ch_vb · du 29 mai 1997 · 1997-05-29 · de


#ST# Rapport de la Commission de gestion du Conseil national
Les activités déployées par le Conseil fédéral et l'administration fédérale
en matière d'information lors de situations extraordinaires
du 29 mai 1997
Les problèmes liés à l'information en rapport avec des événements extra-
ordinaires choisis et conclusions pour les activités déployées par le Conseil fédéral
et l'administration fédérale en matière d'information lors de situations de crise.
Remarque préliminaire
1. 
Le présent rapport se prononce sur quelques aspects de l'information et des
activités d'information déployées par le Conseil fédéral et l'administration
fédérale lors d'événements extraordinaires ou de situations de crise. Par crise, la
Commission de gestion (CdG) comprend des événements dont l'importance
politique est grande à très grande, qui concernent les intérêts de la Suisse,
qui se déroulent hors du courant normal et planifié des affaires, qui sont plus
ou moins imprévisibles ou que l'on ne peut pas influencer et dont l'objet est
un problème plutôt complexe présentant ainsi un défi inattendu. Il n'aborde
pas les cas de catastrophe (catastrophe naturelle, accident important), ni les
événements liés à la guerre ou aux activités terroristes.
2. 
Par la suite, divers événements seront analysés, puis leur gestion par le
Conseil fédéral et l'administration fédérale sera évaluée sous l'angle de
l'information et des activités déployées en la matière. Les événements
abordés dans ce rapport ne le sont en aucun cas du point de vue de leur
contenu ou dans une perspective politique puisque leurs effets persistent
encore. Ces exemples servent exclusivement à l'examen des activités dé-
ployées par le Conseil fédéral et l'administration fédérale en matière
d'information lors de situations de crise. Le cas échéant, les évaluations ne
portent par conséquent que sur les aspects de la politique et des techniques
d'information.
1997 - 341 
1401

l 
Mandat
1.1 
Description du mandat
En date du 11 mars 1996, à la suite de l'«affaire Nyffenegger», le bureau du
Conseil national a renoncé à la constitution d'une commission d'enquête parle-
mentaire (CEP) pour examiner les événements qui ont eu lieu au sein du
Département militaire fédéral (DMF). En revanche, il a décidé de faire examiner
ces faits par les organes de contrôle ordinaires et d'accorder les moyens person-
nels et financiers à cet égard.
Lors de sa séance du 22 mars 1996, la CdG a réparti les travaux sur trois organes, à
savoir à la Délégation et à la section «Autorités» de la CdG du Conseil des Etats
(CE) et aux sections «Autorités» et «Ressources» (A/R) de la CdG du Conseil
national (CN). Les deux premiers de ces organes se sont vu confier les sujets en
relation directe avec l'affaire Nyffenegger et donc plus clairement définis.
Entre-temps, la Délégation (aide-mémoire électronique pour l'Etat-major géné-
ral, EBG) et la section «Autorités» de la CdG CE (DIDACTA, DIAMANT) ont
achevé leurs travaux et publié leurs conclusions. Les Chambres fédérales en ont
pris connaissance lors de la session de printemps 1997.
Les examens confiés aux sections A/R de la CdG CN concernent des domaines
situés dans la mouvance des événements énumérés qui ont eu lieu au sein du DMF
tout en se référant également à des événements semblables ayant eu lieu dans
d'autres départements. L'objet de ces travaux n'était pas le cas Nyffenegger en
tant que tel. Bien que les questions à résoudre eussent été provoquées par les
événements au sein du DMF, il s'agissait d'y répondre indépendamment du cas à
leur origine. Les examens devaient servir à éclairer les coulisses et l'environne-
ment de certains thèmes de manière fondamentale et en profondeur. Pour cette
raison, les délais concernant ces travaux étaient un peu moins serrés.
Les sections A/R de la CdG CN ont donc évalué les activités déployées par le
Conseil fédéral et l'administration fédérale en matière d'information d'une part en
fonction du cas cité ci-dessus et, d'autre part, lors de situations de crise en général.
Ce sujet était particulièrement intéressant, car les informations rendues publiques
par le Conseil fédéral et l'administration fédérale dans le cadre de l'affaire
Nyffenegger ont entraîné des incidents qui ont fait l'objet de critiques, en partie
très violentes, de la part d'un large public.
Le début des travaux des sections A/R de la CdG CN a été marqué par l'empreinte
de l'«affaire Nyffenegger» qui, à cette époque, dominait l'actualité. Mais, selon
leur mandat, elles ne se sont pas limitées à ce cas mais ont intégré d'autres
événements comparables dans leur réflexion. Ainsi, le sujet de la transmission
possible à l'homme de la maladie de la vache folle qui a atteint l'avant-scène de
l'actualité dans le courant du mois de mars 1996 a également été examiné de plus
près.
Durant le mois d'octobre 1996, c'est-à-dire durant les travaux des sections A/R de
la CdG CN, l'existence d'un accord d'indemnisation entre la Suisse et la Pologne a
été rappelée. Cet accord était en rapport avec les avoirs en déshérence de
l'époque du troisième Reich. Par la suite, la question plus générale des avoirs
auprès de banques suisses datant de la période de la Seconde Guerre mondiale est
1402

parvenue au centre de la politique étrangère de la Suisse. Du point de vue de son
contenu, il va de soi que la portée de cette affaire n'est pas comparable aux deux
autres événements. Cependant, en ce qui concerne les avoirs juifs en déshérence,
les activités déployées par le Conseil fédéral et l'administration fédérale en
matière d'information ont en partie entraîné les mêmes questions que les affaires
«Nyffenegger» et «transmission de la maladie de la vache folle». C'est la raison
pour laquelle les sections A/R de la CdG CN ont étendu leurs travaux à cette
question également.
Les sections A/R de la CdG CN n'ont pas étudié ces événements du point de vue
matériel et n'ont donc pas procédé à des évaluations à ce niveau. Dans la mesure
où ce rapport aborde des faits concrets, ceux-ci ne sont pas évalués en fonction de
leur contenu, mais servent uniquement de toile de fond à l'objet de l'enquête (les
activités déployées par le Conseil fédéraket l'administration fédérale en matière
d'information).
1.2 
Réalisation
Les travaux des sections A/R de la CdG CN devaient aborder plusieurs aspects:
Les situations extraordinaires/les situations de crise: Les travaux ont avant tout porté
sur les activités déployées par le Conseil fédéral et l'administration fédérale en
matière d'information au-delà de l'information habituelle que l'on peut planifier
et qui est fournie de manière régulière. Il s'agissait au premier chef d'évaluer la
capacité d'informer en situation difficile et imprévue, en cas d'effet de surprise,
c'est-à-dire en situation de crise. En outre, les sections A/R de la CdG CN ont
évalué les aspects fondamentaux de l'information et des relations publiques de la
Confédération dans la mesure où elles l'ont estimé nécessaire et de manière à
englober la question centrale de l'informations en situation de crise.
Les relations publiques: Les sections A/R de la CdG CN ne se sont préoccupées du
problème des relations publiques que de manière marginale, et ceci pour plusieurs
raisons. Tout d'abord parce que l'effet de surprise et le court terme qui caracté-
risent les événements extraordinaires abordés impliquent que les relations pu-
bliques ne peuvent guère y jouer qu'un rôle limité (c'est-à-dire à un niveau plus
élevé). Ensuite, en 1995, la CdG a déjà examiné les activités en matière de
relations publiques (principalement dans l'optique de mandats de relations
publiques confiés à des tiers). Enfin, le groupe de travail pour les relations
publiques de l'administration fédérale a abordé ce sujet en profondeur et a
présenté un rapport ainsi qu'un concept directeur 1995. Les sections A/R de la
CdG CN ont malgré tout procédé à quelques réflexions fondamentales dans le
domaine des relations publiques, particulièrement là où les limites entre informa-
tion et relations publiques se confondent.
Les cas individuels et les conclusions générales: En fonction de leurs possibilités, les
sections A/R de la CdG CN n'ont pu étudier et évaluer que des cas individuels
choisis. Malgré tout, ces examens ont permis de tirer des conclusions susceptibles
d'être généralisées et, dans une certaine mesure, permettant de se faire une idée
générale des activités déployées par le Conseil fédéral et l'administration fédérale
en matière d'information lors de situations de crise.
1403

1.3 
Organisation, méthodes de travail et procédures appliquées
par les sections A/R de la CdG N
1.3.1 
Organisation
Les sections A/R de la CdG N sont composées des membres suivants:
Monsieur le conseiller national Tschäppät, président, Mesdames et Messieurs les
conseillers nationaux Aguet, Banga, Dünki, Fankhauser, Pilliez, Langenberger,
Lauper, Pelli, Scheurer, Schmied Walter, Stamm Luzi, Wittenwiler.
Le secrétariat a été assuré par le secrétariat des commissions de gestion.
1.3.2 
Méthodes de travail et procédure de la CdG
Durant la période qui s'étend du 5 février 1996 au 29 mai 1997 (date de la séance
plénière), les sections ont siégé à 27 reprises. En outre, le président a participé à
cinq séances de coordination avec les présidents de deux CdG et des sections qui
s'occupent des événements au sein du DMF.
Les sections ont consulté Messieurs Nikiaus Oberholzer et Jürg Wichtermann à
titre d'experts. En outre elles ont entendu 17 personnes sur divers sujets (cf. liste
des personnes entendues). Elles ont également rencontré le chef du DMF à une
reprise.
Sur mandat des sections, l'Organe parlementaire de contrôle de l'administration
(OPCA) a élaboré trois rapports. Si le rapport intitulé «La politique d'informa-
tion du Conseil fédéral et de l'administration fédérale suite à l'arrestation d'un
ancien fonctionnaire du DMF à la fin du mois de janvier 1996 et dans le contexte
des événements de mars 1996 liés à l'ESB/MCJ» a été publié, les autres rapports
de l'OPCA ont été repris dans le rapport final de la Commission.
Les sections présentent leur rapport au sujet de leurs examens et des insuffisances
constatées à la Commission plénière. Le 29 mai 1997, la CdG a adopté le projet de
rapport des sections et a formulé une série de propositions d'amélioration sous
forme d'interventions parlementaires, de motions ou de postulats à l'attention du
Parlement et du Conseil fédéral (cf. chap. 5).
2 
Information et activités en matière d'information au sein
de la Confédération et de l'administration fédérale
2.1 
Remarques générales: l'importance de l'information
Trois exemples en guise d'introduction
- Dans le courant du mois de janvier 1996, le Ministère public a ouvert une
procédure d'enquête à rencontre du colonel Friedrich Nyffenegger et de
plusieurs autres personnes, à la suite de laquelle plusieurs personnes ont été
arrêtées. Le Ministère public et le DMF avaient convenu de ne pas informer
spontanément le public et d'attendre que les médias s'intéressent à cette affaire.
1404

Les premières questions des journalistes ont été adressées au service d'informa-
tion du DMF le vendredi 26 janvier 1996. Sur ce, le même jour à 16 heures, un
bref communiqué de presse a été publié. Ce communiqué a d'abord provoqué
une activité de recherche intensive de la part des médias (du moins en ce qui
concerne les médias qui n'étaient pas déjà en train de travailler sur ce sujet)
puis, une information active de source officielle ayant fait défaut jusqu'au
29 janvier, il a également provoqué la publication d'articles en partie de nature
spéculative.
- L'après-midi du 22 mars 1996, le directeur de l'Office vétérinaire fédéral a
déclaré à un journaliste que l'interdiction de l'importation de viande de bœuf
britannique serait une mesure exagérée. Peu de temps après cette déclaration,
le conseiller fédéral Jean-Pascal Delamuraz décrète l'interdiction d'importer de
la viande de bœuf britannique avec effet immédiat.
- Le 31 décembre 1996, sous le titre «Une volonté de déstabiliser la Suisse», le
quotidien lausannois «24 Heures» publie une interview avec le président de la
Confédération Jean-Pascal Delamuraz. Dans cette interview, Monsieur Dela-
muraz s'exprime sur divers aspects de la question des avoirs en déshérence en
Suisse et, lorsque le journaliste lui pose la question de savoir s'il estime que la
création d'un fonds d'aide en faveur des victimes du nazisme est une bonne
idée, il répond:
Non, dans la phase actuelle, c'est un corps étranger. Il faut laisser encore passer un
peu d'eau sous les ponts. Quand la mauvaise foi est au rendez-vous, il faut se
méfier. Un tel fonds serait considéré comme un aveu de culpabilité. Le montant
qui a été évoqué devant l'ambassadeur Borer était de 250 millions de francs. Ça,
ce n'est rien d'autre qu'une rançon et du chantage! (...)
Les réactions nationales et internationales à cette interview sont connues.
Ces trois exemples le montrent clairement, les dommages (dans tous les cas à
court terme, mais également à moyen et long terme) causés par une information
inadéquate peuvent être importants. Ces dégâts ne se limitent plus à la politique
intérieure, comme cela pouvait encore être le cas par le passé, ce qui provoquait
par exemple une perte de confiance de la population en ses autorités. En matière
de politique d'information, la Suisse s'est vue rappeler avec énergie que son
comportement est aussi perçu à l'étranger et mesuré à l'aune des critères
internationaux.
Il n'y a plus que les faits qui déterminent l'image (notamment de la politique); la
manière d'informer au sujet des événements et des incidents devient de plus en
plus décisive. Même une bonne politique n'est plus remarquée si elle ne parvient pas à
se faire connaître. Il faut dire tout aussi clairement qu'une information optimale ne
sert à rien si les décisions politiques elles-mêmes ne sont pas prises ou si elles sont
inadéquates.
Ceci ne signifie toutefois pas que la société et les médias ne demandent que des
informations qui sortent de l'ordinaire et de la routine. Une mauvaise politique ne
peut échapper à l'opinion publique grâce à un blocus de l'information. Dans une
société démocratique et éprise de transparence, une telle attitude doit être
prohibée. Mais tant le public que les institutions concernées ont le droit d'être
informés d'une manière appropriée au sujet de faits inhabituels et désagréables.
1405

La société d'information actuelle est caractérisée par des médias libres, qui ne
doivent pas rendre de comptes aux autorités et qui sont principalement orientés
en fonction du marché et non pas en fonction des souhaits de ceux qui veulent
informer. Dans ces conditions, l'information de la part des autorités - les exemples
cités le démontrent clairement - ne peut plus correspondre aux exigences en
matière de contenu et de délai sans avoir recours à un très haut niveau de
professionnalisme.
Aujourd'hui, informations et activités d'information font obligatoirement et
intégralement partie de la planification, de l'action et de la conduite politico-
administratives. En voici les raisons principales:
- La transparence: L'action de l'Etat trouve sa légitimité dans la transparence
vis-à-vis du public. Lorsque le gouvernement, le parlement et l'administration
fournissent activement et spontanément des informations sur les affaires qu'ils
traitent, il y a une chance pour que l'action politique et le travail de l'ad-
ministration soient plus largement acceptés.
- La participation politique: Une information complète de la population est à la
fois la base et la condition nécessaire à sa participation au processus démocra-
tique de formation de l'opinion. Ce n'est que dans la mesure où ils sont
informés, que les citoyens sont véritablement en mesure de participer aux
décisions démocratiques.
- La motivation à la mise en œuvre: L'information de la population est aussi un
fondement et une condition qui la motive à participer au fonctionnement de
l'Etat, à la mise en œuvre des mesures et dispositions étatiques ou à les
accepter. Le manque d'information engendre le désintérêt, des malentendus ou
des aversions.
- La présentation des prestations de l'Etat: Une information objective, et ce n'est
pas son moindre rôle, sert à présenter les prestations de la politique et de
l'administration au public - à qui elles sont destinées - afin de susciter la
compréhension pour les développements, les événements, les droits et surtout
les devoirs dans le cadre de l'Etat.
2.2 
L'information de la Confédération et son environnement
La politique des autorités et de l'administration fédérales en matière d'informa-
tion doit s'intégrer dans l'environnement social, politique et médiatique de la
Suisse. Le système politique suisse est caractérisé par les pierres angulaires
suivantes:
- Le gouvernement de la Suisse est assuré par une autorité collégiale. Ni la
politique du gouvernement, ni la politique d'information qui y est liée ne sont
déterminées par un chef du gouvernement. Le système collégial de la Suisse est
enraciné dans l'histoire et a ses avantages. Toutefois, il fait preuve de certaines
faiblesses, tout particulièrement durant les phases difficiles et en situation de
crise, lorsqu'il est important d'expliquer la manière d'agir du gouvernement.
1406

Les divergences d'opinions étalées en public (NLFA, Nyfîenegger, secrétaires
d'Etat p. ex.) n'augmentent en rien ni la crédibilité du gouvernement, ni
l'intelligibilité de sa politique. Les événements analysés par les sections A/R de
la CdG CN sont une illustration très claire des lacunes qui en découlent.
- Le Parlement fédéral est un parlement de milice. Au cours de l'année, le
Conseil national et le Conseil des Etats siègent durant quelques périodes de
plusieurs semaines. Il n'y a donc pas de représentation permanente du peuple
qui serait en contact continu avec le gouvernement et l'administration. Ceci
implique des cheminements plus longs, et le gouvernement a moins d'opportu-
nités d'être en contact avec les représentants du peuple. De plus, en matière
d'accès à l'information et de flux d'informations, un système de milice connaît
beaucoup plus de problèmes qu'un système parlementaire professionnalisé.
- Le peuple suisse joue son rôle dans un système de démocratie directe. Ceci
implique que le gouvernement ne peut réaliser son programme de législature
qu'au rythme de la discussion continue et des votations populaires. Le peuple a
constamment la possibilité d'influencer la direction empruntée par le gouverne-
ment. Ce fait, justement, implique un dialogue permanent entre peuple et
gouvernement: les autorités sont obligées de rendre leur politique et leurs
actions compréhensibles si elles veulent pouvoir maintenir le cap.
Dans ces conditions, pour assurer le fonctionnement de la communication interne
et externe, l'activité de la Confédération en cette matière doit donc d'une part
intégrer les caractéristiques du système politique suisse et, d'autre part, se fonder
sur des bases structurelles en rapport avec cette dernière.
Le choix du bon canal d'information, sa mise en place et son utilisation font
également partie des mesures à prendre afin d'atteindre le public visé par
l'information. Fondamentalement, il faut recourir à tous les moyens pouvant
contribuer à informer les citoyens sur les processus entamés par la Confédération
et qui sont d'intérêt public.
Mais il est indiscutable que l'image de la politique du Conseil fédéral et que les
activités de l'administration fédérale sont de plus en plus marquées par les
médias. Actuellement, il n'est plus possible, ou dans tous les cas bien moins que
par le passé, de faire passer les messages de celui qui veut informer directement au
public à qui ces informations sont destinées. La possibilité de définir soi-même la
manière d'informer est donc fortement limitée..
Dans un passé récent, voire très récent, le paysage médiatique a subi d'impor-
tantes modifications. Ces modifications proviennent en partie des médias eux-
mêmes qui, contrairement à ce qu'ils étaient par le passé, sont de moins en moins
liés politiquement. Il ne reste que très peu de médias qui se sentent l'expression
d'une direction politique ou qui sont fidèles à un parti. Pour cette raison, les
médias traitent les informations des autorités ou des administrations avec une
certaine distanciation. Ces dernières ne peuvent donc plus partir du principe que
les médias ont une attitude de soutien, ni a priori, ni même tendancielle.
Mais l'indépendance des médias et les distances qu'ils prennent par rapport aux
institutions ne sont pas seuls à avoir contribué à la transformation du paysage
médiatique. Les médias s'adaptent aux exigences du marché, c'est-à-dire aux
attentes du public en matière d'information. Ceci est encore plus particulièrement
1407

vrai lorsque l'environnement économique est difficile. Les habitudes de la
population en matière d'utilisation des médias et l'accueil réservé aux informa-
tions se sont modifiés radicalement.
Le public est de moins en moins disposé à fournir des efforts pour pouvoir
s'informer. Cette tendance oblige la grande majorité des médias à fournir une
information facilement compréhensible. Parallèlement, l'information en matière
de politique et de processus administratifs subit de plus en plus la concurrence de
la couverture d'autres domaines souvent plus abordables. Les flux d'informations
qui ne cessent de gonfler, combinés à la stagnation, voire à la baisse du pouvoir
d'absorption en matière d'information, font que les médias choisissent avant tout
des sujets susceptibles d'intéresser leur public grâce à leur nature surprenante,
différente ou émotionnelle. Cette nature même en fait justement des sujets plus
difficiles à traiter parce qu'ils sont porteurs de conflits et de controverses. C'est
justement la raison pour laquelle l'information joue un rôle aussi important lors
de situations de crise.
Aujourd'hui, les autorités et les administrations publiques ne peuvent plus
simplement compter sur le fait que les informations qu'elles fournissent seront
automatiquement reprises par les médias. Même les informations concernant la
politique - à l'instar des informations sur les autres domaines - n'intéressent les
médias que dans la mesure où ils estiment qu'elles couvrent les besoins de leur
public.
La prise en compte de l'environnement dans lequel l'activité en matière d'infor-
mation est déployée n'est pas une fin en soi. En effet, il s'agit bien d'une condition
sine qua non à une information permettant d'expliquer de manière compréhen-.
sible l'action politique du Conseil fédéral et le travail de l'administration fédérale.
Seule une politique compréhensible peut être crédible. Il faut donc qu'en matière
d'information, le Conseil fédéral et l'administration fédérale agissent de manière
tout à fait professionnelle. Pour ce faire, ils doivent donc recourir à des moyens
adéquats.
2.3 
Exigences en matière d'information
L'environnement dans lequel l'activité d'information officielle se déroule ac-
tuellement est totalement différent de ce qu'il était il y a dix ou vingt ans et va sans
aucun doute continuer à se modifier (bouleversements sociaux, progrès tech-
nique, nouveaux médias, etc.). L'information émanant des autorités doit conti-
nuellement s'adapter aux conditions sociales et aux progrès techniques afin d'être
en mesure, dans ces conditions, de répondre aux besoins en matière d'information
de la population. Toutefois, quels que soient les conditions et l'environnement, le
principe suprême de l'information reste qu'elle doit toujours et uniquement servir
l'Etat. L'objectif est donc de tenir la population au courant des activités de l'Etat
de manière objective, rapide et complète.
L'information doit donc essentiellement satisfaire aux exigences suivantes:
- Vérité,
- Intégralité,
- Rapidité,
1408

