ch_vb · 93.053 · 1993-06-07 · de


#ST# 93.053
Message
relatif à une révision de la loi fédérale
sur la protection de l'environnement
(LPE)
du 7 juin 1993
1973 P
1987
1987
1988
1988
11677
1986 Pad 85.230
1986 P
1986 P
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le présent message en vous proposant d'approuver le
projet de révision de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement.
Par la même occasion, nous vous proposons de classer les interventions parle-
mentaires suivantes:
Protection de l'environnement et économie de marché
(E 12.12.73, Muheim)
Taxes sur les nuisances
(N 20. 6. 86, Commission du Conseil national)
Elimination des déchets spéciaux. Compétence fédérale
(N 9.10. 86, Künzi)
Piles contenant des substances dangereuses. Consigne
(N 9.10. 86, Grendelmeier)
Elimination des déchets spéciaux. Compétence fédérale
(N 19. 6. 87, Spoerry)
Solvants (N 16. 3. 87, Commission du Conseil national)
Agriculture et environnement. Harmonisation
(N 19. 6. 87, Longet)
Matières auxiliaires de l'agriculture. Taxe d'orientation
(N 19. 6. 87, Jaeger)
Elimination des déchets (N 18. 3. 88, Widmer)
Manipulations génétiques. Déclaration obligatoire
(N 18. 3. 88, Zwygart)
Incinération des déchets spéciaux
(N 23. 6. 88, Büttiker; S 29.11. 88)
Elimination des réfrigérateurs et congélateurs
(N 23. 6. 89, Oehler)
Elimination des déchets spéciaux
(N 17.3. 89, groupe démocrate-chrétien; E 5.10. 89)
1987 P
Pad
P
1987 P
1988 M
1989 P
86.333
86.508
85.971
86.047
87.323
87.394
87.550
87.914
88.321
88.821
1989 M 
88.836
1993 - 323 
89 Feuille fédérale. 145' année. Vol. II
1337

1989 P 
89.442 
Commission pour la recherche en matière de génie géné-
tique (N 6.10. 89, Commission du Conseil national)
1989 P 
89.552 
Produits «propres». Information des consommateurs
(N 6.10. 89, Schule)
1990 P 
90.309 
Matériel de bureau de la Confédération. Gestion et
recyclage (N 22. 6. 90, groupe écologiste)
1990 P 
90.486 
Légitimation de l'agriculture biologique
(N 5.10. 90, Dormann)
1990 P 
90.488 
Exportation et trafic des déchets. Restriction
(N 22. 6. 90, Bär)
1992 M ad 92.057-4 Organismes génétiquement modifiés et organismes pa-
thogènes. Réglementation
(N 5.10. 92/E 29. 9. 92, Commission de l'environnement,
de l'aménagement du territoire et de l'énergie du CN et
du CE)
7 juin 1993
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Ogi
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
N36057
1338

Condensé
Modification de la loi fédérale sur la protection de l'environnement
La loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE) est
entrée en vigueur le 1er janvier 1985. Depuis, de nombreux textes d'application ont vu
le jour à tous les niveaux, et la Confédération, les cantons et les communes ont
consenti, et continuent de consentir, des efforts 
considérables pour assurer son
exécution.
La LPE a incontestablement fait la preuve de son efficacité. Toutefois, eu égard aux
progrès spectaculaires enregistrés en matière de techniques d'environnement, et face
au constat d'un niveau de pollution qui demeurait élevé malgré l'action entreprise, il
s'est rapidement révélé indispensable, non seulement d'étoffer 
la réglementation
existante dans certains domaines déjà codifiés, mais aussi d'étendre son champ
d'application à des domaines qui n'avaient pas encore été pris en compte. Cette
nécessité a d'ailleurs été confirmée par de nombreuses interventions parlementaires.
Par ailleurs, les recommandations adoptées à la Conférence des Nations Unies sur
l'environnement et le développement (CNUED; Rio de Janeiro, juin 1992) et
l'apparition de la notion de «développement durable» ont donné à la politique
environnementale des impulsions nouvelles. La nécessité de concilier écologie et
économie est ainsi devenue une préoccupation essentielle. L'une des tâches princi-
pales qu'elle appelle consiste à compléter l'arsenal réglementaire classique par des
instruments économiques.
Enfin, dans le cadre de l'adaptation de la LPE au droit communautaire qui avait été
entreprise en vue de la conclusion d'un accord sur un Espace économique européen,
le Parlement avait adopté un certain nombre de dispositions concernant notamment
l'information en matière d'environnement et les substances dangereuses pour l'envi-
ronnement (comme p. ex. les Bonnes pratiques de laboratoire). Même si l'accord
précité a finalement été rejeté par lé peuple et par les cantons, ces dispositions n'en
continuent pas moins de revêtir une grande importance tant sur le plan de la
protection de l'environnement que sous l'angle de l'intégration européenne: aussi a-t-il
semblé légitime de les réinclure en partie dans le présent message.
Information en matière d'environnement (ch. 1)
Les pouvoirs publics assument déjà des tâches d'information et de conseil en matière
de protection de l'environnement, mais pas dans tous les domaines. Si cette mission
est ainsi inscrite dans la loi sur la protection de l'environnement, dans la loi sur la
protection des eaux et dans la loi sur les forêts, elle ne l'est pas encore dans la loi sur la
protection de la nature et du paysage, ni dans la loi sur la pêche. La modification
proposée vise à combler cette lacune.
Ce renforcement de la mission d'information et de conseil des pouvoirs publics en
matière d'environnement est conforme au droit de la Communauté européenne. Il est
cependant à noter que n'ont pas été reprises les dispositions communautaires
concernant la liberté d'accès des particuliers aux informations relatives à l'environne-
ment détenues par les autorités publiques.
1339

Substances dangereuses pour l'environnement (ch. 2)
Une entrée de la Suisse dans l'EEE aurait grandement simplifié la situation en matière
d'importations et d'exportations de produits chimiques, sans pour autant entraîner
une baisse du niveau de protection. Même si le «non» l'a emporté, l'harmonisation
dans ce domaine doit demeurer un objectif prioritaire. Pour l'atteindre, il convient de
réaliser l'égalité de traitement entre producteurs nationaux et producteurs étrangers.
Aussi est-il proposé des modifications visant:
- à adapter à celles de la CE les exigences relatives à l'information du preneur;
- à introduire une obligation de conformité aux «Bonnes pratiques de laboratoire»;
- à autoriser dans des conditions déterminées l'échange de données confidentielles
avec des autorités étrangères.
Organismes dangereux pour l'environnement (ch. 3)
// est aujourd'hui indispensable d'arrêter en matière d'organismes une réglementation
propre à prévenir les risques que leur utilisation peut entraîner pour l'environnement.
La sécurité dans ce domaine passe notamment par une évaluation préalable de
l'impact sur l'environnement et par un contrôle a posteriori de la part de l'autorité
compétente, du moins en ce qui concerne les principales activités liées aux organismes.
Une réglementation sur l'utilisation d'organismes génétiquement modifiés avait déjà
été adoptée dans le cadre du projet Eurolex. Ces dispositions prévoyaient essentielle-
ment:
- pour les utilisations en laboratoire ou en entreprise de production («Mesures de
confinement»): l'obligation, soit de notifier, soit d'être titulaire d'une autorisation,
selon la gravité du danger potentiel;
- pour les utilisations impliquant une dissémination dans l'environnement («Dissé-
mination à titre expérimental» et «Mise dans le commerce»): l'obligation d'être
titulaire d'une autorisation.
Le dispositif proposé, qui reprend les dispositions précitées sur les organismes
génétiquement modifiés, contient aussi des prescriptions applicables aux autres types
d'organismes dangereux pour l'environnement. Fondamentalement, les exigences
nouvelles sont: l'obligation de procéder à un contrôle autonome, l'obligation d'infor-
mer le preneur quant aux impacts sur l'environnement des produits contenant des
organismes, et l'obligation d'utiliser les organismes d'une manière respectueuse de
l'environnement.
Déchets (ch. 4)
La prise en compte de l'environnement dans la gestion des déchets et l'élimination des
déchets sur le sol national constituent aujourd'hui des objectifs prioritaires. Ceux-ci
s'orientent autour de quatre axes principaux:
1. 
La prévention des déchets à la source,
2. 
La diminution des polluants au niveau de la production et des biens de
consommation,
3. 
La diminution des déchets par une meilleure valorisation,
4. 
La diminution de la pollution par un traitement écologique des déchets effectué
dans le pays même.
1340

La réglementation proposée vise à donner aux autorités les moyens juridiques propres
à leur permettre de faire face aux exigences d'une gestion moderne. Les principales
dispositions prévues peuvent se résumer comme il suit:
- priorité donnée à la limitation à la source et aux autres mesures de réduction;
- définition de zones d'apport et acheminement des déchets vers une installation
donnée;
- nouvelle répartition des tâches entre secteur public et secteur privé, dans le respect
du principe de subsidiarité;
- contrôle des mouvements de déchets spéciaux étrangers dans la mesure où des
entreprises suisses y sont impliquées à titre d'intermédiaires;
- instauration d'une taxe d'élimination anticipée en vue de financer une élimination
respectueuse de l'environnement;
- réglementation des mouvements de déchets non spéciaux, en complément des
dispositions sur les mouvements de déchets spéciaux;
- obligation d'assainir les sites contaminés et instauration d'une taxe spéciale destinée
à assurer au moins en partie le financement de cet assainissement.
Protection des sols (ch. 5)
La LPE contient déjà un certain nombre de dispositions visant à protéger les sols
contre les pollutions atmosphériques, les pollutions dues à l'emploi de substances
dangereuses pour l'environnement ou encore les pollutions liées aux déchets. Les
articles concernés reposent sur un principe selon lequel la protection des sols doit
moins prendre la forme d'interventions palliatives sur les sols eux-mêmes que d'une
action préventive et globale de limitation des émissions polluantes.
Des études menées ces dernières années ont cependant démontré, d'une part, que
certains sols sont si pollués qu'ils nécessitent une intervention directe, et d'autre part,
que certains sols subissent des atteintes physiques susceptibles de nuire à leur qualité.
Aussi les dispositions proposées visent-elles:
- à protéger les sols contre les atteintes physiques et mécaniques, et notamment contre
l'érosion et le compactage;
- à permettre l'assainissement de sols ayant subi des atteintes telles que leur fertilité en
est altérée, ou que leur utilisation constitue une menace pour l'homme, la faune ou
la flore.
Taxes d'incitation (ch. 6)
Aujourd'hui essentiellement réglementaire, la politique environnementale doit faire
davantage appel aux mécanismes du marché: tel est le constat qui s'impose quasiment
partout, en Suisse comme à l'étranger.
Les instruments économiques, et notamment les taxes d'incitation, sont en 
effet
particulièrement intéressants pour la politique environnementale car ils agissent sur les
comportements: un pollueur contraint de payer pour la pollution qu'il occasionne
cherchera forcément à réduire celle-ci. Cette incitation se traduira notamment par la
recherche de procédés et de produits plus respectueux de l'environnement, pour des
misons évidentes d'intérêt économique.
1341

Les dispositions proposées visent d'une part à contraindre le Conseil fédéral à
introduire des taxes d'incitation sur:
- .les composés organiques volatils (COV);
- l'huile de chauffage «extra-légère» (HEL) d'une teneur en soufre supérieure à 0,1
pour cent (% masse).
Elles visent d'autre part à lui donner la compétence d'introduire le cas échéant des
taxes d'incitation sur:
- les engrais minéraux;
- les excédents d'engrais de ferme;
- les produits pour le traitement des plantes.
Promotion des technologies environnementales (ch. 7)
Les problèmes d'environnement auxquels se trouve confronté le monde moderne ne
peuvent être résolus sans l'aide de technologies appropriées. Or, il apparaît à l'évidence
que l'état de la technique est à l'heure actuelle insuffisant pour qu'il soit possible de
protéger efficacement 
l'homme et l'environnement des atteintes nuisibles ou in-
commodantes. Aussi est-il essentiel pour l'avenir que la Suisse se donne au plus vite
les moyens d'une mise en application accélérée des résultats de recherche sous la
forme de procédés et d'installations «verts» dans l'optique d'une généralisation rapide.
Parmi les priorités, il convient de citer les besoins en technologies de recyclage
améliorées ou nouvelles, et en technologies propres permettant, au stade de la
production, de réduire, sinon de prévenir complètement, émissions polluantes et
déchets.
Il n'existe pas à ce jour de base légale autorisant la Confédération à promouvoir le
développement des technologies environnementales. Aussi les dispositions proposées
visent-elles à lui donner les moyens d'agir enfin en ce sens. Elles ne lui permettront
toutefois en aucun cas de soutenir le développement de ces technologies au-delà du
stade de l'installation pilote ou de démonstration, ce qui exclut tout subventionnement
de l'industrie par ce biais.
Responsabilité civile (ch. 8)
La responsabilité civile pour les dommages résultant d'atteintes à l'environnement est
régie essentiellement par les dispositions sur la responsabilité civile du droit privé. Pour
être indemnisé, le lésé doit à ce jour prouver préalablement qu'il y a eu, selon le cas,
violation objective du devoir de diligence ou faute. Aussi les dispositions proposées
visent-elles à introduire en la matière une responsabilité pour risque créé, ce qui
améliorerait considérablement la situation juridique du lésé, qui alors n'aurait plus
qu'à prouver l'existence du dommage et l'identité de l'auteur du dommage.
Toutefois, un tel renforcement de la réglementation sur la responsabilité civile pour
dommages consécutifs à des atteintes à l'environnement ne serait au lésé d'aucune
utilité si l'auteur du dommage restait insolvable. C'est la raison pour laquelle il est
également proposé d'introduire des dispositions visant à garantir la responsabilité
civile.
1342

Droit de recours des autorités (ch. 9)
L'article 56 de la loi actuelle autorise le Département fédéral de l'intérieur à user des
moyens de recours prévus par le droit fédéral et le droit cantonal contre les décisions
des autorités cantonales fondées sur ladite loi et ses dispositions d'exécution. Dans
d'autres textes fédéraux, cette compétence a été déléguée à l'office concerné. Pour des
raisons d'harmonisation du droit, il convient d'introduire une norme de délégation
similaire dans la LPE.
Effets sur l'état du personnel
La mise en œuvre des modifications légales proposées exige l'engagement de personnel
supplémentaire. Les postes se répartiraient comme il suit:
Substances (BPL)
Organismes
Déchets
Protection des sols
Taxes d'incitation
Technologies
2 postes
8 - 13 postes
7 postes
4 postes
8 - 9 postes
au moins 1 poste
(OFEFP 1, OFSP 1)
(OFEFP 3-5, OFSP 3-5,
2-3)
(OFEFP)
(OFEFP 2, OFAG 2)
(OFEFP 1, DGD 7-8)
(OFEFP)
OFAG
Total 
au moins 30 à 36 postes
La création de ces postes sera proposée dans le cadre du budget.
1343

Message
1 
Information en matière d'environnement
II ne saurait être question véritablement de protection de l'environnement qu'à la
condition que chacun prenne conscience de ses responsabilités dans ce domaine et
les assume comme il convient. Pour cela, il faut notamment que les autorités
compétentes mènent une action régulière et globale d'information et de conseil
en matière d'écologie; elles doivent aussi, le cas échéant, formuler et diffuser des
recommandations afin d'inciter le particulier à mieux intégrer l'environnement
dans ses préoccupations quotidiennes.
Si cette mission des pouvoirs publics est déjà inscrite aujourd'hui dans l'article 6
de la loi sur la protection de l'environnement, dans l'article 50 de la loi sur la
protection des eaux et dans l'article 34 de la loi sur les forêts, elle ne l'est pas
encore dans tous les textes ressortissant au droit de l'environnement. En consé-
quence, il apparaît opportun de compléter en ce sens la loi fédérale sur la nature
et le paysage (art. 25a [nouveau]) ainsi que la loi fédérale sur la pêche (art. 22a
[nouveau]). Ces tâches d'information et de conseil incomberont pour l'essentiel
aux autorités fédérales et cantonales responsables de l'exécution du droit de
l'environnement en général.
Le renforcement de la mission d'information et de conseil des pouvoirs publics en
matière d'environnement est conforme aux dispositions de la directive de la
Communauté européenne en date du 7 juin 1990 concernant la liberté d'accès à
l'information en matière d'environnement (90/313/CEE; JOCE 1990 n° L 158, p.
56). Il est à noter que n'ont pas été reprises les dispositions concernant la liberté
d'accès des particuliers aux informations relatives à l'environnement détenues par
les autorités publiques.
2 
Substances dangereuses pour l'environnement
21 
Partie générale
211 
Point de la situation
Une entrée de la Suisse dans l'EEE aurait grandement simplifié la situation en
matière d'importations et d'exportations de produits chimiques. Cependant,
même si le «non» l'a emporté, des améliorations demeurent possibles, sinon
indispensables. Les modifications proposées visent ainsi:
- à supprimer des disparités inutiles entre systèmes suisse et européen de
classification et d'étiquetage des produits chimiques,
- à créer les conditions qui permettront la reconnaissance mutuelle des résultats
de tests, et par là,
- à poser les premiers jalons sur la voie menant à la reconnaissance mutuelle de
notifications et d'autorisations de produits chimiques par la Suisse et ses
partenaires commerciaux de la CE.
Les travaux effectués dans le cadre du projet Eurolex ont démontré que ces
objectifs ne sauraient être atteints sans la modification de certaines dispositions
1344

de la loi sur la protection de l'environnement (LPE). Plus particulièrement, il
conviendrait:
- de renforcer les exigences applicables à l'information du preneur;
- d'introduire une base légale en vue de rendre conformes aux Bonnes pratiques
de laboratoire (BPL) l'organisation, la mise en œuvre, la vérification et
l'enregistrement des études de laboratoire;
- de créer une base légale qui permettrait sous certaines conditions d'échanger
avec des autorités étrangères des documents contenant des données confiden-
tielles.
Dans l'ensemble, ces modifications, qui se traduiront pour la Suisse par une
élévation du niveau atteint à ce jour en matière de protection de l'environnement,
entraîneront certes des contraintes supplémentaires pour les fabricants de notre
pays. Toutefois, comme il s'agit en l'occurrence d'une adaptation du droit suisse à
des normes en vigueur au niveau international, elles sont indispensables, sous
peine précisément de compromettre à long terme les chances de ces mêmes
fabricants, puisqu'elles facilitent la reconnaissance à l'étranger de leurs produits.
Il est cependant à noter par ailleurs que les produits fabriqués en Suisse devront
être conformes aux BPL même s'ils ne sont pas destinés à l'exportation, pour des
raisons d'égalité de traitement entre fabricants suisses et fabricants étrangers.
Même en cas d'accord commercial ultérieur avec la CE, la Suisse aurait tout
avantage à procéder dès aujourd'hui aux adaptations précitées, d'autant que cela
ne coûterait rien aux entreprises exportatrices qui, capacité concurrentielle
oblige, ont déjà d'elles mêmes fait l'effort de se mettre en conformité avec le droit
communautaire.
En résumé, les avantages pour la Suisse de la réglementation proposée peuvent se
résumer comme il suit:
a. 
à brève échéance (après modification de la LPE, mais avant révision de la loi
sur les toxiques):
- reconnaissance à l'échelle internationale des études de laboratoire effec-
tuées en Suisse;
- reconnaissance des fiches techniques de sécurité suisses par la CE;
- identité en Suisse et dans la CE des critères de classification et des
prescriptions d'étiquetage des substances dangereuses pour l'environne-
ment (d'où procédures simplifiées et transparence accrue).
b. 
à longue échéance (après révision de la loi sur les toxiques, et sous réserve
d'un accord avec la CE):
- accès direct au marché communautaire pour les produits fabriqués et
notifiés en Suisse;
- identité en Suisse et dans la CE des critères de classification et des
prescriptions d'étiquetage pour l'ensemble des produits chimiques (d'où
procédures simplifiées et transparence accrue).
1345

212 
Objet des dispositions proposées
212.1 
Information du preneur
La modification proposée vise d'abord à permettre l'adaptation par voie d'ordon-
nance des prescriptions suisses en matière de classification, d'emballage et
d'étiquetage des produits chimiques à celles de la CE (directives 67/548/CEE et
88/379/CEE, auxquelles s'ajoutent les adaptations aux progrès techniques réalisés
depuis). Elles visent ensuite à supprimer les disparités touchant d'une part les
exigences applicables à la remise, et d'autre part le contenu des fiches techniques
de sécurité (directive 91/155/CEE).
Trois outils permettent de garantir qu'un produit chimique fera l'objet d'une
utilisation appropriée par l'utilisateur: l'étiquette, le mode d'emploi et la fiche
technique de sécurité (appelée «fiche de données de sécurité» dans la CE). Or,
des réglementations différentes en Suisse et dans la CE font que ces produits
doivent être réemballés ou réétiquetés lorsqu'ils franchissent la frontière. Voici
les différences les plus marquantes entre les deux réglementations:
- les critères d'écotoxicité et d'étiquetage des produits en vigueur dans la CE sont
extrêmement stricts et précis. En Suisse, ces critères varient selon l'utilisation
prévue;
- les pictogrammes destinés à signaler sur l'étiquette un produit dangereux pour
l'environnement ne sont pas les mêmes;
- la CE exige la remise d'une fiche de données de sécurité pour tous les produits
industriels et artisanaux (c'est-à-dire: destinés à un utilisateur professionnel).
En Suisse, cette fiche n'est exigée que pour les produits industriels et artisanaux
destinés à faire l'objet d'une transformation par un autre fabricant.
Il s'agit aujourd'hui de supprimer ces disparités. Mais cette harmonisation est
impossible à réaliser simplement par voie d'ordonnance. Les prescriptions ac-
tuelles en matière d'information du preneur (appelé «destinataire» dans la CE)
reposent en effet sur l'article 27 LPE («Mode d'emploi»), dont les dispositions
prévoient un système d'information qui, dans son principe même, s'écarte sur
deux points essentiels du dispositif prévu par la CE:
- en Suisse, le contenu de l'information du preneur et l'étiquetage varient selon
l'utilisation prévue, tandis que dans la CE, ils sont strictement déterminés par
les propriétés du produit (ce qui implique d'ailleurs automatiquement la
non-confidentialité des données physico-chimiques, toxicologiques et écotoxi-
cologiques, ce qui n'est le cas en Suisse que dans une bien moindre mesure);
- en Suisse, les fabricants et les importateurs jouissent d'une marge d'apprécia-
tion considérable en ce qui concerne l'obligation d'informer et les modalités de
communication de l'information. Dans la CE, par contre, ils sont tenus à des
règles aussi strictes que précises.
Pour que la Suisse puisse adapter ses prescriptions au droit communautaire, il faut
que l'article 27 LPE soit modifié de façon à permettre de contraindre le fabricant
et l'importateur à informer en tout état de cause le preneur des propriétés du
produit qui peuvent avoir un effet sur l'environnement, donc indépendamment de
l'utilisation prévue.
1346

Cette adaptation en matière d'information n'est pas seulement nécessaire pour
des motifs d'ordre économique: elle est aussi souhaitable en soi. Le système
d'information tel qu'il est actuellement donné par l'article 27 LPE, et qui repose
tout entier sur le mode d'emploi, suffit certes pour assurer une information
correcte de l'utilisateur final, et notamment du consommateur. Mais les profes-
sionnels aimeraient souvent disposer de données plus précises (résultats de tests,
classification et étiquetage précis effectués en fonction des seules propriétés des
produits) que celles qui leur sont aujourd'hui fournies par l'intermédiaire du
mode d'emploi.
Par ailleurs, il faut relever que la fiche de données de sécurité exigée par la CE
contient des informations concernant non seulement l'environnement, mais aussi
la santé publique. Pour que l'harmonisation souhaitée puisse devenir réalité, il est
donc indispensable de modifier aussi la loi fédérale du 21 mars 1969 sur le
commerce des toxiques (loi sur les toxiques; RS 814.80) de manière à inclure là
aussi une base légale permettant d'obliger les fabricants à remettre une telle fiche.
Cette modification n'avait pas été envisagée dans le cadre du projet Eurolex car
celui-ci prévoyait de toute façon une révision totale de la loi - et donc l'introduc-
tion de la base légale précitée - pour le 1er janvier 1995 au plus tard (cf. Message I
du 27 mai 1992 sur l'adaptation du droit fédéral au droit de l'EEE, p. 98). Mais, le
«non» l'ayant emporté, ladite révision a été reportée sine die: aussi a-t-il été
décidé de proposer cette modification dès à présent, eu égard à l'importance du
domaine concerné s'agissant de l'intégration européenne.
212.2 
Bonnes pratiques de laboratoire (BPL)
La modification proposée donne au Conseil fédéral la compétence d'introduire en
Suisse les Bonnes pratiques de laboratoire (BPL), et par là d'adapter aux normes
internationales les prescriptions suisses régissant l'organisation, la mise en œuvre,
la vérification et l'enregistrement des études de laboratoire.
Dès 1981, l'Organisation de coopération et de développement économiques
(OCDE) a recommandé à ses membres d'exiger de leurs laboratoires qu'ils se
conforment aux principes des Bonnes pratiques de laboratoire. Il s'agissait
d'harmoniser la qualité des résultats d'essai et de promouvoir la transparence des
études de laboratoire, en vue de faciliter la reconnaissance mutuelle des données.
Les principaux partenaires commerciaux de la Suisse, et notamment les Etats-
Unis, le Japon et la Communauté européenne (directives 87/18/CEE, 88/320/CEE
et 90/18/CEE) appliquent aujourd'hui les décisions et les recommandations de
l'OCDE en la matière et exigent que l'organisation, le déroulement et l'enregistre-
ment des tests d'évaluation des produits chimiques soient conformes aux principes
des Bonnes pratiques de laboratoire. De même, il y a déjà plusieurs années qu'ils
ont mis sur pied les instances de contrôle nécessaires.
En ce qui concerne les laboratoires d'essai suisses, ils ont depuis le 9 juin 1986,
date de l'entrée en vigueur de l'ordonnance sur les substances (Osubst; RS
814.031; cf. art. 32 Osubst), la possibilité de faire inspecter leurs installations par
les autorités publiques et de se faire attester leur conformité aux BPL. A l'inverse,
le caractère pour l'instant facultatif des BPL fait que les autorités suisses,
1347

contrairement à leurs homologues des autres pays membres de l'OCDE, ne
peuvent ni exiger que les dossiers accompagnant les demandes d'enregistrement
des substances soient conformes aux BPL, ni inspecter une installation d'essai
sans requête expresse de l'entreprise.
La Suisse a pu jusqu'à présent pallier cette différence de réglementation en
concluant avec ses principaux partenaires commerciaux des accords bilatéraux. Il
n'en demeure pas moins qu'en se privant d'une base légale lui permettant à elle
aussi d'imposer les BPL, la Suisse se verra à terme confrontée à certaines
difficultés:
- les autorités étrangères exigeront de plus en plus souvent d'inspecter les
installations suisses afin de s'assurer par elles-mêmes de leur conformité aux
BPL;
- la Suisse ne sera pas en mesure de respecter les exigences plus sévères que
prévoira sans doute le nouvel accord multilatéral que les pays membres de
l'OCDE ont l'intention de conclure relativement aux BPL;
- la Suisse continuera de se voir contrainte d'accepter des données de fiabilité
incertaine, cependant que les autres pays de l'OCDE exigeront en revanche que
les données suisses qui leur sont communiquées soient conformes aux BPL.
En donnant au Conseil fédéral la compétence d'introduire en Suisse une obliga-
tion de conformité aux BPL pour les laboratoires d'essai et de créer les instances
de contrôle nécessaires, donc d'harmoniser le droit suisse en la matière avec celui
des autres pays de l'OCDE, il est aujourd'hui possible d'éviter ces problèmes.
Il convient enfin de préciser qu'à elle seule, la disposition proposée ne sera pas
suffisante pour que le droit suisse soit comparable à celui de la CE et que la Suisse
puisse désormais appliquer les décisions de l'OCDE: il faut encore pour cela
intervenir dans le domaine de la santé publique, en modifiant dans le même sens
la loi sur les toxiques.
212.3 
Echange d'informations avec des autorités étrangères
La modification proposée vise à permettre l'échange d'informations confiden-
tielles avec des autorités étrangères dans certaines conditions, en vue d'harmoni-
ser sur ce point le droit suisse avec celui de la CE.
Les membres de l'Espace économique européen reconnaîtront entre eux les
notifications de nouvelles substances et les certificats de conformité aux BPL,
ainsi que, ultérieurement, les autorisations de mise sur le marché, du moins pour
certains groupes de produits. Ce système entraîne pour l'Etat qui a reçu la
notification ou délivré l'autorisation ou le certificat de conformité un devoir
d'information à l'égard des autres, et notamment le devoir de communiquer des
données confidentielles à des autorités étrangères si elles le demandent.
A l'heure actuelle, il existe certes des accords bilatéraux ou multilatéraux
concernant l'échange d'informations confidentielles en matière de BPL, mais ils
sont insuffisants: d'où la nécessité de la modification proposée. D'autre part, il
serait souhaitable de faire en sorte qu'à terme, la CE reconnaisse aussi les
notifications et autorisations suisses: c'est ce qui explique la formulation très
1348

générale de l'article en question. Enfin, il est possible qu'à l'avenir, l'échange
d'informations confidentielles ne concerne pas seulement les produits chimiques,
mais également, par exemple, les organismes, ou encore les engins ou machines:
aussi a-t-il été décidé de le faire figurer non pas dans le chapitre «Substances
dangereuses pour l'environnement», mais parmi les dispositions particulières
d'exécution.
213 
Résultats de la procédure préliminaire
Toutes les modifications proposées ici figuraient dans l'Arrêté fédéral du 9 octo-
bre 1992 portant modification de la loi sur la protection de l'environnement, que
les Chambres avaient pris dans la perspective de l'Accord EEE. Leur libellé est
identique à celui du texte qui avait été arrêté après la consultation des offices et
l'examen par les Chambres. Quant au fond, il n'avait alors pas été contesté.
214 
Interventions parlementaires
L'adoption des modifications proposées permettra de classer l'intervention parle-
mentaire suivante:
1989 P 
89.552 Produits «propres». Information des consommateurs
(N 6.10.89, Schule).
22 
Partie spéciale
Article 26, 3e alinéa
L'extension du 3e alinéa qui est proposée vise à conférer au Conseil fédéral le
pouvoir d'édicter en matière de contrôle autonome des prescriptions non plus
seulement quantitatives (étendue), mais aussi qualitatives (modalités). Cette
compétence nouvelle lui permet d'instaurer en Suisse l'obligation pour les
laboratoires d'essai de se conformer aux principes des Bonnes pratiques de
laboratoire (BPL).
Le Conseil fédéral pourra ainsi réglementer par voie d'ordonnance ou de directive
l'organisation de l'installation, la formation du personnel, le plan de l'étude, sa
réalisation, le contrôle de son déroulement, l'enregistrement des données et enfin
le stockage et la conservation des archives et des matériaux, de façon qu'ils soient
conformes aux BPL. En outre, il édictera des prescriptions sur la vérification du
contrôle autonome par les autorités publiques. Cette vérification s'appuiera sur
les lignes directrices intitulées: «Procédures et principes relatifs aux Bonnes
pratiques de laboratoire (BPL)», publiées en mars 1986 par le Département
fédéral de l'intérieur et l'Office intercantonal de contrôle des médicaments.
Article 27 et changements rédactionnels subséquents touchant les articles 26, 1er
alinéa, 28, 1er et 2e alinéas, 41,1er alinéa, 60, 1er alinéa, lettres c et d, et 61, 1er alinéa,
lettres c et d
La formulation selon laquelle «Quiconque met dans le commerce des substances
doit informer le preneur de celles de leurs propriétés qui peuvent avoir un effet
1349

sur l'environnement» (art. 27, 1er al, let. 1) donne clairement à comprendre
qu'outre de simples indications sur la façon d'utiliser les substances (comme c'est
le cas aujourd'hui), le Conseil fédéral peut demander la communication de
données techniques ou scientifiques (résultats de tests toxicologiques, écotoxico-
logiques ou physico-chimiques), dans la mesure du moins où ces données jouent
un rôle dans l'évaluation de la compatibilité d'un produit avec l'environnement.
Cette disposition permet de garantir que seront fournies au preneur les informa-
tions dont il a effectivement besoin: les données précitées sont en effet souvent
indispensables, notamment lorsqu'il s'agit d'un professionnel.
Cette information peut prendre plusieurs formes selon le destinataire, comme le
laisse entendre la formulation volontairement imprécise: «... doit communiquer
au preneur les instructions propres à garantir...» (art. 27,1er al., let. b), et le titre
même de l'article 27, rebaptisé «Information du preneur» (précédemment:
«Mode d'emploi»). Elle peut ainsi avoir comme support l'étiquette, la fiche
technique de sécurité ou autres. Cette disposition est nécessaire pour pouvoir par
voie d'ordonnance adapter à celles de la CE les prescriptions relatives à l'étique-
tage (y compris les indications et symboles concernant les risques éventuels et les
mesures de sécurité à prendre).
Il est à noter qu'il est établi une distinction claire entre protection de l'environne-
ment et protection de l'utilisateur, comme il ressort de la formulation: «...
l'environnement ou, indirectement, pour l'homme» (cf. aussi l'art. 29 LPE). Plus
précisément, les mesures destinées à protéger spécifiquement l'environnement ou
à protéger l'homme contre un danger qui le menace parce qu'il menace l'envi-
ronnement (donc: qui le menace indirectement) devront s'appuyer sur le droit de
l'environnement, tandis que les mesures destinées à protéger l'homme contre un
danger qui le menace directement relèveront de la législation sur les toxiques.
Les informations de compatibilité avec l'environnement ne sont pas seulement
importantes pour la phase d'application de la substance ou du produit, mais pour
toute sa durée de vie: d'où l'emploi du concept très large d'«utilisation» («Um-
gang»), qui ici recouvre aussi bien la transformation, le stockage ou la manipula-
tion que la mise en œuvre ou encore l'élimination.
Les modifications qui concernent les articles 26,1er alinéa, 28,1er et 2e alinéas, 41,
1er alinéa, ainsi que les dispositions pénales des articles 60 et 61 sont induites
directement par la modification précitée de l'article 27. Elles sont d'ordre
strictement formel.
Article 47, 4e alinéa (nouveau)
La LPE ne contient pas à ce jour de dispositions sur la communication d'informa-
tions confidentielles à des Etats tiers. Le projet autorise cette communication
pour les données confidentielles recueillies dans le cadre de l'exécution de la LPE,
à la condition toutefois qu'elle soit nécessaire pour permettre l'application
d'accords internationaux, ou qu'une autre loi fédérale l'exige (cf. la loi fédérale du
20 mars 1981 sur l'entraide judiciaire internationale en matière pénale).
1350

Modification du droit en vigueur (ch. 4, loi sur les toxiques)
L'article 6, 3e alinéa, de la loi fédérale sur les toxiques (RS 814.80) donne au
Conseil fédéral la compétence de prescrire que les études de laboratoire indi-
quées au 2e alinéa du même article 6 doivent répondre aux principes des BPL.
Cette extension des BPL aux analyses de toxicité prévues par la loi sur les toxiques
permettra l'harmonisation de l'ensemble du dispositif avec les décisions per-
tinentes de l'OCDE et avec la réglementation de la CE. Le Conseil fédéral
introduira les principes des BPL en droit national par voie d'ordonnance ou de
directive, en veillant à le coordonner avec les prescriptions d'exécution qui
concrétiseront l'article 26, 3e alinéa, LPE. En outre, et toujours en vertu de
l'article 6,3e alinéa, de la loi sur les toxiques, il réglera la procédure de contrôle de
conformité aux principes des BPL, qui s'articulera avec les lignes directrices
intitulées: «Procédures et principes relatifs aux bonnes pratiques de laboratoire
(BPL)», publiées en mars 1986 par le Département fédéral de l'intérieur et
l'Office intercantonal de contrôle des médicaments.
Le nouvel article 15a de la loi sur les toxiques permettra d'introduire en Suisse de
manière harmonisée - c'est-à-dire en coordonnant droit de l'environnement et
législation sur les toxiques - le dispositif développé par la CE relativement à
l'information du destinataire en matière de substances dangereuses et de toxiques
(s'agissant notamment de la fiche de données de sécurité). Cet article est d'abord
nécessaire pour pouvoir contraindre le remettant d'un toxique à fournir aux
utilisateurs professionnels une information garantissant une utilisation sans
risque, conformément à ce qui est prévu dans la CE. Dans ce contexte, l'amende-
ment apporté à l'article 6,2e alinéa, de la loi sur les toxiques permettra à l'autorité
d'enregistrement d'exiger le cas échéant la fiche technique de sécurité dans le
cadre de la procédure de notification.
La réserve figurant à l'article 21,1er alinéa, de la loi sur les toxiques relativement à
l'exécution par la Confédération est étendue à l'article 6 de cette même loi.
Aujourd'hui déjà, l'article 21, 1er alinéa, est de facto en contradiction avec cet
article 6 qui implique matériellement une exécution de la part de la Confédéra-
tion. La correction se justifie maintenant d'autant plus qu'il est créé à l'article 6
une base légale concernant les BPL, qui sont depuis toujours du ressort de la
Confédération. En réalité, elle ne change strictement rien à la répartition actuelle
des compétences en matière d'exécution.
23 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
231 
Confédération
En ce qui concerne l'information du preneur, les modifications proposées en la
matière n'auront d'incidences ni sur le plan financier, ni sur le plan du personnel.
Pour ce qui est de l'échange d'informations confidentielles, il ne devrait pas, lui
non plus, avoir d'incidences, du moins au début, puisqu'il n'interviendra que dans
des cas particuliers (et sur demande). Mais il en serait autrement si cet échange
devait devenir systématique, ce qui serait par exemple le cas si la CE reconnaissait
les notifications ou autorisations suisses.
1351

S'agissant enfin des Bonnes pratiques de laboratoire (BPL), la mise en vigueur des
dispositions proposées entraînerait un surcroît de travail pour l'administration. La
reprise de ces BPL se traduirait en effet par une augmentation du nombre de
laboratoires à inspecter. Il est vrai que, conformément au principe du pollueur-
payeur, la Confédération touche pour cette prestation des émoluments (cf. annexe
5 de l'ordonnance sur les substances). Mais le Trésor public serait seul à profiter
d'une multiplication des inspections: les offices concernés, à savoir l'OFEFP et
l'OFSP, se trouveraient au contraire confrontés à un alourdissement des dépenses
et à un gonflement du volume de travail.
Pour que l'OFEFP et l'OFSP soient en mesure de procéder à la fois aux
inspections BPL selon la fréquence prévue et aux audits BPL (vérifications
particulières effectuées sur demande, auxquelles la Suisse s'est engagée dans
plusieurs accords internationaux), il est indispensable qu'ils disposent chacun d'un
poste supplémentaire.
232 
Cantons et communes
Les modifications proposées n'auront d'incidence ni sur les cantons, ni sur les
communes.
24 
Programme de la législature
La modification de la LPE a été annoncée dans le Rapport du Conseil fédéral en
date du 25 mars 1992 sur le programme de la législature 1991-1995, au titre
d'objet à soumettre au Parlement au cours de la première moitié de la législature
(FF 7992 III 1).
25 
Relation avec le droit communautaire
Les modifications proposées permettent d'introduire dans la LPE la base légale
grâce à laquelle le Conseil fédéral pourra adapter au droit communautaire les
prescriptions relatives aux substances dangereuses pour l'environnement. Elles
faisaient d'ailleurs déjà partie de celles qui avaient été retenues dans le cadre du
projet Eurolex dans la perspective de l'Accord sur l'Espace économique euro-
péen. L'harmonisation complète du droit des produits chimiques avec celui de la
CE passe cependant aussi par une modification de la loi sur les toxiques.
26 
Bases juridiques
261 
Constitutionnalité
La compétence de la Confédération d'édicter des prescriptions relativement aux
substances dangereuses découle de la compétence générale qui lui est donnée par
l'article 24sePties est. de légiférer «sur la protection de l'homme et de son milieu
naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes qui leur sont portées». En
1352

ce qui concerne les modifications qui seront nécessaires dans le domaine de la
santé publique, et qui affectent la loi sur les toxiques, la compétence de la
Confédération s'appuie sur l'article 69bis est., selon lequel elle a «le droit de
légiférer sur le commerce d'[...] articles de ménage et [d']objets usuels en tant
qu'ils peuvent mettre en danger la santé ou la vie».
262 
Délégation de compétences législatives
Le projet contient plusieurs dispositions autorisant le Conseil fédéral à édicter du
droit d'exécution dans le cadre strict de la LPE: ces normes de délégation de
compétences lui permettront de préciser ultérieurement des points qu'il serait
inapproprié de régler dans le détail au niveau de la loi.
Conformément à ce qui est prévu par la Constitution, ces délégations de
compétence ne concernent chacune qu'un point particulier, et elles sont parfaite-
ment définies quant à leur contenu, leur objet et leur portée. En conséquence, la
compétence d'édicter des ordonnances attribuée au Conseil fédéral est conforme
au principe constitutionnel selon lequel elle doit être clairement définie.
3 
Organismes dangereux pour l'environnement
31 
Partie générale
311 
Point de la situation et domaines à réglementer
311.1 
Résultats des débats parlementaires sur l'Accord du 2 mai
1992 instituant l'Espace économique européen (EEE)
«Le strict nécessaire»: c'est selon ce mot d'ordre que les Chambres fédérales ont
adapté au droit européen, dans le cadre d'Eurolex, les prescriptions sur les
organismes dangereux pour l'environnement. Elles ont ainsi introduit dans la loi
sur la protection de l'environnement (LPE) une réglementation qui se borne à
transposer les dispositions des deux directives nos 90/219 et 90/220, concernant
exclusivement les organismes génétiquement modifiés.
Le Conseil national et le Conseil des Etats étaient cependant tous deux d'avis
qu'un projet plus développé, tel qu'il a été proposé par le Conseil fédéral, eût été
préférable. Dans la réglementation minimale, ils ont notamment regretté:
- l'absence de prescriptions sur l'utilisation d'organismes naturels pathogènes,
- l'insuffisance de la réglementation concernant le transport d'organismes, et
- l'absence de garantie financière pour la réparation d'atteintes causées par des
organismes dangereux pour l'environnement.
En conséquence, le Conseil fédéral a été chargé, dans le cadre d'une motion, de
proposer sans tarder par la voie législative ordinaire une réglementation plus
complète contenant des dispositions sur l'utilisation d'organismes génétiquement
modifiés et d'organismes pathogènes.
90 Feuille fédérale. 145' année. Vol. II 
1353

311.2 
Développement et état de la génétique et de la biotecbnologie
Les possibilités de modifier les caractéristiques et le comportement d'organismes,
par exemple par croisement ou par sélection, ont été mises à profit de tout temps
dans le domaine de l'élevage et de la culture végétale, comme aussi pour la
production de denrées alimentaires à l'aide de microorganismes. De même, les
recherches scientifiques consacrées aux lois et aux mécanismes de l'hérédité
reposent sur une longue tradition. Ce n'est en revanche que depuis vingt ans
environ qu'il est possible, à l'aide des techniques de génie génétique, de recombi-
ner le patrimoine héréditaire d'un organisme ou celui de divers organismes
appartenant à des espèces non apparentées. Par recombinaison génétique, on
entend tout procédé qui modifie le matériel génétique autrement que par
croisement ou par recombinaison naturelle.
Jusqu'au début des années 80 environ, ce sont surtout les laboratoires de
recherche fondamentale qui utilisaient des organismes génétiquement modifiés.
Depuis, la possibilité de mettre en œuvre ce genre d'organismes dans d'autres
domaines a conduit à une augmentation frappante, en Suisse aussi, du nombre de
travaux en génie génétique (fig. 1). Entre 1985 et 1990, le nombre de projets
réalisés par des instituts de recherche et des établissements industriels (utilisation
en système confiné) a presque quadruplé.
250
200
150
100
501 1 1 1 1 1 1 1
83
84
85
86
87
88
89
90
Figure 1: Projets de génie génétique réalisés en milieu confiné qui ont été déclarés à la
Commission suisse pour la sécurité biologique (CSSB).
Sur le plan mondial, et dans le même laps de temps, le nombre d'expériences
réalisées dans l'environnement (disséminations expérimentales) a fortement
augmenté (fig. 2). A la fin de 1989, près de deux cents disséminations expéri-
mentales avec des organismes génétiquement modifiés avaient été enregistrées, et
à la fin de 1990, leur nombre avait passé à quatre cents. En Suisse, la première
1354

dissémination expérimentale, avec des pommes de terre génétiquement modi-
fiées, a eu lieu en 1991 à la Station fédérale de recherches agronomiques de
Changins.
160
140
120
100
83
84
85
86
87
88
89
90
Figure 2: Disséminations expérimentales d'organismes génétiquement modifiés (à l'échelle
mondiale), selon les indications de la «Gesellschaft für biotechnologische Forschung mbH,
Braunschweig (1990)».
Des produits destinés à des applications diverses et contenant des organismes
naturels sont commercialisés depuis longtemps. Bornons-nous à mentionner ici
l'agriculture (p. ex. le recours aux bactéries et aux virus dans la lutte anti-
parasitaire), la médecine (p. ex. les médicaments et les vaccins vivants), l'ali-
mentation (les denrées alimentaires telles que yoghourts et fromages) et la
technologie environnementale (p. ex. les produits destinés à la dégradation
microbienne des toxiques, ou les produits pour la désulfuration microbienne du
charbon).
Ces domaines et d'autres offrent en outre des parts possibles de marché pour les
produits contenant des organismes génétiquement modifiés. A ce jour, ce type de
produit n'a guère été commercialisé, à l'exception d'une levure de boulangerie
génétiquement modifiée, autorisée en Grande-Bretagne en 1990.
311.3 
Domaines à réglementer
La possibilité d'agir en profondeur et de manière ciblée sur le patrimoine
génétique d'organismes est pour beaucoup source non seulement d'espoir, mais
aussi d'inquiétude. Comme le génie génétique n'est pas une discipline aisément
accessible - même les avis des spécialistes divergent parfois sur certains points
1355

importants - d'aucuns en viennent à se demander si cette nouvelle technologie est
exempte de dangers. De fait, il n'est pas simple, même pour les spécialistes,
d'évaluer objectivement les chances et les risques liés à cette technologie, car aussi
bien le génie génétique en tant que tel que la recherche concernant les risques
pour l'environnement en sont toujours à un stade de développement relativement
peu avancé.
Il convient d'admettre d'une façon générale que les organismes tant naturels que
génétiquement modifiés, en fonction de leurs propriétés, du mode d'application et
de la quantité utilisée peuvent présenter une menace pour l'environnement et
indirectement pour l'homme (fig. 3).
•
••
••
•
• ~,
•
•
•
. Exemples de propriétés ayant un effet sur l'environnement
Caractère pathogène pour la faune, la flore et, indirectement, pour l'homme
Suivie dans le site d'application
Multiplication et établissement dans l'environnement
Instabilité des caractères héréditaires
Transmission des facteurs héréditaires à d'autres organismes (transfert horizontal
de gènes)
Influence sur d'importants métabolismes de l'environnement
C y,;C;-!H"X " ' • Exè«JÌpÌes;aed;an8ÌBf5i>«enttól»!> ; - ' -' ,,; l'! ,?,-:, :',,\ '.
Pollution de l'eau, du sol et de l'air par des organismes pathogènes:
p. ex. par les agents pathogènes du paludisme (chez l'homme), de la rage (chez
les animaux) ou du feu bactérien (chez les plantes).
Perturbation du cycle naturel des matières:
p. ex. suite à la modification de la teneur en nitrate du sol ou à la libération de
métaux lourds dans les sédiments par des microorganismes.
Menace pour la diversité des espèces:
p. ex. suite à la pollution génétique du matériel héréditaire de la flore et de la
faune par transfert horizontal des gènes, ou par la prolifération d'un nouvel
organisme non indigène (p. ex. verges d'or du Canada en Suisse).
Figure 3: Exemples de propriétés ayant un effet sur l'environnement et de dangers potentiels.
En ce qui concerne les organismes génétiquement modifiés en revanche, il est
considérablement plus difficile d'évaluer le risque effectif pour l'homme et
l'environnement, puisqu'on ne dispose au départ que d'expériences très res-
treintes sur les effets de ces nouvelles combinaisons génétiques. C'est ainsi qu'on
ne saurait résoudre de manière définitive la question du transfert horizontal de
gènes, par exemple dans le cas de microorganismes génétiquement modifiés, sans
procéder à des disséminations expérimentales conçues à cet effet.
A l'heure actuelle, il faut déplorer un certain vide juridique face à ces dangers
potentiels. Les lois existantes ne couvrent en effet pas les aspects suivants:
- Déchets, eaux usées et émissions résultant de l'exploitation normale de labora-
toires de recherche et d'installations industrielles (p. ex. production de médica-
ments, vaccins, denrées alimentaires ou produits phytosanitaires);
1356

