ch_vb · 2001-0230 2529 · 2001-02-28 · de


2001-0230
2529
01.022
Message
concernant les initiatives populaires
«Moratoire Plus – Pour la prolongation du moratoire
dans la construction de centrales nucléaires et la limitation
du risque nucléaire (Moratoire-plus)»
et
«Sortir du nucléaire – Pour un tournant dans le domaine de l’énergie et
pour la désaffectation progressive des centrales nucléaires
(Sortir du nucléaire)» et concernant la loi sur l'énergie nucléaire
du 28 février 2001
Monsieur le Président,
Madame la Présidente,
Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le message concernant les initiatives populaires «Moratoire-
plus – Pour la prolongation du moratoire dans la construction de centrales nucléaires
et la limitation du risque nucléaire (Moratoire-plus)» et «Sortir du nucléaire – pour
un tournant dans le domaine de l’énergie et pour la désaffectation progressive des
centrales nucléaires (Sortir du nucléaire)» et vous proposons de soumettre ces deux
initiatives au vote du peuple et des cantons en leur recommandant de les rejeter.
Les projets d’arrêtés fédéraux à ce sujet sont annexés.
Simultanément, nous vous présentons un projet de loi sur l’énergie nucléaire, qui est
un contre-projet indirect aux initiatives.
Nous vous proposons de classer les interventions parlementaires suivantes:
1988
P
87.342
Installations nucléaires. Autorisation générale
(N 28.9.88, Commission de l’énergie du Conseil national)
1988
P
88.440
Législation sur l’énergie atomique (E 6.10.88, Villiger)
1994
P
94.3320
Stockage final des combustibles nucléaires radioactifs;
garanties financières
(N 6.10.94, Commission de l’environnement, de
l’aménagement du territoire et de l’énergie CN 93.055)
1997
P
97.3344
Transport par voie aérienne de plutonium
(N 19.12.97, Ostermann)
1998
P
97.3568
Combustibles usés. Halte au retraitement nuisible à
l’environnement (N 20.3.98, Teuscher)
1998
P
98.3274
Conséquences du scandale relatif aux transports radioactifs
(N 9.10.98, Stump)

2530
Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mes-
dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération.
28 février 2001
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

2531
Condensé
L’initiative «Moratoire-plus» demande que pendant dix ans, il ne soit accordé
aucune autorisation pour de nouvelles installations nucléaires, ni pour des réac-
teurs de recherche, ni pour un accroissement de la puissance des centrales nucléai-
res en service. La prolongation du fonctionnement de ces dernières au-delà de 40
ans serait soumise au référendum facultatif. L’initiative prévoit aussi la déclaration
de provenance du courant électrique.
L’initiative «Sortir du nucléaire» demande l’arrêt progressif des centrales nucléai-
res. Si elle était acceptée, Beznau I et II ainsi que Mühleberg devraient cesser leur
activité dans les deux ans à compter de la date de la votation, Gösgen et Leibstadt
au terme de 30 années de fonctionnement au maximum, soit respectivement en 2008
et en 2014. L’initiative demande aussi l’interdiction du retraitement des assembla-
ges combustibles retirés des centrales nucléaires suisses. En outre, la Confédération
devrait légiférer pour assurer la prise en charge par les exploitants, ainsi que par
les actionnaires et les entreprises partenaires, de tous les frais en rapport avec
l’exploitation des centrales nucléaires et leur désaffectation. Elle devrait également
imposer le stockage durable des déchets radioactifs produits en Suisse ainsi que
l’ampleur minimale des droits de codécision des collectivités intéressées. Enfin
l’initiative réclame la conversion à un approvisionnement électrique non-nucléaire,
tout en précisant que la production fossile de courant devrait être assortie d'une
récupération de la chaleur.
Le Conseil fédéral rejette les deux initiatives, en particulier pour les raisons sui-
vantes:
Il semble que l’initiative «Moratoire-plus» n’entraînerait pas des conséquences
économiques graves, même si une prolongation de fonctionnement au-delà de
40 ans était refusée par le peuple et par les cantons. Mais s’il fallait éviter que son
acceptation ne se traduise par un accroissement des rejets de CO2 (par rapport à ce
que représenterait le fonctionnement des centrales nucléaires actuelles durant 50 à
60 ans), il faudrait prendre des mesures supplémentaires. En somme, il serait plus
difficile d’atteindre les objectifs en matière de CO2 et de maintenir l’option nu-
cléaire.
Quant à l’initiative «Sortir du nucléaire», elle affecterait sensiblement la bonne
marche de l’économie suisse. En effet, on doit s’attendre à ce que les surplus ac-
tuels d’électricité en Europe se résorbent à partir de 2010. Or l’initiative prévoit
certaines restrictions au remplacement du courant produit dans les installations
nucléaires; l’approvisionnement en électricité s’en trouverait sans doute fortement
renchéri. Par ailleurs, il serait politiquement impossible d’imposer l’interdiction
stricte d’importer du courant de source nucléaire ou d’origine thermique fossile
non assortie de la récupération de chaleur. A cela s’ajouterait le prix non négligea-
ble, au plan économique, des mesures à prendre pour éviter l’augmentation des
rejets de CO2 (imputable à l’arrêt des centrales nucléaires), voire pour les réduire
de 10 %, comme le veut la loi en la matière. L’acceptation de l’initiative permettrait
certes d’échapper aux risques liés à l’utilisation de l’énergie nucléaire. Le Conseil

2532
fédéral estime toutefois que cela ne compenserait pas les inconvénients d’un aban-
don prématuré de cette technique.
Au mois d’octobre 1999, le Conseil fédéral a décidé de présenter au Parlement un
projet de loi sur l’énergie nucléaire au titre de contre-projet indirect à ces deux
initiatives. Cette loi admet le principe de l’énergie nucléaire et la construction de
nouvelles centrales pour l’exploiter. Une future installation devra toutefois refléter
l’état le plus récent de la science et de la technique. Etant donné l’importance de la
décision concernant un tel projet, elle sera sujette au référendum. La réglementa-
tion proposée s’étendra par ailleurs aux domaines ci-après: interdiction du retrai-
tement d’assemblages combustibles usés, désaffectation des installations nucléaires,
évacuation des déchets radioactifs (modèle du dépôt souterrain en profondeur) et
financement de l’opération. Les procédures d’autorisation seront alors simplifiées
et mieux coordonnées. Enfin un recours sera possible devant une autorité judiciaire
indépendante de l’administration.
Ainsi ce projet de loi répond à plusieurs objectifs des initiatives «Moratoire-plus» et
«Sortir du nucléaire». Certaines mesures réclamées par elles peuvent d’ailleurs être
prises en vertu des dispositions constitutionnelles et légales actuelles (p. ex. le
régime de la déclaration de provenance du courant électrique).
Le Conseil fédéral propose au Parlement de recommander au peuple et aux cantons
de rejeter les initiatives «Moratoire-plus» et «Sortir du nucléaire» et d’approuver la
loi sur l’énergie nucléaire.

2533
Message
1re partie
Initiatives «Moratoire-plus» et «Sortir du nucléaire»
1 
Aspects formels
1.1 
Textes des initiatives
L’initiative populaire «Moratoire-plus – Pour la prolongation du moratoire dans la
construction de centrales nucléaires et la limitation du risque nucléaire (Moratoire-
plus)» a été déposée le 28 septembre 1999 sous forme de projet rédigé de toutes
pièces. Elle a la teneur suivante:
I
La constitution fédérale est complétée comme suit:
Art. 24quinquies, al. 3 (nouveau)1
3 S’il est prévu d’exploiter une centrale nucléaire pendant plus de quarante ans et si
cela n’est pas exclu par une autre disposition constitutionnelle, cette décision doit
faire l’objet d’un arrêté fédéral soumis au référendum. La durée d’exploitation ne
peut être prolongée que pour des périodes ne dépassant pas dix ans. La demande de
prolongation présentée par l’exploitant doit notamment renseigner sur:
a.
le vieillissement de l’installation et les problèmes de sécurité qui en décou-
lent;
b.
les mesures à prendre pour que l’installation satisfasse aux normes interna-
tionales de sécurité les plus modernes et les dépenses requises à cet effet.
Art. 24octies, al. 3, let. c (nouvelle)1
3 La Confédération:
c.
arrête des dispositions sur la déclaration à faire au sujet de la provenance du
courant électrique et de son mode de production.
II
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme suit:
Art. 25 (nouveau)1
Durant les dix ans suivant l’acceptation de la présente disposition transitoire, aucune
autorisation fédérale ne sera accordée pour
a.
de nouvelles installations destinées à la production d’énergie nucléaire;
b.
l’augmentation de la puissance thermique des centrales nucléaires existantes;
 
1
Concernant la numérotation des articles, cf. le ch. 1.4

2534
c.
des réacteurs utilisés pour la recherche et le développement de la technique
nucléaire, sauf s’ils servent à la médecine.
L’initiative populaire «Sortir du nucléaire – Pour un tournant dans le domaine de
l’énergie et pour la désaffectation progressive des centrales nucléaires (Sortir du
nucléaire)» a été déposée le 28 septembre 1999 sous forme de projet rédigé de toutes
pièces. Elle a la teneur suivante:
I
La constitution fédérale est complétée comme suit:
Art. 24decies (nouveau)2
1 Les centrales nucléaires sont progressivement désaffectées.
2 Le combustible nucléaire irradié ne doit plus être retraité.
3 La Confédération arrête les dispositions légales qui s’imposent, notamment en ce
qui concerne
a.
le recours à des sources d’énergie non nucléaires pour assurer l’approvision-
nement en électricité, celle-ci ne devant pas provenir d’installations qui utili-
sent l’énergie fossile sans récupération de chaleur;
b.
le stockage durable des déchets radioactifs produits en Suisse, les exigences
y relatives en matière de sécurité et l’ampleur minimale des droits de codéci-
sion des collectivités intéressées;
c.
la prise en charge par les exploitants, ainsi que par les actionnaires et les en-
treprises partenaires, de tous les frais en rapport avec l’exploitation des cen-
trales nucléaires et leur désaffectation.
II
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme suit:
Art. 24 (nouveau)2
1 Les centrales nucléaires de Beznau 1, de Beznau 2 et de Mühleberg sont mises
hors service au plus tard deux ans après l’adoption de la présente disposition transi-
toire, les centrales nucléaires de Gösgen et de Leibstadt au plus tard trente ans après
leur mise en service.
2 Après l’adoption de la présente disposition transitoire l’exportation de combusti-
bles nucléaires irradiés aux fins de retraitement n’est plus permise. Les combustibles
nucléaires exportés, mais pas encore retraités à l’adoption de la présente disposition
transitoire, doivent autant que possible être repris sans avoir été retraités. Les dispo-
sitions contraires d’accords internationaux sont réservées.
3 Dans un délai d’une année après l’adoption de la présente disposition transitoire, le
Conseil fédéral arrête les dispositions d’exécution qui s’imposent.
 
2
Concernant la numérotation des articles, cf. le ch. 1.4

2535
1.2 
Aboutissement
Par décision du 22 octobre 1999, la Chancellerie fédérale a constaté que l’initiative
«Moratoire-plus», déposée le 28 septembre 1999 avec 120 628 signatures valables,
avait formellement abouti, de même que l’initiative «Sortir du nucléaire», déposée à
la même date et munie de 117 675 signatures valables (FF 1999 8144 ss).
1.3 
Délai
Le Conseil fédéral présente un projet de loi sur l’énergie nucléaire au titre de contre-
projet indirect aux deux initiatives populaires. Il a donc jusqu’au 28 mars 2001 pour
remettre aux Chambres un message concernant ces deux initiatives. De leur côté, les
Chambres fédérales devront se prononcer avant le 28 mars 2003 (art. 27, al. 1 et 5bis,
et art. 29, al. 1 et 2, de la loi sur les rapports entre les conseils; LREC; RS 171.11).
1.4 
Effets de la nouvelle Constitution fédérale
Etant donné la Constitution du 18 avril 1999, les dispositions contenues dans les
deux initiatives populaires ne peuvent plus être numérotées comme par le passé. Les
art. 24quinquies, al. 3, 24octies, al. 3, let. c, et 25 des dispositions transitoires Cst. de
l’initiative «Moratoire-plus» deviennent les art. 89, al. 6, 90a et 197, ch. 1, des
dispositions transitoires concernant l’art. 90a Cst. De leur côté, les art. 24decies et 24
des dispositions transitoires Cst. de l’initiative «Sortir du nucléaire» deviennent les
art. 90b et 197, ch. 2 des dispositions transitoires concernant l’art. 90bCst. La nou-
velle numérotation est utilisée dans les pages qui suivent.
Les textes des deux initiatives ne nécessitent aucune correction rédactionnelle
comme l’autoriserait, pour autant que cela s’impose, le ch. III de la nouvelle Cst.
1.5 
Validité
1.5.1 
Unité de la forme
Selon l’art. 139, al. 2, Cst., l’initiative populaire tendant à la révision partielle de la
Constitution peut revêtir la forme d’une proposition conçue en termes généraux ou
celle d’un projet rédigé. Les formes mixtes ne sont pas admises (art. 75, al. 3, de la
loi fédérale sur les droits politiques, LDP; RS 161.1). Les initiatives qui nous inté-
ressent ont la forme d’un projet rédigé de toutes pièces. L’unité de la forme est
assurée.
1.5.2 
Unité de la matière
L’art. 139, al. 3, Cst. fixe l’exigence de l’unité de matière: une initiative populaire
tendant à la révision partielle de la Constitution doit avoir pour objet une seule
matière. Cette exigtence est repectée lorsqu’il existe un rapport intrinsèque entre les
différentes parties de l’initiative (art. 75, al. 2, LDP).

2536
L’initiative «Moratoire-plus» demande que pendant dix ans, il ne soit accordé au-
cune autorisation pour de nouvelles installations nucléaires, ni pour des réacteurs de
recherche, ni pour un accroissement de puissance des centrales nucléaires en service.
La prolongation du fonctionnement de ces dernières au-delà de 40 ans serait sou-
mise au référendum facultatif. L’initiative prévoit aussi une déclaration de prove-
nance du courant électrique. Tous ces éléments relèvent bel et bien de la même
matière.
L’initiative «Sortir du nucléaire» demande, outre l’arrêt progressif des centrales
nucléaires, l’interdiction du retraitement des assemblages combustibles usés, la
conversion à un approvisionnement électrique non-nucléaire, le stockage durable
des déchets radioactifs produits en Suisse, ainsi que la prise en charge, par les ex-
ploitants, les actionnaires et les entreprises partenaires, de tous les frais en rapport
avec l’exploitation des centrales nucléaires et leur désaffectation. L’initiative vise
une interdiction de l’énergie nucléaire. Toutes ses autres propositions vont dans ce
sens.
Ainsi donc, les deux initiatives respectent le principe de l’unité de matière.
1.6 
Compatibilité avec le droit international
La majorité des écoles admettent, et cela correspond aussi à la pratique la plus ré-
cente de l’Assemblée fédérale, que pour être valable, une initiative populaire doit
être compatible avec les règles impératives du droit international (dites jus cogens).3
De son côté, la Constitution fédérale reconnaît à l’art. 193, al. 4, pour la révision
totale et à l’art. 194, al. 2, pour la révision partielle qu’il ne faut pas violer ces règles
(cf. art. 139, al. 3,Cst cst.). Aucune des deux initiatives populaires ne touche de
telles règles. Elles sont donc valables de ce point de vue également.
1.7 
Applicabilité
Ni la Constitution fédérale ni une loi ne reconnaissent dans l’inapplicabilité d’une
initiative un motif d’invalidité. Néanmoins, la pratique et la doctrine s’accordent sur
ce point: les tâches impossibles à exécuter ne relèvent pas de l’activité de l’Etat, de
sorte qu’une votation populaire ne saurait avoir lieu à leur sujet. Une pratique cons-
tante veut qu’une initiative soit irréalisable si elle est manifestement impossible à
mettre en oeuvre non seulement du point de vue juridique et temporel, mais aussi au
plan matériel.
La désaffectation progressive des centrales nucléaires suisses prévue par l’initiative
«Sortir du nucléaire» et l’interdiction de retraitement du combustible usé pourraient
avoir des retombées globalement négatives pour l’environnement et pour l’économie
du pays. Quant à la conversion obligatoire aux sources d’énergie non nucléaires,
exigée par cette même initiative, elle présenterait sans doute des difficultés prati-
ques; la remarque s’applique également à l’introduction du régime de la déclaration
de provenance de l’électricité, voulu par l’initiative «Moratoire-plus» (cf. message
 
3 
FF 1994 III 1480 ss

2537
initiatives, ch. 4.1.3.2 et 4.2.3.1 à 4.2.3.3)4. Mais ces difficultés ne suffisent pas pour
condamner officiellement les initiatives en question.
2 
Contexte et politique du Conseil fédéral
2.1 
Approvisionnement énergétique mondial
2.1.1 
Consommation d’énergie et production d’électricité
Selon l’Agence Internationale de l’Energie (AIE), la consommation mondiale
d’énergie finale s’est accrue de 8,4 % entre 1988 et 1998, la consommation
d’électricité de 29 %. Le pétrole conforte sa position de principale énergie finale
(apport de 49 %), l’apport du gaz reste stable à 19 %, l’électricité progresse de 15 à
18 % alors que le charbon chute de 15 à 10 %. La part des autres énergies finales
(chaleur produite à distance, bois, autres énergies renouvelables) passe de 3 à 4 %.
En 1998, la production d’électricité s’est répartie comme suit: charbon: 38 % (1988:
39 %), pétrole: 9 % (11 %), gaz: 16 % (13 %), nucléaire: 17 % (inchangé), force
hydraulique: 18 % (19 %), autres énergies renouvelables: 2 % (1 %).
Le recours à l’énergie nucléaire et l’utilisation de la force hydraulique ont évolué
parallèlement à la consommation d’électricité. Sans la croissance soutenue de cette
dernière, l’emploi du charbon reculerait encore davantage. C’est aussi ce qui expli-
que la forte progression du gaz, dont 60 % du surcroît de consommation a servi à
produire de l’électricité. En revanche, la hausse de la consommation de pétrole
repose surtout sur la demande de carburants (+ 23 % de 1988 à 1998), alors que
l’utilisation des combustibles pétroliers tend à se stabiliser.
2.1.2 
Perspectives de l’approvisionnement énergétique
mondial d’ici à 2020
Selon les perspectives les plus récentes produites par l’AIE, l’EIA, la CME, Stan-
dard & Poor’s et le Petroleum Economics5, la consommation mondiale d’énergie
devrait augmenter d’environ 2 % par an d’ici à 2020, soit deux fois plus rapidement
qu’au cours des années 1990, grâce notamment à la reprise économique dans les
pays de l’ancien Bloc de l’Est. La hausse devrait avoisiner 1,2 % l’an dans la zone
OCDE et en ex-URSS, contre 3½ % dans les pays en développement. La part des
pays de l’OCDE dans la consommation mondiale d’énergie reculera à 43 % en 2020
(54 % actuellement) et celle des pays du Sud-Est asiatique (y c. la Chine) passera de
20 à 28 %, pour des raisons économiques et démographiques.
Les différentes études s’accordent à estimer que la consommation d’agents énergéti-
ques fossiles augmentera grosso modo au même rythme que la consommation glo-
 
4 
Le présent document réunit en fait deux messages. Le premier traite des initiatives popu-
laires, le second du projet de loi sur l’énergie nucléaire (LENu). Les renvois dans le texte
ont la forme suivante: «cf. message initiatives, ch. 1 ou «cf. message LENu, ch. 7»
5 
AIE: Agence Internationale de l’Energie, Paris, scénario «Business as usual», novembre
1998; EIA: Energy Information Administration, Washington, Energy Outlook 2000;
CME: Conseil mondial de l’Energie, perspectives 1998; Standard & Poor’s DRI, World
Outlook, janvier 1999; Petroleum Economist, Londres, Oil and Energy Outlook, février
2000.

2538
bale, ce qui fait qu’en 2020, l’approvisionnement énergétique mondial dépendra
encore et toujours à raison d’environ 80 % des ressources non renouvelables.
La consommation d’électricité maintiendra sa tendance à la hausse d’environ 2½ %
par an, avec une progression plus soutenue en Asie du Sud-Est (5 %) et en Améri-
que latine (4 %). En Europe occidentale, selon l’AIE, la hausse avoisinera les 2 %,
en ligne avec la croissance économique.
Le recours à l’énergie nucléaire continuera de progresser, selon les différentes étu-
des, quoique bien moins rapidement que jusqu’ici et bien moins que la consomma-
tion globale. La croissance, estimée à env. ½ % par an jusqu’en 2010 et due princi-
palement au renforcement du parc nucléaire en Asie du Sud-Est, devrait nettement
s’infléchir à partir de là, voire même faire place au recul avec la mise hors service de
centrales dans les pays industrialisés.
Selon la majorité des estimations, les énergies renouvelables évolueront au même
rythme que la consommation globale; seule l’AIE leur attribue une croissance sensi-
blement supérieure à la moyenne (+ 2½ % par an).
Toutes ces perspectives vont manifestement à l’encontre de la convention sur le
climat et du principe du développement durable. Elles ne supposent aucune modifi-
cation fondamentale de la politique de l’énergie.
2.2 
Approvisionnement de la Suisse en électricité
Pour son approvisionnement énergétique, la Suisse dépend largement de l’étranger
(80,7 % en 1999). Dans notre pays, les principales énergies indigènes sont la force
hydraulique, qui couvre 13 % des besoins finaux d’énergie, le bois (2,4 %) et les
ordures et déchets industriels (env. 3 %, directement ou pour le chauffage à dis-
tance). Bien qu’elles aient un grand potentiel technique, les nouvelles énergies
renouvelables (solaire, éolien, géothermie, biogaz) ne jouent encore qu’un rôle
négligeable, statistiquement parlant.
Jusque vers la fin des années 1960, l’approvisionnement de la Suisse en électricité
était basé à plus de 90 % sur la force hydraulique. A partir de 1970, l’énergie nu-
cléaire a gagné en importance. En 1999, son apport à la production nationale
d’électricité a été de 35,3 % (moyenne des dix dernières années 38,9 %), contre
60,9 % pour la force hydraulique et 3,8 % pour les centrales thermiques classiques.
Avec les centrales au fil de l’eau, les centrales nucléaires assurent la couverture de
base de la demande d’électricité en Suisse.
De 1950 à 1999, la consommation d’électricité s’est accrue au taux moyen de 3,7 %
par an. A partir du milieu des années 1980, on observe toutefois un net ralentisse-
ment (+ 1,5 % par an de 1985 à 1999). Au cours des années de stagnation économi-
que (1991 à 1997), la progression moyenne n’a été que de 0,4 % par an, avant de
reprendre en 1998 (+ 2,1 %) et en 1999 (+ 3,2 %).
Chaque année, la Suisse exporte plus d’électricité qu’elle n’en importe. Jusqu’au
milieu des années 1970, ce solde net tendait à augmenter. Depuis, il stagne tout en
fluctuant énormément d’une année à l’autre. Si l’on considère uniquement le se-
mestre d’hiver, la situation apparaît plus précaire, puisque sur les dix derniers hi-
vers, il y en a eu sept où la production indigène d’électricité n’a pas suffi à couvrir la
demande. Les droits de prélèvement sur les centrales nucléaires françaises (2155

2539
MW à fin 1999) permettent de combler ces déficits d’approvisionnement. En 2005,
les droits actuels atteindront leur maximum, avant de se résorber d’ici à 2036.
L’économie électrique suisse joue un rôle clé dans le commerce international
d’électricité, grâce notamment aux centrales à pompage-turbinage, qui permettent de
valoriser l’électricité produite en ruban, grâce aussi aux installations à accumulation
qui peuvent être rapidement mises en service en cas de perturbation ou de surcroît
soudain de la demande. Des lignes à grande capacité (lignes d’interconnexion) ont
été construites entre la Suisse et les pays voisins et une centrale de coordination des
échanges mise en place à Laufenbourg. La Suisse est de ce fait l’un des pays euro-
péens les plus étroitement imbriqués au réseau électrique du continent.
2.3 
Politique énergétique
2.3.1 
Loi sur l’énergie
La loi sur l’énergie (LEn; RS 730.0), entrée en vigueur le 1er janvier 1999, repré-
sente un fondement important de notre politique énergétique. Elle vise notamment à
promouvoir une utilisation économe et rationnelle de l’énergie ainsi qu’à encourager
le recours aux énergies indigènes et renouvelables.
Pour atteindre ces objectifs, la loi prévoit diverses possibilités. Ainsi, la collabora-
tion avec des organisations privées doit-elle être renforcée. La Confédération peut
notamment leur confier des tâches au moyen de mandats de prestations. A titre
exceptionnel, elle peut aussi apporter un soutien financier direct à des projets isolés
dans le domaine des énergies renouvelables, de l’utilisation rationnelle de l’énergie
et de la récupération des rejets de chaleur. Les cantons doivent développer leurs
propres programmes, pour lesquels ils reçoivent des montants globaux de la Confé-
dération. De plus, en vertu de la loi sur l’énergie, ils doivent créer dans leur législa-
tion des conditions générales favorisant une utilisation économe et rationnelle de
l’énergie ainsi que le recours aux énergies renouvelables dans les bâtiments.
Avant d’autoriser la construction de toute nouvelle installation productrice
d’électricité alimentée par des combustibles fossiles, l’autorité cantonale doit étudier
si la demande d’énergie peut être raisonnablement couverte au moyen d’énergies
renouvelables et quelles sont les possibilités d’utiliser judicieusement les rejets de
chaleur. Par ailleurs, les entreprises chargées de l’approvisionnement énergétique de
la collectivité sont tenues de reprendre, aux conditions prévues par la loi, les surplus
d’énergie des producteurs indépendants.
La consommation d’énergie des installations, véhicules et appareils produits en série
doit être réduite en premier lieu à l’aide de valeurs-cibles convenues entre la Confé-
dération, les producteurs et les importateurs.
Si aucune convention n’est adoptée, ou si les objectifs ne sont pas respectés, la Confé-
dération peut prescrire des exigences applicables à la mise sur le marché de ces instal-
lations, véhicules et appareils. Elle peut aussi introduire des instruments économiques.
La Confédération et les cantons dispensent informations et conseils au public sur les
questions relatives à l’énergie. Ils soutiennent la recherche et le développement de
nouvelles technologies ainsi que la formation et le perfectionnement de spécialistes.
Le programme SuisseEnergie soutient, comme l’ancien programme Energie 2000, les
mesures volontaires prévues par la loi sur l’énergie (cf. message initiatives, ch. 2.3.2).

2540
2.3.2 
Programme SuisseEnergie
SuisseEnergie est le programme subséquent d’Energie 2000. Il est mis en œuvre
conjointement par les cantons et les milieux économiques. Son objectif est de pour-
suivre et d’intensifier les actions d’Energie 2000 qui ont connu le succès, en faisant
appel à des organisations privées conformément à la loi sur l’énergie (mandats de
prestations délivrés à des agences), en passant des conventions avec de gros con-
sommateurs conformément à la loi sur le CO2, ou encore en adoptant des conven-
tions sectorielles ou des prescriptions sur la mise en circulation d’installations, de
véhicules et de machines.
On exploitera systématiquement les expériences d’Energie 2000. Les mesures libre-
ment consenties seront soutenues par des incitations, tout en étant rendues plus
contraignantes à l’aide de conventions. Par ailleurs, l’organisation sera améliorée et
simplifiée. On continuera d’appliquer les recettes ayant assuré la réussite d’Energie
2000 (objectifs clairement quantifiables, approche axée sur le marché, le partenariat
et les mesures librement consenties, et soutenue par le dialogue et des conditions-
cadres légales), suivant en cela les conclusions de la procédure de consultation du
programme subséquent. Un nouveau groupe stratégique, réunissant des représen-
tants de la Confédération, des cantons et de l’économie, a été chargé de définir le
programme et d’en poursuivre le développement.
SuisseEnergie concentrera principalement son action sur le rendement énergétique et
les énergies renouvelables. L’énergie hydraulique doit rester le pilier de
l’approvisionnement électrique de la Suisse.
Le programme subséquent permettra en outre de coordonner la mise en oeuvre
d’éléments importants de la loi sur l’énergie et de la loi sur le CO2. Il contribuera
ainsi à soutenir l’objectif d’un développement durable voulu par le Conseil fédéral.
Pour atteindre cet objectif, on devra notamment ramener la consommation
d’énergies renouvelables en dessous du rythme de renouvellement des ressources,
tout en réduisant la consommation d’énergies non renouvelables à un niveau infé-
rieur au développement des produits de substitution renouvelables. Les diverses
atteintes environnementales causées par des émissions polluantes devront être rame-
nées à un niveau ne présentant plus de danger à long terme. Par ailleurs, les risques
de catastrophes écologiques devront être réduits et le fonctionnement de l’économie
amélioré, et cela non seulement sur le plan quantitatif, mais aussi sur le plan de la
qualité. Parmi les autres objectifs de SuisseEnergie figurent le maintien de la com-
pétitivité de l’économie ainsi que la création d’emplois et de bien-être social. Le
programme contribuera aussi à ce que les prix des prestations en matière d’énergie
tiennent compte des coûts externes et de la raréfaction des ressources. Il doit en
outre veiller à ce que la santé de l’homme ne soit pas menacée, et garantir à tous les
habitants l’accès à un approvisionnement suffisant, diversifié et sûr.
SuisseEnergie concentre ses efforts en particulier sur trois secteurs de consommation
d’énergie («bâtiment», «économie» et «mobilité»), ainsi que sur les énergies renou-
velables.
Dans le secteur du bâtiment, SuisseEnergie apporte son aide aux cantons, qui sont
compétents en la matière. Le programme vise à encourager la collaboration inter-
cantonale, notamment en vue de l’harmonisation des prescriptions. Il soutient en
outre la mise en œuvre des mesures d’encouragement et, si nécessaire, l’élaboration
de prescriptions par les cantons. Des montants globaux sont alloués aux cantons

2541
pour qu'ils financent les mesures d’encouragement direct et indirect, le principal
critère d’attribution étant celui de l’efficacité des mesures.
La Confédération soutient les mesures librement consenties par l’économie, notam-
ment par la nouvelle Agence de l’économie. Les conventions avec les consomma-
teurs d’énergie prévues par la loi sur le CO2 joueront à cet égard un rôle central.
Dans le domaine de la mobilité, SuisseEnergie soutient les associations de transports
combinés, la gestion de la mobilité dans les villes et les entreprises, ainsi que les
modes de déplacement économisant l’énergie et favorables à l’environnement.
Conformément à la loi sur l’énergie, on fixera des valeurs-cibles et l’on édictera, le
cas échéant, des prescriptions visant à réduire la consommation de carburant des
véhicules nouvellement mis en circulation. Par ailleurs, on encouragera la recherche
et le développement de nouvelles techniques dans le secteur de la propulsion et des
véhicules, comme les piles à combustion.
Le rendement des appareils électriques sera amélioré au moyen de valeurs-cibles et,
éventuellement, de prescriptions. D’autre part, le projet L’énergie dans la cité sera
poursuivi en collaboration avec les cantons. Si nécessaire, on reprendra les discus-
sions avec l’ensemble des partenaires sur des thèmes controversés de la politique de
l’énergie.
2.3.3 
Loi sur le CO2
La protection du climat figure au rang des tâches prioritaires de la politique envi-
ronnementale. Elle vise à limiter le réchauffement climatique, imputable principale-
ment à la consommation d’énergie, et ses redoutables conséquences. L’objectif de la
loi sur le CO2 (RS 641.71) est de stabiliser dans un premier temps, puis de réduire
les émissions de gaz carbonique (CO2) dues à l’utilisation d’énergie. La Suisse a
ratifié en 1993 la Convention sur le climat et s’est engagée, dans le cadre du proto-
cole de Kyoto, à réduire de 8 % les gaz ayant un effet sur le climat. Ces engagements
doivent être concrétisés en particulier à l’aide de la loi sur le CO2, entrée en vigueur
le 1er mai 2000.
L’objectif fixé par la loi est de réduire de 10 % les émissions de CO2 d’ici à l’an
2010 par rapport à 1990 (combustibles fossiles: moins 15 %; carburants fossiles:
moins 8 %). L’évolution des rejets de CO2 est régulièrement évaluée.
Les objectifs doivent être atteints par les mesures décidées ou planifiées relevant de
la politique de l’énergie, des transports, de l’environnement et des finances. Dans le
domaine de l’énergie, il s’agit surtout des mesures prévues par la loi sur l’énergie ou
qui, librement consenties, sont prises au titre du programme SuisseEnergie.
Des professions, des groupes de consommateurs et des grandes entreprises ont la
possibilité de passer des accords avec la Confédération sur la limitation de leur
consommation d’énergie et de leurs émissions de CO2. S’il est prévisible que ces
efforts ne permettront pas d’atteindre les objectifs fixés, une taxe pourra en effet être
introduite en 2004 au plus tôt. La loi prévoit une taxe maximale de 210 francs par
tonne de CO2, ce qui correspondra, par exemple, à environ 50 centimes par litre
d’essence. Le produit de la taxe sera intégralement reversé à la population et aux
milieux économiques. Son montant devra être approuvé par le Parlement. Du fait de
sa subsidiarité, cette taxe incitative sur le CO2 pourra être harmonisée avec les autres
mesures prévues par la Confédération.

2542
2.3.4 
Loi sur le marché de l’électricité
La loi du 15 décembre 2000 sur le marché de l’électricité (LME; FF 2000 5761) fixe
les conditions générales permettant un renforcement de la concurrence et donc une
amélioration de l’efficacité dans le secteur de l’électricité. L’ouverture du marché à
de nouveaux producteurs et le libre choix des fournisseurs par les consommateurs
constituent les éléments essentiels de la libéralisation du marché. Outre une
meilleure efficacité, les dispositions de la LME visent également des objectifs tels
que la préservation du service public et un recours accru aux énergies renouvelables.
Après l’ouverture du marché, la pression sur les coûts se fera encore davantage
ressentir pour les centrales nucléaires. Les plus anciennes d’entre elles prévoient
d’abaisser les coûts de production de l’électricité, d’une part en prenant des mesures
de rationalisation, d’autre part en procédant à des amortissements supérieurs au
minimum légal. La centrale nucléaire de Gösgen affiche d’ores et déjà des coûts de
production relativement bas. En revanche, celle de Leibstadt risque d’avoir des
difficultés à résorber les investissements non amortissables découlant de l’ouverture
du marché.
Il est difficile de prévoir si la construction de nouvelles centrales nucléaires est
réalisable en Suisse avec un marché concurrentiel. Outre la politique de l’énergie
nucléaire, cette question fait intervenir de nombreux facteurs, tels que le dévelop-
pement et les possibilités commerciales de nouveaux types de réacteurs, les ques-
tions de financement, le prix des techniques de production de courant concurrentes,
sans oublier l’opinion publique. Or, l’évolution de ces facteurs est très difficilement
prévisible.
Les autres formes de production de courant, de même que les techniques
d’économie d’électricité, seront elles aussi exposées à une importante pression sur
les coûts. L’énergie hydraulique présente encore des possibilités de développement,
notamment au travers de l’augmentation du volume d’eau utilisé ou de
l’amélioration du rendement des installations lors du remplacement des turbines.
Cependant, ces mesures augmenteront généralement les coûts de production de
l’électricité. En outre, la compétitivité de l’énergie hydraulique et l’intérêt des in-
vestisseurs risquent de souffrir des investissements non amortissables, des exigences
de la loi sur la protection des eaux, ainsi que de l’augmentation des débits résiduels,
surtout après 2020, lors du renouvellement des concessions.
2.4 
Politique de l’énergie nucléaire
2.4.1 
Généralités
L’exploitation de l’énergie nucléaire en Suisse a commencé en mai 1957 avec la
mise en service du premier réacteur expérimental. Au début des années 1960, le
Conseil fédéral s'était prononcé en faveur du passage sans transition de l’énergie
hydraulique, presque entièrement exploitée, à l’énergie nucléaire, afin de couvrir
une demande d’électricité en progression rapide à ce moment-là. L’exploitation
commerciale de l’énergie nucléaire a débuté avec la mise en service de la centrale
nucléaire de Beznau I en 1969.Ont suivi les centrales nucléaires de Beznau II et de
Mühleberg (1971), de Gösgen (1978) et de Leibstadt (1984).

2543
Dans la deuxième moitié des années 1960, une partie de la population commença à
s’opposer à la construction de centrales nucléaires. L’activité des opposants au
nucléaire culmina avec l’occupation en 1975 du site prévu pour accueillir la centrale
de Kaiseraugst. Cette occupation dura plusieurs mois et ne s’acheva qu’après que le
Conseil fédéral eut assuré aux organisations manifestantes des entretiens sur le
projet. En 1989, la SA Energie nucléaire Kaiseraugst renonçait finalement à cons-
truire. La Confédération suisse lui accorda 350 millions de francs de dédommage-
ment pour ses dépenses, d’un montant supérieur au milliard. L’industrie de
l’électricité abandonna par ailleurs les projets des centrales nucléaires de Graben
(BE), Verbois(GE), Inwil (LU) et Rüthi (SG). La Confédération suisse dut encore
verser un dédommagement de 227 millions de francs pour l’abandon du projet de
Graben.
Diverses défaillances, comme les accidents de réacteur des centrales nucléaires de
Harrisburg en 1979 (USA) et de Tchernobyl en 1986 (Ukraine), le cas de criticalité
aux conséquences mortelles survenu dans une usine de combustible nucléaire à
Tokai Mura (Japon) en 1999, les dépassements répétés des valeurs limites lors du
transport d’assemblages combustibles usés (CH, D, F, GB), ainsi que les irrégulari-
tés dans le contrôle des combustibles à l’usine de retraitement de Sellafield (GB) en
1999/2000 ont régulièrement relancé le débat sur l’utilisation de l’énergie nucléaire.
Une série d’initiatives populaires ont été soumises au peuple depuis 1979 (cf. mes-
sage initiatives, ch. 2.4.4).
Le 14 décembre 1992, à la suite de la votation du 23 septembre 1990 (initiatives sur
un moratoire et sur l’abandon du nucléaire), le Conseil fédéral octroya à la centrale
nucléaire de Mühleberg une autorisation d’exploitation limitée à la fin 2002; il
donna en même temps son accord à l'augmentation de 10 % de la puissance thermi-
que du réacteur. Le 12 décembre 1994, il autorisa la poursuite de l’exploitation de la
centrale nucléaire de Beznau II jusqu’à la fin 2004. Le 28 octobre 1998, il approuva
une augmentation de 14,7 % de la puissance thermique de la centrale nucléaire de
Leibstadt, et prolongea l’autorisation d’exploitation de la centrale de Mühleberg de
10 ans, soit jusqu’en 2012. Le 23 juin 1993, il octroya à la SA ZWILAG Zwischen-
lager Würenlingen une autorisation générale pour le dépôt intermédiaire centralisé à
Würenlingen (ZZL), qui fut approuvée le 6 octobre 1994 par les Chambres fédéra-
les. Le 21 août 1996, il autorisa la construction et l’exploitation des bâtiments du
dépôt ainsi que la construction de l’installation de traitement des déchets du ZZL.
Enfin, le 6 mars 2000, il autorisa la mise en service de cette dernière. Ce dépôt
devrait accueillir les premiers déchets radioactifs au premier semestre 2001.
2.4.2 
Dialogue sur l'énergie
Après la catastrophe de Tchernobyl, une session extraordinaire du Parlement eut lieu
en automne 1986 où il fut débattu du problème de l’énergie. Le Conseil fédéral
accepta d’étudier, à l’aide de scénarios, les conditions requises, les possibilités et les
conséquences d’un éventuel abandon du nucléaire en Suisse. Il mit en place à cet
effet le groupe d’experts Scénarios énergétiques (EGES), en veillant à ce que ce
groupe scientifique soit représentatif des diverses positions sur le nucléaire. Le
groupe EGES élabora des scénarios à partir de dates d’abandon du nucléaire diffé-
rentes. Il examina également le modèle d’un moratoire permanent sur l’énergie

2544
nucléaire. Peu avant la fin des travaux, trois experts quittèrent le groupe en raison de
divergences d’opinion. Le rapport fut rendu public en automne 1988.
Suite à l’acceptation de l’article sur l’énergie et de l’initiative sur un moratoire et
suite au rejet de l’initiative pour l’abandon du nucléaire, un programme intitulé
Energie 2000 fut élaboré en septembre 1990. Dans le cadre du programme, on mit
en place trois groupes de conciliation «Force hydraulique», «Lignes à haute tension»
et «Déchets radioactifs», et un vaste débat sur l’énergie s'engagea sous la houlette du
chef du DETEC.
Après des discussions préliminaires menées dans le cadre d’Energie 2000, une
Conférence sur le problème de la gestion des déchets radioactifs («Conférence sur la
gestion des déchets 1991») fut organisée en novembre 1991 avec les anciens acteurs
du débat sur l’énergie. Les discussions se concentrèrent surtout sur la stratégie
d’évacuation des déchets radioactifs, sur la sécurité de leur stockage final, sur leur
recensement et sur leur forme.
Cette conférence aboutit à la création du groupe de conciliation «Déchets radioac-
tifs» (KORA), qui entreprit ses travaux au début 1992. Ce groupe réunissait les
exploitants des centrales nucléaires, les opposants au nucléaire et les autorités. Son
objectif était d’élaborer des solutions communes en vue de résoudre les problèmes
du cycle du combustible, du recyclage des éléments combustibles et de la gestion
des déchets faiblement et moyennement radioactifs à vie courte. Les organisations
de protection de l’environnement se retirèrent du KORA à la fin 1992, en réaction à
la décision du Conseil fédéral d’augmenter la puissance de la centrale nucléaire de
Mühleberg et de proroger l’autorisation d’exploiter.
Les principaux partenaires du dialogue de 1996/97 (partis représentés au Conseil
fédéral, cantons, employeurs et travailleurs, organisations de consommateurs et de
protection de l’environnement) s’accordèrent sur un programme de politique éner-
gétique poursuivant le but, les projets et les mesures d’Energie 2000. Au milieu de
l’année 1997, le DETEC tira un bilan intermédiaire. Il en est ressorti que la politique
en matière d’électricité devait se fonder à l’avenir sur l’utilisation rationnelle du
courant, sur l’exploitation de la force hydraulique et sur le recours accru aux éner-
gies renouvelables. Quant aux centrales nucléaires en activité, le rapport conclut
qu’elles pouvaient continuer à être exploitées tant que leur sûreté était garantie. La
construction de nouvelles centrales nucléaires devrait par contre être sujette au
référendum, dont les modalités devraient être définies à la lumière de la refonte de la
loi sur l’énergie atomique. Des groupes de travail réunissant les milieux concernés
reprirent diverses questions non résolues, dont celle de la gestion des déchets radio-
actifs.
Au début de 1998, dans le cadre du Dialogue énergétique, le chef du DETEC créa le
groupe de travail «Déchets nucléaires», chargé d’élaborer des propositions consen-
suelles dans l’optique de la future loi sur l’énergie nucléaire. Les questions fonda-
mentales portaient sur les avantages et les inconvénients respectifs du stockage final
et du modèle, proposé par les organisations écologiques, du stockage de longue
durée, contrôlé et récupérable, ainsi que sur le retraitement du combustible usé et
son stockage final direct. Le groupe de travail ne parvint toutefois pas à trouver un
accord sur les questions essentielles. Dans son rapport final de fin 1998, le président
du groupe proposa des solutions en vue de surmonter les divergences existant entre
les exploitants des centrales nucléaires et les organisations écologistes.

2545
En octobre 1998, le Conseil fédéral adopta plusieurs résolutions en matière de poli-
tique de l’énergie. Il souhait notamment inscrire dans l’avant-projet de loi sur l'éner-
gie nucléaire (LENu) le référendum facultatif pour la construction d’éventuelles
nouvelles centrales. Par ailleurs, il proposait de tenter, avec le concours des exploi-
tants des centrales nucléaires, des opposants et des cantons concernés, d’élaborer
une solution associant l’échéance de la désaffectation des centrales nucléaires exis-
tantes à la solution du problème de la gestion des déchets radioactifs. Les discus-
sions se déroulèrent en janvier et en février 1999. Cependant, tant les exploitants de
centrales nucléaires que les organisations écologistes campèrent sur leurs positions.
On ne parvint donc pas à trouver une solution acceptable pour les deux parties.
C’est pourquoi le Conseil fédéral prit, le 7 juin 1999, des décisions provisoires
touchant le projet de LENu qui allait être envoyé en consultation.
D’autre part, le chef du DETEC institua en juin 1999 le groupe d’experts EKRA
pour les modèles d’évacuation des déchets radioactifs. Ce groupe avait pour mandat
de comparer entre eux les modèles possibles et de tirer les conclusions qui
s’imposeraient. Son rapport final fut rendu public le 7 février 2000. Le modèle d’un
stockage souterrain durable contrôlé qu’il proposait a été repris en grande partie
dans l’avant-projet de LENu.
Le projet d’évacuation de déchets radioactifs au Wellenberg, qui était bloqué depuis
1995, se trouvait ainsi relancé. En mars 2000, le DETEC et le gouvernement de
Nidwald discutèrent des étapes à venir en vue de l’évacuation des déchets faible-
ment et moyennement radioactifs. Le 21 juin 2000, le canton de Nidwald mit en
place un groupe spécialisé, chargé de veiller au respect des exigences du gouverne-
ment nidwaldien et à la mise en œuvre des recommandations de l’EKRA.
Depuis l’acceptation de l’article sur l’énergie et de l’initiative sur le moratoire, et
avec le lancement du programme Energie 2000, les efforts pour trouver des solu-
tions communes dans le domaine de l’énergie se sont intensifiés. Si des progrès
considérables ont été enregistrés au niveau de l’utilisation rationnelle de l’énergie et
des énergies renouvelables, il n’a toutefois pas été possible de dégager un consensus
sur tous les aspects essentiels de l’utilisation du nucléaire. Il incombera donc au
Parlement et au peuple de prendre des décisions politiques qui s'imposent.
2.4.3 
Législation
2.4.3.1 
Loi sur l’énergie atomique, arrêté fédéral concernant
la LEA
Le 24 novembre 1957, le peuple et les cantons avaient approuvé l’art. 24quinquies de
la Constitution fédérale du 29 mai 1874, dont la teneur était la suivante6:
1 La législation sur l’énergie atomique est du domaine de la Confédération.
2 La Confédération édicte des prescriptions sur la protection contre les dangers des
rayons ionisants.
C’est en vertu de cette disposition que l’Assemblée fédérale avait édicté le 23 dé-
cembre 1959 la loi fédérale sur l’utilisation pacifique de l’énergie atomique (loi sur
 
6 
L’art. 24quinquies, al. 1, correspond à l’art 90, l’art 24quinquies, al. 2, à l’art. 118, al. 2, let. c,
de la nouvelle Constitution fédérale.

2546
l’énergie atomique, LEA, RS 732.0), laquelle réglait notamment les conditions
d’octroi de l’autorisation de construire des installations nucléaires et la surveillance
de celles-ci. Le 1er octobre 1994 entrait en vigueur la loi sur la radioprotection
(LRaP, RS 814.50), laquelle remplaçait les dispositions de la loi sur l’énergie ato-
mique relatives à la protection contre les radiations (art. 10 s. LEA). Quant aux
articles régissant la responsabilité civile et la couverture des dommages (art. 12 à 28
LEA), ils avaient été remplacés par la loi fédérale du 18 mai 1983 sur la responsabi-
lité civile en matière nucléaire (LRCN, RS 732.44; cf. message initiatives, ch.
2.4.3.2).
A titre de révision partielle et limitée dans le temps de la LEA, l’Assemblée fédérale
avait édicté le 6 octobre 1978 l’arrêté fédéral concernant la loi sur l’énergie atomi-
que (AF/LEA, RS 732.01), qui, après approbation en votation populaire, était entré
en vigueur le 1er juillet 1979. Cet arrêté instaurait l’autorisation générale pour les
nouvelles installations atomiques et la procédure correspondante, la clause du be-
soin, ainsi que les dispositions sur la gestion des déchets radioactifs et sur le fonds
pour le financement de la désaffectation. Il devait déployer ses effets jusqu’à l’entrée
en vigueur d’une nouvelle loi sur l’énergie atomique, mais au plus tard jusqu’au 31
décembre 1983. Cette échéance a été prolongée le 18 mars 1983 jusqu’à la fin 1990,
le 22 juin 1990 jusqu’à la fin 2000, et le 4 octobre 2000 jusqu’à la fin 2010.
La loi sur l’énergie atomique et l’arrêté fédéral forment les deux piliers de la légis-
lation sur l’utilisation de l’énergie nucléaire. Ces deux textes nécessitent une révi-
sion à plusieurs titres. Cela concerne en particulier le régime de l’autorisation géné-
rale, la délimitation des obligations incombant au propriétaire d’une telle installa-
tion, le retraitement des assemblages combustibles usés, la désaffectation de
l’installation ainsi que l’évacuation des déchets radioactifs et son financement. En
réponse à diverses interventions parlementaires, le Conseil fédéral a relevé plusieurs
fois la nécessité de réviser la législation.
Les travaux ont commencé au milieu des années 1970. Quelques éléments d’un
ancien avant-projet avaient été repris dans l’arrêté fédéral concernant la loi sur
l’énergie atomique. Une fois ce dernier entré en vigueur, la poursuite de la révision
fut confiée à une commission d’experts non-membres de l’administration fédérale;
leur avant-projet de loi sur la radioprotection et sur l’utilisation de l’énergie nu-
cléaire, envoyé en consultation en 1981, n’a cependant pas eu de suite. Un nouvel
avant-projet de loi sur l’énergie nucléaire (LEN), élaboré par les services de
l’administration fédérale, fut envoyé en consultation durant le premier semestre
1986. Le 14 novembre 1988, le Conseil fédéral décida de repousser la LEN jus-
qu’après la votation sur les initiatives réclamant l’abandon du nucléaire et le mora-
toire. Au début des années 1990, l’administration fédérale reprit les travaux de
révision. Parallèlement au renforcement des dispositions de la LEN sur la non-
prolifération des armes nucléaires, le Conseil fédéral proposa, dans son message du
19 janvier 1994, une révision partielle de l’arrêté fédéral concernant la loi sur
l’énergie atomique, avec notamment un raccourcissement des procédures réglant
l’évacuation des déchets radioactifs. Le 13 décembre 1995 et le 4 mars 1996, res-
pectivement le Conseil des Etats et le Conseil national décidaient de ne pas entrer en
matière sur cette révision partielle, pour éviter de mettre le canton de Nidwald sous
pression dans la question d’un éventuel dépôt au Wellenberg; on souhaitait aussi
harmoniser les dispositions sur les procédures avec celles du projet législatif de
«Coordination des procédures de décision» (cf. loi fédérale du 18 juin 1999 sur la

2547
coordination et la simplification des procédures d’approbation des plans, RO 1999
3071).
Le 7 juin 1999, le Conseil fédéral prit des décisions provisoires touchant le projet de
LENu qui allait être envoyé en consultation (cf. message LENu, ch. 7.2.1). Le
27 octobre 1999, il décida de repousser la procédure de consultation en attendant de
disposer des conclusions du groupe d’expert EKRA (cf. message initiatives, ch.
2.4.2). En outre, il choisit de faire de la LENu un contre-projet indirect aux deux
nouvelles initiatives populaires «Moratoire-plus» et «Sortir du nucléaire». Le projet
de loi sur l’énergie nucléaire, qui tient compte des recommandations du groupe
d’experts EKRA, fut finalement envoyé en consultation du 10 mars au 15 juin 2000.
2.4.3.2 
Responsabilité civile en matière nucléaire
En vertu de la LRCN, l’exploitant d’une installation nucléaire répond de manière
illimitée des dommages d’origine nucléaire causés par des substances nucléaires se
trouvant dans son installation. Le montant assuré est limité à 1 milliard de francs et
depuis le 1er janvier 2000, il est intégralement couvert par les assureurs privés.
Quant aux risques exclus de cette assurance (phénomènes naturels extraordinaires,
faits de guerre, dommages différés), la Confédération en assume l’assurance et elle
perçoit à cet effet des exploitants de centrales nucléaires des contributions qui ali-
mentent le fonds pour les dommages nucléaires. S’il y a lieu de prévoir, lors de
grands sinistres, que les moyens financiers dont disposent la personne responsable,
l’assureur privé et la Confédération ne suffiront pas à satisfaire toutes les demandes
de réparation, l’Assemblée fédérale établira un régime d’indemnisation spécial; au
besoin, elle pourra verser des contributions supplémentaires pour les dommages non
couverts. Avec son principe d’une responsabilité illimitée et d’une couverture de 1
milliard de francs, la LRCN est considérée aujourd’hui encore comme une loi très
progressiste sur le plan mondial.
Une révision de la LRCN est prévue après la refonte de la LENu. Il s’agira notam-
ment de vérifier si une augmentation de la couverture s’avère nécessaire, et si des
conventions internationales sur la responsabilité civile en matière nucléaire doivent
être ratifiées.
Le projet de LENu prévoit la révision partielle de la LRCN. Il est prévu de transférer
à la Confédération la responsabilité civile en matière de stockage souterrain de
matériaux radioactifs lorsque celui-ci ne relèvera plus de la législation sur l’énergie
nucléaire (cf. message LENu, ch. 8.9.2.5.3).
2.4.4 
Précédentes initiatives
2.4.4.1 
Confédération
Le 20 mai 1976 fut déposée l’initiative populaire «pour la sauvegarde des droits
populaires et de la sécurité lors de la construction et de l’exploitation
d’installations atomiques». Outre l’introduction d’un système de responsabilité
civile plus strict, elle visait principalement à entraver la réalisation d’installations
atomiques. Ainsi, elle préconisait un régime de concession et le transfert du pouvoir
de décision à l’Assemblée fédérale, mais surtout elle exigeait l’acceptation du projet

2548
par les électeurs de la région concernée. Elle fut rejetée de justesse, le 18 février
1979, par 965 927 voix contre 920 480 et par 14 cantons contre 9.
Une initiative «pour l’interruption du programme atomique» fut lancée en juin
1980. Elle exigeait la désaffectation des centrales nucléaires existantes, mais selon
un calendrier et un plan à fixer dans la loi. Le 10 décembre 1981, à l’expiration du
délai imposé, elle n’avait pas recueilli le nombre de signatures requis.
Lors de la votation fédérale du 23 septembre 1984, deux initiatives dites «jumelles»,
intitulées «pour un avenir sans nouvelles centrales atomiques» et «pour un approvi-
sionnement en énergie sûr, économique et respectueux de l’environnement» furent
rejetées par le peuple et les cantons (la première par 931 245 voix contre 762 792 et
17 cantons contre 6, la seconde par 916 916 voix contre 773 767 et également
17 cantons contre 6). L’initiative «pour un avenir sans nouvelles centrales atomi-
ques» voulait interdire la construction de nouvelles centrales nucléaires après
Leibstadt, le remplacement des centrales en service ainsi que la construction et
l’exploitation d’installations relevant du cycle du combustible nucléaire; elle assu-
jettissait d’autre part au référendum facultatif l’octroi de l’autorisation générale pour
des dépôts intermédiaires ou finaux de déchets radioactifs. L’initiative sur
l’approvisionnement en énergie prescrivait quant à elle une réorientation de notre
politique énergétique vers une utilisation économe et rationnelle de l’énergie et un
emploi accru des énergies renouvelables afin d’ouvrir la voie à une «Suisse sans
électricité nucléaire».
En 1987 furent déposées les deux initiatives «halte à la construction de centrales
nucléaires» (moratoire) et «pour un abandon progressif de l’énergie atomique». La
première visait à empêcher toute autorisation générale, de construire, de mettre en
service ou d’exploiter de nouvelles installations productrices d’énergie nucléaire.
L’initiative pour un abandon du nucléaire voulait interdire la mise en service de
nouvelles installations productrices d’énergie nucléaire et empêcher le renouvelle-
ment des unités existantes. Elle exigeait également que la production d’électricité
soit compatible avec les impératifs de la protection de l’environnement, ainsi qu’une
utilisation rationnelle de l’électricité. L’initiative en faveur d’un moratoire fut ac-
ceptée lors de la votation du 23 septembre 1990 par 946 077 voix contre 789 209 et
par 19 cantons plus un demi-canton contre 3 cantons et un demi-canton. L’initiative
pour l’abandon du nucléaire fut en revanche rejetée par 915 739 voix contre
816 289 et par 16 cantons contre 7.
2.4.4.2 
Cantons
Plusieurs constitutions cantonales prévoient l’obligation pour le gouvernement et le
parlement de s’opposer par tous les moyens légaux à la construction et à
l’exploitation d’installations nucléaires. Dans d’autres cantons, les consultations et
les décisions relatives à l’énergie nucléaire doivent être soumises au référendum.
Ces dernières années, les décisions ci-après se réfèrent à ce contexte:
Le 29 avril 1990, la Landsgemeinde du canton de Nidwald a accepté trois initiatives
populaires qui rendaient obligatoire l’obtention d’une concession pour effectuer des
travaux dans le sous-sol. Depuis 1996, l’octroi de telles concessions doit être soumis
à la votation populaire. Le 25 juin 1995, les votants refusèrent de délivrer une con-
cession à la société coopérative pour la gestion des déchets radioactifs de Wellen-
berg GNW (Genossenschaft für nukleare Entsorgung Wellenberg GNW).

