ch_vb · JAAC 62.131A · 1997-05-27 · de


JAAC 62.131A
Direction du droit international public, 27 mai 1997
Droit de la nationalité. Délivrance de passeports. Ressortissants de
l’ex-Yougoslavie.
Attribution de passeports yougoslaves à des ressortissants de la
Republika Srpska.
Staatsangehörigkeitsrecht. Passausstellung. Staatsangehörige aus dem
ehemaligen Jugoslawien.
Ausstellung von jugoslawischen Pässen für Bürger der Republika
Srpska.
Diritto in materia di cittadinanza. Rilascio di passaporti. Cittadini
dell’ex Jugoslavia.
Rilascio di passaporti jugoslavi a cittadini della Republika Srpska.
L’Office fédéral des étrangers a prié la Direction du droit international public
(DDIP) d’examiner les conséquences possibles en droit international public de
l’attribution de passeports yougoslaves à des ressortissants de la Republika
Srpska à des fins de voyage.
Les faits soumis indiquent que les autorités yougoslaves délivrent des
passeports de complaisance à des ressortissants de la Republika Srpska
uniquement à des fins de voyage («sofern eine Visumermächtigung vorliegt»).
Rien ne permet de penser qu’elles leur octroient également la citoyenneté
yougoslave. Au contraire, les renseignements pris auprès de l’Office fédéral
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des réfugiés confirment que les autorités yougoslaves agissent de la sorte
uniquement pour faciliter les voyages de ressortissants de la Republika
Srpska, sans prendre aucun engagement à leur égard. La présente analyse
juridique se limitera donc à examiner les conséquences au regard du droit
international public de l’émission de passeports de complaisance à des fins
de voyage et n’abordera les questions de nationalité que dans la mesure
nécessaire au raisonnement. Le premier volet de l’étude tentera d’esquisser
les effets généraux attribués aux passeports. Dans un deuxième temps, la DDIP
s’attachera à évaluer la portée de ces principes par rapport au cas d’espèce.
Enfin, la DDIP formulera quelques conclusions générales.
Il convient en premier lieu d’essayer de définir ce qu’est un passeport et
quels sont ses effets généralement admis en droit international public. On
trouve de nombreuses tentatives de définition dans la doctrine. De manière
générale, le passeport est conçu comme un document attestant l’identité
et la nationalité de son titulaire. Prenons, par exemple, la définition de E.
Reale qui décrit le passeport comme «un document délivré par les autorités
publiques compétentes, certifiant l’identité et la nationalité de son titulaire
et lui permettant soit de voyager sur le territoire de l’Etat qui le lui a accordé,
soit de se rendre dans un autre Etat[107]», ou encore celle de L. T. Lee qui
considère le passeport comme «an official document acknowledging and
certifying the bearer as a citizen of the issuing state[108]». Il en va de même
pour le droit suisse qui définit le passeport suisse comme «le certificat régulier
de nationalité et d’identité du ressortissant suisse à l’étranger[109]».
Il ressort de ces définitions que l’octroi d’un passeport entraîne au moins
deux conséquences pratiques: il atteste l’identité de son titulaire et établit, en
principe, la nationalité de la personne en question, bien que cette présomption
soit réfragable. En émettant un passeport, l’Etat émetteur reconnaît un lien
d’allégeance entre lui et le titulaire du passeport, avec pour conséquence
une possible intervention des mécanismes de la protection diplomatique
ou consulaire. D’autre part, et il s’agit là d’une conséquence importante,
l’octroi d’un passeport implique l’obligation de l’Etat émetteur de réadmettre le
titulaire sur son territoire à n’importe quel moment[110].
Bien qu’il ne soit pas contesté que la compétence d’émettre des passeports
relève de la souveraineté des Etats, tout comme la définition des conditions
d’octroi de la nationalité[111], il est admis que cette liberté a pour corollaire
que les autres Etats ne sont pas obligés d’en accepter la reconnaissance et les
conséquences individuelles y rattachées[112]. Ainsi, un Etat peut attendre
de bonne foi que le passeport d’un individu délivré par un Etat tiers ait été
obtenu selon des critères ne paraissant pas arbitraires et manifeste un fait
social de rattachement réel ou effectif.
