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24. September 1990
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Parlaments- und Regierungsreform
2. Le Bureau a soumis l'initiative du canton à la commission
déjà chargée de la discussion préliminaire de l'initiative parle-
mentaire du Conseil national demandant l'introduction de la
majorité politique à 18 ans (90.220).
3. Suite à l'adoption unanime par le Conseil national, lors de la
session de printemps 1990, du projet de sa commission con-
cernant l'abaissement à 18 ans de l'âge requis pour l'exercice
du droit de vote et d'éligibilité (90.220), la commission du Con-
seil des Etats a décidé à l'unanimité, le 20 juin 1990, d'en pro-
poser l'adoption à son conseil. La demande formulée dans
l'initiative du canton du Jura étant ainsi réalisée, l'initiative peut
être classée tel que l'a déjà décidé le Conseil national le
7 mars 1990.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt, die Standesinitiative abzuschrei-
ben.
Proposition de la commission
La commission porpose de classer l'initiative cantonale.
Angenommen - Adopté
#ST# 90.229
Parlamentarische Initiative
(Rhinow)
Parlamentsreform
Initiative parlementaire
(Rhinow)
Réforme du Parlement
Wortlaut der Initiative vom 14. März 1990
Gestützt auf Artikel 21sexies des Geschäftsverkehrsgesetzes
verlange ich mit einer parlamentarischen Initiative in Form der
allgemeinen Anregung eine Reform des Parlamentes, welche
sich auch auf dessen Funktionen, die Aufgaben der beiden
Räte und ihre Zusammenarbeit sowie die Stellung der einzel-
nen Parlamentsmitglieder erstreckt.
Insbesondere sind zu prüfen und möglichst rasch zu realisie-
ren:
1. die Beschleunigung des Rechtssetzungsverfahrens, z. B.
- durch die Vorberatung von Geschäften in gemeinsamen
Kommissionen beider Räte oder durch gemeinsame Sitzun-
gen der Kommissionen beider Räte,
- durch die Straffung des Differenzbereinigungsverfahrens,
- durch die Konzentration der Sitzungstage der Kommissio-
nen auf einzelne Wochentage, die grundsätzlich hiefür freizu-
halten sind, oder auf Kommissionssessionen,
- durch eine vermehrte Konzentration der Arbeit in ständigen
Kommissionen;
2. die effektivere Führung und Planung der Parlamentstätig-
keit, u. a. die Behandlung der Geschäfte nach einer Dringlich-
keitsordnung in sachlicher und zeitlicher Hinsicht;
3. die verbesserte Mitwirkung des Parlamentes im Rahmen
der Aussenpolitik, z. B. durch die Zuweisung erweiterter Kom-
petenzen;
4. die weitere Verbesserung der Arbeitsbedingungen der Par-
lamentsmitglieder, insbesondere mit Assistierenden und Se-
kretariatshilfen oder entsprechender Kredite;
5. die Möglichkeit, dass sich Bundesräte in den parlamentari-
schen Kommissionen und in den Räten von Chefbeamten be-
gleiten und unter bestimmten Voraussetzungen auch vertre-
ten lassen können.
Im weiteren sind zu prüfen:
- die Delegation von Entscheidungsbefugnissen an Kommis-
sionen;
- die volle Entlöhnung von Parlamentsmitgliedern, die ihr
Mandat vollamtlich ausüben; das nebenamtliche parlamenta-
rische Mandat soll aber weiterhin möglich sein;
- eine differenzierte Behandlung der Geschäfte in beiden Rä-
ten, wobei die Gleichwertigkeit beider Kammern zu gewährlei-
sten ist.
Texte de l'Initiative parlementaire du 14 mars 1990
Conformément à l'article 21 bis de la loi sur les rapports entre
les conseils, je propose par une initiative parlementaire dans la
forme d'une demande conçue en termes généraux une ré-
forme du Parlement qui s'étende aussi bien aux fonctions de
celui-ci, aux tâches des deux conseils et à leur collaboration,
qu'à la position des membres du Parlement pris isolément.
Il convient en particulier d'examiner et de réaliser le plus rapi-
dement possible:
1. l'accélération de la procédure législative, par exemple
- par la délibération préalable des objets dans des commis-
sions communes aux deux conseils ou par des séances com-
munes des commissions des deux conseils,
- par la simplification de la procédure d'élimination des diver-
gences,
- par le regroupement des séances des commissions sur des
jours de semaine devant en principe être maintenus libres'
dans ce but, ou dans des sessions réservées aux commis-
sions,
- par une attribution accrue du travail aux commissions per-
manentes;
2. une conduite et une planification plus efficaces de l'activité
du Parlement, entre autres le traitement des objets selon le de-
gré de l'urgence matérielle et temporelle;
3. une meilleure participation du Parlement dans le cadre de la
politique étrangère, par exemple l'élargissement de ses com-
pétences;
4. la poursuite de l'amélioration des conditions de travail des
membres du Parlement, grâce en particulier à des assistants
et à une aide en matière de secrétariat, ou encore grâce à des
crédits appropriés;
5. la possibilité pour les conseillers fédéraux de se faire ac-
compagner par des hauts fonctionnaires dans des commis-
sions parlementaires et dans les conseils, ainsi que de s'y faire
représenter dans certaines conditions.
