ch_vb · 92.3049 · 1993-06-07 · de


7. Juni 1993 
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Asylpolitik. Initiativen und persönliche Vorstösse
asylland. Hier trägt die Schweiz eine grosse Verantwortung.
Es muss absolut sichergestellt werden, dass im entsprechen-
den Land ein Asylverfahren besteht. Dieses Asylverfahren hat
den Conclusions des Exekutivkomitees des UNHCR zu ent-
sprechen.
Dritte Bedingung: Die Zusammenarbeit mit dem UNHCR
muss sichergestellt werden.
Vierte Bedingung: Die parlamentarische Kontrolle. Nachträgli-
che Aenderungen des Abkommens müssen dem Parlament
vorgelegt werden, weil bestimmte sogenannte Conclusions
faktisch den Stellenwert von neuen Staatsverträgen haben.
Fünfte Bedingung: Eine oberste Gerichtsinstanz. Es muss -
und dafür muss sich die Schweiz einsetzen - ein supranatio-
nales Konsultativ- und Entscheidungsgremium geschaffen
werden, das bezüglich der materiellen Anwendung der Genfer
Flüchtlingskonvention und bezüglich der Schutzgewährung
für Gewaltflüchtlinge konsultiert werden kann; es soll auch
Streitfragen zwischen den Staaten im Zusammenhang mit der
Zuständigkeit entscheiden.
Die bisherige Entwicklung der Verschärfung des Asylrechts im
europäischen Raum kann nicht widerspruchslos hingenom-
men werden. Das Gebot des Schutzes darf nicht der Verfüh-
rung zur Abschottung unterliegen.
Deshalb, und weil wir noch mitreden wollen, bitte ich Sie, den
Vorstoss anstatt als Motion in der Form des Postulats zu über-
weisen.
Bundesrat Koller: Ich möchte einfach noch einmal versuchen,
hier klar zu machen, was für ein eminentes Interesse die
Schweiz hat, ein solches Parallelabkommen zur Dubliner Kon-
vention, also zum Erstasylabkommen, mit den EG-Staaten ab-
zuschliessen.
Was wird die Folge sein, wenn uns das nicht gelingt? Dann
werden all jene, die in einem EG-Land ein Asylgesuch gestellt
haben und dort abgewiesen worden sind, ihr Glück in der
Schweiz versuchen. In einem anderen EG-Land können sie
das ja nicht mehr, weil das Erstasylabkommen eben ein für alle
Mal die Zuständigkeit des ersten Landes festhält, mit der
Folge, dass es in einem zweiten Land, das die Dubliner Kon-
vention unterzeichnet hat, überhaupt kein Asylverfahren mehr
gibt Wenn wir nun als einziges Land im Herzen Europas da
nicht mitmachen könnten, würde die Schweiz selbstverständ-
lich zum Eldorado für untergetauchte Asylbewerber in den
EG-Ländern; die Folgen können Sie sich etwa vorstellen.
Das ist der Grund, weshalb ich seit einigen Jahren mit unendli-
cher Geduld und Beharrlichkeit an die Türe der EG klopfe, mit
der Bitte, uns wirklich Gelegenheit zu geben, diesem Erstasyl-
abkommen auch beizutreten.
Frau Fankhauser, es ist ganz klar: Dieses Erstasylabkommen
wird vor das Parlament kommen. Sie werden also alle Gele-
genheit haben, zu diesem Erstasylabkommen Stellung zu
nehmen. Wir werden uns auch um ein ausreichendes Daten-
schutzrecht bemühen. Ich glaube - entschuldigen Sie diesen
Ausdruck -, wir sehen uns bei Philipp! wieder. Aber das ist
wirklich kein Grund, um dieses unheimlich wichtige Erstasyl-
abkommen jetzt nicht mit der EG abzuschliessen.
Ich möchte Sie daher um Ueberweisung als Motion bitten.
