ch_vb · 87.010 · 1987-03-24 · de


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#ST# 87.010
Message
sur l'arrêté fédéral prévoyant une réserve relative
aux futurs débits minimums
du 25 février 1987
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le projet d'un arrêté fédéral prévoyant une réserve
relative aux futurs débits minimums, que nous vous proposons d'adopter.
Par ailleurs, nous vous proposons de classer l'intervention parlementaire
suivante:
1985 P 83.953 
Exploitation des forces hydrauliques. Mesures urgentes
(N 21 juin 85, Loretan)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Mes-
sieurs, l'assurance de notre haute considération.
25 février 1987 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Aubert
Le chancelier de la Confédération, Buser
1987-152 
855

Condensé
En vertu de l'article 24bts, 2e alinéa, de la constitution, la Confédération va
édicter des dispositions pour le maintien de débits minimums convenables.
La mise au point de cette législation est très avancée. Or il s'agit d'empê-
cher que peu avant son entrée en vigueur, des centrales hydrauliques en
nombre appréciable obtiennent une concession, qui éluderait la réglementa-
tion prévue. C'est pourquoi le Conseil fédéral présente des dispositions
transitoires. Il propose un arrêté fédéral de portée générale, qui aura pour
effet 
que les futurs débits minimums seront également applicables aux
centrales hydroélectriques autorisées dans l'intervalle.
856

