ch_vb · JAAC 63.62 · 1997-07-31 · de


JAAC 63.62
Décision de la Commission fédérale de recours en
matière de personnel fédéral du 31 juillet 1997 en la
cause X. contre le Département fédéral des affaires
étrangères, confirmée par le Tribunal fédéral le 21
décembre 1998
Personnel fédéral. Non-réélection d’un fonctionnaire au terme de la
période administrative.
Motifs de la non-réélection.
Même si les agents de la Confédération n’ont aucun droit au
renouvellement de leurs rapports de service et que l’autorité dispose
d’un large pouvoir d’appréciation en la matière, il découle de la
jurisprudence que l’autorité doit faire valoir un motif suffisant et
fondé pour ne pas renommer un fonctionnaire. Le non-renouvellement
ne présuppose pas une faute de l’agent, ni que celui-ci ait eu un
comportement qui constitue un juste motif de résiliation au sens de
l’art. 55 StF (consid. 5).
Proportionnalité.
- La non-réélection est subsidiaire par rapport à la réélection avec
réserve ou la non-réélection avec confirmation dans la fonction en
qualité d’employé. Ces deux dernières mesures n’entrent cependant en
ligne de compte que si l’aptitude, les prestations ou le comportement du
fonctionnaire donnent au moins partiellement satisfaction (consid. 8).
- Du point de vue de l’opportunité, la Commission de recours doit faire
preuve d’une certaine retenue en évaluant ces éléments et n’intervenir
que si la décision apparaît insoutenable (consid. 9).
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Bundespersonal. Nichtwiederwahl eines Beamten am Ende der
Amtsperiode.
Gründe für die Nichtwiederwahl.
Auch wenn die Bundesbeamten keinen Rechtsanspruch auf Wiederwahl
besitzen und die Wahlbehörde über ein grosses Ermessen verfügt, ergibt
sich aus der diesbezüglichen Rechtsprechung, dass die Wahlbehörde
eine Nichtwiederwahl nur aus triftigen Gründen verfügen darf. Die
Nichtwiederwahl setzt weder einen Fehler des Beamten voraus, noch
ist erforderlich, dass dieser ein Verhalten aufwies, das einen wichtigen
Grund nach Art. 55 BtG darstellen würde (E. 5).
Verhältnismässigkeit.
- Die Nichtwiederwahl ist im Verhältnis zur Wiederwahl mit
Vorbehalt oder der Nichtwiederwahl unter Weiterbeschäftigung im
Angestelltenverhältnis subsidiär. Letztere Massnahmen kommen
allerdings nur in Frage, wenn Eignung, Leistungen oder Verhalten des
Beamten wenigstens teilweise zu befriedigen vermögen (E. 8).
- Bezüglich der Prüfung der Angemessenheit auferlegt sich die
Rekurskommission eine gewisse Zurückhaltung und greift nur dann ein,
wenn sich ein Entscheid als unhaltbar erweist (E. 9).
Personale federale. Mancata riconferma di un funzionario al termine
del periodo amministrativo.
Motivi della mancata riconferma.
Anche se gli agenti della Confederazione non hanno alcun diritto al
rinnovo del loro rapporto d’impiego e l’autorità dispone di un ampio
potere d’apprezzamento in materia, la giurisprudenza esige che
l’autorità adduca un motivo sufficiente e fondato per non riconfermare
un funzionario. La mancata riconferma non presuppone una colpa
dell’agente, né che quest’ultimo abbia avuto un comportamento che
costituisce una grave ragione per la cessazione del rapporto d’impiego
ai sensi dell’art. 55 OF (consid. 5).
Proporzionalità.
- La mancata riconferma è sussidiaria rispetto alla riconferma con
riserva o alla mancata riconferma con rinnovo del rapporto di lavoro
nella funzione di impiegato. Queste due misure entrano tuttavia in
linea di conto soltanto se l’attitudine, le prestazioni o il comportamento
del funzionario sono almeno parzialmente soddisfacenti (consid. 8).
