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17. März 1987 
N
333
Organisation der Bundesrechtspflege. Aenderung
#ST# Zwölfte Sitzung - Douzième séance
Dienstag, 17. März 1987, Vormittag
Mardi 17 mars 1987, matin
8.00h
Vorsitz - Présidence: M. Cevey
85.040
Organisation der Bundesrechtspflege.
Aenderung
Organisation judiciaire. Révision
Botschaft und Gesetzentwurf vom 29. Mai 1985 (BEI II, 737)
Message et projet de loi du 29 mai 1985 (FF II, 741)
Antrag der Kommission
Eintreten
Proposition de la commission
Entrer en matière
Le président: Je vous rappelle que le débat d'entrée en
matière est limité aux interventions des rapporteurs de la
commission et aux porte-parole des groupes.
M. Petitpierre, rapporteur: Notre commission a siégé dix
jours, répartis en neuf séances. Elle a passé deux jours à
Lausanne, au siège du Tribunal fédéral, pendant lesquels
elle a pu entendre les présidents du Tribunal fédéral,
M. Haefliger, des Cours civiles, MM. Raschein et Luchinger,
de la deuxième cour de droit public, M. Patry ainsi que le
chef de la Chancellerie du Tribunal fédéral, M. Moser. Elle a
bénéficié, tout au long de ses travaux, des avis d'experts
particulièrement qualifiés en la personne de MM. les juges
fédéraux Dubs, qui a quitté ses fonctions au Tribunal pen-
dant nos travaux et Müller, de M. Sovilla, juge au Tribunal
fédéral des assurances, que je remercie tous trois très
vivement de leur patience et de la qualité de leurs explica-
tions. Nous avons entendu quatre professeurs, MM. Kurt
Eichenberger, Jörg-P. Müller, Peter Saladin et Luzius Wil-
dhaber, sur la procédure d'admission et sur la possibilité
d'imposer aux cantons des tribunaux administratifs ou des
commissions de recours administratives. Nous avons invité
et entendu les représentants d'associations particulière-
ment intéressées à la défense des intérêts de bénéficiaires
de prestations d'assurances sociales. Nous avons enfin pro-
fité de la présence de Mme Kopp, conseillère fédérale, du
directeur et du vice-directeur de l'Office de la justice,
MM. Voyame et Muff et de leurs collaborateurs. Je voudrais
remercier tout spécialement les collaborateurs de l'office et
ceux 
du 
secrétariat 
du 
Parlement, 
en 
particulier
MM. Würsch, Gisler, Rolli et Mme Wallimann-Bornatico,
pour la qualité de leur concours, qu'il s'agisse dés procès-
verbaux, des multiples documents qu'ils nous ont fournis et
des renseignements qu'ils ont apportés tout au long de nos
travaux qui se sont étendus de novembre 1985 à janvier de
cette année. Nous avons eu, vous le savez, la tristesse de
perdre un membre particulièrement qualifié de notre com-
mission avec le décès de notre collègue Hans Frei.
Le projet qui nous est soumis aujourd'hui n'est pas le fruit
d'un bel élan créateur. Il ne vise pas à une révision d'ensem-
ble de notre organisation judiciaire, révision qui a pourtant
été préparée par des experts. La dernière commission, prési-
dée par M. Dubs, juge fédéral, a rendu son rapport en janvier
1982. Il s'agit bien plutôt de trouver maintenant, aussi vite
que possible, un remède à la surcharge devenue chronique
de nos tribunaux fédéraux, et cela par tous les moyens qui
ne remettent pas fondamentalement en cause les garanties
de nos droits. L'ampleur et l'objectif de cette révision sont
ainsi d'emblée limités, II importe qu'on s'en souvienne, en
particulier si, dans nos débats, survient la tentation de
réformer au-delà de ce qui doit apporter à nos tribunaux
fédéraux un soulagement indispensable. Les travaux de ces
experts ont d'ailleurs donné beaucoup de solutions reprises
dans cette révision partielle à laquelle nous procédons
maintenant.
Je ne répète pas ici les indications figurant dans le message
du Conseil fédéral. Je me bornerai à citer, de tout ce qui a
été dit en commission par les juges fédéraux, les chiffres
suivants qui parlent d'eux-mêmes. Malgré une légère aug-
mentation du nombre des juges titulaires, de 26 à 30, ce qui
représente 15 pour cent, les dossiers entrés au Tribunal
fédéral au cours des quinze années, de 1969 à 1984, ont
augmenté de 150 pour cent. Leur nombre est passé de 1705
à 4015. Le Tribunal fédéral des assurances a enregistré
800 entrées en 1975, 1600 en 1980, avec heureusement un
léger tassement qui ne se confirmera d'ailleurs probable-
ment pas à l'avenir mais qui conduit à 1400 entrées en 1985.
Le nombre des affaires pendantes s'accroît naturellement
dans des proportions comparables, de même que la durée
pendant laquelle une affaire attend sa solution par les tribu-
naux fédéraux.
Les mesures prises ces dernières années, en particulier
l'élection de quinze juges suppléants extraordinaires, qui
seront en fonction jusqu'à la fin de 1988, sauf la prolonga-
tion dont on parlera tout à l'heure, n'apportent pas une
solution durable au problème de cette surcharge même si
elles permettent de l'atténuer. L'ordre de grandeur du nom-
bre des affaires traitées par un seul juge comme rapporteur
va de 60 à 80 rapports sinon plus dans certains cas, par
année, et 200 délibérations, sinon plus dans certains cas,
par année, comme membre d'une section ou d'une cour.
Cette situation est nuisible à tous points de vue étant donné
ce qu'elle impose aux juges et aux collaborateurs du Tribu-
nal fédéral dans l'optique de la qualité et de l'unité de la
jurisprudence, dans l'optique aussi des délais qu'elle fait
subir aux justiciables.
Ainsi, le Tribunal fédéral n'est plus à même d'exercer sa
triple fonction: d'abord il est le garant de la protection des
droits des justiciables, c'est sa première tâche si on se réfère
aux articles 106 et 110 de la constitution. Ensuite, il est le
garant de l'unité du droit visée à l'article 114, alinéa 3, de la
constitution. Enfin, il joue un rôle décisif dans l'évolution du
droit compte tenu des changements sociaux, de la doctrine
et des expériences étrangères. Le respect des exigences du
principe de la liquidation des dossiers - on dit joliment en
allemand «Erledigungsprinzip» - oblige à sacrifier les deux
autres et à prendre le risque de se tromper en jugeant trop
vite, comme nous le disait un juge fédéral. L'autre terme de
l'alternative est l'accumulation des dossiers en souffrance.
Si les causes de cette situation sont nombreuses, elles sont
d'autant plus difficiles à identifier et à peser, plus difficiles
encore à corriger. Le fait est que la vie sociale multiplie les
contacts, et partant les frottements des particuliers entre
eux, des particuliers avec l'administration. Ces contacts
appellent toujours plus de réglementation juridique, pour-
tant toujours plus de contestations et de litiges. Le nombre
des avocats s'élève parallèlement à la volonté des justicia-
bles de tout tenter pour prendre leur chance de se voir
donner raison par un tribunal supérieur ou pour retarder
une échéance redoutée à travers le caractère dilatoire d'une
procédure. En outre, au cours des décennies passées, la
tendance de la jurisprudence, souvent encouragée d'ailleurs
par le Parlement, à ouvrir l'accès au Tribunal fédéral était
indiscutable.
Il est, pour notre propos, inutile de vouloir aller plus loin
dans l'analyse d'un phénomène qui manifeste une tendance
profonde, quasi universelle à ma connaissance, et pour
l'instant incontrôlable.

Organisation judiciaire. Révision
334
N 
17 mars 1987
Je caractérise l'esprit dans lequel votre commission a tra-
vaillé de la façon suivante: II faut se souvenir que le Tribunal
fédéral est responsable du troisième pouvoir de la Confédé-
ration et que son prestige ne doit, d'aucune façon, se voir
compromis. Le Tribunal fédéral jouit dans la population d'un
degré élevé de confiance, voire de sympathie, et le Parle-
ment assume une responsabilité dans cette optique, dans la
mesure en particulier où il doit au Tribunal fédéral les
moyens du maintien, voire du renforcement de l'autorité du
Tribunal fédéral. Nous pensons autant à la législation qu'aux
ressources en personnel, en locaux, en moyens techniques
qu'il faut d'autant moins lui compter qu'elles sont modestes
dans toutes les hypothèses, comme cela ressort du No 263
du message du Conseil fédéral. Une réorganisation interne
du Tribunal fédéral est d'ailleurs en cours.
Dans cet esprit, votre commission a repris très largement les
solutions proposées par le Conseil fédéral, la procédure
d'admission dont nous parlerons tout à l'heure mise à part.
La commission n'a pas adopté la suggestion de créer un
Tribunal fédéral spécialisé dans les matières financières et
fiscales. La majorité de la commission estime que l'augmen-
tation du nombre des juges titulaires n'est pas une solution
satisfaisante, parce qu'elle ne toucherait qu'à la surface du
problème et qu'elle compromettrait la stabilité et l'unité de
la jurisprudence, tout en diminuant le prestige d'une cour
suprême devenue par trop nombreuse. Elle entend au
contraire renforcer l'efficacité du travail des juges, en dotant
ces derniers, par l'article 7, de collaborateurs personnels en
plus des greffiers et des secrétaires-rédacteurs, permettre
de développer les moyens techniques et administratifs au
service des juges.
Sur le plan des règles de procédure, la commission propose
l'élévation sensible des valeurs litigieuses, l'extension des
cas où le Tribunal fédéral juge en sections de trois juges,
l'application plus fréquente de la procédure simplifiée, le
développement de commissions judiciaires fédérales de
recours en matière de droit administratif, l'instauration de
juridictions administratives cantonales de recours pour le
droit administratif fédéral, de sorte que le Tribunal fédéral
ne traiterait plus que des recours ayant passé par une
première instance judiciaire. En corollaire de ce dernier
point, le pouvoir d'examen du tribunal serait limité dans
l'examen des faits et dans celui de l'opportunité des déci-
sions contestées devant lui.
La commission veut une sensible diminution, sinon la totale
disparition des actions de droit administratif devant le tribu-
nal. Elle propose enfin, avec le Conseil fédéral, l'application
au Tribunal fédéral des assurances des règles valables pour
lajuridiction administrative du Tribunal fédéral, à Lausanne.
La commission n'a pas suivi le Conseil fédéral en ce qui
concerne la procédure d'admission. Nous aurons l'occasion
de reprendre cette question tout à l'heure, lors de l'étude de
l'article 36a. La commission s'est exprimée nettement à
deux reprises contre cette procédure, présentée dans deux
formulations différentes de celle du Conseil fédéral, celle de
ce dernier étant apparue très vite comme ne satisfaisant ni
les juges ni la commission.
Les motifs très sommaires sont les suivants: la majorité a
d'abord été frappée par le fait que la Commission des
experts, présidée par M. Dubs, avait en son temps rejeté
cette procédure parce qu'elle s'inscrivait mal, à ses yeux,
dans la tradition juridique de notre pays. En outre, l'effica-
cité contestée, la constitutionnalité en partie discutable,
sinon fondamentalement contestée, l'inopportunité institu-
tionnelle et politique ont amené, en première lecture, un
refus par 11 voix contre 6, en deuxième lecture par 12 voix
contre 7. Une minorité propose de réintroduire cette procé-
dure dans sa troisième version, de sorte que nous repren-
drons ce sujet plus tard.
Il reste enfin que le Bureau du Conseil national a chargé
notre commission de se saisir de l'initiative parlementaire de
M. Ruffy sur l'activité arbitrale des juges au Tribunal fédéral.
Bien que cette activité n'ait pas de lien direct avec la sur-
charge des tribunaux fédéraux, nous avons procédé à son
examen et nous vous soumettons un rapport. Nous avons
pu intégrer dans le texte de la révision de l'organisation
judiciaire, à l'article 3a, le résultat de nos décisions que
nous commenterons lors de la discussion de détail.
En conclusion de ces indications liminaires, je vous pro-
pose, au nom de la commission, qui l'a fait elle-même par
13 voix contre 3, d'entrer en matière.
Frau Stamm Judith, Berichterstatterin: Anlass zur vorliegen-
den Revision des Bundesgesetzes über die Organisation der
Bundesrechtspflege, die Sie zu beraten haben, gab die
bekannte Ueberlastung unserer obersten Gerichte, des Bun-
desgerichtes in Lausanne und des Eidgenössischen Versi-
cherungsgerichtes in Luzern.
Die vorliegende Revision ist daher eine Teilrevision, die zum
Ziel hat, durch zweckmässige Massnahmen die Ueberla-
stung unserer obersten Gerichte zu beheben. Mit dieser
Revision sollen Zustände geschaffen werden, die Gewähr
bieten, dass unsere obersten Richter und Richterinnen wie-
der unter erträglichen Bedingungen die ihnen übertragenen
Aufgaben lösen können. Das sind: Ueberwachung der richti-
gen und einheitlichen Rechtsanwendung, Weiterentwick-
lung des Rechts und Rechtsschutz des Bürgers. Die Dauer
der am Bundesgericht hängigen Streitverfahren soll auf ein
annehmbares Mass verkürzt und die bedrückenden Penden-
zenberge in Zukunft verhindert werden.
Die nationalrätliche Kommission hat die Botschaft des Bun-
desrates in neun Sitzungen durchberaten. Eine dieser Sit-
zungen war zweitägig. Sie galt einem Besuch des Bundes-
gerichts in Lausanne. Dort wurde die Gelegenheit zu einer
eingehenden Aussprache mit dem Präsidenten und den
Abteilungspräsidenten des Bundesgerichtes wahrgenom-
men. Als Experten waren bei den Kommissionsberatungen
die Herren Bundesrichter Peter Müller, Lausanne, und Kurt
Sovilla, Luzern, ständig anwesend. Auch der Präsident der
seinerzeitigen Expertenkommission für die Reorganisation
der Bundesrechtspflege, Herr alt Bundesrichter Hans Dubs,
wohnte den Sitzungen bei.
Zu speziellen Fragen wurden die Rechtslehrer Professor
J.P. Müller und Professor Peter Saladin, beide von der Uni-
versität Bern, sowie die Professoren Kurt Eichenberger und
Luzius Wildhaber, beide von der Universität Basel, angehört.
Zum Verfahren vor dem Eidgenössischen Versicherungsge-
richt äusserten sich Herr Pestalozzi von der Schweizeri-
schen Arbeitsgemeinschaft zur Eingliederung Behinderter
und Herr Dettling vom Generalsekretariat Pro Infirmis.
Da die Kommission auch die parlamentarische Initiative
Ruffy betreffend die schiedsrichterliche Tätigkeit der Bun-
desrichter zu behandeln hatte, "wurde auch der Initiant,
Nationalrat Ruffy, angehört.
Die Komission dankt Frau Bundesrätin Kopp und allen
Beteiligten, deren fundiertes Wissen, Erfahrungen und
Kenntnisse sie während der Beratungen in Anspruch neh-
men konnte. Ein besonderer Dank geht an die Mitarbeiter
der Verwaltung und des Sekretariates. Sie haben die Kom-
mission mit den Protokollen und den weiteren Unterlagen
immer ausgezeichnet bedient und auf dem laufenden gehal-
ten. Zu erwähnen ist ferner, dass im Rahmen der vorliegen-
den Revision auch noch verschiedene Aenderungen von
Verfahren aus Gesetzen des Bundes vorgeschlagen werden,
die sich aus der Europäischen Menschenrechtskonvention
ergeben. Im weitern wurden auch sprachliche Korrekturen
vorgenommen, die sich aufgrund von Artikel 4 der Bundes-
verfassung aufdrängen. So wurde z. B. der Begriff «Ersatz-
mann» durch den Begriff «Ersatzrichter» ersetzt.
Die Vorgeschichte der heutigen Revisionsvorlage ist Ihnen
aus der Botschaft des Bundesrates bekannt. In ganz kurzen
Stichworten soll aus der jüngsten Vergangenheit erwähnt
werden, dass die Expertenkommission Dubs nach vierjähri-
ger Arbeit dem Departement ihren Bericht im Januar 1982
einreichte, der nach Ergänzung, Vernehmlassung und
Bereinigung zur vorliegenden Botschaft vom Mai 1985
führte. Im weitern überwies die Bundesversammlung 1981
eine Motion der nationalrätlichen Petitions- und Gewährlei-
stungskommisson - ursprünglich Motion Arnold -, welche
verlangte, die Weiterzugsmöglichkeiten an das Bundesge-

17. März 1987
335
Organisation der Bundesrechtspflege. Aenderung
rieht seien einzuschränken, ohne jedoch die berechtigten
Rechtsschutzinteressen des Bürgers zu beeinträchtigen.
Als die Bundesversammlung 1984 dem Bundesgericht zur
Entlastung 15 ausserordentliche Ersatzrichter bewilligte,
wurde diese Bewilligung unwiderruflich auf Ende 1988 befri-
stet. Man ging davon aus, dass solche personelle Massnah-
men nur kurzfristig Abhilfe schaffen würden und sollten.
Dieses Datum setzte die Frist sowohl für das Vorlegen unse-
rer Botschaft, was eben im Mai 1985 erfolgte, als auch für
die parlamentarische Beratung derselben.
Welches sind nun - im Ueberblick gesehen - die wichtigsten
Punkte, welche in der Kommission zur Entlastung des Bun-
desgerichtes beraten wurden? Ein wichtiger Punkt der Vor-
lage war der Vorschlag des Bundesrates, ein sogenanntes
Annahmeverfahren einzuführen. Dieses hätte - in Anleh-
nung an ausländische Vorbilder - dem Bundesgericht die
Möglichkeit gegeben, in Zukunft auf Rechtsmittel mangels
Erheblichkeit der Sache nicht einzutreten. Die Kommission
hat es nach ausführlicher Beratung und nach Anhörung von
Experten auch in zweiter Lesung abgelehnt, ein solches
Annahmeverfahren einzuführen. Dank einem Minderheits-
antrag werden auch Sie Gelegenheit haben, sich im Plenum
dazu zu äussern.
Ohne bereits auf die Einzelheiten einzugehen, sollen doch
die wichtigsten Gründe genannt werden, die zu einer Ableh-
nung des Annahmeverfahrens durch die Kommission
geführt haben.
Die Kommission bezweifelte, dass diese Neuerung zu einer
wesentlichen Entlastung führen werde. Die Verfassungs-
mässigkeit des Annahmeverfahrens bei staatsrechtlichen
Beschwerden ist umstritten. Die Zweifel konnten bei der
Mehrheit der Kommission nicht ausgeräumt werden. Das
Annahmeverfahren ist der schweizerischen Rechtstradition
fremd. Die Kommission konnte sich im heutigen Zeitpunkt
nicht zu einem Systemwechsel durchringen. Die Aufnahme
des Annahmeverfahrens dürfte die Vorlage der Gefahr eines
Referendums aussetzen.
Insbesondere vertrat die Kommission auch die Meinung, es
sollte zunächst einmal erprobt werden, wieweit die übrigen
vorgeschlagenen Massnahmen eine Entlastung des Bun-
desgerichts bewirken würden. Sollte das Resultat nicht
befriedigen, so müssten wir notfalls zu einem späteren Zeit-
punkt wieder auf ein mögliches Annahmeverfahren zu spre-
chen kommen.
Trotz der Ablehnung des Annahmeverfahrens stimmte die
Kommission auch einer Erhöhung der Zahl der Bundesrich-
ter nicht zu, wie sie aus der Mitte der Kommission beantragt
wurde. Auch die Schaffung eines verselbständigten Bundes-
finanzhofes wurde in der Kommission zwar diskutiert; ein
entsprechender Antrag wurde aber nicht gestellt.
Die Spezialisierung des Eidgenössischen Versicherungsge-
richts ist historisch zu erklären. Einer weitern Spezialisie-
rung oder Aufsplitterung des Bundesgerichts soll nicht Vor-
schub geleistet werden. Da das Bundesgericht jedoch neu
die Kompetenz erhält, ohne Erhöhung der Richterzahl drei,
statt wie bisher zwei öffentlich-rechtliche Abteilungen zu
schaffen, ist vorstellbar, dass eine dieser Abteilungen das
Schwergewicht auf abgaberechtliche Fälle legen wird. So
kann, je nach Arbeitsanfall, die Flexibilität der Abteilung und
der Richter gewahrt werden.
Allergrössten Wert legt die Kommission darauf, dass den
Bundesrichtern 
genügend 
Mitarbeiter 
zur Verfügung
gestellt werden. Von einer Verstärkung des Mittelbaus der
eidgenössischen Gerichte verspricht sich die Kommission
eine wesentliche Entlastung der Richter und dadurch eine
raschere und trotzdem qualitativ hochstehende Erledigung
der Fälle. Diesem Ziel dient besonders die neue Kategorie
der wissenschaftlichen Mitarbeiter, welche persönliche Mit-
arbeiter der Richter sein können.
Auch wenn das Annahmeverfahren - wie bereits ausgeführt
- verworfen wurde, hat die Kommission doch andere
Erschwerungen und Beschränkungen des Zugangs zu den
eidgenössischen Gerichten vorgesehen. Zu nennen ist da
einmal die Erhöhung der Streitwertgrenze in der Zivilrechts-
pflege von heute8000 Franken auf 30 000 Franken. Dadurch
dürfte eine ansehnliche Zahl von Fällen nicht mehr ans
Bundesgericht gelangen. Eine Minderheit möchte für
arbeitsrechtliche Fälle den Streitwert bei 8000 Franken be-
lassen.
Im weiteren werden die im Gesetz heute genannten Ausnah-
men, in denen staatsrechtliche Beschwerden beim Bundes-
gericht eingereicht werden können, ohne dass der kanto-
nale Instanzenzug ausgeschöpft wurde, verringert. Auch
diese Massnahme soll eine Entlastung bringen. Vermutlich
wird sich auch die Erhöhung der Gerichtsgebühren, wie sie
Ihnen vorgeschlagen wird, als Erschwerung des Zugangs
zum Bundesgericht auswirken. Die Entlastung soll jedoch
nicht nur durch eine Erschwerung des Zugangs bewirkt
werden, sondern 
auch durch 
Vereinfachungen des
Entscheidverfahrens vor Gericht.
Vorgeschlagen wird, dass in Zukunft nicht mehr nur die
öffentlich-rechtlichen Abteilungen, sondern auch die Zivil-
abteilungen und der Kassationshof in Strafsachen Fälle von
untergeordneter Bedeutung in Dreier-statt in Fünfer-Beset-
zung sollen entscheiden können.
Ein weiterer Vorschlag geht dahin, dass ohne öffentliche
Beratung im summarischen Verfahren soll entschieden wer-
den können über die Gutheissung offensichtlich begründe-
ter, die Abweisung offensichtlich unbegründeter und das
Nichteintreten auf offensichtlich unzulässige Rechtsmittel
und Klagen. Im Rahmen der Verwaltungsrechtspflege des
Bundesgerichts wird der Katalog der Unzulässigkeit der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ergänzt und die Angemes-
senheitskontrolle beschränkt. Im weiteren wird durch die
Schaffung von Spezialrekurskommissionen des Bundesge-
richts das Bundesgericht von der Aufgabe der Sachverhalts-
überprüfung entbunden und kann sich somit in diesen Fäl-
len auf die Rechtskontrolle beschränken. Auch davon ist
Entlastung zu erwarten.
Umstritten war in der Kommission die Angleichung des
Verfahrens vor dem Eidgenössischen Versicherungsgericht
an dasjenige vor Bundesgericht, wofür sich aber eine Mehr-
heit fand. Ein Minderheitsantrag wird Ihnen Gelegenheit
geben, darüber zu befinden. Auch in der Kommission hat
man wohl erkannt, dass es sich hierum einen sehr delikaten
Problemkreis handelt.
Ebenfalls umstritten war in der Kommission die in der Vor-
lage vorgeschlagene Verpflichtung der Kantone, richterliche
Behörden als letzte kantonale Instanzen zu schaffen, soweit
gegen deren Entscheide unmittelbar die Verwaltungsge-
richtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig ist. Es
müssten also für bundesrechtliche Streitigkeiten auf Kan-
tonsebene Verwaltungsgerichte oder Abteilungen geschaf-
fen werden oder, wo solche bereits vorhanden sind, diese
auch für bundesrechtliche Fälle zur Verfügung gestellt wer-
den. Von beiden Möglichkeiten werden heute noch ver-
schiedene Kantone betroffen. Auch hier ist es umstritten, ob
dies verfassungsrechtlich möglich sei, da es sich nicht um
den direkten Vollzug einer Bundesaufgabe handelt, sondern
um die Organisation des Gerichtswesens, welche den Kan-
tonen zusteht. Die Kommission bejahte diese Verpflichtung
der Kantone. Eine Minderheit will diese Verpflichtung nur im
Zusammenhang mit einem allfälligen Annahmeverfahren
aufrechterhalten sehen.
Schliesslich wurde in der Kommission - wie bereits erwähnt
- auch die parlamentarische Initiative Ruffy betreffend die
schiedsrichterliche Tätigkeit der Bundesrichter behandelt.
Die Kommission liess sich über die heutige Praxis des Bun-
desgerichts orientieren. Sie war der Meinung, dass es den
Bundesrichtern weiterhin möglich sein sollte, solche Tätig-
keiten zu übernehmen und dass die Grundsätze der entspre-
chenden Regelung ins Bundesgesetz über die Organisation
der Bundesrechtspflege aufgenommen werden sollten. Im
Hinblick auf den neuen Artikel 3a empfiehlt sie Ihnen die
Sistierung der parlamentarischen Initiative Ruffy, bis die
Arbeiten der OG-Revision in beiden Räten abgeschlossen
sind.
Im weiteren wurden noch in 63 weiteren Erlassen des Bun-
desrechts Verfahrensänderungen beraten und genehmigt.
Mit 13 zu 3 Stimmen beschloss die Kommission, auf die

