ch_vb · ad 91.400 · 1991-05-08 · de


#ST# ad 91.400
Initiative parlementaire
Introduction de quotas pour les membres masculins du Conseil des
Etats (minorité de la commission du Conseil national 89.253)
Avis du Conseil fédéral
du 8 mai 1991
Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs,
Nous vous soumettons notre avis au sujet du rapport de la
commission du Conseil national du 24 janvier 1991 (FF 1991 I
1103), qui traite d'une initiative parlementaire du groupe
écologiste demandant la suppression du Conseil des Etats
(89.253). En guise de contre-projet, des membres de cet organe
ont déposé, sous forme de projet d'arrêté rédigé de toutes
pièces, une initiative émanant d'une minorité de la commission,
qui obligerait les cantons non partagés à se faire représenter
au Conseil des Etats par des députés des deux sexes.
La démarche de la commission - introduire le concept
d'"initiative émanant d'une minorité de la commission" - suscite
plusieurs questions touchant à la procédure, que nous nous
proposons d'examiner ci-après.
1 
Dans les avis qu'il a donnés sur les révisions de la
procédure parlementaire, le Conseil fédéral a toujours
manifesté une certaine retenue (cf. notamment FF 1982 II
357). Nous entendons conserver cette position, qui nous
paraît juste. Nous saisissons toutefois cette occasion pour
insister sur la portée du changement de pratique qu'entraîné
la démarche de la commission dans l'affaire précitée,
d'autant que la structure même du pouvoir est touchée, à
savoir notamment la coopération entre le Conseil fédéral,
l'administration et le Parlement.
2 
Jusqu'ici, le Conseil fédéral n'a jamais été appelé à donner
son avis sur une initiative présentée par une minorité de
commission. D'après ce que nous savons, c'est la première
fois que cet instrument est utilisé; il n'est d'ailleurs
mentionné dans aucun article de la loi sur les rapports
entre les conseils (LREC). Nous n'avons trouvé aucune trace
écrite, dans les commentaires des articles en cause, qui
permet d'affirmer que la volonté du législateur était de
créer un tel instrument, ou tout au moins de l'autoriser. Vu
l'importance du changement de pratique que cela implique, il
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1991 - 291

nous paraît donc indiqué que les Chambres fédérales se
prononcent sur la question de savoir si donner la
possibilité à une minorité de la commission de déposer une
initiative correspond bien à leur volonté.
3 
Voyons d'abord l'argument selon lequel le dépôt d'une
initiative par une minorité de la commission permettrait
d'accélérer la procédure.
31 
Les initiatives parlementaires doivent être transmises à une
commission chargée de donner son préavis (art. 21ter, 1er
al., LREC; RS 171.111 . La procédure comprend donc deux
étapes, qui sont indépendantes de la forme adoptée (projet
rédigé de toutes pièces ou demande conçue en termes
généraux, art. 21bis LREC): après avoir reçu le rapport et
le préavis de la commission, le conseil se prononce sur la
suite à donner ou non à l'initiative (art. 21ter, 1er al.,
LREC).
32 
Si sa décision est d'y donner suite, le conseil donne mandat
à une commission d'élaborer un projet d'acte législatif
(art. 21quater, 1er al., LREC); ce n'est que lors de cette
deuxième étape que les conclusions des débats sont
transmises au Conseil fédéral pour avis (art. 21quater, 4e
al., LREC). Les membres de la commission dont les projets
n'ont pas été retenus peuvent y joindre des propositions de
la minorité (cf. art. 8quinquies, 4e al., LREC).
33 
Seules les initiatives émanant de commissions ne sont pas
soumises à cette procédure de préavis (art. 21ter, 3e al.,
LREC). D'une manière générale, les commissions ont la
possibilité de déposer des initiatives parlementaires sur
les objets qui relèvent de leur domaine d'activité (art.
8quinquies, 5e al-/ LREC).
34 
Dès lors, il s'agit d'examiner si l'admissibilité du dépôt
de propositions de minorité (art. 8quinquies, 4e al., LREC)
et la possibilité de renoncer à la procédure de préavis dans
le cas des initiatives déposées par les commissions (art.
21ter, 3e al., LREC) sont liées de manière à ce que les
propositions de minorité présentées par une commission dans
le cadre de son préavis peuvent être qualifiées par cette
simple minorité d'"initiatives émanant d'une minorité de la
commission" et échapper ainsi à la procédure de préavis,
comme le présuppose la demande qui nous occupe.