- Dissémination d'organismes à des fins expérimentales (p. ex. vérification et
évaluation de leur compatibilité avec l'environnement);
- Utilisation d'organismes en milieu naturel (p. ex. décomposition de matières
premières, élimination des déchets, lutte antiparasitaire);
- Importation et commerce de plantes ornementales (p. ex. mesures de quaran-
taine pour protéger les plantes et les cultures indigènes dés parasites, des
maladies et des mauvaises herbes).
Ce n'est pas seulement pour protéger l'homme et l'environnement que l'adoption
de nouvelles prescriptions sur l'utilisation d'organismes portant atteinte à la santé
et à l'environnement est nécessaire. Dans l'intérêt de la sécurité du droit, les
personnes et les entreprises travaillant avec des organismes ont elles aussi besoin
d'un cadre législatif clair, qui puisse servir de base à une planification à long terme
et aux investissements dans des mesures de sécurité.
Une autre raison importante milite en faveur de l'adoption de prescriptions
nouvelles: le contexte international. Depuis l'adoption des deux directives 90/219/
CEE et 90/220/CEE (JO N° L 117/1, pp. 1 à 14 et 15 à 28 du 8.5. 90), le 23 avril
1990, sur l'utilisation confinée de microorganismes génétiquement modifiés et sur
la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'envi-
ronnement, la Communauté européenne est en avance sur la Suisse dans ce
domaine. Les présentes dispositions de la LPE tiennent compte de ces deux
directives de la CE et constituent, avec les nouvelles prescriptions de la loi sur les
épidémies, la base nécessaire à l'édiction des dispositions nécessaires par voie
d'ordonnance.
312 
Objet des dispositions proposées
Les prescriptions de la LPE se répartissent en trois groupes (fig. 4): exigences
élémentaires posées en vue de l'utilisation de tous les organismes, exigences plus
sévères pour certains groupes à risque, et dispositions concernant les compétences
du Conseil fédéral et de la Commission fédérale pour la sécurité biologique.
Le projet prévoit en outre une adaptation de la loi sur les épidémies du
18 décembre 1970 (LEp; RS 818.101) (cf. ch. 37) afin de régler parallèlement à la
loi sur la protection de l'environnement les questions de sécurité liées aux
maladies transmissibles de l'homme. La modification des deux lois devrait couvrir
l'ensemble des domaines à réglementer en matière d'environnement et de santé
publique.
Le projet ne se prononce pas sur la question de savoir si les modifications
génétiques d'organismes sont souhaitables ou non. C'est pourquoi il ne comporte
pas de dispositions générales sur la recherche, le développement et l'application
de la biotechnologie et du génie génétique autres que celles concernant la sécurité
biologique. Si à un moment donné d'autres prescriptions légales devaient être
envisagées, par exemple pour des raisons éthiques, la présente réglementation ne
serait en rien compromise, mais devrait simplement être complétée.
1357

Type de
prescription
Exigences
élémentaires
Exigences
supplémentai-
res spécifiques
Compétences
Organismes
concernés
Tous
Organismes
génétiquement
modifiés et
organismes
pathogènes
Tous
Contenu
Interdiction de la remise à des
fins d'utilisation pouvant pré-
senter un danger pour l'environ-
nement
Contrôle autonome
Information du preneur
Utilisation respectueuse de
l'environnement
Mesures de confinement
Essais de dissémination
Mise dans le commerce
Autres prescriptions du Conseil
fédéral
Commission fédérale pour la
sécurité biologique
Article
art. 29c
lerai.
art. 29c
2e al.
art. 29d
art. 29e
art. 29a
art. 29b
art. 29c
3e et 4e al.
art. 29f
art. 29g
Figure 4: Vue d'ensemble des prescriptions de la LPE.
313 
Résultats de la procédure préliminaire
De toutes parts, la nécessité de réglementer le domaine des organismes dangereux
a été reconnue, et de nombreuses prises de position demandent que l'on
poursuive sans tarder, et si possible que l'on accélère la procédure de modification
de la loi.
Du point de vue du contenu, le projet mis en consultation a trouvé une large
approbation. Aucune objection n'a été formulée contre l'approche orientée sur le
risque qui prend en compte les organismes naturels et les organismes génétique-
ment modifiés. Beaucoup de réponses ont émis le vœu que, sur le modèle des
directives de la CE, la LPE comporte des dispositions concrètes et, plutôt qu'une
simple délégation de compétence, qu'elle confère au Conseil fédéral l'obligation
claire et précise d'édicter des dispositions d'application contraignantes. Dans les
milieux de la recherche et de l'industrie, l'analogie entre les nouveaux articles de
la LPE sur les organismes dangereux et ceux qui concernent les substances
dangereuses pour l'environnement a été largement approuvée; par contre, les
organisations de protection de l'environnement et la majorité des cantons
souhaitent donner à ce chapitre une plus grande autonomie, et demandent des
dispositions légales axées spécifiquement sur les problèmes et les incertitudes liés
aux organismes. L'absence d'aspects éthiques a été plusieurs fois citée et considé-
rée soit comme une lacune générale de la législation suisse, soit comme une
faiblesse spécifique du projet de la LPE. Sous le terme générique d'«éthique», on
1358

s'est référé non seulement à la question de la dignité de la créature, mais encore à
celle de savoir si les biotechnologies, et aussi les différentes répercussions liées à
l'usage de ces nouvelles technologies, sont nécessaires et souhaitables. Ont
également été relevées les lacunes dans la réglementation en matière de protec-
tion de la santé, publique comme individuelle, que même la LPE modifiée ne
saurait combler. On a donc estimé qu'il conviendrait, dans le sillage de la nouvelle
LPE, d'envisager une modification de la législation sur les épidémies.
314 
Interventions parlementaires
Au cours de ces dernières années, les problèmes de sécurité et de protection de
l'environnement que posent la biotechnologie et le génie génétique ont suscité de
nombreuses interventions parlementaires, à savoir entre autres:
1988 P 87.914 
Manipulations génétiques. Déclaration obligatoire
(N 18. 3. 88, Zwygart)
1989 P 89.442 
Commission pour la recherche en matière de génie géné-
tique (N 6.10.89, Commission du Conseil national 88.202/
88.234)
1992 M 92.057-4 
Organismes génétiquement modifiés et organismes patho-
gènes. Réglementation (N 5.10. 92/E 29. 9.92, Commission
de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de
l'énergie du CN et du CE)
Le présent projet tenant compte des suggestions et des souhaits formulés dans les
interventions ci-dessus, ces motions et ces postulats peuvent être classés. L'inter-
vention suivante doit cependant être maintenue.
1989 P 89.441 
Génie génétique. Conséquences (N 6.10. 89, Commission
du Conseil national 88.202/88.234)
32 
Partie spéciale
Modifications rédactionnelles nécessitées par l'inclusion du domaine des organismes
dangereux pour l'environnement
L'intégration du nouveau domaine à réglementer dans l'actuelle loi sur la
protection de l'environnement, ainsi que l'harmonisation de celle-ci avec les
dispositions existantes a nécessité l'insertion dans plusieurs articles du terme
d'«organisme» et quelques modifications rédactionnelles de moindre importance.
Ceci concerne les articles 4,1er et 2e alinéas, 10,1er et 3e alinéas, 26,1er alinéa, 44,
3e alinéa, 46, 2e et 3e alinéas, ainsi que l'article 65, 2e alinéa, LPE.
A ce sujet, seule la modification de l'article 10,1er et 3e alinéas, LPE, requiert une
explication. Dans ces deux dispositions, la référence actuelle au stockage de
substances est supprimée. D'une part, avec l'extension du champ d'application de
la LPE aux organismes, cette indication serait trop imprécise. D'autre part, dans
le texte actuel déjà, la mention du stockage ne figure qu'à titre d'exemple comme
complément de la notion d'installation (art. 7, 7e al. LPE), et il ne convient donc
pas de lui attribuer une signification spécifique.
1359

Artide 7, Ier alinea
A la suite de l'intégration des organismes dans la LPE, la définition du terme
d'«atteintes» doit être modifiée sur deux points. D'une part, elle devra com-
prendre les atteintes liées à l'utilisation des organismes par l'homme, telles les
pollutions biologiques de l'eau, du sol ou de l'air, les contaminations du matériel
génétique de la faune ou de la flore, ou les modifications de la composition
naturelle des biocénoses par l'introduction de nouveaux organismes. La descrip-
tion en termes neutres, exempts de jugement de valeur, des nouveaux types
d'atteintes s'inspire de définitions figurant déjà dans la LPE. C'est ainsi que selon
l'article 7, 3e alinéa, toute modification de l'état naturel de l'air est considérée
comme pollution atmosphérique. D'ailleurs, le but de la LPE n'est pas de protéger
contre n'importe quelle atteinte, mais seulement contre celles qui sont nuisibles
ou incommodantes (art. 1er LPE). C'est ainsi que les modifications de la flore
consécutives à l'exploitation normale du sol (p. ex. par labourage) ne sont pas
considérées comme atteintes nuisibles ou incommodantes.
Deuxièmement, avec l'intégration des organismes dans la LPE, il convient de
protéger les eaux de la pollution due aux organismes, au même titre que l'air ou le
sol. Par conséquent, la notion d'«atteintes» recouvrira désormais aussi les pollu-
tions et autres atteintes portées aux eaux. Certes, on pourrait réaliser ce même
objectif en procédant à d'importantes modifications de la loi fédérale sur la
protection des eaux. Une adaptation superficielle de cette loi ne permettrait
cependant pas d'atteindre l'objectif d'une protection équivalente des eaux contre
la pollution par les organismes, puisqu'il eût fallu élargir notablement, en
particulier, la compétence du Conseil fédéral de légiférer à l'échelon des ordon-
nances dans le domaine des organismes. Le fait d'étendre ainsi la portée de la
notion d'atteintes dans la LPE présente de plus l'avantage de fixer expressément
la protection des eaux contre les pollutions dans les autres domaines réglementés
par la LPE, ce qui est souhaitable, notamment en vue de l'application des
dispositions d'exécution aux domaines des substances dangereuses pour l'envi-
ronnement et des déchets. Cela assure en outre une meilleure adéquation de
l'article 1er (but) à sa fonction, qui est de délimiter le champ d'application de la
LPE, donc de mieux remplir la fonction assignée (message FF 1979III774 et BO
N 1982 324).
Article 7, alinéa 5tó
La LPE définit à l'alinéa 5 de l'article 7 la notion de «substance». Cette définition
ne pouvant s'appliquer aux êtres vivants, il est nécessaire d'en créer une pour les
«organismes». Formulée d'une manière aussi large que possible, elle se rapporte
tant aux organismes à l'état naturel qu'aux organismes modifiés par l'homme. Elle
correspond par le contenu à celle de l'OCDE (OCDE: Considérations relatives à
l'ADN recombiné, Paris 1986, p.73), ainsi qu'à celle de la directive communau-
taire 90/220/CE. Ainsi sont considérées comme organismes non seulement les
formes d'êtres vivants typiques, telles que les plantes, les animaux et les unicellu-
laires, mais aussi certaines unités biologiques dépendantes mais capables de se
multiplier, telles que les virus ou les cultures cellulaires.
Par organismes génétiquement modifiés, on entend tout organisme dont le
matériel génétique a été modifié autrement que par croisement ou par fecombi-
1360

naison naturelle. Les organismes pathogènes sont les microorganismes (p. ex.
bactéries, champignons, virus, parasites) qui provoquent des maladies chez
l'homme, les animaux, les plantes et d'autres microorganismes. Peu importe que la
maladie soit due à la production d'une substance toxique ou à la multiplication de
l'organisme pathogène.
Par analogie avec la définition du terme de «substance» figurant à l'article 7, 5e
alinéa, LPE, le terme d'«organisme» se rapporte à tous les mélanges et à tous les
objets commercialisés qui en contiennent.
Chapitre 3: Organismes dangereux pour l'environnement (nouveau)
Remarque préliminaire
La notion d'«organisme» telle qu'elle est définie au niveau international est très
large. Différentes limitations s'imposent donc:
1. 
Cette notion, en soi, englobe également l'être humain. Il n'existe cependant
aucune intention de l'intégrer dans la réglementation.
2. 
Il arrive que certains domaines se recoupent avec d'autres textes législatifs,
tels la loi sur la protection des eaux, ou la loi sur la protection de la nature et
du paysage. Dans ces cas, la réglementation spéciale prime sur la régle-
mentation générale de la LPE.
3. 
La protection de l'environnement au sens de la LPE signifie protection
contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er, 1er al., LPE). La
nouvelle réglementation sur l'utilisation d'organismes doit être considérée
dans ce contexte: il s'agit d'éviter les atteintes nuisibles ou incommodantes
qui résultent, ou pourraient résulter de l'utilisation dïorganismes.
Article 29a (nouveau)
La réglementation prévoit que quiconque utilise des organismes pathogènes ou
génétiquement modifiés doit toujours prendre toutes les mesures de confinement
requises, à moins d'être au bénéfice d'une autorisation officielle permettant de
procéder à une utilisation dans l'environnement.
Selon le 1er alinéa, toute personne qui met en œuvre des organismes pathogènes
ou des organismes génétiquement modifiés en milieu confiné est tenue de se
documenter sur les risques pour l'environnement, et indirectement pour l'homme,
qui seraient entraînés par les opérations prévues, et de prendre les mesures
correspondantes. Dans la pratique, ces travaux exécutés en confinement sont
classifiés en quatre groupes de risque en fonction du danger qu'ils représentent
(cf. directive CE 90/679 CEE). A chacun des groupes de risque correspond au
niveau de l'installation un niveau de sécurité défini sur le plan international et
prescrivant les mesures techniques et d'organisation indispensables à la sécurité
de l'exploitation.
Le 2e alinéa donne la compétence au Conseil fédéral de prendre les dispositions
administratives nécessaires pour faire contrôler par les autorités la conformité de
la classification des projets envisagés. Il est prévu d'harmoniser les procédures
avec la directive CE 90/219/CEE (fig. 5). Ceci signifie que l'utilisation d'orga-
nismes appartenant aux groupes de risque les plus élevés, c'est-à-dire 2 à 4,
1361

requiert une autorisation pour chaque première utilisation, une notification pour
tout nouveau projet de recherche et une autorisation pour toute nouvelle
application industrielle. Pour les organismes du groupe de risque 1, une notifica-
tion est requise uniquement lors de la mise en place du premier projet de
recherche ainsi que pour chaque utilisation industrielle nouvelle.
Risque
Risque négligeable
(groupe l/groupe de
risque 1)
Risque faible à élevé
(groupe Il/groupes de
risque 2-4)
Echelle
petite (Recherche &
Développement)
Notification obligatoire du
premier projet
Obligation de tenir un re-
gistre de tous les autres
projets
Autorisation obligatoire
pour le premier projet
Notification obligatoire de
tous les nouveaux projets
grande (Production
industrielle)
Notification obligatoire de
toutes les utilisations
Autorisation obligatoire
pour toutes les utilisa-
tions
Figure 5: Procédures de notification et d'autorisation pour l'utilisation d'organismes géné-
tiquement modifiés en enceinte confinée (selon directive 90/219 CEE).
Il convient en outre d'examiner si certaines installations utilisant des organismes
dangereux pour l'environnement ne devraient pas être assujetties à l'ordonnance
du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE; RS
814,011.). Cela concernera en particulier les installations qui utilisent des micro-
organismes pathogènes ou génétiquement modifiés présentant un risque biolo-
gique élevé.
Article 29b (nouveau)
Le concept qui est à la base de la réglementation des disséminations à titre
expérimental prévoit au 1er alinéa que chaque expérience doit être évaluée et
autorisée individuellement. Ainsi, chaque autorisation est limitée au requérant, à
l'organisme testé, au lieu d'expérimentation ainsi qu'aux conditions expéri-
mentales spécifiques décrites dans la demande d'autorisation. D'après les consi-
dérations de l'OCDE (cf. OCDE: Considérations de sécurité relatives à la
biotechnologie 1992. Paris 1992, p. 25 ss), le premier essai de dissémination doit
autant que possible être effectué à petite échelle, dans des conditions d'isolation
biologique et sous contrôle rigoureux. Si aucun effet négatif n'a été observé, les
mesures de sécurité (isolation) seront progressivement allégées lors des essais
suivants et le contrôle réduit. Ce principe est appliqué depuis quelque temps déjà,
tant aux Etats-Unis que dans la Communauté (directive 90/220/CEE).
Selon le 2e alinéa, le Conseil fédéral fixera la procédure et les conditions à remplir
pour obtenir une autorisation en vue d'une dissémination expérimentale. Il s'agit
1362

en premier lieu d'apprécier la compatibilité avec l'environnement, sur la base de
la littérature scientifique disponible et des essais préliminaires en milieu confiné.
Pour l'essai proprement dit, les renseignements suivants sont requis:
- Caractéristiques des organismes utilisés (p. ex. propriétés de l'organisme
donneur et de l'organisme récepteur, du vecteur, du matériel génétique trans-
féré ainsi que de l'organisme génétiquement modifié),
- Indications sur le lieu de l'essai (p. ex. climat, géographie, écologie, surface,
zones-tampon),
- Informations sur les conditions expérimentales (p. ex. plan d'exécution, nombre
d'organismes et d'applications spécifiques, période et durée).
Pour l'évaluation des projets de dissémination, il est prévu de recourir également
à des spécialistes externes à l'administration. Le 2e alinéa, lettre a, prévoit à cet
effet la possibilité de consulter la commission d'experts pour la sécurité biolo-
gique visée à l'article 29g, ainsi que d'autres spécialistes.
En dépit de tous les examens préliminaires et même si les essais sont réalisés dans
le respect des prescriptions, il subsistera toujours une part d'incertitude quant au
comportement des organismes dans l'environnement. Les connaissances actuelles
sur le fonctionnement des écosystèmes sont insuffisantes. Une intensification de
la recherche dans le domaine de la sécurité devrait permettre de les améliorer. Du
fait de cette incertitude, le projet prévoit au 2e alinéa, lettre b, la possibilité
d'obliger le requérant à assurer la couverture financière pour les frais entraînés
par l'identification, la prévention ou la suppression d'éventuelles atteintes nui-
sibles ou incommodantes. Cette disposition autorise le Conseil fédéral à prescrire
non seulement la couverture des frais entraînés par les mesures que les autorités
prennent pour empêcher une atteinte imminente (cf. art. 59), mais aussi la
couverture des frais occasionnés par les mesures que le requérant lui-même devra
prendre au cas où l'essai de dissémination devait mal tourner. Ainsi la compétence
d'édicter des prescriptions sur l'obligation d'assurer une couverture financière
lors d'essais de dissémination d'organismes génétiquement modifiés ou patho-
gènes est-elle plus large que la compétence d'édicter des prescriptions sur la
couverture financière concernant la simple responsabilité causale (cf. art. 59b, let.
a).
Les conditions à remplir pour obtenir une autorisation d'effectuer une dissémina-
tion expérimentale comportent également, selon le 2e alinéa, lettre c, l'information
du public. Reste à régler le contenu et la forme que revêtira cette information. On
pourrait, par exemple, envisager une publication dans la Feuille fédérale. Quoi
qu'il en soit, cette disposition ne modifie en rien les droits des parties, tel celui de
consulter les dossiers, ni les restrictions à l'accès du public, parmi lesquelles
figurent notamment les intérêts prépondérants, privés ou publics, à garder le
secret.
Le 3e alinéa permet au Conseil fédéral de prévoir des dérogations à l'autorisation
obligatoire requise au 1er alinéa. A l'heure actuelle, il n'est pas prévu de faire
usage de cette disposition pour les organismes génétiquement modifiés. La
réglementation doit toutefois garder une certaine flexibilité afin qu'il soit possible
de réagir à des modifications du droit sur le plan international (nouvelles
directives de la CE) ou à de nouvelles découvertes. Il va de soi qu'une procédure
1363

simplifiée ne peut entrer en considération que lorsque son application ne présente
aucun risque pour l'environnement.
Article 29c (nouveau)
Le 1er alinéa soumet à une interdiction généralisée la mise dans le commerce
d'organismes à des fins susceptibles d'avoir des conséquences dommageables pour
l'environnement. Cette disposition s'adresse à toutes les personnes qui mettent
des organismes dans le commerce, en particulier les fabricants, les importateurs et
les commerçants. Mais elle s'adresse également aux autorités qui, selon le 3e
alinéa, doivent autoriser la mise dans le commerce des organismes génétiquement
modifiés ou pathogènes. Pour ces autorités, le respect des dispositions du 1er
alinéa représente la condition préalable à la délivrance de toute autorisation
légale.
Avec la tournure «à cette fin», le 2e alinéa se réfère directement au 1er alinéa. La
principale fonction du «contrôle autonome» consiste à garantir l'application
correcte de la prescription du 1er alinéa. Par le terme de «contrôle autonome», la
loi précise que l'examen d'organismes quant à leur compatibilité avec l'environne-
ment est en principe de la responsabilité personnelle de celui qui entend les
produire, les importer ou les mettre dans le commerce. Le fabricant ou l'importa-
teur doivent donc déterminer préalablement si et dans quelle mesure les orga-
nismes qu'ils ont disséminés représentent un danger pour l'environnement. Lors
du contrôle autonome, le fabricant ou l'importateur détermineront ainsi préa-
lablement les quantités d'organismes susceptibles d'être libérées dans l'environne-
ment pour différents modes et conditions d'utilisation, leur comportement dans
l'environnement, ainsi que les effets secondaires négatifs éventuels. En résumé,
ces recherches visent à définir les dangers potentiels d'un organisme, de ses
métabolites et des déchets résultant de son utilisation. Font également partie du
contrôle autonome les investigations permettant une utilisation respectueuse de
l'environnement et une élimination sans dommage.
Le 3e alinéa soumet à autorisation la mise dans le commerce d'organismes
pathogènes ou génétiquement modifiés en vue de leur utilisation dans l'envi-
ronnement. La remise à des fins non commerciales, par exemple d'un chercheur à
l'autre, n'est soumise ni à autorisation, ni à notification obligatoires; elle implique
néanmoins le respect des dispositions de principe des 1er et 2e alinéas.
Il convient d'évaluer soigneusement l'étendue du contrôle autonome. La concréti-
sation du contrôle autonome s'effectue d'après le 4e alinéa, lettre a, dans
l'ordonnance d'application et dans les directives. Celles-ci seront certes harmoni-
sées avec les conditions requises par la CE, mais elles prendront également en
considération les expériences faites dans d'autres pays (p. ex. aux Etats-Unis).
Selon le 4e alinéa, lettre b, le Conseil fédéral définit les conditions à remplir et les
procédures à suivre pour l'obtention d'une autorisation. Celles-ci concerneront
aussi bien les aspects techniques (p. ex. méthodes de tests) que les aspects
concernant la qualité et la fiabilité des données (p. ex. conformité avec les
Principes de bonnes pratiques de laboratoire). En concordance avec l'article 10 de
la directive CE 90/220/CEE, on doit actuellement, dans le cadre de cette
procédure, exiger - au moins pour chaque produit renfermant des organismes
1364

génétiquement modifiés - une évaluation de sa compatibilité avec l'environne-
ment. Le 4e alinéa, lettre b, ne tranche pas, intentionnellement, la question de
savoir si des dérogations à l'autorisation obligatoire selon le 3e alinéa doivent être
accordées lorsque tout danger pour l'environnement est exclu.
Article 29d (nouveau)
Sur la base du contrôle autonome (art. 29c, 2e al.), il conviendra de s'assurer lors
de toute mise dans le commerce que le preneur est correctement informé des
risques éventuels pour l'environnement et qu'il est au courant des consignes sur le
comportement à adopter. Par preneur, on n'entend pas seulement le preneur final,
mais aussi toute personne qui, après la remise, et en fonction du cours normal des
choses, pourrait entrer en contact d'une manière ou d'une autre avec l'organisme
(p. ex. également le personnel qui le transporte).
Article 29e (nouveau)
L'article 29e a pour but de veiller à ce que, après avoir satisfait aux prescriptions
du contrôle autonome selon l'article 29c, et après que les organismes ont été mis
dans le commmerce, leur utilisation se déroule effectivement de manière à
ménager l'environnement (1er al). Cette prescription de comportement général
est concrétisée par une obligation de respecter les indications des fabricants et des
importateurs (2e al). Cette prescription représente ainsi le nécessaire com-
plément de l'article 29c sur la mise dans le commerce et de l'article 29d sur
l'information du preneur.
La prescription ne se limite pas à l'utilisation des seuls organismes. Elle englobe
également les métabolites produits par ces organismes (p. ex. les toxines) ainsi que
les déchets qui résultent de leur utilisation. Cette prescription s'adresse à tous
ceux qui utilisent des organismes: elle s'applique donc aux fabricants, aux
transporteurs, aux commerçants intermédiaires, aux consommateurs, à ceux qui
procèdent à leur élimination, etc. En fait, la portée de la diligence requise est
modulable selon les circonstances précises et les connaissances de la personne
responsable de l'utilisation. Ainsi, seule agira illégalement la personne qui, en
utilisant des organismes, ne veillera pas à agir avec la diligence requise, compte
tenu des circonstances et de sa situation personnelle. Pour l'évaluation de la
diligence requise, on tiendra compte en particulier de ses capacités, de son degré
d'instruction, ainsi que de sa profession. C'est ainsi qu'on attendra davantage de
diligence de la part d'un fabricant que d'un simple consommateur.
Article 29f (nouveau)
La compétence du Conseil fédéral selon le 1er alinéa concerne l'ensemble du
domaine à réglementer relatif aux organismes dangereux pour l'environnement.
Comme c'est le cas pour les substances (art. 29,1er al.), le Conseil fédéral peut ici
édicter des prescriptions supplémentaires sur tous les organismes et les groupes
d'organismes qui, en raison de leurs propriétés, des modalités de leur utilisation
ou des quantités utilisées, peuvent constituer une menace pour l'environnement
ou, indirectement, pour l'homme. Au vu de l'état actuel de la science et de
l'expérience, il faudrait par exemple évaluer la nécessité d'une réglementation
1365

pour l'introduction et la mise dans le commerce d'organismes non indigènes ou de
mesures de quarantaine lors de l'importation de plantes ornementales.
Le 1er alinéa permet également de prendre d'autres mesures. Ainsi pourrait-on,
en plus des domaines particuliers cités au 2e alinéa, introduire des dispositions sur
les exigences posées pour la formation du personnel.
Les dispositions sur le transport, l'importation et l'exportation mentionnées au 2e
alinéa, lettre a, concernent les questions de sécurité, ainsi que les prescriptions sur
les emballages. En outre, il faudra s'assurer que l'importation et l'exportation
n'engendreront à destination aucun danger potentiel pour l'environnement, en
veillant à ce que les organismes soient non seulement correctement emballés lors
de mouvements transfrontières, mais qu'ils soient accompagnés des informations
requises.
Quant à la compétence prévue au 2e alinéa, lettre b, il n'en sera fait usage, compte
tenu des dispositions interétatiques existantes, que s'il n'existe aucun autre moyen
de prévenir des dommages graves pour l'environnement. En règle générale, il
suffira d'interdire l'importation, la mise dans le commerce ou l'utilisation d'orga-
nismes à des fins données ou pour une dissémination expérimentale. On ne peut
toutefois pas exclure que, dans certains cas, seule une interdiction globale puisse
garantir une protection suffisante de la population et de l'environnement.
Le 2e alinéa, lettre c, autorise le Conseil fédéral à prescrire des mesures visant à
lutter contre certains organismes, ou à prévenir leur apparition. Dans ce contexte,
il faut notamment entendre des mesures de quarantaine applicables à certaines
plantes ornementales importées au sens où l'entend la Convention de la PAO
(Food and Agriculture Organisation) sur la protection des plantes, ainsi que des
mesures visant à éviter la propagation de certaines maladies des plantes (dépé-
rissement des platanes au Tessin) ou des mesures destinées à enrayer le déroule-
ment défavorable d'une dissémination expérimentale d'organismes génétique-
ment modifiés.
Article 29g (nouveau)
Lors des discussions parlementaires concernant la révision de la loi sur l'envi-
ronnement en relation avec l'accord EEE, on a constaté que l'instauration d'une
commission pour la sécurité biologique constituerait un élément important et de
nature à inspirer la confiance dans la réglementation concernant les organismes
dangereux pour l'environnement. La commission conseille le Conseil fédéral lors
de l'édiction de prescriptions, et les autorités d'exécution lors de l'application de
la loi; en particulier, elle sera consultée sur les demandes d'autorisation (art. 29a à
29c) (2e al). Cela ne signifie pas que la commission sera entendue sur chaque
demande d'autorisation. Dans les cas mineurs, ou lors de simples répétitions, on
peut renoncer à cette audition.
Une manière judicieuse de mettre sur pied pareille commission serait de confier
cette tâche à l'actuelle Commission suisse interdisciplinaire pour la sécurité
biologique (CSSB) mise en place par les trois académies scientifiques suisses
(Académies pour les sciences naturelles, pour les sciences techniques et pour les
sciences médicales). Dans ce but, il faudrait cependant en faire adapter la
composition par le Conseil fédéral, qui en préciserait également le mandat (1er
al).
1366

De plus, le Conseil fédéral est d'avis que l'instauration d'une commission
spécialisée qui ne traiterait que de la sécurité biologique ne pourrait se charger de
toutes les situations se présentant dans le domaine de la technologie génétique.
C'est pourquoi il a mandaté l'administration de lui présenter le plus rapidement
possible un rapport sur l'opportunité d'instaurer d'autres commissions, et en
particulier une commission d'éthique.
Article 41, 1er et 2e alinéas
Répartition des tâches Confédération-cantons
Lois de la rédaction de l'article constitutionnel, le Conseil fédéral s'était déjà
rendu compte que la répartition des compétences d'exécution serait particulière-
ment complexe, et que le législateur devrait la résoudre «de cas en cas», et dans le
sens d'une collaboration entre la Confédération et les cantons (message CF, FF
19701789). Aussi le présent projet ne règle-t-il au niveau de la loi que les grandes
lignes de la répartition des compétences en matière d'exécution des prescriptions
sur les organismes. C'est ainsi que le 1er alinéa prévoit que la Confédération est
responsable de l'exécution des articles 29« à 29d, 29/et 29g, l'exécution de l'article
29e (utilisation ménageant l'environnement) incombant aux cantons. Au sens du
1er alinéa, deuxième partie de la phrase, selon laquelle «les cantons peuvent être
appelés à coopérer à l'exécution de certaines tâches», la répartition détaillée et
définitive des tâches sera réglée par voie d'ordonnance. Cette procédure permet
au Conseil fédéral d'effectuer une répartition pragmatique des tâches.
Plus précisément, les autorités fédérales se verront confier les tâches dont
l'exécution exige une application uniforme à l'échelle nationale (p. ex. les
procédures d'autorisation des projets). Aux cantons en revanche serait déléguée
par exemple la surveillance de l'utilisation adéquate des organismes autorisés par
la Confédération selon l'article 29c, 3e alinéa. De même, il est prévu de confier
aux cantons le contrôle des produits mis sur le marché, pour vérifier le respect des
dispositions relatives à leur composition et à l'information du preneur. Enfin, les
compétences actuelles des cantons en matière de mise en quarantaine d'orga-
nismes (en vue de lutter contre les maladies des cultures ou des forêts) seront
étendues aux plantes ornementales.
Répartition des tâches au sein de l'administration fédérale
Le 2e alinéa définit la répartition des compétences au sein de l'administration
fédérale. S'agissant de l'exécution de la LPE par la Confédération, en effet, il n'y a
pas unicité du point de vue des procédures et de l'organisation, ce qui fait qu'il n'y
a pas un seul et unique service fédéral responsable. Là encore, comme pour les
relations Confédération/cantons, le Conseil fédéral procédera par voie d'ordon-
nance à une répartition pragmatique, dans le cadre de l'ordonnance du 9 mai 1979
réglant la répartition des tâches des départements, des groupements et des offices
(répartition des tâches; RS 172.010.15), En outre, il a l'intention, pour les
nouvelles missions, de recourir aux structures administratives qui assument déjà
l'exécution de prescriptions relatives aux organismes sur la base d'autres lois.
Cette solution permettra de prévenir les risques de chevauchement et de mettre
au service de la protection de l'environnement l'expérience acquise en la matière.
Par ailleurs, plusieurs offices exerçant des activités de contrôle dans le domarne
1367

des produits chimiques pourront en outre assumer dans une certaine mesure
différentes tâches liées aux organismes. Les procédures de contrôle auxquelles il
est fait allusion s'appliquent par exemple aux produits suivants:
- matières auxiliaires de l'agriculture (loi sur l'agriculture),
- produits pharmaceutiques (OICM, Convention intercantonale sur le contrôle
des médicaments),
- sérums et vaccins (loi sur les épidémies),
- denrées alimentaires (loi sur les denrées alimentaires),
- poissons (loi sur la pêche),
- produits de médecine vétérinaire (loi sur les épizooties),
- produits sylvicoles (loi sur la forêt).
En ce qui concerne les tâches nouvelles dont l'exécution incombe à la Confédéra-
tion, le service responsable (pour ce qui est de la LPE) sera l'Office fédéral de
l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), pour autant qu'elles aient
trait essentiellement à la protection de l'environnement.
Article 60, 1er alinéa, article 61, 1er alinéa
La nature même des nouvelles prescriptions relatives au commerce et à la remise
d'organismes potentiellement dangereux pour l'environnement implique que les
dispositions pénales accessoires de la LPE soient complétées. Les différentes
règles de comportement, qui sont destinées à tout un chacun, sont appuyées par
des sanctions appropriées.
Autres modifications de certains articles:
Déchets: article 30a
La notion de déchets de l'article 7, 6e alinéa, se rapporte tant aux substances
qu'aux organismes. Il en va de même pour la notion de «produits» utilisée au
chapitre Déchets. C'est pourquoi les organismes ne sont expressément mention-
nés que dans l'article 30a, 2e alinéa, lettre b. Selon cette disposition, l'utilisation
de substances ou d'organismes peut être limitée lorsque ceux-ci rendent l'élimina-
tion des déchets plus difficile ou impossible.
Protection du sol: articles 33 à 35
Les microorganismes peuvent parvenir dans le sol de différentes façons: à travers
les effluents gazeux émis par les entreprises, les engrais de ferme, les boues
d'épuration et le compost, mais aussi par exemple lorsqu'on les utilise dans des
produits pour le traitement des plantes. Ceci peut porter atteinte aux organismes
vivant dans le sol et contribuant à sa fertilité. Ils pourraient par exemple
supplanter d'autres microorganismes, ou modifier leur patrimoine génétique. Une
diminution de la fixation de l'azote par les organismes du sol pourrait entraîner
par exemple des répercussions néfastes sur la fertilité du sol, alors qu'une
augmentation de cette fixation pourrait porter atteinte à la qualité des eaux
souterraines. Les prescriptions relatives à la protection du sol ne s'appliquent
donc pas seulement aux substances, mais aussi aux organismes.
1368

Taxes d'incitation: article 35c
Les taxes d'incitation sont des instruments qui complètent judicieusement les
obligations contraignantes (obligations et interdictions). Ce sont des mesures
préventives, destinées à obtenir un comportement qui respecte le principe «aussi
peu que possible, et autant que nécessaire».
Parmi les produits pour lesquels le Conseil fédéral prévoit d'introduire des taxes
d'incitation, il en existe certains qui peuvent contenir des organismes, comme par
exemple les produits phytosanitaires. A l'avenir, on aura certainement tendance à
accroître le recours à la lutte biologique contre les ravageurs; il est donc judicieux
d'englober les organismes dans cette réglementation. Un recours trop fréquent
aux moyens de lutte biologique exerce une pression sélective élevée, particulière-
ment sur les organismes cibles (ainsi que le démontre l'exemple de Bacillus
thuringiensis à titre d'insecticide) et pourrait entraîner le développement de
résistances.
Modification du droit en vigueur
La protection de l'homme et de son environnement est le point fondamental de la
LPE. La loi sur les épidémies (LEp) a pour objectif d'assurer directement la
protection de la santé de l'homme. La relation entre ces deux lois fédérales ainsi
que les modifications de la LEp sont expliquées au chiffre 37.
33 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
331 
Confédération
C'est la Confédération qui assumera l'essentiel des charges entraînées par les
nouvelles dispositions. Les tâches d'exécution seront supportées principalement
par l'OFEFP et par les deux offices fédéraux de la santé publique et de
l'agriculture.
La technologie génétique est en plein essor et se profile comme une technologie-
clé. Cette dynamique rend difficile une estimation précise des besoins en person-
nel. A court terme, il faut compter pour les trois services responsables de
l'exécution avec une augmentation de huit unités de personnel (OFSP trois,
OFEFP trois, OFAG deux). Au cas où la biotechnologie et le génie génétique
continuent à se développer au rythme actuel, il faudra compter dans les cinq ans à
venir et pour l'ensemble de ces trois services, avec une augmentation d'une place
par année.
Les nouvelles tâches consistent essentiellement dans l'exécution des différentes
procédures de notification et d'autorisation pour l'utilisation en milieu confiné
(art. 29a), pour les disséminations expérimentales (art. 29b) - y compris la
surveillance pendant et après l'essai -, et pour la mise dans le commerce de
produits (art. 29c) dans les différents domaines d'application. L'octroi de moyens
(personnel, finances) sera également nécessaire pour la surveillance du contrôle
autonome, pour le contrôle des exportations et des importations ainsi que des
transports, sans oublier la coordination de la surveillance du marché et la
collaboration internationale dans le cadre de l'OCDE.
9l Feuille fédérale. 145' année. Vol. II 
1369

Quant aux dépenses, elles auront lieu également sous forme de contributions.
Selon la loi, la Confédération est tenue de soutenir la formation et la recherche
dans le domaine de la protection de l'environnement. De plus, elle devra assumer
le coût de la Commission fédérale d'experts pour la sécurité biologique, en
particulier les charges entraînées par le fonctionnement du secrétariat.
332 
Cantons et communes
Les nouvelles tâches des cantons relatives à la surveillance du devoir de diligence
sont en étroite relation avec l'exécution des prescriptions sur les substances
dangereuses (Ordonnance sur les substances). Le nouveau domaine des orga-
nismes dangereux pour l'environnement prévoit, lui aussi, la possibilité d'une
collaboration intercantonale.
Les cantons peuvent collaborer sur le plan technique avec les différents instituts
des hautes écoles. Si le besoin s'en fait sentir, cantons et communes pourront eux
aussi faire appel à la Commission fédérale pour la sécurité biologique. Il pourrait
malgré tout se révéler nécessaire pour les cantons de créer ou d'accroître leur
propre compétence executive dans le domaine des organismes dangereux pour
l'environnement, comme ils l'ont d'ailleurs déjà fait pour d'autres secteurs
environnementaux.
34 
Programme de la législature
Le rapport du Conseil fédéral du 25 mars 1992 sur le programme de la législature
1991-1995 mentionne la modification de la LPE parmi les objets relevant des
grandes lignes de la politique gouvernementale à traiter pendant la première
partie de la législature (FF 1992 III1).
35 
Relation avec le droit communautaire
L'OCDE a publié en 1986 des recommandations concernant l'usage d'organismes
génétiquement modifiés (OCDE: Considérations relatives à l'ADN recombiné,
Paris 1986), complétées en 1992 par un autre document (OCDE: Considérations
de sécurité relatives à la biotechnologie 1992, Paris 1992). Ce faisant, elle a créé
une base scientifique servant de point de départ à la Communauté européenne et
à la Suisse pour légiférer dans ce domaine.
Le 23 avril 1990, le Conseil de la CE a adopté deux directives concernant
«l'utilisation confinée de microorganismes génétiquement modifiés» (90/219/
CEE: JO N° L117, p. 1 à 14), ainsi que «la dissémination volontaire d'organismes
génétiques modifiés dans l'environnement» (90/220/CEE: JO N° L 117, p. 15 à
27). Ces deux directives sont de la plus haute importance pour le projet de
modification de la LPE. Conjointement à l'ordonnance du 27 février 1991 sur la
protection contre les accidents majeurs (OPAM), le projet de modification de la
LPE satisfait ainsi entièrement au contenu de ces deux directives en matière
d'environnement. L'aspect concernant la protection de la santé sera traité dans les
nouvelles prescriptions de la LEp.
1370

36 
Bases juridiques
361 
Constitutionnalité
La compétence de la Confédération pour édicter des prescriptions complémen-
taires en faveur de la protection de l'homme et de son environnement contre les
atteintes dues aux organismes est conférée par l'article 24septies de la constitution
(protection de l'environnement), par l'article 69 est. (lutte contre les épidémies) et
par l'article 24nov":s, 1er et 3e alinéas, est. (prescriptions contre les abus lors de
l'utilisation du patrimoine germinal et génétique d'animaux, de plantes et d'autres
organismes). Outre le mandat confié à la Confédération de légiférer en la matière,
ce dernier article constitutionnel comporte également des lignes directrices pour
la législation d'application. Cet article donne donc compétence à la Confédéra-
tion d'édicter des prescriptions d'application tenant compte de «la dignité de la
créature et de la sécurité de l'homme, de l'animal et de l'environnement», sans
oublier la protection de «la multiplicité génétique des espèces animale et
végétale».
Tenant compte du but de protection et du champ d'application des lois sur la
protection de l'environnement et sur les épidémies, le présent projet de loi se
borne à réglementer les questions de la sécurité et de la protection de la diversité
génétique, sans expliciter davantage le mandat de légiférer sur la nécessité de
tenir compte de la dignité de la créature, lequel mandat dépasse les simples
questions de protection de l'environnement et de la santé. C'est pourquoi le
Conseil fédéral a chargé l'administration d'élaborer un projet visant une prise en
compte globale de l'aspect éthique et proposant une réglementation en la matière.
362 
Délégation de compétences législatives
Le projet propose différentes normes concernant la délégation de l'édiction du
droit d'application. En sa qualité d'instance d'exécution, le Conseil fédéral a en
effet le pouvoir, dans les limites imposées par la loi, de compléter celle-ci par voie
d'ordonnance. Ce pouvoir concerne des règlements dont les détails dépasseraient
sensiblement le degré de concrétisation au niveau législatif.
Pour être conformes à la Constitution, les compétences de délégation doivent se
limiter à un point de réglementation précis, elles ne sont donc pas illimitées. C'est
pourquoi le projet précise le but, le contenu et l'étendue des compétences
législatives. Les compétences octroyées au Conseil fédéral sont ainsi suffisamment
définies pour satisfaire au critère de Constitutionnalité.
37 
Modification de la loi sur les épidémies (LEp)
371 
Partie générale
371.1 
Situation initiale
A l'heure actuelle, les méthodes du génie génétique permettent de modifier le
patrimoine héréditaire d'agents pathogènes, d'y introduire des propriétés nouvel-
les ou d'en éliminer (recombinaisons in vitro). La LEp régit la lutte contre les
1371

maladies transmissibles, maladies qui sont provoquées par des agents pathogènes
directement transmissibles à l'homme (d'homme à homme) ou indirectement (par
des denrées alimentaires contaminées, p. ex.). Les agents pathogènes les plus
connus sont les virus et les virions, les bactéries, les levures, les moisissures, les
protozoaires et les helminthes. On peut décrire, diagnostiquer et classifier les
agents pathogènes naturels du point de vue morphologique ou biochimique, et de
celui de leurs caractéristiques physiologiques et immunologiques. Quant aux
agents pathogènes génétiquement modifiés, ils peuvent, en sus, être définis par les
modifications apportées à leur patrimoine génétique.
En ce qui concerne l'évolution et l'état de développement de la technologie
génétique et de la biotechnologie, il y a lieu de se référer au chiffre 311.2.
371.2 
Nécessité d'une réglementation
Les articles de la LEp entrant en considération pour l'utilisation d'agents
pathogènes sont les suivants:
- L'article 29 qui définit l'obligation pour l'utilisateur de prendre des précautions
lorsqu'il utilise des agents pathogènes et leurs produits métaboliques;
- L'article 30 qui soumet à autorisation la fabrication, l'importation et la
distribution de produits immunobiologiques.
La LEp ne contient pas d'autres prescriptions spécifiques relatives à l'utilisation
d'agents pathogènes. Elle ne donne pas non plus au Conseil fédéral la compétence
d'arrêter des prescriptions contraignantes par voie d'ordonnance.
371.3 
Grandes lignes de la réglementation prévue
Les nouvelles dispositions soulignent la responsabilité personnelle et les précau-
tions à prendre pour toute personne utilisant des agents pathogènes. Lorsqu'il
travaille avec des agents pathogènes dans des systèmes fermés (p. ex. des
laboratoires), l'utilisateur est tenu de prendre toutes les mesures pour que la santé
de l'homme ne soit pas mise en danger. Toute utilisation en dehors de systèmes
fermés, la dissémination intentionnelle et la mise sur le marché de produits
nécessitent une autorisation. Le Conseil fédéral doit être compétent pour édicter
des prescriptions supplémentaires par voie d'ordonnance. Il pourrait s'agir, entre
autres,
- de conditions relatives à l'utilisation d'agents pathogènes dans des systèmes
fermés;
- du transport d'agents pathogènes sur les emballages desquels devraient figurer
certaines informations;
- de la réglementation de l'importation d'agents pathogènes.
Le Conseil fédéral devrait aussi avoir la possibilité d'interdire l'utilisation de
certains agents pathogènes, lorsque les risques pour la santé qui en découlent sont
trop élevés. Enfin, ces dispositions devraient donner à l'Office fédéral de la santé
publique (OFSP) la possibilité d'établir des directives sur la conduite à adopter
par celui qui utilise des agents pathogènes.
1372

