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2001-1303
5783
Ad 99.436
Initiative parlementaire (Commission 96.091 CE)
Suppression de carences dans les droits populaires
Rapport du 2 avril 2001
Avis du Conseil fédéral
du 15 juin 2001
Madame la Présidente,
Mesdames et Messieurs,
Conformément à l’article 21quater, alinéa 4 de la loi sur les rapports entre les conseils
(LREC), nous adoptons à l’égard du rapport du 2 avril 2001 la position suivante :
Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs,
l’assurance de notre haute considération.
15 juin 2001
Au nom du Conseil fédéral suisse :
Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

5784
Avis
1 
Préambule
Par courrier daté du 2 avril 2001, la Commission des institutions politiques du Con-
seil des Etats (CIP-E) a invité le Conseil fédéral à prendre position sur son rapport
du 2 avril 2001 intitulé « 99.436 Initiative parlementaire (Commission 96.091 CE).
Suppression de carences dans les droits populaires ».
L’initiative parlementaire avait été lancée par la Commission de la révision consti-
tutionnelle du Conseil des Etats. Cette dernière préconisait de reprendre, parmi les
propositions formulées par le Conseil fédéral dans son message du 20 novembre
1996 (96.091), celles qui étaient susceptibles de rallier une majorité de voix favora-
bles. Le projet du Conseil fédéral avait échoué parce que les deux Chambres
n’avaient pas pu se mettre d’accord sur une stratégie commune.
Le Conseil des Etats avait donné suite à l’initiative parlementaire le 30 août 1999.
2 
Avis du Conseil fédéral
2.1 
Considérations générales
2.1.1 
Approbation des grandes lignes des propositions
formulées
Le Conseil fédéral se réjouit de constater qu’après l’échec de la réforme des droits
populaires devant les Chambres fédérales :
–
la Commission de la révision constitutionnelle du Conseil des Etats a déposé
une initiative parlementaire pour la « suppression de carences dans les droits
populaires », et que le Conseil des Etats a donné suite à cette initiative en
date du 30 août 1999 ;
–
les commissions des institutions politiques des deux conseils ont institué des
sous-commissions siégeant ensemble afin de mettre en œuvre l’initiative
parlementaire ;
–
les deux sous-commissions sont entrées en matière sur l’initiative et ont éla-
boré un rapport ;
–
la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats (CIP-E) est
également entrée en matière sur le projet et a adopté à son tour un rapport,
ainsi qu’un projet d’arrêté fédéral, qui prévoit l’introduction de l’initiative
populaire générale et la réforme du référendum en matière de droit interna-
tional.
C’est pourquoi le Conseil fédéral peut approuver les grandes lignes des propositions
formulées dans le rapport de la CIP-E. Il est confiant dans le fait que les travaux
préparatoires accomplis permettront de mener à bien la révision des droits populaires
entreprise par le Parlement, même si, comme le montrent de récents sondages, la
population n’est pas très favorable aux réformes.

5785
Le Conseil fédéral espère que, suite à l’approbation par le peuple et les cantons de la
nouvelle Constitution et de la réforme de la justice, le train de réformes contenu dans
l’arrêté relatif à la modification des droits populaires puisse être mis en œuvre, et
qu’un terrain propice à de nouvelles réformes de l’Etat soit ainsi créé (réforme de la
direction de l’Etat, nouveau système de péréquation financière).
2.1.2 
Points sur lesquels le Conseil fédéral est d’accord
Par rapport aux propositions initiales du Conseil fédéral, la CIP-E a apporté plu-
sieurs modifications qui ne suscitent aucune objection de la part du Conseil fédéral :
–
concernant l’initiative populaire générale, l’Assemblée fédérale peut lui op-
poser un contre-projet dès le début de la procédure (art. 139a, al. 4, Cst.) ;
–
la procédure à suivre en présence d’une initiative et d’un contre-projet est
réglée dans un article distinct (art. 139b Cst.) ;
–
les exceptions au principe de la double approbation par les deux conseils
sont définies dans la Constitution (art. 156 Cst.) ;
–
il est possible de déposer un recours auprès du Tribunal fédéral en cas de
non-respect du contenu et des objectifs d’une initiative populaire générale
par l’Assemblée fédérale (art. 189, al. 1, let. abis, Cst.).
2.1.3 
Points pour lesquels le Conseil fédéral propose
d’autres solutions ou des compléments
Sur certains points, le Conseil fédéral formule des propositions qui diffèrent du
projet de la CIP-E ; il demande par ailleurs que l’on apporte plusieurs compléments
aux propositions de la commission. L’ordre des prises de position suit la numérota-
tion des dispositions constitutionnelles visées, à l’exception des questions transver-
sales « Initiative des cantons » et « Nombre de signatures et délais de récolte », qui
sont traitées en premier lieu.
2.1.4 
Résumé des positions respectives de la CIP-E et
du Conseil fédéral
En annexe figure un tableau résumant les différentes positions (réglementation selon
la nouvelle Constitution, propositions du Conseil fédéral de 1996, rapport de la CIP-
E daté du 2 avril 2001, ainsi que le présent avis).

