ch_vb · 91.305 · 1992-01-31 · de


Initiative du canton de Zurich
202
N 
31 janvier 1992
#ST# 91.305
Standesinitiative Zürich
Asylpolitik
Initiative du canton de Zürich
Politique d'asile
Beschluss des Ständerates vom 3. Oktober 1991
Décision du Conseil des Etats du 3 octobre 1991
Kategorie V, Art 68 GRN - Catégorie V, art. 68 RCN
Wortlaut der Initiative vom 25. März 1991
Der Bund wird eingeladen,
1. die Zahl der Asylbewerber sofort in einer Grössenordnung
zu stabilisieren, die es auch Gemeinden, in denen Wohnungs-
mangel herrscht und Unterbringungsmöglichkeiten fehlen,
gestattet, zugewiesene Asylbewerber in menschenwürdiger
Form aufzunehmen und zu betreuen;
2. die Verfahren so zu gestalten, dass spätestens sechs Mo-
nate nach Einreichung über das Gesuch eines zugewiesenen
Asylbewerbers endgültig entschieden und im Falle der Weg-
weisung die unverzügliche Ausreise sichergestellt ist;
3. die aussenpolitischen, aussenwirtschaftlichen und entwick-
lungspolitischen Massnahmen zu überprüfen und im Sinne ei-
ner präventiven Asylpolitik auszubauen.
Texte de l'initiative du 25 mars 1991
La Confédération est invitée
1. à stabiliser immédiatement le nombre des requérants
d'asile de manière que même les communes confrontées à la
crise du logement et à l'absence de possibilités d'héberge-
ment puissent accueillir et héberger, dans le respect de la di-
gnité humaine, les requérants qui leur sont adressés;
2. à concevoir les procédures de manière qu'une décision dé-
finitive soit prise au plus tard six mois après le dépôt de la de-
mande d'un requérant d'asile et que dans le cas d'un renvoi, le
départ soit garanti dans les meilleurs délais;
3. à réexaminer les mesures prises dans le domaine de la poli-
tique étrangère, de la politique économique extérieure et de la
politique de développement, et à les consolider dans l'optique
d'une politique d'asile préventive.
Frau Jeanprêtre unterbreitet im Namen der Kommission den
folgenden schriftlichen Bericht:
Der Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 4. März
1991 auf Antrag des Regierungsrates, der Bundesversamm-
lung eine Standesinitiative zur Asylpolitik des Bundes einzurei-
chen. Der Zürcher Regierungsrat reichte am 20. März 1991
diese Standesinitiative ein. Er begründet sie wie folgt:
1. Die Zahl der Asylbewerber, die in der Schweiz ein Asylge-
such einreichen, hat sich in den letzten Jahren vervielfacht
1989 stellten 24425 Ausländer ein Asylgesuch. Der Kanton
Zürich hatte 4288 Bewerber aufzunehmen. Ende Jahr waren
40 106 Asylverfahren noch hängig. Die erstinstanzliche Aner-
kennungsquote lag bei 4,2 Prozent 1990 kamen 35 836 Asyl-
suchende. Davon entfielen auf den Kanton Zürich 6432 Ge-
suchsteller. Für 1991 werden 46000 Gesuche erwartet Die
Zahl der pendenten Verfahren wird damit-sofern nicht zusätz-
liche Massnahmen getroffen werden - noch weiter ansteigen,
und die Kantone haben in noch grösserem Masse Asylbewer-
ber aufzunehmen. Wie der geringe Prozentsatz der Anerken-
nungen zeigt, sind rund 96 Prozent der Asylbewerber keine
echten Flüchtlinge, die in ihrem Herkunftsland bedroht sind.
Sie stellen vielmehr aus wirtschaftlichen Gründen ein Asylge-
such. Sie suchen Arbeit in der Schweiz. Der grosse Zustrom
von Asylbewerbern kann nicht isoliert als schweizerisches
Problem betrachtet werden. Er ist Teil einer weltweiten Wan-
derbewegung, in der Bewohner armer Länder in die Industrie-
länder des Nordens ziehen. Viele Asylbewerber stammen
denn auch aus Staaten der Dritten Welt, die ihren Einwohnern
aus demographischen und ökonomischen Gründen keine ge-
sicherte Existenz gewähren können.
2. Für die Flüchtlingspolitik und die Zulassung der Asylbewer-
ber ist der Bund zuständig. Die stetig steigende Zahl von Asyl-
bewerbern, die der Bund den Kantonen und Gemeinden zu-
weist, stellt heute die zürcherischen Gemeinden vor nicht
mehr lösbare Probleme. Es fehlen Unterkunftsmöglichkeiten.
