ch_vb · 2007-1003 5717 · 2007-04-17 · de


2007-1003 
5717 
Octroi de visas 
par les représentations suisses à l’étranger 
Rapport de la Commission de gestion du Conseil national 
du 17 avril 2007

5718 
Table des matières 
Abréviations 
5719 
1 Mandat et démarche de la CdG-N 
5720 
2 Tâches consulaires: remarques générales 
5721 
2.1 Evolution des tâches et des ressources 
5721 
2.2 Carrière diplomatique et tâches consulaires 
5723 
3 Octroi de visas: généralités 
5725 
3.1 Bases légales et compétences 
5725 
3.2 Nature du visa et conditions de délivrance 
5726 
4 Octroi de visas au sein des représentations à l’étranger 
5726 
4.1 Procédure, organisation et répartition des compétences 
5726 
4.2 Risques d’abus et contrôles 
5728 
4.2.1 Corruption et actes délictueux 
5729 
4.2.2 Fraude documentaire et autres montages 
5731 
4.3 Surveillance du DFJP et du DFAE 
5733 
5 Conséquences de l’association de la Suisse aux accords de Schengen 
5734 
6 Appréciations de la CdG-N 
5735 
6.1 Attentes de la CdG-N envers les services centraux du DFJP 
et du DFAE 
5738 
6.2 Profil et formation du personnel consulaire affecté aux visas 
5739 
6.3 Analyse des besoins en personnel dans le domaine consulaire 
5740 
6.4 Coopération avec d’autres Etats européens 
5741 
6.5 Collaboration avec les autorités cantonales 
5742 
6.6 Collaboration avec des intermédiaires 
5743 
7 Recommandations et suite des travaux 
5744

5719 
Abréviations 
AFIS 
Automated Fingerprint Identification (trad. système automatique 
d’identification des empreintes digitales) 
art. 
article 
CdG-N 
Commission de gestion du Conseil national 
ch. 
chiffre 
DDPS 
Département fédéral de la défense, de la protection de la population 
et des sports 
DFAE 
Département fédéral des affaires étrangères 
DFJP 
Département fédéral de justice et police 
DFF 
Département fédéral des finances 
DRE 
Direction des ressources et du réseau extérieur 
etc. 
etcetera 
EVA 
Elektronische Visumsausstellung (délivrance automatisée de visas) 
fedpol 
Office fédéral de la police 
FF 
Feuille fédérale 
LSEE 
Loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers, 
du 26.3.1931 (RS 142.20) 
MPC 
Ministère public de la Confédération 
ODM 
Office fédéral des migrations 
OEArr 
Ordonnance concernant l’entrée et la déclaration d’arrivée 
des étrangers, du 14.1.1988 (RS 142.211) 
Oem-LSEE 
Ordonnance sur les émoluments perçus en application de la loi 
fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers, du 20.5.1987 
(RS 142.241) 
p.ex. 
par exemple 
RIPOL 
Système de recherches informatisées de police 
RS 
Recueil systématique 
s. 
suivant 
trad. 
traduction 
UE 
Union européenne 
USA 
United States of America (Etats-Unis d’Amérique) 
VIS 
Visum Information System

5720 
Rapport 
1 
Mandat et démarche de la CdG-N 
Le 18 mars 2005, le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) annonce 
dans un communiqué de presse l’ouverture d’une enquête pour présomption de 
délivrance abusive de visas à l’ambassade de Suisse à Lima. Peu après, le Ministère 
public de la Confédération (MPC) fait connaître l’existence de quatre autres cas 
d’enquêtes ouvertes concernant les représentations suisses à Moscou1, Belgrade, 
Oman et au Nigéria. 
Suite à ces communications, la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) 
a décidé de s’informer sur les circonstances de ces «affaires» et d’évaluer l’efficacité 
des mesures prises par le DFAE, mais aussi d’examiner, de manière générale, les 
procédures d’octroi de visas et leur contrôle. Il s’agissait de vérifier dans quelle 
mesure les cas de délivrance abusive constituaient des indices de défaillances 
plus générales dans l’octroi de visas par les représentations suisses à l’étranger. La 
CdG-N a poursuivi et approfondi ses travaux suite à la découverte, au printemps 
2006, d’un trafic de visas à l’ambassade de Suisse à Islamabad. La commission s’est 
aussi informée sur le cas de deux ressortissants indonésiens qui avaient obtenu un 
visa en passant par une agence de voyage basée à Jakarta. 
Au cours de ses investigations, la commission a demandé des rapports détaillés au 
Département fédéral de justice et police (DFJP) et au DFAE, et elle a mené de 
nombreux entretiens (voir liste des personnes entendues à l’annexe 1). Elle a 
notamment entendu à deux reprises la cheffe du DFAE sur les procédures d’octroi 
de visas et sur les mesures prises par son département. 
La CdG-N s’est aussi rendue auprès de l’Inspectorat du DFAE et de la Direction des 
ressources et du réseau extérieur (DRE), où elle a pu longuement s’entretenir avec 
les principaux cadres de ces services. A l’occasion de cette dernière visite, la com-
mission a demandé à recevoir un rapport comparatif sur les systèmes d’octroi de 
visas dans neuf pays européens2. Enfin, la CdG-N a souhaité se familiariser avec la 
réalité concrète des agents consulaires et diplomatiques dans une représentation 
sensible. Elle a donc invité un ancien chef de mission au Kenya et un ancien consul 
à Shanghai à partager leurs expériences et leurs problèmes dans l’octroi de visas. 
Relevons que la commission s’est informée en détail sur le cas de délivrance abusive 
de visas à l’ambassade de Suisse au Pakistan. Elle a notamment pris connaissance du 
rapport d’enquête administrative et s’est entretenue avec son auteur. La CdG-N a 
également pris acte du rapport de l’inspection spéciale dans le cas de l’ambassade à 
Jakarta et en a discuté avec les auteurs. 
Finalement, la commission a voulu connaître le point de vue de l’Office fédéral des 
migrations (ODM), qui est chargé de la politique de migration et des procédures et 
instructions en matière d’octroi de visas. Dans ce cadre, la CdG-N s’est intéressée en 
 
1 
En décembre 2006, le Tribunal pénal fédéral a condamné un ancien employé de 
l’ambassade de Suisse à Moscou à huit mois d’emprisonnement avec sursis pour corrup-
tion passive. Il avait encaissé près de 20 000 dollars en délivrant des visas. 
2 
Autriche, Allemagne, Belgique, France, Irlande, Norvège, Suède, Espagne et Pays-Bas.

5721 
priorité à l’octroi de visas par les représentations à l’étranger; elle ne s’est en revan-
che pas penchée en détail sur les contrôles de visas à la frontière, dans les aéroports 
ou sur le territoire suisse. 
2 
Tâches consulaires: remarques générales 
2.1 
Evolution des tâches et des ressources 
Dans le cadre de ses travaux sur l’octroi de visas, la CdG-N s’est intéressée plus 
généralement au travail consulaire et à la vaste palette de prestations offertes par les 
représentations suisses dans ce domaine. Ces activités sont décrites en partie dans le 
Règlement du service diplomatique et consulaire suisse3, qui concrétise les disposi-
tions de la Convention de Vienne sur les relations consulaires4. En outre, d’impor-
tantes fonctions consulaires, dont l’établissement de visas, reposent sur des lois, des 
ordonnances ou des directives fédérales. 
Les tâches consulaires portent, grosso modo, sur quatre domaines. Les représenta-
tions fournissent d’abord aux Suisses de l’étranger des prestations comparables à 
celles d’une administration communale: établissement de pièces d’identité, état civil, 
questions de nationalité, tenue du registre d’immatriculation (contrôle des habitants), 
droit de vote, contrôle des obligations militaires ou encore suivi des cas relevant de 
l’aide sociale. Les représentations assument aussi des charges liées à la protection 
consulaire, telles que l’aide en cas d’arrestation ou d’emprisonnement, l’octroi 
d’aide financière temporaire ou l’aide en cas de crises ou de catastrophes. L’activité 
consulaire englobe ensuite des tâches liées à la sauvegarde des intérêts: promotion 
de l’économie et préservation de l’image suisse. Enfin, les représentations accom-
plissent des tâches dans le domaine de la migration: traitement des demandes de 
visas, enquêtes et assistance aux autorités cantonales dans des cas de regroupement 
familial, enquêtes et assistance à l’ODM dans des cas d’asile (entretiens sur place, 
préparation de rapatriements). Les attributions des représentations suisses à l’étran-
ger sont donc extrêmement variées et complexes, et l’établissement de visas ne 
constitue qu’une facette de celles-ci. 
Comme la CdG-N le soulignait dans un rapport consacré à la politique du personnel 
et au réseau extérieur du DFAE5, le travail consulaire a connu des évolutions consi-
dérables durant ces dernières années et est devenu beaucoup plus exigeant. Avec 
l’introduction des nouvelles technologies, une grande partie des travaux administra-
tifs a été supprimée, alors que d’autres tâches sont devenues plus complexes. On 
pense notamment à la sauvegarde des intérêts, à la protection consulaire ou à l’octroi 
de visas. En outre, le volume du travail consulaire progresse de manière continue 
(voir tableau ci-dessous). 
Toutes les tâches consulaires n’occasionnent pas la même charge de travail – 
l’examen d’un cas d’état civil est beaucoup plus lourd dans certains pays d’Afrique 
qu’en Europe. Cependant, certaines d’entre elles requièrent des qualifications 
humaines et professsionnelles avérées et peuvent mobiliser des ressources importan-
tes au sein des postes consulaires. Les cas simples de protection consulaire tendent à 
 
3 
Règlement du Service diplomatique et consulaire suisse, du 24.11.1967 (RS 191.1). 
4 
Convention de Vienne sur les relations consulaires, du 24.4.1963 (RS 0.191.02). 
5 
«Politique du personnel de carrière et organisation du service extérieur du DFAE», 
Rapport de la CdG-N du 22.8.2002, ch. 3.2.4, FF 2002 2728 s.

5722 
diminuer (la prise en charge personnelle s’est améliorée), alors que les cas com-
plexes sont en augmentation (enlèvements, personnes disparues, catastrophes natu-
relles, etc.). Quant aux demandes de visas, leur accroissement se concentre dans les 
pays à forte poussée migratoire, où les demandes doivent être traitées avec précau-
tion en raison du risque d’abus. 
Tableau 
Evolution du volume des tâches consulaires 
1993
2002
2006
Evolution entre
1993 et 2006
Immatriculations 
de citoyens suisses 
504 177
598 562
654 878
+29,9 %
Cas de protection consulaire 
1 101
2 293
2 083
+89,2 %
Cas d’état civil 
*
33 395
37 263
+11,6 % 
(2002–2006)
Inscriptions au registre de vote
33 460
84 619
113 644
+239,6 %
Cas relevant de l’assistance 
sociale 
1 180
836
577
–51,1 %
Passeport et papiers d’identité 
45 260
71 682
92 818
+105,1 %
Demandes de visas 
587 377
557 150
610 501
+3,9 %
Demandes d’asile 
*
3 768
4 036
+7,1 %
(2002–2006)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
* Les données ne sont récoltées qu’à partir de 2001 (source: DFAE). 
 
