ch_vb · 92.070 · 1992-08-19 · de


#ST# 92.070
Message
concernant les deux initiatives populaires
«pour une agriculture paysanne compétitive et respectueuse
de l'environnement» (Initiative de l'Union suisse des paysans)
et
«Paysans et consommateurs - pour une agriculture en accord
avec la nature» (Initiative des paysans et des consommateurs)
du 19 août 1992
Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur de vous proposer, par le présent message, de soumettre au
vote du peuple et des cantons l'initiative populaire «pour une agriculture
paysanne compétitive et respectueuse de l'environnement» (Initiative de l'Union
suisse des paysans) en leur recommandant de la rejeter et d'accepter le contre-
projet de l'Assemblée fédérale.
Nous vous proposons également, par le présent message, de soumettre au vote du
peuple et des cantons l'initiative populaire «Paysans et consommateurs - pour une
agriculture en accord avec la nature» sans contre-projet en leur recommandant de
la rejeter.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mes-
dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
19 août 1992 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Felber
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
284 
1992-471

Condensé
L'initiative populaire «pour une agriculture paysanne compétitive et respectueuse de
l'environnement», lancée par l'Union suisse des paysans et déposée le 26 février 1990,
demande de fixer les fonctions de l'agriculture dans un nouvel article constitutionnel
31°c"es (1er al. de l'initiative). En outre, elle requiert plusieurs mesures de politique
agricole (2e al.) ainsi que l'engagement de moyens financiers correspondants (3e al).
Le Conseil fédéral est d'avis que l'initiative ne peut pas être acceptée, notamment pour
les raisons suivantes:
1. L'inscription des tâches de l'agriculture dans un nouvel article 31°c"esfait double
emploi avec l'actuel article constitutionnel agricole 31h's, 3e alinéa. De telles
redondances ne sont pas admises du point de vue de la technique législative.
Elles peuvent même créer des confusions et entraîner des conflits d'interpréta-
tion.
2. Les mesures proposées au 2e alinéa ne doivent pas figurer dans la constitution,
mais relèvent plutôt du niveau législatif (loi ou ordonnance). Par ailleurs,
plusieurs mesures requises sont déjà réalisées ou en voie de préparation,
notamment dans le cadre de la révision en cours de la loi sur l'agriculture
(paiements directs, formation professionnelle, contributions de solidarité, me-
sures concernant la protection de l'environnement et l'extensification); les autres
mesures demandées vont trop loin.
Le Conseil fédéral propose un contre-projet direct, qui se limite à introduire à
l'article 31bls, 3e alinéa, lettre b, de la constitution, les éléments nouveaux nécessaires à
la définition de l'agriculture multifonctionnelle:
3 Lorsque l'intérêt général le justifie, la Confédération a le droit, en dérogeant, s'il
le faut, au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, d'édicter des
dispositions:
a. ...
b. Pour conserver une forte population paysanne, consolider la propriété
rurale et encourager une agriculture productive et respectueuse de l'envi-
ronnement et des animaux, servant à la sécurité alimentaire du pays, assurant
une utilisation durable des bases naturelles de la vie et l'entretien du paysage
rural et contribuant à l'occupation décentralisée du territoire;
L'initiative populaire «Paysans et consommateurs -pour une agriculture en accord
avec la nature», déposée le 6 décembre 1991, demande tout d'abord de modifier
l'article 31bis, 3e alinéa, lettre b, de la constitution, dans le but de mieux définir pour
quel type d'agriculture les mesures d'exception au principe de la liberté du commerce et
de l'industrie peuvent être prises. Il s'agit notamment de promouvoir une agriculture
fondée sur l'exploitation du sol, qui ménage l'environnement et respecte les impératifs
de la protection des animaux. Cette initiative aspire avant tout à une agriculture
proche de la nature et fixe un objectif de caractère social prévoyant une péréquation
des revenus dans le secteur primaire, dépassant clairement la portée des mesures
actuelles.
285

Elle propose également d'ajouter un 6e alinéa à l'article 31bts, afin de faciliter à
l'agriculture l'accomplissement de ses tâches.
Le Conseil fédéral propose de rejeter cette initiative pour les mêmes raisons que celles
évoquées à ['encontre de l'initiative de l'Union suisse des paysans et qui sont en
l'occurrence encore plus pertinentes.
En effet, le contre-projet opposé à l'initiative de l'USPprend déjà en considération les
principales exigences des auteurs de l'initiative, notamment l'encouragement d'une
agriculture plus respectueuse de l'environnement.
Le Conseil fédéral est d'avis que la plupart des mesures demandées à l'article 31bis,
6e alinéa, peuvent être satisfaites au niveau des lois et des ordonnances. Le projet de
modification de la loi sur l'agriculture traité actuellement par les Chambres fédérales,
notamment le nouvel article 31b LAgr, apporte une contribution notable à la
promotion d'une agriculture plus respectueuse de l'environnement. Les autres exigen-
ces (péréquation des revenus et renforcement des mesures de protection à la frontière)
ne sont guère envisageables à la lumière des négociations actuellement menées sur le
plan international.
286

Message
I 
Partie générale
II 
Aspects formels
Les deux initiatives populaires fédérales
- «pour une agriculture paysanne compétitive et respectueuse de l'environne-
ment» (Initiative de l'USP) et
- «Paysans et consommateurs - pour une agriculture en accord avec la nature»
(Initiative des paysans et des consommateurs)
sont traitées conjointement dans le présent message. Cette façon de procéder est
plus efficiente et mieux appropriée car elle permet de rationaliser la procédure,
ces deux initiatives étant relativement proches de par leur teneur.
III 
Teneur des initiatives
111.1 
Teneur de l'initiative de l'USP
L'initiative populaire fédérale «pour une agriculture paysanne compétitive et
respectueuse de l'environnement» lancée le 25 août 1989 a été déposée le
26 février 1990 auprès de la Chancellerie fédérale (FF 1990 II 688). Elle se
présente sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces, dont la teneur est la
suivante:
La constitution fédérale est complétée comme il suit:
Art. 37°«'« (nouveau)
1 Les mesures et dispositions de la Confédération en vertu de l'article 31bis visent
les tâches suivantes assignées à l'agriculture:
a. utiliser et entretenir de manière responsable les bases naturelles de l'exis-
tence;
b. approvisionner la population en denrées alimentaires de haute qualité;
c. maintenir une production agricole assurant l'indépendance du pays;
d. contribuer substantiellement à la vie économique et sociale du milieu rural.
2 Pour que l'agriculture puisse remplir ces tâches, la Confédération prend en
particulier les mesures suivantes:
a. elle assure, dans les limites de ses compétences, l'orientation de la re-
cherche, de la vulgarisation et de la formation agricoles, en fonction des
tâches assignées à l'agriculture;
b. elle veille à ce que les tâches assignées à l'agriculture soient assumées par
des exploitations paysannes, cultivant le sol, les exceptions n'étant admises
que si elles répondent à un intérêt public supérieur;
c. elle limite la garde d'animaux de rente aux exploitations disposant d'une
propre base fourragère adéquate, les exceptions étant réglées selon lettre b;
d. elle favorise une production respectueuse de l'environnement et des ani-
maux et adaptée aux possibilités d'écoulement, et elle soutient à cette fin les
mesures d'entraide professionnelle;
e. elle peut prendre des dispositions concernant le recours à des matières
auxiliaires et à des modes de production, ainsi que concernant l'admission
de nouvelles technologies dans la production végétale et animale;
f. elle prend garde à éviter que les prescriptions concernant la production
désavantagent l'agriculture du pays face à la concurrence internationale;
287

g. elle fait en sorte qu'un revenu paysan équitable, résultant d'une organisation
du travail rationnelle et adaptée aux conditions naturelles de production,
puisse être obtenu autant que possible par le prix des produits, ainsi que par
l'indemnisation des prestations d'utilité publique;
h. elle peut encourager la production de matières premières végétales re-
nouvelables favorisant en particulier l'équilibre écologique par une exploita-
tion judicieuse des ressources indigènes.
3 La Confédération peut engager à ces fins des crédits à affectation spéciale ou des
fonds généraux.
Cette initiative comporte une clause de retrait: son comité, constitué de
21 membres nommément désignés, est habilité à la retirer s'il réunit la majorité
simple.
111.2 
Teneur de l'initiative «des paysans et des consommateurs»
L'initiative populaire «Paysans et consommateurs - pour une agriculture en
accord avec la nature» a été lancée le 12 juin 1990 par 23 organisations de
protection de la nature, de l'environnement et des animaux, des syndicats, des
partis politiques, des consommateurs et des petits paysans (cf. liste en annexe).
Elle a été déposée le 6 décembre 1991 auprès de la Chancellerie fédérale (FF 7992
I 500). Cette initiative se présente sous la forme d'un projet rédigé de toutes
pièces, dont la teneur est la suivante:
La constitution fédérale est modifiée comme il suit:
Art. 31b", 3e al., let. b, et 6e al. (nouveau)
3 Lorsque l'intérêt général le justifie, la Confédération a le droit, en dérogeant, s'il
le faut, au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, d'édicter des
dispositions:
b. Pour conserver et soutenir une population paysanne forte, ainsi qu'une
agriculture productive, basée sur l'exploitation du sol, respectueuse de
l'environnement et des animaux, de même que pour consolider la propriété
foncière paysanne, de manière à:
1. Permettre aux exploitations travaillant avec des méthodes appropriées
de réaliser un revenu équitable dans toutes les zones de production;
2. Promouvoir des méthodes de production respectueuses de l'envi-
ronnement et des animaux, assurer la protection de la nature et
l'entretien du paysage, et veiller au respect de tout être vivant;
3. Approvisionner la population en aliments sains et de haute qualité à
des prix équitables;
4. Assurer l'approvisionnement pendant les périodes où les importations
sont perturbées et garantir à long terme le potentiel de production
agricole et la fertilité des sols.
6 Pour atteindre les buts visés à l'alinéa 3, lettre b, la Confédération prend
notamment les mesures suivantes:
a. Elle subordonne la garantie d'un revenu équitable à l'application de normes
de production respectueuses de l'environnement, de la nature et des
animaux, et elle différencie les mesures influant sur le revenu selon les
conditions de production des exploitations paysannes;
b. Elle oriente la production agricole avant tout par les prix des produits et des
agents de production, et elle accorde des versements compensatoires
288

indépendants du volume de production, à des fins de péréquation des
revenus;
c. Elle verse des contributions pour des prestations prescrites ou contrac-
tuelles dans le but de maintenir et de favoriser la diversité du paysage rural,
en faveur des exploitations et des méthodes de production particulièrement
respectueuses de l'environnement et des animaux, telles que l'agriculture
biologique, ainsi qu'en faveur du maintien de la diversité génétique des
espèces végétales et animales. Elle fixe ces contributions de manière à
rendre de telles prestations rentables. Elle encourage la recherche dans ces
domaines;
d. Elle veille à obtenir un bilan équilibré des éléments nutritifs dans les sols
exploités, et réglemente en particulier les effectifs d'animaux en fonction
des conditions locales, des besoins des végétaux, de la charge supportable
par le sol, et des exigences de la protection de la nature et des eaux;
e. Elle prélève des taxes d'incitation sur les agents de production, notamment
les engrais commerciaux et les produits phytosanitaires. Elle fixe leur
montant de manière à rendre rentable le recours à des méthodes de
production plus favorables à l'environnement;
f. Elle réglemente dans la production animale et végétale l'autorisation et
l'usage des matières auxiliaires, des procédés de production et des tech-
nologies, notamment dans le but d'éviter de mettre en danger l'être humain,
les animaux et l'environnement, et de préserver l'intégrité des espèces
animales;
g. Elle édicté des prescriptions sur les indications à déclarer pour les denrées
alimentaires et fourragères, en particulier quant aux méthodes de produc-
tion, aux critères de qualité et aux pays d'origine;
h. Elle astreint les importateurs de denrées alimentaires à prendre en charge
dans la mesure du possible des produits indigènes de même genre, et dans
des proportions déterminées par le niveau de production intérieur, lorsque
les importations sont soumises à des restrictions quantitatives;
i. Elle compense, par des taxes prélevées sur les denrées alimentaires et
fourragères importées de même genre, les désavantages concurrentiels que
subit la production indigène en raison des prescriptions sur la protection des
animaux et de l'environnement;
k. Elle finance les mesures visées aux lettres a, b et c avec le produit des taxes
prévues aux lettres e et i, ainsi qu'au moyen des fonds généraux de la
Confédération.
Cette initiative comporte une clause de retrait: son comité, constitué de
43 membres nommément désignés, est habilité à la retirer s'il réunit la majorité
simple.
112 
Aboutissement
La Chancellerie fédérale constate, par décision du 11 mai 1990, que l'initiative de
l'USP a abouti, ayant recueilli 262 435 signatures valables (FF 1990II688), et, par
décision du 23 janvier 1992, que l'initiative des paysans et des consommateurs a
également abouti, ayant recueilli 110 928 signatures valables (FF 1992 I 500).
113 
Délai de traitement et contre-projet
En vertu de l'article 27,1er alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils (RS
171.11), l'Assemblée fédérale doit, lorsque l'initiative est présentée sous la forme
d'un projet rédigé de toutes pièces, décider dans le délai de quatre ans à compter
289

du jour où l'initiative a été déposée, si elle approuve ou non l'initiative telle
qu'elle est formulée.
Le Conseil fédéral est tenu de présenter un rapport et des propositions à
l'Assemblée fédérale au plus tard 24 mois après le dépôt de l'initiative (art. 29,
1er al., de la loi sur les rapports entre les conseils). S'il soumet à l'Assemblée
fédérale un contre-projet ou un acte législatif en étroit rapport avec l'initiative
populaire - ce qui est présentement le cas -, ce délai est porté à 30 mois (2e al.),
soit au 26 août 1992.
Le 4 septembre 1991, le Conseil fédéral a décidé de soumettre à l'Assemblée
fédérale un contre-projet indirect à l'initiative de l'USP. Le délai pour la remise du
message et de la proposition au Parlement a ainsi été prolongé jusqu'à fin août
1992. A cette occasion, il avait également indiqué qu'il n'excluait pas la pré-
sentation d'un contre-projet direct.
Entre-temps, l'autre initiative populaire fédérale «Paysans et consommateurs -
pour une agriculture en accord avec la nature» a abouti et a été déposée le
6 décembre 1991.
Sur le fond, ces deux initiatives sont relativement proches puisqu'elles visent
toutes les deux notamment à inscrire dans la constitution les tâches de l'agri-
culture ainsi que les mesures permettant de les accomplir.
Tenant compte de la situation actuelle, marquée par les négociations du GATT
ainsi que par les développements sur le front de l'intégration européenne, et
faisant suite aux réactions qui ont suivi la publication du Septième rapport sur
l'agriculture, le Conseil fédéral a décidé le 1er avril 1992 de proposer le rejet de
l'initiative de l'USP et de lui opposer un contre-projet direct inscrivant les tâches
de l'agriculture dans la constitution. Ce contre-projet a été soumis à consultation
le 13 mai 1992.
Lors de la consultation, il a notamment été demandé que les deux initiatives
soient traitées dans le même message. Une telle façon de procéder nous paraît
appropriée. Nous estimons que l'initiative des paysans et des consommateurs doit
également être rejetée.
Les deux initiatives n'étant pas entièrement compatibles entre elles, il n'est pas
possible de les soumettre le même jour au vote populaire. En effet, au cas où les
deux initiatives seraient acceptées, on ne serait pas en mesure, à la lumière du
principe qui veut que la dernière loi entrée en vigueur est déterminante, de
décider quel texte constitutionnel est applicable (principe lex posterior). De plus,
l'article 121bis de la constitution (est.) ne permet pas de soumettre à un seul vote
populaire deux initiatives et un contre-projet.
Etant donné les dates de présentation des deux initiatives et vu les délais prévus
par la loi pour leur traitement (art. 27 et 29 de la loi sur les rapports entre les
Conseils), nous sommes tenus d'opposer notre contre-projet à l'initiative popu-
laire de l'Union suisse des paysans.
290

