ch_vb · 85.065 · 1986-12-16 · de


16. Dezember 1986
783
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
#ST# Neunte Sitzung - Neuvième séance
Dienstag, 16. Dezember 1986, Vormittag
Mardi 16 décembre 1986, matin
8.00h
Vorsitz - Présidence: Herr Dobler
Mitteilung - Communication
Präsident: Zum Anlass Ihres heutigen Geburtstages, Frau
Bundesrätin Kopp, haben wir einen Blumenstrauss auf Ihr
Pult stellen zu lassen, um so unseren Glück- und Segens-
wünschen Ausdruck zu geben. Im Namen des Ständerates
wünsche ich Ihnen alles Gute. (Beifall)
#ST# 85.065
Bundesverfassung. Bericht
über die Totalrevision
Constitution fédérale. Rapport sur
la révision totale
Bericht des Bundesrates vom 30. Oktober 1985 (BBI III, 1)
Rapport du Conseil fédéral du 30 octobre 1985 (FF III, 1)
Antrag der Kommission
Mehrheit
Eintreten
Minderheit
(Bürgi, Schmid, Schönenberger, Steiner)
Nichteintreten
Proposition de la commission
Majorité
Entrer en matière
Minorité
(Bürgi, Schmid, Schönenberger, Steiner)
Ne pas entrer en matière
Binder, Berichterstatter: Als Präsident der Kommission
«Totalrevision der Bundesverfassung» schliesse ich mich
den Geburtstagswünschen des Herrn Ratspräsidenten an
Sie, Frau Bundesrätin Kopp, herzlich an.
Wir wissen heute genau, und das ist nicht selbstverständ-
lich, was wir Ihnen schenken können. Sie brauchen heute
keine weiteren Blumen und kein Gold; das haben Sie ohne-
hin, oder werden es heute noch bekommen. Das schönste
Geschenk, das wir Ihnen heute machen können, davon bin
ich überzeugt, ist unser Beschluss, die Bundesverfassung
total zu revidieren. Wenn wir diesen Beschluss fassen, wer-
den Sie sicher einen schönen und glücklichen Tag erleben,
und das wünsche ich Ihnen von Herzen.
Wir sind ins Zeitalter der dritten industriellen Revolution
eingetreten. Ein neuer Technologieschub führt zu gewalti-
gen Veränderungen in Technik, Wissenschaft, Wirtschaft,
Gesellschaft und nicht zuletzt auch in der staatlichen
Gemeinschaft. Der Umdenkungs- und Umsteuerungspro-
zess hat eingesetzt. In einer solchen Zeit des Umbruchs
müssen wir auch an die grossen staatspolitischen Aufgaben
unseres Landes denken. Wir dürfen unseren Geist und
unsere Kraft nicht allzu stark mit politischen Alltagsgeschäf-
ten belasten, sondern wir müssen uns auch die Frage stel-
len, ob denn in dieser neu hereinbrechenden Zeit unser
Kleinstaat Schweiz staatsrechtlich noch richtig verfasst sei.
1. Ein Blick zurück: Vom Staatenbund zum Bundesstaat:
Ignaz Paul Vital Troxler, der als Arzt, Philosoph, Politiker
und Pädagoge den grössten Schweizern des 19. Jahrhun-
derts zuzurechnen ist, gehört zu den Vätern der Grundstruk-
turen der heutigen Bundesverfassung. In der Zeit der Verfas-
sungskämpfe veröffentlichte er in geistvoller und glänzen-
der Dialektik seine Schrift: «Lieber Verderbnis und Heil der
Eidgenossenschaft». Er geisselte in herber Kritik die damali-
gen staatsrechtlichen Schwächen des Staatenbundes und
verlangte eine neue Verfassung für einen eigentlichen Bun-
desstaat, nach dem Vorbild und dem Muster der Vereinigten
Staaten von Nordamerika. Im Jahre 1833 entwarf er eine
Skizze dieser Verfassung, die bereits die entscheidenden
Grundlagen der Eidgenossenschaft von 1848 aufzeichnete.
So sah er zum Beispiel für die Legislative zwei Kammern vor,
die eine als Vertreterin der Nation und die andere als Vertre-
terin der Kantone.
Die heftigen Auseinandersetzungen zwischen Föderalismus
und Zentralismus führten schliesslich, nach dem Sonder-
bundskrieg, zur Bundesverfassung vom Jahre 1848. Der
Altmeister des schweizerischen Bundesstaatsrechtes, Prof.
Dr. Giacometti, schreibt in seinem Bundesstaatsrecht: «Die
Bundesverfassung des Jahres 1848 stellt ein Werk von gros-
ser, politischer Einsicht dar. Die zentralistischen, unitari-
schen Tendenzen und die althergebrachten Ansprüche der
Kantone auf Erhaltung ihrer Existenz sind darin in glückli-
cher Weise ausgeglichen. In dem nach dem amerikanischen
Vorbild eingeführten Zweikammersystem - Nationalrat und
Ständerat-gelang es, die zwei grossen politischen Richtun-
gen, die seit 1832 im Leben des Bundes miteinander rangen,
organisch zu verbinden und sie in den Dienst der nationalen
Sache zu stellen. Die Abgrenzung der Kompetenzen zwi-
schen Bund und Kantonen bot ein zweites Mal den Anlass,
die Kantone durch einen Kompromiss für die Interessen des
Bundes zu gewinnen. Zentralismus und Föderalismus sind
seither lebendige, sich unterstützende Elemente unseres
nationalen Lebens geworden.»
Gemäss der Bundesverfassung von 1848 war die Schweiz
noch eine repräsentative Demokratie. Die gesetzgebende
Gewalt lag praktisch ausschliesslich beim Parlament. Ende
der sechziger Jahre des letzten Jahrhunderts feierte die
neue, demokratische Bewegung in vielen Kantonen grosse
politische Erfolge. Auch im Bund machte sich eine Revi-
sionsbewegung stark und setzte, nach der Verwerfung der
neuen Bundesverfassung von 1872, schliesslich die heute
noch gültige Bundesverfassung vom Jahre 1874 politisch
durch.
Diese neue Verfassung sah wohl das fakultative Gesetzesre-
ferendum, nicht aber die Gesetzesinitiative vor, und die
Einführung der Verfassungsinitiative erfolgte erst im Jahre
1891, also vor nicht einmal hundert Jahren. Seit 1874 hat
keine Totalrevision der Bundesverfassung mehr stattgefun-
den. Die Fortbildung des Verfassungsrechtes fand auf dem
Wege der Partialrevisionen der Bundesverfassung statt. Seit
1874 ist die Bundesverfassung sehr oft und mit immer grös-
serer Hektik geändert worden. So wurden in dieser Zeit 54
neue Artikel in die Bundesverfassung aufgenommen und
63 Artikel geändert oder aufgehoben. Allein in den letzten 20
Jahren fanden über 40 Partialrevisionen der Bundesverfas-
sung statt. Zur Zeit - das scheint mir sehr wichtig zu sein -
sind Partialrevisionen angekündigt, zustande gekommen
oder stehen bereits beim Bundesrat oder beim Parlament in
Beratung, die praktisch die Hälfte aller Verfassungsbestim-
mungen betreffen.
Vor rund 20 Jahren, am 15. und 28. Juni 1966, haben die
beiden Räte einstimmig die Motionen von Ständerat
Obrecht und Nationalrat Dürrenmatt angenommen, wonach
eine Totalrevision der Bundesverfassung an die Hand zu
nehmen sei. Die Motion Dürrenmatt habe ich noch als
junger Nationalrat mitunterzeichnet.
Der geltenden Verfassung von 1874 wurde vor allem vorge-
worfen, sie sei unübersichtlich, unsystematisch, wider-
sprüchlich, kaum lesbar, enthalte völlig nebensächliche und

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überholte Bestimmungen und weise in wichtigen und
wesentlichen Fragen Lücken auf.
2. Auf dem Weg zur Totalrevision der Bundesverfassung:
Im Jahre 1959 verlangte Professor Dr. Max Imboden, Verfas-
ser der aufrüttelnden Schrift über das «helvetische
Malaise», eine Totalrevision der Bundesverfassung, um das
«Notwendige vom Beiläufigen» zu trennen. Er entwarf mit
seinen Studenten eine Bundesverfassung, wie sie sein
könnte.
Gestützt auf die bereits erwähnten und von den eidgenössi-
schen Räten einstimmig angenommenen Motionen Obrecht
und Dürrenmatt setzte der Bundesrat eine Kommission
unter dem Vorsitz von alt Bundesrat Wahlen ein. In den
Jahren 1967 bis 1973 trug diese Kommission Material
zusammen und führte eine breit angelegte Befragung der
Kantone, Parteien, der Wirtschaft, der Hochschulen und
überhaupt al er interessierten Kreise durch.
Der Schlussbericht Wahlen ist ein umfassendes und impo-
nierendes Werk über Möglichkeiten und Grenzen einer Ver-
fassungsrevision. Hier werden die tragenden Fundamente
einer neuen Bundesverfassung aufgezeigt.
In den Jahren 1974 bis 1977 hat die Expertenkommission
unter dem Vorsitz von Bundesrat Furgler, welche aus 46
Mitgliedern aus allen Kreisen der Bevölkerung, der Wissen-
schaft, der Wirtschaft und der Politik bestand, einen Verfas-
sungsentwurf samt Begleitbericht ausgearbeitet, welcher-
was vielfach übersehen wird - auch Minderheitsanträge
enthält. Dieser Verfassungsentwurf, der Grundlage für inter-
essante und spannungsgeladene Auseinandersetzungen
wurde, stellte einen helvetischen Bestseller dar und
erreichte einen Bestellungseingang von rund 250 000 Exem-
plaren, was wohl kaum von einem anderen Produkt der
Eidgenössischen 
Drucksachen- 
und 
Materialzentrale
behauptet werden kann! Aber dieser Verfassungsentwurf,
der auch nach Meinung der Kommission nie tel quel in Kraft
treten sollte, löste in bestimmten Kreisen tiefsitzende Aeng-
ste aus, die bis heute offenbar noch nicht überall überwun-
den sind.
In den Jahren 1978 bis 1979 wurde das Vernehmlassungs-
verfahren durchgeführt. Es gingen 885 Vernehmlassungen
ein. Die überwiegende Mehrheit der Vernehmlasser bekennt
sich zu einer Totalrevision der Bundesverfassung. Mit
jeweils einer Ausnahme treten alle Kantone und alle Parteien
für die Totalrevision ein. Skeptisch ist hingegen die Wirt-
schaft.
In den Jahren 1981 bis 1985 arbeitete das Justiz-und Polizei-
departement im Auftrag des Bundesrates eine Modellstudie
für eine neue Bundesverfassung aus, die der Botschaft vom
6. November 1985 beigeheftet ist. Diese Modellstudie besitzt
- das wurde auch in der Kommission erklärt - keinen ver-
bindlichen Charakter und ist insbesondere kein Entwurf des
Bundesrates für eine neue Bundesverfassung.
Im Verlaufe der letzten Jahre sind sodann weitere Entwürfe
für neue Bundesverfassungen erschienen, so etwa der
Entwurf der Freisinnig-demokratischen Partei der Schweiz
und der Entwurf der Professoren Alfred Kölz und Jörg Paul
Müller.
Mit Bericht über die Totalrevision der Bundesverfassung
vom 30. Oktober 1985, richtig 6. November 1985, gibt der
Bundesrat bekannt, dass er die feste Ueberzeugung vertritt,
die Totalrevision der Bundesverfassung sei einzuleiten.
Nach 20-jährigen Vorarbeiten möchte der Bundesrat hinge-
gen keine «Fahrt ins Blaue» antreten. Er will deshalb den
Willen des Parlamentes kennenlernen. Er schlägt den eidge-
nössischen Räten vor, vom Bericht Kenntnis zu nehmen; zu
beschliessen, dass die Bundesverfassung total zu revidieren
sei; den Bundesrat zu beauftragen, dem Parlament Bot-
schaft und Entwurf zu einer total revidierten Bundesverfas-
sung vorzulegen.
3. Die Arbeiten der ständerätlichen Kommission:
Die aus 15 Mitgliedern bestehende Kommission klärte
zunächst die Möglichkeiten des weiteren Vorgehens ab. Sie
gelangte dabei zu folgenden Ergebnissen:
Der Grundsatzentscheid zur Totalrevision kann in der Form
einer Motion oder in der Form eines einfachen Bundesbe-
schlusses gefasst werden. Die Kommission entschied sich
einstimmig - sofern die Totalrevision überhaupt beschlos-
sen wird-für den einfachen Bundesbeschluss. Der einfache
Bundesbeschluss signalisiert mehr die Bedeutung des
Entscheids als eine blosse Motion. Ferner ist beim einfachen
Bundesbeschluss - im Gegensatz zur Motion - ein Diffe-
renzbereinigungsverfahren zwischen beiden Räten möglich.
Eine zweite Möglichkeit: Die Kommission des Erstrates,
allenfalls eine gemeinsame Kommission beider Räte, erar-
beitet den Entwurf einer total revidierten Bundesverfassung
zuhanden der Bundesversammlung (Analogie zum Gesetz-
gebungsverfahren aufgrund einer parlamentarischen Initia-
tive). Dieses Vorgehen wurde einstimmig abgelehnt. Wenn
die Totalrevision beschlossen wird, soll der Bundesrat den
Entwurf zu einer neuen Bundesverfassung ausarbeiten.
Dritte Möglichkeit: Ein Verfassungsrat- und nicht das Parla-
ment - berät den Verfassungsentwurf zuhanden von Volk
und Ständen (Analogie zum Vorgehen bei den Totalrevisio-
nen der Kantonsverfassungen, z. B. der Kantone Obwalden,
Aargau, Uri, Basel-Landschaft, Solothurn und Jura). Die
Kommission ist mit dem Bundesrat einverstanden, dass
über die Einführung eines Verfassungsrates erst entschie-
den werden soll, wenn der bundesrätliche Verfassungsent-
wurf vorliegt.
Sobald das Parlament im Besitze des Verfassungsentwurfes
ist, können die eidgenössischen Räte oder allenfalls der
Verfassungsrat auch entscheiden, ob stark umstrittene
Neuerungen Volk und Ständen separat vorzulegen seien, ob
sich eine Aufteilung in Sachbereichspakete aufdränge usw.
In der ständerätlichen Kommission bildeten sich über die
zentrale Frage der Totalrevision im Grunde genommen drei
Gruppen:
Die erste Gruppe, die sich im Verlaufe der Beratungen dann
mit der dritten Gruppe zusammenschloss und so zur beacht-
lichen Kommissionsmehrheit wurde, setzte sich aus Anhän-
gern des bundesrätlichen Vorschlages zusammen (Kennt-
nisnahme; Beschluss, die Bundesverfassung sei total zu
revidieren; Auftrag - ohne Rahmenbedingungen - an den
Bundesrat, dem Parlament Botschaft und Entwurf zu einer
total revidierten Bundesverfassung vorzulegen).
Die zweite Gruppe, die bis zum Schluss der Beratungen an
ihrem Standpunkt festhielt und aus vier Kommissionsmit-
gliedern bestand, wollte vom Bericht lediglich Kenntnis neh-
men und dann das sogenannte Unternehmen «Totalrevision
Bundesverfassung» vorbehaltlos abbrechen.
Die dritte Gruppe bekannte sich zu einer sogenannten «mitt-
leren Lösung» (Kenntnisnahme; Beschluss, die Bundesver-
fassung sei total zu revidieren; Konkretisierung des Auftra-
ges an den Bundesrat für den Verfassungsentwurf).
In der Eintretensdebatte blieb unbestritten, dass die gel-
tende Bundesverfassung erhebliche formale und inhaltliche
Mängel aufweist, sowie unvollständig, unübersichtlich,
unsystematisch, teilweise überholt und veraltet, wider-
sprüchlich, sprachlich schwerfällig und schwer verständlich
ist. Verfassungstext und Verfassungwirklichkeit klaffen aus-
einander. Der Bürger, der die Verfassung in die Hand nimmt,
legt sie sehr bald wieder zur Seite, weil sie kaum lesbar ist
und unser Staatswesen in seinen wichtigen Grundstruktu-
ren weder sichtbar noch verständlich macht.
Trotz dieser schwerwiegenden Mängel gab sich die Kom-
missionsmehrheit 
Rechenschaft, dass ein sogenannter
«grosser Wurf» einer neuen Bundesverfassung in der heuti-
gen Zeit politisch kaum realisierbar ist. Deswegen wurde das
Justiz- und Polizeidepartement beauftragt, einen Zusatzbe-
richt über die Möglichkeiten, die Probleme und die Konse-
quenzen einer formalen Totalrevision vorzulegen. Dieser
höchstinteressante Zusatzbericht vom Juli 1986 bildete die
Grundlage für die weiteren Beratungen und Beschlussfas-
sungen der Kommission.
Der Zusatzbericht des Justiz- und Polizeidepartementes vom
Juli 1986 belegt, dass eine formale Totalrevision im engen
Sinne nicht viel bringt und reine Kosmetik wäre. Die mangel-
hafte Systematik der geltenden Bundesverfassung müsste
beibehalten werden. Man könnte die Sprache etwas verbes-
sern, die einzelnen Artikel umstellen und durchnummerie-

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Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
ren sowie einige gegenstandslos gewordene Bestimmungen
aufheben.
Aber diese formale Revision im engen Sinn würde es dem
Verfassungsgesetzgeber nicht einmal erlauben, einen
umfassenden 
Grundrechtskatalog 
und 
staatsleitende
Grundsätze in die neue Bundesverfassung aufzunehmen,
bestehende Lücken zu schliessen, eine klare Kompetenzab-
grenzung zwischen Bund und Kantonen vorzunehmen oder
notwendige Verbesserungen und Anpassungen in der Orga-
nisation des Bundes einzuführen (z. B. Einheitsinitiative).
Die Kommission lehnte deshalb einhellig diese Variante
einer Totalrevision der Bundesverfassung ab.
Nachdem aber die geltende Verfassung unbestritten die in
der Botschaft aufgeführten formalen und materiellen Män-
gel aufweist, suchte die Kommissionsmehrheit einen mittle-
ren Weg zwischen den Vorschlägen des Bundesrates und
dem Abbruch der Bemühungen um eine neue Bundesver-
fassung. Sie orientierte sich dabei - was guter eidgenössi-
scher Tradition entspricht - am Vorbild der Kantone, die im
Verlaufe der letzten Jahre ihre eigenen Verfassungen erfolg-
reich total revidiert haben oder die im Begriffe stehen,
solche Totalrevisionen durchzuführen.
Seit dem Jahre 1958 haben acht Kantone- Genf, Nidwaiden,
Tessin, Obwalden, Aargau, Uri, Basel-Landschaft und Solo-
thurn - ihre Verfassungen total revidiert, mit meistens punk-
tuellen inhaltlichen Neuerungen. In vier Kantonen - in den
Kantonen Glarus, Thurgau, Tessin und Bern-sind Totalrevi-
sionen der Kantonsverfassungen eingeleitet; und der Kan-
ton Jura besitzt seit seiner Neugründung und seiner Auf-
nahme in die Eidgenossenschaft eine vollständig neu konzi-
pierte Verfassung.
Die Kommission war mehrheitlich der Meinung, die Bundes-
verfassung sollte nachgeführt, weiter entwickelt, in Ordnung
gebracht werden. Sie bekannte sich, was in Artikel 3 des
einfachen Bundesbeschlusses formuliert wird, zu einer for-
malen Totalrevision im weiteren Sinne des Wortes. Das
heisst konkret: Die Bundesverfassung soll das ganze gel-
tende geschriebene und ungeschriebene Verfassungsrecht
enthalten und bestehende Lücken schliessen. Die Bundes-
verfassung soll nachgeführt und in Ordnung gebracht wer-
den, so dass Verfassungstext und Verfassungswirklichkeit
gegenseitig wieder übereinstimmen. Die Bundesverfassung
soll das Verfassungsrecht verständlich darstellen, so dass
der Bürger, der die Verfassung in die Hand nimmt, das
sogenannte Koordinatensystem unseres Staatswesens wie-
der mühelos und klar feststellen kann. Die Bundesverfas-
sung soll das Verfassungsrecht systematisch ordnen. Hier
sind bereits grosse Vorarbeiten geleistet worden. Ich könnte
mir vorstellen, dass die neue Bundesverfassung, zum Bei-
spiel wie der Verfassungsentwurf vom Jahre 1977, drei Teile
aufweisen würde: Erster Teil: Grundrechte und staatslei-
tende Grundsätze; zweiter Teil: Bund und Kantone; dritter
Teil: Organisation des Bundes. Die neue Bundesverfassung
soll sodann - das können Sie dem Artikel 3 des Beschlusses
entnehmen - in Dichte und Sprache vereinheitlicht werden.
Hier ist ein Missverständnis auszuräumen. Unsere Formulie-
rung will nicht bewirken, dass alle Verfassungsbestimmun-
gen die gleiche Regelungsdichte aufweisen müssen. Auch
in die neue Bundesverfassung sind sehr wichtige Verfas-
sungsbestimmungen aufzunehmen, die ganz bestimmt eine
grössere Regelungsdichte benötigen als weniger wichtige
Bestimmungen. Hingegen soll die völlige Unausgewogen-
heit einzelner Verfassungsbestimmungen der heutigen Ver-
fassung in Sprache und Dichte beseitigt werden. So enthält
heute zum Beispiel der Artikel 32bis BV über die gebrannten
Wasser im Handbuch der Bundesversammlung rund 56 Zei-
len, während in Artikel 24quinquies BV der Gesetzgebung
über die Atomenergie lediglich 4 Zeilen gewidmet werden.
Die ganze Kulturpolitik des Bundes besitzt - mit Ausnahme
des Denkmalschutzes- meines Erachtens überhaupt keine
verfassungsrechtliche Grundlage.
Die Kommission hat mich ausdrücklich beauftragt und
ermächtigt, hier in diesem Rat die Erklärung abzugeben,
dass der Bundesrat im Entwurf zur neuen Bundesverfas-
sung auch materielle Aenderungen gegenüber dem gelten-
den geschriebenen oder ungeschriebenem Verfassungs-
recht als sogenannte Varianten vorschlagen kann. Dabei soll
jedoch der substantielle Gehalt der geltenden Bundesver-
fassung unangetastet bleiben. Der Föderalismus, der heute
viel unangefochtener ist als vor etwa 20 Jahren bei Einlei-
tung der Revisionsbemühungen, ist wiederum als wichtiges
Strukturprinzip unseres Staatswesens in die neue Bundes-
verfassung aufzunehmen. Der Bund soll im Sinne des gel-
tenden Artikels 3 BV nur dort zuständig sein, wo dies die
Verfassung express/s verbis sagt. Die bisherige Kompetenz-
vermutung zugunsten der Kantone soll also bestehen blei-
ben. Die Volksrechte sind beizubehalten und allenfalls im
Sinne einer Variante als Einzelinitiative auszubauen. Ferner
soll das bisherige Zweikammersystem, das sich seit
Gründung des Bundesstaates bewährt und viel zur inneren
Befriedung des Landes beigetragen hat, integral beibehal-
ten werden.
Im Sinne dieser Richtlinien ist der einfache Bundesbe-
schluss über die Totalrevision der Bundesverfassung formu-
liert worden. Eintreten auf den Bundesbeschluss wurde mit
11 zu 4 Stimmen beschlossen. Eine Kommissionsminder-
heit, bestehend aus den Herren Kollegen Aubert und Jag-
metti, wollte die von mir skizzierten Leitlinien in Artikel 3a
noch detaillierter in den Bundesbeschluss aufnehmen. Ich
werde in der Detailberatung zu diesem Minderheitsantrag
Aubert und Jagmetti Stellung nehmen.
In der Schlussabstimmung stimmte die Kommission dem
einfachen Bundesbeschluss mit 10 zu 4 Stimmen bei einer
Enthaltung zu.
4. Ein totaler Abbruch des Unternehmens «Totalrevision
Bundesverfassung» wäre eine totale Resignation der eidge-
nössischen Räte:
In der Kommission hat niemand bestritten, dass die in der
Botschaft aufgeführten Mängel der geltenden Verfassung
tatsächlich bestehen. Während mehr als 20 Jahren ist mit
einem ungewöhnlichen geistigen und zeitlichen Aufwand an
der Vorbereitung der Totalrevision gearbeitet worden. Dabei
war die Jugend unseres Landes besonders aktiv und mass-
gebend beteiligt. In unzähligen Versammlungen, Jugendver-
anstaltungen, Seminarien an den Universitäten usw. wurde
die Verfassungsrevision besprochen und heftig diskutiert.
Das notwendige Material für eine neue Bundesverfassung
ist im Laufe der vielen Jahre gesammelt und aufbereitet
worden. Die Kommissionsmehrheit möchte die Verantwor-
tung nicht dafür übernehmen, dass wir jetzt unüberlegt,
mutlos und kleingläubig resignieren. Das mit viel Begeiste-
rung und Schwung begonnene Werk soll realistisch vollen-
det werden. Dabei sind wir keine Gipfelstürmer und greifen
nicht nach den Sternen. Wir bleiben nüchtern und wirklich-
keitsnah und möchten in dieser Zeit des geistigen
Umbruchs lediglich das Mögliche tun. Die neue Bundesver-
fassung muss zumindest in drei Bereichen Klarheit schaf-
fen: Im Grundrechtskatalog, im Verhältnis zwischen Bund
und Kantonen und in der Organisation des Bundes.
Die Kommissionsminderheit, bestehend aus vier Mitglie-
dern, möchte hingegen tabula rasa machen und beantragt
Nichteintreten auf den Bundesbeschluss.
Zu den Argumenten der Kommissionsminderheit nehme ich
hier nur kurz Stellung, behalte mir jedoch eine Erwiderung
nach der Begründung des Minderheitsantrages allenfalls
vor.
Die Kommissionsminderheit sagt, unser politischer Apparat
sei heute schon überfordert. Deshalb seien unsere Kräfte auf
wichtigere Aufgaben als auf die Totalrevision der Bundes-
verfassung zu konzentrieren. Ich gebe zu, dass wir wahr-
scheinlich vor einer grossen geistigen und politischen
Wende stehen; aber unsere wichtigsten politischen und
wirtschaftlichen Probleme sind gegenseitig so vernetzt,
dass sie auch nur in gegenseitiger Abstimmung gelöst wer-
den können. Ich denke dabei an Umwelt, Energie und Wirt-
schaft. Gerade in diesen Bereichen drängt sich eine
Gesamtschau auf, weil wir sonst nur «Flickschusterei»
betreiben. Allfällig vorgezogene Teilrevisionen, die notwen-
dig werden können, sind unverändert in den endgültigen
Entwurf für eine neue Verfassung einzubauen.

