ch_vb · JAAC 58.13 · 1992-11-11 · de


JAAC 58.13
Entscheid des Bundesrates vom 11. November 1992
Protection de la nature et du paysage en matière de viticulture.
Art. 2 et 12 LPN. Qualité pour recourir des associations pour la
protection de la nature et du paysage (en l’espèce, Association suisse
pour la protection des oiseaux).
- L’octroi d’une autorisation pour l’admission d’un terrain dans le
cadastre viticole est une tâche de la Confédération selon l’art. 2 let. b
LPN quand de ce fait, des atteintes à la nature ne peuvent pas être
exclues (comme en l’espèce la destruction de précieuses prairies sèches
lors de la transformation de prairies en vignoble).
- Lorsqu’il y a de sérieuses raisons de penser que, dans un cas concret,
des intérêts de la protection de la nature et du paysage puissent être
atteints, l’autorité concédant doit publier la demande d’autorisation
et reconnaître aux associations pour la protection de la nature et du
paysage un droit d’opposition et de recours.
Natur- und Heimatschutz beim Rebbau.
Art. 2 und 12 NHG. Beschwerdelegitimation von Vereinigungen für
Natur- und Heimatschutz (in casu Schweizer Vogelschutz).
- Die Erteilung einer Bewilligung für die Aufnahme eines Grundstückes
in den Rebbaukataster stellt eine Bundesaufgabe nach Art. 2 Bst. b
NHG dar, wenn damit raumrelevante Eingriffe in die Natur nicht
auszuschliessen sind (wie vorliegend die Vernichtung wertvoller
Trockenstandorte bei der Änderung von Wiesland zu Rebbau).
- Wenn berechtigter Anlass besteht, es würden in einem konkreten
Fall Interessen des Natur- und Heimatschutzes verletzt, muss die
Bewilligungsbehörde das Bewilligungsgesuch publizieren und den
interessierten Natur- und Heimatschutzorganisationen ein Einsprache-
und Beschwerderecht einräumen.
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Protezione della natura e del paesaggio in materia di viticoltura.
Art. 2 e 12 LPN. Legittimazione a ricorrere di associazioni per la
protezione della natura e del paesaggio (in casu Associazione svizzera
per la protezione degli uccelli).
- Il rilascio di un permesso per l’ammissione di un terreno nel catasto
viticolo è compito della Confederazione giusta l’art. 2 lett. b LPN, se in
tal modo non possono essere esclusi interventi d’incidenza ambientale
sulla natura (nella fattispecie la distruzione di preziosi prati secchi in
caso di trasformazione da prati a vigneti).
- Se esiste un motivo serio per ritenere che, in un caso concreto, possano
essere colpiti interessi della protezione della natura e del paesaggio,
l’autorità competente per rilasciare il permesso deve pubblicare la
domanda d’autorizzazione e riconoscere alle associazioni per la
protezione della natura e del paesaggio un diritto d’opposizione e
ricorso.
I
A. Am 25. März 1988 hat das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) verfügt,
dass mehrere in der Gemeinde W. gelegene Parzellen provisorisch in
den Rebbaukataster aufzunehmen seien, sofern die Naturschutzfläche
östlich und westlich des Weges gemäss Plan bei der Güterzusammenlegung
W. berücksichtigt werde. Die definitive Aufnahme der Parzellen in den
Rebbaukataster erfolge nach der Güterzusammenlegung. Eine weitere
Ausdehnung der Rebbaufläche könne sowohl aus rebbaulichen als auch aus
naturschützerischen Überlegungen nicht befürwortet werden.
B. Mit Schreiben vom 19. Mai 1989 hat der Schweizer Vogelschutz (SVS)
das BLW ersucht, ihm diese Verfügung zu eröffnen mit dazugehöriger
Rechtsmittelbelehrung.
Das BLW hat in der Folge das Gesuch des SVS am 6. Juni 1989 abgewiesen.
C. Gegen diese Verfügung hat der SVS am 30. Juni 1989 beim EVD eine
Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung
aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Eine Landschaftsschutzorganisation müsse am Verfahren
teilnehmen dürfen, wenn es um die Erhaltung oder Schonung eines
Landschaftsbildes anlässlich einer Gütermelioration in Verbindung mit der
Aufnahme mehrerer Grundstücke in den Rebbaukataster gehe.
