ch_vb · JAAC 68.6 · 2003-08-25 · de


JAAC 68.6
Entscheid der Eidgenössischen Personalrekurskommission
vom 25. August 2003 [PRK 2003-009]
Employé de l’Ecole polytechnique fédérale de Zürich. Procédure
disciplinaire consécutive à une enquête administrative. Compétence et
cognition de la Commission fédérale de recours en matière de personnel
fédéral (CRP). Irrégularité d’une décision administrative. Fondement
nécessaire d’une telle décision.
- Sous le régime de la LPers, la CRP demeure compétente pour connaître
des recours contre les décisions du Conseil des EPF relatives au statut
de droit public (consid. 1).
- La CRP doit déterminer en premier lieu si les mesures disciplinaires
prises dans le cadre de la procédure disciplinaire sont conformes au
droit et opportunes. Il ne lui appartient pas de vérifier la légalité d’une
enquête administrative préalable lorsque les griefs formés contre
cette enquête ne sont pas pertinents pour la procédure disciplinaire
(consid. 6).
- La CRP dispose en principe d’un plein pouvoir de cognition quant
à l’opportunité de mesures disciplinaires. Elle doit toutefois faire
preuve de retenue lorsque la décision concernée est en relation avec
la responsabilité pour l’exécution des tâches attribuées à une unité
administrative (consid. 10a).
- L’irrégularité d’une décision administrative ne conduit en règle
générale qu’à son annulation et au plus, exceptionnellement, en
présence d’un vice grave, à sa nullité; la faute doit alors être évidente
ou du moins être facilement reconnaissable et l’admission de la nullité
ne doit pas conduire à une sérieuse mise en péril de la sécurité du droit
(consid. 4).
- Le fondement d’une décision ne doit pas nécessairement être compris
dans la décision elle-même. Il peut être en principe fait référence à un
autre document, notamment, comme en l’espèce, à un rapport d’enquête
(consid. 5a).
1

- Le dispositif d’une mesure disciplinaire doit seulement mentionner la
mesure ordonnée; l’état de fait déterminant et le type de violation des
rapports de travail sont présentés dans l’état de fait et la décision dans
les considérants (consid. 5b).
- La violation des règles sur les marchés publics par un membre de la
direction d’un institut de recherche et son immixtion dans une enquête
administrative concernant cet institut portent atteinte, au sens de
l’art. 58 al. 1 de l’Ordonnance sur le personnel du domaine des écoles,
à la bonne réputation ou au bon fonctionnement respectivement de
l’institut et du Conseil des EPF (consid. 9).
Angestellter der Eidgenössischen Technischen Hochschule
Zürich. Disziplinarverfahren im Anschluss an eine
Administrativuntersuchung. Zuständigkeit und Kognition der
Eidgenössischen Personalrekurskommission (PRK). Fehlerhaftigkeit
einer Verfügung. Notwendige Begründung einer Verfügung.
- Unter dem BPG bleibt die PRK für die Behandlung von Beschwerden
gegen Entscheide des ETH-Rates betreffend öffentlich-rechtliche
Dienstverhältnisse zuständig (E. 1).
- Von der PRK zu entscheiden ist erst, ob die im Rahmen des darauf
allenfalls folgenden Disziplinarverfahrens ausgesprochene
Disziplinarmassnahme recht- und zweckmässig ist. Wie es sich mit
der Korrektheit einer vorangegangenen Administrativuntersuchung
verhält, ist von ihr nicht zu prüfen, wenn die gegen die Untersuchung
vorgebrachten Rügen für das Disziplinarverfahren nicht erheblich sind
(E. 6).
- Die PRK überprüft disziplinarische Massnahmen grundsätzlich
mit freier Kognition. Sie auferlegt sich jedoch insoweit eine gewisse
Zurückhaltung, als der getroffene Entscheid mit der Verantwortung
für den geordneten Aufgabenvollzug in einer Verwaltungseinheit
zusammenhängt (E. 10a).
- Die Fehlerhaftigkeit einer Verfügung führt in der Regel nur zu deren
Anfechtbarkeit und höchstens ausnahmsweise bei Vorliegen eines
schwerwiegenden Rechtsfehlers zur Nichtigkeit; dabei muss der Fehler
offenkundig oder zumindest leicht erkennbar sein und die Annahme der
Nichtigkeit nicht zu einer ernsthaften Gefährdung der Rechtssicherheit
führen (E. 4).
- Die Begründung einer Verfügung muss nicht notwendigerweise in der
Verfügung selber enthalten sein. Es kann grundsätzlich auf ein anderes
Schriftstück, namentlich auch wie hier auf einen Untersuchungsbericht,
verwiesen werden (E. 5a).
- Im Dispositiv einer Disziplinarmassnahme ist einzig die angeordnete
Massnahme zu nennen; der massgebende Sachverhalt und die Art
der arbeitsrechtlichen Verletzungen sind im Sachverhalt und in den
Erwägungen der Verfügung darzustellen (E. 5b).
2

- Die Verletzung der Bestimmungen über das öffentliche
Beschaffungswesen durch ein Mitglied der Direktion einer Anstalt
und dessen Einmischung in eine Administrativuntersuchung betreffend
dieser Anstalt stellen im Sinne von Art. 58 Abs. 1 Personalverordnung
ETH-Bereich die Vertrauenswürdigkeit bzw. Funktionsfähigkeit der
Anstalt bzw. des ETH-Rates in Frage (E. 9).
Impiegato della Scuola politecnica federale di Zurigo. Procedura
disciplinare consecutiva ad un’inchiesta amministrativa. Competenza
e cognizione della Commissione federale di ricorso in materia di
personale (CRP). Irregolarità di una decisione. Motivazione necessaria
di una decisione.
- Sotto il regime della LPers, la CRP rimane competente per trattare
i ricorsi contro decisioni del Consiglio del PF concernenti rapporti di
servizio di diritto pubblico (consid. 1).
