ch_vb · JAAC 68.107 · 2003-03-12 · de


JAAC 68.107
Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der
Rekurskommission EVD vom 12. März 2003 in
Sachen X AG gegen Bundesamt für Landwirtschaft
[6D/2001-10]
Produits phytosanitaires. Statistique. Légalité.
Art. 164 LAgr. Statistique de commercialisation.
La statistique de commercialisation doit permettre de se rendre compte
si les mesures prises en application de la nouvelle politique agricole
ont effectivement conduit à une réduction de l’emploi de matières
auxiliaires et des risques qui y sont liés pour l’environnement, donc à
une agriculture non polluante (consid. 4.1 ss).
Art. 28 de l’ordonnance sur l’homologation de produits phytosanitaires.
Constitutionnalité et légalité de la disposition.
- Par produit phytosanitaire, on entend non seulement les principes
actifs, bien qu’ils représentent une composante importante, mais aussi
le produit ou la préparation prête à l’emploi telle qu’elle est mise dans le
commerce en vue d’une utilisation agricole (consid. 5.2).
- Avec l’art. 28 de l’ordonnance sur l’homologation de produits
phytosanitaires, le Conseil fédéral a édicté une règle qui se tient dans
les limites de la norme de délégation de l’art. 164 LAgr (consid. 5.2.1 ss).
- En raison de ses connaissances spéciales, l’Office fédéral de
l’agriculture dispose d’un large pouvoir d’appréciation sur le plan
technique pour évaluer la nécessité de fournir des renseignements
(consid. 6).
1

Pflanzenschutzmittel. Statistik. Gesetzmässigkeit.
Art. 164 LwG. Umsatzstatistik.
Die Umsatzstatistik soll zur Erkenntnis beitragen, ob die nach der neuen
Agrarpolitik getroffenen Massnahmen tatsächlich zu einer Reduktion
des Hilfsstoffeinsatzes und der damit verbundenen Risiken für die
Umwelt, mithin zu einer umweltverträglicheren Landwirtschaft, führen
(E. 4.1 ff.).
Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung. Verfassungs- und
Gesetzmässigkeit der Bestimmung.
- Unter Pflanzenschutzmitteln sind nicht bloss Wirkstoffe zu verstehen,
obwohl sie einen wesentlichen Bestandteil bilden, sondern das
anwendungsbereite Mittel oder Präparat (Anwendungsprodukt), wie
sie in Verkehr gelangen und in der Landwirtschaft zur Anwendung
kommen (E. 5.2).
- Der Bundesrat hat mit Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung eine
Regelung getroffen, die sich im Rahmen der Delegationsnorm (Art. 164
LwG) hält (E. 5.2.1 ff.).
- Dem Bundesamt für Landwirtschaft ist für die Beurteilung der
Erforderlichkeit von Auskünften auf Grund seiner Fachkenntnis ein
weiter technischer Ermessensspielraum zuzubilligen (E. 6).
Prodotti fitosanitari. Statistica. Principio della legalità.
Art. 164 LAgr. Statistica della commercializzazione.
La statistica della commercializzazione deve contribuire a riconoscere
se le misure prese secondo la nuova politica agraria conducono
effettivamente ad una riduzione dell’impiego di materie ausiliarie e
dei rischi che ciò comporta per l’ambiente, vale a dire ad un’agricoltura
rispettosa dell’ambiente (consid. 4.1 segg.).
Art. 28 Ordinanza sui prodotti fitosanitari. Costituzionalità e legalità
della disposizione.
- Per prodotti fitosanitari non si intendono soltanto sostanze attive
benché esse formino una componente essenziale, ma anche la sostanza
o il preparato pronti all’uso come giungono in commercio e vengono
applicati in agricoltura (consid. 5.2).
- Con l’art. 28 dell’ordinanza sui prodotti fitosanitari il Consiglio
federale ha trovato una regola che si attiene al limite della norma di
delegazione dell’art. 164 LAgr (consid. 5.2.1 segg.).
- Grazie alle sue conoscenze specialistiche, l’Ufficio federale
dell’agricoltura dispone di un ampio potere di apprezzamento sul piano
tecnico per valutare la necessità di fornire informazioni (consid. 6).
2

Zusammenfassung des Sachverhalts:
Mit Verfügung vom 8. Juni 2001 setzte das Bundesamt für Landwirtschaft (im
Folgenden: Bundesamt) der X AG Frist bis 8. Juli 2001, um Angaben über die
im Jahr 2000 in Verkehr gebrachten Mengen an Pflanzenschutzmitteln zu
machen.
Gegen diese Verfügung reichte die X AG (Beschwerdeführerin) am
5. Juli 2001 Beschwerde bei der Rekurskommission des Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartementes (Rekurskommission EVD, REKO/EVD) ein.
Sie beantragt, es sei die Verfügung vom 8. Juni 2001 aufzuheben, Art. 28 der
Verordnung vom 23. Juni 1999 über die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln
(Pflanzenschutzmittel-Verordnung, SR 916.161) sei als rechtswidrig und auf
den vorliegenden Sachverhalt nicht anwendbar zu erklären und eventualiter
sei die angefochtene Verfügung wie folgt zu ändern: «Der X AG wird Frist bis
8. Juli 2001 gesetzt, um für jeden Wirkstoff die in Verkehr gebrachte Menge in
Tonnen anzugeben».