Die Wohnreserven sind aufgebraucht In der bestehenden
Wohnungsnot lassen sich Wohnungen für Asylbewerber
kaum mehr finden. Die Schaffung zusätzlicher Unterkunfts-
möglichkeiten durch Wohncontainer ist kurzfristig nicht zu ver-
wirklichen. Es müssen vorerst geeignete Grundstücke gefun-
den, die erforderlichen Kredite eingeholt und die Bewilligungs-
verfahren durchgeführt werden. Kinder aus Asylbewerberfami-
lien können nur mit erheblicher Mühe eingeschult werden. Die
Möglichkeiten, Asylbewerber in der Wirtschaft zu plazieren,
werden geringer. Viele Bürger stehen der offiziellen Asylpolitik
ablehnend gegenüber. Dies äussert sich u. a in demonstrati-
ven Kreditverweigerungen sowie Baueinsprachen. Viele Ge-
meinden fühlen sich überfordert und lehnen die Aufnahme
und Unterbringung weiterer Asylbewerber ab. Kann die Zahl
der Asylbewerber nicht stabilisiert werden, ist mit obdachlo-
sen Asylbewerbern zu rechnen.
3. Der Kanton Zürich befürwortet grundsätzlich ein grosszügig
gehandhabtes Asylrecht Die ungebremste Zulassung von
Asylbewerbern, die bis auf einen geringen Prozentsatz nicht
als Flüchtlinge bezeichnet werden können, gefährdet das
Asylrecht Sie fördert die Fremdenfeindlichkeit sowie die Ten-
denz, überhaupt keine Ausländer mehr aufzunehmen. Es gibt
auch keinen Sinn, wenn mit Hilfe des Asylrechts in der
Schweiz Obdachlose geschaffen werden.
Sollen Asylbewerber in der Schweiz wie bis anhin menschen-
würdig aufgenommen und untergebracht werden, sind zu-
sätzliche kurz- und langfristige Massnahmen zu treffen. Im
Vordergrund stehen folgende, grösstenteils in der Kompetenz
des Bundes liegende Massnahmen:
- Die Begrenzung der Zulassung von Asylbewerbern auf ein
tragbares Mass. Es sollten in der Schweiz jährlich nicht über
25 000 Asylbewerber aufgenommen werden. Für die Kantone
und Gemeinden ergibt dies Aufnahmequoten, die - wenn
auch in Gebieten mit Wohnungsmangel nicht ohne Probleme
-untergebracht und betreut werden können. Obdachlosigkeit
wird vermieden. Die Zahl von 25 000 aufzunehmenden Asyl-
bewerbern ist nicht als starre Begrenzung, sondern als Richt-
wert zu verstehen. Dieser Richtwert lässt sich beispielsweise
erreichen, indem die Zahl der sogenannten Safe countries
ausgeweitet wird. Notfallsistauf Artikel 9 des Asylgesetzes zu-
rückzugreifen, der den Bundesrat ermächtigt, bei einem aus-
serordentlich grossen Zustrom von Asylbewerbern die Asylge-
währung zu beschränken. Angesichts des bestehenden Not-
standes ist eine Begrenzung rasch anzuordnen.
- Die personellen Kapazitäten in Bund und Kantonen sind so
weit auszubauen, dass Asylgesuche innert nützlicher Frist be-
handelt und definitiv entschieden werden können. Die Verfah-
rensdauer sollte sechs Monate nicht übersteigen. Damit wer-
den Unterkünfte schneller wieder belegbar. Zur Beschleuni-
gung des Verfahrens sind zum Entscheid über Gewährung
und Verweigerung des Asyls berechtigte Beamte des Bundes
in die Kantone abzuordnen. Mit Verfahrensverbesserungen
und personellen Aufstockungen allein lässt sich allerdings
eine Verkürzung des Verfahrens und damit eine Verringerung
der Zahl der zu betreuenden Asylbewerber nicht erreichen. Es
bedarf zusätzlich einer Zulassungsbegrenzung.
Das Asylgesetz wurde seit 1979 dreimal revidiert Jede Revi-
sion bezweckte eine Beschleunigung des Verfahrens. Der
Ausbau der personellen Kapazitäten konnte aber mit der zu-
nehmenden Zahl von Asylbewerbern offensichtlich nicht
Schritt halten. Die Zahl der pendenten Verfahren nahm weiter-
hin zu.
- Die Verminderung der Wanderbewegung an der Wurzel.