- La CRP deve decidere solamente se la misura disciplinare disposta nel
quadro dell’eventuale procedura disciplinare seguente è conforme al
diritto e opportuna. La CRP non deve invece esaminare la correttezza
di una precedente inchiesta amministrativa, se gli argomenti invocati
contro l’inchiesta non sono rilevanti per la procedura disciplinare
(consid. 6).
- In linea di principio, la CRP dispone di un pieno potere di cognizione
per l’esame di misure disciplinari. Essa opera però con una certa
prudenza, se la decisione presa è in relazione con la responsabilità
di assicurare una corretta esecuzione dei compiti in un’unità
amministrativa (consid. 10a).
- Di norma, l’irregolarità di una decisione comporta l’impugnabilità
della stessa, mentre la nullità può essere ammessa al massimo in
via eccezionale quando vi è una grave irregolarità giuridica; tale
irregolarità deve essere manifesta o almeno facilmente riconoscibile e
la nullità non deve portare ad una seria minaccia per la sicurezza del
diritto (consid. 4).
- La motivazione di una decisione non deve essere necessariamente
inclusa nella decisione stessa. È infatti possibile anche un rinvio ad
un altro atto, in particolare, come nella fattispecie, ad un rapporto
d’inchiesta (consid. 5a).
- Nel dispositivo di una misura disciplinare deve essere menzionata
solo la misura ordinata; i fatti rilevanti e il tipo di violazioni delle
disposizioni del diritto del lavoro devono figurare nel riassunto dei fatti
e nei considerandi della decisione (consid. 5b).
- La violazione delle disposizioni sugli acquisti pubblici da parte di un
membro della direzione di un istituto di ricerca e la sua intrusione in
un’inchiesta amministrativa inerente tale istituto, mettono in dubbio,
ai sensi dell’art. 58 cpv. 1 dell’ordinanza sul personale scolastico,
l’affidabilità risp. la funzionalità dell’istituto risp. del Consiglio del PF
(consid. 9).
3

Zusammenfassung des Sachverhalts:
A. X. ist seit dem 1. April 1999 Leiter des Fachbereichs L. sowie Mitglied
der Direktion der Anstalt Z. Am 18. Juli 2001 reichte der Personalverband
der Bundesverwaltung beim Präsidenten des Rates der Eidgenössischen
Technischen Hochschulen (ETH-Rat) eine Aufsichtsbeschwerde ein, in
welcher die Geschäfts- und Personalführung bei der Anstalt Z. beanstandet
wurde. Mit Präsidialverfügung vom 19. September 2001 ordnete der ETH-Rat
eine Administrativuntersuchung an und beauftragte Professor S. mit
der Durchführung. In dessen Bericht vom 19. Februar 2002 wurde dem
ETH-Rat unter anderem empfohlen, gegen verschiedene Mitarbeiter der
Anstalt Z., darunter X., eine disziplinarische Untersuchung einzuleiten.
Mit Präsidialverfügung vom 11. April 2002 ordnete der ETH-Rat an, dass
gegen X. ein Disziplinarverfahren eingeleitet werde. Mit der Durchführung
des Verfahrens wurde Dr. K. (im Folgenden: Untersuchungsbeauftragte)
beauftragt. Der Untersuchungsbeauftragte zog im Rahmen der
Disziplinaruntersuchung die Akten der Administrativuntersuchung bei
und erstattete dem ETH-Rat am 29. Oktober 2002 seinen Schlussbericht.
Dieser kam zum Ergebnis, dass X. in drei Punkten arbeitsrechtliche Pflichten
verletzt habe: Er habe (1) bei der Erteilung eines Dienstleistungsauftrages
an die Firma P. keinen schriftlichen, sondern lediglich einen mündlichen
Vertrag abgeschlossen und trotz des Auftragswerts von rund Fr. 72’000.- kein
Einladungsverfahren durchgeführt, sondern den Auftrag freihändig vergeben.
X. habe sich (2) gegenüber B., der ehemaligen Leiterin des Rechtsdienstes der
Anstalt Z., im E-Mail vom 3. November 1999 in einem zum Teil ungebührlichen
Ton geäussert und damit deren Persönlichkeitsrechte verletzt. X. habe sodann
(3) gegen die Richtlinien des Bundesrates über Administrativuntersuchungen
vom 18. November 1981 verstossen, indem er H. über die Aussagen befragt
habe, die dieser in der Administrativuntersuchung gemacht hatte. Damit habe
er sich in unzulässiger Weise in die Administrativuntersuchung eingemischt.
Mit Bezug auf eine Reihe weiterer Punkte kam der Untersuchungsbeauftragte
zum Schluss, dass X. keine Verletzung arbeitsrechtlicher Pflichten
vorzuwerfen sei, so unter anderem mit Bezug auf den Vorwurf des Mobbings
gegenüber B. Der Untersuchungsbeauftragte empfahl dem ETH-Rat, eine
Disziplinarmassnahme und nicht lediglich eine Verwarnung im Sinne
einer nicht disziplinarischen Massnahme auszusprechen. Er erachtete
das Verschulden von X. jedoch nicht als schwer, sondern eher als leicht.
Er beantragte dem ETH-Rat deshalb, es sei gegen X. eine Verwarnung oder
allenfalls ein Verweis zu verfügen.
B. Der ETH-Rat gab X. am 11. November 2002 Gelegenheit, zum Schlussbericht
des Untersuchungsbeauftragten Stellung zu nehmen. X. machte davon mit
Eingabe vom 29. November 2002 Gebrauch.