- Homogénéité,
- Objectivité,
- Continuité,
- Protection des intérêts publics ou privés dignes d'intérêt.
Toute activité en matière d'information doit respecter ces critères. De plus, il faut
organiser l'activité d'information de manière que les institutions étatiques et les
activités de l'Etat soient crédibles. Ces objectifs de l'information officielle
nécessitent donc un professionnalisme fondé sur une infrastructure adéquate et
sur une prise en charge par des professionnels en mesure d'assurer en continu la
gestion et la coordination de l'information.
Les activités déployées en matière d'information doivent avant tout prendre le
public visé, c'est-à-dire la population, au sérieux. Il faut répondre à ses attentes en
matière d'information. Mais il faut également prendre les médias au sérieux, car
ils jouent un rôle décisif dans le processus de transmission de l'information. En
matière d'information, les médias n'ont pas toujours les mêmes objectifs que le
Conseil fédéral ou l'administration fédérale. Ils fonctionnent selon des critères
différents et ils n'ont ni le but ni le devoir d'assister la politique ou l'ad-
ministration en la matière. Les médias doivent être considérés uniquement
comme des courroies de transmission pour les déclarations de l'Etat, même s'il
faut se rendre à l'évidence que le paysage médiatique actuel engendre également
(ou peut-être précisément) de temps en temps un journalisme peu critique qui se
contente de reprendre des déclarations. Mais d'une façon plus fondamentale, les
médias doivent être respectés et traités en tant que partenaires indépendants et
avec tout le professionnalisme nécessaire.
2.4 
Information et relations publiques
A partir de quel moment les activités en matière d'information se transforment-
elles en relations publiques? Le Conseil fédéral et l'administration fédérale
sont-ils en droit de recourir aux relations publiques?
Les sections A/R de la CdG CN se sont informées auprès du chef de l'information
du DMF (personne responsable du travail d'information en tant que tel) et du
responsable de l'état-major de conception de l'information du DMF (personne
responsable des concepts d'information et de communication concernant cer-
taines affaires du département). Le responsable du service de la conception de
l'information du secrétariat général du DMF a illustré son travail au moyen d'un
exemple. Il s'agissait concrètement d'un programme d'optimisation intitulé Pro-
gress qui, dans l'optique de la réduction des effectifs de l'armée, a pour objectif
d'assurer des effectifs d'officiers suffisants pour les besoins de l'armée. Il a tout
d'abord expliqué comment l'analyse préalable du problème et de son environnement
a été effectuée, comment les répercussions ont été intégrées dans les réflexions,
comment le premier concept d'information fondé sur des unités d'argumentation a
été développé et comment des mesures complémentaires, soit des contacts avec
l'économie, y ont été intégrées. Il s'agissait de rendre les diverses étapes du projet
compréhensibles, d'en exposer les fondements de manière intelligible et d'intégrer
l'environnement au moyen de réponses a priori. Selon le service de la conception de
l'information du secrétariat du DMF, il ne s'agissait pas, dans un premier temps,
94 Feuille fédérale. 149" année. Vol. III 
1409

de relations publiques. Plus tard, il a admis que cette démarche était à la fois de'
l'information et des relations publiques.
L'utilisation différente de ces termes montre que la matière contenue dans le
rapport de décembre 1994 du groupe de travail pour les relations publiques n'a
pas encore permis d'introduire une terminologie unifiée, et ceci même si la
procédure empruntée par le DMF correspond largement aux recommandations
qui avaient été faites à l'époque.
Dans cette affaire, les spécialistes de l'information du DMF ont montré un cas
typique et couronné de succès de travail de relations publiques (il semble que le
projet ait bien réussi à faire passer le message), mais ont tout d'abord totalement
refusé le terme de relations publiques qu'ils ont tout de même fini par accepter,
mais à contrecœur.
En fait, ce malaise très répandu dans l'administration peut provenir du fait que
cette notion est souvent rattachée à un contenu de propagande luxueuse destinée
à enjoliver la réalité.
Mais si, par relations publiques, on comprend l'effort constant, planifié et
conscient ayant pour objet de provoquer et de maintenir la compréhension et la
confiance du public pour les activités de l'Etat, et qu'en plus cet effort est
caractérisé par l'application des critères de vérité, d'intégralité, d'homogénéité et
de transparence, alors, dans le cadre de la société d'information dans laquelle
nous vivons, le Conseil fédéral et l'administration fédérale sont tenus de donner la
publicité nécessaire au déroulement des affaires en faisant appel aux instruments
des relations publiques. Les projets et les affaires de plus en plus complexes que
l'Etat doit et devra traiter peuvent de moins en moins bien être expliqués au
public au moyen d'une information a posteriori, c'est-à-dire en ne s'occupant de la
transmission du contenu que lorsque l'information doit être portée à la connais-
sance du public. Il est absolument nécessaire d'informer de manière intégrée. En
d'autres termes, l'information doit faire partie intégrante, dans une mesure
adéquate, de chaque objet et doit fonctionner au moyen de concepts fondés sur
des stratégies et non pas au coup par coup.
Une information aussi complète doit naturellement être au service de l'Etat et
non des personnes. Ainsi, des articles sur la vie privée, des promenades à moto
arrangées ou des ascensions de sommets devant la caméra de télévision destinés à
«vendre» une personne (p. ex. un conseiller fédéral) ne correspondent pas à cette
volonté. Ceci ne signifie cependant aucunement que les politiciens n'ont pas le
droit de se présenter au public. Il faut simplement que les actions de ce genre
soient strictement séparées des affaires et du cadre officiels. Lorsque cela n'est
pas possible (cela devrait souvent être le cas), il faut alors y renoncer.
Les relations publiques du Conseil fédéral ou de l'administration fédérale doivent
donner une image fidèle et franche de la réalité. Elles doivent également tenir
compte des aspects négatifs d'une affaire ou d'une situation, sans suggérer
quelque chose de faux. Il y a lieu d'opérer une distinction entre relations
publiques de l'Etat et relations publiques de nature privée. En effet, il faut exiger
des relations publiques de l'Etat qu'elles ne fournissent pas d'images déformées,
ce qui ne va pas forcément de soi pour les relations publiques de nature privée.
1410

Le terme de relations publiques trouve ses origines dans l'économie. Plus tard, le
rapprochement avec les activités en matière d'information des collectivités
publiques a également été réalisé. Les entreprises privées utilisent les relations
publiques principalement pour améliorer leur position concurrentielle sur le
marché en présentant leurs points forts en public et en persuadant leur clientèle.
L'utilisation par les pouvoirs publics d'outils de relations publiques dans le monde
de l'économie privée doit encore et toujours faire face à un certain scepticisme,
même si aujourd'hui plus personne ne remet en question le fait qu'une collectivité
publique est également obligée - au moins dans un cadre limité - d'avoir la
possibilité de présenter ses activités.
Actuellement, personne ne conteste le fait que l'information est une partie
intégrante des devoirs des collectivités de droit public également (pour les raisons,
voir ch. 2.1). C'est justement l'aspect démocratique de l'obligation d'informer qui
exige maintenant que l'information émanant des autorités ait avant tout pour
objet de renseigner le public sur tous les processus, développements et événe-
ments. L'information officielle ne peut donc se résumer à créer auprès du public
un effet spécifique, ou n'avoir qu'un simple effet informatif. Les mauvaises
nouvelles également doivent être présentées ouvertement, sans effets cosmétiques
et dans toute leur ampleur.
Par là il faut comprendre que les limites des relations publiques de l'Etat sont
clairement établies. A l'instar des activités déployées en matière d'information au
sens strict, les relations publiques doivent répondre aux critères de la véracité, de
l'intégralité, de l'homogénéité et de la transparence. Tant que les relations
publiques de l'Etat respectent ces principes, le problème de la délimitation de la
notion de relations publiques (dans le sens d'une présentation complète des
activités d'une collectivité publique) par rapport à la notion d'information du
public en tant que telle est secondaire. La limite qui les sépare est floue et, dans de
nombreux cas, une distinction entre les deux ne peut être qu'artificielle (cf.
ci-dessus l'exemple Progress du DMF).
2.5 
La structure actuelle de la Confédération en matière
d'information
Actuellement, l'administration fédérale ne dispose d'aucun principe régissant
l'information des départements. L'information du public au sujet des affaires de
chaque département incombe à son secrétariat général. Les secrétariats généraux,
respectivement leurs services d'information ont pour tâche de conseiller le chef du
département en matière d'information. Ils assurent le contact avec les offices
subordonnés et coordonnent l'information départementale avec la Chancellerie
fédérale.
Les départements organisent la structure de leur information interne de manière
différente les uns des autres. Certains départements ont tendance à centraliser
l'information alors que d'autres la décentralisent et donnent à leurs services
subordonnés une plus grande marge de manœuvre. Certains vont parfois même
jusqu'à leur accorder leur propre service d'information.
Lorsqu'une affaire est de la compétence du Conseil fédéral, c'est la Chancellerie
fédérale qui, en collaboration avec les départements, fournit l'information. Les
1411

décisions du Conseil fédéral sont rendues publiques au moyen de communiqués
de presse préparés par les départements et oralement par un membre du Conseil
fédéral ou de la Chancellerie fédérale (en règle générale par le vice-chancelier
Casanova).
Dans l'administration fédérale générale, il y a environ 150 personnes qui tra-
vaillent dans le domaine de l'information interne et externe ainsi que dans celui
des relations publiques. Selon les bases légales (art. 35 LOA), c'est le chancelier
de la Confédération qui assure l'information du public, de concert avec les
départements. Il est prévu d'instituer une conférence des chefs de l'information
(art. 57 LOA). La Chancellerie fédérale ne dispose toutefois d'aucune com-
pétence autonome lui permettant de gérer ou de coordonner l'information.
L'introduction en mars 1997 de la nouvelle LOGA ne change rien à cette structure
fondamentale. C'est toujours la Chancellerie fédérale qui assure l'information en
collaboration avec les départements. Au niveau des départements, ce sont les
chefs de département qui, en coordination avec la Chancellerie fédérale, prennent
les dispositions qui s'imposent en matière d'information; ils désignent également
les responsables de l'information. La conférence des chefs de l'information,
constituée des responsables de l'information des départements et de la Chancelle-
rie fédérale, est l'organe responsable de la planification et de la coordination de
l'information.
3 
Les événements examinés
3.1 
Généralités
Outre leurs particularités et les caractéristiques qui les différencient, les trois
événements examinés présentent malgré tout un certain nombre de similitudes:
- Plusieurs départements sont concernés: dans les trois cas, les événements
concernés ne peuvent pas être attribués à la compétence d'un seul département
du point de vue de leur contenu.
- Les événements sortent de l'ordinaire: les trois événements, du moins dans la
forme dans laquelle ils ont eu lieu, ne pouvaient que très difficilement, voire pas
du tout, être prévus et planifiés (avec quelques réserves toutefois en ce qui
concerne l'accord d'indemnisation avec la Pologne). Il s'agit de situations
extraordinaires typiques.
- Importance élevée: les trois cas étaient/sont d'une portée proportionnellement
plus importante que la moyenne, voire d'importance capitale. Ils ont marqué le
débat public durant des jours, des semaines et même des mois.
- L'information fournie a été publiquement critiquée: dans les trois cas, la
manière d'informer du Conseil fédéral et de l'administration a été publique-
ment critiquée. Dans les trois cas, cette critique a pris des dimensions impor-
tantes au point même de reléguer provisoirement la discussion des événements
eux-mêmes au second plan.
1412

3.2 
L'information dans le cadre de l'affaire Nyffenegger
3.2.1 
Les faits
L'affaire Nyffenegger a été rendue publique en janvier 1996 et a tout de suite
suscité un écho important dans le public et les médias. Dans les premiers jours qui
ont suivi la communication officielle de cette affaire, l'information s'est déroulée
de la manière décrite ci-après.
D'octobre 1995 à janvier 1996, la justice militaire a mené une enquête sur un
fonctionnaire du DMF à la retraite, le colonel EMG Friedrich Nyffenegger. Il
était soupçonné de violation de prescriptions de service et d'irrégularités finan-
cières en rapport avec la commémoration du 50e anniversaire de la mobilisation
de guerre (DIAMANT), avec la participation du DMF dans le cadre d'une
exposition de moyens didactiques (DIDACTA) et avec un projet d'édition d'un
support pédagogique. Le 18 janvier 1996, étant donné que l'affaire est élargie à
des délits présumés contre le patrimoine, le Ministère public de la Confédération
ouvre également une enquête sur Friedrich Nyffenegger. Dès cet instant, l'en-
quête suit deux voies en même temps.
Le mercredi 24 janvier, lors de la séance du Conseil fédéral et, le soir, lors d'une
séance à huis clos, le conseiller fédéral Ogi donne des informations sur la
procédure contre le colonel Nyffenegger; il aimerait informer les journalistes
accrédités de manière active, ce qui n'est pas possible sur le moment, étant donné
qu'un suspect qui voyage en train n'a pas encore pu être arrêté.
Le lendemain (jeudi 25 janv. 1996), le Ministère public de la Confédération et le
DMF conviennent de n'informer le public que lorsque des journalistes poseront
des questions, c'est-à-dire dès le moment où des recherches seront constatées.
Deux versions d'un communiqué de presse sont alors élaborées: l'une courte et
l'autre plus longue qui fait état du détail des charges qui pèsent sur le colonel
Nyffenegger. Il est convenu que c'est le long communiqué qui sera rendu public
lorsque les journalistes s'intéresseront à l'affaire.
Les premières questions parviennent au service d'information du DMF dans le
courant de l'après-midi du lendemain (vendredi 26 janv. 1996). Il est évident que
des journalistes enquêtent sur cette affaire. Le vendredi après-midi, à 16 heures, le
service d'information du DMF publie l'un des communiqués de presse préparés.
Mais contrairement à ce qui avait été convenu, c'est la version courte qui est
publiée.
Le même jour, divers journalistes essaient d'obtenir de plus amples informations
auprès de l'auditeur en chef de l'armée ainsi que des porte-parole du Ministère
public de la Confédération et du DMF. Au téléphone, le porte-parole du
Ministère public de la Confédération précise les charges, pour lesquelles le colonel
Nyffenegger fait l'objet d'une enquête et fournit en cela les informations conte-
nues dans la version longue du communiqué de presse. Un porte-parole du DMF
laisse entendre que le conseiller fédéral Ogi est informé sur l'état des enquêtes; il
s'attend à un éclaircissement rapide de l'affaire et aurait ordonné un certain
nombre de procédures complémentaires internes. Le nom du fonctionnaire du
DMF (Nyffenegger) n'est pas communiqué.
1413

