ch_vb · JAAC 58.7 · 1992-08-31 · de


JAAC 58.7
Entscheid des Bundesrates vom 31. August 1992
Art. 55 al. 2 et 3 PA. Demande de restitution de l’effet suspensif
d’un recours contre l’autorisation de mettre en service le système
d’atterrissage aux instruments sur l’aérodrome d’Altenrhein.
- La question de savoir si une étude d’impact sur l’environnement est
nécessaire au sens de l’art. 9 LPE doit être jugée dans le cadre de la
procédure principale et n’exclut pas en soi le retrait de l’effet suspensif.
- Non-restitution de l’effet suspensif vu que l’examen sommaire des
intérêts de l’aviation et de la protection de l’environnement montre que
l’intérêt public à une mise en service limitée du système d’atterrissage
aux instruments pour la sécurité du trafic de ligne Vienne-Altenrhein
prévu par une convention entre la Suisse et l’Autriche est prépondérant
et parce que le nouveau règlement d’exploitation de l’aérodrome réduit
les immissions de bruit; le grief de violation de la protection de la
nature devra être examiné dans la procédure au fond.
Art. 55 Abs. 2 und 3 VwVG. Gesuch um Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung einer Beschwerde gegen die Bewilligung
zum Betrieb des Instrumentenlandesystems (ILS) auf dem Flugplatz
Altenrhein.
- Die Frage, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne von Art. 9
USG erforderlich ist, muss im Hauptverfahren beurteilt werden und
schliesst an sich einen Entzug der aufschiebenden Wirkung nicht aus.
- Keine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, nachdem
die summarische Prüfung der Interessen der Luftfahrt und des
Umweltschutzes zeigt, dass das öffentliche Interesse an der
beschränkten Inbetriebnahme des ILS für die Sicherheit des in
einem Vertrag zwischen der Schweiz und Osterreich vorgesehenen
Linienverkehrs Wien-Altenrhein überwiegt, und weil die Lärmbelastung
aufgrund des neuen Flugplatz-Betriebsreglements beschränkt wird;
die Rüge der Verletzung des Naturschutzes wird im Hauptverfahren zu
prüfen sein.
1

Art. 55 cpv. 2 e 3 PA. Domanda di restituzione dell’effetto sospensivo
di un ricorso contro l’autorizzazione per l’esercizio del sistema
d’atterraggio strumentale (ILS) sull’aerodromo di Altenrhein.
- La questione circa la necessità di un esame dell’impatto sull’ambiente
ai sensi dell’art. 9 LPA deve essere giudicata nella procedura principale
e non esclude di per sé il ritiro dell’effetto sospensivo.
- Non restituzione dell’effetto sospensivo dacché l’esame sommario
degli interessi dell’aviazione e della protezione dell’ambiente indica
che l’interesse pubblico a una messa in servizio limitata del sistema
d’atterraggio strumentale per la sicurezza del traffico di linea Vienna
Altenrhein, previsto in una convenzione tra Svizzera e Austria, è
preponderante e che il nuovo regolamento d’esercizio dell’aerodromo
riduce le immissioni foniche; la censura della violazione della
protezione della natura dovrà essere esaminata nella procedura
principale.
I
A. Die Airport Altenrhein AG stellte dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL)
am 21. Dezember 1990 ein Bewilligungsgesuch betreffend den Betrieb eines
Instrumentenlandesystems (ILS) auf dem Flugplatz Altenrhein. Nach der
Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens bewilligte das BAZL der
Airport Altenrhein AG am 18. März 1991 die beschränkte Inbetriebnahme
des ILS auf dem Flugplatz Altenrhein (BBl 1991 I 1179 ff.). Diese Bewilligung
beschränkt sich auf sechs Instrumentenflugbewegungen pro Tag, wobei
eine Landung oder ein Start eine Bewegung darstellt, und auch dies bloss
im Rahmen der Linienflugverbindung Wien - Altenrhein. Im übrigen sistierte
es das Gesuchsverfahren und entzog allfälligen Beschwerden gegen die
Verfügung die aufschiebende Wirkung.
B. Am 5. April 1991 erhob die Schweizerische Gesellschaft für Umweltschutz
(SGU) gegen den Entzug der aufschiebenden Wirkung allfälliger Beschwerden
beim EVED Verwaltungsbeschwerde und stellte im Sinne von Art. 55 Abs. 3
VwVG den Antrag, die aufschiebende Wirkung allfälliger Beschwerden gegen
den Entscheid des BAZL wiederherzustellen. Sie sieht in der vorzeitigen
Inbetriebnahme des ILS am 2. April 1991 einen irreparablen Nachteil, weil dies
zusätzliche Flugbewegungen im Winter und bei schlechtem Wetter erlaube
und so für das Naturschutzgebiet im Rheindelta Ruheperioden wegfielen.
