ch_vb · ad 94.412 · 1994-05-24 · de


#ST# ad 94.412
Initiative parlementaire CdG
Loi fédérale d'organisation judiciaire:
augmentation du nombre des juges fédéraux
Rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats
du 24 mai 1994
Avis du Conseil fédéral
du 24 août 1994
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Conformément à l'article 21quater, 4e alinéa, de la loi sur les rapports entre les
conseils (LREC, RS 171.11), nous vous soumettons notre avis sur le rapport et les
propositions de la Commission de gestion du Conseil des Etats, du 24 mai 1994,
demandant une augmentation du nombre des juges fédéraux (FF 1994 III1221).
1 
.Situation initiale
Dans son rapport du 21 février 1994 sur sa gestion en 1993, le Tribunal fédéral a
mis l'accent sur l'augmentation persistante de sa charge de travail et sur le risque
auquel il se trouve ainsi exposé de ne plus pouvoir assumer convenablement son
mandat constitutionnel en tant que cour suprême. Il en a conclu à la nécessité de
mesures urgentes, sans attendre la révision totale de l'organisation judiciaire
fédérale.
Après avoir examiné ces questions avec les présidents de cours, la commission de
gestion du Conseil des Etats (CdG-CE) a acquis à son tour la conviction que les
possibilités d'améliorations offertes par les mesures prises jusqu'ici étaient pra-
tiquement épuisées et qu'il s'imposait d'introduire immédiatement de nouvelles
mesures propres à décharger la Haute cour.
Par lettre du 25 mai 1994, la CdG-CE a transmis au Conseil fédéral un rapport et
des propositions à l'appui de son initiative tendant à l'augmentation, jusqu'à un
plafond de 36, du nombre des juges ordinaires du Tribunal fédéral et à la création
obligatoire, liée à cette augmentation, d'une troisième cour de droit public
(modification des articles 1er et 12 de la loi fédérale d'organisation judiciaire, OJ;
RS 173.110), ainsi qu'à la réduction de 30 à 15 du nombre des juges suppléants
(abrogation de l'arrêté fédéral du 23 mars 1984 concernant l'augmentation
temporaire du nombre des juges suppléants et des rédacteurs d'arrêts du Tribunal
fédéral; RS 173.110.1).
Invités par le chef du Département fédéral de justice et police à s'exprimer au
sujet de cette initiative parlementaire, le Tribunal fédéral et le Tribunal fédéral
384 
1954-537

des assurances ont pris position et formulé diverses propositions par lettres du 23
et du 24 juin 1994.
Le Tribunal fédéral demeure opposé à une augmentation du nombre des juges en
tant que solution durable. Cependant, en séance plénière du 30 mai 1994, il a fallu
la voix présidentielle pour départager les avis dans le sens du refus d'une telle
augmentation en tant que mesure de décharge urgente et limitée dans le temps.
Le Tribunal fédéral souligne néanmoins la nécessité de mesures immédiates. Au
nombre excessif d'affaires reportées s'ajoute une surcharge momentanée et ;
conjoncturelle de la IIe Cour de droit public. Ses moyens actuels ne permettent
pas au Tribunal fédéral de surmonter ce retard ni d'attendre la révision totale de
l'organisation judiciaire fédérale.
Moins directement concerné par l'initiative, le Tribunal fédéral des assurances ne
réclame pas de mesures d'urgence. A titre préventif et pour le moyen terme, il
propose toutefois, avec quelques autres mesures, d'inscrire à l'article 123 OJ la
possibilité de porter de neuf à onze le nombre de juges et de suppléants.
