ch_vb · 92.428 · 1995-09-25 · de


25. September 1995 
N
1879
Parlamentarische Initiative (Strahm Rudolf)
bellay, de Dardel, David, Deiss, Dettling, Diener, Dormann,
Dreher, Ducret, Dünki, Eggenberger, Eggly, Engler, Epiney,
Fehr, von Feiten, Fischer-Hägglingen, Fischer-Seengen,
Frainier, Frey Walter, Giezendanner, Giger, Graber, Grendel-
meier, Gros Jean-Michel, Gysin, Haering Binder, Hafner Ur-
sula, Hämmerle, Hari, Heberlein, Hegetschweiler, Herczog,
Hollenstein, Hubacher, Jäggi Paul, Jenni Peter, Jöri, Keller
Anton, Kern, Kühne, Langenberger, Leemann, Lepori Bonet-
ti, Leu Josef, Leuba, Leuenberger Ernst, Leuenberger Moritz,
Loeb François, Maeder, Marti Werner, Mauch Ursula, Meier
Hans, Meier Samuel, Meyer Theo, Miesch, Moser, Müller,
Nabholz, Marbel, Neuenschwander, Ostermann, Perey, Phili-
pona, Poncet, Rechsteiner, Reimann Maximilian, Rohr,
Ruckstuhl, Rutishauser, Savary, Scherrer Jürg, Scheurer
Rémy, Schmidhalter, Schweingruber, Seiler Rolf, Singeisen,
Spielmann, Stamm Luzi, Steffen, Steiger Hans, Steiner Ru-
dolf, Strahm Rudolf, Stucky, Suter, Theubet, Tschopp,
Tschuppert Karl, Vetterli, Weyeneth, Wyss William, Zbinden,
Zisyadis, Züger 
(111)
Der Stimme enthalten sich - S'abstiennent:
Sandoz 
(1)
Stimmen nicht - Ne votent pas:
Aguet, Aregger, Baumann Ruedi, Béguelin, Berger, Bigna-
sca, Bircher Peter, Bischof, Blocher, Bonny, Borei François,
Borer Roland, Bortoluzzi, Brunner Christiane, Bührer Gerald,
Camponovo, Carobbio, Caspar-Hütte r, Cavadini Adriano,
Columberg, Cornaz, Couchepin, Danuser, Duvoisin, Eber-
hard, Eymann Christoph, Fankhauser, Fasel Hugo, Fischer-
Sursee, Friderici Charles, Fritschi Oscar, Früh, Gadient, Go-
bet, Goll, Gonseth, Gross Andreas, Grossenbacher, Hess
Otto, Hess Peter, Hildbrand, Iten Joseph, Jeanprêtre, Keller
Rudolf, Ledergerber, Maitre, Mamie, Maspoli, Matthey, Mau-
rer, Misteli, Mühlemann, Nebiker, Oehler, Pidoux, Pini, Rag-
genbass, Robert, Rohrbasser, Ruf, Ruffy, Rychen, Schenk,
Scherrer Werner, Schmid Peter, Schmid Samuel, Schmied
Walter, Schnider, Segmüller, Seiler Hanspeter, Sieber,
Spoerry, Stalder, Stamm Judith, Steinegger, Steinemann,
Thür, Tschäppät Alexander, vakant l, Vollmer, Wanner, We-
der Hansjürg, Wick, Wiederkehr, Wittenwiler, Ziegler Jean,
Zwygart 
(87)
Präsident, stimmt nicht - Président, ne vote pas:
Frey Claude 
(1)
An den Ständerat - Au Conseil des Etats
#ST# 92.428
Parlamentarische Initiative
(Strahm Rudolf)
Verflüssigung des Baulandmarktes
Initiative parlementaire
(Strahm Rudolf)
Terrains à bâtir. Mesures propres
à rendre le marché plus fluide
Kategorie IV, Art. 68 GRN - Catégorie IV, art. 68 RCN
Wortlaut der Initiative vom 17. Juni 1992
Das Raumplanungsgesetz ist in dem Sinne zu ergänzen,
dass baureifes Land in der Bauzone zum Verkehrswert be-
steuert wird oder dessen Besteuerung dem Verkehrswert an-
genähert wird. Dadurch soll der Baulandhortung entgegen-
gewirkt werden. Ausnahmen, zum Beispiel die Haltung von
industriellen Baulandreserven, sollen im Gesetz oder in einer
Verordnung aufgeführt werden.
Texte de /'initiative du 17 juin 1992
La loi fédérale sur l'aménagement du territoire sera complé-
tée de sorte que les terrains des zones à bâtir soient imposés
à leur valeur vénale ou que leur imposition s'en rapproche.
Cela permettra de mettre le holà à l'achat de ces terrains à
des fins spéculatives. Les exceptions visant par exemple à
maintenir des réserves de terrains industriels seront énon-
cées dans la loi ou dans une ordonnance.
Mitunterzeichner - Cosignataires: Béguelin, Bodenmann,
Carobbio, Caspar-Hutter, Danuser, de Dardel, Fankhauser,
Gross Andréas, Jeanprêtre, Jöri, Ledergerber, Leemann,
Meyer Theo, Rechsteiner, Ruffy 
(15)
Baumberger Peter (C, ZH) unterbreitet im Namen der Kom-
mission für Umwelt, Raumplanung und Energie (Urek) den
folgenden schriftlichen Bericht:
Begründung des Initianten
1. Der Vorschlag der Besteuerung von baureifem Land zum
Verkehrswert stammt von Professor Dr. A. Nydegger (St. Gal-
len) aus dem Jahre 1970. Nydegger war damals Präsident
der Eidgenössischen Wohnbaukommission.
