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2007-0071 
1379 
06.413 
Initiative parlementaire 
Caractère contraignant de la motion 
Rapport de la Commission des institutions politiques 
du Conseil national 
du 12 janvier 2007 
 
Madame la Présidente, 
Mesdames et Messieurs, 
Par le présent rapport, nous vous soumettons un projet de modification de la loi sur 
le Parlement, que nous transmettons simultanément au Conseil fédéral pour avis. 
La commission propose d’adopter le projet d’acte ci-joint. 
12 janvier 2007 
Pour la commission: 
 
Le président, Andreas Gross

1380 
Condensé 
La commission a constaté que le Conseil fédéral avait tendance depuis quelque 
temps à ne pas exécuter les mandats assignés par les motions lorsque ceux-ci ne lui 
convenaient pas, au mépris de la répartition des compétences fixée dans la Constitu-
tion fédérale (cf. art. 171 et 182, al. 2, Cst.). Si le Parlement conserve certes la 
possibilité d’atteindre par lui-même – donc sans passer par le Conseil fédéral – 
l’objectif fixé, en choisissant la voie de l’initiative parlementaire, la commission 
n’en a pas moins jugé souhaitable de renforcer l’instrument de la motion. Ainsi, en 
améliorant le dialogue entre le gouvernement et le parlement sur la mise en œuvre 
des motions, le présent projet vise à ce que cet instrument joue à nouveau pleine-
ment son rôle. Il renforce ainsi les dispositions pertinentes, en contraignant désor-
mais le Conseil fédéral à motiver sa proposition de classement dans un rapport 
distinct pour le cas où il entendrait, à titre exceptionnel, ne pas mettre en œuvre une 
motion adoptée par le Parlement. Si les deux conseils rejettent la proposition de 
classement, le mandat reste pendant. Aussi le présent projet précise-t-il également la 
marche à suivre de façon à garantir que le mandat sera exécuté sans délai.

1381 
Rapport 
1 
Genèse du projet 
Déposée le 24 mars 2006, l’initiative parlementaire du conseiller national Ruedi 
Lustenberger (PDC, LU) vise à ce que le caractère contraignant d’une motion trans-
mise par les deux conseils soit renforcé: si, exceptionnellement, le Conseil fédéral 
n’entend pas exécuter le mandat qui lui a été assigné ou n’entend l’exécuter qu’en 
partie, il devra motiver sa proposition de classement dans un rapport ad hoc qu’il 
remettra aux chambres; si la proposition de classer la motion est rejetée par les deux 
conseils, il devra s’exécuter sans délai. 
La Commission des institutions politiques (CIP) du Conseil national a donné suite à 
cette initiative le 14 septembre 2006, par 22 voix contre 0. Le 30 octobre 2006, la 
CIP du Conseil des Etats s’est ralliée à l’unanimité à cette décision. 
La CIP du Conseil national a approuvé le présent projet le 12 janvier 2007, par 
13 voix contre 4, et 4 abstentions. 
2 
Commentaire de la nouvelle version 
de l’art. 122, LParl 
Al. 1 (Compte rendu de l’état d’avancement des travaux concernant les motions dont 
l’objectif n’a pas encore été atteint) et 2 (Classement des motions dont l’objectif a 
été atteint) 
Les al. 1 et 2 correspondent au droit en vigueur. 
Al. 3, 5 et 6: procédure applicable au classement des motions dont l’objectif n’a pas 
été atteint 
Lorsqu’une motion est adoptée par les deux conseils, le Conseil fédéral se voit 
assigner un mandat contraignant, qui le charge «de déposer un projet d’acte de 
l’Assemblée fédérale ou de prendre une mesure» (art. 120, al. 1, LParl). Normale-
ment, le Conseil fédéral exécute le mandat, puis propose de classer la motion. 
Aucune disposition ne précise cependant la manière dont la proposition de classe-
ment doit être déposée. Dans les faits, elle est simplement jointe au message si le 
Conseil fédéral exécute le mandat en élaborant un projet d’acte. S’il exécute le 
mandat en prenant une mesure relevant de son domaine de compétence (conformé-
ment à l’art. 120, al. 2, LParl), et qu’il ne soumet donc aucun message, le Conseil 
fédéral peut présenter sa proposition dans la seconde partie du rapport annuel visé à 
l’art. 122, al. 1, LParl, qui rend compte de l’état des travaux entrepris pour mettre en 
œuvre les motions et postulats adoptés par les conseils. Il peut alors en règle géné-
rale se montrer assez bref sur leur mise en œuvre. 
Il se peut cependant que le Conseil fédéral propose exceptionnellement de classer la 
motion si, en raison de changements de circonstances, il ne semble plus justifié ou 
opportun de la mettre en œuvre, ou que des aspects qui n’avaient pas été analysés 
correctement au moment de confier le mandat sont apparus au moment de le mettre 
en œuvre. Aujourd’hui, le Conseil fédéral présente en général ces propositions de 
classement dans le rapport précité. Compte tenu de sa structure, les cas probléma-