C. Mit Verfügung vom 23. Januar 2003 sprach der ETH-Rat gegen X. als
disziplinarische Massnahme eine Verwarnung im Sinne von Art. 58
Abs. 1 Bst. b der Personalverordnung vom 15. März 2001 für den Bereich
der Eidgenössischen Technischen Hochschulen (Personalverordnung
ETH-Bereich, SR 172.220.113) aus. Es wurde festgestellt, dass X. gegen
Bestimmungen des öffentlichen Beschaffungsrechts, gegen die Richtlinien
des Bundesrats über Administrativuntersuchungen sowie gegen Vorschriften
4

betreffend Persönlichkeits- und Vertrauensschutz verstossen habe und in
ungebührlichem Ton mit B. umgegangen sei (Ziff. 2). Festgestellt wurde
zudem, dass X. gegenüber B. kein Mobbing begangen habe und sie nicht
an der Einhaltung ihres Pflichtenhefts gehindert habe. Festgestellt wurde
ferner, dass die mit I. abgeschlossenen Verträge in Einklang mit den
Submissionsbestimmungen gestanden hätten und X. namentlich nicht
den Anschein erweckt habe, mit der Vergabe der Verträge an I. sei etwas
nicht in Ordnung bzw. I. sei wegen Freundschaft mit ihm als Berater der
Anstalt Z. befangen (Ziff. 3). Festgehalten wurde überdies, dass die Verfügung
zugleich als schriftliche Mahnung im Sinne von Art. 12 Abs. 6 Bst. b des
Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 (BPG, SR 172.220.1) gelte. Der
ETH-Rat schloss sich mit Bezug auf den Sachverhalt und die Würdigung
des Verschuldens dem Schlussbericht des Untersuchungsbeauftragten
an und erklärte den Schlussbericht zum integrierenden Bestandteil der
Disziplinarverfügung.
D. X. erhebt mit Eingabe vom 3. März 2003 Beschwerde bei der
Eidgenössischen Personalrekurskommission (PRK) mit den Anträgen,
die Disziplinarverfügung sei aufzuheben und das Disziplinarverfahren
sei einzustellen; eventuell sei die Disziplinarverfügung aufzuheben und
die Sache zu neuer Entscheidung an den ETH-Rat zurückzuweisen. Zur
Begründung wird im Wesentlichen geltend gemacht, die Disziplinarverfügung
sei nichtig, weil der ETH-Rat zur Begründung seiner Verfügung lediglich
auf den Untersuchungsbericht verwiesen habe und im Dispositiv nicht
klar ersichtlich sei, mit Bezug auf welche Vorwürfe der Beschwerdeführer
freigesprochen bzw. schuldig gesprochen werde. In materieller Hinsicht
wird gerügt, die Administrativuntersuchung sei nicht korrekt durchgeführt
worden, und das Disziplinarverfahren sei aus diesem Grunde einzustellen,
auch wenn die Disziplinaruntersuchung selber korrekt geführt worden
sei. Begründet seien die Vorwürfe, dass der Beschwerdeführer mit der
Firma P. keinen schriftlichen, sondern lediglich einen mündlichen Vertrag
abgeschlossen habe und dass er durch die Befragung von H. gegen die
Richtlinien des Bundesrates über Administrativuntersuchungen vom
18. November 1981 verstossen habe. Nicht begründet sei der Vorwurf, dass
der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit dem Dienstleistungsauftrag
an die Firma P. kein Einladungsverfahren durchgeführt habe. Eine solche
Verpflichtung gelte nicht absolut. Nicht begründet sei sodann der Vorwurf,
dass sich der Beschwerdeführer im E-Mail vom 3. November 1999 in einem
zum Teil ungebührlichen Ton geäussert und damit die Persönlichkeitsrechte
von B. verletzt habe. Die vom Beschwerdeführer anerkannten Verstösse
beeinträchtigten jedoch weder die Vertrauenswürdigkeit noch die
Funktionsfähigkeit des ETH-Rates, einer ETH oder einer Anstalt, wie
dies Art. 58 Personalverordung ETH-Bereich für die Anordnung einer
Disziplinarmassnahme voraussetze. Das Disziplinarverfahren hätte wegen
Geringfügigkeit eingestellt werden müssen; allenfalls hätte eine blosse
Verwarnung gemäss Art. 58 Abs. 1 Personalverordnung ETH-Bereich
5

ausgesprochen werden müssen. Dabei seien namentlich die schwierigen
Verhältnisse an der Anstalt Z. zu berücksichtigen, die der Beschwerdeführer
bei seinem Amtsantritt vorgefunden habe.
E. Der ETH-Rat beantragt in seiner Vernehmlassung vom 4. April 2003 die
Abweisung der Beschwerde.
F. Der Beschwerdeführer lässt der PRK am 15. August 2003 eine ergänzende
Stellungnahme zukommen.
Aus den Erwägungen:
1.a. und b. (Formelles)
c. Der ETH-Rat hat die angefochtene Disziplinarverfügung als erstinstanzliche
Behörde getroffen und in der Rechtsmittelbelehrung die PRK als
Rechtsmittelinstanz bezeichnet. Das entspricht mit Bezug auf die funktionelle
Zuständigkeit der Regelung, die vor Inkrafttreten des BPG in Art. 58 Abs. 2
Ziff. 3 des Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 (BtG, BS 1 489) verankert war.
Diese Bestimmung nannte als Anfechtungsobjekte für die Beschwerde an
die PRK insbesondere auch die erstinstanzlichen Verfügungen der letzten
Instanzen autonomer eidgenössischer Anstalten oder Betriebe.
Das BPG stellt den Grundsatz auf, dass Verfügungen des Arbeitgebers der
Beschwerde an die in den Ausführungsbestimmungen bezeichnete interne
Beschwerdeinstanz unterliegen (Art. 35 Abs. 1 BPG; vgl. auch Botschaft
des Bundesrates vom 14. Dezember 1998 zum BPG [BBl 1999 1627 f.]).