Malgré cela, durant le week-end déjà, la Suisse découvre le nom du colonel arrêté:
samedi, le Blick parle de «Friedrich N.», et les journaux paraissant le dimanche
citent le nom de Nyffenegger. Durant ce week-end, les journaux du dimanche et la
presse électronique publient d'autres résultats issus de leurs recherches et de leurs
spéculations. Le rapport avec les festivités DIAMANT est établi et d'autres
aspects du cas sont abordés. En se référant aux enquêtes juridiques en cours, le
DMF refuse de démentir ou de confirmer les publications. Aucun blocus de
l'information n'aurait été ordonné, de plus amples informations suivraient dès que
des éléments confirmés seraient disponibles.
Pour la première fois, l'information de source officielle est remise en question par
les médias: le Blick parle de «dürrem Amtsdeutsch», la SonntagsZeitung suppose
que l'affaire aurait dû rester secrète, et le SonntagsBlick trouve que les réactions
des autorités sont particulièrement nerveuses. Le fait est que la politique officielle
en matière d'information ne donne aucun éclaircissement sur cette affaire et c'est
ce que la presse du lundi (29 janv. 1996) reprend et critique unanimement. Outre
l'absence de contenu, la manière d'informer est également critiquée, notamment
le fait que la publication d'un premier communiqué de presse ait eu lieu un
vendredi après-midi vers 16 heures.
Ce lundi également, une séance réunit des représentants du Ministère public de la
Confédération, de la justice militaire et du service d'information du DMF. Au
sujet de déclarations d'officiers à la presse, Madame Carla Del Ponte, procureur
de la Confédération, rappelle le devoir en matière de sauvegarde du secret et le
fait que sa violation est punissable. Suite à cette séance, le service d'information
du DMF rédige une directive qui est diffusée au sein du DMF au moyen du
courrier électronique. Cette directive mentionne le fait que le Ministère public de
la Confédération prévient tous les fonctionnaires de ne pas se prononcer au sujet
de la procédure en cours, ni publiquement, ni dans les médias. Ce lundi encore, le
service d'information du DMF annonce une prise de position du conseiller fédéral
Ogi pour la fin de la semaine en cours. Vers la fin de l'après-midi, un communiqué
de presse est publié en accord avec le Ministère public de la Confédération et la
justice militaire. Ce communiqué fait état de la complexité de l'enquête et du
devoir de réserve du Ministère public et de la justice militaire. Il annonce
également d'autres enquêtes internes (notamment en ce qui concerne les festivités
DIAMANT).
Le lendemain (30 janv. 1996), ce communiqué est violemment critiqué par la
presse. Selon le Tages-Anzeiger, le DMF s'est complètement ridiculisé avec ce
communiqué ne contenant pour ainsi dire aucune information. Pour sa part, la
Berner Zeitung constate que le communiqué n'entre pas en matière sur les
suppositions publiées par les médias. Selon ces derniers, une telle politique attise
les ragots et met en péril ce qu'elle voulait préserver, à savoir l'efficacité de
l'enquête ainsi que la présomption d'innocence.
Le mercredi (31 janv. 1996) - après concertation avec le Ministère public de la
Confédération, l'auditeur en chef de l'armée et le collège fédéral -, le conseiller
fédéral Ogi s'adresse aux médias. Pour la première fois, il confirme officiellement
que la personne arrêtée est bien le colonel Nyffenegger et que les délits qui lui
sont reprochés concernent les festivités DIAMANT ainsi que l'aide-mémoire
électronique pour l'Etat-major général (EBG Elektronischer Behelf für den Gene-
1414

ralstabsdlenst). Il prend également position au sujet des critiques formulées à
rencontre de la politique d'information du DMF et fait remarquer qu'elle se
trompe d'adresse étant donné qu'il avait déjà voulu informer les représentants de
la presse une semaine auparavant (le mercredi 24 janv. 1996) et que le Ministère
public l'en avait empêché. Il poursuit en évoquant le fait que le collège gouverne-
mental compte actuellement trois anciens chefs du DMF dont les chemins ont
croisé celui du colonel Nyffenegger durant sa période de fonctions et précise que
lui-même n'avait pas été mis au courant de cette affaire lorsqu'il a pris ses
fonctions à la tête de ce département.
Le même jour, le conseiller fédéral Koller s'exprimait à la télévision alémanique
sur l'affaire Nyffenegger, et un porte-parole du président de la Confédération
Delamuraz en faisait de même à la télévision suisse romande. Ce jour, le conseiller
fédéral Villiger n'avait pas pu être atteint.
Le jeudi (1er fév. 1996), les médias traitent des divers efforts d'information. Outre
le manque de coordination, la NZZ constate des problèmes dans quatre do-
maines:
- des tensions entre la justice et la politique;
- une dynamique propre de l'affaire, déclenchée par des communiqués de presse
sans contenu et qui n'a pas encore pu être contrôlée;
- un environnement médiatique transformé qui aurait voulu que le chef du DMF
accompagne l'information afin de faciliter la formation de l'opinion et que la
justice se rende compte de ce que l'on entend par information moderne et
surtout par information opportune;
- une information officielle «impuissante», les situations antérieures ayant eu un
déroulement semblable n'ont pas permis de tirer des leçons et que, jusqu'à
présent, aucun concept en matière d'information n'a été conçu.
Entre-temps, les médias ont fustigé le rappel du procureur de la Confédération
concernant le devoir de réserve à l'attention des fonctionnaires du DMF et l'ont
qualifié de «muselière». Ce jeudi toujours, des représentants du DMF, du DFJP,
du Ministère public et de la Chancellerie fédérale adoptent à ce propos une
convention de langage1). Lorsqu'on lui pose la question, le Ministère public
démentit avoir transmis une directive (écrite) de la part du procureur de la
Confédération contenant une interdiction d'informer et explique qu'il s'agissait en
fait d'un appel de la part du procureur militaire. La directive elle-même avait
ensuite été rédigée au sein du DMF même.
Jeudi encore, le conseiller fédéral Villiger précise à l'attention des médias
comment et quand il a été informé de l'affaire Nyffenegger par le chef de
l'Etat-major général. Il déclare n'avoir pas eu de raisons de supposer qu'il
') La CdG CN est catégoriquement de l'avis que des «conventions de langage» n'ont pas leur
place dans toute l'administration fédérale. Le Conseil fédéral et l'administration fédérale
doivent informer clairement et de manière transparente. Le langage utilisé n'a pas à être
réglementé par les autorités. Chaque «convention de langage» entraîne pour le moins la
suspicion de vouloir enjoliver ou manipuler. Ce soupçon se confirme souvent. De plus,
depuis certains événements passés (affaire Kopp), le terme de «convention de langage» a
une connotation négative. Du point de vue terminologique ainsi que de par son contenu, ce
terme ne doit plus être utilisé.
1415

s'agissait de problèmes graves, motif pour lequel il n'avait pas mentionné
l'enquête en cours au conseiller fédéral Ogi lors de la passation des pouvoirs.
Le jour suivant (vendredi 2 fév. 1996), le contenu et la manière de l'information
fournie la veille par les autorités sont à nouveau l'objet des attaques de la part des
médias. La NZZ constate qu'aucune stratégie n'a encore été élaborée (surtout
parce que, suite à la déclaration du conseiller fédéral Ogi expliquant que son
attitude restrictive en matière d'information était due à la position du Ministère
public, ce dernier a immédiatement publié un démenti). Etant donné l'informa-
tion continue et peu cohérente fournie par les conseillers fédéraux et un certain
nombre de fonctionnaires supérieurs, elle demande que l'information au niveau
de l'Etat soit centralisée et d'en confier la coordination au vice-chancelier
Casanova. Selon la NZZ, il faut mettre un terme à ce qu'elle appelle «politisch
schädliche Informationsverwirrspiel». En ce qui concerne le Badener Tagblatt, il
utilise les termes de «perfekter Informationschaos».
Vendredi encore, le DFJP et la Chancellerie fédérale conviennent d'une stratégie
d'information. Il est entre autres prévu de faire publier un communiqué de presse
par le Ministère public de la Confédération et l'auditeur en chef. En outre, il est
aussi convenu que certaines personnes (entre-temps une bonne vingtaine de
fonctionnaires et magistrats se sont prononcés) ne s'exprimeront plus sur cette
affaire ou certains de ses aspects.
Dans le communiqué de presse, le Ministère public et l'auditeur en chef
confirment également que le fonctionnaire du DMF en cause est bien le colonel
Nyffenegger. Ils annoncent également qu'une information plus détaillée sera
fournie dans une dizaine jours.
Toujours ce même vendredi, lors d'une discussion avec des journalistes qui a lieu à
l'occasion des premiers 100 jours passés à la tête du DMF, le conseiller fédéral Ogi
explique qu'il n'avait en aucun cas voulu lancer des accusations lorsque, deux jours
plus tôt, il avait nommément cité ses trois prédécesseurs à la tête du DMF. Au
sujet du blocus de l'information («muselière»), un porte-parole indique qu'il
s'agissait d'une directive orale du procureur de la Confédération.
Le lendemain (samedi 3 fév. 1996), à Davos, le président de la Confédération
Delamuraz déclare que, de toute évidence, la diversité des sources d'information
et des contenus a provoqué des incertitudes et que le Conseil fédéral ne prendra
plus position sur cette affaire jusqu'au moment où les conclusions de l'enquête
seront disponibles. L'édition du samedi de nombreux organes de presse est
consacrée à la critique de l'information fournie jusqu'à présent dans le cadre de
l'affaire Nyffenegger. Le procureur de la Confédération devient tout particulière-
ment la cible de ces critiques à cause de son attitude passive en matière
d'information.
Le vendredi 9 février, sous la pression des événements, le Ministère public de la
Confédération et l'Office de l'auditeur en chef annoncent une conférence de
presse pour le mardi 20 février 1996. Lors de cette dernière, le procureur de la
Confédération Carla Del Ponte, l'auditeur en chef de l'armée van Wijnkoop et le
juge d'instruction militaire Eichmann déclarent que le colonel Nyffenegger est
concrètement suspecté de corruption passive pour un montant avoisinant les
130 000 francs, de gestion déloyale, de faux dans les titres, d'abus de confiance, de
1416

violation des prescriptions régissant la protection des informations ainsi que de
délits contre le patrimoine. Selon le procureur de la Confédération, la somme
totale du délit se monte à «plusieurs centaines de milliers de francs». Suite à cette
information, les comptes rendus dans les médias et les critiques à rencontre de
l'information des autorités fédérales s'espacent. En revanche, l'information four-
nie par le procureur de la Confédération est maintenant critiquée de la part des
suspects. Plus tard, une interpellation au Conseil national demande si cette
information n'a pas violé les dispositions pénales, respectivement en matière de
sauvegarde du secret durant la procédure d'enquête. Le Conseil fédéral n'est pas
de cet avis.
3.2.2 
Evaluation des activités déployées en matière d'information
dans le cadre de l'affaire Nyffenegger
Tant du point de vue technique que du point de vue du contenu, les activités
déployées par le Conseil fédéral et l'administration fédérale en matière d'infor-
mation dans le cadre de l'affaire Nyffenegger sont en partie insuffisantes.
a. Coordination insuffisante
Tout d'abord, ce qui frappe, c'est l'insuffisance, voire l'absence de toute coordina-
tion de l'information. Au lieu d'élaborer un concept d'information pour l'affaire
Nyffenegger avant la publication du premier communiqué de presse (c'est-à-dire
au moment où il était encore possible de le faire dans le calme et la tranquillité),
les services de l'administration concernés se sont contentés de se débrouiller au
moyen de solutions ad hoc en partie inutilisables. Ce n'est qu'une semaine après
que l'affaire a été rendue publique qu'une stratégie d'information a été convenue.
Dans cette affaire, les services de la Confédération concernés n'étaient de toute
évidence pas préparés à informer le public de manière coordonnée et appropriée.
Le manque de coordination concernait d'une part les rapports DMF - Ministère
public et, d'autre part, l'information par le Conseil fédéral lui-même.
La coordination entre le DMF et le Ministère public a sans aucun doute été
compliquée à cause de conflits d'intérêts séparant les deux services (politique
d'une part et justice d'autre part). De plus, le principe de la séparation des
pouvoirs exigeait de la politique, dans le cadre de ses activités en matière
d'information, qu'elle tienne compte de l'indépendance des autorités pénales. En
effet, la politique devait agir ainsi afin d'éviter qu'on puisse lui reprocher
d'entraver l'action de la justice et de gêner la recherche de la vérité. L'intérêt
principal du Ministère public (et de la justice militaire) consistait dans l'éclair-
cissement rapide et complet des faits, sans que la procédure puisse être menacée
par la publication d'informations prématurées. De l'autre côté, étant donné que le
suspect principal était un ancien haut fonctionnaire du DMF, les représentants de
ce département tenaient à une information rapide et transparente au sujet de
cette affaire.
Il est du devoir de chaque service concerné de résoudre de tels conflits d'intérêts
et de compétences, et ceci immédiatement lorsque des conflits deviennent
évidents. En ce qui concerne l'affaire Nyffenegger, c'était le cas le 24 janvier 1996
1417

au plus tard, lorsque le conseiller fédéral Ogi, contrairement à la volonté du
Ministère public, désirait procéder à une information active. Il est difficile à
comprendre pourquoi les responsabilités en matière d'information n'ont pas été
réglées et pourquoi aucune stratégie correspondante n'a été arrêtée à ce moment-
là. Au contraire, les faits donnent plutôt l'impression que les services impliqués
ont tout d'abord attendu afin de voir comment la situation allait évoluer, sans se
poser trop de questions au sujet de la politique d'information. Une fois la crise
d'information déclenchée, il est tout aussi difficile à comprendre pourquoi les
services, respectivement les offices concernés (principalement le Ministère public
et le DMF) ne se sont pas entendus immédiatement pour, au moins à ce
moment-là, élaborer une stratégie d'information. Au contraire, certains conflits
ont même été partiellement réglés en public, alimentant en cela la controverse (cf.
discussion concernant la «muselière»). Un tel comportement a été très domma-
geable pour la crédibilité de l'information issue des autorités, information de
surcroît déjà affaiblie par des insuffisances du point de vue de son contenu.
Le fait qu'il y ait eu des problèmes de coordination avec le Ministère public n'est
pas avant tout un problème du DMF. Chaque service qui agit dans une optique
politique attribuera fatalement une autre importance à l'information qu'une
autorité judiciaire qui craint - et cette crainte est partiellement fondée - qu'une
information intempestive du public ne gêne son travail. Mais l'affaire Nyffenegger,
qui a suscité des investigations de la part de 60 à 80 journalistes, a montré qu'une
politique d'information passive, voire défensive, peut également entraver l'action
de la justice.
De plus, le Conseil fédéral lui-même a coordonné son information de manière
incompréhensible pour le public. Il est vrai que, fondamentalement, chaque
membre du Conseil fédéral a le droit de s'exprimer selon sa volonté. Mais le fait
que, au sujet de la même affaire, quatre conseillers fédéraux se prononcent en
fonction d'intérêts en partie opposés n'est certainement pas de nature à soutenir
une politique d'information crédible et cohérente et ne donne guère une image de
conduite dans une situation difficile. Au contraire, l'opinion publique est parve-
nue à la conclusion que certains conseillers fédéraux ont plutôt cherché à se
mettre tout d'abord à l'abri des attaques de la critique alors que le problème en
tant que tel ne semble pas avoir été au centre des préoccupations.
Globalement, une coordination de l'information par un service central (par le
vice-chancelier, p. ex.) aurait dû s'imposer, et cette coordination aurait dû être
assurée déjà avant de fournir la première information.
b. Moment inopportun
Du point de vue technique, des erreurs considérables ont également été com-
mises. Ainsi par exemple, le fait de rendre public le premier communiqué
concernant cette affaire un vendredi après-midi à 16 heures. D'une manière
générale, un communiqué de presse publié à cette heure n'est guère favorable
puisqu'il ne laisse que peu de temps pour la mise en forme de l'information. De
plus, de nombreuses rédactions ferment plus tôt le vendredi et, à cette heure-là,
l'équipe en service n'est plus au complet. Finalement, dans ce cas, le fait
d'attendre avant d'informer a eu des conséquences graves. En effet, durant le
week-end qui suivait, aucune information régulière et officielle n'était accessible
1418

(ou alors avec beaucoup de difficultés), ce qui a immanquablement provoqué les
investigations spéculatives de la part des journalistes. Le fait que, contrairement à
ce qui avait été convenu, c'est finalement la version courte, et non la version plus
élaborée, du communiqué de presse qui a été rendue publique est en quelque
sorte symptomatique des problèmes en la matière. De telles erreurs ne corres-
pondent pas à ce que l'on peut légitimement attendre de services d'information
professionnels.
c. Politique d'information passive et défensive
Dans le cadre de l'affaire Nyffenegger, la politique d'information était globale-
ment imprégnée d'une attitude passive et défensive. Cette politique a d'ailleurs
été tout particulièrement mauvaise durant les premiers jours, lorsque l'affaire est
devenue publique. Le fait que le conseiller fédéral Ogi ait relativement rapide-
ment envisagé de pratiquer une politique d'information active est estimé à sa juste
valeur. Mais cela ne change rien au fait que les médias et le public n'ont pas été
informés de manière active, et que, dans un premier temps, les déclarations
officielles n'ont été fournies que sur demande. Rétrospectivement - même en
tenant compte des circonstances difficiles -, il est faux de dire que le conseiller
fédéral Ogi qui avait exprimé l'intention d'informer n'avait pas pu concrétiser
cette intention. Certes, il a plus tard expliqué aux médias que le Ministère public
l'avait empêché d'informer le public. Cette interdiction est controversée. Mais
même s'il en avait été ainsi, le Conseil fédéral en tant que gouvernement n'aurait
jamais dû se conformer à une pareille directive. Au contraire, après avoir évalué la
situation, il aurait dû communiquer au moyen d'une politique d'information
adéquate et active, fondée sur une stratégie correspondante qui, à ce moment
encore, aurait pu être développée sans pressions extérieures.
A cela s'ajoute que le contenu de l'information officielle n'était pas assez
substantiel ce qui, en tenant compte de la nature émotionnelle du sujet (colonel
de l'armée suisse, commémoration DIAMANT, secret militaire, éventuels pro-
blèmes de nature privée), a provoqué les investigations de la part des journalistes.
D'autre part, la politique d'information très réservée a eu pour effet que les
médias ont continuellement publié des informations que les services officiels
devaient ensuite commenter (confirmer ou infirmer). Pour cette raison, les
autorités ont été mises sous pression parce qu'elles avaient perdu l'initiative et
étaient condamnées à réagir. Cette situation est illustrée par le fait que les médias
ont publié le nom de Nyffenegger ainsi que le lien avec les commémorations
DIAMANT les 27 et 28 janvier 1996 déjà, alors que les communiqués du 29 janvier
n'y faisaient allusion qu'indirectement et qu'il a fallu attendre le 31 janvier pour
que, finalement, le conseiller fédéral Ogi confirme officiellement ces informa-
tions. En ce qui concerne le Ministère public de la Confédération et l'auditeur en
chef de l'armée, il a encore fallu attendre jusqu'au 2 février.
Il est tout à fait illusoire d'attendre des médias qu'ils fassent preuve de retenue
lorsque les sujets sont délicats. En tenant compte du fait que les médias travaillent
sur des marchés de plus en plus difficiles et que la concurrence devient de plus en
plus forte, il est évident que les sujets délicats et difficiles sont justement ceux que
les médias préfèrent traiter. En revanche, il est faux de vouloir les empêcher
d'enquêter librement et de publier le résultat de leurs recherches en refusant de
1419

les informer ou en ne leur fournissant que des informations avec peu de contenu.
Bien au contraire, lorsque l'affaire est effectivement très délicate, et que les
conditions qui sont réunies imposent et justifient un blocage de l'information, il
faut très précisément expliquer les raisons imperatives qui obligent à différer
l'information, et ceci de manière particulièrement active et offensive (p. ex. en
informant le public sur les problèmes de nature méthodique du cas). Il ne suffit
pas de sirrtplement faire attendre les médias en leur promettant une information
ultérieure.
En outre, les informations fournies par les services officiels étaient partiellement
contradictoires ou tout du moins confuses. La fameuse discussion au sujet de la
«muselière» a tout particulièrement illustré cet aspect. Après la publication du
premier communiqué, le procureur de la Confédération avait rappelé les devoirs
en matière de sauvegarde du secret et les sanctions pénales que leur violation peut
entraîner. Suite à ce rappel, le DMF a rédigé une directive interne prévenant tous
les fonctionnaires de ne pas se prononcer au sujet de la procédure en cours, ni
publiquement, ni dans les médias. La question de savoir si le procureur de la
Confédération avait muselé le DMF ou s'il s'agissait simplement d'un appel
insistant de la part du procureur militaire ou encore d'une simple recommanda-
tion orale de la part du procureur de la Confédération a fait l'objet de plusieurs
démentis et correctifs.
En ce qui concerne l'affaire Nyffenegger, l'information passive et (trop) long-
temps sans substance a empêché le public de se faire une image crédible des
services concernés par la procédure. Au contraire, il faut admettre que la
mauvaise politique d'information a prêté main forte aux investigations des médias
et contribué à répandre des spéculations et à faire courir des bruits infondés.
L'activité passive et également partiellement contradictoire a finalement aussi
contribué à une information conditionnée par la pression des événements.
Ceci est clairement démontré par les activités en matière d'information déployées
par le Ministère public de la Confédération. Au début de l'affaire, il n'a fourni
aucune information. Par la suite, il n'a informé que de manière insuffisante (ce qui
a de nouveau provoqué un journalisme d'investigation) pour finalement, lors
d'une conférence de presse qui a eu lieu le 20 février 1996 (à la suite des critiques
véhémentes de la part des médias), fournir des informations dont le contenu allait
beaucoup trop loin et qui étaient pour le moins porteuses de jugements anticipés.
Cette conférence de presse est à son tour devenue la cible de la critique
(intervention au Conseil national) puisque les informations fournies anticipaient
trop fortement. Ce fait démontre combien il est difficile de satisfaire des attentes
en matière d'informations avant d'avoir pu s'assurer du contenu de ces dernières.
C'est justement la raison pour laquelle il est d'autant plus important d'assurer une
transparence maximale dès le début et, lorsqu'il n'est pas encore possible
d'informer, les raisons doivent être exposées de manière tout aussi transparente.
d. Evaluation globale
En ce qui concerne l'affaire Nyffenegger, les sections A/R de la CdG CN sont
parvenues à la conclusion que les activités déployées par le Conseil fédéral,
l'administration fédérale et la justice ont été longtemps insuffisantes. Le manque
de coordination flagrant dès le début ainsi que l'absence de tout concept en
1420

