ch_vb · JAAC 57.22B · 1992-05-27 · de


JAAC 57.22B
Entscheid des Bundesrates vom 27. Mai 1992
Art. 3 al. 4 LCR. Art. 66 PA. Conditions de révision d’une décision prise
par le Conseil fédéral sur recours.
A. Demande de l’autorité cantonale de recours (voir JAAC 57.22A ).
B. Demande de tiers.
- Les personnes concernées qui n’ont pas pris part à une procédure de
recours ne peuvent pas ultérieurement demander une révision, mais
proposer à l’autorité de première instance la prise d’une décision.
- Limites dans lesquelles le Conseil fédéral est, dans une procédure
de recours ayant trait à des décisions de portée générale touchant
la circulation routière, obligé de donner connaissance d’un recours
à d’autres intéressés que les parties et de les inviter à présenter une
réponse (art. 57 PA).
Art. 3 Abs. 4 SVG. Art. 66 VwVG. Voraussetzungen der Revision eines
Beschwerdeentscheides des Bundesrates.
A. Gesuch der kantonalen Beschwerdeinstanz (vgl. VPB 57.22A ).
B. Gesuch von Dritten.
- Betroffene Personen, die an einem Beschwerdeverfahren nicht beteiligt
waren, können nachträglich keine Revision verlangen, sondern bei der
erstverfügenden Behörde eine Anordnung beantragen.
- Grenzen, in denen der Bundesrat im ordentlichen
Beschwerdeverfahren bezüglich Allgemeinverfügungen des
Strassenverkehrs verpflichtet ist, die Beschwerde anderen Beteiligten
als den Parteien zur Kenntnis zu bringen und sie zur Vernehmlassung
aufzufordern (Art. 57 VwVG).
1

Art. 3 cpv. 4 LCStr. Art. 66 PA. Condizioni per la revisione di una
decisione del ricorso presa dal Consiglio federale.
A. Istanza dell’autorità cantonale di ricorso (cfr. GAAC 57.22A ).
B. Istanza di terzi.
- Le persone interessate che non erano parti in una procedura
ricorsuale non possono chiedere successivamente una revisione, ma
proporre che abbia a disporre l’autorità che ha deciso per prima.
- Limiti entro i quali, nella procedura ordinaria ricorsuale relativa
a decisioni generali di circolazione stradale, il Consiglio federale è
obbligato a dare comunicazione di un ricorso, oltre che alle parti, anche
agli altri interessati e a invitarli a dare una risposta (art. 57 PA).
I
A. (Vgl. VPB 57.22A )
B. Gegen diesen Entscheid reichen B. und Mitbeteiligte ein Revisionsgesuch
ein und beantragen in der Hauptsache, der angefochtene Entscheid sei
in Revision zu ziehen und die Beschwerde von X und Y abzuweisen. In
verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangen sie unter anderem, der Vollzug
des angefochtenen Entscheids sei bis zum Revisionsentscheid zu sistieren, das
EDI sei mit der Instruktion des Revisionsentscheides zu betrauen und mit dem
Bundesgericht über die Zuständigkeit ein Meinungsaustausch durchzuführen.
X und Y beantragen in ihrer Vernehmlassung, auf das Revisionsbegehren sei
nicht einzutreten.
C. …
D. Mit Entscheid vom 18. Oktober 1989 wies der Bundesrat den Antrag, das EDI
sei mit der Instruktion zu betrauen, ab.
E. Mit dem Bundesgericht wurde über die Zuständigkeit ein
Meinungsaustausch durchgeführt. Das Ergebnis des Verfahrens ergibt sich aus
der folgenden Erwägung.
II
1. Die angefochtenen Beschränkungen beinhalten im wesentlichen eine
Verkehrstrennung in dem Sinne, dass die rechte Fahrspur der betroffenen
Strassen dem Bus, den Zweiradfahrern (ausgenommen Motorradfahrer) und
dem rechtsabbiegenden Verkehr vorbehalten bleibt, während der Durchgangs-
und Linksabbiegeverkehr auf die linke Fahrspur gewiesen wird. Diese
Regelung wird durch die entsprechenden Signale und Zusatztafeln angezeigt,
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namentlich durch die Signale «Verbot für Motorwagen und Motorräder»
(2.13), «Geradeausfahren» (2.36), «Rechtsabbiegen» (2.37), «Geradeaus oder
Rechtsabbiegen» (2.40) sowie «Geradeaus oder Linksabbiegen» (2.41).
