ch_vb · 91.006 · 1991-01-30 · de


#ST# 91.006
Message
à l'appui d'un projet d'arrêté fédéral relatif
aux emprunts de la Confédération
du 30 janvier 1991
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur, par le présent message, de soumettre à votre approbation
un projet d'arrêté fédéral relatif aux emprunts de la Confédération.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, les
assurances de notre haute considération.
30 janvier 1991 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Cotti
Le chancelier de la Confédération, Buser
1991 - 69 
73 Feuille fédérale. 143' année. Vol. I 
1081

Condensé
En vertu de l'article 85, chiffre 10, de la constitution, c'est à l'Assemblée fédérale qu'il
appartient de décider des emprunts à émettre. Les Chambres ont régulièrement
délégué cette compétence au Conseil fédéral pour la durée d'une législature, la
dernière fois par arrêté fédéral du 18 juin 1987pour la législature 1987-1991. Cette
procédure, qui est d'ailleurs conforme à la pratique suivie depuis la Première Guerre
mondiale, a toujours donné satisfaction. L'état de la trésorerie et la situation du
marché financier évoluant au gré de fluctuations imprévisibles, le Conseil fédéral est
obligé d'agir dans les plus brefs délais. Le projet d'arrêté fédéral que nous soumettons
à votre appréciation vise en conséquence à nous conférer le droit d'émettre des
emprunts durant la prochaine législature, soit de 1991 à 1995.
Dans sa partie générale, le présent message donne d'abord un bref aperçu de la
trésorerie centrale de la Confédération, puis il retrace l'évolution de la dette de la
Confédération ainsi que des charges d'intérêts au cours des dernières années.
1082

Message
I 
Partie générale
II 
Situation actuelle
Par le présent message, nous soumettons à votre approbation un projet d'arrêté
fédéral qui vise à nous conférer le droit d'émettre des emprunts durant la
prochaine législature, soit de 1991 à 1995.
En vertu de l'article 85, chiffre 10, de la constitution, c'est à l'Assemblée fédérale
qu'il appartient de décider des emprunts à émettre. Pour des raisons pratiques
toutefois, le Parlement a régulièrement délégué cette compétence au Conseil
fédéral pour la durée d'une législature. C'est ainsi qu'en dernier lieu cette
délégation de compétence nous a été accordée par arrêté fédéral du 18 juin 1987
(FF 1987 II 984), pour la législature 1987-1991.
Cette procédure, qui est d'ailleurs conforme à la pratique suivie depuis la Première
Guerre mondiale, a toujours donné satisfaction. L'état de la trésorerie et la
situation du marché financier évoluant au gré de fluctuations imprévisibles, le
Conseil fédéral est obligé d'agir dans les plus brefs délais.
12 
Trésorerie centrale de la Confédération
121 
Particularités de la trésorerie
Depuis la Seconde Guerre mondiale, la trésorerie de la Confédération est
centralisée, c'est-à-dire qu'elle englobe, outre l'administration fédérale propre-
ment dite, les entreprises (PTT et CFF) et établissements de la Confédération.
L'Administration des finances, qui a la charge de la trésorerie, assure d'une part la
liquidité de tous les organes qui y participent et d'autre part reçoit leurs fonds.
La centralisation offre des avantages appréciables par rapport au système des
trésoreries multiples et décentralisées. Elle garantit une politique uniforme de la
trésorerie fédérale, qui peut dès lors être pleinement harmonisée avec la politique
monétaire de la Banque nationale, et évite que les diverses trésoreries n'entrent
en concurrence sur les marchés de l'argent et des capitaux. De surcroît, la gestion
d'un système centralisé requiert un personnel réduit. Mais surtout on peut de la
sorte compenser au moins pour une part les fluctuations de liquidité des divers
secteurs, ce qui permet de se contenter d'une réserve globale de trésorerie plus
faible et diminue donc le coût de la trésorerie.
122 
Tâches et instruments
La trésorerie centrale a pour tâche d'assurer la liquidité de la Confédération, ainsi
que de ses entreprises et établissements.
Il importe en premier lieu de compenser les fluctuations de liquidité pour chaque
mois et pour l'année entière. Ces fluctuations, qui proviennent pour l'essentiel du
système des chèques postaux, n'ont cessé de s'amplifier ces dernières années pour
1083