114 
Validité
114.1 
Unité de la forme
Aux termes de l'article 121, 4e alinéa, est., les initiatives peuvent revêtir la forme
d'une proposition conçue en termes généraux ou celle d'un projet rédigé de toutes
pièces. Les formes hybrides ne sont pas admises (art. 75, 3e al., de la loi fédérale
du 17 déc. 1976 sur les droits politiques; RS 161.1). Les deux présentes initiatives
revêtent la forme d'un projet rédigé de toutes pièces. L'unité de la forme est ainsi
respectée.
114.2 
Unité de la matière
Une initiative doit se limiter à un seul objet (art. 121, 3e al, est.). L'unité de la
matière est respectée lorsqu'il existe un rapport intrinsèque entre les différentes
parties de l'initiative (art. 75, 2e al., de la loi fédérale sur les droits politiques).
L'initiative de l'USP est divisée en trois alinéas. Le premier a pour but de fixer les
fonctions de l'agriculture dans la constitution. Le deuxième indique les principales
mesures qui devront être prises par la Confédération pour que l'agriculture puisse
remplir ces tâches. Le troisième alinéa s'attache à en garantir le financement par
la Confédération.
L'initiative des paysans et des consommateurs vise à compléter l'article 31bis,
3e alinéa, lettre b, est., en redéfinissant le type d'agriculture devant faire l'objet
des mesures d'exception au principe de la liberté du commerce et de l'industrie
ainsi qu'en précisant les tâches de l'agriculture. Dans un nouveau 6e alinéa sont
proposées une série de mesures visant à atteindre ces buts.
Les deux initiatives visent donc à définir les tâches de l'agriculture et à orienter les
mesures de politique agricole dans ce but. Les parties des initiatives sont bien liées
par un rapport intrinsèque et elles se réfèrent à un domaine bien délimité. Les
deux initiatives respectent ainsi le principe de l'unité de la matière au sens de la
constitution et de la loi fédérale sur les droits politiques.
114.3 
Applicabilité des deux initiatives
Les fonctions attribuées à l'agriculture inscrites dans les deux initiatives corres-
pondent dans les grandes lignes à celles présentées dans le Sixième rapport du
Conseil fédéral sur l'agriculture (FF 1984 III 471) ainsi que dans le Septième
rapport (FF 1992 II140). Leur inscription dans la constitution ne pose en principe
pas de problèmes dans l'optique de l'applicabilité.
Par contre, l'application à la lettre de certaines mesures proposées au 2e alinéa de
l'initiative de l'USP et au 6e alinéa de l'initiative des paysans et des consomma-
teurs est plus problématique. En ce qui concerne l'initiative de l'USP, il s'agit
notamment des mesures énumérées aux lettres b, c et f (2e al.) qui visent à limiter
le soutien aux seules exploitations paysannes et à celles cultivant le sol, ainsi
qu'instituer des taxes à la frontière en vue de compenser les désavantages
concurrentiels. Cette dernière exigence fait aussi partie des mesures requises par
291

l'initiative des paysans et des consommateurs (let. i). En outre, cette dernière
initiative voudrait rendre obligatoire la déclaration des denrées alimentaires selon
leur origine et leur mode de production (let. f) et la prise en charge par les
importateurs des produits indigènes (let. g). Ces exigences pourraient également
causer quelques problèmes lors de leur application. En conclusion, malgré les
réserves émises, l'applicabilité des deux initiatives doit cependant être reconnue.
12 
Genèse et objectifs des initiatives
121 
Lancement des initiatives
L'initiative populaire «pour une agriculture paysanne compétitive et respectueuse
de l'environnement» a été lancée le 25 août 1989 par un comité composé de
21 membres dirigeants de l'Union suisse des paysans.
L'initiative «Paysans et consommateurs - pour une agriculture en accord avec la
nature» a été lancée le 12 juin 1990 par 23 organisations, dont la liste figure en
annexe de ce message.
122 
Le point de vue des auteurs des initiatives
122.1 
Objectifs
122.11 
L'initiative de l'USP
Face à un environnement socio-économique en profonde mutation, les organisa-
tions professionnelles faîtières de l'agriculture suisse ont voulu réaffirmer et fixer
dans la constitution:
1. les tâches essentielles que l'agriculture doit assumer (1er al.);
2. les principales mesures de politique agricole devant y conduire (2e al.), cela
en collaboration avec les organisations intéressées et
3. la garantie du financement de cette politique (3e al).
L'Union suisse des paysans désirait également fixer une ligne d'action précise, vu
l'incertitude qui a suivi les votations populaires concernant l'initiative dite en
faveur des petits paysans qui a été refusée de justesse par le peuple le 4 juin 1989,
et le référendum contre l'arrêté sur l'économie sucrière, qui a été accepté en
automne 1986. Son objectif était aussi d'éviter que d'autres milieux dictent à
l'agriculture le rôle qu'elle doit jouer au sein de la société et lui imposent les
moyens à utiliser.
122.12 
L'initiative des paysans et des consommateurs
Les 23 organisations qui ont lancé cette initiative se définissent comme un
mouvement d'opposition à la politique agricole officielle et décrivent leurs
objectifs comme il suit:
L'agriculture doit assumer les tâches qui lui sont imparties dans un contexte
national et international en constante évolution. Le peuple veut une réforme de la
politique agricole qui permettrait d'éliminer les contradictions opposant l'écolo-
gie à l'économie et de mieux harmoniser les objectifs globaux avec ceux des
292

exploitations agricoles individuelles. Pour ce faire, trois conditions doivent être
remplies, par la mise en œuvre de mesures appropriées: il faut rendre le respect
de l'environnement et des animaux, économiquement rentable, combattre les
entreprises agroindustrielles qui perturbent le marché et portent atteinte à
l'environnement et enfin, il faut réduire la production d'excédents, dont la mise en
valeur est coûteuse. Des mesures, fixées de façon explicite dans la constitution,
devront être mises en place en vue de lier la protection de l'environnement et la
promotion de l'agriculture suisse au respect de directives et de prescriptions en
matière d'environnement. Il s'agira également de rendre plus souples les garanties
de prix et d'écoulement pour mieux tenir compte, à la fois, des différences de
coûts de production entre les exploitations et des signaux du marché. Rendre la
politique des revenus moins dépendante de la politique des prix des produits, à
l'aide de paiements directs non liés à la production, constitue également un
objectif à atteindre.
122.2 
Autres considérations des auteurs de l'initiative
122.21 
L'initiative de l'USP
L'Union suisse des paysans a publié en septembre 1989 un «Commentaire au, texte
de l'initiative», dans lequel elle livre ses réflexions sur l'initiative. Cette publica-
tion peut se résumer comme il suit:
L'agriculture doit assumer les tâches qui lui sont imparties dans un contexte
national et international en constante évolution. Ainsi, autant l'importance
relative à donner à ces différentes tâches que leur mise en application sont
remises en question. L'initiative a pour objectif de promouvoir une agriculture
paysanne qui mette en valeur de façon responsable les ressources naturelles de
notre pays et produise pour les consommateurs des denrées alimentaires de
qualité, dans le respect de l'environnement et tout en contribuant à la vitalité du
milieu rural.
Les tâches que doit assumer l'agriculture sont indissociables. L'accent doit être
mis sur le lien entre l'utilisation et l'entretien des ressources naturelles, sur la
production de denrées alimentaires saines selon des méthodes respectueuses de
l'environnement et sur la préservation du milieu rural. Ainsi, seule une production
alimentaire suffisante recourant à des méthodes respectueuses de l'environne-
ment permet d'assumer les autres fonctions de l'agriculture telles que l'entretien
du patrimoine naturel, le maintien d'un approvisionnement sûr et la conservation
du milieu rural. Le taux d'auto-approvisionnement en denrées alimentaires doit
donc être maintenu au moins à son niveau actuel.
Dans sa deuxième partie, l'initiative de l'Union suisse des paysans indique la voie
permettant la concrétisation des tâches assignées à l'agriculture, qui pourront être
réalisées dans le contexte actuel et en tenant compte des défis imposés par
l'évolution des conditions-cadres de l'agriculture. La politique agricole ne pourra
certes pas être plus qu'un cadre politique entourant l'activité des paysans. Il
appartiendra donc aux agriculteurs et à leurs organisations de prendre leurs
responsabilités d'entrepreneurs dynamiques agissant avec compétence dans le
cadre des conditions définies par la politique agricole.
20 Feuille fédérale. 144' année. Vol. VI 
293

122.22 
L'initiative des paysans et des consommateurs
Le Secrétariat de l'initiative des paysans et des consommateurs a publié en mai
1991 un fascicule présentant ses considérations sur l'initiative.
Les auteurs de l'initiative partent également du principe que des ententes
économiques se formeront en Europe et que le commerce mondial se libéralisera,
ce qui pourrait très rapidement transformer les conditions-cadres de la produc-
tion agricole suisse et annoncer une mutation de notre agriculture. Ces mutations
risquent de soumettre l'agriculture suisse à une concurrence internationale plus
forte. D'autre part, une agriculture prioritairement axée sur la compétitivité avec
l'étranger serait incapable de répondre à l'ensemble des objectifs de la politique
agricole suisse, notamment en ce qui concerne la protection de l'environnement,
l'entretien du paysage et l'occupation des régions défavorisées. Pour assurer
l'existence d'une agriculture paysanne à la fois respectueuse de l'environnement
et plus sensible aux indicateurs du marché, une nouvelle approche des problèmes
doit être envisagée. Les nouvelles mesures y relatives doivent être inscrites dans la
constitution.
Les objectifs et les mesures contenues dans l'initiative devraient indiquer une voie
nouvelle pour la résolution des problèmes internes mais aussi servir d'alternative
à l'adaptation forcée à la CE en encourageant la culture extensive, liée à une
meilleure protection de l'environnement.
13 
Analyse des initiatives et comparaison avec la politique
agricole de la Confédération
D'après leur teneur, les deux initiatives peuvent être divisées en deux parties. La
première vise à fixer dans la constitution les tâches primordiales de l'agriculture.
La deuxième partie indique les mesures que doit prendre la Confédération pour
que l'agriculture puisse remplir ces tâches. Par conséquent, l'analyse à laquelle
nous procédons dans les paragraphes ci-après comprendra également deux
parties. Nous commenterons tout d'abord les objectifs de la politique agricole et
les tâches de l'agriculture et, ensuite, nous nous concentrerons sur l'analyse des
mesures présentées par les deux initiatives (ch. 132).
131 
Commentaire des objectifs et des tâches de l'agriculture
131.1 
Initiative de l'USP
Le 1er alinéa du nouvel article 3loctles de l'initiative de l'USP a pour objectif de
fixer dans la constitution le mandat confié à l'agriculture. Quant au fond, ces
tâches se recoupent avec celles indiquées dans notre Septième rapport sur
l'agriculture. L'initiative tient compte des modifications de l'échelle des valeurs au
sein de la population et de la modification des conditions-cadres. Les auteurs de
l'initiative désirent faire reconnaître le principe de la multifonctionnalité de
l'agriculture, dont les quatre tâches principales sont les suivantes:
294

1 Les mesures et dispositions de la Confédération en vertu de l'article 31bis visent
les tâches suivantes assignées à l'agriculture:
a. utiliser et entretenir de manière responsable les bases naturelles de l'exis-
tence
Par cette formulation, l'Union suisse des paysans établit un lien entre l'utilisation
du sol et l'entretien du territoire. L'initiative s'oppose à la préparation de ces deux
fonctions, qui entraînerait la concentration de la production de denrées ali-
mentaires à certains endroits et cantonnerait l'agriculture à la protection du
paysage dans d'autres régions. Selon les auteurs de l'initiative, cette tendance se
profile dans certaines discussions à l'échelon international. En effet, l'USP craint
que la production agricole se concentre uniquement dans les régions les plus
appropriées du globe en cas de libéralisation accrue du commerce.
La lettre a vise en outre les exploitations sans base fourragère propre, remettent
en question le principe d'une production agricole indigène couvrant l'ensemble
des surfaces utiles. En effet, une production sans lien direct avec le sol entraîne la
concentration de la production agricole et, par là, risque de conduire à l'abandon
de l'exploitation de certaines surfaces.
b. approvisionner la population en denrées alimentaires de haute qualité
La production est primordiale pour les auteurs de l'initiative, qui insistent sur le
fait que la production suisse doit s'adapter aux besoins de la population, qui sont
différenciés et qui évoluent. L'agriculture suisse doit approvisionner le marché en
denrées alimentaires saines et de haute qualité. Les auteurs de l'initiative désirent
notamment que la production suisse se distingue par sa haute qualité.
c. maintenir une production assurant l'indépendance du pays
Les auteurs de l'initiative insistent sur le fait que la production indigène constitue
le moyen le plus sûr pour obtenir cette sécurité. Les risques dépendent non
seulement des événements politiques mais aussi des forces de la nature. L'objectif
de la sécurité de l'approvisionnement alimentaire doit être apprécié à long terme.
La situation alimentaire mondiale ne peut pas non plus être négligée. Tous les
peuples doivent contribuer à l'améliorer.
d. contribuer substantiellement à la vie économique et sociale du milieu rural
L'Union suisse des paysans met dans ses considérations un accent tout particulier
sur la contribution de l'agriculture au maintien de l'économie régionale, des
emplois dans les régions rurales et, partant, de l'occupation décentralisée du
territoire. Elle ne lie cependant pas cette contribution au maintien des structures.
131.2 
Initiative des paysans et des consommateurs
L'initiative des paysans et des consommateurs, conçue comme celle de l'USP,
contient une énumération exhaustive des objectifs de la politique agricole et une
série de mesures. Elle va cependant plus loin que l'initiative de l'USP en ce qui
concerne la protection de la nature, de l'environnement et des animaux.
295

