ch_vb · 89.221 · 1988-10-04 · de


#ST# 89.221
Initiative parlementaire
Délai d'interdiction de revente des immeubles non agricoles
Rapport de la commission du Conseil national
du 13 mars 1989
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons, conformément à l'article 2V", 3e alinéa, et 21iuater, 3e
alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils, le présent rapport que nous
soumettons simultanément à l'avis du Conseil fédéral.
Le 4 octobre 1988, le conseiller national Moritz Leuenberger a demandé, par une
initiative parlementaire, que tous les terrains qui ne sont pas exploités pour
l'agriculture soient soumis au contrôle des prix par un arrêté fédéral urgent. Les
prix devraient, selon lui, être gelés à la valeur vénale fixée lors de la dernière
taxation fiscale établie avant le 1er octobre 1988 par le canton. Les différences
apparaissant d'un canton à l'autre dans la taxation seraient corrigées par des
coefficients appropriés.
Notre commission a été chargée de procéder à l'examen préliminaire de cette
initiative parlementaire. Elle est arrivée à la conclusion que l'intervention serait
trop incisive sous la forme proposée. Aussi rejette-t-elle dans sa majorité,
l'initiative parlementaire Leuenberger Moritz.
Elle constate cependant qu'il faut agir vite et appliquer des solutions déployant
rapidement leurs effets, afin de stabiliser les prix des terrains dans la plus grande
mesure possible. En conséquence, elle vous soumet sa propre initiative parle-
mentaire concernant la revision des articles 218 et suivants du code des obliga-
tions. L'imposition d'un délai de cinq ans durant lequel il serait interdit de
revendre des immeubles non agricoles devrait permettre d'enrayer la spéculation.
Nous proposons toutefois notamment en vue du partage d'une succession ou
«lorsque le bien-fonds est acquis en vue d'une utilisation propre et que son
aliénation n'est pas source de gain» (art. 218bis, 3e al, du projet). Cette mesure
doit s'appliquer jusqu'à fin 1996.
Une minorité de la commission estimant que le contrôle des prix proposé par
M. Moritz Leuenberger doit également être étudié, estime qu'il faut donner suite
à l'initiative parlementaire.
1318 
1989-178

4: 
Propositions
La commission propose:
1. De donner suite à son initiative et d'adopter le projet d'arrêté fédéral
modifiant le code des obligations.
2. La majorité de la commission propose
de ne pas donner de suite à l'initiative parlementaire Leuenberger Moritz;
La minorité de la commission propose
de donner suite à l'initiative parlementaire Leuenberger Moritz.
Annexes
1 
Projet de revision du code des obligations
2 
Explications de la commission
3 
Texte et développement de l'initiative parlementaire Leuenberger Moritz
13 mars 1989 
Au nom de la commission:
Le président, Bühler
32802
1319

Arrêté fédéral
sur le délai d'interdiction de revente
des immeubles non agricoles
Annexe 1
Projet
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 64 de la constitution;
vu une initiative parlementaire;
vu le rapport du 13 mars 1989!' d'une commission du Conseil national;
vu l'avis du .. .2) du Conseil fédéral,
arrête:
I
La loi fédérale du 30 mars 19113) complétant le code civil suisse (Livre cinquième:
Droit des obligations), est modifiée comme il suit:
C. Revente
d'immeubles
I. Délai
d'interdiction
1. Immeubles
agricoles
Art. 218, note marginale
2. Immeubles
non agricoles
Art. 218abis (nouveau)
1 Les immeubles non agricoles ne peuvent être aliénés, ni en entier
ni par parcelles, pendant cinq ans à compter de leur acquisition.
2 Sont réputés aliénations le contrat tendant au transfert de la
propriété, ainsi que tout autre acte juridique qui vise économique-
ment à un tel transfert.
3 Le délai d'interdiction ne recommence pas à courir lorsque la
propriété de l'immeuble a été acquise par succession ou qu'elle
provient de la constitution ou de la dissolution du régime de la
communauté de biens.
»> FF 1989 I 1318
« FF 1989 . . .
3> RS 220
1320

•*
Interdiction de revente des immeubles non agricoles
Art. 218bis
3. Exceptions 
l Les autorités cantonales peuvent permettre, pour de justes motifs,
l'aliénation avant l'expiration du délai d'interdiction.
2 II y a de justes motifs permettant l'aliénation anticipée, notamment
a. Pour des immeubles agricoles lorsqu'il s'agit de liquider une
succession, d'arrondir un domaine agricole ou d'empêcher une
réalisation forcée;
b. Pour des immeubles non agricoles lorsqu'ils sont acquis en vue
d'une utilisation propre et que leur aliénation n'est pas source
de gain, et en vue du partage.
3 Est réputée gain la différence entre prix d'achat, y compris les frais
accessoires, augmentée des dépenses effectives occasionnées par les
travaux nécessaires ou utiles de rénovation et de transformation, et
le prix d'aliénation.
4. Consé-
quences
Art. 218ter
Toute opération qui contrevient à ces dispositions ou qui vise à les
éluder est nulle et ne peut être inscrite dans le registre foncier.
5. Voies de
recours
Art. 218iuater
Le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est ouvert
contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance
relatives au délai d'interdiction et à l'autorisation exceptionnelle
d'aliénation anticipée.
II
1 Le présent arrêté est un arrêté de portée générale.
2 II est déclaré urgent conformément à l'article 89bls, 1er alinéa, de la constitution,
et il entre en vigueur le jour de son adoption.
3 II est soumis au référendum facultatif conformément à l'article 89bis, 2e alinéa,
de la constitution, et s'applique jusqu'au 31 décembre 1996.
32802
1321

