ch_vb · JAAC 61.16 · 1996-10-03 · de


JAAC 61.16
Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 3. Oktober
1996
Demande du canton du Tessin d’être reconnu en tant que canton
universitaire. Définition légale des notions d’«université» et de «canton
universitaire».
Par université, au sens du droit fédéral, on entend toute institution de
formation ayant le droit de conférer des grades universitaires et qui
offre des cycles de formation complets et comporte plus d’une faculté.
Par canton universitaire, on entend tout canton dans lequel la création
et l’exploitation d’une université se fondent sur un acte de souveraineté
ou un acte législatif. Le degré d’autonomie organisationnelle de
l’université n’est pas déterminant en l’occurrence.
Gesuch des Kantons Tessin um Anerkennung als Hochschulkanton.
Bundesrechtliche Definition der Begriffe «Hochschule» und
«Hochschulkanton».
Als Hochschule im Sinne des Bundesrechts gilt eine
Bildungseinrichtung, welche über das Promotionsrecht (Verleihung
akademischer Grade) verfügt, vollständige akademische Lehrgänge
anbietet und mehr als eine Fakultät umfasst.
Ein Kanton gilt dann als «Träger einer Hochschule», wenn Gründung
und Betrieb einer Hochschule auf einem hoheitlichen bzw. legislativen
Akt des Kantons beruhen; nicht ausschlaggebend ist der Grad der
organisatorischen Autonomie der Hochschule.
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Domanda del Canton Ticino di essere riconosciuto quale Cantone
universitario. Definizione secondo il diritto federale dei concetti
«università» e «Cantone universitario».
Per università, ai sensi del diritto federale, s’intende un istituto
di formazione che disponga del diritto di conferire il dottorato
(conferimento di gradi accademici), offra corsi accademici completi e
comprenda più di una facoltà.
Per Cantone universitario s’intende un Cantone nel quale fondazione e
gestione dell’università si basano su un atto sovrano, risp. legislativo
cantonale; il grado d’autonomia organizzativa dell’università non è
determinante.
I. Vorbemerkung
Die Bestimmung des Kreises der Hochschulkantone ist daher von Bedeutung,
weil diese Kantone grundsätzlich einen Rechtsanspruch auf Finanzhilfen
haben, die der Bund gestützt auf das Bundesgesetz vom 22. März 1991 über
die Hochschulförderung (HFG)[143] entrichtet[144]. Zwar können auch
Hochschulinstitutionen in den Genuss von Bundesbeiträgen kommen, doch
ist dafür gemäss Art. 2 Abs. 2 HFG eine vorgängige Anerkennung durch
den Bundesrat erforderlich[145]. Hochschulkantone, d. h. Kantone, die
Träger einer Hochschule sind, sind heute ohne zusätzliche Bedingungen oder
Anerkennungsverfahren beitragsberechtigt[146].
II. Bundesrechtliche Definition der «Hochschule»
Das Bundesrecht kennt heute keine ausdrückliche Definition der Hochschule
mehr[147]. Die mit Erlass der Hochschulförderungsverordnung vom 29. April
1992 (HFV)[148] aufgehobene Vollziehungsverordnung vom 16. Dezember
1968 zum Bundesgesetz über die Hochschulförderung[149] ging noch davon
aus, dass eine Hochschule mehrere Disziplinen zu pflegen und vollständige
Ausbildungen anzubieten habe. Zur rechtlich relevanten Definition einer
Hochschule ist beim Fehlen einer ausdrücklichen Begriffsbestimmung
im allgemeinen auf den heutigen Sprachgebrauch und das allgemeine
Sprachverständnis abzustellen[150]. Das Bundesgericht vertrat die Meinung,
dass sich mit dem Begriff der Hochschule die Vorstellung «einer staatlichen
oder doch vom Staate getragenen Lehr- und Forschungsanstalt» verbinde[151].