Motion 91.3178
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit 
74 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit 
36 Stimmen
Postulat 93.3042
Ueberwiesen - Transmis
24-N
#ST# 92.3049
Motion des Ständerates
(Simmen)
Migrationsgesetz
Motion du Conseil des Etats
(Simmen)
Loi sur les migrations
Wortlaut der Motion vom 7. Oktober 1992
Der Bundesrat wird beauftragt, rasch ein Migrationsgesetz
auszuarbeiten, das die Grundlage darstellen soll für den Um-
gang mit Problemen, wie sie aus der weltweiten Völkerwande-
rung auch für die Schweiz entstehen.
Texfe de la motion du 7 octobre 1992
Le Conseil fédéral est chargé de présenter aux Chambres,
dans un proche délai, un projet de loi qui constituera la base
permettant de mieux faire face aux problèmes que posent à la
Suisse, comme à d'autres Etats, les vastes migrations de po-
pulation.
93.3043
Postulat SPK-NR 92.3049
Leitlinien für ein Migrationsgesetz
Postulat CIP-CN 92.3049
Lignes directrices
pour une loi sur les migrations
Wortlaut des Postulates vom 25. Februar 1993
Der Bundesrat wird beauftragt, ein Migrationsgesetz auszuar-
beiten, das die Zielsetzung und Grenzen der Einwanderungs-
politik enthält, eine umfassende Integrationspolitik um-
schreibt, die Grundlage bildet für die Förderung der Reintegra-
tion und einen Beitrag liefert für die Beseitigung der Ursachen
von Wanderungsbewegungen.
Texte du postulat du 25 février 1993
Le Conseil fédéral est chargé d'élaborer une loi sur les migra-
tions, qui contient les buts et les limites de la politique d'immi-
gration, une description exhaustive de la politique d'intégra-
tion, qui constitue la base d'une politique de réintégration et
qui apporte une contribution à la suppression des causes des
mouvements migratoires.
Frau Zölch unterbreitet im Namen der Kommission den fol-
genden schriftlichen Bericht:
Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates behan-
delte die Motion (92.3049, Migrationsgesetz) an ihrer Sitzung
vom 25.726. Februar 1993 und führte zu diesem Thema Anhö-
rungen mit Experten durch.
Die Kommission kam zu folgenden Schlüssen:
Die schweizerische Ausländer- und Asylpolitik bedarf heute ei-
ner gründlichen Anpassung. Die bestehenden Regelungen
genügen nicht mehr, um auf die Herausforderungen eines
wachsenden Migrationsdruckes zu antworten. Mit der Ueber-
weisung der Motion will die Kommissionsmehrheit ein Zei-
chen setzen und dem Willen Ausdruck geben, dass sie eine
Neukonzeption der Ausländer- und Asylpolitik befürwortet.
Die Kommissionsmehrheit ist sich bewusst, dass die Lösung
von komplexen Problemen nicht rasch erfolgen kann, son-
dern langwierige Gesetzgebungsarbeiten erfordert. Dies ist
mit ein Grund, weshalb man bereits heute einen verbindlichen

Politique d'asile. Initiatives et interventions personnelles 
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Auftrag an den Bundesrat erteilen will und nicht zuerst einen
Bericht verlangt, den das Parlament nur zur Kenntnis nehmen
kann.
Kurzfristig sind einige Revisionen notwendig, die keinen Auf-
schub dulden. Diesen darf aber nicht alleinige Priorität einge-
räumt werden. Die Parallelität zwischen den notwendigen Re-
visionen der bestehenden Gesetze und der Ausarbeitung ei-
ner umfassenden Migrationsgesetzgebung begrüsst die Kom-
mission.
Wichtig ist, dass die gesamte Einwanderungspolitik nicht
mehr in einen Bereich Asyl- und einen Bereich Ausländerpoli-
tik getrennt wird, sondern dass eine neue Migrations- oder
Wanderungspolitik formuliert wird. Die Frage, wie diese Politik
gesetzgeberisch umgesetzt werden könnte, ob durch ein
neues Migrationsgesetz, durch eine Totalrevision des Anag
oder durch eine weitere Variante lässt die Kommission offen.
