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2005-0336 
5285 
05.065 
Message 
relatif à la modification de la loi fédérale instituant 
des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure 
(Mesures contre la propagande incitant à la violence et contre 
la violence lors de manifestations sportives) 
du 17 août 2005 
 
Madame la Présidente, 
Monsieur le Président, 
Mesdames et Messieurs, 
Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l’adopter, 
un projet de loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté inté-
rieure. 
Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames 
et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 
17 août 2005 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Samuel Schmid 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

5286 
Condensé 
Le présent projet vise à créer les bases permettant d’améliorer la lutte préventive 
contre la violence, en particulier la violence lors de manifestations sportives. Les 
normes proposées devront permettre à l’avenir de mettre le matériel de propagande 
incitant à la violence sous séquestre. Il sera par ailleurs possible d’enregistrer les 
fauteurs de troubles afin d’endiguer la violence lors de manifestations sportives et 
d’en empêcher l’usage par des mesures préventives conçues par paliers. 
La loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la 
sûreté intérieure (LMSI; RS 120) doit être complétée par des mesures visant la 
propagande incitant à la violence et la violence lors de manifestations sportives. 
Les nouvelles dispositions sont destinées: 
– 
épauler les cantons dans la lutte contre la violence lors de manifestations 
sportives; 
– 
à compléter le dispositif de sécurité prévu pour le Championnat d’Europe de 
football 2008 (EURO 2008); 
– 
à combler les lacunes décelées dans la lutte contre la propagande incitant à 
la violence et contre la violence pure et simple; 
– 
à répondre aux exigences de la Convention européenne du 19 août 1985 sur 
la violence et les débordements de spectateurs lors de manifestations sporti-
ves et notamment de matches de football (Convention du Conseil de 
l’Europe; RS 0.415.3). 
La propension et le recours à la violence dans les stades se sont accrus en Suisse et 
à l’étranger. Ces dernières années, les débordements violents sont devenus des 
épiphénomènes associés aux rencontres nationales de football et de hockey sur 
glace. Lutter contre la violence avec les moyens fournis par les lois policières can-
tonales et le droit pénal s’est révélé insuffisant sur le terrain. La violence lors des 
rencontres sportives est un problème qui dépasse le cadre cantonal, car les hooli-
gans préfèrent prendre part aux débordements qui ont lieu à l’extérieur de leur 
canton de domicile. Or la base nécessaire pour lutter contre la violence lors des 
manifestations sportives au niveau national fait défaut. 
Pour lutter contre la violence lors de manifestations sportives, le projet prévoit 
notamment la constitution d’une banque de données nationale recensant les hooli-
gans. Saisir et sauvegarder de manière centralisée les données relatives aux per-
sonnes connues pour afficher un comportement violent lors de manifestations spor-
tives permet d’avoir une vue d’ensemble sur le plan national, laquelle est d’autant 
plus nécessaire dans la perspective de la coopération internationale. Il importe de 
détecter rapidement les liens personnels et organisationnels noués dans la mou-
vance du hooliganisme. Le seul moyen de lutter efficacement contre le hooliganisme 
violent est d’identifier à temps les activistes potentiels, de dévoiler leur identité et de 
les tenir systématiquement à distance des rencontres sportives. Les informations

5287 
enregistrées dans la banque de données centrale seront à la disposition des autori-
tés policières compétentes suisses. 
Afin d’enrayer la violence lors des manifestations sportives, le projet prévoit 
d’autres mesures administratives visant à empêcher des hooligans notoires de 
prendre part à des manifestations sportives. 
Les mesures devront être appréciées en fonction de l’atteinte aux droits fondamen-
taux qu’elles entraînent chez l’individu. Dans chaque cas d’espèce, il sera de la 
sorte possible de les appliquer de manière proportionnée au but visé. Ainsi, une 
mesure plus sévère, telle que l’obligation de se présenter à la police, ne sera prise 
que si une mesure moins sévère, come l’interdiction de pénétrer dans un périmètre 
déterminé n’aura pas été respectée. Il sera possible de prononcer une garde à vue 
pour les récalcitrants lorsque même l’obligation de se présenter à la police se sera 
révélée vaine. Ces mesures ont fait leurs preuves sous une forme similaire dans 
d’autres pays d’Europe. 
Depuis quelques années, les altercations entre des groupes et des particuliers se 
réclamant des deux extrêmes de l’échiquier politique se sont non seulement multi-
pliées mais sont aussi devenues de plus en plus violentes. Ce phénomène s’est ampli-
fié sous l’influence de la diffusion d’idéologies prônant l’usage de la violence. 
Le projet de révision entend réglementer la saisie, le séquestre et la confiscation du 
matériel de propagande incitant à la violence. Celle-ci inclut les appels à la vio-
lence physique sous quelque forme que ce soit. Ces appels ne doivent donc pas être 
liés à certaines formes de manifestation de violence ni à un phénomène de violence 
spécifique. Il s’agit de sanctionner de la même manière toute violence extrémiste, 
qu’elle émane de l’extrême gauche ou de l’extrême droite. Rien, dans un Etat démo-
cratique, ne permet de justifier la généralisation et l’usage de la violence. Il y a lieu 
de réprouver et de combattre cette violence, indépendamment de l’orientation poli-
tique dont elle émane ou de la motivation politique qui la sous-tend.

5288 
Table des matières 
Condensé 
5286 
1 Grandes lignes du projet 
5289 
1.1 Contexte 
5289 
1.1.1 Violence lors de manifestations sportives 
5289 
1.1.2 Lutte contre la propagande incitant à la violence 
5290 
1.1.3 Travaux préparatoires relatifs au projet de loi 
5290 
1.2 Les nouveautés proposées 
5291 
1.2.1 Séquestre et confiscation de matériel de propagande 
5291 
1.2.2 Banque de données sur le hooliganisme 
5292 
1.2.3 Mesures visant à lutter contre la violence lors de manifestations 
sportives 
5292 
1.3 Justification et appréciation de la solution proposée; prises de position 
lors de la consultation 
5293 
1.3.1 Consultation relative à la banque de données et à la propagande 
incitant à la violence (2003) 
5293 
1.3.2 Consultation relative aux mesures supplémentaires visant à lutter 
contre la violence lors de manifestations sportives (2005) 
5294 
1.4 Corrélation entre les tâches et les ressources financières 
5295 
1.5 Droit comparé et rapport avec le droit européen 
5296 
1.6 Application 
5297 
1.7 Classement d’interventions parlementaires 
5297 
2 Les nouveautés 
5298 
2.1 Conception des mesures contre la violence lors de manifestations 
sportives 
5298 
2.2 Commentaire des articles 
5299 
3 Conséquences 
5308 
3.1 Conséquences pour la Confédération 
5308 
3.2 Conséquences pour les cantons et les communes 
5309 
3.3 Conséquences économiques 
5309 
4 Liens avec le programme de la législature et le plan financier 
5310 
5 Aspects juridiques 
5310 
5.1 Constitutionnalité 
5310 
5.2 Compatibilité avec les droits fondamentaux 
5312 
5.2.1 Restriction des droits fondamentaux par les mesures contre la 
propagande incitant à la violence 
5312 
5.2.2 Restriction des droits fondamentaux par les mesures préventives 
prévues aux art. 24b à 24e 
5313 
5.3 Engagements internationaux 
5313 
Loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté 
intérieure (Projet) 
5315

5289 
Message 
1 
Présentation de l’objet 
1.1 
Contexte 
Par le présent projet de loi fédérale, le Conseil fédéral entend combler certaines 
lacunes décelées dans la prévention de la violence. Ce projet inscrit dans la loi 
fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté 
intérieure (LMSI; RS 120) les bases visant à juguler la violence lors de manifesta-
tions sportives; il améliore également les possibilités de mettre sous séquestre le 
matériel de propagande incitant à la violence. 
1.1.1 
Violence lors de manifestations sportives 
Depuis plusieurs années, les cantons et les fédérations sportives demandent à la 
Confédération de s’engager en créant notamment une banque de données nationale 
visant à enregistrer les auteurs d’actes de violence lors de manifestations sportives. 
En Suisse, il n’est pas encore possible d’harmoniser les actions déployées par les 
cantons ni de lutter au niveau national contre la violence dans le sport, comme 
l’exige le droit de l’Union européenne. En effet, il n’existe pas de centre d’infor-
mation au niveau fédéral. 
La multiplication des débordements à caractère violent lors de matches de football et 
de hockey sur glace montre que les risques d’actes violents sont modérés à impor-
tants. Ce constat se fonde sur l’évolution actuelle observée dans différents pays et 
sur les potentiels évalués en fonction des équipes sportives concernées. Les specta-
teurs qui se rendent dans les stades de football et les patinoires pour suivre une 
rencontre sportive sont de plus en plus souvent confrontés à des groupes enclins à la 
violence. 
Certains hooligans profitent de la protection que leur offre la foule et agissent de 
préférence lors des rencontres à l’extérieur, ce qui leur permet généralement de 
rester anonymes. Les auteurs d’actes de violence profitent habilement des vides 
juridiques que connaît actuellement ce domaine. Comme les débordements n’écla-
tent pas uniquement dans les stades mais se déroulent également dans le contexte 
large des manifestations sportives et dans le centre des villes organisatrices, les 
interdictions de stade prononcées à titre privé sont d’une efficacité limitée. Par 
ailleurs, elles ne peuvent guère être mises en œuvre sans l’application de mesures 
policières supplémentaires. Seuls quelques rares fauteurs de troubles peuvent être 
identifiés, arrêtés et remis aux autorités de poursuite pénale. Force est de constater 
que les moyens mis à disposition par le droit pénal ne suffisent pas à enrayer le 
phénomène de la violence. 
Parallèlement aux mesures législatives, plusieurs projets visant à lutter contre le 
hooliganisme ont déjà été lancés. La coopération internationale en matière de police 
est indispensable à leur réalisation. En dépit des sommes importantes investies 
chaque semaine par les responsables de stade et les cantons pour assurer la sécurité 
des manifestations sportives, la montée de la violence est un problème qui n’a pas 
encore trouvé de solution.

