ch_vb · ad 97.401 · 1997-01-23 · de


#ST# ad 97.401
Initiative parlementaire. Assurance-maladie.
Versement temporaire de subsides fédéraux
aux assureurs-maladie. Arrêté fédéral urgent
Rapport du 23 janvier 1997 de la Commission de la sécurité sociale et de
la santé publique du Conseil national
Avis du Conseil fédéral
du 10 mars 1997
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Lors de la séance du 23 janvier 1997, la Commission de la sécurité sociale et de la
santé publique du Conseil national a décidé par 11 voix contre 7, de soumettre au
Parlement un projet d'arrêté fédéral urgent concernant le versement temporaire
de subsides fédéraux aux assureurs-maladie.
Par lettre du 29 janvier 1997, la Commission de la sécurité sociale et de la santé
publique du Conseil national a invité le Conseil fédéral à donner son avis sur le
projet d'arrêté fédéral urgent concernant le versement temporaire de subsides
fédéraux aux assureurs-maladie. Le projet présente la répartition entre les assurés
des subsides fédéraux dont les cantons n'ont pas fait usage pour les années 1997,
1998 et 1999. A cette occasion, la Commission a demandé au Conseil fédéral de
lancer une procédure de consultation et de tenir compte des résultats dans son
avis.
Conformément à l'article 21quater, 4e alinéa, de la loi sur les rapports entre les
conseils (LREC), nous nous prononçons ci-après sur le rapport du 23 janvier 1997
de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national
concernant le versement temporaire de subsides fédéraux aux assureurs-maladie.
1 
Situation socio-politique initiale
Le passage du système du subventionnement des caisses-maladie à celui de la
réduction individuelle des primes a été très abrupt et aucune phase de transition
n'a été prévue. La suppression des subsides fédéraux aux assureurs-maladie (1995:
1,3 mia. de fr.) a eu pour effet d'augmenter encore plus massivement les primes.
Une importante partie de la population a été obligée de supporter ce relèvement
des primes sans pour autant bénéficier des montants alloués à leur réduction.
Dans l'idée du législateur, l'introduction de la réduction individuelle de primes
devait permettre de transposer dans la réalité le principe du subventionnement
des primes en fonction du besoin comme le prévoyait l'assurance-maladie. Dans la
brochure concernant la votation populaire du 4 décembre 1994, le Conseil fédéral
1997-170 
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expliquait que «grâce à des subsides fédéraux et cantonaux plus élevés, les
cotisations des personnes et des familles qui en ont besoin pourront être
réduites». Les chiffres concrets démontrent toutefois que le passage du principe
du subventionnement des caisses-maladie à celui de la réduction individuelle de
primes a permis à la Confédération non seulement de ne pas augmenter ses
subsides à l'assurance-maladie, mais encore de les réduire (réduction de 461 mio.
de fr. en 1996 par rapport à 1995).
En 1996 et 1997, les assurés ont dû faire face à des augmentations de primes de
plus de 20 pour cent en moyenne (sur les deux années) pour les raisons les plus
diverses (renchérissement, augmentation du volume et de l'offre des prestations,
etc.). Les mesures de maîtrise des coûts prévues dans la LAMal ne produisent
malheureusement pas encore les effets escomptés. Cela signifie que, pour de
nombreuses personnes seules et de nombreuses familles, y compris les assurés qui,
à première vue, ne semblent pas vivre dans des conditions modestes, la charge
financière que représentent les primes d'assurance-maladie a atteint un niveau
qui n'est plus guère supportable. Elle l'est d'autant moins pour les personnes qui
ne peuvent tout juste plus être considérées comme des personnes de condition
économique modeste, car leurs revenus dépassent de peu les limites définies par
le canton.
2 
Position défavorable du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral est d'avis que les expériences décrites ci-dessus concernant la
nouvelle loi sur l'assurance-maladie (LAMal) introduite au début de l'année 1996
ne devraient pas avoir pour conséquence le retour à l'ancien système de sub-
ventionnement des caisses-maladie. Par conséquent, il ne peut accorder son
soutien à l'initiative parlementaire.
Durant la première année de mise en vigueur de la LAMal, les éléments de
concurrence qui lui sont propres n'ont pas déployé les effets escomptés. Le jeu de
la concurrence n'a pas encore eu d'effet sur les coûts et les primes. Il appartient
toutefois aux parties concernées (assureurs-maladie, assurés, fournisseurs de
prestations) de contribuer à la mise en oeuvre de la LAMal. En outre, la
planification étatique des capacités dans le domaine hospitalier est du ressort des
cantons. La contribution de la Confédération à la mise en œuvre de ces processus
est également sollicitée. Pour cette raison, le Département de l'intérieur a invité,
en date du 20 février 1997, les partenaires principaux du domaine de la santé à une
journée de travail sur l'application de la LAMal. Trois thèmes ont été abordés
durant cette journée: les hôpitaux (notamment la planification hospitalière), les
services de santé publique (rôle des cantons et des communes dans l'offre des
services de santé, en particulier des soins à domicile, - Spitex -), ainsi que les
primes (en particulier le contrôle des primes). Par ce biais, le dialogue entre les
différents acteurs du domaine de la santé a pu reprendre.