1382 
tiques se trouvent donc «noyés» dans la masse des interventions qui ont été mises en 
œuvre. En outre, les propositions ne sont que très brièvement motivées. 
Le fait que le Conseil fédéral fasse une autre évaluation politique de la situation ne 
constitue pas une raison valable de ne pas exécuter un mandat. Le gouvernement 
doit quand même élaborer le projet d’acte que le parlement lui a demandé, quitte à 
proposer simultanément le rejet dudit projet. Alors qu’une telle procédure est cou-
rante dans les cantons, une autre pratique s’est établie depuis longtemps à l’échelon 
fédéral: le Conseil fédéral n’exécute en général les mandats qui lui sont assignés 
que lorsqu’ils lui conviennent. 
Cette attitude est en contradiction avec la répartition des compétences fixée dans la 
Constitution fédérale. L’art. 171 Cst. prévoit en effet que «l’Assemblée fédérale 
peut confier des mandats au Conseil fédéral». Par ailleurs, aux termes de l’art. 182, 
al. 2, Cst., le Conseil fédéral doit veiller à la mise en œuvre des arrêtés de 
l’Assemblée fédérale. 
De nombreux facteurs ont conduit à cette situation insatisfaisante. Le Parlement lui-
même porte une part non négligeable de responsabilité: pendant des années, il n’a 
rien fait pour préciser la portée juridique des motions et unifier la procédure applica-
ble à leur traitement, ni pour tenir compte de la nouvelle donne. Ce travail législatif 
a été accompli avec l’adoption de la loi sur le Parlement: les effets juridiques de la 
motion y sont désormais clairement définis et la possibilité de modifier la motion au 
second conseil y a été introduite pour remplacer la possibilité, souvent ambiguë, de 
transformer la motion en postulat. Quelques exemples récents donnent cependant 
l’impression que le Conseil fédéral et l’administration ne se sont pas encore rendu 
compte que le Parlement a revalorisé la motion, ou qu’ils méconnaissent les nouvel-
les dispositions de la LParl. 
 