Aus den Erwägungen:
(…)
2. Nach dem Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft
(Landwirtschaftsgesetz [LwG], SR 910.1) erlässt der Bundesrat Vorschriften
über die Einfuhr und das Inverkehrbringen von landwirtschaftlichen
Hilfsstoffen (Art. 160 Abs. 1 LwG). Als landwirtschaftliche Hilfsstoffe gelten
Stoffe und Organismen, die der landwirtschaftlichen Produktion dienen,
darunter insbesondere Dünger, Pflanzenschutzmittel, Futtermittel und
pflanzliches Vermehrungsmaterial (Art. 158 Abs. 1 LwG). Der Bundesrat kann
die Hilfsstoffproduzenten und die Handelsfirmen verpflichten, Angaben
über die in der Schweiz in Verkehr gebrachten Hilfsstoffmengen zu machen
(Art. 164 LwG).
Der Bundesrat hat - unter anderem gestützt auf das LwG, das Bundesgesetz
vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG, SR 814.01; Art. 29 und
29c) und das Bundesgesetz vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und
Gebrauchsgegenstände (LMG, SR 817.0; Art. 9 und 10) - die Zulassung,
die Einfuhr und das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln zur
Verwendung in der Landwirtschaft, im gewerblichen Gartenbau und in
Hausgärten in der Pflanzenschutzmittel-Verordnung geregelt.
Auf Ersuchen des Bundesamtes sind Personen, welche Pflanzenschutzmittel
in Verkehr bringen, verpflichtet, Angaben über die in Verkehr
gebrachten Mengen an Pflanzenschutzmitteln zu machen (Art. 28
Pflanzenschutzmittel-Verordnung). Als Inverkehrbringen gilt die erstmalige
entgeltliche oder unentgeltliche Übertragung oder Überlassung eines
Pflanzenschutzmittels (Art. 3 Abs. 2 Pflanzenschutzmittel-Verordnung).
3. (…)
4. Die Beschwerdeführerin betrachtet Art. 28
Pflanzenschutzmittel-Verordnung als rechtswidrig und auf den vorliegenden
Sachverhalt nicht anwendbar. Sie nimmt mit dieser Rüge auf das
akzessorische Prüfungsrecht Bezug (vgl. Kölz / Häner, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 637 ff.),
wonach die Rekurskommission EVD, wie das Bundesgericht, Verordnungen des
3

Bundesrates in Verbindung mit einer Verfügung (Art. 5 des Bundesgesetzes
über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 [VwVG], SR 172.021)
vorfrageweise auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit überprüfen
kann. Bei unselbstständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche
Delegationsnorm stützen, prüft sie, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der
ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat.
Indessen kann nicht überprüft werden, ob die Delegationsnorm als solche
oder deren Umfang zulässig ist (vgl. BGE 120 Ib 97 E. 3a, BGE 119 Ia 241 E. 5a,
BGE 118 Ib 367 E. 4). Nach Art. 191 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sind für das Bundesgericht
und die anderen rechtsanwendenden Behörden namentlich Bundesgesetze
massgebend. Insofern ist es diesen Organen verwehrt, Gesetze und die
darin enthaltenen Delegationsnormen im Rahmen der Anwendung von
Bundesrecht auf ihre Verfassungsmässigkeit zu überprüfen (vgl. René Rhinow,
Die Bundesverfassung 2000, Basel 2000, S. 196 ff.; Walter Haller in: Kommentar
zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Band IV, zu
Art. 113, Rz. 147 ff. [Stand 1995]).
Um den Delegationsrahmen zu bestimmen, gilt es im Folgenden, Sinn und
Tragweite der massgebenden gesetzlichen Delegationsnorm (Art. 164 LwG) zu
ermitteln. Sie bestimmt unter der Artikelüberschrift Umsatzstatistik:
«Der Bundesrat kann die Hilfsstoffproduzenten und die Handelsfirmen
verpflichten, Angaben über die in der Schweiz in Verkehr gebrachten
Hilfsstoffmengen zu machen.»
4.1. Der vom Gesetzgeber beschlossene und in Übereinstimmung damit
amtlich veröffentlichte Wortlaut des Rechtssatzes bildet Gegenstand
und Ausgangspunkt der Auslegung (vgl. BGE 122 V 362 E. 4a, BGE 120 V
95 E. 4b, mit weiteren Hinweisen). Hingegen ist die Auslegung nicht an
den Sprachsinn des Rechtssatzes oder den Wortsinn seiner Ausdrücke
gebunden und ebenso wenig auf den Wortlaut beschränkt. Massgebend
ist der Rechtssinn des Rechtssatzes. Ist daher eine Bestimmung trotz
ihres scheinbar klaren Wortlautes unklar, so ist nach dem wahren
Sinn und Zweck der Norm zu suchen (BGE 122 V 362 E. 4a mit weiteren
Hinweisen; unveröffentlichter Entscheid der Rekurskommission EVD vom
27. Dezember 1994 i. S. I. [94/4I-001] E. 3 ff. und veröffentlichter Entscheid
der Rekurskommission EVD vom 26. März 1998 i. S. B. [97/LH-002] E. 3.1,
abrufbar unter: www.reko.admin.ch; vgl. zur Auslegung allgemein: Häfelin /
Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, Rz. 90 ff.;
sowie Häfelin / Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002,
Rz. 214 ff.). Dieser ergibt sich in erster Linie aus der Entstehungsgeschichte
und dem Willen des Gesetzgebers. Bei der Auslegung gelangen die
grammatikalische, historische, zeitgemässe, systematische und teleologische
Auslegung zur Anwendung (Häfelin / Müller, a. a. O., N. 216).
Nach herrschender Meinung kommt keiner dieser Auslegungsmethoden
ein grundsätzlicher Vorrang zu; das Bundesgericht befolgt vielmehr einen
«pragmatischen Methodenpluralismus» (BGE 125 II 206 E. 4a mit weiteren
Hinweisen auf die Rechtsprechung). Die Gesetzesmaterialien können als
4

Auslegungshilfe herangezogen werden; ihre Bedeutung ist unterschiedlich je
nachdem, ob es sich um neuere oder ältere Gesetze handelt (BGE 116 II 411
E. 5b mit Hinweisen).
4.2. Vom Wortsinn her werfen die in Art. 164 LwG als Adressaten
einer entsprechenden Regelung des Bundesrats ins Auge gefassten
«Hilfsstoffproduzenten» und «Handelsfirmen» kaum Fragen auf.