Der Vorschlag wurde vom EJPD 1991 wiederum aufgenom-
men in der Vorschlagssammlung «Bausteine zur Boden-
rechtspolitik».
Der gleiche Vorschlag wurde von der Arbeitsgruppe «Ord-
nungspolitik» (Arbeitsgruppe de Pury) des EVD im Bericht
vom 22. Januar 1992 wiederum aufgenommen und als In-
strument zur Verflüssigung des Baulandmarktes zur Verwirk-
lichung empfohlen (Empfehlung 9b).
2. Unser Land hat genügend eingezontes Bauland. Gesamt-
schweizerisch sind rund 100000 Hektaren nicht überbaute
Bauzonen vorhanden, was durchschnittlich rund 150 Qua-
dratmetern pro Einwohner entspricht (wobei das verfügbare
Bauland natürlich geographisch ungleich verteilt ist). Diese
Baulandreserve entspricht rund 40 Prozent des Bauzonento-
tals und würde noch für rund 10 Millionen Einwohner Bauland
bedeuten.
Nach einer Erhebung des EJPD sind allerdings grosse Teile
des unÜberbauten Landes in der Bauzone nicht erschlossen.
Vom gesamten unÜberbauten Land in der Bauzone sind aber
28 Prozent erschlossen und könnten überbaut werden. Sie
sind aber trotz Erschliessung nicht verfügbar und der bauli-
chen Nutzung entzogen.
Diese künstliche Verknappung führt zur Baulandverteuerung
und zu einer Dérogation des Baulandmarktes.
3. Für die Nichtverfügbarkeit von Bauland, das im Prinzip in
weit ausreichendem Mass vorhanden wäre, gibt es vor allem
zwei Gründe:
Erstens wird Bauland durch die Gemeinden nicht oder zu
spät erschlossen und/oder es besteht eine einschränkende
Nutzungsordnung. Zur Behebung dieses Mangels wird von
der Eidgenössischen Wohnbaukommission ein Bundesbe-
schluss über die Erhöhung des Angebotes an Bauland vor-
geschlagen, der die Baulanderschliessung durch Private vor-
sieht. Der Bundesrat will diesen Vorschlag im Rahmen des
bodenrechtlichen Anschlussprogramms weiterverfolgen. Der
Vorschlag wird von uns wärmstens unterstützt.
Zweitens ist eingezontes Bauland für die Überbauung und
Nutzung nicht verfügbar, weil es gehortet wird. Es gibt dabei
verschiedene Hortungsmotive:
- strategische Baulandreserven für Industrieunternehmen,
Gewerbebetriebe, eventuell landwirtschaftliche Familienbe-
triebe usw.;
- Bodenhortung als Realwerterhaltung;
- Hortung mit dem Bestreben, einen Wertzuwachs zu reali-
sieren (spekulative Absicht);
- Überbauungsreserve von Bauherrengemeinschaften, Ar-
chitekten, Immobilienfirmen usw.
Mit der vorgeschlagenen parlamentarischen Initiative soll nur
dieses zweite Motiv angegangen werden. Sie ist als Bestand-

Initiative parlementaire (Strahm Rudolf)
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25 septembre 1995
teil eines Gesamtprogramms zur Baulandverflüssigung zu
betrachten.
4. Die Besteuerung des baureifen Landes zum Verkehrswert
hat folgende Wirkungsweise: Mit einer marktkonformen
Massnahme wird ein sanfter, aber längerfristig sehr wirksa-
mer Verkaufsdruck erzeugt. Bauland, das erschlossen und
nutzungsfähig ist, kommt vermehrt auf den Markt. Das Bau-
landangebot wird verbessert, der Erwerb und die Hortung mit
spekulativer Absicht werden eingeschränkt.
Das Phänomen der Baulandhortung kann sowohl vom markt-
wirtschaftlichen als auch vom wirtschaftsethischen Stand-
punkt aus nicht einfach als Fait accompli hingenommen wer-
den.
5. Bei der Baulandhortung gibt es einige schützenswerte Mo-
tive, die als Ausnahmen toleriert, d. h. nicht besteuert werden
sollen. Diese Ausnahmen sind in der Gesetzesberatung zu
definieren, z. B. ist die Haltung strategischer Baulandreser-
ven von Unternehmen zu tolerieren. Ebenfalls soll erwogen
werden, dass das Bauland selbstbewirtschaftender Landwirt-
schaftsbetriebe, das sie selber besitzen und selber bewirt-
schaften, unter bestimmten Umständen ausgenommen wird.
6. Bei der gesetzestechnischen Realisierung des Projekts
der Besteuerung zum Verkehrswert gibt es verschiedene
Möglichkeiten: Weil es sich um eine boden- und raumplane-
rische Massnahme handelt, kann sie - wie vorgeschlagen -
im RPG verwirklicht werden. Sie lässt sich aber auch in der
Fiskalgesetzgebung verwirklichen. Das Bundesgesetz über
die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und
Gemeinden (StHG) enthält in Artikel 14 Bewertungsvorschrif-
ten für die Vermögensbesteuerung der Kantone.
Weil es sich bei der Baulandbesteuerung zum Verkehrswert
steuertechnisch im Prinzip um eine Vermögensbesteuerung
handelt, kommt der Steuerertrag den Kantonen zu und wird
von ihnen erhoben.
