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2003-2304 
1195 
04.016 
Message 
relatif à l’initiative populaire 
«Pour de plus justes allocations pour enfant !» 
du 18 février 2004 
 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Nous vous soumettons le message relatif à l’initiative populaire «Pour de plus justes 
allocations pour enfant!» et vous proposons de la soumettre au vote du peuple et des 
cantons en leur recommandant de la rejeter. 
Le projet d’arrêté fédéral est joint au présent message. 
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre haute considération. 
18 février 2004 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Joseph Deiss 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

1196 
Condensé 
L’initiative populaire «Pour de plus justes allocations pour enfant!» a été déposée le 
11 avril 2003. Elle demande l’adoption d’un nouvel article constitutionnel, aux 
termes duquel la Confédération est tenue d’édicter des dispositions relatives aux 
allocations pour enfant. Si l’Assemblée fédérale n’adopte pas la loi d’exécution 
dans un délai de cinq ans à compter de l’acceptation de l’initiative populaire, il 
incombe au Conseil fédéral d’arrêter les dispositions nécessaires. 
La réglementation prévue pour le régime fédéral des allocations pour enfant est la 
suivante: 
– 
Chaque enfant donne droit à une allocation pour enfant entière, quelle que 
soit la situation professionnelle de ses parents, jusqu’à ce qu’il ait atteint 
l’âge de 16 ans ou de 25 ans pour les jeunes en formation. 
– 
L’allocation pour enfant se monte à 450 francs par mois au minimum et est 
adaptée à l’évolution des salaires et des prix. 
– 
Le financement s’effectue par la Confédération et les cantons et par les coti-
sations des employeurs, les pouvoirs publics en assumant au moins la moi-
tié. Une péréquation des charges est établie à l’échelon national. 
Cette réglementation fédérale se substituerait à la disparité des régimes en vigueur 
dans les cantons et la Confédération. Aujourd’hui, les genres d’allocations familia-
les et leurs montants varient fortement, et des lacunes existent pour les indépen-
dants, les personnes actives à temps partiel et celles sans activité lucrative. De plus, 
les conditions d’octroi sont peu coordonnées. 
Les coûts des allocations pour enfant telles que proposées par l’initiative populaire 
s’élèveraient à 10,7 milliards de francs, c’est-à-dire nettement plus du double des 
4 milliards de francs engagés à ce jour. Etant donné que les allocations familiales 
sont aujourd’hui financées à plus de 95 % par les employeurs des secteurs public et 
privé et que le Comité d’initiative n’entend pas accroître davantage leur contribu-
tion actuelle, les surcoûts seraient supportés pour l’essentiel par les budgets 
publics. Il en résulterait pour la Confédération une charge nette de 2,9 milliards de 
francs (en cas de répartition à parts égales entre Confédération et cantons) ou de 
4 milliards de francs (dans l’hypothèse où la Confédération assumerait les deux 
tiers des coûts). Au regard de la situation financière tendue que connaît la Confédé-
ration, les ressources nécessaires devraient être fournies par des recettes supplé-
mentaires correspondantes. A ce titre, une augmentation des impôts entrerait au 
premier chef en ligne de compte, entraînant par là un accroissement indésirable de 
la quote-part d’impôts. 
Le Conseil fédéral est d’avis que les allocations familiales revêtent une grande 
importance dans la politique familiale et, en particulier, dans la lutte contre la 
pauvreté des familles. Comme déjà exposé dans son avis du 28 juin 2000 sur 
l’initiative parlementaire Fankhauser (91.411, Prestations familiales; FF 2000 
4422), il soutient donc sur le principe une réglementation fédérale allant dans ce 
sens. Celle-ci pourrait fixer certaines normes minimales, combler les lacunes les

1197 
plus choquantes et créer des conditions d’octroi plus uniformes et coordonnées. 
L’augmentation du montant des prestations visée par l’initiative populaire et les 
surcoûts qui en découlent ne sont cependant pas défendables. La norme constitu-
tionnelle actuelle offre une base suffisante pour uniformiser les allocations familia-
les. Un projet de loi fédérale, actuellement en cours d’examen au Parlement, existe 
déjà dans le cadre de l’initiative parlementaire mentionnée. 
Pour toutes ces raisons, le Conseil fédéral propose aux Chambres fédérales de 
recommander au peuple et aux cantons le rejet sans contre-projet de l’initiative 
populaire «Pour de plus justes allocations pour enfant!».

1198 
Message 
1 
Partie générale 
1.1 
Forme 
1.1.1 
Texte 
L’initiative populaire «Pour de plus justes allocations pour enfant!» a la teneur sui-
vante: 
I 
La Constitution fédérale du 18 avril 1999 est modifiée comme suit: 
Art. 116, titre, et al. 2 
Protection de la famille et assurance-maternité 
2 Abrogé 
Art. 116a (nouveau) 
Allocations pour enfant 
1 La Confédération légifère sur les allocations pour enfant. 
2 Les allocations pour enfant sont régies par le principe «un enfant, une allocation». 
Le droit à l’allocation est reconnu, quels que soient le statut juridique de l’enfant et 
la condition économique de l’ayant droit. 
3 Le droit à l’allocation pour enfant prend effet à la naissance de l’enfant et prend fin 
lorsque celui-ci atteint l’âge de 16 ans. Il est prolongé pour la durée d’une ou de 
plusieurs formations reconnues, mais pas au-delà de l’âge de 25 ans. 
4 L’allocation pour enfant est un montant journalier uniforme de 15 francs au mini-
mum dans toute la Suisse. Elle est calculée sur la base de 30 jours par mois. Elle est 
adaptée tous les deux ans à l’évolution des salaires et des prix. La loi règle le mon-
tant pour l’enfant qui vit à l’étranger. 
5 La mise en œuvre s’effectue en collaboration avec les cantons; il est possible de 
faire appel au concours des caisses de compensation familiale publiques ou privées 
existantes. La Confédération établit une péréquation des charges à l’échelon national 
qui comprend les prestations fixées à l’al. 4. Elle peut gérer une caisse fédérale de 
compensation familiale. 
6 L’allocation pour enfant est financée par des aides financières de la Confédération 
et des cantons et par les cotisations des employeurs. Les aides financières de la 
Confédération et des cantons couvrent ensemble au moins la moitié des dépenses.

1199 
II 
Les dispositions transitoires de la Constitution fédérale sont modifiées comme suit: 
Art. 196, titre 
 
Dispositions transitoires selon l’arrêté fédéral du 18 décembre 1998 
relatif à une mise à jour de la Constitution fédérale 
Art. 197 
Dispositions transitoires après l’acceptation de la 
Constitution fédérale du 18 avril 1999 
1. Disposition transitoire ad art. 116a (Allocations pour enfant) (nouveau) 
1 Si l’Assemblée fédérale n’édicte pas la législation correspondante dans les cinq ans 
suivant l’acceptation de l’art. 116a, le Conseil fédéral arrête les dispositions d’exé-
cution nécessaires. 
2 La première adaptation, visée à l’art. 116a, al. 4, du montant de l’allocation pour 
enfant a lieu deux ans après l’acceptation de l’art. 116a par le peuple et par les 
cantons. 
1.1.2 
Aboutissement 
L’initiative populaire «Pour de plus justes allocations pour enfant!» a été lancée par 
la Confédération des syndicats chrétiens de Suisse (CSC). Elle a été déposée le 
11 avril 2003 par Travail.Suisse, nouvelle organisation faîtière des travailleurs créée 
le 14 décembre 2002 et regroupant la CSC et d’autres syndicats. Dans une décision 
datée du 8 mai 2003, la Chancellerie fédérale a constaté que l’initiative populaire, 
avec 101 442 signatures valables, avait abouti sur le plan formel (FF 2003 3135). 
1.1.3 
Délai 
Aux termes de l’art. 97, al. 1, let. a, de la loi sur le Parlement (LParl ; RS 171.10), le 
Conseil fédéral a jusqu’au 10 avril 2004 – à savoir une année après le dépôt de 
l’initiative – pour soumettre aux Chambres le message relatif à cette initiative. 
L’Assemblée fédérale décide, dans un délai de deux ans à compter du jour où 
l’initiative a été déposée, c’est-à-dire d’ici au 10 avril 2005, si elle l’approuve ou 
non. Elle peut prolonger le délai d’un an si l’un des conseils au moins a pris une 
décision sur un contre-projet ou sur un projet d’acte qui a un rapport étroit avec 
l’initiative populaire en question (art. 103, al. 1, et art. 105, al. 1, LParl).

1200 
1.2 
Validité 
1.2.1 
Unité de la forme 
Aux termes des art. 139, al. 2 et 3, et 194, al. 3, Cst., une initiative populaire portant 
sur une révision partielle de la Constitution fédérale n’est valable que si elle est 
présentée sous la forme d’une proposition conçue en termes généraux ou d’un projet 
rédigé de toutes pièces, les formes mixtes n’étant pas admises. L’initiative populaire 
«Pour de plus justes allocations pour enfant!» revêt la forme d’un projet rédigé de 
toutes pièces. L’unité de la forme est donc respectée. 
1.2.2 
Unité de la matière 
Une initiative populaire ne peut porter que sur un seul objet (art. 139, al. 3, et 
art. 194, al. 2, Cst.). L’unité de la matière est respectée s’il existe un lien objectif 
entre les différentes parties de l’initiative. Cette exigence permet d’éviter qu’une 
initiative recouvre plusieurs objets, sans lien aucun entre eux sur le plan matériel. Ce 
principe sert à garantir l’expression libre et authentique de la volonté populaire. La 
présente initiative a la teneur suivante: 
– 
Elle propose l’adoption d’un nouvel article constitutionnel sur les allocations 
pour enfant, qui remplacerait la disposition actuellement en vigueur. Aux 
termes de son al. 1, la Confédération est impérativement tenue d’édicter des 
normes relatives aux allocations pour enfant. Les cinq autres alinéas préci-
sent quelques éléments clés et prévoient notamment le droit aux allocations 
pour tous les enfants et l’établissement d’une péréquation des charges à 
l’échelon national. 
– 
Si l’Assemblée fédérale n’édicte pas la législation correspondante dans les 
cinq ans suivant l’acceptation du nouvel article constitutionnel, la Confédé-
ration arrête les dispositions d’exécution nécessaires. 
L’initiative populaire se compose d’éléments ayant un lien direct entre eux. La 
condition de l’unité de la matière est donc remplie. 
1.2.3 
Autre condition de validité 
Outre l’unité de la forme et de la matière, la Constitution fédérale exige, à l’art. 194, 
al. 2, le respect des règles impératives du droit international. Il n’en est aucune qui 
soit touchée par l’initiative populaire. 
1.2.4 
Applicabilité 
L’impossibilité manifeste d’appliquer une initiative dans les faits constitue le seul 
obstacle matériel à une révision de la constitution qui ne soit pas inscrit dans la 
loi. Selon une pratique constante, une initiative populaire qu’il est indéniablement 
impossible d’appliquer dans les faits ne doit pas être soumise au vote du peuple. 
Les exigences formulées par l’initiative populaire «Pour de plus justes allocations

1201 
pour enfant!» peuvent être concrétisées sur le plan juridique et appliquées dans les 
faits. 
L’initiative populaire «Pour de plus justes allocations pour enfant!» est donc valable. 
2 
But et teneur de l’initiative 
La Confédération reçoit pour mandat d’uniformiser dans l’ensemble de la Suisse les 
allocations pour enfant, actuellement régies par les cantons – mis à part dans 
l’agriculture – et caractérisées par une grande hétérogénéité et l’existence de lacu-
nes. L’initiative populaire propose un nouvel article constitutionnel 116a relatif aux 
allocations pour enfant qui oblige la Confédération à édicter des normes en la 
matière. Elle prévoit d’abroger l’actuelle disposition constitutionnelle (art. 116, al. 2, 
Cst.), qui mentionne uniquement une compétence de la Confédération. 
Si l’Assemblée fédérale n’a pas adopté la législation correspondante dans les cinq 
ans suivant l’acceptation du nouvel article constitutionnel, le Conseil fédéral est tenu 
d’arrêter les dispositions d’exécution nécessaires (art. 197 Cst.). 
Dans le détail, l’initiative populaire prévoit que le régime fédéral à créer se compose 
des éléments suivants: 
– 
Chaque enfant donne droit à une allocation. 
– 
Le droit à l’allocation existe jusqu’à ce que l’enfant ait atteint l’âge de 
16 ans ou de 25 ans, en cas de formation. 
– 
L’allocation s’élève au minimum à 15 francs par jour (450 fr. par mois). Son 
montant est adapté à l’évolution des salaires et des prix tous les deux ans (la 
première fois deux ans après l’acceptation de l’initiative populaire par le 
peuple et les cantons). 
– 
La mise en œuvre s’effectue par l’intermédiaire des caisses de compensation 
pour allocations familiales (CAF) existantes. Une péréquation des charges 
est établie à l’échelon national. 
– 
L’allocation pour enfant est financée par des aides financières de la Confé-
dération et des cantons, qui couvrent au moins la moitié des dépenses, ainsi 
que par les cotisations des employeurs. 
3 
Partie spéciale 
3.1 
Importance des allocations pour enfant 
3.1.1 
L’allocation pour enfant, un élément de la 
politique familiale 
Les allocations pour enfant sont la principale forme des allocations familiales, 
auxquelles se rattachent aussi les allocations de formation, de naissance et de 
ménage. Elles constituent une des pierres angulaires de la politique familiale, avec 
d’autres mesures de compensation des charges familiales (allégements fiscaux, boni-
fications pour tâches éducatives dans l’AVS, réductions de primes dans l’assurance-
maladie, bourses, prestations en cas de besoin ou prestations complémentaires aux