372 
Partie spéciale
Artide Ier, 3e alinéa
Le principe de l'article 1er LEp doit être complété par un 3e alinéa selon lequel la
Confédération et les cantons prennent les mesures nécessaires pour protéger
l'homme contre les agents pathogènes. Dans le sens d'une réglementation
approfondie des utilisations d'agents pathogènes, les mesures à prendre par la
Confédération et les cantons doivent inclure aussi les agents naturellement
pathogènes en plus des agents pathogènes modifiés par la technologie génétique.
Article 2, 2e et 3e alinéas
Selon la définition actuelle donnée par l'article 2 LEp, on entend par maladies
transmissibles les maladies provoquées par des agents pathogènes et pouvant être
transmises directement ou indirectement à l'homme. La loi ne définit pas la
notion d'agent pathogène. Dans son message relatif à la LEp, le Conseil fédéral a
précisé que la notion d'agent pathogène englobait, entre autres, les champignons,
les protozoaires et même les êtres pluricellulaires tels que les vers et autres
parasites (message relatif à la LEp du 11 février 1970, FF .79701414). Etant donné
que le nouveau 3e alinéa de l'article 1er LEp donne à la Confédération et aux
cantons la compétence de prendre des mesures pour protéger l'homme contre les
agents pathogènes, il y a lieu de définir la notion d'agent pathogène dans la loi (2e
al.). Les agents pathogènes sont, d'une part, tous les organismes tels que les virus,
les rickettsies, les bactéries, les champignons, les protozoaires ou les helminthes,
dont on sait qu'ils peuvent provoquer une maladie infectieuse chez l'homme.
D'autre part, la définition englobe aussi les organismes qui, par eux-mêmes, ne
sont pas pathogènes, mais qui pourraient le devenir par une manipulation
génétique. Cette règle est valable pour le matériel génétique tel que les gènes de
toxines pouvant présenter un risque potentiel pour l'homme.
Dans la loi, la notion d'«utilisation» doit être définie puisque celle-ci est sans cesse
employée dans les nouvelles dispositions (3e al.). La notion d'«utilisation» doit
être entendue comme notion générique pour toute activité au moyen d'agents
pathogènes, telle que la fabrication, la culture, la mise en œuvre, le stockage et
l'élimination ainsi que pour la transmission, le transport, l'importation, l'exporta-
tion, le transit et la dissémination, par exemple en vue de projets de recherche et
de développement ou encore pour la mise dans le commerce de produits
contenant des agents pathogènes ou consistant en de tels agents.
Article 3, 3e alinéa
Actuellement, l'OFSP publie, à l'intention des autorités et du corps médical, des
directives techniques concernant la lutte contre les maladies transmissibles. Il
paraît indiqué qu'il établisse également de telles directives concernant l'utilisation
d'agents pathogènes, afin de donner à l'utilisateur un guide sur la manière de se
comporter dans ce domaine. Ces directives pourront s'adresser aussi aux scienti-
fiques et aux milieux industriels.
1373

Article 29
L'article 29 prescrit aujourd'hui déjà que celui qui utilise des agents pathogènes
ou leurs produits métaboliques est tenu de prendre les mesures propres à exclure
tout dommage pour l'homme et pour les animaux. Si l'on veut être conséquent, ce
devoir de diligence doit être imposé aussi à celui qui utilise du matériel génétique
ou des micro-organismes qui, par suite d'une manipulation génétique, pourraient
provoquer des maladies. L'article 29 en vigueur mentionne uniquement la
détention et l'utilisation d'agents pathogènes comme activités soumises au devoir
de prendre des précautions. Désormais, ce devoir de diligence sera valable aussi
pour toutes les formes de manipulation.
Article 29a
Celui qui utilise des agents pathogènes doit, selon le 1er alinéa, prendre toutes les
mesures de confinement exigées par le danger qu'ils présentent. Dans ce contexte,
il s'agit d'une disposition de principe qui est valable pour toutes les formes
d'utilisation d'agents pathogènes, à l'exception de la dissémination volontaire et
de la mise dans le commerce (cf. art. 29b).
Avant le début des travaux, l'utilisateur devra entreprendre une évaluation
préalable de la sécurité de la mise en œuvre, sous l'angle des risques encourus
pour la santé humaine. Compte tenu des dangers qu'ils présentent, les micro-
organismes peuvent être répartis dans quatre catégories de risques. Sur la base de
cette évaluation, notamment de la classification dans telle ou telle catégorie de
risques, l'utilisateur doit alors prendre les mesures qui s'imposent pour que les
manipulations correspondantes ne puissent présenter aucun danger. Dans son
ordonnance, le Conseil fédéral fixera les critères applicables à l'exécution de cette
évaluation de la sécurité, notamment ce qui concerne la classification. Dans la
terminologie de la CE, il s'agit, à propos des mesures de confinement, d'applica-
tions dans le cadre de «systèmes» dits «confinés». Dans ce contexte, il importe
d'utiliser des barrières physiques ou une combinaison de barrières physiques avec
d'autres barrières chimiques ou biologiques aux fins d'empêcher ou de limiter le
contact des agents pathogènes modifiés par la technologie génétique avec la
population et l'environnement.
Le Conseil fédéral peut soumettre les utilisations d'agents pathogènes dans des
systèmes confinés à un régime de déclaration ou d'autorisation à caractère
obligatoire (2e al). On doit donc s'assurer de la sorte que des projets comportant
des agents pathogènes seront déclarés à l'autorité compétente avant leur réalisa-
tion et que les déclarations seront munies des documents nécessaires, afin qu'il
soit possible d'examiner s'ils sont admissibles. En ce qui concerne les travaux au
moyen d'agents pathogènes modifiés par la technologie génétique, le Conseil
fédéral exigera, conformément à la directive 90/219, une déclaration ou une
autorisation (cf. à ce sujet la fig. 5).
Les utilisations d'agents naturellement pathogènes doivent être traitées de
manière moins rigoureuse, compte tenu de la longue expérience acquise dans les
utilisations de tels agents pathogènes et compte tenu également de la bonne
connaissance qu'on a des mesures de protection à prendre contre des infections
possibles. Le Conseil fédéral envisage de faire dépendre d'une déclaration les
1374

utilisations avec des micro-organismes de la catégorie de risques 3 (p. ex. le VIH)
et d'une autorisation celles portant sur des micro-organismes de la catégorie 4 (p.
ex. le virus de Marburg); Les travaux impliquant des micro-organismes des
catégories de risques 1 et 2 ne seront pas soumis au régime de la déclaration ni à
celui de l'autorisation. C'est dans ce sens que le 2e alinéa est rédigé sous forme de
disposition potestative. Mais on peut de la sorte tenir également compte de
l'éventualité d'évolutions futures relatives aux agents pathogènes modifiés par la
technologie génétique.
Les utilisations dans des systèmes confinés concernent surtout des travaux
accomplis dans des laboratoires de recherche ou de production. Parallèlement, on
envisagera aussi une autorisation obligatoire pour d'autres formes d'utilisation
pour lesquelles un contrôle particulier est considéré comme indispensable, par
exemple l'obligation d'obtenir une autorisation pour importer des agents haute-
ment pathogènes tels que le Lassavirus, l'Ebolavirus, le virus de Marburg ou le
virus de l'herpès B du singe. Il n'est en effet pas rare qu'une infection par ces virus
ait une issue mortelle, raison pour laquelle il faut absolument poser de strictes
exigences en ce qui concerne leur utilisation.
Article 29b
Cet article traite du cas spécial qu'est la dissémination volontaire d'agents
pathogènes à des fins de recherche et de développement ou la mise dans le
commerce de produits contenant des agents pathogènes ou consistant en de tels
agents. Cette dissémination mérite une attention particulière dans la mesure où
les agents pathogènes une fois disséminés ne sont plus que partiellement récupé-
rables, voire irrécupérables. Une dissémination doit donc dépendre d'une auto-
risation, ce qui signifie qu'elle ne peut avoir lieu qu'à la condition qu'il soit
possible d'administrer à l'autorité compétente la preuve qu'il est hautement
vraisemblable qu'il ne s'ensuivra aucun danger pour la santé ou pour l'environne-
ment.
La mise dans le commerce de produits contenant des agents naturellement
pathogènes est une pratique courante depuis fort longtemps. A ce sujet, il faut
mentionner les vaccins à base de virus vivants ou de bactéries vivantes (immunisa-
tion active contre la poliomyélite, la rougeole, les oreillons, la rubéole ou le
typhus). A l'heure actuelle, une demande d'enregistrement d'un vaccin contre le
choléra est pendante auprès de l'OFSP, car ledit vaccin contient des bactéries du
choléra modifiées par technologie génétique. Dans ce cas, des méthodes de génie
génétique ont permis de priver le patrimoine héréditaire de ces bactéries du
choléra de leur propriété pathogène.
Selon le 2e alinéa, le Conseil fédéral édicté des prescriptions relatives aux
conditions et à la procédure d'octroi de l'autorisation. En ce qui concerne les
essais de dissémination, il y a aussi, en particulier, la consultation d'experts et
l'information du public. En consultant des experts, par exemple la commission
d'experts pour la sécurité biologique et d'autres organisations spécialisées, il s'agit
de tirer parti des connaissances externes à l'administration. Quant à l'information,
elle vise à démontrer au public la transparence de l'essai de dissémination prévu.
A l'heure actuelle, toute dissémination et toute mise dans le commerce néces-
sitent une autorisation. Dans la perspective d'évolutions futures et d'une expé-
1375

rience élargie, le Conseil fédéral estime toutefois qu'il est judicieux de pouvoir
prévoir des exceptions au régime de l'autorisation obligatoire. A cet égard, il va de
soi qu'on ne devra faire usage d'une telle possibilité que si l'état de la science ou
l'expérience excluent toute mise en danger de la santé (3e al.).
Article 29c
En vertu de son devoir de diligence, celui qui remet des agents pathogènes à une
tierce personne est tenu d'informer le preneur de telle manière que celui-ci ou
d'autres personnes ne courent aucun danger. Compte tenu de l'importance de
cette information, cette obligation doit être précisée à l'échelon de la loi.
Article 29d
En vertu de l'article 29d, le Conseil fédéral doit être habilité à édicter d'autres
prescriptions sur les utilisations d'agents pathogènes. C'est ainsi que, selon le 2e
alinéa, lettre a, il doit pouvoir régler le transport, l'importation, l'exportation et le
transit et, entre autres, pouvoir imposer des prescriptions sur l'emballage et les
conteneurs de transport.
Le 2e alinéa, lettre b, donne au Conseil fédéral la compétence de restreindre ou
d'interdire les utilisations d'agents pathogènes déterminés. On pourrait par
exemple envisager une interdiction de modifier par technologie génétique cer-
tains agents pathogènes de telle sorte qu'il faille s'attendre à un risque accru de
contamination ou à une plus grande virulence. Les connaissances actuelles et
l'expérience acquise ne permettent pas toujours de déterminer à l'avance les
propriétés négatives que risque de posséder un agent pathogène modifié par la
technologie génétique. Par conséquent, restrictions et interdictions doivent être
en principe possibles pour chaque agent pathogène modifié par technologie
génétique.
Celui qui utilise des agents pathogènes doit être formé de façon appropriée. Il doit
aussi disposer du personnel nécessaire et d'équipements adéquats, c'est-à-dire se
conformer de manière générale aux principes de «bonnes pratiques micro-
biologiques». Là encore, le Conseil fédéral doit avoir la possibilité d'édicter des
prescriptions (2e al., let. c) relatives aux exigences à remplir en ce qui concerne le
laboratoire, le personnel, l'équipement et les qualifications de l'utilisateur.
Les agents pathogènes peuvent mettre en danger des personnes qui entrent en
contact avec eux. Dès lors, le Conseil fédéral doit pouvoir exiger que ces agents
portent une marque distinctive (2e al., let. d).
Article 29e
La question de savoir s'il convenait d'instituer une commission d'experts pour
traiter les aspects de sécurité biologique a donné lieu à de vives discussions lors
des débats Eurolex. La controverse portait, en particulier, sur les tâches que cette
commission devrait accomplir. Le projet de loi reprend la version adoptée en son
temps par le Parlement. Au sein de cette commission d'experts, on discutera
exclusivement de questions relevant de la sécurité biologique. L'aspect éthique
des problèmes ne sera pas abordé. On examine en ce moment l'opportunité
d'instituer en plus une commission d'éthique pour ce domaine. Ne pourront faire
partie de la commission d'experts que des spécialistes de la sécurité biologique.
1376

Cette commission aura pour tâche d'assister le Conseil fédéral lorsqu'il s'agira
d'édicter des prescriptions et les autorités lors de l'exécution de ces prescriptions.
Elle sera aussi consultée au sujet de demandes d'autorisation. Les avis de la
commission auront valeur de recommandations. Lui seront soumises toutes les
requêtes de délivrance d'une autorisation, c'est-à-dire portant sur la dissémina-
tion, la mise dans le commerce et les utilisations dans des systèmes confinés. Elle
sera toutefois libre de donner son avis sur chaque requête ou, au contraire, de ne
se prononcer que sur les cas qu'elle considère comme importants. Pour ce qui a
trait aux autorisations concernant les utilisations dans des systèmes confinés, une
prise de position ne sera à vrai dire guère nécessaire dans la plupart des cas, étant
donné que les mesures de confinement auxquelles le requérant doit se conformer
découlent directement de la classification des organismes.
Article 35, 1er et 2e alinéas
Les infractions aux nouveaux articles 29a, 29b, 29c et aux dispositions qui doivent
être encore arrêtées par le Conseil fédéral en exécution de l'article 29d doivent
être punissables. Les dispositions pénales correspondantes figureront à la fois
dans l'article 60 de la LPE et dans l'article 35 de la loi sur les épidémies (LEp). Or,
la LEp prévoit actuellement que le contrevenant est puni des arrêts ou de
l'amende (intention: arrêts ou amende jusqu'à concurrence de 20 000 fr.; né-
gligence: arrêts ou amende jusqu'à concurrence de 6000 fr.), tandis que la LPE
prévoit qu'il est puni de l'emprisonnement ou de l'amende (intention ou né-
gligence). A l'occasion de l'examen de la LEp dans le cadre d'Eurolex, il avait été
décidé d'harmoniser les deux articles sur le plan pénal, et de prévoir également
l'emprisonnement ou l'amende à l'article 35 LEp de façon à mettre celui-ci en
accord avec l'article 60 LPE. Le présent projet maintient ce parallèle s'agissant
des infractions aux articles 29«, 290 et 29c; en ce qui concerne les infractions aux
dispositions devant être arrêtées par le Conseil fédéral en exécution de l'article
29d, elles seront punies simplement des arrêts ou de l'amende.
Conformément au principe qui veut qu'il n'y ait «pas de peine sans loi», les
éléments constitutifs de l'infraction doivent être définis avec précision. C'est
pourquoi la formulation élastique qui, jusqu'à présent, caractérisait le 1er alinéa
sera remplacée par une liste exhaustive des actes punissables.
4 
Déchets
41 
Partie générale
411 
Les bases d'une gestion moderne des déchets
a) 
Un retard à combler
Au cours des dernières décennies, la Suisse a connu une prospérité croissante, qui
a entraîné une forte hausse de la consommation de biens en tout genre. Etant
donné que chaque produit devient tôt ou tard un déchet, la hausse de notre
consommation de biens a notamment eu pour conséquence une augmentation des
quantités de déchets. Parallèlement, la composition des déchets s'est modifiée, les
matériaux naturels cédant peu à peu la place aux matériaux synthétiques ou
1377

composites, et en particulier aux appareils tels qu'ordinateurs qui renferment
quantité de matériaux dont l'élimination pose des problèmes de plus en plus
difficiles.
Malheureusement, la gestion des déchets n'a pas pu suivre le rythme. Force est de
constater qu'à l'heure actuelle encore, les déchets sont en partie traités dans des
installations désuètes, dont la capacité de traitement globale est insuffisante. Pour
certains types de déchets, il n'existe tout simplement pas d'installations permet-
tant une élimination respectueuse de l'environnement. En ce qui concerne la
prévention et la valorisation de matériaux qui doivent normalement être traités et
mis en décharge comme déchets, des améliorations sont nécessaires et réalisables.
b) 
Les objectifs d'une gestion écologique des déchets
La nécessité de donner à la gestion des déchets en Suisse une orientation nouvelle
est ressentie depuis que le traitement des déchets se heurte à des impasses, et que
l'on se rend compte qu'il est inacceptable de transformer des quantités croissantes
de précieuses matières premières en déchets sans valeur qui, après leur incinéra-
tion, occupent de la place dans des décharges encombrées. C'est ainsi que la
Commission fédérale d'experts chargée du problème des déchets a publié en 1986
ses «Lignes directrices pour la gestion des déchets en Suisse». Selon ce document,
l'élimination des déchets dans son ensemble doit être aménagée d'une manière
respectueuse de l'environnement. A la fin de 1991, l'Office fédéral de l'environne-
ment, des forêts et du paysage (OFEFP) a présenté les principes des Lignes
directrices sous forme de mesures concrètes dans un deuxième document, la
«Stratégie de gestion des déchets en Suisse». Celui-ci définit quatre stratégies
pour atteindre les objectifs visés (diminution de la pollution de l'environnement,
préservation des ressources et autonomie du pays en matière d'élimination des
déchets):
1. 
La prévention des déchets à la source
2. 
La diminution des polluants au niveau de la production et des biens de
consommation
3. 
La diminution des déchets par une meilleure valorisation
4. 
La diminution de la pollution par un traitement écologique des déchets
effectué dans le pays même.
Les dispositions de la loi sur la protection de l'environnement (LPE) ne per-
mettent plus de résoudre les nombreuses tâches auxquelles doit faire face une
gestion moderne des déchets.
c) 
Les nouvelles dispositions les plus importantes
La loi établit explicitement la priorité des mesures destinées à éviter et à réduire la
production de déchets, une politique des déchets qui soit crédible ne devant pas se
limiter à la mise au point d'une élimination techniquement optimale.
Considérant les coûts élevés de la construction et de l'exploitation d'installations
d'élimination qui soient compatibles avec l'environnement, et vu l'attitude
souvent négative de la population face à ces installations, il convient d'édicter des
prescriptions supplémentaires sur la planification de la gestion des déchets, sur la
1378

création de zones d'apport et sur l'attribution des déchets à des installations
données, afin de pouvoir optimiser le nombre des installations, grâce à une
planification précise.
La répartition des tâches entre l'Etat et les particuliers en ce qui concerne l'élimina-
tion des déchets fait l'objet d'une nouvelle réglementation. Le principe de
subsidiarité y est pris en considération. C'est ainsi que les cantons ne doivent
prendre des mesures, pour l'élimination des déchets industriels par exemple, que
si le but visé ne peut pas être atteint autrement.
Le courtage en déchets spéciaux étrangers, effectué par des firmes ayant leur siège
en Suisse, a souvent été ressenti comme choquant par le passé. Dorénavant, ce
type d'activités pourra faire l'objet de contrôles.
L'élimination de certains produits qui, après usage, doivent être valorisés ou
soumis à un traitement spécial sera financée par une taxe d'élimination anticipée.
Les dispositions sur les mouvements de déchets spéciaux sont complétées par des
prescriptions applicables aux mouvements de déchets autres que spéciaux.
Une disposition prévoit l'obligation d'assainir les sites pollués ainsi que le finance-
ment par le biais d'une taxe spéciale d'une partie des coûts encourus de la sorte
par les cantons.
412 
Résultats de la procédure préliminaire
Les principaux éléments de la modification apportée à la LPE figuraient déjà dans
le projet de mai 1990. Lors de la procédure de consultation, ce projet a été
largement approuvé.
La taxe d'élimination anticipée a réuni le plus de suffrages. On a estimé qu'il était
urgent de l'introduire, pour assurer le financement, conformément au principe du
pollueur-payeur, de l'élimination des biens de consommation d'une manière
respectueuse de l'environnement.
Plusieurs réponses ont proposé un remaniement du chapitre sur les déchets, qui
avait perdu en clarté depuis l'intégration des nouvelles dispositions. La consulta-
tion a également mis en évidence l'imprécision de certains termes et l'absence de
références, dans le texte de loi, aux principes de la politique de gestion des
déchets. Une meilleure réglementation de la répartition des tâches au niveau de
l'élimination a aussi été demandée. Plusieurs cantons et partis politiques, les
organisations environnementales et la Commission fédérale d'experts chargée du
problème des déchets ont demandé que l'assainissement des sites pollués et son
financement, ainsi que la garantie des coûts pour la fermeture définitive des
décharges et pour les interventions qu'elles nécessitent ultérieurement, soient
aussi réglés. Dans son avis de juillet 1991, la Conférence suisse des directeurs des
travaux publics, de l'aménagement du territoire et de la protection de l'environne-
ment a elle aussi demandé l'introduction d'une taxe sur les déchets mis en
décharge, en vue d'assurer le financement de la remise en état des sites pollués.
Le présent projet tient compte des principales requêtes exprimées lors de la
consultation.
1379

413 
Objet des modifications proposées
La loi sur la protection de l'environnement actuellement en vigueur ne consacre
que trois articles (art. 30 à 32 LPE) au domaine des déchets; dans le présent projet
de loi, le chapitre sur les déchets est le résultat d'une refonte complète de
l'ancienne version, qu'il remplace.
Le chapitre relatif aux déchets se compose maintenant de trois sections: la
première, «Limitation et élimination des déchets» (art. 30 à 30g), stipule les
principes et les priorités relatifs à la politique des déchets, les exigences en
matière d'élimination, les dispositions sur l'assainissement des sites pollués ainsi
qu'un certain nombre de délégations de compétences habilitant le Conseil fédéral
à édicter des prescriptions sur la prévention, le traitement, la collecte, la
valorisation et le stockage des déchets ainsi que sur l'assainissement des sites
pollués et sur les mouvements de déchets. La deuxième section, «Planification de
la gestion des déchets et obligation d'éliminer» (art. 31 à Sic), règle la répartition,
entre les cantons et les particuliers, des tâches d'élimination des déchets ainsi que
les obligations qui en découlent pour les cantons en matière de planification de la
gestion des déchets et de coopération; elle définit aussi les compétences fédérales
nécessaires. La troisième section, «Financement» (art. 32 à 32c), établit le principe
du pollueur-payeur pour le financement de l'élimination des déchets, précise la
garantie des coûts résultant de la fermeture définitive, de la surveillance et de
l'assainissement des décharges et fournit la base nécessaire à l'introduction de la
taxe d'élimination anticipée, ainsi que d'une taxe sur le financement de la remise
en état des sites pollués.
414 
Interventions parlementaires
Les difficultés croissantes rencontrées en matière d'élimination des déchets ont
donné lieu à de nombreuses interventions parlementaires, dont il a été tenu
compte dans le présent projet de modification de la LPE:
1986 P 86.333 Elimination des déchets spéciaux. Compétence de la Confédé-
ration (N 9.10. 86, Kiinzi)
1986 P 86.508 Piles contenant des substances dangereuses. Consigne
(N 9.10. 86, Grendelmeier)
1987 P 85.971 Elimination des déchets spéciaux. Compétence fédérale
(N 19. 6. 87, Spoerry)
1988 P 87.550 Elimination des déchets (N 18. 3. 88, Widmer)
1988 M 88.321 Incinération des déchets spéciaux
(N 23. 6. 88, Büttiker; E 29.11. 88)
1989 P 88.821 Elimination des réfrigérateurs et congélateurs
(N 23. 6. 89, Oehler)
1989 M 88.836 Elimination des déchets spéciaux
(N 17. 3. 89, Groupe démocrate-chrétien; E 5.10. 89)
1990 P 90.309 Matériel de bureau de la Confédération. Gestion et recyclage
(N 22. 6. 90, Groupe écologiste)
1990 P 90.488 Exportation et trafic des déchets. Restrictions
(N 22. 6. 90, Bär)
1380

42 
Partie spéciale
Chapitre 4: Déchets
Article 7, alinéas 6 et 6bis
Le terme générique recouvrant les opérations appelées jusqu'ici «recyclage,
neutralisation et élimination» de déchets sera, dans la LPE, celui d'«élimination».
Par la même occasion, la définition du terme de «déchets» est adaptée en
conséquence au 6e alinéa. Il est ainsi clairement établi pour le terme subjectif de
déchet qu'un bien meuble ne devient déchet qu'à partir du moment où la volonté
de s'en défaire s'exprime par un acte dans ce sens.
Selon l'alinéa 6bls, «l'élimination» comprend toutes les opérations nécessaires à la
valorisation ou au stockage définitif des déchets (collecte, transport, stockage
provisoire et traitement), ainsi que la valorisation et le stockage eux-mêmes. Par
traitement des déchets, on entend toute modification par des procédés physiques
(tri, séparation pneumatique, filtration), chimiques (incinération, oxydation par
voie humide, neutralisation) ou biologiques (décomposition, méthanisation). La
définition établit que tout déchet finit un jour par être soit valorisé, soit stocké
définitivement. Il s'ensuit en particulier que le stockage provisoire, bien qu'il fasse
partie de l'élimination, ne saurait être conçu comme stade final de cette dernière.
Ces termes répondent aux principes qui inspirent les Lignes directrices pour la
gestion des déchets et à l'approche scientifique.
Article 9, 7e alinéa
Selon la LPE en vigueur, l'autorité compétente est tenue, dans le cadre d'une
étude de l'impact sur l'environnement, de consulter l'Office fédéral de la
protection de l'environnement, notamment lorsqu'il s'agit de «décharges pour
déchets dangereux» (pour le terme «déchets dangereux», voir le commentaire
relatif à l'art. 30f). L'implantation de décharges pour déchets spéciaux non traités,
comme celle de Kölliken - aujourd'hui fermée - est interdite depuis l'entrée en
vigueur de nouvelles prescriptions fédérales (voir OTD). La référence aux
«décharges pour déchets dangereux» dans la loi a donc perdu sa raison d'être et
doit être supprimée. Par la même occasion, le nom de l'office à consulter a été
adapté à sa nouvelle dénomination; l'abréviation «office» est introduite (voir aussi
les art. 30/, 2e al., let. c, 42, 2e al., et 56, 1er et 3e al.).
Par autorité compétente, on entend celle qui décide de la planification, de la
construction ou de la modification d'installations. L'Office fédéral de l'environne-
ment, des forêts et du paysage est le service spécialisé de la Confédération qui
dispose des connaissances nécessaires et qui donne à l'autorité compétente une
appréciation fondée sur les critères de la protection de l'environnement.
Section 1: Limitation et élimination des déchets
Article 30
La présente disposition s'appuie en grande partie sur l'idée qui est à la base des
«Lignes directrices pour la gestion des déchets en Suisse» de 1986. Elle contient
les principes matériels pour limiter la production de déchets et pour éliminer les
déchets et fixe à ce sujet un ordre de priorités.
1381

1er alinéa: L'effort principal doit consister à limiter la production de déchets (p. ex.
par des procédés de production générant peu de déchets, des économies de
matériaux lors de la fabrication de produits, l'abandon de certaines substances
dont l'élimination pose des problèmes, le choix d'emballages réutilisables), pour
autant qu'il permette de diminuer la pollution globale de l'environnement
résultant de la fabrication, de l'utilisation des produits et de l'élimination de leurs
déchets.
2e et 4e alinéas: Les déchets dont la production ne peut être évitée doivent être
éliminés, c'est-à-dire en fin de compte valorisés ou déposés dans un site de
stockage définitif. L'élimination doit être compatible avec l'environnement à tous
les stades (pour le terme «élimination», voir l'art. 7, al. 6bls) et, dans la mesure du
possible, être réalisée en Suisse même (élimination autonome).
3e alinéa: Lorsque la production de déchets n'a pu être évitée, on cherchera
d'abord à les valoriser. La délégation de compétence de l'article 3Qd, lettre a, en
fixe le principe. Les déchets dont la valorisation n'est pas judicieuse doivent être
stabilisés chimiquement et biologiquement, moyennant un traitement adéquat
(p. ex. dans une usine d'incinération de déchets urbains), de manière que les
résidus du traitement soient aptes au stockage définitif. On doit escompter qu'une
grande partie des déchets non valorisables nécessite un tel traitement (voir le
commentaire relatif à l'art. 30c, 1er al.).
Article 30a
Si un procédé de production génère des déchets pour lesquels on ne connaît pas
de procédé d'élimination qui soit compatible avec l'environnement, notamment
aucun traitement, les autorités cantonales d'exécution peuvent exiger selon le 1er
alinéa que ces déchets ne soient pas générés. Cela peut nécessiter la modification
de certains procédés de production. Avant d'appliquer cette disposition, il serait
indiqué que les autorités demandent, en vertu de l'article 46, des informations sur
les flux de matières lors de la production, sur les déchets et sur leur élimination
(inventaire des matières). La compétence des cantons d'astreindre le propriétaire
d'une entreprise, de cas en cas, à prévenir les déchets à la source se limite aux
déchets de production. S'il devait y avoir des problèmes au niveau de l'élimination
des produits, il appartiendrait au Conseil fédéral d'édicter des prescriptions
valables pour toute la Suisse; il se fondera pour cela sur le 2e alinéa, lettre b.
Le 2e alinéa, lettre a, vise à limiter les quantités de déchets produites. Il figure en
majeure partie dans la loi actuelle (voir art. 32, 4e al., let. e), où il ne concerne
toutefois que les seuls emballages. Or, les déchets proviennent non seulement des
emballages, mais aussi des produits eux-mêmes, emballés ou non. C'est pourquoi
une extension de la compétence s'impose. Pour limiter la production des déchets à
la source, le Conseil fédéral doit avoir les moyens d'intervenir contre les excès de
la civilisation du «tout à jeter», par exemple lorsqu'il est possible, sans coûts
démesurés, d'économiser des matériaux ou lorsqu'un article jetable peut être
remplacé par un produit réutilisable. L'édiction d'une prescription n'est justifiable
que si l'utilité d'articles à jeter ou d'emballages ne parvient pas à compenser les
atteintes à l'environnement qu'ils engendrent. La lettre b vise en revanche la
qualité des déchets dont la production est à éviter. Il s'agit en particulier
d'interdire l'utilisation de substances qui compliquent l'élimination ou qui
1382

peuvent porter atteinte à l'environnement lors de leur élimination. De cette
manière, on peut notamment enrayer la diffusion incontrôlée de polluants
provenant des déchets. Par rapport à la loi existante (voir art. 32,4e al., let. f) et en
vue d'une gestion adéquate des déchets, il est justifié de viser, par la nouvelle
disposition, l'élimination de tous les déchets et de prendre en compte les risques
pour l'environnement en général.
Article 30b
Les 1er et 2e alinéas attribuent au Conseil fédéral la compétence d'imposer pour
certains déchets la remise séparée pour l'élimination, la reprise ou le prélèvement
d'une consigne. Ils correspondent aux dispositions de la loi en vigueur (voir art.
32,4e al., let. a et d). L'énumération non exhaustive d'exemples est remplacée par
une description générale et abstraite.
3e alinéa: Comme l'expérience l'a prouvé, certains points de vente reprennent bien
plus de produits grevés d'une consigne qu'ils n'en vendent, ce qui se traduit pour
eux par des coûts élevés. Afin d'éviter des inégalités de traitement, le Conseil
fédéral doit donc pouvoir créer des caisses de compensation pour les consignes et,
conjointement, astreindre les commerces qui vendent plus de produits consignés
qu'ils ne reprennent d'emballages utilisés à remettre les surplus à la caisse de
compensation. La Confédération travaillera étroitement avec les branches et les
entreprises intéressées et chargera autant que possible une organisation privée
appropriée de gérer cette caisse.
Article 30c
Les déchets destinés au stockage définitif seront traités d'une manière telle qu'il
ne pourra s'en dégager un danger pour l'air, l'eau ou le sol, même à long terme.
Par conséquent, le 1" alinéa stipule que certains déchets subissent, préalablement
au stockage, un traitement, à savoir la destruction (en général par incinération)
des composés organo-chimiques et la séparation des substances solubles dans
l'eau, ou leur transformation en composés difficilement solubles.
Le 2e alinéa correspond quant au fond à l'article 32, 4e alinéa, lettre b; cet article
autorise le Conseil fédéral à réglementer la neutralisation, celle des toxiques en
particulier. En accord avec la nouvelle terminologie introduite à l'article 7, alinéa
6bis, on parle maintenant de «traitement» et non plus de neutralisation. Selon les
Lignes directrices, tous les déchets doivent être traités d'une manière appropriée,
de sorte que le Conseil fédéral pourrait être amené à édicter des prescriptions
même pour des déchets autres que les toxiques, afin de garantir une élimination
compatible avec l'environnement. C'est pourquoi la mention expresse, quoique
non exhaustive, des toxiques prête à confusion et doit être supprimée. Afin de ne
pas entraver les progrès de la technique, les prescriptions du Conseil fédéral
porteront non pas sur des procédés donnés, mais plutôt sur les buts visés par le
traitement, sur le modèle du 1er alinéa. Ainsi, le Conseil fédéral pourrait prescrire
que les déchets contenant des composés aromatiques chlorés, comme les biphé-
nyles polychlorés (PCB), soient soumis à un traitement qui détruise ces derniers.
Cet objectif peut être atteint par de hautes températures ou par transformation
chimique.
1383

Article 30d
La lettre a correspond en majeure partie à l'actuel article 32, 4e alinéa, lettre c,
tout en précisant les conditions dans lesquelles des prescriptions d'exécution
peuvent être édictées. C'est ainsi que la valorisation ne devra être prescrite que si
elle est globalement avantageuse en ce qui concerne la pollution de l'environne-
ment. Tel est le cas, lorsque les pollutions qui résultent de la valorisation sont
inférieures aux pollutions générées par le traitement et le stockage des déchets, et
à la fabrication de nouveaux produits. Des écobilans permettront éventuellement
de déterminer si ces conditions sont remplies.
Lettre b: La valorisation aura toujours la priorité sur le stockage définitif (voir
l'art. 30, 3e al.). Actuellement, tous les déchets (p. ex. les déchets de chantier, les
déchets urbains et les déchets spéciaux) présentent un potentiel de valorisation
non utilisé. Cette dernière doit donc être encouragée et développée par des
mesures appropriées, et ce non seulement pour maintenir à un niveau aussi faible
que possible les capacités d'incinération et de stockage, mais aussi pour ménager
les ressources, autre moyen, en fin de compte, de réduire la pollution de
l'environnement. Or, il est difficile de trouver des débouchés pour les produits
issus du recyclage des déchets. Une meilleure information sur les possibilités
d'utiliser ces produits et une politique d'acquisition adéquate de la part des
pouvoirs publics permettraient d'accroître les débouchés. La lettre b autorise en
outre le Conseil fédéral à favoriser la vente de produits (secondaires) issus du
recyclage des déchets en limitant l'utilisation de produits correspondants nou-
veaux, pour autant qu'il n'en résulte pas de coûts supplémentaires et de perte de
qualité importants. C'est ainsi que cette disposition permettra de freiner l'exploi-
tation de la tourbe des marais en favorisant l'utilisation du compost provenant de
la valorisation des déchets. Il en va de même pour le gravier - dont les réserves
commencent à manquer - qui peut être remplacé sans difficulté dans la construc-
tion par des matériaux issus de la valorisation des déchets de chantier.
Article 30e
Les 1er et 2e alinéas correspondent, avec des modifications rédactionnelles
mineures, aux dispositions en vigueur (voir art. 30, 2e et 3e al.).
Le 3e alinéa vient se greffer sur l'article 8,1er alinéa, de la loi du 24 janvier 1991 sur
la protection des eaux, et en constitue un prolongement à deux égards: première-
ment, en ce qui concerne la notion d'atteintes (voir le commentaire relatif à l'art.
7, 1er al. [ch. 32]), il entend non seulement les atteintes portées aux eaux, mais
aussi celles portées à l'environnement en général; deuxièmement, il prescrit
l'assainissement non seulement des décharges, mais de tout site pollué par des
déchets. En vertu de la définition légale donnée au terme de déchets (voir art. 7,
6e al.), on considérera aussi qu'un site a été pollué par des déchets lorsque des
biens meubles y ont été déposés alors qu'ils auraient dû (tout au moins dans
l'optique actuelle) être éliminés comme déchets dans l'intérêt public. On peut
penser ici aux sites industriels ou à d'autres exploitations où des infiltrations se
sont produites ou dont le sol a été pollué d'une autre manière par des substances
qui auraient dû, dans l'intérêt public, être éliminées comme déchets.
1384

Le devoir d'assainir un site existe même si celui-ci ne cause pas encore d'atteintes
nuisibles ou incommodantes, mais s'il risque d'en causer. On admettra que ce
risque existe s'il y a une forte probabilité - en l'absence de mesures - d'une
dégradation future de l'environnement. Cette disposition permet de prendre en
compte le fait que les décharges et les autres sites pollués par des déchets peuvent
ne rejeter des émissions dangereuses qu'après un certain temps.
L'assainissement a pour but de remédier aux causes de pollution sur le site même
du dépôt, ou tout au moins d'éviter de nouvelles atteintes. L'étude des surfaces
incriminées et leur assainissement font appel à des techniques et des procédés de
niveau élevé. C'est pourquoi le 3e alinéa donne au Conseil fédéral la compétence
de fixer des conditions minimales relatives aux programmes de recensement et
d'études, ainsi que de fixer des échelles d'appréciation pour établir si un tel site
doit être assaini ou non et, en cas d'assainissement, de définir les conditions
auxquelles l'assainissement doit satisfaire (pour le financement, voir l'art. 32c).
En plus de la présente disposition sur l'assainissement, le projet en contient une
autre au chapitre «Atteintes aux sols» (voir art. 34, 3e al.). Contrairement à
l'article 30e, 3e alinéa, celle-ci a pour objet non pas les atteintes nuisibles ou
incommodantes dues à des déchets (ni les risques que de telles atteintes se
produisent), mais la dégradation de la fertilité du sol. Peu importe son origine. On
peut donc imaginer des cas auxquels s'appliqueront à la fois l'article 30e, 3e alinéa,
et l'article 34,3e alinéa, notamment lorsqu'un site pollué par des déchets présente
une dégradation du sol et constitue à la fois une source d'atteintes nuisibles ou
incommodantes (ou le risque qu'elles se produisent).
Le 3e alinéa s'appliquera surtout, dans un premier temps, aux anciennes dé-
charges et aux sites dont la pollution par des déchets est ancienne (sites
contaminés). En effet, par le passé, on ne se préoccupait pas suffisamm'ent, lors de
la mise en décharge de déchets, des conséquences pour l'environnement. La
raison en était notamment le manque de normes légales concrètes sur la
construction et sur l'exploitation des décharges. Les premières dispositions
fédérales concrètes sont constituées par l'ordonnance du 10 décembre 1990 sur le
traitement des déchets (OTD, RS 814.015). Or, des dépôts de déchets ou des
déversements ont aussi été effectués dans le passé sur des sites industriels et
autres exploitations de toutes sortes. Dans certains cantons, le recensement et
l'analyse de ces sites contaminés ont déjà commencé; au vu des expériences
antérieures, on a estimé à quelque 40 000 le nombre de ces sites en Suisse. Cette
estimation prend en considération le fait que les cantons de montagne et les
régions peu industrialisées présentent une densité de sites suspects beaucoup plus
faible que les autres parties du pays. Les expériences ont montré en outre que près
d'un cinquième de ces sites, donc environ 8000, doivent faire l'objet d'analyses
approfondies et d'une surveillance continue. Quelque 2000 sites nécessiteront des
analyses détaillées, dont une partie seulement devra finalement être assainis.
Selon une évaluation sommaire, l'assainissement portera sur quelque 500 sites.
4e alinéa: II reprend de la loi sur la protection des eaux du 24 janvier 1991
l'obligation faite aux cantons d'établir un cadastre des décharges désaffectées
(voir art. 8, 2e al.), et l'étend à tout autre emplacement sur lequel des déchets ont
été entreposés. L'article 30e, 3e et 4e alinéas, couvrant totalement l'article 8 de la
92 Feuille fédérale. 145e année. Vol. II 
1385

loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux, ce dernier peut être abrogé (voir
le commentaire sur la modification du droit en vigueur, II, ch. 1).
Article 30f
Cet article contient, en plus de trois éléments nouveaux (voir ci-après), les
dispositions sur les déchets dangereux de la loi en vigueur (voir art. 30, 4e al, et
art. 32, 1er et 2e al.). A la place de l'expression «déchets dangereux», on utilise
maintenant le terme plus général de «déchets spéciaux». Par déchets spéciaux, on
entend les déchets dont l'élimination exige des mesures techniques et d'organisa-
tion particulières. L'actuelle réglementation des compétences selon l'article 32,2e
alinéa, lettre b, pour l'attribution des autorisations au niveau intercantonal, est
supprimée. Elle doit être prévue à l'échelon d'une ordonnance.
1er alinéa, deuxième phrase: Ces dernières années, certaines entreprises établies en
Suisse ont participé à des exportations contestables de déchets en provenance de
pays industrialisés étrangers destinées à des pays du tiers monde. Ce commerce est
non seulement contraire aux principes de la Convention de Baie du 22 mars 1989
sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur
élimination (RS 0.814.05); il porte en outre atteinte à la réputation de la Suisse à
l'étranger. C'est pourquoi le Conseil fédéral doit avoir la compétence d'édicter
pour les entreprises de ce type des prescriptions analogues à celles qui s'ap-
pliquent aux mouvements de déchets spéciaux en Suisse (p. ex., obligation de
déclarer et éventuellement d'obtenir une autorisation, exigence de la notification
aux autorités du pays destinataire ou de l'obtention de leur approbation). Les
prescriptions du Conseil fédéral se référeront aux activités concrètes de ces
entreprises en matière d'organisation ou de participation à des opérations de
transfert de déchets spéciaux.
2e alinéa, lettre c: En vertu de la réglementation actuelle (voir l'ordonnance du
12nov. 1986 [ODS; RS 814.014] sur les mouvements de déchets spéciaux),
l'exportation de déchets spéciaux est autorisée pour autant que l'office fédéral ne
l'interdise pas expressément dans un délai donné après la date de la notification.
Cette disposition ne répond pas suffisamment aux exigences de la Convention de
Baie sur le contrôle strict des exportations de déchets. Il convient donc de créer
une base légale claire, afin que les exportations de déchets spéciaux soient
désormais soumises à autorisation. Les conditions matérielles pour obtenir
l'autorisation de prendre en charge des déchets spéciaux (art. 32, 2e al., let. b),
doivent être applicables aussi à l'autorisation d'exporter. C'est pourquoi elles
seront à elles seules l'objet du 3e alinéa.
4e alinéa: II peut être opportun, pour des raisons écologiques, d'édicter des
prescriptions sur les mouvements de déchets, même pour des déchets pour
lesquels l'inclusion dans les dispositions exhaustives sur les déchets spéciaux ne se
justifient pas. Par conséquent, le Conseil fédéral doit avoir la compétence
d'édicter aussi des prescriptions sur les déchets autres que spéciaux. Elles
pourraient se révéler nécessaires dans le cas de déchets urbains ou même de
déchets destinés à la valorisation (p. ex. déchets de matières plastiques, certains
appareils électroniques ou déchets de chantier), afin d'assurer une élimination
compatible avec les impératifs de l'environnement. L'attribution de la com-
pétence au Conseil fédéral s'impose en outre parce que, selon une opinion de plus
1386

en plus répandue, à l'échelon international également, les contrôles au passage
des frontières doivent inclure tous les déchets et non seulement les déchets
spéciaux. C'est ainsi que selon la Convention de Baie, même les déchets urbains
sont soumis au contrôle.
En ce qui concerne le 5e alinéa, voir le commentaire relatif à l'article 30g, 2e
alinéa.
Article 30g
Le 1er alinéa figure déjà dans la loi en vigueur (voir art. 32, 3e al.); une définition
des termes lui a été ajoutée.
Dans le cadre de la restructuration du chapitre sur les déchets, le 2e alinéa
reprend, avec l'article 30/, 5e alinéa, les modifications liées à l'adaptation du droit
fédéral au droit de l'EEE (art. 30, 5e et 6e al.), ces dernières complétant
judicieusement la réglementation actuelle, d'autant plus que les prescriptions
européennes minimales en matière de déchets doivent être intégrées dans le droit
suisse.
Section 2: Planification de la gestion des déchets et obligation d'éliminer
Article 31
1er alinéa: L'obligation faite aux cantons d'apprécier leurs besoins et de détermi-
ner les emplacements fait déjà l'objet de la réglementation actuelle (voir art. 31,
4e al.). Le 1er alinéa établit clairement une nouvelle fois que l'appréciation des
besoins et le choix des sites font partie intégrante d'une planification globale de la
gestion des déchets. Cette planification portera en particulier sur les types de
déchets et leurs quantités, sur les mesures destinées à limiter la production des
déchets et à les valoriser, ainsi que sur les effets de ces mesures, et sur les
différentes méthodes d'élimination utilisées; enfin, elle tiendra compte des
principes énoncés à l'article 30. Le choix des sites sera entériné à l'aide d'instru-
ments d'aménagement du territoire (plan directeur et plan d'affectation). Ce qui
est important, c'est que l'obligation de planifier la gestion des déchets s'étende à
tous les déchets produits dans le cantorr, qu'ils soient régis par l'article 31b ou par
l'article 31c.
2e alinéa: En sa qualité de coordinatrice, la Confédération pourra agir, au niveau
des plans cantonaux de gestion des déchets, aussi bien sur la répartition régionale
des installations d'élimination des déchets que sur l'optimisation de leurs capaci-
tés.
Article 31a
L'obligation faite aux cantons de collaborer figure déjà dans la loi actuelle (voir
art. 31, 3e al.). Le 1er alinéa établit clairement que la collaboration porte à la fois
sur la planification de la gestion des déchets et sur leur élimination. La collabora-
tion est nécessaire en particulier lorsqu'il faut assurer, pour les petits cantons
également, une élimination couvrant tout le territoire et qui soit respectueuse de
l'environnement, ou lorsqu'il faut grouper en vue de leur élimination, pour des
raisons écologiques ou économiques, certains déchets en provenance de plusieurs
cantons. Le devoir de collaborer s'étend à l'élimination de tous les déchets et se
1387

rapporte à toutes lès mesures que les cantons peuvent ordonner, notamment la
délimitation des zones d'apport, la conclusion de contrats (y compris la mise à
disposition d'installations existantes) et la participation à des organisations de
soutien.
2e alinéa: Si les cantons ne parviennent pas à se mettre d'accord, ils .doivent
proposer des solutions à la Confédération. A cet effet, ils effectueront les
investigations nécessaires sur les sites envisagés. La Confédération se fera le
médiateur entre les propositions des cantons pour trouver une solution. En
dernier ressort, le Conseil fédéral pourra - si sa médiation devait échouer -
demander aux cantons de définir les zones d'apport et de choisir les sites; il pourra
en outre les engager à mettre leurs installations à la disposition d'autres cantons.
Par rapport aux compétences fédérales selon la loi en vigueur (voir art. 31,3e et 5e
al.), ces compétences constituent une mise au point à deux titres: d'une part, elles
concrétisent les compétences fédérales en matière de surveillance. Ceci signifie
que la Confédération limite son action à l'édiction de directives, alors que le choix
des sites ou des zones d'apport est effectué dans le cadre de procédures
cantonales. D'autre part, la compétence de contraindre les cantons à choisir les
sites s'étend logiquement à l'ensemble des installations d'élimination des déchets.
La mention de cette disposition parmi les compétences d'exécution de la Confé-
dération (voir art. 41,1er al.) a pour but de souligner que la Confédération doit, le
cas échéant, faire usage de ses compétences en sa qualité d'autorité de surveil-
lance. Toutefois, ceci ne change rien au principe de la compétence d'exécution des
cantons. Dans tous les cas où les cantons ne sont pas tributaires de la collabora-
tion avec les autres cantons, parce qu'ils peuvent résoudre seuls leurs problèmes
d'élimination, la Confédération est renvoyée aux compétences du droit général de
surveillance.
Article 31b
Le 1er alinéa reprend l'obligation faite aux cantons par la loi..(art. 31, 2e al.)
d'assurer l'élimination des déchets urbains et des déchets dont les détenteurs ne
peuvent être identifiés ou sont insolvables, cette solution s'étant avérée judicieuse
dans la pratique. Il précise en outre que les cantons doivent éliminer les boues des
stations publiques d'épuration des eaux, les déchets des services de voirie et les
boues du curage des routes. Par déchets urbains, on entend les déchets provenant
des ménages ainsi que tout autre déchet de composition comparable produit, par
exemple, par des entreprises commerciales ou des sociétés de services.
L'obligation faite aux cantons d'éliminer les déchets ne s'applique pas aux déchets
qui, en vertu de prescriptions fédérales particulières, doivent être repris par des
tiers ou que le détenteur doit valoriser. Les obligations de reprise ou de
valorisation pourront être imposées notamment en vertu des articles 30b, 2e
alinéa, lettre a, ou 30d, lettre a. Si de telles obligations existent, celle d'éliminer les
déchets se fondera sur l'article 31c. Actuellement, la reprise est déjà obligatoire
pour les piles contenant des substances polluantes (voir l'ordonnance du 9 juin
1986 sur les substances [Osubst; RS 814.013]) et pour les toxiques en petites
quantités (voir la législation sur les toxiques). S'agissant de l'obligation de
valoriser les déchets, les cantons peuvent l'imposer aux propriétaires d'entreprises
de l'industrie, du commerce ou des services et aux propriétaires d'installations
d'élimination des déchets (art. 12, OTD). Il peut arriver que pour certains déchets
1388