Conformément à la lettre de la loi adoptée par le Parlement, la LAMal autorise
expressément les cantons à ne pas solliciter la totalité des moyens mis à
disposition par la Confédération dans la mesure où cela correspond à leurs
besoins. Par conséquent, une redistribution des deniers de la Confédération qui
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n'ont pas été exigés par les cantons empiéterait sur la souveraineté cantonale. En
outre, une intervention de la Confédération déchargerait les cantons de la
responsabilité qui leur a été attribuée. Cette opinion est partagée par la plupart
des cantons comme le reflète la procédure de consultation.
Du point de vue politico-financier, il n'est pas admissible de distribuer des sommes
de plus de 400 millions de francs par an qui n'ont pas été demandées par les
cantons pour la réduction de primes en faisant abstraction du critère du besoin.
Cette proposition est en contradiction avec la conception même de la LAMal dont
le but est de fournir des prestations tenant compte des besoins. Par ailleurs, les
contributions qui n'ont pas été demandées par les cantons ne figurent ni dans le
budget 97 ni dans le plan financier 1998-2000. Une des conséquences de l'arrêté
fédéral urgent serait d'augmenter le déficit budgétaire de plus de 400 millions par
an, ce qui ne correspondrait pas aux indications fournies dans le rapport de la
Commission de sécurité sociale et de la santé publique du 23 janvier 1997. L'arrêté
fédéral doit en outre être soumis au contrôle des dépenses en vertu de l'article 88,
2e alinéa, est.
En résumé, le Conseil fédéral considère qu'il est important de réaliser les buts
sociaux du législateur dans le domaine de la réduction de primes. Actuellement, il
est toutefois prématuré de modifier à nouveau les dispositions légales par un
arrêté fédéral urgent, d'autant plus que le Conseil fééral ne peut soutenir une
proposition qui signifierait un retour au subventionnement des caisses-maladie
sans tenir compte du critère du besoin. Cependant, la loi donne au Conseil fédéral
la compétence d'édicter des prescriptions plus détaillées sur l'étendue de la
réduction de primes s'il arrive à la conclusion que, sans de telles prescriptions, la
réduction de primes des assurés vivant dans des conditions économiques modestes
n'est pas garantie dans tous les cantons. Par conséquent, dès que les premières
études sur l'analyse des effets de ce système seront disponibles et conformément
aux réponses qu'il a déjà données à plusieurs interventions parlementaires, le
Conseil fédéral examinera si, - et si oui, dans quelle mesure -, il devra faire usage
de cette compétence.
3 
Résultats de la procédure de consultation
Dans les prises de position qui nous sont parvenues dans les délais, 5 cantons se
sont exprimés en faveur du projet d'arrêté fédéral (BS, FR, GE, VS, VD) alors
que 18 cantons y étaient plus ou moins résolument opposés (AG, AR, BE, BL, GL,
GR, JU, LU, NE, NW, OW, SG, SH, SO, TG, UR, ZG, ZH). Les cantons
avançaient avant tout l'argument de l'endettement de la Confédération, qui, à
leurs yeux, devait l'inciter à ne pas dépenser l'argent du contribuable de cette
façon. En outre, ils attiraient l'attention sur le fait que le principe de l'arrosoir
préconisé était diamétralement opposé aux systèmes cantonaux et que la charge
de travail supplémentaire qui en découlerait était disproportionnée par rapport
au résultat. Quant aux calculs et donc aux systèmes cantonaux, ils seraient faussés,
et les cantons seraient par conséquent contraints de procéder à de nouveaux
calculs (p. ex. primes de référence, réduction de primes pour les enfants, bénéfi-
ciaires de prestations complémentaires). Par ailleurs, des problèmes se poseraient
d'une manière générale dans les cantons qui ont demandé 100 pour cent des
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subsides fédéraux et où les primes brutes sont très élevées. Le fait de venir une
nouvelle fois à leur rencontre reviendrait à leur attribuer plus de subventions que
celles auxquelles il auraient légalement droit. Certains cantons ont encore attiré
l'attention sur le fait que la survie à long terme du système des assurances sociales
ne s'accommodait que très mal d'un tel mécanisme de répartition et que seul un
système de réduction de primes ciblé et tenant compte des besoins était valable.
Parmi les neuf organisations consultées (assureurs, assurés, associations de
patients et de familles), six ont répondu dans les délais et ont réagi positivement
au projet, tout en regrettant unanimement que l'urgence et la simplicité de la
procédure ne permettaient pas d'intégrer les aspects socio-politiques dans la clé
de répartition. Les assureurs-maladie ont donné leur accord de principe pour
procéder à la répartition des subsides fédéraux telle qu'elle est proposée, tout en
soutenant clairement la solution proposée par la majorité de la Commission.
Seule l'Association suisse des assureurs-maladie et accidents privés s'est claire-
ment opposée à l'arrêté fédéral projeté.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
10 mars 1997 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Koller
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
N39180
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Geschäftsnummer
97.401
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Datum
27.05.1997
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239-242
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