ch_vb · JAAC 63.56 · 1998-12-07 · de


JAAC 63.56
Entscheid des Bundesrates vom 7. Dezember 1998
Composition de la Commission fédérale de contrôle du commerce des
vins (art. 7 de l’O sur le contrôle du commerce des vins). Annulabilité.
Art. 5 PA. Annulabilité de la clé de répartition.
La décision relative au mode de répartition des sièges prise par
l’autorité qui nomme peut soit se rapporter à toutes les nominations
futures - et elle a alors un caractère général et abstrait -, soit concerner
une période administrative déterminée et elle constitue dans ce cas
une mesure d’organisation qui ne peut pas non plus être attaquée
(consid. 3.2.4 et 3.2.5).
Art. 48 PA. Annulabilité de la nomination de membres d’une
commission.
- L’association recourante ne fait pas valoir ses propres intérêts, mais
ceux de l’ensemble du commerce des vins, si bien qu’elle n’a pas la
légitimation pour recourir contre la nomination des membres de la
commission (consid. 4.3.1).
- Question laissée ouverte de savoir si un intérêt juridique digne de
protection devrait être reconnu à toutes les organisations de défense
des intérêts de la branche collectivement ou à une éventuelle fédération
(consid. 4.3.2).
- Les personnes n’appartenant pas au cercle des candidats n’ont
pas la relation directe requise pour recourir contre une décision
de nomination. L’association recourante n’est ainsi pas appelée à
s’engager en faveur de la désignation des membres de l’association qui
n’ont pas été retenus. La question peut donc rester ouverte de savoir
si la jurisprudence critiquée, selon laquelle les candidats éliminés
n’ont pas le droit de recourir contre la nomination, doit être maintenue
(consid. 4.4.1 et 4.4.2).
1

Zusammensetzung der Weinhandelskontrollkommission (Art. 7 der
Verordnung über die Kontrolle des Handels mit Wein). Anfechtbarkeit.
Art. 5 VwVG. Anfechtbarkeit des Verteilschlüssels.
Die Anordnung der Wahlbehörde, wie die Kommissionssitze
auf die interessierten Kreise der Weinwirtschaft aufzuteilen
sind, bezieht sich entweder auf alle zukünftigen Wahlen und
hat damit generell-abstrakten Charakter. Oder sie betrifft eine
bestimmte Amtsperiode und stellt eine ebenfalls nicht anfechtbare
organisatorische Anordnung dar (E. 3.2.4 und 3.2.5)
Art. 48 VwVG. Anfechtbarkeit der Wahl von Kommissionsmitgliedern.
- Der beschwerdeführende Verband macht nicht eigene Interessen,
sondern jene des gesamten Weinhandels geltend, womit es ihm an
der Legitimation fehlt, die Ernennung der Kommissionsmitglieder
anzufechten (E. 4.3.1).
- Frage offen gelassen, ob allen Interessenorganisationen des
Weinhandels zusammen oder einem allenfalls vorhandenen
Gesamtverband ein schutzwürdiges Beschwerdeinteresse zuzugestehen
wäre (E. 4.3.2).
- Personen ausserhalb des Bewerberkreises fehlt es an der
Beziehungsnähe, um einen Wahlentscheid anzufechten. Der
beschwerdeführende Verband ist somit nicht berufen, sich für die Wahl
der beiden nicht berücksichtigten Verbandsmitglieder einzusetzen.
Damit kann offen bleiben, ob an der kritisierten Rechtsprechung,
wonach nicht berücksichtigten Bewerbern gar kein Beschwerderecht
gegen die Wahl zusteht, festzuhalten ist (E. 4.4.1 und 4.4.2).
Composizione della Commissione federale per il controllo del
commercio dei vini (art. 7 dell’O sul controllo del commercio dei vini).
Impugnabilità.
Art. 5 PA. Impugnabilità della chiave di ripartizione.
La decisione dell’autorità eleggente sul modo di ripartire i seggi della
Commissione secondo le cerchie interessate al commercio vinicolo si
riferisce o a tutte le nomine future, ed è dunque di natura generale
ed astratta, oppure concerne un unico periodo amministrativo e
rappresenta una misura organizzativa, comunque non impugnabile
(consid. 3.2.4 et 3.2.5).
Art. 48 PA. Impugnabilità della nomina dei membri di una commissione.
- L’associazione ricorrente non fa valere i propri interessi, bensì
quelli della globalità del commercio vinicolo, sebbene non abbia la
legittimazione ricorsuale per impugnare la nomina dei membri della
commissione (consid. 4.3.1).
- Questione lasciata indecisa quanto a sapere se un interesse giuridico
degno di protezione debba essere riconosciuto a tutte le organizzazioni
nel loro insieme, in difesa degli interessi del ramo vinicolo o solamente
ad una eventuale federazione (consid. 4.3.2).