Die konkrete Ausgestaltung der vorgeschlagenen Besteue-
rung zum Verkehrswert respektive nahe dem Verkehrswert
soll bei der gesetzgeberischen Weiterarbeit wenigstens in
den Grundsätzen festgelegt werden. Wir stellen uns vor,
dass die Bewertung schrittweise und nicht schlagartig auf
das Verkehrswertniveau angehoben werden kann. Auch die
Grundsätze zur Bemessung des Verkehrs wertes sind allen-
falls vom Bundesgesetzgeber zu harmonisieren.
Stand der Arbeiten in der Bundesversammlung und der Ver-
waltung zum gleichen Gegenstand
Das Parlament behandelte seit 1970 nur zum Bodenrecht im
Siedlungsbereich über 50 parlamentarische Vorstösse. Spe-
ziell zur Baulandhortung standen die Motionen Rhinow
(88.823), Schmid Carlo (88.825), Bodenmann (89.676) und
Günter (90.798) sowie das Postulat Rüttimann (89.658) zur
Diskussion. Das Postulat Rüttimann wurde überwiesen, die
Motionen Rhinow und Schmid Carlo nur teilweise, und die
Motionen Bodenmann (nur Punkt 3) und Günter wurden in
ein Postulat umgewandelt.
Die verwaltungsinterne Arbeitsgruppe «Weiterentwicklung
des Bodenrechts» legte im Jahre 1991 ihren Bericht «Bau-
steine zur Bodenrechtspolitik» vor. Fast gleichzeitig kamen
der «Bericht der Eidgenössischen Wohnbaukommission be-
treffend wohnungspolitische Massnahmen des Bundes» und
der «Bericht der Expertenkommission für Fragen des Hypo-
thekarmarktes» heraus. Aus diesen drei Berichten ging her-
vor, dass eine spezielle Expertenkommission die Fiskalpro-
bleme beurteilen sollte. Das Eidgenössische Finanzdeparte-
ment setzte deshalb am 12. Mai 1993 eine Expertenkommis-
sion zur Prüfung des Einsatzes des Steuerrechts für
wohnungs- und bodenpolitische Ziele ein. Die Expertenkom-
mission stand unter dem Vorsitz von Professor Dr. Peter Lo-
cher. Die Expertenkommission erstattete ihren Bericht dem
Finanzdepartement schon im Jahre 1994, veröffentlicht
wurde er jedoch erst am 24. Mai 1995, gleichzeitig mit der Bot-
schaft über die Volksinitiative «Wohneigentum für alle».
Erwägungen der Kommission
Die Kommission begann mit den Beratungen dieses Ge-
schäftes am 3. November 1992. Sie setzte diese fort am
17. August 1993, 9. Mai 1995 und 27. Juni 1995. Sie wollte
nämlich die Beratungen nicht abschliessen, bevor ihr der Be-
richt Locher (Bericht der Expertenkommission zur Prüfung
des Einsatzes des Steuerrechts für wohnungs- und bodenpo-
litische Ziele) zur Kenntnis gebracht wurde.
Die Kommission hörte am 3. November 1992 den Initianten
an. Als Kommissionsmitglied konnte der Initiant auch an den
folgenden Sitzungen seinen Standpunkt vertreten. Er präzi-
sierte im Verlaufe der Beratungen die Tragweite seiner Initia-
tive, indem er erklärte, dass nur das «eingezonte und baureif
erschlossene Bauland» zum Verkehrswert besteuert wird. Er
sah auch die Möglichkeit, das Anliegen seiner Initiative im
Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern
der Kantone und Gemeinden (StHG) zu regeln, und nicht im
Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG), wie es die In-
itiative vorschlägt.
Die Kommissionsmehrheit ist mit der grundsätzlichen Zielset-
zung der parlamentarischen Initiative Strahm Rudolf einver-
standen. Sie sieht allerdings weitgehende Ausnahmen bei
gerechtfertigter «Hortung». Wenn sie der Initiative trotzdem
keine Folge geben will, dann geschieht das aus folgenden
Gründen:
Die Kommissionsmehrheit ist der Auffassung, dass es nicht
sinnvoll ist, das Anliegen der Initiative als einzelnes dringen-
des Problem zu behandeln, nachdem sich die tatsächlichen
Verhältnisse auf dem Bodenmarkt erheblich geändert haben
und nachdem jetzt der Bericht Locher vorliegt. Man sollte viel
eher das Problem anhand des vorliegenden Berichtes auf-
greifen und im Gesamtzusammenhang beurteilen, wie man
die raumplanerischen Massnahmen durch fiskalische Mass-
nahmen unterstützen könnte.
Steuerrechtlich stellt sich sodann die Frage nach der Ebene:
Bund oder Kantone? Wenn man die Regelung differenziert
vornehmen will, muss man auf kantonaler Ebene bleiben. Bei
den Kantonen liegt die steuerrechtliche Kompetenz. Gemäss
Steuerharmonisierungsgesetz 
sind die 
entsprechenden
Möglichkeiten gegeben; sie werden von verschiedenen Kan-
tonen auch (angepasst an die jeweiligen Verhältnisse) ge-
nutzt. Die Kantone sollen eingeladen werden, dahingehend
zu wirken, dass diesbezügliche steuerrechtliche Massnah-
men nur in Verbindung mit den entsprechenden raumplane-
rischen Massnahmen eingeführt werden sollen, damit auch
die Siedlungsqualität bewahrt bleibt.
Baumberger Peter (C, ZH) présente au nom de la Commis-
sion de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de
l'énergie (Ceate) le rapport écrit suivant:
Développement de l'auteur de l'initiative
1. C'est le professeur A. Nydegger, de Saint-Gall, qui a lancé
en 1970 l'idée d'imposer à leur valeur vénale les terrains à
bâtir. Il était alors président de la Commission fédérale pour
la construction de logements.
