ch_vb · JAAC 54.31 · 1989-11-01 · de


JAAC 54.31
Entscheid des Bundesrates vom 1. November 1989
Télévision. Recours au Conseil fédéral contre l’autorisation accordée
par le DFTCE à la télévision régionale bernoise «Bernsehen» pour un
essai local de télévision de courte durée.
Art. 33 OER. Non-entrée en matière du Conseil fédéral sur des griefs
ayant trait à la partialité politique du programme, dont l’examen suit
une procédure particulière.
Art. 55bis al. 3 Cst.; art. 1er LCD; art. 3 let. d, art. 7, art. 12, art. 15 al. 2 et
3, art. 19 al. 2 OER; art. 2 Concession SSR de 1987. Examen, par le Conseil
fédéral, de griefs concernant le mode de financement («sponsoring»),
la forme juridique de l’organisme requérant, l’hégémonie publicitaire
créée, ainsi que la forme de l’autorisation et la coopération de la SSR, à
titre de dénonciation, qu’il déclare infondée.
Fernsehen. Beschwerde an den Bundesrat gegen die Versuchserlaubnis
des EVED für eine Kurzveranstaltung des Berner Regionalfernsehens
«Bernsehen».
Art. 33 RVO. Nichteintreten des Bundesrats auf Rügen betreffend
die politische Einseitigkeit des Programms, für deren Prüfung ein
besonderes Verfahren besteht.
Art. 55bis Abs. 3 BV; Art. 1 UWG; Art. 3 Bst. d, Art. 7, Art. 12, Art. 15 Abs. 2
und 3, Art. 19 Abs. 2 RVO; Art. 2 Konzession SRG von 1987. Prüfung von
Rügen betreffend die Finanzierungsart («Sponsoring»), die Rechtsform
der Trägerschaft, das Entstehen einer publizistischen Vormachtstellung
sowie die Form der Bewilligung und die Mitwirkung der SRG, durch den
Bundesrat, als Aufsichtsbeschwerde, der wegen Unbegründetheit keine
Folge geleistet wird.
1

Televisione. Ricorso al Consiglio federale contro l’autorizzazione
accordata dal DFTCE alla televisione regionale bernese «Bernsehen» per
una breve prova locale.
Art. 33 OPR. Non entrata in materia del Consiglio federale su censure
concernenti l’unilateralità politica del programma per il cui esame
esiste una procedura speciale.
Art. 55bis cpv. 3 Cost; art. 1 LCS; art. 3 lett. d, art. 7, art. 12, art. 15
cpv. 2 e 3, art. 19 cpv. 2 OPR; art. 2 Concessione SSR del 1982 Esame, da
parte del Consiglio federale, delle censure concernenti il sistema di
finanziamento («sponsoring»), la forma giuridica dell’organizzatore
richiedente, la nascita di un’egemonia pubblicitaria nonché la forma
d’autorizzazione e la cooperazione della SSR, a titolo di denunzia
all’autorità di vigilanza, che non ha avuto effetto per infondatezza.
I
A. Das EVED erteilte am 23. März 1988 der Interessengemeinschaft Berner
Regionalfernsehen «Bernsehen» (im folgenden Interessengemeinschaft)
als Veranstalterin die Erlaubnis, vom 29. April bis zum 1. Mai 1988 eine
dreitägige lokale Fernseh-Kurzveranstaltung zu verbreiten (im folgenden
Versuchserlaubnis). Diese Verfügung des EVED unterschrieb dessen
Generalsekretär.
B. Am 11. Mai 1988 reichten die Schweizerische Journalistinnen- und
Journalisten-Union, die Sozialdemokratische Partei der Stadt Bern, der
Gewerkschaftsbund der Stadt Bern und Umgebung, der Arbeitnehmer-,
Radio- und Fernsehbund, Bern, und das Syndikat Schweizerischer
Medienschaffender, Gruppe Radio DRS, Studio Bern (im folgenden
Beschwerdeführer) eine Eingabe an den Bundesrat ein, die folgende
Überschrift trug: «Aufsichtsbeschwerde gegen das Eidgenössische Verkehrs-
und Energiewirtschaftsdepartement i. S. Erteilung einer Versuchserlaubnis für
 ».
Darin formulierten die Beschwerdeführer die nachstehenden Anträge:
«1. Es ist festzustellen, dass die Versuchserlaubnis für auf
fehlerhaften Grundlagen erteilt worden ist.
2. Der Bundesrat lässt sich ein Konzept für die Aufsicht über die
Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG) vorlegen, in dem
deren künftige Zusammenarbeit mit Dritten - analog zur Beteiligung an
Satellitenveranstaltungen - geregelt und konzessionskonform durchgeführt
wird. Von der SRG ist ein Bericht samt Begründung aufgrund ihrer Konzession
für ihr Engagement beim zu verlangen; dieser Bericht ist zu
veröffentlichen.
2

3. Die Dienststellen, welche die V vom 7. Juni 1982 über lokale Rundfunkversuche
(RVO, SR 784.401) vollziehen, sind zu rechtmässigem Handeln anzuhalten. Sie
sind vorsorglich für ein Jahr hinsichtlich der RVO-Anwendung fachlich einem
andern Departement zu unterstellen, am besten dem EJPD und dessen Dienst für
Medienrecht im Bundesamt für Justiz».
