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2001-0150
4511
01.036
Message
concernant l’initiative populaire «contre les abus dans le
droit d’asile»
du 15 juin 2001
Monsieur le Président,
Madame la Présidente,
Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons ci-joint, accompagné du présent message, le projet d’arrêté
fédéral concernant l’initiative populaire «contre les abus dans le droit d’asile», en
vous demandant de l’approuver.
Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames
et Messieurs, l’assurance de notre haute considération.
15 juin 2001
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

4512
Condensé
Le 13 novembre 2000, l’initiative populaire «contre les abus dans le droit d’asile» a
été déposée sous la forme d’un projet rédigé de toutes pièces. L’initiative vise à
compléter l’art. 121, al. 1, de la Constitution (Cst.) par un nouvel al. 1a. La Confé-
dération respecte ainsi dans le domaine du droit d’asile et sous réserve des obliga-
tions découlant du droit international public, outre les principes de la procédure, les
principes du droit pénal et du droit de l’assistance, censés rendre la Suisse moins
attrayante comme terre d’asile. L’ajout d’un nouveau motif de non-entrée en ma-
tière (let. a) a pour objet de réduire la durée de la procédure pour les requérants
d’asile entrés illégalement et le séjour effectif des personnes frappées d’une décision
de renvoi, en désignant des Etats tiers réputés sûrs (let. b), dès lors que les intéres-
sés avaient, ou auraient pu y déposer une demande d’asile. L’initiative prévoit, par
ailleurs, de responsabiliser, par l’introduction de sanctions, les compagnies aérien-
nes titulaires d’une concession pour le transport réguliers de passagers qui ne
contrôlent pas, ou pas suffisamment, le respect par leurs passagers des conditions
d’entrée en Suisse (let. c). S’agissant de l’assistance accordée aux requérants sé-
journant en Suisse le temps de la procédure d’asile, les auteurs de l’initiative de-
mandent que les prestations soient, d’une part, fournies en nature et, d’autre part,
réduites et réglementées de façon uniforme pour l’ensemble de la Suisse (let. d). Ils
proposent ensuite que les requérants d’asile, les personnes admises à titre provi-
soire et les personnes dépendantes de l’assistance ne puissent plus choisir librement
les fournisseurs de soins médicaux et dentaires et que les cantons désignent ces
prestataires (let. e). Ils prévoient, en outre, de diminuer les prestations d’assistance
publique servies aux requérants d’asile dont la décision de renvoi est exécutoire
ainsi qu’aux personnes admises à titre provisoire ayant violé leurs obligations de
collaborer, en les limitant à un logement et une nourriture simples, tandis que les
soins médicaux seraient exclusivement limités aux traite-ments d’urgence. Enfin, ces
personnes ne pourraient exercer une activité lucrative que dans le cadre d’un pro-
gramme d’occupation public (let. f).
En vertu des dispositions transitoires proposées dans le cadre d’un nouvel art. 197,
les mesures d’application nécessaires devraient être adoptées par le Conseil fédéral
par voie d’ordonnance avant d’être remplacées par la législation ordinaire, les
dispositions de l’art. 121, al. 1a, entrant en vigueur trois mois après l’acceptation
de l’initiative.
La validité de l’initiative ayant été constatée, elle doit être soumise au peuple et aux
cantons dans le cadre d’une votation. S’agissant du domaine de l’assistance, les
objectifs visés par les auteurs de l’initiative sont largement atteints, étant donné
qu’ils font, au niveau de la procédure, l’objet des révisions, actuellement en cours,
de la loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers et de la loi sur
l’asile. En revanche, la mise en œuvre des propositions visant à réduire les presta-
tions médicales pour certaines catégories de personnes devrait s’avérer délicate au
vu de la portée des questions d’éthique liées à une telle restriction. Par ailleurs, la
réglementation extrêmement restrictive applicable à ces personnes en matière
d’accès au marché suisse du travail entraînerait un surcroît de frais considérable.

4513
Au vu de ce qui précède, le Conseil fédéral propose au Parlement de rejeter
l’initiative populaire «contre les abus dans le droit d’asile» , sans présenter de
contre-projet.

4514
Message
1 
Partie générale
1.1 
Aspects formels
Le 13 novembre 2000, l’Union Démocratique du Centre (UDC) a déposé l’initiative
populaire «contre les abus dans le droit d’asile», sous forme d’un projet rédigé de
toutes pièces.
1.1.1 
Texte de l’initiative
L’initiative a la teneur suivante:
I
La Constitution fédérale du 18 avril 1999 est complétée comme suit :
Art. 121, al. 1a (nouveau)
1a Pour empêcher le recours abusif au droit d’asile, la Confédération observe
notamment les principes suivants, sous réserve des obligations découlant du droit
international public:
a.
l’autorité n’entre pas en matière sur une demande d’asile présentée par une
personne entrée en Suisse au départ d’un Etat tiers réputé sûr, lorsque cette
personne a déposé ou aurait pu déposer une demande dans cet Etat;
b.
le Conseil fédéral dresse une liste des Etats tiers réputés sûrs qui respectent
l’accord sur le statut juridique des réfugiés et la convention européenne des
droits de l’homme et des libertés fondamentales;
c.
les compagnies d’aviation concessionnaires pour le transport de ligne, qui
desservent la Suisse sans respecter les prescriptions réglant leur participation
au contrôle de l’immigration, sont sanctionnées. La loi fixe les modalités;
d.
les prestations d’assistance accordées aux requérants d’asile sont réglées de
manière uniforme pour l’ensemble de la Suisse et en dérogation aux normes
générales. Elles sont en principe fournies en nature;
e.
les cantons désignent les dispensateurs de soins médicaux et dentaires aux
requérants d’asile;
f.
les requérants d’asile dont la demande a été refusée ou sur la demande des-
quels l’autorité n’est pas entrée en matière, et dont le renvoi est possible,
admissible et acceptable, ainsi que les requérants accueillis provisoirement
qui ont gravement violé leurs obligations de collaborer, reçoivent jusqu’à
leur départ de Suisse des prestations d’assistance publique limitées à un
logement et une nourriture simples et aux soins médicaux et dentaires
d’urgence. Ils ne peuvent exercer une activité lucrative que dans le cadre
d’un programme d’occupation public.

4515
II
Les dispositions transitoires de la Constitution sont complétées comme suit :
Art. 197 (nouveau)
1. Disposition transitoire ad art. 121 al. 1a (droit d’asile) (nouvelle)
Les dispositions de l’art. 121, al. 1a, entrent en vigueur trois mois après leur accep-
tation par le peuple et les cantons. Le Conseil fédéral édicte les dispositions
d’exécution par voie d’ordonnance jusqu’à l’entrée en vigueur de la législation
ordinaire.
1.1.2 
Aboutissement
La Chancellerie fédérale a constaté, par décision du 4 décembre 2000, que
l’initiative déposée le 13 novembre 2000 avait formellement abouti, 107 438 signa-
tures valables ayant été recueillies(FF 2000 5805).
1.1.3 
Délai de traitement
En vertu de l’art. 29, al. 1, de la loi fédérale sur la procédure de l’Assemblée fédé-
rale (LREC; RS 171.1), le message du Conseil fédéral relatif à l’initiative doit être
soumis à l’Assemblée fédérale au plus tard dans les douze mois suivant le dépôt de
l’initiative, soit le 13 novembre 2001 au plus tard. Si le Conseil fédéral soumet à
l’Assemblée fédérale un acte législatif en rapport étroit avec l’initiative populaire, ce
délai est porté à 18 mois, en vertu de l’art. 29, al. 2, de la loi relative à la procédure
de l’Assemblée fédérale (LREC; RS 171.1).
La décision de l’Assemblée fédérale portant approbation ou rejet de l’initiative, sous
la forme proposée, doit intervenir au plus tard 30 mois après la date de dépôt de
l’initiative, soit au plus tard le 13 mai 2003. Si au moins un Conseiller estime qu’il y
a lieu de soumettre un contre-projet direct ou indirect, l’Assemblée fédérale peut
prolonger ce délai d’un an.
En date du 30 mai 2001, le Conseil fédéral a décidé de proposer à l’Assemblée
fédérale de rejeter l’initiative populaire et, eu égard aux révisions en cours de la loi
fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers et de la loi sur l’asile, de re-
noncer à présenter un contre-projet direct.
1.2 
Validité de l’initiative
1.2.1 
Unité de la forme
Le principe d’unité de la forme, inscrit à dans la constitution, stipule qu’une initia-
tive populaire soit formulée sous la forme soit d’une proposition conçue en termes
généraux, soit de projet rédigé de toutes pièces; les formes mixtes ne sont pas autori-
sées (cf. art. 75, al. 3, de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques

4516
(LDP; RS 161.1). La présente initiative se présente sous forme d’un projet rédigé;
l’unité de la forme est donc respectée.
1.2.2 
Unité de la matière
Le principe d’unité de la matière (art. 139, al. 3, Cst.) vise à garantir que ne soient
pas soumises au vote des demandes d’initiative comportant plusieurs objets non
cohérents sur le fond, l’hétérogénéité étant préjudiciable à une bonne information et
empêchant la libre formation des citoyens et l’expression fidèle et sûre de leur vo-
lonté. L’unité de la matière est respectée s’il existe un rapport intrinsèque entre les
différentes parties de l’initiative (art. 75, al. 2, LDP). La présente initiative « contre
les abus dans le droit d’asile » entend limiter, par différentes mesures, les abus du
droit d’asile suisse et à réduire ainsi l’attrait de la Suisse comme terre d’asile. Elle
prévoit, d’une part, de durcir les conditions d’application de la procédure d’asile
(introduction de motifs supplémentaires de non-entrée en matière, en l’espèce du
principe de l’Etat tiers sûr) et de diminuer, par diverses mesures en matière d’assis-
tance, la durée du séjour en Suisse. Par ailleurs, les nouvelles dispositions pénales
proposées visent à inciter les compagnies aériennes titulaires d’une concession pour
le transport régulier des passagers à garantir le respect par leurs passagers des con-
ditions d’entrée en Suisse (carrier sanctions). Ces diverses mesures répondant à un
souci d’homogénéité dans leur présentations, l’unité de la matière est par conséquent
respectée.
1.2.3 
Autre condition de validité
Outre l’unité de forme et de matière, la Constitution exige le respect des règles
contraignantes en matière de droit international public.
En vertu tant de la pratique actuelle des autorités fédérales que de la doctrine perti-
nente, les règles contraignantes du droit international constituent des normes maté-
rielles et absolues auxquelles le droit constitutionnel ne peut déroger (ce sont p. ex.
l’interdiction de la torture, du crime de génocide, de l’esclavage ou encore du re-
foulement). Dans la mesure où il s’agit de normes de droit coutumier international,
un Etat ne saurait s’y soustraire, même en révoquant des conventions de droit inter-
national (cf. message du Conseil fédéral relatif à la révision totale de la Constitution
fédérale; FF 1997 I 449). Dans ces conditions, une réserve générale en matière de
droit international, comme celle que prévoit l’initiative «contre les abus dans le droit
d’asile», ne revêt qu’un caractère déclaratoire, étant donné que la primauté du droit
international sur le droit interne est un principe reconnu en droit suisse (cf. message
du Conseil fédéral du 22 juin 1994; FF 1994 III 1465 et 1466). En l’occurrence,
l’examen de l’initiative n’a mis au jour aucune disposition violant les règles de droit
international. Par conséquent, les mesures proposées ne portent pas atteinte aux
dispositions de l’art. 194, al. 2, Cst.

4517
1.2.4 
Applicabilité
Pour les autorités fédérales et cantonales impliquées ainsi que pour les fournisseurs
de prestations médicales concernés, la mise en œuvre des dispositions proposées
pourrait s’avérer extrêmement difficile.
Car l’application du principe de l’Etat tiers sûr présuppose que l’Etat en question
soit disposé à réadmettre les personnes ayant transité par son territoire avant d’entrer
en Suisse. A cet égard, la proposition des auteurs de l’initiative s’avère inefficace si
le retour des intéressés dans cet Etat tiers n’est pas garanti ou s’il n’est pas possible
de les renvoyer dans leur Etat d’origine ou de provenance, puisque, dans cette hy-
pothèse, les intéressés finiraient par rester en Suisse.
Les compagnies aériennes titulaires d’une concession pour le transport régulier de
passagers qui ne respectent pas l’obligation de contrôle leur incombant feront l’objet
de sanctions. La preuve attestant qu’une personne est entrée en Suisse avec telle
compagnie aérienne serait soumise à des conditions plus strictes.
Les soins de santé fournis aux requérants d’asile déboutés et à certaines catégories
de personnes admises à titre provisoire pose aux fournisseurs de prestations un
problème délicat car ils continueraient de décider du type et de l’importance des
soins à dispenser au cas par cas, compte tenu du statut de l’intéressé au regard du
droit des étrangers et de l’état d’avancement de la procédure engagée.
Selon la doctrine juridique (cf. en particulier Pierre Tschannen, "Droit de vote et
information politique", Berne 1995, p. 79 ss et autres commentaires) et la pratique,
ce type de problèmes d’application ne saurait justifier une déclaration de nullité,
puisque seules les initiatives posant un problème majeur de mise en œuvre peuvent
être déclarées nulles. Or, s’agissant de la présente initiative, ce n’est pas le cas.
2 
Objectif et teneur de l’initiative
L’initiative «contre les abus dans le domaine du droit d’asile suisse» demande
l’introduction d’un train de mesures visant à réduire l’attrait de la Suisse comme
terre d’asile. Les auteurs de l’initiative proposent notamment qu’on entre plus en
matière sur les demandes d’asile émanant de personnes entrées en Suisse via un Etat
tiers réputé sûr. Pendant la durée de leur séjour en Suisse et à condition que leur
renvoi soit possible, admissible et raisonnablement exigible, ces personnes ne béné-
ficieraient que de prestations d’assistance publique limitées à un logement et une
nourriture simples ainsi qu’à des soins médicaux et dentaires d’urgence. En outre,
elles ne seraient autorisées à exercer une activité lucrative que dans le cadre d’un
programme d’occupation public. Ces dispositions s’appliqueraient également aux
personnes admises à titre provisoire ayant violé gravement leur obligation de colla-
borer.
Pour le reste des personnes relevant du droit d’asile, dont la procédure d’asile est en
cours ou a connu une issue négative devrait être inférieur à celui pratiqué par
l’assistance publique le même dans toute la Suisse. Ces prestations seraient, en règle
générale, fournies sous la forme de prestations en nature. Pour ces personnes, les
prestations de santé consistant en soins médicaux ou dentaires seraient exclusive-
ment dispensées par des praticiens spécialement désignés.