En délivrant des visas à des ressortissants de la Republika Srpska dans des
passeports yougoslaves émis après la conclusion des accords de Dayton,
la Suisse pourrait implicitement donner l’impression qu’elle reconnaît la
souveraineté personnelle de la République fédérative de Yougoslavie sur
les ressortissants serbes de la Republika Srpska, ouvrant par là la voie à un
usage éventuel de la protection diplomatique ou consulaire par la République
fédérative de Yougoslavie. Ce risque est toutefois très limité, dans la mesure
où la Cour internationale de justice a déjà fixé des limites à l’invocabilité de
la protection diplomatique par un Etat au profit d’un ressortissant naturalisé
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en exigeant que la personne en question justifie «d’un lien de rattachement
suffisant mettant en relief une solidarité effective d’existence, d’intérêts et
de sentiments...[113]». Ce raisonnement peut être transposé par analogie à la
protection consulaire[114]. Si la République fédérative de Yougoslavie devait
invoquer la protection diplomatique ou consulaire à l’égard de ressortissants
serbes de la Republika Srpska, titulaires d’un passeport yougoslave et d’un visa
délivré par l’Ambassade de Suisse à Belgrade, la Suisse pourrait légitimement
contester la légitimité de cette intervention au regard du principe de la
«nationalité effective». Accepter le contraire reviendrait à porter «atteinte
à l’intégralité de l’Etat national des individus concernés et ouvrirait la porte à
des pratiques abusives comparables, par exemple, à la pratique d’un pays dont
la loi prescrirait que toutes les personnes appartenant à une certaine ethnie
sont ressortissants de ce pays[115]».
Une autre conséquence liée à l’octroi d’un passeport est celui du retour du
titulaire, par exemple en cas de renvoi ou d’expulsion. En vertu du droit
international public coutumier, tout Etat a l’obligation, vis-à-vis des Etats
tiers, de recueillir ses ressortissants sur son sol national[116]. Comme la
délivrance d’un passeport, bien qu’elle ne soit pas une preuve absolue de
nationalité, permet de présumer la nationalité de son titulaire, l’Etat d’accueil
peut logiquement en déduire le droit de renvoyer des ressortissants vers cet
Etat. En d’autres termes, «die Ausstellung eines Nationalpasses verpflichtet
den ausstellenden Staat zur Rückübernahme des Passinhabers, selbst dann,
wenn dieser die Staatsangehörigkeit des ausstellenden Staates nicht besitzt.
Andererseits ist der Einreisestaat berechtigt, den Passinhaber in den Staat
abzuschieben, der den Nationalpass ausgestellt hat»[117]. Dans le cas d’espèce,
il apparaît que les Yougoslaves se refusent à autoriser le retour de titulaires
de passeports yougoslaves ressortissants de la Republika Srpska. De même,
l’accord de réadmission négocié entre le Conseil fédéral et le gouvernement
fédéral de la République fédérative de Yougoslavie, paraphé le 24 janvier
1997, ne semble pas régler spécifiquement cette question et, toujours selon
l’Office fédéral des réfugiés, ne serait pas applicable à des ressortissants de la
Republika Sprska titulaires de passeports yougoslaves.
L’attitude équivoque des autorités de Belgrade ne saurait être admise par
la Suisse. D’une part, le République fédérative de Yougoslavie délivre des
passeports sans en assumer pleinement les conséquences individuelles et
contrevient, par là-même, aux principes communément admis du droit
international public en matière de passeports et de nationalité. D’autre
part, les accords de Dayton, plus particulièrement la constitution de la
République de Bosnie-Herzégovine, fixent les conditions-cadre du droit de
la nationalité[118] et prévoient que les ressortissants de la Republika Srpska
sont des citoyens de Bosnie-Herzégovine. En ignorant cela, les autorités
yougoslaves nuisent à la réalisation des objectifs des accords de Dayton
et aux intérêts de la République de Bosnie-Herzégovine. En entérinant ce
rattachement factuel de la Republika Srpska à la République fédérative de
Yougoslavie, la Suisse pourrait donner l’impression de s’accommoder de cette
situation abusive.