Annexe 2
Explications de la commission
1 
Situation initiale
11 
Initiative Leuenberger Moritz
L'initiative parlementaire Leuenberger Moritz du 4 octobre 1988 a été suscitée
par l'évolution des prix des terrains.
Le renchérissement dans ce domaine a été supérieur à la moyenne durant la
période 1980 à 1986. A partir de 1985, on assiste à une véritable explosion des prix
des biens-fonds. De la sorte, le nombre de personnes ayant accès à ce marché
diminue constamment. Parallèlement aux prix des terrains, on constate aussi une
augmentation des loyers supérieure à la moyenne. En réponse à plusieurs
interventions faites à ce sujet, le Conseil fédéral a déclaré que ses attributions
d'édicter des ordonnances ne lui permettaient pas d'en rayer rapidement le
renchérissement des prix des terrains - ni par conséquent ceux des biens-fonds. Il
ne peut que faire des propositions concernant la façon dont on pourrait détendre
la situation dans ce domaine. Une telle détente est l'objectif visé par exemple par
le projet de loi sur le droit foncier rural pour le marché des terrains agricoles.
12 
Travaux de la commission1)
Au cours de la session d'hiver 1988, le bureau a chargé la commission de procéder
à l'examen préliminaire de l'initiative parlementaire Moritz Leuenberger. Elle a
entendu l'auteur lors de sa première réunion. Le directeur de l'Office fédéral du
registre foncier, M. Manuel Müller, a assisté à toutes les séances avec voix
consultative.
La commission s'est encore réunie deux fois pour étudier l'initiative et d'autres
solutions, ainsi que la façon dont on pourrait les réaliser sur le plan juridique.
Avec le présent rapport, elle vous soumet une initiative parlementaire complétant
le code des obligations par l'adjonction de dispositions qui fixent un délai
d'interdiction pour la revente d'immeubles non agricoles.
2 
Le droit en vigueur; sa genèse
Selon l'article 218 et suivants du code des obligations, «les immeubles agricoles ne
peuvent être aliénés ... pendant dix ans à compter de leur acquisition». Pour les
immeubles agricoles, le délai d'interdiction de revente remonte à 1911, date à
laquelle fut adopté l'article 218 du code des obligations de 1911, par lequel la
Confédération avait délégué aux cantons la compétence de combattre le morcelle-
') Membres de la commission: Bühler, Ammann, Bäumlin Richard, Bundi, Burckhardt,
Diener, Früh, Günter, Hess Peter, Houmard, Kohler, Luder, Nussbaumer, Ott, Ruckstuhl,
Ruffy, Savary-Fribourg, Scheidegger, Tschuppert, Widrig, Zwingli 
(21)
1322

ment des terres. Après la dévaluation du franc suisse, le Conseil fédéral décréta, le
16 octobre 1936, un délai d'interdiction de revente de six ans, applicable à tous les
immeubles agricoles. L'arrêté fut remplacé par les articles 218, 218bis et 218ter du
code des obligations dans la teneur donnée par l'article 95 de la loi du 12 dé-
cembre 1940 sur le désendettement de domaines agricoles. La loi du 12 juin 1951
sur le maintien de la propriété foncière rurale a porté à dix ans ce délai.
Dans son message du 9 avril 1963 à l'appui d'un projet de loi modifiant les
dispositions du code civil et du code des obligations sur le droit de superficie et le
transfert des immeubles, le Conseil fédéral proposa aux Chambres d'instituer une
interdiction de trois ans de revendre des terrains à bâtir. Il estimait qu'une telle
mesure était essentielle si on voulait mener une politique efficace de constitution
de réserves de terrains afin de lutter contre la spéculation.
Le Conseil national, qui s'était prononcé en faveur de la proposition gouverne-
mentale, se rangea finalement à l'avis négatif donné par le Conseil des Etats lors
de la procédure d'élimination des divergences, de sorte que la législation actuelle
ne fixe pas de délai durant lequel la revente de terrains non agricoles est interdite.
3 
Critique et propositions de l'auteur de l'initiative
Initiative parlementaire Leuenberger, du 4 octobre 1988
L'auteur de l'initiative estime qu'il faudrait, par un arrêté fédéral urgent,
soumettre à un contrôle des prix tous les terrains qui ne sont pas exploités pour
l'agriculture. Les prix devraient être gelés à la valeur vénale fixée lors de la
dernière taxation fiscale établie avant le 1er octobre 1988 par le canton.
L'auteur de l'initiative souligne qu'il est temps d'entreprendre quelque chose pour
lutter contre la hausse des prix des terrains, d'autant plus qu'elle entraîne aussi
une augmentation des loyers.
4 
Considérations et propositions de la commission
Par son initiative parlementaire M. Moritz Leuenberger a rappelé qu'il faut agir
vite et trouver des solutions déployant rapidement leurs effets dans le domaine en
question. L'intervention a donné lieu à une discussion fructueuse au sein de la
commission au sujet des possibilités dont on dispose pour stabiliser les prix des
terrains.
41 
L'initiative parlementaire Leuenberger Moritz
L'initiative parlementaire Leuenberger Moritz a deux éléments: Lutte contre la
spéculation à court terme; lutte contre une nouvelle augmentation des prix des
terrains. La commission est cependant d'avis que l'intervention va trop loin, dans
la forme proposée. Elle craint aussi que la proposition suscite trop de résistance
dans le public. Une solution moins radicale, mais qui pourrait être réalisée
d'autant plus vite, semble être davantage opportune.
1323