Organisation judiciaire. Révision
336
17 mars 1987
Vorlage des Bundesrates einzutreten und empfiehlt Ihnen,
dasselbe zu tun.
M. Jeanneret: Le groupe libéral apporte son appui aux
idées et aux propositions qui sont exprimées dans le mes-
sage du Conseil fédéral du 29 mai 1985. Sur deux points
fondamentaux, matérialisés aux articles 36 et 98 de la loi
d'organisation judiciaire, il aura l'occasion de développer
plus avant les réflexions qui sont les siennes. Pour l'instant,
nous nous en tiendrons à quelques principes essentiels.
L'administration sereine, cohérente et efficace de la justice
pour la plus Haute Cour d'un Etat sera toujours, dans une
société démocratique, la recherche d'un équilibre entre les
droits essentiels des citoyens et les obligations supérieures
de la communauté. Lorsque les tribunaux accumulent les
retards, l'intérêt public est directement en cause, ce qui est
manifestement le cas pour le Tribunal fédéral suisse en
matière de droit public, plus particulièrement de droit admi-
nistratif. Il ne s'agit pas ici de fustiger les responsables. Il
convient de distinguer des causes et de proposer des
remèdes. Nous voyons à cela trois motifs.
D'abord, il s'agit d'un problème de société. Notre civilisation
moderne, compliquée, voulant allier constamment le confort
de la sécurité et les susceptibilités des droits individuels,
conduit à des mécanismes qui portent en eux-mêmes la
nécessité de tribunaux plus chargés, de juges plus spécia-
lisés et de procédures plus lourdes.
Ensuite, le législateur que nous sommes prend régulière-
ment des décisions qui ne sont pas étrangères à ce gonfle-
ment en développant des processus de superassurance
pour les individus et pour divers groupements. Nous contri-
buons à cet engorgement. A défaut d'une vue d'ensemble,
nous agissons par secteur, en ne cessant de permettre à
quiconque, pour un tout et pour un rien, de recourir jus-
qu'au tribunal suprême, sans parler de nombreuses associa-
tions à qui nous donnons, bien souvent à tort, la compé-
tence de plaider.
Enfin, et c'est là la troisième cause, le Tribunal fédéral, lui-
même porte une part importante de responsabilité, en ne
s'étant pas imposé des règles rigoureuses de modération.
Nous l'avons dit à cette tribune il y a cinq ans, au lieu de se
cantonner dans un rôle distant de gardien du droit, le
Tribunal fédéral a voulu entrer dans l'arène et devenir un
pouvoir de lege ferenda. Notre parti l'a également dit dans la
consultation sur le présent objet en 1983, le Tribunal fédéral
a étendu son pouvoir de cognition et par là ses compé-
tences, ce qui, par un effet réflexe évident, a entraîné une
augmentation du nombre des recours.
Face à cette situation, nous saluons la prise de conscience
de notre Haute Cour qui a eu la sagesse de sentir elle-même
que la situation ne pouvait pas durer ainsi. Nous sommes
surtout satisfaits que le Conseil fédéral et l'Office fédéral de
la justice nous aient présenté un rapport substantiel, de
qualité, comprenant, d'une part, une analyse à laquelle nous
pouvons souscrire, et un ensemble de mesures auxquelles
nous pouvons nous rallier. Ce que nous approuvons surtout,
c'est l'idée de constituer un paquet comprenant un pilier
principal, l'article 36 sur lequel nous reviendrons en temps
utile, et plusieurs modestes solutions qui, toutes ensembles,
peuvent permettre de répondre déjà partiellement à l'objec-
tif poursuivi, qu'il s'agisse du développement des commis-
sions de recours - nous saluons en passant la qualité des
juges laïcs qui y participent - de l'augmentation de la valeur
litigieuse, du nombre de juges par cour, du réexamen de
certains émoluments, de la rationalisation du travail etc.
Tout cela est déjà un pas judicieux, à quoi s'ajoutent encore
des barrières élevées dans le domaine du non-examen des
faits et en matière d'inopportunité qui, si elles sont judicieu-
sement utilisées par le Tribunal fédéral, doivent aussi per-
mettre une amélioration.
Par contre, nous rejetons catégoriquement toute tentative
d'augmenter le nombre des juges, comme on l'a souhaité
sur les bancs socialistes en séance de commission et main-
tenant, semble-t-il, au plénum. Le recours aux juges sup-
pléants, tel que le nouveau système l'a prévu,est le maxi-
mum à quoi nçus pouvons souscrire. Le mal de notre Cour
suprême, c'est le risque de perdre son autorité. C'est le
dernier moment de tout entreprendre pour la resacraliser.
On atteindra ce but non pas en étendant son champ d'exa-
men, mais en resserrant, au contraire, le dispositif. Pour
cela, il convient d'allier la volonté du tribunal lui-même aux
révisions légales auxquelles le Parlement doit s'astreindre.
C'est une erreur profonde, entretenue chez certains, de
croire qu'une bonne justice démocratique est celle où cha-
cun peut, en tout temps et pour n'importe quoi, recourir
jusqu'à la Cour la plus élevée. Bien au contraire, une justice
fonctionne quand les tribunaux les plus simples, très
proches du citoyen, au niveau du district, règlent l'essentiel
des litiges. Au-dessus, doit fonctionner un système cohé-
rent, composé des vingt-six tribunaux cantonaux et du Tri-
bunal fédéral qui, eux, doivent dire le droit dans des cas
importants, nouveaux et de principe. Le Conseil fédéral
rappelle d'ailleurs judicieusement dans son rapport qu'il y a
beaucoup de recours qui pourraient s'arrêter au niveau
cantonal la jurisprudence des Hautes Cours cantonales et
celle du Tribunal fédéral constituant finalement une source
fondamentale du droit helvétique.
Un des anciens membres les plus éminents de la Cour de
Lausanne, M. Pierre Cavin, écrivait récemment: «C'est un
labeur singulièrement ingrat que d'examiner des recours à
la chaîne, par dizaines, sous l'angle restreint de l'arbitraire.
Grande est la tentation pour le juge de ne pas limiter son
examen, de revoir plus à fond la décision, de la corriger
quand elle repose sur une interprétation juridique ou une
appréciation des preuves inexactes, sans être arbitraire,
bref, de se transformer en juge d'appel. C'est là un travail
plus fécond, plus satisfaisant pour le censeur.» La tâche du
Parlement doit donc être désormais - le Conseil fédéral
ayant, lui, pris ses responsabilités - de tout faire pour que
les juges ne soient pas soumis à cette tentation dont parle si
éloquemment M. Cavin. L'actuel Tribunal fédéral semble
avoir la volonté d'aller dans ce sens, nous devons contribuer
à le resacraliser. C'est dans cet esprit que le groupe libéral
entre en matière sur le projet du Conseil fédéral.
Iten: Das Bundesgericht in Lausanne und das Eidgenössi-
sche Versicherungsgericht in Luzern sind bekanntermassen
seit Jahren überlastet. Beide Gerichte konnten bisher den
Berg hängiger Streitfälle nicht aus eigener Kraft abbauen.
Dies hat zur Folge, dass die Verfahren sich in die Länge
ziehen und der Anspruch des Rechtsuchenden, seine
Rechtsfrage durch das zuständige Gericht, und zwar innert
nützlicher Frist, beurteilen zu lassen, wird nicht mehr erfüllt.
Das Parlament hat deshalb in den vergangenen Jahren
wiederholt - in Form von Ueberbrückungsmassnahmen -
die Wahl von zusätzlichen ausserordentlichen Bundesrich-
tern bewilligt, letztmals 1984. Bei der Behandlung dieser
Vorlage hat unser Fraktionssprecher erklärt, wir von der
CVP würden dieser vorübergehenden Massnahme nur noch
zustimmen, wenn es sich dabei um das letzte Provisorium
handle, es 1988 zu Ende gehe und bis dann der Bundesrat
dem Parlament die Revisionsvorschläge zur Neuordnung
der Bundesrechtspflege zuleite. Dieser Auftrag ist heute
erfüllt und wir danken dem Bundesrat für die speditive
Vorlage dieser Botschaft. Es ist deshalb folgerichtig, dass
die CVP-Fraktion für Eintreten stimmt und die Reformvor-
schläge begrüsst.
Nachdem wir der Erhöhung der Anzahl der Bundesrichter
bisher lediglich in Form von Provisorien zugestimmt haben
-die massive Erhöhung dieser Anzahl jedoch grundsätzlich
und aus verschiedenen Gründen ablehnen -, begrüssen wir
das Vorgehen des Bundesrates und der Kommission,
zunächst einmal Massnahmen zu suchen und auch zu fin-
den, die den beiden Bundesgerichten die nötige Entlastung
bringen, ohne die Anzahl der Bundesrichter zu erhöhen.
Unsere Fraktion wird einer Ausweitung des Bundesgerich-
tes auch in Zukunft kritisch gegenüberstehen. Wir lehnen
deshalb heute auch den Antrag von Herrn Bäumlin ab - in
der Ueberzeugung und im Bewusstsein, dass ein höchstes
Gericht in einem Lande, so wie wir es verstehen, seine

17. März 1987 
N
337
Organisation der Bundesrechtspflege. Aenderung
Aufgabe nur dann wahrnehmen kann, wenn es organisato-
risch und personell überblickbar und homogen bleibt. Wer
meint, das Bundesgericht sei dafür geschaffen, die Urteile
kantonaler Vorinstanzen zu überprüfen und nötigenfalls zu
korrigieren, sieht die Sache zu eng. Gerade uns Parlamenta-
riern muss es ein wichtiges Anliegen sein, mit allen Mitteln,
auch mit unpopulären, dafür zu sorgen, dass unser Bundes-
gericht seine eigentlichen Aufgaben wieder wahrnehmen
kann.
Wenn man die Worte von Professor Eichenberger - den die
vorberatende Kommission als Experten befragte- in Erinne-
rung hat, wird einem bewusst, welch grosse Aufgabe in den
kommenden Stunden diesem Rate zu lösen aufgegeben ist.
Ich zitiere ihn: «Wir müssen versuchen, einerseits den Pen-
denzenberg 
abzubauen 
und andererseits die 
neuen
Beschwerden nicht wieder zu einem Pendenzenberg
anwachsen zu lassen. Darüber hinaus brauchen wir - und
dies ist unerlässlich - eine Qualitätssteigerung. Die Hoch-
achtung, die das Parlament vor sich selbst empfindet, sollte
es in gleichem Masse auch vor dem Rechtsanwender haben
und muss deshalb grosszügig mit der gerichtlichen Gewalt
umgehen. Ich möchte nur daran erinnern, dass die Bundes-
richter früher noch Zeit zum Denken hatten und dass ihnen
dabei auch etwas in den Sinn kam. Die heutigen Bundes-
richter müssen jedoch abarbeiten. Sie können nicht einmal
miteinander reden. Bundesrichter sind heute Ab- oder Auf-
arbeiter, aber nicht mehr Denker.» Im gleichen Zusammen-
hang sagte er, es müsse wieder attraktiver werden, in Lau-
sanne zu arbeiten, und man müsse sich dort so wohl fühlen
können, dass man auch bleiben wolle.
Auch die Vertreter der Bundesgerichte, die wir zu den Bera-
tungen, beigezogen haben, haben uns diese nicht eben
erfreuliche Sicht bestätigt. Die Arbeit der Bundesrichter
werde heutzutage weniger nach ihrer intellektuellen Qualität
als vielmehr nach der zahlenmässigen Behandlung von Fäl-
len pro Jahr beurteilt. Die Belastung, namentlich auch mit
unbedeutenden, unerheblichen Bagatellfällen, sei derart
gross geworden, dass die Zeit für wirklich Grundsätzliches
zu spärlich sei. Aus diesem Grund sei für viele Juristen - irn
Gegensatz zu früher-der Weg in eines der beiden höchsten
Gerichte unseres Landes nicht mehr attraktiv, er sei nicht
mehr Krönung einer wissenschaftlichen, richterlichen oder
anwaltlichen Karriere. Wer aber im Lichte dieser Erkenntnis
die Anhebung der Anzahl der Bundesrichter auch für die
Zukunft konsequent ablehnt, wie dies unsere Fraktion tut,
der muss bereit sein, in allen übrigen Bereichen Massnah-
men zu treffen, die unseren höchsten Gerichten den ver-
dienten Stellenwert für die Zukunft erhalten oder wiederher-
stellen.
Unsere Fraktion ist der Auffassung, dass es hiefür eigentlich
kein Patentrezept gibt, dass aber ein Bündel von konse-
quenten Einzelmassnahmen Erfolg verspricht. Wir akzeptie-
ren deshalb die Revisionsvorschläge des Bundesrates. Wir
erachten es als vernünftig, wenn man in den vorgezeigten
vierStossrichtungen operiert. Essollen insbesondere Mass-
nahmen zur Erschwerung des Zugangs an unsere höchsten
Gerichte getroffen werden, weil wir damit auch zum Aus-
druck bringen können, dass unser Land im Gerichtswesen-
und vor allem im Gerichtswesen - föderalistisch aufgebaut
ist, dass wir in unseren Kantonen ausgezeichnete Gerichte
haben und deshalb der Anspruch des Bürgers auf seinen
Richter in jedem Fall gewährleistet bleibt, auch wenn er
nicht mit all seinen Rechtsangelegenheiten noch zusätzlich
.unser Bundesgericht belasten kann.
Wir unterstützen deshalb den Antrag auf Einführung des
Annahmeverfahrens. Wir akzeptieren auch die Anhebung
der Streitwertgrenze. Immerhin hat unsere Fraktion zum Teil
Verständnis für den Minderheitsantrag Longet zu Artikel 46.
Beim Ausbau der richterlichen Vorinstanzen begrüssen wir
- mit Blick auf die Bundesverwaltungsrechtspflege - die
Anträge der Kommission.
Geteilt sind unsere Meinungen zum Minderheitsantrag
Jeanneret bei Artikel 98a. Es ist hier etwas schwierig, die
rechtliche Tragweite dieser Bestimmung genau zu überblik-
ken. Eine erste Sicht der Dinge bestärkt einen einerseits in
der Ueberzeugung, es wäre aus föderalistischen Ueberle-
gungen nachgerade unerträglich, den Kantonen derartige
Vorschriften zu machen. Auch unsere Fraktion hat Beden-
ken, jedenfalls dann, wenn der Bund nicht vorher alle ihm
zur Verfügung stehenden Möglichkeiten ausschöpft. Ande-
rerseits sehen auch wir ein, dass diese Verpflichtung eine
beschränkte, wäre. Sie gilt nur so weit, als gegen kantonale
Entscheide 
unmittelbar 
die 
Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde ans Bundesgericht zulässig ist, d. h. also nur in
Fällen, in denen es in den Entscheiden selbst nur um öffent-
liches Recht des Bundes geht. Es stehen sich hier zwei
ordnungspolitische Prinzipien gegenüber: Auf der einen
Seite die Achtung vor der Organisationsautonomie der Kan-
tone und auf der anderen Seite die Verantwortung des
Bundesgesetzgebers für die Rechtsanwendung im Bereiche
des Bundesrechts.
Bei der Bestimmung zur Angleichung des Eidgenössischen
Versicherungsgerichts an das Bundesgericht bestehen in
unserer Fraktion geteilte Ansichten. Auch hier finden Sie ein
typisches Beispiel dafür, dass wir, wenn wir vom gesamten
Massnahmenpaket einzelne Teile herausnehmen, weil sie
uns aus rechtlichen oder sozialpolitischen Gründen unsym-
pathisch sind, natürlich die ganze Vorlage gefährden. Die
Mehrheit unserer Fraktion wird sich den Anträgen der Kom-
missionsmehrheit anschliessen.
Abschliessend nehme ich auch noch für unsere Fraktion zur
parlamentarischen Initiative Ruffy Stellung. Unser Rat hat ja
zu einem früheren Zeitpunkt befunden, dass dieser Initiative
Folge zu geben sei, und unsere Kommission beauftragt, das
Anliegen zu prüfen.
Die CVP-Fraktion ist davon überzeugt, dass die Kommission
hier eine sehr gute und auch systematisch gelungene
Lösung gefunden hat, indem sie das Problem der schieds-
richterlichen Tätigkeit der Bundesrichter im Organisations-
gesetz selber regelt. Uns scheint also der neue Artikel 3a
sowohl gesetzessystematisch als auch in seiner materiellen
Ausgestaltung eine gute Lösung zu sein. Wir werden auch
diesem Konzept zustimmen und den Antrag Salvioni zu
Artikel 3a Absatz 3 ablehnen.
Die CVP-Fraktion folgt den Mehrheitsanträgen der Kommis-
sion. Bei der Frage des Annahmeverfahrens wird sie zusam-
men mit dem Bundesrat und gemäss den Empfehlungen des
Bundesgerichts für die Minderheit und somit für die Einfüh-
rung des Annahmeverfahrens stimmen.
Weber-Arbon: Die Antwort der sozialdemokratischen Frak-
tion zur Frage, ob auf diese Gesetzesvorlage überhaupt
eingetreten werden soll, lautet: Ja, aber.
Die Ausgangslage ist sattsam bekannt, sei es durch die
soeben vorgetragene Orientierung seitens der Kommis-
sionsreferenten oder durch die Lektüre der bundesrätlichen
Botschaft. Der Bundesrat hat seine Meinung auch schon in
früheren Botschaften zu diesem Thema deutlich zum Aus-
druck gebracht.
Seit der letzten Revision dieses Gesetzes vor bald 20 Jahren
haben sich wegen der ständig zunehmenden Beschwerde-
freudigkeit an beiden Gerichten, in Lausanne und Luzern,
zunehmend Verdauungsbeschwerden geltend gemacht. Ein
hübsches Wortspiel, nicht wahr: zunehmende Verdauungs-
beschwerden wegen ständig zunehmender Zahl von
Beschwerden. Der Patient ist nicht ernstlich krank, aber er
bedarf doch der Betreuung und der Hilfe.
Nun gibt es grundsätzlich zwei Methoden der Behandlung:
Entweder- das Bild entstammt mehr der Humanmedizin -
man drosselt die Futterzufuhr in der Meinung, die Verdau-
ung werde sich dann wieder normalisieren, oder-das wäre
mehr die politische Medizin - man überlegt sich, ob dieser
Verdauungsapparat den gestiegenen Bedürfnissen ange-
passt werden könnte.
Der Bundesrat legt entscheidendes Gewicht auf die erste
Methode, unsere Fraktion mehr auf die zweite. Die Kommis-
sionsmehrheit übernimmt die Therapievorschläge des Bun-
desrates zum Teil und ist ebenfalls der Meinung, dass im
zweiten Bereich einiges geschehen soll.

Organisation judiciaire. Révision
338
17 mars 1987
Die Vorschläge des Bundesrates zu dieser Gesetzesvorlage
gehen eindeutig darauf hinaus, den Zugang des Rechtssu-
chenden zu unseren obersten Gerichtshöfen einzuschrän-
ken. Der Bundesrat gliedert seine Therapievorschläge in
drei Gruppen:
1. Eine erste Gruppe umschreibt er- das ist die massivste,
gravierendste - mit Erschwerungen und Beschränkungen
des Zugangs zu den eidgenössischen Gerichten; so der Titel
auf Seite 30 der Botschaft. Im Vordergrund steht dabei die
Einführung des bereits wiederholt zitierten sogenannten
Annahmeverfahrens.
Unsere Fraktion - das sage ich mit aller Deutlichkeit -
wendet sich einstimmig gegen diese radikale Neuerung. Wir
werden uns darüber noch bei der Detailberatung in Arti-
kel 36a und b unterhalten. Hier nur ein paar Stichworte: Das
Bundesgericht soll also in Zukunft sagen können: Wir treten
auf eine staatsrechtliche Beschwerde oder auf eine Beru-
fung nur ein, wenn die Sache uns von erheblicher Bedeu-
tung erscheint. Schon die Abgrenzung dessen, was erheb-
lich sein soll und was nicht, enthält einen Keim der Willkür.
Diese Eingrenzung erscheint gerade im Bereich der staats-
rechtlichen Beschwerde als offensichtlich verfassungswi-
drig. Diese Neuschöpfung muss als unschweizerisch und als
nicht mehr bürgernah empfunden werden, im Gegensatz zu
dem, was Lausanne bis heute in unserem Volk und in
seinem Rechtsbewusstsein darstellte. Ich sehe - sollte die-
ses Annahmeverfahren in beiden Räten zum Tragen kom-
men - die Gefahr eines Staatsbegräbnisses.
2. Die zweite kräftige Erschwernis besteht in der massiven
Erhöhung der Streitwertgrenzen, bei der zivilrechtlichen
Berufung, von heute 8000 Franken auf neu 30 000 Franken.
Wir anerkennen die Notwendigkeit einer Korrektur der seit
1959 geltenden Grenze. Rein teuerungsmässig hätte aller-
dings eine solche etwa bei 22 000 Franken liegen können.
Wir wollen hier mit einem Minderheitsantrag Longet wenig-
stens den Status quo für die arbeitsrechtlichen Streitigkei-
ten beibehalten und mit einem zweiten Minderheitsantrag
auch eine besondere Situation im Bereich des Mietvertrags-
rechts verankern.
3. Die dritte Korrektur ist der weitgehende Verzicht auf die
verwaltungsrechtliche Klage: Umleitung auf ein Beschwer-
deverfahren. Wir haben hier keine besondere Opposition zu
machen.
4. Etwas kleinlich mutet die letzte Korrektur in diesem Kata-
log an, nämlich die Einführung der Gerichtskostenpflicht
beim Versicherungsgericht in Luzern. Auch hier beantragen
wir, den Status quo beizubehalten.
Zur zweiten Gruppe von Entlastungsmassnahmen, nämlich
zum Ausbau der richterlichen Vorinstanzen in der Bundes-
verwaltungsrechtspflege, sagen wir ja. Es ist hier auf einen
kleinen Schönheitsfehler hinzuweisen: dass die Mitglieder
dieser an und für sich unabhängigen richterlichen Behörde
vom Bundesrat, also von der Exekutive, gewählt werden
sollen.
Wir stimmen auch dem bundesrätlichen Vorschlag bei Arti-
kel 98a zu, nämlich der Verpflichtung an die Adresse der
Kantone, im Bereich des Bundesverwaltungsrechts richter-
lich unabhängige Instanzen zu schaffen. Das ist ein Konzept,
das sich an die Regelung, die wir im Strafrecht und im
Zivilrecht kennen, anlehnt.
Nun zur dritten Gruppe von Entlastungsmassnahmen. Der
Bundesrat nennt sie in seiner Botschaft etwas euphemi-
stisch «Vereinfachung des Entscheidverfahrens»:
1. Es wird die Verallgemeinerung der Dreierbesetzung in
den Kammern des Gerichts eingeführt. Wenn wir auch mit
den sogenannten Würgeartikeln-Artikel 60,92 und 109 des
Organisationsgesetzes - diese Institution bereits kannten
und sehr zahlreiche Fälle nach dieser Methode erledigt
wurden, erweckt doch die Verankerung der Dreierbesetzung
als Normalfall grosse staatsrechtliche und staatspolitische
Bedenken.
Wir suchen mit einem Minderheitsantrag eine Lösung mit
dem Konzept der bisherigen Fünferbesetzung. Es ist doch
so, dass zehn Augen mehr sehen als sechs.
2. Wir sind mit der Vereinheitlichung des vereinfachten Ver-
fahrens einverstanden. Es ist eine Zusammenfassung der
Bestimmungen, die materiell bereits heute bestehen. Nein
sagen wir dagegen zur Aufhebung der Angemessenheits-
kontrolle bei Disziplinarbeschwerden nach Artikel 104 OG.
Hier stimmen wir der Kommission zu, die gegenüber dem
Bundesrat eine andere Fassung gewählt hat.
3. Opposition machen wir gegenüber dem Versuch, in
Luzern neben den Rechtsfragen keine Tatfragen mehr zu
überprüfen. Auch hier sollte der Status quo im Interesse des
Rechtssuchenden beibehalten werden.
Und nun noch einige Bemerkungen zur letzten Frage: Per-
sonelle Massnahmen. Hier unterstützt unsere Fraktion, was
die Kommission unter diesem Titel zusätzlich vorschlägt. Da
ist vor allem Artikel 7 zu nennen, nach welchem es möglich
werden soll, neben den Gerichtsschreibern und Sekretären
auch wissenschaftliche und persönliche Mitarbeiter der
Bundesrichter zu wählen. Ich komme nochmals auf mein
Bild zurück: Die Verdauungsbeschwerden des Bundesge-
richts sind nicht nur durch Drosselung der Futterzufuhr,
sondern mindestens auch durch Modernisierung des Ver-
dauungsapparates zu beheben.
Die Arbeitsmethoden der Bundesrichter sind seit Jahr und
Tag die gleichen geblieben; jeder Bundesrichter arbeitet
allein, ohne juristischen oder administrativen Mitarbeiter. Er
erledigt eine Unmenge juristische und administrative Arbei-
ten, die er eigentlich delegieren könnte und in einem ratio-
nell organisierten Betrieb auch delegieren müsste. Stich-
wort zentraler Schreibpool: anonym, schwerfällig; wenn die
Schreibstubenzentrale in Anspruch genommen werden soll,
braucht das immer einige Zeit. Zweites Stichwort Dokumen-
tation: Der Zeitaufwand für den einzelnen Bundesrichter ist
gross, weil er im Alleingang arbeiten muss. Er steht vor dem
Dilemma Zeitverlust oder Verzicht-also Qualitätsverlust. Es
gilt, hier Remedur zu schaffen, und zwar energisch.
Ich verweise darauf, dass das auch von selten der Wissen-
schaft unterstrichen wird: Ein in der «Neuen Zürcher Zei-
tung» vom 18. Juni 1986 erschienener Artikel von Prof. Stark
haut in die gleiche Kerbe.
Zu den personellen Bereichen gehört natürlich auch Arti-
kel 13: eine Entlastung des Bundesgerichtspräsidenten,
damit er nicht gleichzeitig auch noch wie bis anhin Abtei-
lungspräsident sein muss. Artikel 12 rechne ich auch dazu:
in Zukunft die Möglichkeit von drei öffentlich-rechtlichen
Abteilungen (anstatt wie bisher deren zwei). Und last but not
least: bereits zum Artikel 1 wird die Kontroverse in der
Detailberatung ausbrechen. Wir setzen kein Junktim bei der
Zahl von 30 Bundesrichtern für Lausanne. Wir schlagen im
Gegenteil eine flexible Lösung vor: 30 bis 36 Bundesrichter
sollen gesetzlich vorgesehen werden, was nicht heisst, dass
bereits heute die Zahl von 30 korrigiert werden soll; für die
Zukunft dürfte es aber richtig sein, wenn wir eine Flexibili-
tätsklausel einbauen.
Abschliessend beantrage ich Ihnen Eintreten auf die Vor-
lage, unter Berücksichtigung der Vorbehalte und Anträge,
die ich Ihnen für die Detailberatung signalisiert habe.
Lüchinger: In der Analyse der unhaltbaren Ueberlastung
unserer obersten Gerichte sind wir uns einig. Die Zustände
sind nicht mehr länger tragbar. Wir haben in der Frühjahrs-
session 1984 - Herr Kollege Iten hat bereits darauf hingewie-
sen - zusammen mit dem Ständerat die Uebergangslösung
rrfit 15 ausserordentlichen Ersatzrichtern beschlossen, die
bis Ende des nächsten Jahres gewählt sind. Wir haben
damals die Forderung gestellt, dass bis Ende des nächsten
Jahres durch eine Revision des Organisationsgesetzes eine
dauernde Entlastung des Bundesgerichts erreicht werden
müsse. Der Bundesrat ist diesem Auftrag nachgekommen.
Es ist an uns, die Konsequenzen unseres Beschlusses vom
Frühjahr 1984 zu ziehen.
Die Kommission ist sich über die Massnahmen der Entla-
stung und der Arbeitsrationalisierung weitgehend einig. Die
verbleibenden Meinungsunterschiede sind aber so gross,
dass sie uns zu einigen grundsätzlichen Ueberlegungen
über unsere obersten Gerichte Anlass geben. Hauptaufgabe
des Bundesgerichts ist die Durchsetzung einer einheitlichen

17. März 1987 
N
339
Organisation der Bundesrechtspflege. Aenderung
Anwendung des eidgenössischen Rechts und die Fortbil-
dung der Rechtsanwendung im Rahmen der zulässigen
Rechtsinterpretation. Das Bundesgericht hat bis in die sech-
ziger Jahre die Aufgabe der höchstrichterlichen Rechtsan-
wendung hervorragend, sorgfältig und in eindrücklicher
Mischung von Grundsätzlichkeit und Kreativität erfüllt. Seit-
her hat sich der Charakter des Bundesgerichts immer mehr
verändert; es ist zu einem Massengericht geworden, zu
einer weiteren Instanz, die sich einfach an die vorangegan-
genen Instanzen der Kantone anreiht. Die Prozesse gehen
zu Tausenden ein; die Richter versinken in Papier und
Details; für grundsätzliche, höchstrichterliche Rechtspre-
chung fehlen Zeit und Ruhe.
Aus dieser Situation führen, grob gesehen, zwei Hauptaus-
wege: Die eine Seite will das Problem mit einer immer neuen
Vermehrung der Zahl der Richter beheben; die sozialdemo-
kratische Fraktion hat diese Linie schon im Frühjahr 1984
verfochten, als sie die Uebergangslösung mit 15 ausseror-
dentlichen Ersatzrichtern ablehnte und stattdessen sofort
zusätzliche Vollrichter wählen wollte. Auch diesmal liegt ein
sozialdemokratischer Antrag vor, die Zahl der Vollrichter um
sechs und diejenige der Ersatzrichter um drei zu erhöhen.
Der andere Weg zur Lösung des Problems geht dahin, das
Bundesgericht von zahllosen zweitrangigen Routinege-
schäften zu entlasten und das Gewicht wieder vermehrt auf
die höchstrichterliche Rechtsprechung und Rechtsfortbil-
dung zu legen. Man wünscht sich oberste Gerichte, die in
sorgfältiger und weitblickender Grundsatzarbeit eine Füh-
rungsrolle in der Rechtsanwendung übernehmen; Gerichte,
die durch die hohe fachliche und menschliche Qualität ihrer
Richter im ganzen Land ein hohes Ansehen geniessen. Nach
dieser Auffassung sollte eine von der letzten Instanz im
Kanton abgewiesene Partei nicht einfach wegwerfend erklä-
ren: «Ach, gehen wir noch rasch nach Lausanne, vielleicht
haben wir dort mehr Glück, das kostet ja nicht soviel.»
Die freisinnig-demokratische Fraktion teilt eindeutig die
zweite der beiden dargelegten Auffassungen über unsere
obersten Gerichte. Nach unserer Meinung darf das Bundes-
gericht nicht zu einem Massengericht werden, das man, weil
es üblich geworden ist, auch noch «konsumiert». Für uns ist
«Lausanne» nicht ein Konsumartikel, sondern das höchste
Gericht des Landes.
Es wird demgegenüber erklärt, der Rechtsunterworfene
wäre in seinen Ansprüchen auf gerichtliches Gehör unzuläs-
sig eingeschränkt. Ich begehe dieses Jahr mein dreissigjäh-
riges Jubiläum als selbständiger Anwalt; ich habe es mir in
dieser Zeit zum Prinzip gemacht, immer auch einfache
Leute mit bescheidenem Einkommen zu vertreten. Für diese
einfachen Leute ist es meistens der grösste Schreck und oft
eine richtige Tragik, wenn sie in einen jahrelangen Prozess-
krieg verstrickt werden, den sie finanziell und seelisch nicht
durchstehen können. Eine wesentliche Ungerechtigkeit
kann darin bestehen, dass eine finanzkräftige und kalt kal-
kulierende Gegenpartei die Sache ohne Wimpernzucken
nach Lausanne zieht und das der Gegenseite schon vor der
Prozesseinleitung bekanntgibt, um sie mürbe zu machen.
Die rechtsstaatliche Perfektion, einen Prozess über vier
Instanzen führen zu können, mag für Professoren ein ideo-
logisches Idealbild sein, das man zur Vollendung - wenn
möglich - noch mit zwei zusätzlichen Instanzen versehen
möchte. Für den einfachen Bürger wird dieses endlose
Treppensteigen aber meistens zur Qual, und aus Angst vor
dieser Qual verzichtet er häufig auf die Einleitung eines
Prozesses vor erster Instanz, auch wenn er gute Rechte
hätte.
Die freisinnig-demokratische Fraktion ist daher der Ueber-
zeugung, dass ein Bundesgericht als anonymes Massenge-
richt dem rechtsuchenden Bürger weniger bringt als ein
Bundesgericht mit zwar begrenzter Kognition, aber mit einer
erstklassigen richterlichen Besetzung und vor allem mit Zeit
und Ruhe für eine sorgfältige Rechtsfortbildung. Die freisin-
nige Fraktion wird sich daher auch in Zukunft einer perso-
nellen Aufstockung unserer obersten Gerichte entgegen-
stellen.
Innerhalb dieser einheitlichen Grundtendenz gibt es in unse-
rer Fraktion Unterschiede in der Bewertung des Annahme-
verfahrens. Man kann sich in guten Treuen die Frage stellen,
ob man nicht zuerst einmal zusehen soll, ob nicht alle
anderen Entlastungsmassnahmen das gesteckte Ziel schon
erreichen, so dass man die Frage des Annahmeverfahrens
vorläufig einmal zurückstellen sollte. Die grosse Mehrheit
der Fraktion stimmt aber für das Annahmeverfahren, weil sie
nicht nur auf die nächsten fünf, sondern auf die nächsten
zwanzig Jahre blickt.
Wohin der Weg ohne Annahmeverfahren führt, zeigt der
Antrag von Kollege Bäumlin, der die Anzahl der Vollrichter-
wie gesagt - auf 36 und der Ersatzrichter auf 18 erhöhen
möchte. In zehn Jahren kommt der nächste Richterschub.
Wir werden 42 Vollrichter und vielleicht 24 oder 26 Ersatz-
richter haben, insgesamt gegen 70 Richter. Wie wollen Sie
bei dieser Massenbesetzung von Richtern noch die Einheit
der Rechtsprechung wahren, was ja schon heute ein Pro-
blem ist? In 15 Jahren wird die Kammer 12 des Bundesge-
richtes das Gegenteil dessen beschliessen, was die Kam-
mer 7 einen Tag vorher entschieden hat. Uns graut vor einer
solchen Zukunft unserer höchsten Gerichte.
Die freisinnige Fraktion ist auch der Meinung, dass wir den
kantonalen Gerichtsinstanzen etwas mehr Bedeutung,
etwas mehr Achtung und Vertrauen schenken müssen. Es
gehört zu dieser Vorlage, dass sie in der verwaltungsrechtli-
chen 
Rechtsprechung verwaltungsurjabhängige 
letzte
Instanzen in den Kantonen und beim Bund schaffen will.
Auch wegen dieser für die ganze Vorlage entscheidenden
Kompensation ist der Vorwurf der Rechtsabschneidung erst
recht nur vertretbar, wenn man sich bei der Beurteilung
unseres gesamten Gerichtswesens einfach immer nur auf
Lausanne fixiert. Genau diese einseitige Fixierung möchten
wir bekämpfen.
Die freisinnig-demokratische Fraktion stimmt mit Ueberzeu-
gung für Eintreten.
Fischer-Hägglingen: Ueber die Ueberlastung der beiden
obersten Gerichte und die Massnahmen, die zu ergreifen
sind, um eine speditivere Rechtsprechung zu gewährleisten,
haben wir uns in diesem Rat schon verschiedentlich unter-
halten. Bis jetzt haben wir versucht, mit personellen Verstär-
kungen des Pendenzenbergs Herr zu werden, wobei immer
wieder auf die vorzunehmende Gesetzesrevision verwiesen
wurde. An und für sich waren wir anfänglich der Meinung,
dass mit einer Totalrevision eine grundsätzliche Neuüber-
prüfung der ganzen Organisation vorgenommen werden
müsste, um einerseits Schwachstellen ausmerzen und ande-
rerseits auch neue, unorthodoxe Massnahmen ins Auge
fassen zu können.
So könnte man sich einmal vorstellen, das ganze System der
Rechtsmittel unvoreingenommen zu überdenken, insbeson-
dere im verwaltungsgerichtlichen Bereich. In diesem
Bereich haben wir als Gesetzgeber in den letzten Jahren die
Weiterzugsmöglichkeiten stark ausgedehnt, nach meiner
Meinung in einer unverantwortlichen Weise. Man könnte
aber auch das Instrument der staatsrechtlichen Beschwerde
neu überdenken. In beiden Bereichen hat die Zahl der Fälle
unverhältnismässig stark zugenommen. Der Drang nach
Lausanne in diesen beiden Bereichen ist vermutlich aber
nicht nur systembedingt, sondern gründet vielmehr in der
vorherrschenden Mentalität, persönliche Anliegen zulasten
gemeinschaftsbezogener Ueberlegungen in den Vorder-
grund zu schieben. Aber auch die grosse Flut von staatli-
chen Vorschriften vergrössert beim Bürger das Gefühl der
Ohnmacht gegenüber Behörden und behördlichen Anord-
nungen.
Aus zeitlichen Gründen hat sich der Bundesrat für eine
Partialrevision anstelle der von den Experten vorgeschlage-
nen Totalrevision entschieden. Die SVP-Fraktion kann sich
diesem Vorgehen anschliessen und stimmt den vorgeschla-
genen Revisionspunkten im grossen und ganzen zu. Wir
sind mit der Kommission der Meinung, dass der Mittelbau
personell verstärkt werden muss und dass mit administrati-
ven und technischen Massnahmen die Effizienz gesteigert
werden kann. Insbesondere gilt es, den einzelnen Richter