Es entstünden auch zusätzliche Belastungen mit Lärm und Schadstoffen,
ohne dass deren Auswirkungen auf die Umwelt abgeklärt worden seien.
Zudem kollidierten die ILS-An- und Abflugrouten mit den bestehenden
Sichtanflugrouten, was eine gefährliche Situation schaffe. Die SGU bestreitet
ein öffentliches Interesse an der Flugverbindung zwischen Wien und
Altenrhein; die aufschiebende Wirkung allfälliger Beschwerden sei allein
wegen wirtschaftlicher Interessen entzogen worden, was kein ausreichender
2

Grund sei. Private Interessen könnten den Entzug der aufschiebenden
Wirkung nur bei schwerer Gefährdung geschützter Güter rechtfertigen, was
hier nicht der Fall sei.
Am 25. April 1991 hat die SGU auch in der Hauptsache
Verwaltungsbeschwerde beim EVED eingereicht; dieses Verfahren ist
zur Zeit noch beim EVED hängig.
C. Das EVED wies das Gesuch betreffend die Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung allfälliger Beschwerden gegen den Entscheid des
BAZL am 30. Mai 1991 ab.
Es führte zur Begründung an, zwischen der Schweiz und der Republik
Österreich sei ein Vertrag über die Auswirkungen des Betriebs bestehender
grenznaher Flugplätze auf das Hoheitsgebiet des anderen Vertragsstaates
paraphiert worden. Aufgrund dieses Vertrages sei eine Vereinbarung getroffen
worden, welche für den Betrieb des Flugplatzes Altenrhein ein Lärmkorsett
mit Grenzwerten für die Jahres- beziehungsweise Tageslärmbegrenzung
enthalte; dabei dürfe die Lärmbelastung aus dem Flugbetrieb des Flugplatzes
Altenrhein für österreichisches Hoheitsgebiet in einem Kalenderjahr jene
des Jahres 1988 (43022 Bewegungen, d. h. der mit Abstand geringste Wert
der Jahre 1985-1989) nicht übersteigen. Diesem Lärmkorsett komme die
Bedeutung zu, dass der Flugplatzbetreiber innerhalb dieses Lärmkorsetts
seinen Betrieb selbst gestalten könne. Dazu seien weitere Beschränkungen
des Flugbetriebes gekommen, welche ihren Niederschlag im neuen, vom BAZL
genehmigten und gleichzeitig mit der begrenzten Inbetriebnahme des ILS
in Kraft getretenen Betriebsreglement des Flugplatzes Altenrhein gefunden
hätten. Die Lärm- und Schadstoffbelastung des Flugplatzes Altenrhein nehme
daher in jedem Falle ab. Im übrigen habe eine Linienflugverbindung zwischen
Wien und Altenrhein bereits einmal bestanden, sei indes wegen des fehlenden
ILS eingestellt worden. In Anbetracht der bloss sechs Flugbewegungen
pro Tag mit dem ILS seien das öffentliche Interesse an der Fluglinie Wien
- Altenrhein und die wirtschaftlichen Interessen der Flugplatzhalterin
sowie der Rheintalflug Seewald GmbH als Betreiberin der Fluglinie Wien -
Altenrhein höher einzustufen als die Interessen der Beschwerdeführerin an
der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Die im Hauptverfahren
zu entscheidende Frage, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich
sei, werde durch diesen Entscheid nicht präjudiziert.
D. Gegen diesen Zwischenentscheid reichte die SGU am 10. Juni 1991 beim
Bundesrat Verwaltungsbeschwerde ein. Sie beantragte die Aufhebung des
Entscheids des EVED und die Gewährung der aufschiebenden Wirkung,
eventualiter die Aufhebung des Entscheides und die Rückweisung an die
Vorinstanz. Im weiteren wurde beantragt, der Beschwerde an den Bundesrat
selbst die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Sie führte zur Begründung
zusätzlich an, die Belastung der Umwelt werde auch infolge eines veränderten
Flottenmixes zunehmen.
Schliesslich bezweifelte die SGU die Zuständigkeit des Bundesrates und schlug
der Instruktionsbehörde die Einleitung eines Meinungsaustausches mit dem
Bundesgericht vor.
E. Das EJPD hat am 19. Juni 1991 mit dem Bundesgericht einen
Meinungsaustausch über die Zuständigkeitsfrage aufgenommen.
