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2004-0739 
2603 
01.462 
Initiative parlementaire 
Assurer le contrôle démocratique 
Modification de la loi sur les finances de la Confédération 
Rapport de la Commission des institutions politiques 
du Conseil national 
du 25 mars 2004 
 
Monsieur le Président, 
Mesdames et Messieurs, 
Nous vous soumettons un projet de modification de la loi fédérale sur les finances de 
la Confédération et son rapport explicatif, que nous transmettons simultanément au 
Conseil fédéral pour avis. 
25 mars 2004 
Pour la commission: 
 
Le président, Hermann Weyeneth

2604 
Condensé 
Après l’immobilisation de la flotte de Swissair, au cours de l’automne 2001, la 
Délégation des finances avait approuvé des crédits par la voie urgente pour sur-
monter la crise de l’aviation civile. Cette décision avait provoqué un débat sur la 
légitimité démocratique du processus prévu par la loi, en matière de crédits urgents. 
Lors de l’examen préalable d’une initiative parlementaire déposée par le groupe de 
l’UDC le Conseil national avait conclu que la procédure en question devait satis-
faire à la fois à des critères d’efficacité et de légitimité démocratique. 
A l’avenir les décisions prises en matière de crédits urgents devront jouir d’une plus 
large assise lorsque les montants en jeu sont particulièrement élevés. En effet, 
l’approbation de dépenses urgentes d’un montant illimité par la Délégation des 
finances – et encore, seulement «lorsque c’est possible» – pose un véritable pro-
blème de légitimité démocratique. Le présent projet propose donc de modifier la loi 
fédérale sur les finances de la Confédération afin que l’Assemblée fédérale puisse 
assumer sa compétence constitutionnelle en approuvant elle-même les crédits de 
paiement et les crédits d’engagement urgents lorsque leur montant dépasse 
250 millions de francs. 
La statistique des crédits que la Délégation des finances a approuvés par la voie 
urgente entre 1990 et 2003 montre que les engagements se rapportant à la crise de 
l’aviation civile constituent une véritable exception en termes de volume. Néan-
moins, il faut impérativement que le Conseil fédéral ait l’obligation d’impliquer 
l’Assemblée fédérale dès le début du processus si, d’aventure, une situation compa-
rable se reproduisait. 
Lorsque l’Assemblée fédérale réunie en session extraordinaire avait dû approuver a 
posteriori les crédits alloués à l’aviation civile suisse, le malaise était palpable. En 
effet, les Chambres devaient se prononcer sur des arrêtés fédéraux qu’elles 
n’avaient aucune possibilité de refuser étant donné que les paiements correspon-
dants avaient déjà été effectués et que les garanties étaient données. Cet exemple 
avait apporté la démonstration que la décision a posteriori sur des dépenses déjà 
réalisées par la voie urgente n’était qu’un alibi. L’Assemblée fédérale, en adoptant 
les arrêtés fédéraux qui fondent ces crédits, n’exerce pas sa compétence de décision 
mais uniquement une fonction de contrôle. 
La modification de la loi fédérale sur les finances de la Confédération propose donc 
l’instauration d’un système dans lequel les divers organes exercent réellement leurs 
compétences. La Délégation des finances pourrait autoriser les crédits de paiement 
ou d’engagement dont le montant n’excède pas 250 millions de francs sans que le 
Conseil fédéral doivent ensuite soumettre un projet d’arrêté au vote des Chambres. 
L’Assemblée fédérale conserverait sa fonction de contrôle dans le cadre de 
l’adoption du compte d’Etat, comme c’est déjà le cas aujourd’hui. Et si certains 
parlementaires pensent que le Conseil fédéral et la Délégation des finances n’ont 
pas agi correctement, ils peuvent par exemple déposer une interpellation urgente 
afin de provoquer une discussion à ce sujet aux Chambres.

2605 
Rapport 
1 
Genèse du projet 
1.1 
L’initiative parlementaire du groupe de l’UDC dans 
le contexte de la crise de l’aviation civile suisse 
Le 10 décembre 2001 le groupe de l’UDC a déposé une initiative parlementaire 
demandant une modification de la loi fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de 
la Confédération (LFC; RS 611.0) afin de limiter la compétence budgétaire dont les 
art. 18, al. 1, et 31, al. 3, investissent le Conseil fédéral dans les situations d’urgence. 
L’initiative propose que le Conseil fédéral ne puisse décider un crédit de paiement 
ou un crédit d’engagement par la voie urgente – si possible avec l’approbation de la 
Délégation des finances – que si son montant n’excède pas 100 millions de francs. 
Lorsque le montant en jeu est supérieur, le Conseil fédéral devrait obligatoirement 
obtenir l’aval des Chambres fédérales. 
Le groupe de l’UDC avait lancé cette initiative suite à l’ouverture, par la voie 
urgente, de crédits supplémentaires et additionnels pour faire face aux problèmes 
survenus dans l’aviation civile au cours de l’automne 2001. En novembre 2001, 
après l’immobilisation au sol de la flotte de Swissair, l’Assemblée fédérale avait 
approuvé un engagement financier de la Confédération à hauteur de plus de 
2 milliards de francs (BO 2001 N 1473, BO 2001 E 714) avec l’arrêté fédéral 
concernant le financement du programme de redimensionnement de l’aviation civile 
(01.067, FF 2001 6132 ss.). En fait, le Parlement avait été mis devant le fait accom-
pli car le Conseil fédéral avait déjà ouvert des crédits de paiement totalisant 
1,2 milliard de francs en octobre 2001, en vertu de l’art. 18 LFC et avec une courte 
majorité de la Délégation des finances. Les deux crédits d’engagement d’un montant 
global de 1,6 milliard sur lesquels le Parlement devait également se prononcer à 
cette occasion avaient eux aussi déjà été décidés par le Conseil fédéral avec le 
consentement de la Délégation des finances. 
Dans son développement, le groupe de l’UDC parle de «déficit démocratique 
patent» et juge que la loi actuelle accorde une importance disproportionnée à la 
notion d’urgence au détriment des principes démocratiques. Lors de l’examen pré-
alable de l’initiative, le 5 juillet 2002, la Commission des institutions politiques du 
Conseil national (CIP-N) avait exprimé une convergence de vues avec les auteurs de 
l’initiative, relevant que la compétence budgétaire du Parlement inscrite dans la 
Constitution était pratiquement inconciliable avec la faculté qu’a le Conseil fédéral 
d’engager des dépenses illimitées de nature urgente, de son propre gré et avec 
l’accord de la seule Délégation des finances. La CIP-N avait donc convenu de la 
nécessité de définir une procédure plus appropriée pour les situations d’urgence. Elle 
avait toutefois estimé que le plafond, que l’initiative veut placer à 100 millions de 
francs pour la compétence du Conseil fédéral (et de la Délégation des finances), était 
trop bas. Dans son rapport, la commission avait souligné que ce point devrait être 
approfondi, en même temps que d’autres propositions, au moment de la préparation 
du projet. Elle avait proposé, par 17 voix contre 5, de donner suite à l’initiative. 
Ce faisant, la CIP-N a exprimé un avis contraire à celui de la Commission des finan-
ces du Conseil national qui, dans son co-rapport du 27 mars 2002, proposait le rejet 
de l’initiative, arguant que la Délégation des finances s’était toujours montrée très

