ch_vb · 93.057 · 1993-08-31 · de


#ST# 93.057
Message
sur l'octroi d'une contribution additionnelle pour
la construction de la ligne de la Vereina
du 30 juin 1993
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons un projet d'arrêté fédéral sur l'octroi d'une contribution
additionnelle pour la construction de la ligne de la Vereina du Chemin de fer
rhétique (RhB) en vous priant de l'approuver.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre considération distinguée.
30 juin 1993 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Ogi
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1993 - 513 
14 Feuille fédérale. 145 année. Vol. III 
201

Condensé
Par arrêté du 18 décembre 1986, l'Assemblée fédérale a décidé que la Confédération
fournirait une contribution de 457 millions de francs pour construire la ligne de la
Veruna du Chemin de fer rhétique (RhB). Les coûts globaux sont estimés à 538
millions de francs (prix de 1985) ]\ Ce montant comprend une réserve de 17 millions
de francs pour faire face aux difficultés dues à des conditions géologiques imprévi-
sibles (difficultés géologiques).
La ligne sert à améliorer l'accessibilité de la Basse-Engadine et du Val Müstair. Elle
sert tant au transport ferroviaire des voyageurs qu'au trafic routier, puisqu'elle est
conçue comme chaussée roulante. Le projet est en cours de réalisation depuis avril
1991 et se poursuit régulièrement. L'ouverture à l'exploitation est prévue pour l'an
2000.
Selon les indications des coûts fournies par l'entreprise de chemin de fer pour mars
1993, 601 millions de francs sont nécessaires pour réaliser la ligne selon le projet
initial, ce qui fait une différence de 63 millions de francs. Etant donné qu'un montant
d'un million de francs peut être prélevé sur la réserve susmentionnée en raison des
dépenses supplémentaires occasionnées par les conditions géologiques, le découvert
atteint 62 millions de francs.
La majeure partie des coûts supplémentaires est imputable aux bâtiments et aux
installations ferroviaires. Une entreprise privée a été chargée d'étudier les raisons du
dépassement.
Le RhB a d'abord été chargé de redimensionner le projet pour que la contribution de
538 millions de francs suffise.
Toutes les mesures de redimensionnement nécessaires ne peuvent toutefois pas être
prises, car la capacité de la nouvelle ligne serait trop fortement réduite par rapport au
projet initial. Il faut donc demander une contribution additionnelle au Parlement.
Les redimensionnements prévus permettent d'économiser 29 millions de francs et de
réduire la contribution additionnelle à 33 millions. Ils pourront être annulés après la
mise en exploitation de la ligne s'il est nécessaire, par exemple, d'augmenter la capacité
en raison d'une grande demande et s'il est possible de trouver un financement. Cela
garantit une souplesse maximale.
La contribution additionnelle représente 6,1 pour cent du montant de 538 millions de
francs. Selon les normes de la Société suisse des ingénieurs et des architectes, les
indications des coûts à ce stade de la planification doivent avoir une précision déplus
ou moins 20 pour cent, ce qui est le cas en l'occurrence. Comme par le passé, on
continuera d'accorder une grande importance aux coûts et on maintiendra la
surveillance.
') Toutes les indications des coûts reposent sur cette base des prix, sauf indication contraire.
202

Message
l 
Situation initiale
Par arrêté fédéral du 18 décembre 1986 relatif au chemin de fer de la Vereina (FF
7957 I 62), l'Assemblée fédérale a décidé que la Confédération accorderait une
contribution non remboursable de 457 millions de francs pour la construction de
ladite ligne et pour l'acquisition du matériel destiné au transport des automobiles
(art. 2 de l'arrêté fédéral). Cela correspond à 85 pour cent du montant global de
538 millions de francs. Les 81 millions restants (15%) sont pris en charge par le
canton des Grisons.
La ligne de la Vereina sert à améliorer l'accessibilité de la Basse-Engadine et du
Val Müstair. Sans passage d'un col, ces deux régions ne sont actuellement
accessibles que par le Tyrol. La liaison routière avec les autres parties de la Suisse
passe par le col de la Fliiela; elle est souvent fermée en hiver en raison des dangers
d'avalanches, ce qui diminue sensiblement l'accessibilité de ces vallées.
La construction de la nouvelle liaison ferroviaire vise à améliorer les conditions
d'existence dans ces régions et à offrir une base de départ favorable pour un
développement modéré, surtout dans le secteur touristique.
La nouvelle ligne apporte des avantages importants pour les transports publics,
étant donné qu'elle diminue considérablement la durée des voyages vers la
Basse-Engadine et le val Müstair. Elle est aussi conçue comme une chaussée
roulante. Sa réalisation permettra de renoncer à l'aménagement envisagé initiale-
ment de la route du col de la Flüela pour les conditions d'hiver, ce qui est un
avantage du point de vue écologique.
A la gare de Klosters, la ligne bifurque de l'axe Landquart-Davos et atteint en
amont de Klosters après le tunnel de Zugwald, long de 2,1 km, une cuvette située
près du hameau de Selfranga. Du côté du Prättigau, la gare de chargement des
automobiles se trouve à proximité immédiate de la route cantonale Klosters-
Davos. On continue par le tunnel de la Vereina, principal ouvrage de la ligne, long
de 19,1 km, qui débouche dans la Basse-Engadine, entre les communes de Susch
et de Lavin (val Sagliains). Ce tunnel comporte généralement une seule voie, mais
il comprend des tronçons à double voie de 2 km de long près de chaque portail,
ainsi qu'au milieu du tunnel. Du côté de l'Engadine, la gare de chargement des
automobiles est située près du portail sud du tunnel. A cet endroit, un tunnel de
liaison, qui sert à délester la ligne de l'Albula, rejoint Susch et permet de bifurquer
en direction de la Haute-Engadine. Il est ainsi possible de réduire l'éventuelle
extension de la ligne de l'Albula.
Selon le message du 19 février 1986 sur le chemin de fer de la Vereina (FF 19861
805), les installations seront construites de manière à permettre que, par heure,
deux trains-voyageurs et quatre trains-autos, soit six trains, traversent le tunnel
dans chaque direction. Les installations de chargement seront dimensionnées en
conséquence. Selon le message, il est tout d'abord prévu d'acquérir uniquement
trois trains-autos, ce qui correspond à une capacité de chargement dé 180 voitures
de tourisme par heure dans chaque direction.
203