5786
2.2 
Position du Conseil fédéral sur les questions trans-
versales
2.2.1 
Initiative déposée par huit cantons (« initiative des
cantons »)
Dans son projet de 1996, le Conseil fédéral avait demandé aux Chambres fédérales
d’introduire l’initiative des cantons. Aujourd’hui, il se prononce à nouveau en faveur
de cet instrument.
Selon la Constitution actuelle, les cantons peuvent déjà utiliser un des instruments
des droits populaires. En effet, aux termes de l’article 141 Cst., 50 000 citoyens
ayant le droit de vote ou huit cantons peuvent demander le référendum. L’on sou-
haite maintenant donner au même nombre de cantons la possibilité de lancer une
initiative constitutionnelle ou une initiative populaire générale. Autrement dit, les
cantons doivent disposer non seulement de possibilités de blocage, mais également
d’instruments leur permettant d’impulser un projet.
En ce qui concerne le nombre de huit, il convient de préciser que les cantons et les
demi-cantons compteraient tous pour un canton.
Selon la disposition proposée, l’initiative ne doit pas émaner du gouvernement can-
tonal mais du parlement ou du peuple. Il reviendra au constituant cantonal de définir
le partage des compétences entre le parlement et le peuple. Obtenir l’approbation de
huit parlements cantonaux paraît être une condition aussi difficile à satisfaire que de
réunir 100 000 ou 70 000 signatures.
Probablement en raison de la brièveté des délais et du manque de concertation entre
les cantons, le « référendum des cantons » n’a jamais été demandé.
Il est difficile de savoir si l’ « initiative des cantons » sera aussi peu utilisée que l’est
le référendum. Il serait tout à fait possible envisageable que les cantons l’utilisent en
dernier recours pour préserver leurs droits ou en vue de réformer le fédéralisme dans
les cas où, à leurs yeux, le Conseil fédéral ou les Chambres fédérales ne tiennent pas
assez compte des intérêts cantonaux. Cette initiative donnerait également l’occasion
aux cantons de participer activement à la politique d’intégration. Puisque la condi-
tion nécessaire pour lancer une telle initiative serait identique à celle prévue pour le
référendum (soit l’approbation de huit cantons), mais avec un délai de récolte plus
long, il est parfaitement possible que l’ »initiative des cantons » soit plus fréquem-
ment utilisée.
Plusieurs arguments peuvent être opposés à l’introduction de l’ « initiative des can-
tons » :
–
premièrement, certains invoquent le fait que les cantons disposent déjà de
«l’initiative d’un canton» et les conseillers aux Etats de l’initiative parle-
mentaire, ce qui leur permet de présenter les intérêts de leurs cantons. Ce-
pendant, dans les deux cas, ce sont les Chambres fédérales qui statuent sur
ces initiatives ; ces deux instruments ne permettent donc pas de donner au-
tomatiquement lieu à un véritable débat national ou à une votation populaire
sur une modification de la Constitution ou de la loi. Seule l’ « initiative des
cantons » offre de telles possibilités ;
–
deuxièmement, certains estiment que, lors des votations, l’« initiative des
cantons » risquerait de creuser un fossé entre le Conseil fédéral et les gou-
vernements cantonaux. Cependant, il ne faut pas accorder trop d’importance

5787
à cette supposition. Au cours des débats précédant les votations, on assiste
en effet souvent à la création de «fossés», par exemple entre les partis gou-
vernementaux ou entre les conseillers fédéraux et «leur» parti ; mais ces di-
vergences de vue n’empêchent généralement pas les protagonistes de re-
nouer ensuite une étroite collaboration. Le système gouvernemental suisse
possède une grande expérience des coalitions mouvantes et des campagnes
précédant les grandes votations ;
–
troisièmement, certains pensent que l’« initiative des cantons » pourrait don-
ner naissance à des alliances régionales. Il faut cependant se rendre compte
que rassembler le soutien de huit cantons n’est pas une condition facile à
remplir.
Compte tenu des considérations qui précèdent, le Conseil fédéral propose la création
du droit d’initiative (initiative constitutionnelle, initiative populaire générale) pour
huit cantons. Ce droit ne pourra être exercé que par le parlement cantonal ou par le
peuple et sera consacré par un nouvel article constitutionnel, l’article 139c.
Le Conseil fédéral propose donc de compléter la Constitution fédérale en y introdui-
sant les articles suivants :
Art. 138 Initiative populaire et initiative des cantons tendant à la révision totale ...
1 100 000 citoyennes et citoyens ayant le droit de vote ou huit cantons peuvent ...
Art. 139 Initiative populaire rédigée et initiative des cantons rédigée tendant à ...
1 100 000 citoyennes et citoyens ayant le droit de vote ou huit cantons peuvent ...
Art. 139a Initiative populaire générale et initiative des cantons
1 100 000 citoyennes et citoyens ayant le droit de vote ou huit cantons peuvent ...
Art. 139c Initiative des cantons
Le droit d’initiative des cantons doit être exercé par le parlement cantonal ou par le
peuple.
2.2.2 
Nombre de signatures et délais de récolte
2.2.2.1 
Généralités
Dans son message du 20 novembre 1996, le Conseil fédéral avait proposé de relever
le nombre de signatures de 100 000 à 150 000 pour l’initiative rédigée et de 50'000 à
100 000 pour le référendum, et de fixer à 100 000 le nombre de signatures nécessai-
res pour l’initiative populaire générale.
La CIP-E souhaite maintenir le nombre actuel de signatures. En revanche, elle sou-
haite inscrire dans la Constitution les délais de récolte, délais qu’elle propose de
réduire de 18 à 12 mois pour l’initiative constitutionnelle et de fixer à 12 mois
l’initiative populaire générale.

