ch_vb · 2006-0200 4893 · 2007-06-08 · de


2006-0200 
4893 
07.039 
Message 
relatif à l’arrêté fédéral portant approbation et mise en œuvre 
de l’échange de notes entre la Suisse et l’Union européenne concernant 
le Règlement (CE) 2252/2004 relatif aux passeports biométriques 
et aux documents de voyage 
(Développement de l’Acquis de Schengen) 
du 8 juin 2007 
 
Madame la Présidente, 
Monsieur le Président, 
Mesdames et Messieurs, 
Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l’adopter, un 
projet d’arrêté fédéral portant approbation et mise en œuvre de l’échange de notes 
entre la Suisse et l’Union européenne concernant le Règlement (CE) 2252/2004 
établissant des normes pour les éléments de sécurité et les éléments biométriques 
intégrés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les Etats mem-
bres (développement de l’Acquis de Schengen) et la modification de la loi fédérale 
sur les documents d’identité des ressortissants suisses et de la loi fédérale sur les 
étrangers. 
Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames 
et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 
8 juin 2007 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
La présidente de la Confédération, Micheline Calmy-Rey 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

4894 
Aperçu 
Au niveau international, on constate que de plus en plus de pays enregistrent des 
données biométriques dans les documents d’identité dans le but d’empêcher les abus 
et les falsifications et de faciliter les voyages. L’Organisation de l’aviation civile 
internationale (OACI) recommande l’introduction de données biométriques dans les 
passeports et a établi des standards contraignants en la matière. La Suisse et 26 
autres pays participent au «Visa Waiver Program» (VWP) des Etats-Unis. Ce pro-
gramme autorise les citoyens de ces pays à se rendre aux Etats-Unis, ou à y transi-
ter, sans visa pour des séjours courts (90 jours). Pour demeurer dans le VWP, les 
Etats-Unis exigent des pays participants qu’ils établissent des passeports biométri-
ques. Pour être acceptés sans visa aux Etats-Unis, les passeports établis après le 
25 octobre 2006 devront contenir des données biométriques. Le 13 décembre 2004, 
la Communauté européenne (CE) a approuvé le Règlement (CE) 2252/2004 établis-
sant des normes pour les éléments de sécurité et les éléments biométriques intégrés 
dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les Etats membres 
(règlement de la CE sur les documents d’identité), et ainsi créé la base de l’intro-
duction de données biométriques dans les passeports et les documents de voyage des 
Etats membres de l’Union européenne (UE) et des Etats membres de Schengen. 
Depuis le 28 août 2006, seuls les passeports et les documents de voyage disposant 
de données biométriques enregistrées et lisibles électroniquement peuvent être 
établis au sein de l’espace Schengen. Dans un premier temps, seule l’image du 
visage est enregistrée, puis, d’ici au 28 juin 2009, les empreintes digitales devront 
aussi y figurer. Le règlement de la CE sur les documents d’identité représente un 
développement de l’Acquis de Schengen que la Suisse se doit de reprendre. Sous 
réserve de l’approbation de la reprise, notre pays doit introduire définitivement des 
passeports et des documents de voyage biométriques au plus tard dans les deux ans 
suivant l’entrée en vigueur de l’accord d’association à Schengen. Selon la planifica-
tion actuelle, ce dernier doit entrer en vigueur en 2007, après sa ratification par 
l’UE. 
Afin, d’une part, que le délai fixé par les Etats-Unis soit respecté et que les citoyens 
puissent obtenir un passeport biométrique pour se rendre dans ce pays et, d’autre 
part, pour que les autorités acquièrent de l’expérience dans le domaine de la biomé-
trie, des passeports biométriques sont établis depuis le 4 septembre 2006 dans le 
cadre d’un projet-pilote. 
L’actuelle loi sur les documents d’identité (LDI) est entrée en vigueur le 1er octobre 
2002. La présente révision vise à créer les bases légales nécessaires à l’introduction 
définitive de passeports biométriques. Ainsi, il sera possible d’établir aussi bien des 
passeports que des cartes d’identité biométriques sur la base de la LDI. A ce titre, la 
révision de l’art. 2 LDI est un élément central; cette disposition fixe en effet le 
contenu du document biométrique et prévoit l’enregistrement électronique sur une 
puce non seulement des données y figurant actuellement, mais aussi de l’image du 
visage et des empreintes digitales du titulaire.

4895 
En reprenant le développement de l’Acquis de Schengen, la Suisse s’engage égale-
ment à introduire des données biométriques dans les documents de voyage pour 
étrangers. Les conditions techniques requises sont les mêmes que pour les passe-
ports des ressortissants suisses. Cependant, des différences existent en termes 
d’organisation en raison de règles de compétences diverses, raison pour laquelle la 
loi sur les étrangers doit être modifiée en conséquence.

4896 
Table des matières 
Aperçu 
4894 
Liste des abréviations 
4899 
1 Partie générale 
4901 
1.1 Situation 
4901 
1.1.1 Un nouveau type de passeport: le passeport biométrique 
4901 
1.1.2 Recommandations de l’Organisation de l’aviation civile 
internationale 
4901 
1.1.3 Exigences des Etats-Unis 
4902 
1.1.4 Développement au sein de l’Union européenne 
4902 
1.1.4.1 Introduction de données biométriques 
4902 
1.1.4.2 Développements de l’Acquis de Schengen 
4903 
1.2 Déroulement au niveau fédéral 
4903 
1.2.1 Travaux préliminaires 
4903 
1.2.2 Conséquences liées à l’obligation de reprendre les 
développements de Schengen 
4904 
1.2.2.1 Effets sur l’actuelle révision de la loi sur les documents 
d’identité 
4904 
1.2.2.2 Conséquences pour le droit des étrangers 
4904 
1.3 Nouvelle réglementation prévue 
4905 
1.3.1 Loi sur les documents d’identité (LDI) 
4905 
1.3.2 Loi fédérale sur les étrangers (LEtr) 
4906 
1.4 Résultats de la phase préliminaire 
4906 
1.4.1 Procédure de consultation de 2005 
4906 
1.4.2 Procédure de consultation de 2006 
4906 
1.4.3 Résumé des évaluations de 2005 et de 2006 
4907 
1.4.3.1 Reprise du règlement de la CE sur les documents 
d’identité 
4907 
1.4.3.2 Loi sur les documents d’identité (LDI) 
4908 
1.4.3.3 Loi fédérale sur les étrangers (LEtr) 
4909 
1.4.4 Prises de position sur les résultats de la procédure 
de consultation 
4910 
1.4.4.1 Loi sur les documents d’identité (LDI) 
4910 
1.4.4.2 Loi fédérale sur les étrangers (LEtr) 
4911 
2 Echanges de notes entre la Suisse et l’Union européenne concernant 
l’introduction de documents d’identité biométriques 
4912 
2.1 Contexte 
4912 
2.2 Contenu 
4913 
2.3 Reprise de l’Acquis de Schengen 
4916 
2.3.1 Généralités 
4916 
2.3.2 Compétence du législateur 
4916 
2.3.3 Compétence du Conseil fédéral 
4917 
3 Mise en œuvre 
4918 
3.1 Adaptation de la loi sur les documents d’identité (LDI) 
4918

4897 
3.1.1 Dispositions générales 
4918 
3.1.2 Etablissement, confection, retrait et perte des documents 
d’identité 
4920 
3.1.3 Traitement des données 
4923 
3.2 Adaptation de la loi fédérale sur les étrangers (LEtr) 
4924 
4 Conséquences 
4926 
4.1 Dans le domaine du passeport biométrique 
4926 
4.1.1 Conséquences pour la Confédération 
4926 
4.1.1.1 Contexte 
4926 
4.1.1.2 Coûts de mise en œuvre de l’introduction définitive 
des passeports biométriques 
4926 
4.1.1.3 Coûts d’exploitation et de production 
4928 
4.1.1.4 Conséquences en termes de personnel pour l’exploitation 
4928 
4.1.2 Conséquences pour les cantons et les communes 
4929 
4.1.3 Calcul de l’émolument pour le passeport et des recettes de la 
Confédération 
4929 
4.1.4 Conséquences économiques 
4930 
4.2 Dans le domaine des documents de voyage pour étrangers 
4930 
4.2.1 Conséquences pour la Confédération 
4930 
4.2.1.1 Contexte 
4930 
4.2.1.2 Frais de mise en œuvre 
4931 
4.2.1.3 Effets sur l’état du personnel 
4931 
4.2.1.4 Coûts de production 
4931 
4.2.2 Conséquences pour les cantons et les communes 
4931 
4.2.3 Calcul de l’émolument 
4931 
4.2.4 Conséquences économiques 
4932 
5 Programme de la législature 
4932 
6 Aspects juridiques 
4932 
6.1 Constitutionnalité et compatibilité avec le droit international 
4932 
6.2 Arrêté d’approbation 
4932 
6.3 Forme de l’acte à adopter / législation de mise en œuvre 
4933 
6.4 Conséquences en cas de non-réalisation 
4933 
6.5 Délégation de compétences législatives 
4933 
6.5.1 Loi sur les documents d’identité 
4933 
6.5.2 Loi sur les étrangers 
4933 
 
Arrêté fédéral portant approbation et mise en œuvre de l’échange 
de notes entre la Suisse et l’Union européenne concernant 
le Règlement (CE) 2252/2004 relatif aux passeports biométriques 
et aux documents de voyage (développement de l’Acquis 
de Schengen) (Projet) 
4935 
Echange de notes entre la Suisse et l’Union européenne concernant 
le Règlement (CE) 2252/2004 relatif aux passeports biométriques 
et aux documents de voyage 
4943

4898 
Echange de notes entre la Suisse et l’Union européenne concernant 
la reprise du Règlement C (2005) 409 relatif aux passeports 
biométriques et aux documents de voyage (Développement 
de l’acquis de Schengen) 
4945 
Echange de note entre la Suisse et l’Union européenne concernant 
la reprise du Règlement C (2006) 2909 relatif aux passeports 
biométriques et aux documents de voyage (Développement 
de l’acquis de Schengen) 
4947

4899 
Liste des abréviations 
AAS 
Accord d’association à Schengen (FF 2004 6071) 
ASCP 
Association des services cantonaux des passeports 
ASM 
Association des services cantonaux de migration 
BAC 
Basic Access Control 
BBA 
Big Brother Awards (organisation) 
CCDJP 
Conférence des directeurs des départements cantonaux de justice 
et police 
CE 
Communauté européenne 
Cgfr 
Corps des gardes-frontière 
Cst. 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 
(RS 101) 
DFAE 
Département fédéral des affaires étrangères 
DFJP 
Département fédéral de justice et police 
EAC 
Extended Access Control 
economiesuisse 
Fédération des entreprises suisses 
FF 
Feuille fédérale 
ICP 
Infrastructure à clé publique 
Infostar 
Registre électronique de l’état-civil 
ISA 
Système d’information relatif aux documents d’identité 
(art. 11 LDI) 
ISR 
Système d’information sur les documents de voyage (système 
d’information exploité par l’ODM en vue de l’établissement des 
documents de voyage suisses et des visas de retour pour 
étrangers; art. 21 de l’ordonnance du 27 octobre 2004 sur 
l’établissement de documents de voyage pour étrangers 
[ODV; RS 143.5]) 
jpeg 
Joint Photographic Experts Group 
LDI 
Loi fédérale du 22 juin 2001 sur les documents d’identité des 
ressortissants suisses (loi sur les documents d’identité; RS 143.1) 
LEtr 
Loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers 
(FF 2005 6885) 
LOGA 
Loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de 
l’administration (RS 172.010) 
MRTDs 
Documents de voyage à lecture automatique (Machine Readable 
Travel Documents) 
MRZ 
Zone de lecture optique (Machine Readable Zone) 
OACI 
Organisation de l’aviation civile internationale 
ODM 
Office fédéral des migrations 
ODV 
Ordonnance du 27 octobre 2004 sur l’établissement de docu-
ments de voyage pour étrangers (RS 143.5) 
OFCL 
Office fédéral des constructions et de la logistique

4900 
OLDI 
Ordonnance du 20 septembre 2002 sur les documents d’identité 
des ressortissants suisses (ordonnance sur les documents 
d’identité; RS 143.11) 
PRD 
Parti radical-démocratique 
RCP 
Répertoire de clés publiques 
RFID 
Radio Frequency Identification (technologie radio) 
RO 
Recueil officiel des lois fédérales 
RS 
Recueil systématique du droit fédéral 
SIS II 
Système d’information Schengen, deuxième génération 
TI 
Technologies de l’information 
UDC 
Union démocratique du centre 
UE 
Union européenne 
VIS 
Système d’information sur les visas 
VWP 
Visa Waiver Program 
WSQ 
Wavelet Scalar Quantification (format standard pour l’échange 
et le stockage des empreintes digitales)

4901 
Message 
1 
Partie générale 
1.1 
Situation 
1.1.1 
Un nouveau type de passeport: le passeport 
biométrique 
La Communauté internationale entend établir des passeports et d’autres documents 
de voyage permettant d’identifier sans problème les voyageurs, ce qui facilitera 
aussi les voyages. Elle est également consciente de la nécessité d’empêcher et de 
combattre les abus (p. ex. les falsifications et les vols de documents d’identité, 
l’utilisation frauduleuse de l’identité d’une autre personne au physique similaire). 
Face à ces objectifs et grâce aux nouvelles technologies, l’idée d’un passeport dit 
biométrique a fait son chemin au cours des dernières années. Ce nouveau type de 
passeport est aussi connu sous le nom de passeport électronique. Les données du 
titulaire du passeport sont enregistrées sur une puce et ne peuvent être consultées 
qu’avec un lecteur. Ces données biométriques sont par exemple la taille, une image 
numérisée du visage et les empreintes digitales. L’image du visage enregistrée dans 
le document d’identité est la même image que celle figurant dans le passeport et 
pouvant être reconnue à l’œil nu. Lors du contrôle d’un tel document d’identité, les 
données de la puce sont lues et l’image du visage ou les empreintes digitales sont 
comparées électroniquement avec l’image du visage ou les empreintes digitales de la 
personne qui présente le document. 
L’introduction de données biométriques dans les documents d’identité ne constitue 
pas une nouveauté en soi. En effet, des données telles que la taille, l’image du visage 
ou la signature figurent de longue date dans les passeports. En revanche, par rapport 
à un document d’identité traditionnel, l’enregistrement de ces données dans une 
puce garantit une plus grande sécurité et permet de les comparer électroniquement 
avec les données du titulaire du document d’identité. 
1.1.2 
Recommandations de l’Organisation de l’aviation 
civile internationale 
L’OACI1, dont la Suisse est membre2, détermine les standards applicables aux 
documents d’identité servant aux voyages internationaux et formule des recomman-
dations dans ce domaine. Ainsi, l’OACI recommande d’introduire des données 
biométriques dans les passeports. L’organisation fixe des standards devant être 
respectés lors de la fabrication des passeports biométriques ou d’autres documents 
d’identité; ces standards sont les garants d’une interopérabilité au niveau mondial. 
Le seul élément biométrique obligatoire fixé par l’OACI est l’image du visage 
enregistrée électroniquement dans un format standard (jpeg ou jpeg 2000). Les 
autres éléments optionnels sont les empreintes digitales et le schéma de l’iris3. En 
 
1 
Organisation de l’aviation civile internationale. 
2 
Cf. la convention relative à l’aviation civile internationale, RS 0.748.0. 
3 
Pour l’heure, aucun Etat n’enregistre le schéma de l’iris dans les passeports.