4518
3 
Partie spéciale
3.1 
Motif de l’initiative populaire
Le nombre croissant des cas en suspens, l’explosion des coûts et les carences au
niveau de l’exécution des décisions de renvoi résultent, selon les auteurs de l’ini-
tiative, de l’abus du droit d’asile suisse. Ils proposent donc des mesures. Etant donné
que le droit d’asile suisse ne s’est pas, ou alors tardivement, aligné sur la législation
des Etats européens limitrophes, les requérants d’asile pourraient exploiter à leur
avantage les lacunes existant encore entre les systèmes juridiques suisse et des Etats
européens limitrophes. La Suisse deviendrait ainsi un important pôle d’attraction
pour les migrants. N’ayant pu obtenir devant le Parlement les résultats escomptés
malgré les efforts déployés, les représentants de l’UDC ont déposé la présente ini-
tiative populaire.
3.2 
Législation en vigueur
La législation suisse a déjà intégré le principe de l’Etat tiers sûr: d’une part, le requé-
rant d’asile peut être renvoyé à titre préventif dans un Etat tiers lorsque la poursuite
de son voyage dans cet Etat tiers est possible, licite et qu’elle peut raisonnablement
être exigée (cf. art. 23 et 42 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile; RS 142.31 [LAsi]).
D’autre part, il n’est pas entré en matière sur la demande d’asile d’un requérant
pouvant se rendre dans un pays dans lequel il fait déjà l’objet d’une demande d’asile
en cours d’examen (cf. art. 32, al. 2, let. d, LAsi).
La définition et l’octroi des prestations d’assistance aux requérants d’asile, aux
personnes à protéger sans autorisation de séjour et aux personnes admises à titre
provisoire sont aujourd’hui régis par le droit cantonal, conformément à la répartition
des compétences, prévue par l’art. 82, al. 1, LAsi. La Confédération rembourse aux
cantons les frais afférents, en principe sur la base de taux valables pour l’ensemble
de la Suisse. Les différences d’un canton à l’autre ne sont prises en considération
que pour ce qui concerne le niveau des loyers et les cotisations d’assurance-maladie.
Les montants forfaitaires remboursés sont le résultat de mesures d’économie ( cf.
art. 89, al. 1, LAsi) et sont déjà inférieurs de 20 %, aux montants versés ordinaire-
ment au titre de l’assistance publique. De plus, le principe consistant à fournir des
prestations en nature (cf. art. 82, al. 2, LAsi) et à désigner un dentiste-conseil par
canton (cf. art. 28, al. 4, de l’ordonnance 2 sur l’asile du 11 août 1999 relative au
financement, RS 142.312 [OA 2]) est depuis longtemps appliqué dans le cadre du
système de l’assistance des requérants d’asile. A cet égard, l’Office fédéral des
réfugiés a défini des normes applicables en matière de traitements dentaires, notam-
ment sur la conservation dentaire et sur les traitements anti-douleur.
Il convient en outre de relever que les cantons sont déjà contraints, dans le domaine
des soins médicaux, de restreindre, pour les requérants d’asile, le libre choix de
l’assureur et du fournisseur de prestations. (art. 26, al. 4, OA 2).

4519
3.3 
Initiatives et interventions déposées à ce jour
3.3.1 
Initiative «contre l’immigration clandestine»
L’initiative «contre l’immigration clandestine», datée du 18 octobre 1993, deman-
dait déjà, sous réserve de l’interdiction de refoulement, qu’on n’entre notamment en
matière sur les demandes d’asile émanant de personnes entrées illégalement. De plus
elle prévoyait expressément l’interdiction du refoulement alors que l’initiative
«contre l’immigration clandestine» l’initiative «contre les abus dans le droit d’asile»
ne se limite qu’à prévoir d’une manière générale le respect des obligations découlant
du droit international.
Elle a été rejetée par 1 138 301 voix contre 982 867 le 1er décembre 1996.
3.3.2 
Initiative «pour une réglementation de
l’immigration»
L’initiative «pour une réglementation de l’immigration», datée du 15 février 1994,
proposait entre autres de prendre des mesures incitatives pour que le séjour des
requérants d’asile en Suisse ne présente pour eux aucun attrait financier. Ces reven-
dications étaient largement satisfaites en ce qui concernait l’assistance et l’emploi,
étant donné la réduction des prestations d’assistance et l’introduction d’une interdic-
tion de travail limitée dans le temps.
Elle a été rejetée par 1 364 751 voix contre 636 848 le 24 septembre 2000.
4 
Appréciation de l’initiative
4.1 
En général
L’initiative «contre les abus dans le droit d’asile» a été lancée à une époque où la
Suisse comptait, suite à la guerre du Kosovo, un nombre important de requérants
d’asile et de personnes admises à titre provisoire dont la présence entraînait des frais
élevés. Dans l’intervalle, plus de 32 000 personnes sont retournées dans leur pays
dans le cadre du programme d’aide au retour au Kosovo. Parallèlement, le nombre
des nouvelles demandes d’asile déposées en Suisse n’a cessé de reculer pour attein-
dre aujourd’hui des chiffres antérieurs à la guerre de Bosnie. Les auteurs de
l’initiative invoquent à tort les conséquences financières d’une situation migratoire
extraordinaire et dramatique pour les personnes en fuite pour justifier des mesures
visant à modifier fondamentalement le droit d’asile suisse à leurs dépens.
Si elle appliquait la disposition prévoyant l’application du «principe de l’Etat tiers
sûr» la Suisse devrait renoncer à sa tradition humanitaire. L’introduction du refus
d’entrée en matière aurait pour conséquence de restreindre de façon excessive
l’accès à la procédure d’asile ordinaire, privant ainsi un grand nombre de personnes
en fuite d’une protection efficace et d’un statut adéquat pendant la durée de leur
séjour en Suisse. Par ailleurs, ce refus pourrait certes entraîner un raccourcissement
de la procédure, mais pas un raccourcissement notable de la durée du séjour en
Suisse. En effet, pouvoir procéder à l’exécution d’une décision de renvoi dans un
Etat tiers réputé sûr que l’intéressé aurait traversé au cours de sa fuite, présuppose
que ce même Etat est disposé à le réadmettre. Or, le plus souvent, et malgré les

4520
accords internationaux existants, il n’est pas certain que la demande de réadmission
aboutisse et il est impossible de contraindre le pays tiers concerné à l’approuver.
L’introduction des dispositions pénales à l’encontre des entreprises de transport ne
respectant pas leurs obligations en vue de garantir le respect, par les personnes
transportées, de la réglementation suisse en matière d’entrée sur le territoire, fait
l’objet d’un examen approfondi dans le cadre de la révision totale de la loi fédérale
sur le séjour et l’établissement des étrangers.
En matière d’assistance, les préoccupations des auteurs de l’initiative sont dans une
large mesure satisfaites. En effet, les prestations d’assistance sont déjà, dans la
mesure du possible, allouées sous la forme de prestations en nature et sont, de fait,
uniformes dans toute la Suisse. Elles sont également inférieures aux prestations
accordées d’ordinaire. S’agissant de l’accès des requérants d’asile et des personnes
admises à titre provisoire au système suisse de santé, il est réglementé par les can-
tons, qui ont, d’une part, restreint la liberté du choix du fournisseur de prestations
(notamment par le système du médecin de famille ou le modèle HMO) et, d’autre
part, désigné un ou plusieurs médecins-conseils ou dentistes-conseils.
Dans le cadre de la révision actuelle de la loi sur l’asile, le Conseil fédéral propose-
ra, par ailleurs, un certain nombre de mesures s’inscrivant dans le cadre du mandat
confié à la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats (CIP-E), (cf.
motion 99.3567). En effet, il est chargé de présenter une solution uniforme pour la
prise en charge des frais de santé occasionnés par les requérants d’asile et les per-
sonnes admises à titre provisoire, tributaires de l’assistance sociale. Il prévoit d’en
présenter une qui tienne compte des intérêts à la fois des personnes concernées, des
assureurs-maladie, des cantons et de la Confédération, ainsi que des impératifs de
simplification administrative. A cet égard, le Conseil fédéral est convaincu que les
mesures proposées auront un impact suffisant sur les frais de santé occasionnés par
les requérants d’asile et les personnes admises à titre provisoire.
Pour ce qui est de la mesure visant à exclure certaines catégories de personnes du
marché du travail, elle n’est pas pertinente en raison du surcroît de frais supplémen-
taires à la charge de la Confédération.
4.2 
En particulier
4.2.1 
Principe de l’Etat tiers sûr (let. a et b de l’initiative
populaire)
Les auteurs de l’initiative préconisent la non-entrée en matière sur les demandes
émanant de requérants d’asile entrés en Suisse en provenance d’un Etat tiers réputé
sûr, lorsque le requérant a déposé, ou aurait pu déposer, une demande d’asile dans
cet Etat tiers. De plus, le Conseil fédéral devra, selon eux, établir une liste d’Etats
tiers réputés sûrs, dans lesquels l’application de la Convention relative au statut des
réfugiés et de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des
libertés fondamentales est garantie.
Un examen des législations étrangères en matière d’asile met en évidence qu’il
n’existe pas de définition homogène du «principe de l’Etat tiers sûr». Le plus petit
dénominateur commun entre les réglementations existantes prévoit que les requé-
rants d’asile peuvent, dans le cadre d’une procédure accélérée, être renvoyés dans un