atteindre aujourd'hui plus de 5 milliards de francs déjà. Afin d'y faire face, des
réserves de trésorerie ont été constituées. La régulation des liquidités s'opère par
le biais des fonds collectés à court terme sur le marché et des fonds en attente
d'être utilisés et qui sont placés à intérêt.
La trésorerie de la Confédération est appelée par ailleurs à se procurer les
ressources nécessaires
- à la couverture des besoins financiers de la Confédération,
- à la couverture des besoins en capitaux des entreprises et établissements de la
Confédération,
- à la conversion des dettes échues.
Pendant longtemps, la couverture des besoins a pu être partiellement assurée sur
le plan interne. Depuis 1989 cependant, la trésorerie centrale n'est plus alimentée,
en termes nets, par des sources internes. Au contraire, des sommes importantes
ont dû être mises à disposition des entreprises et des établissements de la
Confédération. Ce renversement de situation s'explique par une diminution nette
et considérable des fonds entreposés dans des comptes courants ou des comptes
de dépôt à terme des PTT. Aux CFF, on constate une augmentation du recours aux
crédits en compte courant et aux prêts à long terme. L'augmentation des taux
d'intérêts a par ailleurs entraîné le retrait d'importantes sommes déposées à la
Caisse d'épargne du personnel fédéral ainsi que dans les fonds spéciaux.
Mais les besoins qui ne peuvent être couverts sur le plan interne sont financés par
appel aux marchés de l'argent et des capitaux. Le principal instrument de collecte de
fonds demeure encore l'emprunt à long terme qui est émis depuis le début de 1980
selon le système d'enchères. Sur le marché à moyen terme, les obligations et les
créances inscrites au livre de la dette sont émises par le biais de placements sans
souscription publique et de placements directs. Pour les besoins à court terme, on
dispose des bons du Trésor. Il s'agit de papiers admis par la Banque nationale à
l'escompte et au crédit sur nantissement, assimilables à des effets d'une durée de 3
à 24 mois et qui sont exclusivement placés auprès des banques. Dans le cadre du
renforcement de notre marché de l'argent, on a créé en 1979 les créances
comptables à court terme qui sont elles aussi émises selon le système d'enchères.
Ces créances qui sont admises à l'escompte et au crédit sur nantissement ont une
durée d'un an au maximum. Depuis l'automne 1989, elles sont émises toutes les
deux semaines pour une durée de trois ou six mois. A la différence des bons du
Trésor, elles ne sont pas uniquement acquises par les banques. Quant aux besoins
exceptionnels à très court terme, ils sont couverts par le biais de crédits monétaires
sollicités auprès des banques pour une durée de quelques jours seulement.
Ce sont précisément ces divers instruments de collecte de fonds qui font l'objet de
la compétence que nous vous demandons de nous accorder.
123 
Situation sur le marché
La Confédération étant le premier débiteur sur les marchés de l'argent et des
capitaux suisses, elle y exerce une certaine fonction directrice eu égard aux
1084