4902 
outre, les données figurant déjà dans le passeport, p. ex. le nom, le prénom, la date 
de naissance, etc., doivent être enregistrées sur la puce. 
L’OACI a arrêté une recommandation concernant l’introduction de données biomé-
triques dans les passeports, sans toutefois fixer de délai contraignant pour ce faire. Si 
un Etat décide d’établir des passeports biométriques, il doit tenir compte des stan-
dards de l’OACI. 
1.1.3 
Exigences des Etats-Unis 
La Suisse et 26 autres pays participent au «Visa Waiver Program« (VWP) des Etats-
Unis. Ce programme autorise les citoyens de ces pays à se rendre aux Etats-Unis, ou 
à y transiter, sans visa pour des séjours courts (90 jours). Les Etats-Unis exigent des 
pays participants au VWP qu’ils introduisent des passeports biométriques. Pour être 
acceptés sans visa aux Etats-Unis, les passeports établis après le 25 octobre 2006 
devront contenir une image du visage enregistrée électroniquement. 
1.1.4 
Développement au sein de l’Union européenne 
1.1.4.1 
Introduction de données biométriques 
Le 13 décembre 2004, la Communauté européenne (CE) a adopté le règlement (CE) 
2252/2004 établissant des normes pour les éléments de sécurité et les éléments 
biométriques intégrés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par 
les Etats membres (règlement de la CE sur les documents d’identité)4 et ainsi créé la 
base pour l’introduction de données biométriques dans les passeports et les docu-
ments de voyage des Etats membres de l’UE et des Etats membres de Schengen. Ce 
règlement prévoit, dans un premier temps, l’enregistrement électronique dans le 
passeport de l’image du visage et, dans un deuxième temps, celui de deux emprein-
tes digitales. A ce titre, les délais suivants doivent être respectés: 
– 
28 août 2006: image du visage enregistrée électroniquement; 
– 
28 juin 2009: deux empreintes digitales enregistrées électroniquement. 
L’obligation d’introduire des données biométriques ne concerne que les passeports 
et les documents de voyage d’une durée de validité supérieure à douze mois. 
Contrairement à l’OACI et aux Etats-Unis, l’UE a prévu diverses prescriptions 
exécutoires contraignantes visant à protéger les données stockées sur la puce contre 
une lecture indue. Ces prescriptions techniques figurent dans deux décisions exécu-
toires de la Commission5. Celles-ci obligent la Suisse à munir de données biométri-
ques les documents de voyage qu’elle émet pour certains étrangers (réfugiés et 
apatrides reconnus). 
 
4 
JO L 385 du 29.12.2004, p. 1. 
5 
Décision C(2005) 409 établissant les spécifications techniques afférentes aux normes 
pour les dispositifs de sécurité et les éléments biométriques intégrés dans les passeports et 
les documents de voyage délivrés par les Etats membres du 28 février 2005 (image du 
visage) et décision complémentaire C(2006) 2909 établissant les spécifications techniques 
afférentes aux normes pour les dispositifs de sécurité et les éléments biométriques inté-
grés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les États membres 
du 28 juin 2006 (dispositions complémentaires concernant les empreintes digitales).

4903 
1.1.4.2 
Développements de l’Acquis de Schengen 
Le 5 juin 20056, le peuple suisse a approuvé les accords bilatéraux d’association à 
Schengen et à Dublin. Par ces accords d’association, la Suisse s’engage à reprendre 
dans son droit national toutes les dispositions qui constituaient l’Acquis de Schen-
gen et de Dublin en date du 26 octobre 20047. Notre pays s’est en outre dit prêt à 
reprendre, en principe, tous les futurs actes concernant Schengen et Dublin (déve-
loppements de l’Acquis de Schengen et de Dublin) et à les transposer, si nécessaire, 
dans le droit suisse. Cette reprise se déroule selon une procédure spéciale qui res-
pecte les droits découlant de la démocratie directe8. 
Le règlement de la CE sur les documents d’identité et les deux décisions de la 
Commission s’y référant représentent un développement de l’Acquis de Schengen 
qui doit être repris dans le droit suisse (cf. ci-après ch. 2.3). 
1.2 
Déroulement au niveau fédéral 
1.2.1 
Travaux préliminaires 
Constatant l’évolution internationale, le Conseil fédéral a chargé le Département 
fédéral de justice et police (DFJP), le 10 septembre 2003, d’effectuer une étude de 
faisabilité en vue de l’introduction de données biométriques dans les documents de 
voyage suisses. Lors de sa séance du 15 septembre 2004, le Conseil fédéral a pris 
connaissance des résultats. Au vu de la situation internationale, il a estimé nécessaire 
d’introduire des données biométriques dans le passeport afin de garantir la liberté de 
voyage des citoyens suisses et de maintenir les normes de sécurité élevées de notre 
passeport sur la scène internationale. A ce titre, il a chargé le DFJP, notamment au 
vu des exigences des Etats-Unis, de mettre en place des passeports biométriques 
dans le cadre d’un projet-pilote limité à cinq ans maximum et d’élaborer un projet de 
révision de la loi sur les documents d’identité (LDI)9. Ce projet-pilote vise à garantir 
le maintien de la Suisse dans le Visa Waiver Program (VWP) des Etats-Unis et à 
préparer l’introduction définitive des passeports biométriques. 
En juin 2005, le Conseil fédéral a ouvert une consultation relative aux travaux 
législatifs suivants: tout d’abord la révision de l’ordonnance sur les documents 
d’identité (OLDI)10, dans le but d’établir des passeports biométriques dès septembre 
2006 dans le cadre d’un projet-pilote, puis la révision de la LDI dans la perspective 
de l’introduction définitive de documents d’identité biométriques. Les projets 
envoyés en consultation ont été établis dans le respect des exigences et des normes 
techniques prévues par le règlement de la CE sur les documents d’identité et la 
première décision de la Commission. 
 
6 
Arrêté fédéral du 17 décembre 2004 portant approbation des accords bilatéraux 
d’association à Schengen et à Dublin et des modifications législatives qui en découlent, 
FF 2004 6709. 
7 
Pour l’accord d’association à Schengen, cf. FF 2004 6081 ss et 6090 ss. 
8 
Cf. le message relatif à l’approbation des accords bilatéraux entre la Suisse et l’Union 
européenne, y compris les actes législatifs relatifs à la transposition des accords («accords 
bilatéraux II»), FF 2004 5593, 5753 ss; voir aussi la considération 14 du règlement de la 
CE sur les documents d’identité. 
9 
Loi sur les documents d’identité, LDI, RS 143.1. 
10 
Ordonnance sur les documents d’identité, OLDI, RS 143.11.

4904 
Le 17 mars 2006, le Conseil fédéral a approuvé la révision de l’OLDI11. L’ordon-
nance révisée est entrée en vigueur le 4 septembre 2006. Sur la base de cette ordon-
nance, il est possible de commander et de fabriquer des passeports biométriques 
dans le cadre du projet-pilote. Suite aux exigences des Etats-Unis visant à introduire 
des passeports biométriques, le projet-pilote est une solution transitoire. 
1.2.2 
Conséquences liées à l’obligation de reprendre 
les développements de Schengen 
Le 5 juin 2005, le peuple suisse a donné son accord à l’association de la Suisse à 
Schengen et à Dublin, entraînant ainsi un changement de situation. Notre pays doit 
dès lors mettre en œuvre le règlement de la CE sur les documents d’identité et les 
décisions de la Commission – qui constituent des développements de l’Acquis de 
Schengen – au plus tard dans les deux ans suivant l’entrée en vigueur de l’accord 
d’association à Schengen et introduire définitivement des passeports et des docu-
ments de voyage biométriques. La Suisse a ratifié les accords d’association en mars 
2006. L’UE devrait les ratifier en 2007, et le règlement devrait entrer en vigueur un 
mois après. Cela signifie qu’au plus tard début 2009, les bases légales devraient être 
prêtes et les passeports biométriques définitivement introduits. Il faut aussi tenir 
compte dans la planification de la tenue d’un éventuel référendum. L’introduction de 
passeports biométriques n’a pas encore été agendée avec précision. Elle devrait 
cependant avoir lieu au cours du deuxième semestre 2009. Les Etats membres de 
Schengen devant, dès le 28 juin 2009, munir les passeports qu’ils émettent 
d’empreintes digitales, le passeport biométrique suisse contiendra, lors de son intro-
duction définitive, une image numérisée du visage ainsi que deux empreintes digita-
les. 
1.2.2.1 
Effets sur l’actuelle révision de la loi sur 
les documents d’identité 
Les conditions et les normes techniques prévues dans le règlement de la CE sur les 
documents d’identité du 13 décembre 2004 ayant déjà été prises en considération 
dans les avant-projets concernant la législation sur les documents d’identité, les 
travaux relatifs à la révision de la loi sur les documents d’identité peuvent, sur le 
plan du contenu, être poursuivis comme prévu. 
En effet, le projet-pilote, qui devait initialement durer cinq ans au maximum, devra 
impérativement être réduit à deux ans et demi ou à trois ans au maximum en raison 
de l’obligation d’introduire définitivement des données biométriques. 
1.2.2.2 
Conséquences pour le droit des étrangers 
Eu égard au règlement de la CE sur les documents d’identité, la Suisse va devoir 
introduire des données biométriques non seulement dans les passeports suisses, mais 
également dans les documents de voyage pour étrangers (cf. ch. 1.3.2). 
 
11 
Cf. RO 2006 2611

4905 
L’adoption et la mise en œuvre de ce développement de l’Acquis de Schengen 
exigent l’adaptation de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers 
(LEtr)12. 
1.3 
Nouvelle réglementation prévue 
1.3.1 
Loi sur les documents d’identité (LDI) 
L’actuelle LDI est entrée en vigueur le 1er octobre 2002. La présente révision de la 
loi vise à régler tous les points fondamentaux relatifs à l’introduction des passeports 
biométriques et à créer les bases légales nécessaires à l’introduction définitive de 
données biométriques dans les documents d’identité suisses. 
En vertu de la LDI, il sera désormais possible d’établir aussi bien des passeports que 
des cartes d’identité munis de données biométriques enregistrées électroniquement. 
Actuellement, de telles données ne sont introduites que dans le passeport. Certains 
pays établissent néanmoins déjà des cartes d’identité contenant des données biomé-
triques (p. ex. la Suède et la Belgique), ce que l’UE recommande. Pour l’heure, 
aucun projet concret n’existe encore. Il faut toutefois s’attendre à ce qu’un projet 
visant à introduire des données biométriques dans la carte d’identité suisse soit 
bientôt lancé. La modification de l’art. 2 LDI constitue un élément central de la 
révision. Cet article définit le contenu des documents d’identité biométriques et 
permet l’enregistrement électronique sur la puce de l’image du visage et des 
empreintes digitales, en plus des données actuelles. 
Les documents d’identité devant pouvoir être lus à la fois en Suisse et à l’étranger, 
leur confection doit respecter et appliquer les normes internationales requises, à 
savoir celles de l’OACI et de l’UE. Cela vaut en particulier pour la technologie 
utilisée (RFID), les données à enregistrer sur la puce, le mode d’enregistrement, 
ainsi que le mécanisme assurant la protection des données contre la lecture non 
autorisée. C’est seulement si tous les Etats respectent ces prescriptions qu’il sera 
possible de garantir que les documents de voyage biométriques (y compris le passe-
port suisse) seront reconnus et pourront être lus dans le monde entier. Cette harmo-
nisation signifie aussi qu’il n’est pas possible d’empêcher totalement la lecture des 
données qui seront obligatoirement enregistrées sur la puce conformément aux 
normes de l’OACI (image du visage, nom, prénom, date de naissance, etc.). Dans le 
cas contraire, les citoyens suisses devraient s’attendre à se voir refuser l’entrée dans 
un pays donné. 
Des prescriptions techniques sont en cours d’élaboration au sein de l’UE (l’UE a 
décidé de rajouter comme donnée obligatoire les empreintes digitales); elles permet-
tront d’accorder de manière sélective les droits d’accès aux empreintes digitales, par 
exemple uniquement aux Etats de l’UE et aux Etats Schengen. Il faut s’attendre à ce 
que les Etats Schengen s’autorisent mutuellement l’accès aux empreintes digitales. 
 