5788
Le Conseil fédéral a motivé sa proposition d’augmentation du nombre de signatures
en invoquant l’évolution démographique (le rapport entre le nombre de signatures
nécessaires et le nombre de citoyens ayant le droit de vote est passé de 7 % à moins
de 2,2 %), le développement des moyens de communication et l’extension des droits
populaires telle que proposée à l’époque.
Dans son rapport, la CIP-E justifie sa proposition de ne pas augmenter le nombre de
signatures nécessaires en invoquant les difficultés rencontrées lors des dernières
campagnes pour réunir suffisamment de signatures. Selon la commission, ces diffi-
cultés s’expliquent par différents facteurs, notamment le fait que la récolte de si-
gnatures devient difficile dans les bureaux de vote en raison du droit de vote par
correspondance, et la dépolitisation de la société. Mais la commission admet par
ailleurs que le quorum nécessaire pour mettre en œuvre les instruments de la démo-
cratie directe a nettement diminué, qu’il existe aujourd’hui des moyens de commu-
nication plus performants et, enfin, que la balance penche désormais plutôt du côté
de la démocratie indirecte.
Le Conseil fédéral maintient dans les grandes lignes, le point de vue qu’il avait
exprimé en 1996. Il constate que le nombre des votations populaires a fortement
augmenté depuis les années septante et qu’il demeure toujours assez élevé. Il cons-
tate également que la réforme des droits populaires offre de nouveaux moyens
d’action, ce qui ne contribuera pas à réduire le nombre des scrutins.
Cependant, compte tenu de l’évolution intervenue depuis lors, le Conseil fédéral
nuance aujourd’hui quelque peu sa position.
Premièrement, il y a lieu de constater que les initiatives et les référendums facultatifs
ne sont responsables que pour moitié de l’augmentation du nombre des votations
populaires observée depuis les années septante. L’autre moitié des votations porte
sur des projets émanant des autorités (référendum obligatoire). La pratique adoptée
en Suisse consistant à énumérer de façon très détaillée dans la Constitution fédérale
les compétences et obligations de la Confédération a pour conséquence que toute
extension ou limitation des compétences fédérales entraîne automatiquement une
modification de la Constitution, qui doit être approuvée par le peuple et par les
cantons. Si l’on souhaite réduire efficacement le nombre des votations populaires, il
faudra que l’exécutif et le législatif s’entendent pour faire preuve d’une certaine
retenue en matière de création de normes constitutionnelles. Il se pourrait par
ailleurs que, grâce à la nouvelle Constitution fédérale, les référendums obligatoires
soient moins nombreux à l’avenir du fait que de nombreuses règles ont été déplacées
au niveau de la loi lors de la réforme constitutionnelle.
Deuxièmement, on peut relever que différents facteurs (comme le vote par corres-
pondance ou un intérêt probablement moindre pour la politique) ont contribué à
rendre la récolte de signatures globalement plus difficile, en dépit de l’amélioration
des moyens de communication. Depuis 1980, le nombre des initiatives n’ayant pas
abouti a fortement augmenté, passant de une par législature à onze par législature en
moyenne. Compte tenu de la quantité relativement importante d’initiatives lancées,
le nombre de celles qui ont abouti a pratiquement stagné (en moyenne 5 à 6 par
année, 11 en 1999 - année électorale -, puis à nouveau 6 en 2000).
Troisièmement, on notera que le train de réformes émanant de la CIP-E est de moin-
dre ampleur que celui proposé par le Conseil fédéral en 1996. Alors que
l’introduction de l’initiative populaire générale vise en premier lieu à ce que les
initiatives constitutionnelles n’aient plus de contenu purement législatif et qu’il ne

5789
devrait donc pas en découler une augmentation sensible du nombre total
d’initiatives, l’extension du référendum facultatif en matière de traités internatio-
naux pourrait théoriquement se traduire par une augmentation du nombre des réfé-
rendums. En pratique, toutefois, les choses ne devraient guère changer. Jusqu’à
présent, le référendum facultatif en matière de traités internationaux n’a été demandé
que cinq fois1. Eu égard à toutes des considérations, le Conseil fédéral recommande
aux Chambres fédérales d’adopter la stratégie qui suit, en ce qui concerne le durcis-
sement des conditions d’exercice des droits populaires.
2.2.2.2
Délais de récolte inscrits dans la Constitution
Au bout du compte, le nombre de signatures nécessaires et le délai de récolte cons-
tituent des obstacles comparables, tant pour l’initiative que pour le référendum.
L’exercice des droits populaires dépend donc dans une très large mesure du délai
dans lequel les signatures nécessaires doivent être récoltées. Le Conseil fédéral se
rallie donc à la proposition de la CIP-E qui prévoit que les délais de récolte soient
inscrits dans la Constitution. D’autres modifications, telles que la prolongation pour
des raisons techniques du délai référendaire de 90 à 100 jours (modification de la loi
fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques ; LDP ; RS 161.1) ne sont pas
prévues dans un avenir proche. La nécessité d’une réforme constitutionnelle pour
des raisons d’ordre technique ne justifie pas que l’on refuse de régler les délais de
récolte au niveau de la Constitution.
2.2.2.3
Délais de récolte plus courts
Du point de vue matériel, le Conseil fédéral n’a pas d’objection fondamentale à
opposer à la proposition de la CIP-E de réduire les délais de récolte.
2.2.2.4 
Nombre de signatures
Concernant le référendum facultatif : si le Parlement décide de raccourcir le délai de
récolte pour les initiatives populaires, il sera nécessaire de revoir les conditions à
 
1
Il s’agissait des traités mentionnés dans les arrêtés suivants :
Arrêté fédéral portant approbation des accords sectoriels entre, d’une part, la Confédéra-
tion suisse, et, d’autre part, la Communauté européenne, ainsi que, le cas échéant, ses
Etats membres ou la Communauté européenne de l’énergie atomique ; votation du
21.05.2000 ; FF 2000 3538 
Arrêté fédéral concernant la participation de la Suisse aux institutions de Bretton Woods ;
votation du 17.05.1992 ; FF 1992 V 443
Arrêté fédéral concernant la conclusion d’un accord entre la Confédération suisse et
l’Association internationale de développement (IDA) relatif à un prêt de 200 millions de
francs ; votation du 13.06.1976 ; FF 1976 II 1525
Arrêté fédéral concernant l’approbation de la convention conclue entre la Confédération
et la République italienne au sujet de l’utilisation de la force hydraulique du Spöl ;
votation du 07.12.1958 ; FF 1959 I 86
Arrêté fédéral ratifiant la Convention entre la Suisse et la France réglant les relations de
commerce et de bon voisinage entre les anciennes zones franches de la Haute-Savoie et
du pays de Gex et les cantons suisses limitrophes, signée à Paris le 7 août 1921 ; votation
du 18.02.1923 ; FF 1923 I 743