Constitution 'fédérale. Rapport sur la révision totale
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Die Kommissionsminderheit traut sodann dem Bundesrat
nicht und behauptet, unser Beschluss würde schliesslich in
eine eigentliche materielle Totalrevision der Bundesverfas-
sung ausmünden. Dieses Misstrauen ist unberechtigt. Frau
Bundesrätin Kopp hat in der Kommission ausdrücklich
erklärt, der Bundesrat werde unsere Debatte und jedes
einzelne Votum genau verfolgen und sicher nur einen reali-
tätsbezogenen Verfassungsentwurf ausarbeiten. Schliess-
lich ist das Parlament auch noch da. Gemäss Verfassung
kann das Parlament mit dem Verfassungsentwurf machen,
was es will. Wir können und wollen heute die Freiheit und
den Gestaltungswillen eines zukünftigen Parlamentes in kei-
ner Weise vorbestimmen oder präjudizieren. Vielleicht
herrscht bei der Beratung des Verfassungsentwurfes ein
ganz anderer Zeitgeist und auch mehr Zuversicht gegen-
über einer neuen Bundesverfassung als heute. Es gilt hier
die lateinische Sentenz: tempera mutantur et nos mutamur
in illis.
Die Kommissionsminderheit behauptet, in der Abstimmung
von Volk und Ständen würde eine neue Bundesverfassung
keine Mehrheit finden. Hier bestaune ich geradezu die Weit-
sichtigkeit und die Prophétie der Gegner der Totalrevision.
Wenn wir uns gemäss Vorschlag der Kommissionsmehrheit
an den Grundsatz halten: «In der Beschränkung zeigt sich
der Meister», dann gehen wir genau den Weg, den die
Kantone gegangen sind und deren neue Verfassungen zum
Teil mit grossen Mehrheiten angenommen wurden. Wir
befinden uns in einer Phase des Abwartens, in der auch der
Bürger eher stillesteht, zuschaut, nachdenkt und sich fragt,
wie denn die Zukunft zu gestalten sei. Diese Chance sollten
wir nützen und als Politiker vorangehen.
Damit komme ich zum Schluss. Die Kommissionsmehrheit
tritt für eine «realitätsgebundene Verfassungsrevision» ein,
wie sie vom bekannten Staatsrechtslehrer Prof. Dr. Kurt
Eichenberger in der «NZZ» vom 12. Mai 1986 vorgezeichnet
worden ist. Wir sind bewusst bescheiden. Aber wir sind
nicht mut- und nicht hoffnungslos. Wir möchten nicht für
zukünftige Zeiten handlungsunfähig sein. Wir gehen den
Weg der «politisch praktischen Vernunft». Prof. Dr. Eichen-
berger sagt dazu: «Die Bundesverfassung in Ordnung zu
bringen, ihre Mängelliste abzubauen und sie gegenwarts-
nah zu formen, sie also nachzuführen und aufzubereiten,
das wäre, von Stand des Verfassungsrechtes her betrach-
tet, bereits viel. Es wäre das Mögliche. Und es wäre doch
eine politische Tat, auch wenn sie sich, historisch bewertet,
vielleicht derjenigen von 1872/74 nicht an die Seite zu stellen
vermöchte.»
Ich bitte Sie, der Kommissionsmehrheit zuzustimmen. Ich
danke Ihnen, Frau Bundesrätin Kopp, und allen Mitgliedern
der Kommission, insbesondere den Kollegen Aubert und
Jagmetti, die uns geholfen haben, den einfachen Bundesbe-
schluss sorgfältig zu formulieren. Es wäre meines Erachtens
ein sinnvoller Beitrag an die Siebenhundertjahrfeier unseres
Landes, wenn wir im Jahre 1991 Volk und Ständen eine
neue, 
nachgeführte 
Bundesverfassung 
unterbreiten
könnten.
Bürgi, Sprecher der Minderheit: Als Sprecher der Minderheit
möchte ich mich zunächst vorbehaltlos den Geburtstags-
wünschen für Frau Bundesrätin Kopp anschliessen. Ich
beeile mich indessen beizufügen: Wir haben Frau Bundesrä-
tin Kopp auch ohne totalrevidierte Bundesverfassung gern.
Nun zu meinen eigentlichen Ausführungen. Im Jahre 1965
setzte ich als damaliges Mitglied des Nationalrates meine
Unterschrift unter eine Motion zur Totalrevision der Bundes-
verfassung. Der Grundgedanke der beiden Motionäre
Obrecht und Dürrenmatt war damals einleuchtend: in einer
durch unablässigen wirtschaftlichen Aufschwung gezeich-
neten Zeit eine zündende staatspolitische Idee zu setzen.
Die beiden parlamentarischen Vorstösse lösten in der Folge
eine starke Bewegung in fast allen politischen Kreisen des
Landes aus. Nicht minder deutlich fiel indessen eine starke
Ernüchterung in den siebziger Jahren aus. Dafür gibt es vor
allem zwei Gründe: Zum ersten löste der Entwurf der Exper-
tenkommission Furgler nach seiner Veröffentlichung im
Jahre 1977 starke bis heftige Kritik aus; vor allem wurde ihr
eine zentralistische Grundtendenz und eine Schwächung
der föderalistischen Grundstruktur der Eidgenossenschaft
nachgesagt. Zum zweiten fand Ende der siebziger Jahre ein
einschneidender wirtschaftlicher und gesellschaftlicher
Szenenwechsel statt. Grosse Teile der schweizerischen
Wirtschaft sahen sich mit einer technologischen Herausfor-
derung konfrontiert, die einen permanenten, heute noch
bestehenden Anpassungsdruck geschaffen hat. Zu Beginn
der achtziger Jahre gesellte sich die beunruhigende
Erkenntnis über das Ausmass der bestehenden Umweltge-
fährdung dazu. Sodann musste das Energieproblem als eine
der zentralen Fragen auf die nationale Traktandenliste
gesetzt werden. Schliesslich ist auch die langfristige Siche-
rung des Netzes der sozialen Sicherheit eine anspruchsvolle
Aufgabe unserer Zeit geworden, die keineswegs als gelöst
bezeichnet werden kann.
Die Bewältigung dieses Aufgabenkatalogs beansprucht die
volle Kapazität des bestehenden politischen Apparates. Es
bestehen grossie Zweifel, ob daneben noch genügend
Kapazität für ein so anspruchsvolles Werk wie die Totalrevi-
sion der Bundesverfassung besteht. Diese kritische Betrach-
tung gilt insbesondere auch für die chronische Ueberla-
stung des schweizerischen Milizparlamentes, die vor allem
im Nationalrat kaum tragbare Ausmasse angenommen hat.
Auf jeden Fall sollte ein zeitraubender Sonderaufwand, wie
ihn eine Totalrevision der Bundesverfassung darstellt, eine
faire Chance des Gelingens haben. Lassen Sie mich darüber
mit Ihnen zusammen eine kurze Evaluation vornehmen.
Es sei zunächst anerkannt, dass die Anträge der Kommis-
sionsmehrheit ein höheres Ausmass an Realismus erkennen
lassen, als es 1977 mit dem Bericht der Expertenkommis-
sion der Fall war, indem für die Totalrevision einschrän-
kende Leitplanken gesteckt werden sollen. Das gilt sowohl
für den Kommissionsantrag in Artikel 3 des Beschlusses wie
für den Minderheitsantrag Aubert/Jagmetti. Doch - das
muss ich mit allem Nachdruck unterstreichen - haben sol-
che einschränkende Beschlüsse keinerlei Rechtsverbind-
lichkeit für das einzelne Ratsmitglied. Jedermann kann in
den Beratungen der beiden Räte auf die Vorstellungen des
Entwurfes 1977 oder auf anderes Gedankengut zurückgrei-
fen. Nehmen wir einmal an, diese Kreise vermöchten sich in
den Beratungen nicht durchzusetzen; dann bilden sie die
erste enttäuschte Minderheit, die am Gelingen des Revi-
sionswerkes wenig Interesse mehr hat. Ich wage vorauszu-
sagen, dass sich weitere enttäuschte Minderheiten dazu
gesellen werden. Das steht mit dem Programmpunkt irn
Zusammenhang, welcher darauf hinzielt, die neue Verfas-
sung, ich zitiere hier wörtlich aus dem Antrag der Kommis-
sion: «.... in Dichte und Sprache zu vereinheitlichen.» Kon-
kret bedeutet dies, dass die zum Teil langen Artikel der
jetzigen Verfassung mit Bezug auf Inhalt und Sprache stark
gekürzt werden. Diese detaillierten 
Artikel enthalten
bekanntlich Fixpunkte zuhanden der späteren Gesetzge-
bung. Sie erwiesen sich jeweils als notwendig, um über-
haupt eine Mehrheit in Volk und Ständen zusammenzubrin-
gen. Die Konzentration der Verfassung auf knappe Grund-
sätze stellt deshalb eine hochpolitische und klippenreiche
Rückzugsoperation dar. Das sei anhand von drei konkreten
Artikeln näher dargelegt.
Der Vorsorgeartikel 34quater ist zu Beginn der siebziger
Jahre in anspruchsvoller politischer Situation als Kompro-
miss der Sozialpartner entstanden. Er umfasst im Handbuch
der Bundesversammlung 64 Zeilen, wozu sich noch 23 Zei-
len in den Uebergangsbestimmungen der Verfassung gesel-
len. In der Modellstudie des Justiz- und Polizeidepartemen-
tes - ich muss sie anführen, da sie doch ein Bestandteil der
bundesrätlichen Botschaft darstellt - enthält der Artikel 40
über sozialpolitische Ziele, über AHV, IV und BVG, ganze
acht Zeilen. Sie können sich nun leicht vorstellen - und ich
wende mich hier besonders auch an die Vertreter der Sozial-
politik in diesem Rate-, welches Gerangel in den Beratun-
gen der Kommissionen und des Plenums entsteht, welche
Jalons aus der Verfassung zu entfernen und welche darin zu
belassen sind.

16. Dezember 1986
787
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
Der Strassenbau und dessen Finanzierung ist in den Arti-
keln 36bis und 36ter geordnet, welche im Handbuch der
Bundesversammlung zusammen 49 Zeilen umfassen. Das
Modell des Justiz- und Polizeidepartementes weist über den
ganzen Fragenkomplex in Artikel 36 insgesamt 4 Zeilen auf.
Der jetzige Artikel 36ter über die Verteilung des Treibstoff-
zolles ist dabei erst drei Jahre alt. Er enthält unter anderem
Bestimmungen über die Förderung des öffentlichen Ver-
kehrs und zugunsten von Umweltschutzmassnahmen. Die
Verfechter des öffentlichen Verkehrs und des Umweltschut-
zes werden sich kaum kampflos aus der Verfassung ver-
drängen und auf die Gesetzgebung verweisen lassen.
Grosse Zweifel sind darüber wohl angebracht.
Einen besonderen Fall stellen in der geltenden Verfassung
die Bundesfinanzen dar. In Artikel 43 der Modellverfassung
Justiz- und Polizeidepartement sind diesem zentralen Kapi-
tel eines Bundesstaates 10 Zeilen gewidmet. Der jetzt beste-
hende Artikel 41ter umfasst demgegenüber 57 Zeilen. Dazu
kommen 47 Zeilen in Artikel 8 der Uebergangsbestimmun-
gen der Verfassung, total also 104 Zeilen. Darin ist eine
Befristung der Finanzordnung und sind Höchstsätze der
Bundessteuern enthalten. Das ist mit Bezug auf Verfas-
sungsästhetik gewiss nicht schön, aber von Volk und Stän-
den ausdrücklich so gewollt. Der Verfasser der Zusammen-
fassung der bundesrätlichen Botschaft macht es sich allzu
leicht, wenn er schreibt: «Die Finanzordnung stolpert von
einem Provisorium ins andere.»
Der politische Sinn der heutigen Regelung liegt doch darin,
den Steuerzahlern die Gelegenheit zu verschaffen, ihre
Steuerlast periodisch zu überprüfen. All jenen, die dies im
Rahmen einer Totalrevision ändern möchten, sei schon
heute Glück gewünscht. Sie wenden sich einem der
anspruchvollsten Unterfangen in der schweizerischen Eid-
genossenschaft zu. Das wage ich aufgrund meiner langjäh-
rigen Erfahrung mit der Gestaltung solcher Vorlagen zu
sagen.
Es könnten weitere Artikel genannt werden, deren Verdich-
tung in Sprache und Inhalt gleiche Schwierigkeiten bereitet.
Aus Gründen der Zeitökonomie sei darauf verzichtet.
Entscheidend sind indessen die Schlussfolgerungen für die
Abstimmungskonstellation einer neu gestalteten Bundes-
verfassung. Wie schon dargelegt, sind verletzte Minderhei-
ten unvermeidlich, die sich am Abstimmungstag leicht zu
einer Mehrheit vereinigen werden. Ihnen kommt der Zeit-
geist in der schweizerischen Eidgenossenschaft zugute, der
grossen Würfen abgeneigt ist und dem begrenzten und
überblickbaren Kompromiss den Vorzug gibt. Es ist eine
Illusion zu glauben, dass das Stichwort Totalrevision der
Bundesverfassung die aufrüttelnde Wirkung ausüben wird,
um diese Konstellation grundlegend zu verändern.
Kommissionspräsident Jules Binder und ich bekamen
unlängst an einer Versammlung in St. Gallen einen lebhaf-
ten Eindruck vom brennenden Interesse der Oeffentlichkeit
für die Totalrevision. Der Chefredaktor der «Ostschweiz»,
Marco Volken, selber ein Befürworter der Totalrevision,
schrieb über den Anlass: «Trotz der Qualität der beiden
Referenten» - ich möchte dieses Kompliment vor allem an
Herrn Binder weitergeben -, «mussten die Veranstalter, so
auch die CVP des Kantons St. Gallen, einen übermageren
Aufmarsch des Publikums feststellen.» Deshalb ist es ein Akt
der Realpolitik, sich einzugestehen, dass eine Totalrevision
der Bundesverfassung ein mit zu hohem Risiko ausgestatte-
tes Unternehmen ist. Entscheidend ist die Tatsache, dass die
dringenden Probleme unserer Zeit gelöst werden können,
und dafür genügt das bis anhin angewandte System der
Partialrevisionen vollauf. Partialrevisionen waren ja recht
eigentlich die Garantie dafür, dass die politischen, gesell-
schaftspolitischen und wirtschaftlichen Probleme in diesem
Lande rechtzeitig angepackt werden konnten und können.
Für den Umweltschutz beispielsweise gibt es die Rechts-
grundlage. Es gilt nur, sie jetzt zu verwirklichen. Eine Total-
revision ist dafür nicht notwendig.
Aus all den genannten Gründen bitte ich Sie, dem Nichtein-
tretensantrag der Kommissionsminderheit zuzustimmen.
M. Aubert: A mon tour, je vous engage à voter l'arrêté que la
commission vous propose. Je vous demande donc de décré-
ter la révision totale de la Constitution fédérale et de charger
le Conseil fédéral de faire un projet, dans un cadre que vous
aurez défini d'avance. Ainsi que j'essaierai de le montrer
tout à l'heure, l'entreprise me paraît justifiée pour deux
raisons principales, qui en marquent d'ailleurs les limites.
La vieillesse n'est pas un défaut. Mais la vieillesse, à elle
seule, n'est pas une qualité non plus. D'une vieille Constitu-
tion, il faut donc examiner, sans préjugé, sans mépris, mais
sans nostalgie, si elle est encore en mesure de remplir la
fonction pour laquelle elle a été faite.
Notre Constitution est l'une des plus vieilles du monde. Elle
n'est surpassée en âge que par celles du Canada, de la
Belgique et des Etats-Unis. Mais les Constitutions de la
Belgique et du Canada ont été profondément bouleversées
au cours des quinze dernières années. Quant à celle des
Etats-Unis: on la cite souvent en exemple, on a raison. C'est
une Constitution majestueuse et vénérée. Mais il faut voir
combien elle diffère de la nôtre. Elle est plus courte, trois
fois plus courte. Elle est plus ouverte, c'est-à-dire qu'elle
donne un champ plus large à l'interprétation. La preuve,
c'est qu'en deux cents ans, elle a pu ne subir que dix-sept
révisions partielles. La nôtre en a connu cent dix-sept en un
siècle. Autant dire qu'indépendamment de la dimension des
pays, les deux systèmes de pensée ne sont pas du tout
comparables.
Après l'avoir lue, relue, expliquée, pratiquée, je suis arrivé à
la conviction que la Constitution suisse de 1874 ne répond
plus que très imparfaitement à ce qu'on peut attendre de la
loi fondamentale d'un Etat. Elle garde assurément tout son
intérêt pour l'historien, qui se plaît à montrer, dans la super-
position des styles, les strates de cinq générations. Elle est
devenue très malcommode pour le citoyen, qui pense y
découvrir les règles essentielles sur les libertés, les pouvoirs
et les compétences, et qui ne les y trouve plus.
La Constitution de 1874 souffre, en effet, de deux défauts
majeurs, dont aucun, sans doute, ne peut être entièrement
supprimé, et dont aucun, par conséquent, n'est totalement
rédhibitoire, mais qui, par leur combinaison et leur intensité,
ont atteint au cours des années un degré qui nécessite une
correction. Ces deux défauts sont l'obscurité et la disparité.
C'est d'eux que j'aimerais vous entretenir ici.
Je dis d'abord que la Constitution est obscure. Plusieurs de
ses parties essentielles ne se comprennent tout simplement
plus. Chacun l'admet, quand il est sincère. Mais une vérité,
si reconnue soit-elle, gagne à être illustrée par des exem-
ples. J'en donnerai donc deux, tirés de domaines impor-
tants.
Le premier se rapporte à la liberté économique. Vous con-
naissez le principe qui a été énoncé il y a une cinquantaine
d'années: la liberté économique peut subir des dérogations
quand une disposition spéciale de la Constitution le permet.
Eh bien, les situations sont si compliquées, la pratique si
inconstante, la doctrine si contradictoire, le structurel et le
conjoncturel si mêlés que nous ne sommes plus capables,
aujourd'hui, de définir ce que sont les dérogations, non plus
que de dresser l'inventaire des règles particulières qui les
autorisent.
L'autre exemple vise, généralement, le partage des compé-
tences entre la Confédération et les cantons. Il est devenu
illisible. Je conviens volontiers qu'on n'en pourra jamais
faire un tout à fait bien tranché. Ce genre de problème sera
toujours difficile et les phrases que nous pourrons écrire ne
lui apporteront pas de solution absolument parfaite. Mais le
langage de la Constitution actuelle, avec ses lacunes et ses
redondances, son mélange aléatoire de critères matériels et
formels et de finalités, a produit un véritable gâchis.
Naturellement, la question capitale est de savoir si l'obscu-
rité est, en elle-même, un défaut. C'est vrai qu'on prétend
qu'un jour Bonaparte aurait dit: il faut qu'une Constitution
soit courte et obscure. Mais Bonaparte s'est toujours moqué
des constitutions. Je ne vois pas qu'en cette matière nous le
choisissions pour guide. Ceux donc qui, en Suisse, repre-
nant à leur compte une partie de sa formule, se réjouissent

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
788
16 décembre 1986
que le brouillard enveloppe notre loi fondamentale, ne sont
que des esthètes de fin de siècle ou des cyniques au petit
pied. Voyez-vous, la vérité simple, normale, évidente, c'est
que la Constitution, pour atteindre son but d'ordre, de
justice et de paix, doit être compréhensible. Toute autre
proposition n'est qu'une boutade médiocre. D'ailleurs, à
ceux d'entre vous qui sont adeptes d'un gouvernement
efficace, je rappellerai que l'ombre, dans une Constitution,
loin d'être une vertu, signifie le doute, les arguties, les
querelles d'experts, l'énergie dépensée dans de vaines
controverses.
J'ai parlé de l'obscurité. Je parlerai maintenant de la dispa-
rité, qui est une notion un peu plus complexe. La Constitu-
tion de 1874, cent fois révisée en cent ans, présente une
étrange variété de formes, de genres et de proportions.
Commençons par des exemples de caractère technique.
Certains articles rappellent expressément la nécessité d'une
base légale, d'autres l'ignorent. Certains articles demandent
que les cantons soient consultés dans la préparation des
lois fédérales, d'autres l'oublient. Et ces différences sont
fortuites. Elles tiennent à l'époque où chacun de ces textes a
été rédigé. Elles sont, en quelque sorte, le reflet de modes
littéraires: on écrivait comme ceci en 1910, comme cela en
1930, encore autrement en 1960. Avec le résultat qu'un
même principe, une même procédure, ont un fondement
constitutionnel dans un domaine et n'en ont pas dans un
autre qui lui est tout à fait semblable.
Et encore: si le style seul était disparate. Mais c'est l'épais-
seur des règles qui varie, sans autre explication que de pure
circonstance. Nous avons cinquante lignes sur les boissons
distillées, plus vingt lignes sur les boissons fermentées, plus
encore douze lignes, fort malvenues, sur l'absinthe. En tout
quatre-vingts lignes sur l'alcool. Mais seulement quatre
lignes sur l'atome. Nous avons soixante lignes sur la pré-
voyance sociale, mais seulement six lignes sur l'assurance-
maladie et accidents. Et qu'on ne nous dise pas - j'ai
soupçonné cette idée dans le discours de M. Bürgi - que les
longs paragraphes sont nécessaires pour protéger les can-
tons. Les cantons n'ont pas plus à craindre de l'AVS que de
l'assurance-maladie, la législation fédérale sur les boissons
alcooliques ne les menace pas davantage, et peut-être
moins, que celle sur l'énergie nucléaire.
Il y a pire: si les longs paragraphes n'étaient qu'inutiles. En
réalité, ils sont souvent nuisibles, car leurs rigidités, inégale-
ment placées, poussent au mépris du droit. Par exemple, la
loi sur la prévoyance professionnelle n'a pas pu obéir en
tous points à l'article 34quater, qui était beaucoup trop
exigeant. Nous ne l'avons donc suivi qu'en partie et nous
avons dit: pour le reste, on verra une autre fois. La semaine
dernière, nous avons fait encore mieux, quand nous avons
révisé la loi sur les finances de la Confédération. Nous avons
délégué au Conseil fédéral le pouvoir d'emprunter, contre le
texte formel de l'article 85. La Constitution serait adaptée
plus tard, le Conseil fédéral l'a dit et l'a répété, et le président
Schönenberger avec lui. Nous avons ainsi appris que la
Constitution n'est plus une charte qu'on respecte, mais un
document qu'on adapte. Ce n'est plus la loi qui doit être
accordée à la Constitution, c'est maintenant la Constitution
qui doit être ajustée à la loi.
Et ce n'est pas tout. Si la Constitution est trop détaillée en de
nombreux dOTiaines, il arrive aussi qu'elle tombe dans le
défaut contra re, restant muette quand elle devrait parler.
Elle a consacré quelques grandes libertés. Mais il y en a
d'autres, non moins importantes, qu'elle a oublié de garan-
tir. Il a fallu que le Tribunal fédéral le fît à sa place. De sorte
qu'aujourd'hui une partie essentielle de notre Constitution
s'est égarée dans les rayons de la jurisprudence. Notre
devoir démocratique est de la rapatrier.
Les adversaires de la révision totale nous font, essentielle-
ment, deux objections qui méritent une réponse.
La première consiste à dire qu'une suite de révisions par-
tielles vaut mieux qu'une révision totale, parce qu'elle
ménage la liberté des citoyens. Cette objection, qui s'inspire
d'une certaine manière de pratiquer la démocratie directe,
n'est pas méprisable. Mais il nous semble qu'elle n'est pas
appropriée à notre affaire. La révision partielle est excellente
pour résoudre des problèmes distincts. C'est elle qui nous a
donné le suffrage féminin et le canton du Jura. Mais si c'est
à la disparité de la Constitution que nous voulons porter
remède, il est clair qu'une trentaine de révisions partielles,
loin de la corriger, ne ferait que l'accentuer. Et si c'est
l'obscurité de la Constitution que nous cherchons à dissi-
per, il est évident que nous n'y parviendrons pas tant que
nous n'aurons pas une vue sur l'ensemble de l'ouvrage.
Ceux qui prônent les révisions partielles nous font alors
penser à ces spécialistes de l'architecture qui, pour avoir
trop étudié les chapiteaux, ont oublié la cathédrale. Bien
entendu, si une révision totale devait introduire des nou-
veautés substantielles dans nos institutions, la critique de
nos adversaires prendrait un poids considérable et nous
obligerait à examiner soigneusement les modalités de la
procédure finale, en particulier la question de savoir si la
Constitution révisée doit être soumise au référendum en un
seul bloc ou en plusieurs morceaux.
Cette remarque nous mène à la seconde objection, qui est
de nature tout à fait politique. C'est ce que nous appellerons
l'argument du «dérapage». Certains adversaires nous tien-
nent à peu près ce langage: s'il ne s'agissait que de rendre la
Constitution moins obscure et moins disparate, l'opération
serait acceptable. Mais les imprudents qui l'entreprennent
seront bientôt dépassés. L'annonce d'une révision totale
fera naître toute sorte de revendications, qui engendreront
toute sorte de surenchères, et ce qui aura commencé dans
la sérénité finira dans le désordre. En termes simples: «On
ne sait pas où tout cela nous conduira». J'aimerais ici leur
rappeler que la révision dont nous parlons sera l'affaire de
l'Assemblée fédérale, du Conseil fédéral et, pour finir, du
peuple et des cantons suisses. J'aimerais leur faire observer
qu'à en juger par les décisions qu'ils ont prises depuis
plusieurs années, le Conseil fédéral est modéré, l'Assemblée
fédérale prudente, le corps électoral franchement conserva-
teur. A l'adresse de nos adversaires radicaux et démocrates-
chrétiens, à l'adresse, en particulier, de M. Bürgi, je souli-
gnerai même que leurs partis disposent, dans ce conseil,
d'une majorité confortable. Rien ne peut se faire contre eux.
Rien ne peut se faire sans eux. Si donc vous redoutez un
dérapage, ce sont vos propres forces que vous craignez. Car
c'est vous qui ferez la révision. Enfin, si d'aventure, le peuple
cessait d'être conservateur, si vos partis cessaient d'être
prudents, si un esprit de nouveauté se mettait à souffler sur
la Suisse, la négation anxieuse que vous exprimez aujour-
d'hui ne leur opposerait qu'une fragile barrière.
Les citoyens de ce pays ont le droit d'avoir une Constitution
claire et cohérente. Notre Constitution, qui a bien servi, est
devenue obscure et disparate. Nous vous demandons d'en
décréter la révision totale.
Jagmetti: Sie erinnern sich zum Teil persönlich an den
Schwung, mit dem das Parlament 1965 und 1966 erstmals
an diese Frage herangetreten ist. Wir alle haben an unserem
Ort die Entwicklung miterlebt, an Hochschulen, wo der
Fragebogen Wahlen und dann der Entwurf Furgler disku-
tiert worden sind, in den Parteien unter breiter Beteiligung
vieler an der Diskussion und in manchen anderen Kreisen.
Diesem Schwung scheint Skepsis gefolgt zu sein. So stellt
sich für uns die Frage, ob wir im Zug der Entwicklung
einfach der Skepsis folgen sollen oder ob wir das tun müs-
sen, was wir für richtig halten. Für mich habe ich den
Entscheid getroffen, und ich möchte Sie einladen, sich den
Arbeiten für die Totalrevision anzuschliessen. Bevor ich auf
die Begründung selbst eintrete, erlaube ich mir, einige Hin-
weise auf Bemerkungen zu geben, die von selten der Skepti-
ker stammen.
Die Totalrevision wird uns in der Tat nicht durch tiefgrei-
fende Meinungsverschiedenheiten in der Schweiz aufge-
zwungen, die zu einer völligen Neuorientierung des Staates
führen müssten. Aber wird denn die Schweiz nicht immer als
Willensnation geschildert, die nicht aus dem Herrschaftsbe-
reich irgendeines Machthabers herausgewachsen und nicht
Ausdruck einer kulturellen Einheit ist, sondern auf dem