Ausgenommen davon sind gemäss Art. 35 Abs. 2 BPG erstinstanzliche
Verfügungen des Bundesrates und der Departemente sowie Verfügungen der
Verwaltungsdelegation und des Generalsekretärs oder der Generalsekretärin
der Bundesversammlung. Art. 35 Abs. 2 BPG bestimmt überdies, dass
der Bundesrat durch Verordnung weitere erstinstanzliche Verfügungen
ausnehmen kann.
Art. 111 der Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV, SR
172.220.111.3) regelt die Ausnahmen von der internen Beschwerde und
bestimmt, dass gegen erstinstanzliche Verfügungen der eidgenössischen
Schieds- und Rekurskommissionen Beschwerde bei der PRK eingelegt werden
kann. Erstinstanzliche Verfügungen des ETH-Rates sind in Art. 111 BPV
nicht erwähnt. Auch die Personalverordnung ETH-Bereich sieht einzig
vor, dass der ETH-Rat interne Beschwerdeinstanz für erstinstanzliche
Verfügungen der beiden ETH und der Forschungsanstalten ist (Art. 62
Abs. 1 Personalverordnung ETH-Bereich). Es wird nicht ausdrücklich
bestimmt, dass erstinstanzliche Verfügungen des ETH-Rates direkt bei der
PRK anfechtbar seien. Diese Anordnung ist in den Regelungen von BPV
und Personalverordnung ETH-Bereich jedoch stillschweigend enthalten.
Das lässt sich aus der Rechtslage schliessen, die vor dem Inkrafttreten des
Bundespersonalgesetzes in Art. 58 Abs. 2 Ziff. 3 BtG ausdrücklich verankert
war. Es sind keinerlei Gründe ersichtlich, dass unter der Herrschaft des
Bundespersonalgesetzes für den ETH-Rat von diesem Instanzenzug hätte
abgewichen werden wollen. Der gleiche Schluss ist aus der Regelung zu
ziehen, die das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 über die Eidgenössischen
Technischen Hochschulen (ETH-Gesetz, SR 414.110) über den Rechtsschutz
enthält. Art. 37 Abs. 2 ETH-Gesetz sieht vor, dass Verfügungen und Entscheide
des ETH-Rates über öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse nicht bei der
6

ETH-Rekurskommission anfechtbar sind, sondern dass sich der Rechtsschutz
nach dem Beamtengesetz richtet. Die Bestimmung ist nach der Aufhebung des
BtG und dem Inkrafttreten des BPG nicht angepasst worden. Auch das ist ein
Hinweis dafür, dass mit Bezug auf erstinstanzliche Verfügungen des ETH-Rates
keine Änderung des bisherigen Instanzenzuges vorgenommen werden wollte.
Es wäre zudem wenig sachgerecht, wenn die in der Kompetenz des ETH-Rates
liegenden erstinstanzlichen Verfügungen angesichts der Autonomie, die den
Eidgenössischen Technischen Hochschulen zusteht (Art. 5 ETH-Gesetz), vor
der gerichtlichen Überprüfung mit Beschwerde bei dem für den Bereich
der ETH zuständigen Departement anzufechten wären. Für einen solchen
Rechtsmittelweg ergibt sich aus der Regelung des ETH-Gesetzes über den
Rechtsschutz (Art. 37 ETH-Gesetz) keinerlei Hinweis (vgl. aber die Botschaft
des Bundesrates vom 14. Dezember 1998 zum BPG [BBl 1999 1628] mit
Bezug auf die dem ETH-Rat zuzuweisenden erstinstanzlichen Kompetenzen
im Bereich des Personalrechts). Dass Verfügungen des ETH-Rates nicht
der Beschwerde an das für den Bereich der ETH zuständige Departement
unterliegen sollen, wird schliesslich auch durch die Regelung von Art. 110
Bst. a BPV bestätigt, in der die Departemente als Beschwerdeinstanzen
lediglich für erstinstanzliche Verfügungen der Ämter, der Gruppen und der
Oberzolldirektion, nicht jedoch des ETH-Rates genannt sind. Erstinstanzliche
Verfügungen der Oberzolldirektion hatten nach altem Recht - gleich wie
jene letzter Instanzen autonomer eidgenössischer Anstalten und Betriebe
- unmittelbar der Beschwerde an die PRK unterstanden (Art. 58 Abs. 2 Ziff. 3
BPG). Die funktionelle Zuständigkeit der PRK ist daher gegeben.
2. (Formelles)
3. Der Beschwerdeführer hat die Handlungen, die ihm als Verletzungen von
arbeitsrechtlichen Pflichten vorgeworfen werden, vor dem Inkrafttreten
des BPG begangen. Materiell finden auf jene Handlungen demnach die
zum damaligen Zeitpunkt geltenden disziplinarrechtlichen Bestimmungen
Anwendung (Angestelltenordnung ETH-Bereich vom 13. Dezember 1999 [AngO
ETH-Bereich], AS 2000 457; bzw. Angestelltenordnung vom 10. November
1959 [AngO], AS 1959 1181). Die Disziplinarbestimmungen des BPG und der
Personalverordnung ETH-Bereich sind jedoch milder. Sie sind deshalb in
Analogie zum strafrechtlichen Grundsatz der lex mitior auch auf das Verhalten
des Beschwerdeführers anzuwenden, das sich vor Inkrafttreten des neuen
Rechts ereignet hat.