4521
Etat qui n’est certes pas l’Etat persécuteur prétendu, mais avec lequel le requérant
entretient une certaine relation et dans lequel le principe du non-refoulement est
observé.
La présente proposition visant à inscrire le principe de l’Etat tiers sûr dans la légis-
lation se fonde sur les résultats d’une analyse de la définition et de l’impact de la
«notion d’Etat tiers sûr», appliquée dans cinq Etats membres de l’Union Européenne
(cf. Kay Hailbronner «Kompatibilität des Schweizer Asylverfahrens mit Harmoni-
sierungsbestrebungen im Asylrecht in der Europäischen Union», 1999). Cette ana-
lyse conclut que la portée des réglementations existantes est plutôt limitée dans
l’ensemble, même si un effet préventif ne peut pas être exclu dans le cas de
l’Allemagne.
Introduire une norme analogue dans sa législation signifierait que la Suisse ne pour-
rait plus entrer en matière sur la plupart des demandes d’asiles déposées. Par expé-
rience on sait que seul un très faible pourcentage de requérants d’asile déposent une
demande d’asile à l’aéroport (environ 600 demandes en 2000), auprès d’une repré-
sentation diplomatique suisse à l’étranger ou à la frontière. Quiconque gagne la
Suisse par voie terrestre doit nécessairement traverser l’un des pays limitrophes, à
savoir la France, l’Italie, l’Autriche ou l’Allemagne. Ces pays sont justement réputés
être des Etats tiers sûrs. La grande majorité (environ 95 %) des requérants d’asile
entrent clandestinement en Suisse et déposent une demande d’asile auprès d’un
centre d’enregistrement. En appliquant la réglementation de l’Etat tiers sûr, les
autorités chargées de l’asile n’auraient plus qu’à constater qu’un requérant d’asile
est entré clandestinement en Suisse par voie terrestre et qu’il a donc forcément
traversé un Etat tiers réputé sûr, où il aurait pu demander l’asile. Concrètement, la
Suisse se déchargerait de son obligation de procéder à un examen quant au fond de
la persécution invoquée.
Jusqu’à présent, une proportion constante de personnes entrées illégalement en
Suisse obtient le statut de réfugié reconnu ainsi que l’asile (environ 10 % ces derniè-
res années). L’application de la réglementation proposée ne permettrait plus d’accor-
der l’asile à ces personnes puisque le droit constitutionnel n’autoriserait plus l’entrée
en matière sur de telles demandes. Dans le cadre d’une procédure de renvoi, les
intéressés seraient renvoyés dans l’Etat tiers par lequel ils ont transité avant d’entrer
en Suisse, pour autant que cet Etat soit déterminé et qu’il soit disposé à les réadmet-
tre. Dans les faits, il y aurait lieu de se conformer à la jurisprudence de la Cour
européenne des Droits de l’Homme en la matière (T.I. c/United Kingdom,
n°43844/98 du 7 mars 2000), à savoir de s’assurer que le renvoi dans un Etat tiers ne
peut être exécuté qu’à la seule condition que ledit Etat respecte dans tous les cas le
principe de non-refoulement, de même que les droits prévus aux art. 2 (droit à la
vie), 3 (protection contre la torture et les traitements inhumains ou dégradants) et 13
(droit à un recours effectif) de la CEDH. Dans le cas contraire, il faudrait examiner
si les intéressés peuvent être renvoyés vers leur pays d’origine ou de provenance.
Quant aux personnes remplissant les conditions nécessaires à la reconnaissance de la
qualité de réfugié, mais dont la demande ne pourrait plus faire l’objet d’un examen
en vertu des dispositions proposées par les auteurs de l’initiative, il faudrait, en
application du principe de non-refoulement, les admettre à titre provisoire.
L’admission provisoire n’est pas un statut juridiquement adéquat pour les personnes
remplissant fondamentalement les conditions de la qualité de réfugié. En effet, la
Convention relative au statut des réfugiés prévoit que les Etats Contractants accor-
dent aux réfugiés résidant régulièrement sur leur territoire le même traitement en

4522
matière d’assistance qu’à leurs nationaux (cf. art. 23); et le traitement le plus favora-
ble accordé, dans les mêmes circonstances, aux ressortissants d’un pays étranger en
ce qui concerne l’exercice d’une activité professionnelle salariés (cf. art. 17) et les
droits d’association (cf. art. 15). Bien loin de satisfaire les exigences de ladite Con-
vention, l’institution de l’admission provisoire fait, en outre, obstacle à l’intégration
rapide et efficace des réfugiés reconnus. Il en irait de même des membres de la
famille d’un réfugié reconnu, qui ne pourraient plus espérer obtenir l’asile si le
principe de l’Etat tiers sûr devait être appliqué. Ils ne bénéficieraient que d’une
admission provisoire, alors qu’ils sont victimes, au même titre que le principal inté-
ressé, des persécutions perpétrées à l’encontre d’un de leurs parents (persécutions
indirectes). Un tel résultat va par conséquent à l’encontre des objectifs visés par les
auteurs de l’initiative, d’après lesquels les personnes effectivement persécutées
doivent trouver asile en Suisse et non pas bénéficier provisoirement d’une quelcon-
que autorisation de séjour.
Poursuivant depuis toujours une longue tradition humanitaire., la Suisse ne saurait
rompre avec celle-ci. Or, l’application de la réglementation proposée en matière
d’Etat tiers sûr en serait, outre les conséquences susmentionnées, l’y contraindrait.
Les auteurs de l’initiative estiment abusif qu’une personne persécutée, en fuite, ne
demande pas l’asile dans le premier Etat possible, hors de l’Etat persécuteur. Ils
entendent donc lutter contre cet abus par une procédure accélérée, censée, égale-
ment, faciliter l’exécution des renvois. Néanmoins, comme nous le démontrerons ci-
après, l’initiative ne peut justement pas garantir cet effet.
L’exécution d’un renvoi dans un Etat tiers n’est possible que l’on sait dans quel Etat
elle aura lieu. Or, la disposition proposée incite justement les requérants d’asile à
dissimuler l’itinéraire qu’ils ont emprunté, rendant ainsi impossible toute procédure
de réadmission. Par ailleurs, il est illusoire de penser qu’un Etat tiers sera disposé à
réadmettre un requérant d’asile en vertu d’une telle réglementation, en l’absence
d’indications précises sur un séjour antérieur effectué sur son territoire ou sur la base
d’une simple déclaration.
En résumé, la réglementation proposée par les auteurs de l’initiative va trop loin.
D’une part, elle limiterait la procédure d’asile aux personnes admises par la Suisse
dans le cadre de contingents, ne laissant guère d’espoir aux personnes ayant gagné la
Suisse par leurs propres moyens d’engager une procédure matérielle d’asile. Il en
résulterait que la Suisse refuserait d’accorder un statut adéquat et une protection
efficace contre les persécutions à des personnes dont le statut de réfugié devrait être
effectivement reconnu, renonçant par là même à sa tradition humanitaire.
Le Conseil fédéral s’attache à compléter les dispositions de la loi sur l’asile ayant
trait au principe de l’Etat tiers sûr dans le cadre de la révision partielle en cours. Il
est notamment prévu d’assouplir les dispositions relatives à la preuve que les auto-
rités concernées doivent fournir sur le séjour antérieur d’un requérant dans un Etat
tiers. Des mesures visant à accélérer l’exécution des renvois sont également à
l’étude.

