ch_vb · JAAC 60.57 · 1995-10-06 · de


JAAC 60.57
Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der
Rekurskommission EVD vom 6. Oktober 1995 in
Sachen A., V AG, W AG, X AG, Y AG und Z AG gegen
Bundesamt für Landwirtschaft; 93/6H-001
Effectifs maximums pour la production de viande et d’oeufs;
exploitation de plusieurs domaines collaborant de manière étroite;
décision de constatation.
1. Art. 5 al. 1 let. c, art. 25 al. 1 PA. Décision en constatation prise
d’office.
- Lorsqu’une décision en constatation est prise d’office, il faut examiner
s’il existe un intérêt public spécial à prendre une telle décision. L’Office
fédéral de l’agriculture, chargé de l’exécution de l’ordonnance sur les
effectifs maximums, dispose d’un tel intérêt dès lors qu’il est appelé à
éclaircir des relations confuses entre exploitations (consid. 3.1).
- La question litigieuse est de savoir si les entreprises d’élevage et
d’engraissement de porcs, qui ont la forme de sociétés anonymes,
doivent être considérées comme une entité en raison de la participation
au capital social. Du moment que cette question aurait pu être
examinée par l’Office fédéral à titre préjudiciel dans une décision
comportant l’octroi d’une prestation, elle ne peut pas faire l’objet d’une
seule décision en constatation (consid. 3.2 et 3.3).
2. Art. 2 al. 2, 12 al. 1 Ordonnance sur les effectifs maximums.
Exploitant et exploitation de plusieurs domaines.
Est laissée ouverte la question de savoir si, dans le cas où plusieurs
entreprises coopèrent étroitement tant au niveau juridique, économique
qu’organisationnel, il y a lieu de considérer une telle situation sous
l’angle économique (consid. 5).
1

Höchstbestände in der Fleisch- und Eierproduktion;
Bewirtschaftungsverhältnisse mehrerer Betriebe, welche eng
zusammenhängen; Feststellungsverfügung.
1. Art. 5 Abs. 1 Bst. c, 25 Abs. 1 VwVG: Erlass einer
Feststellungsverfügung von Amtes wegen.
- Ergeht eine Feststellungsverfügung von Amtes wegen, ist abzuklären,
ob ein spezifisches öffentliches Interesse an deren Erlass angenommen
werden kann. Im Rahmen der Höchstbestandesverordnung besteht
ein solches Interesse darin, dass das Bundesamt für Landwirtschaft
aufgrund des Vollzugsauftrages unklare Betriebsverhältnisse klärt
(E. 3.1).
- Strittige Rechtsfrage ist, ob die durch Aktiengesellschaften
betriebenen Schweinezuchtbetriebe und -mästereien aufgrund
der Kapitalbeteiligungen als Einheit zu erfassen sind. Da das
Bundesamt diese Frage ebensogut als Vorfrage im Rahmen einer
Leistungsverfügung hätte klären können, bleibt für den Erlass einer
ausschliesslichen Feststellungsverfügung kein Raum (E. 3.2 und 3.3).
2. Art. 2 Abs. 2, 12 Abs. 1 HBV: Betriebsinhaber und
Bewirtschaftungsverhältnisse mehrerer Betriebe.
Frage offen gelassen, ob in Fällen, wo mehrere Unternehmen rechtlich,
wirtschaftlich und organisatorisch eng zusammenhängen, eine
wirtschaftliche Betrachtungsweise Platz zu greifen hat (E. 5).
Effettivi massimi per la produzione di carne e di uova; gestione di più
aziende in stretta collaborazione; decisione d’accertamento.
1. Art. 5 cpv. 1 lett. c, art. 25 cpv. 1 PA. Decisione d’accertamento presa
d’ufficio.
- Quando una decisione d’accertamento viene presa d’ufficio, occorre
esaminare se sussiste un interesse pubblico specifico per il suo rilascio.