2606 
stricte dans l’application du droit d’urgence et que la réglementation en vigueur 
avait fait ses preuves. Néanmoins, l’argumentation de la CIP-N a convaincu le 
Conseil national qui a approuvé sa proposition le 10 mars 2003 par 91 voix contre 
84, donnant ainsi suite à l’initiative parlementaire du groupe de l’UDC (BO 2003 N 
167). Enfin, dans l’avis en date du 4 février 2004 qu’elle a émis relativement au 
projet ci-joint destiné à traduire l’initiative concernée dans les textes, la Commission 
des finances a elle aussi fini par se rallier à l’idée d’une modification du droit en 
vigueur, par 13 voix contre 9, et 2 abstentions. 
1.2 
Autres interventions portant sur le même sujet 
L’épreuve liée à l’approbation de ces crédits après l’immobilisation de la flotte de 
Swissair avait incité d’autres députés à ouvrir le débat sur la procédure d’urgence en 
matière de crédits. Le groupe des Verts avait déposé une motion (01.3654) qui 
proposait de fixer à 100 millions de francs la limite des dépenses que la Délégation 
des finances serait autorisée à libérer. Cet objet avait été rejeté par le Conseil natio-
nal le 18 septembre 2002 en même temps qu’une autre motion, du groupe de l’UDC 
celle-là (01.3717), poursuivant plus ou moins le même objectif. L’argument était 
que l’initiative du groupe de l’UDC, à laquelle la CIP-N proposait de donner suite, 
offrait une plus grande marge de manœuvre que les motions, formulées de manière 
très restrictive. Une motion de l’ancienne conseillère nationale Dorle Vallender 
(01.3662) n’a pas été traitée par le conseil. Celle-ci propose un système de paliers 
dans lequel la compétence du Conseil fédéral serait limitée à 100 millions de francs 
lorsque la décision d’approbation de la Délégation des finances n’est pas prise à 
l’unanimité. Le plafond serait relevé à 500 millions de francs en cas d’approbation à 
l’unanimité des membres de la Délégation des finances. Enfin, les crédits dépassant 
500 millions devraient obligatoirement être soumis au vote des Chambres. 
1.3 
Débats sur le projet d’une nouvelle loi sur le 
Parlement au Conseil des Etats 
La compétence en matière de crédits urgents relève essentiellement du droit régis-
sant l’activité du Parlement. Au moment où cette question prenait de l’importance 
sur le plan politique, après l’octroi de crédits pour la restructuration de l’aviation 
civile, le projet d’une nouvelle loi sur le Parlement se trouvait entre les mains de la 
commission chargée de son examen préalable pour le second conseil, la Commission 
des institutions politiques du Conseil des Etats (CIP-E). Cette dernière avait estimé 
que, dans le cadre de la mise en place du nouvel ordre juridique parlementaire, une 
discussion s’imposait sur la question des compétences de la Délégation des finances 
et du Conseil fédéral dans la procédure d’approbation des crédits urgents. Elle avait 
donc soumis diverses propositions de modification de la LFC à son conseil (BO 
2002 E 227). Concrètement, elle proposait que le Conseil fédéral puisse toujours 
libérer des crédits par la voie urgente avec l’approbation de la Délégation des finan-
ces, mais qu’il soit contraint de passer par le Parlement dès que les sommes en jeu 
atteignent le seuil de 2 % des recettes de la Confédération. Elle plaçait la limite très 
loin puisque 2 % des recettes de la Confédération équivalaient à un bon milliard de 
francs sur la base du budget 2002. Depuis 1990, les seuls crédits urgents qui ont 
dépassé cette limite sont ceux ouverts dans le cas de l’affaire Swissair. Une minorité