C. Die Beschwerdeführer nennen für ihre Anträge im wesentlichen folgende
Gründe:
C.1. Die Interessengemeinschaft habe die Versuchserlaubnis erhalten, obwohl
eine Finanzierung des Fernsehversuchs vorgesehen sei, die der RVO nicht
entsprochen habe; die Gesuchstellerin habe vorgängig erklären lassen, sie
finanziere sich durch Beiträge der Privatwirtschaft.
Die RVO untersage die indirekte Werbung; die Interessengemeinschaft habe
den Spendern die Namensnennung vorgängig zugesichert, was eine klassische
Form des «Sponsoring» und damit der unerlaubten indirekten Werbung sei.
Die Gesuchstellerin habe die finanziellen Mittel nicht in Übereinstimmung
mit der RVO beschaffen können; das EVED hätte daher die Versuchserlaubnis
nicht erteilen dürfen (Art. 15 Abs. 2 RVO). Die rechtlichen Voraussetzungen für
eine RVO-konforme Finanzierung hätten nicht vorgelegen; deshalb hätte die
Versuchserlaubnis wegen Fehlens der rechtlichen Gewähr im Sinne von Art. 7
Abs. 1 Bst. c RVO verweigert werden müssen.
C.2. Die Interessengemeinschaft sei als einfache Gesellschaft nicht rechtsfähig
und komme daher als Veranstalterin nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a und b RVO nicht
in Frage.
C.3. Die Bewilligung hätte ferner auch deshalb nicht erteilt werden dürfen,
weil die Veranstalterin eine publizistische Vormachtstellung im Sinne
von Art. 7 Abs. 1 Bst. e RVO erlangt habe, indem die beiden führenden
Zeitungen der Region Bern, «Der Bund» und die «Berner Zeitung», sich als
Programmverantwortliche betätigt hätten.
C.4. Das EVED habe seine Aufsichtspflichten gegenüber der SRG nicht
wahrgenommen. Die SRG habe sich an einem lokalen Fernsehversuch beteiligt,
was in der Konzession für die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft
vom 5. Oktober 1987 (Konzession SRG von 1987, BBl 1987 III 813 f.) nicht
vorgesehen sei. Das aufwendige Engagement der SRG und der Einsatz von
nationalen Gebühren und Werbegeldern für eine ohnehin privilegierte
Grossagglomeration seien konzessionsrechtlich nicht abgedeckt.
C.5. Die Versuchserlaubnis sei auch in formeller Hinsicht nicht in Ordnung;
nur der Departementvorsteher könne dafür verantwortlich zeichnen; die
Versuchserlaubnis sei aber vom Generalsekretär des EVED unterschrieben.
Sodann sei der Generalsekretär des EVED den Einwänden der
Beschwerdeführer nicht nachgegangen, sondern habe erklärt, der Fall
«Bernsehen» würde nur untersucht, wenn eine Beschwerde eingehe.
C.6. Im Programm der Interessengemeinschaft hätten sich die Einseitigkeit der
Trägerschaft, die Dominanz der lokalen Grosszeitungen und deren bürgerliche
Ausrichtung niedergeschlagen. Angesichts der politischen Schlagseite der
3

Sendungen der Interessengemeinschaft hätte die Aufsichtsbehörde der an der
Sendung mitwirkenden SRG, also das EVED, einschreiten müssen, was nicht
geschehen sei.
D. In seiner Vernehmlassung vom 4. Juli 1988 (im folgenden Vernehmlassung)
hält das EVED zu den Anträgen der Beschwerdeführer folgendes fest:
«- Die Versuchserlaubnis für ist unseres Erachtens auf korrekten
Grundlagen erteilt worden.
- Die Zusammenarbeit der SRG mit den Veranstaltern von war
konzessionskonform. Es besteht keine Notwendigkeit, ein Konzept für die
Aufsicht über die SRG vorzulegen, in dem die künftige Zusammenarbeit der
SRG mit Dritten geregelt wird. Ebenso wenig besteht für uns ein Anlass, von der
SRG eine Rechtfertigung über ihr Engagement beim zu verlangen.
- Der Antrag, die Anwendung der Verordnung über lokale Rundfunk-Versuche
für ein Jahr einem andern Departement zu übertragen, ist unseres Erachtens
abwegig. Unseres Wissens ist in einzelnen Beschwerdefällen die Federführung
anderen Stellen übertragen worden, noch nie indessen die generelle Anwendung
von Rechtsnormen in einem bestimmten Aufgabenbereich des Bundes».
Das EVED begründet seine abweisenden Anträge wie folgt:
D.1. In Art. 15 Abs. 3 RVO würden die Möglichkeiten, einen Rundfunkversuch
zu finanzieren, nicht abschliessend aufgezählt. Weitere Arten der
Finanzierung seien erlaubt, sofern diese so ausgestaltet würden, dass
kein einseitiger Einfluss auf den Veranstalter ausgeübt werden könne.
Von «Sponsoring» könne man nur sprechen, wenn der Spender eine
bestimmte, ihm inhaltlich zum voraus bekannte Sendung mit entsprechenden
Geldleistungen finanziere. Beim «Bernsehen» hätten die Spender, ohne
den Inhalt vorgängig gekannt zu haben, eine RVO-Kurzveranstaltung
ermöglicht; dabei sei es nicht um eine bestimmte Sendung, sondern um den
Fernsehversuch als solchen gegangen.