Nell’ambito dell’ordinanza sugli effettivi massimi, tale interesse
consiste nel compito per l’Ufficio federale dell’agricoltura, incaricato
dell’esecuzione dell’ordinanza, di chiarire rapporti aziendali confusi
(consid. 3.1).
- La questione di diritto contenziosa consiste nel sapere se le aziende di
allevamento e d’ingrasso di maiali gestite da società anonime possono
venir considerate un’unità in virtù della partecipazione al capitale
sociale. Dal momento che l’Ufficio federale avrebbe anche potuto
chiarire la questione a titolo pregiudiziale nel contesto di una decisione
comportante l’assegnazione di una prestazione, non resta alcuno
spazio per il rilascio di una mera decisione d’accertamento (consid. 3.2
e 3.3).
2. Art. 2 cpv. 2, 12 cpv. 1 Ordinanza sugli effettivi massimi. Titolare
dell’azienda e rapporti aziendali fra più aziende.
2

Resta indecisa la questione a sapere se, nel caso in cui più imprese siano
strettamente legate dal profilo giuridico, economico ed organizzativo,
occorra valutare tale situazione dal punto di vista economico
(consid. 5).
Aus dem Sachverhalt:
A. betreibt als Eigentümer eine Schweinezucht und -mast. Darüber hinaus
ist er Alleinaktionär und einziger Verwaltungsrat der Firma V AG sowie
Verwaltungsrat und zu einem Drittel am Aktienkapital der Firma W AG
beteiligt. Das restliche Aktienkapital ist im Besitz des Verwaltungsrates B., dem
Sohn des A., welcher zusätzlich Alleinaktionär und einziger Verwaltungsrat
der Firmen X AG und Y AG ist. Zudem zeichnet B. als Verwaltungsrat der Firma
Z AG, deren Alleinaktionärin die Firma X AG ist. Den Firmen V AG, W AG, Y AG
und Z AG ist gemeinsam, dass sie an verschiedenen Orten in der Schweiz als
jeweilige Eigentümerinnen von Schweinestallungen Schweinezucht und -mast
betreiben. Die X AG betreibt nach eigenen Angaben Schweinehandel, nicht
aber Schweinemast.
Im Anschluss an einen längeren Schriftenwechsel legte das Bundesamt
für Landwirtschaft (hiernach: Bundesamt) mit Verfügung vom 11. Juni
1993 für die Schweinemaststallungen des A., der V AG und eines Drittels
der W AG einerseits sowie der X AG, Y AG, Z AG und zwei Drittel der W AG
anderseits aufgrund einer jeweiligen wirtschaftlichen Identität die Summe
des «bewilligungspflichtigen Tierbestandes» fest. Weiter wies es darauf hin,
dass vier Monate nach Rechtskraft der Verfügung bei Missachtung der darin
verfügten Höchstbestände eine Abgabe nach der Höchstbestandesverordnung
erhoben werde.
Gegen diesen Entscheid erhoben A. sowie die fünf Aktiengesellschaften
am 14. Juli 1993 Verwaltungsbeschwerde beim EVD und beantragten die
Aufhebung der Verfügung des Bundesamtes. Die Rekurskommission EVD
übernahm das Verfahren mit Zwischenverfügung vom 7. Februar 1994 als
zuständige Behörde.
Aus den Erwägungen:
1.-2. (...)
Materielle Kernfrage im vorliegenden Verfahren ist (...), ob die Feststellung des
Bundesamtes zutrifft, wonach im Sinne von Art. 12 Abs. 1 der Verordnung vom
13. April 1988 über die Höchstbestände in der Fleisch- und Eierproduktion
(HBV, SR 916.344) als eine Einheit zu behandeln seien:
a. der Schweinezucht- und -mastbetrieb des A. zusammen mit dem
Schweinezucht- und -mastbetrieb der V AG sowie einem Drittel des
Schweinemastbetriebs der W AG;
b. die Schweinemastbetriebe der X AG, der Y AG, der Z AG sowie zwei Drittel
des Schweinemastbetriebs der W AG.