5290 
Destinées à lutter contre la violence lors des manifestations sportives, les mesures 
proposées par le projet de loi amélioreront la sécurité des grandes manifestations 
sportives à venir telles que le Championnat d’Europe de football 2008 en Suisse et 
en Autriche. 
Au niveau cantonal, la Conférence des commandants des polices cantonales de 
Suisse a mis en place, dès 1998, l’Observatoire suisse du hooliganisme, en le ratta-
chant à la police municipale zurichoise. Cet organe travaille étroitement avec les 
services spécialisés des corps de police cantonaux et avec les responsables de stade, 
les clubs sportifs et leurs organisations faîtières. Il a pour but de coordonner la lutte 
contre la violence lors d’événements sportifs. Une étroite collaboration avec les 
autorités de sécurité de la Confédération est également indispensable. 
1.1.2 
Lutte contre la propagande incitant à la violence 
Il était possible, jusqu’en 1998, de saisir et de détruire non seulement du matériel 
d’extrême droite mais aussi de grandes quantités de matériel de propagande suisse et 
étrangère, qui appelait à faire usage de la violence. Cette pratique se fondait sur 
l’arrêté du Conseil fédéral visant la propagande subversive1. Or, depuis l’entrée en 
vigueur de la LMSI et l’abrogation de cet arrêté, les importations de matériel appe-
lant à la violence ont augmenté. 
Les activités violentes des organisations extrémistes doivent être détectées suffi-
samment tôt afin de pouvoir y parer. Les groupes extrémistes utilisent les possibili-
tés offertes par les nouvelles technologies de l’information à des fins de propagande. 
Le réseau Internet constitue pour eux une plate-forme diversifiée permettant une 
diffusion rapide et planétaire de l’information. Enfin, la quasi-totalité des groupes 
extrémistes violents notoires qu’ils soient suisses ou étrangers, disposent de leur 
propre site Web. 
1.1.3 
Travaux préparatoires relatifs au projet de loi 
Répartition des projets 
Le 26 juin 2002, le Conseil fédéral a décidé, sur la base du rapport d’octobre 2000 
du groupe de travail «Extrémisme de droite» et de celui d’octobre 2001 du groupe 
de travail «Coordination et mise en œuvre de mesures dans le domaine de l’extré-
misme de droite», de prendre de nouvelles mesures pour juguler la violence; le 
rapport intitulé «Analyse de la situation et des menaces pour la Suisse après les 
attentats du 11 septembre 2001» publié ce même jour lui a également servi de base 
de décision. Les projets législatifs dans le domaine de la sûreté intérieure ont été 
divisés en deux volets. 
Le premier volet est consacré aux travaux législatifs liés au racisme, au hooliga-
nisme et à la propagande incitant à la violence. 
La révision de la LMSI concernant les mesures relatives à l’extrémisme et au terro-
risme constitue le second volet de ces travaux. 
 
1 
Arrêté du Conseil fédéral du 29 décembre 1948 visant la propagande subversive; 
RO 1948 1271.

5291 
Engagements internationaux 
En décembre 2001, un rapport a été établi à l’initiative du chef du Département 
fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports afin, primo, de 
répondre aux obligations découlant de la Convention du Conseil de l’Europe et, 
secundo, de mettre en œuvre la stratégie du Conseil fédéral pour une politique du 
sport en Suisse, qui prévoit de lutter contre les actes de violence portant atteinte à 
l’image du sport. Ce document analyse les causes de la violence dans le sport et 
propose à la fois des mesures préventives et des sanctions en vue d’éradiquer le 
phénomène. Les fédérations concernées (de football et de hockey sur glace) ont pris 
très rapidement des mesures, qui concernent notamment la formation du personnel 
de sécurité. Swiss Olympic a mis sur pied un groupe d’experts chargé de servir 
d’interlocuteur aux fédérations et, à ce titre, de prendre des mesures et d’édicter des 
directives pour lutter contre ces déchaînements de la violence. En créant une base 
juridique au niveau fédéral permettant de constituer une banque de données sur le 
hooliganisme, comme le prévoit le présent projet de révision, la Confédération fait 
cas d’une proposition centrale du rapport précité. 
Première consultation 
La mise en consultation de la base juridique élaborée pour la banque de données sur 
le hooliganisme et pour les mesures contre la propagande incitant à la violence a eu 
lieu au printemps 2003. Le 22 décembre 2004, après avoir pris connaissance des 
résultats de la consultation, le Conseil fédéral a décidé d’assortir la nouvelle banque 
de données de mesures complémentaires visant à juguler la violence lors de manifes-
tations sportives. 
Le Conseil fédéral est conscient que les mesures répressives relevant de sa compé-
tence ne permettent pas, à elles seules, d’éradiquer la violence dans les stades. C’est 
pourquoi il attend que les fédérations et les clubs sportifs, notamment, prennent les 
initiatives relevant de leur responsabilité pour que les événements sportifs se dérou-
lent dans le calme. Il invite par conséquent tous les milieux intéressés à développer 
les programmes visant à sensibiliser les supporters. 
1.2 
Les changements proposés 
1.2.1 
Séquestre et confiscation de matériel de propagande 
La norme proposée (art. 13a nouveau) améliore de manière générale la protection de 
la population contre la violence. Il sera désormais possible de mettre du matériel de 
propagande sous séquestre également en l’absence de condamnation judiciaire. Cette 
nouvelle disposition complète ainsi l’art. 259 du code pénal suisse du 21 décembre 
1937 (CP; RS 311.0), qui réprime la provocation publique à la violence. Il s’agit de 
ne pas tolérer la violence, sous quelque forme que ce soit, une attitude qui doit être 
tout aussi ferme envers la violence visant des biens. Cela dit, il ne s’agit nullement 
de criminaliser des manières de penser.

5292 
1.2.2 
Banque de données sur le hooliganisme 
Associées à la banque de données nationale sur le hooliganisme (art. 24a nouveau), 
les mesures préventives proposées offrent une approche nouvelle, en intégrant une 
dimension individuelle à la prévention. Ces mesures ont déjà fait leurs preuves dans 
d’autres pays européens qui, avant la Suisse, ont été confrontés au phénomène de la 
violence. Elles visent à empêcher les auteurs d’actes de violence connus des autori-
tés de commettre des voies de fait, ou de provoquer des lésions corporelles ou des 
dommages matériels à l’occasion d’événements sportifs. Dès lors, ces mesures 
permettent de protéger en général les manifestations sportives de la violence et en 
particulier les biens juridiques individuels tels que la vie et l’intégrité corporelle, la 
santé, la liberté et la propriété. Elles protègent également les supporters pacifiques et 
garantissent la sécurité et l’ordre publics. 
1.2.3 
Mesures visant à lutter contre la violence lors 
de manifestations sportives 
L’article consacré aux informations relatives aux actes de violence commis lors de 
manifestations sportives (art. 24a nouveau) servira de base légale pour la création au 
niveau fédéral d’une banque de données qui permettra de reconstituer rapidement le 
maillage organisationnel et personnel reliant les hooligans entre eux et de fournir des 
informations aux services intéressés. 
L’interdiction de pénétrer dans un périmètre déterminé (art. 24b nouveau) est desti-
née à empêcher la personne concernée de pénétrer, pendant des heures précises, dans 
une zone clairement déterminée entourant l’endroit où se déroule une manifestation 
sportive. L’étendue du périmètre interdit est définie par le canton. 
L’interdiction de se rendre dans un pays déterminé (art. 24c nouveau) vise à éviter 
que la personne qui, pour des raisons de sécurité, est interdite de stade en Suisse, 
n’aille jouer les fauteurs de violences à l’étranger. Il existe des cas concrets de 
supporters connus pour ne jamais faire usage de la violence en Suisse, mais, par 
contre, pour en faire régulièrement usage à l’étranger. Cette mesure est prononcée 
par l’Office fédéral de la police sous la forme d’une décision écrite. 
Contrairement aux deux mesures précédentes, qui sont des interdictions, l’obligation 
de se présenter à la police (art. 24d nouveau) est un ordre. Dès lors, si une personne 
ne respecte pas l’une de ces deux mesures, elle sera sanctionnée et devra se présenter 
à un poste de police précis aux heures indiquées. Les obligations de se présenter à la 
police visent les personnes pour lesquelles il est établi que des mesures moins stric-
tes se sont révélées inefficaces. 
La garde à vue (art. 24e nouveau) constitue l’«ultima ratio» pour écarter les risques 
émanant de fauteurs de violences particulièrement récalcitrants. Cette mesure n’est 
autorisée que si des éléments concrets indiquent qu’une personne s’apprête à partici-
per à des débordements lors de rencontres sportives et qu’il n’existe pas d’autres 
possibilités d’éviter des actes de violence imminents. Cette détention ne durera que 
le temps nécessaire pour empêcher la personne de participer à des débordements lors 
de manifestations sportives bien précises et est limitée à 24 heures.

5293 
1.3 
Justification et appréciation de la solution proposée; 
consultations 
Les propositions sont équilibrées dans l’ensemble et propres à juguler l’augmen-
tation des actes de violence lors de manifestations sportives ainsi que la diffusion de 
propagande incitant à la violence. 
1.3.1 
Consultation relative à la banque de données 
et à la propagande incitant à la violence (2003) 
Lors de la consultation de 2003, la quasi-totalité des cantons se sont prononcés en 
faveur de la mesure visant à lutter contre la propagande incitant à la violence et de la 
base légale permettant de créer une banque de données sur le hooliganisme. Le 
projet de loi a été en effet perçu comme un instrument approprié pour atteindre les 
objectifs formulés. En revanche, les partis politiques ont émis des avis divergents. 
Ainsi, deux partis (PDC et PCS) ont soutenu l’avant-projet, tandis que les autres 
partis ont certes considéré les mesures comme nécessaires, mais ont émis des avis 
nuancés au sujet de leur conception. Trois partis (Les Verts, Démocrates suisses et 
UDC) ont désapprouvé le principe du projet. 
Propagande incitant à la violence 
Quelques participants à la consultation ont rejeté la mesure administrative visant le 
matériel de propagande. Selon eux, il revient au juge de confisquer, au besoin, le 
matériel en question. Cela dit, en formulant cette remarque, ils ne tiennent pas 
compte des prescriptions de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure 
administrative (PA; RS 172.021), qui stipulent que la décision prononcée requiert 
une motivation et est sujette à recours. En outre, la norme n’est applicable que 
lorsqu’il n’est pas possible de séquestrer le matériel sur la base du droit pénal. Enfin, 
la solution administrative présente l’avantage de pouvoir déjà agir avec efficacité au 
niveau préventif. 
En vertu des adaptations apportées à la suite de la procédure de consultation, seule la 
propagande qui incite à la violence contre des personnes et des objets pourra être 
saisie, indépendamment du fait qu’elle soit de nature raciste, politique ou autre. 
Banque de données sur le hooliganisme 
La majorité des organismes consultés ont approuvé la création d’une base légale au 
niveau fédéral permettant l’échange, aux niveaux national et international, d’infor-
mations sur les auteurs de violences lors de manifestations sportives. La proportion-
nalité est garantie car les informations porteront essentiellement sur des événements 
supracantonaux et nationaux. Faute de base juridique, il n’existe actuellement pas, à 
l’échelle nationale, de système de collecte et de sauvegarde des données relatives 
aux auteurs de violences lors de manifestations sportives. Les fichiers existants, 
c’est-à-dire ceux gérés par la police municipale zurichoise dans le cadre de 
l’Observatoire suisse du hooliganisme, doivent être effacés trop tôt à cause des 
prescriptions cantonales en matière de protection des données. Il devient indispensa-
ble, eu égard précisément à l’importance croissante de la coopération internationale, 
de centraliser les données afin de disposer d’une vue d’ensemble nationale.