2 
Avis du Conseil fédéral
21 
Appréciation de la situation
Le Conseil fédéral prend acte de l'avis exprimé tant par la CdG-CE que par le
Tribunal fédéral que l'état actuel de la surcharge du Tribunal fédéral ne permet
pas d'attendre la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale et que des
mesures immédiates s'imposent. Force lui est d'ailleurs d'admettre lui aussi que si
les diverses mesures entrées en vigueur le 15 février 1992 ont eu des effets positifs,
elles n'ont pas, ou pas encore, remplis tous les espoirs placés en elles, de sorte que
les conditions dans lesquelles doit travailler la Cour suprême demeurent préoc-
cupantes. Le nombre des nouvelles affaires enregistrées continue d'augmenter
régulièrement. Les chiffres récents indiquent une augmentation de près de 9 pour
cent du nombre des entrées pendant le premier trimestre de 1994. En effet, ce
nombre a passé de 1230 à 1337 ( + 107) par rapport à 1993, celui des liquidations
passant de 1229 à 1383 ( + 154). '
C'est toutefois une opération délicate que d'évaluer la charge de travail d'une
cour suprême et de déterminer le seuil au-delà duquel elle est excessive,
l'approche quantitative n'étant pas pertinente à elle seule. En cette matière, le
Conseil fédéral ne propose d'ailleurs sa propre appréciation qu'avec une certaine
retenue. En l'occurrence, cependant, certaines indications reçues de Lausanne et
quelques autres éléments l'incitent à considérer que le diagnostic posé dans le
rapport de la Commission de gestion est sur certains points un peu .trop
pessimiste.
Ainsi, un examen attentif des statistiques du Tribunal fédéral indique-t-il que, si sa
charge est certes importante, le retard révélé par le nombre des affaires reportées
- lequel constitue l'indicateur le plus pertinent - n'a que peu augmenté ces
dernières années et que le nombre des affaires traitées n'a jamais été aussi élevé
qu'en 1993 (5001 pour 4810 en 1992, 4366 en 1991, 4252 en 1990 et 3987 en 1989).
Durant le premier trimestre de 1994, le nombre des affaires liquidées (1383) l'a
385

emporté sur celui des affaires introduites (1337), marquant, par rapport à 1993,
une augmentation ( +154) supérieure à celle des affaires entrées ( +107).
Au demeurant, selon les indications du TF, sur le total de 2352 reports à fin 1993,
seuls 500 à 550 cas trahissent un véritable retard, les autres étant à considérer
comme des reports liés au déroulement normal des procédures. Par ailleurs, 400 à
450 (soit en gros le 80%) de ces retards sont imputables à la IIc Cour de droit
public. Il importe ici de rappeler que c'est plus spécialement la situation de cette
cour et le cri d'alarme lancé par son président qui ont incité la CdG-CE à déposer
son initiative. Or, le retard particulier de cette cour serait, pour une part, hérité
d'années antérieures et dû à des circonstances passagères, d'ordre conjoncturel.
La signification d'une telle précision ne saurait être sous-estimée au moment où il
s'agit de décider de mesures d'urgence.
D'autre part, le Conseil fédéral ne saurait aller jusqu'à dire, comme le fait la
CdG-CE, que «toutes les mesures prises jusqu'ici (...) ont été vouées à l'échec» et
que «l'évolution de la situation (...) oblige à dire que cet espoir [soit l'espoir placé
dans les innovations de 1991] était vain». Dans leurs lettres, les deux Tribunaux
fédéraux soulignent au contraire les mérites de ces mesures qui, à Lausanne, ont
permis de contenir l'accroissement des affaires pendantes et, à Lucerne, «per-
mettent au tribunal de faire face à sa charge de travail». A cela s'ajoute que toutes
ces mesures n'ont pas encore déployé l'entier de leurs effets. Il en est ainsi tout
d'abord des juridictions administratives de dernière instance cantonale (art. 98a
OJ), pour l'institution desquels les cantons disposent d'un délai jusqu'en 1997 (ch.
1 des dispositions d'exécution des dispositions finales de la modification du 4 oct.
1991; RS 173.110). Il en est ainsi également des nouvelles commissions fédérales
de recours et d'arbitrage (art. 71o ss PA), qui n'ont commencé leur travail qu'au
début de cette année. Or, on attend de ces instances intermédiaires qu'elles
déchargent le Tribunal fédéral en raison de leur effet de filtrage et parce qu'elles
constatent définitivement les faits (art. 105, 2e al., OJ), permettant ainsi à la
juridiction suprême de se concentrer sur sa mission première, qui est de dire le
droit (cf. FF 1991 II 474). Il en est ainsi encore de la limitation importante
apportée au champ d'application de l'action de droit administratif, laquelle a été
remplacée dans une large mesure par la procédure ordinaire de la décision
administrative (art. 116,117, let. c, 118 et 130 OJ). Les effets de ces deux dernières
modifications ne pourront guère faire l'objet d'une évaluation statistique per-
tinente avant deux années au moins.
