ch_vb · du 23 août 1984 · 1984-08-23 · de


#ST# Rapport
de la Commission de gestion au Conseil national
sur le contrôle de l'efficacité de projets
de développement au Népal
du 23 août 1984
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
De concert avec la Commission des finances, la Commission de gestion du
Conseil national a chargé en 1983 un expert n'appartenant pas à l'adminis-
tration de procéder à un contrôle de l'efficacité de projets exécutés au
Népal par la Direction de la coopération au développement et de l'aide
humanitaire (DDA). L'accent a surtout été mis, en l'occurrence, sur le
projet intégré de développement rural dans la région des collines (PIDC).
Le rapport déposé par l'expert le 14 juin 1984 satisfait au mandat donné
par la Commission de gestion et fournit une base utile à ceux qui devront
poursuivre l'examen du sujet que représente le «contrôle de l'efficacité de
projets de développement». En outre, le rapport contient d'intéressantes
suggestions touchant diverses questions de principe que pose l'aide au déve-
loppement. La Commission de gestion désirerait mettre ces questions en
discussion tant au Parlement qu'au sein de l'opinion publique. La DDA a
d'ores et déjà reconnu le bien-fondé des questions posées par l'expert. Un
dialogue devrait s'instaurer à ce sujet au sein des commissions parlemen-
taires compétentes, des organes publics et privées responsables de l'aide au
développement et dans le public. Cependant, les questions de principe
posées ne sauraient appeler des réponses globales et par trop hâtives. Bien
au contraire, leur examen devrait s'accompagner de la récolte de constata-
tions tirées de la pratique et de la mise en valeur de ces données. C'est dire
que ce n'est qu'à moyen terme qu'il sera possible de répondre à ces ques-
tions.
Si la Commission de gestion s'est prononcée en faveur d'une rapide publi-
cation du rapport de l'expert, c'est pour ne pas retarder la discussion ou
contribuer à la distordre en n'assurant pas à tous les intéressés un degré
d'information semblable. Toutefois, elle estime qu'il est de son devoir de
faire déjà connaître son avis au moment de la publication de ce rapport.
Sans doute devra-t-elle, au cours de la discussion qui s'annonce, préciser
certaines des opinions exprimées. C'est la raison pour laquelle la Commis-
sion de gestion a invité toutes les autres commissions des deux conseils
législatifs s'occupant de questions touchant l'aide au développement à par-
ticiper à un échange de vues devant permettre de déterminer sous quelle
1354 
1984-698

forme il serait possible de traiter en commun les questions de principe sou-
levées par le rapport d'expertise. Les résultats de ces travaux devront être
soumis aux deux conseils lors d'une prochaine session.
23 août 1984 
Au nom de la Commission de gestion:
Le président, A. Ruttimann
1355

Rapport
l 
Mode de procéder
Les commissions de gestion des conseils législatifs se sont déjà occupées à
plusieurs reprises de la haute surveillance sur des projets de développement
de la DDA. En 1979, la Commission de gestion du Conseil national a
donné à la DDA la possibilité de lui exposer son mode de procéder pour
l'exécution des projets de développement en proposant elle-même un
exemple. La DDA a choisi comme exemple le plus typique les projets in-
tégrés de développement rural dans la région des collines du Népal (PIDC).
C'est d'après les principes précisés dans l'exposé de la DDA que cette com-
mission a examiné en 1980 les projets de développement au Ruanda. Pour
sa part, la Commission du Conseil des Etats s'est occupée en 1981 de pro-
jets touchant l'industrie laitière à Madagascar et a établi d'après ses consta-
tations de premiers critères d'évaluation pour la haute surveillance s'exer-
çant sur les projets de développement (cf. rapport y relatif, FF 1982 II
242 s.). En 1982, la Délégation des finances et la Commission de gestion du
Conseil national décidèrent de coordonner leurs travaux dans le domaine
de la haute surveillance sur les projets de développement. En conséquence,
la commission s'est occupée des méthodes appliquées par la DDA sur le
plan du contrôle de l'efficacité de ses propres projets et a choisi comme
exemple, après s'être entendue avec la Délégation des finances, le PIDC
pour un contrôle ultérieur. Elle a ensuite établi un mandat concret et choisi
entre plusieurs personnalités, M. Ernest Basler, ingénieur et dr es se. tecbn,
planificateur, qui jouit d'une grande expérience dans le domaine de l'exa-
men des questions interdisciplinaires ainsi que dans celui de l'écologie. De
concert avec les Commissions des finances et les Commissions des affaires
étrangères et des affaires économiques extérieures, la commission chargea
M. Basler d'exécuter le mandat. L'expert a bénéficié de l'assistance de
M.R. Aeschlimann, dr en se. éc., conseil, qui jouit d'une grande expérience
des questions administratives. Pour l'exécution de l'expertise, le Départe-
ment des affaires étrangères a accordé un montant de 75 000 francs à pré-
lever sur le crédit ouvert pour l'aide au développement.
L'expert eut en Suisse et au Népal des entretiens avec une cinquantaine de
personnes, étudia un nombre important de documents et procéda sur les
lieux à une inspection de l'exécution'du projet. Lors de la rédaction de son
rapport, il donna l'occasion à la DDA de s'exprimer sur des questions
d'ordre fondamental; de même, l'HELVETAS, engagée au Népal, eut la
possibilité de donner son avis, qui fut positif.
La section compétente de la Commission de gestion a examiné le rapport
de l'expert au cours d'une session de deux jours et entendit à cette occasion
aussi bien l'auteur du rapport que des représentants de la DDA. Ensuite,
elle a transmis le projet de rapport à la commission plénière.
1356

2 
Principales constatations ressortant du rapport de l'expert
Le texte intégral du rapport sur le «sens et l'efficacité de l'exécution de pro-
jets de l'aide suisse au développement au Népal», de M. Ernst Basler, du
14 juin 1984, peut s'obtenir auprès de l'Office central fédéral des imprimés
et du matériel (OCFIM), 3000 Berne (pour les membres du Parlement
auprès du Service de documentation de l'Assemblée fédérale).
Le choix et le résumé des constatations et des avis essentiels que contient le
rapport d'expertise ont été opérés compte tenu des exigences de la haute
surveillance exercée par le Parlement sur l'activité de la Direction de la
coopération au développement et de l'aide humanitaire (DDA), ainsi que
dans l'intention de mettre en évidence les conséquences que les conseils
législatifs et leurs commissions doivent tirer des conclusions du rapport.
21 
Appréciation du projet
Le PIDC vise à renverser, dans une partie des régions de collines du Népal,
la tendance en ce qui concerne la surexploitation des ressources naturelles
du pays. Dans la région faisant l'objet du projet, on construit une route de
dévestiture de 110km de long. En réalisant ce projet, on tente simultané-
ment, par une combinaison adéquate de diverses mesures, de développer la
région: amélioration des méthodes culturales de l'agriculture, développe-
ment d'une sylviculture permettant de lutter contre l'érosion, éducation
(surtout formation des adultes), amélioration de l'hygiène, services de
consultation pour femmes, développement de l'artisanat du bâtiment, ser-
vices de transports, approvisionnement en eau et utilisation rationnelle du
bois de feu, création de petites entreprises artisanales.
L'exécution du projet s'impose en raison de la surexploitation de plus en
plus marquée des ressources naturelles. La population népalaise a doublé
au cours de ces trente dernières années. Les méthodes agricoles n'ont pas
évolué durant ce laps de temps si bien que la croissance démographique
est la cause d'une surexploitation toujours plus poussée de la forêt et du
sol. En raison de la destruction de la forêt, les pluies des moussons entraî-
nent chaque année des quantités toujours plus grandes d'humus vers les
plaines de l'Inde. Le rendement agricole des régions de collines tendant à
baisser, la population risque de plus en plus d'être privée de ses bases natu-
relles d'approvisionnement. En quinze ans, l'exécution du projet devrait
permettre de modifier le comportement de la population de manière à ren-
verser une évolution qui dure depuis de très nombreuses années.
L'expert en arrive à la conclusion que le PIDC a, dans les conditions pro-
pres au Népal, le désavantage que comporte une aide extérieure massive.
On essaie de venir en aide à un district écarté en donnant de l'extérieur de
fortes impulsions au développement. On détermine les attributions de biens
et de services qui seraient nécessaires au développement pour contenir un
processus d'utilisation excessive des richesses naturelles par l'homme, dont
les effets sont reconnus comme fatals, et opérer une reconversion permet-
1357