5294 
Conformément aux résultats de la consultation, seules les données relatives aux 
personnes ayant commis des violences lors de manifestations sportives seront enre-
gistrées dans la banque de données. Les dispositions proposées ne prévoient nulle-
ment d’enregistrer les supporters pacifiques. Il n’est pas nécessaire d’ajouter dans la 
disposition la saisie des données relatives aux personnes qui participent à des mani-
festations violentes ou qui se comportent violemment lors de manifestations publi-
ques, comme certains participants à la consultation l’ont proposé, car ces individus 
sont déjà enregistrés dans d’autres bases de données. 
1.3.2 
Consultation relative aux mesures supplémentaires 
visant à lutter contre la violence lors 
de manifestations sportives (2005) 
Les autres mesures proposées dans le cadre de la seconde consultation qui s’est 
achevée le 24 juin 2005 ont reçu un écho très favorable. Le projet de loi est en effet 
perçu comme un instrument efficace et approprié pour atteindre les objectifs formu-
lés. 
Sont, d’une manière générale, favorables au projet: cinq partis politiques (PDC, 
PCS, PEV, PRD, UDC), tous les cantons, le commandement de police de Bâle-Ville 
ainsi que 22 organisations intéressées (Centre patronal, Chambre vaudoise des arts et 
métiers, Commission fédérale pour l’enfance et la jeunesse, Fédération internatio-
nale des fan’s-clubs sportifs, Institut de police scientifique et de criminologie, 
Commission consultative en matière de sûreté intérieure, Conférence des autorités 
de poursuite pénale, Pro Sportstadt Zürich, Fédération suisse des avocats, Préposés 
suisses à la protection des données, Ligue suisse de hockey sur glace, Ligue natio-
nale suisse de hockey sur glace S.à r.l., Ligue suisse de hockey sur glace amateur, 
Association suisse de football, Union des villes suisses, Union suisse des arts et 
métiers, Conférence des commandants des polices cantonales de Suisse/Commission 
suisse de lutte contre la criminalité, Swiss Football League, Swiss Olympic Associa-
tion, Fédération suisse des fonctionnaires de police, Association des entreprises 
suisses de services de sécurité, Observatoire suisse du hooliganisme). 
Ces participants à la consultation ont exprimé un avis favorable à l’égard de l’avant-
projet, tout en y apportant quelques propositions de modification ou de complément. 
Les propositions qui ont été retenues n’entraînent toutefois pas de modifications sur 
le plan matériel. 
Le PS ne s’exprime pas fondamentalement contre le projet, mais émet des réserves 
concernant trois dispositions. Les Verts et quatre organisations (Fanarbeit Schweiz, 
Fanprojekt Basel, Juristes démocrates de Suisse, WochenZeitung) désapprouvent 
plutôt le projet. 
Les propositions de modifications visent principalement à étoffer les mesures et à 
alourdir les suites judiciaires prévues. De nombreux milieux consultés regrettent que 
les mesures se limitent au contexte des manifestations sportives et qu’elles ne puis-
sent pas être appliquées de manière générale lors de tout débordement violent dans 
le cadre de manifestations publiques. 
Bon nombre des participants à la consultation se sont prononcés sur la question de 
savoir s’il est conforme à la Constitution que la Confédération dispose d’une compé-
tence législative pour décréter des mesures de police de sécurité. Tandis que certains

5295 
approuvent explicitement la compétence législative de la Confédération inscrite à 
l’art. 57, al. 2, de la Constitution fédérale (Cst.), d’autres milieux consultés récla-
ment le réexamen de ce point. Ainsi, la souveraineté des cantons pour décréter de 
telles mesures de police de sécurité est aussi soulignée dans certaines prises de 
position, qui proposent une solution concordataire. 
La question de la compétence législative a été largement discutée à l’occasion de la 
procédure préliminaire. Les autorités d’exécution devront systématiquement effec-
tuer une comparaison des cas enregistrés dans la banque de données et les mesures 
devront être décrétées selon des critères uniformes. Le Département fédéral de 
justice et police (DFJP) a estimé que le besoin de coordination au niveau national, de 
même que les intérêts nationaux en jeu, suffisaient à justifier la compétence de la 
Confédération au sens de l’art. 57, al. 2, Cst. Ce point a été une nouvelle fois exami-
né pendant la procédure de consultation. 
La compétence législative de la Confédération a été confirmée au sujet de la banque 
de données sur le hooliganisme et de l’interdiction de se rendre dans un pays déter-
miné (cf. ch. 5.1). En revanche, sa compétence législative pour mettre en œuvre une 
interdiction de pénétrer dans un périmètre déterminé, une obligation de se présenter 
à la police et une garde à vue est controversée. Selon la doctrine dominante, il faut 
admettre que l’art. 57 Cst. ne peut servir de base pour justifier une telle compétence, 
pas plus d’ailleurs, à notre avis, qu’une autre disposition constitutionnelle. De leur 
côté, les cantons s’expriment explicitement en faveur de la mise en œuvre d’une 
réglementation fédérale et certains d’entre eux estiment que l’art. 57 Cst. offre une 
base suffisante à cet égard. Au vu de ce qui précède et des impératifs du calendrier, 
le Conseil fédéral estime qu’une réglementation fédérale est envisageable. Tous les 
doutes quant à la compétence de la Confédération ne pouvant être écartés, il propose 
toutefois d’introduire les mesures en question au moins à titre provisoire dans un 
premier temps. Ainsi, les mesures visées ne seront applicables que jusqu’à fin 2008. 
Cette solution permet de répondre à la situation particulière liée à l’EURO 2008 et 
de respecter, en même temps, le principe de proportionnalité. 
1.4 
Corrélation entre les tâches et les ressources 
financières 
Mesures contre la violence lors de manifestations sportives 
La sécurité est un élément crucial pour notre qualité de vie. L’une des tâches primai-
res de l’Etat est de prendre les mesures adéquates afin de garantir la sécurité. Or, 
dans le cadre des événements sportifs, des lacunes existent à cet égard. 
Les cantons et l’économie privée doivent prendre en charge les dommages matériels 
et les lésions corporelles occasionnés lors des débordements, parfois graves, qui 
surviennent. Pour les événements sportifs d’envergure nationale, qui sont souvent le 
théâtre de débordements, il est impératif de mettre en place des dispositifs de sécuri-
té dispendieux afin de garantir un minimum de sécurité. Ainsi, le budget consacré à 
la sécurité des rencontres de football de la Super League dépasse bien souvent 
50 000 francs par match. Les mesures proposées visent à empêcher que des débor-
dements n’éclatent. Les manifestations sportives se dérouleront ainsi dans un 
cadre plus pacifique, ce qui, à moyen terme, permettra de réduire les coûts liés à la 
sécurité.

5296 
Grâce à l’allègement des dispositifs de sécurité et à la réduction des dommages 
matériels et corporels, les cantons pourront réaliser des économies qui compenseront 
au moins les coûts supplémentaires engendrés par l’exécution des mesures. 
Comparées à l’importance du projet, les dépenses inhérentes à la mise en œuvre des 
nouvelles mesures sont peu conséquentes. 
1.5 
Droit comparé et rapport avec le droit européen 
Initiatives internationales 
Coopération policière internationale 
Grâce aux accords internationaux de police ainsi qu’à divers arrangements, la coopé-
ration policière a aussi été améliorée dans le domaine de la lutte contre le hooliga-
nisme, notamment par la création d’équipes d’enquête communes, la mise en œuvre 
de recherches et d’observations conjointes et l’engagement d’officiers de liaison 
connaissant bien la mouvance. 
Convention du Conseil de l’Europe 
La Suisse prend part aux assemblées du Comité permanent du Conseil de l’Europe, 
qui a pour tâche de veiller à l’application de la Convention européenne du 19 août 
1985 sur la violence et les débordements de spectateurs lors de manifestations spor-
tives et notamment de matches de football (RS 0.415.3). Cette convention ratifiée le 
24 septembre 1990 par notre pays tend à l’harmonisation des normes de sécurité au 
sein de l’Europe. Elle engage les Etats signataires à adopter une législation leur 
permettant de prendre des mesures visant à empêcher les actes de violence lors de 
matches de football (art. 1, par. 1, en relation avec l’art. 3, par. 1, let. c, de la con-
vention). En outre, aux termes de l’art. 3, par. 4, let. d, de la convention, les Etats 
signataires s’engagent à prendre des mesures préventives destinées à exclure les 
fauteurs de troubles connus des matches de football. Enfin, l’art. 1, par. 2, de la 
convention précise que ces obligations ne s’appliquent pas uniquement aux matches 
de football, mais à l’ensemble des manifestations sportives. Le présent projet permet 
de mettre en œuvre certaines parties de la convention du Conseil de l’Europe. 
Mesures prises à l’étranger contre la violence lors de manifestations sportives 
Des pays tels que la Grande-Bretagne et l’Allemagne, qui ont déjà dû faire face au 
phénomène du hooliganisme dans les années 60 et 70, appliquent depuis longtemps 
avec succès des mesures préventives telles que l’interdiction de pénétrer dans un 
périmètre déterminé, l’obligation de se présenter à la police et l’interdiction de se 
rendre dans un pays déterminé. Selon les indications des autorités allemandes, 
quelque 8000 interdictions nationales de stade sont actuellement en vigueur dans les 
pays de l’Union européenne, dont 2000 en Allemagne. Dans la majorité des Etats 
disposant d’un système leur permettant de prononcer des interdictions de stade, ces 
dernières sont ordonnées et administrées par les autorités ou par des organismes 
privés (associations, fédérations)2. 
 
2 
«Concept-cadre relatif aux engagements de police lors de la Coupe du Monde de football 
de 2006 en Allemagne», ch. 6.1.5. (Rahmenkonzeption zur Bewältigung von polizeilichen 
Einsätzen anlässlich der Fussball-WM 2006 in Deutschland); en allemand uniquement.

5297 
Les bases juridiques des mesures appliquées à l’étranger figurent dans des actes 
législatifs très divers. Ainsi, en Allemagne, les interdictions de se rendre dans un 
pays déterminé sont décrétées sur la base de la loi sur les documents d’identité 
(Passgesetz), tandis que les obligations de se présenter à la police, pour lesquelles il 
n’existe pas de loi spéciale, se fondent sur le pouvoir général de police3. La Grande-
Bretagne a, pour sa part, créé une série de bases juridiques propres en matière de 
mesures préventives, telles que la loi sur l’ordre public (Public Order Act 1986). Le 
modèle britannique prévoit des sanctions sévères à l’encontre des personnes frap-
pées de mesures (dans certains cas une interdiction de pénétrer dans un périmètre 
déterminé pendant dix ans; pour les matches à l’étranger un retrait du passeport, 
combiné avec des obligations de se présenter à la police). 
Mesures prises à l’étranger contre la propagande incitant à la violence 
De nombreux pays européens possèdent des dispositifs administratifs ou pénaux 
pour séquestrer le matériel de propagande incitant à la violence. La plupart de ces 
dispositions vont en général plus loin que celles actuellement en vigueur en Suisse 
(art. 135, 261bis et 259 CP). 
En Grande-Bretagne et en France, il est possible de prendre des mesures en dehors 
d’une procédure pénale, et il n’existe aucune possibilité de saisir une instance judi-
ciaire indépendante pour réexaminer la décision. L’Espagne et le Portugal disposent, 
en dehors des procédures pénales, de possibilités d’intervention prévoyant des voies 
de recours. En Allemagne, en Autriche, en Italie, aux Pays-Bas, au Danemark, en 
Suède, ainsi que dans les pays de l’Est, le matériel de propagande peut être mis sous 
séquestre dans le cadre des procédures ouvertes par les autorités pénales compéten-
tes. 
1.6 
Application 
Un représentant de l’Observatoire suisse du hooliganisme a assisté à l’élaboration 
des bases légales relatives aux mesures préventives et a vérifié si les propositions 
étaient applicables dans la pratique. Dans le cadre de la procédure de consultation, 
aucun canton n’a remis en question l’applicabilité des mesures. 
Les articles relatifs aux différentes mesures et les commentaires s’y rapportant 
contiennent des indications concernant l’application des mesures à fixer dans une 
ordonnance fédérale et dans les législations cantonales. 
1.7 
Classement d’interventions parlementaires 
Les nouvelles dispositions répondent en tout ou partie aux exigences formulées dans 
les interventions suivantes. 
Ainsi, les interpellations Heim (01.3451), Stahl (04.3513) et Gysin (04.3782) ainsi 
que la question Leutenegger Oberholzer (04.1163) demandaient au Conseil fédéral 
de prendre position sur ce qu’il envisage d’entreprendre contre la recrudescence de 
la violence lors d’événements sportifs. Les interventions parlementaires soulèvent la 
 
