ch_vb · JAAC 65.15 · 2000-09-28 · de


JAAC 65.15
Décision de la Commission fédérale de recours en
matière de personnel fédéral du 28 septembre 2000
en la cause B. [CRP 2000-007]
Personnel fédéral. Déni de justice. Compétence de la Commission
fédérale de recours en matière de personnel fédéral (CRP). Distinction
entre le refus de statuer et le retard injustifié.
- Demande d’indemnité pour remplacement dans une fonction plus
élevée (art. 60 RE). Compétence de la CRP (art. 70 al. 1 PA) pour
connaître d’un recours pour déni de justice commis en la matière par
le Conseil des EPF (consid. 1a et 1b).
- Exigence d’un intérêt actuel du recourant. Cette condition est remplie
en l’espèce, faute d’une décision rendue par l’autorité inférieure avant
le dépôt du recours (consid. 1c).
- Notion de déni de justice et conditions de son admission (consid. 2).
En l’espèce, l’autorité inférieure n’a pas rendu les décisions que le
recourant était en droit d’attendre, pas même après le dépôt du
recours pour déni de justice (consid. 3b/aa et 3b/bb). Elle n’a pas fourni
d’explication valable à son silence prolongé. Par ailleurs, elle n’a pas
transmis la cause à l’autorité tierce éventuellement compétente à sa
place (consid. 3b/cc). Enfin, la passivité de l’autorité n’est pas imputable
au recourant (consid. 3b/dd).
- Distinction entre le déni de justice au sens étroit (refus de statuer) et
le retard injustifié, qui est une forme affaiblie du premier (consid. 2).
Application des critères de distinction au cas d’espèce, qui relève du
refus de statuer (consid. 4).
- Compétence de la CRP confrontée à un déni de justice avéré. Elle ne
peut pas trancher au fond les demandes d’indemnités du recourant. Elle
renvoie par contre la cause à l’autorité inférieure et adresse à celle-ci
des instructions impératives (art. 70 al. 2 PA), sous forme, en l’espèce, de
délais fixés pour traiter les demandes du recourant (consid. 5).
1

Bundespersonal. Rechtsverweigerung. Zuständigkeit der
Eidgenössischen Personalrekurskommission (PRK). Unterscheidung
zwischen dem Verweigern einer Verfügung und der Rechtsverzögerung.
- Vergütungsforderung für Stellvertretung in einem höher
eingereihten Dienstposten (Art. 60 AngO). Zuständigkeit der PRK
(Art. 70 Abs. 1 VwVG) zur Beurteilung einer Beschwerde betreffend
Rechtsverweigerung, begangen durch den ETH-Rat (E. 1a und 1b).
- Erfordernis eines aktuellen Interesses des Beschwerdeführers. Diese
Voraussetzung ist vorliegend erfüllt, fehlt doch ein vorinstanzlicher
Entscheid vor Einreichung der Beschwerde (E. 1c).
- Begriff der Rechtsverweigerung und deren Voraussetzungen (E. 2).
Vorliegend erliess die Vorinstanz nicht die Entscheide, die der
Beschwerdeführer zu Recht erwartete, auch nicht nach Einreichen der
Beschwerde wegen Rechtsverweigerung (E. 3b/aa und 3b/bb). Sie gab
keine hinreichende Erklärung für ihr längeres Schweigen. Ausserdem
hat sie die Angelegenheit nicht der möglicherweise zuständigen Behörde
übermittelt (E 3b/cc). Schliesslich ist das Untätigsein der Behörde nicht
dem Beschwerdeführer vorzuwerfen (E. 3b/dd).
- Unterscheidung zwischen der Rechtsverweigerung im engeren
Sinn (Verweigern einer Verfügung) und der Rechtsverzögerung,
die eine abgeschwächte Form der ersteren ist (E. 2). Anwendung
der Unterscheidungskriterien im vorliegenden Fall, der sich als
Verweigerung einer Verfügung erweist (E. 4).
- Zuständigkeit der PRK bezüglich einer erwiesenen
Rechtsverweigerung. Sie kann über die Vergütungsforderungen des
Beschwerdeführers nicht materiell entscheiden. Sie weist dagegen die
Angelegenheit an die Vorinstanz zurück und erteilt dieser verbindliche
Weisungen (Abs. 70 Abs. 2 VwVG), vorliegend in Form von festgesetzten
Fristen zur Behandlung der Forderungen des Beschwerdeführers (E. 5).
Personale federale. Diniego di giustizia. Competenza della Commissione
federale di ricorso in materia di personale federale (CRP). Distinzione
fra il rifiuto di statuire ed il ritardo ingiustificato.
- Domanda d’indennità per supplenza in una funzione più elevata
(art. 60 RI). Competenza della CRP (art. 70 cpv. 1 PA) per decidere nel
merito di un ricorso per diniego di giustizia commesso dal Consiglio
delle SPF (consid. 1a e 1b).
- Esigenza di un interesse attuale del ricorrente. Nella fattispecie
questa condizione è realizzata, mancando una decisione resa
dall’autorità inferiore prima dell’inoltro del ricorso (consid. 1c).
- Nozione di diniego di giustizia e condizioni per ammettere tale
diniego (consid. 2). Nella fattispecie l’autorità inferiore non ha reso le
decisioni che il ricorrente legittimamente attendeva, nemmeno dopo
2

l’inoltro del ricorso per diniego di giustizia (consid. 3b/aa e 3b/bb).
L’autorità in questione non ha fornito spiegazioni valide in merito al
suo prolungato silenzio. Inoltre, non ha trasmesso la causa all’autorità
terza eventualmente competente al suo posto (consid. 3b/cc). Infine, la
passività dell’autorità non è imputabile al ricorrente (consid. 3b/dd).