2607 
de la commission demandait d’ailleurs d’abaisser la limite à 1 %, soit environ 
500 millions de francs pour l’exercice 2002. Une autre minorité avait proposé une 
procédure comportant plusieurs paliers. Pour les montants inférieurs à 1 % des 
recettes de la Confédération, l’approbation de la Délégation des finances serait 
suffisante. Les commissions des finances devraient se prononcer pour les dépenses 
situées entre 1 et 2 %, et au-delà de 2 % le Parlement devrait voter. Le conseiller aux 
Etats Dick Marty avait en outre proposé que la Délégation des finances soit obliga-
toirement consultée, et pas seulement «lorsque c’est possible» comme le prévoit le 
droit actuel. 
En définitive, les modifications proposées étaient assez modestes puisque les crédits 
approuvés par la voie urgente ne dépassent que rarement les limites avancées tant 
par la majorité que par la minorité de la commission (cf. ch. 1.4.3). Pourtant, la 
proposition du conseiller aux Etats Merz de ne pas modifier la procédure en vigueur 
s’était imposée sans difficulté par 24 voix contre 15. L’argument de la majorité du 
conseil était que l’approbation après coup des crédits pour l’aviation civile consti-
tuait une situation absolument exceptionnelle et que les cas où des dépenses de plus 
de 100 millions de francs avaient été approuvées par la voie urgente étaient extrê-
mement rares. La proposition de la commission avait été taxée de «lex Swissair» et 
il n’était pas question d’entrer en matière sur ce type de législation spéciale. Pour le 
Conseil des Etats, il fallait au contraire que le Conseil fédéral dispose d’un instru-
ment de gestion des crises tel que celui-ci pour pouvoir faire face à des situations 
extrêmes, comme l’immobilisation au sol de la flotte de Swissair. 
1.4 
Suppléments urgents et crédits additionnels 
provisoires selon les art. 18 et 31 LFC 
1.4.1 
Bases légales 
La première loi fédérale sur les finances de la Confédération de 1968 contenait déjà 
les dispositions des art. 18 et 31, al. 3, de la loi actuelle qui régissent la procédure 
d’urgence et permettent au Conseil fédéral de libérer des crédits avec l’approbation 
de la Délégation des finances (FF 1968 II 1269 et 1273). Dans le message du 
Conseil fédéral, le commentaire de la disposition qui fait aujourd’hui l’objet de 
l’art. 18 (anciennement art. 9) montre clairement qu’il s’agissait en fait de codifier 
une pratique existante: «On ne saurait toujours attendre l’ouverture d’un crédit 
supplémentaire. En effet, pour faciliter le travail du parlement et afin de garder une 
image aussi complète que possible des finances, les demandes de crédits supplémen-
taires ne sont soumises que deux fois l’an à l’Assemblée fédérale, aux sessions de 
juin et de décembre. Cependant, l’intérêt public exige parfois une intervention 
immédiate de l’Etat qui peut aussi être contraint par la loi d’agir sans tarder. La 
pratique adoptée jusqu’ici en pareils cas s’étant révélée heureuse, le premier aliéna 
de l’art. 9 consacre la compétence du Conseil fédéral de décider une dépense avant 
l’ouverture du crédit supplémentaire. Cependant, il doit, dans la mesure du possible, 
requérir préalablement l’assentiment de la délégation parlementaire des finances.» 
(FF 1968 I 511) 
Le message de 1968 reste muet sur l’admissibilité de la délégation d’une compé-
tence du Parlement à l’un de ses organes ou au Conseil fédéral. Certes, d’un point de 
vue juridique il ne s’agit pas explicitement d’une délégation de compétences abso-
lue, puisque toute dépense décidée par la voie urgente doit être soumise à l’approba-

2608 
tion de l’Assemblée fédérale avec le prochain supplément du budget ou au plus tard 
avec le prochain compte d’Etat. Il n’en reste pas moins que, dans les faits, la déléga-
tion de compétences est bien réelle puisque les dépenses sont déjà effectuées, et à cet 
égard le cas des crédits alloués à Swissair est exemplaire. La nature de l’approbation 
dans le cadre d’un supplément du budget ou du compte d’Etat s’apparente plutôt à 
un contrôle. L’Assemblée fédérale contrôle ici l’exercice d’une compétence qui lui 
revient de droit et qu’elle a déléguée à l’un de ses organes pour les cas d’extrême 
urgence. 
Dans la version actuelle de la LFC, les dispositions régissant la libération de crédits 
de paiement et de crédits d’engagement par la voie urgente ont la teneur suivante: 
Art. 18 
Suppléments urgents 
1 Le Conseil fédéral peut décider une dépense avant l’ouverture du crédit supplé-
mentaire par l’Assemblée fédérale lorsque la dépense ne peut être ajournée et que le 
crédit de paiement fait défaut ou ne suffit pas. Lorsque c’est possible, il requiert au 
préalable l’assentiment de la Délégation parlementaire des finances. 
2 Le Conseil fédéral soumet les dépenses urgentes à l’approbation de l’Assemblée 
fédérale avec le prochain supplément du budget ou, s’il est trop tard, avec le compte 
d’Etat. 
Dans la terminologie usuelle, les crédits de paiement que la Délégation des finances 
approuve par la voie urgente sont des «crédits provisoires ordinaires» et ceux que le 
Conseil fédéral décide de manière autonome des «crédits provisoires urgents». 
Art. 31, al. 3 
3 Si l’exécution d’un projet ne souffre aucun délai, le Conseil fédéral peut en autori-
ser la mise en chantier ou la poursuite avant que le crédit d’engagement ne soit 
ouvert. Lorsque c’est possible, il requiert au préalable l’assentiment de la Délégation 
parlementaire des finances. 
Les crédits additionnels que la Délégation des finances approuve par la voie urgente 
sont des «crédits additionnels provisoires ordinaires» et ceux que le Conseil fédéral 
décide de manière autonome des «crédits additionnels provisoires urgents.» 
1.4.2 
Critères de la Délégation des finances 
Pour évaluer les crédits que le Conseil fédéral lui demande d’approuver par la voie 
urgente, la Délégation des finances applique des critères qu’elle a définis elle-même 
et consignés dans un document du 19 décembre 1991: 
Urgence 
Il faut que le Conseil fédéral démontre que les fonds sollicités doivent impérative-
ment être mis à disposition à très court terme et que, par conséquent, il est impossi-
ble d’attendre que le Parlement approuve les crédits dans le cadre de la procédure 
ordinaire.