Das Verbot der indirekten Werbung sei beachtet worden; die Veranstalterin
habe nämlich mit einer klaren Trennung von Programm und Anhang der
Sendung, in welchem die Namen der Spender aufgeführt worden seien, den
Bestimmungen der RVO nachgelebt.
D.2. Eine einfache Gesellschaft stelle für Kurzveranstaltungen durchaus
eine geeignete Rechtsform im Sinne von Art. 12 Abs. 1 RVO dar; die
Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 RVO würden teils durch die einzelnen
Mitglieder, teils durch deren Gesamtheit erfüllt.
Indem das EVED der Interessengemeinschaft die Versuchserlaubnis erteilt
habe, seien die einzelnen Mitglieder berechtigt und verpflichtet worden. Die
Verantwortlichkeiten einer einfachen Gesellschaft seien im OR geregelt; die
Adressen der einzelnen Mitglieder seien bekannt. Sodann bilde auch das
Testen der Rechtsform eines Veranstalters einen Teil des Versuchs.
D.3. Die Frage nach der publizistischen Vormachtstellung sei bei
Kurzveranstaltungen nicht zu prüfen. Die publizistische Angebotsvielfalt,
die mit Art. 7 Abs. 1 Bst. e RVO geschützt werden solle, werde im vorliegenden
4

Falle nicht berührt. Der Öffentlichkeit habe der übliche Zugriff auf Zeitungen,
Radio und Fernsehen vor, während und nach der Kurzveranstaltung
offengestanden.
D.4. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer habe sich die SRG nicht
im Sinne von Art. 2 der Konzession SRG von 1987 am «Bernsehen» beteiligt;
die SRG habe das Rahmenprogramm als Fremdproduktion zur Verfügung
gestellt; die SRG sei nur Programmlieferantin, nicht jedoch verantwortliche
Veranstalterin des Fernsehversuchs gewesen.
D.5. Zur «Kompetenzdelegation» (recte: Unterschriftendelegation) schreibt
das EVED, es verzichte auf eine Stellungnahme und verweise stattdessen
auf die Unterschriftendelegation (insbesondere deren Art. 5) des Vorstehers
des EVED an sein Generalsekretariat vom 19. Januar 1988 (im folgenden
Unterschriftendelegation).
Zum Vorhalt, der Generalsekretär des EVED habe gegenüber Medienvertretern
erklärt, der Fall «Bernsehen» werde nur untersucht, wenn eine Beschwerde
eingehe, nehme das EVED keine Stellung.
D.6. Zur Rüge der Beschwerdeführer, das Programm der
Interessengemeinschaft sei inhaltlich einseitig, hält das EVED fest, zum
Beurteilen des Programminhalts sei in erster Linie das Beschwerdeorgan der
Veranstalterin zuständig. Deshalb äussere es sich zum Programminhalt im
vorliegenden Verfahren nicht.
E. Im zweiten Schriftenwechsel halten die Beschwerdeführer mit Eingabe vom
24. August 1988 an ihren Vorbringen fest.
Ergänzend bringen sie vor, Leistungen Dritter an Kurzveranstaltungen
seien nur zulässig, wenn sie voraussetzungslos und ohne Namensnennung
im Programm in die allgemeine Kasse des Veranstalters fliessen würden,
was vorliegend nicht der Fall gewesen sei. Die für Bernsehen gewählte
Finanzierungsart verstosse auch gegen Art. 55bis Abs. 3 BV und Art. 1 des
BG vom 19. Dezember 1986 gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG, SR 241).
Gemäss der Unterschriftendelegation könne das Generalsekretariat
des EVED nur Verfügungen und Entscheide unterschreiben, die keine
politischen Aspekte aufweisen. Das Erteilen einer Versuchserlaubnis enthalte
demgegenüber politische Aspekte.
Die Art und Weise der Unterzeichnung der Versuchserlaubnis verletze
Art. 62 Abs. 2 des BG vom 19. September 1978 über die Organisation
und die Geschäftsführung des Bundesrates und der Bundesverwaltung
(Verwaltungsorganisationsgesetz [VwOG], SR 172.010). Danach hätten
die ermächtigten Beamten im Namen des Departementvorstehers zu
unterschreiben. Bei der Versuchserlaubnis für die Interessengemeinschaft
fehle ein entsprechender Hinweis. Das EVED mache nicht geltend, es liege ein
Versehen vor, so dass anzunehmen sei, es handle sich um gängige Praxis des
EVED.
F. Das EVED hält im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels mit Eingabe
vom 14. Oktober 1988 im wesentlichen an seinen Vorbringen fest; ergänzend
führt es aus, eine Versuchserlaubnis von nur drei Tagen Dauer, für die kein
Anspruch auf Wiederholung oder zeitliche Verlängerung bestehe und aus
5

der keinerlei Präjudizyen abgeleitet werden könnten, weise keine politischen
Aspekte auf. Den Formfehler nehme es zur Kenntnis; das Generalsekretariat
werde künftig im Namen des Departementvorstehers unterschreiben.