16. Dezember 1986
789
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
freien Entscheid der Bürger beruht? Diese Bürger waren
sicher nicht nur in früheren Jahrhunderten zu einem sol-
chen Entscheid fähig, sondern sind es auch heute.
Grosse Probleme stellen sich in unserer Zeit, zum Teil sind
es neue, zum Teil bisherige Probleme in veränderter Form.
Das ist auch von den Gegnern der Totalrevision anerkannt
worden. Solche Probleme erfordern nicht nur, aber eben
auch 
rechtsetzende 
Massnahmen. 
Entsprechende
Beschlüsse sind auf der Verfassungsstufe gefasst worden,
manchmal konzentriert in wegweisender Form. In Ergän-
zung dessen, was Herr Aubert gesagt hat, erlaube ich mir,
nur auf die Entwicklung in den Jahren 1971 und 1972
hinzuweisen, als in drei Partialrevisionen ganz grundle-
gende Verfassungsentscheide getroffen worden sind: Die
Einführung des Frauenstimmrechts und damit die volle Ver-
wirklichung der Demokratie, die Anerkennung des Umwelt-
schutzes als Staatsaufgabe und die verfassungsmässige
Verankerung des Drei-Säulen-Prinzips der Alters-, (-unterlas-
senen- und Invalidenvorsorge. Ein Wandel fand also laufend
statt, aber er war bei allem Gewicht der getroffenen
Entscheide sektoriell ausgerichtet und wurde nicht aus
einer Gesamtsicht der Staatsaufgaben und der Staatsorga-
nisation heraus getroffen.
Das Fehlen einer grossen Idee, einer Grundwelle, anerkenne
ich. Vergessen wir aber nicht, dass unsere Gesellschaft
nicht unstrukturiert ist und unser Staat seine Identität nicht
wie im 19. Jahrhundert erst sucht. Die Schweiz hat sich über
die Jahrzehnte hinweg bei aller Verschiedenheit zur Einheit
entwickelt, und die Gesellschaft steht allen Unkenrufen zum
Trotz im Gleichgewicht. Aber müssen wir denn warten, bis
dieses Gleichgewicht gestört ist, um an die Ueberprüfung
unserer Verfassung heranzutreten? Ist zunächst eine Ver-
wirrung der Geister nötig, bevor wir uns an die Grundlagen
unserer Staatsordnung heranmachen? Auch ein stabiler
Staat entwickelt sich fort: Er braucht keine Grundwelle, um
zu neuen Ufern zu gelangen, sondern kann aus eigener Kraft
und gestützt auf die anerkannten Grundsätze seine Verfas-
sung den Herausforderungen der Zeit anpassen. Dazu
besteht nach 112 Jahren und weit über 100 Partialrevisionen
der Verfassung wahrhaft Anlass. Damit komme ich zu den
Gründen für das Eintreten.
Es gilt, Bilanz zu ziehen und die Verfassung daraufhin zu
überprüfen, in welchem Masse sie insgesamt geeignet ist,
Grundlage für einen Staat zu bilden, der bei Bewahrung der
bleibenden Werte die ihm übertragenen, neuen Probleme
bewältigen kann. - Seit dem Beschluss über die Verfassung
von 1874 haben sich die Verhältnisse grundlegend gewan-
delt, wer wüsste es nicht! Damals stand die als zweite
industrielle Revolution bezeichnete Entwicklung der Elek-
trotechnik, des Verbrennungsmotors und der industriellen
Chemie erst bevor. Zu jener Zeit wohnten nur zehn Prozent
der Bevölkerung in Städten und arbeitete ein Drittel der
Beschäftigten in der Landwirtschaft. Mobilität und wirt-
schaftliche Lage der ganzen Bevölkerung waren völlig
anders als heute. Damals herrschten auch ganz andere
soziale Zustände. Wer dazu eine Illustration will, muss gar
nicht unbedingt Romane lesen, es reicht, die Tatbestand-
schilderungen in Bundesgerichtsentscheiden aus der Jahr-
hundertwende nachzuschlagen. - Dass Veränderungen ein-
getreten sind, wird denn auch durchwegs anerkannt. Den
Gegnern der Totalrevision vermag ich aber nicht zu folgen,
wenn sie deswegen die Verfassung in Ruhe lassen wollen.
Herausforderungen rufen nach einer Antwort. Solche sind
immer wieder gut und häufig auch zeitgerecht gegeben
worden. In grösseren Abständen aber drängt sich die Syn-
these auf. Es gilt, die Verfassung einer Gesamtschau zu
unterziehen, die Hauptelemente auf ihre Gültigkeit in unse-
rer Zeit zu überprüfen. Das betrifft die verfassungsmässigen
Rechte der Bürger, die in der Literatur von umstrittener
Tragweite sind. Es gilt für die Aufgabenteilung Bund/Kan-
tone, deren Ueberprüfung, wie wir alle wissen, äusserst
heikel, deswegen aber nicht überflüssig ist. Es trifft auch zu
für die Tätigkeit des Bundes, die laufend zur Diskussion
steht und auch zu Verfassungsänderungen geführt hat. Ich
denke etwa an den Umweltschutzartikel, den eine Kommis-
sion, seinerzeit unter der Leitung von Herrn Aubert, entwik-
kelt hat und der keineswegs, Herr Bürgi, gekürzt werden
muss. Die Gesamtschau muss sich ferner auf die Organisa-
tion sowie die politischen Rechte beziehen, die ausgeprägt
auf die Rechtsetzungsdemokratie ausgerichtet sind und
deren Tauglichkeit in unserer Zeit doch einmal geprüft wer-
den kann, auch beim Bekenntnis zum Bestehenden.
Ausser der Bilanz, die es zu ziehen gilt, muss aber auch die
Lesbarkeit der Verfassung wiederhergestellt werden. Ein-
zelne Bestimmungen in unserm Grundgesetz sind Restpo-
sten aus dem 19. Jahrhundert. Wer es bestreitet, möge ein-
mal die Artikel 62 und 68 lesen und sich dann überlegen, ob
sie heute noch etwas bedeuten. Wir wissen, dass die Verfas-
sung Lücken aufweist; solche bestehen gerade bei den
verfassungsmässigen Rechten, deren Tragweite in ganz
erheblichem Masse ausschliesslich vom Bundesgericht
umschrieben worden ist. Die Systematik ist schwer erkenn-
bar. Man findet die Bestimmungen nicht ohne Mühe, weil
die vielen Partialrevisionen den Aufbau kaum mehr erken-
nen lassen - den Aufbau, der auf der Verfassung von 1848
und den Entwürfen aus der Regenerationszeit beruht. Ver-
fassungen sind aber nicht einfach Lektüre für Juristen oder
Grundlagen für ein staatsrechtliches Seminar. Unsere Bun-
desverfassung sollte den Staatsgedanken wiedergeben und
nicht nur einem Kreis von Eingeweihten, sondern dem Bür-
ger zugänglich sein. Oeffnen wir doch diese sieben Siegel
unserer Verfassung und machen wir den Inhalt unserer
staatsrechtlichen Grundordnung wieder verständlich!
Zur Diskussion steht heute nicht die Frage - das möchte ich
betonen -, ob unser Verfassungsrecht in Ruhe gelassen
oder zur Unruhe geführt werden soll. Zur Diskussion steht,
wer und in welchem Verfahren über die Entwicklung des
Verfassungsrechts entscheidet. Unsere Verfassung ist lau-
fend einer solchen Entwicklung unterzogen, und zwar auf
zwei Wegen, nämlich durch Volk und Stände und die
erwähnte Praxis des Bundesgerichts. Im Verfahren der for-
mellen Verfassungsrevisionstimmen wir laufend über Vorla-
gen ab. Wir haben in den Jahren 1984 und 1985 über nicht
weniger als je 10 Verfassungsvorlagen Volk und Stände
befragt, und 1986 standen - Uno-Abstimmung eingeschlos-
sen - 5 Verfassungvorlagen zur Abstimmung. Man kann das
alles als Beweis der Flexibilität unserer Verfassung betrach-
ten, als Hinweis darauf, dass wir gar keine Totalrevision
brauchen. Aber Hand aufs Herz: Wer von uns ist in der Lage,
diese 25 Verfassungsvorlagen, über die Volk und Stände in
den letzten drei Jahren abgestimmt haben, aufzuzählen?
Und wenn wir es nicht können, wie sollen denn Volk und
Stände den Ueberblick über all das, was geschehen ist (oder
durch negativen Entscheid nicht geschehen ist), wahren?
Verliert der Bürger auf diesem Weg nicht den Ueberblick?
Und geht nicht am Ende seine Gestaltungsfreiheit in der
Fülle der Einzelvorlagen verloren? Damit werden aber auch
die Grundlagen unserer Demokratie angetastet.
Nach 112 Jahren ist es Zeit zur Synthese. Es ist Zeit zum
Ueberlegen, ob das alles noch ein Ganzes bildet. Es gilt
nicht, eine revolutionäre Aenderung vorzunehmen, sondern
auf der Grundlage der bleibenden Werte unserer Verfassung
insgesamt den Anforderungen der Zeit anzupassen.
Ich lade Sie in diesem Sinne ein, auf die Vorlage einzutreten.
M. Meylan: Je n'ai jamais été qu'un modeste artisan du
droit. Je n'ai jamais été un jurisconsulte et ce ne sont pas
mes mérites qui m'ont amené à m'occuper de cette révision
totale depuis vingt ans. Je sais comment je me suis retrouvé
dans cette aventure depuis qu'un jour- il y a déjà bien des
années - le conseiller fédéral Tschudi a rendu visite au
gouvernement neuchâtelois. Il expliquait qu'un jour de 1966
son collègue, M. von Moos, lui a dit: «Je termine mes tra-
vaux en vue de constituer cette commission Wahlen. Mais,
je désire y introduire M. Louis Guisan, conseiller aux Etats,
en tant que Romand. Par conséquent, le deuxième Romand
doit être l'antithèse. Il me faut quelqu'un de jeune, qui ne
soit pas professeur, car nous en avons assez, qui ne soit pas
catholique, parce que nous en avons aussi suffisamment, et
qui soit socialiste de gauche puisque M. Guisan est libéral

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
790
16 décembre 1986
de droite.» M. Tschudi, qui me connaissait par le biais du
comité de notre parti, lui a répondu qu'il avait son affaire et
lui a donné mon nom, au grand étonnement des gens. Ce
n'est donc pas par mérite que j'ai été mêlé à cette longue
aventure. C'est la conséquence des moeurs politiques en
usage dans notre pays. Je le dis en toute modestie et
humilité.
De ces vingt ans d'expérience dans ce domaine, j'aimerais
relever quelques aspects, qui je le répète encore une fois ne
sont pas de haute juridiction ou de science, mais qui sont en
relation avec la politique. Un des souhaits des motionnaires,
MM. Obrecht et Dürrenmatt à l'époque, auquel il faut ajouter
le professeur Imboden malheureusement décédé, mais qui a
joué un rôle décisif dans l'engagement de ce processus,
n'était pas seulement de mettre de l'ordre formel, voire
matériel, dans la Constitution. Ils pensaient, à une période
où la Suisse était riche - comme l'a dit M. Bürgi - mais où
elle s'assoupissait quelque peu, intéresser les citoyens,
notamment les jeunes, au fondement de notre Etat démo-
cratique et libéral. Aujourd'hui, on oublie peut-être un peu,
après toutes ces années passées, que le but des motion-
naires a été en grande partie atteint. Il y a eu de très
nombreuses contributions de la part de citoyens, lorsque le
rapport de la commission Wahlen a été publié. Cela est
indiscutable et incontestable. Les membres de la commis-
sion Wahlen ont été appelés à participer à de très nombreux
séminaires, en particulier au sein de la jeunesse universi-
taire. Ce projet de révision de la Constitution suisse n'a pas
été impopulaire, contrairement à ce que l'on aimerait parfois
nous faire croire dans ce pays.
Deuxième observation. Ce projet a probablement perdu un
peu de son actualité en raison des méthodes de travail des
deux commissions présidées par MM. Wahlen et Purgier et
s'est étalé sur une trop longue période. Nous aurions du
nous imposer un rythme différent. J'ai gardé des contacts
très étroits avec M. Fritz Wahlen jusqu'à sa mort. Chaque
fois que j'allais lui rendre visite, il me répétait que la prési-
dence de cette commission avait été la plus belle qu'il ait
jamais eu, mais qu'il se repentait de ne pas avoir coupé plus
souvent la parole aux membres. Je pense qu'il avait raison. Il
en est allé de même avec la commission Furgler. Mais enfin,
les choses sont là et le travail de base a été accompli. Les
spécialistes ont eu l'occasion de s'exprimer. Maintenant il
faut conclure cette longue histoire et confier à quelques
personnes qualifiées le soin de mettre en oeuvre tout ce qui
a été longuement réfléchi et préparé.
Certaines choses sont impossibles à faire comprendre,
même lorsqu'elles sont justes. Le projet de la commission
Furgler a été très attaqué devant l'opinion publique. Recon-
naissons qu'il n'est pas très populaire, car il a introduit des
notions qui ont suscité la défiance d'une grande partie des
citoyennes et citoyens de notre pays. Que voulez-vous faire
contre elle? Rien! C'est ce que je tire de mon expérience
politique. Je donnerai deux exemples. J'ai essayé à cinq
reprises, depuis bientôt dix ans que j'appartiens au groupe
socialiste de ce Parlement, d'expliquer à mes amis politi-
ques que les impôts directs ne sont pas bons et sociaux et
les impôts indirects mauvais et antisociaux par définition.
J'ai dans ma bibliothèque une brochure rédigée par M. Max
Weber, ancien conseiller fédéral, qui a été une des grandes
figures du Parti socialiste suisse, qui expose noir sur blanc
comment un impôt indirect peut être tout aussi social qu'un
impôt direct. Tout dépend des modalités. J'ai tenté cinq fois
de faire comprendre cela aux socialistes siégeant dans ce
Parlement. Plusieurs l'ont compris, mais la grande majorité,
aujourd'hui encore, persiste à croire qu'un impôt indirect
est nécessairement antisocial. Je ne recommencerai plus
cet exercice. Je finirai mes jours à Berne en sachant qu'un
bon socialiste doit considérer un impôt indirect comme
antisocial.
Dans mon canton, au début de la crise économique, il m'est
arrivé une autre aventure. J'ai eu beaucoup de travail à
préparer les lois sur la promotion économique et à trouver
les voies et les moyens pour les soumettre au Grand Conseil,
de manière à refaire ce canton gravement atteint. Un jour où
j'étais un peu fatigué, j'ai dit devant le Grand Conseil à
propos d'économie: «Ce qui doit mourir mourra.» Cela était
tout à fait juste, la suite l'a démontré. J'avais raison sur le
fond. Mais, durant des années, on m'a resservi cette phrase
en disant: «On paie quelqu'un pour être chef du départe-
ment de l'économie publique et c'est tout ce qu'il trouve à
dire.» Or, il est faut de prétendre que je me suis borné à cela,
car j'ai tout de même été à l'origine de quelques lois de
promotion économique qui sont actuellement exécutées.
Cette phrase a traîné si longtemps derrière moi, que je me
souviens avoir convenu que j'aurais dû m'exprimer différem-
ment.
Je cite ces exemples pour vous montrer que nous sommes
dans la même situation face à deux dispositions du projet de
la commission Furgler qui ont fait grand bruit.
On a été scandalisé, notamment en Suisse romande, que
l'on ose parler «d'Etat suisse». C'est-a-t-on dit- la suppres-
sion du fédéralisme. Lors des travaux de notre commission,
M. Schaffter a bien voulu reconnaître que tel n'était pas le
cas. Mais, il a dit: «Les gens n'ont plus le goût de le dire
comme cela et nous, fédéralistes, ne voulons pas que l'on
parle d'Etat suisse. Parlons de Confédération». Je veux
quand même souligner que c'est par pur goût du compro-
mis helvétique que je fais cette concession, car l'Etat suisse
existe. Notre Confédération n'est pas une confédération
d'Etats, comme avant 1848, elle est un Etatfédératif. Il y a un
Etat fédéral et des Etats cantonaux. C'est peut-être scanda-
leux de le dire, mais c'est tout de même ainsi et il faut
l'affirmer.
L'autre aspect qui a fait bondir du projet de Constitution de
la commission Furgler, c'est l'idée de remplacer l'article 3
de la Constitution par les articles 48 et suivants du projet,
qui attribuent des responsabilités principales, selon les
domaines, soit à la Confédération, soit aux cantons. On a
dit: «Horreur, damnation, on voit bien que M. Furgler est un
centralisateur et qu'il veut détruire les pouvoirs des can-
tons». Relisez ce projet de Constitution et vous verrez que
cette répartition de responsabilités principales ou secon-
daires entre Confédération et cantons existe déjà actuelle-
ment dans l'application de notre législation. Il n'innove pas
en cette matière et ne fait que constater ce qui existe et
mettre en ordre sur le plan juridique la pratique en vigueur
issue de votre volonté de législateur fédéral. Certes, ils ne le
veulent peut-être pas, mais les faits sont là.
Après avoir parlé de l'historique de ce projet, qui est un peu
le présent, puisque les travaux ont été basés sur lui, j'en
viens maintenant à trois remarques sur l'avenir. Au cours de
ma réflexion, moi qui ne suis pas un savant, je me suis
personnellement enrichi. J'ai constaté que, dans ces
matières, le fond était inséparable de la forme. Je ne le
savais pas et je l'ai appris. Aujourd'hui, nous devrions tous
savoir que l'on ne peut pas dire: «Nous faisons une révision
formelle ou matérielle de la Constitution». Cela n'est pas
possible. Si vous touchez - à ce propos je donne raison à
M. Bürgi - à la forme, vous touchez également au fond, dans
une mesure plus ou moins grande. On ne peut pas séparer
l'une de l'autre. Nous venons d'en faire l'expérience avec
une loi (l'harmonisation fiscale) où nous avons constaté -
d'autres collègues que moi l'ont dit ici - que la disposition
constitutionnelle nous obligeant à engager une révision
purement formelle était inapplicable. Nous n'avons donc
pas pu discuter de l'harmonisation fiscale sans toucher au
fond. Par conséquent, à propos de la Constitution, nous
devons aussi être conscients que nous ne pouvons pas
dissocier le fond de la forme. Si notre conseil décide de
suivre MM. Aubert et Jagmetti et de garder comme principe
fondamental la répartition des compétences entre Confédé-
ration et cantons, telle qu'elle existe aujourd'hui, passons
par là s'il le faut, mais cela sous-entendrait que l'opération
est condamnée à réussir. A ce propos, je souhaite bien du
plaisir à Mme Kopp, car plus les paquets avancent, plus les
résistances s'accroissent. Admettre dans une nouvelle
Constitution le même principe que celui appliqué aujour-
d'hui en matière de répartition des tâches, sans avoir simul-
tanément réussi la remise à jour des compétences respec-

16. Dezember 1986
791
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
tives de la Confédération et des cantons, c'est arriver à
quelque chose de totalement artificiel. J'en ai acquis per-
sonnellement la conviction.
Je ne sais pas du tout ce que décidera notre Chambre, ni le
Conseil national, mais en tout état de cause, pour des
raisons déjà exposées, même si notre génération politique
devait renvoyer cette étude dans un tiroir et le fermer à clef,
la révision de la Constitution se fera tout de même une fois.
Certains éléments dépendent de notre volonté et d'autres
sont indépendants. Il est impossible d'éviter à longue
échéance une remise en ordre de notre Constitution dans
laquelle on fera la part de ce qui est constitutionnel et de ce
qui revient au législateur. Qu'on le veuille ou non aujour-
d'hui dans ce Parlement, cette tâche s'accomplira. De même
qu'en 1848 la Constitution a pu être rédigée rapidement à un
moment où on en avait besoin, parce que des années durant
elle avait été préparée en vain et dans le scepticisme géné-
ral, tous les travaux que nous avons entrepris depuis long-
temps - j'en ai la conviction - ne seront pas inutiles. Si j'ai le
bonheur de vivre normalement, selon la durée habituelle
d'une vie, je suis de ceux qui verront la nouvelle Constitution
fédérale.
Frau Meier Josi: Weit über 200 Verfassungsentwürfe gab es
zwischen der französischen Revolution und 1848 in unse-
rem Land. Was schliesslich 1847 nach kriegerischen Ereig-
nissen innert kurzen Wochen zu einer neuen Verfassung
wurde, beruhte im wesentlichen auf jahrzehntelangen Vor-
bereitungen, besonders aber auf dem Entwurf des «Asylan-
ten» Rossi aus Italien (von 1832), der 16 Jahre lang in den
Schubladen geruht hatte. Der Luzerner Troxler,' welcher
1833 das Zweikammersystem stark propagierte, war eben-
falls kein willkommener Prophet im eigenen Land.
Schon unsere Verfassungsgeschichte erlaubt daher den
Schluss, dass neue Verfassungen bei uns sehr lange erdau-
ert werden müssen. Erdauern gehört ohnehin zu den politi-
schen Wesenszügen der Eidgenossenschaft. In einem Land,
wo es vom ersten Vorstoss für einen Umweltartikel bis zur
Verabschiedung des betreffenden Gesetzes rund 20 Jahre
braucht, ist eine Verfassungstotalrevision angesichts unse-
res Milizsystems auch kein eintägiges Heu. Es wäre übri-
gens falsch anzunehmen, dass in der Schweiz seit 20 Jahren
ununterbrochen an einer Totalrevision gearbeitet wird. Viel-
mehr haben die Arbeitsgruppe Wahlen und die Kommission
Purgier je über relativ kurze Perioden Thesen und einen
Entwurf erarbeitet. Die Zwischenzeiten dienten dazu, Ver-
nehmlassungen einzuholen, die übrigens ein erstaunlich
positives Echo seitens der Kantone, Parteien, Wissenschaft
und Sozialpartner ergaben.
Lassen Sie mich die drei folgenden Sätze lesen: «Ich darf
mich nach Alter, politischer Erfahrung und verbliebenem
Temperament eher zur besonnenen Generation zählen. Ich
teile mit dieser Altersstufe auch die Erkenntnis, dass über
dem sorgsamen Bewahren des Ueberkommenen oft mehr
Gnade liegt als über dem stürmischen Umwerfen aller
Werte. Mein Entschluss wurde gefasst in Ernst und Verant-
wortungsgefühl und gestützt auf die Erfahrung in 20 Jahren
parlamentarischer Mitarbeit im Bunde.» Diese Sätze sprach
Ständerat Obrecht anlässlich seiner Motionsbegründung für
eine Totalrevision der Verfassung aus. Das Anliegen kommt
also nicht aus einer revolutionären Küche.
Ich kann diese Sätze auch zu meinem persönlichen
Bekenntnis machen, wenn ich mich heute vorbehaltlos hin-
ter die Weiterführung des Unternehmens Totalrevision
stelle. Denn inzwischen habe ich selbst 20 Jahre lang Erfah-
rungen zu diesem Thema gesammelt, seitdem ich 1967
zusammen mit Kollege Meylan in die Arbeitgruppe Wahlen
kam, weil der Bundesrat auch Frauen in diesen Prozess
einbeziehen wollte.
Sich mit einer Verfassung beschäftigen bedeutet, über
Staatsgrundlagen nachdenken. Es lässt uns nach dem
Wesentlichen in diesem Staat suchen. Das Wesentliche ist
aber im Dickicht der quinquies-, sexties-, septies-, octies-
und novies-Artikel oft nur noch schwer zu erkennen. Was
soll ein Normalbürger nur schon mit solchen Kreuzworträts-
elzahlen anfangen? Was ist das für ein Staat, der seine
Finanzgrundlage seit Beginn von einem Provisorium zum
ändern wackeln lässt? Was hat denn eine Enzianwurzel oder
die «fée verte» neben der Vereinsfreiheit, was haben fünf
Franken Spieleinsatz im Kasino neben der Gewissensfrei-
heit, was haben zwei Liter Branntwein neben der Behaup-
tung der Unabhängigkeit des Vaterlandes zu suchen?
Grundfreiheiten und Verordnungstexte sind in der gelten-
den Verfassung längst wie Kraut und Rüben unentwirrbar
durcheinander geraten. Haben Sie schon versucht, Ihren
Kindern zu erklären, wie sich die Sportförderung zum auf-
rechtstehenden Schuldner verhält? Das Wildgewächs hat
nicht nur im Text von Artikel 32bis BV Eingang gehalten, es
erdrückt bald das ganze Verfassungsgebäude. Bald werden
nur noch Parlamentarier und Advokaten wissen, ob es darin
noch begehbare Verbindungswege gibt. Wir müssen uns
bald vorkommen wie die Priester der Pharaonen; sie besas-
sen die Macht, weil sie allein wussten, wie man eine Sonnen-
finsternis vorausberechnet.
Wer behauptet, unsere Verfassung sei das getreue Spiegel-
bild unserer gewachsenen Staats- und ordnungspolitischen
Wirklichkeit und deshalb unantastbar, der irrt sich übrigens
gewaltig. Neben der Verfassung gibt es noch und noch
Recht der gleichen Stufe, das gar nicht darin enthalten oder
daraus ersichtlich ist, man denke nur etwa an die Entwick-
lung von Verfassungsrecht durch das Bundesgericht. Was
Wunder, schliesslich wurde die heutige Verfassung in einer
Zeit gschaffen, als man noch mit der Kerze und nicht mit
dem Laserstrahl hantierte, als man mit der Kutsche und
nicht mit der Rakete grosse Strecken überwand. Was inzwi-
schen an Problemen auftauchte, brauchte notgedrungen
neuen Verfassungsraum. Wir haben dafür neben dem alten
Palast Baracke um Baracke aufgerichtet. Es ist an der Zeit,
das Fundament so zu verstärken, dass es die neuen Lasten
auch tragen kann.
Heute sind bekanntlich ein Grossteil aller Bestimmungen
revisionsträchtig. Die drängenden langfristigen Zukunfts-
probleme scheinen in der Verfassung kaum deutlich auf,
ebensowenig wie etwa unsere Stellung in der Völkergemein-
schaft. Was erstaunt es, dass der Bürger sich je länger je
weniger an dieser Verfassung orientiert! Sie ist in der Tat für
ihn unlesbar geworden. Das mindeste, was geschehen
sollte: sie müsste wieder lesbar gemacht werden. Der Bür-
ger muss sein Land und sich selbst wieder darin erkennen
können. Was Verfassung ist, sollte darin zu finden sein, und
was nicht Verfassung ist, sollte daraus verschwinden, damit
für Wichtiges und Neues Platz geschaffen wird. In diesem
Sinne hat sich die vorberatende Kommission auf den Weg
und das Ziel einer nachführenden, aber werterhaltenden
Ueberarbeitung der bestehenden Verfassung geeinigt nach
dem Motto: «Was du ererbt von deinen Vätern, erwirb es, um
es zu besitzen.»
Die Zeit, die wir für eine Totalrevision aufwenden werden,
wird sich jedenfalls lohnen. Die bisherigen Vorarbeiten
haben sich auch gelohnt. In der Kommission wies ich leise
schmunzelnd darauf hin, dass zahlreiche der von den Kom-
missionen Wahlen und Furgler erarbeiteten Vorschläge
inzwischen längst Verfassungs- und Gesetzesrecht gewor-
den sind. Ich erinnere an das Frauenstimmrecht und die
Untersuchungen zur Aufhebung der Ausnahmeartikel. Der
Bericht Wahlen verhalf beiden Anliegen zu schnellerem
Durchbruch. Ich erinnere an den Gleichberechtigungsarti-
kel, der wörtlich entnommen wurde. Eine Reihe weiterer
teils verwirklichter Vorstösse greifen auf die Vorschläge der
Expertenkommission Furgler zurück, so zum Beispiel zur
Aenderung im Bestand des Gebiets der Kantone, zur Ein-
heitsinitiative, zur Offenlegung der Interessenbindungen,
zur Mitwirkung des Parlaments bei der politischen Planung
oder zum Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit. Nicht
wenige unter uns haben sich bei der Formulierung von
Vorstössen dieses «Nachschlagewerkes» bedient.
Denen, die eine Totalrevision ablehnen, weil sie meinen, der
Apparat werde überlastet, möchte ich erwidern, dass viel-
mehr der Apparat zusammenbrechen wird, wenn wir uns die
Zeit für grundsätzliche Ueberlegungen nicht endlich neh-