22 
Appréciation des mesures proposées
Compte tenu de ce qui précède, le Conseil fédéral appréciera les propositions en
présence à la lumière des considérations suivantes:
- La surcharge qui affecte tendanciellement le Tribunal fédéral dans son en-
semble et celle, particulière et conjoncturelle, qui grève spécialement l'une de
ses cours doivent faire l'objet d'une évaluation différenciée.
- Il y a lieu d'examiner si le retard accumulé dans cette cour peut être combattu
par des mesures spécifiques.
386

- Si elle est certes préoccupante, la surcharge qui affecte le Tribunal fédéral dans
son ensemble reste cependant encore dans les limites de ce qui est supportable
et maîtrisable, étant admis qu'il n'est pas question, pour l'heure, de viser une
situation d'équilibre idéale. Au surplus, les statistiques récentes et les effets
encore attendus de certaines mesures permettent de penser que la situation
devrait, sinon s'améliorer, du moins ne pas trop s'aggraver ces prochaines
années.
- Pour le Conseil fédéral, l'objectif prioritaire demeure la révision totale de
l'organisation judiciaire. Il souhaiterait donc, en principe, pouvoir s'en tenir à la
ligne qu'il s'est fixée, depuis la dernière révision partielle de l'OJ, de concentrer
désormais ses forces sur ce seul projet, en évitant toute réforme intermédiaire
qui pourrait le retarder, en compromettre la cohérence ou préjuger les réformes
plus fondamentales qui seront proposées dans ce cadre.
- Cela étant, des mesures immédiates ne devraient être décidées que si elles
apparaissent manifestement indispensables et ne contredisent pas ces objectifs,
tout en assurant une bonne administration de la justice.
221 
Mesures proposées par le TF et le TFA
Comme en 1993, à propos du postulat de la Commission de gestion qui tendait au
remplacement des juges suppléants par des juges ordinaires supplémentaires, le
Tribunal fédéral, bien que divisé, se déclare toujours opposé à une augmentation
immédiate et temporaire du nombre des juges ordinaires. Dans sa lettre du 23 juin
1994, il propose diverses autres mesures, visant surtout à décharger l'instance.
Ainsi en est-il de la généralisation des instances intermédiaires, de l'augmentation
des valeurs litigieuses et de leur extension à d'autres domaines, et de l'institution
d'avocats accrédités.
221.1 
Rejet des mesures impliquant une révision partielle de l'OJ
Dans son rapport, la Commission de gestion rejette toutes ces mesures pour des
raisons convaincantes, que le Conseil fédéral peut faire siennes. En effet, ces
mesures se heurtent notamment aux objections suivantes, indépendamment de
leurs mérites intrinsèques:
- Proposées isolément, soit hors du contexte d'une révision totale, ces modifica-
tions soulèveraient une forte opposition politique et un sérieux risque de
référendum (cf. FF 1991 II466 s. et 471 s.). S'agissant des valeurs litigieuses, ce
risque ne serait pas totalement écarté par une exception consentie en faveur du
bail à loyer et du contrat de travail; au demeurant, la délimitation de tels
domaines d'exception n'est guère aisée et peut prêter à contestations. Quant à
une extension des valeurs litigieuses à certains domaines du droit public, les
premières études faites montrent que ces domaines, et donc que les effets d'une
telle extension, seraient nécessairement restreints. En réalité, il apparaît
clairement aujourd'hui qu'une augmentation des valeurs'litigieuses, fût-elle
limitée à une simple indexation, ne pourra être conçue et proposée que comme
élément d'un tout cohérent, comprenant d'autres mesures complémentaires ou
387

de compensation (développement des instances intermédiaires, unification des
voies de droit, procédure d'admission rendant le recours possible indépendam-
ment de la valeur litigieuse, etc.).
- Des raisons analogues s'opposent à une institution immédiate d'avocats accré-
dités.
- Quant à une généralisation immédiate des instances de recours, on relève,
d'une part, qu'elle ne serait concevable que pour le contentieux administratif
fédéral, et d'autre part, que la mise en œuvre des commissions de recours
instituées par la révision de 1991 ne s'est pas faite sans mal ni contestations. On
rappelle, au surplus, que les nouvelles commissions fédérales de recours ne sont
en fonction que depuis peu et que les effets de décharge qu'on peut en attendre
restent encore à évaluer.
