ch_vb · 150000152 · 2007-11-01 · de


Bundeskanzlei BK 
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB 
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC 
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 138
 
 
Gutachten 
 
2008.8 (S. 138-160) 
Stellungnahme zum Bericht der Geschäftsprüfungskommission des 
Nationalrates (GPK-N) vom 5. September 2007 betreffend Überprü-
fung der Funktion der Strafverfolgungsbehörden des Bundes 
 
Müller Georg, Prof. Dr. iur., em. Ordinarius für Staats- und Verwaltungsrecht und Ge-
setzgebungslehre an der Universität Zürich 
 
Gutachten vom 1. November 2007 
 
Stichwörter: Aufsicht über die Bundesanwaltschaft; Gewaltenteilung; Information der Öffentlichkeit; 
Personalrecht; Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft. 
Mots-clés: Surveillance du Ministère public de la Confédération; séparation des pouvoirs; information 
du public; droit du personnel; indépendance du Ministère public de la Confédération. 
Termini chiave: Vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione; separazione dei poteri; infor-
mazione del pubblico; diritto del personale; indipendenza del Ministero pubblico della Confederazione. 
 
Regeste: 
Die Stellung der Bundesanwaltschaft (BA) bestimmt sich nicht nach dem Prinzip der Gewaltenteilung 
oder der Unabhängigkeit der Gerichte, sondern nach der Gesetzgebung über die Bundesstrafrechts-
pflege, die Organisation der Bundesverwaltung und das Bundespersonal. Die Fachaufsicht über die 
BA übt das Bundesstrafgericht aus, die administrative Aufsicht der Bundesrat bzw. das EJPD, wel-
chem die BA als dezentrale Verwaltungseinheit administrativ zugeordnet ist. Der Bundesanwalt wird 
vom Bundesrat auf Amtsdauer gewählt. Die Unabhängigkeit der BA wird durch die Beschränkung der 
Aufsichtsbefugnisse und durch die Wahl auf Amtsdauer gewährleistet. 
 
Der Vorsteher des EJPD ist nicht befugt, der BA Weisungen über die Information der Öffentlichkeit zu 
erteilen. Disziplinarmassanehmen, die wegen Missachtung solcher Weisungen angeordnet wurden, 
sind deshalb nicht zulässig. 
 
Für die Auflösung des Dienstverhältnisses des Bundesanwaltes ist der Bundesrat zuständig. Eine 
einseitige Auflösung durch Kündigung des Bundesanwaltes ist nicht möglich. Die Regelungen über 
Abgangsentschädigungen für Amtsdirektoren können nicht analog auf den Bundesanwalt angewendet 
werden. Dass das EJPD unzuständig und die Ausrichtung einer Abgangsentschädigung unzulässig 
war, führte jedoch nicht zur Ungültigkeit der Auflösung des Dienstverhältnisses. 
 
Der Bundesrat hat seine Verantwortung als Wahl- und Aufsichtsbehörde angesichts der Bedeutung 
der Unabhängigkeit der BA zu wenig aktiv wahrgenommen. 
 
Im Entwurf zum neuen Strafbehördenorganisationsgesetz wird u.a. eine neue Regelung der Aufsicht 
über die BA vorgesehen. Die bisherige Aufteilung zwischen Bundesrat und Bundesstrafgericht hat 
sich nicht bewährt. Für die Aufsicht und die Wahl sollte die gleiche Behörde zuständig sein. Der Bun-
desrat ist dazu am besten geeignet. Allerdings müssen seine Weisungsbefugnisse gegenüber der BA 
ausreichend beschränkt werden. Zur Verstärkung der Unabhängigkeit der BA könnte die tatsächliche

Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 139
 
Ausübung der Aufsicht nicht einem Departement, sondern einem Gremium übertragen werden, das 
sich aus Fachleuten der Bundesverwaltung und verwaltungsunabhängigen Experten zusammensetzt. 
 
Regeste: 
La position du Ministère public de la Confédération (MPC) n’est pas déterminée en vertu du principe 
de la séparation des pouvoirs ou de l’indépendance des tribunaux, mais par la législation fédérale sur 
la procédure pénale, sur l’organisation de l’administration fédérale et sur le personnel de la Confédé-
ration. Sur le plan technique, le MPC est soumis à la surveillance de la cour des plaintes du Tribunal 
pénal fédéral. La surveillance administrative est par contre du ressort du Conseil fédéral, plus exac-
tement du DFJP, auquel le MPC est soumis en tant qu’unité administrative décentralisée. Le procu-
reur général de la Confédération est nommé par le Conseil fédéral pour une durée de fonctions limi-
tée. L’indépendance du MPC est précisément garantie par la limitation des pouvoirs en matière de 
surveillance et par la nomination du procureur général pour la durée complète d’un mandat. 
 
Le chef du DFJP n’est pas habilité à donner au MPC d’instructions concernant l’information du public. 
Il ne peut donc pas prendre de mesures disciplinaires pour violation de telles instructions. 
 
Le Conseil fédéral est compétent pour la résiliation des rapports de travail du procureur général de la 
Confédération. Une résiliation unilatérale par démission du procureur général n’est pas possible. Les 
règles concernant les indemnités de départ pour les directeurs d’office ne s’appliquent pas par analo-
gie au procureur général de la Confédération. Le fait que le DFJP n’était pas compétent et que le ver-
sement d’une indemnité de départ était illicite n’a cependant pas entraîné la nullité de la résiliation des 
rapports de travail. 
 
En regard de l’importance que revêt l’indépendance du MPC, le Conseil fédéral n’a pas assumé de 
manière suffisamment active ses responsabilités en tant qu’autorité de nomination et de surveillance. 
 
Le projet de nouvelle loi sur l’organisation des autorités pénales de la Confédération comprendra en-
tre autres une nouvelle réglementation de la surveillance du MPC, l’actuelle répartition des tâches 
entre le Conseil fédéral et le Tribunal pénal fédéral s’étant avérée inadaptée. Une seule autorité de-
vrait être compétente pour la surveillance et la nomination. Le Conseil fédéral serait tout désigné à cet 
effet, à condition toutefois de limiter suffisamment ses pouvoirs d’instruction vis-à-vis du MPC. Afin de 
renforcer l’indépendance du MPC, la surveillance effective pourrait être confiée non à un département, 
mais à une commission composée de spécialistes de l’administration fédérale et d’experts indépen-
dants. 
 
 
Regesto: 
La posizione del Ministero pubblico della Confederazione (MPC) non è determinata dal principio della 
separazione dei poteri o dell’indipendenza dei tribunali, ma dalla legislazione sulla procedura penale 
federale, sull'organizzazione dell'Amministrazione federale e sul personale federale. La vigilanza tec-
nica sul MPC è esercitata dal Tribunale penale federale, la vigilanza amministrativa dal Consiglio fe-
derale, in particolare dal DFGP a cui il MPC, in veste di unità decentralizzata, è amministrativamente 
aggregato. Il procuratore generale è nominato dal Consiglio federale per la durata della funzione. 
L’indipendenza del MPC è garantita con la limitazione della competenza di vigilanza e con la nomina 
per la durata della funzione. 
 
Il capo del DFGP non è autorizzato a impartire al MPC istruzioni sull’informazione al pubblico. Non 
sono pertanto ammesse misure disciplinari ordinate in caso di inosservanza di tali istruzioni. 
 
Per la risoluzione del rapporto di servizio del procuratore generale è competente il Consiglio federale. 
Uno scioglimento unilaterale mediante licenziamento del procuratore generale non è possibile. I rego-
lamenti sulle indennità di partenza per i direttori degli Uffici federali non possono essere applicati per 
analogia al procuratore generale. Il fatto che il DFGP non fosse competente e che il versamento di 
un’indennità di partenza non fosse ammesso, non ha tuttavia invalidato la risoluzione del rapporto di 
servizio. 
 
Considerata l’importanza dell’indipendenza del MPC, il Consiglio federale ha assunto in modo poco 
attivo la sua responsabilità di autorità competente per la nomina e la vigilanza. 
 
Nel progetto concernente la nuova legge federale sull’organizzazione delle autorità penali è prevista 
tra l'altro una nuova norma relativa alla vigilanza sul MPC. La ripartizione definita finora tra il Consiglio 
federale e il Tribunale penale federale non ha dato buoni risultati. Per la vigilanza e la nomina deve

Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 140
 
essere competente la stessa autorità. Il Consiglio federale è a tal fine il più idoneo, ma le sue compe-
tenze di impartire istruzioni al MPC andrebbero sufficientemente limitate. Per rafforzare l’indipendenza 
del MPC l’effettivo esercizio della vigilanza non dovrebbe essere affidato a un Dipartimento, ma a un 
organo composto 
da 
specialisti 
dell'amministrazione 
federale 
e 
da 
esperti 
indipendenti 
dall’amministrazione. 
 
Rechtliche Grundlagen: 
Art. 30, 191c Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 
101); 
Art. 14, 16 Abs. 4 Satz 1, 11 Satz 1, 102quater Abs. 1 Bst.. a Bundesgesetz vom 15. Juni 1934 über die 
Bundesstrafrechtspflege (BStP; SR 312.0); 
Art. 28 Abs. 2 Bundesgesetz vom 4. Oktober 2002 über das Bundesstrafgericht (SGG; SR 173.71); 
Art. 43 Abs. 2 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG; SR 
172.010); 
Art. 7, 8, 24 Abs. 3 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 
(RVOV; SR 172.010.1); 
Art. 25-27 Organisationsverordnung vom 17. November 1999 für das Eidgenössische Justiz- und Poli-
zeidepartement (OV-EJPD; SR 172.213.1); 
Art. 2 Abs. 1 Bst. e, 5, 8-10, 12 Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000 (BPG; SR 172.220.1); 
Art. 2, 32 Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV; SR 172.220.111.3); 
Art. 3 Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die auf Amtsdauer gewählten Angestellten (Amtsdauer-
verordnung; SR 172.220.111.6) 
 
Base juridique: 
Art. 30, 191c Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) 
Art 14, 16 al. 4 phrase 1, 11 phrase 1, 102quater al. 1 let.. a Loi fédérale du 15 juin 1934 sur la procédure 
pénale (PPF; RS 312.0) 
Art. 28 al. 2 Loi fédérale du 4 octobre 2002 sur le Tribunal pénal fédéral (LTPF; RS 173.71); 
Art. 43 al. 2 Loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA; RS 
172.010); 
Art. 7, 8, 24 al. 3 Ordonnance du 25 novembre 1998 sur l'organisation du gouvernement et de l'admi-
nistration (OLOGA; RS 172.010.1); 
Art. 25-27 Ordonnance du 17 novembre 1999 sur l'organisation du Département fédéral de justice et 
police (Org DFJP; RS 172.213.1); 
Art. 2 al. 1 lit. e, 5, 8-10, 12 Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers; RS 
172.220.1); 
Art. 2, 32 Ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Confédération (OPers; RS 
172.220.111.3); 
Art. 3 Ordonnance du 17 octobre 2001 concernant les employés nommés pour une durée de fonction 
(Ordonnance sur la durée de fonction; RS 172.220.111.6) 
 
Base giuridico: 
Art. 30, 191c Constituzione federale della Confederazione Svizzera dei 18 aprile 1999 (Cost; RS 101) 
Art. 14, 16 cpv. 4 frase 1, 11 frase 1, 102quater cpv. 1 let.. a Legge federale del 15 giugno 1934 sulla 
procedura penale (PP; RS 312.0); 
Art. 28 cpv. 2 Legge del 4 ottobre 2002 sul Tribunale penale federale (LTPF; RS 173.71); 
Art. 43 cpv. 2 Legge del 21 marzo 1997 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LO-
GA, RS 172.010); 
Art. 7, 8, 24 cpv. 3 Ordinanza del 25 novembre 1998 sull'organizzazione del Governo e dell'Ammi-
nistrazione (OLOGA; RS 172.010.1); 
Art. 25-27 Ordinanza del 17 novembre 1999 sull'organizzazione del Dipartimento federale di giustizia 
e polizia (Org-DFGP; RS 172.213.1); 
Art. 2 cpv. 1 let. e, 5, 8-10, 12 Legge del 24 marzo 2000 sul personale federale (LPers; RS 
172.220.1); 
Art. 2, 32 Ordinanza del 3 luglio 2001 sul personale federale (OPers; RS 172.220.111.3); 
Art. 3 Ordinanza del 17 ottobre 2001 sui collaboratori nominati per la durata della funzione (Ordinanza 
sulla durata della funzione; RS 172.220.111.6)

Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 141
 
Inhaltsübersicht 
I. 
Ausgangslage und Fragestellung.................................................................................142 
II. 
Zum Vorgehen..............................................................................................................143 
III. Stellung der Bundesanwaltschaft nach geltendem Recht ............................................144 
1. 
Verfassungsrechtliche Vorgaben ..........................................................................144 
a) 
Grundsatz der Gewaltenteilung......................................................................144 
b) 
Unabhängigkeit der Gerichte .........................................................................145 
2. 
Ausgestaltung durch die Bundesgesetzgebung....................................................145 
a) 
Bundesgesetz über die Bundesstrafrechtspflege...........................................145 
b) 
Organisationsgesetzgebung ..........................................................................147 
c) 
Personalgesetzgebung ..................................................................................147 
IV. Anordnungen des Vorstehers des EJPD gegenüber dem Bundesanwalt....................148 
1. 
Verbot der Information der Medien und schriftliche Ermahnung im 
Fall «Achraf» ........................................................................................................148 
2. 
Androhung einer weiteren Disziplinarstrafe im Frühling 2006...............................149 
3. 
«Abmahnung und scharfe Rüge» vom 8. Juni 2006 .............................................150 
V. Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit Bundesanwalt Roschacher............................150 
1. 
Zuständigkeit zur Auflösung des Dienstverhältnisses...........................................150 
2. 
Rechtmässigkeit der Abgangsentschädigung des Bundesanwaltes .....................152 
3. 
Rechtswirkungen der Mangelhaftigkeit der Auflösung des 
Arbeitsverhältnis ses .............................................................................................153 
VI. Verhalten des Bundesrates als Wahl- und Aufsichtsinstanz ........................................154 
VII. Ausgestaltung der Aufsicht über die Bundesanwaltschaft im neuen 
Strafbehördenorganisationsgesetz...............................................................................155 
1. 
Geteilte oder ungeteilte Aufsicht ...........................................................................156 
2. 
Aufsicht durch die Exekutive, Legislative oder Justiz?..........................................156 
a) 
Einheit von Wahl- und Aufsichtsbefugnissen.................................................156 
b) 
Eignung als Aufsichtsbehörde........................................................................157 
c) 
Sicherstellung der Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft.........................157 
3. 
Bildung einer rechtlich verselbstständigten Verwaltungseinheit?..........................157 
4. 
Aufsicht durch einen Justizrat ...............................................................................158 
5. 
Eigene Beurteilung................................................................................................158 
VIII. Zusammenfassende Stellungnahme zu den Feststellungen, 
Schlussfolgerungen und Empfehlungen der GPK-N ....................................................158 
1. 
Schlussfolgerung 14..............................................................................................158 
2. 
Schlussfolgerung 15..............................................................................................159 
3. 
Schlussfolgerung 16..............................................................................................159 
4. 
Schlussfolgerung 17..............................................................................................159 
5. 
Schlussfolgerung 18..............................................................................................159 
6. 
Empfehlung 5: Sicherstellung der Unabhängigkeit der 
Bundesanwaltschaft ..............................................................................................160 
7. 
Empfehlung 6: Gewährleistung der Informationsfreiheit der 
Bundesanwalt schaft .............................................................................................160 
8. 
Schlussfolgerung 19..............................................................................................160

Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 142
 
I. 
Ausgangslage und Fragestellung 
 
Seit dem Jahr 2002 wurden die Strafverfolgungsbehörden des Bundes (Bundeskrimi-
nalpolizei, Bundesanwaltschaft und Eidgenössisches Untersuchungsrichteramt) per-
sonell stark ausgebaut und das neue Bundesstrafgericht in Bellinzona geschaffen. 
Dieser Ausbau ist die Folge einer Änderung des Strafgesetzbuches vom 
22. Dezember 1999, mit welcher den Strafverfolgungsbehörden des Bundes neue 
Strafverfolgungskompetenzen in den Bereichen organisierte Kriminalität, Geldwäsche-
rei, Korruption und Wirtschaftskriminalität übertragen wurden. Der Ausbau wurde im 
Jahre 2003 vorläufig gestoppt. 
Im Februar 2006 setzte der Vorsteher des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepar-
tementes (EJPD) eine Projektorganisation zur Erarbeitung einer Situationsanalyse und 
konkreter Vorschläge für das weitere Vorgehen beim Aufbau der Strafverfolgungsbe-
hörden des Bundes ein. Der Projektausschuss verabschiedete am 31. August 2006 ei-
ne Situationsanalyse und Empfehlungen zum weiteren Vorgehen (Bericht «Uster»). 
Im Laufe des Jahres 2006 wurden drei weitere Untersuchungen zur Bundesanwalt-
schaft und den übrigen Strafverfolgungsbehörden des Bundes durchgeführt. Das Bun-
desstrafgericht als fachliche Aufsichtsinstanz über die Bundesanwaltschaft prüfte die 
Frage, weshalb die Anzahl der Anklagen bisher unter den ursprünglichen Erwartungen 
geblieben war, und fasste die Ergebnisse der Untersuchung in einem Aufsichtszwi-
schenbericht vom 14. Juli 2006 zusammen. Nachdem in einem Weltwoche-Artikel 
schwere Vorwürfe an den Bundesanwalt im Zusammenhang mit der sog. Vertrauens-
person Ramos und dem Verfahren H. erhoben worden waren, ordneten die Beschwer-
dekammer des Bundesstrafgerichts und der Vorsteher EJPD ausserordentliche Unter-
suchungen je in ihrem Aufsichtsbereich an. Die Ergebnisse wurden im Aufsichtszwi-
schenbericht «Ramos» vom 18. September 2006 der Beschwerdekammer und im Be-
richt zur Administrativuntersuchung in der Bundesanwaltschaft vom 18. September 
2006 (Bericht «Lüthi») zusammengefasst. 
Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates beauftragte am 26. Juni 2006 ih-
re Subkommission EJPD/BK, die verschiedenen Untersuchungsberichte zur Bundes-
anwaltschaft und den übrigen Strafverfolgungsbehörden des Bundes zu behandeln 
und bei Bedarf weitere Abklärungen vorzunehmen. Bei der Beratung der vier Untersu-
chungsberichte stellte die GPK-N fest, dass aus der Sicht der politischen Oberaufsicht 
des Parlamentes nicht allein die Resultate und Schlussfolgerungen der Berichte von 
Bedeutung sind, sondern auch deren Hintergründe und Entstehung. Es rückten Fragen 
des Zusammenwirkens zwischen dem EJPD und der Beschwerdekammer des Bun-
desstrafgerichts als Aufsichtsbehörden über die Bundesanwaltschaft sowie Fragen 
zum Rücktritt des Bundesanwalts in den Vordergrund. Auf Grund der anhaltenden öf-
fentlichen Kritik an der Rolle des Bundesanwalts im Zusammenhang mit der sog. Ver-
trauensperson Ramos klärte die Subkommission damit zusammenhängende Fragen 
detailliert ab. 
Am 5. September 2007 legte die GPK-N einen umfangreichen Bericht über die Über-
prüfung der Funktion der Strafverfolgungsbehörden des Bundes vor. Er enthält Fest-
stellungen und Beurteilungen sowie Schlussfolgerungen und Empfehlungen zu den 
vier Untersuchungsberichten, zu den Umständen des Rücktritts des Bundesanwaltes 
sowie zu den Problemen der administrativen und der fachlichen Aufsicht über die Bun-
desanwaltschaft. Die GPK-N übt in ihrem Bericht zum Teil deutliche Kritik am Bundes-
rat und am Vorsteher des EJPD. Sie ersucht den Bundesrat und das Bundesstrafge-
richt, bis 30. November 2007 zu ihren Feststellungen und Empfehlungen Stellung zu 
nehmen und sie über getroffene Massnahmen zu informieren. 
Der Bundesrat hat mich mit Beschluss vom 12. September 2007 beauftragt, den Be-
richt der GPK-N vom 5. September 2007 in sachlicher und rechtlicher Hinsicht zu wür-

Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 143
 
digen und der Bundespräsidentin Empfehlungen und Vorschläge im Hinblick auf die 
Stellungnahme des Bundesrates zu diesem Bericht zu unterbreiten. Ich wurde ermäch-
tigt, als weiteren Experten Herrn Prof. Dr. iur. Niklaus Schmid, em. Ordinarius für Straf-
recht, Strafprozessrecht und Kriminologie an der Universität Zürich, beizuziehen. Zu-
dem wurde ich ersucht, zuhanden der Bundespräsidentin Fragen im Zusammenhang 
mit dem Bericht der GPK-N zu erarbeiten und zum Entwurf des EJPD für eine Antwort 
des Bundesrates an die GPK-N Stellung zu nehmen. 
Im Expertenvertrag wurde präzisiert, dass ich keine Untersuchungen zum Sachverhalt 
vorzunehmen habe. 
II. 
Zum Vorgehen 
 
Zu den Schlussfolgerungen 1. – 13. und zu den Empfehlungen 1 – 4 der GPK-N, die 
sich auf die vier Untersuchungsberichte beziehen, werde ich nicht Stellung nehmen. 
Sie richten sich zum Teil an die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts, das der 
GPK-N eine eigene Stellungnahme abzugeben hat, oder betreffen Fragen, deren Be-
antwortung kaum rechtliche Probleme aufwirft (gesetzliche Grundlage für den Einsatz 
von sog. Vertrauenspersonen, hohe Priorität beim Abbau von Pendenzen im Eidge-
nössischen Untersuchungsrichteramt, Beachtung der Erfordernisse der obligatorischen 
Bundeskompetenzen im Bereich der Strafverfolgung, übergeordnete Kriminalpoli-
tik-Strategie des Bundesrates). Ich werde mich also im Wesentlichen auf die Schluss-
folgerungen und Empfehlungen zum Rücktritt des Bundesanwaltes und zur Aufsicht 
über die Bundesanwaltschaft beschränken. 
Von der Ermächtigung des Bundesrates, Prof. Dr. iur. Niklaus Schmid als Experten 
beizuziehen, habe ich Gebrauch gemacht. Die gutachterliche Stellungnahme von Nik-
laus Schmid vom 28. Oktober 2007 bezieht sich auf die Frage der Unterstellung der 
Bundesanwaltschaft, insbesondere auch darauf, von welcher Behörde sie künftig be-
aufsichtigt werden soll. Meine Ausführungen zur Stellung der Bundesanwaltschaft 
nach geltendem Recht und zur künftigen Regelung der Aufsicht stützen sich auf das 
Gutachten von Niklaus Schmid. 
Neben dem Bericht der GPK-N und der Vernehmlassungsvorlage betreffend Strafbe-
hördenorganisationsgesetz standen mir zur Verfügung: 
 
die Stellungnahme des EJPD zum Berichtsentwurf der Subkommission EJPD/BK 
der GPK-N vom 3. August 2007, 
 
die Schreiben des Bundesrates an die Finanzdelegation betreffend Demission 
des Bundesanwalts Valentin Roschacher vom 15. Dezember 2006, 14. Februar 
und 2. Mai 2007, 
 
das Schreiben des Bundesrates vom 21. September 2007 an die GPK-N betref-
fend Beantwortung von Fragen im Zusammenhang mit der Vernehmlassung Auf-
sichtsvorlage über die Bundesanwaltschaft, 
 
zwei Stellungnahmen des Bundesamtes für Justiz vom 30. Juni 2007 betreffend 
Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit dem Bundesanwalt, 
 
eine Notiz des Eidgenössischen Personalamtes vom 29. Juni 2006 betreffend 
Abgangsentschädigung für Bundesanwalt Roschacher, 
 
eine Stellungnahme des Eidgenössischen Personalamtes vom 2. Mai 2005 
betreffend unverschuldete, einvernehmliche Auflösung des Arbeitsverhältnisses. 
 
Im Folgenden wird zuerst die Stellung der Bundesanwaltschaft nach geltendem Recht 
im Allgemeinen umschrieben. Hierauf wird geprüft, ob die Anordnungen des Vorste-
hers des EJPD gegenüber dem Bundesanwalt sich im Rahmen der administrativen

Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 144
 
Aufsicht gehalten haben oder nicht. Es folgen Ausführungen betreffend die Rechtmäs-
sigkeit der Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit Bundesanwalt Roschacher. In ei-
nem nächsten Abschnitt werde ich zum Verhalten des Bundesrates als Wahl- und Auf-
sichtsbehörde Stellung nehmen. Daran schliessen sich Überlegungen zur künftigen 
Ausgestaltung der Aufsicht über die Bundesanwaltschaft an. Das Gutachten wird mit 
einer zusammenfassenden Stellungnahme zu den Feststellungen, Schlussfolgerungen 
und Empfehlungen der GPK-N abgeschlossen. 
 
