ch_vb · JAAC 70.47 · 2005-08-22 · de


JAAC 70.47
Beitrag der Direktion für Völkerrecht vom 22. August
2005
Art. 56 Cst. Environnement institutionnel de la coopération
transfrontalière. Compétences internes des cantons et instruments
juridiques internationaux.
- Dans le cadre des domaines relevant de leur compétence, les cantons
peuvent conclure des traités avec l’étranger, qui ne doivent plus
être approuvés par le Conseil fédéral selon la nouvelle Constitution.
Cependant, avant de conclure des traités, les cantons doivent informer
la Confédération (ch. 1).
- Les cantons peuvent conclure directement avec les autorités
étrangères de rang inférieur des traités, en revanche avec les
autorités centrales ou fédérales seulement par l’intermédiaire de la
Confédération (ch. 1).
- Les instruments juridiques internationaux de la coopération
transfrontalière sont en particulier la Convention de Madrid de 1980,
y compris le protocole additionnel, et la Convention de Karlsruhe de
1996 au sujet de la coopération au niveau des communes ainsi que les
accords bilatéraux avec les Etats voisins (ch. 2).
Art. 56 BV. Institutionelles Umfeld der grenzüberschreitenden
Zusammenarbeit. Innerstaatliche Kompetenzen der Kantone und
internationale Rechtsinstrumente.
- Die Kantone können im Rahmen ihrer Zuständigkeitsbereiche mit dem
Ausland Verträge schliessen, die nach der neuen Bundesverfassung vom
Bundesrat nicht mehr genehmigt werden müssen. Die Kantone haben
jedoch den Bund vor Abschluss der Verträge zu informieren (Ziff. 1).
1

- Verträge mit untergeordneten ausländischen Behörden können
die Kantone direkt abschliessen, mit Zentral- bzw. Bundesbehörden
dagegen nur durch Vermittlung des Bundes (Ziff. 1).
- Internationale Rechtsinstrumente der grenzüberschreitenden
Zusammenarbeit sind insbesondere das Madrider Übereinkommen von
1980 inklusive Zusatzprotokolle und das Karlsruher Übereinkommen
von 1996 über die Kooperation auf Gemeindeebene sowie bilaterale
Abkommen mit den Nachbarstaaten (Ziff. 2).
Art. 56 Cost. Ambito istituzionale della collaborazione
transfrontaliera. Competenze interne dei cantoni e strumenti giuridici
internazionali.
- Nel quadro degli ambiti di loro competenza, i cantoni possono
concludere trattati con l’estero, che, secondo la nuova Costituzione
federale, non devono più essere approvati dal Consiglio federale. I
cantoni devono però informare la Confederazione della conclusione dei
trattati (n. 1).
- I cantoni possono concludere direttamente trattati con autorità estere
di rango inferiore, mentre per i trattati con autorità centrali risp.
federali devono agire attraverso la Confederazione (n. 1).
- Strumenti giuridici internazionali della collaborazione
transfrontaliera sono in particolare l’Accordo di Madrid del 1980
inclusi i protocolli aggiuntivi e l’Accordo di Karlsruhe del 1996 sulla
cooperazione a livello comunale come pure gli Accordi bilaterali con gli
Stati vicini (n. 2).
Die Direktion für Völkerrecht wurde vom Staatssekretariat für Wirtschaft
(seco) um einen Beitrag zu einer Informationsnotiz über die künftige
europäische territoriale Zusammenarbeit im Rahmen der Europäischen Union
(EU) und deren Bedeutung für die Schweiz ersucht, was das institutionelle
Umfeld der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit der Kantone betrifft.
