ch_vb · JAAC 62.59 · 1997-11-21 · de


JAAC 62.59
Eidgenössischer Datenschutzbeauftragter, 21.
November 1997
Protection des données dans le domaine des assurances sociales. Pièces
internes - pièces externes.
Art. 8 et 9 LPD. Restriction du droit d’accès.
La réglementation relative à la consultation du dossier dans le domaine
des assurances sociales distingue entre pièces internes et externes.
On reconnaît aux pièces externes un caractère de preuve et ils sont
montrés à la personne concernée qui le demande. Les pièces internes
en revanche, qui doivent seulement permettre à l’administration de se
forger une opinion, ne peuvent être consultées par l’assuré. Cependant,
un refus général de la consultation des pièces internes viole la loi sur la
protection des données.
Datenschutz im Sozialversicherungsbereich. Interne Akten - Externe
Akten.
Art. 8 und 9 DSG. Einschränkungen des Auskunftsrechts.
Die Akteneinsichtsordnung im Sozialversicherungsbereich
unterscheidet zwischen internen und externen Akten. Externen
Akten kommt Beweischarakter zu. Sie werden den Betroffenen auf
Anfrage gezeigt. Einsicht in interne Akten hingegen, die nur der
verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen sollen, wird den
Versicherten nicht gewährt. Die generelle Verweigerung der Einsicht in
interne Akten verletzt jedoch das Datenschutzgesetz.
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Protezione dei dati nel settore delle assicurazioni sociali. Atti interni
- atti esterni.
Art. 8 e 9 LPD. Restrizione del diritto d’accesso.
La normativa in materia di esame degli atti nel settore delle
assicurazioni sociali distingue gli atti interni da quelli esterni. Agli
atti esterni viene riconosciuto il carattere probatorio. Essi vengono
mostrati agli interessati su richiesta. Per contro, gli assicurati non
possono consultare gli atti interni, i quali devono servire unicamente
alla formazione dell’opinione interna dell’amministrazione. Il rifiuto
generale dell’esame degli atti interni viola però la legge sulla protezione
dei dati.
1. Ausgangslage
1.1. Mit Datum vom 25. Juli 1998 wurde beim Bundesamt für
Sozialversicherung (BSV) eine Aufsichtsbeschwerde zur Problematik der
internen/externen Akten im Unfallversicherungsbereich eingereicht. Da
die vorliegende Angelegenheit vor allem Fragen des Datenschutzes betrifft,
wurde der Eidgenössische Datenschutzbeauftragte (EDSB) zur Stellungnahme
eingeladen. Im folgenden wird die Antwort des EDSB vom 21. November 1997
in leicht abgeänderter Form wiedergegeben.
1.2. Die Beschwerdeführerin stellte den Antrag, dass eine Unfallversicherung
(Beschwerdegegnerin) anzuweisen sei, das Kreisschreiben des BSV über die
Aktenführung und Akteneinsicht in der obligatorischen Unfallversicherung
vom 1. Juli 1991[3] anzuwenden und ihr das entsprechende Dossier über ihren
verstorbenen Ehemann herauszugeben. Begründet wurde dies vor allem
damit, dass die vorenthaltenen Akten externe Akten und daher - im Sinne des
erwähnten Kreisschreibens - herauszugeben seien.
Die Beschwerdegegnerin hingegen beantragte die Abweisung der
Aufsichtsbeschwerde mit der Begründung, dass es sich um interne Akten
handle, welche nicht zu edieren seien. Zudem habe die Beschwerdeführerin
kein schutzwürdiges Interesse, welches die Einsicht in die Akten ihres
verstorbenen Ehegatten zulassen würde.
Unbestritten ist vorliegend, dass die fraglichen Akten Angaben eines
in den Vereinigten Staaten von Amerika (USA) tätigen Detektivs
enthalten. Die Beschwerdeführerin beauftragte seinerzeit den Detektiv,
Abklärungen über den Unfalltod des in den USA verstorbenen Ehegatten
der Beschwerdeführerin zu machen. Die Leistungspflicht wurde schliesslich
durch die Beschwerdegegnerin vollumfänglich anerkannt.