Organisation judiciaire. Révision
340
17 mars 1987
vom administrativen Kleinkram zu entlasten und den Stab
der Mitarbeiter zu verstärken.
Dieser Ausbau wird auch finanzielle Konsequenzen nach
sich ziehen. Diese Mehrausgaben lassen sich jedoch verant-
worten, handelt es sich doch beim Bundesgericht um die
dritte Gewalt in unserem Staat, die gegenüber den beiden
anderen in den letzten Jahren eher stiefmütterlich behandelt
wurde. Personelle Massnahmen genügen jedoch nicht. Es
braucht vielmehr auch verfahrensmässige und materielle
Aenderungen in der ganzen Organisation des Bundesge-
richtes.
Nach Auffassung der SVP-Fraktion ist im jetzigen Zeitpunkt
keine Aufstockung bei der Zahl der Richter vorzunehmen.
Es gilt vielmehr, all jene Massnahmen zu treffen, die zu einer
Straffung der Verfahren führen, jedoch mit dem Rechtsemp-
finden des Volkes, mit unserer Rechtstradition und mit dem
Gebot eines möglichst umfassenden Rechtsschutzes des
Bürgers in Uebereinstimmung stehen. Die Vorschläge des
Bundesrates erfüllen weitgehend diese Auflagen. Eine Aus-
nahme bildet der Vorschlag auf Einführung des Annahme-
verfahrens. Bei einer Verwirklichung der vom Bundesrat
und der Kommission vorgeschlagenen Reformen können
nach unserer Auffassung der Pendenzenberg abgebaut und
die Fälle in Zukunft speditiver behandelt werden. Die
Arbeitsbelastung wird - so hoffen wir- abnehmen.
Weil wir der festen Ueberzeugung sind, dass die ins Auge
gefassten Massnahmen greifen werden, sind wir gegen eine
Erhöhung der Richterzahl. Das Bundesgericht soll ein über-
blickbares Gebilde bleiben. Je grösser das Gremium ist, um
so schwieriger ist auch die Koordination, um so schwieriger
ist eine einheitliche Rechtsprechung zu gewährleisten.
Es stellt sich aber auch die Frage nach der Qualität der
Rechtsprechung. Die Qualität der Rechtsprechung ist das A
und O jeder richterlichen Instanz. Dass mit dem gewaltigen
Druck, der auf dem obersten Gericht lastet, die Qualität der
Rechtsprechung gelitten hat, ist unbestritten. Die Klagen
über die Qualität der Urteile und deren Begründung mehren
sich. Wir glauben, dass mit den vorgesehenen Massnahmen
der einzelne Richter sich in Zukunft wieder vermehrt und
vertieft mit einem Fall auseinandersetzen und dass mit dem
Ausbau des Mittelbaues auch eine seriöse Redaktion der
Urteile gewährleistet werden kann. Dank der Erhöhung des
Streitwertes und dem Einschalten von kantonalen und eid-
genössischen Vorinstanzen wird sich das Gericht wieder
vermehrt mit grundsätzlichen Fragen der Rechtsverwirkli-
chung und der 
Rechtsfortbildung 
auseinandersetzen
können.
Die Mehrheit der Fraktion stimmt auch der Vorschrift über
den Ausbau verwaltungsgerichtlicher Vorinstanzen zu.
Bezüglich der kantonalen Vorinstanzen teilen wir die da und
dort geäusserten verfassungsrechtlichen und föderalisti-
schen Bedenken nicht. Es ist festzuhalten, dass der Bund
den Kantonen kein Verwaltungsgericht vorschreiben will.
Der Bund verlangt lediglich, dass die Kantone im Bereich
des Bundesverwaltungsrechtes eine verwaltungsunabhän-
gige Instanz auf Stufe Kanton einführen müssen, und zwar
dort, 
wo 
letztinstanzlich 
die 
Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde ans Bundesgericht zulässig ist. Es genügt somit
auch eine verwaltungsunabhängige Rekurskommission. Die
Filterwirkung der kantonalen richterlichen Vorinstanzen, die
rechtsstaatlich unbedenklich sind, ist erheblich. Das Bun-
desgericht wird entlastet und seine Arbeit erleichtert, wer-
den doch die Fälle bereits durch eine richterliche Vorinstanz
behandelt.
Etwas mehr Mühe machen uns die vielen vorgesehenen
Bundesrechtskommissionen. 
Einerseits ist eine ganze
Anzahl neuer Rekurskommissionen vorgesehen, und ande-
rerseits wird der Arbeitsbereich bestehender Rekurskom-
missionen ausgeweitet. So werden der Rekurskommission
des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements unend-
lich viele Bereiche und Aufgaben zugeteilt. Diese Rekurs-
kommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdeparte-
ments wird über vollamtliche Richter verfügen, deren Zahl
noch unbekannt ist. Vorgesehen sind - wie wir in der Kom-
mission gehört haben - vier bis fünf Kammern, also ein
Bundesgericht en miniature. Völlig offen sind heute noch
die Zahl der Mitglieder, die Zahl der Beamten und der
administrative Aufwand. Es wird damit gerechnet, dass mit
der Schaffung der Rekurskommissionen die Generalsekre-
tariate der Departemente entlastet werden. Es würde unsere
Fraktion interessieren, wieviel zusätzliches Personal dabei
angestellt werden muss und welche Kosten sich ungefähr
ergeben würden.
Ich bitte Frau Bundesrätin Kopp, einige Ausführungen dar-
über zu machen, damit wir bei voller Kenntnis der Folgeko-
sten über die Massnahme entscheiden können.
Ich habe angedeutet, dass unsere Fraktion mehrheitlich
gegen das Annahmeverfahren ist. Ich werde in der Detailbe-
ratung die Gründe kurz darlegen, die uns zu dieser Stellung-
nahme geführt haben. Im übrigen bitte ich Sie im Namen
unserer Fraktion, auf die Vorlage einzutreten.
Frau Grendelmeier: Ich habe gut zugehört, was meine Vor-
redner gesagt haben. Es ist mir aufgefallen, dass immer
wieder das Wort «Lausanne» genannt wurde. «Lausanne»
hat Symbolcharakter und zwar einen positiven, ganz im
Gegensatz etwa zu «Bern». «Die in Bern machen, was sie
wollen», aber «in Lausanne bekomme ich recht». Das ist
etwas, was wir bei der ganzen Debatte, die jetzt stattfindet,
im Auge behalten müssen. Lausanne hat einen unbestreit-
baren symbolischen Wert für die rechtsuchende Bevölke-
rung.
Glauben Sie mir, es war nicht einfach, mich als Nichtjuristin
in diese hochspezialisierte Materie einzuarbeiten und dann
mitzuentscheiden; aber es hat sich sehr bald herausgestellt,
dass ein scheinbar klarer Auftrag, die Bundesrechtspflege
neu zu organisieren, also das Organisationsgesetz zu revi-
dieren, durchaus auch politischen Zündstoff aufweist. Und
um über die politische Auswirkung einer Gesetzesrevision
zu befinden, dafür braucht man nicht Jurist zu sein.
Ich kann mich kurz fassen. Das Wesentliche wurde gesagt.
Dass unsere höchsten Gerichte hoffnungslos überlastet
sind, das darf nunmehr als bekannt vorausgesetzt werden.
Pendenzenberge für die Richter, unerträglich lange Warte-
fristen für die Rechtssuchenden sind die Folge. Die Gründe
dafür sind weit weniger einfach zu eruieren, aber man ist
versucht, sie zu vereinfachen und für komplizierte Zusam-
menhänge einfache Ursachen zu suchen. Aber man muss
sich davor hüten, das Problem auf zwei Faktoren zu reduzie-
ren: erstens, dass wir laufend streitsüchtigere, prozesswüti-
gere Parteien hätten und zweitens, dass unsere Richter
zunehmend langsamer arbeiteten und sich zudem lieber
den schiedsrichterlichen 
und lukrativeren Tätigkeiten
zuwenden würden, statt Pendenzen abzutragen.
Um das Problem zu lösen, gibt es nun grundsätzlich zwei
Möglichkeiten: entweder man vergrössert und verbessert
den ganzen Apparat des Gerichtes, oder man verstopft den
Zugang zum Gericht, bzw. man macht ihn wesentlich enger.
Das erstere, also die Vergrösserung und Verbesserung des
Apparates, scheint mir absolut unumgänglich und dringend
notwendig. Das letztere jedoch, die angestrebte Verengung
des Zuganges, d. h. das Annahmeverfahren, scheint mir
sehr bedenklich, und wir lehnen es in aller Form ab.
Sie haben es gehört, das Bundesgericht ist von seiner Infra-
struktur her völlig veraltet und daher zwangsläufig - ich
wage zu sagen bis zur Lächerlichkeit - ineffizient. Es ist
dazu verurteilt, ineffizient zu arbeiten. Solange wir unseren
obersten Gerichten nicht einmal die modernen und auch
unabdingbaren Arbeitsinstrumente in die Hand geben, die
auf unteren Gerichtsstufen längst eine Selbstverständlich-
keit sind, solange dürfen wir den Zugang zum Gericht für
den Bürger nicht erschweren, solange müssen wir uns den
Vorwurf gefallen lassen, dass wir im Zeichen des Sparens
und des Personalstopps recht eigentlich den Rechtsstaat
abbauen. Ich fragte drei Bundesrichter, wieviel denn effi-
zienzmässig das Annahmeverfahren bringen würde, ob die
Zeit zur Abtragung des Pendenzenberges quantifizierbar
sei; kein einziger war fähig oder willens, mir zu sagen,
wieviel es überhaupt ausmachen würde. Im Gegenteil, man
sagte mir, am Anfang würde es sogar mehr Zeit brauchen als

17. März 1987 
N
341
Organisation der Bundesrechtspflege. Aenderung
bisher. Somit können wir meines Erachtens gar nicht mehr
über dieses Annahmeverfahren diskutieren.
Die LdU/EVP-Fraktion ist für Eintreten auf diese Vorlage,
lehnt aber das Annahmeverfahren und andere rechtsverhin-
dernde Massnahmen ab.
Bundesrätin Kopp: Es ist mir zunächst ein Bedürfnis, den
Kommissionssprechern, aber auch der vorberatenden Kom-
mission für die sorgfältige Arbeit, die sie geleistet hat, mei-
nen Dank auszusprechen.
Sie haben auf der Fahne gesehen, dass Ihre Kommission
einige Aenderungen, Verdeutlichungen und Präzisierungen
am Entwurf des Bundesrats vorgenommen hat. Dies könnte
den Eindruck erwecken, es seien viele Differenzen entstan-
den, was nicht zutrifft. Wir stimmen den Präzisierungen und
Ergänzungen nämlich im grossen und ganzen zu.
Sie haben von sämtlichen Sprechern heute morgen gehört,
dass unsere beiden Bundesgerichte hoffnungslos überlastet
sind. Ich möchte Ihnen das an einigen Zahlen kurz demon-
strieren. Beim Bundesgericht sind 1986 4081 Fälle hängig
gemacht worden; 1980 waren es noch 3174 und 1975 2354
Fälle. In Prozentzahlen ausgedrückt heisst das, dass die
Geschäftslast des Bundesgerichts in den letzten zehn Jah-
ren um 43 Prozent zugenommen hat. Auch wenn sich die
Geschäftslast im letzten Jahr etwas stabilisiert hat, ist eine
Trendwende nicht zu erwarten, und selbst wenn diese Stabi-
lisierung von Dauer wäre, würde sich an der Ueberlastung
der Bundesrichter nichts ändern. Ein Bundesrichter muss
angesichts dieses Pensums in Zeitnot geraten, und zwar um
so schneller, je gewissenhafter er arbeitet. Zeitnot aber
bedeutet, dass nicht mehr alle Streitfälle mit der erforderli-
chen Sorgfalt behandelt werden können und dass die Quali-
tät der Rechtsprechung darunter leidet. Diese Entwicklung
ist rechts- und staatspolitisch sehr bedenklich. Es stimmt
nachdenklich, wenn Herr Iten sagt, dass die Richter früher
Zeit zum Denken gehabt hätten; denn daraus folgt, dass
ihnen heute diese Zeit fehlt.
Herr Lüchinger hat Ihnen dargelegt, dass die Hauptaufgabe
des Bundesgerichts neben der Rechtsprechung die einheit-
liche Anwendung und die Fortbildung des Rechts ist. Diese
beiden wesentlichen Aufgaben kommen in der heutigen
Situation eindeutig zu kurz. Es deutet nichts, aber auch gar
nichts darauf hin, dass die Geschäftslast in nächster Zeit
abnehmen könnte. Im Gegenteil, es werden Erlasse kom-
men, die zusätzliche Belastung bringen können. Um mit den
Worten von Herrn Nationalrat Weber zu sprechen: wir wer-
den mit erheblichen Verdauungsstörungen zu rechnen
haben, und zwar sind die Ursachen sowohl quantitativer wie
qualitativer Natur. Ich darf Sie an folgende Erlasse erinnern,
die entweder nächstens in Kraft treten oder die in Revision
oder Erarbeitung sind und woraus Sie ersehen, was für das
Bundesgericht an Zusatzarbeit anfallen wird: Redimensio-
nierung der kantonalen Nutzungspläne in der Raumplanung
und übriges Bodenrecht; Wasserrecht, Gewässerschutz und
übriger Umweltschutz; Datenschutz, Hilfe an Opfer von
Gewaltverbrechen; berufliche Vorsorge, Unfallversicherung,
Krankenversicherung, Militärversicherung und allgemeiner
Teil 
der 
Sozialversicherung; 
Steuerharmonisierung;
Medien- und Fernmelderecht.
Der Bundesrat hat sich in den letzten Jahren viermal an die
Bundesversammlung 
gewandt und Sofortmassnahrnen
beantragt. Man hat das summarische Verfahren eingeführt,
die Besetzung mit drei Richtern für Routinegeschäfte der
Staatsrechtspflege beschlossen, zwei öffentlich-rechtliche
Kammern gebildet, die Zahl der vollamtlichen Richter, der
Ersatzrichter, der Gerichtsschreiber und -Sekretäre erhöht
und die Möglichkeit geschaffen, ausscheidende Bundes-
richter als Ersatzrichter auf Zeit zu wählen. Alle diese Mass-
nahmen haben dazu geführt, dass die Lage noch einiger-
massen unter Kontrolle gehalten werden konnte. Zu einer
grundsätzlichen Bewältigung der Problematik hat es nicht
gereicht. Es wäre auch illusorisch sich vorzumachen, dass
eine Verbesserung der ohnehin bereits verbesserten
Arbeitsbedingungen der Kanzleien Entscheidendes beitra-
gen könnte. Eine dauernde Verbesserung der Situation
erhoffen sich daher Bundesrat und Bundesgericht nur von
der Einführung eines Annahmeverfahrens.
Mit einer Motion forderten 1981 Ständerat und Nationalrat
den Bundesrat auf, «den Weiterzug an die Eidgenössischen
Gerichte einzuschränken, um diese wirksam und dauernd
zu entlasten, ohne berechtigte Rechtsschutzinteressen des
Bürgers zu beeinträchtigen».
Auch wenn es nicht ausdrücklich gesagt wurde, verstand
sich nach der Begründung von selbst, dass sich dank diesen
Einschränkungen ein personeller Ausbau erübrigen sollte.
Das Parlament bestätigte diese Auflage, indem es 1984 dem
Bundesgericht in Lausanne 15 ausserordentliche Ersatz-
richter bis Ende 1988 bewilligte. Sind indessen im personel-
len Bereich weitere Entlastungen nicht möglich, so muss
man sich dem Geschäftsvolumen zuwenden.
Der Bundesrat respektiert selbstverständlich die Auflagen,
die ihm diese Motion machte. Nach Artikel 1 Absatz 1 und
Artikel 123 Absatz 1 des Entwurfes bleibt die Zahl der voll-
amtlichen Richter völlig und die der Ersatzrichter im wesent-
lichen unverändert. Die befristeten 15 ausserordentlichen
Ersatzrichter werden nicht in ordentliche umgewandelt.
Dagegen wird in Artikel 1 Absatz 3 und in Artikel 123
Absatz 2 eine Neuerung definitiv verankert, die man eben-
falls 1984 eingeführt und zunächst bis 1988 befristet hat. Sie
erlaubt, als zusätzliche ordentliche Ersatzrichter vollamtli-
che Richter heranzuziehen, die als solche in den Ruhestand
treten, bevor sie die ungeschriebene Altersgrenze von
70 Jahren erreichen.
Die Kommission verschloss sich der Einsicht nicht, dass
ausser diesem geringfügigen Ausbau auf der Stufe der
Ersatzrichter keine Vermehrung des richterlichen Personals
erfolgen sollte. Sie bewegt sich damit auf der Linie der
Motion, des Bundesrates und des Bundesgerichts. Es inter-
essiert in diesem Zusammenhang, dass Ihre Kommission
der Alternative- Frau Stamm hat kurz darauf hingewiesen -,
die nachträglich von alt Bundesgerichtspräsident Kaufmann
propagiert wurde, die Gefolgschaft versagt hat. Herrn Kauf-
mann schwebte als Alternative zu einer dritten öffentlich-
rechtlichen Abteilung ein nach dem Muster des Eidgenössi-
schen Versicherungsgerichts organisiertes drittes Bundes-
gericht vor. Dieses wäre für öffentliche Abgaben zuständig.
Eine solche Reorganisation würde die Gefahr in sich ber-
gen, die Rechtszersplitterung zu fördern. Zudem hätte sie
wahrscheinlich personelle Konsequenzen, die mit der
Motion nicht vereinbar wären. Ein echter Entlastungs- und
Rationalisierungseffekt würde damit nicht erreicht.
Ihre Kommission befürwortet jedoch eine massvolle Auf-
stockung des nichtrichterlichen wissenschaftlichen Perso-
nals, in erster Linie für das Bundesgericht in Lausanne. Sie
kann dabei auf meine Unterstützung zählen. Ich begrüsse
die Klarstellung der Kommission in Artikel 7 Absatz 1 des
Entwurfes, wonach persönliche Mitarbeiter der Richter zu
diesem Personal gehören. Persönliche Mitarbeiter sollen
den Richtern individuell und fallbezogen zudienen, indem
sie beispielsweise Bibliothek, Archiv und übrige interne
Dokumentation auswerten, dies im Unterschied zu den
Dokumentationsdiensten, die den Rechtsstoff zentral sam-
meln, und den Gerichtsschreibern und Sekretären, die als
Protokollführer und Urteilsredaktoren amten.
Ihre Kommission stellt ergänzend dazu in Artikel 7 Absatz 1
des Entwurfes klar, dass die Bundesversammlung die Zahl
der Gerichtsschreiber, der Sekretäre und der übrigen wis-
senschaftlichen Mitarbeiter im Rahmen des Voranschlages
bestimmt. Sie behält damit das Heft in der Hand.
Der Entwurf ist - ich habe es bereits erwähnt - nicht durch
personelle, sondern durch organisatorische und prozes-
suale 
Entlastungsmassnahmen 
gekennzeichnet. 
Frau
Stamm und Herr Weber haben die vorgesehenen Entla-
stungsmassnahmen im einzelnen aufgezählt, so dass ich
mich auf die allerwichtigsten beschränke.
In Artikel 15 finden Sie die Regel, dass auch ausserhalb des
vereinfachten Verfahrens drei Richter entscheiden, soweit
der Streit nicht um Rechtsfragen von grundsätzlicher
Bedeutung geht. Artikel 36 regelt die Verallgemeinerung des
vereinfachten Verfahrens, einschliesslich des sogenannten

Organisation judiciaire. Révision
342
N 
17 mars 1987
Annahmeverfahrens. In Artikel 41 ff. sind höhere Streitwert-
grenzen für die zivilrechtliche Klage und Berufung vorgese-
hen und in den Artikeln 62 und 112 der Verzicht auf die
obligatorische mündliche Schlussverhandlung für die zivil-
rechtliche 
Berufung 
und die Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde.
Dieses Massnahmenpaket - es gehört, wie ich bereits
gesagt habe, noch eine ganze Reihe weniger bedeutender
Massnahmen dazu - schöpft die Möglichkeiten aus, die
Bundesgerichte ohne unzumutbare Beeinträchtigung ech-
ter Rechtsschutzinteressen zu entlasten.
Der Bundesrat hat von problematischen Erschwerungen
bewusst abgesehen. Ich denke etwa an den Anwaltszwang,
die Ausdehnung des Anwaltsmonopols für die Vertretung
der Parteien von der Zivil- und Strafrechtspflege auf die
Verwaltungs- und Staatsrechtspflege und die Einführung
von Streitwertgrenzen in der Verwaltungsrechtspflege.
Es ist offensichtlich, dass keine Massnahme für sich allein
Wunder wirkt und dass nur das ganze Paket Erfolg ver-
spricht. Allerdings ist einzuräumen, dass gewisse Massnah-
men mehr Wirkung versprechen als andere. Zu den wichtig-
sten gehört das Annahmeverfahren, das - wie Sie gehört
haben - umstritten ist und dem Ihre Kommission nicht
zustimmt. Es berechtigt nach den Artikeln 36a bis 36d des
Entwurfes die beiden Bundesgerichte, im einfachen Verfah-
ren mangels Erheblichkeit der Sache auf Nichteintreten zu
erkennen, wenn bereits eine richterliche (kantonale oder
Bundes-)Behörde als Vorinstanz entschieden hat. Ich werde
mich in der Detailberatung noch eingehender mit den vorge-
brachten Argumenten gegen das Annahmeverfahren aus-
einandersetzen. Hier nur soviel: Mit einer Streichung des
Annahmeverfahrens würde ein Kernstück aus der bundes-
rätlichen Vorlage herausgebrochen.
Abschliessend ein Wort zu Artikel 98a, über den Ausbau der
kantonalen verwaltungsrichterlichen Vorinstanzen. Dieser
ist, wie Sie gehört haben, ebenfalls umstritten, doch hat ihm
Ihre Kommission zugestimmt. Eine Minderheit Ihrer Kom-
mission stellt für den Fall, dass das Annahmeverfahren nicht
durchdringt, einen Streichungsantrag. Das Junktim, das sie
damit zwischen Annahmeverfahren und Ausbau der kanto-
nalen 
verwaltungsrichterlichen 
Vorinstanzen 
herstellt,
beruht auf einer Betrachtungsweise, die ich nicht teile.
Kantonale verwaltungsrichterliche Vorinstanzen haben,
unabhängig vom Annahmeverfahren, ihren guten Sinn,
zunächst natürlich 
im Interesse des Rechtsschutzes.
Sodann profitieren von ihnen die beiden Bundesgerichte
auch ohne Annahmeverfahren. Sie entfalten eine gestei-
gerte Filterwirkung und dispensieren zudem nach Arti-
kel 105 und 132 des Entwurfes die beiden Bundesgerichte in
der Regel davon, Tatfragen erneut in vollem Umfang zu
prüfen.
ich komme zum Schluss: Die Ueberlastung der Eidgenössi-
schen Gerichte beeinträchtigt Rechtsschutz, Rechtssicher-
heit und Rechtseinheit. Die Folgen der Ueberlastung sind
von weitreichender staatspolitischer Bedeutung. Sie werfen,
um die Botschaft zu zitieren, die Frage auf, ob die Eidgenös-
sischen Gerichte ihren verfassungsmässigen Auftrag noch
anstandslos erfüllen können. Wir haben dafür zu sorgen,
dass wieder ganz klar eine bejahende Antwort gegeben
werden kann, was zurzeit nicht mehr ohne weiteres möglich
ist. Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten.
Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen
Le conseil décide sans opposition d'entrer en matière
Ordnungsantrag Grendelmeier
Die Behandlung von Artikel 1 ist zu verschieben, bis der
Entscheid über Einführung oder Ablehnung des Annahme-
verfahrens gefällt worden ist.
Motion d'ordre Grendelmeier
Surseoir à l'examen de l'article 1er jusqu'à ce que le conseil
se soit prononcé sur la procédure d'admission.
Frau Grendelmeier: Die Situation ist einfach: Die Behand-
lung von Artikel 1 ist zu verschieben, bis der Entscheid über
die Einführung oder Ablehnung des Annahmeverfahrens
gefällt worden ist; denn wir haben jetzt von allen Rednern
gehört, dass das die wichtigste Massnahme ist, die man
treffen will. Es scheint mir unsinnig, dass wir zuerst über die
Anzahl der Richter abstimmen, bevor wir das Annahmever-
fahren abgelehnt oder angenommen haben. Je nachdem
ändert sich die Situation.
In der Kommission ist zu Recht erklärt worden, die Ueberla-
stung des Bundesgerichts lasse sich auf zwei Arten beseiti-
gen, entweder indem man die Zahl der Richter erhöhe oder
indem man den Zugang zum Bundesgericht erschwere. Nun
ist das Annahmeverfahren sowohl in der Kommission als
auch in den meisten Fraktionen - das haben wir inzwischen
gehört - nicht mehr so unumstritten. Es hat deshalb keinen
Sinn, über die Zahl der Bundesrichter zu streiten, bevor der
Entscheid über das Annahmeverfahren getroffen worden ist.
M. Petitpierre, rapporteur: Je voudrais m'opposer à la pro-
position de Mme Grendelmeier, tout d'abord pour une rai-
son de fond. La majorité de la commission n'est pas d'avis
que la procédure d'admission soit la seule chose importante
dans ce projet. Elle pense, au contraire - et nous aurons
l'occasion de le dire tout à l'heure - que cette proposition
n'est pas très importante ni très efficace. Par conséquent,
vouloir en faire le diamant de la proposition ne correspond
pas à mon avis à la volonté et à la conception de la majorité
de la commission. C'est le premier point et M. Fischer-
Hägglingen l'a très bien dit tout à l'heure.
D'autre part, objectivement, le lien entre les deux choses est
extrêmement ténu puisque - je me réfère à nouveau à
M. Fischer-Hägglingen - la procédure d'admission ne fai-
sant gagner aucun temps, on ne voit pas pourquoi son
adoption enlèverait du travail aux juges fédéraux.
Troisième remarque, sur le point tout à fait précis que
soulève Mme Grendelmeier, on peut toujours retourner un
problème. Quand on a un article, on peut toujours dire qu'il
est en relation de dépendance avec un autre. Ici, je pourrais
tout à fait vous dire: «Tranchons d'abord le nombre des
juges car c'est de ce nombre que dépendra notre volonté
d'accepter ou non une procédure d'admission ou bien des
commissions fédérales et cantonales de recours en matière
administrative.» On peut jouer indéfiniment à ce petit jeu-là,
c'est une question de goût! Personnellement, j'estime qu'il
faut commencer par l'article 1 er et aller en suivant, et je vous
prie par conséquent de rejeter la proposition de Mme Gren-
delmeier.
Frau Stamm Judith, Berichterstatterin: Ich empfehle Ihnen,
den Ordnungsantrag von Frau Grendelmeier abzulehnen,
aus folgendem Grund: Auch die Kommission hat es abge-
lehnt, einer Erhöhung der Richterzahl zuzustimmen, und
zwar in einem Augenblick, da ihr vollkommen bekannt war,
dass sie in ihrer Mehrheit das Annahmeverfahren ablehnte.
Im übrigen ist der Zusammenhang zwischen Ablehnung des
Annahmeverfahrens und Erhöhung der Richterzahl nicht so
zwingend, wie Frau Grendelmeier ihn darstellt. Die Kommis-
sion hat nämlich ausgerechnet die Frage der Effizienz und
der Entlastung, die durch das Annahmeverfahren herbeige-
führt werden soll, bezweifelt, so dass wegen einer allfälligen
Ablehnung des Annahmeverfahrens nicht zwingend die Zahl
der Richter erhöht werden muss.
Im übrigen ist es durchaus möglich, am Schluss der Ver-
handlungen auf einen solchen Punkt zurückzukommen, so
dass es sich nicht aufdrängt, jetzt der Verschiebung zuzu-
stimmen.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag Grendelmeier
Dagegen
Minderheit
Mehrheit