Die hier in Frage stehenden Anordnungen bezwecken, den
Motorfahrzeugverkehr und damit die Lärm- und Abgasimmissionen zu
vermindern, die Reisezeit der Buslinie 36 herabzusetzen sowie die Sicherheit
der Fahrrad- und Motorfahrradfahrer zu verbessern. Bei diesen Massnahmen
handelt es sich klarerweise um funktionelle Verkehrsanordnungen im Sinne
von Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958
(SVG, SR 741.01). Die Zulässigkeit solcher Anordnungen ist an besondere
sachliche Voraussetzungen geknüpft: Art. 3 Abs. 4 SVG nennt insbesondere
drei Gruppen von Gründen: Gründe rein verkehrspolizeilicher Art (Sicherheit,
Erleichterung oder Regelung des Verkehrs), Gründe baulicher Art (Schutz der
Strasse) sowie Umweltschutzgründe (Lärm- und Luftimmissionen). Somit
können aufgrund dieser Bestimmung umweltschutzrelevante Massnahmen
getroffen werden. Daneben können aber auch Art. 12 des BG vom 7. Oktober
1983 über den Umweltschutz (USG, SR 814.01) sowie die Art. 18 und 31 der
Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV, SR 814.318.142.1) und
die Art. 7, 8 und 13 der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV,
SR 814.41) Rechtsgrundlage bilden, um auf bestimmten Strassen sowohl zur
vorsorglichen Emissionsbegrenzung als auch zur Beseitigung übermässiger
Immissionen solche funktionellen Verkehrsmassnahmen anzuordnen.
Insoweit erweist sich das Strassenverkehrs- und Umweltschutzrecht als
deckungsgleich.
Nach Art. 33 Abs. 1 LRV trifft die Behörde die erforderlichen baulichen,
betrieblichen, verkehrslenkenden- und beschränkenden Massnahmen,
wenn die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen bei Fahrzeugen und
Verkehrsanlagen nicht ausreichen, um übermässige Immissionen zu
verhindern und zu beseitigen. Unter den «betrieblichen, verkehrslenkenden-
und beschränkenden» Massnahmen sind alle jene Verkehrsanordnungen
zu verstehen, die im Rahmen des Strassenverkehrsgesetzes, namentlich
nach Art. 3 Abs. 4 SVG, zur Verfügung stehen (Art. 33 Abs. 2 LRV; Trüeb Hans
Rudolf, Rechtsschutz gegen Luftverunreinigung und Lärm, Zürich 1990, S. 127;
Jaag Tobias, Umweltschutz und Strassenverkehr: Verkehrslenkende und
verkehrsbeschränkende Massnahmen aus rechtlicher Sicht, VRP 1 [1987],
S. 100). Wie im Meinungsaustausch mit dem Bundesgericht festgestellt wurde,
stützen sich daher die umstrittenen Massnahmen entgegen der Ansicht der
Gesuchsteller auf Art. 3 Abs. 4 SVG, zumal die kantonalen Behörden selber
davon ausgehen. Da darüber der Bundesrat letztinstanzlich entscheidet, hat
er auch das Revisionsbegehren zu behandeln (Art. 3 Abs. 4 SVG in Verbindung
mit Art. 67 Abs. 1 VwVG). Diese gesetzliche Regelung ist klar. Der Hinweis auf
Art. 6 EMRK nützt hier daher nichts, selbst wenn hier ein Streit um ein «civil
right» vorläge, wie die Gesuchsteller behaupten.
Das Revisionsgesuch ist im übrigen frist- und formgerecht eingegangen.
2. Die Gesuchsteller verlangen die Änderung eines vom Bundesrat
letztinstanzlich getroffenen Beschwerdeentscheids. Einen gleichen, bereits
beurteilten Streitgegenstand muss die Beschwerdeinstanz nur dann neu
überprüfen, wenn einer der in Art. 66 VwVG abschliessend aufgeführten
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Revisionsgründe gegeben ist (Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern
1983, S. 260 ff.; Saladin Peter, Das Verfahrensrecht des Bundes, Basel/Stuttgart
1979, S.166, 214; VPB 53.14 I, VPB 53.4 I, VPB 53.2).