2609 
Si cette condition n’est pas remplie, la Délégation des finances n’entre pas en 
matière et laisse aux commissions des finances ainsi qu’aux Chambres fédérales le 
soin d’examiner et d’approuver la demande de crédit. 
Co-rapport du Département fédéral des finances 
Si, lors de la procédure de co-rapport, le DFF formule des objections, ces dernières 
font l’objet d’un examen approfondi et, si nécessaires, d’un entretien avec les chefs 
du DFF et du département en charge du dossier. 
Critères matériels 
Lorsque la Délégation des finances a décidé d’entrer en matière, elle examine 
notamment les points suivants: 
– 
La nécessité de ce crédit était-elle prévisible au moment de l’établissement 
du budget? Dans la négative, il faut déterminer si la situation nouvelle 
requiert impérativement un crédit supplémentaire. 
– 
Est-il possible de reporter le crédit sollicité jusqu’au prochain budget? 
– 
La demande se rapporte-t-elle à un article de crédit que les Chambres fédéra-
les ont réduit lors de l’établissement du budget? 
1.4.3 
Evolution de la pratique dans les années nonante 
1.4.3.1 
Statistique des suppléments urgents (art. 18 LFC) 
La statistique 1990–2003 des suppléments urgents (art. 18 LFC) ouverts avec 
l’approbation préalable de la Délégation des finances se présente ainsi: 
Année 
Total des crédits 
supplémentaires, 
sans dépassements 
de crédit (en mio de francs) 
dont approuvé au préalable 
par la DélFin 
(en mio de francs) 
en % du montant 
total des crédits 
supplémentaires 
 
 
 
 
1990 
1006 
371 
37 
1991 
2229 
786 
35 
1992 
1848 
791 
43 
1993 
2942 
828 
28 
1994 
 731 
237 
32 
1995 
 648 
195 
30 
1996 
1704 
169 
10 
1997 
1552 
371 
24 
1998 
 764 
345 
45 
1999 
 962 
532 
55 
2000 
 641 
210 
33

2610 
Année 
Total des crédits 
supplémentaires, 
sans dépassements 
de crédit (en mio de francs) 
dont approuvé au préalable 
par la DélFin 
(en mio de francs) 
en % du montant 
total des crédits 
supplémentaires 
 
 
 
 
2001 
1er supplément 
2e supplément 
 
 
 929,2 
 
2038,8 
 
 
 169,6 
 
1901,3 
 
18 
93 
 
 
 
 
Total 2001 
 
2968 
 
2070,9 
70 
 
 
 
 
2002 
1250 
584 
47 
2003 
 684 
293 
43 
 
 
 
 
Source: DélFin 
 
 
 
 
Cette statistique met en évidence le caractère unique de l’exercice 2001 lorsque, 
dans le cadre du deuxième supplément du budget, des crédits provisoires d’un 
volume sans précédent ont dû être décidés pour surmonter la crise de l’aviation 
civile. 
De 1990 à 2003, la Délégation des finances n’a pas accepté tous les crédits urgents 
sollicités par le Conseil fédéral. Les demandes refusées sont illustrées dans le 
tableau suivant: 
Année 
Demandes de crédit soumises 
à la DélFin par le Conseil fédéral 
Procédure urgente refusée 
1990 
133 
 2 
1991 
 89 
 4 
1992 
102 
18 
1993 
 65 
 – 
1994 
 55 
 4 
1995 
 36 
 3 
1996 
 32 
 4 
1997 
 54 
 5 
1998 
 56 
 7 
1999 
 43 
 2 
2000 
 38 
 4 
2001 
 54 
 5 
2002 
 33 
 1 
2003 
 25 
 – 
 
 
 
Source: DélFin

2611 
La liste ci-dessous récapitule tous les crédits de paiement d’un montant supérieur ou 
égal à 100 millions de francs que la Délégation des finances a autorisés depuis 1990 
en vertu de la procédure urgente prévue à l’art. 18 LFC: 
1991 
 150 mio 
Aide dans le cadre de la crise du Golfe 
 
 138 mio 
Remboursements aux cantons de frais d’assistance destinés 
aux requérants d’asile 
 
 100 mio 
Avances au titre de la garantie contre les risques à 
l’exportation 
1992 
 119 mio 
Dettes sur les marchés monétaire et financier 
1993 
 600 mio 
Prêts accordés au Fonds de compensation de l’assurance-
chômage 
 
 400 mio 
Financement de l’assurance-chômage 
1997 
 101 mio 
Remboursements de frais d’assistance destinés aux requé-
rants d’asile (11 000 requérants de plus que prévu au budget) 
1998 
 100 mio 
Remboursements de frais d’assistance destinés aux requé-
rants d’asile 
1999 
 257 mio 
Remboursements de frais d’assistance destinés aux requé-
rants d’asile (25 000 requérants de plus que prévu au budget) 
2001 
 105 mio 
Tadjikistan (remboursement après deux semaines) 
 