La procédure d'approbation des plans prescrite par la loi sur les chemins de fer a
été ouverte en automne 1987. Diverses oppositions, qui ont parfois été transmises
jusqu'au Tribunal fédéral, ont été traitées et la procédure a pu être terminée en
mars 1991.
La construction de la nouvelle ligne a commencé en avril de la même année. La
plupart des travaux progressent de manière favorable. A la fin de mars 1993, le
tunnel de Zugwald était percé sur 249 m, celui de la Vereina l'était sur 1002 m du
côté nord et sur 1000 m du côté sud.
L'Office fédéral des transports (OFT) suit avec attention la réalisation du projet
en se fondant principalement sur la directive du 13 juillet 1990 du chef du
Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie
(DFTCE), qui a été édictée après les dépassements du devis relatif à la construc-
tion d'une ligne souterraine pour le chemin de fer des Centovalli dans la ville de
Locamo. Selon cette directive, il appartient surtout à la Confédération de prendre
toutes les mesures permettant d'éviter que les devis ne soient dépassés.
Vu l'arrêté fédéral sur le chemin de fer de la Vereina, le DFTCE fait rapport
chaque année à la Délégation des finances et aux commissions de gestion des
Chambres sur les progrès de la construction et l'évolution des coûts.
2 
Evolution du projet jusqu'à la fin de 1992
21 
Evolution des coûts jusqu'à la fin de 1991
Les indications sur les coûts (538 mio. de fr.) qui ont servi de base à l'arrêté fédéral
sur le chemin de fer de la Vereina sont valables pour la réalisation de l'ensemble
de l'ouvrage, y compris l'acquisition de trois trains-autos.
Conformément à la directive précitée du chef du DFTCE, l'OFT a chargé le RhB
de vérifier régulièrement le devis en vue d'assurer un contrôle efficace.
Le chemin de fer a fourni son premier rapport pour la fin de février 1991. Selon ce
document, on s'attendait à un dépassement de 29,8 millions de francs pour la
réalisation du projet. Selon l'entreprise de chemin de fer, les causes principales
des coûts supplémentaires étaient les suivantes:
- Conséquences financières des concessions que l'entreprise a faites au canton et
aux divers opposants, au cours de la procédure d'approbation des plans (6,7
mio. de fr.);
- Modifications et améliorations apportées au projet lors de son réexamen (10,8
mio. de fr.);
- Autres coûts supplémentaires résultant d'une planification insuffisante (12,3
mio. de fr.).
Les indications précitées reposent sur l'hypothèse que le canton des Grisons
commencera en temps utile la réalisation de la route de contournement de
Klosters et qu'il reprendra pour les remblais pratiquement tous les matériaux
d'excavation non recyclables provenant du percement nord du tunnel de la
Vereina et de l'excavation du tunnel de Zugwald.
Au cours de 1991, le canton a redimensionné son projet, de sorte que ces
matériaux seront moins utilisés. Les déblais du tunnel de Zugwald doivent dès lors
204