de l'industrie, du commerce ou des services, il soit difficile d'établir s'ils doivent
être considérés comme déchets urbains (papier, déchets compostables ou autres
déchets récupérables). Dans ces cas, les cantons peuvent ordonner la valorisation
en vertu de l'article 12, OTD et, ainsi, faire en sorte que l'élimination se fonde non
pas sur l'article 31i>, mais sur l'article 31c.
L'obligation d'éliminer comprend l'obligation de veiller à ce que soient
construites et exploitées les installations nécessaires. Les cantons peuvent confier
l'élimination des déchets aux communes ou à d'autres collectivités publiques ou
en charger des particuliers. Une obligation d'éliminer les déchets ne doit pas être
confondue avec celle d'assumer le coût de cette opération. Celle-ci incombe
toujours au détenteur, même pour les déchets que le canton est tenu d'éliminer
selon l'article 31fe (voir art. 32).
Pour planifier et organiser l'élimination de manière judicieuse, les cantons
doivent définir des zones d'apport, conformément au 2e alinéa. L'attribution des
déchets aux différentes installations en vue de leur traitement, de leur valorisation
et de leur stockage doit couvrir l'ensemble du territoire afin de garantir la sécurité
de l'élimination ainsi qu'une exploitation rationnelle des installations, tout en
évitant les solutions particulières, coûteuses et problématiques sur le plan écolo-
gique. En établissant les zones d'apport, on prendra les dispositions nécessaires
pour tenir compte des réductions ou des suspensions temporaires d'activité (p. ex.
pour des travaux d'entretien dans les usines d'incinération).
Selon le 3e alinéa, les détenteurs de déchets dont l'élimination doit être assurée
par les cantons doivent les remettre pendant les actions de ramassage ou aux
points de collecte officiels.
Article 31c
Le 1er alinéa maintient l'obligation pour le détenteur d'éliminer ses déchets (voir
art. 30, 1er al.), mais il la limite aux «autres déchets», c'est-à-dire à ceux que les
cantons ne sont pas tenus, en vertu de l'article 31fe, d'éliminer eux-mêmes. Par
«autres déchets», on entend notamment les déchets de chantier, du commerce et
de l'industrie. Dans cette catégorie entrent notamment les déchets provenant des
chantiers routiers ainsi que les déchets provenant du nettoyage et de l'entretien du
réseau ferroviaire. Les cantons sont naturellement libres d'éliminer, contre
paiement, les déchets visés à l'article 31c dans leurs installations traitant les
déchets selon l'article 31fc. On relèvera en outre que les obligations des cantons
liées au plan de gestion des déchets s'étendent à tous les déchets produits sur leur
territoire (voir art. 31).
2e alinéa: Dans la pratique, le détenteur de déchets est le plus souvent tributaire
des installations de tiers, soit pour des raisons financières ou techniques, soit
parce que les quantités à éliminer sont trop petites. A titre d'exemple, citons les
déchets de peinture ou de vernis d'une entreprise de peinture ou encore les
déchets d'un abattoir ou d'une boucherie. En l'absence d'installations adéquates,
le détenteur des déchets n'est souvent guère en mesure, même en s'associant à
d'autres détenteurs, de trouver un site approprié de son propre chef, ni de
surmonter les difficultés d'ordre technique ou organisationnel relatives à la
construction et à l'exploitation d'une installation d'élimination des déchets. En
outre, les coûts de construction et d'exploitation d'une installation sont générale-
1389

ment élevés: il faut compter une centaine de millions de francs pour une unité
d'incinération de déchets spéciaux. Pour planifier une installation et en prévoir le
financement dans les détails, il faut au préalable pouvoir évaluer les types et les
quantités de déchets d'une région donnée. L'Etat peut donc être appelé à créer les
conditions-cadre nécessaires - notamment en établissant des zones d'apport ou en
concluant des contrats sur l'élimination des déchets avec des entreprises privées -
pour que les milieux économiques s'associent à l'effort dans ce domaine. D'ail-
leurs, ce genre de conditions-cadre, qui précisent les droits et les devoirs des
entreprises et de leurs clients, ne sont pas inconnues dans le secteur de l'approvi-
sionnement, notamment lorsqu'il s'agit de satisfaire un grand nombre de clients et
donc de consentir des investissements élevés (approvisionnement en électricité,
transports publics).
Le 2e alinéa astreint donc les cantons à soutenir l'élimination de ces déchets, en
prenant, si nécessaire, les mesures qui s'imposent. Il énumère de manière non
exhaustive les mesures que les cantons peuvent prendre pour assurer une
élimination ne portant pas atteinte à l'environnement. Selon le cas, ce but peut
déjà être atteint par une simple médiation. Pour que le secteur privé prenne
l'élimination en main, le canton devra éventuellement établir une zone d'apport
et, par conséquent, obliger les détenteurs de déchets d'une certaine région à les
remettre à une installation donnée. Les contrats peuvent concerner aussi bien
l'élimination dans des équipements existants que la construction et l'exploitation
de nouvelles installations. Ceci ne pourra toutefois pas empêcher - dans l'intérêt
de la sécurité de l'élimination - les situations de monopole en faveur de
l'exploitant d'une installation. C'est pourquoi les contrats devront notamment
régler l'obligation pour l'exploitant d'accepter les déchets. On veillera, par des
délais appropriés et par des clauses de résiliation, à ne pas freiner la réalisation de
solutions écologiquement et économiquement meilleures. Il conviendra égale-
ment de régler dans le contrat les questions de tarifs, la vérification de la
comptabilité et les autres possibilités d'intervention des autorités. Si, malgré la
création de zones d'apport ou la conclusion de contrats, on ne trouve pas
l'organisation adéquate, le canton pourra s'associer, en vertu du 2e alinéa, à une
telle organisation, voire la constituer lui-même. En outre, les cantons peuvent, en
plus des mesures mentionnées dans la disposition légale, prendre toutes les
mesures nécessaires pour assurer une élimination respectueuse de l'environne-
ment. C'est ainsi qu'ils peuvent aussi exploiter leurs propres installations pour ce
type de déchets.
L'intervention des cantons ne libère pas le détenteur de l'obligation d'éliminer ses
déchets, les cantons ne devant prendre que les dispositions indispensables pour
assurer l'élimination. Par conséquent, les mesures cantonales ne devraient concer-
ner en premier lieu que le traitement et le stockage définitif. Généralement, les
décharges cantonales pour résidus stabilisés issus de l'incinération devront donc
aussi accepter de stocker les déchets similaires en provenance de petites et
moyennes entreprises (pour la question des coûts, voir art. 32, 1er al.).
3e alinéa: Pour des raisons écologiques et économiques, certains déchets ne
pourront être traités que dans quelques installations (qui souvent n'existent pas
encore en Suisse), voire dans une seule. Dans ce cas, il ne serait pas judicieux que
les cantons doivent recourir à la collaboration intercantonale (voir art. 31a) et
1390

doivent fixer les zones d'apport chacun de leur côté. Le Conseil fédéral doit donc
pouvoir, selon le cas, fixer lui-même les zones d'apport. Une telle décision
pourrait être nécessaire dans le domaine du déchiquetage des vieilles voitures
(Schredder), si les déchets ne devaient être incinérés que dans une ou deux
installations seulement.
Section 3: Financement de l'élimination
Article 32
Le 1er alinéa concrétise le principe du «pollueur-payeur» pour les coûts de
l'élimination. L'obligation faite au détenteur de déchets de supporter ces coûts est
indépendante de son obligation d'éliminer ses déchets. Par conséquent, elle
s'applique tant aux déchets concernés par l'article 31£> qu'à ceux visés par l'article
31c. Seuls font exception certains déchets pour lesquels le Conseil fédéral réglera
différemment la répartition des coûts, en vertu d'autres dispositions légales (p. ex.
l'art. 32a).
Le 2e alinéa s'appuie sur la réglementation aujourd'hui en vigueur (voir art. 32, 2e
al., première phrase).
Article 32a
Le principe selon lequel le détenteur doit supporter les coûts de l'élimination de
ses déchets (voir art. 32) crée des difficultés pour les déchets nécessitant une
collecte séparée - en vue de leur traitement ou de leur valorisation -, notamment
lorsqu'ils se répartissent sur un grand nombre de détenteurs. Cette situation se
présente surtout avec les biens de consommation, mais aussi dans le commerce et
dans l'industrie. Dans ces cas, il ne serait pas judicieux de faire payer au
consommateur les coûts d'élimination au moment de la restitution du produit, car
il pourrait être tenté de s'en défaire simplement avec ses déchets ménagers. On
notera en outre que les services industriels qui reprennent les tubes fluorescents,
les communes qui récupèrent les huiles usées et les commerçants qui collectent
plus de piles qu'ils n'en vendent doivent, en vertu de l'article 32, supporter les
coûts de l'élimination. Une telle situation n'est pas conforme au principe du
pollueur-payeur.
Le seul moyen d'éviter ces difficultés consiste à prélever à l'avance une participa-
tion aux coûts de l'élimination, c'est-à-dire au moment où le produit est mis dans
le commerce. Les expériences faites jusqu'ici ont montré que l'économie privée ne
parvient pas toujours, bien qu'elle soit en principe favorablement disposée, à
mettre seule au point un modèle de financement national à l'aide d'un système de
taxes anticipées. Par conséquent, le Conseil fédéral devrait avoir la compétence
d'introduire, pour certains produits et lorsque les conditions citées au début sont
réunies, une taxe d'élimination anticipée. Ce système permettra de financer
l'élimination de certains déchets sans léser le principe du pollueur-payeur, lorsque
l'économie prend de sa propre initiative leur élimination en main, ou si elle y est
contrainte par des dispositions sur la reprise obligatoire (voir art. 300, 2e al., en
relation avec l'art. 31fc, 1er al., et 31c, 1er al.). A titre d'exemple, citons des déchets
pour lesquels une réglementation spécifique peut s'imposer: piles, tubes fluores-
cents, appareils de réfrigération, emballages pour boissons, matières plastiques,
1391

papier, appareils électroniques, pneus. Pour certains des produits cités, des
solutions par branche sont en discussion, voire déjà introduites. Le Conseil fédéral
ne prévoira la taxe que si le prélèvement des coûts de l'élimination au moment de
la restitution du produit n'est pas approprié et que la branche concernée n'est pas
à même d'introduire cette taxe de son propre gré. Le prélèvement et le versement
de la taxe doivent si possible être confiés à une organisation privée, appartenant à
la branche concernée, de préférence. Des expériences faites dans le secteur
«approvisionnement économique du pays» montrent qu'en procédant ainsi les
charges administratives restent raisonnables. Les coûts que la Confédération
devrait éventuellement engager seraient ensuite couverts par la taxe.
2e et 3e alinéas: En fixant uniquement le cadre dans lequel les taxes viendront
s'insérer, le Conseil fédéral assure la flexibilité du système (art. 39, 3e al.,
deuxième phrase), ce qui permettra de répondre rapidement à la variation des
coûts. Dans le cadre de la réforme du droit de l'impôt sur le chiffre d'affaires, les
taxes d'élimination anticipées seront exclues de l'impôt sur le chiffre d'affaires (cf.
réponse du Conseil fédéral du 13 mai 1992 à la motion Frey Walter du 31 janvier
1992, 92.3027).
Article 32b
Cet article règle les garanties nécessaires pour financer les mesures que prendra le
détenteur d'une décharge au moment de sa fermeture (fermeture définitive,
surveillance et assainissement du site). Cet article est dicté par l'introduction dans
la LPE de nouvelles dispositions voulues, elles, par la révision de la loi fédérale
sur la protection des eaux (voir art. 30,5e al., et art. 32,4e al., let. h). On y a ajouté
une obligation supplémentaire, en l'occurrence les garanties financières néces-
saires pour couvrir les coûts de l'assainissement du site. La compétence donnée au
Conseil fédéral d'édicter des prescriptions sur les garanties financières est ainsi
étendue et harmonisée avec les nouvelles dispositions sur la garantie financière en
matière de responsabilité-civile (voir le commentaire relatif à l'art. 590).
Article 32c
Selon l'article 30e, 3e alinéa, les cantons devront s'assurer que toute décharge et
tout site pollué par des déchets, qui sont une menace pour l'environnement, soient
assainis. Cette disposition sera en premier lieu appliquée aux sites pollués (voir le
commentaire relatif à l'art. 30e, 3e al.). Si on évalue à 500 le nombre de sites à
assainir en Suisse, le coût total des travaux s'élèvera à quelque trois milliards de
francs. Dans certains cas, l'assainissement pourrait certes nécessiter des opéra-
tions de génie civil pouvant aller jusqu'à une cinquantaine de millions de francs,
mais la majorité des assainissements devrait entraîner des coûts bien moins élevés.
Dans de nombreux cas, les coûts dépasseront les moyens des responsables de cette
pollution, pour autant d'ailleurs qu'on les trouve! La situation est identique en ce
qui concerne l'assainissement d'anciennes décharges sur lesquelles des communes
ou associations intercommunales ont déposé des déchets urbains. Les coûts à la
charge des pouvoirs publics sont estimés ici aux deux tiers des coûts prévus pour
l'ensemble des assainissements d'anciennes décharges, donc, pour toute la Suisse,
à quelque deux milliards de francs. A cause de ces coûts élevés, il y a le risque
qu'on ne puisse pas procéder aux assainissements requis, raison pour laquelle il
1392

est nécessaire d'en assurer le financement par des dispositions spéciales. Mais à
qui faudra-t-il faire supporter ces coûts? Même s'il n'y a pas de relation causale
directe entre le stockage de déchets aujourd'hui et l'assainissement requis des
anciennes décharges, c'est bien le stockage d'autrefois qui entraîne aujourd'hui
des assainissements coûteux. Il apparaît donc juste de mettre le financement des
assainissements sur le compte des activités de stockage des déchets. Une régle-
mentation fédérale est cependant nécessaire, car les déchets sont souvent mis en
décharge en dehors des frontières cantonales. De plus, les cantons où il devrait y
avoir de nombreux cas d'assainissement ne sont pas forcément les mêmes que
ceux qui, aujourd'hui, produisent de grandes quantités de déchets.
Le 1er alinéa permettra au Conseil fédéral de prescrire une taxe pour le finance-
ment de l'assainissement, taxe que les détenteurs de décharges devront verser en
fonction des déchets qui y sont acceptés. Les recettes devront obligatoirement
servir à dédommager les cantons qui assainiront décharges et sites pollués. En
prenant pour date limite le jour de l'approbation du présent message, on évite
qu'une décharge soit fermée peu avant l'entrée en vigueur de la loi, simplement
pour bénéficier d'un dédommagement. La manière dont cet alinéa est formulé
indique clairement que les indemnités seront financées uniquement au moyen du
produit de la taxe, à l'exclusion de toute autre forme d'aide fédérale.
Selon le 2e alinéa, le niveau de la taxe sera fixé par le Conseil fédéral; cette taxe ne
dépassera pas 20 pour cent des coûts moyens qui résultent en Suisse du stockage
définitif des déchets. Le Conseil fédéral fixera le taux de la taxe pour le stockage
des déchets en fonction des coûts probables de l'assainissement et du type de
décharge contrôlée (matériaux inertes, résidus stabilisés ou décharges bioactives;
voir OTD). Aujourd'hui, la Suisse met en décharge chaque année entre 3 et 4
millions de t de déchets. Au coût de stockage moyen actuel d'environ 50 francs la
tonne, les taux de prise en charge atteindraient aujourd'hui au maximum 10 francs
par tonne. Selon ce calcul et vu les quantités actuelles de déchets, la taxe
rapporterait chaque année 30 à 40 millions de francs au maximum.
Le 3e alinéa fixe les conditions donnant le droit aux indemnités. Pour éviter de
financer des assainissements inutilement coûteux, les dédommagements ne dé-
passeront pas 40 pour cent des coûts imputables. Vu les conditions posées à la
lettre b, un dédommagement ne pourra être accordé que si le canton doit de toute
manière financer l'assainissement, ou si le stockage de déchets de la collectivité
(déchets urbains) est la cause de l'assainissement. Le 4e alinéa permet au Conseil
fédéral d'édicter les dispositions d'exécution.
Article 39
La terminologie utilisée au 2e alinéa, lettre b, doit être adaptée à celle du chapitre
«déchets»; il en va de même des articles 45, 46, 52 et 60.
3e alinéa, deuxième phrase: Selon l'article 32a, 2e alinéa, le Conseil fédéral fixe la
limite supérieure et la limite inférieure de la taxe d'élimination anticipée. C'est
dans cette marge que le Département fédéral de l'intérieur fixera le montant de la
taxe. Avant d'établir le cadre des taxes par voie d'ordonnance, le Conseil fédéral
entendra les cantons et les milieux intéressés (voir art. 39,3e al., première phrase).
La marge de manœuvre du Département étant donc limitée par la compétence du
Conseil fédéral et par les coûts de l'élimination, il est compréhensible que le
1393

Département ne doive pas procéder à une consultation étendue avant de fixer le
taux de la taxe, ce qui lui permet d'ailleurs de réagir rapidement aux fluctuations
des coûts. Au moment de réaliser un tel modèle de financement, les autorités
fédérales devront de toute manière entretenir des contacts réguliers avec les
branches concernées.
Article 41, 1er alinéa
Avec la nouvelle structure donnée au chapitre «déchets», il fallait reformuler les
compétences exécutoires de la Confédération. Par la même occasion, il importait
d'énumérer clairement au chapitre de ces compétences exécutoires les nouveaux
instruments, à savoir la caisse de compensation pour les consignes, la taxe
d'élimination anticipée, les taxes servant à financer l'assainissement des sites
pollués par les déchets, ainsi que la possibilité pour la Confédération de prendre
des mesures d'orientation, possibilité concrétisée désormais dans le présent projet
de loi. La possibilité de confier certaines tâches aux cantons, par voie d'ordon-
nance, permettra au Conseil fédéral d'adapter plus facilement les règlements de
manière à les rendre plus efficaces.
Article 58, 1er alinéa et 3e alinéa, première phrase
En ajoutant la mention de la Confédération au 1er alinéa, on l'a adapté à l'article
68,1er alinéa, de la loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux. En effet, il est
juste que l'autorité compétente pour l'exécution puisse, si nécessaire, procéder à
une expropriation. Cette compétence appartient normalement au canton, mais
elle peut aussi, dans des cas spéciaux, être confiée à la Confédération. Par contre,
il convient de supprimer dans l'actuel 3e alinéa la compétence de la Confédération
dans le cas des installations exploitées en commun par plusieurs cantons. Ces
installations se trouvant toujours sur le territoire d'un canton, le canton concerné
doit pouvoir effectuer lui-même une expropriation. Le droit d'expropriation ne
doit appartenir à la Confédération que dans les cas où l'exécution est de son
ressort (voir la modification du 1er al).
Article 59
Pour faire supporter les coûts d'une atteinte à l'environnement par son auteur, la
version actuelle utilise une formule potestative, par analogie avec l'article 8 de
l'ancienne loi (8 octobre 1971) sur la protection des eaux; (RS 814.20). Dans la
version révisée de cette loi, la disposition est désormais contraignante (art. 54,
LEaux du 24 janv. 1991; RO 1992 1860); en effet, vu la jurisprudence claire du
Tribunal fédéral en la matière, les autorités n'ont pas le choix lorsqu'il s'agit de
répercuter les coûts dans la pratique. Les principes en question étant également
valables pour la LPE (voir aussi l'art. 2), l'article 59 a dû être adapté en
conséquence.
Articles 60 et 61
La refonte du chapitre sur les déchets a rendu nécessaire l'adaptation des
dispositions pénales. Sur le plan pénal, les nouvelles prescriptions matérielles sont
considérées comme des contraventions. Ainsi, la disposition concernant les
infractions aux prescriptions sur les déchets (voir art. 61, 1er al., let. f.) a été
1394

dûment complétée, et les infractions aux prescriptions sur les mouvements de
déchets autres que les déchets spéciaux seront désormais réprimées (voir art. 61,
1er al., let. fbis).
Modification du droit en vigueur
II 
Chiffre 1
Pour des raisons de systématique du droit, l'article 8 de la loi fédérale du 24
janvier 1991 sur la protection des eaux a été repris dans la LPE, sous une forme
étendue (art. 30e, 3e et 4e al.). Puisque la notion d'atteintes (voir art. 7, 1er al.)
couvre désormais aussi les pollutions des eaux, ledit article peut être abrogé.
L'article 68,3e alinéa, de la loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux étant,
quant au fond, tout à fait identique à la version en vigueur de l'article 58,3e alinéa,
LPE, il convient - ce même article 58, 3e alinéa, ayant été modifié (voir le
commentaire sur cet article) - d'adapter également l'article 68,3e alinéa, de la loi
du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux.
II 
Chiffre3
L'article 100, lettre t, de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ; modification
du 4 octobre 1991; FF 1991, p. 1393 ss) renvoie aux compétences executives de la
Confédération selon l'article 31, 3e et 5e alinéas de la LPE en vigueur. Puisque
tout le chapitre consacré aux déchets est restructuré, l'article en question doit
aussi être adapté. Lorsque les décisions sont de la compétence du Conseil fédéral,
le recours auprès du Tribunal administratif doit rester exclu.
43 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
431 
Confédération
II n'y aura pas de conséquences pour les finances fédérales.
Conséquences pour les effectifs 
du personnel: Dans le domaine de la politique
antidéchets, cantons, partis politiques et associations économiques attendent de la
Confédération un rôle plus actif. C'est principalement au niveau de la prévention
des déchets à la source et de la valorisation que la Confédération devra prendre
conscience de sa tâche et apporter un plus grand soutien aux cantons dans la
réalisation de leurs propres tâches d'élimination. Mais pour cela, il faudra
augmenter les effectifs du personnel.
La surveillance des mouvements de déchets spéciaux étrangers (voir art. 30/, 1er
al., première phrase) entraînera de nouvelles tâches, qui nécessiteront un poste
supplémentaire.
Pour la préparation des règlements sur la taxe d'élimination anticipée et pour leur
application, deux nouveaux postes seront nécessaires, même si le travail pourra en
grande partie être confié au secteur privé. Quant à la mise en œuvre, en étroite
collaboration avec les organisations de la branche, d'une stratégie de prévention
et de valorisation des déchets, elle exigera elle aussi un poste supplémentaire.
Dans le domaine des «sites pollués», la Confédération devra assumer un grand
nombre de nouvelles tâches. Elle aura besoin ici de trois postes supplémentaires
1395

pour soutenir les autorités cantonales d'exécution et pour élaborer les prescrip-
tions légales sur l'assainissement et sur le financement.
Vu les compétences fédérales figurant dans la version révisée de la loi, sept
nouveaux postes sont nécessaires.
432 
Cantons et communes
La participation aux organisations pour l'élimination des déchets industriels aura
inévitablement des conséquences financières pour les cantons.
L'obligation d'assainir les anciennes décharges et les autres sites pollués peut elle
aussi se traduire par d'importantes dépenses pour les cantons: ici, la participation
financière annuelle des pouvoirs publics est estimée à presque 100 millions de
francs, dont 30 à 40 millions devraient être couverts par la taxe anticipée sur la
mise en décharge des déchets.
Effets sur les effectifs 
du personnel: Si les cantons auront plus de travail, c'est
surtout parce qu'ils ont un retard à combler, et non à cause des dispositions
légales. Une politique antidéchets plus active doit se développer dans les plus
. brefs délais non seulement au niveau fédéral, mais aussi dans les cantons et dans
les communes. Par conséquent, il leur faudra du personnel supplémentaire pour
les tâches d'exécution et pour lés activités de conseil au niveau de la prévention
des déchets et de leur valorisation.
44 
Programme de la législature
Dans le rapport (25 mars 1992) du Conseil fédéral sur le programme de la
législature 1991-1995, la modification de la LPE est annoncée parmi les objets des
grandes lignes devant être traités pendant la première moitié de la législature (FF
1992 III1).
45 
Relation avec le droit communautaire
Convaincus de l'importance du problème des déchets, la CE et ses Etats membres
pratiquent aujourd'hui une politique dynamique en la matière. La Commission
CEE a présenté les objectifs de sa politique antidéchets dans une communication
intitulée «Stratégie communautaire pour la gestion des déchets» et adressée le 18
septembre 1989 au Conseil et au Parlement. Selon ce document, la CE met
l'accent sur les démarches permettant de prévenir les déchets à la source
(encouragement des techniques et des produits générant peu de déchets, réalisa-
tion d'écobilans), soutient la valorisation (principe du pollueur-payeur pour le
financement de l'élimination, constitution de marchés pour les produits issus du
recyclage) et exige que les déchets soient traités et entreposés d'une manière
ménageant l'environnement (recours aux techniques les plus récentes en matière
de traitement des déchets, élimination des déchets à proximité de leur lieu
d'émission, entreposage sous une forme appropriée dans des décharges bien
équipées). Plusieurs Etats membres de la CE ainsi que l'Autriche ont déjà pris en
1396

main le recensement, l'analyse et l'assainissement des anciens sites pollués; en
maints endroits, les bases légales ont été réalisées. Il n'existe pas encore de
directive CE unique.
La CE entend harmoniser les dispositions sur les déchets de manière à assurer une
protection de l'environnement de haut niveau. De nouvelles directives sur les
décharges, sur l'incinération des déchets et sur les mouvements transfrontières
sont soit déjà en vigueur, soit en cours d'élaboration. Un projet de directive sur la
responsabilité-civile en est au stade des débats. La directive sur les emballages
devrait amener l'introduction de mesures sur la prévention des déchets à la source
et sur leur valorisation.
La création du grand marché européen aura des effets sur la gestion des déchets
également. La CE craint que les divergences entre les dispositions des différents
Etats et les écarts de prix qui en résultent n'entraînent des atteintes à l'environne-
ment et des distorsions de concurrence. La réglementation communautaire
prévoit donc une surveillance des mouvements de déchets. L'infrastructure
nécessaire à l'élimination devra être aménagée de telle sorte que les déchets
puissent être éliminés dans la région où ils sont produits et être traités selon la
meilleure méthode possible.
Le principal objet du présent projet, à savoir la mise en place en Suisse d'une
gestion des déchets autonome et efficace, correspond, dans ses objectifs et dans le
choix des moyens, à la politique de la Communauté. Des problèmes de com-
patibilité pourraient certes apparaître lorsqu'il s'agira d'édicter, sur la base des
normes de délégation et par voie d'ordonnance, des prescriptions sur les produits
commercialisables. Toutefois, on évaluera la compatibilité de ces prescriptions
lors de leur édiction, de manière ciblée.
46 
Bases juridiques
461 
Constitutionnalité
Le projet s'appuie en premier lieu sur l'article 24septies est., selon lequel la
Confédération légifère sur la protection de l'homme et de son milieu naturel
contre les atteintes nuisibles ou incommodantes et combat, en particulier, la
pollution de l'air et le bruit. La taxe pour l'assainissement des sites pollués (art.
32c) se fonde elle aussi sur cette disposition constitutionnelle. Cette taxe doit être
considérée comme une aide au financement; elle est si bien liée à son objectif
qu'elle ne pourra pas être considérée comme un impôt. En effet, on ne saurait
admettre que le produit de cette taxe vienne simplement alimenter les caisses
fédérales. Par conséquent, la compétence au sens de l'article 24sep"es est. suffit
comme base constitutionnelle. Toutefois, pour édicter des prescriptions appli-
cables aux entreprises qui, depuis la Suisse, organisent des mouvements de
déchets spéciaux ou y participent (art. 30f, 1er al., deuxième phrase), cette
disposition constitutionnelle est insuffisante. Lesdites prescriptions s'appuient
donc aussi sur l'article 8 est. (compétence de la Confédération pour les affaires
étrangères). Elles se fondent en outre sur la Convention de Baie du 22 mars 1989
1397

sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur
élimination (RS 0.814.05). Cette convention, ratifiée par la Suisse, est entrée en
vigueur le 5 mai 1992.
La LPE en vigueur repose sur une analyse détaillée du mandat constitutionnel et
tient tout particulièrement compte des critiques formulées dans une expertise
faite à la suite du premier projet (il datait de 1973), qui prévoyait des normes plus
sévères que celles finalement adoptées dans la loi. En ce qui concerne les déchets,
les nouvelles dispositions proposées ne vont pas, quant au fond, au-delà du droit
en vigueur, mais elles comportent surtout des mesures qui faciliteront l'applica-
tion de l'actuelle législation. Il convient de mentionner tout particulièrement les
dispositions sur la délimitation des zones d'apport (voir art. 31a, 2e al., let. a, et
31e, 2e al., let. a, et 3e al.). L'obligation de remettre certains types de déchets d'une
région donnée à l'installation à laquelle cette région est attribuée constitue une
atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie; toutefois, comme cette atteinte
est dictée par des raisons purement environnementales, la liberté du commerce et
de l'industrie n'est pas limitée indûment. Au moment de définir les zones
d'apport, il conviendra d'examiner aussi chaque cas sous l'angle de la proportion-
nalité, et notamment de chercher à savoir si la nécessité de l'intervention est
proportionnelle à l'amélioration de l'élimination qui en résulte.
462 
Délégation de compétences législatives
Le projet contient plusieurs normes déléguant le droit de légiférer par ordon-
nances. Ces normes autorisent le Conseil fédéral à édicter des ordonnances
complétant la loi, dans les limites prescrites par celle-ci. Les délégations de
compétence concernent des dispositions.qui seraient trop détaillées pour figurer
dans le texte d'une loi et qui, de surcroît, doivent être adaptées rapidement à toute
nouvelle situation.
Aux termes de la Constitution, les délégations ne doivent pas être illimitées, mais
se référer à un objet déterminé. C'est la raison pour laquelle les délégations de
compétences du projet sont définies selon le contenu, le but et l'étendue. La
compétence attribuée au Conseil fédéral d'édicter des ordonnances est donc
conforme aux exigences de précision des normes de délégation et ne peut pas être
contestée sur le plan constitutionnel.
5 
Protection des sols
51 
Partie générale
511 
Point de la situation
La protection des sols comprend trois domaines d'action distincts (fig. 6). L'un
d'eux ne relève pas à proprement parler de la protection de l'environnement, mais
de l'aménagement du territoire, puisqu'il s'agit de la gestion rationnelle de la
surface disponible en vue de limiter au maximum les pertes de sols par «imper-
méabilisation» (c'est-à-dire suite à la construction d'ouvrages essentiellement).
1398

En ce qui concerne les deux autres domaines, il s'agit pour l'un de la protection
contre les atteintes consécutives à la pollution, et pour l'autre, de la protection
contre les atteintes physiques et mécaniques (telles l'érosion ou le compactage),
dans la mesure où ces atteintes peuvent altérer la structure naturelle et la fertilité
des sols.
Protection des sols = mesures contre
Pertes de
surface
(par ex. par l'ur-
banisation ou le
w génie civil)^^
Pollutions
chimiques
(par ex. par les
métaux lourds)
X^ 
^
Atteintes
physiques
(par ex. érosion,
compactage)
k^ 
^
Aménagement
du territoire
LPE1983
et
ord. sur le sol, l'air,
les substances
et les déchets
Lacune: pas de dispo-
sitions sur l'assainisse-
ment des sols pollués
Pas de
législation
Figure 6: La législation sur les sols aujourd'hui.
Dans sa version actuelle, la LPE contient déjà un certain nombre de dispositions
visant à protéger les sols contre les pollutions atmosphériques, les pollutions dues
à l'emploi de substances dangereuses pour l'environnement (p. ex. engrais,
produits pour le traitement des plantes) ou encore les pollutions liées aux déchets.
Les articles 33 à 35 reposent sur un principe selon lequel la protection des sols doit
moins prendre la forme d'interventions palliatives sur les sols eux-mêmes que
d'une action préventive et globale de limitation de la pollution. C'est la raison
pour laquelle ces articles ne sont pas concrétisés par une, mais par quatre
ordonnances différentes: l'ordonnance sur la protection de l'air, l'ordonnance sur
les substances, l'ordonnance sur le traitement des déchets et l'ordonnance sur les
polluants du sol.
Jusqu'à présent, cependant, deux aspects essentiels de la protection des sols n'ont
pas encore été réglementés au niveau fédéral:
- les atteintes physiques (et notamment mécaniques), et
- l'assainissement de sols ayant subi des atteintes physiques ou chimiques.
1399

512 
Atteintes physiques et mécaniques
Les atteintes aux sols ne prennent pas toujours la forme d'une pollution d'origine
chimique: elles peuvent également être physiques (p. ex.: compactage consécutif
au passage d'un bulldozer). Ces atteintes entraînent une modification de la
structure naturelle du sol, qui elle-même a des répercussions sur sa fertilité et sur
les eaux souterraines. On peut grosso modo distinguer trois types d'atteintes
physiques: l'érosion, le compactage et la minéralisation.
Si l'érosion en Suisse est d'abord un processus naturel de disparition progressive
du sol par les précipitations (qui induisent un ruissellement souvent important), le
compactage et la minéralisation sont d'origine humaine: le premier consiste en un
tassement excessif résultant soit d'une exploitation inadéquate des terres, soit de
l'utilisation de machines ou de véhicules trop lourds, tandis que la seconde se
manifeste par une dégradation des sols organiques consécutive à un abaissement
artificiel du niveau de la nappe souterraine.
Si les atteintes physiques peuvent avoir des causes naturelles (fortes précipita-
tions), elles sont la plupart du temps le fait d'interventions techniques inappro-
priées ou d'une exploitation inadaptée. On peut citer les exemples suivants:
- utilisation inadéquate - et donc perte - de la terre végétale (humus) excavée
lors de la construction de voies de communication;
- érosion consécutive à l'aménagement des pistes de ski, à la culture des champs
ou de la vigne;
- compactage de sols humides lors de la pose de conduites de gaz ou de pétrole
ou suite au passage de machines lourdes dans les champs ou les forêts.
Le plus souvent, les atteintes physiques peuvent être, sinon évitées, du moins
considérablement réduites. Mais une action en ce sens passe par une évaluation
préalable de la gravité de ces atteintes: or, les valeurs indicatives de l'ordonnance
du 9 juin 1986 sur les polluants du sol (Osol; RS 814.12), axées sur les pollutions
chimiques spécifiquement, ne permettent pas de juger de la qualité physique d'un
sol.
Les dispositions proposées visent donc, d'une part, à donner au Conseil fédéral les
moyens juridiques de prévenir les atteintes physiques durables aux sols, et d'autre
part, à lui permettre d'introduire des critères supplémentaires, non chimiques
cette fois, mais physiques et biologiques, en vue de permettre aux autorités
d'apprécier la gravité d'atteintes de ce type.
513 
Assainissement des sols pollués
Des études pédologiques ont démontré que certains sols de notre pays étaient
fortement pollués. Le plus souvent, il ne s'agit pas à proprement parler de «sites
contaminés» (anciennes décharges, friches industrielles), mais bien plutôt de sols
soumis pendant des décennies à des pollutions - diffuses ou ponctuelles - non
visées par la loi. A titre d'exemples, on peut citer les environs d'usines d'incinéra-
tion ou de sites industriels (fumées), les bandes de terrain situées le long des
routes à grand trafic (gaz d'échappement) ou encore les zones à fort épandage de
boues d'épuration ou à application intensive de produits pour le traitement des
1400

plantes (comme les vignobles). Certes, la protection des sols consiste d'abord en
une action préventive de lutte contre la pollution. Ce n'est cependant pas une
raison pour ne pas définir les mesures qu'il conviendrait de prendre relativement
aux sols déjà pollués de façon à ce qu'ils ne mettent pas en péril l'homme, les
animaux et les plantes.
L'assainissement d'un sol vise à restaurer des fonctions pédologiques perturbées,
à éliminer les risques pour la santé de l'homme et des animaux, à assurer une
production de denrées alimentaires exemptes de résidus polluants, à protéger les
eaux souterraines et à rétablir les conditions optimales d'épanouissement des
végétaux.
Conformément aux exigences juridiques de proportionnalité des mesures, le
dispositif proposé est à trois niveaux (fig. 7):
- si le taux de pollution est inférieur aux valeurs indicatives de l'Osol: pas de
prescriptions particulières.
- si le taux de pollution dépasse les valeurs indicatives de l'Osol: appréciation du
risque pour la santé de l'homme, des animaux et des plantes, compte tenu de
l'utilisation du sol. S'il y a risque: l'autorité arrête des restrictions à l'utilisation
ou à l'exploitation.
- si le sol est affecté à un usage horticole, agricole ou sylvicole mais qu'il soit
impossible de l'exploiter d'une manière conforme à la pratique courante sans
mettre en danger la santé de l'homme, des animaux ou des plantes: l'autorité
impose un assainissement complet par des mesures radicales (remplacement ou
traitement de la terre) en vue de restaurer une fertilité minimale.
Le Conseil fédéral fixera des valeurs d'assainissement qui, en distinguant entre les
différents types d'utilisation, permettront de déterminer pour chaque sol le seuil
de déclenchement de la réhabilitation.
Pas de me-
sures d'assai-
nissement
Limitation ou modification
de l'utilisation
Assainisse-
ment (mesu-
res "dures")
Valeurs
indicatives
Valeurs
d'assainissement
Figure 7: Le dispositif proposé en matière d'assainissement des sols pollués.
93 Feuille fédérale. 145= année. Vol. II
1401

52 
Résultats de la procédure préliminaire
Le projet mis en consultation ne prévoyait pas à proprement parler de nouvelles
prescriptions sur la protection des sols. Mais il est apparu lors de la procédure que
non seulement les cantons, mais aussi plusieurs partis et organisations souhai-
taient un renforcement dans ce domaine. Leurs suggestions équivalaient pour
l'essentiel aux dispositions proposées ici.
Au vu de cette volonté politique affichée, le Conseil fédéral a décidé de proposer
au Parlement une modification de la LPE dans le domaine de la protection des
sols. Il s'est toutefois entretenu préalablement par deux fois avec des représen-
tants compétents de la Confédération, des cantons, de la communauté scienti-
fique et de l'agriculture (les 10 janvier et 14 février 1991), qui n'ont pas contesté
sur le fond les propositions qu'il leur a soumises.
53 
Interventions parlementaires
La protection des sols a depuis 1985 fait l'objet des interventions parlementaires
suivantes:
1988 P 88.521 Sols pollués. Réglementation des dommages
(N 7.10. 88, Ulrich)
1990 P 90.486 Légitimation de l'agriculture biologique
(N 5.10. 90, Dormann)
54 
Partie spéciale
Remarque liminaire: les organismes pouvant aussi jouer un rôle en matière de
protection des sols, les articles 7,1er alinéa, 33,1er alinéa, et 34,1er alinéa, ont été
amendés de manière à en tenir compte.
Article 7
1er alinéa: la protection des sols contre les atteintes physiques telle qu'elle est
prévue à l'article 33,2e alinéa, requiert préalablement une définition plus étendue
de la notion d'«atteinte», de façon à ce que les atteintes physiques soient prises en
compte au même titre que les atteintes chimiques ou biologiques (l'allemand
distingue entre les atteintes au sens général, qu'il nomme «Einwirkungen», et les
atteintes aux sols, qu'il nomme «Belastungen»). D'autre part, il convient égale-
ment de mentionner l'exploitation inadaptée, qui peut elle aussi être à l'origine
d'atteintes aux sols. Les autres types d'atteintes, comme celles qui sont dues à des
machines de chantier ou à des modifications de terrain, étaient déjà visées par
l'article 7.
Alinéa 4bls: il définit ce que la LPE entend par «sol» et par «atteintes aux sols», à
savoir:
- ne sont pas seulement visés les sols naturels, mais également ceux qui ont été
créés artificiellement, par exemple dans le cadre d'une remise en culture. Par
contre, les surfaces «imperméabilisées», comme le sol qui est situé sous un
1402

bâtiment ou sous une route, ne sont pas considérés comme des sols au sens de la
LPE, de même d'ailleurs que les couches profondes, comme celles où sont
effectués des forages en vue de capter la chaleur géothermique.
- les atteintes aux sols sont définies comme une altération de l'état naturel du sol
(définition d'ailleurs proche de celle de la pollution atmosphérique). Elles
n'incluent donc pas la perte de surfaces, consécutive par exemple à la construc-
tion d'un bâtiment. La gestion rationnelle de la surface disponible est en effet
essentiellement du ressort de l'aménagement du territoire.
Article 33
1er alinéa: il correspond au 1er alinéa de l'article 34 tel qu'il est actuellement en
vigueur, lequel a été complété par la mention des dispositions d'exécution
relatives à la loi sur la protection des eaux, à la protection contre les catastrophes,
aux organismes et aux taxes d'incitation. Il ne vise que les atteintes chimiques et
biologiques. Il repose sur un principe selon lequel la protection des sols passe
avant tout par la mise en œuvre de mesures au lieu d'émission.
2e alinéa: complémentaire du 1er alinéa, il vise les atteintes à la structure ou à la
fertilité du sol dans la mesure où elles sont d'origine physique, à savoir l'érosion, le
compactage et la minéralisation. Ces atteintes ont généralement une dimension
uniquement locale ou régionale. Elles n'en concernent pas moins le territoire dans
son ensemble puisqu'elles sont susceptibles de se produire partout. Compte tenu
de la faible épaisseur des sols suisses (réserves peu importantes), de l'accroisse-
ment de la superficie des terres labourées - particulièrement vulnérables -, de la
lenteur du processus de formation des sols, du développement probable de la
mécanisation dans les secteurs agricole et forestier, et enfin des atteintes qui ne
cessent d'être portées aux sols par les activités du génie civil (comme p. ex. la
construction de voies de communication), il est aujourd'hui devenu indispensable
de prendre en compte légalement les atteintes physiques au même titre que les
atteintes chimiques afin de pouvoir lutter contre elles.
Directement applicable à chacun, cette disposition interdit de porter atteinte
physiquement à un sol s'il en résulte une altération durable de sa fertilité. La
réserve apportée par l'adjectif «durable» permet d'éviter que soit proscrit tout
travail en relation avec le sol: il est en effet indéniable que pratiquement toute
intervention sur un sol se traduit par une modification de son état, mais celle-ci
n'est en général que provisoire. Il est d'ailleurs communément admis que, pour
autant qu'elle soit conforme aux règles de l'art, une exploitation agricole du sol ne
portera pas durablement atteinte à la fertilité du sol. Le 2e alinéa n'est pas
applicable à l'utilisation du sol par l'industrie de la construction, tel le génie civil,
cette disposition servant à protéger la fertilité des sols non construits. Elle ne vise
donc ni à préserver la surface des sols non construits, ni à restreindre l'activité de
la construction.
Les causes de l'érosion, du compactage et de la minéralisation des sols sont
nombreuses. Il n'existe donc pas de mesures préventives ou curatives universelles,
qui soient appropriées à tous les types de site, de sol, de culture ou de climat.
Aussi le 2e alinéa donne-t-il plutôt au Conseil fédéral la compétence d'édicter des
prescriptions très concrètes dans le cas où se profilerait un risque d'altération
durable d'un sol.
1403

Ces prescriptions peuvent par exemple porter sur:
- les opérations impliquant de la terre végétale (décapage, entreposage, remise
en place) dans le cadre de la construction d'ouvrages (p. ex.: construction de
routes, pose de canalisations),
- l'agriculture en conditions très particulières (p. ex.: cultures sarclées sur terrains
pentus),
- les mesures anti-érosion à prévoir dans le cadre de schémas de mise en valeur
des terres, de modifications du réseau d'évacuation des eaux ou d'aménage-
ments de terrains inclinés.
Ces prescriptions pourront être intégrées dans la législation sur la protection de
l'environnement, sur l'agriculture ou sur les forêts. En ce qui concerne leur
préparation, les compétences seront fonction du domaine visé.
Article 34
Cette disposition s'applique à des sols déjà soumis à des atteintes.
1er alinéa: il prévoit que les cantons prennent des mesures complémentaires
lorsque l'exécution des dispositions fédérales relatives à la protection de l'air, à la
protection des eaux, aux substances et aux organismes dangereux, aux déchets et
aux atteintes physiques aux sols ne suffisent pas à garantir la fertilité à long terme
du sol (le seuil de déclenchement étant donné par les valeurs indicatives de l'art.
35,2e al.). Le 1er alinéa reprend dans les grandes lignes les dispositions de l'article
35 tel qu'il est actuellement en vigueur.
Les 2e et 3e alinéas sont en revanche entièrement nouveaux. Ils traitent des
mesures à prendre lorsqu'un sol est soumis à des atteintes telles qu'elles
constituent une menace pour sa fertilité ou pour la santé des hommes, des
animaux ou des plantes. Ces situations extrêmes sont en général imputables à des
substances peu ou non dégradables qui se sont progressivement accumulées dans
le sol pendant des années.
2e alinéa: en matière d'assainissement, l'idéal serait évidemment la réhabilitation
totale du sol, de façon qu'il assume à nouveau l'intégralité de ses fonctions.
L'assainissement sur place n'étant que très rarement possible, cet objectif n'est
atteignable qu'en remplaçant la terre souillée par de la terre propre. Or, une telle
solution n'est guère applicable en pratique, d'abord parce qu'il n'y a pas assez
d'espace pour entreposer la terre excavée, ensuite parce qu'il n'y a pas suffisam-
ment de terre végétale de substitution, sans compter le coût astronomique de ces
opérations, et les problèmes écologiques liés au traitement des terres polluées.
Face à l'impossibilité d'agir directement sur les sols, il est proposé une disposition
qui vise les utilisations qu'il est possible de faire de ces sols: les cantons interdisent
les formes d'utilisation qui peuvent constituer une menace pour la santé des
hommes, des animaux ou des plantes. Cette disposition s'applique à tous les types
de sols, cultivés ou non, couverts par le champ d'application de la LPE, ainsi qu'à
toutes les utilisations possibles dans la mesure où elles sont susceptibles de mettre
en péril les précités.
Ces restrictions peuvent prendre la forme des mesures suivantes:
- remplacement de la culture à risque par un autre type de culture, moins sensible
aux atteintes: cette solution serait envisageable surtout lorsque l'exploitation en
1404

cause est horticole, agricole ou sylvicole (ce qui suppose d'ailleurs une nouvelle
exploitation qui ne s'écarte pas de la «conformité à la pratique courante»; cf.
art. 34, 2e al.). Les plantes réagissant en effet de manière très diverse aux
atteintes, il suffit parfois de substituer un autre type de culture à celui qui pose
problème pour parer aux menaces sur la santé. Assimilable à un assainissement,
cette mesure permet un rééquilibrage fonctionnel et une relative régénération
de la fertilité du sol.
- reclassement du terrain en cause: pour autant que cela ne heurte pas les intérêts
de l'aménagement du territoire, un sol soumis à des atteintes graves est tout
simplement reclassé dans une autre zone d'affectation, à usage moins sensible à
ces atteintes. Cette opération administrative permet d'écarter ainsi les risques
pour la santé, soit directement, par le fait du seul reclassement, soit ultérieure-
ment, par l'utilisation qui sera retenue (p. ex.: construction d'ouvrage, d'où
imperméabilisation).
- interdiction d'une forme d'utilisation donnée (p. ex.: comme terrain de jeu).
3e alinéa: si le sol en cause est utilisé à des fins horticoles, agricoles ou sylvicoles,
et si les atteintes sont telles qu'il est impossible de l'exploiter d'une manière
conforme à la pratique courante alors qu'une telle forme d'exploitation doit
impérativement être maintenue, les cantons prennent les mesures d'assainisse-
ment nécessaires (d'ailleurs forcément radicales, le plus souvent, comme p. ex. le
remplacement pur et simple) pour que celle-ci soit à nouveau possible. Il ne s'agit
pas d'un assainissement complet, mais partiel, effectué dans la mesure précise où
il permet à nouveau une «exploitation conforme à la pratique courante sans
menacer l'homme, les animaux ou les plantes». Cela n'empêche d'ailleurs pas les
cantons d'ordonner une réhabilitation plus poussée.
Il est à noter que les explications ci-dessus valent d'abord pour les sols soumis à
des atteintes chimiques. En ce qui concerne les atteintes physiques, les mesures
d'assainissement se limiteront aux sols ayant subi des atteintes graves et durables.
Article 35
Dans sa version actuelle, l'article 33 autorise simplement le Conseil fédéral à
introduire des valeurs indicatives pour les polluants peu ou non dégradables. Il
n'est donc pas aujourd'hui habilité à fixer des critères autres que chimiques, par
exemple des critères biologiques ou physiques, pour évaluer les atteintes à la
fertilité du sol.
1er alinéa: formulé de manière plus ouverte que l'actuel article 33, il permet au
Conseil fédéral de fixer des valeurs indicatives pour mesurer des paramètres non
plus seulement chimiques, mais aussi, par exemple, biologiques ou physiques; en
outre, il peut aussi désormais fixer des valeurs d'assainissement. On peut citer,
comme exemples de critères déjà éprouvés sur le terrain, des valeurs indicatives
applicables à des paramètres biochimiques (p. ex.: la respiration du sol) ou
biologiques (p. ex.: les vers de terre, dont le nombre constitue une indication sur
l'état d'un sol). De telles valeurs non spécifiquement chimiques sont particulière-
ment utiles pour l'évaluation d'atteintes d'ordre physique (p. ex.: la gravité du
compactage). Cette approche, élargie par rapport à celle qui prévaut actuelle-
ment, permet une appréciation globale de l'état d'un sol.
1405