 350 mio 
Crédit pour la Yougoslavie (remboursement après une 
semaine) 
 
1248 mio 
Swissair 
2002 
 150 mio 
Report de crédit pour le maintien de l’exploitation aérienne 
 
 120 mio 
Crédit provisoire alloué à l’Expo.02 (après l’approbation, le 
14 mars 2002, du 2e crédit additionnel par le Parlement) 
 
 144 mio 
Deux crédits provisoires de 63 et 81 mio: aide d’urgence 
pour l’économie laitière 
 
 110 mio 
Réductions de primes individuelles dans l’assurance-maladie 
2003 
 100 mio 
Réductions de primes individuelles dans l’assurance-maladie

2612 
1.4.3.2 
Statistique des crédits additionnels provisoires 
(art. 31, al. 3, LFC) 
La statistique 1990–2003 des crédits additionnels provisoires (art. 31, al. 3, LFC) 
ouverts avec l’approbation préalable de la Délégation des finances se présente ainsi: 
Procédure urgente refusée 
Année 
Nombre de crédits 
additionnels 
provisoires 
Montant total 
autorisé 
(mio de fr. par an) 
Montant maximal 
consenti l’année 
considérée 
Nombre 
Mio de fr. 
1990 
17 
 52 
 23 
0 
 0 
1991 
23 
 162 
 1001 
0 
 0 
1992 
10 
 61 
 502 
1 
 2,2 
1993 
10 
 180 
 973 
0 
 0 
1994 
 6 
 41 
 20 
0 
 0 
1995 
 5 
 19 
 10 
2 
2354 
1996 
 4 
 20 
 10 
1 
 5 
1997 
 4 
 15 
 7 
1 
 3 
1998 
 4 
 71 
 675 
1 
 0,9 
1999 
 1 
 20 
 20 
0 
 0 
2000 
 4 
 70 
 60 
1 
 4 
2001 
10 
47486 
31127 
0 
 0 
2002 
 3 
 40 
 30 
0 
 0 
2003 
 2 
 65 
 50 
0 
 0 
 
 
 
 
 
 
Source: DélFin 
 
 
 
 
 
 
 
1 
Crédit additionnel provisoire au titre du logement pour les requérants d’asile. 
2 
Engagement préalable contesté pour le F/A-18. 
3 
Acquisition du Geneva Executive Center. La décision préalable de la Délégation des 
finances a été critiquée par certains milieux. 
4 
Dont 225 millions «Indemnisation Centrale nucléaire de Graben». La Délégation des 
finances avait refusé d’autoriser ce crédit d’engagement par la voie urgente. 
5 
Aménagement de l’aéroport de Bâle-Mulhouse. Lors du débat sur ce crédit d’engagement 
au Conseil national, les opposants avaient vertement critiqué la décision de la Délégation 
des finances. 
6 
Les interventions parlementaires évoquées dans le présent rapport ont été suscitées par 
deux crédits d’engagement: 1 milliard de francs pour le maintien des activités aéronauti-
ques et 600 millions au titre de la participation dans le capital de Swiss. 
7 
Garantie contre les risques de 3,1 milliards de francs destinée aux compagnies d’aviation 
suisses. Après les attentats du 11 septembre, les compagnies d’assurances ont plafonné le 
risque de responsabilité civile à 50 millions de dollars. Cette garantie n’a pas été mise à 
contribution.

2613 
1.4.3.3 
Statistique des dépassements de crédit 
Les dépassements de crédit aussi peuvent être ouverts par le Conseil fédéral seul, sur 
la base de l’art. 18 al. 1, LFC, pour des dépenses urgentes qui ne peuvent être ajour-
nées et pour lesquelles le crédit de paiement fait défaut ou ne suffit pas, tant dans le 
budget que dans les suppléments du buget. Art. 17, al. 3 prévoit que les parts de tiers 
à des recettes n’exigent pas de crédit supplémentaires. 
Année 
Nombre 
Montant (en mio. de fr.) 
1990 
37 
159,7 
1991 
35 
259,6 
1992 
32 
145,7 
1993 
28 
133,7 
1994 
20 
316,2 
1995 
 5 
 26,2 
1996 
 9 
110,1 
1997 
13 
 13,1 
1998 
11 
165 
1999 
 7 
 73,8 
2000 
11 
105,5 
2001 
 8 
 16,2 
2002 
 9 
 14,2 
 
 
 
Source: Administration fédérale des finances 
 
 
 
2 
Grandes lignes du projet 
2.1 
Garantir la marge de manœuvre du gouvernement 
sans prétériter le contrôle démocratique 
Il ne fait aucun doute que, sur proposition du Conseil fédéral, dans une situation 
d’urgence la Délégation des finances doit pouvoir engager des dépenses jusqu’à un 
montant donné. La liste du ch. 1.4.3.1 montre qu’au cours des treize dernières 
années, les crédits de plus de 100 millions de francs ouverts dans ces conditions ont 
été rares. D’ailleurs, jusqu’au cas Swissair, la manière d’agir du Conseil fédéral et 
de la Délégation des finances n’avait pas suscité d’intérêt particulier. La Délégation 
des finances a toujours pris sa fonction très au sérieux en examinant systématique-
ment les demandes du Conseil fédéral à la lumière de ses propres critères. 
Le cas Swissair a cependant mis en évidence les problèmes qui peuvent survenir 
lorsque le Conseil fédéral et la Délégation des finances appliquent la procédure 
urgente pour des montants d’une ampleur exceptionnelle, qui plus est dans un but 
controversé sur le plan politique. Car si le Conseil fédéral peut décider de crédits 
d’un montant illimité avec l’approbation de la Délégation des finances, la légitimité 
démocratique du processus peut être remise en question à chaque fois que la déci-
sion porte sur un objet particulièrement important.

