ch_vb · 87.224 · 1989-03-13 · de


Initiative parlementaire (Groupe de l'Union dém. du centre) 408
N 
13 mars 1989
hören seien, dass interessierte Organisationen anzuhören
seien, und wir haben als Gesetzgeber in Artikel 7 Absatz 2
des Verwaltungsorganisationsgesetzes folgendes legife-
riert: «Er leitet das Vorverfahren der Gesetzgebung und
erlässt die hierfür notwendigen Verordnungen und Weisun-
gen.» Also: der Bundesrat leitet das Vorverfahren; das
haben wir ihm übertragen. Auf die notwendigen Verordnun-
gen warten wir noch heute. Die entsprechenden Bestim-
mungen sind nur in Richtlinien festgehalten, welche Sie
auch in unserem Handbuch unter Nummer 23 finden.
Aufgrund dieser Sachlage, die auch jetzt in der Diskussion
wieder zum Vorschein gekommen ist, aufgrund der Umstrit-
tenheit des Vernehmlassungsverfahrens war die Mehrheit
der Kommission, allerdings nur mit Stichentscheid der Prä-
sidentin, der Meinung, es würde sich in der Tat lohnen, die
Grundsätze dieses Verfahrens gesetzlich zu regeln. Wir
könnten uns auch eine Erweiterung von Artikel 7 des Ver-
waltungsorganisationsgesetzes vorstellen.
Wenn ich höre, dass das Postulat von Frau Fankhauser -
das dann die Kommission übernommen hat, das also zum
Kommissionspostulat wurde -, das eine Studie über den
Stellenwert und über die Auswirkungen des Vernehmlas-
sungsverfahrens verlangt, nur vereinzelt bestritten wird;
wenn ich höre, dass der Bundeskanzler erklärt, der Bundes-
rat sei bereit, uns unter Umständen die skizzierten Grund-
sätze im Rahmen einer Verordnung zu präsentieren, muss
ich Ihnen folgendes sagen: Die Stellungnahme des Bundes-
rats war zurzeit der Kommissionsberatungen noch nicht
bekannt. Diese wurden im Oktober 1987 abgeschlossen, die
Stellungnahme des Bundesrates ist offenbar im Juni 1988
irgendwo unter den Akten zu den Parlamentariern gelangt,
so dass ich nicht im Namen der Kommission sprechen kann;
die Kommissionsmotion bleibt insofern bestehen.
Persönlich könnte ich mich nach gewalteter Diskussion
auch mit diesem Postulat, im Sinne eines Schrittes in der
richtigen Richtung oder, wie Bundesrat Cotti das kürzlich
genannt hat, im Sinne des Leidensweges der kleinen
Schritte, einverstanden erklären.
M. Pidoux, rapporteur: De cette discussion sérieuse sur ce
que M. Darbellay a appelé un instrument, j'aimerais retenir
trois points.
Premièrement, votre commission, par une majorité nette de
10 voix contre 2, vous propose de ne pas prendre en consi-
dération l'initiative de M. Müller-Aargau d'introduire des
«hearings» dans notre système d'établissement des lois.
Deuxièmement, la commission était très partagée lorsqu'elle
a proposé cette motion puisque ce n'est que par la voix
déterminante de la présidente qu'elle l'a transmise au
Conseil fédéral. Cette motion a pour but de modifier les
directives de 1970 pour les transformer en une loi simplifica-
trice. Or, le Conseil fédéral, au mois de juin 1988, - M. Buser,
chancelier de la Confédération, vient de le confirmer -
l'acceptait sous forme de postulat. Votre commission n'a
pas pu se prononcer à ce sujet. Mais, comme vient de le dire
Mme Stamm, il me paraît qu'il s'agit d'un pas dans une
bonne direction.
Troisièmement, j'aimerais attirer votre attention sur l'ironie
qu'il y a de la part du Conseil fédéral à déclarer: «qu'il
propose d'ouvrir une procédure de consultation sur la révi-
sion de la réglementation sur la consultation». On va donc
consulter pour savoir s'il y a lieu de modifier la consultation.
Dans ce cadre-là, transmettons cela au gouvernement sous
forme de postulat.
Präsident: Wir bereinigen die Anträge.
Die Kommission beantragt, der Initiative von Herrn Müller-
Aargau keine Folge zu geben.
Die Kommissionsminderheit l beantragt, der Initiative Folge
zu geben.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit 
118 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit l 
13 Stimmen
Motion der Kommission
Motion de la commission
Präsident: Die Kommission beantragt, die Motion zu über-
weisen. Die Kommissionsminderheit II lehnt diese Motion
ab. Der Bundesrat ist bereit, diese Motion in Form eines
Postulates entgegenzunehmen.
Allenspach, Sprecher der Minderheit II: Der Bundeskanzler
nimmt die Motion als Postulat entgegen. Er hat dabei aus-
drücklich erklärt, dass der Bundesrat nicht beabsichtige, ein
Gesetz über das Vernehmlassungsverfahren zu erlassen,
sondern seine Kompetenzen, die er ohnehin schon besitzt,
durch Verordnungsänderung und Erlass der entsprechen-
den Richtlinien auszuüben.
Unter diesen Voraussetzungen ist die Kommissionsminder-
heit mit der Ueberweisung der Motion in Form eines Postu-
lates und damit mit dem Antrag des Bundesrates einver-
standen.