12 
FF 2005 6885

4906 
1.3.2 
Loi fédérale sur les étrangers (LEtr) 
Actuellement, la Suisse établit des documents de voyage pour certains étrangers. La 
loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr)13, qui doit entrer en 
vigueur le 1er janvier 2008, contient déjà les bases légales nécessaires à l’établisse-
ment de documents de voyage pour étrangers et au traitement des données requises 
pour l’établissement desdits documents (art. 59 et 111 LEtr). Partant, la Suisse 
établit, sur demande, des documents de voyage valables cinq ans pour les réfugiés 
statutaires14, les apatrides15 ainsi que pour certains étrangers sans pièces de légitima-
tion. 
De façon analogue à la LDI, les modifications légales prévues dans la LEtr doivent 
régler les points essentiels à l’introduction de documents de voyage biométriques 
pour étrangers. 
Les modifications proposées permettent ainsi une mise en œuvre conforme à Schen-
gen du règlement de la CE sur les documents d’identité du 13 décembre 2004 dans 
le domaine des étrangers. 
1.4 
Résultats de la phase préliminaire 
1.4.1 
Procédure de consultation de 2005 
En juin 2005, le Conseil fédéral a ouvert la (première) consultation en vue de 
l’introduction des passeports biométriques (cf. ch. 1.2.1). 61 autorités et organisa-
tions (en particulier les cantons, les partis politiques et les milieux intéressés) ont été 
invitées à se prononcer sur le projet. 47 prises de position ont été évaluées; il y a eu 
six prises de position spontanées. 
– 
Les participants à la consultation de 2005 ont été invités à se prononcer 
simultanément sur les projets suivants (y compris sur un rapport explicatif): 
la révision partielle de l’ordonnance sur les documents d’identité (OLDI); 
cette ordonnance constitue la base légale du projet-pilote limité dans le 
temps et règle l’établissement des passeports biométriques pour la durée 
dudit projet-pilote; 
– 
l’avant-projet de la révision de la loi sur les documents d’identité (LDI), en 
vue de l’introduction définitive des documents d’identité biométriques. 
Le 17 mars 2006, le Conseil fédéral a pris connaissance des résultats de la première 
consultation relative à l’introduction des passeports biométriques. 
1.4.2 
Procédure de consultation de 2006 
L’acceptation de l’accord d’association de la Suisse à Schengen et à Dublin par le 
peuple suisse le 5 juin 2005 a entraîné un changement concernant l’introduction 
définitive du passeport biométrique en Suisse. D’une part, l’introduction définitive 
des passeports biométriques constitue un développement de l’Acquis de Schengen, 
 
13 
FF 2005 6885 
14 
Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés; RS 0.142.30. 
15 
Convention du 28 septembre 1954 relative au statut des apatrides; RS 0.142.40.

4907 
sur lequel le Parlement doit se prononcer et, d’autre part, ce développement néces-
site l’introduction de données biométriques également dans les documents de 
voyage pour étrangers. C’est pourquoi une deuxième procédure de consultation a été 
lancée du 29 septembre 2006 au 8 janvier 2007, dans le cadre de laquelle 98 destina-
taires ont été invités à s’exprimer. En tout, 44 prises de position matérielles ont été 
obtenues et examinées. 
Les chapitres qui suivent présentent les requêtes les plus importantes relatives aux 
deux actes législatifs. 
1.4.3 
Résumé des évaluations de 2005 et de 2006 
1.4.3.1 
Reprise du règlement de la CE sur les documents 
d’identité 
A l’exception du canton de Bâle-Campangne et de l’organisation Big Brother 
Awards (BBA), la majorité des participants à la consultation est d’accord avec les 
modifications de la législation sur les étrangers liées au développement de l’Acquis 
de Schengen. 
Trois participants à la consultation font remarquer que la Grande-Bretagne et 
l’Irlande ne participent pas au règlement de la CE sur les documents d’identité. 
Quatre autres participants remarquent que la Suisse dispose d’une marge de manœu-
vre très réduite quant à la reprise ou non de l’Acquis de Schengen. Ne pas reprendre 
le développement n’est que pure théorie. 
Sept participants à la consultation pointent du doigt le fait que ne pas reprendre le 
développement de l’Acquis de Schengen reviendrait à se faire exclure du Visa 
Waiver Program des Etats-Unis, avec toutes les conséquences négatives, en particu-
lier économiques, que cela implique. Si le développement de l’Acquis de Schengen 
relatif aux données biométriques n’était pas repris, la mise en œuvre de l’accord de 
Schengen pourrait subir un retard, être empêché, voire même être éventuellement 
rompu. 
Un parti (l’UDC) critique le manque d’informations fournies par le Conseil fédéral 
avant la votation sur les accords d’association à Schengen/Dublin. Ils évoquent un 
défaut de transparence quant aux conséquences de l’association. La Suisse serait 
selon eux obligée d’introduire les documents d’identité biométriques, bien que 
l’Irlande et la Grande-Bretagne n’y soient, elles, pas tenues. 
Une organisation (BBA) retient que le règlement de la CE viole le droit à 
l’autodétermination en matière d’information, dans la mesure où il ne permet pas de 
choisir entre un document d’identité avec ou sans puce. Par ailleurs, la confidentiali-
té des données exigée à l’art. 1, al. 2, du règlement de l’UE ne pourrait pas être 
garantie avec les moyens techniques actuels, ce qui reviendrait par conséquent à 
tromper l’opinion publique. Le règlement de l’UE ne doit selon eux pas être accepté 
par la Suisse. 
Six participants à la consultation mettent en avant les avantages d’une reprise du 
développement de l’Acquis de Schengen: la liberté de voyager, qui entraîne avec 
elle des avantages économiques, et la sécurité. Selon certaines organisations, la mise 
en œuvre du développement de l’Acquis de Schengen n’est pas seulement souhaita-

4908 
ble, mais indispensable au vu des avantages pour la Suisse et des évolutions interna-
tionales (Visa Waiver Program des Etats-Unis, recommandations de l’OACI). 
1.4.3.2 
Loi sur les documents d’identité (LDI) 
D’une manière générale, l’avant-projet de révision de la loi sur les documents 
d’identité avait été accueilli favorablement lors de la procédure de consultation de 
200516. 
Une organisation (BBA) s’était expressément opposée, lors du projet-pilote déjà, à 
l’introduction des passeports biométriques. Le canton de Bâle-Campagne en particu-
lier avait émis d’importantes réserves. Au vu des risques importants d’abus qui 
existaient, les différentes questions relatives à la technique et à la protection des 
données avaient dû être réglées avant le lancement du projet-pilote. Le projet avait 
été considéré comme insuffisamment développé. 
Bien que l’introduction des passeports biométriques ait été généralement bien accep-
tée, des critiques ont néanmoins été formulées en 2005, notamment au sujet de la 
protection des données, de la technique et de la sécurité des données. Des réserves et 
des craintes ont été exprimées quant à l’utilisation de données biométriques dans le 
passeport, en particulier quant aux empreintes digitales. Plusieurs cantons, partis et 
organisations ont refusé ou remis en question en 2005 le fait que les données enre-
gistrées sur la puce soient aussi enregistrées dans le système d’information relatif 
aux documents d’identité (ISA). Par ailleurs, certains participants à la consultation 
ont estimé que le principe selon lequel les données biométriques ne devaient pas être 
utilisées dans le cadre d’investigations policières n’était pas suffisamment garanti. 
Certains participants se sont déclarés en faveur d’une inscription dans la loi de 
chaque autorité bénéficiant d’un droit d’accès à ces données. L’ampleur du droit 
d’accès devait selon eux également être spécifiée dans la loi. 
En 2005, plusieurs participants à la consultation ont estimé que le prix du passeport 
biométrique émis durant le projet-pilote (250 francs pour les personnes de plus de 
trois ans) était trop élevé ou ont jugé que la justification des coûts n’était pas suffi-
sante. 
En outre, de vives critiques ont été formulées à l’encontre de la réglementation de la 
responsabilité en cas de dommages et de l’obligation du titulaire du passeport de 
contrôler le fonctionnement de son passeport. Selon les opposants, les dispositions 
prévues étaient trop strictes par rapport à ce que l’on peut décemment exiger des 
titulaires des passeports biométriques. 
Lors de l’actuelle procédure de consultation (2006–2007; cf. ch. 1.4.2), la majorité 
des participants à la consultation s’est montrée d’accord avec les modifications de la 
législation sur les documents d’identité liées au développement de l’Acquis de 
Schengen. Seuls le canton de Bâle-Campagne et l’organisation BBA ont refusé 
l’introduction des documents d’identité biométriques. 
Quatre cantons (ZH, BE, LU, TG), un parti (le PRD) et le Surveillant des prix ren-
voient aux prises de position qu’ils ont livrées lors de la consultation de 2005. 
 
16 
Pour une évaluation détaillée de la procédure: cf. le rapport de consultation de mars 2006 
approuvé par le Conseil fédéral (disponible sur Internet à l’adresse suivante: 
http://www.admin.ch/ch/f/gg/pc/documents/1303/Ergebnisbericht_f.pdf).

4909 
Le canton d’Appenzell Rhodes-Intérieures et le Surveillant des prix renoncent à une 
prise de position matérielle, mais font des remarques quant aux coûts. Le canton de 
Schaffhouse perçoit le projet comme la suite logique de la phase-pilote. 
Onze cantons (BE, OW, GL, FR, BL, GR, TI, VD, VS, GE, JU), un parti (le PRD), 
une association (economiesuisse) et trois organisations (la Conférence des directeurs 
cantonaux de justice et police [CCDJP], l’Association des services cantonaux de 
migration [ASM] et l’Association des services cantonaux des passeports [ASCP]) 
exigent que le principe de la couverture des frais soit appliqué aux émoluments pour 
les nouveaux documents d’identité. A ce titre, la charge de travail supplémentaire 
induite par la saisie des données biométriques doit être prise en considération. 
Cinq participants à la consultation se déclarent sceptiques à l’égard de la sécurité 
technique des documents d’identité biométriques. 
Dix participants à la consultation craignent que la réglementation proposée ne tienne 
pas suffisamment compte des exigences en matière de protection des données. 
Le canton de Bâle-Campagne désapprouve le projet soumis à consultation quant à 
ses dispositions relatives à la loi sur les documents d’identité. Il estime qu’il ne tient 
pas suffisamment compte des réserves fondées exprimées lors de la procédure de 
consultation de 2005 sur l’introduction du passeport biométrique. Il s’étonne que des 
dispositions prévues pour le projet-pilote de 2005 doivent désormais s’appliquer à 
l’introduction définitive. Il se réfère aux remarques exprimées lors de la consultation 
de 2005, alors que le projet avait été approuvé avec des réserves. Il estime que les 
modifications de la loi sur les documents d’identité ne constituent pas une base 
légale suffisante pour introduire définitivement les passeports biométriques. En 2005 
déjà, il avait demandé des concrétisations notamment dans le domaine de la protec-
tion des données. 
L’organisation BBA voit toujours d’un œil critique l’introduction de documents 
d’identité biométriques sous quelque forme que ce soit, nombre de questions essen-
tielles restant encore sans réponse, notamment dans les domaines de la technique et 
de la protection des données. 
1.4.3.3 
Loi fédérale sur les étrangers (LEtr) 
La majorité des participants à la consultation est d’accord avec les modifications de 
la législation sur les étrangers liées au développement de l’Acquis de Schengen. 
Seuls le canton de Bâle-Campagne et l’organisation BBA s’opposent à l’introduc-
tion des documents d’identité biométriques. 
Quinze participants à la consultation (ZH, BE, GL, SO, BL, AI, SG, GR, TI, VS, 
l’Association des communes suisses, l’Union des villes suisses ainsi que la CCDJP, 
l’ASM et l’ASCP) se sont déclarés favorables à la mise en place d’une infrastructure 
utilisable pour la saisie des données biométriques et la fabrication aussi bien du 
passeport suisse que des documents de voyage pour étrangers. 
Quatre cantons (BE, GR, ZG, TI) et une organisation (la CCDJP) sont d’avis que le 
processus de fabrication des documents de voyage biométriques pour étrangers ne 
doit être lancé qu’après que le droit à l’octroi d’un document a été accordé à la 
personne requérante.

4910 
Onze cantons (BE, OW, GL, FR, BL, GR, TI, VD, VS, GE; JU), un parti (le PRD), 
une association (economiesuisse) et deux organisations (la CCDJP, l’ASM) exigent 
que le principe de la couverture des frais soit appliqué aux émoluments pour les 
nouveaux documents de voyage biométriques pour étrangers. A ce titre, la charge de 
travail supplémentaire induite par la saisie des données biométriques doit être prise 
en considération. 
Douze participants à la consultation craignent que la réglementation proposée ne 
tienne pas suffisamment compte des exigences en matière de protection des données. 
1.4.4 
Prises de position sur les résultats de la procédure 
de consultation 
1.4.4.1 
Loi sur les documents d’identité (LDI) 
Suite au projet mis en consultation en 2005, le texte de loi a déjà été modifié en 
plusieurs points en tenant compte des remarques faites par les organes consultés. 
Compte tenu des réserves et des incertitudes émises à plusieurs reprises concernant 
les techniques et les dispositifs de protection utilisés, les dispositions ont été préci-
sées en différents endroits. Les principales modifications apportées sont les suivan-
tes: 
– 
En tant que composant possible du document d’identité biométrique, la 
caractéristique physique «schéma de l’iris» a été supprimée de l’art. 2 LDI. 
Si de nouvelles normes internationales venaient à exiger l’introduction de 
cette caractéristique, il faudrait alors procéder à une révision de la loi. 
– 
L’exclusion totale de la responsabilité de la Confédération en cas de dom-
mages liés à l’utilisation de documents d’identité a été écartée (Art. 9a LDI). 
Les dispositions du droit suisse s’appliquent. 
– 
Les dispositions relatives à la possibilité donnée au Conseil fédéral de 
conclure des traités internationaux concernant l’accès des autorités étran-
gères aux données enregistrées sur la puce ont été précisées (art. 2a LDI). 
Seuls les droits d’accès aux empreintes digitales enregistrées sont concernés. 
Par ailleurs, l’Etat contractant doit disposer d’une législation en matière de 
protection des données similaire à celle de la Suisse. S’agissant de l’accès 
aux autres données (nom, image du visage), il faut souligner que les données 
contenues dans le passeport 03 sont aujourd’hui déjà lisibles électronique-
ment lors des contrôles. Il faut s’attendre à ce que l’accès aux empreintes 
digitales soit octroyé aux Etats membres de Schengen. 
– 
Les mécanismes assurant la protection des données enregistrées dans le 
document d’identité spécifiés dans le règlement de la CE sur les documents 
d’identité et dans les dispositions d’exécution de l’UE sont décrits dans le 
détail au ch. 2.2 et dans le commentaire relatif à l’art. 2a LDI. La reprise du 
règlement de la CE sur les documents d’identité impliquant la validité de ces 
mécanismes également en Suisse, il n’est pas nécessaire de régler toutes ces 
spécificités techniques dans le droit suisse. Les réserves du canton de Bâle-
Campagne émises à ce sujet sont également prises en considération. Les 
mesures de protection des données enregistrées dans le passeport prescrites 
par l’UE et par conséquent aussi par la Suisse, vont bien au-delà des stan-