Mit Entscheid vom 21. August 1990 hat das EVD die Beschwerde
abgewiesen. Aus den Erwägungen: Es sei unbestritten, dass der SVS eine
gesamtschweizerische Vereinigung sei, die sich statutengemäss dem Natur-
und Heimatschutz oder verwandten, rein ideellen Zielen widme; in diesem
Sinne könne der SVS grundsätzlich als beschwerdelegitimiert betrachtet
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werden. Wenn im vorliegenden Fall die Beschwerdelegitimation bestritten
werde, so sei dies darauf zurückzuführen, dass es sich bei der Aufnahme von
Grundstücken in den Rebbaukataster um keine Bundesaufgabe handle (Art. 2
und 12 des BG vom 1. Juli 1966 über den Natur und Heimatschutz [NHG],
SR 451). Die Rechtsprechung des Bundesgerichts beschränke den Begriff
der Bundesaufgabe des NHG auf Sachgebiete, die primär den durch dieses
Gesetz geschützten Interessen diene. Die Beschwerdelegitimation werde
somit sachlich beschränkt. So sei der Gewässerschutz eine Bundesaufgabe,
das Gewässerschutzrecht diene aber primär nicht den durch das Natur- und
Heimatschutzrecht geschützten Interessen. Unter den Begriff Bundesaufgabe
fielen grosse Projekte mit schwerwiegenden Eingriffen in die Natur; dies
sei hier aber nicht der Fall, weshalb die Zuteilung von Grundstücken in den
Rebbaukataster keine Bundesaufgabe darstelle. Werde das Vorliegen einer
Bundesaufgabe verneint, so bedeute das nicht, dass man die Interessen des
Natur- und Heimatschutzes nicht berücksichtige. Ganz im Gegenteil habe
man im vorliegenden Fall den Stellungnahmen des ehemaligen Bundesamtes
für Forstwesen und Landschaftsschutz sowie der Eidgenössischen
Expertenkommission Rebbaukataster Rechnung getragen.
D. Der SVS hat gegen diesen Entscheid des EVD am 21. September 1990 beim
Bundesrat eine Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, den angefochtenen
Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der
Begründung an die Vorinstanz zurückzuweisen; eventualiter sei die
nachgesuchte Verfügung des BLW direkt mit einer Rechtsmittelbelehrung zu
eröffnen und damit die Beschwerdelegitimation des SVS anzuerkennen. Nach
Art. 2 NHG seien alle Verfügungen anfechtbar, wenn sie einen praktischen
Bezug zum Natur- und Heimatschutz aufwiesen. Jede Einschränkung einer
solchen Auslegung laufe dem Sinn des NHG zuwider. Folglich sei das BLW
anzuweisen, seine Verfügung nachträglich zu eröffnen. Die Erteilung einer
Bewilligung für die Aufnahme von Grundstücken in den Rebbaukataster
stelle eine Bundesaufgabe dar. Im vorliegenden Fall gehe es vor allem um
den Schutz von Biotopen und von Trockenstandorten. Ein ornithologisches
Inventar zeige, dass bestimmte Vogelarten nicht mehr beobachtet wurden,
was wirkungsvolle Gegenmassnahmen erheische. Die Tatsache, dass man
die Zuteilung eines Grundstückes zum Rebbaukataster nicht publiziert habe,
sei noch kein Grund, dem SVS die Beschwerdelegitimation abzusprechen.
Eine Beschwerdeerhebung in einem späteren Zeitpunkt dürfte wohl kaum
sinnvoll sein, da es darum gehe, die Landschaft vor irreversiblen Eingriffen zu
schützen.
…
II
1. Angefochten ist ein Beschwerdeentscheid des EVD, worin die Teilnahme
des SVS als Partei beim Gesuchs- und Beschwerdeverfahren anlässlich der
Aufnahme neuer Grundstücke in den Rebbaukataster verweigert wird.