Präsident: Die Kommissionsminderheit II schliesst sich dem
Antrag des Bundesrates an. Die Kommissionsmehrheit hält
an der Motionsform fest. Wir stimmen ab.
Abstimmung - Vote
Für Ueberweisung als Motion 
51 Stimmen
Für Ueberweisung als Postulat 
83 Stimmen
Ueberwiesen als Postulat - Transmis comme postulat
Postulat der Kommission
Postulat de la commission
Präsident: Der Bundesrat ist bereit, dieses Postulat entge-
genzunehmen. Wird es aus der Mitte des Rates bekämpft? -
Das ist nicht der Fall. Es ist überwiesen.
Ueberwiesen - Transmis
#ST# 87.224
Parlamentarische Initiative
(Fraktion der Schweizerischen Volkspartei)
Einführung der Einheitsinitiative
Initiative parlementaire
(Groupe de l'Union démocratique du centre)
Institution de l'initiative unique
Wortlaut der Initiative vom 4. Juni 1987
Gestützt auf Artikel 21 bis des Geschäftsverkehrsgesetzes
und Artikel 27 des Geschäftsreglementes des Nationalrates
reichen wir folgende parlamentarische Initiative in Form der
allgemeinen Anregung ein:
Es sei ein Vorschlag auf eine Verfassungsänderung zu
unterbreiten, welcher die Einführung der Einheitsinitiative
vorsieht. Die Rechte der Kantone sind zu gewährleisten.
Texte de l'initiative du 4 juin 1987
Nous fondant sur l'article 21 bis de la loi sur les rapports
entre les conseils et l'article 27 du règlement du Conseil
national, nous déposons l'initiative suivante, conçue en
termes généraux:
Un projet de modification de la constitution prévoyant l'insti-
tution de l'initiative unique doit être élaboré. Les droits des
cantons seront garantis.
Herr Loretan unterbreitet im Namen der Kommission den
folgenden schriftlichen Bericht:

13. März 1989 
N
409 
Parlamentarische Initiative (Fraktion der Schweiz. Volkspartei)
Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21ter des
Geschäftsverkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden
Kommission über die von der SVP-Fraktion in der Sommer-
session 1987 eingereichte parlamentarische Initiative, wel-
che in der Form einer allgemeinen Anregung eine Verfas-
sungsänderung zur Einführung der Einheitsinitiative ver-
langt (Die parlamentarische Initiative Ruf-Bern (87.227), die
ebenfalls die Einführung der Gesetzesinitiative verlangte, ist
am 27. Januar 1988 vom Initianten zurückgezogen worden.).
Die Kommission hat an ihrer Sitzung vom 27. Januar 1988
als Vertreter der SVP-Fraktion Nationalrat Fischer-Hägglin-
gen angehört und zu ihren Beratungen einen Vertreter des
Bundesamtes für Justiz beigezogen.
Die Kommission hat mit 21 zu 0 Stimmen bei einer Enthal-
tung beschlossen, dem National rat zu beantragen, der parla-
mentarischen Initiative Folge zu geben.
1. Die Kommission befürwortet die Einheitsinitiative nament-
lich aus zwei Gründen. Zum einen soll die Bundesverfassung
wieder stärker zu einem Grundgesetz werden, in dem die
wesentlichen 
staatspolitischen 
und 
organisatorischen
Grundsätze enthalten und für den Bürger sichtbar sind. Zum
ändern sollen die Volksrechte qualitativ verbessert werden.
Heute müssen Initianten eine Verfassungsrevision anstre-
ben, auch wenn sich ihr Anliegen auf Gesetzesstufe verwirk-
lichen liesse. Dies ist einer der Gründe, weshalb unsere
Verfassung unübersichtlich und in ihrer Normendichte
uneinheitlich geworden ist. Bei der Einheitsinitiative müssen
sich die Initianten nicht darum kümmern, auf welcher
Rechtsstufe ihr Begehren verwirklicht werden soll. Dies wird
vielmehr Aufgabe der Bundesversammlung sein. Man wird
folglich den Initianten das formale Argument nicht entge-
genhalten können, die Initiative sei gar keine «richtige»
Verfassungsinitiative, weil die Verfassungsgrundlage bereits
bestehe.
2. Auf der anderen Seite haben die Initianten einer Einheits-
initiative keine Garantie, dass ihr Anliegen tel quel Volk und
Ständen unterbreitet wird. Denn die Bundesversammlung
entscheidet über die Rechtsstufe und den endgültigen Wort-
laut der Vorlage, was Auswirkungen auf den Inhalt haben
kann. Diese Bedenken haben die Kommission veranlasst,
die Einheitsinitiative als zusätzliches Instrument, nicht als
Ersatz für die bestehende formulierte Verfassungsinitiative
vorzusehen. Damit hätten die Initianten die Wahl, welche Art
Initiative sie ergreifen wollen. Ein entsprechender Grund-
satzentscheid wurde mit 21 Stimmen zu 1 Stimme gefasst,
und der Vertreter der SVP-Fraktion, der Urheberin der parla-
mentarischen Initiative, erklärte sich damit einverstanden.
3. Die Kommission hat sich die Frage gestellt, ob die Revi-
sion des Initiativrechts nicht im Rahmen der Totalrevision
der Bundesverfassung verwirklicht werden sollte. Aus dem
Bericht des Bundesrates zur Legislaturplanung 1987-91 und
aus den Ausführungen des Vertreters des Bundesamtes für
Justiz an der Kommissionssitzung geht jedoch hervor, dass
der Entwurf zu einer neuen Bundesverfassung jedenfalls in
dieser Legislaturperiode, d. h. bis Ende 1991, der Bundes-
versammlung noch nicht unterbreitet wird. So lange möchte
die Kommission aber die Reform des Initiativrechts nicht
hinausschieben.