 
 
 
 
Depuis le début des années ’90, le budget du service extérieur du DFAE est resté 
stable (250 millions de francs). Le DFAE comptait alors un collaborateur pour 3000 
Suisses de l’étranger; aujourd’hui, le rapport est de 1 pour 5000. Pour faire face à 
l’augmentation de la charge de travail, le DFAE a introduit différentes mesures 
d’ordre technique et des procédures visant à rationaliser les travaux administratifs 
(en particulier dans le domaine des visas, de l’immatriculation et de l’établissement 
de passeports). En outre, plusieurs consulats de carrière ont été fermés et de nom-
breux postes attribués à du personnel local. Dans son précédent rapport, la CdG-N 
avait jugé ces mesures remarquables; elle était arrivée à la conclusion que, sans 
elles, il n’aurait pas été possible d’absorber l’augmentation des tâches dans le do-
maine consulaire. 
Dans le même temps, la CdG-N avait estimé que le DFAE avait exploité en grande 
partie toutes les possibilités de rationalisation envisageables dans le domaine consu-
laire. Le Conseil fédéral avait dit partager cet avis. Pour la commission, il semblait 
difficile d’obtenir des gains de productivité supplémentaires sans toucher à la subs-
tance même des activités consulaires traditionnelles. Il lui paraissait «difficilement 
concevable» que la Suisse puisse maintenir, à budget constant, le réseau consulaire 
actuel. 
Se fondant sur ces constats, la CdG-N avait demandé au DFAE de soumettre 
l’ensemble des prestations consulaires à un examen. Le Conseil fédéral s’y était 
toutefois opposé, arguant que la marge de manœuvre était très étroite et qu’une

5723 
réduction des prestations irait à l’encontre des besoins du nombre croissant de Suis-
ses de l’étranger. En particulier, le Conseil fédéral avait estimé que la suppression du 
registre d’immatriculation n’entraînerait non pas des économies, mais des dépenses 
supplémentaires. La commission s’était ralliée au point de vue du Conseil fédéral et 
avait renoncé à imposer des modifications par voie parlementaire. 
Tout porte à croire que l’évolution quantitative et qualitative esquissée ci-dessus se 
poursuivera ces prochaines années. Dans les cinq prochaines années, la colonie de 
Suisses à l’étranger s’agrandira de 70 000 nouvelles personnes. De nouvelles exi-
gences, liées par exemple à la biométrie, viendront s’ajouter aux tâches actuelles et 
placeront le DFAE devant des défis importants. Le DFAE ne peut que difficilement 
prendre influence sur ces développements, qui sont fortement déterminés par des 
facteurs externes (mobilité internationale, progrès technologiques, accords bilatéraux 
et multilatéraux, directives d’autres départements, etc.). Selon une estimation de la 
DRE, l’établissement d’un passeport biométrique nécessitera ainsi un temps de 
travail supplémentaire de 25 minutes. 
Des potentiels de rationalisation existent sans doute encore. Quatre représentations 
ont été fermées en 2006 et certains projets sont en cours dans le domaine technique 
(p.ex. projet Infostar pour le registre d’état civil, renouvellement de l’infrastructure 
en matière de communication, exploitation des possibilités offertes par la cyber-
administration). Toutefois, comme la CdG-N l’avait déjà relevé en 2002, il paraît 
difficilement concevable que ces efforts permettront de résorber l’augmentation de 
la charge de travail. De l’avis du directeur de la DRE, le réseau consulaire a atteint 
ses limites et le département prend maintenant des risques dont il ne peut plus assu-
mer la responsabilité. Dans le domaine des visas, la commission a pu se convaincre 
que la Suisse accomplit d’ores et déjà ses tâches, en comparaison européenne, avec 
un personnel très limité. En Chine, 14 employés suisses établissent 70 000 visas, 
alors que l’ambassade de Grande-Bretagne en Chine peut compter sur un peu plus de 
70 personnes pour en délivrer 5000 de moins. 
Dès lors que les prestations ne peuvent pas être revues à la baisse, la CdG-N estime 
qu’il est urgent de remettre en question l’adéquation des ressources par rapport aux 
tâches accomplies. Il en va du maintien de la qualité des prestations consulaires. 
Pour la commission, il importe notamment que le DFAE effectue une analyse détail-
lée des besoins et qu’il soit en mesure d’engager davantage d’agents transférables 
spécialisés pour le domaines des visas (voir ch. 6 ci-dessous). 
2.2 
Carrière diplomatique et tâches consulaires 
Comme l’avait relevé la CdG-N dans son rapport consacré à la politique du person-
nel de carrière du DFAE6, l’activité consulaire a longtemps été le parent pauvre des 
services extérieurs de la Suisse. Ses agents opéraient dans l’ombre des diplomates, 
qui méconnaissaient largement les tâches consulaires. La séparation des carrières se 
double d’ailleurs souvent d’une séparation nette dans l’aménagement des locaux des 
ambassades. D’un côté les tâches nobles dans des locaux parfois prestigieux, de 
l’autre côté l’intendance parfois ingrate au service des particuliers. Bien que ce 
constat ne puisse pas être entièrement généralisé, force est de constater que les 
 
6 
Voir ch. 3.2.4, FF 2002 2728

5724 
diplomates ont tendance à ne se préoccuper des questions consulaires que lorsqu’ils 
y sont acculés par une impérieuse nécessité. 
Les différentes «affaires» de visas ainsi que certaines opérations liées à la protection 
consulaire et à la gestion de crise (Tsunami, Côte d’Ivoire ou Liban) ont toutefois 
montré que les tâches consulaires peuvent avoir une grande portée politique et placer 
les chefs de missions devant des défis considérables. 
Au cours de ses travaux, la CdG-N a eu l’impression que ces récents événements ont 
suscité une prise de conscience au sein du corps diplomatique. En 2005, les ques-
tions consulaires ont été placées au centre de la conférence des ambassadeurs et 
d’une conférence régionale; depuis 2006, le personnel diplomatique et consulaire 
participe conjointement aux formations à la conduite. La commission salue ces 
mesures. Elle est d’avis que les passerelles entre le corps consulaire et le corps 
diplomatique doivent être multipliées à tous les niveaux hiérarchiques. Pour la 
commission, les activités consulaires doivent par exemple faire partie intégrale du 
stage diplomatique, non seulement durant la formation théorique, mais aussi lors des 
premières affectations à l’étranger (p.ex. sous la forme d’une rotation au sein de la 
chancellerie). 
Les événements récents ont aussi montré que les chefs de missions dans certains 
pays sensibles ne doivent pas seulement démontrer des compétences en matière 
diplomatique, mais aussi en matière de conduite. Certains postes, traditionnellement 
jugés peu prestigieux, peuvent en réalité se révéler plus exigeants que les postes 
traditionnellement considérés importants en Europe ou en Amérique du Nord. 
Lors de décisions de transfert à des représentations sensibles, les agents consulaires, 
mais aussi leurs supérieurs hiérarchiques, doivent donc être soigneusement sélec-
tionnés et préparés aux exigences d’un tel poste (contrôles rigoureux, résistance au 
stress, gestion de crise, etc.). En outre, pour reprendre une demande du précédent 
rapport de la CdG-N7, la commission estime qu’il convient de repositionner les 
postes du DFAE en fonction de leur importance réelle et des exigences objectives 
qui leur sont liées, et de ne pas s’arrêter uniquement à des considérations de prestige 
et de titres. Une telle mesure doit passer également par une réévaluation de la classi-
fication salariale des postes. La commission s’interroge par exemple sur l’opportu-
nité de ranger la fonction de chef de mission au Danemark dans une classe de salaire 
(classe de salaire 34) égale à celle du chef de mission à Islamabad ou plus élevée 
que celle du chef du bureau de liaison à Bagdad (classe de salaire 30). Pour la 
CdG-N, la hiérarchisation des postes diplomatiques doit être repensée de manière à 
ce que les postes sensibles soient attractifs pour les diplomates les plus talentueux. 
La CdG-N salue à ce titre les changements de classification des postes de chef de 
mission et de chef de chancellerie décidés par le DFAE8. La réévalutaion des postes 
vise notamment à donner davantage de poids aux exigences en matière de conduite 
et de management. Pour la commission, le DFAE devrait aussi envisager une rééva-
luation des fonctions inférieures. 
 
7 
Voir ch. 2.3, FF 2002 2688 
8 
Sous réserve de l’approbation du DFF, les adaptations nécessaires de l’ordonnance du 
DFAE concernant l’ordonnance sur le personnel de la Confédération entreront en vigueur 
le 1.1.2008.

5725 
3 
Octroi de visas: généralités 
3.1 
Bases légales et compétences 
Les bases légales à l’établissement des visas sont la loi sur le séjour et l’établisse-
ment des étrangers9 et l’ordonnance concernant l’entrée et la déclaration d’arrivée 
des étrangers (OEArr)10. La nouvelle loi sur les étrangers règlera les conditions 
d’entrée et l’établissement du visa (art. 5 et 6); elle ne prévoit toutefois aucune 
modification substantielle par rapport aux textes actuels. Le tarif des émoluments est 
fixé dans une ordonnance11. 
L’ODM est compétent pour l’octroi de visas. Il concrétise le droit supérieur dans des 
directives à l’attention des représentations à l’étranger, des cantons et des postes 
frontière. Il tient les directives à jour et désigne les pays avec obligation de visas, en 
tenant compte des accords bilatéraux ou multilatéraux contractés par la Confédéra-
tion. L’ODM n’examine toutefois pas toutes les demandes de visas. Il se partage 
cette tâche avec différentes autorités: le DFAE et ses représentations à l’étranger, les 
cantons et les postes frontière. 
La grande majorité des demandes de visas (env. 90 %) sont traitées par les repré-
sentations à l’étranger, mais sur mandat et selon les instructions de l’ODM. Cela 
concerne les visas de transit ainsi que les visas délivrés en vue d’un séjour d’une 
durée de trois mois au plus, effectués dans un but touristique, de visite, d’affaires, de 
formation, de soins médicaux ou de participation à des événements sportifs ou 
culturels. Les représentations peuvent aussi établir des visas pour des journalistes ou 
des personnes désireuses d’effectuer une activité lucrative sans prise d’emploi 
jusqu’à 8 jours par an (p.ex. représentants de commerce). Les visas peuvent être 
établis pour une ou plusieurs entrées. 
Les représentations suisses à l’étranger ne disposent alors que d’une compétence par 
délégation. Cela a pour conséquence pratique qu’elles prennent leurs décisions de 
manière informelle; le visa est accordé ou refusé sans commentaires. En cas de 
refus, le requérant a la possibilité d’obtenir de l’ODM une décision formelle, qui est 
susceptible de recours auprès du Tribunal fédéral administratif. Une taxe comparable 
à celle qui est perçue pour l’examen de la demande de visa (55 francs suisses) est 
perçue pour cette décision. 
Pour diverses raisons, principalement d’ordre politique et sécuritaire, l’ODM peut 
retirer les compétences des représentations à l’étranger. C’est notamment le cas 
lors d’événements particuliers, tels que l’éclatement d’un conflit dans un pays12. En 
général, une telle mesure ne concerne que certains groupes de personnes (p.ex. 
anciens membres d’un gouvernement, étudiants). Les demandes de visas sont alors 
traitées par l’ODM, en étroite collaboration avec la représentation concernée, les 
cantons et d’autres services intéressés (DFAE, fedpol, Seco). A titre d’exemple, 
l’ODM a pris sous sa compétence la délivrance de visas d’étudiants en Guinée, au 
 
9 
Loi fédérale du 26.3.1931 sur le séjour et l’établissement des étrangers 
(LSEE; RS 142.20). 
10 
Ordonnance concernant l’entrée et la déclaration d’arrivée des étrangers, du 14.1.1988 
(OEArr; RS 142.211). 
11 
Ordonnance sur les émoluments perçus en application de la loi fédérale sur le séjour et 
l’établissement des étrangers, du 20.5.1987 (Tarif des émoluments LSEE, Oem-LSEE; 
RS 142.241). 
12 
A l’heure actuelle, 22 pays font l’objet d’une telle mesure.