2e alinéa: il correspond, en plus simple, à la seconde phrase de l'actuel article 33.
Juridiquement, les valeurs indicatives conservent la même définition: ce sont des
valeurs préventives qui visent le maintien à long terme de la fertilité du sol,
indépendamment du type de celui-ci et de son utilisation. Les valeurs indicatives
jouent aussi le rôle de valeurs de référence permettant d'évaluer la gravité
d'éventuelles atteintes.
3e alinéa: il définit ce qu'il faut entendre par les «valeurs d'assainissement», qui
seront utiles pour l'appréciation des mesures à prendre en vertu de l'article 34, 2e
et 3e alinéas. La formulation adoptée permet de fixer des valeurs d'assainissement
pour les formes d'utilisation les plus diverses. Ce point est important, car les
exigences varient en effet avec l'utilisation qui est faite d'un sol: par exemple, on
ne recourra pas aux mêmes critères pour un terrain de jeu ou de sport que pour un
sol cultivé.
En matière d'assainissement, il ne faut pas confondre valeurs et objectifs: ceux-ci
seront en effet fixés au cas par cas, selon l'utilisation prévue, étant entendu qu'ils
doivent permettre au moins que soit écarté tout risque pour l'homme, la faune et
la flore.
Article 61, 1er alinéa, lettre k
L'article 33,2e alinéa, et l'article 34 contiennent nouvellement des dispositions sur
les atteintes physiques aux sols et sur l'utilisation du sol, ainsi que sur les mesures
visant à lutter contre les atteintes aux sols en général. Il est donc nécessaire de
définir corollairement les éléments constitutifs de l'infraction.
55 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
(Confédération, cantons et communes)
Les sols posant problème sont en règle générale des sols dont la teneur en
polluants dépasse de plusieurs fois les valeurs indicatives. Sont avant tout
concernés les environs immédiats d'usines métallurgiques et les zones situées le
long de routes à fort trafic, mais aussi les jardins potagers en agglomération ainsi
que certains sols utilisés à des fins agricoles.
Différentes mesures et enquêtes permettent d'estimer à quelque 10 000 ha la
superficie des sols dont les concentrations d'un ou de plusieurs métaux lourds sont
supérieures à cinq fois la valeur indicative correspondante. Cela ne signifie qu'il
faille obligatoirement tous les assainir, car leur qualité peut parfaitement suffire
pour certains types de cultures. Ainsi, la teneur en cuivre des vignobles, pourtant
parfois considérable, n'a eu à ce jour d'influence notable ni sur les ceps
eux-mêmes, ni sur la qualité du vin.
On peut estimer actuellement à une superficie comprise entre 50 et 100 ha les sols
pour lesquels il conviendrait effectivement de procéder à un assainissement
«lourd». Dans l'hypothèse d'une mise en décharge de la terre polluée et d'un
remplacement, il faudrait s'attendre à un coût de 150 à 350 francs par m3. Un
traitement chimique ou thermique avec remise en place de la terre d'origine peut
même revenir jusqu'à cinq fois plus cher. Si l'on prend comme base de calcul une
superficie de 70 ha, une profondeur d'intervention de 50 cm et un prix de 400
1406

francs par m3, on peut évaluer le coût total à 140 millions de francs. Mais comme
cette surface totale de 70 ha se répartit en fait sur plusieurs cantons et que
l'assainissement peut très bien être échelonné sur plusieurs années, on peut
estimer que les frais devraient pour les cantons rester supportables, d'autant qu'il
convient de ne pas perdre de vue ce qui est en jeu, à savoir la santé humaine et
animale.
Il est à noter, incidemment, que ces chiffres ne tiennent pas compte du coût de
l'assainissement des anciennes décharges et autres friches industrielles fortement
polluées, les fameux «sites contaminés». C'est que ces derniers ne ressortissent
pas au domaine de la protection des sols (du moins selon la LPE), mais à celui des
déchets.
D'autre part, pour ce qui est des changements d'utilisation qui devront être
arrêtés, l'éventail des possibilités est tel que leur coût est impossible à estimer. Il
devrait toutefois se situer bien en-dessous de celui d'un assainissement total.
En ce qui concerne les incidences sur l'état du personnel, quatre postes supplé-
mentaires devront impérativement être créés à l'échelon fédéral afin de renforcer
les effectifs chargés de la protection des sols. Ces postes seront attribués pour
moitié à l'OFEFP et pour moitié à l'OFAG (stations de recherche incluses). Les
nouveaux arrivants devront gérer les aspects «atteintes physiques aux sols» et
«assainissement des sols pollués», en travaillant notamment à la mise sur pied de
textes réglementaires et d'aides à l'exécution. D'autre part, il s'agira de dévelop-
per l'effort d'information afin de mieux responsabiliser les intéressés directs et de
sensibiliser le public au rôle essentiel joué par les sols et à la nécessité qu'il y a de
les protéger.
S'agissant des cantons, la protection des sols n'en est encore chez certains d'entre
eux qu'à ses premiers balbutiements. Ceux qui disposent déjà de services spéciali-
sés structurés et rodés n'auront pas besoin d'engager du personnel supplé-
mentaire pour appliquer les dispositions proposées. Pour les autres, le présent
projet devrait vraisemblablement donner un coup d'accélérateur à la mise en
place d'infrastructures administratives nécessaires en tout état de cause.
56 
Programme de la législature
La révision de la LPE a été annoncée dans le rapport du Conseil fédéral en date
du 25 mars 1992 sur le programme de la législature 1991-1995, au titre d'objet à
soumettre au Parlement au cours de la première moitié de la législature (FF 1992
III 1).
57 
Relation avec le droit communautaire
Les dispositions proposées ne heurtent en rien le droit communautaire, puisque la
CE ne s'est pas à ce jour exprimée sur les points concernés. Pour ce qui est plus
précisément de la réglementation relative à l'assainissement des sols pollués, elle
est comparable aux systèmes en vigueur dans les pays où il existe des prescriptions
visant à lutter spécifiquement contre la pollution des sols (p. ex. les Pays-Bas ou
1407

l'Allemagne). Elle est également conforme à la Charte européenne sur les sols
qui, dans les douze principes fondamentaux qu'elle pose, affirme notamment qu'il
convient de les protéger contre l'érosion et contre la pollution, et que leurs
qualités naturelles doivent être préservées.
58 
Bases juridiques
581 
Constitutionnalité
Les dispositions proposées s'appuient principalement sur l'article 24seP"es de la
constitution, selon lequel la Confédération est compétente pour édicter des
prescriptions destinées à protéger l'homme et son milieu naturel contre les
atteintes nuisibles ou incommodantes. Elles ne font que compléter des prescrip-
tions qui figurent déjà dans la LPE et dont la Constitutionnalité est incontestée.
582 
Délégation de compétences législatives
Parmi les dispositions proposées, deux délèguent au Conseil fédéral la com-
pétence de préciser la LPE par voie d'ordonnance (art. 33 et 35). Cette com-
pétence, dont la portée est limitée strictement par la loi, se justifie par le fait que
le cadre légal est trop général pour qu'il soit possible d'y faire figurer des
prescriptions trop détaillées. Il est à noter dans ce contexte que le Conseil fédéral
a de la même façon fait usage de la compétence qui lui avait été donnée de fixer
des valeurs indicatives pour les substances difficilement dégradables et non
dégradables, en édictant l'ordonnance sur les polluants du sol.
Selon le droit constitutionnel, une norme de délégation de compétence doit
toujours viser un objet clairement déterminé. C'est le cas pour celles qui sont
prévues ici, puisqu'elles ont été définies quant à leur contenu, à leur but et à leur
portée.
6 
Taxes d'incitation
61 
Partie générale
611 
Point de la situation
Dans sa version actuelle, la LPE ne contient aucune base légale autorisant la mise
en œuvre de taxes d'incitation. En réponse à différentes interventions parle-
mentaires, le Conseil fédéral a cependant fait savoir qu'il avait l'intention de
proposer en temps voulu des possibilités d'application de cet outil.
Les dispositions proposées visent à instaurer un système de taxation incitative
pour des applications très précises et à des fins de protection de l'environnement
spécifiquement. Elles appellent deux remarques préliminaires:
- d'abord, l'introduction de taxes d'incitation se traduirait aussi bien par un
déblocage d'investissements en faveur de mesures de dépollution que par un
recul des produits taxés au profit de produits moins polluants;
- ensuite, le système prévu respecterait a priori le principe de la neutralité fiscale.
1408

Les taxes d'incitation ne serviraient donc pas à alimenter le Trésor public, mais
seraient compensées (cf. ch. 612).
Les instruments économiques que sont les taxes d'incitation diffèrent de la
réglementation en ce qu'ils mettent au service de la protection de l'environnement
le principal mécanisme de l'économie de marché: agissant sur le prix d'un produit
nocif pour l'environnement, ils influent directement sur la demande. Les taxes
d'incitation se caractérisent d'abord par leur efficacité économique et par leur
force incitative.
La force incitative de ces taxes constitue leur avantage premier: si le pollueur est
contraint de payer pour la pollution qu'il occasionne - c'est le principe de la taxe
-, il cherchera forcément les moyens de polluer moins. Cette incitation se traduira
notamment par la recherche de procédés et de produits plus respectueux de
l'environnement, pour des raisons évidentes d'intérêt économique.
Les taxes d'incitation ne sont pas un substitut à la réglementation: elles en sont le
complément. La réglementation, qui exerce une contrainte directe sur le pollueur,
est, et restera indispensable, car elle seule peut garantir que seront effectivement
atteints certains objectifs minimaux.
La taxe d'incitation est l'un des deux instruments économiques de type «clas-
sique», l'autre étant le permis d'émission négociable (également dit: «certificat de
pollution»). Compte tenu des spécificités de la Suisse, c'est cependant celui qui
paraît le plus adéquat, pour des raisons d'exécution essentiellement. Le système
des permis d'émission exigerait en effet que soient mesurées et contrôlées les
émissions de chacune des sources existantes. Ce serait sans doute envisageable si
seules de grandes installations étaient en cause, mais le fait est qu'en Suisse, la
pollution est due essentiellement à des sources d'émission aussi petites que
nombreuses. Vouloir réduire sur l'ensemble du territoire suisse les émissions d'un
polluant donné à l'aide de cet outil poserait des problèmes d'exécution insolubles.
612 
Objet des dispositions proposées
a) 
Champ d'application
Les dispositions proposées visent d'une part à contraindre le Conseil fédéral à
introduire des taxes d'incitation sur:
- les composés organiques volatils (COV)
- l'huile de chauffage «extra-légère» (HEL) d'une teneur en soufre supérieure à
0,1 pour cent (% masse).
Elles visent, d'autre part, à lui donner la compétence d'introduire, le cas échéant,
des taxes d'incitation sur:
- les engrais minéraux
- les excédents d'engrais de ferme
- les produits pour le traitement des plantes.
Le «paquet» proposé constitue un premier jalon. Les produits ou catégories de
produits concernés ont été choisis sur la base d'études préliminaires qui ont
démontré qu'ils se prêtaient particulièrement bien à la taxation incitative. Les
critères de choix étaient les suivants: efficacité sur le plan écologique, efficacité
1409

économique, facilité de mise en œuvre, avantages du système par rapport à
d'autres instruments.
Il est par ailleurs prévu d'introduire une taxe sur le CO 2 ou sur l'énergie,
également à titre incitatif, destinée à réduire différentes atteintes à l'environne-
ment - émissions de CÛ2, de NOX, etc. - liées à la consommation d'énergie fossile.
Cet outil fera toutefois l'objet d'une loi ad hoc, car son impact sur l'économie
devrait être nettement plus important que les taxes d'incitation proposées ici.
b) 
Utilisation du produit
II se pose évidemment la question de savoir comment utiliser le produit que
générera la taxe, et notamment de savoir s'il convient ou non de prévoir une
affectation préalable de celui-ci.
A priori, c'est le système de la compensation qui a été retenu, car, en évitant
l'augmentation des prélèvements obligatoires et donc de la charge fiscale totale, il
permet à la taxe de conserver un caractère purement incitatif.
En ce qui concerne l'éventualité de leur affectation préalable, il faut savoir que
cette solution recèle toujours le risque d'une utilisation à terme peu rationnelle du
produit dégagé. Aussi le recours à ce système restera-t-il exceptionnel, et il devra
être justifié (il sera p. ex. envisageable si l'effet incitatif de la taxe doit manifeste-
ment être renforcé, et si l'octroi d'aides à l'investissement en faveur de l'envi-
ronnement apparaît comme le meilleur moyen pour ce faire).
Il a donc été proposé le dispositif suivant:
- COV: compensation intégrale de la taxe (le produit serait reversé dans sa
totalité, et de manière individualisée, à la population)
- huile de chauffage «extra-légère»: compensation intégrale de la taxe (le produit
serait reversé dans sa totalité, et de manière individualisée, à la population)
- engrais minéraux, excédents d'engrais de ferme, produits pour le traitement des
plantes: affectation préalable et intégrale de la taxe.
Ce dispositif se traduit pour la Confédération par une absence de rentrées nettes
(cf. ch. 46, Conséquences financières et sur l'état du personnel).
Concernant la taxe sur les COV et sur l'HEL, les modalités de la neutralité fiscale
ont été arrêtées sur la base des critères suivants:
- l'équité: les taxes d'incitation ont tendance, en proportion, à frapper plus
lourdement les revenus les plus faibles. Il s'agissait donc de rechercher les
moyens de corriger ce qui, socialement parlant, est assimilable à un effet
pervers.
- l'évolution à long terme: à terme, le produit des taxes d'incitation devrait
stagner, voire reculer. Il s'agissait donc de rechercher dès l'origine une solution
qui soit viable compte tenu de cette évolution probable.
- la transparence: il s'agissait de rechercher un dispositif compensatoire dont le
fonctionnement soit aisément compréhensible par les intéressés.
- la simplicité de mise en œuvre: il s'agissait de rechercher un système n'entraî-
nant pas pour l'administration une augmentation disproportionnée du volume
1410

de travail; ce principe ne valait d'ailleurs pas seulement pour l'utilisation du
produit, mais aussi pour le recouvrement de la taxe.
Il est prévu de donner à cette compensation la forme d'un reversement individua-
lisé qui concernerait la population dans son ensemble. Socialement, cette solu-
tion, qui permet à tous les habitants de bénéficier de ce reversement indépendam-
ment de leur revenu, va dans le sens de la transparence et de l'équité.
Pour ce qui est de l'exécution, la solution la plus simple administrativement est
d'opérer le reversement précité par le biais d'une baisse des primes d'assurance-
maladie: plus de 99 pour cent de la population indigène est en effet assurée auprès
d'une caisse-maladie. Il ne faut en aucune façon voir dans cette opération une
subvention accordée par les pouvoirs publics aux assurés par le biais d'une baisse
des primes d'assurance-maladie. Si le Conseil fédéral privilégie cette solution,
c'est simplement que les caisses-maladie constituent en l'occurrence un canal à la
fois simple et pratique pour effectuer le reversement du produit de la taxe à la
population. Mais la disposition a été formulée de manière suffisamment ouverte
pour permettre d'autres options. Les modalités définitives de l'opération seront
arrêtées par voie d'ordonnance.
Dans l'hypothèse du schéma «reversement par le truchement des caisses-mala-
die», le produit de la taxe pourrait être reversé aux caisses au prorata de leur
nombre d'affiliés. Celles-ci répercutent ensuite ce versement sur les assurés sous
la forme d'une réduction correspondante de la prime d'assurance; cette remise
serait d'ailleurs indiquée expressément sur la quittance de prime. Non seulement
la somme à reverser à chaque caisse est aisément déterminable chaque année
puisque le montant à compenser et le nombre des assurés sont connus, mais le
travail administratif nécessaire est minime. Pour une caisse d'assurance-maladie
relativement importante, les aménagements informatiques - qui ne doivent être
réalisés qu'une seule fois - devraient mobiliser une personne pour une durée de
deux à trois semaines. D'autre part, bon nombre de caisses petites et moyennes
sont raccordées à un service informatique central: il suffira donc de modifier
seulement ce dernier, d'où des dépenses nettement moindres. Enfin, pour ce qui
est des frais et des travaux que ce système implique annuellement pour les caisses,
ils sont négligeables.
Les taxes sur les COV et sur l'HEL devraient ensemble rapporter d'abord 175,
puis 300 millions de francs environ (pour la première et la seconde étape
respectivement de la taxe sur les COV). La somme à reverser au titre de la
compensation s'élèverait donc d'abord à 25, puis à 45 francs par habitant.
613 
Résultats de la procédure préliminaire
La procédure de consultation a montré que très nombreux sont ceux qui
souhaitent voir compléter par des instruments économiques l'arsenal législatif et
réglementaire qui permet aujourd'hui de protéger l'environnement.
La primauté donnée aux taxes d'incitation parmi l'ensemble des instruments
possibles et les propositions relatives aux domaines d'application ont été accueil-
lies favorablement par la plupart des institutions et associations consultées.
Malgré les réticences, sinon l'hostilité, des producteurs ou importateurs concer-
1411

nés, les autorités y ont vu un encouragement à persévérer dans la voie choisie et à
confirmer les options arrêtées s'agissant des domaines d'application.
Pour ce qui est de la question de l'utilisation du produit de la taxe, et plus
particulièrement de son éventuelle affectation préalable, les prises de position
reçues divergeaient passablement, comme il fallait d'ailleurs s'y attendre, et ne
permettent donc pas de dégager une tendance claire en faveur de telle ou telle
solution.
Concernant les domaines d'application, elles ont néanmoins conduit à procéder
notamment aux modifications suivantes:
- Composés organiques volatils (COV): Dans l'hypothèse où la taxe de 2 francs
par kg (qui sera introduite en deux étapes) serait insuffisante pour atteindre
l'objectif visé, l'écart sera comblé à l'aide d'un relèvement du taux de taxation
(qui passera alors à 5 fr. par kg dans le cadre d'une troisième étape) et non au
moyen de la mise en œuvre de mesures d'encouragement directes (financées
par une affectation partielle du produit). D'autre part, pour renforcer l'effet
incitatif de la taxe, il est prévu de donner aux entreprises consentant des
investissements de nature à réduire les émissions de COV très au-delà des
exigences légales, la possibilité de les déduire de la somme à acquitter au titre
de la taxe; ce système n'est pas très éloigné dans son principe de l'»instrument
dual» (exonération de la taxe en contrepartie d'accords volontaires) proposé
par plusieurs représentants de l'économie.
- Huile de chauffage «extra-légère» (HEL) et carburant diesel: L'introduction
d'une taxe sur le carburant diesel a été abandonnée, car l'abaissement de sa
teneur en soufre à 0,05 pour cent au maximum a, il y a peu, été arrêté par voie
d'ordonnance.
- Agriculture: Dans ce domaine d'activité particulier, le Conseil fédéral ne sera
pas obligé d'introduire des taxes d'incitation: il aura simplement la compétence
de le faire s'il l'estime nécessaire. Il est à noter que cette compétence porte
aussi sur les excédents d'engrais de ferme.
614 
Interventions parlementaires
En ce qui concerne les instruments économiques, les interventions parlementaires
suivantes ont été déposées et transmises au Conseil fédéral:
1973 P 
11677 Protection de l'environnement et économie de marché.
(E 12.12. 73, Muheim)
1986 P ad 85.230 Taxes sur les nuisances
(N 20. 6. 86, Commission du Conseil national)
1987 P (VIII)
ad 86.047 
Solvants (N 16. 3. 87, Commission du Conseil national)
1987 P 
87.323 Agriculture et environnement. Harmonisation
(N 19.6. 87, Longet)
1987 P 
87.394 Matières auxiliaires de l'agriculture. Taxe d'orientation
(N 19. 6. 87, Jaeger)
1412

62 
Composés organiques volatils
Les composés organiques volatils (COV) sont utilisés essentiellement comme
solvants, mais également comme gaz propulseurs ou comme agents réfrigérants.
621 
Justification de la taxe
Comme les oxydes d'azote, les COV sont des polluants (des «précurseurs»)
responsables de la formation d'ozone. L'action des rayons ultra-violets du soleil
entraîne une réaction photo-chimique qui débouche sur une transformation des
COV en ozone. Pendant les mois d'été, et dans toute la Suisse, les valeurs limites
applicables à l'ozone sont fréquemment dépassées, parfois dans des proportions
considérables; ce phénomène touche encore plus fortement les zones rurales que
les agglomérations1^.
Il s'en faut encore de beaucoup que soient atteints les objectifs fixés pour les COV
dans le rapport sur la Stratégie de lutte contre la pollution de l'air. D'après le
rapport du bureau d'ingénieurs Elektrowatt SA (rapport final 1989), et vu l'état
d'avancement des plans de mesures, l'écart sera de 75 0001 par an si aucune action
n'est entreprise2^.
Le tableau ci-dessous montre que, si elle est adoptée, la taxe d'incitation proposée
contribuera de manière déterminante à ce que soient atteints les objectifs arrêtés
en matière de COV dans le cadre de la Stratégie de lutte contre la pollution de
l'air:
Emissions de COV, compte tenu des mesures déjà
arrêtées, en l'an 2000 
243 200 t
Objectif Stratégie de lutte 
146 900 t
Ecart restant, en l'an 2000 
96 300 t
Effet de la taxe, en l'an 2000 
75 000 t
Effets potentiels de mesures diverses encore en dis-
cussion (mesures cantonales comprises) 
An 2000 
12 4001
An 2005 
22 950 t
II est donc urgent d'agir en matière de COV. Le prélèvement d'une taxe
d'incitation sur ces substances est préférable à tout autre système pour les raisons
suivantes:
- seul un véritable arsenal de dispositions réglementaires permettrait d'atteindre
au niveau d'efficacité du système de la taxe d'incitation. Mais vu le nombre de
sources, et plus particulièrement de petites sources d'émission, les cantons se
verraient confrontés à des difficultés d'exécution considérables, sinon insur-
montables.
') OFEFP, Cahier de l'environnement n° 179, La pollution de l'air en 1991. Mesures exécutées
à l'aide du Réseau national d'observation des polluants atmosphériques (NABEL), juin
1992
2> OFPE, Cahier de l'environnement n° 76, Emissions polluantes dues à l'activité humaine (de
1950 à 2010), 1987; rapport sur la Stratégie de lutte contre la pollution de l'air, 1986; rapport
final du bureau d'ingénieurs Elektrowatt SA, juillet 1989; communiqué de presse du DFI,
Politique d'assainissement de l'air: objectifs en vue, mars 1991
1413

- les moyens de réduire les émissions sont au moins aussi nombreux que les
sources d'émission elles-mêmes. Le système de la taxe d'incitation tient compte
de cette diversité en permettant à chaque entreprise de choisir la solution la
plus avantageuse pour elle.
- concernant particulièrement les émissions de l'industrie et de l'artisanat, le
potentiel de réduction demeurera important même une fois que seront parfaite-
ment respectées les valeurs limites de l'ordonnance sur la protection de l'air. La
taxe d'incitation permet de tenir compte de cette marge de manœuvre restante,
à condition évidemment que le taux de taxation soit fixé judicieusement.
622 
Aperçu
- Taxe prélevée sur 
^ •: '. :
-COV importés
- COV mis dans le commerce ou utilisés par des producteurs indigènes
- Taux de taxation
Augmentation progressive par étapes
- lte étape; Fr. 1.— par kg
- 2e étape: Fr, 2.— par kg (2 ans plus tard)
- 3e étape: Fr. 5.— par kg (2 ans après la 2e étape, et si nécessaire)
- Renforcement de l'effet incitatif par la possibilité donnée aux entre-
prises de déduire" de la taxe les investissements consentis pour diminuer
les émissions de COV
- Produit de la taxé 
;;^;i;
- produit brut 
env. 300 mio. de fr.
- moins déduction investissements 
env. 50 mio. de fr.
- solde (=recettes nettes) 
env. 250 mio. de fr.
- compensation de la taxe (reversement individualisé de la totalité du
produit à la population indigène)
- Effet: réduction d'environ 75000 t de COV par an
II est prévu de percevoir la taxe, d'une part, sur tous les COV importés, d'autre
part, sur tous les COV mis dans le commerce ou utilisés par des producteurs
indigènes. Ce système se justifie pour deux raisons. D'abord, il existe un lien direct
entre les émissions de COV et les quantités de COV utilisées par l'industrie et
l'artisanat. Ensuite, l'exécution reste relativement aisée, même s'il sera nécessaire
de prévoir des exonérations ou des remboursements de taxes déjà perçues.
Théoriquement, un autre système aurait, il est vrai, été envisageable: mesurer les
émissions de chaque entreprise, calculer sur la base du résultat la somme à
acquitter au titre de la taxe, puis opérer une perception individuelle, mais les
difficultés d'exécution auraient été insurmontables, du fait des nombreux pro-
blèmes liés à la mise en oeuvre des mesures comme des contrôles.
L'objectif visé est de réduire les émissions de COV de quelque 75 0001. En ce qui
concerne le taux de taxation, il devra être défini en fonction à la fois de cet objectif
et du coût (d'ailleurs forcément estimatif) des mesures qui permettraient de
1414

réduire les émissions (cf. ch. 624). Afin de laisser à l'économie le temps de
s'adapter à la situation nouvelle, l'introduction de la taxe se fera en deux étapes.
En faisant enfin passer le taux de taxation à 5 francs par kg (3e étape), les
émissions devraient pouvoir être réduites de 75 0001: c'est dire que l'objectif fixé
dans le rapport sur la Stratégie de lutte contre la pollution de l'air serait atteint
par le seul biais de la taxe. Cependant, il ne sera sans doute pas nécessaire de
franchir ce pas, d'autant qu'une mesure a été prévue pour renforcer l'effet incitatif
de la taxe: il s'agit de la possibilité pour les entreprises de déduire de la taxe les
investissements consentis pour réduire les émissions de COV. C'est la raison pour
laquelle la décision de mettre en œuvre ou non la 3e étape sera précédée d'une
évaluation des résultats obtenus grâce aux deux premières étapes.
623 
Présentation détaillée (art. 35a)
Les 1er et 2e alinéas indiquent qui est assujetti à la taxe, et ce qui est taxé. En ce qui
concerne les assujettis, cf. également l'article 35d, 1er alinéa, qui apporte une
précision supplémentaire. Le 1er alinéa prévoit que sont soumis à la taxe tous les
composés organiques volatils qui sont importés en tant que tels, ou qui sont mis
dans le commerce ou utilisés en tant que tels par des producteurs indigènes.
Cependant, les émissions de COV ne sont pas seulement le fait de COV en tant
que tels, non mélangés à d'autres substances, mais aussi de COV contenus dans
des produits1). En ce qui concerne les COV contenus dans des produits d'origine
indigène, ils sont déjà soumis à la taxe puisqu'ils entrent dans le champ d'applica-
tion du 1er alinéa. Par contre, sont exclus de celui-ci les produits importés: d'où le
2e alinéa, qui règle la taxation des COV contenus dans des mélanges ou objets
importés.
Les nombreuses difficultés auxquelles se heurterait l'exécution interdisent de
taxer tous les COV contenus dans des produits importés. Aussi le 2e alinéa ne
prévoit-il la taxation que des COV contenus dans des peintures et vernis, tout en
conférant au Conseil fédéral la compétence de taxer les COV présents dans
d'autres produits importés. Pour ce qui est de ce dernier point, le Conseil fédéral
agira en tenant compte de deux critères. D'abord, selon la lettre a, il devra
considérer la quantité de COV qui parvient annuellement en Suisse par le biais de
produits importés (critère environnement). Ensuite, selon la lettre b, il devra tenir
compte de la part que représentent les COV dans le coût total d'un produit
(critère concurrence); si cette part est importante au point qu'une non-taxation de
ces COV, donc une différence de traitement entre produits indigènes et produits
étrangers, se traduirait par une distorsion de concurrence manifeste, il convien-
drait de taxer les COV contenus dans les produits concernés.
Le 3e alinéa définit les COV qui ne sont pas taxés. Sont ainsi exonérés les COV qui
sont utilisés comme carburants ou comme combustibles (let. a). Par rapport aux
autres utilisations, en effet, et proportionnellement aux quantités de COV mises
en œuvre, les quantités de COV libérées dans l'environnement par ce biais sont
peu importantes. D'autre part, le principe de la neutralité en matière de
') Le droit suisse ne parle pas de «produits», mais d'«objets et mélanges».
1415

commerce international impose d'exonérer de la taxe les COV qui sont exportés
ou qui ne font que transiter par la Suisse (let. b).
Comme la taxe d'incitation est introduite pour des raisons d'environnement, il est
évident que ne devraient être taxés que les COV portant atteinte à l'environne-
ment. En conséquence, il est logique d'exonérer ces substances lorsqu'elles sont
utilisées ou traitées d'une façon telle qu'il est impossible qu'elles affectent
l'environnement (let. c). Il s'agit en l'occurrence des COV qui sont utilisés dans le
cadre de procédés de synthèse chimique (p. ex.: production de polymères), ainsi
que des COV qui, après utilisation, sont récupérés et incinérés.
Pour pouvoir acquérir des COV sans être contraints d'acquitter la taxe, les
utilisateurs devront préalablement s'engager par écrit auprès de l'autorité d'exé-
cution (en l'occurrence l'Administration fédérale des douanes) à ce que ces COV
soient utilisés de telle sorte qu'ils ne pénétreront pas dans l'environnement
(procédure analogue à celle qui permet dans certains cas d'exonérer de droits de
douane les carburants). Au bout d'un certain laps de temps, les entreprises
doivent apporter la preuve qu'elles ont respecté leur engagement. L'Administra-
tion fédérale des douanes exerce un contrôle en ce sens.
Si la preuve de la légitimité de l'exonération ne peut être apportée qu'après que la
taxe a été perçue, les sommes prélevées au titre de la taxe seront remboursées (cf.
art. 35d, 2e al.).
Le 4e alinéa donne au Conseil fédéral la compétence de déduire de la taxe les
investissements consentis en vue de réduire les émissions de COV. Cette déduc-
tion ne sera toutefois possible qu'en cas d'une réduction des émissions allant très
au-delà de ce que prescrit la loi. Par «frais supplémentaires», on entend essen-
tiellement les dépenses d'investissement. La délimitation exacte des investisse-
ments se fera au niveau de l'ordonnance. Les modalités pratiques d'un tel système
devront être définies avec les cantons et les organisations économiques. Il s'agira
bien entendu de veiller à maintenir dans les limites du raisonnable les tâches
d'exécution, et c'est à cette condition seulement que le Conseil fédéral en
envisagera l'application.
A priori, le 4e alinéa permet de tenir compte, d'une part, des investissements
consentis avant l'introduction de la taxe, et d'autre part, des sommes déjà
acquittées au titre de la taxe avant la réalisation d'un investissement donné.
Concernant l'exécution (p. ex.: conseils aux entreprises, détermination et vérifica-
tion des frais d'investissement), il serait nécessaire de s'assurer la coopération des
organisations concernées.
Le 5e alinéa donne au Conseil fédéral la compétence d'exonérer de la taxe les
COV écologiquement inoffensifs. Le Conseil fédéral précisera par voie d'ordon-
nance ce qu'il faut entendre par COV dangereux pour l'environnement et par
COV non dangereux pour l'environnement. Cette distinction tiendra compte
notamment des développements qui interviendront d'ici là sur le plan inter-
national en la matière.
Le 6e alinéa définit les critères que doit notamment prendre en compte le Conseil
fédéral lorsqu'il fixe le taux de taxation, à savoir:
1416

- les atteintes que les COV portent à l'environnement (let. a).
Le Conseil fédéral considère aussi bien le niveau total de pollution dû aux COV
que la part imputable spécifiquement aux groupes sources soumis à la taxe.
- le danger que ces substances présentent pour l'environnement (let. b).
En l'état actuel des connaissances sur la question, il a été décidé, pour des
raisons d'exécution notamment, de renoncer à introduire un système différen-
tiel distinguant entre types de COV.
- le coût des mesures qui permettraient de limiter les atteintes dues à ces
substances (let. c).
Le taux de taxation est défini en fonction du coût estimatif des mesures qui
permettraient de réduire les émissions, et compte tenu de l'effet incitatif visé
ainsi que des incidences économiques.
- le prix de ces substances ainsi que le prix de substances de remplacement moins
polluantes (let. d).
Le prix des COV par rapport au prix des substances de remplacement est l'un
des facteurs qui déterminent, par exemple, la rentabilité de mesures de
recyclage ou de remplacement. Plus ce prix est élevé et plus l'utilisateur fera
d'économies en réutilisant les COV ou en leur substituant d'autres substances.
Le 7e alinéa règle les modalités de la compensation de la taxe (cf. ch. 612). Les
modalités définitives seront arrêtées par voie d'ordonnance.
624 
Conséquences
a) 
Efficacité
II existe de nombreuses possibilités de réduire les émissions, souvent variables
selon les secteurs d'activité. Grosso modo, cependant, les mesures envisageables
peuvent être réparties en quatre catégories, à savoir:
- Economiser
- Réutiliser
- Substituer
- Incinérer (ou autre traitement chimique)
Comme pour toutes les taxes, il n'est guère aisé d'estimer l'effet incitatif de la taxe
dont il est question ici, et il faut se contenter d'une évaluation grossière. Parmi les
facteurs dont il faut tenir compte et qui compliquent l'analyse prospective, il y a,
par exemple, la réduction des émissions qui sera imputable spécifiquement à
l'exécution de l'OPair.
Des recherches1' effectuées sur le rapport coût/avantage de mesures de remplace-
ment ont démontré que le taux de taxation devrait se situer entre 1 franc et 5
francs par kg de COV pour qu'il devienne vraiment rentable de les mettre en
oeuvre.
Le bureau d'études Prognos a chiffré l'effet incitatif de la taxe pour un secteur
donné. Sur la base de ces travaux, le bureau d'ingénieurs Elektrowatt estime que
compte tenu des niveaux de taxation retenus (1 fr., 2 fr. et 5 fr.), les émissions
') Prognos AG, Entscheidungselemente für eine Lenkungsabgabe auf flüchtige Kohlen-
wasserstoffe, Expertenbericht, 2. Teil [Prognos SA, Eléments de réflexion relatifs à
l'instauration d'une taxe d'incitation sur les COV, rapport d'experts, 2e partie], 1989
94 Feuille fédérale. 145" année. Vol. II 
1417

totales de COV devraient pouvoir être réduites de 31 000, 55 000 et 79 000 t
respectivement. Ce dispositif devrait donc être suffisant pour permettre d'at-
teindre l'objectif affiché, qui est de diminuer ces émissions de quelque 75 0001 par
an.
b) Conséquences économiques
A moyen terme, c'est-à-dire une fois mise en œuvre la 2e étape, l'instauration de
la taxe devrait se traduire pour la Confédération par des recettes de l'ordre de 250
millions de francs par an. Celles-ci seront cependant compensées ailleurs.
Cette estimation tient compte aussi bien de l'effet incitatif de la taxe que de la
possibilité pour les entreprises de déduire de la taxe les investissements qu'elles
réalisent pour réduire les émissions de COV. Elle n'en est pas moins entachée de
certaines incertitudes. Il est notamment impossible, à l'heure actuelle, de chiffrer
avec précision les sommes qui devront être remboursées s'agissant des COV
utilisés pour la production de polymères.
Si, pour apprécier les conséquences de la taxe sur l'économie, on se fonde sur le
rapport entre charge fiscale induite par la taxe et valeur de production brute ou
chiffre d'affaires des branches d'activité concernées, il apparaît que le secteur le
plus touché est celui des peintures et vernis. Sans mesures d'adaptation, en effet,
les entreprises concernées devraient probablement verser au titre de la taxe une
somme équivalant à 13 pour cent au maximum de leur chiffre d'affaires estimatif
(chiffres de 1987, taux de taxation de 2 fr.). Cependant, les peintures et vernis
importés étant taxés au même titre que ceux qui sont produits en Suisse, et les
peintures et vernis exportés échappant au contraire à cette mesure, la capacité
concurrentielle de la branche demeure inchangée.
Cette augmentation des coûts de production demeure tout aussi supportable pour
les autres branches soumises à une charge fiscale comparable du fait de la taxe, et
notamment pour l'industrie chimique, où elle représentera quelque 2 pour cent au
maximum de la valeur de production brute. Les entreprises de nettoyage à sec, par
contre, ne disposent que d'une marge de manœuvre réduite s'agissant de la
répercussion de la taxe sur les prix, dans la mesure où elles se trouvent en situation
de concurrence directe avec les procédés de lavage traditionnels. Il est donc
possible que la .taxe entraîne pour ces entreprises une diminution de la marge
bénéficiaire.
En ce qui concerne la métallurgie et l'industrie des machines, la taxe représentera
au plus 0,1 pour cent de la valeur de production brute.
Il est à noter que la charge qui pèsera sur l'économie pourra être réduite par le
biais de la possibilité pour les entreprises de déduire de la taxe les dépenses
d'investissement. D'autre part, l'augmentation progressive du taux de taxation
laissera à l'économie le temps de s'adapter et de se préparer à la situation
nouvelle.
Pour ce qui est de l'influence de la taxe sur l'indice des prix à la consommation,
elle est difficile à estimer, en raison d'abord de la multiplicité des utilisations dont
les COV font l'objet dans l'industrie comme dans les ménages, ensuite de la
diversité des répercussions et réactions qui peuvent en résulter. Il est toutefois
probable que l'augmentation sera nettement inférieure à un point.
1418

63 
Huile de chauffage «extra-légère» d'une teneur en soufre
supérieure à 0,1 pour cent
631 
Justification de la taxe
La taxe d'incitation qu'il est proposé d'introduire sur l'HEL d'une teneur en
soufre supérieure à 0,1 pour cent1) se traduirait par une réduction supplémentaire,
considérable des émissions de SO2. Comparée aux objectifs arrêtés pour le SO2
dans le rapport sur la Stratégie de lutte contre la pollution de l'air, la situation
serait alors en l'an 2000 la suivante:
Emissions de COV, compte tenu des
mesures déjà arrêtées, en l'an 2000 
56 900 t
Objectif Stratégie de lutte 
54 400 t
Ecart restant, en l'an 2000 
2 500 t
Effet de la taxe, en l'an 2000 
6 000 t
Même si, compte tenu des mesures déjà arrêtées, on peut considérer comme
atteint l'objectif fixé dans le cadre de la Stratégie de lutte contre la pollution de
l'air, l'introduction de la taxe proposée n'en est pas moins justifiée pour dif-
férentes raisons, à savoir:
- cette mesure est conforme à l'esprit de la LPE, et notamment au principe de
prévention.
- l'abaissement à 0,1 pour cent de la teneur en soufre de l'HEL est techniquement
tout à fait faisable, pour un surcoût relativement peu élevé. Cela n'est
cependant pas le cas pour les autres formes d'énergie fossile. C'est pourquoi
seule la taxation de l'HEL a été retenue.
- la part des émissions due spécifiquement à l'HEL est loin d'être négligeable,
puisqu'elle représente quelque 40 pour cent du total, soit 20000 t par an
environ.
- si le Conseil fédéral a renoncé à inscrire dans l'OPair l'abaissement à 0,1 pour
cent de la teneur en soufre de l'HEL, c'est essentiellement pour des raisons de
sécurité en matière d'approvisionnement. Avec la taxe d'incitation - instrument
non contraignant -, rien ne s'oppose à la vente ou à l'achat d'HEL d'une teneur
en soufre de 0,2 pour cent: le problème de la sécurité de l'approvisionnement ne
se pose donc pas en l'occurrence.
') Défini en pour cent masse.
1419

632 
Aperçu
' - Taxe prélevée sur;
- HEL importée
- HEL mise dans le commerce ou utilisée par des producteurs indigènes
- Taux de taxation
20 fr. par t
- Produit de la taxe
: - env. 50 mio. de fr.
- compensation intégrale (reversement individualisé à la population)
- Effet: réduction annuelle d'environ 6 000 t de SOa
Comme pour les COV, il vaut mieux asseoir la taxe, non pas sur les émissions
elles-mêmes, mais sur la teneur de la substance en cause - en l'occurrence, le
soufre. La taxation conduit à un abaissement de la teneur en soufre, qui se traduit
à son tour par une diminution des émissions de SO 2.
La taxe proposée vise donc une réduction de la pollution atmosphérique au
moyen d'un abaissement de la teneur en soufre de l'HEL. Elle ne frapperait que
l'HEL d'une teneur en soufre supérieure à 0,1 pour cent. Cette mesure constitue
par voie de conséquence une incitation propre à généraliser l'emploi d'HEL d'une
teneur en soufre de 0,1 pour cent au plus. Par là, elle permettra d'ailleurs un
amortissement précoce des investissements consentis pour la production de cette
HEL. Au reste, il est à noter que la teneur en soufre de l'HEL sera abaissée à 0,2
pour cent à partir du 1er octobre 1994 dans la Communauté européenne, la
Commission étant au surplus chargée de présenter cette même année des
propositions visant à un renforcement supplémentaire de cette valeur limite.
Le taux de taxation devra être fonction de l'objectif visé et du surcoût moyen lié à
la production d'HEL d'une teneur en soufre de 0,1 pour cent. Il est probable qu'en
situation normale sur le plan de l'approvisionnement, il suffira d'un taux de
taxation de 20 francs par t (soit de 2 fr. par 100 kg), donc d'un taux relativement
peu élevé, pour produire un effet incitatif sensible.
L'idéal serait de faire peser sur les qualités 0,1 et 0,2 pour cent une fiscalité qui
soit à la fois différenciée et neutre en termes budgétaires, comme c'est le cas pour
l'essence avec plomb et sans plomb. Mais la charge fiscale actuelle est trop peu
importante pour permettre un écart de prix suffisant entre les deux produits.
633 
Présentation détaillée (art. 35b)
Le 1er alinéa indique qui est assujetti à la taxe, et ce qui est taxé. En ce qui
concerne les assujettis, cf. également l'article 35rf, 1er alinéa, qui apporte une
précision supplémentaire. La taxe est perçue uniquement sur l'HEL d'une teneur
en soufre comprise entre 0,1 et 0,2 pour cent, et ne concerne donc pas l'HEL dont
la teneur en soufre est inférieure ou égale à 0,1 pour cent (pour simplifier, «HEL
dont la teneur en soufre est inférieure ou égale à 0,1 pour cent» et «HEL dont la
teneur en soufre est comprise entre 0,1 et 0,2 pour cent» seront désormais
1420

abrégées en «qualité 0,1» et «qualité 0,2»). Le choix du seuil 0,1 s'explique pour
les deux raisons suivantes:
- la production de la qualité 0,1 ne pose pas de problèmes techniques, et
- le surcoût entraîné par la production de la qualité 0,1 est relativement peu
important.
Il est vrai que, techniquement, rien ne s'oppose à la production d'une qualité 0,05,
mais, en deçà du seuil 0,1, le coût de la réduction de la teneur en soufre augmente
sans commune mesure avec les avantages qui en seraient retirés.
L'exonération prévue au 2e alinéa pour l'HEL transitant par la Suisse ou exportée
depuis la Suisse est imposée par le principe de la neutralité en matière de
commerce international. Il est par ailleurs à noter que le trafic de transit
comprend également ce qui est vendu à l'étranger par les raffineries indigènes.
D'autre part, sont réputés territoire étranger les ports francs douaniers ainsi que
les enclaves douanières. Il est évident que l'assujettissement à la taxe ne prend
effet que lorsque la marchandise pénètre sur le territoire douanier suisse.
Le 3e alinéa précise que le Conseil fédéral est compétent pour fixer le taux de
taxation, et définit les critères qu'il doit prendre en compte pour ce faire. Ce taux
sera essentiellement fixé en fonction du surcoût moyen lié à la production de la
qualité 0,1, mais aussi compte tenu des atteintes que le SO 2 porte à l'environne-
ment.
Le 4e alinéa règle les modalités de la compensation de la taxe (cf. ch. 612). Les
modalités définitives seront arrêtées par voie d'ordonnance.
634 
Conséquences
a) 
Efficacité
La taxe agit d'abord au niveau de l'importateur et de la raffinerie, en les incitant à
commercialiser la qualité 0,1. Il est en effet évident que ceux-ci ont intérêt à la
mettre sur le marché si sa production ou, selon le cas, son importation, reviennent
moins cher que la production ou l'importation de la qualité 0,2, ce qui sera le cas
avec l'introduction de la taxe.
En ce qui concerne les investissements que devront consentir les raffineries
suisses, comme par exemple celle de Cressier, on peut affirmer qu'ils seront
amortis pendant la durée de vie des équipements: il y aura donc offre de qualité
0,1 de la part des raffineries suisses. Pour ce qui est des raffineries étrangères, par
contre, il est plus difficile de savoir comment elles réagiront et si elles seront
disposées à faire les efforts financiers nécessaires.
D'après les estimations les plus récentes, le surcoût lié à la production de la
qualité 0,1 se situe en moyenne entre 18 et 26 francs par t. Compte tenu d'un taux
de taxation de Fr. 20.— par t, on peut raisonnablement penser que la part de
marché de la qualité 0,1 devrait à moyen terme être de quelque 60 pour cent. A
titre d'indication, en Suède, une taxe d'un taux comparable à celui qui est proposé
ici a eu pour effet de faire disparaître presque complètement la qualité 0,2 au
profit de la seule qualité 0,1.
La réduction des émissions de SO 2 qui résultera de l'introduction de la taxe
dépendra des parts de marché respectives des qualités 0,1 et 0,2. La réduction
1421

maximale serait de 10 0001 par an (année 1995; part de marché de la qualité 0,1 =
100 %; réduction de la teneur en soufre de 0,18 à 0,09 %, soit diminution de 50 %
des émissions de SO 2 dues à l'HEL). Selon l'hypothèse considérée comme la plus
probable, à savoir une part de marché de la qualité 0,1 de 60 pour cent en 1995, la
réduction serait de 60001 par an, c'est-à-dire de 11 pour cent des émissions totales
de SO 2.
b) Conséquences économiques
Dans l'hypothèse d'un taux de taxation de 20 francs par t, le produit annuel de la
taxe se situerait dans une fourchette maximale allant de 0 à 120 millions de francs.
Compte tenu de la part de marché qui devrait être celle de la qualité 0,1 à moyen
terme, ce produit devrait être de l'ordre de 50 millions de francs. Ces rentrées
seront toutefois compensées ailleurs.
Pour juger des conséquences économiques de la taxe, il convient de considérer les
répercussions de la mesure sur le prix de l'HEL. Celui-ci augmentera de 5 pour
cent environ du fait de la taxe (selon une hypothèse où le prix du marché =
350/400 fr. par t). Le renchérissement touchera en premier lieu les ménages (qui
sont les principaux consommateurs d'HEL), mais les frais supplémentaires ainsi
occasionnés seront gommés par les mesures de compensation. Quant à l'influence
sur l'indice des prix à la consommation, elle sera pour ainsi dire négligeable,
puisque l'augmentation sera inférieure à 0,1 pour cent.
S'agissant de la politique énergétique, la taxe ne devrait pas avoir d'impact
vraiment notable. Les augmentations de prix sont trop peu importantes pour, par
exemple, pouvoir provoquer des distorsions de concurrence entre l'HEL et
d'autres formes d'énergie sur le marché des sources de chaleur.
En ce qui concerne les raffineries indigènes, les conséquences sont variables. Pour
pouvoir offrir la qualité 0,1, la raffinerie Sud-Ouest devra sans doute consentir des
investissements plus importants que la raffinerie de Cressier.
Pour chacune de ces deux raffineries, cependant, comme pour l'économie
nationale dans son ensemble, il y a lieu de considérer comme supportables les
coûts liés à l'introduction de la taxe.
64 
Engrais minéraux, excédents d'engrais de ferme et produits
pour le traitement des plantes
La taxation des engrais minéraux, des excédents d'engrais de ferme et des produits
pour le traitement des plantes vise à renchérir des auxiliaires utilisés bien sûr dans
l'agriculture, mais également dans un certain nombre d'autres domaines (jardi-
nage, entretien des routes). En ce qui concerne plus précisément les excédents
d'engrais de ferme, il s'agit des quantités d'engrais de ferme dont l'épandage sur la
surface utile, qu'elle soit en propre ou en fermage, est interdit au sens de la loi du
24 janvier 1991 sur la protection des eaux.
1422