Sa proposition a été reprise en 1991 par le DFJP dans un ca-
talogue de propositions qui figure dans la brochure intitulée
«Eléments pour une politique foncière».
Elle a été reprise encore par le groupe de travail «Ordnungs-
politik» (présidé par M. de Pury) du DFEP qui, dans un rap-
port daté du 22 janvier 1992, préconise de l'introduire pour
fluidifier le marché foncier (recommandation 9b).
2. Les zones à bâtir de notre pays offrent une réserve suffi-
sante puisqu'il nous reste en tout une centaine de milliers
d'hectares, soit en moyenne 150 mètres carrés par habitant
(même si le tout n'est pas réparti de manière égale sur le ter-
ritoire). Cette réserve, qui équivaut à 40 pour cent du total
des zones construites et des zones constructibles, permet-
trait de construire des logements pour une dizaine de millions
d'habitants.
Un inventaire effectué par le DFJP révèle toutefois qu'une
grande partie de ces terrains à bâtir ne sont pas équipés
puisque seuls 28 pour cent le sont, pouvant théoriquement
être bâtis. Or, bien qu'équipés, ils ne sont pas disponibles; de
ce fait, ils sont soustraits à la construction.
Cette pénurie entretenue artificiellement provoque le renché-
rissement des terrains à bâtir et elle fausse le marché.

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Parlamentarische Initiative (Strahm Rudolf)
3. Deux raisons principales font qu'on ne dispose pas de ter-
rains à bâtir alors qu'il en existe en principe plus qu'il n'en faut:
Premièrement, les communes ne les ont pas équipés (ou
alors elles les ont équipés trop tard) ou bien elles ont un
règlement qui en limite l'utilisation, ces deux obstacles étant
cumulables. Pour y remédier, la Commission fédérale pour la
construction de logements propose un arrêté fédéral qui vise
à accroître l'offre et qui prévoit que les terrains en question
pourront être équipés par des particuliers. Le Conseil fédéral
envisage de reprendre cette proposition dans son pro-
gramme complémentaire. Nous soutenons sans réserve la-
dite proposition.
Deuxièmement, il y a un phénomène d'accaparement des
terrains à bâtir, et ce, pour diverses raisons:
- parce que les entreprises industrielles ou artisanales, voire
les exploitations agricoles constituent des réserves straté-
giques de terrains à bâtir;
- parce que, en accaparant les terrains, on veut maintenir
leur valeur réelle;
- parce qu'on en escompte une plus-value (but spéculatif);
- parce que les consortiums d'entrepreneurs, les architectes
et les sociétés immobilières constituent des réserves de ter-
rains à bâtir.
La présente initiative parlementaire ne s'attaque qu'à cette
deuxième raison. On considérera qu'elle fait partie d'un pro-
gramme global destiné à rendre le marché plus fluide.
4. En imposant les terrains à bâtir à leur valeur vénale, en
prenant donc une mesure conforme au marché, on exercerait
une pression sur les ventes, une pression douce, mais très
efficace à long terme. Des terrains équipés et utilisables fe-
raient leur apparition sur le marché. L'offre s'en trouverait
améliorée, l'acquisition et l'accaparement à des fins spécula-
tives seraient battus en brèche.
Le bon fonctionnement de l'économie de marché, mais aussi
des considérations d'éthique économique font que nous ne
pouvons accepter comme un fait accompli ce phénomène
d'accaparement.
5. Il faudra toutefois tolérer certaines exceptions qui pourront
justifier une franchise d'impôt. Il faudra définir ces exceptions
lors des délibérations, par exemple tolérer les réserves stra-
tégiques constituées par les entreprises. Il faudra encore en-
visager de faire, dans certaines conditions, une exception
pour les terres que les agriculteurs possèdent et exploitent
eux-mêmes.
6. Techniquement parlant, il y a plusieurs façons d'imposer
les terrains à bâtir à leur valeur vénale: comme il s'agit d'une
mesure de politique foncière touchant l'aménagement du ter-
ritoire, on peut - et c'est ce que nous proposons - la réaliser
dans le cadre de la LAT. Mais on peut aussi l'insérer dans la
législation sur la fiscalité. La loi fédérale sur l'harmonisation
des impôts directs des cantons et des communes (LHID)
contient, à l'article 14, des règles d'évaluation permettant aux
cantons d'estimer la fortune.
L'imposition des terrains à bâtir à leur valeur vénale est, fis-
calement parlant, une imposition de la fortune; son produit
est donc prélevé par les cantons et c'est à eux qu'il revient.
Le législateur devra fixer, au moins dans les grandes lignes,
la forme que revêtira l'imposition - à la valeur vénale ou
quasi-vénale - que nous proposons ici. A notre avis, il faudra
l'introduire progressivement, et non d'un seul coup, jusqu'à
ce qu'elle arrive au niveau de la valeur vénale. Le législateur
fédéral devra également - s'il le faut - harmoniser les bases
du calcul de la valeur vénale.
Etat des travaux au sein de l'Assemblée fédérale et de l'ad-
ministration
Rien qu'en ce qui concerne le droit foncier dans le secteur ur-
bain, le Parlement a traité plus de 50 interventions parlemen-
taires depuis 1970. S'agissant plus particulièrement de la
thésaurisation des sols, il est possible de citer les motions
Rhinow (88.823), Schmid Carlo (88.825), Bodenmann
(89.676) et Günter (90.798), ainsi que le postulat Rüttimann
(89.658). Si le postulat Rüttimann a été transmis au Conseil
fédéral, les motions Rhinow et Schmid Carlo ne l'ont été
qu'en partie, les motions Bodenmann (point 3 uniquement) et
Günter ont été transformées en postulat.