1.3. Ob und inwiefern Einsicht in die Akten gewährt werden darf, kann
sowohl eine Frage des rechtlichen Gehörs (Akteneinsichtsrecht) als auch
des Persönlichkeitsschutzes (Auskunftsrecht) sein. Das Kreisschreiben über die
Aktenführung und Akteneinsicht in der obligatorischen Unfallversicherung
vom 1. Juli 1991 regelt nur das Akteneinsichtsrecht (vgl. Art. 98 des
Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung [UVG],
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SR 832.20). Das Auskunftsrecht findet seine Konkretisierung in Art. 8 des
Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1). Die
beiden Rechtsbehelfe überschneiden sich dann, wenn eine betroffene Person
Einblick in die sie betreffenden Akten haben will. Für diesen Fall sind auch die
Bestimmungen des Datenschutzgesetzes zwingend einzuhalten. Diesbezüglich
stellt sich die Frage, ob die Unterscheidung zwischen internen (und damit
nicht edierbaren) Akten und externen Akten aus Sicht des Datenschutzes
überhaupt zulässig ist.
Wie im Unfallversicherungsbereich wird auch in der Alters- und
Hinterlassenenversicherung (AHV), der Invalidenversicherung (IV),
der Erwerbsersatzordnung (EO), im Bereich der Ergänzungsleistungen
(EL) und der Familienzulagen in der Landwirtschaft (FL) die Einsicht in
Akten, die ausschliesslich verwaltungsinternen Zwecken dienen, nicht
gewährt (vgl. Ziff. 27 des Kreisschreibens des BSV über die Schweigepflicht
und Akteneinsicht in der AHV/IV/EO/EL/FL vom 1. Oktober 1993[4]). Die
nachfolgenden Ausführungen zum Unfallversicherungsbereich gelten somit
sinngemäss auch für den AHV-,IV-, EO-, EL-, und FL-Bereich.
2. Akteneinsicht im Unfallversicherungsbereich
2.1. Die Aktenführung im Unfallversicherungsbereich bzw. die
Unterscheidung zwischen internen und externen Akten ist im oben (1.2)
erwähnten Kreisschreiben konkretisiert. Gemäss bisheriger Lehre und
Rechtsprechung (vgl. BGE 115 V 303) wird der in Art. 4 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 (BV, SR 101)
garantierte Mindestschutz nicht verletzt, wenn die Einsicht in interne
Akten verweigert wird, da diese nur für den verwaltungsinternen Gebrauch
bestimmt seien und nicht zur Begründung einer Verfügung dienen würden.
Interne Akten sind z. B. Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege
(vgl. Ziff. 6 des Kreisschreibens). Unter externen Akten hingegen verstehe man
alle anderen Akten, denen für die Behandlung des Falles oder im Hinblick
auf die zu erlassende Verfügung Beweischarakter zukomme (z. B. Berichte,
Gutachten, Befunde, Protokolle der Schadeninspektoren gemäss Ziff. 5 des
Kreisschreibens). Zudem sieht das Kreisschreiben vor, dass während der
ganzen Dauer des Verfahrens grundsätzlich immer dieselben Akten als
externe und interne zu bezeichnen sind (vgl. Ziff. 7).
2.2. Tatsächlich ist es in der sozialen Unfallversicherung sehr schwierig
festzustellen, ob Akten irgendwelche Auswirkungen auf den Entscheid
haben oder nicht. Die genaue Abgrenzung zwischen internen und externen
Akten ist nicht nur für die zuständigen Sachbearbeiter, welche in der Regel
für den Erstentscheid verantwortlich sind, sondern auch für juristisch
ausgebildete Mitarbeiter praktisch unmöglich. Falls jedoch die Verwaltung
für die Entscheidfindung bedeutsame Beweisergebnisse nur als interne Akten
bezeichnet und daher die Akteneinsicht für diese Papiere verweigert, verstösst
dies gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs (vg. BGE 115 V 303).