Naheliegenderweise sind die Produzenten jene, welche die Hilfsstoffe
herstellen und die Handelsfirmen jene, welche Hilfsstoffe von Produzenten im
Inland beziehen oder aus dem Ausland einführen und weitergeben.
Desgleichen gibt der geografische Rahmen «in der Schweiz» zu keinen
weiteren Fragen Anlass.
Hingegen ist nicht von vorneherein klar, was mit «Angaben» über «die in
Verkehr gebrachten» «Hilfsstoffmengen» gemeint ist.
Art. 158 Abs. 1 LwG umschreibt den Begriff der landwirtschaftlichen
Hilfsstoffe allgemein als «Stoffe und Organismen, die der landwirtschaftlichen
Produktion dienen» und nennt dann in einer nicht abschliessenden
Aufzählung einzelne Hilfsstoffe, darunter namentlich «Pflanzenschutzmittel».
Was unter Pflanzenschutzmittel sowie Angaben über die in Verkehr
gebrachten Mengen zu verstehen sei, wird nicht weiter verdeutlicht.
Insofern ermächtigt Art. 164 LwG den Bundesrat,
Pflanzenschutzmittel-Produzenten und Pflanzenschutzmittel-Handelsfirmen
zu verpflichten, Angaben über Pflanzenschutzmittel-Mengen zu machen.
In diesem Verfahren ist vor allem umstritten, ob unter Pflanzenschutzmittel
spezifische «Handelsprodukte» einer Firma verstanden werden können.
Vor diesem Hintergrund ist im Folgenden zu prüfen, ob sich aus der
Entstehungsgeschichte und dem Zweck der Bestimmung eine weitere Klärung
des Regelungsbereichs ergibt, welcher dem Bundesrat offen steht.
4.3. Die Entstehungsgeschichte von Art. 164 LwG beginnt mit Art. 73c des
Bundesgesetzes vom 3. Oktober 1951 über die Förderung der Landwirtschaft
und die Erhaltung des Bauernstandes (LwG von 1951, AS 1953 1073), welcher
mit der Änderung vom 21. Juni 1996 eingefügt wurde (AS 1997 1190; vgl.
Botschaft vom 27. Juni 1995 zum Agrarpaket 95, BBl 1995 IV 629 ff., S. 697).
Diese Bestimmung ist in der Folge praktisch unverändert - und ohne erneute
vertiefende Diskussion in den Räten - ins neue Landwirtschaftsgesetz
überführt worden.
Im Ständerat gab Art. 73c LwG von 1951 zu keinen Diskussionen Anlass (vgl.
AB 1995 S 1232).
Im Nationalrat wies Nationalrat John Dupraz darauf hin, dass auf freiwilliger
Basis bereits eine Statistik bestehe, welche Auskunft über den Verbrauch an
Pflanzenschutzmitteln gebe. Weiter würden Pflanzenschutzmittelproduzenten
schon jetzt den Behörden Antworten auf spezifische Anfragen erteilen. Die
Daten, welche mit der geplanten Statistik gefordert würden, kämen einer
Veröffentlichung von Marktdaten gleich, was für die betroffenen Unternehmen
nicht akzeptabel sei. Nachdem er von Bundesrat Jean-Pascal Delamuraz darauf
hingewiesen wurde, dass der Datenschutz gewährleistet sei, zog er seinen
Streichungsantrag zurück (vgl. AB 1996 N 494 f.).
5

Bundesrat Jean-Pascal Delamuraz machte darauf aufmerksam, dass die
Pflanzenschutzmittel-Statistik insbesondere dazu diene, die Auswirkungen
der neuen Agrarpolitik auf die landwirtschaftlichen Hilfsstoffe aufzuzeigen.
Dazu reiche die bisherige Statistik nicht aus, da diese nicht alle nötigen
Informationen aufweise (vgl. AB 1996 N 495).
Aus diesen Voten geht nicht ausdrücklich hervor, was unter
«Pflanzenschutzmittel» verstanden werden sollte. Immerhin deutet das
Votum Dupraz daraufhin, dass zumindest er darunter «Marktdaten»
von unmittelbarer betriebswirtschaftlicher Bedeutung verstand, deren
Veröffentlichung für den Betrieb nicht akzeptabel wäre. Diesbezüglich sicherte
Bundesrat Jean-Pascal Delamuraz den Datenschutz zu, was den Schluss zulässt,
dass nicht nur anonyme statistische Daten gemeint waren.
Unbestritten war indessen der Zweck von Art. 73c LwG von 1951, wonach es
darum gehen sollte, die Auswirkungen der neuen Agrarpolitik zu verfolgen
(vgl. Berichterstatter Wyss William, AB 1996 N 494).
Insofern ergibt die Auswertung der parlamentarischen Beratung, dass jene
Angaben gefordert werden können, die nötig sind, um die Auswirkungen der
neuen Agrarpolitik zu verfolgen. Somit ist jedenfalls nicht ausgeschlossen,
dass darunter «Handelsprodukte» verstanden werden könnten.
4.4. Als Anknüpfungspunkt der teleologischen Auslegung zur Ermittlung
des Zwecks der Regelung bietet sich die Botschaft zum Agrarpaket 95 an. Zu
Art. 73c LwG von 1951 führt der Bundesrat Folgendes aus (vgl. BBl 1995 IV
697):
«Die Erfassung der in Verkehr gebrachten Mengen soll es ermöglichen, die
Entwicklung der verwendeten Mengen und damit die Auswirkungen der neuen
Agrarpolitik zu verfolgen. Der Bund ist gegenüber der Öffentlichkeit verpflichtet,
die Ergebnisse der Agrarpolitik transparent darzustellen.»