Composé de fonctionnaires, le groupe de travail «Weiterent-
wicklung des Bodenrechts» a remis en 1991 son rapport
«Bausteine zur Bodenrechtspolitik». Simultanément ou pres-
que étaient publiés le rapport «Bericht der Eidgenössischen
Wohnbaukommission betreffend wohnungspolitische Mass-
nahmen des Bundes» et le rapport «Bericht der Experten-
kommission für Fragen des Hypothekarmarktes». Il ressortait
de ces trois rapports que la meilleure solution était qu'une
commission d'experts soit chargée spécialement d'étudier les
aspects fiscaux. C'est la raison pour laquelle le Département
fédéral des finances a nommé, le 12 mai 1993, une «Exper-
tenkommission zur Prüfung des Einsatzes des Steuerrechts
für wohnungs-und bodenpolitische Ziele», présidée par M. le
professeur Peter Locher. Celle-ci a remis son rapport au Dé-
partement fédéral des finances en 1994. Il a été publié le
24 mai 1995, en même temps que le message accompagnant
l'initiative populaire «Propriété du logement pour tous».
Considérations de la commission
La commission a commencé d'examiner l'objet le 3 novem-
bre 1992. Elle a poursuivi ses délibérations les 17 août 1993,
9 mai 1995 et 27 juin 1995. Elle ne souhaitait pas, en effet,
achever l'examen de l'objet avant d'avoir pris connaissance
du rapport Locher précité.
La commission a entendu l'auteur de l'initiative le 3 novembre
1992. Membre de la commission, celui-ci a pu continuer de
faire valoir son point de vue lors des réunions suivantes. A
cette occasion, il a précisé l'objet de son initiative en expli-
quant que «ne devraient être imposés à leur valeur vénale
que les terrains équipés et classés en zone à bâtir». Il a par
ailleurs affirmé qu'il considérait comme possible d'atteindre
l'objectif visé par son initiative au moyen d'une modification
de la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des
cantons et des communes (LHID), mais non pas, comme il
est proposé dans l'initiative, de la loi fédérale sur l'aménage-
ment du territoire (LAT).
La majorité de la commission se déclare d'accord avec l'ob-
jectif visé par l'initiative parlementaire Strahm Rudolf, même
si elle considère qu'il peut y avoir des cas où la thésaurisation
des terrains est suffisamment légitime pour justifier des ex-
ceptions. Elle n'en souhaite pas moins ne pas donner suite à
l'initiative, pour les raisons suivantes:
La majorité de la commission est d'avis qu'il ne serait pas rai-
sonnable de traiter l'initiative séparément et dans l'urgence,
compte tenu, d'une part, des modifications considérables
qu'a connues le marché foncier, et d'autre part, de la publica-
tion du rapport Locher. Il conviendrait plutôt de reconsidérer
le problème à la lumière dudit rapport et de s'interroger glo-
balement sur les possibilités qui s'offriraient de soutenir les
mesures d'aménagement du territoire au moyen de mesures
fiscales.
Fiscalement, il se pose ensuite la question de l'échelon con-
cerné: Confédération ou cantons? Si la préférence devait
être donnée à une solution tenant compte de la situation par-
ticulière des différentes régions du pays, l'échelon cantonal
s'impose. La LHID fournit aux cantons un cadre légal suffi-
sant, que ceux-ci mettent d'ailleurs chacun à profit en fonc-
tion de leurs spécificités. Il s'agirait d'inviter les cantons à
faire en sorte que les mesures fiscales concernées ne soient
prises qu'en relation avec les mesures d'aménagement du
territoire correspondantes, de façon que la qualité du secteur
urbain soit sauvegardée.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt mit 12 zu 8 Stimmen, der Initiative
keine Folge zu geben.
Proposition de la commission
La commission propose, par 12 voix contre 8, de ne pas don-
ner suite à l'initiative.
Strahm Rudolf (S, BE): Mit meiner parlamentarischen Initia-
tive «Verflüssigung des Baulandmarktes» bezwecke ich fol-
gendes: Ich möchte das Bauland rascher und besser verfüg-
bar machen, indem das Bauland zum Verkehrswert besteu-

Initiative parlementaire (Strahm Rudolf)
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ert wird, soweit es in der Bauzone liegt und baureif erschlos-
sen ist. Ich sehe gewiss einige Ausnahmen vor - ich habe
das in der schriftlichen Begründung ausgeführt -: Zum Bei-
spiel sollen strategische Baulandreserven von Firmen nicht
besteuert werden; Baulandreserven rund um eine Familien-
baute (Obstgärten, Gemüsegärten usw.) können ausgenom-
men werden.
Ziel der Initiative ist die Bekämpfung der Baulandhortung.
Man muss unterbinden, dass Bauland, das eingezont und er-
schlossen ist, jahrelang gehortet wird. Erschlossenes Bau-
land soll der Nutzung zugeführt werden können, wenn es er-
schlossen wird und nicht einer strategischen Reserve zum
Eigengebrauch dient.
Wir haben in der Schweiz genügend eingezontes Bauland.
Wir haben ungefähr 100000 Hektaren Bauzonenreserve;
das entspricht eingezontem Bauland von 140 Quadratmetern
pro Kopf. Aber dieses Bauland ist grossenteils nicht verfüg-
bar.