2614 
Il faut donc trouver une solution capable de répondre à deux impératifs. D’une part, 
la marge de manœuvre de l’Etat doit être garantie. Dans l’urgence, le gouvernement 
doit avoir la possibilité de dégager rapidement des liquidités afin que l’Etat puisse 
gérer efficacement les situations de crise. D’autre part, il faut aussi garantir la légi-
timité démocratique des dépenses d’une certaine ampleur. La solution consistera 
donc à déléguer à un organe parlementaire la compétence de libérer des crédits dans 
les situations d’urgence, comme c’est déjà le cas, mais à fixer un plafond au-delà 
duquel cette délégation de compétences s’éteindra. Il faut cependant que, dans les 
situations où les montants sollicités dépassent ce plafond, les crédits puissent aussi 
être approuvés rapidement. Grâce aux moyens de communication actuels, il devrait 
être possible de convoquer les organes compétents à brève échéance. 
2.2 
Inscription dans la loi d’une délégation de 
compétences de fait existante 
Dans le droit actuel, la décision de la Délégation des finances d’approuver une 
dépense urgente n’est pas définitive. En effet, le Conseil fédéral doit encore la 
soumettre à l’approbation de l’Assemblée fédérale après coup, avec le prochain 
supplément du budget ou avec le compte d’Etat. Il est légitime de se demander 
quelles seraient les conséquences juridiques d’un refus du Parlement d’approuver de 
telles dépenses ou d’autoriser un crédit d’engagement déjà ouvert. En effet, on peut 
difficilement espérer récupérer les fonds si la dépense a déjà été effectuée. Et les 
projets mis en chantier sur la base d’un crédit d’engagement doivent être financés, 
surtout si des contrats ont été conclus. On peut donc estimer que l’approbation a 
posteriori de l’Assemblée fédérale a uniquement valeur de contrôle. Si l’actuelle loi 
sur les finances de la Confédération prévoit cette décision a posteriori, c’est qu’à 
l’époque de son adoption, en 1968, il n’existait encore aucune base constitutionnelle 
permettant à l’Assemblée fédérale de déléguer des compétences à ses organes. 
Mais comme l’art. 153, al. 3, de la nouvelle Constitution permet de déléguer aux 
commissions parlementaires certaines compétences non législatives, il est désormais 
possible d’inscrire dans la loi la délégation de compétences qui n’est actuellement 
qu’une délégation de fait. Cela signifie que la Délégation des finances devrait pou-
voir décider d’ouvrir des suppléments urgents et des crédits additionnels urgents 
jusqu’à un certain plafond. Pour cela, il faut éliminer des art. 18, al. 1, et 31, al. 3, 
LFC les passages qui rendent actuellement la délégation de compétences imparfaite, 
à savoir «avant l’ouverture du crédit supplémentaire par l’Assemblée fédérale» et 
«avant que le crédit d’engagement ne soit ouvert», respectivement. De la sorte 
l’Assemblée fédérale délègue une compétence pleine et entière à la Délégation des 
finances. Par le biais du compte d’Etat, dans lequel sont présentées toutes les dépen-
ses de la Confédération, l’Assemblée fédérale conserve une fonction de contrôle sur 
les dépenses effectuées par le Conseil fédéral avec l’approbation de la Délégation 
des finances. Si des dépenses effectuées en vertu de l’art. 18 ou de l’art. 31, al. 3, 
LFC sont contestées sur le plan politique, l’Assemblée fédérale dispose d’instru-
ments efficaces pour lancer le débat. L’interpellation urgente lui permet notamment 
d’exiger du Conseil fédéral qu’il lui fournisse des renseignements et d’ouvrir ainsi le 
débat au conseil. Ceux qui soutiennent que la décision a posteriori de l’Assemblée 
fédérale sur les crédits à Swissair a fourni au Parlement l’occasion de mener un 
débat public sur cette question oublient qu’il existe pour cela des instruments plus 
efficaces, qui ne nécessitent pas de prise de décision alibi.

