ch_vb · JAAC 64.133 · 2000-03-07 · de


JAAC 64.133
Extrait de la décision sur recours de la Commission de
recours DFE du 7 mars 2000 dans la cause V. c / l’Office
fédéral de l’agriculture [99/6J-001]
Contingent tarifaire partiel de fromage. Mise en adjudication des parts
de contingent tarifaire partiel. Messages par fax.
Art. 4 OIAgr. Offres par fax (validité). Formalisme excessif. Nature du
délai imparti pour déposer une offre.
- Compte tenu des conséquences liées à l’offre, il n’est pas excessif
d’exiger que l’enchérisseur confirme l’offre faite par fax ou par E-mail
par l’envoi de l’original (consid. 3.1).
- Le délai fixé pour l’envoi de l’original est un délai de péremption
(consid. 3.2).
Art. 8 CC. Répartition du fardeau de la preuve.
Si une personne veut s’assurer qu’un envoi parvienne effectivement
à la connaissance de son destinataire, elle doit le notifier par lettre
recommandée, voir par lettre avec avis de réception. Sinon, elle doit
établir par tout autre moyen approprié que l’acte expédié sous pli
simple a été remis à la poste en temps utile (consid. 4).
Teilzollkontingent Käse. Ausschreibung von Teilzollkontingentsanteilen.
Eingaben per Telefax.
Art. 4 AEV. Steigerungsgebote per Telefax (Gültigkeit). Überspitzter
Formalismus. Rechtsnatur der Frist für die Einreichung eines
Steigerungsgebots.
- Auf Grund der mit einem Steigerungsgebot verbundenen Folgen, ist es
nicht überspitzt formalistisch, wenn von einem Bieter verlangt wird,
den Inhalt seines mittels Telefax oder E-mail übermittelten Gebots im
Original zu bestätigen (E. 3.1).
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- Die Frist zur Einreichung des Originals ist eine Verwirkungsfrist
(E. 3.2).
Art. 8 ZGB. Beweislastverteilung.
Wenn eine Person sich versichern will, dass eine Sendung an den
Empfänger gelangt, muss sie diese mit eingeschriebenem Brief oder
mittels Brief mit Rückschein übermitteln. Ansonsten hat die Person
mit anderen geeigneten Mitteln zu beweisen, dass die gewöhnlich
aufgegebene Sendung vor Ablauf der Frist der Post übergeben wurde
(E.4).
Contingente doganale parziale di formaggio. Aggiudicazione di quote di
contingente doganale parziale. Richiesta per fax.
Art. 4 OIAgr. Offerte per fax (validità). Formalismo eccessivo. Natura
giuridica del termine imposto per l’inoltro di un’offerta.
- Tenuto conto delle conseguenze legate all’offerta, non è eccessivo
esigere dall’offerente, che confermi in originale l’offerta fatta a mezzo
di fax o per E-mail (consid. 3.1).
- Il termine fissato per l’inoltro dell’originale è un termine perentorio
(consid. 3.2).
Art. 8 CC. Ripartizione dell’onere della prova.
Se una persona vuole essere sicura che un invio giunga effettivamente
a destinazione, quest’ultimo deve essere effettuato per lettera
raccomandata, o per lettera con avviso di ricevimento. In caso
contrario, essa deve poter provare con un qualsiasi altro mezzo
appropriato che l’invio effettuato per posta normale sia stato
consegnato alla posta in tempo utile (consid. 4).
Le 28 septembre 1999, l’Office fédéral de l’agriculture (ci-après: l’Office fédéral)
a transmis à V. l’avis (…) concernant la mise en adjudication du contingent
partiel de fromage «fontal» (contingent tarifaire partiel n° 7.5) ainsi que des
formules d’enchères. Cet avis indiquait en particulier que les offres devaient
être présentées à l’Office fédéral ou confiées à son intention à la poste suisse
ou à une représentation suisse diplomatique ou consulaire d’ici au 28 octobre
1999 au plus tard. Il était de plus précisé que les offres d’enchère pouvaient
être transmises par fax ou par courrier électronique à l’Office fédéral, à
condition toutefois que l’original du formulaire dûment signé parvienne
audit Office le jour ouvrable suivant la date du délai fixé pour l’envoi. V. a
présenté ses offres par fax le 27 octobre 1999. Par décision du 19 novembre
1999, l’Office fédéral ne les a pas prises en considération au motif que V. avait
omis de lui faire parvenir le formulaire d’enchère original, dûment signé,
le jour suivant la date de l’envoi par fax. Par téléfax du 23 novembre 1999,
V. a informé l’Office fédéral qu’elle lui avait envoyé, le 27 octobre 1999, son
formulaire d’enchère par fax ainsi que le formulaire d’enchère original par
courrier A.