- Distinzione fra il diniego di giustizia in senso stretto (rifiuto di
statuire) ed il ritardo ingiustificato, che è una forma più debole del
primo principio (consid. 2). Applicazione dei criteri di distinzione nella
fattispecie, che rientra nell’ambito del rifiuto di statuire (consid. 4).
- Competenza della CRP confrontata ad un diniego di giustizia
accertato. La CRP non può decidere nel merito delle domande
d’indennità del ricorrente. Essa rinvia invece la causa all’autorità
inferiore, impartendo istruzioni vincolanti (art. 70 cpv. 2 PA), sotto
forma, nella fattispecie, di termini entro i quali trattare le domande del
ricorrente (consid. 5).
A., B.
B. entra en 1985 au service de l’Ecole polytechnique fédérale de
Lausanne (EPFL). Son engagement, à l’origine de durée limitée, fut renouvelé
à plusieurs reprises et donna lieu à diverses procédures et décisions (...). A
la suite d’un recours de B., le Conseil des Ecoles polytechniques fédérales
(ci-après: Conseil des EPF) décida le 25 janvier 1995 que B. avait le statut
d’employé permanent depuis le 17 juin 1985 (...). Le 27 mars 1995, le président
de l’EPFL rendit pour sa part une décision selon laquelle les rapports de
service de B. prendraient fin, sans faute de sa part, au 31 juillet 1995; (...) en
outre, la demande de promotion que B. avait émise avec effet au 1er juin 1992
était rejetée.
C. - E. Le 27 avril 1995, B. recourut auprès du Conseil des EPF contre la
décision du président de l’EPFL du 27 mars 1995. Il conclut notamment à la
constatation de la nullité de la résiliation de ses rapports de service et à l’octroi
de la promotion en classe X qu’il réclamait (...). De nouvelles procédures de
recours et décisions intervinrent alors.
F.
Le 19 mars 1998, le Conseil des EPF rejeta le recours de B. du 27 avril
1995 tant en ce qui concernait le licenciement, qu’en ce qui concernait la
demande de promotion en classe X refusée par le président de l’EPFL. Contre
cette dernière décision, B. déposa deux recours auprès d’autorités distinctes:
- Le premier recours, visant la résiliation des rapports de service, fut formé
par B. auprès de la Commission fédérale de recours en matière de personnel
fédéral. Il fut rejeté par décision du 1er septembre 1998, à son tour déférée par
B. au Tribunal fédéral. En date du 26 avril 1999, le Tribunal fédéral rejeta ledit
recours, dans la mesure où il était recevable.
- Le second recours de B. contre la décision du Conseil des EPF fut adressé au
Département fédéral de l’intérieur (DFI). Il demandait que l’EPFL lui accorde
sa promotion à la fonction d’adjoint scientifique (classe X) à partir du 1er
juin 1992 et lui verse la différence de salaire correspondante. Il faisait en
3

outre valoir une conclusion tendant au versement d’une indemnité pour le
remplacement dans une fonction plus élevée pour la période du 1er octobre
1989 au 31 mai 1992.
G.
Le DFI rendit sa décision le 25 novembre 1998. Il rejeta le recours
de B. en ce qu’il réclamait une promotion et le jugea irrecevable en ce qu’il
demandait une indemnité pour remplacement dans une fonction plus élevée
pour la période du 1er octobre 1989 au 31 mai 1992. Toutefois, s’agissant de
cette dernière indemnité, le DFI transmit le dossier au Conseil des EPF en
qualité d’autorité compétente pour statuer sur cette question. Le 24 décembre
1998, B. élargit sa demande d’indemnité pour le remplacement dans une
fonction plus élevée à la période du 1er juin 1992 au 31 juillet 1995 par une
requête au Conseil des EPF. Le 26 juillet 1999, B. adressa un courrier au Conseil
des EPF, notamment pour l’informer de son changement d’adresse.
H.
Le 2 mai 2000, B. (ci après: le recourant) a saisi la Commission
fédérale de recours en matière de personnel fédéral (ci-après: la Commission
de recours ou la Commission de céans) d’un recours contre le Conseil des
EPF. Le recourant invoque un déni de justice par refus de statuer au sujet de
l’indemnité pour le remplacement dans une fonction plus élevée. Il conclut
à ce que la Commission de recours constate ce déni de justice et lui accorde
l’indemnité réclamée. A l’appui de ses conclusions, il indique n’avoir reçu de
réponse du Conseil des EPF en ce qui concerne l’indemnité litigieuse ni pour la
période du 1er octobre 1989 au 31 mai 1992 ni pour la période du 1er juin 1992
au 31 juillet 1995. (...)
I.
Le Conseil des EPF a été invité à se déterminer sur les prétentions
du recourant le 10 mai 2000. Il n’a pas produit de réponse dans le délai fixé,
pourtant prolongé à sa demande au 20 juin 2000. Par contre, le Conseil des EPF
a fixé un délai au 18 juin 2000 au Chef du personnel de l’EPFL pour faire tenir
à la Commission de recours «une décision positive concernant le paiement
d’une indemnité par l’EPFL pour le remplacement de B. dans une fonction plus
élevée (classe X) pour la période du 1er octobre 1989 au 31 mai 1992 (...)». Par
la suite l’EPFL a adressé le 20 juin 2000 à la Commission de céans un courrier
(daté du 19 juin), dans lequel il était notamment indiqué: «En conséquence,
nous décidons: la demande de B. consistant au versement d’une indemnité
par l’EPFL pour son remplacement dans une fonction plus élevée (classe X)
pour la période du 1er octobre 1989 au 31 mai 1992 est refusée». A l’appui
de son refus, l’EPFL se référa à sa décision précitée du 27 mars 1995, dans
laquelle l’indemnité en cause aurait déjà été refusée, et déposa trois pièces
photocopiées.