Im übrigen wird auf die Vorbringen der Beteiligten, soweit für die Beurteilung
erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
G. Mit Eingabe vom 28. Oktober 1988 halten die Beschwerdeführer an
der Aufsichtsbeschwerde fest. Sie führen darin aus, die unabhängige
Beschwerdekommission «Bernsehen» habe die Programmbeschwerde
teilweise gutgeheissen und die Auffassung vertreten, das EVED habe das
Gesuch für das «Bernsehen» zu wenig kritisch gewürdigt.
…
II
1. Im vorliegenden Fall ist zu unterscheiden zwischen den Rügen, die das
Erteilen der Versuchserlaubnis betreffen (Konzessionsbeschwerde), und
solchen, die sich auf den Programminhalt beziehen (Programmbeschwerde).
Nachstehend wird vorerst die Zulässigkeit der Programmbeschwerde erörtert.
1.1. Das EVED beantragt, auf die Programmbeschwerde sei nicht einzutreten,
weil dafür ein Rechtsmittel bestehe. Die Beschwerdeführer anerkennen
dies zwar, machen aber sinngemäss geltend, angesichts des engen
Zusammenhanges zwischen den Mängeln der Versuchserlaubnis und der
Einseitigkeit der Sendung sei auf die Programmbeschwerde gleichwohl
einzutreten.
1.2. Gemäss ständiger Praxis zu Art. 71 VwVG tritt der Bundesrat auf eine
Aufsichtsbeschwerde nicht ein, wenn dem Beschwerdeführer ein ordentliches
oder ausserordentliches Rechtsmittel oder eine Aufsichtsbeschwerde an
eine untere Aufsichtsbehörde offensteht (vgl. Knapp Blaise, Grundlagen des
Verwaltungsrechts, Basel/Frankfurt a.M. 1983, S. 231 f., Ziff. 894).
Gemäss Art. 33 Abs. 1 RVO kann das Publikum Beanstandungen gegen
ausgestrahlte Sendungen bei einem vom Veranstalter eingesetzten
Organ anbringen. Der Entscheid dieses Organs ist an die unabhängige
Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen weiterziehbar (vgl. Art. 33
Abs. 3 RVO in Verbindung mit Art. 16 des BB vom 7. Oktober 1983 über
die unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen [BB UBI],
SR 784.45; vgl. BBl 1987 III 707 f.). Deren Entscheide können mit der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans BGer weitergezogen werden (vgl. Art. 25
BB UBI).
6

Für die Programmbeschwerde besteht somit ein besonderer Rechtsweg, den
die Beschwerdeführer beschritten haben; demzufolge ist auf diesen Teil der
Aufsichtsbeschwerde nicht einzutreten.
2. Für die Konzessionsbeschwerde gestaltet sich der Rechtsweg wie folgt: Die
Versuchserlaubnis vom 23. März 1988 bildet eine Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG, da darin rechtsverbindlich aufgrund öffentlichen Rechts des
Bundes Rechte und Pflichten in einem Einzelfall begründet werden.
2.1. Gemäss Art. 48 VwVG ist zur Anfechtung einer solchen Verfügung mit der
(ordentlichen) Verwaltungsbeschwerde berechtigt:
«a. wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat;
b. jede andere Person, Organisation oder Behörde, die das Bundesrecht zur
Beschwerde ermächtigt.»
Eine besondere Legitimation zur Beschwerde nach Art. 48 Bst. b VwVG
(Verbandsbeschwerde) besteht im vorliegenden Fall nicht, da das Bundesrecht
keine Bestimmung enthält, welche die Beschwerdeführer oder einzelne von
ihnen zur Beschwerde berechtigt.
Während zur Programmbeschwerde im Sinne einer formalisierten
Aufsichtsbeschwerde grundsätzlich jedermann legitimiert ist (vgl. dazu Art. 14
BB UBI), verlangt Art. 48 Bst. a VwVG mit dem Erfordernis des Berührtseins,
dass ein Beschwerdeführer «in einer besonderen, das heisst besonders
nahen Beziehung zum angefochtenen Entscheid steht» (vgl. Saladin Peter,
Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel/Stuttgart 1979, S. 174 f.;
vgl. auch BGE 103 Ib 339, BGE 99 Ib 105). Berührtsein im Sinne dieser
Bestimmung setzt voraus, dass der Beschwerdeführer durch die angefochtene
Verfügung «beschwert» ist; er muss durch sie einen besonderen Rechtsnachteil
erlitten haben; dabei hat er ein eigenes Interesse an der Anfechtung einer
Verfügung nachzuweisen (vgl. Saladin, a. a. O., S. 175; vgl. auch Gygi Fritz,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 151 ff.).
Im vorliegenden Fall sind die Beschwerdeführer von der Bewilligung zu
einem Fernsehversuch nicht anders als jede andere Person oder Organisation
betroffen. Die Beschwerdeführer stehen dieser Verfügung nicht näher als ein
beliebiger Dritter; sie trifft keine besondere Beschwer, was sie im übrigen
auch selber nicht behaupten. Die Beschwerdeführer haben somit zu Recht
die Legitimation zu einer (ordentlichen) Verwaltungsbeschwerde nicht
beansprucht. Der Bundesrat hat daher den konzessionsrechtlichen Teil
als Aufsichtsbeschwerde zu behandeln, sofern seine Zuständigkeit und ein
aktuelles öffentliches Interesse als Eintretensvoraussetzungen gegeben sind.