Der Bundesrat hat in seinem Bericht vom 7. März 1994 über die
grenzüber-schreitende Zusammenarbeit und die Mitwirkung der Kantone
an der Aussenpolitik (94.027, BBl 1994 II 620) unter Ziff. 2 «Rechtliche
Grundlagen» die innerstaatlichen und völkerrechtlichen Rahmenbedingungen
der «kleinen Aussenpolitik» der Kantone dargestellt. Die relativ weit
gehenden Kompetenzen der Kantone haben es diesen ermöglicht, an der
EU-Initiative INTERREG (Initiative zur Förderung der grenzüberschreitenden,
transnationalen und interregionalen Zusammenarbeit zwischen den Regionen
der EU; zuletzt INTERREG III A und C, die per Ende 2006 auslaufen wird)
teilzunehmen. Diese Rahmenbedingungen sollten aus Schweizer Sicht auch
die künftige Beteiligung der Kantone an der europäischen territorialen
Zusammenarbeit (ab dem Jahr 2007) ermöglichen.
2

Der erwähnte Bericht enthält in seiner Beilage 2 einen Beitrag des
Schweizerischen Instituts für Rechtsvergleichung zu den Mitwirkungsrechten
der Bundesländer Deutschlands und Österreichs in Fragen der Europäischen
Integration. Was die interterritoriale Zusammenarbeit der Kantone betrifft,
also die Kooperation mit ausländischen Partnern ohne gemeinsame Grenze,
sind die Kompetenzen dieser Partner in allen Mitgliedstaaten des Europarates
relevant, also nicht nur der Nachbarstaaten. Konkrete Aussagen diesbezüglich
würden den Rahmen dieses Beitrages sprengen.
Die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Kantone können wie folgt
zusammengefasst werden:
1 Kompetenzen der Kantone gemäss Bundesverfassung
Während die aussenpolitischen Kompetenzen der Kantone in den Art. 9
und 10 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
29. Mai 1874 (aBV[1]) geregelt waren, gemäss welchen völkerrechtliche
Verträge der Kantone vom Bundesrat genehmigt werden mussten, sind
heute die Art. 55 und 56 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) massgebend. Nach wie
vor können demgemäss die Kantone in ihren Zuständigkeitsbereichen mit dem
Ausland Verträge schliessen (Art. 56 Abs. 1 BV). Diese Verträge dürfen dem
Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rechten anderer Kantone
nicht zuwiderlaufen (Art. 56 Abs. 2 Satz 1 BV). Sie unterliegen indessen
nicht mehr der Genehmigung des Bundesrates. Dafür trifft die Kantone
ausdrücklich eine Informationspflicht gegenüber dem Bund vor Abschluss der
Verträge (Art. 56 Abs. 2 Satz 2 BV). Nicht geändert hat der Grundsatz, dass die
Kantone nur mit untergeordneten ausländischen Behörden direkt verkehren
und damit implizit auch Verträge schliessen können. In den übrigen Fällen,
also mit Zentral- bzw. Bundesbehörden, erfolgt der Verkehr der Kantone
mit dem Ausland durch Vermittlung des Bundes (Art. 56 Abs. 3 BV). Solche
Verträge werden vom Bundesrat im Namen der Kantone abgeschlossen, die
Vertragsparteien sind. Auch diese Verträge sind Verträge der Kantone mit dem
Ausland, müssen also nur vom Bundesrat, nicht aber von den Eidgenössichen
Räten genehmigt werden. Sie werden auf Stufe Bund auch nicht publiziert,
sondern auf der Ebene der Kantone. Völkerrechtlich zeichnet indessen die
Schweiz gegenüber den ausländischen Vertragsparteien verantwortlich, auch
wenn die Rechte und Pflichten aus diesen Verträgen und damit deren Vollzug
primär Sache der Kantone sind.