Werden die wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen in je-
nen Ländern verbessert, in denen die Flüchtlingsströme ent-
stehen, vermindert sich der Druck, in bessergestellte Länder
zu ziehen. Die Bewohner armer Staaten finden im eigenen
Land eine ausreichende Existenz. Die Schweiz kann an dieser

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Standesinitiative Zürich
Zielsetzung mithelfen, zum Beispiel durch eine Erhöhung der
finanziellen Mittel für die Entwicklungszusammenarbeit und
humanitäre Hilfe.
Erwägungen der Kommission
Die Petitions- und Gewährleistungskommission des National-
rates, welcher dieses Geschäft zur Beratung zugewiesen
wurde, prüfte die Standesinitiative am 30. Oktober 1991. Mit
dem Ständerat und dem Bundesamt für Flüchtlinge kommt sie
zu folgenden Schlüssen:
1. Die Initiative verlangt die Stabilisierung der Zahl der Asylbe-
werber. Aus der Begründung der Initiative geht hervor, dass
eine Begrenzung der Zulassung von Asylbewerbern auf jähr-
lich höchstens 25 000 Gesuche angestrebt wird.
Eine Annahme der Initiative würde somit die Aenderung von
Artikel 13 Asylgesetz nötig machen. Dieser bestimmt, dass ein
Asylgesuch dann vorliegt, wenn ein Ausländer schriftlich,
mündlich oder auf andere Weise zu erkennen gibt, dass er die
Schweiz um Schutz vor Verfolgung ersucht Der Artikel müsste
mit dem Vorbehalt ergänzt werden, dass er nur so lange gilt,
als in einem Kalenderjahr die Zahl von 25 000 Gesuchen noch
nicht erreicht ist
Dies führt zur Frage, wie Ausländer zu behandeln wären, die
zwar um Schutz vor Verfolgung ersuchen, die aber wegen des
Vorbehalts kein Asylgesuch mehr stellen könnten.
Auf sie wäre zumindest Artikel 33 des Abkommens vom
28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Flücht-
lingskonvention; SR 0.142.30) anzuwenden. Diese Bestim-
mung, die in ähnlicher Form auch in Artikel 45 des Asylgeset-
zes verankert ist, besagt, dass kein Staat einen Flüchtling in ir-
gendeiner Form in das Gebiet eines Landes ausweisen oder
zurückstellen darf, in welchem sein Leben oder seine Freiheit
wegen seiner Rasse, Religion, Staatszugehörigkeit, seiner Zu-
gehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder seiner
politischen Anschauungen gefährdet wäre. Dieses soge-
nannte Non-refoulement-Prinzip gilt nach einhelliger Lehre als
regionales Völkergewohnheitsrecht und somit unabhängig
vom Beitritt eines Staates zur Flüchtlingskonvention. Selbst
eine Kündigung der Flüchtlingskonvention würde die Schweiz
demzufolge nicht von der Verpflichtung entbinden, das Non-
refoulement-Prinzip zu beachten.
Auf schutzsuchende Ausländer, die nicht zum Asylverfahren
zugelassen würden, wäre das Bundesgesetz vom 26. März
1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (Anag;
SR 142.20) anzuwenden. Nach Artikel 12 im Vergleich mit Arti-
kel 15 Anag könnten die Kantone Ausländer, die keine frem-
denpolizeiliche Aufenthaltsbewilligung besitzen, aus der
Schweiz wegweisen. Dies allerdings unter dem Vorbehalt von
Artikel 14aAnag. Danach ist ein Vollzug der Wegweisung nicht
zulässig, wenn völkerrechtliche Verpflichtungen der Schweiz
einer Weiterreise des Ausländers in seinen Heimat-, Her-
kunfts-oder einen Drittstaat entgegenstehen. Eine solche völ-
kerrechtliche Verpflichtung stellt das oben erwähnte Prinzip
des Non-refoulements dar.
Ein Ausschluss schutzsuchender Ausländer vom Asylverfah-
ren hätte damit zur Konsequenz, dass die kantonalen Frem-
denpolizeibehörden anstelle des Bundesamtes für Flücht-
linge zu prüfen hätten, ob die Wegweisung eines Ausländers
unter dem Gesichtspunkt des Non-refoulement-Prinzips zu-
lässig ist Diese Prüfung setzt vorfrageweise die Prüfung der
Flüchtlingseigenschaft voraus. Die Annahme der Initiative
hätte deshalb keine Reduktion des Prüfungsaufwands, son-
dern eine Kompetenzverlagerung von den Bundesbehörden
hin zu den kantonalen Behörden zur Folge.