5790
remplir pour le référendum, afin que les instruments des droits populaires ayant un
effet ralentisseur ne soient pas privilégiés. Comme il n’est pas indiqué de raccourcir
le délai de récolte pour les référendums, il conviendra de relever, le cas échéant, le
nombre de signatures à 70 000.
Concernant l’initiative populaire générale : depuis 1996, le Conseil fédéral est d’avis
que le nombre de signatures requises pour lancer une initiative populaire générale
doit dans tous les cas être inférieur à celui d’une initiative constitutionnelle. Sinon,
ce nouvel instrument ne présentera pas suffisamment d’attrait et il faudra s’attendre
à ce que les citoyens continuent d’utiliser l’initiative tendant à une révision partielle
de la Constitution pour demander des modifications qui devraient figurer dans la loi.
Si l’on fixait un nombre identique de signatures pour l’initiative populaire générale
et pour le référendum, il en résulterait probablement comme effet positif que cette
initiative serait dans certains cas préférée au référendum. Ainsi, un projet pour le-
quel les autorités ont déployé beaucoup d’efforts aurait une chance d’entrer en vi-
gueur et de « faire ses preuves ». Et l’opposition à certaines dispositions isolées d’un
texte ne supposerait plus obligatoirement, comme c’est le cas avec le référendum
facultatif, le rejet de l’ensemble du projet ; en effet, il serait dès lors possible de
demander la modification des dispositions contestées uniquement, sans toucher au
reste du projet.
2.2.2.5 
Présentation des propositions
Pour l’heure, le Conseil fédéral a décidé de ne pas encore se prononcer sur la ques-
tion de savoir si les modifications doivent être présentées aux citoyens sous forme
d’un « paquet global », comme il l’avait suggéré en 1996, ou en deux parties ou
plus. On pourrait notamment envisager de soumettre séparément au scrutin populaire
les propositions qui tendent à l’affinement des droits populaires et celles qui posent
des conditions plus strictes (réduction du délai de récolte pour l’initiative constitu-
tionnelle, augmentation du nombre de signatures requises pour le référendum).
2.2.2.6 
Récapitulation des différentes propositions relatives
aux délais de récolte et au nombre des signatures
Réglementation
en vigueur
Proposition de 1996 CIP-E
Avis
Initiative
constitutionnelle
Signatures
Délais
100 000 Cst.
18 mois LDP
150 000 Cst.
18 mois LDP
100 000 Cst.
12 mois Cst.
100 000 Cst.
év. 12 mois Cst.
Initiative popu-
laire générale
Signatures
Délais
––
––
100 000 Cst.
18 mois LDP
100 000 Cst.
12 mois Cst.
70 000 Cst.
év. 12 mois Cst.
Référendum

5791
Signatures
Délais
50 000 Cst.
100 jours LDP
100 000 Cst.
100 jours LDP
50 000 Cst.
100 jours Cst.
év. 70 000 Cst.
100 jours Cst.
Cst. = Constitution fédérale
LDP = Loi sur les droits politiques
2.2.2.7 
Résumé de la position du Conseil fédéral
–
Le Conseil fédéral n’a pas d’objection fondamentale à opposer à la réduction
des délais de récolte des signatures en matière d’initiatives (initiative tendant
à la révision totale ou partielle de la Constitution, initiative populaire géné-
rale). Il est d’avis que ces délais doivent figurer dans la Constitution.
–
Si le Parlement décide de raccourcir le délai de récolte pour les initiatives
populaires, il sera nécessaire de revoir les conditions à remplir pour le réfé-
rendum, afin que les instruments des droits populaires ayant un effet ralen-
tisseur ne soient pas privilégiés. Comme il n’est pas indiqué de raccourcir le
délai de récolte pour les référendums, il convient de relever, le cas échéant,
le nombre de signatures à 70 000.
–
Le nombre de signatures requises pour lancer une initiative populaire géné-
rale doit être inférieur à celui de l’initiative tendant à la révision partielle de
la Constitution. Ainsi, l’initiative populaire générale pourrait devenir un ins-
trument attrayant permettant de demander des modifications législatives.
–
Le Conseil fédéral a décidé de ne pas se prononcer, à ce stade, sur la ques-
tion de savoir si les modifications devaient être présentées aux citoyens sous
la forme d’un « paquet global », comme il l’avait suggéré en 1996, ou en
deux parties ou plus. On pourrait notamment envisager de soumettre sépa-
rément au scrutin populaire les propositions qui tendent à l’affinement des
droits populaires et celles qui posent des conditions plus strictes (réduction
du délai de récolte pour l’initiative constitutionnelle, augmentation du nom-
bre de signatures requises pour le référendum), afin que le peuple (et les
cantons) puissent se prononcer séparément sur ces derniers points.
2.3 
Position du Conseil fédéral sur certaines dispositions
constitutionnelles
2.3.1 
Article 139, alinéa 5 : Le rejet de l’initiative popu-
laire comme condition sine qua non pour présenter
un contre-projet ?
Selon le rapport de la CIP-E, l’Assemblée fédérale ne devrait pouvoir opposer un
contre-projet à l’initiative populaire que si elle recommande le rejet de celle-ci.
Il convient tout d’abord de signaler que, du fait que l’initiative et le contre-projet
peuvent être tous deux acceptés, les six cas de figure suivants peuvent se présenter
concernant la recommandation de vote des Chambres fédérales ;

