ch_vb · JAAC 70.82 · 2006-04-25 · de


JAAC 70.82
Extrait du jugement de la Commission fédérale de
la protection des données du 18 novembre 2005;
le recours de droit administratif de l’ODM contre ce
jugement était irrecevable; ATF 1A.19/2006 du 25 avril
2006
Droit à la consultation des pièces d’une procédure d’asile close.
Art. 8, art. 9 al. 2 let. a LPD.
- Distinction entre le droit d’accès fondé sur le droit de la protection
des données et le droit à la consultation des pièces du dossier prévu
par le droit de procédure; le premier vise uniquement des données
personnelles (consid. 3).
- Refus de délivrer l’expertise linguistique et de provenance «Lingua»
par l’Office fédéral des migrations: Sur la base de la balance des
intérêts, le droit d’accès l’emporte sur les intérêts à maintenir le secret
invoqués dans le cas concret (consid. 4).
- Egalement s’agissant de documents qualifiés d’internes, qui
contiennent des données personnelles, le droit d’accès peut être
restreint seulement aux conditions posées par l’art. 9 LPD. Celles-ci ne
sont pas remplies en l’espèce (consid. 5).
- Intérêt public prépondérant au refus de délivrer une copie de l’acte de
naissance tenu pour faux et confisqué nié (consid. 6).
Recht auf Einsichtnahme in Akten eines abgeschlossenen
Asylverfahrens.
Art. 8, Art. 9 Abs. 2 Bst. a DSG.
1

- Abgrenzung des datenschutzrechtlichen Auskunftsrechts vom
verfahrensrechtlichen Anspruch auf Akteneinsicht; ersteres betrifft nur
Personendaten (E. 3).
- Verweigerung der Herausgabe eines Sprach- und
Abstammungsgutachtens «LINGUA» durch das BFM: Aufgrund der
Interessenabwägung überwiegt das Auskunftsrecht gegenüber den
geltend gemachten Geheimhaltungsinteressen im konkreten Einzelfall
(E. 4).
- Auch bezüglich so genannt interner Aktenstücke, die Personendaten
enthalten, kann das Auskunftsrecht nur unter den Voraussetzungen
gemäss Art. 9 DSG eingeschränkt werden; Voraussetzungen in casu
verneint (E. 5).
- Überwiegendes öffentliches Interesse an der Verweigerung der
Herausgabe einer Kopie einer als Fälschung gekennzeichneten und
eingezogenen Geburtsurkunde verneint (E. 6).
Diritto alla consultazione degli atti di una procedura d’asilo conclusa.
Art. 8, art. 9 cpv. 2 lett. a LPD.
- Distinzione fra diritto d’accesso fondato sul diritto della protezione
dei dati e il diritto alla consultazione degli atti del dossier previsto
dal diritto procedurale; il primo concerne unicamente i dati personali
(consid. 3).
- Rifiuto dell’Ufficio federale della migrazione di fornire la perizia
linguistica e di provenienza «Lingua»: sulla base della ponderazione
degli interessi, il diritto d’accesso prevale sugli interessi a mantenere il
segreto invocato nel caso concreto (consid. 4).
- Anche per i documenti cosiderati interni, che contengono dati
personali, il diritto d’accesso può essere limitato solo alle condizioni
poste dall’art. 9 LPD. Nella fattispecie, tali condizioni non sono
adempiute (consid. 5).
- Negato l’interesse pubblico preponderante al rifiuto di rilasciare una
copia dell’atto di nascita considerato falso e confiscato (consid. 6).
Résumé des faits:
A. Le 27 juillet 2004, W. a demandé à l’Office fédéral des réfugiés (ci-après:
l’office intimé; depuis le 1er janvier 2005: Office fédéral des migrations [ODM])
de consulter un certain nombre de données personnelles le concernant
contenues dans son dossier de procédure d’asile. Il a sollicité une copie de
divers documents. W. a demandé en outre la communication des qualifications
de l’expert et ses garanties d’indépendance.
2

Il a fondé sa demande sur l’art. 8 de la Loi fédérale sur la protection des
données du 19 juin 1992 (LPD, RS 235.1). Il a motivé la production de
l’expertise linguistique et de provenance en se fondant sur l’exigence d’un
procès équitable au sens de l’art. 29 al. 1er de la Constitution fédérale du 18
avril 1999 (Cst., RS 101). Il a demandé un accès gratuit compte tenu de son
indigence (art. 8 al. 5 LPD).
B. Par décision du 16 août 2004, l’office intimé a affirmé avoir communiqué
gratuitement une copie des données personnelles demandées, sans toutes les
préciser, à l’exception des documents suivants:
1. le mandat d’expertise linguistique et de provenance (Lingua - Mandat pour
détermination de provenance, pièce A 8/3);
2. le résultat d’analyse (Fax: résultat d’analyse, pièce A 10/4);
3. le document Remarques, pièce A 12/1;
4. le document Actes administratifs, pièce A 13/6;
5. l’expertise linguistique et de provenance (Expertise, pièce A 17/8).
L’office intimé a fondé son refus en invoquant l’existence d’un intérêt public
prépondérant au sens de l’art. 9 al. 2 let. a LPD sans précision supplémentaire.
Il a également invoqué l’art. 3 let. a LPD pour exclure du droit d’accès
les documents ne contenant pas de données personnelles, sans préciser
les pièces concernées. Il s’est enfin référé à la jurisprudence du Tribunal
fédéral s’agissant d’exclure les documents internes, derechef sans précision
supplémentaire.
L’office intimé a précisé en outre que le résultat d’analyse (pièce A 10/4) était
une copie de l’expertise linguistique et de provenance (pièce A 17/8).
Il estime enfin avoir donné quelques indications sur le curriculum vitae de
l’expert et les compétences de celui-ci en communiquant la pièce A 4/1.
C. Par acte du 16 septembre 2004, le recourant a formé un recours à l’encontre
de la décision du 16 août 2004. Il conteste à titre liminaire avoir obtenu une
copie des documents suivants (...) . Il demande en outre de consulter un
nouveau document:
- le résultat du rapport d’analyse de document (Analyse des Bundesamts für
F lüchtlinge [BFF] von Verwaltungsdokumenten = pièce A 16/6 [A 16/4 selon
l’index]).
Le recourant conteste le refus d’obtenir une copie de son acte de naissance au
motif qu’il s’agit «par essence» d’une donnée personnelle au sens de l’art. 8
LPD.
Il conteste le refus d’obtenir une copie de l’expertise linguistique et de
provenance (pièces A 10/4 et A 17/8) en se fondant sur l’exigence d’un procès
équitable au sens de l’art. 29 al. 1er Cst. tel qu’interprété par la Commission
suisse de recours en matière d’asile (CRA). Il demande d’obtenir un compte
rendu de l’analyse linguistique comprenant les questions posées par le
spécialiste «Lingua», le résumé des réponses du requérant d’asile ainsi que
l’indication précise des autres éléments du dossier sur lesquels le spécialiste a
fondé son appréciation.
3