être déposés dans une carrière d'Untervaz (près de Coire, dans la vallée du Rhin),
faute de possibilités de décharge à proximité immédiate des chantiers.
Depuis le début de la construction en avril 1991, le RhB élabore pour la fin de
chaque trimestre un rapport sur les coûts. A la fin de décembre 1991, l'examen de
ceux-ci a révélé une nouvelle augmentation des coûts supplémentaires de 5,9
millions de francs en raison de la modification précitée de la conception des
décharges.
Cela étant, les coûts supplémentaires survenus jusqu'à la fin de décembre 1991
étaient estimés à 35,7 millions de francs.
22 
Mesures prises par l'OFT
Vu la directive du 13 juillet 1990 du chef du DFTCE, l'OFT a réagi à cette
évolution en prenant deux mesures:
Planification permanente de blocage
L'OFT a tout d'abord chargé l'entreprise de chemin de fer de suivre l'évolution du
projet en établissant une planification permanente dite de blocage.
Cet instrument de gestion permet de déterminer à tout moment les mesures de
redimensionnement qui sont nécessaires pour ne pas dépasser l'enveloppe finan-
cière allouée.
Selon les objectifs de l'OFT, il s'agit de s'en tenir aux principes suivants:
- Les redimensionnements ne doivent pas se faire au détriment de la qualité de la
construction et de la sécurité; ils ne doivent pas empêcher la réalisation de
nouveaux développements techniques prévisibles.
- Ils doivent être conçus de manière que le projet, tel qu'il est présenté dans le
message sur le chemin de fer de la Vereina, puisse encore être réalisé
ultérieurement dans son intégralité, moyennant des fonds raisonnables.
- L'adaptation nécessaire pour concrétiser le projet initial dans toute son
ampleur peut avoir lieu après là mise en service de la ligne, si le besoin est
attesté et s'il existe des possibilités de financement en dehors de la contribution
pour la Vereina.
- S'il apparaît au cours de la construction que les réserves contenues dans les
devis ne sont pas nécessaires ou ne le sont que partiellement (par exemple les
réserves constituées pour faire face aux difficultés géologiques imprévisibles)
ou encore que certains travaux sont alloués à des conditions plus favorables que
prévu, le RhB peut demander l'autorisation d'utiliser ces fonds. Après accord
avec l'OFT, ces moyens financiers peuvent être libérés pour délester certaines
rubriques touchées par la planification de blocage et pour réaliser certaines
options, si la rentabilité est garantie.
A la fin de l'automne 1991, l'entreprise de chemin de fer a présenté un projet de
rapport sur les blocages possibles. Mentionnons les mesures les plus importantes:
- Raccourcissement de la station de croisement au milieu du tunnel;
- Allégement des normes d'aménagement des installations de sécurité;
205

- Renonciation provisoire à la pose d'une deuxième voie dans les tronçons à
double voie près des portails nord et sud, les travaux d'excavation étant
néanmoins réalisés;
- Acquisition de deux trains-autos au lieu de trois (le message était fondé sur
l'achat de trois trains de ce type).
En prenant ces mesures ainsi qu'une série de petites dispositions non spécifiées
ici, il aurait été possible de ne pas dépasser l'enveloppe financière allouée.
A l'époque, l'OFT a supposé que ces mesures permettraient de faire circuler un
train-voyageur et deux trains-autos par heure dans chaque direction. La capacité
de transport des automobiles aurait atteint 120 voitures de tourisme par heure
dans chaque direction.
Comme nous l'avons mentionné, le message partait du principe qu'au moment de
l'ouverture à l'exploitation, le chemin de fer pourrait mettre à disposition une
capacité équivalant à 180 voitures de tourisme par heure dans chaque direction.
Dans l'optique de l'OFT, il aurait été tolérable d'admettre au début une réduction
de la capacité au chiffre précité de 120 voitures de tourisme par heure dans
chaque direction afin de s'en tenir à la contribution.
En 1992, des entretiens ont eu lieu entre la Délégation des finances, qui était
chargée de suivre l'évolution du projet au nom du Parlement, et le chef du
DFTCE. Ils ont confirmé que la planification permanente de blocage était
judicieuse également dans l'optique de cet organisme et qu'il fallait continuer de
l'appliquer pour ne pas dépasser la contribution.
Organisation du projet
Par ailleurs, l'OFT a chargé l'entreprise de chemin de fer de créer un poste de
contrôleur général du projet.
Les erreurs d'estimation des coûts, déjà mentionnées, ont montré que le chemin
de fer n'était pas à même de suivre le projet avec toute l'attention nécessaire.
Dans l'ancienne organisation, l'ingénieur en chef remplissait, du côté ferroviaire,
le rôle de directeur général du projet. Comme il doit assumer en outre de
nombreuses autres tâches, il ne lui est pas possible de consacrer suffisamment de
temps à celles relevant du projet en question.
La situation sera améliorée par le contrôleur général du projet. Ce dernier fera en
sorte que le chemin de fer accorde plus d'importance aux coûts. Dans l'optique de
l'OFT et vu l'évolution des dépenses, cet aspect a été négligé jusqu'ici.
L'OFT, dans la mesure de ses possibilités, tente d'aider le chemin de fer à réaliser
la ligne en optimalisant les coûts. Mais cette tâche incombe surtout au chemin de
fer, maître de l'ouvrage, qui doit en assumer la responsabilité.
Après diverses discussions, le chemin de fer s'est déclaré disposé à créer un
nouveau poste pour améliorer la situation. Le titulaire sera directement subor-
donné au directeur et s'occupera en priorité du projet de la Vereina.
Sa tâche principale consiste à examiner de manière critique toutes les décisions. Il
doit faire en sorte que l'on prenne les décisions les plus favorables dans une
optique globale. Cela est notamment nécessaire pour que les coûts soient
206