3

Bevor eine materielle Prüfung der aufgeworfenen Frage erfolgen kann, ist
vorweg zu untersuchen, ob das Bundesamt überhaupt befugt war, die strittige
Rechtsfrage mittels Feststellungsverfügung zu klären.
3. Die Feststellungsverfügung erlaubt es, über den Bestand, den Nichtbestand
oder den Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte oder Pflichten von
Amtes wegen oder auf Begehren Klarheit zu schaffen (Art. 25 Abs. 1 des
Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], SR 172.021, AS 1994 1637, 1995 1308). Das BGer hat in BGE 108 Ib 540
mit Hinweisen auf die Lehre ausgeführt:
«Die Feststellungsverfügung hat die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens
oder des Umfanges von Rechten und Pflichten zum Gegenstand (Art. 5
Abs. 1 Bst. b und Art. 25 Abs. 1 VwVG). Die Feststellung muss sich auf eine
konkrete Rechtslage beziehen; die Beurteilung abstrakter Rechtsfragen
kann nicht Gegenstand einer Feststellungsverfügung sein, denn das
Bundesverwaltungsverfahren kennt das Institut der abstrakten Normenkontrolle
nicht» (a. a. O., E. 3).
Dem Begehren um Erlass einer Feststellungsverfügung im Sinne von Art. 25
Abs. 2 VwVG ist nur dann zu entsprechen, wenn der Gesuchsteller ein
schutzwürdiges Interesse nachweist. Gemäss präzisierter Rechtsprechung
des BGer (BGE 114 V 201, E. 2c, mit Hinweisen) ist der Anspruch auf Erlass
einer Feststellungsverfügung gegeben, wenn der Gesuchsteller ein rechtliches
oder tatsächliches Interesse an der sofortigen Feststellung seines Rechts hat,
dem keine erheblichen öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen.
Weiter wird vorausgesetzt, dass dieses schutzwürdige Interesse nicht
ebenso gut durch eine Leistungs- oder Gestaltungsverfügung gewahrt
werden kann. Denn nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die
Feststellungsverfügung insoweit subsidiärer Natur (vgl. Alfred Kölz / Isabelle
Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
Zürich 1993, Rz. 92). In Betracht fällt namentlich, ob der Private bei
Verweigerung der nachgesuchten Feststellungsverfügung Gefahr laufen
würde, Massnahmen zu treffen oder zu unterlassen mit der Folge, dass ihm
dadurch Nachteile entständen (Max Imboden / René A. Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, 6. Aufl., Basel 1986, Nr. 36 B III b).
Das Feststellungsinteresse muss überdies konkrete Rechtsfolgen und nicht
nur theoretische Rechtsfragen oder bloss tatbeständliche Feststellungen
zum Gegenstand haben (BGE 114 V 201, E. 2c; vgl. auch VPB 57.19). Die
künftigen öffentlichrechtlichen Rechte und Pflichten, um deren Feststellung
es geht, müssen im Zeitpunkt der Feststellung schon hinreichend bestimmt
sein. Der Gegenstand der Feststellungsverfügung bezieht sich - dem
Verfügungscharakter entsprechend - auf zweifelsfrei bestimmbare sowie
eindeutige individuelle und konkrete Pflichten. Für die Feststellung bloss
abstrakter Rechtsfragen bleibt kein Raum (Kölz / Häner, a. a. O., Rz. 92, mit
Hinweisen).
Sodann ist insbesondere im vorliegenden Zusammenhang unter dem
Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit von Belang, ob das Bundesamt in
vergleichbaren Fällen vorgängig einer Abgabenverfügung ebenfalls zunächst
eine Feststellungsverfügung erlassen hat.
Im folgenden ist zu prüfen, ob diese Anforderungen erfüllt sind.