1202 
parents, etc.). Dans son avis du 28 juin 2000 sur l’initiative parlementaire Fankhau-
ser (91.411; Prestations familiales), le Conseil fédéral s’est déjà exprimé en détail 
sur l’importance des allocations pour enfant dans l’ensemble des mesures existant en 
faveur des familles (FF 2000 4422). Depuis lors, la prise de conscience et l’intérêt 
pour la famille se sont encore renforcés au niveau politique et dans la société. Cela 
s’est traduit par la mise en œuvre de différentes mesures au niveau fédéral (p. ex. la 
loi fédérale du 4 octobre 2002 sur les aides financières à l’accueil extra-familial pour 
enfants; RS 861.1) ou leur prochaine concrétisation (p. ex. l’introduction d’un congé 
maternité dans le cadre du régime des allocations pour perte de gain; Iv. pa. Tripo-
nez, 01.426 ou l’instauration de prestations complémentaires pour les parents; Iv. pa. 
Fehr Jacqueline, 00.436, et Meier-Schatz Lucrezia, 00.437). 
3.1.2 
Coûts de l’enfant et compensation des charges 
familiales 
Les coûts directs de l’enfant comprennent toutes les dépenses supplémentaires 
qu’entraîne pour un ménage la présence d’un enfant. Sont considérés comme coûts 
indirects l’évaluation monétaire du temps consacré à la garde et à l’éducation des 
enfants. 
Les dernières estimations des coûts moyens occasionnés par les enfants en Suisse 
portent sur le milieu des années 90 (source: T. Bauer, Kinder, Zeit und Geld, Rap-
port de recherche, Office fédéral des assurances sociales no 10/98). En ce qui 
concerne les coûts directs d’un enfant, des échelles d’équivalence servent à calculer 
le revenu supplémentaire que doit réaliser un ménage pour pouvoir conserver 
le même niveau de vie après l’arrivée d’un enfant. Les coûts moyens s’élèvent 
pour un premier enfant à 18 % du revenu du ménage, c’est-à-dire à une moyenne de 
1500 francs par mois, et à environ la moitié pour les enfants suivants (660 francs 
pour un deuxième enfant et 780 francs pour un troisième enfant). Les coûts moyens 
par enfant et par mois se chiffrent à près de 1100 francs. Pour les ménages à faible 
revenu, les coûts minimaux directs sont estimés à 600 francs par mois pour le pre-
mier enfant et à environ 300 francs pour les suivants. Quant aux coûts indirects, 
c’est-à-dire à la valeur du temps consacré aux enfants, ils sont aussi élevés que la 
moyenne des coûts directs. Au milieu des années 90, on évaluait à 22 milliards de 
francs par année, pour l’ensemble de la Suisse, les coûts directs occasionnés par les 
enfants. 
Par la compensation des charges familiales, la société compense une partie des coûts 
directs supportés par les familles. Elle reconnaît ainsi la multitude de prestations que 
les familles fournissent dans l’intérêt de la société, en élevant des enfants. Très 
disparate, le système de compensation des charges familiales est cependant difficile 
à quantifier. A cela s’ajoute le fait que l’imputation de certaines prestations à la 
compensation des charges familiales suscite la controverse (p. ex., les coûts de for-
mation). 
L’étude citée rattache à la compensation des charges familiales au sens strict les 
allocations familiales, les allégements fiscaux destinés aux familles, ainsi que les 
prestations en cas de besoin versées aux parents. Pour toute la Suisse, le volume de 
transfert de la compensation des charges familiales au sens strict s’est élevé, en 
2000, à environ 6,45 milliards de francs (source: E. Hüttner, T. Bauer, Massnahmen 
zur gezielten Unterstützung von einkommensschwachen Familien, Rapport à l’inten-

1203 
tion de la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sociales [CDAS], Berne 
2003). Moins d’un tiers du total des coûts directs liés aux enfants et supportés par les 
familles donnent lieu à compensation. Cette part serait considérablement accrue avec 
les prestations supplémentaires aux familles d’un montant de 6,7 milliards de francs 
que vise l’initiative populaire. 
3.1.3 
Situation économique des familles et lutte 
contre la pauvreté 
Ces dernières années, la situation économique des familles en Suisse a fait l’objet de 
diverses études. Dans le cadre de ses données sociales 2002, l’Office fédéral de la 
statistique a analysé les conditions de vie pour l’année 1998 (Office fédéral de la 
statistique [éd.], Revenu et bien-être. Niveau de vie et désavantages sociaux en 
Suisse, Neuchâtel 2002). Une comparaison entre les conditions de vie des ménages 
avec enfants et celles des ménages sans enfants montre que la première catégorie 
tend à être désavantagée. Ainsi, les couples avec enfants sont surreprésentés dans la 
population à faible revenu. Les familles monoparentales et les familles nombreuses 
sont particulièrement défavorisées. De manière générale, on peut dire que la propor-
tion des ménages à faible revenu augmente à mesure que le nombre d’enfants croît. 
Un quart des ménages avec un seul enfant ont un faible revenu; cette part est à peu 
près identique chez les ménages avec deux enfants. Mais dès qu’une famille a trois 
enfants ou plus, la part des faibles revenus atteint 48 %. Elle est de 41 % chez les 
familles monoparentales. 
La situation économique d’une famille varie beaucoup selon que les deux partenai-
res ont une activité lucrative ou non. Ainsi, un tiers des ménages où un seul parte-
naire travaille a un faible revenu, tandis qu’un cinquième seulement des ménages 
avec deux salaires est dans ce cas. Un lien direct avec le nombre d’enfants d’un 
ménage existe à cet égard puisque la participation à la vie active diminue à mesure 
que le nombre d’enfants augmente. 
Les familles avec enfants sont affectées dans une proportion supérieure à la 
moyenne non seulement par la faiblesse des revenus, mais aussi par la pauvreté. 
C’est ce qui ressort de l’étude nationale sur la pauvreté concernant l’année 1992, qui 
prend pour seuil de pauvreté la limite fixée pour pouvoir bénéficier des prestations 
complémentaires à l’AVS/AI. Selon cette étude, le taux de pauvreté se situe à 9,8 % 
dans la population totale. Mais il atteint 20,2 % chez les personnes élevant seules 
leurs enfants et 15,3 % chez les couples ayant trois enfants ou plus. Il se chiffre en 
revanche à 9,9 %, soit dans la moyenne, pour les couples avec un ou deux enfants. 
Les familles de jeunes parents sont particulièrement touchées en raison, d’une part, 
des salaires encore relativement bas en début de carrière professionnelle et, d’autre 
part, d’une activité lucrative restreinte au profit de la garde des enfants. 
L’étude publiée en 2002 par l’Office fédéral de la statistique et intitulée «Les wor-
king poor en Suisse», Neuchâtel 2002, révèle que le phénomène de paupérisation 
des familles s’est encore accru au cours des années 90, frappant en particulier les 
familles monoparentales et les familles nombreuses. En 1999, 250 000 adultes actifs 
comptaient au nombre des travailleurs pauvres («working poor») et 230 000 enfants 
vivaient dans des ménages de travailleurs pauvres.

1204 
La politique familiale suisse est fortement marquée de l’empreinte du fédéralisme. 
Les mesures de politique familiale émanant de la Confédération sont, par consé-
quent, restreintes. Sa part à la compensation des charges familiales se résume aux 
allégements consentis aux familles dans le cadre de l’impôt fédéral direct, au sub-
ventionnement (conjoint avec les cantons) des allocations familiales dans l’agri-
culture, ainsi qu’aux allocations familiales versées à son personnel. Elle a en outre 
lancé, en février 2003, un programme d’impulsion, doté de 200 millions de francs 
pour les quatre premières années, qui vise à encourager la création de places 
d’accueil extra-familial pour enfants. Pour le reste, les domaines importants sont 
réglés par les cantons. Il en va de même pour la lutte directe contre la pauvreté en 
général et celle des familles en particulier. 
Récemment, la Confédération s’est cependant employée davantage à améliorer la 
situation économique des familles. Le paquet fiscal adopté par le Parlement en juin 
2003 apporte des allégements ciblés pour les couples mariés et les familles à hauteur 
de 1,3 milliard de francs grâce à la réforme de l’imposition des familles dans l’impôt 
fédéral direct. C’est une contribution supplémentaire non négligeable à la compen-
sation des charges familiales. Cependant, le référendum a été demandé contre cette 
modification. 
De même, le progamme d’impulsion à la création de places d’accueil extra-familial 
pour enfants constitue une mesure importante prise par la Confédération en matière 
de politique familiale. Il a notamment pour but de mieux concilier famille et emploi. 
Bien que ce domaine soit traditionnellement du ressort des cantons et des commu-
nes, le Conseil fédéral et le Parlement considèrent l’engagement de la Confédération 
comme nécessaire en raison du manque de places d’accueil. 
De fait, les mesures de politique familiale sont de la responsabilité des cantons et des 
communes. L’aide sociale, et donc une approche concrète de la pauvreté des famil-
les, leur incombe également. Or, les systèmes en vigueur sont d’une grande hétéro-
généité, que ce soit pour les impôts, les allocations familiales ou l’aide sociale. 
Afin de lutter de manière ciblée contre la pauvreté des familles, douze cantons ont 
édicté des lois qui prévoient divers systèmes de prestations en cas de besoin versées 
aux familles à faible revenu ayant des enfants en bas âge. Ces prestations sont, en 
principe, calculées selon le système en vigueur pour les prestations complémentaires 
à l’AVS/AI. Ainsi, les familles à faible revenu ont droit, durant la première période 
suivant la naissance d’un enfant (6 mois à 3 ans), à des prestations leur assurant le 
minimum vital. Le canton du Tessin accorde en outre des prestations couvrant les 
besoins vitaux de l’enfant jusqu’à ce que ce dernier ait 15 ans. 
Au printemps 2001, le Conseil national a donné suite aux deux initiatives parlemen-
taires mentionnées au ch. 3.1.1 qui demandent une réglementation fédérale, fondée 
sur le modèle tessinois, instaurant des prestations complémentaires en faveur des 
familles à faible revenu. La Commission de la sécurité sociale et de la santé publique 
du Conseil national (CSSS-N) étudie actuellement les variantes de mise en œuvre 
correspondantes.

1205 
3.2 
Les allocations familiales selon les normes actuelles 
3.2.1 
Aperçu 
Le régime actuel des allocations familiales en Suisse est disparate tant sous l’angle 
de ses normes légales que du point de vue de son application. A l’exception des dis-
positions du droit fédéral relatives à l’agriculture et au personnel fédéral, les alloca-
tions familiales sont régies par les cantons. Il en résulte des inégalités et des lacunes 
dans les droits et des obstacles dans l’exécution. Ainsi, environ 180 000 enfants 
(10 % de tous les enfants) n’ont aujourd’hui, en Suisse, aucun droit à des allocations. 
3.2.2 
Droit fédéral 
Depuis le 1er avril 1946, la Confédération est habilitée à légiférer en matière d’allo-
cations familiales. Aux termes de l’art. 116, al. 2, Cst., elle peut édicter des normes 
relatives aux allocations familiales et gérer une caisse fédérale de compensation. A 
ce jour, elle n’a usé que partiellement de cette compétence. 
La loi fédérale du 20 juin 1952 sur les allocations familiales dans l’agriculture (LFA; 
RS 836.1) régit les allocations familiales aux petits paysans et aux travailleurs agri-
coles. Les petits paysans ne touchent d’allocations familiales entières que si leur 
revenu n’excède pas une certaine limite. A partir du 1er janvier 2004, les allocations 
pour enfant s’élèvent, pour les deux premiers enfants, à 170 francs par mois en 
région de plaine et à 190 francs en zone de montagne. Le montant des allocations est 
porté à 175 francs par mois en région de plaine et à 195 francs en zone de montagne 
pour le troisième et chaque enfant suivant. De plus, les travailleurs agricoles tou-
chent encore une allocation de ménage de 100 francs par mois (pour plus de détails, 
voir à ce sujet Annexe 1, ch. 4 ). 
La loi fédérale du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers; 
RS 172.220.1) prévoit des allocations familiales pour le personnel de la Confédéra-
tion. Appelée allocation pour charge d’assistance, elle s’élève à 4063 francs par 
année pour le premier enfant et à 2623 francs pour chaque enfant suivant. 
3.2.3 
Droit cantonal 
Vingt-six réglementations cantonales coexistent en matière d’allocations familiales. 
Elles présentent certes de nombreuses similitudes dans leurs principes (genres 
d’allocations, conditions d’octroi, financement et organisation). Mais elles n’en 
divergent pas moins fortement pour ce qui est du montant des prestations et de 
certaines particularités (pour plus de détails, voir les tableaux figurant à l’Annexe 1). 
– 
Tous les cantons ont introduit des allocations pour les salariés. 
– 
Dix cantons accordent des allocations familiales aux indépendants, le droit à 
ces allocations n’étant pas lié au revenu dans trois cantons seulement. 
– 
Cinq cantons octroient, à certaines conditions, des allocations familiales aux 
personnes sans activité lucrative.

1206 
– 
Neuf cantons ont introduit des allocations familiales complémentaires dans 
l’agriculture. 
– 
Tous les cantons allouent des allocations pour enfant, douze cantons 
octroient des allocations de formation plus élevées en lieu et place des allo-
cations pour enfant aux jeunes en formation âgés de plus de 16 ans et 
dix cantons ont introduit des allocations de naissance. 
Les régimes cantonaux sont décrits de façon exhaustive dans l’«Aperçu des régimes 
cantonaux d’allocations familiales, Etat au 1er janvier 2003» publié en juin 2003 par 
l’Office fédéral des assurances sociales. La brochure est également disponible sur 
Internet http://www.bsv.admin.ch/fam/grundlag/f/grundzuege.pdf. L’appréciation 
des différents points de l’initiative populaire reviendra plus loin sur la comparaison 
des normes en vigueur dans les régimes cantonaux (voir infra ch. 4). 
3.2.4 
Coûts et financement des allocations familiales 
Actuellement, seules les allocations familiales versées selon la LFA font l’objet de 
relevés statistiques: 133 millions de francs ont été versés en 2002 aux petits paysans 
et aux travailleurs agricoles, pour un peu plus de 65 000 enfants. Pour le reste, on ne 
peut que faire des estimations. 
En 2002, on dénombrait 1 920 000 enfants de moins de 16 ans ou jeunes en forma-
tion de moins de 25 ans, dont les parents vivaient en Suisse. Selon les estimations, 
1 740 000 d’entre eux ont été au bénéfice d’allocations, pour un montant d’un peu 
plus de 4 milliards de francs. Environ 180 000 n’y ont pas eu droit, leurs parents 
étant indépendants ou sans activité lucrative (Annexe 2, Tableau 1). 
Les allocations versées aux indépendants (agriculteurs ou autres) et aux personnes 
sans activité lucrative sont dans leur plus grande partie à la charge des pouvoirs 
publics. Les allocations versées aux salariés sont, elles, presque exclusivement à la 
charge des employeurs et représentent 1,6 % de la masse salariale. Mais la disparité 
des taux de cotisation appliqués par les caisses est très grande, oscillant entre 0,1 et 
5 %. Ces taux reflètent des allocations de montants différents selon les cantons; ils 
couvrent aussi, dans certains cas, d’autres prestations (allocations de naissance par 
exemple). Mais leur grande diversité s’explique aussi par les différences que 
connaissent les caisses concernant le nombre d’allocations pour enfant versées par 
salarié et le niveau des salaires. 
3.3 
Comparaison internationale 
La majorité des pays européens connaît le principe du domicile et ne fait pas de dis-
tinction entre salariés, indépendants et personnes sans activité lucrative. Les pays du 
Sud – Italie, Espagne, Grèce, Portugal – et la Belgique font exception: ils accordent 
des allocations familiales aux seuls salariés. L’ayant droit est, selon le pays, la per-
sonne en charge de l’éducation ou l’enfant lui-même, la première variante étant la 
plus répandue.