Il y aura lieu d'examiner en outre:
- la délégation de pouvoirs de décision à des commissions;
- la pleine rétribution des membres du Parlement qui exercent
leur mandat à plein temps; le mandat parlementaire à temps
partiel doit cependant continuer à être possible;
- un traitement différent des objets dans les deux conseils,
l'égalité des deux chambres étant assurée dans cette hypo-
thèse aussi.
Herr Huber unterbreitet im Namen der Kommission den fol-
genden schriftlichen Bericht:
Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21 ter des Ge-
schäftsverkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden Kom-
mission über die von Ständerat René Rhinow am 14. März
1990 eingereichte parlamentarische Initiative. Herr Rhinow
verlangt mit einer allgemeinen Anregung eine Reform des Par-
lamentes, die sich auch auf seine Funktionen, die Aufgaben
und Zusammenarbeit der beiden Räte sowie auf die Stellung
der Ratsmitglieder erstreckt (vgl. Beilagen 1 und 2).
Die Kommission hat an ihrer Sitzung vom 6. September 1990
den Initianten angehört. Sie ist mit ihm einverstanden, dass
eine neue Phase der Parlamentsreform nötig ist.
Die Kommission stellt fest, dass in den letzten 25 Jahren eine
Reihe von grösseren und kleineren Reformen durchgeführt
worden sind, dass die Infrastruktur des Parlamentes und die
Entschädigung der Parlamentarier verbessert und die Parla-
mentsdienste ausgebaut worden sind. Dies genügt allerdings
nicht, um die Leistungsfähigkeit des Parlaments und der ein-
zelnen Mitglieder der Bundesversammlung aufrechtzuerhal-
ten. Die zu behandelnden Vorlagen und Vorstösse nehmen
Jahr für Jahr zu und die Bundesversammlung muss sich mit
komplexen und vernetzten Problemen wie der Gen-Technolo-

Réforme du Parlement et du Gouvernement
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24 septembre 1990
gie oder dem Fernmeldewesen befassen. Bei den meisten
Vorlagen sind internationale Auswirkungen mitzubeurteilen
und schon mehrmals mussten Gesetze im Dringlichkeitsver-
fahren revidiert werden, kaum waren sie erlassen worden.
Die Kommission ist der Auffassung, dass weitere Verbesse-
rungen bei der Organisation der Parlamentsarbeit und bei der
Infrastruktur angestrebt werden sollen. Daneben müssen aber
auch grundsätzliche institutionelle Fragen geprüft werden.
Dazu gehören die Zusammenarbeit zwischen dem National-
und dem Ständerat, die Delegation von Entscheidungskom-
petenzen an parlamentarische Kommissionen und die Mög-
lichkeit, das Parlamentsmandat vollamtlich auszuüben.
Es ist nicht möglich, den Aufwand und Zeitplan der Arbeiten
genau vorauszusehen, die notwendig sein werden, um die im
Initiativtext genannten Revisionspunkte sowie weitere Anre-
gungen zu prüfen und zu realisieren. Jedenfalls wird eine in-
tensive und längere Kommissionsarbeit nötig sein. Die Kom-
mission regt aber an, dass noch in dieser Legislaturperiode er-
ste Reformvorschläge verwirklicht werden können. Weitere
Schritte können später folgen.
Im Nationalrat hat Gilles Petitpierre eine gleichlautende parla-
mentarische Initiative eingereicht. Falls beide Räte der jeweili-
gen Initiative zur Parlamentsreform Folge geben, werden die
beiden Kommissionen, die eine konkrete Vorlage auszuarbei-
ten haben, Formen der Zusammenarbeit prüfen können.
Schriftliche Begründung der Initianten
I. Einleitende Bemerkungen
1. Die Initianten stellen ihren Antrag in einen klar abgesteckten
Rahmen. Sie möchten die Arbeitsmethoden des Parlaments
verbessern, dabei aber die bestehende institutionelle Ord-
nung nicht in Frage stellen. Am Verhältnis des Parlaments zur
Regierung und an seiner Stellung innerhalb des Bundesstaa-
tes soll sich nichts ändern. Ebensowenig werden die Volks-
rechte, die Gleichheit der beiden Räte, die Wahl der eidgenös-
sischen Räte oder die Möglichkeit für die Parlamentarier, wei-
terhin eine wichtige berufliche Tätigkeit auszuüben, angeta-
stet.
2. Es ist klar, dass mit einer Reform der Arbeitsmethoden und
des Parlamentsbetriebs nicht alle Mängel beseitigt werden
können, die man, übrigens oft etwas vorschnell, dem Parla-
ment und seinen Mitgliedern anlastet: Die Reform soll die poli-
tische Wirklichkeit und die menschlichen Realitäten nicht ver-
ändern, sie soll vielmehr von den bestehenden Verhältnissen
ausgehen und die erforderlichen Voraussetzungen schaffen,
die Arbeit des Parlaments effizienter zu gestalten.
3. Die angestrebte Parlamentsreform sollte auch zu einer Dis-
kussion und Ueberprüfung herkömmlicher Leitbilder des Par-
laments führen. Namentlich zwei tief ins letzte Jahrhundert zu-
rückreichende Vorstellungen prägen unser Parlamentsver-
ständnis immer noch mit, freilich oft mehr verdeckt und unbe-
wusst. Einmal wird angenommen, das eidgenössische Parla-
ment dürfe nicht zu «stark» sein, weil sich sonst die Aufgaben
und Zuständigkeiten des Bundes über Gebühr ausbreiten
würden. Ein in seiner Infrastruktur und seiner Wirksamkeit zu-
rückgebundenes Parlament biete gleichsam Gewähr für einen
moderierten, gemässigten Staat. Doch diese Annahme ist irrig
und gefährlich zugleich. Ein schwaches Parlament steht der
Exekutive ohnmächtig gegenüber; es bringt die Kraft nicht auf,
sachkundig und rechtzeitig zu entscheiden, vor allem: in
schwierigen Materien seine Vorstellungen gegenüber denjeni-
gen von Regierung und Verwaltung einzubringen und durch-
zusetzen. Die Idee der Repräsentation des Volkes verlangt
nach einem starken Parlament, das seine verfassungsmässi-
gen Funktionen voll zu erfüllen vermag.