4. Die Fehlerhaftigkeit einer Verfügung führt in der Regel nur zu deren
Anfechtbarkeit und nicht zur Nichtigkeit. Die Nichtigkeit tritt ausnahmsweise
nur dann ein, wenn ein schwerwiegender Rechtsfehler vorliegt, der Fehler
offenkundig oder zumindest leicht erkennbar ist und die Annahme der
Nichtigkeit nicht zu einer ernsthaften Gefährdung der Rechtssicherheit
führt (BGE 116 Ia 219 E. 2c; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 955 ff.). Der Beschwerdeführer
erachtet die angefochtene Disziplinarverfügung als nichtig, weil der ETH-Rat
zur Begründung seiner Verfügung lediglich auf den Untersuchungsbericht
verwiesen habe und nicht auf die Einwendungen eingegangen sei, die der
Beschwerdeführer erhoben habe. Nichtig sei die Disziplinarverfügung zudem,
weil aus dem Dispositiv nicht klar hervorgehe, mit Bezug auf welche Vorwürfe
der Beschwerdeführer schuldig gesprochen bzw. freigesprochen worden sei.
7

Diese Einwendungen sind nicht geeignet, zur Nichtigkeit der angefochtenen
Verfügung zu führen, da die behaupteten Rechtsfehler nicht die erforderliche
Schwere aufweisen, welche für die Rechtsfolge der Nichtigkeit erforderlich ist.
5. Die erhobenen Einwendungen führen auch nicht zur Aufhebung der
angefochtenen Verfügung.
a. Der ETH-Rat hat den Sachverhalt durch einen dafür eingesetzten
Untersuchungsbeauftragten abklären lassen. Das ist mit Art. 58 Abs. 2
Personalverordnung ETH-Bereich vereinbar (vgl. auch Art. 98 Abs. 1 BPV,
wo die Einsetzung eines Untersuchungsbeauftragten ausdrücklich erwähnt
ist). Der Untersuchungsbeauftragte hat über die festgestellten Verletzungen
arbeitsrechtlicher Verpflichtungen Bericht erstattet und dem ETH-Rat
unter Würdigung der Umstände und des Verschuldens Antrag über die zu
treffende Disziplinarmassnahme gestellt. Die formellen Anforderungen
an eine Disziplinarverfügung richten sich nach dem VwVG, soweit der
massgebende personalrechtliche Erlass keine besonderen Bestimmungen
enthält (vgl. Art. 97 Abs. 5 BPV). Die Begründung einer Verfügung muss
nicht notwendigerweise in der Verfügung selber enthalten sein. Es kann
grundsätzlich auf ein anderes Schriftstück, namentlich auf einen eigens
eingeholten Bericht verwiesen werden (BGE 113 II 205 E. 2 mit Hinweisen;
Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 357). Die verfügende Instanz genügt
bei diesem Vorgehen ihrer inhaltlichen Begründungspflicht dann, wenn
sich das Schriftstück, auf welches verwiesen wird, sich seinerseits in
genügender Weise mit den Fragen befasste, auf welche die verfügende Instanz
einzugehen hat. Das ist hier der Fall. Der Beschwerdeführer macht zu Unrecht
geltend, der zum Bestandteil der Verfügung erklärte Bericht könne nicht
als hinreichende Begründung gelten, weil der Untersuchungsbeauftragte
gar nicht alle Einwendungen gekannt habe, die gegenüber dem ETH-Rat
gemacht worden seien. Der Beschwerdeführer hatte mehrfach Gelegenheit,
sich gegenüber dem Untersuchungsbeauftragen zu den Vorwürfen zu äussern,
die ihm zur Last gelegt wurden. Er machte davon umfassend Gebrauch.
Die entsprechenden Vorbringen liegen dem Bericht und den Anträgen
des Untersuchungsbeauftragten zu Grunde. Die beim ETH-Rat erhobenen
Einwendungen decken sich mit den früheren Vorbringen. Ungerechtfertigt
ist auch der Einwand, die Disziplinarverfügung enthalte mit Bezug auf
das Verschulden des Beschwerdeführers und die Frage, ob überhaupt eine
Disziplinarmassnahme zu ergreifen sei, keine hinreichende Begründung. Die
angefochtene Verfügung befasst sich damit in knapper, aber genügender
Weise, damit der Betroffene in der Lage war, die Verfügung sachgerecht
anfechten zu können (vgl. BGE 124 II 149 E. 2a; Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 355).
Aus der Begründung geht hervor, dass sich der ETH-Rat dem einlässlichen
Untersuchungsbericht anschloss, soweit dieser zum Ergebnis kam, der
Beschwerdeführer habe mit Bezug auf die Arbeitsvergabe an die Firma P.,
das E-Mail vom 3. November 1999 an B. und die Befragung von H. gegen
arbeitsrechtliche Pflichten verstossen. Aus der Begründung geht ferner hervor,
dass sich der ETH-Rat dem Untersuchungsbericht anschloss, soweit dieser
zum Ergebnis kam, es liege eine Verletzung arbeitsrechtlicher Pflichten vor,
welche die Vertrauenswürdigkeit und die Funktionsfähigkeit der Anstalt Z.
beeinträchtigten, dass der Beschwerdeführer die arbeitsrechtlichen Pflichten
vorsätzlich verletzt habe und dass eine Disziplinarmassnahme zu treffen
8

sei. Die angefochtene Verfügung enthält schliesslich mit Bezug auf die zu
treffende Massnahme eine hinreichende Begründung: Es wird ausgeführt,
dass die Verletzungen arbeitsrechtlicher Verpflichtungen nach der Beurteilung
des ETH-Rates nicht als schwer, sondern eher als leicht zu werten seien.
Ausdrücklich verwiesen wird bei der Bemessung der Massnahme darauf,
dass der Beschwerdeführer sein Amt in einem schwierigen und im Umbruch
befindlichen Zustand mit zum Teil festgefahrenen und verhärteten Strukturen
vorgefunden habe. Unter Berücksichtigung dieser Umstände erklärte der
ETH-Rat, die Ausfällung einer Verwarnung sei angemessen. Damit genügte der
ETH-Rat der ihm obliegenden Begründungspflicht.
b. Nicht zutreffend ist der Einwand, der ETH-Rat hätte im Dispositiv
der angefochtenen Verfügung - analog einem strafrechtlichen Urteil -
im Einzelnen feststellen müssen, mit Bezug auf welche Vorwürfe der
Beschwerdeführer freigesprochen oder schuldig gesprochen werde.