maintenus à un niveau aussi bas que possible. Il fournira chaque trimestre un
rapport sur son activité.
Le contrôleur général du projet a été nommé le 12 mai 1993 par le comité
directeur du conseil d'administration du RhB. Il prendra ses fonctions au cours de
l'été 1993.
23 
Evolution des coûts en 1992
La gare du chantier de Sagliains et la voie de Mugline à Zernez ont été réalisées
en 1992. Ces deux ouvrages servent à faciliter la construction. Le premier est
utilisé pour approvisionner les chantiers du côté sud en matériaux de construction
et pour mettre à disposition les trains assurant l'évacuation des matériaux
d'excavation non recyclables. La voie de Mugline sert à transporter les déblais à
l'ancienne carrière de Zernez.
La réalisation de ces installations a montré que les hypothèses adoptées dans les
rapports sur la situation des frais ne reflétaient pas la réalité des coûts des
installations ferroviaires. Il faut s'attendre à d'autres dépassements dans ce
domaine.
A la demande de l'OFT, l'entreprise a décidé de soumettre ces installations à une
autre enquête, fondée cette fois-ci sur des bases aussi larges que possible en ce qui
concerne les coûts définitifs prévisibles. Il en est allé de même pour les bâtiments,
dont le dimensionnement dépend parfois directement des besoins de la technique
ferroviaire (par exemple: création de locaux pour les relais).
En outre, des difficultés géologiques sont apparues lors du percement du tunnel
de la Vereina du côté sud et lors de l'excavation du tunnel de Zugwald. Elles ont
aussi influé sur les coûts, mais elles sont surmontées à l'heure actuelle.
Par ailleurs, divers ingénieurs chargés par le RhB de l'établissement de la
planification ont présenté des créances concernant des travaux qui n'étaient pas
prévus initialement par l'entreprise (par exemple les travaux qui ont résulté des
charges imposées lors de la procédure d'approbation des plans).
Le nouveau réexamen des coûts à la fin de 1992 a montré qu'il fallait s'attendre à
de nouveaux surcoûts atteignant 21,8 millions de francs. Ils se décomposent de la
manière suivante:
- Les indications sur les coûts ont été revues entièrement et fondées sur des bases
plus larges en ce qui concerne les installations ferroviaires et les bâtiments (16,3
mio. de fr.);
- Des difficultés géologiques inattendues se sont produites (1,3 mio. de fr.);
- La gare du chantier de Sagliains et la voie de Mugline ont été réalisées et des
plans détaillés ont été dressés pour d'autres installations ferroviaires provisoires
dans la gare de Klosters et à Selfranga (1,5 mio. de fr.);
- Des ingénieurs ont annoncé d'autres prétentions (2 mio. de fr.);
- Le projet a été précisé. Il s'agit principalement de coûts supplémentaires
imputables à des estimations erronnées et à des bases de calcul insuffisantes
(0,7 mio. de fr.).
Il faut relever expressément que la majeure partie de ces dépassements résulte de
la révision complète des indications de coûts pour les installations ferroviaires et
207

les bâtiments. Avec 16,3 millions de francs, ces coûts supplémentaires re-
présentent 75 pour cent de l'ensemble des surcoûts qui se sont produits en 1992.
Ainsi, à la fin de décembre 1992, les surcoûts atteignaient 57,5 millions de francs.
L'évolution des coûts intervenue jusque-là peut être résumée de la manière
suivante (montants en millions de francs):
Tableau concernant l'évolution des coûts globaux
Février 
Décembre 
Décembre
1991 
1991 
1992
Coûts des ouvrages selon le message sur
le chemin de fer de la Vereina 
538,0 
538,0 
538,0
Coûts supplémentaires 
29,8 
35,7 
57,5
Coûts finals vraisemblables 
567,8 
573,7 
595,5
Renchérissement sur les coûts budgéti-
sés des ouvrages 
169,4
Renchérissement sur les coûts supplé-
mentaires 
26,2
Coûts finals vraisemblables, état en dé-
cembre 1992 (prix de 1992) 
791,1
24 
Considérations sur la présente situation des coûts
Si les coûts supplémentaires devaient être compensés par la planification de
blocage décrite ci-dessus, il faudrait encore prendre les mesures suivantes, dont
nous ne mentionnons que les plus importantes:
- La station de croisement au milieu du tunnel ne serait pas dotée d'installations
ferroviaires. Seule l'excavation serait exécutée. Cela signifie qu'il faudrait
renoncer à une possibilité de croisement très importante sur le plan de
l'exploitation.
- Seule une composition de trains-autos pourrait encore être acquise.
Avec ces mesures, l'exploitation serait très limitée par rapport au projet figurant
dans le message. La capacité de transport des automobiles atteindrait uniquement
60 voitures de tourisme par heure dans chaque direction.
Relevons en outre que le chargement des automobiles serait paralysé si le seul
train-autos disponible subissait un dommage. Le risque existe que dans un tel cas,
la Basse-Engadine et le val Mûstair soient complètement isolés du reste de la
Suisse pendant la saison hivernale, car le message prévoit que le col de la Flûela
ne serait plus ouvert pendant l'hiver dès la mise en service de la ligne de la
Vereina.
208