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Par réponse du 1er décembre 1999, l’Office fédéral a souligné que le formulaire
d’enchère original ne lui était pas parvenu et que seules pouvaient être prises
en considération les offres sur le formulaire original, dûment signé, confié à la
poste suisse au plus tard le dernier jour du délai, in casu le 28 octobre 1999, le
cachet de la poste faisant foi.
Le 9 décembre 1999, V. a recouru auprès de la Commission de recours DFE
contre la décision de l’Office fédéral du 19 novembre 1999, en concluant à ce
que ses offres soient prises en considération.
Extraits des considérants:
(…)
3. Dans son avis (…) du 28 septembre 1999, l’Office fédéral a fait savoir à la
recourante qu’une quantité de 1574 tonnes brut de fromage «fontal» était mise
en adjudication et que les offres devaient lui être présentées ou confiées à
son intention à la poste suisse ou à une représentation suisse diplomatique
ou consulaire au moyen du formulaire officiel portant la mention Offre de
fromage «fontal», «d’ici au 28 octobre 1999 au plus tard (échéance du délai)».
Ledit Office ajoutait que les offres d’enchère pouvaient être transmises par fax
ou par courrier électronique, à condition que l’original du formulaire dûment
signé lui parvienne le jour ouvrable suivant la date du délai fixé pour l’envoi.
Il précisait à ce sujet que le cachet de la poste faisait foi ou, en cas de remise
personnelle, la date de réception et qu’il ne serait pas entré en matière sur des
offres envoyées après l’expiration du délai fixé pour la présentation des offres.
Il ressort du dossier que la recourante a fait parvenir ses offres par fax à
l’Office fédéral le 27 octobre 1999. L’Office fédéral soutient cependant que
le formulaire d’enchère original, que la recourante affirme avoir envoyé
le 27 octobre 1999 par courrier A, ne lui est pas parvenu et qu’il n’a en
conséquence pas pris en considération les offres présentées par la recourante.
L’objet du présent litige consiste dès lors à déterminer si, ce faisant, l’Office
fédéral a agi en violation du droit fédéral et s’il a, comme le soutient la
recourante, fait preuve de formalisme excessif.
3.1. L’excès de formalisme est un déni de justice, réalisé notamment lorsque
l’autorité applique une règle de procédure avec une dureté exagérée ou
impose des exigences excessives à l’égard des actes juridiques, privant
ainsi le citoyen d’une voie de droit d’une manière inadmissible; l’art. 9 de
la Constitution fédérale du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000,
(Cst., RS 101; art. 4 aCst. ) est violé lorsque le strict respect d’une exigence de
forme ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en
soi et empêche ou complique de manière insoutenable la réalisation du droit
matériel (ATF 120 II 425 consid. 2a).
La loi fédérale du 21 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA,
RS 172.021) s’applique à la procédure dans les affaires administratives qui,
comme c’est le cas en l’espèce, doivent être réglées par les décisions d’autorités
administratives fédérales statuant en première instance ou sur recours
(art. 1 al. 1 PA). Elle prévoit que les écrits sont remis à l’autorité ou, à son
adresse, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou
consulaire suisse le dernier jour du délai au plus tard (art. 21 al. 1 PA). Cette
réglementation a été reprise dans l’avis (…) de l’Office fédéral du 28 septembre
1999 (voir ci-dessus consid. 3).