Au plan formel, cette initiative prévoit de compléter l'article agricole actuel de la
constitution (art. 31bis, 3e al., let. b) en précisant mieux le type d'agriculture
auquel les mesures d'exception au principe de la liberté du commerce et de
l'industrie doivent s'appliquer. Cette agriculture doit notamment être «basée sur
l'exploitation du sol» et être «respectueuse de l'environnement et des animaux».
L'initiative mentionne quatre objectifs ou tâches. Ainsi, lorsque l'intérêt général
le justifie, la Confédération a le droit, en dérogeant, s'il le faut, au principe de la
liberté du commerce et de l'industrie, d'édicter des dispositions:
b. Pour conserver et soutenir une population paysanne forte, ainsi qu'une
agriculture productive, basée sur l'exploitation du sol, respectueuse de
l'environnement et des animaux, de même que pour consolider la propriété
foncière paysanne, de manière à:
1. Permettre aux exploitations travaillant avec des méthodes appropriées
de réaliser un revenu équitable dans toutes les zones de production.
Il ne s'agit pas là d'une tâche de l'agriculture, mais d'un objectif de la politique
agricole. L'initiative demande que la Confédération prenne des mesures pour
assurer aux agriculteurs un revenu équitable et réaliser une plus juste répartition
des revenus. Un revenu paritaire correspondant aux prestations fournies doit être
atteint dans toutes les zones de production (de la plaine aux zones de montagne),
y compris dans les entreprises exploitées à titre accessoire.
Le principe d'un revenu paysan équitable est reconnu dans la législation agricole
actuelle et concrétisé dans les articles 45 à 49a de l'ordonnance générale sur
l'agriculture (RS 916.01).
La mention «exploitations travaillant avec des méthodes appropriées», que
propose l'initiative, se différencie de la formulation «exploitations gérées ra-
tionnellement», qui figure à l'article 29 de la loi sur l'agriculture ainsi que dans
l'ordonnance y relative. Selon les auteurs de l'initiative, cette modification a pour
objectif d'empêcher que l'emploi de techniques rationnelles nuisibles à l'envi-
ronnement puisse être pris en compte dans le calcul du salaire paritaire. Par
ailleurs, le choix de l'expression «agriculture basée sur l'exploitation du sol» va
dans la même direction: il doit y avoir une certaine relation entre la surface de
l'exploitation et sa production. Seule la production provenant des exploitations
paysannes bénéficierait de l'aide directe de la Confédération et de la protection à
la frontière.
En ce qui concerne l'inscription de la «garantie d'un revenu équitable» dans la
constitution, nous renvoyons le lecteur au commentaire ci-après concernant la
lettre g du 2e alinéa de l'initiative de l'USP (ch. 132.1).
2. Promouvoir des méthodes de production respectueuses de l'envi-
ronnement et des animaux, assurer la protection de la nature et
l'entretien du paysage, et veiller au respect de tout être vivant.
Selon les auteurs de l'initiative, l'objectif est de parvenir à une production
raisonnablement intensive, tout en assurant l'existence des exploitations qui
mettent en pratique des méthodes d'exploitation particulièrement respectueuses
de l'environnement et des animaux. Cet objectif n'est pratiquement plus mis en
question. Les lois fixent déjà des règles relativement strictes à ce sujet (cf.
commentaires y relatifs dans le Septième rapport, notamment au ch. 22).
296

3. Approvisionner la population en aliments sains de haute qualité à des
prix équitables.
Selon les auteurs de l'initiative, les aliments doivent être «sains et de haute
qualité», leurs prix doivent être équitables à la fois pour les producteurs et les
consommateurs, ce qui ne veut pas dire qu'ils seront les plus bas possibles. Des
prix équitables impliquent aussi la mise en place de conditions-cadre empêchant
la production d'excédents et le réexamen régulier des avantages et des coûts de la
politique agricole.
Cette tâche figure pour l'essentiel dans la version du Septième rapport. Cepen-
dant, la notion de «prix équitable» peut poser quelques problèmes d'interpréta-
tion.
4. Assurer l'approvisionnement pendant les périodes où les importations
sont perturbées et garantir à long terme le potentiel de production
agricole et la fertilité des sols.
Cette tâche de l'agriculture n'est pas nouvelle. Elle correspond aux objectifs fixés
dans les rapports sur l'agriculture. Cette formulation insiste cependant sur
l'importance que revêtent la garantie du potentiel de production et la fertilité du
sol. La réalisation de cette tâche exige une agriculture durable, objectif qui est
également le nôtre.
131.3 
Concordance avec les tâches présentées dans les rapports sur
l'agriculture
Les tâches primordiales de l'agriculture énumérées dans les deux initiatives ne
sont pas nouvelles. Elles correspondent dans les grandes lignes aux objectifs
fondamentaux que le Conseil fédéral a présentés dans le Septième rapport sur
l'agriculture (cf. ch. 34) ainsi que dans les rapports précédents.
En effet, l'entretien des bases naturelles de l'existence, tout comme les mesures
destinées à protéger l'environnement, gagnent aujourd'hui en importance par
rapport à la production de denrées alimentaires et à la sécurité de l'approvi-
sionnement. Nous avons tenu compte de ces nouvelles priorités lorsque nous
avons reformulé les tâches de l'agriculture dans le Septième rapport.
Contrairement aux auteurs des deux initiatives, nous considérons la contribution
de l'agriculture à l'approvisionnement et à la sécurité alimentaires comme une
seule tâche, la plus importante. L'utilisation et le maintien des bases naturelles
nécessaires à l'existence occupe le deuxième rang alors que la sauvegarde et
l'entretien du paysage rural, héritage culturel de plusieurs générations, est la
troisième tâche définie dans le Septième rapport. La quatrième est la contribution
de l'agriculture à la vie économique, sociale et culturelle de l'espace rural.
En résumé, les différentes tâches assignées à l'agriculture dans les deux initiatives
et celles indiquées dans le Septième rapport sur l'agriculture se recoupent
largement et ne présentent pas de différences fondamentales. Il s'agit plutôt à cet
égard de déterminer s'il est nécessaire de les inscrire dans la constitution et, dans
l'affirmative, sous quelle forme (cf. ch. 14).
297

132 
Les mesures requises par les deux initiatives
132.1 
Prise de position sur les huit séries de mesures proposées par
l'initiative de l'USP
Au 2e alinéa de l'article 3locties de son initiative, l'USP exprime sa volonté de
confier à la Confédération l'obligation de prendre huit séries de mesures, qu'elle
qualifie de conditions-cadre permettant à l'agriculture de remplir ses tâches.
Cette liste se limite aux secteurs jugés très sensibles par les auteurs au moment du
lancement de leur initiative. Ces mesures avaient notamment pour objectif
d'apporter une réponse aux questions critiques soulevées lors du traitement de
l'initiative dite des petits paysans (VKMB) et lors de l'examen de la loi sur la
protection des eaux.
Nous analysons ci-après les mesures requises au 2e alinéa de l'initiative de l'USP
et plus particulièrement la nécessité de les inscrire dans la constitution.
2 Pour que l'agriculture puisse accomplir ces tâches, la Confédération prend en
particulier les huit séries de mesures suivantes:
a. elle assure, dans les limites de ses compétences, l'orientation de la re-
cherche, de la vulgarisation et de la formation agricoles, en fonction des
tâches assignées à l'agriculture;
Par ce premier point, les auteurs de l'initiative désirent que la recherche, la
vulgarisation et la formation s'orientent d'après les conditions dans lesquelles
l'agriculture accomplit ses tâches. Ils insistent pour qu'il soit mieux tenu compte
de la qualité des produits, de l'évolution de la demande (nouveaux produits) et de
l'impact sur l'environnement. La recherche, la formation et la vulgarisation
doivent fournir aux paysans les bases leur permettant de produire des denrées
alimentaires saines et de haute qualité, en ménageant l'environnement. Selon les
auteurs de l'initiative, la formation du paysan doit être privilégiée par rapport aux
mesures dirigistes. Ils souhaitent également que le paysan ne se préoccupe pas
uniquement de la production, mais qu'il soit plus attentif aux possibilités de mise
en valeur des produits afin que les potentialités du marché puissent être mieux
mises à profit. Le paysan doit aussi être formé dans ce domaine.
Ces exigences ne sont en général pas contestées, mais elles n'apportent rien de
nouveau par rapport à la situation actuelle. Les bases légales actuelles sont
suffisantes pour permettre leur réalisation.
Depuis plusieurs années, les institutions d'Etat vouées à la recherche agrono-
mique poursuivent des objectifs similaires à ceux que formulent les auteurs de
l'initiative. A cet égard, la Commission pour la recherche agronomique, désignée
par le Département fédéral de l'économie publique, a défini les orientations
prioritaires des sept stations fédérales de recherche subordonnées à l'Office
fédéral de l'agriculture. Ces priorités sont présentées de façon détaillée au
chiffre 223 du Septième rapport. Ces nouvelles orientations de la recherche
agronomique sont déjà concrétisées dans les programmes de recherche des
diverses stations (cf. notamment Rapport Ecologie agraire des stations fédérales
de recherches agronomiques, du 5 mai 1992).
Il en est de même des deux autres piliers que sont la vulgarisation et la formation
agricoles. Les cours de formation continue mis sur pied par les différents organes
298

de vulgarisation s'orientent de plus en plus vers une agriculture responsable et
respectueuse de l'environnement, sans pour autant négliger l'aspect économique,
qui reste prioritaire. Il s'agit notamment d'encourager l'abaissement des frais de
production (coopération entre exploitations, mesures de rationalisation) en vue
de renforcer la compétitivité de l'agriculture suisse. Cette réorientation a déjà pu
s'amorcer sur la base des dispositions légales actuelles en vigueur.
De tout temps, la formation des agriculteurs a retenu l'attention des pouvoirs
publics. Cette formation incombe en premier lieu aux cantons. La Confédération
fixe les exigences minimales pour la formation professionnelle et assure la
coordination pour l'ensemble de la Suisse en tenant compte des particularités
cantonales et régionales. Comme le Septième rapport le mentionne au chiffre 224,
des innovations et des améliorations font l'objet de discussions ou sont déjà en
voie de réalisation dans tous les domaines de la formatin agricole. C'est là le but
de la révision du titre premier de la loi sur l'agriculture (formation professionnelle
agricole et recherche), qui a été transmise au Parlement en janvier 1992,
accompagnée d'un message.
b. elle veille à ce que les tâches assignées à l'agriculture soient assumées par
des exploitations paysannes cultivant le sol, les exceptions n'étant admises
que si elles répondent à un intérêt public supérieur;
Pour les auteurs de l'initiative, l'exploitation paysanne cultivant le sol doit
constituer l'image de marque de l'agriculture suisse. Elle doit assurer l'utilisation
du sol et son entretien. Elle doit également assurer toutes les tâches assignées par
le mandat décrit au 1er alinéa. Ce type d'exploitation se caractérise aussi par la
liberté de décision de la personne qui la dirige et de la famille paysanne.
Les cultures sur substrat ne seront protégées par la législation agricole que dans la
mesure où les exploitations les pratiquant cultiveront en même temps une
certaine surface de manière conventionnelle. Des exceptions ne sont prévues que
si un intérêt public supérieur le justifie. A cet égard, le Comité d'initiative prévoit
par exemple les exceptions suivantes:
- les stations de recherche agricole,
- les écoles d'agriculture,
- les institutions pour lesquelles la production végétale ou la garde d'animaux
sont indispensables,
- les exploitations qui mettent en valeur écológiquement les produits dérivés
provenant de la transformation du lait,
- les exploitations qui utilisent de façon écologique les déchets alimentaires
provenant de cuisines collectives ou les déchets d'abattoirs.
Ainsi, selon la lettre b du 2e alinéa de l'initiative, les exploitations ne cultivant pas
le sol ainsi que celles qui ne seraient pas «paysannes», à moins qu'elles ne tombent
sous le coup d'une réglementation d'exception, ne seraient pas protégées par la
législation agricole. Leur existence serait ainsi remise en question. Ces exploita-
tions devraient s'adapter aux conditions prescrites ou affronter la concurrence
internationale. En outre, nous doutons que la protection à la frontière puisse être
appliquée de manière sélective.
L'application d'une telle disposition poserait des problèmes considérables de
politique agricole, notamment en ce qui concerne les points suivants:
299

1. difficultés d'exécution;
2. définition et délimitation des «exploitations cultivant le sol»;
3. choix d'une voie totalement différente de ce qui se pratique en Europe;
4. remise en question de l'existence:
- de nombreuses exploitations porcines et de la majorité des parcs avicoles,
- des exploitations pratiquant exclusivement des cultures sur substrat,
- des exploitations «non paysannes» dirigées par un gérant.
Nous ne pouvons accepter une norme constitutionnelle aussi restrictive et rigide
alors que notre politique agricole se veut empreinte de dynamisme et ouverte à
l'Europe. En effet, la CE ne connaît pas de telles prescriptions. Le Septième
rapport demande également plus de concurrence, plus de liberté et plus d'initia-
tive individuelle ainsi qu'une certaine déréglementation. Ce sont là des points
cruciaux de la nouvelle orientation de la politique agricole. Il faut également
souligner que le Conseil fédéral place l'exploitation paysanne familiale cultivant
le sol au centre de sa politique agricole, bien qu'il n'exclue pas d'autres formes
d'entreprises. Nous jugeons qu'une certaine souplesse est nécessaire à cet effet.
Cette disposition entraînerait en outre des problèmes administratifs considé-
rables, en particulier dans le cas des exploitations qui ne rempliraient pas les
conditions prescrites. Les auteurs de l'initiative, conscients des problèmes que
soulève la garantie des droits constitutionnels de certaines entreprises, de-
mandent que des indemnités pour cessation d'exploitation soient prévues. Or, la
mise sur pied de tels programmes d'indemnisation pose des problèmes sur les
plans administratif, économique et financier.
c. elle limite la garde d'animaux de rente aux exploitations disposant d'une
propre base fourragère adéquate, les exceptions étant réglées selon lettre b;
Cette disposition obligerait les exploitations qui ne remplissent pas cette condi-
tion à s'adapter ou à abandonner la production. Elle toucherait principalement les
parcs avicoles et les exploitations porcines.
Nous devons apporter ici les mêmes réserves qu'à la lettre b. Une telle prescrip-
tion n'est pas compatible avec la nouvelle orientation plus libérale et «euro-
péenne» de la politique agricole présentée dans le Septième rapport.
Comment définir le rapport idéal entre le nombre d'animaux et la surface
fourragère? La loi sur la protection des eaux fixe des normes relativement sévères
quant au rapport entre le nombre d'unités de gros bétail-fumure et la surface. Elle
prévoit cependant des exceptions, notamment pour la volaille, et autorise à
certaines conditions la conclusion de contrats stipulant la reprise des surplus
d'engrais de ferme par d'autres agriculteurs disposant de surfaces suffisantes.
En conclusion, nous estimons que l'introduction de la notion de surface fourra-
gère adéquate dans la constitution serait trop contraignante. L'application de
cette disposition poserait de graves problèmes d'adaptation et entraînerait de
grosses pertes de revenu pour de nombreuses exploitations qui ont étendu les
branches de production animale pour se développer («Aufstockungsbetriebe»).
300