Der Bundesrat wiederum hat in seinen Erläuterungen zum Entwurf einer
reformierten Bundesverfassung vorgetragen, dass sich die Qualifikation
einer Bildungseinrichtung als Hochschule «weniger nach dem Kriterium
der Wissenschaftlichkeit [richte], als vielmehr danach, ob die Ausbildung zu
einer qualifizierten beruflichen Tätigkeit in leitender und verantwortlicher
Stellung führt»[152]. Zur Abgrenzung der «universitären Hochschulen» von
den zukünftigen Fachhochschulen stellte der Bundesrat auf die Vorbildung
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der Studierenden, den Aufbau des Studienjahres und den Status der
Lehrkräfte ab[153]; nach wie vor von ausschlaggebender Bedeutung sollen
Ausbildungszweck[154] und Promotionsrecht[155] sein:
«Die universitären Hochschulen werden weiterhin die Verantwortung für
die Ausbildung des akademischen Nachwuchses tragen, die Ausbildung
an einer Fachhochschule zielt dagegen auf einen sofortigen Eintritt ins
Berufsleben. Die Promotion - die Verleihung akademischer Grade - bleibt
Sache der universitären Hochschulen. Während die universitären Hochschulen
Forscherinnen und Forscher ausbilden, sollen Studierende an Fachhochschulen
Forschungsergebnisse nachvollziehen und in der praktischen Anwendung
nutzbar machen.»[156]
Die hochschulrechtlichen Erlasse des Bundesrechts zählen heute
höchstens ausnahmsweise die einzelnen Hochschulen bzw. die einzelnen
Hochschulkantone auf[157]. Immerhin ist festzustellen, dass der
Bundesbeschluss über Sondermassnahmen zur Förderung des akademischen
Nachwuchses in den Jahren 1992-1995[158] in Art. 1 Abs. 1 und auf
ständerätlichen Antrag[159] die Theologische Fakultät Luzern neben den
kantonalen Hochschulen ausdrücklich erwähnt. Ohne die Theologische
Fakultät in allen Belangen einer kantonalen Universität gleichstellen zu
wollen, wurde zur Rechtfertigung der textlichen Änderung vorgebracht, dass
die Fakultät als einzige derartige Einrichtung in einem Nichthochschulkanton
einen vollständigen Studiengang anbiete und - anders als die theologische
Hochschule in Chur - das Promotionsrecht besitze[160].
Zusammenfassend ist davon auszugehen, dass nicht jede Neugründung
auf Hochschulstufe eine Errichtung einer neuen Hochschule bedeuten
muss[161]. Die ausdrückliche Gleichstellung verschiedener Institutionen
- beispielsweise die Theologische Fakultät Luzern oder früher das Institut für
Höhere Internationale Studien in Genf - auf Gesetzes- oder Verordnungsstufe
erfolgte gerade deshalb, weil es sich bei diesen nicht um Hochschulen
im eigentlichen Sinne handelt, sie aber aus bildungspolitischen Gründen
hinsichtlich spezifischer Bundesbeiträge gleich behandelt werden sollten wie
die Hochschulen klassischen Zuschnitts. Die Kriterien, welche die frühere
Hochschulförderungsverordnung aus dem Jahre 1968 aufgestellt hatte,
sind zwar nicht mehr rechtlich verbindlich, decken sich aber inhaltlich
weitgehend mit den heute üblichen Begriffsbestimmungen. Namentlich
ist auf das Promotionsrecht und die Vollständigkeit der akademischen
Ausbildung abzustellen. Das geschilderte Beispiel der Theologischen Fakultät
Luzern lässt den Schluss zu, dass eine neu gegründete Hochschule im Sinne
des Hochschulförderungsgesetzes - in begrifflicher Analogie zur früheren
Hochschulförderungsverordnung - mehr als eine voll ausgebaute Fakultät
umfassen muss.
Die mit Gesetz vom 3. Oktober 1995 gegründete «Universität der italienischen
Schweiz» dient der Lehre und Forschung und betreibt je eine Fakultät für
Architektur, Wirtschaftswissenschaften und Kommunikationswissenschaften.
Sie bietet vollständige Studiengänge an, die mit den üblichen akademischen
Graden abgeschlossen werden können (vgl. Art. 5 Abs. 2 des Gesetzes).