- Toutes ces mesures impliqueraient une révision partielle anticipée de l'OJ, ce
qui irait à ['encontre de l'option prise de concentrer désormais les forces sur la
révision totale de l'OJ. Une telle révision partielle nécessiterait l'allocation de
ressources en personnel supplémentaires auprès de l'office de la justice, sauf à
retarder le projet de révision totale. Qui plus est, succédant à bref intervalle à
de précédentes révisions partielles, elle ne pourrait qu'aggraver ce qui, de l'avis
général, est déjà un effet négatif de ces dernières, en nuisant à la simplicité et à
la clarté de la loi.
- Enfin, ces mesures préjugeraient notablement la révision totale, en tant qu'elles
touchent à des concepts fondamentaux de cette révision, sur lesquels portent
présentement les réflexions de la commission d'experts.
Bien que d'une portée plus limitée, les quelques mesures de décharge proposées
par le Tribunal fédéral des assurances relèvent également toutes de la révision
totale de l'OJ et se heurtent donc aux mêmes objections. Ceci à l'exception, bien
sûr, de la demande d'accélérer là procédure en vue de l'agrandissement des
locaux. Tout en comprenant la position de ce tribunal, qui dit pouvoir maîtriser
pour l'instant sa charge de travail mais entend prévoir des mesures en temps utile,
le Conseil fédéral souhaite que l'on puisse renoncer pour l'heure à des modifica-
tions législatives partielles et que le Tribunal fédéral des assurances puisse
continuer à assumer ses tâches avec ses moyens actuels.
Pour toutes ces raisons, le Conseil fédéral estime, comme la Commission de
gestion, qu'jV ne convient pas de retenir, dans l'immédiat, les propositions de
modifications .législatives présentées par les deux tribunaux fédéraux. Celles-ci pour-
ront, en revanche, être examinées avec le plus grand profit par la commission
d'experts chargée de la révision totale de l'organisation judiciaire. C'est d'ailleurs
le lieu de rappeler que ladite commission déposera, d'ici à la fin de cette année, un
rapport intermédiaire qui exposera les grandes lignes de son projet et formulera
des propositions quant aux options de base à développer par la suite.
221.2 
Acceptation d'une augmentation de l'effectif du corps
intermédiaire
Comme unique mesure tendant à une amélioration de son efficacité, le Tribunal
fédéral propose une augmentation de l'effectif du corps intermédiaire. Après y
388

avoir précédemment renoncé eu égard à la situation financière de la Confédéra-
tion, lé Tribunal fédéral la réclame aujourd'hui en tant que mesure transitoire
indispensable pour combler le retard actuel. Cette revendication peut se com-
prendre en relation surtout avec la nécessité de résorber le retard, particulier,
accumulé au sein de la IIe Cour de droit public. Dans ce sens, on peut concevoir la
nomination, pour une période limitée, de collaborateurs juridiques supplé-
mentaires. Il s'agit là d'une mesure simple, qui se décide par la voie budgétaire, est
aisément réversible et ne préjuge donc pas la révision totale de l'OJ. Le risque
d'une «jurisprudence de greffiers» (« Gerichtsschreiberjustiz») existe sans doute,
mais il ne doit pas être surestimé, surtout s'il s'agit d'une augmentation tempo-
raire. Le Conseil fédéral est donc d'avis que cette requête devrait être accueillie
favorablement.
Les effets financiers de cette mesure, relativement simples à estimer, seront bien
sûr fonction du nombre de postes supplémentaires accordés. Il faut partir de l'idée
que ces postes seront réservés à des juristes au bénéfice d'une formation complète
et d'une certaine expérience professionnelle, ce qui signifie une collocation dans
les classes de traitement 24 à 26. Selon les tabelles pour 1994 de l'Office fédéral du
personnel, le traitement annuel brut se situe, pour ces classes, dans une fourchette
de 120000 à 132000 francs. Si l'on considère le coût total, poste de travail
compris, il faut compter de 159 500 à 191 300 francs par poste.
222 
Mesures proposées par l'initiative parlementaire
A l'appui de son initiative, la CdG-CE fait valoir que, les propositions du Tribunal
fédéral devant être écartées, seules demeurent concevables des mesures en
matière de personnel.