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
792
16 décembre 1986
men und gönnen. Die Besinnung auf Wesentliches hat sich
noch immer gelohnt. Wer sich die Müsse nimmt, über unse-
ren freiheitlich-demokratischen und föderalistischen, aber
auch sozialen Rechtsstaat nachzudenken, Sinn und Zweck
der Staatstätigkeit kritisch zu durchleuchten, dem fallen
nachher Sachentscheide bedeutend leichter. Dieses Nach-
denken lohnt sich deshalb nicht nur, es tut heute vielmehr
not. Lassen Sie uns daher ja sagen zum Beschlussesent-
wurf, der uns zu einer entschlackten, für den Normalbürger
wieder lesbaren und verständlichen Verfassung führen wird.
Piller: Im letzten Magazin «Politik und Wirtschaft» stand mit
Blick auf die «CH91» zu lesen: «Weh dir, Helvetia, Ideen
sind keine da.» Und im gleichen Heft schreibt dann der
Schriftsteller Muschg: «Das sinnvollste Geschenk, das sich
die Schweiz zu ihrem Geburtstag machen könnte, bleibt für
mich immer noch eine Totalrevision der Bundesverfassung
als Beweis unserer Gestaltungsfähigkeit in eigener Sache.»
In meiner Partei habe ich mich immer positiv zu einer
Totalrevision der geltenden Verfassung geäussert, und ich
habe viele Erwartungen in die Arbeiten der Expertenkom-
mission Fugler gesteckt. Den damals vorgelegten Entwurf
konnten wir grundsätzlich gutheissen, und es war auch sehr
erfreulich zu sehen, wie das breit angelegte Vernehmlas-
sungsverfahren, die Diskussion in Verbänden, Vereinen und
Schulen positive Echos auslösten. Man hätte sagen können.
«Wohl dir, Heivetia, Ideen sind viele da.» Leider folgte aus
unverständlichen Gründen ein Auslaufen dieser Grundwelle
insbesondere bei den politisch Verantwortlichen, und heute
verspürt man kaum mehr einen echten und starken politi-
schen Willen, dieses Werk zu verwirklichen. Keine Bundes-
ratspartei hat sich bereits klar dahingehend geäussert, die
ganze Uebung abzubrechen, und in der ständerätlichen
Kommission war auch nicht mehr besonders viel von einer
echten volonté politique zu verspüren. Der Bundesrat soll,
wenn überhaupt, einen sehr eng abgegrenzten Spielraum
zur Ausarbeitung eines Verfassungstextes eingeräumt er-
halten.
Wenn ich heute trotz der engen Grenzen, der engen Leit-
planken, die die Kommissionsmehrheit dem Bundesrat set-
zen will, für Eintreten bin, dann deshalb, weil ich nicht
möchte, dass die Arbeiten abgebrochen werden. Ich ver-
binde allerdings mein Ja mit der Hoffnung, dass die optimi-
stischen politischen Kräfte im Laufe der nächsten Jahre in
unserem Staate wieder wachsen und dass dann ein besse-
res Resultat aus den Beratungen fliessen wird, ein Resultat,
das den Namen «Totalrevision» verdient. Für mich gibt es
verschiedene Gründe, warum ich eine Totalrevision für vor-
dringlich einstufe. Ich möchte dazu kurz einige Ausführun-
gen machen.
Für den Durchschnittsbürger dieses Staates- nicht alle sind
Juristen - sollte die Verfassung lesbar sein, das heisst, sie
sollte übersichtlich aufgebaut, in einer einfachen Sprache
abgefasst und den Problemen unserer Zeit angepasst sein.
Sie sollte einerseits die Rechte und Pflichten eines jeden
klar festhalten und das Zusammenwirken von Bund und
Kantonen in unserer modernen Gesellschaft mit den vielfäl-
tigen neuen Herausforderungen festlegen. Unsere Verfas-
sung stammt aus dem letzten Jahrhundert, wurde mit einer
Vielzahl von Zusätzen angereichert und ist wohl nur noch
von Spezialisten echt lesbar. Aufbauend auf dieser Verfas-
sung verabschiedeten und verabschieden wir eine Unzahl
von Gesetzen, die ihrerseits wiederum eine gewaltige Flut
von kantonalen Gesetzen und bundesrätlichen wie kantona-
len Verordnungen auslösen.
Uebertriebene Staatstätigkeit, zu grosse Regelungsdichte
und viele andere Schlagwörter wurden in den letzten Jahren
geprägt, die eigentlich die Folge eines für die meisten Bür-
gerinnen und Bürger undurchsichtig gewordenen Geset-
zesdschungels sind. Wieviele parlamentarische und verwal-
tungsseitige Arbeit muss aufgewendet werden, um soge-
nannte Gesetzeslücken trotzdem noch zu schliessen, Lük-
ken, die immer wieder von schlauen Gesetzesgelehrten her-
ausgefunden werden. Manchmal kommt mir unser umfang-
reiches und kaum mehr überblickbares Gesetzeswerk vor
wie ein riesiger, komplizierter Legokasten, mit dem nur noch
die Juristen zu spielen vermögen. Dabei kommen doch in
der Regel die Menschen immer noch mit einem Kopf auf die
Welt und nicht mit einem Gesetzbuch. In diesen Köpfen
wächst dann normalerweise mit der Zeit auch der soge-
nannte gesunde Menschenverstand, der eigentlich viele
Paragraphen zu ersetzen vermöchte. Eine neue, für alle
Bürgerinnen und Bürger dieses Staates gut lesbare Verfas-
sung, mit der anschliessenden Aufforstung unseres Geset-
zes- und Verordnungswaldes würde sicher wesentlich dazu
beitragen, der gegenwärtigen zweifellos vorhandenen
Staatsverdrossenheit entgegenzuwirken.
Der Bürger sollte meines Erachtens ohne ständige Betreu-
ung durch Juristen den Staatsapparat, die Institutionen,
anrufen und mit den Gesetzen und Verordnungen arbeiten
können. Diese Widerlesbarmachung unserer Verfassung
und der darauf aufbauenden Gesetzgebung ist nur ein
Grund für die Bejahung der Totalrevision. Es gibt noch
einen weiteren, ebenso bedeutungsvollen Grund.
Kürzlich las ich, dass in einer der neuesten Bibelübersetzun-
gen der Spruch Salomos, 29. Kapitel, 18. Vers: «Wenn es an
Offenbarung fehlt, verwildert das Volk, aber wohl dem, der
das Gesetz beachtet», wie folgt neu formuliert wurde: «Ein
Volk ohne Vision geht zugrunde; wohl dem, der das Gesetz
hält.»
Vision und Gesetz treten in dieser Uebersetzung nicht als
Gegensätze auf. Es stehen nicht auf der einen Seite die
visionären Träumer und auf der anderen Seite jene, die die
reale Machbarkeit repräsentieren. Im Gegenteil. Hier wird
gesagt, wenn wir glauben, ohne Visionen leben zu können,
um dauernd einem Pragmatismus das Wort zu reden, dann
ist es um unsere Zukunft schlecht bestellt.
Unser Land, unser Staat und unsere Welt brauchen Visio-
nen, und dies sollte sich auch in der Totalrevision unserer
Verfassung niederschlagen. Darum mehr Visionen und
weniger Pragmatismus! Die Menschheit im allgemeinen und
unser Land im speziellen haben immer wieder grosse politi-
sche und gesellschaftliche Umwälzungen erlebt und mei-
stens auch überlebt. Denken wir an die gewaltigen Umwäl-
zungen, hervorgerufen durch die französische Revolution,
die letztlich unserem Lande auch die heute noch geltende
Verfassung brachte. Diese Zeit war für unser Land und das
damalige Volk sehr, sehr schmerzhaft. Doch Ideen und
Kräfte waren vorhanden, um einen modernen Bundesstaat
zu schaffen. Es brauchte dazu sicher auch Visionen.
Die Industrialisierung und die Entwicklung unseres Landes
vom Agrarstaat zum modernen Industrie- und Sozialstaat
verlief ebenfalls nicht schmerzlos und nicht ohne Not und
Elend. Denken wir an die Notwendigkeit der Fabrikgesetze,
des Verbots für Kinderarbeit, an die Probleme, die zum
Generalstreik führten usw. Heute, an der Schwelle des drit-
ten Jahrtausends, sehen wir uns neuen, gewaltigen Proble-
men ausgesetzt, die es zu lösen gilt, in unserem Lande, in
Europa und weltweit.
Die Erfindung des Transistors und die darauffolgende
Entwicklung des Mikroprozessors führen uns unweigerlich
und unaufhaltsam ins Automaten- und Informatikzeitalter.
Unser Kommissionspräsident Binder hat bereits darauf hin-
gewiesen. Die Umwälzungen in Staat und Gesellschaft
haben bereits eingesetzt, und ein Ende ist noch nicht abzu-
sehen. Die enorme industrielle Güterproduktion, ermöglicht
durch die mikroprozessorgesteuerten Automaten, rationali-
siert groteskerweise Arbeitsplätze weg. Immer mehr wird mit
immer weniger arbeitenden Menschen produziert, was letzt-
lich unsere Sozialwerke in starke Bedrängnis bringen kann.
Unsere Umwelt wird trotz allen Beteuerungen immer mehr
zerstört, die Energieversorgung ist für die Zukunft nicht
gesichert. Es könnten viele andere Beispiele angeführt wer-
den. Wir alle hatten bereits mehrmals Gelegenheit, diese
Probleme zu diskutieren, insbesondere dann, wenn wir von
den Ereignissen überrollt wurden. Ich darf an die Debatten
um den Wald, Tschernobyl, Sandoz, aber auch an die Dis-
kussionen um einen Energieartikel und die Kernenergie
erinnern.
Diese Probleme werden die Parlamentsdebatten in den

16. Dezember 1986
793
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
nächsten Jahren stets begleiten und wohl auch stark prä-
gen. Unser Land muss die notwendigen Kräfte mobilisieren,
um angepasste Lösungen zu erarbeiten. Es braucht meines
Erachtens dazu Visionen, Pragmatismus wird nicht genü-
gen. Und was es ganz sicher braucht: der Föderalismus in
unserem Staat muss eine neue Sinngebung erhalten. Heute
beschränkt sich der Föderalismus darauf, dass der Zentral-
staat zahlt und verpflichtet, während die Kantone sich dar-
auf beschränken, eine hypothetische Souveränität und
Autonomie zu verteidigen. So viel wird von Kompetenz und
so wenig von Verantwortung gesprochen. Für mich ist der
Vorschlag der Expertenkommission Fugler im Bereich Bund
und Kantone, also im zweiten Teil, eine gute und notwen-
dige Antwort auf die Frage: Wie wird unser Land die grossen
Probleme der Zukunft lösen? Die von verschiedenen Seiten
geäusserten Befürchtungen, damit würde unser Föderalis-
mus geschwächt, vermag ich nicht zu teilen. Das Gegenteil
wäre der Fall. Der Föderalismus würde einen neuen Sinn
und mehr Gehalt bekommen. Einerseits würden die Kantone
die Mittel besitzen, sich gegenüber dem Bundesstaat überall
dort zu behaupten, wo sie nicht nur kompetent wären,
sondern auch die Verantwortung zu tragen hätten. Anderer-
seits Seite würde dem Bund klar die Verantwortung dort
Überbunden, wo nur er wirklich die Probleme zufriedenstel-
lend lösen kann.
Ich betone, dass der Bund die Verantwortung und nicht nur
die Kompetenz zur Rechtsetzung übernehmen muss. Darf
ich erinnern, woran da gedacht wird? An Energiepolitik,
Landesplanung, Umweltschutz usw.; die Gebiete sind in
Artikel 5 des Entwurfes aufgelistet. Mut zum Ausbruch aus
einem etwas erstarrten und meines Erachtens doch auch
falsch verstandenen Föderalismus hin zu mehr Lebendigkeit
und Gestaltungsfähigkeit, gepaart mit dem Willen, die gros-
sen Probleme des auslaufenden zwanzigsten Jahrhunderts
zu lösen, führen zwangsläufig auch zur Bejahung der Total-
revision unserer Verfassung.
Die Totalrevision, wie ich sie verstehe, ist nicht einfach eine
immense juristische Kleinarbeit, sie muss vor allem dazu
dienen, politische Antworten und Lösungen auf neue Pro-
bleme und Herausforderungen zu geben. In diesem Sinne
bitte ich Sie, der Totalrevision zuzustimmen. Persönlich
hätte ich dem Bundesrat einen Blankocheck zur Erarbei-
tung des Entwurfes gegeben. Ein solcher Vorschlag käme
aber nach gewalteter Diskussion in der Kommission hier im
Rate kaum zum Tragen, deshalb verzichtete ich auf einen
diesbezüglichen Antrag. Ich hoffe aber, dass trotzdem mehr
Visionen und weniger Pragmatismus zu Gevatter stehen
werden. Gönnen wir unserem Lande und unserem Volk
dieses wohl schönste Geburtstagsgeschenk für das Jahr
1991.
Affolter: Ich habe mir die Frage nach einer Fortsetzung der
Bemühungen um die Totalrevision der Bundesverfassung
nicht leicht gemacht. Ich habe etwas Mühe, den hochgemu-
ten Optimismus zu teilen, von dem sich einige meiner Vor-
redner tragen Messen, von Geburtstagsgeschenken zu
reden, von Gipfelstürmen, grossen Visionen usw. Ich war
lange Zeit sehr skeptisch, dies vor allem aus reichen Erfah-
rungen heraus, die jeder von uns hier in diesem Saal mit
Gesamtkonzeptionen minderen Umfanges auf Bundese-
bene gemacht hat. Sie sind häufiger, als uns lieb war, unter
dem Zusammenprall oder dem Anstrum von Partikularinter-
essen gestorben, oder wir haben ihre traurigen Ueberbleib-
sel mühsam zusammenkratzen müssen.
Ich bin Realist geworden und gestehe das in diesem Saal
ohne Hemmungen. Ich bin sogenannten grossen Würfen
gegenüber, die so leicht und so schnell zu Wegwerfobjekten
werden, Realist geworden. So sträubt sich alles in mir, wenn
ich zu einem Unternehmen ja sagen müsste, das mit grosser
Wahrscheinlichkeit in einem Fiasko enden oder auf eine
gigantische Sandkastenübung hinauslaufen würde, zu einer
Uebung, die auf Jahre hinaus enorm viel Energien in diesem
Lande binden und möglicherweise verpuffen lassen würde.
Bei dem, was uns bis jetzt an Bundesverfassungsentwürfen
vorliegt - und es sind einige -, ist diese Wahrscheinlichkeit
gegeben. Die Widerstände gegen Verfassungsschöpfungen
solchen Zuschnitts sind manifest, sind uns vielleicht entge-
gengeschleudert worden, sind heute schon auszumachen,
wenn man die Augen nicht verschliessen will. Sie streben
schlicht und einfach Unerreichbares an. Der Zusammen-
bruch solcher Höhenflüge - ich zähle den Furglerschen
Bundesverfassungsentwurf dazu - ist unter der Kumulation
der Widerstände vorprogrammiert. Das ist die eine Seite.
Auf der anderen Seite sträubt sich aber auch alles in mir, zu
einer Verfassungsrevision rundweg nein zu sagen, nachdem
ich weiss, es täglich bestätigt finde und nachdem es heute
auch hier ausgezeichnet dargelegt worden ist, dass das
geltende Grundgesetz unübersichtlich, schwer verständlich,
veraltet in Sprache und Systematik, überholt - Sie kennen
alle diese Prädikate, ich brauche sie nicht zu wiederholen -,
kurz, tatsächlich revisionsbedürftig geworden ist.
Ich anerkenne, dass das Ueberdenken der 1874er Verfas-
sung zu den grossen Aufgaben unserer Zeit gehören müs-
ste, vor der wir uns nicht zur Hintertür hinausstehlen dürfen.
Ein völliger Abbruch der Uebung bedeutete Kapitulation vor
dem eigenen Unvermögen, bedeutete Eingeständnis von
Schwäche und fehlendem Erneuerungswillen und bedeu-
tete Verharren und Versinken in Bewegungslosigkeit und
Lethargie.
In diesem Zwiespalt zwischen erkannter Notwendigkeit der
Reform einerseits und der offensichtlichen Fiaskogefahr des
Unternehmens Totalrevision andererseits komme ich zum
Schluss, dass ein Ja meinerseits - und ich sage heute ja
dazu - an die Bedingung geknüpft sein muss, dass Voraus-
setzungen für einen potentiell konsensfähigen Entwurf
geschaffen werden. Dies bedeutet in erster Linie - das sage
ich allen, die sich heute in Höhenflügen ergangen haben -
Selbstbescheidung, einmal seitens der bedingungslosen
Befürworter der Totalrevision, aber auch seitens des Bun-
desrates, der noch in der Botschaft bedeutend weitergehen
wollte, als es dem Ständerat heute von seiner Kommission
vorgeschlagen wird.
Der Zusatzbericht über die Möglichkeiten einer formellen
Bundesverfassungsrevision bestätigte zumindest die - übri-
gens schon vorher vorhandene - Erkenntnis, dass eine
formale Totalrevision im engen Sinn, also eine bloss kosme-
tische Operation, die Mühe nicht lohnen würde. Hingegen
rang man sich in der Kommission mit recht viel Mühe zur
Idee einer sogenannten Nachführungsrevision durch, die
nun auch der vorliegenden Kommissionsfassung zugrunde
liegt. Ich brauche sie nicht mehr zu schildern.
Es werden nun einige Leute die Nase rümpfen über diese
auf den ersten Blick bescheiden anmutende Zielsetzung
einer solchen Totalrevision. Für mich ist es, wenn schon, der
einzig gangbare Weg, der zum erklärten Ziel führt, die Bun-
desverfassung in Ordnung, Verfassungswirklichkeit und
Verfassungsrecht in Uebereinstimmung zu bringen und vor
allem das Grundgesetz dem Bürger wieder näherzubringen.
Ich bin übrigens auch froh, dass diese Auffassung von
namhaften Staatsrechtlern, die auf dem Boden der Wirklich-
keit stehen, geteilt wird. Eine realitätsgebundene Verfas-
sungsrevision anzustreben und durchzusetzen, ist tatsäch-
lich auch eine politische Tat, die den Schweiss der Edlen
wert scheint, bei der aber auch die von Herrn Piller vorhin so
schmerzlich vermisste «volonté politique» sich zu entfalten
vermag. Es bedarf hiezu nicht immer der grossen, nach den
Sternen greifenden Visionen. Auch so - dessen können wir
sicher sein - wird der Weg zu einer total revidierten Verfas-
sung zu einer sehr klippenreichen Fahrt zwischen Skylla
und Charybdis. Ich weiss, dass mir niemand den erfolgrei-
chen Ausgang dieser Reise garantieren kann. Mir muss
heute schon genügen, dass eine gute Chance besteht, dass
sie nicht in einem Scherbenhaufen endet.
M. Jelmini: Un poète du monde latin, qui s'appelait Phèdre,
composa une très jolie fable, intitulée «Morts peperit mus»,
la montagne a accouché d'une souris.
Je ne voudrais pas qu'un événement semblable se produise
dans une phase importante d'un travail qui est destiné à
marquer l'histoire de cette deuxième moitié de notre siècle,

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
794
16 décembre 1986
un travail que le Parlement, la science, l'opinion publique
ont désiré, demandé, exigé et pour lequel le gouvernement a
fait preuve d'un engagement louable.
En commençant son travail par l'analyse du texte de la
Constitution en vigueur, le gouvernement s'est aperçu - si
besoin était-de l'existence d'un «large écart entre norme et
réalités d'une incapacité de la Constitution de répondre au
défi de notre époque.». J'ai cité le sous-titre d'un chapitre,
No 521.4, du rapport, qui résume le malaise qu'éprouvé
celui qui doit lire ou appliquer les dispositions de notre
magna Charta. C'était aussi le point de départ du long travail
de recherche et de réflexion dans lequel ont été engagés
pendant plusieurs années des juristes éminents, des com-
missions, le département et le Conseil fédéral. Ce travail
était destiné à. jeter les bases qui ont conduit à l'élaboration
du rapport qui nous est soumis et qui conclut clairement «à
l'opportunité de donner suite à la révision totale de notre
Constitution»,
Le gouvernement n'a pas fermé les yeux devant la réalité.
Les passages d'une génération à l'autre sont devenus plus
brusques, le passé s'éloigne plus rapidement et sa valeur
d'exemple paraît toujours moins acceptable. Or, l'image
simpliste d'un Etat qui se borne à établir les règles du jeu et
à instituer un arbitre qui exerce en somme une fonction
essentiellement conservatrice, ne paraît plus apte à considé-
rer et à satisfaire les exigences du citoyen. On a en effet
beaucoup demandé à l'Etat fédéral. Les compétences et les
tâches ont sans cesse augmenté, surtout lorsque les nuages
apparaissaient à l'horizon et continuent à augmenter. On a
alors dû adapter la loi, la base constitutionnelle, aux nou-
velles exigences, en modifiant leurs caractéristiques fonda-
mentales. Par rapport aux normes de conduite, les normes
d'organisation ont augmenté, car l'Etat, qui intervient dans
des secteurs réservés aux privés, doit régler ultérieurement
l'action de ses organes.
En plus, le caractère de protection de la Constitution et de la
loi s'est transformé dans le sens de promotion des valeurs et
des activités. Cela correspond au fond à l'évolution des
fonctions de l'Etat, qui dépasse la définition classique de la
répartition des pouvoirs. En effet, l'Etat est appelé à plani-
fier, à intervenir, à promouvoir, à contrôler. La modification
profonde des rapports entre,individus et communauté étati-
que exige un aménagement nouveau qui va certainement
au-delà des corrections purement formelles.
Nous avons constaté que, surtout au cours des années les
plus récentes, le Tribunal fédéral s'est vu obligé à combler
des lacunes cans la Constitution fédérale. On reconnaît au
juge et au tribunal l'importante fonction d'interpréter la loi.
C'est une condition nécessaire pour la rendre vivante. Mais
l'interprétation du juge doit rester une activité secondaire
par rapport à l'activité créatrice du législateur, surtout lors-
qu'il s'agit de définir les principes importants tels que les
droits fondamentaux.
Ces réflexions devraient nous amener à opter pour une
révision totale de la Constitution, ouverte aux exigences et
aux attentes des générations futures.
La commission vous propose de donner au Conseil fédéral
le mandat de procéder à l'élaboration d'un projet qui soit
une expression claire et ordonnée du droit constitutionnel
actuel. Je comprends les hésitations qui ont amené la com-
mission à réduire la portée du mandat. Je suis prêt à accep-
ter cette limitation en tant que conseil, de directive générale,
mais cela ne coit pas constituer une expression définitive de
volonté. Le terme «actuel» devra être interprété comme
point de départ et non comme objectif à atteindre. On
risquerait autrement de mettre sur pied une constitution qui
reflète les exigences du passé, qui ne présente pas d'ouver-
ture vers l'avenir, qui ne contribue pas à corriger les défauts
de notre démocratie, et parmi les conséquences plus
graves, on devrait rappeler l'indifférence et l'abstention des
citoyens. La Constitution pose en effet un principe de dyna-
misme, un engagement à une perpétua reformatio de la
société, qui est confié à tous les organes et institutions de
l'Etat. Elle est en même temps un gardienne des libertés et
promotrice de justice.
Je veux donc interpréter les limites apportées au mandat
donné au Conseil fédéral dans le sens que le président de
notre commission vient de rappeler. Nous ne voulons pas
lier le Conseil fédéral, et surtout, nous ne voulons pas lier le
futur Parlement dans leur pouvoir d'appréciation et de déci-
sion. Le moment donné, le Parlement, la constituante éven-
tuellement, devant le projet élaboré par le Conseil fédéral,
pourra ne pas entrer en matière, modifier le projet, le ren-
voyer au Conseil fédéral pour un examen ou une élaboration
ultérieure. Il devra se rendre compte des possibilités de
trouver dans le peuple et les cantons le consentement
nécessaire - M. Affolter l'a d'ailleurs rappelé ici - afin que
cette oeuvre de renouvellement ne soit pas gaspillée.
En ce moment, je ne voudrais pas qu'on donne un mandat
au gouvernement mélangé de conseils et de défiance;
défiance qui n'est pas motivée ni justifiée. Le gouvernement
dispose des éléments suffisants qui lui permettent de tenir
compte de la réalité. Le projet qu'il présentera au Parlement
ne sera pas révolutionnaire: il conservera tout ce qui doit
être conservé et proposera les changements nécessaires.
On sait bien qu'une autre conception ne serait pas réaliste.
Il faut d'ailleurs se rendre compte que le Conseil fédéral
reçoit nos idées et les apprécie, mais qu'il ne doit pas se
sentir lié. Nous n'avons d'ailleurs pas le droit de l'exiger,
c'est le jeu de notre démocratie. Nous avons tout intérêt à
procéder, dans ce travail à n'en pas douter nécessaire, dans
une atmosphère de confiance réciproque entre le Parlement
et le gouvernement, sans oublier que tout ce qui a été fait
jusqu'à présent et sera fait à l'avenir nous concerne, mais
pas exclusivement. En effet, ce sont le peuple, et les cantons
qui ont aussi et surtout le droit de disposer d'une base
constitutionnelle claire et moderne.
Qu'il me soit permis de déclarer ici que le parti auquel j'ai
l'honneur d'appartenir a toujours appuyé l'idée d'une révi-
sion totale de la Constitution fédérale et que le groupe
démocrate-chrétien de ce Parlement, après de longues dis-
cussions, a décidé à une très large majorité d'accepter le
projet proposé par la commission et que je vous engage à
soutenir et à accepter.
Je ne suis cependant pas prêt à accepter des limitations
ultérieures telles que celles contenues dans la proposition
de MM. Jagmetti et Aubert, que je vous prie de refuser.
Schmid: Ouidquid agis, prudenter agas et respice finem.
Diesen Satz, auch wenn er von einem «cynique aux petits
pieds» ausgesprochen wird, sollen Sie beherzigen, wenn
Sie sich daranmachen, über den Bericht des Bundesrates
betreffend die Totalrevision der Bundesverfassung und den
entsprechenden Bundesbeschluss abzustimmen. Sorgfalt
und Vorsicht müssen uns leiten, wenn wir eine Totalrevision
der Bundesverfassung beschliessen, denn das Ergebnis,
das aus einer solchen Unternehmung hervorgehen soll, ist
höchst ungewiss, weil uns allen gemeinsame Zielvorstellun-
gen, wie diese Verfassung herauskommen soll, nicht zu
sehen sind. Wir fragen uns tatsächlich: «Wohin führt diese
Unternehmung, was wird ihr Ende sein?»
Wenn wir vor der Frage stehen, ob wir die Bundesverfas-
sung total revidieren wollen, gibt es keine Frage nach der
Wünschbarkeit, sondern nur eine nach der Notwendigkeit.
Ist die jetzige Verfassung änderungsbedürftig? In dieser
Form ist die Frage zu bejahen. Selbstverständlich ist sie zu
ändern. Aber was zu ändern ist, kann und muss in Einzel-
schritten, in Partialrevisionen geschehen. Eine Totalrevision
drängt sich nicht auf, weil, wie ich bereits erwähnt habe,
keine allgemeine, alle Kreise des Volkes ergreifende Bewe-
gung besteht, die in grundlegenden Dingen eine Aenderung
unseres Verfassungssystems erforderlich machen würde. Es
gibt keine Grundwelle für eine Totalrevision der Bundesver-
fassung.
Im grossen und ganzen - dies ist ein Ausdruck der Zufrie-
denheit - hat diese Verfassung eine durchaus taugliche
Grundlage für das Zusammenleben der Schweizer unterein-
ander und der Schweiz mit anderen Völkern und Staaten
abgegeben. Probleme, die sich heute stellen, sind auf der
bestehenden und immer wieder - semper reformanda - zu

16. Dezember 1986
795
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
revidierenden Grundlage der Verfassung durchaus zu lösen.
Dies war mit Bezug auf eine materielle Totalrevision einhel-
lige Auffassung der Kommission. Eine materielle Totalrevi-
sion sollte nicht weiterverfolgt werden.
Dieser Beschluss der ständerätlichen Kommission ist leider
nicht konsequent durchgezogen worden. Ich gebe Herrn
Kollegen Meylan recht, wenn er sagt: «On ne peut pas
séparer le fond de la forme.» Die Unterscheidung in Totalre-
vision formeller Art und Totalrevision materieller Art ist nicht
möglich. Was wir in Kenntnis dessen getan haben, hat Herr
Affolter als eine Nachführungsrevision bezeichnet. Man darf
das anders sagen: Die Mehrheit hat sich auf einen nicht
ganz eindeutig bestimmbaren Zwitter festgelegt: Weder
materielle noch formelle Totalrevision. Kein Mensch weiss
eigentlich, was da herauskommen soll; nur Herr Jelmini
weiss es: Der Berg hat eine Maus geboren. Man will - so
sagt man - antiquierte Formulierungen ausmerzen und
damit erreichen, dass die Verfassung wieder verständlich
wird und dem Volk nähergebracht wird, als ob die Verfas-
sung allgemeinverständlich sein könnte!
Man sagt, man wolle Ueberflüssiges streichen, und was
nicht in ihr stehe und wichtig sei, in sie hineinschreiben.
Man geht offenbar davon aus, dass es uns gelingen könnte,
eine vollständige Verfassung zu machen. Man will im Grund-
satz aber überhaupt nichts ändern. Dem, was man will, sagt
man nachführen, weiterentwickeln oder in Ordnung brin-
gen. Was sich dahinter verbirgt, muss sich zeigen. Wenn wir
daran gehen, die Verfassung nachzuführen, sie in Ordnung
zu bringen, so werden wir- Herr Bürgi hat darauf hingewie-
sen - recht bald merken, dass wir dabei zu einer absolut
materiellen Verfassungstotalrevision kommen.
Sie können hingehen und lang geratene Artikel kürzen,
unverständliche Formulierungen verständlich machen. Sie
werden immer denjenigen treffen, der die Kürzung, der die
verständlichere Formulierung als eine Veränderung in der
Sache betrachten wird. Wir werden deswegen in materielle
Diskussionen hineingeraten, und wir werden uns auf der
ganzen Breite der Verfassung in den materiellen Diskussio-
nen festlaufen. Das Ergebnis muss eine Ablehnung des
Totalrevisionsentwurfessein. Denn Gegner einzelne Bestim-
mungen werden sich «summieren», und als Ergebnis wird
das Nein festzustellen sein.
Ich wage es heute schon, wie seinerzeit bei der Uno, das
Nein von Volk und Ständen zu prognostizieren, wenn wir die
Verfassung tatsächlich beschliessen und Volk und Ständen
vorlegen werden. Das ist für mich der Entscheid über diese
Totalrevision. Wir wollen doch nicht in ein derart umfangrei-
ches Unternehmen einsteigen, das uns und die Verwaltung
während langer Zeit in Anspruch nehmen wird und dessen
Scheitern heute schon feststeht.
Man darf und man muss heute abbrechen, auch wenn
während 20 Jahren wertvolle Vorarbeiten geleistet worden
sind. Man ist nicht undankbar; man ist in keiner Art und
Weise undankbar gegenüber all jenen , die ihr Bestes gege-
ben haben, um verschiedene Entwürfe dieser Bundesverfas-
sung auszuarbeiten. Wir wollen dankbar sein dafür, denn sie
haben während 20 Jahren den Status quo - aber auch mehr
als diesen, nämlich wie sie sich die Schweiz vorstellen
könnten - aufgenommen, aufgearbeitet, und ein Resultat ist
möglich. Das Resultat: Wir brauchen keine totalrevidierte
Bu ndesverf assu ng.
Es ist nicht kleingläubig, Herr Binder, es ist nicht resignativ,
vielmehr realistisch, wenn wir diese Unternehmung heute
abbrechen. Denn wir müssen uns Rechenschaft darüber
geben, dass wir es uns in der heutigen Zeit nicht erlauben
können, akademische Fingerübungen und a priori zum
Scheitern verurteilte Unternehmen an die Hand zu nehmen.
Wir haben nicht Verfassungskosmetik zu betreiben, sondern
drängende Probleme zu lösen. Probleme aber haben wir in
Fülle. Es kommen weittragende Entscheide im aussenpoliti-
schen Bereich auf uns zu. Ich verweise auf die faktischen
Integrationsmechanismen in Europa, die wir normativ in den
Griff bekommen müssen, wozu es aber keine Verfassungs-
änderung braucht. In der Landwirtschaft werden wir weittra-
gende Entscheide zu fällen haben, wozu es ebenfalls keine
Verfassungsänderung braucht. Im Bereich Umweltschutz
und Gesundheitspolitik kommen im wahrsten Sinne des
Wortes Katastrophen apokalyptischen Ausmasses auf uns
zu, und wir reden von Totalrevision einer Bundesverfas-
sung! Da muss ich sagen: «Mensch werde wesentlich!» Wir
leiden nicht an Normdefiziten, im Gegenteil. Wir leiden an
einer Normenhypertrophie und an gewaltigen Vollzugsdefi-
ziten. Es ist nicht die Zeit der Verfassungsgebung, es ist die
Zeit der unspektakulären, unprätentiösen, aber treuen und
effizienten Vollziehung der bestehenden Regelungen. Ver-
zetteln wir unsere Kräfte nicht in verschiedensten Unterneh-
men. Konzentrieren wir unsere Kraft vielmehr auf die drän-
genden Probleme unserer Zeit. Tun wir was getan werden
muss, und zwar recht: Age quod agis\
In diesem Sinne beantrage ich Ihnen Nichteintreten.
M. Schaffter: Après la déclaration de M. Aubert, il semble
difficile d'apporter de nouveaux arguments à l'appui du
projet de révision totale. La critique acérée qui a été faite du
texte actuel suffit à nous convaincre. Cependant, il est bien
clair que le problème de la révision totale pose des données
matérielles et politiques et que les choix seront faits en vertu
de ces données-là. C'est à nous de trouver le chemin. Or, il
est vrai que ce chemin, comme ce fut le cas pour M. Affolter,
n'a pas été facile à suivre, et que si, au début, l'idée d'une
révision totale semblait digne d'animer tout homme politi-
que qui prend son travail au sérieux, il a été ensuite assez
difficile de suivre le cheminement du projet. Et j'ai, moi-
même, été ballotté entre le oui et le non, le oui principale-
ment à cause de la séduction du travail à faire, et le non à
cause des premiers projets qui semblaient renverser l'ordre
des choses, du moins dans nos concepts politiques fédéra-
listes, et conférer à l'Etat central des compétences primaires
qu'il ne possède pas et qui doivent rester entre les mains des
cantons. Puis, il y a eu recul dans ce domaine-là, et ce recul
m'a de nouveau engagé à entrer dans le rang des partisans
de la révision.
La dernière proposition de notre commission, d'ailleurs,
prévoit une procédure, qui, comme M. Aubert l'a affirmé, ne
menace plus personne, mais laisse ouvertes un certain
nombre de portes.
Permettez-moi d'ajouter, en tant qu'ancien membre de l'As-
semblée constituante jurassienne, de dire que j'ai pu appré-
cier l'esprit et la langue de l'avant-projet de constitution du
Jura, dont les auteurs s'étaient inspirés des travaux prépara-
toires à la nouvelle Constitution fédérale. On a fait l'honneur
à la constitution jurassienne de la considérer comme un
modèle de clarté et de concision. Les Jurassiens n'en tirent
eux-mêmes nul orgueil, car il ne s'agissait que d'une consti-
tution cantonale, dont la simplicité rendait plus facile la
tâche des constituants. Cependant, si le travail qui nous est
proposé présente des difficultés supérieures, cette refonte
de notre Constitution ne doit pas nous paraître comme un
obstacle insurmontable. Renoncer à affronter ces difficultés
est un aveu de faiblesse. Même le risque de dérapage doit
être assumé et contrôlé. Renoncer à répondre à une aspira-
tion largement répandue, parce que l'exercice est difficile,
me semble indigne de notre Parlement.
Permettez-moi de dire que je rêve d'une Constitution digne
de notre temps et de l'avenir de notre pays, où les droits et
les devoirs des cantons et des citoyens seront clairement
catalogués et nettement exprimés. Une Constitution qui,
sans ébranler nullement les fondements de l'Etat, parlera la
langue de notre temps et s'ouvrira aux préoccupations de
notre jeunesse.
Je vous demande, avec la majorité de la commission, de
décréter la révision totale.
M. Fliickiger: En intervenant au cours de la première ses-
sion parlementaire, à laquelle j'ai l'honneur de rendre part,
j'ai bien conscience d'enfreindre quelque peu une règle non
écrite. C'est pourquoi je tiens à m'en excuser auprès de
celles et de ceux d'entre vous qui, non sans pertinence,
restent d'avis que la meilleure façon d'apprendre consiste
d'abord à écouter. Soyez bien persuadés que ce n'est pas