2

- Le persone che non appartengono alla cerchia dei candidati non
posseggono una relazione sufficientemente stretta per impugnare una
decisione di nomina. L’associazione ricorrente non è pertanto tenuta
ad impegnarsi in favore della nomina dei membri dell’associazione
che non sono stati considerati. La questione se la giurisprudenza
criticata, secondo la quale i candidati esclusi non hanno il diritto
di ricorrere contro la nomina, debba essere mantenuta o meno può
dunque rimanere aperta (consid. 4.4.1 et 4.4.2).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
Das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) gelangte am 20. Mai 1997 an die
interessierten Kreise der Weinwirtschaft und teilte ihnen mit, dass gestützt auf
eine neue Verordnung die Eidgenössische Weinhandelskontrollkommission
(Kommission) eingesetzt werde. Für die neben dem Präsidenten und
dem Vertreter der Konsumentenorganisationen noch freien sieben
Kommissionssitze sei vorgesehen, diese unter den Verteilerorganisationen (1
Sitz), dem Wein- und Spirituosenhandel (3 Sitze) sowie den Produzenten (3
Sitze) aufzuteilen. Das BLW lud die interessierten Kreise ein, Wahlvorschläge
einzubringen.
Im anschliessenden Schriftenwechsel zwischen dem BLW und der Délégation
du commerce suisse du vin (Delegation) als Vertreterin des Schweizerischen
Weinhändlerverbandes, der UNIVIN sowie weiterer Vereinigungen stellte sich
die Delegation auf den Standpunkt, der Weinhandel habe Anspruch auf vier
Sitze in der Kommission.
Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (EVD) entschied am
10. Oktober 1997, dass die Kommission eingesetzt sei und sich für die
Amtsperiode 1997 bis 2000 aus den in einem Anhang aufgeführten Mitgliedern
und Ersatzleuten zusammensetze.
Am 29. Oktober 1997 gelangten der Schweizerische Weinhändlerverband
und die UNIVIN mit gleichlautenden Beschwerden an den Bundesrat und
beantragten, die Verfügung des EVD sei aufzuheben und dem Weinhandel
seien in der Kommission unter erneuter Durchführung des Wahlverfahrens
mindestens vier Sitze einzuräumen.
Am 28. November 1997 schlossen sich die beiden beschwerdeführenden
Verbände zur Vereinigung Schweizer Weinhandel zusammen. Diese hielt
in ihrer Stellungnahme vom 23. Februar 1998 an der Beschwerde fest.
Aus den Erwägungen:
(...)
2. (...)
3

Die Beschwerdeführerin macht (...) die Zusammensetzung der Kommission
zum Streitgegenstand. Wie bereits das EVD in seiner Vernehmlassung
festgehalten hat, können die Beschwerden einerseits als Rüge gegen
die Aufteilung der Sitze der Kommission auf die in Frage kommenden
Kreise verstanden werden (vgl. E. 3). Denkbar ist andererseits, dass
die Beschwerdeführerin die Wahl bestimmter, nicht dem Weinhandel
angehörender Personen beziehungsweise die Nichtwahl von Mitgliedern
des Weinhandels rügt (nachfolgend E. 4).
Hinsichtlich beider Zielrichtungen der Beschwerden stellt sich die Frage, ob
die Voraussetzungen gegeben sind, auf die Beschwerden einzutreten. Ob
die Prozess- beziehungsweise Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist als
Rechtsfrage von der entscheidenden Instanz von Amtes wegen zu untersuchen.
Fehlt es an ihnen, so ergeht ein Prozessentscheid (Nichteintreten),
was bedeutet, dass die Rechtsmittelbehörde zur Begründetheit oder
Unbegründetheit der Beschwerden keine Stellung beziehen kann (Fritz Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 72 f.).
3. Richtet sich die Beschwerde gegen die Aufteilung der Sitze auf die zu
berücksichtigenden Kreise, stellt sich die Frage nach dem Anfechtungsobjekt.
3.1 Ausgangspunkt und Anfechtungsgegenstand im
Verwaltungsbeschwerdeverfahren ist die Verfügung (Art. 5 und 44 des
Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], SR 172.021). Zu überprüfen und zu beurteilen sind nur
Rechtsverhältnisse, zu denen die Vorinstanz verbindlich - in Form einer
Verfügung - Stellung genommen hat oder hätte nehmen sollen. Das Vorliegen
eines Anfechtungsgegenstandes, das heisst einer Verfügung im Rechtssinne, ist
damit eine Prozessvoraussetzung (Gygi, a.a.O., S. 127).
Die Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG ist ein individuell-konkreter
Hoheitsakt. Sie richtet sich an einzelne, bestimmte Personen und regelt ein
konkretes verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis in verbindlicher und
erzwingbarer Weise. Indem die Verfügung einen konkreten, bestimmten
Sachverhalt regelt, unterscheidet sie sich von den Rechtssätzen, die
generell-abstrakte Akte darstellen. Wegen ihrer Konkretheit zählen auch
Allgemeinverfügungen, welche sich an einen nicht individuell bestimmten
Adressatenkreis richten, zu den Einzelakten. Die Rechtsverbindlichkeit der
Verfügung findet darin Ausdruck, dass die Anordnungen in der Verfügung
auf eine verbindliche Rechtswirkung abzielen. Mit der Verfügung werden
in einem konkreten Fall Rechte und Pflichten eines bestimmten Privaten
begründet, geändert, aufgehoben oder festgestellt; ein entsprechendes
Begehren wird abgewiesen oder es wird darauf nicht eingetreten. Davon
unterscheiden sich die auf tatsächliche Wirkung ausgerichteten Realakte
(Art. 5 Abs. 1 VwVG; Ulrich Häfelin / Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 685 ff.; René Rhinow / Heinrich
Koller / Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht
des Bundes, Basel und Frankfurt am Main 1996, Rz. 976 und 1222 ff.; BGE 121
II 473 E. 2a; VPB 49.46 E. 4, jeweils mit Hinweisen).