Eine Erhebung des Bundesamtes für Raumplanung hat erge-
ben, dass aus zwei Gründen 80 Prozent des rechtmässig
eingezonten Baulandes nicht verfügbar sind:
1. Es wird durch die Gemeinden nicht erschlossen; irgend-
welche nachbarliche Egoismen verhindern die Erschlies-
sung. Bei diesem ersten Grund haben wir heute ein Mittel an-
zuwenden, nämlich die Möglichkeit der Privaterschliessung.
Das ist ja neu beschlossen worden.
2. Das Bauland wird zu Spekulationszwecken und aus ver-
mögenspolitischen Gründen gehortet. Die mangelnde Ver-
fügbarkeit von Bauland ist ein preistreibender Faktor. Die Er-
hebungen der Firma Wüest & Partner haben gezeigt, dass im
Zeitraum von 1990 bis 1992 die Baukosten für eine Neuwoh-
nung zu 37 Prozent aus den Kosten für das Bauland und des-
sen Erschliessung bestehen. Heute ist dieser Anteil auf etwa
25 Prozent gefallen; aber auch ein Viertel ist zu viel.
Ich könnte Sie jetzt mit Zitaten und früheren Versprechungen
bombardieren. Das Bundesamt für Raumplanung hat immer
wieder gesagt: Was not tue, sei eine Verflüssigung des An-
gebots an baureifem Land. Ich könnte Herrn Bundesrat Koller
zitieren, der wiederholt gesagt hat, das Land müsse erschlos-
sen und verfügbar gemacht werden. Ich zitiere die von Herrn
de Pury geleitete Arbeitsgruppe zur marktwirtschaftlichen
Erneuerung. Diese Arbeitsgruppe «Ordnungspolitik» hat als
marktwirtschaftliches Instrument gefordert: «Im Rahmen der
Revision des Raumplanungsgesetzes soll die Besteuerung
von baureifem Land dem Verkehrswert angenähert werden.
Dadurch wird der Baulandhortung entgegengewirkt.» Seit der
Einreichung meiner parlamentarischen Initiative wissen wir
etwas besser, wie das geschehen soll. Wir haben einen Be-
richt der Expertenkommission zur Prüfung des Einsatzes des
Steuerrechts für wohnungs- und bodenpolitische Ziele erhal-
ten, den Bericht Locher. Die Expertenkommission unter dem
Vorsitz von Professor Locher, Bern, empfiehlt die Verkehrs-
wertbesteuerung beim Boden: «Die Verkehrswertbesteue-
rung erweist sich damit als geeignete Massnahme gegen die
Baulandhortung.» (S. 86)
Wir haben im Moment eine entspanntere Situation beim Bo-
denmarkt, aber wir sollten den nächsten Aufschwung, der
sich ab 1996 abzeichnet, nicht mit den gleichen Rahmenbe-
dingungen wie 1985 bis 1990 angehen. Wenn nämlich die
gleichen Rahmenbedingungen spielen, werden nochmals
diese spekulativen Entwicklungen eintreten.
Bitte geben Sie dieser parlamentarischen Initiative im ersten
Durchgang Folge. Ihr Anliegen entspricht dem, was der Be-
richt Locher empfohlen hat - als einzige konkrete Empfeh-
lung.
Die Verflüssigung des Baulandes dient dem Markt. Der
Schutz der Hortung ist martkwidrig und preistreibend und
schützt bloss die Privilegien der Besitzer. Wenn Sie schon
deregulieren wollen und dabei auf den letzten dieser langen
Abfolge schiessen, nämlich auf den Mieter, und auch das
Mietrecht deregulieren wollen, dann sind Sie unglaubwürdig,
wenn Sie nicht auch am Anfang der Kette deregulieren, näm-
lich bei der Verteuerung des Baulandes.
Ich bitte Sie, dem Vorstoss Folge zu geben, wie das auch die
Arbeitsgruppe de Pury vorgeschlagen hat. Er gehört in die
Reihe der marktwirtschaftlichen Erneuerung; sonst sind Sie
nicht glaubwürdig, sonst vertreten Sie nur die Partikularinter-
essen der Baulandhorter.
Hegetschweiler Rolf (R, ZH), Berichterstatter: Mit der parla-
mentarischen Initiative Strahm Rudolf wird beabsichtigt, das
Raumplanungsgesetz in dem Sinne zu ergänzen, dass bau-
reifes Land in der Bauzone zum Verkehrswert besteuert wird
oder dessen Besteuerung dem Verkehrswert angenähert
wird. Dadurch soll der Baulandhortung entgegengewirkt wer-
den. Ziel ist die Verflüssigung des Baulandmarktes.
Der Initiant begründete seine Initiative im wesentlichen mit
den Argumenten, die wir gehört haben, dass recht viel Land
eingezont sei, dass es aber aus zwei Gründen hauptsächlich
nicht verfügbar sei: Erstens werde das Land durch die Ge-
meinden zu spät oder nicht erschlossen, und zweitens sei es
vielfach nicht verfügbar, weil die Eigentümer es horteten.
Horten kann man aus verschiedenen Gründen. Man kann
horten für Nachkommen, für Reserven, aber auch aus speku-
lativen Gründen, und in diese Richtung zielt die Initiative.
Die Kommission hat mit 12 zu 8 Stimmen beschlossen, der
Initiative keine Folge zu geben. Dies aus folgenden Gründen:
Aus der Sicht der Verwaltung: Zu den Massnahmen, die der
Verflüssigung von Bauland dienen können, gehört zwar ein-
deutig auch das Steuerrecht. Die Frage ist jedoch, ob dies die
richtige Ebene und das richtige Gefäss sei. Das Gefäss sollte
von der ganzen Einordnung in das System nicht das Raum-
planungsgesetz, sondern das Bundesgesetz über die Harmo-
nisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden
sein. Betreffend die Ebene besteht das Problem, dass die
Ziele des Initianten unterschiedliche kantonale Gesetze be-
treffen. Zum Teil sind diese Ziele dort bereits erfüllt, zum Teil
auch noch nicht. Das macht die Sache aber recht schwierig.