- Per quanto riguarda l’adeguatezza, la Commissione di ricorso deve
dar prova di un certo riserbo nella valutazione di questi elementi e
intervenire soltanto se la decisione appare insostenibile (consid. 9).
2

Résumé des faits:
(...)
H. En date du (...), le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE)
rendit à l’encontre de X. une décision de non-réélection pour la période
administrative 1997-2000. Après avoir rappelé qu’un fonctionnaire pouvait
faire l’objet d’une non-réélection même en l’absence de motifs disciplinaires
(art. 30 ss du Statut des fonctionnaires du 30 juin 1927 [StF], RS 172.221.10) ou
de justes motifs selon l’art. 55 StF et qu’il suffisait que des raisons valables
soient établies, le DFAE retint six motifs qui justifiaient en l’espèce le
non-renouvellement des rapports de service: à savoir les insuffisances de son
comportement par rapport aux exigences de sa charge (atteinte à la réputation
de la Confédération), le soupçon justifié que sa réélection dans sa charge
actuelle pourrait nuire au DFAE également à l’avenir, son incapacité manifeste,
notamment dans les activités de gestion, à diriger de manière responsable
une représentation à l’étranger, son manque de volonté à coopérer, ses
actes illicites réitérés et enfin le «risque à la sécurité de la Confédération»
qu’impliquait son comportement.
I. Le (...), X. (ci-après: le recourant) a déposé auprès de la Commission fédérale
de recours en matière de personnel fédéral (ci-après: la Commission de
recours ou de céans) un recours contre la décision du DFAE. Il conclut
principalement à l’annulation de la décision et à sa réélection pour la période
administrative 1997-2000; éventuellement, à la confirmation dans ses fonctions
en qualité d’employé; en tout cas, à ce que le non-renouvellement des rapports
de service soit considéré comme non fautif au sens des statuts de la Caisse
fédérale de pensions (CFP). A titre subsidiaire, le recourant demande à être
acheminé à prouver par toute voie de droit les faits allégués dans son mémoire.
Le recourant rejette en bloc les reproches qui lui sont adressés et prétend
notamment qu’aucun des motifs invoqués par le DFAE, même pris dans
leur ensemble, ne saurait justifier sa non-réélection dans une fonction de
la carrière diplomatique: à son avis, la décision attaquée viole manifestement
le principe de la proportionnalité, à tout le moins sous l’angle de la subsidiarité
et de la nécessité.
Le DFAE a conclu au rejet du recours, à la confirmation de la décision attaquée
et au refus d’allouer au recourant une indemnité de dépens conformément
à l’art. 64 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA, RS 172.021). L’autorité inférieure estime notamment que
les violations répétées des prescriptions de service, les manquements graves
aux devoirs de diligence imposés par l’art. 22 StF, le comportement en et hors
service du recourant portant atteinte aux intérêts de sécurité et à la bonne
réputation de la Confédération, constituent en l’espèce des circonstances qui,
d’après les règles de la bonne foi, font admettre que l’autorité qui nomme ne
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peut plus continuer les rapports de service (art. 55 al. 2 StF). Ces circonstances
constituent par ailleurs et a fortiori des justes motifs qui légitiment une
non-réélection au sens de l’art. 57 StF.
J. Par décision incidente, le Président de la Commission de recours a ordonné,
à titre de mesure provisionnelle, que le recourant soit occupé à partir du
1er janvier 1997 en qualité d’employé non permanent jusqu’au moment où elle
aura prononcé une décision sur le fond.
Extraits des considérants:
(...)