Le Conseil fédéral ne peut donc pas approuver une telle disposition constitu-
tionnelle. La loi révisée sur la protection des eaux (1992) apporte une solution
acceptable à ce problème.
d. elle favorise une production respectueuse de l'environnement et des ani-
maux, et adaptée aux possibilités d'écoulement, et elle soutient à cette fin
les mesures d'entraide professionnelle;
La politique agricole fédérale est déjà engagée dans cette voie. Différentes lois,
ordonnances, directives et mesures exigent et encouragent déjà une production
respectueuse de l'environnement et des animaux (cf. Septième rapport, ch. 226).
La production doit être adaptée aux possibilités d'écoulement (art. 18 LAgr). Cet
objectif figure déjà pour l'essentiel dans les projets d'articles 31a et 31i> de la loi
sur l'agriculture que le Conseil fédéral a soumis au Parlement dans son message
du 27 janvier 1992 (FF 7992 II 1).
L'encouragement des mesures d'entraide professionnelle peut être renforcé au
niveau des lois. Des travaux sont en cours en vue de créer dans la loi sur
l'agriculture les bases légales prévenant le prélèvement obligatoire de contribu-
tions de solidarité. Le Conseil fédéral vient de transmettre un rapport y relatif au
Parlement. Le Conseil des Etats a accepté ce projet au cours de la session de juin
1992. En résumé, le Conseil fédéral estime que la législation actuelle est suffisante
et qu'il n'est pas nécessaire de créer une nouvelle base constitutionnelle.
e. elle peut prendre des dispositions concernant le recours à des matières
auxiliaires et à des modes de production, ainsi que concernant l'admission
de nouvelles technologies dans la production végétale et animale;
Cette disposition, de caractère très général, donne simplement au Conseil fédéral
la possibilité de prendre des mesures dans les secteurs précités. La constitution le
permet déjà et la Confédération intervient en vertu des lois et ordonnances
existantes. Le cas échéant, celles-ci peuvent être modifiées: un article constitu-
tionnel n'est donc pas nécessaire.
f. elle prend garde à éviter que les prescriptions concernant la production
désavantagent l'agriculture du pays face à la concurrence internationale;
II est largement admis que les normes suisses de production sont plus sévères que
celles de la plupart de nos partenaires commerciaux. Il s'agit notamment de la loi
sur la protection des animaux, de la loi sur la protection de l'environnement et de
la loi sur la protection des eaux. Selon certaines études, cette législation, plus
sévère, renchérit la production agricole suisse de 10 à 15 pout cent par rapport à
celle de la CE. En outre, les dispositions suisses applicables aux denrées
fourragères augmentent fortement les frais de production de la viande et des œufs
en comparaison avec l'étranger.
Selon les auteurs de l'initiative, la Confédération doit veiller à ce que l'agriculture
du pays ne soit pas désavantagée sur le marché international (prix et volume de
production) en raison de la réglementation nationale. Sur le principe, cette
exigence est compréhensible.
Elle pourrait être réalisée grâce à trois types de mesures, dans l'ordre de priorités
suivant:
301

- Limiter, voire interdire, les importations de denrées dont le mode de produc-
tion contrevient à la réglementation suisse.
Dans le cadre de nos relations internationales, il est actuellement impossible de
prendre de telles mesures pour les raisons évoquées ci-dessus. En outre, ces
mesures seraient difficilement applicables sur le plan administratif. Enfin, la
liberté de choix des consommateurs serait réduite.
- Prendre des mesures à la frontière (p. ex. suppléments de prix, taxes) en vue de
renchérir les produits importés et de compenser ainsi les écarts de prix.
Dans le cadre des négociations du GATT, l'introduction de telles taxes
compensatoires n'a guère de chances d'être acceptée par nos partenaires. La
Suisse devrait mettre l'accent sur les considérations d'ordre écologique dans les
négociations en cours. L'article XXb du GATT prévoit des mesures visant à la
protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux et à la
préservation des végétaux. Notre pays participe activement aux travaux du
groupe «commerce et environnement» pour concilier les exigences respectives
du commerce et de l'environnement.
- Compenser par des paiements directs les écarts de prix dus aux contraintes de
production.
La politique agricole suit déjà cette voie et les paiements directs proposés
(art. 31a LAgr) serviront notamment à compenser les frais supplémentaires
qu'entraînent les contraintes de protection de l'environnement.
En conclusion, en raison de nos relations économiques internationales et des
engagements pris (GATT), seule la troisième solution semble réalisable actuelle-
ment pour corriger les distorsions de la concurrence. Les nouveaux articles 31a et
310 de la loi sur l'agriculture vont dans cette direction.
g. elle fait en sorte qu'un revenu paysan équitable, résultant d'une organisation
du travail rationnelle et adaptée aux conditions naturelles de production,
puisse être obtenu autant que possible par les prix des produits, ainsi que
par l'indemnisation des prestations d'utilité publique;
Ce paragraphe vise à introduire dans la constitution le principe d'un revenu
paysan équitable et la manière dont celui-ci doit être obtenu. Ce revenu devrait se
fonder principalement sur les prix des produits et subsidiairement sur des
paiements directs.
Le principe du revenu paysan équitable est déjà mentionné dans la loi sur
l'agriculture et défini dans l'ordonnance générale sur l'agriculture (art. 45 à 49a).
Comme l'indique le Septième rapport, nous avons l'intention de réexaminer la
question du revenu paritaire des agriculteurs en vue de l'adapter aux nouvelles
conditions. Rappelons que l'application des dispositions en vigueur (art. 29 LAgr
et art. 45 à 49a de l'ordonnance générale sur l'agriculture) a permis, en moyenne
pluriannuelle, aux revenus des agriculteurs de suivre l'évolution des salaires versés
dans les autres secteurs économiques (cf. Septième rapport, ch. 14). La com-
paraison des revenus restera nécessaire, le cas échéant sur la base d'un nouveau
mode de calcul. Il n'est cependant ni opportun, ni nécessaire d'inscrire dans la
constitution le principe du salaire paritaire.
302

Les exigences de la lettre g relatives à la formation du revenu paysan sont déjà
remplies notamment par les mesures en faveur des régions de montagne. Le
nouvel article 31a de la loi sur l'agriculture, actuellement examiné au Parlement,
prévoit d'étendre ce principe.
Une nouvelle base constitutionnelle n'est pas nécessaire pour l'introduction de
nouveaux paiements directs compensatoires. Cette question sera réglée .par la
révision en cours de la loi sur l'agriculture. L'article 31« a principalement pour
objectif de compléter le revenu des exploitations agricoles par des paiements
directs, notamment lorsque les prix ne peuvent couvrir les frais de production. Les
Chambres fédérales ont modifié l'article 29 de la loi sur l'agriculture en ce sens
que les prix, complétés par les autres éléments du revenu, doivent couvrir les frais
de production. Associés à une politique des prix plus conforme aux conditions du
marché, les nouveaux paiements directs serviront, d'une part, à compléter, si
nécessaire, les revenus (art. 31a) et d'autre part, à encourager les formes d'exploi-
tation et de production particulièrement respectueuses de l'environnement ou des
animaux (art. 31b).
h. elle peut encourager la production de matières premières végétales re-
nouvelables favorisant en particulier l'équilibre écologique par une exploita-
tion judicieuse des ressources indigènes.
L'administration fédérale étudie elle aussi cette question: un groupe de travail,
placé sous la direction de l'Office fédéral de l'agriculture, a publié un rapport sur
les premiers essais, qui sont en cours de réalisation (Bericht über die technischen
und wirtschaftlichen Möglichkeiten zur Nutzung nachwachsender Rohstoffe im
Energiebereich in der Schweiz; OFAG, dèe. 1990).
A l'heure actuelle, les possibilités de développer la production de matières
premières végétales renouvelables se heurtent à la vive concurrence des produits
pétroliers. Les différences de prix de revient sont encore trop importantes. C'est à
ces conclusions qu'aboutissent les premières recherches. Cependant, ces possibili-
tés de production doivent faire l'objet d'études complémentaires aussi bien sur le
plan technique qu'économique, en prenant en considération l'impact sur l'envi-
ronnement et les futurs accords internationaux en la matière. La Confédération
étudie avec attention les possibilités d'orienter l'agriculture vers la production de
matières premières renouvelables dans des secteurs autres que la production
d'énergie (fécule, fibres, cellulose). En juin 1992, l'Administration fédérale des
blés a présenté un rapport sur l'utilisation alternative des matières premières
d'origine végétale. Ce dernier ne porte pas sur le secteur de la production
d'énergie, mais sur l'utilisation industrielle de certaines plantes.
L'encouragement de la production de matières premières végétales renouvelables
n'exige pas de nouvelle base constitutionnelle.
132.2 
Les mesures requises par l'initiative
des paysans et des consommateurs
Comme l'initiative de l'USP, l'initiative des paysans et des consommateurs
contient également un catalogue de mesures que la Confédération devrait
303

prendre pour atteindre les buts visés (art. 31bls, 6e al.). Certaines de ces mesures
sont identiques ou semblables à celles requises par l'initiative de l'USP. Dans ce
cas également, la plupart des exigences sont réglées dans les lois ou peuvent l'être.
D'autres vont à notre avis trop loin et ne sont guère acceptables. Nous allons
analyser brièvement chacune d'elles.
6 Pour atteindre les buts visés à l'alinéa 3, lettre b, la Confédération prend
notamment les mesures suivantes:
a. Elle subordonne la garantie d'un revenu équitable à l'application de normes
de production respectueuses de l'environnement, de la nature et des
animaux, et elle différencie les mesures influant sur le revenu selon les
conditions de production des exploitations paysannes;
Selon les auteurs de l'initiative, les mesures de soutien directement liées au
volume de production devraient être subordonnées à des exigences plus strictes
que les prescriptions légales en vigueur. Les paiements directs et les versements
compensatoires seront soumis à certaines exigences, dans la mesure où cela est
opportun et réalisable. Pour garantir un revenu équitable dans toutes les zones de
production, la Confédération devra prendre des mesures en fonction des struc-
tures des exploitations et des conditions naturelles de production, comme elle le
fait pour les retenues sur le prix du lait.
La politique agricole actuelle répond déjà à celles des exigences posées à la
lettre a qui sont acceptables. .Les mesures en vigueur tiennent déjà largement
compte des différences dans les conditions de production, notamment entre la
montagne et la plaine. Par contre, ces prescriptions de production ne peuvent être
appliquées de manière plus générale. Les mesures exigées visent à concrétiser
l'objectif de péréquation des revenus formulé au chiffre 1, lettre b, 3e alinéa, de
l'initiative. Or, notre système économique n'a pas pour but de compenser toutes
les différences dans les conditions de production; il doit laisser une certaine marge
de manœuvre aux individus.
Il nous semble que les mesures de politique agricole proposées par les auteurs de
l'initiative sont trop complexes.
b. Elle oriente la production agricole avant tout par les prix des produits et des
agents de production, et elle accorde des versements compensatoires
indépendants du volume de production à des fins de péréquation des
revenus;
Les grandes lignes de ce postulat correspondent à la nouvelle orientation de la
politique agricole, présentée dans le Septième rapport sur l'agriculture et le
message concernant la révision de la loi sur l'agriculture «Politique agricole avec
des paiements compensatoires» du 27 janvier 1992 (art. 31û et 310 nouveaux).
Dans ce message, comme dans le Septième rapport, nous avons indiqué claire-
ment que les prix des produits devront servir davantage à l'orientation de la
production et que des paiements directs seront nécessaires pour compléter les
revenus. A court et moyen termes, il sera sans doute difficile, voire impossible, de
renoncer au contingentement de la production (lait). Cependant, les mesures de
limitation de la production devront être assouplies, ce que nous envisageons pour
le contingentement laitier (projet de révision de l'arrêté sur l'économie laitière).
304

c. Elle verse des contributions pour des prestations prescrites ou contrac-
tuelles dans le but de maintenir et de favoriser la diversité du paysage rural,
en faveur des exploitations et des méthodes de production particulièrement
respectueuses de l'environnement et des animaux, telles que l'agriculture
biologique, ainsi qu'en faveur du maintien de la diversité génétique des
espèces végétales et animales. Elle fixe ces contributions de manière à
rendre de telles prestations rentables. Elle encourage la recherche dans ces
domaines;
Cette exigence correspond largement au nouvel article 3lb de la loi sur l'agri-
culture. Cette nouvelle base légale permettra justement de soutenir les exploita-
tions qui, par voie contractuelle, s'engageront, à choisir des modes de production
particulièrement respectueux de l'environnement, de la nature et des animaux, et
de promouvoir les surfaces de compensation écologique.
Les bases légales sont suffisantes pour promouvoir la recherche agronomique
dans le domaine de l'écologie (cf. commentaire concernant la lettre a du 2e alinéa
de l'initiative de l'USP, ch. 132.1).
d. Elle veille à obtenir un bilan équilibré des éléments nutritifs dans les sols
exploités, et réglemente en particulier les effectifs d'animaux en fonction
des conditions locales, des besoins des végétaux, de la charge supportable
par le sol, et des exigences de la protection de la nature et des eaux;
Les lois et les ordonnances en vigueur répondent en grande partie à ces exigences.
Il s'agit essentiellement de l'ordonnance sur les substances (RS 814.013) et de la
loi sur la protection des eaux (RS 814.20) qui fixe un maximum de trois unités de
gros bétail-fumure (UGB-F) par hectare. En outre, les autorités cantonales
peuvent abaisser cette limite en fonction de la nature du sol, de l'altitude et des
conditions topographiques.
Si l'on juge nécessaire de renforcer les prescriptions dans ce domaine, il faut
modifier les lois et ordonnances pertinentes et non la constitution.
e. Elle prélève des taxes d'incitation sur les agents de production, notamment
les engrais commerciaux et les produits phytosanitaires. Elle fixe leur
montant de manière à rendre rentable le recours à des méthodes de
production plus favorables à l'environnement;
Le prélèvement de taxes d'incitation sur les agents de production, notamment sur
certains engrais commerciaux et produits phytosanitaires, fait l'objet de la révision
en cours de la loi sur la protection de l'environnement.
Si ces taxes peuvent contribuer à rendre la production moins intensive, elles
présentent également certains désavantages. Elles ont notamment pour effet de
renchérir la production indigène par rapport à la production étrangère. Elles
touchent plus fortement les exploitations agricoles dont le nombre d'UGB-F par
hectare est nul ou relativement faible. D'autre part, les taxes doivent être assez
élevées pour produire les effets désirés.
f. Elle réglemente dans la production animale et végétale l'autorisation et
l'usage des matières auxiliaires, des procédés de production et des tech-
nologies, notamment dans le but d'éviter de mettre en danger l'être humain,
les animaux et l'environnement, et de préserver l'intégrité des espèces
animales;
305