Mögen im Einzelfall interne Akten tatsächlich nicht zur Begründung einer
Verfügung herangezogen werden, so können sie doch bei medizinisch heiklen
Diagnosen, bei denen die Frage der Kausalität sehr umstritten ist (Beispiel
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Schleudertrauma), eine wesentliche Rolle spielen. Bei solch kritischen Fällen
ergibt sich - und nicht zuletzt aufgrund der internen Akten - je nach dem ein
Gesamtbild, was sehr wohl Auswirkungen auf die Verfügung haben kann.
Im weiteren besteht die Gefahr, dass - aufgrund des offenen und nicht
abschliessenden Charakters der internen Akten - eher zu viele Dokumente
als interne Akten bezeichnet werden. Dies dürfte selbst dann der Fall
sein, wenn man den Unfallversicherungsbehörden zugesteht, dass sie sich
um ein faires Verfahren bemühen. Die Erfahrungen des Eidgenössischen
Datenschutzbeauftragten haben gezeigt, dass es sich bei den internen Akten
keineswegs nur um blosse Entwürfe, Notizen und Hilfsbelege handelt, die nur
der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen.
Zudem soll es auch schon vorgekommen sein, dass ursprünglich als intern
bezeichnete Akten zu einem späteren Zeitpunkt im Verfahren als Beweismittel
verwendet wurden, was nicht zulässig wäre (vgl. Ziff. 7 des Kreisschreibens).
Auch hier hätte die Einsicht in die Akten für den Betroffenen von Anfang an
gewährt werden bzw. diese Akten als externe Akten geführt werden müssen.
2.3. Da die versicherte Person in der Regel keine Hinweise auf den Bestand
von entscheidrelevanten, internen Akten hat, hat sie in der Praxis auch keine
Möglichkeit, ihren Anspruch auf rechtliches Gehör durchzusetzen. Denn auf
blosse vage Vermutungen, dass allenfalls «Geheimakten» vorhanden sein
könnten, treten die Gerichte nicht ein (vgl. BGE 115 V 307). Es ist demnach
ohne konkrete Hinweise unmöglich, sich gegen interne Akten, die gegen Art
4 BV verstossen, zu wehren. Jedoch gerade hier liegt die Krux: Aufgrund des
«geheimen» Charakters der internen Akten dürfte es den Versicherten in den
seltensten Fällen gelingen, konkrete Anhaltspunkte zu bekommen.
Man kann sich somit zu Recht fragen, ob die bisherige Praxis der internen und
externen Akten nicht gegen Art. 4 BV verstösst. Selbst wenn man auf diese
Abgrenzung verzichten würde, bestünde für die Verwaltung immer noch die
Möglichkeit, schutzwürdige Geheimhaltungsinteressen einer Einsichtnahme
entgegenzuhalten (vgl. Georg Müller in Kommentar zur Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 [Stand Mai 1995],
Basel/Zürich/Bern, Art. 4, Rz. 109).
2.4. Im vorliegenden Fall geht es auch um die Frage, ob die Dokumente
des amerikanischen Privatdetektivs im Zusammenhang mit dem Tod des
Ehemanns der Beschwerdeführerin als externe oder interne Akten zu
bezeichnen sind.
Entscheidend ist der Zweck der Untersuchungen in den USA. Sollten diese
tatsächlich ergeben haben, dass es sich vorliegend nicht um Selbstmord,
sondern um einen Unfall handelt, sind die entsprechenden Dokumente
zweifellos externe Akten. Die Abklärungen wären dann sehr wohl relevant für
die Entscheidung der Beschwerdegegnerin gewesen (Unfall statt Selbstmord).
Dasselbe dürfte auch dann gelten, wenn die Untersuchungen keine endgültige
Gewissheit betreffend die Todesursache gebracht haben bzw. allenfalls nur
Indizien, die auf einen Unfall schliessen lassen.
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Im übrigen ist es für den Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten schwer
vorstellbar, dass solche Recherchen, die in der Regel sehr kostenintensiv sind,
nur der internen Meinungsbildung dienen und keine Auswirkungen auf die
Verfügung haben sollen.