4. Die Kommission hat gemäss GVG Artikel 21ter lediglich
den Auftrag, die parlamentarische Initiative vorzuprüfen. Sie
ist bei ihren Diskussionen auf verschiedene Fragen gestos-
sen, die später vertieft geprüft werden müssten, falls der
Nationalrat gemäss Antrag beschliesst, der Initiative Folge
zu geben.
- Soll die Einheitsinitiative nur in der Form der allgemeinen
Anregung oder auch als ausformulierter Entwurf möglich
sein?
- Wie werden die formellen Schranken für die Einheitsinitia-
tive umschrieben (Einheit der Form und der Materie)?
- In welche Formen kann die Bundesversammlung eine
Einheitsinitiative kleiden: in eine Verfassungs-, Gesetzesbe-
stimmung oder einen Bundesbeschluss?
-Wie hoch sind die Unterschriftenzahlen für die weiter
bestehende Verfassungsinitiative und für die neue Einheits-
initiative anzusetzen?
-Wie sind die Rechte der Kantone zu wahren? MUSS
allenfalls das Ständemehr auch für Initiativen vorgesehen
werden, die nicht auf Verfassungsebene verwirklicht
werden?
Die Kommission betont, dass die Rechte der Kantone bei
einer Revision des Initiativrechts zu gewährleisten sind. Dies
ergibt sich sowohl aus dem Text der vorliegenden parlamen-
tarischen Initiative wie auch aus der kürzlichen Diskussion
im Nationalrat über die Gesetzesinitiative (Amtl. Bull. NR
1987, 673).
-Wie sind die Differenzen zu bereinigen, wenn sich der
National- und der Ständerat nicht über den Text eines Ver-
fassungsartikels, Bundesgesetzes oder Bundesbeschlusses
einigen können, mit dem eine Einheitsinitiative verwirklicht
werden soll?
- Ist allenfalls eine Stimmrechtsbeschwerde ans Bundesge-
richt vorzusehen, welche die Initianten oder Dritte ergreifen
könnten, wenn die Bundesversammlung eine Einheitsinitia-
tive im Inhalt oder Zweck missachtet?
- Ist der Begriff «Einheitsinitiative» (frz.: «initiative unique»)
noch angemessen, nachdem die formulierte Verfassungsin-
itiative bestehen bleiben soll?
Die Kommission würde es begrüssen, wenn sie nach einem
positiven Grundsatzentscheid des Nationalrates mit der Aus-
arbeitung einer konkreten Vorlage beauftragt würde.
M. Loretan présente au nom de la commission le rapport
écrit suivant:
Conformément à l'article 21ter de la loi sur les rapports
entre les conseils, nous vous soumettons le rapport de la
commission chargée de l'examen préalable de l'initiative
déposée le 4 juin 1987 par le Groupe de l'Union démocrati-
que du Centre, initiative formulée en termes généraux qui
propose une modification de la constitution en vue de
l'institution de l'initiative unique (l'initiative parlementaire
Ruf-Berne (87.227) qui demandait également l'institution de
l'initiative unique a été retirée par son auteur le 27 janvier
1988).
La commission, au cours de sa séance du 27 janvier 1988, a
entendu M. Fischer-Hägglingen, conseiller national, en qua-
lité de représentant du groupe UDC. Elle s'est attaché la
collaboration d'un représentant de l'Office fédéral de la
justice.
La commission, par 21 voix sans opposition et avec quel-
ques abstentions, a décidé de proposer au Conseil national
de donner suite à l'initiative parlementaire.
1. La commission approuve l'initiative unique notamment
pour deux motifs. D'une part, la Constitution fédérale doit
reprendre son caractère de loi fondamentale contenant des
principes importants de la politique de l'Etat ainsi que des
dispositions fondamentales sur l'organisation des pouvoirs
qui seront ainsi mieux perçus par le citoyen. D'autre part, les
droits populaires doivent être améliorés sur le plan qualitatif.
A l'heure actuelle, des auteurs d'initiative doivent recourir à
la révision constitutionnelle même si leur revendication peut
être réalisée au plan législatif. C'est l'une des raisons pour
lesquelles notre constitution manque de clarté et connaît
une densité normative très variable.
En choisissant l'initiative unique, les initiants ne doivent plus
se préoccuper de savoir à quel niveau juridique leur revendi-
cation sera satisfaite. Cette tâche sera assumée par l'Assem-
blée fédérale. On ne pourra plus faire valoir aux initiants
l'argument selon lequel leur initiative n'est pas vraiment de
nature constitutionnelle puisque la base existe déjà dans la
charte fondamentale.
2. Par ailleurs, les initiants n'ont pas la garantie que leurs
exigences seront soumises telles quelles au vote du peuple
et des cantons. En effet, il appartient à l'Assemblée fédérale
de décider du niveau juridique et du texte définitif et précis
du projet. Cette considération a conduit la commission à
prévoir l'initiative unique en tant que complément à l'initia-
tive constitutionnelle rédigée de toutes pièces et non
comme instrument destiné à la remplacer. Ainsi les auteurs
de l'initiative auraient-ils toujours le droit de choisir le type

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d'initiative. Une décision de principe a été prise dans ce sens
par 21 voix contre 1 ; le représentant du groupe UDC, auteur
de l'initiative, a donné son accord.