3 
Breucker, NJW 2004, 1632.

5298 
question des mesures préventives prévues à l’encontre des auteurs de violences, et 
demandent si celles-ci seront mises en œuvre d’ici à l’EURO 2008. 
2 
Les nouveautés 
2.1 
Conception des mesures contre la violence 
lors de manifestations sportives 
Les mesures préventives proposées visent à empêcher les personnes connues des 
autorités pour leur comportement violent de commettre des actes de violence en les 
tenant à l’écart des événements sportifs. 
La relation entre des actes de violence et une manifestation sportive précise est 
établie par la proximité temporelle et thématique de l’événement sportif en question. 
Les responsables des supporters de clubs de sport et les polices locales connaissent 
les fauteurs de troubles potentiels et sont présents lors des matches jugés à risques. 
Ces personnes jouent un rôle clé dans l’évaluation des débordements et l’identi-
fication des personnes impliquées. Sur le plan pratique, la mise en relation d’actes de 
violence avec une manifestation sportive précise n’a, à ce jour, jamais posé de 
problème. 
A l’exception de l’interdiction de se rendre dans un pays déterminé (art. 24c nou-
veau), qui sera ordonnée et exécutée par la Confédération, il reviendra aux cantons 
d’exécuter les mesures puisqu’elles visent à garantir l’ordre public, une tâche dont 
ils sont responsables à titre principal. 
Les mesures sont conçues comme des mesures de droit administratif, et non de droit 
pénal. Dès lors, les autorités cantonales de police pourront ordonner ces mesures, 
sauf les interdictions de se rendre dans un pays déterminé. La LMSI a été choisie 
comme lieu de codification, car elle renferme toutes les mesures préventives concer-
nant la sûreté intérieure. 
Les mesures les plus contraignantes devront être prises seulement lorsque les mesu-
res les plus légères se seront avérées inefficaces. En cas de doute, il conviendra de 
toujours opter pour la mesure la moins dure. Ce concept des paliers garantira une 
application des mesures proportionnée au but visé, dans le respect de l’art. 36 Cst. 
Ainsi, une obligation de se présenter à la police (art. 24d nouveau) ne sera en prin-
cipe ordonnée que si une personne a déjà enfreint une interdiction de pénétrer dans 
un périmètre déterminé (art. 24b nouveau) ou une interdiction de se rendre dans un 
pays déterminé (art. 24c nouveau). De cette manière, l’atteinte aux droits fondamen-
taux de la personne visée sera réduite au minimum nécessaire. Rappelons que, 
depuis bien longtemps déjà, des interdictions d’entrer sur le territoire suisse sont 
prononcées à l’encontre de hooligans étrangers lorsqu’il y a tout lieu de croire qu’ils 
prévoient de se rendre dans notre pays. 
Le non-respect des mesures proposées sera sanctionné conformément à l’art. 292 CP 
(voir sous le ch. 2.2 le commentaire de l’art. 24h, al. 2). 
Les personnes frappées d’une mesure pourront recourir aux voies de droit ordinaires 
prévues par les cantons et la Confédération. Elles auront ainsi la possibilité de don-
ner leur avis sur les motifs invoqués dans la décision de l’autorité. La légalité et le 
bien-fondé d’une mesure pourront ainsi être réexaminés dans le cas concret.

5299 
2.2 
Commentaire des articles 
Art. 2, al. 4, let. f 
La liste des mesures préventives inscrites dans la LMSI est complétée par de nouvel-
les mesures visant à empêcher les actes de violence lors de manifestations sportives. 
Art. 13a (nouveau) 
La notion de «matériel de propagande» est définie à l’al. 1. 
Afin d’éviter que la loi ne soit contournée, la disposition parle de «matériel» pou-
vant servir à des fins de propagande. Il s’agit de documents imprimés, d’enre-
gistrements sonores ou de prises de vue, d’images ainsi que d’autres objets ou repré-
sentations. 
La nouvelle disposition inclut toutes les formes de propagande qui incitent à agir 
violemment contre des personnes ou à commettre un délit contre le patrimoine ou 
des dommages à la propriété («Demain on va mettre le feu à …»). 
La disposition vise également le matériel qui, au premier abord, n’a pas l’apparence 
du matériel de propagande (p.ex. documents qui seraient intitulés «réflexions per-
sonnelles» pour dissimuler leur véritable destination). Sur le modèle de l’art. 46 de 
la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif (DPA; RS 313.0), 
toutes les mesures exécutées par les autorités, telles que la saisie, le séquestre et la 
confiscation, doivent être inclues dans la norme. La formulation «indépendamment 
de sa quantité» permet aux autorités douanières de séquestrer tout matériel de pro-
pagande incitant à la violence. Le matériel sera ensuite remis à l’Office fédéral de la 
police (voir aussi l’al. 2). 
La propagande, considérée au sens large, est l’action exercée sur un nombre de 
personnes plus ou moins important dans le but de les amener à s’engager contre 
d’autres personnes ou groupes de personnes. Sur le plan objectif, la propagande 
comprise au sens étroit du terme a été définie par la doctrine et la jurisprudence 
suisses en relation avec l’art. 275bis CP comme un «comportement de communica-
tion» (ATF 68 IV 147 ss). Il s’agit par exemple de la tenue de conférences, du prêt 
ou de la distribution de textes ou encore de l’exposition de photos. Sur le plan sub-
jectif, il faut non seulement que l’auteur ait conscience que son action sera perçue, 
mais encore qu’il ait l’intention de gagner des adeptes ou de renforcer leurs convic-
tions. A ce titre, il importe peu que la propagande s’adresse à une ou à plusieurs 
personnes. La propagande implique toujours une composante publique. 
Conformément à l’al. 2, l’Office fédéral de la police se prononcera, par décision, sur 
le séquestre ou la restitution des objets, ce qui garantit une exécution unifiée dans 
toute la Suisse. 
Il sera possible de déposer un recours contre une saisie auprès du DFJP. Les recours 
seront traités conformément aux dispositions générales de la procédure fédérale. 
L’exception prévue à l’art. 100, al. 1, let. a, de la loi fédérale d’organisation judi-
ciaire du 16 décembre 1943 (OJ; RS 173.110) sera interprétée de manière plus 
restrictive après l’entrée en vigueur de l’art. 29a Cst. (réforme de la justice). Le 
Tribunal administratif fédéral sera compétent dès le 1er janvier 2007.

5300 
Il n’est pas nécessaire de modifier la loi fédérale du 1er octobre 1925 sur les doua-
nes, le nouvel art. 13a étant suffisant pour permettre aux douanes et au Corps des 
gardes-frontière d’accomplir leurs activités. 
Si, lors de la saisie, on constate qu’une infraction a été commise, l’affaire sera 
transmise au juge pénal conformément à l’al. 4. Dès lors, la procédure pénale prime-
ra la confiscation administrative. 
L’al. 5 décrit les possibilités d’action dont dispose l’office fédéral compétent en cas 
de diffusion de matériel de propagande par le biais d’Internet. Si une poursuite 
judiciaire en Suisse est possible (le serveur se trouve en Suisse ou le siège du four-
nisseur qui héberge le site incriminé ou du fournisseur de son contenu est en Suisse), 
la suppression du site concerné peut être ordonnée. Si ce n’est pas le cas, l’office 
fédéral peut uniquement recommander aux fournisseurs d’accès suisses de bloquer 
les contenus incriminés. 
Section 5a 
Mesures contre la violence lors de manifestations sportives 
Afin de conserver la systématique de la LMSI, les mesures visant à protéger les 
manifestations sportives sont regroupées dans une nouvelle section. 
Art. 24a 
A l’al. 1, par «afficher un comportement violent», on entend aussi bien le compor-
tement violent d’une seule personne que la violence émanant de plusieurs personnes. 
Il s’agit essentiellement des actes de violence organisés et de ceux commis par des 
groupes. Les détails seront réglés par voie d’ordonnance. 
La banque de données sera tenue par l’Office fédéral de la police afin d’assurer une 
coordination au niveau national. Elle sera gérée séparément du système de traite-
ment des données relatives à la protection de l’Etat (ISIS). 
L’al. 2 inclut aussi bien les mesures de droit civil, comme les interdictions de stade, 
que les mesures de droit public de la Confédération et des cantons. Les données 
seront enregistrées lorsque la mesure pourra être justifiée, par exemple sur la base 
d’enregistrements vidéo ou de déclarations de témoins. En vertu de la let. c, les 
données seront enregistrées dans la banque de données, par exemple lorsque le motif 
de la mesure pourra être établi a posteriori. A cela s’ajoutent les informations de 
l’étranger que l’office fédéral reçoit dans le cadre d’autres tâches relevant de la 
LMSI. Ces informations portent par exemple sur des interdictions de pénétrer dans 
des locaux ou des stades, pour lesquelles une plainte n’a pas encore été déposée ou 
qui ne sont pas encore connues des autorités judiciaires. L’ordonnance d’exécution 
réglera la question du traitement des données. 
L’al. 3 définit dans le détail les données qui seront saisies. L’ordonnance devra 
préciser dans quelle mesure les données saisies par l’Observatoire suisse du hooliga-
nisme jusqu’à l’entrée en vigueur du présent projet doivent être reprises dans la 
banque de données sur le hooliganisme. Les dispositions transitoires relatives à 
l’utilisation des données collectées sur la base des mesures temporaires figureront 
dans l’ordonnance. Le «flux de travail» de la banque de données sera réglé dans 
l’ordonnance. L’Observatoire suisse du hooliganisme aura accès à la banque de 
données. Seules les personnes qui sont à l’origine d’actes de violence y seront enre-
gistrées. Par «organisations», on entend les groupes enclins à la violence. La notion 
d’«événements» se réfère ici au lieu et aux circonstances du recours à la violence.