S;il approuve l'idée d'une augmentation des postes de collaborateurs juridiques, le
Conseil fédéral est en revanche d'avis, après mûre réflexion, qu'il y aurait plus
d'inconvénients que d'avantages à adopter les mesures proposées par l'initiative
parlementaire.
222.1 
Augmentation du nombre des juges et création
d'une troisième cour de droit public
C'est une évidence que chaque poste supplémentaire de juge ordinaire, assorti des
nouveaux postes correspondants de collaborateurs juridiques, permet d'aug-
menter l'efficacité de la cour suprême. Pourtant, le Tribunal fédéral s'y oppose
pour des motifs qui ne sont pas sans poids: une telle augmentation engendrerait
des problèmes structurels et il ne serait guère aisé de réduire à nouveau ce. nombre
par la suite.
Dans le sens de ces objections, le Conseil fédéral rappelle que la notion, souvent
controversée, de «prestige» ne recouvre pas seulement la notoriété et la réputa-
tion juridique de chaque juge (quoique celles-ci ne soient pas sans importance),
mais aussi la nécessaire autorité de la jurisprudence d'une cour suprême, laquelle
est affaire tout à la fois de coordination et de cohérence de l'activité prétorienne
et de qualité de recrutement des juges. C'est notamment pour des considérations
389

de cet ordre qu'il avait été admis, lors de la révision de 1991, que la loi ne devait
plus prévoir le nombre des juges selon une fourchette (qui était alors de 26 à 30),
mais que, «à l'instar du nombre des conseillers fédéraux et des membres de
l'Assemblée fédérale, ces chiffres ne devront à l'avenir plus être modifiés» (FF
1991II 511). Force est de constater que l'initiative de la CdG-CE contredit cette
règle, en ce qu'elle propose un retour à l'ancien système du nombre plafonné, et
non pas fixe.
Par ailleurs, c'est un fait relevant de l'expérience commune que la possibilité
offerte d'augmenter progressivement le nombre des juges risquerait de constituer
une solution de facilité, à laquelle on pourrait être tenté de recourir avant que de
rechercher d'autres remèdes. Les statistiques révèlent, depuis 1988, une progres-
sion constante du nombre des affaires enregistrées, à raison d'au moins cent
causes de plus d'une année à l'autre. La simple compensation de cette croissance
par une augmentation du nombre des juges ordinaires impliquerait l'obligation
d'ajouter, chaque année, une unité au moins à l'effectif des juges; de la sorte, les
effets de l'augmentation proposée de six juges supplémentaires seraient épuisés -
dans le meilleur des cas et sans même envisager une résorption du retard actuel -
au bout de quatre ou cinq ans déjà. C'est dire qu'une telle politique serait illusoire
et irréaliste. C'est pourquoi le Conseil fédéral réaffirme ici sa ferme conviction
que la priorité doit être donnée à une réforme en profondeur de l'organisation
judiciaire, seule à même d'assurer durablement un fonctionnement satisfaisant de
notre Cour suprême.
Tribunal fédéral et Commission de gestion divergent d'opinion sur la question de
savoir si une augmentation du nombre des juges préjugerait la révision totale de
l'OJ. Même si une estimation est difficile, il est toutefois probable que l'aug-
mentation du nombre des juges serait celle des mesures proposées qui préjugerait
le moins la future organisation judiciaire. Cependant, il est sans doute vrai qu'une
telle mesure ne serait pas aisément réversible. Surtout, elle accroîtrait considé-
rablement la difficulté à faire admettre ensuite, notamment en cas de votation
populaire, des mesures structurelles visant à canaliser plus étroitement l'accès au
Tribunal fédéral; elle pourrait donc compromettre les chances de certaines
réformes à proposer dans le cadre de la révision totale de l'OJ. L'on sait en effet,
en particulier depuis la votation du 1er avril 1990 (FF 1990 II 976), que le peuple
suisse n'est pas disposé à accepter sans autre des limitations d'accès au Tribunal
fédéral. Il ne le sera qu'en présence d'un projet cohérent et équilibré, qui lui
donnera l'assurance que de telles limitations et une éventuelle réduction des
effectifs du Tribunal fédéral ne se feront pas au détriment d'une bonne protection
juridique des justiciables. Cette conviction risque d'être d'autant plus difficile à
emporter si les moyens, et notamment le nombre des juges, mis à disposition des
tribunaux fédéraux ont été sensiblement augmentés, en contradiction fonda-
mentalement avec les objectifs visés par la révision totale de l'organisation
judiciaire.