A notre avis, ces mesures ne sont plus compatibles avec la conception du message.
Les coûts supplémentaires ont atteint une telle ampleur qu'ils ne peuvent plus
être compensés de manière satisfaisante par la planification permanente de
blocage.
Dans ce contexte, nous estimons qu'il faut demander une contribution addi-
tionnelle au Parlement.
Vu la loi sur les finances de la Confédération et vu la directive précitée du DFTCE
du 13 juillet 1990, la contribution doit être maintenue à un niveau aussi bas que
possible. Cela étant, il y a lieu de maintenir la planification de blocage. Elle doit
cependant rester compatible avec le projet, tel qu'il est conçu dans le message.
Cette conformité au message est garantie à notre avis si les trains-autos peuvent
circuler toutes les demi-heures et si les trains-voyageurs sont disponibles toutes les
heures.
Cela signifie notamment qu'il faut acquérir deux trains-autos et que tous les
tronçons à double voie indiqués dans le message (tronçons à double voie près des
portails et station de croisement au milieu du tunnel) doivent être équipés
d'installations ferroviaires. Ces équipements s'imposent au vu de l'enquête
spéciale que le RhB a effectuée sur le régime d'exploitation.
Selon cette enquête, la capacité de chargement sera en moyenne de 105 voitures
de tourisme par heure dans chaque direction et pourra être portée à 140-150
unités si le flux de transport routier est beaucoup plus important dans une
direction que dans l'autre. A notre avis, cette solution est acceptable par rapport
au message.
Après accord avec le RhB, on constate que la réalisation de ce programme
permettra de bloquer 29,4 millions de francs.
Les principales mesures à prendre sont les suivantes:
- Renoncer dans une large mesure aux constructions servant au confort des
usagers (pas de marquise pour le quai médian de la gare de Klosters, pas de WC
publics dans la zone de chargement des automobiles, etc.).
Montant bloqué: 2,7 millions de francs.
- Renoncer à certaines mesures d'exploitation et de régulation du trafic (suppres-
sion de l'équipement ferroviaire dans le tunnel de liaison de Susch, pas de
dispositif de télécommande pour le chargement des automobiles, etc.).
Montant bloqué: 1,9 million de francs.
- Renoncer à l'atelier pour l'entretien des trains-autos à Selfranga. Ce dernier
devra être effectué dans l'atelier principal de Landquart, ce qui entraîne
cependant des dépenses d'exploitation supplémentaires non quantifiées ici et
des problèmes techniques pour le transfert des véhicules (système de frein et
d'attelage différent par rapport au reste du matériel roulant).
Montant bloqué: 2,6 millions de francs.
- Renoncer à tirer un câble dans le tunnel de la Vereina pour l'approvisionne-
ment en courant ferroviaire de 66 kV, ce qui diminuera la sécurité de
l'alimentation.
Montant bloqué: 2,5 millions de francs.
209

- Renoncer à un train-autos (conséquences: moins de voies de garage, diminution
du nombre de blocs, suppression de la sous-station à Selfranga).
Montant bloqué: 17,7 millions de francs.
- Renoncer à certaines mesures visant à embellir l'aspect de la ligne.
Montant bloqué: 0,6 million de francs.
- Autres mesures de moindre importance.
Montant bloqué: 1,4 million de francs.
3 
Régime d'exploitation
En relation avec la planification de blocage, il faut mentionner encore les
considérations suivantes relatives au régime d'exploitation:
En 1991, l'OFT a chargé l'entreprise d'examiner le régime d'exploitation esquissé
dans le message, car des doutes étaient apparus au sujet de sa possibilité de
réalisation.
En février 1993, l'entreprise a livré un rapport à ce propos. Deux variantes ont été
étudiées, qui présentent les caractéristiques suivantes:
- Variante 1: Construire les installations de la manière décrite dans le message
(deux tronçons à double voie près des portails et une station de croisement au
milieu du tunnel).
- Variante 2: Aménager près des portails des tronçons à double voie légèrement
raccourcis par rapport au projet du message, ainsi que deux stations de
croisement à l'intérieur du tunnel.
Le rapport arrive aux conclusions suivantes:
- Avec la variante 1 (variante du message), on peut réaliser le programme indiqué
dans ledit message.
Si un quatrième train-autos était acheté, la capacité atteindrait 222 voitures de
tourisme par heure dans chaque direction.
- Avec la variante 2, il serait possible d'obtenir une plus grande capacité et une
exploitation plus souple.
Avec trois trains-autos, on pourrait déjà transporter plus de 180 voitures de
tourisme par heure dans chaque direction. Avec un quatrième train, la capacité
atteindrait 245 voitures et avec un cinquième train elle se stabiliserait même à
370 voitures.
Mais cette variante coûte 17,5 millions de plus que la variante 1.
Etant donné les dépassements prévisibles, nous sommes d'avis qu'il est impossible
de dépenser 17,5 millions de francs supplémentaires pour augmenter la capacité.
Cela d'autant plus que la capacité indiquée dans le message est atteinte avec la
variante 1. En disant cela, nous pensons que les futurs progrès de la technique
nous offriront à l'avenir des systèmes de régulation des trains qui pourront encore
augmenter la capacité de cette variante.
Nous estimons donc opportun que le RhB n'ait pas inclus dans ses coûts définitifs
l'option du quatrième croisement.
210