tant d'assurer peu à peu une situation plus prospère. Or, les Népalais,
notamment le gros de la population locale n'ont pas été à même de contri-
buer dans toute la mesure voulue au succès de ces efforts. Sans le rôle di-
recteur assumé par les Suisses, le projet n'aurait pu être mis sur pied ou
son exécution se serait même rapidement soldée par un échec.
C'est pourquoi l'expert se demande si les objectifs visés par le projet n'ont
pas été fixés avec trop d'ambition. La DDA aurait davantage dû se limiter
à une aide complémentaire destinée à soutenir les efforts entrepris par les
bénéficiaires eux-mêmes et ne pas s'écarter encore davantage de ce principe
au cours de l'exécution du projet. Au début, une prestation des Népalais se
montant à 40 à 50 pour cent du total des dépenses causées par l'exécution
du projet était prévue. Cette part s'est entre-temps abaissée à 12 pour cent
(les dépenses pour la construction de routes, pour les collaborateurs de la
coopération au développement et pour le service d'entretien des routes,
ainsi que les prestations volontaires et gratuites de la population des vil-
lages n'étant pas comprises dans ce total).
Un autre point faible du PIDC est que, dès le début, l'incertitude a régné
quant à la manière dont le projet devait être transféré ultérieurement et à
qui son exécution devait être confiée. Il aurait été plus facile de résoudre le
problème si le projet avait pu être conçu de manière plus conséquente
comme contribution aux efforts entrepris par les bénéfieiaiies de l'aide.
L'expert ne croit pas que l'exécution de ce projet pourra permettre d'attein-
dre le but initialement fixé, à savoir rompre le cercle vicieux déterminé par
la pauvreté et l'utilisation abusive des ressources naturelles, puis créer les
conditions assurant une amélioration du bien-être. En revanche, il tend à
admettre que même si le but fixé de manière trop ambitieuse ne pouvait
être atteint que partiellement, cela serait déjà de nature à justifier les efforts
et les dépenses nécessaires. A cet égard, le bilan intermédiaire est nettement
positif. Compte tenu de la croissance démographique, l'expert se demande
si notre aide ne contribuerait pas à rendre encore plus a'ïgu le problème de
la surexploitation croissante des ressources naturelles en retardant l'accom-
plissement du difficile mais indispensable processus d'adaptation que doit
subir tout un groupe de la population. Il se peut fort bien que les mêmes
problèmes se posent à nouveau dans des proportions encore plus fortes
avec un retard de quelques dizaines d'années, après que des dommages éco-
logiques considérables et en partie irréversibles auront été causés. Dans
chaque cas, le problème de l'exploitation excessive des ressources naturel-
les ne pourra être résolu que par une éducation progressive de la population
de ces régions. Ainsi, force est de se demander si le PIDC influe de manière
positive ou négative sur un tel processus d'éducation. Or il existe des indi-
ces parlant en faveur de l'une et de l'autre de ces assertions. De l'avis de
l'expert, on n'a pas encore pu déterminer si les contacts culturels intenses
noués dans le cadre de l'exécution du projet peuvent être considérés comme
une impulsion indispensable à une évolution soutenue par les bénéficiaires
de l'aide ou si, au contraire, il contribue au sous-développement et à
l'appauvrissement.
La Commission de gestion avait été choquée par le fait que, d'après une
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statistique népalaise, la production de denrées alimentaires a fortement ré-
gressé depuis 1976 environ dans la région où est exécuté le PIDC. L'expert
met en doute la valeur de cette statistique. Selon ses déclarations, l'affirma-
tion de la DDA précisant que cette régression indiquée par la statistique
serait due beaucoup moins à l'activité des exécutants du projet qu'à l'insuf-
fisance des méthodes de relevé, ne serait pas du tout injustifiée. En tout cas,
on ne saurait l'infirmer avec les informations dont on dispose. Inversement,
on ne peut pas non plus complètement exclure que la volonté de la popula-
tion de se venir en aide par ses propres moyens n'ait été affaiblie dans cer-
tains cas par l'intervention subite d'une aide au développement comprenant
un aussi large éventail de prestations. L'expert voudrait que le PIDC per-
mette d'obtenir que la production de denrées alimentaires marque un
accroissement à long terme. Il est très regrettable qu'on n'ait pas, au début
de l'exécution d'un projet aussi novateur, établi la situation initiale au
moins sur certains points importants et enregistré depuis lors les modifica-
tions survenues.
En terminant, l'expert recommande qu'en dépit des doutes exprimés, le
PIDC soit mené à bonne fin dans les limites prévues, à condition toutefois
qu'on apporte les modifications qui se justifient. Les principales raisons
sont de deux sortes: Tout d'abord, il existe certaines chances de procéder à
la transmission de responsabilités dans la mesure prévue au cours de la
troisième et dernière phase d'exécution du projet, qui débutera en 1985. En
second lieu, le PIDC occupe une position de pointe dans la liste des projets
intégrés de développement de régions rurales. Il permet donc de mettre en
évidence les possibilités existant sur le plan du développement.
L'expert craint à vrai dire que le PIDC ne subisse le même sort que celui
de h ferme modèle de Jiri qui, après sa remise au gouvernement, en 1971,
a largement perdu de son rayonnement. Les routes de montagne de Lamo-
sangu à Jiri représentent un ouvrage de génie civil beaucoup trop important
pour que son entretien puisse être assuré par les communes de la région ou
par les districts. La même observation vaut pour certaines parties du PIDC,
par exemple pour la station d'essais et l'établissement horticole de Bonch.
A cet égard, on peut se demander s'il n'aurait pas été opportun de conce-
voir toutes les parties du projet en respectant des dimensions qui auraient
permis à une communauté locale d'en assumer la responsabilité par la
suite. De même qu'on encourage aujourd'hui l'emploi de technologies
adaptées aux possibilités, il faudrait déjà tenir compte, lors de l'établisse-
ment d'un projet, de grandeurs d'exploitations déterminées d'après les pos-
sibilités locales.
22 
Processus d'apprentissage de la DDA
En 1982, la DDA a soumis le PIDC à un examen exécuté par quatre ex-
perts indépendants de l'administration. Ceux-ci ont exprimé dans leur rap-
port diverses critiques à l'égard du projet. L'une des principales tâches in-
combant à l'expert de la Commission de gestion était d'apprécier la réac-
tion de la DDA à ces critiques. Cet expert constate que le rapport d'évalua-
1359

tion de 1982 a provoqué de vives discussions tant à Berne qu'à Katmandou
et dans les régions où s'exécute le projet. Les critiques, partiellement dures,
ont, cela est compréhensible, provoqué un certain désarroi. Bien que le rap-
port comporte de nombreux points faibles, ses conclusions n'ont pas été re-
jetées en bloc. Les collaborateurs engagés sur le terrain s'en sont préoccupés
avec pragmatisme, mais plutôt sans trop approfondir les choses, ce. qui est
compréhensible en raison d'une activité les mettant très fortement à contri-
bution. Les services de la DDA, à Berne, ont plus de distance et une plus
grande expérience. Aussi certains avis exprimés lors des discussions sur
l'évaluation des résultats ont-ils un caractère beaucoup plus approfondi.
L'expert de la Commission de gestion constate que presque toutes les ques-
tions fondamentales qu'il a posées ont déjà été soulevées une fois ou l'autre
mais qu'on n'a pas tiré de bilan concret et qu'aucune décision n'a été prise
quant aux modifications à apporter en cours d'exécution du projet. Sans
doute cela ne pourrait tout au plus avoir lieu que lors de la troisième phase
d'exécution du PIDC ou de l'établissement de nouvelles conceptions rela-
tives à d'autres projets de développement rural.
D'une part, la DDA n'est pas en mesure de présenter aujourd'hui une
appréciation générale de la situation faisant état des conséquences à tirer.
D'autre part, certains exemples concrets permettent d'affirmer qu'un cer-
tain processus d'apprentissage est en cours. C'est ainsi qu'actuellement, on
a déjà remédié au manque de relevé de l'état initial de la production de
denrées alimentaires au début de l'exécution du projet, manque qui avait
suscité certains reproches dans le rapport d'évaluation de 1982. L'accom-
pagnateur suisse du projet, qui en avait suivi l'exécution durant de longues
années, avait du reste suggéré bien auparavant de procéder à un tel relevé.
Un second exemple est l'absence d'emplois non agricoles en dehors de la
construction de la route et des travaux exécutés dans le cadre du PIDC.
Certaines critiques expriment la crainte qu'au terme de l'exécution du pro-
jet, le problème du chômage ne se pose encore avec plus d'acuité. C'est
pourquoi un expert suisse de la promotion des activités artisanales s'est ré-
cemment rendu dans ces régions pour se vouer à plein temps à l'examen de
ce problème.
Dans le secteur de la santé dont s'occupe le PIDC, la DDA a, après quel-
que quatre ans d'expérience, acquis la conviction que les mesures curatives
sont moins efficaces qu'une prophylaxie. L'infirmière responsable de ce sec-
.teur a été remplacée par un médecin jouissant d'une formation spéciale en
médecine tropicale. Ce praticien a déjà à son actif de remarquables réalisa-
tions de pionnier dans le domaine du contrôle des naissances.
La question des impulsions massives au développement et de la complexité
d'un projet intégré portant sur plus de dix secteurs, qui comporte notam-
ment le désavantage de ne pas assurer une bonne vue d'ensemble sur son
exécution, préoccupe depuis longtemps la DDA, Celle-ci a déjà tiré certains
enseignements avant la publication du rapport de 1982. De toute façon, un
autre projet intégré de développement, exécuté conjointement avec la
République fédérale d'Allemagne dans une autre région du Népal, présente
des dimensions plus modestes. Cela sera aussi le cas dans d'autres pays en
1360