1207 
Le droit à l’allocation implique dans la plupart des pays le domicile ou le séjour de 
l’enfant dans l’Etat compétent. Dans quatre Etats seulement – Islande, Portugal, 
Italie et Espagne – le droit est lié au revenu familial, un revenu annuel maximum 
d’environ 8000 euros étant prévu en Espagne et en Italie. 
L’âge maximal qui donne droit à une allocation se situe, en règle générale, entre 16 
et 18 ans – seuls l’Autriche et la France prévoient une limite fixée respectivement à 
19 et à 20 ans. Si le jeune est encore en formation, quelques pays prévoient un âge 
limite supérieur, pouvant aller jusqu’à 27 ans. Seuls la Belgique, l’Irlande et le 
Portugal fixent une limite d’âge pour les enfants handicapés. 
Dans la plupart des pays, les montants mensuels par enfant varient entre 80 et 120 
euros; la Grèce octroie les allocations les plus basses – de 6 à 12 euros en fonction 
du nombre d’enfants – et le Luxembourg, les allocations les plus élevées – de 168 à 
240 euros, selon le nombre d’enfants. En général, les pays échelonnent le montant 
de leurs allocations suivant le nombre d’enfants. 
En règle générale, les allocations familiales sont financées dans une large mesure par 
la fiscalité. La France, l’Autriche, le Portugal et le Luxembourg prévoient en outre 
des cotisations des employeurs. La Grèce, l’Italie et le Liechtenstein financent les 
allocations familiales exclusivement par les cotisations des employeurs (source: Sys-
tème d’information mutuelle sur la protection sociale dans les Etats membres de 
l’UE et de l’EEE [MISSOC]), Commission européenne, Situation au 1er janvier 
2002; sur Internet sous: http://europa.eu.int/comm/employment_social/missoc/2002/ 
index_chapitre9_fr.htm). 
3.4 
Efforts déployés jusqu’ici en vue d’une 
réglementation fédérale sur les allocations familiales 
et interventions parlementaires en cours 
3.4.1 
Efforts antérieurs 
Depuis l’entrée en vigueur de la base constitutionnelle correspondante, de nombreu-
ses interventions parlementaires et des initiatives cantonales ont demandé l’adoption 
d’une loi fédérale sur les allocations familiales. Chargée d’étudier la question d’un 
régime fédéral d’allocations familiales, une commission fédérale d’experts présenta 
son rapport le 27 février 1959. Celui-ci contenait des conditions-cadre qui laissaient 
aux cantons une grande latitude dans l’organisation des réglementations sur les 
allocations familiales. Les deux procédures de consultation menées à l’époque et les 
quelques-unes ouvertes depuis lors ont montré qu’une loi fédérale – que ce soit sous 
forme de loi exhaustive ou de loi-cadre – n’a jamais recueilli de majorité. En 1986, 
le Parlement a décidé de ne pas créer de régime d’allocations familiales valable pour 
la Suisse entière. Ce n’est qu’à partir de l’acceptation par le Conseil national de 
l’initiative parlementaire Fankhauser (91.411; Prestations familiales) qu’un tournant 
s’est amorcé (voir infra ch. 3.4.3). En 1999, une loi fédérale exhaustive sur les allo-
cations familiales a été proposée dans le cadre de la consultation sur la Nouvelle 
péréquation financière. Chaque enfant devait donner droit à une allocation de 
175 francs par mois, indépendamment de la situation professionnelle et des revenus 
des parents. Dans son message du 14 novembre 2001 (FF 2002 2155), le Conseil 
fédéral ne prévoyait plus de loi fédérale sur les allocations familiales. Cette décision 
a été justifiée par le fait que les allocations familiales ne faisaient pas partie inté-

1208 
grante de la péréquation financière proprement dite, puisque financées principale-
ment par l’économie, et qu’une solution devait être visée dans le cadre de l’initiative 
parlementaire Fankhauser. 
3.4.2 
Interventions parlementaires en cours 
Les interventions parlementaires suivantes sont en cours: 
– 
00.3231 Motion de la Commission spéciale CN 00.016, Renforcer le statut 
de la famille avec enfants 
 
Transmise sous forme de postulat le 17 avril 2002, la motion entend amé-
liorer la situation économique des familles avec enfants, notamment par des 
allocations pour enfant et des allocations de formation. 
– 
01.3450 Postulat Meier-Schatz, Caisses de compensation familiales et 
allocations familiales. Rapport 
 
Adopté par le Conseil national le 14 décembre 2001, le postulat demande un 
rapport statistique détaillé sur les CAF. Il doit contenir notamment des indi-
cations sur les groupes de bénéficiaires, le financement, les prestations ver-
sées et la fortune des CAF. 
3.4.3 
Initiative parlementaire Fankhauser 
Le 13 mars 1991, la conseillère nationale Angeline Fankhauser a déposé une initia-
tive parlementaire (91.411; Prestations familiales) rédigée sous la forme d’une 
demande conçue en termes généraux, dont le libellé est le suivant: 
«1. Chaque enfant donne droit à une allocation pour enfant d’au moins 200 francs. Ce montant 
est fixé en fonction du montant maximum actuel des allocations cantonales pour enfant et 
devra être adapté régulièrement selon l’indice des prix à la consommation. La mise en œuvre 
d’une telle solution fédérale doit être confiée aux caisses de compensation des cantons, des 
associations professionnelles et de la Confédération, la péréquation des charges devant s’effec-
tuer à l’échelon national. 
2. Les familles dont les enfants sont à un âge où il faut s’occuper d’eux, plus particulièrement 
les familles monoparentales, ont droit, en cas de besoin, à des prestations analogues aux 
prestations complémentaires.» 
Le 2 mars 1992, le Conseil national a décidé, par 97 voix contre 89, de donner suite 
à l’initiative parlementaire. Etant donné que le Conseil fédéral prévoyait de créer 
une assurance-maternité qui envisageait, à l’origine, d’inclure éventuellement des 
prestations en cas de besoin versées aux parents, le projet de loi élaboré par la 
CSSS-N s’est limité à la première partie de l’initiative parlementaire. 
Sur mandat de la CSSS-N, le Département fédéral de l’intérieur a ouvert, en 1995, 
une procédure de consultation relative au projet de loi exhaustive. Au vu des résul-
tats de la procédure de consultation qui ont fait apparaître des divergences (voir 
ch. 13 du Rapport du 20 novembre 1998 de la CSSS-N relatif à l’initiative parlemen-
taire 91.411 Prestations familiales (Fankhauser), FF 1999 2942), deux projets ont été 
élaborés: une loi exhaustive et une loi-cadre.

1209 
Le 20 novembre 1998, la CSSS-N a soumis au Conseil national un rapport et un 
projet de loi-cadre. Ce projet de loi se limite à des normes minimales et permet aux 
cantons de conserver dans une large mesure leur compétence législative. Tous les 
salariés, même en cas d’activité lucrative à temps partiel, auraient droit à une allo-
cation entière. Jusqu’à une certaine limite de revenu au moins, les indépendants et 
les personnes sans activité lucrative bénéficieraient également des allocations fami-
liales. Le projet de la commission prévoit des allocations pour enfant d’un montant 
minimal de 200 francs et des allocations de formation de 250 francs au moins. Les 
allocations sont financées par les cotisations des employeurs ou des employeurs et 
des salariés. 
L’appréciation des différents éléments de l’initiative populaire reviendra sur certains 
points contenus dans le projet de la Commission (voir infra ch. 4). 
Dans son avis du 28 juin 2000 (FF 2000 4422), le Conseil fédéral s’est déclaré favo-
rable, sur le principe, à une solution fédérale. Il ne s’est toutefois délibérément pas 
prononcé sur la question du modèle choisi et du montant des prestations (voir ch. 4.1 
de l’avis). 
Le projet de loi n’a pas encore été traité par le Conseil national. Dans sa séance du 
3 juillet 2003, la CSSS-N a décidé d’attendre le message du Conseil fédéral sur l’ini-
tiative populaire avant de poursuivre le traitement de ce dossier. 
3.4.4 
Initiatives cantonales 
Les initiatives cantonales suivantes sont en cours: 
– 
95.303 Soleure, Allocations pour enfants 
 
Elle demande à l’Assemblée fédérale de régler les allocations pour enfants à 
l’échelon national, chaque enfant ayant droit à une allocation entière. L’ini-
tiative cantonale a été transmise à la CSSS-N qui traitait déjà l’initiative par-
lementaire Fankhauser. Le 28 novembre 1997, la Commission a proposé de 
donner suite à cette initiative. 
– 
03.307 Lucerne, Refonte du système des allocations familiales 
 
Elle demande aux Chambres fédérales de créer à l’échelon national un 
régime d’allocations familiales et de prestations complémentaires pour les 
familles dans le besoin. Cette initiative a été transmise à la Commission de 
la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des Etats qui a proposé, 
le 18 novembre 2003, de ne pas y donner suite. 
4 
Appréciation de l’initiative 
4.1 
En général 
L’initiative populaire reprend une vieille revendication qui n’a en rien perdu de son 
actualité au fil du temps. Par rapport au système actuel, elle prévoit surtout deux 
innovations fondamentales. Chaque enfant donne droit à une allocation, dont le 
montant doit être porté à 450 francs par enfant et par mois soit nettement plus du 
double de la moyenne actuelle de 184 francs. En outre, les allocations familiales 
doivent impérativement être régies par la Confédération. Si la loi d’exécution n’est

1210 
pas promulguée dans un délai de cinq ans, le Conseil fédéral arrête les dispositions 
nécessaires. 
De fait, différentes raisons plaident pour une réglementation fédérale sur les alloca-
tions familiales. Celle-ci permettrait notamment: 
– 
de combler les lacunes; 
– 
de garantir certains normes minimales; 
– 
de résoudre les problèmes de coordination en cas de concours de droits pour 
le même enfant; 
– 
de simplifier l’exécution par l’application de dispositions uniformes; 
– 
de supprimer ou de réduire la disparité des normes actuelles; 
– 
de clarifier la situation, car à l’heure de la mobilité croissante de la popula-
tion il devient toujours plus difficile de comprendre des normes définies 
pour un espace restreint; 
– 
de mieux tenir compte de la nécessité de coordination existant sur le plan 
international grâce à un système plus uniforme. 
Partant de ces considérations, le Conseil fédéral a approuvé le principe d’une régle-
mentation fédérale des allocations familiales dans son avis du 28 juin 2000 sur 
l’initiative parlementaire Fankhauser. Il ne s’est toutefois pas prononcé sur les 
aspects matériels et, en particulier, sur le montant des allocations. Il a cependant 
précisé que l’uniformisation du système des allocations familiales ne devait pas 
engendrer une augmentation des coûts et par là une charge supplémentaire pour 
l’économie suisse. La présente initiative populaire a été lancée alors que la CSSS-N 
avait déjà élaboré un projet de loi sur la base de l’initiative parlementaire Fankhau-
ser, qui n’avait pas encore été traitée en plénum au Conseil national. L’appréciation, 
dans la section qui suit, des différents éléments qui composent l’initiative populaire 
les confronte chaque fois avec le régime en vigueur et avec le projet de loi fédérale 
sur les allocations familiales du 20 novembre 1998 proposé par la CSSS-N (projet de 
la Commission). 
4.2 
En particulier 
4.2.1 
Mandat législatif 
(al. 1 et disposition transitoire, al. 1) 
4.2.1.1 
Compétence de la Confédération (al. 1) 
«La Confédération légifère sur les allocations pour enfant.» Il s’agit en l’espèce, 
comme dans le droit en vigueur, d’une compétence législative fédérale concurrente 
ayant force dérogatoire subséquente. En d’autres termes, dès que la Confédération a 
régi la matière concernée, les cantons ne peuvent plus le faire, à moins que la loi 
fédérale habilite expressément les cantons à édicter d’autres prescriptions – comme 
ce fut le cas, par exemple, en matière d’allocations familiales dans l’agriculture 
(art. 24 LFA). Selon les explications sur l’initiative populaire, pages 4 et 6 (Martin 
Flügel, Texte de l’initiative et explications, octobre 2001, www.allocations-pour-
enfants.ch; ci-après explications), les cantons peuvent explicitement introduire des 
allocations pour enfant plus élevées et des allocations familiales complémentaires.

1211 
L’initiative prévoit donc que la Confédération reçoive le mandat contraignant 
d’édicter une loi, tandis que la norme constitutionnelle actuelle est potestative, c’est-
à-dire contient une simple habilitation (voir infra au sujet de l’art. 116, al. 2, Cst.). 
L’art. 34quinquies de la Constitution fédérale de 1874, adopté par le peuple et les 
cantons le 25 novembre 1945, donnait déjà, à l’al. 2, compétence à la Confédération 
de légiférer en matière d’allocations familiales: 
«La Confédération est autorisée à légiférer en matière de caisses de compensation familiales. 
Elle peut déclarer l’affiliation obligatoire en général ou pour certains groupes de la population. 
Elle tient compte des caisses existantes, soutient les efforts des cantons et des associations pro-
fessionnelles en vue de la fondation de nouvelles caisses et peut créer une caisse centrale de 
compensation. Elle peut faire dépendre ses prestations financières d’une participation équitable 
des cantons.» 
Dans le commentaire de cette disposition, Pascal Mahon précise que «l’al. 2 com-
porte une attribution de compétence législative en faveur de la Confédération en 
matière d’allocations familiales. Il s’agit d’une compétence facultative et non d’une 
obligation» (Pascal Mahon, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confé-
dération suisse, III, no 54, 1992). 
La nouvelle Constitution du 18 avril 1999 reprend ce pouvoir de la Confédération et 
déclare à l’art. 116, al. 2: 
«Elle peut légiférer sur les allocations familiales et gérer une caisse fédérale de compensation 
en matière d’allocations familiales.» 
L’al. 4 contient une disposition supplémentaire qui s’applique aussi aux allocations 
familiales: 
«(La Confédération) peut déclarer l’affiliation à une caisse de compensation familiale et 
l’assurance-maternité obligatoires, de manière générale ou pour certaines catégories de person-
nes, et faire dépendre ses prestations d’une juste contribution des cantons.» 
De même, la nouvelle base constitutionnelle contient uniquement une compétence et 
non une obligation impérative pour la Confédération de régir de façon uniforme les 
allocations familiales (Luzius Mader, Die schweizerische Bundesverfassung, Com-
mentaire, 2002, no 8). La norme aux termes de laquelle la Confédération tient 
compte des caisses existantes et encourage les efforts des cantons et des associations 
professionnelles en vue de la fondation de nouvelles caisses a été abandonnée. La loi 
peut régir ce point. En vertu de l’art. 178, al. 3, Cst., les tâches de l’administration 
peuvent être confiées par la loi à des organismes et à des personnes de droit public 
ou de droit privé, ce qui permet de prendre en considération sans problème les CAF 
existantes. De même, la collaboration des cantons dans la mise en œuvre n’a plus été 
reprise; elle est prévue dans la disposition générale de l’art. 46, al. 1, Cst. 
L’initiative populaire parle d’«allocations pour enfant», alors que dans la norme 
constitutionnelle actuelle il est question d’«allocations familiales». Sous ce terme 
générique, les cantons accordent toute une gamme de prestations, comme les allo-
cations pour enfant, les allocations de formation, de naissance, d’adoption ou de 
ménage. Des allocations familiales complémentaires ayant aussi pour but de contri-
buer aux coûts des enfants pourraient être incluses même sous le nouveau libellé de 
l’article constitutionnel, parallèlement aux allocations pour enfant proprement dites, 
et être réglementées dans la législation d’exécution.