In der parlamentarischen Beratung blieb diese Zweckumschreibung
unbestritten (vgl. E. 4.3).
Hinweise auf die «Auswirkungen der neuen Agrarpolitik» lassen
sich dem Siebten Bericht vom 27. Januar 1992 über die Lage der
schweizerischen Landwirtschaft und die Agrarpolitik des Bundes (Siebter
Landwirtschaftsbericht, BBl 1992 II 130 ff.) entnehmen. Danach hat die
Agrarpolitik die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass die Landwirtschaft in
optimaler Weise die folgenden Aufgaben erfüllt: a) Wesentlicher Beitrag zur
sicheren Versorgung der Bevölkerung mit qualitativ hochwertigen, gesunden
Nahrungsmitteln zu günstigen Preisen, b) Nutzung und Erhaltung natürlicher
Lebensgrundlagen, c) Erhaltung und Pflege von Kulturlandschaften, d) Beitrag
zum wirtschaftlichen und kulturellen Leben im ländlichen Raum (Siebter
Landwirtschaftsbericht, a. a. O., S. 475). Konkret sollte die neue Agrarpolitik
unter anderem eine umweltgerechte Produktion, eine dem natürlichen
Standort angepasste Produktionsintensität und ein dadurch reduzierter
Hilfsstoffeinsatz bezwecken; als weiterer Schritt werden gesamtbetriebliche
Konzepte wie die Integrierte Produktion und der Biologische Landbau
betrachtet (Siebter Landwirtschaftsbericht, a. a. O., S. 476 ff., insbesondere
S. 477).
6

Die Umsatzstatistik sollte somit dazu beitragen zu erkennen, ob die nach der
neuen Agrarpolitik getroffenen Massnahmen tatsächlich zu einer Reduktion
des Hilfsstoffeinsatzes und der damit verbundenen Risiken für die Umwelt,
mithin zu einer umweltverträglicheren Landwirtschaft, führen.
Welche Daten dazu im Einzelnen nötig sind, ergibt sich aus der
Zweckbestimmung nicht ausdrücklich - sie schränkt jedenfalls die in Betracht
fallenden Daten nicht auf Wirkstoffe ein, noch schliesst sie «Handelsprodukte»
aus. Insofern ergibt auch die teleologische Auslegung, dass jene Angaben
gefordert werden können, die nötig sind, um die Auswirkungen der neuen
Agrarpolitik zu verfolgen.
5. Im Folgenden ist wie erwähnt (E. 4) zu prüfen, ob sich der Bundesrat an
die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. In
diesem Sinne ist zu untersuchen, ob Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung
den vorstehend ausgeloteten Delegationsrahmen des LwG offensichtlich
sprengt und damit nicht gesetz- und verfassungsmässig ist, wie die
Beschwerdeführerin behauptet. Diese Bestimmung lautet unter der
Artikelüberschrift Umsatzstatistik:
«Auf Ersuchen des Bundesamtes sind Personen, welche Pflanzenschutzmittel in
Verkehr bringen, verpflichtet, Angaben über die in Verkehr gebrachten Mengen
an Pflanzenschutzmitteln zu machen.»
Nach den vom Bundesgericht entwickelten Grundsätzen, die auch für die
Rekurskommission EVD massgebend sind (Art. 191 BV; vgl. REKO/EVD
96/6J-001 E. 6.1, publiziert in: VPB 62.76; unveröffentlichter Entscheid der
Rekurskommission EVD vom 23. Dezember 1998 i. S. M. AG [97/6H-017] E. 3.2),
ist Folgendes zu beachten.
Die entsprechende Prüfung beschränkt sich auf die Frage, ob die
Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten
Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz-
oder verfassungswidrig ist (BGE 126 II 283 E. 3b mit Hinweisen). Die
Rekurskommission EVD kann dabei namentlich prüfen, ob sich eine
Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützen lässt oder ob sie Art. 9
BV widerspricht, weil sie sinn- oder zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen
trifft, für die sich ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen
nicht finden lässt, oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten
getroffen werden müssen (vgl. BGE 104 Ib 205 E. 3b mit Hinweisen). In diesem
Sinne ist zu untersuchen, ob mit der Verordnung der Zweck des Gesetzes
erfüllt werden kann und ob der Bundesrat sein Ermessen nach dem Grundsatz
der Verhältnismässigkeit ausgeübt hat. Dies kann bejaht werden, wenn die in
der Verordnung vorgesehenen Mittel in einem vernünftigen Verhältnis zu dem
im Gesetz anvisierten Zweck stehen (vgl. BGE 122 II 411 E. 3b, BGE 121 II 465
E. 2a, je mit weiteren Hinweisen).
Für die Zweckmässigkeit der geregelten Massnahmen trägt jedoch der
Bundesrat die Verantwortung; es kann nicht Aufgabe des Bundesgerichts
beziehungsweise der Rekurskommission EVD sein, zu untersuchen, ob die in
der Verordnung getroffenen Massnahmen wirtschaftlich und agrarpolitisch
zweckmässig sind (vgl. BGE 99 Ib 159 E. 3b S. 169).
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Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter
Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt,
ist dieser Spielraum für das Bundesgericht und damit auch für die
Rekurskommission EVD verbindlich (vgl. Art. 191 BV). Das Bundesgericht
beziehungsweise die Rekurskommission EVD darf in diesem Fall bei der
Überprüfung der Verordnung nicht das eigene Ermessen an die Stelle
desjenigen des Bundesrates setzen.