. Als weiteres Mittel zur Stabilisierung der Zahl von Asylsuchen-
den wird der Bundesrat in der Begründung der Initiative er-
sucht, die Liste der verfolgungssicheren Staaten im Sinne von
Artikel 16 Absatz 2 Asylgesetz zu erweitern. Dieses Ziel ist
ebenfalls Bestandteil des Aktionsprogrammes im Asylbereich
1991/1992. Allerdings lässt sich diese sogenannte Safe-Coun-
try-Liste nicht beliebig erweitern. Massgebend für die Bezeich-
nung eines verfolgungssicheren Staates ist die dortige Men-
schenrechtssituation. Solange sich in jenen Staaten, aus de-
nen der Grossteil der Asylsuchenden stammt, keine Verbesse-
rung der Situation ergibt, kann von einer Erweiterung der
Safe-Country-Liste keine wesentliche Verringerung der Zahl
von Asylsuchenden erwartet werden.
Soweit die Anwendung von Artikel 9 Asylgesetz verlangt wird,
ist darauf hinzuweisen, dass diese Bestimmung es zwar er-
laubt, abweichende Verfahrensvorschriften zu erlassen und
die Asylgewährung einschränkend zu regeln, dass aber auch
damit das Non-Refoulement-Prinzip nicht umgangen werden
kann.
2. Die in der Initiative enthaltenen Forderungen decken sich
mit den Zielsetzungen des Bundesrates.
Auch das Aktionsprogramm des Bundesrates verfolgt das
Ziel, Asylgesuche innert sechs Monaten zu erledigen. Zur Er-
reichung dieses Ziels sollen Asylentscheide in der Regel nur
noch summarisch begründet werden, und die Artikel 16, 16a
und 16b Asylgesetzsollen konsequent in die Praxis umgesetzt
werden. Zudem werden die Kantone ersucht, die Möglichkeit
der Vorbereitung von Asylentscheiden zu nutzen und das Ar-
beitsverbot für Asylbewerber im Rahmen der gesetzlichen Vor-
aussetzungen auf sechs Monate zu verlängern. Schliesslich
sollen Wegweisungsverfügungen konsequent vollzogen und
die kantonalen Vollzugsbehörden zu diesem Zweck personell
Verstärkt werden.
Die Initiative verlangt danaben auch Personalaufstockungen
bei den Bundesbehörden. Der Bundesrat hat dem Bundesamt
für Flüchtlinge im Juni 1991 zusätzliche 165 Stellen bewilligt,
die zum überwiegenden Teil mit wissenschaftlichen Beamten
besetzt werden, welche Asylentscheide treffen. Die diesbe-
züglichen Forderungen der Initiative können deshalb eben-
falls als erfüllt gelten.
Soweit verlangt wird, Bundesbeamte mit Entscheidkompe-
tenz in die Kantone abzuordnen, wird diesem Anliegen durch
die Schaffung eines Prozesszentrums in Zürich Rechnung ge-
tragen, das ab September 1991 operativ sein wird. In diesem
Zentrum sollen kantonale Beamte und Bundesbeamte eng zu-
sammenarbeiten, um Asylverfahren innert kürzester Zeit zum
Abschluss zu bringen. In einer ersten Phase sollen keine wei-
teren Prozesszentren gebildet werden, weil es sinnvoll er-
scheint, zunächst die Erfahrungen mit dem Zentrum in Zürich
auszuwerten. Zudem bedingt die Schaffung solcher Prozess-
zentren einen erheblichen organisatorischen Aufwand. Es
wird deshalb auch bei positiven Erfahrungen mit dem Pro-
zesszentrum Zürich nicht möglich sein, inner kurzer Frist eine
Vielzahl weiterer solcher Zentren zu bilden.
3. Die Forderung nach einer präventiven Asylpolitik im Sinne
eines Ausbaus deraussenpolitischen, aussenwirtschaftlichen
und entwicklungspolitischen Massnahmen entspricht der
Stossrichtung des Strategieberichtes des Bundesrates, der in
der Sommersession von den eidgenössischen Räten gutge-
heissen wurde.
Mme Jeanprêtre présente au nom de la commission le rap-
port écrit suivant:
Sur proposition du Conseil d'Etat, le Grand Conseil du canton
de Zurich a décidé le 4 mars 1991 de soumettre à l'Assemblée
fédérale une initaitve du canton portant sur la politique d'asile.