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3.1. Die angefochtene Feststellungsverfügung ist nicht auf Begehren der
Beschwerdeführer, sondern vom Bundesamt von Amtes wegen getroffen
worden. Hiezu ist es als in der Sachfrage kompetente Behörde (Art. 12 i.V.m. 23
HBV) zuständig (vgl. Kölz / Häner, a. a. O., Rz. 93). Da die Verfügung von Amtes
wegen ergangen ist, stellt sich - analog zu den Eintretensvoraussetzungen
bei einer Behördenbeschwerde - nicht die Eintretensfrage nach dem
schutzwürdigen Interesse, sondern es ist abzuklären, ob ein spezifisches
öffentliches Interesse am Erlass der Feststellungsverfügung durch das
Bundesamt angenommen werden kann.
Das Bundesamt hat seine Verfügung im Rahmen des Vollzuges der HBV
erlassen. Die Vollzugsaufgabe, die in diesem Zusammenhang interessiert,
besteht darin, bei Feststellung eines Tierbestandes, welcher über den
gesetzlich vorgeschriebenen höchstzulässigen Gesamtbestand hinaus
geht, eine Abgabe zu erheben (Art. 13 HBV). Im Rahmen der periodischen
Kontrollen (Art. 19 HBV) sind die Bewirtschaftungsverhältnisse mehrerer
Betriebe (Art. 12 Abs. 1 HBV) zu untersuchen, wenn Anhaltspunkte dafür
vorliegen, dass sie zusammenhängen. In diesem Fall ist abzuklären, wer
als Betriebsinhaber zu betrachten ist (Art. 14 Abs. 1 HBV) und von ihm ist
gegebenenfalls jährlich eine Abgabe zu erheben (Art. 15 Abs. 1 HBV).
Das vom Bundesamt zu regelnde Rechtsverhältnis im Zusammenhang mit
dem Vollzug der HBV beinhaltet demnach die Feststellung, ob ein Betrieb
den höchstzulässigen Gesamtbestand einhält. Falls nicht, sind im Sinne
einer individuellen und konkreten Pflichtauferlegung die von der HBV
vorgesehenen Abgaben zu erheben. Im Rahmen dieser Abklärungen hat
das Bundesamt allenfalls als Vorfrage zu untersuchen, ob mehrere Betriebe
durch den gleichen Betriebsinhaber bewirtschaftet werden.
Gestützt auf die dargestellten gesetzlichen Grundlagen in der HBV kann
zweifelsfrei festgehalten werden, dass ein spezifisches öffentliches Interesse
daran besteht, dass das Bundesamt dem Vollzugsauftrag nachkommt und im
Rahmen dieses gesetzlichen Auftrages unklare Betriebsverhältnisse klärt.
3.2. Damit stellt sich als nächstes die zentrale Frage, ob die Rechtsfrage,
welche Gegenstand der Feststellungsverfügung bildet, nicht ebenso gut in
einer Leistungs- oder Gestaltungsverfügung geklärt werden könnte, womit
für den Erlass einer Feststellungsverfügung kein Raum bleiben würde.
Zwar gilt dieses Subsidiaritätsprinzip nicht uneingeschränkt. Davon kann
insbesondere abgesehen werden, wenn mit der Feststellungsverfügung
gewisse grundlegende Rechtsfragen vorweg gelöst werden können und damit
auf die Einleitung eines unter Umständen aufwendigen Verfahrens verzichtet
werden kann (Kölz / Häner, a. a. O., Rz. 92).
Das Bundesamt hätte, seinen Vollzugsaufgaben entsprechend, ohnehin
die Bewirtschaftungsverhältnisse erheben müssen (Art. 19 HBV) und bei
Nichteinhaltung der Höchstbestände im betreffenden Jahr eine Abgabe
erheben sollen (Art. 15 HBV). Angenommen, der Rechtsstandpunkt des
Bundesamtes erweise sich als zutreffend und die verschiedenen Betriebe
wären als Einheit zu betrachten, wäre das Bundesamt demnach verpflichtet
gewesen, seit 1992 (Art. 25 HBV) jährlich eine Abgabe zu erheben. Die hier
strittige Rechtsfrage hätte somit vom Bundesamt ebenso gut als Vorfrage im
Rahmen einer Leistungsverfügung geklärt werden können, womit für den
Erlass einer ausschliesslichen Feststellung kein Raum bleibt.