4523
4.2.2 
Sanctions à l’encontre des compagnies aériennes
(Carrier sanctions; let. c de l’initiative populaire)
L’initiative préconise l’adoption de sanctions à l’encontre des compagnies aériennes
titulaires d’une concession pour le transport réguliers de passagers vers la Suisse qui
ne respectent pas la réglementation en vigueur leur faisant obligation de participer
au contrôle de l’immigration. Les détails y afférents devraient selon les auteurs être
réglementés par la voie législative.
En vertu des dispositions pertinentes de l’annexe 9 de la Convention du 7 décembre
1944 relative à l’aviation civile internationale, les compagnies aériennes sont tenues
de contrôler, avant l’embarquement, que les passagers transportés disposent des
documents de voyage requis pour le transit ou l’entrée dans le pays de destination.
Elles ne doivent pas transporter les passagers ne remplissant pas les conditions
d’entrée. Les compagnies aériennes sont en outre tenues, de ramener au point
d’embarquement sans délai les personnes refouleées à la frontière par les autorités
compétentes ou de les transporter dans un autre pays dont elles rempliront les condi-
tions d’entrée. A défaut de documents de voyage valables, il est délivré à ces per-
sonnes un document de remplacement spécial, conformément aux dispositions de
l’annexe 9 de ladite convention. Les autorités de l’aéroport d’embarquement sont
tenues de les réadmettre.
Les compagnies aériennes prennent en charge tous les frais non couverts occasion-
nés par la présence d’un passager muni de documents non conformes, y compris, le
cas échéant, les frais découlant de l’exécution d’un renvoi sous escorte policière. A
l’heure actuelle, leur responsabilité cesse lorsque les personnes concernées quittent
le territoire ou que cette sortie s’avère impossible, inadmissible ou ne peut être
raisonnablement exigible et que les intéressés obtiennent une autorisation d’entrée.
Ces dernières années, les compagnies aériennes ont déployé, d’entente avec les
autorités de contrôle compétentes, des efforts importants pour exclure les passagers
dépourvus de papiers en règle. Toutefois, les contrôles exercés par elles ne peuvent
être que sporadiques étant donné que le trafic aérien doit répondre à un impératif
d’efficacité. De plus, les éventuelles falsifications de papiers d’identité et de visas
son la plupart du temps difficilement détecables. A cela s’ajoutent des événements
imprévisibles ne pouvant être imputés ni à la compagnie aérienne ni aux passagers,
tels qu’un changement d’itinéraire intervenant pour des raisons techniques ou le vol
d’un document de voyage au cours du voyage.
Les passagers clandestins dissimulent ou détruisent souvent leurs documents de
voyage valides après être montés dans l’avion ou avant d’arriver au contrôle de
l’immigration du pays de destination. Par ailleurs, il est de plus en plus fréquent que
de faux passeports ou des visas plus sophistiqués ne puissent être détectés par les
compagnies aériennes avec les moyens de contrôle dont elles disposent. De plus, ces
compagnies n’ont pas accès aux systèmes nationaux de recherche et d’information
dont disposent les postes de contrôle aux frontières des divers pays de transit et de
destination.
La pression économique grandissante et les techniques de plus en plus sophistiquées
que nécessite le contrôle des documents de voyage peuvent amener certaines com-
pagnies aériennes à négliger leur devoir de vigilance à cet égard. L’effet des sanc-
tions instaurées par certains Etats, depuis le milieu des années 80, en vue d’accroître
l’efficacité des contrôles est d’ailleurs controversé. Face à l’importance du trafic

4524
d’êtres humains organisé à l’échelle internationale, l’effet des contrôles exercés par
les compagnies aériennes avant l’embarquement des passagers n’est que très limité.
Il peut ainsi arriver, selon les circonstances, que la perspective d’une amende pa-
raisse économiquement plus avantageuse à une compagnie aérienne que des mesures
préventives coûteuses qui, de surcroît, sont impopulaires auprès des passagers.
Il paraît néanmoins judicieux d’une part d’exiger des compagnies aériennes (et des
entreprises de transport de personnes en général) qu’elles contrôlent les documents
de voyage des passagers et qu’elles s’assurent qu’ils sont en possession des docu-
ments requis par le pays de destination ou de transit et, d’autre part, d’assortir cette
obligation de sanctions. Ce principe est largement admis. De telles sanctions ne
figurent pas dans les dispositions et recommandations de l’annexe 9. En effet, cette
dernière ne contraint pas les Etats membres à prononcer une amende à l’encontre des
compagnies aériennes qui peuvent apporter la preuve qu’il n’y a pas eu négligence
ou manquement de leur part dans l’exécution de leur obligation de vigilance. L’art.
26 de l’accord de Schengen et l’art. 11 du Protocole des Nations Unies contre le
trafic d’êtres humains, le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, contraignent
les Etats signataires à prévoir des sanctions à leur égard, dont les modalités relèvent
du droit national (la Suisse n’a signé aucun de ces textes, mais une adhésion au
Protocole contre la traite des personnes est prévue. Compte tenu de ce qui précède,
le Conseil fédéral a prévu, dans le cadre de la révision totale de la loi fédérale sur le
séjour et l’établissement des étrangers (LSEE)1, d’introduire des sanctions à
l’encontre des entreprises de transport qui ne respecteraient pas leurs obligations
relativement au contrôle des documents de voyage. Une proposition à ce sujet a déjà
été mise en consultation, rencontrant un accueil plus que favorable. Comme prévu,
le texte sera présenté au Parlement dans le courant du 2e semestre 2001, parallèle-
ment au message relatif à la nouvelle loi sur les étrangers.
Sur ce point, l’initiative déposée par l’UDC ne fait guère qu’enfoncer des portes
ouvertes. Par ailleurs, si l’initiative prévoit d’introduire des sanctions à l’encontre
compagnies aériennes titulaires d’une concession de transport régulier de passagers,
les compagnies charter elle en dispense implicitement. Une telle inégalité de traite-
ment paraît difficile à justifier. De plus, elle va à l’encontre du but et de l’objet des
mesures prévues par le Conseil fédéral. La compagnie aérienne s’acquitte-t-elle ou
non de ses obligations, indépendamment du type de vol opéré, demeure en fin de
compte le seul critère décisif.
4.2.3 
Normes en matière d’assistance applicables à
l’échelle nationale. Prestations en nature (let. d de
l’initiative)
L’initiative vise à introduire, en dérogation aux dispositions prévues en matière
d’assistance publique, des normes et standards uniformes, spécifiquement applica-
bles aux requérants d’asile séjournant en Suisse. Elle prévoit par ailleurs de fournir
aux intéressés des prestations d’assistance servies, en principe, sous la forme de
prestations en nature.
En vertu de la législation en vigueur, la définition et l’octroi des prestations
d’assistance incombent aux cantons, le montant des prestations allouées étant régi
 