2.2. Der Bundesrat ist zuständig, wenn er die vorgesetzte Behörde jener
Amtsstelle ist, deren Verhalten gerügt wird, und somit keine untere
Aufsichtsbehörde besteht (vgl. Knapp, a. a. O., S. 231). Die Aufsichtsbeschwerde
richtet sich gegen das EVED als Vollzugsbehörde der RVO (vgl. Art. 6 Abs. 2
7

RVO) und als Aufsichtsbehörde über die SRG (Art. 21 Abs. 1 Konzession SRG,
vgl. BBl 1987 III 813). Aufsichtsbehörde des EVED ist der Bundesrat. Folglich
fällt die Aufsichtsbeschwerde in den Kompetenzbereich des Bundesrates.
3. Neben dem Fehlen eines ordentlichen Rechtsmittelweges (vgl. vorne
E. 1.2) setzt das Eintreten auf eine Aufsichtsbeschwerde voraus, dass der
Beschwerdeführer eine offensichtliche Verletzung klaren materiellen Rechts,
wesentlichen Verfahrensrechts oder eine eindeutige Verletzung wichtiger
öffentlicher Interessen rügt (Knapp, a. a. O., S. 231 f.); der Bundesrat tritt
in ständiger Praxis auf Aufsichtsbeschwerden nur ein, wenn für deren
Behandlung ein aktuelles öffentliches Interesse besteht (Gygi, a. a. O., S. 221 f.;
vgl. VPB 42.56, VPB 42.21, VPB 42.86, VPB 46.41; vgl. auch BGE 99 Ia 336, BGE
97 I 10). Ein solches öffentliches Interesse liegt insbesondere vor, wenn eine
wiederholte oder konkret wiederholbare schwerwiegende Rechtsverletzung
behauptet wird, die ein Rechtsstaat auf die Dauer nicht tolerieren kann
(Saladin, a. a. O., S. 218; VPB 41.57).
Das Erteilen einer Versuchserlaubnis durch das EVED bildet einen konkret
wiederholbaren Vorgang; das EVED kann nämlich, wenn die Voraussetzungen
dafür vorliegen, jederzeit weitere solche Bewilligungen erteilen. Somit besteht
ein aktuelles öffentliches Interesse abzuklären, ob das EVED beim Erteilen
der Versuchserlaubnis offensichtlich gegen klares Recht verstossen oder
wesentliche Verfahrensvorschriften eindeutig verletzt hat.
Auf die Aufsichtsbeschwerde (konzessionsrechtlicher Teil) ist demzufolge
einzutreten.
4. Die Beschwerdeführer rügen im wesentlichen, das EVED habe der
Interessengemeinschaft die Bewilligung für einen Fernsehversuch erteilt,
obwohl die rechtlichen Voraussetzungen nicht vorgelegen hätten; zudem sei
die Erlaubnis nicht formgerecht erteilt worden. Die einzelnen Rügen werden
nachstehend erörtert:
4.1. Die Beschwerdeführer bringen vor, die Interessengemeinschaft habe die
Bewilligung für einen Fernsehversuch erhalten, obwohl eine rechtmässige
Finanzierung nicht sichergestellt gewesen sei; insbesondere hätten die
Gesuchsteller «Sponsoring» und indirekte Werbung als Finanzierungsquellen
von allem Anfang an vorgesehen; den Spendern sei zugesichert worden,
ihr Name werde im Programm erwähnt. Vertreter der beiden potentesten
Geldgeber, der Firmen Loeb und Hasler, seien in den Sendungen ausführlich
zu Wort gekommen, was auch gegen die Generalklausel von Art. 1 UWG
verstosse. Für diese Finanzierungsart des Fernsehversuchs fehle nicht nur die
gesetzliche Grundlage; vielmehr verstosse sie auch gegen Art. 55bis Abs. 3 BV.
4.1.1. Art. 15 Abs. 3 RVO führt als Finanzierungsquellen «insbesondere»
Zuwendungen der öffentlichen Hand sowie Mitglieder- und
Teilnehmerbeiträge an. Der Ausdruck «insbesondere» verdeutlicht, dass
Art. 15 Abs. 3 RVO diese Finanzierungsarten nur als Regelbeispiele erwähnt,
die Frage aber nicht abschliessend regelt. Das EVED durfte daher - ohne
gegen klares Recht zu verstossen - annehmen, die RVO schaffe Raum für
andere Finanzierungsformen, wie die Beschwerdegegner sie im vorliegenden
8

Fall gewählt haben. Solche Modelle sind erlaubt, sofern sie - abgesehen von
der Gefahr einseitiger Einflussnahme - nicht mittels unzulässiger Werbung
finanziert werden.
4.1.2. Gemäss Art. 15 Abs. 2 RVO ist die Finanzierung so auszugestalten, dass
kein einseitiger Einfluss auf den Veranstalter ausgeübt werden kann. Eine
solche Einflussnahme des Veranstalters würde sich wohl im Programminhalt
niederschlagen, sei dies mittelbar oder unmittelbar. Diese Frage gehört jedoch
zur Programmbeschwerde, welche die unabhängige Beschwerdekommission
«Bernsehen» mit Entscheid vom 10. Oktober 1988 teilweise guthiess.
Soweit es um die Beurteilung des von der Veranstalterin ausgestrahlten
Fernsehprogramms geht, prüft daher der Bundesrat mangels Zuständigkeit
diese Rüge nicht (vgl. E. 1.2).