Selon les auteurs de l'initiative, les nouvelles matières auxiliaires, les procédés de
production et les nouvelles technologies jouent un rôle de plus en plus important
dans l'agriculture. A leur avis, il est nécessaire d'analyser les répercussions
possibles de cette évolution, de les rendre publiques et de prendre les mesures qui
s'imposent. En outre, la Confédération devrait interdire le génie génétique
appliqué à l'élevage, les transferts d'embryons, l'utilisation de somatotropine et
d'autres hormones de croissance, la sélection destinée à obtenir des variétés
résistant aux herbicides, ainsi que le brevetage d'organismes vivants. Les cultures
sur substrat devraient être réglementées sévèrement et exclues des mesures de
soutien à l'agriculture.
Ces exigences vont au-delà de celles qui figurent au 2e alinéa, lettre e, de
l'initiative de l'USP.
Les dispositions constitutionnelles actuelles permettent de régler ces questions.
Diverses mesures en vigueur apportent une solution aux exigences des auteurs de
l'initiative (cf. ch. 226 du Septième rapport). La commercialisation de nouvelles
matières auxiliaires destinées à la production animale et végétale est soumise à
homologation auprès des stations fédérales de recherches agronomiques.
Suite à la votation populaire du 17 mai 1992, la Confédération a reçu le mandat
formel d'édicter des normes en matière de biotechnologie et de génie génétique,
sur la base du nouvel article 24novies, 3e alinéa, est.:
«Elle (la Confédération) tient compte de la dignité des créatures ainsi que de la
sécurité de l'homme, de l'animal et de l'environnement et protège la diversité
génétique des espèces animales et végétales». Cette disposition constitutionnelle
répond dans une large mesure aux exigences des auteurs de l'initiative. Un nouvel
article serait donc superflu.
En ce qui concerne la production sur substrat, nous nous référons au commentaire
concernant la lettre b, 2e alinéa, de l'initiative de l'USP (ch. 132.1).
g. Elle édicté des prescriptions sur les indications à déclarer pour les denrées
alimentaires et fourragères, en particulier quant aux méthodes de produc-
tion, aux critères de qualité et aux pays d'origine;
L'initiative charge la Confédération de réglementer clairement les indications à
déclarer concernant les denrées alimentaires et fourragères. Ses auteurs estiment
que ces indications sont particulièrement importantes pour les produits vendus
sous un label particulier (biologique, etc.).
La nouvelle loi sur l'information des consommateurs (RS 944.01RO1992 910) va
dans le même sens; il n'est donc pas nécessaire d'introduire cette disposition dans
la constitution. Les dispositions d'exécution sont en préparation. Il faut signaler
que le contrôle du mode de production des denrées alimentaires importées est
problématique.
h. Elle astreint les importateurs de denrées alimentaires à prendre en charge
dans la mesure du possible des produits indigènes de même genre, et dans
des proportions déterminées par le niveau de production intérieur, lorsque
les importations sont soumises à des restrictions quantitatives;
306

L'initiative prévoit d'astreindre les importateurs à contribuer à l'écoulement de la
production indigène en subordonnant les importations à la prise en charge, dans
une certaine proportion, des produits suisses de même genre. Par cette disposi-
tion, les auteurs désirent supprimer les privilèges de certains importateurs en.
matière de contingents d'importations (fourrages, vins), ainsi que d'autres effets
secondaires indésirables.
Notre législation prévoit un système de prise en charge (art. 23,1er al., LAgr) déjà
appliqué à certains produits. Les auteurs de l'initiative visent à généraliser ce
système.
L'initiative populaire «pour une protection des exploitations paysannes et contre
les fabriques d'animaux» (Initiative en faveur des petits paysans) formulait la
même exigence. Dans le message y relatif du 27 janvier 1988 (FF 19881594), nous
avons exposé en détail quels seraient les effets d'une telle démarche, notamment
sur nos relations internationales (cf. ch. 42 de ce message).
De toute manière, les contingents d'importation sont remis en question dans le
cadre des négociations menées au sein du GATT et avec la CE.
i. Elle compense, par des taxes prélevées sur les denrées alimentaires et
fourragères importées de même genre, les désavantages concurrentiels que
subit la production indigène en raison des prescriptions sur la protection des
animaux et de l'environnement;
Cette exigence correspond pratiquement à la lettre f de l'initiative de l'USP. Nous
nous référons à ce propos à notre commentaire du chiffre 132.1.
k. Elle finance les mesures visées aux lettres a, b et c avec le produit des taxes
prévues aux lettres e et i, ainsi qu'au moyen des fonds généraux de la
Confédération.
Nous traiterons l'aspect financier au chiffre 133.
132.3 
Solutions offertes par la nouvelle orientation de la politique
agricole
Les deux initiatives demandent l'inscription dans la constitution des mesures que
la Confédération devrait prendre pour assurer l'accomplissement des tâches de
l'agriculture. Comme nous l'avons déjà dit, cette démarche est superflue.
Dans les rapports sur l'agriculture, nous avons défini trois catégories de mesures
de politique agricole. L'aperçu 1, tiré du Septième rapport sur l'agriculture, en
donne une vue d'ensemble.
Les mesures de la première catégorie relèvent de la politique structurelle, de
l'amélioration des bases de la production et de l'écologie. La deuxième catégorie
englobe toutes les mesures visant à orienter la production, notamment par le biais
de la politique des prix. La troisième catégorie, enfin, comprend les paiements
directs.
Les mesures proposées par les deux initiatives peuvent être réparties dans ces
catégories et réalisées par le biais des lois et des ordonnances.
307

Le Septième rapport sur l'agriculture trace les grandes lignes de la nouvelle
politique agricole et présente les mesures arrêtées dans un programme d'action en
douze points (cf. Septième rapport sur l'agriculture, chiffre 365).
Les deux arrêtés fédéraux concernant les mesures d'orientation de la production
végétale (RS 910.1;RO 1991 2611; RS 916.111.0; RO 1991 2629), les messages
relatifs aux révisions de l'arrêté sur la viticulture (FF 1992 I 437) et de la loi sur
l'agriculture (FF 7992II1) ainsi que le réexamen prévu des arrêtés sur l'économie
laitière et sur le statut du lait représentent des étapes importantes vers la
réalisation du programme précité. Ils répondent aux requêtes principales des deux
initiatives.
D'autres travaux sont en cours. Il s'agit notamment de créer les bases légales pour
le prélèvement obligatoire de contributions de solidarité non seulement dans le
secteur des fruits (modification de la loi du 20 mars 1992 sur l'alcool; FF 7992 II
820), mais aussi dans les autres secteurs agricoles (modification de la loi sur
l'agriculture et de la loi sur le blé). Le prélèvement de telles contributions dans le
secteur du lait a donné de bons résultats. La base légale y relative existe depuis
longtemps (art. 28 de l'arrêté sur le statut du lait).
Comme nous l'avons annoncé dans le Septième rapport au chiffre 358, nous avons
l'intention d'élaborer les bases légales de nouvelles mesures de caractère social,
telle l'institution d'un système de pré-retraite.
133 
L'aspect financier
Le 3e alinéa de l'initiative de l'USP confère à la Confédération la compétence
d'engager des crédits à affectation spéciale ou des fonds généraux pour assurer le
financement des objectifs et des mesures précités. Le Comité d'initiative entend
garantir le financement des nombreuses contributions destinées à assurer le
revenu agricole. Plus la part des contributions publiques est importante, plus cette
garantie est nécessaire.
Le 3e alinéa de l'initiative de l'USP n'apporterait aucune réponse directe à la
question du financement de la politique agricole et ne donnerait aucune nouvelle
compétence à la Confédération.
L'initiative des paysans et des consommateurs traite de l'aspect financier à la
lettre k du 6e alinéa de l'article 31bis. Le financement des mesures prévues aux
lettres a, b et c devrait être assuré par les taxes d'incitation sur les agents de
production, les taxes sur les produits importés dont la production ne répond pas
aux exigences suisses en matière d'écologie, et les fonds généraux de la Confédé-
ration.
La question du financement de la politique agricole est importante. Le Conseil
fédéral estime lui aussi qu'il sera nécessaire de trouver de nouvelles sources de
financement, notamment pour les paiements directs. Nous en avons indiqué
plusieurs au chiffre 226 du message concernant la modification de la loi sur
l'agriculture du 27 janvier 1992. Cette question a été discutée lors des débats
parlementaires et la proposition d'assujettir les denrées alimentaires à l'impôt sur
le chiffre d'affaires a fait l'objet d'une initiative parlementaire. Elle devrait en
principe être réglée lors de l'adoption du nouveau régime financier et des lois y
relatives.
308

Aperçu 1
Mesures de politique agricole
Amélioration des bases de
production, politique de
structures et écologie
Aménagement du
territoire
Droit foncier, promotion
de la propriété
Aides à l'investissement
a) Améliorations
b) Crédits d'inves-
tissements
Stations de recherches
agronomiques
Formation profes-
sionnelle et vulgarisation
Encouragement de
l'élevage et de la culture
des champs
Orientation des struc-
tures par le droit foncier
et le bail à ferme,
l'autorisation obligatoire
pour la construction
d'étables et les effectifs
maximaux
Protection de l'homme,
des animaux, de la
nature et de l'environne-
ment (écologie)
Garanties des prix, du placement et de l'approvisionnement
alimentaire, orientation de la production
à la frontière
Orientation des importa-
tions
par les prix
- droits de douane
- droits de douane
supplémentaires
- suppléments de prix
- autres prélèvements à
la frontière
par les quantités
- système des presta-
tions
- système des trois
phases
- contingentement des
importations
- monopoles d'importa-
tion
- interdictions d'impor-
tation
Encouragement des
exportations
contributions aux expor-
tations (bétail d'élevage,
fromages et produits
agricoles transformés)
promotion des exporta-
dans le pays
Garantie des prix
avec prise en charge
obligatoire par l'Etat
- de quantités limitées
par exploitation:
betteraves sucrières,
colza, lait (contingen-
tement)
- de quantités globales
limitées (céréales
panifiables)
Prix indicatifs avec
intervention sur le
marché (p. ex. viande)
Orientation de la produc-
tion
- Autorisation obliga-
toire pour la construc-
tion d'étables (secteurs
de la viande et des
oeufs)
- Contributions directes
(primes de culture,
contributions aux
détenteurs de vaches)
- Cadastre viticole
- Abandon de l'exploita-
tion de surfaces
- Extensification de la
culture céréalière et
fourragère
Mise en valeur dans le
pays
- obligation de prise en
charge
- réduction de prix du
produit (p. ex. beurre,
fromage, céréales
panifiables, sucre,
huile de colza)
- contrôles de qualité
- contrôles des prix et
des marges
Production sous contrat
Stockage
Suppléments directs de
revenu
Paiements directs liés à la
production
- primes de culture pour
céréales fourragères
- contributions aux
détenteurs de vaches
dont le lait n'est pas
commercialisé
- contributions à l'élimi-
nation de bétail
d'élevage et de bou-
cherie (région de
montagne et zone
d'élevage contigue)
- lait: indemnité de
non-ensilage et supplé-
ment de prix versé sur
le lait transformé en
fromage
Mesures de compensation
selon les régions
- contributions aux frais
des détenteurs de
bétail
- contribution à la
surface pour l'exploita-
tion de terrains en
pente et en forte pente
- contributions d'esti-
vage
- paiements com-
pensatoires
Contributions aux déten-
teurs d'animaux de
petites et moyennes
exploitations
Contributions écologiques
pour
- surfaces de com-
pensation écologique
- exploitation extensive
- biotopes de valeurs
Allocations familiales
- Allocations pour
enfants versées aux
petits paysans et aux
travailleurs agricoles
- Allocations de ménage
pour les travailleurs
agricoles
21 Feuille fédérale. 144e année. Vol. VI
309

14 
Rejet des deux initiatives et contre-projet direct
141 
Contre-projet direct
A la lumière de ce qui précède, nous arrivons à la conclusion que nous ne pouvons
pas accepter les deux initiatives dans leur intégralité. En revanche, il est néces-
saire de préciser dans la constitution la notion de «multifonctionnalité de
l'agriculture» (cf. ch. 113). La nouvelle orientation de la politique agricole
présentée dans le Septième rapport sur l'agriculture met l'accent sur les presta-
tions d'intérêt général de l'agriculture. En outre, il souligne l'importance de
l'indemnisation de ces prestations par l'intermédiaire des paiements directs et de
l'influence des conditions du marché sur la fixation des prix des produits agricoles.
Le bon accueil réservé à ce rapport et la nécessité de mieux définir les fonctions
multiples de l'agriculture et de les faire reconnaître nous ont incités à élaborer un
contre-projet direct aux deux initiatives.
142 
Dispositions constitutionnelles en vigueur
142.1 
Article 31bis, 3e alinéa, de la constitution
La disposition constitutionnelle la plus importante pour l'agriculture et la poli-
tique agricole date de 1948. Il s'agit de l'article 31bis, 3e alinéa, dont la teneur est la
suivante:
3 Lorsque l'intérêt général le justifie, la Confédération a le droit, en dérogeant, s'il
le faut, au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, d'édicter des
dispositions:
a. Pour sauvegarder d'importantes branches économiques ou professions
menacées dans leur existence, ainsi que pour développer la capacité
professionnelle des personnes qui exercent une activité indépendante dans
ces branches ou professions;
b. Pour conserver une forte population paysanne, assurer la productivité de
l'agriculture et consolider la propriété rurale;
c. Pour protéger des régions dont l'économie est menacée;
d. Pour remédier aux conséquences nuisibles, d'ordre économique ou social,
des cartels ou des groupements analogues;
e. Pour prendre des mesures de précaution en matière de défense nationale
économique ainsi que pour assurer l'approvisionnement du pays en biens et
en services d'importance vitale lors de graves pénuries auxquelles l'écono-
mie n'est pas en mesure de remédier par ses propres moyens.
4 Les branches économiques et. les professions ne seront protégées par des
dispositions fondées sur les lettres a et b que si elles ont pris les mesures
d'entraide qu'on peut équitablement exiger d'elles.
5 La législation édictée en vertu de l'alinéa 3, lettres a et b, devra sauvegarder le
développement des groupements fondés sur l'entraide.
L'article constitutionnel 31bis, 3e alinéa, lettre b, charge la Confédération, sous
réserve des mesures d'entraide professionnelle (4e al.), d'atteindre les objectifs
suivants:
- conserver une forte population paysanne,
- assurer la productivité de l'agriculture,
- consolider la propriété rurale.
310