5. L’art. 57 StF prévoit que les rapports de service prennent fin à l’expiration de
la période administrative et qu’il appartient à l’autorité qui nomme de décider
librement du renouvellement de ces rapports (al. 1); la décision portant
non-réélection du fonctionnaire doit être notifiée à l’intéressé au plus tard
trois mois avant l’expiration de la période administrative, avec indication des
motifs (al. 2).
a. Cette disposition montre, d’une part, que les agents de la Confédération
n’ont aucun droit au renouvellement de leurs rapports de service et, d’autre
part, que l’autorité dispose d’un très large pouvoir discrétionnaire (Blaise
Knapp, La violation du devoir de fidélité, cause de cessation de l’emploi des
fonctionnaires fédéraux, in Revue de droit suisse [RDS] 1984 I p. 518; Tobias
Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton
Zürich - ausgewählte Fragen, in Schweizerisches Zentralblatt für Staats-
und Verwaltungsrecht [ZBl] 95/1994 p. 462). Ce pouvoir discrétionnaire
étendu - dont dispose l’autorité de nomination - ne signifie pas pour autant
un blanc-seing. Certes, le fonctionnaire n’a aucun droit au renouvellement de
son emploi, mais il a tout de même le droit de ne pas être traité arbitrairement.
L’autorité doit ainsi éviter l’excès ou l’abus de son pouvoir d’appréciation
et doit tenir compte en particulier de l’ensemble du comportement de
l’agent, dans le passé et le présent (ATF 103 Ib 323; Knapp, op. cit., ibidem).
Selon la jurisprudence, pour ne pas renommer un fonctionnaire, l’autorité
administrative doit faire valoir un motif suffisant et fondé (ATF 119 Ib 101
consid. 2a, 99 Ib 236 consid. 3). Il faut et il suffit que le non-renouvellement
des rapports de service se justifie pour des raisons objectives, exemptes
d’arbitraire: tel est le cas si le travail ou la conduite du fonctionnaire suscitent
des critiques qui n’apparaissent pas légères, ou si les services de l’agent
ne sont pas ou ne sont plus satisfaisants ou encore si son comportement à
l’égard de l’autorité a manifestement excédé les limites du droit de critique
qui peut être reconnu aux agents de l’Etat. En définitive, la décision de
non-réélection doit satisfaire au principe de la proportionnalité et se présenter
comme une mesure objectivement nécessaire (Knapp, op. cit., p. 519; André
Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, Vol. I, p. 503; Elmar
Mario Jud, Besonderheiten öffentlichrechtlicher Dienstverhältnisse nach
schweizerischem Recht, insbesondere bei deren Beendigung aus nicht
disziplinarischen Gründen, thèse, St-Gall 1975, p. 227/229).
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L’ordonnance du Conseil fédéral du 10 janvier 1996 sur la réélection des
fonctionnaires de l’administration générale de la Confédération pour la
période administrative allant de 1997 à 2000 (RS 172.221.121.1) tient compte
de ces principes développés dans la pratique. L’art. 4 al. 2 dispose en effet que
les fonctionnaires qui ne satisfont pas ou plus aux exigences de la fonction
en raison de leur aptitude, de leurs prestations ou de leur comportement ne
sont pas réélus. Par contre, les fonctionnaires dont l’aptitude, les prestations
ou le comportement ne donnent que partiellement satisfaction sont réélus
avec réserve ou ne sont pas réélus comme fonctionnaires, mais confirmés
dans leur fonction en qualité d’employé (art. 5 al. 2 de l’ordonnance). Pour les
fonctionnaires réélus avec réserve, les délais de résiliation ou de modification
des rapports de service sont de trois mois pour les deux parties durant la
période administrative; en cas de confirmation dans la fonction en qualité
d’employé, ces délais sont déterminés selon le Règlement des employés du
10 novembre 1959 (RE, RS 172.221.104, art. 5 al. 3).