L'effet préjudiciel d'une augmentation du nombre des juges serait sans doute
renforcé par la création conjointe d'une cour supplémentaire de droit public.
En effet, la mise en place d'une cour supplémentaire aurait des effets sensibles sur
l'organisation du TF. Outre une nouvelle affectation de plusieurs juges, elle
impliquerait une nouvelle répartition des affaires entre les cours. Or, la réparti-
390

tion actuelle, en vigueur depuis novembre 1992, est le fruit d'un équilibrage
délicat fondé sur les expériences de plusieurs années et elle semble donner
satisfaction. Il est à noter que la difficulté serait en outre accrue par le fait que les
autres cours que celles de droit public traitent elles aussi un nombre non
négligeable de recours de droit administratif et de droit, public. Ce rappel permet
par ailleurs de suggérer qu'une recomposition des cours en fonction des voies de
droit ne constitue pas nécessairement la solution la plus adéquate. Cette nouvelle
cour devrait en outre disposer de sa propre chancellerie, dotée de toutes les
ressources nécessaires, en personnel (préposés à l'enregistrement, secrétaires), en
matériel et en locaux. Chaque cour ayant un président, cela entraînerait enfin un
certain déficit quant à l'augmentation escomptée du nombre d'affaires traitées,
puisqu'un juge devrait être largement mis à contribution pour des tâches présiden-
tielles. Ces considérations militent en faveur du maintien, pour l'instant, de la
simple faculté prévue par l'article 12, 1er alinéa, lettre a, OJ, le Tribunal fédéral
étant le mieux à même d'apprécier l'opportunité d'instituer une section supplé-
mentaire.
Toutes ces objections apparaissent suffisamment importantes, aux yeux du Conseil
fédéral, pour faire obstacle à la proposition de la CdG-CE d'augmenter le nombre
des juges ordinaires du Tribunal fédéral et d'instituer obligatoirement une
troisième cour de droit public. Il invite donc les Chambres fédérales à ne pas
accepter ces mesures, tout au moins dans l'immédiat.
222.2 
Réduction de l'effectif des juges suppléants
Dans l'initiative parlementaire, cette mesure n'est proposée que comme le
pendant d'une augmentation du nombre des juges ordinaires. Elle deviendrait
donc sans objet si cette dernière devait être refusée.
Cette proposition se heurte à l'opposition unanime des deux tribunaux fédéraux.
Le Tribunal fédéral relève à juste titre que cela réduirait sensiblement le bénéfice
attendu d'une augmentation du nombre des juges ordinaires. Il conteste d'ailleurs
les chiffres et calculs de la commission de gestion: près de la moitié des nouvelles
affaires étant traitées directement par les présidents de sections et leurs collabora-
teurs, chaque juge rédige en moyenne, non pas 150, mais environ 77,5 rapports par
an, assumant pour le surplus d'autres tâches absorbantes. Ce ne sont donc pas
deux mais bien quatre juges ordinaires supplémentaires qu'il faudrait pour
compenser la perte de quinze juges suppléants et des quelque 300 rapports qu'ils
fournissent annuellement. On voit d'ailleurs par là que l'idée d'une augmentation
par paliers du nombre des juges ordinaires serait illusoire et qu'il faudrait en
réalité nommer d'emblée six juges supplémentaires pour obtenir une amélioration
de l'efficacité. Au demeurant, une réduction de l'effectif des juges suppléants pourrait
s'avérer malencontreuse au moment où il s'agit de lutter contre la surcharge du
tribunal. Dans son rapport, la CdG-CE admet elle-même que l'on pourrait obtenir
des trente juges suppléants qu'ils traitent ensemble quelque 100 à 150 affaires de
plus par an, fût-ce au prix de la non-réélection, à la fin de 1996, des moins
disponibles d'entre eux. Il existe donc là une certaine marge de manœuvre, dont il
serait inopportun de se priver dans les circonstances actuelles. L'idée de réduire le
nombre des juges suppléants s'inspire d'ailleurs d'autres considérations, ayant
391

trait surtout à l'organisation du travail et à la cohérence de la jurisprudence. Or, ce
sont là typiquement des préoccupations qui doivent être prises en compte dans le
cadre de la révision totale de l'OJ. Dès lors, le Conseil fédéral s'en tient pour
l'heure à la position qu'ila exprimée sur ce point dans son message du 18 mars
1991 (FF 1991II 498 s. et 511) et invite les Chambres fédérales à ne pas adopter
cette mesure.