développement où des projets intégrés seront exécutés sous la direction de
la DDA.
Sur un autre plan, relevant davantage des principes, le processus d'appren-
tissage prend apparemment plus de temps. C'est ainsi que l'attitude de la
DDA ou de certains de ses collaborateurs est fort contradictoire en ce qui
concerne la décentralisation du PIDC demandée par les Népalais. De l'avis
de l'expert, la DDA aurait dû, d'après les constatations faites, encourager
cette décentralisation. En outre, la DDA n'utilise pas à fond la possibilité
de recourir à la collaboration de l'économie privée pour l'exécution du pro-
jet. L'expert cite à ce sujet quelques exemples à la page 41 de son rapport.
Le recul des propres prestations des Népalais aurait dû exercer l'effet d'un
signal d'alarme. Pourtant, l'accompagnateur externe du projet avait attiré
plusieurs fois l'attention sur cette régression. Toutefois, l'exécution du pro-
jet avait déjà pris un tel envol et faisait l'objet d'une telle publicité que des
critiques externes ne pouvaient que faiblement influer sur son cours. La
concurrence avec d'autres Etats donateurs qui s'est exercée au Népal a
encore accéléré le passage d'une aide devant soutenir les efforts entrepris
par les bénéficiaires à une organisation assumant l'approvisionnement du
pays en biens nécessaires à son développement.
On ne peut plus constater au sein de l'administration de la DDA, à Berne,
autant de souplesse dans son activité qu'en font preuve les collaborateurs
occupés sur le terrain. La centrale de la DDA court le danger de tomber de
plus en plus dans une routine qui, sans empêcher de répartir les crédits
alloués de manière conforme aux règles administratives et dans les délais
impartis, prive les responsables de la faculté de déceler les véritables pro-
blèmes et les contradictions qui se manifestent, ainsi que de réagir de la
manière qui s'impose. L'expert en arrive à la conclusion que, si les presta-
tions continuent d'être excellentes sur le plan de la technique de l'engage-
ment, on enregistre des points faibles et des contradictions sur le plan de la
stratégie.
Touchant l'appréciation de la DDA, l'expert dit littéralement ce qui suit:
Jusqu'ici la DDA n'a pas su tirer parti des critiques adressées de l'exté-
rieur à des activités qui ne sont pas uniquement marginales ou «proches
du front», pour les mettre au profit de sa stratégie. Or beaucoup d'autres
ont déjà exprimé sous une forme ou sous l'autre, avec retenue ou de façon
plus aggressive, ce qui est dit dans ce rapport. Il semble toutefois que ces
critiques et recommandations auraient été reçues plutôt sur un ton de
refus par la DDA. A mon avis, il importerait davantage que jusqu'ici de
s'attaquer aux questions non résolues, toute désagréables qu'elles soient,
de les soumettre à un examen sans complaisance, de mettre en valeur de
manière conséquente les constatations faites en agissant de façon adéquate.
Il conviendrait également de recourir en l'occurrence à la collaboration de
personnes de l'extérieur, même si elles portent à la critique.
II ne faut pas voir dans ces déclarations un reproche adressé à certaines
personnes, les critiques s'adressant à la DDA en tant qu'institution. N'cst-
elle pas devenue sur ce point la victime d'un professionnalisme croissant?
L'avance écrasante dont elle jouit en matière de connaissances détaillées
touchant l'évolution dans les régions écartées de pays lointains lui permet-
tant par trop facilement de réfuter les critiques indésirables ou de les
93 Fsuille fédérale. 136= année. Vol. II 
1361

ignorer. A cela s'ajoute - faute de bases sûres - le désir prédominant de ne
pas laisser répandre des informations «nuisibles» ou semant le trouble.
Ainsi la DDA néglige précisément d'utiliser les moyens qui seraient néces-
saires pour éclairer les bases de ses activités et pour arriver à les consoli-
der à long terme. 
(P. 49 du rapport d'expertise).
De l'avis de l'expert, la DDA est fortement influencée par une opinion
publique dont on a trop peu sondé les véritables mobiles. C'est ainsi que
l'idée flatteuse selon laquelle chaque aide serait bonne «en sot» et d'autant
meilleure qu'elle serait plus forte, contredit absolument les constatations
faites par les experts. TJne volonté débridée d'aider, qui ne se laisse pas
guider par une profonde connaissance des tenants et aboutissants ainsi que
de la capacité d'assimilation des bénéficiaires peut, à la longue, être plus
nuisible qu'utile. En bref, le problème qui se pose est qu'en nombre d'en-
droits «les élans du cœur précèdent par trop la réflexion».
Consciemment ou inconsciemment, la DDA est aussi imprégnée de l'idée
que le développement peut être réalisé grâce à un bon management et aux
prix de moyens financiers suffisants. Nous sommes en effet toujours tentés
de nous attaquer avec notre conception occidentale de l'efficacité au «diffi-
cile» problème du développement et de vouloir le résoudre de la sorte.
23 
Questions fondamentales posées par l'aide au
développement
De manière très nette, l'expert met l'accent sur les questions fondamentales
posées par l'aide au développement auxquelles on ne saurait à vrai dire pas
donner de réponse au vu des constatations qu'a permis de faire le PIDC,
mais que celles-ci mettent en évidence de façon indiscutable:
Comme nous l'avons déjà mentionné, le projet devait, dans sa conception
initiale, permettre de renverser la tendance en ce qui concerne la surexploi-
tation de plus en plus forte des ressources naturelles. De manière idéale, cet
objectif devrait pouvoir être atteint par une amélioration du niveau de vie
de la population. De la sorte celle-ci pourrait être libérée de l'obligation
d'utiliser de manière abusive les ressources naturelles à sa disposition
(forêts, sol, eau) et rompre le cercle vicieux de l'appauvrissement grâce au
fait que, selon la formule qui avait cours à l'époque, l'élimination de la
pauvreté doit entraîner un arrêt de la croissance démographique.
Alors que, par le passé, on se bornait à reprocher à la croissance démogra-
phique d'annihiler une grande partie des progrès réalisés sur le plan de
l'amélioration du bien-être de la population, on commence aujourd'hui à
mesurer les dimensions écologiques de l'accroissement de la population. Si
l'on n'arrive pas en effet à limiter cette croissance au cours de quelques dé-
cennies, la catastrophe inévitable se produira tout simplement à un degré
de surpopulation plus élevé et entraînera une destruction encore plus forte
de l'environnement. Alors qu'il y a plus de dix ans, l'opinion prévalait
quVon ne saurait espérer réduire le taux d'accroissement de la population
sans arriver à surmonter la pauvreté, on devrait, de l'avis de l'expert, se
1362

demander actuellement s'il ne serait pas plus juste de poser le problème
comme il suit: «Sans réduction du taux d'accroissement de la population, il
n'y a aucun espoir d'arriver à surmonter la pauvreté». Or il est manifeste
que cette conception exige un changement complet de stratégie. Pour procé-
der à un tel changement, il faut tout d'abord avoir la ferme volonté de
prendre les décisions nécessaires et, ensuite, adopter toute une série de
mesures dans des domaines où la Suisse ne dispose encore que de peu
d'expérience.
S'exprimant sur la question de la «faisabilité» et du volume de l'aide au
développement, l'expert remarque que, sur le plan de l'intensité de la co-
opération au développement, il existe aussi une sorte d'optimum. Dans la
discussion suscitée par l'aide au développement, l'attention est par trop
fixée sur un indicateur, à savoir la part des fonds consacrés au développe-
ment dans le produit national brut, et beaucoup trop peu sur les aspects
qualitatifs de l'aide. Les craintes souvent exprimées par des experts népa-
lais, précisant que l'aide au développement pourrait davantage nuire que
profiter au pays dès qu'une certaine capacité d'assimilation est dépassée,
ont été trop peu prises au sérieux et examinées jusqu'ici. Selon des consta-
tations faites au Népal, l'aide au développement accordée sous une forme
massive aurait également pour effet de voiler certains cas de mauvaise
gestion, d'estomper les responsabilités, de renvoyer à plus tard l'application
de mesures difficiles d'exécuter et de paralyser l'initiative personnelle. Or
c'est pourtant dans le renforcement de celle-ci et dans la lutte contre le
fatalisme que devrait se trouver la «clé du développement».
Pour l'expert, limiter notre aide à une contribution aux efforts entrepris par
les bénéficiaires de cette aide représente une exigence essentielle. Les objec-
tifs du développement doivent en fin de compte être déterminés par la
population locale elle-même et s'harmoniser avec la représentation qu'elle
se fait de la valeur des choses. En l'occurrence, nous devons nous résigner à
avouer que certains des objectifs que nous avions fixés en matière de déve-
loppement ne sauraient être atteints. Les conditions dans lesquelles des
contacts culturels intenses peuvent somme toute être assurés sont déter-
minées de façon insuffisante. L'expert demande donc avec insistance qu'on
s'efforce aussi en Suisse d'élaborer les bases qui font encore défaut en
matière d'aide au développement. La Commission de gestion s'exprime de
manière détaillée sur cette exigence dans ses conclusions (ch. 4).
Nous nous bornerons ici à parler de la ligne directrice tirée des constata-
tions faites quant à l'aide au développement, pratiquée jusqu'ici, ligne pré-
cisée au cours des entretiens qu'a eus l'expert avec les participants à cette
aide et décrite ci-après (p. 27 de son rapport):
A la longue, seul ce qui est soutenu par la motivation de la population
locale a des chances de subsister. Pour l'aide, il faut partir du besoin que
cette population ressent de ce qui est visé par le groupe d'objectifs prévus,
puis bâtir peu à peu sur celle base en imprimant la direction voulue, ne
jamais sauter une étape dans le développement, et savoir toujours inter-
venir avec patience, à titre d'élément complémentaire dont le rôle est de
soutenir les efforts entrepris par les communautés locales (familles, grou-
pements, organisations, autres collectivités).
1363