4 
Evolution des coûts des bâtiments et des installations
ferroviaires
Si l'on considère l'évolution des coûts de ces domaines, la situation se présente de
la manière suivante (en millions de francs):
Message1' 
Février 
Décembre 
Décembre
1991 
1991 
1992
Bâtiments
Technique ferroviaire
Total bâtiments et tech-
nique ferroviaire
Différence par rapport au
message1'
2,27
48,25
50,52
—
6,76
83,29
90,05
39,53
6,73
84,08
90,81
40,29
7,92
95,29
103,21
52,69
') Devis selon le message sur le chemin de fer de la Vereina du 19 février 1986.
En comparant le tableau de l'évolution des coûts globaux au tableau ci-dessus, on
remarque clairement que les surcoûts du projet global sont presque exclusivement
dus à l'augmentation des coûts des bâtiments et des installations ferroviaires. Sans
les augmentations dans ces domaines, les coûts supplémentaires de planification
et la baisse des coûts du génie civil auraient conduit à un résultat global équilibré,
tout à fait acceptable.
La justification des surcoûts, que l'entreprise de chemin de fer a présentée dans
un rapport spécial sur l'évolution des coûts des bâtiments et des installations
ferroviaires, n'était toutefois pas fondée de manière suffisante aux yeux de l'OFT
et ne pouvait pas être acceptée. L'analyse des raisons de ces dépassements a été
confiée à la maison ATAG Ernst & Young Consulting SA à Berne.
Le rapport de cette entreprise met en évidence que les augmentations des coûts
concernent surtout les bâtiments et les installations ferroviaires et que l'entreprise
de chemin de fer a surestimé ses propres capacités pour la réalisation de ce grand
ouvrage. Pour ces deux secteurs, on disposait uniquement de conceptions de
planification et non de projets proprement dits. La gestion du projet a en outre été
nettement compliquée par le changement des responsables du projet de 1987 à
1990.
Le degré de détail des projets pour les secteurs en question a cependant atteint
maintenant le niveau nécessaire, celui d'un avant-projet.
Les circonstances suivantes doivent être mises très clairement en évidence:
A la fin des années 70, on a demandé que la route de la Flûela soit aménagée de
manière à pouvoir aussi être utilisée en hiver.
Le RhB a rédigé une étude de planification et a montré que cet objectif pouvait
être atteint par une liaison ferroviaire moyennant des coûts comparables. Afin de
promouvoir les transports publics, le canton a donné la préférence à ce projet.
211

En ce qui concerne les hypothèses relatives aux coûts, le RhB a mis l'accent sur le
percement du tunnel. Il tenait à éviter à tout prix une situation ressemblant à celle
du tunnel de base de la Furka, où le devis avait largement été dépassé. Comme on
le remarque aujourd'hui, il n'a pas accordé suffisamment d'importance aux
installations ferroviaires et aux bâtiments y relatifs. Pour expliquer cette attitude,
il affirme qu'il supposait que la technique des enclenchements et des télécom-
munications subirait un grand développement dans les 20 années précédant la
construction de la ligne de la Vereina, ce qui aurait permis de réaliser des
économies (par exemple une réduction de l'espace requis et une diminution des
coûts des câbles). A l'heure actuelle, on constate cependant que cette évolution
n'a pas eu lieu.
5 
Evolution des coûts du projet global durant le 1er trimestre
de 1993
A la fin de mars 1993, l'entreprise de chemin de fer a présenté, comme il suit, les
coûts de réalisation de l'ensemble du projet (en millions de francs), compte non
tenu de la planification de blocage:
En mio. de fr. 
En %
Coûts des ouvrages selon le message 
538,0 
100,0
Coûts supplémentaires prévisibles (prix de 1985) 
63,1 
11,7
Coûts totaux prévisibles 
601,1 
111,7
Renchérissement sur les coûts des ouvrages 
160,5 
29,8
Renchérissement sur les coûts supplémentaires 
26,3 
4,9
Coûts définitifs probables, état en mars 1993 (prix de
1993) 
787,9 
146,4
L'augmentation ( + 5,6 mio.) des coûts définitifs prévisibles - passage de 595,5
millions (décembre 1992) à 601,1 millions de francs (mars 1993) - résulte presque
exclusivement de la modification du mode de calcul du renchérissement dit gris
( + 6,8 mio. de fr.) et au recul du renchérissement des coûts de construction,
imputable à la conjoncture ( -1,2 mio. de fr.).
Les coûts supplémentaires (en millions de francs) se répartissent comme il suit
entre les diverses rubriques:
212