Le 20 mars 1991, le Conseil d'Etat du canton de Zurich dépo-
sait cette initiative, accompagnée de l'exposé des motifs sui-
vant:
1. Durant ces dernières années, le nombre des requérants
d'asile qui ont déposé une demande en Suisse s'est multiplié.
En 1989, 24 425 étrangers ont déposé une demande; le can-
ton de Zurich a dû accueillir 4288 requérants. A la fin de l'an-
née, 40 106 procédures d'asile étaient en cours; le taux d'ac-
ceptation en première instance a été de 4,2 pour cent En
1990,35 836 requérants d'asile sont entrés en Suisse, le can-
ton de Zurich devant en accueillir 6432. Pour 1991, on s'attend
à 46 000 demandes. En l'absence de mesures supplémentai-
res, le nombre des procédures pendantes agumenterait en-
core, et les cantons devraient accueillir encore plus de requé-
rants d'asile. Ainsi que le montre le faible taux d'acceptation,
quelque 96 pour cent des requérants d'asile ne sont pas de
véritables réfugiés menacés dans leur pays. Leur demande
est plutôt motivée par des raisons économiques. Ils cherchent
du travail en Suisse. L'afflux important de requérants d'asile ne

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peut être considéré isolément comme un problème suisse. Il
s'inscrit dans un mouvement migratoire à l'échelle mondiale,
dans lequel les habitants des pays pauvres sont attirés vers les
Etats industrialisés de l'hémisphère nord. Ainsi, de nombreux
requérants d'asile proviennent des pays du tiers monde qui ne
peuvent, pour des raisons démographiques et économiques,
garantir les bases d'existence de leurs populations.
2. La Confédération est compétente pour ce qui est de la politi-
que des refuges et de l'accueil des requérants d'asile. Le nom-
bre sans cesse croissant de requérants d'asile que la Confé-
dération adresse aux cantons et aux communes pose aux
communes zurichoises des problèmes qu'elles ne sont plus à
même de résoudre. Des possibilités d'hébergement font dé-
faut Les réserves de logements sont épuisées. Dans la situa-
tion actuelle de crise du logement, il n'est plus guère possible
de trouver un toit pour les requérants d'asile. La création de
possibilités d'hébergement supplémentaires sous forme de
conteneurs habitables n'est pas réalisable à court terme. Il
convient auparavant de trouver des terrains appropriés, de dé-
bloquer les crédits nécessaires et de suivre les procédures
d'autorisation. Les enfants des requérants d'asile ne peuvent
être scolarisés qu'à grand-peine. Les possibilités de placer les
requérants dans les secteurs économiques s'amenuisent
Bon nombre de nos concitoyens contestent la politique d'asile
officielle, ce qui se traduit notamment par de spectaculaires re-
fus de crédits et oppositions à la construction. Bien des com-
munes se sentent dépassées et s'opposent à l'accueil et à
l'hébergement de nouveaux requérants. Si le nombre des re-
quérants d'asile ne peut être stabilisé, il faut s'attendre à l'ap-
parition de sans-abri parmi eux
3. Le canton de Zurich approuve dans son principe un droit
d'asile appliqué avec libéralité. L'entrée incontrôlée de requé-
rants d'asile qui, à l'exception d'un faible pourcentage, ne sont
pas des réfugiés menace le droit d'asile. Elle encourage la xé-
nophobie ainsi que la tendance à ne plus vouloir accepter
d'étranger du tout II n'y aurait également aucun sens à vouloir
provoquer l'apparition de sans-abri en Suisse par le biais de la
législation sur l'asile. Si l'on entend, comme dans le passé, ac-
cueillir et héberger des requérants d'asile dans le respect de la
dignité humaine, des mesures supplémentaires à court et
moyen termes doivent être prises. Les principales d'entre elles
sont énumérées ci-après et sont, pour la plupart, de la compé-
tence de la Confédération:
- La limitation, dans une mesure acceptable, des entrées de
requérants d'asile. La Suisse ne devrait pas accueillir annuel-
lement plus de 25 000 requérants d'asile. De cette manière,
les cantons et les communes pourraient accueillir et héberger
les requérants qui leur sont adressés, même si des problèmes
sont à prévoir dans les régions souffrant d'une pénurie de lo-
gements. On évitera l'apparition de sans-abri. Le nombre de
25 000 requérants d'asile ne constitue pas une limite absolue
mais doit être compris comme une valeur indicative, qui pour-
rait être atteinte par l'augmentation du nombre des pays dits
«safe countries». En cas de nécessité, il conviendra de faire
appel aux dispositions de l'article 9 de la loi sur l'asile, qui au-
torisent le Conseil fédéral à régler de manière restrictive les
conditions de l'octroi de l'asile dans le cas d'une affluence
extraordinaire de requérants d'asile. Eu égard à la situation
d'urgence actuelle, une limitation doit être ordonnée rapide-
ment
- Les effectifs du personnel de la Confédération et des can-
tons doivent être augmentés de manière que les demandes
d'asile puissent être traitées en temps utile et donner lieu à une
décision définitive. La durée de la procédure ne devrait pas ex-
céder six mois. De cette façon, les possibilités d'hébergement
seront plus rapidement réutilisables. En vue d'accélérer les
procédures, la décision d'acceptation ou de refus de l'asile
devrait être prise par des fonctionnaires fédéraux habilités, dé-
tachés à cet effet dans les cantons. Des améliorations de la
procédure et une augmentation des effectifs ne suffisent toute-
fois pas à garantir seules une accélération des procédures et
une réduction du nombre de requérants à héberger. Une limi-
tation du nombre des entrées est également nécessaire. De-
puis 1979, la loi sur l'asile a été révisée àtrois reprises. Chaque
révision avait pour objectif une accélération de la procédure.