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Auch ist nicht einzusehen, inwiefern durch eine vorweggenommene
Klärung der Frage, ob die durch Aktiengesellschaften betriebenen
Schweinezuchtbetriebe und -mästereien aufgrund der Kapitalbeteiligungen
als Einheit zu erfassen sind, ein aufwendiges Verfahren hätte vermieden
werden können. Die Klärung dieser Frage, losgelöst von der eigentlichen
Vollzugsaufgabe, könnte im Gegenteil zur Folge haben, dass sich im Zeitpunkt
einer allfälligen Abgabenerhebung die Bewirtschaftungsverhältnisse erneut
geändert hätten und eine erneute vorfrageweise Feststellung erforderlich
wäre.
Daher hätte das Bundesamt vor allem unter dem Gesichtspunkt der
Subsidiarität der Feststellungsverfügung die angefochtene Verfügung nicht in
feststellender Form erlassen dürfen.
3.3. Es ist daher schwer verständlich, weshalb das Bundesamt den Weg einer
Feststellungsverfügung gewählt hat, um eine Rechtsfrage zu klären, die
aufgrund der Vollzugsaufgaben im Rahmen einer Leistungsverfügung hätte
geprüft werden müssen. Seitens des Bundesamtes bestand nach Ablauf der
Übergangsfrist keine Veranlassung, den Vollzug der HBV (Art. 23 i.V.m. Art. 12
und 13 bis 15 HBV) in bezug auf die am Verfahren beteiligten Betriebsinhaber
auszusetzen und auf die Kontrolle und den Erlass einer Abgabenverfügung zu
verzichten.
Das Vorgehen des Bundesamtes hat vielmehr zur Folge, dass, soweit dies
ersichtlich ist, auch nach Ablauf der Übergangsfrist noch keine Abgaben
erhoben worden sind. Sollte sich der Rechtsstandpunkt des Bundesamtes
schlussendlich als richtig erweisen, hätten der oder die verantwortlichen
Betriebsinhaber während Jahren ohne entsprechende Sanktionen Tiere
über dem höchstzulässigen Gesamtbestand halten können. Deshalb ist nicht
auszuschliessen, dass das vom Bundesamt gewählte Vorgehen unter dem
Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit eine ungerechtfertigte Bevorzugung der
am vorliegenden Verfahren beteiligten Betriebsinhaber bewirkt.
3.4. Überdies ist anzufügen, dass das Bundesamt die Feststellung über
die Betriebsverhältnisse zwar zum Gegenstand einer eigenständigen
(Feststellungs-)Verfügung gemacht hat und dadurch individuelle Rechte
und Pflichten geregelt wurden. Zweifel bestehen jedoch darüber, ob diese
Feststellung im Hinblick auf den Vollzug der HBV tatsächlich in konkreter
Weise oder nicht lediglich in mittelbarer, beziehungsweise in abstrakter Weise
erfolgt ist. Denn erst durch die allfällige Auferlegung der Abgaben würde
das festgestellte Rechtsverhältnis an sich konkretisiert. Da aber bereits das
Kriterium der Subsidiarität gegen den Erlass einer Feststellungsverfügung
spricht, kann diese Frage offen bleiben.
4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass aus Gründen der Rechtsgleichheit
und wegen des Vollzugsauftrags des Bundesamtes es sich geradezu
aufgedrängt hätte, die Rechtsfrage zum Gegenstand einer allfälligen
Abgabenverfügung zu machen. Die Beschwerdeführer hätten dadurch keinen
Nachteil erlitten, könnten sie doch ihren Rechtsstandpunkt ebenso gut in einer
Beschwerde gegen eine Abgabenverfügung vertreten. Demzufolge hätte das
Bundesamt die strittige Rechtsfrage im Rahmen einer Leistungsverfügung
klären müssen.