2 Internationale Rechtsinstrumente
2.1 Madrider Übereinkommen über die grenzüberschreitende
Zusammenarbeit
Das Europäische Rahmenübereinkommen vom 21. Mai 1980 über die
grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften oder
Behörden (hiernach: Rahmenübereinkommen oder Madrider Übereinkommen,
SR 0.131.1) bildet die gemeinsame allgemeine Rechtsgrundlage zur Förderung
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der regionalen und kommunalen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in
Europa. Es ist ein Instrument des Europarates. Das recht allgemein gehaltende
Übereinkommen ändert an den innerstaatlichen Kompetenzordnungen
nichts, empfiehlt aber den Vertragsstaaten den Abschluss von spezifischen
zwischenstaatlichen Abkommen und Vereinbarungen. Diese können nach den
im Anhang zum Übereinkommen aufgeführten Modellen und Grundrissen
redigiert werden. Diese Modelle und Grundrisse sind nicht zwingend, sondern
dienen als Muster.
Das Madrider Übereinkommen ist für die Schweiz am 4. Juni 1982 in Kraft
getreten. Alle fünf Nachbarstaaten der Schweiz sind ihm ebenfalls beigetreten.
Das Zusatzprotokoll vom 9. November 1995 zum Madrider Übereinkommen
(SR 0.131.11) bezweckt die Stärkung der regionalen und kommunalen
Zusammenarbeit, indem insbesondere deren rechtlicher Rahmen verbessert
wird. Es enthält Bestimmungen zum Recht der Gebietskörperschaften,
Vereinbarungen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zu
schliessen, zur Rechtswirkung von Beschlüssen, die im Rahmen von
Vereinbarungen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit
gefasst werden, sowie zur Rechtspersönlichkeit der Organismen der
grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Das Zusatzprotokoll ist für die
Schweiz am 1. Dezember 1998 in Kraft getreten.
Das Protokoll Nr. 2 vom 5. Mai 1998 zum Madrider Übereinkommen
(SR 0.131.12) erweitert den Anwendungsbereich des Übereinkommens
auf die grenzüberschreitende Kooperation zwischen Regionen und
örtlichen Behörden, die keine gemeinsame Staatsgrenze mit ausländischen
Gebietskörperschaften haben. Dies geschieht durch Verweis auf das
Rahmenübereinkommen und dessen Zusatzprotokoll, die auch für diese als
anwendbar erklärt werden. Das Protokoll Nr. 2 ist für die Schweiz am 27. Mai
2003 in Kraft getreten.
Der Europarat beabsichtigt, seine völkerrechtlichen Instrumente in diesem
Bereich weiter auszubauen (z. B. Projekt eines Protokolls Nr. 3 zum
Madrider Übereinkommen bzw. einer Konvention über die Einrichtung von
euroregionalen Zusammenarbeitsverbünden).
2.2 Rahmenabkommen mit Italien
Das italienisch-schweizerische Rahmenabkommen vom 24. Februar 1993
über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit von regionalen und
lokalen Gebietskörperschaften und Behörden (SR 0.131.245.4) bekräftigt
die Bestimmungen des Madrider Übereinkommens und bestimmt die
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einzelnen Gebietskörperschaften und Behörden, die direkte Vereinbarungen
miteinander abschliessen können. Es ist das bilaterale Pendant mit Italien zum
Madrider Übereinkommen.
2.3 Karlsruher Übereinkommen
Das Übereinkommen vom 23. Januar 1996 zwischen dem Schweizerischen
Bundesrat, handelnd im Namen der Kantone Solothurn, Basel-Stadt,
Basel-Landschaft, Aargau und Jura, und den Regierungen der Bundesrepublik
Deutschland, der Französischen Republik und des Grossherzogtums
Luxemburg über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen
Gebietskörperschaften und örtlichen öffentlichen Stellen (Karlsruher
Übereinkommen, in der SR nicht publiziert, da ein Staatsvertrag der Kantone
mit dem Ausland) ist am 1. September 1997 in Kraft getreten.