1212 
4.2.1.2 
Compétence législative du Conseil fédéral 
(Dispositions transitoires, al. 1) 
Si l’Assemblée fédérale n’édicte pas une loi correspondante dans un délai de cinq 
ans à compter de l’acceptation de la nouvelle disposition constitutionnelle, «le Con-
seil fédéral arrête les dispositions d’exécution nécessaires». 
La disposition transitoire selon laquelle le Conseil fédéral arrête les dispositions 
d’exécution fait référence à l’art. 182, al. 1, Cst. Il s’agirait là d’une ordonnance 
autonome (compétence constitutionnelle directe), et non – comme c’est le plus sou-
vent le cas dans la pratique – d’une ordonnance non autonome (fondée sur une com-
pétence attribuée par une loi fédérale ou par un arrêté fédéral). Après acceptation de 
l’initiative populaire, le Conseil fédéral devrait soumettre au Parlement un projet de 
loi d’exécution dans le cadre d’un message. Si le Parlement n’adopte pas cette loi 
dans un délai de cinq ans, le Conseil fédéral doit arrêter les dispositions d’exécution 
sous forme d’ordonnance. 
4.2.2 
Le principe «un enfant, une allocation» (al. 2) 
La concrétisation du principe «un enfant, une allocation» signifie que: 
– 
Le droit à l’allocation pour enfant est indépendant de la situation profession-
nelle des parents. 
 
Ce n’est le cas ni dans le système actuel, ni dans le projet de la Commission: 
les indépendants et les personnes sans activité lucrative n’y ont pas partout 
droit. 
– 
Seules des allocations entières seront encore octroyées, même lors d’une 
activité lucrative à temps partiel. Cela découle du principe «une allocation 
pour chaque enfant» et est précisé dans les explications, page 4, dans la 
mesure où il s’agit de combler les lacunes dues à une activité à temps 
partiel. 
 
A l’heure actuelle, les allocations sont accordées au pro rata du temps de 
travail, c’est-à-dire en fonction du temps de travail effectué ou du taux 
d’occupation. De nombreux cantons prévoient néanmoins des dérogations à 
ce principe: ainsi, un taux d’occupation de 50% au minimum peut suffire à 
donner droit à une allocation complète ou des normes plus favorables exis-
tent pour les familles monoparentales. 
Le projet de la Commission prévoit, quant à lui, uniquement des allocations 
entières, quel que soit le temps de travail effectué. 
– 
Le droit existe «quel que soit le statut juridique de l’enfant.» Selon les 
explications (p. 5), le droit existe pour chaque enfant à l’égard duquel existe 
une relation de filiation au sens du Code civil, pour les enfants du conjoint, 
pour les enfants placés et – pour autant que l’ayant droit subvienne prin-
cipalement à leurs besoins – pour les frères et sœurs et les petits-enfants. 
 
Cette exigence est satisfaite dans une très large mesure tant dans le système 
actuel que dans le projet de la Commission.

1213 
– 
Le droit est indépendant «de la condition économique de l’ayant droit.» 
Dans le système actuel, le droit est totalement indépendant du revenu des 
salariés. Les indépendants et les personnes sans activité lucrative sont 
cependant souvent soumis à des limites de revenus – pour autant qu’ils 
soient effectivement des ayants droit. 
Le projet de la Commission octroie un droit à tous les salariés et laisse aux 
cantons la latitude de prévoir des limites de revenu pour d’autres catégories 
de bénéficiaires. 
4.2.3 
Durée du droit à l’allocation pour enfant (al. 3) 
«Le droit à l’allocation pour enfant prend effet à la naissance de l’enfant et prend 
fin lorsque celui-ci atteint l’âge de 16 ans. Il est prolongé pour la durée d’une ou de 
plusieurs formations reconnues, mais pas au-delà de l’âge de 25 ans.» L’initiative 
populaire reprend les normes actuelles aujourd’hui prépondérantes, que suit aussi le 
projet de la Commission. Les enfants incapables d’exercer une activité lucrative ne 
sont spécialement mentionnés ni dans le texte de l’initiative populaire ni dans les 
explications. Le législateur peut donc fixer un droit allant au-delà de l’âge de 16 ans, 
par exemple jusqu’à l’âge de 18 ans (âge à partir duquel peut être perçue une rente 
AI) ou jusqu’à l’âge de 20 ou 25 ans comme le prévoient différentes lois cantonales. 
4.2.4 
Montant des allocations pour enfant 
(al. 4 et Disposition transitoire, al. 2) 
«L’allocation pour enfant est un montant journalier uniforme de 15 francs au mini-
mum dans toute la Suisse. Elle est calculée sur la base de 30 jours par mois.» Cela 
équivaut à une allocation mensuelle de 450 francs au minimum par enfant. 
Aucun des régimes actuels n’alloue de prestations aussi élevées que celles proposées 
par l’initiative populaire. La moyenne s’élève à 184 francs par mois et par enfant. 
Le projet de la Commission fixe les allocations pour enfant à 200 francs au mini-
mum et les allocations de formation à 250 francs au minimum. 
Le texte de l’initiative populaire désigne ce montant comme un minimum, de ce fait 
les cantons et les partenaires sociaux peuvent prescrire ou convenir d’allocations 
pour enfant plus élevées ou d’autres allocations familiales (voir également explica-
tions, p. 6). 
Toutes les normes cantonales relatives aux salariés admettent aussi une réglementa-
tion plus favorable entre les partenaires sociaux. Le projet de la Commission part 
aussi d’un montant minimum. 
 «(L’allocation pour enfant) est adaptée tous les deux ans à l’évolution des salaires 
et des prix.» (al. 4) «La première adaptation, visée à l’art. 116a, al. 4, du montant 
de l’allocation pour enfant a lieu deux ans après l’acceptation de l’art. 116a par le 
peuple et par les cantons» (Dispositions transitoires, al. 2), c’est-à-dire, le cas 
échéant, déjà avant l’adoption de la loi d’exécution par l’Assemblée fédérale. 
A l’heure actuelle, la LFA, ainsi que près de la moitié des cantons, reconnaissent la 
compétence du gouvernement d’adapter les montants des allocations.

1214 
Le projet de la Commission prévoit que le Conseil fédéral adapte les montants mi-
nimaux des allocations à l’évolution des prix à la consommation. 
«La loi règle le montant pour l’enfant qui vit à l’étranger.» Selon les explications 
(p. 6), la compétence de fixer le montant des allocations pour les enfants vivant à 
l’étranger doit être déléguée au Conseil fédéral. 
Aujourd’hui, quelques cantons connaissent des montants inférieurs, fixés par le 
gouvernement, pour les enfants à l’étranger. Ces normes ne peuvent être appliquées 
dans les relations avec les Etats de l’UE et de l’AELE en vertu de l’Accord entre la 
Suisse et l’UE sur la libre circulation des personnes et de la Convention AELE. 
Le projet de la Commission prévoit la même solution que celle proposée par 
l’initiative populaire: la compétence de fixer les montants incombe au Conseil 
fédéral. 
4.2.5 
Mise en œuvre et péréquation des charges (al. 5) 
«La mise en œuvre s’effectue en collaboration avec les cantons.» Cette disposition 
reprend un principe déjà en vigueur pour d’autres assurances sociales, selon lequel 
l’application a lieu par l’intermédiaire des cantons. «Il est possible de faire appel au 
concours des caisses de compensation familiale publiques ou privées.» Il est fait ici 
mention de la possibilité de conserver l’instrument actuel de mise en œuvre. Mais 
les tâches d’exécution peuvent aussi être transférées à la caisse fédérale de compen-
sation familiale (voir infra et explications, p. 7). L’initiative populaire laisse ici une 
grande latitude au législateur. 
La LFA est mise en œuvre par les caisses cantonales de compensation de l’AVS. Les 
allocations familiales cantonales pour les salariés sont mises en œuvre par les CAF 
cantonales ou par les CAF privées/professionnelles reconnues par les cantons. Au 
total, il existe quelque 115 CAF reconnues dans un ou plusieurs cantons. Si l’on 
compte ces CAF dans chaque canton où elles travaillent, en qualité de caisses 
propres, on arrive au chiffre de 800 CAF environ. 
Les lois sur les allocations familiales ne sont pas déterminantes pour les administra-
tions et les établissements de la Confédération et des cantons (voire des communes 
dans nombre de cantons). Les allocations familiales y sont accordées en vertu de 
dispositions relevant du droit du personnel. 
Onze cantons (ZH, BE, UR, ZG, SO, BS, BL, SH, AR, AG et JU) permettent, sous 
certaines conditions, aux employeurs d’être exemptés de l’obligation de s’affilier à 
une CAF, pour autant qu’ils allouent eux-mêmes au minimum les prestations léga-
les. 
«La Confédération établit une péréquation des charges à l’échelon national qui 
comprend les prestations fixées à l’al. 4.» L’initiative populaire ne précise pas s’il 
doit s’agir ici d’une péréquation complète (comme entre les caisses de compensation 
de l’AVS) ou partielle des charges. Selon les explications, la péréquation devrait 
permettre d’uniformiser le plus possible les taux de cotisation des employeurs, qui 
oscillent actuellement entre 0,5 et 5 % (explications, p. 7). Il est donc aussi possible 
d’introduire une péréquation partielle des charges, qui ne comprenne, par exemple, 
que les CAF dont les cotisations sont inférieures à un taux minimal ou supérieures à

1215 
un taux maximal en vue de diminuer la marge de cotisation. Une péréquation des 
charges impliquerait la création d’un fonds de compensation. 
Il n’y a pas aujourd’hui de péréquation des charges entre cantons. Au sein des can-
tons, aucune compensation n’existe la plupart du temps entre les différentes CAF, 
c’est-à-dire entre branches et entre professions. 
Le projet de la Commission ne prévoit pas non plus de péréquation des charges. 
La Confédération «peut gérer une caisse fédérale de compensation familiale». C’est 
par son intermédiaire que doit s’effectuer la péréquation des charges. 
La disposition constitutionnelle en vigueur contient déjà explicitement le droit de la 
Confédération de gérer une CAF fédérale. Une telle institution n’existe pas à ce jour. 
Les caisses cantonales de compensation AVS règlent compte avec la Centrale de 
compensation de l’AVS des contributions des employeurs et des allocations fami-
liales versées selon la LFA (art. 15, al. 1, LFA). 
4.2.6 
Financement (al. 6) 
«L’allocation pour enfant est financée par des aides financières de la Confédération 
et des cantons et par les cotisations des employeurs». 
Les employeurs doivent continuer à contribuer au financement des allocations pour 
enfant. Les cotisations des salariés sont exclues. De même, les indépendants et les 
personnes sans activité lucrative ne doivent pas être soumis à cotisation. 
Le financement est actuellement régi comme suit: 
– 
LFA: 
 
Les employeurs agricoles paient une contribution de 2 % sur les salaires 
qu’ils versent; elle couvre environ les deux tiers des allocations en faveur de 
leurs employés. Le solde, ainsi que les prestations pour les petits paysans, 
sont financés à raison de deux tiers par la Confédération et d’un tiers par les 
cantons. 
– 
Loi sur le personnel de la Confédération: 
 
La Confédération paie les allocations pour son personnel. 
– 
Allocations cantonales aux salariés hors agriculture: 
 
Elles sont garanties par l’employeur, que ce soit par des cotisations à une 
CAF ou, pour l’employeur exempté (voir supra ch. 4.2.5), par le paiement 
direct des allocations familiales. Le Valais est le seul canton où les salariés 
contribuent au financement moyennant une cotisation uniforme de 0,3 % sur 
leur salaire. 
– 
Allocations cantonales pour indépendants hors agriculture: 
Leur financement varie selon les cantons, les sources étant les suivantes: 
cotisations des indépendants, mais le plus souvent pendant la seule durée 
d’indemnisation, contributions des CAF reconnues et contributions des can-
tons. 
– 
Allocations cantonales pour les personnes sans activité lucrative: 
 
Les cantons interviennent intégralement en la matière.

1216 
Le projet de la Commission prévoit les règles suivantes: 
– 
Les allocations pour les salariés sont financées par les cotisations des 
employeurs ou par les cotisations mixtes des salariés et des employeurs, les 
cantons déterminant la clé de répartition. 
– 
Le financement des allocations pour les indépendants est régi par les can-
tons. 
– 
Les allocations pour les personnes sans activité lucrative sont financées par 
les cantons, qui peuvent introduire des cotisations de la part de cette caté-
gorie de bénéficiaires. 
«Les aides financières de la Confédération et des cantons couvrent ensemble au 
moins la moitié des dépenses». Il ressort de la documentation présentée par le 
Comité d’initiative, page 12, (Martin Flügel, Documentation: Les raisons et les buts, 
septembre 2001, www.allocations-pour-enfants.ch) que les employeurs ne doivent 
pas supporter de charge supplémentaire. Etant donné que les prestations doivent être 
portées à plus du double, les pouvoirs publics devraient assumer plus de la moitié 
des coûts. La documentation (p. 12) met en évidence «un financement sur la base de 
ressources fiscales générales». Le chiffre qui suit étudie ce point plus en détail. 
4.2.7 
Coûts de l’initiative populaire 
Selon l’initiative populaire, tous les enfants jusqu’à 16 ans et ceux en formation 
jusqu’à 25 ans auraient droit à une allocation uniforme de 450 francs par mois. En 
2002, ils auraient été 1 920 000 à en obtenir, pour un montant de 10,7 milliards de 
francs – soit plus de deux fois et demi le montant actuel, cela représente un montant 
supplémentaire de 6,7 milliards de francs (Annexe 2, Tableau 1). 
Ces allocations représentent 4 % des revenus soumis à cotisation par l’AVS ou 
4,0 points de TVA, c’est-à-dire près de la moitié de ce que versent aujourd’hui les 
employeurs et les assurés à l’AVS. Mais contrairement à l’AVS, l’évolution démo-
graphique prévue pour les prochaines années laisse présager que les allocations pour 
enfant ne devraient pas connaître de difficultés. 
Les estimations faites par les auteurs de l’initiative populaire concernant la totalité 
des coûts sont inférieures de près de 1,5 milliard de francs à celles contenues dans le 
présent message. Cela provient essentiellement de ce que les enfants domiciliés à 
l’étranger de personnes travaillant en Suisse n’ont pas été pris en considération dans 
leurs calculs, alors que selon l’initiative populaire ils auraient droit aux allocations, 
et de ce qu’aucune réserve n’a été prévue pour la formation de capital, par exemple. 
Selon les auteurs de l’initiative populaire, les employeurs devraient participer au 
financement de ce nouveau régime pour le même montant qu’aujourd’hui soit 
3,9 milliards de francs, ce qui représenterait un peu plus du tiers de la totalité des 
coûts (Annexe 2, Tableau 2). Le taux de cotisation uniforme envisagé à charge des 
employeurs serait de 1,6 % de la somme des revenus AVS de leurs employés, alors 
qu’il varie aujourd’hui entre 0,1 et 5 %. 
Les pouvoirs publics devraient prendre en charge le reste du besoin de financement, 
soit 6,8 milliards de francs. La différence d’avec le montant de 6,7 milliards de 
francs susmentionné s’explique par le fait qu’actuellement les allocations sont déjà