Es ist Sache des Bundesrates zu prüfen, welches die sachge-
rechte Lösung ist
Eine Kommissionsminderheit will die Motion in ein Postulat
umwandeln, denn es sei nicht sinnvoll, den Bundesrat zu be-
auftragen, rasch ein Migrationsgesetz auszuarbeiten, ohne
diesen Auftrag klar zu definieren. Zuerst müssten das Anag
und das Asylgesetz revidiert werden und erst längerfristig sei
die Schaffung eines Migrationsgesetzes ins Auge zu fassen.
In Ergänzung zur Motion beschloss die Kommission, ein Po-
stulat (93.3043) zu überweisen, das Anhaltspunkte gibt für ei-
nen möglichen Inhalt eines Migrationsgesetzes. Danach
müsste ein Migrationsgesetz die Zielsetzungen und Grenzen
der Einwanderungspolitik festhalten, eine umfassende Inte-
grationspolitik umschreiben, die Grundlage für die Förderung
der Reintegration bilden und einen Beitrag für die Beseitigung
der Ursachen von Wanderungsbewegungen liefern.
M™Zölch présente au nom de la commission le rapport écrit
suivant:
La Commission des institutions politiques du Conseil national
a examiné la motion (92.3049, loi sur les migrations) lors de
ses séances des 25 et 26 février 1993. Elle a également pro-
cédé à l'audition d'experts sur ce sujet
La commission est parvenue aux conclusions suivantes:
La politique suisse à l'égard des réfugiés et des étrangers né-
cessite aujourd'hui une adaptation complète. La législation en
vigueur n'est plus en mesure de faire face aux problèmes po-
sés par une immigration croissante. La majorité de la commis-
sion, en transmettant cette motion, entend souligner l'impor-
tance du sujet et manifester sa volonté en faveur d'une nou-
velle conception de la politique suisse à l'égard des réfugiés et
des étrangers. La majorité de la commission est consciente du
fait que la résolution de problèmes complexes ne peut pas
intervenir avec rapidité, mais qu'elle exige un travail de longue
haleine en matière de législation. Voilà pourquoi nous voulons
dès aujourd'hui charger le Conseil fédéral d'un mandat impé-
ratif au lieu de demander au préalable un rapport dont le Parle-
ment ne peut que prendre connaissance.
Quelques révisions urgentes, qui ne souffrent aucun retard,
s'avèrent nécessaires à court terme, mais elles ne doivent pas
bénéficier d'une priorité absolue. La commission approuve le
parallélisme existant entre les révisions nécessaires des lois
en vigueur et l'élaboration d'une législation détaillée en ma-
tière de migration. Il importe avant tout de ne plus distinguer
les domaines des étrangers et des réfugiés dans l'ensemble
de la politique d'immigration, mais de formuler une nouvelle
politique en matière de migration. La commission ne se pro-
nonce pas sur la forme de la base légale à donner à cette politi-
que, (nouvelle loi sur les migrations, révision totale de la LSEE
ou une autre variante). Le choix d'une solution adéquate ap-
partient au Conseil fédéral.
Une minorité de la commission désire transformer la motion
en postulat, car il ne serait guère judicieux d'inviter le Conseil
fédéral à élaborer rapidement une loi sur les migrations sans
une claire définition de ce mandat La LSEE et la loi sur l'asile
devraient faire en premier lieu l'objet d'une révision, tandis que
la création d'une loi sur les migrations n'est envisageable qu'à
long terme.
La commission a décidé de transmettre, en complément de la
motion, un postulat (93.3043) qui fournit des lignes directrices
pour la teneur éventuelle d'une loi sur les migrations. D'après
celles-ci, la loi sur les migrations devrait contenir les buts et les
limites de la politique d'immigration ainsi qu'une description
exhaustive de la politique d'intégration, constituer la base
d'une politique de réintégration et apporter une contribution à
la suppression des causes des mouvements migratoires.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt mit 7 zu 7 Stimmen bei 9 Ent-
haltungen und mit Stichentscheid der Präsidentin, das Postu-
lat 93.3043 zu überweisen.