5726 
Cameroun et au Bangladesh après que les représentations sur place avaient constaté 
une augmentation subite et massive des demandes frauduleuses. 
Pour des séjours de plus de trois mois ou pour d’autres buts de voyage, la représen-
tation établit les visas sur autorisation des autorités cantonales de migration. 
Le DFAE, respectivement les représentations à l’étranger, ne délivrent des visas 
dans leur propre compétence que dans les cas présentant une portée politique (p.ex. 
titulaires de passeports diplomatiques ou opposants politiques étrangers). 
3.2 
Nature du visa et conditions de délivrance 
L’obligation de visa permet d’exercer un contrôle préalable des conditions d’entrée 
en Suisse. Les ressortissants de la plupart des Etats européens, notamment, n’ont pas 
besoin de visa. 
Même si le visa est obligatoire pour certains étrangers, il ne suffit pas en soi à fonder 
un droit à entrer ou à séjourner dans notre pays. Le visa constitue uniquement la 
preuve que les conditions d’entrée en Suisse sont remplies au moment où il est 
délivré. Les postes de contrôle à la frontière peuvent décider d’annuler le visa si ces 
conditions ne sont plus réunies (p.ex. si la personne fait usage de pièces de légitima-
tion fausses ou falsifiées). 
Pour obtenir un visa, un étranger doit satisfaire aux conditions suivantes13: 
– 
détenir un passeport valable; 
– 
ne pas avoir été expulsé de la Suisse ou interdit d’entrée en Suisse; 
– 
ne pas présenter un danger pour la Suisse; 
– 
présenter les garanties nécessaires en vue d’une sortie de Suisse à l’expira-
tion de la validité du visa; 
– 
disposer de moyens financiers suffisants pour subvenir à ses besoins. 
Un visa peut également être refusé si le requérant n’est pas en mesure de présenter 
les documents nécessaires ou si le requérant fournit des données inexactes ou pré-
sente des documents faux ou falsifiés pour obtenir un visa frauduleusement. Enfin, 
l’agent consulaire peut refuser d’octroyer un visa s’il a des doutes fondés quant à 
l’identité du requérant ou le but de son séjour. 
4 
Octroi de visas au sein des représentations 
à l’étranger 
4.1 
Procédure, organisation et répartition 
des compétences 
Les représentations suisses à l’étranger organisent l’octroi de visas de manière très 
différente. L’infrastructure et la dotation en personnel, ainsi que la procédure 
d’examen doivent être adaptées au volume des demandes et aux particularités loca-
les (situation politique, composition du personnel, bâtiments, mesures de sécurité, 
 
13 
Art. 1 OEArr.

5727 
etc.). Les ambassades de Suisse à Moscou, New Dehli ou Pékin, qui traitent plus de 
60 000 demandes de visas par an, affectent une grande partie de leurs ressources au 
service des visas et recourent à des contrôles plus sophistiqués que des représenta-
tions moins sensibles, telles Nairobi ou Oslo. 
En principe, chaque représentation est tenue de fixer dans une directive interne la 
procédure, la stratégie de publication des conditions de délivrance des visas et les 
compétences des collaborateurs impliqués dans le processus. La directive devrait 
être vérifiée par l’ODM et la DRE. 
Les étapes de l’octroi d’un visa sont, grosso modo, les suivantes: 
La représentation renseigne sur la procédure de délivrance des visas à l’aide de 
panneaux d’affichages et d’un guichet sur place, ainsi qu’au moyen des différentes 
technologies d’information et de communication (téléphone, fax, email, site internet 
de la représentation, site internet de l’ODM). 
En principe, le requérant dépose sa demande de visa personnellement auprès du 
poste consulaire compétent pour son lieu de domicile et un entretien doit avoir lieu. 
Il doit se présenter muni du formulaire de demande de visa, de son passeport, de ses 
documents de voyage ainsi que de divers autres justificatifs, dont la liste varie de cas 
en cas et de lieu en lieu. Ces justificatifs visent à vérifier que le but déclaré du séjour 
en Suisse corresponde bien aux intentions réelles du requérant (p.ex. programme de 
voyage et réservations, invitation d’une entreprise suisse pour un voyage d’affaires, 
certificat d’admission à un programme d’études), que ce dernier dispose des res-
sources financières suffisantes pour son séjour (p.ex. lettre de garantie d’une per-
sonne solvable en Suisse, extraits de compte bancaire, certificat de salaire) et qu’il 
quittera le territoire suisse à l’expiration de la validité du visa (p.ex. billet de retour, 
visas pour la suite du voyage, attestation de travail dans le pays d’origine). 
Une fois la demande de visa déposée, les représentations enregistrent les données 
dans la banque de données en ligne EVA14, à laquelle toutes les représentations, 
l’ODM, les postes frontières et les autorités cantonales sont connectés. La représen-
tation procède au contrôle de l’authenticité, de la plausibilité et de la validité des 
documents. Il s’agit en particulier de vérifier si le dossier est complet et de détecter 
d’éventuelles fraudes ou falsifications. Les agents consulaires vérifient également si 
le requérant figure dans le système de recherches de police RIPOL ou dans le regis-
tre central des étrangers, et s’il a déjà déposé une demande de visa dans le passé. En 
cas de doute, la demande doit être transmise à l’ODM, ainsi qu’à d’autres autorités 
suisses (Seco, fedpol et cantons) pour vérification. Les cantons effectuent également 
les vérifications concernant une éventuelle lettre de garantie et font part de leur 
préavis. 
Avant décision, chaque demande de visa devrait être soumise à un double examen 
(système de contrôle à «quatre yeux»), c’est-à-dire que ce n’est pas la personne qui 
examine le dossier qui signe le visa. En cas de réponse positive, le visa est imprimé 
via le système EVA sur la vignette prévue à cet effet et collé dans le passeport. Les 
refus sont également enregistrés dans EVA. 
Lorsqu’un requérant présente un passeport muni d’un visa Schengen, les directives 
de l’ODM prévoient une procédure simplifiée. La représentation peut se contenter de 
vérifier que le document de voyage et le visa soient authentiques et que le requérant 
 
14 
Elektronische Visumsausstellung (délivrance automatisée de visas).

5728 
ne figure pas dans RIPOL. Si le visa Schengen n’est établi que pour une entrée, il 
faut aussi examiner que la sortie de Suisse soit assurée. En pratique, cette procédure 
simplifiée s’applique à une très large proportion des demandes de visas. A l’ambas-
sade de Suisse à Jakarta par exemple, environ 90 % des requérants de visas possè-
dent déjà un visa Schengen. 
La répartition des compétences entre employés locaux et agents transférables varie 
en fonction du volume de demandes et des risques d’abus. En général, les employés 
locaux exécutent les travaux de contrôle les plus simples, donnent des renseigne-
ments, traduisent les demandes et encaissent les émoluments. Il arrive aussi que les 
employés locaux soient chargés de préparer des «pré-décisions» à l’attention de 
l’agent transférable suisse chargé d’autoriser (ou de refuser) l’établissement de visas. 
Exceptionnellement, des employés locaux de nationalité suisse travaillant depuis 
lontemps pour la représentation peuvent être habilités à prendre les décisions et viser 
les demandes. 
Le consulat général de Shanghai, qui traite environ 18 000 demandes de visas par an 
(soit env. 80 visas par jour ouvrable), emploie par exemple deux employés locaux. 
Ceux-ci réceptionnent les documents au guichet du consulat, encaissent les émolu-
ments et effectuent un premier contrôle. Ils sont supervisés et appuyés par une 
employée suisse recrutée localement, qui est stationnée derrière les guichets, à 
portée de vue des requérants. Une fois les données saisies dans le système EVA, 
l’employée locale suisse prend les demandes en charge et procède à des vérifications 
supplémentaires en cas de doute. L’employée locale suisse propose un type de visa 
(entrée unique ou multiple, durée de validité, durée de séjour en Suisse, etc.) et 
remet les dossiers pour validation au chef de la section visa, qui est un agent consu-
laire de carrière. Le chef de la section visa remet enfin les dossiers aux employés 
locaux chargés, en cas de réponse positive, d’établir les visas et de les remettre à 
leurs titulaires. 
Parmi les 172 représentations honoraires du réseau suisse, 22 sont habilitées à 
délivrer des visas. Les consuls honoraires sont soumis à la surveillance des représen-
tations auxquelles ils sont administrativement attachés. Dès l’entrée de la Suisse 
dans l’Espace Schengen, les représentations consulaires honoraires ne pourront plus 
délivrer de visas. 
4.2 
Risques d’abus et contrôles 
La procédure d’octroi de visas présente, pratiquement à chaque étape, des opportuni-
tés pour des personnes souhaitant se procurer indûment un visa. En principe, toutes 
les représentations sont exposées à ce risque. Chaque pays ou région présente toute-
fois un niveau de risque variable, qui dépend de la situation politique et économique 
(pression migratoire), mais aussi des relations avec la Suisse (la présence en Suisse 
de membres de la famille ou de compatriotes favorisant la migration en chaîne) et 
les traditions (p.ex. prévalence de la corruption et de la pratique d’octroi de pots-de-
vin). 
Le volume de demandes traitées est également extrêmement variable (voir 
annexe 2). La grande majorité des représentations n’émettent qu’entre quelques 
centaines et quelques milliers de visas. En 2005, les cinq représentations les plus 
sollicitées (Pékin, Moscou, Mumbai, New Dehli et Istanbul) émettaient ainsi près de

5729 
43 % de tous les visas, et les treize représentations les plus sollicitées en délivraient 
62 %. Pour les représentations suisses à l’étranger, il s’agit de tenir compte de ces 
risques pour aménager un contrôle efficace de l’octroi de visas, sans toutefois verser 
dans un excès de formalisme qui serait nuisible à la qualité des services, ainsi qu’à 
l’image et aux intérêts économiques de la Suisse. 
De manière générale, les demandes déposées par certains groupes à risques doivent 
être soumises à un examen plus approfondi. Il s’agit notamment de requérants voya-
geant à l’étranger pour la première fois (en particulier des jeunes célibataires de pays 
où la poussée migratoire est forte). En revanche, les contrôles doivent être effectués 
de manière plus souple pour les personnes qui voyagent souvent en Suisse et qui 
sont connues personnellement (hommes d’affaires, employés de ministères, visas 
officiels). Dans ces cas, la représentation peut octroyer un visa à entrées multiples 
d’une validité maximale de trois ans. 
Les risques d’abus peuvent être classés, sommairement, en deux catégories. Ils 
peuvent être liés, d’une part, à la corruption ou à des actes délictueux commis par 
des membres du personnel de la représentation. Même si de tels cas rencontrent un 
écho important dans l’opinion publique, il faut souligner qu’ils touchent un nombre 
marginal de visas en comparaison avec le nombre total de demandes traitées chaque 
année. Les plus grandes difficultés que rencontrent les représentations à l’étranger 
ont plutôt trait au contrôle des conditions d’octroi d’un visa, et notamment à la 
vérification de l’authenticité des documents ou des motifs de voyage. Ces problèmes 
touchent un nombre très élevé de demandes et exigent un investissement important 
pour être identifiés. 
La prévention des abus passe par une combinaison de différentes mesures à chaque 
étape de la délivrance de visas. En janvier 2004, suite à différents événements et 
observations, le DFAE a résumé ses recommandations principales dans une circu-
laire aux représentations à l’étranger, en leur demandant de procéder à davantage de 
contrôles15. 
4.2.1 
Corruption et actes délictueux 
L’attribution de visas expose le personnel consulaire à des pressions et sollicitations 
diverses. Dans certains pays à risques, il n’est pas rare que des personnes désirant se 
procurer indûment un visa proposent aux agents du DFAE des sommes d’argent ou 
des cadeaux, voire exercent des pressions physiques ou psychiques. 
En raison de leurs liens sociaux dans le pays et de leur niveau de vie souvent mo-
deste, les employés locaux sont particulièrement exposés à des menaces, des conflits 
de loyauté, des tentatives de chantage ou de corruption. Or, ce sont souvent eux qui, 
en raison de leur connaissances linguistiques et de leur connaissance du terrain, 
interviennent en première ligne – au guichet ou à la réception. Bien que, en principe, 
ce soit toujours un agent transférable du service consulaire du DFAE qui prenne la 
décision finale, les employés locaux peuvent être amenés à attribuer des faveurs aux 
étapes préalables du traitement des demandes de visas. 
 