5301 
L’al. 4 garantit la transmission des données nécessaires. 
Al. 5: En ce qui concerne les données sensibles, l’art. 15, al. 2, LMSI est applicable. 
Toutefois, sur proposition du Préposé fédéral à la protection des données, une for-
mulation de l’art. 17, al. 2, let. a, de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection 
des données (LPD; RS 235.1) a été explicitement reprise. 
L’al. 6 est calqué sur l’art. 15, al. 1, LMSI et doit être mis en œuvre par le Conseil 
fédéral sur la base des dispositions de l’ordonnance du 30 novembre 2001 sur le 
système de traitement des données relatives à la protection de l’Etat (Ordonnance 
ISIS; RS 120.3). Les informations fausses ou devenues inutiles, telles que des 
dénonciations pénales ayant conduit à un acquittement, seront effacées de la banque 
de données. Conformément à l’al. 4, elles doivent être transmises à l’office fédéral. 
Les détails seront réglés par voie d’ordonnance 
L’al. 7 est formulé sur le modèle de l’art. 15, al. 3, LMSI. La procédure pour la 
conservation et l’effacement des données et pour l’accès à celles-ci doit aussi être 
mise en œuvre au niveau de l’ordonnance. 
Conformément à l’al. 8, les organisateurs ne pourront communiquer les données 
personnelles enregistrées dans la banque de données que dans le cadre de l’exécu-
tion des mesures de sûreté; pensons par exemple aux services de sécurité qui effec-
tuent des contrôles d’accès. Les données ne seront communiquées aux organisateurs 
que pour certaines manifestations sportives (précisées à l’avance) et devront être 
détruites après la manifestation. 
La communication de données personnelles à l’étranger ne devra être possible que 
dans un cadre très strict, car elles proviendront en partie d’appréciations ou de 
décisions de particuliers. L’al. 9 règle cette contrainte. La règle de l’échange de 
données répond aux objectifs de la Convention européenne du 19 août 1985 sur la 
violence et les débordements de spectateurs lors de manifestations sportives et 
notamment de matches de football (art. 3, par. 1, let. b, en relation avec l’art. 3, 
par. 4, let. d, de la convention). La garantie de la protection des sources se réfère aux 
informations récoltées en Suisse. 
Relevons que les données relatives aux personnes qui ont déjà commis un acte 
punissable ou qui appartiennent à la mouvance de l’extrémisme violent peuvent être 
transmises à l’étranger au titre de l’échange d’informations de police prévu dans le 
cadre de l’entraide administrative, en application de la loi fédérale du 20 mars 1981 
sur l’entraide internationale en matière pénale (loi sur l’entraide pénale internatio-
nale; EIMP; RS 351.1) et de l’art. 17, al. 3, LMSI. 
L’al. 10 prévoit que le droit d’être renseigné sur des données figurant dans la banque 
de données s’exerce selon les dispositions de la LPD. 
Art. 24b 
Interdiction de pénétrer dans un périmètre déterminé 
Une interdiction de pénétrer dans un périmètre déterminé ne pourra être ordonnée 
que si la personne concernée a pris part de façon avérée à des actes de violence. Ce 
sont généralement les agents de police, les responsables des supporters des clubs 
sportifs ou le personnel chargé de la sécurité des stades qui en fourniront la preuve, 
ou bien celle-ci sera apportée par les photos ou les enregistrements vidéo. Il ne sera 
pas nécessaire d’apporter une preuve formelle relevant de la procédure pénale. 
Lorsqu’une plainte pénale sera déposée, les autorités de poursuite pénale administre-

5302 
ront les preuves indépendamment de ces déclarations ou de ces enregistrements; les 
résultats de leurs recherches seront, bien entendu, pris en considération (al. 1). 
Les autorités cantonales pourront vérifier les interdictions de stade qui auront déjà 
été prononcées par les responsables de stade ou par la fédération de football ou celle 
de hockey sur glace. Une personne pourra être frappée d’une interdiction de pénétrer 
dans un périmètre déterminé seulement lorsque la preuve aura été apportée que la 
mesure prise à son encontre résulte d’un acte de violence. La formulation «participa-
tion à des actes de violence» inclut aussi les éléments constitutifs de l’infraction 
d’émeute (art. 260 CP). Les conditions relatives à l’interdiction de pénétrer dans un 
périmètre déterminé seront précisées dans l’ordonnance. 
Dans la pratique, l’interdiction pourra par exemple s’étendre aux stades de football 
qui accueillent des rencontres de la Super League et de la Challenge League, à tous 
les sites où des matches de hockey sur glace ou de football peuvent avoir lieu, ou 
encore, aux localités qui accueillent d’autres événements sportifs. La possibilité de 
définir au cas par cas le champ d’application de la mesure dans l’espace et dans le 
temps garantira sa proportionnalité à la situation. Par ailleurs, on tiendra ainsi 
compte du fait que le phénomène de la violence ne se limite pas au football et au 
hockey sur glace, mais qu’il peut aussi apparaître dans d’autres sports; le phénomène 
semblerait contaminer par exemple les matches de basket-ball. 
Conformément au but visé par la mesure, l’interdiction prendra effet seulement 
lorsque des manifestations sportives auront lieu aux endroits indiqués. Dès lors, les 
personnes frappées d’une interdiction de pénétrer dans un périmètre déterminé 
pourront malgré tout se rendre à des concerts ou à des expositions dans des stades 
polyvalents. 
Les autorités cantonales définiront, pour chaque stade ou pour chaque endroit où la 
manifestation sportive est prévue, la zone géographique interdite (périmètre). Cette 
interdiction ne devra inclure que la zone accessible au public à l’intérieur du périmè-
tre interdit et devra être définie de sorte à englober les lieux (cafés) situés à proximi-
té des stades où les supporters enclins à la violence se rassemblent. En revanche, les 
piscines ou hôpitaux publics, par exemple, ne devront pas faire partie d’un périmètre 
interdit. En effet, si tel était le cas, la limitation de la liberté de mouvement de la 
personne frappée de l’interdiction ne serait pas proportionnée au but visé par la 
mesure. 
La décision arrêtant l’interdiction de pénétrer dans un périmètre déterminé devra être 
accompagnée d’un plan indiquant les différents périmètres interdits. Ainsi, la per-
sonne visée pourra clairement voir sur le plan les zones dans lesquelles elle ne devra 
pas pénétrer lors de manifestations sportives. 
La durée de l’interdiction de pénétrer dans un périmètre déterminé dépendra de la 
gravité de l’acte violent commis et des circonstances précises. Ainsi, les meneurs qui 
déclenchent des bagarres devront être tenus plus longtemps à l’écart des stades que 
les «suiveurs». L’al. 2 prévoit donc une durée d’interdiction variable, mais d’un an 
au maximum. Cette mesure permettra en général de couvrir toute une saison spor-
tive. 
Selon les experts de l’Observatoire suisse du hooliganisme, les cantons réagissent 
différemment envers les personnes domiciliées sur leur territoire qui commettent des 
actes de vandalisme lorsque leur équipe sportive joue à l’extérieur. Pour parer à ces 
différences de traitement, l’al. 3 précise que les cantons ayant subi les actes de

5303 
violence des hooligans pourront aussi prononcer des interdictions de pénétrer dans 
un périmètre déterminé à l’encontre d’auteurs de violence non domiciliés dans leur 
canton. Afin de prévenir les conflits de compétence, la loi précise que la décision de 
l’autorité du canton dans lequel l’acte de violence a été commis primera. Grâce à la 
banque de données sur le hooliganisme, le canton de domicile des personnes visées 
sera automatiquement informé des mesures décrétées par un autre canton. 
L’ordonnance réglera dans le détail l’organisation et la gestion des interdictions de 
pénétrer dans un périmètre déterminé. 
Art. 24c 
Interdiction de se rendre dans un pays déterminé 
En vertu de leur devoir de respect mutuel découlant du droit international public, les 
Etats sont tenus d’empêcher leurs ressortissants de troubler l’ordre à l’étranger. En 
outre, les Etats doivent prévenir les actes de violence des particuliers domiciliés en 
Suisse pouvant avoir des effets négatifs pour les Etats voisins. Il existe des cas 
concrets de hooligans connus pour ne jamais faire usage de la violence en Suisse, 
mais pour, par contre, en faire régulièrement usage à l’étranger. Ainsi, la Suisse a 
l’obligation, conformément au droit international public, de mettre en place des 
mesures appropriées visant à empêcher les hooligans de quitter le pays s’ils 
s’apprêtent à participer à des manifestations sportives à l’étranger au risque d’y 
compromettre la sécurité publique. 
De même, les Etats étrangers ont l’obligation de prendre des mesures visant à empê-
cher les hooligans domiciliés dans leur pays de se rendre en Suisse pour y troubler 
l’ordre public. La Grande-Bretagne ou l’Allemagne, par exemple, qui doivent faire 
face à un nombre élevé de hooligans, appliquent depuis longtemps avec succès des 
mesures visant à limiter, voire à interdire le départ des hooligans. Par ailleurs, les 
autorités suisses ont la possibilité de demander, avant les grands événements sportifs 
internationaux, les listes recensant les hooligans étrangers notoires. L’office fédéral 
peut alors prononcer à leur encontre une interdiction d’entrée conformément à 
l’art. 13 de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l’établissement des étran-
gers (LSEE; RS 142.20). Les hooligans étrangers interceptés en Suisse sans permis 
de séjour peuvent être renvoyés de manière informelle et ainsi être rapidement 
expulsés du pays (art. 12 LSEE en relation avec l’art. 17, al. 1, du règlement 
d’exécution de la loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers; RSEE; 
RS 142.201). 
La mesure est aussi applicable aux ressortissants des Etats membres de l’Union 
européenne disposant d’un droit de séjour en Suisse. Aux termes de l’art. 5 de 
l’annexe 1 de l’Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse d’une part, et 
la Communauté européenne et ses Etats membres, d’autre part, sur la libre circula-
tion des personnes (RS 0.142.112.681), la libre circulation des personnes peut être 
limitée en vue de protéger l’ordrepublic, la sécurité publique et la santé publique. La 
jurisprudence de la Cour européenne de justice4 précise que des mesures préventives 
contre les hooligans et les manifestants violents sont aussi applicables, même si 
ceux-ci n’ont pas encore commis d’actes punissables, mais représentent un danger 
suffisant, concret et sérieux pour l’ordre et la sécurité publics (cf. aussi les explica-
tions sous le ch. 5.3). 
 