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Selon l’art. 4 al. 1 de l’ordonnance générale du 7 décembre 1998 sur
l’importation de produits agricoles (Ordonnance sur les importations agricoles
[OIAgr], RS 916.01), la transmission du courrier par fax ou E-mail, par exemple
des demandes ou des offres, est toutefois admise à condition que l’original
ou le support informatique autorisé par les autorités compétentes parvienne
au destinataire le jour ouvrable suivant l’échéance du délai (le timbre postal
fait foi ou, en cas de remise personnelle, la date de réception). La question
pourrait se poser de savoir si, comme le laissent entendre les termes «à
condition que l’original parvienne au destinataire le jour ouvrable suivant
l’échéance du délai», le document original doit se trouver en mains de
l’autorité le lendemain de l’échéance du délai ou s’il suffit que l’original soit,
ce jour-là, mis à la poste à l’adresse de l’autorité. L’examen du texte allemand
de l’ordonnance ([…] sofern das Original […] am der Einreichungsfrist
folgenden Werktag nachgereicht wird), de même que celui du texte italien
([…] a condizione che l’originale […] sia inoltrato il giorno feriale seguente il
termine di inoltro […]) permet de conclure que le Conseil fédéral entendait
que l’original soit mis à la poste, à l’adresse de l’autorité, le jour ouvrable
suivant l’échéance du délai. Cette interprétation est d’ailleurs confortée par la
précision «le timbre postal fait foi» qui, sinon, serait vide de sens.
Comme l’a relevé l’Office fédéral dans ses observations du 17 janvier 2000,
cette disposition permet de tirer profit du progrès technique en permettant
aux enchérisseurs qui ne peuvent s’adresser, à proximité, à un guichet de
poste desservi jusqu’à minuit, mais qui disposent d’un fax, de déposer leurs
offres par ce moyen et de n’être ainsi pas désavantagés par rapport à ceux
qui peuvent s’adresser à un guichet postal. Elle ne dispense toutefois pas ces
enchérisseurs d’envoyer la confirmation écrite en original.
La jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la recevabilité d’un recours
déposé par télécopieur peut s’appliquer par analogie au cas d’espèce (voir ATF
121 II 252 consid. 3). La Haute Cour a jugé dans cet arrêt que: (…) «Pour des
raisons de sécurité, il y a lieu d’exiger qu’un acte de recours soit muni de la
signature originale de son auteur; l’acte sur lequel la signature ne figure qu’en
photocopie n’est pas valable. Même si la personne envoyant le téléfax signe
l’original en sa possession, qui sert de support à la transmission, l’autorité
ne saurait admettre la validité d’un acte judiciaire dont la signature ne lui
parvient qu’en (télé)copie, en raison des risques d’abus (…)».
Dans le cas d’espèce, l’enchérisseur prend un engagement concret dont il
ne peut se soustraire puisqu’après l’échéance du délai, les offres ne peuvent
être ni modifiées ni retirées et que le prix de l’adjudication correspond au
prix offert (art. 17 et art. 19 OIAgr). En outre, l’Office fédéral adapte son
comportement sur la base des offres valables (art. 18 OIAgr). Compte tenu
dès lors des conséquences liées à l’offre, il n’est pas excessif d’exiger, pour des
raisons de sécurité des relations juridiques et dans le but de prévenir des abus,
que l’enchérisseur confirme en original le contenu de l’offre faite par fax ou
par E-mail.
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Il ressort de ce qui précède que la validité de l’offre faite par fax dépend de la
réalisation d’une condition suspensive, à savoir l’envoi du document original.
Or, il faut constater en l’espèce, que cette condition ne s’est pas réalisée dans la
mesure où le document en question n’est pas parvenu à l’Office fédéral.
3.2. Il s’agit encore d’examiner si l’Office fédéral aurait dû, comme le fait valoir
la recourante, lui envoyer un rappel. Pour répondre à cette question, il s’agit
de déterminer la nature du délai.
