ch_vb · 82.049 · 1982-08-26 · de


#ST# 82.049
Problèmes de la radiodiffusion par satellite
Rapport de la Commission de gestion du Conseil national
du 26 août 1982
Madame la présidente, Mesdames, Messieurs,
En décembre 1981, la Commission de gestion du Conseil des Etats a déposé
une interpellation concernant la radiodiffusion par satellite, interpellation à
laquelle le Conseil fédéral a répondu lors de la session d'été 1982. Nous vous
présentons aujourd'hui un rapport sur le même sujet. Vous pouvez vous
demander pourquoi les Commissions de gestion sont amenées à soumettre aux
Chambres un sujet de discussion portant à ce point sur des problèmes d'avenir.
Nous savons en effet qu'il n'incombe pas à ces commissions de s'occuper des
tâches futures de notre Etat, cette activité ressortissant au législateur. Il
appartient aux Commissions de gestion d'examiner comment le gouvernement
et l'administration traduisent en acte la volonté du législateur.
Si nous intervenons en matière de radiodiffusion par satellite, c'est parce que
nous avons découvert une lacune dans ce système et que nous estimons qu'il
est de notre devoir de la signaler aux Chambres. Lorsque nous constatons
qu'une question importante du point de vue politique peut être tranchée, dans
notre régime juridique, par un simple acte du degré réglementaire à édicter par
le Conseil fédéral et que nous estimons que ce degré est disproportionné à
l'importance du problème, nous devons trouver un moyen permettant au
Parlement de participer à la recherche d'une solution. Tel est le but de ce
rapport. Il vise à déclencher une discussion et à donner au Conseil l'occasion
de se prononcer sur la position adoptée par le Conseil fédéral en matière de
radiodiffusion par satellite. Il suffit, pour atteindre ces buts, de mettre en
évidence les problèmes à résoudre. La Commission de gestion ne peut pas
proposer de solutions à ces problèmes. Il appartiendra au Conseil fédéral de le
faire.
Ce rapport a été élaboré par un groupe de travail1) de la Commission, après
audition d'experts 2) puis a été adopté dans la présente version par la Commis-
1) Composition du groupe de travail :
Burer (président), de Chastonay, Frey-NE, Früh,, Hubacher, Robbiani, Roth,
Schalcher
2> Cf. annexe I, liste des experts entendus
1981-911 
737

sion réunie en séance plénière le 26 août 1982. Il se fonde sur l'article 53bis,
2e alinéa, de la loi sur les rapports entre lesconseils 1)..
« RS 171.11
738
Proposition
Nous vous proposons de prendre acte du présent rapport.
26 août 1982
Le président du Groupe de travail :
Eurer
Le président de la Commission :
Delamuraz

I 
Situation initiale
II 
Compétence d'introduire la radiodiffusion par satellite
On appelle radiodiffusion par satellite, la transmission par satellite, directement
à l'auditeur ou au téléspectateur, de programmes de radio et de télévision. A
cet effet, on met des satellites sur une orbite dite géostationnaire, à 36 000 km
au-dessus de l'équateur. Ces satellites tournent une fois par jour autour de la
terre dans le sens de la rotation de la terre sur elle-même, si bien que pour
l'observateur terrestre, ils semblent occuper toujours la même position dans le
ciel. Chacun peut, à l'aide d'antennes paraboliques d'un diamètre variant entre
60 et 90 cm, recevoir directement les signaux émis par les satellites. A la
différence des satellites de télécommunication qui sont déjà en exploitation et
qui transmettent, d'un point de la terre à un autre, des signaux codés, les
satellites de radiodiffusion émettent des signaux non codés d'un point déter-
miné vers une zone de réception presque illimitée (toutefois, l'évolution récente
de la technique montre que des satellites de télécommunication peuvent eux
aussi être utilisés à peu près de la même manière que les satellites de
radiodiffusion; cf. annexe IT),
Cette utilisation de l'espace extra-atmosphérique a été réglée par l'accord sur la
radiodiffusion par satellite, qui a été conclu en février 1977 lors de la
Conférence mondiale sur la radiodiffusion, organisée par l'Union internatio-
nale des télécommunications (UIT). Chaque pays s'est vu accorder le droit
d'exploiter cinq canaux de télévision sur une position orbitale de satellite ou
d'utiliser seize canaux de radio à la place d'un canal de télévision. Il y a
toujours huit pays qui disposent de la même position orbitale, si bien que leurs
programmes peuvent être reçus sur terre au moyen d'une même antenne fixe.
Pour la Suisse, cela signifie qu'elle peut diffuser cinq programmes supplémen-
taires de télévision et recevoir entre trente et quarante programmes supplé-
mentaires de télévision. Actuellement, quatre demandes de concession pour la
diffusion de programmes de télévision sont pendantes au Département fédéral
des transports, des communications et de l'énergie (quatre intéressés se sont
fait inscrire à l'Entreprise des PTT pour l'utilisation, à cette fin, de satellites de
télécommunication).
La question principale qui se pose lors de la mise sur orbite d'un satellite de
radiodiffusion est de savoir à quoi il doit servir. La tâche incombant aux PTT
d'assurer, sur le plan technique, la radiodiffusion en Suisse ne suffit pas à
justifier la mise sur obite d'un tel satellite.
En effet le degré de couverture, qui est actuellement de 99,5 pour cent, ne
pourrait être augmenté que d'une façon insignifiante, alors que le coût de
l'infrastructure doublerait. C'est dans le cadre de la politique des médias qu'il
faut attribuer à la radiodiffusion par satellite un rôle qui en établisse le bien-
fondé. Aussi donc, la décision concernant l'utilisation de la position orbitale
relève de la conception globale des médias.
Par contre, dans notre régime juridique, la mise en place d'un satellite est
traitée comme un problème purement technique. Les PTT sont de l'avis qu'ils
n'ont pas besoin d'une concession spéciale pour positionner un émetteur dans
739