Mit 15 zu 6 Stimmen bei 2 Enthaltungen beantragt sie:
Mehrheit
Ueberweisung der Motion 92.3049
Minderheit
(Steffen)
Ueberweisung der Motion 92.3049 als Postulat
Proposition de la commission
La commission propose, par 7 voix contre 7 et avec 9 abs-
tentions avec la voix prépondérante de la présidente, de trans-
mettre le postulat 93.3043.
Par 15 voix contre 6 et avec 2 abstentions, elle propose:
Majorité
Transmettre la motion 92.3049
Minorité
(Steffen)
Transmettre la motion 92.3049 comme postulat
Frau Heberlein, Berichterstatterin: Bereits in den einleitenden
Ausführungen am vergangenen Freitag habe ich daraufhinge-
wiesen, dass die schweizerische Einwanderungs- und Asylpo-
litik gesamthaft überprüft und angepasst werden muss. Eine
bereichsweise Regelung ist heute nicht mehr möglich. Die
neuesten Entscheide des Bundesrates zur Ausländerpolitik
zeigen auf, dass das Problem bekannt ist und dass die zahlen-
mässig nicht kontrollierbare Zuwanderung angepackt werden
muss.
Die Kommission ist sich auch nach Anhörung von Professor
Kälin und Dr. Walter Schmid, dem Vorsteher des Fürsorgeam-
tes der Stadt Zürich, bewusst, dass eine umfassende Gesetz-
gebung Zeit braucht und die Umsetzung - ob dies nun im
Anag, in einem Asylgesetz oder in einem umfassenden Ein-
wanderungsgesetz geschieht oder in einer anderen Variante -
gründlich geprüft werden muss.
Da die Kommission analog dem Entscheid des Ständerates
dem Bundesrat aber bereits heute einen verbindlichen Auftrag
erteilen will, beantragt sie mit 15 zu 6 Stimmen bei 2 Enthal-
tungen, die Motion zu überweisen und den Bundesrat zu ver-
pflichten, bereits heute tätig zu werden.
Die Kommissionsminderheit möchte den Vorstoss nur in Po-
stulatform überweisen, da sowieso zuerst Anag und Asylge-
setz revidiert werden müssen.
Mit 7 zu 7 Stimmen bei 9 Enthaltungen und mit Stichentscheid
der Präsidentin - Sie sehen, wie einig sich die Kommission be-
züglich dieses Vorstosses war - möchte die Kommission ein
begleitendes Postulat überweisen, welches die Leitlinien für
ein zu schaffendes Gesetz enthält Der Bundesrat ist bereit,
dieses Postulat entgegenzunehmen.
Steffen, Sprecher der Minderheit: Die Motion des Ständerates
(Simmen) beauftragt den Bundesrat, rasch - ich betone:
rasch! -ein Migrationsgesetz auszuarbeiten. Mit meinem An-
trag will ich verhindern, dass der Bundesrat zu einer Gangart
gezwungen wird, die er selber gar nicht wünscht und die mei-
ner Meinung nach auch nicht sinnvoll ist
Aus dem Protokoll des Ständerates zu diesem Geschäft ist zu-
dem ersichtlich, dass die Motion Simmen bei wahrhaft pein-
lich geringer Präsenz mit 9 zu 3 Stimmen überwiesen wurde.
Herr Bundesrat Koller hatte dem Ständerat empfohlen, die Mo-
tion als Postulat zu überweisen. Ich kann mich seiner Argu-
mentation anschliessen.

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Asylpolitik. Initiativen und persönliche Vorstösse
Der Bundesrat ist bereits tätig: Es wurde nicht nur eine bes-
sere organisatorische Koordination zwischen dem Bundes-
amt für Ausländerfragen und dem Bundesamt für Flüchtlinge
verwirklicht; der Bundesrat will auch anstehende internatio-
nale Regelungen berücksichtigen, also Migration nicht nur lo-
kal und national angehen, sondern auch international auf eu-
ropäischer Ebene.