Solche Streitigkeiten unterliegen wie die Verweigerung der Aufnahme eines
Grundstückes oder die Aufnahme eines Grundstückes in die Rebbauzone
gemäss Rebbaukataster - es handelt sich um Verfügungen über Pläne im Sinne
von Art. 99 Bst. c OG - nach Art. 44 Abs. 1 der V vom 23. Dezember 1971 über
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den Rebbau und den Absatz der Rebbauerzeugnisse (Weinstatut, SR 916.140)
und Art. 72 ff. VwVG der Beschwerde an den Bundesrat. Dieser ist nicht nur
zuständig, über die materielle Hauptfrage - die Aufnahme beziehungsweise
Nichtaufnahme eines Grundstückes in den Rebbaukataster - zu befinden,
sondern a malore minus auch über Einzelfragen, die mit dem erwähnten
Themenkreis im Zusammenhang stehen, wie über die Frage, wer berechtigt
ist, an einem solchen Verfahren als Partei teilzunehmen. Es spielt dabei keine
Rolle, dass es hier gemäss der Verfügung des BLW vom 25. März 1988 (vgl.
oben I. A) nur um die provisorische Aufnahme von Grundstücken in den
Rebbaukataster geht.
Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Der vorliegende Streit dreht sich darum, ob man dem SVS zu Unrecht die
Verfügung des BLW vom 25. März 1988 betreffend die Güterzusammenlegung
W. und die Aufnahme mehrerer Grundstücke in den Rebbaukataster nicht
eröffnet und ihm somit auch zu Unrecht die Beschwerdelegitimation
stillschweigend abgesprochen habe.
Es geht nun darum, zu prüfen, ob der SVS als Partei beim Gesuchs- und
Beschwerdeverfahren teilnehmen darf und wenn ja, ob man dem SVS die
Verfügung des BLW vom 25. März 1988 noch nachträglich eröffnen muss,
damit er von seinen Parteirechten in der vorliegenden Sache Gebrauch
machen kann.
a. Die Vorinstanz, das EVD, geht davon aus, dass der SVS nur dann als
beschwerdelegitimiert zu betrachten sei, wenn die (provisorische) Aufnahme
eines Grundstückes in den Rebbaukataster eine Bundesaufgabe im Sinne
von Art. 2 NHG und Art. 24sexies BV darstelle. Unter einer Bundesaufgabe
seien nach Sinn und Zweck grosse Projekte mit schwerwiegenden
Eingriffen in die Natur zu verstehen; solche Projekte müssten regelmässig
veröffentlicht werden, um den Natur- und Heimatschutzorganisationen
eine Beschwerdemöglichkeit zu geben. Die Bestockung eines Grundstückes
mit Reben habe aber keine radikale Veränderung der Vegetation wie bei
einer Rodung, der Beseitigung der Ufervegetation oder der Erstellung von
Bauten ausserhalb von Bauzonen zur Folge. Ferner müsse die Zuteilung eines
Grundstückes zum Rebbaukataster nicht veröffentlicht werden, was so zu
verstehen sei, dass es sich im vorliegenden Verfahren nicht um den Vollzug
einer solchen Bundesaufgabe handle.
b. Der Begriff der Bundesaufgabe gemäss Art. 2 NHG erfährt eine enumerative,
nicht aber eine abschliessende Konkretisierung. Danach fallen insbesondere
«die Planung, Errichtung und Veränderung von Werken und Anlagen»
(Bst. a), «die Erteilung von Konzessionen und Bewilligungen» (Bst. b) und
«die Gewährung von Beiträgen an Planungen, Werke und Anlagen» (Bst. c)
durch den Bund, seine Anstalten und Betriebe darunter. Die Verpflichtung
richtet sich an alle Organe des Bundes, so auch an die Rechtsprechungsorgane
(Fleiner Gerster Thomas, Kommentar BV, Art. 24sexies Rz. 12 ff.; BGE 112 Ib 72
E. 3; Nutt Reto, Das Beschwerderecht ideeller Vereinigungen, insbesondere
nach Art. 14 des Bundesgesetzes über Fuss- und Wanderwege, Schweizerisches
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Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] Bd. 93/1992, S. 255 ff.;
Gadola Attilio, Beteiligung ideeller Verbände an Verfahren vor den unteren
kantonalen Instanzen - Pflicht oder blosse Obliegenheit, ZBl 93/1992, S. 97 ff.).
c. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die
gesamtschweizerischen ideellen Natur- und Heimatschutzvereinigungen
nicht im Besitz eines allgemeinen Aufsichts- und Interventionsrechts (BGE
110 Ib 162 E. 2a); die Legitimation ist nur dann gegeben, wenn es um die
Erfüllung einer Bundesaufgabe geht, wie zum Beispiel bei der Erteilung
von Konzessionen und Bewilligungen, und wenn die Erfüllung dieser
Bundesaufgabe zudem mit gewissen Auswirkungen auf die Natur und
das Landschaftsbild verbunden ist, sei es bei Rodungsbewilligungen, bei
Bewilligungen zur Beseitigung der Ufervegetation, bei fischereipolizeilichen
Bewilligungen, bei der Verletzung von Wasserrechtskonzessionen, sowie
beim Schutz der Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung (Gadola,
a.a.O., S. 101/2 mit Hinweisen, BGE 112 Ib 73 E. 3, BGE 116 Ib 121, BGE 116
Ib 208). In der neueren Rechtsprechung (so vor allem in BGE 116 Ib 208
E. 3a, vgl. ferner auch in BGE 117 Ib 99 E. 3) hat das Bundesgericht die Frage
offen gelassen, ob das Bundesrecht über den Natur und Heimatschutz diesen
Vereinigungen allein aufgrund des Vorbringens, es liege eine Bundesaufgabe
vor, die Beschwerdelegitimation zuspreche; ob in einem bestimmten Fall eine
Bundesaufgabe vorliege, stelle an sich eine materielle Frage, nicht dagegen
eine solche des Eintretens dar.
d. Der Beschwerdeschrift ist zu entnehmen, dass infolge der provisorischen
Aufnahme der Grundstücke in den Rebbaukataster Trockenstandorte
im Sinne von Art. 18 Abs. 1bis NHG und damit gleichzeitig auch seltene
Vogelarten und Reptilien gefährdet seien. Aus diesem Grunde hat denn auch
der Zürcher Vogelschutz am 24. September 1991 gegen die Verfügung der
Direktion der öffentlichen Bauten vom 22. Juli 1991 betreffend den Schutz
von Naturschutzgebieten mit überkommunaler Bedeutung in der Gemeinde
W. beim Regierungsrat des Kantons Zürich eine zusätzliche Beschwerde
eingereicht, um zu verhindern, dass die erwähnten Grundstücke mit Reben
bepflanzt werden. Der Präsident des Regierungsrates des Kantons Zürich
hat in der Folge am 6. April 1992 im Sinne einer vorsorglichen Massnahme
dem Antrag des Zürcher Vogelschutzes entsprochen und verfügt, dass
auf den umstrittenen Parzellen keine tatsächlichen Veränderungen ohne
Bewilligung der Baudirektion vorgenommen werden dürften, das heisst dass
die Anpflanzung von Reben zur Zeit untersagt sei, um die dort befindlichen
Pflanzen auf den Grundstücken nicht zu gefährden.
e. Diese Ausgangslage macht deutlich, dass der SVS als Verfügungsadressat
durch die Verfügung des BLW und durch den Beschwerdeentscheid
der Vorinstanz, wie das EVD in seiner Begründung zutreffend ausführt,
unmittelbar berührt ist und ein als schutzwürdig anzuerkennendes
Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung hat. Ferner geht die
Vorinstanz mit dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL)
beziehungsweise dem EDI einig, dass die Bepflanzung von Grundstücken mit
Reben raumrelevant ist; einzig über das Mass der Relevanz, die massgebend ist
für die Beschwerdelegitimation im vorliegenden Fall, besteht keine Einigkeit.
Der Lehre und der Rechtsprechung lässt sich zu diesem Punkt entnehmen,
Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG und damit auch
Gegenstand des Beschwerderechts nach Art. 12 NHG könne nur eine Aufgabe
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sein, die einen klaren Bezug zu den Anliegen des Natur- und Heimatschutzes
habe beziehungsweise bei deren Erfüllung der entscheidenden Behörde ein
Spielraum zur wertenden Berücksichtigung der Interessen des Natur- und
Heimatschutzes zukomme. Es stellt sich daher die Frage, ob ein solcher Bezug
bei der Erteilung einer Bewilligung für die Aufnahme von Grundstücken in
den Rebbaukataster gegeben ist.