2549
Dans le canton de Berne, l’initiative «Berne sans atome» a été déposée en mai 1999.
En cas d’acceptation, le Conseil-exécutif aurait notamment dû demander à
l’assemblée générale des FMB la mise hors service de la centrale nucléaire de
Mühleberg d’ici au 31 décembre 2002 au plus tard. Le 24 septembre 2000,
l’initiative fut repoussée par 186 347 voix contre 103 502.
Les 10 et 26 mai 2000, deux initiatives identiques ont été déposées par les cantons
d’Argovie et de Soleure. L’Assemblée fédérale y est invitée à s’assurer que l’énergie
nucléaire ne sera pas désavantagée lors des prochains débats. Ces initiatives sont en
attente au Parlement.
2.4.5 
Sécurité des centrales nucléaires
La Division principale de la sécurité des installations nucléaires (DSN) est l’autorité
de surveillance des installations nucléaires en Suisse. Elle est chargée d’évaluer leur
sécurité dans le domaine nucléaire et de la radioprotection. Les rapports annuels
publiés jusqu’ici par la DSN ont toujours conclu que l’état et que la conduite de
l’exploitation de l’ensemble des centrales nucléaires suisses ainsi que de l’Institut
Paul-Scherrer (IPS) étaient bons du point de vue de la sécurité et de la radioprotec-
tion. Ces conclusions ont été confirmées par les rapports d’activité de la Commis-
sion fédérale de la sécurité des installations nucléaires (CSA).
Tous les dix ans environ, les centrales nucléaires suisses subissent un contrôle de
sécurité approfondi. Les exploitants doivent alors fournir un rapport présentant une
comparaison de l’installation avec l’état actuel de la technique, ainsi qu’une appré-
ciation globale de l’état de l’installation. L’accent est mis notamment sur les expé-
riences d’exploitation, sur les incidents particuliers survenus dans l’installation elle-
même et dans des installations similaires, sur les modifications apportées et sur l’état
de vieillissement. La DSN examine ces rapports et procède à sa propre évaluation.
La CSA, quant à elle, prend acte des contrôles de sécurité des centrales nucléaires
ainsi que des conclusions et des évaluations de la DSN. Elle peut y ajouter ses pro-
pres recommandations.
La science et la technique sont en évolution constante. Les centrales les plus ancien-
nes furent construites sur la base des connaissances scientifiques et techniques de
l’époque. Elles ne peuvent donc pas satisfaire en tous points aux exigences aux-
quelles doivent répondre aujourd’hui les nouvelles installations. Ainsi, il est évident
que les centrales nucléaires bâties il y a 30 ans (comme celles de Beznau et de
Mühleberg) ne seraient plus construites ni autorisées sous la même forme à l’heure
actuelle. Cependant, elles sont entretenues et modernisées de façon à pouvoir être
exploitées de manière sûre même après 30 ans d’activité.
Depuis leur mise en service, les centrales nucléaires suisses ont subi des transforma-
tions parfois importantes (modernisation des systèmes de refroidissement d’urgence,
des systèmes de dépressurisation automatique du confinement, etc.). Les mesures
prises offrent la garantie que ces centrales respectent les exigences en matière de
sécurité. Les autorités de surveillance et celles qui accordent les autorisations veille-
ront à ce que ces exigences continuent à être respectées lorsque le marché de
l’électricité sera libéralisé.

2550
2.4.6 
Désaffectation des centrales nucléaires
Le droit en vigueur ne comporte quasiment aucune disposition matérielle sur la
désaffectation des installations nucléaires. Lorsqu’une autorisation d’exploiter est
révoquée, l’exploitant est tenu, en vertu de l’art. 9, al. 3, LEA, d’éliminer toutes les
sources de dangers de l’installation mise hors service. L’art. 11 de l’AF/LEA ren-
ferme des dispositions visant à assurer la couverture des frais de la désaffectation et
du démantèlement éventuel des installations mises hors service. Ainsi, les propriétai-
res doivent verser à cet effet des contributions à un fonds commun. Ces contribu-
tions sont fixées de façon à couvrir les frais. Les détails sont réglés par l’ordonnance
du 5 décembre 1983 concernant le fonds pour la désaffectation d’installations nu-
cléaires (RS 732.013).
Selon une étude de coûts datant de 1980 et mise à jour tous les trois ans, les coûts de
la désaffectation des centrales nucléaires suisses se monteraient à environ 1,5 mil-
liard de francs (base de prix: 1998; une nouvelle étude à ce sujet est en préparation).
Ils sont couverts par le fonds, lequel est alimenté par les contributions des exploi-
tants de centrales nucléaires. La politique du fonds pour la désaffectation vise à
fournir les ressources requises après 40 années de fonctionnement au maximum. A
fin 2000, le fonds était doté de 940 millions de francs (1999: 903 millions).
2.4.7 
Retraitement
Deux possibilités de gestion du combustible usé sont actuellement en discussion: le
retraitement avec évacuation des déchets radioactifs issus de l’opération, ou
l’évacuation directe, sans retraitement, des assemblages combustibles usés. Les pays
qui retraitent leur combustible usé sont par exemple la France, la Grande-Bretagne,
la Belgique, la Russie, le Japon, la Suisse, ainsi que, actuellement encore,
l’Allemagne. L’évacuation sans retraitement est prévue notamment aux USA, en
Suède, en Finlande et, depuis peu, en Allemagne.
Le retraitement du combustible irradié produit dans les centrales nucléaires suisses
s’effectue actuellement dans les installations de la société Cogéma à La Hague
(France) et dans celles de la société British Nuclear Fuels Ltd. à Sellafield (Grande-
Bretagne). Les contrats de retraitement en vigueur ont été conclus il y a une ving-
taine d’années par les associations suisses d’exploitants des centrales nucléaires. A
l’époque, le retraitement du combustible était économiquement fondé. En outre,
l’opération devait permettre de ménager les réserves d’uranium. Depuis, les condi-
tions ont changé. Le prix de l’uranium a baissé. La technologie des réacteurs à neu-
trons rapides, grâce à laquelle il aurait été possible de réutiliser à grande échelle le
plutonium produit dans les installations de retraitement, n’est plus au centre des
préoccupations. A l’heure actuelle, il existe dans le monde de grandes quantités de
plutonium récupéré (civil et militaire), dont seule une petite partie sert à la fabrica-
tion de combustible à oxyde mixte (MOX). Selon les exploitants des centrales nu-
cléaires suisses, la totalité du plutonium produit en Suisse par les assemblages com-
bustibles devrait être utilisée pour la fabrication d’assemblages MOX.
En réponse à plusieurs interventions parlementaires, le Conseil fédéral a déclaré que
la question fondamentale de savoir s’il fallait continuer à autoriser le retraitement
devait être examinée dans le contexte de la révision totale de la LEA.

2551
Le retraitement suscite aujourd’hui la controverse, qui porte sur les questions de
sécurité, de radioprotection, des risques liés aux transports, du volume des déchets,
de l’économie des ressources et de la rentabilité. Dès lors, le projet de loi sur
l’énergie nucléaire n’admet plus le retraitement des assemblages combustibles usés
ni l’exportation des déchets à cet effet; les contrats existants pourront toutefois être
honorés (cf. message LENu, ch. 7.3.3.2).
2.4.8 
Evacuation des déchets radioactifs
La législation en vigueur précise que celui qui produit des déchets radioactifs est
responsable de leur élimination sûre et à long terme et de leur entreposage définitif,
et qu’il doit veiller à ce qu’ils soient éliminés de manière sûre (art. 3, al. 2, et art. 10,
al. 1, AF/LEA). En réponse à diverses questions parlementaires, le Conseil fédéral a
rappelé à plusieurs reprises ces dernières années qu’il considérait que ce principe
était toujours valable, mais que la prochaine révision de la législation sur l’énergie
atomique offrirait la possibilité de repenser la stratégie en la matière.
Dans le monde entier, la solution préférée aujourd’hui, en particulier pour
l’évacuation des déchets hautement radioactifs et des déchets moyennement actifs à
longue demi-vie, est le stockage final dans des formations souterraines profondes de
la croûte terrestre continentale (stockage final souterrain). Mais les doutes sur la
possibilité d’assurer durablement la sécurité d’un dépôt final avec les moyens et
méthodes disponibles actuellement ont incité de nombreux Etats à élaborer un mo-
dèle prévoyant la surveillance et le contrôle, et facilitant la récupération des déchets
entreposés. En Suisse, des organisations écologistes ont, parmi d’autres, exigé un
«stockage durable contrôlé et récupérable» en lieu et place du stockage final souter-
rain.
S’appuyant sur le rapport final du groupe de travail Déchets nucléaires mis en place
dans le cadre du Dialogue sur l'énergie (cf. message initiatives, ch. 2.4.2), le chef du
DETEC a chargé en 1999 le groupe d’experts Modèles de gestion des déchets radio-
actifs (EKRA) de définir une stratégie d’élimination. Selon les conclusions du rap-
port, publiées le 7 février 2000, le stockage final souterrain représente, en l’état
actuel des connaissances, la seule méthode d’enlèvement des déchets radioactifs
permettant de satisfaire les exigences de sécurité à long terme. Afin de tenir compte
des exigences de la société quant à la possibilité de récupérer les déchets, le groupe
d’experts a élaboré le modèle du «stockage souterrain durable contrôlé», lequel
prévoit un passage progressif au stockage final souterrain. Les questions en suspens
devront être encore élucidées au moyen de sondages et de projets concrets
d’entreposage.
Le chef du DETEC et une délégation du gouvernement nidwaldien se sont rencon-
trés en mars 2000 pour discuter des prochaines étapes du projet du site
d’entreposage de déchets faiblement à moyennement radioactifs au Wellenberg. Il
s’agira dans un premier temps d’adapter la galerie de sondage conformément aux
recommandations du rapport du groupe EKRA. Cette galerie permettra de vérifier si
les résultats positifs actuels se confirment, et si le site du Wellenberg offre de bon-
nes conditions préalables au stockage. Les autres questions à clarifier portent sur
l’inventaire et sur les critères d’exclusion des sites. Le Conseil d’Etat du canton de
Nidwald a mis sur pied un groupe spécialisé, qui fera office d’organe consultatif et
qui répondra aux questions d’ordre technique en rapport avec la galerie de sondage.

2552
Ce groupe sera notamment chargé de vérifier, d’une part, si les exigences du gou-
vernement nidwaldien quant aux moyens de contrôle et à la possibilité de fermer les
dépôts sont respectées, et, d’autre part, si la société coopérative pour la gestion des
déchets radioactifs GNW (Genossenschaft nukleare Entsorgung Wellenberg) appli-
que les recommandations du groupe EKRA. Le promoteur du projet doit encore
obtenir une concession minière du canton de Nidwald pour pouvoir réaliser la gale-
rie de sondage.
Le principe de l'évacuation en Suisse s’applique également aux déchets hautement
radioactifs et aux déchets moyennement actifs à longue demi-vie. Les exploitants
des centrales nucléaires doivent encore apporter la preuve de la faisabilité de leur
évacuation. La Société coopérative nationale pour l’entreposage de déchets radioac-
tifs (CEDRA) concentre actuellement ses travaux sur l’étude des argiles à Opalines
du sous-sol de la commune de Benken, dans le canton de Zurich. Un tel dépôt ne
sera nécessaire que dans quelques décennies, mais les travaux doivent se poursuivre.
Il est en effet indispensable que la Suisse acquière le savoir-faire nécessaire, même
si l’on devait avoir un jour la possibilité de stocker les déchets hautement radioactifs
à l’étranger. Du reste, une telle possibilité est loin d’être assurée.
Avant d’être évacués dans un dépôt en profondeur, les déchets radioactifs seront
provisoirement entreposés. A l’heure actuelle, les centrales nucléaires disposent de
leurs propres dépôts intermédiaires et bénéficieront, dès le premier semestre 2001,
du dépôt intermédiaire central de Würenlingen. Quant aux déchets relevant de la
responsabilité de la Confédération (déchets de la médecine, de l’industrie et de la
recherche MIR), ils sont entreposés dans l’entrepôt intermédiaire fédéral de l’IPS à
Würenlingen.
Afin de garantir le financement des coûts d’évacuation, le Conseil fédéral a introduit
une réglementation semblable à celle du fond de désaffectation (cf. ordonnance sur
le fonds de gestion de mars 2000, RS 732.014, cf. message LENu, ch. 7.3.5.3).
2.4.9 
Dépenses de la Confédération pour l’énergie
nucléaire
En Suisse, les travaux de recherche sur l’énergie nucléaire se poursuivent depuis
1956. Les études sur la fission nucléaire – réacteur expérimental de Lucens compris
– ont débuté en 1956, celles sur la fusion en 1961, notamment à travers la participa-
tion aux programmes EURATOM. Jusqu’en 1999, la Confédération y a consacré au
total 1692,2 millions de francs en valeur nominale, soit 2617,1 millions en valeur
corrigée.
Responsable de l’élimination des déchets radioactifs de la médecine, de l’industrie
et de la recherche, la Confédération est sociétaire de la CEDRA. Sa participation
entre 1982 à 1999 s’est montée à 30,8 millions de francs (36,8 millions en valeur
corrigée.)
La Suisse est également membre de l’Agence pour l’énergie nucléaire (AEN), dont
le but est de promouvoir la coopération entre les pays de l’OCDE dans le domaine
de l’énergie nucléaire, et d’harmoniser les mesures prises dans les pays membres. De
1991 à 1999 (contributions antérieures non comprises), notre pays lui a versé 3,1
millions de francs en valeur nominale, soit 3,3 millions en valeur corrigée.

2553
L’AIEA est l’agence spécialisée de l’ONU qui veille en particulier au respect des
accords de garanties que les pays non dotés d’armes nucléaires ont dû conclure en
adhérant au traité de non-prolifération des armes nucléaires. La Suisse a passé avec
elle un accord de garantie le 6 septembre 1978. Même si elle renonçait à l’énergie
nucléaire, la Suisse devrait continuer de payer sa contribution à l’AIEA (comme
c’est le cas de l’Autriche et du Danemark), à moins qu’elle ne se retire de cette
organisation. Les versements pour la période de 1991 à 1999 (contributions anté-
rieures non comprises) se sont montés à 41,2 millions de francs (42,6 millions en
valeur corrigée).
Les dédommagements versés par la Confédération à la suite de l’abandon des projets
de centrales nucléaires à Kaiseraugst et à Graben ont totalisé 577 millions de francs
(670,3 millions de francs en valeur corrigée).
Depuis 1974, la Confédération soutient également la recherche sur les énergies
renouvelables. Entre 1974 et 1999 (26 ans), ses contributions dans ce domaine se
sont élevées à 1134,6 millions de francs en valeur corrigée. Les dépenses de la
Confédération pour l’énergie nucléaire au cours des 26 premières années ont atteint
1245,4 millions de francs en valeur corrigée. Les montants octroyés pour la recher-
che sont donc comparables dans les deux cas.
Dans le domaine de la fission nucléaire, la recherche soutenue par la Confédération
porte principalement sur la modernisation et la sécurité de l’exploitation des centra-
les existantes. En ce qui concerne la fusion, qui constitue une option éventuelle pour
la production d’électricité dans le futur, les travaux se concentrent surtout sur la
physique des plasmas. Depuis 20 ans, les dépenses pour la recherche sur la fission
nucléaire sont en recul, et ne représentent plus aujourd’hui que 21 millions de francs
par année. La Commission fédérale pour la recherche énergétique CORE prévoit de
les stabiliser à ce niveau pendant les trois prochaines années. Les dépenses pour les
travaux sur la fusion nucléaire, lesquels sont entièrement intégrés dans des pro-
grammes internationaux, sont aussi en recul depuis deux ans. Elles étaient d’environ
25 millions de francs en 1999. La CORE se prononcera sur l’affectation des moyens
dès que de nouvelles conventions internationales se présenteront.
Remarque – Les contributions antérieures aux années indiquées n’ont pas été prises en
considération.
Dépenses de la Confédération pour l'énergie nucléaire
Valeur nominale
( millions de fr.)
Valeur
( millions de fr.)
Contributions pour la recherche 1956 – 1999
1’692.2
2’617.1
Contributions CEDRA 1982 – 1999
30.8
36.8
Contributions à l'AEN 1991 - 1999
3.1
3.3
Contributions à l'AIEA 1991 – 1999
41.2
42.6
Dédommagements Kaiseraugst et Graben
577.0
670.3
Total
2’344.3
3’370.1

2554
2.4.10 
Politique internationale de l’énergie nucléaire
2.4.10.1 
Evolution jusqu’à présent et perspectives
A la fin de 1999, 433 réacteurs d’une puissance globale de 349 gigawatt (GW)
étaient en service dans le monde, et 37 installations totalisant 31 GW, en construc-
tion. Près de 80 % de ces 433 réacteurs sont exploités en Europe et en Amérique du
Nord. Leur production d’électricité s’est élevée à 2401 térawattheures, ce qui cor-
respond à environ 17 % de la production mondiale d’électricité. Les pays exploitant
le plus grand nombre de réacteurs sont les USA (104), la France (59) et le Japon
(53). S’agissant de l’importance du nucléaire par rapport à la production totale
d’électricité, c’est la France qui vient en tête en 1999 (75 %), suivie de la Lituanie
(73 %) et de la Belgique (58 %). En Suisse, la proportion est de 35,3 %.
La première centrale nucléaire fut mise en service en 1956 en Grande-Bretagne.
Dans les années 1960, la construction de centrales nucléaires, soutenue par
l’augmentation rapide de la consommation d’électricité, fit un bond en avant dans
les pays industrialisés. Le choc des prix pétroliers en 1973 et la récession qui suivit
entraînèrent une baisse de la consommation d’électricité. Les frais de financement et
les coûts de l’uranium augmentèrent. Ces facteurs, ajoutés à l’opposition de la po-
pulation face aux projets de centrales nucléaires, ont fortement freiné la construction
de nouveaux réacteurs. Ainsi, à l’exception de la France, de la Corée du Sud et du
Japon, aucun pays industrialisé n’a entrepris de nouveau projet depuis 1980. En
outre, un nombre considérable de projets de construction ont été abandonnés. Dans
les années 1990, la croissance réduite de la consommation et l’ouverture du marché
de l’électricité ont remis en question la rentabilité de nouvelles installations.
Actuellement, l’Europe de l’Ouest et l’Amérique du Nord ne construisent plus de
nouvelles centrales. En Asie, des projets sont en cours de réalisation en particulier
en Chine (7 réacteurs), en Inde (3), au Japon (4) et en Corée (4). Des installations
sont également en construction en Ukraine (4), en Russie (3), en Slovaquie (2), en
République Tchèque (1) et en Roumanie (1). Inversement, il est prévu de fermer les
centrales nucléaires de Tchernobyl (Ukraine), Ignalina (Lituanie) et Barsebäck
(Suède).
L’avenir de l’exploitation de l’énergie nucléaire est très incertain. Avec la libérali-
sation du marché de l’électricité, le critère de la rentabilité prend de plus en plus
d’importance. Grâce à des coûts variables peu élevés, la plupart des centrales exis-
tantes sont concurrentielles et capables de couvrir la charge de base. Dans la mesure
où les exigences de sécurité sont respectées, leurs propriétaires s’efforceront de les
exploiter le plus longtemps possible. Par contre, les nouvelles installations se révè-
lent en général plus chères que les centrales alimentées par des combustibles fossi-
les. Mais une forte augmentation du prix des énergies fossiles pourrait renverser
cette tendance.
L’énergie nucléaire suscite la controverse dans de nombreux pays. L’exploitation de
centrales nucléaires est soumise à des restrictions légales ou politiques dans près de
la moitié des pays de l’OCDE. En Allemagne, par exemple, la production maximale
de courant des 20 centrales existantes jusqu’à leur fermeture a été limitée sur la base
d’une durée moyenne d’exploitation d’environ 32 ans. Quant à la construction de
nouvelles centrales, elle y est exclue. D’une manière générale, le rejet du nucléaire
par la population pourrait encore s’intensifier si de nouveaux incidents comme ceux

2555
de Three Miles Island (USA), Tchernobyl (Ukraine), Tokaimura (Japon) ou Sella-
field (GB) devaient se produire.
L’évacuation des déchets radioactifs fait partie du contexte de l’exploitation des
centrales existantes et de l’avenir du nucléaire. Il existe déjà plusieurs dépôts dans le
monde accueillant les déchets faiblement ou moyennement radioactifs. De telles
installations sont notamment en service en Suède, en Finlande, en France et aux
USA. Par contre, notre pays n’a pas été capable jusqu’ici d’entreprendre une telle
réalisation, malgré les efforts déployés et les importants moyens financiers qui y ont
été consacrés. Par ailleurs, on ne dispose encore d’aucun dépôt pour les déchets
hautement radioactifs. La réalisation de projets concrets dans ce domaine rencontre
des difficultés dans de nombreux pays.
2.4.10.2 
Récentes conventions internationales importantes
Les répercussions de la catastrophe de Tchernobyl d’avril 1986 ont largement dé-
passé le cadre de l’ex-Union soviétique. Les dommages occasionnés à l’extérieur
des frontières ont notamment mis en lumière l’absence de dispositions internationa-
les propres à garantir une information rapide sur les accidents nucléaires et sur
l’organisation de l’aide. Cette catastrophe a également montré la nécessité de codi-
fier les principes fondamentaux de la sécurité nucléaire à l’échelle internationale.
Les exploitants de la centrale nucléaire de Tchernobyl n’avaient pas respecté ces
principes. C’est à la suite de cet accident qu’ont été élaborées les conventions sur la
notification rapide d’un accident nucléaire ainsi que sur l’assistance en cas
d’accident nucléaire ou de situation d’urgence radiologique. La Suisse a ratifié les
deux conventions le 3 mars 1988.
Le 12 septembre 1996, la Suisse a ratifié la Convention sur la sûreté nucléaire.
Cette dernière se fonde sur les principes fondamentaux de sécurité adoptés par
l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) pour les installations nucléai-
res (Safety Fundamentals). C’est la première fois que des exigences minimales de
sécurité juridiquement contraignantes au niveau international ont été fixées pour des
installations nucléaires civiles. Cette convention représente un progrès considérable
sur la voie de la codification des principes fondamentaux de sécurité. Elle a aussi
pour objectif d’améliorer la sécurité des centrales nucléaires d’Europe centrale et de
l’Est ainsi que des Etats indépendants de l’ex-URSS, ou de permettre leur fermeture,
si nécessaire.
La Convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la
sûreté de la gestion des déchets radioactifs, ratifiée par la Suisse le 5 avril 2000, se
rattache à la Convention sur la sécurité nucléaire. Elle a pour objectifs d’atteindre et
de maintenir un niveau de sécurité élevé dans le monde entier, de garantir des dispo-
sitifs de protection efficaces contre les dangers potentiels dans toutes les phases de
la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, et de prévenir les accidents.
Cette convention fixe pour la première fois des obligations juridiquement contrai-
gnantes au niveau international pour la manipulation de combustible usé. Par consé-
quent, elle représente une avancée importante vers une harmonisation internationale
de la sécurité en matière d’évacuation des déchets nucléaires.

2556
3 
Conséquences des initiatives
3.1 
Etat de la question et marche à suivre
Les conséquences de la fermeture éventuelle des centrales nucléaires, proposée par
les initiatives, sont comparées ci-après avec un scénario de référence qui prévoit la
poursuite à long terme de l’exploitation.
Concrètement, se posent les questions suivantes:
–
Par rapport au scénario de référence, quelle serait l’ampleur du «manque» de
courant lié à la réduction de la durée d’exploitation des centrales nucléaires,
et comment le compenser (cf. message initiatives, ch. 3.3)?
–
En cas d’acceptation des initiatives, comment éviter une hausse des émis-
sions de CO2 par rapport à l’option de référence (effet neutre en termes de
CO2), et comment atteindre les objectifs de réduction prévus par la loi sur le
CO2 (cf. message initiatives, ch 3.4)?
–
Quelles seraient, par rapport à l’option de référence, les incidences sur les
coûts et sur l’économie publique (cf. message initiatives, ch. 3.5)?
Ces études s’appuient sur des modèles permettant de représenter de manière quanti-
tative les différentes corrélations pour la période 2000–20307. Les résultats de ces
modèles de calculs comportent toujours des incertitudes. En effet, il n’est pas possi-
ble de prévoir précisément le comportement des ménages et des entreprises ni la
faisabilité et l’efficacité des mesures de politique énergétique. Afin d’éviter des
résultats unilatéraux, les hypothèses de départ ont été choisies avec prudence. Pour
les hypothèses portant sur des points importants ou controversés, comme l’évolution
des prix de l’énergie dans le futur, on a fait des calculs de sensibilité. Ceux-ci per-
mettent de cerner l’impact des facteurs. Les études ont été suivies par un groupe
d’experts de l’OFEN.
3.2 
Données générales et scénarios politiques
3.2.1 
Données économiques et démographiques
Les données générales de base s’inspirent du scénario utilisé par l’administration
fédérale. Pour l’analyse des perspectives économiques, elles ont été adaptées en
fonction des évolutions économiques récentes. Ainsi, l’évolution du prix du courant
part du principe de l’ouverture prochaine du marché de l’électricité. Le tableau 1
présente quelques hypothèses retenues pour le scénario de base.
 
7
Prognos: Szenarien zu den Initiativen «Strom ohne Atom» sowie «MoratoriumPlus», Bâle,
février 2001.
Ecoplan: Ausstieg aus der Kernenergie: Wirtschaftliche Auswirkungen – Analyse der
Volksinitiativen «Strom ohne Atom» und «MoratoriumPlus» mit einem Gleichge-
wichtsmodell, Berne, février 2001.

2557
Hypothèses concernant des données générales importantes 
Tableau 1
(variations, % p.a.)
1998 à 2010
2010 à 2030
Population
+ 0,4
– 0,1
Produit intérieur brut
+ 2,2
+ 1,3
Logements (surf. de référence énergétique)
+ 1,1
+ 0,4
Kilomètres-passagers
+ 1,2
+ 0,8
Prix réels de l’énergie (ménages)
– Huile de chauffage
+ 1,9
+ 1,0
– Essence
+ 0,6
+ 0,3
– Electricité
– 1,1
+ 0,6
3.2.2 
Scénarios de la politique de l’énergienucléaire
Les scénarios étudiés diffèrent selon la durée d’exploitation des centrales nucléaires suisse,
l’initiative «Moratoire plus» offrant plusieurs options quant à leur désaffectation:
–
Le scénario de référence (50/60) prévoit une durée d’exploitation de 50 ans
pour les centrales nucléaires de Mühleberg (CNM), Beznau I et II (CNB) –
les plus petites et les plus anciennes –, et de 60 ans pour les centrales de
Gösgen et de Leibstadt (CNG, CNL). L’option nucléaire est maintenue. Ce-
pendant, on a tenu compte de l’avenir incertain du nucléaire, dans la mesure
où il n’a pas été prévu de remplacer les trois plus petites centrales en 2019–
2022. Avec une durée d’exploitation de 60 ans, les deux installations les
plus puissantes (Gösgen et Leibstadt) ne devraient être remplacées qu’après
2040, donc au-delà de la période considérée.
–
Le scénario (M+50) correspond à l’initiative «Moratoire plus» avec prolon-
gation de la durée de fonctionnement des centrales existantes de 40 à 50 ans
après référendum.
–
Le scénario (M+40) correspond à l’initiative «Moratoire plus» avec limita-
tion de la durée de fonctionnement des centrales nucléaires existantes à 40
ans suite au refus (référendum) d’une prolongation. Les centrales nucléaires
de Beznau et de Mühleberg seraient dans ce cas désaffectées respectivement
en 2009 et 2012, celles de Gösgen et de Leibstadt en 2018 et 2024. La pro-
duction de courant d’origine nucléaire disponible en Suisse pendant le se-
mestre d’hiver passerait de 13,8 tWh actuellement (y compris
l’augmentation de la puissance de la centrale de Leibstadt) à 12,2 tWh en
2010, et cesserait complètement en 2025.
–
Le scénario (SdN) correspond à l’initiative «sortir du nucléaire», qui prévoit
la désaffectation des centrales existantes au plus tard 30 ans après leur entrée
en service. Les centrales nucléaires de Beznau et de Mühleberg seraient mi-
ses hors service deux ans déjà après l’acceptation de l’initiative (2004), et
celles de Gösgen et de Leibstadt respectivement en 2008 et 2014. La pro-
duction de courant d’origine nucléaire pendant le semestre d’hiver serait ré-
duite à 4,8 tWh en 2010, et cesserait complètement en 2015.

2558
3.2.3 
Scénarios de la politique énergétique
Les scénarios de désaffectation des centrales nucléaires sont couplés à des mesures
relevant de la politique énergétique:
Les principaux critères sont les conventions et les mesures à caractère volontaire
fondées sur le Programme SuisseEnergie et sur la loi sur le CO2, ainsi que les décla-
rations de marchandises et les standards de consommation d’énergie (valeurs cibles
ou prescriptions en matière d’homologation) des appareils, installations et véhicules,
les recommandations SIA et les prescriptions cantonales appliquées à la construction
de bâtiments (notamment en ce qui concerne la consommation de courant des ins-
tallations techniques) ainsi que les mesures d’encouragement découlant de la loi sur
l’énergie. Par ailleurs, compte tenu des textes des initiatives et des dires de leurs
auteurs, il faut prévoir d’autres interventions radicales dans le secteur de l’électricité
et, par conséquent, la mise en oeuvre intégrale des instruments juridiques actuels et
des compléments à la loi sur l’énergie. La réalisation des objectifs de l’initiative
«Sortir du nucléaire», si elle était acceptée, impliquerait la commercialisation rapide
d’appareils et d’installations énergétiquement efficaces ainsi que la réintroduction à
l’échelon fédéral du régime de l’autorisation pour les nouveaux chauffages électri-
ques fixes.
Comme l’a montré le dialogue sur l'énergie du DETEC en 1996/97, les problèmes
d’approvisionnement à long terme ne devraient pas être simplement résolus par
l’importation de courant. L’initiative «Moratoire-plus» propose, à l’instar de la loi sur
le marché de l’électricité, une déclaration de la provenance et du mode de production
du courant. L’initiative «Sortir du nucléaire» va plus loin, puisqu’elle demande, elle,
que de nouvelles installations de production de courant ne soient exploitées dans notre
pays que si elles fonctionnent au moyen d’énergies renouvelables ou – s’agissant de la
production fossile thermique – uniquement si elles comportent des systèmes de récupé-
ration de chaleur (couplage chaleur-force). Cette condition ne pourra être respectée que
si l’on parvient à éliminer dans une large mesure les importations, probablement
meilleur marché, d’électricité produite sans couplage chaleur-force ou par des installa-
tions émettant du CO2. En principe, cette tâche serait réalisable, par exemple, par
l’obligation faite aux fournisseurs de courant de livrer une proportion donnée
d’électricité produite dans des installations à couplage chaleur-force (CCF) et à courant
vert, ainsi que par l’octroi de certificats négociables aux producteurs considérés. Ce-
pendant, il en résulterait de notables surcoûts à la consommation finale. La mise au

2559
point détaillée d’un tel système de certification ne fait pas l’objet de la présente ana-
lyse8.
Dans tous les scénarios, il faut aussi appliquer la loi sur le CO2, qui permet
d’instaurer subsidiairement une taxe sur les émissions de CO2 si les objectifs fixés
ne peuvent être atteints autrement.
3.2.4 
Sécurité de l’approvisionnement
Un approvisionnement électrique sûr est capital pour l’économie et la société. C’est
ce qui explique pourquoi, dans les débats sur la question, cet aspect a toujours occu-
pé une place importante. Les visions globales qui ont été esquissées naguère de la
politique énergétique, comme la preuve du besoin dans le cas de la centrale nu-
cléaire de Kaiseraugst en 1981, ou les scénarios énergétiques de 1988, admettaient
l’hypothèse d’une sécurité de l’approvisionnement de 95 %. Cela signifiait que la
production suisse de courant devait être suffisante pour couvrir les besoins du pays
pendant 19 semestres d’hiver sur 20; on admettait un solde importateur un hiver
seulement sur vingt. Cette condition très sévère, qui reflétait la volonté des défen-
seurs de l’autarcie, a abouti à une surcapacité considérable et, partant, à des excé-
dents d’exportation, mais elle est aussi à l’origine de coûts importants inhérents à la
gestion des réserves.
L’ouverture du marché à l’échelle européenne facilitera la compensation des fluc-
tuations de l’offre et de la demande via le réseau interconnecté. C’est pourquoi on a
admis une sécurité d’approvisionnement de 50 % dans les prochaines perspectives.
Cette hypothèse est acceptable parce que, sur le marché libre, l’offre de courant est
plus souple, même si c’est au détriment de la stabilité des prix. Une sécurité
d’approvisionnement de 50 % signifie que la demande intérieure peut être couverte
par l’offre potentielle moyenne de courant (capacités de production propres et droits
de prélèvement nets sur des centrales nucléaires étrangères). C’est toujours le se-
mestre d’hiver qui est déterminant car l’approvisionnement doit être garanti aux
périodes où la demande est maximale.
L’économie électrique suisse possède d’importants droits de prélèvement à assez
long terme sur des centrales nucléaires françaises. Dans les perspectives actuelles, la
production correspondante est assimilée à la production intérieure, c’est-à-dire à
l’offre. S’agissant des prochaines perspectives, les droits de prélèvement actuels sur
des centrales françaises, fixés par contrat, seront considérés de manière analogue.
 
8
La quote-part des livraisons et de la consommation doit s’orienter sur la probable «insuffi-
sance de courant» et être fixée périodiquement par une autorité. Pour réaliser cette quote-
part, les producteurs et les fournisseurs de courant devraient augmenter les achats de «cou-
rant CCF» ou de «courant vert». Mais ils pourraient aussi remplir leurs obligations en
achetant des certificats. Si le prix des certificats augmente, il vaudra la peine de construire
les installations adéquates. A priori, si les règles sont harmonisées, il devrait aussi être
possible de recourir à des producteurs étrangers. Les possibilités de produire du courant
seraient utilisées dans l’ordre de leur rentabilité. Si (comme il est considéré ici) l’on ne
fixait pas de quotes-parts distinctes pour le «courant vert», celui-ci n’entrerait en ligne de
compte que dans une mesure limitée, dans l’optique actuelle. En cas d’introduction d’une
taxe sur le CO2, et dans la perspective de progrès techniques et économiques sensibles, la
compétitivité du «courant vert» s’améliorera. Les quotes-parts et les certificats auraient
pour alternative les subventions. Cependant, les bases constitutionnelles d’une taxe
d’encouragement affectée font défaut, et un financement des indispensables programmes
promotionnels par la caisse générale de la Confédération est plutôt improbable.

2560
Cela signifie que, physiquement, la Suisse présentera de plus en plus un solde im-
portateur.
L’importation de courant nucléaire n’est pas en contradiction avec l’initiative «Mo-
ratoire-plus», puisque celle-ci ne s’exprime pas explicitement sur les modalités de
production. En revanche, l’initiative «Sortir du nucléaire» demande que la Confédé-
ration édicte les prescriptions légales nécessaires pour que l’approvisionnement
électrique ne dépende plus que de ressources non nucléaires. Conséquence: les
centrales nucléaires suisses ne sauraient être remplacées par des prélèvements ef-
fectués dans des installations étrangères du même type. Si l’on fondait les perspecti-
ves énergétiques sur le texte très sévère de cette dernière initiative et si l’on renon-
çait par conséquent aux droits de prélèvement sur des centrales nucléaires françaises,
les conséquences seraient bien plus négatives que ce qui ressort du message sur les
initiatives, ch. 3.5 ci-après.

2561
Tour d’horizon des mesures de politique énergétique
Tableau 2
Scénario
Désignation
Principales mesures
Scénario de
référence 50/60
Durée d’exploitation
des centrales nucléaires:
50 ou 60 ans
– Maintien de la loi sur l’énergie et
d'EnergieSuisse (programme
subséquent d’Energie 2000)
– Déclaration des marchandises (y
c. la marque distinctive du cou-
rant), standards de consommation
pour les appareils et véhicules à
moteur
– Législation cantonale dans le
domaine de la construction et des
installations techniques des bâti-
ments (recommandations SIA)
– Taxes existantes (impôt sur les
huiles minérales, RPLP, TVA)
– Loi sur le CO2 (taxe sur le CO2)
M+50
«Moratoire-plus» avec
exploitation des centrales
limitée à 50 ans
– Comme le scénario de référence
50/60
M+40
«Moratoire-plus» avec
exploitation des centrales
limitée à 40 ans
– Comme le scénario de référence
50/60
En plus:
– appareils: renforcement des
standards de consommation
SdN
«Sortir du nucléaire»
avec exploitation
des centrales limitée
à 30 ans
– comme le scénario M+40
En plus:
– appareils: renforcement plus
rapide des standards de consom-
mation
– régime de l’autorisation pour les
nouveaux chauffages électriques
fixes
– certificats avec quote-part con-
traignante pour le courant produit
par CCF et par les énergies re-
nouvelables

2562
3.3 
Perspectives dans le domaine de l’électricité
3.3.1 
Scénario de référence
L’exploitation des centrales nucléaires pendant respectivement 50 et 60 ans aura
pour effet une offre excédentaire d’électricité jusqu’en 2015/2020 (cf. figure 1). Le
courant non consommé en Suisse sera vendu à l’étranger. En revanche, une fois les
installations de Beznau et de Mühleberg mises hors service, il sera nécessaire de
tirer parti des droits de prélèvement pour couvrir les besoins du pays. A la fin de la
période considérée, il faudra impérativement passer de nouveaux contrats
d’importation ou construire en Suisse des centrales nucléaires de la nouvelle géné-
ration9.
Dans le présent scénario de référence, de même que dans les scénarios considérant
une durée d’exploitation plus courte des centrales nucléaires, on admet une produc-
tion de courant hydroélectrique pratiquement stable. On admet également que des
tendances opposées, par exemple le renforcement des exigences en matière de débit
résiduel des cours d’eau et le renouvellement des installations existantes, s'annule-
ront à peu près. Après une forte poussée dans les années 1990, la production thermi-
que de courant (notamment à partir des usines d’incinération des ordures) ne devrait
croître que très faiblement. L’apport des énergies renouvelables (photovoltaïque,
éolienne, biomasse) n’est pas perceptible dans le bilan global du scénario de réfé-
rence. Eu égard aux données générales évoquées et aux options politiques, on ne
saurait attendre de percée technologique et économique.
Dans le scénario de référence, la demande d’électricité augmentera de 15 % entre
1998 et 2020, pour ensuite se stabiliser. Quant aux standards de consommation des
bâtiments et des appareils, on escompte un net progrès technique10.
 
9
Afin de disposer de bases de comparaison fiables, on admet tant dans le scénario de
référence que dans les scénarios considérant une réduction de la durée d’exploitation des
centrales nucléaires que, à la fin de la période considérée, des importations de courant
(sans CO2) seront possibles dans certaines limites afin d’assurer une sécurité
d’approvisionnement de 50 %. Les figures 1 à 3 illustrent la situation à la fin d’une
période de 5 ans.
10
Exemple: s’agissant des nouveaux réfrigérateurs, on admet que leur consommation spéci-
fique moyenne (kWh/24h) sera inférieure de 20 % à celle des appareils neufs actuels en
2010, de 40 % en 2020 (et dans le scénario SdN, de 67 % en 2030). De telles améliora-
tions sont partiellement réalisables sans coûts supplémentaires. Compte tenu d’une
utilisation accrue des pompes à chaleur électriques dans les villas, la consommation
d’électricité n’augmentera que très peu dans les différents scénarios grâce à l’amélioration
des rendements (indices de performance) de ces installations.

2563
Perspectives de l’électricité: scénario de référence avec exploitation
des centrales nucléaires limitée à 50 ou 60 ans (objectif CO2 réalisé)
Figure 1
Consommation de courant
Droits de prélèvement et nouveaux contrats d‘importation
Autre production thermique (ordures, etc.)
Energie nucléaire
Force hydraulique
0
10
20
30
40
 89/90
 97/98
99/00
04/05
09/10
 14/15
 19/20
 24/25
 29/30
TWh
Semestre d‘hiver
3.3.2 
«Moratoire-plus»
Avec une durée d’exploitation des centrales nucléaires limitée à 50 ans, ce n’est que
vers la fin de la période considérée que se produira un «déficit électrique», c’est-à-
dire un écart entre la demande et l’offre moyenne de courant (droits de prélèvement
compris). Vue sous l’angle de l’économie énergétique, la différence est minime
entre cette variante du moratoire et le scénario de référence.
Si l’initiative «Moratoire-plus» conduit à une limitation à 40 ans de la durée
d’exploitation des centrales nucléaires, c’est à partir de 2015–2020 qu’apparaîtra le
«déficit électrique». Celui-ci devrait être comblé par d’autres capacités de produc-
tion ou par des économies de courant renforcées. Dans l’optique actuelle, ce sont
des installations supplémentaires de CCF qui conviendraient le mieux (fig. 2). Une
production de courant supplémentaire au moyen d’énergies renouvelables générerait
des coûts sensiblement plus élevés.
Etant donné le texte de l’initiative «Moratoire-plus», des capacités de production
supplémentaires pourraient aussi être créées par le biais d’une production fossile
thermique de courant sans CCF. On pense en premier lieu aux turbines à gaz et à
vapeur modernes (scénario étudié dans le cadre d’une analyse de sensibilité).

2564
Perspectives de l’électricité: «Moratoire-plus» avec exploitation
des centrales nucléaires limitée à 40 ans (objectif CO2 réalisé)
Figure 2
0
10
20
30
40
 89/90
 97/98
99/00
04/05
09/10
 14/15
 19/20
 24/25
 29/30
Semestre d’hiver
Consommation de courant
Droits de prélèvement et nouveaux contrats d‘importation
Economies de courant supplémentaires
CCF supplémentaire
Energies renouvelables supplémentaires (solaire, vent, bois, etc.)
Autre production thermique (ordures, etc.)
Energie nucléaire
Force hydraulique
3.3.3 
«Sortir du nucléaire»
Dans les conditions générales définies, la limitation à 30 ans au maximum de la
durée d’exploitation des centrales nucléaires créera un «déficit électrique» marqué à
partir de 2010. En 2020, celui-ci équivaudra à plus d’un tiers de la demande.
Du point de vue du comité d’initiative, le CCF fossile thermique n’entre en ligne de
compte que comme une solution transitoire et uniquement après la réalisation inté-
grale des potentiels d’économies et des possibilités des énergies renouvelables.
Néanmoins, comme le montrent des considérations économiques et techniques, ce
système devrait jouer un rôle déterminant en cas d’acceptation de l’initiative. Les
potentiels de CCF existants suffisent pour combler le «déficit électrique». Cette
estimation est fondée sur une étude poussée de la future demande thermique suscep-
tible d’être couverte par les installations à CCF, sur le perfectionnement technique
probable des installations ainsi que sur les perspectives et les obstacles spécifiques
(infrastructure, densité de raccordements, etc.). Avec une politique renforcée au sens
TWh

2565
où l’entend l’initiative «Sortir du nucléaire», on peut cependant s’attendre à des
apports plus élevés des énergies renouvelables et de l’utilisation rationnelle de
l’énergie. L’application du régime de l’autorisation aux nouveaux chauffages élec-
triques ainsi que le renforcement des standards, dont l’introduction sera accélérée,
pour les bâtiments et les appareils vont générer des économies supplémentaires de
courant.
Perspectives de l’électricité: Sortir du nucléaire (objectif CO2 réalisé)
Figure 3
Consommation de courant
Droits de prélèvement et nouveaux contrats d‘importation
Economies de courant supplémentaires
CCF supplémentaire
Energies renouvelables suppl. (solaire, vent, bois, etc.)
Autre production thermique (ordures, etc.)
Energie nucléaire
Force hydraulique
0
10
20
30
40
 89/90
 97/98
99/00
04/05
09/10
 14/15
 19/20
 24/25
 29/30
TWh
Semestre d‘hiver
3.4 
Conséquences en termes d’émissions de CO2 et
d’oxydes d’azote
3.4.1 
Emissions de CO2
Si l’on considère les perspectives de tous les agents énergétiques et secteurs de
consommation (p. ex. les transports), on constate que la poursuite de l’exploitation
des centrales nucléaires (scénario de référence) ramènera les émissions de CO2 de
41,8 à 40,8 millions de tonnes entre 1990 et 2010, puis à 39,6 millions de tonnes en

2566
2020. L’objectif global inscrit dans la loi sur le CO2 (réduction de 10 % entre 1990
et 2010) ne sera donc pas atteint, même si les centrales nucléaires sont maintenues
en activité. Par conséquent, dans l’optique actuelle, une taxe sur le CO2 s’imposera
si des mesures sensiblement plus incisives ne sont pas prises.
Avec les initiatives populaires, l’emploi accru du CCF thermique fossile et, dans une
moindre mesure, la substitution partielle des combustibles fossiles aux chauffages
électriques sont générateurs d’émissions de CO2 plus élevées qu’avec le scénario de
référence. Dans le cas de l’initiative «Sortir du nucléaire», ces émissions supplé-
mentaires s’élèveraient à 1,1 million de tonnes en 2010, et à 3,1 millions de tonnes
au maximum en 2020. L’initiative «Moratoire-plus» (exploitation des centrales
nucléaires limitée à 40 ans) n’entraînerait pas d’émissions supplémentaires de CO2
jusqu’en 2010, mais l'augmentation se ferait ultérieurement et se chiffrerait par
exemple à 1,9 million de tonnes en 2020 (cf. tab. 3).
Emissions de CO2 en millions de tonnes
(sans la taxe sur le CO2)
Tableau 3
1990
2010
2020
2030
Scénario de référence 50/60
41,81
40,8
39,6
38,6
M+40
40,8
41,5
40,9
SdN
41,9
42,7
40,7
1 valeur corrigée (fluctuations météo)
Comparées au scénario de référence, les deux initiatives occasionneront une crois-
sance considérable des émissions de CO2. Avec elles, l’objectif en la matière serait
donc plus difficile à atteindre. Force est de constater que la protection du climat
exigerait que l’on prévoie des réductions plus drastiques au-delà de 2010.
Tant pour neutraliser ces émissions supplémentaires par rapport au scénario de
référence que pour atteindre l’objectif global fixé pour le CO2, il faudrait instaurer
progressivement la taxe sur le CO2 à partir de 2005. Dans le cas de l’initiative «Sor-
tir du nucléaire», il faudrait appliquer le taux maximal (par exemple env. 50 ct./l
pour l’huile de chauffage et l’essence). Avec l’initiative «Moratoire-plus», qui pré-
voit de limiter la durée d’exploitation des centrales nucléaires à 40 ans, il faudrait
également appliquer le taux maximal aux carburants, alors qu’un taux légèrement
réduit suffirait pour les combustibles. Selon les modèles mathématiques élaborés, on
constate que, du fait du raccourcissement de la durée d’exploitation des centrales

2567
nucléaires, la taxe sur le CO2 devrait être sensiblement plus lourde que dans le cas
où ces centrales seraient exploitées plus longtemps11.
La promotion de la nouvelle production de courant (CCF, énergies renouvelables) tend
à renchérir l’électricité. Dans un compte mixte (considérant aussi l’électricité non
certifiée provenant de la force hydraulique et des importations), les prix des certificats,
nécessaires pour favoriser une certaine quote-part de production des techniques de
substitution, augmenteraient le prix moyen du courant de 20 % au moins12.
3.4.2 
Emissions d’oxydes d’azote
Actuellement, les immissions d’oxydes d’azote sont élevées, surtout dans les gran-
des agglomérations; l’augmentation qui découlerait de l’application de la stratégie
du CCF rendrait difficile le respect des valeurs limites13. L’utilisation plus ration-
nelle de l’énergie et l’emploi accru des énergies renouvelables entraînent, eux, une
réduction des émissions de NOx. Les émissions annuelles d’oxydes d’azote attei-
gnent actuellement quelque 110 000 tonnes. Grâce à la politique de lutte contre la
pollution de l’air et au progrès technique, elles devraient régresser de moitié envi-
ron. Le CCF augmenterait cependant les émissions de 11 000 tonnes au plus (2020)
avec l’initiative «Sortir du nucléaire», et de 6000 tonnes au maximum (2025) avec le
«Moratoire-plus» et l’exploitation des centrales nucléaires limitée à 40 ans. Cet
inconvénient des installations classiques à CCF disparaîtrait si la technique des piles
à combustible parvenait à s’imposer commercialement.
3.5 
Retombées pour l’économie nationale
Il s’agit ici de déterminer tous les coûts macro-économiques générés en plus ou en
moins par le raccourcissement de la durée d’exploitation des centrales nucléaires,
 
11
La loi sur le CO2 prévoit a priori des objectifs et des taux de redevance différents pour les
combustibles et pour les carburants. Dans tous les scénarios de la politique nucléaire, les
émissions de CO2 augmentent fortement pour les carburants et diminuent pour les com-
bustibles. Indépendamment de cette politique, il est donc nécessaire de réduire les émis-
sions générées par les carburants. En outre, fixer un taux maximal uniquement pour les
combustibles ne suffirait pas à compenser les émissions supplémentaires générées du fait
de l’application des dispositions découlant des initiatives populaires.
L’instauration d’une taxe sur le CO2 influera aussi sur les perspectives électriques. En
particulier, elle agira négativement sur l’efficacité de la stratégie CCF, ce qui induira une
augmentation des prix du courant pour le consommateur final (notamment dans le cas
d’un système comportant des quotes-parts et des certificats). Avec la taxe sur le CO2, on
observera un recul de la demande thermique des bâtiments et donc des possibilités
d’utiliser le CCF. En revanche, la taxe favorisera le courant exempt de CO2 et les impor-
tations d’électricité.
12
Y compris la taxe sur le CO2 frappant le courant d’origine thermique fossile
13
La croissance des émissions de NOx provient du fait que les moteurs à combustion sur
lesquels repose encore la technique du CCF en dégagent beaucoup. La récupération de
chaleur (CCF au lieu des chaudières) ne compense pas ces émissions.