Message
I 
Partie générale
II 
Point de la situation
En 1975, le peuple et les cantons ont accepté à de fortes majorités le
nouvel article 24bis de la constitution sur l'économie des eaux, base de la
législation sur la «protection quantitative» des eaux. Dans l'intervalle, la
mise au point de la législation d'exécution a progressé à grands pas (nous
pourrons vous soumettre un message en été 1987). L'élément essentiel en
est la question des débits minimums imposés. Or, selon le calendrier actuel
des travaux, les dispositions à ce sujet qui figureront dans la loi (révisée)
sur la protection des eaux entreront en vigueur au plus tôt en 1989.
En décembre 1983, Monsieur Lorétan, conseiller national, et 44 cosignatai-
res ont demandé par motion que le législateur intervienne à titre préventif
pour empêcher que dans l'intervalle, quantité de concessions pour l'utilisa-
tion des eaux soient obtenues à la hâte, au mépris des intérêts de la protec-
tion de la nature et du paysage. Sachant que le surcroît de production
d'électricité pouvant être ainsi réalisé serait sans commune mesure avec les
atteintes qu'il faudrait porter aux sites naturels, il réclamait un arrêté
fédéral urgent: en principe, aucune concession pour l'exploitation des
forces hydrauliques ne devrait plus être octroyée jusqu'à l'entrée en vigueur
de la législation sur les débits minimums ainsi que des nouvelles disposi-
tions constitutionnelles qui pourraient découler de l'acceptation de l'initia-
tive populaire «pour la sauvegarde de nos eaux». Des exceptions ne
seraient admises que si elles répondaient aux intérêts nettement prépondé-
rants de l'économie énergétique et si, au surplus, elles n'avaient que de
modestes retombées sur le paysage et le patrimoine naturel.
Comme l'indique notre réponse à la motion, donnée en mars 1984, nous
comprenons que l'on souhaite une meilleur prise en compte des besoins de
la protection de la nature et du paysage lors de l'exploitation des forces
hydrauliques. Mais nous n'avons pu accepter la motion, ne serait-ce que
pour des motifs de droit constitutionnel: elle aurait passagèrement empêché
toute entreprise nouvelle dans ce secteur, empiétant ainsi sur la souveraine-
té cantonale en la matière. Du moins avons-nous reconnu, avec la motion-
naire, qu'il fallait éviter que la réalisation forcée de certains projets permet-
te d'éluder la future législation sur les débits minimums. Nous nous
sommes donc déclarés prêts à examiner si des mesures s'imposaient pour
garantir l'application future des dispositions à ce sujet.
C'est dans cet esprit que le Conseil national a transmis l'intervention sous
forme de postulat lors de la session d'été 1985, par 86: 50 voix. L'opposi-
tion était notamment le fait des représentants des régions de montagne,
puisque c'est là que se trouvent les sources. Ils ont assuré à diverses reprises
que leurs concitoyens étaient conscients de la valeur des paysages intacts,
ce qui se manifesterait dans leur politique de concession.
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12 
Résultats de la procédure préliminaire
121 
Caractéristiques d'une réglementation transitoire
Un groupe de travail interdépartemental, réunissant des représentants des
offices fédéraux de la justice, de la protection de l'environnement, de l'éco-
nomie des eaux ainsi que des forêts et de la protection du paysage a cher-
ché en vain des indices sérieux d'un futur «boom» des concessions.
Néanmoins, quelques projets paraissent à la veille d'être réalisés, et il n'est
pas exclu que les demandes de concessions augmentent en nombre prochai-
nement. Or l'octroi d'une concession confère des droits qui ne peuvent être
retirés (art. 43, 1er al., loi du 22 décembre 1916 sur l'utilisation des forces
hydrauliques; RS 721.80). Ces droits acquis subsistent même sous l'empire
d'une législation subséquente, en principe. C'est pourquoi nous croyons
qu'il est indiqué de prendre des mesures pour assurer l'efficacité de la régle-
mentation sur les débits minimums.
L'exploitation des forces hydrauliques est très poussée dans notre pays et il
faut bien reconnaître que la protection des cours d'eaux encore non aména-
gés revêt une importance croissante, à une époque où l'on accorde plus de
poids aux besoins immatériels. Il importe donc de mieux tenir compte des
impératifs de la protection des eaux et du paysage, notamment lorsqu'on
édifie de nouvelles centrales hydroélectriques. En approuvant l'article
constitutionnel, le souverain a du reste manifesté sans équivoque la valeur
qu'il attribue à la protection des eaux. Or il serait incompatible avec l'es-
prit de cette disposition que, peu avant l'entrée en vigueur de la législation,
des équipements hydrauliques relativement nombreux soient mis au bénéfi-
ce d'une concession sans que les promoteurs aient à assurer des débits
minimums convenables. En effet, grâce aux droits acquis, ces équipements
ne seraient soumis aux obligations légales en la matière, en principe, qu'à
l'échéance de leur utilisation, qui peut s'étendre sur 80 ans. Cette possibili-
té existe bel et bien, alors qu'il importe d'assurer à la nouvelle loi sur la
protection des eaux l'application la plus généralisée. Nous vous proposons
donc une réglementation transitoire. Comme il incombe en tout premier
lieu aux cantons d'exercer la souveraineté sur les eaux et d'assurer la pro-
tection de la nature et du paysage, cette réglementation devra se borner à
garantir la mise en œuvre de la future législation fédérale sur les débits
minimums. La solution la plus rationnelle à cet effet se révèle être, par une
mesure limitée dans le temps, la réserve légale du droit futur sous la forme
d'un arrêté fédéral de portée générale.
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Consultation
Entre les mois d'avril et de juin 1986, le Département fédéral des trans-
ports, des communications et de l'énergie (DFTCE) a soumis un projet à la
consultation des cantons et des organisations intéressées.
Ce texte a suscité des réactions diverses: huit cantons et les organisations
pour la protection de la nature et de l'environnement se rallient à notre
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opinion, selon laquelle il faut prendre des mesures pour assurer l'efficacité
de la future réglementation sur les débits minimums, alors que quinze can-
tons ainsi que les associations proches de l'économie (électrique) et de l'ar-
tisanat estiment que les collectivités dotées de la souveraineté sur les eaux
assumeront leurs responsabilités quant à la protection de la nature et du
paysage et que, par conséquent, on peut attendre l'entrée en vigueur de la
nouvelle loi. Une synthèse des positions adoptées a paru dans un rapport
du DFTCE du 14 janvier 1987, de sorte que nous nous limiterons ici à un
aperçu des principaux arguments.
Les partisans de l'arrêté relèvent en particulier que la majeure partie des
réserves en eau est exploitée et que, par conséquent, c'est à juste titre que
l'on veut prendre maintenant des mesures préventives pour conserver les
derniers cours d'eau naturels ou peu aménagés. Ils soulignent l'urgence de
la situation en se référant au caractère irréversible des destructions, ainsi
qu'à la pression accrue qui s'exerce sur le secteur hydroélectrique depuis la
catastrophe de Tchernobyl.
A l'encontre de l'arrêté fédéral, on fait valoir que les bases légales existan-
tes (lois sur la pêche et sur la protection de l'environnement, dispositions
cantonales) suffiraient à garantir que dans la période s'étendant jusqu'à
l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur la protection des eaux, il ne soit
octroyé que des concessions en harmonie avec les objectifs de protection.
On observe aussi que l'arrêté réserve une législation future dont l'état défi-
nitif n'est connu actuellement qu'à titre indicatif. Différents opposants met-
tent en doute également la compatibilité de l'arrêté avec la constitution, lui
reprochant au surplus de négliger les aspects énergétiques.
En dépit de la critique parfois vive émanant des cantons de montagne et de
l'économie énergétique, nous maintenons que notre proposition se justifie.
La procédure de consultation a clairement révélé, une nouvelle fois, le
conflit d'intérêts qui s'est développé autour de la question des débits mini-
mums. L'insistance avec laquelle on défend d'un côté la protection des
eaux ainsi que celle de la nature et du paysage, de l'autre l'exploitation des
forces hydrauliques, rend douteuse l'entrée en vigueur de la réglementation
à ce sujet avant la fin de 1989. Etant donné la résistance toujours aussi vive
à laquelle se heurtent des réalisations nouvelles dans le domaine de l'éner-
gie nucléaire (Tchernobyl), il faut s'attendre à ce que les forces hydrauli-
ques soient encore plus sollicitées à l'avenir. Cela renforce notre conviction
qu'il est nécessaire d'intervenir pour assurer l'application intégrale des futu-
res prescriptions sur les débits minimums.
Les objections juridiques élevées contre l'arrêté fédéral ne nous paraissent
pas fondées. L'argument selon lequel ce dernier serait superflu parce que
des dispositions légales permettant d'ordonner des débits minimums exis-
tent déjà n'est pas pertinent. En effet, la loi sur la pêche, à laquelle on se
réfère, ne comporte de telles obligations que si elles s'imposent pour sauve-
garder les intérêts de ce sport. L'article 24bis de la constitution, lui, prévoit
des débits minimums répondant à l'intérêt général et qui tiennent compte
de tous les objectifs de protection. Quant à la nouvelle étude d'impact, à
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laquelle on se réfère parfois, c'est un instrument de nature purement for-
melle, qui reste pour l'heure sans effet en matière de débits minimums,
faute de normes matérielles délimitant les critères d'appréciation. De
même, des prescriptions précises seraient indispensables pour permettre
aux adversaires d'un projet de faire opposition. La critique selon laquelle
l'arrêté bloquerait pour des années l'octroi de concessions, parce qu'il serait
impossible de fixer le débit utilisable, n'est guère plus justifiée. En effet, le
projet de loi sur la protection des eaux, publié, fournit déjà des indications
quant aux débits minimums qui seront désormais exigés. Dès lors, nous ne
saurions nous rallier non plus à l'objection selon laquelle l'arrêté porterait
atteinte à la souveraineté des cantons sur leurs eaux, garantie par la consti-
tution.
Enfin, en posant que les cantons, conscients de leurs responsabilités,
feraient en sorte que les demandes de concessions soient étudiées très
soigneusement et les débits minimums exigés conformes aux besoins, on ne
modifie en rien la répartition des compétences fixée par la constitution,
selon laquelle il appartient à la Confédération de régler globalement la
question de ces débits.
2 
Commentaire de l'arrêté fédéral prévoyant une réserve
relative aux futurs débits minimums
La prescription contenue dans l'arrêté, qui veut que lors de l'octroi d'une
concession ou de son renouvellement, on réserve les futurs débits mini-
mums, est un moyen efficace d'empêcher que des projets de centrales soient
anticipés dans le but d'éluder la prochaine législation en la matière. Ainsi,
la réserve devient condition préalable à l'octroi de la concession. 11 en
résulte qu'en ce qui concerne le débit utilisable, on ne saurait fonder un
droit acquis dans la mesure où le droit fédéral va fixer des débits mini-
mums. Par conséquent, une fois la législation entrée en vigueur, il sera pos-
sible d'adapter sans aucun dédommagement le degré d'utilisation des eaux.
Dès lors, il ne subsisterait plus aucune raison d'octroyer une concession de
manière précipitée, voire à titre provisionnel. Simultanément, l'arrêté fédé-
ral contribuera vraisemblablement à faire avancer la révision législative,
parce que personne n'aurait intérêt à la repousser.
Il faut cependant reconnaître que, abstraction faite de la réserve relative
aux futurs débits minimums, l'arrêté fédéral n'améliore en rien la manière
dont les besoins de la protection de la nature et du paysage sont pris en
compte lors de l'exploitation des forces hydrauliques, objet de la critique de
M. Lorétan. Mais nous restons attentifs à ce problème.
Du point de vue juridique, l'arrêté fédéral peut être accepté sans réticence.
Comme «loi spéciale et postérieure» par rapport aux articles 43 et 54, let-
tre b, de la loi fédérale du 22 décembre 1916 sur l'utilisation des forces
hydrauliques, il complète temporairement la législation sur les droits
acquis. Ceux-ci bénéficient d'une forte protection de la part du Tribunal
fédéral. Ainsi, dans son arrêt du 17 juin 1981 dans la cause usine d'électri-
860