3 
Avis de principe exprimé par la DDA
31 
Sur l'appréciation du projet
Lors de la séance de la section compétente de la Commission de gestion
consacrée à l'appréciation du rapport, le directeur Staehelin a insisté au
nom de la DDA sur le fait qu'une discussion critique très vive s'est dérou-
lée ces dernières semaines entre cet office et l'expert, discussion qui a per-
mis à des relations de confiance de s'établir entre eux. Ainsi, une commu-
nauté de vues a pu être réalisée sur de très larges points. Dans l'ensemble,
la DDA se rallie aux conclusions de l'expert.
La DDA estime que la faculté qu'a eue l'expert d'obtenir une véritable vue
d'ensemble est un élément stimulant, propre à faire avancer les choses.
Simultanément, elle tient à faire une réserve globale quant aux conclusions
générales de l'expert. Dans des circonstances aussi complexes que celles qui
caractérisent le Tiers Monde et la coopération au développement, nombre
de tenants et d'aboutissants ne peuvent être exprimés linéairement. C'est
dire qu'il peut être dangereux de tirer des conclusions générales à partir de
cas particuliers.
Pour ce qui est des diverses constatations et critiques faites par l'expert, la
DDA reconnaît qu'il a accompli un travail consciencieux et qu'il a su tenir
compte avec pondération des nombreux facteurs entrant en considération.
L'expert fait preuve de compréhension quant à la manière dont la DDA a
réagi au rapport d'évaluation de 1982. Il partage la retenue dont elle fait
preuve à l'égard de mesures prises avec précipitation ou de modifications
de cours prématurées. Il en ressort nettement que l'équipe responsable du
projet a rempli sa tâche avec compétence et qu'elle a fait face aux problè-
mes d'une manière adéquate. Là où l'expert a formulé des critiques justi-
fiées sur des points de détail, la DDA en tiendra compte sérieusement et les
prendra en considération dans la planification en cours de la dernière phase
de l'exécution du projet.
En revanche, la DDA rejette le reproche selon lequel le PIDC constituerait
une aide externe de caractère massif, appliquée de manière précipitée, en
faisant valoir que le projet a été établi systématiquement au cours de quatre
ans de travaux et que son exécution s'étend sur une durée de quinze ans.
Ce qui détermine l'urgence de l'intervention au Népal c'est la dégradation
ultrarapide des conditions écologiques qui menace de rendre inutiles toutes
les mesures prises par l'homme pour remédier à cette détérioration. C'est
dire que le rythme des interventions de la DDA au Népal est édicté par les
dangers d'évolutions dangereuses se poursuivant dans ce pays. Cela vaut
aussi pour l'intensité des mesures appliquées. Dans les régions bénéficiant
du PIDC, il s'agit simultanément de freiner la croissance démographique au
cours d'une seule génération, de viser à prévenir une catastrophe écologi-
que, d'intensifier la production agricole, d'améliorer la santé publique et
l'éducation de la population, de modifier des structures féodales, de créer
les bases d'un Etat moderne et de maintenir dans la population intéressée
et chez les fonctionnaires népalais l'espoir en un avenir meilleur et en des
conditions vivables, de stimuler la volonté de s'engager, sans compromettre
1364

les chances de succès des autres mesures. En raison de cette multitude de
problèmes et de leur complexité, la DDA ne peut guère se représenter que
les responsables népalais proposent une aide moins massive et moins
rapide. La réaction manifeste au Népal a un caractère global. Aussi notre
réponse ne saurait-elle être que complexe. Il en résulte que la coopération
au développement s'exerçant dans ce pays passe inéluctablement par un
mode de travail intégré.
Le PIDC est-il devenu par trop complexe? Cette question paraît également
justifiée aux yeux de la DDA, qui se la pose depuis longtemps sans être en
mesure d'y donner une réponse définitive. Il est particulièrement important
en l'occurrence de bien considérer que le PIDC n'est que l'un des nom-
breux projets à l'exécution desquels la Suisse participe au Népal. Outre des
projets intégrés, il y a aussi des interventions de caractère ponctuel ou sec-
toriel telles que le programme national de culture de la pomme de terre, un
projet de formation professionnelle ou la formation de personnel médical.
Ce qui est déterminant en l'occurrence, c'est que les divers projets sont
complémentaires. Le PIDC s'est par exemple développé à partir du projet
«Jiri» de caractère strictement local et constitue lui-même la base du pro-
gramme sectoriel de culture de la pomme de terre. Tous ces projets ont
leur place dans le cadre des efforts entrepris sur le plan général par le
Népal, chacun contribuant pour sa part à quelque chose de particulier dans
le processus d'apprentissage.
Répondant au reproche de l'insuffisance des prestations du Népal, la DDA
tient à préciser que les habitants des villages doivent eux-mêmes fournir
d'importantes prestations. A cela s'ajoutent les dépenses fort appréciables
que le gouvernement népalais a faites pour la région où le projet est exé-
cuté indépendamment de la réalisation du PIDC. Un exemple typique en
est la construction d'installations d'adduction d'eau. De tels efforts sont
tout aussi importants pour le développement à long terme de la région que
les contributions versées au titre du projet.
Qui faudra-t-il charger ultérieurement de gérer le PIDC? C'est intentionnel-
lement qu'on n'a pas voulu donner de réponse à cette question au début de
l'exécution du projet. L'expérience avait montré qu'on ne saurait répondre
à de telles questions quinze ans à l'avance, surtout si l'on considère que
l'Etat népalais moderne n'est en voie de réalisation que depuis une trentai-
ne d'années. Il a au reste subi de sensibles modifications au cours de ce laps
de temps. Aujourd'hui, nous savons beaucoup mieux qu'il y a dix ans sur
quels partenaires nous pouvons compter pour le transfert de la gestion du
projet. L'une des tâches à assumer durant la dernière phase de son exécu-
tion sera précisément de mettre au point une solution à cet égard et de l'ap-
pliquer.
32 
Sur le processus d'apprentissage de la DDA
La DDA prend connaissance avec gratitude du fait que l'expert de la Com-
mission de gestion a jugé positivement la valeur de l'engagement et la com-
pétence des collaborateurs œuvrant sur le terrain. Ces qualités sont le résul-
1365

tat d'une pratique de sélection et de préparation sérieuse qui est suivie
depuis des années par la DDA. Celle-ci ne trouve au reste pas pertinentes
les conclusions relatives au travail dé la centrale de la DDA. A son avis, le
mandat donné à l'expert et le temps dont il disposait ne permettent pas de
s'exprimer sur l'activité de l'administration à Berne. Il ne connaît ni les
prescriptions internes ni le déroulement du travail par ses propres constata-
tions. La base d'appréciation dont il dispose ne permet pas de porter un
jugement adéquat sur la capacité de fonctionnement de la centrale de la
DDA ni sur son aptitude à tirer parti des critiques qui lui sont adressées.
Le P1OC au Népal ne constitue pas un sujet d'étude suffisant pour per-
mettre de tirer des conclusions sur l'ensemble de l'activité de la DDA ni
sur la souplesse dont ce service fait preuve. Depuis des années, la DDA
s'emploie à procéder à des adaptations propres à améliorer l'efficacité de
son travail. Sans ces efforts, la qualité de l'aide suisse n'aurait pu être
maintenue à son niveau alors que les charges financières sont le multiple de
ce qu'elles étaient et que l'effectif du personnel n'a presque pas été accru.
Ces temps prochains, la DDA pense pouvoir soumettre de nouvelles propo-
sitions aux fins de développer encore ses prestations.
La DDA s'efforce d'assurer un processus constant d'apprentissage. C'est
pour elle une chose allant de soi que les personnes participant à la planifi-
cation et à la réalisation de la coopération au développement se considèrent
toujours comme étant en apprentissage. La DDA est une institution où les
processus d'apprentissage sont monnaie courante et où l'utilisation adé-
quate d'une expérience aussi diverse occupe une large place.
Sous cet angle de vue, la DDA ne comprend pas que l'expert lui reproche
(à la page 26 de son rapport) d'être encore en plein apprentissage. L'expert
avait soulevé la question en rapport avec la constatation selon laquelle
après trois décennies d'aide au développement, nous pouvons encore tou-
jours nous consoler, au terme de l'exécution de nombreux projets, en cares-
sant l'espoir de mieux faire la fois suivante.
33 
Sur les questions fondamentales posées par l'aide au
développement
La DDA reconnaît que les problèmes de caractère fondamental mis en
évidence par l'expert de la Commission de gestion se posent effectivement
et qu'ils méritent d'être examinés de plus près. Au sein de la Direction, ces
problèmes font régulièrement l'objet de sérieux échanges de vues sous
divers aspects, ainsi que d'efforts méthodiques visant à permettre de mieux
les appréhender.
La portée des questions soulevées va du PIDC en tant que projet isolé à la
coopération au développement en général, en passant par le programme
national de la DDA au Népal; elle s'étend aussi à l'aide internationale au
développement et aux problèmes procédant de l'antagonisme culturel et
économique entre le Nord et le Sud. Si cette approche apparaît fascinante
et justifiée, il semble toutefois à la DDA que la remise en discussion de
1366