Il réitère sa demande de consulter la pièce A 12/1 à la suite de la réception
d’une version modifiée de l’index. La première version la qualifie de
«Remarques» alors que la seconde la désigne sous l’appellation de «Notice
interne».
Bien que l’office intimé ait donné copie le 16 août 2004 du curriculum vitae
et des qualifications de l’expert linguiste (Werdegang und Qualifikation der
sachverständigen Person, pièce A 4/1) à la suite de la demande du recourant,
celui-ci réitère sa requête visant à ce que les qualifications de l’expert et ses
garanties d’indépendance lui soient communiquées, en demandant d’accéder à
la pièce 8/3 (Lingua - Mandat pour détermination de provenance).
Il conteste enfin le caractère prétendument identique des pièces A 10/4 et
A 17/8 au motif que leur qualification (A ou B) aurait été modifiée après sa
requête du 27 juillet 2004.
D. En date du 14 octobre 2004, l’office intimé a transmis une copie des pièces A
13/6 (Actes administratifs) et A 19/2 (rechtliches Gehör).
Il a également communiqué une copie anonymisée des procès-verbaux des
auditions centralisées des 5 mars 2002 et 18 juin 2003.
E. L’office intimé a déposé sa réponse auprès de la Commission fédérale de la
protection des données (CFPD, ci-après: la Commission de céans) en date du 14
octobre 2004.
Il précise tout d’abord que les documents transmis le même jour au recourant
ne l’ont pas été jusqu’alors en raison d’une erreur.
Il motive le refus de conférer l’accès au mandat d’expertise linguistique et
de provenance (pièce A 8/3) et au document A 12/1, intitulé Remarques dans
la première version de l’index et Notice interne dans la seconde, au motif
qu’il s’agit de pièces à usage interne de l’administration ne devant pas être
communiquées en raison du risque d’entraver la libre formation de l’opinion
et le développement de la pratique administrative de manière générale.
L’office intimé rappelle que le refus de donner accès à l’expertise linguistique
et de provenance (pièces A 10/4 et A 17/8) ainsi qu’au résultat du rapport
d’analyse de document (pièce A 16/6 [A 16/4 selon l’index]) est fondé sur
l’existence d’un intérêt public prépondérant d’un tiers au sens de la loi sur la
protection des données. Il informe avoir toutefois transmis au recourant leur
contenu essentiel en communiquant les pièces A11/4 (dr oit d’être entendu) et A
19/2 (rechtliches Gehör).
L’office intimé estime que la demande d’obtenir une photocopie de l’acte de
naissance sort du cadre du litige dans la mesure où celui-ci a été confisqué en
vertu de l’art. 10 de la Loi sur l’asile du 26 juin 1998 (LAsi, RS 142.31).
Il conclut au rejet du recours.
F. Le recourant a répliqué en date du 10 décembre 2004.
Il invoque au sujet du refus de l’accès à l’expertise linguistique et de
provenance le fait que celle-ci aurait joué un rôle déterminant dans le rejet de
sa demande d’asile. Plus précisément, il aurait reçu une décision de non-entrée
en matière sur sa demande d’asile au motif qu’il aurait trompé les autorités
suisses (art. 32 al. 2 let. b LAsi) en affirmant venir de Sierra Leone alors qu’il
viendrait en fait du Ghana.
4

Il estime que le compte-rendu de l’analyse linguistique reçu ne satisfait pas
aux exigences posées par la CRA déjà évoquées dans la mesure où l’on ne peut
que difficilement déduire les questions posées et les réponses fournies et dans
la mesure où les éléments essentiels du déroulement de l’entretien n’y sont pas
contenus.
Il met également en cause les compétences de l’expert en demandant des
renseignements plus précis que ceux qui sont contenus dans le curriculum
vitae que l’office intimé a communiqué.
De manière plus générale, il estime que l’office intimé ne saurait invoquer l’art.
9 al. 2 let. a LPD permettant de restreindre l’accès aux données personnelles
en cas d’intérêt public prépondérant, en particulier lorsque la sûreté
intérieure ou extérieure de la Confédération l’exige. Le recourant ne voit
pas en quoi un tel accès mettrait en danger la sûreté de la Confédération. De
telles informations ne sauraient autoriser un usage quelconque à des fins
criminelles.
G. L’office intimé a rédigé une duplique le 14 mars 2005 dans laquelle il
maintient sa position. Il estime que le recourant dispose des informations
suffisantes lui permettant de se forger une opinion sur les qualifications
et l’indépendance de l’expert linguiste et refuse de fournir davantage de
renseignements en se fondant sur l’art. 9 al. 1er let. b LPD permettant de
restreindre le droit d’accès lorsque les intérêts prépondérants d’un tiers
l’exigent. Il considère qu’il appartient au recourant de faire valoir le grief
de l’incompétence de l’expert dans le cadre d’une procédure appropriée.
Extrait des considérants:
1.a .La décision litigieuse rendue le 16 août 2004 est une décision au sens de
l’art. 5 de la Loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968
(PA, RS 172.021) sujette à recours selon l’art. 44 PA. Elle n’est pas visée par l’art.
46 PA précisant les cas d’irrecevabilité du recours.
b .En vertu des art. 25 al. 5 et 33 al. 1er let. b LPD, la CFPD statue sur les
recours contre les décisions des organes fédéraux en matière de protection des
données à l’exception de celles du Conseil fédéral. La décision attaquée a été
rendue par l’Office fédéral des réfugiés, c’est-à-dire un organe fédéral.
c .La décision attaquée vise certaines pièces contenues dans le dossier du
recourant établi dans le cadre de sa procédure d’asile antérieure. Dans la
mesure où les pièces visées contiennent des données personnelles, c’est-à-dire
des informations qui se rapportent à une personne identifiée ou identifiable
(art. 3 let. b LPD), la compétence de la CFPD est avérée.
d .En l’espèce, 10 pièces sur les 11 ayant fait l’objet de la demande initiale
contiennent des données personnelles du recourant au sens de la loi sur
la protection des données. La onzième, c’est-à-dire le curriculum vitae et
les qualifications de l’expert linguiste (Werdegang und Qualifikation der
sachverständigen Person, pièce A 4/1), contient les données personnelles
d’un tiers. Ce document est anonyme dans le sens où l’identité de l’expert
linguiste est cachée par un code (à l’exception de la signature manuscrite
de l’expert apposée à la troisième et dernière page du rapport par laquelle
celui-ci pourrait éventuellement être identifié). L’expertise contient donc des
informations se rapportant à une personne non identifiée, mais identifiable
5