conditions afférentes aux instruments d'endettement utilisés, mais aussi à l'amé-
nagement des instruments du marché et des procédures d'émission. Pour ce qui
est de la planification et de l'exécution des opérations de collecte de fonds, la
Confédération doit tenir compte non seulement de ' ses propres besoins de
trésorerie, mais encore de l'évolution conjoncturelle et de l'état des marchés de
l'argent et des capitaux ainsi que des besoins des investisseurs. Dans le souci
d'harmoniser la politique de trésorerie avec la politique monétaire, la Confédéra-
tion coopère étroitement avec la Banque nationale pour toutes les opérations
qu'elle effectue sur les marchés de l'argent, des capitaux et des changes.
13 
Evolution de la dette de la Confédération
131 
Facteurs déterminants
La dette de la Confédération est déterminée principalement par le compte
financier, les besoins en capitaux des CFF et des FIT, ainsi que le solde découvert
de la Caisse fédérale d'assurance (CFA).
De 1970 à 1985, le compte financier a clôturé par un excédent de dépenses. Les
déficits comptables cumulés étaient de l'ordre de quelque 12,8 milliards de francs.
Depuis 1986, on enregistre cependant chaque année un excédent de recettes. Ces
excédents comptables se montaient jusqu'à fin 1989 à environ 5,2 milliards de
francs.
Le besoin croissant de moyens enregistré aux CFF fait que de nouveaux prêts
doivent constamment être accordés. En 1990, le besoin de capitaux de cette
entreprise dépassait 1 milliard de francs.
Depuis que les PTTne sont plus en mesure d'assurer l'entier financement de leurs
investissements par des amortissements ou des recettes, cette entreprise a recours
aux avoirs déposés auprès de la Confédération et depuis peu aux prêts à moyen
terme octroyés par cette dernière.
L'endettement contracté envers la CFA a plus que doublé en passant de 6,1 mil-
liards de francs en 1980 à quelque 13,4 milliards à fin 1989.
132 
Dette totale
Au cours des années septante, la dette totale de la Confédération a augmenté
rapidement. Alors qu'en 1970 elle s'élevait encore à quelque 10,8 milliards de
francs, en 1980 elle atteignait déjà 30,5 milliards. Cette progression a pu être
nettement ralentie au cours de la décennie suivante. En 1989 en effet, la dette de
la Confédération atteignait 38,2 milliards de francs (cf. graphique).
1085

Dette totale de la Confédération
PTT, AVS,
assurance-chômage
autres
CFA
Marchés de l'argent
et des capitaux
A la fin de 1989, la dette de la Confédération se décomposait comme il suit:
Mio. de fr.
Dette totale 
38 256
Dettes sur les marchés de l'argent et des capitaux 
13 306
- Emprunts 
11 954
- Bons du Trésor 
347
- Créances comptables à court terme 
1 005
Dettes internes 
24 950
- PTT
- Fonds de compensation de l'AVS
- Fonds de compensation de l'AC
- Créanciers, dépôts, fonds spéciaux
- Caisse d'épargne du personnel fédéral
- CFA
- Divers
4450
1180
1060
162
809
13450
3839
En 1986 et 1987, la Confédération a pu effectuer sur les marchés de l'argent et des
capitaux des remboursements de dette d'un milliard chaque fois et, en 1988, de deux
milliards environ. En 1989 cependant, 140 millions et en 1990,870 millions ont dû
être empruntés à nouveau.
Les besoins de capitaux ont notamment augmenté dans les entreprises de la
Confédération (CFF et PTT). Cette évolution a rendu inéluctable l'octroi de prêts
toujours plus substantiels aux CFF. Quant aux PTT, leur situation financière les
contraint à recourir aux fonds importants déposés auprès de la Confédération; à
partir de 1991, il leur faudra même solliciter des prêts de la trésorerie de la
Confédération.
1086