Die andere überlieferte Vorstellung betrifft den angeblich feh-
lenden «Berufscharakter» des parlamentarischen Mandates.
Wir gehen vielfach noch davon aus, «Politik» habe seinem We-
sen nach nichts mit einem Beruf zu tun, sondern sei eine Art
«gehobene Freizeitbeschäftigung», verlange weder Vorbil-
dung noch besondere Kenntnisse, sei allen aufgeweckten
Zeitgenossinnen und Zeitgenossen in die Wiege gelegt. Dass
diese Auffassung überholt ist, zeigt sich darin, dass die parla-
mentarischen Aufgaben denjenigen der (vollberuflichen) Re-
gierung in vielem sehr ähnlich sind, mit Ausnahme der admini-
strativen Leitungsfunktionen. Wir Parlamentarierinnen und
Parlamentarier sind von der Sache her nebenberuflich im Par-
lament tätig, in der Regel neben einem anderen, angestamm-
ten «Hauptberuf» oder im Sinne einer ausschliesslichen Teil-
zeitbeschäftigung. Ein Unterschied zu anderen Berufen be-
steht allerdings darin, dass es keine eigentlichen politischen
Ausbildungsgänge gibt, sondern auf andere Ausbildungen,
auf Erfahrung und «learning on thè job» abgestellt wird. Zu-
dem stellt sich die - immer wiederkehrende - Frage, ob dieses
Nebenamt den Anforderungen und der Belastung entspre-
chend honoriert wird.
Deshalb liegt die (oft polemisch zugespitzte) Gegenüberstel-
lung von Milizparlament und Berufsparlament schief. Wir ha-
ben heute nach einhelliger wissenschaftlicher Auffassung ein
Halbberufsparlament, zusammengesetzt aus Mitgliedern, die
vollberuflich in der Politik tätig sind, und anderen, die hauptbe-
ruflich zivile, nebenberuflich parlamentarische Funktionen er-
füllen (wobei dieses Nebenamt immerhin 4 bis 8 Monate in An-
spruch nimmt....). Die entscheidende Fragestellung lautet
deshalb nicht: «Uebergang vom Miliz- zum Berufsparla-
ment?», sondern: «Vermehrte Anerkennung des Berufscha-
rakters des parlamentarischen Mandates und entsprechende
Entschädigung, Ermöglichung des Vollamtes anstelle des
(ungefähr halben) Nebenamtes?»
4. Die gestellten Anträge sind exemplarisch zu verstehen und
haben nicht alle die gleiche Tragweite: Die Punkte 1 bis 5 be-
treffen vor allem die Organisation, während die letzten drei woi-
terreichender Natur sind. Wichtig ist, dass etappenweise vor-
gegangen wird. Was rasch und ohne grosse Aenderung der
einschlägigen 
Gesetzesbestimmungen geändert werden
kann, soll man besser gleich in Kraft setzen, als noch auf eine
umfassende Lösung zu warten. So braucht man beispiels-
weise keinen definitiven Entscheid über eine mögliche Profes-
sionalisierung der Parlamentstätigkeit, um die Ratsmitglieder
mit Hilfskräften oder ausreichenden Krediten auszustatten.
//. Zum Inhalt der parlamentarischen Initiative
Ziffer 1 des Vorstosses sieht insbesondere vor, dass die Kom-
missionen zur Informationsbeschaffung gemeinsam Sitzung
halten, dass die Kommissionspräsidenten mit der Koordina-
tion der hängigen Geschäfte betraut werden und dass die
Kompromissuche direkt zwischen den Kommissionen oder
den dafür bestimmten Delegationen angestrebt wird; es wird
auch erwogen, den Aufgabenbereich der ständigen Kommis-
sionen zu erweitern (vgl. Schlussbericht der Studienkommis-
sion «Zukunft des Parlaments» (78.058) Nr. 4241 und 2).
Ziffer 2 schlägt vor, die Rolle der Büros der beiden Räte zu stär-
ken; ein Ausschuss der beiden Büros hätte für die Planung
und für engere Beziehungen zum Bundesrat zu sorgen.
Die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Kommis-
sionen und Subkommissionen muss systematisch organisiert
werden.
Nach Ziffer 3 ist eine klare Vorstellung der Rollen in den Bezie-
hungen zum Ausland um so notwendiger, als alle Departe-
mente auch ihre eigene «Aussenpolitik» betreiben müssen.
Dem Meinungsaustausch mit der Oeffentlichkeit kommt eben-
falls sehr grosse Bedeutung zu, und das Parlament soll dies-
bezüglich eine wesentliche Rolle spielen können.
Unter Ziffer 4 sollte darüber debattiert werden, ob im Rahmen
eines persönlichen Kredites Rechnungen für Arbeiten bezahlt
werden sollen, die ein Parlamentarier in Auftrag gegeben hat.