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
796
16 décembre 1986
sans motif valable que je me résous à malmener, sans en
avoir l'intention, la tradition. C'est qu'en effet j'ai estimé
nécessaire d'assurer la continuité de la ligne choisie par
mon prédécesseur, M. Gaston Brahier, favorable à la révi-
sion de la Constitution fédérale. En ne prenant pas le relais
d'une option avec laquelle je suis, par ailleurs, en parfaite
concordance, j'aurais eu l'impression de manquer à mes
devoirs. J'espère que vous ne me garderez pas rigueur de
mon initiative et je vous sais gré par avance de votre indul-
gence.
Or donc, je suis favorable à l'entrée en matière sur la
révision totale de la Constitution fédérale. Schématisées,
mes motivations se rangent dans deux catégories. La pre-
mière englobe des considérations d'ordre général, où la
subjectivité a sa part, j'en conviens. Par exemple, considé-
rant l'assoupissement civique d'un trop grand nombre de
nos concitoyennes et de nos concitoyens, illustré notam-
ment par une forte abstention lors des votations et élections,
je me dis que le temps est venu de susciter, d'instituer un
débat national autour du thème mobilisateur - je le souhai-
terais - de la rénovation de la Constitution fédérale. J'ob-
serve que la période est propice en l'absence de vague de
fond opposée à la conception de l'Etat de droit socio-
politique que nous connaissons. En outre, je crois que
l'évolution de la société n'est pas insensible aux grands
rendez-vous du calendrier, ainsi que nous l'enseigne l'his-
toire. Nous touchons à la fin du XXe siècle. Quatre-vingt-six
ans ont passé, qui ont vu une révolution technologique sans
précédent, l'exploitation des forces économiques de notre
pays, telle qu'on n'aurait osé le rêver au siècle passé, mais
aussi notre imbrication dans le monde et notre dépendance
écologique, sinon économique précisément.
Tout cela, rapidement évoqué, pour dire qu'une nouvelle
Constitution moderne constituerait d'une certaine façon le
le catalyseur ou encore la somme de tous les éléments de la
société suisse de l'an 2000, elle-même aboutissement des
extraordinaires mutations du siècle. On aura compris que la
révision de la Constitution, que j'appelle de mes voeux, n'est
pas destinée à remettre en cause les grands principes aux-
quels le peuple suisse est fermement attaché: la liberté,
l'indépendance, l'égalité en droit, la paix, le fédéralisme,
l'économie de marché.
Et c'est ici qu'interviennent les raisons plus rationnelles ou
plus pragmatiques, selon ce que vous préférez, de la posi-
tion que j'ai l'honneur d'exposer. Nous avons besoin d'une
Constitution cohérente, dotée d'une systématique claire, où
les attributions de la Confédération autant que celles des
cantons soient délimitées sans ambiguïté ni entrelacs de
textes.
En l'espèce, la Chambre des cantons a un rôle, me semble-t-
il, important, sinon primordial, à jouer en s'engageant avec
confiance dans une oeuvre exigeante, qui doit aboutir à une
restructuration de la Constitution fédérale sans rien précipi-
ter et dans l'esprit du consensus helvétique, deux conditions
pour réussir l'opération en y associant largement le peuple
suisse.
On a bien voulu reconnaître - et M. Schaffter le rappelait il y
a peu - à la constitution du canton du Jura des qualités de
clarté autant que de densité. Si la Charte fondamentale du
dernier-né des cantons suisses pouvait servir tant soit peu
de référence à la future Constitution fédérale, l'ancien cons-
tituant jurassien qui vous parle, et ses concitoyens à n'en
point douter, puiseraient un motif de satisfaction et de fierté
dans ce constat objectif.
Gadient: Ob das Schweizervolk die Totalrevision der Bun-
desverfassung als sinnvollstes Geschenk zum Geburtstag
der Eidgenossenschaft auffassen wird, ist eine offene Frage.
Sicher ist keine Grundwelle für eine Totalrevision im Volk
erkennbar. Es wird kein übermässiger Sturm von Begeiste-
rung zu erwarten sein. Immerhin war man in acht Kantonen
bereit, den rnassgeblichen Schritt der Verfassungsrevision
zu tun. In Anbetracht der sichtbaren, unbestreitbaren forma-
len und inhaltlichen Mängel muss es Aufgabe dieses Parla-
mentes sein, mit Umsicht und Sorgfalt zu prüfen, ob der
Weg der Totalrevision beschritten werden soll oder nicht.
Dafür sprechen gewichtige Gründe.
Unser Grundgesetz - ich will das nicht wiederholen - ist für
Laien auf weite Strecken unlesbar und unverständlich
geworden. Herr Schmid glaubt, das sei sozusagen unver-
meidlich. Ich frage Sie aber: Wenn ein Erlass für den Bürger
in diesem Staate noch verständlich und lesbar sein sollte,
welcher andere denn, wenn nicht die Bundesverfassung? Es
darf doch nicht so bleiben, wie es heute ist und wie vom
Herrn Kommissionspräsidenten einleitend gesagt worden
ist, dass der Bürger diese Verfassung wieder zur Seite legt,
weil sie für ihn unverständlich geworden ist, weil er nicht
einmal mehr die Grundstrukturen dieses Staates im Grund-
gesetz erkennen kann, geschweige denn das Koordinaten-
system unserer institutionellen staatlichen Eckpfeiler. Die
formalen, inhaltlichen und sprachlichen Mängel unserer
Verfassung sind derart gravierend, dass deren Umsetzung
und Anwendung unbestreitbar auch für den Fachmann
mühsam und ärgerlich geworden ist.
Der Zeitgeist spreche gegen das Vorhaben, meinte Kollege
Bürgi. Friedrich Karl von Savigny, der grosse Rechtsge-
lehrte, hat 1814 die Frage nach dem «Beruf» seiner Zeit für
die (Verfassungs)-Gesetzgebung gestellt. Schon damals war
diese Berufung vielfach verneint worden, und dennoch hat
man den Schritt gewagt. Selbst wenn dieser «Beruf» auch
heute verschiedentlich verneint wird, ändert dies nichts
daran, dass die Bundesverfassung hochgradig revisionsbe-
dürftig ist.
Wir haben gehört: 40 Partialrevisionen in den letzten 20 Jah-
ren, mit anderen Worten : Das Parlament ist schon seit vielen
Jahren mit Flickarbeit beschäftigt, eine Partialrevision folgt
der anderen.
Die unerledigten Verfassungsinitiativen stauen sich. Zwar
haben sich die formalen Strukturen des Bundesstaates weit-
gehend bewährt. Sie sind dem Bürger auch einigermassen
geläufig, aber der Inhalt seiner Rechte und Pflichten ist ihm
vielfach unklar. Die Bundesverfassung wird nicht verstan-
den. Das ist dann im Alltag die Ursache dafür, dass der
Kontakt zwischen dem Staat und dem einzelnen nicht zur
offenen Begegnung, sondern oft zur unfruchtbaren Kon-
frontation führt. Darin, in diesem staatspolitischen Moment,
liegt für mich ein Kernpunkt der Einsicht in die Notwendig-
keit einer Totalrevision. Eine Klärung ist überfällig. Sie kann
nur durch die Totalrevision, das heisst durch ein Ueberden-
ken im Gesamtzusammenhang, herbeigeführt werden. Ein
solches Unterfangen bleibt immer anspruchsvoll.
Es ist den Kollegen Bürgi und Schmid und der Kommis-
sionsminderheit beizupflichten, dass das Risiko des Misslin-
gens nicht ausgeschlossen werden kann und dass wir ihre
Glückwünsche zum Gelingen des grossen Unterfangens in
der Tat werden gebrauchen können.
Das Parlament hat indessen diese Aufgabe auch dann an die
Hand zu nehmen, wenn der Erfolg ungewiss ist. Wie einfach
wäre es, wenn die Zielvorstellungen übereinstimmen wür-
den. Aber, Herr Schmid, es ist bekannt, dass das auch 1848
mitnichten der Fall war. Im Gegenteil, was waren doch
damals für Gegensätze aufeinandergestossen! Und den-
noch hat man sich entschlossen, diesen massgeblichen
historischen Schritt zu tun. Ich frage: Wo wären wir heute,
wenn damals nicht dieser Wagemut bewiesen worden
wäre?
Ob dem Bundesrat für die Vorarbeit materielle Weisungen
zu erteilen seien oder nicht, ist für mich eine Nebenfrage
und deswegen nicht von entscheidender Bedeutung, weil
sich der Bundesrat nicht über die grundlegenden Errungen-
schaften des geltenden Rechtes und die offensichtliche
Abneigung des Schweizervolkes gegenüber verfassungs-
rechtlichem Experimentieren wird hinwegsetzen können
und wollen. Andernfalls wäre es dann Sache der Räte, die
erforderlichen Korrekturen anzubringen. Etwas Wagemut
steht auch der heutigen Zeit nicht schlecht an. Mit blossem
Beharren auf Bestehendem lassen sich Probleme höchstens
hinausschieben. Auf beschaulichere Zeiten zu warten ist
aber wohl müssig. Wiesoll das Volk-besonders die Jugend
- in das Parlament Vertrauen haben, wenn dieses vor der

16. Dezember 1986
797
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
nötigen, aber anstrengenden Aufgabe des Neudurchden-
kens des Grundgesetzes einfach zurückschreckt?
Aus all diesen Gründen bin ich für Eintreten auf die Vorlage.
M. Reymond: L'exercice tendant à une révision totale de la
Constitution fédérale devient long, trop long et je suis sincè-
rement admiratif envers ceux qui y croient encore. J'ai
cependant le sentiment qu'ils font fausse route et que la
poursuite des travaux ne peut pas aboutir, quel que soit le
modèle proposé, à un vote positif du souverain, le peuple et
les cantons.
Nous avons déjà eu deux modèles de nouvelles Constitu-
tions en moins de dix ans! Le premier, celui de 1977, issu de
la commission présidée par M. Furgler, a suscité tant de
critiques et d'oppositions de tous bords qu'il faut bien le
considérer comme définitivement abandonné. En niant la
structure fédéraliste du pays, en lui substituant un Etat
nouveau de type centralisé, en donnant à ce dernier des
moyens d'intervention considérables pouvant aller jusqu'à
la mise sous tutelle de l'économie privée, les auteurs de ce
premier modèle pensaient forcer le passage en séduisant en
contre-partie le citoyen grâce à la part belle réservée à ce
qu'ils appellent les «droits fondamentaux et sociaux».
Or, le citoyen contribuable n'est pas dupe: l'Etat ne peut
donner que ce qu'il a. Les proclamations relatives aux droits
de chacun d'entre nous ne font que mieux accentuer la
nécessité de devoirs parallèles, personnels et matériels,
sans lesquels les droits ne sont rien. Bref, le projet de 1977
est bien abandonné. C'est un échec, même si le temps
efface les souvenirs. La meilleure preuve que c'est un échec
consiste en ceci que, dans son nouveau rapport du 30 octo-
bre 1985, le Conseil fédéral signale et présente l'existence
d'un autre texte qu'il désigne lui-même sous le nom d'«essai
de modèle». A lire le commentaire, cette nouvelle esquisse
devrait apaiser les craintes de ceux que le projet de 1977
hante encore.
Dans l'arrêté fédéral que nous propose notre commission, il
n'est nullement fait allusion à ce nouveau modèle, ce que je
comprends fort bien. La commission nous demande simple-
ment de donner au Conseil fédéral l'ordre de soumettre à
l'Assemblée fédérale le projet d'une nouvelle Constitution.
Même si cet essai de modèle 1985 émane du département et
non pas du Conseil fédéral, il n'est pas inutile, aujourd'hui
déjà, d'en faire une petite critique. Je ne crois pas en effet,
contrairement à ce qui a été dit parfois dans la presse, qu'il
s'agisse d'un texte équilibré et expurgé des excès idéologi-
ques du projet de 1977. Je ferai personnellement trois
remarques sur cet «essai de modèle».
Première remarque: la répartition des compétences entre
Confédération et cantons. Le nouveau modèle prévoit des
compétences fédérales générales dans certains domaines,
ainsi que des compétences fédérales dites «limitées». Or,
après l'énoncé de ce principe, excellent, le texte ajoute:
«Dans les domaines où la Confédération a une compétence
limitée, elle peut notamment poser dans des lois-cadres des
règles de principe.» Et aussi, «elle peut soumettre certaines
parties du domaine à une réglementation générale». Au vu
de cette définition, il est bien évident qu'il n'y a aucune
limitation à la compétence fédérale.
Deuxième 
remarque: l'interventionnisme 
économique.
Selon le modèle proposé, la Confédération serait notam-
ment compétente, sans restrictions, pour légiférer sur la
participation et pour prendre des mesures propres à préve-
nir la concentration de la propriété foncière ainsi qu'à ren-
dre plus difficile la réalisation de profits lorsque cette
concentration ou ces profits sont nuisibles d'un point de vue
économique ou social. Elle serait, de plus, compétente en
matière de politique aussi bien conjoncturelle que structu-
relle, régionale ou sectorielle. En résumé, la Confédération
disposerait de bases constitutionnelles pour intervenir, à
tous propos, dans le domaine économique.
Troisième remarque: l'extension des pouvoirs de l'Etat cen-
tral. En relisant ce modèle 1985, nous constatons que la
Confédération disposerait de compétences nouvelles ou, à
tout le moins, étendues, générales ou dites «limitées», dans
les domaines suivants qui, aujourd'hui, sont de la compé-
tence cantonale: les allocations familiales, la procédure
civile et pénale, l'exécution des peines, la formation conti-
nue, la mise en réserve et le transport de l'énergie et des
sources d'énergie, le commencement de l'enseignement
des langues étrangères, l'organisation et la structure de
l'enseignement secondaire, les conditions d'admission aux
hautes écoles et diplômes qui y sont décernés, la création
culturelle et la transmission de la culture, la presse, l'aména-
gement du territoire, la production d'énergie provenant
d'autres sources que le combustible nucléaire et l'eau, la
prévention des maladies et des accidents, l'établissement de
la planification financière, du budget et du compte des
cantons eux-mêmes. Voilà ce que j'y ai trouvé en une seule
lecture et je suis sûr que d'autres, plus avisés que moi, y
trouveraient encore plus de manifestations de la volonté
centralisatrice des auteurs.
En résume, dans tous ces secteurs, les cantons perdraient
non seulement leur actuelle souveraineté totale ou partielle,
mais encore leur voix souveraine, à côté de celle du peuple,
puisqu'il n'est pas prévu - à tort à mon avis - de soumettre
les actes législatifs importants découlant des principes
constitutionnels de base à la double majorité du peuple et
des cantons.
En d'autres termes, cet essai de modèle démontre, comme
en 1977, que toute proposition de révision totale de la
Constitution apparaît comme le moyen de bouleverser
l'équilibre des compétences au profit de la Confédération.
Dans ces circonstances, je préfère renoncer. Pourtant, avec
optimisme, la majorité de notre commission croit à la possi-
bilité d'une réforme, à une mise à jour formelle, une unifica-
tion de la langue et de la densité normative. Personnelle-
ment, je ne crois pas que la sagesse d'une constituante
puisse se contenter de refaire la Constitution actuelle avec
d'autres mots. Comme certains l'ont dit, la forme et le fond
se confondent. On se rendra en effet très vite compte que,
derrière chaque terme du texte actuel, il y a une motivation
et de réels pouvoirs limitant, étendant ou au contraire inter-
disant l'intervention de la puissance publique. Dès lors,
chaque abandon d'une définition, d'une apposition ou
d'une précision, ou même d'une explication, apportera son
lot d'opposants à un texte nouveau.
Ainsi, personnellement, je crois que l'article actuel interdi-
sant l'absinthe ou celui relatif à la limitation à 5 francs de la
mise dans les casinos n'ont rien à faire dans une Constitu-
tion nouvelle-ils ne figurent d'ailleurs pas dans les projets-
c'est la loi qui doit régler ces problèmes. Il n'en demeure pas
moins certain que la suppression de tels textes dans une
nouvelle charte fondamentale suscitera à elle seule des
opppositions, peut-être restreintes, mais des oppositions
quand même qui, ajoutées aux autres, ne donnent guère de
chance à une entreprise généralisée de renouvellement total
de notre charte fondamentale.
Quant à l'argument relatif aux contradictions et à l'obscurité
existant dans le texte actuel, il faut reconnaître honnêtement
qu'elles existent mais qu'elles sont précisément là pour
satisfaire une frange importante de l'opinion publique et des
citoyens. Ne vaudrait-il pas mieux prendre résolument ces
cas l'un après l'autre et les résoudre pas à pas? C'est le
meilleur moyen, me semble-t-il, de voir si, chez le souverain,
la contradiction des textes est si profonde. En tout état de
cause, s'il y a dix contradictions dans notre Constitution et
qu'on veut les supprimer toutes en une seule fois, alors ou
bien on noie le poisson et on n'est pas sérieux, ou bien on va
au-devant d'un échec certain.
En conclusion, j'aimerais constater que notre Constitution
est en perpétuelle révolution, en incessante amélioration.
Tous les trois mois environ, le souverain helvétique s'ex-
prime sur un ou plusieurs articles constitutionnels. Cette
démocratie directe, de concordance, en mouvement
continu, s'articule de telle sorte que nous avons une Consti-
tution résolument ouverte, qui est tout le contraire de celle
qui nous est proposée. Lorsqu'il y a plus de cent modifica-
tions en cent ans, c'est vraiment une Constitution ouverte.
Cette dernière qualité n'existerait plus selon les modèles qui

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
798
16 décembre 1986
nous sont proposés, et qui sont des modèles de Constitu-
tions précisément fermées puisqu'elles tendent à fixer les
compétences une fois pour toutes et que, dans ces cas-là,
ce sont les lois qui, elles, sont grandes ouvertes! De ce fait,
le recours obligatoire au souverain actuel, donc à la majorité
des cantons, a totalement disparu.
Enfin, d'une manière toute générale, la réforme fondamen-
tale d'une constitution fait le plus souvent suite à l'étranger
à un changement profond de régime. Sous cet angle-là, les
exemples du Conseil fédéral, citant entre autres les nou-
velles Constitutions d'Espagne ou du Portugal, ne sont pas
très concluants. En effet, c'est à la suite de réformes fonda-
mentales, parfois de guerres ou d'importants troubles
sociaux, que ces Constitutions-là ont été révisées. Nous ne
vivons heureusement pas une telle situation. C'est pourquoi
il serait préférable, à mon avis, de poursuivre laborieuse-
ment, session après session, pas à pas, à coups de votation
du souverain tous les trois mois, la révision et l'amélioration
de notre charte fondamentale.
C'est dans ces sentiments que, quant à moi, je vous recom-
mande de ne pas entrer en matière.
M. Genoud: J'interviens pour soutenir la minorité de la
commission et sa proposition de ne pas entrer en matière.
A première vue, il peut paraître déraisonnable de s'opposer
à la révision de notre Constitution. Les défauts qui la carac-
térisent, qui sont largement exposés par le Conseil fédéral et
qui ont du reste été repris par nombre d'orateurs, sont bien
réels. La révision s'imposerait sans hésitation si les circons-
tances de la réaliser étaient favorables. Toutefois, même si
ces conditions étaient réunies, je tiendrais l'exercice pour
nécessaire mais en tout cas pas pour urgent, comme on l'a
affirmé de divers côtés. Malgré les défauts du texte actuel,
on ne peut pas prétendre qu'il y ait péril en la demeure. Au
contraire, notre pays connaît un niveau exemplaire de res-
pect des libertés fondamentales dans la réalité et dans les
faits, et notre législation a pu se développer de manière au
moins satisfaisante et suffisante, sur la base des disposi-
tions constitutionnelles en vigueur.
Le problème n'est donc pas celui de l'urgence de l'opéra-
tion, mais des conditions plus ou moins favorables à sa
réalisation. Or, les circonstances présentes ne permettent
pas d'être considérées comme propices à une entreprise de
cette nature et de cette importance.
Pour faire une oeuvre de qualité, nous aurions besoin d'une
période de relative tranquillité politique. Or, le nombre d'ini-
tiatives populaires, cantonales et parlementaires dénote un
climat d'insatisfaction et même de revendication dans les
domaines les plus divers. Certains de ceux-ci constituent
des problèmes d'une extrême importance et qui restent
durables en dépit de l'évolution de notre politique intérieure.
On voit mal comment une révision de la Constitution pour-
rait laisser sans réponse ces courants profonds qui traver-
sent le pays. Leur donner une réponse consisterait à cristal-
liser des oppositions irréductibles à l'ensemble du projet
qui, par l'addition des points particuliers, compromettraient
les chances de son ensemble. Or, ces «points chauds» sont
nombreux. Et comment imaginer qu'ils ne soient pas traités
si nous révisons l'ensemble de la Constitution? Pourrez-
vous obtenir une adhésion silencieuse si vous passez
comme chat sur braises, par exemple, sur le problème du
service civil? Si vous lui apportez une réponse par un texte
trop général et laissant beaucoup de marge au législateur,
n'allez-vous pas braquer l'opposition des deux camps
contre le projet? Je ne veux pas multiplier ces exemples.
D'autres ont fait une recension de toutes les difficultés
majeures qui sont présentes en ce moment même. Elles sont
trop nombreuses pour que je les reprenne.
Je reste persuadé que ces circonstances déjà nous com-
mandent de procéder patiemment par des révisions ponc-
tuelles et que c'est seulement lorsque ces points durs auront
trouvé une solution qu'on pourra envisager de remanier
l'ensemble. La nature et l'importance des points majeurs
soulevés dans le cadre de notre Constitution font que la
comparaison avec les exercices réussis, il est vrai, dans
quelques cantons, est boiteuse et ne doit pas faire illusion.
Je me permettrai encore une remarque au sujet d'un défaut
signalé du document en vigueur. En effet, le Conseil fédéral
nous dit que la Constitution est encombrée de règles
mineures qui ne sont pas dignes d'y figurer. C'est bien vrai,
hélas, et qui plus est, c'est que nous ne sommes vraisembla-
blement pas au bout de cette conception de «fourré-tout»
pour bonnes intentions du moment.
Depuis que des initiatives populaires sont lancées, pour
interdire tel ou tel tracé de route ou pour prescrire le
ramassage de la crotte des chiens, on doit admettre que
l'imagination la plus fertile n'arrive plus à tenir la tête du
peloton dans ce marathon étrange. Mais je n'ose imaginer
qu'une nouvelle Constitution contienne des dispositions
pour maintenir à leur place ces débordements toujours plus
fréquents. Elle s'exposerait à une autocondamnation sous
l'accusation de restriction des droits démocratiques qu'on
affirme vouloir développer par ailleurs. Le bel aspect, bien
net, bien propre et bien ordonné du nouveau document,
combien de temps résisterait-il à l'assaut de nouvelles initia-
tives très populaires et portant sur des règles mineures qui
ne sont pas dignes de fiqurer dans une Constitution.
Non, vraiment, les circonstances présentes ne se prêtent pas
à l'exercice très grave et très important de la révision de
notre Constitution. Ces opérations sont possibles, soit dans
une situation de crise où une majorité doit imposer sa loi à la
minorité - ce fut le cas en 1848 et en 1874 - soit dans une
situation de tranquillité et de sérénité générale. La première
condition n'est heureusement pas réalisée aujourd'hui, la
seconde ne l'est malheureusement pas en ce moment. Dans
ces conditions, poursuivons donc l'amélioration progressive
de notre Constitution par des amendements ponctuels,
patiemment élaborés et acquis, et pour l'exercice général
attendons des temps plus favorables.
C'est la raison pour laquelle je m'oppose à l'entrée en
matière.
Schoch: Ich habe es gelegentlich schon bedauert, in diesem
Rat nicht mit der Fachkunde und dem Prestige eines Staats-
rechtslehrers votieren zu können. Heute bin ich froh dar-
über, weil ich so in die für einmal beneidenswerte Lage
versetzt werde, rein pragmatisch zu argumentieren.
In diesem Sinne stelle ich vorerst fest, dass ich die zur
Diskussion stehende Verfassungsrevision mit der Kommis-
sionsmehrheit befürworte. Ich lege um so grösseren Wert
auf diese Feststellung, als ich mich im Kreise der übrigen
Standesvertreter aus der engeren Ostschweiz leider einem
gewissen Vereinsamungseffekt ausgesetzt sehe. Aus der
Fahne ersehe ich, dass neben Herrn Schmid auch gleich
beide Ratskollegen aus dem Kanton St. Gallen zur Kommis-
sionsminderheit gehören. Da braucht es offenkundig einen
Gegenpol!
Die Gründe, die mich zu meiner Haltung bewegen, sind im
Verlaufe der Debatte bereits ausführlich dargelegt worden;
umfassender, schöner und überzeugender, als ich selbst
das tun könnte. Da ist man dann doch wieder dankbar, dass
man Staatsrechtslehrer hat. Ich will deshalb darauf verzich-
ten, den bereits vorgetragenen Ueberlegungen für die Total-
revision, für das Eintreten auf die Vorlage, weitere Ueberle-
gungen anzufügen.
Dagegen will ich ganz kurz auf die Gründe und Ueberlegun-
gen eintreten, die gegen eine Revision vorgebracht worden
sind. Wenn ich versuche, diese Gründe zu gliedern, zu
katalogisieren, dann komme ich auch beim besten Willen
nur gerade auf zwei Argumente, die geltend gemacht wor-
den sind. Alles lässt sich auf diese beiden Argumente
zurückführen. Zum einen nämlich auf das Argument, die
heutige Verfassung tue es noch lange, und zum zweiten, es
fehle in der Bevölkerung an einer Grundwelle für eine Tota!-
revision der Verfassung. Ich will mich kurz mit diesen beiden
Argumenten beschäftigen.
Zuerst zur Behauptung, die heutige Verfassung genüge den
Anforderungen noch lange: Ich kann dieses Argument nur
als Befürchtung verstehen, unsere staatlichen Strukturen
würden im Zusammenhang mit einer Totalrevision der Ver-