6

Die Beschwerdeführer rügen zwar in erster Linie, dass das Bundesamt sie zu
Unrecht als Betriebseinheit zusammengefasst und der Höchstbestandeslimite
unterstellt habe. Die Frage der Rechtsgrundlage für den Erlass der
angefochtenen Verfügung haben sie nicht aufgeworfen. Dies wirkt
sich indessen nicht zu ihren Lasten aus. Denn nach dem Grundsatz
der Rechtsanwendung von Amtes wegen (Art. 62 Abs. 4 VwVG) ist die
Beschwerdeinstanz in keinem Fall an die Begründung der Rechtsbegehren
gebunden. Die Auswahl und Auslegung der auf den festgestellten
Sachverhalt anwendbaren Rechtssätze ist Richterpflicht (vgl. Fritz Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 215).
Somit erweist sich, dass das Bundesamt zu Unrecht die hier strittige Frage in
Form einer Feststellungsverfügung geklärt hat. Deshalb ist die Beschwerde
gutzuheissen und die angefochtene Verfügung aufzuheben.
5. Unter diesen Umständen kann die Frage nach dem richtigen Sinn des
massgebenden Rechtssatzes (Art. 12 Abs. 1 HBV) und damit die Frage, ob die
Betriebe der Beschwerdeführer als solche gelten, die im Sinne der genannten
Bestimmung vom gleichen Betriebsinhaber bewirtschaftet werden, vorläufig
offen bleiben.
Unbeantwortet bleibt damit namentlich die Frage, ob mit der Regelung
des Bundesrates in Art. 12 Abs. 1 HBV - wortgetreu befolgt - das gesetzlich
vorgesehene Ziel erreichbar ist. Dem Gesetzgeber ging es darum, einerseits
die Eier- und Fleischproduktion in die bäuerlichen Klein- und Mittelbetriebe
zurückzuführen und anderseits eine generelle Senkung des Tierbestandes
in der Schweiz zu erreichen, um die Produktion an die Aufnahmefähigkeit
des Marktes anzupassen (Art. 19a bis 19f LwG des Bundesgesetzes vom
3. Oktober 1951 über die Förderung der Landwirtschaft und die Erhaltung
des Bauernstandes, Landwirtschaftsgesetz [LwG], SR 910.1; vgl. Botschaften
zu den entsprechenden Änderungen des LwG, AS 1992 328, 1993 1441,
1571, 2091, 1994 28, 2179 in: BBl 1977 I 73, 1983 IV 50; vgl. auch siebter
Landwirtschaftsbericht vom 27. Januar 1992, Bern 1992, S. 196 ff.). In der
Legaldefinition des Betriebsinhabers (Art. 2 Abs. 2 HBV) wird jedoch auf
ein Kriterium abgestellt, das zu einer unterschiedlichen Behandlung der
Landwirte je nach Rechtsform ihrer Unternehmen führen kann. Man
muss sich fragen, ob damit nicht eine Unterscheidung getroffen wird, für
die ein vernünftiger Grund nicht zu ersehen ist. Ob im vorliegenden Fall,
da mehrere Unternehmen rechtlich, wirtschaftlich und organisatorisch
eng zusammenhängen, eine wirtschaftliche Betrachtungsweise weiter
hilft, bleibt im gegebenen Fall zu prüfen (vgl. Hans Michael Riemer,
«Wirtschaftliche Betrachtungsweise» bei der Auslegung im Privatrecht
[Gesetze und Rechtsgeschäfte?], in: Aspekte des Wirtschaftsrechts, Festgabe
zum Schweizerischen Juristentag 1994, Zürich 1994, S. 129 ff.; vgl. auch BGE
100 Ib 310, E. 3b).
(Die Rekurskommission EVD heisst die Beschwerde gut und hebt die Verfügung
auf)
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 60.57 - Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der Rekurskommission EVD vom 6.
Oktober 1995 in Sachen A., V AG, W AG, X AG, Y AG und Z AG gegen Bundesamt für
Landwirtschaft; 93/6H-001
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1996
Année
Anno
Band
60
Volume
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