17. März 1987
343
Organisation der Bundesrechtspflege. Aenderung
Detailberatung - Discussion par articles
Titel und Ingress
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Titre et préambule
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Angenommen - Adopté
Art. 1
Antrag der Kommission
Abs. 1
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Abs. 2
.... vertreten sind. Mitglieder des Bundesgerichtes können
mit Zustimmung des Gerichtes die Amtsdauer als Ersatz-
richter beenden.
Abs. 3
.... als Ersatzrichter gewählt oder werden Mitglieder bis zum
Ablauf der Amtsdauer Ersatzrichter, so sind sie ....
Antrag Bäumlin
Abs. 1
Das Bundesgericht besteht aus 30 bis 36 Mitgliedern und 15
bis 18 Ersatzrichtern.
Abs. 3
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Art. 1
Proposition de la commission
Al. 1
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Al. 2
.... soient représentées. Les membres du Tribunal fédéral
peuvent, avec l'assentiment du tribunal, terminer la durée de
fonction en qualité de juge suppléant.
Al. 3
Si des membres sortants du Tribunal fédéral sont élus en
qualité de juge suppléant ou si des membres terminent la
durée de fonction en qualité de juge suppléant, le nombre
de ceux-ci ne sera pas imputé sur le nombre des membres et
suppléants.
Proposition Bäumlin
Al. 1
Le Tribunal fédéral se compose de 30 à 36 juges et de 15 à
18 suppléants.
Al. 3
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Abs. 1 -Al. 1
M. Petitpierre, rapporteur: Je voudrais brièvement vous
exposer ce qu'il y ade nouveau dans cet article 1er, à savoir
la possibilité pour un juge titulaire en fonction de terminer
son mandat comme juge suppléant sans passer par une
élection devant le Parlement. Nous avons examiné si cela
était compatible avec les exigences de l'article 107 de la
constitution et nous sommes arrivés à la conclusion que
c'était effectivement compatible avec l'idée qu'un juge doit
être élu par le Parlement puisqu'il termine un mandat qu'il
aurait sans cela accompli comme juge titulaire.
C'est la mise en forme de cette règle, introduite à l'ali-
néa 1er, qui est prévue à l'alinéa 2.
Frau Stamm Judith, Berichterstatterin: In Artikel 1 möchte
ich Sie auf folgende Neuerung hinweisen: Es wird in Zukunft
möglich sein, dass ein gewählter Bundesrichter seine Amts-
dauer auch als Ersatzrichter beenden kann. Die Kommission
hat überprüft, ob dieser Vorschlag mit Artikel 107 der Bun-
desverfassung in Einklang zu bringen sei, und war der
Meinung, dass der Gesetzgeber diese Möglichkeit einräu-
men könne.
Im übrigen muss es als sehr wertvoll betrachtet werden,
wenn ein Bundesrichter aus irgendwelchen Gründen von
seinem Amt zurücktreten will, aber seine Amtsdauer noch
als Ersatzrichter beendigen kann.
Bäumlin: Ich will zuerst bekanntgeben, dass mein Antrag
nicht neu ist. Er wurde schon in der Kommission gestellt,
aber dann in der Eile des Abschlusses unserer Verhandlun-
gen nicht als Minderheitsantrag eingebracht. Der Grundge-
danke wurde in verschiedenen Varianten diskutiert. Ich habe
jetzt eine Variante übernommen, die Herr Rolf Weber erst-
mals eingebracht hatte.
Zuerst eine grundsätzliche Feststellung: Ich bin im ganzen
wenig erbaut darüber, wie sich die Revision des Bundesge-
setzes über die Organisation der Bundesrechtspflege
entwickelt hat. Obwohl eine Entlastung des Bundesgerichts
gewiss wichtig ist, kommt mir daneben der Anspruch des
Bürgers auf Rechtsschutz zu kurz. Hier wird eindeutig abge-
baut. Das wird in der Detailberatung noch in verschiedenen
Zusammenhängen sichtbar werden.
Sollten Sie dem Antrag der Kommissionsminderheit folgen,
die das Annahmeverfahren einführen will, würden die Gren-
zen des Tragbaren meines Erachtens eindeutig überschrit-
ten. Sodann wird die massive Erhöhung der Streitwertgren-
zen, die die Mehrheit fordert, zur Folge haben, dass sich der
Arbeitnehmer künftig sagen muss, das Bundesgericht sei
nicht mehr sein Gericht, für ihn existiere es praktisch nicht
mehr.
Es gibt verschiedene unproblematische Möglichkeiten zur
Entlastung des Bundesgerichts: Kantonale Verwaltungsge-
richte, die als Vorinstanzen entscheiden sollen, wenn es um
die Anwendung des Bundesverwaltungsrechts geht; Ausbau
der Infrastrukturen beim Bundesgericht - dazu ist in der
Eintretensdebatte einiges gesagt worden -; persönliche Mit-
arbeiter, Sekretäre sowie die Möglichkeit, eine dritte öffent-
lich-rechtliche Abteilung zu schaffen. Aber entscheidend für
mich ist die Erhöhung der Richterzahl. Die Arbeit ist auf
mehr Köpfe zu verteilen. Was hat es zum Beispiel für einen
Sinn, eine neue öffentlich-rechtliche Abteilung einzuführen,
wenn die gleichen Richter sich dann einfach noch auf eine
weitere Abteilung zu verteilen haben? Das ist meines Erach-
tens nicht sinnvoll.
Ich weiss, dass die Entlastung des Bundesgerichts, die nötig
ist, nicht einfach mit der Erhöhung der Richterzahl bewerk-
stelligt werden kann. Aber diese Erhöhung bringt einen
wichtigen Beitrag, einen Beitrag, der dann zum Tragen
kommt, wenn man das mit der Verbesserung der Infrastruk-
tur usw. kombiniert. Meines Erachtens gibt es keine stich-
haltigen Gegenargumente gegen die Erhöhung der Richter-
zahl. Herr Lüchinger hat zwar vorhin schlimme Bilder an die
Wand gemalt. Er hat gesagt, die Erhöhung der Richterzahl
nütze nur für einige Jahre etwas, anfänglich sei das ganz
gut, aber nachher genüge diese Massnahme nicht mehr,
und dann werde man immer mehr erweitern. Er hat sogar
schon eine fünfzehnte Kammer oder Abteilung gesehen! Ich
sehe das nicht so.
Unsere Justiz und ihre optimale Ausgestaltung, auch ihre
optimale Organisation werden für uns ein Dauerproblem
bleiben. Das sehe ich auch so. Aber dieses Dauerproblem
können wir nicht jetzt auf Vorrat für alle Zeiten lösen. Wir
haben z. B. die verschiedenen Rekurskommissionen, die
sich mit eidgenössischem öffentlichem Recht befassen,
viele, viel zu viele. Da müsste man einmal grundsätzlich das
Problem prüfen und überlegen, wie man erstinstanzliche
Bundesgerichte - von der Funktion her betrachtet sind es ja
auch Bundesgerichte - besser zusammenfassen und neu
gestalten könnte. Das ist ein Problem, das wir nicht grund-
sätzlich geprüft haben, ein Problem, das man indessen
längerfristig weiterverfolgen muss.
Ich hoffe, dass nicht auch ein Kostenargument aufgeworfen
wird. Die dritte Gewalt ist ohnehin bei weitem die billigste. In
der Kommission wurde gesagt, das Bundesgericht koste
weniger als das Amt für Statistik. Ich weiss nicht, ob das
stimmt, aber auf jeden Fall ist es eine Gewalt, die uns nicht
viel kostet. Das Schlagwort «weniger Staat, mehr Freiheit»

Organisation judiciaire. Révision
344
N 
17 mars 1987
wirkt in diesem Zusammenhang ganz sicher nicht; die Justiz
hat bekanntlich die Funktion, für den Schutz von Freiheit
und Rechtssicherheit zu sorgen.
Wir kennen das Schlagwort von der «Gesetzesflut»; es ist
meines Erachtens viel zu undifferenziert, als dass ich mich
jetzt damit auseinandersetzen möchte. Es sind aber gerade
diejenigen, die von der Gesetzesflut sprechen, über sie
klagen und die Verrechtlichung aller möglichen Bereiche
geltend machen, die konsequenterweise darauf bedacht
sein müssten, dass ein optimaler Rechtsschutz durch unab-
hängige Gerichte erhalten bleibt.
Als Argument gegen die Erhöhung der Richterzahl wird die
Einheit der Rechtsprechung ins Feld geführt. Das ist sicher
eine wichtige Zielvorstellung. Ihre Verwirklichung hängt
aber nicht unbedingt von der Zahl der Richter ab. Wichtig
sind die Uebersicht über die Praxis, die Dokumentation,
über die der einzelne Richter verfügt. Fraglich ist in diesem
Zusammenhang übrigens die Neuregelung in Artikel 15,
wonach die Abteilungen künftig in der Besetzung mit drei
Richtern entscheiden sollen - auch zur Entlastung des
Gerichtes. Ich weiss nicht, ob das der Einheit der Rechtspre-
chung dient. Fünf Richter haben zusammen wahrscheinlich
eine bessere Uebersicht als nur drei. Sicher ist es aber nicht
so, dass die Gesamtzahl der Richter ein massgebliches Indiz
dafür sein kann, ob wirklich im Sinne der Einheit der Recht-
sprechung praktiziert wird.
Ein ernüchterndes Gegenargument ergibt sich aus zwei
Entscheidungen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung vom
15. Juli 1982, also der gleichen Abteilung, am selben Tag:
zwei Urteile, die einander in einem wichtigen Punkt wider-
sprechen. Ein und dieselbe Verordnungsbestimmung wird
in den beiden Entscheiden unterschiedlich interpretiert
(beide sind veröffentlicht); in einem Entscheid heisst es, die
betreffende Verordnungsnorm lasse dem Kanton keinen
sehr grossen Beurteilungsspielraum, im anderen Urteil wird
gesagt, es liege ein grosser Beurteilungsspielraum vor, es
handle sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, deren Anwen-
dung weitgehend auch in der Freiheit des Kantons liege, so
dass das Bundesgericht nur beschränkt prüfen könne.
Also bitte! Es kommt nicht auf die Gesamtzahl der Bundes-
richter an: Heute ist es so, dass ein und dieselbe Abteilung
am gleichen Tag unterschiedlich urteilen kann. Das ist ziem-
lich fatal. Ich bringe diese Kritik nur an, weil sie etwas zum
Problem Richterzahl und Einheit der Rechtsprechung aus-
sagt. Nicht die Gesamtzahl der Bundesrichter ist also mass-
•gebend: Es kommt auf die Qualität der Richter und ihrer
Arbeit an, die wir unter anderem mit Verbesserungen der
Infrastruktur noch anheben wollen.
Es wird ferner geltend gemacht, das Bundesgericht selber
wolle die Erhöhung der Richterzahl nicht. Nicht das Bundes-
gericht, sondern wir tragen die politische Verantwortung für
das, was politisch richtig ist! Das Bundesgericht wollte ein
Annahmeverfahren, das noch viel strikter wäre als dasje-
nige, welches heute Herr Iten vorschlagen wird. Ich bin aber
der Meinung, dass heute unsere Aufgabe darin besteht, uns
schützend vor den rechtsuchenden Bürger zu stellen und
das Bundesgericht auf eine andere Weise zu entlasten, als
es das selber will.
Das sonderbare Gegenargument der «Justizfabrik» ist eben-
falls gefallen. Die Fabrikmässigkeit eines Betriebs hängt
doch nicht von der Zahl der Mitarbeiter ab! Sie wissen alle,
dass man heute, im Zeitalter der Automatisierung, eine
Fabrik mit bereits fünf bis acht Angestellten betreiben kann.
Das oesterreichische Bundesgericht zählt etwa 55 Mitglie-
der; deshalb wird es wohl kaum als Justizfabrik zu qualifizie-
ren sein.
Zum Schluss bitte ich Sie zu beachten, dass mein Vorschlag
flexibel ist. Ich schlage keine fixe Richterzahl vor. Man kann
die Erhöhung im Rahmen der Entwicklung der Bedürfnisse
einführen. Es ist mir schwer verständlich, warum man selbst
die flexible Lösung ablehnen will. Hat die Ablehnung den
Sinn, das heute auf breiten Widerstand stossende Annahme-
verfahren eines Tages doch noch beliebt machen zu kön-
nen? Vielleicht geht die Rechnung in diesem Saal mittelfri-
stig auf; ich vermute aber, dass sie auf Dauer nicht aufgehen
wird.
Wie immer Sie sich zum Annahmeverfahren verhalten
mögen, bitte ich Sie, meinen Antrag, der eine flexible Rege-
lung für die Erhöhung der Richterzahl beim Bundesgericht
vorschlägt, anzunehmen.
Frau Grendelmeier: Die LdU/EVP-Fraktion unterstützt die-
sen Antrag von Herrn Bäumlin. Die Schweiz ist vom Europäi-
schen Gerichtshof f ü r Menschenrechte wiederholt wegen zu
langer Verfahrensdauer verurteilt worden, weil das Bundes-
gericht nahezu zwei Jahre gebraucht hat, um eine von
Anfang an klare Sache zu entscheiden. Das stellt dem
Tempo unserer Rechtsprechung ein miserables Zeugnis
aus. Wir haben die völkerrechtliche Pflicht, für Remedur zu
sorgen. Wir haben aber auch vom Bürger her gesehen die
Pflicht, die Rechtsprechung wieder zum rechtzeitigen Funk-
tionieren zu bringen.
Das Annahmeverfahren würde nur den Zugang zum Gericht
beschränken; das Unrecht läge dann nicht mehr in der zu
späten Rechtsprechung, sondern in der Verhinderung einer
bundesgerichtlichen Entscheidung. Beides ist für den Bür-
ger eines kleinen, föderalistischen Landes eine Zumutung.
Die kleinräumigen Verhältnisse führen in allen Kantonen -
sei es im Bereich der Verwaltung oder der Justiz - dazu,
dass der Bürger zumindest den Eindruck gewinnt, häufig
einem undurchdringlichen Netz gegenüberzustehen, das
der Rechtfindung im Wege steht. Er nimmt es in Kauf, weil er
weiss, dass es noch Richter in Lausanne gibt. Da kommt
dieses «Lausanne» wieder, dieser symbolische Charakter,
den dieses «Lausanne» hat. «Lausanne» lässt sich nicht in
solche Netze einordnen, schon deshalb nicht, weil es etwas
weiter weg ist als vielleicht das nächstliegende Gericht.
Was wird nun gegen eine Erhöhung der Richterzahl einge-
wendet? Wir haben es gehört: die Einheit der Rechtspre-
chung stehe auf denn Spiel. Mit anderen Worten: Bundesge-
richtsurteile könnten sich mehr als heute widersprechen. So
lautet die Befürchtung. Die Gefahr ist aber heute schon
gegeben. Sie lässt sich jedoch erheblich vermindern, indem
die Entscheide des Bundesgerichts viel rascher als bisher
veröffentlicht werden. Oft sind diese im Ausland sogar
rascher zu lesen als bei uns im «Amtsblatt».
Was wird weiter vorgebracht? Es ist der Einwand, das würde
sehr viel Geld kosten. Darf ich Sie einmal daran erinnern,
dass uns das Bundesgericht knapp - wenn man alles dazu
zählt - 20 Millionen Franken kostet. Das ist vielleicht eine
Menge Geld. Zum Vergleich aber ein paar Zahlen: Die
Meteorologische Zentralanstalt kostet uns 24 Millionen. Für
das Amt für Statistik geben wir 25 Millionen aus. Das Dop-
pelte geben wir aus für die Reaktor- und Nuklearforschung.
Mehr als 20 Millionen kostet uns auch die Bundesanwalt-
schaft. Und 22,6 Millionen waren wir bereit zu bezahlen für
einen einzigen Leopard-Panzer. Ich glaube, das Argument
der Kosten ist hinfällig, denn ich bin dezidiert der Meinung,
dass uns unser oberstes Gericht etwas wert sein darf, und
zwar nicht nur ein Trinkgeld.
Als 1912 das ZGB in Kraft trat, zählte das Bundesgericht -
sofern ich richtig orientiert bin-24 Bundesrichter, zu einem
Zeitpunkt also, in welchem die Schweiz noch keine 4 Millio-
nen Einwohner zählte. Heute liegt die Zahl ungefähr bei
30 Bundesrichtern. Eine Vermehrung in dieser beweglichen
Art, wie sie nun von Herrn Bäumlin vorgeschlagen wird,
würde nur gerade der gestiegenen Anzahl der Einwohner
entsprechen. Dabei sind die gewaltige Komplizierung und
Vermehrung der Gesetze und die Einführung der Verwal-
tungsgerichtsbarkeit im Jahre 1969 noch nicht berücksich-
tigt.
Die Tendenz der bürgerlichen Regierungsparteien, den
Rechtsstaat weiter abzubauen, dies auf ein-m Gebiet, wo
der Staat als erster und als einziger eine deutliche Funktion
hat- entweder im Verhältnis von Privaten unter sich oder im
Verhältnis zwischen Privaten und den staatlichen Institutio-
nen -, behagt uns in keiner Weise. Hier darf kein Abbau
stattfinden; heute müssen im Grunde genommen immer

17. März 1987 
N
345
Organisation der Bundesrechtspflege. Aenderung
weniger Richter immer mehr und immer kompliziertere Fälle
lösen.
Die Formulierung von Herrn Bäumlin gestattet einstweilen
die Beibehaltung der bisherigen Zahl der Richter. Sollte sich
dann zeigen, dass trotz der in der Zwischenzeit getroffenen
organisatorischen - diese scheinen mir die wichtigsten -
und gesetzgeberischen Massnahnmen eine Ueberlastung
des Bundesgerichts andauert, kann die Bundesversamm-
lung im Rahmen dieser Bestimmung die Zahl der Richter
erhöhen.
Müller-Meilen: Der Antrag von Herrn Professor Bäumlin
zwingt den Rat zu einer ersten wichtigen Weichenstellung.
Es geht um die Kernfrage, ob das Bundesgericht in erster
Linie entlastet werden soll oder ob man den bequemen, aber
folgenschweren Weg einer Aufstockung und Aufblähung
wählen will, die schliesslich zu einem Wasserkopf führen
könnte.
Wenn wir heute den ersten Schritt tatsächlich täten, die Zahl
der Bundesrichter erhöhten und nichts oder zuwenig für
eine Entlastung des Bundesgerichts täten, würde mit
Sicherheit in einigen Jahren der Antrag kommen, die Zahl
der Bundesrichter sei auf 40 und später auf 50 zu erhöhen.
Das Parlament hat dies bisher mit guten Gründen abge-
lehnt; es sollte bei dieser Grundhaltung bleiben.
Die Einheit der Rechtsprechung des Bundesgerichts, die
heute schon nicht immer gewährleistet ist, wäre noch in weit
grösserem Masse gefährdet. Und das Ansehen des Bundes-
gerichts hängt doch wesentlich mit dieser Einheit der Recht-
sprechung zusammen. Wir sollten keiner Entwicklung Vor-
schub leisten, die aus dem Bundesgericht allmählich eine
Justizbürokratie macht, deren Effizienz gering ist und die
deshalb ständiger Erweiterung bedarf.
Auch wenn wir das Annahmeverfahren ablehnen - ich lehne
es ab -, haben wir doch eine grosse Zahl von anderen
Entlastungsmassnahmen in der Kommission beschlossen.
Von diesem gebündelten Paket darf das Bundesgericht eine
erhebliche Entlastung erwarten. Es geht hier auch nicht in
erster Linie um die Kosten zusätzlicher Richter. Frau Gren-
delmeier hat einmal gesagt, das Bundesgericht koste pein-
lich wenig. Dies scheint mir allerdings eine falsche Einstel-
lung zu sein, denn Peinlichkeiten hören keineswegs dort
auf, wo mit dergrossen Kelle angerichtet wird; aber Blähun-
gen, auch Aufblähungen von Justizbehörden und Verwal-
tungen, sind ungesund. Wir sollten keinen Schritt in eine
falsche Richtung tun und deshalb wie die Kommissions-
mehrheit bei 30 Bundesrichtern bleiben. Die Kommission
hat dies mit 12 zu 6 Stimmen beschlossen.
Die FDP-Fraktion lehnt eine Erhöhung ab.
M. Petitpierre, rapporteur: L'essentiel vient d'être dit par
M. Müller. La première remarque - à mon avis, elle est très
importante - c'est que la proposition de M. Bäumlin vise
non pas à soulager le Tribunal fédéral, mais bien à répartir
entre un peu plus de juges une tâche qui continue de
s'accroître. Cette proposition ne va donc pas dans le sens
d'une diminution de la charge du Tribunal fédéral.
Le deuxième point concerne l'unité et la stabilité de la
jurisprudence. Je crois que plus les effectifs du Tribunal
fédéral seront importants et plus il fonctionnera dans des
sections limitées à trois membres - c'est une proposition
que l'on entendra tout à l'heure - plus le danger d'un défaut
de coordination entre ces diverses sections sera grand. Il
faut donc tenir compte de ce danger et se refuser à l'aug-
menter. Il en va de même de la stabilité de la jurisprudence.
Troisièmement, si nous décidons d'accroître le nombre des
juges fédéraux, nous serons tentés - et le Tribunal fédéral
également - d'élaborer avec moins d'énergie la réorganisa-
tion interne. L'on risque de trouver une solution, contour-
nant ainsi la nécessité de prendre certaines décisions diffi-
ciles. Il faut une fois pour toutes aller au fond des choses.
Nous le faisons sur le plan de la législation et je souhaite que
ce conseil, à la suite des délibérations de la commission, le
fasse sur le plan des investissements en personnel, en
matériel et en organisation. Il faut prendre le taureau par les
cornes et ne pas s'exposer au risque de devoir, dans quel-
ques années, ouvrir à nouveau le dossier concernant le
nombre des juges fédéraux.
Enfin, au sujet des proportions, si l'on accepte l'élection de
six nouveaux juges fédéraux, auxquels s'ajoutent les quatre
juges acceptés il y a quelques années, cela fait dix juges, ce
qui représente une augmentation d'un tiers de l'effectif du
Tribunal fédéral. Si vous vous référez aux chiffres que j'ai
mentionnés - je les reprenais d'ailleurs de la bouche de
notre expert M. Dubs, ancien juge fédéral - vous constatez
qu'une augmentation de 30 pour cent du nombre des juges
face à un accroissement du nombre des affaires de l'ordre
de 150 pour cent est une opération peu satisfaisante! C'est
la preuve que cette course aux proportions est mal orientée.
C'est pourquoi la commission, en deuxième lecture, par
12 voix contre 6 - M. Müller vient de le rappeler - n'a pas
accepté l'idée que l'on augmente le nombre des juges
fédéraux car c'est là un emplâtre sur une jambe de bois!
Frau Stamm Judith, Berichterstatterin: Wie Sie gehört
haben, hat die Kommission mit 12 zu 6 Stimmen die Erhö-
hung der Richterzahl abgelehnt. Es waren dabei nicht in
allererster Linie die Kosten, also die finanziellen Auswirkun-
gen, welche die Kommission zu diesem Ergebnis gebracht
haben; es war vielmehr die Befürchtung, durch eine Erhö-
hung der Richterzahl gehe die Einheit der Rechtsprechung,
die Uebersicht verloren, das Bundesgericht könnte sich im
Verlaufe der Zeit - ich gebrauche den Ausdruck noch einmal
- zu einer Justizfabrik entwickeln. Es war im weitern aber
auch die Einsicht, dass die heutige Erhöhung der Richter-
zahl in späteren Zeiten einer weiteren Erhöhung rufen
werde und dass dadurch der Wille und die Intensität, sich
nun wirklich eingehend mit den organisatorischen Mass-
nahmen zu befassen, die eine Entlastung bringen würden,
abnehmen könnten.
Ich empfehle Ihnen daher im Namen der Kommission, die
Erhöhung der Richterzahl abzulehnen.
Bundesrätin Kopp: Ihre Kommission, der Bundesrat und das
Bundesgericht sind der Meinung, dass die Zahl der Bundes-
richter nicht erhöht werden sollte. Ich bin im Gegensatz zu
Herrn Bäumlin der Auffassung, dass das Bundesgericht
selber am besten entscheiden kann, wie es sich entlasten
will, und hier ist die Antwort eindeutig: es will die Richter-
zahl nicht erhöhen, dafür aber das Annahmeverfahren ein-
führen.
Ihr Rat hat dem Bundesrat zudem eine Motion überwiesen,
deren Inhalt ebenfalls klar ist, nämlich Zulassungsbeschrän-
kungen und keine Erhöhung der Zahl der Richter.
Es entstand, Frau Grendelmeier, in keinem Zeitpunkt der
Beratungen eine Diskussion um die Kostenfrage. Es ging
lediglich darum, dem Bundesgericht optimale Bedingungen
zu verschaffen, damit es seiner Aufgabe im Bereich des
Rechtsschutzes wieder besser gerecht werden kann.
Ich glaube nicht, Herr Bäumlin, dass mehr Köpfe ohne
weiteres zu mehr Qualität führen, und wenn das Bundesge-
richt bereits jetzt nicht immer die Einheit der Rechtspre-
chung wahren kann, würde diese Gefahr durch eine Auf-
stockung der Richter zusätzlich erhöht.
Ich möchte Sie deshalb bitten, den Antrag von Herrn Bäum-
lin abzulehnen.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag Bäumlin
Für den Antrag der Kommission
32 Stimmen
77 Stimmen
Abs. 2 und 3- AI. 2 et 3
Le président: M. Bäumlin retire sa proposition consistant à
suivre le projet du Conseil fédéral. Dès lors, la version de la
commission n'est pas combattue.
Angenommen gemäss Antrag der Kommission
Adopté selon la proposition de la commission