Pour ces raisons, la majorité de la commission a décidé de ne pas donner de suite à
l'initiative parlementaire Leuenberger Moritz. En revanche, une minorité de la
commission estimant que le contrôle des prix proposé par M. Leuenberger doit
faire l'objet d'une étude, propose de donner suite à l'initiative de celui-ci.
42 
Critique de la situation actuelle
Les immeubles agricoles ne pouvant être aliénés, aux termes des articles 218 et
suivants du code des obligations, ni en entier ni par parcelles, pendant dix ans à
compter de leur acquisition, la spéculation s'est concentrée sur les immeubles non
agricoles. 
, • ' • ' • .
Le renchérissement des prix des terrains a été supérieur à la moyenne dans la
période de 1980 à 1985. A partir de 1985, on a assisté à une véritable explosion des
prix dans ce domaine. De la sorte, le nombre de personnes ayant accès à ce
marché diminue constamment.
Cette fâcheuse évolution ne touche pas seulement les personnes désireuses de
construire; les locataires, qui constituent une partie importante de notre popula-
tion, en sont également affectés, même dans les classes moyennes. Les prix élevés
des terrains font monter non seulement les loyers dans les nouveaux bâtiments,
mais aussi le niveau général des loyers. Une partie importante de la population
doit aujourd'hui s'accommoder d'une situation moins favorable en matière de
logements.
43 
Solutions envisagées par la commission
II est généralement admis que le délai d'interdiction de revente des immeubles
agricoles a eu des effets bénéfiques. Il a été introduit, quoique sous une forme
modifiée, dans le projet de loi sur le droit foncier rural (FF 1988 Ili 889 ss; cf.
art. 24, 55 et 77).
La commission unanime estime que l'introduction d'un délai pour la revente de
terrains non-agricoles aurait un effet analogue et freinerait le renchérissement, ce
qui permettrait de lutter contre la spéculation sur les terrains à courte échéance.
L'imposition d'un délai de cinq ans influerait surtout, selon la commission sur le
comportement des spéculateurs qui cherchent à revendre un terrain avec bénéfice
peu après l'avoir acquis. De nombreux exemples montrent que, dans la pratique,
ce sont surtout les transactions à court terme qui provoquent l'indignation du
public et rendent des mesures de défense nécessaires.
5 
Partie spéciale
51 
Systématique
Les articles 218 à 218quater du code des obligations contiennent les dispositions sur
le délai durant lequel la revente de terrains agricoles est interdite. Il y aurait donc
de bonnes raisons, du point de vue de la systématique, d'insérer au même endroit
1324