b. Le non-renouvellement n’exige pas une faute de l’agent. Point n’est donc
besoin que le fonctionnaire ait eu un comportement propre à entraîner une
mesure disciplinaire (ATF 103 Ib 323). Il est néanmoins évident qu’une série
d’infractions aux devoirs de service, commises dans le passé et qui n’étaient
pas graves ou continues au point de permettre une révocation disciplinaire
(art. 31 al. 1 ch. 9 et al. 4 StF), peuvent néanmoins justifier la non-réélection du
fonctionnaire à la fin de la période administrative.
c. Le non-renouvellement n’exige pas non plus que le fonctionnaire ait eu
un comportement qui constitue un juste motif de résiliation au sens de
l’art. 55 StF (ATF 103 Ib 323). Cette disposition permet de mettre un terme
aux rapports de service avant l’expiration de la période administrative en
présence notamment de toute circonstance qui, d’après les règles de la bonne
foi, fait admettre que l’autorité qui nomme ne peut plus continuer ces rapports
(al. 2). Dans la pratique, on admet qu’il doit s’agir de toute circonstance qui
rend la poursuite des rapports de service intolérable pour l’administration, en
raison notamment d’actes ou de comportements imputables à l’agent: tel est le
cas lorsque la poursuite de l’emploi mettrait en cause le bon fonctionnement
du service ou l’intérêt public et surtout la confiance de l’autorité dans ses
agents ou celle de la collectivité dans l’administration publique (décision
de la Commission de recours publiée dans la JAAC 60.8 consid. 4b; Knapp,
op. cit., p. 511; Jaag, op. cit., p. 459 s. et 463 s.). Un juste motif de résiliation
doit dès lors être plus grave qu’un motif objectivement fondé, lequel est
suffisant pour justifier la non-réélection d’un fonctionnaire à l’expiration
de la période administrative (Hermann Schroff / David Gerber, Die Beendigung
der Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, St-Gall 1985, p. 99 n° 142).
Il est néanmoins évident qu’un juste motif de résiliation au sens de l’art. 55 StF,
et notamment une circonstance qui rend la poursuite des rapports de service
objectivement intolérable, permet également de mettre fin à l’engagement par
non-renouvellement à son échéance en vertu de l’art. 57 StF (cf. Knapp, op. cit.,
p. 508 et 522). Dans la pratique de certains cantons, la résiliation immédiate
des rapports de service pour justes motifs constitue d’ailleurs l’exception en
tant que cause de cessation de l’emploi des fonctionnaires, dans la mesure où
l’autorité compétente doit d’abord examiner s’il n’est pas possible de mettre
fin à l’engagement par non-renouvellement en attendant ainsi l’échéance de la
période administrative: tel était le cas, par exemple, dans le Canton du Tessin
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sous l’empire de l’ancienne loi relative au personnel de l’Etat du 24 novembre
1987 (message du Conseil d’Etat du 30 juin 1987, in Raccolta dei verbali del
Gran Consiglio, sessione ordinaria autunnale 1987, vol. I, p. 368).
6. Le DFAE a décidé de ne pas réélire le recourant pour la période
administrative 1997-2000 en se fondant sur six motifs différents, parmi
lesquels l’atteinte à la réputation de la Confédération constituerait à elle seule
un juste motif de résiliation ou de modification des rapports de service au sens
de l’art. 55 al. 2 StF et de l’art. 94 al. 1 let. f du Règlement des fonctionnaires (3)
du 29 décembre 1964 (RF 3, RS 172.221.103). Par ailleurs, l’autorité inférieure
a - à juste titre - tenu compte de la situation, de la place occupée et de la
responsabilité de l’agent, ainsi que de toutes les circonstances en relation avec
le service. Il est en effet évident qu’un même comportement ou élément de
fait peut constituer un motif suffisant ou un juste motif dans le cas d’un agent
et ne pas en être un dans le cas d’un autre agent (cf. Jud, op. cit., p. 197). En
définitive, c’est la perte de confiance de l’autorité administrative, causée par le
comportement du recourant durant ces dernières années, en et hors service,
qui aurait pleinement justifié sa non-réélection: l’autorité de nomination, en
effet, ne serait plus en mesure de lui confier des tâches à haute responsabilité,
propres à un fonctionnaire diplomatique de la 30e classe de traitement.