3. Auskunftsrecht nach Datenschutzgesetz
3.1. Selbst wenn man davon ausginge, dass es sich vorliegend um interne
Akten handeln würde, müsste untersucht werden, ob nicht dennoch das
Auskunftsrecht nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 19. Juni
1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) geltend gemacht werden könnte.
3.2. Das Auskunftsrecht ist das «bedeutendste Institut des
Datenschutzgesetzes» (BBl 1988 II 452). Es ist wirklich «das Herzstück der
ganzen Vorlage über das neue Datenschutzgesetz» (AB 1990 S 140). Jede Person
kann vom Inhaber einer Datensammlung Auskunft darüber verlangen, ob
Daten über sie bearbeitet werden (Art. 8 Abs. 1 DSG). Das Auskunftsrecht bleibt
indessen auf die eigenen Daten der auskunftsberechtigten Person beschränkt.
Gestützt auf Art. 8 Abs. 2 Bst. a DSG muss der Inhaber der Datensammlung
jeder Person alle über sie in der Datensammlung vorhandenen Daten
mitteilen.
«Dem Auskunftsrecht unterliegen die Daten unabhängig davon, ob sie in Text,
Bild, Ton oder in einer sonstigen Form aufgezeichnet sind und ungeachtet der
Art ihrer Speicherung. Der Begriff der Datensammlung ist dabei funktional
zu verstehen: Mit der Anlage einer Datensammlung wird regelmässig ein
bestimmter Zweck verfolgt, z. B. die Beurteilung des Gesundheitszustandes oder
Arbeitsleistung von Personen (vgl. zum Recht auf Einsicht in die Personalakte
den Entscheid des BGer 4c.297/1993v.8.4.1994). Alle Aufzeichnungen, die diesem
Zweck dienen und nach Personen erschliessbar sind, fallen deshalb unter
das Auskunftsrecht. Die speichernde Stelle kann damit das Auskunftsrecht
nicht dadurch unterlaufen, indem sie neben der Datensammlung noch weitere
(z. B. separat aufbewahrte handschriftliche Aufzeichnungen des Vorgesetzten
über die Arbeitsleistung und Person seiner Mitarbeiter) führt. Die Unart,
bestimmte Informationen, die man dem Betroffenen vorenthalten möchte,
separat zu führen, als zu deklarieren und deshalb dem Auskunftsanspruch
als nicht unterliegend zu betrachten, obwohl sie für dessen Beurteilung gleich
massgebend sind wie die Informationen in Datensammlungen, schiebt das Gesetz
damit zutreffenderweise den Riegel» (Alexander Dubach, Kommentar zum
Schweizerischen Datenschutzgesetz [Kommentar DSG], Basel / Frankfurt am
Main 1995, zu Art. 8 Rz. 34).
Die Auskunft hat in der Regel schriftlich, in Form eines Ausdrucks oder einer
Fotokopie sowie grundsätzlich kostenlos zu erfolgen (Art. 8 Abs. 5 Satz 1 DSG).
Die Regelung gemäss Art. 123 Abs. 1 der Verordnung vom 20. Dezember 1982
über die Unfallversicherung (UVV, SR 832.202), wonach die Berechtigten
die Akten nur am Sitz des Versicherers oder bei der regionalen Vertretung
einsehen können, verstösst somit gegen das jüngere DSG, soweit ihre eigenen
Daten betroffen sind. Dies wurde auch vom Bundesgericht (BGer) bestätigt (vgl.
Urteil des BGer 2 A 236 / 1997 vom 26. November 1997).
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3.3. Die Einschränkungsgründe des Auskunftsrechts sind in Art. 9 DSG
abschliessend normiert. Der Inhaber der Datensammlung kann die
Auskunft verweigern, einschränken oder aufschieben, soweit ein formelles
Gesetz es vorsieht oder es wegen überwiegender Interessen eines Dritten
erforderlich ist (Art. 9 Abs. 1 DSG). Ein Bundesorgan kann zudem die Auskunft
verweigern, einschränken oder aufschieben, soweit es wegen überwiegender
öffentlicher Interessen, insbesondere der inneren oder äusseren Sicherheit
der Eidgenossenschaft erforderlich ist oder die Auskunft den Zweck einer
Strafuntersuchung oder eines andern Untersuchungsverfahrens in Frage stellt
(Art. 9 Abs. 2 DSG).