Manifestement, l'agumentation des effectifs du personnel n'a
pas suvi celle du nombre des requérants d'asile. Le nombre
des procédures en suspens n'a cessé de croître.
- Modérer les flux migratoires à leur source. En améliorant les
conditions économiques et sociales dans les pays d'origine
des flux migratoires, l'on réduira les incitations à se rendre
dans des pays mieux lotis. Les populations des pays pauvres
trouveront sur place des conditions d'existence satisfaisantes.
La Suisse peut contribuer à la réalisation de ces objectifs, en
augmentant par exemple sa participation financière à la coo-
pération au développement et à l'aide humanitaire.
Considérations de la commission
La Commission des pétitions et de l'examen des constitutions
cantonales du Conseil national a été chargée de l'examen de
cet objet, elle l'a analysé lors de sa séance du 30 octobre
1991. D'entente avec le Conseil des Etats et l'Office fédéral des
réfugiés, elle tire les conclusions suivantes:
1. L'initiative demande une stabilisation du nombre des requé-
rants d'asile. L'exposé des motifs précise que le nombre de re-
quérants accueilis annuellement dans notre pays devrait être
limité à 25 000.
Une acceptation de l'initiative exigerait une modification de
l'article 13 de la loi sur l'asile; ce dernier dispose qu'il y a de-
mande d'asile lorsque l'étranger exprime par écrit, oralement
ou d'une autre façon sa volonté de chercher en Suisse une
protection contre des persécutions. Cet article devrait être
complété d'une réserve limitant sa validité jusqu'au moment
où, dans une année civile, le nombre de 25 000 demandeurs
d'asile serait atteint.
Dès lors, la question se pose de savoir comment il conviendait
de traiter des étrangers qui, tout en étant victimes de persécu-
tions, ne peuvent déposer une demande d'asile eu égard à
cette réserve.
A tout le moins, il conviendrait de leur appliquer les disposi-
tions de l'article 33 de la Convention du 28 juillet 1951 relative
au statut des réfugiés (RS 0.142.30), en vertu duquel aucun
des Etats contractants n'expulsera ou ne refoulera, de quel-
que manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des terri-
toires où savie ou sa liberté seraient menacées en raison de sa
race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à
un certain groupe social ou de ses opinions politiques; ces
dispositions sont reprises sous une forme analogue dans
l'article 45 de la loi sur l'asile. Ce principe, dit de non-refoule-
ment, est systématiquement considéré par la jurisprudence
comme une règle de droit public coutumier régional, indépen-
dante de la ratification, par un Etat donné, de la Convention sur
le statut des réfugiés. Par conséquent, même une dénoncia-
tion de cette convention ne pourrait libérer la Suisse de l'obli-
gation d'appliquer le principe du non-refoulement
La loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement
des étrangers (LSEE; RS 142.20) s'appliquerait aux étrangers
qui n'auraient pas accès à la procédure d'asile; à ses
articles 12 et 15, cette loi dispose que les cantons peuvent ex-
pulser de Suisse un étranger dépourvu d'une autorisation de
séjour délivrée par la police des étrangers, sous réseve toute-
fois des dispositions de l'article 14a LSEE. Dès lors, une exé-
cution de la mesure de renvoi est illicite lorsque des engage-
ments de droit international contractés par la Suisse s'oppo-
sent au renvoi de l'étranger dans son pays d'origine ou de pro-
venance, ou dans un Etat tiers. Le principe du non-refoule-
ment constitue un tel engagement de droit international.