1217 
pour une part à la charge des pouvoirs publics (dans le domaine de la LFA en parti-
culier). 
4.2.8 
Appréciation finale 
Le Conseil fédéral maintient l’avis favorable qu’il avait exprimé sur la question 
d’une réglementation fédérale des allocations familiales dans le cadre de l’initiative 
parlementaire Fankhauser. Il rejette cependant la présente initiative populaire essen-
tiellement pour les deux motifs suivants: 
– 
L’art. 116, al. 2, Cst. confère déjà à la Confédération une compétence 
législative suffisante en matière d’allocations familiales. 
– 
Les allocations familiales ont toujours visé uniquement une compensation 
partielle des charges familiales. A l’heure actuelle, les montants alloués par 
les cantons sont, en moyenne, de l’ordre de 184 francs par enfant et par 
mois. Les allocations pour enfant de 450 francs au minimum par enfant et 
par mois que prévoit l’initiative populaire couvriraient les coûts des enfants 
dans une mesure nettement plus élevée que les allocations actuelles. Une 
telle augmentation des prestations est indéfendable et insoutenable pour 
l’économie. Par ailleurs, compte tenu de la situation actuelle des finances 
fédérales, une charge supplémentaire de l’ordre de grandeur prévu n’entre 
pas en ligne de compte pour le budget fédéral. Il n’est pas question non plus 
de l’imputer aux cantons. 
5 
Eventualité d’un contre-projet 
La disposition constitutionnelle en vigueur permet déjà une réglementation fédérale 
exhaustive des allocations familiales, sans que la liberté du législateur soit par trop 
restreinte dans la recherche d’une solution susceptible d’obtenir la majorité. Le 
Conseil fédéral estime qu’elle constitue une base suffisante. C’est pourquoi il ne 
soumet pas de contre-projet sur le plan constitutionnel. 
Les travaux législatifs en cours au Parlement concernant un régime fédéral d’allo-
cations familiales laissent présager une mise en œuvre prochaine de la compétence 
de la Confédération en matière d’allocations familiales. Le Conseil fédéral part du 
principe qu’il est possible de trouver une solution à la fois consensuelle et soute-
nable pour l’économie. Il renonce donc également à un contre-projet indirect sous la 
forme d’un projet de loi. 
6 
Conséquences financières et effet sur l’état 
du personnel 
6.1 
Pour la Confédération 
Les pouvoirs publics devraient financer les allocations pour enfant à hauteur de 
6,8 milliards de francs. Deux hypothèses sont retenues pour en déterminer les con-
séquences sur les budgets: la Confédération prend en charge la moitié de ce qui 
incombe aux pouvoirs publics (3,4 milliards de francs), ou les deux tiers (4,6 mil-

1218 
liards de francs), comme aujourd’hui dans le cadre la LFA. La réalisation de l’initia-
tive populaire aurait diverses conséquences annexes sur le compte d’Etat (Annexe 2, 
Tableau 3). Dans la première hypothèse de répartition, on peut estimer à 2,9 mil-
liards de francs, et dans la seconde hypothèse à 4,0 milliards la charge nette que la 
Confédération aurait à supporter. 
La Confédération assume aujourd’hui déjà de multiples tâches de coordination dans 
le domaine des allocations familiales régies sur le plan cantonal. La création d’un 
système fédéral pour toutes les allocations familiales diminuerait certes le besoin de 
coordination, mais chargerait la Confédération d’une fonction de surveillance. Un 
éventuel besoin supplémentaire en personnel dépend en outre de l’organisation con-
crète de la loi fédérale et de sa mise en œuvre. Même en cas de refus de l’initiative 
populaire, une réglementation fédérale sur les allocations familiales est en outre 
probable dans le cadre de l’initiative parlementaire Fankhauser. L’acceptation de 
l’initiative populaire n’entraînera pas en soi de répercussions en termes de per-
sonnel. 
6.2 
Pour les cantons et les communes 
Certaines données font défaut, au niveau des cantons et des communes, pour un 
tableau aussi complet que celui établi pour la Confédération. Cela concerne plus 
particulièrement le montant des allocations qu’ils versent actuellement à leurs 
employés et les autres recettes ou dépenses qui pourraient être touchées par la nou-
velle loi. 
D’après les estimations, la charge nette pour les cantons et les communes serait 
d’environ: 
– 
1,5 milliard de francs, dans l’hypothèse où ils prendraient en charge la moi-
tié de la participation des pouvoirs publics (3,4 milliards de francs), 
– 
400 millions, en cas de prise en charge du tiers de la participation des pou-
voirs publics (2,3 milliards de francs). 
Pour plus de détails, cf. Annexe 2, Tableau 4. 
La grande différence de charge nette par rapport à la Confédération provient du fait 
que des allocations plus élevées entraînent des rentrées fiscales sensiblement plus 
importantes pour les cantons et les communes (1,5 milliard de francs contre moins 
de 200 millions pour la Confédération). La mise en œuvre de l’initiative populaire se 
solderait aussi par des économies importantes dans le domaine de l’aide sociale et 
des prestations en cas de besoin versées aux parents (200 millions de francs). Ces 
conséquences annexes très différentes expliquent que les charges nettes sont aussi 
différentes: dans le cas d’une répartition égale des coûts supplémentaires (deux parts 
à 3,4 milliards de francs), la charge nette de la Confédération serait le double de 
celle des cantons et des communes (2,9 milliards de francs contre 1,5 milliard de 
francs). 
Aujourd’hui, les cantons légifèrent en matière d’allocations familiales et sont aussi 
responsables de l’exécution des normes correspondantes. L’adoption des disposi-
tions d’exécution nécessaires telles que demandées par l’initiative populaire limite-
rait fortement leur compétence législative. Les administrations des villes et des gran-
des communes ne sont souvent pas soumises actuellement aux régimes d’allocations

1219 
familiales cantonales. Elles fixent les allocations pour leur personnel et les financent 
par leurs propres moyens. Toutes les communes – ainsi que tous les cantons – 
seraient désormais soumis à la réglementation fédérale. 
6.3 
Financement de la part des pouvoirs publics 
L’initiative populaire ne dit rien sur la manière dont les pouvoirs publics devraient 
financer leur part, dont le montant (6,8 milliards de francs) correspond à 2,5 points 
de TVA. 
On peut envisager que les pouvoirs publics financent leur part par le biais de leurs 
comptes généraux en augmentant, si nécessaire, les impôts (voir à ce sujet ch. 6.4.2, 
Effets sur la fiscalité). 
Le Tableau 5 à l’Annexe 2 montre quelle serait la situation si la part des pouvoirs 
publics était financée par la TVA. Partant de l’idée que le solde de leurs comptes 
généraux ne saurait être influencé par le nouveau régime d’allocations, la TVA ne 
devrait couvrir que leur charge supplémentaire nette. L’augmentation du taux de 
TVA devrait dans ce cas être de 1,6 point. 
L’initiative populaire n’exclut pas d’autres variantes de financement, basées par 
exemple sur un nouvel impôt, une combinaison d’impôts divers ou une répartition 
différente de la charge entre les pouvoirs publics. L’initiative parlementaire Fasel 
Hugo (02.445 Iv. pa. L’or affecté à des allocations pour enfants plus équitables) en 
propose une: elle demande que le montant provenant de la vente des réserves d’or de 
la Banque nationale suisse soit affecté par la Confédération au financement 
d’augmentations des allocations pour enfant dans toute la Suisse. Dans son message 
du 20 août 2003 concernant l’utilisation de 1300 tonnes d’or de la Banque nationale 
suisse et l’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS» 
(FF 2003 5597), le Conseil fédéral s’est prononcé pour une autre solution selon 
laquelle, durant 30 ans, les revenus seront distribués à raison d’un tiers à la Confé-
dération et de deux tiers aux cantons. 
6.4 
Conséquences économiques 
6.4.1 
En général 
Dans le système de financement par répartition des allocations pour enfant (les 
dépenses d’une année correspondent aux recettes de la même année), les conséquen-
ces économiques découlent en principe du fait que le cercle des contributeurs nets et 
celui des bénéficiaires nets ne sont pas identiques. L’analyse des effets économiques 
ne se résume toutefois pas simplement à une comparaison des revenus des ménages 
avec ou sans enfant en cas d’acceptation ou non de l’initiative populaire (comparai-
son statistique). Il est nécessaire de considérer également les effets dynamiques que 
l’initiative populaire pourrait déclencher au niveau des comportements économiques 
des ménages et des entreprises en raison de ses répercussions fiscales. 
Comme le texte de l’initiative populaire ne règle pas précisément quelle sera la par-
ticipation des employeurs et des pouvoirs publics aux dépenses supplémentaires, ni 
comment Confédération et cantons se répartiront la nouvelle charge et comment ils

1220 
la financeront, les aspects quantitatifs se basent sur les estimations de coûts (voir 
ch. 4.2.7) et certaines hypothèses concernant le financement (voir ch. 6.1 à 6.3). 
6.4.2 
Effets sur la fiscalité 
L’initiative populaire entraînerait une forte hausse de la fiscalité. Les recettes cou-
rantes d’impôts des pouvoirs publics en 2001 sont estimées à 94 milliards de francs, 
ce qui représente une quote-part d’impôts de 22,7 % (source: DFF, Les finances 
publiques 2003. Confédération, cantons, communes). La quote-part d’impôt corres-
pond à l’ensemble des impôts en pourcentage du PIB. 
Aux besoins de financement des pouvoirs publics de 6,8 milliards de francs corres-
pondrait une ponction fiscale supplémentaire de 6,0 milliards de francs (voir 
Tableau 6 de l’Annexe 2). La ponction fiscale supplémentaire ferait augmenter la 
quote-part d’impôt d’environ 1,4 point à 24,1 %. 
L’augmentation de la quote-part fiscale ne satisfait pas à un point central des lignes 
directrices des finances fédérales que le Conseil fédéral a édictées en 1999, à savoir 
le maintien d’une quote-part fiscale parmi les plus basses au sein de l’OCDE. Ce 
point figure parmi les principes à suivre pour une politique budgétaire durablement 
propice à la croissance. Préserver cet atout est essentiel pour faire face à l’accrois-
sement de la concurrence internationale et renforcer l’attrait du site économique 
suisse à long terme. 
Afin d’évaluer plus précisément les répercussions fiscales de l’initiative populaire, 
deux variantes de financement (augmentation de la TVA ou de l’impôt fédéral 
direct) sont examinées. Dans les deux cas, on a considéré le financement de la 
charge supplémentaire nette des pouvoirs publics. Elle se monte à 2,9 milliards de 
francs pour la Confédération et à 1,5 milliard de francs pour les cantons et les com-
munes, soit un total de 4,4 milliards de francs (voir Annexe 2, Tableau 6). 
Le financement de la charge supplémentaire nette totale de 4,4 milliards de francs 
exigerait selon la variante de financement: 
– 
soit un relèvement linéaire des différents taux de TVA de 1,6 point; 
– 
soit une augmentation des rendements de l’impôt fédéral direct sur le revenu 
(IFD) de 46 % (rapport entre la charge supplémentaire nette de 2,9 milliards 
de francs et les 6,3 milliards de francs de recettes de l’IFD en 2001) et une 
augmentation de l’impôt sur les revenus des cantons et communes de 5 % 
(rapport entre la charge supplémentaire nette de 1,5 milliard de francs et les 
32,8 milliards de francs de recettes en 2001). 
6.4.3 
Conséquences pour la croissance économique 
On peut craindre que le relèvement des impôts causé par l’initiative populaire ne se 
répercute négativement sur l’incitation à travailler, à épargner et à investir. La com-
paraison des diverses sources de financement des assurances sociales et l’analyse de 
leurs effets économiques et sociaux ont déjà été menées à plusieurs reprises par 
l’administration fédérale depuis 1996. Les conclusions présentées dans le message 
concernant la 11e révision de l’AVS restent valables: c’est la TVA qui offre le plus

1221 
d’avantage pour couvrir les besoins financiers supplémentaires des assurances 
sociales (FF 2000 1831). 
La TVA ne pèse directement ni sur le coût du travail, ni sur les investissements, ni 
sur les exportations. Toutefois, il faut bien noter que l’influence de la TVA sur les 
prix et les salaires (incidence fiscale) provoquent à plus long terme le même effet 
négatif sur la compétitivité de l’économie nationale que des prélèvements sur les 
salaires. De même, la TVA ampute le pouvoir d’achat des ménages au même titre 
qu’un impôt direct sur les revenus (sans l’effet progressif toutefois). Elle est sim-
plement moins visible puisqu’on s’acquitte de la TVA en petites doses lors de cha-
que achat. La TVA a dès lors un effet nettement moins rapide sur la diminution de 
l’offre de travail que les impôts sur les revenus, notamment parmi les ménages dis-
posant de revenus élevés et très élevés. 
Une augmentation de la TVA de 1,6 point devrait ainsi se répercuter plus ou moins 
rapidement sur les coûts de production et sur l’offre de travail des ménages, ce qui 
devrait se traduire par un léger ralentissement de l’activité économique, de plus 
faibles revenus du travail, une diminution de l’épargne et un effritement de l’assiette 
fiscale et des équilibres budgétaires. 
Ce sont autant d’éléments qui concourront à une réduction du potentiel de croissance 
à long terme de l’économie suisse. La ponction fiscale supplémentaire serait comme 
telle encore soutenable pour l’économie si elle ne s’ajoutait pas à d’autres pressions 
fiscales, par exemple dans le domaine de la prévoyance vieillesse en raison du vieil-
lissement démographique. 
6.4.4 
Effets démographiques 
On peut se demander si l’initiative populaire pourrait donner une impulsion d’ordre 
démographique à la croissance économique en provoquant une augmentation du 
taux de fécondité à long terme. 
Actuellement et depuis trois décennies, l’indicateur conjoncturel de fécondité se 
situe à 1,5 enfant par femme, soit un niveau inférieur au seuil de 2,1 enfants par 
femme nécessaire au renouvellement naturel des générations. Les déterminants du 
taux de fécondité sont mal connus. L’Office fédéral de la statistique (OFS) a mis 
plusieurs aspects en évidence concernant son évolution passée et future (source: 
OFS, Les scénarios de l’évolution démographiques de la Suisse 2000–2060, 
Neuchâtel, 2002). Parmi ces aspects, l’OFS mentionne par exemple les résultats 
d’une étude qui a montré l’absence de relations entre la conjoncture économique et 
l’évolution du comportement reproductif en Suisse au cours de la période 1970–
1995. L’OFS mentionne aussi que le nombre d’enfants des couples semble être 
déterminé par un ensemble complexe de valeurs socioculturelles et de choix indi-
viduels. Par le passé, l’évolution du statut et du rôle des femmes et les techniques 
modernes de contraception ont joué un rôle prépondérant. Concernant l’avenir, 
l’OFS note que plusieurs enquêtes auprès de la population montrent que c’est la 
conciliation de la vie familiale et de l’activité professionnelle qui est désormais 
déterminante dans la réalisation des souhaits d’enfants.