cité Ilanz SA contré gouvernement du canton des Grisons - relatif au fon-
dement de ces droits dans la législation - ce tribunal a statué qu'une réserve
générale relative à la législation future et figurant dans la concession ne
pouvait se référer qu'à des normes qui ne portent pas atteinte à des droits
acquis et concédés (cf. ATF 107 Ib 145 s.)- Du fait qu'il crée une situation
juridique nouvelle, le futur arrêté fédéral ne contrevient pas à cette juris-
prudence. La réserve sera maintenant ancrée dans la loi, mais limitée à un
secteur isolé, celui des débits minimums. Même sans connaître exactement
l'ampleur des normes futures, le requérant peut en évaluer les conséquen-
ces.
3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
31 
Au niveau de la Confédération
Au niveau de la Confédération, l'arrêté fédéral proposé n'a de conséquen-
ces ni financières, ni sur l'état du personnel.
32 
Au niveau des cantons et des communes
L'arrêté n'aura de conséquences sur l'état du personnel des cantons et des
communes. En revanche, il pourrait toucher certains intérêts régionaux en
matière d'exploitation des eaux. En effet, par suite de l'intention de mieux
protéger les eaux, des projets à la rentabilité douteuse risquent d'être remis
à plus tard, puis abandonnés, une fois connues les nouvelles prescriptions
légales. D'une manière générale, il devrait cependant s'agir de ceux dont la
réalisation ne va pas sans des interventions disproportionnées dans le cycle
naturel des eaux et dans le paysage; ils susciteraient par conséquent des
conflits particulièrement aigus. Or dans ces cas-là, la primauté doit aller
aux mesures de protection répondant à l'intérêt national.
Il est difficile d'évaluer les effets financiers de l'arrêté proposé. D'une part,
les futures dispositions sur les débits minimums ne sont pas exactement
connues, de l'autre, personne ne peut dire à l'avance quels projets seraient
touchés. Surtout pour les cantons et les communes, la limitation des débits
utilisables peut se traduire par une réduction non seulement du produit des
droits d'eau, mais encore des impôts et d'autres prestations (énergie gratuite
ou à des prix de faveur, déshérence réduite, rachat, etc.).
4 
Grandes lignes de la politique gouvernementale
L'arrêté n'a pas été annoncé dans les Grandes lignes de la politique gouver-
nementale pour la législature actuelle. Mais il s'inscrit dans la ligne de
notre action, où la protection des fondements naturels de l'existence figure
au premier rang des tâches de l'Etat (cf. FF 1984 l 175, eh. III, «Protection
du milieu naturel»).
861