1 
RS 142.20

4525
par le droit cantonal. Les cantons sont dédommagés par des montants forfaitaires
pour les frais encourus à ce titre et ce, de façon uniforme (exception faite des frais de
logement et d’assurance-maladie). Au niveau national, les prestations d’assistance
versées par les cantons divergent très peu. En comparaison internationale , le niveau
des prestations suisses et celui prévu par d’autres pays européens ne diffèrent pas
sensiblement – compte tenu du pouvoir d’achat –, comme en attestent plusieurs
études (cf. «Comparaison intercantonale des prestations d’assistance aux requérants
d’asile», 1999, Université de Genève; et «Sozialhilfe für Asylsuchende im europäis-
chen Vergleich», 1999 Forum Suisse pour l’étude des migrations (SFM)).
La définition, à l’échelle nationale, de normes uniformes réglementant l’assistance
garantie aux requérants d’asile s’avère donc inutile, étant donné que cette uniformi-
sation a déjà été réalisée. L’harmonisation formelle des bases légales – qui pourrait
s’opérer soit par la conclusion d’un concordat, soit par l’harmonisation des lois
cantonales sur l’assistance, soit encore par l’adoption d’une norme fédérale y affé-
rente – ne permettrait finalement pas de les uniformiser davantage. Par ailleurs,
l’introduction d’une norme fédérale ne pourrait passer outre les différences canto-
nales en matière de loyers et de cotisations d’assurance-maladie.
Le domaine de l’assistance a toujours été de la compétence des cantons et l’est
encore. Dans l’hypothèse où la Confédération fixerait des normes en matière
d’assistance, cette démarche serait perçue par les cantons comme une ingérence dans
leur souveraineté, ce qui serait à leurs yeux inacceptable.
Les prestations d’assistance à verser aux requérants d’asile, aux personnes admises
et à verser à l’avenir à titre provisoire et, à l’avenir, aux personnes à protéger sans
autorisation de séjour, il y a lieu de préciser que ces prestations sont depuis long-
temps inférieures, à raison de 20 %, à celles allouées au reste de la population rési-
dente et qu’elles doivent, autant que possible, être versées sous la forme de presta-
tions en nature (cf. art. 82, al. 2, LAsi).
Les objectifs visés par les auteurs de l’initiative concernant l’uniformisation,
l’étendue, le montant et la forme des prestations d’assistance étant déjà atteint, il n’y
a donc pas lieu d’inscrire cette norme dans la Constitution, dès lors elle n’apporterait
aucun changement à la situation actuelle.
4.2.4 
Restriction de l’accès aux soins médicaux et dentaires
(let. e de l’initiative)
Les auteurs de l’initiative demandent que les cantons désignent les fournisseurs de
soins médicaux et dentaires auxquels les requérants d’asile pourront s’adresser.
Dans le domaine des soins médicaux, les cantons sont déjà tenus de restreindre la
liberté des requérants d’asile de choisir leur assureur et leur fournisseur de presta-
tions (cf. art. 26, al. 4, OA 2). Les cantons appliquent cette prescription en fonction
de leurs spécificités cantonales, soit en créant des centres médicaux spécialement à
l’attention des requérants d’asile où ils seront, au besoin, aiguillés vers un médecin ,
soit en désignant des praticiens auxquels les requérants d’asile et les personnes
admises à titre provisoire peuvent s’adresser (système du médecin de famille).
S’agissant des soins dentaires garantis aux requérants d’asile et aux personnes admi-
ses à titre provisoire, la Confédération a, depuis longtemps déjà, désigné au moins
un dentiste-conseil par canton, chargé d’évaluer la nécessité et l’opportunité des

4526
soins dentaires requis, sachant que les traitements garantis sont les traitements anti-
douleur et ceux permettant la conservation des éléments dentaires. (cf. art. 28, al. 4
et 5, OA2).
La législation en vigueur répond donc, depuis longtemps, aux objectifs visés par les
auteurs de l’initiative dans le domaine des soins médicaux et dentaires. Dans ces
conditions, il apparaît superflu de vouloir réglementer la question au niveau consti-
tutionnel.
4.2.5 
Garantie d’un minimum vital aux requérants d’asile
déboutés et aux personnes admises à titre provisoire,
ayant manqué à leur obligation de collaborer (let. f
de l’initiative)
L’initiative exige que les requérants frappés d’une décision de renvoi exécutoire et
les personnes admises à titre provisoire ayant manqué à leur obligation de collaborer
ne perçoivent plus que des prestations d’assistance minimales, que les soins médi-
caux et dentaires soient limités à un strict service d’urgence, et que tout exercice
d’une activité lucrative leur soient interdit.
La proposition tendant à réduire au minimum les prestations d’aide sociale allouées
aux requérants déboutés dont la décision de renvoi est exécutoire a également été
présentée par le groupe de travail paritaire «Financement de l’asile» dans son rap-
port final du 9 mars 2000. Elle a toutefois été rejetée par une majorité de cantons
dans le cadre de la procédure de consultation sur le rapport final, eu égard notam-
ment à la souveraineté cantonale en matière d’octroi de l’assistance et au motif que
le niveau d’aide sociale garanti aux requérants d’asile était déjà relativement bas,
donc que cette mesure incitative individuelle ne pourrait avoir qu’un impact limité.
La recommandation du groupe de travail a fait l’objet d’un examen approfondi dans
le cadre de l’actuelle révision de la loi sur l’asile. Suite à cet examen, le Conseil
fédéral a renoncé, pour les raisons énoncées ci-après, à introduire au niveau fédéral,
en vue d’encourager les requérants à coopérer avec les autorités dans le cadre de la
procédure d’asile, une mesure incitative à caractère négatif, visant à minimaliser les
prestations. Par principe, l’octroi des prestations d’assistance est de la compétence
des cantons. Il leur incombe donc si nécessaire de créer les conditions de fait et de
droit rendant possible une réduction des prestations d’assistance pendant la phase
d’exécution du renvoi. Tant en vertu du droit fédéral (cf. art. 83 LAsi, art. 14c, al. 4,
LSEE, en corrélation avec l’art. 83 LAsi) qu’en vertu de divers actes législatifs
cantonaux, il est déjà possible, dans le respect du droit constitutionnel en matière de
garantie du minimum vital, de restreindre ou de supprimer les prestations
d’assistance prévues pour les personnes relevant du droit d’asile, lorsque elles ont
manqué à leur obligation de collaborer. Une législation fédérale plus contraignante
n’est donc ni justifiée, ni nécessaire. Il s’agit, en revanche, de mieux utiliser les
instruments disponibles pour influer sur le comportement des intéressés.
Le Conseil fédéral rejette la proposition visant à limiter les soins médicaux à un
strict service d’urgence. Sur ce point, une solution s’est dessinée au cours des tra-
vaux préparatoires relatifs à la révision partielle de la loi sur l’asile, permettant de
maîtriser, dans le cadre de l’assurance de base obligatoire, les frais de santé supé-
rieurs à la moyenne occasionnés par les personnes relevant du domaine de l’asile.
Compte tenu de la facilité d’accéder à l’offre de soins médicaux et de la structure