l'espace. La loi réglant la correspondance téléphonique constitue, disent-ils,
une base juridique suffisante, du moins pour la diffusion de programmes de la
station terrestre vers le satellite. Pour l'exploitation du satellite et la retrans-
mission des émissions en vue de leur réception, on admet, par analogie avec le
principe du pavillon appliqué aux navires en mer, que le droit de souveraineté
de la Suisse s'étend aux satellites enregistrés en Suisse, conformément au traité
de 1967 sur l'espace extra-atmosphérique ainsi qu'à l'accord de 1977 sur la
radiodiffusion par satellite. Admettre cette manière de voir, c'est reconnaître
implicitement que les droits et obligations découlant de cet accord produisent
effet dans notre pays, même si le législateur fédéral n'intervient pas. Il s'ensuit
que le droit suisse, par exemple les règles de compétence en vigueur pour
l'octroi de concessions d'émission, s'applique également à l'utilisation de notre
satellite.
La Commission de gestion reconnaît que, si l'on se rallie à cette conception
juridique, on est obligé d'admettre que le Conseil fédéral a la compétence
formelle en tout cas d'accorder la concession technique pour l'installation et
l'exploitation d'un satellite de radiodiffusion. Par contre, on peut se demander
si cela signifie que le Conseil fédéral a également la compétence de prendre une
décision aussi importante du point de vue de la politique des médias que celle
d'introduire la radiodiffusion par satellite. Politiquement, la manière dont la
loi sur la correspondance téléphonique règle la compétence n'est en tout cas
pas satisfaisante en ce qui concerne la radiodiffusion par satellite.
Compte tenu, d'une part, de la portée financière du projet, dont la réalisation
et l'exploitation coûteraient à peu près 1,2 milliards de francs pendant les dix
premières années et, d'autre part, - et surtout - de l'importance que revêt, du
point de vue de la politique des médias, l'offre de programmes supplémen-
taires, nous estimons nécessaire que le Parlement participe à la décision con-
cernant l'introduction de ce système. C'est d'ailleurs ce que demande la Com-
mission d'experts chargée d'élaborer une conception globale des médias.
Or, le droit de participation du Parlement dans cette affaire se limite au vote
du budget des PTT ou à l'examen du rapport de gestion du Conseil fédéral.
Ces procédures d'approbation se prêtent mal à des prises de décision sur des
problèmes relevant de la politique des médias. Il faut donc trouver une formule
ad hoc.
En principe, le législateur aurait la compétence de régler par une loi spéciale
l'introduction de la radiodiffusion par satellite. Il pourrait le faire en prévoyant
différentes formes de participation de l'Assemblée fédérale, notamment en
attribuant à celle-ci la compétence d'octroyer la concession. Pour le moment,
la Commission de gestion renonce à formuler une telle exigence. Toutefois, le
Parlement devrait avoir son mot à dire sur les questions politiques fondamen-
tales. Cela répond d'ailleurs au vœu du Conseil fédéral, qui désire connaître
l'avis du Parlement.
La Commission de gestion s'est demandé si elle devait déposer un postulat
priant le Conseil fédéral de présenter un rapport sur les problèmes relevant de
la politique des médias que soulève la radiodiffusion par satellite. Cette
intervention aurait eu pour effet de retarder la décision concernant les deman-
740

des de concession pendantes jusqu'à ce que le Conseil fédéral et le Parlement
aient tiré les conclusions du rapport de la Commission d'experts pour une
conception globale des médias. La Commission préfère user du présent rapport
pour provoquer le plus rapidement possible une discussion au sein du Conseil.
Elle espère qu'il en ressortira des éléments précis dont le Conseil fédéral pourra
tirer parti lorsqu'il devra se prononcer sur ce problème. Les débats diront si
cette forme de participation du Parlement suffit, ou s'il est nécessaire d'insti-
tuer une procédure de décision en bonne et due forme.
12 
Conséquences sur le plan social - (Quelques indications
sur l'état actuel du débat scientifique)
Jusqu'ici, les conséquences sociales de la radiodiffusion par satellite n'ont
guère fait l'objet de recherches approfondies. En la matière, notre expérience
pratique est encore restreinte. En outre, on est sur le point d'introduire
simultanément différents nouveaux médias, dont certains peuvent avoir des
effets semblables et d'autres des effets opposés. Dans ces conditions, il est
difficile d'émettre des opinions ayant valeur scientifique. Les intérêts des
différentes personnes et des différentes couches de la population concernées
sont hétérogènes. En outre, ce qui peut s'appliquer à des grands Etats ne
saurait valoir sans réserve pour un petit pays. Enfin, les réponses (négatives)
reçues lors d'enquêtes effectuées auprès du public ne donnent guère d'indica-
tions sur l'attitude que celui-ci adoptera à l'avenir. C'est pourquoi on a
avantage à ne pas partir des hypothèses excessivement optimistes ou pessi-
mistes.
L'introduction de la radiodiffusion par satellite doit être placée dans le
contexte du développement technique rapide des moyens de communication
dans notre société moderne. Cette évolution est internationale. Petit pays, la
Suisse a tendance à recevoir des informations de ses grands voisins plutôt qu'à
leur en fournir. En matière de radiodiffusion par satellite, cette tendance
s'exprimera comme il suit: la Suisse devrait recevoir de l'étranger trente à
quarante nouveaux programmes de télévision et de nombreux programmes
supplémentaires de radio, tandis qu'elle ne diffusera que peu de nouveaux
programmes vers l'étranger. Abstraction faite de la radiodiffusion par satellite,
nous recevrons de toute façon un nombre croissant de programmes étrangers
grâce aux réseaux de câbles en extension croissante ainsi que grâce aux
magnétoscopes et aux vidéocassettes.
On ne s'attend généralement pas à ce que la radiodiffusion par satellite
améliore notablement la valeur des programmes. Cela vaut notamment pour
les programmes destinés au grand public, qui comprendront surtout des
émissions de divertissement et de sport. On craint en effet que des programmes
identiques ou semblables ne soient simplement diffusés sur un plus grand
nombre de canaux. D'un autre côté, la réception des émissions dans de vastes
zones permettra également de diffuser des programmes spéciaux destinés à des
publics bien déterminés. Cette possibilité va de pair avec l'accroissement
indéniable des moyens de communication individuels tels que vidéocassettes et
vidéotex. De ce fait, on s'attend aussi à des effets contradictoires sur la
5l Feuille fédérale. 134« année. Vol. m 
741