4911 
dards minimaux fixés par l’OACI. En raison des mécanismes de protection 
décrits ci-après, il est indispensable que le passeport soit présenté physique-
ment avant que les données ne puissent être lues. Le cryptage est renforcé au 
moyen d’un numéro de passeport généré de manière aléatoire. Un méca-
nisme de protection complexe permet ensuite de n’accorder qu’à certains 
organes l’accès aux empreintes digitales devant être enregistrées dans le pas-
seport. Les normes correspondantes sont réglées dans les dispositions d’exé-
cution de l’UE et dans les prescriptions déterminantes de l’OACI et sont 
mises en œuvre au niveau de l’ordonnance. S’agissant de nombreuses spéci-
ficités techniques qui, au vu du développement technologique, doivent pou-
voir être adaptées rapidement et selon les besoins, il n’est pas opportun 
d’ancrer ces dispositions dans la loi. Comme c’est déjà le cas actuellement, 
les autorités qui ont accès au système d’information relatif aux documents 
d’identité sont énumérées à l’art. 12 LDI. 
– 
Il ne sera pas dérogé au principe selon lequel les coûts doivent être couverts 
par les émoluments versés pour l’établissement d’un passeport biométrique. 
Comme c’est déjà le cas actuellement, les passeports pour enfants seront 
meilleur marché que ceux pour adultes. Lors de l’introduction définitive des 
passeports biométriques, le prix du passeport sera, en raison du grand nom-
bre de passeports produits, moins élevé que durant le projet-pilote (actuelle-
ment 250 et 180 francs). Une première estimation des coûts qui incomberont 
à la Confédération pour la confection d’un document d’identité est présentée 
au ch. 4.1.3. A ce montant s’ajouteront les coûts engendrés aux cantons et au 
DFAE. Pour l’heure, ces coûts ne sont pas encore fixés et devront être défi-
nis en collaboration avec les cantons. 
– 
Les documents d’identité biométriques sont introduits dans le monde entier. 
Selon des estimations de l’OACI, les passeports biométriques représentent 
déjà la moitié de la production mondiale de passeports. Des Etats comme la 
Grande-Bretagne ou l’Irlande ne sont, en raison de leur statut différent des 
membres de l’UE, pas tenus de produire des passeports biométriques. Ils les 
ont cependant introduits. Lors de la confection de documents d’identité bio-
métriques, l’UE et la Suisse se servent des standards les plus élevés et 
accordent une grande importance à la protection des données enregistrées 
sur la puce. En même temps, les normes internationales doivent être respec-
tées, sans quoi les documents d’identité ne pourraient pas être lus à l’étran-
ger et ne permettraient donc pas de voyager. 
1.4.4.2 
Loi fédérale sur les étrangers (LEtr) 
Les résultats de la procédure de consultation n’impliquent aucune modification des 
dispositions de la nouvelle LEtr. 
Les modifications proposées dans la procédure d’établissement et dans le montant 
des émoluments seront prises en considération lors de la révision des dispositions 
d’exécution. 
Quinze participants à la consultation ont estimé qu’il était justifié que l’infrastruc-
ture destinée à la saisie des données biométriques soit utilisée tant pour le passeport 
suisse que pour les documents de voyage pour étrangers. Selon la planification

4912 
actuelle, il est prévu que les données biométriques de personnes étrangères soient 
également saisies dans les bureaux cantonaux des passeports. Aujourd’hui déjà, les 
documents de voyage pour étrangers sont confectionnés sur les mêmes installations 
de production que les passeports suisses, ce qui permet d’éviter la mise en place de 
structures parallèles. 
La demande formulée par quatre cantons et une organisation visant à ne lancer le 
processus de fabrication de documents de voyage biométriques pour des étrangers 
qu’une fois leur droit à l’obtention d’un document d’identité réglé a été acceptée. Il 
est prévu de ne lancer la procédure d’établissement qu’après que le droit à 
l’obtention d’un document d’identité a été vérifié et que l’émolument a été payé (cf. 
ch. 3.2). 
Quinze participants à la consultation ont demandé à ce que les coûts soient couverts 
par les émoluments. Cette demande est justifiée et sera prise en considération lors de 
l’actuelle révision partielle de l’ordonnance du 27 octobre 2004 sur l’établissement 
de documents de voyage pour étrangers17. Pour des motifs juridiques, le montant de 
l’émolument perçu pour les documents de voyage émis par la Suisse à l’attention de 
réfugiés et d’apatrides statutaires ne doit pas dépasser celui du passeport suisse. 
Dix participants à la consultation critiquent le fait que le règlement proposé ne tient 
pas suffisamment compte des exigences juridiques en matière de protection des 
données. Les documents de voyage pour étrangers nécessitant l’utilisation de la 
même technologie que pour le passeport suisse, les mêmes explications sont valables 
(ch. 3.1.1). 
2 
Echanges de notes entre la Suisse et l’Union 
européenne concernant l’introduction de documents 
d’identité biométriques 
2.1 
Contexte 
Réuni à Thessalonique les 19 et 20 juin 2003, le Conseil européen a réaffirmé sa 
volonté de 200018 de poursuivre une approche cohérente en ce qui concerne les 
données biométriques pour les passeports, les documents des ressortissants de pays 
tiers (documents de voyage pour étrangers) et les systèmes d’information (VIS et 
SIS II). A ce titre, les prescriptions nationales relatives aux éléments de sécurité 
doivent être harmonisées et des normes de sécurité uniformes doivent être établies 
pour les passeports et les documents de voyage pour étrangers afin d’éviter les 
falsifications. Cela implique aussi l’inscription de données biométriques dans les 
documents de voyage. Ces mesures permettront de sécuriser davantage les docu-
ments de voyage et d’établir un lien plus fiable entre le document et son titulaire 
officiel. Il y a lieu à cet égard de tenir compte des spécifications correspondantes 
figurant dans le document 9303 de l’OACI19. 
 
17 
ODV, RS 143.5 
18 
Cf. la résolution des représentants des gouvernements des Etats membres, réunis au sein 
du Conseil du 17 octobre 2000 en ce qui concerne la sécurisation des passeports et 
d’autres documents de voyage, JO C 310 du 28.10.2000, p. 1. 
19 
http://www.icao.int/mrtd/publications/doc.cfm

4913 
Le 13 décembre 2004, le Conseil de l’Union européenne a arrêté le règlement éta-
blissant des normes pour les éléments de sécurité et les éléments biométriques 
intégrés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les Etats mem-
bres (règlement de la CE sur les documents d’identité) et a notifié sa décision à la 
Suisse le jour même. Le règlement de la CE sur les documents d’identité ne règle 
pas les détails techniques, cette tâche étant conférée à la Commission. 
Ainsi, la Commission a arrêté la décision établissant les spécifications techniques 
afférentes aux normes pour les dispositifs de sécurité et les éléments biométriques 
intégrés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les Etats mem-
bres du 28 février 2005 (décision)20. Cette décision a été notifiée à la Suisse le 
19 juillet 2005. Par décision du 28 juin 2006, cette décision a déjà été soumise à une 
première révision et complétée par de nouvelles dispositions relatives à l’enregistre-
ment d’empreintes digitales21. Cette décision complémentaire a été notifiée à la 
Suisse le jour même. Ces deux normes constituent un développement de l’Acquis de 
Schengen. 
Le règlement de la CE sur les documents d’identité ne contenant que les principes de 
base, il demeurera vraisemblablement inchangé pour une longue période, tandis que 
les dispositions techniques d’application arrêtées par la Commission subiront certai-
nement d’autres révisions en raison des développements techniques dans ce 
domaine. 
2.2 
Contenu 
Le règlement de la CE sur les documents d’identité fixe les éléments biométriques 
devant figurer dans les passeports et les documents de voyage pour étrangers et 
précise en annexe les normes minimales de sécurité prévues pour ces documents 
(concernant p. ex. les matériaux utilisés, les techniques d’impression et de déli-
vrance, la protection contre la reproduction). Il vise à garantir une interopérabilité de 
ces documents au sein des Etats de Schengen, et donc aussi à l’avenir avec la Suisse. 
Le passeport suisse et les documents de voyage pour étrangers répondent déjà aux 
normes minimales de sécurité précédemment mentionnées. 
Conformément au règlement de la CE sur les documents d’identité, une image du 
visage et les empreintes digitales doivent être enregistrées dans le document 
d’identité dans un format interopérable. A ce titre, il faut veiller à garantir l’intégrité, 
l’authenticité et la confidentialité des données (art. 1, ch. 2). Cette disposition ne 
s’applique toutefois qu’aux documents d’identité valables plus de douze mois (art. 1, 
ch. 3). Ainsi, en vertu de cette disposition, les passeports dits provisoires ou les 
passeports d’urgence, qui ont une durée de validité plus courte, ne doivent pas 
 
20 
Décision C(2005) 409 établissant les spécifications techniques afférentes aux normes 
pour les dispositifs de sécurité et les éléments biométriques intégrés dans les passeports et 
les documents de voyage délivrés par les Etats membres du 28 février 2005 (image du 
visage); 
http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/freetravel/documents/doc/c_2005_409_fr.pdf 
21 
Décision C(2006) 2909 établissant les spécifications techniques afférentes aux normes 
pour les dispositifs de sécurité et les éléments biométriques intégrés dans les passeports et 
les documents de voyage délivrés par les Etats membres du 28 juin 2006 (dispositions 
complémentaires concernant les empreintes digitales); 
http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/freetravel/documents/doc/c_2006_2909_fr.p
df

4914 
contenir de données biométriques. Les cartes d’identité et les documents similaires 
établis par les Etats membres pour leurs propres ressortissants ne sont pas non plus 
concernés. Notons toutefois qu’un projet normatif existe déjà, qui recommande 
d’introduire aussi des données biométriques dans les cartes d’identité. 
Le règlement de la CE sur les documents d’identité est applicable dès le 28 août 
2006 dans les Etats actuellement membres de Schengen (art. 6, let. a). A compter de 
cette date, ces Etats ne pourront plus fournir à leurs citoyens que des passeports et 
des documents de voyage munis d’une image numérisée du visage (premier élément 
biométrique). Dans un second temps, c’est-à-dire d’ici au 28 juin 2009, ils devront 
en outre introduire deux empreintes digitales dans les documents d’identité (élément 
biométrique supplémentaire). Les passeports établis avant ces dates butoirs confor-
mément aux prescriptions en vigueur au moment de leur établissement restent vala-
bles. 
Le règlement de la CE sur les documents d’identité ne représente pas une base 
permettant d’utiliser les données figurant dans le document d’identité à d’autres fins 
que pour vérifier, comme cela est prévu par la loi, l’authenticité d’un document et 
l’identité du titulaire grâce à une comparaison directe des éléments y figurant. Par 
ailleurs, le titulaire d’un document a le droit de vérifier les données personnelles 
inscrites dans son document et, le cas échéant, de les faire rectifier ou supprimer 
(art. 4). 
Pour des raisons de sécurité, le règlement se fonde en outre sur le principe selon 
lequel chaque Etat membre ne désigne qu’un seul organisme pour la confection des 
passeports et des documents de voyage (7e considération du règlement). La Suisse 
satisfait à cette condition (actuellement, c’est l’office fédéral des constructions et de 
la logistique, OFCL, qui est chargé de leur confection). Le nom de cet organisme 
doit être communiqué à la Commission et aux autres Etats membres. 
Les décisions de la Commission du 28 février 2005 et du 28 juin 2006 issues du 
règlement de la CE sur les documents d’identité comprennent en annexe les spécifi-
cations techniques pour la fabrication de documents munis de données biométriques 
enregistrées électroniquement (image du visage et empreintes digitales). Etant donné 
que les documents sont utilisés pour les voyages internationaux, les spécifications 
font essentiellement référence à des normes internationales, ce qui garantit que les 
documents sont reconnus et lisibles partout dans le monde. Citons notamment les 
normes de l’Organisation internationale de normalisation (ISO) et celles de l’Orga-
nisation de l’aviation civile internationale (OACI). Sur la base de ces normes, les 
décisions de la Commission fixent: 
– 
le format sous lequel l’image du visage (jpeg et jpeg 2000) et les empreintes 
digitales (WSQ) doivent être stockées; 
– 
le type de support de stockage des données (architecture à puce RFID22); 
– 
la structure logique des données sur la puce; 
– 
les spécifications concernant la sécurité des données numérisées sur la puce. 
 
22 
Les recommandations de l’OACI exigent également que les données biométriques soient 
enregistrées sur une puce électronique pouvant être lue par technologie RFID (Radio Fre-
quency Identification). Il s’agit d’une technologie d’identification fonctionnant par 
signaux radio.