Organisation judiciaire. Révision
346
N 
17 mars 1987
Art. 3a (neu)
Antrag der Kommission
Abs. 1
Ein Mitglied darf Mandate in Schiedsgerichten und Aufträge
für Gutachten nur mit Zustimmung des Gerichts annehmen.
Abs. 2
Die Zustimmung kann erteilt werden, wenn es die Arbeitslast
zulässt und die Uebernahme des Mandats im öffentlichen
Interesse geboten ist.
Abs. 3
Der Richter muss der Bundesgerichtskasse in der Regel die
Hälfte des Honorars abliefern.
Abs. 4
Ersatzrichter müssen die Uebernahme von Mandaten als
Schiedsrichter melden, wenn die Tätigkeit sich nachteilig
auf ihr Amt auswirken könnte.
Abs. 5
Das Gericht regelt die Einzelheiten.
Antrag Salvioni
Abs. 3
Streichen
Art. 3a (nouveau)
Proposition de la commission
Al. 1
Un membre ne peut exercer de fonctions arbitrales ou
procéder à des expertises qu'avec l'assentiment du tribunal.
Al. 2
L'assentiment peut être donné lorsque le volume de travail
le permet et que l'acceptation du mandat est justifié par
l'intérêt public.
Al. 3
Le juge verse en règle générale la moitié des honoraires à la
caisse du tribunal.
Al. 4
Les juges suppléants sont tenus d'annoncer l'acceptation
d'un arbitrage si cette activité peut être préjudiciable à leur
fonction.
Al. 5
Le tribunal règle les détails.
Proposition Salvioni
Al. 3
Biffer
M. Petitpierre, rapporteur: L'introduction de ce nouvel arti-
cle s'impose ici puisqu'il s'agit d'une disposition qui ne
figurait pas dans le projet du Conseil fédéral. Il s'agit en fait
«du fruit» de l'initiative parlementaire de M. Ruffy. Je me
réfère pour l'essentiel au rapport que vous avez reçu pen-
dant la session.
Je précise toutefois qu'il n'y a pas de lien - je crois que tout
le monde est d'accord - entre la surcharge du Tribunal
fédérale! les activités arbitrales des juges fédéraux. En effet,
les juges acceptent présentement très peu d'arbitrages et
ceux qui en acceptent sont précisément les juges qui sont
toujours à jour dans leur tâche.
Je tiens à préciser également que la situation est régie par
deux groupes de règles: un arrêté fédéral de 1924 dont il est
admis - bien que ce ne soit pas expressément précisé dans
l'arrêté - qu'il ne vise pas directement les arbitrages entre
personnes privées. Cela est un point important à spécifier,
car il faut établir clairement que le Tribunal fédéral n'a pas
violé délibérément des règles légales comme on l'a trop
facilement laissé entendre. Le deuxième groupe de règles
concerne un accord écrit du mois de juin 1943 entre le
Tribunal fédéral et le chef du Département fédéral de justice
et police qui, précisément, complète l'arrêté de 1924 pour
les arbitrages entre particuliers. Enfin, depuis 1985, le Tribu-
nal fédéral applique une nouvelle directive interne qui
reprend d'ailleurs très largement les règles contenues soit
dans l'arrêté de 1924, soit dans la convention de 1943.
Le texte que nous vous proposons à l'article 3a consacre
l'essentiel de la pratique actuelle, en laissant le soin au
Tribunal fédéral d'en organiser le détail. C'est la teneur de
l'alinéa 5. En l'occurrence, il s'agit notamment d'établir
quelle est, au sein du Tribunal fédéral, la personne - peut-
être le président - ou le groupe de personnes - peut-être la
commission administrative - qui donne les autorisations ou
l'assentiment prévu à l'alinéa 1er.
Un deuxième point est très important, parce que totalement
nouveau, c'est le contenu de l'alinéa 3, contesté d'ailleurs
par M. Salvioni. Par les termes: «En règle générale» notre
idée n'est pas d'introduire la possibilité à l'intérieur du
Tribunal fédéral de discuter le montant dû sur les honoraires
par chacun des juges qui seraient soumis à cette règle, mais
simplement que,"pour les cas exceptionnels où, chargé par
exemple de procéder à une liquidation de biens entre deux
Etats étrangers et devant, pour cela, cesser ses fonctions à
Lausanne durant quelques mois, le juge qui demanderait un
congé et perdrait son salaire ne soit pas, en plus, obligé de
verser à la caisse fédérale la moitié des honoraires qu'il
aurait reçus pour son activité pendant son congé. Telle était
l'idée de l'expression «en règle générale».
Pour le surplus, même si cette règle paraît un peu brutale,
nous désirions l'insérer à cet endroit afin qu'elle soit étudiée
par le Conseil des Etats. S'il le faut, je reprendrai la parole
après avoir entendu M. Salvioni.
Frau Stamm Judith, Berichterstatterin: Der Artikel 3a, der in
der Botschaft nicht enthalten war, ist entstanden aus der
Behandlung der parlamentarischen Initiative Ruffy durch die
Kommission. Ich verweise Sie auf den schriftlichen Bericht,
den Sie bekommen haben.
Die Kommission hat sich eingehend damit befasst, wie die
Grundsätze einer schiedsrichterlichen 
Beanspruchung
unserer Bundesrichter in Zukunft gefasst werden sollen. Wie
Sie wissen, besteht in dieser Angelegenheit ein Bundesbe-
schluss vom Dezember 1924 und im weiteren eine soge-
nannte Hausordnung des Bundesgerichtes vom 7. Mai 1985.
Wichtig ist, in diesem Zusammenhang festzuhalten, dass die
schiedsrichterliche und gutachterliche Tätigkeit der Bun-
desrichter in keinem Zusammenhang steht mit der Ueberla-
stung des Bundesgerichts. Die Bundesrichter, die solche
Mandate ausüben, verfügen nicht über Pendenzenberge.
Die Kommission hat sich entschieden, die Grundsätze einer
Regelung in das Organisationsgesetz aufzunehmen. Unbe-
stritten war, dass man den Bundesrichtern weiterhin die
Möglichkeit geben sollte, schiedsrichterliche Mandate zu
übernehmen, insbesondere, wenn diese im öffentlichen
Interesse liegen.
Es wurde auch ausgeführt, dass die Schweiz durch das
Zurverfügungstellen von Bundesrichtern ihre guten Dienste
ausweiten kann.
Neu ist der Absatz 3 des Artikels 3a, der im übrigen bestrit-
ten ist und der die Entschädigungsfrage regelt. Diese
Entschädigungsfrage wurde eingehend diskutiert. Die
Lösung, die jetzt gefunden wurde, berücksichtigt insbeson-
dere den Fall, wo ein Bundesrichter vielleicht einige Monate
für einen fremden Staat tätig ist und unterdessen beim
Bundesgericht einen unbesoldeten Urlaub nimmt. In diesem
Falle wäre es nicht gerecht, wenn sein ganzes Honorar an
die Bundeskasse fallen würde, wie das im Rahmen der
Kommission auch diskutiert wurde.
Die Kommission war der Meinung, dass nur die Grundsätze
ins Organisationsgesetz aufgenommen werden sollen und
dass es im übrigen dem Bundesgericht überlassen werden
kann, die Einzelheiten zu regeln.
Ich empfehle Ihnen daher im Namen der Kommission, dieser
Regelung in Artikel 3a zuzustimmen.
M. Salvioni: Je plaide l'abolition de l'alinéa 3, c'est-à-dire de
l'obligation, pour les juges, de verser à la caisse du Tribunal
fédéral la moitié des honoraires reçus pour activité arbitrale.
Je plaide en désespoir de cause, car les hommes sont tout
naturellement attirés par la possibilité de faire du moralisme
aux dépens d'autrui.

17. März 1987 
N
347
Organisation der Bundesrechtspflege. Aenderung
En réalité, cette disposition, dans son sens littéral et non
dans l'interprétation donnée par M. Petitpierre, est incom-
préhensible. Ou bien l'on pense que l'activité arbitrale est
une cause importante dans les retards du Tribunal fédéral,
et, dans ce cas, il faudrait interdire cette activité arbitrale; ou
bien l'on pense que les retards ont une autre cause, et alors
je ne vois pas pour quelle raison les juges devraient s'acquit-
ter de cette obligation humiliante.
En effet, si un juge accepte d'assumer une activité arbitrale,
en dehors de son activité de juge, pour quelle raison devrait-
il rembourser la moitié des honoraires à la caisse du Tribu-
nal fédéral (en plus de la moitié qui va déjà au fisc)?
Quelle différence y a-t-il avec une autre activité du même
juge, en tant qu'auteur d'un ouvrage juridique? Quelle diffé-
rence y a-t-il avec un professeur de l'Ecole polytechnique
fédérale ou un haut fonctionnaire de la Confédération qui
exercent une activité lucrative dans le cadre d'expertises, de
conseils, ou autres. Il est évidemment nécessaire que les
professeurs de l'EPF fassent des expertises car, dans le cas
contraire, on ne saurait pas où les faire faire, dans les
procédures judiciaires par exemple. Il s'agit d'une aide
importante à l'administration de la justice à laquelle on ne
pourrait renoncer.
Est-on en train de constituer une discrimination envers les
juges du Tribunal fédéral ainsi qu'entre les juges qui assu-
ment des arbitrages (dans l'intérêt de la Suisse, tous l'ont
reconnu) et ceux qui exercent d'autres activités lucratives
(ouvrages juridiques, commentaires, présidences dans les
commissions internationales, avis de droit internationaux)?
Toutes ces questions m'amènent à vous proposer de ne pas
accepter cet alinéa 3, que je trouve inutile, humiliant et
discriminatoire. Il suffit, à mon avis, de statuer que l'autori-
sation d'accepter une activité arbitrale doit être donnée avec
parcimonie et seulement dans des cas qui présentent un
intérêt national. Une modification de l'article 3a (nouveau) -
qui, je l'espère, sera acceptée par le Conseil des Etats -
permettrait de tenir compte de ces considérations et de
trouver une solution meilleure et moins discriminatoire à
rencontre des juges du Tribunal fédéral.
M. Ruffy: L'initiative parlementaire que j'avais déposée en
juin 1985 tendait à restreindre les fonctions arbitrales, sans
les interdire, et à revoir, en l'adaptant, l'arrêté fédéral de
1924.
Inutile de revenir en long et en large sur les incidents qui ont
provoqué mon initiative. Les incidents méritaient à nos yeux
une réaction politique rapide, efficace, dont le seul objectif
devait contribuer à restaurer le crédit de l'institution judi-
ciaire suprême dans son intégralité. Le Tribunal fédéral
l'avait d'ailleurs lui-même compris puisqu'il avait pris des
dispositions sur le plan interne le 7 mai 1985. A cet égard, je
suis reconnaissant à la commission chargée de revoir la loi
sur l'organisation judiciaire de l'avoir acceptée comme telle.
Cette commission redoutait initialement que la prise en
considération de cette initiative, sans passer par une
motion, ne complique sa tâche. Compte tenu de cette diffi-
culté, je lui sais d'autant plus gré de l'avoir tout de même fait
et d'être parvenue à des propositions concrètes dans de si
brefs délais. Etant donné la conjoncture qu'offrait cette
révision de la loi sur l'organisation judiciaire, cette initiative
parlementaire s'est finalement révélée être l'instrument le
plus efficace pour atteindre les objectifs recherchés.
Je constate que la commission a porté son attention sur les
trois points de mon initiative - compatibilité des fonctions,
redéfinition des conditions de l'exercice d'une fonction arbi-
trale, modalités de rétribution.
Je voudrais faire une remarque quant à ce dernier point car
je crois n'avoir pas été tout à fait compris par M. Salvioni.
Notre exigence ne se veut aucunement mesquine. La solu-
tion proposée revêt à nos yeux trois avantages: première-
ment, elle apporte la preuve irréfutable que les juges
désignés en tant qu'arbitres prennent leur mandat avant tout
en raison de l'intérêt et de la portée de la cause; deuxième-
ment, elle soumet les juges fédéraux à une pratique recon-
nue comme équitable dans plusieurs de nos cantons, et je
dirai en passant que la maxime quot licetjovi non licet bovi
n'est pas une maxime admissible dans une démocratie;
enfin, troisièmement, tout en faisant confiance au jugement
du tribunal pour estimer si un arbitrage est acceptable ou
non, cette rétribution permettra, soit à la Commission de
gestion, soit à la Commission des finances, de juger de
l'importance des arbitrages au cours des ans.
Je m'oppose donc fermement à l'amendement de M. Sal-
vioni. Sur l'ensemble, je le répète, je m'estime satisfait et je
vous demanderai d'approuver l'article 3a (nouveau).
M. de Chastonay: Je voudrais appuyer la proposition de
M. Salvioni qui demande précisément de biffer, à l'article 3a
(nouveau) l'alinéa 3 tel que proposé par la commission.
Dans la totalité de l'article 3 a, on a renforcé à juste titre, à
mon sens, les conditions dans lesquelles un membre du
Tribunal fédéral peut exercer des fonctions arbitrales ou
délivrer des expertises. Ces conditions, quasiment cumula-
tives, reposent au fond sur trois critères essentiels déter-
minés, premièrement par le volume de travail, deuxième-
ment par l'intérêt public du mandat, et troisièmement par le
préjudice pouvant être causé à la fonction ordinaire. Je suis
de l'avis que ces cautèles sont très largement suffisantes
pour éviter tout abus éventuel dans l'exercice de mandats
sortant du cadre de l'activité normale d'un juge fédéral. En
effet, toute activité mérite d'être rétribuée et après les expli-
cations du président de la commission et de Mme le rappor-
teur de cette commission, je ne décèle pas très bien les
raisons qui ont poussé la commission à faire verser à la
caisse du tribunal la moitié des honoraires du mandat. On
aurait pu à la rigueur s'arrêter à d'autres pourcentages. Je
décèle d'autant moins ces raisons que la commission a
admis elle-même que le principe de versement de la moitié
de ces honoraires pouvait souffrir des exceptions, l'expres-
sion «en règle générale» signifiant qu'il est parfaitement
possible de déroger au principe général proposé, ce qui
nous amène en définitive à une solution de compromis
assez boiteuse. En effet, de deux choses l'une: ou l'on
assujettit tous les honoraires résultant de fonctions arbi-
trales ou d'experts à la règle du remboursement à la caisse
du Tribunal fédéral, ou l'on exonère complètement ces
tâches de toute obligation de remboursement. Nous aurions
ainsi une situation réglementaire bien plus claire et précise
face à une situation où parfois c'est le justiciable, corpora-
tion de droit public ou autre, qui est le premier intéressé et
qui a le plus grand avantage à obtenir d'un juge fédéral sa
participation à une décision arbitrale ou à une expertise.
C'est précisément cet intérêt et cet avantage retirés par le
justiciable qui m'incitent à vous proposer d'accepter la
proposition Salvioni, rien ne justifiant en plus des précau-
tions qui sont déjà prises aux alinéas 1, 2 et 4 de l'article 3a
(nouveau) d'obliger le juge à ristourner une partie de ses
honoraires à la caisse fédérale.
Lüchinger: Die freisinnig-demokratische Fraktion hat sich
auch mit der Frage der schiedsrichterlichen Tätigkeit der
Bundesrichter und mit der parlamentarischen Initiative von
Kollege Ruffy befasst. Wir haben zuerst einmal festgestellt,
dass die schiedsrichterliche Tätigkeit von Bundesrichtern in
den letzten Jahren fast auf Null abgesunken ist. Das Pro-
blem ist also bei weitem nicht mehr das gleiche wie in
früheren Jahren. Die Fraktion stimmt der vorgeschlagenen
Lösung mit Artikel 3a OG zu und ist einverstanden, die
Detailausgestaltung dem Bundesgericht zu überlassen. Die
Fraktion ist der Meinung, dass die Honoraraufteilung in
Absatz 3 zu grobklotzig vorgenommen wurde. Wir glauben,
dass mit dieser Aufteilung Bundesrichter schliesslich über-
haupt nicht mehr schiedsrichterlich tätig sein könnten, was
auch nicht im Interesse unseres Landes ist. Es gibt immer
wieder Schiedsfälle, die durchaus im allgemeinen Interesse
sind und denen die Tätigkeit eines Bundesrichters gut
ansteht. Wir sind nicht der Meinung, dass man den Absatz 3
einfach streichen soll - darum stimmt die Fraktion dem
Vorschlag von Kollege Salvioni nicht zu -; vielmehr sollte
der Ständerat ihn überarbeiten. Wir haben diese Bestim-

Organisation judiciaire. Révision
348
N 
17 mars 1987
mung noch rasch am Schluss unserer Kommissionsarbeit
verabschiedet; wir wollten nach Hause gehen. Sie kennen
die Situation. Wir meinen, der Ständerat soll hier eine diffe-
renziertere Lösung suchen. Ich wurde von der Fraktion
beauftragt, dem Ständerat dieses Signal zu geben.
M. Petitpierre, rapporteur: Tous les intervenants sont d'ac-
cord en ce qui concerne la formule choisie, soit l'intégration
de cette question dans l'OJ, à l'article 3a. Voilà une chose
acquise.
En outre, nous devrions être tous du même avis et transmet-
tre au Conseil des Etats une règle relative à cette question. Il
est important qu'elle ne puisse pas être oubliée. Il me paraît
juste qu'il puisse y avoir ensuite divergence et discussion,
voire aménagement de détails, étant donné les conditions
de rapidité dans lesquelles nous avons travaillé pour ne pas
donner à M. Ruffy l'impression que nous trouvions ses pro-
positions insuffisamment importantes quant au fond.
Il y a tout de même un lien entre l'activité, et par conséquent
la rémunération des arbitres qui peut être très élevée, et le
titre de juge fédéral. Les juges fédéraux sont recherchés
comme tels pour des arbitrages. Il existe donc un lien direct
entre le fait d'être juge fédéral et de procéder à des arbi-
trages.
Il est bon qu'il y ait aussi peu d'arbitrages que possible tant
que les juges fédéraux sont en fonction, leur autorité survi-
vant à leur retraite. Il faudrait que l'activité de l'arbitrage en
Suisse se concentre si possible sur les juges fédéraux re-
traités.
Le deuxième point touche le crédit moral des juges. Le bruit
courant, à tort ou à raison, souvent à raison, que la rémuné-
ration des arbitres dans les litiges commerciaux est extrê-
mement élevée, le meilleur moyen de libérer les juges fédé-
raux du soupçon de se «remplir les poches», c'est de leur
faire verser la moitié des honoraires à la caisse fédérale. En
vérité, ils en auront versé davantage aux caisses publiques,
puisque la moitié restante est soumise à l'impôt sur le
revenu. Il ne leur restera en définitive que le quart de ces
honoraires.
Or c'est bien, dans les circonstances actuelles, vu ce qui
s'est passé, qu'on puisse apporter la preuve, du côté du
Tribunal fédéral, que l'intérêt financier ne gouverne pas
l'acceptation des arbitrages.
De plus, les fonctionnaires qui gagnent de l'argent en marge
de leur activité doivent reverser une part, dans des propor-
tions bien définies, à la caisse de l'Etat.
Pour tous ces motifs, conscient que nous sommes probable-
ment allé un peu vite, je pense que le texte doit être présenté
au Conseil des Etats tel quel, et je vous propose de suivre la
majorité de la commission.
Frau Stamm Judith, Berichterstatterin: Wir möchten unserer
Befriedigung darüber Ausdruck geben, dass von allen Sei-
ten diese Integration der Bestimmungen über die schieds-
richterliche Tätigkeit der Bundesrichter in das Organisa-
tionsgesetz akzeptiert wurde. Wir möchten auch darauf hin-
weisen, dass es mit dem Ansehen und dem Respekt zusam-
menhängt, den unsere Bundesrichter geniessen, wenn sie
für solche schiedsrichterliche Mandate beansprucht wer-
den. Die Frage des Honorars ist in der Tat eine heikle und
delikate Frage. Die Vorschläge in der Kommission gingen
bis hin zum Abliefern des ganzen Honorars. Die Kommission
war der Meinung, dass die Bundesrichter dadurch, dass sie
einen Teil ihres Honorars abgeben müssen, vom Verdacht
befreit werden können, dass sie solche Mandate aus finan-
ziellen Gründen annehmen würden. Dieser Verdacht wird im
übrigen auch dadurch entkräftet, dass in letzter Zeit sehr
wenige schiedsrichterliche Mandate übernommen wurden.
Die Kommission kann sich sicher damit einverstanden erklä-
ren, dass die Anregung von Herrn Lüchinger befolgt und der
Ständerat sich dieser Honorarfrage noch einmal in vertiefter
Weise annehmen wird, da in der Kommission etwas schnell
über diese Frage hinweggegangen werden musste.
Bundesrätin Kopp: Der Bundesrat begrüsst die Aufnahme
dieses neuen Artikels 3a, wie er von der Kommission vorge-
schlagen wurde. Er ist der Meinung, dass sich die Abliefe-
rung eines Teils des Honorars rechtfertigt, und zwar nicht
nur aus den politischen Ueberlegungen, auf die Herr Petit-
pierre zu Recht hingewiesen hat, sondern auch aufgrund
der Tatsache, dass die Bundesrichter die Infrastruktur des
Bundesgerichts für ihre Arbeit benutzen können. Was den
Umfang angeht, so lässt sich in der Tat fragen, ob die
Kommission mit 50 Prozent das richtige Mass getroffen hat.
Aber ich schliesse mich der Auffassung von Herrn Lüchin-
ger und Frau Stamm an, dass es Aufgabe des Zweitrates
sein wird, die Frage des Masses nochmals zu diskutieren.
Abs. 1 und 2 - AI. 1 et 2
Angenommen - Adopté
Abs. 3-AI. 3
Abstimmung - Vote
Für den Antrag Salvioni 
Minderheit
Für den Antrag der Kommission 
offensichtliche Mehrheit
Abs. 4 und 5- AI. 4 et 5
Angenommen - Adopté
Art. 4 Abs. 1
Antrag der Kommission
.... in der Seitenlinie, Ehegatten von Geschwistern sowie
durch Kindesannahme....
Art. 4 al. 1
Proposition de la commission
.... en ligne collatérale, les conjoints de frères ou de soeurs,
ainsi que....
M. Petitpierre, rapporteur: Nous aurions pu nous pencher
sur un problème qui est caché dans cet article. En effet, les
cas d'incompatibilité s'étendent aussi aux greffiers et secré-
taires, au quatrième degré. Cela pose maintenant un pro-
blème concret au Tribunal fédéral; le mariage d'une secré-
taire avec un neveu d'un juge fédéral oblige cette personne
à quitter le service de la Confédération. Elle pourrait évidem-
ment ne pas se marier. Ce type de défaut doit donc pouvoir
être corrigé d'ici la présentation du texte au Conseil des
Etats.
Frau Stamm Judith, Berichterstatterin: Der Präsident hat
darauf aufmerksam gemacht, dass in Artikel 4 noch ein
Unvereinbarkeitsproblem besteht, und zwar betrifft es Ver-
wandte vierten Grades. Wir haben dieses Unvereinbarkeits-
problem in der Kommission nicht gelöst und beantragen
Ihnen, dieses in die ständerätliche Kommission zu über-
weisen.
Angenommen - Adopté
Art. 7 Abs. 1
Antrag der Kommission
Die Bundesversammlung bestimmt im Rahmen des Voran-
schlages die Zahl der Gerichtsschreiber, der Sekretäre und
der übrigen wissenschaftlichen Mitarbeiter. Zu den übrigen
wissenschaftlichen Mitarbeitern gehören namentlich die
persönlichen Mitarbeiter der Bundesrichter.
Art. 7 al. 1
Proposition de la commission
L'Assemblée fédérale fixe, dans le cadre du budget, l'effectif
des greffiers, des secrétaires et des autres collaborateurs
scientifiques. Ces derniers comprennent notamment les col-
laborateurs personnels des juges.
M. Petitpierre, rapporteur: A l'article 7, il faut souligner deux
points: d'abord, le budget fixera désormais l'effectif du

17. März 1987 
N
349
Organisation der Bundesrechtspflege. Aenderung
personnel du Tribunal fédéral, comme le proposent le
Conseil fédéral et la commission. Ensuite, la commission a
voulu, et elle y tient beaucoup, que la possibilité que les
juges fédéraux aient des collaborateurs scientifiques per-
sonnels soit ancrée formellement et expressément dans la
loi. Cette idée est, je crois, chère à Mme Kopp, et elle
rencontre peu à peu l'approbation des juges fédéraux. En
effet, un développement est en cours chez les juges fédé-
raux qui, au début, étaient relativement sceptiques en ce qui
concerne cette collaboration. Les idées sont en train d'évo-
luer dans un sens positif.
La suggestion de collaborateurs scientifiques personnels
est de nature à alléger sensiblement la tâche des juges
fédéraux qui font beaucoup de choses eux-mêmes. Au mois
de juin de l'année dernière, la NZZ a fait paraître un article
dans lequel M. Stark, professeur à Zurich, estimait que la
présence d'assistants personnels pouvait soulager les juges
fédéraux d'un tiers de leur activité. C'est peut-être beau-
coup, mais, quoi qu'il en soit, cela est une bonne chose.
Frau Stamm Judith, Berichterstatterin: In Artikel 7 Absatz 1
werden Ihnen zwei Neuerungen vorgeschlagen. Als erstes
soll in Zukunft die Zahl der Mitarbeiter des Bundesgerichtes
nicht mehr über einen Bundesbeschluss, sondern über den
Voranschlag durch das Parlament festgelegt werden. Der
Bundesrat muss also nicht mehr eine separate Botschaft
vorlegen, doch das Parlament behält die Entscheidungsbe-
fugnis in diesem Bereich.
Als zweite Neuerung halten wir in diesem Artikel ausdrück-
lich fest, dass die Bundesrichter in Zukunft persönliche
wissenschaftliche Mitarbeiter haben können. Wie im Eintre-
ten erklärt wurde, hat die Kommission ausserordentliches
Gewicht darauf gelegt, dass die Bundesrichter durch die
Verstärkung der Mitarbeiterzahl entlastet werden. Ein per-
sönlicher Mitarbeiter könnte einem Bundesrichter schät-
zungsweise bis zu einem Drittel seiner Arbeit abnehmen. Es
soll nicht verhehlt werden, dass die Angehörigen des Bun-
desgerichts - wenigstens teilweise - anfänglich dieser Idee
der persönlichen Mitarbeiter skeptisch gegenüberstanden.
Es ist nicht die Meinung der Kommission, dass Bundesrich-
ter gezwungen werden sollen, von dieser neuen Möglichkeit
Gebrauch zu machen. Immerhin verspricht sich die Kommis-
sion davon eine wesentliche Entlastung der Bundesrichter.
M. Bonnard: Je vous encourage à accepter l'idée des colla-
borateurs personnels des juges. J'ai travaillé pendant treize
ans à Mon Repos à Lausanne et, expérience faite, je crois
que le collaborateur personnel, tel que le décrit M. Petit-
pierre, pourrait être une institution utile.
Je poserai toutefois deux conditions: premièrement, il faut
un collaborateur personnel par juge, cela fait trente per-
sonnes; deuxièmement, il faut que ce collaborateur soit
choisi librement par le juge, car il doit se nouer entre le juge
et son collaborateur personnel des liens d'une nature parti-
culière. Il faut que chacun comprenne l'autre, sinon l'opéra-
tion ne réussit pas.
Je serais content de savoir si Mme Kopp partage ce point de
vue.
Bundesrätin Kopp: Ich begrusse es grundsätzlich, dass man
die Kategorie der persönlichen Mitarbeiter nun im Gesetz
verankert hat. Ich bin mit Herrn Bonnard der Auffassung,
dass pro Richter ein persönlicher Mitarbeiter nötig ist und
dass es immer derselbe Mitarbeiter sein soll, damit eine
echte Zusammenarbeit zwischen Richter und Mitarbeiter
entstehen kann. Wichtig ist natürlich, dass diese Mitarbeiter
von hoher Qualität sind. Es müsste-wie dies beispielsweise
in den Vereinigten Staaten der Fall ist - soweit kommen,
dass es eine ausgesprochene Ehre für einen jungen Juristen
ist, ein Jahr oder mehrere Jahre für einen Bundesrichter
tätig zu sein. Dann werden sich nämlich die qualifiziertesten
jungen Juristen um eine solche Stelle bewerben, und wir
wären dann dem Ziel, das Bundesgericht zu entlasten, ohne
die Qualität der Rechtsprechung zu beeinträchtigen, einen
bedeutenden Schritt näher gekommen.
Angenommen - Adopté
Art. 12 Abs. 1 Bst. a
Antrag der Kommission
a. zwei oder drei öffentlich-rechtliche Abteilungen ....
Art. 12 al. 1 let. a
Proposition de la commission
a. Deux ou trois cours de droit public
M. Petitpierre, rapporteur: Je me bornerai à indiquer qu'il
s'agit d'ouvrir, pour le Tribunal fédéral, la possibilité de
s'organiser en trois cours de droit public, avec exactement
les mêmes effectifs. C'est donc une pure question d'organi-
sation et d'efficacité.
Frau Stamm Judith, Berichterstatterin: Es handelt sich bei
Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe a um die Möglichkeit, für das
Bundesgericht zwei oder drei öffentlich-rechtliche Abteilun-
gen zu bestellen mit derselben Anzahl der Richter. Es ist
also eine reine Frage der Organisation, dass man die
Geschäfte auf drei statt auf zwei Abteilungen verteilt. Dies
soll der Effizienzsteigerung dienen.
Angenommen - Adopté
Art. 13 Abs. 1 und 5
Antrag der Kommission
Abs. 1
Für die gleiche Dauer ernennt das Bundesgericht die Vorsit-
zenden der Abteilungen und bezeichnet den Stellvertreter
für den Präsidenten der Anklagekammer.
Abs. 5
.... Ordnungsbusse bis auf 300 Franken ....
Art. 13 al. 1 et 5
Proposition de la commission
Al. 1
Le tribunal nomme pour la même durée les présidents des
sections et désigne le suppléant du président de la Chambre
d'accusation.
Al. 5
.... amende disciplinaire de 300 francs au plus .....
M. Petitpierre, rapporteur: L'innovation consiste à suppri-
mer l'automatisme entre la présidence et la vice-présidence
du Tribunal fédéral et la présidence d'une Cour ou d'une
chambre. Autrement dit, on ouvre et on laisse la possibilité
que le président se voue exclusivement à la présidence du
Tribunal fédéral sans avoir la charge d'une Cour ou d'une
chambre.
Frau Stamm Judith, Berichterstatterin: Man will hier die
Möglichkeit schaffen, dass der Präsident des Bundesge-
richts sich in Zukunft ausschliesslich seiner Funktion und
seinem Amt als Präsident widmen kann, wenn das
gewünscht ist, und nicht automatisch zusätzlich noch eine
Abteilung führen muss.
Angenommen - Adopté
Art. 15
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Antrag Rechsteiner
Abs. 1
Bei Beratungen und Abstimmungen in den Abteilungen des
Bundesgerichts haben je fünf Richter mitzuwirken, soweit
das Gesetz nicht eine andere Zahl vorsieht. (= geltender
Text)
Abs. 2
Streichen