population: on craint que les émissions destinées aux masses sacrifient encore
davantage au besoin de distraction du public, favorisant ainsi la passivité et
l'indifférence. Inversement, on attend de l'accroissement du nombre de pro-
grammes qu'il permette de diffuser des émissions destinées à des publics bien
déterminés; le téléspectateur averti pourra choisir le programme qui l'intéresse.
Il n'en reste pas moins que la radiodiffusion par satellite aggrave encore le
problème de la surabondance d'informations.
Cette évolution accroîtra probablement la disparité existant entre les diffé-
rentes couches de la population tant sur le plan de la culture que sur celui de
l'information. Les personnes qui écouteront ou regarderont les émissions de
variétés liront encore moins, et les amateurs de lecture acquerront encore
davantage de connaissances; non seulement ils sauront faire un meilleur usage
de ces nouveaux moyens, mais encore ils en percevront plus vite les dangers et
ils les éviteront. Il est donc de plus en plus nécessaire que les gens apprennnent
à faire un bon usage des médias modernes. C'est surtout chez les enfants que le
«bombardement» d'images laisse une empreinte; en outre, la vie familiale en
général peut également en souffrir.
D'une part, le flot d'informations et de programmes de variétés reçu de
l'étranger, qui augmentera encore avec la radiodiffusion par satellite, risque de
porter atteinte à la spécificité culturelle de la Suisse; d'autre part, il favorise
aussi la compréhension entre les nations sur les plans culturel et politique. Cet
avantage remporte-t-il sur l'inconvénient susmentionné? Tout dépend de
l'usage que l'on fait du nouveau média.
En la matière, un élément saute aux yeux: l'importance économique de la
radiodiffusion par satellite pour l'industrie qui fabrique des satellites de
communication et des récepteurs, et notamment des antennes paraboliques
pour la réception en direct. Il y a là un nouveau débouché important qui
suscite beaucoup d'intérêt, notamment en Allemagne fédérale et en France.
Pour le moment, l'industrie suisse ne participe que dans une faible mesure à la
fabrication des satellites de radiodiffusion. Si, dans ce domaine, des possibilités
non négligeables de diversification s'offrent à elle aussi, c'est plutôt l'élargisse-
ment du marché de l'emploi pour les journalistes et les artistes qui retient
l'attention. Selon les données les plus récentes, fournies par exemple par
l'entreprise Telsat, 800 nouveaux emplois seraient créés à Baie pour la réalisa-
tion des programmes. Toutefois, la concurrence entre les médias du même
coup se fera de plus en plus âpre sur le plan international et accélérera le
processus de concentration dans le domaine des médias.
On ne connaît pas la part du produit tiré de la publicité, dont on pourra
disposer pour financer la radiodiffusion par satellite. Quoi qu'il en soit, on
redoute que les ressources que la presse écrite retire de la publicité diminuent
par suite de la concurrence des satellites de radiodiffusion, étrangers notam-
ment.
De toute façon, l'avènement des médias électroniques contraindra la presse
quotidienne à adapter sa fonction et à chercher de nouvelles formes d'expres-
sion. Globalement, on peut prévoir que l'interdépendance des organes de com-
munication à l'échelle internationale ira croissant. Cela est également vrai pour
742

les institutions de radiodiffusion, qui dépendent de plus en plus des sociétés de
production privées. Le secteur de la communication contribue ainsi à favoriser
le processus de concentration économique que l'on constate à l'échelle mon-
diale.
Ces indications sur les conséquences possibles de la radiodiffusion par satellite
reposent sur des hypothèses réalistes plutôt que sur des faits avérés. Même si
elles n'ont pas encore été confirmées par la science ou par la pratique, elles
n'en doivent pas moins inspirer le débat politique. Les effets que la radiodif-
fusion par satellite produira sur la société dépendront principalement de la
manière dont ce système sera conçu.
(Aux députés désireux d'approfondir ces questions, nous conseillons de lire les
articles suivants :
- M. M. Steiomann: Satellitenrundfunk ohne Publikum (9 p.);
- M. A. Silbermann: Probleme der wissenschaftlichen Untersuchung der ge-
sellschaftlichen Aspekte des Satellitenrundfunks (12 p.).
Ces deux exposés ont été tenus lors du symposium de l'Union internationale
des sciences de la communication, qui a eu lieu les 4 et 5 novembre 1980 à
Genève. Les députés peuvent se les procurer auprès du Service de documenta-
tion de l'Assemblée fédérale.
13 
La radiodiffusion par satellite selon la conception globale
des médias1)
De l'avis de la Commission d'experts pour une conception globale des médias,
on ne saurait introduire une pareille technologie - nécessitant des investisse-
ments très importants - du seul fait que les conditions techniques et économi-
ques sont réunies; encore faut-il examiner si, du point de vue social, l'utilisa-
tion de cette technologie est judicieuse. Aux yeux de la Commission, il est très
important que cette question de politique sociale puisse faire l'objet d'une
vaste discussion et être ensuite résolue de manière démocratique, que ce soit
par le Parlement ou par le Conseil fédéral.
La Commission fait remarquer que divers problèmes juridiques n'ont pas
encore été résolus. Le droit régissant l'espace extra-atmosphérique ne permet
par exemple pas de déterminer sans équivoque qui est compétent dans notre
pays pour délivrer une concession pour un satellite de radiodiffusion. Le traité
de 1967 sur l'espace extra-atmosphérique prévoit que la Suisse assume, au
regard du droit international, la responsabilité directe d'un tel satellite. Cela
nous incline à penser que le Conseil fédéral est compétent, dans le cadre de ses
attributions en matière de maintien des rapports internationaux de la Suisse
(art. 102, ch. 8, est.). Selon une autre conception juridique, il serait nécessaire
d'introduire dans le droit interne une nouvelle base légale, car la loi sur la
correspondance téléphonique ne suffit pas, surtout lorsqu'il s'agit d'introduire
15 Rapport de la Commission d'experts pour une conception globale des médias,
publié par le Département fédéral de justice et police, Berne, 1982 (on peut le
commander à l'Office central fédéral des imprimés et du matériel, 3000 Berne);
cf. notamment p. 588 s.
743