4.1.3. Die RVO unterscheidet zwischen zulässiger (Art. 16 RVO) und
unzulässiger Werbung (Art. 19 RVO). Um bezahlte (zulässige) direkte
Werbung im Sinne von Art. 16 RVO geht es im vorliegenden Fall unstreitig
nicht, so dass darauf nicht weiter einzugehen ist. Ebenso wenig rügen
die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 19 Abs. 1 RVO, der sich
mit verbotenen Werbearten (Inhalt, Form) befasst, und von Art. 19 Abs. 3
RVO, der Werbeverbote für bestimmte Produkte und Dienstleistungen
ausspricht. Was das von den Beschwerdeführern angerufene Gebot des
lauteren Wettbewerbs betrifft, wird später darauf eingegangen. Abs. 2 von
Art. 19 RVO, der im vorliegenden Fall weiter in Betracht fällt, untersagt die
bezahlte indirekte Werbung. Eine solche liegt vor, wenn ein Veranstalter von
einem Interessierten geldwerte Leistungen für die Verbreitung von Aussagen
über Waren oder Dienstleistungen entgegennimmt. Die Beschwerdeführer
haben weder nachgewiesen noch finden sich dafür Anhaltspunkte in den
Akten, dass Interessierte geldwerte Leistungen erbrachten, damit Aussagen
über Waren- und Dienstleistungen ausgestrahlt werden. Insbesondere fehlen
in den Unterlagen der Veranstalterin, die dem EVED eingereicht wurden
und als Beurteilungsgrundlage für das Erteilen der Bewilligung dienten,
eindeutige Anhaltspunkte, die auf Finanzierung bestimmter Sendungen mittels
unerlaubter bezahlter indirekter Werbung schliessen lassen.
Den Ausdruck «Sponsoring», den sowohl die Beschwerdeführer wie das EVED
verwenden, kennt die RVO nicht. «Sponsoring», was auch immer darunter
verstanden wird, ist im Sinne von klarem Recht gemäss RVO nur verboten,
sofern damit unzulässige Formen bezahlter direkter oder indirekter Werbung
gemeint sind. Solche offensichtlichen Verstösse gegen das Werbeverbot liegen
nicht vor.
Die Auffassung des EVED, der Kurz-Fernsehversuch sei nicht mittels
verbotener Werbung oder mit einem unerlaubten Finanzierungsmodell
gesichert worden, ist somit haltbar.
4.2. Unbegründet ist schliesslich auch die Berufung der Beschwerdeführer
auf Art. 55bis Abs. 3 BV; es ist nämlich weder ersichtlich noch substantiiert
dargetan, dass die Erlaubnis für einen regionalen Fernsehkurzversuch
von drei Tagen Dauer im Sinne klaren Rechts die Unabhängigkeit von
Radio und Fernsehen verletzt oder die Autonomie in der Gestaltung der
Programme offensichtlich verfassungsrechtlich missachtet. Die Auslegung
von Art. 55bis Abs. 3 BV durch die Beschwerdeführer, wonach nur bestimmte
Medienschaffende Zutritt zu Mikrofon und Kamera hätten, gilt im übrigen
9

nicht als klares Recht (vgl. dazu: Müller Jörg Paul, in: Kommentar zur
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874,
Basel/Bern/Zürich 1987, Art. 55bis, Rz 61 ff.).
4.3. Die Beschwerdeführer beanstanden, die vom EVED gebilligte
Finanzierungsart verstosse gegen Art. 1 UWG. Gemäss dieser Bestimmung
bezweckt das UWG, den lauteren und unverfälschten Wettbewerb im
Interesse aller Beteiligten zu gewährleisten. Nach den bisherigen Erwägungen
verstösst die Finanzierungsart nicht gegen die Werbevorschriften der RVO
(vgl. vorne E. 4.1.3). Die Beschwerdeführer legen nicht weiter dar, und
es ist aus den Akten nicht ersichtlich, inwieweit die gerügte Bewilligung
für einen Fernseh-Kurzversuch im Sinne von «klarem Recht» gegen die
allgemeine Zweckbestimmung des UWG verstösst, insbesondere inwieweit der
Wettbewerb verfälscht wird. Diese Rüge ist daher unbegründet.
4.4. Die Beschwerdeführer rügen, die Rechtsform der Interessengemeinschaft
sei mit Art. 7 Abs. 1 RVO nicht vereinbar, weil die Interessengemeinschaft
keine juristische Person, sondern nur eine einfache Gesellschaft sei, deren
Verantwortlichkeit einer klaren Regelung entbehre und die zudem zu einem
«Kompetenzwirrwarr» führe.
Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a und b RVO kann eine Versuchserlaubnis erteilt
werden, wenn der Veranstalter das Schweizer Bürgerrecht besitzt oder eine
juristische Person schweizerisch beherrscht ist; sodann muss der Veranstalter
seinen Sitz oder Wohnsitz im Verbreitungsgebiet haben. Art. 12 Abs. 1 RVO
verlangt, der Veranstalter habe durch eine geeignete Organisation dafür zu
sorgen, «dass der Versuch nach dieser Verordnung durchgeführt werden
kann».