16. Dezember 1986
799
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
fassung grundlegend verändert. Ich gebe zu, dass der Ver-
fassungsentwurf der Expertenkommission Purgier von 1977
eine derartige Veränderung in manchen Bereichen gebracht
hätte. Heute steht der Verfassungsentwurf aus dem Jahre
1977 aber überhaupt nicht zur Diskussion, sondern ein
Grundsatzentscheid 
ohne 
materielle 
Weichenstellung.
Heute gilt es, abzuwägen zwischen den manifesten, völlig
unbestreitbaren und im Verlaufe der Diskussion mehrfach
aufgelisteten Mängeln der geltenden Verfassung und der da
und dort vorhandenen Ungewissheit - oder sogar Angst -
davor, was eine revidierte Verfassung bringen könnte oder
bringen wird. Wer bei dieser Abwägung trotz allen Mängeln
der geltenden Verfassung die Chance einer Totalrevision
nicht ergreift, der vermag nach meiner Beurteilung nicht zu
abstrahieren, sondern lässtsich von einem Feindbild leiten,
das es - jedenfalls heute - gar nicht mehr gibt. Ich bin
überzeugt davon, dass unsere heutige Verfassung nicht
mehr genügt; aus den mehrfach aufgezählten Gründen
bedarf sie einer Revision.
Zum zweiten Grundargument der Gegner, das Volk würde
einer total revidierten Verfassung sowieso nicht zustimmen;
eine solche Verfassung hätte vor dem Volk keine Chance:
Vor allem Herr Schmid hat sich mit diesem Argument beson-
ders intensiv befasst. Wer so argumentiert, vergisst aber
offenkundig, dass wir im Parlament doch zweifellos auch
die sicher nicht immer dankbare, gelegentlich sogar unpo-
puläre Rolle von Vordenkern erfüllen müssen. Wir dürfen
uns nicht vom Gedanken leiten lassen, was wohl das Volk zu
einer Vorlage sagen wird, oder jedenfalls nicht ausschliess-
lich nach diesem Gedanken handeln. Gefragt ist vielmehr
das klare Einstehen für eine überzeugende Sache, und die
Mehrheiten bei Volk und Ständen werden sich, wenn wir uns
klar für eine Sache aussprechen, fast von selbst ergeben.
In diesem Zusammenhang drängt sich mir fast zwangsläufig
ein Querbezug zu unseren innerkantonalen Verhältnissen
auf, zu den Verhältnissen in Appenzell-lnnerrhoden und
Appenzell-Ausserrhoden, zu den Verhältnissen nämlich im
Zusammenhang mit der Frage nach der Einführung des
Frauenstimmrechtes. Sie wissen, dass Ausserrhoden sechs
Versuche unternommen hat, die Frauenstimmrechtsfrage zu
lösen, und doch immer wieder gescheitert ist. Es ist also
keine Grundwelle vorhanden, und wir laufen Gefahr, mit
jeder weiteren Vorlage wieder auf dem Bauch zu landen.
Trotzdem erwarten gerade jene, die heute geltend machen,
es fehle an der Grundwelle für eine Verfassungsrevision,
dass wir uns in unserem Kanton mit jenem Problem beschäf-
tigen, neue Vorlagen ausarbeiten und sie dem Stimmvolk
unterbreiten. Es ist also nicht ausschlaggebend, ob eine
Grundwelle vorhanden ist oder nicht, sondern wir müssen
sie schaffen; wir müssen sie erarbeiten. Genauso wie für
unsere kantonalen Verhältnisse gilt, dass wir uns nicht allzu-
sehr danach richten dürfen, wie das Stimmvolk möglicher-
weise entscheiden wird, genauso gilt der Schluss, den ich
Ihnen aufzuzeigen versucht habe, auch für die heutige Vor-
lage.
Ich meine deshalb, dass es richtig ist, auf die Vorlage einzu-
treten und ihr zuzustimmen.
Masoni: Wie schön, wenn es uns vergönnt wäre, in einer
neuen, knappen Verfassung auch einige reelle Probleme
unserer Zeit zu lösen, eine bessere Gewaltentrennung durch
zusätzliche Kontrollen und Gegengewichte für die neuarti-
gen Gewalten zu schaffen, die sich herausgebildet haben,
eine neue Verfassung, um den Menschen wieder ins Zen-
trum unserer Sorge rücken zu lassen, seine Stärkung von
innen und von aussen anzustreben, seine Freiräume, seine
Umwelt besser zu wahren.
Warum nicht ein Kampf für eine kürzere, prägnantere Ver-
fassung, für einfacheres Recht, das allen zugänglich und
verständlich ist, nach einer Neugründung der Beziehungen
Staat/Bürger unter dem Grundsatz der Verantwortung des
Masses, der Subsidiarität, der Autonomie, der Freiheit?
Warum nicht mindestens dieser erste Schritt der totalen,
formellen Revision?
Ich möchte weder diejenigen entmutigen, die sich voller
Hoffnungen ans Werk setzen wollen, noch diejenigen
enttäuschen, die mit dem heutigen historischen Entscheid
ein schönes Geburtstagsgeschenk koppeln möchten. Der
Widerstand, der sich hier zeigt, macht das erkämpfte, aber
sichere Geschenk noch schmackhafter und wertvoller. Ich
werde nach gründlicher Ueberlegung mich diesem Wider-
stand anschliessen. Ich fasse Ihnen zuerst meine Meinung
zusammen.
Für eine umfassende Reform, die jene wichtigen Probleme
des Gleichgewichts und der Gewalten zu lösen versucht,
scheinen mir die Zeiten nicht reif, die Zeichen eher ungün-
stig zu sein. Für eine formelle Revision, wie wir sie imTessin
1967 erlebten, scheinen mir die Anstrengungen gegenüber
dem Ergebnis unverhältnismässig, wobei selbst das ästheti-
sche Problem kaum durch die Revision eine dauerhafte
Lösung erfahren könnte.
Zuerst zur rein formellen Revision: Das Unterfangen wäre
zweckmässig, wenn dadurch ein dauerhaftes Ergebnis
erreicht werden könnte. In zweierlei Hinsicht scheint mir
dies zweifelhaft:
1. Man hat von vielen Seiten her den inhaltlichen Wert der
heutigen Verfassung, ihrer Grundgedanken zu Unrecht sehr
stark heruntergespielt, so dass damit zu rechnen wäre, dass
viele unsere Arbeit, die sich darauf beschränken würde, die
heutigen Grundgedanken in der neuen Verfassung knapper
und besser zu formulieren, ohnehin abschätzig beurteilen
würden. Dies würde die rein formelle Revisionsarbeit dau-
ernd belasten und das Selbstvertrauen und Selbstbewusst-
sein der damit Beauftragten dauernd herunterspielen und
erniedrigen. Dies würde es verunmöglichen, jene Grund-
welle zu schaffen, die-wie Kollege Schoch zugegeben hat-
heute nicht besteht und die es zu schaffen gälte; gerade,
wenn eine knappe Verfassung zur Diskussion stehen wird,
die die heutigen Grundgedanken zusammenfasst, werden
sehr wahrscheinlich einige derjenigen, die heute für die
Revision stimmen, enttäuscht sein.
2. Durch eine solche formelle Reform wäre das sogenannte
ästhetische Problem, das Formproblem, nur scheinbar und
auf kurze Zeit gelöst. Wir haben erfahren, dass heute vierzig
oderfünfzig Revisionen hängig sind. Gelingt unsdie ästheti-
sche Verjüngung der Bundesverfassung, so wäre beim heu-
tigen Tempo, das in der Zukunft noch zuzunehmen droht,
damit zu rechnen, dass das Gesicht dieser neuen Verfas-
sung innert weniger Jahre wiederum entstellt sein wird.
Damit sich eine solche Revisionsarbeit lohnt, wäre es erfor-
derlich, dass sich nachher am Grundgesetz möglichst wenig
ändert. Dafür wären wiederum Reformen nötig, die heute
leider fast undenkbar scheinen. Eine Möglichkeit würde
darin bestehen, dass man zwischen Verfassung im engeren
Sinne und Kompetenzzuteilungsgesetz auf Verfassungs-
stufe unterscheidet. Diesem zweiten wären alle jene Normen
zuzuweisen, die die wichtigen Kompetenzzuteilungen und
Kompetenzabgrenzungen regeln: Zur Wahrung des Födera-
lismus würden die Beschlussfassung und die Abänderung
eines solchen Gesetzes die doppelte Mehrheit von Volk und
Ständen erfordern. Es ist nämlich so, dass die beanstande-
ten Bestimmungen der heutigen Verfassung, die ihrer Länge
wegen mit der Prägnanz der Bundesverfassung am wenig-
sten vereinbar sind, nicht aus dem letzten Jahrhundert,
sondern aus den letzten zehn bis fünfzehn Jahren stammen.
Glauben wir, dass eine Zeit, die diese Entstellungen einer an
sich sehr schön und knapp formulierten Verfassung reali-
sierte, geeignet ist, das von ihr verursachte Uebel zu heilen?
Eine zweite Lösung, diese Entstellung zu vermeiden, könnte
darin bestehen, dass man die Gesetzesinitiative einführt, sie
jedoch zurWahrung des Föderalismus immermitdem Erfor-
dernis des doppelten Mehrs, wie bei Verfassungsinitiativen,
verbindet und unter Umständen die Möglichkeit einer rich-
terlichen Ueberprüfung einführt. Durch die Gesetzesinitia-
tive könnte man vielleicht die zukünftige Entstellung der
neuen, knappen Verfassung vermeiden. Aber für solche
Reformen, wir wissen es alle, sind die Voraussetzungen
heute kaum gegeben.
Lohnt sich die grosse gesetzgeberische Arbeit, die schliess-

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
800
16 décembre 1986
lieh zulasten anderer Probleme geht, wenn eine formelle
Reform nur so kurzlebig ist, dass innerhalb von zehn Jahren
vielleicht fünfzig Aenderungen die Verfassung wieder
entstellen?
Ich komme nun zur Problematik einer materiellen Revision:
Warum scheint mir für eine umfassende, materielle Totalre-
vision die Zeit nicht reif, die Zeichen sehr ungünstig?
Ich versuche, Ihnen meine diesbezügliche Auffassung zu
skizzieren. Man kann sagen, dass jede Zeit eine Ueber-
gangszeit ist. In dieser unserer faszinierenden Zeit jedoch ist
das Umbruchs- und Uebergangsmoment besonders betont.
Die Bewältigung der technologischen Revolution steht
bevor. Insbesondere verfügen wir über eine bis jetzt unbe-
kannte Inforrnationsfülle. Das Problem ist, diese Informa-
tionsfülle zu beherrschen, zu meistern, zu bewerten, zu
bearbeiten. Die Information scheint uns fast zu erdrücken,
ohne dass wir ihre Ergebnisse adäquat nützen und genies-
sen können. Dieser dauernde Informationsreiz sensibilisiert
uns hinsichtlich so vieler Lücken und Probleme, die bald
einer Lösung entgegenzuführen unmöglich wäre. Diese all-
gemeine, fast grenzenlose Sensibilisierung auf alle Pro-
bleme unserer Gesellschaft und der ganzen Welt macht uns
aber auch sehr verletzlich. Wir fühlen uns überall getroffen,
wir sind dementsprechend verunsichert und dann zu schnell
bereit, Gesetze zu verlangen oder zu erlassen, Eingriffe und
Einschränkungen zu verlangen oder zu dulden. Wir leben
somit in einer Zeit der vielen kleineren Triebe und Impulse
und der zu kleinen Würfe. Man könnte fast sagen, wir leben
in einer Zeit des Details, einer Zeit, die die grossen Verbin-
dungen weniger sieht und auch deswegen dazu tendiert,
kontradiktorisch oder sogar schizophren zu agieren, einer
Zeit, die für grössere Würfe nicht sehr geeignet scheint. Es
geht unserer Epoche der Sinn der Geschichte und der
grossen Zusammenhänge ab.
Einige andere Völker sind heute noch sehr stolz darauf, eine
sehr alte Verfassung zu haben. Das hohe Alter der Verfas-
sung wurde und wird bei diesen Völkern gepriesen als ein
Zeichen der Güte, der Beständigkeit, der Sicherheit. Heute
ist es in unserem Lande leider gelungen, uns fast wegen des
Alters unserer Verfassung beschämen zu lassen. Ich weiss
nicht, ob es ein grosser Vorteil ist. Ich glaube, dass wir dabei
etwas verloren haben. Die Väter der grossen Verfassungs-
zeit, die die Entartung der Demokratie in Terror erlitten und
die Verfassung als eine Garantie gegen beide Mächte, die
Macht des Absolutismus und die Massengewalt, verstanden
haben wollten, haben folgendes gesagt - ich zitiere aus
Benjamin Constant, «Reflexions sur les constitutions et les
garanties»: «.... les constitutions se font rarement par la
volonté des hommes, le temps les fait. Elles s'introduisent
graduellement et d'une manière insensible. Cependant, il y a
des circonstances qui rendent indispensable de faire une
constitution, mais alors ne faites que ce qui est indispensa-
ble. Laissez de l'espace au temps et à l'expérience pour que
ces deux puissances réformatrices dirigent vos pouvoirs
déjà constitués dans l'amélioration de ce qui est fait et dans
l'achèvement de ce qui reste à faire.» Es scheint fast, dass
Benjamin Constant damals bereits den heutigen Schweizer
Verfassungszustand vor Augen hatte. Aber wo lebt heute in
unserer Gesellschaft dieser Sinn für die Geschichte? Das
Tägliche, das Momentane, das Laufende, das «Feuilletoni-
sche» verdrängt Schritt für Schritt das Geschichtliche. Und
wo ist heute der Sinn für grosse Zusammenhänge? Hört
man nicht die gleichen Stimmen, die sich wegen der zu
vielen Verfassungsinitiativen beklagen, nach Erleichterun-
gen verlangen, damit jene leichter zum Ziele kommen? Hört
man nicht die gleichen Stimmen, die in der Regel für Föde-
ralismus und Aufgabenteilung plädieren, bei jeder Panne
nach Interventionen des Bundes rufen?
Es geht aber unserer Zeit auch der Sinn für das Recht immer
mehr ab. Die Eigendynamik der grossen Kodifikationen engt
den Spielraum für Moral und Selbstverantwortung des ein-
zelnen, für Auslegung und Weiterbildung von Recht durch
den Richter immer mehr ein. Die Richterfigur verblasst. Die
Frage des Gesetzgebers ist leider nicht mehr die, wie man
am besten das Recht wahrt, sondern wie man sich des
Rechtes am besten bedient, wie man es den eigenen Wün-
schen am meisten gefügig macht. Rechtsumfang verdrängt
Rechtsbewusstsein, Rechtsnorm verdrängt Rechtsgeist. Im
rechtsbewusstseinsleeren 
Raum rücken 
immer 
mehr
Zwang, Busse und Strafe vor. Oeffentliches Recht verdrängt
Privatrecht, Strafrecht verdrängt Zivilrecht.
Aus diesen Gründen scheint mir leider unsere Zeit weder für
eine umfassende Totalrevision noch für eine formelle Revi-
sion besonders geeignet. Keine eindeutige Grundwelle
würdedie Reform tragen. Mit anderen Worten: Es wäre auch
gar nicht sicher, wohin, nach welchen Zielen, mit welchen
Kräften eine Verfassungsrevision in dieser unserer Zeit füh-
ren würde. Deswegen kann ich sie heute nicht befürworten
und würde Ihnen empfehlen, unsere Zeit für andere Aufga-
ben zu nutzen: ganz zuerst für die Rückgewinnung des
historischen und rechtlichen Bewusstseins, dafür, das Ver-
trauen in unsere alte Verfassung zu fördern. Ich weiss, dass
Sie in Ihrer Mehrheit heute der Hoffnung huldigen, es
gelinge uns das grosse Unternehmen der Totalrevision zur
Jahrhundertwende. Ich empfinde es gerade deswegen noch
als stärkere Pflicht, Ihnen die Gründe dieser ablehnenden
Haltung darzulegen. Ich empfehle Ihnen, für den Nichtein-
tretensantrag der Minderheit zu stimmen.
Binder, Berichterstatter: Ich danke Frau Josi Meier und allen
Kollegen, die das Wort ergriffen haben, den Befürwortern
und den Gegnern einer Totalrevision. Ich glaube, es war
eine gute Diskussion, die sicher auch dem Bundesrat die
notwendigen Signale für den Verfassungsentwurf geben
wird.
Die Zeit ist fortgeschritten. Es wäre zu einzelnen Voten viel
zu sagen. Verschiedene Kollegen - das ist mir aufgefallen -
haben sich immer wieder auf frühere Verfassungsentwürfe
gestützt und dann klargestellt, dass sie solche Bestimmun-
gen nicht wünschen.
Ich will hier nochmals klarstellen: Die Kommission hat diese
Verfassungsentwürfe nicht diskutiert und nicht bejaht. Es
beteht auch nicht die Meinung, dass eine Verfassung entste-
hen soll wie zum Beispiel die Modellstudie, die der Botschaft
angeheftet ist.
Ich staune immer wieder darüber, dass verschiedene Geg-
ner genau wissen, was das Volk sagen wird. Das ist eine alte
Methode, die man anwendet, wenn man gegen etwas ist. Sie
wissen doch heute nicht, was das Volk in fünf oder sechs
Jahren sagen wird, wenn die endgültig vom Parlament
gestaltete Verfassung Volk und Ständen unterbreitet wird.
Die gleiche Methode ist übrigens auch in den Kantonen
angewendet worden. Auch dort haben die Gegner immer
wieder behauptet: Die Zeit ist nicht reif, es gibt keine Grund-
welle der Erneuerung usw. Das Volk wird nein sagen. Die
politische Wirklichkeit war aber anders. Die Kantone haben
- ich habe das im einleitenden Referat gesagt - in einer
grossen Zahl heute bereits neue Verfassungen und sind
genau den Weg gegangen, den wir Ihnen vorschlagen.
Lediglich zu drei Voten will ich mich kurz äussern. Herr
Bürgi, Sprecher der Minderheit, hat erklärt: Es ist seit dem
Verfassungsentwurf 1977 eine Ernüchterung eingetreten.
Das stimmt, dieser Ernüchterung haben wir Rechnung
getragen, indem wir expressis verbis in Artikel 3 sagen: Wir
wollen eine formale Totalrevision, wobei der Bundesrat
natürlich die Freiheit und die Möglichkeit haben muss-die
er ohnehin hat -, in Varianten auch materielle Aenderungen
vorzuschlagen. Aber es ist insbesondere nicht daran
gedacht - das habe ich auch gesagt -, das Gleichgewicht
zwischen Bund und Kantonen zu verschieben.
Herr Bürgi hat weiter auf die Vereinheitlichung und Verdich-
tung der Sprache hingewiesen und gesagt, das werde zu
grossen Auseinandersetzungen führen. Ich möchte dazu
einfach erwidern: Man kann sehr oft in wenigen Sätzen
mehr sagen als in vielen Sätzen. Der dritte Vorwurf, es
bestehe heute kein grosses Interesse, stimmt auch. Aber es
wird ja kein konkreter Verfassungsentwurf zur Debatte
gestellt. Herr Bürgi, Sie haben gesagt, es gebe bei der
Beratung der neuen Verfassung verletzte Minderheiten.
Wenn es verletzte Minderheiten gibt, werden sie sich im

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801
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
entsprechenden Zeitpunkt sicher zum Wort melden. Dann
wird die grosse Diskussion beginnen.
Herr Schmid hat mit seiner gewaltigen Rhetorik zwar positiv,
im Sinne der Kommissionsmehrheit, zugegeben, dass die
Verfassung änderungsbedürftig sei, aber er war dann als
Jurist nicht konsequent, indem er die Totalrevision ablehnte.
Er hat auch von der mangelnden Grundwelle gesprochen.
Wir brauchen gar keine Grundwelle. Wenn wir feststellen,
dass die Verfassung nicht mehr in Ordnung ist, dann genügt
das, um sie wieder in Ordnung zu bringen. Herr Schmid hat
ferner von einem Zwitter gesprochen. Das ist natürlich voll-
ständig falsch. Die Formulierung der Kommission ist ganz
klar und eindeutig. Wir wollen eine formale Revision im
weiten Sinne des Wortes. Wenn der Bundesrat materielle
Aenderungen vorschlagen will, kann er das in Varianten tun.
Das ist der Weg der Kantone; die Kommissionsmitglieder
haben alle diese neuen Kantonsverfassungen erhalten und
haben feststellen müssen, dass in diesen neuen Verfassun-
gen materiell keine revolutionären Aenderungen enthalten
sind. Schliesslich hat Herr Schmid den wunderbaren Satz
zitiert, der auf deutsch endet: «.... und bedenke das Ende.«
Das haben wir getan, indem wir unsere Fronten zurückge-
nommen haben, indem wir nicht einfach dem Bundesrat
zustimmen, sondern dem Bundesrat sagen, was für eine
Totalrevision wir wünschen.
Herr Reymond, natürlich ein Urföderalist - das sind wir ja
alle - hat, glaube ich, die Anträge der Kommission nicht
richtig verstanden, wenn er von dieser Modellstudie als
einer neuen Verfassung spricht. Dabei habe ich doch klar
und deutlich gesagt: Diese Modellstudie ist nicht Grundlage
unserer Anträge.
Zusammengefasst: Was wir vorschlagen, ist wirklich das
Minimum, um das Werk Totalrevision weiterzuführen. Wir
waren uns klar, dass wir bescheiden sein müssen. Wir haben
uns an den Grundsatz gehalten: In der Beschränkung zeigt
sich der Meister. Aber etwas Selbstvertrauen und etwas Mut
dürfen wir doch auch noch haben, nämlich dazu, dass der
Bund eine solche Totalrevision durchführen kann, nachdem
dies beinahe die Hälfte der Kantone getan hat!
In diesem Sinn bitte ich Sie, den Anträgen der Kommissions-
mehrheit zuzustimmen.
Bundesrätin Kopp: Ich danke Ihnen für Ihre hochstehende
und ausführliche Diskussion, welcher der Bundesrat bei der
Ausarbeitung des Verfassungsentwurfes - sofern Sie den
Auftrag erteilen - gebührend Beachtung schenken wird.
Was hat vor 20 Jahren zwei Parlamentarier bewogen, Motio-
nen einzureichen mit dem Auftrag, eine Totalrevision der
Bundesverfassung an die Hand zu nehmen? Die Grundprin-
zipien der Eidgenossenschaft seien - so betonte damals
Herr Dürrenmatt vor dem Nationalrat-unbestritten, und ich
halte fest: sie sind es auch heute noch. Dagegen gebe es
veraltete Bestimmungen in der Verfassung, die gestrichen
oder neu umschrieben werden sollten. Auch finde eine
Reihe von Problemen in der Verfassung keinen Nieder-
schlag. Herr Ständerat Obrecht forderte vor Ihrem Rat eben-
falls eine Anpassung der Verfassung an die veränderten
Verhältnisse. Mit immer neuen Partialrevisionen werde blos-
ses Flickwerk betrieben. Beide Motionäre unterstrichen in
eindrücklichen Worten die Revisionsbedürftigkeit der Bun-
desverfassung. Sie verlangten vom Bundesrat gründliche
Vorarbeiten. Das gewaltige Material solle zusammengetra-
gen werden. Alle interessierten Kreise seien anzuhören.
Jeder solle sich beteiligen können. Beide Räte haben die
Motionen ohne Gegenstimme überwiesen.
Heute sind wir so weit. Die Vorarbeiten sind geleistet wor-
den. Der Bundesrat hat Ihnen in seinem Bericht vom
6. November 1985 ausführlich darüber berichtet.
Ich erinnere zunächst an die Arbeitsgruppe Wahlen, die mit
ihrer breit angelegten Befragung der Kantone, der Parteien,
der Hochschulen und weiterer Kreise das ganze Spektrum
der Meinungen einfangen konnte, was an unserer Verfas-
sung geändert werden sollte und wie es zu geschehen habe.
Ihr Schlussbericht, der eine umfassende Bestandesauf-
nahme der verfassungsrechtlichen Probleme bietet, hat ein
tragfähiges Fundament für das ganze Unternehmen Totalre-
vision gelegt. Mit ihren eigenen Vorschlägen hat die Arbeits-
gruppe Wahlen entscheidende Impulse gegeben. Nach-
drücklich bejahte sie die Notwendigkeit einer Totalrevision
der Bundesverfassung.
Auf Empfehlung der Arbeitsgruppe setzte der Bundesrat
eine grosse Expertenkommission ein. Unter dem Vorsitz von
Bundesrat Kurt Furgler sollte sie eine ausformulierte Verfas-
sung entwerfen. Den Experten ist ein vielbeachtetes Werk
gelungen. Der Verfassungsentwurf von 1977 stiess auf gros-
ses Interesse und löste eine breite Diskussion aus. In ihrem
Bericht betonte auch die Expertenkommission die Notwen-
digkeit einer Totalrevision.
Das anschliessende Vernehmlassungsverfahren war in sei-
ner Breite einmalig. Es stand jedermann offen. Die Anzahl
und die Vielfalt der Teilnehmer sprengten den gewohnten
Rahmen. Die Ergebnisse, 1981 veröffentlicht, sind eindeutig.
Eine grosse Mehrheit der Vernehmlasser erachtet die gel-
tende Bundesverfassung für reformbedürftig und wünscht
eine Total revision. Mit jeweils nur einer Ausnahme bejahen
sämtliche Kantone und alle Landesparteien die Totalrevi-
sion, ebenso sämtliche Arbeitnehmerverbände, alle Bil-
dungsorganisationen, die Kirchen, die Jugendorganisatio-
nen und die Frauenvereinigungen. Die einzige Vernehmlas-
sergruppe, die der Totalrevision skeptisch gegenübersteht,
sind die Arbeitgeberverbände und die Wirtschaftsvereini-
gungen. Die Reformbedürftigkeit unserer Bundesverfas-
sung wird aber auch von diesen nicht in Zweifel gezogen.
Von allen Vernehmlassern unbestritten ist die Notwendig-
keit einer formalen Bereinigung der Verfassung. Eine Total-
revision mit inhaltlichen Neuerungen wird ebenfalls mehr-
heitlich befürwortet. Die Vernehmlasser begrüssen die ver-
ständliche Sprache, die klare Systematik und die einheitli-
che Regelungsdichte, sie sind einverstanden, dass sich die
Verfassung auf das Wesentliche und das Grundsätzliche
besinnt, dass sie Lücken schliesst, dass das Verfassungs-
recht der Wirklichkeit angepasst und für die Zukunft
gewappnet ist. Begrüsst werden vor allem der Katalog der
Grundrechte, die Stärkung der politischen Rechte und die
Organisation der Behörden. Die Kantone kritisieren nament-
lich das vorgeschlagene System der Aufgabenteilung zwi-
schen Bund und Kantonen.
Der Bundesrat sah sich in seiner festen Ueberzeugung
bestätigt, dass die Revisionsarbeiten fortgesetzt werden
müssen. Er will die neue Verfassung aber nicht ohne aus-
drückliche Zustimmung der eidgenössischen Räte entwer-
fen, dies um so mehr, als die Bundesversammlung seit
Ueberweisung der Motionen Obrecht und Dürrenmatt keine
Gelegenheit mehr gehabt hat, sich mit dem Problem der
Totalrevision auseinanderzusetzen, das Dafür und das
Dagegen abzuwägen - in Kenntnis und im Lichte der Män-
gel der geltenden Verfassung und der bereits geleisteten
Vorarbeiten.
Aus diesen Ueberlegungen hat er Ihnen einen ausführlichen
Bericht erstattet und Sie eingeladen, ihn mit der Fortsetzung
der Revisionsarbeiten zu beauftragen.
Wie schon die Motionäre, die Arbeitsgruppe Wahlen und die
Expertenkommission Furgler betont auch der Bundesrat in
seinem Bericht, dass die bewährten Grundprinzipien unse-
rer Verfassung durch eine Totalrevision nicht preisgegeben
werden sollen. Sie haben sich in unseren Institutionen, in
unserem Bewusstsein und in unserem Selbstverständnis
derart verfestigt, dass sie unbestritten sind. Aber ebenso
unbestritten weist unsere Verfassung Mängel auf, formale
und inhaltliche. Um sie zu beheben, ist eine Totalrevision
nötig; denn nur eine Gesamtreform kann die Summe dieser
Mängel «sanieren».
Unsere Verfassung stammt aus dem Jahre 1848; sie ist 1874
total revidiert worden. Seither hat unser Staat, unsere
Gesellschaft einen tiefgreifenden Wandel erlebt. Ständig
musste die Verfassung den neuen Gegebenheiten und
Bedürfnissen angepasst werden. Insgesamt sind Volk und
Ständen 247 Partialrevisionen zur Abstimmung unterbreitet
worden. Rund die Hälfte (126) sind angenommen worden.
Es ist erstaunlich, was alles geändert wurde - 54 Verfas-