de nouveaux services. En outre, la Commission ne précise pas s'il se justifie,
pour permettre d'introduire la radiodiffusion par satellite, d'anticiper sur
l'adoption de dispositions constitutionnelles et légales sur la radio et la
télévision. Or, selon le droit en vigueur, c'est le Conseil fédéral qui peut et doit
se prononcer sur les demandes de concession.
La Commission d'experts ne s'attend pas, pour le moment, à ce que la radio-
diffusion par satellite entraîne une amélioration notable des programmes
proposés par nos médias. Aussi, ce nouveau média ne revêt-il pas à ses yeux un
caractère absolument prioritaire. Il ne faut pas s'attendre à l'introduction, à
bref délai et sur une grande échelle, de la radiodiffusion par satellite, ne serait-
ce que parce qu'il paraît souhaitable de procéder auparavant à des échanges de
vues avec les pays voisins. Il s'agira principalement d'éviter que les émissions
soient perturbées à l'étranger et de réglementer la publicité transfrontière. Il
faudra également examiner les interventions demandant que soit conclue une
convention européenne sur la radiodiffusion. Le fait d'avoir le premier satellite
à diffuser de la publicité représente-t-il, par rapport à la concurrence, un
avantage qui contrebalance les difficultés initiales et risques accrus auxquels il
faut s'attendre? La Commission en doute.
Dans l'hypothèse où la Suisse utiliserait la position qui lui a été attribuée sur
l'orbite des satellites, la Commission d'experts met l'accent sur le rôle que l'on
pourrait assigner à la radiodiffusion par satellite: la télévision par satellite
devrait servir à diffuser des programmes de variétés, des compétitions sportives
internationales, des informations internationales ou des programmes s'adres-
sant à un public national ou international parlant la même langue; elle devrait
également servir à présenter la Suisse à l'étranger et à promouvoir une bonne
entente au sein de l'Europe; en outre, on peut imaginer de diffuser des
programmes spéciaux destinés à des publics bien déterminés, ces programmes
pouvant être captés en de multiples endroits. Il est prévu que la radio par
satellite retransmettra des programmes terrestres et diffusera éventuellement
aussi ses propres programmes à l'intention de publics spécifiques se trouvant
en de multiples endroits. La Commission, qui est en principe favorable à des
médias qui soient proches du public, lui offrant de bonnes possibilités de parti-
cipation et dont la zone d'arrosage soit restreinte, laisse une question en
suspens : une radiodiffusion par satellite qui s'adresse avant tout à un public
international permettrait-elle quand même de favoriser la communication à
l'intérieur de la Suisse même?
La Commission d'experts propose de ne pas attribuer tous les canaux de
satellite de radiodiffusion à une seule et même société. Quant au financement,
elle le voit, intégralement ou partiellement, sous la forme de publicité ou
d'abonnements («pay-TV», c'est-à-dire télévision à péage).
Une minorité de la Commission s'oppose totalement à l'octroi à une société
privée ou d'économie mixte d'une concession pour la radiodiffusion par
satellite; elle craint en effet qu'une telle mesure ne nuise à la SSR et que la
qualité des programmes de télévision ne s'en ressente.
Devant le groupe de travail de la Commission de gestion, le président de la
Commission d'experts a résumé ainsi l'attitude de celle-ci face à la radiodiffu-
744

sion par satellite : actuellement, les problèmes essentiels sont clairement établis
et toutes les questions importantes sont posées. Cependant, avant de pouvoir
prendre la responsabilité politique de décisions concrètes sur les principaux
points, il conviendrait de faire un choix là où plusieurs solutions se présentent.
Ce choix suppose une analyse et une évaluation des diverses solutions; il exige
aussi que les incertitudes qui subsistent soient levées.
14 
Avis du Conseil fédéral concernant l'interpellation de la
Commission de gestion du Conseil des Etats
Le 10 juin 1982, devant le Conseil des Etats, M. Schlumpf, conseiller fédéral, a
en substance défini la position du Conseil fédéral comme il suit :
La position attribuée à la Suisse sur l'orbite des satellites n'étant pas un bien
dont on peut tirer un parti illimité, elle ne doit être utilisée que dans le cadre
d'une politique conduite en fonction d'intérêts supérieurs, relevant notamment
de la politique sociale et économique, ainsi que de la politique des médias.
L'octroi d'une concession pour la radiodiffusion par satellite devrait par
conséquent être lié à l'obligation de fournir certains services. Aujourd'hui, il
n'est pas possible de dire avec certitude si l'introduction de la radiodiffusion
par satellite répond à un besoin. De l'avis du Conseil fédéral, il faudrait
procéder à des essais pour pouvoir répondre à cette question sans grand risque
d'erreur. Or, ces essais sont trop coûteux pour pouvoir être entrepris par la
Suisse seule, mais pourraient sans doute être organisés, le cas échéant, en
liaison avec d'autres pays.
Le Conseil fédéral ne considère pas qu'en chargeant la radiodiffusion par
satellite de transmettre des programmes nationaux (ou à FécheDe de la région
linguistique), on libérera des fréquences terrestres supplémentaires permettant
de diffuser des programmes régionaux ou locaux. Les arguments qui plaident
en faveur d'une utilisation supranationale de la radiodiffusion par satellite
sont: la possibilité de mieux utiliser les moyens techniques, le coût élevé qui
rend souhaitable un financement international et, en outre, la possibilité de
promouvoir la présence de la Suisse à l'étranger et de contribuer à la coopéra-
tion européenne. De toute façon, avant d'introduire la radiodiffusion par
satellite destinée à être reçue au-delà de nos frontières, il faudrait consulter les
pays voisins.
Le Conseil fédéral ne veut pas de monopole dans le domaine de la radiodiffu-
sion; il désire qu'il y ait plusieurs organismes responsables des programmes.
C'est ainsi que les cinq canaux du satellite qui sont réservés à la Suisse
devraient être répartis entre plusieurs diffuseurs. Toutefois, le gouvernement
estime qu'il est souhaitable que les divers groupements intéressés élaborent un
projet commun et viable.
Le Conseil fédéral chargerait probablement les PTT d'installer et d'exploiter
l'infrastructure technique de la radiodiffusion par satellite. On éviterait ainsi de
grandes difficultés d'ordre juridique et d'exploitation qui ne manqueraient pas
de surgir si l'on accordait, dans ce secteur, une concession à des organismes
privés. Cependant, les charges financières des PTT devraient être couvertes par
les diffuseurs. Pour le financement d'un tel projet, on ne peut guère prévoir de
745