les dispositions instituant un délai durant lequel il est interdit de revendre des
terrains non agricoles. En l'occurrence, les dispositions concernant le délai pour
les terrains agricoles ne seront pas modifiées quant au fond. Une autre solution
consisterait à régler dans un acte législatif spécial le délai pour les terrains non
agricoles de façon tout à fait indépendante dès prescriptions sur le droit foncier
rural. Ainsi, on aurait des normes identiques dans une large mesure, ou du moins
très semblables, dans des parties de notre législation différentes du point de vue
de la systématique. Il faut éviter cela et donner donc la préférence à la première
solution.
Seule la numérotation du nouvel article prévoyant un délai pour la revente des
immeubles non agricoles pose un problème. La commission propose la désigna-
tion «218abls»; on ne connaît aucun cas semblable. La numérotation des autres
articles ne serait pas modifiée.
52 
Commentaire des articles
Article 218 Délai durant lequel la revente d'immeubles agricoles est interdite
Seul le titre marginal de cet article est à modifier; il indiquera désormais que le
délai concerne les immeubles agricoles. Pour le reste, la disposition reste
identique.
Article 218abls (nouveau) 
Délai durant lequel la revente d'immeubles
non agricoles est interdite
Le 1er alinéa établit le principe selon lequel la revente d'immeubles non agricoles
est interdite durant un délai de cinq ans à partir de leur acquisition. Les
immeubles non agricoles sont les terrains à bâtir et les terrains déjà bâtis ne
servant pas à l'exploitation agricole. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral,
un immeuble doit être considéré comme un terrain à bâtir si un chantier peut
immédiatement y être ouvert, c'est-à-dire si une autorisation de construire sur ce
terrain peut être obtenue sans difficulté (ATF 93 I 603). De ce fait, le champ
d'application de la disposition concernant le délai d'interdiction pour les im-
meubles agricoles est délimité par celui de la disposition concernant le délai
d'interdiction pour les terrains non agricoles: Si le terrain n'est pas un terrain à
bâtir, le délai d'interdiction est celui prévu pour les immeubles agricoles; s'il s'agit
d'un terrain à bâtir, ce délai est celui fixé par la nouvelle disposition. Pour cette
raison, on ne peut pas se fonder - bien que la chose eût été souhaitable - sur la
répartition en zones. Cet inconvénient n'est cependant pas grave, car il est prévu
de supprimer, selon le projet de nouvelle loi fédérale sur le droit foncier rural
(art. 98, ch. 2, du projet; FF 1988 III 1075), le délai d'interdiction pour les
immeubles agricoles; le délai d'interdiction pour les immeubles non agricoles que
nous proposons serait donc provisoire (cf. plus bas, ch. 5.4).
Le délai commence à courir à partir de l'acquisition (art. 656 CC). Il est fixé à cinq
ans. Un délai de dix ans, égal à celui qui est prévu pour les immeubles agricoles,
serait incontestablement excessif. D'autre part, un délai trop court serait sans
1325

effet. Si le délai durant lequel la revente d'immeubles non agricoles doit
efficacement servir à la lutte contre la spéculation foncière, il faut le fixer à
quelques années. Le Conseil fédéral avait proposé, dans son message du 9 avril
1963 à l'appui d'un projet de loi modifiant les dispositions du code civil et du code
des obligations sur le droit de superficie et le transfert des immeubles (FF 1963 I
993), un délai de trois ans pour les terrains non agricoles. Etant donné que le
champ d'application des dispositions dérogatoires autorisant la revente avant
l'échéance du délai prévu par la loi sera élargi de façon à encourager l'usage des
immeubles à des fins personnelles et que le délai d'interdiction est prescrit pour
les immeubles agricoles et non agricoles, il y a lieu de fixer ce délai à cinq ans.
Le 2e alinéa définit l'aliénation en s'inspirant de l'explication donnée pour le délai
prescrit pour la revente des immeubles agricoles. Tout acte juridique conclu de gré
à gré qui vise le transfert de propriété foncière (vente, donation, échange,
enchères volontaires, libéralités accroissant la part héréditaire, partage successo-
ral) est une aliénation (ATF 95II426 ss). La seule condition est qu'il s'agisse d'un
acte juridique et que l'aliénation soit librement voulue par celui qui y procède;
l'expropriation et l'exécution forcée, ainsi que la vente sous menace d'expropria-
tion sont possibles même avant l'échéance du délai.
En outre, tout acte juridique qui a, sur le plan économique, le même effet qu'un
transfert de propriété, est assimilé à une aliénation. Cela revient à généraliser la
jurisprudence concernant le délai d'interdiction prescrit pour les immeubles
agricoles, jurisprudence selon laquelle l'octroi d'un droit de construction indépen-
dant et permanent est une aliénation (cf. Reinhold Hotz, Bäuerliches
Grundeigentum, RDS 1979, fascicule 2, par. 5, ch. 1). La cession d'une part
majoritaire à une société immobilière doit également être considérée comme une
aliénation. On a notamment renoncé à faire une exception pour les immeubles
non agricoles qui sont administrés par un tuteur, à la différence de ce qui est le cas
pour les immeubles agricoles. Une telle exception ne pourrait actuellement plus
guère être justifiée.
Selon le 2e alinéa, le délai d'interdiction recommence à courir pour l'acquéreur
dans tous les cas, que l'aliénation ou l'acquisition d'un terrain durant le délai
prévu soient soumises à l'autorisation ou non.
Il en va autrement lorsque la réglementation établie au 3e alinéa s'applique. En
cas d'acquisition à la suite d'une succession (il ne s'agit pas d'un acte juridique, pas
plus que ce n'est le cas pour l'exécution forcée) une autorisation n'est pas non plus
nécessaire. Cependant, à la différence de ce qui se produit dans la situation
décrite au 2e alinéa, le délai d'interdiction ne recommence pas à courir pour
l'acquéreur. Celui-ci obtient le statut juridique de l'aliénateur: le délai est le même
que celui qu'il aurait été pour l'aliénateur, si celui-ci était resté propriétaire. Cela
découle du principe de l'universalité de la succession (art. 560 CC). D'ailleurs,
selon la jurisprudence récente du Tribunal fédéral, l'acquisition par les héritiers à
la suite d'une succession n'est pas soumise à une autorisation, même s'il s'agit d'un
immeuble agricole qui a appartenu au défunt moins de dix ans (ATF 110 II 209;
Pra 73 n° 242). Les dispositions du nouveau droit concernant le régime matrimo-
nial, notamment l'article 665, 3e alinéa, du code civil, font que l'acquisition d'un
terrain sans inscription au registre foncier, par la création ou la liquidation de la
communauté de biens, est soumise aux mêmes prescriptions que l'acquisition par
1326