Sans préciser les tâches incombant à l'agriculture, la constitution dispose qu'elle
doit être productive, c'est-à-dire performante. On peut admettre que les auteurs
de la constitution présupposaient que ces tâches étaient bien connues. L'agri-
culture devait, en premier lieu, contribuer à garantir l'indépendance .du pays en
assurant la production de denrées alimentaires et, en second lieu, exploiter le
potentiel naturel disponible et préserver le paysage rural.
La consolidation de la propriété rurale constitue un élément supplémentaire
garantissant l'existence du secteur primaire. Il est en effet plus aisé de sauvegarder
l'agriculture et la paysannerie lorsque la terre appartient aux paysans. La
disposition constitutionnelle de 1948 part du principe qu'assurer l'existence de
l'agriculture, c'est aussi garantir l'accomplissement de ses tâches. Or, de nos jours,
ce principe ne s'applique plus d'une manière absolue. En effet, lorsque la
production de denrées alimentaires n'exige pas la mise à contribution de toute la
surface agricole utile, l'entretien du paysage par exemple pourrait cesser en même
temps que l'exploitation agricole de certaines terres.
La constitution en vigueur permet de définir les tâches incombant à l'agriculture
et de les adapter aux exigences nouvelles, ce qui relève de la politique agricole.
Ces tâches sont définies dans les rapports du Conseil fédéral sur la situation de
l'agriculture suisse et la politique agricole de la Confédération (cf. Septième
rapport, ch. 342).
142.2 
Articles constitutionnels sur le blé et l'alcool
L'article 23bis est., qui date de 1929, vise à assurer l'approvisionnement du pays en
céréales panifiables.
D'autre part, l'article 32bis est. octroie à la Confédération «le droit de légiférer sur
la fabrication, l'importation, la rectification, la vente et l'imposition des boissons
distillées» (monopole de l'alcool). Sur la base de cet article, la Confédération a
édicté des dispositions visant à «permettre l'utilisation des excédents des récoltes
de fruits et de pommes de terre, en tant que ces matières premières ne peuvent
être rationnellement employées ailleurs que dans la distillerie.»
142.3 
Autres dispositions constitutionnelles relatives aux tâches de
l'agriculture
L'article 22quater concerne l'aménagement et l'occupation du territoire. L'article
24-sexies traite de la protection de la nature et du paysage et représente une base
suffisante à cet égard. L'article 24septles veille à la protection de l'homme et de son
milieu naturel contre les atteintes nuisibles et incommodantes qui leur sont
portées. La protection et le respect des animaux sont couverts par les articles
24novies, 25bis et 69. L'article 69bis donne le droit à la Confédération de légiférer
sur le commerce de denrées alimentaires.
311

143 
Nouvel article constitutionnel ou modification de l'article
31bls de la constitution?
S'il n'est pas nécessaire, comme nous l'avons mentionné précédemment, de
préciser les tâches de l'agriculture et de les inscrire dans la constitution, nous
avons malgré tout décidé, pour des raisons politiques et pratiques, d'opposer un
contre-projet direct aux initiatives déposées.
L'initiative de l'Union suisse des paysans propose de créer un nouvel article
constitutionnel 3loctles décrivant les tâches de l'agriculture. La constitution
contiendrait ainsi deux articles sur l'agriculture, ce qui poserait des problèmes
d'interprétation.
Nous préférons compléter l'article agricole actuel, c'est-à-dire modifier l'article
31bis, 3e alinéa, lettre b, est. Cette solution est plus conforme à la structure et à la
systématique de la constitution. Elle permettrait de préciser les tâches de
l'agriculture et de consacrer le principe de la multifonctionnalité, ce qui serait plus
logique et plus cohérent.
144 
Résumé et conclusions
Certains éléments des deux initiatives correspondent à notre conception de
politique agricole, telle que nous l'avons présentée dans notre Septième rapport
sur l'agriculture ainsi que dans la première partie du message concernant la
révision de la loi sur l'agriculture (paiements directs compensatoires). Selon cette
conception, la multifonctionnalité de l'agriculture devrait jouer un rôle plus
important.
Il n'est cependant pas opportun d'inscrire les tâches de l'agriculture dans un
nouvel article 31octies. Nous préférons modifier l'article 31bis, 3e alinéa, lettre b,
est., en précisant mieux dans quels cas la Confédération a le droit d'édicter des
dispositions particulières en dérogeant, s'il le faut, au principe de la liberté du
commerce et de l'industrie. La formulation que nous proposons est fondée sur le
Septième rapport sur l'agriculture et reprend certains éléments des deux initia-
tives.
Nous estimons toutefois que les 2e et 3e alinéas de l'initiative de l'USP et le
6e alinéa de l'initiative des paysans et des consommateurs n'ont pas leur place
dans la constitution. Dans la mesure où il s'agit de revendications légitimes, elles
peuvent être intégrées dans les lois et les ordonnances. D'ailleurs, nous avons déjà
entrepris certaines adaptations et envisageons d'en réaliser d'autres qui ne
nécessitent pas de modifier de la constitution (cf. ch. 132).
Le Conseil fédéral recommande de rejeter les deux initiatives et soumet au Parlement
un contre-projet direct.
En principe, notre contre-projet porte sur les deux initiatives. Pour des raisons
formelles que nous avons exposées au chiffre 113, le contre-projet peut être
opposé exclusivement à l'initiative de l'Union suisse des paysans.
312

15 
Consultation
151 
Projet de contre-projet soumis à consultation
Le Conseil fédéral a chargé, le 13 mai 1992, le Département fédéral de l'économie
publique de mettre en procédure de consultation un contre-projet direct propo-
sant la formulation suivante de l'article 31bis, 3e alinéa, lettre b:
3 Lorsque l'intérêt général le justifie, la Confédération a le droit, en dérogeant, s'il
le faut, au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, d'édicter des
dispositions:
a. ...
b. Pour conserver une forte population paysanne, encourager une agriculture
performante et respectueuse de l'environnement, assurer une utilisation du-
rable des bases naturelles de la vie et l'entretien du paysage rural, et consolider
la propriété rurale;
Les cantons et les partis politiques ont été invités à se prononcer par écrit sur le
contre-projet. Les organisations intéressées représentées dans la Commission
consultative pour l'exécution de la loi sur l'agriculture ont pu s'exprimer dans le
cadre d'une séance ordinaire. D'autres organisations se sont exprimées spontané-
ment par voie écrite. Des représentants des deux comités d'initiative ont aussi été
entendus.
152 
Résultats de la consultation
Le principe d'un contre-projet direct a été très largement accepté. Par contre, la
version soumise à consultation est apparue insuffisante. De l'avis d'une très large
majorité, ce projet devait être complété par la mention de toutes les tâches
principales de l'agriculture présentées dans le Septième rapport sur l'agriculture.
152.1 
Commission consultative
La Commission consultative pour l'exécution de la loi sur l'agriculture a traité cet
objet au cours de sa séance du 20 mai 1992. Les avis étaient partagés quant à la
nécessité d'un nouvel article constitutionnel pour l'agriculture et au contenu de ce
dernier.
Au vu du contre-projet, les milieux paysans ont décidé de maintenir leur initiative.
A leur avis, ce contre-projet ne fixe pas de mandat de prestations à l'agriculture et
décrit la multifonctionnalité de manière insuffisante. Les tâches de «production»
et surtout de «sécurité alimentaire» doivent à leur avis être mentionnées explicite-
ment. Par ailleurs, le contre-projet ne leur paraît pas renforcer suffisamment la
position de l'agriculture suisse dans le cadre des négociations internationales.
Une forte majorité de la Commission consultative pour l'exécution de la loi sur
l'agriculture s'est prononcée clairement en faveur d'un contre-projet direct plus
étoffé, décrivant de manière plus précise les tâches de l'agriculture. Le Vorort, par
exemple, désirait que les objectifs de la politique agricole et les tâches de
l'agriculture figurent dans l'article constitutionnel sous une forme plus concrète.
313

A la suite de cette séance, certains représentants ont précisé leur position par
écrit. Ainsi, Migras et Coop déplorent que le critère de la production conforme au
marché n'ait pas été retenu et souhaitent une meilleure prise en compte du
scénario de l'intégration européenne. Ces mêmes organisations s'opposent à un
encouragement plus important de la production de matières premières renouve-
lables.
152.2 
Avis des cantons et des partis politiques
L'analyse des réponses écrites des cantons, des partis politiques et des associations
qui ont soumis spontanément leur appréciation indique que les avis exprimés
rejoignent dans leur grande majorité les considérations de la Commission consul-
tative pour l'exécution de la loi sur l'agriculture.
Les partisans de l'initiative des paysans et des consommateurs, la plupart des
partis politiques ainsi que plusieurs cantons demandent que les deux initiatives
soient traitées conjointement dans le cadre d'un même message et qu'elles soient
si possible examinées ensemble par les Chambres fédérales. Comme ces deux
initiatives traitent du même objet, cette façon de procéder serait plus rationnelle
et allégerait la procédure.
La plupart des réponses recoupent l'avis du Conseil fédéral sur deux points:
l'initiative de l'USP ne peut être acceptée dans son intégralité, notamment en
raison des mesures présentées au 2e alinéa; le financement de la politique agricole
doit être traité dans le cadre du nouveau régime financier de la Confédération.
Le principe du contre-projet direct est accepté par la majorité. Mais, pour la
plupart, le projet soumis à consultation ne peut être opposé avec succès à
l'initiative. La grande majorité des cantons demandent que les prestations et les
tâches de l'agriculture présentées dans le Septième rapport sur l'agriculture soient
reprises. Neuf cantons demandent expressément que le mandat de prestations de
l'agriculture soit clairement défini. La conception du Septième rapport représente
pour la plupart un bon compromis. L'agriculture doit en particulier assurer
l'approvisionnement de la population en denrées alimentaires et garantir son
ravitaillement en période de crise.
Presque tous les cantons ainsi que la majorité des partis politiques rejettent
l'introduction dans la constitution de l'ensemble des mesures contenues dans
l'initiative, notamment parce que certains points font l'objet de controverses.
Plusieurs cantons et partis politiques approuvent la lettre f du 2e alinéa de
l'initiative de l'USP prévoyant que la Confédération ne désavantage pas l'agri-
culture du pays face à la concurrence internationale, en réglementant la produc-
tion.
Si l'encouragement de la production de matières premières renouvelables (let. h)
est expressément soutenu par certains cantons, d'autres s'y opposent ainsi que
certaines organisations. Certains cantons de Suisse centrale et orientale de-
mandent que les exploitations qui, pour se développer, ont étendu les branches de
production animale (Aufstockungsbetriebe) ne soient pas menacées et critiquent
par conséquent les lettres b et c du 2e alinéa de l'initiative de l'USP.
314

En résumé, la consultation a révélé le très large soutien dont bénéficie le
contre-projet direct visant à inscrire dans l'article agricole actuel de la constitution
fédérale les tâches principales de l'agriculture telles qu'elles sont décrites dans le
Septième rapport.
2 
Partie spéciale: Contre-projet direct
21 
Proposition de modification de l'article 31bis, 3e alinéa,
lettre b, de la constitution
Le contre-projet direct prévoit de modifier l'article 31bis, 3e alinéa, lettre b, est. La
version actuelle de cette disposition ainsi que les commentaires y relatifs sont
présentés au chiffre 14 du présent message.
Notre proposition se présente comme il suit:
Art. 31bis, 3e al., let. b, de la constitution
3 Lorsque l'intérêt général le justifie, la Confédération a le droit, en dérogeant, s'il
le faut, au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, d'édicter des
dispositions:
a. ...
b. Pour conserver une forte population paysanne, consolider la propriété
rurale et encourager une agriculture productive, respectueuse de l'environne-
ment et des animaux, servant à la sécurité alimentaire du pays, assurant une
utilisation durable des bases naturelles de la vie et l'entretien du paysage rural et
contribuant à l'occupation décentralisée du territoire;
En complétant la lettre b, le législateur précise dans la constitution la notion
d'une agriculture multifonctionnelle telle qu'elle est définie dans le Septième
rapport sur l'agriculture. Nous expliquons ci-après cette notion.
22 
Définition de l'agriculture multifonctionnelle au sens
du Septième rapport sur l'agriculture
L'agriculture assure aujourd'hui la production de denrées alimentaires et d'autres
fonctions d'intérêt général. Les valeurs et les conditions-cadres nouvelles ont pour
effet de modifier l'attitude de la population à l'égard de l'agriculture. L'entretien
des bases naturelles de la vie et du paysage gagne en importance par rapport à la
production et à la sécurité de l'approvisionnement.
Les tâches ou fonctions de l'agriculture (cf. ch. 342 du Septième rapport) se
composent des éléments suivants:
1. l'approvisionnement en denrées alimentaires et le maintien de la capacité de
production,
2. l'utilisation et le maintien des bases naturelles de la vie,
3. le maintien et l'entretien du paysage rural,
4. la contribution à la vie économique, sociale et culturelle de l'espace rural.
Dans le résumé du Septième rapport (ch. 364.1), ces tâches sont décrites comme il
suit:
315