15 
Circulaire de la DRE du 15.1.2004 «Octroi de visas et mécanismes de contrôles».

5730 
Les mesures de prévention de la corruption et des actes délictueux visent donc, 
d’une part, à protéger les agents consulaires et les employés locaux contre les ris-
ques auxquels ils sont eux-mêmes exposés, et, d’autre part, à limiter les opportunités 
pour un individu de prendre influence sur la décision d’octroi de visa. 
Contacts avec le public 
En ce qui concerne l’organisation des contacts avec le public, le Conseil fédéral a 
relevé que les choses peuvent être approchées de deux manières16. D’un côté, les 
représentations peuvent chercher à assurer une transparence maximale afin que l’on 
puisse voir à tout moment ce qui se passe entre la personne qui soumet la demande 
de visa et le préposé, le but étant d’empêcher, par exemple, la remise de pots-de-
vins. C’est l’approche choisie au consulat général à Shanghai, où la présence visible 
d’une employée suisse derrière les guichets a un effet dissuasif. 
Une deuxième manière de procéder consiste à garantir un anonymat de la procédure 
de délivrance des visas (p.ex. par des vitres teintées aux guichets) afin d’éviter à 
l’agent d’être reconnu – et d’être par la suite menacé, voire soumis à un chantage – à 
son guichet ou ailleurs. Pour la commission, de telles mesures peuvent être utiles 
pour protéger les employés de certains particuliers; en revanche, elle doute de 
l’efficacité de telles mesures face à des réseaux criminels organisés. 
La canalisation des demandeurs de visas par des mesures relatives aux constructions 
(séparation de la zone visas du reste de la chancellerie, p.ex. par la construction de 
pavillons séparés avec entrée donnant directement depuis la rue) peut également 
constituer un élément de sécurité. Elle permet notamment d’écarter le risque d’abus 
lors d’un éventuel contrôle à l’entrée de la représentation. 
En principe, le DFAE recommande aux représentations d’effectuer une rotation du 
personnel chargé des demandes de visas. Idéalement, cette rotation doit se faire de 
manière irrégulière; les représentations de certains pays européens désignent ainsi au 
hasard, chaque matin, les places de travail qu’occuperont les employés et les dos-
siers qu’ils traiteront. 
Les fonctions normalement attribuées aux guichets (renseignements, prise de ren-
dez-vous) peuvent en outre être confiées à des centrales d’appel externes. Jusqu’à 
présent, le DFAE a fait usage de tels «call centers» dans le cadre de quatre projets 
pilotes17, dont les résultats se sont révélés concluants. Le DFAE envisage d’étendre 
cette expérience à d’autres postes importants et à risques; des bases légales doivent 
toutefois d’abord être créées dans la nouvelle ordonnance d’application de la loi sur 
les étrangers. Quant au paiement des émoluments, de plus en plus de pays européens 
ne l’effectuent plus au sein de la représentation et demandent à la place un verse-
ment bancaire. Le DFAE conduit présentement un tel essai à Moscou, mais il est 
trop tôt pour tirer des conclusions. Relevons que certains pays européens vont plus 
loin et externalisent le contrôle complet des demandes de visas; l’opportunité de 
telles solutions d’outsourcing est actuellement débattue au sein des pays Schengen. 
 
16 
Voir la réponse du Conseil fédéral du 22.9.2006 à l’interpellation 06.3249. 
17 
A Skopje, Moscou, Bangkok et Saint-Pétersbourg.

5731 
Contrôle des actes du personnel local 
Dans les pays sensibles, le personnel local ne devrait être engagé dans l’examen des 
demandes de visas qu’à la condition que leurs actes soient étroitement contrôlés par 
des agents suisses. Le cas échéant, il est impératif que les agents consulaires suisses 
vérifient ponctuellement et de manière arbitraire le bien-fondé des «pré-décisions» 
faites par le personnel local, qu’ils tiennent un compte détaillé du nombre de vignet-
tes de visas remises et qu’ils vérifient l’exactitude des données introduites dans EVA 
et imprimées sur la vignette de visa. Aujourd’hui, il est en effet habituel que le 
personnel local accède au système EVA lors de la réception de la demande et qu’il 
soit chargé de l’impression des visas. Il lui est alors possible d’entrer les données de 
manière fausse ou imprécise (en particulier s’agissant de noms compliqués), de 
manipuler les informations contenues dans le visa, voire de les établir de manière 
frauduleuse. 
Sur le plan humain, ces contrôles peuvent être rendus plus difficiles par les liens de 
confiance et d’amitié qui se créent à long terme. Signalons que plusieurs pays euro-
péens ont une pratique beaucoup plus restrictive que la Suisse envers le personnel 
local. La Norvège limite et contrôle l’accès du personnel à certaines zones de 
l’ambassade et leur dénie l’accès au système de visas Schengen. En Autriche, le 
personnel local exerce seulement des fonctions basiques et il n’est pas habilité à 
prendre des pré-décisions. Quant à l’Espagne, elle a décidé de remplacer dans un 
délai de trois ans tous les employés locaux par du personnel espagnol. Le personnel 
local ne devra plus être engagé que pour des travaux de traduction. 
Contrôle «à quatre yeux» et fonction de surveillance des chefs de missions 
Les décisions des agents consulaires suisses devraient elles-mêmes faire l’objet d’un 
contrôle par un autre agent, conformément au système de contrôle à «quatre yeux». 
Il revient au chef de chancellerie de planifier, de surveiller et de contrôler le travail 
des agents consulaires, si nécessaire en effectuant des contrôles ponctuels. 
Pour la commission, il est également important que les chefs de missions soient 
conscients d’assumer leur responsabilité envers le travail consulaire en général, 
l’établissement des visas en particulier. Sans empiéter dans le champ de compétence 
du chef de chancellerie, le chef de mission doit avoir une connaissance générale des 
processus consulaires, être attentif à des comportements suspects et veiller à un 
échange d’informations avec le chef de chancellerie, notamment dans des cas diffici-
les. Les travaux de la CdG-N ont toutefois montré que cette collaboration n’est pas 
toujours acquise et que tous les chefs de chancelleries ne peuvent pas toujours comp-
ter sur le soutien dont ils auraient besoin de la part de leur chef de mission. 
4.2.2 
Fraude documentaire et autres montages 
Fraude documentaire 
Dans certains pays, le contrôle des documents et des informations peut s’avérer 
extrêmement complexe. Les cas les plus fréquents concernent une manipulation 
frauduleuse du passeport (changement de photos, corrections, changement de la 
pagination). Après l’introduction d’EVA, le nombre de contrefaçons de visas a 
régressé considérablement; toutefois, les falsifications du contenu du visa ont aug-
menté par la suite. Outre des falsifications pataudes et évidentes, certaines d’entre

5732 
elles sont réalisées de manière très professionnelle et relèvent de la criminalité 
organisée. Des vignettes de visas authentiques en provenance de pays tels que les 
Etats-Unis, le Royaume-Uni ou d’autres pays Schengen sont par exemple «blan-
chies», c’est-à-dire que les données originales sont effacées et remplacées par de 
nouvelles. 
Les représentations peuvent s’appuyer sur un appareil spécialisé permettant de 
vérifier l’authenticité de documents, mais cela ne résout pas tous les cas. L’identifi-
cation de «vrais faux» passeports ou actes de naissance – on entend par là des docu-
ments produits par les autorités émettrices des pays concernés, mais achetés illéga-
lement – requiert par exemple des vérifications complexes et un investissement 
considérable en temps. Les falsifications peuvent en outre porter sur tous les autres 
justificatifs demandés par la représentation – attestations de travail, actes de nais-
sance, garanties financières, lettres d’invitation, certificats de mariage, identités 
commerciales, etc. 
Un commentaire du chargé d’enquête administrative à Islamabad illustre très bien le 
degré de raffinement de certains réseaux et la complexité à laquelle font face certai-
nes représentations. Se référant à l’arrivée d’un nouveau collaborateur consulaire à 
l’ambassade (pour renforcer l’équipe initiale largement laminée par l’affaire des 
visas), le chargé d’enquête relate: «Les demandes de visas déposées à partir du 
25 avril 2006 [soit le lendemain de l’arrivée du nouveau collaborateur] occasionnè-
rent de nouvelles inquiétudes. La qualité particulièrement mauvaise, respectivement 
(pour les agences de voyages notoirement douteuses) particulièrement bonne des 
demandes permettait de conclure que les ‹clients› étaient déjà informés de l’arrivée 
d’un nouveau collaborateur et qu’ils cherchaient à le ‹tester›. […] Cela pourrait 
indiquer que d’autres employés locaux avaient travaillé et travaillent sans doute 
encore comme informateurs.» 
Usurpation d’identité 
Les cas d’usurpations d’identité – une personne utilise le passeport valable d’une 
personne qui lui ressemble, une personne obtient des vrais papiers d’identité à partir 
de faux documents d’état civil, etc. – deviennent également plus fréquents. A titre 
d’exemple, l’inspectorat du DFAE a repéré lors d’une visite à Kinshasa une per-
sonne qui s’est présentée onze fois à la représentation suisse pour une demande de 
visa sous des identités différentes. 
Dans ce cadre, il est important que le requérant se présente à la représentation en 
personne et ne soit pas représenté par un tiers. Le collaborateur peut ainsi s’assurer 
que la personne concernée correspond bien à la personne photographiée dans le 
passeport et l’interroger sur son séjour en Suisse. 
La technologie biométrique prend une importance croissante. A l’heure actuelle, 
22 représentations suisses disposent d’un appareil servant à relever des empreintes 
digitales et à les comparer à la banque de données AFIS. Cette technologie permet 
notamment d’identifier des requérants d’asile déboutés qui cherchent à revenir en 
Suisse. La législation actuelle ne permet le relevé des empreintes digitales qu’en cas 
de soupçon fondé. Conformément aux règles de Schengen/Dublin, la nouvelle loi sur 
les étrangers, en revanche, permettra l’usage de la dactyloscopie pour toutes les 
demandes de visa; à noter que l’Espagne a même introduit des tests ADN au Nigé-
ria.