In Ziffer 5 stellt sich insbesondere die Frage der Vertretung ei-
nes Bundesrates in den Räten.
Neben den mehr organisatorischen Massnahmen schlagen
wir auch die Prüfung grundsätzlicher und struktureller Refor-
men vor.
- Die Delegation von Entscheidungsbefugnissen an Kommis-
sionen ist im italienischen Parlament sehr verbreitet; im ameri-
kanischen Senat kommt den einzelnen Kommissionen ein
sehr starkes Gewicht zu. Im Rechtsetzungsbereich könnto es
darum gehen, bei zweitrangigen, nicht umstrittenen Geschäf-
ten im Plenum nur die Schlussabstimmung vorzunehmen, wo-
bei einer Kommissionsminderheit das Recht zustehen
müsste, den Erlass oder einzelne Fragen vor das Plenum zu
ziehen. Delegationen von Entscheidungsbefugnissen sind
aber im Bereich der (begleitenden) Aussenpolitik, eventuell

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Parlaments- und Regierungsreform
der Begleitung der Verordnungs- und Vollzugstätigkeit der
Exekutive und im Rahmen der Oberaufsicht denkbar.
- Die volle Entlöhnung von Parlamentsmitgliedern möchten
wir als Möglichkeit einführen. Die hauptsächlichen Argumente
gegen ein sogenanntes «Berufsparlament»fallen dahin, wenn
das nebenamtliche parlamentarische Mandat weiterhin zuge-
lassen wird und damit nach wie vor zivile Erfahrung, unter-
schiedliche Berufskenntnisse sowie Nähe zu gesellschaftli-
chen und wirtschaftlichen Problemstellungen eingebracht
werden können. Das bezahlte Vollamt ermöglicht es allen Bür-
gerinnen und Bürgern, das Mandat ausüben zu können, und
verbreitet damit massgeblich die Rekrutierungsbasis. Damit
wird es auch möglich, dass sehr zeitaufwendige Funktionen,
die auch eine rasche Verfügbarkeit der Amtsträger verlangen
(z. B. Mitglieder der Finanzdelegation, Präsidenten der GPK
usw.), von vollamtlich tätigen Parlamentsmitgliedern bekleidet
werden können.
- Der Einwand der «Ungleichheit» zwischen voll- und «bloss»
nebenamtlichen Parlamentsmitgliedern sticht kaum. Erstens
ist diese «Ungleichheit» die Folge einer freiwilligen Entschei-
dung der einzelnen Parlamentarierinnen und Parlamentarier.
Zweitens stellt sie das kleinere Uebel dar gegenüber der heuti-
gen Ungleichheit zwischen Mitgliedern, die auf einer (ausser-
parlamentarischen) ausgebauten Infrastruktur und einer vol-
len Honorierung basieren können, und anderen, die praktisch
ohne jegliche Hilfe, ohne (zivile) Entschädigung oder mit redu-
ziertem Gehalt auskommen müssen. Und drittens schliesslich
wird Ansehen und Einfluss der Parlamentsmitglieder nach wie
vor nicht von ihrer Bezahlung und der Anzahl der geleisteten
Arbeitsstunden, sondern in erster Linie von ihrer Persönlich-
keit, ihrer Kompetenz und ihrer Kommunikationsfähigkeit ge-
prägt sein. Die Ermöglichung des Vollamtes ändert daran
kaum etwas.
- Die Prüfung der'differenzierten Behandlung von Geschäften
in beiden Räten sollte eine offene Diskussion über Möglichkei-
ten und Grenzen einer Rationalisierung in dieser Hinsicht er-
möglichen. Wir betonen nochmals, dass die Gleichwertigkeit
beider Kammern nicht angetastet werden darf. Immerhin ist
unser System der (beinah) absoluten Gleichberechtigung ein-
malig. Selbst unser «Vorbild», das amerikanische Parlament,
kennt unterschiedliche Befugnisse der beiden Kammern.
Dem Senat kommen wichtige Kompetenzen im Bereich der
Aussenpolitik und bei Personalentscheidungen zu. Diskutiert
werden könnte beispielsweise, ob etwa die Befugnisse im
Rahmen der Oberaufsicht, die Behandlung von Petitionen
oder die Gewährleistung von Kantonsverfassungen durchge-
hend von beiden Räten parallel wahrgenommen werden müs-
sen, ferner ob allenfalls der jeweilige Zweitrat gewisse Vorla-
gen in einem abgekürzten Verfahren behandeln könnte,
u. a. m. Selbst wenn diese Prüfung negativ ausgehen sollte,
so kann darin doch die Chance einer neuen, bewussten Be-
kräftigung der grundsätzlich positiven Aspekte unseres Zwei-
kammersystems liegen.
Zum Abschluss dieses kurzen Kommentars erinnern die In-
itianten daran, dass schon lange bevor sie ihre Vorschläge ge-
macht haben über die Schwachstellen im Parlament und über
die zu treffenden Massnahmen nachgedacht worden ist, wie
es der Schlussbericht der Studienkommission über die Zu-
kunft des Parlaments belegt, Es geht nicht so sehr darum,
Neues zu sagen, als vielmehr darum, unverzüglich Schritt für
Schritt zu verwirklichen, was sich an Massnahmen aufdrängt.