III. Stellung der Bundesanwaltschaft nach geltendem Recht 
1. 
Verfassungsrechtliche Vorgaben 
 
Die Bundesverfassung enthält keine Bestimmung über die Bundesanwaltschaft. Zu 
prüfen ist, ob sich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung oder aus dem Prinzip der 
Unabhängigkeit der Gerichte Anforderungen an die Stellung der Bundesanwaltschaft 
ableiten lassen. 
a) 
Grundsatz der Gewaltenteilung 
Die Bundesverfassung statuiert den Grundsatz der Gewaltenteilung nicht ausdrücklich. 
Es liegt ihr aber eine gewaltengliedrige Organisationsstruktur zu Grunde.1 Nach den 
herkömmlichen Gewaltenteilungslehren werden die Staatstätigkeiten einer der drei 
Staatsfunktionen (Rechtssetzung, Rechtsprechung und Verwaltung) zugeordnet und 
diese Staatsfunktionen durch verschiedene Staatsorgane (Legislative, Justiz, Exekuti-
ve) ausgeübt. Zu dieser funktionellen und organisatorischen Gewaltenteilung tritt die 
personelle: Mitglieder der Legislative, der Exekutive und der Justiz sollen Personen 
sein, die voneinander unabhängig sind. 
Dieses theoretische Modell der Gewaltenteilung ist in keinem Staatswesen rein ver-
wirklicht worden. Auch die Bundesverfassung kennt viele Durchbrechungen und Rela-
tivierungen. Als Grundsatz behält er aber seine Bedeutung, um die Ausübung staatli-
cher Macht «im Interesse des Freiheitsschutzes und der Rationalisierung des staatli-
chen Entscheidungsprozesses zu brechen, zu bändigen und zu kontrollieren.»2 
Die Bundesanwaltschaft ist eine Strafverfolgungsbehörde. Sie übt in der Regel keine 
Rechtsprechungsfunktion aus, sondern nimmt überwiegend Verwaltungsaufgaben 
wahr. Soweit sie darüber entscheidet, ob ein staatlicher Strafanspruch besteht, kann 
ihre Tätigkeit allerdings als Rechtsprechung bezeichnet werden. Sie lässt sich deshalb 
nicht eindeutig der Exekutive oder der Justiz zuordnen und wird deshalb oft als eine 
zwischen den Gewalten stehende Institution, eine Behörde sui generis, bezeichnet.3 
Aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung lässt sich deshalb für die Stellung der Bun-
desanwaltschaft nichts ableiten, dies umso mehr, als der Grundsatz – wie gesagt – 
vielfach durchbrochen und relativiert wird. 
 
 
1 Pascal Mahon, Le principe de la séparation des pouvoirs, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul 
Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 65, Rz. 19 ff.; René Rhinow, Grundzüge des 
Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel/Genf/München 2003, Rz. 2049 ff.; Hansjörg Seiler, Gewaltentei-
lung, Bern 1994, S. 482 ff.; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 
2. Auflage, Bern 2007, S. 374 ff. 
2 Rhinow (Anm. 1), Rz. 2050. 
3 Siehe dazu Regina Kiener, Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, S. 319; Christoph Mettler, Staatsanwalt-
schaft. Position innerhalb der Gewaltentrias, Funktion im Strafprozess und aufsichtsrechtliche Situation sowie 
ein Vorschlag zur Neuordnung, Fribourger Diss., Basel/Genf/München 2000, S. 73 ff.; Niklaus Schmid, Gu-
tachten, Ziff. 2.1.

Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 145
 
b) 
Unabhängigkeit der Gerichte 
Nach Art. 30 Abs. 1 BV hat jede Person, deren Sache in einem gerichtlichen Verfahren 
beurteilt werden muss, Anspruch auf ein durch Gesetz geschaffenes, zuständiges, un-
abhängiges und unparteiisches Gericht. Ausnahmegerichte sind untersagt. Die richter-
liche Unabhängigkeit wird auch in Art. 191c BV garantiert, wonach die richterlichen 
Behörden in ihrer rechtsprechenden Tätigkeit unabhängig und nur dem Recht ver-
pflichtet sind. 
Die Bundesanwaltschaft übt zwar zum Teil rechtsprechende oder rechtsprechungs-
ähnliche Tätigkeiten aus. Sie ist aber Teil der Bundesverwaltung und untersteht admi-
nistrativ dem Bundesrat bzw. dem EJPD. Sie verfügt deshalb nicht über die organisa-
torische Selbstständigkeit, die Voraussetzung für richterliche Unabhängigkeit ist.4 
2. 
Ausgestaltung durch die Bundesgesetzgebung 
 
Nach dem Gesagten ergeben sich weder aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung 
noch aus dem Prinzip der richterlichen Unabhängigkeit Kriterien für die Stellung der 
Bundesanwaltschaft, insbesondere für die Frage ihrer Unabhängigkeit und Beaufsich-
tigung. Der Gesetzgeber verfügt deshalb über eine weite Freiheit bei der Ausgestal-
tung dieser Institution. 
a) 
Bundesgesetz über die Bundesstrafrechtspflege 
Nach Art. 14 des Bundesgesetzes über die Bundesstrafrechtspflege vom 15. Juni 
1934 (SR 312.0) steht die Bundesanwaltschaft administrativ unter der Aufsicht des 
Bundesrates. Die Anträge vor Gericht stellt der Bundesanwalt nach freier Überzeu-
gung. In Art. 16 Abs. 4 Satz 1 wird präzisierend festgehalten, dass der Bundesanwalt 
und die Personen, die ihn vertreten, ihre Aufgaben unabhängig von Weisungen der 
Wahlbehörde erfüllen. 
Diese beiden Bestimmungen wurden mit einer Änderung vom 22. Dezember 1999 (AS 
1999, 3308) in das Bundesgesetz über die Bundesstrafrechtspflege eingefügt. Bis zum 
Inkrafttreten dieser Änderung am 1. Januar 2002 legte Art. 11 des Bundesgesetzes 
über die Bundesstrafrechtspflege fest, die Anklagekammer des Bundesgerichts führe 
die Aufsicht über die Voruntersuchung; sie entscheide über Beschwerden gegen den 
Untersuchungsrichter und über die Zulassung der Anträge. Art. 11 Satz 1 des Geset-
zes wurde mit der Änderung vom 22. Dezember 1999 dahingehend präzisiert, dass die 
Anklagekammer die Aufsicht über den Bundesanwalt in seiner Funktion als Leiter der 
gerichtlichen Polizei sowie über die Ermittlungen der gerichtlichen Polizei und über die 
Voruntersuchung führe. Die Bestimmung betreffend die Aufsicht der Anklagekammer 
des Bundesgerichtes über die Bundesanwaltschaft wurde durch das Strafgerichtsge-
setz vom 4. Oktober 2002 (SR 173.71) aufgehoben, das in Art. 28 Abs. 2 die Aufsicht 
über die Ermittlungen der gerichtlichen Polizei und die Voruntersuchung in Bundes-
strafsachen der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichtes überträgt. 
In seiner Botschaft über die Änderung des Strafgesetzbuches, der Bundesstrafrechts-
pflege und des Verwaltungsstrafrechtsgesetzes (Massnahmen zur Verbesserung der 
Effizienz und der Rechtsstaatlichkeit in der Strafverfolgung) vom 28. Januar 19985 
führt der Bundesrat zu den Änderungen betreffend die Aufsicht über die Bundesan-
waltschaft aus, der geltende Gesetzestext erwähne nur die Aufsicht der Anklagekam-
mer über die Voruntersuchung, ihren Entscheid über Beschwerden gegen die Unter-
suchungsrichter und über die Zulassung der Anklage. Das Bundesgericht übe aber 
schon heute auch Aufgaben im gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahren aus. Es 
 
4 Siehe dazu Kiener (Anm. 3), S. 291 ff., 315 ff.; Mettler (Anm. 3), S. 71 ff.; Gutachten Niklaus Schmid, Ziff. 2.2. 
5 BBl 1998, 1551 f.

Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 146
 
werde, entsprechenden Begehren von Vernehmlassern folgend, eine Ausdehnung der 
Aufsicht der Anklagekammer auf das gerichtspolizeiliche Ermittlungsverfahren und – 
im Interesse der Präzision – auf den Bundesanwalt, soweit er als Leiter der gerichtli-
chen Polizei fungiere, vorgeschlagen. Damit werde eine rechtsstaatlich einwandfreie 
und zudem kohärente Aufsicht über das ganze Vorverfahren installiert. Nach der bis-
her geltenden Fassung des Art. 14 der Bundesstrafprozessordnung stehe der Bun-
desanwalt, unter Vorbehalt der Anträge vor Gericht, unter der Aufsicht und Leitung des 
Bundesrates. Diese Bestimmung erkläre sich daraus, dass der Bundesrat Wahlbehör-
de sei und die Bundesanwaltschaft ein Bundesamt innerhalb des EJPD bilde. Der 
Bundesrat halte daran grundsätzlich fest. Die Aufsicht über den Bundesanwalt habe 
sich jedoch auf administrative Belange zu beschränken, weil neu umfassende Be-
schwerdemöglichkeiten an die Anklagekammer des Bundesgerichtes vorgesehen wür-
den. In der Tat erscheine das ursprünglich aus der «Aufsicht und Leitung» abgeleitete 
Weisungsrecht, das im Widerspruch zum Grundsatz der Gewaltentrennung stehe, 
heute überholt. In der Botschaft zum Bundesstrafprozess von 1929 stelle der Bundes-
rat zwar fest, der Bundesanwalt habe als Beamter der Justizverwaltung Weisungen 
über die Einleitung und Nichteinleitung von Strafverfolgungen, Einlegung oder Nicht-
einlegung von Rechtsmitteln entgegenzunehmen.6 Schon 1958 habe der Bundesrat 
indessen betont, dass das Aufsichts- und Leitungsrecht des Bundesrates während ei-
nes Bundesstrafverfahrens vor allem dann von praktischer Bedeutung werde, wenn 
der Bundesanwalt selbst pflichtwidrig gegen die Legalität verstossen sollte. Die Beibe-
haltung eines so verstandenen Aufsichts- und Leitungsrechtes sei nach wie vor ge-
rechtfertigt und geboten.7 Diese Auffassung sei 1976 im Zusammenhang mit der Par-
lamentarischen Initiative über den Schutz der persönlichen Geheimsphäre bestätigt 
worden, wobei der Bundesrat beigefügt habe, es sei zweifellos nicht seine Aufgabe, 
den einzelnen Fall betreffende Weisungen zu erteilen und die entsprechende Verant-
wortung zu übernehmen; er beschränke sich deshalb auf die Dienstaufsicht.8 Nach ei-
ner zeitgemässen Auffassung von Stellung und Funktion einer Staatsanwaltschaft 
müsse diese Behörde im funktionellen Bereich aufsichts- und weisungsunabhängig 
sein. 
Aus diesen Ausführungen folgt, dass der Bundesrat seine Aufsicht über die Bundes-
anwaltschaft offenbar schon seit Jahrzehnten zurückhaltend ausübte und sich auf eine 
Rechts-, später sogar auf eine Dienstaufsicht beschränkte. In der Gesetzgebung fand 
diese Praxis erst mit der Änderung des Bundesgesetzes über die Bundesstrafrechts-
pflege vom 22. Dezember 1999 Ausdruck. Der Gesetzgeber hat klargestellt, dass die 
Bundesanwaltschaft administrativ unter der Aufsicht des Bundesrates steht, während 
die fachliche Aufsicht Sache der Anklagekammer des Bundesgerichtes, seit Inkrafttre-
ten des Strafgerichtsgesetzes der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichtes ist.9 
Das Ziel dieser Beschränkung der Aufsicht durch die Exekutive liegt, wie sich aus den 
Materialien ergibt, darin, eine politische Einflussnahme auf die Tätigkeit der Bundes-
anwaltschaft zu verunmöglichen. Der Hinweis auf den «Widerspruch zum Grundsatz 
 
6 BBl 1929 II, 591. 
7 BBl 1958 II, 697. 
8 BBl 1976 II, 1569, 1575. 
9 In der Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom 28. Februar 2001 (BBl 2001, 4248, 4365) wird 
dargelegt, der Bundesrat schlage vor, dem Bundesstrafgericht die Aufgaben der Anklagekammer des Bun-
desgerichtes zuzuweisen; somit werde das Bundesstrafgericht ebenfalls die Aufsicht über die Ermittlungen 
der Bundesbehörden in einem Bundesstraf- und einem Verwaltungsstrafverfahren führen und über Anstände 
betreffend die Zuständigkeit und die innerstaatliche Rechtshilfe entscheiden. Das Aufsichtsrecht erlaube der 
Beschwerdekammer insbesondere, sich jederzeit etwelche Akten zustellen zu lassen und auf diese Weise 
über die Untersuchungsmethoden zu wachen. Stelle sie Mängel fest, nehme sie die nötigen Abklärungen vor 
und ordne alle erforderlichen Massnahmen von Amtes wegen an.