2568
par rapport à la poursuite de leur exploitation (scénario de référence). Sur cette base,
on présentera les variations du produit intérieur brut, de l’emploi, etc.14.
3.5.1 
Coûts générés en plus et en moins par les initiatives,
par rapport au scénario de référence
Par rapport au scénario de référence, les coûts supplémentaires générés par les deux
initiatives, cumulés sur la période 2004–2030, s’élèvent à 28 milliards de francs
dans le cas de «Sortir du nucléaire» et à 13 milliards avec «Moratoire-plus» (cf. tab.
4)15.
Les facteurs de coûts produits indépendamment de la durée d’exploitation des cen-
trales nucléaires, par exemple les versements au fonds pour le financement de leur
désaffectation, ne doivent pas être intégrés dans la comparaison. Il en va de même
des coûts qui n’impliquent qu’un déplacement des charges, comme la taxe sur le
CO2, dont le produit sera redistribué à l’économie et aux ménages. En revanche,
cette taxe aura un impact sur les coûts en raison des adaptations et des investisse-
ments qu’elle déclenchera, notamment pour la mise en œuvre des mesures
d’économies d’énergie.
Les principaux coûts en plus et en moins sont mentionnés dans le tableau 4 et sont
commentés en détail dans les chapitres qui suivent.
 
14
Le modèle d’équilibre macro-économique appliqué englobe les réactions des ménages et
des entreprises aux fluctuations des prix (notamment de l’énergie) et les rétroactions ainsi
déclenchées, par exemple sur les différentes branches, sur le marché de l’emploi, etc.
Grâce aux progrès réalisés par l'informatique ces dernières années, il est possible de cal-
culer assez rapidement les effets de facteurs économiques les plus divers. Les modèles
mathématiques appliqués au volet énergétique des perspectives (demande et offre, coûts
des techniques énergétiques) et le modèle macro-économique sont coordonnés.
15
En admettant que les centrales nucléaires soient exploitées pendant 60 ans, la plus récente
des centrales (Leibstadt) ne sera mise hors service qu’en 2044. Entre 2030 et 2044, les
deux initiatives alourdiront les coûts supplémentaires; ceux-ci se chiffreraient à
42 milliards de francs au maximum avec «Sortir du nucléaire». Cependant, des considéra-
tions s’étendant sur des périodes aussi longues ont un caractère très spéculatif et ne modi-
fient que très peu les coûts supplémentaires annuels, de l’ordre du milliard de francs.

2569
Coûts différentiels cumulés entre 2004 et 2030 en milliards de fr.
(avec la taxe CO2 pour atteindre l’objectif)
Tableau 4
Genre de coût
SdN
M+40
Composantes
Désaffectation des centrales
nucléaires
–15,9
– 8,7
Coûts évités: rééquipement, entre-
tien, combustible
CCF supplémentaire
 22,3
 11,8
Coûts supplémentaires: investis-
sements, entretien, combustible
Recul des exportations
 10,2
 5,0
Pertes sur le produit des exporta-
tions
Economies supplémentaires
d’électricité
 3,5
 1,9
Coûts supplémentaires
Courant supplémentaire tiré
des énergies renouvelables
 2,6
 1,0
Coûts supplémentaires
Neutralisation du CO2
 5,1
 2,4
Coûts supplémentaires: économies
d’énergie, énergies renouvelables
Coûts supplémentaires
 27,8
 13,4
3.5.1.1 
Coûts évités du fait de la désaffectation des centrales
nucléaires
Une accélération de la désaffectation des centrales nucléaires supprimerait les coûts
de rééquipement, d’entretien et d’achat de combustible indispensables à la poursuite
de leur exploitation. Les coûts ainsi évités s’élèveraient à 15,9 milliards de francs
dans le cas de l’initiative «Sortir du nucléaire» et à 8,7 milliards de francs dans celui
de l’initiative «Moratoire-plus» (durée d’exploitation limitée à 40 ans). Dans tous
les scénarios, on a appliqué une somme de 500 fr./kW pour le rééquipement des
centrales. Si, en lieu et place, on appliquait un taux respectivement de 300 fr./kW et
1000 fr./kW dans le scénario «Sortir du nucléaire», les coûts seraient respectivement
supérieurs de 0,7 milliard de francs et inférieurs de 1,7 milliard de francs. Il est aussi
envisageable que la disponibilité actuellement élevée des centrales nucléaires dimi-
nue avec leur âge. Dans ce cas, on estime que les coûts supplémentaires induits par
l’initiative «Sortir du nucléaire» pourraient diminuer de 3,5 milliards de francs.
3.5.1.2 
Coûts additionnels dus au CCF supplémentaire
Les initiatives génèreraient des coûts supplémentaires dus aux investissements né-
cessaires pour de nouvelles installations de production, pour leur entretien et pour
l’achat du combustible. Ces coûts sont lourds puisqu’ils représenteraient 22,3 mil-
liards de francs dans le cas de l’initiative «Sortir du nucléaire» et 11,8 milliards de
francs avec le «Moratoire-plus» (40 ans).

2570
Il est possible que, dans le futur, la technique du CCF s’appuie sur les piles à com-
bustible16. Pour que des techniques avancées parviennent à percer, il faudra cepen-
dant les expérimenter longuement en conditions réelles (learning investments). Si
elle pouvait s’imposer, la pile à combustible réduirait sensiblement les coûts générés
par l’initiative «Sortir du nucléaire».
L’emploi accru d’installations décentralisées de production de courant permet de
délester le réseau à haute tension. Toutefois, on ne dispose pas de données décrivant
cet effet, et des économies ne sont réalisables que si le réseau présente des goulets
d’étranglement. Les coûts induits par l’initiative augmenteraient si le texte constitu-
tionnel devait être interprété comme exigeant également que les droits de prélève-
ment sur les centrales nucléaires françaises soient remplacés, par exemple, par
l’acquisition de courant dans des installations à CCF en Suisse et à l’étranger.
A la différence de l’initiative «Sortir du nucléaire», «Moratoire-plus» ne pose au-
cune condition quant à la stratégie à mettre en place pour combler le «déficit électri-
que». Si, en lieu et place des installations à CCF envisagées en fonction des hypo-
thèses de «Moratoire-plus», on construisait des centrales combinées (turbines à gaz
et à vapeur) sans CCF, il en résulterait (compte tenu de la taxe sur le CO2) une ré-
duction de 2,6 milliards de francs des coûts générés par l’initiative.
3.5.1.3 
Coûts additionnels dus à la perte de recettes
sur les exportations
Par rapport au scénario de référence, l’acceptation des initiatives provoquerait une
diminution des exportations de courant. Le manque à gagner serait d’importance
puisqu’il se chiffrerait à 10,2 milliards de francs dans le scénario «Sortir du nu-
cléaire» et à 5,0 milliards de francs avec «Moratoire-plus» (40 ans).
3.5.1.4 
Coûts additionnels induits par le renforcement
des économies d’électricité et par la production
de courant à partir d’énergies renouvelables
Les initiatives généreraient des coûts supplémentaires dus aux mesures additionnel-
les non rentables dans les conditions cadres fixées. Outre les coûts supplémentaires
liés à la construction d’installations à CCF, la nécessité de combler le «déficit élec-
trique» induirait des coûts supplémentaires de respectivement 6,1 et 2,9 milliards de
francs, dus aux économies de courant et à la production d’électricité qui devrait
alors se faire à partir des énergies renouvelables. Si les économies de courant de-
vaient s'accroître, freinant du même coup la construction de nouvelles installations à
CCF, il en résulterait un gain de 0,7 milliard de francs.
 
16
Le combustible (p. ex. du gaz naturel) est transformé en courant par un procédé électro-
chimique (avec ou sans récupération de chaleur). Comparativement au CCF classique, les
avantages en sont les émissions extrêmement faibles d’oxydes d’azote, les applications
possibles dans des bâtiments de toutes tailles et en régime partiel, ainsi que le rendement
électrique élevé, tout au moins en laboratoire.

2571
3.5.1.5 
Coûts additionnels dus à la réduction
des émissions de CO2
La neutralisation des émissions supplémentaires de CO2 implique que le taux de la
taxe sur le CO2 soit plus élevé que dans le scénario de référence. Il s’ensuivrait des
investissements consacrés à l’utilisation rationnelle de l’énergie et à l’application
des énergies renouvelables. Les coûts supplémentaires ainsi produits s’éléveraient
alors à 5,1 milliards de francs avec l’initiative «Sortir du nucléaire» et à 2,4 milliards
avec le scénario «Moratoire-plus» limitant à 40 ans la durée d’exploitation des
centrales nucléaires.
3.5.1.6 
Fluctuation du cadre économique général
Un ralentisement de la croissance économique (taux de croissance de 0,9 % par an
entre 1998 et 2030, au lieu de 2,2 % jusqu’en 2010 puis 1,3 % par an jusqu’en 2030
dans le scénario de base) affaiblirait la demande de courant; par conséquent, les
initiatives auraient des conséquences financières moindres. S’agissant de l’initiative
«Sortir du nucléaire», on observerait une réduction de 7,1 milliards de francs des
coûts supplémentaires totaux qu’elle générerait.
Des prix de l’énergie plus élevés (30 dollars au lieu de 20 par baril de brut dans le
scénario de base) provoqueraient, au contraire, une augmentation de 4,4 milliards de
francs des coûts supplémentaires de cette initiative, principalement à cause du ren-
chérissement de la production thermique fossile d’électricité. Une croissance isolée
des prix réels du gaz (+56 % au lieu de +25 % jusqu’en 2030) entraînerait, elle, une
augmentation de 3,5 milliards de francs de ces coûts. En revanche, des prix réels
constants du gaz les allégeraient de 1,7 milliard de francs.
3.5.2 
Retombées sur la croissance économique
La modification du cadre économique général aurait de fortes retombées sur les
coûts, en plus ou en moins, générés par les deux initiatives (cf. message initiatives,
ch. 3.5.1.6). Il importe d’analyser comment, de leur côté, ces deux objets agiraient
sur l’économie:
C’est au premier chef l’initiative «Sortir du nucléaire» qui influerait négativement
sur le développement économique de la Suisse. Raccourcir la durée de l’exploitation
d’une centrale nucléaire existante reviendrait, économiquement parlant, à augmenter
le prix de l’électricité qu’elle produit. L’application accrue de nouvelles techniques
amplifie la demande de prestations préalables indispensables pour elles et, partant
leurs prix. Comme l’électricité est un facteur de production difficile à remplacer, son
renchérissement tendrait à augmenter le prix des autres biens matériels. Il s’ensui-
vrait un fléchissement de la demande de biens de consommation et d’investis-
sements. A son tour, ce fléchissement induirait un recul de la production et un affai-
blissement de la valeur ajoutée. Etant plus bas, le niveau de consommation nécessi-
terait moins de travail et de capitaux, d’où un ralentissement des investissements. Au
bout du compte, ces changements déclenchés par les deux initiatives (par rapport au
scénario de référence avec poursuite de l’exploitation des centrales nucléaires)
seraient cependant minimes. Compte tenu des coûts de la neutralisation des émis-
sions supplémentaires de CO2, le produit national brut devrait être inférieur de

2572
0,7 % à ce qu’il serait dans le scénario de référence durant la période 2015–2030. Il
serait de 0,8 % inférieur si l’on mettait en œuvre les mesures nécessaires pour at-
teindre l’objectif de réduction du CO2.
Dans son option prévoyant de limiter à 40 ans l’exploitation des centrales nucléai-
res, l’initiative «Moratoire-plus» n’aurait pratiquement pas de retombées sur
l’économie nationale si l’on renonçait à réduire le CO2 car on dispose déjà de tech-
niques compétitives sous la forme des centrales thermiques fossiles. Même avec un
scénario incluant neutralisation du CO2 et réalisation des objectifs en la matière, le
développement économique du pays ne serait pas sensiblement pénalisé.
3.5.3 
Retombées sur les diverses branches
Les retombées de l’initiative «Sortir du nucléaire» seraient très variables étant donné
que la consommation de courant diffère beaucoup d’une branche de l’économie à
l’autre. La figure 4 montre comment elles feraient varier la valeur de production
brute (chiffre d’affaires) par rapport au scénario de référence avec la poursuite de
l’exploitation des centrales nucléaires. Fortes consommatrices d’énergie, notamment
de courant, et soumises à une forte concurrence étrangère, les industries du textile et
du papier seraient très touchées (pertes sur chiffre d’affaires allant jusqu’à 6 %). On
constate également des baisses de chiffre d’affaires supérieures à 1 % dans les in-
dustries du bois, de la pierre et de la terre, du bâtiment et de l’aménagement, ainsi
que dans le commerce, les télécommunications, les banques et les assurances.
L’électrotechnique et l’optique, elles, en retireraient des avantages.
La restructuration du secteur de l’électricité provoquerait un recul de la consomma-
tion de courant. Néanmoins, à cause de la réaction inélastique de la demande à
l’augmentation des prix du courant, les chiffres d’affaires croîtrait dans ce secteur.
Du fait du remplacement de la production d’électricité thermonucléaire par une
production thermique fossile, la consommation d’agents fossiles augmenterait. Il
s’ensuivrait une croissance notable du chiffre d’affaires dans le secteur du gaz natu-
rel, évolution toutefois freinée par la taxe sur le CO2.

2573
Variation des valeurs de production brutes sous l’effet de l’initiative
«Sortir du nucléaire» (avec la taxe sur le CO2 pour neutraliser 
les émissions supplémentaires)
Figure 4
-6.0%
0.0%
6.0%
12.0%
18.0%
24.0%
30.0%
Agriculture
Energie (huile, diesel, essence)
Electricité
Gaz
Alimentation
Boissons, tabac
Textile
Vêtements
Bois
Industrie du papier
Arts graphiques
Chimie
Plastiques
Pierres, terres
Métaux
Machines
Electro, optique
Bâtiment
Aménagement
Commmerce
Hôtellerie
Transp. publ.
Transports
Télécomm.
Banques, assur.
Consulting
Divers/administr.
2010
2020
2030
Source: Ecoplan
L’initiative «Sortir du nucléaire» aurait un effet négatif sur les petites et moyennes
entreprises (PME), surtout si celles-ci sont tout à la fois fortes consommatrices de
courant, très tournées vers les exportations et exposées à la concurrence étrangère.
L’initiative «Moratoire-plus» ne produirait pas de changements structurels percepti-
bles. Dans la plupart des branches, le chiffre d’affaires ne changerait que de manière
minime, voire pas du tout par rapport au scénario de référence.
3.5.4 
Retombées sur la prospérité et sur la répartition
des revenus
Abandonner prématurément l’énergie atomique, comme le demande l’initiative
«Sortir du nucléaire», entraînerait un recul de la prospérité (niveau de vie des ména-

2574
ges) de l’ordre de 1 milliard de francs par année17. Si l’on inclut des estimations
prudentes de la variation des coûts écologiques externes (sans les risques des cen-
trales nucléaires), cette perte de prospérité diminuerait légèrement. En effet, la de-
mande de combustibles et de carburants recule (taxe sur le CO2) et avec elle, les
coûts écologiques externes se réduiront. La prospérité fera de même si l’on tient
compte des risques externes inhérents à l’utilisation de l’énergie nucléaire. En défi-
nitive, l’évaluation des options de la politique énergétique est, elle aussi, une esti-
mation parfois subjective des risques.
L’initiative «Moratoire-plus» générerait des pertes de prospérité minimes (si l’on fait
abstraction des retombées écologiques). Suivant l’ampleur des coûts écologiques et
des risques considérés, il est même possible qu’elle ait des effets positifs.
Seule l’initiative «Sortir du nucléaire» aurait une incidence – et encore minime – sur
la répartition des revenus entre les différentes classes de ménages. Suivant les caté-
gories, les pertes de revenu oscilleraient entre 0,05 % (ménages de retraités à haut
revenu) et 0,30 % (ménages de retraités à faible revenu).
Cette même initiative aurait des conséquences financières plus marquées pour les
cantons et les communes à cause de leurs participations dans les sociétés d’exploitation
de centrales nucléaires. Les sociétés ainsi que les entreprises partenaires et les action-
naires devraient tous assumer les coûts directs d’exploitation et de désaffectation des
centrales.
3.5.5 
Retombées sur la compétitivité de notre
commerce extérieur
Dans l’appréciation de ces retombées, il faut tenir compte du fait que la compétitivité
internationale des entreprises dépend de nombreux facteurs tels que les prix du travail,
du capital, de l’énergie et du terrain, le niveau de la fiscalité, le cours des devises, la
capacité novatrice, la qualité des produits, etc. L’initiative «Sortir du nucléaire» ne
modifierait pas directement les facteurs qualitatifs. En revanche, la hausse des prix de
l’électricité et des biens détériorerait les conditions des échanges commerciaux interna-
tionaux. Cela signifie que le pays recevrait moins de biens importés par unité de bien
exporté. Au total, les retombées de l’initiative sur les exportations et les importations
seraient toutefois minimes. Même compte tenu de la neutralisation du CO2 et de la
réalisation des objectifs en la matière, en 2030 les exportations et les importations ne
seraient respectivement pas inférieures de plus de 0,5 % et de plus de 0,6 % au niveau
qu’elles atteindraient dans le scénario de référence avec la poursuite de l’exploitation
des centrales nucléaires. L’impact varierait beaucoup d’une branche à l’autre. C’est la
branche de l’énergie qui réagirait le plus fort (baisse des exportations de courant,
hausse des importations de gaz naturel). Quant à l’initiative «Moratoire-plus», c’est
uniquement dans le scénario où les centrales ne seraient exploitées que pendant 40 ans
qu’elle induirait un recul – au demeurant minime – des importations et des exporta-
tions.
 
17
Pour déterminer les effets sur la prospérité, on calcule le revenu qu’il faudrait donner ou
prendre aux ménages dans le cas de référence pour qu’ils atteignent le même niveau de
vie.

2575
4 
Appréciation des initiatives
4.1 
«Moratoire-plus»
4.1.1 
Buts de l’initiative
L’initiative «Moratoire-plus» demande que pendant dix ans, il ne soit plus accordé
aucune autorisation pour de nouvelles installations destinées à la production
d’énergie nucléaire, ni pour l’augmentation de la puissance thermique des centrales
nucléaires existantes, ni pour des réacteurs utilisés dans la recherche et le dévelop-
pement de la technique nucléaire, sauf s’ils servent à la médecine. Elle demande
que, s’il est prévu d’exploiter une centrale nucléaire pendant plus de 40 ans, cette
décision fasse l’objet d’un arrêté fédéral soumis au référendum. Elle exige en outre
que la demande de prolongation de l’autorisation d’exploiter renseigne sur le
vieillissement de l’installation et sur les problèmes de sécurité qui en découlent,
ainsi que sur les mesures à prendre pour que l’installation satisfasse aux normes
internationales de sécurité les plus modernes, et sur les dépenses requises à cet effet.
Enfin, l’initiative donne mandat à la Confédération d’édicter des prescriptions sur la
déclaration de provenance du courant électrique et de son mode de production.
4.1.2 
Point de vue des auteurs de l’initiative
Pour les auteurs de l’initiative, il est capital de renforcer le droit de participation
démocratique dans la décision de prolonger la durée d’exploitation des centrales
nucléaires en service. C’est à la population qu’il appartient de décider si elle veut ou
non supporter le risque de réacteurs nucléaires présentant un danger croissant au fur
et à mesure qu’ils vieillissent.
S’agissant de Leibstadt, dernière centrale nucléaire construite, les auteurs estiment
que l’ouverture du marché va empêcher d’amortir 2,6 milliards de francs, et qu’il
faudra subventionner cette installation non rentable par une «dîme atomique» sur le
prix l’électricité. Afin d’empêcher d’autres investissements de ce genre, il faudrait,
disent-ils, continuer à faire obstacle à la construction de nouvelles centrales nucléai-
res.
Le premier moratoire de 10 ans, arrivé à expiration en septembre 2000, a donné,
selon eux, un certain élan à l’utilisation rationnelle de l’énergie et à l’application des
énergies renouvelables. Plusieurs milliers de postes de travail ont ainsi pu être con-
servés ou créés. La poursuite du moratoire serait une condition indispensable pour
faire progresser cette cause.
L’introduction d’une déclaration obligatoire, ajoutent-ils encore, permettrait à
l’avenir aux consommateurs d’électricité de savoir où et comment est produit le
courant qui alimente leurs prises. En ciblant la demande, lesdits consommateurs
pourraient favoriser la production de courant par des énergies renouvelables indigè-
nes.

2576
4.1.3 
Appréciation juridique
4.1.3.1 
Prolongation de l’exploitation au-delà de 40 ans
L’initiative ne s’exprime pas sur la durée d’exploitation des centrales nucléaires.
Par conséquent, elle ne la limite pas, et les autorisations d’exploiter pourraient être
prolongées plusieurs fois.
L’initiative demande, pour la prolongation de l’exploitation des centrales nucléaires
au-delà de 40 ans, un arrêté fédéral soumis au référendum (cf. art. 90a Cst., nou-
veau). Elle ne précise pas quel devrait être l’organe chargé de délivrer l'autorisation.
Elle laisse donc une certaine marge de manœuvre qui pourrait être utilisée par des
dispositions d’exécution. La compétence d’octroyer l’autorisation en question de-
vrait être transférée au Conseil fédéral, comme dans la loi actuelle sur l’énergie
atomique. Selon le texte et le sens de l’initiative, seule la prolongation de
l’autorisation d’exploiter devrait être soumise à l’Assemblée fédérale; en revanche,
il n’en irait pas de même du refus de prolonger l’autorisation au-delà de 40 ans.
En vertu de l’art. 163 de la Constitution, l’Assemblée fédérale édicte des décisions
officielles ne contenant pas de règles de droit et soumises au référendum sous la
forme d’un arrêté fédéral. La décision des Chambres fédérales sur la prolongation
de l’autorisation d’exploiter devrait donc prendre cette forme. Dans le cas présent,
l’arrêté serait sujet au référendum parce qu’il n’entre pas dans le champ
d’application de l’art. 140 de la Constitution fédérale.
L’initiative précise par ailleurs que la demande de prolongation devra renseigner sur
le vieillissement de l’installation et sur les problèmes de sécurité qui en découlent
ainsi que sur les mesures et les dépenses nécessaires pour adapter l’installation aux
normes internationales de sécurité en vigueur.
La surveillance du vieillissement des centrales nucléaires est permanente; toutes les
centrales sont soumises à des contrôles spéciaux qui y veillent. Un contrôle plus
détaillé est effectué à l’occasion des inspections périodiques de sécurité, tous les dix
ans environ. Ainsi le vieillissement et les problèmes de sécurité qui y sont liés ne
sont nullement ignorés.
Les centrales les plus anciennes, construites selon l’état de la science et de la techni-
que de l'époque, ne peuvent correspondre en tous points à ce que l'on attend au-
jourd’hui des installations neuves (cf. message initiatives, ch. 2.4.5). Mais le texte
de l’initiative ne demande rien de tel. L’obligation d’adapter tous les composants de
l’installation aux normes de sécurité les plus modernes obligerait à mettre hors
service certaines centrales, en particulier les plus anciennes. Une obligation aussi
radicale ne ressort pas du texte de l’initiative. Il faut plutôt décider au vu de chaque
avancée de la science et de la technique s’il est déterminant pour la sécurité. Dans
l’affirmative, on examinera si les mesures appropriées peuvent être raisonnablement
prises ou si d’autres interventions permettront d’atteindre le niveau de sécurité
requis.

2577
4.1.3.2 
Déclaration de la provenance et du mode
de production du courant électrique
L’initiative demande que soient déclarés la provenance et le mode de production du
courant, et que la Confédération édicte les dispositions nécessaires à cet effet (cf. art.
89, al. 6, Cst., nouveau).
Les art. 89, al. 3, et 97, al. 1, de la Constitution fédérale offrent aujourd’hui déjà la
base constitutionnelle suffisante pour instaurer la déclaration obligatoire. La loi sur
le marché de l’électricité, adoptée par le Parlement le 15 décembre 2000, dispose à
l'art. 12 ceci:
«Pour la protection des utilisateurs finals, le Conseil fédéral peut promulguer des
prescriptions sur des marques distinctives pour l’électricité, notamment quant au
type de production du courant et à la provenance de l’électricité. Il peut introduire
une obligation de marquage distinctif.»
Ainsi, point n’est besoin d’instaurer une réglementation à l’échelon de la constitu-
tion, et pas davantage à celui de la loi, réserve faite du résultat d’une éventuelle
votation référendaire touchant la loi sur le marché de l’électricité.
4.1.3.3 
Pas d’autorisations fédérales pendant dix ans
Pendant dix ans à compter de l’acceptation de l’initiative, aucune autorisation
fédérale ne pourrait être octroyée pour de nouvelles installations destinées à la
production d’énergie nucléaire, pour l’augmentation de la puissance des centrales
nucléaires en service ni pour des réacteurs utilisés dans la recherche et le dévelop-
pement nucléaires, sauf s’ils servent à la médecine (cf. art. 197, ch.1, cCst., nou-
veau).
La notion d’«installations nucléaires» n’est pas claire. On constate que l’initiative
dans ses versions française et italienne est dirigée contre toutes les installations
nucléaires servant à utiliser l’énergie de l’atome (p. ex. les centrales électronucléai-
res, les centrales de chauffage, etc.). A l'inverse, elle ne touche pas les installations
servant à l’entreposage de déchets radioactifs. Si elle était acceptée, elle interdirait
donc, pendant dix ans, l’octroi d’autorisations générales, de construire et d’exploiter
de nouvelles installations destinées à utiliser l’énergie atomique. S’agissant des
centrales nucléaires en service, aucune augmentation de leur puissance thermique ne
pourrait alors être autorisée (cf. art 197, ch. 1, let. a et b, Cst., nouveau).
Le renouvellement des centrales nucléaires n’est pas mentionné explicitement dans
l’initiative, mais il est touché par elle. Dans ce contexte, le renouvellement ne dési-
gne pas les travaux qui se limitent à des parties isolées de l’équipement, mais bien
les opérations qui reviennent pratiquement à réaliser une nouvelle installation (p. ex.
le remplacement de la cuve du réacteur). Toute installation en service nécessite des
réparations et des modifications (dont certaines requièrent une autorisation) qui ne
constituent pas un renouvellement (p. ex. le remplacement des générateurs de vapeur
ou du système de pilotage des dispositifs de sécurité du réacteur, la construction
d’un système de refroidissement de secours, etc.). Ces travaux ne seraient donc pas
touchés par l’initiative.
Quant aux réacteurs servant à la recherche et au développement nucléaire, aucune
autorisation fédérale ne pourrait leur être accordée s’ils ne servaient pas la méde-

2578
cine. D'après l’initiative, cette restriction ne s’appliquerait pas seulement aux nou-
velles installations, mais aussi à celles qui sont en service (cf. art. 197, ch. 1, let. c,
Cst., nouveau). Ainsi donc, il faudrait refuser des autorisations pour modifier les
installations en service, mais pas pour désaffecter de tels réacteurs.
4.1.3.4 
Question de l’indemnisation
4.1.3.4.1 
Indemnisation en cas de refus de prolonger
l’autorisation d’exploiter
Pour qu’une centrale nucléaire puisse rester en service plus de quarante ans, il fau-
drait un arrêté fédéral soumis au référendum. Les conditions et les modalités du
rejet, de même que la question de l’indemnisation en cas de refus de la prolongation,
devraient être réglées par la loi.
Il y a expropriation matérielle si l’usage actuel ou prévisible de sa chose est interdit
à un propriétaire ou s’il est particulièrement limité (cf. ATF 123 II 481).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les limitations de la propriété ayant le
caractère de mesures de police n’induisent pas d’obligation d’indemniser si elles
visent à éviter un danger réel, c’est-à-dire sérieux et immédiat pour l’ordre, la sécu-
rité et la santé publics, qui naîtrait de l’utilisation que l’on entend faire du terrain et
si la limitation a lieu en application d’une interdiction légale (ATF 106 Ib 338. E.5).
En revanche, les limitations de la propriété qui équivalent à des expropriations
peuvent donner lieu à une obligation d’indemniser.
Dans le cas présent, une votation populaire trancherait sur la poursuite de
l’exploitation d’une centrale nucléaire. Un rejet de la prolongation de l’autorisation
d'exploiter constituerait une limitation de propriété qu’il faudrait probablement
assimiler à une expropriation matérielle, donnant droit à un dédommagement. En
effet, il ne s’agirait pas d’éviter un danger sérieux et immédiat.
Une indemnité pour expropriation matérielle devrait être versée en particulier si des
investissements effectués en vertu du droit en vigueur ne pouvaient plus être amortis
à cause du nouveau droit. La durée d’amortissement prévue est de 40 ans pour la
centrale nucléaire de Leibstadt, de 30 ans pour les autres. A cause de la libéralisation
du marché de l’électricité, les exploitants affirment ne plus avoir l’intention
d’effectuer de gros investissements. Par conséquent, les frais de construction de-
vraient pouvoir être amortis avant une éventuelle votation populaire sur la prolon-
gation de l’autorisation, si bien qu’il ne devrait pas y avoir d’indemnisation.
Si la prolongation de l’autorisation d’exploiter était refusée en votation populaire,
les centrales nucléaires devraient être désaffectées. Elle ne pourraient donc plus
réaliser de bénéfices. Cette perte de gain ne donnerait toutefois pas droit à un dé-
dommagement, n’étant pas protégée par la garantie de la propriété: la non-
prolongation ne constituerait pas le retrait d’une compétence essentielle, découlant
directement de la propriété.
Selon la réglementation en vigueur, les moyens financiers nécessaires à la désaf-
fectation des centrales nucléaires et à l’évacuation des déchets radioactifs doivent
être réunis en 40 ans. Ce financement s’effectue au moyen du fonds de désaffecta-
tion et du fonds de gestion. Etant donné cette obligation, il n’y a pas lieu de croire

2579
que la dépense serait trop élevée pour la société tenue de procéder à la désaffectation
et que la Confédération devrait payer la différence.
4.1.3.4.2 
Indemnisation pour le non-octroi d’autorisations
pendant le moratoire
Pendant dix ans, aucune autorisation relevant de la législation sur l’énergie nucléaire
ne pourrait être accordée pour de nouvelles installations destinées à la production
d’énergie nucléaire, ni pour des réacteurs destinées à la recherche et au développe-
ment, sauf s’ils servent les intérêts de la médecine. Le non-octroi d’autorisations
pour de nouvelles installations nucléaires pendant la durée du moratoire n’entraînera
aucune revendication en dédommagement par la Confédération. En effet, la question
ne pourrait se poser que si un requérant avait, en vertu de la situation juridique ou
sur la foi des assurances qui lui auraient été données, consenti des investissements
que le moratoire ferait se révéler sans valeur. Actuellement, aucune requête n’est
pendante. La question ne devrait donc pas se poser.
4.2 
«Sortir du nucléaire»
4.2.1 
Buts de l’initiative
L’initiative «Sortir du nucléaire» demande la désaffectation progressive des centra-
les nucléaires. Si elle était acceptée, Beznau I et II ainsi que Mühleberg devraient
être mises hors service au plus tard dans les deux ans qui suivent la votation, Gösgen
et Leibstadt, au plus tard au bout de trente ans d’exploitation, c’est-à-dire respecti-
vement en 2008 et 2014. L’initiative exige en outre l’interdiction du retraitement du
combustible irradié produit dans les centrales nucléaires suisses. Par ailleurs, la
Confédération devrait arrêter des dispositions légales en vertu desquelles les ex-
ploitants, leurs actionnaires et les entreprises partenaires devraient prendre en charge
tous les frais en rapport avec l’exploitation et la désaffectation des centrales nucléai-
res. Elle devrait également régler le stockage durable des déchets radioactifs pro-
duits en Suisse ainsi que l’étendue minimale des droits de codécision à accorder aux
collectivités intéressées. Enfin, l’initiative demande que l’approvisionnement élec-
trique soit assuré par le recours à des sources non nucléaires, et que l’électricité ne
provienne pas d’installations utilisant l’énergie fossile sans récupération de chaleur.
4.2.2 
Point de vue des auteurs de l’initiative
De l’avis des auteurs de l'initiative, l’énergie atomique est porteuse de risques inac-
ceptables. Les réacteurs de la première génération (Beznau I et II, Mühleberg) pré-
senteraient des défauts de construction impossibles à éliminer. Des accidents de la
gravité de celui de Tchernobyl pourraient survenir à n’importe quel moment. La
libéralisation du marché de l’électricité et son effet drastique sur les coûts entraîne-
raient en outre une réduction des mesures de sécurité appliquées dans les centrales
nucléaires.

2580
Les auteurs estiment que le retraitement est écologiquement inacceptable et qu’il
n’est pas une forme de recyclage, contrairement aux affirmations de l’industrie
concernée. Selon eux, seul 1 % du combustible peut être recyclé, à savoir le pluto-
nium. Le reste est constitué de déchets hautement radioactifs dont le volume aug-
menterait lors du retraitement, ce qui compliquerait et renchérirait le stockage. Le
stockage des déchets radioactifs devrait se faire sur un site aux caractéristiques
géologiques optimales. Mais il faudrait en augmenter la sécurité. De surcroît,
l’aménagement d’un dépôt ne devrait être possible qu’avec l’assentiment des collec-
tivités intéressées. Cela nécessiterait par conséquent une réglementation de principe
à l’échelon fédéral.
Les coûts totaux de la désaffectation des cinq centrales nucléaires suisses et de
l’évacuation des déchets radioactifs se monteraient, disent-ils, à 16,2 milliards de
francs. Les exploitants d’installations nucléaires n’auraient provisionné qu’une
fraction de ce montant. Le principe de la prise en charge des coûts devrait donc être
inscrit dans la loi. Dans le cas contraire, ces coûts risqueraient d’être répercutés sur
la collectivité.
Plusieurs études confirmeraient que, pour la Suisse, la sortie du nucléaire ne serait
pas seulement possible théoriquement, mais concrètement réalisable. En dix ans, le
courant nucléaire suisse pourrait, estiment-ils, être remplacé par l’utilisation ration-
nelle de l’électricité ainsi que par une production décentralisée exploitant d’autres
ressources (couplage chaleur-force, énergies solaire, éolienne et du bois).
S’il est un défi écologique, le tournant énergétique est également un enjeu de politi-
que sociale. La compétitivité de l’économie s'en trouverait renforcée et des emplois
seraient créés dans des branches d’avenir. L’adoption de l’initiative obligerait la
Confédération à assurer l’approvisionnement électrique du pays au moyen d'énergies
renouvelables. Le cadre légal devrait empêcher que la Suisse ne s’approvisionne en
courant provenant d’installations alimentées par des agents fossiles générateurs
d’émissions de CO2.
Plus les centrales nucléaires seraient désaffectées rapidement, plus les dommages
globaux infligés à l’économie nationale seraient limités. Il est donc erroné, affir-
ment-ils, de vouloir conserver l’option nucléaire.
4.2.3 
Appréciation juridique
4.2.3.1 
Désaffectation progressive
L’initiative demande que les centrales nucléaires soient progressivement désaffec-
tées (cf. art. 90b, al. 1, Cst., nouveau). Elle fixe également le moment auquel elles
devront être mises hors service: Beznau 1, Beznau 2 et Mühleberg au plus tard deux
ans après son adoption, Gösgen et Leibstadt au plus tard après trente années de
service (cf. art. 197, ch. 2, Cst., nouveau). Le Conseil fédéral devrait édicter les
dispositions d’exécution nécessaires dans le délai d’une année.
L’initiative n’interdit pas expressément les nouvelles centrales nucléaires. L’art.
90b, al. 3, let. a, Cst. (nouveau) précise cependant que la Confédération devra arrêter
des dispositions pour la conversion aux sources non nucléaires d’énergie. Il faut en
déduire que la construction et la mise en service de nouvelles centrales nucléaires
servant à produire du courant seraient impossibles. Cependant, la conversion à des

2581
ressources non nucléaires ne concerne que le domaine de l’approvisionnement
électrique. L’initiative ne considère pas d’autres installations nucléaires (p. ex. les
réacteurs nucléaires de chauffage ou de recherche) ne servant pas à produire de
l’électricité; de telles installations pourraient donc encore être construites. Est réser-
vée l’adoption de l’initiative «Moratoire-plus», laquelle aurait pour conséquence
l’interdiction d’en réaliser pendant une durée de dix ans.
4.2.3.2 
Interdiction du retraitement
L’initiative «Sortir du nucléaire» s’oppose également au retraitement des éléments
combustibles nucléaires irradié (cf. art. 90b, al. 2, Cst., nouveau). Selon ce texte, il
ne serait pas permis d’exporter du combustible usé pour le retraiter. Aucune autori-
sation ne devrait plus être délivrée pour le transport et l’exportation de ces éléments
en vue de leur retraitement (cf. art. 197, ch. 2, al. 2, Cst., nouveau).
Si l’initiative était acceptée, les exploitants de centrales nucléaires devraient dénon-
cer des contrats et reprendre les éléments combustibles non retraités, dans la mesure
du possible. La Suisse ne s’est engagée ni vis-à-vis de la France ni vis-à-vis de la
Grande-Bretagne à faire retraiter dans ces pays ses déchets radioactifs. En revanche,
elle s’est engagée (échanges de notes du 11 juin 1978 avec la France et du 30 sep-
tembre 1983 avec la Grande-Bretagne) à reprendre les déchets radioactifs produits
par le retraitement du combustible, ou le combustible lui-même, s’il n’est pas re-
traité. Seuls des motifs techniques pourraient l’en empêcher.
Au reste, l’interdiction du retraitement peut s’appuyer sur l’art. 90 Cst. et ne réclame
pas de base constitutionnelle explicite. Le projet de loi sur l’énergie nucléaire (LE-
Nu) la prévoit lui aussi, mais avec une disposition transitoire qui permettra aux
exploitants d’honorer les accords passés avant le 31 décembre 2000 (cf. message
LENu, ch. 7.3.3.2).
4.2.3.3 
Conversion aux sources non nucléaires
de l’approvisionnement en électricité
L’initiative «Sortir du nucléaire» veut convertir la production d’électricité aux res-
sources non nucléaires, tout en évitant de substituer à l’électricité nucléaire du cou-
rant provenant d’installations fossiles sans récupération de chaleur. Elle demande
que la Confédération édicte les prescriptions nécessaires à cet effet (cf. art. 90b,
al. 3, let. a, Cst., nouveau).
La conversion à des ressources non nucléaires exigerait tout un arsenal de mesures,
en particulier le recours accru à des installations à CCF alimentées par des agents
fossiles et à des installations utilisant des énergies renouvelables, ainsi que d’autres
efforts en vue d’utiliser rationnellement l’énergie. Les mesures entrant en ligne de
compte s’appuient sur les bases constitutionnelles et légales actuelles.
Il faudrait éventuellement renforcer l’art. 6 de la loi sur l’énergie, selon lequel,
avant d’autoriser la construction et la transformation d’une installation productrice
d’électricité alimentée par des combustibles fossiles, l’autorité compétente en vertu
du droit cantonal est tenue d'étudier si la demande d’énergie peut être raisonnable-
ment couverte au moyen d’énergies renouvelables, et les possibilités d’utiliser judi-

2582
cieusement les rejets de chaleur. L’examen de l’utilisation des rejets de chaleur
devrait être remplacé par l'obligation de les récupérer. Par ailleurs, il faudrait envi-
sager, en se fondant sur l’art. 89 Cst., d’introduire le régime de l’autorisation fédé-
rale pour les nouveaux chauffages électriques.
Sur le marché libéralisé, il ne sera plus possible de répercuter automatiquement sur
les consommateurs les coûts de production – peut-être plus élevés – du courant non
nucléaire. L’accès non discriminatoire au réseau pour les entreprises de production
et pour les consommateurs défavorisera les centrales suisses par rapport à leurs
concurrentes étrangères qui ne seraient pas soumises aux mêmes exigences. Les
importations de courant vont probablement prendre de l’importance dans le futur
marché européen de l’électricité. Voilà pourquoi, si l’initiative était acceptée, il
faudrait opter pour une solution de certification (cf. message initiatives, ch. 3.2.3),
plus apte que les autres instruments à répondre aux exigences de l’initiative concer-
nant la production d’électricité. Mais on ne connaît pas encore bien cet instrument,
de sorte que sa mise en oeuvre semble devoir être complexe. Une base légale appro-
priée pourrait être instaurée en application des art. 89 et 91 Cst.
En Suisse, il existe trois sociétés de participations possédant des droits de prélève-
ment à l’étranger, à savoir «Energiefinanzierungs AG (ENAG)», «AG für Kernener-
giebeteiligungen Luzern (AKEB)» et «Kernenergiebeteiligungsgesellschaft AG
(KBG)». En reprenant une partie des coûts d’investissement de diverses centrales
nucléaires ou du parc nucléaire français, elles ont acquis le droit d’acheter du cou-
rant à un prix fixe. Une éventuelle interdiction d’importer le courant produit à partir
d’énergie nucléaire ou fossile sans récupération de chaleur poserait des questions de
compatibilité avec l’accord de libre échange passé avec la CEE, avec l’accord du
GATT et la charte de l’énergie. Notre pays devrait s’attendre à des sanctions et à des
mesures de rétorsion de la part des autres partenaires aux accords et des organisa-
tions internationales concernées (cf. message initiatives, ch. 6.1 à 6.3).
4.2.3.4 
Stockage durable des déchets radioactifs produits
en Suisse
L’initiative «Sortir du nucléaire» demande que soient arrêtées des dispositions léga-
les concernant le stockage durable des déchets radioactifs produits en Suisse, les
exigences de sécurité y relatives et l’ampleur minimale des droits de codécision des
collectivités intéressées. La Confédération devrait édicter à cet effet les prescriptions
nécessaires (cf. art. 90b, al. 3, let. b, Cst., nouveau).
Il ne ressort pas des textes de l'initiative ce que ses auteurs entendent par «stockage
durable». Dans ce domaine, on emploie les notions suivantes:
–
Dépôts durables: ils se trouvent en surface ou dans le sous-sol et ne sont ni
comblés ni fermés. Leur surveillance et la récupération des déchets sont pos-
sibles en tout temps sans générer des coûts excessifs. La protection de la
biosphère repose sur les barrières techniques et sur la surveillance.
–
Stockage durable sous contrôle: le terme a été créé en 1998 par les organi-
sations écologistes. Mais celles-ci n’ont pas précisé si l’exigence portant sur
la surveillance et sur la récupération facilitée des déchets devait être satis-
faite par un dépôt souterrain ou par un dépôt en surface.

2583
–
Dépôt final: le dépôt final doit protéger durablement l’homme et
l’environnement sans faire peser des contraintes sur les générations futures.
Dans le cas du dépôt final souterrain, la protection de l’homme et de
l’environnement après la fermeture est assurée exclusivement pas des barriè-
res naturelles et techniques. Une fois les déchets en place, le dépôt est fermé
dans les plus brefs délais. Pour des questions de sécurité à long terme, les
dépôts finaux proches de la surface n’entrent en ligne de compte ni pour les
déchets hautement radioactifs ni pour les déchets moyennement actifs à vie
longue.
–
Dépôt souterrain contrôlé de longue durée: à l’instar du dépôt final, il ré-
pond aux exigences liées à la sécurité à long terme. Ce sont des barrières
techniques et naturelles qui assurent la protection durable de l’homme et de
l’environnement. En même temps, ce type de dépôt est conçu de manière à
répondre aux nécessités de la surveillance et de la récupération des déchets.
Le groupe EKRA (groupe d’experts pour les modèles de gestion des déchets
radioactifs) a développé cette notion en se fondant sur la comparaison entre
différents modèles d’évacuation des déchets (cf. rapport final du 31.1.2000,
p. 37 ss et message LENu, ch. 7.3.5.2.6).
L’initiative ne se prononce pas davantage sur les exigences de sécurité auxquelles
devrait satisfaire un dépôt de déchets radioactifs ni sur l’ampleur minimale des
droits de codécision des collectivités touchées par le dépôt. Le législateur devrait
formuler des prescriptions à ce sujet. Le modèle proposé par le groupe EKRA est
repris dans le projet de LENu, qui fait dépendre la réalisation d’un dépôt souterrain
en profondeur de l’approbation du canton d'accueil (cf. message LENu, ch. 7.3.6.3).
Par ailleurs, l’initiative «Sortir du nucléaire» ne dit rien du stockage à l’étranger des
déchets radioactifs produits en Suisse. Rien n’indique qu’elle en préconise
l’interdiction. Ses auteurs se prononcent en faveur du stockage à l’emplacement
optimal. Si la possibilité d’exporter les déchets à cette fin était envisagée, le pays
d’accueil devrait offrir des conditions de sécurité et de codécision démocratique qui
répondent aux prescriptions suisses.
4.2.3.5 
Obligation faite aux exploitants et aux actionnaires
de centrales nucléaires d’assumer les coûts
L’initiative «Sortir du nucléaire» prévoit que les exploitants ainsi que leurs action-
naires et les entreprises partenaires supporteront tous les frais en rapport avec
l’exploitation et la désaffectation des centrales nucléaires. La Confédération devrait
édicter les prescriptions nécessaires à cet effet (cf. art. 90b, al. 3, let. c, Cst., nou-
veau).
Par cette disposition, les auteurs de l'initiative veulent exclure les prétentions en
dommages-intérêts qui pourraient être adressées à la Confédération et, partant, tout
report des coûts sur la collectivité. Même si l'exclusion de l'obligation du dédomma-
gement n’est pas explicite, le Conseil fédéral estime qu'elle découle du texte.
Les frais en rapport avec l’exploitation et la désaffectation engloberaient en particu-
lier les coûts d’amortissement, de désaffectation et d’évacuation, ainsi que les coûts
éventuels de la dénonciation avant terme des contrats de retraitement.

2584
Amortissements: les centrales nucléaires suisses sont conçues pour être exploitées
pendant 40 ans. La durée d’amortissement prévue est de 40 ans pour la centrale
nucléaire de Leibstadt, de 30 ans pour les autres. Si l’initiative «Sortir du nucléaire»
était acceptée, toutes les centrales nucléaires seraient mises hors service avant
d’atteindre 40 ans d’exploitation (cf. message initiatives, ch. 4.1.3.4.1). Par consé-
quent, les centrales de Mühleberg, Beznau I et II et Gösgen pourraient être amorties
normalement, tandis qu’il faudrait abréger l’amortissement de la centrale de Leibs-
tadt, au risque de ne pas pouvoir amortir tous les coûts du premier établissement.
Coûts de désaffectation et d’évacuation: des estimations chiffrent les coûts de dés-
affectation à 1,5 milliard de francs et les coûts d’évacuation à 13,1 milliards (base
des prix fin 1998, cf. message LENu, ch. 7.3.5.3). En vertu de la réglementation en
vigueur, le fonds de désaffectation et le fonds pour la gestion des déchets doivent
être alimentés de manière à être approvisionnés dans un délai de 40 ans. En cas de
mise hors service anticipée, comme le demande l’initiative (Beznau I probablement
après 36 ans, Mühleberg et Beznau II après 33 ans; Gösgen et Leibstadt après 30
ans), les contributions annuelles des exploitants aux deux fonds devraient être aug-
mentées. Si les intéressés ne pouvaient pas les payer, des milliards risqueraient de
manquer pour couvrir les coûts de désaffectation et de gestion des déchets.
L’insécurité à ce sujet s’accroît encore, comme pour les amortissements, du fait de
l’ouverture du marché de l’électricité.
Coûts résultant de la dénonciation avant terme des contrats de retraitement: en cas
d’interdiction du retraitement du combustible irradié, il faudrait dénoncer les con-
trats y relatifs. Il s’ensuivrait pour les exploitants la perte d’une partie des montants
déjà versés aux entreprises de retraitement, et cela générerait des coûts supplémen-
taires pour la gestion directe des déchets non soumis au retraitement. Le montant de
ces coûts n’est pas chiffrable actuellement.
Dans la perspective de la réalisation des centrales nucléaires de Gösgen et de Leib-
stadt, des sociétés de droit privé et des collectivités publiques se sont réunies en
deux sociétés simples en vue de fonder les sociétés «Kernkraftwerk Gösgen Däniken
AG» et «Kernkraftwerk Leibstadt AG», et de régler les modalités pendant la cons-
truction et l’exploitation des installations. Les sociétaires ont conclu à cet effet des
contrats de fondation et de partenariat. Ces contrats établissent que les partenaires
doivent répondre, au prorata de leur participation, des coûts fixes et des coûts liés à
la production, générés par l’exploitation de la centrale nucléaire. Au sens de
l’initiative, les entreprises partenaires sont donc les sociétaires cités dans ces actes
de fondation et ces contrats de partenariat. Ils sont en même temps actionnaires des
compagnies exploitant les centrales.
L’obligation faite par l’initiative «de la prise en charge par les exploitants, ainsi
que par les actionnaires et les entreprises partenaires, de tous les frais en rapport
avec l’exploitation des centrales nucléaires et leur désaffectation» signifie tout
d’abord que des fonds publics ne doivent pas y être consacrés. Mais l’initiative ne
règle pas les modalités de cette prise en charge. Il faudrait donc que le législateur
précise comment répartir ces coûts entre les exploitants, les actionnaires et les entre-
prises partenaires, en disant notamment quand et dans quelle mesure ces deux der-
nières catégories devraient être sollicitées. Ce serait une dérogation au droit des
sociétés anonymes, qui veut que les engagements pris par la société ne soient pas
couverts par les actionnaires, mais seulement par son patrimoine (art. 620 du code

2585
des obligations, RS 220). On pourrait envisager que les dépenses soient imputées en
premier lieu aux recettes de la société exploitante et à son patrimoine. Ce n’est qu’en
cas d’insolvabilité de ce côté que les entreprises partenaires ou les actionnaires
prendraient à leur charge les coûts non couverts.
4.3 
Appréciation des initiatives sous l’angle
de la politique énergétique et de l’économie nationale
L'accélération de la désaffectation des centrales nucléaires nécessiterait des mesures
assurant l’approvisionnement électrique dans le respect des conditions cadres défi-
nies par les initiatives et des dispositions légales, en particulier de la loi sur le CO2.
Les moyens techniques et les technologies de substitution nécessaires à cet effet sont
connus. Le développement technique futur et l’évolution de l’économie énergétique
(commercialisation des piles à combustible, rendement accru des pompes à chaleur,
des installations et des appareils, ouverture du marché) pourront faciliter
l’application des initiatives «Sortir du nucléaire» et «Moratoire-plus».
Il existe aussi des mesures de politique énergétique susceptibles de faciliter, en
principe, l’exécution des initiatives. Il faudrait cependant compter avec des efforts et
des coûts supplémentaires considérables. Comme pour l’acceptation de nouvelles
centrales nucléaires, il paraît difficile d’obtenir un consensus politique sur les mesu-
res nécessaires. Le rejet des taxes sur l’énergie le 24 septembre 2000 a montré à
quelles difficultés se heurtent ceux qui entendent renforcer sensiblement les mesures
de politique énergétique. Même si l’une ou l’autre des initiatives était acceptée, il ne
serait pas évident de susciter d’entrée de cause l’approbation nécessaire aux mesures
d’application. Au contraire, il ne semblerait guère possible d'imposer un renforce-
ment de la panoplie des instruments légaux, et les moyens financiers nécessaires
manquent après le rejet de la taxe d’encouragement. La probabilité est donc grande
que l’on suive la voie de la moindre résistance et que l’on importe plus d’électricité.
La réalisation des objectifs en matière de CO2 deviendrait plus complexe et plus
coûteuse. Il serait probablement plus difficile de respecter les valeurs limites
d’immission des NOx dans les agglomérations. Dans le bilan global des retombées
écologiques, il faudrait toutefois prendre en compte aussi les risques inhérents à la
prolongation de l’exploitation des centrales nucléaires.
Les surcoûts de la désaffectation accélérée des centrales nucléaires pour l’économie
nationale s’élèveraient à quelque 28 milliards de francs dans le cas de l’initiative
«Sortir du nucléaire» (désaffectation après 30 ans; horizon 2004–2030). Ils attein-
draient près de la moitié de ce montant si les centrales étaient désaffectées au bout
de 40 ans comme le préconise l’initiative «Moratoire-plus». Il faut considérer que
ces surcoûts ne se produiront pas soudainement, mais qu'ils se répartiront sur plu-
sieurs décennies. Des calculs de sensibilité montrent en effet que les prix sont forte-
ment tributaires de divers facteurs (croissance économique, prix de l’énergie, évolu-
tion technologique, etc.).
Les effets de la désaffectation anticipée des centrales nucléaires sur les prix de
l’énergie seraient directement perceptibles. Dans le cas de l’initiative «Sortir du
nucléaire», il y aurait un renchérissement sensible de l’électricité tirée du CCF et des
sources renouvelables à cause de la nécessaire application de la taxe sur le CO2 ainsi
que des prix élevés des certificats.