prélever des taxes à l'étranger. Par contre, pour financer, le cas échéant, la
radiodiffusion par satellite, le Conseil fédéral envisage d'introduire une publi-
cité soumise à certaines règles et dont le contenu serait bien délimité et la durée
limitée
Quant à la compétence, le Conseil fédéral partage l'avis exprimé dans la con-
ception globale des médias : selon le droit en vigueur, il appartient au Conseil
fédéral de se prononcer sur les demandes de concession pendantes.
2 
Aspects du problème et questions adressées au Conseil fédéral
21 
Bases juridiques
Du point de vue juridique, des questions essentielles ne sont pas encore
résolues. Il faudra notamment se pencher sur l'importance que revêt, pour la
politique des médias, la décision d'octroi de concessions, qui relève, semble-t-
il, de la technique des télécommunications.
Certes on a émis, notamment au Conseil des Etats, l'opinion selon laquelle,
malgré le manque de bases constitutionnelles et légales, des décisions pou-
vaient être prises dès maintenant dans certains secteurs relevant de la politique
des médias, concernant la radiodiffusion par satellite par exemple. On a
souligné qu'une manière pragmatique de procéder qui consisterait à accorder
d'abord la concession, puis à établir de bas en haut les dispositions constitu-
tionnelles et légales, permettrait de donner à celles-ci une teneur qui tienne
mieux compte de la réalité.
Cependant, nous demandons au Conseil fédéral comment il concilie un tel
mode de procéder avec la constitution et avec la légalité que l'administration se
doit de respecter: la base constitutionnelle dont dispose la Confédération dans
le domaine de la politique des médias n'est-elle pas trop fragile? Ne faudrait-il
pas, en conséquence, créer la base constitutionnelle et la loi sur la radio et la
télévision, avant d'envisager l'octroi d'une concession pour la radiodiffusion
par satellite? En procédant différemment, on créerait un précédent. En outre,
ce serait détacher certains secteurs de la conception globale des médias.
22 
Le besoin de radiodiffusion par satellite
Actuellement, la question du besoin n'est pas encore élucidée de manière satis-
faisante. Dans la politique des médias, la radiodiffusion par satellite ne jouit en
tout cas d'aucune priorité. Elle ne deviendrait impérieuse que s'il s'agissait, en
l'introduisant, de prendre aux pays voisins une partie de leur potentiel de
publicité. Or, ce critère commercial ne saurait être déterminant, pas plus que
ne sont convaincantes des considérations générales relevant de la politique
économique, selon lesquelles la Suisse devrait faire tout son possible pour se
placer parmi les premiers dans le domaine de la radiodiffusion par satellite.
Afin d'élucider les questions en suspens dans le domaine de la politique des
médias, en particulier la question du besoin, ne faudrait-il pas attendre que
l'on ait acquis de l'expérience à la faveur d'essais entrepris à l'échelle interna-
tionale?
746

23 
Collaboration internationale
La Suisse doit-elle faire cavalier seul pour introduire la radiodiffusion par
satellite ou doit-elle collaborer au niveau international? Cette question a une
importance capitale.
Tant le Conseil de l'Europe que le Parlement européen étudient actuellement
les problèmes relatifs à la radiodiffusion par satellite, n s'agit avant tout de la
réglementation de la publicité et de la reconnaissance mutuelle de l'ordre
public.
Le 7 octobre 1981, le Conseil de l'Europe a chargé le Comité des ministres de
préparer une convention européenne.
Le 12 mars 1982, le Parlement européen a pris une décision analogue et a
demandé en même temps que soit créé un programme européen de télévision.
La Commission de gestion né peut préconiser que la Suisse fasse cavalier seul.
Une telle attitude ne cadrerait pas avec notre politique étrangère et économi-
que. En Suisse, la collaboration avec les pays étrangers tient de la tradition.
Pour un petit Etat comme le nôtre, cette collaboration pourrait bien être la
condition sine qua non dont dépend la solution des problèmes d'ordre juridi-
que, économique et social que pose la radiodiffusion par satellite. Quoiqu'il en
soit, sans cette collaboration, nous ne pourrions exercer efficacement notre
influence sur les programmes diffusés en Suisse par d'autres pays, via satellite.
La conclusion d'accords internationaux retarderait la réalisation de la radiodif-
fusion par satellite: il faut, selon cette optique, en prendre son parti. On ne
peut affirmer de prime abord que la Suisse étant un petit Etat, elle n'aurait pas
le poids nécessaire pour s'imposer lors de la conclusion d'accords internatio-
naux.
Contrairement au point de vue défendu notamment par les pays de l'Est, qui
voudraient rendre nécessaire d'obtenir le consentement préalable (prior con-
sent) des Etats vers lesquels les émissions sont diffusées, l'Acte final de la
CSCE a fixé le principe de la libre circulation dans l'information (free flow of
information), qui a cours dans les pays occidentaux et qui est également
défendu par la Suisse. Que pense le Conseil fédéral de l'affirmation selon
laquelle un accord international préalable n'est même pas nécessaire puisque,
en vertu de ce principe, un programme de télévision (p. ex. avec de la publicité)
diffusé par un pays au-delà de ses frontières doit être accepté par ses voisins
même si cela n'est pas de leur goût?
Comment le Conseil fédéral envisage-t-il de mettre fin au conflit d'intérêts
existant entre le principe de la libre circulation de l'information d'une part et la
protection de notre autonomie juridique (p. ex. en ce qui concerne les restric-
tions à la publicité) d'autre part?
Le Conseil fédéral est-il disposé à encourager activement les efforts internatio-
naux en vue d'une collaboration à tous les niveaux et surtout à soutenir l'éta-
blissement d'une convention européenne sur la radiodiffusion?
747