M. Huber soumet au nom de la commission le rapport écrit
suivant:
Conformément à l'article 21ter de la loi sur les rapports entre
les conseils, nous vous remettons par la présente le rapport de
la commission chargée de donner son préavis sur l'initiative
parlmentaire déposée le 14 mars 1990 par M. René Rhinow,
député au Conseil des Etats. M. Rhinow propose sous la
forme d'une demande conçue en termes généraux une ré-
forme du Parlement qui s'étende aussi bien aux fonctions de
celui-ci, aux tâches des deux conseils et à leur collaboration,
qu'à la position des membres du Parlement pris isolément (cf.
annexes 1 et 2). La commission a entendu l'auteur lors de sa
réunion du 6 septembre 1990. Elle est elle aussi d'avis qu'il est
nécessaire de franchir une nouvelle étape dans la réforme du
Parlement.
La commission constate que l'on a procédé à une série de ré-
formes de plus ou moins grande importance au cours de ces
25 dernières années, que l'on a amélioré l'infrastructure du
Parlement et le système d'indemnisation des députés, et que
l'on a développé les Services du Parlement. Ces mesures ne
sont toutefois pas parvenues à préserver l'efficacité des
Chambres fédérales ni celle de ses membres. Le nombre de
projets et d'interventions ne fait que s'accroître d'année en an-
née, tandis que le Parlement doit étudier des questions com-
plexes de nature interdisciplinaire comme le génie génétique
et les télécommunications. Déplus, la majorité des projets doi-
vent être évalués en fonction de leurs répercussions internatio-
nales et il est arrivé que des lois ont dû être révisées d'urgence
alors qu'elles venaient à peine d'être adoptées.
La commission est d'avis qu'il faudrait encore améliorer l'orga-
nisation du travail et l'infrastructure. Pour ce faire, il convient
toutefois d'examiner également certaines questions fonda-
mentales touchant aux institutions, telles que la collaboration
entre les deux conseils, la délégation de pouvoirs de décision
aux commissions et la possibilité d'exercer le mandat parle-
mentaire à plein temps.
Il est impossible de déterminer avec précision l'ampleur et le
calendrier des travaux qui consisteront à étudier et à concréti-
ser les propositions et autres projets figurant dans le texte de
l'initiative. On sait toutefois que ces travaux seront complexes
et demanderont du temps. La commission propose néan-
moins d'entamer les réformes encore au cours de la présente
législature. D'autres mesures pourront être prises par la suite.
Au Conseil national, M. Gilles Petitpierre a déposé une initia-
tive parlementaire similaire. Si chaque conseil décide de don-
ner suite à l'initiative sur la réforme du Parlement, les deux
commissions chargées d'élaborer un projet concret pourront
examiner le mode de collaboration qui leur convient.
Développement par écrit de l'auteur de l'initiative
I. Remarques liminaires générales
1. Les initiants placent leur proposition dans un cadre et à
l'intérieur de limites bien déterminées. Ils visent à l'améliora-
tion des méthodes de travail du Parlement en respectant inté-
gralement les principes du cadre institutionnel actuel. Ils n'en-
tendent mettre en question ni la place du Parlement dans le
système général du gouvernement et de la Confédération, ni
les droits populaires, ni l'égalité des deux Chambres, ni le
mode de l'élection des membres des Chambres, ni la possibi-
lité pour un parlementaire de conserver une activité profes-
sionnelle importante.
2. Il est clair que la réforme des méthodes de travail et de l'or-
ganisation des activités ne peut remédier à tous les défauts
qu'on prête, d'ailleurs trop généreusement, au Parlement et à
ses membres: celle-ci ne doit pas changer les réalités politi-
ques et humaines mais bien créer les conditions plus favora-
bles nécessaires à une efficacité meilleure, compte tenu de
ces réalités.
3. La réforme prévue devrait également mener à une discus-
sion et à un réexamen des conceptions sur lesquelles le Parle-
ment repose traditionnellement. Notre Parlement est en effet
encore marqué par deux idées remontant au siècle dernier,
d'une manière qui est toutefois plus occultée et inconsciente
qu'à cette époque. D'une part, le Parlement suisse ne doit pas
être trop «puissant», pour éviter un développement exagéré
des attributions et des prérogatives de la Confédération. On
considère qu'un parlement disposant d'une infrastructure et
d'un pouvoir minimaux limite automatiquement l'emprise de
l'Etat. Cette optique est toutefois erronée et dangereuse. La
faiblesse d'un parlement le rend vulnérable par rapport à l'exé-
cutif car il n'a pas les moyens de prendre avec compétence et
à temps les décisions qui s'imposent et, surtout, dans les dos-
siers épineux, il ne peut ni défendre ni imposer son point de
vue face aux arguments utilisés par le gouvernement et l'admi-
nistration. Or, pour pouvoir représenter les intérêts de la popu-
lation, un parlement doit disposer du pouvoir nécessaire à

Réforme du Parlement et du Gouvernement
656
24 septembre 1990
l'accomplissement des tâches constitutionnelles qui sont les
siennes.
Par ailleurs, on part du principe, trompeur, selon lequel nos
députés ne doivent pas être des professionnels. On considère
encore souvent que la politique, de par sa nature, n'a rien à
voir avec une profession, qu'il s'agit d'un passe-temps jouis-
sant d'un certain prestige qui ne requiert ni formation ni con-
naissances particulières, qui est accessible à tous nos con-
temporains à l'esprit suffisamment éveillé. Cette conception
est dépassée; il suffit de voir à quel point l'activité des parle-
mentaires ressemble à celle de nos gouvernants (profession-
nels), si l'on excepte les fonctions administratives de direction.