Gutachten 
 
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der Gewaltentrennung» in der Botschaft des Bundesrates vom 28. Januar 199810 ist 
zwar nach dem Gesagten sachlich nicht zutreffend. Doch entspricht das Anliegen, die 
Strafverfolgungsbehörden zu «entpolitisieren» und ausschliesslich auf die Legalität 
und die Suche nach der Wahrheit zu verpflichten, einem rechtsstaatlichen Anliegen.11 
Letztlich geht es um die Verhinderung des Missbrauchs staatlicher Macht.12 Wohin der 
Einsatz der Strafverfolgungsbehörden zu politischen Zwecken führen kann, zeigen 
Beispiele in Russland drastisch. 
b) 
Organisationsgesetzgebung 
Nach Art. 43 Abs. 2 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG) 
vom 21. März 1997 (SR 172.010) legt der Bundesrat durch Verordnung die Gliederung 
der Bundesverwaltung in Ämter fest. Er weist den Ämtern möglichst zusammenhän-
gende Sachbereiche zu und legt ihre Aufgaben fest. 
Die Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV) vom 25. November 
1998 (SR 172.010.1) unterscheidet zwischen zentraler und dezentraler Bundesverwal-
tung (Art. 7 und Art. 8). Die Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung 
sind der Bundeskanzlei oder dem Departement mit dem engsten Sachbezug zugeord-
net. Die administrativ zugewiesenen Einheiten sind, was die Verwaltung der Ressour-
cen betrifft, in der Regel der zentralen Bundesverwaltung gleichgestellt; in der Erfül-
lung ihrer Aufgaben sind sie weisungsungebunden (Art. 8 Abs. 1 und 2 RVOV). Die 
Aufsicht über die dezentrale Bundesverwaltung wird in Gegenstand, Umfang und 
Grundsätzen durch die Spezialgesetzgebung geregelt und richtet sich nach dem jewei-
ligen Grad der Autonomie (Art. 24 Abs. 3 RVOV). 
Die Bundesanwaltschaft gehört nach der Organisationsverordnung für das Eidgenös-
sische Justiz- und Polizeidepartement (OV-EJPD) vom 17. November 1999 (SR 
172.213.1) zu den Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung (Art. 25–
27 OV-EJPD). Daraus folgt, dass die Bundesanwaltschaft dem EJPD nicht wie eine 
Einheit der zentralen Bundesverwaltung unterstellt, sondern bloss administrativ zuge-
wiesen ist. Die Aufsicht bestimmt sich nach den dargestellten Vorschriften der Bun-
desstrafprozessordnung und des Strafgerichtsgesetzes, nicht nach den für die zentrale 
Bundesverwaltung geltenden Bestimmungen des RVOG und der RVOV. Bestätigt wird 
in der Organisationsgesetzgebung auch, dass die Bundesanwaltschaft ihre Aufgaben 
weisungsungebunden zu erfüllen hat. 
c) 
Personalgesetzgebung 
Der besonderen Stellung der Bundesanwaltschaft trägt auch die Bundespersonalge-
setzgebung Rechnung. Das Bundespersonalgesetz (BPG) vom 24. März 2000 (SR 
172.220.1), das nach Art. 2 Abs. 1 lit. e auch für die dezentralisierten Verwaltungsein-
heiten gilt, sofern die spezialgesetzlichen Bestimmungen nichts anderes vorsehen, legt 
in Art. 8 Abs. 1 als Grundsatz fest, dass das Arbeitsverhältnis öffentlich-rechtlicher Na-
tur ist und unter Vorbehalt von Art. 9 Abs. 3–5 durch den Abschluss eines schriftlichen 
Arbeitsvertrages entsteht. Nach Art. 9 Abs. 5 BPG kann der Bundesrat durch Verord-
nung für Personal, das vom Anstellungsorgan unabhängig sein muss, die Wahl auf 
Amtsdauer vorsehen. Der Bundesrat hat von dieser Möglichkeit in Art. 32 der Bundes-
personalverordnung (BPV) vom 3. Juli 2001 (SR 172.220.111.3) Gebrauch gemacht. 
Nach dieser Bestimmung werden die Arbeitsverhältnisse des Bundesanwaltes oder 
der Bundesanwältin sowie der stellvertretenden Bundesanwälte und Bundesanwältin-
 
10 Siehe Anm. 5, 1552. 
11 Vgl. auch Mettler (Anm. 3), S. 52 ff., sowie die Hinweise auf die Empfehlungen des Ministerkomitees des 
Europarates vom Oktober 2000 im Gutachten von Niklaus Schmid, Ziff. 2.3. 
12 Um Missverständnisse zu vermeiden, halte ich ausdrücklich fest, dass ich damit nicht sagen will, es sei zu 
politischen Einflussnahmen auf die Bundesanwaltschaft gekommen.

Gutachten 
 
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nen, der Staatsanwälte und Staatsanwältinnen des Bundes und deren Stellvertreter 
und Stellvertreterinnen auf eine Amtsdauer von vier Jahren abgeschlossen. Das Ar-
beitsverhältnis kann nach Art. 32 Abs. 3 von der zuständigen Stelle13 jederzeit gekün-
digt werden, wenn ein wichtiger Grund im Sinne von Art. 12 Abs. 7 BPG vorliegt.14 Auf 
Ablauf der vierjährigen Amtsdauer kann zudem aus Gründen nach Art. 12 Abs. 6 BPG 
unter Einhaltung der Kündigungsfrist nach Art. 12 Abs. 3 BPG gekündigt werden. 
Die Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft wird also auch personalrechtlich sicher-
gestellt. Die Wahl- und Aufsichtsbehörde soll keine Möglichkeit haben, durch Drohun-
gen mit der Auflösung des Arbeitsverhältnisses auf die Erfüllung der Aufgaben Einfluss 
zu nehmen. Die personalrechtliche Garantie der Unabhängigkeit ist allerdings sachlich 
und zeitlich beschränkt. Vorbehalten bleibt einerseits eine fristlose Kündigung aus 
wichtigen Gründen; anderseits kann bei Ablauf der vierjährigen Amtsdauer das Ar-
beitsverhältnis aus den in Art. 12 Abs. 6 BPG genannten Gründen – u.a. Mängel in der 
Leistung oder im Verhalten, die trotz schriftlicher Mahnung anhalten oder sich wieder-
holten, mangelnde Eignung, Tauglichkeit oder Bereitschaft, die im Arbeitsvertrag ver-
einbarte Arbeit zu verrichten – aufgelöst werden. 
IV. Anordnungen des Vorstehers des EJPD gegenüber dem Bun-
desanwalt 
 
Im Bericht der GPK-N wird unter Ziff. 3.1.2 die «Chronologie des Konflikts zwischen 
dem Vorsteher EJPD und dem Bundesanwalt» dargestellt. Aus rechtlicher Sicht sind 
die im Bericht erwähnten Anordnungen des Vorstehers EJPD nach meinem Dafürhal-
ten wie folgt zu beurteilen: 
1. 
Verbot der Information der Medien und schriftliche Ermahnung im Fall «Achraf» 
 
Der Vorsteher des EJPD untersagte dem Bundesanwalt eine Information der Medien 
über den Stand des Ermittlungsverfahrens im Fall «Achraf», weil er verhindern wollte, 
dass sich der Bundesanwalt öffentlich einer Auslieferung an Spanien widersetzte. Der 
Mediensprecher des Bundesanwaltes beantwortete trotz dieses Verbotes im An-
schluss an eine Reise nach Spanien Fragen zum Ermittlungsverfahren. In einer schrift-
lichen Ermahnung vom 9. November 2004 an den Bundesanwalt hielt der Vorsteher 
des EJPD fest, dass die Bundesanwaltschaft trotz seiner klaren Anweisungen eine 
Medienkonferenz durchgeführt habe. Er erachte eine vertrauensvolle Zusammenarbeit 
mit dem Bundesanwalt im heutigen Zeitpunkt als zumindest erschwert und ermahne 
ihn entsprechend. Im Wiederholungsfall und/oder bei der nächsten Nichteinhaltung 
klarer Dienstanweisungen müsse er sich die Prüfung rechtlicher Schritte bis hin zur 
Auflösung des Arbeitsverhältnisses vorbehalten. 
Ob die Anordnung, eine Information der Medien im Fall «Achraf» zu unterlassen, und 
die als Folge der Missachtung dieser Anordnung ausgesprochene Ermahnung des 
Vorstehers des EJPD rechtmässig sind oder nicht, hängt davon ab, ob es dabei um 
administrative oder um fachliche Angelegenheiten ging. Die Grenze zwischen diesen 
beiden Bereichen ist nicht einfach zu ziehen. Das EJPD vertritt in seiner Stellungnah-
me zum Berichtsentwurf der Subkommission EJPD/BK der GPK-N die Ansicht, der 
 
13 Nach Art. 2 Abs. 1 lit. g BPV ist der Bundesrat zuständig für die Begründung, Änderung und Beendigung des 
Arbeitsverhältnisses des Bundesanwaltes oder der Bundesanwältin, der stellvertretenden Bundesanwälte und 
Bundesanwältinnen sowie der Staatsanwälte und Staatsanwältinnen des Bundes und deren Stellvertreter und 
Stellvertreterinnen. 
14 Als Grund für die fristlose Kündigung gilt jeder Umstand, bei dessen Vorhandensein der kündigenden Partei 
nach Treu und Glauben die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr zugemutet werden darf.

Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 149
 
Vorsteher des EJPD habe die Pflicht zu verhindern, dass sich verschiedene Behörden 
in der Strafverfolgung des Bundes in laufenden Verfahren gegenseitig ausmanövrie-
ren; es sei überdies seine Pflicht, höherrangige staatspolitische Interessen zu schüt-
zen. Dies gelte auch für Fragen der Information. Auf der andern Seite ist zu berück-
sichtigen, dass die Information der Öffentlichkeit keine bloss administrative Angele-
genheit ist, sondern ein heute zunehmend wichtiger Bestandteil der Aufgabenerfül-
lung.15 Es ist zwar verständlich, dass dem Vorsteher des EJPD an der Koordination 
zwischen Ermittlungs- und Auslieferungsverfahren, die von zwei verschiedenen Ver-
waltungseinheiten des Departementes geführt wurden, gelegen war. Der Gesetzgeber 
hat jedoch eine Einflussnahme der Exekutive auf die Art der Aufgabenerfüllung durch 
die Bundesanwaltschaft, zu der nach meinem Dafürhalten auch die Information der Öf-
fentlichkeit gehört, ausgeschlossen. Vernünftigerweise koordinieren sich die betroffe-
nen Verwaltungseinheiten – Bundesanwaltschaft und Bundesamt für Polizei, allenfalls 
auch Bundesamt für Justiz – in solchen Fällen selbst und sprechen sich über die In-
formation der Öffentlichkeit ab. Unterbleibt eine solche Selbstkoordination, so kann sie 
der Vorsteher des EJPD nach geltendem Recht nicht durchsetzen. 
Da die Anordnung betreffend Information der Öffentlichkeit durch die Bundesanwalt-
schaft im Fall «Achraf» nach dem Gesagten nicht zulässig war, lässt sich auch die 
schriftliche Ermahnung wegen der Verletzung dieses Verbotes nicht rechtfertigen. Der 
Vorsteher des EJPD hätte meines Erachtens nur beanstanden können, dass der Bun-
desanwalt sich nicht mit den anderen Verwaltungseinheiten über die Information der 
Öffentlichkeit abgesprochen hat. 
2. 
Androhung einer weiteren Disziplinarstrafe im Frühling 2006 
 
In der Presse wurde kritisiert, dass eine Medienmitteilung des eidgenössischen Unter-
suchungsrichteramtes vom 8. Juli 2005, in welcher die Bundesanwaltschaft im Zu-
sammenhang mit dem Einsatz eines verdeckten Ermittlers entlastet wurde, unter Mit-
wirkung des Informationschefs der Bundesanwaltschaft verfasst worden sei. Nach der 
Stellungnahme des EJPD zum Berichtsentwurf der Subkommission EJPD/BK der 
GPK-N (ad Ziff. 3.1.2.2) kam die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichtes bei ih-
rer Untersuchung zum Schluss, der Entwurf der Medienmitteilung stamme aus der 
Bundesanwaltschaft. Sie bezeichnete die Glaubwürdigkeit des Informationschefs des-
halb als fraglich und forderte den Bundesanwalt auf, diesem Umstand angemessen 
Rechnung zu tragen. Im Bericht der GPK-N (Ziff. 3.1.2.2) wird dagegen festgehalten, 
der Mediensprecher habe dementiert, die Medienmitteilung verfasst zu haben; diese 
Darstellung sei vom Untersuchungsrichteramt gegenüber der GPK-N bestätigt worden. 
Nachdem die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichtes im Rahmen ihrer Fach-
aufsicht eine Fehlleistung im Bereich der Information durch die Bundesanwaltschaft 
festgestellt und den Bundesanwalt zu entsprechenden Massnahmen aufgefordert hat-
te, war der Vorsteher des EJPD berechtigt, dafür zu sorgen, dass der Bundesanwalt 
den Beanstandungen der Beschwerdekammer Rechnung trägt. Die Teilung zwischen 
fachlicher und administrativer Aufsicht hat zur Folge, dass die administrativ vorgesetz-
te Behörde Beanstandungen im Rahmen der Fachaufsicht sanktionieren und allenfalls 
entsprechende personalrechtliche Massnahmen anordnen muss. Darin zeigt sich ein 
weiterer Nachteil der Trennung zwischen den beiden Arten der Aufsicht. Weil der Bun-
desanwalt offenbar keine Sanktionen gegenüber seinem Mediensprecher treffen woll-
te, war der Vorsteher des EJPD zuständig, dies im Rahmen seiner administrativen 
 
15 Siehe Art. 80 Abs. 2 BV; Art. 10 ff. und Art. 40 RVOG; vgl. dazu Thomas Sägesser, Kommentar, Beiträge und 
Materialien zum 5. Titel der schweizerischen Bundesverfassung, in: derselbe (Hrsg.), Die Bundesbehörden, 
Bern 2000, Art. 180 BV, Rz. 861 ff.; Luzius Mader, St. Galler Kommentar zu Art. 180 Abs. 2 BV, Rz. 24 ff.

Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 150
 
Aufsicht zu beanstanden. Ob die Androhung einer weiteren Disziplinarstrafe gegen 
den Bundesanwalt für den Fall, dass er nicht innert Frist seinem Mediensprecher eine 
schriftliche Ermahnung erteile, notwendig war, um die Durchsetzung der von der Be-
schwerdekammer verlangten Massnahmen zu erreichen, kann ich nicht beurteilen. 
3. 
«Abmahnung und scharfe Rüge» vom 8. Juni 2006 
 
Am 8. Juni 2006 erteilte der Justizminister dem Bundesanwalt eine schriftliche «Ab-
mahnung und scharfe Rüge» im Sinne von Art. 12 Abs. 6 und 7 BPG wegen Informati-
onsverweigerung, Nichterreichbarkeit, Gesprächsverweigerung und unloyalem Verhal-
ten einer anderen Behörde gegenüber. In seinem Schreiben an den Bundesanwalt 
führte der Vorsteher des EJPD ferner aus, er erachte das Vertrauensverhältnis zwi-
schen ihm und dem Bundesanwalt als zerstört und eine loyale Zusammenarbeit als 
verunmöglicht. Er erteile ihm zudem die Dienstanweisung, ab sofort seine Weisungen 
bezüglich Erreichbarkeit vollumfänglich einzuhalten; ohne Rücksprache mit dem De-
partement dürften keinerlei Presseauftritte mehr organisiert werden. Falls sich solche 
oder ähnliche Vorkommnisse wiederholen sollten oder der Bundesanwalt sich seinen 
klaren Anweisungen widersetzen werde, werde er unverzüglich beim Bundesrat die 
Auflösung des Arbeitsverhältnisses (gegebenenfalls sogar die fristlose Kündigung) be-
antragen. 
Dem Bericht der GPK-N und der Stellungnahme des EJPD zum Berichtsentwurf lässt 
sich entnehmen, dass der Bundesanwalt nicht bereit war, mit dem Vorsteher des 
EJPD zu kooperieren. Seine Weigerung, seinen Vorgesetzten über das in den Medien 
und in der Politik heftig diskutierte Verfahren H. zu informieren, obwohl er dazu nach 
Art. 102quater Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über die Bundesstrafrechtspflege befugt 
war, hat er meines Erachtens nicht überzeugend begründet. Auch die Vorwürfe der 
Nichterreichbarkeit und der Gesprächsverweigerung sind nach meiner Ansicht berech-
tigt. Da es dabei um die Missachtung von administrativen Pflichten ging, war der Vor-
steher des EJPD befugt, sie zu rügen. Anders verhält es sich dagegen bezüglich des 
Vorwurfs, ohne Rücksprache mit dem Departementschef dem Tages-Anzeiger ein In-
terview gegeben zu haben, und bezüglich der Weisung, ohne Rücksprache mit dem 
Departement keinerlei Presseauftritte mehr zu organisieren. Wie vorne (1.) ausgeführt, 
hat der Vorsteher des EJPD kein Recht, der ihm nur administrativ zugeordneten Bun-
desanwaltschaft Weisungen bezüglich deren Informationstätigkeit zu erteilen. Insoweit 
verstösst also die «Abmahnung und scharfe Rüge» vom 8. Juni 2006 gegen geltendes 
Recht. 
V. 
Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit Bundesanwalt Ro-
schacher 
 
Am 
5. Juli 
2006 
kündigte 
Bundesanwalt 
Roschacher 
seinen 
Rücktritt 
per 
31. Dezember 2006 nach Massgabe der am gleichen Tag abgeschlossenen Vereinba-
rung an. Der Vorsteher des EJPD informierte den Bundesrat ebenfalls am 5. Juli 2006 
über die Kündigung des Bundesanwaltes. 
1. 
Zuständigkeit zur Auflösung des Dienstverhältnisses 
 
Nach Art. 2 Abs. 1 lit. g BPV ist der Bundesrat zuständig für die Begründung, Ände-
rung und Beendigung des Arbeitsverhältnisses des Bundesanwalts oder der Bundes-
anwältin. Alle weiteren Arbeitgeberentscheide für das Personal nach Abs. 1 treffen die 
Departemente, soweit andere Erlasse nichts anderes bestimmen (Art. 2 Abs. 3 BPV).

Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 151
 
Die GPK-N führt in ihrem Bericht (Ziff. 3.2, g) aus, wenn der Bundesanwalt von sich 
aus, d.h. einseitig kündige, falle das Arbeitsverhältnis dahin und eine Genehmigung 
durch den Bundesrat sei nicht nötig. Werde das Arbeitsverhältnis jedoch im gegensei-
tigen Einvernehmen nach Art. 10 Abs. 1 BPG aufgelöst, wobei die entsprechenden 
Bedingungen und gegenseitigen Verpflichtungen in einer Vereinbarung festgelegt wür-
den, sei der Bundesrat für die Genehmigung dieser Vereinbarung zuständig. Dies ge-
he auch aus dem gutachterlichen Schreiben des Bundesamtes für Justiz vom 30. Juni 
2006 hervor. 
Das EJPD stellt den Sachverhalt in seiner Stellungnahme zum Berichtsentwurf so dar, 
dass zuerst die Vereinbarung mit dem Bundesanwalt abgeschlossen und danach das 
Rücktrittsschreiben eingereicht worden sei. Die Akten zeigten eindeutig auf, dass zwi-
schen dem EJPD und dem Parteivertreter des Bundesanwalts intensive Verhandlun-
gen über die Nebenfolgen der Auflösung des Arbeitsverhältnisses geführt worden sei-
en. Dies sei nur möglich gewesen, weil der Bundesanwalt schon früh erklärt habe, er 
sei bereit zurückzutreten, sofern das EJPD gewisse Bedingungen erfülle. Der erste 
Schritt sei somit vom Bundesanwalt und nicht vom EJPD ausgegangen. Deshalb sei 
die Rechtsauffassung richtig, wonach es sich um eine einseitige und durch den Arbeit-
nehmer ausgesprochene Kündigung handle.16 
Sowohl die GPK-N als auch das EJPD haben meines Erachtens übersehen, dass für 
die Auflösung von Arbeitsverhältnissen, die auf eine Amtsdauer von vier Jahren abge-
schlossen wurden, andere Regeln gelten als für die Beendigung von Anstellungsver-
hältnissen auf unbestimmte Zeit. Arbeitsverhältnisse auf Amtsdauer werden durch 
mitwirkungsbedürftige Wahlverfügungen begründet; alle anderen Arbeitsverhältnisse 
durch Abschluss eines schriftlichen Arbeitsvertrages.17 Das bedeutet, dass die auf 
Amtsdauer abgeschlossenen Arbeitsverhältnisse nicht durch blosse Kündigung der 
angestellten Personen aufgelöst werden können. Zwar sieht Art. 32 Abs. 4 BPV vor, 
dass auf Amtsdauer angestellte Personen das Arbeitsverhältnis unter Einhaltung der 
Kündigungsfrist nach Art. 12 Abs. 3 BPG auf Ende jeden Monats kündigen können. Mit 
der Kündigung wird aber das durch Verfügung begründete Arbeitsverhältnis nicht ein-
seitig aufgelöst; vielmehr handelt es sich dabei um ein Gesuch an die Wahlbehörde 
um Auflösung des Arbeitsverhältnisses, dem diese durch eine entsprechende Entlas-
sungsverfügung entsprechen muss.18 
Art. 3 der Verordnung über die auf Amtsdauer gewählten Angestellten (Amtsdauerver-
ordnung) vom 17. Oktober 2001 (SR 172.220.111.6) sieht vor, dass die Wahlbehörde 
und die angestellte Person das Arbeitsverhältnis durch schriftlichen Auflösungsvertrag 
jederzeit auf jeden Zeitpunkt auflösen können. Sollen also die Kündigungsfristen und 
Kündigungstermine für die Auflösung einer Anstellung auf Amtsdauer nach Art. 32 
 
16 Das EJPD stützte sich dabei auf zwei Stellungnahmen des Bundesamtes für Justiz vom 30. Juni 2007 betref-
fend Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit dem Bundesanwalt sowie auf eine Stellungnahme des Eidgenös-
sischen Personalamtes vom 2. Mai 2005 betreffend unverschuldete, einvernehmliche Auflösung des Arbeits-
verhältnisses. 
17 Siehe Art. 8 Abs. 1 BPG; Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über die auf Amtsdauer gewählten Angestellten (Amt-
sdauerverordnung) vom 17. Oktober 2001 (SR 172.220.111.6); dazu Peter Hänni, Personalrecht des Bundes, 
in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band I: Organisationsrecht, Teil 2, 2. Auflage, Ba-
sel/Genf/München 2004, Rz. 72; Harry Nötzli, Die Beendigung von Arbeitsverhältnissen im Bundespersona-
lrecht, Zürcher Diss., Bern 2005, Rz. 33. 
18 Das Beamtengesetz vom 30. Juni 1927 (SR 172.221.10), das durch das Bundespersonalgesetz grösstenteils 
aufgehoben worden ist, sah dieses Vorgehen bei der Auflösung durch Kündigung in Art. 53 ausdrücklich vor. 
Da die Regelung betreffend die Wahl auf Amtsdauer in Art. 9 Abs. 4 und 5 BPG auf dem bisherigen Beam-
tengesetz beruht, ist für die Auflösung des Arbeitsverhältnisses vor Ablauf der Amtsdauer auch nach neuem 
Recht eine Entlassungsverfügung der Wahlbehörde notwendig, wenn die gewählte Person gekündigt hat. Da-
zu Minh Son Nguyen, La fin des rapports de service, in: Peter Helbling/Tomas Poledna (Hrsg.), Personal des 
öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 424, mit Hinweisen; siehe auch Botschaft zum Bundespersonalgesetz 
(BPG) vom 14. Dezember 1998, BBl 1999, 1611 f.