En mio. de fr.
Planification, direction des travaux et prestations accessoires 
9,1
Terrains et droits 
0,7
Génie civil 
—5,8
Bâtiments 
5,7
Installations ferroviaires (sans tunnel) 
51,6
Matériel roulant 
1,8
Total des coûts supplémentaires, état fin mars 1993 
63,1
Le renchérissement gris a lieu entre le moment où la contribution est allouée et le
moment où un contrat est signé pour un travail de construction ou la fourniture
d'un produit.
L'arrêté fédéral sur le chemin de fer de la Vereina ne précise pas le mode de calcul
du renchérissement gris. Dans une première étape, le RhB, en accord avec l'OFT,
a élaboré son propre système.
Peu de temps après l'adjudication des premiers grands travaux, le RhB a estimé
qu'il ne tenait pas suffisamment compte des faits et qu'il fallait en trouver un
autre.
Pour obtenir des indications aussi réalistes que possible de l'évolution des coûts
jusqu'à la mise en place de ce modèle, l'entreprise a, de 1985 à 1990, multiplié
provisoirement les facteurs de renchérissement annuels par un certain pourcen-
tage (1,6% par année).
En mars 1992, elle a soumis un nouveau modèle de calcul à l'approbation de
l'OFT.
La principale innovation était la suivante: au lieu d'appliquer un indice spécifique
par objet pour les travaux de construction, elle proposait un indice des coûts de
construction reconnu, à savoir l'indice zurichois des coûts de construction, que les
CFF appliquent également dans le cadre de RAIL 2000.
Après avoir entendu l'Administration fédérale des finances et le Contrôle fédéral
des finances, l'OFT a approuvé le nouveau mode de calcul par sa décision du 19
juin 1992, moyennant quelques corrections. L'office s'est écarté des propositions
du RhB en ce qui concerne les installations de sécurité. L'entreprise de chemin de
fer prévoyait un calcul du renchérissement sur la base d'un indice spécifique qui
était plus élevé que tous les indices de renchérissement reconnus en général.
L'OFT n'a pas pu l'accepter.
Par la suite, le RhB a recouru devant le DFTCE, mais celui-ci a rejeté sa plainte
sur tous les points. L'entreprise a accepté cette décision.
Les indications sur les coûts à la fin de 1992 reposent encore sur le mode de calcul
provisoire précité. En revanche, les indications pour la fin de mars 1993 sont
fondées sur le mode de calcul définitif selon la décision susmentionnée.
Le mode de calcul provisoire a mis en évidence des renchérissements un peu plus
élevés. Il y a donc 6,8 millions de francs de moins à imputer au renchérissement.
213

En revanche, les frais supplémentaires dus aux modifications de projet aug-
mentent en termes nominaux dans la mesure correspondant à la baisse du
renchérissement.
6 
Augmentation de la contribution en raison des frais
supplémentaires dus au renchérissement
Aux termes de l'article 2, 2e alinéa, de l'arrêté fédéral sur le chemin de fer de la
Vereina, nous sommes habilités à augmenter la contribution fédérale en fonction
des frais supplémentaires dus au renchérissement.
Nous estimons que ce principe est aussi valable pour les frais supplémentaires qui
doivent être approuvés en l'occurrence.
Pour des raisons de transparence, toutes les indications concernant les coûts sont
donc toujours présentées en francs constants, c'est-à-dire qu'elles sont établies en
fonction des prix de 1985 (prix du devis ayant servi de base à l'arrêté fédéral).
Les frais supplémentaires dus au renchérissement sont calculés sur la base de ces
montants fondamentaux. Ils résultent du renchérissement gris décrit dans le
chapitre précédent, ainsi que du renchérissement effectif, qui doit être indemnisé
en fonction des calculs effectués dans le cadre d'un mandat en cours.
7 
Contribution additionnelle
71 
Calcul du montant
Les indications du RhB sur les coûts comprennent depuis le début une réserve de
17 millions de francs pour faire face aux difficultés géologiques imprévisibles,
réserve que l'entreprise n'a pas encore entamée. Pour le moment, il n'aimerait pas
l'utiliser pour réduire les coûts supplémentaires. Il serait disposé à le faire
éventuellement lorsque le percement sera terminé, à condition que la réserve ne
doive pas être employée selon son affectation ou ne doive l'être qu'en partie.
L'entreprise ne souhaite pas non plus utiliser cette réserve pour couvrir les coûts
(1,3 mio. de fr.) des difficultés géologiques apparues en 1992. Elle déclare qu'il
s'agit de petites difficultés comprises dans les limites de tolérance usuelles. Elles
seraient surmontées à l'heure actuelle et pourraient être neutralisées à nouveau si
les conditions géologiques s'améliorent comme prévu. Le montant de 17 millions
de francs doit être réservé aux grandes difficultés et ne devrait absolument pas
être employé aujourd'hui déjà, étant donné que seuls 10 pour cent du tunnel ont
été percés.
Nous ne partageons pas l'avis de l'entreprise. Nous estimons que pour améliorer
la transparence, il faut déterminer la contribution additionnelle sur la base de la
situation de fin mars 1993. Dans cette optique, les coûts des difficultés géolo-
giques apparues en 1992 doivent grever la réserve précitée. Si le percement
progresse mieux que prévu, les économies pourront être créditées à nouveau à la
réserve.
Le montant de la contribution additionnelle peut être déterminé comme il suit,
compte tenu du nouveau mode de calcul du renchérissement gris et après
214