2586
L’abandon anticipé de l’énergie nucléaire (initiative «Sortir du nucléaire») induirait
des pertes économiques et une baisse de la prospérité de l’ordre de 1 milliard de
francs par année pendant une longue période (cf. message initiatives, ch. 3.5.2–
3.5.5). Il n’y aurait quasiment pas de retombées sur les revenus des ménages.
Cependant, les propriétaires de centrales nucléaires subiraient de sensibles pertes de
capital. Celles-ci toucheraient surtout les cantons et les communes à cause de leurs
participations. A l’échelon des branches, ce seraient surtout les industries du textile
et du papier, fortement tributaires de l’énergie et exposées à la concurrence
étrangère, qui souffriraient de l’abandon du nucléaire. La compétitivité des PME
grosses consommatrices d’énergie reculerait pour les entreprises tournées vers les
exportations ou exposées à la concurrence étrangère.
L’initiative «Moratoire-plus» n’entraînerait que des retombées macro-économiques
et des pertes de prospérité minimes. Elle ne changerait pas sensiblement la structure
des branches ou la répartition des revenus des ménages. Ses retombées négatives
seraient un peu plus marquées si les centrales nucléaires étaient mises hors service
après 40 ans plutôt qu’après 50 ans.
L’abandon du nucléaire induirait une perte de savoir-faire dans ce domaine. A long
terme, il ne serait guère possible de maintenir les compétences acquises dans les
domaines de la technique, de la physique, de la sécurité et de la chimie des réac-
teurs. Or ces compétences sont indispensables, en particulier dans l’optique de la
désaffectation des centrales nucléaires. Aucun avantage dit «first mover» n’est à
attendre des initiatives, car la Suisse développe peu les nouvelles techniques de
production du courant. De plus, de tels avantages dépendent notamment de la ques-
tion de savoir si les autres Etats sont également demandeurs de nouvelles techniques
de production de courant et, si oui, dans quelle mesure ils le sont.
Economiquement et écologiquement, il est donc judicieux de continuer à exploiter
les centrales nucléaires en service tant qu’elles sont sûres et qu’on ne dispose pas
d’installations de remplacement rentables, à l’aide desquelles il serait possible de
réaliser les objectifs en matière de CO2. Pour permettre une transition à terme, il faut
accentuer sensiblement les efforts actuels permettant d'utiliser rationnellement
l’énergie et d'employer davantage les énergies renouvelables. Le raccourcissement
de la durée d’exploitation des centrales nucléaires remet en question le maintien de
l’option nucléaire. L’acceptation de l’initiative «Sortir du nucléaire» n’exclurait
certes pas que cette option revienne au premier plan à la faveur d’une nouvelle
révision de la Constitution. La reprise de cette technologie créerait alors des pro-
blèmes techniques, juridiques et économiques d’une extrême complexité.
5 
Conséquences financières et effets sur l’état
du personnel pour la Confédération, les cantons et les
communes
5.1 
«Moratoire-plus»
Si l’initiative «Moratoire-plus» était acceptée, elle ne changerait quasiment rien à
l’ampleur des tâches d’exécution. Sur le plan du personnel et des finances, elle
n’aurait de conséquences ni pour la Confédération, ni pour les cantons, ni pour les
communes.

2587
5.2 
«Sortir du nucléaire»
L’initiative «Sortir du nucléaire», elle, aurait pour conséquence que, dans les deux
ans qui suivent son acceptation, il faudrait mettre hors service les centrales de
Beznau I et II ainsi que de Mühleberg, puis, quelques années plus tard, Gösgen et
Leibstadt. Si plusieurs centrales nucléaires étaient arrêtées simultanément, la DSN
serait forcée d’augmenter temporairement son personnel, notamment dans le secteur
de la radioprotection. L’initiative ne permettrait de réduire le personnel de cette
autorité de surveillance qu’à plus long terme. Les cantons et les communes ne sont
pas directement touchés par les questions relevant de la technique nucléaire.
Avec l’acceptation de l’initiative «Sortir du nucléaire», il faudrait régler la conver-
sion de l’approvisionnement électrique aux ressources non nucléaires (cf. message
initiatives, ch. 4.2.3.3). L’exécution des mesures nécessaires devrait avoir pour effet
d’augmenter substantiellement les besoins en personnel et en argent de la Confédé-
ration, des cantons et des communes. Une estimation des coûts ne sera cependant
possible qu’une fois élaborées les dispositions légales requises.
6 
Rapport avec le droit international
6.1 
Généralités
Les dispositions proposées ne permettent pas d’affirmer absolument que les initiati-
ves sont compatibles avec le droit public et avec la législation communautaire. La
législation d’exécution à laquelle elles donneraient lieu jouerait encore un rôle
déterminant. Le législateur devrait considérer dans chaque cas les conventions de
droit public que notre pays s’est engagé à respecter et, éventuellement, les dénoncer.
6.2 
Compatibilité avec le droit européen
L’initiative «Sortir du nucléaire» devrait logiquement déboucher sur l’interdiction
d’importer du courant de provenance nucléaire ou dont la production – intra- ou
extracommunautaire – présente un bilan de CO2 négatif. La difficulté tient à ce que
l’électricité est une marchandise (voir le jugement rendu par la Cour de justice de la
Communauté européenne et le tarif douanier de Bruxelles). Son importation ou son
exportation sont une forme de circulation des marchandises, et entrent dans le
champ d’application de l’accord de libre-échange de 1972 entre la Suisse et la
Communauté européenne. Selon cette convention, la circulation des marchandises
entre la Suisse et la CE ne peut faire l’objet, en principe, d’aucune restriction quan-
titative des importations ou des exportations (p. ex. de contingents ou d'interdic-
tions) ni de mesures produisant des effets similaires. Ceux-ci découleraient, par
exemple, de prescriptions du droit national sur la commercialisation d’un produit,
d’entraves à son écoulement ou de limitations quant à sa distribution ou à son acqui-
sition. Une interdiction d’importer de l’électricité de provenance nucléaire violerait
les dispositions de l’accord de libre-échange et pourrait légitimer la CE à prévoir des
sanctions.
Seraient en revanche eurocompatibles, en principe, des mesures telles que les aides
financières à la production d’énergie renouvelable à l’intérieur du pays, l’intro-
duction de certificats assortis d’une réglementation des quote-parts, dans le cas de

2588
l’initiative «Sortir du nucléaire», ou le marquage du type de courant et de sa prove-
nance, préconisé par l’initiative «Moratoire-plus» (cf. message initiatives, ch. 3.2.3).
Le Moratoire-plus en tant que tel n’a pas d’incidence sur l’accord de libre-échange.
6.3 
Accords de l’OMC, charte énergétique
L’initiative «Sortir du nucléaire» prévoit d’admettre le courant en fonction de la
méthode de production (ni les centrales nucléaires ni les installations alimentées aux
énergies fossiles sans récupération de la chaleur n’étant admises). Or la jurispru-
dence du GATT et de l’OMC interdit de longue date de distinguer dans les importa-
tions les produits fabriqués selon des méthodes différentes, mais identiques quant au
résultat (produits similaires). Certes les accords du GATT de 1994 prévoient, dans
certaines conditions, des exceptions au principe de non-discrimination, afin par
exemple de protéger la vie humaine, celle des animaux et des plantes, dans l’intérêt
de la santé publique ou pour ménager les ressources non renouvelables. Mais même
dictées par les raisons qui précèdent, ces mesures ne sauraient introduire ni discri-
mination injustifiée ni protectionnisme excessif. La pratique instaurée de longue
date par le GATT et l’OMC quant aux méthodes de production tient à la crainte
qu’un accès au marché conditionné par les méthodes de production n’ouvre la voie
au protectionnisme.
Le refus du courant d’origine nucléaire ou provenant d’installations alimentées par
des énergies fossiles sans récupération de la chaleur risque de violer l’interdiction de
la discrimination. Dans l’électricité importée, le mode de production n’apparaît pas.
Un système international de certification portant sur les méthodes de production du
courant aiderait à résoudre cette difficulté (cf. message initiatives, ch. 4.2.3.3). Il est
bon de signaler dans ce contexte que la jurisprudence de l’OMC tend à s’ouvrir aux
préoccupations environnementales, pourvu que les mesures n’aient pas de finalité
protectionniste. L’application de l’art. 90b, al. 3, let. a, Cst. (nouveau) de l’initiative
buterait cependant sur des difficultés juridiques vis-à-vis de l’OMC si le législateur
devait réglementer l’importation d’électricité et distinguer à ce propos les types de
production.
Les explications pour l’OMC valent également pour la compatibilité avec l’accord
sur la charte énergétique, dont les dispositions pour les échanges commerciaux
correspondent à celles de l’OMC.
L’initiative «Moratoire-plus» n’a pas d’implications touchant les accords du GATT
de 1994 ou la charte énergétique.
6.4 
Convention de Kyoto
En 1993, la Suisse a ratifié la convention-cadre des Nations Unies sur les change-
ments climatiques (Convention sur le climat), avant de s’engager, dans le protocole
de Kyoto, à réduire de 8 % les gaz à effet de serre. La mise en œuvre de cette con-
vention devrait se faire au moyen de la loi sur le CO2 (cf. message initiatives, ch.
2.3.3).
Sans violer la convention sur le climat, les initiatives compliqueraient la réalisation
des objectifs fixés (cf. message initiatives, ch. 3).

2589
2e partie
Projet de loi sur l’énergie nucléaire
7 
Partie générale
7.1 
Contexte, buts de la révision totale
Tant la loi sur l’énergie atomique que l’arrêté fédéral concernant cette loi ont besoin
d'être révisés (pour le contexte, cf. message initiatives, ch. 2.4.3.1). L’arrêté fédéral
a été prorogé le 4 octobre 2000 jusqu’à la fin de 2010. Le moratoire sur l’énergie
nucléaire est échu au mois de septembre 2000. Deux nouvelles initiatives populaires
(«Moratoire plus» et «Sortir du nucléaire») sont pendantes.
A cela s’ajoute un moratoire de fait. Il n’existe en effet aucun projet de centrale
nucléaire en Suisse, ce qui s’explique par différentes raisons. Outre l’absence de
consensus politique, il faut mentionner les surcapacités sur le marché européen de
l’électricité, qui font que les investissements dans de nouvelles centrales nucléaires
sont pratiquement exclus pour plusieurs années.
Il faut rappeler aussi, dans ce contexte, l’incertitude liée à l’ouverture du marché de
l’électricité. Par le passé, les compagnies d’électricité ont toujours pu répercuter
leurs coûts de production sur les prix ou les tarifs. En ce sens, l’ouverture du marché
sera le début d’une ère nouvelle puisque les clients qui auront accès au réseau pour-
ront choisir librement leur fournisseur et profiter ainsi des offres les plus avantageu-
ses. Inéluctablement, les installations ayant des coûts de production élevés se verront
acculées à travailler à perte. Elles risqueront de ne plus pouvoir être amorties conve-
nablement, d’où l’émergence d’investissements non amortissables. Selon l’évolution
des prix de l’électricité, le phénomène pourra toucher également des centrales nu-
cléaires. Or la loi du 15 décembre 2000 sur le marché de l’électricité fixe que la
Confédération est habilitée à consentir des prêts, dans des cas de rigueur, seulement
aux centrales hydrauliques. Le risque d’investissements non amortissables influera
sur les futures décisions d’aménagement. Aux équipements très exigeants en capi-
taux et longs à amortir (tels que les nouvelles centrales hydrauliques et nucléaires),
l’industrie de l’électricité en préférera de moins onéreux (notamment les centrales à
gaz et à vapeur, les turbines à gaz, les équipements chaleur-force), qui représentent
un risque économique moindre, tout en exigeant moins de capitaux et des délais
d’amortissement moins longs.
Ces dernières années, l’énergie nucléaire a assuré en moyenne 40 % de la produc-
tion suisse d’électricité, voire 45 % en hiver. A moyen terme au moins, et même sur
un marché libéralisé, cette ressource demeurera un important support de notre ap-
provisionnement, quand bien même le pays redoublerait d’efforts en vue d’utiliser
l’énergie de manière économe et rationnelle, de développer la force hydraulique et
de promouvoir la production de courant à partir d’énergies renouvelables. Si de
nouvelles centrales nucléaires devaient être construites, seul le remplacement des
installations existantes sur les mêmes sites paraîtrait susceptible d’être accepté. Une
telle installation devrait en tous cas être à la pointe du progrès scientifique et techni-
que. Les développements actuels de la technologie des réacteurs visent ainsi à at-
teindre une sécurité passive et inhérente importante. Le projet franco-allemand
(réacteur européen à eau pressurisée REP), par exemple, est bien avancé. Ce système
permettrait de maîtriser les accidents avec fusion du cœur de telle sorte que seules

2590
des mesures de protection d’urgence limitées devraient être prises à l’extérieur. Le
projet présenté ici laisse donc l’option nucléaire ouverte.
Le présent projet règle exactement les différents types d’autorisation nécessaires
pour des installations nucléaires, des articles nucléaires et des déchets radioactifs. Il
propose par ailleurs d’interdire le retraitement des assemblages combustibles usés. Il
tient donc compte du fait que, depuis quelques années, cette opération suscite la
controverse un peu partout dans le monde. En outre, il règle désormais les modalités
de la désaffectation des installations nucléaires. Les dispositions à ce sujet
s’inspirent des expériences faites à l’étranger. Quant à la philosophie de l’évacuation
des déchets, qui s’appuie sur les travaux du groupe d’experts pour les modèles de
gestion des déchets radioactifs (groupe EKRA), elle prévoit notamment l’éventualité
de pouvoir contrôler ces matières et celle de les récupérer. Autre innovation: la base
juridique unifiée imposant la garantie de couverture des coûts de désaffectation des
installations et de gestion des déchets. Le projet simplifie les procédures
d’autorisation et en améliore la coordination, dans l’esprit de la loi sur la coordina-
tion et la simplification des procédures de décision. Il introduit aussi la possibilité de
recourir devant une autorité judiciaire indépendante de l’administration contre les
décisions d’octroi d’une autorisation dans le domaine nucléaire.
De surcroît, le projet sert de contre-proposition indirecte aux deux initiatives popu-
laires «Moratoire Plus» et «Sortir du nucléaire». Les éléments essentiels, à ce titre,
sont la possibilité de demander le référendum contre l’autorisation générale de
nouvelles installations nucléaires, l’interdiction du retraitement et la philosophie de
l’évacuation des déchets incluant la couverture des coûts de désaffectation et de
gestion.
La loi sur la responsabilité civile en matière nucléaire règle les questions de RC et
d’assurance dans l’exploitation d’énergie nucléaire. Elle devra être remaniée dans la
foulée de la refonte de la LEA et de l’arrêté fédéral y relatif. Cette révision est moins
urgente et ne pourra se faire simultanément, faute de capacités. La loi sur la respon-
sabilité civile en matière nucléaire n’a de toute manière pas de lien étroit, qui justi-
fierait la révision simultanée, avec la nouvelle LENu. Il incombe toutefois à la
LENu de préciser d’avance qui est civilement responsable lorsqu’un dépôt souter-
rain en profondeur est fermé et qu’il n’est plus soumis au régime de la législation sur
l’énergie nucléaire.
7.2 
Procédure préalable
7.2.1 
Décisions préalables, projet envoyé en consultation
Le 21 octobre 1998, le Conseil fédéral a chargé le DETEC de prévoir le référendum
facultatif pour la construction de nouvelles centrales nucléaires dans le cadre du
projet de LENu envoyé en consultation. Le 7 juin 1999, il a pris d’autres décisions
préalables. Il était question de renoncer au retraitement, tout en permettant aux
exploitants des centrales nucléaires d’honorer les contrats en cours. En outre, la
question du stockage des déchets radioactifs devait être examinée par un groupe
d’experts indépendant. Le DETEC a été chargé de proposer au Conseil fédéral, sur
la base de ces décisions et conclusions, un projet devant être envoyé en consultation.
Le chef du DETEC a institué en juin 1999 le groupe d’experts EKRA, qui avait pour
mandat de comparer les modèles d’évacuation des déchets radioactifs et de tirer les

2591
conclusions qui s’imposaient. Le 27 octobre 1999, le Conseil fédéral décidait de
repousser la consultation sur le projet de LENu en attendant de disposer du rapport
du groupe d’experts (cf. message initiatives, ch. 2.4.8). Il entendait également faire
de la LENu un contre-projet indirect aux deux nouvelles initiatives populaires «Mo-
ratoire Plus» et «Sortir du nucléaire». Le rapport final du groupe EKRA est paru au
début de février 2000.
Le 6 mars 2000, le Conseil fédéral a autorisé le DETEC à envoyer le projet de LENu
et le rapport explicatif en consultation aux cantons, aux partis politiques et aux
organisations intéressées. La consultation devait durer jusqu’au 15 juin 2000. Selon
ce projet, l’exploitation des installations existantes et la construction de nouvelles
centrales nucléaires restait possible. Outre la réglementation étendue du régime
d’autorisation, en particulier pour les installations nucléaires, la désaffectation
d’installations nucléaires, les modèles d’évacuation des déchets radioactifs, la sim-
plification et la coordination des procédures d’autorisation, le projet prévoyait
l’interdiction du retraitement des assemblages combustibles usés, et proposait deux
modèles en matière de limitation temporelle de l’autorisation d’exploiter pour les
centrales (limitation sans indication d’une échéance concrète et absence de limita-
tion).
7.2.2 
Résultats de la procédure de consultation
Le 2 octobre 2000, le Conseil fédéral a pris connaissance du rapport du DETEC sur
la procédure de consultation et il en a autorisé la publication. Les résultats sont
résumés brièvement ci-après. Pour plus de détails, le lecteur est prié de consulter le
rapport publié.
Sur les 78 destinataires invités à se prononcer, 67 ont répondu. Par ailleurs, 51
autres organismes se sont exprimés spontanément.
Personne ne conteste la nécessité de réviser la législation sur l’énergie atomique. En
ce qui concerne les détails, les avis sont néanmoins très divergents. La limitation de
l’autorisation d’exploiter pour les centrales en service et l’interdiction du retraite-
ment sont particulièrement controversées.
La Conférence des directeurs cantonaux de l’énergie (CDE) a salué le projet de
LENu en tant que contre-projet indirect aux deux initiatives «Moratoire Plus» et
«Sortir du nucléaire». D’après elle, la politique énergétique suisse et l’industrie de
l’électricité ont un besoin urgent de décisions montrant la voie à suivre dans le
domaine de l’énergie atomique. Elle souhaite que l’option nucléaire soit maintenue.
La CDE refuse la limitation de l’autorisation d’exploiter pour les centrales existan-
tes. Elle approuve le principe du dépôt souterrain en profondeur, mais préconise une
solution internationale ou européenne pour les déchets hautement radioactifs. La
CDE apporte son soutien à la proposition de garantie du financement de la désaf-
fectation et de l’évacuation des déchets et à l’obligation des versements complé-
mentaires, mais elle s’oppose à l’interdiction du retraitement. Elle salue par ailleurs
la possibilité de demander le référendum après l’autorisation générale et
l’introduction dans la loi du droit d’expropriation.
Tous les cantons sont favorables à la révision de la législation sur l’énergie nucléaire.
Pour ce qui est des détails, la plupart d’entre eux se réfèrent expressément à la prise de
position de la CDE, ou reprennent à leur compte peu ou prou les exigences de celle-ci.

2592
Contrairement à la CDE, certains d'entre eux (BS, BL, TI et GE) refusent cependant le
maintien de l’option nucléaire. Schaffhouse exige une participation démocratique plus
large. D'autres (UR, BS, BL, SH, TI, VS, GE et JU) préconisent une limitation de la
durée d’exploitation des centrales actuelles. Tous ou presque apportent leur soutien au
principe des dépôts souterrains en profondeur. Nidwald souligne à cet égard qu’il est
extrêmement important de garantir la possibilité de récupération et de contrôle. Il exige
en outre une responsabilité civile de la Confédération illimitée dans le temps en cas de
fermeture définitive d’un dépôt en profondeur. Obwald s’est prononcé en faveur d’un
réglementation légale pour indemniser les retombées négatives qu’une centrale nu-
cléaire pourrait avoir sur l’économie. En ce qui concerne la garantie du financement de
la désaffectation et de l’évacuation des déchets et l’obligation des versements complé-
mentaires, Schaffhouse demande que le principe de causalité soit appliqué dans son
intégralité. Quant aux Grisons et au Valais, ils précisent que les charges financières
supplémentaires ne doivent pas grever le budget des centrales hydrauliques par le biais
de subventions croisées. L’obligation des versements complémentaires est refusée par
Glaris et les Grisons. Un certain nombre (SZ, FR, BS, BL, SH, TI, VS, GE et JU)
saluent l’interdiction du retraitement. Zoug rejette d’une manière générale la possibilité
du référendum après l’autorisation générale, Vaud par contre uniquement pour les
installations d’évacuation. Bâle-Ville et Schaffhouse exigent un droit de codécision
plus étendu des cantons et du peuple. Tous les cantons ou presque sont clairement
favorables au droit d’expropriation.
Les partis politiques représentés à l’Assemblée fédérale portent des regards très
divergents sur le projet envoyé en consultation. Le PRD, le PDC, l’UDC et le PEV
préconisent le maintien de l’option nucléaire. Le PLS exige la promotion explicite
de l’énergie atomique. Par contre, le PS, le PST, Les Verts, le PaCS et l’AVeS
exigent l’abandon progressif du nucléaire. Le PS, le PEV, le PST, Les Verts, le
PaCS et l’AVeS demandent une limitation de la durée d’exploitation des centrales
actuellement en service, le PLS avec possibilité de prorogation. Le PRD, le PDC et
l’UDC s’opposent à une telle limitation. Le principe du dépôt souterrain en profon-
deur a la faveur du PRD, du PDC, de l’UDC, du PEV et du PaCS. Le PS, le PST et
Les Verts exigent la solution du stockage de longue durée, contrôlé et récupérable.
La proposition de garantir les coûts de désaffectation et d’évacuation est approuvée
par le PDC et le PaCS. Selon le PS, le PST, Les Verts et l’AveS, il faudrait créer un
fonds pour tous les coûts, y compris l’obligation des versements complémentaires, et
étendre les garanties pour diminuer le risque d’une mise à contribution financière
des collectivités publiques. L’obligation des versements complémentaires est rejetée
par le PRD et l’UDC. L’interdiction du retraitement bénéficie du soutien du PS, du
PST, des Verts et du PaCS. A l’exception du PaCS, ceux-ci exigent une interdiction
immédiate. Pour leur part, le PRD, le PDC, l’UDC et le PLS se déclarent opposés à
une telle interdiction. Le PS et le PEV saluent la possibilité du référendum après
l’autorisation générale. Le principe du référendum facultatif est également soutenu
par le PRD, le PDC, l’UDC et le PLS, qui ne souhaitent néanmoins pas y soumettre
les installations d’évacuation. Le PST et Les Verts sont opposés à un raccourcisse-
ment de la procédure, mais favorables au référendum facultatif. Le PaCS rejette la
possibilité du référendum. Le PRD, l’UDC, le PLS et le PaCS approuvent le droit
d’expropriation. Le PDC n’est favorable au droit d’expropriation qu’une fois que
l’autorisation aura été octroyée et que le canton aura donné son accord. Le PEV
précise que le droit d’expropriation ne doit être accordé que s’il est légitimé par une
décision politique correspondante (référendum facultatif). Le PS, le PST et Les
Verts n’acceptent le droit d’expropriation que pour les dépôts de longue durée.

2593
Parmi les associations faîtières de l’économie, les associations patronales et les
organisations des salariés, le CP, l’USAM, Swissmem, le Vorort (rebaptisé econo-
miesuisse le 15.9.2000) et la FSE préconisent le maintien de l’option nucléaire. La
CSC et l’USS rejettent par contre cette option et exigent l’abandon progressif du
nucléaire. La CSC, l’USS et la FSE demandent une limitation de la durée
d’exploitation des centrales en service, tandis que le CP, la Féd.Rom., l’USAM,
Swissmem et le Vorort s’y opposent. Le principe du dépôt souterrain est approuvé
par le CP, la Féd.Rom., l’USAM et le Vorort. La CSC soutient la solution du stock-
age de longue durée, contrôlé et récupérable. La proposition de garantir le finance-
ment de la désaffectation et de l’évacuation des déchets est approuvée par la CSC,
Swissmem et la FSE. L’USS préconise la création d’un fonds pour tous les coûts, y
compris l’obligation des versements complémentaires et autres garanties. Le CP,
l’USAM et le Vorort rejettent l’obligation des versements complémentaires, la Féd.
Rom. toute solution impliquant la création d’un fonds. La CSC et la FSE saluent
l’interdiction du retraitement, tandis que le CP, la Féd.Rom., l’USAM, Swissmem et
le Vorort y sont opposés. Le principe du référendum facultatif après l’autorisation
générale n’est pas contesté; le CP, la Féd.Rom., l’USAM et le Vorort rejettent
néanmoins la possibilité du référendum pour les installations d’évacuation. A
l’exception de la CSC, toutes les organisations consultées sont favorables au droit
d’expropriation.
L’industrie de l’électricité exige une série de modifications substantielles. Par rap-
port à la législation sur l’énergie atomique actuellement en vigueur, aucune restric-
tion supplémentaire ne doit, dit-elle, être introduite. Il faut garantir la liberté
d’action des générations futures en matière de politique énergétique. La branche
dans son ensemble est d’avis qu’il faut maintenir l’option nucléaire. La plupart des
organismes invités à se prononcer exigent que l’énergie nucléaire soit résolument
encouragée. Tous s’opposent à une limitation de la durée d’exploitation des centra-
les en service. Le principe des dépôts souterrains en profondeur est approuvé. Dans
la mesure où les normes internationales de sécurité sont respectées, l’option de
l’évacuation à l’étranger doit être maintenue. La branche propose un fonds
d’évacuation qui ne couvrirait que les coûts liés aux dépôts finaux, voire seulement
les coûts qui se présenteraient dix ans ou plus après la désaffectation des centrales.
Elle rejette l’obligation des versements complémentaires, tout comme l’interdiction
du retraitement. Le principe du référendum facultatif après l’autorisation générale
est approuvé, mais rejeté pour les installations d’évacuation. La branche est favora-
ble au droit d’expropriation.
La plupart des organisations politiques de l’énergie approuvent le maintien de
l’option nucléaire. L’ESPER, la FRE et l’ASPEA exigent que l’énergie atomique
soit résolument encouragée; le GAK, le MNA, le NWA et la SFE par contre deman-
dent l’abandon progressif du nucléaire. La majorité des organisations invitées à
s’exprimer sont opposées à une limitation de l’autorisation d’exploiter pour les
centrales actuelles. Le GAK, le NWA et la SFE exigent une limitation, le VERA
souhaitant également une possibilité de prorogation. Le principe du dépôt souterrain
en profondeur est approuvé par la plupart des organisations. Le GAK, le MNA, le
NWA et la SFE préconisent en revanche la solution du stockage de longue durée,
contrôlé et récupérable. Le VERA soutient la proposition de garantir le financement
de la désaffectation et de l’évacuation des déchets. Le GAK, le NWA et la SFE
exigent la création d’un fonds pour tous les coûts, y compris l’obligation des verse-
ments complémentaires et autres garanties. L’obligation des versements complé-

2594
mentaires est rejetée par l’ESPER, le FECH, l’EFNW, le KR et l’ASPEA. La majo-
rité des organisations invitées à se prononcer rejettent l’interdiction du retraitement.
De même, une majorité d’entre elles approuvent le principe du référendum facultatif
après l’autorisation générale, mais souhaitent en exempter les installations
d’évacuation. Le MNA demande que la codécision des communes et des cantons
soit maintenue par le biais de la démocratie directe. La plupart des organisations
soutiennent le droit d’expropriation. Le GAK et la SFE n’acceptent le droit
d’expropriation que pour les dépôts de longue durée.
Les organisations écologistes exigent l’abandon progressif du nucléaire, la limita-
tion de la durée d’exploitation des centrales actuelles et, pour ce qui est de
l’évacuation, la solution du stockage de longue durée, contrôlé et récupérable. Le
fonds prévu pour garantir le financement de la désaffectation et de l’évacuation des
déchets devrait couvrir tous les coûts, y compris l’obligation des versements com-
plémentaires. Les organisations écologistes demandent en outre le droit d’assigner
les actionnaires, sociétaires et autres bailleurs de fonds. Elles sont favorables à
l’interdiction du retraitement. Certaines exigent une interdiction immédiate. Le
principe du référendum facultatif après l’autorisation générale est accepté, mais la
procédure ne doit pas être abrégée. Le droit d’expropriation ne doit s’appliquer
qu’aux dépôts de longue durée.
La grande majorité des autres organes consultés et des organisations techniques
préconisent le maintien de l’option nucléaire. Certains exigent que cette option soit
résolument encouragée. Plusieurs organes invités à se prononcer sont favorables à
une limitation de la durée d’exploitation des centrales actuellement en service;
cependant, la majorité y est opposée. La CSA propose de déterminer la nécessité
d’une limitation dans le temps sur la base du contrôle de sécurité effectué tous les
dix ans par l’autorité de surveillance. Tous les organes consultés approuvent le
principe des dépôts souterrains en profondeur. Sur la question de la garantie du
financement de la désaffectation et de l’évacuation des déchets, les avis sont très
partagés. Certaines organisations préconisent l’interdiction du retraitement, d’autres
estiment qu’il serait plus judicieux de le soumettre au régime de l’autorisation. Cela
dit, la plupart d’entre elles rejettent l’interdiction. Une majorité encore approuve la
possibilité de référendum après l’autorisation générale, à l’exception des installa-
tions d’évacuation. Tous les organes consultés qui se sont exprimés au sujet du droit
d’expropriation y sont favorables.
En résumé, on peut dire que la majorité des organes invités à s’exprimer sont favo-
rables au maintien de l’option nucléaire et opposés à une limitation de la durée
d’exploitation des centrales actuelles. Le principe des dépôts souterrains en profon-
deur est approuvé par la plupart des organes consultés. La garantie du financement
de la désaffectation et de l’évacuation des déchets par le biais d’un fonds récolte une
majorité d’avis favorables, tandis que l’obligation des versements complémentaires
est refusée par une minorité. L’interdiction du retraitement est majoritairement
rejetée; en revanche, la possibilité du référendum après l’autorisation générale est
approuvée, tout comme le droit d’expropriation.
7.2.3 
Modifications du projet après la consultation
Le 2 octobre 2000, le Conseil fédéral a pris connaissance des résultats de la procé-
dure de consultation sur le projet de loi sur l’énergie nucléaire. Le DETEC a reçu

2595
pour instruction de ne pas prévoir de limitation de la durée d’exploitation des cen-
trales en service dans son projet de message relatif aux initiatives populaires «Mo-
ratoire Plus» et «Sortir du nucléaire» et à la LENu. Le Conseil fédéral a également
décidé de maintenir l’interdiction du retraitement des assemblages combustibles
usés.
7.2.4 
Classement des interventions parlementaires
L’adoption par le Parlement de la loi sur l’énergie nucléaire permet de classer les
interventions parlementaires citées au début du présent message.
7.3 
Grandes lignes, principaux éléments du projet de
LENu
7.3.1 
Champ d’application, LENu et
loi sur la radioprotection
La LENu s’applique en premier lieu aux installations et aux articles nucléaires, mais
également aux déchets radioactifs résultant soit de la production d’énergie, soit des
applications médicales, industrielles ou scientifiques, et livrés au dépôt central de la
Confédération. Elle englobe l’ensemble des activités liées à l’utilisation pacifique de
l’atome à l’exception de la radioprotection, secteur qui, avant l’entrée en vigueur de
la loi sur la radioprotection, était régi par la LEA (art. 10 s.). Lorsque la LRaP a été
adoptée, considérant la refonte prochaine de la LEA, on s’est borné à abroger les art.
10 et 11 de cette dernière, sans y apporter d’autres changements. Cela explique
pourquoi d’importants faits touchant aussi ou plus particulièrement l’utilisation de
l’énergie nucléaire sont actuellement réglés par la loi sur la radioprotection. Dans
l’esprit des auteurs du présent projet, la LENu représente un acte spécial par rapport
à la loi sur la radioprotection. En l’absence de prescriptions spécifiques, dans la
LENu, sur l’utilisation de l’énergie nucléaire, c’est la loi sur la radioprotection qui
s’applique (voir aussi le ch. 2.1.2, commentaires relatifs à l’art. 2, al. 3). Les dispo-
sitions de la LRaP devront donc aussi être prises en considération lors de l’octroi
d’autorisations découlant de la LENu (cf. message du 17.2.1988 relatif à la loi sur la
radioprotection, FF 1988 II 189 ss.). A titre d’exemples de telles dispositions spé-
ciales, on peut citer les art. 11 et suivants de la LRaP relatifs à la protection des
personnes exposées aux radiations ou l’art. 22 de la LRaP à propos de la protection
en cas d’urgence.
7.3.2 
Principes de sécurité nucléaire
Ces principes constituent la philosophie de la sécurité d’utilisation de l’énergie
nucléaire. S’ils sont en priorité conçus pour les installations nucléaires, ils
s’appliquent dans leurs grandes lignes aux trois branches du secteur: articles, instal-
lations et déchets nucléaires. Force est toutefois de distinguer les principes concer-
nant la sécurité (fiabilité technique de l’installation) de ceux qui touchent à la sûreté
(protection contre le sabotage).

2596
La loi devrait comporter des critères d’autorisation aussi précis que possible à
l’intention des autorités compétentes. Cependant, l’état de la science et de la techni-
que ne cesse d’évoluer. Si la loi fixait des normes de sécurité concrètes, on courrait
le risque de ne pas tenir compte des nouvelles connaissances pourtant technique-
ment utilisables. En outre, ces normes devraient être adaptées aux différents types
d’installations et d’activités nucléaires, ce qui alourdirait considérablement la ré-
glementation. Ces considérations ont conduit le législateur à trouver un moyen
terme, l’objectif suprême demeurant identique: réduire au minimum les risques pour
l’être humain et l’environnement. Les principes de la sécurité nucléaire introduits
dans le présent projet s’inspirent de la Convention sur la sûreté nucléaire et de la
Convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté
de la gestion des déchets radioactifs (cf. message LENu, ch. 11.1); ils s'inspirent
aussi des principes édictés par l’AIEA en matière de sécurité des installations nu-
cléaires. Ils décrivent, d’une part, les objectifs de protection et l’étendue des mesures
permettant de les atteindre et, d’autre part, les mesures de protection. Leur descrip-
tion est essentiellement qualitative et assez peu quantitative. L’idée selon laquelle il
faut prendre des mesures de précaution pour empêcher la libération de substances
radioactives et l’irradiation de personnes lors de l’exploitation normale ou de déran-
gements (principe de prévoyance) y est expressément inscrite. Par ailleurs, le projet
pose, certes, des exigences de principe quant à la conception de la sécurité d’une
installation nucléaire, mais ne prescrit pas, par exemple, le respect de limites de dose
précises ni la maîtrise de dérangements concrets. En effet, il ne serait pas judicieux
de «figer» quantitativement l’état de la science et de la technique.
La base des mesures de sûreté se trouve d’une part dans la Convention du 3 mars
1980 sur la protection physique des matières nucléaires (RS 0.732.031). Celle-ci a
pour but d’assurer la protection contre le détournement de matières nucléaires et leur
utilisation illégale par des tiers lors de transports internationaux, de même que la
coordination de telles mesures à l’échelon international. Il s’agit d’empêcher ainsi
toute activité pouvant aboutir à la construction d’un engin explosif nucléaire ou
susceptible de menacer la sûreté d’une centrale nucléaire. D’autre part, les mesures
de sûreté découlent des accords portant sur les mesures de contrôle conclus avec
l’AIEA (cf. message LENu, ch. 11.1). De même, les directives réglant l’exportation
de matières nucléaires par le groupe des Etats fournisseurs comportent des disposi-
tions sur la protection physique ou des mesures de sécurité, cela au premier chef
pour les matières nucléaires, mais aussi pour diverses installations nucléaires. Ces
directives sont aujourd’hui appliquées dans l’annexe de l’ordonnance atomique
(OA, RS 732.11, cf. message LENu, ch. 7.3.3.1). La LENu renfermera désormais
une base légale générale aux mesures à prendre contre toute action intempestive
visant des installations nucléaires et des matières nucléaires.
7.3.3 
Matériels nucléaires
7.3.3.1 
Autorisation requise, contrôle
Sont des articles nucléaires au sens de la LENu les matériaux destinés à être utilisés
dans la production d’énergie nucléaire (articles nucléaires spécifiques). Ils peuvent
aussi trouver des applications dans le secteur militaire, mais afin de l’empêcher, la
loi prévoit, comme actuellement, de soumettre l’usage de certains d’entre eux au
régime de l’autorisation. Le Conseil fédéral doit pouvoir instaurer un tel régime

2597
pour d’autres articles encore. Les mesures de contrôle de l’AIEA poursuivent le
même but, celui d’empêcher la prolifération d’armes nucléaires (non-prolifération).
La Suisse s’y est engagée en ratifiant le Traité du 1er juillet 1968 sur la non-
prolifération des armes nucléaires (traité de non-prolifération, RS 0.515.03) et en
signant des accords bilatéraux de contrôle et de coopération (cf. message LENu, ch.
11.1).
Au début des années 1970 fut créé le comité Zangger, présidé par le professeur
Claude Zangger (alors directeur suppléant de l’OFEN), et dans lequel les principaux
Etats fournisseurs nucléaires définissent les équipements et matériaux critiques
mentionnés dans le traité de non-prolifération. Au milieu des années 1970 fut en-
suite fondé, à l’initiative de sept grands pays fournisseurs d’articles nucléaires
(RFA, France, Grande-Bretagne, Japon, Canada, URSS et USA) le groupe des pays
fournisseurs nucléaires, qui compte actuellement 38 membres. Dans l’esprit des
dispositions du traité de non-prolifération concernant le contrôle des exportations,
ces Etats se sont entendus sur des principes pour introduire des mesures de sécurité
(protection physique) et des contrôles des exportations. Au début, les matériels
conçus à des fins nucléaires étaient seuls concernés. Depuis le début des années
1990, suite à la découverte des tentatives de l’Irak de développer un programme
nucléaire militaire, les matériels nucléaires à double usage (articles à usage civil et
militaire) entrent aussi en considération.
Les contrôles des exportations visent à empêcher l’utilisation de ces articles et de la
technologie correspondante à des fins militaires, p. ex. pour réaliser des engins
nucléaires explosifs. Les conditions de livraison, les articles idoines et les technolo-
gies sont décrits dans des directives et des annexes très détaillées. Les directives
n’ont cependant aucun caractère contraignant en droit international. Toutefois, les
Etats membres s’engagent à les appliquer de manière autonome dans le cadre de leur
législation nationale. L’annexe de l’OA mentionne ces directives, les matériels
soumis au contrôle parce que spécialement conçus à des fins nucléaires et la tech-
nologie correspondante. La base des mesures de sûreté à prendre également en vue
du contrôle et de la protection des articles nucléaires est la Convention sur la pro-
tection physique des matières nucléaires (cf. message LENu, ch. 7.3.2, fin) et les
accords portant sur les mesures de contrôle conclus avec l’AIEA (cf. message LENu,
ch. 11.1.).
La loi sur le matériel de guerre (RS 514.51) et la loi sur le contrôle des matériels
(RS 946.202), toutes deux du 13 décembre 1996, ont aussi pour objectif la non-
prolifération des armes de destruction massive. En vertu de l’art. 7 de la première, il
est notamment interdit de fabriquer des armes nucléaires et d’encourager des activi-
tés de cette nature. Par conséquent, toute activité en relation avec des armes nucléai-
res est interdite (message du 15.2.1995, FF 1995 II 1251). La seconde forme la base
légale du contrôle des articles à usage civil et militaire (matériels à double usage).
L’annexe 2 de l’ordonnance sur le contrôle des biens du 25 juin 1997 (RS
946.202.1) fournit la liste des biens utilisables à des fins civiles et militaires.
Suite à la révision partielle de l’OA du 10 septembre 1997, le Secrétariat d’Etat à
l’économie (seco) est chargé d’octroyer les autorisations pour les articles nucléaires
spécifiques, à l’exception des matières nucléaires et des déchets radioactifs. Cette
situation découle des décisions du Conseil fédéral destinées à décharger les petites et
moyennes entreprises des tâches administratives. Il s’agissait en particulier de cen-
traliser logiquement le processus d’approbation (guichet unique). Le protocole
complémentaire à l’accord conclu avec l’AIEA, relatif à l’application de garanties

2598
(cf. message LENu, ch. 8.3.1), doit être appliqué dans le cadre de la législation sur
le contrôle des biens. Il est prévu, dans un proche avenir, d’intégrer la liste des
matériels de l’OA dans une liste unique de l’ordonnance sur le contrôle des biens,
afin d’en faciliter l’utilisation. Le contrôle des matériels nucléaires et des déchets
radioactifs restera cependant fondé sur la LENu. Les connaissances techniques
relatives à ces articles demeureront de toute manière réunies à l’OFEN. En Suisse,
cet office est chargé de l’application sur le plan national de la plupart de nos enga-
gements découlant du traité de non-prolifération et d’un certain nombre d’autres
accords internationaux. Il tient notamment la comptabilité relative à l’utilisation des
matériels nucléaires et procède à des inspections en collaboration avec l’AIEA.
7.3.3.2 
Retraitement des assemblages combustibles usés
Le retraitement du combustible irradié produit dans les centrales nucléaires suisses
s’effectue actuellement dans les installations de la société Cogema à La Hague
(France) et dans celles de la société British Nuclear Fuels Ltd. à Sellafield (Grande-
Bretagne; cf. message initiatives, ch. 2.4.7). Les résidus d’uranium (env. 95 %) et le
plutonium généré (env. 1 %) sont extraits du combustible usé pour être réutilisés
dans la production d’énergie nucléaire. Le reste (env. 4 %), soit des déchets de
retraitement hautement radioactifs, est vitrifié.
L’actuelle législation atomique suisse ne règle pas le retraitement effectué à
l’étranger. Cette opération repose sur des contrats de droit privé et couvre un tiers
environ des assemblages combustibles nécessaires à l’exploitation pendant 40 ans
des centrales nucléaires suisses existantes. Seuls sont soumis au régime de l’autori-
sation le transport et l’exportation de combustible usé à destination des installations
de retraitement étrangères ainsi que le retour en Suisse des déchets radioactifs pro-
duits par l’opération. La Suisse s’est engagée vis-à-vis de la France, le 11 juin 1978,
et vis-à-vis de la Grande-Bretagne, le 30 septembre 1983, à reprendre les déchets
radioactifs produits par le retraitement ou, si l’opération était abandonnée, les as-
semblages combustibles usés.
Par le passé, des contaminations des conteneurs ou de l’intérieur des wagons ferro-
viaires ont été constatées lors de transports de combustibles usés provenant de cen-
trales nucléaires suisses. Le 8 mai 1998, l’OFEN a suspendu toutes les autorisations
de transport d’assemblages combustibles usés. Par la suite, les causes de ces conta-
minations ont été examinées et l’on a pris les mesures qui s’imposaient afin d’éviter
qu’elles ne se reproduisent. Ayant élucidé les causes et pris les mesures nécessaires,
l’OFEN a autorisé, le 13 août 1999, la reprise des transports à destination
d’installations de retraitement, s’appuyant pour ce faire sur un préavis de la Division
principale de la sécurité des installations nucléaires (DSN). Au mois d’octobre 2000,
celle-ci a présenté un bilan intermédiaire sous forme d’une analyse et d’une évalua-
tion des expériences faites jusque-là. Aucun dépassement des valeurs limites lors des
transports n'a plus eu lieu. Le personnel des chemins de fer n'a plus été exposé à une
radiation notable. En l’absence d’une base de données statistiques suffisamment
riche pour permettre une évaluation définitive, toutes les mesures sont reconduites
pour le moment.
Les antinucléaires ont demandé à plusieurs reprises la dénonciation des contrats en
vigueur et la fin du retraitement des déchets au plus tard à l’expiration desdits con-
trats. A leur avis, tout nouveau retraitement engendre des risques supplémentaires.

2599
Dans ce contexte, on rappellera aussi les efforts consentis à l’échelon international
pour réduire de manière drastique les déversements d’eaux usées radioactives dans
le nord-est de l’Atlantique et dans la Mer du Nord. En juillet 1998, un compromis a
été trouvé à l’occasion de la Conférence de la Convention Oslo – Paris (OSPAR),
élaborée en vue de protéger le nord-est de l’Atlantique et en vigueur depuis mars
2000. Ce compromis a été accepté par 13 Etats européens riverains de l’Atlantique
ainsi que par le Luxembourg, la Commission européenne et la Suisse. Il prévoit que
la radioactivité résultant avant tout des déversements des usines de retraitement
devra être réduite quasiment à zéro d’ici 2020 pour les isotopes artificiels et ne pas
dépasser sensiblement les taux de radioactivité mesurés dans les environs pour ce
qui est des substances naturelles. Les exploitants des usines de retraitement de La
Hague et Sellafield seront parmi les premiers à devoir trouver des solutions afin de
respecter ces conditions. Lors de la Conférence OSPAR, une requête danoise de-
mandant l’arrêt immédiat des déversements radioactifs a été retirée en raison de la
résistance opposée par la France et la Grande-Bratagne ainsi que par la Finlande et
la Suisse. Malgré l’opposition française et britannique, la Conférence a appelé tous
les Etats contractants à examiner des solutions de rechange permettant de renoncer
au retraitement.
En réponse à plusieurs interventions parlementaires, le Conseil fédéral a déclaré que
la question fondamentale de savoir s’il fallait continuer à autoriser le retraitement du
combustible usé, et donc son transport à cet effet vers des installations étrangères,
devait être examinée dans le contexte de la refonte de la législation sur l’énergie
atomique. En l’état actuel du droit, il ne saurait être question de refuser l’autori-
sation de transporter et d’exporter le combustible irradié, pourvu que les conditions
requises soient remplies.
Le retraitement suscite aujourd’hui la controverse, qui porte sur des questions de
sécurité, de radioprotection, de risques du transport, d’économie des ressources et de
rentabilité. On fait valoir en particulier que l’opération produit du plutonium, qu’elle
est probablement la cause, dans l’ensemble, de davantage de transports que l’éva-
cuation sans retraitement et qu’elle rejette, ne serait-ce que dans les limites fixées
par la loi et les autorités, des substances radioactives dans l’air et dans l’eau. Par
ailleurs, le retraitement est étroitement lié à la technologie des surgénérateurs rapi-
des. Or la recherche et le développement dans ce domaine ont été plus ou moins
abandonnés, du moins en Europe.
Les opposants à l'interdiction avancent qu’il est plus aisé de contrôler le cycle du
plutonium susceptible d’être utilisé à des fins militaires s’il est extrait lors du retrai-
tement, pour être réintégré ensuite dans la production d’électricité sous la forme de
combustible à l’oxyde mixte (combustible MOX). Il incombe selon eux à la généra-
tion exploitante de déterminer quelle sera l’utilisation du plutonium. Or cette argu-
mentation est difficilement défendable. En effet, l’extraction du plutonium lors du
retraitement le rend plus facilement accessible, ce qui augmente les risques d’abus,
donc exige des contrôles plus sévères. En revanche, le fait de renoncer au retraite-
ment rend l’accès au plutonium nettement plus difficile, étant donné qu’il est lié aux
assemblages combustibles usés. Enfin, le plutonium contenu dans les éléments
MOX usés n’est que partiellement consumé et doit finalement être évacué. Par
ailleurs, le secteur militaire présente de gros excédents.
Dans ces conditions, le présent projet n’admet plus le retraitement ni par conséquent
l’exportation des déchets à cet effet. Les contrats passés dans ce sens pourront tou-
tefois être honorés. A leur expiration, les assemblages combustibles usés devront

2600
être entreposés pendant longtemps, puis préparés pour un stockage ultérieur dans un
dépôt souterrain en profondeur. La préparation pourra aussi s’effectuer dans une
installation étrangère de conditionnement.
Le présent projet autorise le Conseil fédéral à prévoir des exceptions dans un but de
recherche. Celles-ci concerneront surtout la transmutation, soit les procédés de
transformation de déchets hautement radioactifs à longue vie en déchets à vie plus
courte, et par conséquent plus inoffensifs à long terme.
7.3.3.3 
Transport de matières nucléaires contenant
du plutonium dans l’espace aérien suisse
Les éléments combustibles MOX contiennent du plutonium, obtenu lors du retrai-
tement des éléments usés. Ils sont parfois transportés par avion à destination de la
Suisse. Si ces transports sont effectués en conformité avec les prescriptions nationa-
les et internationales en la matière, leur sécurité est malgré tout périodiquement
remise en question. Mais la Suisse n’a pas connaissance d’éventuels survols de son
territoire par des avions transportant des matières contenant du plutonium (en parti-
culier des assemblages combustibles MOX). En vertu des règles internationales en
matière de trafic et de transport aérien, auxquelles la Suisse se conforme, aucun
agrément ni information n’est requis de la part de l’Etat survolé par des avions
transportant des matières nucléaires s’ils respectent les prescriptions de sécurité en
vigueur et si l’Etat en question ne s’est pas doté d’une autre réglementation pour des
questions d’ordre et de sécurité publics18. Un devoir de notification a été introduit
par différents Etats. Le Danemark et le Canada ont instauré l’obligation de requérir
une autorisation de survol. Aux Etats-Unis, les prescriptions en l’espèce reviennent
de fait à interdire presque tout transport aérien civil. En automne 1997, répondant à
diverses interventions parlementaires, le Conseil fédéral s’est déclaré disposé à
mettre en discussion, lors de la refonte de la loi sur l’énergie atomique, l'interdiction
d’emprunter l’espace aérien de la Suisse pour transporter des matières contenant du
plutonium. Vu les risques d’un tel transport ainsi que les avantages et les inconvé-
nients à prendre en considération, le présent projet les interdit. Compte tenu de cette
interdiction, la Suisse devrait assortir les prescriptions internationales susmention-
nées d’une clause restrictive. Conformément à la pratique actuelle en matière
d’accords internationaux, le Conseil fédéral détient cette compétence (cf. JAAC 51
1987 p. 376).
7.3.4 
Installations nucléaires
7.3.4.1 
Autorisation générale
7.3.4.1.1 
Nécessité
L’autorisation générale, introduite en 1979 par l’arrêté fédéral concernant la loi sur
l’énergie atomique, a été une innovation importante. Le législateur l’a justifiée par le
fait qu’auparavant les autorités et la population résidant à une certaine distance
 
18 Art. 5 et 35 let. b de la Convention du 7.12.1944 relative à l’aviation civile internationale
(RS 0.748.0); annexe 18 de la convention; Technical Instructions for the Safe Transport of
Dangerous Goods by Air, International Civil Aviation Organization (ICAO), chap. 7.