l'aide sur la base d'un seul projet ne va pas sans susciter certaines craintes;
cette base ne saurait être suffisante pour la discussion. Il faut en tout cas
faire preuve de prudence et de retenue en l'occurrence. On ne perdra pas
non plus de vue qu'à chaque argument qui paraît significatif, on peut oppo-
ser un argument contraire tout aussi probant.
11 est donc difficile d'arriver à établir un ensemble de règles se fondant sur
une expérience dûment vérifiée. Sans doute l'article 5 de la loi fédérale de
1976 sur la coopération au développement et l'aide humanitaire contient-
elle des règles générales et toute une série de directives internes de la DDA
existent-elles pour divers domaine partiels de la coopération au développe-
ment (santé, politique forestière, etc.). La DDA partage aussi les concep-
tions fondamentales qui ressortent du rapport de l'expert. Chacune des
règles en question a cependant un caractère contradictoire. Ainsi l'exigence
d'une décentralisation ne saurait être valable partout où le développement
n'est pas entravé par une bureaucratie centralisatrice, mais plutôt par un
féodalisme local. Il existe précisément au Népal des cas dans lesquels
l'emprise d'un pouvoir local réactionnaire est neutralisée par l'administra-
tion ou par la juridiction centrale. De même, il arrive que la bureaucratie
centralisatrice soit soutenue par les féodaux locaux. Dans ces conditions, il
importe de renoncer à l'application de règles établies sur la base d'une large
expérience poui agir d'une manière tenant compte de la situation particu-
lière et fondée sur une analyse soigneuse du cas.
Il ressort de ce qui précède que la DDA essaie aujourd'hui de suivre davan-
tage les modes de procédés afférents aux divers projets dans l'exécution de
ceux-ci. A cet effet, i'1 s'agit d'améliorer constamment les méthodes de
l'évaluation accompagnant cette exécution (monitoring). La DDA s'efforce
surtout d'assurer une formation de ses coordinateurs allant dans cette direc-
tion. Le principal sujet traité lors du séminaire qui réunit cette année en
Suisse les coordinateurs est par conséquent consacré aussi à l'évaluation du
projet intégré. Récemment, un Népalais et une Suissesse ont été attachés au
PIDC en tant qu'évaluateurs accompagnant le projet.
En fin de compte, la DDA soutient l'exigence posée par l'expert quant à
l'élaboration de bases meilleures pour l'aide au développement. Les ques-
tions soulevées méritent d'être traitées scientifiquement quelles que soient
les dépenses causées, notamment sur le plan du personnel. Un tel examen a
déjà partiellement lieu depuis des années au sein de nombreuses organisa-
tions internationales et dans de nombreux instituts de recherches spéciali-
sés. Des réponses définitives n'ont cependant pu être données jusqu'ici à ces
questions. Malgré cela, les organisations d'entraide et de nombreux parte-
naires du Tiers Monde ont déjà beaucoup appris des résultats de ces
recherches: II importe donc de poursuivre et même d'intensifier ce proces-
sus d'apprentissage.
Avec quels moyens la Suisse peut-elle et doit-elle participer à ce processus
par ses propres recherches? C'est là une question qui a déjà été souvent dis-
cutée: pour ce qui est des problèmes spéciaux posés par le monde mon-
tagnard au Népal, la Suisse a collaboré avec la République fédérale d'Alle-
magne à la création d'un centre international y relatif de recherches
1367

(ICIMOND) à Katmandou. En 1983, la DDA s'est aussi engagée en faveur
de l'établissement d'un programme national de recherches sur les pro-
blèmes touchant le Tiers Monde. Le Conseil fédéral a cependant placé ce
programme à un rang inférieur dans l'ordre de priorité des affaires. En
outre, la DDA s'occupe par exemple de questions relatives à l'évolution
démographique dans sa publication E + D (Entwicklung - Développement),
n° 17 de juillet 1984.
La DDA se déclare prête à examiner de manière plus concrète avec les
commissions parlementaires les possibilités qui s'offriraient d'exécuter en
Suisse des travaux approfondis touchant les bases de la coopération au
développement. Il y a cependant lieu de faire dépendre l'exécution de tels
travaux de l'existence de chances suffisamment certaines d'obtenir des
résultats partiels utilisables dans des délais raisonnables avec les moyens
financiers engagés à cet effet.
4 
Conclusions de la Commission de gestion
La Commission de gestion ne saurait se contenter de publier le rapport
d'expertise et l'avis exprimé par la DDA. L'expert a agi sur mandat de la
commission et en tant qu'agent auxiliaire de la haute surveillance. C'est
pourquoi la Commission de gestion se doit de mettre en valeur les résultats
des recherches de l'expert et tirer ses propres conclusions dans la mesure où
cela est déjà possible. Elle approfondira les éléments de la discussion en
son propre sein et de concert avec les autres commissions parlementaires
intéressées.
41 
Conséquences pour le PIDC
L'expert et la DDA s'accordent à reconnaître que le PIDC court le danger
de ne pas atteindre le but visé. En suivant une motivation quelque peu dif-
férente, ils en arrivent cependant à la conclusion que l'exécution du projet
devrait être menée à bonne fin. Au cours de la dernière phase quinquennale
qui va débuter, il importera de procéder encore aux adaptations possibles.
La Commission de gestion se rallie à cette façon de voir. On ne compren-
drait pas au Népal que l'exécution du projet soit stoppée. En outre, pareille
renonciation équivaudrait à se priver d'une occasion de recueillir de pré-
cieuses constatations de caractère fondamental et d'en tirer ensuite parti.
Lors de l'aménagement de la dernière phase d'exécution du projet, il
faudrait toutefois tenir compte des considérations qui suivent:
La DDA continue de partir du point de vue qu'en raison de l'ampleur limi-
tée de son engagement au Népal, elle ne serait pas en mesure d'empêcher la
catastrophe écologique qui se prépare mais qu'elle peut cependant en limi-
ter fortement l'importance. En visant un tel objectif, le PIDC représente
aussi - non peut-être selon notre mode d'appréciation occidental, mais bien
dans les conditions propres au Népal - une intervention intense dans les
conditions de vie régnant dans la région faisant l'objet du projet. Il s'agit en
1368

effet de modifier en une quinzaine d'années une ligne d'évolution qui, du-
rant des siècles, a présidé aux destins des habitants de la région. Ce très fai-
ble laps de temps comporte le danger que le rythme auquel l'exécution du
projet progresse ne tienne pas suffisamment compte des possibilités qu'a la
population locale d'assimiler les innovations. Une directive positive à
adopter pour la troisième phase consisterait à poursuivre et à achever l'exé-
cution de tout ce que la population a le mieux assimilé.
Il faut regretter qu'on n'ait pas, au début de l'exécution du projet, laissé
complètement en suspens la question du transfert du projet. Le fait de ne
pas avoir réglé cette question a eu pour conséquence qu'on a en partie réa-
lisé des œuvres dont la gestion ne pourra être assumée que par l'Etat cen-
tral. Si l'on s'était posé de manière conséquente cette question et qu'on se
soit fondé en l'occurrence sur les besoins et les possibilités de la population
locale, on aurait recherché des solutions qui lui auraient été mieux adap-
tées que par exemple la route actuelle. En commençant à exécuter un pro-
jet, il importe de déterminer l'ampleur de l'aide à prêter en la limitant
d'après les modalités du transfert ultérieur de la responsabilité aux intéres-
sés. Il importera de tenir compte le plus largement possible de ce critère au
cours de la troisième phase d'exécution du projet.
Celui-ci doit permettre de sortir du cercle vicieux de la croissance démogra-
phique et de la surexploitation des richesses naturelles. Ce faisant, on tente
d'échapper au danger de remplacer l'ancien cercle vicieux par un nouveau,
à savoir le recours à une technologie non adaptée aux besoins. En lieu et
place, on favorise le maintien du cercle actuel en appliquant les mesures
exigeant un emploi intense de main-d'œuvre qui sont liées à l'amélioration
de l'agriculture: en effet, une utilisation optimale du sol exige davantage de
main-d'œuvre, ce qui veut dire davantage d'enfants. En principe, la DDA
ne voit aucun moyen d'échapper à cette contradiction sur le plan des objec-
tifs et des moyens d'intervention, qui caractérise le drame népalais.
Toutefois, l'essai de contrôle volontaire des naissances exécuté dans le ca-
dre du programme de santé du PIDC constitue une précieuse contribution
aux efforts visant à sortir de l'impasse. Des femmes instructeurs du pays
ont été formées à leur tâche avec toutes les précautions voulues. Elles
conseillent les familles qui ont déjà quatre enfants ou deux fils. Une enquê-
te avait montré que la plupart des familles ne souhaitent pas avoir davan-
tage d'enfants bien qu'au Népal la femme mariée mette ordinairement au
monde plus de six enfants. Dans le cadre de l'essai entrepris avec une mé-
thode permettant à la femme de déterminer avec un degré élevé de probabi-
lité les jours de fécondité durant le cycle menstruel, il a été possible de ré-
duire du décuple le nombre des naissances non désirées.
Appliquée sur une large base, cette méthode apporterait une véritable
contribution à la solution du problème démographique. Sous cette forme
empreinte de retenue, le contrôle des naissances mérite un plein appui: il
s'agit en l'occurrence d'une véritable aide portée aux efforts entrepris par
chaque couple sous sa propre responsabilité. Cette aide est également adap-
tée aux circonstances étant donné qu'elle est dispensée par des conseillères
1369