Es stellt sich vorliegend die Frage, ob die Gesuchsteller zur Einreichung
eines Revisionsgesuches berechtigt sind. Art. 66 Abs. 2 Bst. c VwVG bestimmt,
dass die Beschwerdeinstanz ihren Beschwerdeentscheid auf Begehren einer
Partei in Revision zieht, wenn die Partei nachweist, dass unter anderem die
Beschwerdeinstanz die Bestimmungen der Art. 29-33 über das rechtliche
Gehör verletzt hat. Die Gesuchsteller waren am vorangegangenen Verfahren,
das letztinstanzlich mit dem Entscheid des Bundesrates vom 26. April
1989 endete, in keiner Form beteiligt; sie haben weder die umstrittenen
Massnahmen selber verlangt noch - soweit aus den Akten ersichtlich - sonst
Stellungnahmen abgegeben oder Verfahrensanträge gestellt. Sie können daher
nicht als Partei im Sinne der erwähnten Bestimmung betrachtet werden und
daher auch keine Revision verlangen (Gygi, a.a.O., S. 261; Beerli-Bonorand
Ursina, Die ausserordentlichen Rechtsmittel in der Verwaltungsrechtspflege
des Bundes und der Kantone, Zürich 1985, S. 67 und 70 Anm. 43; vgl. auch Kölz
Alfred, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
1978, § 20 N 59). Die Beschränkung der Revisionsbefugnis auf die Parteien
des vorangegangenen Beschwerdeverfahrens erscheint gerechtfertigt. Bei der
Revision handelt es sich nämlich um ein ausserordentliches Rechtsmittel, das
schwerwiegende Mängel einer formell rechtskräftigen Verfügung beheben soll.
Dies geltend zu machen, obliegt aber den ursprünglichen Parteien.
3. Den Gesuchstellern kommt auch aus einem anderen Grund keine
Revisionsbefugnis zu. Der Bundesrat hob in seinem Entscheid die
angefochtenen Massnahmen auf. Damit sind die zwar bereits signalisierten,
aber noch nicht rechtskräftigen Anordnungen obsolet geworden, so dass
es beim alten Verkehrsregime bleibt. Insoweit entsteht dadurch keine neue
Rechtslage, weshalb die Gesuchsteller vom Bundesratsentscheid auch nicht im
Sinne von Art. 48 Bst. a VwVG neu berührt werden.
Es verhält sich hier gleich, wie wenn eine letzte kantonale Rechtsmittelinstanz
auf Beschwerde hin eine verfügte Verkehrsbeschränkung ganz aufhebt.
In einem solchen Fall kann nämlich ein Dritter, der am vorangegangenen
Verfahren nicht beteiligt war, diesen Entscheid beim Bundesrat nicht mehr
anfechten und die Einführung der ursprünglich angeordneten Massnahmen
verlangen (vgl. dazu nicht publizierte Bundesratsentscheide vom 5. April
1989 i.S. Gemeinde A., S. und C. sowie vom 16. September 1991 i.S. W. und
Mitbeteiligte). Wie der Bundesrat in seiner neueren Rechtsprechung (VPB
54.9) festgehalten hat, muss die zuständige Behörde ein Gesuch um Erlass oder
Aufhebung einer Verkehrsbeschränkung prüfen, wenn der Antragsteller daran
ein schätzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 48 Bst. a VwVG hat, was hier an
sich zutrifft. Die heutigen Gesuchsteller sind somit berechtigt, die gewünschten
Massnahmen bei der erstverfügenden Behörde zu beantragen, zumal der
umstrittene Bundesratsentscheid einem solchen Gesuch nicht entgegensteht
(Beerli-Bonorand, a.a.O., S. 61). Dies genügt aber, damit diese ihre Interessen
wahren können.