matière d'information sont pour le moins critiquables. C'est principalement au
cours des premiers jours (durant lesquels, par essence, l'intérêt et l'incertitude
sont à leur comble) que, en matière d'information, personne n'a assumé la gestion
et la coordination globales. Pour cette raison, les activités d'information ont tout
d'abord été caractérisées par un nombre élevé de communiqués de presse
contradictoires. Au début de la crise, les responsables n'ont informé que de
manière passive; cette attitude est due avant tout aux rapports non normalisés
entre les autorités pénales (Ministère public de la Confédération, justice mili-
taire) et politiques (Conseil fédéral, administration fédérale). Dans ce domaine, il
y a de toute évidence un urgent besoin d'agir. Globalement, les activités déployées
en matière d'information du public dans le cadre de l'affaire Nyffenegger n'ont
pas respecté les critères d'homogénéité, de rapidité, d'intégralité; fondamentale-
ment, elles n'étaient pas à la hauteur de la situation.
3.3 
L'information dans le cadre de l'affaire de la maladie
de la vache folle/maladie de Creutzfeldt-Jakob
3.3.1 
Les faits
Vers la fin de 1990, le premier cas d'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB)
est déclaré en Suisse. Diverses mesures de protection sont prises. En juillet 1994,
l'Office vétérinaire fédéral (OVF) et l'Office fédéral de la santé publique (OFSP)
fournissent des informations au sujet de l'ESB et de la maladie de Creutzfeldt-
Jakob (MCI). Les risques de transfert de l'ESB à l'homme sont décrits comme
improbables.
Le mercredi 20 mars 1996, le Parlement britannique prend connaissance d'une
étude portant sur le décès de 20 personnes, dont plusieurs jeunes, provoqué par
une variante spécifique de la maladie de Creutzfeldt-Jakob. Sur la base de cette
étude, le ministre britannique de la santé n'exclut plus un rapport possible entre
l'ESB et une forme de la MCJ particulière à l'homme. Ces informations provenant
de Grande-Bretagne déclenchent des réactions violentes en Europe. Le lende-
main (jeudi 21 mars 1996), divers pays ferment leurs frontières à la viande de bœuf
britannique. En Suisse, les représentants de l'OVF et ceux de l'OFSP déclarent
que la viande qui est vendue en Suisse à cette époque est sûre. Aucune
modification de la politique de prévention n'est envisagée. Le directeur de l'OVF
déclare aux vétérinaires cantonaux qu'il n'y a pas de preuve scientifique établis-
sant la transmissibilité de l'ESB à l'homme. L'OFSP parle d'un renforcement des
hypothèses: les autorités suisses sont toujours parties du principe que le risque de
transmissibilité ne pouvait être exclu. A la télévision alémanique (émission 10 vor
10), le directeur de l'OFSP prend position et déclare qu'à ce moment, il n'est pas
possible de répondre avec une absolue certitude à la question de savoir si la
consommation de viande de bœuf entraîne ou non un risque.
Le jour suivant (vendredi 22 mars 1996), d'autres pays d'Europe prennent la
décision d'interdire l'importation de viande de bœuf en provenance de Grande-
Bretagne. Les organisations de consommatrices s'expriment dans \eBund et, en ce
qui concerne la problématique de l'ESB, parlent d'un exemple de politique de
minimisation particulièrement funeste; elles soulignent notamment que les auto-
1421

rites et consommateurs allemands réagiraient de manière bien plus sensible que
ce qui a été le cas en Suisse.
Peu après midi, le gouvernement allemand interdit l'importation de viande de
bœuf et des bovins en provenance de Grande-Bretagne et de Suisse. Un
porte-parole de l'OVF déclare que la viande suisse est bien contrôlée et impec-
cable, que la population suisse peut être rassurée. Une année auparavant,
l'Allemagne avait déjà envisagé une interdiction d'importation de viande de bœuf
en provenance de la Suisse. Durant l'après-midi, le directeur de l'OVF explique à
un journaliste que l'interdiction de l'importation de viande britannique est une
mesure totalement exagérée. Et c'est précisément cette mesure, c'est-à-dire une
interdiction d'importation de viande de bœuf britannique, que le conseiller
fédéral Delamuraz ordonne en fin d'après-midi. L'interdiction est annoncée par
un porte-parole du Département fédéral de l'économie publique (DFEP) et
justifiée par l'incertitude provoquée par les déclarations du gouvernement britan-
nique.
La procédure des autorités est discutée par la presse du samedi (23 mars 1996). La
NZZ se penche sur le fait que l'OVF qualifie l'interdiction de l'importation de la
viande de bœuf britannique comme une mesure totalement démesurée alors que,
peu de temps après, le conseiller fédéral Delamuraz décrète une telle interdiction.
Quant au Blick, il estime que les autorités ont en fait augmenté l'incertitude de la
population et de se demander pourquoi seule la viande de bœuf britannique est
touchée par cette interdiction qui épargne la viande de bœuf suisse. Divers
journaux parlent du fait que la question de la transmissibilité de la maladie de la
vache folle à l'homme est encore sujette à incertitude. Entre-temps, en Suisse, les
ventes de viande de bœuf ont chuté de 40 pourcent.
Le dimanche (24 mars 1996), des représentants de l'OVF, de l'OFAG, de
l'OFAEE, de l'OFSP et du secrétariat général du DFEP se retrouvent à l'occasion
d'une séance de coordination. La position officielle est la suivante: sur la base des
données scientifiques, aucune mesure supplémentaire ne s'impose. Une confé-
rence de presse est annoncée pour le jour suivant.
Ce dimanche également, le SonntagsBlick et la SonntagsZeitung publient chacun
une interview des directeurs de l'OFSP et de l'OVF. Ces derniers déclarent que
l'interdiction de l'importation de viande de bœuf britannique n'est pas justifiée du
point de vue technique et scientifique, qu'elle a partiellement été motivée par des
mobiles de nature politique mais qu'elle contribuait certainement à rassurer la
population effrayée. Le directeur de l'OFSP déclare que, dans le cadre de ce flux
important d'informations, il est relativement difficile de rétablir un climat de
confiance: «Nächste Woche werden wir breit informieren. Die Verunsicherung der
Bevölkerung muss man sehr ernst nehmen. Wir müssen überlegen, was wir gegen diese
Verunsicherung tun können.» La SonntagsZeitung reproche à l'OFSP et à l'OVF
d'avoir banalisé le problème de l'ESB depuis 1990. Le fait de faire croire à une fin
d'alerte et de minimiser le problème n'est guère de mise tant que l'on ne sait pas
effectivement de quoi il en retourne. Même si, dans l'état actuel des connais-
sances, le risque objectif entraîné par la consommation de viande de bœuf n'est
qu'infinitésimal pour la population, il existe tout de même. On n'exige certaine-
ment pas trop du consommateur en reconnaissant cet état de fait. En ce qui
1422

concerne le SonntagsBlick, il reproche aux autorités de se désintéresser des
inquiétudes de la population et d'avoir peur de la vérité.
Le lundi (25 mars 1996), les médias abordent largement la problématique des
inquiétudes de la population. C'est également ce jour que la conférence de presse
annoncée a lieu. A cette occasion, les représentants de l'OFSP, de l'OVF et de
l'OFAG relativisent les craintes au sujet de la transmissibilité de l'ESB à l'homme.
Ils soulignent qu'il n'y a aucune nouvelle mesure qui s'impose. Un numéro
d'information téléphonique et une page d'information sur Internet seront en
service dès lundi midi. Les médias évaluent ces mesures en tant qu'offensive
d'information et que réaction à l'incertitude de la population.
Entre-temps, l'Allemagne et l'Autriche ont interdit l'importation de viande de
bœuf en provenance de la Suisse. Le 26 mars 1996, ces mesures sont maintenues.
Le mercredi 27 mars 1997, TUE décrète une interdiction définitive d'importation
pour les bovins britanniques. Le Conseil fédéral maintient également l'interdic-
tion frappant les importations. Il regrette que, de leur côté, l'Allemagne et
l'Autriche aient également interdit l'importation de la viande de bœuf suisse.
Etant donné les mécanismes de contrôle en place en Suisse, cette mesure est
disproportionnée. La consommation de viande de bœuf ne représente aucun
risque.
Toujours le mercredi, le Schweizer Bauer critique les médias de masse qui, dans
leur lutte concurrentielle, font une surenchère d'articles à présentation tape-à-
l'œil et contenant des déclarations et des spéculations troublant les idées. Ce que
l'on attend des autorités et de la science, c'est une sécurité absolue qui ne saurait
exister dans un système dynamique tel que la vie.
Le jeudi (28 mars 1996), la NZZ réclame une information transparente, honnête,
qui reconnaisse qu'au stade actuel des connaissances, il n'est pas possible pour le
consommateur de viande d'avoir une certitude absolue. Les mesures prises par les
autorités sont toutefois qualifiées d'adéquates afin de minimiser le risque indivi-
duel d'un consommateur moyen. Dans une interview publiée le même jour par
Facts, le directeur de l'OVF reconnaît que les informations fournies jusque-là par
son office ne tenaient peut-être pas suffisamment compte des craintes de la
population.
Un jour plus tard, soit le vendredi 29 mars 1996, des représentants de l'OFSP, de
l'OVF et de l'OFAG donnent une seconde conférence de presse. Ils fournissent
principalement des informations sur l'état des recherches et des travaux de l'OVF
(évaluation concernant le numéro de l'information téléphonique, contrôle des
mesures). En Suisse, personne n'aurait encore été atteint par la nouvelle forme de
MCJ découverte en Grande-Bretagne. Un arrêté du Conseil fédéral concernant
les marchés pour les bovins destinés à l'abattage est annoncé. La presse rapporte
que la ligne téléphonique d'information est constamment débordée et qu'elle ne
parvient pas à satisfaire les besoins d'information des consommateurs. L'OVF
explique que cette situation est due au fait qu'il ne dispose que de deux
collaborateurs qui disposent des compétences leur permettant de fournir les
renseignements attendus. Ces deux collaborateurs ont été mis à disposition pour
cette tâche.
1423

Dans son édition de ce jour, Cash traite de la politique d'information en liaison
avec l'ESB: les explications fournies ont abouti à un fiasco, la population est
toujours dans l'incertitude et seule. Les conseillers en relations publiques à qui
Cash donne la parole constatent que les autorités n'étaient pas prêtes, qu'elles ne
disposaient d'aucun scénario de crise ni d'aucune stratégie, qu'elles étaient trop
restées au niveau des faits ou qu'elles avaient pris des positions trop évasives.
Au cours de la semaine suivante (mercredi 3 avril 1996), le Conseil fédéral
annonce une modification de l'ordonnance sur les denrées alimentaires pour
début mai 1996: l'origine de la viande vendue à l'étalage devra être déclarée. Cela
donne une assurance supplémentaire aux consommateurs. De plus, 20 millions de
francs sont débloqués afin de soutenir le marché de la viande de bœuf et pour le
développement d'un diagnostic rapide de l'ESB.
Le 6 avril 1996, le Tages-Anzeiger reproche aux autorités d'avoir fourni des
informations contradictoires: il y a incertitude au sujet de la question de savoir si
Berne évalue une interdiction générale des farines d'origine animale ou non.
Le 17 avril 1996 à midi, le Conseil fédéral mange un goulasch (c'est ce que le
vice-chancelier Casanova a déclaré à la presse dans le courant de l'après-midi). Le
même jour, le Conseil fédéral renforce l'ordonnance sur l'élimination des déchets
animaux afin de soutenir la confiance des consommateurs. Le 18 avril, la NZZ
commente ces informations et relève que les autorités s'emmêlent à nouveau dans
des contradictions et que c'est justement cela qui provoque l'insécurité de la part
des consommateurs.
3.3.2 
Evaluation des activités déployées en matière d'information
dans le cadre de l'ESB/MCJ
a. Problématique sans réponse
II faut tout d'abord tenir compte du fait que les services qui ont fourni des
informations au sujet de ces événements étaient confrontés à la difficulté de
devoir fournir des informations au sujet d'un problème (pour le public, la question
centrale qui se posait à ce moment était de savoir si l'ESB était transmissible à
l'homme par le biais de la consommation de viande de bœuf) auquel il n'était (et
n'est toujours pas) possible de trouver de réponse. Il est vrai que cette condition
rend plus difficiles les activités déployées en matière d'information. En revanche,
elle n'empêche pas de tout entreprendre afin d'informer la population rapide-
ment, ouvertement et de manière compréhensible. Dans ces conditions, l'un des
éléments de cette information consisterait justement à démontrer clairement au
public qu'une réponse claire (oui ou non) n'existe pas. Les responsables de
l'information ont bien tenté de faire passer ce message, mais, à cause de la grande
quantité d'informations, il n'est pas parvenu à se faire entendre et comprendre. Le
fait que certaines informations de source officielle semblent avoir été en contra-
diction avec certains actes des autorités (cf. point c) ci-dessous) a plutôt augmenté
l'incertitude de la part du public.
1424

b. Surprise
De toute évidence, les services confrontés à la problématique ESB/MCJ ont été
surpris par l'intensité des réactions, qui ont été déclenchées par la publication des
résultats de l'étude britannique. Le fond du problème cependant était connu
depuis longtemps, raison pour laquelle personne ne s'attendait à un besoin
d'information si important et si soudain. Le fait que, selon les informations en
provenance de Grande-Bretagne, dix personnes seraient décédées des suites
d'une nouvelle variante de la MCJ, a sans doute été déterminant dans cette
affaire. Ainsi, pour la première fois, la menace d'une transmissibilité de l'ESB à
l'homme est devenue tangible, même s'il n'était pas possible de la prouver. Dès cet
instant, la discussion a glissé du milieu abstrait et scientifique pour rejoindre un
niveau intelligible pour tout un chacun. Dans ces conditions, il est compréhensible
que les autorités aient été surprises et qu'elles ne disposaient de toute évidence
pas de stratégie d'information.
c. Informations contradictoires
A diverses reprises, les médias ont critiqué les contradictions de l'information
Officielle concernant l'ESB/MCJ. De toute évidence, les personnes qui ont
informé n'ont pas cette impression, ou alors de manière bien plus atténuée.
Toutefois, l'impression de ceux qui ont fourni des informations ne saurait être
déterminante dans le cadre de l'évaluation de cette question. Seule compte
l'impression que les destinataires de l'information ont eue ou auraient dû avoir.
C'est surtout au sujet de deux points que l'information officielle n'a pas été
homogène. Le premier concerne l'évaluation du risque de contamination de
l'ESB/MCJ à travers la consommation de viande bovine, le second a trait à
l'opportunité de l'interdiction d'importer de la viande de bœuf et des bovins
vivants de Grande-Bretagne.
Il est vrai que les affirmations au sujet du risque lié à la consommation de viande
de bœuf n'ont en règle générale que très peu varié. Alors que certains parlaient de
viande impeccable, pouvant être consommée sans risque, d'autres soulignaient
que les personnes mangeant de la viande ne couraient pratiquement aucun risque.
Le Conseil fédéral avait déclaré que la consommation de la viande de bœuf ne
représentait pas de risque alors que les directions des offices directement
concernés se sont mises d'accord sur la formulation suivante2': selon les évalua-
tions des deux offices et l'état actuel des connaissances, la consommation de
viande de bœuf, de lait et de produits laitiers peut être considérée comme sûre,
sans inquiétude ou sans problème. En revanche, l'emploi du terme «sans risque»
au sens strict serait faux.
Pour les consommateurs, la différence entre pouvoir manger de la viande «sans
problème» et «pratiquement sans risque» est psychologiquement importante.
«Pratiquement sans risque» signifie que, même si c'est hautement improbable, il
est tout de même possible qu'un risque se réalise. Comme le directeur de l'OVF
l'a reconnu dans une interview, en prenant du recul, il n'a pas été assez tenu
compte des horizons et des besoins des destinataires de l'information et du public
au début. Les activités en matière d'information ont été trop fortement orientées
2* Cf. note de bas de page numéro 1 sur les «conventions de langage» (ch. 3.2.1).
95 Feuille fédérale. 149* année. Vol. III 
1425

en fonction de critères scientifiques et techniques, et pas assez en fonction des
besoins émotionnels et psychologiques de la population.
Le second domaine dans lequel l'information n'a pas été homogène concerne
l'interdiction qui a frappé les importations de viande de bœuf britannique. Le
21 mars 1996, l'OFSP et l'OVF déclaraient encore qu'aucune modification des
mesures préventives ne s'imposait, déclaration qui s'étendait également à l'inter-
diction de l'importation de viande de bœuf britannique. Le 22 mars 1996, le
directeur de l'OVF confirmait cette opinion et qualifiait une éventuelle inter-
diction d'importation de mesure totalement disproportionnée. Peu de temps
après, le conseiller fédéral Delamuraz frappait ces importations d'interdiction. En
outre, même les justifications de cette mesure ont divergé. En effet, pour le DFEP,
cette mesure se justifiait pour des raisons d'insécurité de la population, alors que
les directeurs de l'OFSP et de l'OVF y voyaient une décision politique, mais
infondée du point de vue scientifique. Selon eux, cette mesure était avant tout
destinée au rétablissement de la confiance des consommateurs dans les produits
présents sur le marché suisse. S'inscrivant en faux, lors d'une prise de position
ultérieure, le service d'information du DFEP a souligné que cette décision
d'interdire les importations était une décision exclusivement de politique de santé
publique. Alors que du point de vue des services qui, en fait, auraient été
responsables de l'évaluation médicale et scientifique de la situation, cette mesure
ne se justifiait pas pour ces raisons, un autre département la justifiait justement
pour ces raisons.
Cet exemple est révélateur de plusieurs problèmes grevant la politique d'informa-
tion. Le changement de politique entraîne toujours une contradiction par rapport
aux informations qui l'ont précédé. Dans le cas présent, il a toujours été dit qu'une
interdiction de l'importation n'était pas indiquée. De toute évidence, cette
information n'était plus correcte, puisque justement une telle interdiction a été
édictée. Dans ce genre de situation, il est toujours difficile de communiquer le
changement par rapport à une direction empruntée. Mais dans le cas présent, cela
ne semble pas avoir été le problème principal. En fait, les raisons de ce
changement de direction n'étaient pas claires, car leurs justifications n'étaient pas
congruentes.
Ce fait permet en effet de constater le manque de coordination de l'information
au sujet de cette mesure. Alors qu'en fonction des déclarations de l'OFSP et de
l'OVF du jour précédent, le DFEP savait que ces offices ne cautionneraient pas
une interdiction d'importation de viande de bœuf britannique, il aurait impéra-
tivement été nécessaire de trouver un accord entre ces services plutôt que
d'entamer une querelle publique au sujet de la justification de cette mesure.
A cela s'ajoute finalement le fait que l'interdiction d'importation édictée de
manière non coordonnée a relativisé les affirmations d'autres services selon
lesquelles la consommation de viande de bœuf ne posait pas de problème et que
celle qui était vendue sur le marché suisse était impeccable. L'insécurité des
consommateurs s'en est encore trouvée augmentée. Il est vrai qu'implicitement, le
public pouvait être gagné par l'impression que la viande offerte sur le marché
suisse devait être protégée et n'était donc peut-être pas tout à fait impeccable.
1426