J.
Hors délai de réponse, le Conseil des EPF a par la suite émis
des réserves sur la compétence de la Commission de céans et diverses
considérations justifiant selon lui la production tardive de son dossier dans
la présente procédure (...). Celui-ci ne contient aucune pièce postérieure à la
décision du DFI du 25 novembre 1998, si l’on excepte de nouvelles copies des
pièces déjà remises à la Commission de céans par l’EPFL. Dans son courrier
d’accompagnement, le Conseil des EPF déclare appuyer la prise de position
de l’EPFL datée du 19 juin 2000 et conclut «au rejet de toute demande de
payement pour frais et dépens».
Les autres faits seront repris, pour autant que de besoin, dans la partie «En
droit» du présent prononcé.
4

Extraits des considérants:
1.a.
Le recours pour déni de justice ou retard injustifié doit en principe
être adressé à l’autorité de surveillance de l’autorité administrative qui, sans
raison, refuse de statuer ou tarde à se prononcer (art. 70 al. 1 de la loi fédérale
sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 [PA], RS 172.021). Le cas
échéant, un recours de cette nature ne doit donc pas être adressé à l’autorité
qui serait compétente si c’était une décision de l’autorité «inactive» qui était
attaquée, plutôt qu’un déni de justice de celle-ci. Cela est important lorsque
c’est une autre autorité que l’autorité de surveillance qui est compétente, au
sens de l’art. 47 al. 1 let. b PA, pour connaître d’un recours ordinaire. Une
partie de la doctrine a soutenu à ce titre que les commissions de recours
seraient incompétentes pour traiter des recours pour déni de justice (Fritz
Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne 1983, p. 226; Alfred Kölz/Isabelle
Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
1ère éd., Zurich 1993, n° 316 p. 186). Toutefois, en tous les cas lorsque la clause
générale de l’art. 97 de la loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre
1943 (OJ, RS 173.110) prévoit en dernière instance un recours de droit
administratif au Tribunal fédéral, il faut garantir l’accès au Tribunal fédéral
également pour les recours pour déni de justice (art. 97 al. 2 OJ et art. 101 let. a
OJ a contrario). Dans une situation de ce genre, le recours au Conseil fédéral
est exclu en vertu de l’art. 74 let. a PA, même lorsqu’une Commission fédérale
de recours est l’instance intermédiaire entre un Département et le Tribunal
fédéral (décision de la Commission de céans du 24 juillet 1995 publiée in JAAC
60.76 consid. 1a; André Moser, in André Moser/Peter Uebersax, Prozessieren
vor eidgenössischen Rekurskommissionen, Bâle 1998, ch. 5.3 p. 168; Alfred
Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, 2e éd., Zurich 1998, n° 722 p. 254 s.).
b.
En l’espèce, le recourant se plaint de ne pas obtenir de réponse à ses
demandes d’indemnités pour remplacement dans une fonction plus élevée,
fondées sur l’art. 60 du Règlement des employés du 10 novembre 1959 (RE, RS
172.221.104). La compétence pour décider en première instance de l’octroi
d’indemnités de ce genre appartient à l’autorité qui nomme l’employé (art. 60
al. 3 RE), soit en l’espèce l’EPFL. Cette décision peut ensuite être attaquée
par un recours devant le Conseil des EPF (art. 58 al. 2 let. a du Statut des
fonctionnaires du 30 juin 1927 [StF], RS 172.221.10; art 37 al. 1 de la loi
fédérale sur les écoles polytechniques fédérales du 4 octobre 1991 [Loi sur les
EPF], RS 414.110). La décision du Conseil des EPF peut à son tour être déférée à
la Commission de céans, sur la base de l’art. 58 al. 2 let. b ch. 3 StF, par renvoi
de l’art. 79 RE. Enfin, en dernière instance fédérale, le Tribunal fédéral peut
être saisi de la cause, puisqu’elle n’entre pas dans les motifs d’exclusion des
art. 99 à 101 OJ, spécialement de l’art. 100 al. 1 let. e ch. 5 OJ. En particulier,
s’agissant de cette dernière disposition, il faut relever que l’indemnité pour
remplacement dans une fonction plus élevée ne fait pas partie de celles qui
ne sont pas sujettes au recours de droit administratif. Examinée à l’aune du
renvoi de l’art. 61 al. 1 let. c StF, cette indemnité a en effet sa source dans
l’art. 44 al. 1 let. g StF et non dans l’un des autres alinéas de l’art. 44 StF.
Il résulte des développements qui précèdent que le recours de droit
administratif au Tribunal fédéral serait ouvert en dernière instance contre
la décision sur les prétentions émises par le recourant dans le cadre de la
procédure qui l’oppose au Conseil des EPF. Par conséquent et en vertu des
5

règles de compétence rappelées ci-dessus (consid. 1a), la Commission de céans
est l’autorité compétente pour connaître d’un recours pour déni de justice du
Conseil des EPF dans ladite procédure. Les doutes exprimés à ce sujet par le
Conseil des EPF - qui n’a toutefois pas conclu formellement à l’incompétence
de la Commission de recours - sont donc infondés. (...)
c.