Da sich der umschriebene Begriff der Verfügung des materiellen
Verwaltungsrechts mit dem verwaltungsprozessualen Begriff der anfechtbaren
Verfügung deckt, sind nur solche Anordnungen, Beschlüsse, Bescheide oder
Äusserungen von Verwaltungsbehörden beschwerdefähig, welche dem Inhalt
4

nach eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG darstellen. Mit anderen
Worten ist nicht jeder Akt, in dem sich im Einzelfall staatliche Herrschaft
zeigt, auch eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG (Gygi, a.a.O., S. 129 f.;
BGE 113 Ia 232 E. 1 = Pra 77 [1988] Nr. 2, mit Hinweisen).
3.2 Nachfolgend ist zu untersuchen, ob das EVD in seinem als Entscheid
bezeichneten Dokument vom 10. Oktober 1997 in anfechtbarer Weise über die
Aufteilung der Kommissionssitze verfügt hat. In diesem Zusammenhang ist
vorab auf die gesetzlichen Grundlagen näher einzugehen.
3.2.1 Ausserparlamentarische Kommissionen sind vom Bund eingesetzte
Gremien, die für Regierung und Verwaltung öffentliche Aufgaben
wahrnehmen (Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 3. Juni 1996 über
ausserparlamentarische Kommissionen sowie Leitungsorgane und
Vertretungen des Bundes [Kommissionenverordnung], SR 172.31). Ihrer
Funktion nach sind sie entweder Verwaltungskommissionen, welche
beratende und vorbereitende Funktion haben oder Behördenkommissionen,
welche mit Entscheidungsbefugnissen ausgestattet sind (Art. 5
Kommissionenverordnung). Kommissionen müssen nach Interessengruppen,
Geschlechtern, Sprachen, Regionen und Altersgruppen ausgewogen
zusammengesetzt sein (Art. 9 Kommissionenverordnung). Sie werden
durch Verfügung des Bundesrates, der Departementsvorsteherin oder des
Departementsvorstehers beziehungsweise der Bundeskanzlerin oder des
Bundeskanzlers eingesetzt (Art. 11 Abs. 1 Kommissionenverordnung). Soweit
nicht ein Erlass die entsprechenden Regelungen enthält, umschreibt die
Einsetzungsverfügung insbesondere den Auftrag, gibt die Fristen für dessen
Erfüllung bekannt, nennt die Mitglieder, bezeichnet die Präsidentin oder den
Präsidenten, regelt die Organisation, die Berichterstattung, die Information
der Öffentlichkeit, die Schweigepflicht, die Auskunftspflicht der Verwaltung
gegenüber der Kommission und wenn nötig die Beziehungen der Kommission
zu Kantonen und Parteien sowie zu anderen Organisationen, umschreibt die
Verwendungsrechte des Bundes an allenfalls entstehenden urheberrechtlich
geschützten Werken und Verfahren, weist die Sekretariatsarbeiten zu
und nennt die finanziellen Rahmenbedingungen (Art. 11 Abs. 2 und 3
Kommissionenverordnung).
Was die hier interessierende Kommission angeht, so ist der Handel mit Wein
zum Schutz der Bezeichnungen der Buch- und Kellerkontrolle unterstellt.
Der Bundesrat erlässt nähere Bestimmungen über die Kontrolle und
bezeichnet die Kontrollbehörden. Er kann privatrechtliche Organisationen
mit Kontrolltätigkeiten beauftragen (Art. 23a Abs. 1 und 23c Abs. 1 des
Bundesbeschlusses vom 19. Juni 1992 über den Rebbau, SR 916.140.1).
Der Bundesrat hat mit dem Erlass der Verordnung vom 28. Mai 1997 über
die Kontrolle des Handels mit Wein (Weinhandel-Kontrollverordnung, SR
817.421) von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht. Danach sind die mit
der Buch- und Kellerkontrolle beauftragten Behörden die Eidgenössische
Weinhandelskontrollkommission sowie die Geschäftsstelle dieser Kommission
(Art. 6 Weinhandel-Kontrollverordnung). Die Aufgaben der Kommission
bestehen insbesondere darin, die regelmässige Buch- und Kellerkontrolle
sicherzustellen, die Geschäftsführerin oder den Geschäftsführer sowie
die Inspektorinnen oder Inspektoren der Geschäftsstelle zu wählen, die
5

Geschäftsstelle beim Vollzug der Verordnung zu beraten und zu beaufsichtigen
(Art. 8 Weinhandel-Kontrollverordnung). Hinsichtlich der Zusammensetzung
der Kommission hält Art. 7 Weinhandel-Kontrollverordnung folgendes fest:
«1 Die Kommission besteht aus höchstens neun Mitgliedern und höchstens acht
Ersatzleuten. Sie werden vom Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement
(Departement) jeweils für eine Amtsdauer von vier Jahren gewählt. Das
Departement bezeichnet die Präsidentin oder den Präsidenten.
2 Die Konsumentenorganisationen sind in der Kommission mit einem Mitglied
vertreten. Die übrigen Mitglieder sowie deren Ersatzleute gehören den
interessierten Kreisen der Weinwirtschaft an. Die Präsidentin oder der Präsident
braucht nicht diesen Kreisen anzugehören.»