3. La commission s'est demandée si la révision du droit
d'initiative ne pourrait être réalisée dans le cadre de la
révision totale de la constitution. Il résulte du programme de
législature 1987-1991 et des déclarations du représentant
de l'Office fédéral de la justice lors des travaux de la com-
mission que le projet de nouvelle constitution ne sera pas
soumis à l'Assemblée fédérale d'ici 1991, fin de la législa-
ture. La commission n'entend pas retarder aussi longtemps
là réforme du droit d'initiative.
4. La commission, conformément à l'article 21ter LREC,
n'avait que le mandat de procéder à un examen préliminaire
de l'initiative. Elle a achoppé sur diverses questions lors de
ses délibérations. Celles-ci devront faire l'objet d'un examen
approfondi à supposer que le Conseil national décide de
donner suite à l'initiative.
- L'initiative unique devrait-elle être possible seulement
sous la forme d'un voeu rédigé en termes généraux ou d'un
projet rédigé de toutes pièces?
-Comment les limitations formelles seront-elles définies
pour l'initiative unique (unité de forme et de matière)?
- Sous quelle forme l'Assemblée fédérale pourra-t-elle con-
crétiser l'initiative unique (norme constitutionnelle ou légale
ou arrêté fédéral)?
- Quel sera le nombre de signatures requis pour l'aboutisse-
ment de l'initiative telle que nous la connaissons aujourd'hui
et de l'initiative unique que l'on projette d'instituer?
- Comment sauvegarder les droits des cantons? La majorité
des cantons doit-elle être envisagée également pour des
initiatives qui ne devront pas être concrétisées au niveau
constitutionnel?
La commission souligne que les droits des cantons lors de
révisions de la constitution doivent être sauvegardés. Cela
résulte à la fois du texte de l'initiative parlementaire en
question et du bref débat du Conseil national sur l'initiative
unique (Bull. off. CN 1987, 673).
- De quelle manière les divergences seront-elles réglées
lorsque le Conseil national et le Conseil des Etats ne pour-
ront s'entendre sur le texte d'un article constitutionnel,
d'une loi fédérale ou d'un arrêté fédéral destiné à traduire
l'initiative unique?
- Un recours au Tribunal fédéral en matière d'exercice des
droits politiques doit-il être prévu, recours que les auteurs
de l'initiative ou des tiers pourraient introduire s'il s'avérait
que l'Assemblée fédérale n'a pas répondu au contenu et au
but de l'initiative unique?
- Le terme «initiative unique» (all.: «Einheitsinitiative») est-il
encore approprié du moment que l'initiative constitution-
nelle rédigée de toutes pièces subsiste?
La commission serait disposée à se charger de l'élaboration
d'un projet en cas de décision de principe favorable par le
Conseil national.
Schriftliche Begründung der Initiantin
Développement par écrit de l'auteur de l'initiative
Seit der Verfassungsentwurf der Expertenkommission für
die Vorbereitung der Totalrevision der Bundesverfassung
vorliegt, wird sowohl innerhalb der politischen Parteien als
auch unter Staatsrechtlern wieder vermehrt über das Initia-
tivrecht diskutiert.
Anlässlich der Diskussion im Nationalrat vom Juni 1987 über
die Initiativen Jaeger und Ruf kam klar zum Ausdruck, dass
die Einheitsinitiative, wie sie seinerzeit von der Mehrheit der
Expertenkommission für eine neue Bundesverfassung vor-
geschlagen wurde, eine mögliche Neuerung wäre, um das
Initiativrecht qualitativ auszubauen. Es wird vor allem als
störend empfunden, dass immer mehr Gesetzesbestimmun-
gen in die Verfassung aufgenommen werden.
Die SVP-Fraktion hat sich zu verschiedenen Malen mit der
Einheitsinitiative auseinandergesetzt, mit dem Ergebnis,
dass sie dieses Anliegen in ihr Programm aufnahm. Ausfluss
dieser programmatischen Aussage war die Motion vom
4. Oktober 1982, die am 15. Dezember 1983 als Postulat
überwiesen wurde. Der Bundesrat schloss sich bei seiner
schriftlichen Stellungnahme weitgehend der Argumentation
der SVP-Fraktion an; er sprach sich aber gegen die Ueber-
weisung des Vorstosses als Motion aus, weil darin vorgese-
hen war, dass-im Falle der Nichteinigung der beiden Räte-
die Vorlage durch die Vereinigte Bundesversammlung aus-
zuarbeiten wäre. Diese Vorschrift stimmt mit dem seinerzei-
tigen Expertenentwurf überein; sie stiess auch in der Ver-
nehmlassung auf entschiedene Ablehnung.
Da noch ungewiss ist, wieweit materielle Aenderungen bei
der Totalrevision der Bundesverfassung Aufnahme finden,
beschloss unsere Fraktion, einen neuen Vorstoss in Form
der parlamentarischen Initiative einzureichen. Sie ist sich
ohne weiteres bewusst, dass sich bei der konkreten Ausfor-
mulierung der Einheitsinitiative noch heikle Probleme stel-
len können, und verzichtete deshalb auf einen ausformulier-
ten Entwurf. Sie will vor allem erreichen, dass im Parlament
vertieft über das Initiativrecht diskutiert wird. Sie ist somit
nicht unbedingt auf den seinerzeitigen Expertenentwurf
festgefahren.