Gegenüber der Motionärin erklärte Bundesrat Koller vor dem
Ständerat, dass er weder auf nationaler noch internationaler
Ebene so weit sei, einen verbindlichen Auftrag zur Schaffung
eines Migrationsgesetzes erfüllen zu können. Dies wurde übri-
gens auch von den Herren der Verwaltung gegenüber unserer
nationalrätlichen Kommission bestätigt.
Es stehen Aenderungen des Anag bevor, und der dringliche
Bundesbeschluss im Asylbereich muss ins ordentliche Recht
übergeführt werden. Der Bundesrat ist sicher bereit, ein Migra-
tionsgesetz parallel zu internationalen Anstrengungen zu
schaffen, und ich glaube, wir müssen ihm als Rat hierzu die
notwendige Zeit gewähren.
Es gibt einen vernünftigen Weg, dem Bundesrat den nötigen
Spielraum zu verschaffen: Sie folgen dem Vorschlag des Bun-
desrates und meinem Antrag, überweisen die Motion des
Ständerates (Simmen) als Postulat und überweisen zudem
das Postulat der Staatspolitischen Kommission (Leitlinien für
ein Migrationsgesetz).
Noch eine persönliche Zwischenbemerkung: Für einmal
möchte ich jetzt Mitglied der CVP-Fraktion sein. Dann könnte
ich damit rechnen, dass Sie, Herr Bundesrat Koller, Ihre
gleichlautende Auffassung mit Vehemenz vertreten würden.
Ich bitte Sie, dem Bundesrat zu folgen und meinen Antrag zu
unterstützen.
Bundesrat Koller: Ich habe Ihnen schon letzte Woche die Pla-
nung meines Departements bekanntgegeben. Wir sind gehal-
ten, den dringlichen Bundesbeschluss über das Asylverfahren
sofort ins ordentliche Recht überzuführen. Dafür ist bereits
eine Expertenkommission eingesetzt worden und am Werk.
Wir haben im Legislaturprogramm zugleich eine Revision des
Anag angekündigt, und ich habe Ihnen zugleich gesagt, dass
wir längerfristig eine Migrationspolitik und ein Migrationsge-
setz vorbereiten.
Wenn Sie hinter diesem Fahrplan des Bundesrates stehen,
dann können Sie die Vorstösse sowohl als Postulat wie als Mo-
tion überweisen.
Motion 92.3049
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit 
78 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit 
12 Stimmen
Postulat 93.3043
Ueberwiesen - Transmis
#ST# 92.3301
Motion des Ständerates
(SPK-SR 91.309/91.310)
Status der Gewaltflüchtlinge
Motion du Conseil des Etats
(CIP-CE 91.309/91.310)
Statut des réfugiés de la violence
Wortlaut der Motion vom 7. Oktober 1992
Der Bundesrat wird beauftragt, den eidgenössischen Räten ei-
nen Entwurf für eine Revision des Asylgesetzes und allfälliger
weiterer Erlasse zu unterbreiten, in welcher:
1. die vorläufige Aufnahme von Gewaltflüchtlingen (Flücht-
linge aus Kriegsgebieten) in der Schweiz und
2. die Rückkehrhilfe geregelt werden.
Texte de la motion du 7 octobre 1992
Le Conseil fédéral est invité à soumettre à l'Assemblée fédé-
rale un projet de révision de la loi sur l'asile et tout autre acte
législatif qui règlent:
1. la prise en charge provisoire par la Suisse des réfugiés de la
violence (réfugiés provenant de territoires en guerre);
2. les moyens défavoriser leur rapatriement.
Frau Zölch unterbreitet im Namen der Kommission den fol-
genden schriftlichen Bericht:
Erwägungen der Kommission
Die Staatspolitische Kommission behandelte die Motion an ih-
rer Sitzung vom 2S./26. Februar 1993 und kam zu folgenden
Schlüssen.