Aus der Sicht der Kommission wurde die parlamentarische
Initiative wie folgt beurteilt: Grundsätzlich gab es positive
Äusserungen zum Anliegen. Der vorgeschlagene Weg wurde
aber mehrheitlich abgelehnt. Es stellte sich die Frage, ob es
sinnvoll ist, die Angelegenheit als einzelnes dringliches Pro-
blem zu behandeln, nachdem jetzt der Bericht Locher vor-
liegt. Sie haben gehört, es ist ein Expertenbericht, der den
Einsatz des Steuerrechts für wohnungs- und bodenpolitische
Anliegen prüft. Ausserdem zeigt die Stellungnahme der kan-
tonalen Finanzdirektoren, dass es sich letztlich um ein kanto-
nales Problem handelt. Man sollte das Thema deshalb an-
hand des Berichtes Locher aufgreifen und sich im Gesamtzu-
sammenhang fragen, wie man die raumplanerischen Mass-
nahmen durch fiskalische Massnahmen unterstützen könnte.
Weiter stellt sich die Frage, ob baureifes Land auch dann
zum Verkehrswert besteuert werden soll, wenn es landwirt-
schaftlich genutzt wird. Es wurde die Meinung vertreten, dass
Eigentum dem Nutzen entsprechend zu besteuern sei und
nicht gemäss einem Wert, der von Jahr zu Jahr erheblich va-
riieren kann.
Es fragt sich auch, ob der mit der parlamentarischen Initiative
aufgezeigte Weg nicht zur unerwünschten Zersiedelung füh-
ren könnte, vor allem dann, wenn grössere Baugebiete er-
schlossen sind und mit diesem Instrument ein Druck zur
Überbauung ausgeübt würde. Wenn die Sache differenziert
angegangen werden soll, muss man auf der kantonalen
Ebene bleiben. Die Kantone sollten auf ihre Möglichkeiten
aufmerksam gemacht werden, fiskalische Massnahmen in
Verbindung mit den entsprechenden raumplanerischen
Massnahmen so anzuwenden, dass auch die Siedlungsqua-
lität gewahrt bleibt. Viele kantonale Gesetzgebungen wirken
im Hinblick auf das angestrebte Ziel heute kontraproduktiv.
So gibt es Kantone, die Spekulationszuschläge erheben,
wenn Land kurzfristig, nach ein, zwei oder drei Jahren, wie-
der verkauft wird. Oder es sind Erleichterungen bei den
Grundstückgewinnsteuern vorgesehen, wenn das Land
lange im Besitz bleibt, dass also degressive Grundstückge-
winnsteuern mit zunehmender Besitzdauer gelten. Das führt
dazu, dass Anreize geschaffen werden, welche zur Hortung
führen und nicht das Gegenteil bewirken.
Die parlamentarische Initiative will einen gewissen Zwang
zur Uberbauung des Baulandes erzeugen, was zum gegen-

25. September 1995 
N
1883
Parlamentarische Initiative (Rechsteiner)
wärtigen Zeitpunkt sicher nicht richtig ist, weil keine Nach-
frage besteht. Wenn man die Abstimmung über die Lex
Friedrich betrachtet, wird klar, dass auch vom Ausland her
keine zusätzliche Nachfrage nach Bauland in der Schweiz
besteht.
Aufgrund des Berichtes der Expertenkommission Locher
steht für die Kommission fest, dass die Anliegen der parla-
mentarischen Initiative nicht im Rahmen des Raumplanungs-
gesetzes gelöst werden sollen, wie das die Initiative vorsieht,
sondern im Rahmen des Steuerrechts. Die Kommission ist
auch mehrheitlich der Auffassung, dass die Kantone gemäss
Steuerharmonisierungsgesetz bereits heute die Möglichkeit
haben, steuerrechtliche Lösungen zu finden, die den beson-
deren Gegebenheiten auf dem Baulandmarkt und der Raum-
planung des jeweiligen Kantons bestens Rechnung tragen.
Mit 12 zu 8 Stimmen beantragt Ihnen deshalb die Kommis-
sion, der parlamentarischen Initiative Strahm Rudolf keine
Folge zu geben.
Epiney Simon (C, VS), rapporteur: L'initiative parlementaire
Strahm Rudolf vise à rendre le marché foncier plus fluide en
proposant d'imposer les terrains à bâtir à leur valeur vénale.
Pour atteindre cet objectif, l'initiant demande de procéder à
une modification de la loi fédérale sur l'aménagement du ter-
ritoire. Il espère, par son initiative, mettre un frein à la thésau-
risation du sol, soit à l'achat de terrains à des fins spécula-
tives.
Votre Commission de l'environnement, de l'aménagement du
territoire et de l'énergie (Ceate) a examiné à plusieurs repri-
ses le contenu de cette initiative. Elle a constaté que l'initia-
tive part d'un bon sentiment, qu'elle repose sur une apprécia-
tion qui est globalement exacte, même si en Suisse la problé-
matique foncière est très disparate, ne serait-ce déjà qu'à
cause de la concentration de la population dans les grandes
agglomérations.
La commission a estimé toutefois que la tendance à l'acca-
parement des terrains existe bel et bien et qu'elle répond à
différents motifs: soit que des entreprises, par exemple,
constituent des réserves stratégiques de terrains à bâtir, soit
qu'en thésaurisant des spéculateurs veulent maintenir la va-
leur réelle des terrains, soit que des promoteurs constituent
également des réserves de terrains pour mieux planifier à
long terme les constructions.