Les taux d'intérêts avantageux pratiqués jusqu'à fin 1988 ont permis l'amortisse-
ment d'emprunts à forts taux d'intérêts par des dettes assorties d'intérêts
moindres. A cet égard, on a fait usage systématiquement du droit de dénoncer
l'emprunt.
On constate en 1990 notamment un glissement vers le court terme des emprunts
contractés sur les marchés de l'argent et des capitaux. Les crédits monétaires
d'une durée de 30 jours maximum en particulier ont fait l'objet d'une importante
demande. Ce développement semble rationnel, au vu des taux d'intérêts élevés,
afin d'assurer à long terme la réduction maximum des coûts et l'optimalisation du
rendement. Mais il s'explique également par l'entrée en vigueur de la convention
du 9 février 1989 passée avec la Banque nationale, qui prévoit qu'à partir du
1er mars 1989 il n'est versé d'intérêts sur le compte de virement de la Confédéra-
tion que pour un montant maximum de 500 millions de francs. Aussi la trésorerie
est-elle incitée à conserver les liquidités à un niveau relativement bas et à placer le
surplus à intérêt. Il faut ainsi recourir plus souvent à des crédits monétaires limités
en général à quelques jours seulement pour financer les besoins inattendus de
fonds.
133 
Charges d'intérêts et rendement du capital
Parallèlement à l'évolution de la dette, le service des intérêts a fortement augmenté
au cours des années septante avant de pouvoir être stabilisé à partir de 1981,
malgré un nouvel accroissement de la dette. Cette situation s'explique d'une part
par la baisse des taux d'intérêts enregistrée au début des années quatre-vingt sur
les marchés de l'argent et des capitaux et d'autre part par une gestion de la
trésorerie visant systématiquement à réduire au minimum les charges d'intérêts
moyennes. Le coût de revient moyen de la dette de la Confédération, qui était
passé entre 1970 et 1975 de 4,14 pour cent au taux record de 5,82 pour cent, avant
de crever un nouveau plafond après un recul passager en atteignant, en 1981,
5,79 pour cent, a pu être progressivement ramené à 4,30 pour cent à la fin de 1988,
soit à son niveau le plus bas depuis 1970. En raison de la forte augmentation des
taux d'intérêts, ce niveau est remonté progressivement pour atteindre 5,43 pour
cent à la fin de 1990. Ce taux est calculé sur la base des dettes envers les marchés
de l'argent et des capitaux ainsi que des dépôts à terme des PTT, de l'AVS et de
l'assurance-chômage d'un montant total de 19,4 milliards de francs. Il est tenu
compte non seulement du taux d'intérêt nominal, mais également du prix
d'émission, des frais d'émission et des commissions d'encaissement sur les
coupons et les titres.
Les charges d'intérêts se décomposent comme suit pour 1989:
Mio. de fr.
Charges d'intérêts totales 
1482
Intérêts de la dette 
728
- Emprunts 
537
- Créances comptables à court terme 
56
- Bons du Trésor 
18
1087

Mio. de fr.
- Crédits à court terme 
18
- Assurance-chômage 
41
- AVS 
25
Dettes envers des entités particulières 
648
- Créance de la CFA 
607
- Caisse d'épargne du personnel fédéral 
35 •
Intérêts services à l'entreprise des PTT 
106
L'ensemble des intérêts passifs s'élève à 1482 millions de francs. 607 millions, soit
41 pour cent du service des intérêts, sont versés sur les créances de la CFA.
Le rendement du capital est passé de 205 millions en 1970 à 383 millions en 1980.
En raison des taux d'intérêts très élevés pratiqués sur les marchés de l'argent et
des capitaux, les recettes d'intérêts ont fortement augmentés en 1981 pour
s'établir à 519 millions. Elles devaient diminuer au cours de l'année suivante, suite
au retour à des taux plus usuels; en 1984, les recettes d'intérêts se montaient à
359 millions. Depuis, le produit des intérêts augmente chaque année. En 1988, il
s'élevait à 516 millions de francs.
Malgré la diminution considérable des réserves de trésorerie, le rendement du
capital a augmenté à nouveau en 1989 pour atteindre la somme record de
554 millions. Le développement et le perfectionnement de la gestion de porte-
feuille ont contribué à l'obtention de ce résultat. La forte augmentation des taux
d'intérêts a en outre eu un meilleur rendement des dépôts à court terme comme
première conséquence.
134 
Charge nette d'intérêts
La charge nette d'intérêts est constituée par la différence subsistant entre les
charges d'intérêts et le rendement du capital. Elle a pu être ramenée de
1002 millions de francs en 1986 à 866 millions en 1988. Dans le même temps, la
part représentée par la charge nette d'intérêts au sein des recettes totales de la
Confédération est passée de 4,4 pour cent à 3,0 pour cent. En 1989, la charge nette
d'intérêts augmentait légèrement, pour s'établir à 928 millions, soit 34,2 pour cent
des recettes totales (cf. graphique).
1088