succession. Dans les deux cas, aucun délai ne court; l'acquéreur obtient le statut
de son prédécesseur en droit.
Article 218bis Exceptions
Le 1er alinéa prévoit, pour les immeubles agricoles comme pour les autres que les
autorités cantonales peuvent, pour des motifs importants, permettre leur aliéna-
tion avant l'échéance du délai. Ce principe s'applique déjà aux immeubles
agricoles. Le 2e alinéa indique ce qu'il faut considérer comme un motif important
dans le cas des immeubles agricoles et des immeubles non agricoles. Les cantons
peuvent librement déterminer les autorités compétentes. Le recours de droit
administratif est possible comme auparavant contre la décision de l'autorité de
dernière instance dans le cas des immeubles agricoles (art. 218quater).
Le 2e alinéa, lettre a, reprend l'énumération des motifs importants permettant de
déroger à l'interdiction de revendre un immeuble agricole dans le délai fixé par le
droit actuellement en vigueur.
Le 2e alinéa, lettre b, mentionne des motifs importants qui, chacun, permettent de
revendre un terrain non agricole avant l'échéance du délai. L'énumération n'est
pas exhaustive; elle indique cependant à l'autorité compétente la voie à suivre
lorsqu'elle doit concrétiser cette notion juridique imprécise.
En premier lieu, comme c'est le cas pour les immeubles agricoles, le partage d'une
succession constitue un motif important. L'interdiction doit prévenir la revente de
terrains avec bénéfice, à bref délai. Si, en revanche, un immeuble est cédé sans
bénéfice à une personne qui l'exploitera pour ses propres besoins, la transaction
n'a pas d'effet spéculatif; il n'y a donc pas de raison de s'y opposer. Les deux
conditions, à savoir l'acquisition en vue d'une utilisation propre et le fait que
l'aliénation n'est pas source de gain, doivent être remplies simultanément. Si on se
contentait de prendre en considération l'acquisition en vue d'une utilisation
personnelle, l'objectif visé ne pourrait pas être atteint. En effet, rien n'empêche-
rait le vendeur d'aliéner son terrain en réalisant un gain important.
Cependant, il ne faut pas renoncer à la condition selon laquelle l'acquéreur doit
utiliser l'immeuble pour lui-même. Cette condition permet de réduire la demande
de terrains et de freiner ainsi l'augmentation des prix dans ce domaine. L'acquisi-
tion aux fins de placer des capitaux n'est certes pas entièrement exclue de cette
façon; elle reste possible lorsque le vendeur a été propriétaire du terrain plus de
cinq ans.
«L'utilisation propre» d'immeubles non agricoles correspond à la notion d'exploi-
tation à des fins personnelles d'entreprises et d'immeubles agricoles (cf. art. 621,
2e al., CC; art. 11, 2e al., loi sur le maintien de la propriété foncière rurale; art. 15,
1er al., loi sur le bail à ferme agricole). Cette notion correspond aussi dans une
large mesure à celle du besoin personnel dans le droit concernant le bail à loyer
(art. 267c, let. e, CO). Toutefois, la notion ne doit pas être interprétée dans un
sens trop restrictif: Lorsque l'immeuble est acquis pour permettre l'exploitation
durable d'un établissement servant au commerce, à l'industrie, à l'artisanat ou à
une autre profession commerciale, il n'est pas nécessaire que l'acquéreur soit la
même personne du point de vue juridique, que celle qui gère la maison; une
identité sur le plan économique est suffisante. Parmi les autres raisons impor-
1327