5792
a.
Les Chambres fédérales approuvent l’initiative. Recommandation : appro-
bation de l’initiative populaire.
b.
Les Chambres fédérales rejettent l’initiative (sans présenter de contre-
projet). Recommandation : rejet de l’initiative populaire.
c.
Les Chambres fédérales rejettent l’initiative et se prononcent en faveur du
contre-projet. Recommandation : rejet de l’initiative populaire, approbation
du contre-projet.
d.
Les Chambres fédérales approuvent l’initiative quant à son principe, mais lui
préfèrent malgré tout un contre-projet. Recommandation : approbation de
l’initiative populaire et du contre-projet ; en réponse à la question subsi-
diaire, donner la préférence au contre-projet.
e.
Les Chambres fédérales approuvent l’initiative quant à son principe, mais
déposent simultanément un contre-projet. Recommandation : approbation de
l’initiative populaire et du contre-projet ; en réponse à la question subsi-
diaire, donner la préférence à l’initiative. Ce cas de figure, certes possible en
théorie, peut être exclu, à la réflexion, car il serait plus judicieux, dans un tel
cas que les Chambres fédérales adopte la solution a.
f.
Les Chambres fédérales ne parviennent pas à se mettre d’accord sur une re-
commandation de vote pour l’initiative, mais parviennent à s’entendre sur un
contre-projet.
La proposition de la CIP-E exclut une recommandation de l’Assemblée fédérale
pour les cas d et f. Selon cette proposition, l’Assemblée fédérale se trouve contrainte
de facto d’exprimer dans ces deux cas de figure une recommandation correspondant
à celle du cas de figure c (rejet de l’initiative, approbation du contre-projet). Elle se
verrait ainsi limitée dans l’expression de son opinion.
Mais c’est au Parlement qu’il incombe en fin de compte de décider s’il entend se
ménager, pour le cas de figure d, la possibilité d’émettre une recommandation ap-
propriée. S’il le souhaite, deux formulations sont possibles :
Solution no 1: Article 139, alinéa 5 fixant la possibilité d’une recommandation
5 L’initiative est soumise au vote du peuple et des cantons. L’Assemblée fédérale
peut en recommander l’approbation ou le rejet. Elle peut lui opposer un contre-
projet.
Solution no 2: Article 139, alinéa 5 sans réglementation constitutionnelle de la ques-
tion de la recommandation
5 L’initiative est soumise au vote du peuple et des cantons. L’Assemblée fédérale
peut lui opposer un contre-projet.
Dans la deuxième solution, les modalités de la recommandation de vote sont réglées
dans la loi. Une réglementation n’est pas nécessaire au niveau constitutionnel.
On pourrait, théoriquement, envisager une troisième solution dans laquelle inter-
viendrait une disposition prévoyant que l’Assemblée fédérale approuve et l’initiative
et le contre-projet et recommande au peuple et aux cantons d’accorder leur préfé-
rence au contre-projet dans la question subsidiaire. Mais une telle disposition serait
complexe et, de plus, elle n’aurait pas sa place dans la Constitution en raison de son
caractère détaillé.

5793
Le Conseil fédéral préfère la version la plus simple du point de vue du droit consti-
tutionnel, à savoir la solution no 2, et dépose donc une proposition dans ce sens.
2.3.2 
Article 139b : Initiative populaire tendant à une révi-
sion partielle de la Constitution et initiative
populaire générale : initiative et contre-projet/
réglementation de la question subsidiaire
en cas de divergence entre le peuple et les cantons
En l’état actuel du droit, une initiative et un contre-projet sont considérés comme
rejetés si le peuple et les cantons les approuvent, mais donnent des réponses diver-
gentes à la question subsidiaire. La solution proposée par la CIP-E vise à éviter cette
situation qui constituerait une impasse. Selon cette proposition, c’est le projet qui a
obtenu la plus forte somme des pourcentages des voix des votants et des voix des
cantons qui l’emportera.
Le Conseil fédéral ne peut qu’approuver toute solution permettant d’éviter une telle
impasse. Rares sont les cas, mais il faut néanmoins se poser la question de principe
de savoir si on veut privilégier de la sorte les votants des petits cantons. En effet,
puisqu’en raison de la loi des grands nombres, les voix des 26 cantons sont soumises
à des fluctuations plus importantes que celles des citoyens, la solution proposée
privilégie de fait les voix des cantons.
2.3.3 
Article 139d: Deux initiatives populaires ayant trait
au même objet
Le Conseil fédéral propose de donner à l’Assemblée fédérale la possibilité de sou-
mettre à votation deux initiatives populaires selon une procédure analogue à celle
qui est appliquée lorsque le scrutin porte sur une initiative et un contre-projet. Il
propose la disposition suivante :
Art. 139d Initiatives populaires ayant trait au même objet
Lorsque, deux initiatives populaires ayant trait au même objet mais prévoyant des
solutions différentes sont déposées à des dates rapprochées, l’Assemblée fédérale
peut les soumettre au vote selon une procédure similaire à celle applicable au vote
sur une initiative et un contre-projet.
Cette disposition est motivée par les constats faits ces dernières années. Il arrive en
effet régulièrement que plusieurs initiatives portant sur la même matière constitu-
tionnelle mais proposant des solutions divergentes soient déposées à des dates rap-
prochées2.
 
2 
Cf. par exemple les trois initiatives suivantes relatives à l’âge de la retraite AVS :
– Initiative populaire fédérale «pour la 10e révision de l’AVS sans relèvement de l’âge 
 de la retraite».
– Initiative populaire fédérale «pour une retraite à la carte dès 62 ans tant pour les fem-
 mes que pour les hommes».
– Initiative populaire fédérale «pour un assouplissement de l’AVS – contre le relève-
 ment de l’âge de la retraite pour les femmes».