1222 
L’amélioration de la situation financière des familles ne peut à elle seule donner une 
impulsion au taux de fécondité. Il n’est cependant pas exclu que cet élément, con-
jugué avec d’autres mesures de politique familiale, puisse avoir un effet positif sur 
l’évolution démographique. 
6.4.5 
Effets sur le pouvoir d’achat 
L’initiative populaire a pour but de transférer une partie du pouvoir d’achat des 
ménages sans enfant aux familles avec enfants. Côté prestations, cela signifie que les 
allocations familiales sont augmentées et que chaque enfant donne droit à une allo-
cation. Comme les allocations sont soumises à l’impôt, le montant de l’allocation net 
d’impôt dépendra aussi des revenus du ménage. 
Une étude mandatée par les auteurs de l’initiative a évalué le solde résultant des 
montants reçus (allocations pour enfant) et des montants à payer (impôts) pour dif-
férents types de ménage avec et sans enfants, selon différentes classes de revenus. 
Les résultats obtenus (sur la base d’une estimation inférieure du coût de l’initiative 
populaire [voir ch. 4.2.7] et d’un autre modèle de répartition entre les pouvoirs 
publics) montrent que l’initiative populaire renforcerait la redistribution en faveur 
des familles avec enfants, et notamment en faveur de celles disposant de faibles 
revenus. 
Comme la propension marginale à consommer des ménages avec enfants est sans 
aucun doute plus élevée que la moyenne des ménages, cette redistribution devrait 
conduire en principe à une augmentation de la consommation et soutenir l’activité 
économique. La prise en compte des effets économiques dynamiques liés à la hausse 
de la fiscalité énoncés précédemment conduit cependant à relativiser ce résultat. En 
effet, à plus long terme, on peut s’attendre à une baisse de l’offre de travail et du 
volume d’épargne. Cela sera défavorable à la croissance économique et donc aussi à 
la progression du pouvoir d’achat des ménages. 
6.4.6 
Effets directs sur les coûts du travail 
Si l’on s’en tient à l’objectif des auteurs de l’initiative de ne pas provoquer une 
charge supplémentaire pour les employeurs, ceux-ci devraient s’acquitter d’un taux 
de cotisation uniforme de 1,6 % sur la masse salariale. Comme le niveau actuel des 
cotisations varie très fortement d’une caisse à l’autre (voir ch. 3.2.4), le taux 
uniforme permettra de mettre fin à ces distorsions de concurrence, ce qui est positif 
en termes économiques. 
Le coût du travail va ainsi se modifier dans un sens ou dans l’autre selon les régions, 
les secteurs, voire même selon les entreprises d’un même secteur. Pendant une phase 
transitoire, les variations des coûts du travail seront reportées au niveau micro-
économique sur les prix, sur les salaires ou sur l’emploi, en fonction de la position 
concurrentielle de l’entreprise sur ses divers marchés. On n’est pas en mesure 
d’estimer quelles en seront les conséquences finales sur les principaux indicateurs 
macroéconomiques, comme l’indice des prix à la consommation, l’indice des salai-
res, le chômage ou la balance courante.

1223 
Compte tenu d’une certaine symétrie des comportements entre les entreprises 
«gagnantes» et les entreprises «perdantes», les effets positifs et les effets négatifs 
devraient se compenser au moins partiellement. Le passage à un taux unique ne 
devrait donc pas provoquer d’effets macroéconomiques importants. 
Il faut mentionner ici que si les pouvoirs publics se limitaient à la participation fixée 
au minimum à 50 % des dépenses dans le texte de l’initiative populaire, le taux de 
cotisation des employeurs devrait alors se monter à environ 2,2 % de la masse 
salariale pour couvrir les besoins de financement. L’augmentation du niveau des 
coûts du travail de 0,6 point aurait alors sur l’activité un effet de frein plus rapide et 
plus important qu’une ponction équivalente par la TVA. 
Au niveau des coûts administratifs, l’initiative populaire ne provoquera aucune 
charge supplémentaire pour les PME. Au contraire, le système de taux unique et le 
principe «un enfant, une allocation» préconisé par l’initiative populaire devrait 
conduire à une légère baisse des frais administratifs. Cela porte notamment sur les 
travaux liés aux mutations et aux concours de droits, en particulier relatifs aux 
salariés à temps partiel. Les caisses devraient bénéficier plus que les PME de la 
réduction des coûts administratifs, parce qu’elles sont davantage confrontées à la 
complexité du système actuel. 
6.4.7 
Conclusion concernant les effets économiques 
L’initiative populaire provoquerait une augmentation de la quote-part d’impôt, en 
contradiction avec les lignes directrices des finances fédérales. La ponction fiscale 
supplémentaire de plus de 6 milliards de francs réduirait la compétitivité des entre-
prises et l’offre de travail des ménages. Il s’en suivrait à terme une réduction du 
potentiel de croissance de l’économie suisse. Les coûts économiques engendrés par 
l’initiative populaire apparaissent ainsi disproportionnés par rapport à l’objectif 
d’améliorer la situation financière des familles avec enfants. 
Le Conseil fédéral et le Parlement ont choisi une autre approche dans ce domaine. 
Plutôt que d’augmenter la fiscalité pour procéder à une redistribution des recettes, le 
Parlement a adopté un paquet fiscal visant à réduire les impôts des couples mariés et 
des familles avec enfants, contre lequel un référendum a cependant été demandé. 
D’autre part, le Parlement examine actuellement comment des mesures de soutien 
ciblées permettraient de soulager les familles dans des situations particulièrement 
difficiles. A cela s’ajoute la mise en place de mesures permettant de mieux concilier 
famille et activité professionnelle. La Confédération a déjà pris des initiatives dans 
ce sens avec la nouvelle loi sur les aides financières à l’accueil extra-familial pour 
enfants (voir ch. 3.1.3). 
L’approche choisie par le Conseil fédéral et le Parlement a de nombreux avantages 
économiques par rapport à la solution préconisée par l’initiative populaire: elle évite 
l’augmentation de la quote-part d’impôt et incite la population et tous les parents qui 
le souhaitent à participer davantage au marché du travail. Cela devrait se traduire à 
long terme par une croissance économique plus élevée, favorable au pouvoir d’achat 
de l’ensemble de la population.

1224 
6.5 
Conséquences pour la politique familiale 
Créer une réglementation fédérale des allocations pour enfant garantissant pour 
chaque enfant le droit à une allocation de 450 francs au minimum par mois, quels 
que soient le statut professionnel des parents et la situation économique de la 
famille, aurait certes une incidence positive sur la politique familiale. Une améliora-
tion des allocations pour enfant serait un élément important pour renforcer la com-
pensation des charges familiales et lutter contre la pauvreté des enfants et des 
familles. Pour lutter contre la pauvreté des enfants et pour améliorer précisément les 
chances des enfants issus de familles défavorisées, un investissement ciblé des 
ressources en fonction des besoins réels serait cependant plus adéquat dans le cadre 
d’une politique familiale coordonnée entre Confédération, cantons et communes. 
7 
Relation avec le droit européen 
7.1 
Le droit de la Communauté européenne 
L’art. 39 du Traité CE, qui consacre le principe fondamental de la libre circulation 
des travailleurs, implique l’établissement d’un système de coordination des régimes 
nationaux de sécurité sociale (art. 42 Traité CE). Cette coordination est mise en 
œuvre par le règlement du Conseil n° 1408/71 relatif à l’application des régimes de 
sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux mem-
bres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté, ainsi que par 
son règlement d’application n° 574/721. Ces deux règlements visent uniquement la 
coordination des régimes nationaux de sécurité sociale, c’est-à-dire, notamment, 
l’égalité de traitement entre nationaux et autres ressortissants communautaires, la 
conservation des droits acquis et le paiement des prestations sur le territoire com-
munautaire. En revanche, ils ne visent pas l’harmonisation des régimes nationaux, 
laissant aux Etats membres la liberté de déterminer la conception, le champ 
d’application personnel, les modalités de financement et l’organisation de leur sys-
tème de sécurité sociale. Depuis le 1er juin 2002, date de l’entrée en vigueur de 
l’Accord sur la libre circulation des personnes conclu avec la CE et ses Etats mem-
bres, la Suisse participe à ce système de coordination. 
Dans sa recommandation du 27 juillet 1992 relative à la convergence des objectifs et 
politiques de protection sociale2, le Conseil invite les Etats membres à développer 
les prestations servies aux familles, pour lesquelles la charge d’enfants est la plus 
lourde, par exemple en raison du nombre d’enfants, et/ou les familles plus démunies. 
Là encore, les Etats membres demeurent libres de déterminer la conception, les 
modalités du financement et l’organisation de leur système de protection sociale. 
 
1 
Règlements codifiés par le règlement du Conseil n° 118/97, JOCE n° L 28 du 30.1.1997, 
p. 1; modifiés en dernier lieu par le règlement du Conseil n° 859/2003, JOCE n° L 124 
du 20.5.2003, p. 1. 
2 
JOCE n° L 245 du 26.8.92, p. 49.

1225 
7.2 
Les instruments du Conseil de l’Europe 
La Charte sociale européenne du 18 octobre 1961 est le pendant de la Convention 
européenne des droits de l’homme pour les droits économiques et sociaux. L’art. 12 
de la Charte porte sur le droit à la sécurité sociale. Son par. 4, en particulier, prévoit 
l’égalité de traitement entre nationaux et ressortissants des autres Parties contrac-
tantes. Dès lors, les conditions d’acquisition des prestations doivent être les mêmes 
pour les nationaux et les ressortissants des autres Etats parties à la Charte. En outre, 
l’art. 16 de la Charte a trait au droit de la famille à une protection sociale, juridique 
et économique. Pour se conformer à l’art. 16, les Etats sont tenus d’avoir un régime 
de prestations familiales. Ces prestations doivent couvrir un nombre significatif de 
familles et doivent, par un montant approprié, leur assurer un complément de revenu 
suffisant. Elles doivent être régulièrement revalorisées compte tenu de l’inflation. 
Les discriminations à l’égard des étrangers sont aussi prohibées dans le cadre de cet 
article. La Suisse a signé la Charte le 6 mai 1976, mais le Parlement en ayant refusé 
la ratification en 1987, ce traité ne lie pas notre pays. 
La Charte sociale européenne (révisée) du 3 mai 1996 met à jour et adapte le con-
tenu matériel de la Charte de 1961. Elle constitue un accord distinct de la Charte 
sociale européenne qu’elle n’abroge pas. Les art. 12 et 16 sont repris dans la (nou-
velle) Charte. La Suisse n’a pas non plus ratifié cet instrument. 
Le Code européen de sécurité sociale du 16 avril 1964 a été ratifié par la Suisse le 
16 septembre 19773. Notre pays en a accepté notamment la partie VII relative aux 
prestations familiales. Le cercle des personnes protégées doit comprendre soit cer-
taines catégories de salariés, soit certaines catégories de la population active 
(art. 41). Les prestations familiales versées aux personnes protégées ne peuvent pas 
être soumises à condition de ressources. Pour ce qui est du financement des systè-
mes de sécurité sociale, le Code européen prévoit que le coût des prestations et les 
frais d’administration doivent être financés collectivement par voie de cotisations ou 
d’impôts, ou par les deux voies conjointement. Les modalités de financement doi-
vent éviter que les personnes de faibles ressources n’aient à supporter une trop 
lourde charge et tenir compte de la situation économique de la Partie contractante et 
de celle des catégories de personnes protégées (art. 70, par. 1). 
Le Code européen de sécurité sociale (révisé) du 6 novembre 1990 constitue aussi 
un accord distinct du Code européen de sécurité sociale qu’il n’abroge pas. Le Code 
(révisé) étend certaines normes du Code de 1964 (extension du champ d’application 
personnel et amélioration du niveau des prestations, par exemple) et institue paral-
lèlement une plus grande flexibilité en assouplissant les conditions de ratification et 
en formulant les normes de manière à tenir compte au mieux des réglementations 
nationales. N’ayant été ratifié par aucun Etat, le Code (révisé) n’est pas encore entré 
en vigueur. 
Parmi les instruments du Conseil de l’Europe, il faut encore mentionner la Recom-
mandation du Comité des Ministres n° R (92) 2 sur la généralisation des prestations 
familiales, aux termes de laquelle les allocations familiales devraient être accordées 
en faveur de tous les enfants résidant sur le territoire d’un Etat membre. Un ajuste-
ment des prestations familiales devrait être prévu afin de prendre en compte 
l’évolution du coût de la charge d’un enfant ou du niveau général du coût de la vie. 
 
3 
RO 1978 1518; RS 0.831.104

1226 
Enfin, les allocations familiales au taux minimal devraient être accordées sans 
condition de ressources (ch. 3, 9b et 10a de l’Annexe à la Recommandation). 
7.3 
Compatibilité avec le droit européen 
L’initiative populaire est compatible avec le droit communautaire et les instruments 
du Conseil de l’Europe. 
Le principe «un enfant, une allocation» correspond à ce que préconise les instru-
ments non contraignants du Conseil de l’Europe, en particulier la Recommandation 
n° R (92) 2. 
L’initiative populaire propose de porter l’allocation pour enfant à 15 francs par jour 
au moins, soit à 450 francs par mois. Aux termes de l’art. 44 du Code européen de 
sécurité sociale, la valeur totale des prestations familiales attribuées aux personnes 
protégées doit représenter au moins 1,5 % du salaire d’un manœuvre ordinaire mas-
culin, tel que défini par le Code, multiplié par le nombre total des enfants de tous les 
résidents. Notre pays satisfaisait déjà à cette exigence avec une allocation pour 
enfant moyenne de 175 francs par mois, en 2001. 
Une revalorisation régulière de l’allocation pour enfant correspond aux exigences 
des instruments du Conseil de l’Europe (art. 16 de la Charte sociale européenne et 
Recommandation n° R (92) 2. 
En ce qui concerne l’enfant qui vit à l’étranger, l’organe de contrôle de la Charte 
sociale européenne admet la modulation du montant des allocations familiales en 
fonction du coût de la vie dans le pays où réside l’enfant. Mais cette restriction doit 
viser aussi bien les Suisses que les étrangers. 
Le financement proposé par l’initiative populaire ne pose pas de problèmes au 
regard du Code européen de sécurité sociale. 
8 
Conclusion 
L’initiative populaire poursuit une revendication justifiée. L’adoption d’une nou-
velle base constitutionnelle n’est cependant pas nécessaire. En particulier, le mon-
tant obligatoire de l’allocation pour enfant de 450 francs au minimum par enfant et 
par mois préconisé par l’initiative populaire est nettement trop élevé, au regard de la 
charge supplémentaire qui en découle notamment pour les pouvoirs publics. L’exi-
gence de base de l’initiative populaire peut être concrétisée dans le cadre de l’ini-
tiative parlementaire Fankhauser, la réalisation concrète devant incomber au légis-
lateur. 
Pour toutes ces raisons, le Conseil fédéral propose aux Chambres de recommander 
au peuple et aux cantons de rejeter sans contre-projet l’initiative populaire «Pour de 
plus justes allocations pour enfant!».