5733 
Autres exemples de montages communs 
Là aussi, certains montages sont relativement faciles à reconnaître ou à identifier, 
alors que d’autres s’avèrent beaucoup plus sophistiqués. 
Il peut arriver qu’une personne s’invente une identité commerciale pour se faire 
inviter en visite professionnelle par des entreprises suisses; l’invitation est authenti-
que, mais la personne ne se présente jamais auprès de l’entreprise. Autre exemple, 
une personne achète un billet d’avion et réserve des nuitées auprès d’hôtels irrépro-
chables, mais annule tout une fois le visa acquis. La personne qui atterit finalement 
en Suisse n’est pas celle qui a reçu le visa, et elle ne repart plus. 
Un agent consulaire engagé à Istanbul et Shanghai a ainsi relaté lors de son entretien 
avec la commission: «[…] les pressions migratoires étaient fortes et constantes. 
Lorsque vous êtes au guichet, vous sentez cette pression et vous posez systéma-
tiquement la question de savoir quel stratagème a encore été inventé pour falsifier 
des documents. Et une fois que vous avez découvert la fraude, un autre type de 
falsification est immédiatement mis en place. Cette ambiance est dure pour tout le 
monde, mais en particulier pour le personnel local, puisqu’il accueille les demandes 
de la part de compatriotes.» 
4.3 
Surveillance du DFJP et du DFAE 
Conformément à l’art. 20 OEArr, le DFAE et le DFJP exercent conjointement la 
surveillance sur l’exécution des dispositions en matière de visas. La mise en œuvre est 
assurée par l’ODM (section «visas et sécurité à la frontière»), respectivement par la 
DRE (section «tâche consulaire»). Cette dernière agit comme office de coordination et 
conseille les représentations. Elle répond aussi aux demandes de renseignements, aux 
réclamations et aux plaintes, et met à disposition des représentations à l’étranger un 
soutien technique pour des applications électroniques comme le système EVA. 
Ces services basent leur action de contrôle sur un faisceau d’observations qui peu-
vent constituer des indices d’irrégularités: 
– 
L’inspectorat du DFAE mène des inspections périodiques des représenta-
tions à l’étranger (par rotation de 4 ans environ) et des inspections ponctuel-
les en cas de soupçon. Le cas échéant, les rapports peuvent être transmis à 
l’ODM. Il est aussi arrivé que l’ODM participe à des inspections sur place. 
– 
La banque de données EVA permet de tenir une statistique des demandes 
des visas délivrés et refusés. Les statistiques sont tenues par l’ODM, qui éta-
blit des rapports mensuels à l’attention de la DRE. L’évolution du volume 
d’activité (nombre de visas établis, relation entre visas établis et refusés) 
peut fonctionner comme un système d’alerte préventive. Une part de refus 
importante ou une augmentation soudaine du nombre de demandes indique 
une poussée migratoire, qui implique souvent un risque de corruption accru. 
La DRE demande alors des explications à la représentation concernée. A 
noter qu’EVA permet de déterminer quels collaborateurs ont établi les visas. 
– 
L’ODM participe d’ores et déjà à des réunions mensuelles des Etats Schen-
gen lors desquelles les représentants des pays ainsi que des experts en 
matière de visas s’informent mutuellement sur des problèmes et pratiques 
actuelles dans l’octroi de visas.

5734 
– 
D’autres sources d’informations peuvent être les réclamations et plaintes de 
tierces personnes, des informations des cantons, les notifications de refoule-
ment des autorités de contrôle à la frontière (p.ex. en cas de multiplication 
des annulations de visas établies par une représentation), les indications 
transmises par les services de renseignement ou encore des facteurs liés à la 
politique intérieure. 
De l’avis des personnes entendues par la CdG-N, la collaboration entre le DFAE et 
le DFJP fonctionne bien. Outre les échanges d’informations ponctuels, l’ODM et la 
DRE se réunissent mensuellement et un groupe de travail interdépartemental a 
également été formé avec pour mandat de discuter les problèmes interdépartemen-
taux dans le domaine des visas (formation, équipement, information, etc.) et de 
préparer l’entrée dans l’Espace Schengen. 
Suite aux récentes affaires de délivrance abusive de visas, le DFAE a pris différentes 
mesures pour améliorer le contrôle du département. Citons d’abord la création d’un 
inspectorat spécialisé en matière de visas au sein de l’Inspectorat du DFAE. Entré 
en fonction au 1er décembre 2006, l’inspectorat des visas est composé de trois ins-
pecteurs issus de l’ODM et de fedpol. Disposant de suffisamment de temps pour 
examiner un nombre important de demandes de visas de manière approfondie, 
l’inspectorat sera davantage en mesure de reconnaître des tendances (p.ex. éventuel 
réseau de trafic humain, nouvelles techniques de falsification) et d’identifier des 
lacunes dans les procédures des représentations. L’inspectorat aura pour fonction 
d’exercer un contrôle ex post, mais aussi de conseiller et de «coacher» les représen-
tations de manière préventive. 
Des essais pilotes ont été menés à Kiev, Skopje et Santo Domingo, qui ont porté sur 
l’un ou l’autre aspect problématique de la délivrance de visas au sein des représenta-
tions. Le nouvel inspectorat devrait pouvoir effectuer entre 25 et 30 inspections par 
an, d’une durée de trois jours à deux semaines en fonction de la complexité et du 
volume des demandes de visas. La priorité sera donnée aux postes les plus exposés. 
Parallèlement, le DFAE a procédé à une évaluation systématique des représentations 
et des risques qu’elles présentent. La classification des représentations qui en a 
résulté permet de mieux aiguiller la surveillance du département, mais aussi 
d’évaluer la difficulté d’un poste pour la sélection des diplomates et du personnel 
(voir ch. 2.2). 
5 
Conséquences de l’association de la Suisse 
aux accords de Schengen 
La CdG-N est convaincue que l’entrée de la Suisse dans l’Espace Schengen amélio-
rera la sécurité de l’octroi de visas, et réduira le risque d’abus. 
En effet, à l’heure actuelle, de très nombreux requérents bénéficient d’ores et déjà 
d’une procédure facilitée pour l’obtention d’un visa suisse (lorsqu’un requérant 
possède déjà un visa Schengen, seule l’authenticité du passeport et du visa Schengen 
est vérifiée). Il est ainsi intéressant de relever que la Suisse refuse, en moyenne, 
beaucoup moins de demandes de visas que les Etats membres de l’Espace Schengen 
(env. 5 % pour la Suisse contre p.ex. 25 % pour la Belgique, 14–18 % pour la 
France, 12–14 % pour l’Allemagne, 10 % pour la Suède ou 9–10 % pour les Pays-

5735 
Bas). Ce taux de refus relativement bas s’explique précisément par la procédure 
facilitée appliquée lorsqu’un requérant bénéficie déjà d’un visa Schengen. 
Dès l’entrée de la Suisse dans l’Espace Schengen, les représentations suisses pour-
ront être, si elles le souhaitent, systématiquement consultées avant l’octroi d’un visa. 
Si elles émettent des doutes quant à la sécurité, le visa ne pourra pas être octroyé. Si 
au contraire un autre Etat membre émet une objection concernant un visa que la 
représentation suisse avait l’intention de délivrer, il serait toujours possible de déli-
vrer un visa pour la Suisse uniquement. La Suisse pourra donc prendre influence 
avant la délivrance du visa Schengen. 
Les représentations suisses pourront également profiter des différents instruments à 
disposition des Etats Schengen: elles pourront participer à titre officiel à la coopéra-
tion consulaire locale, au pool d’experts de falsifications et bénéficier du système 
VIS (Visum Information System). Celui-ci contiendra des dispositions sur les don-
nées biométriques, les photographies, les liens avec d’autres demandes et les don-
nées alphanumériques sur les requérants ainsi que des données sur les visas deman-
dés, octroyés, refusés ou annulés. Il ira donc plus loin qu’EVA. 
Si elle offre des bénéfices substantiels, l’entrée de la Suisse dans l’Espace Schengen 
engendrera aussi un travail administratif plus important qu’à l’heure actuelle. En 
effet, les conditions d’octroi d’un visa Schengen sont, peu ou prou, les mêmes que 
celles que connaît actuellement la Suisse, mais la procédure de consultation obligera 
les représentations suisses à revoir leurs délais d’attente. Alors qu’elles établissent 
en principe les visas en 48 heures, cela pourra prendre entre 5 à 7 jours après l’entrée 
dans l’Espace Schengen. 
Le groupe de travail interdépartemental «visas» prépare l’entrée dans le système 
Schengen; il s’agira de former les agents consulaires et d’adapter l’organisation 
(p.ex. stockage des demandes), l’équipement, les outils informatiques et, si besoin 
est, les ressources des représentations. 
6 
Appréciations de la CdG-N 
L’enquête de la CdG-N visait notamment à identifier les problèmes à l’origine des 
récentes affaires de délivrance abusive de visas et à évaluer si ceux-ci constituaient 
des indices de défaillances plus générales dans l’octroi de visas par la Suisse. Dans 
la grande majorité des cas, ces affaires sont le fait d’individus et/ou d’organisations 
criminelles, dont les agissements ont été favorisés par l’application imparfaite des 
procédures de contrôle au sein des représentations à l’étranger. 
Le cas de l’ambassade de Suisse à Islamabad est à ce titre exemplaire. La procédure 
d’octroi des visas combinait plusieurs défauts: absence de directives internes et de 
contrôle des vignettes distribuées, application irrégulière du contrôle à quatre yeux, 
etc. Des employés locaux sont soupçonnés d’avoir tiré profit de ces défauts pour 
prendre influence sur la délivrance des visas et pour commettre des abus en collabo-
ration avec des organisations criminelles. La négligence encore inexpliquée dont a 
fait preuve le chef de chancellerie a également, pendant une période de quelques 
mois au moins, facilité ces abus et retardé leur identification. A noter que, en raison 
des effectifs restreints du personnel suisse à l’ambassade d’Islamabad, les agents 
consulaires étaient tributaires des employés locaux pour effectuer certaines tâches de 
l’octroi de visas (saisie dans la banque de données EVA, pré-tri des dossiers,