2601
d’une installation nucléaire projetée étaient tenues à l’écart des processus décision-
nels, qu'il fallait donc qu’elles puissent s’informer du projet à un stade précoce et, le
cas échéant, s’y opposer. En raison de leur importance politique, la décision de
construire ou non de nouvelles centrales nucléaires doit être rendue par une autorité
politique ou par le Parlement (message du 24.8.1977 relatif aux compléments à
apporter à la loi sur l’énergie atomique, FF 1977 III 321 s., BO N 1978 p. 461).
Cette démarche est d’autant plus justifiée que l’utilisation de l’énergie nucléaire est
contestée par de larges couches de la population. C’est ce qu’a montré, notamment,
l’acceptation de l’initiative sur le moratoire en septembre 1990, résultat encore
renforcé par les 47 % de votants ayant approuvé l’initiative pour l’abandon du nu-
cléaire. Depuis, l’attitude de la population suisse envers l’énergie nucléaire n’a pas
changé fondamentalement. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de remettre en
question la nécessité de l’autorisation générale, qui continue toutefois à ne pas
s’appliquer aux centrales en service (cf. art. 12, al. 1 AF/LEA).
On peut déroger à l’obligation de requérir une autorisation générale pour les instal-
lations nucléaires présentant un faible danger potentiel. On entend par là les instal-
lations servant à l’entreposage de combustible non irradié et certaines installations
de recherche.
7.3.4.1.2 
Preuve du besoin
La preuve du besoin est aujourd’hui une condition nécessaire de l’octroi de
l’autorisation générale. Elle a été instaurée à cause de la vision que les producteurs
d’électricité avaient de l’avenir de l’énergie nucléaire au milieu des années 1970 –
l’industrie électrique prévoyait à l’époque toute une série de centrales nucléaires
(Kaiseraugst, Graben, Verbois, Inwil, Rüthi) – et à cause de la résistance politique
croissante soulevée par ces projets. Vu la situation et compte tenu des risques liés à
l’utilisation du nucléaire, les autorités fédérales ont estimé qu’on ne devait pas
construire plus de centrales nucléaires qu'il n'en fallait (message du 24.8.1977 relatif
aux compléments à apporter à la loi sur l’énergie atomique, FF 1977 III 321).
Compte tenu des surplus d’électricité sur le marché européen, de la conjoncture
économique et de l’ouverture du marché de l’électricité, il ne faut pas s'attendre à ce
que l’industrie électrique édifie prochainement de nouvelles centrales nucléaires.
Mais elle pourrait envisager le remplacement de l’une ou l’autre des installations en
service.
La preuve du besoin n’a plus de raison d’être sur un marché de l’électricité libérali-
sé. Elle doit en effet se limiter au marché indigène, comme le prévoit la législation
(art. 3, al. 1, let. b, AF/LEA). Il est très difficile de formuler des prévisions sûres
quant aux besoins d’électricité sur un marché ouvert. En outre, le rôle joué par la
preuve du besoin en politique intérieure est repris par la fonction démocratique
inhérente au référendum facultatif contre la décision de l’Assemblée fédérale con-
cernant une autorisation générale (cf. message LENu, ch. 7.3.4.1.4). Voilà pourquoi
le projet ne prévoit plus la preuve du besoin.

2602
7.3.4.1.3 
Démonstration de l'évacuation des déchets
En revanche, il faut maintenir l’obligation de démontrer que la gestion des déchets
radioactifs sera assurée. De nouvelles centrales nucléaires ne pourront être autori-
sées que si elles garantissent l'évacuation de ces déchets. Cette obligation s’appli-
quera aussi bien aux déchets faiblement ou moyennement radioactifs qu’aux déchets
fortement radioactifs ou moyennement radioactifs mais à vie longue. La démonstra-
tion comporte trois éléments: le justificatif de la sécurité, le justificatif du site et la
preuve de la faisabilité technique. De l’avis des organes compétents de la Confédé-
ration, le justificatif de la sécurité doit montrer que la roche d’accueil, dont les
propriétés géologiques et hydrogéologiques ont été établies, et que les barrières
techniques qui seraient mises en place garantiront durablement la sécurité de
l’homme et de l’environnement. Le justificatif du site doit montrer, sur la base des
résultats d’investigations scientifiques, la forte probabilité qu’on se trouve en pré-
sence d’une masse rocheuse suffisamment vaste et présentant les propriétés définies
dans le justificatif de sécurité, de telle sorte que la réalisation d’un dépôt en profon-
deur puisse y être entreprise avec de bonnes chances de succès. La preuve de la
faisabilité technique doit montrer qu’un tel dépôt pourra être construit dans la roche
d’accueil choisie, exploité et fermé durablement en toute sécurité avec les moyens
techniques actuels et dans le respect des prescriptions de sécurité.
Le 3 juin 1988, le Conseil fédéral a décidé que le projet «Garantie 1985» présenté
par la Société coopérative nationale pour l’entreposage de déchets radioactifs
(CEDRA) démontre la possibilité d’évacuer les déchets faiblement et moyennement
radioactifs. Dans le même temps, il est arrivé à la conclusion que, pour ce qui est du
cristallin, il était possible de démontrer la sécurité d’un dépôt final pour les déchets
hautement radioactifs et pour les déchets de longue durée dégageant de la radioacti-
vité alpha, provenant du retraitement, mais qu’il manquait encore le justificatif du
site apte à les recueillir. Sur le plan technique, il n’y aurait aucune réserve à émettre
à l’encontre de la réalisation d’un dépôt final. Les travaux de recherche devraient se
poursuivre dans l’optique du stockage final des déchets hautement radioactifs et des
déchets moyennement actifs de longue durée, et s’étendre aux roches-mères non
cristallines (sédiments). Cette démarche devrait permettre d’apporter la preuve qu’il
existe des zones rocheuses suffisamment vastes et appropriées pour recevoir ce type
de dépôt. Le forage expérimental qui a reçu l’aval du Conseil fédéral en mai 1996 et
les autres études effectuées dans l’argile à opalinus à Benken, dans le canton de
Zurich, étayent la démarche. La CEDRA a commencé les travaux de sondage au
début de septembre 1998. La profondeur voulue a été atteinte en mai 1999. La
CEDRA effectue par ailleurs, en collaboration avec des organisations étrangères, des
investigations visant à établir la sécurité de l’argile à opalinus au Mont Terri, dans le
canton du Jura. Les résultats des recherches portant sur la sécurité de cet argile sont
prévus pour fin 2002. Dans le cristallin du nord de la Suisse, en revanche, plus
aucun forage n’est effectué pour l’instant. Les trous laissés par les forages en pro-
fondeur seront comblés et refermés d’ici au printemps 2001.

2603
7.3.4.1.4 
Référendum facultatif
Selon le droit en vigueur, l’autorisation générale est délivrée par le Conseil fédéral
et approuvée par l’Assemblée fédérale. Lors de la consultation de 1986 relative à un
projet de loi sur l’énergie nucléaire, des voix se sont élevées pour proposer de sou-
mettre au référendum la décision d’octroyer une autorisation générale. Dans les
années 1987/88, plusieurs interventions parlementaires ont demandé que l’on insti-
tue le référendum facultatif par le truchement d’une modification de la législation
atomique. Toutes les motions ont été transformées en postulats. Le Conseil fédéral
envisageait à l’époque d’examiner ces questions dans le cadre de la refonte de la
LEA.
Selon les conclusions que le DETEC a tirées du dialogue sur l'énergie en juin 1997,
«la construction de nouvelles centrales nucléaires ... doit être subordonnée au réfé-
rendum facultatif, les modalités de ce dernier étant définies dans le cadre de la re-
fonte de la loi sur l’énergie atomique» (ch. 10 des conclusions). Le groupe de travail
«Déchets radioactifs» s’est notamment penché sur le lien entre la poursuite de
l’utilisation de l’atome et la gestion des déchets. Aucun accord n’a pu être trouvé.
Selon les conclusions de son président, il y a cependant consensus sur le fait que la
construction de nouvelles centrales nucléaires doit être sujette au référendum ou à
une autre forme de décision populaire. S’agissant des centrales actuellement en
service, on pourrait trouver, selon les propositions du président encore, un compro-
mis du genre de celui-ci: le Conseil fédéral déciderait quant à la prolongation de
l’exploitation, pour autant qu’elle n’excède pas de plus de dix ans la durée
d’exploitation prévue naguère. Une prolongation allant au-delà de cette limite de-
vrait être soumise au verdict du peuple.
Les opinions de la population sont partagées quant à l’utilisation de l’énergie nu-
cléaire. La construction de nouvelles centrales et de dépôts en profondeur est une
question hautement politique et d’intérêt national. Cela étant, il est justifié que l’on
exige la possibilité de référendum. Dans le cas contraire, la construction d’une ins-
tallation nucléaire serait combattue par le biais de l’initiative populaire. C’est pour-
quoi le projet prévoit d’assujettir au référendum facultatif la décision de
l’Assemblée fédérale concernant l’octroi d’une autorisation générale pour des ins-
tallations nucléaires. Les dépôts souterrains en profondeur ne seront pas touchés par
cette obligation. L’autorisation générale pour une telle installation nécessitera ce-
pendant, d’après le projet, l’approbation du canton d’accueil, qui devra dire oui à
l’exploitation de son sous-sol.
7.3.4.2 
Autorisation de construire et d’exploiter
Comme dans le droit en vigueur, la réalisation et l’exploitation d’une installation
nucléaire nécessiteront une autorisation spécifique de construire et d’exploiter.
Actuellement, d’autres autorisations ne relevant pas du secteur nucléaire sont éga-
lement nécessaires, par exemple l’autorisation de construire découlant de la législa-
tion sur l’aménagement du territoire et du droit cantonal des constructions ainsi que
les autorisations qui relèvent de la législation sur la protection de l’environnement et
sur la protection des eaux. Désormais, ces autorisations devront être coordonnées
avec l’autorisation spécifiquement nucléaire (cf. message LENu, ch. 7.3.6.2). Les
autorisations de construire et d’exploiter spécifiques du nucléaire constitueront les

2604
deuxième et troisième étapes pour les installations nécessitant une autorisation
générale, et les première et deuxième étapes pour les autres.
En vertu de l’art. 7, al. 1, OA, les autorisations de construire des installations atomi-
ques peuvent être décomposées en trois autorisations partielles au maximum. Les
autorisations d’exploiter peuvent l’être en deux autorisations partielles au maximum,
à savoir l’autorisation de mise en service et l’autorisation d’exploiter proprement
dite. Cette disposition s’est révélée inopportune. En effet, certaines questions, no-
tamment liées à l’exploitation, ne peuvent être décomposées de la sorte. C’est ce qui
a incité le DETEC à autoriser la mise en service et l’exploitation des centrales de
Gösgen et de Leibstadt en rendant une seule décision (autorisations des 29.9.1979 et
15.2.1984; à l’époque, l’autorité compétente était le département). C’est également
par une seule et même décision rendue le 29 avril 1981 que le Conseil fédéral a
rejeté un recours contre l’octroi de l’autorisation de mettre en service et d’exploiter
la centrale de Gösgen (considérant II 5, p. 18 ss, non publié). C’est pourquoi aucune
autorisation partielle de cette nature n’a plus été délivrée.
La construction et l’exploitation de centrales nucléaires et de dépôts pour les déchets
radioactifs ainsi que les investigations géologiques qui y sont liées, de même que le
démantèlement ou la fermeture d’installations nucléaires sont des opérations com-
plexes. Pour en garantir la sécurité, il faut que les étapes successives de l’opération
soient supervisées par les autorités de sécurité et approuvées par elles avant d’être
exécutées. L’instrument du permis d’exécution permet aux autorités de surveiller les
différentes étapes d’une activité approuvée. Cela dit, les questions essentielles liées
à l’autorisation et tout particulièrement à la sécurité doivent pouvoir être appréciées
au moment de l’octroi de l’autorisation. Jusqu’à présent, le commencement de cer-
tains travaux dépendait de l’obtention préalable d’un permis d’exécution délivré par
les autorités de sécurité. Il s’agira maintenant d’inscrire cette pratique formellement
dans la loi. Sont principalement concernées les étapes de construction, de montage
et d’exploitation ci-après:
–
les étapes de la construction d’installations nucléaires;
–
les phases de la mise en service et de l’exploitation d’installations nucléai-
res;
–
les petites modifications, non soumises à autorisation, apportées à des ins-
tallations nucléaires;
–
les phases du démantèlement d’installations nucléaires;
–
les différentes étapes des investigations géologiques en vue du stockage
souterrain en profondeur.
En vertu de l’art. 7, al. 2, OA, l’autorisation d’exploiter peut être octroyée en même
temps que l’autorisation de construire s’il est possible, à ce stade-là, de considérer
définitivement les conditions comme permettant une exploitation sûre. Cette dispo-
sition devra également être inscrite dans la loi.
Par rapport à la réglementation légale actuelle, les conditions préalables et la teneur
des autorisations, en particulier les obligations faites au détenteur de l’autorisation
d’exploiter, seront formulées de manière plus concrète. Cela répond aux exigences
du principe de la légalité. Au surplus, cela permettra d’appliquer formellement
d’importants principes de sécurité de l’AIEA.

2605
7.3.4.3 
Pas de limitation légale de l’autorisation d’exploiter
pour les centrales en service
Le 21 octobre 1998, le Conseil fédéral a pris différentes décisions touchant la politi-
que de l’énergie. Les chefs du DETEC et du DFE ont en particulier été invités à
proposer, après concertation avec les exploitants des centrales nucléaires, leurs
opposants et les cantons concernés, un scénario comportant aussi bien un délai de
désaffectation des centrales en service qu’un modèle d’évacuation des déchets. A
défaut, le Conseil fédéral déciderait lui-même. Les entretiens ont eu lieu au début de
1999 sans toutefois apporter de solution satisfaisant les exploitants et les écologis-
tes.
En raison des avis très divergents exprimés lors de la consultation, il n’y aura pas de
limitation légale de l’autorisation d’exploiter des centrales nucléaires suisses, les-
quelles pourront rester en service tant que leur sécurité de fonctionnement sera
assurée. Cela présuppose néanmoins que le niveau de sécurité, actuellement élevé,
sera maintenu, ce qui nécessitera des mesures de rééquipement adéquates.
En prenant sa décision, le Conseil fédéral a tenu compte des résultats de la votation
populaire sur les taxes énergétiques du 24 septembre 2000. Depuis le triple non, les
moyens permettant l'encouragement soutenu des énergies renouvelables manquent.
Il en résulte que même sur un marché libéralisé, l’électricité produite par les centra-
les nucléaires suisses restera, du moins à moyen terme, un important vecteur de
l’approvisionnement énergétique. Le 24 septembre également, le peuple bernois a
refusé la désaffectation rapide de la centrale de Mühleberg. La fixation d’un délai
inférieur à la durée d’exploitation techniquement possible entraînerait des pertes
économiques considérables (cf. message initiatives, ch. 3.5). Une plus longue ex-
ploitation des centrales nucléaires contribuera par ailleurs à désamorcer le problème
posé par les émissions de CO2. La Suisse pourra plus facilement appliquer les direc-
tives du protocole de Kyoto (cf. message initiatives, ch. 3.4.1). En outre, sans limi-
tation légale de l’autorisation d’exploiter, il restera plus de temps à disposition pour
mettre au point des énergies qui se substitueront au courant produit par les centrales
nucléaires suisses.
7.3.4.4 
Désaffectation
Le droit en vigueur ne comporte quasiment aucune disposition matérielle réglant la
désaffectation des installations nucléaires. Rien n’est encore certain sur la question
de savoir si les centrales en exploitation seront démolies une fois arrivées au terme
de leur vie ou si des parties des installations pourront être utilisées à d’autres fins.
Par ailleurs, d’un point de vue technique, il existe plusieurs modes de désaffectation,
par exemple le démontage immédiatement après la mise hors service ou après un
confinement sûr pendant une période prolongée. Il serait inopportun de prescrire
dans la loi une de ces solutions. Cette dernière définira cependant le cadre à
l’intérieur duquel la désaffectation devra s’effectuer. Les différentes étapes de
l’opération seront décrites à cet échelon aussi. On tiendra compte des expériences
faites à l’étranger et lors du démantèlement de l’ancienne centrale nucléaire expéri-
mentale de Lucens (canton de Vaud) et des réacteurs de recherche de l’Université de
Genève et de l’Institut Paul-Scherrer (IPS) à Villigen/Würenlingen (canton
d’Argovie).

2606
7.3.5 
Déchets radioactifs
7.3.5.1 
Responsables de l’évacuation
La loi sur l’énergie atomique ne comporte quasiment aucune disposition sur
l’évacuation des déchets radioactifs provenant de l’utilisation de l’énergie nu-
cléaire. L’art. 9, al. 3, LEA prescrit que si l’autorisation d’exploiter une installation
atomique est révoquée, l’exploitant est tenu d’éliminer toutes les sources de dangers
de l’installation mise hors service. L’arrêté fédéral concernant la LEA précise que
celui qui produit des déchets radioactifs est responsable de leur élimination sûre et à
long terme et de leur entreposage définitif (art. 3, al. 2), ajoutant qu’il doit veiller à
ce qu’ils soient éliminés de manière sûre et qu’il en assume les frais (art. 10, al. 1).
Hormis la possibilité de transférer le droit d’expropriation à des tiers (art. 10, al. 4),
l’AF/LEA prévoit la possibilité d’obliger les producteurs de déchets radioactifs à
s’affilier à un organisme de droit public et à verser des contributions pour assurer la
couverture des frais d’élimination des déchets (art. 10, al. 3). Enfin, la Confédéra-
tion peut également faire éliminer elle-même les déchets radioactifs aux frais du
producteur (art. 10, al. 1).
En vertu de la loi sur la radioprotection, les déchets radioactifs dont la production ne
provient pas de l’utilisation de l’énergie nucléaire doivent être livrés à la Confédé-
ration, laquelle est responsable de leur évacuation (art. 27 LRaP). Il s’agit des dé-
chets radioactifs produits par la médecine, l’industrie et la recherche. L’IPS est
chargé de prendre en charge ces déchets, de les traiter et de les entreposer jusqu’à
leur élimination (art. 87 s. ORaP, RS 814.501).
Le projet de LENu repose sur une conception très proche. Celui qui exploite ou
désaffecte une installation nucléaire sera tenu d’évacuer à ses frais et de manière
sûre les déchets radioactifs produits par l’installation. Cette obligation sera considé-
rée comme satisfaite lorsque les déchets auront été acheminés dans un dépôt souter-
rain en profondeur et que les moyens nécessaires pour financer la phase d’obser-
vation et la fermeture seront assurés. Si l’autorisation d’exploiter une centrale exis-
tante ou l’autorisation générale d’une nouvelle centrale nucléaire est transférée à un
nouvel exploitant, celui-ci et son prédécesseur seront entièrement responsables de
l’évacuation des déchets d’exploitation et des éléments combustibles usés produits
jusqu’à la date du transfert. De plus, l’exploitant qui cèdera la place devra assurer le
financement de la désaffectation et de la gestion des déchets jusqu’à la date du
transfert.
La Confédération évacue les déchets radioactifs produits par la médecine, l’industrie
et la recherche et pris en charge par l’IPS. Elle fait de même pour les autres déchets
radioactifs aux frais du fonds de gestion, mais (conformément au principe de causa-
lité) seulement si le responsable ne remplit pas ses obligations. Enfin, elle peut
participer à la construction et à l’exploitation d’une installation d’évacuation ou les
assumer elle-même (cf. message LENu, ch. 8.5.1.2).
7.3.5.2 
Plan d’évacuation des déchets
Le droit en vigueur prescrit que les déchets radioactifs produits en Suisse doivent en
principe être éliminés dans le pays (cf. art. 25, al. 3, LRaP). Des conditions très
strictes sont liées à l’octroi, exceptionnel, d’une autorisation d’exporter ces déchets

2607
en vue de leur élimination (cf. art. 93 ORaP). Ce principe sera maintenu dans la
LENu (cf. message LENu, ch. 8.5.1.2 et 8.5.1.4).
Tant que l’on ne disposera pas d’un dépôt souterrain en profondeur, les déchets
radioactifs devront être placés dans des dépôts intermédiaires. Les déchets et les
assemblages combustibles usés provenant des centrales nucléaires seront entreposés
dans les dépôts propres à ces dernières et dans le dépôt intermédiaire de Würenlin-
gen appartenant à la ZWILAG. Ces entrepôts seront aussi appelés à recevoir les
déchets radioactifs provenant des usines de retraitement, encore stockés en France et
en Grande-Bretagne.
L’IPS abrite le dépôt intermédiaire fédéral, en service depuis 1992, dans lequel sont
stockés les déchets faiblement et moyennement radioactifs provenant de la méde-
cine, de l’industrie et de la recherche. Dès qu’un dépôt souterrain en profondeur sera
disponible, la Confédération y placera ses déchets faiblement et moyennement ra-
dioactifs moyennant une participation aux frais.
7.3.5.2.1 
Plan d'évacuation des déchets de la CEDRA
Dans la perspective de l’aménagement et de l’exploitation de dépôts finaux pour
déchets radioactifs, les exploitants des centrales nucléaires et la Confédération suisse
ont fondé, en 1972, la Société coopérative nationale pour l’entreposage de déchets
radioactifs (CEDRA). Un premier plan d’évacuation des déchets a été présenté en
1978. Conformément aux projets internationaux, il prévoyait d’évacuer la totalité
des déchets radioactifs en les stockant de manière définitive dans des formations
géologiques présentant les propriétés requises. Le premier impératif du stockage
final est de garantir la sécurité permanente du site une fois l’entrepôt définitivement
fermé, sans qu’il soit nécessaire de le surveiller ni de l’entretenir. Trois types de
dépôts finaux étaient prévus à l’origine: des cavernes proches de la surface pour les
déchets faiblement radioactifs (dépôt final de type A), des cavernes dans des falaises
accessibles par des galeries pour les déchets faiblement et moyennement radioactifs
(type B) et des galeries dans le sous-sol profond accessibles par un puits pour les
déchets hautement radioactifs et le combustible usé (type C). Le projet «Garantie»
remis par la CEDRA en 1985 a montré que la sécurité exigée des dépôts finaux de
type A ne se distinguait pas suffisamment de la sécurité exigée des dépôts de type B
pour justifier l’aménagement d’un dépôt distinct de type A.
Le projet de 1992 comportait deux types de dépôts finaux: l’un pour les déchets
faiblement et moyennement radioactifs (DFMA) ,l’autre pour les déchets hautement
et moyennement actifs à vie longue (DHA/DMAL). Pour garantir la sécurité perma-
nente des sites après la fermeture définitive des dépôts, il faudra isoler parfaitement
les déchets de la biosphère par toute une série de barrières. Il existe divers types de
barrières techniques et géologiques suivant le type de déchets et leur toxicité.

2608
7.3.5.2.2 
Plan d’évacuation des DHA/DMAL:
le projet Wellenberg
Pour les DHA/DMAL, la CEDRA cherche à apporter la preuve de la faisabilité
technique d’un dépôt final souterrain dans deux roches d’accueil potentielles:
Dans le cadre du projet «cristallin», elle a examiné la possibilité d’un dépôt final
dans le fond rocheux cristallin du nord de la Suisse. Le projet «Garantie 1985» a
permis de démontrer que d’une manière générale, cette roche était appropriée (justi-
ficatif de sécurité et de faisabilité), à condition de présenter une masse suffisamment
vaste (justificatif du site). D’un point de vue géologique cependant, le cristallin du
nord de la Suisse est difficile à explorer. D’où l’impossibilité de démontrer jusqu’ici
l’existence d’une masse rocheuse vaste et présentant les propriétés définies. Par la
suite, la CEDRA a retiré une nouvelle demande de forage après des résultats peu
concluants d’études sismologiques menées dans le but de repérer une zone rocheuse
appropriée. Elle considère aujourd’hui le projet «cristallin» comme une option de
réserve.
En 1988, dans sa décision relative au projet «Garantie» (cf. message LENu, ch.
7.3.4.1.3), le Conseil fédéral a exigé que le programme de recherche soit étendu aux
roches sédimentaires. Dans un premier temps, la CEDRA a envisagé d’examiner la
roche de la molasse d’eau douce inférieure et l’argile à opalinus. Son choix s’est
finalement porté sur la seconde de ces formations rocheuses, plus homogène et
moins perméable que la molasse. Dès 1994, la roche sédimentaire du nord du canton
de Zurich a été analysée. Depuis 1997, la CEDRA opère dans le vignoble zurichois.
Les analyses sismologiques et le forage expérimental effectués à Benken en
1998/1999 ont confirmé ce préavis favorable. La démonstration de la gestion
s’appuiera par conséquent sur la formation rocheuse d’environ 100 m de profondeur
de l’argile à opalinus. Cela ne préjuge toutefois en rien la décision de construire un
dépôt souterrain en profondeur qui pourrait être prise par la suite.
7.3.5.2.3 
Programme d’évacuation des DFMA:
le projet Wellenberg
Après une longue procédure d’évaluation, la CEDRA a proposé en 1993 que le
Wellenberg soit le site qui accueille un dépôt final des DFMA. En 1994, la Genos-
senschaft für Nukleare Entsorgung Wellenberg (Coopérative pour l’évacuation des
déchets radioactifs au Wellenberg, GNW) a été fondée et une demande
d’autorisation générale a été présentée. Le 25 juin 1995, la population de Nidwald a
refusé à une courte majorité les deux objets relatifs au Wellenberg, soit la prise de
position du gouvernement nidwaldien sur la demande d’autorisation générale et
l’octroi d’une concession pour l’exploitation du sous-sol. Le 4 juin 1997, le DETEC
a suspendu la procédure d’autorisation générale.
Suite aux entretiens qu'il a eus avec le gouvernement nidwaldien sur l’avancement
du projet de dépôt final au Wellenberg, le chef du DETEC a chargé l’Office fédéral
de l’énergie (OFEN) de créer un groupe de travail devant élucider les questions
techniques. Au début de 1997, l’OFEN et les délégués du gouvernement nidwaldien
ont décidé de passer le relais à un comité pilote constitué de représentants de la
Confédération et du canton de Nidwald, mais aussi de délégués du canton d’Obwald
et de la commune de Wolfenschiessen. En mars 1997, ce comité a défini la compo-

2609
sition et le mandat d’un «Technische Arbeitsgruppe Wellenberg» (commission
technique du Wellenberg). En juin de la même année, le comité a créé un «Arbeits-
gruppe Volkswirtschaft» (commission d’économie publique).
La commission technique du Wellenberg s’est occupée notamment des questions
concernant les exigences minimales, les moyens de contrôle, les possibilités
d’extraire les déchets stockés et de fermer les dépôts, en se référant au projet concret
du Wellenberg. Dans son rapport du 15 avril 1998, le groupe de travail a conclu que
le projet de dépôt final aménagé dans les couches géologiques du Wellenberg pré-
sentait un niveau de sécurité élevé et que tel qu’il avait été adapté dans l’intervalle
par le GNW, il se prêtait assez bien à la récupération des déchets et à leur contrôle
sur une période de 100 ans. Si les résultats actuels des investigations se confirment,
le site du Wellenberg offrira de bonnes conditions préalables à la construction d’un
dépôt final pour déchets faiblement et moyennement radioactifs. Le groupe de tra-
vail a recommandé de continuer à étudier le site du Wellenberg dans l’optique tech-
nique et d’y effectuer de nouvelles investigations dans une étape ultérieure au
moyen de galeries de sondage.
La commission d’économie publique avait pour mission d’examiner les retombées
économiques du dépôt final envisagé au Wellenberg. Dans son rapport de juin 1998,
elle déclare que les avantages de la construction et de l’exploitation d’un éventuel
dépôt final au Wellenberg en dépasseraient largement les inconvénients pour toute la
région. Elle propose une nouvelle réglementation des indemnisations, qui serait
amenée à remplacer les contrats négociés entre la GNW et le canton de Nidwald ou
la commune de Wolfenschiessen avant la votation populaire de juin 1995. Il
s’agirait d’une compensation financière accordée à la région du site pour les presta-
tions d’intérêt général qu'elle fournit. Elle reviendrait non seulement au canton, mais
à toutes les communes de la région et à l’industrie du tourisme.
Se fondant sur les rapports de ces deux commissions, le comité pilote a tiré en août
1998 les premières conclusions sur la marche à suivre. Il part du principe qu’il est
impératif de trouver en Suisse une solution permettant d’évacuer les déchets radio-
actifs. En l’état actuel des connaissances, des considérations tant techniques
qu’économiques plaident en faveur du Wellenberg. Cependant, la décision de cons-
truire un dépôt exigera des études supplémentaires au moyen d'une galerie de son-
dage; elle exigera encore l’exploration plus précise de l’hydrologie du sous-sol dans
le secteur Wolfenschiessen-Dallenwil, ainsi que l’analyse des questions juridiques
liées à la fermeture d’un dépôt final et à la responsabilité civile. Le cas échéant, il
faudra aussi adapter la réglementation de l’indemnisation.
7.3.5.2.4 
Conclusions du dialogue sur l'évacuation des déchets
Le concept d'évacuation des déchets a également été traité en 1998 par le groupe
constitué à cet effet à la faveur du dialogue sur l'énergie. Il n’a toutefois pas été
possible de dégager un consensus. L’unanimité ne s’est faite que sur la nécessité de
protéger le cadre de vie des générations futures et de manipuler les déchets radioac-
tifs avec toutes les précautions requises. Les tenants du «stockage final» et ceux du
«stockage contrôlé offrant des possibilités de récupération des déchets» ont campé
sur leurs positions. Selon cette dernière option, introduite par les organisations
écologistes dans le groupe de travail, toute forme de manipulation de déchets radio-
actifs doit pouvoir être corrigée et adaptée aux progrès de la science et de la techni-

2610
que. Des contrôles et une surveillance pendant la durée de fonctionnement, forcé-
ment très longue avant que le taux de radioactivité ait suffisamment baissé, sont tout
aussi nécessaires pour assurer la sécurité. Cette option n’a cependant pas encore été
précisée dans ses détails.
C’est pourquoi le président du groupe de travail a proposé que la CEDRA poursuive
ses projets de stockage des déchets radioactifs. Parallèlement, le Conseil fédéral
devra lancer une étude afin d’examiner dans le détail le principe du «stockage de
longue durée contrôlé et récupérable». Suivra une évaluation des différentes con-
ceptions. La procédure d’autorisation générale du Wellenberg sera suspendue pen-
dant la durée de cette étude. Il s’agira de décider de sa reprise compte tenu des
résultats obtenus à partir des galeries de sondage, qu’il faudra construire entre-
temps, et des rapports qui auront été publiés à ce propos.
7.3.5.2.5 
Recommandations de la CSA et de la CGD
A la fin de novembre 1998, la Commission fédérale de la sécurité des installations
nucléaires (CSA) a publié un document présentant sa position sur les questions
actuelles d'évacuation des déchets radioactifs en Suisse. Selon elle, il faut s’en tenir
au projet consistant à les stocker dans des formations géologiques appropriées et à
surveiller le dépôt final jusqu’à sa fermeture définitive, après laquelle plus aucune
surveillance ne devra être nécessaire. Il ne faut pas que les moyens de surveillance
amènent à réduire les exigences quant à la sécurité passive du dépôt. De même, les
mesures visant à faciliter l’extraction de déchets ne doivent pas aller à l’encontre des
conditions qu’un dépôt final doit remplir sur le plan de la sécurité. Dans la pesée des
intérêts entre la marge de manœuvre et la sécurité des générations futures, la priorité
va à cette dernière. Il faut que des dépôts finaux pour déchets radioactifs soient
opérationnels dès que des déchets seront prêts à y être stockés. Par conséquent, il
faudrait disposer le plus rapidement possible d’un tel dépôt pour les déchets faible-
ment et moyennement radioactifs. S’agissant des déchets hautement radioactifs et
des déchets moyennement actifs à vie longue, on peut s’en tenir à l’échéance de
2020. Dans tous les cas, il reste à prouver qu’il existe réellement en Suisse des sites
pouvant accueillir des dépôts finaux. L’exportation du stockage final des déchets
hautement radioactifs et des déchets moyennement actifs à vie longue ne doit être
envisagée que comme une option complémentaire du stockage final dans le pays.
A la mi-novembre 1998, la Commission pour la gestion des déchets radioactifs
(CGD) est parvenue à des conclusions similaires pour l’essentiel.
7.3.5.2.6 
Recommandations du groupe EKRA et avancement
du projet Wellenberg
Les discussions conduites à l’enseigne du dialogue énergétique au sujet de l'évacua-
tion des déchets radioactifs n’ont pas permis de définir sans ambiguïté la significa-
tion pratique du «stockage à long terme contrôlé et récupérable» exigé par les orga-
nisations écologistes. Le DETEC a donc chargé en juin 1999 le groupe d’experts
Modèles de gestion des déchets radioactifs (EKRA) d’élaborer une documentation
permettant de comparer les modèles en présence. Par la suite, le groupe EKRA a
développé le modèle du stockage souterrain durable contrôlé et l’a comparé avec

2611
ceux du stockage final, du stockage intermédiaire et du stockage durable sous les
angles de la sécurité active et passive, de la surveillance, du contrôle et de la possi-
bilité de récupérer les déchets. Publié le 7 février 2000, ce rapport final se réfère à
l’objectif suprême de l’évacuation des déchets radioactifs, soit la protection de
l’homme et de l’environnement. Il faut autant que possible assurer la liberté de
choix aux générations futures, pour autant que ledit objectif demeure. Selon le
groupe EKRA, le stockage final souterrain est l’unique méthode d’évacuation des
déchets radioactifs qui satisfait aux exigences de la sécurité permanente. A long
terme, cette protection ne pourra s’appuyer que sur des barrières (techniques et
naturelles) passives. Le modèle du stockage souterrain durable contrôlé qu'il pro-
pose répond à l’exigence de réversibilité, soit la possibilité de récupérer les déchets.
Avant la fermeture d’un dépôt, il prévoit notamment une longue phase d’obser-
vation, ainsi que l’exploitation d’un dépôt pilote. La surveillance, le contrôle et
l’entretien seront ainsi assurés pour plusieurs générations. Par contre, les dépôts de
déchets proches de la surface et les dépôts ouverts en profondeur devant être sur-
veillés n'assurent pas la sécurité durable.
Par ailleurs, le groupe EKRA a recommandé de poursuivre le projet Wellenberg et
de mettre en chantier les démarches nécessaires à la réalisation d’une galerie de
sondage. Cette galerie déterminera si les résultats jusqu’ici positifs se confirment et
si le Wellenberg offre un site adéquat pour qu'on y stocke des déchets faiblement et
moyennement radioactifs. Les concepteurs du projet et les autorités de sécurité ont
par la suite clarifié divers points restés en suspens, à savoir l’adaptation de la galerie
de sondage et celle du dépôt au modèle de stockage souterrain de longue durée
contrôlé.
Le gouvernement nidwaldien a créé à la mi-2000 le "Kantonale Fachgruppe Wellen-
berg", organe consultatif chargé notamment de résoudre ces questions. Cette ins-
tance a conclu en fin d’année qu’une demande de sondage pouvait être déposée.
Selon elle, le concept de dépôt est suffisamment élaboré pour permettre de prévoir et
de construire la galerie de sondage, sans préjuger des autres travaux. Elle ajoute que
des critères d’exclusion ont été définis pour évaluer les zones pressenties en vue du
stockage, que par ailleurs, des informations claires en matière de provenance et de
classification sommaire permettent d’effectuer l’inventaire des déchets et qu'enfin
d’autres études restent possibles en vue des procédures d’autorisation ultérieures. A
la fin de décembre 2000, le groupe de coordination Wellenberg institué par le can-
ton de Nidwald, qui réunit des représentants des cantons de Nidwald, d’Obwald, de
la commune d’accueil ainsi que de la Confédération, a également conclu sur la base
des documents disponibles qu’une demande de sondage pouvait être déposée. Il a
par ailleurs annoncé sa décision de commanditer une étude sur les conséquences
qu’un dépôt aurait pour le tourisme dans la région Nidwald/Engelberg. A la fin de
janvier 2001, GNW a présenté sa demande de sondage au canton de Nidwald.
7.3.5.2.7 
Position du Conseil fédéral
En réponse à diverses interventions parlementaires, le Conseil fédéral a rappelé à
plusieurs reprises ces dernières années qu’il estimait correct le principe de
l’évacuation et du stockage final permanents et sûrs, mais que la révision de la lé-
gislation sur l’énergie atomique offrirait la possibilité de revoir le concept d’éva-
cuation.

2612
Dans le monde entier, la solution préférée est aujourd’hui le stockage final des
déchets radioactifs dans des formations géologiques profondes de la croûte terrestre
continentale (stockage final souterrain). Mais les doutes sur la possibilité d’assurer
durablement la sécurité d’un dépôt final avec les moyens et les méthodes disponibles
ont amené bien des Etats à chercher des modèles prévoyant la surveillance et le
contrôle des déchets entreposés, et facilitant leur récupération. L’évaluation des
différents modèles repose essentiellement sur l’horizon à terme et sur la stabilité des
conditions tant géologiques que sociales. Aussi bien les concepteurs de projets
d'évacuation que les autorités de sécurité et les experts de la Confédération (DSN,
CSA, CGD) restent convaincus que le modèle du stockage final souterrain assorti de
multiples barrières techniques et naturelles représente une solution sûre à long
terme. Ils font valoir en particulier que les formations géologiques évoluent selon
des cycles ayant une durée du même ordre que celle du danger lié aux déchets for-
tement radioactifs, cycles extrêmement lents par rapport aux mutations historiques et
sociales. Tel est aussi l’avis des experts de l’AIEA et de l’Agence de l’énergie nu-
cléaire de l’OCDE ainsi que des Etats-membres. Plusieurs pays (p. ex. la Suède et la
Finlande) pratiquent depuis des années le stockage final souterrain des déchets
faiblement et moyennement radioactifs.
Conformément aux recommandations des spécialistes et en particulier du groupe
EKRA, le présent projet prévoit le modèle du stockage souterrain en profondeur,
pouvant être transformé en stockage final à l’issue d’une longue période d’obser-
vation. Outre le dépôt proprement dit («dépôt principal»), il comporte un dépôt-test
et un dépôt pilote, ainsi qu’une période d’observation avec des facilités de récupéra-
tion jusqu’à la fermeture du dépôt. Il répond donc aux exigences de sécurité à long
terme et à celles, sociales, qui reposent sur le principe de la réversibilité. Ce modèle
constitue une démarche progressive vers le stockage final souterrain. La fermeture
du dépôt doit être préparée au début de la phase d’observation et elle devra pouvoir
se faire à tout moment. Il importera aussi de garantir les moyens financiers nécessai-
res à l’observation et à la fermeture. Des questions subsistent en ce qui concerne le
passage progressif du stockage souterrain durable sous contrôle au stockage final,
questions qui devront trouver une réponse dans le cadre des projets de dépôt con-
crets.
A plus d’une reprise, on s’est référé aux retombées économiques négatives qu’un
dépôt souterrain en profondeur pourrait avoir pour réclamer des compensations
financières à la Confédération ou à GW, ou du moins une réglementation à ce sujet
dans la loi. Or la LENu indique que la responsabilité de l’évacuation incombe à
celui qui est à l’origine des déchets radioactifs. Cette opération n’est donc pas une
tâche de l’Etat. Il ne peut dès lors être question que la Confédération fournisse des
compensations financières. La LENu ne prévoit pas non plus de réglementation des
indemnités dues par les promoteurs du projet pour en compenser les retombées
négatives. En effet, une réglementation de droit fédéral dans le domaine de l’énergie
nucléaire créerait un fâcheux précédent pour d’autres grands projets d’infrastructure.
Il appartient donc aux acteurs impliqués de s’accorder sur ce point.

2613
7.3.5.3 
Financement des coûts de la désaffectation et de
l’évacuation des déchets
Aujourd’hui, le financement de ces coûts est réglé de diverses manières. On distin-
gue d'une part les coûts de la désaffectation et du démantèlement des installations
nucléaires usagées avec l'évacuation des déchets qui en résultent («coûts de désaf-
fectation»), d’autre part, les coûts générés par la gestion des déchets d’exploitation
et du combustible irradié retirés des centrales («coûts de gestion»).
Le droit actuel prescrit la mise en réserve des ressources nécessaires à la désaffecta-
tion par la constitution d’un fonds auquel les exploitants de centrales nucléaires
versent des contributions censées couvrir les dépenses prévues (art. 11 AF/LEA).
Selon une étude datant de 1980, mise à jour tous les trois ans depuis cette date, les
coûts de la désaffectation des centrales nucléaires suisses se montent aujourd'hui à
environ 1,5 milliard de francs19. Ils sont couverts par un fonds qu’alimentent les
contributions des exploitants des centrales, et depuis peu, celles de la ZWILAG
(voir l’ordonnance du 5.12.1983 concernant le fonds pour la désaffectation
d’installations nucléaires, ordonnance sur le fonds de désaffectation, RS 732.013.)
La politique du fonds de désaffectation consiste à réunir les ressources requises au
terme de 40 années de fonctionnement au maximum. A la fin de 1999, ce fonds était
doté de 903 millions de francs.
Jusqu'il y a peu, le Conseil fédéral n’a pas fait usage de son droit d’obliger les pro-
ducteurs de déchets radioactifs à verser des contributions appropriées pour garantir
la couverture des frais d’évacuation des déchets (art. 10, al. 3, AF/LEA). En effet,
les exploitants ont fait des provisions dans cette perspective. Ils chiffrent
l’enveloppe financière globale de l’évacuation des déchets à 13,1 milliards de
francs20. Ce chiffre s’appuie sur le réexamen, en 1998, d’une évaluation (13,7 mil-
liards) que les exploitants ont faite pour la première fois selon des critères uniformes
en 1994. Les coûts de gestion actuels (p. ex. retraitement, études de la CEDRA,
construction du dépôt intermédiaire centralisé de Würenlingen, etc.) sont réglés au
fur et à mesure. A la fin de 1999, leur somme cumulée atteignait environ 3,2 mil-
liards de francs. Chacune des compagnies d’exploitants alimente progressivement
ses propres réserves destinées à couvrir les coûts d’évacuation qui se produiront une
fois les installations mises hors service. Les provisions brutes (comprenant la cou-
verture des coûts d’évacuation courants) nécessaires jusqu’à la fin de 1999 selon les
calculs des exploitants s’élèvent à quelque 6,1 milliards de francs. Les exploitants
avaient certes déjà provisionné un montant de 7,6 milliards de francs, mais ces
provisions sont destinées au cours des vingt premières années d’exploitation à rem-
bourser les capitaux de tiers mais aussi, durant les 30 premières années d’exploi-
tation (40 années désormais pour la centrale nucléaire de Leibstadt), aux amortisse-
ments. Il s’ensuit que ce n’est qu’à partir de la vingtième année d’exploitation que
l’on dissociera et capitalisera les actifs ou que l'on placera les provisions hors de la
 
19
Date de référence: 31.12.1998. Si l’on admet un renchérissement annuel de 3 %, ces
coûts atteindront environ 2,5 milliards de francs au moment de la désaffectation. Une
nouvelle étude est en préparation.
20
Date de référence: 31.12.1998. Les coûts de gestion se produiront pendant une centaine
d’années. C’est pourquoi il n’est guère indiqué d’en affecter le calcul d’un indice de ren-
chérissement. Tant le modèle de financement des exploitants des centrales que la nou-
velle ordonnance sur le fonds de gestion prévoient que les montants nécessaires doivent
être réunis au bout de 40 ans au plus tard.

2614
branche. Les placements externes de cette nature se montent actuellement, toutes
centrales confondues, à plus de 1 milliard de francs.
A l’invitation de la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire
et de l’énergie (CEATE) du Conseil national, l’OFEN a commandé, en été 1997,
une étude portant sur «la garantie de la couverture des coûts de gestion des déchets
radioactifs». Les experts qui l’ont réalisée sont parvenus à la conclusion que le
système des provisions destinées à couvrir les coûts d’évacuation, appliqué actuel-
lement, était conforme au droit en vigueur, qu'une intervention immédiate n’était
donc pas nécessaire. Un examen sommaire montre aussi que l’estimation de ces
coûts ainsi que les provisions prévues jusqu’ici, mais également pour l’avenir, sont
actuellement plausibles. Toutefois, les experts ont relevé un certain nombre de
questions non encore élucidées (durée d’exploitation considérée, période pendant
laquelle les provisions sont effectuées, garantie en particulier pour les cas de faillite
ou d’accident majeur, possibilité d’assigner les actionnaires et les autres compagnies
exploitantes si les moyens financiers font défaut). Par ailleurs, l’étude fait une pré-
sentation sommaire de différents modèles possibles en vue de garantir le finance-
ment des coûts d’évacuation21.
Compte tenu de cette étude et de l’incertitude quant à la durée de la refonte de la
législation sur l’énergie nucléaire, compte tenu aussi des questions non encore élu-
cidées à propos du système actuel de garantie du financement des coûts d’éva-
cuation, le Conseil fédéral a déclaré, par lettre du 5 novembre 1997 adressée à la
CEATE du Conseil national, qu’il allait mettre immédiatement en chantier les tra-
vaux préliminaires en vue de la publication d’une ordonnance concernant le fonds
pour la gestion des déchets des installations nucléaires. Il a approuvé cette ordon-
nance le 6 mars 2000 (Ordonnance sur le fonds de gestion, RS 732.014). Elle est
entrée en vigueur par étapes (le 1.4.2000 et le 1.1.2001). Le 28 août 2000, le
DETEC a institué la commission administrative du fonds de gestion, laquelle éla-
bore en ce moment les bases de l’organisation dudit fonds et de sa stratégie de pla-
cement. Le règlement du fonds devrait entrer en vigueur à la mi-2001 et les premiè-
res rentrées d’argent se feront probablement au dernier trimestre 2001.
Lors de l’élaboration de l’ordonnance sur le fonds de gestion, on a examiné diffé-
rents modèles permettant d’en garantir le volet financier.
Dans le modèle du fonds pouvant être sollicité dès la mise hors service d’une cen-
trale, tous les coûts d’évacuation produits après la fin de l’exploitation sont assu-
més. Cela signifie que trois quarts environ des 13,1 milliards de francs auxquels sont
estimés ces coûts sont réglés par le fonds. Une partie des coûts générés avant la fin
de la période d’exploitation est couverte, comme jusqu’ici, par les sociétés exploi-
tantes et réglée directement. Une autre partie continue d’être couverte par des réser-
ves, dont la libération serait compromise en cas de faillite ou de dérangement de la
centrale. Quant au modèle du fonds couvrant la totalité des coûts d’évacuation, il
assurerait la totalité des coûts, donc aussi ceux qui apparaissent pendant
l’exploitation d’une centrale et qui sont financés par le biais du compte de fonction-
nement dans le cas du premier modèle. Enfin, un modèle prévoyait un fonds ne
garantissant que les coûts liés au stockage, et la constitution par ailleurs de réser-
ves.
 
21 
STG-Coopers & Lybrand, Sicherstellung der Kosten der Entsorgung radioaktiver Abfälle,
8 août 1997.

2615
Le modèle du fonds pouvant être sollicité dès la mise hors service d’une centrale a
un avantage sur celui du fonds couvrant la totalité des coûts d’évacuation: il simpli-
fie les mouvements de fonds. Son adoption réduirait en conséquence les frais finan-
ciers et administratifs des exploitants tout au long de la durée de fonctionnement de
la centrale, désamorçant d’autant le problème du refinancement ou de l’injection
dans le fonds des réserves investies en partie dans les moyens d’exploitation de la
société. Au moment de la publication de l’ordonnance sur le fonds de gestion, le
Conseil fédéral a rejeté le modèle qui ne garantirait que les coûts liés au stockage
final. Ce modèle ferait peser sur les collectivités publiques en cas d’insolvabilité de
la société exploitante un risque sensiblement accru. Il a refusé de même à l’époque
de donner suite aux exigences d’une extension des garanties pour diminuer le risque
d’une mise à contribution financière des collectivités publiques, par le biais notam-
ment de l’introduction d’une possibilité d’assigner les actionnaires ou par une sus-
pension du remboursement d’obligations ou du paiement de dividendes en cas
d’insolvabilité d’une société exploitante. Une telle réglementation ne serait guère
praticable ou poserait des problèmes sur le plan du droit constitutionnel.
Tous les modèles destinés à garantir les coûts d’évacuation des déchets sont assortis
de la réserve selon laquelle les ressources seront insuffisantes si une centrale nu-
cléaire est mise hors service avant terme, ou si la société d’exploitation tombe en
faillite et n’est pas reprise par une autre, sauf si l’on introduit, selon le principe de la
responsabilité solidaire, l’obligation de versements complémentaires imposés aux
autres sociétés exploitantes, comme on l’a fait dans le fonds de désaffectation (cf.
art. 8, ordonnance sur le fonds de désaffectation; il n’existe toutefois aucune base
légale pour introduire dans l’ordonnance sur le fonds de gestion l’obligation de
versements complémentaires pour financer les coûts d’évacuation). Par ailleurs, quel
que soit le modèle choisi, les sociétés exploitantes devront transférer progressive-
ment au fonds, pendant un délai transitoire de plusieurs années, les réserves internes
constituées par elles.
C’est pour ces motifs que l’on a choisi le même modèle pour le projet de LENu que
pour l’ordonnance sur le fonds de gestion (fonds pouvant être sollicité dès la mise
hors service). A titre de sécurité supplémentaire, il est prévu, dans le cadre de la
LENu, d’imposer aux autres exploitants, en cas d’incapacité de paiement du respon-
sable initial, une obligation limitée, inspirée de la responsabilité solidaire, d'opérer
des versements complémentaires (art. 79). En outre, le projet prévoit que les créan-
ces de l’exploitant vis-à-vis du fonds ne pourront être mises ni prises en gage (art.
77, al. 1), comme le fait déjà l’ordonnance sur le fonds de désaffectation (art. 7, al.
2).
Etant donné l’importance des coûts de gestion pour l’économie et leur signification
politique, les experts ont proposé diverses mesures de contrôle, par la Confédéra-
tion, des coûts de gestion engendrés pendant le fonctionnement des centrales (rap-
port, p. 40, 47). La base légale qui aurait permis de les introduire faisait défaut
jusqu’ici. Ces propositions figurent également dans le présent projet (art. 81).