Or, nous, députés, remplissons notre mandat à titre acces-
soire, en général parallèlement à notre profession «principale»
ou en tant qu'activité exercée à temps partiel uniquement.
Contrairement à ce qui existe pour d'autres métiers, cepen-
dant, nous n'avons pu suivre de cours nous préparant à la car-
rière politique, de sorte que nous nous fondons sur d'autres
formations et sur l'expérience acquise «sur le tas».
A cela s'ajoute toujours la question de savoir si cette fonction
«annexe» est suffisamment rémunérée au vu des exigences
requises et de la charge qu'elle implique.
Par conséquent, c'est mal poser le problème que d'opposer
parlement de milice et parlement de professionnels, question
parfois très controversée. Des analyses scientifiques le prou-
vent d'ailleurs: notre Parlement est aujourd'hui semi-profes-
sionnel et comprend, d'une part, des députés dont la princi-
pale activité est la politique et, d'autre part, des parlementaires
qui remplissent leur mandat parallèlement à une autre occu-
pation exercée à plein temps, même si cette fonction qualifiée
d'accessoire leur prend quatre à huit mois par an. Il s'agit
donc, non pas de se demander s'il faut passer d'un parlement
de milice à un parlement de professionnels, mais bien plutôt
de mieux reconnaître le caractère professionnel de la fonction
de député et de rémunérer celle-ci en conséquence, en ren-
dant possible le plein temps en lieu et place d'une activité cor-
respondant à peu près à un mi-temps.
4. Les propositions avancées, à titre d'exemples, n'ont pas
toutes la même ampleur. Celles qui figurent sous points 1 à 5
relèvent de l'organisation avant tout tandis que les trois derniè-
res vont plus profond. Il importe que l'on procède par étapes
et qu'on mette en vigueur tout ce qui peut l'être rapidement et
sans grande modification des textes légaux pertinents plutôt
que d'attendre encore des années une proposition globale: il
n'est pas nécessaire, par exemple, pour doter les membres du
Parlement d'une assistance personnelle et matérielle suffi-
sante d'avoir pris définitivement position sur la professionnali-
sation éventuelle du mandat parlementaire.
//. Survol du contenu de l'initiative
1. On prévoit notamment que l'information doit êtredonnéeaux
commissions siégeant en commun, qu'il faut confier la coordi-
nation régulière des travaux aux présidents des deux commis-
sions et promouvoir la recherche de compromis directement
entre les commissions ou entre des délégations désignées à
cette fin; on songe aussi à l'extension du champ dévolu aux
commissions parlementaires (cf. rapport final de la Commis-
sion d'étude «Avenir du Parlement» (78.058) no 4241 et 2).
2. On pense à renforcer le rôle du Bureau de chaque conseil
et plus encore celui d'un comité commun aux deux Bureaux,
qui serait chargé de la planification et de relations plus subs-
tantielles avec le Conseil fédéral.
La collaboration entre les différentes commissions et sous-
commissions doit être organisée systématiquement.
3. Une claire répartition des rôles dans les relations avec
l'étranger et d'autant plus nécessaire que tous les départe-
ments sont amenés à développer leur «politique'étrangère».
L'importance des échanges avec l'opinion est aussi très
grande et le Parlement doit pouvoir y tenir son rôle qui est es-
sentiel.
4. Le paiement sur facture dans le cadre d'un crédit individua-
lisé des travaux commandés par un parlementaire doit être
aussi mis à l'ordre du jour.
5. Se pose en particulier la question de la représentation dans
les conseils d'un conseiller fédéral.
En plus des mesures touchant à l'organisation, nous propo-
sons d'examiner des réformes fondamentales portant sur les
structures.
- La délégation de compétences de décision aux commis-
sions est fort répandue au sein du Parlement italien, alors que
les commissions jouent un rôle primordial au Sénat américain.
Dans le travail législatif suisse, on pourrait passer directement
au vote final des objets d'importance secondaire qui ne sont
pas controversés, tout en réservant à la minorité de la commis-
sion le droit de demander la discussion du projet considéré ou
certains de ses aspects au plénum. On pourrait aussi imaginer
une délégation des compétences décisionnelles dans le do-
maine de la politique étrangère (participation), éventuellement
dans le suivi de l'activité gouvernementale (élaboration d'or-
donnances, exécution en général) ainsi que dans le cadre de
la haute surveillance exercée par le Parlement.
- Nous aimerions considérer comme une possibilité la pleine
rétribution du travail parlementaire. Les principaux arguments
opposés à un parlement de «professionnels» tombent si l'on
continue à autoriser le mandat parlementaire rempli à titre ac-
cessoire, les députés étant alors toujours en prise directe sur
la réalité extra-parlementaire, sur les acquis de professions dif-
férentes et sur les problèmes économiques et sociaux. En ré-
munérant ainsi les députés, on ouvrirait cette filière à tous les
citoyens et citoyennes et on étendrait considérablement les
possibilités de recrutement. On pourrait aussi confier plus faci-
lement et plus rapidement à des députés exerçant leur fonc-
tion à titre principal des mandats demandant une grande dis-
ponibilité de la part de leur titulaire, comme dans le cas des
membres de la Délégation des finances, des présidents des
Commissions de gestion, etc.