5736 
impression des vignettes, etc.). Le cas d’Islamabad combinait donc tous les princi-
paux problèmes auxquels font face les représentations: faillibilité humaine (possible 
corruption d’employés locaux et négligence d’un agent transférable), procédures 
lacunaires, manque de ressources et montages professionnels par des organisations 
criminelles. 
Pour la CdG-N, il n’y a pas lieu de conclure, sur la base des affaires récentes, à des 
défauts graves à caractère systématique dans les procédures d’octroi de visas ou 
dans la surveillance exercée par le DFAE et le DFJP. Néanmoins, la commission est 
d’avis que ces procédures et leur surveillance peuvent être considérablement amé-
liorées. 
Dans ce cadre, la CdG-N se réjouit que le DFAE ait pris les récentes affaires au 
sérieux, qu’il ait cherché à faire toute la lumière sur ces affaires et qu’il ait commu-
niqué ses conclusions de manière transparente. Au cours de ses investigations, la 
CdG-N a notamment pu se convaincre que les circonstances des problèmes à Isla-
mabad et à Jakarta ont été clarifiées de manière approfondie. 
La commission a également constaté que le DFAE s’est livré, depuis 2005, à un 
examen critique de ses pratiques. Rapidement, plusieurs mesures de correction ont 
été prises pour améliorer l’encadrement de l’octroi des visas: création d’un inspecto-
rat des visas, réalisation d’une analyse des risques, mise sur pied d’un cours pour 
personnel local, poursuite de mesures de construction et lancement de projets pilotes 
liés aux contacts avec le public (call centers, paiement des émoluments par verse-
ment bancaire). En outre, le DFAE a reconnu qu’il n’a pas assez tenu compte de 
l’expérience et de la résistance de ses agents lors de décisions de transfert dans des 
postes sensibles; la DRE devrait désormais y accorder davantage d’attention. 
Enfin, les investigations de la commission ont montré qu’une faiblesse centrale du 
système est liée à un manque de sensibilité et d’intérêt de nombreux chefs de mis-
sions et chefs de chancelleries, qui ne considéraient pas le domaine des visas comme 
une priorité. Dans une circulaire datant de janvier 2004, la DRE constatait ainsi que 
les chefs de chancelleries – voire les chefs des visas – n’exerçaient pas suffisamment 
activement leurs prérogatives de contrôle. Celles-ci ne figuraient même pas toujours 
dans leur cahier des charges. La circulaire rappelait ainsi que les chefs de chancelle-
ries et de visas avaient à connaître les mécanismes d’octroi de visas, mais aussi à 
collaborer au niveau opérationnel en vérifiant que les directives internes soient 
appliquées et en s’impliquant dans des cas concrets (p.ex. cas spéciaux, cas de 
fraude ou d’abus). 
Aujourd’hui, la commission a l’impression que l’écho politique et médiatique, mais 
aussi les conséquences disciplinaires des récents cas de délivrance abusive de visas 
ont suscité une prise de conscience au sein du DFAE. La volonté affichée par la 
cheffe du département d’apporter des corrections a sans doute également contribué à 
une évolution des mentalités. Pour la commission, il est important que les chefs de 
missions et les chefs de chancelleries assument à l’avenir plus clairement et plus 
activement leur responsabilité de contrôle dans le domaine des visas, et plus généra-
lement dans le domaine consulaire. 
Dans l’ensemble, la CdG-N salue l’action du DFAE. Du point de vue de la haute 
surveillance parlementaire, il est satisfaisant de constater que le DFAE assume ses 
fonctions de surveillance, reconnaît d’éventuelles erreurs et cherche à les corriger. 
De l’avis de la commission, la direction prise est bonne et les moyens mis en œuvre 
sont adéquats. La comparaison avec d’autres pays européens montre d’ailleurs que

5737 
ceux-ci connaissent les mêmes difficultés que la Suisse et que les solutions appor-
tées sont similaires. Pour la CdG-N, le DFAE doit maintenant user pleinement des 
instruments mis en place, examiner l’extension à plus large échelle de mesures 
prises à titre d’essai et continuer à explorer de nouvelles solutions pour organiser les 
contrôles de manière efficace. L’externalisation de certaines étapes du traitement 
d’une demande de visa (p.ex. prise de rendez-vous, contrôle du dossier) peut 
notamment être judicieuse, à condition que la décision d’octroi des visas reste de la 
compétence des représentations. 
Avec plus de 500 000 visas délivrés chaque année, dont 90 % sont octroyés par les 
représentations suisses à l’étranger, il est toutefois manifeste qu’un contrôle appro-
fondi de chaque demande n’est pas envisageable à moins d’engager des moyens très 
importants. Force est donc de constater que les solutions demandent à être adaptées 
à chaque cas particulier et, surtout, proportionnées aux risques existants et au 
volume de demandes traitées par chaque représentation. Les postes les plus sensi-
bles, qui combinent un risque d’abus élevé et un volume important de demandes de 
visas, ne se comptent ainsi que sur les doigts des mains. Dans la plupart des cas, les 
représentations à risques établissent, au plus, quelques milliers de visas par an. 
La prévention des abus passe par une combinaison de différentes mesures à chaque 
étape de la délivrance de visas, qui doivent en outre être continuellement adaptées 
aux évolutions rapides dans le domaine des visas. Dans ce qui suit, la CdG-N 
esquisse une série de propositions et mesures ponctuelles qui complètent les mesures 
prises par le DFAE pour réduire les risques de délivrance abusive de visas. 
En guise de conclusion, la CdG-N tient à relever que, si les actes délictueux dans 
l’octroi de visas ne doivent en aucun cas être tolérés, ces cas sont marginaux en 
relation avec le nombre de visas délivrés chaque année. Les indices d’irrégularités 
sont courants, mais ils sont souvent signalés par des particuliers déçus ou abusés et 
ils ne permettent en général pas de conclure à des pratiques irrégulières dans l’octroi 
de visas. Ainsi, sur 170 représentations au total, seules huit ont connu des cas de 
corruption ou d’abus depuis 2002. 
Il y a également lieu de souligner que l’octroi de visas implique toujours une marge 
d’appréciation et une forte composante humaine. Dans certains cas, les représenta-
tions à l’étranger auront par exemple tendance à user de leur marge d’appréciation 
pour accorder des visas même si toutes les conditions ne sont pas parfaitement 
remplies (p.ex. pour faciliter les relations économiques de la Suisse). En outre, dans 
une grande partie des représentations, les agents consulaires doivent pouvoir se fier, 
dans une certaine mesure, au travail de préparation fait par le personnel local – ne 
serait-ce que pour des raisons linguistiques. Comme certains cas récents l’ont 
démontré, les employés transférables sont d’ailleurs aussi sujets à la corruption et à 
des tentatives d’enrichissement personnel. 
Dans une procédure qui comporte une composante humaine si importante, il paraît 
peu réaliste d’attendre un taux d’erreur zéro. Pour la commission, des nouveaux cas 
d’abus ne peuvent donc pas être exclus à l’avenir; le cas échéant, elle les suivra de 
près.

5738 
6.1 
Attentes de la CdG-N envers les services centraux 
du DFJP et du DFAE 
Au cours de ses investigations, la CdG-N s’est demandé si une modification com-
plète du système de délivrance des visas serait envisageable, en confiant par exem-
ple cette tâche à un service central basé à Berne. Les expériences faites par l’ODM 
dans les cas où l’office a retiré la compétence aux représentations à l’étranger mon-
trent toutefois qu’un tel système entraînerait des frais d’administration plus élevés et 
des délais plus longs, ce qui entraverait particulièrement les voyages d’affaires et le 
tourisme. L’ODM ne peut pas non plus compter sur les mêmes connaissances lin-
guistiques ou sur la situation locale. 
Pour la CdG-N, il n’existe donc pas d’alternative sérieuse à l’octroi des visas, en 
général, par les représentations à l’étranger. La commission estime en revanche 
que les services centraux du DFAE et du DFJP pourraient jouer un rôle plus actif en 
tant que centres de compétences au service des représentations. 
A ce titre, la création d’un inspectorat des visas doit être particulièrement saluée 
(voir ch. 4.4). La commission a pu se convaincre que l’inspectorat est un instrument 
pertinent et utile, et que sa mise en place a été préparée avec soin. En particulier, 
l’élaboration parallèle d’une analyse des risques laisse augurer une approche ciblée 
et efficiente. 
La CdG-N attend de l’inspectorat qu’il assume une palette de fonctions large et qu’il 
ne se limite pas aux contrôles ex post. L’inspectorat doit mettre sur pied une straté-
gie à moyen terme basée sur les riques. Pour la commission, cette stratégie devra 
notamment viser à accomplir les tâches suivantes: 
– 
«Coaching» et conseil aux représentations; 
– 
Gestion du savoir: diffusion des bonnes pratiques en matière d’octroi de 
visas, ainsi que d’analyses et de descriptions des fraudes et montages les 
plus courants; 
– 
Alerte et détection précoce des problèmes: monitoring des comportements 
migratoires et anticipation de nouvelles irrégularités; 
– 
Examen ponctuel de cas difficiles sur demande des représentations18. 
Ces activités devront être étroitement coordonnées avec les services de l’ODM et de 
la DRE, et les compétences clairement réparties, de manière à assurer une utilisation 
optimale des compétences et à éviter des doublons. 
Pour cette raison, la CdG-N demande au DFAE et au DFJP d’évaluer, dans des 
délais utiles, les expériences faites avec l’inspectorat et d’établir sur cette base une 
stratégie permettant à leurs services centraux de répondre aux besoins esquissés 
plus haut. 
 
18 
Dans la même ligne d’idée, la CdG-N relève la pratique de la Suède, qui demande à 
quatre représentations par année d’envoyer un certain nombre de dossiers de visas 
(jusqu’à 500) au ministère pour examen.

5739 
6.2 
Profil et formation du personnel consulaire affecté 
aux visas 
Au cours de ses investigations, la CdG-N s’est également demandé s’il ne fallait pas 
envisager un soutien policier dans l’octroi de visas. La Norvège dispose ainsi de la 
«Nordic [ou Norwegian] Police Liaison», qui est chargée d’appuyer les représenta-
tions consulaires dans la détection de faux documents et les contrôles des personnes 
garantes. C’est elle qui a initialement attiré l’attention de la Suisse sur des irrégulari-
tés à Islamabad. 
A l’heure actuelle, les attachés de polices suisses ne s’occupent en principe pas de la 
problématique des visas, mais plutôt de crime organisé dans les affaires financières 
ou de drogue19. En revanche, le DFAE a passé une convention avec le DFF lui 
permettant d’engager des membres du Corps des garde-frontières, spécialistes de la 
fraude documentaire, à des postes de chefs de section des visas et de collaborateurs 
spécialisés. Actuellement, dix-neuf gardes-frontière sont employés par le DFAE, 
dont cinq à Moscou. Le DFAE étudie actuellement la possibilité d’augmenter cet 
effectif. 
L’ambassade de Moscou compte également une attachée de migration envoyée par 
le DFJP. Bien qu’elle ne participe pas directement à l’octroi de visas, l’attachée de 
migration peut être associée à certaines clarifications (notamment contrôles d’iden-
tité) sur demande de l’ODM ou des autorités cantonales20. Ses observations concer-
nant les mouvements migratoires et l’immigration clandestine peuvent en outre être 
utiles pour le domaine des visas. Le DFJP examine l’opportunité d’engager trois 
nouveaux attachés de migration et de les charger spécifiquement d’accomplir des 
tâches liées à l’octroi de visas. 
La commission trouve judicieux d’engager davantage de personnel spécialisé, 
particulièrement des gardes-frontière, dans les grandes représentations et celles à 
risques. La plupart des pays européens prennent d’ailleurs des mesures similaires21. 
Cette approche ne saurait toutefois résoudre tous les problèmes. En effet, la grande 
majorité des représentations – y compris des représentations sensibles – sont relati-
vement peu sollicitées (au plus quelques milliers de demandes de visas par année). Il 
semble disproportionné et financièrement peu réaliste de détacher des spécialistes 
dans toutes ces représentations. Pour cette raison, la commission estime qu’il faut 
aussi améliorer la formation et le profil des agents consulaires chargés des visas. 
Aujourd’hui, les employés consulaires sont sensibilisés aux problèmes d’immigra-
tion et à l’octroi de visas avant leur départ à l’étranger. Cependant, cette formation 
n’est souvent pas suffisante. Les agents ne développent les compétences et le «flair» 
nécessaires à la vérification des documents qu’avec une longue expérience. Pour la 
CdG-N, les décisions de transfert d’agents dans des postes sensibles doivent donc se 
baser, d’un côté sur l’expérience et la résistance des agents, de l’autre côté sur leurs 
 
19 
La Suisse a détaché des policiers aux USA, au Brésil, en Italie, en Allemagne, 
en Tchéquie et en Thaïlande. 
20 
Outre Moscou, deux autres représentations disposent d’un attaché de migration (Pristina 
et Colombo). Seul le cahier des charges de l’attachée à Moscou contient des éléments liés 
à l’octroi de visas. 
21 
La France met à disposition des agents de la police aux frontières; la Belgique dispose de 
45 «agents de visas», qui sont transférés tous les trois ans et placés en priorité dans les 
postes sensibles; l’UE a créé un pool d’experts de falsifications qui se déplacent en cas de 
problèmes; enfin, la Suède compte des attachés de migration dans douze représentations.