Dans le cas où les Chambres pourraient se rallier à cet avis, celui-ci tiendrait lieu
de réponse au postulat précité, par lequel la CdG-CE demandait que l'on examine
«si le statut provisoire des 30 juges suppléants au Tribunal fédéral peut être levé
par l'augmentation du nombre des juges ordinaires, et ce encore avant la révision
totale de la loi fédérale d'organisation judiciaire». Pour cette hypothèse, le
Conseil fédéral propose donc de classer le postulat P 93.3242 - Juges suppléants.
3 
Conclusions et propositions
Le Tribunal fédéral souffre d'une surcharge dont les causes sont en partie
structurelles et en partie, pour ce qui concerne plus particulièrement l'une des
cours, conjoncturelles. Or, c'est une obligation indiscutable que de mettre à sa
disposition les moyens nécessaires pour qu'il soit en mesure de traiter les affaires
dans un délai raisonnable, tout en assumant ses autres tâches (application
uniforme du droit et développement de la jurisprudence).
Conscient de ce problème et désireux de lui donner une solution durable, le
Conseil fédéral a entrepris la révision totale de l'organisation judiciaire. La
poursuite et le succès de cet objectif prioritaire ne devraient, autant que possible,
pas être entravés par d'autres projets de révision partielle, lesquels ont d'ailleurs
déjà été suffisamment nombreux ces dernières années.
Même compte tenu des observations du Tribunal fédéral, ces considérations
incitent le Conseil fédéral à examiner d'un œil particulièrement critique aussi bien
l'analyse que la CdG-CE fait de la situation actuelle du Tribunal fédéral que les
mesures d'urgence qu'elle propose dans son initiative. L'on sait d'expérience qu'il
est très difficile de faire une évaluation correcte de la surcharge du tribunal et de
déterminer si, comment et quand il convient d'y remédier. Sur ces questions
d'appréciation, le Conseil fédéral ne partage pas l'opinion de la CdG-CE. Il tient
néanmoins à lui exprimer sa reconnaissance de s'être préoccupée, à juste titre, de
ce problème et d'avoir recherché des solutions.
Si la situation du Tribunal fédéral est certes préoccupante, elle n'est cependant
pas catastrophique au point que des mesures législatives immédiates s'imposent et
que l'on ne puisse attendre quelques années encore, si possible jusqu'à l'entrée en
vigueur de la nouvelle organisation judiciaire fédérale. Le Conseil fédéral
n'ignore toutefois pas qu'une pareille prévision est éminemment aléatoire. C'est
pourquoi, s'il propose aujourd'hui de ne pas accepter les propositions de la CdG-CE,
il se réserve de réexaminer cette question, et notamment l'opportunité d'une aug-
mentation du nombre des juges, d'ici deux ans environ. Ce laps de temps devrait
permettre de se fonder sur une meilleure évaluation des mesures introduites par
la révision de l'OJ de 1991.
392

En revanche, il apparaît nécessaire de prendre des mesures immédiates en vue de
résorber le retard, particulier et conjoncturel, qui affecte la IIe Cour de droit
public. Pour cela, le Conseil fédéral recommande aux Chambres fédérales
d'accepter, en temps voulu et par la voie du budget, les postes supplémentaires de
collaborateurs juridiques qui lui seront demandés. Il est vrai que ni cette mesure,
ni la mise à contribution accrue des juges suppléants ne constituent des solutions
idéales. Mais elles ont le mérite d'être simples et efficaces, tout en ne portant pas
préjudice au projet de révision totale de l'organisation judiciaire fédérale.
Nous vous proposons de classer l'intervention parlementaire suivante:
1993 P 93.3242 
Juges suppléants
(E 7. 6. 93, Commission de gestion du Conseil des Etats).
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre parfaite considération.
24 août 1994 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Stich
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
N37067
393

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Initiative parlementaire CdG Loi fédérale d'organisation judiciaire: augmentation du
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24 mai 1994 Avis du Conseil fédéral du 24 août 1994
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22.11.1994
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