au sens de l’art. 3 let. a LPD. Ce document ne renferme en revanche aucune
information quelconque se rapportant au recourant, celui-ci n’étant ni nommé,
ni identifiable d’une autre manière. Bien que cette pièce se trouve en copie
dans le document 17/8 dont il constitue la huitième et dernière page, elle ne
fait cependant plus l’objet du litige puisque l’office intimé en a transmis une
copie en donnant accès à la pièce A 4/1 à la suite de la demande du recourant.
Le recourant persiste cependant en répétant sa demande initiale portant sur
les qualifications précises de l’expert ainsi que ses garanties d’indépendance.
Il croit savoir que ces informations se trouvent consignées dans le document
A 8/3. Or, ce document, intitulé «LINGUA - Mandat pour la détermination
de provenance» ne contient aucune indication quelconque relative aux
qualifications précises de l’expert ou à ses garanties d’indépendance. C’est
donc par erreur que le recourant croit trouver une réponse à sa demande
en requérant la pièce A 8/3. L’office intimé n’a pas clarifié ce point à l’égard
du recourant estimant implicitement lui avoir donné satisfaction en
communiquant la pièce A 4/1. Il a simplement refusé de fournir davantage
de renseignements en se fondant sur l’art. 9 al. 1er let. b LPD permettant
de restreindre le droit d’accès lorsque les intérêts prépondérant d’un tiers
l’exigent. La demande du recourant doit dès lors être interprétée sur ce
point comme portant sur la consultation non pas de données personnelles
le concernant au sens de l’art. 8 LPD, mais de données personnelles d’autrui
que détiendrait l’office intimé.
e .La compétence de la commission de céans est avérée dans la mesure
où la présente procédure porte sur le refus de communiquer des données
personnelles.
2. (Recevabilité du recours).
3. A titre liminaire, il importe de bien préciser le cadre juridique de la
présente procédure.
La jurisprudence relative à l’art. 29 al. 2 Cst. précise que le droit de consulter
le dossier peut être exercé en dehors d’une procédure pendante; une
protection efficace des droits peut justifier que la personne concernée ou
un tiers prenne connaissance d’une procédure achevée. Le requérant doit
faire valoir dans ce cas un intérêt digne de protection (ATF 129 I 249 consid. 3).
Or en l’espèce, toutes les données personnelles litigieuses font partie du dossier
établi dans le cadre de la procédure d’asile, aujourd’hui close. La demande
du recourant porte dès lors sur la consultation du dossier en dehors d’une
procédure pendante.
Le droit de la protection des données offre dans ce cas un moyen pour
accéder à un tel dossier s’agissant de la consultation de ses propres données
personnelles. L’art. 8 LPD confère à toute personne le droit de consulter les
données personnelles la concernant. Il se distingue pourtant du droit à la
consultation des pièces du dossier prévu en procédure administrative à l’art.
26 PA. Le droit d’accès à ses données personnelles au sens de l’art. 8 LPD est
en effet plus étroit que le droit de consulter le dossier en vertu des garanties
générales de procédure, car il ne s’étend pas à toutes les pièces essentielles de
la procédure mais ne vise que les données concernant la personne intéressée.
Par ailleurs, il est aussi plus large en ce sens que - sauf abus de droit - il peut
être invoqué sans qu’il faille se prévaloir d’un intérêt particulier, même en
6