4527
des risques atypique de cette catégorie d’assurés (composée majoritairement
d’hommes certes jeunes mais malades, ou blessés), il faut créer les bases légales
d’un système de «gate-keeping» à l’intention des requérants d’asile et des personnes
admises à titre provisoire, dépendantes de l’assistance. De plus cette catégorie de
personnes doit être exclue de l’effectif des assurés déterminant pour la compensation
des risques. Quant aux soins dentaires garantis, ils ne concernent, comme déjà ac-
tuellement que les traitements de conservation dentaire et les traitements anti-
douleur (cf. Ch. 4.2.4).
Une limitation générale des soins, notamment une limitation des soins médicaux à
un strict traitement d’urgence, doit être rejetée.
Quant à l’accès au marché du travail, la législation actuelle prévoit déjà de le limiter
pour les requérants déboutés dont le renvoi est exécutoire (art. 43 LAsi). En effet,
lorsque la procédure d’asile débouche sur une décision négative, l’autorisation
d’exercer une activité lucrative cesse à l’expiration du délai de départ imparti, même
si l’intéressé a fait usage d’une voie de droit extraordinaire ou d’un moyen de re-
cours et que l’exécution du renvoi ait été suspendue. En outre, aucun nouvel emploi
ne peut être exercé une fois que le renvoi a été prononcé.
Les auteurs de l’initiative exigent que l’exercice d’une activité lucrative soit interdit
aux requérants d’asile et aux personnes admises à titre provisoire ayant gravement
violé leur obligation de collaborer. Le groupe de travail «Financement de l’asile» a
examiné dans le détail les répercussions financières et le coût social de la mesure
préconisée. Une restriction de l’accès au marché du travail, telle qu’elle est propo-
sée, empêcherait environ deux tiers des requérants d’asile et des personnes admises à
titre provisoire qui séjournent en Suisse et sont en âge de travailler d’accéder au
marché de l’emploi. Or sachant que le taux d’emploi des requérants d’asile et des
personnes admises à titre provisoire se situe à l’heure actuelle autour de 40 %, la
restriction souhaité par les auteurs de l’initiative se traduirait par une augmentation
proportionnelle des frais d’assistance, qui pourrait porter sur plusieurs dizaines de
millions de francs. Le Conseil fédéral envisage néanmoins d’introduire une régle-
mentation de l’accès au marché du travail différenciée selon la catégorie de person-
nes concernées. Les possibilités d’accès devraient ainsi être fonction du statut de
l’intéressé, selon que sa demande d’asile est en cours d’examen, qu’il a été admis à
titre provisoire ou qu’il a reçu une réponse négative sur laquelle figure un délai de
départ.
Une étude du Forum suisse pour l’étude des migrations (FSM) à Neuchâtel («Asyl-
destination Europa, Eine Geographie der Asylmigrationen oder Determinanten der
Verteilung von Asylgesuchen», 2000), a mis en évidence que les requérants d’asile
choisissent leur pays de destination – pour autant que ce facteur soit pris en considé-
ration – moins en fonction des possibilités juridiques d’exercer une activité lucrative
qu’en fonction de la prospérité et des possibilités réelles de travailler dans ce pays.
L’interdiction de travail préconisée par les auteurs de l’initiative à l’égard des per-
sonnes admises à titre provisoire et ayant manqué à leur obligation de collaborer
risque de poser problème au niveau de l’encadrement des intéressés, malgré la pos-
sibilité qui leur est offerte de participer à des programmes d’occupation. Etant donné
qu’il est difficile de prévoir la date du renvoi des personnes admises à titre provi-
soire et donc de déterminer la durée de leur séjour en Suisse, il n’est pas possible de
chiffrer les frais que leur présence occasionne non seulement dans le domaine de
l’asile mais aussi dans d’autres secteurs (cf. ch. 6.3). Par conséquent, il y a lieu de
rejeter la proposition formulée par les auteurs de l’initiative.

4528
4.2.6 
Date d’entrée en vigueur (disposition transitoire de
l’initiative)
La disposition transitoire proposée exige l’art. 121, al. 1a, Cst. devrait entrer en
vigueur trois mois après son acceptation par le peuple et les cantons et d’après
laquelle les mesures d’application nécessaires soient introduites par voie d’ordon-
nance par le Conseil fédéral avant l’entrée en vigueur de la législation ordinaire.
Cette exigence pose des problèmes de mise en œuvre d’une part et elle est problé-
matique l’Etat de droit d’autre part.
En outre, le délai transitoire de trois mois s’avère extrêmement court. En effet la
mise en œuvre de ces mesures nécessiterait l’organisation d’une vaste campagne
d’information quant à l’étendue des prestations à accorder, qui devrait être menée
auprès des administrations communales et cantonales chargées de l’assistance, mais
aussi auprès des fournisseurs de prestations de santé et des assureurs maladie dési-
gnés par les cantons. D’autres acteurs dans le domaine de la santé, notamment les
hôpitaux et les médecins exerçant en clientèle privée, devraient également être in-
formés et ce programme est par trop ambitieux pour pouvoir être réalisé en trois
mois.
Il serait en outre problématique, pour un Etat de droit, de réformer et de réorganiser
complètement un système faisant intervenir des attributions et des compétences
aussi différentes, en l’espace de trois mois.
5 
Nécessité d’un contre-projet
Au vu de ce qui précède, le Conseil fédéral vous propose de rejeter l’initiative po-
pulaire «contre les abus dans le droit d’asile», sans présenter de contre-projet direct.
Le Conseil fédéral rappelle toutefois que les demandes ayant trait notamment au
principe de l’Etat tiers sûr et aux sanctions proposées à l’encontre des compagnies
aériennes sont à l’étude dans le cadre des révisions de la loi fédérale sur le séjour et
l’établissement des étrangers et de la loi sur l’asile.
6 
Conséquences financières et effets sur l’état
du personnel
6.1 
Pour la Confédération
L’introduction d’un nouveau motif de non-entrée en matière n’a pas d’incidence sur
l’état du personnel, la procédure de non-entrée en matière devant également respec-
ter le principe de droit coutumier international du non-refoulement, qui interdit le
rapatriement sous contrainte d’une personne dans un pays potentiellement persécu-
teur. Sur le plan financier, la réglementation proposée ne se traduirait pas non plus
par des économies substantielles, puisque la décision de non-entrée en matière ne
résout pas la question de l’exécution du renvoi (cf. ch. 4.2.1).
S’agissant des conséquences financières et des effets sur l’état du personnel liés à
l’introduction, dans le cadre du droit commun applicable aux étrangers, de sanctions
à l’encontre des compagnies aériennes, il n’est pas possible de les évaluer compte

4529
tenu de l’imprécision des auteurs de l’initiative sur le nombre et la nature des élé-
ments constitutifs de l’infraction.
Quant aux modifications proposées en matière d’assistance et d’emploi, à savoir la
désignation de fournisseurs de prestations dentaires et médicales, l’uniformisation
des prestations d’assistance, leur octroi sous forme de prestations en nature et la
restriction des soins dentaires garantis aux stricts traitements d’urgence et anti-
douleur, elles n’auraient, pour la Confédération, aucune conséquence financière ni
aucun effet sur l’état du personnel, les revendications des auteurs de l’initiative étant
déjà satisfaites dans ces domaines.
La minimalisation des prestations ne permettrait toutefois pas de réaliser des écono-
mies substantielles, car les prestations remboursées par la Confédération au titre de
l’assistance des requérants d’asile sont déjà inférieures, à raison de 20 % environ,
aux prestations versées d’ordinaire. Les économies potentiellement réalisables à ce
titre sont d’autant plus difficiles à chiffrer qu’il n’a pas été possible, même dans le
cadre du groupe de travail «Financement de l’asile», de définir précisément les
modalités et l’étendue des prestations à fournir et à rembourser, en ne prenant en
charge que les soins d’urgence (cf. rapport final de ce groupe de travail du 9 mars
2000). Par ailleurs ,la mise en place d’un système de médecins-conseil, par lesquels
passeraient les demandes de remboursement des traitements à administrer aux requé-
rants d’asile déboutés et aux personnes admises à titre provisoire, entraînerait éga-
lement un surcroît de frais.
De plus, le retrait systématique du permis de travail aux personnes ayant obtenu une
telle autorisation au cours de la procédure d’asile et dont la demande d’asile a été
rejetée entraînerait une importante surcharge administrative, qui serait difficile à
justifier d’autant plus que l’autorisation de travail expire à l’échéance du délai de
départ (cf. ch. 4.2.5). Cette mesure multiplierait le nombre des personnes tributaires
de l’assistance, entraînant, pour la seule catégorie des personnes admises à titre
provisoire ayant violé leur obligation de collaborer, des coûts supplémentaires se
chiffrant à plusieurs millions de francs. S’y ajouteraient un surcoût d’au moins 5,4
millions de francs à prévoir pour financer des programmes d’occupation publics
d’une envergure suffisante pour contrer les effets du chômage. Aujourd’hui, ces
programmes d’occupation sont financés par la Confédération à hauteur d’environ 17
millions de francs par an. Quant au problème de l’efficacité dans l’exécution des
décisions de renvoi passées en force, qui sous-tend sur ce point la proposition des
auteurs de l’initiative, le Conseil fédéral proposera, dans le cadre de la révision
partielle de la loi sur l’asile, un modèle de financement assorti d’incitations financiè-
res, qui devrait encourager la coopération entre la Confédération et les cantons.
6.2 
Pour les cantons et les communes
Compte tenu des difficultés évoquées quant à l’exécution des décisions de renvoi
dans le pays d’origine ou de provenance des intéressés ou dans un pays tiers – diffi-
cultés que ne résout pas la réglementation proposée –, les autorités concernées au-
raient la possibilité, dans la plupart des cas, de recourir à une procédure accélérée
menée au niveau fédéral. Il n’en demeure pas moins que les personnes dont
l’exécution du renvoi pose problème resteraient à la charge de leur canton d’attri-
bution jusqu’à leur départ.