4 
Décisions de la Cour européenne de justice du 4.12.1974 Rs 41/74, van Duyn et 
du 27.10. 1977 Rs 30/77, Bouchereau.

5304 
L’al. 1 règle les conditions et l’effet de l’interdiction de se rendre dans un pays 
déterminé, qui sera prononcée dans la perspective d’événements sportifs organisés à 
l’étranger. Pour ordonner cette mesure, il faudra que la personne visée soit déjà 
l’objet d’une interdiction de pénétrer dans un périmètre déterminé (let. a) et que tout 
porte à croire qu’elle participera à des actes de violence lors d’une manifestation 
sportive précise si elle est autorisée à se rendre dans le pays en question (let. b). On 
parvient à cette forte présomption lorsqu’il est peu raisonnable de supposer que la 
personne se comportera pacifiquement. Pour qu’une interdiction de se rendre dans 
un pays déterminé soit prononcée, il suffira que les éléments suivants soient réunis: 
participation à des actes de violence en Suisse et appartenance à un groupe de sup-
porters qui a déjà fait parler de lui à plusieurs reprises pour avoir commis des actes 
de violence et qui envisage, selon les policiers spécialistes de ces milieux, de se 
rendre à des manifestations sportives à l’étranger. 
Aux termes de l’al. 2, les personnes qui envisageront de se rendre à des manifesta-
tions sportives à l’étranger pour y commettre, de toute évidence, des actes de vio-
lence pourront aussi, à titre exceptionnel, se voir interdire de quitter la Suisse, sans 
être frappées d’une interdiction de pénétrer dans un périmètre déterminé. Dans un tel 
cas, la mesure sera prononcée sur la base des faits récents et concrets concernant ces 
personnes, qui peuvent émaner de services étrangers ou de policiers connaisseurs de 
ces milieux. Toutefois, il faudra que la personne visée ait exprimé son intention de 
se rendre à l’étranger pour assister à un événement sportif précis. 
Selon l’al. 3, la durée maximale d’une interdiction de se rendre dans un pays déter-
miné est limitée, ce qui garantit le respect du principe de proportionnalité. En effet, 
la restriction de la liberté de mouvement ne peut durer que le temps absolument 
nécessaire pour empêcher la personne visée de participer à des actes de violence 
dans le cadre d’un événement sportif précis. Dans ce contexte, la durée de la mani-
festation sportive ne se limite pas à la durée nette d’un match, mais comprend aussi 
les activités se déroulant en marge de la manifestation (ovations des vainqueurs, 
réceptions publiques, tournois complets). 
Si les documents de voyage de la personne frappée d’une interdiction de se rendre 
dans un pays déterminé laissent supposer qu’elle entend se rendre dans le pays où la 
manifestation sportive a lieu en passant par un pays tiers, l’entrée dans le pays tiers 
pourra lui être refusée au poste-frontière (al. 4). La mesure inclut donc non seule-
ment le franchissement direct de la frontière entre la Suisse et le pays concerné (pays 
de destination), mais aussi tout départ de la Suisse dans le but de gagner le pays de 
destination en passant par un autre pays. 
L’interdiction de se rendre dans un pays déterminé ne sera pas inscrite dans le 
document de voyage. En effet, cette procédure serait trop complexe et la mesure 
pourrait être contournée de diverses manières. Il n’apparaît pas non plus nécessaire 
de confisquer les documents de voyage de la personne visée pour la durée de 
l’interdiction de se rendre dans un pays déterminé, car elle ne pourrait alors pas non 
plus se rendre dans d’autres pays, de sorte que cette mesure ne serait pas proportion-
née au but visé. 
Dès lors, la mesure sera prononcée par l’office fédéral sous la forme d’une décision 
écrite (al. 5). L’interdiction de se rendre dans un pays déterminé sera communiquée 
aux autorités douanières ainsi qu’aux autorités du pays dans lequel la manifestation 
sportive aura lieu. L’art. 17, al. 3, LMSI, constitue la base légale pour la communi-
cation des données (cf. art. 24a, al. 9).

5305 
Conformément à l’al. 6, l’une des conditions préalables à l’exécution d’une interdic-
tion de se rendre dans un pays déterminé est son inscription dans le système de 
recherche informatisé de police (RIPOL). Etant donné que le Corps des gardes-
frontière consulte régulièrement ce système, les chances d’identifier des hooligans 
recherchés lorsqu’ils entrent dans le pays ou le quittent sont plus grandes que si les 
autorités douanières disposaient uniquement d’un droit d’accès à la banque de don-
nées sur le hooliganisme (cf. art. 24a, al. 7). 
La décision par laquelle l’autorité informe une personne qu’elle est frappée d’une 
interdiction de se rendre dans un pays déterminé devra clairement spécifier que les 
données la concernant sont communiquées aux douanes et aux autorités étrangères. 
Cette obligation relève du droit sur la protection des données. Par ailleurs, la mesure 
n’a un effet préventif que si la personne visée sait qu’elle risque d’être identifiée 
aussi bien lors du franchissement de la frontière que dans le pays de destination. 
Les expériences faites à l’étranger montrent que la mesure a un double effet préven-
tif: premièrement, la personne frappée d’une interdiction de se rendre dans un pays 
déterminé renonce, en général, à quitter le pays en raison de la peine encourue et, 
deuxièmement, si la personne décide néanmoins de se rendre à l’étranger, il y aura 
de fortes chances qu’elle s’y comporte plutôt discrètement afin d’éviter toute 
confrontation avec les autorités du pays. Dès lors, elle renoncera généralement à 
participer aux débordements: l’objectif initial de la mesure est donc atteint. 
Art. 24d 
Obligation de se présenter à la police 
Contrairement à l’interdiction de pénétrer dans un périmètre déterminé (art. 24b) et à 
l’interdiction de se rendre dans un pays déterminé (art. 24c), qui sont donc des 
interdictions, l’obligation de se présenter à la police est une injonction. Ainsi, si une 
personne n’a pas respecté l’une des deux mesures impliquant une interdiction, elle 
sera sanctionnée et devra se présenter à un poste de police précis à des heures indi-
quées. La mesure vise ainsi à empêcher la personne de participer à des déborde-
ments dans le cadre de manifestations sportives. 
La personne visée étant tenue de se présenter à un endroit et à une heure précis, il est 
facile de vérifier si elle a respecté ou non cette obligation et d’en apporter la preuve. 
Notons que cette mesure est appliquée avec succès dans plusieurs pays européens 
(Allemagne, Grande-Bretagne, Belgique, Pologne, Italie). 
Les obligations de se présenter à la police visent les personnes pour lesquelles il aura 
été prouvé que des mesures moins strictes sont inefficaces (al. 1, let. a). Ces person-
nes seront alors contraintes de se présenter à un poste de police précis à des heures 
données, le jour de la manifestation sportive. De surcroît, les horaires devront être 
choisis de sorte à empêcher la personne de prendre part aux débordements pouvant 
avoir lieu avant ou après l’événement sportif. A ce titre, les expériences faites par les 
autorités allemandes montrent qu’il est judicieux de prévoir deux horaires, l’un juste 
avant, l’autre juste après l’événement sportif concerné. 
Les conditions visées aux let. a à c tiennent compte du fait que toute restriction d’un 
droit fondamental doit être proportionnée au but visé. Ainsi, une obligation de se 
présenter à la police ne pourra être prononcée que lorsqu’une interdiction de péné-
trer dans un périmètre déterminé ou une interdiction de se rendre dans un pays 
déterminé ne suffiront pas à empêcher une personne de commettre des actes de 
violence. En outre, il sera possible de prononcer une obligation de se présenter à la

5306 
police comme première mesure, ou en association avec les mesures prévues aux 
art. 24b et 24c, mais seulement lorsque la mesure la moins stricte s’avérera dès le 
départ inutile, si par exemple une personne annonce d’emblée qu’elle ne la respecte-
ra pas (let. b). 
Au demeurant, des exceptions aux conditions visées à la let. a seront possibles 
lorsque l’obligation de se présenter à la police semblera être une mesure moins 
contraignante pour la liberté de mouvement de la personne visée (let. c). C’est le cas, 
par exemple, lorsque la personne travaille à l’étranger et qu’une interdiction de se 
rendre dans un pays déterminé l’empêcherait de se rendre à son lieu de travail. 
La liberté de mouvement de la personne frappée d’une obligation de se présenter à la 
police ne devra pas être réduite plus que la mesure ne le justifie. Ainsi, le lieu où la 
personne travaille ou celui où elle passe ses week-ends pourra être désigné comme 
lieu où la personne doit se présenter, pour autant que l’efficacité de la mesure ne soit 
pas remise en cause (al. 2). 
L’Observatoire suisse du hooliganisme disposera d’un droit de demander l’émission 
d’obligations de se présenter, car il aura une meilleure vue d’ensemble de la situa-
tion nationale (al. 3). 
Les personnes frappées d’une mesure qui feront valoir que, sans le vouloir, elles ont 
omis de se présenter à la police, devront être en mesure de prouver ce qu’elles 
prétendent. La décision devra clairement mentionner que si la personne ne peut pas 
se soumettre à la mesure, elle devra immédiatement en informer le poste de police 
où elle doit se présenter, de quelque manière que ce soit. Il reviendra au Conseil 
fédéral de régler les détails, afin que cette possibilité de contourner la mesure ne 
remette pas en cause son efficacité. 
Art. 24e 
Garde à vue 
Les motifs pour lesquels il est possible de prononcer une privation de liberté sont 
mentionnés de manière exhaustive dans la Convention de sauvegarde des droits de 
l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101). 
Ainsi, en vertu de l’art. 5, par. 1, let. b, CEDH, il est possible, selon les voies léga-
les, de priver une personne de sa liberté en vue de garantir l’exécution d’une obliga-
tion prescrite par la loi. Cela n’est toutefois possible que si des éléments concrets 
indiquent qu’un acte délictueux pour-rait être commis (al. 1) et si la mesure est 
limitée dans le temps (al. 2). La norme proposée répond à ces conditions et est par 
conséquent conforme à la CEDH. 
La garde à vue porte une sérieuse atteinte au droit à la liberté personnelle (art. 10, 
al. 2, et art. 31 Cst.). De ce fait, cette mesure est prévue comme l’ultima ratio pour 
écarter les risques de violence lors de manifestations sportives. Conformément à 
l’al. 1, elle ne sera autorisée que si les mesures moins dures n’ont pas produit l’effet 
escompté (let. b) et si des éléments concrets indiquent que la personne entend parti-
ciper à des débordements lors d’événements sportifs (let. a). La privation de liberté 
ne pourra être ordonnée que si l’on s’attend à ce que des actes de violence graves 
soient commis. Or cette condition n’est pas remplie à chaque fois que des dommages 
matériels pourraient être causés. En revanche, la mesure pourra être prononcée 
dans tous les cas où l’on s’attend à ce que des dommages corporels, graves comme 
mineurs, soient commis. En général, les personnes concernées sont connues de la 
police pour être enclines à la violence. En outre, la garde à vue ne sera applicable

5307 
que pour les manifestations sportives qui attirent un nombre élevé de spectateurs, 
comme cela est le cas lors d’événements nationaux ou internationaux. En effet, en 
termes de sécurité, ces grands événements présentent un risque plus important que 
les manifestations régionales et nécessitent une prévention en conséquence pour 
parer au phénomène de la violence. Par manifestations nationales, on entend, pour le 
football par exemple, toutes les rencontres organisées au niveau national, comme les 
matches de la Super League, de la Challenge League, de la première ligue et de 
coupe. 
La garde à vue ne devra durer que le temps nécessaire pour empêcher les auteurs 
d’actes de violence récalcitrants de participer à des débordements lors de certaines 
manifestations sportives. En tout état de cause, une privation de liberté plus longue 
que nécessaire ne serait pas proportionnée au but visé (al. 2). 
La garde à vue devra être organisée, dans la mesure du possible, dans un souci 
d’efficacité et eu égard à la situation de la personne visée (al. 3). Ainsi, s’il n’y a pas 
de poste de police au lieu de domicile de la personne, cette dernière devra se présen-
ter au poste de police le plus proche. 
La police pourra amener la personne visée au poste de police si elle ne s’y est pas 
présentée d’elle-même (al. 4). Cette mise en demeure vise à renforcer l’effet préven-
tif général de la mesure et à en faciliter l’exécution. 
Dans tous les cas, la personne pourra demander qu’un juge vérifie si la privation de 
liberté est conforme à la loi (al. 5). Cette disposition est par conséquent moins 
restrictive que les dispositions cantonales correspondantes relatives à la garde à vue, 
qui ne prévoient pas de vérification par un juge (cf. p. ex. le par. 16 de la loi lucer-
noise sur la police cantonale; SRL n° 350) 
Art. 24f 
Age minimum 
D’après l’évaluation des experts de l’Observatoire suisse du hooliganisme, les 
hooligans violents sont généralement âgés de plus de 15 ans. La pratique policière 
montre toutefois que, parmi les personnes qui commettent des actes de vandalisme et 
des dommages matériels dans le cadre de déborde-ments liés à des événements 
sportifs, on trouve aussi quelques jeunes de moins de 15 ans.. Fort de ce constat, le 
Conseil fédéral a donc abaissé à 12 ans la limite d’âge initialement prévue à 15 ans 
dans le projet de consulta-tion. La limite d’âge est fixée à 15 ans uniquement pour la 
garde à vue, qui représente la mesure la plus sévère. La majorité pénale de 18 ans 
n’a pas été retenue, car, si tel avait été le cas, les hooligans plus jeunes, qui disposent 
parfois d’un fort potentiel de violence, n’auraient pas été touchés par les mesures. 
Art. 24g 
Effet suspensif 
Même si la personne visée fait valoir son droit de recours, les mesures ordonnées 
conserveront en principe leur force exécutoire; ainsi, leur effet ne pourra être réduit 
à néant. Afin que la mesure prononcée en vue de protéger les spectateurs pacifiques 
ne soit pas vaine, l’effet suspensif ne doit pouvoir être accordé que lorsqu’il est 
possible de garantir que le but visé par la mesure ne sera pas pour autant remis en 
question.