dehors d’une procédure administrative (ATF 127 V 219 consid. 1a). Le droit
d’accès au sens de l’art. 8 LPD est également plus large à un autre titre, car il
s’étend aussi aux documents que l’administration qualifie d’internes, mais qui
contiennent des données concernant l’auteur de la demande de consultation
(ATF 125 II 473 consid. 4a).
Lorsque, comme en l’espèce, la procédure d’asile est close, la LPD ne confère
un droit à la consultation du dossier établi dans le cadre de celle-ci que
dans la mesure où les propres données personnelles sont visées (art. 8 LPD).
Les informations concernant les qualifications plus précises de l’expert et
les garanties d’indépendance de celui-ci ne contiennent pas des données
personnelles sur le recourant ou qui pourraient lui être rattachées comme le
montre par analogie l’examen de la pièce A 4/1, dont le recourant détient une
copie.
L’office intimé a dès lors refusé à juste titre de donner accès aux informations
concernant les qualifications plus précises de l’expert et les garanties
d’indépendance de celui-ci dans le cadre la présente procédure. Le recourant
doit être renvoyé sur ce point à une procédure administrative classique.
On laissera ouverte la question de savoir dans quelle mesure l’office était
autorisé, sur le fondement de l’art. 19 LPD régissant la communication des
données personnelles par des organes fédéraux, à transmettre la pièce A
4/1 donnant quelques indications sur le curriculum vitae ainsi que sur les
compétences de l’expert anonyme. Cette disposition ne règle en effet que le
droit des organes fédéraux de communiquer des données personnelles, et non
celui des personnes concernées.
4.a .Le recourant demande à obtenir une copie de l’expertise linguistique
elle-même (soit les pièces A 10/4 et A 17/8), car il estime que le compte-rendu
fourni par l’office intimé ne correspond pas aux exigences formulées par la
CRA. Se fondant sur l’art. 28 PA précisant que la pièce dont la consultation
a été refusée à la partie ne peut être utilisée à son désavantage que si
l’autorité lui en a communiqué, oralement ou par écrit, le contenu essentiel
se rapportant à l’affaire et lui a donné en outre l’occasion de s’exprimer et de
fournir des contre-preuves, la CRA a jugé que, pour satisfaire à l’exigence d’un
procès équitable au sens de l’art. 29 al. 1er Cst., le compte-rendu de l’analyse
linguistique transmis à la partie devait comprendre les éléments suivants: les
questions posées par le spécialiste Lingua, le résumé des réponses données par
le requérant d’asile et l’indication précise des autres éléments du dossier sur
lesquels le spécialiste a fondé son appréciation (CRA, 27.1.2003, E. H., Albanie,
JICRA 2003/14 = JAAC 68.1).
b .L’office intimé dénie l’accès à l’expertise en invoquant l’art. 9 al. 2 let. a LPD
habilitant un organe fédéral à refuser ou restreindre la communication des
renseignements demandés, voire en différer l’octroi, dans la mesure où un
intérêt public prépondérant, en particulier la sûreté intérieure ou extérieure
de la Confédération l’exige. Il invoque également, mais de manière générale,
l’art. 3 let. a LPD limitant le champ d’application de la loi aux données
personnelles et la jurisprudence du Tribunal fédéral sur la non-accessibilité
aux documents internes.
c .En l’espèce, le document A 10/4 comprend une feuille de transmission par
télécopie datée du 14 septembre 2001 (1 page) et une copie de l’expertise
elle-même, intitulée «Expertise» et datée du 14 septembre 2001 (3 pages). Le
7

document A 17/8 comprend l’expertise elle-même du 14 septembre 2001 (3
pages), les données personnelles du recourant en écriture manuscrite dans
une formule intitulée «Notes d’analyse directe: données personnelles du sujet»
datée du 14 septembre 2001 (1 page), une copie du mandat pour détermination
de provenance daté du 6 septembre 2001 (2 pages, reproduisant en partie la
pièce A 8/3, la dernière page de la pièce A 8/3 étant une quittance automatique
de transmission par télécopie des deux premières pages), un feuillet rose
daté du 26 septembre 2001 informant de l’archivage central des «cassettes
LINGUA» (1 page) et une page datée du 2 octobre 2000 précisant en sept
points le curriculum vitae et les qualifications de l’expert linguiste intitulée
«Werdegang und Qualifikation der sachverständigen Person» identique à la
pièce A 4/1 dont une copie a été envoyée au recourant par l’office intimé.
d .Contrairement à ce qu’allègue l’office intimé, il n’est pas admissible selon
le Tribunal fédéral de limiter le droit d’accès au seul motif qu’il s’agirait
de documents internes. Le droit d’accès fondé sur l’art. 8 LPD s’étend en
effet aussi aux documents qualifiés d’«internes» par l’administration, pour
autant qu’ils contiennent des données concernant l’auteur de la demande de
consultation (ATF 125 II 473 consid. 4a et b). L’accès ne peut donc être refusé
que si les conditions de restriction du droit d’accès au sens de l’art. 9 LPD sont
remplies dans le cas concret.
e .A l’exception de la dernière page de la pièce A 17/8 (identique à la pièce A 4/1
et dont une copie a été envoyée au recourant par l’office intimé), l’ensemble
des documents regroupés dans les pièces A 10/4 et A 17/8 contient des données
personnelles au sens de l’art. 3 let. a LPD qui visent le recourant lui-même si
bien que leur consultation ne saurait non plus être écartée sur le fondement
de ce motif.
f .Les pièces précédentes ne révèlent en principe pas l’identité de l’expert
qui reste cachée derrière un code (à l’exception de sa signature manuscrite,
comme mentionné ci-dessus). L’office intimé ne saurait dès lors restreindre
le droit d’accès en vertu de l’art. 9 al. 1er let. b LPD, puisque les intérêts
prépondérants du tiers expert sont de cette manière sauvegardés. La signature
manuscrite de l’expert peut aisément être masquée si l’office intimé devait
craindre qu’il puisse ainsi être identifié.
g .aa.Il reste à déterminer si l’office intimé, pour s’opposer à la communication
des pièces précédentes, invoque à bon droit l’art. 9 al. 2 let. a LPD permettant
de restreindre l’accès aux données personnelles en cas d’intérêt public
prépondérant, en particulier lorsque la sûreté intérieure ou extérieure de
la Confédération l’exige. Pareille restriction n’est admissible que si la mise
en danger dans le cas concret est sérieuse (A. Dubach, Kommentar zum
Schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel/Frankfurt am Main 1995, ad art.
9 ch. 22). En outre, le motif tiré d’un intérêt public prépondérant au sens de
l’art. 9 al. 2 let. a LPD pour refuser l’accès à des pièces ne peut être apprécié de
manière globale, mais doit être examiné dans chaque cas d’espèce en fonction
des renseignements dont la communication est refusée (CFPD 28.5.1998;
JAAC 64.69 consid. 6). Enfin, il convient de reconnaître à l’administration
une certaine marge d’appréciation - que doivent respecter tant la commission
de céans que le Tribunal fédéral lui-même - dans l’interprétation des notions
8