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
802
16 décembre 1986
sungsartikel sind neu aufgenommen und 63 geändert oder
aufgehoben worden -, wie unterschiedlich die Revisionen
ausfielen, wie punktuell sie notgedrungen bleiben mussten
und wie zeitgebunden sie oft waren. Diese zahlreichen Revi-
sionen, die der Bericht ausführlich darstellt, zeigen uns
eindrücklich, dass unsere demokratischen Institutionen
lebendig sind, rege benützt werden und taugliche Instru-
mente zur Bewältigung anstehender Probleme bieten.
Eine derartige Häufung von Teiländerungen, über mehr als
100 Jahre verstreut und nach ganz unterschiedlichen Krite-
rien vorgenommen, hatte aber unweigerlich zur Folge, dass
der Gesamtzusammenhang zu wenig beachtet wurde und
die Systematik verlorenging. Unsere Verfassung wurde
immer uneinheitlicher, blieb lückenhaft und verlor sich im
Detail. Trotz ständiger Revisionen konnte sie mit der Wirk-
lichkeit nicht Schritt halten. Von obscurité und disparité hat
- zu Recht - Herr Aubert in seinem brillanten Votum gespro-
chen.
Wer als Bürger seine Verfassung lesen will, wird sie bald
ratlos und verwirrt zur Seite legen. Sie spricht eine veraltete,
unklare und oft eine juristisch-technische Sprache. Wie wol-
len Sie einem Bürger erklären, dass seine Verfassung unter
dem Wort «Schweizer» einmal nur die Männer, an anderer
Stelle die Männer und die Frauen und schliesslich in einer
weiteren Bestimmung sogar Schweizer und Schweizerin-
nen, Ausländer und Ausländerinnen versteht? Zudem ver-
misst er in seiner Verfassung einen klaren Aufbau und eine
systematische Ordnung. Sogar die Numerierung verwirrt.
Die Verfassung zählt 174 Artikel, numeriert sind sie nur bis
123; zwei Artikel fehlen. Die restlichen Bestimmungen tra-
gen als Einschaltartikel lateinische Bezeichnungen, die dem
Bürger unverständlich sind. Frau Josi Meier hat darauf hin-
gewiesen. Weiter wird er kaum begreifen, warum seine
Verfassung ausgerechnet den Alkohol derart eingehend
regelt, bei aller Sympathie für den Alkohol, und ihm siebzig-
mal mehr Platz einräumt als der Atomenergie. Wie soll er
verstehen, dass ganze Bereiche mit einem einzigen Satz
dem Bunde zugewiesen werden, während sich die Verfas-
sung bei anderen Bestimmungen in Details verliert, die in
ein Gesetz oder in eine Verordnung gehörten?
Der Bürger ist vollends verunsichert, wenn er erfährt, dass
es ihm nicht genügt, die Bundesverfassung zu lesen, um
seine Grundrechte zu kennen, sondern dass er daneben
noch Bundesgerichtsentscheide und Internationale Men-
schenrechtskonventionen konsultieren müsste. Die Verfas-
sung weist Lücken auf; wichtige Grundrechte fehlen, so die
persönliche Freiheit, die Meinungsäusserungsfreiheit oder
die Versammlungsfreiheit. Das Bundesgericht hat diese
Lücken gefült. Die Schranken der Grundrechte werden in
der Verfassung bei den einen genannt, bei den anderen
nicht. Auch da müsste die Rechtsprechung einspringen.
Erst aus ihr erfahren wir, dass gewisse Rechtsgrundsätze
aus der Verfassung abgeleitet und als Verfassungsrecht
garantiert werden. Neben der lückenhaften Grundrechtsord-
nung müsste auch in den übrigen Teilen der Verfassung
manches ergänzt werden: Der Vollzug des Bundesrechts
durch die Kantone ist unvollständig und uneinheitlich gere-
gelt, ebenso die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kan-
tonen. Es fehlen eine abschliessende Regelung der Stimm-
berechtigung in Angelegenheiten des Bundes, die Veranke-
rung der parlamentarischen Kommissionen, der politischen
Parteien, des Vorverfahrens der Gesetzgebung und des
nichtreferendumspflichtigen allgemeinverbindlichen Bun-
desbeschlusses. All diese Lücken beeinträchtigen die
Rechtssicherheit und die unentbehrliche Verfassungsklar-
heit.
Neben diesen Lücken müssen den Bürger die vielen verfas-
sungsunwürdigen Details ganz besonders stören, etwa die
antiquierte Regelung des Heerwesens oder die ellenlangen
Bestimmungen über das Brotgetreide, die Wasserwirtschaft
oder die Spielbanken, für die unsere Verfassung festhält,
dass der Einsatz bei Unterhaltungsspielen in Kursälen fünf
Franken nicht übersteigen darf.
Daneben stösst der Leser unserer Verfassung auf histori-
sche Relikte, die heute gegenstandslos geworden sind und
die er nicht versteht. Er weiss nicht, was er mit Abzugsrech-
ten, Zugrechten, Militärkapitulationen und Brauteinzugsgo-
bühren anfangen soll. Unsere Verfassung enthält noch
immer Bestimmungen, die auf die Verhältnisse von 1874
zugeschnitten sind. Ich erwähne als Beispiel die Auswande-
rungsagenturen, die es schon lange nicht mehr gibt, oder
etwa das Problem der Kinderarbeit in den Fabriken.
Die Verhältnisse haben sich grundlegend geändert. Durch
die wissenschaftlich-technische Revolution sind dem Staat
neue Aufgaben erwachsen, die dem Zeitgenossen von 1874,
unserem Verfassungsgeber, völlig unvorstellbar gewesen
wären. Denken wir doch nur an die Probleme des Verkehrs
und der Energie, der sozialen Sicherheit, der Gesundheit,
der Bildung und Wissenschaft, der Medien, der Arbeit, der
modernen Technologie, der Wirtschaft und der Gesamtver-
teidigung sowie an die Probleme der Oekologie, der Bedro-
hung unserer Lebensgrundlagen oder an die globalen Her-
ausforderungen des Hungers, der Armut, der Unterentwick-
lung, der Ueberschuldung oder der Friedenssicherung.
Unsere Verfassung, die auf die Gegebenheiten des 19. Jahr-
hunderts angelegt ist, müsste ständig angepasst und geän-
dert werden. Walter Burckhardt hielt schon im Jahre 1931
angesichts der vielen Revisionen eine Totalrevision der Bun-
desverfassung für wünschenswert. Damals waren es 35,
heute sind es 126. Und tatsächlich beschleunigt sich der
Revisionsrhythmus ständig. Allein in den letzten 20 Jahren
haben wir über 40 Partialrevisionen erlebt, und auch in
Zukunft ist keine Beruhigung in Sicht; ganz im Gegenteil!
Zur Zeit sind Partialrevisionsbestrebungen im Gange, die die
Hälfte aller Verfassungsbestimmungen betreffen. Wir stehen
also faktisch - gezwungenermassen - schon mitten in einer
Gesamtreform unserer Verfassung, ohne aber rechtlich von
den Vorteilen einer Totalrevision profitieren zu können. Ich
brauche wohl nicht eigens zu betonen, dass eine Verfas-
sung, die schon über hundertmal geändert worden ist und
deren halber Normbestand im gegenwärtigen Zeitpunkt zur
Diskussen steht, nicht mehr durch eine Unzahl weiterer
Partialrevisionen saniert werden kann, sondern einer kohä-
renten Reform bedarf, um den Gesamtzusammenhang wie-
der zu finden und sich auf das Wesentliche, das Verfas-
sungswürdige und das Beständige zu besinnen. Mit Partial-
revisionen lassen sich die Mängel unserer Bundesverfas-
sung nicht beheben, im Gegenteil. Der Problemdruck steigt
ständig. Die Verfassungsreform ist zu einer Aufgabe gewor-
den, der wir uns nicht mehr entziehen können.
Wie soll man sich nun den Inhalt einer neuen Verfassung
vorstellen? Eines steht fest; An den Grundprinzipien gibt es
nichts zu rütteln. Das Schweizerhaus wird sanft renoviert
und nicht auf den Kopf gestellt werden. Die neue Verfassung
wird die Mängel der geltenden beheben und das Verfas-
sungsrecht aus einer Gesamtschau und nach einheitlichen
Kriterien umschreiben können. Die neue Verfassung wird
also eine verständliche Sprache sprechen und systematisch
geordnet sein, keine veralteten und gegenstandslosen
Bestimmungen mehr enthalten, Lücken schliessen, Fehlen-
des ergänzen, Mangelhaftes verbessern; Details wird sie auf
die Gesetzesebene verweisen. Sie wird das Verfassungs-
recht der Wirklichkeit anpassen und sich schliesslich auf
das Wesentliche beschränken, um weniger revisionsanfällig
zu sein.
Dass die geltende Bundesverfassung Mängel aufweist und
dass diese nur durch eine Totalrevision ausgemerzt werden
können, war in der vorberatenden Kommission Ihres Rates
unbestritten. Sie hat sich aber die Frage gestellt: Ist es
möglich, die Mängel durch eine rein formale Revision ohne
jede materielle Aenderung der Rechtsordnung, ohne inhalt-
liche Neuerung zu beheben? Der Zusatzbericht meines
Departementes kommt zu folgendem Ergebnis:
- Nur eine geringfügige Verbesserung der äusseren Form
wäre zu erreichen, wenn jede materielle Aenderung strikte
ausgeschlossen würde. Mit einer solchen formalen Totalre-
vision im engen Sinn könnten einige veraltete Ausdrücke
durch zeitgemässe ersetzt werden, könnten alle Artikel
durchnumeriert und ein paar gegenstandslose Bestimmun-
gen aufgehoben werden; dies betrifft einige längst über-

16. Dezember 1986
803
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
holte Uebergangsbestimmungen. Es wäre also reine Kosme-
tik. Alles bliebe beim alten; der Text und die Systematik
würden weitgehend übernommen. Eine solche Revision
würde keinerlei Probleme stellen; nur würde sie ebenfalls
keine lösen. Das beste Beispiel liefert der Kanton Tessin.
1967 ist die Verfassung rein formal revidiert worden. Schon
10 Jahre später mussten die Arbeiten für eine Totalrevision
von neuem begonnen werden, um die ungelösten Probleme
in Angriff zu nehmen. Mit einem solchen Revisonstypus
können die Mängel nicht behoben werden; das ganze Unter-
nehmen verliert seine Berechtigung. Die vorberatende Kom-
mission Ihres Rates hat denn auch eine rein formale Revi-
sion im engen Sinn von allem Anfang an ausgeschlossen.
Sie hat sich vielmehr für einen Revisionstypus entschieden,
der auch materielles Verfassungsrecht nachführt. Ein sol-
cher Revisionstypus will die formalen und inhaltlichen Män-
gel möglichst weitgehend mit geltendem Recht beheben,
doch lässt er auch materielle Aenderungen zu. Diese sind
schon allein dadurch unvermeidlich, dass die Rechtsstufe
geändert wird. Die Lücken im Grundrechtskatalog können
mit den vom Bundesgericht anerkannten ungeschriebenen
Grundrechten geschlossen werden. Die Gerichtspraxis wird
damit zu formellem Verfassungsrecht erhoben, was eine
materielle Aenderung bedeutet - Herr Schmid hat darauf
hingewiesen.
-Schliesslich können sich auch inhaltliche Neuerungen
aufdrängen, um Probleme zu lösen oder Mängel mit institu-
tionellen Neuerungen zu beheben. Etwa durch die Einfüh-
rung der Gesetzesinitiative oder der Einheitsinitiative, damit
Vorschriften über die Hundekotentfernung nicht mehr not-
wendigerweise in der Bundesverfassung verankert werden
müssen, falls sie in einer Volksinitiative - wie eben lanciert -
vorgebracht werden! Nach den Vorstellungen Ihrer vorbera-
tenden Kommission könnten solche Neuerungen durchaus
zur Diskussion gestellt werden, doch mussten sie klar als
solche gekennzeichnet sein.
Lassen Sie mich an dieser Stelle zu einigen Argumenten des
Sprechers der Minderheit, Ständerat Bürgi, Stellung neh-
men. Herr Bürgi hat zu Recht darauf hingewiesen, dass wir
heute in einer Zeit der Ernüchterung lebten und dass die
Zeit der grossen Würfe vorbei sei. Er hat am Verfassungsent-
wurf von 1977 Kritik geübt. Ich habe Ihnen dargelegt, dass
dieser Verfassungsentwurf eine breite Diskussion ausgelöst
hat, teils war sie zustimmend, teils kritisch; aber jetzt steht
nicht mehr dieser Verfassungsentwurf oder die Modellstudie
meines Departementes zur Diskussion! Wenn der Bundesrat
beauftragt wird, einen Verfassungsentwurf auszuarbeiten,
wird er selbstverständlich nicht nur Ihren Voten, sondern
auch dem Vernehmlassungsverfahren Rechnung tragen
müssen.
Wir hätten -so haben mehrere Sprecher ausgeführt- Drin-
genderes zu tun; neue Probleme (Stichworte Umwelt,
Energie, soziale Sicherheit) seien zu lösen, unsere Kapazitä-
ten mussten wir für wichtigere Dinge verwenden. Ich weise
darauf hin, dass eben gerade komplexe Themen wie diejeni-
gen, die ich soeben angesprochen habe, auch eine kohä-
rente Lösung brauchen und nicht einzeln aufgegriffen wer-
den können.
Artikel 3 sei, wie ihn Ihre Kommission vorschlage, für die
Räte nicht bindend: Da muss ich Herrn Bürgi wirklich fra-
gen, vor wem er denn schliesslich Angst hat. Es ist ja wieder
die Bundesversammlung - Ihr Rat, der Nationalrat -, die
über eine dannzumalige Verfassung beschliessen wird. Ich
nehme nicht an, dass Sie vor sich selber Angst haben -
selbst wenn eine materielle Erneuerung von einer Mehrheit
des dannzumaligen Rates angenommen wird! Wir leben in
einer Gesellschaft, die dem Wandel unterworfen ist, ich
würde sogar so weit gehen, zu behaupten, dass gerade ein
solch steter Wandel auch Vorbedingung für Konstanz ist.
Die Beispiele, die Sie, Herr Bürgi, gebracht haben - Artikel
34quater und Artikel 36ter über die Treibstoffzölle-, bewei-
sen doch gerade, dass unsere Verfassung mit Details ange-
reichert ist, die nicht auf Verfassungsstufe gehören. Zu
diesen wesentlichen Verfassungsartikeln gibt es ja bereits
Ausführungsgesetze, so dass auch da von einer etwas knap-
peren Formulierung nichts mehr zu befürchten ist.
Der Entwurf Ihrer vorberatenden Kommission zu einem Bun-
desbeschluss über die Totalrevision der Bundesverfassung
konkretisiert den Auftrag an den Bundesrat: Der Entwurf zu
einer neuen Bundesverfassung soll das geltende geschrie-
bene und ungeschriebene Verfassungsrecht nachführen,
also Lücken schliessen und Unvollständiges ergänzen. Er
soll es verständlich darstellen, systematisch ordnen sowie
Dichte und Sprache vereinheitlichen.
Herr Gadient hat zu Recht darauf hingewiesen, dass diese
Bestimmung an sich gar nicht nötig gewesen wäre, denn -
wie ich ja darlegte - der Bundesrat denkt nicht daran,
unsere Institutionen auf den Kopf zu stellen. Aber nachdem
das Konzept der Kommission auch das Konzept des Bun-
desrates ist, steht nichts dem entgegen, dass wir dem Bun-
desbeschluss so, wie die Kommission ihn vorschlägt, auch
von selten des Bundesrates zustimmen können.
Wie ich bereits gesagt habe: Wir wollen sanft renovieren,
damit das Schweizerhaus wohnlicher wird; wir wollen zwar
nicht nur den Rasen mähen, aber auch keinen futuristischen
Neubau errichten. Wir haben in einem Papier an Ihre vorbe-
ratende Kommission gezeigt, wie Entwurf und Botschaft
konzipiert werden könnten. Ein Haupttext würde jeweils das
geltende materielle Verfassungsrecht darstellen, während
Neuerungen in Varianten zur Diskussion gestellt würden.
Die Botschaft würde für alle Bestimmungen den geltenden
Rechtszustand, die bisher geleisteten Vorarbeiten und die
Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens darstellen.
Damit Messen sich die materiellen Auswirkungen jeder ein-
zelnen Bestimmung, jeder Neuformulierung genau abschät-
zen und am geltenden Recht messen.
Die Bedenken der Minderheit, die Nichteintreten beantragt,
vermögen den Bundesrat nicht zu überzeugen. Das Parla-
ment sei überfordert, ein Konsens sei schwierig, ja unmög-
lich zu erreichen, wir hätten wichtigere Probleme zu lösen,
die Zeit sei noch nicht reif, es fehle eine Grundwelle, wir
hätten ja schliesslich keine Staatskrise. Ist es denn nicht-so
frage ich Sie - ein Privileg, ruhig, besonnen und ohne
äusseren Druck die Mängel der geltenden Verfassung behe-
ben und eine neue erarbeiten zu können? Worauf wollen wir
denn eigentlich noch warten? Wie kleinmütig stünden wir
im historischen Rückblick da, wenn man feststellen müsste:
Sie haben die Reformbedürftigkeit ihrer Verfassung zwar
erkannt, haben sich aber davor gescheut, die Reform über-
hauot in Angriff zu nehmen, weil ein Konsens ohnehin nicht
zu erreichen sei, weil man anderes zu tun habe. Zur gleichen
Zeit gibt sich ein Kanton nach dem anderen eine neue
Verfassung! Ich bin der festen Ueberzeugung: Was die Kan-
tone können, das kann auch dem Bund gelingen, also
wagen wir den Versuch!
Im Namen des Bundesrates beantrage ich Ihnen daher, auf
das Geschäft einzutreten, die Totalrevision zu beschliessen
und den Bundesrat mit der Ausarbeitung eines Verfassungs-
entwurfs im Sinne der Kommissionsmehrheit zu beauf-
tragen.
Präsident: Damit darf ich die Eintretensdebatte als
geschlossen erklären. Anhand Ihrer Diskussion darf ich fest-
stellen, dass Sie vom Bericht des Bundesrates vom 30. Okto-
ber 1985 Kenntnis genommen haben.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit (Eintreten) 
30 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit (Nichteintreten) 
9 Stimmen

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
804
16 décembre 1986
Detailberatung - Discussion par articles
Titel und Ingiess
Antrag der Kommission
Bundesbeschluss über die Totalrevision der Bundesver-
fassung
vom
Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft,
nach Einsicht in einen Bericht des Bundesrates vom
6. November 1985
beschliesst:
Titre et préambule
Proposition de la commission
Arrêté fédéral sur la révision totale de la Constitution
fédérale
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le rapport du Conseil fédéral du 6 novembre 1985,
arrête:
Angenommen - Adopté
Art. 1
Antrag der Kommission
Die Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 wird total revidiert
(Art. 120 BV).
Art. 1
Proposition de la commission
La révision totale de la Constitution fédérale du 29 mai 1874
est décrétée (art. 120 est.).
Jagmetti: Artikel 1 enthält zweifellos den entscheidenden
Beschluss über die Einleitung des Verfahrens gemäss Bun-
desverfassung. Erlauben Sie mir noch einen Hinweis auf
seine Tragweite, und zwar im Zusammenhang mit Ausfüh-
rungen, die gemacht worden sind. Indem wir diesen
Entscheid treffen, haben wir das Verfahren eingeleitet. Wir
haben damit aber nicht endgültig entschieden, dass wir den
heute von der Verfassung vorgezeichneten Weg bis zum
Schluss weiter beschreiten. Es wäre für mich denkbar, dass
wir prüfen würden, ob nicht zum Beispiel einzelne Teile
getrennt dem Bürger zur Abstimmung unterbreitet werden
könnten, um das demokratische Prinzip voll zum Tragen zu
bringen. Das würde freilich bedingen, dass wir uns rechtzei-
tig auch über den einzuschlagenden Verfahrensweg Gedan-
ken machen würden. Die Vorarbeiten dafür wären parallel
zu jenen für den Verfassungsinhalt an die Hand zu nehmen.
Ich glaube mich mit dem Präsidenten einig, dass wir mit
dem Entscheid zu Artikel 1 die Verfahrensdiskussion nicht
abgeschlossen haben, sondern dass wir allenfalls noch
andere Wege als jene, die heute massgebend sind, beschrei-
ten könnten. Vorläufig steht ja nur dieser Einleitungsent-
scheid zur Diskussion.
Binder, Berichterstatter: Ich möchte die Frage von Herrn
Jagmetti bejahen. Ich habe in meinem Eintretensvotum
gesagt, dass das Parlament, sobald der Verfassungsentwurf
vorliegt, machen kann, was es will. Es kann also paketweise
revidieren, es kann auch einzelne umstrittene Bestimmun-
gen zur separaten Abstimmung bringen usw. Das ist alles
möglich, sobald der Verfassungsentwurf vorliegt.
Angenommen - Adopté
Art. 2
Antrag der Kommission
Der Bundesrat unterbreitet der Bundesversammlung den
Entwurf zu einer neuen Bundesverfassung.
Art. 2
Proposition de la commission
Le Conseil fédéral soumettra à l'Assemblée fédérale le projet
d'une nouvelle Constitution.
Binder, Berichterstatter: Diesen Artikel habe ich bereits
begründet. Die Kommission ist einhellig der Meinung, dass
der Entwurf zur neuen Verfassung nicht von einer parlamen-
tarischen Kommission auszuarbeiten sei. Und die Kommis-
sion ist weiter der Auffassung, dass zuerst der Verfassungs-
entwurf vorliegen muss und erst dann entschieden wird, ob
allenfalls die neue Verfassung vom Parlament oder von
einem Verfassungssrat beraten wird. Wenn das Parlament
beschliessen würde, die Verfassung sei von einem Verfas-
sungsrat zu beraten, würde das eine Teilrevision der Bun-
desverfassung voraussetzen.
Angenommen - Adopté
Art. 3
Antrag der Kommission
Der Entwurf wird das geltende geschriebene und unge-
schriebene Verfassungsrecht nachführen, es verständlich
darstellen, systematisch ordnen sowie Dichte und Sprache
vereinheitlichen.
Art. 3
Proposition de la commission
Le projet mettra à jour le droit constitutionnel actuel, écrit et
non écrit, le rendra compréhensible, l'ordonnera systémati-
quement et en unifiera la langue ainsi que la densité norma-
tive.
Binder, Berichterstatter: Ich habe diesen Artikel ebenfalls
schon begründet. Hier wollen wir ganz klar signalisieren -
wie das insbesondere auch Herr Affolter gesagt hat -, wel-
che Richtung bei der Totalrevision einzuschlagen ist. Wir
wollen eine formale Revision im weiten Sinn. Die heutige
Verfassung soll in der Grundstruktur und in den Grundsäu-
len erhalten bleiben. Der Bundesrat hat aber die Möglichkeit
- ich bin beauftragt worden, das hier expressis verbis zu
sagen -, materielle Aenderungsvarianten vorzuschlagen.
Dann wird das Parlament oder der Verfassungsrat zu diesen
Varianten Stellung nehmen.
Die Kommission hat dieser Formulierung mit 14 zu 1 Stim-
men zugestimmt.
Hefti: Die Artikel 3 und 3a stehen in engem Zusammenhang.
Aber ich kann mich auch hier schon äussern. Meines Erach-
tens ist das, was in Artikel 3a gesagt wird, schon in Artikel 3
enthalten - ausser der Möglichkeit des Bundesrates, noch
Varianten zu bringen. Artikel 3 der Kommission harmoniert
schon heute nicht mit der sogenannten Modellstudie des
Departementes, die mit ihrer zentralistisch- dirigistischen
Fassung über Artikel 3 hinausgeht. Das darf man klar sagen.
Dann möchte ich bezüglich dieser Modellstudie auf zwei
Punkte hinweisen. Gemäss Verfassung liegt heute die ober-
ste Gewalt im Bund bei der Bundesversammlung, aus-
schliesslich und ungeteilt. Die Modellstudie will das verwäs-
sern. Ich halte das für einen ganz entscheidenden Punkt,
dem nicht zuzustimmen ist. Heute wird in der Bundesverfas-
sung auf die Souveränität der Kantone hingewiesen. Man
mag sagen, das Wort Souveränität sei nur ein Wort und es
sei wissenschaftlich nicht einmal unbedingt richtig. Aber es
hat eine grosse protokollarische Bedeutung für die kantona-
len Instanzen. Wenn das wegfällt, werden die kantonalen
Instanzen wesentlich tiefer rangieren, was sich früher oder
später auch materiell auswirken wird.
Dass sich die bundesstaatliche Wirklichkeit gewandelt habe,
mag teilweise stimmen. Wir dürfen aber die bei einem Teil
der Bundesverwaltung gewachsenen Ambitionen nicht
ohne weiteres mit einer Aenderung der bundesstaatlichen
Wirklichkeit gleichsetzen. Ein Hauptpfeiler einer bundes-
staatlichen Verfassung ist die Ausscheidung der kantonalen
Kompetenzen und derjenigen des Bundes. Man wird nicht
darum herumkommen, in der neuen Verfassung auch
Details zu haben, sonst geht das rein auf Kosten der Kan-
tone, und wir haben ja ausdrücklich gesagt, das Bewährte
sei zu wahren.