L'objection selon laquelle une inégalité se créerait entre les
députés èlitre principal et les parlementaires à titre accessoire
ne porte guère; d'une part, cette «inégalité» résulterait d'une
décision prise en toute liberté par chacun dés députés. D'au-
tre part, elle représenterait le moindre mal si l'on pense au dé-
séquilibre qui existe actuellement entre les membres des
Chambres fédérales, les uns disposant d'une bonne infra-
structure à l'extérieur du Parlement et d'une pleine rétribution
de leur activité, tandis que les autres remplissent leur mandat
pratiquement sans aide, sans indemnisation extraparlemen-
taire ou avec un salaire réduit. Enfin, il faut relever que la répu-
tation et l'influence des députés continueraient à être indépen-
dantes de leur rémunération et du nombre d'heures de travail
accomplies puisqu'elles resteraient liées en priorité à la per-
sonnalité, à la compétence et à l'entregent des intéressés. Le
passage à une activité à plein temps n'y changerait pas
grand-chose.
- L'examen d'un traitement différent des objets par les deux
Chambres devrait inciter à une discussion ouverte sur les pos-
sibilités et les limites d'une telle rationalisation. Nous insistons
une fois de plus sur le fait que l'égalité des deux Chambres ne
doit pas être affectée. Il faut savoir, toutefois, que notre sys-
tème quasi égalitaire est unique puisque même notre «mo-
dèle», le Parlement américain, attribue des compétences diffé-
rentes à ses deux Chambres. Le Sénat a d'importantes préro-
gatives dans le domaine de la politique étrangère et en matière
de personnel. On pourrait ainsi examiner la question de savoir
si les Chambres fédérales doivent disposer systématiquement
de compétences semblables en matière de haute surveil-
lance, dans le traitement des pétitions et dans la garantie ac-
cordée aux constitutions cantonales ou si le conseil saisi en
deuxième lieu d'un objet pourrait traiter certains projets dans
le cadre d'une procédure simplifiée, etc. Même si cet examen
ne devait pas être couronné de succès, il pourrait néanmoins
nous donner l'occasion de renforcer d'une manière nouvelle,
plus consciente, les aspects fondamentalement positifs de no-
tre système bicaméral.
En conclusion de cette note sommaire, les initiants rappellent
que la réflexion sur certains maux dont souffre le Parlement et
sur les remèdes qu'il faut mettre en oeuvre a été entreprise
bien avant leurs propositions comme la lecture du rapport final
de la Commission d'étude sur l'avenir du Parlement l'atteste. Il
ne s'agit pas tant de dire des choses nouvelles que de passer
sans délai à la réalisation, par étapes, des mesures nécessai-
res.

24. September 1990
657
Parlaments- und Regierungsreform
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt dem Ständerat einstimmig und
ohne Enthaltungen, der parlamentarischen Initiative Folge zu
geben.
Proposition de la commission
A l'unanimité et sans abstention, la commission propose au
Conseil des Etats de donner suite à l'initiative parlementaire.
#ST# 90.231
Parlamentarische Initiative
(Rhinow)
Regierungsreform
Initiative parlementaire
(Rhinow)
Réforme du Gouvernement
Wortlaut der Initiative vom 20. März 1990
Gestützt auf Artikel 21 bis des Geschäftsverkehrsgesetzes ver-
lange ich mit einer parlamentarischen Initiative in Form der all-
gemeinen Anregung eine Reform der Regierung.
Die Ueberlastung des Bundesrates beschäftigt das Parlament
seit längerer Zeit. Unsere Regierung kann die Gesamtheit ihrer
Aufgaben nur unter von Jahr zu Jahr grösser werdenden
Schwierigkeiten bewältigen. 
Institutionelle 
Aenderungen
drängen sich auf. Ständerat Masoni hat diesen Problemkreis
schon früher aufgegriffen und am 3. Oktober 1984 eine Motion
zur «Gewährleistung der Regierungstätigkeit» eingereicht, mit
welcher das Ko l leg i al System gestärkt werden sollte und mehr
Zeit für die Behandlung von Grundsatzfragen angestrebt
wurde.
Neben der zunehmenden Notwendigkeit einer verstärkten In-
formation der Oeffentlichkeit durch die Regierung hat seit eini-
gen Jahren insbesondere die Teilnahme der Mitglieder des
Bundesrates an internationalen Konferenzen und Ministertref-
fen stark zugenommen. Einzelnen Bundesräten sind auf inter-
nationaler Ebene Aufgaben zugeordnet, die in anderen Län-
dern von mehreren Ministern wahrgenommen werden. Hohe
Beamte können den Bundesrat bei Ministertreffen nicht vertre-
ten.
Diese Situation führt zu einer zusätzlichen Ueberlastung der
Mitglieder des Bundesrates. Der Bundesrat hat Mühe, seine
Regierungsaufgaben und die Aufsicht über die Verwaltung op-
timal zu erfüllen. Zudem verstärkt sich die Tendenz zur Depar-
tementalisierung unserer Regierung zu Lasten des Kollegial-
systems.
Deshalb sind unverzüglich Reformen in die Wege zu leiten.
Dabei sind unter anderem folgende Modelle in die Erwägun-
gen einzubeziehen:
1. die Einführung von Verwaltungsdirektoren als administra-
tive Vorsteher der Departemente und/oder
2. Staatssekretäre;
3. ein wesentlich erweitertes Kollegium des Bundesrates mit
einem verstärkten Präsidium;
4. eine Regierung, die von einem 5- oder 7köpfigen Kollegium
geleitet wird und der zusätzlich rund 15 Minister angehören.
Diese sind für die verschiedenen Bereiche der Regierungstä-
tigkeit zuständig.