3.2.2 (...)
Aus den Verordnungsbestimmungen folgt hingegen, dass das angefochtene
Dokument des EVD vom 10. Oktober 1997 eine Einsetzungsverfügung
im Sinne von Art. 11 Kommissionenverordnung darstellt. Weiter ist
festzuhalten, dass Art. 7 Weinhandel-Kontrollverordnung, dessen Gesetzes-
und Verfassungsmässigkeit die Beschwerdeführerin nicht in Frage stellt, die
konkrete Aufteilung der Kommissionssitze auf die fraglichen Kreise nicht
regelt. Demzufolge hat das EVD zusammen mit der Ernennung der Mitglieder
und Ersatzleute der Kommission implizit auch die Aufteilung der Sitze auf die
interessierten Kreise der Weinwirtschaft bestimmt.
Schliesslich ist festzustellen, dass weder die Weinhandel-Kontrollverordnung
noch die Kommissionenverordnung vorsehen, die interessierten Kreise hätten
ein Vorschlagsrecht bei der Besetzung der Kommission oder sie müssten
im Rahmen des Auswahlverfahrens angehört werden. Aus dem Umstand,
dass das EVD die in Frage kommenden Kreise vor der Wahl der Mitglieder
und Ersatzleute freiwillig konsultiert hat, kann nicht abgeleitet werden, die
Wahlbehörde sei an die Vorschläge in irgend einer Weise gebunden (vgl. VPB
43.52 E. 2 in fine).
3.2.3 Die Aufteilung der Sitze auf die interessierten Kreise bildet nicht
Bestandteil des Dispositivs in der Verfügung des EVD. Sie geht bloss
sinngemäss aus der Liste der gewählten Mitglieder und Ersatzleute
der Kommission im Anhang der Verfügung hervor. Aus dem der
Einsetzungsverfügung vorangegangenen Schriftenwechsel zwischen dem
BLW und der Délégation du commerce suisse du vin ist zu schliessen, dass
die Zusammensetzung der Kommission nicht willkürlich erfolgt ist, sondern
sich nach einem bestimmten Verteilschlüssel richtete (nebst der Präsidentin
oder dem Präsidenten und dem Mitglied der Konsumentenorganisationen
ein Vertreter der Verteilerorganisationen, drei Vertreter des Wein- und
Spirituosenhandel sowie drei Vertreter der Produzenten). Damit stellt
sich die Frage, ob dem Verteilschlüssel Verfügungscharakter zukommt.
In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass zwar nur das
Dispositiv eines Entscheides anfechtbar ist, aber auch Teile der Begründung
Verfügungscharakter haben können und damit zu Bestandteilen des
Dispositivs werden (René Rhinow / Beat Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtspflege, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am Main
1990, Nr. 35 B VIa).
6

3.2.4 An sich liegt der Schluss nahe, das EVD habe mit einem Verteilschlüssel
beabsichtigt, eine allgemeine Regelung zu treffen und nicht nach jeder Vakanz
die Aufteilung der Sitze wieder in Frage stellen zu wollen. Diesfalls wäre
von einer allgemeinen Regelung wiederkehrender, künftiger Sachverhalte
auszugehen, wie sie nur in einem Rechtssatz vorkommen kann (vgl.
Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, ZBl 87
[1986] S. 446).
Das EVD verweist in diesem Zusammenhang in seiner Vernehmlassung
auf einen Entscheid des Schweizerischen Hochschulrates (VPB 49.46;
vgl. auch Verweis bei Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 35 B IIa). In
jenem Verfahren setzte der Präsident der Eidgenössischen Technischen
Hochschule Zürich (ETHZ) die Zusammensetzung der gesetzlich vorgesehenen
Abteilungskonferenz (bestehend aus Dozenten sowie Vertretern der
Assistenten und Studenten) von fünf Abteilungen, deren Hochschulangehörige
sich nicht einigen konnten, fest. Der Schweizerische Hochschulrat trat
auf eine Beschwerde des Vereins der Ingenieur-Agronomen an der ETH
mangels Vorliegen einer Verfügung nicht ein. Der Begründung ist zu
entnehmen, dass die Anordnung des Präsidenten der ETHZ kein konkretes
Rechtsverhältnis zwischen der ETHZ und den Angehörigen der Abteilungen
regle oder feststelle, sondern es vielmehr um eine generell-abstrakte
Anordnung gehe. Mit ihr sei die Bildung eines staatlichen Organs geregelt
und dessen Zusammensetzung festgelegt worden. Diese Anordnung sei für die
Konstituierung der Abteilungskonferenzen unerlässlich und konkretisiere im
Sinne einer Vollzugsvorschrift die gesetzlichen Bestimmungen. Eine solche
Anordnung könne nur die Form eines Rechtssatzes haben und stelle eine
Organisationsnorm dar. Der generell-abstrakte Charakter ergebe sich daraus,
dass die Anordnung nicht nur für eine einmalige Situation der Organbildung,
sondern für alle Zukunft und unter allen Umständen geeignet sei (VPB 49.46).