Approvisionnement en denrées alimentaires et maintien de la capacité de production
De tout temps, l'agriculture a eu pour tâche principale d'assurer l'approvisionne-
ment de la population en denrées alimentaires. Les produits doivent être
avantageux et d'excellente qualité. Il convient en outre de maintenir la capacité de
production (sécurité alimentaire) pour les périodes où les importations pour-
raient être perturbées.
Utilisation et maintien des bases naturelles de la vie
Les agriculteurs, en cultivant le sol, base naturelle de la vie, en assurent
l'entretien. C'est pourquoi l'agriculture doit être durable et veiller à conserver la
fertilité du sol pour les générations futures. Elle doit de plus respecter la nature et
l'environnement et préserver les biotopes de la faune et la flore sauvages en les
exploitant de manière appropriée.
Maintien et entretien des sites cultivés et des paysages ruraux
L'agriculture marque le paysage rural par ses types d'habitat groupé ou dispersé et
ses diverses formes d'exploitation (cultures, parcelles, champs et vergers). En
Suisse, les paysages sont très variés et jouent un rôle essentiel aussi bien pour la
population autochtone que pour les touristes. Il faut donc absolument les
entretenir.
Contribution à la vie économique, sociale et culturelle de l'espace rural
II va sans dire que l'agriculture de type paysan contribue à la vie économique de
l'espace rural. La population de la campagne et les paysans sont enracinés dans
leur terroir et participent activement à la vie de la communauté villageoise.
L'agriculture de type paysan est donc indispensable à la survie des communes et
au maintien de la vitalité économique et de la vie culturelle rurales.
23 
Commentaire de l'article 31bis, lettre b, 3e alinéa,
de la constitution
231 
Une agriculture productive et respectueuse
de l'environnement et des animaux
Tout comme les auteurs des deux initiatives, notre intention est de promouvoir
une agriculture qui soit productive et performante, mais qui respecte également
l'environnement et les animaux. Ces deux notions font l'objet du bref com-
mentaire ci-après.
231.1 
Une agriculture productive
La notion de productivité est déjà mentionnée dans l'article constitutionnel en
vigueur.
En temps normal, il incombe à l'agriculture d'assurer en grande partie l'approvi-
sionnement de la population en denrées alimentaires de bonne qualité. La
production de biens de première nécessité est sa tâche traditionnelle. Ces biens
316

doivent être diversifiés et abordables. Pour que les prix soient raisonnables, notre
agriculture doit être productive, et partant, utiliser les ressources naturelles et les
agents de production d'une manière rentable et respecter autant que faire se peut
une division du travail judicieuse sur le plan national. La production sera donc
adaptée au milieu et tirera profit des avantages comparatifs. L'agriculture suisse
doit se concentrer principalement sur la production animale et maintenir un
certain niveau d'importations. La production végétale, destinée à des fins ali-
mentaires ou autres, ne diminuera pas.
La qualité et la présentation des denrées doivent être excellentes pour satisfaire
aux normes internationales. Les produits doivent parvenir le plus rapidement
possible aux consommateurs afin de conserver toute leur fraîcheur. Ils doivent
aussi correspondre aux habitudes alimentaires des consommateurs qui, même s'ils
exigent de temps à autre des produits nouveaux, restent très attachés aux variétés
traditionnelles (fruits, légumes, pommes de terre, etc.). De plus, les prix seront
raisonnables, ce qui requiert l'emploi de techniques de production rationnelles et
respectueuses de l'environnement ainsi que l'adaptation de la production aux
impératifs du marché. Enfin, les produits doivent provenir de plantes et d'animaux
sains et être exempts de résidus nocifs de produits phytosanitaires ou d'autres
substances.
231.2 
Une agriculture respectueuse de l'environnement et
des animaux
Dans le Septième rapport sur l'agriculture, nous avons parlé de l'intensité de la
production et de son impact sur l'environnement (cf. ch. 344.2). Si les chefs
d'exploitation doivent rentabiliser leur production, donc minimiser leurs coûts
pour être concurrentiels, ils se doivent toutefois de ne pas causer à l'environne-
ment de dommages irréparables, en particulier aux humains, aux animaux et aux
plantes. Bien que la notion de protection de l'environnement comprenne la
protection des animaux, nous avons choisi de mentionner spécifiquement ces
derniers pour en souligner l'importance.
Au chiffre 231 du message concernant la modification de la loi sur l'agriculture
(Politique agricole avec des paiements directs compensatoires) du 27 janvier 1992,
le Conseil fédéral a défini sa stratégie en vue de concrétiser ses objectifs dans le
domaine de l'écologie:
1. Recherche, formation et vulgarisation: les agriculteurs doivent autant que
possible être amenés à agir d'eux-mêmes de manière conforme aux exigences
de la protection de l'environnement et des animaux;
2. Création d'incitations financières ou autres (p.ex., les contributions com-
pensatoires à des fins écologiques prévues à l'art. 31& LAgr): le respect de
l'environnement et des animaux doit également présenter un intérêt écono-
mique;
3. Prescriptions dans les domaines les plus divers.
La proposition d'intégrer la notion d'agriculture respectueuse de l'environnement
et des animaux dans l'article agricole de la constitution concorde avec la nouvelle
politique agricole et complète la notion d'agriculture productive.
317

232 
Les quatre tâches principales de l'agriculture
II convient d'inscrire la multifonctionnalité de l'agriculture dans l'article constitu-
tionnel en vigueur. Ses tâches sont précisées ci-après.
232.1 
Une agriculture servant à la sécurité alimentaire du pays
Même si les conditions ont changé depuis la seconde guerre mondiale, le Conseil
fédéral accorde toujours une grande importance à la sécurité de l'approvisionne-
ment alimentaire. Celle-ci est non seulement nécessaire à une politique de
neutralité crédible, mais indispensable pour faire front aux dangers qui, même s'ils
se modifient, n'en continuent pas moins d'exister. En effet, les risques de conflits
géographiquement proches sont actuellement moindres, mais nous ne sommes
pas à l'abri de catastrophes naturelles ou industrielles exigeant un recours plus
intensif à la production indigène pour assurer le ravitaillement de la population;
voir à ce sujet notre rapport de 1990 sur la politique de la Suisse en matière de
sécurité (FF 1990 III 794), ainsi que nos commentaires concernant la situation
alimentaire mondiale au point 323 du Septième rapport.
Notre agriculture doit donc être en mesure d'accroître sa production ou de la
modifier de telle manière qu'elle puisse, après une période de transition, assurer
l'essentiel du ravitaillement en denrées alimentaires. Telle est la stratégie du plan
alimentaire, établi et revu périodiquement par l'Office fédéral pour l'approvi-
sionnement économique du pays et l'Office de l'alimentation. Il est également
prévu de constituer des réserves destinées à garantir l'approvisionnement au cours
de la période de transition jusqu'à la réalisation pratique de l'extension des
cultures.
Pour assurer la sécurité de l'approvisionnement en période de crise, il n'est plus
justifié d'augmenter notre degré d'auto-approvisionnement en période normale.
L'accroissement de la productivité permet, aujourd'hui, d'assurer plus facilement
un approvisionnement minimal de la population pour autant que la surface
cultivable nécessaire soit préservée.
En outre, en raison de la très forte croissance démographique que connaissent la
plupart des pays du tiers monde, la situation alimentaire mondiale reste préoc-
cupante. Pour cette raison, si des terres doivent être momentanément laissées en
friche, il faut veiller à ce qu'elles puissent être rapidement remises en culture.
Parmi les principaux objectifs de la politique agricole commune (PAC) figure
aussi celui d'assurer l'approvisionnement alimentaire. La contribution de l'agri-
culture suisse à l'approvisionnement de la population et à la sécurité alimentaire
sera ainsi intégrée dans le cadre européen. Cela signifie pour la Suisse que ces
objectifs ne seront pas forcément réalisés sur son seul territoire. Même si dans la
CE, la sécurité alimentaire est toujours plus conçue au niveau communautaire
qu'à celui des Etats, il n'en demeure pas moins que la sécurité alimentaire restera
essentielle pour la Suisse en raison de son degré d'autoapprovisionnement
alimentaire relativement faible.
318

232.2 
Une agriculture assurant une utilisation durable des bases
naturelles de la vie
Au chiffre 341 du Septième rapport sur l'agriculture, nous avons décrit «l'utilisa-
tion et le maintien des bases naturelles de la vie» comme une des quatre tâches de
l'agriculture.
Le sol est le facteur de production le plus important pour l'agriculture. En
exploitant les surfaces cultivées, l'agriculture entretient le sol, base naturelle de la
vie. Sans l'intervention de l'homme, la forêt envahirait à nouveau une grande
partie de la surface agricole utile. Les agriculteurs doivent non seulement éviter
de porter atteinte au sol, ils doivent aussi le conserver comme base de production
durable pour les générations futures et partant préserver sa fertilité.
Les autres bases naturelles de la vie, eau, air, monde végétal et animal doivent
également être utilisés de manière responsable.
Lorsque l'exploitation respecte les cycles biologiques et qu'elle est adaptée au
milieu, les dispositions constitutionnelles et légales relatives à la protection de
l'environnement sont observées. L'agriculture, comme toute autre activité hu-
maine, fait partie d'un ensemble dont les éléments ne sauraient être considérés
seulement comme des objets exploitables.
L'exploitation agricole du sol crée des biotopes adaptés à certaines espèces d'êtres
vivants. La variété de ces espèces augmente avec la diversification de l'exploita-
tion. Leur conservation est également une fonction subsidiaire de l'agriculture, au
même titre que le maintien de la fertilité du sol ou l'entretien du paysage. Mais la
diversité des espèces diminue à rnesure que s'accroît l'intensité de la production et
exige une exploitation extensive d'une partie des terres. Il y a donc lieu d'encoura-
ger cette pratique, en particulier dans les endroits où la rentabilité n'est pas
optimale.
Le maintien des bases naturelles de la vie exige que l'ensemble des surfaces
agricoles utiles soit exploité de manière responsable. Il s'agit donc d'adapter
l'intensité de l'exploitation du sol aux conditions locales, d'éviter de porter
atteinte à l'environnement et de respecter l'intégrité des êtres vivants.
Les principes exposés ci-dessus sont également à la base de la stratégie de
l'écodéveloppement (Sustainable Development) et de l'agriculture durable, qui
donne lieu à d'importants échanges de vue sur le plan international. La modifica-
tion proposée à l'article 31bis, 3e alinéa, lettre b, est., s'inscrit dans cette évolution.
232.3 
Une agriculture assurant l'entretien du paysage rural
La sauvegarde et l'entretien du paysage rural est une des quatre tâches décrites
dans le Septième rapport sur l'agriculture. A ce propos, nous faisons les re-
marques suivantes:
Paysage marqué par l'habitat rural
La variété des paysages ruraux; combinant prairies, pâturages, champs et forêts,
s'est développée au cours des siècles à partir de la forêt naturelle. Ces sites sont de
319

plus marqués par l'habitat de type paysan. Malgré de profonds changements, on
perçoit encore les traces de l'habitat européen traditionnel fortement diversifié et
caractérisé par ses villages et ses fermes isolées. C'est là un héritage culturel de
très grande valeur. Certes, les villages et les agglomérations qui se sont développés
en raison de la croissance démographique, les voies de communications, les lignes
à haute tension, etc., ponctuent aujourd'hui le paysage. Mais hors des aggloméra-
tions, les bâtiments agricoles continuent à marquer les lieux de leur empreinte
séculaire.
Diversité helvétique
L'aménagement des surfaces non bâties et non boisées résulte de l'exploitation
agricole du sol. Ce sont le choix des cultures, l'ordonnance des parcelles ainsi que
l'emplacement des arbres et leur variété qui déterminent l'aspect de l'aire
cultivée. On trouve dans les régions suivantes des paysages très différents:
- régions à économie herbagère caractérisées par des fermes isolées très variées,
- régions viticoles aux villages typiques,
- régions à cultures fruitières caractérisées par des vergers à hautes ou basses
tiges,
- champs disposés en damier et régions de grandes cultures aux vastes sections de
terrain,
- paysages jurassiens et vallées alpestres aux prairies, pâturages et maisons
caractéristiques.
Dans la mesure où la diversité est engendrée par les conditions naturelles, elle se
maintiendra d'elle-même si les bases naturelles de la vie sont utilisées et
entretenues de manière responsable.
Entretien sans immobilisme
Entretenir les sites cultivés, ce n'est pas seulement les conserver tels quels.
L'évolution économique et technique continuant de modeler les paysages, il
faudra les protéger contre les atteintes excessives. L'agriculture y contribuera,
autant qu'elle devra, en adaptant l'intensité de l'exploitation à l'environnement et
en modifiant le paysage. Elle devra cependant adapter ses bâtiments et installa-
tions à l'évolution économique et technique, alliant le fonctionnel, la tradition et
l'esthétique.
Importance économique
La sauvegarde du paysage rural, cadre de l'habitat, de l'activité professionnelle et
des loisirs, est une préoccupation importante de notre société. Ces paysages sont
pour la Suisse, pays touristique par excellence, un atout économique déterminant
dans les domaines du tourisme et de l'hôtellerie.
A l'occasion du 700e anniversaire de la Suisse, un fonds, doté de 50 millions de
francs, a été créé dans le but de protéger des paysages ruraux, ce qui montre bien
leur importance pour notre société (arrêté fédéral du 3 mai 1991 accordant une
aide financière en faveur de la sauvegarde et de la gestion de paysages ruraux
traditionnels; FF 1991 II 335).
320