exploitation du potentiel de blocage précité.et l'utilisation de la réserve géolo-
gique (toutes les indications sur les coûts sont établies en francs constants sur la
base des prix de 1985):
En mio. de fr.
Total des coûts supplémentaires à la fin de mars 1993, sans la
planification de blocage 
63,1
Montant bloqué 
-29,4
Utilisation de la réserve pour les difficultés géologiques surve-
nues en 1992 
- 1,3
Contribution additionnelle, état en mars 1993, chiffres arrondis 
33
La contribution additionnelle de 33 millions de francs représente 6,1 pour cent du
montant figurant dans le message.
Cette contribution sera répartie entre la Confédération et le canton, en fonction
de la clé applicable à la contribution principale. Cela étant, 85 pour cent du
montant seront attribués à la Confédération (28 mio.) et 15 pour cent au canton (5
mio.).
Vu le renchérissement précité des coûts supplémentaires, la part à verser par la
Confédération atteint 40 millions de francs, sur la base des prix de 1993.
La part fédérale à la contribution additionnelle ne sera libérée que lorsque
l'organe compétent du canton des Grisons aura décidé de fournir la part
cantonale. S'il ne le fait pas, on se contentera du montant de base et l'on
s'accommodera de tous les inconvénients résultant de l'application intégrale de la
planification de blocage. Il ne saurait être question que la Confédération soit
seule à s'acquitter de sa part.
Le canton des Grisons et le RhB rejettent la planification permanente de blocage
et demandent une contribution additionnelle totalisant 66 millions de francs pour
couvrir tous les coûts supplémentaires prévisibles à l'heure actuelle. Vu la loi sur
les finances de la Confédération et compte tenu de la situation actuelle des
finances fédérales, nous ne pouvons pas accepter cette attitude et nous nous en
tenons à la planification de blocage.
72 
Appréciation
Le règlement de l'Association suisse des ingénieurs et des architectes pour les
prestations et honoraires des ingénieurs civils (règlement SIA 103) prescrit le
degré de précision qu'il convient d'observer pour les coûts, compte tenu du degré
d'élaboration des projets.
Les degrés de précision sont les suivants:
- Pour les études de planification: plus/moins 25 pour cent;
- Pour les avants-projets: plus/moins 20 pour cent;
- Pour les projets de construction: plus/moins 10 pour cent.
215

Les indications chiffrées qui ont servi de base au message reposent uniquement
sur un avant-projet (projet général). L'élaboration du document suivant, à savoir
un projet détaillé, exige un travail considérable qui n'est entrepris que lorsque la
construction proprement dite doit se faire prochainement.
Dans cette optique, les indications des coûts ayant servi de base à la contribution
d'engagement peuvent et doivent avoir par définition uniquement un degré de
précision de plus ou moins 20 pour cent, ce qui est effectivement le cas en
l'occurrence. Comme nous l'avons spécifié ci-dessus, la contribution additionnelle
nécessaire ne représente qu'un pourcentage de 6,1 pour cent.
Si des écarts plus importants que 20 pour cent se sont produits pour les groupes de
comptes relatifs aux bâtiments et aux installations techniques, cela entraîne un
dépassement des normes dans ces domaines particuliers. Comparativement aux
coûts globaux, qui sont déterminants en fin de compte, les montants de ces
groupes de comptes représentent en fait une somme relativement faible, raison
pour laquelle les coûts du projet global se situent encore largement dans les
limites de précision fixées par la SIA.
8 
Bases légales
Etant donné que le projet en question laisse entrevoir un dépassement du devis, il
y a lieu de demander une contribution additionnelle au Parlement.
Le fait que les moyens financiers nécessaires devraient déjà être alloués au
moment de l'utilisation, ne permet pas d'attendre l'avancement des travaux de
construction pour ne demander qu'une seule fois au Parlement l'octroi d'une
contribution additionnelle définitive. Cela étant, on ne saurait exclure absolu-
ment, étant donné l'état actuel de l'ouvrage, qu'il faille demander une nouvelle
contribution si, par exemple, de grandes difficultés géologiques imprévisibles
doivent être surmontées avec des coûts importants.
Dans le cas présent, la contribution additionnelle est réduite le plus possible par la
planification permanente de blocage.
Celle-ci a fait ses preuves en tant qu'instrument permettant d'assurer le suivi et le
contrôle du projet.
Le présent arrêté fédéral complète celui du 18 décembre 1986 relatif au chemin de
fer de la Vereina. Il s'agit, à l'instar de ce dernier, d'un arrêté fédéral simple, en
vertu du principe du parallélisme des formes et de la pratique appliquée selon
l'article 23 de la constitution.
N36103
216

Arrêté fédéral 
Projet
sur l'octroi d'une contribution additionnelle
pour la construction de la ligne de la Vereina
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 23 de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 30 juin 19931),
arrête:
Article premier
La contribution fédérale selon l'article 2 de l'arrêté fédéral du 18 décembre 1986 2)
relatif au chemin de fer de la Vereina sera augmentée de 28 millions de francs
(prix au 1er janvier 1985), si le canton des Grisons augmente lui-même sa part de
5 millions de francs.
Art. 2
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas sujet au référendum.
N36103
') FF 1993 III 201
2) FF 1987 I 62
15 Feuille fédérale. 145= année. Vol. III 
217

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message sur l'octroi d'une contribution additionnelle pour la construction de la ligne de la
Vereina du 30 juin 1993
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1993
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
34
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
93.057
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
31.08.1993
Date
Data
Seite
201-217
Page
Pagina
Ref. No
10 107 492
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