Exclure de la procédure d'asile des étrangers cherchant pro-
tection impliquerait que les autorités cantonales de police des
étrangers examinent, en lieu et place de l'Office fédéral des ré-
fugiés, si le renvoi d'un étranger est compatible avec le prin-
cipe du non-refoulement Cet examen présuppose celui de la
qualité de réfugié. Une acceptation de l'initiative n'entraînerait
par conséquent aucun allégement à cet égard, mais unique-
ment un transfert de compétences des autorités fédérales aux
autorités cantonales.
L'exposé des motifs invite le Conseil fédéral à user d'un autre
moyen de stabilisation du nombre des requérants d'asile, à
savoir de compléter la liste des pays réputés safe countries au
sens de l'article 16, alinéa 2, de la loi sur l'asile. Cet objectif est

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Standesinitiative Zürich
également poursuivi par le programme d'action 1991-1992 en
matière d'asile. Toutefois, cette liste ne peut être allongée in-
définiment Le statut de safe country est déterminé par la situa-
tion qui règne dans le pays en matière de droits de l'homme.
Tant que cette situation ne s'améliorera pas dans les pays
d'où provient la majorité des demandeurs d'asile, l'on ne sau-
rait s'attendre à ce qu'un allongement de la liste des
safe countries entraîne une réduction significative du nombre
des requérants.
Dans la mesure où l'on demande l'application de l'article 9 de
la loi sur l'asile, il convient de souligner que si cette clause per-
met d'édicter des dispositions de procédure particulières et de
régler de manière restrictive les conditions d'octroi de l'asile,
elle n'autorise pas pour autant à déroger au principe du non-
refoulement
2. Les demandes formulées dans l'initiative recouvrent les in-
tentions du Conseil fédéral.
Le programme d'action du gouvernement vise également à
traiter les demandes d'asile dans un délai de six mois. Pour ce
faire, les décisions d'octroi ou de refus de l'asile se satisferont
d'un exposé sommaire des motifs; les articles 16, 16a et 16b
de la loi sur l'asile seront donc appliqués en conséquence. En
outre, les cantons seront invités à faire usage des possibilités
qui leur sont offertes de préparer les décisions et de prolonger
jusqu'à six mois l'interdiction de travailler faite aux requérants
d'asile en vertu des dispositions légales applicables. Les déci-
sions de renvoi devront être exécutées de manière consé-
quente et le personnel des autorités cantonales chargées de
l'exécution devra être renforcé à cette fin.
L'initiative demande encore le renforcement des effectifs du
personnel à la disposition des autorités fédérales. En juin
1991, le Conseil fédéral a accordé 165 postes supplémentai-
res à l'Office fédéral des réfugiés, qui seront principalement
occupés par des fonctionnaires scientifiques chargés de se
prononcer sur les demandes d'asile. Par conséquent, on peut
considérer que les exigences de l'initiative à ce sujet ont déjà
reçu une réponse.
Dans la mesure où l'initiative demande le détachement dans
les cantons de fonctionnaires investis du pouvoir de décision,
la commission juge qu'il est tenu compte de cette exigence
par la création d'un centre de traitement des demandes à Zu-
rich, qui deviendra opérationnel en septembre 1991. Dans ce
centre, des fonctionnaires cantonaux et fédéraux collabore-
ront étroitement en vue d'une clôture rapide des procédures
d'asile. Durant une première phase, aucun autre centre de trai-
tement ne devrait être mis en service: il semble en effet judi-
cieux de récolter les premières expériences dans le cadre du
centre de Zurich. De plus, la création de tels centres est liée à
un investissement important sur le plan organisationnel. Dès
lors, même si les expériences réalisées au centre de Zurich
s'avéraient positives, il ne serait pas possible de créer à court
terme d'autres centres semblables.
3. Le désir de voir mise en place une politique d'asile préven-
tive dans le sens d'une extension des mesures de politique
étrangère, de politique économique extérieure et de politique
de développement correspond à l'orientation du rapport stra-
tégique du Conseil fédéral, que les Chambres fédérales ont
approuvé lors de la session d'été.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt, Ziffer 1 der Initiative keine Folge zu
geben und die Ziffern 2 und 3 als erfüllt abzuschreiben.
Antrag Neuenschwander
Der Standesinitiative wird bezüglich Ziffer 1 Folge gegeben,
die Ziffern 2 und 3 der Initiative sind als erfüllt abzuschreiben.