Autres domaines concernés
Dans la mesure où les sites typiques sont marqués par des éléments traditionnels,
par exemple le style des constructions, les mesures de politique agricole ne
sauraient être le seul moyen de les conserver. Leur entretien relève également de
la protection du patrimoine, de l'aménagement du territoire et d'autres domaines
de la politique.
232.4 
Une agriculture contribuant à l'occupation décentralisée
du territoire
Au point précédent, nous avons souligné l'influence de l'agriculture sur le paysage
rural, donc sur l'occupation décentralisée du territoire. L'occupation des espaces
ruraux est largement tributaire de l'économie régionale dans son ensemble, et
notamment de l'agriculture, qui apporte une contribution durable à la vie
économique et sociale. Cette tâche de l'agriculture est reconnue dans le Septième
rapport (cf. ch. 342). Dans le cadre de la consultation, les cantons comprenant des
zones de montagne ont insisté pour que cette fonction de l'agriculture soit reprise
dans le contre-projet. La population rurale et les paysans en particulier, enracinés
dans le terroir, participent activement à la vie de la communauté villageoise ainsi
qu'aux activités culturelles de la commune et de la région.
Pour la survie des régions rurales et en particulier des régions défavorisées, il est
important que l'agriculture conserve son rôle de catalyseur de l'économie. A cet
égard, la production ne doit pas être négligée, car elle est source et maintien
d'emplois en amont et en aval de l'agriculture. Les structures agricoles ne doivent
cependant pas être maintenues à tout prix. L'agriculture de ces régions devra au
contraire être dynamisée et orientée vers des créneaux porteurs, tels la promotion
et le développement de spécialités régionales. Les activités économiques des
paysans devront être diversifiées, pour inclure par exemple le tourisme rural.
Cependant, sous l'effet de la rationalisation de l'agriculture, le nombre des
familles paysannes a régressé et régressera encore, même dans les régions
périphériques. Une activité extra-agricole permet de sauvegarder une partie des
exploitations, qui pourront ainsi être maintenues à titre accessoire.
L'occupation décentralisée du territoire est un objectif politique important, que
l'agriculture contribue à réaliser et qu'il convient d'inscrire dans la constitution.
233 
L'interdépendance des tâches de l'agriculture
Les tâches de l'agriculture forment un ensemble dont les éléments sont inter-
dépendants. Elles seront assumées de façon optimale par des exploitations
produisant, d'une part, des biens destinés au marché et fournissant, d'autre part,
diverses prestations d'intérêt général sans contre-valeur; c'est ce qu'on appelle la
production liée. Suivant le milieu, la structure, l'organisation de l'exploitation et
les choix de l'agriculteur, l'importance respective de ces tâches peut varier.
Certains mettent plus l'accent sur la fonction productive, tandis que d'autres se
concentrent sur des prestations d'intérêt général comme l'entretien et la préserva-
321

tion de l'environnement. L'exploitation paysanne de type familial constitue la
forme d'organisation idéale pour accomplir ces tâches.
Selon la nouvelle conception de la politique agricole esquissée dans le Septième
rapport et dans le message du 27 janvier 1992 concernant la modification de la loi
sur l'agriculture, la rémunération des prestations des paysans ne dépendra plus
uniquement des prix. Le produit des ventes rétribue avant tout la fonction
productive alors que d'autres instruments, notamment les paiements directs,
permettent de rémunérer les prestations d'intérêt public et d'obtenir un meilleur
équilibre dans l'accomplissement des tâches de l'agriculture.
24 
Conséquences financières
Une acceptation du contre-projet direct n'aurait pas de conséquences financières
pour la Confédération.
25 
Rapports avec le droit européen et le GATT
251 
Deux initiatives inacceptables
Le Conseil fédéral conclut que la concrétisation de l'une ou l'autre initiative
entraverait la poursuite de nos négociations internationales, notamment avec
l'Europe. En effet, les mesures de protection à la frontière exigées par les deux
initiatives pour les denrées dont la production ne répond pas aux réglementations
suisses seraient difficilement applicables en raison des engagements que nous
avons pris dans le cadre du GATT. Il s'agit du 2e alinéa, lettre f, de l'initiative de
l'USP et du 6e alinéa, lettre i, de l'initiative des paysans et des consommateurs.
En outre, les dispositions mentionnées au 6e alinéa, lettres g (obligation de
déclarer) et h (obligation de prise en charge) du 6e alinéa de l'initiative des
paysans et des consommateurs porteraient également préjudice à notre commerce
international de produits agricoles.
La concrétisation d'une initiative comme de l'autre entraînerait le renforcement
du protectionnisme agricole, ce qui entraverait nos négociations avec l'Europe.
252 
Contre-projet direct
Notre contre-projet direct, beaucoup moins ambitieux, ne devrait pas causer de
difficultés insurmontables sur le plan international.
Les négociations agricoles du GATT visent à réduire le soutien lié directement aux
produits ainsi que l'aide à l'exportation. En outre, il est prévu de convertir en
droits de douane (tarification) toutes les mesures non-tarifaires appliquées
actuellement à la frontière et de les réduire graduellement. Notre contre-projet
direct met l'accent sur les prestations de l'agriculture qui sont d'intérêt général et
prévoit de les rémunérer par des contributions indépendantes de la production.
C'est dans cette direction que s'orientent les négociations du GATT. En effet, les
mesures de soutien agricole non directement liées à la production agricole (boîte
verte) ne devraient pas, en principe, être soumises à réduction.
322

En ce qui concerne l'intégration européenne, il faut distinguer entre l'Accord sur
l'Espace économique européen (EEE) et une éventuelle adhésion. Le contre-
projet ne pose pas de problèmes eu égard à l'Accord sur l'EEE. En cas d'adhésion
à la CE, nous devrions reprendre les dispositions de la politique agricole
commune (PAC). Nous nous référons à ce propos au chapitre 5.42 du 3e Rapport
d'intégration (FF 7992III1125) et au chiffre 322 du Septième rapport, consacré à
l'intégration européenne qui traite les questions principales en rapport avec cette
problématique. La nouvelle formulation de l'article agricole constitutionnel
correspond largement, dans sa conception de base, aux dispositions et aux
objectifs de la politique agricole commune. Si adhésion il y a, ces tâches relèveront
d'une responsabilité commune, plutôt que nationale. Cela ne doit cependant pas
empêcher notre pays de tout mettre en oeuvre pour assurer le maintien d'une
agriculture multifonctionnelle qui soit en mesure d'assumer ses tâches d'intérêt
général.
35455
323

Annexe
Liste des 23 organisations soutenant l'initiative populaire «Paysans et
consommateurs - pour une agriculture en accord avec la nature»
- WWF suisse, Zurich
- Ligue suisse de protection de la nature, Baie
- Fédération suisse pour la protection des animaux, Baie
- Société suisse pour la protection de l'environnement, Zurich
- Association suisse pour la protection des oiseaux, Zurich
- Fédération suisse des amis de la nature, Berne
- Rheinaubund, Schaffhouse
- VETO, Association suisse des organisations de protection des animaux, Zurich
- Société zurichoise pour la protection des animaux, Zurich
- Association des producteurs biologiques suisses, Sulgen/TG
- Association pour la défense des petits et moyens paysans (VKMB), Olten
- Groupe de travail des consommateurs (KAG), Saint-Gall
- Institut de recherches pour l'agriculture biologique, Oberwil/BL
- Communauté d'intérêt pour l'agriculture biologique de Zoug, Zoug
- Union syndicale suisse, Berne
- Fondation pour la protection des consommateurs, Berne
- Déclaration de Berne, Zurich
- Association Migros-Renouveau, Saint-Gall
- Parti socialiste suisse, Berne
- Parti écologiste suisse, Berne
- Alliance des indépendants, Berne
- Parti évangélique populaire, Zurich
- Alliance verte suisse, Lucerne
35455
324

Arrêté fédéral 
Projet
concernant l'initiative populaire
«pour une agriculture paysanne compétitive et respectueuse
de l'environnement»
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'initiative populaire «pour une agriculture paysanne compétitive et respec-
tueuse de l'environnement», déposée le 26 février 1990');
vu le message du Conseil fédéral du 19 août 19922>,
arrête:
Article premier
1 L'initiative populaire du 26 février 1990 «pour une agriculture paysanne com-
pétitive et respectueuse de l'environnement» est déclarée valable et est soumise
au vote du peuple et des cantons.
2 Elle a la teneur suivante:
La constitution fédérale est complétée comme il suit:
Art. 31°""s (nouveau)
1 Les mesures et dispositions de la Confédération en vertu de l'article 31bis visent
les tâches suivantes assignées à l'agriculture:
a. Utiliser et entretenir de manière responsable les bases naturelles de
l'existence;
b. Approvisionner la population en denrées alimentaires de haute qualité;
c. Maintenir une production agricole assurant l'indépendance du pays;
d.. Contribuer substantiellement à la vie économique et sociale du milieu rural.
2 Pour que l'agriculture puisse remplir ces tâches, la Confédération prend en
particulier les mesures suivantes:
a. Elle assure, dans les limites de ses compétences, l'orientation de la re-
cherche, de la vulgarisation et de la formation agricoles, en fonction des
tâches assignées à l'agriculture;
b. Elle veille à ce que les tâches assignées à l'agriculture soient assumées par
des exploitations paysannes cultivant le sol, les exceptions n'étant admises
que si elles répondent à un intérêt public supérieur;
c. Elle limite la garde d'animaux de rente aux exploitations disposant d'une
propre base fourragère adéquate, les exceptions étant réglées selon lettre b;
d. Elle favorise une production respectueuse de l'environnement et des ani-
maux et adaptée aux possibilités d'écoulement, et elle soutient à cette fin les
mesures d'entraide professionnelle;
e. Elle peut prendre des dispositions concernant le recours à des matières
auxiliaires et à des modes de production, ainsi que concernant l'admission
de nouvelles technologies dans la production végétale et animale;
') FF 1990 II 688
2) FF 1992 VI 284
22 Feuille fédérale. 144* année. Vol. VI 
325

Initiative populaire
f. Elle prend garde à éviter que les prescriptions concernant la production
désavantagent l'agriculture du pays face à la concurrence internationale;
g. Elle fait en sorte qu'un revenu paysan équitable, résultant d'une organisa-
tion du travail rationnelle et adaptée aux conditions naturelles de produc-
tion, puisse être obtenu autant que possible par le prix des produits, ainsi
que par l'indemnisation des prestations d'utilité publique;
h. Elle peut encourager la production de matières premières végétales re-
nouvelables favorisant en particulier l'équilibre écologique par une exploita-
tion judicieuse des ressources indigènes.
3 La Confédération peut engager à ces fins des crédits à affectation spéciale ou des
fonds généraux.
Art. 2
1 Un contre-projet de l'Assemblée fédérale est soumis simultanément au vote du
peuple et des cantons.
2 L'Assemblée fédérale propose de modifier l'article 31bis, 3e alinéa, lettre b, de la
constitution, comme il suit:
Art. 31bl*, 3e al, let. b
b. Pour conserver une forte population paysanne, consolider la propriété
rurale et encourager une agriculture productive, respectueuse de l'envi-
ronnement et des animaux, servant à la sécurité alimentaire du pays,
assurant une utilisation durable des bases naturelles de la vie et l'entretien
du paysage rural et contribuant à l'occupation décentralisée du territoire;
Art. 3
L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative
et d'accepter le contre-projet.
35455
326

Arrêté fédéral 
Projet
concernant l'initiative populaire
«Paysans et consommateurs - pour une agriculture
en accord avec la nature»
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'initiative populaire «Paysans et consommateurs - pour une agriculture en
accord avec la nature», déposée le 6 décembre 1991 ^;
vu le message du Conseil fédéral du 19 août 19922',
arrête:
Article premier
1 L'initiative populaire du 6 décembre 1991 «Paysans et consommateurs - pour
une agriculture en accord avec la nature» est déclarée valable et est soumise au
vote du peuple et des cantons.
2 Elle a la teneur suivante:
La constitution fédérale est modifiée comme il suit:
Art. 31bis, 3e al, let. b, et 6' al. (nouveau)
3 Lorsque l'intérêt général le justifie, la Confédération a le droit, en dérogeant, s'il
le faut, au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, d'édicter des
dispositions:
b. Pour conserver et soutenir une population paysanne forte, ainsi qu'une
agriculture productive, basée sur l'exploitation du sol, respectueuse de
l'environnement et des animaux, de même que pour consolider la propriété
foncière paysanne, de manière à:
1. Permettre aux exploitations travaillant avec des méthodes appropriées
de réaliser un revenu équitable dans toutes les zones de production;
2. Promouvoir des méthodes de production respectueuses de l'envi-
ronnement et des animaux, assurer la protection de la nature et
l'entretien du paysage, et veiller au respect de tout être vivant;
3. Approvisionner la population en aliments sains et de haute qualité à
des prix équitables;
4. Assurer l'approvisionnement pendant les périodes où les importations
sont perturbées et garantir à long terme le potentiel de production
agricole et la fertilité des sols.
6 Pour atteindre les buts visés à l'alinéa 3, lettre b, la Confédération prend
notamment les mesures suivantes:
D FF 1992 I 500
2> FF 1992 VI 284
327

Initiative populaire
a. Elle subordonne la garantie d'un revenu équitable à l'application de normes
de production respectueuses de l'environnement, de la nature et des
animaux, et elle différencie les mesures influant sur le revenu selon les
conditions de production des exploitations paysannes;
b. Elle oriente la production agricole avant tout par les prix des produits et des
agents de production, et elle accorde des versements compensatoires
indépendants du volume de production, à des fins de péréquation des
revenus;
c. Elle verse des contributions pour des prestations prescrites ou contrac-
tuelles dans le but de maintenir et de favoriser la diversité du paysage rural,
en faveur des exploitations et des méthodes de production particulièrement
respectueuses de l'environnement et des animaux, telles que l'agriculture
biologique, ainsi qu'en faveur du maintien de la diversité génétique des
espèces végétales et animales. Elle fixe ces contributions de manière à
rendre de telles prestations rentables. Elle encourage la recherche dans ces
domaines;
d. Elle veille à obtenir un bilan équilibré des éléments nutritifs dans les sols
exploités, et réglemente en particulier les effectifs d'animaux en fonction
des conditions locales, des besoins des végétaux, de la charge supportable
par le sol, et des exigences de la protection de la nature et des eaux;
e. Elle prélève des taxes d'incitation sur les agents de production, notamment
les engrais commerciaux et les produits phytosanitaires. Elle fixe leur
montant de manière à rendre rentable le recours à des méthodes de
production plus favorables à l'environnement;
f. Elle réglemente dans la production animale et végétale l'autorisation et
l'usage des matières auxiliaires, des procédés de production et des tech-
nologies, notamment dans le but d'éviter de mettre en danger l'être humain,
les animaux et l'environnement, et de préserver l'intégrité des espèces
animales;
g. Elle édicté des prescriptions sur les indications à déclarer pour les denrées
alimentaires et fourragères, en particulier quant aux méthodes de produc-
tion, aux critères de qualité et aux pays d'origine;
h. Elle astreint les importateurs de denrées alimentaires à prendre en charge
dans la mesure du possible des produits indigènes de même genre, et dans
des proportions déterminées par le niveau de production intérieur, lorsque
les importations sont soumises à des restrictions quantitatives;
i. Elle compense, par des taxes prélevées sur les denrées alimentaires et
fourragères importées de même genre, les désavantages concurrentiels que
subit la production indigène en raison des prescriptions sur la protection des
animaux et de l'environnement;
k. Elle finance les mesures visées aux lettres a, b et c avec le produit des taxes
prévues aux lettres e et i, ainsi qu'au moyen des fonds généraux de la
Confédération.
Art. 2
L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative.
35455
328

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant les deux initiatives populaires «pour une agriculture paysanne
compétitive et respectueuse de l'environnement» (Initiative de l'Union suisse des paysans)
et «Paysans et consommateurs - pour une agriculture en accord avec la nature»...
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Bundesblatt
Dans
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In
Foglio federale
Jahr
1992
Année
Anno
Band
6
Volume
Volume
Heft
44
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
92.070
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
03.11.1992
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Data
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284-328
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Pagina
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10 107 164
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