5.1. Wie die Auslegung von Art. 164 LwG ergeben hat, setzt diese
Gesetzesbestimmung den Rahmen für eine Regelung durch
den Bundesrat, wonach Pflanzenschutzmittel-Produzenten und
Pflanzenschutzmittel-Handelsfirmen verpflichtet werden können, Angaben
über Pflanzenschutzmittel-Mengen zu machen, um nach den Vorstellungen des
Gesetzgebers die Auswirkungen der neuen Agrarpolitik zu verfolgen.
Insofern, als die Delegationsnorm eine Regelung erlaubt, welche auf
die Beschaffung von «Angaben» über «die in Verkehr gebrachten»
«Hilfsstoffmengen» abzielt, räumt sie dem Bundesrat einen sehr weiten
Regelungsspielraum ein.
Vergleicht man den Wortlaut von Delegationsnorm und daraus abgeleiteter
Verordnungsbestimmung, fällt auf, dass im Wesentlichen der allgemeine
Begriff «Hilfsstoffmengen» durch «Mengen an Pflanzenschutzmitteln»
ersetzt wurde und im Übrigen die zur Meldung Verpflichteten allgemein
als «Personen, welche Pflanzenschutzmittel in Verkehr bringen» ins Recht
gefasst werden. Dazu wurde festgehalten, dass die Meldungen auf «Ersuchen
des Bundesamtes» zu erstatten sind.
Ferner hat der Bundesrat in Art. 3 Pflanzenschutzmittel-Verordnung
umschrieben, was unter Pflanzenschutzmittel und Inverkehrbringen zu
verstehen sei.
Abgesehen von der Bezeichnung des Bundesamtes als Vollzugsorgan,
welches die Meldungen anfordern darf, sowie der begrifflichen
Präzisierung von Pflanzenschutzmittel und Inverkehrbringen, lehnt sich
die Ausführungsbestimmung mit einer redaktionell etwas abweichenden
Fassung inhaltlich eng an die Delegationsnorm an.
Insofern ist nicht zu erkennen, inwiefern sie den Delegationsrahmen
sprengen könnte, weshalb sich die Bestimmung unter dem Gesichtspunkt
der Gesetzmässigkeit nicht beanstanden lässt.
5.2. Die Beschwerdeführerin lehnt sich vor allem dagegen auf, dass
das Bundesamt Mengenangaben über die von ihr in Verkehr gesetzten
«Handelsprodukte» und nicht lediglich über die darin enthaltenen
Wirkstoffmengen erwartet.
Nach der Pflanzenschutzmittel-Verordnung ist das Bundesamt
berechtigt, Angaben über «Pflanzenschutzmittel» zu verlangen und die
Beschwerdeführerin ist als Unternehmen beziehungsweise Person, welche
solche in Verkehr bringt, «verpflichtet, Angaben über die in Verkehr
gebrachten Mengen an Pflanzenschutzmitteln zu machen».
Die Pflanzenschutzmittel-Verordnung (Art. 3) umschreibt Pflanzenschutzmittel
als
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«Schutzmittel, Regulatoren für die Pflanzenentwicklung und Mittel zum Schutz
von Erntegütern:
a. Schutzmittel: Stoffe, Präparate, Organismen und andere Mittel, die
landwirtschaftliche Nutzpflanzen, einschliesslich des Vermehrungsmaterials, vor
Krankheiten, Schädlingen, Unkräutern usw. schützen;
b. Regulatoren für die Pflanzenentwicklung: Stoffe, Präparate, Organismen
und andere Mittel, welche die Entwicklung landwirtschaftlicher Nutzpflanzen
beeinflussen, aber nicht deren Ernährung dienen;
c. Mittel zum Schutz von Erntegütern: Stoffe, Präparate, Organismen und andere
Mittel, die landwirtschaftliche Erntegüter vor Krankheiten, Schädlingen usw.
schützen oder die Haltbarkeit verbessern oder verlängern.»
Demnach sind unter Pflanzenschutzmitteln ganz offensichtlich nicht
bloss Wirkstoffe zu verstehen, obwohl sie einen wesentlichen Bestandteil
bilden, sondern das anwendungsbereite Mittel oder Präparat, mithin
Handelsprodukte, wie sie in Verkehr gelangen und in der Landwirtschaft
zur Anwendung kommen.
Insofern stellt sich nicht so sehr die Frage, ob das Bundesamt die spezifischen
Angaben über die Handelsprodukte verlangen darf, sondern ob der Bundesrat
mit dieser Regelung den Delegationsrahmen nach Art. 164 LwG sprengt.
5.2.1. Da das Gesetz dem Bundesrat einen weiten Regelungsspielraum belässt,
stellt sich vor allem die Frage, ob mit der Bestimmung, wonach sinngemäss
Angaben über Handelsprodukte zu machen sind, der Zweck des Gesetzes
erfüllt werden kann und ob der Bundesrat sein Ermessen nach dem Grundsatz
der Verhältnismässigkeit ausgeübt hat. Für die Zweckmässigkeit trägt indessen
der Bundesrat die Verantwortung (vgl. E. 4.2).
In dieser Hinsicht sind die Ausführungen des Bundesamtes für Umwelt in der
Eingabe vom 8. Juli 2002 und des Bundesamtes für Gesundheit im Schreiben
vom 12. Juli 2002 aufschlussreich.
Das Bundesamt für Umwelt führt aus, Daten über umweltbelastende
Stoffe seien ein wichtiger Bestandteil eines effizienten Vollzugs des
Umweltschutzgesetzes im Stoffbereich. Bei der Risikoabschätzung spiele
die Formulierung der Produkte eine wichtige Rolle. Diese könne die
Art und Weise der Applikation wesentlich beeinflussen und damit das
Umweltverhalten des Produkts. Angaben über die verkauften Produkte
seien eine wichtige Grundlage zur Schätzung der effektiv in die Umwelt
ausgebrachten Pflanzenschutzmittel und der damit verbundenen Stoffflüsse.