Sollte demnach der Aufteilung der Sitze auf die interessierten Kreise der
Weinwirtschaft allgemeingültiger Charakter zukommen - das EVD hat
diese Frage offengelassen - wäre von einer generell-abstrakten Regelung
in Konkretisierung von Art. 7 Weinhandel-Kontrollverordnung auszugehen.
Eine solche einem Rechtssatz vergleichbare Organisationsnorm kann nicht
angefochten werden (vgl. E. 3.1).
3.2.5 Bezieht sich demgegenüber die Sitzaufteilung lediglich auf die Wahl
der Kommission der Amtsperiode 1997-2000 und könnte diese Aufteilung bei
Vakanzen oder nach Ablauf der Amtsperiode durch das EVD neu festgelegt
werden, folgt daraus noch nicht, dass die Aufteilung der Sitze auf die in Frage
kommenden Kreise als anfechtbarer Bestandteil der Einsetzungsverfügung
zu gelten hätte. Zwar stellt eine solche Anordnung - wie eine Verfügung -
eine hoheitliche, einen konkreten Fall (Einsetzung der Kommission
der Amtsperiode 1997-2000) und einen mehr oder weniger individuell
bestimmbaren Personenkreis (interessierte Kreise der Weinwirtschaft)
betreffende Regelung dar. Begründet werden jedoch keine Rechte oder
Pflichten von Privaten, die gegenüber diesen verbindlich und erzwingbar
wären. Vielmehr dürfte es sich, wie bereits das EVD zu Recht festgestellt
hat, um eine organisatorische Anordnung handeln, also einen Hoheitsakt,
welcher im engeren oder weiteren Sinne den Verwaltungsbetrieb - hier
die Zusammensetzung der Kommission - ordnet (vgl. zur Abgrenzung der
Verfügung von der organisatorischen Anordnung: Häfelin/Müller, a.a.O.,
7

Rz. 695; Gygi, a.a.O., S. 137; Fritz Gygi, Über die anfechtbare Verfügung, in:
Berner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1979, S. 517 ff., 522 f.;
Ulrich Zimmerli / Walter Kälin / Regina Kiener, Grundlagen des öffentlichen
Verfahrensrechts, Bern 1997, S. 53 ff., mit zahlreichen Beispielen aus der
Rechtsprechung).
In diesem Sinn sprach das Bundesgericht einem Beschluss des Staatsrates des
Kantons Tessin, in welchem unter anderem die Bildung einer rein beratenden
Projektierungskommission veranlasst sowie deren Zusammensetzung
und Organisation bestimmt wurde, den Charakter einer Verfügung ab, da
der Beschluss weder ein Rechtsverhältnis mit einem Einzelnen regle noch
verbindlich und erzwingbar sei (BGE 113 Ia 232 = Pra 77 [1988] Nr. 2).
Zwar ist es denkbar, dass die Anordnung des EVD mittelbare
Auswirkungen auf die interessierten Kreise haben kann und allenfalls
ein Rechtsschutzinteresse an der Anfechtung anzunehmen wäre. Das
Rechtsschutz- oder Anfechtungsinteresse ist für sich allein jedoch nicht
der ausschlaggebende Gesichtspunkt für die Annahme einer anfechtbaren
Verfügung (vgl. E. 3.1 in fine; Gygi, a.a.O., S. 137; derselbe, Über die
anfechtbare Verfügung, a.a.O., S. 524; Sergio Giacomini, Vom «Jagdmachen
auf Verfügungen», in: ZBl 94 [1993] S. 237 ff.; BGE 109 Ib 253 E. 1c). Vielmehr
muss der entsprechende Akt auch die übrigen Verfügungsmerkmale aufweisen
(vgl. E. 3.1).
3.3 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass der Anordnung des EVD, wie
die verbleibenden maximal sieben Sitze der Kommission auf die interessierten
Kreise der Weinwirtschaft aufzuteilen sind, kein Verfügungscharakter
zukommt und somit nicht Gegenstand einer Beschwerde sein kann.
4. Nachfolgend ist zu untersuchen, ob die Voraussetzungen gegeben sind, auf
die Beschwerden einzutreten, soweit mit ihnen die Wahl bestimmter nicht
dem Weinhandel angehörender Personen beziehungsweise die Nichtwahl von
Mitgliedern des Weinhandels gerügt wird.
4.1 Verwaltungskommissionen sind Träger öffentlicher Aufgaben. Die
Mitglieder solcher Kommissionen erfüllen nebenamtlich Aufgaben des
Gemeinwesens. Ihr Dienstverhältnis ist öffentlich-rechtlich. Sie gelten als
Beamte im weitesten Sinn (Karl Arnold, Verwaltungs- und Regierungstätigkeit
durch eidgenössische Kommissionen, Diss. Freiburg 1969, S. 44; mit Hinweisen;
Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 1205 und 1209) beziehungsweise als mit Aufgaben
des Bundes betraute Behördenmitglieder (Tobias Jaag / Georg Müller / Peter
Saladin / Ulrich Zimmerli, Ausgewählte Gebiete des Bundesverwaltungsrechts,
Basel und Frankfurt am Main 1995, S. 3 f.).
Öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse werden in der Regel durch Verfügung
der Wahlbehörde begründet (Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 1212; Rhinow/
Krähenmann, a.a.O., Nr. 35 B III e; Stefan Müller, Die Bedeutung von Art. 4
BV bei der Besetzung öffentlicher Stellen, Diss. Bern 1981, S. 85; Tomas
Poledna, Verfügung / verfügungsfreies Handeln im öffentlichen Personalrecht,
in: Aktuelle Juristische Praxis [AJP/PJA] 8/98 S. 917 ff., 919, mit Hinweisen
auf die Rechtsprechung). In diesem Sinn werden ausserparlamentarische
Kommissionen durch Verfügung eingesetzt und Gegenstand dieser
Einsetzungsverfügung ist - wie im vorliegenden Fall - unter anderem auch
die Ernennung der einzelnen Mitglieder der Kommission (vgl. Art. 11
Kommissionenverordnung).
8

4.2 Liegt somit hinsichtlich der Wahl beziehungsweise Ernennung der
Kommissionsmitglieder eine anfechtbare Verfügung vor, stellt sich die Frage
der Beschwerdebefugnis.
Zur Beschwerde ist legitimiert, wer durch die angefochtene Verfügung berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat
(Art. 48 Bst. a VwVG).
Das schutzwürdige Interesse kann gemäss Rechtsprechung rechtlicher
oder tatsächlicher Natur sein. Es besteht im praktischen Nutzen, den
die erfolgreiche Beschwerde der beschwerdeführenden Partei in ihrer
rechtlichen oder tatsächlichen Situation eintragen würde oder in der
Abwendung des materiellen oder ideellen Nachteils, den die Verfügung
zur Folge hätte. Der Beschwerdeführer muss allerdings durch den
angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen sein und in einer
besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen.
Diese Anforderungen sollen die Popularbeschwerde ausschliessen. Denn
nicht jedermann soll aus einem beliebigen Interesse heraus Verfügungen
anfechten können. Diesen Anforderungen kommt besondere Bedeutung
zu, wenn nicht der Verfügungsadressat im materiellen Sinn, sondern ein
Dritter den Entscheid anficht. Nur wenn auch in einem solchen Fall ein
unmittelbares Berührtsein, eine spezifische Beziehungsnähe gegeben ist,
hat der Beschwerdeführer ein ausreichendes Rechtsschutzinteresse daran,
dass der angefochtene Entscheid aufgehoben oder abgeändert wird (BGE 121 II
176 E. 2a, mit zahlreichen Hinweisen; Gygi, a.a.O., S. 148 f. und 157 ff.).
4.3 Materielle und formelle Adressaten der vorliegend angefochtenen
Wahlverfügung sind die im Anhang aufgeführten Mitglieder und Ersatzleute
der Kommission. Da durch die Einsetzungsverfügung kein Rechtsverhältnis
mit der Beschwerdeführerin geregelt wurde, sind ihre Eingaben als
Drittbeschwerden zu betrachten und es fragt sich, ob ein ausreichend
schützenswertes Interesse daran besteht.
4.3.1 Die Beschwerden zielen darauf ab, dass auf Kosten der ernannten
Vertreter der Produzenten mindestens ein zusätzliches Mitglied samt
Stellvertreter aus dem Kreis des Weinhandels gewählt wird («dem Weinhandel
sind [...] mindestens vier Sitze einzuräumen»). Mit diesem Begehren macht
die Beschwerdeführerin jedoch nicht eigene Interessen beziehungsweise jene
ihrer Mitglieder, sondern jene des gesamten Weinhandels geltend. Auch der
Begründung der Beschwerde ist zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin
die Interessen des Weinhandels an sich, nicht jedoch unmittelbar eigene
Anliegen vorbringt. Dass die Beschwerdeführerin statutarisch zur Wahrung
der Interessen des gesamten Weinhandels berufen wäre oder in Vertretung
der anderen Interessenorganisationen des Weinhandels handeln würde,
behauptet sie nicht.
Damit die Beschwerdelegitimation gegeben ist, muss der Dritte jedoch ein
unmittelbares, eigenes und selbständiges Rechtsschutzinteresse an der
Beschwerdeführung für sich in Anspruch nehmen (Gygi, a.a.O., S. 162). So
kommt gemäss Bundesgericht Aktionären kein ausreichend schutzwürdiges
Beschwerdeinteresse gegen eine Massnahme zu, wenn diese gegen die
Aktiengesellschaft gerichtet ist (BGE 116 Ib 331 E. 1c). Ebenso fehlt es
Genossenschafter an der Legitimation, eine die Genossenschaft betreffende
Verfügung anzufechten (VPB 59.105).
9

Da die Beschwerdeführerin aufgrund ihrer Begehren und deren Begründung
nicht eigene Interessen wahrnimmt, fehlt es ihr zum vornherein an der
Beschwerdelegitimation, die Ernennung der Kommissionsmitglieder
anzufechten.