5740 
compétences linguistiques. La commission estime qu’au moins un agent consulaire 
par représentation devrait maîtriser la langue locale22. En outre, bien que la taille et 
la composition de la colonie suisse à l’étranger n’offrent pas toujours cette possibili-
té, la CdG-N estime que les représentations devraient s’efforcer de recruter des 
employés locaux de nationalité suisse ou européenne. L’exemple du consulat général 
de Shanghai montre le bénéfice que les représentations peuvent tirer de tels em-
ployés, qui apportent une excellente connaissance de la situation locale tout en étant 
moins exposés aux conflits d’intérêts et aux pressions que les autres employés 
locaux. 
La CdG-N propose enfin d’examiner la création d’une filière de spécialisation au 
sein de la carrière consulaire, qui permettrait aux agents qui le souhaitent de suivre 
une formation approfondie dans le domaine de la lutte anti-fraude (notamment 
auprès de fedpol). Ces agents disposeraient d’une certaine expertise, mais pourraient 
continuer à assumer, en parallèle, d’autres tâches consulaires. Chaque représentation 
à risque devrait compter au moins un agent ayant suivi une telle formation. 
Pour la CdG-N, la multiplication des acteurs et des compétences (agents consulaires, 
gardes-frontière, attachés de migration) exige néanmoins une approche uniforme et 
coordonnée de la part des différents départements concernés23. La commission 
demande donc au Conseil fédéral de développer une stratégie commune concernant 
le réseau des collaborateurs détachés d’une part et leurs tâches d’autre part. Il s’agit 
d’optimiser les synergies, d’éviter les doublons et d’utiliser au mieux les complé-
mentarités offertes par les différents profils professionnels. 
6.3 
Analyse des besoins en personnel dans le domaine 
consulaire 
Ces dernières années, les restrictions budgétaires et les programmes d’économies ont 
conduit le DFAE à engager davantage de personnel local aux dépends du personnel 
suisse. Aujourd’hui, les quelque 1200 employés locaux représentent environ 60 % 
de l’effectif du personnel des ambassades et consulats généraux. 
La CdG-N reconnaît la très grande valeur des employés locaux, qui travaillent 
souvent depuis des années dans les représentations et constituent une partie de leur 
mémoire institutionnelle. Indispensable en temps normal, le personnel local est aussi 
inestimable en cas de crise. Il est donc juste d’accorder une grande importance au 
recrutement et à la fidélisation du personnel local. De ce point de vue, l’initiative du 
DFAE, qui organise à Berne depuis 2005 des cours destinés aux membres du per-
sonnel local exerçant des fonctions importantes, doit être saluée. 
Force est toutefois de reconnaître que l’engagement de personnel local a des limites, 
notamment sur le plan de la sécurité (voir ch. 4.3.1). Dans de nombreux pays, le rôle 
et les compétences du personnel local doivent être limités, et leurs activités étroite-
ment contrôlées. Or, ces contrôles peuvent s’avérer particulièrement problématiques 
pour les petites représentations qui ne comptent souvent que quelques employés au 
 
22 
C’est d’ailleurs une recommandation de la circulaire de la DRE du 15.1.2004. 
23 
En 2004, le rapport sur la migration illégale remarquait déjà, en commentant les activités 
des autorités fédérales à l’étranger: «Il manque à l’heure actuelle une approche uniforme, 
car les activités, les bases légales et les profils professionnels des services fédéraux impli-
qués sont différents.»

5741 
service des visas. La rotation du personnel affecté aux visas, par exemple, ne peut 
être effectuée qu’au sein des grands postes consulaires. En outre, par manque de 
ressources, le contrôle à quatre yeux et les contrôles des passeports visés ne sont pas 
toujours effectués systématiquement. 
Pour la CdG-N, il est donc urgent d’effectuer une analyse, au cas par cas, des 
besoins des représentations dans le domaine consulaire. Celle-ci devra tenir compte 
des risques d’abus et du volume de tâches, mais aussi d’éventuelles possibilités de 
rationalisation et, dans la mesure du possible, des nouvelles exigences posées par 
l’entrée de la Suisse dans l’Espace Schengen. La commission pense en particulier au 
domaine des visas, mais aussi aux autres prestations consulaires qui sont en cons-
tante augmentation (voir ch. 2.1). Une telle analyse doit aboutir, le cas échéant, à 
une réévaluation de l’enveloppe budgétaire attribuée au réseau extérieur de la 
Suisse. 
Le DFAE a d’ailleurs d’ores et déjà pris des mesures pour augmenter les ressources 
dans le domaine consulaire. Une réserve du plafond budgétaire d’environ 5 millions 
de francs a été utilisée pour le renforcement du domaine des visas et de la migration 
en 2007 (30–35 nouveaux postes sont en train d’être créés et neuf personnes ont été 
engagées à titre de mesure d’urgence comme spécialistes dans le domaine des visas). 
La centrale a aussi été renforcée par la création de quatre postes (dont trois à 
l’inspectorat des visas). Le DFAE demandera la pérennisation de ces moyens 
(réhaussement du plafond) ainsi qu’une augmentation du budget à partir de 2008. La 
CdG-N soutient une augmentation du budget du DFAE, dans la mesure où elle 
s’appuiera sur une analyse détaillée des besoins. 
6.4 
Coopération avec d’autres Etats européens 
Les représentations suisses participent d’ores et déjà régulièrement à titre officieux à 
la coopération consulaire locale avec leurs homologues européens. De l’avis général, 
ces réunions constituent un instrument très précieux pour les représentations suisses 
pour contrecarrer le «visa shopping» et les activités de passeurs; elles gagneront 
encore en importance dans le cadre de Schengen. 
Pour la CdG-N, il serait aussi possible de rationnaliser le contrôle de l’octroi de 
visas en développant des collaborations avec des Etats de l’UE en matière d’infra-
structures, particulièrement dès l’intégration de la Suisse dans le dispositif Schen-
gen24. Ces solutions doivent probablement être négociées de cas en cas, mais il vaut 
la peine de relever que certains pays de l’UE ont déjà décidé de développer leur 
coopération. La France met à disposition de ses partenaires ses appareils de prise 
d’empreintes digitales. Elle coopère en outre étroitement avec l’Allemagne, avec 
laquelle elle partage des bureaux communs en Bosnie et au Monténégro; d’autres 
projets sont en cours à Yaoundé, Dacca et Maputo. 
 
24 
La commission avait déjà évoqué la possibilité de nouer des collaborations consulaires 
dans son rapport sur la politique du personnel et le réseau consulaire du DFAE 
(FF 2002 2735). Elle faisait notamment référence au mémorandum d’entente entre les 
pays de l’UE concernant le regroupement des missions diplomatiques et consulaires, 
du 20 novembre 1995.

5742 
La CdG-N encourage le DFAE à explorer toutes les options dans cette direction. Il 
semblerait par exemple particulièrement judicieux de nouer des coopérations pour la 
gestion commune de centres d’appels téléphoniques (call centers), pour l’utilisation 
commune de locaux et de mobilier, ou encore pour la mise à disposition de compé-
tences policières. 
6.5 
Collaboration avec les autorités cantonales 
Les personnes entendues par la commission s’accordent à qualifier de bonne la 
collaboration entre les autorités fédérales. Les relations avec les cantons, en revan-
che, sont source de tensions. 
Pour les visas établis dans la compétence des représentations, la procédure de la 
déclaration de garantie engendre parfois des problèmes. Les autorités cantonales 
donnent un préavis négatif aux représentations ou ajoutent des conditions à l’octroi 
du visa, mais elles ne communiquent pas ces informations au garant ou à l’hôte. Ces 
cas font souvent l’objet de réclamations. 
Pour les visas qui nécessitent l’aval des autorités cantonales, les modalités d’appli-
cation des directives divergent d’un canton à l’autre. En particulier, tous les cantons 
ne procèdent pas de la même manière dans les évaluations de demandes difficiles 
(p.ex. regroupement familial) ou dans les contrôles des conditions de délivrance 
d’un visa (p.ex. vérification de la lettre d’invitation25). En outre, certains cantons ont 
tendance à passer outre les préavis négatifs des représentations à l’étranger et à 
accorder des visas ou des autorisations de séjour dans des cas jugés suspects (p.ex. 
visas d’étudiants pour des écoles ou des entreprises douteuses). Ces décisions, qui ne 
sont souvent pas motivées par les cantons, engendrent une certaine frustration au 
sein des représentations. Les pratiques divergentes des cantons peuvent aussi engen-
drer des situations d’incompréhension difficiles pour les agents consulaires à l’étran-
ger. Elles ne sont en outre pas satisfaisantes du point de vue de l’égalité devant la 
loi. 
La Confédération et les cantons ont d’ores et déjà commencé à dialoguer sur ces 
questions dans le cadre d’un groupe de travail «migration illégale» (institué en 2006 
sous l’impulsion de l’ODM et de la Conférence des directeurs cantonaux de justice 
et police) ainsi que lors des rencontres consulaires du DFAE. 
L’enquête de la CdG-N n’avait pas prioritairement pour objet l’octroi de visas par 
les cantons; la commission n’a donc pas approfondi tous les problèmes et mesures 
possibles. Sur la base de ses observations, la commission estime toutefois que la 
Confédération devrait jouer un rôle d’équilibrage accru et qu’une plus grande trans-
parence de la part des cantons serait souhaitable. La CdG-N soutient donc les 
démarches de la Confédération. Elle invite le Conseil fédéral à continuer d’exa-
miner, de concert avec les cantons, les possibilités d’harmoniser les pratiques, 
d’accroître la transparence et d’améliorer la communication avec les représentations 
à l’étranger. 
 
25 
En 2004, le rapport sur la migration illégale relevait: «La lettre d’invitation en Suisse 
nécessaire pour l’obtention d’un visa est contrôlée de manière trop peu conséquente par 
les autorités cantonales. Il n’est souvent plus possible après coup de déterminer qui a 
invité qui pour quelle date et si la personne concernée est ensuite repartie de Suisse dans 
les délais.»