Gutachten 
 
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Abs. 4 BPV nicht eingehalten werden, so ist ein Auflösungsvertrag erforderlich. Aller-
dings muss auch hier die Wahlbehörde zustimmen. 
Nach meiner Beurteilung wäre unabhängig davon, ob das Arbeitsverhältnis mit Bun-
desanwalt Roschacher durch einseitige Kündigung oder durch einen Vertrag aufgelöst 
worden ist, eine Entlassungsverfügung oder eine Genehmigung des Vertrages durch 
den Bundesrat als Wahlbehörde erforderlich gewesen. Das Fehlen eines solchen 
förmlichen Aktes wiegt allerdings nicht schwer. Der Bundesrat hatte Kenntnis von der 
Kündigung des Bundesanwaltes; er wandte offenbar nichts dagegen ein und verlangte 
auch keine förmliche Antragstellung durch das EJPD. Man könnte sich sogar fragen, 
ob eine stillschweigende Genehmigung vorliegt. Ob und wieweit der Bundesrat auch 
über die Vereinbarung betreffend die Nebenfolgen der Kündigung informiert wurde, ist 
mir nicht bekannt. 
2. 
Rechtmässigkeit der Abgangsentschädigung des Bundesanwaltes 
 
Im Rahmen der Vereinbarung über die Folgen der Auflösung des Arbeitsverhältnisses 
zwischen dem Vorsteher des EJPD und Bundesanwalt Roschacher wurde diesem eine 
Abgangsentschädigung in der Höhe eines Jahresgehaltes zugesprochen. Das EJPD 
sieht die gesetzliche Grundlage für diese Entschädigung in Art. 26 Abs. 1 in Verbin-
dung mit Art. 79 Abs. 2 BPV. Danach hält der Arbeitsvertrag mit den Staatssekretären 
und Staatssekretärinnen, mit den Amtsdirektoren und Amtsdirektorinnen und mit den 
Vizekanzlern und den Vizekanzlerinnen den Wegfall der gedeihlichen Zusammenarbeit 
mit dem Departementsvorsteher oder der Departementsvorsteherin bzw. dem Bun-
deskanzler oder der Bundeskanzlerin als Grund für eine ordentliche Kündigung nach 
Art. 12 Abs. 6 lit. f BPG fest. Bei Kündigungen aus einem Grund nach Art. 26 Abs. 1 
entspricht die Entschädigung einem Jahreslohn. Das EJPD ist der Ansicht, diese Be-
stimmungen könnten analog auf das Arbeitsverhältnis mit dem Bundesanwalt ange-
wendet werden. Der Bundesrat stellte sich in seinem Schreiben vom 15. Dezember 
2006 an die Eidgenössische Finanzdelegation hinter die Rechtsauffassung des EJPD, 
wonach die analoge Anwendung der Vorschriften über die Austrittsregelung eines 
Amtsdirektors auf die Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit dem Bundesanwalt zu-
lässig sei, weil besondere Regelungen für einen solchen Fall fehlten. 
Eine analoge Anwendung von Art. 26 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 BPV auf 
die Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit dem Bundesanwalt ist nur möglich, wenn 
eine Lücke, d.h. eine planwidrige Unvollständigkeit der Regelung über die Beendigung 
des Arbeitsverhältnisses mit dem Bundesanwalt vorliegt.19 Art. 32 Abs. 3–5 BPV ent-
halten jedoch meines Erachtens keine lückenhafte Regelung der Auflösung einer An-
stellung auf Amtsdauer. Die zuständige Stelle kann das Arbeitsverhältnis jederzeit 
kündigen, wenn ein wichtiger Grund im Sinne von Art. 12 Abs. 7 BPG vorliegt, ausser-
dem aus den in Art. 12 Abs. 6 BPG erwähnten Gründen unter Einhaltung einer Kündi-
gungsfrist jeweils auf Ablauf der vierjährigen Amtsdauer. Wie erwähnt können auch die 
auf Amtsdauer angestellten Personen das Arbeitsverhältnis unter Einhaltung von Fris-
ten und Terminen kündigen. Unterbleibt die Kündigung auf Ablauf der Amtsdauer, er-
neuert sich die Anstellung auf Amtsdauer um weitere vier Jahre. Art. 3 der Verordnung 
über die auf Amtsdauer gewählten Angestellten (Amtsdauerverordnung) vom 
17. Oktober 2001 (SR 172.220.111.6) sieht in Abs. 1 – wie bereits erwähnt – auch die 
Möglichkeit des Abschlusses eines Auflösungsvertrages zwischen Wahlbehörde und 
angestellter Person vor. 
 
19 Zum Begriff der Lücke im Verwaltungsrecht vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 5. Auflage, Zürich/St. Gallen/Basel/Genf 2006, Rz. 233 ff.

Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 153
 
Die Wahl auf Amtsdauer soll die Unabhängigkeit des Personals vom Anstellungsorgan 
sicherstellen. Aus diesem Grunde ist sie u.a. für den Bundesanwalt vorgesehen.20 Die 
Entschädigung bei einer Kündigung des Arbeitsvertrages wegen «Wegfall der gedeih-
lichen Zusammenarbeit mit dem Departementsvorsteher oder der Departements-
vorsteherin» im Sinne von Art. 26 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 BPV ist für 
Personen vorgesehen, die in einem besonders engen Verhältnis zu ihren Vorgesetzten 
stehen, weil es hier in ausgeprägtem Masse auf das gute Einvernehmen zwischen den 
Departementsvorstehern oder Departementsvorsteherinnen und ihren nächsten Mitar-
beiterinnen und Mitarbeitern (Staatssekretären, Amtsdirektoren, Vizekanzlern) an-
kommt. Es entspricht dem Sinn und Zweck der Regelung in Art. 32 Abs. 3 BPV, dass 
eine Auflösung eines auf Amtsdauer abgeschlossenen Arbeitsverhältnisses – von der 
fristlosen Kündigung nach Art. 12 Abs. 7 BPG abgesehen – nur auf Ablauf der Amts-
dauer und bei Vorliegen der ordentlichen Kündigungsgründe nach Art. 12 Abs. 6 BPG 
möglich und eine Kündigung wegen Problemen bei der Zusammenarbeit ausgeschlos-
sen ist. Die auf Amtsdauer gewählten Personen sollen ja gerade unabhängig vom 
Wahlorgan sein. Der Bundesanwalt steht als Leiter einer dezentralen, dem EJPD nur 
administrativ zugeordneten Verwaltungseinheit nicht in einem so nahen Verhältnis zum 
Vorsteher des EJPD, dass ein Wegfall der gedeihlichen Zusammenarbeit mit dem De-
partementschef als Kündigungsgrund erscheinen könnte, der eine Abgangsentschädi-
gung rechtfertigen würde. Es liegt deshalb keine Lücke im Sinne einer planwidrigen 
Unvollständigkeit der Vorschriften über die Auflösung von auf Amtsdauer abgeschlos-
senen Arbeitsverhältnissen vor, sodass auch keine analoge Anwendung von Art. 26 
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 BPV infrage kommt. 
Es braucht somit auch nicht geprüft zu werden, ob eine analoge Anwendung auch 
deshalb ausgeschlossen ist, weil im Arbeitsvertrag mit dem Bundesanwalt der Wegfall 
der gedeihlichen Zusammenarbeit mit dem Departementsvorsteher nicht als Grund für 
eine ordentliche Kündigung nach Art. 12 Abs. 6 lit. f BPG festgehalten worden ist,21 
und weil das Arbeitsverhältnis nicht durch Kündigung seitens des Departements-
vorstehers, sondern durch Kündigung seitens des Bundesanwalts aufgelöst worden 
ist. 
Entgegen der missverständlichen Auskunft des Eidgenössischen Personalamtes vom 
29. Juni 2006 stellt auch Art. 19 Abs. 5 BPG keine Grundlage für eine Abgangsent-
schädigung des Bundesanwaltes dar. Diese Bestimmung sieht Massnahmen bei Auf-
lösung des Arbeitsverhältnisses durch den Arbeitgeber ohne Verschulden der Ange-
stellten, insbesondere beim Verlust des Arbeitsplatzes als Folge von Reorganisatio-
nen, vor. Sie ist im Fall einer Kündigung durch Angestellte grundsätzlich nicht an-
wendbar. Nach Art. 19 Abs. 5 Satz 2 BPG kann der Bundesrat den Rahmen für allfälli-
ge Abgangsentschädigungen bei Beendigung im gegenseitigen Einvernehmen nach 
Art. 10 Abs. 1 BPG regeln. Von dieser Ermächtigung hat er keinen Gebrauch gemacht. 
In Art. 78 Abs. 2 BPV werden lediglich diejenigen Personalkategorien aufgezählt, de-
nen – über die in Art. 19 Abs. 2–4 BPG geregelten Fälle hinaus – Abgangsentschädi-
gungen ausgerichtet werden können. Der Bundesanwalt wird in Art. 78 Abs. 2 BPV 
nicht erwähnt.22 
3. 
Rechtswirkungen der Mangelhaftigkeit der Auflösung des Arbeitsverhältnisses 
 
 
20 Siehe dazu vorne, III. 2. c. 
21 Da der Bundesanwalt durch Verfügung gewählt worden ist, dürfte gar kein solcher Arbeitsvertrag vorliegen. 
22 Im Übrigen bezieht sich die Ermächtigung des Bundesrates nach Sinn und Zweck der Bestimmung nur auf die 
durch Art. 19 Abs. 2 BPG erfassten Fälle (vgl. dazu AB 1999 N 2095, Voten David und Villiger). Die Auflösung 
des Arbeitsverhältnisses mit Bundesanwalt Roschacher gehört meines Erachtens nicht dazu.

Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 154
 
Nach Lehre und Rechtsprechung sind fehlerhafte Verwaltungsakte in der Regel bloss 
anfechtbar. Nichtigkeit eines fehlerhaften Aktes im Sinne der absoluten Unwirksamkeit 
tritt nur ausnahmsweise ein, nämlich dann, wenn der Mangel besonders schwer und 
offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist, und wenn die Nichtigkeit des Aktes 
die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet.23 Die Unzuständigkeit des Vorstehers 
des EJPD zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses und das Fehlen der gesetzlichen 
Grundlage für die Ausrichtung einer Abgangsentschädigung sind keine leicht erkenn-
baren Mängel. Im Übrigen müsste eine Abwägung zwischen dem Interesse an der 
Rechtssicherheit und dem Interesse an der richtigen Rechtsanwendung dazu führen, 
dass die mit Bundesanwalt Roschacher getroffene Vereinbarung, auf die er sich nach 
Treu und Glauben verlassen durfte, Bestand haben muss. Die beiden Fehler bei der 
Auflösung des Arbeitsverhältnisses ändern deshalb nichts an der Rechtsgültigkeit. 
Zum gleichen Schluss kommt man, wenn die Auflösung des Arbeitsverhältnisses als 
ursprünglich fehlerhafter verwaltungsrechtlicher Vertrag betrachtet wird.24 
Man kann allerdings annehmen, dass Herr Roschacher das Arbeitsverhältnis nicht ge-
kündigt hätte, wenn ihm keine Abgangsentschädigung in der Höhe eines Jahresgehal-
tes zugesprochen worden wäre. Ohne das fehlerhafte Vorgehen des EJPD wäre also 
eine vorzeitige Auflösung des Arbeitsverhältnisses nicht möglich gewesen. Nach mei-
nem Dafürhalten ist es allerdings – entgegen der Ansicht des EJPD – nicht eindeutig, 
dass eine ordentliche Kündigung auf den Zeitpunkt des Ablaufs der Amtsdauer zuläs-
sig gewesen wäre, vor allem wegen der Mängel in der Leistung oder im Verhalten 
(Art. 12 Abs. 6 lit. b BPG). Im Ergebnis wurde das Arbeitsverhältnis ja auch erst auf 
den Ablauf der Amtsdauer, d.h. auf den 31. Dezember 2007, aufgelöst, obwohl der 
Rücktritt des Bundesanwalts per 31. Dezember 2006 erfolgte; für das Jahr 2007 wurde 
Herr Roschacher aber weiter besoldet. 
VI. Verhalten des Bundesrates als Wahl- und Aufsichtsinstanz 
 
Wie dargelegt bezeichnet das Gesetz den Bundesrat als Wahl- und Aufsichtsbehörde 
des Bundesanwaltes oder der Bundesanwältin. Der Vorsteher des EJPD übt die Auf-
sicht über die Bundesanwaltschaft, die ihm gemäss Organisationsverordnung EJPD 
als dezentrale Verwaltungseinheit administrativ zugeordnet ist, im Namen des Bundes-
rates aus. Nach Art. 2 Abs. 3 BPV ist er für alle Arbeitgeberentscheide gegenüber dem 
Bundesanwalt, die nicht die Begründung, Änderung und Beendigung des Arbeitsver-
hältnisses betreffen, zuständig. 
Die administrative Zuordnung der Bundesanwaltschaft zum EJPD bedeutet also zwar 
eine begrenzte Delegation der Leitungs- und Aufsichtsbefugnisse an dessen Vorste-
her. Sie entbindet den Bundesrat aber nicht davon, seine Verantwortung als Wahl- und 
Aufsichtsbehörde wahrzunehmen. Nach meiner Ansicht kann man zwar nicht sagen, 
dass der Bundesrat als Wahlbehörde im Zusammenhang mit dem Rücktritt von Bun-
desanwalt Roschacher umgangen worden sei. Er wurde bereits an der Sitzung vom 
9. Juni 2006 über die Probleme mit der Bundesanwaltschaft informiert. Offenbar kam 
es auch zu einer kurzen Diskussion im Bundesrat. Die vom Vorsteher des Eidgenössi-
schen Departements des Innern im Mitberichtsverfahren eingereichten schriftlichen 
Fragen betreffend Bundesanwaltschaft (vgl. Ziff. 3.1.2.5 Bericht GPK-N) sollen vom 
Vorsteher des EJPD mündlich und informell beantwortet worden sein. Näheres über 
den Verlauf dieser Sitzung ist mir nicht bekannt. 
Wie erwähnt wurde der Bundesrat an seiner Sitzung vom 5. Juli 2006 über den Rück-
tritt des Bundesanwaltes orientiert. Ob er auch die Details der Rücktrittsvereinbarung 
 