5308 
Art. 24h 
Compétence et procédure 
L’al. 2 fait référence à la menace de la peine prévue à l’art. 292 CP. Lorsqu’une 
mesure sera ordonnée, la sanction prévue devra figurer dans la décision. Les suites 
juridiques prévues en cas d’infraction aux mesures visées par les art. 24b à 24e 
seront les mêmes, à savoir les arrêts ou l’amende. Cela dit, la révision du CP5 vise à 
limiter les peines d’arrêt de courte durée, ce qui signifie que la sanction prononcée 
sera l’amende. En revanche, avec l’entrée en vigueur de la révision du droit pénal (le 
1er janvier 2007 au plus tôt), le montant maximum de l’amende passera de 5000 
(art. 106, al. 1, CP) à 10 000 francs (même disposition du nouveau CP). De plus, le 
juge pourra prononcer dans son jugement, pour le cas où, de manière fautive, 
l’amende n’est pas payée, une peine privative de liberté de substitution d’un jour au 
moins et de trois mois au plus (art. 106, al. 2, nouveau CP). En outre, l’amende et la 
peine privative de liberté de substitution seront fixées en tenant compte de la situa-
tion de l’auteur afin que la peine corresponde à la faute commise (art. 106, al. 3, 
nouveau CP). 
Les communications des cantons (al. 3) sont la condition pratique à l’intégration des 
mesures ordonnées dans la banque de données selon l’art. 24a. Les cantons chargés 
de l’exécution des mesures auront accès aux données y figurant (cf. art. 24a, al. 7) et 
pourront donc toujours savoir quelles sont les personnes frappées d’une mesure et 
quelle est celle-ci. Par ailleurs, l’office fédéral devra être immédiatement informé 
lorsque des mesures auront été violées. Ces violations seront saisies dans la banque 
de données et serviront de base aux futures évaluations de risques individuelles. 
L’office fédéral établira un plan des périmètres définis par les cantons (let. c) et 
l’actualisera en cas de besoin. 
3 
Conséquences 
Il existe déjà plusieurs institutions actives dans la prévention du hooliganisme et de 
la propagande incitant à la violence et dans la lutte contre ces phénomènes aux 
échelons cantonal et fédéral. 
Les mesures préventives prévues dans le projet de loi seront exécutées en premier 
lieu par les cantons. La Confédération aura quant à elle la compétence de prononcer 
des interdictions de se rendre dans un pays déterminé. 
3.1 
Conséquences pour la Confédération 
Grâce à la banque de données sur le hooliganisme, la charge de travail des cantons, 
qui gèrent l’Observatoire du hooliganisme, sera allégée et ils seront soutenus par la 
Confédération. Ainsi, la création de cette banque de données servira en premier lieu 
les cantons. Notons par ailleurs qu’il est dans l’intérêt de la Confédération de mettre 
en place une banque de données sur le hooliganisme, qui lui permettra de mener à 
bien la coopération internationale dans la lutte contre ce phénomène. Et c’est préci-
sément dans la perspective de manifestations sportives d’envergure internationale, 
 
5 
Modification du code pénal du 13 décembre 2002, FF 2002 7658

5309 
comme l’EURO 2008, qu’une telle banque de données révélera toute son impor-
tance. 
On estime que quelque 2,4 millions de francs (coûts uniques) seront nécessaires à la 
réalisation d’une banque de données sur le hooliganisme, tandis que l’on estime pour 
l’heure à environ 360 000 francs (sans les amortissements ni les intérêts) le montant 
annuel des frais qui s’ensuivront. Ces estimations ont été effectuées sur la base de 
projets comparables, déjà réalisés ou en phase de développement. Les mesures de 
droit administratif qu’il est prévu d’introduire dans la LMSI n’auront que très peu 
d’effets sur l’état du personnel à l’échelon fédéral. Un total de quatre policiers et 
juristes devraient en effet suffire. Le DFJP a déjà pris les dispositions nécessaires. 
Pour la Confédération, les décisions d’interdiction de se rendre dans un pays déter-
miné (art. 24c) et leur exécution, d’une part, et l’enregistrement des mesures pro-
noncées dans la banque de données en vertu de l’art. 24a, d’autre part, ne représente-
ront qu’une faible augmentation des frais. 
Les mesures de droit administratif qu’il est prévu d’introduire dans la LMSI pour 
lutter contre la propagande incitant à la violence n’auront que très peu d’effets sur 
l’état du personnel à l’échelon fédéral. Les effets sont d’ordre mineur pour les auto-
rités douanières, qui exécutent aujourd’hui déjà le contrôle du fret. Une éventuelle 
charge de travail supplémentaire au sein du DFJP pourra être compensée à l’interne. 
3.2 
Conséquences pour les cantons et les communes 
Les mesures préventives prévues dans la solution fédérale allégeront dans 
l’ensemble la charge de travail des cantons, notamment à moyen et à long termes. Il 
n’est toutefois pas possible de chiffrer cet allègement. En outre, en raison de leur 
effet préventif général, les nouvelles mesures contre la violence amélioreront à long 
terme non seulement le côté matériel, mais aussi et surtout l’aspect politique. De ce 
fait, les autorités de poursuite pénale cantonales ne devraient subir une charge de 
travail supplémentaire qu’à court et moyen termes. 
L’Office fédéral de la police estime à environ 400 le nombre de personnes qui 
provoquent, de manière ciblée, des débordements lors de matches de football et de 
hockey sur glace. Il s’agit là du nombre de personnes actuellement frappées d’une 
interdiction de stade. Par ailleurs, le nombre de personnes qui participent occasion-
nellement à des débordements se porterait à environ 600. Dès lors, les cantons ne 
devraient avoir à ordonner qu’un nombre restreint de mesures. 
La charge qui incombera aux autorités et, notamment, à celles des cantons pour 
l’exécution des nouvelles mesures sera, selon les estimations, proportionnelle à celle 
occasionnée aujourd’hui par les actions des auteurs de violence lors de manifesta-
tions sportives (engagements policiers, dommages matériels, lésions corporelles et 
leurs conséquences, etc.). 
3.3 
Conséquences économiques 
Les mesures contre la violence lors de manifestations sportives, ainsi que celles 
visant la propagande incitant à la violence n’auront pas de répercussions notables sur 
l’économie. Les commerces se trouvant à proximité des stades où se jouent les

5310 
grandes compétitions nationales (Bâle, Zurich, Berne, Lucerne, Genève) pourront 
néanmoins compter avec une diminution des dommages à la propriété et ainsi réali-
ser des économies. 
4 
Liens avec le programme de la législature 
et le plan financier 
Le projet est annoncé dans le Rapport du 25 février 2004 sur le Programme de la 
législature 2003–2007 (FF 2004 1073, ch. 6.3.2). Il n’apparaît pas spécifiquement 
dans le plan financier de la législature. Les répercussions financières sur la Confédé-
ration sont relativement faibles. 
5 
Aspects juridiques 
5.1 
Constitutionnalité 
Le message que vous avez sous les yeux présente le projet de révision de la LMSI. 
Cette loi se fonde sur la compétence de la Confédération en matière de maintien de 
la sûreté intérieure et de la sûreté extérieure, une compétence qui lui permet d’adop-
ter les mesures nécessaires en vue d’assurer sa propre protection ainsi que celle de 
ses institutions et organes. Cette compétence trouve son fondement dans l’existence 
même de la collectivité suisse. 
Certaines des modifications présentées ici dépassent peut-être le cadre de la compé-
tence constitutionnelle de la Confédération en matière de maintien de la sûreté 
intérieure et de la sûreté extérieure. Il s’agit donc de vérifier l’existence d’un fonde-
ment constitutionnel pour chacune des mesures envisagées. 
L’art. 13a réglemente la saisie, le séquestre et la confiscation de matériel de propa-
gande incitant à la violence. Cette disposition de droit administratif permet la mise 
sous séquestre de matériel de ce type sans même qu’une décision pénale ait été prise. 
Elle rejoint le but et les tâches fixés dans la LMSI en vigueur. Il s’agit en l’occur-
rence de prendre des mesures préventives en vue d’assurer le respect des fondements 
démocratiques et constitutionnels de la Suisse ainsi que de protéger les libertés de sa 
population. Le fondement constitutionnel de cette mesure se trouve, comme c’est le 
cas pour les dispositions en vigueur de la LMSI, dans la compétence de la Confédé-
ration de préserver la sûreté intérieure et la sûreté extérieure. 
Le système d’information électronique prévu à l’art. 24a contiendra les données 
relatives à des personnes ayant affiché par le passé un comportement violent lors de 
manifestations sportives et qui représentent de ce fait un risque potentiel pour la 
sécurité. Le système d’information doit permettre aux autorités chargées de 
l’application de la loi de mettre en œuvre les mesures permettant de prévenir les 
actes de violence lors de manifestations sportives. Dès lors, il est crucial que les 
données soient saisies de manière centralisée et selon des critères uniformes. Il en 
découle des besoins accrus en matière de coordination. La compétence nécessaire 
pour ce faire peut procéder de l’art. 57, al. 2, Cst. Cette disposition exige des cantons 
qu’ils coordonnent leurs activités si besoin est, et reconnaît une compétence de 
coordination à la Confédération lorsque tant les intérêts des cantons que ceux de la 
Confédération entrent en jeu. Si, dans le domaine de la sûreté intérieure, des intérêts