d’intérêts publics prépondérants ou de sûreté intérieure et extérieure de la
Confédération au sens de l’art. 9 al. 2 let. a LPD dans une situation concrète
(ATF 125 II 225 consid. 4).
bb .S’il est vrai que la procédure d’asile est en théorie susceptible de mettre en
cause directement ou indirectement la sûreté intérieure ou extérieure de la
Confédération, il reste encore à démontrer en quoi la non-communication
d’une expertise linguistique et de provenance à un requérant d’asile fait
courir un danger sérieux et concret à la Confédération. Il est clair que la
communication de tels documents ne saurait être utilisée pour perpétrer
des attentats ou mettre sérieusement en danger l’ordre public helvétique.
cc .L’office intimé ne va d’ailleurs pas si loin dans son argumentation. Il
existerait selon celui-ci un intérêt public prépondérant à éviter un effet
d’apprentissage des questions précises, et partant de leurs réponses. Cela
aurait pour effet d’augmenter le nombre de requérants d’asile apprenant
par cœur les réponses aux questions des experts, leur permettant ainsi
de mieux cacher leur véritable pays de provenance. L’intérêt public à
la sûreté intérieure ou extérieure de la Confédération est donné à titre
illustratif, comme l’interprétation littérale l’art. 9 al. 2 let. a LPD le montre («en
particulier lorsque la sûreté intérieure ou extérieure de la Confédération l’exige»,
«insbesondere der inneren oder äusseren Sicherheit der Eidgenossenschaft»,
«in particolare la sicurezza interna o esterna della Confederazione»). L’intérêt
public susceptible de l’emporter ici est d’instaurer un moyen permettant
de prévenir autant que possible les abus en matière d’asile. L’extrême
acuité politique de cette finalité, couplée à l’exigence pour les particuliers
d’agir conformément aux règles de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.), confère
certainement un caractère d’intérêt public, au sens de l’art. 9 al. 2 let. a LPD,
aux mesures destinées à prévenir un effet d’apprentissage des questions et
des réponses à l’analyse linguistique et de provenance. Contrairement à un
examen ordinaire où l’apprentissage par cœur des réponses à donner est
généralement considéré de manière positive, l’analyse opérée dans le cadre
de la procédure d’asile pour déterminer la provenance réelle des requérants
obéit exactement à la logique inverse. L’apprentissage par cœur de listes de
questions et de réponses relatives aux particularités d’un pays ou d’une région
donnée à un moment déterminé dans le but délibéré de tromper les autorités
sur sa provenance réelle est un comportement assurément peu compatible
avec les règles de la bonne foi notamment.
dd .Il reste cependant à déterminer si l’intérêt public précédent est
prépondérant au sens de l’art. 9 al. 2 let. a LPD. L’intérêt privé opposé revêt
pour les individus concernés une importance toute particulière dans la mesure
où les personnes requérant l’asile en Suisse sont des réfugiés, c’est-à-dire
des personnes qui, dans leur Etat d’origine ou dans le pays de leur dernière
résidence, sont exposées à de sérieux préjudices ou craignent à juste titre
de l’être en raison de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leur
appartenance à un groupe social déterminé ou de leurs opinions politiques
(art. 3 al. 1er LAsi). La mise en danger de la vie, de l’intégrité corporelle ou de
la liberté, de même que les mesures qui entraînent une pression psychique
insupportable sont notamment considérées comme de sérieux préjudices.
Les motifs de fuite spécifiques aux femmes doivent également être pris
en compte (art. 3 al. 2 LAsi). Touchant l’individu dans son humanité la
plus profonde, les valeurs individuelles en jeu dans une procédure d’asile
9

sont fondamentales et rendent la balance d’intérêt à opérer dans le cas
d’espèce particulièrement sensible. L’intérêt privé du requérant concerné à
s’assurer du fondement sérieux des analyses conduites à son encontre afin de
déterminer sa provenance revêt une importance cruciale puisque les analyses
linguistiques et de provenance peuvent selon les circonstances conduire à
une décision de non-entrée en matière sur la demande d’asile au motif que le
requérant a trompé les autorités sur son identité en vertu de l’art. 32 al. 2 let.
b LAsi (CRA, 8.1.2003, B.F.M., Angola, JICRA 2004/4).
ee .Dans le cadre de la procédure d’asile, la CRA n’exige pas l’accès à l’expertise
linguistique et de provenance elle-même puisqu’elle a posé une série
d’exigences que devait respecter le compte-rendu de cette dernière au
requérant (CRA, 27.1.2003, E. H., Albanie, JICRA 2003/14, précité = JAAC
68.1). Elle a également admis le refus signifié à un demandeur d’asile de
consulter la notice d’entretien rédigée dans le cadre d’un test analogue, le
test de connaissances sur la vie quotidienne au Libéria pratiqué par l’office
intimé - qui constitue un moyen de preuve en procédure d’asile - pour autant
toutefois que son contenu essentiel lui ait été communiqué (CRA, 8.6.2004, F.
J., Liberia, consid. 7a et b, JICRA 2004/28). La Commission a en outre précisé
que le plein respect du droit d’être entendu commande que le demandeur
d’asile soit confronté aux réponses qu’il a données durant le test et qui seraient
prétendument contradictoires ou fausses ou encore insuffisantes, en sorte qu’il
puisse concrètement faire valoir ses objections. La simple communication des
résultats du test sous forme résumée, sans qu’il ne soit possible au demandeur
d’asile de reconnaître effectivement les fausses réponses qu’on lui reproche, ne
suffit pas (ibidem, consid. 7b).
La balance des intérêts qu’il importe d’opérer dans le cadre d’une procédure
administrative lorsqu’il s’agit de refuser la consultation de pièces versées
au dossier au sens de l’art. 27 PA n’est toutefois pas la même que celle à
effectuer lorsque le maître d’un fichier restreint la communication de
données personnelles sur la base de l’art. 9 LPD. Les deux dispositions
sont indépendantes au point que le Tribunal fédéral a pu juger qu’une
demande de consultation du dossier fondée sur l’art. 8 LPD pouvait être
rejetée même lorsque l’accès aux documents a été autorisé dans une procédure
administrative antérieure fondée sur l’art. 26 PA (ATF 125 II 225 consid. 3).
A l’opposé, il ne serait théoriquement pas exclu de conférer l’accès dans le
cadre d’une procédure en consultation de ses données personnelles fondées
sur l’art. 8 LPD alors que celui-ci aurait été restreint dans une procédure
administrative antérieure close. La situation de fait résultant de l’écoulement
du temps, le caractère plus spécifique limité à la consultation des propres
données personnelles, et non à l’ensemble du dossier, sont des éléments
montrant que la pesée d’intérêts sera effectuée dans un contexte différent,
justifiant d’éventuelles divergences.
ff .De manière générale en droit d’asile, la situation géopolitique des pays
de provenance des requérants n’est souvent pas stabilisée. L’évolution de la
situation conduit nécessairement à une modification des questions à poser
dans le cadre de l’analyse de provenance. Tel va être le cas des questions
politiques, géographiques, administratives dans des pays connaissant des
bouleversements géopolitiques. Certes, un certain nombre de données
relatives à la provenance demeure stable, telles que les questions d’ordre
culturel, religieux, ethnique ou linguistique par exemple.
10