5794
Lors de la révision de la LDP, entrée en vigueur le 1er avril 1997, les délais applica-
bles aux initiatives populaires ont été considérablement écourtés. Selon l’article 74
LDP, le Conseil fédéral dispose d’un délai de neuf mois à compter du vote final des
Chambres fédérales pour soumettre l’initiative au vote populaire. Si plusieurs initia-
tives portant sur la même matière constitutionnelle sont déposées simultanément, le
Conseil fédéral n’aura d’autre choix que de les soumettre au vote du peuple et des
cantons lors de la même votation.
Dans une telle situation, les citoyens appelés à voter sont confrontés à un grand
dilemme s’ils souhaitent approuver les deux initiatives et qu’ils estiment qu’elles ont
l’une et l’autre des chances d’être adoptées. En effet, si les deux textes sont approu-
vés par le peuple et les cantons, deux solutions divergentes, voire contradictoires,
seront inscrites dans la Constitution. Les citoyens soucieux d’éviter un tel résultat
sont donc contraints de n’approuver que l’une des deux initiatives. Si un grand
nombre de votants procèdent ainsi et que leurs voix se répartissent de la même façon
sur les deux initiatives, il n’est pas exclu que les deux initiatives soient finalement
rejetées, alors qu’elles avaient toutes deux la faveur d’une majorité des votants. La
volonté des votants risque ainsi d’être faussée. La solution proposée par le Conseil
fédéral permettrait aux votants d’approuver les initiatives et d’indiquer celle qu’ils
préfèrent en réponse à la question subsidiaire.
Pour que deux initiatives populaires puissent être soumises ensemble au vote selon
le système proposé, deux conditions doivent être remplies. La première est que la
décision doit être prise par l’Assemblée fédérale, la procédure étant réglée au niveau
législatif. A cet égard, on pourrait envisager que toute proposition du Conseil fédéral
en ce sens doive être avalisée par l’Assemblée fédérale. La deuxième condition est
que cette solution ne doit intervenir que si les deux initiatives portent sur la même
matière constitutionnelle et que leurs contenus divergent. La procédure proposée
s’appliquera particulièrement bien pour les cas où deux initiatives font état de préoc-
cupations similaires mais proposent des réponses différentes. En revanche, on
s’abstiendra de recourir à cette solution si les éléments normatifs proposés sont
complémentaires. Selon la législation et la jurisprudence actuelles, les initiatives
populaires sont considérées comme portant sur le même objet dès lors qu’elles con-
cernent «la même question constitutionnelle» (art. 28, al. 1, LREC).
En raison des problèmes techniques qui se posent lors des votations portant sur plus
de deux projets, problèmes évoqués par le Conseil fédéral dans son message relatif
au référendum constructif (FF 1999 2695 ss), il n’est pas judicieux de soumettre en
même temps au peuple et aux cantons deux initiatives populaires plus un contre-
projet. Dans un tel cas, il serait préférable de procéder à deux votations distinctes
portant l’une sur la première initiative populaire et son contre-projet, l’autre la se-
conde initiative, par exemple.
2.3.4
Article 141 : Référendum en matière de traités
internationaux
Dans son projet de 1996, le Conseil fédéral avait prévu que les traités dont la mise
en œuvre nécessitait l’édiction de lois fédérales conférant des droits ou imposant des
obligations aux particuliers, devaient être soumis au référendum.

5795
La CIP-E souhaite aller encore plus loin, et propose de soumettre au référendum
tous les traités qui contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit
ou dont la mise en œuvre entraîne obligatoirement l’édiction de lois fédérales.
Aussi bien le Conseil fédéral que la CIP-E souhaitent étendre le référendum à tous
les traités internationaux importants. La question qui se pose est de savoir ce qu’il
faut entendre par-là. La CIP-E propose d’établir un parallèle entre le référendum
applicable à la législation nationale et le référendum en matière de traités internatio-
naux, en se référant à la formulation de l’article 164, alinéa 1, Cst.
Le Conseil fédéral est d’avis que seuls doivent être soumis au référendum les traités
dont la mise en œuvre nécessite des modifications de lois qui confèrent des droits ou
imposent des obligations aux particuliers, à savoir qui ont des incidences directes sur
ces derniers. Selon la proposition de la CIP-E, les traités qui ne règlent que
l’organisation ou les tâches des autorités pourraient également être soumis au réfé-
rendum. Le Conseil fédéral considère que sa proposition de 1996 reste la solution
idéale. C’est pourquoi il recommande de formuler l’article 141, alinéa 1, lettre d,
Cst. de la manière suivante :
d.
les traités internationaux :
1.
qui sont d’une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables ;
2.
qui prévoient l’adhésion à une organisation internationale ;
3.
dont la mise en œuvre exige l’adoption de lois fédérales conférant des
droits ou imposant des obligations aux personnes.
De plus, le Conseil fédéral n’approuve l’élargissement du champ d’application du
référendum que si l’on prévoit simultanément la possibilité de soumettre le traité et
les dispositions d’exécution en bloc au vote (voir ci-dessous 2.3.5). C’est en effet la
seule façon de mettre en place un système cohérent et équilibré. Cela permet en
outre, d’assurer la transparence sur les conséquences du traité, de sorte que le peuple
peut se prononcer en connaissance de cause.
2.3.5
Article 141a : Possibilité d’une votation globale sur les
traités internationaux et les dispositions d’exécution
Dans son projet de 1996, le Conseil fédéral proposait que les traités internationaux et
les modifications législatives nécessaires à leur mise en œuvre puissent être soumis à
votation sous la forme d’un « paquet global ».
La CIP-E ne souhaite pas qu’une telle disposition soit inscrite dans la Constitution.
Elle motive son refus par le fait que, à ses yeux, une votation globale proposée ne
permettrait pas aux citoyens de donner leur avis de façon nuancée.
Le Conseil fédéral propose pour sa part de prévoir la possibilité d’une votation
globale (traité et dispositions d’exécution). L’expérience récente (EUROLEX,
GATT-Lex, accords sectoriels bilatéraux) a en effet montré que, pour diverses rai-
sons, le fait d’offrir cette possibilité au Conseil fédéral ou aux Chambres fédérales
comportait plusieurs avantages :
–
s’agissant des traités internationaux dont la mise en œuvre ne laisse à la
Suisse aucune marge de manœuvre (comme, par exemple, l’introduction
progressive de la limite des 40 t), une votation distincte sur les dispositions
d’exécution ne constituerait qu’un leurre. En effet, si celles-ci étaient reje-