Bei den Gewaltflüchtlingen handelt es sich um Personen, wel-
che die Voraussetzung des Flüchtlingsbegriffs der Flücht-
lingskonvention und des Asylgesetzes nicht erfüllen, weil sie
nicht individuell verfolgt werden, aber aus berechtigter Furcht
vor Unruhen, Bürgerkriegen usw. aus ihrer Heimat fliehen. Mit
der Motion wird der Bundesrat aufgefordert, die rechtliche
Stellung der Gewaltflüchtlinge zu klären und festzulegen. Ihre
Aufenthaltsbewilligung wird heute durch das Bundesgesetz
über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (Anag) und
nicht durch das Asylgesetz geregelt. Der Bundesrat hat erst-
mals im Dezember 1991 Staatsbürgern aus dem ehemaligen
Jugoslawien gestützt auf Artikel 14a Absatz 5 Anag vorläufige
Aufnahme gewährt. Diese und weitere Aufnahmeaktionen ha-
ben gezeigt, dass die heutige rechtliche Konzeption gewisse
Schwachstellen aufweist Insbesondere fehlt dem Bundesrat
die Kompetenz, die vorläufig kollektiv aufgenommenen Aus-
länder und Ausländerinnen gleichmässig auf die Kantone zu
verteilen. Weitere Probleme ergeben sich bei der Abgeltung
der Fürsorgeleistungen. Die vorläufige Aufnahme ist formell
nur eine Ersatzmassnahme für eine nicht vollziehbare Weg-
weisung. Die Gewaltflüchtlinge kehren nach Beruhigung der
Lage in ihrem Heimatland dorthin zurück. Der Begriff der Rück-
kehrhilfe steht deshalb in einem engen Zusammenhang mit
dem Begriff des Gewaltflüchtlings und soll deshalb weiter ge-
fasst werden. Die Rückkehrhilfe soll nicht nur rein administrati-
ver Natur, sondern für die Schweiz eine Verpflichtung sein, auf
internationaler Ebene darauf hinzuwirken, dass sich die Zu-
stände im Heimatland wenn immer möglich verbessern.
M™ Zölch présente au nom de la commission le rapport écrit
suivant:
Considérations de la commission
La Commission des institutions ppppolitique a examiné la mo-
tion lors de ses séances des 25 et 26 février 1993. Elle est par-
venue aux conclusions suivantes.
Par réfugiés de la violence, on entend des personnes ne rem-
plissant pas les conditions requises au sens de la Convention
sur le statut des réfugiés et de la loi sur l'asile, du fait qu'elles
ne sont pas poursuivies à titre individuel, mais fuient parce
q'elles éprouvent des craintes justifiées à l'égard de troubles,
guerres civiles, etc. Par le biais de cette motion, le Conseil fé-
déral est invité à définir et à fixer le statut légal des réfugiés de
la violence. L'autorisation de séjour de ceux-ci est actuelle-
ment réglementée par la loi fédérale sur le séjour et l'établisse-
ment des étrangers (LSEE) et non pas par la loi sur l'asile. Le
Conseil fédéral a ordonné pour la première fois, en décembre
1991, l'admission collective provisoire de ressortissants de
l'ex-Yougoslavie en vertu de l'article 14a alinéa 5 LSEE. Cette
mesure et d'autres admissions ultérieures ont démontré que
notre conception actuelle du droit dans ce domaine présente
des points faibles. En particulier, le Conseil fédéral n'a pas la
compétence de répartir de manière équitable entre les can-
tons les personnes étrangères admises à titre collectif et provi-
soire. L'indemnisation des frais d'assistance soulève d'autres
problèmes. En effet, l'admission provisoire ne constitue for-

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Motion des Ständerates (Simmen) Migrationsgesetz
Motion du Conseil des Etats (Simmen) Loi sur les migrations
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1993
Année
Anno
Band
III
Volume
Volume
Session
Sommersession
Session
Session d'été
Sessione
Sessione estiva
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
06
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
92.3049
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
07.06.1993 - 14:30
Date
Data
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1047-1049
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