1227 
Annexe 1 
Genres et montants des allocations familiales 
Etat au 1er janvier 2004 
1a. Allocations familiales selon droit cantonal pour les salariés 
dont les enfants vivent en Suisse 
Montants en francs 
Tableau 1 
Allocation 
pour enfant 
Allocation de 
format. prof.9 
Limite d’âge 
Canton 
Montant mensuel par enfant 
ordi-
naire 
spéciale1 
Allocations 
de naissance 
Cotisations 
des 
employeurs 
affiliés à la 
caisse canto-
nale en % 
des salaires 
 
 
 
 
 
 
 
ZH 
170/1953 
– 
16 
20/25 
– 
1,30 
BE 
160/1903 
– 
16 
20/25 
– 
1,70 
LU 
180/2003 
230 
16 
18/25 
80016 
2,008 
UR 
190 
– 
16 
18/25 
1000 
2,00 
SZ 
200 
– 
16 
18/25 
80018 
1,70 
OW 
170 
– 
16 
25/25 
– 
1,80 
NW 
175 
200 
16 
18/2520 
– 
1,85 
GL 
170 
– 
16 
18/25 
– 
1,90 
ZG 
250/3002 
– 
16 
20/25 
– 
1,608 
FR 
210/2302 
270/2902 
15 
20/25 
15006 
2,45 
SO 
175 
– 
18 
18/2510 
600 
1,90 
BS 
170 
190 
16 
25/25 
– 
1,50 
BL 
170 
190 
16 
25/25 
– 
1,50 
SH 
180 
210 
16 
18/25 
– 
1,408 
AR 
190 
– 
16 
18/25 
– 
1,90 
AI 
180/1852 
– 
16 
18/25 
– 
1,70 
SG 
170/1902 
190 
16 
18/25 
– 
1,808 
GR 
175 
200 
16 
20/255 
– 
1,80 
AG 
150 
– 
16 
20/25 
– 
1,50 
TG 
190 
– 
16 
18/25 
– 
1,60 
TI 
183 
– 
15 
20/205, 17
– 
1,50 
VD12 
150/3202 
195/3652 
16 
20/255 
15006, 14 
1,85 
VS 
260/3442 
360/4442 
16 
20/25 
15006, 15 
–7 
NE11 
160/180 
240/260 
16 
20/255 
100019 
2,00 
 
200/250 
280/330 
 
 
 
 
GE 
200/2203 
– 
18 
18/18 
10006 
1,70

1228 
Allocation 
pour enfant 
Allocation de 
format. prof.9 
Limite d’âge 
Canton 
Montant mensuel par enfant 
ordi-
naire 
spéciale1 
Allocations 
de naissance 
Cotisations 
des 
employeurs 
affiliés à la 
caisse canto-
nale en % 
des salaires 
 
 
 
 
 
 
 
JU 
154/1784 
206 
16 
25/25 
7826 
3,00 
 
13213 
13213 
 
 
 
 
1 
La première limite concerne les enfants incapables (ZH: partiellement capables) d’exercer 
une activité lucrative et la seconde, les étudiants et apprentis. 
2 
Le premier taux est celui de l’allocation versée pour chacun des deux premiers enfants; le 
second taux est celui de l’allocation versée dès le troisième enfant. 
3 
ZH, BE et LU: le premier taux est celui de l’allocation versée pour les enfants au-dessous 
de 12 ans; le second taux est celui de l’allocation pour les enfants de plus de 12 ans. 
GE: Le premier taux est celui de l’allocation versée pour les enfants au-dessous de 15 ans; 
le second taux est celui de l’allocation pour les enfants de plus de 15 ans. 
4 
Le premier taux concerne les familles avec un ou deux enfants; le second, les familles de 
trois enfants et plus. 
5 
Il n’est pas octroyé d’allocations pour les enfants au bénéfice d’une rente de l’AI. Dans les 
cantons du Tessin et de Vaud, 50 % de l’allocation est versé en cas d’octroi d’une demi-
rente AI et, au Tessin, 75 % en cas d’octroi d’un quart de rente. 
6 
Allocation d’un même montant versée en cas de placement en vue d’adoption. 
7 
Il n’y a pas de caisse cantonale de compensation pour allocations familiales. 
8 
Y compris la contribution au régime d’allocations familiales pour les indépendants. 
9 
L’allocation de formation professionnelle remplace l’allocation pour enfant; dans les can-
tons ne connaissant pas l’allocation de formation professionnelle, l’allocation pour enfant 
est versée jusqu’à la fin des études ou de l’apprentissage, mais au plus tard jusqu’à la 
limite d’âge. L’allocation de formation professionnelle ne figure dans le tableau que si elle 
est supérieure à l’allocation pour enfant. 
10 La limite d’âge est de 25 ans pour les enfants invalides depuis la naissance ou qui le sont 
devenus pendant l’enfance. 
11 Dans l’ordre, les montants correspondent à l’allocation versée pour le premier, le deuxi-
ème, le troisième et à partir du quatrième enfant. 
12 Minimum légal: chaque caisse peut verser plus selon ses possibilités financières. 
13 Les personnes bénéficiaires d’une allocation pour enfant ou d’une allocation de formation 
professionnelle ont droit à une allocation de ménage de 132 francs par mois. 
14 En cas de naissances multiples, l’allocation de naissance est doublée. II en va de même de 
l’allocation d’accueil lorsqu’il y a adoption de plus d’un enfant en même temps. 
15 L’allocation est majorée de 50 pour cent en cas de naissances ou d’accueils multiples. 
16 L’allocation de naissance n’est versée que pour les enfants nés en Suisse et inscrits dans un 
registre suisse des naissances. 
17 Pour les enfants handicapés en formation spéciale et pour les enfants en formation en 
Suisse. 
18 Pour les enfants inscrits dans un registre suisse des naissances, dont la mère est domiciliée 
en Suisse au sens du CC. 
19 Pour les enfants inscrits dans un registre suisse des naissances. 
20 Les enfants de 16 à 18 ans incapables de gagner leur vie touchent l’allocation de formation 
professionnelle.

1229 
1b. Allocations familiales selon le droit cantonal pour les salariés 
(étrangers) dont les enfants vivent à l’étranger 
Les limitations relatives aux enfants vivant à l’étranger sont valables, suivant les 
cantons, pour tous les salariés ou seulement pour les étrangers. Dans les cantons où 
les salariés suisses sont traités de la même manière que les salariés étrangers par 
rapport à leurs enfants à l’étranger, une note de bas de page le mentionne. 
Les ressortissants d’un pays de l’UE ou de l’AELE sont dans tous les cas assimilés 
aux salariés dont les enfants vivent en Suisse (abstraction faite de l’allocation de 
naissance), lorsque leurs enfants vivent dans un Etat de l’UE ou de l’AELE. Toute-
fois, s’il existe également un droit aux allocations familiales dans le pays où habitent 
les enfants en raison de l’exercice d’une activité lucrative, le droit existant dans ce 
pays est prioritaire. Dans ce cas, la Suisse doit payer la différence, pour autant que la 
prestation suisse soit plus élevée. 
Les montants de l’allocation pour enfant, de formation professionnelle et de naissance 
figurent au tableau 1. Le tableau 2 ci-dessous donne un aperçu des limites d’âge, du 
cercle des enfants donnant droit à l’allocation ainsi que des autres particularités (mon-
tants réduits, pas de droit à l’allocation de formation professionnelle ou de naissance). 
Tableau 2 
Limite d’âge 
Canton 
ordi-
naire 
spéciale1 
Enfants donnant droit à l’allocation et autres particularités 
 
 
 
 
ZH 
16 
16/162 
tous, sauf enfants placés; les montants sont adaptés au 
pouvoir d’achat du pays de résidence des enfants 
BE 
16 
20/25 
enfants de parents mariés ou non mariés et enfants 
adoptés, uniquement pour les ressortissants des Etats 
avec lesquels la Suisse a conclu une convention de 
sécurité sociale 
LU4 
16 
18/25 
pour les propres enfants, les enfants adoptés et du con-
joint, pour autant qu’ils vivent dans un Etat avec lequel 
la Suisse a conclu une convention de sécurité sociale; 
allocation de naissance que pour les enfants nés en 
Suisse et inscrits dans un registre suisse des naissances 
UR4 
16 
18/25 
légitimes et adoptifs; pas d’allocation de naissance 
SZ4 
16 
16/16 
tous; les montants sont adaptés au pouvoir d’achat du 
pays de résidence des enfants 
OW4 
16 
25/25 
tous 
NW4 
16 
18/25 
pour les enfants ne vivant pas au Liechtenstein ni dans 
un Etat de l’UE, la moitié de l’allocation est versée 
GL4 
16 
18/25 
tous; les montants sont adaptés au pouvoir d’achat du 
pays de résidence des enfants 
ZG4 
16 
20/25 
légitimes et adoptifs 
FR4 
15 
20/25 
tous 
SO4 
18 
18/253 
tous

1230 
Limite d’âge 
Canton 
ordi-
naire 
spéciale1 
Enfants donnant droit à l’allocation et autres particularités 
BS 
16 
25/25 
tous; sauf enfants placés 
BL4 
16 
25/25 
tous; sauf enfants placés; pas d’allocation de formation 
professionnelle 
SH4 
16 
18/25 
l’allocation pour enfant et de formation professionnelle 
sont adaptées au pouvoir d’achat de l’Etat de résidence 
des enfants; l’allocation de formation professionnelle 
n’est versée que pour les enfants vivant dans un Etat 
avec lequel la Suisse a conclu une convention de sécu-
rité sociale 
AR4 
16 
18/25 
tous 
AI 
16 
18/25 
enfants vivant dans un Etat avec lequel la Suisse a 
conclu une convention de sécurité sociale; les montants 
sont adaptés au pouvoir d’achat du pays de résidence 
des enfants 
SG4 
16 
18/16 
enfants vivant dans un Etat avec lequel la Suisse a 
conclu une convention de sécurité sociale; les montants 
sont adaptés au pouvoir d’achat du pays de résidence 
des enfants 
GR 
16 
16/162 
tous 
AG 
16 
16/16 
enfants de parents mariés ou non mariés et enfants 
adoptés 
TG4 
16 
16/16 
tous; les montants sont adaptés au pouvoir d’achat du 
pays de résidence des enfants 
TI4 
15 
15/15 
tous 
VD4 
16 
16/16 
légitimes, reconnus et adoptifs; pas d’allocation majorée 
dès le troisième enfant; pas d’allocation de naissance 
VS4 
16 
20/25 
tous; exception: pas d’allocation de naissance pour les 
travailleurs étrangers dont les enfants ne sont pas 
inscrits à l’état civil en Suisse; les montants sont adap-
tés au pouvoir d’achat du pays de résidence des enfants 
NE 
16 
16/16 
tous 
GE4 
15 
15/15 
tous; pas d’allocation de naissance 
JU 
16 
16/16 
tous; pas d’allocation de naissance 
1 
La première limite concerne les enfants incapables d’exercer une activité lucrative et la 
seconde, les étudiants et apprentis. 
2 
Les travailleurs étrangers ayant une autorisation d’établissement ont droit aux allocations 
pour leurs enfants jusqu’à 20 ans révolus qui sont incapables de gagner leur vie et pour 
leurs enfants jusqu’à 25 ans révolus qui sont en formation. 
3 
La limite d’âge est de 25 ans pour les enfants invalides depuis la naissance ou qui le sont 
devenus pendant l’enfance. 
4 
Les salariés suisses et étrangers sont traités de la même manière par rapport à leurs enfants 
vivant à l’étranger.

1231 
2. Allocations familiales selon le droit cantonal pour les indépendants 
non agricoles 
Les montants de l’allocation pour enfant, de formation professionnelle et de nais-
sance ainsi que les limites d’âge figurent au tableau 1. 
Montants en francs 
Tableau 3 
Limite de revenu 
Canton 
Montant de base 
Supplément par enfant 
 
 
 
LU 
36 000 
6 000 
UR 
45 000 
4 000 
SZ 
51 000 
4 000 
ZG 
34 000 
2 500 
SH 
1 
– 
AR 
– 
– 
AI 
26 0002 
– 
SG 
65 000 
– 
GR 
– 
– 
GE 
– 
– 
1 
Il n’existe aucun droit pour les couples resp. pour les personnes seules en cas de revenu 
imposable supérieur à 60 000 francs ou de fortune imposable supérieure à 300 000 francs 
resp. de revenu supérieur à 45 000 francs ou de fortune supérieure à 200 000 francs. 
2 
Donnent droit aux allocations: tous les enfants si le revenu imposable est inférieur à 
26 000 francs; le deuxième enfant et les suivants si le revenu imposable varie entre 26 000 
et 38 000 francs; le troisième enfant et les suivants si le revenu imposable excède 
38 000 francs.

1232 
3. Allocations familiales selon le droit cantonal pour les personnes 
sans activité lucrative 
Les montants de l’allocation pour enfant, de formation professionnelle et de nais-
sance ainsi que les limites d’âge figurent au tableau 1. 
Dans le canton du Valais, les personnes sans activité lucrative dont le revenu ne 
dépasse pas la limite fixée dans le régime fédéral des allocations familiales agricoles 
ont droit aux allocations familiales. 
Dans le canton du Jura, les personnes qui, en raison de leur situation personnelle, ne 
peuvent exercer une activité lucrative, ont droit aux allocations entières (voir 
tableau 1). Si, par convenance personnelle, les deux époux n’exercent pas d’activité 
lucrative, ils ne peuvent pas toucher d’allocations familiales. 
Dans le canton de Fribourg, les personnes sans activité lucrative ont droit aux alloca-
tions lorsque, entre autres, elles ont leur domicile dans le canton depuis 6 mois au 
minimum, que leur revenu n’atteint pas la limite prévue par la LFA pour le droit des 
petits paysans à l’allocation entière et que leur fortune nette ne dépasse pas 
150 000 francs (voir tableau 1). 
Dans le canton de Genève, les allocations sont octroyées aux personnes sans activité 
lucrative, domiciliées dans le canton et assujetties à la loi fédérale sur l’assurance-
vieillesse et survivants (voir tableau 1). 
Dans le canton de Schaffhouse, les personnes sans activité lucrative ayant leur 
domicile dans le canton depuis au moins un an et dont la fortune imposable ne 
dépasse pas 200 000 francs pour les personnes seules et 300 000 francs pour les 
couples, ont droit aux allocations (voir tableau 1). 
4. Allocations familiales dans l’agriculture 
Les travailleurs agricoles ont droit, en vertu du droit fédéral (LFA), à une allocation 
de ménage de 100 francs par mois ainsi qu’à des allocations mensuelles pour enfants 
dont le montant est le suivant: 170 francs pour les deux premiers enfants et 
175 francs dès le troisième en région de plaine; 190 francs pour les deux premiers 
enfants et 195 francs dès le troisième enfant en région de montagne. 
Les petits paysans ont droit, en vertu du droit fédéral, à des allocations pour enfants 
de même montant que les travailleurs agricoles, pour autant que leur revenu net 
n’excède pas la limite de revenu (LR) de 30 000 francs, montant auquel s’ajoute un 
supplément de 5 000 francs par enfant donnant droit à l’allocation. Lorsque le reve-
nu déterminant excède de 3 500 francs au plus la limite en question, le droit aux 
allocations subsiste pour les deux tiers. Si le revenu déterminant excède la limite de 
plus de 3 500 francs, mais de 7 000 francs au maximum, le droit aux prestations est 
maintenu pour un tiers. 
Les cantons suivants allouent en plus des allocations familiales selon le droit fédéral 
des allocations cantonales complémentaires aux travailleurs agricoles et/ou aux 
agriculteurs indépendants: ZH, SO, FR, SH, SG, VD, VS, NE, GE, JU.