Das Verfahren zur Beurteilung von Risiko und Umweltbelastung durch
Pflanzenschutzmittel sei komplex. Neben der grundlegenden Risikoanalyse
im Rahmen des Zulassungsverfahrens seien für eine umfassende
Risikobeurteilung und für eine gezielte Erhebung der Umweltbelastung auch
Kenntnisse über die Menge der tatsächlich verwendeten Pflanzenschutzmittel
sowie über Art und Weise ihrer Anwendungen notwendig. Diese könnten nicht
ausschliesslich über das Zulassungsverfahren gewonnen werden.
Das Bundesamt für Gesundheit betont, in der Landwirtschaft würden
Produkte, und nicht Wirkstoffe zur Schädlingsbekämpfung eingesetzt. Eine
Statistik, welche allein Angaben über Wirkstoffe enthalte, sei ungenügend, um
9

in umfassender Weise Massnahmen wie die Ermittlung des Risikos auf die
menschliche Gesundheit oder die Reduktion dieses Risikos zu treffen. Eine
umfassende Statistik sei für das Bundesamt für Gesundheit ebenfalls nützlich
bei der Neubewertung von bereits existierenden Produkten, um die Bedeutung
jedes Produkts abzuschätzen.
Im selben Sinn erklärt das Bundesamt, die Erfassung der in Verkehr
gebrachten Mengen solle es ermöglichen, die Entwicklung der verwendeten
Mengen und damit der neuen Agrarpolitik zu verfolgen. Weiter dienten
die Daten dem Risikomanagement. Produkte mit demselben Wirkstoff
könnten nämlich unterschiedlich gefährdend sein, je nach Konzentration
des Wirkstoffs und der Gesamtzusammensetzung des Produkts unter
Berücksichtigung der Formulierungshilfsstoffe. Insofern bestehe ein
öffentliches Interesse an den verlangten Daten.
Diese Ausführungen der zuständigen Fachämter des Bundes belegen
auf einleuchtende Weise, dass die vom Bundesrat getroffene Regelung
auf der Linie der Zweckbestimmungen von Landwirtschaftsgesetz,
Umweltschutzgesetz und Giftgesetz liegt. Insofern sind keine berechtigten
Zweifel angebracht, wonach die durch die Pflanzenschutzmittel-Verordnung
vorgeschriebenen Angaben nicht einem gesetzlichen Zweck dienen würden.
Es ist auch nicht erkennbar, inwiefern die Regelung unverhältnismässig
sein könnte, werden doch Angaben gefordert, die jedes ordentlich geführte
Unternehmen ohne weiteres zur Hand haben sollte.
Auch unter den eben erwogenen Gesichtspunkten der Ausrichtung am
gesetzlichen Zweck und der Verhältnismässigkeit erweist sich die Bestimmung
demnach als gesetzmässig.
5.2.2. Die Beschwerdeführerin betont weiter ihr Interesse an einer
Bewahrung der als Geschäftsgeheimnis zu betrachtenden Daten über ihren
Produkteumsatz und behauptet, für eine Umsatzstatistik brauche es die
geforderten detaillierten Angaben zu den Produkten nicht.
Nach der Artikelüberschrift von Art. 164 LwG zu schliessen, hat der
Gesetzgeber eine Umsatzstatistik im Auge. Insofern stellt sich die Frage, ob
das Bundesstatistikgesetz vom 9. Oktober 1992 (BStatG, SR 431.01) in diesem
Zusammenhang anwendbar und Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung
damit vereinbar ist.
Das Bundesstatistikgesetz bezweckt namentlich, dem Bund die statistischen
Grundlagen bereitzustellen, die er zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt
(vgl. Art. 1 Bst. a BStatG). Das BStatG gilt für alle statistischen Arbeiten, die
der Bundesrat anordnet (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BStatG). Die Bundesstatistik
dient namentlich der Vorbereitung, Durchführung und Überprüfung von
Bundesaufgaben (Art. 3 Abs. 2 Bst. a BStatG).
Aus diesem fragmentarischen Hinweis auf die entsprechenden Bestimmungen
des BStatG lässt sich ohne weiteres entnehmen, dass das BStatG in diesem
Zusammenhang anwendbar ist. Bei den durch Art. 164 LwG und Art. 28
Pflanzenschutzmittel-Verordnung anvisierten Daten handelt es sich um
Verwaltungsdaten im Sinne von Art. 4 Abs. 1 BStatG.
10

Nach den Ausführungen des Bundesamtes sollen die Daten verwendet
werden, um die Auswirkungen der neuen Landwirtschaftspolitik zu
beobachten. Dazu gehört nach den Vorstellungen des Bundesrats (vgl. Siebter
Landwirtschaftsbericht, a. a. O., S. 477) unter anderem, mittels geeigneter
Massnahmen eine umweltgerechte Produktion, eine dem natürlichen
Standort angepasste Produktionsintensität und ein dadurch reduzierter
Hilfsstoffeinsatz zu erzielen. Um diese Ziele zu verwirklichen, betreibt
das Bundesamt, wie es ausführt, ein Risikomanagement zur Erkennung,
Abschätzung und Handhabung der von Pflanzenschutzmitteln ausgehenden
Risiken.
Mit Blick auf die wegleitenden Grundsätze nach dem BStatG (repräsentative
Ergebnisse über den Zustand und die Entwicklung von Bevölkerung,
Wirtschaft, Gesellschaft, Raum und Umwelt in der Schweiz [Art. 3 Abs. 1
BStatG]; Vorbereitung, Durchführung und Überprüfung von Bundesaufgaben
[Art. 3 Abs. 2 Bst. a BStatG]; grundsätzlich keine andere Verwendung der
Daten [Art. 14 Abs. 1 BStatG]; Information der Öffentlichkeit [Art. 18 BStatG]),
erscheint die vom Bundesamt ins Auge gefasste Verwendung der Daten
unproblematisch. Das Bundesamt weist denn auch darauf hin, das Bundesamt
für Statistik habe die Erhebung der fraglichen Daten nicht als problematisch
angesehen.