Während die Beziehungen der Universität zum Lehrkörper privatrechtlich
geregelt werden (Art. 10 Abs. 1), wird das Verhältnis der Studierenden
zur Universität durch das einschlägige Verordnungsrecht bestimmt
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(Art. 11 Abs. 1), welches der Staatsrat des Kantons Tessin erlässt (Art. 3
Abs. 2 Bst. b). Das Gesetz äussert sich nicht über die erforderlichen
Zulassungsvoraussetzungen, sieht aber vor, dass der Zugang zur Universität
unter bestimmten Voraussetzungen beschränkt werden kann (Art. 11 Abs. 3).
Gesamthaft gesehen präsentiert sich die Universität der italienischen Schweiz
wohl eher als Hochschule und weniger als Hochschul-Institution. Unerheblich
muss dabei sein, dass sie nicht alle in der Schweiz üblichen Fakultäten
- namentlich keine rechtswissenschaftliche Fakultät - betreibt.
III. Bundesrechtliche Bezeichnung der Hochschulkantone
Es stellt sich nun die Frage, welche rechtliche Bedeutung Art. 1
HFV hat, welcher die Hochschulkantone abschliessend aufzählt. Da
sich die Beitragsberechtigung grundsätzlich nach Massgabe des
Hochschulförderungsgesetzes bestimmt, wäre die Aufzählung in der
Verordnung eigentlich nicht zwingend erforderlich; Art. 1 HFV hätte mithin
nur deklaratorische Bedeutung. In diesem Sinne ist auch der Bundesrat zu
verstehen, der anlässlich der Totalrevision des Hochschulförderungsgesetzes
erklärte, die Anerkennung neuer Hochschulen stelle einen einzelfallweisen
Gesetzesvollzug dar, welcher dem Bundesrat obliegt[162]. Verzichtet wurde in
der Folge auf eine Regelung über die Anerkennung von neuen Hochschulen,
wie sie noch in der Hochschulförderungsverordnung aus dem Jahre 1968
vorgesehen war.
Grundsätzlich ist wohl nicht zu bestreiten, dass der Bundesrat befugt ist,
auch mittels Verordnung den Kreis der Hochschulkantone zu bestimmen.
Allerdings ist sein Handlungsspielraum durch das Gesetz erheblich
eingeschränkt: Als Hochschulkantone bezeichnet das Gesetz jene Kantone,
welche «Träger einer Hochschule» sind. Qualitative oder quantitative
Anforderungen an die Trägerschaft werden - nach Aufhebung der früheren
Hochschulförderungsverordnung - indessen nicht aufgestellt. Aus dem
sachlichen und historischen Zusammenhang ergibt sich jedoch, dass es sich
zuerst um eine staatliche Bildungseinrichtung mit Universitätscharakter
handeln muss. Unterstützt ein Kanton eine ähnlich ausgerichtete private
Einrichtung mit Finanzhilfen, wird er dadurch nicht zum Hochschulkanton.
Die kantonale Trägerschaft setzt weiter voraus, dass Gründung und Betrieb
der Hochschule auf einem hoheitlichen, bzw. legislativen Akt des betreffenden
Kantons beruhen[163]. Unabhängig von ihrem organisatorischen, personal-
und finanzpolitischen Autonomiegrad untersteht die jeweilige Hochschule
der einschlägigen kantonalen Gesetzgebung, welche Bestand, Aufgaben und
Organisation der Hochschule festlegt, und regelmässig einer kantonalen
Oberaufsicht. Angesichts der gesamtschweizerisch vorherrschenden
Tendenzen zur Verstärkung der betrieblichen, organisatorischen und
finanziellen Autonomie der Universitäten und zur engeren Kooperation
mit privaten Unternehmen und Geldgebern, dürfte die möglicherweise
ungewöhnliche Organisationsstruktur (Schaffung zweier Fakultäten durch
die Stadt Lugano, Art. 13 Bst. a; Möglichkeit zur Integration von Fakultäten
und Instituten, die von Dritten betrieben oder finanziert werden, Art. 12) der
Universität der italienischen Schweiz nicht als Argument gegen die Existenz
einer kantonalen Trägerschaft angeführt werden können.