En l’espèce, l’expertise conclut au fait que la République de Sierra Leone n’est
pas l’aire de socialisation du recourant mais le Ghana. La situation politique
en Sierra Leone et au Ghana au jour de l’audition téléphonique du recourant
sur laquelle l’expertise est basée - diffère nettement de la situation du jour
de la décision de l’office intimé d’en refuser la consultation. (....) Force est de
constater que les circonstances ont notablement changé dans les pays visés
depuis le jour de l’audition téléphonique du recourant, relativisant dans ce
contexte l’intérêt public à prévenir l’effet d’apprentissage allégué.
gg .S’agissant des questions relatives à des éléments moins contingents de
l’expertise tels que les interrogations d’ordre culturel, religieux, ethnique
ou linguistique, il convient d’examiner à titre préalable si le principe de
proportionnalité a été correctement appliqué par l’office intimé. L’art. 4
al. 2 LPD prévoit en effet que le traitement des données personnelles doit
être effectué conformément au principe de la proportionnalité notamment.
Le principe de proportionnalité est le complément nécessaire de celui de
l’intérêt public, dont il est parfois, comme en l’espèce, malaisé de le distinguer
(P. Moor, Droit administratif, vol. I, Berne 1994, p. 418). Les deux principes ne
se confondent cependant pas. La proportionnalité sert en l’espèce à révéler
dans quelle mesure l’intérêt public est légitime (ibidem, p. 399).
Dans le cas litigieux, il importe de vérifier tout d’abord si la consultation d’un
compte-rendu de l’expertise au lieu de l’expertise elle-même est une mesure
apte à prévenir l’effet d’apprentissage permettant de tromper l’expert sur
sa provenance réelle. Si l’on reprend les différents éléments de l’expertise
litigieuse relatifs aux questions moins liées à l’évolution géopolitique des
régions concernées, on s’aperçoit qu’elles trouvent leurs réponses dans toute
bonne encyclopédie ou étude générale relative à un pays, une région ou
un continent précis. Les services administratifs ou de recours spécialisés
dans le domaine des réfugiés publient d’ailleurs de telles informations par
pays sur leurs sites internet. On objectera que de telles sources ne donnent
pas encore une image précise de la sélection des questions par les experts.
Outre qu’il existe un certain nombre d’experts aux parcours de vie et aux
intérêts probablement variés, il n’est certainement pas possible de tirer des
conclusions générales, d’autant plus que les futurs requérants ne peuvent
pas choisir librement la personne qui les expertisera. En outre, il n’est pas
interdit aux requérants interrogés de mémoriser les questions et de les
rapporter par la suite afin que tout requérant potentiel puisse les étudier.
A ce propos, l’office intimé a d’ailleurs produit de tels documents, dressant
une liste de questions-types relatives à un pays et leurs réponses. De plus,
selon la jurisprudence de la CRA précitée, le compte-rendu communiqué aux
requérants doit contenir les questions posées par l’interrogateur ainsi que
la substance de la réponse donnée par le requérant d’asile (CRA, 27.1.2003,
E. H., Albanie, JICRA 2003/14 = JAAC 68.1). Enfin, l’office lui-même donne la
possibilité d’écouter ultérieurement l’enregistrement de leur entretien et de
prendre des notes. Il est vrai que les réponses aux questions et leur évaluation
par l’expert demeurent secrètes dans ces dernières hypothèses. La discussion
avec des autochtones ou la consultation de fiches encyclopédiques telles que
rappelées ci-dessus constituent dans ce cas des méthodes extrêmement simples
et efficaces pour pallier cet inconvénient.
11