Disziplinarische Massnahmen sind keine Strafen im Rechtssinne (BGE 121
I 381 E. 3b; Botschaft des Bundesrates vom 14. Dezember 1998 zum BPG [BBl
1999 1621]; vgl. auch Peter Bellwald, Die disziplinarische Verantwortlichkeit
der Beamten, Diss. Bern 1985, S. 24 ff.; Walter Hinterberger, Disziplinarfehler
und Disziplinarmassnahmen im Recht des öffentlichen Dienstes, Diss. St.Gallen
1986, S. 51 ff.). Angesichts der im Personalrecht des Bundes vorgesehenen
Sanktionen erscheinen solche Massnahmen auch nicht als strafrechtliche
Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 der Konvention vom 4. November 1950
zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101;
BGE 121 I 381 E. 3c/aa). Die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens, bei
welcher es um die möglichen Verletzungen von arbeitsrechtlichen Pflichten
in einem öffentlichen Dienstverhältnis geht, ist nicht einer strafrechtlichen
Anklage gleichzusetzen, mit Bezug auf welche der vom Disziplinarverfahren
betroffene Angestellte freigesprochen oder schuldig gesprochen werden
müsste. Soweit die massgebenden Verfahrensbestimmungen nichts anderes
regeln, hat das Dispositiv der Disziplinarverfügung einzig die angeordnete
Disziplinarmassnahme zu nennen. Gestützt auf welchen Sachverhalt die
Massnahme ausgesprochen wird und welche arbeitsrechtliche Pflichten
verletzt sind, ist im Sachverhalt und in den Erwägungen darzustellen und
muss nicht im Dispositiv der Disziplinarverfügung festgehalten werden.
Ebenso muss nicht im Dispositiv festgehalten werden, in Bezug auf welche
Sachverhalte keine Verletzung von arbeitsrechtlichen Pflichten festgestellt
wird. Das Personalrecht des Bundes hat denn auch bisher lediglich bestimmt,
dass die Disziplinarverfügung den Tatbestand, die rechtlichen Erwägungen,
die Disziplinarmassnahme und die Rechtsmittelbelehrung enthalten muss
(Art. 30 Abs. 1 der Beamtenordnung [1] vom 10. November 1959, BO [1], AS
1959 1103); Art. 38 Abs. 1 AngO; Art. 42 Abs. 1 AngO ETH-Bereich; vgl. auch
Bellwald, a.a.O., S. 130). Etwas anderes gilt auch unter der Herrschaft des
Bundespersonalgesetzes nicht.
6. Der ETH-Rat hat auf Grund der Aufsichtsbeschwerde, die wegen der
Geschäfts- und Personalführung der Anstalt Z. erhoben worden ist, eine
Administrativuntersuchung veranlasst. Gestützt auf das Ergebnis dieser
Administrativuntersuchung hat der ETH-Rat eine Disziplinaruntersuchung
gegen den Beschwerdeführer angeordnet. Für die Durchführung der
Disziplinaruntersuchung wurde ein neuer Untersuchungsbeauftragter
eingesetzt. Dieser zog die Akten der Administrativuntersuchung bei,
9

erstattete dem ETH-Rat Bericht und stellte Antrag für die zu treffende
Disziplinarmassnahme. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die
Administrativuntersuchung nicht korrekt geführt worden sei. Der mit der
Administrativuntersuchung beauftragte Professor S. sei voreingenommen
gewesen. Er habe von B. einen für das Administrativverfahren
zentralen Bericht entgegengenommen und diesen geheim behalten. Der
Beschwerdeführer habe davon im Administrativverfahren keine Kenntnis
erhalten. Aus diesem Grunde sei die ausgesprochene Disziplinarmassnahme
aufzuheben und das Disziplinarverfahren einzustellen. Wie es sich mit der
Korrektheit der Administrativuntersuchung verhält, ist von der PRK nicht
zu prüfen. Mit einer Administrativuntersuchung soll abgeklärt werden,
ob ein Sachverhalt vorliegt, der im öffentlichen Interesse ein Einschreiten
von Amtes wegen erfordert. Die Administrativuntersuchung richtet sich
nicht gegen bestimmte Personen (Art. 97 Abs. 1 und 2 BPV; vgl. auch René
Bacher, Grundsatzfragen der Administrativuntersuchungen: Probleme
und Erfahrungen im Bund aus der Sicht des Beauftragten, in: Bernhard
Ehrenzeller [Hrsg.], Administrativuntersuchungen in der öffentlichen
Verwaltung, St. Gallen 1999, S. 2). Massnahmen gegen bestimmte Personen
sind Sache eines Disziplinarverfahrens. Die PRK hat zu entscheiden,
ob die gegen den Beschwerdeführer verfügte Disziplinarmassnahme
rechtmässig und zweckmässig ist. Der entsprechende Sachverhalt ist im
Disziplinarverfahren vom dafür eingesetzten Untersuchungsbeauftragten
korrekt abgeklärt worden. Der Beschwerdeführer selber anerkennt
dies. Die gegen die Administrativuntersuchung vorgebrachten Rügen
sind im Disziplinarverfahren nicht erheblich. Anders wäre es nur, wenn
anzunehmen wäre, Fehler in der Durchführung der vorangegangen
Administrativuntersuchung hätten die vollständige Ermittlung des
massgeblichen Sachverhalts im Disziplinarverfahren beeinträchtigt. Solches
ist hier jedoch offenkundig nicht der Fall. Der für das Disziplinarverfahren
zuständige Untersuchungsbeauftragte klärte den massgebenden
Sachverhalt zwar unter Beizug der Akten der Administrativuntersuchung,
jedoch selbständig und vollständig sowie in Kenntnis der Rüge ab,
dem Beschwerdeführer sei in der Administrativuntersuchung ein
vertraulicher Bericht von B. vorenthalten worden. Der Beschwerdeführer
erhielt im Disziplinarverfahren umfassende Kenntnis von diesem
Bericht und konnte sich dazu äussern. Bei dieser Sachlage verhält
es sich nicht so, dass die vollständige Ermittlung des massgebenden
Sachverhalts in der Disziplinaruntersuchung durch die vorangegangene
Administrativuntersuchung verunmöglicht worden wäre.