Die erwähnten Einschränkungsgründe sind sehr restriktiv anzuwenden.
Aus Sicht des Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten liegen keine
Einschränkungsgründe im Sinne von Art. 9 Abs. 1 und 2 DSG vor, die eine
generelle Verweigerung der Einsicht in interne Akten - wie sie heute aufgrund
des Kreisschreibens praktiziert wird - zulassen würde. Das Auskunftsrecht
der betroffenen Personen (in der Regel dasjenige der Versicherten) wird
somit verletzt, soweit die vorenthaltenen Akten ihre eigenen Daten betreffen.
Insbesondere ist weder im UVG noch in einem anderen formellen Gesetz
eine Norm enthalten, die das Auskunftsrecht nach DSG einschränkt (vgl.
Art. 9 Abs. 1 Bst. a DSG). Würde man eine das Auskunftsrecht beschränkende
gesetzliche Grundlage schaffen, müsste sie zudem für den jeweiligen Zweck
tatsächlich geeignet und notwendig sein (Grundsatz der Verhältnismässigkeit).
3.4. Die verwehrte Einsicht in interne Akten ist aus Sicht des Datenschutzes
um so bedenklicher, als der offene und nicht abschliessende Charakter der
internen Akten die Verwaltung geradezu einlädt, interne Akten anzulegen,
welche die datenschutzrechtlichen Grundsätze (Verhältnismässigkeit,
Transparenz, Zweckbindung) verletzen.
Die internen Akten sind durchaus mit sogenannten «Memofeldern»
«Bemerkungen» oder «Freitexten» zu vergleichen, deren Umfang und Zweck
nicht klar bestimmt sind. Der Eidgenössische Datenschutzbeauftragte
hat schon mehrmals auf die Widerrechtlichkeit von solchen «Freitexten»
aufmerksam gemacht. Insbesondere subjektive Wertungen in internen Akten
(Beispiel aus der Praxis: abschätzige Bemerkungen eines Dritten über einen
Versicherten) sind höchst fragwürdig und verstossen insbesondere gegen das
Verhältnismässigkeitsprinzip (vgl. Art. 4 Abs. 2 DSG). Jüngstes Beispiel aus
der Praxis ist das Arbeits-Informationssystem AVAM des Bundesamtes für
Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA), heute Bundesamt für Wirtschaft und
Arbeit (BWA), welches unter der Position «Bemerkungen» zum Teil besonders
schützenswerte Daten über Arbeitslose enthielt (Gesundheitsdaten, Daten über
strafrechtliche Massnahmen usw.). Das AVAM sollte eigentlich nur privaten
Personalberatungsbüros zugänglich sein, war aber im September 1997 für
einige Tage frei auf dem Internet abrufbar.
Offensichtlich ist der Begriff der internen Akten für alle Beteiligten unklar.
Dokumente ohne konkrete und abschliessende Umschreibung des Umfangs
und des Zwecks sind für die betroffenen Personen nicht nachvollziehbar
und verstossen somit gegen das Transparenzprinzip nach Art. 4 Abs. 2 DSG.
Zudem ist die Gefahr nicht von der Hand zu weisen, dass interne Akten
aufgrund ihres geheimen Charakters auch für andere Zwecke gebraucht
werden. So wäre es etwa denkbar, dass interne Akten nicht nur in einem
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Versicherten-Dossier enthalten sind, sondern gleichzeitig auch Eingang in
Dossiers von Familienangehörigen finden. Personendaten dürfen jedoch nur
zu dem Zweck bearbeitet werden, der bei der Beschaffung angegeben wurde,
aus den Umständen ersichtlich oder gesetzlich vorgesehen ist (Art. 4 Abs. 3
DSG).