La commission est d'avis qu'en imposant les terrains à bâtir
à leur valeur vénale on peut dès lors, en principe, endiguer la
hausse enregistrée ces dernières années de la valeur des
terrains. Mais il faut faire une remarque à cet effet: cette
hausse se trouve aujourd'hui non seulement freinée, en Ro-
mandie notamment, mais nous constatons un recul de la va-
leur des terrains dans plusieurs cantons romands. La pres-
sion fiscale est de nature, avec l'initiative parlementaire
Strahm Rudolf, à entraîner, il est vrai, la mise sur le marché
de terrains supplémentaires. Par voie de conséquence, les
prix des terrains devraient diminuer, et nous devrions pouvoir
constater également une meilleure offre de logements à des
prix raisonnables. Mais cela reste malgré tout assez théori-
que.
Une partie de la commission est d'avis que le secteur immo-
bilier traverse aujourd'hui une période de morosité inquié-
tante, qu'il ne faut pas continuer à l'affaiblir et qu'au contraire
on devrait, par un certain nombre de mesures libérales, lui
venir en aide puisqu'il se trouve en pleine déroute.
La majorité de la commission se déclare d'accord, comme
nous l'avons entendu tout à l'heure par le rapporteur de lan-
gue allemande, avec l'objectif recherché par l'initiant, mais
refuse de traiter l'initiative séparément et par une modifica-
tion de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire. Elle es-
time que le problème de l'accaparement du terrain à bâtir, là
où il existe, doit être résolu en appliquant tout simplement la
loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des can-
tons et des communes. En tout état de cause, cette question
ne peut se régler qu'à l'échelon cantonal, car il y a une dispa-
rité très forte dans ce domaine entre les cantons et entre les
régions du pays et que, par voie de conséquence, la loi sur
l'harmonisation fiscale fournit en l'état actuel un cadre large-
ment suffisant aux cantons pour qu'ils puissent appliquer là
où le besoin s'en fait sentir. Enfin, certains commissaires ont
également relevé que le prix du terrain n'est qu'un des para-
mètres qui fait augmenter la valeur des logements. L'inter-
vention de l'Etat, les exigences perfectionnistes, la lenteur
des procédures, les études alibis, les cartels, les monopoles
qu'on connaît dans ce pays, le manque de rationalisation des
entreprises et, de manière générale, une trop grande densité
normative sont autant d'obstacles qui contribuent au renché-
rissement de la construction.
Par voie de conséquence et pour toutes ces raisons, la com-
mission, par 12 voix contre 8, vous propose de ne pas donner
suite à l'initiative parlementaire Strahm Rudolf qui part d'un
bon sentiment, comme je l'ai dit tout à l'heure, mais qui choi-
sit un faux chemin pour atteindre l'objectif louable qu'elle
s'est assigné.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Kommission
(keine Folge geben) 
77 Stimmen
Für den Antrag Strahm Rudolf
(Folge geben) 
31 Stimmen
#ST# 93.462
Parlamentarische Initiative
(Rechsteiner)
Verbesserung der Insolvenzdeckung
in der beruflichen Vorsorge
Initiative parlementaire
(Rechsteiner)
Prévoyance professionnelle.
Amélioration de la couverture
Zweite Phase - Deuxième étape
Siehe Jahrgang 1994, Seite 1868-Voir année 1994, page 1868
Bericht und Gesetzentwurf der SGK-NR
vom 24. August 1995 (wird im BBI veröffentlicht)
Rapport et projet de loi de la CSSS-CN
du 24 août 1995 (sera publié dans la FF)
Antrag der Kommission
Eintreten
Proposition de la commission
Entrer en matière
Le président: Je précise que le Conseil fédéral a été saisi du
rapport pour prendre position, conformément à l'article
21 quater alinéa 4 de la loi sur les rapports entre les Conseils.
La première lettre envoyée au Conseil fédéral pour qu'il
prenne position date du 12 mai de cette année. Le Conseil
fédéral n'a pas encore eu le temps de prendre position, mais
nous traitons néanmoins cet objet en vertu du principe «Qui
ne dit mot consent!».
Seiler Rolf (C, ZH), Berichterstatter: Nachdem Ihr Rat der
parlamentarischen Initiative Rechsteiner Folge gegeben hat,
hat die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit
das Geschäft behandelt, und sie unterbreitet Ihnen nun Be-
richt und Anträge zur Änderung des Bundesgesetzes über
die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge
(BVG). Mit den Gesetzesänderungen soll die Insolvenzdek-
kung verbessert und auf den über- und vorobligatorischen
Bereich ausgedehnt werden.
Die berufliche Vorsorge besteht aus einem obligatorischen
Teil gemäss BVG sowie aus einem ausserobligatorischen
Bereich. Der ausserobligatorische Bereich setzt sich zusam-
men aus einem vor- und einem überobligatorischen Teil. Vor-
obligatorisch ist das vor dem Inkrafttreten des BVG am

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Strahm Rudolf) Verflüssigung des Baulandmarktes
Initiative parlementaire (Strahm Rudolf) Terrains à bâtir. Mesures propres à rendre le
marché plus fluide
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1995
Année
Anno
Band
IV
Volume
Volume
Session
Herbstsession
Session
Session d'automne
Sessione
Sessione autunnale
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
05
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
92.428
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
25.09.1995 - 14:30
Date
Data
Seite
1879-1883
Page
Pagina
Ref. No
20 026 062
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