641 
Justification de la taxe
Les engrais (azote et phosphore) et les produits pour le traitement des plantes
sont présents en quantités excessives dans l'environnement. Le tableau 1 donne un
aperçu des quantités qui en sont épandues annuellement, et les compare avec les
besoins réels:
Azote 
Phosphore
Engrais de ferme 
170 000 
28 000
Engrais minéraux 
70 000 
17 000
Boues d'épuration 
3 000 
2 000
Total 
243 000 
47 000
En comparaison:
besoins effectifs des plantes (1 mio. ha)
par année 
. 
180 000 
27 000
(Sources: FAQ OFAG, OFEFP)
Tableau 1: Quantités d'engrais vendues annuellement en Suisse, exprimées en tonnes d'azote
et de phosphore et comparées avec les besoins effectifs des plantes (en tonnes également) sur
l'ensemble du territoire
II ressort clairement de ce tableau comparatif que les quantités d'engrais épan-
dues en Suisse sont trop importantes, compte tenu des besoins réels. Il convient
toutefois de ne pas perdre de vue que ces chiffres globaux ne tiennent pas compte
des disparités régionales ni, ce qui est plus important encore, de celles qui
touchent les exploitations.
Une surfertilisation peut entraîner les problèmes suivants:
- la teneur en nitrates des eaux souterraines peut augmenter jusqu'à devenir
dangereuse pour la santé.
- lorsque l'apport d'azote dans le sol est trop important, certaines plantes ont
tendance à absorber du nitrate en quantités excessives («consommation de
luxe»).
- le phosphore (contrairement à l'azote) se fixe dans les couches supérieures du
sol. Soumis à la pluie, il peut être entraîné par ruissellement (libre ou, par
l'érosion, lié à des particules de terre) et se déverser dans un lac ou un cours
d'eau, où il aggrave les problèmes d'eutrophisation.
En ce qui concerne les produits pour le traitement des plantes, la Société suisse des
industries chimiques estime que les quantités suivantes en ont été épandues en
Suisse en 1990 (en tonnes de matières actives):
- insecticides (sans huiles minérales) 
223 t
- herbicides 
824 t
- fongicides, bactéricides, désinfectants de semences 
988 t
- régulateurs de croissance 
79 t
- rodenticides 
2 t
Total 
21161
1423

Exception faite des désinfectants de semences, ces produits sont appliqués
directement sur les plantes et sont donc libérés directement dans l'environne-
ment. Tous les produits pour le traitement des plantes sont certes soumis à
autorisation. L'expérience a toutefois montré que malgré la rigueur des tests qu'ils
doivent subir avant d'être autorisés, leur application pouvait entraîner des effets
secondaires indésirables. A cela, il y principalement deux raisons: d'une part, la
complexité de l'environnement (tant dans son aspect animé que dans son aspect
inanimé) et d'autre part, l'activité biologique intense des matières actives em-
ployées.
Selon leur structure chimique et leurs caractéristiques physico-chimiques ou
biologiques, les produits pour le traitement des plantes peuvent entraîner des
atteintes à l'environnement très diverses et parfois directement observables:
- résidus subsistant sur ou dans les aliments
- pollution du sol .
- intoxication d'animaux utiles.
Outre la nécessité de protéger l'environnement, l'introduction d'une taxe d'incita-
tion sur les engrais minéraux, les excédents d'engrais de ferme et les produits pour
le traitement des plantes se justifie pour les raisons suivantes:
- le renchérissement de ces produits incitera l'utilisateur à se montrer plus
économe dans leur application, à respecter le mode d'emploi et autres prescrip-
tions pertinentes (et par là à éviter le surdosage), et donc à faire de ces produits
un usage plus respectueux de l'environnement (quitte à se faire conseiller par
les services compétents);
- la taxation des engrais minéraux se traduira par une revalorisation du fumier et
du lisier, et donc par un épandage accru de ces engrais sur la surface cultivée par
l'exploitant lui-même (ce dont on ne peut que se féliciter);
- la taxation des excédents d'engrais de ferme constituera une incitation à
adapter la taille du cheptel, et donc la production d'engrais de ferme, à la
surface utile (en propre ou en fermage), ce qui correspond aux objectifs
poursuivis tant en matière de protection de l'environnement (cycles naturels en
«circuit fermé») qu'en matière de politique agricole (adéquation nombre
d'animaux de rente/superficie de l'exploitation). D'autre part, cette mesure
permet d'éviter que la taxation des engrais minéraux ne se traduise par un
regain d'intérêt - évidemment non souhaitable - pour les excédents d'engrais de
ferme;
- dans l'hypothèse où ladite taxation prendrait la forme d'une taxation différen-
ciée des produits pour le traitement des plantes, il y aurait incitation à recourir
soit aux produits les moins dangereux pour l'environnement, soit à des procédés
de remplacement.
642 
Intégration dans la politique agricole et justification de
la formulation potestative
Avec le Septième rapport sur l'agriculture, le Conseil fédéral a engagé la politique
agricole dans une orientation nouvelle. En ce qui concerne les aspects écolo-
giques, la stratégie poursuivie fait appel à trois types de moyens:
1424

- recherche, formation, conseil, sensibilisation des agriculteurs à l'écologie
- mesures à caractère incitatif
- outils réglementaires
Les taxes d'incitation s'inscrivent donc naturellement dans cette panoplie, d'au-
tant qu'elles ne peuvent qu'éveiller l'intérêt des exploitants pour les problèmes
écologiques et les encourager à fournir des prestations écologiques au sens de
l'article 316 de la loi sur l'agriculture.
Il est vrai, d'un autre côté, que les nouveaux instruments écologiques qui ont été
créés en matière d'agriculture - versements compensatoires, réglementation sur
les excédents d'engrais de ferme - constituent déjà des incitants de poids en faveur
d'une agriculture respectueuse de l'environnement. Il vaut donc mieux attendre
d'abord que leur efficacité ait été mise à l'épreuve pour ensuite, s'ils devaient se
révéler insuffisants, mettre en œuvre un système de taxes d'incitation. En
adoptant une formulation potestative, donc ouverte, le législateur permet au
Conseil fédéral d'agir au mieux selon les circonstances. La décision définitive sera
prise dans 5 ans, après réexamen de la situation.
643 
Aperçu
Formulation potestative 
'•
(délégation de compétence au Conseil fédéral)
Taxe prélevée $ur:
en ce qui concerne les engrais minéraux et les produits pour le traitement
des plantes
- les engrais et produits importés
- les engrais et .produits mis dans le commerce ou utilisés par des
producteurs indigènes
en ce qui concerne les excédents d'ejigtais de ferme
- les excédents selon les contrats de prise en charge d'engrais (sur la
base des unités de gros bétail-fumure)
Taux de taxation
- engrais: 1 fr. par kg de N (azote) et de P (phosphore)
- produits pour le traitement des plantes: selon les quantités appliquées
par ha avec, éventuellement, une gradation selon la dangerosité ;
Renforcement de l'effet incitatif au moyen de l'affectation préalable de
l'intégralité du produit, notamment pour des versements compensatoires
en contrepartie de prestations à caractère écologique
Produit de la taxe: env. 120 mio. de fr. (affectation préalable totale)
Effets
— engrais: réduction d'environ 15 à 20 pour cent des quantités épandues
; H/produits pour le traitement des plantes: réduction des quantités
?;;; appliquées et transfert de la demande vers des produits respectueux de
;r: l'environnement 
;
1425

En ce qui concerne les engrais minéraux et les excédents d'engrais de ferme, la
taxe est assise sur leur teneur en azote (N) et en phosphore (P), le taux de taxation
étant exprimé en francs par kg de N et de P. S'agissant des produits pour le
traitement des plantes, le système ne saurait être aussi simple: l'efficacité des
produits peut en effet varier d'un facteur de 1 à 1000 environ. Aussi serait-il
erroné de fixer le taux de taxation en fonction simplement de la quantité de
matière active, dans la mesure où cela reviendrait à avantager considérablement
les produits contenant des matières fortement actives et dont la dose nécessaire
par ha est peu importante. En conséquence, il conviendrait plutôt, par exemple,
de calculer ce taux en fonction de la dose nécessaire pour traiter une surface
donnée (c'est-à-dire: à quantités égales, taux de taxation plus élevé pour les
produits contenant des matières très actives). D'autre part, il s'agira, grossière-
ment du moins, de moduler le taux de taxation selon la dangerosité des différents
produits pour l'environnement, les substances jugées inoffensives étant même
exonérées de la taxe.
Le produit de la taxe sera employé pour financer des mesures destinées à
encourager une production plus respectueuse de l'environnement. Cette utilisa-
tion permettra à la fois de renforcer l'effet incitatif de la taxe et d'éviter que le
secteur agricole considéré globalement ne subisse une perte de revenu.
Pour que l'effet incitatif de la taxe soit à la fois sensible et durable, il conviendrait,
compte tenu du renforcement de l'effet incitatif qui sera obtenu par l'utilisation
judicieuse du produit de la taxe, de fixer le taux de taxation de telle façon que les
engrais minéraux et les produits pour le traitement des plantes connaissent un
renchérissement de 30 à 50 pour cent. Les excédents d'engrais de ferme devront
être taxés de manière analogue aux engrais minéraux.
644 
Présentation détaillée (art. 35c)
Le 1" alinéa indique expressément que les alinéas qui suivent ne s'appliquent que
dans le cas où le Conseil fédéral déciderait effectivement de prélever des taxes
d'incitation sur les engrais minéraux azotés ou phosphores ou sur les produits
pour le traitement des plantes.
Le 2e alinéa indique qui est assujetti à la taxe, et ce qui est taxé. En ce qui concerne
les assujettis, cf. également l'article 35d, 1er alinéa, qui apporte une précision
supplémentaire. Pour ce qui est des engrais minéraux, sont visés tous les engrais
azotés ou phosphores d'origine minérale (provenant de l'exploitation minière) ou
d'origine chimique ou industrielle; sont donc exclus du champ d'application de la
disposition les engrais provenant de la garde d'animaux de rente ou de la
valorisation de cadavres d'animaux. Il est à noter que les engrais potassiques ne
sont pas non plus concernés: rien, en effet, n'autorise à penser qu'ils puissent être
dangereux pour l'environnement.
Pour ce qui est des excédents d'engrais de ferme, leur définition repose sur l'article
14 de la loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux. Lorsque le nombre
d'animaux de rente par hectare de surface utile, en propre ou en fermage, est tel
que la production d'engrais est supérieure à trois unités de gros bétail-fumure par
ha (3 UGBF; cette limitation peut être plus sévère dans la législation cantonale), il
1426

y a production d'excédents d'engrais de ferme. Ces excédents doivent faire l'objet
de contrats de prise en charge, eux-mêmes soumis à l'approbation de l'autorité
cantonale: cette procédure garantit que les cantons connaissent les quantités
excédentaires d'engrais de ferme produites par les exploitations situées sur leur
territoire.
En ce qui concerne enfin les produits pour le traitement des plantes, l'ordonnance
sur les substances les définit comme étant constitués par les produits phytosani-
taires, les herbicides et les régulateurs de croissance (y compris les produits
destinés à protéger les arbres contre les parasites et les maladies et les produits
utilisés en forêt pour traiter le bois abattu).
Le 3e alinéa règle la question de l'exonération. Il prévoit ainsi que ne sont pas
soumis à la taxe les engrais minéraux et les produits pour le traitement des plantes
qui transitent par la Suisse ou qui en sont exportés.
Il est par ailleurs conféré au Conseil fédéral la compétence d'exonérer de la taxe
les produits pour le traitement des plantes qui ne sont pas dangereux pour
l'environnement (let. a), ainsi que les excédents d'engrais de ferme produits par
les exploitations qui assument des tâches d'intérêt public (let. b). Un produit pour
le traitement des plantes est considéré comme non dangereux pour l'environne-
ment lorsqu'il est inoffensif pour l'homme, pour les abeilles et autres animaux
utiles, qu'il est rapidement degradatale et peu mobile: il s'agit donc uniquement de
produits dont l'action est sélective et limitée à la fois dans le temps et dans
l'espace.
Le 4ealinéa dresse la liste des éléments qu'il incombera au Conseil fédéral de
prendre en considération lorsqu'il fixera le taux de taxation, à savoir, notamment:
- les atteintes que portent à l'environnement les substances ou les organismes qui
sont contenus dans les engrais minéraux, dans les engrais de ferme ou dans les
produits pour le traitement des plantes ou qui sont utilisés comme tels (let. a)
Par «atteintes portées à l'environnement», il faut entendre aussi bien le niveau
de pollution existant que la menace que constituent sur le plan écologique les
quantités de substances ou d'organismes libérées dans l'environnement.
- le danger que ces substances ou organismes présentent pour l'environnement
(let. b)
En ce qui concerne les engrais minéraux et les excédents d'engrais de ferme, le taux
de taxation sera le même pour P et N. S'agissant des engrais phosphatés, il serait
possible de tenir compte de la teneur en cadmium dans le cas où la Suisse, pour
des raisons d'intégration européenne, se trouverait contrainte de relever ses
valeurs limites pour cette substance (définies dans l'ordonnance sur les subs-
tances), ou encore dans le cas où devraient aboutir les efforts accomplis au-
jourd'hui au niveau européen pour introduire des taxes d'incitation en vue
d'abaisser autant que possible les teneurs en cadmium.
En ce qui concerne les produits pour le traitement des plantes, leur impact sur
l'environnement est variable. Il est cependant malaisé de mettre au point un
système de taxation différenciée qui tienne compte objectivement des risques liés
à chacun des produits existants. C'est pourquoi il est envisagé un système
simplifié, comme par exemple une méthode qui reposerait sur une classification
1427

en deux catégories (d'une part, les substances et organismes potentiellement très
dangereux, d'autre part, les substances et organismes potentiellement moyenne-
ment dangereux). Il est clair que par rapport aux produits entrant dans l'une ou
l'autre de ces deux catégories, les produits susceptibles d'être exonérés en vertu du
2e alinéa ne contiendront que des substances ou organismes considérés tout au
plus comme peu dangereux pour l'environnement.
Le 5e alinéa règle la question de l'affectation préalable du produit de la taxe: la
Confédération devra utiliser l'intégralité des fonds recueillis pour financer des
mesures en faveur d'une agriculture à la fois respectueuse de l'environnement et
soucieuse de qualité. Ces mesures devraient notamment prendre la forme de
paiements compensatoires effectués en échange du respect d'exigences d'ordre
écologique, mais il s'agira également d'encourager les activités de recherche et de
conseil, par exemple en finançant les analyses nécessaires pour déterminer
précisément les effets sur l'environnement de matières auxiliaires encore insuffi-
samment étudiées.
645 
Conséquences
a) 
Efficacité
Pour ce qui est des engrais minéraux, les exploitations agricoles disposent de
plusieurs moyens pour parer au moins en partie aux augmentations de prix
induites par la taxe. Le renchérissement des engrais minéraux devrait ainsi
principalement conduire:
- à une diminution de la surfertilisation (et donc de la «consommation de luxe»,
c'est-à-dire de l'absorption par les plantes de quantités d'azote excessives);
- à une revalorisation des engrais de ferme - mais non pas des excédents
d'engrais de ferme, également taxés - et donc au remplacement progressif des
engrais minéraux par les engrais de ferme;
- tendanciellement, au développement accru de cultures moins «gourmandes» en
engrais (p. ex., on devrait assister à une extension des cultures de légumineuses,
qui fixent l'azote atmosphérique).
La réaction de la demande face au renchérissement des engrais minéraux et des
produits pour le traitement des plantes (dite «élasticité-prix de la demande») a,
pour la Suisse, été étudiée par Bidaux et Gantner1).
Les résultats de cette étude permettent d'affirmer qu'à moyen terme, un renché-
rissement des engrais minéraux de 40 pour cent, par exemple (ce qui correspon-
drait à un taux de taxation d'env. 1 fr. par kg de P et par kg de N), se traduirait
probablement par une diminution de 15 à 20 pour cent des quantités d'engrais
minéraux épandues aujourd'hui.
Pour ce qui est des excédents d'engrais de ferme, la taxe constitue une incitation à
réduire leur production et, partant, à rendre superflu à moyen terme le système
des contrats de prise en charge, dont l'application est de toute façon difficilement
') A. Bidaux, U. Gantner, Comment freiner l'emploi des engrais minéraux et des pesticides en
agriculture, Institut d'agronomie de l'EPFZ, Rapport n ° 50 du PNR Sol, Liebefeld-Berne,
1990
1428

contrôlable. C'est ainsi que, compte tenu d'un taux de taxation de 1 franc par kg
de P et de N, un élevage de porcs dont les excédents d'engrais de ferme
équivaudraient à la production de 500 places-porc à l'engrais devrait acquitter
9000 francs par an au titre de la taxe (la production annuelle par place-porc à
l'engrais étant de 3 kg de P et de 15 kg de N).
En ce qui concerne les produits pour le traitement des plantes, il est difficile
d'estimer précisément l'efficacité des taxes d'incitation proposées, qui devrait
varier selon les catégories de produits. S'agissant des herbicides, cette efficacité
devrait se situer au-dessus de la moyenne: il existe en effet des solutions de
remplacement bien réelles à l'emploi de ces produits chimiques, sous la forme de
moyens mécaniques, comme le sarclage (p. ex. dans les cultures de pommes de
terre, de maïs ou de betteraves sucrières). Dans ce domaine, le potentiel de
substitution apparaît donc comme important.
Actuellement, les produits pour le traitement des plantes sont encore souvent
appliqués à titre purement préventif, en vue d'obtenir le meilleur rendement
possible. Avec la taxe d'incitation et le renchérissement qu'elle induit, les moyens
chimiques, de plus en plus, seront mis en œuvre de manière plus limitée, à partir
d'un seuil de dommage donné, à titre donc plutôt palliatif. Là encore, l'introduc-
tion de la taxe devrait par conséquent se traduire par une diminution de
l'application de produits pour le traitement des plantes.
Les analyses de Bidaux et Gantner permettent d'affirmer qu'un renchérissement
généralisé - sans distinction de catégories de produits - de 40 pour cent se
traduirait par une diminution de 4 pour cent de la consommation de ces produits.
Mais une taxation différenciée et une exonération totale des produits considérés
comme non dangereux permettraient d'obtenir des résultats encore bien meilleurs
sur le plan écologique.
b) Conséquences économiques
320 millions de francs sont dépensés annuellement pour l'achat d'engrais miné-
raux (engrais potassiques simples non compris) et de produits pour le traitement
des plantes. Si la taxe est fixée à 40 pour cent du prix, et compte tenu de l'effet
incitatif, les recettes encaissées par la Confédération au titre de la taxe s'élève-
raient à quelque 120 millions de francs (engrais minéraux = 70 mio. env.,
excédents d'engrais de ferme = 5 à 10 mio. env., produits pour le traitement des
plantes = 40 mio. env.). Ces fonds seraient utilisés pour financer des mesures
dans le domaine de l'agriculture.
Si, comme prévu, le nécessaire rééquilibrage des revenus des paysans a lieu, non
pas par l'intermédiaire d'augmentations de prix, mais au moyen de paiements
compensatoires, la taxe d'incitation n'aura pas d'incidences sur les prix des
denrées alimentaires et n'influera donc pas sur l'indice des prix à la consomma-
tion. Il faut d'ailleurs noter que les engrais minéraux et les produits pour le
traitement ne jouent de toute façon qu'un rôle mineur dans cet indice.
Même si, globalement, le revenu de l'agriculture restera le même (entre exploita-
tions, pertes et gains s'équilibreront), il est vrai que la taxe ne frappera pas toutes
les exploitations de la même manière. Cependant, étant donné les différents
moyens pour chacune d'entre elles de réduire sa consommation de matières
1429

auxiliaires, et compte tenu des mesures d'appoint visant à garantir aux paysans un
revenu minimal, la taxe d'incitation ne devrait pas constituer pour l'agriculture
une charge financière insupportable, même si l'on en considère les effets au
niveau de l'exploitation individuelle.
65 
Présentation détaillée des dispositions communes
(art. 35rf, 41, 1er al., 61a et 62, 2e al.)
Article 41, 1er alinéa
En confiant l'exécution des dispositions relatives aux taxes d'incitation à la
Confédération, on garantit que seront mises en œuvre des solutions à la fois
cohérentes et appropriées, d'autant plus efficaces qu'il pourra, le cas échéant, être
fait appel aux cantons pour certaines tâches particulières.
Plus précisément, il est prévu de confier l'exécution de l'ensemble de ces
dispositions à l'Administration fédérale des douanes, à l'exception de celles qui
concernent les excédents d'engrais de ferme. L'Administration fédérale des
douanes ne sera donc pas chargée uniquement des aspects relatifs à l'importation,
mais, pour des raisons de simplicité dans l'organisation administrative, sera
également chargée de percevoir la taxe sur la production indigène.
La perception de la taxe sur les excédents d'engrais de ferme pourrait être confiée
aux cantons, d'autant que la nouvelle loi sur la protection des eaux prévoit qu'ils
seront également compétents pour approuver les contrats de prise en charge
(art. 14, 5e al.).
Article 35d
Le 1er alinéa indique pour toutes les taxes qui est l'assujetti. En ce qui concerne les
opérations d'importation, c'est la loi sur les douanes qui s'applique. Pour ce qui
est des opérations de production, l'assujetti est le producteur. Mais dans ce
dernier cas, l'assujettissement ne prend effet qu'à partir du moment où le
producteur remet la marchandise ou qu'il l'utilise lui-même. Sont également
assujettis à la taxe les importateurs de produits ou objets contenant des COV,
lorsqu'il s'agit de COV soumis à la taxe à l'importation.
Le 2e alinéa précise les modalités de remboursement de la taxe. Ce rembourse-
ment est effectué lorsque la légitimité d'une exonération de la taxe ne peut être
prouvée qu'après que celle-ci a déjà été perçue. Le Conseil fédéral peut exclure le
remboursement de la taxe si celui-ci devait entraîner des frais ou des difficultés
hors de proportion; cette dernière disposition devrait concerner essentiellement
l'exportation de petites quantités à des fins non commerciales.
Le 3e alinéa prévoit que le Conseil fédéral définit les procédures de perception et
de remboursement de la taxe. S'agissant des produits importés, la taxe est perçue
selon la procédure douanière usuelle (déclaration, facturation, etc.). Les produc-
teurs nationaux de COV doivent se faire enregistrer auprès de l'Administration
fédérale des douanes et lui communiquer périodiquement les quantités de ces
substances. Sur la base de ces chiffres, l'Administration fédérale des douanes
perçoit ensuite la taxe sur les COV que le producteur a remis ou utilisés lui-même.
1430

Le remboursement est effectué sur demande adressée à l'Administration fédérale
des douanes. Ceux qui devront faire la demande sont: concernant les exportations:
l'exportateur; concernant les COV qui sont utilisés pour la production de
polymères: le producteur; concernant les COV ou les résidus contenant des COV
qui sont incinérés: l'exploitant de l'usine d'incinération. S'agissant de l'incinéra-
tion, la demande de remboursement devra par exemple faire état des quantités
incinérées (avec résultats des analyses). Ces demandes pourront par exemple être
déposées à un rythme mensuel.
Les contrôles seront effectués par l'Administration fédérale des douanes, dont le
laboratoire est équipé pour les analyses chimiques nécessaires. En ce qui concerne
les produits incinérés, le contrôle de la légitimité des demandes de rembourse-
ment sera confié aux services compétents des cantons (la demande de rembourse-
ment passant d'abord par les cantons avant d'aboutir à l'Administration fédérale
des douanes).
Le 4e alinéa fait obligation au producteur national de déclarer de lui-même les
quantités qu'il a produites. Même si cette déclaration est destinée uniquement à
permettre un contrôle, elle n'en doit pas moins être inscrite préalablement dans la
loi. En ce qui concerne l'obligation de déclarer les quantités soumises à la taxe
(donc celles que le producteur remet ou utilise lui-même), par contre, elle découle
déjà de l'assujettissement; les modalités peuvent en être réglées par voie d'ordon-
nance.
Article 61a et 62, 2e alinéa
L'obligation pour les assujettis d'acquitter la taxe est assortie de sanctions pénales
s'appliquant à trois infractions précises, à savoir:
- le fait d'éluder la taxe, c'est-à-dire de ne pas acquitter une taxe alors qu'elle est
due, en contrevenant à l'obligation de déclarer ou de notifier;
- la mise en péril de la taxe, consistant en des agissements ou en des omissions
visant à terme à éluder la taxe;
- le fait ou la tentative de procurer un avantage fiscal illicite à soi-même ou à un
tiers.
La définition des éléments constitutifs de l'infraction et les peines prévues sont
pour l'essentiel comparables aux dispositions pénales de textes analogues (cf. p.
ex. art. 45 et 46 de la loi fédérale du 27 juin 1973 sur les droits de timbre
[RS 641.10} ou art. 54 de la loi fédérale du 21 juin 1932 sur l'alcool [RS 680]).
Le droit pénal fiscal présente, entre autres, cette particularité que les notions
d'intention et de négligence y sont considérées comme équivalentes, pour la
raison qu'il n'est que très rarement possible dans ce domaine de prouver
l'existence d'une intention.
Comme il s'agit en l'occurrence d'une affaire strictement fédérale, dont l'exé-
cution incombe de toute façon pour une grande part à l'Administration fédérale
des douanes, il apparaît comme approprié de confier à cette dernière tout ce qui
touche aux poursuites et à l'appréciation de la gravité des infractions. En outre,
grâce à ce système, le droit administratif pénal fédéral s'appliquera également sur
le plan de la procédure, ce qui permettra de conserver dans le domaine du droit
pénal fiscal l'unicité des bases juridiques.
1431

66 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
661 
Confédération
Le produit des taxes d'incitation peut être estimé comme il suit:
Fr.
- taxes d'incitation sur les COV (2e étape, et après déduction
des investissements) 
env. 250 millions
- taxes d'incitation sur l'HEL 
env. 50 millions
- taxes d'incitation sur les engrais minéraux, sur les excédents
d'engrais de ferme et sur les produits pour le traitement des
plantes 
env. 120 millions
Total des recettes 
env. 420 millions
Une fois retranchées les recettes préaffectées à l'agriculture, il reste un solde de
quelque 300 millions de francs. Celui-ci fera l'objet d'une compensation ailleurs.
En ce qui concerne les produits importés, la perception des taxes peut, sans
difficultés administratives particulières, être effectuée dans le cadre des opéra-
tions douanières. Pour ce qui est de l'HEL, elle est de toute façon déjà soumise à
des droits de douane. L'importation de la plupart des COV, par contre, est
actuellement exonérée de tout droit de douane (surtout lorsqu'ils sont en
provenance de l'AELE, de la Communauté européenne ou de pays en développe-
ment). Là non plus, cependant, la perception de la taxe (facturation, etc.) ne
devrait pas se heurter à des difficultés majeures.
La perception de la taxe auprès des producteurs indigènes ne devrait pas non plus
poser trop de problèmes, étant donné le nombre restreint d'assujettis. Concernant
la taxe sur les excédents d'engrais de ferme, la perception se fera tout simplement
sur la base des contrats de prise en charge, dont l'instauration est prévue en tout
état de cause. Par contre, le contrôle de la légitimité des demandes d'exonération
et de remboursement sera sans doute un peu plus complexe.
Pour ce qui est des produits pour le traitement des plantes et des engrais
minéraux, il sera impossible d'évaluer avec exactitude le coût et les difficultés liés
à la perception de la taxe tant que les ordonnances d'exécution pertinentes
n'auront pas été arrêtées.
S'agissant des incidences sur l'état du personnel, l'introduction des taxes d'incita-
tion devrait entraîner au niveau de la Confédération la création de huit à neuf
postes supplémentaires (sans compter ceux qu'il faudrait créer si des taxes
d'incitation étaient instaurées sur les engrais minéraux, sur les excédents d'engrais
de ferme et sur les produits pour le traitement des plantes). Ces postes se
répartiraient comme il suit:
- DGD: sept à huit postes (notamment pour la perception de la taxe à l'importa-
tion et auprès des producteurs indigènes, pour les opérations d'exonération et
de remboursement, pour les analyses chimiques d'échantillons, p. ex.' en vue de
contrôler la proportion de COV dans un produit),
- OFEFP: un poste .(notamment pour la coordination de l'exécution entre
Confédération, cantons et communes, pour le suivi de l'ordonnance, pour le
contrôle de l'efficacité des taxes).
1432

662 
Cantons et communes
L'introduction de taxes d'incitation n'entraînera aucune charge financière supplé-
mentaire directe pour les cantons et les communes. Les moyens supplémentaires
en personnel qui seront nécessaires pour l'exécution sont insignifiants. Il convient
toutefois de relever qu'il est impossible pour l'instant d'apprécier précisément les
incidences qu'aurait en termes d'exécution l'adoption d'une réglementation qui
permettrait aux entreprises de déduire de la taxe sur les COV les investissements
consentis en vue de réduire les émissions de ces substances.
67 
Programme de la législature
La modification de la LPE a été annoncée dans le rapport du Conseil fédéral en
date du 25 mars 1992 sur le programme de la législature 1991-1995, au titre
d'objet à soumettre au Parlement au cours de la première moitié de la législature
(FF 1992 III 1).
68 
Relation avec le droit communautaire
Les taxes d'incitation proposées sont parfaitement compatibles avec les disposi-
tions de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et de
l'accord de libre-échange conclu par la Suisse avec la Communauté européenne.
Elles sont conformes au principe de l'égalité de traitement entre offrants
étrangers et offrants indigènes. Les produits et substances concernés sont taxés
par unité de poids (kg) et de manière identique, quelle que soit leur provenance
(Suisse ou étranger). Les produits et substances produits en Suisse sont taxés lors
de leur remise par le fabriquant au moment de la mise dans le commerce, tandis
que les produits et substances produits à l'étranger sont taxés au moment de
l'importation. Ainsi, la taxe est dans tous les cas prélevée au niveau commercial.
La Suisse n'est d'ailleurs pas le seul pays qui s'attache à réduire les émissions
d'anhydride sulfureux et de COV ainsi que le recours aux engrais minéraux et aux
produits pour le traitement des plantes: différents efforts ont en effet été entrepris
en ce sens au niveau international. C'est ainsi qu'un «Protocole à la convention sur
la réduction de la pollution atmosphérique à longue distance de 1979, relatif à la
réduction des émissions de soufre» est en vigueur depuis 1987 (la Suisse l'a ratifié
la même année), et qu'un protocole visant à réduire les émissions de COV a été
signé par plusieurs pays, et notamment la Suisse, le 19 novembre 1991 à Genève.
Les engrais minéraux sont par exemple taxés en Suède, en Norvège et en
Autriche. La Suède perçoit également une taxe sur les produits pour le traitement
des plantes. La Norvège et la Suède ont toutes deux introduit une taxe sur la
teneur en soufre de l'huile de chauffage. La Communauté européenne discute
également beaucoup de la possibilité de faire jouer un rôle accru aux écotaxes.
Il est hors de doute que les taxes d'incitation ne sont pas sans avoir une incidence
sur le libre échange. Pourtant, il serait difficile d'y voir une entrave injustifiable à
95 Feuille fédérale. 145e année. Vol. II 
1433

la libre circulation des marchandises, surtout si l'on considère le bénéfice qui en
est retiré sur le plan écologique. Et en tout état de cause, comparées avec des
dispositions réglementaires sur, par exemple, la teneur en solvants maximale
autorisée dans les peintures, les taxes d'incitation apparaissent commercialement
parlant comme un moindre mal.
69 
Bases juridiques
691 
Constitutionnalité
Le projet se fonde sur l'article 24sePties est., qui précise que la Confédération
légifère sur la protection de l'homme et de son milieu naturel contre les atteintes
nuisibles ou incommodantes qui leur sont portées.
Si l'on s'en tient à la pratique du Conseil fédéral et à la jurisprudence la plus
récente1^, il est incontestable sur le plan constitutionnel que la Confédération a
par corrélation la compétence de percevoir des taxes d'incitation. La doctrine
n'est pas uniforme à ce sujet, mais il est possible d'affirmer que la plupart des
grands auteurs considèrent que la base constitutionnelle actuelle est suffisante
pour introduire des taxes d'incitation par le biais de la LPE2), d'autant que le but
premier de taxes d'incitation à caractère écologique n'est pas de fournir à l'Etat
des recettes, mais d'influer sur le comportement des agents économiques. Ce
dernier point explique d'ailleurs aussi pourquoi ces taxes n'entrent pas en conflit
avec la répartition constitutionnelle des compétences en matière fiscale, malgré
les recettes qu'elles génèrent forcément.
') Tribunal administratif du canton de Berne, I. Chambre, 5 septembre 1988, n° 17584.U
2>Cf. dans ce sens:
Res Auer, Sonderabgaben, Berne, 1980, p. 177-178
Klaus A. Vallender, Lenkungsabgaben als Instrument des Umweltschutzrechts, Umwelt-
recht in der Praxis, 1988, p. 67 et suiv. (75, 76)
Peter Saladin, in: Kommentar BV, Art. 3 Rz. 130
Leo Schürmann, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2e édition, Berne, 1983, p. 36
De façon plus restrictive:
Hans B. Diriwächter, Die Zuständigkeit zur Erhebung und Regelung von Lenkungsab-
gaben, Berne, 1981, p. 145 et suiv.
Thomas Fleiner, Rechtsgutachten über die Verfassungsmässigkeit des Vorentwurfs zu
einem Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 18. Dezember 1973, WuR 27/1975, p. 306
Ernst Höhn, Zum Problem der Verfassungsmässigkeit von Lenkungsabgaben des Bundes,
in: Wandlungen in Wirtschaft und Gesellschaft, Festschrift für W.A. Jöhr, Tübingen, 1980, p.
82
D'un avis différent, notamment:
Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Zürich, 1988, p. 119 et 173
1434

692 
Délégation de compétences législatives
Le principe fondamental de la légalité de l'action administrative exige1) que
soient toujours délimités clairement les pouvoirs de l'administration: il limite par
voie de conséquence les possibilités de délégation de compétence. Dans le droit
fiscal, la loi formelle est ainsi censée définir au moins dans les grandes lignes qui
est assujetti à la taxe, ce qui est taxé et le taux de taxation appliqué2), en précisant
en outre, le cas échéant, les différents dérogations, exonérations et autres
allégements prévus3'.
En matière de taxes d'incitation, les auteurs ne sont pas tous d'accord sur le degré
de précision qui doit être celui de la loi. Il ne semble guère possible de se
prononcer de manière absolue sur ce point.
L'efficacité d'une réglementation dépend notamment de sa capacité à s'adapter
rapidement aux changements qui affectent le contexte dans lequel elle s'insère, de
manière à ne pas être en retard par rapport à celui-ci. Or, il est évident que cette
rapidité d'adaptation est pour une part importante fonction de la forme de l'acte:
une ordonnance se modifiera plus vite qu'une loi ou que la Constitution. D'un
autre côté, la nécessité d'une adaptation rapide varie selon le domaine considéré.
Aussi le Tribunal fédéral prend-il toujours en considération la nature particulière
du domaine à réglementer lorsqu'il se prononce sur le contenu minimal d'une loi,
dans la mesure où celui-ci est déterminé par celui-là4'. Or, selon Gygi5', la rapidité
d'adaptation sur le plan réglementaire est essentielle en matière de taxes
d'incitation. De même, Diriwächter6' estime qu'il n'est pas possible d'exiger que
soient définis au niveau de la loi formelle l'assujetti, l'objet taxé, l'assiette et le
taux de taxation. Par ailleurs, d'autres critères7' encore peuvent entrer en ligne de
compte, comme-le principe de proportionnalité8' ou encore l'effet visé, qui
conditionne la portée de l'action. En fin de compte, il apparaît qu'il n'y a pas de
règle générale et que seul le cas particulier permet de résoudre ces problèmes de
forme juridique.
On peut donc exiger uniquement du législateur qu'il règle lui-même ce qui peut
effectivement l'être a priori9'.
Le projet contient différentes normes de délégation de compétence autorisant le
Conseil fédéral à préciser la loi par voie d'ordonnance. Chacune de ces normes de
délégation concerne un objet déterminé, avec une définition claire du contenu, du
but et de l'étendue. Les compétences ainsi données au Conseil fédéral, qui
respectent le principe de la limitation de la délégation à une matière déterminée,
sont donc conformes à la Constitution.
') Toujours confirmé depuis ATF 101 Ib 74
2>ATF 112 la 43 E. 2a m.w.N
3> ATF 97 I 347 et suiv.; 103 la 243
4> ATF 103 la 381
5> Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Berne, 1986, p. 282
6> Hans B. Diriwächter, Die Zuständigkeit zur Erhebung und Regelung von Lenkungsab-
gaben, Berne, 1981, p. 172 et suiv.
7> Georg Müller, in: Kommentar BV Art. 4 Rz. 77.
8> P. Böckli, Rechtliche Aspekte der Lenkungssteuern, WuR 28,1976, p. 32 et suiv. (56, 57).
9> Klaus A. Vallender, Lenkungsabgaben als Instrument des Umweltschutzrechts, Umwelt-
recht in der Praxis, 1988, p. 67 et suiv. (83).
1435

7 
Promotion des technologies environnementales
71 
Partie générale
711 
Point de la situation
La gravité et la complexité des problèmes d'environnement auxquels se trouve
confronté le monde moderne sont telles qu'il n'est plus pensable désormais de les
résoudre sans l'aide de technologies appropriées. Or, il apparaît à l'évidence que
l'«état de la technique», à savoir le niveau de qualité de ces technologies, est à
l'heure actuelle insuffisant pour qu'il soit possible de toujours protéger efficace-
ment l'homme et l'environnement des «atteintes nuisibles ou incommodantes»
(cf. art. 1er LPE). Aussi l'un des enjeux de l'avenir consiste-t-il à se donner dès
aujourd'hui les moyens d'une mise en application accélérée des résultats de
recherche sous la forme de procédés et d'installations «verts» dans l'optique d'une
généralisation rapide. Parmi les priorités, il convient de citer les besoins en
technologies de recyclage améliorées ou nouvelles, et en technologies propres
(par opposition aux équipements curatifs, «en bout de chaîne») permettant de
réduire, sinon de prévenir complètement, les émissions polluantes et les déchets.
Il n'existe pas à ce jour de base légale autorisant la Confédération à promouvoir le
développement des technologies environnementales. Dans sa version actuelle, la
loi sur la protection de l'environnement (LPE) lui permet en effet simplement
d'encourager la recherche (art. 49, 2e al.). Il lui manque donc la possibilité de
franchir le pas suivant, logique et nécessaire, qui serait de faciliter l'application
des résultats obtenus par cette même recherche.
Certains, il est vrai, estiment que ce n'est pas à l'Etat de promouvoir le
développement de technologies nouvelles, considérant qu'il revient d'abord au
secteur privé de se déterminer en fonction de la loi de l'offre et de la demande et,
ce qui en constitue le corollaire, d'assumer les risques financiers liés à ces choix.
Quelle que soit la valeur que l'on attache à cette position de principe, il n'en
demeure pas moins que la situation est particulière s'agissant de l'environnement,
et qu'un certain nombre d'arguments raisonnables plaident en faveur d'une aide
de l'Etat au développement de technologies environnementales:
- Protéger l'environnement: une nécessité. Il n'est guère contesté qu'il reste
encore beaucoup à faire en matière de protection de l'environnement. Or, dans
ce domaine, les possibilités d'action des pouvoirs publics et du secteur privé -
évidemment les premiers concernés - sont actuellement beaucoup trop limi-
tées, parce qu'elles dépendent pour une part importante de l'existence de
technologies efficaces de lutte contre la pollution, et que ces technologies font
défaut. Ainsi, le principe du «zéro déchet», qui constitue l'un des objectifs
aujourd'hui poursuivis, ne pourra que rester vide de sens en l'absence de
technologies appropriées. Cette situation doit changer.
- Des débouchés incertains, des incitations insuffisantes. En matière de tech-
nologies environnementales, la demande est essentiellement fonction des
normes en vigueur; or, ces normes sont le reflet d'un rapport de forces
politiques toujours susceptible de se modifier. La quasi impossibilité pour le
secteur privé de prévoir l'action réglementaire du lendemain fait qu'il y a pour
lui un risque important à se lancer dans le développement, souvent coûteux, de
1436

telles technologies, puisqu'il n'a aucune garantie quant aux débouchés. D'autre
part, il n'y a souvent pas de véritable incitation pour les utilisateurs de
technologies environnementales à faire plus pour l'environnement que ne le lui
demande la loi, et cela continuera d'être le cas tant que l'Etat agira uniquement
par voie réglementaire: la non-répercussion des «coûts externes» sur le pollueur
influe elle aussi négativement sur le développement de technologies appro-
priées.
- Un coût souvent trop élevé pour le secteur privé. Un certain nombre d'étapes,
toujours plus coûteuses, séparent l'acquis scientifique théorique de l'équipe-
ment prêt à être commercialisé. Ainsi, en Allemagne, et par projet, le coût de
développement est en moyenne de 0,72 million de DM pour une installation de
laboratoire, et de 3,15 millions de DM pour une installation pilote. Nombre
d'entreprises, surtout si elles sont petites ou moyennes, ne peuvent ou ne
veulent pas prendre le risque, financièrement considérable, de se lancer seules
dans le développement d'une installation pilote. Il est donc indispensable que
les pouvoirs publics interviennent, surtout, d'ailleurs, au niveau de l'installation
pilote, dans la mesure où la plupart du temps c'est précisément là l'étape
décisive qui conditionne la réussite ou l'échec d'un projet.
La nécessité de protéger l'environnement, des débouchés incertains et des
incitations insuffisantes, ainsi que des coûts souvent trop élevés pour le secteur
privé: voilà les trois raisons principales pour lesquelles l'Etat devrait être en
mesure d'appuyer financièrement le développement de technologies propres.
Il est à noter que nombreux sont les pays étrangers qui accordent une place de
choix à la promotion des technologies vertes. A en croire une étude de l'OCDE
sur ce sujet1', l'Allemagne, la France, le Danemark, les Pays-Bas et la Finlande,
notamment, ont engagé des programmes en ce sens. La Communauté européenne
accorde elle aussi son soutien financier au développement de ces technologies (et
même jusqu'au niveau de l'installation de démonstration), ce qui permet d'affir-
mer que donner à la Confédération compétence en la matière revient à harmoni-
ser pratique suisse et pratique communautaire sur ce point, et par voie de
conséquence les conditions de concurrence - ce qui, étant donné la croissance
rapide du marché de ces produits, est loin d'être négligeable.
En Allemagne, où l'Etat fédéral à lui seul (donc compte non tenu des programmes
spécifiques aux différents Länder) consacre entre 60 et 70 millions de DM par an à
la promotion des technologies environnementales, l'efficacité de cette aide a fait
l'objet d'une évaluation précise 2\ Les résultats s'en sont révélés positifs, puisque
75 pour cent des moyens alloués ont donné lieu à des retombées directes sur le
plan industriel. Comparé aux efforts financiers de développement consentis par le
secteur privé dans d'autres domaines, le taux d'efficacité se situe donc dans la
moyenne supérieure.
') La promotion et la diffusion des technologies propres dans l'industrie, OCDE, 1987,
Monographie sur l'environnement n° 9.
2> ECOTEC, Die Umsetzung von Forschungsergebnissen des BMFT in die Praxis - Bereich
Umwelttechnik, Ergebnisbericht, München, 1988 [L'application des résultats de recherches
du Ministère fédéral pour la recherche et la technologie - Environnement, rapport final,
Munich 1988].
1437