Die Interessengemeinschaft umfasst 35 natürliche und juristische Personen,
welche die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. a und b RVO erfüllen,
das heisst, sie verfügen über das schweizerische Bürgerrecht oder sind
schweizerisch beherrschte juristische Personen; sie haben den Wohnsitz oder
ihren Sitz im Verbreitungsgebiet. Der Wortlaut der genannten Bestimmungen
der RVO lässt sowohl juristische wie auch natürliche Personen als Veranstalter
zu; die RVO enthält keine Bestimmung, wonach eine einfache Gesellschaft als
Veranstalterin in klarer Weise ausgeschlossen ist. Es kann daher nicht gesagt
werden, das Erteilen einer Versuchserlaubnis an eine einfache Gesellschaft
verstosse gegen klares Recht.
Dass auch das Erproben geeigneter Rechtsformen Gegenstand eines Versuchs
sein kann, ergibt sich in haltbarer Weise aus Art. 3 Bst. d RVO, wonach auch
die zweckdienlichen rechtlichen Vorkehren im Bereiche der Organisation zu
den Versuchszielen gehören. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer
brauchte der Schlussbericht der Interessengemeinschaft vom 30. Juni 1988
die Eignung der einfachen Gesellschaft als Veranstalterin nicht zwingend zu
erörtern; die Auswertung kann anderweitig erfolgen.
4.5. Die Beschwerdeführer rügen, die Versuchserlaubnis hätte der
Interessengemeinschaft nicht erteilt werden dürfen, weil die beiden grössten
Tageszeitungen der Region Bern («Der Bund» und die «Berner Zeitung»)
Mitglieder der Interessengemeinschaft seien; diesen beiden Zeitungen käme
zusammen eine publizistische Vormachtstellung zu, was Art. 7 Abs. 1 Bst. e
RVO verbiete.
10

Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. e RVO gehört zu den weiteren Voraussetzungen für
das Erteilen einer Versuchserlaubnis, dass der Veranstalter durch den Versuch
im Versorgungsgebiet nicht eine publizistische Vormachtstellung erlangt.
Was unter einer publizistischen Vormachtstellung im Sinne von Art. 7 Abs. 1
Bst. e RVO zu verstehen ist, umschreibt die RVO nicht näher und ist daher
durch Auslegung zu ermitteln. Die Auffassung des EVED ist jedenfalls nicht
willkürlich, bei einer Kurzveranstaltung von nur drei Tagen Dauer ohne
Anspruch auf Verlängerung oder Wiederholung stelle sich das Problem der
publizistischen Vormachtstellung nicht. Dies wird durch den zutreffenden
Hinweis des EVED unterstrichen, der Öffentlichkeit habe das übrige Angebot
von Zeitungen, des Radios und des Fernsehens vor, während und nach dem
Kurzversuch zur Verfügung gestanden.
4.6. Die Beschwerdeführer halten dafür, das EVED habe seine
Aufsichtspflichten gegenüber der SRG nicht wahrgenommen, da sich die
SRG ohne entsprechende Konzession am Kurzversuch «Bernsehen» beteiligt
habe. In der anfangs 1988 gültigen Konzession SRG seien die Veranstaltungen
und Programmformen, welche die SRG durchführen dürfe, abschliessend
aufgezählt; von lokalen oder regionalen SRG-Fernsehprogrammen sei in der
Konzession nicht die Rede. Die SRG hätte daher für das Rahmenprogramm,
das sie für das «Bernsehen» gestaltet habe, eine separate Konzession benötigt.
Sie habe es jedoch unterlassen, eine solche einzuholen. Die SRG habe eine
Moderatorin zur Verfügung gestellt; die Medienschaffenden hätten sich durch
die SRG bevormundet gefühlt.
Gemäss Art. 2 der Konzession SRG von 1987 kann die SRG nationale
Fernsehprogramme veranstalten und sich mit Genehmigung der
Konzessionsbehörde an der Veranstaltung internationaler Fernsehprogramme
beteiligen.
Nach dem Wortlaut von Art. 6 der Versuchserlaubnis war die SRG als solche
nicht Veranstalterin des «Bernsehens». Die SRG hat Programmteile für diesen
Fernsehversuch geliefert, und offenbar hat eine Moderatorin der SRG am
«Bernsehen» mitgewirkt. Dieses Mitwirken der SRG an einem regionalen
Fernsehprogramm war jedoch nicht derart intensiv, dass eindeutig auf eine
Beteiligung der SRG an diesem Fernsehversuch zu schliessen wäre.
Die Auffassung des EVED, die SRG habe kein Konzessionsgesuch für die
Mitwirkung am Fernsehversuch stellen müssen, da sie weder als Beteiligte
noch als Veranstalterin aufgetreten sei, erweist sich daher als vertretbar.
Gemäss Beschwerde sollen sich einzelne Medienschaffende über eine
angebliche Bevormundung durch die SRG beklagt haben. Diese Rüge berührt
das Verhältnis zwischen den Medienschaffenden und ihrer Arbeitgeberin und
allenfalls jenes zwischen der Interessengemeinschaft als Veranstalterin und
der SRG. Für das EVED bestand kein Anlass, aufsichtsrechtlich einzuschreiten,
weil ein solches Vorgehen des EVED eine eindeutige Verletzung wesentlicher
Verfahrensvorschriften oder klarer Rechtsnormen durch die SRG voraussetzen
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würde, was hier - wie erwähnt - nicht zutrifft. Die Rüge, das EVED hätte
gegen die SRG aufsichtsrechtliche Massnahmen treffen müssen, ist daher
unbegründet.