L’examen de la motion 04.3433 «Encouragement de la presse par une participation aux 
frais de distribution» donne un bon exemple de la manière dont le Conseil fédéral ne 
respecte pas la volonté du Parlement. La motion précitée a été déposée le 17 août 2004 
par la CIP-E. Alors que le Conseil fédéral proposait de la rejeter, le Conseil des Etats 
l’a adoptée le 4 octobre 2004, suivi par le Conseil national le 17 mars 2005. Le 
21 décembre 2005, le Conseil fédéral annonçait par voie de communiqué de presse 
qu’il renonçait à mettre en œuvre la motion. À ce jour, il n’a cependant jamais déposé 
de proposition de classement auprès de l’Assemblée fédérale, ni fait la moindre an-
nonce officielle. La motion chargeait le Conseil fédéral d’élaborer les bases légales né-
cessaires à la poursuite de l’encouragement indirect de la diversité de la presse, qui se 
termine à la fin de 2007. Les CIP n’ont eu d’autre solution que d’élaborer elles-mêmes 
dans l’urgence une initiative parlementaire (06.425). D’autres cas similaires se sont 
produits récemment: 03.3180 Mo. CAJ-E «Euthanasie et médecine palliative»; 
05.3001 Mo. CPS-N «Création de bases légales complètes pour les services de rensei-
gnement»; 05.3790/05.3812 Mo. CSEC-N/ CSEC-E «Art. 7a et 7c de la loi sur la pro-
tection des animaux. Entrée en vigueur» [concernant les chiens de combat]; 05.3808 
Mo. Leuthard «Contribution à la réduction des disparités»; 05.3900 Mo. Amgwerd 
Madeleine «Contribution suisse au Fonds mondial de lutte contre le VIH/sida, la tuber-
culose et le paludisme». 
Que peut faire l’Assemblée fédérale pour faire respecter son droit de confier au 
gouvernement un mandat impératif? En l’absence de sanctions, il est impossible de 
contraindre le Conseil fédéral. La solution pragmatique consistant à ce que la com-
mission compétente élabore elle-même le projet d’acte écarté par le Conseil fédéral 
et le dépose sous forme d’initiative parlementaire s’est révélée tout à fait efficace. 
Si cette procédure devait demeurer le seul moyen par lequel le Parlement peut impo-
ser sa volonté politique au Conseil fédéral, il serait plus logique et plus franc de 
supprimer carrément tant l’art. 171 Cst. que le droit de motion. Il serait toutefois

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regrettable, et probablement irréaliste d’un point de vue politique, de renoncer 
complètement à cette forme traditionnelle de coopération entre le parlement et le 
gouvernement. Aussi le présent projet prévoit-il de revaloriser le droit de motion en 
améliorant le dialogue entre le parlement et le gouvernement sur la mise en œuvre 
des mandats parlementaires: 
– 
Al. 3, let. a: Le Conseil fédéral ne pourra plus proposer en bloc dans un rap-
port annuel le classement des motions non mises en œuvre: il aura 
l’obligation de motiver en bonne et due forme dans un rapport ad hoc les 
raisons pour lesquelles tel ou tel mandat ne doit pas être mis en œuvre, et ce 
rapport devra être soumis séparément à l’Assemblée fédérale pour examen. 
Grâce à cette procédure, les propositions de classement retiendront toute 
l’attention requise des parties concernées (Assemblée fédérale, Conseil fédé-
ral, administration) et le Parlement disposera d’une solide base de décision 
pour déterminer si la motion doit être maintenue ou classée. Si des motions 
sont liées, leur classement pourra être proposé dans un seul et même rapport. 
Notons par ailleurs qu’aux termes de l’art. 159 LParl, le chef du département 
dont relève l’objet traité participe aux délibérations des conseils, et donc à la 
présentation du rapport (contrairement aux propositions de classement qui, 
conformément à l’art. 122, al. 2, du présent projet, sont présentées en bloc 
dans le cadre du rapport annuel et pour lesquelles, dans les faits, le Conseil 
fédéral se fait représenter par la Chancellerie fédérale). La procédure propo-
sée par le présent rapport n’est pas nouvelle: le Conseil fédéral a déjà occa-
sionnellement présenté ses propositions de classement sous cette forme 
(ex.: 95.077 Rapport du 25 octobre 1995 concernant le classement de la mo-
tion Delalay 92.3249 du 17 juin 1992 [article constitutionnel concernant une 
amnistie fiscale générale], FF 1995 IV 1591; 03.064 Rapport concernant le 
classement des motions Neirynck 00.3277 et Paupe 01.334 [Egalité de trai-
tement entre pensionnés belges et suisses]). 
– 
Al. 3, let. b: Le Conseil fédéral peut également présenter un projet d’acte qui 
ne met que partiellement en œuvre la motion adoptée par les conseils, voire 
pas du tout. L’élaboration d’un rapport ad hoc semblant peu appropriée, le 
présent projet prévoit que le Conseil fédéral motive en pareil cas la proposi-
tion de classement dans le cadre du message relatif au projet d’acte. 
– 
Al. 5: Un rejet par les deux conseils d’une proposition de classement équi-
vaut au maintien du mandat: le maintien doit donc désormais être approuvé 
par les deux conseils, et non plus un seul (cf. infra, al. 4). Il semble appro-
prié en pareil cas d’accroître la pression sur le Conseil fédéral, qui, aux ter-
mes du présent projet, devra mettre en œuvre le mandat dans un délai d’un 
an. Si ce délai n’est pas tenable, les conseils peuvent en fixer un plus long 
lorsqu’ils rejettent la proposition de classement. En cas de désaccord, c’est la 
durée normale d’un an qui s’appliquera, en analogie avec l’art. 95 LParl. 
– 
Al. 6: Dans le cas où le Conseil fédéral ne tient pas le délai fixé, l’objet est 
inscrit à l’ordre du jour de la prochaine session ordinaire des deux conseils, 
sur proposition des commissions compétentes. Le rapport et la proposition 
des commissions constituent alors un objet en tant que tel, examiné indépen-
damment par l’Assemblée fédérale. Aux termes de l’art. 159 LParl, le chef 
du département dont relève l’objet traité participe aux délibérations des 
conseils.