35 Une telle interprétation de la loi n'est pas défendable du
point de vue constitutionnel. La révision de 1984 de la
procédure en matière d'initiatives parlementaires a
introduit, à une exception près (cf. ch. 33 ci-dessus), une
nette distinction entre la procédure de préavis et la
procédure d'exécution dans l'examen des initiatives
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parlementaires. Il en découle explicitement que la procédure
de préavis s'applique non seulement aux demandes conçues en
termes généraux, mais également aux initiatives
parlementaires rédigées de toutes pièces.
Cette différenciation des procédures qui n'a été introduite
qu'au bout de quinze ans de pratique avait pour but de
décharger le Parlement; il fallait éviter que l'on ne prenne
qu'à l'issue de longs travaux préparatoires une décision sur
des demandes qui n'avaient aucune chance d'aboutir. Il nous
semble significatif que la seule exception prévue concerne
la procédure de préavis applicable aux initiatives émanant
de commissions. Cette exception ne peut être due qu'au fait
qu'aux yeux du législateur, leur représentativité devait
garantir l'obtention d'une majorité de voix, contrairement à
toutes les autres initiatives parlementaires (cf. FF 1982 I
1152 ch. 342).
Or cette garantie est supprimée dans le cas des propositions
de minorité, qui ne sont d'ailleurs pas soumises à un
quorum.
36 
II ne s'agit nullement de limiter le droit de présenter une
proposition de minorité. Mais en indiquant que ce type
d'intervention peut être déposé "simultanément en tant que
proposition de minorité", l'article 8<3uin<3uies, 4e alinéa,
LREC, établit son caractère subsidiaire; la proposition de
minorité est liée à l'élaboration d'une proposition
principale par la majorité de la commission. Or ce principe
n'est assurément pas respecté, si l'on confère à la
proposition de minorité un caractère autonome en la
transformant en une initiative émanant d'une minorité de la
commission; relevons en outre qu'elle seule a été soumise au
Conseil fédéral et qu'elle porte un numéro distinct
(91.400).
37 Répondre par la négative à la question de savoir si la loi
autorise ou non les initiatives émanant d'une minorité de la
commission, ne restreint pas pour autant le droit de déposer
des propositions de minorité, car il suffit que l'objet
prenne la forme d'une proposition et soit renvoyé à la
commission, celle-ci recevant le mandat d'élaborer un
contre-projet reprenant la teneur de la proposition faite
par la minorité.
38 A lui seul, le maintien du système actuel peut empêcher que
l'on aboutisse, au stade du préavis donné sur une initiative
parlementaire, à une situation que la loi entend précisément
éviter par principe (art. 21ter, 1er al., LREC), à savoir
que les initiatives parlementaires soient soumises pour
décision directement au Parlement, sans que l'on se soit
assuré au sein de la commission de leur possibilité
d'obtenir une majorité de voix, en éludant la procédure de
préavis.
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39 La justesse de cette analyse est d'ailleurs confirmée par la
manière dont la commission elle-même a choisi de procéder.
En effet, cette dernière a demandé son avis au Conseil
fédéral sur une seule des trois propositions de minorité
rédigées de toutes pièces, en la présentant comme une
initiative d'une minorité de ses membres qui donne droit à
un avis du Gouvernement et à une décision immédiate et
définitive, alors que les deux autres propositions ont aussi
pris la forme d'initiatives d'une minorité de la commission,
ne donnant toutefois pas les mêmes droits et ne sollicitant
donc pas le Conseil fédéral.
4 
II est donc évident, même si l'on interprète de manière
extensive l'article 8<3uin<3uies, 4e alinéa, et l'article
21ter, 3e alinéa, LREC, que seule la majorité d'une
commission peut présenter une initiative émanant de la
commission. Par conséquent, comme le recours de facto à
l'instrument - inexistant - de l'initiative émanant d'une
minorité de commission n'est en l'espèce admissible par la
loi ni dans la lettre ni dans l'esprit, il n'en résulte pas
d'obligation légale d'agir pour le Conseil fédéral.
Vu les articles 95 et 102 de la constitution, le Conseil
fédéral se voit contraint d'attirer l'attention de la
commission parlementaire sur l'illicéité de la démarche
adoptée et de ne pas se prononcer sur le fond de
l'initiative émanant d'une minorité de la commission.
5 
Pour les motifs précités, le Conseil fédéral propose de ne
pas entrer en matière au sujet de l'initiative 91.400
présentée par une minorité de commission, en raison de sa
non-admissibilité sur le plan juridique.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Mesdames et
Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
8 mai 1991 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Cotti
Le chancelier de la Confédération, Buser
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Etats (minorité de la commission du Conseil national 89.253) Avis du Conseil fédéral du 8
mai 1991
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1991
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2
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Volume
Heft
22
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Numero dell'oggetto
Datum
11.06.1991
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