7.a.-c. (…)
d. Es ergibt sich demnach, dass der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit
der Vergabe des Dienstleistungsauftrages an die Firma P. (keine Durchführung
eines Einladungsverfahrens; mangelnde Schriftlichkeit des Vertrages) und
der Befragung von H. über die in der Administrativuntersuchung gemachte
Aussage arbeitsrechtliche Pflichten verletzt hat. Offenkundig ist, dass dies
vorsätzlich oder zumindest grobfahrlässig geschehen ist.
8. Gemäss Art. 25 Abs. 1 BPG regeln die Ausführungsbestimmungen die
Massnahmen, welche nach der Verletzung arbeitsrechtlicher Pflichten
den geordneten Vollzug der Aufgaben sicherstellen. Bei Fahrlässigkeit
können sie als Massnahmen die Verwarnung, den Verweis oder die
10

Änderung des Aufgabenkreises vorsehen (Art. 25 Abs. 2 BPG). Bei Vorsatz
oder Grobfahrlässigkeit können sie zudem die Lohnkürzung, die Busse
sowie die Änderung der Arbeitszeit und des Arbeitsortes vorsehen (Art. 25
Abs. 3 BPG). Art. 58 Abs. 1 Personalverordnung ETH-Bereich bestimmt in
Ausführung dieser gesetzlichen Regelungen, dass bei einer Verletzung
arbeitsrechtlicher Pflichten, welche die Vertrauenswürdigkeit oder die
Funktionsfähigkeit des ETH-Rates, einer ETH oder einer Forschungsanstalt
beeinträchtigen und keinen Kündigungsgrund nach Art. 12 BPG darstellt,
die in den Bst. a und b genannten Massnahmen verfügt werden, «sofern
eine Verwarnung nicht ausreicht». Nach Bst. a können bei Fahrlässigkeit
ein Verweis oder eine Änderung des Aufgabenkreises verfügt werden.
Nach Bst. b können bei Vorsatz oder Grobfahrlässigkeit verfügt werden:
Verwarnung, Verweis, Änderung des Aufgabenkreises, Lohnkürzung bis
zu 10 Prozent während längstens eines Jahres, Änderung der Arbeitszeit
oder des Arbeitsortes. Aus Art. 25 BPG ergibt sich, dass die Verwarnung die
mildeste Disziplinarmassnahme darstellt. Das geht auch aus der Regelung
von Art. 99 BPV hervor. Art. 58 Personalverordnung ETH-Bereich enthält nach
seinem Wortlaut eine offensichtlich widersprüchliche Regelung, wenn die
Verwarnung als leichteste Disziplinarmassnahme - noch vor dem Verweis - im
Falle von Vorsatz oder Grobfahrlässigkeit (Bst. b) vorgesehen ist, nicht jedoch
im Falle blosser Fahrlässigkeit (Bst. a), und wenn in Abs. 1 ausgeführt wird,
diese Massnahmen könnten verfügt werden, wenn «eine Verwarnung» nicht
ausreiche. Der französische und der italienische Verordnungstext weisen den
analogen Wortlaut auf. Es ist anzunehmen, dass Art. 58 Personalverordnung
ETH-Bereich richtigerweise und in Übereinstimmung mit den Regelungen von
Art. 25 BPG und Art. 58 Abs. 1 BPV so zu verstehen ist, dass die Verwarnung
sowohl bei Fahrlässigkeit (Bst. a) als auch bei Vorsatz oder Grobfahrlässigkeit
(Bst. b) als mildeste Disziplinarmassnahme in Betracht kommt. Die in
Abs. 1 vorgesehene «Verwarnung» ist wohl entsprechend der Regelung des
früheren Rechts (vgl. Art. 24 Abs. 2 BO [1]; Art. 37 Abs. 2 AngO ETH-Bereich)
im Sinne einer blossen Ermahnung, die keine Disziplinarmassnahme sein
soll, zu verstehen. Aus der angefochtenen Verfügung ergibt sich, dass der
ETH-Rat nicht bloss eine derartige Ermahnung, sondern eine eigentliche
Disziplinarmassnahme aussprechen wollte. Mit der Verwarnung sollte jedoch
die leichteste der in Betracht kommenden Massnahmen verfügt werden.
9. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, die festgestellten Verletzungen
arbeitsrechtlicher Pflichten seien nicht geeignet, im Sinne von Art. 58
Abs. 1 Personalverordnung ETH-Bereich die Vertrauenswürdigkeit oder
Funktionsfähigkeit des ETH-Rates, einer ETH oder einer Forschungsanstalt
zu beeinträchtigen. Die Verfügung einer Disziplinarmassnahme sei
deshalb ungeachtet der festgestellten Verletzungen arbeitsrechtlicher
Pflichten unzulässig. Dem ist nicht beizupflichten. Die Bestimmungen
des öffentlichen Beschaffungsrechts und die Regelungen über die
Administrativuntersuchungen sind im Interesse des richtigen Vollzugs
der öffentlichen Aufgaben erlassen worden. Die Verletzung solcher
Bestimmungen stellt die Vertrauenswürdigkeit bzw. Funktionsfähigkeit
der Anstalt Z. (mit Bezug auf das unrichtige Vorgehen bei der öffentlichen
Beschaffung) bzw. des ETH-Rates (mit Bezug auf die Einmischung in die
Administrativuntersuchung) in Frage. Beigefügt sei, dass Art. 58 Abs. 1
Personalverordnung ETH-Bereich eine Ausführungsbestimmung zu Art. 25
BPG darstellt, wonach die Massnahmen zu regeln sind, welche nach der
11

Verletzung arbeitsrechtlicher Pflichten den geordneten Vollzug der Aufgaben
wieder sicherstellen sollen. Art. 58 Abs. 1 Personalverordnung ETH-Bereich
will gleich wie die gesetzliche Bestimmung zum Ausdruck bringen, dass eine
Disziplinarmassnahme nicht aus pönalen Gründen anzuordnen ist, sondern
dann, wenn es darum geht, nach der Verletzung arbeitsrechtlicher Pflichten
künftig den geordneten Vollzug der Aufgaben wieder sicherzustellen. So
verhält es sich auch hier.