Das Karlsruher Übereinkommen verfolgt das gleiche Ziel wie das Madrider
Übereinkommen und dessen Protokolle, nämlich die Förderung und
Erleichterung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Beide enthalten
ähnliche Bestimmungen, wobei es sich beim Karlsruher Übereinkommen um
ein Rechtsinstrument zwischen wirtschaftlich, politisch und kulturell sehr
nahe stehenden Partnern handelt. Dieses betrifft in erster Linie die lokale
Ebene und ist detaillierter als die Instrumente des Europarates. Besonders
ausführliche Bestimmungen enthält es über die grenzüberschreitenden
örtlichen Zweckverbände (Satzungen, Organe, Finanzierung und Auflösung).
Das Karlsruher Übereinkommen kann als lex specialis des Madrider
Übereinkommens bezeichnet werden.
Sein Anwendungsbereich ist seit dem Inkrafttreten auf gewisse deutsche
Körperschaften, am 9. September 2002 auf den Kanton Schaffhausen, am
15. März 2004 auf die Kantone Bern, Wallis, Waadt, Neuenburg und Genf
sowie am 2. Juli 2004 auf die französischen Regionen Franche-Comté und
Rhône-Alpes erstreckt worden.
2.4 Eurodistrikte
Zwischen Deutschland und Frankreich ist der alte Begriff «Eurodistrikt» im
Rahmen des 40-Jahre-Jubiläums des Elysée-Vertrages reaktiviert worden.
Die Eurodistrikte Strasbourg-Kehl/Ortenau und Region Freiburg/Centre
et Sud Alsace sind im Entstehen, wobei der Begriff heute noch primär
politisch zu verstehen ist. Den Behörden des Kantons Basel-Stadt haben die
Bundesbehörden auf Anfrage empfohlen, an ein Projekt «Eurodistrikt Basel»
in positivem Geist pragmatisch heranzugehen, was die Kantonsregierung
auch beschlossen hat. Es geht bei diesen Projekten darum, einen politischen
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und rechtlichen Prozess auf der Grundlage zunächst des Karlsruher
Übereinkommens auszulösen. Dabei ist heute noch offen, wie sich das
rechtliche Statut solcher Eurodistrikte im Einzelfall künftig entwickeln wird.
3 Organismen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit
Rund um die Schweiz existiert ein ganzes Netz von Organismen der regionalen
grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im weitesten Sinne. Rechtsgrundlage
bilden Verträge zwischen den Partnern beidseits der Landesgrenzen (z. B.
Oberrheinkonferenz ORK oder Internationale Bodenseekonferenz IBK). Im
Bericht des Bundesrates von 1994 werden sie mit ihren Aktivitäten unter
Ziff. 4 im Einzelnen aufgeführt (inklusive deren Aktivitäten beispielhaft in
den Beilagen 3 - 8 des Berichts). Ihre Organisation richtet sich grundsätzlich
nach den Mustern des Madrider Übereinkommens oder des Karlsruher
Übereinkommens, kann aber sehr unterschiedlich sein.
Für die Organismen in den urbanen Räumen Genf und Oberrhein existieren
auf der Ebene der Zentralregierung (Frankreich) bzw. des Bundes (Schweiz
und Deutschland) gemischte Kommissionen mit dem Zweck, die regionale
Zusammenarbeit auf Regierungsebene zu fördern. Rechtsgrundlagen hierfür
sind spezifische Staatsverträge.
4 Zusammenfassung
Die Kantone haben somit im Rahmen ihrer Zuständigkeiten relativ weit
gehende Kompetenzen, was die Gründung grenzüberschreitender Organismen
und die Realisierung grenzüberschreitender Projekte - mit oder ohne
finanzielle Förderung durch die EU und den Bund - betrifft. Sie benötigen
dafür ausländische Partner mit analogen Kompetenzen.
[1] Zu lesen auf der Internetseite des Bundesamtes für Justiz unterhttp://www.
ofj.admin.ch/etc/medialib/data/staat_buerger/gesetzgebung/bundesverfassung.
Par.0006.File.tmp/bv-alt-d.pdf (letzter Besuch: 29. März 2006).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 70.47 - Beitrag der Direktion für Völkerrecht vom 22. August 2005
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2006
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