16. Dezember 1986
805
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
Der Entwurf von 1977 wurde erwähnt; von diesem kann
ganz eindeutig gesagt werden, dass er vom Bewährten und
Bestehenden weg will. Wir sind zwar stets einem gewissen
Wandel unterworfen, aber meines Erachtens - das geht
auch aus Artikel 3 der Kommissionsfassung hervor- nie in
dem Sinne, wie es der 77er-Entwurf meint und will, sowenig
wie die départementale Modellstudie.
Angenommen - Adopté
Art. 3a
Antrag der Kommission
Mehrheit
Ablehnung des Antrages der Minderheit
Minderheit
(Aubert, Jagmetti)
Der Entwurf wird namentlich nach folgenden Grundsätzen
ausgearbeitet:
a. Als verfassungsmässige Rechte werden Rechte aner-
kannt, die unmittelbar gerichtlich durchgesetzt werden
können;
b. Die Abgrenzung der Kompetenzen des Bundes gegen
jene der Kantone wird weiterhin durch positive Umschrei-
bung der Bundeskompetenzen in der Verfassung vorge-
nommen;
c. Die Tätigkeit des Bundes wird entweder als solche durch
Verfassungsbestimmungen 
umschrieben 
oder 
durch
Gesetzgebungsaufträge in der Verfassung festgelegt;
d. Die politischen Rechte und die Behördenorganisation
werden auf die bestehenden Institutionen abgestützt, die
weiterentwickelt werden können (z. B. durch Neuerungen
beim Initiativrecht).
Art. 3a
Proposition de la commission
Majorité
Rejeter la proposition de la minorité
Minorité
(Aubert, Jagmetti)
Le projet s'inspirera, en particulier, des principes suivants:
a. Seront garantis, comme droits constitutionnels, des droits
qui peuvent être directement invoqués en justice;
b. Le partage des compétences entre la Confédération et les
cantons se fera, comme aujourd'hui, par l'attribution posi-
tive, dans la Constitution, de compétences à la Confédéra-
tion;
c. L'activité de la Confédération sera définie soit par des
règles constitutionnelles précises, soit par des mandats que
le constituant donnera au législateur;
d. Les droits politiques et l'organisation des autorités se
régleront sur les institutions actuelles, qui pourront être
développées (par exemple, par une rénovation du droit
d'initiative populaire).
Jagmetti, Sprecher der Minderheit: Zwanzig Jahre sind ver-
flossen, seit das Parlament die beiden Motionen annahm.
Grosse gedankliche Arbeit ist geleistet worden und viele
Bände - von der Kommission Wahlen allein sechs - sind
veröffentlicht worden. Ueber Jahre hinweg haben sich Parla-
mentarier, andere Politiker und Bürger in der Sache
engagiert, und nun stehen wir mit dem Entscheid über das
weitere Vorgehen gleichsam am Ende dieser gedanklichen
Arbeit. Die Kommission schlägt Ihnen vor, diese ganze
gedankliche Arbeit, die über zwanzig Jahre geleistet worden
ist, in den zweieinhalb Zeilen des Artikels 3 zusammenzufas-
sen und dort festzulegen, was nun aus all dem Vorbereiteten
werden soll. Meines Erachtens kann man aber die Totalrevi-
sion nicht einfach so vornehmen, wie man einen neuen Text
aus einem Textautomaten herausholt - das ist ja auch nie-
mandes Meinung -, sondern es soll innerhalb bestimmter
Grenzen etwas neu gestaltet werden. Diese Gestaltung sollte
sich auf eine breite politische Meinungsbildung abstützen.
Meines Erachtens sollte daher die Hauptarbeit vom Parla-
ment geleistet werden. Das hätte zur Konsequenz, dass ich
Ihnen schon zu Artikel 2 hätte vorschlagen müssen, das
Parlament solle mit der Vorbereitung betraut werden. Abklä-
rungen in dieser Richtung haben aber gezeigt, dass hier
kaum mit einem positiven Ergebnis zu rechnen wäre und
dass die Ansicht vorherrscht, diese Arbeit solle eher vom
Parlament dem Bundesrat übertragen werden. Das hat
Herrn Aubert und mich veranlasst, uns auf ein Minimalpro-
gramm zurückzuziehen. Statt hier eine inhaltliche Diskus-
sion über die Ausrichtung der neuen Verfassung durchzu-
führen, schlagen wir Ihnen vor, einige wenige Wegmarken
zu setzen. Diese möchte ich Ihnen ganz kurz erläutern.
Litera a besagt, dass die verfassungsmässigen Rechte der
Bürger nicht als blosse Programme, als Zielvorstellungen
konzipiert werden sollen, sondern als durchsetzbare
Rechte, dass wir also bei den subjektiven Rechten bleiben
möchten, die der Bürger durchsetzen kann. Das ist nach
unserer Auffassung deshalb wichtig, weil damit der Bürger
weiterhin eigentliche Ansprüche geltend machen kann. Eine
Vermengung mit Programmen und undurchsetzbaren Richt-
linien hätte zur Konsequenz, dass am Schluss auch der
eigentliche Anspruch in seinem Gehalt abgewertet würde.
Das ist der Grund für den Wunsch, die verfassungsmässigen
Rechte in dieser Form verankert zu sehen. Um eine Diskus-
sion über die Kompatibilität dieses Vorschlages mit Arti-
kel 27 der Bundesverfassung auszuschliessen, die sonst
allenfalls wiederaufgenommen würde, möchte ich sagen,
dass die Bestimmung von Artikel 3a sich nicht dagegen
wendet, dass man den Kantonen zum Beispiel einen Auftrag
für ausreichenden Primarschulunterricht erteilt. Im übrigen
wird mit dieser Bestimmung ja auch nicht ausgesagt, dass
die Verfassungsrechtsprechung des Bundesrates in dieser
Materie beibehalten werden soll. Mit ändern Worten: ich
glaube nicht, dass diese Formulierung 
irgendwelche
Schwierigkeiten macht, das geltende Recht in die neue
Ordnung umzusetzen.
Buchstabe b nimmt - das muss ich sagen - Bezug auf den
Entwurf von 1977 und enthält, abweichend von ihm, eine
Lösung für die Kompetenzaufteilung, wie sie heute in unse-
rer Verfassung enthalten ist. Das gilt selbstverständlich nicht
für den Inhalt, aber für die Methode. Nach wie vor würde
also die Abgrenzung der Kompetenzen durch die Verfas-
sung selbst erfolgen. Damit hätten Volk und Stände Gele-
genheit, sich zu einer Kompetenzverschiebung zu äussern.
Das war 1977 anders vorgesehen. Nach dem Antrag würde
also die Zuständigkeitsordnung in der heutigen Form, wenn
auch nicht notwendigerweise mit dem heutigen Inhalt, fest-
gelegt.
Die Staatstätigkeit würde nach Litera c in der Verfassung
umgrenzt, natürlich auch dies nicht bis in alle Details, son-
dern in den Grundzügen. Das würde in ähnlicher Weise
erfolgen, wie das heute geschieht - denken Sie etwa an die
Umweltschutzbestimmung von Artikel 24septiesoderan die
Bestimmung über das Dreisäulenprinzip der AHV, wo die
Verfassung mit Gesetzgebungsaufträgen arbeitet und
umschreibt, was der Staat in dieser Richtung vorkehren soll.
Das muss nicht in aller Ausführlichkeit und nicht in gleicher
Weise geschehen wie heute. Die Darstellungsform aber
würde beibehalten.
Schliesslich sollen die politischen Rechte und die Behör-
denstruktur auf dem heutigen System aufbauen - auch hier
nicht ohne Aenderung, sondern angepasst an die Bedürf-
nisse der Zeit und an die Entwicklung, aber gestützt auf das
bisherige System und das damit verbundene Gedankengut.
Natürlich würde eine solche Bestimmung das Parlament
nicht 
binden. 
Dieses könnte nachher 
auch andere
Entscheide treffen. Aber das Parlament muss heute dem
Bundesrat nicht nur in der Diskussion, sondern auch in
seinem Beschluss sagen, in welche Richtung es die Verfas-
sungsänderung wünscht - nicht nur vom Gehalt her, der in
Artikel 3 genannt wird, sondern auch von der Methode her,
die wir in Artikel 3a umschreiben möchten. Möglicherweise
wird man uns sagen, das sei alles schon etwa so gemeint,
nur möchte man es in der Diskussion ausgesprochen haben
und nicht in einem Text. Es entspreche, wird man vielleicht
auch sagen, ungefähr den Auffassungen des Bundesrates
und weiche im Gehalt nicht davon ab. Wenn ich aber die

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
806
16 décembre 1986
Seiten 97 bis 103 des Berichtes lese, dann habe ich den
Eindruck, dass wir mit dem Minderheitsantrag mindestens
Akzente anders setzen, und darauf lege ich einigen Wert.
Die Verfassungsrevision ist zweifellos ein hochpolitischer
Akt. Der Wille, der in diesem Artikel 3a zum Ausdruck
kommt, ist der, dass das Parlament hier mitwirkt. Ich muss
Ihnen offen gestehen: Nach zwanzig Jahren Diskussion über
die Totalrevision, ihren Inhalt, ihre Gestalt und ihre Funktion
ist mir ein reiner Auftrag an den Bundesrat zu wenig; das
Parlament sollte den Weg weisen. Ich bitte Sie, diesem
Artikel 3a zuzustimmen.
Binder, Berichterstatter: Ich möchte zu diesem Minderheits-
antrag fünf Bemerkungen machen.
1. Materiell ist die Kommission mit dem Inhalt von Artikel 3a
weitgehend einverstanden. Das hat auch die heutige Diskus-
sion gezeigt.
2. Artikel 3a ist nach unserer Auffassung praktisch - wie das
Herr Kollege Hefti vorhin gesagt hat-im bereits beschlosse-
nen Artikel 3 enthalten und deshalb nicht notwendig.
3. Nach Meinung der Kommission sollte die Gestaltungsfrei-
heit des Bunclesrates jetzt nicht ausdrücklich eingeschränkt
werden. Das Parlament wird später zum Zug kommen. Wir
haben genau gesagt, was wir wollen: eine formale Totalrevi-
sion im weiteren Sinne des Wortes mit inhaltlich punktuellen
Aenderungen.
4. Der Bundesbeschluss sollte nach Auffassung der Kom-
missionsmehrheit nicht überladen werden, weil sonst das
Differenzbereinigungsverfahren zwischen den beiden Räten
zu viel Zeit beansprucht.
5. Aus diesen Gründen ist der Antrag Aubert-Jagmetti in der
Kommission mit 8 zu 4 Stimmen bei 3 Enthaltungen abge-
lehnt worden.
M. Aubert: Permettez-moi de répliquer en quelques mots à
ce qui a été dit au nom de la commission.
Je soutiens la proposition de M. Jagmetti pour deux raisons
principales. D'abord une raison qui tient au rôle du Parle-
ment dans le système politique de notre pays, et ensuite une
raison qui tient à la dialectique du processus d'élaboration
d'une Constitution.
En ce qui concerne le rôle du Parlement dans le système
politique de notre pays, la Constitution prévoit simplement
que nous prenions parti sur le principe de la révision totale.
Mais il me semble que la dignité du Parlement nous com-
mande d'aller plus loin, de dire dans quel sens nous enten-
dons que la révision se fasse, et de le dire maintenant.
M. Affolter nous rappelait tout à l'heure que nous ne ferions
jamais assez d'efforts pour nous assurer un consensus en
temps utile. Je crois que c'est maintenant que nous pour-
rions, en posant un certain nombre de règles précises,
favoriser ce consensus.
Ma seconde raison tient à ce que j'appelais tout à l'heure,
dans un langage peut-être un peu prétentieux, la «dialecti-
que du processus d'élaboration d'une nouvelle Constitu-
tion». Il faut que nous rappelions comment les choses se
sont passées depuis une vingtaine d'années. En 1966, deux
motions ont été adoptées, en termes analogues, par les
deux Chambres. C'était, avouons-le, deux motions qui
venaient de la droite de l'éventail politique de ce pays;
MM. Dürrenmatt et Obrecht étaient des hommes de droite.
Ensuite, en 1977, est sorti des travaux de la commission
présidée par M. Furgler un projet qu'on a pu considérer
orienté à gauche, c'est le deuxième pas. Le troisième pas, ça
été un concert de critiques de la droite contre ce projet de
1977. Il nous paraît qu'il appartient maintenant au Parle-
ment, à l'Assemblée fédérale, dans un quatrième moment,
de dire à peu près ceci: «Nous avons compris ces critiques,
nous en tirons la leçon et nous envisageons désormais une
révision totale qui cherche surtout à apporter la clarté et la
cohérence dans nos institutions». Voilà pourquoi nous
avons pensé que c'était à ce Parlement, ici, de prendre des
décisions, plutôt que de renvoyer en silence au Conseil
fédéral le soin de le faire à sa place. M. Hefti a raison de dire
que l'article 3a est déjà inclus dans l'article 3, c'est vrai. Mais
vous savez qu'il y a des choses qui vont sans dire, et encore
mieux quand on les dit.
Affolter: Ich habe mich in der Kommission gegen die Auf-
nahme von Artikel 3a gemäss Antrag der Minderheit gestellt
und bitte Sie auch hier, in Uebereinstimmung mit Kommis-
sionsmehrheit und Bundesrat, um Ablehnung.
Die Antragsteller erachten es als notwendig oder zumindest
nützlich, dem Bundesrat ein paar Wegmarken oder Kern-
sätze als Beitrag des Parlamentes zur Ausgestaltung des
Entwurfes mit auf den Weg zu geben.
Ich betrachte dies als unnötig und glaube, es könnte sich
sogar kontraproduktiv auswirken, quasi eine Nachführungs-
philosophie des Parlamentes hier hineinzupflanzen. Hier
Schaden anzurichten, wäre wohl das Letzte, was unsere
Kollegen von der Staatsrechts'akultät, die die Revisionsbe-
dürftigkeit so überzeugend nachgewiesen haben, bewirken
wollen. Warum? Solche Vorstellungen, Wegmarken oder
Grundsätze können an sich bloss fragmentarischen Charak-
ter, nur den Charakter einer Auswahlsendung haben. Dies
geht übrigens aus dem Wortlaut selbst hervor, man spricht
von «namentlich». Es ist ohne weiteres vorstellbar, dass der
Bundesrat für sich noch weitere solche Grundsätze, Ein-
grenzungen, Wegmarken aufstellt und ihnen folgt. Der Ein-
grenzungseffekt, der entscheidend hier eine Rolle spielt, ist
also fragwürdig, und die klare Aussage von Artikel 3 scheint
mir relativiert.
Ein zweiter Punkt: Die hier entwickelten Grundsätze basie-
ren auf dem Verfassungsverständnis der Antragsteller -
sicherlich ein ausgezeichnet entwickeltes Verfassungsver-
ständnis, aber ein persönliches, ein individualistisches.
Schon ich selbst würde diesen oder jenen Schwerpunkt
anders setzen oder da und dort ein Fragezeichen anbringen;
z. B. scheint mir bei Absatz c! ein klarer Widerspruch zu
Artikel 3 zu bestehen, auch Absatz a gibt schon zu Ausle-
gungsschwierigkeiten Anlass. Mein verfassungsrechtliches
Denken entspricht in etwa demjenigen der Antragsteller.
Wie aber werden solche Wegmarken dann von denjenigen
goutiert, deren verfassungsrechtliche Vorstellungen sich in
ganz anderen politischen und gesellschaftlichen Denkge-
bäuden bewegen? Man wird sich nicht auf einen gemeinsa-
men Nenner einigen können.
Hier setzen auch - so hat sich jedenfalls Frau Bundesrätin
Kopp geäussert - mit Recht die Bedenken von bundesrätli-
cher Seite ein. Jeder Versuch des Parlamentes, bei dieser
Sachlage selbstgestalterisch und materiell an die Revision
heranzugehen, wenn auch nur in einem Kurzprogramm,
führt - jedenfalls ist das im Nationalrat mit Sicherheit zu
erwarten - zu Auslegungsschwierigkeiten und ruft sofort
ideologische und politische Auseinandersetzungen hervor.
Schon Herr Jagmetti musste heute seine Kernsätze uns
gegenüber auslegen. Wir geraten damit in ein langwieriges
Differenzbereinigungsverfahren mit dem Nationalrat, das in
der gegenwärtigen Legislatur nicht mehr zu Ende geführt
würde. Neue Räte hätten den Faden wieder aufzunehmen;
die Uebung wäre, schon bevor sie begonnen hätte, mit
unnötigen Hypotheken und einer unfruchtbaren Präliminar-
diskussion befrachtet. Wenn wir uns schon für die Totalrevi-
sion im jedermann verständlichen Rahmen von Artikel 3
entscheiden, sollte jetzt vorwärts gemacht und der Auftrag,
aber auch die volle Verantwortung unmissverständlich dem
Bundesrat übertragen werden.
Herr Jagmetti möchte das Parlament und den Bundesrat
einschalten. Das sollte man nicht tun. Man sollte die Verant-
wortlichkeiten klar ausscheiden, es geht hier um ein Entwe-
der-Oder, wir wollen keinen Zwitter. Die paar Sätze in Arti-
kel 3a bedeuten ohnehin keine Einschaltung des Parlamen-
tes. Wenn schon, dann musste man das ganz anders ausdis-
kutieren. Der Kommissionspräsident hat ebenfalls sehr deut-
lich gesagt, das Parlament werde später frei darüber
entscheiden können, ob das herausgekommen ist, was ich
als potentiell konsensfähigen Eintwurf bezeichnet habe. Ich
würdige den Versuch unserer Kollegen und Staatsrechts-
spezialisten durchaus, etwas mehr Fleisch um den Knochen
zu legen, aber ich muss aus den dargelegten Gründen sehr

16. Dezember 1986
807
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
bitten, es beim blossen Knochen, der jetzt dem Bundesrat
zugeworfen werden soll, bewenden zu lassen. Ich bitte Sie,
den Minderheitsantrag abzulehnen.
Hefti: Herr Affolter sagte, Verantwortung, Gestaltung und
Materielles lägen beim Bundesrat. Es ist klarzustellen, dass
dies nur für eine Vorstufe gilt, und auch das nur beschränkt,
nämlich beschränkt durch Artikel 3. Gegenüber dem bun-
desrätlichen Entwurf sind wir nachher frei, und dann kann
unsere eigene Gestaltung zum Durchbruch kommen. Wir
tragen auch die Verantwortung.
Jagmetti: Darf ich noch kurz replizieren? Ich bin mit Herrn
Affolter völlig einig, dass dieser Artikel 3a ein Verfassungs-
verständnis umschreibt. Ich frage Sie einfach: sind wir nach
20 Jahren Diskussion in der Lage, uns über unser Verfas-
sungsverständnis zu äussern oder nicht? Ich bitte Sie um
Unterstützung dieses Antrages.
Bundesrätin Kopp: Herr Hefti hat mit Recht darauf hingewie-
sen - und der Kommissionspräsident hat es bestätigt-, dass
Artikel 3a inhaltlich deckungsgleich ist mit Artikel 3. Beide
Artikel wollen dasselbe, nämlich - ausgehend von der gel-
tenden Verfassung, von den bestehenden Institutionen und
Ideen - der Verfassung ein neues Kleid geben. Vom Inhalt
her ergänzen sich die beiden Anträge nicht, sondern sie
enthalten dasselbe.
Was spricht gegen den Antrag von Herrn Jagmetti? Herr
Jagmetti möchte das Parlament schon zum jetzigen Zeit-
punkt materiell Einfluss nehmen lassen. Ich glaube, dass
dieser Zeitpunkt verfrüht ist; denn wir werden uns mit der
Formulierung, wie sie uns die Herren Jagmetti und Aubert
vorschlagen, hier in diesem Saale und dann im Nationalrat
bereits mitten in eine materielle Verfassungsdiskussion hin-
einbegeben und diskutieren, was für das Verfassungsver-
ständnis - wie es Herr Jagmetti nennt - jedes einzelnen
massgebend ist. Aber dieser Zeitpunkt ist ganz einfach
verfrüht. Das Parlament soll mitnichten ausgeschaltet wer-
den, im Gegenteil! Das Parlament beschliesst aufgrund
eines Entwurfes, den der Bundesrat ausarbeitet, die neue
Verfassung, und dann wird sie von Volk und Ständen sank-
tioniert.
Um die neue Verfassung beurteilen zu können, müssen wir
aber zuerst einmal einen Entwurf haben. Sie können doch
nicht jetzt im Vorverfahren und bei der Auftragserteilung an
den Bundesrat einige wenige einzelne Punkte festlegen und
den Bundesrat darauf verpflichten.
Das Parlament wird zum Zug kommen, es soll zum Zug
kommen. Aber es fragt sich, welches der richtige Zeitpunkt
dafür ist.
Im übrigen muss ich Sie darauf aufmerksam machen, dass
der Wortlaut des Minderheitsantrages 
Interpretations-
schwierigkeiten bietet; solche sollten nicht bereits vorpro-
grammiert werden. Buchstabe a zum Beispiel bindet die
verfassungsmässigen Rechte an das Kriterium der Justitiabi-
lität. Sie müssen also unmittelbar durchsetzbar sein. Ich
nenne nur dieses eine Beispiel, um auf die Problematik
hinzuweisen.
Es gibt Verfassungsrechte, die zuerst einer gesetzlichen
Ausgestaltung bedürfen, bevor sie überhaupt durchsetzbar
sind. Es gibt überdies Verfassungsrechte, die sich nicht an
die Justiz, sondern direkt an den Bundesrat, die Exekutive,
wenden. Sie sehen allein aus dieser knappen Bemerkung,
dass der Text, so wie er vorliegt, nicht ohne weiteres umge-
setzt werden könnte.
Ich bitte Sie deshalb, dem Mehrheitsantrag der Kommission,
dem ich zustimme, zu folgen; denn dieser ist allgemeiner,
zugleich aber auch präziser formuliert und gibt zu weniger
Interpretationsschwierigkeiten Anlass als der Minderheits-
antrag.
Abstimmung — Vote
Für den Antrag der Minderheit
Für den Antrag der Mehrheit
13 Stimmen
27 Stimmen
Art. 4
Antrag der Kommission
Dieser Beschluss ist nicht allgemeinverbindlich; er unter-
steht nicht dem Referendum.
Art. 4
Proposition de la commission
Cet arrêté n'est pas de portée générale; il n'est pas soumis
au référendum.
M. Aubert: J'ai trois remarques à faire au sujet de l'article 4.
Tout d'abord, il est exact que l'arrêté n'est pas soumis au
référendum, dans l'hypothèse où il reçoit l'assentiment
concordant des deux Chambres. Nous savons bien, en
revanche, que, s'il y a divergence sur le principe de la
révision totale, la Constitution fédérale nous oblige à organi-
ser un référendum, mais c'est un autre problème. Si nous
faisons l'arrêté, l'exclusion du référendum est correcte.
Je me demande maintenant - ceci à l'intention de la com-
mission du Conseil national-s'il faut vraiment préciserqu'il
n'est pas de portée générale. J'ai l'impression que nous
sommes dans une procédure qui ne relève pas de la typolo-
gie: loi, arrêté de portée générale et arrêté simple. C'est
probablement, excusez-moi cette expression facile, un
arrêté sui generis. Il n'est pas sujet à référendum, mais
pourquoi dire qu'il n'est pas de portée générale? Il n'est pas
simple non plus.
Quant à ma dernière remarque, elle a été annoncée quand
certains d'entre vous combattaient vaillamment la proposi-
tion de M. Jagmetti. Qu'arriverait-il s'il y avait divergence
entre le Conseil national et le Conseil des Etats, non pas sur
l'article premier, mais sur d'autres dispositions de l'arrêté,
particulièrement sur l'article 3? Par exemple, le Conseil
national ne voudrait pas d'un mandat limité, alors que le
Conseil des Etats l'a accepté.
Il ne faudrait pas qu'une divergence sur une partie secon-
daire de l'arrêté, telle que le contenu du mandat, conduise
aux conséquences assez spectaculaires et dramatiques de
l'article 120, le vote populaire préalable, avec le risque de
dissolution des deux Chambres. C'est pourquoi, s'il devait y
avoir une divergence entre le Conseil national et le Conseil
des Etats, non pas au sujet de l'article premier, mais au sujet
d'un autre article, ce serait le moment, me semble-t-il, de
diviser l'arrêté en deux. Il y aurait un arrêté A sur le principe,
article premier et un arrêté B sur le mandat au Conseil
fédéral et son contenu, articles 2 et 3. Mais la particularité de
la situation, c'est que certains de nos collègues n'ont
accepté le principe que parce qu'il y avait le mandat limité,
de sorte que nous devrions nous prononcer, conditionnelle-
ment, sur l'arrêté B avant de pouvoir nous prononcer défini-
tivement sur l'arrêté A. J'entends simplement dire qu'il fau-
drait envisager cette possibilité au cas où le Conseil national
s'écarterait du Conseil des Etats sur le contenu du mandat.
Bundesrätin Kopp: Die Frage, welches Differenzbereini-
gungsverfahren durchzuführen wäre, wurde gestellt. Wenn
sich Differenzen ergeben in bezug auf Artikel 3, also den
zusätzlichen Auftrag, wie die neue Verfassung zu erarbeiten
sei, dann spielt das normale Differenzbereinigungsverfah-
ren, wie wir es bei jeder Gesetzesvorlage kennen. Nur beim
Grundsatzentscheid (Art. 1) spielt das abgekürzte Verfahren,
wonach das Volk zu entscheiden hat, wenn eine Einigung
zwischen den Räten nicht zustande kommt.
Es wäre also denkbar, dass beide Räte zum Grundsatz
(Art. 1) ja sagen, aber während einiger Zeit noch eine Diffe-
renz in bezug auf Artikel 3 bestehen bliebe. Ob es zweck-
mässig wäre, was Herr Aubert vorschlägt, nämlich zwei
Bundesbeschlüsse zu erlassen, weckt gewisse Zweifel.
Wenn der Bundesrat schon keine Leitplanken erhalten soll,
beziehungsweise wenn über Artikel 3 keine Einigung erzielt
werden könnte, dann schiene mir für die Leitplanken die
Motion der geeignetere Weg zu sein als ein separater Bun-
desbeschluss.
Aber Sie brauchen nicht jetzt zu entscheiden. Die Frage

Ouvrages militaires et acquisitions de terrain
808
17 décembre 1986
stellt sich frühestens dann, wenn sich der Nationalrat nicht
mit Artikel 3 befreunden kann.
Angenommen - Adopté
Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble
Für Annahme des Beschlussentwurfes
Dagegen
Abschreibung - Classement
28 Stimmen
6 Stimmen
Präsident: Der Bundesrat beantragt, die Motionen Obrecht
und Dürrenmatt abzuschreiben. Wird ein Gegenantrag
gestellt? - Das ist nicht der Fall, sie sind abgeschrieben.
Zustimmung - Adhésion
An den Nationalrat - Au Conseil national
Präsident: Aus Zeitgründen sehe ich mich veranlasst, Ihnen
vorzuschlagen, das nächste Traktandum, die Europäische
Menschenrechtskonvention, nicht mehr zu behandeln. Wir
würden dieses Traktandum anlässlich der nächsten Session
auf die Traktandenliste nehmen. Wird ein Gegenantrag
gestellt? - Das ist nicht der Fall.
Ich schlage Ihnen vor, dass wir heute noch die zwei näch-
sten Traktanden, nämlich die Motion von Herrn Schoch und
die Interpellation von Herrn Schönenberger, behandeln.
Hefti: Ich möchte den Herrn Präsidenten fragen, ob es
angesichts der Wichtigkeit dieser beiden Vorstösse ange-
messen ist, diese jetzt noch zu behandeln?
Schmid: Ich beantrage Unterbruch der Sitzung.
Abstimmung - Vote
Für den Ordnungsantrag Schmid 
offensichtliche Mehrheit
Schluss der Sitzung um 12.45 Uhr
La séance est levée à 12 h 45
#ST# Zehnte Sitzung - Dixième séance
Mittwoch, 17. Dezember 1986, Vormittag
Mercredi 17 décembre 1986, matin
8.00h
Vorsitz - Présidence: Herr Dobler
86.011
Militärische Bauten und Landerwerbe
Ouvrages militaires et acquisitions
de terrain
Siehe Seite 517 hiervor - Voir page 517 ci-devant
Beschluss des Nationalrates vom 6. Dezember 1986
Décision du Conseil national du 6 décembre 1986
Antrag der Kommission
Eintreten und Zustimmung zum Beschluss des National-
rates
Proposition de la commission
Entrer en matière et adhérer à. la décision du Conseil na-
tional
Kündig, Berichterstatter: Im Herbst dieses Jahres hat der
Ständerat als Zweitrat die Kreditbegehren für militärische
Bauten und Landerwerbe behandelt. Dabei wurde der Ver-
suchsschiessplatz in der Val Cristallina ausgeklammert, weil
die Militärkommission des Nationalrates noch zusätzliche
Abklärungen verlangt.
Der Nationalrat hat nun gestern in einer mehr als zweiein-
halbstündigen Debatte dieser Vorlage zugestimmt, und zwar
in der Eintretensfrage mit 89 zu 40 Stimmen und in der
Gesamtabstimmung mit 94 zu 31 Stimmen.
Die Militärkommission konnte sich davon überzeugen las-
sen, dass die Gruppe für Rüstungsdienste Versuchsschies-
sen durchführen muss und dass besonders für die neuen
Waffensysteme mit Schussdistanz von 3,5 km ein neuer
Platz notwendig ist. Das Projekt scheint in technischer Hin-
sicht vernünftig zu sein, und auch die Forderungen des
Landschaftsschutzes sowie weitere Verbesserungsmöglich-
keiten, die im Bericht über die Umweltverträglichkeit darge-
legt sind, können realisiert werden.
Der geplante Schiessplatz liegt teilweise am Rande eines
Gebietes, das bei der Inventarisation schweizerischer Land-
schaften von nationaler Bedeutung als schützenswert
bezeichnet wurde. Die Eidgenössische Natur- und Heimat-
schutzkommission musste deshalb aufgrund des Artikels 7
des Bundesgesetzes von 1966 über den Natur- und Heimat-
schutz Stellung zum vorgesehenen Projekt nehmen. Mit
Schreiben vom 4. Oktober 1985 teilte diese Kommission mit,
dass sie keine grundsätzlichen Einwände gegen das Vorha-
ben habe, jedoch gewisse Projektverbesserungen wünsche.
Die Militärkommission teilt die Auffassung, dass die gerin-
gen Eingriffe am äussersten Rand dieses Inventargebietes
verantwortet werden können.
Im Zonenplan der Gemeinde Medel liegt die Val Cristallina in
der Landschaftsschutz- und Ruhezone. Die Regierung des
Kantons Graubünden hat die Gemeinde Medel aufgefordert,
das Schiessplatzgebiet in das übrige Gemeindegebiet
umzuzonen. Der Gemeinderat kam diesem Begehren nach.
Die Gemeindeversammlung lehnte aber die Umzonung im
Jahre 1986 mit 196 zu 43 Stimmen ab. Diesem Beschluss

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1986
Année
Anno
Band
IV
Volume
Volume
Session
Wintersession
Session
Session d'hiver
Sessione
Sessione invernale
Rat
Ständerat
Conseil
Conseil des Etats
Consiglio
Consiglio degli Stati
Sitzung
09
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
85.065
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
16.12.1986 - 08:00
Date
Data
Seite
783-808
Page
Pagina
Ref. No
20 014 933
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