Organisation judiciaire. Révision
350
17 mars 1987
Art. 15
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Proposition Rechsteiner
Al. 1
Sauf disposition contraire de la loi, 5 juges doivent prendre
part à la délibération et au vote d'une section du tribunal.
(= texte actuel)
Al. 2
Biffer
Abs. 1 und 2 - Al. 1 et 2
Rechsteiner: Ich möchte Ihnen vorschlagen, bei Artikel 15
Absatz 1 bzw. 2 OG an der bisherigen Fassung des Gesetzes
festzuhalten, d. h. dass bei einem normalen Entscheid des
Bundesgerichts - wenn auf das Rechtsmittel eingetreten
worden ist und dieses materiell behandelt werden muss -
wie bisher fünf Richter mitwirken sollen. Nach dem Vor-
schlag des Bundesrates und der vorberatenden Kommission
soll in Zukunft auch bei materiellen Entscheiden der Nor-
malfall die Dreierbesetzung sein und die Fünfer- oder Siebe-
nerbesetzung nur noch ganz ausnahmsweise zum Zuge
kommen. Dies scheint mir höchst bedenklich zu sein, weil es
qualitative Auswirkungen auf die Entscheidpraxis hätte.
Das erste und vielleicht wichtigste Argument gegen die
Abkehr von der bisherigen Ordnung ist politischer Natur. Die
Schweiz ist ein Vielparteienstaat und auch sonst regional
wie sprachlich vielgliedrig. Das schlägt sich - oder sollte es
wenigstens tun - in der Zusammensetzung des bundesge-
richtlichen Spruchkörpers nieder. Die Veränderung und Ver-
kleinerung des Entscheidgremiums - auch bei materiellen
Entscheiden - führt zu einer Schmälerung der demokrati-
schen Legitimation der Entscheide. Es ist fraglich, ob ein
Dreiergericht generell die Repräsentativität besitzt, um ein
höchstrichterliches Urteil in diesem Staat zu legitimieren. Zu
denken ist nur schon an die Häufigkeit der Entscheide in
den letzten Jahren, die mit 3 zu 2 Stimmen gefällt wurden.
Allein schon daraus lässt sich ableiten, mit welchen Konse-
quenzen für den Inhalt der Entscheide die Verkleinerung
des Spruchkörpers auf drei verbunden wäre. Man kann sich
also ausrechnen, in wievielen Fällen diese zwei Richter den
Ausschlag gegeben hätten.
Offensichtlich erhöht würde gegenüber heute auch die
Gefahr oder die Möglichkeit der Steuerung des Prozessaus-
gangs durch die Zusammensetzung der Kammern und die
Zuteilung der Geschäfte. Bei der Dreierbesetzung genügt es
an und für sich, dass zwei Richter sich einig sind. Es springt
ins Auge, wieviel zusätzliche Macht gegenüber heute der
Abteilungspräsident mit der Zuteilung der Fälle an die Refe-
renten gewinnen würde.
Es gibt jedoch nicht nur das politische bzw. demokratische
Argument für den bisherigen Gesetzestext. Die Meinungs-
vielfalt, der fachliche Austausch und die Fähigkeit zu kontro-
verser Diskussion wie zu Meinungsänderungen würden ein-
geschränkt. Die fachliche Qualität der Entscheide würde
beschnitten, wenn nicht nur die summarischen, sondern
auch die materiellen Entscheide in Zukunft im Normalfall
nur noch durch ein Dreiergremium gefällt würden. Es
besteht schliesslich auch ein Zusammenhang zu der geplan-
ten Ausdehnung des summarischen Verfahrens, das sich ja
ohnehin schon im Dreiergremium abspielt, nicht öffentlich
ist und damit nicht kontrolliert werden kann. Die Ausdeh-
nung des summarischen Verfahrens geht selbst nach Auf-
fassung des Bundesamtes für Justiz in seinem Gutachten an
die Grenze dessen, was unter dem Gesichtspunkt von Arti-
kel 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention noch
zulässig scheint.
Man ist überhaupt versucht, sich zu fragen: Was nützen
denn alle Rationalisierungsmassnahmen beim Bundesge-
richt, wenn die Entscheide materiell schlussendlich nicht
besser, sondern schlechter abgestützt wären? Müsste es
nicht geradezu folgerichtig sein, für den materiellen
Entscheid des höchsten Gerichts für den Normalfall die
Fünferbesetzung beizubehalten? Rationalisierung à la
Hayek oder McKinsey hat immer etwas Tückisches. Wenn
aber bei unserem höchsten Gericht mit diesen Methoden
des Personalabbaus oder der Reduktion des Entscheidgre-
miums gearbeitet wird, können die Folgen für die Qualität
der Entscheide nicht ausbleiben.
Ich möchte Sie deshalb ersuchen, meinem Antrag zuzu-
stimmen.
Lüchinger: Ich bitte Sie, diesen Antrag abzulehnen. Es ist ja
nicht so, dass die zwei zusätzlichen Richter einfach nur in
der Sitzung anwesend sein müssen. Sie müssen auch das
ganze Dossier studieren; es kann ausserordentlich umfang-
reich sein, so dass die Entlastung, welche wir durch die
Reduktion auf drei Richter erzielen wollen, sehr viel grösser
ist, als man auf den ersten Blick annimmt. Im übrigen könnte
die Beibehaltung der Fünferbesetzung dazu führen, dass
man am Schluss zu einer Einzelrichterentscheidung kommt,
weil nämlich die übrigen Richter gar nicht die nötige Zeit
haben, das Dossier mit der Sorgfalt zu studieren, wie das der
Referent und vielleicht noch der Präsident können. Wir
stellen heute schon bei kantonalen Gerichten fest, dass in
vielen, vor allem in sehr komplizierten und schwierigen
Prozessen eigentlich der Referent allein entscheidet, weil
die anderen Richter gar nicht die Zeit haben, sich mit der
nötigen Sorgfalt einzuarbeiten.
M. Petitpierre, rapporteur: La commission avait décidé
d'adopter cette disposition par 17 voix sans opposition.
M. Rechsteiner nous donne l'occasion de rappeler que cette
formule remonte à une proposition identique de la commis-
sion d'experts présidée par M. Dubs; il s'agissait alors de
l'article 25. Je tiens à vous citer le rapport - qui rejoint ce
que vient de dire M. Lüchinger: «Cette innovation - passage
à trois juges dans la règle - est susceptible d'alléger sensi-
blement la charge du Tribunal sans que la qualité de la
jurisprudence ait à en souffrir et que l'accès au Tribunal en
soit limité. La commission estime en effet qu'un collège de
trois juges ayant à disposition le temps nécessaire pour
étudier et traiter les affaires qui leur sont attribuées est
mieux à même de rendre un jugement soigneusement pesé
qu'un collège de cinq (ou sept) juges pressés par le temps.».
On a ainsi tout dit. Il est évident qu'il vaudrait mieux avoir
cinq juges qui ont le temps. Malheureusement, le choix se
limite à trois juges qui ont du temps ou cinq juges pressés.
Compte tenu du fait que les alinéas 2 et 3 peuvent être
appliqués dès qu'une question de principe entre en jeu et
que la formation peut alors repasser à cinq ou à sept, je vous
invite, vu les circonstances et avec l'espoir que dans des
temps meilleurs on puisse retourner à une composition à
cinq juges non pressés, à repousser la proposition de
M. Rechsteiner.
Frau Stamm Judith, Berichterstatterin: Zunächst ist festzu-
halten, dass dieser Vorschlag der neuen Dreierbesetzung ja
für Fragen ohne grundsätzliche Bedeutung gilt. Fragen
grundsätzlicher Bedeutung sollen gemäss Text von Arti-
kel 15 weiterhin in Fünferbesetzung behandelt werden.
Wir möchten nicht unterlassen, darauf hinzuweisen, dass
dieser Vorschlag identisch ist mit einem Vorschlag, den
schon die Expertenkommission Dubs gemacht hat. Es ist
eine Erneuerung, die das Bundesgericht entlasten wird,
ohne die Qualität des Urteilens zu vermindern und ohne den
Zugang zum Bundesgericht zu erschweren. Man kann sich
in der Tat fragen, was der Qualität der Urteile zuträglicher
ist: Wenn drei Bundesrichter das Dossier sorgfältig studie-
ren oder wenn fünf Bundesrichter unter dem Druck des
Pendenzenberges nicht dazu kommen, die Akten sorgfältig
zu studieren? Unter Umständen besteht hier dann auch die
Gefahr eines Uebergewichts des Referenten.
Die Kommission hat diese Neuerung mit 17 zu 0 Stimmen
angenommen. Wir empfehlen Ihnen, dasselbe zu tun.
Bundesrätin Kopp: Der Antrag von Herrn Rechsteinerwürde
gegenüber der Dreierbesetzung (als Regel) eine Mehrbela-
stung des Bundesgerichts bedeuten und steht damit in

17. März 1987 
N
351
Organisation der Bundesrechtspflege. Aenderung
diametralem Gegensatz zu der Zielsetzung dieser Revisions-
vorlage. Es besteht auch von der Sache her kein triftiger
Grund, diesem Antrag zuzustimmen; denn dort, wo eine
Fünferbesetzung notwendig ist, weil es um grundsätzliche
Rechtsfragen geht, sieht auch der Antrag des Bundesrates
und der Kommission eine solche vor.
Im übrigen haben der Präsident der Kommission und die
Referentin deutscher Sprache zu Recht darauf hingewiesen,
dass der Rechtsprechung besser gedient sei, wenn drei
Richter einen Fall gründlich prüfen können als fünf nur
oberflächlich, weil sonst dem Referenten eine zu grosse
Bedeutung zukäme.
Ich bitte Sie, den Antrag von Herrn Rechsteiner abzulehnen.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag Rechsteiner 
26 Stimmen
Für den Antrag der Kommission 
68 Stimmen
Abs. 3-AI. 3
Angenommen - Adopté
Art. 30 Abs. 2
Antrag der Kommission
Fehlen die Unterschrift einer Partei, eines zugelassenen
Vertreters, dessen Vollmacht oder vorgeschriebene Beila-
gen, oder ist der Unterzeichner nicht zugelassen, so wird
eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels ange-
setzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbe-
achtet bleibe.
Art. 30 al. 2
Proposition de la commission
Lorsque la signature d'une partie, d'un mandataire autorisé,
la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou
lorsque le signataire n'est pas autorisé, un délai convenable
est imparti pour la réparation du vice, avec l'avertissement
que, faute de quoi, l'acte ne pourra être pris en considéra-
tion.
Angenommen - Adopté
Art. 31
Antrag der Kommission
Abs. 1
.... auf 300 Franken zu bestrafen.
Abs. 2
.... bis auf 600 Franken und bei Rückfall bis auf 1500 Fran-
ken bestraft werden.
Art. 31
Proposition de la commission
Al. 1
.... de 300 francs au plus.
Al. 2
.... de 600 francs au plus et, en cas de récidive, de
1500 francs au plus.
Angenommen - Adopté
Art. 32 Abs. 3 und 4
Antrag Weber-Arbon
Abs. 3
.... übergeben sein. (Rest des Absatzes streichen)
Abs. 4 (neu)
Eine Frist gilt auch dann als eingehalten, wenn die Eingabe
innerhalb derselben bei einer unzuständigen Instanz einge-
reicht wurde. Diese überweist sie unverzüglich an die zu-
ständige Instanz.
Art. 32 al. 3 et 4
Proposition de la commission
Al. 3
.... du délai au plus tard. (Biffer le reste de l'alinéa)
Al. 4 (nouveau)
Le délai est également considéré comme observé lorsque la
requête a été adressée dans ce délai à autorité incompé-
tente. Celle-ci la transmet sans retard à l'autorité compé-
tente.
Weber-Arbon: Ich bin dafür dankbar, dass Sie gleichzeitig
mit meinem Antrag zu Artikel 32 den bisherigen Text bekom-
men haben. Es geht um folgendes: Heute ist es so, dass
wenn eine staatsrechtliche Beschwerde, entgegen dem
Wortlaut von Artikel 89 unseres Gesetzes, versehentlich bei
der kantonalen Instanz statt beim Bundesgericht eingereicht
und von der kantonalen Instanz nicht innert der dreissigtägi-
gen Frist an das Bundesgericht weitergeleitet wird, nach der
bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts diese Frist
als versäumt gilt. Diese Regelung ist stossend, und zwar vor
allem deshalb, weil im umgekehrten Fall - Einreichung einer
Berufungsschrift beim Bundesgericht statt wie vorgeschrie-
ben bei der kantonalen Instanz - gemäss dem bisherigen
Artikel 32 Absatz 3, den Sie heute unterbreitet bekommen
haben, die Frist nicht als versäumt gilt. Das Bundesgericht
hat sich leider bis heute geweigert, Artikel 107 unseres
Gesetzes analog auch auf die staatsrechtliche Beschwerde
anzuwenden. Diese Gesetzesrevision sollte Gelegenheit
geben, diese Unebenheit zu korrigieren.
Ich sehe die Lösung darin, dass die Bestimmung von Arti-
kel 107 Absatz 1 OG, welche nur für die Verwaltungsrecht-
spflege gilt und gemäss welcher von Amtes wegen eine bei
der unzuständigen Behörde eingereichte Rechtsschrift an
die zuständige weiterzuleiten ist, auf alle Rechtsmittel aus-
geweitet wird. Sie sollte deshalb bei den gemeinsamen
Verfahrensbestimmungen, also hier vorne in Artikel 32,
untergebracht werden. Artikel 107 Absatz 1 und 2 können
dann als Spezialnormen - die galten nur für die Verwal-
tungsrechtspflege - gestrichen werden. Ob dann der Arti-
kel 107 Absatz 3 noch weiterhin stehen gelassen werden
oder ob die dort untergebrachte Spezialfrage in einem
gesonderten Artikel zum Tragen gebracht werden soll,
möchte ich hier offen lassen. Das wäre vielleicht eine Detail-
arbeit, die dann der Zweitrat noch beurteilen und entschei-
den könnte.
Ich möchte sagen: Wenn wir schon daran sind, durch Straf-
fung verschiedener Verfahrensbestimmungen die Rechtstel-
lung des rechtsuchenden Bürgers einzuschränken, wäre
hier Gelegenheit, zu seinen Gunsten eine kleine Verbesse-
rung einzubringen.
Ich bitte Sie deshalb, meinem Antrag zuzustimmen. Ich
möchte mich noch entschuldigen, dass ich das Plenum
damit belaste. Ich habe diesen Antrag nicht in der Kommis-
sion gestellt, weil ich erst nach Abschluss der Kommissions-
beratungen auf das Problem aufmerksam gemacht worden
bin.
Fischer-Sursee: Ich bitte Sie, dem Antrag Weber-Arbon
zuzustimmen. Er dient dem Rechtsschutz des einfachen
Bürgers. Es kommt allzu oft vor, dass man an Prozessfallen
hängenbleibt. Es wäre falsch, wenn ein Rechtsuchenderam
Formalismus scheitern würde.
Zudem bringt dieser Antrag dem Bundesgericht keine
Erschwernis und keine Mehrbelastung. Wir können hier zum
Schütze des kleinen Mannes etwas tun, ohne dass damit
Nachteile verbunden sind.
Ich weise ferner darauf hin, dass vor allem in den modernen
Rechtspflegeorganisationsgesetzen der Kantone ähnliche
Vorschriften bestehen. Wenn ein Rechtsmittel bei einer fal-
schen Verwaltungsinstanz eingereicht wird, muss dieses
von Amtes wegen an die zuständige Stelle weitergeleitet
werden. Die Frist ist dabei gewahrt. Es ist ein echtes und
gutes Anliegen.
M. Petitpierre, rapporteur: Cette proposition n'a évidem-
ment pas pu être acceptée par la commission, puisqu'elle ne
lui a pas été présentée. Cependant, après les contacts que
j'ai pu avoir avec divers membres de la commission, il
semble que nous allons tout à fait dans la même ligne que ce

Organisation judiciaire. Révision
352
17 mars 1987
qui a été fait à l'article 30, alinéa 2 et qui a été adopté à
l'unanimité. De sorte que, dans la mesure où cette proposi-
tion est parfaitement logique et qu'elle introduit l'uniformité
de traitement de deux situations qui, par hasard, étaient
réglées différemment dans la loi actuelle, je crois pouvoir
dire que la commission serait d'accord avec la suggestion
de M. Weber.
Frau Stamm Judith, Berichterstatterin: Dieser Vorschlag lag
der Kommission nicht vor. Da er aber logisch aus unseren
übrigen Entscheidungen folgt und die Rechtstellung des
Rechtsuchenden verbessern will, sind wir der Meinung,
dass wir Ihnen Zustimmung empfehlen können.
Bundesrätin Kopp: Der Antrag will insbesondere die staats-
rechtliche Beschwerde hinsichtlich der Fristenregelung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde angleichen. Wir opponie-
ren diesem Antrag nicht. Das Bundesgericht hat selber in
dem von Herrn Weber angeführten Entscheid zugegeben,
dass die geltende Regelung nicht befriedige. Wenn der
Bundesrat diesen Antrag nicht selber in die Vorlage einge-
bracht hat, so deshalb, weil er sich strikte darauf
beschränkte, diejenigen Revisionspostulate anzugehen, die
direkt mit einer Entlastung des Bundesgerichts zu tun
hatten.
Angenommen - Adopté
Art. 36a (neu)
Antrag der Kommission
Abs. 1
Bst. a bis c
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Bst. d
Mehrheit
Streichen
Minderheit
(Iten, Eng, Fischer-Sursee, Grassi, Hofmann, Jeanneret,
Lüchinger, Steinegger)
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Abs. 2 und 3
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Art. 36a (nouveau)
Proposition de la commission
Al. 1
Let. a à c
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Let. d
Majorité
Biffer
Minorité
(Iten, Eng, Fischer-Sursee, Grassi, Hofmann, Jeanneret,
Lüchinger, Steinegger)
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Al. 2 et 3
Adhérer au projet du Conseil fédéral
M. Petitpierre, rapporteur: Nous arrivons ici au début du
débat d'entrée en matière sur la procédure d'admission,
puisque la lettre d de l'article 36a contient pour la première
fois formellement la notion. Avant de parler de l'admission,
examinons la portée de l'article 36a. C'est d'abord inclure
sous le titre procédure simplifiée la procédure préliminaire
et la procédure sommaire du droit actuel (dans les trois
premiers alinéas). Ensuite, c'est introduire l'admission en
fonction de l'importance de la cause (cf. alinéa premier,
lettre d). J'aimerais vous expliquer pourquoi la commission
n'a pas suivi le Conseil fédéral sur ce point.
Tout d'abord, elle ne s'est pas résolue à la légère à vous
recommander de ne pas adopter cette procédure. La com-
mission a pu examiner successivement trois textes: celui du
Conseil fédéral, celui du Tribunal fédéral beaucoup plus
simple et finalement celui défendu par la minorité représen-
tée par M. Iten et auquel j'imagine que le Conseil fédéral se
rallie. Le premier aspect de la question est celui de'la
compatibilité de l'admission avec l'article 113 de la constitu-
tion. Elle est controversée. MM. Jörg Müller, Peter Saladin
qui sont venus le dire devant nous, MM. Andréas Auer et
Etienne Grisel qui l'ont écrit, contestent la constitutionnalité
de la procédure d'admission. Tandis que MM. Kurt Eichen-
berger et Luzius Wildhaber qui ont également comparu
devant la commission admettent au contraire la compatibi-
lité avec la constitution, même pour le cas des recours de
droit public fondés sur la violation d'un droit constitutionnel
du recourant. Devant la controverse, la commission s'est
décidée sur la base d'autres éléments. Toutefois, la majorité
a enregistré que la Commission d'experts présidée par
M. Dubs a, en son temps, écarté la procédure d'admission
comme - disait le rapport - incompatible avec l'article 113
de la constitution en matière de recours de droit public. Si le
grief d'inconstitutionnalité était fondé, il faudrait alors préa-
lablement modifier l'article 113 de la constitution, ce qui
serait dans le bon ordre des choses. Ce point que je ne
défends personnellement pas a cependant acquis plus de
force depuis le rapport de la Commission Dubs en 1982, du
fait que le Parlement a choisi la forme de la révision consti-
tutionnelle pour l'introduction dans le droit fédéral et la
possibilité de voter deux fois oui à une initiative et à un
contre-projet. Au fond, nous avons partagé l'idée que nous
étions très proches de quelque chose ayant un intérêt cons-
titutionnel et que, par conséquent, il fallait suivre la procé-
dure constitutionnelle pour modifier la loi. Passons sur cette
controverse, puisqu'elle n'a pas été absolument décisive
pour nous.
La Commission d'experts Dubs a également montré que
cette procédure ne s'inscrivait pas dans la tradition suisse.
Elle estime que l'élément de protection des droits des justi-
ciables serait sacrifié dans une mesure excessive à l'activité
«scientifique» du Tribunal fédéral. L'efficacité de cette pro-
cédure a aussi paru douteuse non seulement à la majorité
de la commission, mais à un certain nombre de juges
fédéraux dont je ne prétends pas qu'ils forment la majorité
du Tribunal fédéral. L'un deux me disait qu'un bon tiers était
d'avis que cette procédure serait relativement peu efficace
pour des raisons objectives et psychologiques. Je crois
pouvoir dire que ces dernières existent déjà, puisque le
Tribunal fédéral n'utilise pas toutes les possibilités de la
procédure préliminaire et de la procédure sommaire
actuelles. Je comprends d'ailleurs - j'ai eu l'occasion de le
dire à plus d'un juge fédéral; c'est un hommage que je leur
rends - lorsqu'on s'aperçoit dans un examen préalable
qu'un recours est bien fondé, qu'on ait beaucoup de peine à
dire au recourant: «je regrette, ton affaire étant peu impor-
tante, il faudra renoncer à ton recours». Il y a l'aspect
objectif. L'examen requis pour établir si une cause est
importante est d'autant plus approfondi que la loi est plus
précise ou qu'elle est plus vague. Cela n'est pas contradic-
toire. L'admission est d'autant moins compatible avec les
exigences de la tradition suisse que la loi laisse au Tribunal
fédéral un pouvoir d'appréciation plus large. A ce moment-
là, le Tribunal fédéral pourrait dire: «je tranche sans m'expli-
quer.». Mais, pour les raisons précitées, il est au contraire
amené à établir des critères étant donné qu'il a tout de
même - et c'est normal - le souci de l'égalité de traitement,
d'une certaine sécurité juridique et d'un traitement équita-
ble du justiciable. La loi est-elle extrêmement détaillée? le
Tribunal fédéral nous a dit formellement - par écrit en 1985
déjà - que le texte proposé par le Conseil fédéral serait
inutile, parce qu'il lui donnerait une tâche trop complexe et
trop compliquée pour savoir si une cause est ou non impor-
tante. Il a proposé la solution souple que j'évoquais tout à
l'heure, mais je suis convaincu une fois de plus qu'elle ne
simplifierait pas véritablement les choses. De toute façon,
nous nous trouvons dans un système en croix. Que l'on ait
précision ou souplesse, le Tribunal fédéral aura beaucoup à
faire avant de décider qu'un recours n'est pas important.
Il doit étudier le dossier de façon relativement approfondie.
En définitive, on déplace plutôt qu'on ne supprime l'effort lié
à l'examen de la recevabilité. Il se trouvera que les affaires

17. März 1987 
N
353
Organisation der Bundesrechtspflege. Aenderung
auront été préexaminées, alors même qu'elles seront reje-
tées, sans compter que les recourants devront faire la
démonstration en tête de leur mémoire de recours que
l'affaire est importante. Il semble à la majorité de la commis-
sion que les possibilités offertes par la procédure simplifiée
que j'évoquais il y a un instant, lettres a, b, c de l'article 36a,
suffisent pour autant que les juges au tribunal veuillent bien
y recourir de façon systématique; actuellement déjà ils ont
des moyens qui sont sous-utilisés. Ensuite, la majorité
estime que l'admission suppose dans notre tradition un tel
changement qu'il ne peut être admis que si toutes les autres
mesures utiles ont montré leurs limites. Ici il ne faut pas
oublier le principe de subsidiarité qui s'impose. Il apparaît
très clairement qu'on est encore loin d'avoir doté le Tribunal
fédéral des moyens nécessaires à l'amélioration de l'effica-
cité du travail énorme qui s'y accomplit. En particulier la
création de la fonction de collaborateurs personnels - on
vient de la décider - donne des espoirs, de même que le
développement du traitement informatique des classeurs,
de même que l'amélioration générale des conditions admi-
nistratives, spatiales et personnelles au Tribunal fédéral.
Finalement, l'aspect politique.de la question nous a paru
déterminant aussi.
Le Tribunal fédéral mérite mieux qu'une mise en question
publique de sa volonté de traiter les dossiers qui lui parvien-
nent, que le reproche d'élitisme judiciaire qu'on ne man-
quera pas de faire à la solution de l'admission. Il faut
craindre une certaine perte de confiance attachée à l'aban-
don de l'idée que les conditions légales étaient remplies par
hypothèse, on pouvait toujours aller à Lausanne et que
dorénavant ce ne serait plus le cas. Je crains particulière-
ment qu'une campagne de ce style avec ou sans référen-
dum, produise plus d'effets négatifs que les effets positifs
attendus de cette mesure d'allégement. Il importe de ne pas
sous-estimer l'ensemble des autres mesures que vous pro-
posent la commission et le Conseil fédéral.
C'est pourquoi, au nom de la commission j'insiste pour que
nous rejetions dans un premier vote à l'article 36a, la lettre d
de l'alinéa premier, mais c'est un vote qui, évidemment, a
pour effet une série de votes correspondants dans d'autres
dispositions. Il y aura lieu, suivant le résultat de ce premier
vote, de reprendre ces dispositions en détail.
Frau Stamm Judith, Berichterstatterin: In Artikel 36a (neu)
unterbreitet Ihnen der Bundesrat eine weitere Entlastungs-
möglichkeit durch ein vereinfachtes Verfahren vor Bundes-
gericht. Es sollen drei Richter ohne öffentliche Beratung im
summarischen Verfahren entscheiden können, ob ein
Rechtsmittel gutgeheissen wird oder ob auf ein Rechtsmittel
nicht eingetreten werden soll.
Die Buchstaben a, b und c des Artikels 36a (neu) gaben
nicht zu grossen Diskussionen Anlass, denn es scheint
einleuchtend, dass in einem summarischen Verfahren beur-
teilt werden kann, ob ein Rechtsmittel offensichtlich begrün-
det oder unbegründet ist, ob es offensichtlich zulässig oder
unzulässig ist, ob es offensichtlich querulatorisch ist oder
rechtsmissbräuchliche Prozessführung bedeutet.
In Artikel 36d ist nun eine neue Dimension in den Vorschlag
des Bundesrates eingetreten, denn hier soll das Bundesge-
richt (ebenfalls drei Richter) ohne öffentliche Beratung im
summarischen Verfahren beschliessen können, dass auf
einen Fall nicht einzutreten ist «mangels Erheblichkeit der
Sache». Dieser Begriff ruft nach Interpretation. Der Kommis-
sion lagen drei Vorschläge vor, wie diese Erheblichkeit der
Sache beurteilt werden sollte, was für Kriterien für die
Erheblichkeit der Sache gelten sollten. Ein Vorschlag war
der Vorschlag des Bundesrates; Sie haben ihn in Ihrer
Vorlage. Der zweite Vorschlag bestand in der Version des
Bundesgerichtes, welche einen sehr viel grösseren Ermes-
sensspielraum einräumen wollte: eine Sache sollte erheb-
lich sein, wenn es sich um eine Rechtsfrage von grundsätzli-
cher Bedeutung handelt oder dem Betroffenen ein schwer-
wiegender Nachteil droht. Die dritte Version war in gewis-
sem Sinn ein Kompromissvorschlag, der Ihnen in Form des
Minderheitsantrages von Herrn Nationalrat Iten vorliegt
Wie bereits im Eintreten gesagt wurde, konnte sich die
Kommission weder in der ersten noch in der zweiten Lesung
zu diesem Ermessensspielraum für das Bundesgericht
durchringen. Es waren im wesentlichen die folgenden
Gründe, die die Kommission davon abhielten: Dieses
System ist unserer schweizerischen Rechtstradition fremd.
Es würde bedeuten, dass der Rechtsweg dem Rechtsuchen-
den nicht mehr im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften
offensteht und insofern berechenbar ist, sondern dass das
Bundesgericht nach seinem Ermessen entscheiden kann,
ob es auf dieses Rechtsmittel eintreten will oder nicht.
Es fällt uns in der Schweiz nicht leicht, einen solchen
Systemwechsel vorzunehmen, und die Kommission warder
Ansicht, dass zuerst sämtliche anderen Mittel, die eine
Entlastung bringen können, ausgeschöpft werden sollten,
bevor ein so schwerwiegender Einschnitt getan wird.
Ein weiterer wichtiger, eingehend diskutierter Punkt war die
Frage, ob denn dieses Annahmeverfahren, wonach das Bun-
desgericht nur noch auf erhebliche Fälle eintreten kann,
wirklich die Entlastung bringen wird, die man sich vorstellt.
Diese Frage hätte man unter Umständen noch bejahen
können beim Vorschlag des Bundesgerichts, das einen sehr
grossen Ermessensspielraum einräumte. Dieser Version
konnte sich aber die Kommission nicht anschliessen. Sie
war der Meinung, dass Kriterien für die Erheblichkeit aufge-
stellt werden müssten. Auch von selten des Bundesgerichts
wurde fairerweise zugegeben, dass es hier darum gehen
würde, eine neue Praxis zu erarbeiten und dass mindestens
zu Beginn - nach Einführung eines solchen Annahmever-
fahrens-die Last eher grösser werden könnte, d. h. dass die
Entlastung erst im Verlaufe der Zeit greifen würde. Es wurde
auch angeführt, dass die Aufnahme dieses Annahmeverfah-
rens eine ganz neue Einstellung sowohl im Rahmen des
Gerichtes als auch im Rahmen der Rechtsuchenden und
ihrer Anwälte voraussetzen würde.
Ein weiterer schwerwiegender Grund bestand in den Zwei-
feln an der Verfassungsmässigkeit dieses neuen Verfahrens.
Insbesondere ging es darum, ob dieses neue Verfahren mit
Artikel 113 Ziffer 3 der Bundesverfassung überhaupt ver-
einbar sei oder ob zuerst die Bundesverfassung abgeändert
werden müsste. Der Streit der Rechtsgelehrten ging dahin,
ob Artikel 113 Ziffer 3 BV dem Rechtsuchenden im Rahmen
der staatsrechtlichen Beschwerde den Rechtsweg bis ans
Bundesgericht garantiere oder ob dieser Artikel als Kompe-
tenznorm für das Bundesgericht angesehen werden müsse.
Natürlich hat auch die Kommission gesehen, dass es sich,
nachdem die Verfassungsmässigkeit umstritten ist - wir
haben zu dieser Frage verschiedene Experten angehört -,
um eine politische Frage handelt, zu der wir hier Stellung
nehmen müssen: Würde dieses Annahmeverfahren als neue
Institution dem Zweck dieser Vorlage dienen, nämlich unser
Bundesgericht zu entlasten, oder würde umgekehrt der
Zweck, das Bundesgericht zu entlasten, die Mittel heiligen
und allenfalls auch ermöglichen, eine verfassungsmässig
umstrittene Institution einzuführen? Man kann sich die poli-
tische Frage aber auch anders stellen: Wollen wir uns als
Kommission und als Nationalrat der Gefahr aussetzen, mit
der Einführung einer neuen Institution unsere Verfassung zu
ritzen? Wie Sie ja wissen, haben wir keine Verfassungsge-
richtsbarkeit. So ist es also Aufgabe der Kommission und
des Parlaments, über die Verfassungsmässigkeit der Gesetz-
gebung zu wachen.
Im weiteren - das habe ich schon ausgeführt - entspricht es
nicht unserer Art, eine in so vielen Punkten doch zu Fragen
Anlass gebende Institution, die nicht unserer Tradition
entspricht, einzuführen, so dass die Kommission der Mei-
nung war, es sollten zuerst einmal alle anderen Massnah-
men geprüft werden. Allenfalls müsste man dann in einigen
Jahren wieder auf die Frage des Annahmeverfahrens zu-
rückkommen.
Im Zusammenhang mit der Diskussion über das Annahme-
verfahren wurde immer wieder auch auf ausländische Vor-
bilder hingewiesen. Dazu muss in Kürze gesagt werden,
dass diese ausländischen Vorbilder, insbesondere was die
Institution der Supreme Court in den USA betrifft, nicht mit