3

Das Schweizerische Bundesgericht hielt am 11. Juli 1991 in einer vorläufigen
Antwort fest, der Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat komme von
Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zu, und diese entfalle auch nicht
ohne weiteres wegen einer allfälligen Unzuständigkeit des Bundesrates.
Die Instruktionsbehörde des Bundesrates müsse sich daher mit der Frage
der aufschiebenden Wirkung befassen, insbesondere mit der Frage, welche
Bedeutung hier der aufschiebenden Wirkung zukommen könne, wo gerade
der Entzug derselben Gegenstand des Verfahrens sei.
Nach Durchführung eines auf die Frage der aufschiebenden Wirkung der
Beschwerde an den Bundesrat beschränkten Schriftenwechsels erliess das
EJPD am 17. September 1991 eine Zwischenverfügung, in welcher es feststellte,
dass der Beschwerde an den Bundesrat selbst keine aufschiebende Wirkung
zukomme, weil sich die Beschwerde gegen eine negative Verfügung richte. Im
übrigen lehnte es den Antrag ab, die Benutzung des ILS sei als vorsorgliche
Massnahme anzuordnen.
F. Am 3. September 1991 antwortete das Bundesgericht im
Meinungsaustausch mit dem Bundesrat und verneinte die Zulässigkeit
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Die Instruktionsbehörde des Bundesrates
hat sich dieser Auffassung am 10. September 1991 angeschlossen.
G. Das Bundesamt für Raumplanung (BRP) hat am 15. November 1991
mitgeteilt, aus raumplanerischer Sicht sei kein stichhaltiger Grund ersichtlich,
der gegen die beschränkte Inbetriebnahme des ILS spreche.
Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) sprach sich am
15. November 1991 für die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
der Beschwerden aus. Es führte aus, die Frage der Umweltbelastung bilde
Gegenstand der Beschwerden in der Hauptsache, wobei die Beschwerden
nicht als absolut aussichtslos betrachtet werden könnten. Es sei zwar
wahrscheinlich, dass die Fluglärmbelastung im österreichischen Luftraum
abnehmen werde, doch lasse sich dasselbe für den schweizerischen Luftraum
aus den Unterlagen noch nicht ableiten.
H. Das EVED liess sich am 15. November 1991 vernehmen, die Rheintalflug
Seewald GmbH sei seit dem 21. März 1991 im Besitz einer Konzession
für die gewerbsmässige Beförderung von Personen und Gütern auf der
internationalen Luftverkehrslinie Wien - Altenrhein; dieser Linienverkehr
stelle öffentlichen Verkehr dar. Es wies zudem die Vorwürfe betreffend die
Flugsicherheit zurück und präzisierte, dass den ökonomischen Interessen nur
untergeordnete Bedeutung beigemessen worden sei.
I. Am 5. Dezember 1991 hat das EDA mitgeteilt, der am 23. Juli 1991
unterzeichnete Vertrag zwischen der Schweiz und der Republik Österreich
sei noch nicht in Kraft, doch würden wesentliche Bestimmungen aufgrund
eines Gentlemen’s Agreements seit einiger Zeit angewendet. Der Vertrag
sehe sowohl ein ILS als auch einen beschränkten Linienverkehr vor. Der
Linienverkehr bestehe und im Interesse der allgemeinen Sicherheit müsse das
ILS betrieben werden.
J. Die SGU hat am 24. Februar 1992 geltend gemacht, die im
Umweltschutzgesetz vorgeschriebene Umweltverträglichkeitsprüfung verbiete
den Entzug der aufschiebenden Wirkung grundsätzlich.
4

…
II
1. Nach Art. 99 Bst. e OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig
gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bau- und Betriebsbewilligungen
für technische Anlagen oder für Fahrzeuge. Bundesgericht und Bundesrat
sind gemeinsam zum Ergebnis gelangt, dass Gegenstand der Verfügung des
BAZL die Inbetriebnahme des ILS, also einer technischen Anlage, sowie
die Genehmigung des Flugplatzbetriebsreglements ist. Angefochten ist
dabei allerdings nur die Inbetriebnahme des ILS. Die Inbetriebnahme einer
technischen Anlage auf einem Flugfeld ist hier gleich zu behandeln wie die
Inbetriebnahme eines Flugfeldes (BGE 109 Ib 248 und VPB 54.44). Auf die Art
der von der Beschwerdeführerin erhobenen Rügen - welche das Umweltrecht
betreffen - kommt es nicht an.