7. En vertu de l’art. 22 StF, le fonctionnaire est tenu de remplir fidèlement
et consciencieusement ses obligations de service, de faire tout ce qui est
conforme aux intérêts de la Confédération et de s’abstenir de tout ce qui leur
porte préjudice. En outre, il est également tenu d’exécuter consciencieusement
et raisonnablement les prescriptions de service de ses supérieurs (art. 25
al. 1 StF). Par ailleurs, en vertu de l’art. 24 al. 1 StF, le fonctionnaire, par
son attitude, doit se montrer digne de la considération et de la confiance
que requiert sa situation officielle. Ce devoir de dignité s’étend en principe
également à la vie privée, dans la mesure où les agents publics doivent avoir
une attitude privée correcte: ils éviteront en particulier de prendre des
positions outrancières dans des débats publics et ne seront pas l’objet de
scandales (Knapp, op. cit., p. 494 s.). L’agent public doit donc s’abstenir, en
dehors du service, de tout ce qui compromettrait l’exercice de sa charge et
pourrait empêcher ou mettre en question la réussite de son travail. Les agents
du corps diplomatique doivent satisfaire en outre à des exigences particulières
sur le plan de leur comportement. En effet, par leur attitude en service et hors
service, ces fonctionnaires doivent s’efforcer de gagner la considération des
autorités et des ressortissants du pays où ils résident (art. 26 al. 1 RF 3).
(...)
8.a. Avant de procéder au licenciement immédiat pour justes motifs
pendant la période administrative, l’autorité qui nomme doit examiner
si la modification des rapports de service, comme mesure moins dure à
l’égard du fonctionnaire, n’est pas également appropriée pour atteindre
le but recherché. En d’autres termes, elle doit respecter le principe de la
proportionnalité (Jud, op. cit., p. 190; Knapp, op. cit., p. 512 et note de bas
de page n° 51). Il en va de même à la fin de la période administrative. La
non-réélection est en effet subsidiaire par rapport à la réélection avec réserve
ou à la non-réélection avec confirmation dans la fonction en qualité d’employé.
Ces deux dernières possibilités n’entrent cependant en ligne de compte que si
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l’aptitude, les prestations ou le comportement du fonctionnaire donnent au
moins partiellement satisfaction (art. 5 al. 2 de l’ordonnance sur la réélection
des fonctionnaires; Knapp, op. cit., p. 518 s.).
De plus, même si le texte de l’ordonnance ne prévoit que la confirmation des
fonctionnaires en qualité d’employés «dans leur fonction», on peut admettre
que l’agent soit affecté en cette qualité à une fonction différente de celle
exercée auparavant. En effet, si une modification des rapports de service
peut être décidée pour justes motifs pendant la période administrative (art. 55
StF), elle doit a fortiori pouvoir intervenir à la fin de cette période, lors d’une
décision de non-réélection.