5796
tées, le Conseil fédéral ou le Parlement n’aurait pas d’autre choix que
d’adopter ou de soumettre au peuple un autre projet, pratiquement identique.
Des précédents (par exemple l’introduction de l’heure d’été) montrent que le
fait de passer outre au refus du peuple, démarche à laquelle la Suisse peut se
trouver pratiquement contrainte en raison de circonstances juridiques ou
factuelles, peut miner la confiance des citoyens à l’égard de la classe politi-
que et des institutions. Une votation distincte sur les dispositions d’exécution
pour les cas où la Suisse n’a aucune marge de manœuvre irait donc à
l’encontre des buts visés par le renforcement des droits populaires ;
Il se peut en outre que la CIP-E craigne que, lors d’une votation globale, les
citoyens soient fortement incités, si on leur fait valoir l’utilité du traité, à ap-
prouver également les dispositions d’exécution. Cependant, ce serait mécon-
naître d’une part le fait que la modification constitutionnelle proposée ne
tend qu’à créer la possibilité d’une votation globale, et d’autre part le fait
que le Parlement doit approuver un arrêté d’approbation en ce sens. Une
votation globale permet en outre d’assurer une certaine transparence dans la
mesure où les citoyens appelés à voter peuvent se prononcer sur la mise en
œuvre du traité dans leur droit national en ayant la certitude que le paquet
proposé continuera à former un tout. De plus, l’introduction de l’initiative
populaire générale permettra désormais au peuple de demander la modifica-
tion d’une loi existante, et donc également des dispositions d’exécution d’un
traité international ;
–
une votation globale permettra également de renforcer la crédibilité de la
politique étrangère de la Suisse et la position du Conseil fédéral lors de né-
gociations ;
–
enfin, une votation globale permettra de raccourcir la procédure et contribue-
ra à éviter que des décisions contradictoires ne soient prises (acceptation du
traité et refus des dispositions d’exécution, ou inversement).
Compte tenu des considérations qui précèdent, le Conseil fédéral propose un article
141 Cst. formulé comme suit :
Art. 141a Mise en œuvre des traités internationaux
Lorsqu’un arrêté portant approbation d’un traité international est soumis au référen-
dum obligatoire ou au référendum facultatif, l’Assemblée fédérale peut y intégrer les
modifications de lois liées à la mise en œuvre du traité.
2.4 
Les droits populaires dans le cas d’une adhésion
à l’Union européenne
Dans son rapport sur l’intégration 1999 (FF 1999 3600–4012), le Conseil fédéral a
exposé en détail les conséquences d’une adhésion à l’Union européenne sur les
droits populaires (FF 1999 3930-3937). En outre, dans son rapport sur la politique
étrangère 2000 du 15 novembre 2000 (FF 2001 237–335), il a posé comme condi-
tion préalable à toute négociation sur l’entrée de la Suisse dans l’Union européenne,
que soient évalués les effets qu’aurait une éventuelle adhésion sur certains domaines
parmi lesquels celui des droits populaires ; il a également précisé qu’il allait effec-
tuer les études nécessaires durant la présente législature.

5797
A court terme, la priorité en matière de politique d’intégration est accordée à l’entrée
en vigueur et à la mise en œuvre dans le droit suisse des accords bilatéraux ; à
moyen terme, elle portera sur de nouvelles négociations bilatérales. L’adhésion à
l’Union européenne n’entrera en ligne de compte qu’à plus long terme.
Dans son rapport, la CIP-E ne s’exprime pas de façon explicite sur la relation entre
la révision des droits populaires et l’intégration européenne. Cela ne signifie pas
pour autant que les questions touchant à la politique d’intégration aient été totale-
ment exclues de ses réflexions. Les modifications proposées pour le référendum en
matière de traités internationaux, ainsi que l’introduction de l’initiative populaire
générale, ne devraient assurément pas constituer un obstacle en cas de rapproche-
ment avec l’Union européenne. Mais la CIP-E a renoncé à proposer des modifica-
tions qui n’auraient de sens qu’en cas d’adhésion à l’Union européenne. Le Conseil
fédéral juge cette approche tout à fait judicieuse.
Le fait qu’il ait été renoncé à l’engagement de négociations d’adhésion au cours de
la présente législature permet d’instaurer, sans aucune pression, un débat approfondi
ayant trait aux conséquences possibles et prévisibles aujourd’hui d’une adhésion à
l’Union européenne sur les institutions de notre pays (fédéralisme, droits populaires,
gouvernement) et sur les principaux domaines politiques concernés.
Concernant les droits populaires, le rapport sur l’intégration estime qu’ils sont com-
patibles avec une adhésion à l’Union européenne. Cette analyse, faite en 1999, est
encore valable aujourd’hui. Il conviendra toutefois de la compléter et de
l’approfondir. A cette occasion, il faudra porter une attention particulière aux points
suivants :
–
la compatibilité du droit interne et du droit communautaire a été analysée sur
la base des initiatives populaires et des référendums lancés ces dernières an-
nées. Cependant, le droit européen ne cesse de se développer. L’examen des
conséquences d’une adhésion sur nos institutions devra désormais tenir da-
vantage compte de la dynamique politique et juridique de l’Union euro-
péenne ;
–
la question d’une éventuelle adhésion à l’Union européenne se situe dans
une perspective à plus long terme ;
–
une adhésion à l’Union européenne aura, d’une part, des conséquences sur la
portée pratique des droits populaires. Il y aura lieu notamment de compter
avec quelques limitations. Mais l’adhésion permettra, d’autre part, à la
Suisse de contribuer à modeler l’Union européenne. Quant à savoir dans
quelle mesure le peuple pourra – et devra – dans le futur, grâce à un affine-
ment des droits politiques, influer sur la politique suisse relative à l’Union
européenne, il s’agit là d’une question qui devra être étudiée avec soin.
Lorsqu’il faudra examiner, compléter et approfondir les aspects institutionnels des
options de la Suisse en matière de politique européenne, il ne faudra pas se contenter
d’évaluer les conséquences d’une adhésion à l’Union européenne sur l’aménagement
des droits populaires ; il faudra également déterminer quelles options peuvent entrer
en ligne de compte eu égard aux différentes sensibilités en matière d’intégration
européenne. Il s’agit donc d’instaurer un dialogue afin de mettre en évidence non
seulement la marge de manœuvre et les points communs, mais également les diver-
gences et les incompatibilités. Ce dialogue contribuera à créer une base commune
qui permettra d’évaluer les perspectives, les avantages et les risques d’une adhésion