Enfin, s’agissant de la partie linguistique proprement dite de l’analyse portant
cette fois-ci non pas sur l’examen de la connaissance du pays et de la culture
du requérant, mais sur ses compétences linguistiques relatives à sa maîtrise
de la langue ou d’un dialecte en termes phonologiques, morphologiques ou
de vocabulaire notamment, il faut admettre qu’elle constitue la partie la plus
pérenne de l’examen. Contrairement à la partie politique et culturelle de
l’expertise, les questions sont inévitablement plus larges. Connaître les critères
d’évaluation des experts revêt dans ce cas une certaine importance pour
celui qui veut tenter de dissimuler son lieu de provenance. Il pourrait ainsi
être utile de savoir qu’un linguiste discrimine un genevois d’un habitant du
plateau du Jorat vaudois, pour prendre un exemple qui ne soit pas tiré du droit
des étrangers, par l’usage abusif du passé surcomposé. Si ces informations
étaient connues, les habitants concernés pourraient effectivement apprendre
à s’exprimer différemment s’ils voulaient tromper leur interlocuteur sur
leur provenance. L’exercice reste cependant périlleux dans la mesure où le
masquage linguistique de sa provenance réelle nécessite surtout une bonne
oreille afin de modifier son accent; talent qui ne se développe certainement
pas de manière idéale à la lecture des expertises linguistiques. De plus, ce type
d’analyse rencontre rapidement certaines limites, car les traits individuels sont
susceptibles de l’emporter sur les caractéristiques générales relatives à une
aire linguistique déterminée. Il est tout à fait possible d’être socialisé dans une
région déterminée sans pour autant en acquérir les spécificités langagières
pour des raisons fort diverses.
En l’espèce le recourant a été jugé sur sa phonologie, la morphologie de son
langage et son vocabulaire. L’accès au résultat de son expertise permettrait
de savoir qu’il ne faut pas prononcer les noms de Sierra Leone avec un accent
étranger, qu’il faut prononcer tel mot de telle manière et non pas de telle
autre, qu’il faut utiliser tel type de préposition dans tel contexte et non pas
tel autre, qu’il faut utiliser tel mot effectivement parlé en Sierra Leone et
non pas tel autre usuel au Ghana seulement. Pour qu’un apprentissage
effectif ait lieu par la diffusion de telles informations, il faudrait mettre en
place une véritable infrastructure centralisée de collecte et de compilation
systématique de toutes les expertises classées par région ou ethnie, et non
seulement par pays. Il faudrait ensuite un certain talent pour modifier son
accent en conséquence et pour mémoriser l’ensemble de ces caractéristiques
et les appliquer communément dans le langage courant, sans tenir compte
du stress généré par la situation d’audition. En outre, même si un certain
nombre d’individus devait y parvenir, il ne faut pas perdre de vue qu’une
personne peut fort bien apprendre à modifier son profil linguistique par
l’écoute des médias locaux ou par le contact direct avec un locuteur natif.
C’est d’ailleurs probablement le seul moyen de modifier son accent. Enfin,
il faut derechef rappeler la jurisprudence précitée de la CRA qui exige de
donner aux requérants un compte-rendu comprenant l’indication précise des
autres éléments du dossier sur lesquels le spécialiste a fondé son appréciation
(CRA 27.1.2003, E. H., Albanie, JICRA 2003/14 = JAAC 68.1), y compris donc
l’indication précise de l’analyse linguistique proprement dite. Il faut conclure
sur la base des éléments précédents que la non-communication de la partie
linguistique des expertises elles-mêmes ne constitue pas un moyen très
efficace pour prévenir l’effet d’apprentissage craint par l’office intimé.
12

On en conclut que le refus d’accorder l’accès à l’expertise linguistique et de
provenance n’est pas une mesure permettant d’atteindre très efficacement le
but d’intérêt public visé par l’office intimé. Une telle restriction n’empêche en
effet pas un effet d’apprentissage par d’autres moyens et ne contribue que de
manière marginale à limiter celui-ci.
Dans la mesure où la règle de l’aptitude n’est pas vérifiée dans le cas
d’espèce, il n’est pas nécessaire d’examiner les autres volets du principe de
proportionnalité pour conclure à la violation de ce dernier.
hh .Sans préjuger de la balance des intérêts à opérer de manière générale
dans le cadre de la procédure d’asile au sens de l’art. 27 PA et compte tenu
de l’évolution des circonstances à la suite de l’écoulement du temps entre
l’expertise et la demande de consultation des données personnelles, compte
tenu également du caractère spécifique de la présente procédure limitée à la
consultation des données personnelles du recourant, compte tenu en outre
de l’importance des intérêts privés en jeu et compte tenu enfin de la difficulté
du moyen retenu par l’office intimé de prévenir efficacement le processus
d’apprentissage redouté, la commission de céans juge que l’office intimé a
outrepassé la marge d’appréciation dans la balance des intérêts prévue à l’art.
9 al. 2 let. a LPD.
Une copie des pièces A 10/4 et A 17/8 (sous réserve des p. 5 et 6 formant les
deux premières pages de la pièce A 8/3 examinée ci-après) doit dès lors être
communiquée au recourant. Dans la mesure où le recourant n’a jamais
expressément demandé à connaître l’identité même de l’expert mandaté,
l’office intimé est autorisé à masquer la signature manuscrite de ce dernier
dans les pièces litigieuses sur le fondement de l’art. 9 al. 1er let. b LPD dans la
mesure où il y a lieu de craindre qu’il puisse être identifié sur la base de cette
signature.
5.a .Le recourant demande à obtenir copie de deux pièces supplémentaires:
1. le document, intitulé Remarques dans la première version de l’index et
Notice interne dans la seconde (pièce A 12/1);
2. le mandat d’expertise linguistique et de provenance, intitulé «Lingua -
Mandat pour détermination de provenance» (pièce A 8/3).
b .Le premier document est une feuille de transmission administrative de
l’acte de naissance du recourant. L’identité de celui-ci est dissimulée derrière
un code permettant, par recoupement avec les autres pièces du dossier,
de l’identifier. Ce document comprenant neuf lignes de remarques, dont
deux consacrées aux formules de politesse, ne contient aucune information
qui ne soit déjà connue du recourant. L’office intimé a refusé de donner
accès à ce document au motif qu’il s’agirait d’une pièce à usage interne
de l’administration ne devant pas être communiquée en raison du risque
d’entraver la libre formation de l’opinion et le développement de la pratique
administrative de manière générale.
On rappellera la jurisprudence précitée du Tribunal fédéral jugeant que
l’art. 8 LPD conférant à toute personne le droit de consulter les données
personnelles la concernant se distingue du droit à la consultation des pièces du
dossier prévu en procédure administrative à l’art. 26 PA en ce sens que le droit
d’accès prévu à l’art. 8 LPD s’étend aussi aux documents que l’administration
13