4915 
L’image du visage et les empreintes digitales (index gauche et index droit) seront 
enregistrées comme des images. S’il n’est pas possible de relever les empreintes de 
ces doigts, toute une série de possibilités de remplacement, à essayer dans l’ordre 
établi, sont définies. 
La décision de la Commission de l’UE fournit des prescriptions contraignantes dans 
des domaines – et notamment celui de la protection des données – où les normes 
internationales offrent différentes options. Citons en particulier la protection, grâce à 
un contrôle d’accès de base (Basic Access Control; BAC), des données stockées sur 
la puce contre une lecture à distance non autorisée et la restriction d’accès et de 
lecture aux empreintes digitales qui seront stockées, à l’avenir, sur la puce grâce à 
un contrôle d’accès étendu (Extended Access Control; EAC). 
L’image du visage enregistrée électroniquement est le seul élément biométrique 
interopérable et reconnu au niveau international exigé par l’OACI et les Etats-Unis. 
Pour cette raison, tous les services qui contrôlent les documents d’identité (p. ex. les 
autorités douanières) doivent pouvoir lire l’image du visage enregistrée électro-
niquement. Il s’agit de la même image que celle figurant dans le passeport et pou-
vant être reconnue à l’œil nu. Comme il serait techniquement possible de lire à 
distance les puces RFID sans en avertir le titulaire du passeport, la Commission de 
l’UE prescrit dans ses spécifications l’utilisation du BAC. Pour pouvoir lire un 
document d’identité protégé par BAC, il faut le remettre à l’autorité de contrôle, qui 
l’ouvre et lit la zone de lecture optique (MRZ) du document. Après cela seulement, 
les données contenues dans la puce peuvent être lues. Les données enregistrées sur 
la puce sont en outre protégées par une signature numérique garantissant et permet-
tant de vérifier leur authenticité. Les pays impliqués doivent échanger entre eux les 
certificats permettant de vérifier l’authenticité des clés. Cet échange doit avoir lieu, 
dans un premier temps, par la voie diplomatique et, au besoin, par voie électronique 
dans un deuxième temps. Il est nécessaire de mettre en place et d’exploiter une 
infrastructure à clé publique (ICP) et un répertoire de clés publiques (RCP) pour 
pouvoir générer ces clés, signer les documents d’identité et échanger avec les autres 
Etats. 
S’agissant des empreintes digitales, la Commission de l’UE prévoit dans ses spécifi-
cations une protection d’accès encore plus poussée, l’EAC: des droits d’accès parti-
culiers sont nécessaires pour lire les empreintes digitales. Ainsi, chaque pays peut 
déterminer quels autres pays ont le droit de lire les empreintes digitales figurant sur 
la puce. Pour cela, des certificats numériques sont établis puis transmis aux pays 
autorisés. Grâce à ces certificats, les lecteurs autorisés sont certifiés. Les empreintes 
digitales ne peuvent donc être lues que par les lecteurs correspondants certifiés. Si 
ces certificats ne sont pas transmis, la lecture des empreintes digitales est exclue. 
Cela dit, l’exploitation et la maintenance des infrastructures techniques supplémen-
taires nécessaires pour garantir ces mesures de protection des données impliquent 
certains coûts. Selon les premières estimations de l’UE, chaque pays doit prévoir les 
coûts suivants. Ces coûts peuvent cependant varier d’un pays à un autre et ne 
concernent qu’une partie de l’ensemble de l’infrastructure TI nécessaire: 
– 
mise en place des infrastructures techniques: jusqu’à 4,5 millions de francs; 
– 
coûts annuels d’exploitation: jusqu’à 3,2 millions de francs.

4916 
Ces coûts sont inclus dans les montants figurant au chiffre 4.1. Afin d’empêcher tout 
abus (p. ex. vol d’un lecteur), les certificats ont une durée de validité courte. Or cela 
signifie aussi qu’ils doivent être régulièrement réétablis. Pour accomplir cette tâche 
et pour pouvoir offrir des solutions en cas de questions et de problèmes, l’autorité de 
certification devra vraisemblablement être opérationnelle 365 jours par an, 24 heures 
sur 24. Pour des questions de sécurité et d’interopérabilité, les autorités de certifi-
cation nationales doivent répondre à certaines normes minimales et les puces intro-
duites dans les documents d’identité doivent être certifiées conformes par un labora-
toire de contrôle accrédité. 
2.3 
Reprise de l’Acquis de Schengen 
2.3.1 
Généralités 
Une procédure spéciale est prévue pour la reprise et la mise en œuvre des dévelop-
pements de l’Acquis de Schengen. Ainsi, tout développement de l’Acquis de Schen-
gen est notifié à la Suisse. Notre pays reprend les nouveaux développements par le 
biais d’une renotification; cet échange de notes représente, du point de vue de la 
Suisse, un traité de droit international public. Le Conseil fédéral ou le Parlement est 
responsable de l’approbation des accords en fonction de leur contenu (de même que 
le peuple dans le cadre du référendum facultatif). 
Pour les développements de l’Acquis de Schengen qui ont été approuvés par l’UE 
après la signature de l’accord d’association mais avant son entrée en vigueur, la 
Suisse doit renotifier la reprise dudit règlement dans un délai de 30 jours suivant 
l’entrée en vigueur de l’accord d’association à Schengen. 
2.3.2 
Compétence du législateur 
Les développements de l’Acquis de Schengen sont approuvés par le législateur 
lorsque le Conseil fédéral n’a pas la compétence de le faire en vertu d’une loi ou 
d’un traité international (art. 166, al. 2, Cst.). Si le législateur est compétent pour 
conclure un tel traité, la Suisse doit informer le Conseil et la Commission dans un 
délai de 30 jours après la notification qu’elle ne pourra être liée à l’acte juridique en 
question qu’après l’accomplissement de ses exigences constitutionnelles (art. 7, 
par. 2, let. a, AAS)23. Le délai maximal dont dispose la Suisse pour reprendre dans 
son droit national un développement de l’Acquis et pour organiser un éventuel 
référendum est de deux ans24; pour les développements qui ont été notifiés avant 
l’entrée en vigueur de l’AAS, le délai de deux ans court dès que l’accord est entré en 
vigueur. 
L’introduction de données biométriques représente un développement de portée 
majeure devant être soumis au Parlement (art. 166, al. 2, Cst.). Le développement 
doit par ailleurs être mis en œuvre dans une loi formelle (révision de la LDI et de la 
LEtr), soumise elle aussi à l’approbation du Parlement. L’échange de notes et les 
 
23 
Accord entre la Confédération suisse, l’Union européenne et la Communauté européenne 
sur l’association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l’application et au déve-
loppement de l’Acquis de Schengen; FF 2004 6071 et la note annexée. 
24 
FF 2004 6075 s.

4917 
lois fédérales mentionnées sont sujets au référendum (art. 141, al. 1, let. a et d, ch. 3, 
Cst.). 
Pour des raisons d’unité de contenu, un seul message concernant l’introduction des 
documents d’identité biométriques doit être soumis au Parlement, qui traitera à la 
fois de l’approbation du développement de l’Acquis de Schengen et de la révision de 
la LDI et de la LEtr. 
2.3.3 
Compétence du Conseil fédéral 
En vertu de l’art. 7a de la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et 
de l’administration (LOGA)25, le Conseil fédéral se charge de la reprise et de la mise 
en œuvre des traités de portée mineure. Pour les développements ultérieurs de 
l’Acquis, une fois que le Conseil de l’UE aura ratifié l’accord d’association à 
Schengen, le Conseil fédéral l’informera, en principe, dans un délai de 30 jours sur 
la reprise ou non des développements en question par la Suisse (art. 7, par. 2, let. a, 
ASS). La réserve mentionnée précédemment concernant les exigences constitution-
nelles de notre pays doit toutefois être aussi apportée lorsque le Conseil fédéral peut 
certes se charger de la reprise d’un développement, mais que sa mise en œuvre au 
niveau d’une loi est soumise à un autre traité. La renotification concernant les déci-
sions de la Commission sur les spécifications techniques à appliquer constitue un tel 
cas. 
Les spécifications techniques de la Commission concernant les éléments biométri-
ques figurant dans les documents de voyage sont des dispositions décrivant les 
exigences techniques pour la fabrication et la lecture de documents d’identité conte-
nant des données biométriques enregistrées électroniquement (image du visage et 
empreintes digitales). En adoptant l’échange de notes relatives au règlement de la 
CE sur les documents d’identité, le Parlement prononce un oui de principe concer-
nant l’introduction définitive de données biométriques conformément aux prescrip-
tions de l’UE, et accepte aussi les conséquences d’ordre financier. Les spécifications 
techniques de l’UE sont des dispositions exécutoires du règlement de la CE sur les 
documents d’identité de nature administrative et technique et s’adressent aux autori-
tés. Ainsi, la compétence finale concernant l’échange de notes revient au Conseil 
fédéral. Ce dernier se charge de sa mise en œuvre; il peut aussi déléguer cette tâche 
au département compétent. Comme les spécifications techniques sont des disposi-
tions exécutoires du règlement de la CE sur les documents d’identité et qu’elles ne 
peuvent pas être mises en œuvre indépendamment de celui-là, le Conseil fédéral doit 
aussi apporter une réserve liée à la nécessité, pour notre pays, d’accomplir ses exi-
gences constitutionnelles conformément à l’art. 7, par. 2, let. b, AAS. La reprise et la 
mise en œuvre des spécifications techniques requièrent l’adoption de la révision de 
la LDI, des actes correspondants figurant dans le droit des étrangers (voir ch. 3.2.) et 
la reprise du règlement de la CE sur les documents d’identité. 
 
25 
RS 172.010

4918 
3 
Mise en œuvre 
3.1 
Adaptation de la loi sur les documents 
d’identité (LDI) 
3.1.1 
Dispositions générales 
Art. 2 
Contenu du document d’identité 
La modification de l’art. 2 constitue un élément central de la révision. L’art. 2 LDI 
consacre un catalogue des données devant ou pouvant figurer dans les documents 
d’identité. Selon le nouvel al. 2bis, tout document d’identité peut contenir l’image 
numérisée du visage et les empreintes digitales de son titulaire, c’est-à-dire des 
données biométriques supplémentaires. Outre les données biométriques, la puce peut 
contenir toutes les données qui figurent sur les documents d’identité (prénom, nom, 
date de naissance, etc.). Ces données sont numérisées et enregistrées sur la puce sous 
forme électronique. Les données biométriques, c’est-à-dire des données relatives aux 
caractéristiques physiques d’une personne, ne sont pas en soi une nouveauté. Ainsi 
les documents d’identité comportent-ils depuis longtemps déjà la photographie, la 
taille et la signature de leur titulaire, qui sont indéniablement des données biométri-
ques. La véritable nouveauté consiste dans le fait que ces données sont enregistrées 
dans une puce. Cette puce est placée à l’intérieur du passeport (par exemple dans la 
page contenant les données personnelles ou dans la couverture) et on peut en lire le 
contenu électroniquement. 
Avec l’entrée en vigueur de la loi fédérale du 18 juin 2004 sur le partenariat enregis-
tré entre personnes du même sexe (loi sur le partenariat; LPart)26 les partenaires ont 
la possibilité de faire inscrire le nom du partenariat sous les compléments officiels 
du passeport. L’al. 4 a été modifié en conséquence. 
Art. 2a 
Enregistrement des données dans les documents d’identité 
Les données enregistrées sur la puce sont protégées par une signature numérique 
garantissant leur authenticité. Ces signatures sont produites au moyen d’une infra-
structure à clé publique (ICP) et inscrites sur la puce du passeport lors de la confec-
tion de celui-ci. L’OACI exploitera à l’avenir un répertoire de clés publiques (RCP), 
sur lequel sera placée la partie de la clé accessible à tous les organes autorisés. Le 
RCP est une prestation qui permettra aux pays et à d’autres organes bénéficiant d’un 
droit d’accès de vérifier l’authenticité de la clé figurant dans le passeport en la 
comparant avec celle inscrite dans le répertoire. En raison des prescriptions de l’UE 
et des Etats-Unis, la clé publique est en même temps enregistrée sur la puce. La 
Suisse devrait également participer au répertoire de l’OACI. 
Comme mentionné ci-dessus, les données enregistrées sur la puce doivent pouvoir 
être lues par tous les services chargés de contrôler les pièces d’identité. Mais il faut 
aussi garantir en même temps que ces données ne seront pas lisibles par des tiers 
sans que le ou la titulaire de la pièce d’identité ne le remarque. Afin d’éviter une 
lecture non autorisée, l’OACI a défini les standards d’un mécanisme dont l’adoption 
est optionnelle. L’UE quant à elle a déclaré ce mécanisme obligatoire. Appelé Basic 
Access Control (BAC; contrôle d’accès de base), il sera également obligatoire dans 
 
26 
RS 211.231

4919 
le passeport biométrique suisse. Les puces protégées par le BAC n’autorisent la 
lecture de leurs données que si la zone de lecture optique du passeport est lue aupa-
ravant et qu’un code (constitué de chiffres calculés à partir de cette lecture) est 
envoyé à la puce. Ce n’est que si le code coïncide avec les informations contenues 
dans le passeport que les données sont libérées pour la lecture. Le passeport doit 
donc être remis pour lecture des données numérisées à la personne procédant au 
contrôle, laquelle doit ouvrir le document d’identité pour que la zone de lecture 
optique puisse être lue. La lecture non autorisée des données enregistrées électroni-
quement sans que le titulaire de la pièce d’identité puisse s’en rendre compte, 
notamment lorsque le passeport est placé dans une poche, est ainsi empêchée. En 
outre, grâce au BAC, la communication entre la puce et l’appareil de lecture est 
également cryptée. La Suisse est l’un des rares pays à avoir décidé d’utiliser, dans le 
cadre du projet-pilote, un numéro de passeport généré de manière aléatoire, impo-
sant ainsi une mesure de protection supplémentaire. Comparé à la numérotation 
habituelle, qui consiste à utiliser des numéros consécutifs, le cryptage des données 
protégées par le BAC est ainsi amélioré. 
Un mécanisme de protection supplémentaire est appliqué aux empreintes digitales, 
conformément aux prescriptions de l’UE. Grâce au contrôle d’accès étendu (Exten-
ded Access Control; EAC), les empreintes digitales enregistrées sur la puce sont 
sécurisées de telle sorte que seuls les pays et les organes auxquels la Suisse a trans-
mis les clés peuvent lire ces données. Il faut s’attendre à ce que les Etats membres de 
Schengen doivent s’échanger entre eux les droits de lecture nécessaires, ceci afin de 
permettre d’identifier les personnes entrant dans l’espace Schengen de la manière la 
plus sûre possible. Par conséquent, le Conseil fédéral doit recevoir la compétence de 
conclure des accords relatifs à l’échange réciproque de clés avec les pays ayant des 
dispositions en matière de protection des données similaires à celles de la Suisse. Il 
n’a pas encore été décidé si des droits de lecture seront accordés à des pays non-
membres de Schengen. 
Dans des cas dûment justifiés, le Conseil fédéral est autorisé à permettre aux com-
pagnies de transport, aux exploitants d’aéroports ou à d’autres organes devant véri-
fier l’identité d’une personne de consulter les empreintes digitales figurant sur la 
puce lorsque celles-ci doivent vérifier l’identité d’une personne, et de les comparer 
avec celles de ladite personne. Par exemple, les compagnies d’aviation sont parfois 
tenues de vérifier les documents d’identité de leurs passagers avant de les transpor-
ter. Or il est de l’intérêt de la Suisse d’empêcher toute immigration illégale. 
Plusieurs participants à la consultation ont fait référence à des articles de presse ou à 
la «Déclaration de Budapest»27, laquelle rend compte des possibilités de copier les 
puces des passeports. Chacun sait qu’il est possible de copier une puce ainsi que les 
données qui y sont enregistrées. Cela ne représente toutefois pas un risque particulier 
pour la sécurité, car la copie consiste seulement à obtenir une puce sur laquelle sont 
enregistrées les mêmes données que sur la puce d’origine. Les données ne peuvent 
pas être modifiées. Aujourd’hui déjà, n’importe quel document d’identité usuel peut 
être copié au moyen d’une photocopieuse. Les passeports disposent de nombreux 
éléments de sécurité qui permettant ainsi de les distinguer de telles copies. 
 