Der Rechtsmittelzug für die Anfechtung von Zwischenverfügungen folgt
nach dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens dem Rechtsweg, der für
die Anfechtung von Endverfügungen massgebend ist (BGE 100 Ib 329 f.; VPB
55.1, VPB 42.67; Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983,
S. 143).
Nach Art. 6 und 37 des BG vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt
(Luftfahrtgesetz - LFG, SR 748.0) in Verbindung mit Art. 72 ff. VwVG ergibt
sich daher die Zuständigkeit des Bundesrates zur Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde.
Die Beschwerdeführerin ist eine der vom Bundesrat bezeichneten
beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen (Anhang zu Art. 1
der V vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten
Umweltschutzorganisationen [VBUO], SR 814.076). Auf die im übrigen form-
und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten (Art. 50-52
VwVG).
2. (Entzug und Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der
Beschwerde, vgl. VPB 58.6 E. 2)
3. (Interessenabwägung, Gründe für eine sofortige Vollstreckbarkeit der
Verfügung, vgl. VPB 58.6 E. 3).
Vorliegend kann der mutmassliche Ausgang des Verfahrens nicht als Massstab
zur Beurteilung des Antrags auf Entzug der aufschiebenden Wirkung
herangezogen werden. Der Entscheid in der Hauptsache, insbesondere die
Frage, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorzunehmen sei, ist nach
Ansicht des EVED offen; ein sicheres Urteil über den Ausgang des Verfahrens
ist daher im jetzigen Zeitpunkt noch nicht möglich. Demzufolge bleibt es bei
der vorne angeführten Abwägung der gegenseitigen Interessen.
4. Für den Entzug der aufschiebenden Wirkung sind im wesentlichen folgende
Argumente angeführt worden:
4.1. Zusammen mit der beschränkten Inbetriebnahme des ILS wurde
ein neues Flugplatz-Betriebsreglement genehmigt und mit dem ILS in
Kraft gesetzt; sein Schicksal ist daher mit der vorliegenden Beschwerde
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über den Entzug der aufschiebenden Wirkung verknüpft. Dieses neue
Betriebsreglement geht hinsichtlich Lärmschutz von einem sogenannten
Lärmkorsett aus. Danach besitzt die Flugplatzbetreiberin eine Art Lärmkapital,
welches nicht überschritten werden darf, was dazu führt, dass möglichst
lärmarme Flugzeuge eingesetzt werden; dies spricht gegen die Befürchtung
der Beschwerdeführerin, infolge eines veränderten Flottenmixes werde die
Lärmbelastung insgesamt doch zunehmen. Das Lärmkorsett beruht auf dem
tiefsten Wert der Jahre 1985-1989, worin eine wesentliche Verbesserung
liegt. Dagegen ist die Mehrbelastung von 6 Flugbewegungen pro Tag im
ILS-Verfahren, welche auf dieses Lärmkorsett angerechnet werden, nicht
von Relevanz.
Als Argument für die Gewährung der aufschiebenden Wirkung der
Beschwerde kann zwar angeführt werden, das ILS-Verfahren ermögliche
auch Flüge bei Schlechtwetter, was dazu führe, dass die für die Natur im
Rheindelta wichtigen Ruheperioden in diesen Zeiten entfielen. Dabei handelt
es sich indes aufgrund der hier möglichen, summarischen Prüfung nur um
eine untergeordnete Beeinträchtigung; der Vorwurf der Verletzung von
Interessen des Naturschutzes wird aber im Rahmen des Hauptverfahrens
näher zu prüfen sein.
Für die beschränkte Inbetriebnahme des ILS spricht auch, dass die
Lärmbelastung der Anwohner des Flughafens wegen der besseren Verteilung
der Flüge abnimmt. Sollte das Lärmkorsett von der Flugplatzbetreiberin
nicht eingehalten werden, so sind entsprechende Klagen beim Bundesamt für
Zivilluftfahrt (BAZL) anzubringen.
4.2. Das EVED hat der Rheintalflug Seewald GmbH am 21. März 1991 die
Konzession für die Wiederaufnahme des Linienbetriebs auf der Strecke Wien
- Altenrhein und zurück erteilt, welcher Gegenstand von Verhandlungen
zwischen der Schweiz und der Republik Österreich bildete.
Der zwischen der Schweiz und der Republik Österreich am 23. Juli 1991
abgeschlossene und am 1. Februar 1992 in Kraft getretene Vertrag über
die Auswirkungen des Betriebs bestehender grenznaher Flugplätze auf das
Hoheitsgebiet des anderen Vertragsstaates (AS 1992 979 ff.) erwähnt nun die
Einrichtung einer regelmässigen Flugverbindung von Altenrhein nach Wien
ausdrücklich. Dieser Linienverkehr erfordert aus Sicherheitsgründen die
beschränkte Inbetriebnahme des ILS.