5798
à l’Union européenne. Ce dialogue et cette évaluation ne permettront pas répondre à
toutes les questions liées aux options de la Suisse en matière de politique euro-
péenne, et, selon l’option choisie, il y aura lieu de réunir des expériences, puis
d’affiner la démarche.

5799
Annexe
99.436
Initiative parlementaire (Commission 96.091 CE). Suppression de carences dans les droits populaires.
Tableau récapitulant les dispositions constitutionnelles actuelles, les propositions
du Conseil fédéral de 1996, les propositions de la CIP-E du 2 avril 2001 et
l’avis du Conseil fédéral
Numérotation des articles de la Cst :
selon le message du Conseil fédéral relatif à une nouvelle Constitution fédérale du 2 novembre 1996
selon la Constitution fédérale du 18 avril 1999
Sujet
Nouvelle Constitution fédérale
du 18 avril 1999
Projet du Conseil fédéral
du 20.11.1996
Rapport de la CIP-E
du 02.04.2001
Avis du Conseil fédéral
Financement de l’exercice des droits
politiques (art. 127a ; 136a)
Non
Oui
Non
D’accord
Iv. pop. rév. totale Cst./rév. partielle
Cst., Iv. pop. générale ; « initiative des
cantons » (art. 128/129/129a ;
138/139/139a/139c)
Non
Oui
Non
Propose d’introduire cette
possibilité
Iv. pop. rév. totale Cst./rév. partielle
Cst., signatures/délais (art. 128/129 ;
138/139)
100 000/pas de délai
(loi : 18 mois)
150 000/pas de délai
(loi : 18 mois)
100 000/12 mois
100 000/év. 12 mois
Iv. pop. rév. partielle Cst./Recomman-
dation de vote de l’Assemblée fédérale
(art. 129, al. 5 ; 139, al. 5)
Contre-projet uniquement
en cas de rejet de l’initiative
Contre-projet uniquement
en cas de rejet de l’initiative
Contre-projet uniquement
en cas de rejet de l’initiative
Recommande une solution
plus ouverte
Iv. pop. générale, principe (art. 129a ;
139a)
Non
Oui
Oui
D’accord
Iv. pop. générale, signatures/délais
(art. 129a ; 139a, al. 1)
––
100 000/pas de délai
(loi : 18 mois)
100 000/12 mois
70 000/év. 12 mois

5800
Sujet
Nouvelle Constitution fédérale
du 18 avril 1999
Projet du Conseil fédéral
du 20.11.1996
Rapport de la CIP-E
du 02.04.2001
Avis du Conseil fédéral
Iv. pop. générale, contre-projet dès la
première votation (art. 129a, al. 4 ;
139a, al. 4)
––
Non
Oui
D’accord
Iv. pop. rév. partielle Cst./Iv. pop.
générale, procédure en cas d’initiative
+ contre-projet : question subsidiaire
en cas de divergence entre le peuple et
les cantons (art. 131 ; 139b)
Pas de solution
La majorité populaire
l’emporte
Somme des pourcentages
des voix du peuple et des
cantons
D’accord
Votation simultanée sur deux initiati-
ves ayant trait au même objet (art.
131f ; 139d)
Non
Oui
Non
Il propose d’introduire cette
possibilité
Réf. fac. en matière de traités intern.,
aménagement (art. 131b ; 141)
Statu quo
Traités dont la mise en
œuvre exige l’adoption de
lois fédérales conférant des
droits ou imposant des
obligations aux personnes
Traités qui contiennent des
dispositions importantes qui
fixent des règles de droit ou
requièrent l’adoption de lois
fédérales
Selon projet de 1996
Réf. fac., signatures/délais
(art. 131b; 141)
50 000/pas de délai
(loi : 100 jours)
100 000/pas de délai
50 000/100 jours
Ev. 70 000/100 jours
Réf. oblig. et fac. en matière de traités
intern., possibilité d’une votation sur le
traité et les dispositions d’exécution
(art. 131c ; 141a)
Non
Oui
Non
Il propose d’introduire cette
possibilité
Présentation d’alternatives
(art. 131d ; art. 141d)
Non
Oui
Non
D’accord
Décision en cas de désaccord des deux
Chambres (art. ––; 156)
Pas de disposition constitu-
tionnelle
Pas de disposition constitu-
tionnelle
Réglementation constitu-
tionnelle
D’accord
Iv. pop. générale, recours en cas de
non-respect du contenu et des objectifs
(art. ––; 189)
Non
Non
Oui
D’accord

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire (Commission 96.091 CE). Suppression de carences dans les droits
populaires. Rapport du 2 avril 2001. Prise de position du Conseil fédéral 
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2001
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
47
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
99.436
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
27.11.2001
Date
Data
Seite
5783-5800
Page
Pagina
Ref. No
10 125 814
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