d. Problèmes de coordination
Le DFI (OFSP, OVF) et le DFEP (OFAG, OFAEE) se sont occupés de cette
affaire. En outre, divers niveaux ont également été impliqués (offices, départe-
ments et Conseil fédéral). L'information officielle - mais principalement de la
part de l'OFSP et de l'OVF - a démarré relativement tôt (de manière passive au
début, c'est-à-dire en réponse à des demandes). Les médias apprécient en général
d'avoir plusieurs éclairages pour un même sujet et de pouvoir ainsi l'appréhender
dans son intégralité. Mais des déclarations dont le contenu diffère à ce point du
point de vue du contenu peuvent être préjudiciables à l'information, voire
conduire à la désinformation, ce qui, dans le cas présent, a été le cas d'une
certaine manière dans la mesure où une insécurité s'est développée.
Certes, les services concernés se sont rapidement concertés (le mercredi 20 mars
1996, les informations britanniques ont été publiées, la séance de coordination
entre l'OVF, l'OFSP, l'OFAG et l'OFAEE a eu lieu le dimanche suivant).
Rétrospectivement, il faut se poser la question de savoir si une coordination
n'aurait pas pu avoir lieu plus rapidement. En effet, du point de vue de
l'information, diverses incohérences sont apparues surtout au cours des tout
premiers jours. Il aurait été optimal, il faudra en tenir compte à l'avenir, de
pouvoir recourir immédiatement à des dispositifs préparés à cet effet lorsque l'on
se trouve devant une telle situation de crise. Ceci naturellement en étant tout à
fait conscient que, en cas de situation critique, les choses ne se présentent que
rarement comme elles ont été planifiées. Mais cette constatation n'empêche
nullement de prendre, dans la mesure du possible, un certain nombre de
dispositions concernant la préparation structurelle de l'information. En outre,
selon une déclaration d'un représentant de l'OFSP devant les sections A/R de la
CdG CN, l'OFSP continuera d'évaluer la situation au cas par cas.
Le fait de vouloir renforcer la coordination ne signifie pas du tout que l'on
s'achemine vers une utilisation de type propagandiste de l'information afin
d'influencer l'opinion publique. L'information du Conseil fédéral et de l'ad-
ministration fédérale doit toujours être honnête, transparente et crédible. Une
telle information peut être gênée et même empêchée par une attitude hétérogène
de la part des personnes chargées d'informer. Dans le cadre de cette affaire,
l'importance d'un fondement structurel pour l'information de la Confédération a
été clairement démontrée. Un tel fondement est d'autant plus important lorsque
les sujets concernés touchent plusieurs départements (c'est le cas de cette affaire)
ou lorsque les sujets ont une importance considérable.
Le besoin des médias en matière d'information diversifiée (c'est-à-dire com-
prenant des points de vue différents) doit dans ce cas céder la place au droit de la
population à une information homogène et claire. Dans le cas présent, cette
homogénéité n'a pas été entièrement atteinte puisque divers services ont envoyé
des signaux différents au sujet des risques liés à la consommation de viande de
bœuf. Même s'il est possible que les autorités n'aient pas d'opinions divergentes à
ce sujet, pour la population il est incompréhensible, voire déstabilisant, lorsqu'un
service annonce qu'une interdiction d'importation de viande de bœuf britannique
serait une mesure totalement disproportionnée et que, quelques heures plus tard
déjà, un autre service édicté précisément cette interdiction. Cette façon de
procéder provoque tout simplement la fameuse question à laquelle il n'est pas
1427

possible de répondre: «Est-ce que oui ou non, il est dangereux de manger de la
viande de bœuf?» Les médias, en principe intéressés par la diversité de l'informa-
tion, ont reproché aux autorités - non sans raison - d'avoir en partie manqué de
cohérence. Ce sont d'ailleurs surtout les positions incohérentes des autorités
concernées qui ont provoqué l'incohérence de l'information.
e. Evaluation globale
En tenant compte des circonstances difficiles - en effet, le problème traité est
difficile à appréhender -, il faut constater que les activités en matière d'informa-
tion qui ont été déployées dans ce cas l'ont été de manière relativement
satisfaisante, avec toutefois un certain nombre de réserves. Il faut relever que les
services concernés ont attribué une grande importance en soi à l'information et
qu'ils se sont efforcés de contribuer à fournir des éclaircissements à la population
(numéro d'information téléphonique, communiqués de presse, présence dans les
médias, etc.).
Pourtant, un certain nombre de points faibles graves ont surgi durant les faits sous
revue. Tout d'abord la problématique du (fréquent) manque d'homogénéité de
l'information. Il fallait certes s'attendre à des difficultés en la matière lorsque des
mesures divergentes par rapport au comportement en vigueur sont probables.
Mais c'est justement dans de telles situations que le rôle d'une bonne information
est décisif afin d'informer le public de manière compréhensible au sujet de
nouvelles conditions. Ceci n'a pas toujours été le cas au cours de l'affaire de
l'ESB/MCJ, également pour des raisons de divergences d'intérêts entre la poli-
tique de la santé, la politique agricole et la politique économique.
Il faut aussi qualifier de malheureux le fait que sur plusieurs points, l'information
a été perçue comme étant contradictoire. Ces contradictions au niveau de
l'information - contrairement aux bonnes intentions à leur origine - n'ont bien sûr
pas contribué à éclairer et rassurer la population. Malgré les efforts déployés, les
activités en matière d'information n'ont été qu'insuffisamment coordonnées et,
étant donné les aspects psychologiques caractéristiques d'un environnement
difficile, il n'a pas été assez tenu compte des besoins de la population.
3.4 
L'information dans le cadre de l'affaire concernant l'accord
d'indemnisation conclu entre la Suisse et la Pologne
3.4.1 
Les faits
A plusieurs reprises, la question du sort des avoirs en déshérence (principalement
de personnes juives) placés dans les banques suisses et celle qui concerne les
transactions d'or entre l'Allemagne nazie et la Suisse ont donné l'occasion de
discuter des activités déployées par le Conseil fédéral et l'administration fédérale
en matière d'information. Les sections A/R de la CdG CN se sont limitées à
l'examen d'une petite partie, représentative, de toute cette problématique, c'est-à-
dire à l'information au sujet de l'Accord de 1949 entre la Confédération suisse et
la République de Pologne concernant l'indemnisation des intérêts suisses en
Pologne.
1428

Le vendredi 11 octobre 1996, le sénateur new-yorkais D'Amato annonce une
deuxième audition par la commission des banques au sujet des avoirs juifs en
déshérence déposés dans les banques suisses. Une première audition durant
laquelle des représentants des banques suisses avaient également été entendus
avait déjà eu lieu au courant du mois d'avril 1996. A la suite de cette dernière, le
Conseil fédéral avait constitué un groupe de travail interdépartemental ad hoc.
Dans le cadre de la recherche de documents dans les archives américaines,
D'Amato prétend que l'on aurait trouvé de nouvelles preuves démontrant que la
Suisse aurait délibérément retenu des informations sur des avoirs déposés dans les
banques suisses durant le régime national-socialiste.
Durant l'audition qui a lieu le mercredi 16 octobre, le sénateur D'Amato reproche
à la Suisse d'avoir utilisé les avoirs de Juifs polonais pour dédommager des
citoyens suisses après la Seconde guerre mondiale. En 1949, les gouvernements
suisse et polonais auraient conclu un accord secret dans ce sens. Cet accord aurait
prévu l'utilisation des avoirs de Juifs polonais pour dédommager les Suisses des
pertes subies lors des nationalisations décrétées par le gouvernement com-
muniste.
Le jeudi 17 octobre, un historien polonais confirme les déclarations américaines
selon lesquelles la Pologne aurait signé un accord secret avec la Suisse. L'exis-
tence de ce contrat est également confirmée par un porte-parole du ministère
polonais des affaires étrangères. A une demande d'information, un porte-parole
du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) déclare que le DFAE va
soigneusement étudier les faits. Jusque-là, la Suisse n'a pas d'indications lui
permettant de réagir au sujet du contenu des reproches qui lui sont adressés. Il y a
bien un accord avec la Pologne, daté du 1er juillet 1949, mais ce dernier n'a rien de
secret.
Le vendredi 18 octobre, le DFAE publie un communiqué de pressé. Dans ce
dernier, il réfute les reproches selon lesquels la Suisse aurait conclu un accord
secret avec la Pologne. L'accord d'indemnisation entre la Pologne et la Suisse a
été publié dans le Recueil officiel des lois. D'autre part, le communiqué de presse
du DFAE se réfère à un échange de lettres confidentiel, c'est-à-dire non publié,
entre les chefs des deux délégations de l'époque. Cette correspondance contient
l'engagement de la Suisse à restituer à l'Etat polonais les biens de citoyens
polonais pour lesquels on n'a plus de nouvelles. Le DFAE examine actuellement
d'autres accords d'indemnisation conclus avec des pays d'Europe de l'Est. Les
questions en rapport avec cet accord sont en cours d'étude. Des copies de l'accord
d'indemnisation et de ce fameux échange de correspondance sont annexées au
communiqué de presse. A une demande d'information, un porte-parole du DFAE
indique que la lettre n'a été trouvée aux archives que le jour même. Le DFAE ne
dispose pas encore d'informations au sujet du nombre et de la date de tels
versements.
Le lendemain (samedi 19 oct.), le vice-président du Congrès juif mondial déclare
que l'engagement secret que la Suisse vient de reconnaître prouve bien que ce
pays a transféré de manière immorale des fonds juifs vers la Pologne. Le sénateur
D'Amato réitère ses reproches envers la Suisse. La Suisse a tort lorsqu'elle nie que
des citoyens suisses ont été dédommagés au moyen d'avoirs de Juifs polonais de
1429

pertes qu'ils ont subies suite à des nationalisations décrétées par le gouvernement
communiste. La Pologne rejette les accusations du sénateur D'Amato.
L'accueil réservé par la presse suisse aux informations fournies la veille par le
DFAE est très divers. Certains journaux laissent entrevoir un certain soulagement
et louent le DFAE. La NZZ demeure en revanche critique par rapport au
communiqué de presse du DFAE. Elle regrette que seul le passage de l'échange
de lettres dans lequel la Suisse s'engage à verser à la Pologne les fonds en
déshérence de citoyens polonais ait été repris par le communiqué de presse. La
NZZ ne comprend pas pourquoi le DFAE n'a pas également fait état du passage
dans lequel le Gouvernement polonais s'engage à indemniser les banques et les
entreprises d'assurances concernées de tous frais et dommages pouvant résulter
d'éventuelles prétentions des ayants droit qui pourraient être présentées après les
versements en question.
Dans son édition du lundi (21 oct.), Le Nouveau Quotidien cite un protocole
confidentiel annexé à l'accord d'indemnisation entre la Suisse et la Pologne. Le
vendredi précédent, un journaliste du quotidien a retrouvé ce document aux
Archives fédérales. Selon ce document, les avoirs déposés dans les banques ou
auprès d'entreprises d'assurances suisses par des citoyens polonais disparus
devaient être versés à la Banque nationale suisse au bout d'un certain délai. Cet
argent était destiné à dédommager les Suisses dépossédés par les communistes
polonais. Au sujet du communiqué de presse du DFAE du vendredi, Le Nouveau
Quotidien déclare: «Etonnant démenti qui consiste à réaffirmer froidement l'objet
du scandale!»
La Fédération suisse des communautés israélites, s'exprimant par son vice-
président, est choquée par l'accord de 1949 entre la Suisse et la Pologne. Un
porte-parole du DFAE, interrogé au sujet de cet article, explique que le départe-
ment a été surpris par l'existence même de ce document. Il n'est d'ailleurs pas en
mesure non plus de dire quels montants ont été versés. Le DFAE va encore
intensifier ses recherches dans ce domaine.
Le jour suivant (mardi 22 oct.), les réactions s'intensifient en Suisse comme à
l'étranger. Le Congrès juif mondial demande réparation immédiate à la Suisse.
Dans une lettre, le sénateur D'Amato exige du président de la Confédération qu'il
lui fasse parvenir un décompte complet des avoirs polonais en déshérence depuis
la Seconde guerre mondiale. La Commission de politique extérieure du Conseil
national exige maintenant du Conseil fédéral qu'il agisse au lieu de se contenter
de réagir. Il demande la mise sur pied d'un état-major spécial (task force) et
l'élaboration d'une stratégie de communication.
La NZZ critique une fois de plus l'information livrée par le DFAE qui a fourni un
nouvel exemple de son incompétence en matière de communication au sujet de la
question des avoirs en déshérence et des transactions d'or: «Es ist dringend
notwendig, dass das EDA für dieses wachsenden Ärger auslösende Dossier eine
(Kommunikations-)Strategie entwickelt und einen hochrangigen Sprecher bestimmt,
der sie koordiniert und der auf neue Situationen rasch reagieren kann. Der Informa-
tionsdienst des Departements ist selbstverständlich überfordert, und die Regelung, dass
sämtliche EDA-Verlautbarungen zum Thema von verschiedenen Chefs gegengelesen
werden, verhindert eher Information als Pannen.»
1430

Le même jour, le DFAE publie d'autres documents provenant des Archives
fédérales concernant l'accord d'indemnisation. Un porte-parole déclare à un
journal que le DFAE va immédiatement former un groupe de travail qui sera
chargé d'analyser rapidement et en détail toute la problématique de l'accord
d'indemnisation. Lors d'un entretien accordé à Radio DRS, le conseiller fédéral
Villiger assure que toute la lumière sera faite au sujet de ces révélations. Suite à ce
qu'il a entendu jusqu'à ce jour au sujet des accords avec la Pologne, il reconnaît
avoir quelques craintes. Il s'agit de tout un ensemble de faits qui n'étaient pas
connus jusqu'à présent.
Le mercredi 23 octobre, la NZZ publie un article de l'historien Peter Hug qui se
penche en détail sur la question de l'accord d'indemnisation de 1949 entre la
Suisse et la Pologne. Durant l'été 1996, l'auteur a, sur mandat des Archives
fédérales, établi un répertoire provisoire des sources documentaires qui s'y
trouvent et qui renseignent sur le sort des avoirs déposés en Suisse à cause du
régime national-socialiste.
Une agence de presse annonce que l'article est basé sur un rapport de 150 pages
que Hug a livré le 5 septembre aux Archives fédérales. Le DFAE quant à lui est en
possession de l'article depuis le 10 octobre (c'est-à-dire avant que le sénateur
D'Amato annonce la deuxième audition). Cet article avait été présenté au DFAE
afin d'obtenir l'imprimatur puisque Hug avait utilisé des documents qui n'étaient
pas encore accessibles au public.
La NZZ poursuit ses critiques concernant l'information officielle. Selon elle,
l'information fournie a donné au monde entier l'impression que la Suisse s'était
enrichie aux dépens des victimes de la Shoah. Dans un commentaire, Die
Ostschweiz constate que le schéma d'information du public au sujet des avoirs des
victimes du nazisme déposés dans les banques suisses a été identique depuis le
début: «Zuerst kommt die Kritik aus dem Ausland, dann ein Dementi und schliesslich
das Eingeständnis, dass an der Sache doch etwas sei.» Le Nouveau Quotidien
constate que le DFAE n'est pas en mesure de fournir les informations attendues
du fait qu'il ne dispose pas des ressources nécessaires pour effectuer des
recherches historiques.
A l'issue de la séance du Conseil fédéral, le conseiller fédéral Cotti annonce les
décisions du gouvernement dont l'objectif est de faire rapidement toute la lumière
sur le rôle de la Suisse et de sa place financière durant la période nazie. Il s'agit
entre autres de réunir une task force chargée de traiter la question des fonds des
victimes de l'Holocauste. Cette task force est également chargée d'élaborer un
concept d'information. Lors de la conférence de presse qui suit la séance du
Conseil fédéral, le directeur de la Direction du droit international public du
DFAE prend position au sujet des reproches formulés par les journalistes en
liaison avec l'article de Hug. Le DFAE n'a pas retardé la publication de l'article de
Hug. Le DFAE ne disposait pas du rapport rédigé par Hug sur mandat des
Archives fédérales. Il concède que le DFAE était au courant de l'existence de ce
rapport et qu'il en avait reçu une copie avant que le sénateur D'Amato ne lance
ses accusations.
Le lendemain (jeudi 24 oct.), la presse critique vertement les circonstances qui ont
entouré le rapport de l'historien Hug. Au sujet de l'information, la Basler Zeitung
parle d'une débâcle: «Die Schweiz gebe immer nur gerade zu, was ihr bewiesen
1431

werden könne. Diesen Vorwurf, der im Zusammenhang mit den jüdischen Geldern
immer wieder laut wird, muss sich die Schweiz nach den Informationspannen der
letzten Wochen zu Recht gefallen lassen.» L'agence de presse AP fait état de graves
lacunes au niveau de la communication au sein de l'administration fédérale.
Toujours ce même jeudi, lors d'un entretien accordé à un quotidien suisse,
l'ambassadeur de Suisse à Washington se distance du sénateur D'Amato. Il révèle
que, jusqu'à ce jour, il a vainement cherché à rencontrer ce dernier pour discuter
de cette affaire. D'autre part, il remarque que la Suisse aurait dû entamer un
dialogue avec les rescapés de l'Holocauste bien plus tôt. L'ambassadeur Jagmetti
exige que la Suisse élabore un concept d'information clair et cohérent en
consultant les ambassades à Washington et à Londres.
Le lendemain (vendredi 25 oct.), la NZZ, informée par un ancien parlementaire,
fait remarquer que l'échange de correspondance accompagnant l'accord d'indem-
nisation avec la Pologne avait été lu au Conseil national en mars 1950, qu'il avait
été enregistré au procès-verbal du Parlement et que depuis lors tout un chacun
pouvait le consulter. Sous le titre «Verheerende Drückebergerei», Cash dresse un
bilan critique: les milieux politiques et économiques sous-estiment.la valeur de
l'information et de la communication. «Nazigold, herrenlose Vermögen, geheime
Abkommen, die Nachrichten jagen sich, die Situation wird laufend ungemütlicher.
Die Informationspolitik des Bundes war dilettantisch.»
Le même jour encore, le conseiller fédéral Cotti présente aux médias le nouveau
responsable de la task force en la personne du secrétaire général suppléant du
DFAE, Thomas Borer. A la question de savoir si la task force s'efforcera de
promouvoir une politique d'information plus transparente, son nouveau respon-
sable répond que le DFAE poursuit une politique d'information ouverte par
tradition. Les autorités fédérales ne peuvent toutefois répondre aux questions que
lorsqu'elles disposent elles-mêmes des éléments suffisants.
Le 27 octobre, à l'occasion d'une interview accordée à un journal du dimanche, le
conseiller fédéral Cotti critique les déclarations du sénateur D'Amato. Il re-
connaît cependant qu'il y a eu des pannes et des retards lors du règlement de la
crise et que les autorités ont été prises au dépourvu par les développements de
cette affaire. De plus, les conditions pour une bonne gestion de crise, soit une
bonne communication à l'intérieur comme à l'extérieur du département, n'étaient
pas forcément réunies au cours de ces derniers jours.
Le mardi 29 octobre, le responsable de la task force informe que deux historiens
ont été mandatés par le DFAE afin d'examiner si des fonds en déshérence ont été
utilisés dans le cadre des accords d'indemnisation avec les pays de l'ancien bloc de
l'Est. Ils ont un mois pour déposer leurs conclusions.
Le mercredi 30 octobre, l'ambassadeur de Suisse aux Etats-Unis informe les
représentants des médias américains des mesures prises par la Suisse afin de faire
toute la lumière sur le destin des fonds juifs. Par la même occasion, il critique les
représentations «déformantes» et les «fausses interprétations» propagées par
divers médias américains. Selon la Berner Zeitung, les déclarations de l'ambassa-
deur de Suisse à Washington lors de la conférence de presse sont à l'origine d'une
impression pour le moins mitigée. Au cours du mois de novembre, la conférence
1432