24 
Infrastructure technique
De l'avis du Conseil fédéral, l'infrastructure nécessaire à l'exploitation d'un
éventuel satellite suisse de radiodiffusion doit être mise en place par les PTT.
Les arguments invoqués au Conseil des Etats, qui militent pour cette solution,
sont convaincants. Elle s'impose pour des considérations relevant du droit
international public. En outre, elle est la plus en harmonie avec le système de
l'infrastructure technique des communications existant en Suisse. Dans quelle
mesure conviendra-t-il en l'occurrence de rechercher la collaboration d'orga-
nismes privés? Pour l'instant, il n'est pas nécessaire de répondre à cette
question. Les coûts des services que les PTT devraient fournir aux diffuseurs
devraient être, de l'avis du Conseil fédéral, mis à la charge de ceux-ci. Ce
principe semble juste. Il serait toutefois utile de savoir comment le Conseil
fédéral conçoit son application: impliquera-t-elle également l'important préfi-
nancement ou la garantie bancaire intégrale que demandent les PTT? Les PTT
ne devraient-ils pas supporter au moins le risque découlant de déficiences de
leurs propres services? La Confédération pourrait-elle, en outre, partager la
responsabilité du risque global, selon la structure des diffuseurs et la tâche qui
serait assignée à la radiodiffusion par satellite au regard de la politique des
médias?
25 
Le financement par la publicité
On ne peut guère imaginer que la radiodiffusion par satellite puisse être entiè-
rement financée sans publicité. Interdire la publicité équivaudrait donc à
refuser la radiodiffusion par satellite. Cependant, accorder toute liberté pour la
publicité serait en contradiction avec les principes auxquels est soumise au-
jourd'hui la publicité à la télévision. L'intention du Conseil fédéral d'autoriser
la publicité, mais à condition qu'elle soit soumise à certaines règles et que son
contenu soit bien délimité et sa durée limitée, semble de ce fait être la bonne
solution.
Mais comme, dans la radiodiffusion par satellite, la publicité touche surtout les
pays limitrophes, il nous intéresse en premier lieu de savoir comment on peut
imposer des limites à la publicité dans les programmes étrangers reçus dans
^ notre pays. Il importe donc au premier chef que la publicité soit réglée par des
accords passés avec les pays voisins. Le Conseil fédéral est-il disposé à chercher
par ce moyen une solution qui sauvegarde l'ordre public, qui interdise la
publicité pour l'alcool et le tabac et qui, en outre, tienne compte des intérêts de
la presse?
26 
Relations entre les nouveau médias, la radiodiffusion par satellite
et la presse
La radiodiffusion par satellite n'est qu'un nouveau média parmi d'autres qui
sont actuellement en voie de préparation ou de lancement sur le marché
(comme par exemple le «pay-TV», les vidéocassettes, les vidéodisques et le
748

vidéotex; cf. annexe III). Quelle est, aux yeux du Conseil fédéral, l'importance
sociale qu'il faut attribuer à la radiodiffusion par satellite par rapport aux
autres nouveaux médias? Influent-Us l'un sur l'autre?
Les répercussions que la radiodiffusion par satellite et d'autres médias nou~
veaux pourront avoir sur la presse écrite sont controversées. Certains craignent
que la radiodiffusion par satellite ne menace l'existence même de la presse ou
que, du moins, elle ne lui cause de graves préjudices. D'autres estiment que la
presse est capable de s'adapter à la situation nouvelle ainsi créée. D'aucuns
enfin y voient même une chance pour l'évolution de la presse.
Quelle est, de l'avis du Conseil fédéral, l'hypothèse la plus probable?
27 
Contenu des programmes diffusés par satellite
Jusqu'à présent, les rôles attribués à la radiodiffusion par satellite dans la
politique des médias n'ont rien de convaincant. En Suisse, on ne peut guère
justifier l'introduction de ce nouveau média par des motifs relevant essentiel-
lement de la politique économique, comme c'est le cas par exemple en
Allemagne fédérale et en France, pays où cette opération permet surtout de dé-
velopper l'industrie nationale des satellites. Cela ne signifie cependant pas qu'il
faille renoncer à utiliser la position orbitale assignée à la Suisse. Il s'agit bien
plutôt de chercher à définir le genre de tâches que la radiodiffusion par satellite
pourrait remplir dans le cadre de la politique des médias :
II ne saurait être question, surtout pour des raisons de rentabilité, d'utiliser un
satellite pour diffuser les trois programmes de télévision nationaux, correspon-
dant aux régions linguistiques, diffusés actuellement dans notre pays. Dans ce
cas, il faut toutefois admettre qu'on ne disposerait plus de fréquences terrestres
pour d'éventuels programmes subrégionaux de télévision. De tels programmes
devraient être diffusés par les réseaux de câbles.
On pourrait envisager des programmes spéciaux destinés à certaines couches
de la population, au cas où un besoin suffisant le justifierait.
Il serait surtout souhaitable que la présence culturelle de la Suisse soit assurée,
au moyen de la radiodiffusion par satellite, dans l'éventail des programmes
proposés en Europe. En outre, la radiodiffusion par satellite pourrait servir à
la diffusion d'émissions d'information intéressant spécialement l'Europe. Il
resterait à étudier comment ces idées pourraient se réaliser et se concrétiser.
Pour la Suisse seule, cela représenterait toutes sortes de difficultés. Mais
comme d'autres pays adopteront vraisemblablement les mêmes objectifs, il
faudrait procéder avec eux à des essais en vue d'élaborer des programmes per-
mettant d'une part à chaque pays de présenter sa propre culture, et d'autre
part de réaliser des émissions d'information au niveau européen. Un premier
essai de ce genre a déjà été entrepris dans le cadre de l'Union européenne de
radiodiffusion.
Quelle orientation le Conseil fédéral envisage-t-il de donner à la radiodiffusion
par satellite? Est-il disposé à procéder, en collaboration internationale, à des
essais du genre indiqué ci-dessus?
749