Pour déterminer si un délai fixé par la loi est ou non péremptoire, il ne faut
pas se fonder uniquement sur le fait que le législateur use ou non de ce terme
mais bien plutôt analyser la disposition en cause (André Grisel, Traité de droit
administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 663; Max Imboden / René R. Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bâle/Francfort 1986, 6e éd.,
vol. I, n° 34 B VII, p. 205; Attilio R. Gadola, Verjährung und Verwirkung im
öffentlichen Recht, in Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 1/95, p. 47, 56; ATF
111 V 137, ATF 100 V 156, ATF 97 V 14 où le Tribunal fédéral des assurances
(TFA) a admis l’existence d’un délai de péremption en dépit de la terminologie
utilisée; décision non publiée du 21 février 1995 de la Commission de recours
DFE en la cause M. c / OFIAMT consid. 4 [95/4K-004]). Dans une affaire en
matière de paiements directs, la Commission de recours DFE a jugé que
le délai prévu pour présenter la demande constituait non pas une simple
prescription d’ordre, mais une condition formelle du droit aux paiements
directs de sorte que le droit s’éteignait s’il n’était pas exercé en temps utile
(JAAC 61.41 consid. 3.1; selon l’art. 11 al. 2 de l’ordonnance du 26 avril 1993 sur
les paiements directs complémentaires dans l’agriculture [OPD], RS 910.131
«La demande est adressée à l’autorité désignée par le canton dans lequel est
domicilié le requérant. Le canton fixe le délai. Il ne sera pas tenu compte des
demandes présentées après l’échéance de ce délai»). Il n’y a aucune raison de
traiter différemment le délai prévu dans l’ordonnance sur les importations
agricoles. En effet, le but recherché par de tels délais est de permettre à
l’administration de connaître au plus tôt quels sont les enchérisseurs qui
entendent formuler des offres. Autrement dit, ce délai a pour but - pour
reprendre l’expression de Pierre Moor - «de permettre une liquidation rapide
et bien informée des affaires» et, partant, de garantir une gestion rationnelle
(Pierre Moor, Droit administratif, Berne 1991, vol. II, p. 56; cet auteur se réfère
en particulier à l’ATF 111 V 135 où le TFA considère que le délai de péremption
est nécessaire non seulement pour sauvegarder la sécurité juridique mais
encore pour des «considérations de technique administrative»; voir aussi
Grisel, op. cit., p. 662 et ATF 113 V 66 consid. 1b). Or ce but ne peut être
atteint que par l’instauration d’un délai de déchéance ou de péremption (voir
également ATF 110 V 339 consid. 2a).
Ainsi, il s’impose d’admettre qu’en l’occurrence le délai en question a
également un caractère péremptoire. Or un délai de péremption ne peut
en principe pas être prolongé (Blaise Knapp, Précis de droit administratif,
Bâle 1991, p. 164, ch. 744) et son inobservation entraîne donc la déchéance
du droit à l’attribution des parts de contingent tarifaire. Le Tribunal fédéral
a néanmoins jugé (ATF 124 II 265 consid. 4a) que: «Le principe de la bonne
foi entre administration et administré, déduit de l’art. 4 Cst., exige que l’une
et l’autre se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier,
l’administration doit s’abstenir de tout comportement propre à tromper
l’administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d’une
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incorrection ou insuffisance de sa part. Ainsi, le principe de la bonne foi peut
commander la restitution d’un délai de péremption lorsque l’administration
a, par son seul comportement, fait croire que le dépôt formel d’une demande
n’était pas nécessaire».