de presse de l'ambassadeur fait encore l'objet de critiques, mais plus directement
en liaison avec l'accord d'indemnisation entre la Suisse et la Pologne.
3.4.2 
Evaluation des activités déployées en matière d'information
dans le cadre de l'affaire concernant l'accord d'indemnisation
conclu entre la Suisse et la Pologne
a. Niveau de connaissances insuffisant
Après la deuxième audition organisée par D'Amato, les activités déployées en
matière d'information - avant tout par le DFAE qui les coordonnait - étaient
caractérisées par des déclarations réservées et sans substance se référant princi-
palement aux recherches en cours. Cette information peu explicite de la part du
DFAE ne provient pas d'un manque de volonté d'informer, mais bien plutôt d'un
manque de connaissances, ce qui ne lui a pas permis de fournir des informations
adéquates.
Certes, au cours du début du printemps 1996 déjà, le DFAE ainsi que d'autres
parties de l'administration fédérale avaient commencé à être sensibilisés en
matière d'information officielle sur le rôle de la Suisse durant la Seconde guerre
mondiale. Mi-octobre, les responsables de l'information du DFAE n'étaient de
toute évidence toujours pas en mesure de prendre substantiellement position dans
un délai utile au sujet de questions datant de cette période.
Il faut tenir compte du fait que les efforts pour pouvoir être en mesure de fournir
des informations sur des événements historiques ou anciens - dans la mesure où
c'est encore possible - sont nettement plus importants à ceux consentis pour une
information concernant un sujet d'actualité. En effet, les documents ne sont
souvent pas directement accessibles et il n'est plus possible de faire appel à des
personnes qui avaient été directement concernées. C'est un déficit structurel qu'il
faut rapidement éliminer en instituant un service d'information historique.
Le fait est qu'en ce qui concerne l'affaire étudiée, les information qui ont pu être
données - dans la mesure où des informations pouvaient être données - n'ont pas
toujours eu l'effet explicatif désiré, étant donné le niveau de connaissances limité.
Au contraire, elles ont en partie eu un effet opposé, soit en préparant le terrain à
de nouvelles critiques contre la Suisse, soit parce qu'elles étaient contradictoires
ou incomplètes.
Parallèlement, il n'est pas possible d'ignorer le fait qu'en l'occurrence - môme s'il
s'agit en fait plutôt d'un hasard - les informations nécessaires auraient été
facilement accessibles. Que les responsables de l'information du DFAE n'aient
pas été informés de leur existence à temps est incompréhensible. Ceci d'autant
moins que la Direction du droit international public du DFAE avait déjà discuté
avec les Archives fédérales de l'article de Hug le 15 octobre déjà (c'est-à-dire la
veille de la deuxième audition à New York). Cet article n'était donc pas seulement
disponible, le DFAE en avait bien pris connaissance. Il est également difficile de
comprendre pourquoi un journaliste est capable, en un seul jour, de trouver un
document d'une importance capitale dans les Archives fédérales alors que le
DFAE en est incapable.
1433

b. Surprise?
L'administration fédérale a été surprise par les reproches du sénateur D'Amato
concernant l'accord d'indemnisation entre la Suisse et la Pologne. Ce sujet n'avait
jusqu'à ce moment jamais été abordé et aucune information n'avait donc été
préparée à ce sujet.
Même en tenant compte de la stratégie du sénateur D'Amato en matière de
pseudo-révélations et de son attitude peu coopérative (aucun représentant suisse
n'avait été invité lors de la deuxième audition), il faut se poser la question de
savoir s'il était légitime que les services concernés soient surpris de cette manière
ou si ces derniers auraient dû prendre des mesures, entreprendre des recherches
et rester à jour. En effet, le sujet en tant que tel (l'or des nazis et les fonds en
déshérence dans les banques suisses) était sur la sellette depuis quelques temps
déjà et il y avait assez de signes précurseurs, d'avertissements et d'annonces
permettant de conclure qu'il y aurait un grand besoin d'informations dans ce
domaine. De plus, le fait que le DFAE ne dispose pas de sources d'information
plus directes que les communiqués d'agences ou la presse quotidienne lorsqu'il
s'agit d'affaires aussi importantes que la deuxième audition du sénateur D'Amato
est plutôt préoccupant.
c. Coopérations et coordination insuffisantes
Comme cela a déjà été dit, dans le cas présent, l'information toute prête était déjà
disponible avant les critiques formulées contre la Suisse. Que le DFAE n'y ait pas
eu recours (la publication préalable du rapport Hug aurait été encore plus
avantageuse) est une erreur très grave en ce qui concerne les activités déployées
en matière d'information dans le cas présent. Une fois que le DFAE était en
possession du rapport, il faut bien admettre que la coordination interne du DFAE
a été un échec.
La collaboration entre le DFAE et les Archives fédérales semble n'avoir fonction-
né que de manière insuffisante. Certes, les Archives fédérales ont informé le
DFAE de l'existence des travaux de Hug. Mais après l'éclatement de la crise, il
semble de toute évidence que le DFAE ait renoncé à faire rapidement appel aux
Archives fédérales, ce qui est tout à fait incompréhensible. Inversement, les
Archives fédérales n'ont pas jugé bon de rappeler au DFAE l'existence des
documents en la matière. Le fait d'avoir renoncé à une coopération interne à
l'administration a eu des effets négatifs pour la Suisse.
Lorsque l'accord d'indemnisation entre la Suisse et la Pologne est devenu le
centre d'intérêt, la coordination de l'information était encore insuffisamment
développée. Il est vrai que l'administration avait commencé à développer des
stratégies d'information et de communication à ce sujet. Mais de toute évidence,
ces dernières n'ont pas permis d'éviter que la conférence de presse de l'ambassa-
deur Jagmetti à Washington soit conçue de manière à éviter les critiques. Le
service d'information surchargé l'a été trop longtemps. Ceci est lié au fait que le
Conseil fédéral n'a pas jugé ce sujet à sa juste valeur durant trop longtemps
également et n'est pas intervenu sur les structures d'information. Ce n'est qu'avec
la mise sur pied de la task force qu'il a pris des mesures en vue de régler ce
problème, du moins en ce qui concerne les aspects de la politique extérieure de ce
1434

problème. Il n'est cependant pas possible de dire s'il a ainsi suffisamment tenu
compte des aspects de la politique intérieure.
d. Anticipation
La façon avec laquelle l'information a été menée dans le cas présent soulève une
question concernant l'existence et le fonctionnement au sein du DFAE des
mécanismes de reconnaissance anticipée nécessaires. La prise en compte des
représentations de la Suisse à l'étranger lors d'analyses prévisionnelles n'est pas
claire non plus. Lorsque l'on sait que les représentations suisses à l'étranger
avaient attiré l'attention sur l'évolution de ce problème avec insistance, il faut en
conclure que la centrale n'avait de toute évidence pas reçu ou mal interprété ces
signaux. Il n'est pas possible d'expliquer d'une autre manière les raisons qui ont
fait que l'on n'attribue pas dès le début une plus grande importance à ce
problème.
e. Manque de transparence
Globalement, les activités déployées par le Conseil fédéral et l'administration
fédérale en matière d'information en relation avec la question des avoirs en
déshérence et de l'or nazi ont été trop peu transparentes et trop passives. En effet,
durant une assez longue période, le Conseil fédéral n'a pas pris position de
manière assez ferme et assez fondée. Il a ainsi créé une situation d'incertitude non
seulement du point de vue de la politique étrangère, mais aussi de la politique
intérieure.
A cela s'ajoute le fait que, pour le public, certains actes des autorités étaient plutôt
incompréhensibles, respectivement ne pouvaient qu'être incompréhensibles étant
donné qu'il ne disposait pas des informations de base nécessaires à leur com-
préhension. Les déclarations du conseiller fédéral Delamuraz lors de l'interview
de la Saint-Sylvestre en sont un excellent exemple. Le public n'était pas au courant
des exigences et des menaces de boycott de la part des milieux juifs qui ont motivé
les réactions verbales du conseiller fédéral Delamuraz. Le contenu de l'interview
(le choix des termes n'est pas discuté ici) aurait été discuté de manière plus
objective si les autorités suisses avaient informé à temps le public sur le fin mot de
l'histoire.
f. Rôle du Conseil fédéral
En ce qui concerne l'information au sujet des fonds en déshérence et de l'or nazi,
il est évident que le Conseil fédéral a eu une attitude très réservée durant une très
longue période. Dans ce cas, il faut se poser la question de savoir si le
gouvernement a véritablement jugé le problème à sa juste valeur dès le début de la
crise. Durant une assez longue période, le public ne pouvait guère s'en convaincre.
De plus, la critique ouverte des médias concernant l'information hésitante et
paralysante qui ne parvenait pas à expliquer l'attitude de la Suisse a également eu
des effets négatifs. Le besoin de voir le gouvernement agir dans le sens d'une
stratégie de transparence offensive de manière à faire connaître la position de la
Suisse est donc devenu de plus en plus fort.
Le Conseil fédéral aurait dû bien plus rapidement tirer à lui, tant la gestion de
l'affaire que l'information qui la concernait. Il aurait dû intervenir de manière
1435

ciblée, coordonner et développer des concepts de manière souveraine, comme
c'est le devoir de tout gouvernement lors d'une crise de cette importance. En lieu
et place, tout le monde a eu l'impression que la Suisse se contentait tout d'abord
d'attendre et de voir venir afin de ne réagir (et encore, plusieurs fois de manière
maladroite) que lorsqu'il n'était plus possible de faire autrement. Si l'information
du Conseil fédéral ne contient pas de signal, alors il faut se poser la question de
savoir si ce dernier est prêt à développer une politique et à attaquer le problème
(et non pas seulement l'information à son sujet) de manière active. Une informa-
tion professionnelle est naturellement une condition préalable sine qua non à
cette tâche.
g. Evaluation globale
Globalement, cette affaire éveille également le sentiment qu'en matière d'infor-
mation le Conseil fédéral et l'administration fédérale ont déployé des activités
plutôt mal coordonnées, passives et longtemps inutiles. Dans ce cas bien plus que
dans les deux autres, il manquait tout particulièrement une conduite souveraine
de l'Etat qui, dans une situation extraordinaire, a un effet d'intégration et, ce qui
aurait été encore plus important, qui permet de communiquer avec la population
et l'étranger. En situation de crise, il est évident que la Suisse qui refuse largement
les alliances internationales ne peut pas compter sur l'appui d'autres Etats.
Contrairement aux deux autres cas traités, pour la Suisse, les dommages découlant
d'un travail d'information insuffisant sont en l'occurrence énormes, voire in-
commensurables. En ce qui concerne l'information en tant que telle, le com-
portement du DFAE est surprenant dans la mesure où, au début de la crise, soit
durant sa phase la plus importante, l'information n'a pas assez contribué à la
compréhension de l'affaire, ceci parce que les bases nécessaires n'étaient pas
disponibles (pour des raisons en partie défendables). Entre-temps, les activités
d'information n'ont pas seulement été inutiles, elles ont eu un effet négatif.
4 
Conclusions
4.1 
Remarque préliminaire
Les sections A/R de la CdG N ont analysé les activités en matière d'information
déployées par le Conseil fédéral et l'administration fédérale dans le cadre de trois
situations extraordinaires. Ces trois exemples démontrent de manière évidente les
points faibles de l'information officielle. La plupart de ces faiblesses résident dans
la structure et le système de la communication de la Confédération, raison pour
laquelle elles ressortent également, bien que de manière plus atténuée, dans le
cadre des activités d'information de tous les jours. Les trois affaires passées en
revue donnent donc lieu à des remarques de nature générale au niveau de
l'ensemble de la Confédération et permettent de tirer les conclusions correspon-
dantes.
D'autre part, il convient de souligner que l'information concernant une affaire
dépend toujours de la nature de cette dernière. L'information ne peut être meilleure
que la décision à son origine. Mais au-delà, l'information doit également être claire
lorsqu'éventuellement aucune décision ne peut (encore) être prise. Si le Conseil
1436

fédéral n'assume pas sa fonction de conduite et ne prend pas les décisions qui
s'imposent, une information claire et compréhensible à ce sujet n'est pas ou
difficilement possible. La politique d'information ne peut être meilleure que la
politique au sujet de laquelle elle informe: au contraire, les erreurs ou les
manquements sont plus visibles encore lors de l'information.
4.2 
Les activités en matière d'information en situation normale
Les travaux des sections A/R de la CdG N avaient pour objet d'évaluer les
activités déployées par le Conseil fédéral et l'administration fédérale en matière
d'information lors de situations de crise. C'est la raison pour laquelle ce rapport
n'aborde pas de plus près les activités d'information du courant normal. La
question de la présence des autorités mise à part (cf. ch. 4.9 ci-après), les
journalistes et les experts décrivent l'information comme étant satisfaisante d'une
manière générale. Par beau temps, les fondements et les critères d'une informa-
tion officielle transparente à tous les niveaux (Conseil fédéral, départements,
offices) sont respectés et les personnes intéressées ainsi que les journalistes ont
accès aux informations souhaitées.
Il faut toutefois relever que certains préalables à des activités optimales en
matière d'information manquent également dans le cadre de l'information en
situation normale. Le régime de la transparence au sein de l'administration qui n'a
pas encore été introduit au niveau fédéral, et qui a également son importance
dans le cours normal des activités politiques et administratives, fait en effet partie
de ces préalables.
En outre, il n'est pas possible d'évaluer les conséquences de l'introduction de
nouveaux modèles de gestion publique sur l'information de l'Etat. Dans tous les
cas, il sera nécessaire de procéder à des adaptations dans ce domaine, si l'on veut
assurer une information de haute qualité qui soit conforme aux principes de la
transparence dans le cadre d'une décentralisation des activités publiques par
rapport à l'administration centrale, d'une augmentation de l'autonomie des unités
administratives et de la délégation de l'exécution de tâches publiques à des privés.
Tant qu'une véritable privatisation (au sens d'un désengagement complet de
l'Etat) n'est pas réalisée, la Confédération porte la responsabilité de l'information
concernant les affaires et les tâches publiques, et ceci indépendamment du fait
que la tâche publique concernée soit assumée par l'administration fédérale, des
établissements autonomes ou privés. Dans ce sens, la réglementation de l'infor-
mation doit faire l'objet d'une convention entre la Confédération et celui qui
fournit la prestation concernée.
Dans le domaine de l'action informelle de l'administration fédérale (tant en
matière de décision et d'événements politiques qu'en rapport avec la direction de
l'administration), la problématique de l'action informelle de l'administration
(travail d'information ou d'explication de la Confédération dont l'objectif re-
connu est de modifier le comportement de certains milieux concernés) et de la
propagande des autorités est relativement récente. Dans ce domaine, il y a de plus
en plus de contributions de nature juridique qui tentent de résoudre ces questions.
Toutefois, la manière d'utiliser les éventuelles marges de manœuvre n'est de loin
pas résolue. Il faudra élaborer les règles et les concepts correspondants.
1437

En matière d'information, les nouveaux médias représentent un nouveau défi
pour les activités ordinaires. Il faut consacrer la plus grande attention aux
développements qui ont lieu dans ces domaines.
4.3 
Les activités en matière d'information lors de situations
extraordinaires
D'une manière générale, les activités déployées en matière d'information lors de
situations extraordinaires ne sont pas satisfaisantes. Les trois cas examinés ont
permis de trouver des erreurs en la matière, de la plus petite à la plus grave. La
constatation que le Conseil fédéral et l'administration fédérale ne maîtrisent en
règle générale pas l'information en situation de crise est confirmée par les
journalistes et les experts interrogés par les sections A/R de la CdG N. En cas de
crise, l'activité d'informer peut aussi subir une crise.
Tant qu'un seul département est concerné, c'est la qualité de la conduite du
département ainsi que la qualité de la personne chargée de l'information en cas de
crise qui sont déterminantes pour la qualité de l'information du public au sujet des
développements de la crise. En revanche, les structures et les moyens d'informa-
tion sont tout à fait insuffisants lorsqu'un événement prend des dimensions
dépassant la compétence d'un seul département, ce qui, étant donné la complexité
croissante des développements actuels, est de plus en plus souvent le cas. Dans de
telles situations, le manque d'une structure claire permettant de gérer l'informa-
tion a des effets très négatifs. En période de crise justement, l'information doit
être tout particulièrement homogène et claire de manière que le gouvernement
(même s'il s'agit d'un collège gouvernemental dans lequel plusieurs partis poli-
tiques sont représentés) ne s'exprime que d'une seule voix.
La gestion et la coordination de l'information présupposent que les personnes
responsables reconnaissent l'importance d'un événement, puissent le classer
politiquement et arrivent à en tirer les conséquences du point de vue de
l'information. L'anticipation s'impose pour des sujets dont l'importance politique
ne peut pas être laissée au hasard. Le Conseil fédéral, les départements et leurs
offices - chacun en fonction de son niveau - doivent s'organiser et être équipés
des compétences matérielles et politiques de manière à pouvoir d'avance évaluer
rapidement l'importance des développements qu'ils observent. L'exemple de
l'accord d'indemnisation entre la Pologne et la Suisse montre qu'il y a d'impor-
tantes lacunes en la matière.
Il faut aussi pouvoir disposer des compétences et des capacités nécessaires à une
intégration appropriée, dès le départ, des besoins en matière d'information au
sujet d'un événement qui s'est produit ou de développements observés. Pour ce
faire, il faut une gestion et une coordination de l'information qui soient très
claires. Dans une situation de crise, il arrive très souvent que l'aspect de la
communication ne soit pas assez pris en considération ou alors trop tardivement.
De toute évidence, le principe selon lequel une information est une partie
nécessaire à toute affaire importante n'est pas encore enraciné partout. Il n'y a pas
que la structure qui doit être améliorée et professionnalisée, le contenu de
l'information et son intégration dans le traitement de l'objet doivent l'être
également.
1438