Nach dieser Vorgeschichte einige Argumente, die für die
Einheitsinitiative sprechen: Nach dem Wortlaut von Arti-
kel 121 BV können 100000 stimmberechtigte Schweizer
Bürger ein Begehren auf Erlass, Aufhebung oder Abände-
rung bestimmter Artikel der BV stellen. Daraus ergibt sich,
dass eine Initiative nur die Verfassung, nicht aber ein Gesetz
oder einen allgemeinverbindlichen oder einen einfachen
Bundesbeschluss abändern kann.
In der Wirklichkeit kann jedoch mit einer Volksinitiative
letztlich jedes Anliegen aufgegriffen werden. Es müssen
lediglich die im Verfassungsgebungsverfahren vorgesehe-
nen formellen Voraussetzungen erfüllt sein. Zudem ist das
Parlament in bezug auf die Ungültigkeitserklärung von
Initiativen sehr zurückhaltend.
Auch wenn keine materiellen Schranken für das Initiativ-
recht in die Verfassung aufgenommen wurden, wollte man
sicher nicht ein allgemeines Initiativrecht schaffen. Unsere
Verfassung hat längst nicht mehr den Charakter eines
Grundgesetzes: Immer häufiger wird versucht, Rechtssätze
gleich welcher Stufe in unser Grundgesetz hineinzubringen.
Es stellt sich deshalb das Problem des Schutzes der Verfas-
sung vor Bestimmungen, die nicht hineingehören, wie auch
der dauernden Abwertung des Verfassungsbegriffes. Dabei
geht es nicht nur um ein ästhetisches oder gesetzgebungs-
technisches Problem, sondern um die Rechtssicherheit,
aber auch um eine klare Ausscheidung der Aufgaben, Kom-
petenzen und Verantwortlichkeiten von Exekutive, Legisla-
tive und Stimmvolk.
Es muss uns beunruhigen, wenn immer mehr Volksbegeh-
ren die Aufhebung von Verwaltungsakten zum Inhalt haben,
wenn halbe oder ganze Bundesgesetze in die Verfassung
aufgenommen werden sollen oder wenn immer mehr
Uebergangsbestimmungen geschaffen werden, die direkt
anwendbar sind. Viele Initiativen bezwecken nichts anderes,
als das Parlament als Gesetzgeber oder den Bundesrat als
Vollzugsbehörde auszuschalten. Diese Tendenz gilt es zu
erkennen und daraus die nötigen Konsequenzen zu ziehen.
Es geht dabei nicht um einen Abbau von Volksrechten -
sondern es geht letztlich um den Schutz unserer Institutio-
nen! Eine uferlose Ausweitung der direkten Demokratie
kann sich negativ auswirken, und zwar gerade unter dem
Gesichtspunkt der Demokratie.
Unser Staat ist unter anderem auf dem Prinzip des Gleichge-
wichtes der Gewalten und des Föderalismus aufgebaut. Bei
jeder Neuumschreibung der Volksrechte ist auf diese beiden
Komponenten Rücksicht zu nehmen. Gerade weil die föde-
ralistische Komponente durch die Gesetzesinitiative verletzt
werden könnte, wurden die Vorstösse Jaeger und Ruf auf
Einführung der Gesetzesinitiative abgelehnt. Mitgespielt hat
aber auch die Ueberlegung, dass möglicherweise die Stel-
lung des Parlamentes als Gesetzgeber geschwächt würde.
Wie funktioniert die Einheitsinitiative, und welches sind ihre
Vorteile? Ich halte mich bei meiner Umschreibung an den
Text der Expertenkommission, wenngleich dieser Text für
unsere Beratung nicht verbindlich sein soll.

13. März 1989 
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Parlamentarische Initiative (Fraktion der Schweiz. Volkspartei)
Einheitsinitiativen könnten nach wie vor in der Form eines
ausformulierten Entwurfes oder einer allgemeinen Anre-
gung eingereicht werden, und zwar mit dem Inhalt, dass die
Bundesversammlung im Rahmen ihrer Zuständigkeit eine
Regelung trifft. Die Bundesversammlung entscheidet vorab,
ob sie dem Begehren Folge leisten will. Lehnt sie es in der
Sache ab, so wird es dem Volk zur Abstimmung unterbreitet.
Hat die Bundesversammlung oder das Volk beschlossen,
dem Begehren Folge zu geben, so arbeitet die Bundesver-
sammlung eine entsprechende Vorlage aus. Sie bestimmt
dafür die Form, also Verfassung oder Gesetz. Neu ist somit
gegenüber der bisherigen Regelung, dass die Bundesver-
sammlung die Rechtssetzungsstufe festlegt. Während bis
jetzt jedes Volksbegehren der Volksabstimmung unterbrei-
tet werden musste, würden in Zukunft vorerst nur jene
Begehren, welche die Bundesversammlung in der Sache
ablehnt, der Abstimmung unterstellt. Wird der Initiative in
Form einer Verfassungsbestimmung Folge gegeben, so
untersteht die neue Bestimmung dem obligatorischen Refe-
rendum von Volk und Ständen; für Gesetzesvorlagen
bestünde das fakultative Referendum. Das Verfahren wäre
somit in Zukunft zweistufig.
Mit dieser neuen Art des Initiativrechtes können die ange-
strebten Reformen und Neuerungen eher besser verwirk-
licht werden. Die Initianten müssen in erster Linie ihr Anlie-
gen formulieren. Sie sind davon befreit zu prüfen, wieweit
eine bestehende Verfassungsnorm abgeändert oder ergänzt
werden muss.