En l’espèce, les enchères ont été ouvertes par l’envoi, le 28 septembre 1999, de
l’avis (…) concernant la mise en adjudication d’un quantité de 1574 tonnes de
fontal. Les enchérisseurs potentiels disposaient ainsi d’un délai d’un mois, soit
jusqu’au 28 octobre 1999 pour présenter leurs offres. Dans cet avis, l’Office
fédéral a rappelé les exigences formelles mises à la validité des offres par
l’ordonnance sur les importations agricoles en soulignant notamment que
les offres pouvaient être transmises par fax, à condition que l’original du
formulaire dûment signé lui parvienne le jour ouvrable suivant la date du
délai fixé pour l’envoi. Il a également clairement indiqué qu’il n’entrerait pas
en matière sur des offres envoyées après l’expiration du délai fixé pour la
présentation des offres (let. a), ou contenant des réserves, des restrictions ou
des modifications par rapport à l’appel d’offres (let. b). Il apparaît ainsi que
l’on ne peut reprocher à l’Office fédéral d’avoir fait preuve d’insuffisance ou
d’incorrection dans la conduite de la procédure d’adjudication. L’interdiction
du formalisme excessif n’oblige d’ailleurs pas l’autorité à inviter l’auteur à
réparer l’irrégularité et à lui fixer à ces fins un délai allant au-delà du délai
disponible pour le dépôt de la requête (ATF 114 Ia 20 consid. 2a). Il est vrai que,
dans la même jurisprudence, le Tribunal fédéral a relevé que si l’autorité
aperçoit qu’une requête n’est pas signée alors que le délai de dépôt n’est
pas encore échu et que le temps qui reste à courir est suffisant pour que la
réparation de l’irrégularité soit possible, elle doit en aviser l’auteur. Mais cette
dernière hypothèse n’est à l’évidence pas réalisée en l’espèce dès lors que la
recourante a adressé son fax à l’Office fédéral le 27 octobre 1999, soit la veille
de l’échéance du délai.
Force est dès lors de constater que le délai péremptoire fixé ne pouvait pas être
prolongé et qu’il n’y avait pas place pour l’envoi d’un rappel.
4. Il reste enfin à examiner à qui incombe le fardeau de la preuve. La
recourante allègue qu’il n’est précisé, voire exigé, nulle part dans les directives
qu’il faille procéder par lettre recommandée. Elle maintient avoir adressé
l’original et considéré qu’il ne lui incombe pas d’en faire la preuve dès lors que
l’Office fédéral n’a jamais exigé un envoi en chargé. Elle estime par ailleurs
qu’elle ne saurait être rendue responsable puisque l’original a été égaré par la
poste ou l’Office fédéral.
L’avis (…) de l’Office fédéral, qui a été communiqué à la recourante le
28 septembre 1999 et publié dans la Feuille Officielle Suisse du Commerce
(FOSC) le 4 octobre 1999, indiquait que la charge de la preuve concernant
l’envoi de l’offre d’enchères dans le délai imparti incombait à chaque
enchérisseur et qu’il ne serait pas entré en matière sur des offres si elles
étaient envoyées après l’expiration du délai fixé pour la présentation des
offres.
Conformément à la répartition du fardeau de la preuve, principe posé par
l’art. 8 du Code Civil Suisse du 10 décembre 1907 (CC, RS 210) - selon lequel
chaque partie doit, si la loi ne prescrit pas le contraire, prouver les faits qu’elle
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allègue pour en déduire son droit - le défaut de preuve va au détriment de la
partie qui entendait tirer un droit du fait non prouvé (voir Pierre Moor, op. cit,
p. 178, ch. 2.2.6.4).
Si une personne veut s’assurer qu’un envoi parvienne effectivement à la
connaissance de son destinataire, elle doit le notifier par lettre recommandée,
voir par lettre avec avis de réception (ATF 101 Ia 7 par analogie). Sinon, elle
doit établir par tout autre moyen approprié que l’acte expédié sous pli simple
a été remis à la poste en temps utile (ATF 106 III 49 et la jurisprudence citée).
Il appartenait dès lors à la recourante de prouver qu’elle a envoyé, comme
elle le prétend, le formulaire d’enchère original par courrier A le 27 octobre
1999. Etant donné qu’il ressort du dossier qu’elle n’apporte aucune preuve
corroborant ses dires, la recourante doit supporter les conséquences découlant
du défaut de la preuve.
5. Il résulte de ce qui précède que l’Office fédéral n’a pas fait preuve dans
le cas d’espèce de formalisme excessif dans l’application du droit et que la
décision attaquée ne viole pas le droit fédéral, qu’elle ne repose pas sur une
constatation inexacte ou incomplète des faits et qu’elle n’est pas inopportune
(art. 49 PA). Le recours apparaît ainsi mal fondé et doit dès lors être rejeté.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 64.133 - Extrait de la décision sur recours de la Commission de recours DFE du 7
mars 2000 dans la cause V. c / l'Office fédéral de l'agriculture [99/6J-001]
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2000
Année
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64
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