locales et qu'elle peut l'être aux couches les plus modestes de la population
ne disposant pas préalablement des connaissances nécessaires.
Il importera d'encourager autant que possible l'exécution de cette partie du
PIDC au cours de la troisième phase.
Enfin, il y aura lieu d'harmoniser autant que possible les activités du PIDC
aux structures existant sur le piati des districts et des communes.
Il conviendrait en outre d'examiner les effets du PIDC cinq, dix et quinze
ans après l'achèvement de l'exécution de ce projet d'entraide. Le droit
d'accès aux résultats devait être posé déjà aujourd'hui comme condition
préalable.
42 
Leçons à tirer pour la DDA
421 
Futurs projets
Les constatations qu'a permis de faire le PIDC pourront être mises à profit
pour tous les futurs projets intégrés de développement. En l'occurrence, il y
aura lieu de réduire le nombre des parties de programmes (secteurs) exécu-
tées en même temps et de se fonder sur les priorités tenues pour essentielles
sur le plan local. Dès le début, toutes les activités devraient reposer sur les
structures de district et commune, toute rudimentaires qu'elles soient.
Là où est possible d'exécuter un programme de santé, il conviendrait d'y
intégrer des mesures de contrôle des naissances. Mais il est de grande utilité
qu'on puisse en outre assurer une formation adéquate des adultes ou que
des incitations d'ordre économique et social de plus grande ampleur puis-
sent engager la population à prendre activement part aux efforts entrepris.
11 serait opportun d'examiner avec attention la proposition de l'expert ten-
dant à limiter à un seul district l'exécution d'un nouveau projet de dévelop-
pement rural, en la restreignant tout d'abord au secteur de la santé (con-
trôle des naissances y compris) et à la formation des adultes. Les premières
propositions touchant un nouveau projet de la ODA à exécuter dans le dis-
trict de Ramechap satisfont en tout cas déjà à l'exigence relative à la décen-
tralisation et se limitent à la sylviculture, à l'encouragement du crédit, à la
santé et au contrôle des naissances.
Au Népal, il existe manifestement une offre pléthorique d'aide au dévelop-
pement. La concurrence à laquelle se livrent plusieurs Etats donateurs peut
avoir pour effet que les forces incitant les bénéficiaires à se venir en aide
par leurs propres moyens ne sont plus stimulées dans toute la mesure du
possible. Elles peuvent même en être affaiblies, l'habitude de compter sur
l'aide étrangère renforçant la passivité de la population. De plus, le pays
bénéficiaire peut en venir à préférer l'assistance des pays donateurs qui font
le moins appel à ses propres efforts. Le Département des affaires étran-
gères devrait examiner ce problème avec les autres Etats qui prêtent leur
aide au développement au Népal. En effet, ces divers pays devraient co-
ordonner autant que possible leurs offres d'assistance et les subordonner à
des conditions reconnues comme raisonnables. S'il devait se révéler impos-
1370

sible de trouver des principes communs acceptables, le département devrait
en tirer les conséquences et en particulier peser les arguments pour ou
contre un retrait de l'aide suisse au Népal.
De même, on peut se demander si les divers Etats donateurs ne devraient
pas, de manière globale, faire dépendre leur aide de la condition que le
Népal admette aussi l'intervention d'œuvres privées d'entraide qui compléte-
raient de manière judicieuse l'aide publique,
422 
Questions générales
Sur un plan où se posent surtout des questions de principes, le rapport de
l'expert incite à tenir compte de deux éléments propres à compromettre le
processus d'apprentissage de la DDA. D'une part, le nombre et la diversité
des projets à exécuter et des problèmes à résoudre comporte le danger
qu'on néglige de développer des règles fondamentales devant diriger l'acti-
vité pratique des responsables, trop accaparés par les priorités journalières
de leurs tâches et les décisions à prendre dans chaque cas. D'autre part,
l'expérience de plus en plus grande dont dispose la DDA et la tradition sur
laquelle elle peut se fonder, lui donnent peut-être une assurance trompeuse
l'empêchant d'aborder avec toute l'objectivité voulue des questions qui exi-
gent une discussion ouverte et critique sur le plan des principes.
422.1 
Etablissement de règles fondamentales
Jusqu'ici, la DDA a négligé d'établir une série de règles reconnues en
matière d'aide au développement, qui permettraient de jeter un pont entre
les objectifs généraux fixés par la loi sur l'aide au développement, d'une
part, et les nombreux critères à appliquer dans les cas d'espèce. L'établisse-
ment de telles règles suppose que l'on reconnaisse, sur le plan des prin-
cipes, l'importance de l'expérience pratique et que l'on fixe des priorités
correspondantes. Une liste de règles mettrait en évidence de manière aisée à
saisir les points de vue qui permettraient de prendre, dans les cas d'espèce,
une décision axée sur les principes à respecter. Il importerait par consé-
quent de réduire cette liste au strict minimum.
Sans vouloir prétendre être complet ni imposer d'obligation, nous mention-
nerons ci-après quelques éléments d'une telle liste de règles fondées sur
l'expérience.
Un premier principe tient compte de la divergence de vues entre l'expert et
la DDA quant au rapport entre le but et le processus de réalisation d'un
projet d'aide au développement. La DDA part de l'idée que, lors de l'appré-
ciation d'un projet, un équilibre doit s'instaurer entre le but à atteindre, à
savoir la prestation, et la voie à suivre, c'est-à-dire le processus de dévelop-
pement. Dans la pratique, la DDA se trouve soumise, sur le plan des pres-
tations, à une pression qui renforce l'importance de la nécessité d'atteindre
le but fixé. En revanche, l'expert de la Commission de gestion n'exige
aucun équilibre entre but des prestations et processus de développement,
1371

mais demande d'accorder la priorité à ce processus. Selon les termes qu'il
utilise, «seul peut à la longue subsister ce qui est soutenu par la motiva-
tion des bénéficiaires. Pour l'aide, il faut partir du besoin que la population
éprouve de ce qui est visé par le groupe d'objectifs prévus, puis bâtir peu à
peu sur cette base en imprimant la direction voulue, ne jamais sauter une
étape dans le développement, et savoir toujours intervenir avec patience, à
titre d'élément complémentaire dont le rôle est de soutenir les efforts entre-
pris par les communautés locales». Lorsque, sous la pression de la misère
ambiante, les impératifs inhérents aux objectifs fixés commencent à jouer
un rôle prédominant, l'aide au développement tombe dans un intervention-
nisme qui place les pays bénéficiaires dans une situation de dépendance à
l'égard des Etats industrialisés. Ainsi se crée, chez les bénéficiaires de l'aide,
une mentalité d'assistés faisant preuve de passivité alors qu'il importerait
de renforcer chez eux le sens de la responsabilité.
Dans ce contexte, l'expert donne toute une liste de principes d'ordre. Il
s'agit en particulier de ceux qui ont trait à la responsabilité assumée par de
petits groupements (familles, coopératives, villages, districts) et du principe
de la subsidiarité dans la structure des projets. Partout où s'offrrent des
chances de déplacer un point fort au profit de la base, il y a lieu de les sai-
sir. Autant que possible, il s'agit de lutter contre la tendance à laisser le
pouvoir central régir le développement des diverses régions du pays. L'aide
au développement doit partir autant que possible de la base et ne représen-
ter à tous les niveaux qu'un complément des efforts entrepris par les inté-
ressés afin de se venir en aide par leurs propres moyens.
Considérant quel danger représente un développement de la bureaucratie et
de la corruption dans les pays partenaires bénéficiant de l'aide, l'expert se
prononce en faveur d'interventions plus marquées tendant à obtenir une
décentralisation du pouvoir de décision. En d'autres termes, il s'agit de
créer des structures de décision et d'administration de caractère plus fédé-
raliste. En outre, il demande de soutenir les activités exercées par l'écono-
mie privée dans le pays en développement, en ce sens que des artisans de la
région pourraient exécuter des travaux dans le cadre du projet en tant
qu'entrepreneurs au bénéfice de commandes et non plus comme employés
du projet.
La Commission de gestion estime qu'il y a lieu d'examiner de plus près la
question de l'établissement de principes d'ordre. Ceux-ci s'harmonisent
avec la règle établie par la loi d'une aide prêtée en complément des efforts
entrepris par les bénéficiaires pour se venir en aide eux-mêmes et permet-
tent de lutter contre une bureaucratisation croissante dans les pays en déve-
loppement. L'utilité d'une planification et d'une gestion centralisée peut
varier d'un pays à l'autre. D'ordinaire, le gouvernement central devrait
veiller d'une manière suffisante à ce que les décisions importantes restent
dans son domaine d'influence.
Il incombera à la DDA d'examiner en commun de façon critique ces sug-
gestions à la lumière de sa grande expérience et d'établir sur de solides
bases tirées de la pratique une brève somme de règles qui devraient s'appli-
quer sur les plans interne et externe au contrôle des projets d'aide au déve-
1372