Pour que le recourant soit habile à agir, il lui suffit d’établir l’existence
d’un intérêt actuel; point n’est besoin qu’il s’agisse d’un intérêt matériel (ATF
108 Ib 124 s. consid. 1a, ATF 106 Ia 74 consid. 2, ATF 105 Ia 276 consid. 2d, ATF
103 Ia 16 consid. 1b, ATF 100 Ia 10 consid. 3d; André Grisel, Traité de droit
administratif, Neuchâtel 1984, vol. 1, p. 369). Cette condition est remplie dans
le cas d’espèce, où il n’apparaît pas qu’une décision aurait été rendue par le
Conseil des EPF avant le dépôt du recours (Moser, op. cit., ch. 5.7). En outre,
le recours respecte les règles régissant sa forme et son contenu, notamment
l’art. 51 PA. Enfin, il n’y a pas lieu d’examiner le respect d’un éventuel délai de
recours, le déni de justice étant invocable en tout temps (art. 70 al. 1 PA).
Il convient donc d’entrer en matière.
2.
De l’art. 4 al. 1 de l’ancienne Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 29 mai 1874 (aCst.) en vigueur jusqu’au 31 décembre 1999,
respectivement de l’art. 8 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst. , RS 101) en vigueur depuis le 1er janvier 2000,
ainsi que de l’art. 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme
et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH, RS 0.101) entrée
en vigueur pour la Suisse le 28 novembre 1974, résultent des garanties
de procédure et notamment l’interdiction du déni de justice formel et du
retard injustifié, désormais matérialisée dans l’art. 29 al. 1 Cst. Cette dernière
disposition prévoit que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire
ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans
un délai raisonnable. Dans le cas du déni de justice, l’autorité judiciaire
ou administrative compétente reste totalement inactive ou n’examine
qu’incomplètement la demande. Dans le cas du retard injustifié, elle rend
sa décision dans un délai inadéquat (Message du Conseil fédéral relatif à une
nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996 [ci-après: Message], ad
art. 25 du projet, FF 1997 I p. 183 s.). Il y a lieu d’affiner ces distinctions.
a.
Commet un déni de justice l’autorité qui refuse expressément de
statuer ou qui omet tacitement de prendre une décision alors qu’elle est
tenue de statuer. Tel est par exemple le cas d’un tribunal qui n’entre pas en
matière sur un recours en admettant à tort qu’il s’agit d’une res judicata ou
lorsqu’une autorité à laquelle l’instance de recours a renvoyé l’affaire ne
rend pas une nouvelle décision. L’incompétence d’une autorité ne permet
à celle-ci de rester passive que si le défaut est facilement reconnaissable,
même pour un profane; sinon, l’autorité doit constater son incompétence
dans une décision d’irrecevabilité. En présence d’un déni de justice formel, la
juridiction de recours ne peut que le constater et inviter l’autorité négligente à
rendre sa décision sans tarder. Il n’y a pas d’autres possibilités d’établir une
situation conforme au droit; en particulier, la juridiction de recours ne peut
pas statuer à la place de l’autorité qui refuse de rendre la justice, au risque
sinon d’écourter le déroulement des instances et de léser éventuellement
6

d’autres droits des parties à la procédure (Georg Müller, n° 89 ss ad art. 4 aCst.,
in Jean-François Aubert et al., Commentaire de la Constitution Fédérale de la
Confédération Suisse du 29 mai 1874, Bâle, Zurich et Berne 1996).
b.
Le retard injustifié apparaît pour sa part comme une forme affaiblie
du déni de justice formel dans la mesure où l’autorité laisse certes entendre
qu’elle va prendre en main l’affaire, mais tarde exagérément à s’en occuper.
Une procédure peut traîner en longueur tant en raison de l’inaction que de
certaines mesures positives (suspensions ou mesures probatoires inutiles,
etc.). Le délai dans lequel l’autorité doit se prononcer se détermine selon des
critères exclusivement objectifs, dépendant de la nature et de l’importance de
la décision attendue (ATF 107 Ib 165 consid. 3c, ATF 103 V 195 consid. 3c; Blaise
Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd., Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991,
p. 134, ch. 633; Grisel, op. cit., vol. 1, p. 370). Le caractère raisonnable du délai
dépend notamment du genre de procédure et du comportement des parties,
étant observé à cet égard qu’une trop grande précipitation peut avoir des effets
négatifs sur la qualité de la décision. Une faute de l’autorité n’est pas exigée; le
retard peut violer la Constitution même s’il est imputable à des circonstances
objectives telles, entre autres, que la surcharge ou l’effectif insuffisant (Müller,
op. cit., n° 92 s. ad art. 4 aCst.). Si l’autorité refuse de dévoiler ses intentions,
son silence peut être interprété aussi bien comme un refus de rendre la justice
que comme un retard injustifié (Arthur Haefliger, Alle Schweizer sind vor dem
Gesetze gleich, Berne 1985, p. 117). Le retard injustifié est considéré comme
une décision au sens de l’art. 97 al. 2 OJ et de l’art. 70 al. 1 PA, aussi bien que le
refus de statuer.
3.
En l’espèce, il y a lieu d’examiner si les griefs du recourant, qui
invoque un «déni de justice par refus de statuer» du Conseil des EPF, sont
avérés.
a.
Pour déterminer l’éventuelle existence d’un déni de justice, il faut
d’abord cerner avec précision l’objet de la cause que le Conseil des EPF
n’aurait pas traitée avec la diligence requise. Cette procédure a sa source
dans deux requêtes du recourant, dont le point commun est qu’elles tendent
au versement d’une indemnité pour remplacement dans une fonction plus
élevée, au sens des dispositions mentionnées ci-dessus sous consid. 1b. Par
contre, les deux demandes se distinguent par leur cheminement procédural
et par les périodes d’activité professionnelle pour lesquelles le recourant les
réclame.
aa.