27 
Déclaration de Budapest sur les documents de voyage à lecture automatique (Machine 
Readable Travel Documents, MRTDs), http://www.fidis.net/press-events/press-releases/).

4920 
Pour qu’une puce contenant des données copiées puisse être utilisée, il faudrait 
également qu’un passeport correspondant puisse être fabriqué. La puce devrait alors 
être insérée dans un faux passeport. Au vu des nombreux éléments de sécurité dont 
le passeport suisse est muni, il n’est guère imaginable qu’une telle manipulation 
passe inaperçue. Par ailleurs, les données figurant dans le passeport (photo, nom, 
zone de lecture optique, etc.) ne correspondraient pas avec les données, non modi-
fiables, enregistrées sur la puce. Une telle copie serait détectée par un appareil 
permettant la lecture et le contrôle des documents d’identité. Les tests mentionnés 
ont été par ailleurs effectués avec des puces qui n’étaient pas protégées par le méca-
nisme EAC décrit ci-dessus, lequel offre une protection nettement plus élevée. 
3.1.2 
Etablissement, confection, retrait et perte 
des documents d’identité 
Art. 4 al. 1 
Autorités d’établissement et 
Art. 5 
Demande d’établissement 
A l’avenir, les cantons désigneront un ou plusieurs services compétents auprès 
desquels les citoyens suisses pourront déposer une demande de document d’identité. 
Actuellement, les demandes d’établissement d’un nouveau document d’identité 
peuvent être déposées en Suisse auprès de la commune de domicile. L’introduction 
des documents d’identité biométriques implique un changement dans la procédure 
d’établissement actuelle. En raison des nouvelles exigences techniques, il n’est 
financièrement pas possible de mettre en place dans chaque commune l’infrastruc-
ture nécessaire à la saisie et au contrôle des données biométriques, à savoir l’image 
numérisée du visage et les empreintes digitales. Le Conseil fédéral entend tenir 
compte au mieux des différentes structures organisationnelles, des particularités 
géographiques et des besoins des cantons. Ainsi, il les laisse désigner eux-mêmes 
quels services, à l’avenir, seront à même de recevoir les demandes d’établissement 
au sein d’un canton. Chaque canton doit en outre désigner un service, lequel est 
l’interlocuteur de la Confédération pour les questions relatives à l’établissement de 
documents d’identité. Cette autorité est par ailleurs compétente en la matière et 
surveille les autres services chargés de recevoir et de traiter les demandes, lesquels 
devraient être les actuels bureaux cantonaux des passeports. En règle générale, les 
demandes de documents d’identité doivent être déposées auprès de la commune de 
domicile de la personne requérante. Une collaboration entre les cantons est cepen-
dant envisageable. Ainsi un canton pourrait par exemple déterminer que les person-
nes domiciliées sur son territoire peuvent déposer leur demande de document dans le 
canton voisin. Afin de garantir que les demandes de document seront traitées de 
façon uniforme, le Conseil fédéral édicte des prescriptions relatives à la procédure 
de demande et peut aussi édicter certaines prescriptions, notamment au sujet de la 
sécurité, à l’attention des autorités d’établissement. Les prescriptions relatives à la 
vérification de l’identité et à la provenance des données en font également partie. Il 
n’est pas judicieux de confectionner des documents d’identité technologiques et 
protégés contre les falsifications si l’identité du requérant ne peut être constatée avec 
certitude. Le déroulement précis de la procédure qui sera appliquée doit encore être 
élaboré d’entente avec les services impliqués, puis réglé au niveau de l’ordonnance. 
Il est établi que la vérification de l’identité doit être effectuée à l’aide du registre 
électronique de l’état civil (Infostar). La procédure doit être aisée pour le citoyen et,

4921 
contrairement à la phase-pilote, ce dernier ne doit se présenter qu’une seule fois aux 
autorités. La demande et la saisie de la photo et des empreintes digitales se feront au 
même endroit. Techniquement, il sera aussi possible pour les citoyens d’apporter 
leur propre photo. Pour être acceptée en vue de l’établissement d’un document 
d’identité, cette photo devra cependant répondre aux exigences strictes qui sont 
appliquées aux photos des documents d’identité biométriques. Les cantons seront 
libres de décider s’ils acceptent ou non que les personnes requérantes apportent leur 
photo. 
La demande d’établissement d’une carte d’identité devra également être déposée 
auprès des autorités désignées par les cantons, selon la même procédure que pour le 
passeport. Le choix est laissé aux cantons de décider s’ils veulent harmoniser immé-
diatement la procédure d’établissement des cartes d’identité avec celle des passe-
ports ou s’ils souhaitent s’accorder un délai transitoire de deux ans au maximum 
après l’entrée en vigueur de la loi. Jusque là, la Confédération entretiendra l’infra-
structure technique utilisée pour la procédure actuelle, mais passée cette date, elle 
suspendra son exploitation. En effet, maintenir à long terme des processus différents 
pour le passeport et la carte d’identité serait inefficace, coûteux, et aurait, qui plus 
est, une incidence sur les émoluments. 
Les cantons étant dédommagés intégralement pour les dépenses liées à l’établisse-
ment de documents d’identité grâce à une partie de l’émolument, la Confédération 
ne verse pas de contribution financière aux cantons et ne met pas non plus gratuite-
ment des infrastructures à disposition (p. ex. appareils de saisie et de lecture pour les 
documents d’identité biométriques). 
Comme aujourd’hui, le Conseil fédéral désigne les autorités à l’étranger auprès 
desquelles des demandes de documents peuvent être déposées. L’équipement de ces 
autorités doit être financé par la Confédération. 
Art. 6 
Décision 
En raison de la nouvelle procédure d’établissement et de la nouvelle organisation 
des autorités, les al. 1 et 2 de cet article ont été adaptés. 
L’al. 5 a été modifié au vu des expériences concrètes des autorités d’établissement 
confrontées à des demandes d’établissement de documents d’identité à l’étranger. 
Comme aujourd’hui, une personne poursuivie ou condamnée pour une infraction 
grave peut se voir refuser l’établissement d’un document d’identité. Désormais, 
l’établissement du document d’identité pourra être refusé indépendamment du lieu 
de séjour de la personne. Actuellement, le document ne peut être refusé que lorsque 
la personne dépose sa demande dans le pays dans lequel elle a été condamnée ou elle 
est poursuivie. La nouvelle règlementation doit permettre d’éviter que la Suisse ne 
doive aider une personne faisant l’objet d’une poursuite pénale à s’enfuir, pour la 
seule raison qu’elle ne séjourne plus dans le pays qui la recherche (p. ex. après une 
évasion d’un centre de détention ou lorsque la personne se soustrait à l’exécution 
d’une peine avec sursis). 
La dernière phrase de l’al. 5 reste inchangée. Celle-ci précise que l’établissement du 
document n’est pas refusé lorsque les conséquences de la peine prévue sont incom-
patibles avec l’ordre public suisse.

4922 
Art. 6a 
Centres chargés de confectionner les documents, entreprises 
générales, prestataires de services et fournisseurs 
Ce nouvel article règle les exigences auxquelles sont soumis les centres qui partici-
pent à la confection des documents. L’art. 6a prévoit que le mandat de confection 
des documents d’identité (passeport suisse, documents de voyage pour étrangers et 
carte d’identité) peut être confié à une ou plusieurs entités. Pour des raisons de 
sécurité, la confection des passeports et des documents de voyage pour étrangers 
doit cependant être limitée à un seul centre, conformément aux prescriptions de 
l’UE. La Suisse répond déjà à cette exigence. Les centres chargés de confectionner 
les documents et, le cas échéant, aussi une entreprise générale doivent répondre à 
des critères bien déterminés tels que de hauts standards de sécurité, y compris dans 
la sécurité des bâtiments. Les personnes mentionnées à l’al. 2 doivent jouir d’une 
bonne réputation. Les ayants droit économiques, les personnes qui détiennent des 
participations dans l’entreprise, les organes et les membres de la direction, les autres 
personnes qui exercent ou qui peuvent exercer une influence déterminante sur 
l’entreprise ou sur la confection de documents d’identité (p. ex. chef de production) 
doivent également jouir d’une bonne réputation. Ces exigences sont valables pour 
les producteurs actuels du passeport suisse (OFCL) et l’entreprise générale (Orell 
Füssli AG), pour le producteur actuel de la carte d’identité (Trüeb AG) et pour les 
éventuels et futurs autres producteurs et entreprises générales. Les prestations des 
prestataires de services (p. ex. services TI) et des fournisseurs pouvant avoir, selon 
la portée du contrat et le déroulement de la production, une importance déterminante 
dans la confection des documents d’identité, ceux-ci peuvent être également soumis 
aux dispositions de sécurité. Conformément à la législation sur les marchés publics, 
la loi ne privilégie aucun type d’organisation. 
Au début de l’introduction définitive des passeports biométriques, le passeport 
(livret du passeport) doit être confectionné et personnalisé, comme aujourd’hui, par 
l’OFCL. Une fois la phase d’introduction et de consolidation du passeport biométri-
que achevée, la confection du passeport doit, conformément à la décision du Conseil 
fédéral du 1er mars 2006, avoir lieu dans le respect de l’art. 3, al. 2, let. a, de la loi 
fédérale du 16 décembre 1994 sur les marchés publics28. 
Art. 6b 
Tâches de l’Office fédéral de la police 
Cet article définit les tâches actuelles de l’Office fédéral de la police dans le 
domaine des documents d’identité ainsi que les nouvelles tâches qui lui incomberont 
dès l’introduction des documents d’identité biométriques. Il appartient à l’office 
fédéral de veiller à ce que les prescriptions établies à l’art. 6a soient respectées. 
Aujourd’hui déjà, l’Office fédéral est chargé de garantir que les centres chargés de 
confectionner les documents d’identité suisses répondent aux spécifications et que 
les documents d’identité sont confectionnés de façon irréprochable et sûre. De plus, 
l’office fédéral est responsable de répondre aux demandes relatives aux documents 
d’identité suisses (passeport et carte d’identité) et à l’exécution de la législation sur 
les documents d’identité émanant d’autorités suisses ou étrangères, de particuliers et 
des centres chargés de confectionner les documents et, le cas échéant, d’émettre les 
directives nécessaires. L’office fédéral gère également l’infrastructure à clé publique 
ainsi que le répertoire de clés publiques pour les documents d’identité suisses. Etant 
 
28 
RS 172.056.1

4923 
donné que le service compétent de la Confédération dans le domaine des documents 
d’identité et de légitimation, qui emploie également des spécialistes en matière de 
documents d’identité, est partie intégrante de la Section Documents d’identité de 
l’Office fédéral de la police, des synergies pourront être exploitées pour accomplir 
ces tâches. 
3.1.3 
Traitement des données 
Art. 11 
Système d’information 
Afin de refléter la pratique actuelle, l’art. 11, let. a, a été complété par le centre 
chargé de confectionner les documents d’identité. 
L’al. 2 de cet article a été reformulé et reflète ainsi mieux le contenu effectif que la 
version d’origine. Le système d’information sert à établir les documents d’identité. Il 
ne vise par ailleurs pas seulement à éviter l’établissement non autorisé de plusieurs 
documents d’identité à la même personne, mais aussi, d’une façon générale, à éviter 
l’établissement non autorisé d’un document et tout usage abusif. 
Art. 12 
Traitement et communication des données 
Aujourd’hui déjà, les données du titulaire d’un document d’identité, photo comprise, 
sont enregistrées dans le système d’information ISA. Ces données ne peuvent être 
utilisées que par certaines autorités spécifiques et dans un but bien précis, à savoir 
éviter l’établissement non autorisé d’un document, prévenir tout usage abusif, pro-
céder à des vérifications d’identité, vérifier l’authenticité des documents ainsi que 
les autres buts associés mentionnés à l’art. 28 OLDI. Le passeport suisse et la carte 
d’identité suisse sont la preuve de la nationalité suisse. C’est pourquoi l’identifi-
cation fiable d’une personne qui demande l’établissement d’un document d’identité, 
présente un document d’identité ou se fait passer pour suisse revêt une grande 
importance. Les empreintes digitales qui seront introduites permettent d’identifier 
une personne de façon encore plus fiable. Par exemple, on pourra comparer les 
empreintes digitales avec celles figurant dans le système informatisé lorsqu’une 
personne prétendra avoir perdu son passeport et posséder la nationalité suisse, ou 
encore lorsque quelqu’un demandera l’établissement d’un nouveau document 
d’identité. De même, lorsque le document d’identité et la puce auront été endomma-
gés (p. ex. par un four à micro-ondes) ou qu’on soupçonnera une falsification, la 
lecture des données enregistrées dans le système permettra d’identifier une personne 
avec certitude. Grâce à la vérification des données dans le système, il sera possible 
de lutter efficacement contre l’obtention frauduleuse d’un passeport suisse sous un 
faux nom, l’utilisation d’une fausse identité et l’usage abusif de documents 
d’identité. En même temps, le but visé par le système d’information est garanti. La 
consultation de données à des fins d’enquêtes reste donc interdite. 
L’al. 3, qui est nouveau, précise que des données du système d’information peuvent 
être transmises à des fins d’identification de victimes d’accident, de catastrophes 
naturelles et d’actes de violence ainsi que de personnes disparues. Il s’agit de penser 
par exemple aux inondations de fin 2004 ou à d’autres événements qui nécessitent 
l’identification rapide de citoyens suisses.