23 Siehe dazu Häfelin/Müller/Uhlmann (Anm. 19), Rz. 951 ff. 
24 Häfelin/Müller/Uhlmann (Anm. 19), Rz. 1111 ff.

Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 155
 
kannte, weiss ich nicht. Jedenfalls hätte er die Möglichkeit gehabt, Einsicht in die Un-
terlagen zu verlangen oder das EJPD zu verpflichten, einen förmlichen Antrag auf Ge-
nehmigung zu stellen. Er hat von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht, so-
dass man von einer stillschweigenden Zustimmung ausgehen kann. 
Als aussenstehender Beobachter hat man den Eindruck, dass der Bundesrat sich der 
Bedeutung der Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft in einem Rechtsstaat zu we-
nig bewusst war. Er hätte sich nach meinem Dafürhalten aktiv der Angelegenheit an-
nehmen müssen, nachdem die Diskussionen in Politik und Medien gezeigt hatten, 
dass es um politisch heikle Fragen geht, dies umso mehr, als ihm die persönlichen Dif-
ferenzen zwischen dem Vorsteher des EJPD und Bundesanwalt Roschacher bekannt 
waren. Er hat aber die Erledigung der Angelegenheit weitgehend dem Vorsteher des 
EJPD überlassen und die von ihm getroffenen Massnahmen im Nachhinein still-
schweigend genehmigt. 
VII. Ausgestaltung der Aufsicht über die Bundesanwaltschaft im 
neuen Strafbehördenorganisationsgesetz 
 
Der Bundesrat schlägt im Entwurf zu einem Bundesgesetz über die Organisation der 
Strafbehörden des Bundes (Strafbehördenorganisationsgesetz, StBOG), über den er 
am 21. September 2007 das Vernehmlassungsverfahren eröffnet hat, u.a. eine neue 
Regelung der Aufsicht über die Bundesanwaltschaft vor. Diese soll nicht mehr zwi-
schen der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts und dem Bundesrat aufgeteilt 
werden, sondern ausschliesslich dem Gesamtbundesrat übertragen werden, der das 
EJPD mit der tatsächlichen Wahrnehmung der Aufsichtsaufgaben betrauen soll. Um 
eine unzulässige Einmischung des Bundesrates in laufende Strafverfahren zu verhin-
dern, wird eine inhaltliche Schranke in Bezug auf die Weisungsbefugnisse geschaffen: 
Dem Bundesrat soll es verwehrt sein, Weisungen über die Einleitung, die Durchfüh-
rung oder den Abschluss einzelner Verfahren oder für die Vertretung der Anklage vor 
Gericht oder die Ergreifung von Rechtsmitteln zu erlassen. Zulässig sollen dagegen 
generell-abstrakte Weisungen sein, die keinen konkreten Fall betreffen. Inhaltlich 
könnten diese Bezug nehmen auf die Organisation der Bundesanwaltschaft oder die 
Ausgestaltung des Verfahrens (z.B. Weisungen über die Handhabung des Oportuni-
tätsprinzips). Ob die Bundesanwaltschaft diese Weisungen tatsächlich einhält, hätte 
das EJPD zu überprüfen; es hätte auch die Kompetenz, im Falle der Nichteinhaltung 
Massnahmen (etwa eine Ermahnung) gegenüber der Bundesanwaltschaft zu treffen.25 
Im Begleitschreiben des EJPD vom 21. September 2007 zur Eröffnung des Vernehm-
lassungsverfahrens wird darauf hingewiesen, dass der Bundesrat zur Frage der Auf-
sicht über die Bundesanwaltschaft erneut Stellung beziehen werde. Es wird deshalb 
ausdrücklich darum gebeten, sich auch zu einer allfälligen Beaufsichtigung der Bun-
desanwaltschaft durch das Bundesgericht, das Bundesstrafgericht, ein parlamentari-
sches Gremium, ein gemischtes Sondergremium oder wie bisher durch Bundesstraf-
gericht und Bundesrat gemeinsam zu äussern. 
Die GPK-N hat sich in ihrem Bericht (Ziff. 4) mit Problemen der administrativen und 
fachlichen Aufsicht über die Bundesanwaltschaft auseinander gesetzt und festgestellt, 
die gesetzlichen Grundlagen seien teilweise lückenhaft und zu wenig klar. Es erschei-
ne ihr deshalb notwendig, dass die Abgrenzung und die Koordination zwischen den 
Aufsichtsbehörden sowie der Umfang der administrativen bzw. der fachlichen Aufsicht 
geklärt und gesetzlich geregelt werden. Die im Bericht gemachten Feststellungen sei-
 
25 Art. 20 des Vorentwurfs vom 22. August 2007 zum StBOG; Ziff. 3.2.2.4 des erläuternden Berichts zum Vo-
rentwurf.

Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 156
 
en sinngemäss in der Neuregelung der Aufsicht über die Bundesanwaltschaft zu be-
rücksichtigen. 
Wie dargestellt26 enthält die Bundesverfassung keine präzisen Vorgaben über die Zu-
ordnung der Bundesanwaltschaft zu Exekutive, Legislative und Justiz. Ihre Unabhän-
gigkeit von der Politik und ihre Verpflichtung auf das Gesetz entsprechen aber einem 
zentralen rechtsstaatlichen Anliegen. Im Übrigen verfügt der Gesetzgeber über eine 
grosse Gestaltungsfreiheit. Aus der gutachterlichen Stellungnahme von Niklaus 
Schmid ergibt sich, dass dabei Kriterien wie die fachliche Eignung des Aufsichtsor-
gans, die Einbindung der Aufsichtsinstanz in die Entscheidungsprozesse in personal-
rechtlicher und fachlicher Hinsicht, die Vermeidung einer Vorbefassung und andere 
Kriterien eine Rolle spielen. Ihre Gewichtung ist auch eine politische Frage. Im Übrigen 
schliesse ich mich den Beurteilungen meines erfahrenen Kollegen und Spezialisten 
Niklaus Schmid weitgehend an. 
1. 
Geteilte oder ungeteilte Aufsicht 
 
Das bisherige System der geteilten Aufsicht zwischen Bundesstrafgericht und Bundes-
rat hat sich offensichtlich nicht bewährt. Es funktioniert zwar in sechs Kantonen, ist a-
ber naturgemäss sehr konfliktanfällig. Die Abgrenzung zwischen fachlicher und admi-
nistrativer Aufsicht ist schwierig und lässt sich auch durch eine detailliertere gesetzli-
che Regelung nur unwesentlich verbessern. Das zeigt sich etwa im Auseinanderfallen 
von Beurteilungen durch die Fachaufsicht und Anordnungen allfälliger Sanktionen 
durch die administrative Aufsichtsinstanz. Ich teile die Ansicht von Niklaus Schmid, 
dass die Aufsichtskompetenzen möglichst in einer Hand vereinigt werden sollten. Im 
Übrigen können alle Verfahrenshandlungen der Bundesanwaltschaft (einschliesslich 
Unterlassungen oder Verzögerungen) mit Beschwerde beim Bundesstrafgericht ange-
fochten werden, das also in Einzelfällen eine Art fachliche Aufsicht über die Bundes-
anwaltschaft führt.27 
2. 
Aufsicht durch die Exekutive, Legislative oder Justiz? 
a) 
Einheit von Wahl- und Aufsichtsbefugnissen 
Die Wahl- und Aufsichtsbefugnisse sollten möglichst der gleichen Behörde übertragen 
werden. Es kann zu schwierigen Kompetenzkonflikten kommen, wenn eine Behörde 
für die Begründung, Änderung und Beendigung des Arbeitsverhältnisses zuständig ist, 
eine andere für die Aufsicht und für die Sanktionierung allfälliger Verletzungen von 
Pflichten durch peronalrechtliche Massnahmen. 
Eine Wahl des Bundesanwalts oder der Bundesanwältin und weiterer leitender Mitar-
beiterinnen oder Mitarbeiter der Bundesanwaltschaft durch die Legislative würde mög-
licherweise zu einer Verpolitisierung dieses Amtes führen. Eine solche muss im Hin-
blick auf die Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft aber vermieden werden. Aus-
schlaggebend für die Wahl müssen fachliche und persönliche Qualifikationen sein. Die 
Gefahr der Politisierung spricht gegen die Wahl- und Aufsichtsbefugnis der Legislative. 
Denkbar wäre allenfalls eine Wahl durch den Bundesrat mit Genehmigung der Bun-
desversammlung, wie sie z.B. für die Direktorin oder den Direktor der Eidgenössischen 
Finanzkontrolle vorgesehen ist.28 Auch bei einer blossen Genehmigung durch die 
Bundesversammlung ist eine gewisse Politisierung allerdings kaum zu vermeiden. 
 
26 Vorne, III., 1. 
27 Vgl. Gutachten Schmid, Ziff. 2.5. 
28 Nach Art. 2 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Eidgenössische Finanzkontrolle (Finanzkontrollgesetz, FKG) 
vom 28. Juni 1967 (SR 614.0) wählt der Bundesrat die Direktorin oder den Direktor für eine Amtsdauer von 
sechs Jahren. Die Wahl bedarf der Genehmigung durch die Bundesversammlung. Der Bundesrat kann den

Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 157
 
Die Vereinigung der Wahl- und Aufsichtsbefugnisse beim Bundesgericht oder beim 
Bundesstrafgericht ist kaum denkbar. Die Leitung der Bundesanwaltschaft tritt vor die-
sen Gerichten als Partei auf; es würde die Unabhängigkeit der Gerichte gefährden, 
wenn sie die Vertretung dieser Partei selber wählen würden. 
Sollen Wahl- und Aufsichtsbefugnisse nicht getrennt werden, so müssen sie von ei-
nem Organ der Exekutive wahrgenommen werden. 
b) 
Eignung als Aufsichtsbehörde 
Wie in der gutachterlichen Stellungnahme von Niklaus Schmid überzeugend ausge-
führt wird, eignen sich Organe der Justiz oder der Legislative weniger für die Aufsicht 
über die Bundesanwaltschaft als Organe der Exekutive. Die Exekutive verfügt über 
mehr Fachkompetenz, Sachnähe und Möglichkeiten, die Koordination mit verwandten 
Gebieten (insbesondere Rechtshilfe) sicherzustellen als Organe der Justiz oder der 
Legislative. 
Generell eignen sich Gerichte weniger für die ständige Beaufsichtigung von Strafver-
folgungsbehörden in administrativer und fachlicher Hinsicht; ihre Kernfunktion ist die 
Rechtsprechung als Beurteilung von Einzelfällen. Das Bundesgericht übt zwar die Auf-
sicht über das Bundesstrafgericht und das Bundesverwaltungsgericht aus, doch han-
delt es sich dabei um Justizaufsicht, die dem Gericht näher liegt als die Beaufsichti-
gung einer so grossen Verwaltungseinheit, wie sie die Bundesanwaltschaft darstellt. 
Zudem besteht bei der Aufsicht von Gerichten über die Bundesanwaltschaft immer ei-
ne gewisse Gefahr einer Vorbefassung (vgl. gutacherliche Stellungnahme von Niklaus 
Schmid, Ziff. 4.4.). 
Der Bundesversammlung bzw. einer parlamentarischen Kommission oder Delegation 
fehlen Sachkunde und Erfahrung auf dem Gebiet der Strafverfolgung. Eine parlamen-
tarische Kommission oder Delegation könnte sich diese zwar mit der Zeit aneignen, 
doch wäre damit das Problem der Koordination mit anderen Strafverfolgungsbehörden 
nicht gelöst. 
c) 
Sicherstellung der Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft 
Die Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft könnte wohl bei einer Aufsicht durch das 
Bundesgericht am besten gewährleistet werden. Die Aufsicht durch Organe der Legis-
lative oder Exekutive bietet in dieser Hinsicht grössere Risiken. Sie können reduziert 
werden, indem durch eine entsprechende Ausgestaltung der personalrechtlichen Stel-
lung des Bundesanwalts oder der Bundesanwältin und durch gesetzliche Einschrän-
kungen des Aufsichtsrechts, wie sie z.B. der Entwurf zu einem Strafbehördenorganisa-
tionsgesetz vorsieht, vermindert werden. 
 