28 
Nombre des concessionnaires
Pour l'octroi de concession à de futurs diffuseurs de programmes de radiodif-
fusion par satellite, on peut concevoir plusieurs solutions. Leur éventail va de
l'octroi d'une concession exclusive à la SSR, avec mandat de développer la
présence culturelle de la Suisse en Europe, jusqu'à l'attribution des cinq
canaux à divers diffuseurs, qui les exploiteraient en libre concurrence à la seule
condition qu'ils respectent les obligations fixées dans le futur article constitu-
tionnel et la législation qui en découlera et qu'ils s'en tiennent aux règles de la
concurrence loyale. Entre ces solutions extrêmes, on peut aussi envisager
d'inciter la SSR et d'autres organes intéressés à collaborer en adoptant une
conception commune qui ne laisserait pas de place à un monopole de la SSR et
qui permettrait à une concurrence de s'établir au sein du groupe.
Le Conseil fédéral, qui ne veut pas créer un monopole dans le domaine de la
radiodiffusion par satellite, considère lui aussi qu'une telle collaboration est
souhaitable. Est-il déjà en mesure d'expliquer comment il la conçoit?
29 
Influence de l'Etat
La mesure dans laquelle l'Etat aura une influence à exercer dépend de la tâche,
relevant de la politique des médias, qui sera attribuée à la radiodiffusion par
satellite. La Confédération ne saurait guère se contenter de fixer des conditions
de concurrence loyale et de veiller à la sauvegarde des valeurs que la police a
mission de protéger. Se fondant sur les dispositions actuelles de la concession
SSR, la Confédération ne devrait-elle pas plutôt exercer une influence sur
l'organisation et les programmes, en fixant la forme d'organisation et le mode
de surveillance exercé sur les diffuseurs ainsi que les obligations fixées en vue
de garantir que la radiodiffusion par satellite remplit effectivement la tâche qui
lui est assignée dans la politique des médias?
210 
Satellites de télécommunications servant à la radiodiffusion
Alors qu'en Europe les satellites de radiodiffusion ne pourront être mis en
exploitation que dans trois ou quatre ans, il sera possible, en recourant aux
satellites de télécommunication, de fournir dans quelques mois des program-
mes supplémentaires aux stations de tête des réseaux de radiodiffusion par
câble situés en Suisse ou à l'étranger. Ainsi naîtront, pour les régions raccor-
dées par câble, des problèmes sociaux et de politique des médias semblables à
ceux créés par la radiodiffusion par satellite.
Cependant, l'Entreprise des PTT estime qu'elle a la compétence d'assurer les
liaisons par satellite qui sont nécessaires et d'accorder à des requérants
étrangers l'autorisation de se raccorder à des réseaux câblés suisses. A cet
égard, les PTT se fondent sur des critères relevant uniquement du droit des
télécommunications. Il ne leur appartient pas d'apprécier les aspects touchant
à la politique des médias. Ils ont par conséquent demandé au Département
fédéral des transports, des communications et de l'énergie si l'émission vers
750

l'étranger de programmes de radiodiffusion relayés par des satellites de télé-
communication nécessitait une concession pour l'émission de programmes.
Aucune demande semblable n'a été déposée pour le cas inverse - où des
réseaux câblés suisses recevraient des programmes de l'étranger.
Le Conseil fédéral estime-t-il que les bases légales dont la Suisse dispose
actuellement suffisent pour régler convenablement - du point de vue de la poli-
tique des médias - cette évolution, ou bien celle-ci échappe-t-elle complètement
à l'influence de l'Etat?
Le risque existe-t-il que la radiodiffusion par satellite soit introduite par le biais
des satellites de télécommunication, avant même que les bases nécessaires ne
soient créées en matière de politique des médias?
3 
Conclusions
La Commission de gestion souhaite connaître l'avis du Conseil fédéral sur les
conclusions possibles énoncées ci-dessous:
La radiodiffusion par satellite est une innovation d'une grande importance
sociale. Il faut examiner très soigneusement la question de son introduction,
afin d'éviter que la Suisse ne laisse échapper, le moment venu, la possibilité
d'utiliser ce moyen d'expression.
L'état actuel de l'examen des questions concernant la radiodiffusion par
satellite ne permet pas encore d'introduire cette nouveauté technique sans
prendre des risques excessifs sur le plan financier, du point de vue de la
politique des médias et sur le plan social. L'introduction de la radiodiffusion
par satellite dépasse les possibilités d'un seul organisme intéressé en Suisse,
tant sur le plan financier que sur celui de l'organisation, de l'entreprise et des
programmes. Afin de renforcer le poids de la Suisse au niveau international, il
faut chercher à établir une collaboration entre les milieux intéressés dans notre
pays.
En matière de radiodiffusion par satellite, la concurrence doit s'établir davan-
tage au niveau international que sur le plan national.
Compte tenu de ces considérations, une concession ne peut être accordée à
l'heure actuelle à un requérant unique. L'étude des questions en suspens exige,
dans un premier temps, que les milieux intéressés groupent leurs forces au
niveau national et que l'on s'engage dans une phase d'essais coordonnés à
l'échelon international.
751

1. Conception globale des médias
- M. H. W. Kopp, président de la commission d'experts
- Prof, U. Saxer 
1 
, 
. , 
. .
Prof. A. Willener 
membres de la commission CGM
- M. R. Beeli, secrétaire de la commission CGM
- M. R. Weiersmüller, chef de section au Département fédéral des affai--
res étrangères
2. Collaboration européenne
- M. R. de Kalbermatten, Union européenne de radiodiffusion, Genève
752
Personnes entendues
Annexe I
3. Telsat SA
- M. J.-C. Nicole, président
- M. F. Latscha
- Mme M. Trappe, secrétariat
4. SSR
- M, A. Riva, directeur des services du programme
- M. B. Durrer, chef du service juridique

Annexe II
Définition des satellites de radiodiffusion et de télécommunication
Satellites de radiodiffusion
Les satellites de radiodiffusion (c'est-à-dire à diffusion directe) diffusent des
programmes de radio et de télévision à un nombre de stations de réception non
défini et dans une zone déterminée (couverture restreinte au territoire natio-
nal). Ils émettent dans des bandes de fréquences réservées à la radiodiffusion
selon le Règlement des radiocommunications, et leurs signaux sont destinés à
être reçus directement par le public en général (réception individuelle et
réception communautaire). Ces satellites de radiodiffusion émettant avec une
puissance d'émission élevée, les signaux peuvent être reçus directement avec
des antennes de 60 à 90 cm de diamètre, qui sont relativement bon marché.
Les quatre demandes de concession pour la radiodiffusion par satellite en
Suisse ont été déposées par: Telsat, Genève/Baie; Telvetia SA, Genève (filiale
de la SSR); Universum Press, Wyler &Co SA, Genève; Radio Atlantis, Peter
M. Käppeli, Regensdorf.
Satellites de télécommunications
Les satellites de télécommunications servent à la transmission de communica-
tions téléphoniques, télex et informations ainsi que de programmes de radio et
de télévision entre un nombre défini de stations (liaison «point-to-point»), et
dans des bandes de fréquences réservées à la télécommunication. Selon le
Règlement des radiocommunications, ces signaux ne sont pas destinés à l'usage
généra] du public (secret des télécommunications), et la réception n'est permise
qu'avec l'autorisation expresse des administrations nationales des télécommu-
nications. La faible puissance d'émission des satellites de télécommunications
exige des installations de réception relativement coûteuses et d'une assez
grande complexité technique.
L'Entreprise des PTT a reçu, pour la diffusion de programmes de radiodiffu-
sion, quatre demandes de location de canaux sur le satellite européen de
télécommunication ECS.
Les demandes se subdivisent comme suit :
2 pour un demi-répéteur chacune
1 pour un répéteur
1 pour trois demi-répéteurs.
753