La première demande du recourant porte sur une indemnité pour
remplacement dans une fonction plus élevée pour la période du 1er octobre
1989 au 31 mai 1992. Elle a apparemment été émise pour la première fois
dans le cadre d’observations adressées par le recourant à l’EPFL le 19 février
1995, avant la décision rendue le 27 mars 1995 par cette autorité sur injonction
du Conseil des EPF. Dans les considérants de sa décision du 27 mars 1995,
le président de l’EPFL mentionne qu’il ne peut entrer en matière sur cette
demande d’indemnité. Par contre, ce point n’est pas mentionné dans le
dispositif de la décision, ni d’ailleurs dans son objet exprimé en tête de la
décision. On rappellera que le recourant a ensuite attaqué ladite décision de
l’EPFL, entraînant une procédure fort complexe (cf. notamment ci-dessus les
consid. de fait C. à G.). Dans le cadre de celle-ci, le recourant a renouvelé sa
demande d’indemnité à l’occasion de son recours au DFI du 15 avril 1998
7

et cette autorité a jugé cette conclusion irrecevable dans sa décision du
25 novembre 1998. Le DFI a en effet considéré que la demande d’indemnité,
rejetée par l’EPFL dans sa décision du 27 mars 1995, était une conclusion
nouvelle qui n’avait été mentionnée ni dans le recours du recourant du
27 avril 1995, ni dans la décision consécutive du Conseil des EPF du 19 mars
1998. C’est la raison pour laquelle, en application de l’art. 8 PA, le DFI a
transmis le dossier au Conseil des EPF pour qu’il statue sur cette question. Le
Conseil des EPF en a ainsi été saisi dès que la décision du DFI lui a été notifiée,
soit apparemment le 26 novembre 1998.
bb.
La seconde demande du recourant porte sur une indemnité pour
remplacement dans une fonction plus élevée pour la période du 1er juin 1992
au 31 juillet 1995. Elle est consécutive au rejet final par le DFI de la demande
de promotion du recourant en classe X, qui avait précisément été réclamée
à compter du 1er juin 1992. La demande a apparemment été adressée par le
recourant au Conseil des EPF par courrier recommandé du 24 décembre 1998.
Le recourant indiquait alors qu’il considérait que cette nouvelle demande
devait être entendue comme un élargissement de celle détaillée ci-dessus sous
consid. 3a/aa. Il l’adressait au Conseil des EPF car celui-ci avait été désigné
comme autorité compétente par le DFI dans sa décision du 25 novembre
1998. Le Conseil des EPF n’ayant produit aucun élément de dossier qui se
rapporte à cette demande, il est impossible de savoir à quelle date exacte il
l’a reçue. Il faut toutefois observer que l’autorité n’a pas contesté avoir reçu
le courrier qui s’y rapporte. Compte tenu des fêtes de fin d’année 1998 et de
l’aspect international de l’envoi, la Commission de céans retiendra, selon son
expérience, que le Conseil des EPF a reçu ledit courrier au plus tard le lundi
11 janvier 1999.
b.
Il faut maintenant déterminer si, et le cas échéant comment, le
Conseil des EPF a traité les deux requêtes du recourant, depuis qu’il en a
été saisi en novembre 1998, respectivement en janvier 1999. A cet effet, il est
peut-être utile de distinguer deux phases, soit avant et après la saisine de la
Commission de céans. Le comportement du recourant sera lui aussi examiné
dans la mesure nécessaire.
aa.
En raison du faible degré de collaboration du Conseil des EPF à la
détermination de l’état de fait, son activité avant que le recourant ne saisisse la
Commission de céans est impossible à établir avec certitude. Il est possible que
le Conseil des EPF ait transmis à l’EPFL un courrier du 2 décembre 1998 dans
lequel il lui demandait de bien vouloir se prononcer sur la première demande
d’indemnité. L’EPFL a apparemment répondu par courrier électronique du
3 février 1999 adressé au Conseil des EPF que le versement d’une indemnité ne
se justifiait pas, en se référant à sa décision du 27 mars 1995. Des discussions
portant sur cette première indemnité se seraient également tenues en mars
1999 entre le chef du personnel du Conseil des EPF et son homologue de
l’EPFL. Mais aucun indice ressortant du dossier ne permet d’affirmer que
le recourant ait été simplement informé de ces démarches, qui ne sont du reste
pas véritablement prouvées. Au surplus, celles-ci semblent s’être interrompues
durant plus d’une année, avant que le recourant ne se plaigne, le 2 mai 2000,
de l’inactivité du Conseil des EPF par son recours auprès de la Commission de
céans.
8

Par ailleurs, s’agissant de la seconde demande d’indemnité du recourant,
aucune pièce du dossier ne démontre ou ne laisse simplement entendre qu’elle
aurait été traitée d’une quelconque manière par le Conseil des EPF entre son
dépôt en décembre 1998 et l’invocation d’un déni de justice par le recourant en
mai 2000.
bb.
Il faut également examiner l’activité de l’autorité inférieure depuis
l’ouverture de la présente procédure. Le litige pourrait en effet être privé
d’objet s’il s’avérait que le Conseil des EPF a rendu une décision après le dépôt
du recours, mais avant le prononcé de la présente décision (Moser, op. cit.,
ch. 5.7).
En ce qui concerne la première demande du recourant, le Conseil des EPF n’a
pas véritablement rendu de décision. Il a simplement adressé une télécopie
au chef du personnel de l’EPFL, lui fixant un délai au 18 juin 2000 pour rendre
une décision positive concernant l’indemnité pour remplacement dans une
fonction plus élevée. L’EPFL a ensuite adressé une «décision» à la Commission
de céans en date du 20 juin 2000, au terme de laquelle la demande de B. était
refusée. Ces deux actes se révèlent toutefois viciés sous différents aspects qui
seront examinés ci-dessous (consid. 4b/bb).