qualifie d’internes, mais qui contiennent des données concernant l’auteur de
la demande de consultation (ATF 125 II 473 consid. 4a). Il n’est dès lors pas
admissible de limiter le droit d’accès au seul motif qu’il s’agirait de documents
internes. Il reste encore à démontrer que les conditions de restriction du droit
d’accès au sens de l’art. 9 LPD sont remplies dans le cas concret.
L’office intimé n’a pas été en mesure de démontrer dans quelle mesure une
quelconque disposition de l’art. 9 LPD justifierait une telle rétention. Son
caractère administratif marqué, son contenu limité et connu du recourant en
font une pièce dépourvue d’un grand intérêt. On ne voit en particulier pas
comment celle-ci risquerait sérieusement d’entraver la libre formation de
l’opinion et le développement de la pratique administrative tant de manière
générale que dans le cas particulier.
L’intérêt du recourant à prendre connaissance de cette pièce l’emporte
incontestablement dans la balance des intérêts en présence.
c .Le second document est le mandat donné à l’expert de procéder à une
analyse linguistique et de provenance (pièce A 8/3). La formule de la deuxième
page est vierge. Elle est complétée par le code de l’expert choisi dans la pièce
A 17/8. Ce document succinct contient essentiellement une série d’indications
personnelles sur le recourant (nom, date de naissance, provenance, ethnie,
langue, etc.). Il ne comprend aucune indication qui pourrait entraver
sérieusement la libre formation de l’opinion et le développement de la
pratique administrative tant de manière générale que dans le cas d’espèce.
L’intérêt du recourant à prendre connaissance de cette pièce l’emporte
derechef dans la pesée des intérêts en présence.
6. L’office intimé a enfin refusé de donner une copie de l’acte de naissance
du recourant au motif que celui-ci, tenu pour faux, a été confisqué en vertu
de l’art. 10 al. 4 LAsi, sans entrer dans les détails. Le recourant réplique tout
aussi laconiquement qu’il ne désire pas obtenir l’original mais simplement une
copie.
L’acte de naissance, même falsifié, demeure une donnée personnelle au sens
de l’art. 2 let. a LPD. Le maître du fichier peut refuser de la communiquer aux
conditions posées à l’art. 9 LPD. Ni la LAsi, ni la LPD ne contiennent une règle
précise qui interdirait explicitement de délivrer une telle copie au recourant.
L’art. 9 al. 1er let. a LPD autorise de restreindre le droit d’accès dans la mesure
où une loi au sens formel le prévoit. L’art. 10 al. 4 LASi prévoyant que l’office
ou l’autorité de recours peuvent confisquer ou saisir des documents faux ou
falsifiés ou les documents authentiques utilisés abusivement et les remettre
à l’ayant droit le cas échéant ne forme pas de l’avis de la commission de
céans une base légale suffisamment claire et évidente pour fonder le refus
de délivrer ultérieurement une copie des documents falsifiés. La disposition
de l’art. 9 al. 2 let. a LPD permettant de restreindre la communication de
données personnelles dans la mesure où un intérêt public prépondérant,
en particulier la sûreté intérieure ou extérieure de la Confédération, l’exige
est plus pertinente. Il est en effet dans l’intérêt de la sécurité publique que
d’empêcher dans la mesure du possible la prolifération de faux documents
d’identité. Il faut dès lors effectuer la balance des intérêts dans le cas d’espèce
et vérifier la proportionnalité du moyen.
14

Si l’intérêt public est incontestable, il reste à déterminer s’il est prépondérant
au sens de l’art. 9 al. 2 let. a LPD. L’intérêt privé du recourant à obtenir une
copie de son acte de naissance, même tardivement n’est pas négligeable. Ce
document constitue un moyen de preuve produit par le requérant lui-même.
En procédure administrative ordinaire, le droit de la partie de consulter les
documents qu’elle a produits comme moyens de preuve ne peut pas lui être
refusé (art. 27 al. 3 PA). Aucune pesée d’intérêts n’a lieu dans ce cas de figure
(Tribunal fédéral, arrêt du 10.2.1999, Achiv für Schweizerisches Abgaberecht
[ASA] 2000, p. 290 ss, consid. 2), le législateur ayant décidé par avance pour
ce type de documents que l’intérêt du recourant l’emportait dans tous les cas.
Le droit de la protection des données ne connaît pas une telle règle spéciale. Il
serait dès lors théoriquement possible de restreindre l’accès à une telle pièce
dans le cadre de la présente procédure puisque les pesées d’intérêts ont lieu
en des circonstances différentes et sont basées sur des législations spécifiques
(ATF 125 II 225 consid. 3, précité).
En l’espèce, il faut également examiner si le moyen est conforme au principe
de la proportionnalité au sens de l’art. 4 al. 2 LPD. S’agissant de la règle
de l’aptitude, il convient de vérifier si le refus opposé par l’office intimé
permet d’atteindre le but d’intérêt public visé, à savoir la prévention de la
prolifération de faux papiers. Si la confiscation de l’original est certainement
une mesure apte, le refus d’une copie, de médiocre qualité d’ailleurs, barrée
et annotée de la mention «Fälschung», n’a pas la même efficacité. Le fait que
seule une copie du document brut est demandée, et non de l’analyse qui en
a été faite, ne permet de pas connaître les critères utilisés par l’autorité pour
débusquer ce faux document. Une telle analyse présente de ce point de vue
des dangers bien supérieurs que la CRA a perçus en autorisant de ne pas
divulguer les passages problématiques sur le fondement de l’art. 27 PA (CRA,
20.12.1993, A.D., Turquie, consid. 4c, JICRA 1994/1 = JAAC 59.54). En outre,
il n’est pas à exclure que les faussaires aient adapté leurs méthodes depuis
2001 si bien que la pièce litigieuse ne présente aujourd’hui peut-être plus le
même intérêt dans cette optique. Le vrai danger provient en réalité plutôt des
documents considérés comme authentiques par l’office intimé que les faux,
puisqu’un faussaire intelligent se basera évidemment sur les premiers, et non
sur les seconds, pour fabriquer ses copies.
Cependant, afin de prévenir toute ambiguïté, l’office intimé est autorisé à
restreindre l’accès sur la base de l’art. 9 al. 2 let. a LPD en apposant la mention
officielle que le document litigieux est un faux, confisqué en vertu de l’art.
10 al. 4 LAsi, et en utilisant, si nécessaire, un moyen technique proportionné
pour empêcher son éventuelle utilisation abusive ultérieure (par exemple
perforation).
L’intérêt du recourant à prendre connaissance de cette pièce l’emporte
donc dans la balance des intérêts. L’office intimé est prié de délivrer au
recourant une copie de l’acte de naissance demandé compte tenu de la réserve
précédente.
15

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 70.82 - Extrait du jugement de la Commission fédérale de la protection des données
du 18 novembre 2005; le recours de droit administratif de l'ODM contre ce jugement était
irrecevable; ATF 1A.19/2006 du 25 avril 2006
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2006
Année
Anno
Band
70
Volume
Volume
Seite
---
Page
Pagina
Ref. No
150 007 448
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.