Schriftliche Begründung
Der Bericht der Petitions- und Gewährleistungskommission
vom 30. Oktober 1991 nimmt in Ziffer 1 lediglich zu Rechtsfra-
gen Stellung.
Die stetig steigende Zahl von Asylbewerbern, die der Bund
den Kantonen und Gemeinden zuweist, stellt heute die zür-
cherischen Gemeinden vor nicht mehr lösbare Probleme. Die
Zahl der Asylbewerber zu stabilisieren ist nicht gleichzusetzen
mit Kontingentierung.
Besondere zusätzliche Probleme bringen die Langzeit-Asyl-
bewerber, die teils illegal, ohne Ausweispapiere in die Schweiz
einreisen.
Unser ohnehin überlastetes Amt für Flüchtlingswesen hat
Mühe, die einzufordernden Papiere innert nützlicher Frist zu
erhalten. Wartezeiten von bis zu zwei Jahren sind keine Selten-
heit Dies im Gegensatz zu den Bemühungen und der Absicht
eines beschleunigten Asylverfahrens.
Damit auch eine politische Wertung in der Zulassungsbegren-
zung vorgenommen werden kann, ersuche ich Sie dringend,
Ziffer 1 der Standesinitiative Folge zu geben.
Antrag Steffen
Der Standesinitiative Folge geben
Schriftliche Begründung
Aus der Begründung der Regierung des Kantons Zürich wird
ersichtlich, dass die Behörden in Kanton und Gemeinden
grösste Schwierigkeiten bei der Bewältigung der Aufnahme
von Asylbewerbern und der menschenwürdigen Unterbrin-
gung signalisieren. Die Forderung nach Begrenzung der Zu-
lassung von Asylbewerbern auf jährlich höchstens 25 000 Ge-
suche ist berechtigt
Wird der Initiative Folge gegeben, dann wird der Bundesrat
endlich gezwungen, griffige Massnahmen zur Lösung dieses
schwerwiegenden innenpolitischen Problems zu ergreifen.
Unter Anwendung von Artikel 9 des Asylgesetzes hätte der
Bundesrat endlich die Möglichkeit, vom Asylgesetz abwei-
chende Beschlüsse zu fassen, was von vielen Politikern und
ihrer Wählerschaft gefordert wird. Die Unterstützung der
Grenzwachtorgane durch übende Einheiten der Armee hätte,
wie dies die Praxis unseres Nachbarlandes Oesterreich zeigt,
abschreckende Wirkung auf die international organisierten
Schlepper.
Da mit den Staaten Deutschland, Oesterreich und Frankreich
Schubabkommen bestehen, könnten die aufgegriffenen Asyl-
bewerber in diese Erstländer zurückgeführt werden. Zudem
würde der Bundesrat ermuntert, mit Italien über ein Schubab-
kommen zu verhandeln. Das Non-refoulement-Prinzip wird
bei einer Berufung auf diese Schubabkommen nicht geritzt
Allein schon diese Massnahmen könnten den Zustrom von
Asylbewerbern bremsen und unter die von der Initiative gefor-
derte Zahl von 25 000 Personen drücken.
Auch den Ziffern 2 und 3 soll Folge gegeben werden, denn
zwischen Absicht des Bundesrates und Verwirklichung der
Forderungen der Zürcher Regierung liegt noch ein weiter
Weg.
Die Initiative ermöglicht Massnahmen, die bestimmt von einer
ganzen Reihe anderer Kantone dringend erwartet werden.
Proposition de la commission
La commission propose de ne pas donner suite au chiffre pre-
mier de l'initiative et de classer les chiffres 2 et 3, considérant
qu'ils ont déjà reçu réponse.
Proposition Neuenschwander
Donner suite au chiffre premier de l'initiative et classer les
chiffres 2 et 3, ces deux points ayant été réalisés.
Proposition Steffen
Donner suite à l'initiative
Ziff.1-Ch.1
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Kommission
(keine Folge geben) 
78 Stimmen
Für den Antrag Steffen/Neuenschwander
(Folge geben) 
42 Stimmen
Ziff. 2,3 -Ch. 2, 3
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Kommission/Neuenschwander
(abschreiben) 
98 Stimmen
Für den Antrag Steffen
(Folge geben) 
20 Stimmen

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Standesinitiative Zürich Asylpolitik
Initiative du canton de Zurich Politique d'asile
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1992
Année
Anno
Band
I
Volume
Volume
Session
Januarsession
Session
Session de janvier
Sessione
Sessione di gennaio
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
07
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
91.305
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
31.01.1992 - 08:00
Date
Data
Seite
202-205
Page
Pagina
Ref. No
20 020 913
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