10.a. Rechtsprechung und Lehre zum Beamtengesetz haben anerkannt, dass
die Disziplinarbehörde beim Entscheid darüber, ob sie bei einer Verletzung
arbeitsrechtlicher Pflichten ein Disziplinarverfahren durchführen oder
nach durchgeführtem Verfahren eine Disziplinarmassnahme anordnen
will, einen Ermessenspielraum besitzt (vgl. Entscheid der PRK vom 4. Juni
1996, veröffentlicht in VPB 61.28 E. 4; vgl. auch Bellwald, a.a.O., S. 167;
Hinterberger, a.a.O., S. 355). Die Disziplinarbehörde kann auf die Anordnung
einer Disziplinarmassnahme insbesondere dann verzichten, wenn der
festgestellte Fehler geringfügig ist. Sie kann aber auch andere dienstliche
Gründe berücksichtigen (vgl. auch Peter Hänni, das öffentliche Dienstrecht
der Schweiz, S. 421 Fn. 48). Diese Grundsätze liegen auch der Regelung von
Art. 58 Personalverordnung ETH-Bereich zu Grunde. Die PRK überprüft
die Ausübung des Ermessens grundsätzlich frei. Sie auferlegt sich jedoch
auch insoweit eine gewisse Zurückhaltung, als der getroffene Entscheid
mit der Verantwortung für den geordneten Aufgabenvollzug in einer
Verwaltungseinheit zusammenhängt. Sie entfernt sich insofern im Zweifel
nicht von der Auffassung der Vorinstanz und setzt nicht an deren Stelle ihr
eigenes Ermessen.
b. Der ETH-Rat hat sich der Beurteilung des Untersuchungsbeauftragten
angeschlossen, dass eine blosse Ermahnung im Sinne einer nicht
disziplinarischen Sanktion nicht angezeigt sei, weil der Beschwerdeführer
immerhin mehrere arbeitsrechtliche Pflichten verletzt habe. Er hat dabei
berücksichtigt, dass diese Verletzungen nicht als schwer, sondern eher
als leicht zu werten seien und der Beschwerdeführer den Bereich L.
hinsichtlich Führung und Finanzen in einem schwierigen und im Umbruch
befindlichen Zustand mit zum Teil festgefahrenen und verhärteten Strukturen
übernommen habe. Im vorliegenden Verfahren hat sich ergeben, dass am
Vorwurf der Verletzung arbeitsrechtlicher Pflichten im Zusammenhang
mit dem Mail vom 3. November 1999 an B. nicht festzuhalten ist. Dies
ändert aber nichts daran, dass der Beschwerdeführer nicht lediglich eine
einzelne Pflichtverletzung begangen hat. Die Pflichtverletzungen sind - auch
wenn sie in der Tat als eher leicht erscheinen - nicht derart geringfügig,
als dass es eine fehlerhafte Ermessenausübung darstellen würde, wenn
der ETH-Rat auf eine Disziplinarmassnahme nicht verzichtete. Das gilt
namentlich für die Vorladung und Befragung von H. nach dessen Aussage
in der Administrativuntersuchung. Selbst wenn dieser gegenüber dem
Beschwerdeführer einen nicht gerechtfertigten Vorwurf erhoben hätte,
musste es für den Beschwerdeführer klar sein, dass er H. in der Folge nicht
in seiner Funktion als Vorgesetzter vorladen und zur Rechenschaft ziehen
konnte. Der Beschwerdeführer hatte die Möglichkeit, die Sache gegenüber
dem Untersuchungsbeauftragten klar und unzweideutig zu berichtigen. Es
12

stand ihm dagegen nicht zu, H. deswegen zur Rechenschaft zu ziehen. Wer in
einer Administrativuntersuchung aussagen muss (vgl. Bacher, a.a.O., S. 7), soll
vor solchen Massnahmen des Vorgesetzten geschützt sein.
11. Der ETH-Rat hat in Ziff. 5 des Dispositivs angeordnet, die Verfügung gelte
zugleich als schriftliche Mahnung im Sinne von Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG.
Nach dieser Bestimmung gelten als Gründe für die ordentliche Auflösung
des Arbeitsverhältnisses durch den Arbeitgeber Mängel in der Leistung oder
im Verhalten, die trotz schriftlicher Mahnung anhalten oder sich wiederholen.
Diese Mahnung ist Voraussetzung für die Gültigkeit einer Kündigung wegen
Mängeln in der Leistung oder im Verhalten (Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG). Die
Mahnung kann jedoch nicht selbständig angefochten werden.
12. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde, soweit darauf
einzutreten ist, abzuweisen und die angefochtene Verfügung im Sinne der
Erwägungen zu bestätigen ist.
Informations générales sur la Commission fédérale de recours en matière de
personnel fédéral
13

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 68.6 - Entscheid der Eidgenössischen Personalrekurskommission vom 25. August
2003 [PRK 2003-009]
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2004
Année
Anno
Band
68
Volume
Volume
Seite
---
Page
Pagina
Ref. No
150 006 620
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.