2616
7.3.6 
Procédures
7.3.6.1 
Procédure d’autorisation générale
La procédure d’autorisation générale est la phase où se règlent les questions fonda-
mentales et politiquement importantes. Lorsque des particuliers ayant le droit de s’y
opposer seront touchés par la décision, leurs arguments seront examinés dans cette
phase, comme par le passé.
Le droit en vigueur prévoit que toute personne ait deux possibilités de s’opposer à
l’octroi de l’autorisation générale. Elle pourra le faire une première fois lorsque la
demande sera déposée avec mise à l’enquête publique. Elle disposera d’une seconde
possibilité de faire opposition ou de recourir à l’issue de la consultation des cantons
et des services fédéraux compétents et lorsque seront connus les résultats des rap-
ports d’expertise. Cette procédure en deux temps n’est pas indispensable pour pré-
server les droits des personnes concernées. Une procédure unique d’opposition et de
recours suffit. Mais cela suppose qu’elle soit ouverte seulement lorsque les experti-
ses et les consultations sont achevées. Ainsi, les personnes intéressées auront aussi
la possibilité de prendre position de manière exhaustive sur toutes les questions
essentielles intervenant dans la décision.
A propos du référendum facultatif, voir message LENu, ch. 7.3.4.1.4.
7.3.6.2 
Procédures d’autorisation de la construction, de
l’exploitation et de la désaffectation d’installations
nucléaires, des études géologiques,
de la phase d’observation et de la fermeture d’un
dépôt souterrain en profondeur
Selon le droit en vigueur, la construction d’une installation nucléaire, par exemple,
nécessite toute une série d’autorisations et de concessions (cf. art. 4, al. 3, LEA).
Hormis celle qui relève directement de la législation atomique, il s’agit, d’une part,
d’autorisations régies par le droit fédéral (loi du 22.6.1979 sur l’aménagement du
territoire, RS 700; loi du 7.10.1983 sur la protection de l’environnement, RS
814.01; loi du 24.1.1991 sur la protection des eaux, RS 814.12; loi du 13.3.1964 sur
le travail, RS 822.11; loi du 4.10.1991 sur la forêt, RS 921.09). Ces autorisations
sont accordées en partie par les autorités fédérales et en partie par les cantons.
L’autorisation découlant de la loi sur la protection des eaux est intégrée dans
l’autorisation de construire exigée par la législation nucléaire (art. 48, al. 1, LEaux).
Les autorisations et les concessions relevant du droit cantonal, quant à elles, con-
cernent pour l’essentiel les permis de construire (installations non nucléaires), les
concessions d'utilisation des droits d’eau et celles qui concernent la régale des mines
ou l’utilisation du sous-sol.
Le projet prévoit une simplification et une meilleure coordination des procédures
d’autorisation. De plus, il vise à fusionner les procédures d’expropriation et
d’autorisation. En ce sens, il s’inspire de la loi fédérale du 18 juin 1999 sur la coor-
dination et la simplification des procédures d’approbation des plans (message du
25.2.1998, FF 1998 2221, RO 1999 3071).
Il faut concentrer la procédure de manière à ce que le respect des différentes pres-
criptions fédérales et cantonales applicables puisse être apprécié en première ins-

2617
tance par une seule autorité. Toutes les autorisations nécessaires selon les législa-
tions tant fédérale que cantonale seront octroyées au moyen d’une décision globale.
Sont réservées l’approbation, par le canton d’accueil, donnée dans le domaine de la
gestion des déchets radioactifs, ainsi que la compétence dont il dispose, de par la
constitution, pour octroyer des concessions d'utilisation des droits d’eau (cf. mes-
sage LENu, ch. 7.3.6.3).
Parce que les procédures décisionnelles concentrées nécessitent d’amples connais-
sances spécifiques du projet considéré, il faut en attribuer la compétence à l’autorité
responsable de l’exécution de la procédure principale (autorité dirigeante). Dans la
mesure où le Conseil fédéral n’octroiera plus les autorisations des projets (autorisa-
tion de construire et d’exploiter, désaffectation), il semble approprié de désigner le
DETEC pour exercer cette fonction, compte tenu de l’importance de tels projets.
L’OFEN s'occupera de la procédure sur le fond.
Il incombera à l’autorité dirigeante de faire appel à toutes les unités administratives
de la Confédération dont les champs d’activité seront touchés par le projet et qui
disposent des connaissances nécessaires. Il faudra aussi éliminer les éventuelles
divergences entre autorités fédérales. Si l’on ne parvient pas à un consensus, le
DETEC, en qualité d’autorité dirigeante, tranchera sur tous les aspects de la de-
mande. Si plusieurs départements sont concernés, ils se concerteront avant la déci-
sion. Les autorités cantonales qui, sans la concentration des compétences décision-
nelles, auraient à octroyer elles-mêmes une autorisation découlant du droit fédéral
ou cantonal, seront consultées avant la décision. Leurs préavis devront inclure ceux
des autorités communales. Le DETEC décidera en s’appuyant sur ces propositions,
tout en vérifiant à titre définitif l’application du droit cantonal. Il sera tenu de consi-
dérer le droit cantonal dans la mesure où celui-ci n’empêchera ni ne compliquera le
projet de manière disproportionnée. Il faudra peser les intérêts en présence dans
chaque cas de figure (cf. à ce sujet l’ATF 121 II 378). Cette innovation correspond à
la loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures d’approbation
des plans (p. ex. art. 18, al. 4, de la loi modifiée sur les chemins de fer, RS 742.101,
art. 62, al. 4, de la loi modifiée sur l’utilisation des forces hydrauliques, RS 721.80).
La concentration des procédures devra également englober la procédure
d’expropriation. En conséquence, il faudra que, dans les projets dont la réalisation
pourra nécessiter une expropriation, cette procédure soit intégrée dans la procédure
principale de sorte qu’il soit possible de trancher en même temps sur les oppositions
ayant pour objet le droit d’expropriation ou l’octroi de l’autorisation. Dans cette
solution, seules les prétentions en indemnisation seront traitées au moyen d’une
procédure spécifique. La procédure combinée ne devra pas restreindre les droits
dont une personne bénéficie en vertu des prescriptions de la loi sur l’expropriation
(garantie de la propriété de l’art. 26 Cst., exigences à respecter dans les procédures
en vertu de l’art. 6, al. 1, CEDH). Par conséquent, la loi du 20 juin 1930 sur
l’expropriation (LEx, RS 711) s’appliquera aussi à la procédure combinée proposée
ici, sauf dispositions contraires de la LENu.
La concentration des procédures permettra, abstraction faite des exceptions men-
tionnées au ch. 1.3.6.3, d’effectuer en une seule opération une pesée générale des
avantages et des inconvénients d’un projet. Par ailleurs, une décision globale aura
pour effet de n'impliquer, en cas de contestation, qu’une seule instance de recours.
Cela évitera les doublons et les décisions contradictoires dans les procédures de
recours.

2618
Selon le droit en vigueur, le Conseil fédéral peut, au besoin, transférer le droit
d’expropriation à des tiers (art. 10, al. 4, AF/LEA). Déjà dans son message du 19
janvier 1994 sur la révision partielle de la loi sur l’énergie atomique et de l’arrêté
fédéral y relatif (FF 1994 I 1341), le Conseil fédéral avait proposé, s’agissant de
l’évacuation des déchets radioactifs, de simplifier la procédure, mais aussi
d’accorder un droit légal d’expropriation à l’initiateur d’un projet à qui une autori-
sation a été octroyée. Cette partie du projet avait, à l'époque, été abandonnée pour
diverses raisons (cf. message initiatives, ch. 2.4.3.1). Le présent projet de LENu
prévoit un droit d’expropriation légal en particulier pour les requérants qui veulent
construire et exploiter une installation nucléaire (art. 50). Depuis l’entrée en vigueur
de la loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures d’appro-
bation des plans, il y a un droit d’expropriation légal dans la plupart des grands
projets régis par le droit fédéral. Cela se justifie aussi pour les centrales nucléaires,
dont le site doit répondre à des exigences multiples et variées.
7.3.6.3 
Consentement du canton d’accueil à l’évacuation
des déchets radioactifs, réserve sur l’octroi
de la concession d'utilisation des droits d’eau
D’après le projet de LENu, la procédure applicable aux recherches géologiques
spécifiques et à l’octroi d’une autorisation générale, d’une autorisation de construire
ou d'une autorisation de refermer un dépôt souterrain en profondeur pour déchets
radioactifs s’écarte du modèle de la consultation. Certes, ici encore, il y a lieu de
fondre les procédures et de faire en sorte qu’une seule autorité (DETEC) évalue, en
rendant sa décision, le respect des diverses prescriptions légales fédérales et canto-
nales. Cependant, l’autorisation générale nécessaire au préalable ne sera octroyée
que si le canton d’accueil a donné son aval à l’utilisation de son sous-sol (art. 43, al.
1). Cette dérogation se justifie par l’enjeu qu’un tel dépôt représente pour la région
pendant une période prolongée. Il ne doit donc pas être réalisé sans l’approbation du
canton d’accueil. Une seconde exception concerne certaines études géologiques
(construction de galeries de sondage et de puits). L’autorisation ad hoc requiert aussi
que le canton accepte que son sous-sol soit utilisé à cette fin (art. 48, al. 4). Enfin,
une autorisation est également requise pour la fermeture d’un dépôt (art. 38, al. 2,
let. b).
Les attributions accordées aux cantons par la Constitution sont normalement réser-
vées dans un autre secteur sensible, celui de l'utilisation des droits d’eau. Cela si-
gnifie que l’utilisation d’un cours d’eau pour refroidir une centrale nucléaire relève
de la législation sur les eaux et nécessite une concession du canton, alors même que
la construction et l’exploitation du système de refroidissement sont subordonnées à
la législation fédérale sur l’énergie nucléaire (Jagmetti, in «Commentaire Cst., art.
24quinquies N. 18»). Pour éviter toute équivoque, il faut donc préciser dans la LENu
que l’octroi de l’autorisation générale présuppose celui de la concession de l'utilisa-
tion des droits d’eau (art. 43, al. 2, une telle concession s’impose en particulier pour
l’exploitation de centrales nucléaires). Mais la coordination des procédures de déci-
sion aura pour effet de rendre superflues toutes les autres autorisations ou conces-
sions cantonales et communales.

2619
Abstraction faite de telles exceptions à la coordination des procédures (autorisation
générale, décision de fermer un dépôt souterrain en profondeur), il sera possible de
saisir la commission de recours du DETEC, dès lors que la décision globale sera
prise par lui.
7.3.6.4 
Voies de droit
Le recours contre la décision de l’autorité de première instance comprend deux
phases. Il est prévu que la première instance de recours soit une commission de
recours indépendante de l’administration, dotée de la pleine cognition (commission
de recours du DETEC, cf. art. 75; la décision relative à l’autorisation générale déli-
vrée par le Conseil fédéral, nécessitant l’approbation de l’Assemblée fédérale, cons-
tituera l'exception). Les décisions des autorités mentionnées à l’art. 75 devront
pouvoir être attaquées devant la commission de recours, puis devant le Tribunal
fédéral. Abstraction faite de la décision relative à l’autorisation générale, la possibi-
lité de recourir au Tribunal fédéral ne s’appliquera pas aux décisions qui posent
pour l’essentiel des questions politiques ou techniques, ou qui exigent une procé-
dure rapide. Cela nécessitera une adaptation du catalogue des exceptions de l’OJ (cf.
message LENu, ch. 8.6.7).
7.3.7 
Autorités de surveillance de la sécurité
L’autorité de surveillance de la sécurité nucléaire et de la radioprotection dans les
installations nucléaires est la Division principale de la sécurité des installations
nucléaires (DSN), dont l’activité est régie par l’ordonnance du 14 mars 1983 sur la
surveillance des installations nucléaires (RS 732.22). Les directives de la DSN
indiquent comment elle doit exécuter son mandat légal; elles renseignent du même
coup les initiateurs de projets et les exploitants sur les critères appliqués par les
autorités compétentes pour apprécier les demandes et assumer la surveillance. Il en
existe une trentaine à ce jour (qui concernent p. ex. les prescriptions sur la construc-
tion d’installations nucléaires, la protection des personnes contre les rayonnements
ionisants, l’organisation et le personnel, les systèmes d’alarme aux alentours des
centrales nucléaires, le conditionnement, l’entreposage et le stockage final des dé-
chets radioactifs). La DSN rédige également, pour le Conseil fédéral, des rapports
d’expertise sur les demandes présentées par les auteurs de projets et les exploitants
de centrales. Elle suit la construction et la mise en service d’installations nucléaires
nouvelles ou modifiées et elle vérifie en particulier si toutes les conditions et les
charges ont été respectées. Les différentes phases des travaux ne sont entreprises
qu’une fois que le permis d’exécution de la DSN a été obtenu (cf. message LENu,
ch. 7.3.4.2). Grâce à des inspections et aux rapports fournis par les exploitants, la
DSN est continuellement informée du niveau de sécurité des installations nucléaires,
du respect des prescriptions et de la conduite de l’exploitation. Ces tâches
qu’assume déjà la DSN ont leur place dans la nouvelle loi.
L’autorité de surveillance dans les domaines de la non-prolifération et de la sûreté
(cf. message LENu, ch. 7.3.2 et 8.2.2, commentaire de l’al. 3) est la Section Energie
nucléaire de l’OFEN. Ce qui vient d’être dit de la DSN s’applique à elle par analo-
gie.

2620
De son côté, la Commission fédérale de la sécurité des installations nucléaires
(CSA) est un organe consultatif du Conseil fédéral et du DETEC. L’ordonnance du
14 mars 1983 concernant cette commission (RS 732.21) en précise le statut, les
tâches, l’organisation et le mode de travail. La CSA étudie les questions fondamen-
tales de la sécurité nucléaire et se tient informée des recherches effectuées dans ce
domaine. Elle se prononce également sur les demandes d’autorisation, en évaluant
notamment les rapports d’expertise établis par la DSN et d’autres services fédéraux.
Comme la DSN, la CSA suit l’exploitation des installations nucléaires en Suisse et à
l’étranger et propose des mesures de nature à renforcer la sécurité. Elle donne aussi
son avis sur l’adoption de prescriptions. Sa tâche consiste essentiellement à donner
un second avis, indépendant de celui de la DSN.
Un projet de consultation relatif à une agence nationale pour la sécurité technique,
qui engloberait notamment une DSN détachée de l’OFEN, est en préparation. Cette
agence pourrait constituer un établissement fédéral autonome de droit public et
réunir différents services fédéraux chargés de surveiller la sécurité. Il semble à
l'heure actuelle qu’elle ne pourra pas entrer en fonction avant 2003.
8 
Partie spéciale: commentaire des dispositions isolées
8.1 
Dispositions générales
8.1.1 
Objet et but (art. 1)
A l’instar de l’actuelle loi sur l’énergie atomique, la nouvelle loi poursuit surtout des
objectifs de sécurité. La priorité suprême est de protéger l’être humain et
l’environnement de tous les dangers liés à l’utilisation pacifique de l’énergie nu-
cléaire. Il s’agit pour l’essentiel des dangers des rayons ionisants et de la proliféra-
tion d’armes nucléaires (non-prolifération). Elle maintient l’option de l’énergie
nucléaire, sans pour autant en promouvoir l’utilisation, sauf pour ce qui est de la
recherche. La promotion peut se faire notamment dans les domaines de la sécurité
des installations nucléaires et de la gestion des déchets radioactifs, ainsi que par le
soutien apporté à la formation de spécialistes (cf. art. 85).
8.1.2 
Champ d’application (art. 2)
Les termes «articles nucléaires», «installations nucléaires» et «déchets radioactifs»
mentionnés à l’al.1 sont définis à l’art. 3.
Sur le fond, l’al. 2 correspond à l’art. 1, al. 4, de l’actuelle LEA. Le Conseil fédéral
a fait usage de cette compétence dans les art. 1, 2 et 4 OA. Par articles nucléaires ne
servant pas à l’utilisation de l’énergie nucléaire, on entend par exemple les matières
brutes ne servant pas à la production d’énergie telles que celles qui sont utilisées
pour des analyses, pour des écrans protecteurs ou pour la fabrication de produits
industriels ainsi que ces produits eux-mêmes (art. 1, al. 2, let. b, OA). Selon leur
effet radiologique, ils sont aussi considérés comme des articles nucléaires à faible
rayonnement (let. c). Quant aux installations nucléaires dans lesquelles les matières
nucléaires et les déchets radioactifs se trouvent en quantités modestes ou ne pré-
sentent pas de danger (let. b), ce seront par exemple des installations renfermant des
matières brutes dont il est prouvé que leur état physico-chimique et les conditions

2621
d’exploitation auxquelles elles sont soumises excluent une réaction en chaîne auto-
entretenue (art. 4, let. b, OA).
L’al. 3 établit le lien avec la loi sur la radioprotection, par rapport à laquelle la
LENu est une loi spéciale. Lorsque la LENu ne renferme pas de dispositions spéci-
fiques, c’est la loi sur la radioprotection qui est applicable (cf. aussi l'art. 2, al. 3,
LRaP). A titre d’exemple, on peut citer les art. 11 ss (Protection des personnes
exposées aux radiations) et 22 (Protection en cas d’urgence) de la LRaP, qui peu-
vent jouer un rôle lors de l’octroi d’une autorisation d’exploiter des installations
nucléaires.
L’utilisation de l’énergie nucléaire requiert encore l’observation des lois ou articles
suivants (cf. aussi message LENu, ch. 7.2.6.2):
–
la loi sur la responsabilité civile en matière nucléaire (LRCN), qui règle la
responsabilité civile et l’assurance appliquées à l’utilisation de l’énergie nu-
cléaire;
–
l’art. 3, al. 2, de la loi sur la protection de l’environnement, qui précise que
le domaine des substances radioactives et des rayons ionisants relève de la
législation sur la radioprotection et l’énergie atomique. Cela concerne aussi
les retombées radiologiques de l’énergie nucléaire. En revanche, la loi sur la
protection de l’environnement reste déterminante s’agissant des effets écolo-
giques de l’utilisation de l’énergie nucléaire;
–
les lois sur l’énergie et sur le CO2, qui sont les pivots de la future politique
énergétique dans la perspective du développement durable.
8.1.3 
Définitions (art. 3)
La phase d’observation (let. a) permet la surveillance et le contrôle d’un dépôt
souterrain en profondeur, en attendant sa fermeture. Pendant une durée prolongée,
les galeries ou puits d’accès au dépôt ainsi que les locaux de surveillance resteront
accessibles et autoriseront le contrôle du comportement des barrières techniques et
des déchets. C’est une période pendant laquelle on pourra récupérer les déchets
radioactifs sans avoir à déployer d'efforts démesurés aux plans technique et finan-
cier. Au terme de cette phase, le dépôt sera fermé.
L’évacuation (let. b) comprend le conditionnement, l’entreposage et le stockage des
déchets radioactifs dans un dépôt souterrain en profondeur. Le conditionnement
consiste à donner aux déchets radioactifs une forme permettant de les entreposer ou
de les stocker dans un dépôt souterrain en profondeur, par exemple par confinement
dans un manteau de béton. On appelle stockage intermédiaire tout stockage effectué
dans l’intention d’amener ultérieurement les déchets à un autre stade de la gestion
ou de les acheminer vers un dépôt souterrain en profondeur. Le combustible usé et
les déchets hautement radioactifs produits par le retraitement nécessiteront un entre-
posage de plusieurs dizaines d’années à cause de leur forte production de chaleur;
l’entreposage prolongé du combustible usé et des déchets radioactifs pourra
s’imposer si l’on ne dispose pas encore des installations de gestion nécessaires.
Le but d’un dépôt souterrain en profondeur (let. c) est le stockage final des déchets
radioactifs (cf. message LENu, ch. 7.3.5.2). La sécurité en sera assurée par une série
de barrières naturelles et techniques isolant les déchets de la biosphère. L’intention

2622
est de fermer le dépôt, le moment venu. La surveillance durable ne sera alors plus
requise parce que les barrières passives assureront seules la sécurité. Jusqu’à la
fermeture, les déchets entreposés seront récupérables sans grandes complications. Ils
pourront encore être retirés ultérieurement, mais au prix d’un effort technique et
financier accru.
Les installations nucléaires (let. d) sont essentiellement les réacteurs nucléaires
(également des réacteurs de recherche, p. ex. les réacteurs de fusion), les dépôts de
combustible, les installations de fabrication et d’enrichissement ainsi que les dépôts
intermédiaires et souterrains en profondeur pour le combustible usé et les déchets
radioactifs. On ne considère pas comme telle, p. ex., la source de neutrons de spalla-
tion (SINQ) de l’Institut Paul-Scherrer à Villigen/Würenlingen (AG), laquelle n’est
pas destinée à la production d’énergie nucléaire. Les neutrons produits à l’aide d’un
faisceau de protons y sont certes libérés par la fragmentation (spallation) de noyaux
d’atomes lourds. Cependant, les matières utilisées à cet effet (p. ex. le zirconium) ne
sont pas des matières nucléaires classiques, c’est-à-dire des combustibles nucléaires
pouvant être employés dans des réacteurs à fission. On ne considère pas non plus
comme des installations nucléaires les autres accélérateurs dans lesquels il n’est pas
fait usage de matière fissile. Conformément au droit en vigueur (art. 1, al. 2, let. b,
OA), les installations dans lesquelles des matières nucléaires sont utilisées comme
écrans protecteurs sont appelées installations nucléaires mais elles ne tombent pas
dans le champ d’application de la loi si les matières nucléaires qui y sont utilisées
figurent au catalogue des exceptions. En revanche, l’accélérateur («amplificateur
d’énergie») proposé par le professeur Carlo Rubbia, prix Nobel de physique, devrait
être considéré comme une installation nucléaire. En effet, il servirait à utiliser
l’énergie nucléaire, consommerait des matières nucléaires classiques (du thorium et
un mélange d’uranium) et produirait des déchets radioactifs. Quant aux dépôts
intermédiaires et aux dépôts souterrains en profondeur, ce sont des installations
nucléaires lorsque les matériaux qui y sont déposés sont régis par l’art. 2, al. 1, let. c,
LENu ou que des assemblages combustibles usés y sont stockés. Les entreprises
industrielles, les hôpitaux ou les universités où des déchets radioactifs sont produits
ou stockés ne sont pas des installations nucléaires. Ce terme s’applique en revanche
aux universités dotées d’un réacteur de recherche, qui sont régies par la LENu,
même si le but principal du réacteur n’est pas la production d’énergie. Il en va de
même des édifices, installations et parties de celles-ci qui concourent techniquement
au fonctionnement de l’installation nucléaire et pour lesquels la sécurité et la sûreté
nucléaires sont importantes. Une centrale nucléaire qui a cessé son exploitation et
dont le combustible et les déchets radioactifs transportables ont été évacués demeure
une installation nucléaire aussi longtemps qu’elle présente des parties radioactives
ou contaminées et qu’elle continue à devoir être surveillée en vertu de la législation
sur l’énergie nucléaire (cf. art. 29, al. 1).
L’énergie nucléaire (let. e) a le même sens que dans le droit en vigueur (art. 1, al. 1,
LEA). Cela englobe également l’énergie de fusion, mais pas l’énergie libérée par la
fission spontanée de substances radioactives.
Les matières nucléaires (let. f) forment une sous-catégorie des articles nucléaires
(let. g). Des substances pouvant entrer dans un processus de fusion nucléaire pour
produire de l’énergie (p. ex. le deutérium, le tritium et l’hydrogène) ne sont pas pour
autant des matières nucléaires. Ces substances radioactives relèvent de la loi sur la
radioprotection. Par ailleurs, la let. f englobe des matières qui renferment des pro-
cessus de fission nucléaire, mais dont le but premier n’est pas de produire de

2623
l’énergie (utilisation dans des réacteurs de recherche). La notion de matières nu-
cléaires rejoint celle de «combustibles nucléaires» figurant dans la loi sur l’énergie
atomique (art. 1) et la définition qu’en donne l’AIEA («Nuclear Material»). Cette
terminologie ne correspond pas à celle de la LRCN, laquelle se fonde sur des con-
ventions internationales sur la RC en matière nucléaire et sur la terminologie corres-
pondante. Une telle hétérogénéité est certes gênante, mais inévitable. Le thème de la
non-prolifération oblige en effet à reprendre dans la LENu la définition de l’AIEA.
Le terme articles nucléaires (let. g) est un nouveau terme générique s’appliquant à
l’ensemble des biens pour lesquels l’obligation de requérir une autorisation existe
ou peut être instaurée. Le ch. 1 est décrit plus en détail à la let. f. Les ch. 2 et 3
correspondent aux biens décrits à l’art. 4, al. 2, LEA, et aux art. 12, al. 1, et 14, al. 1,
OA comme étant soumis au régime de l’autorisation. Les biens en question sont
énumérés dans une liste complète annexée à l’OA. Cette annexe correspond aux
accords sur les exportations nucléaires élaborés par des organes internationaux de
contrôle (en particulier par le groupe des pays fournisseurs nucléaires, cf. message
LENu, ch. 8.3.3.1). Si ces accords n’ont aucun caractère de droit public, les Etats
membres s’engagent néanmoins à les appliquer de manière autonome dans le cadre
de leur législation nationale.
Les déchets radioactifs (let. h) sont définis comme dans l’ordonnance sur la radio-
protection (annexe 1). Ils proviennent essentiellement des installations nucléaires,
mais également de la médecine, de l’industrie et de la recherche (les déchets de ces
trois secteurs, appelés déchets MIR, représentent, en volume, 15 % de l’ensemble
des déchets radioactifs). Les propriétés des déchets radioactifs ne dépendent pas de
leur source. C’est pourquoi il n’est pas nécessaire, a priori, de traiter les déchets
MIR autrement que ceux des centrales nucléaires. Cependant, il ne serait pas judi-
cieux non plus de soumettre à la LENu tous les déchets radioactifs. Cette loi englobe
les déchets résultant de l’utilisation de l’énergie nucléaire parce qu’ils représentent
généralement un plus grand danger potentiel que les déchets MIR. En conséquence,
ces derniers ne doivent être soumis à la LENu qu'au moment de leur collecte par la
Confédération ou par l’Institut Paul-Scherrer de Villigen/Würenlingen. Auparavant,
ils sont régis par la loi sur la radioprotection.
Le sens donné au terme de manipulation (let. i) découle de la mise en oeuvre du
protocole additionnel à la convention avec l’AIEA sur les mesures de contrôle (cf.
message LENu, ch. 8.3.1).
La description du courtage (let. j) s’appuie sur le droit en vigueur (art. 1, al. 2bis,
LEA). On entend par courtage les activités commerciales mettant en jeu des articles
nucléaires et des déchets radioactifs livrés d’un pays A à un pays B. En général, la
marchandise ne touche pas le sol suisse. Les activités du courtier peuvent consister à
créer les conditions nécessaires à la conclusion du contrat (ch. 1). A cet effet, il
établit les contacts entre les futures parties, les fait se rencontrer, prend part aux
négociations ou fournit une autre contribution importante pour la réussite de la
transaction. Quelquefois il organise également, dans le cadre de ses activités, le
financement de la transaction nucléaire; en revanche, le seul fait de financer la trans-
action ou d’en opérer le paiement n’est pas considéré comme une activité de cour-
tage. Un courtier peut aussi être celui qui passe contrat de livraison d’articles nu-
cléaires ou de déchets radioactifs, livraison effectuée par un tiers (ch. 2), fût-ce une
société mère ou une filiale. De tels services du courtage sont régis par la loi, indé-
pendamment du lieu où se trouve l’objet de la transaction. Mais les opérations es-
sentielles du courtier doivent se dérouler au moins partiellement sur le territoire

2624
suisse. Le ch. 3 précise la définition connue. Il en ressort que le courtage désigne
également l’achat à l’étranger, suivi de la revente à un destinataire à l’étranger éga-
lement. On trouvera une précision de même nature dans le message du 24 mai 2000
à l’appui de la loi fédérale relative à la coordination de la législation sur les armes,
sur le matériel de guerre, sur les explosifs et sur le contrôle des biens (FF 2000 3151
et 3174). Jusqu’ici, la manutention de déchets radioactifs était réglée par la loi sur la
radioprotection. Il manquait donc une base juridique régissant le courtage de ces
déchets. Désormais, leur manipulation sera régie dans son principe par la LENu;
pour les déchets produits par les activités de la médecine, de l’industrie et dans la
recherche, cela s’appliquera à partir du moment de leur remise à la Confédération
(cf. art. 2, al. 1, let. c, ch. 2). C’est l’occasion d’étendre à de tels déchets radioactifs
le champ d’application des prescriptions sur le courtage.
8.2 
Principes de la sécurité nucléaire
8.2.1 
Principes applicables à l’utilisation de l’énergie
nucléaire (art. 4)
Comme l’indique leur formulation, les principes, mais aussi les mesures de protec-
tion (art. 5) s'appliquent surtout aux installations nucléaires. Mais ils s’appliquent
aussi aux articles nucléaires et aux déchets radioactifs.
L’être humain et l’environnement sont exposés à des phénomènes radiologiques
autres que ceux des installations nucléaires (en particulier au rayonnement naturel).
Il ressort de l’al.1, associé à l’art. 1, que les installations nucléaires ne doivent ac-
croître que dans une mesure limitée la charge radiologique préexistante. Les limites
admissibles de la radiation et du rejet de substances radioactives figurent dans la
législation sur la radioprotection et dans l’autorisation d’exploiter. L’al. 1 consacre
encore le principe de prévention, fondamental pour la protection de l’homme et de
l’environnement. Ce principe veut que des mesures soient prises pour prévenir la
libération inadmissible de substances radioactives et l’irradiation inadmissible de
personnes, aussi bien dans l’exploitation normale qu’en cas de dérangement.
L’al. 2 décrit l’ampleur des mesures préventives:
En vertu de la let. a, il faudra mettre en œuvre, en tout temps et indépendamment
des considérations financières, les mesures nécessaires pour assurer la protection de
l’homme et de l’environnement. L’étendue de ces mesures sera déterminée par
l’expérience et l’état de la science et de la technique. Une mesure devra alors être
prise même si l’un seulement de ces deux critères (expérience ou état de la science)
les fait apparaître comme indiquées. Il est bien entendu impossible de maintenir
absolument les installations existantes au niveau le plus récent. Il faudra donc les
rééquiper dans la mesure où l’exigeront l’expérience ainsi que l’état de la technique
de rééquipement et au-delà, pour autant que cela réduise encore le risque tout en
restant raisonnable (art. 22, al. 2, let. g). Quant aux futures centrales nucléaires, elles
devront en tous cas être construites conformément à l’état de la science et de la
technique. On développe aujourd’hui des réacteurs qui ne requièrent, en cas
d’accident dû à la fusion du coeur, que des mesures de protection limitées en dehors
du périmètre de l’installation (p. ex. le réacteur européen à eau pressurisée REP).

2625
Selon la let. b, il y aura lieu, en outre, de contribuer à réduire encore le risque, con-
formément au principe dit ALARA (As Low As Reasonably Achievable) appliqué
en matière de radioprotection, mais toujours dans la mesure où l’effort se situe dans
des proportions raisonnables, compte tenu du gain de sécurité réalisable et des autres
aspects, y compris financiers.
8.2.2 
Mesures de protection (art. 5)
Cet article énonce les mesures permettant d'atteindre les objectifs de sécurité au sens
de l’art. 4.
L’al. 1 mentionne à titre d’exemple les principales mesures permettant de garantir la
sécurité. Celles-ci obéissent aux principes reconnus sur le plan international, tels que
ceux qui sont énumérés dans les «Safety Series» de l’AIEA. Autant que possible, les
systèmes de réacteurs devront être choisis et conçus de manière à ce que des déran-
gements ne surviennent pas ou qu’ils se corrigent d’eux-mêmes (techniques présen-
tant des caractéristiques prononcées de sécurité passive et inhérente). Cela nécessite-
ra une conception sûre et une bonne exécution. Il faudra mettre en place des systè-
mes de sécurité appropriés, offrant une grande fiabilité. La défaillance d’une mesure
devra être neutralisée par le fonctionnement d’une autre. Les substances radioactives
seront maintenues isolées de l’environnement par plusieurs barrières, de sorte qu’en
cas de défaillance de l’une ou l’autre de ces barrières aucune émission radioactive ne
se produise (principe des barrières multiples). Quant au système de sécurité dans son
ensemble, il devra répondre à ce qu’on en attend même si un défaut isolé y apparaît
indépendamment de l’événement qui est à l’origine de la défaillance (principe de la
redondance). Les composants ou éléments d’installation redondants ne pourront être
mis tous hors d’état de servir à cause d’un seul événement. A cet effet, ils seront
séparés tant dans leur fonctionnement que dans l’espace (principe de la séparation).
Enfin leur réalisation devra différer (principe de la diversification). Aussi bien les
systèmes d’exploitation que ceux de sécurité seront automatisés de sorte qu’en cas
de dérangement pris en compte pour le dimensionnement le personnel n’ait à pren-
dre aucune mesure de sécurité pendant un certain temps à compter du début du
dérangement. Par ailleurs, l’installation nucléaire devra disposer d’une bonne orga-
nisation et d’un personnel qualifié, au bénéfice d’une formation lui permettant de
l’exploiter en conditions normales et en cas de dérangement. La sécurité de
l’exploitation repose largement sur la prise de conscience, par le personnel, des
questions qu’elle pose; pour le reste, les mesures de protection à mettre en œuvre
dans le cas d’espèce dépendent du type d’installation.
Les mesures de sécurité d’urgence évoquées à l’al. 2 varient également en fonction
du type d’installation et du danger potentiel. L’art. 22 de la loi sur la radioprotection
fixe les mesures requises.
Les mesures de sûreté visées à l’al. 3 sont nécessaires pour éviter que les dispositifs
de sécurité mis en place dans des installations nucléaires ne soient dérangés par
l’intervention illicite de tiers (sabotage). Il s’agira également d’empêcher le vol de
matières nucléaires. C’est nécessaire du point de vue tant de la sécurité nucléaire
que de la non-prolifération des armes atomiques. Dans les installations nucléaires,
les mesures de sûreté relevant de la construction devront être examinées dans le
cadre de l’autorisation de construire. Quant aux mesures techniques, personnelles et
organisationnelles (p. ex. l'équipe de surveillance, cf. art. 23), l’exploitant sera tenu

2626
de les mettre en œuvre et de les assurer durant toute la période d’exploitation et
parfois plus tard encore. Des mesures de sûreté doivent aussi être prises lors du
transport de matières nucléaires.
La définition des mesures de protection se réfère avant tout aux installations nucléai-
res. Mais ces mesures s’appliquent aussi aux articles nucléaires et aux déchets radio-
actifs qui se trouveraient à l’intérieur d’une telle installation. En dehors d’elles, ce
sont généralement les prescriptions relatives au transport de marchandises dangereu-
ses et la législation sur la radioprotection qui prévalent (cf. message LENu, ch.
8.3.2).
A l’heure actuelle, les principes de sécurité sont concrétisés pour l’essentiel dans les
directives de la DSN. Celles-ci présentent, à l’intention des concepteurs et des ex-
ploitants, les critères selon lesquels les autorités compétentes évaluent leurs deman-
des et exécutent la surveillance. Il en va de même dans le domaine de la sûreté, dont
la responsabilité incombe à la section Energie nucléaire de l’OFEN.
8.3 
Articles nucléaires
8.3.1 
Régime de l’autorisation (art. 6)
Les autorisations requises en vertu de l’al. 1 servent les intérêts de la sécurité nu-
cléaire (radioprotection, obstacle à toute réaction en chaîne) et du contrôle des ma-
tières fissiles requis pour des questions de non-prolifération; elles visent aussi à
garantir le respect de l’obligation de contracter une assurance, en application de la
loi sur la responsabilité civile en matière nucléaire. La manipulation de matières
nucléaires dans l’installation est couverte par l’autorisation d’exploiter (art. 19 ss).
L’al. 2 sert les intérêts de la non-prolifération des armes nucléaires et correspond à
l’art. 4, al. 2, de l’actuelle loi sur l’énergie atomique. Au contraire de l’al. 1, il
n’instaure pas l’obligation d’obtenir une autorisation. La raison en est que l’on peut
déterminer les matières nucléaires régies par l’al. 1 plus facilement que les articles
au sens de l’al. 2. Ainsi le terme «peut», c’est-à-dire la marge d’interprétation du
Conseil fédéral, fait allusion au choix des articles devant être soumis au régime de
l’autorisation, énumérés dans les longues listes internationales de contrôle des ex-
portations. Ces listes sont périodiquement révisées, et la Suisse les reprend dans sa
législation (cf. message LENu, ch. 7.3.3.1).
Selon la LEA actuelle, la possibilité de procéder à des contrôles dans le domaine des
articles nucléaires implique une activité soumise à autorisation. Mais le protocole
additionnel à la convention passée avec l’AIEA sur les mesures de contrôle (cf.
message LENu, ch. 11.1) étend cette possibilité aux entreprises dont les activités se
rattachent à l’utilisation de composants industriels du cycle du combustible, en
particulier aux fournisseurs qui s’adressent à des entreprises exportatrices. Or la
recherche sur ces composants, leur développement, leur production et leur stockage
sont des activités non soumises à autorisation. La législation en vigueur ne suffit
donc pas pour assurer les contrôles exigés par nos engagements internationaux; il
faut l’étendre à la recherche, au développement, à la production et au stockage.
Etant donné l’état actuel desdits engagements, il n’est pas nécessaire qu'une future
ordonnance relative à la LENu déclare ces activités soumises à autorisation. Il
suffira de les soumettre au régime de la notification. Cela permettra d’appliquer les
mesures de contrôle désignées dans le protocole additionnel (en particulier l'accès

2627
aux documents, qqf. la pose de dispositifs de surveillance; cf. art. 72). Comme on l’a
dit dans le message LENu, ch. 7.3.3.1, la concrétisation du protocole additionnel
passera par la révision de la législation sur le contrôle des biens. L’art. 6, al. 2,
LENu doit néanmoins être maintenu comme base légale. Le contrôle des matières
nucléaires (et des déchets radioactifs, cf. art. 33, al. 1) doit rester fondé sur cette loi.
Au surplus, la tendance est à l’extension des contrôles de non-prolifération, par suite
de divers événements tels que les efforts entrepris par l’Irak pour mettre sur pied un
programme d’armement nucléaire, découverts après la guerre du Golfe. Il n’est pas
exclu que les organes internationaux de contrôle désignent à l’avenir d’autres arti-
cles encore dont le contrôle ne saurait relever de la loi sur le contrôle des biens.
8.3.2 
Conditions d’octroi de l’autorisation (art. 7)
Les conditions énoncées à l’al. 1 s’appliquent à toutes les autorisations inscrites à
l’art. 6. Comme dans tout le domaine de l’énergie nucléaire, le mot d'ordre de la
manipulation d’articles nucléaires est protéger l’homme et l’environnement. La
sécurité nucléaire (let. a) s’apprécie avant tout en fonction de la législation sur la
radioprotection et des prescriptions nationales et internationales régissant les trans-
ports. Ces prescriptions sont au nombre de deux: l’ordonnance relative au transport
des marchandises dangereuses par chemin de fer (RSD, RS 742.401.6), qui concré-
tise dans le droit suisse, pour les transports internationaux, les prescriptions de la
convention relative aux transports internationaux ferroviaires (COTIF, RS
0.742.403.1); et l’ordonnance relative au transport des marchandises dangereuses
par route (SDR, RS 741.621, avec renvoi à la disposition de l’accord européen du
30.9.1957 relatif au transport international des marchandises dangereuses par route,
ADR, RS 0.741.621, annexes A + B). S’y ajoutent les dispositions relatives aux
marchandises dangereuses pour d’autres modes de transport. Le critère de la non-
prolifération des armes nucléaires (let. b) permet, si nécessaire, de refuser
l’autorisation même en l’absence d’engagements contraignants à l’échelon du droit
public international. Il permet en particulier d’appliquer les décisions d’organismes
internationaux de contrôle concernant les exportations sensibles. La couverture de
l’assurance responsabilité civile (let. c) découle des art. 11 et suivants de la LRCN.
La let. d reprend la formulation de l’art. 5, al. 1, LEA. Les engagements internatio-
naux découlent d’accords dont les normes sont directement applicables. Par sécurité
extérieure de la Suisse, on entend en particulier les aspects militaires, par exemple
l’atteinte portée à des équipements militaires par des projets de dépôts souterrains en
profondeur. La let. e reprend également le droit actuel (art. 5, al. 2, LEA).
8.3.3 
Mesures prises, dans des cas d’espèce, à l’encontre
de certains pays destinataires spécifiques;
exceptions au régime de l’autorisation (art. 8)
Dans l’intérêt de la non-prolifération des armes nucléaires, l’al. 1 permet d’interdire,
comme c’est le cas actuellement (art. 8, al. 2, LEA), par exemple l’exportation de
certains articles sans devoir préalablement les soumettre au régime de l’autorisation.
Cela s’est parfois révélé nécessaire dans le passé.
L’al. 2 donne au Conseil fédéral la compétence de décréter un embargo général,
indépendamment de demandes concrètes d’autorisation. Cela peut être nécessaire

2628
lorsque la Suisse veut adhérer à un embargo décidé par la communauté internatio-
nale. Cette disposition correspond à l’art. 25 de la loi sur le matériel de guerre et à
l’art. 8, al. 1, de la loi sur le contrôle des marchandises.
L’al. 3 permet de prévoir des facilités et des dérogations au régime de l’autorisation.
Cela peut être envisagé en particulier pour les livraisons à destination de pays si-
gnataires de traités internationaux de non-prolifération ou qui participent à des
mesures de contrôle soutenues par la Suisse. De telles facilités sont également pré-
vues par la loi (art. 8) et par l’ordonnance (art. 13 et annexe 4) sur le contrôle des
marchandises.
8.3.4 
Retraitement et exportation à des fins
de retraitement (art. 9)
Cette disposition interdit tout à la fois de retraiter en Suisse le combustible usé et de
le transporter à l’étranger pour retraitement (cf. message LENu, ch. 7.3.3.2). Les
contrats actuels pourront néanmoins être honorés (art. 104, al. 4). Pour l’heure, il
n’existe pas d’installation de retraitement dans notre pays. Une partie du combusti-
ble usé dans les centrales nucléaires suisses est retraitée en France et en Grande-
Bretagne. En lieu et place du retraitement des assemblages usés et du stockage des
déchets produits par l’opération, certains pays envisagent l’évacuation sans retraite-
ment (p. ex. les USA, la Suède, la Finlande et depuis peu, l’Allemagne). Le retrai-
tement suscite des appréciations diverses quant à la sécurité, à la protection contre
les radiations, aux risques du transport, au volume des déchets, à l’utilisation parci-
monieuse des ressources et à la rentabilité. La controverse se développe aussi à
l’échelle européenne (OSPAR, cf. message LENu, ch. 7.3.3.2). On reproche surtout
au retraitement de produire du plutonium, d’exiger des transports supplémentaires et
de rejeter des substances radioactives dans l’eau et dans l’air, même si les valeurs
limites fixées par la loi et les autorités ne sont pas dépassées. De plus, l’opération est
étroitement liée à la technologie des surgénérateurs, dont le développement n’est
plus sérieusement envisagé, du moins en Europe. Voilà pourquoi il faut interdire le
retraitement et l’exportation de déchets radioactifs à cette fin.
Selon l’al. 1, les assemblages combustibles usés doivent être évacués comme dé-
chets radioactifs. Cela veut dire qu’ils seront stockés provisoirement pendant une
assez longue période pour refroidir, puis préparés (conditionnés) éventuellement
dans une entreprise étrangère en vue du stockage en profondeur et retournés à la
Suisse. L’interdiction du retraitement frapperait également les assemblages combus-
tibles utilisés dans des centrales nucléaires suisses mais appartenant à des tiers (lea-
sing). Une disposition contractuelle s’écartant de l’interdiction serait sans effet, car
celle-ci relève du droit public et par conséquent, elle prime les accords de droit
privé. Une dérogation reviendrait pratiquement à annuler l’interdiction. Selon l’al.
2, le Conseil fédéral peut bel et bien prévoir des exceptions. Cela concerne avant
tout la recherche internationale sur la transmutation, c’est-à-dire la transformation de
déchets fortement radioactifs de longue durée en déchets de moins longue durée. Par
ailleurs, si cette exception n’était pas prévue, la recherche sur le réacteur du Pr
Rubbia (cf. message LENu, ch. 8.1.3, commentaire de la let. d) serait entravée. Enfin
l’exception facilite les études du combustible dans le domaine de la sécurité, qui se
poursuivent en particulier à l’IPS.

2629
8.3.5 
Transport aérien de matières nucléaires contenant
du plutonium (art. 10)
L’interdiction concernerait essentiellement le transport aérien de combustible MOX
(cf. message LENu, ch. 7.3.3.3). Elle éviterait le risque d’une irradiation consécutive
à la chute d’un avion sur sol suisse avec à son bord des assemblages combustibles
contenant du plutonium. L’importation d’assemblages MOX par la route ou par le
rail resterait possible. Cela permettrait de réutiliser le plutonium obtenu par le re-
traitement d’assemblages combustibles suisses pendant le délai transitoire, et peut-
être une faible partie du plutonium obtenu par suite du désarmement nucléaire.
8.3.6 
Déclaration et enregistrement obligatoires (art. 11)
Cette disposition sert à faciliter le contrôle par l’autorité et l’accomplissement de
nos engagements internationaux (art. 7 du traité du 6.9.1978 entre la Confédération
suisse et l’AIEA sur l’application de mesures de sûreté dans le cadre de l’accord de
non-prolifération, cf. message LENu, ch. 11.1). La déclaration obligatoire
s’applique également aux transports d’assemblages combustibles usés, où des con-
taminations sont apparues ces dernières années (cf. message LENu, ch. 7.3.3.2).
8.4 
Installations nucléaires
8.4.1 
Autorisation générale
L’autorisation générale règle les questions de principe, politiquement importantes
(p. ex. le site, la démonstration de l’évacuation). Elle est la condition sine qua non
de l’octroi des autres autorisations.
8.4.1.1 
Régime de l’autorisation générale (art. 12)
En vertu de l’al. 1, la construction ou l’exploitation d’une installation nucléaire
nécessite une autorisation générale. La validité de celle-ci s’étend jusqu’à
l’achèvement de la désaffectation (art. 29) ou, s’il s’agit d’un dépôt souterrain en
profondeur, jusqu’à la fin de la phase de fermeture ou de la phase de surveillance
qui pourrait lui succéder (art. 38, al. 4). L’art. 47 règle plus précisément la compé-
tence d’octroyer l’autorisation générale.
L’al. 2 exempte de l'autorisation générale les installations nucléaires présentant un
faible danger potentiel. Cette exemption est justifiée dans des cas exceptionnels. En
effet, l’autorisation générale a été instituée en raison de la portée politique de la
construction d’installations nucléaires représentant un danger potentiel élevé. Cette
nécessité n’existe pas pour d'autres installations: la procédure serait disproportion-
née par rapport au danger potentiel qu’elles représentent. Si l’autorité renonce à
requérir une autorisation générale, elle examinera néanmoins les conditions techni-
ques de sécurité dans le cadre de la procédure d’autorisation de construire et
d’exploiter. Il appartiendra au Conseil fédéral de désigner dans l’ordonnance sur
l’énergie nucléaire les installations non soumises au régime de l’autorisation; il
pourra s’agir de celles qui servent à entreposer des matières brutes, à traiter ou à

2630
entreposer des déchets faiblement et moyennement radioactifs à faible danger po-
tentiel (volume, radioactivité) et d’installations de recherches présentant elles aussi
un faible danger potentiel. En revanche, des dépôts intermédiaires tels que ZZL ou
un dépôt souterrain en profondeur n’entreront jamais dans cette catégorie.
8.4.1.2 
Conditions d’octroi de l’autorisation générale
(art. 13)
La question de savoir si l’autorisation générale a la valeur d’une autorisation de
police, à l’octroi de laquelle il existe un droit dès le moment où les conditions sont
remplies, ou si l’autorité compétente doit disposer d’une certaine marge
d’appréciation décisionnelle, n’a pas une très grande importance pratique. Les con-
ditions étant souples, il existe de facto une marge d’appréciation assez considérable.
En tout état de cause, nul n’a droit à l’autorisation générale.
L’al. 1, aux let. a, c, d et g, énumère les conditions relevant de la législation sur
l’énergie nucléaire:
–
protection de l’homme et de l’environnement (let. a): lors de l’appréciation
de la sécurité, il y a lieu d’examiner non seulement le type d’installation,
mais encore l’adéquation du site pressenti, notamment ses aspects géologi-
ques, ainsi que la faisabilité de mesures de protection d’urgence et de sûreté.
Le requérant devra présenter ces éléments dans un rapport de sécurité (cf.
message LENu, ch. 8.4.2.2, à propos de l’al. 1). Les questions de radiopro-
tection y auront leur place. Ainsi l’appréciation de sécurité s’appuie sur une
réflexion de principe, incluant la possibilité d’un dérangement et ses consé-
quences. L’évaluation de la sûreté devra également être consignée dans un
rapport.
–
stratégie applicable à la désaffectation ou à la phase d’observation et de
fermeture de l’installation (let. c): à ce stade déjà, le requérant devra faire
des considérations, non pas détaillées, certes, mais de principe, sur la ma-
nière dont il envisage la désaffectation d’une centrale nucléaire ou la ferme-
ture d’un dépôt souterrain en profondeur. Les deux opérations et la phase
d’observation pourront en effet influer sur la conception de l’installation nu-
cléaire.
–
justificatif de l’évacuation des déchets (let. d): cette exigence figure déjà
dans le droit en vigueur (art. 3, al. 2, AF/LEA). Il s’agit de décrire des solu-
tions très probablement applicables, les incertitudes qui subsistent ne re-
mettant pas en question leur principe (cf. message LENu, ch. 1.3.4.1.3).
–
caractère approprié du site d’un dépôt souterrain en profondeur (let. g): des
analyses géologiques devront indiquer si le sous-sol se prête à un dépôt
souterrain en profondeur et fournir les premiers éléments d’une évaluation
de la sécurité d’un tel dépôt. L’autorisation générale ne sera accordée que si
le site se révèle approprié.
Mais des motifs n'ayant aucun rapport avec la législation nucléaire peuvent aussi
s’opposer à l’octroi d’une autorisation générale. C’est à eux que renvoient les let. b,
e et f. L’énumération de la let. b (si aucun autre motif n’est prévu) n’est pas exhaus-
tive. La demande ou les documents complémentaires devront démontrer qu’aucun
motif de ce genre ne s’oppose à l’octroi de l'autorisation générale. Une étude

2631
d’impact sur l’environnement fera le tour des questions de la protection de
l’environnement, de la protection de la nature et du paysage, de la protection des
eaux, de la préservation de la forêt et de la pêche (cf. EIE 1re étape, ordonnance du
19.10.1988 relative à l’étude de l’impact sur l’environnement OEIE, n° 21.1, 40.1 et
40.2 de l’annexe, RS 814.011). Un rapport analogue devra traiter les questions
d’aménagement du territoire. Il présentera le résultat de l’étude requise en vertu de
la loi et fixera les conditions générales qui en résulteront pour l’intégration spatiale
de la construction et de l’exploitation d’une installation et des ouvrages de desserte
qui y seront liés. Les conditions qui président à la sécurité extérieure de la Suisse et
à ses engagements internationaux sont réglées aux let. e et f (cf. message LENu, ch.
8.3.2). Le ch. 2.6.1.3 aborde la question des réserves au profit du droit cantonal dans
la procédure.
L’octroi de l’autorisation générale ne dépendra pas de conditions telles que la récu-
pération de chaleur. Celle-ci serait certes indiquée à proximité des grandes agglomé-
rations, mais il vaut mieux ne pas construire de centrales dans ces zones à cause du
danger accru. Dès lors, la récupération de chaleur ne serait guère payante, d’autant
que seule une faible partie pourrait être utilisée. Cependant, l’art. 13, let. c, de la loi
sur l’énergie du 26 juin 1998 (RS 730.0) autorise la Confédération à soutenir finan-
cièrement les mesures de récupération de la chaleur. Ainsi le principe d’un tel projet
pour une centrale nucléaire n’est pas exclu. N'ont pas été retenus d’autres critères
tels que la rentabilité du projet ou son rapport à la politique fédérale de l’énergie,
puisque la preuve du besoin n’est plus exigée comme préalable à l’autorisation (cf.
message LENu, ch. 7.3.4.1.2)
Selon l’al. 2, l’autorisation générale ne sera accordée qu’à des sociétés anonymes, à
des sociétés coopératives ou à des personnes morales de droit public. Les autres
formes de sociétés n’offrent pas les garanties suffisantes que les diverses obligations
légales seront assumées et n’entrent quasiment pas en ligne de compte pour des
raisons pratiques. La clause de la nationalité figurant dans le droit en vigueur (art. 3,
al. 3, AF/LEA) a été supprimée. La loi requiert cependant que l’entreprise étrangère
possède une filiale en Suisse afin de permettre l’application du droit et l’exercice de
la surveillance. La clause de la réciprocité correspond à l’art. 6, al. 2, de la loi sur les
télécommunications (RS 784.10).
8.4.1.3 
Teneur de l’autorisation générale (art. 14)
L’autorisation générale fixe les principaux éléments de l’installation projetée.
L’al. 1 correspond dans une large mesure au droit en vigueur. Dans le cas des réac-
teurs nucléaires, le but de l’installation (let. c) est la forme principale de l’énergie
utile qui sera produite, c’est-à-dire l’électricité ou éventuellement le chauffage à
distance. Il s’agit là du but principal. Ainsi, même s’il n’est pas prévu à l’origine, le
prélèvement ultérieur limité de chaleur, par exemple, n’obligera pas à modifier
l’autorisation générale. Le but d’un dépôt de déchets radioactifs est leur stockage
intermédiaire ou dans les profondeurs du sol. Quant à la limite maximale
d’exposition des personnes aux radiations aux alentours de l’installation (let. e),
c’est la valeur directrice de dose liée à la source au sens de l’art. 7 de l’ordonnance
sur la radioprotection (ORaP, RS 814.501). S’il s’agit d’un dépôt souterrain en
profondeur, il faudra déterminer les caractéristiques indispensables en l’absence
desquelles un site prévu n’entrera pas en ligne de compte (let. f, ch. 1). La DSN a

2632
défini des critères d’exclusion s’appliquant à la galerie d’accès prévue au Wellen-
berg. Ils concernent en particulier les zones de fractures, la présence d’eau et
l’ampleur des roches-mères. De tels critères figureront également dans une éven-
tuelle autorisation générale pour un dépôt sur ce site. De son côté, la zone provisoire
de protection (ch. 2) visera à empêcher toute intervention humaine dans un périmè-
tre critique du sous-sol (cf. art. 39).
Les grandes lignes du projet, à définir dans l’autorisation générale en vertu de l’al.
2, correspondent également au droit actuel, pour l’essentiel. Leur modification, de
même que celle du but du projet, impliquera celle de l’autorisation générale, con-
formément à la procédure d’octroi (art. 64, al. 1). Comme exemples de systèmes de
réacteurs, on peut citer les réacteurs à eau légère, à eau lourde ou à haute tempéra-
ture. En revanche, il ne sera pas nécessaire d’indiquer à ce moment-là s’il s’agira
d’un réacteur à eau bouillante ou à eau pressurisée. Au chapitre de la classe de
puissance, on indiquera, par exemple, pour une centrale nucléaire, la puissance
électrique avec une tolérance de plus ou moins 20 %. Le système de refroidissement
principal sera par exemple, dans le cas des réacteurs à eau légère, un cours d’eau ou
une tour de refroidissement. Dans le cas des dépôts (let. b), on distinguera les caté-
gories suivantes de matières: éléments combustibles non irradiés ou irradiés, autres
matières nucléaires (échantillons de combustibles, p. ex.), déchets faiblement et
moyennement radioactifs (SMA), déchets moyennement radioactifs de longue durée
(LMA) et déchets hautement radioactifs vitrifiés (HAA). Quant à la capacité maxi-
male du dépôt, c’est le volume ou le nombre maximal des colis de déchets qu’il
pourra recevoir.
A la différence du droit en vigueur, l’al. 3 fixe un délai non pas pour la réalisation
du projet, mais pour la remise de la demande d’autorisation de construire. C’est le
seul intervalle réellement définissable, la maîtrise des étapes ultérieures de la réali-
sation n'étant pas toujours du seul ressort du détenteur de l’autorisation.
8.4.2 
Construction
8.4.2.1 
Régime de l’autorisation (art. 15)
Dans le droit en vigueur, la construction d’une installation nécessite, outre
l’autorisation de construire «nucléaire», une autorisation de construire cantonale. La
coordination des procédures fait qu'en principe, tous les aspects seront compris dans
une seule autorisation, accordée par le DETEC (cf. message LENu, ch. 7.3.6.2).
8.4.2.2 
Conditions d’octroi de l’autorisation de construire
(art. 16)
L’octroi de l’autorisation de construire constituera un droit lorsque les conditions
sont remplies.
L’al. 1 énumère les conditions à remplir, qui s’appliquent à toutes les installations
nucléaires projetées. Elles sont en partie identiques à celles qui régissent l’octroi de
l’autorisation générale, mais doivent être présentées de manière plus concrète qu’à
ce stade initial. Le but est d’assurer la protection de l’homme et de l’environnement
(let. a). Il incombera au requérant de montrer comment il a l’intention d’y parvenir,

2633
en particulier en apportant la preuve que son projet répond aux principes de la
sécurité et de la sûreté nucléaires (let. b, cf. art. 4 et 5, cf. message LENu, ch. 7.3.2,
2.2.1 et 8.2.2). Les exigences à respecter en matière de sécurité sont inscrites dans
les directives de la DSN ou découlent de la législation sur la radioprotection.
L’évaluation des conditions par les autorités de sécurité s’appuiera sur les rapports
fournis par le requérant. Le rapport de sécurité (Safety Analysis Report, SAR)
contiendra notamment une description de l’installation et du site, des informations
sur le dimensionnement et l’exécution des bâtiments et des systèmes d’exploitation
et de sécurité, sur le traitement des déchets radioactifs, la protection contre les ra-
diations, le comportement de l’installation en cas de dérangement, mais aussi sur
l’organisation, la documentation, la sécurité du personnel et l’assurance de la quali-
té. Y seront encore décrits le fonctionnement normal de l’installation et les déran-
gements envisagés (accidents de référence), qui devront être maîtrisés. De surcroît,
une analyse probabiliste de sécurité (PSA) permettra d’évaluer les accidents allant
au-delà de l’accident de référence. Elle portera sur les situations où plusieurs systè-
mes de sécurité ne fonctionneraient pas ou encore où les valeurs-limites de concep-
tion seraient dépassées pour d’autres raisons. C’est une évaluation chiffrée de la
probabilité et de l’ampleur des accidents graves. Aujourd’hui, les rapports de type
SAR et PSA sont mis à jour tous les cinq ans en prévision de l’inspection périodique
de sécurité (cf. art. 22, al. 2, let. e), qui a lieu tous les dix ans. Le rapport sur la
sûreté décrit les mesures de sûreté requises dans la construction et l’exploitation. Il
recense les équipements et les endroits vitaux sous l’angle de la technique de sécu-
rité, décrit le système des barrières matérielles permettant de garantir la protection
de ces équipements, ainsi que l’organisation en matière de sûreté et l’infrastructure.
La demande d’autorisation de construire, elle aussi, doit démontrer qu’aucun autre
motif prévu par la législation fédérale (let. c) ne s’oppose à son octroi. Cette dé-
monstration est plus poussée que dans le dossier de la procédure d’autorisation
générale. Cela vaut aussi pour le rapport d’impact (EIE 2e étape) et pour le rapport
sur l’aménagement du territoire. L’assurance d’une exécution techniquement cor-
recte du projet (let. d) apparaît notamment dans le fait qu’avant le début des travaux,
on exigera des structures organisationnelles claires et un personnel qualifié en nom-
bre suffisant, selon la phase de réalisation. Cela impliquera l’existence d’un pro-
gramme de mesures d’assurance de la qualité (programme de gestion de la qualité).
A la différence de l’autorisation générale, l’autorisation de construire exigera non
seulement un concept, mais encore un plan concret pour la fermeture de
l’installation (let. e). Le plan est plus concret que le concept. Un projet prêt à être
exécuté sera exigé pour la phase d’observation.
L’al. 2 énumère les conditions supplémentaires que devront remplir les installations
soumises à l’autorisation générale, laquelle doit avoir force de droit (cf. art. 47). Au
surplus, il faudra que les éléments du projet ainsi que les conditions et réserves
définis dans l’autorisation générale soient respectés.
En vertu de l’al. 3, il y aura lieu de démontrer, s’agissant des installations non sou-
mises à l’autorisation générale, que l’évacuation des déchets sera assurée, que la
sécurité extérieure de la Suisse ne sera pas touchée et qu’aucun engagement interna-
tional ne s’y opposera. En outre, il faudra tenir compte de l’art. 13, al. 2.