Wir stellen vielfach fest, dass die Initianten ohne weiteres
wissen, dass für die Verwirklichung ihres Anliegens bereits
eine Verfassungsnorm besteht; sie schreiben diese einfach
etwas um und ergänzen sie mit ihrem eigentlichen Begeh-
ren, das ohne weiteres auf Gesetzesstufe verwirklicht wer-
den könnte.
Fazit; Durch die vorgeschlagene Einheitsinitiative gewinnt
unsere Rechtsordnung an innerer Geschlossenheit, erhält
eine bessere Systematik und grössere Einheitlichkeit. Es
kann vermehrt stufengerecht legiferiert werden, und das
Parlament kann seine Aufgabe als Gesetzgeber besser erfül-
len. Mit der angestrebten Straffung erfährt die Verfassung
eine Aufwertung, ohne dass die Volksrechte geschmälert
werden. Zudem werden die Möglichkeiten für die Initianten
ausgeweitet, weil in Zukunft auch Gesetzesbestimmungen
Inhalt einer Initiative sein können.
Die Rechtswissenschaft steht der Einheitsinitiative kritisch
bis ablehnend gegenüber: Professor Kölz zum Beispiel
befürchtet eine Verminderung der Einflussmöglichkeiten
des Volkes auf die Verfassungsgebung und eine Verwässe-
rung der eingereichten Begehren durch die Möglichkeit des
Parlamentes, sich nicht sklavfsch an den Text der Initiative
halten zu müssen.
Ich möchte vor allem auf den Einwand eingehen, formulierte
Begehren würden letztlich mit dem neuen System zur allge-
meinen Anregung umfunktioniert. Diese Behauptung ist
unzutreffend. Da, wie Professor Kölz selbst feststellt, die
meisten ausformulierten Texte heute nicht mehr durch
Laien ausgearbeitet werden, sondern meistens unter Beizug
von Fachleuten, namentlich von Staatsrechtlern, können
viele gut ausformulierte Entwürfe vom Parlament direkt
übernommen werden. Da Befürchtungen bestehen, das Par-
lament könnte bei formulierten Begehren allzu stark vom
ursprünglichen Text abweichen, ist zu überlegen, ob im
Verfassungstext oder in der Ausführungsgesetzgebung
nicht gewisse Sicherungen einzubauen sind, zum Beispiel
in dem Sinne, dass das Parlament nur redaktionelle oder
systematische Aenderungen vornehmen darf. Zudem ist zu
beachten, dass sich vor allem beim Entscheid des Parlamen-
tes, ob einem Begehren Folge zu geben sei, das Schicksal
einer Initiative entscheidet. Mit der Gutheissung des Begeh-
rens ist auch die Verpflichtung des Parlamentes verbunden,
die Vorlage im Sinn und Geist der Initiative zu gestalten. Das
Parlament wird vor allem in diesem Stadium des Verfahrens
Pro und Kontra abwägen müssen. Da ein formuliertes
Begehren direkt auf Gesetzesstufe verwirklicht werden
kann, kann der heute bestehenden Gefahr begegnet wer-
den, dass die Gesetzgebung vom Willen der Initianten eines
Verfassungstextes abweicht - ein Vorwurf, den man gegen-
über dem Preisüberwachungsgesetz hört.
Sowohl die Modell-Studie des EJPD vom 30. Oktober 1985
als auch ein Vorschlag von Ständerat Prof. Riccardo Jag-
metti beinhalten die Einheitsinitiative unter Beibehaltung
der Verfassungsinitiative. Diese Vorschläge sind bei der
Behandlung der vorliegenden Initiative zu berücksichtigen.
Einer Kombination der beiden Systeme verschliessen wir
uns also nicht.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt dem Rat, der Initiative der SVP-
Fraktion Folge zu geben.
Proposition de la commission
La commission propose au Conseil national de donner suite
à l'initiative du groupe de l'Union démocratique du Centre.
Fierz: Für die grüne Fraktion gebe ich bekannt, dass wir
diese parlamentarische Initiative mit der einstimmigen Kom-
mission unterstützen. Ich will dazu nur eine Bemerkung
machen:
Es läge uns daran, Ordnung in die Verfassung dieses Lan-
des zu bringen - sagen wir bis zum Jubiläumsjahr. Unsere
Verfassung ist ein Gemischtwarenladen, weil sehr viele
Dinge, die in Gesetze gehören, über den Weg der Initiative in
die Verfassung gelangt sind. Die Einheitsinitiative würde es
uns ermöglichen, wenigstens den wachsenden Schaden in
dieser Hinsicht zu begrenzen, so dass wir dann später ein-
mal definitiv Ordnung machen können.