tantes qui permettent d'autoriser une revente avant le délai fixé, mentionnons la
remise au conjoint ou à un descendant, au co-propriétaire de l'immeuble, le
transfert dans le cadre d'une fusion, d'une rectification des limites ou d'un
remembrement de terrains à bâtir, la mise à disposition du terrain à une société ou
coopérative.
Compte tenu de l'importance qu'a l'exception mentionnée sous la lettre b, il est
indiqué de définir aussi le gain (3e al). Le gain est la différence entre le prix de
vente et l'ancien prix d'achat. La charge hypothécaire n'a pas d'importance. Cette
description correspond à celle du droit au gain dans les dispositions réglant la
succession pour les immeubles agricoles (art. 619bls CC; art. 32, projet de loi sur le
droit foncier rural). On ajoute au prix d'achat les frais accessoires tels que les
émoluments de notaire et les frais d'inscription au registre foncier, ainsi que les
redevances de la transaction. On peut aussi y ajouter les frais consentis pour
assurer la sauvegarde de l'immeuble ou en augmenter la valeur. Les dépenses
faites pour maintenir la valeur de l'immeuble ne sont soumises à aucune
restriction. La législation sur les droits réels définit à l'article 647c du code civil les
travaux d'entretien, de réparation et de réfection nécessaires. En revanche, la
possibilité de soustraire les frais pour des travaux destinés à augmenter la valeur
de la chose n'est pas toujours donnée. De tels frais peuvent être utiles selon la
législation sur les droits réels (art. (Aid CC) ou servir seulement à l'embellisse-
ment ou à la commodité (art. 647e CC); il s'agit de travaux «de luxe». Seules les
dépenses utiles doivent donner droit à une déduction. Les travaux de réfection et
de transformation utiles sont «destinés à augmenter la valeur de la chose ou à
améliorer son rendement ou son utilité» (art. 647rf, 1er al., CC). C'est le cas de
travaux destinés à améliorer l'isolation d'un bâtiment ou à économiser d'une autre
façon l'énergie; on peut aussi citer sous ce titre l'installation d'un ascenseur ou
d'un montre-charges dans une maison servant à plusieurs familles ou dans un
bâtiment commercial ou industriel, ainsi que le raccordement à la télédiffusion ou
à la télévision par câble. En revanche, on ne peut soustraire les frais consentis
pour des travaux destinés exclusivement à embellir la chose ou à en rendre l'usage
plus aisé, par exemple l'installation d'une cheminée, d'un grill dans un jardin ou
d'une porte ciselée. En cas de doute, il faut prendre en considération les
circonstances particulières pour déterminer s'il s'agit de travaux utiles ou de
travaux servant uniquement à l'embellissement. L'installation d'une porte de
garage téléguidée sert uniquement à en faciliter l'usage si l'accès est aisé, mais elle
peut être considérée comme utile si la sécurité du trafic le requiert ou si la
topographie l'exige en raison de la raideur de la rampe d'accès par exemple (cf.
Meier-Hayoz, Das Sachenrecht, 5e éd., Berne 1981, notes 1 à 4 à l'art. 647e CC et
exemples cités).
Il va de soi que les frais de travaux de réfection ou de transformation nécessaires
ou utiles ne peuvent être ajoutés au prix d'achat que si on ne réalise pas ainsi un
gain occulte lors de la vente de l'immeuble. Par conséquent, le prix de l'ouvrage
doit correspondre aux travaux effectivement exécutés et aux taux pratiqués dans
les localités ou la région par la concurrence. Dans ces frais, le gain usuel de
l'entrepreneur est inclus. Si l'entrepreneur est aussi le vendeur, il peut ajouter aux
prix d'achat ses honoraires. La même règle s'applique aux architectes, maîtres
d'ouvrage et ingénieurs. Le délai n'affectera donc pas l'industrie du bâtiment.
1328

Ht 
Comment faut-il déterminer les frais si un entrepreneur acquiert un terrain non
bâti, y construit et décide de vendre les logements ou locaux commerciaux avant
l'échéance du délai? Il faut établir séparément les frais d'acquisition du terrain
d'une part, et les frais de construction du bâtiment, ainsi que ceux du raccorde-
ment de la parcelle et de l'aménagement des alentours d'autre part. Pour
déterminer le prix de revente, il convient de répartir les frais d'acquisition du
terrain en fonction de la part de chaque étage (art.712e, 1er al., CC), sans y ajouter
le gain. Cette répartition découle de la réglementation de la propriété régie par
des dispositions du code civil de façon spéciale (Tuor/Schnyder, CC, 10e éd., 1986,
p. 649 et 650). Les frais de construction peuvent être répartis de la même manière
ou différemment (p. ex. en prenant en considération le volume des locaux et
l'aménagement spécial de chaque étage).
Les frais courants, tels que les intérêts sur le capital et les taxes renouvelables
(impôts fonciers, taxes perçues pour l'utilisation de certains objets) ne peuvent
être ajoutés au prix d'achat; ces frais ne sont ni des dépenses accessoires découlant
de l'achat, ni des dépenses faites pour des travaux nécessaires ou utiles. La prise
en considération de tels frais serait tout à fait injustifiée dans les cas où le
propriétaire a utilisé lui-même l'immeuble ou l'a remis à des tiers contre
rémunération.
Article 2J8'er 
Conséquences
Cette disposition reprend la teneur de la première phrase de l'article en vigueur.
Elle s'appliquera cependant aussi au délai durant lequel un terrain non agricole
ne doit pas être revendu. La deuxième phrase de l'article actuel ne sera pas
reprise. Elle règle la procédure à suivre lorsqu'il y a contestation sur le caractère
agricole ou non agricole d'un terrain. Selon les règles générales de procédure
administrative actuellement applicables, on peut à cet effet exiger que l'autorité
prenne une décision en constatation des faits. Aussi une disposition légale
supplémentaire est-elle inutile.
Article 218quater Voies de recours
Quant au fond, cette disposition n'est pas modifiée; elle s'appliquera aussi au
délai durant lequel un immeuble non agricole ne doit pas être revendu. On la
précise cependant de façon à ce que non seulement une décision cantonale de
dernière instance concernant une demande d'autorisation pour une revente
précoce, mais aussi une décision sur le caractère agricole ou non agricole d'un
terrain puissent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral.
53 
Dispositions finales
II n'est pas nécessaire d'édicter des dispositions spéciales d'introduction. Selon
l'article 52, 1er alinéa, des dispositions finales du code civil, les cantons doivent
désigner les autorités compétentes. S'il n'ont pas pris une telle mesure jusqu'au
moment où la disposition entre en vigueur, celle-ci est applicable malgré tout.
Lorsqu'une transaction prévoyant une cession doit être inscrite au registre foncier,
le préposé peut refuser l'inscription si le délai durant lequel l'aliénation est
90 Feuille fédérale. 141e année. Vol. I 
1329