2634
8.4.2.3 
Teneur de l’autorisation de construire (art. 17)
Concernant les détails à fournir pour obtenir l’autorisation de construire, les centra-
les nucléaires ont développé un modus operandi qui est applicable par analogie aux
autres installations nucléaires. Parmi les principaux éléments de la réalisation tech-
nique (al. 1, let. d) on compte en particulier les caractéristiques de l’installation
(type de réacteur et de confinement, systèmes de sécurité, puissance thermique,
nombre de circuits primaires et de turbines, etc.), y compris le dispositif de protec-
tion en cas d’actions illicites de tiers ou de guerre, de même que les caractéristiques
principales des installations nucléaires annexes telles que les entrepôts intermédiai-
res pour combustible ou déchets radioactifs. Les grandes lignes de la protection en
cas d’urgence (let. e), autrement dit les types de mesures d’urgence et leur organisa-
tion, seront fixées en accord avec les dispositions de l’art. 22 de la loi sur la radio-
protection (cf. art. 5, al. 2, et message LENu, ch. 8.2.2). En outre, l’autorisation de
construire devra fixer les constructions dont la réalisation nécessite un permis des
autorités de surveillance (let. f). Cela reviendra à formuler expressément la pratique
actuelle du permis d’exécution. La procédure aura pour but de ne permettre
l’exécution des étapes reposant sur l’autorisation accordée que lorsque l’autorité de
surveillance se sera assurée, sur la base de l'examen des documents techniques pré-
sentés par le requérant, que les conditions requises pour une exécution conforme aux
prescriptions et aux normes de qualité sont réunies (cf. message LENu, ch. 7.3.4.2).
La clause du délai, à l’al. 2, évite que le début des travaux ne soit inutilement retar-
dé. Elle assure également que les travaux de construction seront effectués confor-
mément aux normes de sécurité les plus récentes.
8.4.2.4 
Exécution du projet (art. 18)
Grâce à la documentation, tant la société d’exploitation et son personnel que
l’autorité de surveillance auront une connaissance complète et précise de
l’installation, ce qui facilitera les contrôles.
8.4.3 
Exploitation
8.4.3.1 
Régime de l’autorisation d’exploiter (art. 19)
De même que dans le droit en vigueur, l’autorisation d’exploiter sera conçue comme
une autorisation permanente. Conformément à la pratique actuelle, aucune distinc-
tion ne sera faite entre l'autorisation de mettre en service et l'autorisation d’exploiter
(cf. message LENu, ch. 7.2.4.2).
8.4.3.2 
Conditions d’octroi de l’autorisation d’exploiter
(art. 20)
L’al. 1 énumère les conditions requises. A l’instar de l’autorisation de construire,
l’autorisation d’exploiter est un droit, qui sera accordé lorsque toutes les conditions
seront réunies (cf. message LENu, ch. 8.2.2 au début). En vertu de la première con-
dition, le requérant devra être propriétaire de l’installation ou bénéficier d’une

2635
concession minière d’usage privatif, si le canton connaît ce système de concession
(let. a). Le droit actuel n’en exige pas autant. Désormais, la responsabilité sera cen-
trée sur le propriétaire et, dans le cas d’un dépôt souterrain en profondeur, sur le
détenteur de la concession minière. L’autorisation générale et l’autorisation de
construire (cf. art. 16, al. 2, let. a), ainsi que l’autorisation d’exploiter devront être
accordées à la même personne. Cela clarifiera la situation, notamment en ce qui
concerne les engagements qui y sont liés et la prise en charge des coûts de désaffec-
tation et d’évacuation des déchets. Il faudra également que les dispositions de
l’autorisation générale et de l’autorisation de construire soient respectées (let. b).
Ici encore, l’objectif premier est d’assurer la protection de l’homme et de
l’environnement (let. c). Pour obtenir l’autorisation d’exploiter, il faudra donc en
particulier prouver que sont remplies les exigences en matière de sécurité et de
sûreté inscrites dans les deux autorisations précédentes. Au surplus, les autorités de
surveillance pourront fixer, durant les travaux et dans la perspective de
l’exploitation, des exigences de sécurité et de sûreté qui devront également être
satisfaites (let. d). Les rapports sur la sécurité et sur la sûreté requis pour obtenir
l’autorisation d’exploiter reposeront sur les rapports correspondants élaborés au
moment de la demande d’autorisation de construire, mais ils devront être adaptés et
complétés de manière à permettre une évaluation définitive de l’installation.
S’agissant des exigences auxquelles devront répondre le personnel et l’organisation
(let. e), il incombera au requérant d’assurer les structures appropriées. Les mesures
d’assurance de la qualité (let. f) décrites dans le programme devront être prêtes
aussi bien pour la mise en service que pour l’exploitation. Il en ira de même des
mesures de protection d’urgence (let. g), fixées sur la base de l’art. 22 LRaP. La
couverture d’assurance prescrite (let. h) découle de l’art. 11 LRCN.
L’al. 2 correspond à l’art. 7, al. 2, de l’OA. Pour que l’autorisation d’exploiter
puisse être accordée en même temps que l'autorisation de construire, il faudra que le
respect des exigences fondamentales de la sécurité d’exploitation puisse être évalué
complètement et définitivement à ce stade. Par conséquent, la description d’un
projet dans les dossiers de requête devra être suffisamment précise. Cela dit, certai-
nes questions techniques et organisationnelles ne pourront être examinées que dans
le projet de détail. Il sera alors nécessaire de les résoudre de manière satisfaisante
pour permettre à la DSN de donner plus tard le feu vert aux étapes subséquentes de
l’exploitation. L’al. 2 permet donc d’éviter qu’une installation achevée, sûre, puisse
ne pas être mise en service pendant de longs mois, voire des années, en attendant la
fin de la procédure d’autorisation d’exploiter. L’expérience montre toutefois que
l’octroi simultané des autorisations de construire et d’exploiter ne sera possible que
pour des installations relativement simples de conception.
L’al. 3 précise clairement que l’entreposage anticipé de matières nucléaires dans une
centrale ne nécessitera pas d’autorisation d’exploiter. Il pourra être opportun
d’acquérir à temps du combustible et de l’entreposer dans un endroit adéquat pen-
dant toute la procédure d’autorisation. Ce combustible ne pourra toutefois pas être
introduit dans le réacteur.
8.4.3.3 
Teneur de l’autorisation d’exploiter (art. 21)
L’autorisation d’exploiter règle dans le détail les aspects de l’exploitation liés à la
sécurité et à la sûreté nucléaires (al. 1). La puissance ou la capacité de l’installation

2636
admises (let. b) se rapportent respectivement à la puissance thermique maximale
d’un réacteur et au volume ou au nombre de colis de déchets pouvant être absorbés
par un dépôt. Les limites du relâchement de substances radioactives dans
l’environnement (let. c) seront fixées de telle sorte que la valeur directrice de dose
liée à la source, fixée dans l’autorisation générale, soit respectée. Au surplus,
l’autorisation d’exploiter obligera le détenteur de l’installation à mettre en œuvre
des mesures de surveillance des alentours (let. d). Les mesures de sécurité, de sûreté
et de protection d’urgence (let. e) devront être mentionnées avec précision dans la
demande d’autorisation d’exploiter. Pour l’instrument du permis d’exécution (let. f),
cf. message LENu, ch. 7.3.4.2.
L’al. 2 permettra de limiter dans le temps l’autorisation d’exploiter, conformément à
un principe du droit administratif. Il ne s’agit pas d’une restriction légale de la durée
de fonctionnement d’une centrale nucléaire, telle que le Conseil fédéral l'a rejetée
(cf. message LENu, ch. 7.3.4.3). On est en présence d’une mesure de police. Elle
pourra être indiquée, notamment par précaution, lorsqu’à une question qui n'est pas
d’une importance fondamentale il faudra trouver une réponse satisfaisante. En
l’occurrence, il serait exagéré de refuser l’autorisation d’exploiter ou, le cas échéant,
de vouloir la retirer. Sa limitation dans le temps suffirait au respect intégral des
conditions d’octroi. Cette mesure a déjà été appliquée à diverses reprises dans le
passé (Beznau II et Mühleberg).
8.4.3.4 
Obligations générales du détenteur de l’autorisation
d'exploiter (art. 22)
L’al. 1 désigne expressément le détenteur de l’autorisation d'exploiter comme res-
ponsable de la sécurité et du fonctionnement de l’installation.
L’al. 2 donne une liste détaillée des principales obligations du détenteur de
l’autorisation d’exploiter, conforme aux principes de sécurité de l’AIEA. La plus
grande importance revient à l’engagement dudit détenteur, d’exploiter l’installation
en accordant la priorité à la sécurité nucléaire (let. a), ce qui sert la protection de
l’homme et de l’environnement. Les décisions à prendre au sujet du rééquipement
de l’installation (let. g) doivent ainsi certes tenir compte de la rentabilité, mais la
garantie de la sécurité reste primordiale. Une structure organisationnelle claire, mais
aussi un personnel bien formé (let. b), sont des facteurs de sécurité essentiels.
L’installation nucléaire devra toujours être maintenue en bon état (let. c). Il faudra la
moderniser de manière à l’amener au plus près de l’état de la science et de la techni-
que, ou tout au moins dans toute la mesure où c’est nécessaire en vertu des expé-
riences faites et de la technique de rééquipement, voire au-delà si cela contribue à
réduire encore le risque et si c’est raisonnable (let. g, cf. message LENu, ch. 8.2.1).
Le rééquipement des centrales nucléaires ayant atteint un certain âge est une prati-
que internationale. C’est une exigence qui découle du principe de prévention (art.
4). Un réacteur existant ne sera toutefois jamais amené au niveau d’une installation
de type plus récent. Du moins sa sécurité doit-elle correspondre en tous cas à la
pratique internationale en matière de rééquipement. Des études et des examens
complémentaires systématiques (let. d), respectant les normes internationales ac-
tuelles, doivent avoir lieu périodiquement. En premier lieu, il s’agira d'établir et de
mettre à jour des rapports de sécurité, des analyses de risques et des programmes de
surveillance du vieillissement. Au plan international, il est d’usage de vérifier pério-

2637
diquement et intégralement la sécurité d’une centrale nucléaire (let. e). Actuelle-
ment, l’opération est exigée tous les dix ans. Il s’agit d’une vérification exhaustive,
portant sur la sécurité technique de l’installation. Cela englobe des comparaisons
des éléments essentiels avec l’état de la science et de la technique au plan interna-
tional, moyennant la prise en compte des résultats des SAR et des PSA (cf. message
LENu, ch. 8.4.2.2). Ce contrôle permet à la DSN de se prononcer sur le niveau de
sécurité pour la période allant jusqu’à la prochaine vérification ainsi que sur la
nécessité de limiter dans le temps la durée de l’exploitation. Conformément à la
directive de la DSN, une information à ce sujet (let. f) est fournie chaque mois,
chaque année et après chaque arrêt d’une certaine importance. Par ailleurs, toutes les
activités et tous les incidents touchant la sécurité doivent être communiqués. Le
détenteur de l’autorisation d'exploiter est tenu de suivre activement l'évolution de la
science et de la technique ainsi que les expériences faites (notamment les événe-
ments survenus) par les exploitants d’installations nucléaires comparables en Suisse
et à l’étranger (let. h). Le dossier d’exploitation (let. i) renfermera en particulier des
données complètes sur les équipements techniques, les doses de rayonnement aux-
quelles les collaborateurs sont exposés, le relâchement de radioactivité dans
l’environnement et les dérangements survenus. Les mesures d’assurance de la qua-
lité (let. j) englobent en particulier ce qu’on appelle aujourd’hui la gestion de la
qualité. Comme pour tous les rapports touchant à la sécurité, il importera de mettre à
jour le plan de désaffectation ou le projet de phase d’observation et le plan de fer-
meture de l’installation (let. k).
8.4.3.5 
Equipe de surveillance (art. 23)
Toutes les centrales nucléaires disposent actuellement de leur propre équipe de
surveillance armée. Celle-ci a pour mission de surveiller le périmètre de
l’installation, le personnel et le matériel, et de protéger l’ouvrage contre toute inter-
vention illicite (sabotage). Comme ces corps de garde ont des tâches assimilables à
celles de la police, ils ne sont pas sans poser des problèmes puisqu’ils risquent de
porter atteinte au monopole de la force publique dont dispose l’Etat. Mais des con-
sidérations pratiques plaident en faveur de la présence de corps de garde privés. En
effet, la surveillance des installations suppose une bonne connaissance de leurs
structures et des relations étroites entre les gardes et le personnel d’exploitation.
L’al. 1 en fournit la base légale. L'équipe de surveillance n’est qu’un élément du
dispositif de sécurité fonctionnant sur le périmètre de l’installation. Pour que les
tâches des services responsables puissent être coordonnées, elles doivent être réglées
par un service fédéral (al. 2); étant donné que cela entame la souveraineté des poli-
ces cantonales, il faudra consulter au préalable les cantons. En outre, l’al. 3 dispose
que les cantons seront associés à la réglementation de la formation.
8.4.3.6 
Contrôles de fiabilité (art. 24)
En vertu des al. 1 et 2, les collaborateurs exerçant des fonctions liées à la sécurité
(direction de l’exploitation, opérateurs, gardes d’entreprise) doivent être contrôlés
périodiquement (santé, bonne condition psychique, mode de vie [certificat de bon-
nes moeurs]). Les résultats de l’examen doivent être communiqués aussi bien au
propriétaire de l’installation qu’à l’autorité de surveillance (al. 3). L’examen vise à

2638
éliminer les risques éventuels pour la sécurité. Voilà pourquoi l’art. 24, al. 2, va au-
delà de la disposition générale de l’art. 74, al. 2.
8.4.3.7 
Mesures à prendre dans des situations
extraordinaires (art. 25)
La loi du 8 octobre 1982 sur l’approvisionnement économique du pays (LAP, RS
531) permet au Conseil fédéral, à l’art. 23, en présence d’une menace militaire ou
politique croissante, de prendre des mesures en vue de maintenir la production
intérieure d’énergie. A contrario, l’art. 25 LENu doit permettre d’arrêter au besoin
une centrale nucléaire à titre préventif. Il s’agit là d’une atteinte drastique à la liberté
d’entreprise, qui dépasse le cadre défini dans la LAP précisément en cas de justifi-
cation militaire. Par conséquent, il faut inscrire cette compétence dans la LENu.
8.4.4 
Désaffectation
8.4.4.1 
Obligations liées à la désaffectation (art. 26)
Le propriétaire d’une installation nucléaire est responsable de sa désaffectation (cf.
commentaire de l’art. 20, al. 1, let. a, cf. message LENu, ch. 8.4.3.2). L’al. 1
l’obligera à désaffecter l’installation lorsqu’il l’aura mise définitivement hors service
(let. a). Il devra aussi le faire lorsque l’autorisation d’exploiter ne lui aura pas été
accordée ou lui aura été retirée, ou encore lorsqu’elle aura expiré en vertu de l’art.
67, al. 1, let. a et b, et que le département aura ordonné la désaffectation (let. b). Le
retrait ou l’expiration de l’autorisation d’exploiter n’est pas en soi un motif de dés-
affectation d’une installation. En effet, le propriétaire pourra se voir accorder une
nouvelle autorisation d’exploiter après avoir amélioré son installation. Dans les
autres cas, le département obligera le propriétaire à désaffecter l’installation.
La désaffectation englobe toutes les activités nécessaires pour permettre d’utiliser
l’installation ou le site à d’autres fins. L’al. 2 précise les obligations qui y sont liées.
Les parties de l’installation qui présentent un danger nucléaire devront être démon-
tées, les parties radioactives soit décontaminées, soit évacuées (let. c). Evacuer les
déchets radioactifs (let. d), c’est en particulier les transporter vers un dépôt intermé-
diaire, aussi longtemps qu’un dépôt souterrain en profondeur fera défaut. Une fois
qu’il sera établi qu’une installation ou les éléments restants ne sont plus soumis à la
législation sur l’énergie nucléaire, il n’y aura plus lieu de traiter le bâtiment décon-
taminé autrement qu’un quelconque bâtiment industriel désaffecté. Sera déterminant
dès ce moment-là le droit cantonal sur les constructions. A titre d’exemple d’un tel
démantèlement, on peut citer ici l’ancienne centrale nucléaire expérimentale de
Lucens. A l’exception d’un petit entrepôt intermédiaire, son périmètre, avec les
installations à ciel ouvert et souterraines, n’est plus soumis à la législation atomique
(il est «déclassé») depuis la décision rendue par le Conseil fédéral le 12 avril 1995.
Le canton de Vaud l’a affecté à la conservation des biens culturels et archéologi-
ques. Quant aux conteneurs de déchets qui y sont encore conservés, ils seront trans-
férés à Würenlingen dès que le dépôt ZZL entrera en service. A ce moment-là, le
dernier carré sera déclassé.
Concernant le financement de la désaffectation, cf. le message LENu, ch. 7.3.5.3 et
les art. 76 ss, ch. 2.7.

2639
8.4.4.2 
Projet de désaffectation (art. 27)
En principe, ce n’est pas aux autorités, mais au propriétaire de déterminer comment
désaffecter l’installation. L’opération devra cependant se faire sous la surveillance
de l’autorité. Le propriétaire devra donc, en vertu de l’al. 1, élaborer un projet dans
le délai fixé par l’autorité de surveillance. S’il ne remet pas ce projet dans le délai
imparti, le département fixera d’office les modalités de la désaffectation.
Dans la description du projet demandée par l’al. 2, il sera très important de présenter
les phases et le calendrier (let. a) des travaux, ainsi que les diverses opérations de
démontage et de démolition (let. b). Il faudra également fixer exactement les mesu-
res de sécurité et de sûreté, même si elles peuvent être réduites au fur et à mesure de
l’avancement des travaux de démantèlement. Cela s’appliquera en particulier aux
mesures de radioprotection. Les dispositions de la législation à ce sujet régiront
aussi la désaffectation (cf. art. 26, al. 2, let. a, et commentaire de l’art. 16, al. 1, let.
b). Une désaffectation accomplie dans les règles nécessitera le maintien d’une orga-
nisation appropriée et d’un personnel qualifié en nombre suffisant (let. d). Enfin, le
projet devra également montrer comment et où les déchets radioactifs ainsi produits
seront évacués (let. e).
8.4.4.3 
Décision de désaffecter (art. 28)
Le département rendra sa décision en se fondant sur le projet de désaffectation, sur
l’expertise des autorités de surveillance et, si nécessaire, sur celles d’autres instan-
ces, notamment des autorités compétentes en matière de protection de
l’environnement. Il y règlera les conditions dans lesquelles les travaux de désaffec-
tation devront être accomplis, conformément aux exigences énumérées à l’art. 27,
al. 2. Ici encore, les permis d’exécution délivrés par les autorités de surveillance
préciseront les détails des travaux de désaffectation.
Les conditions de sécurité inscrites dans l’autorisation d’exploiter demeureront en
vigueur jusqu’à ce que tombe la décision de désaffecter (cf. art. 68). Les dispositions
complémentaires nécessaires seront prises par l’autorité de surveillance en vertu de
l’art. 71, al. 2.
8.4.4.4 
Fin de la désaffectation (art. 29)
Pendant les travaux de désaffectation, comme elle est toujours considérée comme
une installation nucléaire, l’installation reste soumise à la surveillance de la Confé-
dération. Les travaux seront achevés lorsqu’elle pourra être utilisée sans restriction
et sans surveillance à des usages autres que nucléaires. La décision prise en vertu de
l’al. 1 constatera que l’installation n’est plus qualifiée de nucléaire au sens de la
LENu et qu’elle ne tombe plus sous le coup de la surveillance fédérale découlant de
la loi sur l’énergie atomique (elle sera alors «déclassée»). S’agissant de l’évacuation
des déchets radioactifs, les obligations incombant au propriétaire de l’installation
désaffectée subsisteront jusqu’au moment où les déchets seront amenés dans un
dépôt souterrain en profondeur, où la fermeture sera préparée et où les moyens
financiers nécessaires à la phase d’observation et à la fermeture seront garantis (art.
31, al. 2). L’al. 2 doit contribuer à ce que l’exploitant assume ses obligations.

2640
8.5 
Déchets radioactifs
8.5.1 
Généralités
Conformément à l’art. 2, al. 1, let. c, la présente loi vaut pour l’évacuation des dé-
chets radioactifs produits dans les installations nucléaires. Elle ne s’applique aux
déchets radioactifs émanant de la médecine, de l’industrie et de la recherche qu’à
partir du moment où ils sont livrés au dépôt central de la Confédération, conformé-
ment à l’art. 27, al. 1, de la loi sur la radioprotection. Comme cette obligation vaut
pour tous les déchets de la médecine, de l’industrie et de la recherche, ladite régle-
mentation couvre l’ensemble des déchets radioactifs produits en Suisse. Seuls font
exception les déchets pouvant être rejetés dans l’environnement en vertu de l’art. 26
LraP, après un éventuel stockage intermédiaire destiné à faire diminuer leur radio-
activité (art. 85 ORaP).
8.5.1.1 
Principes (art. 30)
Manipuler les substances radioactives de manière responsable implique notamment
que l’on produise le moins de déchets radioactifs possible (al. 1). En principe, ces
déchets doivent être évacués dans le pays (al. 2); c’est conforme non seulement au
consensus international, mais encore au droit et à la pratique en vigueur (art. 25, al.
3, LRaP). L’art. 33, al. 3, précise, quant à lui, les conditions dans lesquelles les
déchets radioactifs pourront, à titre exceptionnel, être exportés pour retraitement.
Selon l’al. 3, la sécurité à long terme devra être assurée. Actuellement, une directive
de la DSN concrétise les objectifs de protection, définissant le but et les principes du
stockage final des déchets radioactifs. Il s’agit d’évacuer ces déchets de manière à
garantir durablement la protection de l’homme et de l’environnement contre les
rayons ionisants et à épargner aux générations futures des charges et des engage-
ments inacceptables. Selon le groupe d’experts pour les modèles de gestion des
déchets radioactifs (groupe EKRA), le stockage final souterrain est la seule méthode
qui permette de répondre à ces exigences sur une période dépassant 100 000 ans. Ce
modèle repose sur l’effet combiné de barrières naturelles et techniques cernant et
retenant les radionucléides. Les déchets seront placés dans des cavernes ou des
galeries construites dans des couches géologiques appropriées. Leur récupération
une fois le dépôt fermé ne sera pas exclue, mais l’opération n’est pas prévue par le
modèle, lequel s’inspire des principes de sécurité reconnus au plan international et
déjà appliqués par plusieurs pays.
Afin d’assurer la protection durable de l’homme et de l’environnement tout en ré-
pondant au vœu maintes fois exprimé de disposer d’un système réversible, le groupe
EKRA a développé le modèle du dépôt souterrain durable, contrôlé et récupérable,
repris dans le présent avant-projet. Ce modèle assurera à la fois la sécurité à long
terme et la réversibilité. Il prévoit une assez longue phase d’observation précédant la
fermeture du dépôt. Le stockage souterrain sera ainsi réalisé progressivement. Aupa-
ravant, des études géologiques poussées débouchant sur une analyse de sécurité
devront démontrer que, pour autant qu’on puisse en juger, le dépôt garantira dura-
blement la protection de l’homme et de l’environnement. Sans que cela soit néces-
saire, il sera possible de prévoir, après la fermeture du dépôt, une période supplé-
mentaire de surveillance et d’autres mesures encore, le cas échéant (art. 38, al. 3). A

2641
l’inverse, il existe des modèles où la sécurité repose sur un suivi permanent. C’est le
cas des dépôts implantés en surface ou souterrains mais ouverts, qui nécessitent une
surveillance durable. Ces modèles n’assurent toutefois pas la protection durable de
l’homme et de l’environnement.
Les débats sur le dépôt final du Wellenberg ont soulevé des questions au sujet de la
possibilité de contrôler un dépôt final et d’en récupérer les déchets. La «Genos-
senschaft für nukleare Entsorgung Wellenberg» (GNW) a donc développé un projet
spécifique du Wellenberg, qui a été remanié dans l’intervalle. Un groupe d’experts
institué par le gouvernement de Nidwald étudie maintenant la compatibilité de ce
projet avec les exigences du canton et les recommandations du groupe EKRA.
8.5.1.2 
Devoir d’évacuation (art. 31)
En vertu du droit actuel (art. 10, al. 1, AF/LEA), les déchets radioactifs générés par
l’exploitation ou la désaffectation d’une installation nucléaire doivent être évacués
par les producteurs (art. 31, al. 1) et à leurs frais. Devoir évacuer ses déchets dans
un dépôt souterrain en profondeur, c’est aussi assurer les préparatifs de l’opération
(recherches, études géologiques) et construire à temps un tel dépôt.
Le devoir d’évacuer les déchets est rempli lorsque ceux-ci ont été placés dans un
dépôt souterrain en profondeur et que les moyens financiers nécessaires pour la
phase d’observation et la fermeture sont acquis (al. 2; cf. message LENu, ch.
7.3.5.3). Si l’autorisation générale d’une centrale nucléaire est transférée à un nou-
vel exploitant (art. 65, al. 2), l’ancien et le nouvel exploitants répondront entière-
ment de l’évacuation des déchets d’exploitation et des assemblages combustibles
usés jusqu’au moment du transfert (al. 3). On s’assurera ainsi que l’ancien exploi-
tant remplisse l’obligation d’évacuer les déchets, tout en réservant la possibilité d’y
contraindre son successeur, si besoin est. Il pourra certes en résulter une insécurité
du droit pour le nouvel exploitant, tenu, si la société cédante n’assume pas ses obli-
gations, de fournir des prestations à sa place. Etant donné que l’obligation d’évacuer
les déchets radioactifs ne sera remplie que lorsqu’ils auront été placés dans un dépôt
souterrain en profondeur et que les moyens nécessaires à l’observation et à la fer-
meture de ce dépôt seront acquis (al. 2), l’acte de «solidarité» en question pourra se
prolonger durant des années, voire des décennies. Mais par ailleurs, l’autorisation
générale ne pourra être transférée que lorsque le détenteur initial aura assuré les
moyens financiers nécessaires à la désaffectation et à l’évacuation des déchets, en
fonction de la durée d’exploitation, de sorte que le risque auquel s’expose le nou-
veau détenteur d’avoir à remédier à des découverts semble fortement réduit. Une
règle analogue devra s’appliquer aux centrales nucléaires en service (art. 104, al. 3,
cf. message LENu, ch. 8.9.2.4).
Par dépôt souterrain en profondeur au sens de l’art. 31, al. 2, on entend une infra-
structure aménagée sur le territoire suisse, conformément au principe qui veut que
les déchets soient évacués dans le pays (art. 30, al. 2). Si le responsable de
l’évacuation peut, exceptionnellement et compte tenu des dispositions de l’art. 33,
al. 4, exporter ses déchets à évacuer, il ne sera délié de ses engagements que lorsque
les déchets auront été transportés dans une installation étrangère idoine.

2642
8.5.1.3 
Evacuation par la Confédération (art. 32)
Aujourd’hui déjà, la Confédération se charge des travaux d’évacuation des déchets
que lui livrent la médecine, l’industrie et la recherche, comme le veut l’art. 27, al. 2,
LRaP. Cette règle doit subsister (al. 1, let. a). La Confédération exploite, sur le
périmètre de l’institut Paul-Scherrer (IPS) à Würenlingen, un incinérateur qui devra
toutefois être prochainement désaffecté, car il ne répond plus aux exigences de
l’ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l’air (OPAir, RS
814.318.142.1). Cette installation absorbe non seulement lesdits déchets (y compris
ceux de l’IPS lui-même), mais encore ceux des centrales nucléaires suisses. En
outre, la Confédération conditionne les résidus produits par l’incinération et les
filtres, ainsi que d’autres déchets de la médecine, de l’industrie et de la recherche.
Lorsque les nouvelles installations de conditionnement, d’incinération et de fusion
de la ZWILAG seront mises en service, toutes ces opérations s’y effectueront. Le
dépôt intermédiaire fédéral de l’IPS renferme des déchets faiblement et moyenne-
ment radioactifs produits par la médecine, l’industrie et la recherche. Dès que l’on
disposera d’un dépôt souterrain en profondeur pour cette catégorie de déchets, la
Confédération les y placera, moyennant une participation aux frais. Au surplus, les
producteurs de déchets de la médecine, de l’industrie et de la recherche devront eux
aussi subvenir aux coûts de leur évacuation (art. 27, al. 2, LRaP). La Confédération
ne se substituera à eux et n’effectuera l’évacuation des déchets aux frais du fonds
que s’ils n’assument pas leur responsabilité (al. 1, let. b).
En vertu de l’art. 32, al. 2, la Confédération pourra, aux fins de l’évacuation au sens
de l’al. 2, participer à des études géologiques au sens de l’art. 34, al. 1, ou en effec-
tuer elle-même (let. a). Elle est depuis 1972 sociétaire de la CEDRA (cf. message
LENu, ch. 7.3.5.2.1). En outre, elle pourra participer à la construction et à
l’exploitation d’une installation d’évacuation (let. b). On pourrait envisager par
exemple une contribution financière comme ce fut le cas pour le ZZL, ou une parti-
cipation financière à la société responsable de la construction et de l’exploitation.
Enfin, elle pourrait elle-même réaliser et exploiter une telle installation.
8.5.1.4 
Manipulation de déchets radioactifs (art. 33)
L’al. 1 contient la base légale qui réglemente toute manipulation de déchets radio-
actifs au sens de l’art. 2, al. 1, let. c. Comme cette base fait défaut dans la loi actuelle
sur l’énergie atomique, l’art. 11, al. 2, OA s’appuie sur la loi sur la radioprotection.
Désormais (cf. message LENu, ch. 7.3.1), la manipulation des déchets radioactifs
entrant dans le champ d’application de la LENu sera réglée dans cette loi. Les al. 2
et 3 sont un prolongement respectivement de l’art. 25, al. 4, LRaP (qui correspond à
l’al. 2, let. a) et des art. 25, al. 3, LRaP et 93 ORaP (qui correspond à l’al. 3, let. a et
b). L’al. 2, let. c et d, et l’al. 3, let. c et d, inscrivent dans le droit suisse les disposi-
tions de la Convention commune sur la sûreté du traitement du combustible usé et
sur la sûreté du traitement des déchets radioactifs (cf. message LENu, ch. 11.1), et
celles d’une directive d’EURATOM à ce sujet (cf. message LENu, ch. 11.2). Les
conditions essentielles pour qu’une installation nucléaire soit appropriée au sens de
l’al. 2, let. b, sont remplies si elle est conforme aux directives et aux valeurs directri-
ces de l’AIEA et de la Commission internationale pour la protection contre les
radiations (CIPR). Selon l’al. 3, let. d, deux situations peuvent se présenter qui
requièrent une convention: soit les déchets (y c. les assemblages combustibles)

2643
peuvent être conditionnés; l’expéditeur s’engage alors à reprendre les déchets et
assemblages conditionnés ainsi que les déchets produits par le conditionnement lui-
même; soit les déchets ne sont pas conditionnés et l’expéditeur doit les reprendre.
En vertu de l’al. 4, des conditions aussi strictes que celles de l’al. 3 devront être
remplies en contrepartie de l’octroi exceptionnel d’une autorisation d’exporter des
déchets radioactifs. Le préalable en sera toutefois que l’Etat destinataire respecte les
exigences de sécurité reconnues au plan international, qu’il dispose d’un dépôt
approprié correspondant à l’état de la science et de la technique et qu’une conven-
tion internationale l’autorise à importer ces déchets. En l’occurrence, il n’est pas
exclu que certains types de déchets soient placés dans une installation autre qu’un
dépôt souterrain en profondeur. Plusieurs Etats tels que la Finlande et la Suède
exploitent de tels dépôts pour déchets faiblement et moyennement radioactifs, mais
la France, par exemple, place ces déchets dans des dépôts en surface. En cas
d’exportation dans ce pays, le devoir d’évacuation (cf. art. 31, al. 2) serait néan-
moins rempli. Mais la Suisse s’interdit, dans un accord international, d’évacuer les
déchets en mer ou dans le sous-sol marin.
La formulation potestative (al. 2 et 4) avec l’adjonction «exceptionnellement» mar-
que à la fois le caractère extraordinaire de l’autorisation et la marge d’appréciation
laissée à l’autorité qui l’accorde. Le principe qui prévaut est celui de l’évacuation
des déchets radioactifs dans le pays même (art. 30, al. 2).
8.5.2 
Etudes géologiques
8.5.2.1 
Régime et conditions d’octroi de l’autorisation
(art. 34)
Le régime de l’autorisation pour les études géologiques ou les «mesures préparatoi-
res en vue de l’aménagement d’un dépôt de déchets radioactifs» a été instauré par
l’arrêté fédéral concernant la loi sur l’énergie atomique. Les dispositions de l’art. 10,
al. 2, AF/LEA sont toutefois très succinctes. Désormais, plusieurs prescriptions,
réglées actuellement par l’ordonnance du 27 novembre 1989 sur les mesures prépa-
ratoires (RS 732.012) seront intégrées à la LENu, par exemple ici, à l’al. 1, la des-
cription de l’objet soumis au régime de l’autorisation. A la différence du droit en
vigueur (art. 2 de cette ordonnance), qui oblige simplement à annoncer les études de
moindre portée telles que les forages de faible profondeur, désormais n’importe
quelle opération nécessitera a priori une autorisation. Cela s’explique par la con-
centration des procédures d’autorisation. S’il suffisait d’annoncer certaines investi-
gations, les autres autorisations requises ne feraient pas l’objet d’une procédure
coordonnée et simplifiée; des autorisations cantonales en particulier resteraient
nécessaires. Ainsi le requérant serait confronté à un surcroît de formalités adminis-
tratives pour des actes de peu d’importance. On évitera cela en instituant le principe
du régime de l’autorisation pour toutes les études géologiques. L’al. 2, let. a, précise
que les travaux ne devront pas porter atteinte à l’adéquation d’un site. Il ne faudrait
pas, par exemple, que des forages dans les couches rocheuses remettent en question
la sécurité d’un dépôt final. Cela dit, les sondages seront indispensables pour con-
naître le sous-sol et évaluer la sécurité. Il s’agit donc d’optimiser ces deux objectifs.
Selon la let. b, l’octroi de l’autorisation impliquera qu’aucune autre raison prévue
dans la législation fédérale ne s’y oppose. A la différence de ce qui se passe pour les
autorisations générale et de construire (cf. message LENu, ch. 8.4.1.2 et 8.4.2.2),

2644
une procédure formelle d’EIE n’est pas requise (cf. art. 4 OEIE et n° 4 de l’annexe à
l’OEIE). Un rapport d’impact sur l’environnement devra tout de même être rédigé
selon l’importance des conséquences. L’al. 3 exempte du régime de l’autorisation
les investigations qui n’entraîneront que des atteintes mineures. On peut citer à ce
titre les mesures sismologiques. Si la LENu n’exige pas d’autorisation, cela ne
signifie pas pour autant que ces travaux pourront être accomplis sans autre autorisa-
tion. L’emploi d’équipements vibro-sismiques sur la voie publique est généralement
soumis à une autorisation de la police des routes et de la police des étrangers selon
la législation cantonale ou fédérale. Les activités ne nécessitant pas d’autorisation
selon la LENu sont de second ordre, de sorte que l’on pourra même renoncer à la
procédure abrégée. Comme ces investigations n’entraînent que des atteintes mineu-
res, il n’existera pas pour elles de droit légal d’expropriation (cf. art. 50, al. 1, let. b,
a contrario). L’initiateur du projet pourra cependant introduire une procédure selon
l’art. 15 de la loi sur l’expropriation.
8.5.2.2 
Teneur de l’autorisation pour des études géologiques
(art. 35)
Un programme d’études géologiques devra pouvoir être adapté en fonction des
connaissances. L’autorisation ne saurait donc fixer le détail de toutes les étapes des
travaux envisagés. Par conséquent, le contrôle nécessaire s’effectuera au moyen du
permis d’exécution (al. 1, let. b). L’élément essentiel de la surveillance est le fait
que les autorités compétentes devront être dès le début parties prenantes du relevé
des données, dans la perspective d’une demande d’autorisation générale. A cet effet,
elles doivent disposer d’une documentation complète (let. c). La délimitation légale
entre les travaux effectués au titre des études géologiques et les activités considérées
comme des travaux de construction pour un dépôt souterrain en profondeur assujetti
à l’autorisation générale n’est guère possible (p. ex. la construction d’une galerie de
sondage). Il incombera donc à l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation de
garantir, au moyen de garde-fous appropriés, que les «études géologiques» ne porte-
ront pas préjudice à la réalisation d’un dépôt final. C’est aussi à cela que pourront
servir l’autorisation échelonnée des investigations et la limitation de l’autorisation
dans le temps (al. 2).
8.5.3 
Dispositions particulières pour les dépôts souterrains
en profondeur
Le dépôt souterrain en profondeur pour déchets radioactifs est une installation nu-
cléaire au sens de la LENu (cf. art. 3, let. c). Le chap. 4 (installations nucléaires) et
les dispositions ad hoc concernant les procédures et la surveillance (chap. 6) s’y
appliquent donc. Les art. 36 à 40 renferment des prescriptions complémentaires
spéciales le concernant, ainsi que le dépôt final. Les dépôts intermédiaires de dé-
chets radioactifs ne sont pas soumis à cette réglementation particulière.

2645
8.5.3.1 
Autorisation d’exploiter (art. 36)
Des données géologiques supplémentaires seront recueillies pendant la construction
du dépôt souterrain en profondeur. L’al. 1, let. a, assujettit l’octroi d’une autorisa-
tion d’exploiter au fait que les enseignements recueillis au cours de la construction
confirment que le site s’y prête. Selon la let. b, il faudra faire en sorte que les dé-
chets puissent être récupérés au prix d’un effort raisonnable jusqu’au moment de la
fermeture du dépôt. L’al. 2 précise que l’autorisation d’exploiter fixera la zone de
protection définitive du dépôt souterrain en profondeur. La désignation provisoire
figurait déjà dans l’autorisation générale (cf. art. 14, al. 1, let. f, ch. 2). La zone de
protection aura pour but de faire en sorte que nul ne s’aventure dans un espace
critique du sous-sol ou, s’il le fait, que ce soit exclusivement avec une autorisation
officielle (cf. art. 39). Selon l’al. 3, seuls les déchets correspondant à un type de
dépôt donné (p. ex. valeurs-limites ou limites d’activité données, exigences en ma-
tière de conditionnement et d’emballage) pourront y être stockés. Ces exigences
décrivent les principaux éléments des barrières techniques qui, en complément des
barrières naturelles, devront garantir la sécurité à long terme de l’homme et de
l’environnement.
8.5.3.2 
Obligations particulières du détenteur
de l’autorisation d’exploiter un dépôt souterrain
en profondeur (art. 37)
L’art. 37 formule des obligations particulières qui s’ajoutent à celles de l’art. 22.
L’al. 1 donne au Conseil fédéral la compétence d’obliger le détenteur de
l’autorisation à prendre en charge les déchets radioactifs; il existe en effet un intérêt
public à l’évacuation intégrale de ces déchets. Les déchets radioactifs qui provien-
nent de Suisse englobent également ceux qui sont issus du retraitement du combus-
tible ayant servi dans des centrales nucléaires du pays. Seuls pourront être pris en
charge les déchets qui répondent aux dispositions de l’art. 36, al. 3, et de
l’autorisation d’exploiter. Le devoir de prise en charge s’appliquera également aux
déchets de la médecine, de l’industrie et de la recherche recueillis par la Confédéra-
tion. La documentation que demande l’al. 2 est un élément capital pour l’examen
ultérieur de la garantie de la sécurité à long terme de l’homme et de
l’environnement. L’al. 3 contribue à ce que le détenteur de l’autorisation tienne ses
engagements.
8.5.3.3 
Phase d’observation et fermeture (art. 38)
La fermeture d’un dépôt souterrain en profondeur et sa conversion en dépôt final
sera d’actualité au plus tôt dans quelques décennies. Par conséquent, la LENu se
limite à en esquisser les fondements. Par fermeture, on entend l’action de combler
toutes les constructions souterraines qui ne l’auraient pas déjà été et de sceller les
galeries et puits d’accès au dépôt. En vertu de l’al. 1, le propriétaire ou le titulaire
d’une concession minière d’usage privatif devra présenter un projet pour la phase
d’observation et la fermeture éventuelle du dépôt en fonction des enseignements
tirés de la construction et de l’exploitation. Il le fera lorsque la phase de mise en
dépôt sera arrivée normalement à son terme (let. a). Mais il sera aussi tenu de pré-

2646
senter un tel projet lorsque l’autorisation d’exploiter lui aura été retirée (cf. art. 66,
al. 1) ou qu’elle sera échue en vertu de l’art. 67, al. 1, let. a et b (let. b). Si à l’issue
de la phase d’observation, la sécurité à long terme assurée par les barrières géologi-
ques et techniques est suffisamment établie et si le canton d’accueil y consent, le
Conseil fédéral pourra ordonner les travaux de fermeture en vertu de l’al. 2. En
dérogation à la concentration des procédures assortie de voies de recours, la com-
pétence de décision ne sera pas donnée au département, mais au Conseil fédéral.
Comme pour les décisions prises au sens des al. 3 et 4, il ne s’agira pas ici d’une
décision seulement technique, mais d’un acte politique. Voilà pourquoi il n’est pas
prévu de voies de recours, pas plus que dans le cas de l’autorisation générale (cf.
app. ch. II, modification de l’art. 100, al. 1, let. u, OJ). La dérogation prévue à la let.
b se justifie du fait que le canton d’accueil est tout particulièrement concerné (cf.
message LENu, ch. 7.3.6.3). A moins qu’il n’ordonne une nouvelle période de
surveillance, limitée dans le temps, après la fermeture (al. 3), le Conseil fédéral
constatera par un acte officiel, aux termes de l’al. 4, la fin de la surveillance exigée
par la législation sur l’énergie nucléaire. A partir de cette date, la Confédération sera
compétente pour prendre d’éventuelles mesures supplémentaires de surveillance.
Toute intervention dans la zone de protection demeurera assujettie à autorisation,
même après la fermeture du dépôt final (art. 39, al. 2).
8.5.3.4 
Protection du dépôt souterrain en profondeur
(art. 39)
Il faut considérer comme un scénario d’accident possible l’atteinte portée par une
intervention humaine à la sécurité d’un dépôt souterrain en profondeur. C’est ainsi,
par exemple, qu’un forage touchant le dépôt ou la roche avoisinante pourrait porter
atteinte à des barrières de sécurité et entraîner un accroissement de l’exposition aux
radiations des personnes proches. Il faut donc éviter toute intervention humaine dans
cette zone et, à cette fin, définir dans le sous-sol une zone tridimensionnelle autour
du dépôt (al. 1). La dimension de cette zone de protection dépendra de l’inventaire
des déchets ainsi que des barrières géologiques et techniques. Sur l’axe horizontal,
elle pourra s’étendre sur quelques kilomètres. Non seulement la LENu, mais encore
la législation sur l’aménagement du territoire aura des incidences sur le sous-sol.
C’est ainsi que, dans le cas du dépôt du Wellenberg, la loi nidwaldienne sur les
constructions prévoit une zone spéciale d’affectation sur les trois axes en vue de
protéger toute la zone du dépôt.
L’art. 39 a une composante de police. Sans autorisation, toute intervention dans le
sous-sol sera interdite aux abords de la zone protégée. Mais la délimitation d’une
zone relèvera aussi de l’aménagement du territoire. Elle débouchera sur des restric-
tions dans l’affectation. L’al. 2 soumet à autorisation toutes les activités susceptibles
de porter atteinte à la zone de protection. On pense notamment à des forages géo-
thermiques, pétroliers ou gaziers. Il faudra inscrire au registre foncier la zone de
protection provisoire une fois l’autorisation générale délivrée, et la zone de protec-
tion définitive dès l’octroi de l’autorisation d’exploiter (al. 3). Ainsi, toute personne
pourra prendre connaissance des contours de la zone. Le canton sera tenu d’inscrire
au registre foncier tous les terrains situés dans la zone de protection et non encore
inscrits. Il s’agira en l’occurrence de terrains qui ne sont liés à aucune propriété
privée, sauf preuve du contraire. Ce sont, d’une part, des zones impropres à la cul-
ture telles que les rochers, les éboulis, les névés et les glaciers avec leurs sources,

2647
d’autre part, des terrains à usage public tels que les routes, les places, les cours
d’eaux et lacs publics (art. 664, al. 2, et art. 944 CC). Les cantons devront veiller à
ce que la zone de protection soit également inscrite dans le plan directeur et dans le
plan d’affectation (al. 4). Si le dépôt souterrain en profondeur n’est pas réalisé, la
zone de protection provisoire sera supprimée, l’inscription au registre foncier radiée
et les plans directeur et d’affectation adaptés en conséquence (al. 5).
Le contrôle des alentours du dépôt est la meilleure protection contre toute menace
pour l’homme et l’environnement. Cela impliquera toutefois que l’on dispose des
connaissances nécessaires sur le dépôt, d’où le besoin de conserver des informations
exhaustives (al. 6) le concernant. L’accès à ces données sera garanti pendant une
très longue période. Elles pourront aussi être communiquées à d’autres Etats ou à
des organisations internationales comme l’AIEA. Pour renforcer ce qu’on sait du
site, le Conseil fédéral pourra prescrire le piquetage du dépôt final (al. 7). Cette
obligation existe dans la législation américaine, s’appliquant aux dépôts pour dé-
chets fortement radioactifs et moyennement radioactifs de longue durée.
8.5.3.5 
Remise et utilisation de données géologiques (art. 40)
Les données brutes ainsi que les résultats des études géologiques et de la construc-
tion d’un dépôt souterrain en profondeur sont d’intérêt public. Par conséquent, elles
devront être remises gratuitement à la Confédération, à sa demande. Cette disposi-
tion correspond largement à la teneur de l’art. 15, al. 3, de l’ordonnance sur les actes
préparatoires ainsi qu’à la pratique actuelle. Les données seront remises au Service
suisse de documentation géologique. Il faudra régler dans l’ordonnance sur l’énergie
nucléaire les restrictions d’accès souhaitables aux données représentant une valeur
économique importante.
8.6 
Procédure et surveillance
8.6.1 
Autorisation générale
8.6.1.1 
Ouverture de la procédure (art. 41)
Le déroulement de la procédure d’autorisation générale était réglé jusqu’à présent
par les art. 4 et suivants de l’AF/LEA. Des innovations y sont apportées dans les art.
41 et suivants, en application de la loi fédérale sur la coordination et la simplifica-
tion des procédures d’approbation des plans.
8.6.1.2 
Expertises et avis (art. 42)
Les expertises à obtenir (al. 1) sont d’abord celles des autorités de sécurité (exper-
tise de la DSN et de la section Energie nucléaire de l’OFEN, prise de position de la
CSA, cf. message LENu, ch. 7.3.7). Celles-ci revêtent une importance prépondé-
rante pour l’autorisation du point de vue de la sécurité nucléaire. Outre les experti-
ses citées à l’al. 1, il faudra élaborer un rapport d’impact sur l’environnement et un
rapport sur l’aménagement du territoire (cf. message LENu, ch. 8.4.1.2). Pour
l’étude d’impact sur l’environnement, les délais prescrits par l’ordonnance à ce sujet

2648
sont réservés (al. 2; cf. message relatif à la loi fédérale sur la coordination et la
simplification des procédures d’approbation de plans, commentaire de l’art. 62a, al.
2 LOGA, FF 1998 III 2221). La participation des autorités spécialisées (al. 3) est
régie par la loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures de
décision (cf. message LENu, ch. 7.3.6.2)
Le système actuel, qui comporte deux procédures de recours successives, s’est ré-
vélé très lourd, de sorte qu’une seule et unique procédure de ce genre est désormais
prévue. La simplification est acceptable parce que les décisions à prendre pour
l’autorisation générale portent essentiellement sur des questions de principe, politi-
quement importantes. De surcroît, la possibilité du référendum permettra de
s’opposer à l’approbation décidée par l’Assemblée fédérale (art. 47, al. 3), sauf
quand la décision concerne un dépôt souterrain en profondeur. Ce dernier nécessite-
ra par ailleurs l’approbation du canton d’accueil (art. 43, al. 1 et art. 48, al. 4). La
limitation à une seule phase d’opposition présuppose que les expertises des autorités
de sécurité soient disponibles au moment où les cantons et les services de la Confé-
dération seront appelés à se déterminer (al. 2).
8.6.1.3 
Approbation du canton d’accueil, réserve
pour les concessions d’utilisation des droits d’eau
(art. 43)
Le canton d’accueil pourra tout d’abord faire part de son avis durant la procédure
d’autorisation générale d’un projet de dépôt souterrain en profondeur pour déchets
radioactifs (art. 42, al. 2). Selon l’al. 1, son approbation à l’utilisation du sous-sol
sera également nécessaire pour l’octroi de l’autorisation générale. De même, toute
autorisation de creuser des galeries et des puits de sondage impliquera son approba-
tion préalable (art. 48, al. 4). L’al. 2 précise qu’en cas d’utilisation des droits d’eau,
l’autorisation générale ne sera accordée qu’après l’octroi d’une concession dans ce
sens (cf. message LENu, ch. 7.3.6.3). Les ch. 1.3.6.2 et 1.3.6.3 abordent la question
de la délimitation des compétences d’autorisation entre la Confédération et les can-
tons en vertu du droit en vigueur et de la concentration de la procédure découlant du
nouveau droit.
8.6.1.4 
Publication et mise à l’enquête (art. 44)
La demande sera publiée et simultanément mise à l’enquête publique avec les do-
cuments mentionnés à l’al. 2. Ce sera le début de la procédure d’opposition. Cela
impliquera que les expertises techniques relatives à la sécurité soient effectuées et
que les cantons et services spécialisés aient fait part de leur position.
8.6.1.5 
Objections et oppositions (art. 45)
Dans les procédures d’autorisation générale menées jusqu’ici (centrale nucléaire de
Kaiseraugst, ZZL, dépôt final pour déchets faiblement et moyennement radioactifs
du Wellenberg), la grande majorité des milliers d’objections ont été polycopiées.
Seules quelques-unes ont approfondi le sujet. Les objections montrent au fond que

2649
la procédure d’autorisation générale permet essentiellement aux cantons, aux mi-
lieux intéressés et à la population de s’exprimer sur le principe du projet et de
l’utilisation de l’énergie nucléaire, et qu’en outre elle sert à garantir les droits de
participation que l’art. 4 de la loi sur l’aménagement du territoire donne à la popu-
lation. La question de la légitimation des parties n’a encore jamais été étudiée (éco-
nomie de la procédure). Les objections formelles n’ont donc pas été éliminées.
Malgré tout, il importe de conserver les dispositions en vigueur des art. 5 et 7
AF/LEA, afin de garantir aux éventuels ayants droit la possibilité d’être entendus.
Cela se justifie en particulier par le fait que l’autorisation générale fixe
l’emplacement de l’installation. L’al. 3 fixe la nécessité du lieu de domicile, qui
facilitera la notification valable à un étranger n’habitant pas en Suisse. Cette dispo-
sition correspond à l’art. 29, al. 4, OJ.
8.6.1.6 
Avis sur les objections et oppositions (art. 46)
Cette disposition correspond à l’art. 7, al. 4, AF/LEA. Les avis seront formulés à
l’intention de l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation, et ils lui serviront à
prendre sa décision. L’éventualité d’une seconde procédure (al. 2) résulte de la
spécificité de la démarche consistant à octroyer l’autorisation générale.
8.6.1.7 
Décision (art. 47)
Comme actuellement, l’autorisation générale devra, selon le projet, être délivrée par
le Conseil fédéral. Si sa décision est positive, elle sera soumise à l’approbation de
l’Assemblée fédérale, mais non (comme le veut la loi actuelle) si elle est négative22.
La compétence de l’Assemblée fédérale en la matière introduit un type particulier de
participation à une procédure d’application du droit. Elle se différencie en particu-
lier des compétences visées à l’art. 173, al. 1, let. h, Cst. (p. ex. la détermination du
réseau des routes nationales, art. 1 de la loi fédérale sur les routes nationales, RS
725.11). L’Assemblée fédérale n’est pas l’autorité qui octroie l’autorisation (cf.
approbation de la construction ou de l’acquisition de nouveaux tronçons ferroviai-
res, art. 4, al. 3 de la loi sur les Chemins de fer fédéraux, RS 742.31). Il ne s’agit pas
davantage de la remise en question de la décision au sens d’une voie de recours. Le
Conseil fédéral décide officiellement. L’Assemblée fédérale ne pourra ni décider à
sa place ni l’obliger à revenir sur un éventuel rejet de la demande pour accorder
l’autorisation générale. Sa compétence dans la pratique est celle d’un droit de veto.
Comme il ressort de la genèse de l’art. 8 AF/LEA, la réserve de l’approbation par
l’Assemblée fédérale de l’octroi de l’autorisation générale est un compromis entre la
solution du Conseil fédéral comme seule autorité et celle de l’Assemblée fédérale
comme autorité qui accorde l’autorisation ou comme instance de recours (BO 1978
N 457 ss, notamment 513 ss; E 252 ss, notamment 259 s et 273 s). Comme
l’Assemblée fédérale n’a que la compétence d’approuver, et non celle d’octroyer
l’autorisation, elle pourra seulement approuver ou rejeter celle-ci. Elle ne pourra pas
modifier elle-même la décision du Conseil fédéral, pas plus qu’elle ne pourra donner
à ce dernier des instructions ou des mandats contraignants dans ce sens. Si
 
22 
cf. expertise de l’Office fédéral de justice du 22 septembre 1982, p. 11 ss.