4530
De même, les mesures proposées dans le domaine de l’assistance, notamment
dentaire, et de l’emploi n’auraient, pour les cantons et les communes, pas de réper-
cussions financières, ni d’effets sur l’état du personnel, puisque les objectifs des
auteurs de l’initiative sont déjà atteints sur ces points et que ces mesures sont déjà
appliquées.
Les propositions visant à minimaliser les prestations d’assistance, à restreindre les
soins médicaux aux seuls traitements d’urgence et à exclure du marché du travail les
requérants frappés d’une décision de renvoi et certaines catégories de personnes
admises à titre provisoire n’auraient aucune répercussion financière directe pour les
cantons, en admettant que les forfaits soient corrigés en conséquence (pour les
répercussions indirectes, cf. ch. 6.3 «Autres conséquences»). En effet, le surcroît de
frais ainsi occasionnés serait remboursé aux cantons par la Confédération et les
économies seraient portées à son crédit. En matière de personnel, la minimalisation
des prestations d’assistance se traduirait par une réduction du personnel
d’encadrement. Les économies ainsi réalisées se répercuteraient cependant sur
d’autres domaines de la vie sociale par des dépenses au moins aussi importantes (cf.
ch. 6.3).
6.3 
Autres conséquences
Sur le fond, la proposition visant à minimaliser les frais d’assistance et à limiter aux
seuls soins d’urgence les prestations de santé garantis aux requérants frappés d’une
décision de renvoi et aux personnes admises à titre provisoire, serait de nature à
réduire l’attrait de la Suisse comme terre d’asile. Toutefois, la décision d’émigrer
vers un pays donné est moins conditionnée par les modalités et l’importance de
l’aide sociale que par l’existence, dans ce pays, d’un réseau de relations sociales (cf.
à ce sujet l’étude du Forum suisse pour l’études des migrations (SFM), «Asyldesti-
nation Europa, Eine Geographie der Asylmigrationen oder Determinanten der Ver-
teilung von Asylgesuchen», juin 2000). La minimalisation des prestations
d’assistance et l’exclusion du marché du travail pourraient, en outre, entraîner une
augmentation de la petite criminalité, et donc un surcroît de frais dans le domaine de
la police et de la justice, situation difficile à éviter compte tenu des catégories de
personnes concernées, même en organisant des programmes d’occupation publics de
plus grande envergure.
7 
Relation avec le droit européen
Afin d’éviter que les demandeurs d’asile ne soient renvoyés successivement d’un
Etat à un autre sans qu’aucun pays n’examine leur requête, le Comité des Ministres
du Conseil de l’Europe a estimé, dans une Recommandation N° R (97) 22 du
25 novembre 1997 énonçant des lignes directrices sur l’application du principe de
l’Etat tiers sûr, que les Etats tiers devaient, pour être qualifiés de sûrs, respecter les
principes internationaux régissant la protection des réfugiés et les droits de l’homme,
en particulier en ce qui concerne l’interdiction de la torture et des peines ou traite-
ments inhumains ou dégradants. Dans ce contexte, il est entendu qu’un accent tout
particulier doit être porté sur l’assurance donnée par le pays tiers sûr que le requé-

4531
rant pourra y chercher asile et bénéficier d’une protection effective contre le refou-
lement.
La Convention de Dublin du 15 juin 1990 détermine l’Etat signataire responsable de
l’examen d’une demande d’asile introduite en Europe, à l’exception des demandes
présentées en Suisse, laquelle n’est pas partie à ladite Convention. Le requérant ne
peut être renvoyé successivement d’un Etat signataire à un autre sans qu’aucun de
ces Etats ne se reconnaisse compétent. Il a donc la garantie que sa demande sera
examinée conformément aux normes du droit international.
Les dispositions prévues par l’initiative ne contreviennent pas aux normes applica-
bles en droit européen et ne portent pas atteinte, sur le fond, au principe du non-
refoulement. Par ailleurs, dans son projet de directive du 20 septembre 2000 (COM
(2000) 578, fin), la Commission européenne prévoit que seuls les pays observant les
droits de l’homme et les dispositions de la Convention relative au statut des réfugiés
puissent être qualifiés de pays tiers sûrs. La Commission propose aux Etats membres
d’adopter des normes communes pour l’application de certaines notions ou prati-
ques, notamment la notion de «pays tiers sûr», tout en les laissant libres de les appli-
quer ou non. S’ils décident de les appliquer, les dispositions édictées en droit interne
devront être conformes au cadre commun défini pour tous les Etats membres. Quant
à la compatibilité des normes suisses avec la future législation de l’Union euro-
péenne en matière d’Etat tiers sûr, il n’est pas possible de régler ce point en
l’absence de normes communautaires définitives. En effet, les questions particulières
relatives à la répartition des demandes d’asile entre les pays européens ont déjà
donné lieu à diverses interventions sur notre continent, notamment au regard du
principe du pays tiers sûr.
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Conclusions
Les objectifs visés par les auteurs de l’initiative sont en grande partie atteints par la
législation en vigueur. S’agissant des propositions visant à appliquer le principe de
l’Etat tiers sûr et à introduire des sanctions à l’encontre des compagnies aériennes,
des réglementations complètes et efficaces sont en cours d’élaboration dans le cadre
des révisions de la loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers et de la
loi sur l’asile. Quant aux mesures concernant d’une part la minimalisation des pres-
tations d’assistance et des soins de santé garantis aux requérants d’asile renvoyés et
aux personnes admises à titre provisoire et ayant manqué à leur obligation de colla-
borer et, d’autre part, l’exclusion du marché du travail, elles sont à la fois dispropor-
tionnées et extrêmement difficiles à mettre en œuvre. N’étant pas de nature à réduire
l’attrait de la Suisse comme terre d’asile, elles ne permettraient pas de réaliser des
économies substantielles. Elles entraîneraient bien plus de dépenses supplémentaires
d’une part parce que les requérants d’asile et les personnes admises à titre provisoire
seraient totalement dépendantes de l’assistance suite à leur exclusion du marché de
l’emploi suisse et, d’autre part, parce qu’il faudrait opérer des investissements sup-
plémentaires dans les programmes d’occupation.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant l'initiative populaire «contre les abus dans le droit d'asile»
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2001
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
37
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
01.036
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
18.09.2001
Date
Data
Seite
4511-4531
Page
Pagina
Ref. No
10 125 640
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.