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Soweit ersichtlich erfüllt die «Universität der italienischen Schweiz» diese
Voraussetzungen. Der Kanton Tessin müsste konsequenterweise vom Bund als
Hochschulkanton behandelt werden und die Hochschulförderungsverordnung
wäre entsprechend zu revidieren. Solange die Universität ihren Betrieb
noch nicht vollständig aufgenommen hat, bzw. vorerst nur die Akademie
für Architektur eröffnet wird, liesse sich nach Ansicht des Bundesamtes für
Justiz rechtfertigen, dass diese vorläufig als Hochschul-Institution behandelt
wird. Spätestens mit der Betriebsaufnahme der beiden anderen Fakultäten
- bzw. einer angemessenen Übergangsfrist, innerhalb derer die Universität
den praktischen Nachweis erbringen müsste, einem bildungspolitischen
Bedürfnis zu entsprechen, sowie organisatorisch und finanziell funktionsfähig
zu sein - wäre der Kanton Tessin wohl aber als Hochschulkanton im Sinne des
Hochschulförderungsgesetzes zu behandeln. Mindestens indizienweise dürfte
unter Umständen auch darauf abgestellt werden, ob der Kanton Tessin im
Rahmen der für das Jahr 1999 zu erneuernden Interkantonalen Vereinbarung
über Hochschulbeiträge von den beteiligten Parteien als Hochschulkanton
behandelt werden soll.
Zu bemerken ist indessen noch folgendes: Die frühere
Hochschulförderungsverordnung sah in Art. 3 Abs. 3 die Verweigerung der
Anerkennung vor, wenn die neue Hochschule «unter dem Gesichtspunkt einer
sinnvollen Zusammenarbeit aller Hochschulen» keinem Bedürfnis entsprach
und die zweckmässige Verwendung der Mittel nicht sichergestellt war. Es stellt
sich die Frage, ob diese bildungspolitischen Anforderungen auch heute noch
an eine neue Hochschule bzw. an einen Hochschulkanton gestellt werden
dürfen. Dabei ist vom Wortlaut des geltenden Hochschulförderungsgesetzes
auszugehen, welches - wie oben dargelegt - lediglich auf die faktische
Trägerschaft abstellt. Zusätzliche Anerkennungsvoraussetzungen sind dem
geltenden Bundesrecht fremd. Historisch lässt sich der Verzicht auf förmliche
Anerkennungsverfahren und weitergehende Anerkennungsvoraussetzungen
mit der gesunkenen Wahrscheinlichkeit von universitären Neugründungen
erklären, welche bildungspolitische Steuerungsinstrumente - z. B. über
generell-abstrakt geregelte Gründe für die Anerkennungsverweigerung -
als überflüssig erscheinen liess. Wenn es heute wieder wünschbar wäre,
dass dem Bund bildungspolitische Kriterien für die Anerkennung von
neuen Hochschulen zur Verfügung stünden, könnten solche Gründe
nicht einfach unter Rückgriff auf nicht mehr in Kraft befindliche
Erlasse herangezogen werden. Gerade die vorbehaltslose Definition
der Hochschulkantone im HFG hat den Ermessensspielraum des Bundesrates
bei der Anerkennung neuer Hochschulen erheblich reduziert. Beim
Vollzug des Hochschulförderungsgesetzes - als was die Anerkennung
heute zu begreifen ist - ist der Bundesrat an die gesetzlichen Vorgaben
gebunden, welche ihm die Berücksichtigung bildungspolitischer Interessen
und Bedürfnisse gerade nicht mehr erlauben. Erfüllt ein Kanton die
Voraussetzungen für die Anerkennung als Hochschulkanton, weil er faktisch
Träger einer Hochschule ist, darf ihm die Anerkennung nicht versagt werden.