Betreffend die von der Beschwerdeführerin befürchtete Gefahr einer
Verletzung von Geschäftsgeheimnissen fallen die das Bundesamt
einschränkenden Verpflichtungen auf Grund des «Statistikgeheimnisses»
in Betracht (vgl. Art. 18 Abs. 3 BStatG und Art. 10 und 11 der Verordnung vom
30. Juni 1993 über die Organisation der Bundesstatistik, SR 431.011). Insofern
tangieren die von der Beschwerdeführerin geäusserten Befürchtungen, die
Daten könnten in unbefugte Hände geraten, die Gesetzmässigkeit von Art. 28
Pflanzenschutzmittel-Verordnung nicht.
5.2.3. Im Übrigen erliess der Bundesrat gestützt auf Art. 164 LwG betreffend
weitere Hilfsstoffe Regelungen, welche Produzenten und Handelsfirmen
analog zu Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung verpflichten, statistische
Angaben zu machen.
Namentlich nach der Verordnung vom 10. Januar 2001 über das
Inverkehrbringen von Düngern (Dünger-Verordnung [DüV], SR 916.171;
Art. 28) sind Firmen und Personen, welche Dünger herstellen und/oder in
Verkehr bringen, verpflichtet, auf Anfrage hin dem Bundesamt Angaben über
ihre umgesetzten Produkte und Mengen zu machen. Diese Umsatzstatistik
unterliegt den Bestimmungen der Verordnung vom 30. Juni 1993 über die
Durchführung von statistischen Erhebungen des Bundes (SR 431.012.1).
Nach dieser Bestimmung erwartet der Bundesrat ebenfalls, dass die
«umgesetzten Produkte und Mengen» zu melden sind. Damit ist belegt, dass
es sich bei Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung nicht um eine singuläre
Regelung handelt und dass es um eine statistische Erhebung geht, die den
Regeln des Bundesstatistikgesetzes zu folgen hat.
11

Auch dieser Blick auf entsprechende Regelungen in verwandten
Rechtsbereichen ergibt keinen Hinweis, wonach Art. 28
Pflanzenschutzmittel-Verordnung gesetzwidrig sein könnte.
5.2.4. Die Beschwerdeführerin vertritt ferner die Auffassung, Art. 28
Pflanzenschutzmittel-Verordnung verletze das Rechtsgleichheitsgebot,
weil Importeure, welche Produkte aus der Liste der frei importierbaren
Pflanzenschutzmittel (Art. 15 Pflanzenschutzmittel-Verordnung) einführten,
keine Angaben über die entsprechenden Hilfsstoffe machen müssten.
Das Bundesamt räumt ein, dass bei Produkten, die in der Liste der frei
importierbaren Pflanzenschutzmittel aufgeführt seien, in der Regel nur
Angaben über den Wirkstoffgehalt bekannt seien. Die entsprechende Regelung
gründe auf dem diesbezüglichen Willen des Gesetzgebers. Nach Angaben der
Zollbehörden handle es sich indessen nur um sehr kleine Mengen im Vergleich
zu den Mengen, die von den inländischen Herstellern in Verkehr gebracht
würden. Insofern würde die Statistik nur gering von der Realität abweichen.
Ein Erlass oder ein Rechtsanwendungsakt verletzt den Grundsatz der
Rechtsgleichheit (Art. 8 BV), wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft,
für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht
ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich auf Grund
der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist insbesondere verletzt,
wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches
nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird und sich
der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine
wesentliche Tatsache bezieht (BGE 122 II 113 E. 2b, BGE 121 II 198 E. 4a, BGE
117 Ia 97 E. 3a, mit Hinweisen; vgl. Häfelin / Müller, a. a. O., Rz. 488 ff.).
Die Bestimmung erlaubt dem Bundesamt ganz allgemein, von Personen,
welche Pflanzenschutzmittel in Verkehr bringen, Angaben über die in Verkehr
gebrachten Mengen zu verlangen. Insofern sind Einfuhren nach Art. 15
Pflanzenschutzmittel-Verordnung nicht von vorneherein ausgenommen;
eine andere Frage ist es, welche Praxis das Bundesamt befolgt. In Wortlaut
und Sinn von Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung (vgl. E. 4.2 und 4.4) ist
insofern keine sachfremde Differenzierung im Sinne einer rechtsungleichen
Regelung zu erkennen.
5.3. Die Beschwerdeführerin befürchtet schliesslich, es bestünde die Gefahr,
dass das Bundesamt die gewonnenen Daten missbräuchlich dazu verwende,
um die am meisten gefragten Produkte in die Liste der frei importierbaren
Pflanzenschutzmittel aufzunehmen. Dies würde die entsprechenden Hersteller
benachteiligen.
Zu diesem Punkt führt das Bundesamt aus, für die Aufnahme in die Liste sei
die Gleichartigkeit der wertbestimmenden Eigenschaften wesentlich. Dass
vorzugsweise vielverkaufte Produkte ausgewählt würden, ergebe sich aus dem
Zweck des «Listenimports». Im Übrigen fielen vorwiegend ältere Produkte in
Betracht, deren Erstanmelderschutz abgelaufen sei. Es treffe nicht zu, dass die
Daten spezifisch für den «Listenimport» ausgewertet würden.
Die Möglichkeit, dass das Bundesamt aus der Datenerhebung Schlüsse
für die Aufnahme von Produkten in die Liste der frei importierbaren
Pflanzenschutzmittel ziehen könnte, spricht noch nicht a priori gegen die
Gesetzmässigkeit von Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung.