loppement de la DDA. Les rapports d'évaluation devraient s'y référer. Le
but de l'établissement de telles règles est de tirer parti, sous forme de quel-
ques normes concrètes de la somme d'expérience acquise dans le domaine
de l'aide au développement et de mettre à disposition une base sûre pour
faciliter le processus d'apprentissage ultérieur.
Appliquées de manière adéquate par les personnes participant à l'exécution
des projets ou lors de contrôles subséquents de l'efficacité, ces principes
peuvent s'opposer à des forces tendant à détourner imperceptiblement la
pratique de l'aide au développement des objectifs initialement fixés et
reconnus. Enfin, ils doivent servir à assurer dans la pratique quotidienne
une prédominance de la qualité de l'aide sur la quantité, priorité dont l'im-
portance est nettement mise en évidence par le rapport d'expertise.
422.2 
Ouverture sur le plan des questions de principe
La section compétente de la Commission de gestion en est, il est vrai, arri-
vée à la conclusion que les responsables de la DDA s'efforcent de manière
adéquate et intelligente de prêter la meilleure aide possible au développe-
ment. La Commission de gestion n'est toutefois pas actuellement en mesure
de répondre à la question de savoir si la faculté de la DDA de tirer posi-
tivement parti des critiques portant sur des problèmes fondamentaux est
émoussée ou non. Certains indices permettent toutefois d'estimer qu'il est
pour le moins justifié de se poser cette question.
Les principales questions posées par la Commission de gestion à son expert
visaient à déterminer dans quelle mesure la DDA est capable d'apprendre.
Il s'agissait donc de voir si la DDA allait saisir l'occasion qui s'offrait de
tirer parti de manière optimale des critiques exprimées à son égard.
L'expert constate certes que quelques conséquences concrètes ont été tirées
de l'évaluation de 1982, mais qu'un bilan précis fait défaut. La DDA n'a
jamais procédé à une appréciation globale de la situation sur laquelle il eût
été possible de s'appuyer pour établir son mode de procéder futur. Mani-
festement, compte n'a pas été tenu non plus, sur le plan des principes,
d'avertissements antérieurs adressés par des tiers. De l'avis de la Commis-
sion de gestion, il incomberait à la centrale de la DDA de compenser les
insuffisances bien compréhensibles qu'accusent les collaborateurs œuvrant
sur le terrain, tant en ce qui concerne la vue d'ensemble que les principes,
en développant une stratégie cohérente du développement. Pour ce qui est
de l'évaluation du projet PIDC de 1982, la centrale n'a pour le moins pas
assumé jusqu'ici cette fonction.
Il est peut-être typique que la DDA ne comprenne pas exactement dans
son contexte le reproche de l'expert selon lequel elle se trouverait encore en
plein processus d'apprentissage. En effet, ce qui ressort pour l'essentiel du
contexte, c'est qu'on peut se demander si l'aide au développement est
encore, sur le plan des questions de principe, entaché des mêmes erreurs
qu'il y a trente ans, en d'autres termes si la DDA ne tient encore pas tou-
jours compte de ses propres constatations les plus importantes.
1373

C'est surtout en étudiant les réactions de la DDA à des critiques anté-
rieures que l'expert de la Commission de gestion en arrive à la conclusion
que la DDA n'a pas su jusqu'ici bien mettre à profit les critiques venant de
l'extérieur. Il est possible qu'elle soit à cet égard victime de la profession-
nalisation. Les questions de caractère fondamental qui ont déjà été posées
de diverses part auraient trop souvent été passées sous silence, voire pure-
ment et simplement ignorées.
A l'égard de certaines critiques de taille, la DDA a observé une attitude
nettement défensive. Cette réaction paraît compréhensible à l'expert dans la
mesure où une attitude par trop ouverte de la DDA sur le plan des ques-
tions fondamentales pourrait être inteprétée comme de la faiblesse à l'égard
des adversaires politiques de l'aide au développement et utilisée abusive-
ment contre elle. Malgré tout, une attitude se refusant à tenir compte de
toute critique de caractère fondamental serait pour finir préjudiciable à
l'aide au développement dans son ensemble.
La Commission de gestion comprend que la DDA éprouve de la peine à
accepter les critiques de caractère fondamental émises par l'expert quant à
sa faculté de tirer parti des constatations faites. Elle désirerait cependant
tenir compte de l'impression ressentie par l'expert à titre d'un avertisse-
ment à prendre au sérieux et mettre en discussion le problème soulevé.
Dans le cadre du débat qui va s'ouvrir sur les questions fondamentales
posées par l'aide au développement, la DDA aura l'occasion de coopérer à
la recherche de la réponse à donner à ces problèmes.
43 
Conséquences à tirer sur le plan de la haute surveillance
431 
Futurs contrôles de l'efficacité
C'est la première fois que la Commission de gestion a recouru - et cela à
titre d'essai - à un expert pour le contrôle de l'efficacité de projets de déve-
loppement. Les résultats dont on dispose actuellement sont riches d'en-
seignement et l'engagent à donner suite à la recommandation de l'expert
ainsi qu'à envisager de procéder à l'avenir à de telles vérifications. En
l'occurrence, il sera opportun d'accorder la plus grande attention aux effets
globaux et à long terme des efforts entrepris en matière de développement.
Les questions devraient être tout particulièrement axées sur la notion d'aide
complémentaire aux efforts entrepris par les bénéficiaires de l'aide ou sur la
capacité d'assimilation du pays en développement. En outre, d'autres ques-
tions présentent un intérêt spécial, par exemple celles qui touchent le pro-
cessus d'apprentissage, les contacts culturels, l'influence de la bureaucratie,
la centralisation et la corruption, ainsi que les effets écologiques et la crois-
sance démographique.
Le prochain contrôle de l'efficacité de cette nature ne devrait raisonnable
ment être exécuté que sur la base des règles que la DDA doit établir en se
fondant sur son expérience corroborée par des constatations sûres.
1374

432 
Contrôle des projets exécutés au Népal dans le domaine de
l'industrie laitière
Le rapport de l'expert se borne à donner un aperçu des mesures d'encoura-
gement prises au Népal depuis 1953 aux fins de promouvoir la fabrication
de fromage en montagne et l'industrie laitière en général. S'agissant de la
fromagerie de Pauwa, il semble bien que le projet ait été un échec à maints
égards. Toutefois, il a fait l'objet d'une certaine critique au sein de la DDA.
Celle-ci assure d'ailleurs qu'elle a déjà tiré de cet exemple les leçons qui
s'imposent. Quant aux secteurs «Fromageries de montagne» et approvision
nement en produits laitiers, leur imbrication est le fait d'une évolution qui
a commencé il y a 30 ans. Toutefois, depuis lors, les conditions générales
se sont notablement modifiées. C'est ainsi qu'aujourd'hui, par exemple, le
problème de l'énergie lié à la production de fromage prend de plus en plus
d'importance. En outre, pour évaluer de manière pertinente l'efficacité des
projets dans le secteur laitier, il importe de prendre en considération les
multiples prestations fournies par d'autres pays au titre de l'aide au déve-
loppement dans ce secteur. La DDA est prête à revoir elle-même ces pro-
jets et à exposer les conséquences qu'il convient de tirer de ce réexamen.
433 
Aide financière
Les projets relevant de l'aide financière ne sont traités dans le rapport
d'expertise que sous l'angle de l'emprise de la bureaucratie dans les pays en
développement. Les collaborateurs de l'aide au développement œuvrant sur
le terrain contestent fréquemment l'efficacité de l'aide financière et dé-
plorent que la majeure partie des fonds soient absorbés par la bureaucratie
internationale, régionale ou locale.
Le problème posé par le contrôle de l'efficacité des aides financières est un
sujet particulièrement ardu. Les gouvernements des pays en développement
estiment que l'aide financière est spécialement adaptée à leurs besoins
parce qu'elle laisse à l'Etat partenaire la plus large liberté possible en
matière de décision. Un examen méticuleux des flux financiers à l'intérieur
des structures nationales serait à vrai dire considéré comme une immixtion
dans les affaires intérieures du pays. En outre l'aide financière est en
rapport avec la question politiquement très importante du surendettement
du Tiers Monde. Dans les cas particuliers, une renonciation à l'aide finan-
cière équivaudrait à mettre le pays en développement aux portes de la
banqueroute. Selon ses résultats, un contrôle de l'efficacité dans ce domaine
de l'aide au développement pourrait avoir les plus graves conséquences.
Malgré tout, une question se pose à toutes les commissions parlementaires
s'occupant de questions de développement; une société fiduciaire ayant une
grande expérience des affaires internationales ne devrait-elle pas être char-
gée de procéder à un contrôle de l'efficacité de Paide financière en établis-
sant un tableau économique input-output. A cet effet, il serait tout d'abord
utile d'exécuter une petite étude-pilote dont le but serait de permettre de
choisir des exemples probants.
1375