Il faut aussi régler la question de savoir qui est concerné par l'information du
public, et à quel titre. Ceci implique par exemple, qu'en cas de situation
extraordinaire, une personnalité ayant un effet d'intégration soit chargée de
transmettre des informations souvent négatives ou accablantes. C'est justement
lors de situations difficiles 
que les chefs de département responsables, voire le
président de la Confédération doivent être présents. En période de crise, la place du
responsable de l'information se trouve généralement dans les centrales de
coordination et de conduite et non pas en face des caméras et des microphones.
4.4 
Problèmes de gestion et de coordination
L'absence fréquente d'une information homogène, claire et gérée sans contradic-
tions trouve souvent son origine (toujours, en ce qui concerne les événements
analysés) dans le manque de coordination entre les divers services et autorités
impliqués dans le sujet. Cela est tout particulièrement évident dans le cas
Nyffenegger au sujet duquel il y a eu jusqu'à quatre conseillers fédéraux qui,
simultanément, se sont adressés au public, sans concertation préalable. Il est
évident, chaque développement extraordinaire, chaque événement surprenant
représente un nouveau défi. Dans ces circonstances tout particulièrement, une
gestion au plus près de la situation et de la communication qui la concerne est
indispensable.
C'est justement pour cette raison que les structures de l'information doivent être
conçues de manière que, lors de situations difficiles, surprenantes, différentes ou
complexes, la coordination de l'information devienne inévitable et ne puisse être
contournée, même pas lorsqu'on risque de la perdre de vue à cause des
événements qui se bousculent. Il faut donc essayer d'introduire un mécanisme qui,
lors de situations de crise, empêche d'informer sans concept et de manière non
coordonnée, c'est-à-dire avant que les responsables se soient rendu compte -
peut-être trop tard - qu'il est nécessaire de coordonner l'information.
Il ne peut être question de forcer les structures de l'information dans un corset
rigide. Fondamentalement, la manière de préparer l'information en tant que telle
ne joue pas de rôle tant que le système garantit une information professionnelle et
coordonnée.
a. Coordination au sein du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral veut et doit rendre sa politique compréhensible par le peuple
et le Parlement. Ses communications vers l'extérieur doivent justement corres-
pondre aux critères d'une information véridique, rapide, transparente, homogène,
objective et continue. Cela signifie que le Conseil fédéral doit gérer, cordonner et
professionnaliser ses activités d'information au sujet des affaires de la Confédéra-
tion, respectivement des affaires importantes et des événements d'importance
nationale.
Fondamentalement, chaque membre du Conseil fédéral est libre de choisir la
manière de s'adresser au public. Il n'y a aucune obligation de se soumettre à une
information de type collégial. Toutefois, lors d'événements importants (notam-
ment les situations de crise) et en ce qui concerne les affaires communes, même
1439

une autorité collégiale composée de membres de plusieurs partis politiques doit
être intéressée - dans son propre intérêt et dans l'intérêt du pays - à donner une
image coordonnée. Un Conseil fédéral dont les membres se prononcent sans
concept, voire de manière contradictoire sur un même sujet, perd de sa crédibilité
et donne une impression d'incompétence. Il n'est plus pris au sérieux par le public.
Par ailleurs, une information coordonnée de la part du gouvernement n'exclut en
rien d'être en mesure de fournir une information transparente sur le processus de
prise de décision du Conseil fédéral (cf. ch. 4.5 ci-après).
Il est tout à fait possible d'assurer la coordination au sein du Conseil fédéral en
confiant de manière permanente la tâche de gestion de l'information au président
de la Confédération. // s'agit en fait d'une partie intégrante des obligations présiden-
tielles d'assumer l'information lors d'affaires importantes et particulières en tant que
fonction capitale dans l'intérêt du pays. Cette tâche sera assumée par le président de la
Confédération en collaboration avec les autres membres du gouvernement ou
éventuellement directement confiée aux chefs des départements concernés. Mais en
cas de situation extraordinaire, lorsqu'il est institutionnellement du devoir du
président d'appeler le collège gouvernemental ainsi que les départements à
coordonner l'information dès le début (et non pas seulement lorsque le mal est
fait), et, le cas échéant, de prendre rapidement les décisions nécessaires, il est
ainsi raisonnablement possible d'éviter une situation fâcheuse telle que celles qui
ont été observées dans les cas analysés.
Pour pouvoir assumer ses responsabilités en matière de gestion de l'information,
le président de la Confédération dépend du soutien du porte-parole du Conseil
fédéral et de sa collaboration. En ce qui concerne les questions importantes de la
communication, la présidence en tant qu'instance responsable de la gestion de
l'information doit être assistée par le service du porte-parole du Conseil fédéral.
Les activités déployées par le Conseil fédéral en matière d'information doivent
également répondre aux impératifs en matière de délais et de déroulement. Ceci
n'était précisément pas le cas en juin 1992: le Conseil fédéral décide de déposer
une demande d'adhésion à l'UE, mais repousse la communication de cette
décision controversée d'une semaine, décision qui, dans l'heure, a provoqué une
indiscrétion (et l'annonce correspondante par la presse).
Il est donc très important que le Conseil fédéral coordonne son information en
continu, qu'il la professionnalise et qu'il se fasse conseiller (et soutenir), par
exemple par un porte-parole du Conseil fédéral.
b. Porte-parole du Conseil fédéral
La démocratie suisse est fondée sur le système de la concordance, ce qui implique
un gouvernement fédéral constitué de représentants de plusieurs partis (quatre
actuellement), dont ceux de l'opposition. De manière indirecte, quatre présidents
et quatre secrétaires de parti participent aux prises de décision du gouvernement.
Il est donc évident que, par rapport à d'autres systèmes politiques qui séparent
nettement gouvernement et opposition, le Conseil fédéral doit être beaucoup plus
vigilant en matière d'information.
De nos jours, chaque gouvernement, indépendamment de sa composition, est
condamné à reconnaître à temps l'importance de l'information au sujet d'événe-
1440

ments et de développements en cours ou latents afin d'être en mesure de prendre
les dispositions qui s'imposent. Le fait d'être en mesure de le faire dépend de ses
propres compétences politiques. Mais le gouvernement doit aussi pouvoir se doter
des instruments nécessaires lui permettant d'être soutenu et conseillé en matière
de reconnaissance anticipée de besoins d'information. Il faut confier à une
personne la tâche de développer un système d'information complet, englobant les
sept départements.
A la manière d'un grand réseau, ce système doit recouvrir toute l'administration et
doit permettre au Conseil fédéral de se faire à temps une idée de la situation
concernant de nouveaux développements et donc de l'apparition de nouveaux
besoins en matière d'information. Cette idée ne remet pas le principe d'une
information hiérarchiquement adéquate en question. Il est toutefois impossible
au Conseil fédéral de se passer d'un système d'information lui permettant à la fois
d'avoir accès à l'information dont il a besoin et de la retransmettre de manière
appropriée.
La tâche confiée à cette personne responsable de l'information est tout d'abord
d'ouvrir des canaux d'information au sein de l'administration fédérale de manière
à permettre au Conseil fédéral de trouver et d'accéder rapidement et à temps à
l'information importante. En même temps, elle doit reconnaître les besoins
internes et externes en matière d'information, coordonner l'information du
public, gérer l'information ou amener le Conseil fédéral à le faire et le soutenir
dans cette activité. Cette personne, nommée porte-parole du Conseil fédéral dans
ce rapport (mais il est tout à fait possible d'utiliser une autre dénomination,
comme chargé d'information ou délégué à l'information du Conseil fédéral), doit
se situer dans l'environnement immédiat du Conseil fédéral, voire assister aux
séances du gouvernement. Afin d'être en mesure d'assumer sa mission, cette
personne doit disposer des compétences adéquates et, le cas échéant, pouvoir
intervenir avec autorité dans toute l'administration fédérale. Cette personne doit
connaître l'environnement personnel et politique ainsi que les fondements des
affaires concrètes.
Outre cette tâche capitale de gestion et de coordination de l'information du point
de vue de son contenu, le porte-parole du Conseil fédéral doit aussi se consacrer à
l'image de l'information du Conseil fédéral. Il ne remplace pas la présence des
membres du Conseil fédéral en face du public. En effet, et précisément lors de
situations extraordinaires, critiques ou porteuses d'une image négative, il est en
principe indispensable que ce soit le Conseil fédéral lui-même qui informe. Lorsque le
Conseil fédéral se fait remplacer dans cette tâche, il est alors important que la
personne qui informe à sa place -justement par le fait que le gouvernement n'est
pas constitué d'un seul parti - soit une personne ayant un discours d'intégration et
s'exprimant avec une voix authentique. A l'époque, bien que dans une forme
partiellement différente, le Conseil fédéral s'était prononcé en faveur de la mise
en place d'un porte-parole du Conseil fédéral dans son message du 20 octobre
1993 au sujet de la LOGA. Contrairement à la proposition du Conseil fédéral, la
tâche principale du porte-parole du Conseil fédéral réside dans la reconnaissance
anticipée des situations extraordinaires et dans la recherche, le transfert et la
coordination de l'information à l'attention du Conseil fédéral, respectivement de
96 Feuille fédérale. 149" année. Vol. III 
1441

la présidence. Ce n'est qu'en deuxième lieu que ce porte-parole aurait également
à assumer l'information du public en situation normale.
La CdG N estime que le président de la Confédation, pour sa mission de gestion
de l'information dans des situations extraordinaires, doit avoir le soutien d'un
délégué à l'information du Conseil fédéral qui est habilité à donner des directives
au chargé d'information du département. La mission d'un délégué à l'information
est de garantir une bonne coordination de l'information entre les différents
services de l'administration fédérale, afin de détecter suffisamment à l'avance les
situations qui pourraient poser des problèmes, et, le cas échéant, de fournir le plus
rapidement possible au Conseil fédéral les informations dont il a besoin. Il
appartiendra au Conseil fédéral de décider s'il désire confier cette mission à son
porte-parole, ou s'il préfère créer un poste ad hoc.
c. Structures et hiérarchies en matière d'information
Le Conseil fédéral, les départements et leurs offices doivent s'organiser en
fonction de leurs besoins. Ceci est également vrai pour les activités en matière
d'information. Il est toutefois impératif que les structures de l'information, non
seulement à l'intérieur des offices et des départements mais également, au-dehors,
constituent un réseau permettant de traiter immédiatement et de manière
coordonnée les sujets importants ou touchant plusieurs services en même temps.
Il faut entreprendre les apurements structurels et hiérarchiques nécessaires (p. ex.
dans le sens de la mise en place d'un système de rédaction qui couvre l'intégralité
de l'administration).
En décembre 1996, en s'inspirant des événements, les services d'information de
l'administration fédérale ont conclu un accord provisoire afin de colmater les
brèches qui ont été ainsi révélées et de se soutenir réciproquement. Cet accord va
dans le bon sens, mais il présente un inconvénient important du fait qu'il est basé
sur le bon vouloir et que, en cas de crise, la possibilité indispensable de faire usage
d'autorité manque. Dans tous les cas, il ne veut ni ne peut être une solution à long
terme. En effet, certaines structures et certains outils d'information doivent être
fondamentalement réexaminés et adaptés. Des structures durables et perfor-
mantes, des services de gestion de l'information munis d'un pouvoir de donner des
directives sont indispensables à une stratégie efficace.
d. Coordination entre divers services
En situation normale, la coordination entre les divers offices et départements
semble fonctionner de manière satisfaisante. En revanche, en situation de crise, la
coordination est plutôt insuffisante, voire inexistante. Ceci a été le cas dans les
affaires passées en revue où non seulement la coordination était insuffisante. En
effet, les besoins en matière d'information et les avis étaient également très divers,
ce qui a provoqué un certain nombre de tensions entre les services, tensions qui
par ailleurs ont fait l'objet d'un règlement plus ou moins public. De telles
conditions sont catastrophiques si l'on veut que l'information réponde aux critères
de l'homogénéité, de l'intégralité et qu'elle ne soit pas contradictoire. C'est la
raison pour laquelle il faut créer des structures qui définissent clairement les
structures de gestion et de responsabilité (accompagnées des compétences corres-
pondantes) en matière d'information au sujet d'événements concernant plusieurs
1442

offices ou départements. A cet effet, il faut établir, de manière abstraite, des règles
générales qui puissent entrer en vigueur immédiatement en cas de crise.
4.5 
Transparence décisionnelle de la part du Conseil fédéral
Les raisons des difficultés et des insuffisances en matière d'information de la part
du Conseil fédéral proviennent, comme cela a déjà été présenté plus haut, d'une
coordination insuffisante, d'un manque de préparation de l'information et d'un
manque d'intégration des besoins d'informations dans le traitement même do
toutes les affaires.
De plus, il apparaît que certains problèmes d'information dans la sphère du
Conseil fédéral sont créés par l'intérêt du public et des médias aux processus de
prise de décision au sein du gouvernement. Le Conseil fédéral lui-même a des
rapports ambivalents dans ce domaine. En effet, en tant qu'autorité collégiale il
s'efforce de donner une apparence de front uni. Mais d'autre part, il arrive
toujours - de manière plus ou moins ciblée - que des informations sur des
opinions divergentes du Conseil fédéral deviennent publiques, voire que des
membres du Conseil fédéral eux-mêmes expriment publiquement des avis qui
divergent de la position du collège gouvernemental.
Dans le public, la publication de ces avis dissidents provoque souvent des
discussions qui concernent moins les avis eux-mêmes que le manque d'unanimité
du Conseil fédéral. Ce dernier devient rapidement le centre des controverses. Ces
discussions partent toujours du principe que le Conseil fédéral doit obligatoire-
ment faire preuve d'unanimité. Mais si l'on tient compte du fait que le Conseil
fédéral est un gouvernement fondé sur le système de la concordance, système qui
intègre l'opposition, il est évident que les décisions ne peuvent pas toujours être
unanimes. Malgré tout, l'impression que cela ne devrait pas être le cas domine
toujours et personne ne tient compte du fait que le Conseil fédéral est constitué
de sept personnes issues de quatre partis. Dans ce genre de situation, on ferme
avec force le couvercle du principe de la collégialité sur le processus décisionnel
du Conseil fédéral. Les membres du gouvernement qui sortent du moule ou les
indiscrétions publiées (certaines fois délibérément) qui révèlent des divergences
d'opinion sont souvent ressenties et commentées de manière négative.
De l'avis des sections A/R de la CdG N, cette façon d'appréhender l'information
liée à une appréciation identique du principe de la collégialité gouvernementale
ne contribue guère à donner une image intelligible, transparente et juste, ni du
Conseil fédéral, ni de ses activités. Dans un système de concordance, il va de soi
qu'il y a des divergences d'opinion qui sépare les membres du gouvernement. En
revanche, il serait possible que les décisions du Conseil fédéral, en particulier
celles qui concernent des affaires complexes puissent être plus facilement com-
prises du public si les arguments qui ont convaincu le Conseil fédéral (unanime-
ment ou majoritairement) et les motifs qui ont plaidé contre sa décision étaient
présentés publiquement. L'expérience montre que les problèmes apparaissent
toujours dans les situations où l'on veut empêcher la transparence.
Avec une pareille transparence, l'aspect prétendument dramatique des opinions
contradictoires des membres du Conseil fédéral perdrait son aspect sulfureux. La
publication d'éventuels désaccords au sein du Conseil fédéral révélés par indiscré-
1443

tion perdrait tout son intérêt pour les médias puisque les avis contradictoires des
membres du gouvernement seraient de toute manière publiés. La prise de position
divergente d'un membre du Conseil fédéral elle-même perdrait son aspect de
péché lorsqu'il va de soi que les décisions du Conseil fédéral sont prises de
manière transparente.
L'information transparente sur la formation de l'opinion au sein du Conseil
fédéral est tout à fait compatible avec l'observation du principe de la collégialité
dont le respect est nécessaire au bon fonctionnement d'un gouvernement fondé
sur le principe de la concordance. Les décisions qui ont été prises doivent ensuite
être acceptées par tous les membres du Conseil fédéral. Mais ceci n'empêche en
rien que les opinions et les arguments contraires soient rendus publics. Il y a
d'ailleurs un certain nombre d'exécutifs (celui du canton de Soleure p. ex.) ou de
tribunaux (partiellement le Tribunal fédéral p. ex.) qui siègent publiquement.
Quels membres étaient pour, quels membres étaient contre, quels ont été leurs
arguments et leurs raisons devient de notoriété publique. Il ne semble pas que la
collégialité de ces autorités en souffre. Une autorité qui ne serait pas en mesure de
discuter des arguments de manière ouverte et objective, de prendre des décisions
claires de manière compréhensible et transparente puis de défendre et de
respecter les décisions ainsi prises de manière unanime ne peut pas être considé-
rée comme sérieuse.
4.6 
Régime de la transparence
L'absence d'un régime de transparence au sein de l'administration est une autre
lacune structurelle qui se fait tout particulièrement sentir en situation de crise
(cette absence se fait également sentir en situation normale). Depuis plusieurs
années, l'Office fédéral de la justice élabore un projet de loi sur le régime de la
transparence au sein de l'administration. Depuis un certain temps déjà, plusieurs
initiatives parlementaires ont exigé l'introduction d'un régime de transparence au
niveau de la Confédération également. De plus, en 1994, le groupe de travail
interdépartemental pour les relations publiques a conseillé au Conseil fédéral
d'introduire ce principe.
Lors de la procédure de consultation concernant la réforme de la constitution, le
Conseil fédéral a proposé l'introduction du régime de la transparence comme
l'une de quatre nouveautés. Mais une fois les réactions contradictoires exprimées
et devant les nombreuses nouvelles exigences, le Conseil fédéral a renoncé à la
poursuite de ce projet, que ce soit dans le cadre de la réforme de la constitution ou
en tant qu'affaire indépendante. Ceci est d'autant plus regrettable et difficile à
comprendre que le principe de la transparence n'est pas une nouveauté ou
quelque chose qui n'a jamais été mis à l'épreuve. Divers états européens (p. ex. les
pays Scandinaves) et américains (p. ex. le Canada et les Etats-Unis) accumulent les
expériences dans ce domaine, en partie depuis plusieurs décennies. En Suisse, le
canton de Berne connaît le principe de la transparence depuis plus de deux ans et
le canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures depuis peu.
Là où ils ont été introduits, les fondements de la transparence ont fait leurs
preuves. Diverses craintes qui avaient été émises contre une large transparence
(mais non illimitée) de l'administration se sont révélées infondées. Ainsi, une
1444

paralysie de l'administration par le principe de la transparence n'a jamais été
observée. En revanche, et cela a été montré dans le canton de Berne, le principe
de la transparence implique que le gouvernement et l'administration informent
plus rapidement et plus en détail et, ce qui est tout à fait remarquable, que
l'information devient une partie intégrante de l'activité et de la planification
concernant chaque affaire. Le principe de la transparence entraîne donc obliga-
toirement une intégration de l'information. C'est justement à ce sujet que les
sections A/R de la CdG N ont constaté des lacunes dans le cadre des affaires
qu'elles ont examinées.
Les sections A/R de la CdG N n'attendent pas du principe de la transparence qu'il
soit une panacée à tous les problèmes d'information. Diverses difficultés liées à la
transmission de l'information continueront d'apparaître. Il est également apparu
que le principe de la transparence soutient l'activité des médias plutôt de manière
indirecte dans le fait que le Conseil fédéral et l'administration sont amenés à
informer de manière prévoyante et intégrée. Pour un cas isolé et immédiat, le
principe de la transparence ne peut pas éviter avec certitude que les médias
entreprennent leurs propres démarches en vue de se procurer des informations.
Plus l'administration applique le principe de la transparence en matière d'infor-
mation dans le cadre de ses activités courantes, moins les médias estimeront
nécessaire de procéder à leurs propres investigations (peu souhaitables du point
de vue de l'administration).
Le principe de la transparence en particulier - en tant qu'élément de réponse -
peut permettre de contrer le problème croissant des indiscrétions. Pour les
journalistes et surtout pour les personnes responsables des indiscrétions, dans la
politique comme dans l'administration, il ne sera plus intéressant de livrer
frauduleusement des informations qui seront de toute manière accessibles à tout
un chacun. Surtout, les journalistes ne pourront plus justifier le fait de se procurer
des informations au moyen d'indiscrétions. Lorsque le principe de la transparence
est appliqué, il n'est plus possible d'argumenter en prétextant qu'il a été néces-
saire de se procurer une information par voie détournée, voire illégale en raison
de l'intérêt public. Et les membres de l'administration qui veulent fournir des
informations aux médias (quelles qu'en soient les raisons) ont une marge de
manoeuvre nettement plus petite, étant donné que la plus grande partie des
informations est officielle.
L'introduction de la plus grande transparence possible dans l'administration
fédérale doit être liée à une gestion véritablement professionnelle de la (petite)
partie de l'information qui doit rester confidentielle ou secrète. La fréquence des
indiscrétions qui ont lieu dans le système actuel montre qu'actuellement il est
impossible ou très difficile de garantir la confidentialité d'informations. Le
respect du secret au sein du Conseil fédéral et de l'administration fédérale doit
donc être amélioré au moyen de mesures personnelles et structurelles.
Par rapport à ce qui précède, il est tout à fait symptomatique de constater que,
dans le cadre de leur travail, les sections A/R de la CdG N n'ont officiellement pas
encore reçu le projet de loi concernant le principe de la transparence au sein de
l'administration alors qu'il est disponible depuis un certain temps déjà. Cela ne
veut naturellement pas dire que ces sections ne soient pas en possession de ce
1445