L’ensemble de cette étude permet de formuler les conclusions suivantes:
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1. La République fédérative de Yougoslavie est en soi libre de fixer les
conditions d’octroi de passeports yougoslaves, pour autant que les critères
choisis ne soient pas arbitraires et ne créent pas de doutes quant à la qualité
de ses titulaires. En octroyant des passeports de complaisance à des fins
de voyage à des ressortissants de la Republika Srpska sans pour autant
les considérer comme citoyens à part entière, la République fédérative
de Yougoslavie agit contrairement au principe de bonne foi. Dans ces
circonstances, un Etat tiers devrait être libre de refuser de reconnaître de
tels documents.
2. La République fédérative de Yougoslavie pourrait théoriquement invoquer
la protection consulaire ou diplomatique à l’égard des ressortissants de la
Republika Srpska en proie à des difficultés en Suisse. Etant donné le lien fictif
établi par le passeport yougoslave en faveur des ressortissants de la Republika
Srpska, un Etat tiers serait en droit de contester la protection diplomatique, et
dans tous les cas, de refuser la protection consulaire.
3. En octroyant des passeports de complaisance, la République fédérative de
Yougoslavie donne la fausse impression qu’elle accepte implicitement que les
titulaires de ces passeports puissent être refoulés vers cet Etat, alors que ce cas
de figure est exclu par les autorités yougoslaves.
4. En acceptant de délivrer des visas dans de tels passeports, la Suisse
favoriserait cette politique du fait accompli sciemment mise en oeuvre par les
autorités de Belgrade et contraire à l’esprit des accords de Dayton, et prendrait
le risque, non négligeable, de nuire à ses relations avec la République de
Bosnie Herzégovine.
[107] Egidio Reale, Le problème des passeports, Recueil des cours de l’Académie
de droit international de la Haye, vol. 50, 1934-IV, p. 92.
[108] Luke T. Lee, Consular Law and Practice, London 1961, p. 175, Oxford 1991.
[109] Art. 1er de l’Ordonnance du 17 juillet 1959 relative aux passeports, (RS
143.2).
[110] Encyclopedia of Public International Law, vol. 8, 1985, rubrique
Passports, p. 428-431, spécialement p. 429; voir aussi B. Sen, A Diplomat’s
Handbook of International Law and Practice, 3e éd. 1988, chapitre XIII,
Passports and Visas, p. 395-401, spécialement 395.
[111] Pour la République fédérative de Yougoslavie (Serbie et Monténégro),
c’est l’art. 17 de la constitution de 1992 qui règle les principes et renvoie à
la législation pour le détail. Une disposition similiaire est contenue dans la
constitution de la république de Bosnie-Herzégovine faisant partie des accords
de Dayton (annexe IV art. I § 7).
[112] Dinh Nguyen Quoc, Droit international public, 5e éd. 1994, § 329b), p. 476.
[113] Cour internationale de justice (CIJ), arrêt du 6 avril 1955 dans l’affaire
Nottebohm, Rec. 1955, p. 23.
[114] Cf. avis de droit du 12 janvier 1995, rédigé par le Jurisconsulte du DFAE,
dans Pratique suisse 1995, Revue suisse de droit international et européen,
4/96, p. 611.
[115] Même avis de droit, p. 611 in fine.
[116] Encyclopedia of Public International Law, vol. 8, 1985, rubrique
Nationality, p. 416-424, spécialement p. 422.
[117] Wörterbuch des Völkerrechts, Bd. II, Passrecht, Berlin 1961, p. 745-748,
spécialement 746.
4

[118] La constitution de Bosnia Herzegovina (accords de Dayton annexe IV
art. I § 7), déclare la citoyenneté de Bosnia Herzegovina pour les ressortissants
des entités serbe et croato-bosniaque. Elle n’admet la double nationalité
qu’à condition qu’un accord bilatéral ait été conclu avec l’Etat en question
et approuvé par l’Assemblée parlementaire de Bosnia Herzegovina. A la
connaissance de la DDIP, tel n’est pas le cas avec la République fédérative
de Yougoslavie.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
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In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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1998
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