En ce qui concerne le seconde demande d’indemnité, elle n’était pas
mentionnée dans le téléfax du Conseil des EPF à l’EPFL du 14 juin 2000. Elle ne
l’était pas non plus dans la «décision» de l’EPFL du 20 juin 2000. Elle semble
avoir été purement et simplement oubliée par les autorités précitées.
A priori, il semble donc que le Conseil des EPF n’a pas rendu les décisions que
le recourant était en droit d’attendre.
cc.
Le Conseil des EPF - pas plus d’ailleurs que l’EPFL - ne s’est pas
expliqué sur les éventuels motifs qui justifieraient sa passivité dans le
traitement des deux demandes d’indemnités du recourant. Il a simplement
communiqué son étonnement à l’EPFL au sujet de l’absence de décision
relative à la première demande d’indemnité. Il a évoqué, à l’appui de ses
demandes de prolongations de délais dans la présente procédure, l’absence
d’un collaborateur, puis, hors délai de réponse, le déménagement de ses
archives. Il ne s’agit toutefois dans ces deux cas pas d’une explication se
rapportant au retard intervenu avant l’ouverture de la présente procédure. Au
surplus, on rappellera que l’Etat doit fournir les moyens matériels nécessaires
à son fonctionnement normal (Knapp, op. cit., p. 134, ch. 633). La Commission
de céans retiendra donc que le Conseil des EPF n’a pas réussi à fournir une
explication valable à son silence prolongé.
A cet égard, c’est à raison que le Conseil des EPF n’a pas invoqué, pour justifier
son silence, son incompétence pour connaître des demandes du recourant.
Il est probable que les demandes d’indemnités auraient dû en principe être
adressées en première instance à l’EPFL (voir les développements figurant
ci-dessus sous consid. 1b). Mais c’est au Conseil des EPF que le dossier de
la première demande d’indemnité a été renvoyée par le DFI. Ceci suffit à
expliquer que le recourant ait aussi adressé sa seconde demande d’indemnité
au Conseil des EPF et à justifier que ce soit ce dernier qui soit interpellé dans la
présente procédure. Au surplus, la détermination de l’autorité compétente en
matière d’indemnité pour remplacement dans une fonction plus élevée n’est
assurément pas si évidente qu’elle s’imposerait à un profane, en sorte que le
9

Conseil des EPF était tenu de traiter les demandes du recourant (Grisel, op. cit.,
vol. 1. p. 369). Même s’il s’estimait incompétent, le Conseil des EPF devait le
cas échéant transmettre le dossier à l’EPFL (art. 8 al. 1 PA). Et, à l’aune de cette
exigence, l’on verra ci-dessous (consid. 4b/bb) que la télécopie du Conseil des
EPF à l’EPFL l’invitant à prendre une décision n’est pas suffisante.
dd.
Enfin, s’agissant du recourant, le Conseil des EPF lui reproche
implicitement son inaction en indiquant à la Commission de recours qu’il «ne
subit aucun dommage du fait que si vous rendiez une décision selon laquelle
une indemnité serait due, alors un intérêt moratoire de 5% lui serait versé.
Actuellement aucune banque ne fournit un tel rendement, ce qui explique que
le recourant ait attendu deux ans avant d’agir». La Commission de céans ne
retiendra pas cet argument, d’ailleurs invoqué hors délai de réponse. En effet,
le recourant a produit une copie d’un courrier qu’il a adressé au Conseil des
EPF le 26 juillet 1999, dans lequel il faisait part de son changement d’adresse
et de sa période de vacances, durant laquelle il proposait de ne pas lui notifier
de décision. Il y mentionnait expressément ses deux demandes d’indemnités.
Aux yeux de la Commission de recours, le recourant n’est donc pas resté inactif
avant le dépôt de son recours. Par ailleurs, la présente procédure représentait
une opportunité, pour le Conseil des EPF, de manifester sa volonté de rendre
une décision. Or, l’autorité inférieure n’a pas su la saisir, démontrant ainsi
que toute autre démarche du recourant aurait a fortiori été vaine. Il ne saurait
donc être question, en l’espèce, de reprocher au recourant une négligence
susceptible d’expliquer ou de justifier la passivité de l’autorité.
4.
Il reste à déterminer si le comportement passif imputable au Conseil
des EPF doit être qualifié de déni de justice ou de retard injustifié, au sens de
l’art. 70 al. 1 PA.
a.
La passivité du Conseil des EPF n’a pas tout à fait atteint le même
degré pour chacune des deux demandes du recourant, qu’il convient donc de
distinguer pour déterminer la nature exacte des manquements de l’autorité
inférieure.
aa.
S’agissant de la seconde demande d’indemnité, dont le Conseil des
EPF a été saisi directement par le recourant, l’inaction de l’autorité précitée a
été totale (cf. ci-dessus consid. 3b/bb). Non seulement le Conseil des EPF n’en a
apparemment jamais accusé réception (ce que la Commission de recours est
bien en peine d’affirmer avec certitude, l’autorité en cause n’ayant pas produit
le dossier y relatif), mais il ne s’est tout simplement jamais exprimé à ce sujet,
quand bien même le recourant a expressément attiré son attention sur les
deux indemnités envisagées d’une manière distincte. Ce silence s’est ainsi déjà
étendu sur près d’une année et demi avant le dépôt du recours pour déni de
justice: un tel délai était plus que suffisant pour trancher la demande au fond,
ou au moins pour prendre les mesures d’instruction qui s’imposaient. Mais
le silence de l’autorité inférieure sur cette question s’est prolongé sur toute la
durée de la procédure devant la Commission de céans. Il s’est même manifesté
dans la procédure d’administration des preuves, le Conseil des EPF tardant à
remettre son dossier à la Commission de recours, puis lui remettant des pièces
dont aucune ne concerne ou ne mentionne seulement la seconde demande du
recourant. Dans ces conditions, qui ne relèvent plus seulement de l’errare mais
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bien du perseverare, la Commission de recours retiendra que, s’agissant de la
seconde demande d’indemnité du recourant, le Conseil des EPF a commis un
déni de justice. Il s’est abstenu de traiter la requête qui lui était soumise.
bb.