Texte de l'Initiative parlementaire du 20 mars 1990
Vu l'article 21 bis de la loi sur les rapports entre les conseils, je
demande, par une initiative parlementaire rédigée en termes
généraux, une réforme du gouvernement.
La surcharge des membres du Conseil fédéral est un sujet de
préoccupation reconnu depuis des lustres. Notre gouverne-
ment ne parvient à accomplir l'ensemble de ses tâches qu'au
prix de difficultés qui croissent d'année en année. Seules des
modifications des institutions peuvent y remédier. Le député
au Conseil des Etats Masoni l'avait d'ailleurs bien vu, lui qui
avait demandé le 3 octobre 1984 dans une motion intitulée
«Mesures propres à assurer une activité gouvernementale
plus fonctionnelle» que soit renforcé le caractère collégial du
Conseil fédéral et que lui soit donnée la possibilité d'examiner
à loisir les questions fondamentales.
A la nécessité toujours croissante d'assurer de façon perma-
nente l'information s'ajoute pour le gouvernement, surtout de-
puis plusieurs années, la participation de ses membres aux
réunions et aux conférences ministérielles internationales.
Sont confiées à un conseiller fédéral des tâches internationa-
les qui relèveraient, dans d'autres pays, de plusieurs mi-
nistres. Les hauts fonctionnaires ne peuvent remplacer le con-
seiller fédéral dans les réunions réservées aux ministres.
Il résulte de cette situation que les membres du Conseil fédéral
sont trop chargés, mais aussi et surtout que le gouvernement
éprouve des difficultés à accomplir de façon optimale ses tâ-
ches de gouvernement, de direction et de surveillance de l'ad-
ministration, tandis que se renforce la tendance à la départe-
mentalisation au détriment du caractère collégial de notre sys-
tème de gouvernement.
Toutes ces raisons font qu'il est indispensable d'entreprendre
des réformes sans tarder, en prenant notamment en considé-
ration les modèles suivants:
1. l'instauration de directeurs de l'administration départemen-
tale et/ou
2. de secrétaires d'Etat;
3. le passage à un gouvernement sensiblement élargi, sous
une présidence renforcée;
4. un gouvernement dirigé par un collège de 5 ou 7 membres,
auquel seraient subordonnés une quinzaine de ministres res-
ponsables des différents secteurs de l'activité gouvernemen-
tale.
Herr Huber unterbreitet im Namen der Kommission den fol-
genden schriftlichen Bericht:
Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21 ter des Ge-
schäftsverkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden Kom-
mission über die von Ständerat Rhinow am 20. März 1990 ein-
gereichte parlamentarische Initiative. Herr Rhinow verlangt mit
seiner in der Form der allgemeinen Anregung eingereichten
Initiative grundlegende institutionelle Reformen zur Wahrung
einer funktionsfähigen Landesregierung. Die Kommission
kann sich der grundsätzlichen Stossrichtung der Initiative an-
schliessen (vgl. die Begründung des Initianten).
Gemäss Artikel 21 ter Absatz 2 des Geschäftsverkehrsgeset-
zes hat die Kommission insbesondere zu berichten über:
a. den Stand der Arbeiten der Bundesversammlung und der
Verwaltung zum gleichen Gegenstand
Die rechtliche Grundlage der heutigen Struktur von Bundesrat
und Verwaltung bildet das Verwaltungsorganisationsgesetz
vom 19.09.1978. Der plötzliche Tod von Bundesrat Ritschard
im Oktober 1983 und der frühzeitige Rücktritt von Bundesrat
Friedrich ein Jahr später waren die auslösenden Ereignisse für
eine Neuauflage der Diskussion über die Notwendigkeit einer
Regierungsreform. Die freisinnige Fraktion bzw. Ständerat Ma-
soni reichten in der Herbstsession 1984 gleichlautende Motio-
nen ein (84.520/84.542), welche den Bundesrat beauftragen
wollten, «neue Massnahmen zu treffen und entsprechende
Gesetzes-, gegebenenfalls Verfassungsänderungen zu unter-
breiten, die zu einer wirksamen Entlastung des Gesamtbun-
desrates und der einzelnen Departementsvorsteher» führen.
Der Bundesrat beantragte zunächst die Umwandlung der Mo-
tion in ein Postulat. Nachdem er im Ständerat knapp und in der
nationalrätlichen Kommission deutlich überstimmt worden
war, erklärte er sich schliesslich bereit, die Motion entgegen-
zunehmen. Die Motion wurde am 9. Oktober 1986 dem Bun-
desrat überwiesen.
Im Bericht des Bundesrates über seine Geschäftsführung im
Jahre 1989 ist betreffend den Stand der Prüfung dieser Motion
vermerkt: «Der Bundesrat hat auch 1989 an einer Klausursit-
zung Möglichkeiten zu seiner Entlastung beraten. Die Bundes-
kanzlei ist beauftragt worden, die Delegationsverordnung von

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Rhinow) Parlamentsreform
Initiative parlementaire (Rhinow) Réforme du Parlement
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1990
Année
Anno
Band
IV
Volume
Volume
Session
Herbstsession
Session
Session d'automne
Sessione
Sessione autunnale
Rat
Ständerat
Conseil
Conseil des Etats
Consiglio
Consiglio degli Stati
Sitzung
05
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
90.229
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
24.09.1990 - 18:15
Date
Data
Seite
653-657
Page
Pagina
Ref. No
20 019 205
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