Ammann: Die SVP-Fraktion nahm mit dieser parlamentari-
schen Initiative, die mittels Verfassungsänderung die Ein-
führung der sogenannten Einheitsinitiative verlangt, in
modifizierter Form ein altes SP-Anliegen auf. Ich erinnere
Sie in diesem Zusammenhang an unser Volksbegehren zur
Einführung der Gesetzesinitiative, das in den fünfziger Jah-
ren leider noch keine Mehrheit fand. Lebhafte Debatten zum
Thema Einheitsinitiative ergaben sich auch im Rahmen der
Diskussionen um die geplante Totalrevision der Bundesver-
fassung. Parlamentarische Lauterkeit gebietet uns, einem
guten Vorschlag auch dann zuzustimmen, wenn er von einer
anderen Fraktion eingebracht wird. Die SP-Fraktion unter-
stützt deshalb generell die positive Haltung der fast einstim-
migen Kommission, wie sie im schriftlichen Bericht vom
7. März 1988 zum Ausdruck kommt.
Besonderes Gewicht messen wir dabei dem Grundsatzent-
scheid der Kommission bei, die Einheitsinitiative als zusätzli-
ches Instrument, nicht aber als Ersatz für die bestehende
formulierte Verfassungsinitiative vorzusehen, haben doch
die Initianten einer Einheitsinitiative keine Garantie, dass ihr
Anliegen als solches Volk und Ständen unterbreitet wird.
Jeder andere Entscheid der Kommission hätte eine unzuläs-
sige Verkürzung der Volks- und Initiativrechte bedeutet,
gegen die wir uns mit aller Entschiedenheit zur Wehr gesetzt
hätten.
Im Rahmen einer funktionierenden Demokratie sind die
Initiativen Motoren, die Referenden Bremsen. Offenbar
waren bisher wohl die Bremsen griffig, die Motoren aber
kamen allzuoft ins Stottern. Ich erinnere nur an das erst vor
kurzem abgeschaffte Verbot des doppelten Ja bei Initiativen
mit Gegenvorschlag sowie an die nach wie vor fehlende
Möglichkeit, mittels Gesetzes- oder Eihheitsinitiative einen
Vorschlag stufengerecht einzubringen. Die so provozierten
Null-Entscheide haben gewaltige Lösungsdefizite, ja einen
eigentlichen Problemstau, bewirkt, der staatspolitisch lang-
sam gefährlich wird und geeignet ist, vorab die jüngere,
reformwillige Generation in Resignation und Abstinenz zu
treiben. Können wir uns das leisten?
Die verbreitete Staatsverdrossenheit und die gesunkene
Stimmbeteiligung zeigen tiefsitzende Zweifel an der Pro-
blemlösungskapazität unserer Demokratie. Wenn wir dieses
Malaise überwinden wollen, müssen wir die zur Verfügung
stehenden Instrumente verbessern. Jene, die noch an die

Initiative parlementaire (Groupe de l'Union dém. du centre) 
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demokratische Lösbarkeit der Probleme, an einen evolutio-
nären Prozess glauben, sollen damit gestärkt und ermutigt
werden.
War der oft etwas schwerfällige Motor der Verfassungsinitia-
tive bisher mit nur einer Uebersetzung ausgestattet, so
stünde mit der anvisierten Einheitsinitiative ein zusätzliches,
wesentlich verfeinertes Instrument zur Verfügung. Wir bitten
Sie deshalb, der Kommission grünes Licht zu geben für die
Prüfung der zahlreichen - im schriftlichen Bericht aufgeli-
steten - noch offenen Fragen und zur Ausarbeitung einer
entsprechenden konkreten Vorlage. Die Prüfung dieses
Begehrens auf die Totalrevision der Bundesverfassung zu
verweisen, bedeutete nichts anderes, als sie auf die lange
Bank, wenn nicht gar auf den Sankt-Nimmerleins-Tag, zu
verschieben, sind doch die Zweifel an der Realisierbarkeit
der Totalrevision weit verbreitet und leider berechtigt.
In diesem Sinne empfiehlt Ihnen die SP-Fraktion, der parla-
mentarischen Initiative Folge zu geben.
Loretan, Berichterstatter: Die Kommission hatte im jetzigen
Stadium des Verfahrens lediglich zu prüfen, ob sie dem Rat
Eintreten oder Folgegeben beantragen solle oder nicht. Die
Kommission hörte den Vertreter der Initiantin, der SVP-
Fraktion, Herrn Fischer-Hägglingen, und den Leiter des
Dienstes für die Totalrevision der Bundesverfassung, Herrn
Dr. Lombardi, an. Entgegen gewissen Befürchtungen und
auch für mich überraschend kam die Kommission nach
rund dreistündiger, intensiver und sehr zielgerichteter
Debatte einstimmig und bei bloss einer Enthaltung zum
Schluss, es sei dem Rate Eintreten zu beantragen. Die
Kolleginnen und Kollegen, die sich im Juni 1987 in diesem
Rat gegen die Einführung einer Gesetzesinitiative gewehrt
haben, haben ihr Versprechen, die Einheitsinitiative ernst-
haft prüfen zu wollen, offenbar wahrgemacht. Anders wäre
dieses einstimmige Abstimmungsergebnis nicht zu erklären.
Das Eintreten auf diese Initiative ist eines, das Ausgestalten
des neuen Instrumentes «Einheitsinitiative» in der Bundes-
verfassung wird ein anderes sein. Es stellen sich hier doch
einige nicht leicht zu lösende Probleme. In zwei Punkten hat
allerdings die Kommission, wie Sie dem schriftlichen
Bericht entnehmen können, eine klare Meinung vorformu-
liert.
Zum ersten Punkt: Die irgendwie geartete Einheitsinitiative
ersetzt das bestehende Instrumentarium der Verfassungsin-
itiative auf Teilrevision der Bundesverfassung nicht. Sie soll
vielmehr das bestehende Instrumentarium ergänzen und
erweitern, so wie es Kollege Ammann soeben dargestellt
hat. Dieser Grundsatzbeschluss im Sinne einer Absichtsäus-
serung ist mit 21 Stimmen zu 1 Stimme gefallen.