4.3.2 Ob allen Interessenorganisationen des Weinhandels zusammen
oder einem allenfalls vorhandenen Gesamtverband ein schutzwürdiges
Interesse zur Beschwerdeführung gegen die Wahl der Kommissionsmitglieder
zuzugestehen wäre, ist im vorliegenden Verfahren nicht zu untersuchen, da
eine solche Beschwerde nicht erhoben worden ist. Unklar - jedoch vorliegend
nicht weiter klärungsbedürftig - ist, ob die vom BLW als Vertreterin des
Weinhandels in das Auswahlverfahren einbezogene Délégation du commerce
suisse du vin befugt gewesen wäre, die Gesamtinteressen des Weinhandels
wahrzunehmen. Art. 9 Kommissionenverordnung sieht jedenfalls vor, dass die
Kommissionen nach Interessengruppen, Geschlechtern, Sprachen, Regionen
und Altersgruppen ausgewogen zusammengesetzt sein müssen. Abzuklären
wäre somit, ob diese Bestimmung den angesprochenen Kreisen im Sinne eines
Minderheitenschutzes einen unmittelbaren Rechtsanspruch auf angemessene
Vertretung in Kommissionen und damit eine Beschwerdelegitimation
verleiht (vgl. BGE 112 Ia 174 E. 3d). Eine solche schutzwürdige Position dürfte
zumindest den Konsumentenorganisationen, welchen gestützt auf Art. 7 Abs. 2
Weinhandelkontrollverordnung ausdrücklich ein Sitz zusteht, zukommen,
weil ihr Anspruch auf Vertretung bei der Wahl der Kommissionsmitglieder
eindeutig und abschliessend geregelt ist. Ob dies auch für die wesentlich
offenere Formulierung «interessierten Kreise der Weinwirtschaft» der
angeführten Bestimmung zutrifft, kann indessen offen bleiben.
4.4 Somit bleibt einzig noch zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin berufen
ist, sich für die Wahl bestimmter, der eigenen Vereinigung angehörender
Mitglieder anstelle der gewählten Produzentenvertreter einzusetzen, um auf
diesem Weg dem Weinhandel indirekt zusätzliche Sitze zu verschaffen.
4.4.1 Dabei ist zu berücksichtigen, dass einzig jenen Personen, welche
sich um einen Sitz in der Kommission beworben haben, jedoch nicht
berücksichtigt worden sind, allenfalls (vgl. nachfolgend E. 4.4.2) ein
ausreichend schutzwürdiges Beschwerdeinteresse gegen Wahlentscheide
zugestanden werden könnte. Personen ausserhalb des Bewerberkreises
fehlt es zweifellos an der erforderlichen Beziehungsnähe zum
Streitgegenstand. Ihre Zulassung zur Beschwerde hätte eine Ausweitung
des Drittbeschwerderechts zur Popularbeschwerde zur Folge (ebenso Peter
Schmid, Die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat, Bern / Stuttgart / Wien
1997, S. 143 Fn. 21).
Aktenkundig ist, dass die beiden Vorgängerorganisationen der
Beschwerdeführerin, die UNIVIN sowie der Schweizerische
Weinhändlerverband, je drei Mitglieder nominiert haben. Von diesen
insgesamt sechs Personen sind vier in der Kommission vertreten (2 Mitglieder
sowie 2 Ersatzleute), womit lediglich den zwei nicht ernannten Bewerbern
allenfalls die Legitimation zur Anfechtung der Wahlverfügung zuzuerkennen
wäre (vgl. jedoch E. 4.4.2).
Soweit sich die Beschwerdeführerin für diese beiden nicht gewählten
Bewerber einsetzen und anstelle dieser beiden Mitglieder Beschwerde
führen sollte, wäre von einer Verbandsbeschwerde auszugehen. Gemäss
10

konstanter Rechtsprechung müssen bei der Verbandsbeschwerde kumulativ
folgende Anforderungen erfüllt sein: Die Vereinigung muss die juristische
Persönlichkeit besitzen; sie muss statutarisch zur Wahrung der in Frage
stehenden Interessen ihrer Mitglieder berufen sein; die Mehrheit oder
doch eine grosse Anzahl der Mitglieder muss von der Verfügung berührt
sein und diese Mitglieder wären selber zur Beschwerde berechtigt (BGE
119 Ib 374 E. 2a.aa; VPB 59.99, 53.26, 44.22; vgl. auch Gygi, a.a.O., S. 159 ff.;
Zimmerli/Kälin/Kiener, a.a.O., S. 122 ff.; Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., Rz. 1279).
Vorliegend wären höchstens zwei Mitglieder und damit offensichtlich
nicht eine Mehrheit der Verbandsangehörigen der Beschwerdeführerin
berechtigt, die in Frage stehende Wahlverfügung anzufechten. Schon aus
diesem Grund steht fest, dass die Vereinigung nicht die Beschwerdeführung
für diese zwei Mitglieder übernehmen könnte. Damit ist erstellt, dass die
Beschwerdeführerin nicht zur Wahrung der Interessen der beiden nicht
gewählten Mitglieder legitimiert ist.