12

Der Vollzug der Einfuhrregelung nach Art. 15
Pflanzenschutzmittel-Verordnung ist eine von Art. 160 Abs. 7 LwG
vorgesehene Aufgabe, mit welcher der Gesetzgeber die Erwartung
verband, mit mehr Wettbewerb im Pflanzenschutzmittelbereich eine Senkung
der Produktionsmittelkosten für die Landwirtschaft zu erreichen (vgl.
unveröffentlichter Entscheid der Rekurskommission EVD vom 24. Januar
2002 i. S. O. [99/6D-008] E. 4.3). Das Bundesamt ist indessen in seinem
Ermessensentscheid, ob es ein Pflanzenschutzmittel in die Liste der nicht
bewilligungspflichtigen Pflanzenschutzmittel aufnehmen will - nach den
Schranken, die sich aus der Rechtsordnung ergeben - nicht völlig frei. Es hat
sich insbesondere nach dem Willkürverbot und dem Rechtsgleichheitsgebot
(Art. 9 und 29 BV) mit der Frage auseinander zu setzen, ob eine Aufnahme
in die Liste angebracht sei oder nicht (unveröffentlichter Entscheid der
Rekurskommission EVD vom 12. Juni 2002 i.S. A. [01/6D-002] E. 3.2).
Auch unter diesem Gesichtspunkt ist nicht erkennbar, inwiefern Art. 28
Pflanzenschutzmittel-Verordnung gesetzwidrig sein könnte.
5.4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Bundesrat mit Art. 28
Pflanzenschutzmittel-Verordnung eine Regelung getroffen hat, die sich im
Rahmen der Delegationsnorm (Art. 164 LwG) hält. Es sind auch im Übrigen
keine Gründe erkennbar, wonach die Regelung unter dem Gesichtspunkt der
Gesetzmässigkeit zu beanstanden und ihr die Anwendung in diesem Fall zu
versagen wäre.
6. Das Bundesamt fordert von der Beschwerdeführerin mit der angefochtenen
Verfügung in Verbindung mit dem Schreiben vom 8. Januar 2001 an
die Inhaber von Bewilligungen für Pflanzenschutzmittel betreffend
«Umsatzstatistik 2000 für Pflanzenschutzmittel» und einer Datenliste der
Produkte, für welche die Beschwerdeführerin eine Bewilligung hat, für jedes
Produkt die im Jahr 2000 in Verkehr gebrachte Menge in Tonnen.
Wie vorstehend dargelegt, ist das Bundesamt nach Art. 28
Pflanzenschutzmittel-Verordnung berechtigt, von der Beschwerdeführerin als
«Person, welche Pflanzenschutzmittel in Verkehr bringt» Angaben über die in
Verkehr gebrachten Mengen an Pflanzenschutzmitteln zu verlangen, und die
Beschwerdeführerin ist verpflichtet, solche Angaben zu machen.
Es genügt, dass das Bundesamt diese konkrete Verpflichtung aus Art. 28
Pflanzenschutzmittel-Verordnung anruft, um die Beschwerdeführerin zur
Meldung der entsprechenden Daten zu verpflichten. Eine weiter gehende
Begründung betreffend Ziel und Zweck der Datenerhebung ist an sich nicht
notwendig, weil das Bundesamt keinen Ermessensentscheid getroffen hat,
sondern lediglich eine als gesetzmässig erkannte konkrete Ermächtigung
des Bundesrats vollzieht (vgl. BGE 98 Ia 460 E. 5a). Dass Mengenangaben in
Tonnen gefordert werden, bedarf ebenfalls keiner weiteren Erörterung.
Im Übrigen ist das Bundesamt durchaus berechtigt, die im Einzelnen
geforderten Angaben im Sinn der Umsatzstatistik zu spezifizieren (vgl.
E. 4.4). Das Bundesamt soll die Voraussetzungen schaffen können, auf
Grund der eingeforderten Auskünfte Massnahmen zu treffen, welche
zu einer Reduktion des Pflanzenschutzmitteleinsatzes und letztlich zu
einer umweltverträglicheren Landwirtschaft führen. Dies macht deutlich,
dass als «erforderlich» all diejenigen Daten gelten müssen, welche das
13

Bundesamt zur Beurteilung des Umweltverhaltens von Pflanzenschutzmitteln
braucht. Dem Bundesamt ist für die Beurteilung der Erforderlichkeit
von Auskünften auf Grund seiner Fachkenntnis ein weiter technischer
Ermessensspielraum zuzubilligen (zum technischen Ermessensspielraum
des Preisüberwachers vgl. veröffentlichter Entscheid der Rekurskommission
für Wettbewerbsfragen vom 25. November 1998 i. S. S. [98/GB-001] E. 3.2,
abrufbar unter: www.reko.admin.ch; vgl. auch BGE 121 II 147 E. 3a und BGE
116 Ib 193 E. 2d betreffend Ermessen der Bankenkommission).
Insofern sind die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin bereits mit der
Feststellung entkräftet, dass sich Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung als
gesetzmässig erweist.
Im Ergebnis ist festzuhalten, dass es nicht ausreichen kann, lediglich Angaben
über die Mengen der insgesamt in Verkehr gesetzten Wirkstoffe zu machen,
um den Gesetzeszweck zu erreichen. Nötig sind Angaben über die insgesamt
umgesetzten Mengen an Handelsprodukten.
(…)
(Die Rekurskommission EVD weist die Beschwerde ab.)
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 68.107 - Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der Rekurskommission EVD vom 12.
März 2003 in Sachen X AG gegen Bundesamt für Landwirtschaft [6D/2001-10]
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2004
Année
Anno
Band
68
Volume
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150 006 212
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
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