Organisation judiciaire. Révision
354
17 mars 1987
unserem Bundesgericht verglichen werden können, denn es
handelt sich dort um ein spezielles Gericht von neun Rich-
tern, neben dem es noch andere Gerichte auf Bundesebene
gibt.
Die Kommission ist also der Meinung, dass Artikel 36 mit
den Bestimmungen a bis c schon wesentliche Entlastungen
bringt und dass wir für dermalen auf die Aufnahme des
Annahmeverfahrens verzichten sollten.
Iten, Sprecher der Minderheit: Bei den zwei folgenden Min-
derheitsanträgen geht es um das Konzept der Einführung
des sogenannten Annahmeverfahrens. In der Fahne stellen
Sie fest, dass für das Verständnis des Annahmeverfahrens
wesentlich ist, sich Artikel 36a Buchstabe d und Artikel 36b
vor Augen zu halten.
Im ersten Artikel, über den wir jetzt reden, geht es um den
Begriff der Erheblichkeit einer Sache, im nächsten Artikel
um die Legaldefinition des Begriffs «Erheblichkeit». Je
nachdem, wie Sie diesen ersten Minderheitsantrag behan-
deln, werden die weiteren Minderheitsanträge logischer-
weise das gleiche Schicksal erleben, möglicherweise mit
Ausnahme von Artikel 36d.
Die Minderheitsanträge zum Annahmeverfahren stellen
somit eine sachliche Einheit dar. Es ist deshalb auch nahe-
liegend, dass die Begründung der Minderheitsanträge jetzt
erfolgt und sich später eine weitere Begründung erübrigt, je
nachdem, wie Sie jetzt abstimmen werden. Ich bitte deshalb
den Präsidenten, mir die Redezeit so einzuräumen, dass ich
beide Anträge gleichzeitig begründen kann.
Die Einführung des Annahmeverfahrens ist eine Massnahme
im gesamten Revisionspaket, allerdings die wichtigste. Um
die Fronten etwas klarzustellen: Bundesrat und Bundesge-
richt haben von Anfang an die Einführung des Annahmever-
fahrens im Grundsatz befürwortet. Nur mit Bezug auf die
textliche Ausgestaltung dieses Artikels ergaben sich zwi-
schen den Vorstellungen des Bundesrates und jenen des
Bundesgerichts Divergenzen.
Die Formulierung unserer Minderheit versucht, diesen
Divergenzen Rechnung zu tragen sowie darüber hinaus
auch den wesentlichsten in der Kommission vorgebrachten
Argumenten gegen das Annahmeverfahren. Es ist also eine
Vergleichslösung, die den Bedenken der Gegner einiger-
massen entgegenkommt, trotzdem aber dem Richter so viel
Flexibilität und Ermessensspielraum überlässt, dass das
Instrument noch praktikabel und effizient sein kann.
Was ist das Annahmeverfahren? In der Rechtspflege spricht
man von sogenannten Zulassungsbeschränkungen, wenn
man Kriterien aufstellt, mit denen man den schrankenlosen
Schwall von Rechtshändeln an ein oberes oder höchstes
Gericht vernünftig eindämmen will, und zwar ohne gleich-
zeitig die verfassungsmässigen Rechte des Bürgers auf sei-
nen Richter und die Garantie der Einzelfallgerechtigkeit zu
schmälern. Eine Einschränkung ist z. B. die Frist, innert der
ein Rechtsmittel zu erfolgen hat, eine andere die Streitwert-
grenze, weitere Einschränkungen sind die Verfahrensfragen
in der Beweisführung und die Formvorschriften oder Form-
erfordernisse für Rechtsschriften. Und eine andere wichtige
Massnahme wäre eben das Annahmeverfahren, wonach das
oberste Gericht nur noch angerufen werden kann, wenn der
Streitgegenstand von einer gewissen Erheblichkeit ist. Nicht
nur das Parlament, sondern auch das Volk haben grösstes
Interesse daran, dass wir durch organisatorische Massnah-
men dafür sorgen, unser oberstes Gericht nicht mit Bagatell-
fällen oder mit reinen Verzögerungsfällen zu belasten, die
uns Kosten verursachen, die Prozessdauer unanständig in
die Länge ziehen, zu Rechtsverschleppungen führen und
deshalb den eigentlichen Anspruch unserer Bürger auf rich-
terliche Beurteilung in erheblichen Sachen schmälern.
Es ist deshalb unseres Erachtens kein Argument, wenn man
sich hinstellt und sagt, man solle das Annahmeverfahren
jetzt nicht einführen, weil das möglicherweise zu einem
Referendum führen könnte und unsere Bevölkerung ein
solches Instrument, da sie es nicht kenne, nicht akzeptiere.
Es kann doch niemand allen Ernstes sagen, man habe in
unserem Land ein Interesse daran, ein höchstes Gericht mit
bestqualifizierten und auch nicht sonderlich schlecht
bezahlten Juristen zu unterhalten, das man nicht nur in
wichtigen, entscheidenden, sondern auch in unbedeuten-
den oder vom Bundesgericht längst entschiedenen Rechts-
fragen anrufen kann, bei denen keine Veranlassung zu einer
Neubeurteilung besteht.
Ich glaube deshalb, beim Zustandekommen eines Referen-
dums hätten wir diese Auseinandersetzung, sofern wir sie
ernsthaft und sachlich führen, nicht zu fürchten. Soviel
Reformfreudigkeit dürfen wir dem Schweizervolk ohne wei-
teres zumuten.
Ernst zu nehmen sind wahrscheinlich drei andere Argu-
mente, die gegen das Annahmeverfahren sprechen:
1. Verfassungsrechtliche Bedenken: In der Kommission
wurden verschiedene Experten zu dieser Frage angehört.
Sie haben sich, was bei Juristen üblich ist, teilweise wider-
sprochen. Man darf aber heute davon ausgehen, dass die
Frage der Verfassungsmässigkeit des Annahmeverfahrens
geklärt ist, und zwar eindeutig. Professor Kurt Eichenberger
hat sich dieser Frage sehr eingehend angenommen und
kam vor der Kommission zu folgendem Schluss: «Ich würde
sagen, das Annahmeverfahren in einer der vorliegenden
Ausgestaltungen sei verfassungsmässig. Ob man es will
oder ob man es nicht will, das ist eine andere Frage. Man
sollte nicht die Verfassungsfrage vorschieben, wo es sich
um eine rechtspolitische Gestaltungsfrage der Gesetzesän-
derung handelt.»
2. Man will das Annahmeverfahren aus politischen Gründen
nicht, weil es schlecht in unsere Rechtslandschaft passe
und etwas Neues sei, mit dem wir erst noch Erfahrungen
machen müssten. Einige Gegner sagen sogar, es sei nicht
effizient und bringe nichts. Diese Gegner wissen schon jetzt,
obwohl wir den Versuch noch nicht gestartet haben, wie das
Ergebnis ist. Andere lehnen die Einführung dieses Institutes
ab, weil es sozialpolitisch bedenklich sei, da es die soge-
nannte Einzelfallgerechtigkeit nicht garantiere. Diese Geg-
ner übersehen, dass wir bei Artikel 36b Buchstabe b klar als
Voraussetzung verlangen, das Bundesgericht dürfe den Fall
nur von der Hand weisen, wenn der angefochtene Entscheid
nach der Natur der Sache oder nach den persönlichen
Verhältnissen einer Partei für diese nicht einen schwerwie-
genden Nachteil bewirken kann. Natürlich muss in einem
Prozess, in dem widerstreitende Interessen entschieden
werden müssen, in den meisten Fällen eine der beiden
Parteien Nachteile hinnehmen. Das haben rechtliche Streit-
verfahren so an sich. Aber wir dürfen nicht vergessen, dass
die Fälle, von denen wir jetzt reden, schon von zwei kanto-
nalen Vorinstanzen beurteilt worden sind und dass die Vor-
aussetzungen für die Wegweisung des Falles alternativ
erfüllt sein müssen. Darum frage ich Sie: Wo ist denn hier
die sozialpolitische Komponente? Wo verletzt man die Ein-
zelfallgarantie? Verletzt man sie nicht viel stärker, wenn man
die Schleusen wie bisher offen lässt? So akzeptiert man
zwar rein formell die Einzelfallgerechtigkeitsgarantie für
jeden kleinen Rechtshandel, in Tat und Wahrheit lässt man
aber zu, dass sich alle Verfahren vor den Gerichten zu lange
hinziehen. Vor allem jenen Gegnern, die hier sozialpoliti-
sche Argumente ins Feld führen, ist zu sagen, dass alle, die
mit Prozessen zu tun haben, die Anwälte und die Richter,
doch genau wissen, dass es in der Regel gerade der sozial-
politisch schwächere Teil, der finanziell oder wirtschaftlich
schwächere Teil ist, der nicht von sich aus alle Rechtsmittel
ausschöpfen kann. Gerade diesem - das zeigt doch die
tägliche Erfahrung - müsste daran gelegen sein, möglichst
bald und mit möglichst geringen Kosten, d. h. unter ande-
rem nach kurzem Instanzenzug, zum Recht zu kommen,
wenn er im Recht ist.
3. Einige Gegner vertreten die Auffassung, das Annahmever-
fahren bringe zu wenig. Darüber jetzt schon Behauptungen
aufzustellen, ist etwas gefährlich. ES ist besser, sich statt auf
Vermutungen auf Zeugen zu verlassen. Es gibt Hinweise
bzw. Zeugen, die auch wirklich unverfänglich sind. Da sind
einmal die Erfahrungen anderer Länder. Ich möchte Sie
bitten, nochmals in der Botschaft Seite 30 ff. nachzulesen.
Sie werden feststellen können, dass man in anderen Län-

17. März 1987 
N
355
Organisation der Bundesrechtspflege. Aenderung
dem dieses Institut bereits kennt und damit teilweise gute
Erfolge hat. Dort, wo die Erfolge weniger gut sind, liegt dies
nicht am Institut selber, sondern an dessen Ausgestaltung,
an der Konzeption. Daraus konnten wir ja lernen. Ein unver-
fänglicher Zeuge ist auch Herr Bundesrichter Dubs. Seine
Meinung können wir im Kommissionsprotokoll auf Seite 423
nachlesen: «Es wurde verschiedentlich die Frage gestellt,
ob sich mit der jetzt vorgeschlagenen Fassung des Annah-
meverfahrens überhaupt etwas erreichen lasse. Dies möchte
ich bejahen. Mit dem Vorschlag der Minderheit lässt sich
sicher eine vernünftige Einschränkung in der Praxis entwik-
keln. Die Fassung ist noch genügend unbestimmt. Eine
präzisere Umschreibung ist nach meinem Dafürhalten nicht
nötig. Dem Bundesgericht muss man einen gewissen
Ermessensspielraum einräumen, sonst hat dieses Verfahren
keine Wirkung mehr.» Das heisst doch mit anderen Worten,
dass wir als Gesetzgeber, die wir für eine speditive Rechts-
pflege, für eine saubere Organisation unserer Bundesge-
richte verantwortlich sind, nicht nur keine Angst vor dem
Annahmeverfahren haben sollen, sondern dieses sogar
grosszügig ausgestalten müssen. Wir sollten auch nicht
ängstlich sein, das Bundesgericht, vor dem wir ja eine hohe
Achtung haben, nütze seinen Ermessensspielraum über-
mässig aus, sondern sollten gerade umgekehrt unserem
Bundesgericht Mut machen, diesen Ermessensspielraum im
Sinne einer ökonomischen, sauberen Rechtspflege auszu-
nützen.
Das Annahmeverfahren ist umstritten. Es ist sachlich, dar-
über hinaus aber auch politisch umstritten. Dass es umstrit-
ten ist, beweist noch lange nicht, dass es schlecht ist. Auch
bei Kandidaten - in einem Wahljahr sei diese Bemerkung
doch gestattet - sind die umstrittensten nicht immer die
schlechtesten. Die Frage ist vielmehr, wer in diesem Mei-
nungsstreit die besseren Argumente hat. Die Minderheit hält
diejenigen Argumente, die für die Einführung des Annahme-
verfahrens sprechen, für besser.
Wir bitten Sie deshalb, der Minderheit und damit auch der
Empfehlung des Bundesrates und der Bundesgerichte zu
folgen.
Fischer-Hägglingen: Sie haben von den Kommissionsspre-
chern die Gründe gehört, die gegen die Einführung des
Annahmeverfahrens sprechen. Für mich gibt es insbeson-
dere drei Gründe, die mich zum Gegner dieser Neuerung
gemacht haben.
1. Ich hege grosse Zweifel, ob die Einführung des Annahme-
verfahrens in Uebereinstimmung mit der Bundesverfassung
steht. Diese Frage ist unter Staatsrechtlern sehr kontrovers.
Die einen Juristen betrachten Artikel 113 Absatz 1 Ziffer 3
BV als blossen Kompetenzartikel. Wenn dem so ist, wäre das
Annahmeverfahren möglich. Andere verstehen diesen Arti-
kel als Rechtsweg - und Rechtsschutzgarantie. Nach dieser
Meinung wäre das Annahmeverfahren nicht zulässig. Ich
möchte mich hier nicht mit den einzelnen Theorien ausein-
andersetzen, sondern einfach zu bedenken geben, ob eine
so zentrale Neuerung auf so schwacher verfassungsrechtli-
cher Basis stehen darf.
Ich plädiere dafür, dass bei einer Einführung des Annahme-
verfahrens eine klare verfassungsrechtliche Verankerung
vorzunehmen ist und die Stimmbürger an der Urne entschei-
den können, ob der Zugang zum Bundesgericht im Sinne
des Annahmeverfahrens eingeengt werden soll.
Es bestehen nämlich auch Zweifel darüber, ob nicht auch
Artikel 4 und Artikel 58 der Bundesverfassung verletzt wer-
den. Mit dem Grundsatz, dass der Bürger beim verfassungs-
mässigen Richter Zugang haben soll, ist auch gesagt, dass
zum voraus zu bestimmen ist, wie das Verfahren läuft, wer
die Klage entgegennimmt und ob sein Fall in Lausanne
überhaupt entgegengenommen wird, wenn die gesetzlichen
Bestimmungen erfüllt sind. Wenn dies nicht der Fall ist, wird
jeder Fall zu einer Lotterie. Es ist völlig ungewiss, ob das
Gericht auf den Fall eintritt oder nicht. Das betrachte ich als
eine wenig erfreuliche Situation. Sie führt zu Rechtsunsi-
cherheiten. Wenn wir schon für das doppelte Ja - damit
bleibe ich bei einem aktuellen Thema-eine Verfassungsbe-
stimmung einführen, dann erst recht hier, wo es um eine
wichtige Aenderung im Rechtsbereich geht.
2. Ich habe grosse Bedenken, ob das Annahmeverfahren zu
einer Entlastung führt. Das Annahmeverfahren bringt
sowohl dem Anwalt als auch dem Bundesgericht Mehrar-
beit. Der Anwalt muss die Erheblichkeit begründen. Seine
Rechtsschrift wird somit grösser. Das Bundesgericht muss
zusätzliche Fragen beantworten, z. B. ob eine Rechtsfrage
von grundsätzlicher Bedeutung ist oder ob dem Beschwer-
deführer ein schwerwiegender Nachteil droht. Sind diese
Fragen wirklich so einfach zu beurteilen? Das Annahmever-
fahren wird nicht die gewünschte Entlastung bringen, das
zeigen Erfahrungen im Ausland.
3. Ich glaube, dass es sich hier weniger um eine juristische,
prozessuale oder verfassungsrechtliche, sondern eher um
eine politisch-psychologische Frage handelt. Wir müssen
auch das politische Umfeld betrachten, in welchem wir
legiferieren. Die Rechte der Bürger werden mit immer neuen
Gesetzen eingeengt. Der Freiraum des Bürgers wird kleiner.
Das Gefühl der Ohnmacht gegenüber all den Vorschriften
und behördlichen Erlassen wächst. Die Distanz zwischen
Bürgerund Staat wird grösser. In dieser Situation wollen wir
den Zugang zum obersten Gericht zusätzlich beschränken.
Mit der Anpassung des Streitwertes wird kaufkraftmässig
nur der frühere Zustand wieder hergestellt. Hier erfolgt
jedoch eine zusätzliche Beschneidung, ein starker Eingriff
in die Rechtstradition unseres Landes. Wenn dieser Ein-
schnitt vielleicht juristisch gesehen als nicht allzu gross
empfunden wird, wird er seitens des Bürgers ganz beson-
ders stark empfunden, bringt er doch letztlich einen Abbau
des Rechtsschutzes. Das Vertrauen des Bürgers in die staat-
lichen Instanzen gilt es aber in der heutigen Zeit zu stärken,
nicht zu schwächen.
Aus all diesen Gründen bitte ich Sie, der Kommissionsmehr-
heit zuzustimmen und das Annahmeverfahren abzulehnen.
M. Jeanneret: Le groupe libéral a examiné avec particulière-
ment d'attention ce point central de la révision, en procé-
dant à une pesée d'intérêts approfondie de ses avantages et
de ses inconvénients, et en s'efforçant de faire le tour des
conséquences qui en découlent.
Quant au principe, nous partageons l'avis de ceux qui esti-
ment que la procédure d'admission ne serait pas en soi
contraire au droit constitutionnel helvétique. Nous considé-
rons en revanche que, selon la formule juridique adoptée
pour mettre en forme cette procédure, des doutes peuvent
alors surgir. En d'autres termes, nous disons que plus le
système est rendu précis par la loi plus il est proche de notre
ordre constitutionnel, mais alors il perd quelque peu de son
intérêt, car il répond avec moins d'efficacité au but pour-
suivi. A l'opposé, si la loi permet une procédure très souple,
elle satisfait à la volonté d'efficacité mais, par là même, elle
s'éloigne de la norme constitutionnelle.
C'est la raison pour laquelle nous étions de ceux - et nous
l'avons soutenu en séance de commission - qui estimaient
que la meilleure formule, celle qui résiste le plus à toutes lés
critiques, était celle que le Conseil fédéral avait primitive-
ment présentée dans son message; peut-être le Conseil des
Etats sera-t-il amené à la faire renaître!
Le Tribunal fédéral ayant, quant à lui, proposé une solution
discutable à l'évidence, tant était lâche sa formulation et
ouverte son interprétation, qu'il s'agissait de retrouver un
éventuel consensus sur une proposition que nous qualifie-
rions de moyenne. C'est là tout le mérite de M. Iten et c'est le
motif pour lequel d'ailleurs le Conseil fédéral s'est à son tour
rallié à sa proposition.
Cela nous amène à vous inviter à voter cette proposition de
minorité mais, avant de vous engager à le faire, il nous
appartient de ne pas cacher nos hésitations et nos réfle-
xions.
Même si les choses ont certes évolué depuis quelques
années, nous regrettons que le Tribunal fédéral ait formelle-
ment besoin d'une norme législative et qu'il ne s'efforce pas
d'endiguer lui-même la vague des recours avec les moyens
dont il dispose déjà. Nous pensons notamment à l'utilisation

Organisation judiciaire. Révision
356
17 mars 1987
judicieuse que l'on peut faire de la procédure sommaire,
expressément reconnue à l'article 92 de l'actuelle loi sur
l'organisation judiciaire et dont l'application a fait ses
preuves.
En introduisant une notion nouvelle, on crée un climat de
malaise autour de notre Cour suprême et on suscite - on l'a
vu déjà et on le verra encore - des réactions politiques et
sociales que l'on eût pu éviter.
Une autre de nos réserves fondamentales tient à l'atteinte
que l'on pourrait ainsi porter à un principe auquel notre
peuple est fondamentalement attaché, celui de l'accès aux
tribunaux. La tradition helvétique repose sur cette notion de
l'appel au juge, du recours à l'arbitre et nous devons là,
veiller à ne pas mettre en péril cet attachement.
En tout état de cause, la question étant d'importance, il
fallait que soit déposée la proposition de M. Iten, car l'on
n'aurait pas pu admettre que la commission rejette la solu-
tion préconisée par le Conseil fédéral. Elle devait être débat-
tue ici, seul notre conseil ayant qualité pour se prononcer et
pour permettre au Conseil des Etats, le cas échéant, de
trouver une issue.
Si, formellement, le groupe libéral, après réflexion approfon-
die, se rallie à la solution de la minorité, devenue celle du
Conseil fédéral, c'est essentiellement pour les motifs sui-
vants: Tout d'abord, aucune autre solution de meilleure
qualité n'a été trouvée et nous ne sommes pas de ceux qui
admettent sans autre que l'on en reste au statu quo. Quel-
que chose doit être fait pour répondre au mal qui est patent,
et les Chambres doivent apporter leur contribution et
prendre leurs responsabilités. Il ne suffit pas de dire qu'il
faut déjà expérimenter les autres mesures puis que l'on fera
le point. On ne peut pas exiger du personnel nouveau et dire
non à cette proposition. Nous sommes partisans du renfor-
cement des moyens mis à disposition des juges - M. Bon-
nard a insisté tout à l'heure sur ce point - particulièrement
par un collaborateur personnel, mais l'exercice ne doit pas
se conclure sur le seul plan budgétaire. Toutes les mesures
doivent former un tout. La procédure d'admission concourt
à solidifier l'ensemble. Il convient maintenant d'en finiravec
des mesures transitoires ou partielles, telles que l'appel à
des suppléants extraordinaires. C'est en profondeur qu'il
faut agir, c'est sur le plan structurel qu'il est nécessaire
d'appuyer le Tribunal fédéral.
Enfin, la dernière remarque est essentielle pour nous. Cette
procédure est un appui vivifiant au fédéralisme, à travers
l'importance accrue qu'elle donne à la qualité de la jurispru-
dence des tribunaux cantonaux.
A mesure que le Tribunal fédéral reçoit du Parlement la
compétence d'être plus sélectif, nous redonnons aux cours
suprêmes des cantons, directement et indirectement, une
vigueur qui ne peut être que positive pour l'ensemble de
notre droit publique helvétique.
C'est dans cet esprit constructif que le groupe libéral se
rallie finalement à la solution préconisée par la minorité et
reprise par le Conseil fédéral.
Lüchinger: Ich habe schon in der Eintretensdebatte einen
Teil meiner Begründung für das Annahmeverfahren vorge-
tragen und Ihnen mitgeteilt, dass die freisinnige Fraktion
diesem Annahmeverfahren mit grosser Mehrheit zustimmt.
Wir tun es, weil wir diese Revision mit Blick auf die nächsten
20, 30 Jahre durchführen und vermeiden wollen, dass wir in
5 bis 10 Jahren dann das OG ein zweites Mal revidieren
müssen.
Entscheidend für das Annahmeverfahren ist der Artikel 36b,
der festlegt, unter welchen Voraussetzungen eine Streitsa-
che erheblich ist und vom Bundesgericht beurteilt wird. In
Litera a wird festgestellt, dass mit «erheblich» eine Rechts-
frage von grundsätzlicher Bedeutung gemeint ist, von
grundsätzlicher Bedeutung für die Rechtssicherheit, die
Rechtsfortbildung, die Rechtseinheit. Das hätte uns nicht
genügt. Es kann nicht nur darum gehen, die Grundsatzfra-
gen vom Bundesgericht behandeln zu lassen. Entscheidend
für unser Ja zum Annahmeverfahren ist vor allem der Inhalt
von Litera b. Der verwirklicht die Einzelfallgerechtigkeit:
Unabhängig von der grundsätzlichen Bedeutung einer
Streitsache tritt das Bundesgericht auf diese ein, wenn der
angefochtene Entscheid nach den persönlichen Verhältnis-
sen der betroffenen Prozesspartei für diese einen schwer-
wiegenden Nachteil bewirken kann. Das ist die Rücksicht-
nahme auf die Betroffenheit der Partei im Einzelfall.
Man sagte uns, es sei unannehmbar, dass das Bundesge-
richt selbst darüber entscheide, in welchen Fällen es sich
mit einer Sache befasse und in welchen nicht. Es besteht
keine völlige Freiheit des Bundesgerichts. Das Bundesge-
richt ist an diesen soeben zitierten Artikel 36b gebunden. Es
wird sich zu diesem Artikel eine breite und zuverlässige
Praxis des Bundesgerichtes herausbilden. An dieser wird
sicher das Gesamtgericht arbeiten, die einzelnen Kammern
werden an sie gebunden sein. Diese Praxis wird auch die
Rechtssicherheit mit sich bringen, von der viele befürchten,
dass sie nicht da sein wird.
Im übrigen ist es für mich keineswegs unerträglich, dem
Bundesgericht in diesem Rahmen dann eben doch noch
einen Ermessensspielraum zu lassen. Was wir anstreben, ist
ein Bundesgericht und ein Versicherungsgericht von so
hohem moralischem Ansehen, dass der Bürger diesen bei-
den höchsten Gerichten unseres Landes vertraut und ihnen
zubilligt, den Ermessensspielraum, der ihnen verbleibt, ver-
antwortungsvoll im Interesse des Landes und des Rechtsu-
chenden zu verwalten.
Wenn ich mir die Bundesrichter vor Augen führe, deren
Mitarbeit wir in der Kommission erlebt haben, und unsere
anderen Bundesrichter ins Auge fasse, meine ich, dass alle
diese Bundesrichter und -richterinnen unser hohes Ver-
trauen verdienen und dass sie diese hohe Instanz sind, die
uns vorschwebt.
Wenn wir nach den USA und der Bundesrepublik Deutsch-
land blicken, wo das Annahmeverfahren besteht, stellen wir
fest, dass die obersten Gerichte in jenen Ländern aner-
kannte Instanzen von hoher moralischer Autorität sind.
Diese Gerichte sind dem kleinlichen Misstrauensdenken
entzogen, das allzu oft in der Politik herrscht. So stellen wir
uns die Zukunft des Bundesgerichtes vor: Gerichte von
hoher moralischer Qualität und Instanzen, welche das volle
Vertrauen des Volkes geniessen.
Leuenberger Moritz: Ich äussere mich nicht zur Verfas-
sungsmässigkeit dieses Annahmeverfahrens und auch nicht
zu allfälligen Gefahren von Willkür, dass das Bundesgericht
nach Belieben entscheiden könnte, ob jemand ein juristisch
interessanter Fall ist oder nicht. Ich äussere mich auch nicht
zu gewissen Bedenken, die ich gegenüber dem heutigen
Zustand auch hege, wenn ich sehe, dass jemand wegen
einer Verkehrsbusse von 20 Franken zwar ans Bundesge-
richt gelangen kann, aber wegen einer fristlosen Entlassung
im Arbeitsverhältnis nicht. Sondern ich äussere mich zur
Unpraktikabilität dieses Annahmeverfahrens, denn Sie müs-
sen dieses Annahmeverfahren nicht nur theoretisch
betrachten, sondern sehen, wie es konkret ausgestaltet
wurde. Ich will Ihnen darlegen, dass, wenn wir dieses
Annahmeverfahren annehmen, das Bundesgericht in Wirk-
lichkeit sehr viel mehr belastet sein wird als heute.
Es soll ja einen Fall nur dann beurteilen können, wenn er
erheblich ist. Wann istererheblich? Erstens, wenn die Frage
durch das Bundesgericht noch nicht geprüft wurde oder
zweitens, wenn die Frage einer erneuten Prüfung bedarf
oder drittens, wenn der angefochtene Entscheid von der
Rechtsprechung abweicht oder viertens, wenn der Partei ein
schwerwiegender Nachteil droht, falls das Bundesgericht
nicht auf die Frage eintreten würde.
Einer oder mehrere dieser Gründe müssen in der
Beschwerde geltend gemacht werden (Artikel 36d). Ich
frage Sie: Welcher Rechtsuchende findet denn nicht schon
heute, einer dieser Gründe sei vorhanden? Niemand ruft das
Bundesgericht einfach aus einer indifferenten Laune heraus
an. Jeder glaubt, er erleide einen schweren Nachteil, wenn
das Bundesgericht seinen Fall nicht beurteile. Jeder findet,
seine Rechtsfrage müsse durch das Bundesgericht von