4.7. Die Beschwerdeführer beanstanden die Bewilligung auch unter formellen
Aspekten.
4.7.1. Laut Ziff. 5 der Unterschriftendelegation des Vorstehers des EVED
dürfe der Generalsekretär oder dessen Stellvertreter nur Verfügungen und
Entscheide unterschreiben, die keine politischen Aspekte aufweisen. Das
Erteilen einer Versuchserlaubnis für eine Fernsehsendung weise hingegen
eindeutig politische Momente auf.
Die Unterschriftendelegation des Vorstehers des EVED an sein
Generalsekretariat stützt sich auf Art. 62 Abs. 2 VwOG, wonach der
Departementvorsteher seine Unterschriftsberechtigung in zum voraus
bestimmten Fällen auf den Generalsekretär und dessen Stellvertreter
übertragen kann. Der Vorsteher des EVED hat die Unterschrift gemäss
Ziff. 5 der Unterschriftendelegation für «Verfügungen und Entscheide des
Departements im Aufgabenbereich des Generalsekretariats, soweit diese keine
politischen Aspekte aufweisen», delegiert.
Der Begriff «politische Aspekte» ist auslegungsbedürftig. Es ist in erster
Linie Sache des Departementvorstehers, sich mit dem Generalsekretär und
dessen Stellvertreter über die Unterschriftenbefugnis zu verständigen. Daher
steht dem EVED für die Frage, was als «politisch» zu werten ist, ein relativ
erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Die Auffassung des EVED, das Erteilen
einer kurzfristigen Versuchserlaubnis weise keine politischen Gesichtspunkte
auf, lässt sich vertreten, so dass kein Anlass für ein aufsichtsrechtliches
Einschreiten des Bundesrates besteht.
4.7.2. Die Beschwerdeführer weisen darauf hin, gemäss Art. 62 Abs. 2 VwOG
müssten die ermächtigten Beamten im Namen des Departementvorstehers
unterschreiben. Dies sei beim Erteilen der Bewilligung für diesen
Fernsehversuch nicht geschehen. Das EVED mache kein Versehen geltend,
weshalb auf gängige EVED-Praxis zu schliessen sei.
Der Mangel bei der Unterschrift ist von untergeordneter Bedeutung. Mit
der Aufsichtsbeschwerde können nur Verfahrensfehler schwerwiegender
Art gerügt werden. Weiter fehlt es auch an der konkreten Gefahr der
Wiederholbarkeit, da das EVED dieses Versehen zugestanden hat und
künftig vermeiden will. Demzufolge besteht auch hier kein Anlass für ein
aufsichtsrechtliches Vorgehen des Bundesrates.
4.7.3. Die Beschwerdeführer beklagen sich, der Generalsekretär des
EVED sei ihren Einwänden nicht nachgegangen, sondern habe gegenüber
Medienvertretern erklärt, der Fall «Bernsehen» werde nur dann geprüft, wenn
eine Beschwerde eingehe.
Das EVED verzichtet ausdrücklich darauf, sich zu diesem Punkt vernehmen zu
lassen.
Die Beschwerdeführer legen nicht dar, und es ist auch aus den eingereichten
Unterlagen nicht ersichtlich, inwieweit das EVED durch angebliche
Äusserungen seines Generalsekretärs gegen klares Recht verstossen oder
wesentliche Verfahrensvorschriften eindeutig verletzt haben soll. Auch wenn
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diese Bemerkungen so gefallen wären, wie die Beschwerdeführer behaupten,
was offen bleiben kann, bestünde kein Anlass für aufsichtsrechtliche
Massnahmen.
5. Auf die Aufsichtsbeschwerde ist daher, soweit sie eine
Programmbeschwerde zum Gegenstand hat, nicht einzutreten (s. o.
E. 1.1. und 1.2); im übrigen wird der Aufsichtsbeschwerde, soweit sie
die Konzession und Versuchserlaubnis zum Gegenstand hat, keine Folge
gegeben, da keine Verletzung von klarem materiellem Bundesrecht vorliegt;
ebenso wenig sind wesentliche Bestimmungen des Verfahrensrechts oder
wichtige öffentliche Interessen verletzt worden. Der Bundesrat verkennt
dabei nicht, dass in der Öffentlichkeit solche Kurzversuche sehr kritisch
beobachtet werden. Dem EVED kann aber nicht vorgeworfen werden, dass
es anlässlich der Erteilung einer Bewilligung für einen Fernsehversuch
das Gesuch nicht sorgfältig geprüft habe; im Gegenteil ist das EVED seinen
Sorgfaltsverpflichtungen voll nachgekommen.
6. Nach Art. 10 der V vom 10. September 1969 über Kosten und
Entschädigungen im Verwaltungsverfahren (VwKV, SR 172.041.0) haben
die Beschwerdeführer, die bei einer Aufsichtsbeschwerde unterliegen, die
Kosten bei mutwilligen, aussergewöhnlich umfangreichen oder besonders
schwierigen Aufsichtsbeschwerden zu tragen. Diese Voraussetzungen sind
im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Von einer Kostenauferlegung ist daher
abzusehen.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 54.31 - Entscheid des Bundesrates vom 1. November 1989
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1990
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Band
54
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150 001 190
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
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Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.