1233 
Annexe 2 
Allocations selon différents modèles, estimations en millions de francs pour l’année 2002 
Tableau 1 
Statut de l’allocataire 
Coûts totaux 
Régime 
Salariés (y c. dans 
l’agriculture) 
Agriculteurs 
indépendants 
Autres indépendants 
Non actifs 
En millions de francs 
En % du total 
du revenu AVS 
En points de TVA 
 
 
 
 
 
 
 
 
3870 
120 
20 
20 
4030 
1,52 % 
1,49 
 
 
– L’allocation moyenne pour enfant est de 179 francs par mois, celle pour jeune en formation de 
202 francs; la moyenne pondérée s’élève à 184 francs. 
Situation actuelle 
(selon allocations 
par cantons 
en 2002) 
Remarques 
– Environ 9 % des enfants ou jeunes en formation n’ont pas droit à des allocations, les parents étant 
indépendants non agricoles ou non actifs. 
 
 
 
 
 
 
 
 
9280 
330 
480 
590 
10 680 
4,03 % 
3,96 
 
 
– Chaque enfant ou jeune en formation donne droit à une allocation de 450 francs par mois. 
Initiative 
«Pour de plus 
justes allocations 
pour enfant!» 
Remarques 
– Environ 1,52 millions d’enfants et 400 000 jeunes en formation obtiennent des allocations. 
 
 
 
 
 
 
 
 
4330 
150 
220 
280 
4980 
1,88 % 
1,85 
 
 
– Chaque enfant donne droit à une allocation de 200 francs par mois, chaque jeune en formation une 
allocation de 250 francs; la moyenne pondérée s’élève à 210 francs. 
Initiative parl. 
Fankhauser, sans 
limites de revenu Remarques 
– Environ 1,52 millions d’enfants et 400 000 jeunes en formation obtiennent des allocations.

1234 
Statut de l’allocataire 
Coûts totaux 
Régime 
Salariés (y c. dans 
l’agriculture) 
Agriculteurs 
indépendants 
Autres indépendants 
Non actifs 
En millions de francs 
En % du total 
du revenu AVS 
En points de TVA 
 
 
 
 
 
 
 
 
4330 
140 
90 
250 
4810 
1,81 % 
1,78 
 
 
– Pour les salariés, chaque enfant donne droit à une allocation de 200 francs par mois, chaque jeune en 
formation une allocation de 250 francs; la moyenne pondérée s’élève à 210 francs. 
– Les allocations sont les mêmes pour les enfants d’indépendants, d’agriculteurs ou de personnes non 
actives (200/250), mais ne sont octroyées que si leur revenu n’excède pas la limite prévue actuellement 
pour les agriculteurs. 
Initiative parl. 
Fankhauser, avec 
limites de revenu 
selon la LFA 
Remarques 
– Environ 3,5 % des enfants ou jeunes en formation n’ont pas droit à des allocations. 
 
 
 
Ces estimations comprennent une marge de 3 %, pour accumulation de capital et autres impondérables. Les frais administratifs ne sont par contre 
pas compris; si l’on estime qu’ils s’élèveraient au même pourcentage des dépenses que dans l’AVS, leur montant serait d’environ 200 millions de 
francs. 
Les points de TVA sont calculés en valeur linéaire; un point de TVA représente 2,7 milliards de francs. 
Le taux de cotisation de 1,52 % sur les revenus AVS dans la situation actuelle se réfère au total de ces revenus, et comprend aussi les allocations 
versées selon la LFA. Il ne correspond pas au taux moyen à charge des employeurs pour financer les allocations des salariés; le taux moyen actuel 
à charge des employeurs peut être estimé à 1,62 % pour l’année 2002.

1235 
Tableau 2 
Répartition du financement des allocations selon l’initiative 
«Pour de plus justes allocations pour enfant!» 
 
En millions de francs 
En pourcentage 
Besoin de financement 
10 680 
100 % 
Employeurs 
(charge actuelle) 
 3 850 
 36 % 
Pouvoirs publics (solde) 
 6 830 
 64 % 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Variantes 
Conf.: ½ 
Cantons: ½ 
Conf.: ⅔ 
Cantons: ⅓ 
Conf.:½ 
Cantons: ½ 
Conf.:⅔ 
Cantons: ⅓ 
 
 
 
 
 
Confédération 
3410 
4550 
32 % 
43 % 
Cantons/communes 
3410 
2280 
32 % 
21 % 
 
 
 
 
 
L’initiative ne prévoit pas de cotisations pour les indépendants et les personnes non 
actives, bien qu’elles soient au bénéfice d’allocations. S’ils étaient également soumis 
à cotisation, cela allégerait la participation des pouvoirs publics de près de 400 
millions de francs.

1236 
Tableau 3 
Charge nette pour la Confédération de l’initiative 
«Pour de plus justes allocations pour enfant!» 
Millions de francs 
 
 
 
Participation aux allocations selon l’initiative 
3410 
4550 
Répercusssions sur le compte d’Etat 
 
 
– Part actuelle aux allocations selon la LFA 
 –80 
 –80 
– IFD: recettes supplémentaires provenant 
de l’imposition d’allocations plus élevées 
qu’actuellement 
–180 
–180 
– Allocations actuelles versées par la Confédération 
à ses employés 
 –80 
 –80 
– Cotisations en tant qu’employeur, selon 
l’initiative 
 60 
 60 
– Réduction des primes AMal* 
–270 
–270 
 
 
 
Total des répercusssions (négatif = amélioration du 
compte) 
–550 
–550 
 
 
 
Charge nette 
2860 
4000 
 
 
 
Charge nette, si les indépendants et les non actifs 
étaient également soumis à cotisation 
2670 
3740 
 
 
 
 
 
 
* 
Les bases statistiques adéquates faisant défaut, le montant indiqué n’est qu’une estimation 
grossière. 
 
 
 
Les recettes supplémentaires provenant de l’IFD ont été calculées sur les bases 
actuelles, donc sans tenir compte d’un relèvement éventuel des taux pour financer la 
part de la Confédération par ce biais. 
Les économies dans le domaine des prestations complémentaires sont trop faibles 
pour être relevées dans le tableau. 
Il serait possible que les pouvoirs publics financent leur part au moyen d’un relève-
ment de la TVA. Le tableau ne comprend pas les conséquences qu’aurait un tel 
relèvement sur le montant des achats de biens et services de la Confédération.

1237 
Tableau 4 
Charge nette pour les cantons et les communes de l’initiative 
«Pour de plus justes allocations pour enfant!» 
Millions de francs 
 
 
 
Participation aux allocations selon l’initiative 
 3410 
 2280 
Répercussions sur les comptes des cantons et des 
communes 
 
 
– Part actuelle aux allocations selon la LFA 
 –40 
 –40 
– Impôts sur le revenu: recettes supplémentaires 
provenant de l’imposition d’allocations plus 
élevées qu’actuellement 
–1490 
–1490 
– Solde de la participation en tant qu’employeur 
 –70 
 –70 
– Aide sociale et prestations en cas de besoin aux 
parents 
 –200 
 –200 
– Réduction des primes AMal* 
 –130 
 –130 
 
 
 
Total des répercussions (négatif = amélioration des 
comptes) 
–1930 
–1930 
 
 
 
Charge nette 
 1480 
 350 
 
 
 
Charge nette, si les indépendants et les non actifs 
étaient également soumis à cotisation 
 1290 
 230 
 
 
 
Les recettes supplémentaires provenant des impôts sur le revenu ont été calculées 
sur les bases actuelles, donc sans tenir compte d’un relèvement éventuel des taux 
pour financer la part des cantons et des communes par ce biais. 
Les économies dans le domaine des prestations complémentaires sont trop faibles 
pour être relevées dans le tableau. 
Cantons et communes connaissent certainement d’autres revenus, et surtout d’autres 
dépenses (p. ex.: allocations plus élevées aux agriculteurs dans certains cantons), qui 
seraient touchées en cas d’acceptation de l’initiative; les estimations ci-dessus n’en 
tiennent pas compte. 
Il serait possible que les pouvoirs publics financent leur part au moyen d’un relève-
ment de la TVA. Le tableau ne comprend pas les conséquences qu’aurait un tel 
relèvement sur le montant des achats de biens et services des cantons et des commu-
nes.

1238 
Tableau 5 
Financement de la part des pouvoirs publics par la TVA 
Variante neutre pour leurs comptes 
 
Montants en 
millions de francs 
Répartition 
Remarques 
Besoin de 
financement 
10 680 
100 % 
Montant total des allocations 
 
 
 
 
Sources 
de financement 
 
 
 
– Employeurs 
 3 850 
 36 % 
Même charge moyenne 
qu’aujourd’hui 
– Confédération 
 550 
 5 % 
Correspond à l’amélioration 
du compte d’Etat 
– Cantons/communes 1 930 
 18 % 
Correspond à l’amélioration 
de leurs comptes 
– TVA 
 4 350 
 41 % 
Solde du financement 
nécessaire 
 
 
 
 
 
 
 
 
Augmentation du 
taux de TVA 
1,61 % 
 
Taux de TVA nécessaire 
pour couvrir le solde du 
financement 
 
 
 
 
Le solde du besoin de financement devant provenir de la TVA, soit 4,35 milliards de 
francs, correspond à la charge nette de la Confédération, des cantons et des commu-
nes (tableaux 4 et 5). Pour l’ensemble des pouvoirs publics, ce solde est le même, 
que la répartition soit «½ / ½» ou «⅔ / ⅓». 
Le tableau ne comprend pas les conséquences qu’aurait le relèvement de la TVA sur 
le montant des achats de biens et services des pouvoirs publics. 
Pour les cantons et les communes, d’autres dépenses ou économies peuvent encore 
intervenir (voir tableau 4).

1239 
Tableau 6 
Besoins de financement, besoins supplémentaires de financement et 
charge supplémentaire nette des pouvoirs publics 
Millions de francs, montants arrondis 
 
 
 
 
Variante ½ / ½ 
 Confédé-
ration 
Cantons et 
communes 
Total 
 
 
 
 
Besoins de financement 
(ou coût de l’initiative) 
 
 
10 680 
 
 
 
 
Employeurs (charge actuelle) 
 
 
 3 850 
 
 
 
 
Besoins de financement des pouvoirs 
publics 
3 410 
 3 410 
 6 830 
 
 
 
 
Dont part déjà financée actuellement: 
 
 
 
– Allocations pour enfants selon la LFA –80 
 –40 
 –120 
– Solde de la participation en tant 
qu’employeur 
 –20 
 –70 
 –90 
– Aide sociale 
 
 –200 
 –200 
– Réduction des primes AMal 
 –270 
 –130 
 –400 
 
 
 
 
Besoins supplémentaires de finance-
ment des pouvoirs publics (ou ponction 
fiscale supplémentaire) 
3 040 
2 970 
 6 020 
 
 
 
 
Dont part couverte par la fiscalité sur 
les allocations plus élevées: 
 
 
 
– Impôts directs sur le revenu des 
personnes physiques 
 –180 
–1 490 
–1 670 
 
 
 
 
Charge supplémentaire nette 
(ou lacune de financement) 
2 860 
 1 480 
 4 350

1240 
Table des matières 
Condensé 
1196 
1 Partie générale 
1198 
1.1 Forme 
1198 
1.1.1 Texte 
1198 
1.1.2 Aboutissement 
1199 
1.1.3 Délai 
1199 
1.2 Validité 
1200 
1.2.1 Unité de la forme 
1200 
1.2.2 Unité de la matière 
1200 
1.2.3 Autre condition de validité 
1200 
1.2.4 Applicabilité 
1200 
2 But et teneur de l’initiative 
1201 
3 Partie spéciale 
1201 
3.1 Importance des allocations pour enfant 
1201 
3.1.1 L’allocation pour enfant, un élément de la politique familiale 
1201 
3.1.2 Coûts de l’enfant et compensation des charges familiales 
1202 
3.1.3 Situation économique des familles et lutte contre la pauvreté 
1203 
3.2 Les allocations familiales selon les normes actuelles 
1205 
3.2.1 Aperçu 
1205 
3.2.2 Droit fédéral 
1205 
3.2.3 Droit cantonal 
1205 
3.2.4 Coûts et financement des allocations familiales 
1206 
3.3 Comparaison internationale 
1206 
3.4 Efforts déployés jusqu’ici en vue d’une réglementation fédérale sur les 
allocations familiales et interventions parlementaires en cours 
1207 
3.4.1 Efforts antérieurs 
1207 
3.4.2 Interventions parlementaires en cours 
1208 
3.4.3 Initiative parlementaire Fankhauser 
1208 
3.4.4 Initiatives cantonales 
1209 
4 Appréciation de l’initiative 
1209 
4.1 En général 
1209 
4.2 En particulier 
1210 
4.2.1 Mandat législatif (al. 1 et disposition transitoire, al. 1) 
1210 
4.2.1.1 Compétence de la Confédération (al. 1) 
1210 
4.2.1.2 Compétence législative du Conseil fédéral (Dispositions 
transitoires, al. 1) 
1212 
4.2.2 Le principe «un enfant, une allocation» (al. 2) 
1212 
4.2.3 Durée du droit à l’allocation pour enfant (al. 3) 
1213 
4.2.4 Montant des allocations pour enfant (al. 4 et Dispositions 
transitoires, al. 2) 
1213 
4.2.5 Mise en œuvre et péréquation des charges (al. 5) 
1214 
4.2.6 Financement (al. 6) 
1215

1241 
4.2.7 Coûts de l’initiative populaire 
1216 
4.2.8 Appréciation finale 
1217 
5 Eventualité d’un contre-projet 
1217 
6 Conséquences financières et effet sur l’état du personnel 
1217 
6.1 Pour la Confédération 
1217 
6.2 Pour les cantons et les communes 
1218 
6.3 Financement de la part des pouvoirs publics 
1219 
6.4 Conséquences économiques 
1219 
6.4.1 En général 
1219 
6.4.2 Effets sur la fiscalité 
1220 
6.4.3 Conséquences pour la croissance économique 
1220 
6.4.4 Effets démographiques 
1221 
6.4.5 Effets sur le pouvoir d’achat 
1222 
6.4.6 Effets directs sur les coûts du travail 
1222 
6.4.7 Conclusion concernant les effets économiques 
1223 
6.5 Conséquences pour la politique familiale 
1224 
7 Relation avec le droit européen 
1224 
7.1 Le droit de la Communauté européenne 
1224 
7.2 Les instruments du Conseil de l’Europe 
1225 
7.3 Compatibilité avec le droit européen 
1226 
8 Conclusion 
1226 
 
Annexes 
1227 
 
Arrêté fédéral concernant l’initiative populaire «Pour de plus justes 
allocations pour enfant!» (Projet) 
1243

1242

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relativ à l'initiative populaire «Pour de plus justes allocations pour enfant!»
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2004
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
12
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
04.016
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
30.03.2004
Date
Data
Seite
1195-1242
Page
Pagina
Ref. No
10 137 467
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