texte (qui reprend en grande partie le texte de la loi bernoise introduite en 1995)
qu'elles ont déjà obtenu par des voies non officielles ...
Par ailleurs, dans le contexte de l'affaire de l'accord d'indemnisation entre la
Suisse et la Pologne, il est intéressant de constater, comme l'ont fait les médias,
qu'en Suède la publication du commerce avec l'or nazi durant la Seconde guerre
mondiale n'a pas été aussi problématique qu'en Suisse. Le fait que la Suède
applique depuis longtemps déjà le principe de la transparence au sein de son
administration n'y est pour le moins certainement pas étranger. Ceci prouve bien
que le principe de la transparence de l'administration n'est pas un objectif en soi
ou une stratégie permettant de combattre les indiscrétions. En effet, l'objectif
premier de la transparence est de contribuer à une meilleure compréhension de
l'Etat et à une société plus ouverte et démocratique. Les autres effets ne sont que
des effets externes positifs.
4.7 
Tensions entre la justice et la politique
L'affaire Nyffenegger a démontré à l'envi que les besoins en matière d'informa-
tion des autorités judiciaires et ceux de l'administration publique sont contradic-
toires, en partie même irréductiblement. Si dans cette affaire, le DMF a essayé
d'informer d'une manière dynamique et voulait contacter les médias avant que ces
derniers entament leurs propres investigations, les autorités pénales (Ministère
public et justice militaire) étaient de l'avis de restreindre l'information au
maximum afin d'éviter d'entraver les enquêtes en cours.
Tant au vu de l'actualité en question qu'avec du recul, il est difficile de juger dans
quelle mesure les restrictions imposées par les autorités de police judiciaire
étaient justifiées. Comme l'affaire Nyffenegger permet de le souligner, la coordi-
nation de l'information est très difficile lorsqu'on plus des intérêts des autorités
pénales, il faut tenir compte de certains aspects politiques importants. Il faut
reconnaître que les activités des autorités judiciaires leur imposent une autre
forme d'information. 'D'une part, la publication d'information ne doit pas com-
promettre l'objet de l'enquête et, d'autre part, les personnes impliquées par
l'enquête ont des droits que la procédure doit respecter.
Dans le cadre social de notre époque et en fonction du paysage médiatique actuel,
il convient toutefois de se poser la question de savoir quel rôle donner à la
politique d'information d'une autorité judiciaire. Les procédures judiciaires
également (et tout particulièrement celles au niveau fédéral qui, par nature,
revêtent une grande importance) font partie de la vie sociale. Le public a besoin
d'informations sur les procédures judiciaires. Le vif intérêt pour les affaires
criminelles en Suisse le démontre bien, à l'instar d'ailleurs des innombrables
exemples de publicité médiatique dont les événements semblables sont gratifiés à
l'étranger. Même si l'on ne souhaite pas des conditions semblables, il n'est pas
possible de fermer les yeux sur le fait qu'en Suisse également, les médias traitent
les affaires judiciaires au même titre que les autres sujets qui se prêtent beaucoup
mieux à la retransmission par le truchement des médias. Le fait de penser que les
médias pourraient ne pas s'intéresser à l'activité du Ministère public de la
Confédération en cas d'événement important est totalement irréaliste. Il n'est pas
possible d'attendre des médias qu'ils tiennent compte des vœux de discrétion
1446

temporaire. De plus, les consommateurs d'informations sont tout aussi peu
disposés à attendre le moment opportun décidé par les autorités. On peut
regretter cet état de fait, mais il faut l'intégrer dans les réflexions au titre de
condition cadre.
La question qui se pose n'est donc pas celle de savoir s'il faut informer ou non,
mais celle de savoir comment informer lors d'enquêtes pénales afin de garantir à
la fois les intérêts officiels et privés touchés par l'enquête et ceux du public qui a
besoin d'être informé. Cet objectif ne peut pas être atteint simplement en
compartimentant ou en déléguant les activités en matière d'information à un
service externe aux autorités pénales. L'idée du procureur de la Confédération de
supprimer le poste de porte-parole du Ministère public de la Confédération
semble également peu efficace.
Au contraire, il semblerait plus efficace de repenser la politique d'information,
notamment du Ministère public de la Confédération, et de l'adapter à son
environnement extérieur. Le fait d'extraire l'activité d'information du Ministère
public aurait certainement des effets contraires. Chaque fois qu'il y aurait lieu
d'informer au sujet d'une affaire concernant les autorités pénales, il faudrait
qu'un service externe se familiarise avec le sujet concerné, comprenne les
structures, etc., ceci avant même qu'une information devienne possible. Il est
prévisible qu'un pareil système entraînerait une augmentation des problèmes de
coordination. Les exigences actuelles en matière d'information demandent une
intégration continue de l'aspect de l'information dans toutes les activités. Il serait
donc plus approprié d'intensifier les activités déployées en matière d'information
et de les professionnaliser, même en ce qui concerne les autorités pénales. Lors
d'affaires telles que l'affaire Nyffenegger, ce n'est qu'ainsi qu'il sera possible
d'éviter de sous-estimer les besoins en matière d'information - ce que le
procureur de la Confédération a d'ailleurs concédé aux sections A/R de la CdG
N - et de se retrouver ensuite dans l'obligation de devoir informer sous la pression
des événements.
Il est de plus inacceptable et peu digne de la part des services de la Confédération
que, dans une affaire semblable, l'incertitude sur la compétence et la responsabili-
té des activités en matière d'information du public et l'apparition d'un sentiment
d'incertitude qui s'ensuit soient telles que la discussion au sujet de l'information
par les autorités fédérales ou le Conseil fédéral prenne autant d'importance que
l'affaire elle-même.
Les tensions entre la justice et la politique nécessitent d'agir principalement sur
deux points. Tout d'abord, la politique et les structures d'information des autorités
pénales de la Confédération doivent faire l'objet d'un examen afin de déterminer
leur conformité et de pouvoir prendre les mesures correctrices qui s'imposent.
Deuxièmement, il faut établir des règles claires qui assurent la coordination de
l'information. Avant tout, pour les procédures qui ont un contenu et un intérêt
politique important, il faut établir des règles qui délimitent clairement les
compétences et les divers domaines de l'information entre le Conseil fédéral et les
départements d'une part et le Ministère public de la Confédération et la justice
militaire d'autre part.
1447

4.8 
Professionnalisme
Chaque information revêtant une certaine importance doit être accompagnée
d'une stratégie. Celui qui informe doit connaître l'environnement de l'objet, les
effets que l'information peut avoir ainsi que ceux qu'elle doit atteindre ou éviter.
La stratégie décidée peut être relativement banale, mais, le cas échéant (lors
d'affaires complexes justement), elle doit répondre aux plus hautes exigences. Les
affaires passées en revue ont permis aux commissions de déceler des déficits
évidents en la matière. Dans le cadre de l'affaire Nyffenegger, il est évident que,
même si l'on s'attendait depuis des jours à ce que l'affaire devienne publique, il n'y
a eu aucune réflexion afin d'élaborer un concept d'information. En ce qui
concerne les autres affaires également, même après que les événements ont été
révélés au public, l'information externe ne permettait pas (en tous les cas pas au
début) de remarquer de stratégie d'information. Ceci dit, il faut être conscient du
fait que les situations exceptionnelles ne peuvent faire l'objet d'une planification
détaillée. En revanche, il est possible de faire en sorte que les conditions
préalables soient mises en place de manière à pouvoir, le cas échéant, réagir
rapidement avec les bons moyens et de manière active. Dans ce même ordre
d'idées, il faut également rappeler la nécessité d'une activité en matière d'infor-
mation qui soit intégrée, c'est-à-dire que l'information doit devenir une partie
intégrante de chaque activité politique et administrative. Les déficits en la matière
sont particulièrement frappants dans l'information des autorités pénales qui a
accompagné l'affaire Nyffenegger.
Le sens de l'importance d'un événement et de ses effets et échos possibles fait
également partie d'une information intégrée. Dans ce domaine, il faut également
tenir compte davantage de l'horizon des personnes concernées par l'information
(le public). Dans le cadre des affaires examinées, il a été régulièrement donné trop
d'importance au contenu technique et administratif de l'information. Les infor-
mations doivent dans tous les cas être techniquement correctes et complètes, mais
elles n'ont aucune valeur, respectivement perdent une grande partie de leur valeur
si elles ne sont pas communiquées correctement.
Le rôle de l'information n 'est pas non plus de limiter ou de réparer les dommages. La
stratégie de l'information doit également répondre à la question du moment de
l'information. Une stratégie d'information offensive, qui décide d'occuper le terrain de
sa propre initiative, est généralement plus efficace et mieux adaptée qu'une informa-
tion défensive impliquant souvent un travail accompli sous la pression des événe-
ments.
Une information professionnelle suppose que les informations soient com-
muniquées en conformité avec les besoins du public et des médias. Cette exigence
évidente n'a par exemple pas été respectée par la publication d'un premier
communiqué d'une importance capitale un vendredi après-midi à 16 heures.
Les sections A/R de la CdG N sont conscientes que les activités en matière
d'information - et tout spécialement dans le cadre de situations extraordinaires -
qui nécessitent souvent une certaine liberté d'action, ne peuvent être régle-
mentées que de manière limitée. Certes, il est possible de prévoir des structures
optimales et de préparer des concepts de crise. Pourtant, les événements extra-
ordinaires ne peuvent, par essence, être planifiés et prévus en détail. Par
1448

conséquent, les exigences en matière d'information (et les effets que cette
dernière induit) ne peuvent également être évalués que de manière limitée.
Enfin, la possibilité de planifier l'information trouve finalement ses limites dans
les personnes qui sont responsables de l'information ou qui, de par leurs
fonctions, ne sont pas soumises à des directives en matière d'information. Les
déclarations du conseiller fédéral Delamuraz de la Saint-Sylvestre concernant
l'accord d'indemnisation avec la Pologne en sont un excellent exemple.
Les exigences vis-à-vis des responsables de l'information, dans la mesure où ils
sont intégrés dans l'administration, doivent être formulées de telle manière que,
en situation extraordinaire également, il soit possible d'évaluer la situation
correctement et de prendre les bonnes mesures, respectivement, le cas échéant, de
les conseiller aux organes supérieurs. La question de savoir si les responsables de
l'information doivent avoir accumulé une certaine expérience dans les médias ou
non est finalement sans importance. // est en revanche décisif que ces personnes
aient le sens de l'information et des moyens à utiliser. Les responsables de
l'information ne doivent pas faire le travail des médias, mais il va de soi qu'ils
doivent savoir de quelle manière ces derniers fonctionnent.
4.9 
Présence du Conseil fédéral face aux médias
Lors des auditions par les commissions A/R de la CdG N, la présence du Conseil
fédéral face aux médias (et des autres représentants de la Confédération) a
plusieurs fois été jugée inadéquate. En fait, il apparaît que le Conseil fédéral,
notamment, ne laisse pas une impression impérissable lors de ses apparitions face
à la presse (tout particulièrement lorsqu'il apparaît en images, sur des photos ou à
la télévision). Les conférences de presse, qui ont généralement lieu dans la salle 86
du palais fédéral, ne laissent pas véritablement une image d'autorités qui dirigent
et qui sont capables de représenter un pays. Pour des personnes extérieures à ces
milieux, il est difficile de discerner les participants importants parmi tous ceux qui
participent à la conférence. Cette image ne contribue en rien à donner une
impression d'autorités incisives, d'un gouvernement capable de diriger (tout
particulièrement en situation de crise). C'est la raison pour laquelle il faut
absolument envisager des améliorations dans ce domaine. Les apparitions, en
public ou face aux médias, des membres des gouvernements étrangers peuvent
servir d'exemple.
4.10 
Fondements de l'information
Celui qui informe doit avoir accès à des bases confirmées. Un service d'informa-
tion ne peut toutefois avoir continuellement toutes les informations sous la main,
surtout pas lorsque les événements auxquels elles se rapportent remontent à un
certain nombre d'années ou sont des faits historiques. D'un autre côté, un service
officiel qui ne serait pas en mesure de fournir rapidement les informations
demandées paraîtrait peu crédible et incompétent. Ceci s'est avéré être le cas
d'une manière excessivement grave dans l'affaire de l'accord d'indemnisations
entre la Suisse et la Pologne. Le DFAE, quelle qu'en soit la raison, ne disposait de
1449

toute évidence pas des moyens lui permettant de fournir les informations désirées
rapidement et de manière compétente. C'est justement lorsque les sujets sont
d'une pareille importance qu'une autorité ne peut se permettre de renvoyer les
explications à plus tard parce qu'elle doit d'abord chercher des dossiers et des
documents. Du point de vue de l'information, l'infrastructure de la Confédération
doit être adaptée de manière à pouvoir accéder rapidement à toutes les informa-
tions à caractère historique nécessaires. La question de savoir où un service
spécialisé dans les informations à caractère historique doit être intégré sera
tranchée en fonction des opportunités en la matière.
4.11 
Information du parlement et des cantons
II est vrai que les médias sont un canal important en matière d'information. Mais
le Conseil fédéral et l'administration fédérale doivent également tenir compte que
les destinataires directs ou concernés doivent si possible être préalablement
informés directement. Celui qui est concerné par une décision n'apprécie géné-
ralement pas d'être informé par le biais des médias.
Le Conseil fédéral et l'administration federate doivent donc également se préoccuper
de l'information directe d'une manière appropriée. Ceci signifie en particulier que
l'information des membres de l'Assemblée fédérale doit être réexaminée et, le cas
échéant, améliorée. Dans certains départements (le DMF p. ex.), l'information
directe du parlement fonctionne déjà correctement. En outre, il convient aussi
d'améliorer l'information directe des cantons au sujet des décisions, développements
et événements de la politique fédérale qui les concernent également. Il s'agit en fait de
l'information destinée aux exécutifs cantonaux ainsi qu'aux organismes nationaux
des cantons. Dans ce cadre, il s'agit bien plus de fournir une information précise,
objective et complète et non de commenter les affaires concernées.
4.12 
Paysage médiatique et consommation en matière de médias
Les habitudes sociales et les besoins en matière d'information ont très fortement
évolué au cours de ces dernières années et elles poursuivent leur mutation. Le
paysage médiatique s'est donc modifié en conséquence, ainsi d'ailleurs que le style
et les méthodes de travail des médias. Tous les développements dans ce domaine
ne sont pas forcément souhaitables ni souhaités. Mais ils font partie des condi-
tions cadres que l'information officielle ne peut que prendre en compte. Il ne
serait pas réaliste d'exiger des journalistes qu'ils s'engagent moralement ou qu'ils
respectent des principes d'éthique, même si ces principes semblent ci et là perdre
de leur importance.
De nos jours, les médias traitent la politique et l'administration comme n'importe
quel autre sujet; ils appliquent les mêmes critères en matière de choix et de point
de vue et utilisent les mêmes techniques de travail. Lorsque cela semble appro-
prié, la politique et l'administration peuvent demander du fair-play et une
certaine réserve de la part des médias. Elles ne peuvent en revanche pas s'attendre
à plus de fair-play et de réserve que le marché ne le permet. L'esprit boulevardier
que l'on observe dans une partie des médias est certainement un défi supplé-
1450

mentaire pour les activités en matière d'information déployées par le Conseil
fédéral et l'administration fédérale. Comme cet esprit ne peut être empêché, il
faut répondre à ce défi en améliorant les activités en matière d'information.
5 
Propositions et recommandations de la Commission
de gestion du Conseil national
La Commission de gestion soumet les propositions d'amélioration et les re-
commandations suivantes au Parlement et au Conseil fédéral.
5.1 
Régime de la transparence au sein de l'administration
Motion de la Commission de gestion du Conseil national
D'ici à fin 1998, le Conseil fédéral soumettra au Parlement les bases légales
permettant l'introduction du régime de la transparence au sein de l'administration
fédérale.
5.2 
Gestion de l'information lors de situations particulières
Motion de la Commission de gestion du Conseil national
Le Conseil fédéral prépare les bases légales instituant la gestion de l'information
par le président de la Confédération lors de situations extraordinaires. Pour cette
tâche, il est assisté par une personne chargée de l'information qui est habilitée à
donner des directives au chargé d'information du département.
5.3 
Fonction de porte-parole du Conseil fédéral
Initiative parlementaire de la Commission de gestion du Conseil national
Selon les dispositions de l'article 21lcr, 3e alinéa, de la loi sur les rapports entre les
conseils, la Commission de gestion du Conseil national soumet l'initiative parle-
mentaire suivante:
La loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration, du 21 mars 1997,
est modifiée comme suit:
Art. 10bis (nouveau)
Le Conseil fédéral désigne un porte-parole du Conseil fédéral. Ce dernier est
chargé d'informer le public sur mandat du Conseil fédéral. Il coordonne les
activités d'information entre le Conseil fédéral et les départements.
5.4 
Transparence décisionnelle de la part du Conseil fédéral
Postulat
Le Conseil fédéral étudie la possibilité de fournir une information transparente
sur chacune de ses décisions. Il s'agit de présenter publiquement les arguments qui
1451

ont convaincu le Conseil fédéral (unanimement ou majoritairement), ainsi que les
motifs qu'il a pris en considération et qui ont plaidé contre sa décision.
5.5 
Contrôle des structures de l'information au sein
de l'administration fédérale
Postulat
Le Conseil fédéral examine la structure et les instruments des services d'informa-
tion du Conseil fédéral et de l'administration fédérale. Il les évalue du point de
vue de leur actualité et de leur adéquation par rapport aux tâches à assumer, ceci
tout particulièrement dans l'optique d'une information actuelle de l'Assemblée
fédérale et de l'introduction de la nouvelle gestion publique.
5.6 
Amélioration de la politique d'information des autorités
pénales de la Confédération
Postulat
Le Conseil fédéral examine la politique d'information des autorités pénales de la
Confédération. Il met en place les structures permettant une coordination et une
délimitation claires entre l'administration et les autorités pénales.
29 mai 1997 
Au nom des Sections autorités/ressources
de la Commission de gestion du Conseil national:
Le président, Alexander Tschäppät, conseiller national
Au nom de la Commission de gestion
du Conseil national:
Le président, Peter Tschopp, conseiller national
La secrétaire, Mariangela Wallimann-Bornatico
N39391
1452

Annexe l
Liste des personnes entendues
Bertschi Peter, responsable du ressort «Inland und Kultur», Radio DRS
Blum Roger, professeur à l'Institut des mass-médias, Université de Berne
Bühler Martin, chef d'information, DMF
Casanova Achille, vice-chancelier
Del Ponte Caria, procureur de la Confédération, DFJP
Eckmann Daniel, Jäggi Communications, Berne
Harnischberg Thomas, collaborateur personnel du chef du DMF
Hauenstein Roland, Ministère public de la Confédération, DFJP
Jean Romaine, Télévision suisse romande, Genève
Leutwyler Christina, Tages-Anzeiger
Ogi Adolf, conseiller fédéral, chef du DMF
Pitteloud Jacques, conseiller du chef du DMF
Schlumpf Viktor, chef d'information, DFJP
Sigg Oswald, porte-parole de la direction générale de la SSR
Suremann Thomas, Secrétariat général du DMF
van Wijnkoop Jürg, brigadier, auditeur en chef, DMF
Zürcher Jean-Louis, Office fédéral de la santé publique
N39391
1453

Abréviations
Annexe 2
A/R
CdG
CE
CEP
CM
DFAE
DFEP
DFJP
DMF
EBG
EMG
ESB
LOA
LOGA
MCI
OFAEE
OFAG
OFSP
OPCA
OVF
UE
Autorités et Ressources
Commission de gestion
Conseil des Etats
Commission d'enquête parlementaire
Conseil national
Département fédéral des affaires étrangères
Département fédéral de l'économie publique
Département fédéral de justice et police
Département militaire fédéral
Aide-mémoire électronique pour l'Etat-major général
Etat-major général
Encéphalopathie spongiforme bovine («Maladie de la vache
folle»)
Loi sur l'organisation de l'administration
Loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration
Maladie de Creutzfeldt-Jakob
Office fédéral des affaires économiques extérieures
Office fédéral de l'agriculture
Office fédéral de la santé publique
Organe parlementaire de contrôle de l'administration
Office vétérinaire fédéral
Union Européenne
N39391
1454

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Rapport de la Commission de gestion du Conseil national Les activités déployées par le
Conseil fédéral et l'administration fédérale en matière d'information lors de situations
extraordinaires du 29 mai 1997
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1997
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
33
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
26.08.1997
Date
Data
Seite
1401-1454
Page
Pagina
Ref. No
10 109 144
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