interdite n'est pas écoulé et qu'une autorisation n'a pas été obtenue (art. 24, 1er
al., ordonnance sur le registre foncier; RS 211.432.1); la transaction est nulle et ne
permet donc pas l'inscription au registre (art. 218ter CO). La date de la demande
d'inscription est déterminante en l'occurrence (art. 948,1er al., et 967,1er al., CC),
non pas celle à laquelle la transaction a été conclue. Toute cession de propriété
qui est annoncée au registre foncier après l'entrée en vigueur de la disposition doit
donc faire l'objet d'un examen portant sur l'observation du délai durant lequel une
revente est interdite.
54 
Durée de validité de la mesure; urgence
La durée de validité de la mesure doit être limitée. Selon l'article 6,1er alinéa, de
la loi sur les rapports entre les conseils (RS 171.11), les actes législatifs dont la
durée de validité est limitée, doivent, lorsqu'ils contiennent des règles de droit,
être promulgués sous forme d'arrêtés fédéraux de portée générale. Rien ne
s'oppose à ce qu'on modifie une loi en vigueur par un tel arrêté. La mesure
proposée doit être applicable jusqu'au 31 décembre 1996. On aura le temps de
déterminer si l'institution du délai donne des résultats satisfaisants. Dans l'affir-
mative, on pourra prolonger la validité de l'acte. Si ce n'est pas le cas ou si on
trouve entretemps une solution meilleure, l'acte sera abrogé automatiquement à
l'échéance fixée. On a procédé de même pour l'acquisition d'immeubles par des
personnes domiciliées à l'étranger (RS 211.412.41) et pour les mesures contre les
abus dans le secteur locatif (RS 221.213.1).
L'acte doit être déclaré urgent conformément à l'article 89bis, 1er alinéa, de la
constitution, et entrer en vigueur le jour de son adoption. Etant donné que les prix
des terrains ont augmenté ces derniers mois dans une proportion jamais atteinte
auparavant et que le renchérissement s'accélère encore, il convient de mettre
l'arrêté fédéral proposé immédiatement en vigueur. Tout retard permettrait la
conclusion d'un grand nombre de transactions à caractère spéculatif qui renforce-
raient encore la tendance au renchérissement.
6 
Autres possibilités
La commission a notamment envisagé l'imposition de prix maximums pour les
immeubles servant à l'agriculture. Elle en est cependant arrivée à la conclusion
que l'article 21bis de la loi sur les rapports entre les conseils exclut toute initiative
parlementaire dans ce domaine, étant donné que le Conseil fédéral a soumis aux
Chambres, le 19 octobre 1988, un message à l'appui d'un projet de loi fédéral sur
le droit foncier rural et qu'il sera possible de faire une proposition concernant les
prix maximums pour les immeubles agricoles lors de l'étude de ce projet de loi.
L'urgence des mesures à prendre a fait que la commission a renoncé à examiner
d'autres solutions susceptibles de stabiliser les prix des terrains.
1330

7 
Conséquences des revisions proposées
Etant donné que l'exécution de l'arrêté fédéral proposé incombe aux cantons, son
adoption n'aura aucune répercussion sur les finances ou le personnel de la
Confédération.
La mesure envisagée imposera le cas échéant une légère charge supplémentaire
aux cantons et aux communes. Les frais d'administration du registre foncier
n'augmenteront guère; en revanche, l'examen des demandes concernant l'autori-
sation de revendre un terrain avant l'échéance du délai légal occupera des services
administratifs spéciaux. Les cantons devront donc créer ces services ou confier le
travail précité à des autorités existantes.
8 
Constitutionnalité
En vertu de l'article 64 de la constitution, la Confédération peut légiférer dans
tous les domaines relevant du droit civil. Elle est donc habilitée à instituer un délai
de cinq ans durant lequel il serait interdit de revendre des terrains ne servant pas à
l'exploitation agricole et à régler ce point, car un tel délai relève du droit civil
matériel, et non du droit de police en général ou du droit de la police du travail en
particulier.
L'interdiction de revendre des immeubles non agricoles durant le délai prévu
n'enfreint pas la liberté du commerce et de l'industrie et ne viole pas la garantie de
la propriété pas plus qu'elle ne met en cause la liberté de contracter. En
l'occurrence, la commission s'est fondée sur un rapport y relatif du professeur
Hans Huber, que celui-ci avait rédigé en 1963 sur mandat du Département fédéral
de justice et police.
La Constitutionnalité d'une mesure du genre proposé a été constatée à maintes
occasions (cf. messages du Conseil fédéral; FF 7960 II1253,1963 11028,1964 II
1305).
32802
1331