Annexe III
Nouveaux médias
II n'est pas possible de définir avec précision le terme «nouveaux médias».
Dans le langage courant, on entend par là avant tout les innovations suivantes :
1. Services à l'abonnement (Pay-TV ou télévision à péage)
Le financement des programmes de radiodiffusion est assuré par les audi-
teurs et téléspectateurs intéressés, par opposition aux taxes de concession
et de raccordement au câble, qui sont en principe perçues auprès de tous
les auditeurs et téléspectateurs. L'utilisation peut être contrôlée grâce au
codage des signaux et à la location des appareils de décodage nécessaires.
2. Services sur appel
Ils permettent d'extraire en tout temps d'une banque de données des
informations (lorsqu'il s'agit de Vidéotex), mais en principe aussi des
œuvres musicales, des films, des pièces radiophoniques, etc. Il faut pour
cela ce qu'on appelle un réseau interactif, tel que Je réseau téléphonique
par exemple, afin que la personne qui appelle puisse être identifiée et que
les taxes ou redevances puissent lui être facturées.
3. Textes présentés sur écran
Les divers systèmes de textes présentés sur écran ont pour trait commun
que les tableaux de textes, graphiques, etc. fixes apparaissent sur l'écran,
généralement sur appel. Le Vidéotex permet d'extraire très rapidement,
d'une foule dé données, celle que l'on désire. Le réseau téléphonique sert
de moyen de diffusion. Les informations peuvent être stockées dans des
banques de données privées. Le Vidéotex est ce qu'on appelle un système
interactif, ce qui veut dire que tout utilisateur qui dispose des installations
techniques nécessaires peut envoyer ou recevoir des données. Le Télétexte
diffuse les pages de textes complètes avec le signal TV ordinaire. On utilise
à cet effet la capacité de transmission libre, qui est liée à la technique de la
télévision et qu'on appelle l'intervalle de suppression. Dans les systèmes
actuels, plus la quantité d'informations disponibles est grande, plus le
temps de réponse s'allonge.
Enfin, on peut utiliser des systèmes de textes présentés sur écran, qui
occupent un canal entier d'une installation de radiodiffusion par câble.
Son principal avantage: l'excellente qualité de l'image.
4. Supports audiovisuels
Disques, vidéodisques, bandes magnétiques, cassettes et autres supports.
Le développement futur de ces médias ainsi que l'élargissement de l'éven-
754

tau des produits mis sur le marché favoriseront constamment l'utilisation
individuelle des médias électroniques. Grâce aux enregistreurs (enregis-
treurs et caméras vidéo, etc.), les particuliers disposent d'un moyen sup-
plémentaire de choisir individuellement leur programme.
5. Techniques numériques
Une grande partie des innovations repose sur le principe de la numéri-
sation: les signaux électriques sont transmis sous forme de deux états
significatifs seulement (signaux binaires). La transmission numérique per-
met une meilleure utilisation des téléréseaux existants. Les supports
audiovisuels numériques, par exemple les disques, offrent une qualité de
reproduction supérieure, s'abîment peu et sont en outre plus petits que les
supports analogiques. La numérisation est surtout la condition sine qua
non pour pouvoir réaliser l'interconnexion entre le système électronique
des médias et le système de traitement des données.
6. Radiodiffusion par cable
II s'agit en premier lieu de la simple diffusion de programmes de radio-
diffusion par les réseaux de distribution par câble. Cependant, les mêmes
installations peuvent être utilisées pour les services à l'abonnement et sur
appel.
Le réseau téléphonique est le réseau le plus complet qui existe; il transmet
également les programmes de la télédiffusion. Depuis peu, il sert à
transmettre le Vidéotex. L'utilisation de la technique des fibres optiques,
qui permet la transmission de signaux, sur une grande échelle, par presque
tous les moyens de communication (téléphone, télévision, radio, textes
présentés sur écran, etc.), peut faire du réseau téléphonique que nous
aurons à l'avenir le princiapl moyen de diffusion des médias électroniques
également.
7. Troisième (quatrième, cinquième) programme de radio
Rendu possible grâce à l'attribution de fréquences OUC supplémentaires
(88-108 MHz). Si l'on négligeait l'intérêt suscité par la radio locale, il
serait possible de diffuser cinq programmes OUC dans les trois régions
linguistiques. En soi, un troisième programme n'aurait de sens que pour
autant qu'il soit conçu par la SSR, faute de quoi il serait impossible de
planifier trois programmes et de les coordonner entre eux. Une autre
question se pose: faut-il confier à un autre diffuseur la production du
premier programme?
S. Radio locale
Du point de vue technique, il s'agit d'un émetteur de radio pour une dif-
fusion locale. Rendu techniquement possible grâce à l'attribution, sur le
plan international, de fréquences OUC supplémentaires. Les fréquences
755

étant une denrée rare, il y a, sur le plan technique, une situation de
concurrence entre radio locale et couverture de zones étendues. Par le
contenu de ses programmes, la radio locale entend répondre aux besoins
particuliers de l'audience du moment, ou d'une certaine catégorie de
public.
27893
756

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Problèmes de la radiodiffusion par satellite Rapport de la Commission de gestion du
Conseil national du 26 août 1982
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1982
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
48
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
82.049
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
30.11.1982
Date
Data
Seite
737-756
Page
Pagina
Ref. No
10 103 552
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.
Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.
Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.