Mit dem beschriebenen Vorgehen wird überdies sichergestellt, dass sich
Betroffene von Anfang an am Verfahren beteiligen und sich nicht erst
nachträglich einschalten (vgl. Gygi, a.a.O., S. 155; Leber Marino, Die Beteiligten
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am Verwaltungsprozess, recht 1985, S. 26). Dieses Erfordernis erscheint
insbesondere bei Verkehrsbeschränkungen wegen deren besonderer
Rechtsnatur gerechtfertigt. Diese stellen nach heute herrschender Auffassung
Allgemeinverfügungen dar. Sie regeln zwar einen konkreten Sachverhalt,
richten sich aber an einen unbestimmten Personenkreis. Je nach Art der
Massnahme und der örtlichen Gegebenheiten kann deshalb die Zahl der von
der Verfügung Betroffenen gross sein. Dabei erscheint klar, dass die Interessen
der einzelnen Betroffenen nicht immer gleich sind. Da aber der Kreis der
Betroffenen aus einleuchtenden Gründen praktisch nicht bestimmbar ist,
sind im Interesse der Rechtssicherheit und Prozessökonomie in einem
Rechtsmittelverfahren lediglich diejenigen Parteien, namentlich auch solche,
die die umstrittenen Anordnungen befürworten, zum Verfahren zuzulassen,
welche sich von Anfang an beteiligt hatten (z. B. die ursprünglichen
Antragsteller). Wären in späteren Verfahrensstadien weitere Betroffene, die
von einem Entscheid nicht neu berührt wurden, zuzulassen, so würde dies auf
ein verpöntes Popularverfahren hinauslaufen.
4. Allgemeinverfügungen sind vorschriftsgemäss bekanntzumachen. Die
zuständige Behörde verfügte und veröffentlichte nach Art. 107 Abs. 1 der
Strassensignalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV, SR 741.21)
die umstrittenen Massnahmen samt Rechtsmittelbelehrung. Damit erhielten
die Gesuchsteller ordnungsgemäss Kenntnis von den Verkehrsanordnungen.
Es stand ihnen als Befürwortern der Massnahme nun frei, beim kantonalen
Polizei- und Militärdepartement als erste Rechtsmittelinstanz zu beantragen,
am Verfahren als Partei beteiligt zu werden. Alsdann hätten sie ihre Interessen
durch Abgabe von Stellungnahmen und Anträgen im weiteren Verlauf als
Gegenpartei oder gegebenenfalls sogar als Beschwerdeführer bis an den
Bundesrat wahren können. Die Gesuchsteller beteiligten sich am kantonalen
Verfahren nicht in beschriebener Weise, obschon sie dazu Gelegenheit hatten.
Es bestand daher für den Bundesrat keine Verpflichtung, die Antragsteller
gemäss Art. 57 Abs. 1 VwVG zur Stellungnahme einzuladen, zumal diese
ihm aus einleuchtenden Gründen ohnehin nicht bekannt waren. Da sich
der Kreis der Parteien vor dem Bundesrat auf die am vorangegangenen
Verfahren Beteiligten beschränkt, ist der Eingang einer Beschwerde auch
nicht gemäss Art. 36 Bst. c VwVG im Bundesblatt zu veröffentlichen, wie dies
die Gesuchsteller vorschlagen. Wollte man im übrigen den Überlegungen der
Gesuchsteller Folge geben, so wären folgerichtig Beschwerdeeingänge nicht
erst im Verfahren vor dem Bundesrat zu veröffentlichen, sondern schon im
erstinstanzlichen Rechtsmittelverfahren, um den Betroffenen Gelegenheit zur
Stellungnahme zu geben. Dabei darf es nämlich nicht darauf ankommen, ob
die urteilende Behörde das Rechtsmittel gutheissen oder abweisen will. Den
Betroffenen ist in jedem Fall das rechtliche Gehör zu gewähren.
5. Die Gesuchsteller bringen weiter vor, sie seien «andere Beteiligte» im Sinne
von Art. 57 Abs. 1 VwVG, weshalb der Bundesrat sie vor seinem angefochtenen
Entscheid hätte anhören müssen.