5743 
6.6 
Collaboration avec des intermédiaires 
Pour les visas touristiques ou pour les séjours jusqu’à trois mois, les représentations 
suisses acceptent fréquemment des demandes déposées par l’intermédiaire d’agen-
ces de voyages ou d’entreprises. Cette collaboration répond essentiellement à des 
nécessités d’ordre logistique. Dans les grands pays en particulier, les personnes 
requérantes évitent par ce biais de devoir parcourir de longues distances pour se 
présenter personnellement. Dans les grandes représentations telles que celles basées 
en Inde, Russie ou Chine, mener des entretiens individuels nécessiterait des ressour-
ces personnelles et des infrastructures beaucoup plus importantes qu’aujourd’hui. 
Formellement, les intermédiaires n’ont aucune compétence dans l’octroi de visas; les 
représentations collaborent avec eux à titre volontaire, sans convention ni accord. 
Les demandes de visas doivent satisfaire aux critères ordinaires et les personnes 
requérantes peuvent être invitées à se présenter personnellement aux représentations. 
Dans certains pays, les représentations suisses et européennes tiennent une liste des 
agences reconnues et de confiance. Les agences ayant tenté d’obtenir des visas 
frauduleusement sont bannies et toutes les représentations Schengen ainsi que les 
représentations suisses sont informées. A l’heure actuelle, la Suisse a accès aux 
informations des Etats membres de Schengen, mais elle n’est pas tenue de suivre les 
recommandations; elle peut refuser une agence si elle le juge nécessaire, ou au 
contraire accepter une agence qui ne figure pas sur la liste. 
Les affaires de visas à Islamabad et Jakarta, dans lesquelles des intermédiaires ont 
joué un rôle central, ont toutefois montré que ce système présente des risques parti-
culièrement élevés. Dans le premier cas, des agences de voyage sembleraient avoir 
été impliquées dans des activités liées à la criminalité organisée; dans le deuxième 
cas, un individu aurait exigé une somme considérable en échange de visas. 
A l’issue de ses travaux, la commission estime qu’il serait peu opportun et très 
coûteux de proscrire les collaborations avec les intermédiaires. Ce système est 
nécessaire dans certains pays et il contribue à assurer l’efficacité des prestations des 
représentations. Pour la CdG-N, il est en revanche indispensable d’améliorer et 
d’intensifier les contrôles des demandes de visas déposées par des intermédiaires, 
au besoin en menant davantage d’entretiens personnels. 
En outre, la commission propose au DFAE de mettre en place un système permettant 
aux requérants de donner un retour sur la procédure de visas, dans le sens d’un 
«contrôle après-vente» (p.ex. sous forme de questionnaire). Il pourrait notamment 
s’agir de vérifier que le prix payé pour le visa était le bon. 
L’inspection spéciale menée à l’ambassade de Suisse à Jakarta a mis en évidence 
plusieurs faiblesses dans les procédures de contrôle des demandes déposées par des 
intermédiaires. En particulier, la personne qui délivre les demandes n’était pas 
toujours identifiée ou digne de confiance (p.ex. coursier) et il n’était pas possible de 
reconstruire l’origine des demandes de visas (p.ex. nom de l’agence de voyage). La 
CdG-N attend du DFAE et du DFJP que ces lacunes soient corrigées en Indonésie, 
mais aussi dans l’ensemble des représentations suisses à l’étranger. Enfin, la com-
mission leur demande de régler les pratiques liées à la collaboration avec des tiers 
dans une directive contraignante.

5744 
7 
Recommandations et suite des travaux 
Sur la base de ses observations, la CdG-N propose au Conseil fédéral d’examiner les 
recommandations suivantes: 
Recommandation 1 
Rôle des chefs de missions dans le domaine 
 
 
 
consulaire 
La Commission de gestion du Conseil national recommande au Conseil fédéral 
de veiller à ce que les chefs de missions assument leur fonction de conduite dans 
le domaine consulaire. Les profils de postes devront être classifiés en fonction 
de leur importance réelle et des exigences objectives qui leur sont liées, notam-
ment dans le domaine de la migration et de la protection consulaire. 
Recommandation 2 
Analyse des besoins en personnel dans le domaine 
 
 
 
consulaire 
La Commission de gestion du Conseil national demande au Conseil fédéral 
d’effectuer une analyse, au cas par cas, des besoins des représentations dans le 
domaine consulaire. Celle-ci devra tenir compte des risques d’abus et du volume 
des tâches, mais aussi d’éventuelles possibilités de rationalisation et, dans la 
mesure du possible, des nouvelles exigences posées par l’entrée de la Suisse 
dans l’Espace Schengen. Une telle analyse doit aboutir, le cas échéant, à une 
réévaluation de l’enveloppe budgétaire attribuée au réseau extérieur de la Suisse. 
Recommandation 3 
Profil et formation du personnel consulaire affecté 
 
 
 
aux visas 
La Commission de gestion du Conseil national demande au Conseil fédéral de 
veiller à ce que les représentations suisses à l’étranger disposent de compétences 
suffisantes dans la lutte anti-fraude. Il examinera à cette fin l’opportunité de 
créer une filière de spécialisation au sein du corps consulaire et d’engager 
davantage de gardes-frontière dans les représentations sensibles. Le Conseil 
fédéral veillera également à définir les tâches et le réseau des agents spécialisés 
de manière à optimiser les synergies et à éviter les doublons. 
Recommandation 4 
Collaboration avec des intermédiaires 
La Commission de gestion du Conseil national recommande au Conseil fédéral 
d’améliorer et d’intensifier les contrôles des demandes de visas déposées par des 
intermédiaires. Il examinera également l’opportunité de mettre en place un sys-
tème permettant une appréciation de la part des requérants sur la procédure de 
demande de visas. Enfin, la commission demande au Conseil fédéral de veiller à 
ce que les pratiques liées à la collaboration avec des intermédiaires soient fixées 
dans une directive contraignante pour l’ensemble du réseau extérieur suisse.

5745 
Recommandation 5 
Coopération avec d’autres Etats européens 
La Commission de gestion du Conseil national recommande au Conseil fédéral 
d’explorer les possibilités de nouer des coopérations avec des Etats européens en 
matière consulaire. Il semblerait particulièrement judicieux de collaborer sur le 
plan des infrastructures et de la mise à disposition de compétences policières. 
Recommandation 6 
Collaboration avec les autorités cantonales 
La Commission de gestion du Conseil national invite le Conseil fédéral à exami-
ner, de concert avec les cantons, les possibilités d’harmoniser les pratiques can-
tonales en matière d’octroi de visas, d’accroître leur transparence et d’améliorer 
la communication avec les représentations à l’étranger. 
La Commission de gestion prie le Conseil fédéral de l’informer, d’ici à mi-août 
2007, de la suite que ce dernier entend donner au présent rapport et à ses recomman-
dations. 
17 avril 2007 
Pour la Commission de gestion du Conseil national: 
 
Le vice-président, Pierre-François Veillon 
Le secrétaire, Philippe Schwab 
Le président de la sous-commission DFAE/DDPS, 
Serge Beck 
La secrétaire de la sous-commission DFAE/DDPS, 
Sarah Scholberg 
Langue originale: français

5746 
Annexe 1 
Liste des personnes entendues par la CdG-N 
(par ordre alphabétique, fonctions exercées au moment de leur audition) 
1. 
Aebischer Pascal, vice-directeur et chef du ressort des finances, des tâches 
consulaires et de la logistique de la DRE, DFAE 
2. 
Badrutt Gian-Andrea, chef du service juridique du DFAE, chargé de 
l’enquête administrative concernant des irrégularités à l’ambassade de 
Suisse à Islamabad 
3. 
Bodenmüller Rolf, chef de l’Inspectorat du DFAE 
4. 
Calmy-Rey Micheline, conseillère fédérale, cheffe du DFAE 
5. 
Combernous Pierre, chef de la division politique II Asie/Océanie, DFAE 
6. 
Dahinden Martin, directeur de la DRE 
7. 
Dürig Hans, chef de l’Inspectorat consulaire du DFAE (au 1.3.2007) 
8. 
Fotsch Christian, chef suppl. de l’inspectorat diplomatique du DFAE 
9. 
Furgler Dominik, directeur suppléant de la DRE, chef du domaine du per-
sonnel du DFAE 
10. Gnesa Eduard, directeur de l’ODM 
11. Hofstetter Nicole, cheffe de l’inspectorat des visas du DFAE 
12. Junker Adrian, collaborateur personnel du directeur de la DRE, DFAE 
13. Kaser Beat, chef suppléant du Service des Suisses de l’étranger, division 
politique VI, DFAE 
14. Kubli Alexander, chef suppléant de l’Inspectorat du DFAE et chef de 
l’Inspectorat consulaire (au 6.11.2006) 
15. Mayor François, chef tâches consulaires et logistiques de la DRE, DFAE 
16. Müller Erich, chef de l’Inspectorat financier du DFAE 
17. Müller Peter, secrétaire général du DFAE 
18. Zimmermann Peter, chef de la section Visas et sécurité à la frontière de 
l’ODM

5747 
Annexe 2 
Nombre de visas délivrés par les représentations suisses 
à l’étranger 
(non exhaustif) 
Rang 
Représentation 
Visas délivrés 
en 2005
Taux de refus
[%]
 
 
 
 
 1. 
Beijing 
69 722
1,23
 2. 
Moscou 
64 510
0,35
 3. 
Mumbai (Bombay) 
43 022
1,13
 4. 
New Delhi 
23 853
2,36
 5. 
Istanbul 
20 741
2,03
 6. 
Shanghai 
18 445
0,62
 7. 
Belgrade 
14 490
9,28
 8. 
Pristina 
14 006
23,10
 9. 
Bangkok 
13 811
9,53
10. 
Jakarta 
11 524
0,09
11. 
Hong Kong 
11 471
0,01
12. 
Le Caire 
8 764
6,24
13. 
St. Petersburg 
8 719
1,23
14. 
Varsovie 
8 133
0,26
15. 
Dubaï 
7 505
1,15
16. 
Riad 
7 118
0,27
17. 
Skopje 
6 827
18,38
18. 
Tripoli 
6 783
0,24
19. 
Ankara 
5 737
18,01
20. 
Rabat 
5 730
9,62
21. 
Téhéran 
5 642
4,25
22. 
Kuwait 
5 635
0,27
23. 
Alger 
5 063
10,45
24. 
Manilla 
4 936
8,23
25. 
Tunesien 
4 404
4,77
26. 
Djieddah 
4 279
1,12
27. 
Sarajevo 
4 084 
14,01
28. 
Bogota 
3 964
8,05
29. 
Beirut 
3 741
4,60
30. 
Colombo 
3 670
36,46
31. 
Abuja 
3 175
21,10
32. 
Abu Dhabi 
3 162
0,66
33. 
Tbilissi 
3 039
0,99
34. 
Taipeh 
2 990
0
35. 
Nairobi 
2 870
16,79
36. 
Islamabad 
2 629
28,95
37. 
New York 
2 571
0,31
38. 
Lima 
2 548
12,87
39. 
Santo Domingo 
2 417
32,77
40. 
Dakar 
2 389
33,61
… 
… 
…
 
Bucarest 
1 568
0,38
 
Mascate (Oman) 
1 532
1,44
… 
… 
…
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Total 
517 213
4,94

5748

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Octroi de visas par les représentations suisses à l'étranger. Rapport de la Commission de
gestion du Conseil national
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2007
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
34
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
21.08.2007
Date
Data
Seite
5717-5748
Page
Pagina
Ref. No
10 140 851
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.