44 
Questions fondamentales posées par l'aide au
développement
441 
Quatre questions fondamentales
De l'avis de l'expert de la Commission de gestion, on manque encore
aujourd'hui de bases essentielles pour mesurer objectivement l'efficacité de
l'aide au développement. Les revers enregistrés dans ce domaine ne pour-
ront être évités si l'on n'arrive pas à fonder cette aide sur une base plus
solide. L'expert voit principalement quatre domaines partiels dans lesquels
il est encore nécessaire d'acquérir des connaissances fondamentales sur les
conditions préalables dont dépend le succès de j'aide:
- Problèmes posés par les rapports culturels: On connaît trop peu les
conditions dans lesquelles des rapports intenses entre des cultures étran-
gères l'une à l'autre permettent d'aboutir à un développement judicieux
sur le plan de la civilisation et les situations où il peut au contraire en
résulter un sous-développement.
- Problèmes posés par l'évolution démographique: Les succès obtenus jus-
qu'ici par l'aide au développement, notamment dans le domaine de la
santé, aggravent l'explosion démographique dans le Tiers Monde. Avec
un retard de quelques décennies, cette évolution ne manquerait pas de
poser de nouveaux problèmes d'ordre écologique, presque insolubles.
Compte tenu de ces tenants et aboutissants, il importe de développer des
formes politiques acceptables du contrôle des naissances.
- Problèmes de la détérioration de l'environnement: II y a lieu de revoir la
politique de développement sous l'angle des problèmes écologiques se
posant à long terme sur le plan mondial.
- Commerce avec les Etats du Tiers Monde: Nos relations commerciales
avec le Tiers Monde ne devraient pas contrecarrer les objectifs de l'aide
au développement, mais au contraire les soutenir dans la mesure du pos-
sible. Les conditions préalables et les conditions générales dont dépend la
réalisation de cette directive doivent être suffisamment élucidées pour
que celle-ci puisse constituer une base sûre pour la discussion politique
traitant des rapports entre la politique commerciale extérieure et la poli-
tique de développement.
De l'avis de la Commission de gestion, les questions fondamentales qui
viennent d'être esquissées méritent d'être soumises à une large discussion
approfondie. Sans doute est-il exact que cette discussion a déjà eu lieu au
sein de nombreux forums et organisations internationaux. Or, manifeste-
ment, il n'en est jamais sorti jusqu'ici de résultats tangibles. La question
des effets de l'aide au développement sur la croissance démographique n'a
par exemple rien d'une nouveauté. Dans le cadre des stratégies pratiques de
développement, la connaissance de cette question n'est apparemment pas
mise à profit comme il conviendrait. Cela peut être en rapport avec le fait
que de nouveaux problèmes sont de préférence intégrés sous forme
d'aspects partiels dans les conceptions existantes. Ainsi, ces nouveaux élé-
ments ne sauraient entraîner une modification fondamentale de la stratégie
appliquée.
1376

442 
Rapports entre pauvreté et développement démographique
L'aide au développement doit-elle être appliquée de manière à permettre de
surmonter la pauvreté ou aux fins de contenir l'évolution démographique?
C'est là une question qu'il y a lieu d'examiner sur le fond et compte tenu
des différences se constatant dans des pays qui constituent des exemples
typiques et dans certaines situations caractéristiques. Pour mieux orchestrer
la situation, la DDA pourrait mettre en évidence les conséquences qu'il
faudrait tirer, dans l'exécution de projets spécialement choisis, d'un renver-
sement de la situation sur le plan du traitement des problèmes.
La réserve dont fait preuve la DDA à l'égard de la question politiquement
et éthiquement épineuse du contrôle des naissances est justifiée. Toutefois,
si l'on devait se rendre compte de l'importance capitale qu'a l'évolution dé-
mographique pour le succès de l'aide au développement et si l'on arrivait à
créer des possibilités de contrôle des naissances judicieuses du point de vue
de la politique de développement, il serait alors de toute importance de
savoir si la stratégie correspondante de la DDA peut compter sur l'appui
du Parlement.
443 
Conflit entre le cœur et la raison
Si l'on s'en tient strictement au principe établi par la loi qui veut que l'aide
au développement vise à soutenir les efforts entrepris par les bénéficiaires,
on en arrive à limiter en principe l'ampleur et l'intensité de cette aide. En
outre, celle-ci se heurte aux limites imparties par la faisabilité. Il s'agit
chaque fois de déterminer un optimum qui ne doit pas être dépassé. En
l'occurrence, la limitation à apporter à l'aide exige de ramener à des pro-
portions raisonnables dans l'ensemble et à long terme un conflit entre le
cœur et la raison:
Le collaborateur européen de l'aide au développement qui est confronté à
la misère de son vis-à-vis, doit dans chaque cas prêter son aide aussi bien
qu'il le peut en taisant appel à son sentiment éthique des choses. Agissant
en tant qu'être humain face à d'autres hommes, il ressent la justesse de ses
interventions de manière directe, sans se référer aux conceptions ni aux
méthodes qui ont fait leur preuve. En revanche, celles-ci doivent créer les
conditions préalables et les conditions générales dans lesquelles le collabo-
rateur de l'aide au développement et son partenaire peuvent se rencontrer
utilement. Alors que le collaborateur travaillant sur le terrain n'est respon-
sable que de son comportement dans la situation où il se trouve, l'organisa-
tion assumant le développement doit dans son ensemble axer son action sur
des critères généraux s'appliquant à long terme. Dans le cas concret, il est
toujours possible d'aider; en l'occurrence l'aide a toujours un sens. Lors-
qu'il s'agit de l'aide au développement en général, cette manière de voir
doit toujours s'intégrer dans une stratégie, faute de quoi on ne ferait que dé-
placer les problèmes.
94 
Feuille fédérale. 136" année. Vol. U 
1377

Cette exigence vaut en tout cas pour les organisations étatiques s'occupant
d'aide au développement. On doit pouvoir attendre d'elles qu'elles suivent
en matière de développement une politique raisonnable d'un point de vue
général et à long terme.
5 
Recommandations
La Commission de gestion soumet au Conseil fédéral les recommandations
suivantes:
1. Il y a lieu d'exécuter jusqu'à complet achèvement le PIDC tout en pro-
cédant encore aux adaptations possibles à la capacité d'assimilation de
la population locale. De même, il importe d'adapter les activité aux
structures existant sur le plan des districts et des communes. Il
convient d'encourager autant que possible l'exécution du programme
de contrôle des naissances dans le cadre des services sanitaires.
2. Après la pleine exécution du PIDC, il y aura lieu de procéder à des
contrôles ultérieurs portant sur ses effets.
3. Il faudra mettre à profit les leçons tirées du présent réexamen lors de
la préparation et de l'exécution de nouveaux projets de développement
rural intégrés au Népal et ailleurs.
4. Il faut viser à établir avec les autres Etats donateurs intervenant au
Népal une coordination sur le plan des principes régissant l'aide au dé-
veloppement offerte. Si l'on ne parvient pas à se mettre d'accord sur
des règles de conduite satisfaisantes, il conviendra alors d'en tirer les
conséquences.
5. En mettant en valeur ses propres constatations et celles des œuvres
d'entraide privées suisses, la DDA devrait établir dans le délai d'une
année une brève somme de règles se fondant sur les constatations
faites, qui énumère les principes régissant sa stratégie en matière de
développement.
6. Les services de la DDA doivent, sur demande, être mis à la disposition
des commissions parlementaires qui s'occupent de problèmes relevant
de l'aide au développement, lorsqu'il s'agit de traiter des questions fon-
damentales touchant l'aide au développement, qui ont été abordées au
chiffre 44 du présent rapport.
1378

La Commission de gestion prie le Conseil fédéral de lui faire savoir d'ici la
fin de 1984 quelle suite il pense donner au présent rapport.
Au nom de la Commission de gestion
du Conseil national:
Le président de la section compétente,
D. Robbiani
Le président de la commission,
A. Rüttimänn
Remarque
Le rapport de M. Ernest Basler, dr es se. techn. de Zurich, sur le «Sens et l'efficacité
de l'exécution de projets de l'aide suisse au développement au Népal», du 14 juin
1984, peut s'obtenir auprès de l'Office central fédéral des imprimés et du matériel
3000 Berne.
1379

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Rapport de la Commission de gestion au Conseil national sur le contrôle de l'efficacité de
projets de développement au Népal du 23 août 1984
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1984
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
37
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
18.09.1984
Date
Data
Seite
1354-1379
Page
Pagina
Ref. No
10 104 117
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