Gemäss Art. 57 Abs. 1 VwVG bringt die Beschwerdeinstanz eine Beschwerde
der Vorinstanz und allfälligen Gegenparteien oder anderen Beteiligten
zur Kenntnis. Das Gesetz führt nun nicht weiter aus, wer alles als anderer
Beteiligter gilt. Das Bundesverwaltungsrecht fasst den Parteibegriff sehr weit.
Namentlich fällt nicht nur der Adressat einer Verfügung darunter, sondern
auch Dritte, welche durch eine Verfügung in ihren schutzwürdigen Interessen
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berührt werden oder denen von Gesetzes wegen ein Beschwerderecht
zusteht. Dabei können als andere Beteiligte sinnvollerweise lediglich solche
gemeint sein, denen im Verfahren keine Parteirechte, insbesondere keine
Beschwerdebefugnis, zukommen können (Saladin, a.a.O., S. 87; Leber,
a.a.O., S. 26; vgl. auch BGE 114 Ib 205). Dabei handelt es sich wohl vor allem
um Fachstellen (Behörden, Verbände, Spezialisten), die aufgrund ihrer
besonderen Kenntnisse im konkreten Fall zur Stellungnahme beigezogen
werden (vgl. Grisel André, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984,
S. 850 f.). Schliesslich obliegt die Bezeichnung allfälliger Mitinteressierter
den urteilenden Behörden (BGE 114 Ib 205; Grisel, a.a.O., S. 850; Gygi, a.a.O.,
S. 184). Die Anmeldung, als Beteiligter zur Stellungnahme eingeladen werden
zu wollen, allein genügt daher nicht, um entsprechende Rechte für sich
beanspruchen zu können.
Wie dargelegt, haben sich die Gesuchsteller nicht als Partei im
vorangegangenen Verfahren beteiligt. Schon aus diesem Grund erscheint nach
dem oben Gesagten ausgeschlossen, die Antragsteller als andere Beteiligte
zu betrachten. Abgesehen davon wäre es aus verfahrensrechtlicher Hinsicht
verfehlt, Betroffenen, welche ihre Parteirechte aus welchen Gründen auch
immer nicht geltend gemacht haben und sich somit nicht mehr am Verfahren
als Partei beteiligen können, (nachträglich) trotzdem noch die Möglichkeit
zur Stellungnahme zu geben. Wäre ein solches Vorgehen zulässig, könnten
zudem damit auch die Verfahrenskosten, die einer (Gegen)partei bei einem
allfälligen Unterliegen auferlegt werden, umgangen werden (BGE 114 Ib
205). Dies ist aber nicht Sinn dieser Bestimmung. Der Bundesrat lädt bei
Beschwerden gegen Verkehrsmassnahmen aus Gründen der Prozessökonomie
und Rechtsgleichheit lediglich die am vorinstanzlichen Verfahren beteiligten
Parteien zur Vernehmlassung ein, es sei denn, durch den Bundesratsentscheid
werden Dritte neu in ihren Interessen berührt, was hier aber wie erwähnt
nicht der Fall ist. Es bestand auch im umstrittenen Verfahren keine
Veranlassung, weitere Interessierte zu begrüssen. Von einer Verletzung
des rechtlichen Gehörs kann daher keine Rede sein. Schliesslich wären die
Gesuchsteller - selbst wenn sie als andere Beteiligte zu betrachten wären -
nicht zur Revision befugt, da sich die Rechte solcher Verfahrensbeteiligten auf
die Abgabe einer Stellungnahme beschränken.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Gesuchsteller nicht befugt sind,
ein Revisionsbegehren zu stellen. Auf das Gesuch ist daher nicht einzutreten.
Bei dieser Sachlage erübrigt es sich, auf die weiteren Anträge zur Sache
einzugehen.
6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die Gesuchsteller die
Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 68
Abs. 2 VwVG).
X und Y haben sich im vorliegenden Verfahren durch einen Anwalt vertreten
und vernehmen lassen. Da sie bei diesem Ausgang des Verfahrens als
obsiegende Partei zu betrachten sind, wird ihnen praxisgemäss eine
Parteientschädigung zugesprochen. Diese wird auf Fr. 500.- festgesetzt und
den Gesuchstellern auferlegt.
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JAAC 57.22B - Entscheid des Bundesrates vom 27. Mai 1992
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Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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