712 
Objet de la disposition proposée
La disposition proposée vise à donner à la Confédération les moyens de promou-
voir le développement de technologies environnementales. Plus précisément, il
s'agit d'ajouter à la compétence qu'elle possède déjà d'encourager la recherche, la
compétence, à l'évidence complémentaire, de permettre ou de faciliter l'applica-
tion des résultats scientifiques obtenus par cette même recherche dans le domaine
de l'environnement. Le terme de «développement» recouvre l'ensemble des
démarches nécessaires pour ce faire, construction d'une installation de démons-
tration comprise.
Il n'est pas contestable qu'il ne suffit pas simplement de débloquer des crédits,
même importants, pour promouvoir efficacement le développement des tech-
nologies environnementales: il faut également créer les conditions d'une coopéra-
tion étroite entre administration, milieux scientifiques, offrants et demandeurs,
dans la mesure où la transparence est dans ce domaine l'une des clefs du succès.
Aussi la mise sur pied d'un système d'échange d'informations optimal est-elle
indispensable. La Confédération s'attachera à oeuvrer en ce sens et soutiendra les
initiatives qui verront le jour dans ce contexte, au niveau national comme au
niveau international.
713 
Résultats de la procédure préliminaire
La plupart des autorités et des associations consultées se sont montrées favorables
à l'introduction d'une base légale autorisant la Confédération à promouvoir le
développement de technologies environnementales. Les arguments le plus fré-
quemment mis en avant pour en justifier le caractère indispensable ressortissaient
à la nécessité de protéger l'environnement et au fait qu'en matière de tech-
nologies environnementales, la demande est essentiellement fonction des normes
en vigueur. Quant aux raisons invoquées par les adversaires de la disposition
proposée pour expliquer leur position, elles concernaient essentiellement leur
conception du rôle même de l'Etat (qui devrait se limiter simplement à la fixation
des objectifs et du cadre légal), l'organisation de la politique en matière de
recherche (la disposition se traduirait par un éparpillement sur plusieurs offices
des compétences en matière d'encouragement de la recherche et donc par une
certaine opacité) et, enfin, l'efficacité de l'action des pouvoirs publics (les fonds
pourraient ne pas être employés aussi judicieusement que souhaité).
Au vu de la très nette majorité des avis partisans de la disposition proposée et
étant donnée l'importance de l'enjeu face aux objections soulevées, l'article 49,3e
alinéa, a été conservé dans le projet final.
Au reste, s'agissant des objections qui ont été soulevées, le risque d'atomisation
des compétences en. matière de mesures d'encouragement que certains semblent
craindre peut être évité pour peu, d'une part, que soit mise en place, comme il est
d'ailleurs prévu, une coopération étroite avec les structures disposant déjà d'un
pouvoir dans ce domaine (Commission pour l'encouragement de la recherche
scientifique, Office fédéral de l'énergie), et d'autre part, que les critères d'encou-
ragement qui régiront la promotion du développement de technologies envi-
1438

ronnementales soient, dans la mesure du judicieux, harmonisés avec les critères
adoptés par ces mêmes structures. Il est à noter que la nécessité d'une pratique
uniforme a déjà partiellement été prise en considération puisque, conformément
à ce qui est en vigueur dans le domaine de l'énergie, l'article 49,3e alinéa, prévoit
en cas de succès commercial, et donc de réalisation de bénéfices, le rembourse-
ment des aides qui ont été allouées.
714 
Interventions parlementaires
II n'y a pas d'interventions parlementaires pendantes touchant la promotion du
développement de technologies environnementales.
72 
Partie spéciale
721 
Champ d'application de la disposition proposée
Tel qu'il est formulé, l'article 49, 3e alinéa, restreint les types d'installations ou de
procédés dont le développement serait susceptible de bénéficier d'une aide au
titre de la promotion, dans la mesure où il précise qu'ils doivent permettre de
«réduire les atteintes à l'environnement». En d'autres termes, seul pourra être
promu le développement de technologies permettant un remplacement ou une
amélioration de procédés ou d'installations portant aujourd'hui atteinte à l'envi-
ronnement.
A priori, il doit être possible de promouvoir les technologies environnementales
dans tous les domaines de l'environnement. Cette promotion ne devra pas non
plus concerner uniquement certains types de procédés ou d'installations parti-
culiers, comme par exemple les techniques de recyclage, même si, au vu des
moyens financiers limités qui seront disponibles, il sera de fait donné la priorité à
la prévention et à la valorisation.
722 
Modalités et taux de la participation financière
La promotion des technologies environnementales prendra' principalement la
forme d'aides financières (cf. art. 6 et ss de la loi sur les aides financières et les
indemnités, [LSu], RS 616.1). L'octroi de ces aides sera d'ailleurs régi par les
principes généraux de la LSu, ce qui permettra un contrôle périodique de
l'efficacité.
En règle générale, la participation financière ne pourra excéder 50 pour cent des
coûts de développement. Il est toutefois possible, exceptionnellement, qu'elle soit
supérieure à ce taux en principe maximal, lorsque la réussite d'un projet important
est en jeu. Par ailleurs, il conviendra systématiquement de viser un co-finance-
ment qui associerait la Confédération au canton sur le territoire duquel le projet
est situé; là encore, cependant, l'aide financière totale ne devra pas, en règle
générale, excéder 50 pour cent des coûts de développement. Enfin, si le projet
donne lieu à une commercialisation, les crédits alloués devront être remboursés à
concurrence des bénéfices réalisés.
1439

723 
Ayants droit
Le nombre des ayants droit à une aide des pouvoirs publics au titre de la
promotion du développement des technologies environnementales n'est pas
limité a priori. Pourront notamment en bénéficer les entreprises, les particuliers et
les instituts de recherche qui travaillent à la mise au point de telles technologies.
73 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
731 
Confédération
II est impossible de chiffrer précisément les moyens qui seront nécessaires.
Compte tenu toutefois de ce qu'il s'agit simplement de permettre un soutien
financier de l'Etat à des projets prometteurs qui sinon risqueraient de ne pouvoir
voir le jour, et non de mettre en œuvre une assistance généralisée au développe-
ment de technologies nouvelles (ce qui signifie que le principe de subsidiarité sera
respecté à la lettre), on peut raisonnablement avancer le chiffre de 10 à 15 millions
de francs par an au maximum, qui devrait être atteint après une période d'essor de
quelques années. D'ici là, une augmentation progressive des crédits alloués est
souhaitable dans la mesure où elle laissera le temps aux responsables de mettre
sur pied peu à peu les structures de suivi des projets concernés. Par ailleurs,
l'importance des moyens financiers alloués annuellement au titre de la promotion
des technologies environnementales sera également fonction de la situation
financière de la Confédération.
Pour ce qui est plus particulièrement des effets sur l'état du personnel, les effectifs
actuels étant déjà calculés au plus juste, il serait nécessaire de créer dans les
meilleurs délais au moins un poste supplémentaire à l'Office fédéral de l'envi-
ronnement, des forêts et du paysage pour que puissent être assurés les formalités
administratives, le suivi des projets, l'évaluation des résultats et la création des
conditions de mise en œuvre.
732 
Cantons et communes
La mise en œuvre de la disposition proposée n'aurait d'incidences directes ni sur
les finances, ni sur l'état du personnel des cantons et communes. Il conviendrait
toutefois que les services spécialisés cantonaux disposent effectivement de
moyens suffisants pour être à même de soutenir et de superviser certains projets
main dans la main avec la Confédération.
74 
Programme de la législature
La révision de la LPE a été annoncée dans le Rapport du Conseil fédéral en date
du 25 mars 1992 sur le programme de la législature 1991-1995, au titre d'objet à
soumettre au Parlement au cours de la première moitié de la législature (FF 1992
III 1).
1440

75 
Relation avec le droit communautaire
La disposition proposée, qui est conforme au droit communautaire, reviendrait à
harmoniser la législation suisse avec les réglementations en vigueur dans de
nombreux pays européens et dans la Communauté européenne (cf. ch. 711).
76 
Bases juridiques
L'amendement proposé s'appuie sur l'article 24septies de la constitution. Cet article
donne à la Confédération la compétence de légiférer sur la protection de l'homme
et de son milieu naturel et, par voie de conséquence, d'encourager les mesures qui
permettent d'améliorer la qualité de cette protection.
8 
Responsabilité
81 
Partie générale
811 
Point de la situation
La responsabilité civile pour les dommages causés par des atteintes à l'environne-
ment est régie, pour sa plus grande partie, par les dispositions sur la responsabilité
civile du droit privé suisse. Outre la responsabilité basée sur la faute (art. 41 CO),
d'autres normes de responsabilité sans faute (responsabilité causale ou objective)
peuvent s'appliquer: la responsabilité du propriétaire foncier (art. 679 CC), la
responsabilité de l'employeur (art. 55 CO) et la responsabilité du propriétaire
d'un bâtiment ou de tout autre ouvrage (art. 58 CO). Ces dispositions régle-
mentent des responsabilités causales dites «simples» ou «tempérées». En d'autres
termes, la responsabilité n'est pas engagée par la simple survenance du dommage,
il faut en outre qu'il y ait une violation objective d'un devoir de diligence (p. ex. un
excès dans l'exercice du droit de propriété, ou un défaut à l'ouvrage).
En revanche, les dispositions sur la responsabilité de la loi fédérale du 24 janvier
1991 sur la protection des eaux (art. 69 LEaux; RS 814.20) et de la loi fédérale du
21 juin 1991 sur la pêche (art. 15 LPê; RO1991 2259, entrée en vigueur prévue au
1er janv. 1994) concernent expressément les atteintes à l'environnement. Sont
également importants pour le droit de la responsabilité civile les articles 54
LEaux, et 59 LPE, qui prévoient la possibilité de mettre à la charge de l'auteur du
dommage les frais des mesures de sécurité et de remise en état prises par les
autorités. L'article 69 LEaux contient une disposition prévoyant une responsabili-
té causale pour mise en danger. Cet article prévoit une obligation de réparer le
dommage pour le détenteur d'une entreprise ou d'une installation pouvant
présenter un danger particulier pour les eaux, le détenteur répondant ainsi des
dommages qui surviendraient à la suite de la concrétisation de ce risque.
Contrairement aux responsabilités causales simples, cette responsabilité fondée
sur le risque créé peut s'appliquer également à une exploitation normale,
conforme aux prescriptions, puisqu'elle n'est pas subordonnée à la violation
objective d'un devoir de diligence. La responsabilité objective de la loi sur la
protection des eaux appartient donc à la catégorie des responsabilités causales ou
objectives dites «aggravées».
1441

Dans de très nombreux cas, les normes du droit général de la responsabilité civile
permettent au lésé d'invoquer une responsabilité causale simple. Cependant,
l'introduction d'une responsabilité causale aggravée renforce la protection juri-
dique de la victime du dommage, la condition préalable de la violation objective
d'un devoir de diligence n'étant plus posée. La responsabilité objective aggravée
couvre également les cas pour lesquels, à l'heure actuelle, seule la responsabilité
pour faute peut être invoquée pour la réparation d'un dommage, une responsabi-
lité causale simple n'étant pas prévue (p. ex. lorsqu'un passant subit un dommage
dû à un immeuble).
Parallèlement à l'instauration d'une disposition prévoyant une responsabilité
causale pour les dommages résultant d'atteintes portées à l'environnement,
diverses voix se sont élevées pour souhaiter l'introduction d'une assurance
obligatoire dans ce domaine. Les exploitants de décharges, par exemple, se voient
confrontés à certains problèmes lorsqu'ils souhaitent contracter des assurances de
responsabilité civile (assurance RC), et ils ont de la peine à trouver une
couverture suffisante. On rencontre les difficultés suivantes:
- la responsabilité pour des dégâts graduels n'est garantie qu'à des conditions
restrictives;
- les frais découlant de l'obligation d'assainir les décharges ne sont pas couverts
par l'assurance RC, et ils ne le sont par les assurances de choses que s'ils sont
consécutifs à des événements naturels (p. ex. inondations, feu);
- les cas d'assainissement ou de responsabilité peuvent survenir longtemps après
le comblement de la décharge, à un moment où l'ancien exploitant de la
décharge ne tire plus de revenus de la livraison des déchets ou n'existe peut-être
plus en tant que personne juridique; par conséquent, c'est à chaque fois le
propriétaire actuel du fonds sur lequel est sise la décharge qui doit supporter les
risques, ce qui est souvent inéquitable.
Face à ce type de problème, il s'ensuit que les propriétaires fonciers, et parti-
culièrement les communes, hésitent à mettre à disposition des parcelles de terrain
pour de nouvelles décharges, puisque les conséquences financières n'en sont ni
prévisibles ni mesurables. Etant donné que la création de nouvelles décharges
pour un traitement des déchets qui ménage l'environnement répond à un besoin,
il faudra bien, dans l'intérêt général, que les collectivités publiques contribuent à
résoudre les problèmes qui se posent.
812 
Objet des dispositions proposées
Le projet se limite à la réglementation de deux questions de principe. L'article 59a
régit la responsabilité pour risque créé, et l'article 59b donne mandat au Conseil
fédéral d'édicter des prescriptions relatives à la garantie de la responsabilité et de
prévoir des mesures de garantie publiques pour les décharges. En outre, l'article
320 du projet (cf. ch. 22 concernant l'art. 320) prévoit les dispositions nécessaires
pour la garantie des frais d'assainissement des décharges.
Tous les autres points particulièrement épineux relatifs à la création d'une
responsabilité objective pour dommages à l'environnement restent en suspens; il
n'est pas impossible en effet que l'on ne puisse les régler au moyen des
1442

instruments de droit civil relevant du droit de la responsabilité civile. Parmi les
points encore en suspens figurent notamment la définition du dommage à
l'environnement, la désignation de l'auteur du dommage, ainsi que les problèmes
du fardeau de la preuve ou du dommage ayant pour origine une multitude de
causes. Si ces questions avaient dû être réglées par des dispositions légales, le
projet aurait subi un retard considérable. De plus, les problèmes spécifiques de la
responsabilité pour dommages à l'environnement ne seront réglés de façon
optimale que dans le cadre des travaux de la révision générale du droit de la
responsabilité civile actuellement en cours et de la ratification de la Convention
du Conseil de l'Europe sur la responsabilité civile des dommages résultant
d'activités dangereuses pour l'environnement. Les travaux préparatoires concer-
nant la révision générale du droit de la responsabilité civile ont commencé en
1988, et la Commission d'étude qui avait été mise sur pied à l'époque a rendu son
rapport en automne 1991. La Commission approuve la priorité accordée au
traitement de certains domaines relatifs à la responsabilité pour dommages à
l'environnement, mais elle souligne la nécessité de ne pas perdre de vue la révision
totale du droit suisse de la responsabilité civile.
813 
Résultats de la procédure préliminaire .
813.1 
Responsabilité
Le projet tel qu'il a été envoyé en consultation ne comportait pas de disposition
sur la création d'une responsabilité pour dommages à l'environnement. Au cours
de la procédure de consultation cependant, différents partis, certains cantons et
diverses associations - et non des moindres - ont émis l'opinion qu'il fallait
absolument apporter une solution juridique à cette question, et qu'il était
indispensable d'introduire dans la LPE une disposition sur la responsabilité. A
l'unanimité, il a été demandé de créer au moins une responsabilité causale
indépendante de toute faute, assortie, selon la plupart des souhaits formulés,
d'une obligation de garantir la couverture des dommages par une assurance.
Certains ont en plus émis des souhaits qui touchent à des questions fondamentales
du droit de la responsabilité (renversement du fardeau de la preuve, garantie pour
le lésé qu'il sera indemnisé même lorsque l'auteur du dommage ne peut être
recherché, ou qu'il est inconnu ou insolvable, extension de la notion de dommage
aux dommages écologiques immatériels).
Le résultat de la consultation permet de tirer la conclusion suivante: la Confédé-
ration devrait traiter de ces questions, à tout le moins des problèmes de principe,
dans le cadre de la présente révision, et en priorité dans celui de la révision
générale du droit de la responsabilité civile (cf. ch. 812). Cette conclusion repose
sur les résultats du questionnaire cité sous le chiffre 813.2 concernant la couver-
ture de la responsabilité pour les décharges, que la Confédération avait envoyé
aux cantons en 1990, dans le cadre de la Conférence suisse des directeurs des
travaux publics, de l'aménagement du territoire et de la protection de l'environne-
ment.
1443

813.2 
Création d'une garantie pour la couverture de la
responsabilité civile concernant les décharges et des frais
résultant de l'obligation d'assainissement de ces dernières
Dans le cadre de la révision générale du droit de la responsabilité civile déjà
mentionnée, un groupe de travail de l'administration a examiné la question de la
couverture de la responsabilité civile et celle de la garantie de la couverture des
frais résultant de l'obligation d'assainissement en matière de décharges. Parmi les
membres de ce groupe figurent des représentants de l'Office fédéral de la justice,
de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, ainsi que de
l'Administration fédérale des finances.
Ce groupe de travail a élaboré les propositions suivantes pour la garantie de cette
responsabilité: une institution de droit public assurerait une garantie complémen-
taire pour la couverture de la responsabilité civile de l'exploitant de la décharge. Il
faut prévoir une solution par paliers. Dans un premier palier, par exemple jusqu'à
une somme de 15 millions de francs, l'exploitant de la décharge couvre les
dommages, soit par une assurance RC privée, soit par d'autres mesures de
prévention privées (p. ex. garantie bancaire). Dans un deuxième palier, par
exemple pour une somme allant de 15 à 30 millions de francs, les dommages
seraient couverts par une assurance directe ou une institution de réassurance de
droit public, qui percevrait des primes auprès des exploitants de décharges. Un
troisième palier serait prévu pour les dommages extraordinaires (à partir de
30 millions de francs par exemple): d'une part l'exploitant de la décharge
répondrait sur ses propres biens; si cette couverture n'est pas suffisante, des
prestations publiques complémentaires (allouées par le canton où se situe la
décharge, éventuellement aussi par d'autres cantons et - à partir d'une limite
correspondant à un dommage majeur - par la Confédération) contribueraient à
couvrir le dommage. Pour cette étape, le groupe de travail a préconisé d'examiner
la question suivante: faudrait-il, dans la loi, limiter la responsabilité de l'exploitant
de la décharge à un montant maximum?
La problématique liée à la seconde des questions de principe concerne la. garantie
de la couverture des frais d'assainissement des décharges. Dans ce contexte, on
entend par «assainissement» les travaux de remise en état d'une décharge,
prescrits par la loi, ou les travaux d'adaptation aux nouvelles prescriptions de
sécurité. Il s'agit donc en l'espèce de réparations, ou d'améliorations de l'équipe-
ment de la décharge. A cet effet, le groupe de travail a proposé d'instaurer la
couverture en trois paliers précitée. Les frais d'assainissement constituant un
risque plus élevé que la couverture de la responsabilité civile, le groupe de travail
recommande de limiter davantage les prestations de l'institution de droit public.
Selon le groupe de travail, l'institution d'assurance publique comprendra avant tout
des représentants des cantons, qui devraient supporter les risques financiers. La
Confédération ne devrait intervenir qu'à titre subsidiaire, pour de très gros
dommages. De plus, cette assurance devrait être obligatoire pour tous les
exploitants de décharge.
Ces propositions ont été soumises pour avis, en septembre 1990, à la Conférence
suisse des directeurs des travaux publics, de l'aménagement du territoire et de la
protection de l'environnement. Dans leurs réponses, l'accent a été mis sur
1444

l'importance attachée au respect du principe de causalité (principe du pollueur-
payeur). Dans la mesure où l'on ne pourrait obtenir du secteur privé une
couverture d'assurance responsabilité civile süffisante pour les décharges, il
conviendrait alors de prévoir d'autres moyens comme les taxes ou d'autres
contributions publiques. La création d'une institution d'assurance de droit public
n'est favorablement accueillie que dans la mesure où le secteur privé n'arrive pas à
assurer une couverture suffisante. L'introduction, dans une loi fédérale, d'une
obligation d'assurance a été saluée. Certains demandent en outre que la régle-
mentation s'applique également aux «sites contaminés» (pollution des sols par des
décharges aujourd'hui fermées ou par des exploitations artisanales). De plus,
outre la garantie de la couverture des dommages, il faudrait aussi instaurer une
réglementation précise sur la responsabilité (responsabilité pour risque créé).
Enfin, on propose d'octroyer à l'Etat la compétence de procéder à l'expropriation
de parcelles sur lesquelles se trouvent des décharges, en particulier pour les cas où
il n'existe pas d'exploitant solvable et où seul le propriétaire foncier qui ne
participe pas à l'exploitation peut être recherché, ce qui aurait pour conséquence,
au bout du compte, que l'Etat devrait en supporter les frais.
814 
Interventions parlementaires
Ces dernières années, de nombreuses interventions parlementaires ont demandé
que l'on instaure une réglementation sur la responsabilité pour les dommages
causés par les atteintes à l'environnement.
1976 P 
76.433 Fabrication des produits chimiques. Dangers
(N 14.12. 76, Carobbio)
1987 P 
86.141 Protection de l'environnement. Responsabilité civile
(N 19. 6.87, Uchtenhagen)
1988 P 
88.521 Sols pollués. Réglementation des dommages
(N 7.10. 88, Ulrich)
1992 P ad 88.203 Chimie et environnement
(N 30.1. 92, Commission de la santé publique et de l'envi-
ronnement du Conseil national)
1992 P (8) 
Programme de législature 1991-1995. Objectif 36
ad 92.037 
(N 17. 6. 92, Minorité de la commission du Conseil national)
Les suggestions et les demandes qui ont été formulées ne sont que partiellement
satisfaites par le présent projet, car la réglementation proposée n'est pas défini-
tive. Ces interventions ne peuvent donc pas être définitivement classées; il
convient pour le moment de les laisser en suspens.
82 
Partie spéciale
Article 59a
Cette disposition est sensiblement analogue à celle qui est instaurée à l'article 69
de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux). Elle
reprend pratiquement mot pour mot les 2e à 4e alinéas, et étend le champ
1445

d'application du 1er alinéa aux dommages qui sont survenus du fait d'une mise en
danger particulière de l'environnement (et non plus des eaux uniquement).
Le 1er alinéa prévoit - de même que le 1er alinéa de l'article 69 LEaux - une
responsabilité pour risque créé indépendante de toute faute. Selon cet article, le
détenteur d'une entreprise ou d'une installation présentant un danger particulier
pour l'environnement répond des dommages découlant de l'exploitation de cette
entreprise ou installation, en d'autres termes, de la concrétisation de ce danger
spécifique. Ainsi que cela a été mentionné au chiffre 811 précédent, la responsabi-
lité pour risque créé appartient à la catégorie des responsabilités causales dites
«aggravées», et améliore la protection du lésé. En effet, et contrairement à ce qui
se passe pour la responsabilité causale simple ou la responsabilité pour faute, il
n'est pas nécessaire pour le lésé d'apporter la preuve d'une violation objective
d'un devoir de diligence, ni en cas de responsabilité pour faute, celle de la preuve
de la faute.
La limitation de la responsabilité aux détenteurs d'entreprises et d'installations
permet d'exclure d'emblée de la responsabilité causale toute activité domestique
qui ne présente pas de risque particulier pour l'environnement. Par «entreprise» -
la notion est reprise de la loi sur la protection des eaux - on entend une unité de
personnes et de choses poursuivant des buts économiques. Les «installations», qui
peuvent être fixes ou mobiles, sont définies à l'article 7 LPE; cette notion englobe
les outils (lire appareils), machines, véhicules, bateaux et aéronefs.
Le fait que seuls peuvent être recherchés les détenteurs d'une entreprise ou d'une
installation se justifie par le fait que seules sont concernées les entreprises ou les
installations qui utilisent ou fabriquent des substances ou produisent des déchets
pouvant particulièrement mettre en danger l'environnement. D'ailleurs le danger
particulier pour l'environnement ne se présente pas n'importe où, mais provient
uniquement des entreprises ou des installations dont l'exploitation présente des
risques supérieurs à la moyenne. Il faut donc examiner si l'entreprise qui est à
l'origine du dommage représente objectivement un risque particulier. En revanche,
il ne serait pas juste de conclure sans autres, après la survenance d'un dommage, à
la présence d'un risque supérieur à la moyenne. Un risque est réputé supérieur à
la moyenne lorsque, malgré toutes les mesures de prévention prises, il y a
statistiquement une forte probabilité que se produise un dommage de façon
répétée (risque quantitatif, p. ex. dans le cas du trafic routier) ou, dans un cas
particulier, un dommage majeur (risque qualitatif, par exemple des dommages
causés par la dioxine ou le phosgène).
Dans le projet, on a sciemment renoncé à dresser une liste exhaustive des
entreprises et exploitations pouvant présenter un danger particulier pour l'envi-
ronnement: cette liste serait très difficile à établir (cf. l'Annexe 1 de la loi
allemande du 10 déc. 1990 sur la responsabilité dans le domaine de l'environne-
ment, qui comporte 96 chiffres); une liste exemplative ne serait pas d'une grande
utilité, tandis qu'une liste exhaustive ne permettrait pas de tenir compte du
développement de la technologie. En outre, un certain nombre de lois et
d'ordonnances peuvent contribuer à interpréter la clause générale qui est propo-
sée et faciliter son application. Ainsi, l'ordonnance sur les substances dange-
reuses, l'ordonnance sur la protection contre les accidents majeurs, la loi sur les
toxiques (RS 814.80), les dispositions prévues pour les organismes dangereux et
1446

les prescriptions relatives au transport des marchandises dangereuses par la route
et par le rail (Annexe A de l'ordonnance du 17 avril 1985 relative au transport des
marchandises dangereuses par route [SDR]), non publiée au RS; Annexe 1 de
l'ordonnance sur les transports publics (Règlement concernant le transport
ferroviaire suisse des marchandises dangereuses, non publié au RS).
Les dommages environnementaux proprement dits (tels les coûts pour la réintro-
duction d'animaux sauvages indigènes) ne sont pas visés par le 1er alinéa, car cette
disposition reste - nous l'avons déjà dit - dans le cadre du droit de la responsabili-
té classique. Cette disposition ne concerne donc que les atteintes à l'intégrité
corporelle, à la vie ainsi qu'au patrimoine, mais seulement si le dommage résulte
d'une atteinte au sens de l'article 7,1er alinéa (cf. ch. 32). Tel est le sens de cette
disposition, puisque la survenance du dommage doit résulter d'atteintes représen-
tant la concrétisation du risque provenant du danger spécifique pour l'environne-
ment. Cette disposition ne s'appliquera donc pas si, par exemple, une personne est
infectée dans un laboratoire; dans ce cas, c'est le détenteur du laboratoire qui
répond du dommage - tant que la législation suisse n'aura pas prévu de clause
générale de responsabilité pour risque créé - selon le droit des obligations (cf. en
particulier les art. 41, 55, 58 et 328 CO). On appliquera cette législation par
analogie dans le cas des dommages directement provoqués par les répercussions
mécaniques d'une explosion. Quant au problème des dommages ayant pour
origine une multitude de causes, le projet n'apporte pas de solution particulière;
ces dommages ne donneront donc droit à la réparation que si le lésé apporte la
preuve d'un lien de causalité adéquate.
S'agissant de l'illicéité, bornons-nous à rappeler qu'elle est toujours invoquée en
cas d'atteintes à l'intégrité corporelle ou à la propriété.
Pour les dommages causés par les atteintes à l'environnement, le 2e alinéa
énumère lui aussi les trois motifs d'exonération classiques: le détenteur de
l'entreprise est libéré de sa responsabilité civile s'il peut prouver que le dommage
est dû à la force majeure, ou à une faute grave du lésé ou d'un tiers. Mentionnons
dans ce contexte que les employés et les autres auxiliaires du détenteur de
l'entreprise ne sont pas des tiers au sens de cette disposition; une faute grave de
leur part ne le libère donc pas de sa responsabilité.
Le 3e alinéa mentionne plusieurs dispositions sur la responsabilité civile du droit
des obligations, également applicables aux dommages causés à l'environnement. Il
s'agit en l'espèce de la réglementation concernant la fixation du dommage (art. 42
CO), la fixation de l'indemnité (art. 43 CO), les modalités de la réduction de
l'indemnité (art. 44 CO), la fixation des dommages et intérêts en cas de mort
d'homme (art. 45 CO) et de lésions corporelles (art. 46 CO), la réparation morale
(art. 47 et 49 CO), la responsabilité plurale dans les rapports externes et dans les
rapports internes (art. 50 et 51 CO), la relation entre droit civil et droit pénal (art.
53 CO) ainsi que la prescription pour l'action en dommages et intérêts ou en
paiement d'une somme d'argent à titre de réparation morale (art. 60 CO). Il
convient de citer également l'article 49 CO, bien qu'il ne soit pas mentionné dans
l'article 69, 3e alinéa, de la nouvelle loi sur la protection des eaux, car selon la
jurisprudence récente du Tribunal fédéral (ATF112II220,226), les proches de la
victime gravement atteinte peuvent exceptionnellement prétendre à une indemni-
té pour tort moral.
1447

Le 4e alinéa étend la clause de réserve prévue à l'article 3 LPE aux dispositions sur
la responsabilité civile contenues dans d'autres lois fédérales. Cela entraîne deux
effets concrets: premièrement (cf. art. 3, 2e al, LPE) la responsabilité pour les
dommages causés par des substances radioactives et des rayons ionisants sera
régie par la législation sur la radioprotection, puisque cette législation renferme
«une réglementation exhaustive, également du point de vue de la protection de
l'environnement» (cf. FF 7979 III 776). Ainsi le dommage provenant de rayons
ionisants sera évalué selon la loi sur la responsabilité civile en matière nucléaire et
subsidiairement selon la responsabilité causale simple prévue par la loi fédérale
sur la radioprotection (FF 199111277), nonobstant que ce dommage soit survenu
à la suite d'une atteinte à l'environnement ou non (p. ex. lorsqu'un patient subit un
dommage à la suite d'une thérapie aux rayons pratiquée au cabinet de son
médecin).
Deuxièmement (cf. art. 3,1er al., LPE), la réserve du 4e alinéa signifie que les lois
fédérales qui comportent des dispositions sur la responsabilité civile plus sévères
priment les dispositions de la LPE. Il en serait ainsi par exemple pour la
réparation des dommages corporels et des dommages aux choses causés par
l'exploitation d'une installation de transport par conduites, qui est réglementée
par la loi fédérale du 4 octobre 1963 sur les installations de transport par
conduites de combustibles ou carburants liquides ou gazeux (RS 746.1), et ce,
même lorsque le dommage résulte d'une atteinte à l'environnement. Cette loi (art.
33, 2e al.) ne prévoit pas la possibilité pour l'exploitant de l'entreprise -
contrairement à la LPE (art. 59a, 2e al.) - de se libérer de sa responsabilité en
invoquant la faute grave d'un tiers.
Notons enfin à ce propos que les dispositions de traités internationaux qui lient la
Suisse l'emportent sur la responsabilité civile de la LPE, et ce, même lorsque ces
traités prévoient une responsabilité moins sévère (p. ex. pour la pollution des eaux
maritimes par les hydrocarbures). Cela va de soi, et le mentionner explicitement
dans la loi est superflu.
Sauf pour les exceptions que nous venons de mentionner, la réglementation de la
LPE est applicable dans tous les cas.
Le 5e alinéa précise que la responsabilité instaurée aux 1er à 4e alinéas s'applique
non aux seules personnes privées, mais aussi aux collectivités publiques (Confédé-
ration, cantons, communes). Cela vaut également - et la nouvelle systématique
l'exprime de manière plus précise que celle de l'article 69 de la loi sur la
protection des eaux - pour la réserve prévue au 4e alinéa.
Article 59b
Cet article réglemente la garantie pour la couverture de la responsabilité civile en
vue d'assurer l'indemnisation du lésé. Il faut noter que la formulation de cette
disposition - à la différence, par exemple, de celle du 5e alinéa de l'article 69 de la
loi sur la protection des eaux - est neutre, dans la mesure où elle prescrit, pour
assurer la couverture des dommages, non seulement une assurance RC, mais une
garantie de manière générale. Il est donc possible de prescrire que le détenteur
d'une entreprise ou d'une installation peut également fournir des garanties
bancaires ou des cautions pour assurer sa responsabilité.
1448

Cet article délègue plusieurs compétences au Conseil fédéral. Ainsi ce dernier
pourra exiger que le détenteur de certaines entreprises ou installations assure sa
responsabilité, mais le choix du genre de garantie - assurance ou autres sûretés -
revient au détenteur de l'entreprise ou de l'installation (let. a). Lorsque c'est le
type de garantie prévu à la lettre a qui est exigé, le Conseil fédéral peut en
déterminer la portée et la durée; il peut déléguer cette compétence à une autorité,
par exemple celle qui délivre les autorisations d'exploiter, ou celle qui est
compétente pour l'application de l'ordonnance sur la protection contre les
accidents majeurs (let. b). Dans ce dernier cas, la procédure est simplifiée, et la
décision sera prise par celle des instances qui, connaissant bien les risques, est
mieux à même de les évaluer. Dans les deux cas, on peut tenir compte du
dommage potentiel et par conséquent fixer le montant de la garantie. Le Conseil
fédéral (ou l'autorité compétente) peut aussi prescrire que la garantie soit assurée
au-delà de la durée effective de l'exploitation: ceci est particulièrement important
pour les cas où les atteintes à l'environnement ne peuvent être constatées que bien
des années après la mise hors service de l'exploitation, voire après la dissolution
de l'entreprise.
De plus, le Conseil fédéral pourra obliger la personne qui assume la garantie de la
responsabilité civile à communiquer à l'autorité d'exécution trois informations
importantes, soit l'existence, la suspension et la cessation de ladite garantie. Il
peut prévoir à cet effet une obligation générale d'informer, ou une obligation de
renseigner sur demande de l'autorité d'exécution (let. c). En outre, pour assurer la
protection des personnes exposées au risque, il peut prescrire que la suspension et
la cessation de la garantie ne produisent effet que 60 jours à compter de la
notification (let. d).
Enfin, le Conseil fédéral peut prévoir que la propriété du fonds sur lequel est sise
une décharge passe au canton, et réglementer plus précisément l'indemnisation
due au propriétaire ainsi «exproprié» (let. é). Ce transfert de propriété ne peut
être ordonné qu'en «relation avec la mise hors service» de la décharge, donc après
la cessation de l'exploitation seulement; sur le plan pratique, se pose alors la
question de savoir qui supportera les coûts des dommages différés. Le transfert de
propriété décharge le propriétaire du problème de la responsabilité et, par
conséquent, de la couverture de cette dernière, en particulier pour les dommages
différés. Cette réglementation permet de tenir compte des problèmes particuliers
liés à la garantie de la responsabilité civile prévue pour les décharges, dans les cas
de cessation d'exploitation (cf. ch. 811 et 813.2). On renoncera cependant aux
autres mesures de garantie qui ont été proposées dans le cadre de la procédure
préliminaire (garantie étatique subsidiaire et réassurance). Ce type de mesures ne
sera prévu que dans le cadre de la révision générale du droit de la responsabilité
civile.
Pour la garantie de la couverture des coûts entraînés par la fermeture, les
interventions ultérieures et l'assainissement des décharges, on rencontre des
problèmes analogues (cf. ch. 811). C'est pourquoi on appliquera par analogie pour
ces coûts les prescriptions relatives à la couverture de la responsabilité civile. En
fait, l'obligation d'assurer la garantie de la couverture de ce type de coûts découle
de la loi elle-même selon la législation qui était en vigueur jusqu'à présent (art. 30,
96 Feuille fédérale. 145e année. Vol. II 
1449

5e al.). Par conséquent, dans ce cas également, la loi fait obligation de com-
muniquer à l'autorité l'existence, la suspension ou la cessation de la garantie.
Article 61, 1er alinéa, lettre l
Afin de garantir une couverture efficace de la responsabilité civile, il convient de
compléter les dispositions pénales de la LPE. Il faut donc introduire une
contravention qui sanctionne la violation des prescriptions sur la couverture de la
responsabilité civile.
Droit transitoire
Les principes généraux du droit transitoire valables en droit privé (art. 1er ss du
Tit. fin. du CC) et en droit public sont applicables. Selon le principe de la
non-rétroactivité des lois, on n'appliquera la responsabilité instaurée par le
nouveau droit qu'aux faits survenant après l'entrée en vigueur du nouveau droit.
Modification du droit en vigueur (II ch. 1)
La LPE a pour but de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs
biocénoses et leurs biotopes des atteintes nuisibles ou incommodantes, et de
conserver la fertilité du sol (art. 1er LPE). La définition des atteintes selon le
présent projet (art. 7, 1er al., LPE) englobe désormais la pollution des eaux. Les
dispositions des articles 59a et 59b concernent donc également la mise en danger
des eaux. Pour ce qui est des eaux, la responsabilité civile est maintenant régie par
l'article 69 de la loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux. Après l'entrée en
vigueur de la modification de la LPE, cet article sera superflu et il conviendra
donc de l'abroger. Le message relatif à la loi sur la protection des eaux avait
d'ailleurs prévu que la réglementation de l'article 69 ne serait probablement
applicable que durant une période transitoire (cf. FF 1987II 1184).
83 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
(Confédération, cantons, communes)
L'introduction d'une obligation de garantir la couverture de la responsabilité
civile devrait entraîner une augmentation des tâches de contrôle pour les autorités
d'exécution cantonales. Les domaines principalement touchés seront ceux pour
lesquels un contrôle de l'Etat est de toute façon prévu: les décharges, les
entreprises qui entrent dans le champ d'application de l'ordonnance sur la
protection contre les accidents majeurs, ou les entreprises qui utilisent des
organismes dangereux. Les coûts qui s'ensuivraient pourraient être partiellement
financés par des taxes.
La possibilité que les parcelles sur lesquelles sont sises les décharges deviennent
propriété du canton lors de la fermeture des décharges (let. e) constitue une
charge financière pour ceux-ci dans le contexte des cas de responsabilité civile ou
d'assainissement. En revanche, cette possibilité représente un allégement pour les
communes qui exploitent les décharges.
1450

84 
Programme de la législature
La révision de la LPE est l'un des objets prioritaires qui doivent être traités au
cours de la première moitié de la législature 1991 - 1995 selon le rapport du
Conseil fédéral du 25 mars 1992 (FF 1992 III 1).
85 
Relation avec le droit communautaire
On se réfère avant tout aux travaux qui se déroulent au sein de la CE et du Conseil
de l'Europe. La CE envisage d'édicter une Directive sur la responsabilité civile
pour les dommages causés par les déchets. Cette Directive prévoit une responsa-
bilité causale pour celui qui, par une activité artisanale ou industrielle, produit ou
traite des déchets. Ce dernier peut s'exonérer de sa responsabilité, s'il prouve que
le dommage a été causé intentionnellement par un tiers ou qu'il s'agit d'un cas de
force majeure. La preuve qu'il est au bénéfice, pour son activité, d'une auto-
risation délivrée par l'autorité compétente ne le libère toutefois pas de sa
responsabilité. Il répond des dommages corporels et matériels ainsi que de toute
atteinte sensible qu'il porte à l'environnement, qu'elle soit de nature physique,
chimique ou biologique.
Le Conseil de l'Europe a adopté une Convention sur la responsabilité civile des
dommages résultant d'activités dangereuses pour l'environnement. La Conven-
tion prévoit notamment les nouveautés suivantes:
- une responsabilité plus sévère pour les activités dangereuses (sans faute);
- un élargissement de la notion de dommage (responsabilité également pour la
remise en état de l'environnement, ainsi que pour les mesures de sauvegarde);
- un allégement du fardeau de la preuve pour le lésé;
- des délais de prescription plus longs;
- un accès facilité aux informations en matière d'environnement détenues par les
autorités ou les particuliers;
- des droits d'intenter une action en justice accordés aux organisations de
protection de l'environnement;
- une obligation de s'assurer.
La ratification de cette Convention nécessite la mise en œuvre d'une importante
activité législative. C'est pourquoi, dans le cadre de la présente révision, il est
judicieux de ne réglementer que les questions de principe de la responsabilité
civile pour les dommages à l'environnement. La ratification de la Convention sera
entreprise plus tard, et en coordination avec la révision générale du droit de la
responsabilité civile.
86 
Bases juridiques
861 
Constitutionnalité
Pour la Confédération, la compétence d'édicter des dispositions sur la responsabi-
lité civile découle de son droit de légiférer en matière de droit des obligations
selon l'article 64 est. Quant à son droit de légiférer en matière de couverture de la
responsabilité civile dans le domaine de l'environnement, il résulte de l'article
1451

24septies Cjt 
^ quj énonce que «La Confédération légifère sur la protection de
l'homme et de son milieu naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes
qui leur sont portées».
862 
Délégation de compétences législatives
Le projet contient différentes clauses de délégation pour l'édiction de dispositions
réglementaires (art. 59b). Comme instance investie du pouvoir réglementaire, le
Conseil fédéral est habilité à édicter des dispositions d'exécution devant, dans les
limites fixées par la loi, compléter les prescriptions légales. Ces normes de
délégation concernent les points qu'il n'est pas possible de régler en détail au
niveau de la loi.
Conformément à la Constitution, ces compétences législatives doivent se limiter
strictement à l'objet de la réglementation, elles ne sont donc pas illimitées. C'est
pourquoi ces délégations de compétences législatives se limitent à un domaine
précis, leur contenu, leur but et leur portée étant suffisamment déterminés. La
compétence de légiférer conférée au Conseil fédéral est déterminée avec préci-
sion. Elle est par conséquent suffisamment délimitée du point de vue de la
Constitution.
9 
Droit de recours des autorités
L'article 56 de la loi en vigueur autorise le Département fédéral de l'intérieur à
user des moyens de recours prévus par le droit fédéral et le droit cantonal contre
les décisions des autorités cantonales fondées sur ladite loi et ses dispositions
d'exécution. Dans une série d'autres actes législatifs prévoyant un droit de recours
des autorités contre des décisions cantonales (cf. art. 46, 1er al., de la loi sur les
forêts [LFp; RS 927.0], art. 27, 3e al., de l'ordonnance du 2 oct. 1989 sur
l'aménagement du territoire; OAT; RS 700.7; art. 26a de la loi du 9 mars 1978 sur
la protection des animaux; LPA; RS 455, et le projet d'un nouvel article 12fr, 2e al.,
de la loi sur la protection de la nature et du paysage, LPN selon le message du
Conseil fédéral du 26 juin 1991 (FF 7997 III1157 1171), le Département délègue
la tâche d'exécution qui lui incombe à l'Office. Pour des raisons d'harmonisation,
cette délégation doit être reprise à l'article 56 LPE.
N36057
1452

Loi fédérale 
Projet
sur la protection de l'environnement
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 7 juin 1993 l\
arrête:
I
La loi du 7 octobre 1983
 2> sur la protection de l'environnement est modifiée
comme il suit:
Préambule
vu les articles 24sePties et 24novies, 1er et 3e alinéas, de la constitution,
Art. 3, 2e al.
2 Les substances radioactives et les rayons ionisants relèvent de la législation
concernant la protection contre les radiations et de la législation sur l'énergie
atomique.
Art. 4, 1er et 2e al.
1 Les prescriptions relatives aux atteintes à l'environnement par les pollutions
atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons, qui se fondent sur d'autres
lois fédérales, doivent être conformes au principe de la limitation des émissions
(art. 11), aux valeurs limites d'immission (art. 13 à 15), aux valeurs d'alarme (art.
19) et aux valeurs de planification (art. 23 à 25).
2 Les prescriptions sur l'utilisation de substances ou d'organismes portant atteinte
à l'environnement, qui se fondent sur d'autres lois fédérales, doivent être
conformes aux principes applicables aux substances dangereuses (art. 26 à 28) ou
aux organismes (art. 29a à 29e et 29g).
Art. 7, al. 1, 4bis (nouveau), 5bis (nouveau), 6, 6bis (nouveau) et 6'er (nouveau)
1 Par atteintes, on entend les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations, les
rayons, les pollutions des eaux et les autres interventions dont elles peuvent faire
') FF 1993 II 1337
2> RS 814.01
1453

Protection de l'environnement. LF
l'objet, les atteintes portées aux sols, les modifications du matériel génétique
d'êtres vivants et les modifications de la composition naturelle de biocénoses qui
sont dus à la construction ou à l'exploitation d'installations, à l'utilisation de
substances, d'organismes ou de déchets ou encore à l'exploitation des sols.
4bispar atteintes portées aux sols, on entend les modifications physiques,
chimiques ou biologiques de l'état naturel des sols. Par sol, on entend l'a couche de
terre meuble de l'écorce terrestre où peuvent pousser les plantes.
5bis par organismes, on entend les entités biologiques cellulaires ou non cellulaires
capables de se reproduire ou de transférer du matériel génétique; leur sont
assimilés les mélanges ou objets contenant de telles entités.
6 Par déchets, on entend les choses meubles dont le détenteur se défait ou dont
l'élimination est commandée par l'intérêt public.
6bis L'élimination des déchets comprend leur valorisation ou leur stockage défini-
tif ainsi que les étapes préalables que sont la collecte, l'acheminement, le stockage
provisoire et le traitement. Par traitement, on entend toute modification physique,
biologique ou chimique des déchets.
6terPar utilisation, on entend toute opération impliquant des substances, des
organismes ou des déchets, notamment leur production, leur importation, leur
mise dans le commerce, leur mise en œuvre, leur entreposage, leur transport et
leur élimination.
Art. 9, 7e al.
1 En outre, elle consulte l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du
paysage (ci-après: Office) lorsque la décision à prendre porte sur des raffineries,
des usines d'aluminium, des centrales thermiques, de grandes tours de refroidisse-
ment ou d'autres installations à désigner par le Conseil fédéral.
Art. 10, 1er al., première phrase, et 3e al.
1 Quiconque exploite ou entend exploiter des installations qui, en cas d'événe-
ments extraordinaires, peuvent causer de graves dommages à l'homme ou à
l'environnement, doit prendre les mesures propres à assurer la protection de la
population et de l'environnement. ...
3 Le détenteur de l'installation communique immédiatement à l'organe d'alerte
tout événement extraordinaire.
Art. 26, 1er et 3e al.
1 II est interdit de mettre dans le commerce des substances lorsqu'elles-mêmes,
leurs dérivés ou leurs déchets peuvent, même s'ils sont utilisés conformément aux
prescriptions, constituer une menace pour l'environnement ou, indirectement,
pour l'homme.
1454

Protection de l'environnement. LF
3 Le Conseil fédéral édicté des prescriptions sur les modalités et l'étendue du
contrôle autonome ainsi que sur les modalités de vérification de sa réalisation.
Art. 27 
Information du preneur
. 1 Quiconque met dans le commerce des substances doit:
a. 
Informer le preneur de celles de leurs propriétés qui peuvent avoir un effet
sur l'environnement;
b. 
Communiquer au preneur les instructions propres à garantir qu'une utilisa-
tion conforme aux prescriptions ne puisse constituer une menace pour
l'environnement ou, indirectement, pour l'homme.
2 Les dispositions relatives à l'étiquetage des substances au sens de la législation
sur les toxiques sont réservées.
Art. 28
Ne concerne que le texte allemand
Art. 28, 1er et 2e al.
1 Quiconque utilise des substances, leurs dérivés ou leurs déchets doit procéder de
manière à ce que cette utilisation ne puisse constituer une menace pour l'envi-
ronnement ou, indirectement, pour l'homme.
2 Les instructions des fabricants ou des importateurs doivent être observées.
Chapitre 3: Organismes dangereux pour l'environnement (nouveau)
Art. 29a Mesures de confinement
1 Quiconque utilise des organismes génétiquement modifiés ou pathogènes qu'il
n'a le droit, ni de disséminer dans l'environnement à titre expérimental (art. 29b),
ni de mettre dans le commerce en vue d'une utilisation qui implique leur
dissémination dans l'environnement (art. 29c), doit prendre toutes les mesures de
confinement nécessaires, compte tenu de la menace que ces organismes consti-
tuent pour l'environnement.
2 Le Conseil fédéral peut soumettre à notification ou à autorisation l'utilisation de
ces organismes.
Art. 29b Dissémination à titre expérimental
1 Quiconque souhaite disséminer dans l'environnement à titre expérimental des
organismes génétiquement modifiés ou pathogènes qu'il n'a pas le droit de mettre
dans le commerce en vue d'une utilisation qui implique une telle dissémination
(art. 29c), doit être titulaire d'une autorisation de la Confédération.
2 Le Conseil fédéral édicté des prescriptions sur les exigences à remplir pour
obtenir une telle autorisation ainsi que sur la procédure régissant sa délivrance. Il
règle notamment:
1455