5311 
fédéraux spécifiques ou des besoins de coordination au niveau national sont 
en présence, la Confédération a une compétence de coordination qui se fonde sur 
l’art. 57, al. 2, Cst. La mise sur pied du système d’information national en vertu de 
l’art. 24a peut donc se fonder sur l’art. 57, al. 2, Cst. 
L’art. 24c prévoit la possibilité d’interdire à une personne de se rendre dans un pays 
déterminé pendant une période précise. Il s’agit d’éviter ainsi que des personnes 
interdites de stade en Suisse pour des raisons de sécurité ne puissent faire usage de 
violence lors de manifestations sportives à l’étranger. Cette mesure se fonde sur le 
devoir de respect, qui découle du droit international public, et qui oblige les Etats à 
empêcher toute répercussion négative par-delà les frontières. L’art. 54 Cst. attribue 
la responsabilité des affaires étrangères à la Confédération. Cette mesure de sécurité, 
qui est liée à la politique étrangère, peut par conséquent se fonder sur l’art. 54, al. 1, 
Cst. 
Les art. 24b, 24d et 24e prévoient des mesures préventives à mettre en œuvre «par 
paliers»: l’interdiction de pénétrer dans un périmètre déterminé, l’obligation de se 
présenter à la police et la garde à vue. Il n’y a aucune contestation quant à 
l’existence d’une base constitutionnelle pour ces trois mesures. 
Il ne fait aucun doute que le hooliganisme, qui a désormais également sa compo-
sante politique, est un phénomène à prendre au sérieux, qui peut perturber grave-
ment l’ordre public. Il convient néanmoins de s’interroger: les tapages, les violences 
et les débordements, même s’ils ont lieu à l’occasion de grandes manifestations 
sportives, menacent-ils réellement l’Etat dans son existence-même et sont-ils en 
mesure de mettre gravement en danger ses organes et ses institutions? Si l’on se 
fonde sur la doctrine dominante, il apparaît que la compétence confiée à la Confédé-
ration dans le domaine de la sécurité ne lui permet pas d’édicter des dispositions 
relatives à des mesures préventives dirigées contre des personnes violentes issues 
des milieux hooligans. La question de savoir si la Confédération pourrait édicter de 
telles mesures en se fondant sur la compétence de coordination qui lui est attribuée 
en vertu de l’art. 57, al. 2, Cst. est également sujette à controverse. Cette compétence 
ne peut être invoquée que s’il existe des intérêts fédéraux spécifiques ou des besoins 
de coordination au niveau national. Les excès de violence à l’occasion d’événements 
relayés par les médias pourraient ternir la réputation de la Suisse, un risque qui se 
verrait passagèrement accru pendant la durée de l’EURO 2008. On ne saurait par 
conséquent nier qu’il existe un besoin de coordination en la matière. A cela, on 
pourrait arguer que la collaboration intercantonale pourrait suffire à y remédier, mais 
notons à cet égard que le hooliganisme ne s’arrête pas aux frontières cantonales et 
nécessite une coordination qui aille au-delà de celles-ci. Il se pourrait en effet que le 
canton concerné ne soit pas toujours en mesure d’assurer le niveau de sécurité né-
cessaire et de contenir, voire d’empêcher les débordements violents des hooligans 
s’il était confronté à une multiplication des manifestations sportives à caractère 
international auxquelles participent de nombreux étrangers, et ce même s’il était 
assuré du soutien d’autres cantons. Dans la mesure en outre où des personnalités que 
la Suisse doit protéger en vertu du droit international prennent part à ce genre de 
manifestations, la compétence de la Confédération est fondée. 
Lors de la procédure de consultation, presque tous les cantons se sont prononcés en 
faveur d’une réglementation fédérale pour ces trois mesures. Le temps est source de 
pression dans la mesure où les bases légales nécessaires pour pouvoir prendre les 
mesures préventives doivent être disponibles pour l’EURO 2008. Vu les circonstan-
ces et la pression du temps, le Conseil fédéral estime que la présente réglementation

5312 
au niveau fédéral est défendable. Dans la mesure où la constitutionnalité du projet 
est controversée, il propose néanmoins de limiter la durée de validité des art. 24b, 
24d et 24e à fin 2008. 
5.2 
Compatibilité avec les droits fondamentaux 
Les mesures prévues dans le projet sont constitutionnelles et sont compatibles avec 
la CEDH. 
L’art. 36 Cst. dispose que toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée 
sur une base légale, doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un 
droit fondamental d’autrui et doit être proportionnée au but visé. Il précise en outre 
que l’essence des droits fondamentaux est inviolable. Les restrictions de droits 
fondamentaux sont permises lorsque les biens juridiques concrets de tiers ou de la 
communauté sont gravement menacés ou violés. 
Les mesures proposées se fondent sur une loi au sens formel, la LMSI. L’intérêt 
public réside dans la protection de l’intégrité corporelle, de la vie et de la propriété, 
dans la sécurité publique, en Suisse comme à l’étranger, et dans la prévention de 
comportements violents de citoyens suisses à l’étranger, lesquels pourraient porter 
atteinte à la réputation de notre pays. 
Il convient de procéder à une pesée des intérêts entre la protection de l’intégrité 
corporelle, de la vie, de la propriété, de la sécurité et de l’ordre publics ainsi que de 
la réputation de la Suisse à l’étranger, et les contraintes auxquelles serait soumise la 
personne concernée par une mesure. La conception «par paliers» des mesures pré-
ventives quant à l’intensité de leur atteinte aux droits fondamentaux de la personne 
concernée doit permettre d’adopter toujours le moyen le plus modéré pour que le but 
des mesures soit atteint (protection de l’intégrité corporelle, de la vie et de la pro-
priété, sécurité publique). Par ailleurs, les mesures ont une validité géographique et 
temporelle réduite, si bien que les atteintes aux droits fondamentaux se réduisent au 
minimum nécessaire. Ainsi, les dispositions proposées relatives aux mesures préven-
tives contre la violence lors de manifestations sportives sont proportionnées. 
5.2.1 
Restriction des droits fondamentaux par les mesures 
contre la propagande incitant à la violence 
Les mesures proposées contre la propagande incitant à la violence restreignent la 
liberté d’expression et la liberté d’information. Cette restriction s’explique, non pas 
par le fait que quelques individus ont des convictions qui ne sont pas socialement 
acceptables, mais bien par les risques concrets que l’expression et la diffusion de ces 
idées font courir aux individus et à la sécurité publique. En proposant une telle 
norme, le législateur, pour sauvegarder les biens juridiques, trace une frontière là où 
des appels à la violence sont lancés contre certaines personnes ou certains groupes, 
ou encore contre leur propriété, sous le couvert de la liberté d’expression et de la 
liberté d’information.

5313 
5.2.2 
Restriction des droits fondamentaux par les mesures 
préventives prévues aux art. 24b à 24e 
Restriction de la liberté de mouvement 
L’interdiction de pénétrer dans un périmètre déterminé et l’obligation de se présenter 
à la police restreignent la liberté de mouvement des personnes concernées. 
L’intensité de l’atteinte à la liberté de mouvement dépend des circonstances précises 
et ne peut être jugée que dans un cas d’application concrète. Il est certain par contre 
que la garde à vue (art. 24e), en tant que privation de liberté, constitue une atteinte 
grave à la liberté de mouvement (art. 10, al. 2, Cst.). Pour apprécier le caractère 
légitime des privations de liberté, il convient de toujours tenir compte des garanties 
offertes par l’art. 5 CEDH (cf. explications au ch. 4 et explications relatives à 
l’art. 24e). 
Restriction de la liberté d’établissement 
Le protection offerte par l’art. 24, al. 2, Cst. garantit aux citoyens suisses le droit 
d’entrer librement sur le territoire et d’en sortir. La restriction prévue à l’art. 24c a 
pour objectif de protéger l’intégrité corporelle, la vie et la propriété à l’étranger ainsi 
que de sauvegarder la réputation internationale de la Suisse. Cette mesure découle 
d’un principe de droit international (cf. explications au ch. 3 et explications relatives 
à l’art. 24c). En général, une interdiction de se rendre dans un pays déterminé consti-
tue une atteinte de moindre importance à la liberté d’établissement, car elle est 
toujours limitée dans le temps et concerne une destination bien précise. 
Aucune restriction de la liberté de réunion 
Il n’y a dans une manifestation sportive qu’une valeur de divertissement. Il n’y a pas 
d’objectif de formation de l’opinion dans le fait de suivre ensemble une rencontre 
sportive. Les rencontres publiques à l’occasion de manifestations sportives n’entrent 
donc pas dans le domaine protégé de la liberté de réunion. 
5.3 
Engagements internationaux 
La Suisse, qui est partie à différents accords internationaux en faveur des droits de 
l’homme et à différentes conventions, est tenue de rendre régulièrement compte aux 
organes de contrôle internationaux de la mise en œuvre de ses obligations de droit 
international. Sous cet aspect également, l’approbation du train de mesures propo-
sées constitue une contribution importante à la lutte contre la violence sous toutes 
ses formes, ce qui est propice à la réputation de la Suisse au plan international. 
Mesures contre la propagande incitant à la violence 
La Suisse a tout intérêt, au vu de ses relations avec l’étranger, et en particulier dans 
le cadre de la coopération internationale en matière de lutte contre le terrorisme et 
l’extrémisme, à agir contre les activités visibles de propagande d’organisations para-
étatiques et de leurs branches.

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Mesures contre la violence lors de manifestations sportives 
Le présent projet de loi est conforme, aussi bien dans ses orientations générales que 
dans ses dispositions, à la CEDH et au Pacte international du 16 décembre 1966 
relatif aux droits civils et politiques (Pacte II; RS 0.103.2). Les atteintes au droit au 
respect de la vie privée et familiale (art. 8 CEDH et art. 17 du Pacte II) peuvent être 
qualifiées de proportionnées; il en va de même pour les restrictions de la liberté de 
mouvement (art. 12 du Pacte II). Par ailleurs, la garde à vue est conçue de sorte à 
pouvoir se fonder sur l’un des cas explicitement formulés à l’art. 5, par. 1, CEDH. 
Dans les mesures proposées (interdiction de pénétrer dans un périmètre déterminé, 
obligation de se présenter à la police, garde à vue), il convient de tenir compte des 
dispositions de l’Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse d’une part, et 
la Communauté européenne et ses Etats membres, d’autre part, sur la libre circula-
tion des personnes (RS 0.142.112.681). Les mesures proposées sont en effet de 
nature à restreindre les droits de libre circulation des personnes favorisées par 
l’accord (en particulier les citoyens de l’UE justifiant d’une autorisation de séjour en 
Suisse). Il n’y a violation de cet accord que si les mesures concernées ne peuvent 
être justifiées par des intérêts supérieurs d’ordre général et si elles sont dispropor-
tionnées. Selon l’art. 5 de l’annexe I de l’accord, les droits de libre circulation peu-
vent notamment être limités par des mesures justifiées par des raisons d’ordre et de 
sécurité publics. C’est le cas, au regard de la jurisprudence de la Cour européenne de 
justice6, lorsque les mesures proposées à l’encontre des hooligans et des manifes-
tants violents sont non discriminatoires, se fondent uniquement sur le comportement 
concret de la personne concernée et permettent, dans chaque cas individuel, de juger 
si la sécurité et l’ordre publics sont menacés suffisamment gravement au moment 
précis et, enfin, si la mesure se limite au strict nécessaire. 
 
6 
CEJ, Aff. 30/77, Rec. 1977, p. 1999 – «Bouchereau»; CEJ, Aff. 115/81 et 116/81, Rec. 
1981, p. 1665 – «Rutili»; CEJ, Aff. C-101/01, Rec. 2002, I-10981 – «Olazabal»; CEJ, 
Aff. C-482/01 et C-493/01, Rec. 2004, I-5257 – «Orfanopoulos»

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif à la modification de la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien
de la sûreté intérieure (Mesures contre la propagande incitant à la violence et contre la
violence lors de manifestations sportives)
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2005
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
38
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
05.065
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
27.09.2005
Date
Data
Seite
5285-5314
Page
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10 138 935
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übernommen.
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I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.