Pour la première demande d’indemnité, la Commission de recours
dispose d’un peu plus d’éléments pour apprécier la situation. Une fois saisi
du dossier, fin 1998, par le DFI, le Conseil des EPF a apparemment traité
l’affaire au début de l’année 1999. Il est vrai que les quelques démarches
entreprises sont apparemment restées internes au Conseil des EPF et à
l’EPFL et n’ont pas été portées à la connaissance du recourant. C’est du moins
ce qu’est amenée à retenir la Commission de céans, faute de pièces ou de
simples allégués contraires de l’autorité intimée. Il est vrai également que les
dernières démarches internes semblent remonter à mars 1999, date à laquelle
une décision semblait pouvoir être prise par le Conseil des EPF ou plus
vraisemblablement par l’EPFL. Le silence qui s’en est suivi durant plus d’une
année - qui surprend même l’autorité intimée - est dès lors incompréhensible.
Si l’on devait considérer cette situation sur la seule période d’inactivité de
plus d’une année avant le recours pour déni de justice du recourant, on
devrait sans doute qualifier la passivité du Conseil des EPF de simple retard
injustifié. Mais le comportement de l’autorité inférieure devant la Commission
de recours amène celle-ci à aggraver cette qualification (ci-dessous consid. 4b).
b.
En effet, le Conseil des EPF, et l’EPFL qui lui est soumise, ont procédé
à des actes qui laissent penser que, sans l’intervention présente de la
Commission de céans, le recourant serait dans l’impossibilité d’obtenir une
décision en bonne et due forme sur sa première demande d’indemnité, telle
qu’elle a été transmise par le DFI dans sa décision du 25 novembre 1998.
aa.
La qualification de déni de justice plutôt que de retard injustifié
pourrait déjà résulter de la constatation qu’une partie entière des prétentions
du recourant est restée sans aucune réponse (cf. ci-dessus consid. 4a/aa), si
l’on admettait que les deux demandes du recourant n’en font qu’une. En effet,
une autorité commet un déni de justice en examinant incomplètement une
demande (Message, ad art. 25 du projet de Constitution fédérale, p. 183). La
question de l’unité des deux demandes peut toutefois rester indécise, d’autres
éléments étayant le déni de justice.
bb.
Au cours de la présente procédure, le Conseil des EPF est intervenu
auprès de l’EPFL pour que celle-ci rende une décision sur la première
demande d’indemnité du recourant. Mais la Commission de recours est d’avis
que ni le téléfax du Conseil des EPF du 14 juin 2000 ni le courrier de l’EPFL qui
l’a suivi le 20 juin ne sont des décisions propres à priver d’objet le recours pour
déni de justice.
aaa.
Il est assez évident que le courrier du Conseil des EPF à l’EPFL
n’est pas une décision, acte juridique dont il ne présente aucune des
caractéristiques: en effet, ce courrier n’est pas désigné comme une décision, ne
contient ni motifs, ni dispositif, ni voies de droit (art. 35 PA a contrario; Grisel,
op. cit., vol. 2, p. 871 ss). Apparemment, ledit courrier n’a en outre été transmis
que par téléfax à l’EPFL, sans être communiqué - ne serait-ce qu’en copie -
au recourant. On peut se passer d’examiner si ledit courrier est néanmoins
11

valable en tant que transmission de l’affaire à l’autorité compétente (art. 8
PA) dans la mesure où, de toute manière, ladite transmission aboutit à une
perpétuation du déni de justice (voir ci-dessous les consid. bbb et ccc).
bbb.
Le courrier de l’EPFL n’est pas non plus une décision valable, aux
yeux de la Commission de céans. En effet, s’il contient bien la mention «nous
décidons», il est à peine motivé et, surtout, n’a pas été adressé au principal
intéressé, le recourant, mais uniquement à la Commission de recours et, en
copie, au Conseil des EPF. Il s’agit là d’une violation manifeste de l’art. 34
PA. Or une notification incorrecte entraîne à elle seule l’inopposabilité ou
l’inexistence de la décision en cause (Knapp, op. cit., p. 263, ch. 1220). Au
surplus, le courrier litigieux ne contient pas la moindre indication des voies de
recours, contrairement à l’exigence de l’art. 35 PA. Ce cumul de violations de
règles essentielles de procédure empêche de considérer le courrier de l’EPFL
du 20 juin 2000 comme une décision valable susceptible de priver d’objet
le présent litige. Du reste, le Conseil des EPF lui-même ne le considère que
comme une «prise de position».
ccc.