2615 
Par ailleurs, il faut reformuler les art. 18 et 31 LFC afin que les compétences consti-
tutionnelles de chacun soient exprimées plus clairement que dans la version actuelle. 
En effet, c’est à l’un de ses organes, et non au Conseil fédéral, que l’Assemblée 
fédérale délègue, jusqu’à un certain montant et pour les situations d’urgence, la 
compétence d’approuver les dépenses qui lui incombe aux termes de l’art. 167 Cst. 
La pratique actuelle, selon laquelle le Conseil fédéral soumet la plupart de ses de-
mandes de crédit à la Délégation des finances pour approbation, est parfaitement 
conforme à l’ordre constitutionnel. Cependant la formulation malheureuse de la loi 
pourrait laisser croire dans un premier temps que – en contradiction avec la Consti-
tution – la compétence du Parlement a été déléguée au Conseil fédéral. Quoique cela 
est contredit juste après par l’expression «l’assentiment de la Délégation parlemen-
taire des finances». En définitive, la responsabilité d’un acte incombe à celui qui 
l’approuve, et cela doit être dit. 
2.3 
Conditions d’approbation variables en fonction des 
montants sollicités 
2.3.1 
Compétences déléguées à la Délégation des finances 
Comme c’est déjà le cas, dans les situations d’urgence la Délégation des finances 
doit pouvoir approuver une dépense ou la mise en chantier d’un projet sur proposi-
tion du Conseil fédéral, même en l’absence d’une décision de l’Assemblée fédérale 
pour les crédits de paiement ou d’engagement requis. Les art. 18, al. 1, et 31, al. 3, 
LFC délèguent les compétences nécessaires à la Délégation des finances. Lorsque 
les dépenses sollicitées dépassent un certain niveau, l’Assemblée fédérale doit 
toutefois assumer elle-même sa compétence budgétaire. S’il faut agir rapidement, les 
Chambres peuvent être convoquées en session extraordinaire, ce qui ne pose pas des 
problèmes insurmontables avec les moyens de communication dont on dispose 
aujourd’hui. À titre de comparaison on peut citer l’exemple du Bundestag, le Parle-
ment allemand, qui avait été convoqué le vendredi 14 septembre 2001 (pendant ses 
vacances d’été) pour une session extraordinaire qui devait avoir lieu cinq jours plus 
tard, le mercredi 19. À noter que là-bas, en dehors des vacances, le délai de convoca-
tion minimum est de 48 heures. 
2.3.2 
Déblocage des crédits: obligation pour le Conseil 
fédéral de consulter le Parlement dans tous les cas 
Dans le droit actuel, le Conseil fédéral n’est tenu de consulter la Délégation des 
finances que «lorsque c’est possible». Cela signifie qu’il peut décider de dépenses 
d’un montant illimité et de la mise en chantier de projets nécessitant des sommes 
exorbitantes sans être obligé d’en référer à aucun organe parlementaire. L’octroi de 
tant de latitude au Conseil fédéral n’est guère conciliable avec la compétence budgé-
taire du Parlement qui découle de l’art. 167 Cst. D’ailleurs cette délégation de com-
pétences est discutable même si le montant des dépenses est limité par la loi, comme 
le propose le présent projet. L’approbation d’un organe parlementaire accroît donc la 
sécurité juridique de la décision, en particulier lorsqu’il s’agit d’un crédit d’engage-
ment. En effet, plus l’assise du processus de décision est large, plus les intervenants

2616 
directs peuvent avoir la certitude qu’une future discussion politique ne va pas mettre 
un frein, voire un coup d’arrêt au projet. 
Dans cette perspective, il apparaît nécessaire d’instaurer une obligation de consulter 
l’organe parlementaire compétent. Avec les moyens de communication dont on 
dispose aujourd’hui, convoquer une délégation parlementaire de six personnes sous 
vingt-quatre heures ne devrait poser aucune difficulté. Or on conçoit difficilement 
des situations dans lesquelles le Conseil fédéral devrait intervenir encore plus rapi-
dement. On peut d’ailleurs très bien imaginer que la Délégation des finances statue 
dans le cadre d’une conférence téléphonique. 
2.3.3 
Supplément urgent correspondant à un crédit 
d’engagement décidé par l’Assemblée fédérale 
Lorsque la dépense urgente sollicitée nécessite la libération d’un crédit de paiement 
qui n’avait pas été prévu dans le budget mais pour lequel il existe un crédit d’enga-
gement voté par l’Assemblée fédérale, le Conseil fédéral peut agir avec le seul 
consentement de la Délégation des finances, même si, dans l’absolu, le montant de 
la dépense nécessiterait une décision de l’Assemblée fédérale. En effet, dans ce cas 
de figure le Parlement s’est déjà prononcé sur le projet en toute connaissance de 
cause, notamment sur son coût, lors du vote sur le crédit d’engagement. Or il peut 
arriver qu’un projet progresse plus vite qu’on ne l’avait imaginé et que l’on n’ait pas 
prévu suffisamment de ressources au budget pour l’année en cours. C’est pourquoi 
l’art. 18, al. 2, LFC permet au Conseil fédéral d’anticiper la libération de crédits que 
l’Assemblée fédérale a déjà acceptés – en requérant bien sûr l’approbation de 
l’organe parlementaire compétent mais sans convoquer les Chambres une nouvelle 
fois. Ainsi, la libération d’un crédit comme celui de 350 millions de francs accordé 
pour l’aide à la Yougoslavie par la Délégation des finances en 2001 ne nécessiterait 
pas la convocation de l’Assemblée fédérale, bien que le montant dépasse les limites 
nouvellement fixées par la délégation. Selon le projet de nouvelle loi sur l’aide 
monétaire (FF 2003 4306), l’Assemblée fédérale doit approuver dans un crédit-cadre 
les moyens nécessaires à de telles actions. Pour toute mise à disposition de fonds, il 
existe donc un crédit d’engagement approuvé par l’Assemblée fédérale. 
2.3.4 
Montants maximaux des crédits 
L’art. 18, al. 1, et l’art. 31, al. 3, LFC fixent la limite au-delà de laquelle l’ouverture 
d’un crédit ne peut se faire sans l’approbation de l’Assemblée fédérale. 
Les auteurs de l’initiative demandent que l’Assemblée fédérale se prononce dès que 
le montant de la dépense est supérieur à 100 millions de francs. Ce plafond est trop 
bas et pourrait se traduire par une multiplication des sessions extraordinaires des 
Chambres, qui pourraient atteindre le nombre de trois par année. Le projet propose 
donc de fixer la limite de telle sorte que les dépenses très importantes soient soumi-
ses à l’approbation de l’Assemblée fédérale, mais sans qu’il en découle une inflation 
de sessions extraordinaires. La limite est donc fixée à 250 millions de francs. La liste 
du ch. 1.4.3.1 montre qu’entre 1990 et 2003 cinq crédits approuvés par la Délégation 
des finances en vertu de l’art. 18 LFC dépassaient 250 millions de francs. Parmi 
ceux-ci figuraient deux prêts à l’assurance-chômage qui, selon le droit actuel, ne