Bildungspolitisch motivierte Steuerungsinstrumente stehen dem Bund
nicht mehr im Bereich der Anerkennung, sondern primär nur noch bei der
konkreten Subventionsgewährung zur Verfügung.
[143] SR 414.20.
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[144] VPB 41 (1977) Nr. 18, S. 57 ff., S. 58; Marco Borghi, BV-Kommentar, zu
Art. 27, Rz. 18.
[145] Zu Anerkennungsvoraussetzungen und -verfahren siehe Art. 2 und 4
der Verordnung vom 29. April 1992 über die Hochschulförderung (HFV, SR
414.201). Zur Unterscheidung von Hochschulen und Hochschul-Institutionen
siehe BBl 1967 II 1381, 1418 f.
[146] Unter dem Regime des alten HFG von 1968 war es gemäss Art. 2 Abs. 3
Aufgabe der Bundesversammlung, durch einfachen Bundesbeschluss Träger
neuer Hochschulen anzuerkennen und den bisherigen Hochschulkantonen
gleichzustellen. Zur Kritik an der altrechtlichen Ordnung siehe Conrad Lerch,
Der Bund und die kantonalen Hochschulen, Bern / Frankfurt am Main 1971,
S. 149. Beim Erlass des totalrevidierten HFG wurde auf diese Bestimmung
ebenso verzichtet wie auf die Aufzählung der beitragsberechtigten
Hochschulen. Begründet wurde dies mit der geringen Wahrscheinlichkeit
von universitären Neugründungen; BBl 1988 II 1333, 1371.
[147] Zu bemerken ist, dass Art. 27 Abs. 1 BV noch von Universitäten «und
anderen höheren Unterrichtsanstalten» und nicht von Hochschulen spricht.
[148] Vgl. Fussnote 3.
[149] AS 1968 1597.
[150] VPB 51 (1987) Nr. 48, S. 281 ff., S. 282.
[151] BGE 97 I 116, S. 123.
[152] Erläuterungen zum Verfassungsentwurf von 1995, Bern 1995, S. 101.
[153] Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Fachhochschulen, BBl 1994 III
789, 804.
[154] Vgl. Botschaft vom 19. Januar 1972 über die neuen Bildungs- und den
Forschungsartikel der Bundesverfassung, BBl 1972 I 375, 392, wonach es
Aufgabe der Hochschulen sei, den wissenschaftlichen Nachwuchs auszubilden.
[155] Bereits 1965 hat der Bundesrat betont, dass die Verleihung akademischer
Grade zum «Wesen der Hochschulen» gehöre, BBl 1965 III 369, 371.
[156] BBl 1994 III 805 (Hervorhebungen im Original).
[157] Der Bundesbeschluss vom 16. Juni 1966 (AS 1966 1349) über die
vorläufige Regelung von Beiträgen an die Ausgaben der Kantone für die
Hochschulen zählte in Art. 2 alle beitragsberechtigten Hochschulen auf.
Diesem Beispiel folgte Art. 2 Abs. 2 des alten HFG von 1968.
[158] SR 414.204; mit Bundesbeschluss vom 23. Juni 1995 wurden die
Sondermassnah- men - mit hier unbeachtlichen inhaltlichen Änderungen -
fortgeführt (AS 1995 2610).
[159] Antrag Robert Bühler, AB S 1991 1031 f.
[160] AB S 1991 1032 (BR Cotti), AB 1992/I 124 (Dormann). Die Sonderstellung
der Hochschule Luzern kommt auch im vom Bundesamt für Industrie,
Gewerbe und Arbeit (BIGA) herausgegebenen Ersten Bericht der Schweiz
zur Umsetzung des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und
kulturelle Rechte, Bern 1996, S. 182 zum Ausdruck.
[161] So bereits BBl 1967 II 1381, 1418.
[162] BBl 1988 II 1333, 1371. Weil die Anerkennung die Rechtsstellung eines
Kantons verbindlich regeln würde, wäre sie grundsätzlich wohl in Form einer
Verfügung zu ergehen.
[163] Vgl. dazu bereits BBl 1965 III 369, 370.
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In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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1997
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