Solche Datenbearbeitungen sind grundsätzlich widerrechtlich. Dies ist um
so gravierender, wenn bei persönlichkeitsverletzenden, internen Akten den
betroffenen Personen die Auskunft verweigert wird. Sogar bei Gewährung des
Auskunftsrechts nach DSG würde es sich in diesem Fall immer noch um eine
krasse Datenschutzverletzung handeln.
3.5. Inwiefern die Beschwerdeführerin berechtigt ist, Einsicht in die Akten
betreffend ihren verstorbenen Ehemann zu erhalten, ist nicht in erster Linie
eine Frage des Persönlichkeitsschutzes. Denn wie die Beschwerdegegnerin
zu Recht ausführt, ist das Auskunftsrecht des verstorbenen Ehemanns nicht
unmittelbar auf die Beschwerdeführerin übergegangen.
Vielmehr gibt Art. 1 Abs. 7 Satz 2 der Verordnung vom 14. Juni 1993 zum
Bundesgesetz über den Datenschutz (VDSG, SR 235.11), wonach nahe
Verwandtschaft sowie Ehe mit der verstorbenen Person ein Interesse an der
Auskunft begründen, die von der Rechtsprechung zu Art. 4 BV entwickelten
Mindestgrundsätze wieder (vgl. EDSB, Kommentar DSG, Kommentar zur VDSG,
S. 542).
Demnach genügt als schutzwürdiges Interesse für die Akteneinsicht bereits
die faktische Betroffenheit. Rechtlich geschützte Interessen sind nicht mehr
erforderlich. Inwiefern welche Verwandte zu welchem Grad Akteneinsicht
haben, kann nicht abschliessend beurteilt werden und hängt von den
Umständen des Einzelfalls ab. Jedoch wird davon ausgegangen, dass das
schutzwürdige Interesse bei Ehegatten, Eltern und direkten Nachfahren
grundsätzlich gegeben ist (vgl. VPB 55.3, S. 30). Dies ist auch der Grund,
weshalb die vorerwähnte Bestimmung Aufnahme in die VDSG fand.
Auch wenn das schutzwürdige Interesse der Akteneinsicht für die
Beschwerdeführerin vorliegend gegeben sein mag, ist noch zu untersuchen,
ob nicht höherwertige Interessen diesem entgegenstehen (vgl. VPB 55.3, S. 33).
Es ist insbesondere zu prüfen, ob überwiegende Interessen von Angehörigen
der verstorbenen Person oder von Dritten vorhanden sind (Art. 1 Abs. 7 Satz 1
VDSG). Über den Umfang der Akteneinsicht im vorliegenden Fall muss also
eine Güterabwägung Aufschluss geben (siehe auch 3. Tätigkeitsbericht EDSB
1995/96, S. 54 oben).
4. Fazit
4.1. Die Praxis im Unfallversicherungsbereich zeigt, dass die Führung von
(nicht edierbaren) internen Akten und externen Akten, welche herausgegeben
werden, oftmals gegen den verfassungsmässigen Grundsatz des rechtlichen
Gehörs verstösst.
4.2. Eine generelle Verweigerung der Einsicht in interne Akten ist mit dem
Grundrecht der persönlichen Freiheit nicht vereinbar. Sie verletzt das im DSG
statuierte Auskunftsrecht.
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4.3. Das Kreisschreiben des BSV über die Aktenführung und Akteneinsicht
in der obligatorischen Unfallversicherung vom 1. Juli 1991 sowie das
Kreisschreiben des BSV über die Schweigepflicht und Akteneinsicht in der
AHV/IV/EO/EL/FL vom 1. Oktober 1993 sind entsprechend anzupassen.
[3] Zu beziehen beim Bundesamt für Sozialversicherung, 3003 Bern.
[4] Zu beziehen bei der Eidgenössischen Drucksachen- und Materialzentrale,
3000 Bern.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 62.59 - Eidgenössischer Datenschutzbeauftragter, 21. November 1997
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1998
Année
Anno
Band
62
Volume
Volume
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Ref. No
150 003 968
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