Il faut enfin observer que le courrier de l’EPFL du 20 juin 2000 semble,
sur le fond, contraire aux indications du Conseil des EPF du 14 juin 2000. En
effet, celui-ci fixait un délai pour rendre une «décision positive» concernant la
demande d’indemnité du recourant, alors que celui-là réserve un sort négatif
à ladite demande. Le Conseil des EPF a cependant communiqué par la suite
à la Commission de recours (hors délai de réponse) qu’il appuyait la prise
de position de l’EPFL. Si l’on accordait la moindre valeur juridique à ces
différentes communications, il serait absolument impossible au recourant
de connaître le sort de sa demande et de savoir comment faire valoir ses droits
devant une autorité de recours. En réalité, les différentes communications
des autorités inférieures, ajoutées à l’absence de collaboration du Conseil
des EPF (retard ou absence de production de dossier, absence de bordereau,
absence de réponse en bonne et due forme ou même de simple explication sur
le déni de justice) ont contribué à entretenir une confusion totale sur le sort
de la demande du recourant et à aggraver le déni de justice qu’elles auraient
pourtant pu et dû éviter. Les contradictions imputables au Conseil des EPF
peuvent en effet laisser entendre au recourant que ladite autorité refuse de
rendre une décision, et non seulement qu’elle tarde à la rendre.
La Commission de recours est ainsi amenée à constater que le Conseil des
EPF a bien contrevenu à son obligation de statuer sur les deux requêtes du
recourant.
5.
Le Conseil des EPF ayant commis un déni de justice en ne traitant pas
les deux demandes d’indemnité pour remplacement dans une fonction plus
élevée du recourant, le recours de celui-ci est par conséquent admis sur ce
point essentiel. Contrairement à l’avis des parties, il n’appartient toutefois pas
à la Commission de recours de trancher au fond les demandes du recourant.
Cette réserve s’impose non seulement pour des raisons de préservation des
droits des parties à la procédure (Müller, op. cit, n° 91 ad art. 4 aCst.), mais
aussi par le fait que la Commission de céans ne dispose pas des éléments
nécessaires pour se prononcer sur le bien-fondé des demandes. La cause
doit donc être renvoyée au Conseil des EPF avec les instructions impératives
12

qui s’imposent (art. 70 al. 2 PA). Au titre de celles-ci, il y a lieu d’ordonner
au Conseil des EPF de traiter sans délai les deux demandes d’indemnité du
recourant. Pour éviter tout malentendu, deux ultimes précisions s’imposent.
a.
Le renvoi de la cause au Conseil des EPF, autorité inférieure, ne
signifie pas que la Commission de recours estime qu’il s’agit forcément de
l’autorité compétente pour connaître des demandes d’indemnité du recourant.
Le cas échéant, le Conseil des EPF devra à son tour transmettre la cause à
l’autorité compétente, soit sans doute l’EPFL (cf. ci-dessus consid. 1b). Mais il
opérera cette éventuelle transmission en bonne et due forme, dans le respect
des règles de procédure (notamment les art. 7 ss PA) et la communiquera au
recourant. La Commission de recours estime qu’en cas de transmission du
dossier à une autre autorité, le Conseil des EPF devra prendre la décision
y relative dans un délai maximum de deux mois dès l’entrée en force de la
présente. Au cas où le Conseil des EPF estime qu’il lui appartient de connaître
lui-même du fond de la cause, le même délai de deux mois paraît raisonnable
pour qu’il prenne les premières mesures d’instruction ou les premières
décisions de procédure, ou pour qu’il manifeste de quelque autre manière
son intention de se saisir de l’affaire.
b.
Le renvoi de la cause à l’autorité inférieure ne signifie pas non plus
que la Commission de recours estime que les demandes du recourant sont
fondées ou même recevables. Mais il signifie que, quelle que soit l’autorité
compétente pour connaître de la cause, celle ci devra rendre une décision
dans le respect des formes prévues par la loi (notamment les art. 34 et 35 PA),
sur les deux demandes du recourant qui pourront le cas échéant être jointes.
L’autorité inférieure est libre du fond de sa décision, même si la Commission
de recours l’invite, par souci d’économie de procédure, à ne pas commettre
un nouveau déni de justice en invoquant à la légère la force de chose jugée
d’une précédente décision (Grisel, op. cit., vol. 1 p. 369). En effet, l’EPFL, dans
son courrier du 20 juin 2000, s’est référée à son ancienne décision du 27 mars
1995. Or, dans cette dernière décision, le refus de l’indemnité litigieuse n’était
pas mentionné dans le dispositif, mais uniquement dans les considérants.
Son éventuelle opposabilité au recourant ne paraît donc pas évidente. Au
surplus, la décision du 27 mars 1995 ne concerne que la première demande
d’indemnité du recourant.
En tout état de cause, la Commission de recours estime que, quel que soit le
sort réservé au fond aux deux demandes du recourant, celui-ci devra obtenir
une décision finale de l’autorité compétente pour en connaître en première
instance dans un délai de quatre mois dès l’entrée en force de la présente
décision, respectivement dès la transmission du dossier par le Conseil des
EPF. Certes, ce délai peut a priori paraître bref, mais il ne faut pas oublier
que les demandes du recourant sont loin d’être nouvelles et que son dossier
doit être bien connu des services concernés, tant il a fait l’objet de procédures
nombreuses et variées. Enfin, la gravité du déni de justice subi et l’absence
apparente de surcharge chronique des deux autorités inférieures permet
d’exiger de celles-ci qu’elles traitent en priorité le dossier du recourant.
6.
(frais et dépens)
13

[Le recours pour déni de justice est admis et la cause est renvoyée au
Conseil des EPF pour qu’il traite sans délai, au sens des considérants, les
deux demandes d’indemnités déposées par le recourant pour cause de
remplacement dans une fonction plus élevée.]
Informations générales sur la Commission fédérale de recours en matière de
personnel fédéral
14

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 65.15 - Décision de la Commission fédérale de recours en matière de personnel
fédéral du 28 septembre 2000 en la cause B. [CRP 2000-007]
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2001
Année
Anno
Band
65
Volume
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150 005 093
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Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.