1384 
Si l’Assemblée fédérale décide à nouveau de maintenir la motion et que celle-ci 
n’est à nouveau pas mise en œuvre, la procédure décrite aux al. 5 et 6 reprend par 
analogie jusqu’à ce que la motion puisse être classée. 
Al. 4: procédure applicable aux propositions de classement 
L’ancienne disposition de la Loi sur les rapports entre les conseils et des règlements 
des conseils aux termes de laquelle le classement d’une motion doit être approuvé 
par les deux conseils figure actuellement à l’art. 122, al. 3, LParl. Or l’actuel art. 95, 
let. j, dispose par ailleurs que le second refus manifesté par l’un des conseils est 
réputé définitif lorsqu’il porte sur «le maintien en délibération d’un objet qu’il a été 
proposé de classer», ce qui signifie en d’autres termes que lorsqu’un conseil 
approuve pour la deuxième fois le classement d’un objet, cette décision est défini-
tive, même si l’autre conseil a rejeté la proposition de classement. L’art. 122, al. 3, 
LParl constitue donc une exception à la règle générale fixée à l’art. 95, let. j, LParl et 
cette exception pose des problèmes d’application. Prenons un exemple: le Conseil 
national a rejeté à deux reprises le classement des motions visant l’égalité de traite-
ment entre pensionnés belges et suisses (00.3277 et 01.3334), alors que le Conseil 
des Etats a approuvé leur classement. Le mandat assigné au Conseil fédéral a donc 
été maintenu, que le Conseil fédéral entende l’exécuter ou non (cf. supra, art. 122, 
al. 3, 5 et 6). Cependant, comme le Conseil des Etats n’entendait pas maintenir le 
mandat, on peut s’attendre à ce qu’il n’entre pas en matière le moment venu sur le 
projet d’acte présenté par le Conseil fédéral. Le présent projet supprime donc cette 
exception illogique à la procédure applicable en cas de divergences entre les conseils 
prévue à l’art. 95. 
3 
Conséquences pour les finances et le personnel 
La présente modification de la loi sur le Parlement n’a d’incidence directe ni sur les 
finances, ni sur le personnel. 
4 
Bases légales 
La loi sur le Parlement et sa présente modification se fonde sur l’art. 164, al. 1, 
let. g, Cst., aux termes duquel les dispositions fondamentales relatives à l’orga-
nisation et à la procédure des autorités fédérales doivent être édictées sous la forme 
d’une loi fédérale.

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06.413
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Datum
20.02.2007
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