17. März 1987 
N
357
Organisation der Bundesrechtspflege. Aenderung
Grund auf geprüft werden. Schon deshalb wird das Bundes-
gericht später nicht weniger angerufen werden als heute.
Die Beschwerden werden aber darüber hinaus dem Bundes-
gericht und auch den Anwälten viel mehr zu tun geben. Um
die Erheblichkeit prüfen zu können, muss das Gericht ja
auch den Inhalt der materiellen Beschwerde, also den Sach-
verhalt, die rechtliche Beurteilung durch die Vorinstanz und
die angebliche Bundesrechtswidrigkeit kennen. Statt eines
direkten Entscheids muss dann der Richter noch über die
Erheblichkeit der Materie entscheiden. Für den Rechtsan-
walt und das Bundesgericht gibt das doppelte und dreifache
Arbeit. Ich will Ihnen ein einziges Beispiel nennen, und zwar
ein sehr häufiges Beispiel, also nicht etwa ein an den Haaren
herbeigezogenes.
Es gibt einen Bundesgerichtsentscheid 109 II 289, wo es um
eine Ehescheidung und um die Frage geht: Wie lange wird
der geschiedenen Ehefrau eine Rente bezahlt? Die Ehe
dauerte 12 Jahre. Der Mann war ausschliesslich schuld an
der Zerrüttung der Ehe. Die Eheleute hatten zwei Kinder, 10
und 12 Jahre alt, die Frau hatte keine Ausbildung, sondern
sie hat immer auf einem Bauernhof gearbeitet. Der
Entscheid des Bundesgerichts bezüglich Rente an die Frau
lautete: Bis die Kinder 16jährig sind, muss eine Rente
bezahlt werden; nachher kann diese Frau dann wieder auf
einem anderen Bauernhof arbeiten. Ein sehr frauenfeindli-
ches und fragwürdiges Urteil, das nur in Klammer!
Nehmen wir jetzt einen neuen konkreten Fall an. Aber kein
neuer Fall einer Ehe ist natürlich identisch mit dem vorlie-
genden, sondern er ist immer nur ähnlich. Sagen wir, der
neue Fall liegt so: Die Ehe hat 10 Jahre gedauert, nicht
12 Jahre, es sind drei Kinder da statt zwei. Vielleicht werden
diese Kinder studieren. Es liegen städtische und nicht ländli-
che Verhältnisse vor. Ein Kantonsgericht spricht unter Beru-
fung auf BGE 10911289 wieder eine Rente bis zum
16. Altersjahr des jüngsten Kindes zu. Wie muss nun in der
Beschwerde gegen dieses Urteil vorgegangen werden?
Zunächst einmal muss wie bisher der Sachverhalt dargelegt
werden. Man muss sagen, warum das kantonale Oberge-
richt falsch entschieden hat, wenn es sich auf diesen
109 II 289 stützt. Das ist schon viel. Aber dazu muss man
jetzt noch begründen: Warum ist dieser ganze Fall erheb-
lich? Da wird man also zunächst einmal sagen: Das Bundes-
gericht hat einen solchen Fall noch nie beurteilt, denn die
Kinderzahl ist verschieden, die Kinder studieren, sie machen
nicht eine Lehre, die Ausbildung der Mutter ist anders, sie
hat nicht auf einem Bauernhof gearbeitet, es liegen städti-
sche und nicht ländliche Verhältnisse vor.
Wenn aber das Bundesgericht der Meinung sein sollte, der
neue Fall sei ähnlich und es könnte 109 II 289 als Präjudiz
gelten, dann wäre eine erneute Prüfung nötig, weil - so
müsste man dann begründen - die Frau später eine viel
niedrigere AHV-Rente bekommen werde und der Ehemann
durch eine höhere Scheidungsrente diese Benachteiligung
der Sozialversicherung ausgleichen müsse. Zudem sei eine
erneute Prüfung deswegen nötig, weil der Gesetzgeber bei
einem schuldigen Ehemann grundsätzlich von einer lebens-
länglichen Rente ausgegangen sei - das Präjudiz sei also
falsch - und weil die Erziehung der Kinder bis zu deren
20. Altersjahr dauern werde, usw. Aus diesem Anlass müsse
dieses Präjudiz erneut überprüft werden.
Wenn aber diese beiden Gründe durch das Bundesgericht
nicht akzeptiert würden, müsste der pflichtbewusste Anwalt
geltend machen, der vorinstanzliche Entscheid weiche vom
angeblichen Präjudiz ab; denn dieses Präjudiz enthalte ja in
Wirklichkeit den Grundsatz: Einer Frau ist die Rente bis zur
Selbständigkeit der Kinder zu bezahlen. Nun, diese Kinder,
die dann studieren werden, sind erst selbständig, wenn sie
20 Jahre alt sind und nicht schon, wie auf dem Bauernhof,
wenn sie 16 Jahre alt sind. Also sei Sinn und Geist dieses
Präjudizes verletzt worden. Das Präjudiz sei davon ausge-
gangen, eine Bäuerin finde ständig Arbeit. In den städti-
schen Verhältnissen ist es anders. Mit 47 Jahren werde
dereinst diese Frau, die eine Verkäuferinnenlehre gemacht
hat, eben nichts mehr finden. Auch deswegen habe sich das
Kantonsgericht zu Unrecht auf das Präjudiz 109 II 289 beru-
fen. Dann muss der clevere Anwalt natürlich schreiben:
«Wenn auch dieser dritte Grund durch das Bundesgericht
nicht angenommen würde, dann liegt ein schwerwiegender
Nachteil für meine Klientschaft vor. Der schwerwiegende
Nachteil liegt darin, dass meine Klientin keine Rente im Alter
hat, also muss der Ehemann jetzt einen Ausgleich schaffen
oder sie muss während der Kindererziehung arbeiten. Das
ist für sie und für die Kinder ein schwerer Nachteil. Aus
diesem Grund muss die Erheblichkeit bejaht werden.»
All diese Gründe müssen geschrieben werden. Die
Beschwerde wird nicht doppelt, sondern drei- bis viermal so
dick. Die Bundesrichter müssen das alles lesen, die Bundes-
richter müssen darüber entscheiden. Ich frage Sie: Wie viel
einfacher wäre es, sie könnten von allem Anfang an zur
Sache gehen und materiell entscheiden? Ich hoffe, ich habe
Ihnen damit dargelegt: Dieses Annahmeverfahren ist ein
Schuss hinten hinaus, es ist das organisierte Chaos, das zu
einer Ueberlastung unseres Bundesgerichtes führen wird.
Sehen Sie von diesem Blödsinn ab.
Müller-Meilen: Im Namen einer substantiellen Minderheit
der freisinnig-demokratischen Fraktion beantrage ich Ihnen,
das Annahmeverfahren abzulehnen.
Das Ziel der Gesetzesrevision ist Unbestrittenermassen die
Entlastung des Bundesgerichts. Welche Massnahmen sind
von der Kommissionsmehrheit in dieser Richtung getroffen
worden? Man muss sich das einmal vor Augen führen!
Es wurde die Möglichkeit eines Ausbaus des sogenannten
Mittelbaus durch die Anstellung zusätzlicher wissenschaftli-
cher Mitarbeiter der Bundesrichter geschaffen. Ohne Erhö-
hung der Richterzahl ist die Möglichkeit zur Schaffung einer
dritten öffentlich-rechtlichen Kammer geschaffen worden.
Die Möglichkeit zum Entscheid in Dreierbesetzung ist erwei-
tert worden. Das vereinfachte Verfahren, bei dem keine
öffentliche Beratung durchgeführt werden muss, gilt nicht
mehr nur für die öffentlich-rechtlichen Abteilungen, sondern
für das ganze Bundes- und Versicherungsgericht. Die rich-
terlichen Vorinstanzen auf Bundes- und Kantonsebenewer-
den ausgebaut. Es werden neue Spezialrekurskommissio-
nen geschaffen. Der Zugang wird etwas erschwert durch
Erhöhung der Streitwertgrenzen in der Zivilrechtspflege.
Ferner ist dem Bundesgericht die Möglichkeit gegeben, auf
«offensichtlich unzulässige Rechtsmittel und Klagen nicht
einzutreten». Das entspricht etwa dem bundesdeutschen
Kriterium der «fehlenden hinreichenden Aussicht auf
Erfolg». Dieses Kriterium hat ganz wesentlich zur Entlastung
des deutschen Bundesverfassungsgerichts beigetragen.
Diese ganze lange Liste, die noch keineswegs vollständig
ist, zeigt doch, dass die Kommission ein gebündeltes Paket
von Massnahmen beschlossen hat, für die ich entschieden
eintrete. Aber wir sollten ihre Wirkung abwarten, bevor wir
das umstrittene Annahmeverfahren erwägen.
Es kommt ein weiteres wichtiges Argument dazu: Hinsicht-
lich der Behinderten, im Bereich der Sozialversicherungen
würde die Einführung des Annahmeverfahrens zu einem
deutlichen Abbau des Rechtsschutzes für die Betroffenen
führen, wie die Schweizerische Arbeitsgemeinschaft zur
Eingliederung 
Behinderter 
nachgewiesen 
hat. 
Meist
entscheidet in diesen Bereichen nur eine einzige kantonale
Instanz und nicht selten unter Zeitdruck. Eine Ueberprüfung
des Sachverhaltes und der Ermessensentscheide würde im
Falle ungenügender Erheblichkeit unmöglich werden.
Der dritte Grund ist schon genannt worden. Es ist eine nicht
zu bestreitende Tatsache, dass ein Grossteil der Staats-
rechtslehrer an den schweizerischen Hochschulen das
Annahmeverfahren als Fremdkörper im schweizerischen
Rechtssystem betrachtet, eine ansehnliche Zahl sogar als
verfassungswidrig. Ich halte es für staatspolitisch bedenk-
lich, als gesetzgebende Behörde eine Gesetzesrevision zu
beschliessen, die von gewichtigen Staatsrechtslehrern der
Schweiz als verfassungswidrig angesehen wird.
Aus allen diesen Gründen empfehle ich Ihnen mit der Kom-
missionsmehrheit Ablehnung des Annahmeverfahrens und
damit auch Vermeidung der Referendumsklippe für das

Organisation judiciaire. Révision
358
N 
17 mars 1987
ganze Gesetz, d. h. für alle anderen vorgesehenen Entla-
stungen.
Hess: Die Belastung des Bundesgerichts hat vor allem im
Bereich der Staats- und Verwaltungsrechtsprechung ein
Ausmass erreicht, das eine seriöse Rechtsprechung im
Sinne der Rechtsfindung und der Rechtsfortbildung nicht
mehr zulässt. Unsere höchsten Richter werden heute, auch
von den Geschäftsprüfungskommissionen unserer Räte,
nicht mehr in erster Linie nach der Qualität ihrer Entscheide,
sondern nach der Anzahl der Fälle, die sie innert Jahresfrist
erledigt- ich betone: erledigt- haben, bewertet.
Bedenklich muss es uns aber auch stimmen, dass es uns
immer schwerer fällt, hervorragend qualifizierte Richterper-
sönlichkeiten für das Bundesgericht zu finden. Viele poten-
tielle Kandidaten lehnen eine Wahl nicht zuletzt unter Hin-
weis auf die unwürdigen Arbeitsbedingungen ab, welche die
Ueberbelastung hervorgerufen hat.
Drei Argumente für die Einführung eines Annahmeverfah-
rens:
1. Die Verfassungsmässigkeit. Die Gegner des Annahmever-
fahrens behaupten, der Bürger habe einen Grundrechtsan-
spruch, jede Verletzung von verfassungsmässigen Rechten
durch Beschwerde vor das Bundesgericht tragen zu kön-
nen. Dem ist entgegenzuhalten, dass Artikel 113 Absatz 1
der Bundesverfassung nach überzeugender Meinung der
Professoren Eichenberger und Wildhaber eine Kompetenz-
zuweisungsnorm darstellt.
Das heisst, das Bundesgericht hat einen Ermessensspiel-
raum, wie weit es z. B. auf staatsrechtliche Beschwerden
eintreten bzw. wie stark es den Beschwerdeanspruch der
Rechtsuchenden ausweiten will. So ist es gerade das Bun-
desgericht gewesen, das in den sechziger und siebziger
Jahren durch einen zu grosszügigen Ausbau seiner Kogni-
tionsbefugnisse die heutige Ueberbelastung mitverschuldet
hat. Entscheidend ist aber, dass auch in Zukunft jeder Bür-
ger grundsätzlich Zugang zum bundesgerichtlichen Annah-
meverfahren haben soll.
2. Ein Vergleich mit dem Ausland. Unter vergleichbaren
Ueberlastungserscheinungen haben sich in den letzten zwei
Jahrzehnten die Vereinigten Staaten, Grossbritannien, die
Bundesrepublik Deutschland, Oesterreich und Schweden
entschieden, der Einführung eines Annahmeverfahrens den
Vorzug vor einer Erhöhung der Richterzahl zu geben. In
allen diesen Ländern sind die gesammelten Erfahrungen
positiv ausgefallen. Die Ueberlastung konnte abgebaut und
die Qualität der Rechtsprechung wieder verbessert oder
erhalten werden. Der Rechtsschutz der Bürger hat dadurch
keine Einbusse erfahren.
3. An unseren kantonalen Gerichten der ersten und zweiten
Instanz arbeiten viele qualifizierte Richterinnen und Richter
- Ausnahmen bestätigen die Regel. Mit einer Reduktion der
Fälle, die das Bundesgericht zu entscheiden hat, können wir
unsere kantonalen Gerichte entscheidend aufwerten. Es
müsste uns in der Tat daran gelegen sein, im Rahmen der
OG-Revision das Vertrauen der Rechtsuchenden in die unte-
ren Gerichte, die oft näher am Tatbestand und am Bürger
sind, wieder zu fördern.
Als Anwalt muss ich mich dafür einsetzen, dass der
Anspruch unserer Mitbürger, in einer Streitsache einen
sachgerechten Entscheid zu erhalten, ungeschmälert erhal-
ten bleibt. Das Interesse gerade des kleinen Bürgers - des
Arbeitnehmers und des Gewerbetreibenden - ist es, schnell
und kostengünstig zu einem qualitativ guten Entscheid zu
kommen. Das nützt ihm mehr als die Möglichkeit, nach
klaren Misserfolgen an unteren Gerichten sein Glück auch
noch beim Bundesgericht zu versuchen. Wenn sein Anlie-
gen aber wirklich von erheblicher Bedeutung ist, wird er
auch in Zukunft vom Bundesgericht gehört werden. Von
einem Abbau des Rechtsschutzes kann daher keine Rede
sein.
Noch ein Wort zur Kommissionsmehrheit. Es wurde uns
dargetan, dass das Annahmeverfahren einen Systemwech-
sel für unsere Rechtstradition bedeuten würde. Man möchte
uns beliebt machen, zuerst andere Massnahmen zu versu-
chen, um später doch noch das Annahmeverfahren
beschliessen zu können. Ich möchte in Erinnerung rufen,
dass wir in den letzten 20 Jahren viermal über Verbesserun-
gen des Verfahrens am Bundesgericht Lösungen gesucht
und getroffen haben, die allesamt den heutigen Missstand
nicht verhindern konnten. Tun Sie nun endlich einen wichti-
gen Schritt, geben Sie sich Mühe, über das Tradionelle,
Bewährte hinauszukommen, und sagen Sie Ja zum Annah-
meverfahren, zu einem qualitativ besseren Bundesgericht!
Fischer-Sursee: Ich befürworte das Annahmeverfahren und
befasse mich mit einigen Gesichtspunkten, die dagegen
vorgetragen worden sind. Es wurde vor allem von Herrn
Leuenberger Moritz darauf hingewiesen, dass das Verfahren
unpraktikabel sei. Grundsätzlich ist zu bemerken: Heute
wird es in der Praxis schon so gehandhabt, dass ein seriöser
Anwalt die Frage prüfen muss, ob eine Sache für seinen
Klienten gewissermassen und im übertragenen Sinne erheb-
lich sei, bevor er einen Fall ans Bundesgericht weiterzieht.
So muss er abklären, ob der Entscheid der Vorinstanz der
bundesgerichtlichen 
Rechtsprechung 
entspricht 
oder
widerspricht und was dagegen einzuwenden wäre. Er muss
entscheiden, ob der Fall für seinen Klienten schwerwie-
gende Nachteile in sich birgt und das Kostenrisiko sich
lohnt. Vor allem muss er prüfen, ob überhaupt Chancen auf
Erfolg bestehen. Ein guter und seriöser Anwalt hält seinen
Klienten davon ab, aussichtslose Rechtsmittel zu ergreifen.
Das Annahmeverfahren bedingt diesbezüglich ein noch ver-
mehrtes Umdenken auch beim Rechtsuchenden und gibt
dem Anwalt auch ein Instrument in die Hände, seinen Klien-
ten von aussichtslosen Rechtsmitteln abzuhalten.
Nun zu dem von Herrn Leuenberger Moritz aufgeführten
Beispiel der zwölfjährigen Ehe und des Rentenanspruches.
Gerade dieses Beispiel erscheint mir völlig untauglich, um
zu belegen, dass das Verfahren unpraktikabel sei. Bei jenem
Urteil handelt es sich nicht um ein Dogma, sondern dieser
Entscheid war ganz spezifisch auf einen konkreten Einzelfall
zugeschnitten. Gerade bei der Scheidung ist doch jeder
einzelne Fall bezüglich Dauer der Ehe, Umstände, Kinder-
zahl verschieden gelagert und muss entsprechend fallweise
geklärt werden. Hier ist meines Erachtens bei jedem Fall die
Erheblichkeit gegeben, so dass er ans Bundesgericht wei-
tergezogen werden kann.
Sie, Herr Leuenberger Moritz, haben darauf hingewiesen,
dass die doppelte Begründung mühsam sei; man müsse
zuerst materiell und dann noch formell darlegen, dass die
Sache erheblich sei. Diese Bedenken teile ich nicht. Bei
jeder Beschwerde müssen Sie ja eine materielle Begrün-
dung vorbringen. Sie müssen den Sachverhalt und die
Rechtslage darstellen; konsequenterweise gibt sich aus der
materiellen Begründung auch die Begründung für die
Erheblichkeit. Es ist zuzugeben, dass Sie das noch in eini-
gen Sätzen betonen und darauf hinweisen müssen. Es
kommt aber in der Praxis nicht vor, dass Sie zwei verschie-
dene Begründungen einreichen müssen. Ist die Beschwerde
materiell nicht begründet, hat sie sowieso keine Chancen.
Zum zweiten aufgeworfenen Einwand. Es heisst, es bringe
nichts. Der Richter müsse die Akten gleichwohl studieren.
Da aber die Verhandlung ohne öffentliche Beratung stattfin-
det, bringt die neue Regelung eine Erleichterung. .Es
braucht nur eine summarische Begründung. Wenn eine
Vorinstanz bereits entschieden hat, kann sich der Richter
zunächst einmal auf die Ueberprüfung der Begründung der
Vorinstanz beschränken. Wenn er feststellt, dass das Urteil
Hand und FUSS hat, kann die Sache schneller erledigt wer-
den. Wir wissen, dass heute eine ganze Anzahl von Fällen
nach Lausanne weitergezogen werden, bei denen es offen-
sichtlich ist, dass sie aussichtslos sind. Bei diesen Fällen ist
es falsch, den ganzen Apparat des Gerichtes in Bewegung
zu setzen.
In der Diskussion kommt eine gewisse Angst vor dem
Abwürgen der Prozesse zum Ausdruck. Es wird befürchtet,
der Richter werde seinen Ermessensspielraum überschrei-
ten und missbrauchen, um unliebsame Prozesse zu beseiti-
gen. Ich finde das ein seltsames Argument. Unserem hoch-

17. März 1987 
N
359
Organisation der Bundesrechtspflege. Aenderung
sten Gericht billigt man zu, die schwierigsten Rechtsfragen
zu entscheiden und gibt ihm im materiellen Recht einen
sehr grossen Ermessensspielraum. Sie können im ZGB
nachlesen, überall steht: «im Ermessen des Richters»,
«nach Ermessen des Richters». Dort billigt man ihm diesen
Verstand und dieses Rechtsgefühl zu. Und hier zeigt man
Bedenken; da ist offensichtlich etwas nicht kongruent. Fer-
ner wird darauf hingewiesen, die Rechte des Bürgers wür-
den eingeschränkt. Da geht man von der nicht ganz zutref-
fenden Annahme aus, dass sich im Prozess immer nur der
Bürger gegen den Staat und die Verwaltung zu wehren hat,
dass sich Bürger und Staat in den Haaren liegen. Minde-
stens die Hälfte der Prozesse, die nach Lausanne gehen,
sind aber Zivilprozesse. Oder es sind Prozesse - auch wenn
sie aus dem öffentlich-rechtlichen Bereich kommen -, in
denen ein Bürger dem anderen Bürger gegenübersteht.
Durch die jahrelangen Prozesse werden die Rechte des
Prozessgegners ebenfalls eingeschränkt. Es ist z. B. stö-
rend, wenn ich jahrelang nicht weiss, ob ein Vertrag zu
Recht besteht, ob ich ein Bauvorhaben, das bestritten wird,
erstellen kann oder nicht. Auch hier steht ein Bürger dem
anderen Bürger gegenüber, und es ist wichtig, dass der
Prozessgegner von trölerischen oder von zeitlich langwieri-
gen Prozessen etwas entlastet wird.
Lehnen wir das Annahmeverfahren ab, so amputieren wir
die Vorlage um das zweite wichtige Bein, mit dem die
Effizienz des Bundesgerichts gesteigert werden soll. Viel
gravierender als die geäusserten Bedenken wäre ein Quali-
tätsverlust des Bundesgerichts, wenn es mangels Zeit nicht
mehr mit Seriosität die wichtigen Fälle und Fragen prüfen
kann.
Ich bitte Sie daher zuzustimmen; denn es gibt nichts Unan-
genehmeres für den Bürger, als jahrelang auf ein Urteil zu
warten. Das ist das Schädlichste für die Rechtsprechung.
Mme Vannay : Comme notre rapporteur l'a affirmé dans son
introduction, notre «oui, mais» à l'entrée en matière devien-
dra un «non» si la procédure d'admission proposée par la
minorité devait passer la rampe de notre conseil. En effet,
pour nous aucune réforme de l'organisation judiciaire ne
peut être faite au détriment du justiciable. Nous devons non
seulement maintenir une bonne justice mais aussi l'amélio-
rer et garantir, en tout temps et quoi qu'il en coûte, la
protection juridique de tous les citoyens de notre pays, du
plus modeste au plus fortuné, quelle que soit l'appréciation
subjective du préjudice subi qu'il peut avoir.
Je dirai à M. Jeanneret que ce qui doit être «sacralisé» - il
aime bien ce mot - c'est le citoyen lui-même, son droit au
respect absolu, la garantie du respect de ses droits démo-
cratiques. Il ne saurait donc être question de limiter ces
droits garantis par la constitution et si le Tribunal fédéral
n'est pas le grand passage populaire décrit par M. Lüclhin-
ger, il ne saurait devenir une maison close réservée aux
citoyens fortunés, aux heureux élus jugés dignes de déran-
ger les Sages de Lausanne ou de Lucerne parce qu'à leurs
yeux le préjudice sera suffisamment grave ou suffisamment
intéressant pour qu'ils daignent s'en occuper. Donc c'est
d'abord pour continuer de garantir l'accès au Tribunal fédé-
ral à chaque citoyen comme le veut notre constitution que
l'on doit refuser cette procédure d'admission. Le législateur
que nous sommes ne doit pas se donner le droit de limiter
cet accès et de porter atteinte aux droits constitutionnels de
nos concitoyens. En outre, personnellement, je n'ai pas
acquis l'intime conviction que le Tribunal fédéral soit déses-
pérément surchargé comme on ne cesse de nous le dire:
d'abord parce qu'il n'y a pas de relation directe entre le
nombre de causes et la difficulté des dossiers; de plus, une
meilleure infrastructure est en train de se mettre en place ou
pourrait être plus performante, soit la bibliothèque, la cen-
trale de documentation, le centre informatique.
A cela s'ajoute le facteur humain. Des méthodes et des
conditions de travail améliorées, des collaborateurs scienti-
fiques efficaces mis à disposition des juges, apporteront
leur effet bénéfique, les rapporteurs nous ont dit que cela
représenterait une décharge d'un tiers.
Je suggère aussi une mesure jusqu'ici tabou: que MM. les
juges cessent de faire du service militaire d'avancement et
même obligatoire, renoncent dans toute la mesure du possi-
ble à des mandats accessoires, pour se consacrer essentiel-
lement à leur lourde tâche. A cela s'ajoute toute une série de
mesures que nous discuterons encore: cour à trois juges,
augmentation des valeurs litigieuses, instances cantonales
administratives entre autres, cela améliorera aussi la situa-
tion des juges, mais pas nécessairement celle des justicia-
bles. Tandis que la procédure d'admission, outre qu'elle est
anticonstitutionnelle et éminemment contraire à l'intérêt du
justiciable, ne décharge pas les juges et risque au contraire
de leur donner encore plus de travail, et cela pour long-
temps. De plus, le nombre des affaires ne diminuera pas.
Ceux qui estiment que leurs droits constitutionnels sont
violés continueront de recourir, mais les juges devront exa-
miner si la question de droit a déjà été tranchée, si la cause
est importante-et là il faudra bien définir des critères-si la
décision attaquée s'écarte de la jurisprudence du Tribunal
fédéral, mais de nombreux arrêts ne sont pas publiés, d'où
de nouvelles difficultés en vue. Ils devront dire si le citoyen
subit un grave préjudice en l'absence d'une décision du
Tribunal fédéral, comment le savoir, et évaluer la gravité du
préjudice? Ils devront encore statuer sur les conditions
traditionnelles de recevabilité des recours, à savoir la qualité
pour agir, le délai, lasubsidiarité, entre autres. Après cela, ils
décideront d'admettre ou non le recours. S'ils l'admettent,
ils le traiteront sur le fond, s'ils le refusent ils auront perdu
un temps énorme et surtout décidé que le Tribunal fédéral
n'est plus là pour rendre une bonne justice pour tout le
monde, que certains citoyens doivent se contenter des déci-
sions des autorités judiciaires cantonales, et que seuls des
privilégiés sont dignes de l'instance judiciaire supérieure.
Pour toutes ces raisons, nous vous demandons de refuser
cette procédure d'admission et de suivre la majorité de votre
commission.
Hier wird die Beratung dieses Geschäftes unterbrochen
Le débat sur cet objet est interrompu
Schluss der Sitzung um 12.45 Uhr
La séance est levée à 12 h 45

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Organisation der Bundesrechtspflege. Aenderung
Organisation judiciaire. Révision
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1987
Année
Anno
Band
I
Volume
Volume
Session
Frühjahrssession
Session
Session de printemps
Sessione
Sessione primaverile
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
12
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
85.040
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
17.03.1987 - 08:00
Date
Data
Seite
333-359
Page
Pagina
Ref. No
20 015 198
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