Protection de l'environnement. LF
a. 
Les modalités de la consultation d'experts;
b. 
La couverture financière des mesures nécessaires pour identifier, prévenir ou
supprimer d'éventuelles atteintes nuisibles ou incommodantes;
c. 
Les modalités et le contenu de l'information du public.
3 Pour certains organismes, il peut prévoir des dérogations à l'obligation d'être
titulaire d'une autorisation si, compte tenu de l'état de la science ou de l'expé-
rience, il est avéré qu'ils ne constituent pas une menace pour l'environnement.
Art. 29c Mise dans le commerce
1 II est interdit de mettre dans le commerce des organismes lorsqu'eux-mêmes,
leurs métabolites ou leurs déchets peuvent, même s'ils sont utilisés conformément
aux prescriptions, constituer une menace pour l'environnement ou, indirecte-
ment, pour l'homme.
2 Le producteur ou l'importateur effectue à cette fin un contrôle autonome.
3 La mise dans le commerce d'organismes génétiquement modifiés ou pathogènes
en vue d'une utilisation impliquant une dissémination dans l'environnement est
soumise à l'autorisation de la Confédération.
4 Le Conseil fédéral édicté des prescriptions sur:
a. 
Les modalités et l'étendue du contrôle autonome ainsi que sur les modalités
de vérification de sa réalisation;
b. 
Les exigences à remplir pour l'obtention de l'autorisation ainsi que sur la
procédure régissant sa délivrance; il peut prévoir des dérogations à l'obliga-
tion d'être titulaire d'une autorisation si, compte tenu de l'état de la science
et de l'expérience, il est avéré que la mise dans le commerce des organismes
concernés ne constitue pas une menace pour l'environnement.
Art. 29d Information du preneur
Quiconque met dans le commerce des organismes doit:
a. 
Informer le preneur de celles de leurs propriétés qui peuvent avoir un effet
sur l'environnement;
b. 
Communiquer au preneur les instructions propres à garantir qu'une utilisa-
tion conforme aux prescriptions ne puisse constituer une menace pour
l'environnement ou, indirectement, pour l'homme.
An. 29e Utilisation respectueuse de l'environnement
1 Quiconque utilise des organismes, leurs métabolites ou leurs déchets doit
procéder de manière à ce que cette utilisation ne puisse constituer une menace
pour l'environnement ou, indirectement, pour l'homme.
2 Les instructions des fabricants ou des importateurs doivent être observées.
1456

Protection de l'environnement. LF
Art. 29f 
Prescriptions supplémentaires du Conseil fédéral
1 Le Conseil fédéral peut édicter des prescriptions supplémentaires sur les
organismes qui, en raison de leurs propriétés, des modalités de leur utilisation ou
des quantités utilisées, peuvent constituer une menace pour l'environnement ou,
indirectement, pour l'homme.
2 II peut notamment:
a. 
Réglementer le transport d'organismes ainsi que leur importation, leur
exportation et leur transit;
b. 
Soumettre à autorisation, restreindre ou interdire l'utilisation de certains
organismes;
c. 
Prescrire des mesures visant à lutter contre certains organismes ou à prévenir
leur apparition.
Art. 29g Commission d'experts pour la sécurité biologique
1 Le Conseil fédéral nomme une commission fédérale d'experts pour la sécurité
biologique comprenant des spécialistes issus des divers milieux intéressés.
2 La commission d'experts conseille le Conseil fédéral dans l'élaboration de
prescriptions; de même, elle conseille les autorités en matière d'exécution. Elle
est consultée pour les demandes d'autorisation.
Chapitre 4: Déchets
Section 1: Limitation et élimination des déchets (nouveau)
Art. 30 
Principes
1 La production de déchets doit être limitée dans la mesure du possible.
2 Les déchets doivent être éliminés d'une manière respectueuse de l'environne-
ment.
3 Les déchets doivent être valorisés dans la mesure du possible. S'ils ne sont pas
valorisés, ils doivent être stockés définitivement, le cas échéant après avoir subi un
traitement approprié.
4 Les déchets doivent dans la mesure du possible être éliminés sur le territoire
national.
Art. 30a Limitation
1 Si un procédé de production génère des déchets qu'il n'est pas possible
d'éliminer d'une manière respectueuse de l'environnement parce qu'il n'existe pas
pour ce faire de procédé connu, les cantons peuvent obliger le producteur à faire
en sorte que ces déchets ne soient pas générés.
1457

Protection de l'environnement. LF
2 Pour limiter la production de déchets, le Conseil fédéral peut:
a. 
Interdire la mise dans le commerce de produits destinés à un usage unique et
de courte durée, si les avantages liés à cet usage ne justifient pas les atteintes
à l'environnement qu'il entraîne;
b. 
Interdire l'utilisation de substances ou d'organismes qui compliquent no-
tablement l'élimination ou qui peuvent constituer une menace pour l'envi-
ronnement lors de leur élimination.
Art. 30b Collecte
1 En ce qui concerne les déchets dont la valorisation est jugée appropriée ou qui
doivent être traités séparément, le Conseil fédéral peut prescrire qu'ils doivent
être remis séparément pour être éliminés.
2 II peut obliger quiconque met dans le commerce des produits dont la valorisa-
tion, une fois qu'ils sont devenus des déchets, est jugée appropriée ou des produits
qui, une fois qu'ils sont devenus des déchets, doivent être traités séparément:
a. 
A reprendre ces produits après usage;
b. 
A prélever une consigne dont il aura lui-même fixé le montant minimal, et à
rembourser celle-ci lors de la reprise.
3 En ce qui concerne la consigne, il peut créer une caisse de compensation et
prescrire notamment:
a. 
Que quiconque met dans le commerce des produits consignés doit verser
dans la caisse les sommes excédentaires provenant du prélèvement de la
consigne; .
b. 
Que les sommes excédentaires doivent être utilisées pour couvrir les pertes
que le remboursement de la consigne aura pu occasionner, et pour promou-
voir le retour de produits consignés.
Art. 30c Traitement
1 Les déchets destinés à être stockés définitivement doivent être traités de façon à
contenir le moins possible de carbone organique et à être aussi peu solubles dans
l'eau que possible.
2 Le Conseil fédéral peut édicter des prescriptions supplémentaires sur le traite-
ment de certains déchets particuliers.
Art. 30d Valorisation
Le Conseil fédéral peut:
a. 
Prescrire que certains déchets doivent être valorisés si cela est économique-
ment supportable et plus respectueux de l'environnement que ne le seraient
un autre mode d'élimination et la production de produits nouveaux;
b. 
Restreindre les utilisations possibles de certains produits, si cela permet
d'accroître les débouchés pour des produits d'un usage équivalent qui sont
1458

Protection de l'environnement. LF
produits à partir de déchets valorisés, sans pour autant entraîner des coûts
supplémentaires et des pertes de qualité importants.
Art. 30e 
Stockage définitif
1 II est interdit de stocker définitivement les déchets ailleurs qu'en décharge
contrôlée.
2 Quiconque veut aménager ou exploiter une décharge contrôlée doit obtenir une
autorisation du canton; elle ne lui est délivrée que s'il prouve que la décharge est
nécessaire. L'autorisation définit les déchets qui sont admissibles dans la décharge
contrôlée en vue d'un stockage définitif.
3 Les cantons veillent à ce que soient assainis les décharges contrôlées et les autres
sites pollués par des déchets, lorsqu'ils sont à l'origine d'atteintes nuisibles ou
incommodantes ou qu'ils risquent de l'être un jour. Le Conseil fédéral peut
notamment édicter des prescriptions sur la nécessité de l'assainissement, sur les
mesures à prendre, sur les délais et sur la procédure.
4 Les cantons établissent un cadastre des décharges contrôlées et des autres sites
pollués par des déchets.
Art. 30f 
Mouvements de déchets
1 Le Conseil fédéral édicté des prescriptions sur les mouvements de déchets, y
compris sur l'importation, l'exportation et le transit, lorsque l'élimination des
déchets concernés exige la mise en œuvre de mesures particulières pour être
respectueuse de l'environnement (déchets spéciaux). Il peut également édicter
des prescriptions applicables aux entreprises qui organisent depuis la Suisse des
mouvements de déchets spéciaux ou qui y participent.
2 II prescrit notamment que les déchets spéciaux:
a. 
Doivent être désignés comme tels pour leur remise sur le territoire national
ainsi que pour leur importation, leur exportation et leur transit;
b. 
Ne peuvent, sur le territoire national, être remis qu'à des entreprises
titulaires d'une autorisation au sens de la lettre d;
c. 
Ne peuvent être exportés qu'avec l'autorisation de l'Office;
d. 
Ne peuvent être pris en charge ou importés que par des entreprises titulaires
d'une autorisation du canton.
3 Ces autorisations ne sont délivrées que s'il est garanti que les déchets seront
éliminés d'une manière respectueuse de l'environnement.
4 Le Conseil fédéral peut édicter des prescriptions, et notamment des prescrip-
tions au sens du 2e alinéa, sur les mouvements des autres déchets, y compris sur
l'importation, l'exportation et le transit, s'il n'est pas garanti que ces déchets
seront éliminés d'une manière respectueuse de l'environnement.
5 Les entreprises qui collectent ou transportent des déchets, qui organisent pour
un tiers l'élimination de déchets ou participent à l'une de ces trois activités,
doivent en avertir l'autorité.
1459

Protection de l'environnement. LF
Art. 30g Installations d'élimination des déchets
1 Le Conseil fédéral édicté des prescriptions techniques ou d'organisation sur les
installations d'élimination des déchets.
2 L'autorité peut limiter dans le temps l'exploitation d'installations d'élimination
des déchets.
Section 2: Planification de la gestion des déchets et obligation d'éliminer
(nouveau)
Art. 31 Planification de la gestion des déchets
1 Les cantons planifient la gestion de leurs déchets. Ils définissent notamment
leurs besoins en installations d'élimination des déchets et fixent les emplacements
de ces installations.
2 Ils soumettent leurs plans de gestion des déchets à la Confédération, qui les
coordonne.
Art. 31a Collaboration
1 Les cantons collaborent en matière de planification de la gestion des déchets
ainsi qu'en matière d'élimination.
2 S'ils ne parviennent pas à se mettre d'accord sur l'utilisation ou la construction
d'une installation d'élimination des déchets, ils proposent des solutions à la
Confédération. Si la médiation de la Confédération ne permet pas d'aboutir à un
accord, le Conseil fédéral peut ordonner aux cantons:
a. 
De définir pour les installations de traitement, de valorisation ou de stockage
définitif des zones de provenance des déchets (zones d'apport); les déchets
produits dans une zone donnée devront dès lors être remis à l'installation
correspondante;
b. 
D'arrêter des emplacements pour la construction d'installations d'élimina-
tion des déchets;
c. 
De mettre à la disposition d'autres cantons des installations d'élimination
des déchets appropriées.
Art. 31b Elimination des déchets urbains
1 Les déchets urbains, les déchets de la voirie et des stations publiques d'épuration
des eaux usées ainsi que les déchets dont le détenteur ne peut être identifié ou est
insolvable, sont éliminés par les cantons. En ce qui concerne les déchets pour
lesquels des prescriptions fédérales particulières prévoient qu'ils doivent être
valorisés par le détenteur ou repris par un tiers, leur élimination est régie par
l'article 31c.
2 Les cantons définissent pour ces déchets des zones d'apport.
1460

Protection de l'environnement. LF
3 Le détenteur doit disposer ses déchets de telle façon qu'ils puissent être collectés
par les services mandatés à cet effet par les cantons ou les remettre aux points de
collecte définis par ces derniers.
Art. 31c Elimination des autres déchets
1 Les autres déchets doivent être éliminés par le détenteur. Il peut charger un tiers
d'assurer cette élimination.
2 Dans la mesure où cela est nécessaire, les cantons prennent des mesures propres
à accompagner l'élimination de ces déchets. Ils peuvent notamment:
a. 
Définir des zones d'apport;
b. 
Conclure des contrats portant sur l'élimination;
c. 
S'associer à des organisations se consacrant à la construction ou à l'exploita-
tion d'installations d'élimination des déchets, ou les créer.
3 Si, à l'échelle nationale, l'élimination de ces déchets n'exige la définition que
d'un petit nombre de zones d'apport, le Conseil fédéral peut les définir lui-même.
Section 3: Financement de l'élimination des déchets (nouveau)
An. 32 
Principe
1 Le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination. Font exception les
déchets pour lesquels le Conseil fédéral prévoit des dispositions particulières.
2 Si le détenteur ne peut être identifié ou s'il est dans l'incapacité, pour cause
d'insolvabilité, de satisfaire aux exigences au sens du 1er alinéa, les cantons
assument le coût de l'élimination.
Art. 32a Taxe d'élimination anticipée
1 Le Conseil fédéral peut obliger les producteurs et les importateurs qui mettent
dans le commerce des produits qui, après usage, deviennent des déchets qui se
répartissent sur un grand nombre de détenteurs et qui doivent être traités
séparément ou dont la valorisation est jugée appropriée, à acquitter à la
Confédération une taxe d'élimination anticipée. Le produit de cette taxe est
utilisé pour financer l'élimination des déchets, qu'elle soit assumée par des
particuliers ou par des corporations de droit public.
2 Compte tenu du coût de l'élimination, le Conseil fédéral fixe un taux de taxation
minimal et un taux de taxation maximal. Le Département fédéral de l'intérieur
fixe le taux de taxation, qui se situe dans cette fourchette.
3 Le Conseil fédéral définit les modalités de perception et d'affectation de la taxe.
Il peut notamment prescrire que quiconque met dans le commerce des produits
doit, par des moyens appropriés, informer le consommateur du taux de taxation.
1461

Protection de l'environnement. LF
Art. 32b Garantie financière en matière de décharges contrôlées
1 Quiconque exploite ou souhaite exploiter une décharge contrôlée doit garantir
la couverture des frais résultant de la fermeture, des interventions ultérieures et
de l'assainissement au moyen d'une provision, d'une assurance ou de toute autre
manière.
2 Si le détenteur de la décharge contrôlée est lui-même le garant, il communique
chaque année à l'autorité le montant de la garantie.
3 Si le garant est un tiers, il doit notifier à l'autorité l'existence, la suspension et la
cessation de la garantie. Le Conseil fédéral peut prescrire que la garantie ne sera
suspendue ou ne cessera que 60 jours à compter de la réception de la notification.
4 Le Conseil fédéral peut édicter des prescriptions sur la garantie. Il peut
notamment:
a. 
Fixer l'étendue et la durée de cette garantie ou déléguer cette tâche à
l'autorité, qui statuera au cas par cas;
b. 
Prévoir que la propriété du bien-fonds sur lequel la décharge contrôlée est
sise sera transférée au canton après la fermeture de celle-ci, et régler la
question de l'indemnisation.
Art. 32c Taxe destinée à financer les assainissements
1 Le Conseil fédéral peut obliger le détenteur d'une décharge contrôlée à
acquitter à la Confédération une taxe sur le stockage définitif des déchets. Dans
les limites du produit de la taxe, la Confédération accorde des indemnités aux
cantons qui doivent assainir des décharges contrôlées ou d'autres sites où des
déchets n'ont plus été entreposés après le 7 juin 1993.
2 Le Conseil fédéral fixe les taux de taxation, compte tenu notamment du coût
probable des assainissements et des différents types de décharge. Le taux de
taxation ne peut dépasser 20 pour cent du coût moyen du stockage définitif.
3 Les indemnités au sens du 1er alinéa ne peuvent dépasser 40 pour cent des coûts
imputables et ne sont versées que si:
a. 
L'assainissement est effectué d'une manière respectueuse de l'environne-
ment, économique et conformément à l'état de la technique, et si
b. 
Le pollueur ne peut être identifié, s'il est insolvable ou si la décharge ou le
site à assainir ont servi en grande partie au stockage définitif de déchets
urbains.
4 Le Conseil fédéral édicté des prescriptions sur le montant des indemnités et sur
les coûts imputables.
Chapitre 5: Atteintes portées aux sols
Art. 33 
Mesures de lutte contre les atteintes aux sols
1 Les mesures visant à conserver à long terme la fertilité des sols en les protégeant
des atteintes chimiques et biologiques sont arrêtées dans les dispositions d'exé-
1462

Protection de l'environnement. LF
cution relatives à la loi sur la protection des eaux, à la protection contre les
catastrophes, à la protection de l'air, aux substances et aux organismes dangereux
pour l'environnement ainsi qu'aux déchets et aux taxes d'incitation.
2 II n'est permis de porter atteinte physiquement à un sol que dans la mesure où sa
fertilité n'en est pas altérée durablement; cette disposition ne concerne pas
l'utilisation des sols par le secteur de la construction. Le Conseil fédéral peut
édicter des prescriptions sur les mesures destinées à lutter contre les atteintes
physiques telles que l'érosion ou le compactage.
Art. 34 Renforcement des mesures de lutte contre les atteintes aux sols
1 Si la fertilité du sol n'est plus garantie à long terme dans certaines régions, les
cantons, en accord avec la Confédération, renforcent autant que nécessaire les
prescriptions sur les exigences applicables aux infiltrations d'eaux à évacuer, sur
les limitations d'émissions applicables aux installations, sur l'utilisation de subs-
tances et d'organismes ou sur les atteintes physiques portées aux sols.
2 Si les atteintes constituent une menace pour l'homme, pour les animaux ou pour
les plantes, les cantons restreignent autant que nécessaire l'utilisation du sol.
3 S'il est prévu d'utiliser le sol à des fins horticoles, agricoles ou sylvicoles et s'il est
impossible de l'exploiter d'une manière conforme à la pratique courante sans
menacer l'homme, les animaux ou lés plantes, les cantons prennent des mesures
propres à réduire les atteintes portées au sol de manière au moins à permettre une
exploitation inoffensive.
Art. 35 
Valeurs indicatives et valeurs d'assainissement applicables aux
atteintes aux sols
1 Le Conseil fédéral peut fixer des valeurs indicatives et des valeurs d'assainisse-
ment en vue d'évaluer les atteintes portées aux sols.
2 Les valeurs indicatives indiquent le niveau de gravité des atteintes au-delà
duquel, selon l'état de la science ou l'expérience, la fertilité des sols n'est plus
garantie à long terme.
3 Les valeurs d'assainissement indiquent le niveau de gravité des atteintes au-delà
duquel, selon l'état de la science ou l'expérience, certaines exploitations mettent
forcément en péril l'homme, les animaux ou les plantes.
Chapitre 6: Taxes d'incitation (nouveau)
Art. 35a Composés organiques volatils
1 Quiconque importe des composés organiques volatils ou, en tant que produc-
teur, met dans le commerce ou utilise lui-même de tels composés, acquitte à la
Confédération une taxe d'incitation.
1463

Protection de l'environnement. LF
2 Est également soumise à la taxe l'importation de composés organiques volatils
contenus dans des peintures ou des vernis. Le Conseil fédéral peut soumettre à la
taxe l'importation de composés organiques volatils contenus dans d'autres mé-
langes ou objets si:
a. 
Par leurs quantités, ces substances polluent l'environnement de manière
importante;
b. 
Ces substances entrent pour une part notable dans le coût du produit.
3 Sont exonérés de la taxe les composés organiques volatils:
a. 
Qui sont utilisés comme carburant ou comme combustible;
b. 
Qui transitent par la Suisse ou qui sont exportés;
c. 
Qui sont utilisés ou traités d'une façon telle qu'ils ne peuvent pénétrer dans
l'environnement.
•4 En ce qui concerne les composés organiques volatils qui sont utilisés ou traités
d'une façon telle que leurs émissions sont réduites très au-delà des exigences
légales, le Conseil fédéral peut les exonérer de la taxe à concurrence des frais
supplémentaires engagés.
5 Le Conseil fédéral peut exonérer de la taxe les composés organiques volatils qui
ne sont pas dangereux pour l'environnement.
6 Le Conseil fédéral fixe le taux de taxation. Il tient compte notamment:
a. 
Des atteintes que les composés organiques volatils portent à l'environne-
ment;
b. 
Du danger que ces substances présentent pour l'environnement;
c. 
Du coût des mesures qui permettraient de limiter les atteintes dues à ces
substances;
d. 
Du prix de ces substances ainsi que du prix de substances de remplacement
moins polluantes.
7 Après déduction des frais d'exécution, le produit de la taxe est reversé à la
population. Le Conseil fédéral fixe les modalités du reversement. Il peut charger
des corporations de droit public ou des particuliers d'assurer celui-ci.
Art. 35b Teneur en soufre de l'huile de chauffage «extra-légère»
1 Quiconque importe de l'huile de chauffage «extra-légère» d'une teneur en
soufre supérieure à 0,1 pour cent (% masse) ou, en tant que producteur, met dans
le commerce ou utilise lui-même une telle huile de chauffage, acquitte à la
Confédération une taxe d'incitation.
2 Est exonérée de la taxe l'huile de chauffage «extra-légère» d'une teneur en
soufre supérieure à 0,1 pour cent (% masse) lorsqu'elle transite par la Suisse ou
qu'elle est exportée.
3 Le Conseil fédéral fixe le taux de taxation. Il tient compte notamment:
a. 
Des atteintes que l'anhydride sulfureux porte à l'environnement;
b. 
Du surcoût entraîné par la production d'huile de chauffage «extra-légère»
dont la teneur en soufre est de 0,1 pour cent;
1464

Protection de l'environnement. LF
c. 
Des exigences en matière d'approvisionnement du pays.
4 Après déduction des frais d'exécution, le produit de la taxe est reversé à la
population. Le Conseil fédéral fixe les modalités du reversement. Il peut charger
des corporations de droit public ou des particuliers d'assurer celui-ci.
Art. 35c Engrais minéraux, excédents d'engrais de ferme et produits pour le
traitement des plantes
1 Le Conseil fédéral peut prescrire qu'une taxe d'incitation est prélevée sur les
engrais minéraux, sur les excédents d'engrais de ferme et sur les produits pour le
traitement des plantes. Dans ce cas s'appliquent les dispositions suivantes.
2 Quiconque importe des engrais minéraux azotés ou phosphores ou des produits
pour le traitement des plantes, ou, en tant que producteur, met dans le commerce
ou utilise lui-même de tels engrais ou produits, ou produit des engrais de ferme
dont l'épandage sur la surface utile, qu'elle soit en propre ou en fermage, est
interdit aux termes de la loi du 24 janvier 199l1) sur la protection des eaux
(excédents d'engrais de ferme), acquitte à la Confédération une taxe d'incitation.
3 Sont exonérés de la taxe les engrais minéraux et les produits pour le traitement
des plantes qui transitent par la Suisse ou qui sont exportés. Le Conseil fédéral
peut exonérer de la taxe:
a. 
Les produits- pour le traitement des plantes qui ne contiennent pas de
substances ou d'organismes dangereux pour l'environnement;
b. 
Les excédents d'engrais de ferme provenant d'exploitations qui assument des
tâches d'intérêt public.
4 Le Conseil fédéral fixe le taux de taxation. Il tient compte notamment:
a. 
Des atteintes que portent à l'environnement les substances ou les organismes
qui sont contenus dans les engrais minéraux, dans les engrais de ferme ou
dans les produits pour le traitement des plantes ou qui sont utilisés comme
tels;
b. 
Du danger que ces substances ou organismes présentent pour l'environne-
ment;
c. 
De l'altération de la qualité des denrées alimentaires due à ces substances ou
à ces organismes;
d. 
Du coût des procédés de remplacement qui permettraient de limiter le
recours aux engrais minéraux et aux produits pour le traitement des plantes;
e. 
Du prix des engrais minéraux et des produits pour le traitement des plantes
ainsi que du prix de produits de remplacement moins polluants;
f. 
Du coût de la réduction des excédents d'engrais de ferme;
g. 
Des exigences en matière d'approvisionnement du pays.
5 La Confédération utilise le produit de la taxe pour promouvoir une agriculture
respectueuse de l'environnement et soucieuse de qualité, et notamment pour
') RS 814.20
97 Feuille fédérale. 145e année. Vol. II 
1465

Protection de l'environnement. LF
effectuer des paiements compensatoires en échange du respect d'exigences
d'ordre écologique.
Art. 35d Assujettissement à la taxe et procédure
1 Sont assujettis à la taxe ceux qui, selon la loi sur les douanes ^ sont assujettis
pour les opérations d'importation, ainsi que les producteurs nationaux.
2 Si la légitimité d'une exonération de la taxe ne peut être prouvée qu'après que
celle-ci a été perçue, la taxe est remboursée. Le Conseil fédéral peut définir les
modalités selon lesquelles la preuve doit être faite, et il peut exclure un
remboursement si celui-ci doit entraîner des frais ou des difficultés hors de
proportion.
3 Le Conseil fédéral définit les procédures de perception et de remboursement de
la taxe. En ce qui concerne l'importation et le transit, les dispositions de
procédure applicables sont celles de la législation sur les douanes.
4 Quiconque produit en Suisse des substances ou des organismes soumis à la taxe
doit les déclarer.
Art. 37 Prescriptions d'exécution des cantons
Pour avoir force obligatoire, les prescriptions d'exécution des cantons régissant
l'étude de l'impact sur l'environnement (art. 9), la protection contre les cata-
strophes (art. 10), l'assainissement (art. 16 à 18), l'isolation acoustique des
immeubles (art. 20 et 21) et les déchets (art. 30 à 320), doivent être approuvées par
la Confédération.
Art. 39, 2e al, let. b, et 3e al, deuxième phrase (nouvelle)
2 II peut conclure des accords internationaux relatifs à:
b. 
La limitation et l'élimination des déchets;
3 ... Le Département fédéral de l'intérieur peut fixer le taux de la taxe d'élimina-
tion anticipée (art. 32a) sans procéder à cette consultation.
Art. 41, 1er et 2e al.
1 La Confédération exécute les articles 12,1er alinéa, lettre e (prescriptions sur les
combustibles et carburants), 26 (contrôle autonome), 27 (information du pre-
neur), 29 (prescriptions sur les substances), 29a à 29d, 29/et 29g (organismes), 306,
3e alinéa (caisse de compensation relative à la consigne), 30/ (importation et
exportation de déchets), 31a, 2e alinéa, et 31c, 3e alinéa (mesures de la Confédéra-
tion relatives à l'élimination des déchets), 32a (taxe d'élimination anticipée), 32c
(taxe destinée à financer les assainissements), 35« à 35rf (taxes d'incitation), 39
(prescriptions d'exécution et accords internationaux), 40 (expertise des types et
marques d'épreuve) et 46, 3e alinéa (renseignements sur les substances et les
') RS 631.0
1466

Protection de l'environnement. LF
organismes); les cantons peuvent être appelés à coopérer à l'exécution de
certaines tâches.
2 Les autorités fédérales qui, sur la base d'autres lois fédérales, exécutent déjà des
prescriptions applicables à des installations, des substances, des organismes ou des
déchets, veillent, dans le cadre de leurs attributions, à appliquer la présente loi
selon leurs propres règles de procédure; si cette procédure n'est pas adéquate, le
Conseil fédéral règle l'exécution et veille à la coordination entre les services
intéressés.
Art. 42, 2e al.
2 L'Office est le service spécialisé de la Confédération.
Art. 44, 3e al.
3 II décide quelles données concernant les substances et les organismes, recueillies
sur la base des législations sur les toxiques, les denrées alimentaires, l'agriculture,
les épidémies et les épizooties, sont communiquées à l'Office.
Art. 45 
Contrôles périodiques
Le Conseil fédéral peut prescrire des contrôles réguliers d'installations telles que
chaufferies à mazout, installations d'élimination des déchets ou machines de
chantier.
Art. 46, 2e et 3e al.
2 Le Conseil fédéral ou les cantons peuvent ordonner que des relevés soient
établis sur les pollutions atmosphériques, le bruit et les vibrations, sur les déchets
et leur élimination ainsi que sur la nature, la quantité et les propriétés des
substances et des organismes, que ces relevés soient conservés et qu'ils soient
communiqués aux autorités qui le demandent.
3 Le Conseil fédéral peut ordonner que des renseignements soient fournis sur des
substances ou des organismes qui peuvent constituer une menace pour l'envi-
ronnement ou qui sont mis dans le commerce pour la première fois.
Art. 47, 4e al. (nouveau)
4 La communication à une autorité étrangère d'informations confidentielles
recueillies dans le cadre de l'exécution de la présente loi n'est autorisée que si elle
est prévue par un accord international ou par une loi fédérale. Le Conseil fédéral
règle les compétences et la procédure.
1467

Protection de l'environnement. LF
Art. 49, 3e al. (nouveau)
3 Elle peut promouvoir le développement d'installations et de procédés qui
permettent dans l'intérêt public de réduire les atteintes à l'environnement. En
règle générale, les aides financières ne peuvent excéder 50 pour cent des coûts. Si
les résultats des travaux de développement sont utilisés à des fins commerciales,
elles doivent être remboursées à concurrence des bénéfices réalisés.
Art. 52, 1er al.
1 La Confédération peut se porter caution pour la construction d'installations
d'élimination des déchets, et notamment de celles qui sont à la disposition de
plusieurs cantons, lorsque le financement ne peut être assuré d'une autre manière.
Art. 56, 1er et 3e al.
1 L'Office est habilité à user des moyens de recours prévus par le droit fédéral et le
droit cantonal contre les décisions des autorités cantonales fondées sur la
présente loi et ses dispositions d'exécution.
3 Les autorités cantonales de dernière instance communiquent immédiatement et
gratuitement à l'Office celles de leurs décisions qui peuvent faire l'objet d'un
recours administratif au Conseil fédéral ou d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral.
Art. 58, 1er al., et 3e al., première phrase
1 Si l'exécution de la présente loi l'exige, la Confédération et les cantons peuvent
exercer le droit d'expropriation ou le conférer à des tiers.
3 La législation fédérale sur l'expropriation est applicable lorsqu'il s'agit d'ou-
vrages situés sur le territoire de plusieurs cantons. ...
Art. 59 
Frais résultant de mesures de sécurité ou du rétablissement de l'état
antérieur
Les frais provoqués par des mesures que les autorités prennent pour empêcher
une atteinte imminente, ainsi que pour en déterminer l'existence et y remédier,
sont mis à la charge de celui qui en est la cause.
Titre quatrième: Responsabilité civile (nouveau)
An. 59a Principe
1 Le détenteur d'une entreprise ou d'une installation qui présente un danger
particulier pour l'environnement répond des dommages résultant des atteintes
que la réalisation de ce danger entraîne.
1468

Protection de l'environnement. LF
2 II est libéré de cette responsabilité s'il prouve que le dommage est dû à la force
majeure ou à une faute grave du lésé ou d'un tiers.
3 Les articles 42 à 47, 49 à 51, 53 et 60 du code des obligations1) sont applicables.
4 La réserve prévue à l'article 3 est applicable aux dispositions sur la responsabilité
civile contenues dans d'autres lois fédérales.
5 La Confédération, les cantons et les communes sont également responsables aux
termes des 1er à 4e alinéas.
Art. 59b Garantie
Afin de protéger la partie lésée, le Conseil fédéral peut:
a. 
Obliger les détenteurs de certaines entreprises ou installations à fournir des
garanties, sous forme d'une assurance ou d'une autre manière, pour couvrir
leur responsabilité civile;
b. 
Fixer l'étendue et la durée de cette garantie ou déléguer cette tâche à
l'autorité, qui statuera au cas par cas;
c. 
Obliger le garant à notifier à l'autorité d'exécution l'existence, la suspension
et la cessation de la garantie;
d. 
Prévoir que la garantie ne sera suspendue ou ne cessera que 60 jours après la
réception de la notification;
e. 
Prévoir que la propriété du bien-fonds sur lequel la décharge contrôlée est
sise sera transférée au canton après la fermeture de celle-ci, et régler la
question de l'indemnisation.
Titre précédant l'article 60
Titre cinquième: Dispositions pénales
An. 60, 1er al.
1 Celui qui, intentionnellement,
a. 
Aura omis de prendre les mesures de sécurité arrêtées en vue de la
protection contre les catastrophes ou aura recouru à des entreposages ou à
des procédés de fabrication interdits (art. 10);
b. 
Aura mis dans le commerce des substances pour des utilisations dont il savait
ou devait savoir qu'elles pouvaient constituer une menace pour l'environne-
ment ou, indirectement, pour l'homme (art. 26);
c. 
Aura mis dans le commerce des substances sans informer le preneur de celles
de leurs propriétés qui peuvent avoir un effet sur l'environnement (art. 27,1er
al., let. a) ou sans communiquer au preneur les instructions relatives à leur
utilisation (art. 27, 1er al., let. b);
!> RS 220
1469

Protection de l'environnement. LF
d. 
Aura utilisé, contrairement aux instructions, des substances de manière telle
qu'elles-mêmes, leurs dérivés ou leurs déchets pouvaient constituer une
menace pour l'environnement ou, indirectement, pour l'homme (art. 28);
e. 
Aura enfreint des prescriptions sur les substances ou sur les organismes (art.
29, 29a, 2e al., 29f, 30a, 2e al., let. b, et 34, 1er al.);
e bis N'aura pas pris, lors de l'utilisation d'organismes génétiquement modifiés ou
pathogènes, toutes les mesures de confinement nécessaires (art. 29a, 1er al.);
eter. Aura, sans autorisation, mis dans le commerce en vue d'une utilisation
impliquant leur dissémination dans l'environnement ou disséminé dans
l'environnement à titre expérimental des organismes génétiquement modi-
fiés ou pathogènes (art. 29b et 29c, 3e al.);
equater Aura mis dans le commerce des organismes pour des utilisations dont il
savait ou devait savoir qu'elles pouvaient constituer une menace pour
l'environnement ou, indirectement, pour l'homme (art. 29c, 1er, 2e et 4e al.);
equmqmes Aura mis dans le commerce des organismes sans communiquer au
preneur les informations et instructions propres à garantir qu'en utilisant ces
organismes, il ne pourra menacer l'environnement ou, indirectement,
l'homme (art. 29d);
gsexies Aura utilisé des organismes de manière telle qu'eux-mêmes, leurs méta-
bolites ou leurs déchets pouvaient constituer une menace pour l'environne-
ment ou, indirectement, pour l'homme (art. 29e);
f. 
Aura aménagé ou exploité une décharge sans autorisation (art. 30e, 2e al);
g. 
N'aura pas désigné comme tels les déchets spéciaux pour la remise (art. 30/,
2e al., let. a) ou aura remis de tels déchets à une entreprise non titulaire
d'une autorisation (art. 30/, 2e al., let. b);
h. 
Aura, sans autorisation, pris en charge, importé ou exporté des déchets
spéciaux (art. 30/, 2e al., let. c et d);
i. 
Aura enfreint les prescriptions sur les mouvements de déchets spéciaux (art.
30/, 1er al.);
k. 
Aura enfreint les prescriptions sur les déchets (art. 30a, 2e al., let. b),
sera puni de l'emprisonnement ou de l'amende; la peine sera l'emprisonnement si
des hommes ou l'environnement ont été gravement menacés.
Art. 61, 1er al., let. a à e, ebis (nouvelle), f et /*", f", k et l (nouvelles)
1 Celui qui, intentionnellement,
a. 
Aura enfreint des limitations d'émissions édictées en vertu de la présente loi
(art. 12 et 34, 1er al.);
b. 
Ne se sera pas conformé aux décisions relatives aux assainissements (art. 16
et 30e, 3e al.);
c. 
Aura communiqué des informations ou des instructions inexactes ou in-
complètes (art. 27);
d. 
Aura utilisé des substances non accompagnées d'informations ou d'instruc-
tions de manière telle que ces substances, leurs dérivés ou leurs déchets
1470

Protection de l'environnement. LF-
pouvaient constituer une menace pour l'environnement ou, indirectement,
pour l'homme (art. 28);
e. 
Aura stocké définitivement des déchets ailleurs qu'en décharge contrôlée
autorisée (art. 30e, 1er al.);
ebls. Aura contrevenu à l'obligation de communiquer à l'autorité les activités liées
aux déchets (art. 30/, 5e al., et 32Z>, 2e et 3e al.);
f. 
Aura enfreint les prescriptions sur les déchets (art. 30a, 2e al., let. a, 30fe, 30e,
2e al., 30d, 30g, 1er al., 32a, 32b, 4e al, et 32c);
fbis. Aura enfreint les prescriptions sur les mouvements des déchets autres que les
déchets spéciaux (art. 30/, 4e al.);
fter. N'aura pas garanti la couverture des frais résultant de la fermeture, des
interventions ultérieures et de l'assainissement de la décharge contrôlée (art.
32e, Ier al.);
k. 
Aura enfreint les prescriptions sur les atteintes physiques et l'utilisation des
sols (art. 33, 2e al., et 34, 1er et 2e al.) ainsi que sur les mesures visant à
réduire les atteintes aux sols (art. 34, 3e al.);
1. 
Aura enfreint les prescriptions sur la couverture de la responsabilité civile
(art. 59b),
sera puni des arrêts ou de l'amende.
Art. 61a (nouveau) 
Infractions aux prescriptions sur les taxes d'incitation
1 Celui qui, intentionnellement ou par négligence, aura éludé une taxe au sens des
articles 35«, 35b, ou 35c, en aura mis en péril la perception ou aura procuré à
lui-même ou à un tiers un avantage fiscal illicite relatif à l'acquittement de cette
taxe (exonération ou remboursement), sera puni d'une amende pouvant atteindre
le quintuple du montant concerné. S'il n'est pas possible de chiffrer précisément le
montant à acquitter au titre de la taxe, il sera estimé.
2 La tentative de procurer à soi-même ou à un tiers un avantage fiscal illicite
relatif au paiement de la taxe est punissable.
3 L'administration des douanes apprécie la gravité des infractions au sens des 1er
et 2e alinéas, et poursuit les auteurs de ces infractions, sur la base des dispositions
de procédure de la loi fédérale sur les douanes l\
4 Si l'acte punissable constitue à la fois une infraction au sens des 1er et 2e alinéas
et une infraction à la législation douanière, la peine applicable sera celle de
l'infraction la plus grave; cette peine peut être aggravée de manière propor-
tionnelle.
D RS 631.0
1471

Protection de l'environnement. LF
Art. 62, 2e al. (nouveau)
2 Les infractions aux prescriptions sur les taxes d'incitation sont également régies
par les autres dispositions de la loi fédérale sur le droit pénal administratif 1\
Titre précédant l'article 63
Titre sixième: Dispositions finales
Art. 65, 2e al., première phrase
2 Les cantons ne peuvent fixer de nouvelles valeurs d'immission, d'alarme ou de
planification, ni arrêter de nouvelles dispositions sur l'expertise des types, les
substances dangereuses pour l'environnement et les organismes dangereux pour
l'environnement. ...
II
Modification du droit en vigueur
1. La loi fédérale du 1er juillet 19662) sur la protection de la nature et du paysage
est modifiée comme il suit:
Titre précédant l'article 25
Chapitre 5: Organisation et information
Art. 25, titre marginal (nouveau)
Organisation
Art. 25a (nouveau)
information et 
1 La Confédération et les cantons veillent à informer et à conseiller
conseils 
jes aU{Orjtgs et le public sur l'état et l'importance de la nature et du
paysage.
2 Ils recommandent dès mesures de protection et d'entretien appro-
priées.
2. La loi fédérale du 24 janvier 199l3) sur la protection des eaux est modifiée
comme il suit:
Art. 8
Abrogé
») RS 313.0
2> RS 451
3) RS 814.20
1472

Protection de l'environnement. LF
Art. 68, 3e al, premure phrase
3 La législation fédérale sur l'expropriation est applicable aux ouvrages qui se
situent sur le territoire de plusieurs cantons. ...
Titre quatrième: Responsabilité civile
Abrogé
3. La loi fédérale du 21 juin 1991 ^ sur la pêche est modifiée comme il suit:
An. 22a (nouveau) 
Information et conseils
1 La Confédération et les cantons veillent à informer et à conseiller les autorités et
le public sur l'état et l'importance des eaux poissonneuses.
2 Ils recommandent des mesures de protection et d'entretien appropriées.
4. La loi fédérale du 21 mars 1969
 2> sur le commerce des toxiques est modifiée
comme il suit:
Art. 6, 2e et 3e al.
. 2 A l'appui de la déclaration, il y a lieu de produire des attestations
d'examen appropriées sur la toxicité de la substance ou du produit et
sur le danger qu'il présente, ainsi que, dans la mesure nécessaire, un
échantillon du toxique, des indications sur les informations spéciales
à donner au destinataire (art. 15a) et les documents indispensables à
l'appréciation des mesures de protection.
3 Le Conseil fédéral fixe les exigences auxquelles doivent satisfaire
l'organisation des examens, leur exécution et l'enregistrement des
données, et règle la procédure de contrôle.
Art. 15a (nouveau)
, , 
. 
Le Conseil fédéral fixe dans quels cas et de quelle manière le
Informations 
^ 
_*
spéciales à 
fournisseur doit donner au destinataire des informations sur les
d™tìnatS?re 
caractéristiques et les propriétés du toxique, sur les mesures de
précaution à prendre lors de son emploi ainsi que sur les mesures
d'urgence à prendre en cas d'accident.
Art. 21, 1er al, première phrase
1 L'exécution de la présente loi incombe aux cantons, sous réserve
des articles 6 et 22 à 26
« RS 923.0
2> RS 814.80
1473

Protection de l'environnement. LF
5. La loi fédérale du 18 décembre 19701) sur la lutte contre les maladies
transmissibles de l'homme (loi sur les épidémies) est modifiée comme il suit:
Art. 1er, 3e al. (nouveau)
3 La Confédération et les cantons prennent en outre les mesures
propres à protéger l'homme contre les agents pathogènes, y compris
ceux qui ont été génétiquement modifiés.
Art. 2, titre marginal, 2e et 3e al. (nouveaux)
Définitions 
2 Les agents pathogènes sont des organismes (virus, rickettsies,
bactéries, champignons, protozoaires et helminthes, notamment)
ainsi que des matériaux génétiques qui peuvent provoquer une
maladie transmissible chez l'homme.
3 Par utilisation, on entend toute opération impliquant des agents
pathogènes, notamment leur multiplication, leur importation, leur
mise dans le commerce, leur dissémination, leur mise en œuvre, leur
entreposage, leur transport et leur élimination.
Art. 3, 3e al.
3 II établit des directives concernant la lutte contre les maladies
transmissibles et l'utilisation d'agents pathogènes, et il les adapte au
fur et à mesure aux derniers développements de la science.
Précautions à
prendre
Art. 29
Celui qui utilise des agents pathogènes ou leurs produits méta-
boliques est tenu de prendre toutes les mesures propres à empêcher
tout dommage pour l'homme et les animaux.
Mesures de
confinement
Art. 29a (nouveau)
1 Celui qui utilise des agents pathogènes qu'il ne peut ni disséminer
à des fins de recherche ni mettre dans le commerce (art. 29b), doit
prendre toutes les mesures de confinement exigées par le danger
qu'ils présentent.
2 Le Conseil fédéral peut soumettre à déclaration ou à autorisation
l'utilisation de ces agents pathogènes.
» RS 818.101
1474

Protection de l'environnement. LF
Art. 29b (nouveau)
Dissémination 
1 Celui qui veut disséminer à des fins de recherche ou mettre dans le
rn?se
ndâns le' 
commerce des agents pathogènes doit posséder une autorisation,
commerce 
2^ Conseil fédéral arrête des prescriptions fixant les conditions
auxquelles sont liées la délivrance de l'autorisation et la procédure
afférente. Il règle notamment la consultation d'experts et l'informa-
tion du public lors d'essais de dissémination.
3 II peut prévoir des exceptions à l'obligation de posséder une
autorisation pour des agents pathogènes déterminés si, d'après l'état
de la science ou l'expérience, tout danger pour la santé est exclu.
Art. 29c (nouveau)
information des Celui qui met des agents pathogènes dans le commerce doit:
preneurs 
a 
informer les preneurs des caractéristiques des agents patho-
gènes touchant la santé;
b. 
Donner des instructions sur la façon d'utiliser correctement les
agents pathogènes, de sorte qu'ils ne mettent pas en danger la
santé de l'homme.
Art. 29d (nouveau)
Autres prescrip- 1 Le Conseil fédéral peut arrêter d'autres prescriptions concernant
Conseïfédérai l'utilisation d'agents pathogènes.
2 II peut notamment:
a. 
Régler le transport ainsi que l'importation, l'exportation et le
transit;
b. 
Restreindre ou interdire l'utilisation d'agents pathogènes dé-
terminés;
c. 
Fixer les exigences auxquelles doivent satisfaire l'équipement
des personnes qui utilisent des agents pathogènes, le contrôle
autonome qu'elles doivent effectuer, la documentation dont
elles doivent disposer, ainsi que leur formation;
d. 
Prescrire que les agents pathogènes doivent porter une marque
distinctive.
Art. 29e (nouveau)
Commission 
1 Le Conseil fédéral nomme une commission fédérale d'experts pour
f»^Su'ruépour 'a sécurité biologique comprenant des spécialistes issus des dif-
bioiogique 
férents milieux intéressés.
2 La commission d'experts conseille le Conseil fédéral dans l'élabo-
ration de prescriptions; de même, elle conseille les autorités en
matière d'exécution. Elle sera consultée lors de demandes d'autori-
sation.
1475

Protection de l'environnement. LF
Art. 35, 1er et 2e al.
1A moins qu'il ait commis une infraction plus grave selon le code
pénal suisse, sera puni de l'emprisonnement ou de l'amende celui
qui, intentionnellement ou par négligence,
a. 
Aura transporté illégalement des cadavres présentant un dan-
ger de contagion (art. 8);
b. 
Se sera soustrait à la surveillance médicale exigée (art. 15);
c. 
Se sera soustrait aux mesures d'isolement exigées (art. 16);
d. 
Aura refusé de se prêter aux examens médicaux ou aux
prélèvements pour analyse exigés (art. 17);
e. 
N'aura pas respecté les prescriptions de la loi sur les épidémies
concernant l'exercice de certaines activités ou professions (art.
19);
f. 
Aura omis de prendre les mesures de confinement nécessaires
lors de l'utilisation d'agents pathogènes (art. 29a, 1er al.);
g. 
Aura, sans autorisation, disséminé ou mis dans le commerce
des agents pathogènes (art. 290);
h. 
Aura mis dans le commerce des agents pathogènes sans infor-
mer le preneur des caractéristiques de ces agents touchant la
santé, ni lui donner des instructions sur la façon de les utiliser
correctement, de sorte qu'ils ne mettent pas en danger la santé
de l'homme (art. 29c);
i. 
Aura, sans autorisation, fabriqué, importé ou écoulé des pro-
duits immunobiologiques (art. 30, 1er al.);
. k. 
Aura, sans autorisation, désigné ou recommandé des produits
ou appareils en tant que moyens de désinfection ou de dés-
infestation pour lutter contre les maladies transmissibles (art.
31).
2 Sera puni des arrêts ou de l'amende celui qui, intentionnellement
ou par négligence, aura contrevenu à des mesures ou à des disposi-
tions d'exécution se fondant sur les articles 5, 7,10,11, 21, 30, 2e et
3e alinéas, 23, 2e alinéa, 28 et 29d, et contenant des dispositions
pénales correspondantes.
6. La loi fédérale d'organisation judiciaire ^ est modifiée comme il suit:
Art. 100, let. t
En outre, le recours n'est pas recevable contre:
t. 
En matière de protection de l'environnement:
Les décisions du Conseil fédéral relatives à l'élimination des déchets;
') RS 173.110
1476

Protection de l'environnement. LF
III
Référendum et entrée en vigueur
1 La présente loi est sujette au référendum.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur ainsi que la date à laquelle
commence la perception des taxes d'incitation (art. 35a à 35rf).
N36057
1477

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif à une révision de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE)
du 7 juin 1993
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1993
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
32
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
93.053
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
17.08.1993
Date
Data
Seite
1337-1477
Page
Pagina
Ref. No
10 107 480
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