4924 
Art. 13 
Obligation d’annoncer 
Cet article a été modifié pour refléter la pratique actuelle et simplifier les processus 
administratifs. 
Art. 16 
Exécution 
L’art. 16 a été complété dans le sens où le Conseil fédéral est tenu de prendre en 
considération les dispositions de l’UE et celles de l’OACI lorsqu’il règle les disposi-
tions d’exécution. Cela reflète ainsi mieux l’environnement international, dont il est 
indispensable de tenir compte dans le domaine des documents d’identité. 
Disposition transitoire de la modification du … 
Comme mentionné au ch. 3.1.2, les cartes d’identité pourront encore être comman-
dées selon la procédure actuelle auprès de la commune de domicile durant un délai 
transitoire de deux ans au maximum à partir de l’entrée en vigueur de la présente loi. 
Les cantons seront libres de décider s’ils veulent harmoniser immédiatement la 
procédure d’établissement des cartes d’identité avec celle des passeports ou s’ils 
souhaitent s’accorder un délai transitoire. Jusque là, la Confédération entretiendra 
l’infrastructure technique utilisée pour la procédure actuelle, mais passée cette date, 
elle suspendra son exploitation. 
3.2 
Adaptation de la loi fédérale sur les étrangers (LEtr) 
L’introduction des données biométriques dans les documents de voyage pour étran-
gers se calquera dans une large mesure sur la réglementation appliquée aux passe-
ports suisses, notamment en ce qui concerne les exigences techniques, la lisibilité et 
la confection. En revanche, des différences existent sur le plan organisationnel, 
puisque les autorités compétentes ne sont pas les mêmes que pour les passeports des 
citoyens suisses. Afin d’utiliser au maximum les synergies, l’établissement des 
documents de voyage pour étrangers sera effectué, dans la mesure du possible, en 
collaboration avec les autorités cantonales compétentes. Ainsi l’infrastructure qui 
sera mise sur pied dans le cadre de l’introduction des passeports biométriques pourra 
être réutilisée. Les autorités cantonales compétentes disposent ou, si tel n’est pas le 
cas, disposeront de l’accès requis aux banques de données existantes en matière 
d’asile et d’étrangers. En outre, les données figurant dans les documents d’identité 
sont, comme c’est le cas actuellement, enregistrées et traitées dans le système 
d’information sur les documents de voyage (ISR). 
Art. 59 
Documents de voyages 
L’art. 59 LEtr règle l’octroi et l’établissement de documents de voyage pour étran-
gers. 
L’al. 4 précise que la saisie de l’image du visage et des empreintes digitales et la 
transmission des données contenues dans le document d’identité au centre chargé de 
le confectionner peuvent être déléguées à des tiers.

4925 
Le nouvel al. 5 indique clairement que les documents de voyage pour étrangers 
établis par la Suisse peuvent aussi être munis d’une image numérisée du visage et 
des empreintes digitales du titulaire. Comme pour le passeport suisse, la nouveauté 
consiste en cela que ces données sont numérisées et enregistrées sur la puce sous 
forme électronique. 
L’al. 6, qui est également nouveau, précise que, par analogie à l’art. 2, al. 2ter, LDI, 
le Conseil fédéral a la compétence de déterminer quels types de documents de 
voyage pour étrangers sont munis d’une puce et quelles données doivent y être 
enregistrées. 
L’art. 6a LDI est applicable par analogie aux documents de voyage pour étrangers, 
car ils doivent satisfaire aux mêmes exigences techniques et doivent être confection-
nés dans les mêmes installations que les passeports suisses. S’agissant de la sécurité 
et de la lecture de la puce, les dispositions de l’art. 2a LDI s’appliquent. 
Dans l’ensemble, la pratique actuelle en matière d’établissement et d’octroi de 
documents d’identité doit en principe être maintenue. 
Lors de la procédure de demande, seules les données biométriques de personnes qui 
ont le droit à l’octroi d’un document doivent être saisies. Pour cette raison, il est 
prévu que l’Office fédéral des migrations, après avoir reçu la demande, traite les 
données personnelles de la personne étrangère dans l’ISR, puis vérifie son droit à 
l’octroi d’un document. Si les conditions requises pour l’établissement du document 
concerné sont remplies, l’Office fédéral des migrations prélève alors l’émolument. 
La saisie des données biométriques et la transmission des données devant figurer 
dans les documents d’identité au centre chargé de confectionner les documents a lieu 
dans un second temps. La saisie des données biométriques, leur enregistrement dans 
l’ISR et la transmission des données figurant dans le document d’identité au centre 
chargé de confectionner les documents devraient être effectués en collaboration avec 
les services cantonaux des passeports. Ceux-ci doivent garantir que les données 
seront traitées conformément aux dispositions légales en matière de protection des 
données, de sorte que les exigences de la loi sur la protection des données soient 
pleinement remplies. 
Art. 111 
Systèmes d’information sur les documents de voyage 
L’art. 111, al. 2, let. a, LDI complète le catalogue des données figurant dans l’ISR 
par les empreintes digitales figurant dans le règlement CE sur les documents 
d’identité. Dans un but d’uniformité, le terme de «photographie» est remplacé par 
celui d’«image du visage». 
Les al. 4 et 5 ont subi des adaptations dues aux modifications de l’al. 4 de l’art. 59, 
qui prévoit que, dorénavant, outre l’office fédéral compétent, des tiers pourront 
également être chargés de saisir une partie ou la totalité des données.

4926 
4 
Conséquences 
4.1 
Dans le domaine du passeport biométrique 
4.1.1 
Conséquences pour la Confédération 
4.1.1.1 
Contexte 
Comme le projet visant à introduire définitivement les passeports biométriques 
s’étend sur plusieurs années, le DFJP doit prévoir des moyens financiers suffisants 
allant au-delà de l’exercice budgétaire pour répondre à ses obligations envers des 
tiers (p. ex. appel d’offres public pour l’infrastructure des centres de saisie). Afin de 
remplir les exigences budgétaires, une demande de crédit d’engagement séparée 
pour les années 2007 à 2009, d’un montant de 30 millions de francs, sera soumise au 
Parlement. Ce crédit d’engagement doit inclure les frais de projet incombant à la 
Confédération pour l’introduction définitive des passeports biométriques au DFJP et 
au DFAE, y compris les frais liés au personnel devant être engagé pour une durée 
limitée sur la base d’un crédit d’équipement. 
L’introduction définitive des passeports biométriques nécessite des adaptations des 
installations de production de la Confédération (p. ex. des logiciels de commande). 
Le coût de ces travaux sera financé par les fonds prévus dans le plan financier 2008 
(500 000 francs) et 2009 (500 000 francs) du DFF. Les moyens nécessaires aux 
adaptations architecturales dans les représentations suisses à l’étranger (3 millions 
de francs) sont également déjà prévus dans le plan financier du DFF. 
L’introduction des passeports biométriques représente une nouvelle tâche et une 
nouvelle prestation pour les services de la Confédération concernés, qui entraîne une 
charge de travail et des coûts supplémentaires. Selon le principe de la couverture des 
coûts, ces frais supplémentaires doivent être couverts par le prélèvement des émo-
luments. En fin de compte, cette nouvelle tâche sera neutre en termes de coûts pour 
la Confédération. Les moyens nécessaires seront par conséquent prévus dans le 
budget et le plan financier du DFJP. 
4.1.1.2 
Coûts de mise en œuvre de l’introduction définitive 
des passeports biométriques 
Les tableaux suivants indiquent les coûts prévus pour le projet et pour sa mise en 
œuvre au sein du DFJP et du DFAE, pour lesquels une demande séparée de crédit 
d’engagement a été soumise au Parlement. Etant donné que l’équipement des repré-
sentations à l’étranger en appareils de saisie est financé par le DFJP, ces frais figu-
rent également dans le crédit susmentionné. Aucun moyen de la Confédération n’a 
été prévu pour la mise en place des infrastructures dans les cantons. Ces derniers 
doivent effectuer les investissements nécessaires, et recevront à ce titre une part de 
l’émolument (cf. 4.1.3). La répartition entre le DFJP et la DFAE montre quels sont 
les frais généraux liés à la mise en œuvre du projet et quels sont les coûts à prévoir 
pour l’équipement des représentations suisses à l’étranger.

4927 
DFJP 
2007
2008
2009
Total
 
 
 
 
 
Prestations informatiques 
1 000 000
1 500 000
750 000
3 250 000
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Investissements informatiques (ban-
que de données, systèmes de sécurité 
pour la protection des données, infra-
structure à clé publique, contrôle 
d’accès étendu) 
500 000
3 500 000
2 000 000
6 000 000
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Personnel au sein du DFJP (6 postes 
de durée limitée) 
900 000
900 000
900 000
2 700 000
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Formation en Suisse (cantons) 
10 000
250 000
250 000
510 000
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prestations externes 
750 000
1 000 000
750 000
2 500 000
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Information au public 
150 000
750 000
750 000
1 650 000
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
répertoire de clés publiques (RCP) 
de l’OACI 
110 000
110 000
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Autres frais 
70 000
100 000
100 000
270 000
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Montant intermédiaire 1 
3 490 000
8 000 000
5 500 000
16 990 000
 
 
 
 
 
DFAE (représentations suisses à l’étranger) 
2007
2008
2009
Total
 
 
 
 
 
Systèmes de saisie (Confédération 
seulement, surtout DFAE) 
200 000
200 000
10 100 000
10 500 000
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Formation à l’étranger (représentations 
du DFAE) 
500 000
500 000
1 000 000
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Personnel au sein du DFAE (2 postes 
de durée limitée) 
300 000
300 000
600 000
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Frais de transport DFAE 
250 000
250 000
500 000
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Montant intermédiaire 2 
200 000
1 250 000
11 150 000
12 600 000
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Total des coûts du projet pour le 
DFJP et le DFAE = montant du 
crédit d’engagement demandé 
3 690 000
9 250 000
16 650 000
29 590 000
 
 
 
 
 
Une grande partie des investissements liés à la mise en place des infrastructures 
pourra certainement être utilisée tant pour le passeport biométrique que pour les 
documents de voyage pour les étrangers, notamment l’infrastructure à clé publique 
(ICP) et le contrôle d’accès étendu (EAC). D’autres possibilités d’utilisation de ces 
infrastructures sont actuellement examinées, p. ex. dans le cadre de l’établissement 
de visas biométriques et de documents d’identité biométriques pour les étrangers, tel 
que le prévoit l’accord de Schengen. Les polices – particulièrement les polices des 
aéroports – et le Cgfr profiteront aussi des investissements et des travaux préliminai-

4928 
res effectués pour la lecture et la vérification des passeports biométriques. Ces 
investissements sont donc impératifs en raison de l’introduction, au niveau interna-
tional, de données biométriques dans les documents d’identité, et non pas unique-
ment pour le passeport suisse. Cela ne signifie pas non plus que les services susmen-
tionnés n’auront aucun autre investissement à faire pour pouvoir lire et vérifier les 
documents biométriques suisses et étrangers (passeport, carte d’identité, visa, etc.). 
Le Cgfr a demandé un budget de 2 millions de francs pour 2008 pour l’acquisition 
des appareils de lecture et prévu 1 million de francs dans son plan financier de 2009. 
4.1.1.3 
Coûts d’exploitation et de production 
A partir de 2010, il faut prévoir des frais annuels supplémentaires d’environ 
14,9 millions de francs pour l’exploitation des infrastructures techniques nécessaires 
(notamment IPC et EAC), pour les coûts liés aux licences, à la maintenance et au 
support, pour les amortissements et pour les frais de personnel au sein du DFJP et du 
DFAE mentionnés au ch. 4.1.1.4. Pour l’année 2009, on compte en sus la moitié des 
frais d’exploitation annuels prévus pour une année d’exploitation complète. Ces frais 
supplémentaires découlent notamment des importants coûts informatiques dus à la 
mise en place d’une IPC complexe pour la protection des empreintes digitales et aux 
amortissements nécessaires. Ce montant comprend aussi les émoluments versés à 
l’OACI pour l’exploitation du RCP OACI. La partie publique de la clé utilisée pour 
la signature numérique des passeports biométriques figurera dans ce répertoire. Les 
services chargés de la vérification des documents d’identité peuvent accéder à ce 
RCP et vérifier ainsi l’authenticité des signatures numériques dans les passeports 
suisses et étrangers. L’OACI prélève un émolument annuel aux Etats membres – 
Suisse comprise – pour cette prestation. Le montant de cet émolument dépend du 
nombre de passeports établis chaque année; la Suisse doit prévoir environ 60 000 
francs (45 000 dollars américains). L’émolument d’inscription unique s’élève à 
110 000 francs (85 000 dollars américains). 
4.1.1.4 
Conséquences en termes de personnel 
pour l’exploitation 
Les conséquences en termes de personnel présentées ci-après sont prises en compte 
dans les frais annuels d’exploitation susmentionnés. 
Les nouvelles technologies liées à l’introduction des passeports biométriques (bio-
métrie, puce dans le passeport, ICP, EAC, etc.) nécessitent que l’Office fédéral de la 
police dispose de spécialistes de ce domaine. Ils seront notamment chargés de suivre 
les évolutions internationales fulgurantes dans le domaine de la biométrie dans les 
documents de voyage et de participer activement à ces développements. Ces spécia-
listes devront par ailleurs répondre aux questions et aux problèmes des citoyens et 
des services concernés (cantons, police, Cgfr, etc.) concernant les documents biomé-
triques. Il s’agit entre autres de maintenir la ligne téléphonique d’information mises 
en place en 2003, permettant aux citoyens de poser leurs questions en matière de 
documents d’identité. Pour accomplir ces tâches, quatre postes à temps plein de 
durée illimitée doivent être créés. Jusqu’à présent, le personnel engagé pour accom-
plir ces tâches disposait de contrats de travail de durée limitée. Or si la Confédéra-