2617 
sont plus inscrits au compte financier. À l’avenir, l’allocation d’un crédit tel que 
l’aide à la Yougoslavie ne nécessitera pas non plus l’approbation de l’Assemblée 
fédérale (cf. ci-dessus ch. 2.3.3). 
En ce qui concerne les crédits d’engagement, ce seuil n’a été franchi qu’une seule 
fois, pour le crédit alloué à Swissair en 2001. 
On observe que l’importance des situations en question ne tient pas uniquement aux 
montants en jeu mais aussi aux discussions que ces crédits ont suscitées sur le fond. 
Ici, l’approbation par l’Assemblée fédérale se justifie donc pleinement. 
Une minorité propose que le montant ne soit pas fixé en chiffres absolus dans la 
LFC, mais en pourcentage du budget actuel. Les valeurs devraient être indiquées en 
pour-cent des recettes de la Confédération durant l’année en cours (selon le budget). 
Cette solution permettrait de disposer d’une grandeur de référence clairement défi-
nie, et éviterait de devoir adapter les montants inscrits dans la loi en fonction de 
l’inflation. 
3 
Commentaire article par article 
3.1 
Loi fédérale sur les finances de la Confédération 
(procédure d’autorisation des suppléments urgents 
et des crédits additionnels) 
Art. 18, al. 1 
La Délégation des finances ne peut désormais décider d’un crédit de paiement 
supplémentaire par la voie urgente (supplément urgent) que jusqu’à une limite 
précise. En outre la formulation générale de l’alinéa est modifiée afin de refléter plus 
justement la structure constitutionnelle des compétences et de déléguer la compé-
tence visée explicitement à la Délégation des finances. En situation d’urgence, le 
Conseil fédéral ne doit donc pas solliciter le crédit auprès de l’Assemblée fédérale 
mais de l’organe compétent désigné par la loi. Le passage «avant l’ouverture du 
crédit supplémentaire par l’Assemblée fédérale» de la disposition actuelle est sup-
primé car la délégation de compétences peut maintenant être pleine et entière. La 
possibilité pour le Conseil fédéral de décider une dépense sans l’approbation de 
l’organe parlementaire compétent – qui n’a aucun fondement constitutionnel – est 
également supprimée. 
Art. 18, al. 2 
Lorsque la limite légale fixée à l’al. 1 est dépassée, il revient à l’Assemblée fédérale 
de décider de la dépense. Cependant, lorsque la dépense est couverte par un crédit 
d’engagement approuvé par l’Assemblée fédérale – que ce soit dans le cadre du 
budget ou d’un autre arrêté fédéral – la délégation de compétences reste valable. La 
deuxième phrase prévoit la convocation d’une session extraordinaire en dehors des 
sessions parlementaires.

2618 
Art. 31, al. 3 
En matière de crédits d’engagements aussi, la Délégation des finances ne peut 
désormais décider d’un crédit additionnel par la voie urgente que jusqu’à une limite 
précise. Le passage «avant que le crédit d’engagement ne soit ouvert» de la disposi-
tion actuelle est supprimé car, ici encore, la délégation de compétences peut mainte-
nant être intégrale. Tout comme à l’art. 18, al. 1, la compétence du Conseil fédéral 
de décider d’une dépense seul est supprimée. 
Art. 31, al. 4 (nouveau) 
Lorsque le crédit additionnel sollicité dépasse la limite jusqu’à laquelle l’Assemblée 
fédérale a délégué ses compétences, c’est à elle qu’il revient de décider de la 
dépense. Si nécessaire, le Conseil fédéral doit convoquer une session extraordinaire. 
4 
Conséquences 
4.1 
Conséquences financières et effet sur l’état du 
personnel 
Les frais de procédure induits par la convocation de sessions extraordinaires des 
Chambres devraient garder des proportions modestes, d’autant que, comme cela a 
été exposé précédemment, ces réunions devraient rester exceptionnelles. 
4.2 
Mise en œuvre 
Il a été dit au ch. 2 que les moyens de communication actuels permettent de convo-
quer les organes parlementaires compétents à brève échéance sans que cela ne pose 
de difficulté insurmontable. Il restera donc possible d’ouvrir des crédits d’un certain 
volume par la voie urgente et la marge de manœuvre de l’Etat n’en souffrira pas. 
5 
Relation avec le droit européen 
Le projet ne présente aucun lien particulier avec le droit européen. 
6 
Bases légales 
6.1 
Constitutionnalité 
La base constitutionnelle de la LFC est l’art. 167 Cst., qui fonde les compétences de 
l’Assemblée fédérale en matière de finances. Selon cette disposition, l’Assemblée 
fédérale vote notamment les dépenses de la Confédération. Le présent projet prévoit 
la délégation de cette compétence à une commission parlementaire (la Délégation 
des finances est aussi une commission parlementaire) en vertu de l’art. 153, al. 3, 
Cst., mais uniquement pour les situations d’urgence et dans un cadre très restreint.

2619 
6.2 
Forme de l’acte 
Les questions abordées par l’initiative du groupe de l’UDC touchent des aspects 
importants de l’organisation et de la procédure des autorités fédérales. Elles doivent 
donc être réglées au niveau de la loi, en vertu de l’art. 164, al. 1, let. g, Cst.

2620

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire. Assurer le contrôle démocratique. Modification de la loi sur les
finances de la Confédération. Rapport de la Commission des institutions politiques du
Conseil national
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2004
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
22
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
01.462
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
08.06.2004
Date
Data
Seite
2603-2620
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Pagina
Ref. No
10 137 670
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