Zum zweiten Punkt: Die anvisierte Ergänzung der Verfas-
sung um das Instrument der Einheitsinitiative wird nicht ins
Verfahren der Totalrevision der Bundesverfassung verwie-
sen - der entsprechende Bericht mit den Anträgen des
Bundesrates soll bekanntlich erst in der nächsten Legisla-
turperiode an uns gelangen -, sondern soll - wenn Sie heute
grünes Licht geben - unverzüglich an die Hand genommen
werden. Das Ratsbüro wird zu entscheiden haben, ob das
unsere Kommission oder eine andere Kommission des
Nationalrates tun wird.
Der rasche Durchbruch zu unserem Antrag auf Eintreten ist
zweifellos durch die - wenn ich so sagen darf - «Locke-
rungsübungen» gefördert worden, die unser Rat im Juni
1987 absolviert hat: zuerst bei der Behandlung des Berich-
tes zur Totalrevision der Bundesverfassung, begleitet vom
Modell des EJPD für eine mögliche Verfassungsvorlage, und
hernach bei der Beratung der parlamentarischen Initiativen
Jaeger und Ruf-Bern für die Einführung der Gesetzesinitia-
tive.
Ich verzichte darauf, den Problemkatalog, den die Kommis-
sion im schriftlichen Bericht aufgestellt hat, näher zu erläu-
tern. Ich beschränke mich darauf, zu unterstreichen, dass
insbesondere die Probleme der Rechte der Kantone, das
Ständemehr und das Verhältnis der beiden Räte untereinan-
der bei der Behandlung der Einheitsinitiative harte Knack-
nüsse abgeben werden. Aber ich bin überzeugt, dass sie
aufgebrochen werden können, wenn der politische Wille
vorhanden ist, und er scheint mir, nach dem Ergebnis der
Kommissionsberatungen, gegeben zu sein.
Ich möchte mich namens der Kommission nicht in den Streit
um das Ersterzeugungsrecht, wie von Herrn Ammann ange-
tönt, einmischen. Zur Dauer eines Bearbeitungsverfahrens,
wie sie Herr Fierz angesprochen hat: Es wird einige Zeit
dauern, bis unsere oder eine andere Kommission unserem
Rat und dem Ständerat ein Projekt für das neue Instrument
«Einheitsinitiative» vorlegen kann. Es ist klar, dass man sich
jetzt nicht auf eine bestimmte Jahrzahl festlegen kann.
Ich beantrage Ihnen namens der Kommission, der parlamen-
tarischen Initiative Folge zu geben.
M. Eggly, rapporteur: Juste deux mots, puisqu'aussi bien il
n'y a pas d'opposition à l'entrée en matière sur cette initia-
tive du groupe UDC.
Vous l'avez bien compris: si, à l'unanimité, la commission
vous propose d'entrer en matière et de donner suite à cette
initiative du groupe UDC, elle n'en a pas pour autant
méconnu tous les problèmes que cette initiative unique
pose et va poser. Il s'agit donc, pour nous, d'entrer en
matière afin que cette affaire soit étudiée complètement. Il
ne s'agit pas du tout pour nous, d'ores et déjà, de prendre
position.
On peut dire que la commission a déjà considéré - c'est là
qu'elle a vraiment, si je puis dire, pris une position - que
cette initiative unique ne devait en aucun cas remplacer
l'initiative constitutionnelle. Autrement dit, les citoyens doi-
vent pouvoir continuer, demain comme aujourd'hui, de
choisir, s'ils le veulent, l'initiative constitutionnelle, s'ils esti-
ment que leur proposition est d'un niveau constitutionnel.
En revanche, qu'en sera-t-il du droit des cantons? Et qu'en
sera-t-il aussi du rôle du Conseil des Etats si le Parlement
décide qu'une initiative unique doit, ensuite, donner lieu à
un texte de niveau législatif? Qu'en sera-t-il aussi si les
auteurs d'une initiative unique considèrent que, par exem-
ple, le projet de loi, élaboré par le Parlement pour concréti-
ser leur initiative, ne répond pas à ce qu'ils voulaient?
Faudra-t-il admettre, à ce moment-là, qu'ils puissent faire
recours au Tribunal fédéral? Tout cela, encore une fois,
devra être étudié très soigneusement.
Vous vous souvenez que le Parlement a écarté l'idée de
l'initiative législative, notamment parce qu'il craignait qu'a-
vec l'institution de l'initiative législative, dans toute une série
de cas, l'on écarte justement la garantie fédéraliste de la
double majorité du peuple et des cantons.
Tout cela devra être étudié. Dans quel délai, je ne sais pas.
Pour le moment, votre commission, à l'unanimité, vous
propose de donner suite à cette initiative afin que cette
affaire, qui a été si souvent évoquée devant notre Parlement,
soit examinée à fond.
Präsident: Die Kommission beantragt Ihnen, der Initiative
Folge zu geben.
Angenommen - Adopté

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Fraktion der Schweizerischen Volkspartei) Einführung der
Einheitsinitiative
Initiative parlementaire (Groupe de l'Union démocratique du centre) Institution de
l'initiative unique
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1989
Année
Anno
Band
II
Volume
Volume
Session
Frühjahrssession
Session
Session de printemps
Sessione
Sessione primaverile
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
11
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
87.224
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
13.03.1989 - 14:30
Date
Data
Seite
408-412
Page
Pagina
Ref. No
20 017 224
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