4929 
tion veut conserver, à long terme, les connaissances acquises dans le domaine des 
documents d’identité, il convient de créer des postes de durée illimitée. 
L’introduction définitive du passeport biométrique entraînera une surcharge de 
travail pour les représentations suisses à l’étranger. Le traitement des demandes de 
passeports biométriques nécessitera en effet plus de temps. Le DFAE estime que 20 
nouveaux postes à plein temps doivent être créés dans les représentations suisses à 
l’étranger pour l’exécution de ces tâches. Deux autres postes supplémentaires à plein 
temps seront aussi nécessaires pour le soutien technique et les conseils devant être 
apportés aux représentations suisses à l’étranger. 
4.1.2 
Conséquences pour les cantons et les communes 
En vertu du principe de couverture des frais, l’introduction du passeport biométrique 
n’a pas d’incidence financière directe pour les cantons. Ces derniers prennent en 
charge les coûts liés à l’acquisition, à la maintenance et au remplacement des infra-
structures nécessaires à l’établissement des passeports biométriques. De plus, ils 
doivent disposer de locaux adéquats et de suffisamment de personnel. Comme cela 
est déjà le cas pour le passeport 03, les cantons recevront une part de l’émolument 
du passeport (tarif unique pour toute la Suisse) pour couvrir leurs frais. La Confédé-
ration ne prévoit donc pas de moyens dans ce domaine. 
Les cantons devront déterminer, en fonction de la part de l’émolument qui leur 
revient, auprès de quels services il sera possible, à l’avenir, de s’adresser pour 
demander un document d’identité, et fixer le nombre de ces services (cf. art. 5, al. 2, 
LDI). Dès lors, les investissements nécessaires seront fonction des particularités 
cantonales. 
Il est probable que les cantons ne mettent pas en place l’infrastructure nécessaire au 
traitement des demandes de passeports biométriques dans chaque commune suisse, 
mais qu’ils installent un ou plusieurs centres de saisie cantonaux. Les communes 
pourront ainsi déléguer aux cantons leur tâche actuelle consistant à traiter les 
demandes de passeports – de même que les demandes de cartes d’identité au terme 
d’une période transitoire de deux ans 
4.1.3 
Calcul de l’émolument pour le passeport et des 
recettes de la Confédération 
Comme le Conseil fédéral l’a déjà indiqué dans son avis concernant la motion 
Amherd (06.3165) «Passeport suisse», l’émolument prélevé pour le passeport devra 
être fixé au niveau de l’ordonnance. Son prix devra être le plus bas possible, tout en 
assurant néanmoins la couverture des frais. Aucune subvention ne doit en principe 
intervenir dans son prix. Cela dit, le principe actuel visant à fixer un émolument 
moins élevé pour le passeport des enfants doit être maintenu. Les manques à gagner 
seront couverts par l’émolument pour le passeport des adultes. 
Il est déjà possible d’estimer les frais de confection pour un passeport et les coûts 
d’exploitation inhérents, y compris l’amortissement des frais de développement et 
les investissements. En partant d’une production annuelle moyenne de 500 000

4930 
passeports (sachant que d’importantes fluctuations sont à attendre29), les frais de 
production devraient se monter à environ 45 francs et les frais d’exploitation à 
environ 22 francs par passeport (coût de production unitaire pour la Confédération: 
env. 67 francs). La part de l’émolument revenant aux cantons pour couvrir leurs 
frais, qui est aussi prélevée pour les passeports établis à l’étranger, n’est pas encore 
comprise dans ces calculs et devra être ajoutée aux coûts de production unitaires de 
la Confédération. Les frais liés au traitement des demandes (vérification de la 
demande et de l’identité, saisie des données) ne sont pas encore définitivement 
établis. Ils dépendent dans une large mesure, d’une part, de la nouvelle procédure 
d’établissement pour les passeports biométriques (ch. 3.1.2), qui doit encore être 
élaborée de concert avec les cantons, et, d’autre part, des coûts pour les systèmes de 
saisie, qui seront acquis par le biais d’un appel d’offres public. Il est évident que les 
cantons seront indemnisés de manière appropriée pour les frais engagés. 
En partant d’un coût de production unitaire d’environ 67 francs pour la Confédéra-
tion et d’une production annuelle moyenne de 500 000 passeports (sachant que 
d’importantes fluctuations sont à attendre), on peut estimer que les émoluments 
perçus représenteront environ 33,5 millions de francs par an à partir de 2010 (pre-
mière année complète d’exploitation). Cette somme devra couvrir les frais liés au 
projet et à sa mise en œuvre, ainsi que les coûts de production unitaires. 
4.1.4 
Conséquences économiques 
Le passeport biométrique a des effets positifs sur la liberté de voyage des ressortis-
sants suisses. Son introduction permet à la Suisse de rester dans le «Visa Waiver 
Program» (VWP) des Etats-Unis, ce qui est essentiel pour l’économie de notre pays. 
Dans le cas contraire, les voyageurs suisses devraient faire une demande de visa 
pour les Etats-Unis, qui coûte 100 dollars. Pour la demande, il faut de plus prendre 
un rendez-vous à l’avance auprès d’une représentation des Etats-Unis et s’y présen-
ter personnellement. 
Le passeport biométrique et les infrastructures nécessaires à sa fabrication ont été 
développés en collaboration avec diverses entreprises en Suisse. La collaboration 
dans ces nouveaux domaines technologiques donne des impulsions positives à notre 
économie. 
4.2 
Dans le domaine des documents de voyage pour 
étrangers 
4.2.1 
Conséquences pour la Confédération 
4.2.1.1 
Contexte 
Le principe de couverture des coûts est aussi appliqué pour l’établissement des 
documents de voyage des étrangers. Selon toute vraisemblance, le coût de produc-
tion unitaire pour la Confédération sera sensiblement le même que pour le passeport 
suisse. Comme mentionné précédemment, pour des raisons légales, le montant de 
 
29 
En 2005, plus de 800 000 passeports ont été produits.

4931 
l’émolument perçu pour les documents de voyage que la Suisse établit à l’attention 
de réfugiés et d’apatrides statutaires ne doit pas dépasser celui du passeport suisse. 
4.2.1.2 
Frais de mise en œuvre 
Pour l’introduction des documents de voyage pour étrangers, il est possible de tirer 
profit des travaux effectués pour le passeport suisse. S’agissant de l’adaptation du 
Système d’information sur les documents de voyage, l’ODM compte 502 800francs 
pour 2008 et 222 400 francs pour 2009. Ces moyens seront demandés au moyen 
d’un crédit d’engagement Schengen/Dublin. L’ODM ne prévoit pas de frais supplé-
mentaires. 
4.2.1.3 
Effets sur l’état du personnel 
L’introduction de documents de voyage comportant des données biométriques pour 
les étrangers peut être réalisée avec l’effectif actuel, sans que la création de nou-
veaux postes ne soit nécessaire. On s’attend à ce que les travaux de mise en place de 
ce projet servent dans une large mesure à l’établissement des passeports suisses 
biométriques. 
4.2.1.4 
Coûts de production 
Les commentaires figurant au ch. 4.1.1.3 s’appliquent par analogie aux documents 
de voyage biométriques pour étrangers, qui, comme le passeport suisse, font partie 
de la «série des passeports suisses». En effet, le processus de fabrication est iden-
tique à celui des passeports suisses et les mêmes installations sont utilisées pour la 
production des documents. Les installations de production prévues pour le passeport 
suisse sont suffisantes pour confectionner également les documents de voyage pour 
étrangers. Il n’est donc pas nécessaire de mettre en place d’autres installations de 
production à cette fin. 
4.2.2 
Conséquences pour les cantons et les communes 
Comme mentionné au ch. 3.2.1, la saisie des données biométriques doit être effec-
tuée en collaboration avec les autorités cantonales compétentes, ce qui permettra de 
mieux utiliser les infrastructures cantonales. Il en résultera une baisse générale des 
coûts. Il n’y aura aucune conséquence pour les communes. 
4.2.3 
Calcul de l’émolument 
En raison des coûts supplémentaires découlant de l’établissement de documents de 
voyage contenant des données biométriques, les émoluments seront augmentés, 
également dans le domaine des étrangers. Il sera tenu compte de cette hausse dans

4932 
les travaux de révision de l’ordonnance sur l’établissement de documents de voyage 
pour étrangers (ODV), actuellement en cours. 
4.2.4 
Conséquences économiques 
Vu le nombre restreint de documents de voyage pour étrangers contenant des don-
nées biométriques qui seront établis chaque année, les conséquences économiques 
seront faibles. 
5 
Programme de la législature 
Le présent projet n’est pas mentionné expressément dans le rapport sur le pro-
gramme de la législature 2003 à 200730, car le besoin législatif découlant du déve-
loppement de l’Acquis de Schengen et des exigences des Etats-Unis n’était pas 
encore établi au moment où le programme de la législature a été fixé. Etant donné 
que des passeports et des documents de voyage biométriques doivent être introduits 
d’ici à 2009 pour les raisons mentionnées au ch. 1, il est impératif de soumettre dès à 
présent le message relatif à la révision de la LDI et de la LEtr. 
6 
Aspects juridiques 
6.1 
Constitutionnalité et compatibilité avec le droit 
international 
Les présentes adaptations sont compatibles avec la Constitution et avec le droit 
international. 
6.2 
Arrêté d’approbation 
La reprise du règlement de la CE sur les documents d’identité doit être considérée 
comme la conclusion d’un traité international car elle crée de nouveaux droits et de 
nouvelles obligations entre la Suisse et l’Union européenne, la Communauté euro-
péenne et les Etats membres qui seront liés par ces actes juridiques. Or le Conseil 
fédéral n’a pas ici la compétence de conclure seul un traité international au sens de 
l’art. 7a LOGA, car le traité relatif à l’introduction de données biométriques dans les 
documents d’identité ne peut pas être considéré comme un traité de portée mineure. 
Il est donc soumis à l’approbation des Chambres fédérales conformément à 
l’art. 166, al. 2, Cst. Cette procédure est aussi applicable pour le règlement de la CE 
sur les documents d’identité. 
En revanche, la reprise des développements relatifs aux spécifications techniques de 
la Commission européenne relève de la compétence du Conseil fédéral (art. 7a al. 2 
let. b LOGA). 
 
30 
http://www.bk.admin.ch/dokumentation/publikationen/00290/00878/index.html?lang=fr

4933 
6.3 
Forme de l’acte à adopter / législation de mise 
en œuvre 
L’introduction de données biométriques dans les passeports et dans les documents 
de voyage pour les personnes étrangères doit être inscrite dans le droit sous la forme 
d’une modification de la LDI et de la LEtr (art. 163, al. 1 et 164, al. 1, Cst.). 
6.4 
Conséquences en cas de non-réalisation 
En cas de non-introduction de passeports et de documents de voyage biométriques, 
la procédure spéciale – prévue dans l’accord d’association à Schengen – conduisant 
à une suspension, voire à une rupture de l’accord pourrait être appliquée. Dans une 
telle situation, le maintien de la Suisse dans le Visa Waiver Program (VWP) des 
Etats-Unis serait par ailleurs remis en question, ce qui pourrait conduire à la réintro-
duction de l’obligation de visa pour les citoyens suisses. 
6.5 
Délégation de compétences législatives 
6.5.1 
Loi sur les documents d’identité 
Le projet de modification de la LDI prévoit, à ses art. 2, al. 2ter, 2a, 5 et 16, plusieurs 
nouvelles compétences en faveur du Conseil fédéral: 
– 
déterminer quel type de données biométriques (image du visage, empreintes 
digitales) sont enregistrées dans les différents documents d’identité; 
– 
définir les modalités techniques quant à la sécurisation du passeport et de la 
puce, ainsi qu’à son mode de fonctionnement; 
– 
conclure des accords relatifs à la lecture des empreintes digitales dans les 
documents d’identité munis d’une puce; 
– 
autoriser les compagnies de transport, les exploitants d’aéroports et les 
autres services qui doivent vérifier l’identité de personnes à accéder aux 
empreintes digitales contenues dans la puce; 
– 
définir les exigences applicables aux centres chargés de confectionner les 
documents, aux entreprises générales, aux prestataires de services et aux 
fournisseurs. 
Ces nouvelles compétences s’exerceront sous la forme d’une modification de 
l’OLDI et, au besoin, de nouvelles ordonnances d’application. 
6.5.2 
Loi sur les étrangers 
En plus des compétences mentionnées au ch. précédent, l’art. 111, al. 6, de la LEtr, 
confère également au Conseil fédéral le droit d’édicter les dispositions d’exécution 
nécessaires en matière de droit des étrangers.

4934

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif à l'arrêté fédéral portant approbation et mise en oeuvre de l'échange de
notes entre la Suisse et l'Union européenne concernant le Règlement (CE) 2252/2004 relatif
aux passeports biométriques et aux documents de voyage (Développement ...
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2007
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
29
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
07.039
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
17.07.2007
Date
Data
Seite
4893-4934
Page
Pagina
Ref. No
10 140 760
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.