Annexe 3
Texte et développement de l'initiative parlementaire
Leuenberger Moritz
Initiative parlementaire. Halte à la spéculation foncière (88.236)
Le 4 octobre 1988, M. Leuenberger Moritz, conseiller national, a déposé l'initia-
tive suivante:
Me fondant sur l'article 21bis LREC, je dépose l'initiative parlementaire suivante,
conçue en termes généraux:
Un arrêté fédéral urgent fondé sur l'article 22Ier, 2e alinéa, est., doit être édicté en
vue de soumettre à un contrôle des prix tous les terrains qui ne sont pas exploités
pour l'agriculture. Les prix doivent être gelés à la valeur vénale fixée lors de la
dernière taxation fiscale établie avant le 1er octobre 1988 par le canton. Les
différences apparaissant d'un canton à l'autre dans la taxation seront corrigées par
des coefficients appropriés.
L'auteur de l'initiative a développé oralement celle-ci devant la commission le
16 janvier 1989 en ces termes:
J'ai été poussé à déposer mon initiative - qui est bien sûr soutenue par
«l'Association suisse des locataires» - en premier lieu par l'extraordinaire montée
des prix des terrains ces dernières années et notamment ces derniers mois.
Personne sans doute ne contestera que l'évolution dans ce domaine est fâcheuse.
Au cours des débats qui ont précédé la votation sur l'initiative dite «ville-
campagne», tous les opposants à celle-ci ont d'ailleurs admis qu'il fallait prendre
des mesures dans ce domaine.
Cette situation entrave d'une part l'accès à la propriété fonccière. Le pourcentage
de logements appartenant à leurs habitants est dans notre pays le plus bas
d'Europe. Le nombre de personnes qui sont propriétaires de biens-fonds diminue.
D'autre part, la hausse des loyers - bien que légèrement freinée par la législation
contre les abus dans le domaine locatif - suit l'évolution des prix des terrains.
Cette constatation s'applique aux logements aussi bien qu'aux locaux com-
merciaux.
Les finances publiques profitent des impôts sur les mutations, mais doivent
d'autre part verser des prestations sans cesse croissantes aux institutions sociales
subventionnées qui assurent le logement à des groupes marginalisés (p. ex. aide
aux personnes âgées). Les contribuables payant donc eux aussi une partie des
loyers surfaits.
On a proposé plusieurs explications à la hausse des prix des terrains. Mentionnons
le désir de faire des placements sûrs en investissant dans l'immobilier, le 2e pilier
et l'évolution socio-culturelle (longévité accrue, volonté des jeunes de disposer
rapidement d'un logement à eux, etc.). La raison principale est cependant le fait
que le sol n'est pas extensible. Toutes les tendances politiques représentées au
Parlement ont proposé des solutions à ce problème (Société suisse des proprié-
taires fonciers, nouveau droit régissant le bail à loyer, aménagement du territoire).
Cependant, aucune des solutions proposées n'est entrée en vigueur et n'a pu
infléchir l'évolution constatée. Ma demande qui vise à geler les prix des im-
meubles doit s'appliquer jusqu'à ce que des mesures globales déploient leurs
effets. Nous devons agir immédiatement.
1332

Je suis d'avis que l'idée de geler ces prix n'est pas incompatible avec le système en
vigueur. On a agi exactement de cette façon lorsqu'on a édicté des arrêtés
fédéraux concernant la politique conjoncturelle. Certaines activités ont été
interdites, ce qui a freiné considérablement la hausse des prix, jusqu'à ce que la
pression exercée sur la conjoncture disparaisse.
L'initiative aura l'effet escompté et permettra notamment de lutter contre toute
spéculation nuisible. Le blocage des prix empêchera que des terrains soient
achetés uniquement pour être revendus rapidement.
Actuellement, la part que le prix des terrains représente dans les loyers est
excessive. Si on parvient à réduire cette part, l'industrie du bâtiment n'en sera
certainement pas affectée.
Les personnes qui veulent garder leur propriété durablement et le peuvent ne sont
pas de mauvais propriétaires. Même lorsque le prix initial est élevé, les locataires
tirent à la longue bénéfice d'une telle attitude.
32802
1333

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire Délai d'interdiction de revente des immeubles non agricoles
Rapport de la commission du Conseil national du 13 mars 1989
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1989
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
17
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
89.221
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
02.05.1989
Date
Data
Seite
1318-1333
Page
Pagina
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10 105 770
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