De plus, en tant que réglementation transitoire, il ne tolère pas de nouveau
retard. C'est la raison pour laquelle nous nous voyons amenés à vous le
soumettre.
5 
Procédure accélérée
Etant donné que l'arrêté sera d'autant plus efficace qu'il entrera en vigueur
plus tôt, nous vous proposons de l'examiner en procédure accélérée
(art. 11, 2e al., loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils; RS
171.11).
6 
Constitutionnalité
De même que la loi sur la protection des eaux, dont il anticipe partielle-
ment l'effet, l'arrêté fédéral se fonde sur l'article 24bis, 2e alinéa, lettre a,
est., qui précise que la Confédération édicté des dispositions sur le maintien
de débits minimums convenables.
31297
862

Arrêté fédéral 
Projet
prévoyant une réserve relative
aux futurs débits minimums
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 24bis de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 25 février 1987",
arrête:
Article premier
Les concessions pour l'utilisation des forces hydrauliques sont octroyées
sous réserve des dispositions contenues dans la future législation d'exécu-
tion du second membre de la phrase figurant à l'article 24bis, 2e alinéa,
lettre a, de la constitution, relatif au maintien de débits minimums conve-
nables.
Art. 2
1 Le présent arrêté, qui est de portée générale, est sujet au référendum facul-
tatif.
2 II entre en vigueur le 1er octobre 1987 et reste applicable jusqu'à ce que
les dispositions d'exécution mentionnées à l'article premier aient pris effet.
31297
» FF 1987 I 855
863

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Message sur l'arrêté fédéral prévoyant une réserve relative aux futurs débits minimums du
25 février 1987
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