b. Dans le cas d’espèce, le travail peu satisfaisant du recourant eu égard aux
exigences du service diplomatique, ainsi que la totalité de son comportement
dans le passé et surtout dans le présent ont conduit l’autorité intimée à exclure
toute réélection au sens de l’art. 57 StF et de l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance sur
la réélection des fonctionnaires. Cette décision, qui a certes des conséquences
graves, n’est pas pour autant insoutenable si l’on tient compte de toutes les
circonstances en relation avec le service, de la place qu’occupe le recourant
ainsi que de sa responsabilité qui est celle d’un haut fonctionnaire du corps
diplomatique. Par ailleurs, on ne saurait reprocher au DFAE d’avoir abusé
de son pouvoir d’appréciation, en ayant exclu une réélection avec réserve
ou une confirmation dans la fonction en qualité d’employé. Eu égard au très
large pouvoir discrétionnaire dont l’autorité dispose, on peut admettre que le
recourant avait déjà épuisé ses possibilités de s’amender ou qu’il ne méritait
en tout cas pas d’avoir une nouvelle chance et qu’une confirmation comme
employé dans une fonction de la carrière diplomatique - ou dans une autre
fonction administrative - n’était pas objectivement envisageable. Il suffit de
rappeler ici que le recourant a déjà été l’objet d’avertissements réitérés formels
ou informels, que les critiques suscitées par son travail et sa conduite portent
directement sur l’exercice de ses fonctions ainsi que sur l’accomplissement des
tâches qui lui ont été confiées, que le même recourant a manqué gravement
aux devoirs de dignité et de fidélité qui s’imposent aux agents de l’Etat et que
le rapport de confiance avec l’autorité de nomination apparaît désormais
comme définitivement rompu.
9. Il est vrai que la Commission de céans n’a pas seulement à examiner si la
décision attaquée respecte les règles de droit, mais également si elle ne paraît
pas objectivement inopportune (art. 49 let. c PA). Or, s’agissant d’évaluer les
prestations, l’aptitude et le comportement d’un fonctionnaire en vue d’une
décision de non-renouvellement des rapports de service, la Commission de
recours doit faire preuve d’une certaine retenue et n’intervenir que si cette
décision apparaît insoutenable. Or, dans ces limites, la non-réélection du
recourant constitue une solution qui n’est pas inappropriée eu égard aux faits,
parce qu’elle permet d’assurer un meilleur fonctionnement du service, de
rétablir la confiance de l’autorité dans ses agents et de sauvegarder celle de la
collectivité dans l’administration publique.
10. La décision de non-réélection a été prise en l’espèce conformément aux
règles de procédure prévues à l’art. 8 de l’ordonnance sur la réélection des
fonctionnaires. Le DFAE s’est en effet employé à trouver une entente avec le
recourant en lui offrant un poste d’employé non permanent en 30e classe de
traitement pour une durée, il est vrai, très limitée et en lui proposant de lui
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financer un contrat d’«outplacement». Le recourant ayant refusé ce projet
d’accord, le DFAE a rendu une décision motivée de non-réélection au sens
de l’art. 57 StF, de l’art. 6 al. 3 RF 3 et de l’art. 35 al. 1 PA et s’est prononcé
également sur la question du comportement fautif de l’agent au sens de
l’art. 43 de l’ordonnance du 24 août 1994 régissant la Caisse fédérale de
pensions (Statuts de la CFP, RS 172.222.1).
11. Eu égard à ce qui précède, il faut en conclure que la non-réélection
du recourant pour la période administrative 1997-2000 repose sur une
constatation correcte des faits pertinents, ne viole pas le droit fédéral et ne
peut pas être qualifiée d’objectivement inopportune. Le recours doit ainsi
être rejeté dans la mesure où il est recevable et la décision entreprise doit
être confirmée. En ce qui concerne la mesure provisionnelle ordonnée par le
Président de la Commission de recours dans une décision incidente du (...) et
prévoyant que le recourant soit occupé, à partir du 1er janvier 1997, en qualité
d’employé non permanent jusqu’à ce que la Commission de recours ait statué
de manière définitive sur le recours, celle-ci devient sans objet avec le présent
prononcé.
Conformément à sa pratique constante, la Commission de recours ne met
pas de frais de procédure à la charge de la partie qui succombe (JAAC 59.3
consid. 5).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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JAAC 63.62 - Décision de la Commission fédérale de recours en matière de personnel
fédéral du 31 juillet 1997 en la cause X. contre le Département fédéral des affaires
étrangères, confirmée par le Tribunal fédéral le 21 décembre 1998
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1999
Année
Anno
Band
63
Volume
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