Charge d'intérêts
mio fr.
2.000
1.500
1.000
500
Dépenses d'intérêts
Recettes d'intérêts
Charge nette d'intérêts
1970 
75
86 
87 
88 
89
135 
Perspectives en matière de trésorerie
Au cours des années 1991 à 1995, 7,4 milliards de francs sous forme d'emprunts,
de créances comptables à court terme et de bons du Trésor devront être convertis.
La dégradation des résultats du compte financier escomptée pour les prochaines
années, la réalisation des grands projets de constructions de RAIL 2000 et de la
NLFA, de même que les besoins croissants de capitaux des CFF et des PTT
obligeront la trésorerie de la Confédération à se procurer des moyens considé-
rables au cours de la nouvelle décennie. L'augmentation des dépôts de la CFA
pourra fournir une partie des sommes nécessaires. La plus grande part de ces
dernières devra cependant être prélevée par de nouveaux emprunts contractés sur
les marchés de l'argent et des capitaux avec les instruments traditionnels. En outre,
la trésorerie de la Confédération devra développer de nouveaux instruments et
avoir recours à de nouveaux procédés en vue de la création de moyens.
2 
Conséquences financières et effet sur l'état du personnel
21 
Conséquences pour la Confédération
II y a lieu d'escompter une augmentation des charges d'intérêts qui sera fonction
des besoins effectifs de capitaux et de l'évolution des taux d'intérêts. Elle n'a
toutefois aucun lien direct avec la délégation de compétences qui fait l'objet du
présent message.
1089

22 
Effets sur l'état du personnel
Le renouvellement et l'accroissement considérable de la dette actuelle de la
Confédération posent des exigences sans cesse accrues aux services chargés de
gérer la trésorerie de la Confédération. Par ailleurs, le développement prévu de la
gestion de portefeuille et de devises et l'utilisation accrue d'instruments modernes
de financement rendront inéluctable une augmentation du personnel de la
trésorerie de la Confédération. Cette nécessité n'est cependant pas la consé-
quence de l'arrêté fédéral relatif aux emprunts de la Confédération, mais bien du
développement futur de la gestion de la trésorerie centrale.
3 
Conséquences pour les cantons et les communes
L'exécution de l'arrêté fédéral que nous soumettons à votre approbation n'entraî-
nera aucune charge pour les cantons et les communes.
4 
Constitutionnalité du projet
En vertu de l'article 85, chiffre 10, de la constitution, c'est aux Chambres fédérales
qu'il appartient de décider des emprunts à émettre. La Constitutionnalité du
projet est donc établie. La délégation de compétence au Conseil fédéral pour la
durée d'une législature est par ailleurs conforme à la pratique suivie depuis la
Première Guerre mondiale.
34230
1090

Arrêté fédéral 
Projet
relatif aux emprunts de la Confédération
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 85, chiffre 10, de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 30 janvier 199l1',
arrête:
Article premier
Le Conseil fédéral est autorisé, durant la législature 1991-1995, à émettre des
emprunts:
a. En vue de convertir des emprunts venant à échéance ou dénoncés au
remboursement;
b. En vue de couvrir les besoins de trésorerie de la Confédération, de même
que des entreprises et des établissements de cette dernière.
Art. 2
Les emprunts seront émis sous forme d'obligations, de bons de caisse, de créances
inscrites au livre de la dette de la Confédération, de créances comptables à court
terme, de bons du Trésor, de dettes en compte ou sous toute autre forme
appropriée.
Art. 3
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas soumis au référen-
dum.
34230
') FF 1991 I 1081
1091

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message à l'appui d'un projet d'arrêté fédéral relatif aux emprunts de la Confédération du
30 janvier 1991
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1991
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
11
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
91.006
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
26.03.1991
Date
Data
Seite
1081-1091
Page
Pagina
Ref. No
10 106 480
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