4.4.2 Selbst wenn sie es wäre, steht gemäss konstanter Rechtsprechung
des Bundesrates einem nicht berücksichtigten Bewerber - und damit auch
dem an seiner Stelle handelnden Verband - mangels Legitimation gar kein
Rechtsmittel zur Anfechtung seiner Nichtwahl offen. Begründet wird dies
damit, dass die Voraussetzungen des schutzwürdigen Interesses an der
Anfechtung der Wahlverfügung nicht erfüllt seien, da der den Konkurrenten
betreffende Wahlakt als irreversibel zu gelten habe. Selbst bei Aufhebung des
Wahlaktes werde die tatsächliche oder rechtliche Stellung des übergangenen
Konkurrenten nicht unmittelbar, sondern bloss mittelbar beeinflusst, da im
Rahmen des erneut durchzuführenden Wahlverfahrens nicht ohne weiteres
der übergangene Mitbewerber gewählt würde (VPB 48.35, 43.92, 42.111, 39.47,
38.69; vgl. auch ZBl 80 [1979] S. 307 f.). Ebenso lehnt es das Bundesgericht
ab, auf die staatsrechtliche Beschwerde eines unberücksichtigten Bewerbers
für ein öffentliches Amt einzutreten, da der Wahlentscheid nicht in dessen
Rechtsstellung eingreife und allenfalls gerügte Wahlvorschriften nicht dem
Schutz der Bewerber, sondern allgemeinen öffentlichen Interessen dienen
würden. Eine Legitimation zur Willkürbeschwerde bestehe nur dann, wenn
das massgebliche kantonale Recht dem Kandidaten einen Anspruch auf Wahl
einräume (BGE 112 Ia 174 E. 3c, mit Hinweisen).
Diese Rechtsprechung stiess allerdings in der Lehre auf Kritik. So wurde
angeführt, nicht nur die Begründung des Rechts (Wahl eines Bewerbers)
sei als Verfügung zu betrachten, sondern auch die Verweigerung der
Begründung von Rechten (Nichtberücksichtigung der übrigen Bewerber).
Zudem sei die Wahlbehörde im Rahmen ihrer Ermessensausübung
an Verfahrensvorschriften (Ausschreibung, rechtsgleiche Behandlung
aller Bewerber, Willkürverbot, Begründungspflicht der Wahlverfügung,
Vertrauensprinzip) gebunden. Die Verletzung solcher Verfahrensvorschriften
stelle einen Eingriff in die Rechtsstellung jedes Bewerbers dar
(Lukas S. Brühwiler-Frésey, Verfügung, Vertrag, Realakt und andere
verwaltungsrechtliche Handlungssysteme, Diss. Freiburg 1984, S. 253 f.;
ausführliche Gegenüberstellung bei Müller, a.a.O., S. 132 ff. sowie dessen
Kritik an der Praxis des Bundesrates, a.a.O., S. 180 f.; vgl. auch Tobias Jaag, Das
öffentliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich - ausgewählte
Fragen, ZBl 95 [1994] S. 433 ff., 467; Schmid, a.a.O., S. 143 Fn. 21, mit weiteren
Hinweisen).
11

Auch liess der Regierungsrat des Kantons Aargau abweichend von der
Praxis des Bundesrates die Beschwerde einer abgewiesenen Bewerberin
zu und führte als Begründung an, die Behauptung, eine erfolgte Wahl sei
irreversibel, weshalb es einer übergangenen Bewerberin am schutzwürdigen
Beschwerdeinteresse fehlen würde, sei ein Zirkelschluss. Denn die Frage, ob
die erfolgte Wahl nicht mehr rückgängig gemacht werden könne, sei ja gerade
Gegenstand des Beschwerdeverfahrens (ebenso Gygi, a.a.O., S. 159; Müller,
a.a.O., S. 139 f.). Weiter treffe zwar zu, dass kein Ernennungsanspruch bestehe.
Die abgewiesene Bewerberin habe
jedoch Anspruch auf ein faires Verfahren. Ihr schützenswertes Interesse sei
darin zu sehen, bei erfolgreicher Beschwerde eine neue Chance zu erhalten,
dennoch gewählt zu werden (ZBl 94 [1993] S. 15 E. 2, mit Hinweis auf einen
weiteren Entscheid des Regierungsrates).
Vorliegend besteht kein Anlass, auf die Kritik an der Praxis des Bundesrates
näher einzugehen und zu prüfen, ob von der Rechtsprechung, wonach
nicht berücksichtigten Bewerbern um ein öffentlich-rechtliches
Dienstverhältnis kein Beschwerderecht zusteht, abzuweichen ist. Denn die
nicht berücksichtigten Bewerber um einen Sitz in der Kommission führen
nicht Beschwerde und der Beschwerdeführerin mangelt es aufgrund der
vorstehenden Erwägungen (E. 4.4.1) an der erforderlichen Legitimation,
anstelle der nicht gewählten Bewerber die Wahlverfügung anzufechten.
4.5 Hinsichtlich der Wahl beziehungsweise Nichtwahl bestimmter Personen
in die Kommission ist somit festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin
einerseits nicht eigene Interessen geltend macht. Soweit sie sich andererseits
für die nicht gewählten Bewerber ihres Verbandes einsetzen sollte, vermag
sie - selbst unter der Annahme, dass nicht berücksichtigten Bewerbern
eine Beschwerdemöglichkeit gegen den Wahlentscheid zusteht - kein
schützenswertes Interesse vorzuweisen, um die Beschwerdeführung anstelle
dieser Mitglieder übernehmen zu können.
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin die Aufteilung
der Sitze der Kommission auf die interessierten Kreise der Weinwirtschaft
mangels Verfügungscharakter nicht anfechten kann. Zudem fehlt es ihr
am schutzwürdigen Interesse, um die Nichtwahl weiterer Mitglieder
des Weinhandels rügen zu können. Auf die Beschwerden ist somit nicht
einzutreten.
(...)
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 63.56 - Entscheid des Bundesrates vom 7. Dezember 1998
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1999
Année
Anno
Band
63
Volume
Volume
Seite
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Page
Pagina
Ref. No
150 004 310
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.