Mit der beabsichtigten Änderung der landwirtschaftlichen Nutzungsart von
Wiesland zu Rebbau sind Terrainveränderungen infolge von Grabungen und
Terrassierungen und damit auch die Vernichtung wertvoller Trockenstandorte
wohl kaum zu vermeiden. Zudem stellt die Anlage neuer Rebberge an
diesem Ort auch einen optischen Eingriff in die Landschaft dar, was bei
anderen Bewirtschaftungsarten der Urproduktion wohl weniger der Fall
wäre, da die Änderung der landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsart
voraussichtlich auf Dauer angelegt ist. Daraus ergibt sich, dass nicht nur
erhebliche Interessen des Landschafts-, sondern auch des Biotopsschutzes
auf dem Spiele stehen; mit anderen Worten: Es geht nicht nur um die
Einführung einer neuen landwirtschaftlichen Nutzungsart, die bis anhin
an diesem Ort nicht heimisch war, sondern auch um die allfällige Zerstörung
bisher vorhandener intakter Biotope. Ist eine solche Zerstörung nicht von
vornherein auszuschliessen, so handelt es sich entgegen der Ansicht der
Vorinstanz um einen schwerwiegenden Eingriff in die Natur. Die Natur-
und Heimatschutzorganisationen sind daher als beschwerdelegimiert
zu betrachten, damit sie als Partei im Bewilligungs- beziehungsweise
Beschwerdeverfahren für die notwendige Rücksichtnahme auf Natur und
Heimat sorgen können.
Ob und in welchem Ausmass Bewilligungen zur Aufnahme von Grundstücken
in den Rebbaukataster allenfalls Anlass zur Ausrichtung von Bundesbeiträgen
sein können, spielt vorliegend keine Rolle (Art. 3 des BB vom 22. Juni
1979 über Massnahmen zugunsten des Rebbaues, SR 916.140.1). Es ist
auch ohne Bedeutung, dass die Art und Weise der landwirtschaftlichen
Bepflanzung sonst dem freien Ermessen des Landwirts überlassen
und nicht bewilligungspflichtig ist. Ferner stellt der Umstand, dass das
Bundesrecht über den Rebbau keine Bestimmung enthält, wonach die
Zuteilung eines Grundstückes in den Rebbaukataster im Rahmen des
Bewilligungsverfahrens zu veröffentlichen sei, kein Indiz dar, dass es sich
hier um keine Bundesaufgabe handle und dass somit ein Beschwerderecht
nach Art. 12 NHG entfalle.
f. Ist der Beschwerdeführer folglich legitimiert, am Verfahren von
Anfang an teilzunehmen, so sind der angefochtene Entscheid der
Vorinstanz und die Verfügung des BLW aufzuheben und die Sache an die
Bewilligungsbehörde, das BLW, zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen
zurückzuweisen. Gleichzeitig ist dem Beschwerdeführer und allen anderen
gesamtschweizerischen ideellen Natur- und Heimatschutzvereinigungen
Gelegenheit zu geben, sich auch schon im erstinstanzlichen Verfahren der
Aufnahme der hier im Streit liegenden Grundstücke in den Rebbaukataster zu
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widersetzen. Zu diesem Zwecke ist das Gesuch um Erteilung einer Bewilligung
für die Aufnahme eines Grundstückes in den Rebbaukataster in geeigneter
Weise zu publizieren.
3. Ob darüber hinaus eine allgemeine Pflicht zur Publikation von
Bewilligungsgesuchen für die Aufnahme von Grundstücken in den
Rebbaukataster besteht, ist nicht Gegenstand des vorliegenden
Beschwerdeverfahrens. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl.
oben E. 2.c) darf man aber eher annehmen, dass keine generelle Verpflichtung
besteht, jedes Aufnahmegesuch zu publizieren; anders verhielte es sich einzig
dann, wenn berechtigter Anlass bestünde - ähnlich wie hier -, es würden in
einem konkreten Fall Interessen des Natur- und Heimatschutzes verletzt.
In einem solchen Fall käme die Bewilligungsbehörde wohl kaum darum
herum, das Bewilligungsgesuch zu publizieren und den interessierten Natur-
und Heimatschutzorganisationen ein Einsprache- und Beschwerderecht
einzuräumen.
4. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden keine Verfahrenskosten
auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der Beschwerdeführer hat aber, nachdem
er obsiegt, Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihm erwachsenen
notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten; diese Entschädigung wird
für das Verfahren vor dem EVD und vor dem Bundesrat pauschal auf Fr. 2 000.-
festgesetzt (Art. 64 VwVG; Art. 8 der V vom 10. September 1969 über Kosten
und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren, SR 172.041.0).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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JAAC 58.13 - Entscheid des Bundesrates vom 11. November 1992
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1994
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