Der Bundesrat schliesst sich daher der Auffassung des EDA und des EVED
an, dass eine beschränkte Inbetriebnahme des ILS öffentlichen Interessen
dient. Die dagegen von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Argumente
erscheinen nicht stichhaltig.
Für die Bejahung eines öffentlichen Interesses spricht schliesslich auch die
Zustimmung des Standortkantons St. Gallen zur beschränkten Inbetriebnahme
des ILS.
4.3. Die Vorbehalte wegen der Sicherheit der ILS-Anflugroute sind
nicht spezifiziert, wogegen die Experten des BAZL, der Fachinstanz
des Bundes in Fragen der Flugsicherheit, detailliert und überzeugend
dargetan haben, dass die Normen und Empfehlungen der Internationalen
Zivilluftfahrts-Organisation (ICAO), insbesondere hinsichtlich
6

Hindernisfreiheit, Sichtflug- und Instrumentenflugverfahren, eingehalten sind.
Der Bundesrat hat keinen Anlass, diesen Ausführungen seiner Fachinstanz
nicht Glauben zu schenken.
4.4. Aus der Sicht des Raumplanungsrechts steht der Inbetriebnahme des ILS
nichts im Wege. In Anbetracht des vorne festgestellten öffentlichen Interesses
an der vorzeitigen Inbetriebnahme des ILS erscheint es gerechtfertigt,
die vom BUWAL geäusserten Bedenken umweltrechtlicher Natur in das
Hauptverfahren zu verweisen. Dies wird zusätzlich dadurch gerechtfertigt,
dass angesichts des neuen Betriebsreglements und der minimen Zahl von
ILS-Flugbewegungen pro Tag die Belastung der Umwelt mit Lärm und
Schadstoffen mit grosser Wahrscheinlichkeit gegenüber dem Stand vor der
Erteilung der angefochtenen Bewilligung insgesamt abnehmen wird.
Der Entscheid in der Hauptsache wird durch den Zwischenentscheid
betreffend die Frage der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde nicht
präjudiziert.
4.5. Die für den Entscheid betreffend die allfällige Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung massgebliche Interessenabwägung fällt daher zur
Zeit zugunsten der beschränkten Inbetriebnahme des ILS aus.
Ob und inwieweit auch private, wirtschaftliche Interessen der
Flugplatzbetreiberin oder der Konzessionärin der Linie Wien - Altenrhein
bei der Frage des Entzugs der aufschiebenden Wirkung berücksichtigt werden
könnten, braucht vorliegend nicht näher untersucht zu werden.
4.6. Art. 9 des BG vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz
(Umweltschutzgesetz [USG], SR 814.01) in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1
Bst. a und Anhang Ziff. 14.2. der V vom 19. Oktober 1988 über die
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV, SR 814.011) schreiben auch für
den Fall wesentlicher Betriebsänderungen von an sich UVP-pflichtigen
Vorhaben die Umweltverträglichkeitsprüfung vor. Entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführerin kann indes für den vorliegenden Fall, bei welchem
noch gar nicht feststeht, ob überhaupt eine Umweltverträglichkeitsprüfung
erforderlich ist, allein aus diesen Bestimmungen noch nicht gefolgert werden,
ein Entzug der aufschiebenden Wirkung sei hier grundsätzlich ausgeschlossen.
Die allgemeinen verfahrensrechtlichen Grundsätze des VwVG betreffend
die aufschiebende Wirkung von Beschwerden werden durch Art. 9 USG
nicht ausser Kraft gesetzt; der Gesetzgeber hätte dies sonst ausdrücklich
angeordnet. Die umweltrechtlichen Gesichtspunkte sind bei der im Rahmen
von Art. 55 VwVG vorzunehmenden Interessenabwägung zu beachten; dies
ist auch hier geschehen, doch überwiegen hier letztlich die öffentlichen
Interessen an der beschränkten Inbetriebnahme des ILS. Die Frage, ob eine
Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne von Art. 9 erforderlich ist, mit
anderen Worten ob es sich um eine wesentliche Betriebsänderung handelt, ist
daher im Hauptverfahren zu beurteilen.
5. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin als
unterliegende Partei die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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JAAC 58.7 - Entscheid des Bundesrates vom 31. August 1992
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1994
Année
Anno
Band
58
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