3. 
Bildung einer rechtlich verselbstständigten Verwaltungseinheit? 
Es wäre denkbar, die Bundesanwaltschaft aus der Bundesverwaltung auszugliedern 
und sie in eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes umzuformen. Die Wahl- und 
Aufsichtsbefugnisse könnten einem Verwaltungsrat übertragen werden, der sich aus 
unabhängigen Fachleuten zusammensetzen würde. Der Bundesrat hätte wie bei ande-
ren öffentlich-rechtlichen Anstalten die Mitglieder des Verwaltungsrates zu wählen und 
die Anstalt zu beaufsichtigen. 
Ein solches Modell könnte die Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft und die Fach-
kompetenz der Aufsichtsbehörde in optimaler Weise garantieren. Sie würde aber die 
 
Direktor oder die Direktorin bei schwerwiegender Amtspflichtverletzung vor Ablauf der Amtsdauer abberufen. 
– Die Möglichkeit der Abberufung durch den Bundesrat zeigt, dass auch bei einer solchen Regelung Konflikte 
nicht ausgeschlossen sind.

Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 158
 
Zusammenarbeit mit den anderen Organen der Strafverfolgung des Bundes, nament-
lich dem Bundesamt für Polizei und dem Bundesamt für Justiz, stark erschweren. Der 
Bundesrat könnte – ähnlich wie bei anderen ausgelagerten Einheiten des Bundes29 – 
durch die Formulierung einer längerfristigen Kriminalpolitik auf die Führung der Bun-
desanwaltschaft Einfluss nehmen. 
4. 
Aufsicht durch einen Justizrat 
Was die Vor- und Nachteile einer Beaufsichtigung der Bundesanwaltschaft durch ei-
nen unabhängigen Justizrat betrifft, so kann ich mich weitgehend den Ausführungen in 
der gutachterlichen Stellungnahme von Niklaus Schmid anschliessen. Wenn der Jus-
tizrat aus Fachleuten zusammengesetzt wird, ist er zweifellos als unabhängige Auf-
sichtsinstanz geeignet. Nachteile sind in der Aufteilung von Wahl- und Aufsichtsbefug-
nissen und in der Erschwerung der Zusammenarbeit mit anderen Behörden im Bereich 
der Strafverfolgung zu sehen. 
5. 
Eigene Beurteilung 
Ich neige – wie Niklaus Schmid – dazu, dem Modell der Vereinigung der Wahl- und 
Aufsichtsbefugnisse beim Bundesrat den Vorzug zu geben. Zu prüfen wäre allerdings, 
ob die tatsächliche Ausübung der Aufsicht zur Stärkung der Unabhängigkeit der Bun-
desanwaltschaft nicht einem Departement, sondern einem Gremium übertragen wer-
den sollte, das sich aus fachkundigen Vertreterinnen und Vertretern verschiedener 
Departemente und der Bundeskanzlei sowie aus externen Fachleuten zusammensetzt. 
Dieser Aufsichtsrat hätte die Aufgabe einer ständigen Überwachung der Bundesan-
waltschaft, müsste aber für den Erlass von allgemeinen Weisungen oder von Anord-
nungen gegenüber der Bundesanwaltschaft dem Bundesrat Antrag stellen. Damit wür-
de auch der Bundesrat verstärkt in die Aufsichtstätigkeit eingebunden. Die Aufsichtstä-
tigkeit 
der 
Exekutive 
müsste – 
wie 
im 
Entwurf 
zu 
einem 
Strafbehör-
den-Organisationsgesetz vorgeschlagen – inhaltlich beschränkt werden. 
VIII. Zusammenfassende Stellungnahme zu den Feststellungen, 
Schlussfolgerungen und Empfehlungen der GPK-N 
 
Wie einleitend bemerkt, nehme ich zu den Schlussfolgerungen 1. – 8. zum Aufsichts-
zwischenbericht «Anklagen», 9. – 11. zum Aufsichtszwischenbericht «Ramos» und 12. 
– 13. zu den vier Untersuchungsberichten insgesamt nicht Stellung, ebenso wenig wie 
zu den Empfehlungen 1 – 4 zu den vier Untersuchungsberichten. Ich beschränke mich 
auf die Schlussfolgerungen und Empfehlungen zum Rücktritt des Bundesanwaltes und 
zur Aufsicht über die Bundesanwaltschaft. Das Bundesstrafgericht wird sich in seiner 
Stellungnahme zum Bericht der GPK-N wohl vor allem zu den Schlussfolgerungen 1 – 
13 äussern. 
 
1. 
Schlussfolgerung 14 
 
Das Arbeitsverhältnis mit dem Bundesanwalt wurde durch Kündigung von Bundesan-
walt Roschacher aufgelöst, die aber auf einer entsprechenden Vereinbarung über die 
Nebenfolgen der Kündigung (u.a. Abgangsentschädigung in der Höhe eines Jahres-
lohnes) beruhte. Ob Gründe für eine Kündigung des Arbeitsverhältnisses nach Art. 12 
Abs. 6 BPG gegeben waren, kann offen bleiben; da Bundesanwalt Roschacher auf 
 
29 Siehe dazu Bericht des Bundesrates zur Auslagerung und Steuerung von Bundesaufgaben (Corpo-
rate-Governance-Bericht) vom 13. September 2006, BBl 2006, 8233, 8276 ff.

Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 159
 
Amtsdauer gewählt war, hätte eine Nichtwiederwahl bei Vorliegen von Kündigungs-
gründen erst bei Ablauf der Amtsdauer am 31. Dezember 2007 erfolgen können. 
Es trifft zu, dass die dem Bundesanwalt ausbezahlte Abgangsentschädigung nicht auf 
einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruhte. 
 
2. 
Schlussfolgerung 15 
 
Der Bundesrat hätte nach meinem Dafürhalten die Kündigung des Arbeitsverhältnisses 
durch Bundesanwalt Roschacher bzw. die Auflösung durch schriftlichen Vertrag for-
mell genehmigen müssen. Der Bundesrat wurde jedoch vom Vorsteher des EJPD über 
die Kündigung informiert und hat dagegen keine Einwände erhoben. Darin kann man 
meines Erachtens eine (stillschweigende) Genehmigung sehen. Jedenfalls hat der 
Vorsteher des EJPD den Bundesrat nicht umgangen. 
 
3. 
Schlussfolgerung 16 
 
Es trifft zu, dass das Vertrauensverhältnis zwischen dem Vorsteher des EJPD und 
dem Bundesanwalt gestört war. Die vom Vorsteher des EJPD ausgesprochenen Er-
mahnungen und Rügen waren jedoch nicht nur die Folge von Meinungsdifferenzen 
und Spannungen, sondern zumindest teilweise sachlich begründet. Mahnungen, die 
einer Kündigung gestützt auf Art. 12 Abs. 6 lit. b BPG vorangehen müssen, gelten 
nicht als Verfügungen und müssen deshalb auch nicht im Verfahren nach dem Bun-
desgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG) vom 20. Dezember 1968 (SR 
172.021) erlassen werden.30 Erst im Zusammenhang mit einer allfälligen Nichtwieder-
wahl durch den Bundesrat, die nach Art. 32 Abs. 3 lit. b BPV unter Einhaltung einer 
Kündigungsfrist von vier Monaten (Art. 12 Abs. 3 lit. b BPG) auf Ablauf der Amtsdauer 
des Bundesanwaltes hätte erfolgen können, wäre in einem Verfahren nach den Vor-
schriften des VwVG, insbesondere unter Gewährung des rechtlichen Gehörs, zu prü-
fen gewesen, ob die in den Mahnungen und Rügen erhobenen Vorwürfe des Vorste-
hers des EJPD begründet sind oder nicht. Eine Nichtwiederwahl durch den Bundesrat 
hätte mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden können.31 
 
4. 
Schlussfolgerung 17 
 
Die dem Bundesanwalt vom Vorsteher des EJPD erteilten Weisungen über die Infor-
mation der Medien in laufenden Ermittlungsverfahren waren meines Erachtens unzu-
lässig, weil sie keine administrativen Fragen betreffen, sondern in den Bereich der 
Fachaufsicht fallen. Es trifft zu, dass der Vorsteher des EJPD mit der personalrechtli-
chen Sanktionierung der Missachtung dieser Weisungen in die Unabhängigkeit des 
Bundesanwaltes eingegriffen hat. 
 
5. 
Schlussfolgerung 18 
 
 
30 Décision de la Commission fédérale de recours en matière de personel fédéral du 30 septembre 2004, VPB 
69.33; Extrait de la décision RK 1/2005 de la Commission de recours du Tribunal fédéral du 1er juillet 2005, 
VPB 69.122. 
31 Art. 33 lit. a des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG) vom 
17. Juni 2005 (SR 173.32).

Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 160
 
Der Bundesrat hat seine Verantwortung als Wahl- und Aufsichtsbehörde des Bundes-
anwaltes zu wenig aktiv wahrgenommen. Er hat sich damit begnügt, sich über die Kon-
flikte zwischen dem Vorsteher des EJPD und der Bundesanwaltschaft informieren zu 
lassen und der Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit dem Bundesanwalt (stillschwei-
gend) zuzustimmen. 
 
Der Bundesrat hat sich des Dossiers Bundesanwaltschaft insofern unverzüglich ange-
nommen, als er einen unabhängigen Rechtskonsulenten zur Würdigung des Berichts 
der GPK-N eingesetzt hat, der als weiteren Experten den Spezialisten des Strafpro-
zessrechts Prof. Dr. iur. Niklaus Schmid beigezogen hat. Er hat ausserdem der Eröff-
nung des Vernehmlassungsverfahrens über den Entwurf zu einem Strafbehördenor-
ganisationsgesetz durch das EJPD zugestimmt, mit welchem eine neue Regelung der 
Aufsicht über die Bundesanwaltschaft vorgeschlagen und darum ersucht wird, auch zu 
anderen Modellen der Aufsicht Stellung zu nehmen. 
 
7. 
Empfehlung 6: Gewährleistung der Informationsfreiheit der Bundesanwaltschaft 
 
Ich gehe davon aus, dass nach der Klarstellung betreffend Unzulässigkeit von Wei-
sungen des EJPD solche Weisungen unterbleiben werden und sich das EJPD damit 
begnügt, für die Selbstkoordination zwischen den betroffenen Bundesämtern im Be-
reich der Informationstätigkeit zu sorgen. 
 
8. 
Schlussfolgerung 19 
 
Die heutige Regelung der Aufsicht über die Bundesanwaltschaft, die eine Trennung 
zwischen administrativer und fachlicher Aufsicht vorsieht, hat sich nicht bewährt. Sie 
führt zu Schwierigkeiten bei der Kompetenzabgrenzung und zu Konflikten. Es genügt 
nicht, die gesetzlichen Grundlagen zu verbessern. Vielmehr sollte auf eine Aufteilung 
der Aufsicht verzichtet werden. 
Im Rahmen der Weiterbearbeitung des Entwurfs für ein Strafbehördenorganisations-
gesetz können verschiedene Modelle der Aufsicht geprüft werden. Die Bundesverfas-
sung enthält keine speziellen Vorgaben für deren Ausgestaltung. Die Unabhängigkeit 
der Bundesanwaltschaft muss jedoch aus rechtsstaatlichen Gründen gewährleistet 
werden. Die verschiedenen Modelle weisen Vor- und Nachteile auf, die gegeneinander 
abzuwägen sind. Notwendig sind allerdings klare Einschränkungen der Aufsichtstätig-
keit im Zusammenhang mit der Einleitung, Durchführung und dem Abschluss einzelner 
Verfahren, der Vertretung der Anklage vor Gericht und der Ergreifung von Rechtsmit-
teln. 
Nach meinem Dafürhalten erfüllt das Modell einer Aufsicht durch den Bundesrat die 
verschiedenen Anforderungen am besten. Zur Verstärkung der Unabhängigkeit könnte 
beitragen, wenn nicht das EJPD mit der tatsächlichen Wahrnehmung der Aufsicht be-
traut würde, sondern ein Gremium, das sich aus Fachleuten der Verwaltung und ver-
waltungsunabhängigen Expertinnen und Experten zusammensetzt. Dieser Aufsichtsrat 
hätte die Tätigkeit der Bundesanwaltschaft zu überwachen und dem Bundesrat Antrag 
zu stellen, wenn allgemeine Weisungen betreffend die Strafverfolgung zu erlassen o-
der allenfalls Sanktionen wegen Verletzung gesetzlicher Pflichten anzuordnen sind.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 2008.8 - Stellungnahme zum Bericht der Geschäftsprüfungskommission des
Nationalrates (GPK-N) vom 5. September 2007 betreffend Überprüfung der Funktion der
Strafverfolgungsbehörden des Bundes, Gutachten vom 1. November 2007
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2008
Année
Anno
Band
-
Volume
Volume
Seite
138-160
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Ref. No
150 000 152
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.