2650
l’Assemblée fédérale estime que l’autorisation doit être formulée différemment ou
qu’elle doit comporter des dispositions annexes autres que prévues par le Conseil
fédéral, deux possibilités peuvent être envisagées: selon la première, elle
l’approuvera à condition que le Conseil fédéral ajoute à l’autorisation une charge
spécifique ou qu’il en modifie une dans un certain sens. La seconde possibilité, la
plus judicieuse de l’avis du Conseil fédéral, serait que l’Assemblée fédérale sus-
pende son approbation en invitant le Conseil fédéral à examiner certaines modifica-
tions qu’elle souhaiterait apporter à l’autorisation générale et à lui présenter un
nouveau projet modifié ou complété, le cas échéant. L’une et l’autre possibilités
laissent au Conseil fédéral la liberté de maintenir la version initiale. Dans le premier
cas, l’approbation de l’Assemblée fédérale s’en trouverait empêchée, alors que dans
le second cas, celle-ci pourrait encore se rallier au projet initial.
La procédure d’autorisation générale soulève des questions politiques très impor-
tantes. Ceux qui sont directement touchés, c’est-à-dire les parties au sens de l’art. 6
PA, feront valoir leurs arguments par une opposition, et le Conseil fédéral tranchera.
A cela s’ajoutera désormais la possibilité de demander le référendum contre la déci-
sion de l’Assemblée fédérale, possibilité qui est considérée comme un élément de la
participation démocratique et une compensation du fait que la preuve du besoin
n’est plus exigée et que l’on se limitera à une seule procédure d’opposition (cf.
message LENu, ch. 7.3.4.1.2 et 7.3.4.1.4). Le référendum ne pourra pas être lancé
contre une décision relative à un dépôt souterrain en profondeur, pour lequel
l’approbation du canton est nécessaire (art. 43, al. 1, et art. 48, al. 4). De plus,
l’implantation d’un tel dépôt sera largement prédéterminée par les exigences géolo-
giques.
8.6.2 
Autorisation de construire une installation nucléaire
et autorisation de procéder à des études géologiques
Les autorisations et autres décisions qui font suite à l’autorisation générale, soumi-
ses à des procédures différentes, figurent dans des sections distinctes de la LENu.
8.6.2.1 
Généralités (art. 48)
Comme l’autorisation et l’expropriation feront désormais l’objet d’une seule procé-
dure, les décisions intéressant les opposants à l’expropriation seront rendues en
même temps que l’autorisation. Seul le traitement des demandes d’indemnisation
sera soumis à une procédure spécifique. Ce mode de faire simplifiera beaucoup le
déroulement. L’al. 1 règle le rapport entre les dispositions de la LENu et respecti-
vement la loi du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS
172.021) et la loi sur l’expropriation. Il précise que les prescriptions de la LENu
s’appliqueront en priorité, les autres à titre subsidiaire.
Dans l’esprit du modèle de concentration des procédures, l’al. 2 prescrit qu’une
seule autorisation restera nécessaire, qui englobe l’ensemble des autorisations requi-
ses par le droit fédéral. C’est donc là que devront être traitées toutes les objections
des personnes directement touchées. Cela présuppose un projet déjà relativement
bien élaboré. L’octroi de l’autorisation requise par la législation atomique implique-

2651
ra que le projet satisfasse notamment aussi aux dispositions du droit ordinaire sur les
constructions et sur l’expropriation.
Selon l’al. 3, l’autorisation fédérale rendra superflues les autorisations des autorités
cantonales ou communales. Plus précisément, aucun document cantonal ou commu-
nal (autorisation ou plan) ne sera plus requis. La légitimité d’un projet ne devra plus
dépendre non plus de la définition préalable de zones d’affectation. Cependant, le
droit cantonal et les demandes qui en découlent devront être pris en compte pour
autant qu’ils ne fassent pas échouer le projet ou ne le restreignent pas excessive-
ment. L’expression «droit cantonal» recouvre les bases cantonales de planification
(plan directeur, plan communal d’affectation). L’art. 2, al. 1, de la loi sur
l’aménagement du territoire impose déjà la prise en compte des plans directeurs
cantonaux.
Les études géologiques ne nécessitent pas d’autorisation générale et, partant, pas
d’approbation du canton d’accueil quant à l’utilisation de son sous-sol au sens de
l’art. 43. Mais vu la portée potentielle de la réalisation d’une galerie ou d’un puits
de sondage dans l’optique de l’aménagement d’un dépôt souterrain en profondeur,
l’al. 4 prescrit qu’une telle autorisation nécessitera aussi l’approbation du canton
d’accueil (cf. message LENu, ch. 7.3.6.3 et 8.6.1.3).
D’après l’al. 5, les équipements de desserte, les aires d’installations et les sites
d’exploitation et d’entreposage des matériaux d’excavation, de terrassement et de
démolition (aire de transbordement) directement liés à la construction et à
l’exploitation d’une installation nucléaire, à des études géologiques ou à un dépôt
souterrain en profondeur seront inclus dans l’autorisation générale de l’installation
ou des recherches. Il y aura lien étroit uniquement si une aire de transbordement
constitue un élément nécessaire à l’exploitation.
8.6.2.2 
Droit d’expropriation (art. 50)
Cette disposition indique au requérant qu’il disposera du droit d’expropriation pour
construire, exploiter et désaffecter une installation nucléaire nécessitant une autori-
sation générale (let. a, cf. art. 12), pour procéder à des recherches géologiques sou-
mises au régime de l’autorisation (let. b, cf. art. 34) et pour construire les équipe-
ments de desserte et les aires d’installations nécessaires au projet (let. c, cf. art. 48,
al. 5) ainsi que pour établir des sites d’entreposage et de recyclage des matériaux
d’excavation, de terrassement et de démolition (let. d). En général, le requérant sera
une personnalité de droit privé. La Confédération ne pourra revendiquer le droit
d’expropriation que lorsqu’elle voudra construire elle-même une installation
d’évacuation ou exécuter préalablement des études géologiques s’avérant nécessai-
res (cf. art. 32). Cette réglementation correspond à celle de la loi fédérale sur la
coordination et la simplification des procédures d’approbation des plans, laquelle
prévoit désormais un droit d’expropriation d’office pour l’aménagement d’ouvrages
militaires, de conduites et d’installations à courant fort, de centrales proches des
frontières, d’infrastructures pour des entreprises publiques de navigation et
d’installations aéroportuaires. C’est notamment parce que les installations (et en
particulier les centrales) nucléaires dépendent assez fortement des sites que le pré-
sent avant-projet les assortit également du droit légal d’expropriation (cf. message
LENu, ch. 7.3.6.2 à la fin). Ce droit ne s’étendra pas à la fermeture d’un dépôt sou-
terrain en profondeur, où il ne sera pas nécessaire, semble-t-il. Au reste, la fermeture

2652
nécessitera une décision du Conseil fédéral. Si celle-ci touchait simultanément des
droits de propriété, elle ne pourrait pas être réexaminée par une autorité judiciaire
indépendante de l’administration; ce serait incompatible avec la CEDH (cf. message
LENu, ch. 7.3.6.2).
Les objets de l’expropriation pourront être soit la propriété du bien-fonds, soit des
droits réels limités. En cas d’expropriation des rapports de voisinage, la jurispru-
dence du Tribunal fédéral sera déterminante. Il en résulte que seule sera possible
l’expropriation dans une aire soumise à des immissions positives (p. ex. le bruit),
conformément à l’art. 684 CC. Lorsqu’on aura affaire à des immissions négatives
(p. ex. la privation de lumière et de soleil), l’expropriation n’entrera en ligne de
compte que si la législation cantonale comporte des normes de protection de la
propriété (ATF 106 IB 231).
8.6.2.3 
Art. 49 et 51 à 57
Ces articles règlent la procédure d’octroi des autorisations. Ils correspondent aux
dispositions ad hoc de la loi fédérale sur la coordination et la simplification des
procédures d’approbation des plans (art. 126b à 127, al. 1, et 129 de la loi du
3 février 1995 sur l’armée (RS 510.10), art. 62a à 62g et 62i de la loi fédérale du
22 décembre 1916 sur l’utilisation des forces hydrauliques, RS 721.80; art. 18u de
la loi du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer, RS 742.101; RO 1999 3074 ss;
cf. aussi les commentaires in FF 1998 III 2525).
8.6.2.4 
Prétentions en matière d’expropriation
du fait de la zone de protection (art. 58)
A priori, la zone de protection entourant un dépôt final interdira toute autre utilisa-
tion du sous-sol sur son aire (art. 39, al. 2). Dans la mesure où l’utilisation du sous-
sol appartient au propriétaire du bien-fonds (art. 667, al. 1, CC), cette interdiction
interférera avec les droits de propriété. Si la restriction de propriété est assimilable à
une expropriation, il y aura lieu de verser une indemnité. Quant à savoir si tel est
bien le cas, il faudra en faire une analyse fondée sur les critères définis par le Tribu-
nal fédéral. Le projet renonce délibérément à fixer ces critères et se borne à préciser
la démarche permettant de réclamer une indemnité.
8.6.2.5 
Participation des cantons à l’évacuation
des matériaux d’excavation, de terrassement
ou de démolition (art. 59)
S’il n’existe, pour recevoir les matériaux d’excavation, de terrassement et de démo-
lition, aucun site lié au projet de par son implantation et sa fonction et pouvant par
conséquent être considéré comme faisant partie intégrante de l’installation (voir art.
48, al. 5), les cantons désigneront un site pour l’évacuation des matériaux non nu-
cléaires. S’ils ne remplissent pas cette tâche avant l’octroi de l’autorisation, le dé-
partement pourra autoriser un entrepôt intermédiaire provisoire et limité dans le

2653
temps au sens de l’art. 37 de l’ordonnance du 10 décembre 1990 sur le traitement
des déchets (OTD, RS 814.015).
8.6.3 
Autorisation d’exploiter une installation nucléaire,
désaffectation d’une installation nucléaire et
fermeture d’un dépôt souterrain en profondeur
(art. 60 à 62)
Certaines dispositions légales régissant les procédures d’octroi de l’autorisation
d’exploiter une centrale nucléaire et les décisions liées à la désaffectation et à la
fermeture de telles installations ne s’appliquent pas dans tous les cas d’espèce. C’est
la raison des renvois aux dispositions ad hoc des art. 48 à 59. On renonce en parti-
culier à mentionner les prescriptions de la procédure d’expropriation lorsque ce
droit n’est pas prévu.
8.6.4 
Autres décisions, y compris les permis d’exécution
(art. 63)
Dans bien des domaines, une procédure concentrée est superflue. On peut citer
notamment les autorisations relatives à la manipulation d’articles nucléaires (art. 6),
l’entreposage de matières nucléaires dans une installation nucléaire avant l’octroi de
l’autorisation d’exploiter (art. 20, al. 3), l’ordre de désaffectation (art. 26, al. 1, let.
b), les autorisations relatives à la manipulation des déchets radioactifs (art. 33) ainsi
que l’ordre de fermer un dépôt souterrain en profondeur (art. 38, al. 2). Selon l’al 1,
ces procédures sont régies par les prescriptions générales de la PA. L’al. 2 règle la
question de l’adresse postale (cf. message LENu, ch. 8.6.1.5). Comme jusqu’ici, le
requérant sera seul associé, en vertu de l’al. 3, à la procédure aboutissant à l’octroi
du ou des permis par l’autorité de sécurité. La procédure publique empêcherait de
réaliser des projets d’une telle ampleur à cause du très grand nombre d’étapes
qu’elles comportent. Les permis d’exécution sont des décisions au sens de la loi sur
la procédure administrative.
8.6.5 
Décisions:
modification, transfert, retrait et extinction
8.6.5.1 
Modification (art. 64)
En principe, une modification sera apportée selon la même procédure que la déci-
sion et par la même autorité (al. 1 et 2). Mais cette démarche ne sera nécessaire que
s’il s’agit d’une modification essentielle. Le contenu de l’autorisation et l’étendue de
la modification détermineront si l’on se trouve dans ce cas de figure. Ainsi, pour les
réacteurs nucléaires, l’autorisation générale fixe la forme d’énergie, soit générale-
ment l’électricité. Le prélèvement ultérieur limité de chaleur, non prévu à l’origine,
ne nécessitera pas que l’on modifie l’autorisation générale. Il en ira de même de
l’augmentation de la puissance dans les limites de la classe de puissance autorisée.
En revanche, une telle augmentation nécessitera une modification de l’autorisation
d’exploiter, si tant est qu’il en résulte une puissance excédant la puissance maximale

2654
indiquée dans l’autorisation d’exploiter. Comme autres exemples de modifications
soumises à l’autorisation, on citera les systèmes de refroidissement d’urgence des
centrales nucléaires de Beznau et de Mühleberg. En revanche, un permis d’exé-
cution délivré par les autorités de surveillance suffira (al. 3) pour des modifications
touchant la sécurité mais ne divergeant pas profondément de l’autorisation d’ex-
ploiter. Dans la pratique actuelle, c’est en particulier le remplacement de compo-
sants (p. ex. les générateurs de vapeur) ou de systèmes importants (p. ex. le système
de protection et de réglage des réacteurs). Par ailleurs, un permis d’exécution suffira
en cas d’emploi d’éléments combustibles à l’oxyde mixte (éléments MOX) aussi
longtemps que les caractéristiques de sécurité du réacteur ne changent pas notable-
ment.
L’autorisation générale fixe «les grandes lignes du projet, qui comprennent l’indication
approximative de la taille et de l’implantation des principales constructions» (art. 14, al.
2). Par conséquent, il serait nécessaire de la modifier si par exemple on envisageait
d’accroître sensiblement la capacité d’un dépôt souterrain en profondeur ou de le
construire à partir du même portail d’entrée, mais d’une taille dépassant l’aire prévue
initialement.
L’art. 64 ne règle pas la modification des autorisations relatives à la manipulation
d’articles nucléaires (al. 6) ou de déchets radioactifs (art. 33). Une nouvelle autori-
sation sera dans ce cas requise.
8.6.5.2 
Transfert (art. 65)
En principe, une autorisation pourra être transférée à un nouvel exploitant si toutes les
conditions requises sont réunies (al. 1). Le transfert de l’autorisation générale d’une
centrale nucléaire sera régi par des prescriptions supplémentaires. En effet, l’ouverture
du marché de l’électricité fait que des regroupements importants ne sont pas exclus
dans la branche. Certaines sociétés pourraient être tentées de détacher leur centrale
nucléaire de la firme. Voilà pourquoi il sera exigé du détenteur initial de l’autorisation
qu’il s’acquitte de tous les coûts de désaffectation et de gestion correspondant à la
durée d’exploitation (al. 2). En outre, il restera responsable de l’évacuation des déchets
produits jusqu’à la date du transfert (art. 31, al. 3). Au surplus, l’octroi et le transfert de
l’autorisation générale impliquent que l’on vérifie si le requérant donne suffisamment
d’assurances qu’il remplit ses obligations légales et par conséquent, s’il dispose des
moyens financiers requis. Le transfert de cette autorisation ne nécessitera pas
l’approbation du Parlement (al. 3). En effet, si l’installation est en service, il n’est
nécessaire, pour l’essentiel, que d’examiner les conditions d’autorisation personnelles
(art. 20, al. 1, let. a, e et h). Si l’autorisation générale est transférée, les autorisations de
construire et d’exploiter le seront aussi (al. 4). A l’inverse, celles-ci ne pourront être
transférées sans l’autorisation générale, dont le détenteur et celui des autorisations de
construire et d’exploiter devront être une seule et même personne (art. 16, al. 2, let. a,
art. 20, al. 1, let. a). Comme les conditions personnelles sont déterminantes dans le
transfert de l’autorisation générale, le requérant et le détenteur de l’autorisation auront
seuls qualité de parties (al. 5). Quant aux autorisations de manipuler des articles nu-
cléaires et des déchets radioactifs, elles sont étroitement limitées dans le temps. Leur
transfert serait quasiment aussi laborieux que l’octroi. C’est pourquoi elles ne sont pas
transférables (al. 6).

2655
8.6.5.3 
Retrait (art. 66)
L’al. 1 définit les motifs généraux du retrait. Pour l’autorisation générale, la décision
appartient au Conseil fédéral (al. 2). Eu égard à sa portée, elle est soumise à
l’approbation de l’Assemblée fédérale (al. 3). Le retrait de l’autorisation générale
entraînera aussi celui des autorisations de construire et d’exploiter (al. 4, cf. art. 65,
al. 3). La réciproque ne sera pas vraie: le retrait de l’autorisation de construire ou
d’exploiter n’entraînera pas forcément celui de l’autorisation générale. Il n’est pas
exclu que l’exploitant rétablisse en temps utile les conditions requises pour obtenir une
nouvelle autorisation d’exploiter. Quant à l’idée d’un dédommagement au sens de l’art.
9, al. 5, LEA, elle a été abandonnée pour les raisons suivantes: le dédommagement tel
qu’il est conçu actuellement est étroitement lié à la preuve du besoin. Si celui-ci est
réputé ne plus exister et si par conséquent l’autorisation générale est retirée, cette déci-
sion inattaquable juridiquement pourra avoir pour le requérant des conséquences finan-
cières graves. En outre, le détenteur de l’autorisation ne peut influer sur l’appréciation
du besoin. Voilà pourquoi la législation actuelle prévoit son dédommagement. La
nouvelle loi, elle, ne fera plus dépendre l’autorisation de la preuve du besoin. Quant à
l’autorisation générale, elle pourra être retirée en particulier si les conditions de son
octroi ne sont plus remplies, conditions qui relèvent toutes de la sphère d’influence du
détenteur. Si le retrait avait lieu sans raison, l’intéressé pourrait exiger un dédomma-
gement au moyen d’une plainte se référant à la loi sur la responsabilité (RS 170.32). En
vertu de cette même loi (art. 75), le retrait des autres autorisations, notamment celle de
construire ou d’exploiter, pourrait être soumis à l’appréciation du juge.
8.6.5.4 
Extinction (art. 67)
L’extinction, où l’autorisation expire sans aucun acte de l’autorité, est distincte du
retrait de l’autorisation, qui est un acte de souveraineté. Les délais mentionnés à l’al.
1, let. a, sont essentiellement ceux qui découlent des art. 14, al. 3, et 17, al. 2.
L’abandon décidé par le détenteur (let. b) éteint l’autorisation, certes, mais il ne
délie pas le propriétaire de l’installation de ses obligations en matière de désaffecta-
tion (art. 26, al. 1, let. b) et d’évacuation (art. 31, al. 1, cf. aussi l’art. 68). En vertu
de la let. c, l’autorisation s’éteint lorsque le département ou, aux termes de l’art. 38,
al. 4, le Conseil fédéral constate que l’installation ne tombe plus sous le coup de la
législation sur l’énergie nucléaire. C’est le cas après la fin réglementaire de la dés-
affectation d’une installation nucléaire et après la fermeture du dépôt souterrain en
profondeur ou à la fin d’une période de surveillance ordonnée par le Conseil fédéral
(art. 29, al. 1, et 38, al. 4). Pour une installation soumise à l’autorisation générale,
celle-ci prime les autorisations de construire et d’exploiter; de ce fait, son extinction
entraîne celle des deux autres (al. 3).
8.6.5.5 
Maintien de certaines dispositions qui conditionnent
l’autorisation (art. 68)
A priori, on pourrait penser que le retrait ou l’extinction d’une autorisation
d’exploiter abolissent également les obligations qui y figurent et qui doivent être
remplies pour garantir la sécurité de l’installation après sa mise hors service, donc
que le propriétaire de l’installation pourrait se soustraire à ses engagements. Voilà

2656
pourquoi l’art. 68 précise que les obligations en matière de sécurité figurant dans
l’autorisation subsistent jusqu’à ce que l’opération de désaffectation ou de fermeture
de l’installation nucléaire ait été ordonnée (al. 1). Il en va de même en cas de retrait
ou d’extinction de l’autorisation selon l’art. 20, al. 3 (al. 2).
8.6.6 
Surveillance
8.6.6.1 
Autorités de surveillance (art. 69)
Actuellement, les autorités de surveillance sont la Division principale de la sécurité des
installations nucléaires (DSN) pour ce qui touche à ce domaine, et la section Energie
nucléaire de l’OFEN pour ce qui a trait à la non-prolifération et à la sûreté (cf. message
LENu, ch. 7.3.2 et 8.2.2, commentaires des al. 3 et 4). La DSN fait partie intégrante de
l’OFEN sur le plan administratif, certes, mais elle travaille en toute indépendance sur
les questions techniques. Il est prévu de l’intégrer au futur Institut suisse de sécurité
technique (cf. message LENu, ch. 7.3.7).
8.6.6.2 
Commission de la sécurité des installations nucléaires
(art. 70)
La Commission fédérale de la sécurité des installations nucléaires (CSA), créée en
1960, doit être inscrite dans la loi. Son cahier des charges correspond au droit en
vigueur (art. 2 de l’ordonnance du 14 mars 1983 concernant la Commission fédérale
de la sécurité des installations nucléaires, RS 732.21, cf. message LENu, ch. 7.3.7).
8.6.6.3 
Tâches et compétences des autorités de surveillance
(art. 71)
Les autorités compétentes en matière de surveillance (DSN et section Energie nu-
cléaire de l’OFEN) ainsi que la CSA (art. 70, al. 2) examinent les projets reçus.
Actuellement, la DSN élabore des expertises techniques ad hoc tandis que la CSA
prend position, à l’intention du Conseil fédéral, sur les projets et les expertises. Ces
documents servent à donner la réponse à une demande d’autorisation dans le do-
maine nucléaire. Les autorités de surveillance veillent à ce que les exigences en
matière de sécurité et de sûreté nucléaires soient respectées dans les installations
nucléaires et dans la manipulation des déchets radioactifs (al. 1, cf. message LENu,
ch. 7.3.7). Dans ce domaine, la DSN est déjà l’autorité chargée de faire respecter
aussi les prescriptions relevant de la législation sur la radioprotection (art. 136, al. 4,
ORaP).
Les autorités compétentes en matière de surveillance ne peuvent ordonner que des
mesures qui ne s’écartent pas des autorisations accordées (al. 2; cf. art. 64, al. 1 et 2).
Des mesures de rééquipement peuvent être prises en tout temps si elles sont nécessaires
au vu des expériences faites et de la technique de rééquipement et en outre, si elles sont
justifiées en vue de réduire encore le risque (cf. art. 22, al. 2, let. g). Ainsi la DSN a
exigé de tous les exploitants de centrales nucléaires suisses qu’ils installent des systè-
mes de dépressurisation du confinement et qu’ils améliorent les protections contre la
foudre et l’incendie. Les autorités de surveillance ne peuvent ordonner exceptionnelle-

2657
ment des mesures s’écartant des dispositions de l’autorisation que si un danger immé-
diat menace (al. 3). Cependant, c’est le Conseil fédéral qui décide dans les situations
extraordinaires (art. 25 et ch. 2.4.3.7). La possibilité de séquestrer et d’éliminer les
sources de danger ainsi que de faire appel aux organes de police et d’enquête (al. 4 et
5) fait partie des compétences usuelles de contrôle inscrites dans le droit de police (cf.
p. ex. art. 28, al. 1 et 2, et art. 29, al. 1, de la loi sur le matériel de guerre, et les art. 10,
al. 1 et 2, et art. 11 de la loi sur le contrôle des marchandises). Elles correspondent à
l’actuel art. 39, al. 2 à 4, LEA.
8.6.6.4 
Obligation d’informer et de fournir des documents,
accès (art. 72)
Cette disposition reprend l’essentiel des prescriptions en vigueur sur le contrôle des
marchandises sensibles (art. 27 et 28, al. 1, de la loi sur le matériel de guerre et art. 9
et 10, al. 1, de la loi sur le contrôle des marchandises) et de l’art. 39, al. 1 et 2, LEA.
Associée à l’art. 11, al. 1, elle autorise des mesures fondées sur la convention de
contrôle passée entre la Suisse et l’AIEA (cf. message LENu, ch. 11.1).
8.6.6.5 
Information du public (art. 73)
Cette disposition définit une obligation. L’information devra porter en particulier sur
l’état des installations nucléaires, sur les événements ou activités en relation avec les
articles nucléaires et sur l’évacuation des déchets radioactifs (al. 1). Une responsa-
bilité spécifique incombe à la DSN, qui informe d’ores et déjà sans délai le public
sur les événements particuliers l’intéressant (al. 2) et en outre une fois par an sur la
surveillance des installations nucléaires. Lorsque les autorités fournissent des infor-
mations, elles sont tenues au secret de fabrication et au secret d’affaires (al. 3) ainsi
qu’au secret de fonction (art. 100, al. 4).
8.6.6.6 
Protection des données (art. 74)
Cette disposition règle l’étendue de l’utilisation possible des données personnelles.
Elle répond aux prescriptions de la législation sur la protection des données. Une
disposition analogue est inscrite dans la loi sur le matériel de guerre (art. 28, al. 3) et
dans la loi sur le contrôle des marchandises (art. 10, al. 3). Dans le contexte des
contrôles de fiabilité, l’art. 24 va plus loin que la formulation générale figurant à
l’art. 74 (cf. message LENu, ch. 8.4.3.6).
8.6.7 
Voies de droit (art. 75)
Les décisions officielles du département et des autorités désignées par le Conseil
fédéral d’accorder les autorisations, et celles des autorités de surveillance et des
commissions administratives des fonds de désaffectation et de gestion peuvent être
attaquées devant la commission des recours du DETEC. Tel n’est pas le cas des
décisions du Conseil fédéral avalisées par les Chambres, et concernant une demande
d’autorisation générale. Comme les autorités de surveillance (DSN, section Energie

2658
nucléaire de l’OFEN) peuvent ordonner des mesures étendues (art. 71, al. 2 à 4), il
est indiqué de prévoir la possibilité de saisir la commission de recours du DETEC
ou le Tribunal fédéral. Consécutivement à la proposition de réviser la loi d’organi-
sation judiciaire (ann., ch. II), toutes les décisions d’autorisation, sauf l’autorisation
générale et les décisions relatives à la fermeture d’un dépôt souterrain en profon-
deur, seront assorties du droit de recours administratif devant le Tribunal fédéral.
8.7 
Garantie du financement de la désaffectation et
de l’évacuation des déchets
8.7.1 
Fonds de désaffectation et fonds d’évacuation
des déchets (art. 76)
La constitution de réserves en vue de couvrir les coûts de désaffectation des centra-
les nucléaires et de gestion des déchets radioactifs doit s’inspirer largement des
ordonnances concernant le fonds de désaffectation et le fonds pour la gestion des
déchets radioactifs (cf. message LENu, ch. 7.3.5.3). Les al. 1 et 2 définissent les
coûts à imputer à ces fonds. Les coûts de gestion comprennent toutes les dépenses
liées à l’évacuation des déchets radioactifs, soit celles de la recherche, des mesures
préparatoires, de la conception du dépôt, de la construction et de l’exploitation des
équipements de gestion, de la fermeture et de la surveillance du dépôt souterrain en
profondeur. L’ordonnance devra préciser les composants exacts. Les dépenses im-
putables en partie à la désaffectation et en partie à la gestion des déchets seront
réparties en conséquence. L’al. 3 désigne les propriétaires d’installations nucléaires
comme étant tenus de verser des cotisations aux fonds. L’obligation commencera à
la mise en service de la centrale et elle prendra fin lorsque les tâches de désaffecta-
tion et d’évacuation des déchets auront été achevées. Les petits équipements qui
n’engendrent guère des coûts de désaffectation et de gestion des déchets pourront
être exonérés du versement aux fonds.
8.7.2 
Créance (art. 77)
Aux actifs des fonds correspond, en vertu de l’al. 1, une créance de tout propriétaire
astreint au versement de cotisations. Son ampleur dépend des cotisations acquittées,
auxquelles s’ajoute une part du produit du fonds et des dépenses qu’il suscite (inté-
rêts, part de l’accroissement ou de la diminution de sa valeur, coûts de gestion et de
secrétariat). La seconde phrase introduit une plus grande sécurité en cas de faillite
d’une société exploitante. L’al. 3 règle dans ce cas le transfert à un nouveau pro-
priétaire. Celui-ci endossera les droits et les responsabilités de son prédécesseur,
notamment l’obligation de verser des cotisations; en conséquence, il devra verser les
arriérés, le cas échéant. L’al. 4 précise que si le propriétaire fait faillite, si la société
est radiée à l’issue de la procédure de faillite et si l’installation n’est pas reprise par
une autre société, la partie du fonds qui y est destinée deviendra propriété du fonds.
Elle sera affectée à la couverture des coûts de désaffectation et d’évacuation des
déchets de l’installation. Si l’argent vient à manquer, il est dit à l’art. 78, al. 2, que
les fonds couvriront le solde; reste enfin la clause des versements complémentaires
obligatoires (art. 79, al. 3).

2659
8.7.3 
Prestations du fonds (art. 78)
Si les cotisations versées par un propriétaire d’installation nucléaire ne suffisent pas
à en couvrir les coûts, le fonds y pourvoit à sa place. En vertu de l’al. 1, le respon-
sable de l’installation sera sollicité en premier pour combler le trou. Si ses moyens
ne suffisent pas, les fonds interviendront selon l’al. 2. C’est également ce qui se
passera si (art. 77, al. 4) un exploitant tombe en faillite, si la société est radiée et si
aucune autre société ne reprend la centrale. L’art. 32, al. 1, let. b, précise que si
l’exploitant néglige son devoir d’évacuer les déchets radioactifs, la Confédération le
fera aux frais du fonds de gestion, lequel est alimenté par les contributions des pro-
ducteurs de déchets. Là encore, le fond interviendra dans la mesure où ses moyens le
lui permettent; reste enfin la clause des versements complémentaires obligatoires
(art. 79, al. 3).
8.7.4 
Versements complémentaires (art. 79)
Si une installation nucléaire est mise hors service avant terme ou si la société ex-
ploitante tombe en faillite et n’est pas reprise, la couverture financière des coûts de
désaffectation et de gestion des déchets ne sera pas assurée. Selon le moment où cela
arrivera, la différence pourra atteindre plusieurs milliards de francs. Pour éviter aux
collectivités publiques de devoir assumer ces frais, il faut soumettre les autres so-
ciétés exploitantes à l’obligation de fournir des versements complémentaires. Le
principe de tels versements a déjà été énoncé dans l’ordonnance sur le fonds de
désaffectation (art. 8). Seront tenus de fournir de tels versements, selon l’al. 2, les
exploitants astreints au versement de cotisations ainsi que les créanciers, c’est-à-dire
les propriétaires d’installations nucléaires s’étant déjà acquittés de leurs cotisations;
ils y seront tenus seulement dans la mesure où ils sont débiteurs ou créanciers du
fonds en question. On peut envisager le cas d’une installation nucléaire qui causerait
des coûts de désaffectation, mais non des coûts de gestion. Elle serait alors débitrice
ou créancière vis-à-vis du fonds de désaffectation seulement. Au surplus, elle ne
serait tenue à des versements complémentaires qu’à concurrence des cotisations
dues. On évitera ainsi de charger exagérément les propriétaires des petites installa-
tions nucléaires. L’al. 3 règle la situation où l’exploitant fait faillite, où l’installation
nucléaire n’est pas reprise par une autre société et où les montants dont dispose le
fonds (cotisations payées ou dues par cet exploitant) ne suffisent pas à couvrir les
coûts (let. a). L’obligation des versements complémentaires pourra être limitée
(al. 4) par une contribution de la Confédération aux coûts non couverts, en applica-
tion du principe de la proportionnalité.
8.7.5 
Forme juridique et organisation des fonds (art. 80)
Selon l’al. 1, les fonds ont une personnalité juridique propre. Leur organisation
(al. 2) pourra s’inspirer des expériences faites avec le fonds de désaffectation. La
possibilité d’une avance accordée aux fonds par la Confédération (al. 3) figure déjà
à l’art. 11, al. 3, AF/LEA. Elle permet de remédier à un manque passager de liqui-
dités. En revanche, l’al. 4 innove, par rapport à la réglementation du fonds de dés-
affectation, en prévoyant que les fonds seront exonérés du paiement d’impôts di-
rects. La pratique des autorités fiscales consiste déjà à ne pas prélever de tels impôts

2660
sur le fonds de désaffectation. Les grandes options de la politique de placement
selon l’al. 5 sont les lignes directrices applicables dans l’investissement des fonds.
De telles lignes directrices ont été rédigées pour la commission administrative du
fonds de désaffectation. Elles contribuent à assurer la sécurité et la solvabilité du
fonds ainsi qu’un intérêt équitable des actifs. Même si le Conseil fédéral fusionnait
les deux fonds, la comptabilité distinguerait toujours les coûts de désaffectation des
coûts de gestion des déchets de chacune des installations nucléaires.
8.7.6 
Garantie du financement des autres opérations
d’évacuation des déchets (art. 81)
L’al. 1 précise que le devoir de constituer des provisions visé à l’art. 669 du code
des obligations prévaut même si le propriétaire de l’installation nucléaire n’est pas
une société anonyme (cf. art. 13, al. 2). Les al. 2 et 3 correspondent aux propositions
du rapport d’expertise sur la couverture des coûts de gestion des déchets radioactifs
(cf. message LENu, ch. 7.3.5.3, note 23). Ces contrôles accroissent la sécurité quant
aux coûts de gestion non assumés par le fonds.
8.8 
Emoluments, dédommagements et mesures
d’encouragement
8.8.1 
Emoluments et taxes de surveillance perçus
par la Confédération (art. 82)
La teneur des al. 1 et 2 correspond au droit en vigueur (art. 37, al. 3, LEA, ordon-
nance du 30.9.1985 sur les émoluments dans le domaine de l’énergie nucléaire, RS
732.89). Les travaux de recherche et de développement ne peuvent être facturés que
s’ils se situent dans le cadre des tâches des autorités de surveillance, autrement dit,
s’ils ont trait à des questions de sécurité et de sûreté. A l’avenir, cela concernera
davantage les recherches nécessaires pour maintenir le niveau des connaissances et
la formation de spécialistes en vue d’assurer la sécurité des installations en service.
Les taxes perçues s’expliquent par l’insuffisance des émoluments pour couvrir les
coûts de surveillance. Notamment, les activités générales de surveillance non liées à
une installation spécifique (suivi des avancées de la science et de la technique, col-
laboration dans des commissions et dans des autorités internationales) ne peuvent
être imputées à des personnes ni à des sociétés soumises à la surveillance. C’est
pourtant ce qu’exige le principe de l’équivalence et de la couverture des coûts qui
s’applique à la perception des émoluments. Pour couvrir intégralement les coûts, il
sera donc nécessaire de prélever, en plus des émoluments, une taxe forfaitaire an-
nuelle. Celle-ci correspondra, pour l’essentiel, aux émoluments prélevés jusqu’ici
pour les activités générales de surveillance en vertu de l’art. 19 de l’ordonnance en
la matière. Cette réglementation ne peut être intégralement déléguée au Conseil
fédéral. La loi doit fixer le sujet, l’objet et la base de calcul de la taxe annuelle.
Selon l’al. 2, la taxe de surveillance sera calculée d’après la moyenne des dépenses
des cinq années précédentes et répartie entre les propriétaires d’installations nucléai-
res au prorata des émoluments dus par leurs détenteurs.

2661
8.8.2 
Emoluments perçus par les cantons (art. 83)
Cette disposition est à mettre en relation avec l’art. 100, al. 5, selon lequel les can-
tons pourront être associés aux tâches d’exécution. La let. d concerne les mensura-
tions, annotations et inscriptions visées à l’art. 39, al. 3.
8.8.3 
Dédommagement pour atteinte aux droits régaliens
des cantons (art. 84)
Les études géologiques et la construction d’un dépôt souterrain en profondeur peu-
vent porter atteinte notamment à la régale cantonale des mines. Il n’est pas possible
de faire valoir une indemnisation des collectivités pour le préjudice direct ou indi-
rect subi dans leurs droits régaliens en s’appuyant sur la législation relative à
l’expropriation. Cela ressort de l’art. 5, al. 1, LEx (ATF 109 Ib 34). Le canton pro-
priétaire des droits régaliens a cependant droit à une indemnité, raison pour laquelle
il a fallu créer une base légale. Si aucun arrangement ne peut être trouvé quant au
montant de l’indemnité, il incombera à la commission d’estimation de le fixer en
application de la loi sur l’expropriation, par analogie.
8.8.4 
Encouragement de la recherche et de la formation
de spécialistes (art. 85)
Cette disposition est très proche de l’art. 2 LEA. Selon l’al. 1, la Confédération ne
sera pas tenue d’encourager la recherche fondamentale au titre de la LENu. Elle le
fera dans le cadre de la loi sur la recherche (RS 420.1). A titre d’exemple de recher-
che appliquée, on peut citer la prise en compte des facteurs humains dans les systè-
mes de commande de centrales nucléaires, les conditions chimiques régnant dans les
dépôts souterrains en profondeur et le transport des radionucléides dans la
géosphère. Un autre type de projets gagnant en importance concerne le maintien des
connaissances utiles à la sécurité des installations en activité. S’agissant du soutien à
la formation de spécialistes prévu à l’al. 2, on peut citer la participation à des pro-
grammes de formation universitaire. Le soutien apporté à la formation dans le do-
maine de la radioprotection découle de la législation ad hoc (art. 5 LRaP); la LENu
ne prévoit pas de contribution. L’al. 3 fixe le montant maximal des aides financières
à 50 % des coûts imputables.
8.8.5 
Contributions versées aux organisations
internationales et participation à des projets
internationaux (art. 86)
L’AIEA gère un fonds d’aide technique et de coopération qui sert à financer avant
tout des applications techniques liées à l’utilisation pacifique et sûre de l’énergie
nucléaire dans les pays en développement, en particulier dans les domaines de la
santé et de l’environnement. Outre des contributions volontaires à ce fonds, la
Suisse fournit aujourd’hui des contributions obligatoires au budget de l’AIEA,
comme l’exige l’arrêté fédéral du 18 mars 1957 concernant l’approbation du statut
de l’AIEA (RS 0.732.011). L’art. 86 constitue la base juridique claire autorisant les

2662
contributions volontaires déjà accordées à l’AIEA. Les contributions obligatoires à
cette organisation sont couvertes par la même disposition. Celle-ci autorisera en
outre la Confédération à participer à des projets internationaux dans les domaines
cités.
8.9 
Remarques sur les chapitres 9 et 10
(dispositions pénales et finales)
8.9.1 
Dispositions pénales
8.9.1.1 
Généralités
L’actuelle loi sur l’énergie atomique comporte un important catalogue de disposi-
tions pénales, qui a été étendu à la faveur de la révision partielle du 3 février 1995.
Ces dispositions sont reprises ici. La plupart des actes criminels dirigés contre la
collectivité seront désormais réglés dans le code pénal (annexe, ch. 2, cf. message
LENu, ch. 8.9.2.5.2). Les délits commis dans le domaine de la radioprotection sont
réglés dans la loi spéciale (art. 41 ss, LRaP). Les infractions à ladite loi seront pour-
suivies comme jusqu’ici exclusivement en vertu de ces dispositions pénales (cf. le
message du 17.2.1988 concernant la loi sur la radioprotection, FF 1988 II 189 ss).
Cela concerne par exemple la manipulation des déchets radioactifs en médecine,
dans l’industrie et dans la recherche.
Les peines encourues doivent être adaptées à l’importance des droits enfreints et aux
sommes parfois élevées entrant en ligne de compte comme montant du délit. Elles
avaient déjà été massivement augmentées à l’art. 34a LEA comparativement au droit
en vigueur pour des motifs de non-prolifération.
8.9.1.2 
Infractions aux mesures de sécurité et de sûreté
(art. 87)
Pour l’essentiel, cette disposition correspond à l’art. 30 LEA. Elle s’adresse en
premier lieu aux producteurs et exploitants d’installations nucléaires ainsi qu’aux
personnes qui manipulent des articles nucléaires et des déchets radioactifs. En com-
paraison, le cercle des personnes visées à l’art. 226bis du code pénal est beaucoup
plus large.
8.9.1.3 
Infractions touchant des articles nucléaires
ou des déchets radioactifs (art. 88)
Cette disposition correspond largement à celle de l’art. 34a LEA. Elle a été instaurée
en 1995 sur la base des expériences effectuées avec les pays en voie de nucléarisa-
tion (cf. le message du 19.1.1994 concernant une révision partielle de la loi sur
l’énergie atomique et de l’AF/LEA, FF 1994 I 1341 ss). Elle englobe désormais les
infractions lors de la manipulation des déchets radioactifs, laquelle relève de la
LENu lorsque ces déchets ne proviennent pas de la médecine, de l’industrie ou de la
recherche.

2663
8.9.1.4 
Violation des obligations imposées par l’autorisation
d’une installation nucléaire (art. 89)
Dans le droit en vigueur, l’accomplissement illicite d’actes soumis au régime de
l’autorisation est une contravention (art. 35, al. 1, LEA). La gravité des actes com-
mis justifie la qualification de délit. Les autres actes au sens de l’al. 3 peuvent être
des études géologiques et le stockage de matières nucléaires dans une installation
nucléaire avant l’octroi de l’autorisation d’exploiter (art. 20, al. 3).
8.9.1.5 
Violation du secret (art. 90)
Cette disposition a pour objet de préserver la sécurité publique, qui pourrait être
mise en péril, par exemple par la publication du dispositif de sécurité d’une installa-
tion nucléaire.
8.9.1.6 
Abandon de la possession (art. 91)
Cette disposition vise à faire appliquer les obligations concernant la manipulation
d’articles nucléaires et l’évacuation des déchets radioactifs. La sanction est le seul
moyen approprié. Il serait vain de retirer l’autorisation à un détenteur de matières
nucléaires ou de déchets radioactifs qui voudrait de toute manière s’en débarrasser.
8.9.1.7 
Contraventions (art. 92)
Pour l’essentiel, cette disposition reprend l’actuel art. 35 LEA.
8.9.1.8 
Autres dispositions pénales (art. 93 à 99)
Ces dispositions ont été introduites dans la loi sur l’énergie atomique lors de la
révision partielle de 1995. Il est indiqué d’apporter des précisions à l’art. 36, al. 1,
LEA, et donc à l’art. 94, al. 1, LENu. L’extension de la souveraineté pénale de la
Suisse est une exception rare; elle a notamment servi jusqu’à présent à empêcher la
prolifération d’armes de destruction massive. L’art. 36, al. 1, LEA a été instauré
dans l’optique de la non-prolifération des armes nucléaires (cf. le message 1994, FF
1994 I 1341). C’est pourquoi la pénalité est limitée aux actes criminels et aux in-
fractions selon les art. 88 et 90. La double juridiction fixée à l’art. 99, al. 1 et 2
(juridiction pénale fédérale et poursuite et jugement par l’OFEN) correspond à la
pratique actuelle, qui veut qu’en cas d’infraction, les autorités compétentes techni-
quement le soient aussi sur le plan pénal (cf. art. 43, al. 2, LRaP).

2664
8.9.2 
Dispositions finales
8.9.2.1 
Exécution (art. 100)
Cette disposition correspond largement à l’art. 37, al. 1bis et 2, LEA. L’al. 2 statue
une délégation de compétence donnée au DETEC et à ses services subordonnés,
notamment l’OFEN. Les prescriptions correspondantes se trouvent aujourd’hui pour
l’essentiel dans les directives de la DSN. L’obligation faite aux autorités de protéger
le secret de fonction (al. 4) est certes déjà couverte par l’art. 320 du code pénal. Sa
mention et celle de l’obligation de prendre les précautions requises visent à fixer
clairement les responsabilités (cf. art. 28, al. 4, de la loi sur le matériel de guerre et
art. 10, al. 4, de la loi sur le contrôle des marchandises). Le principal objet du secret
de fonction est le secret d’affaires et professionnel. Associer les cantons (al. 5) est
chose indispensable dans différents domaines, par exemple dans la surveillance des
installations nucléaires (art. 23 et message LENu, ch. 8.4.3.5). La protection des
transports de matières nucléaires est assurée par les polices cantonales. L’autori-
sation de transporter (art. 6, al. 1) octroyée par la Confédération précise si une telle
protection est nécessaire ou non, et si oui, quelle doit en être l’ampleur. Lorsqu’il
s’agit de protection en cas d’urgence, le recours aux cantons se fonde sur la LRaP.
Le remboursement des coûts induits pour les cantons est réglé à l’art. 83.
8.9.2.2 
Entraide administrative en Suisse et avec des
autorités étrangères (art. 101 et 102)
Ces dispositions, également introduites dans la foulée de la révision partielle de
1995 de la loi sur l’énergie atomique, correspondent aux art. 41 et 42 de la loi sur le
matériel de guerre et aux art. 19 et 20 de la loi sur le contrôle des marchandises.
8.9.2.3 
Conventions internationales (art. 103)
Dans sa teneur, l’al. 1 correspond à l’art. 37, al. 4, LEA. Au surplus, la let. c auto-
rise le Conseil fédéral à conclure des accords bilatéraux concernant l’échange
d’informations sur la construction et l’exploitation d’installations nucléaires proches
de la frontière. Une telle convention existe aujourd’hui entre la Suisse et
l’Allemagne (accord du 10.8.1982, RS 0.732.211.36). Elle avait été approuvée
naguère par l’Assemblée fédérale au cours d’une procédure ordinaire. La délégation
proposée à la let. c autoriserait le Conseil fédéral à conclure des conventions analo-
gues avec d’autres pays sans l’approbation du Parlement. Il faut mentionner par
ailleurs à ce titre les conventions sur l’échange d’informations concernant la sécurité
nucléaire et la radioprotection, pour lesquelles l’approbation du Parlement n’est pas
nécessaire en vertu de la pratique adoptée. La Suisse en a conclu avec tous ses voi-
sins: l’Allemagne (convention du 31.5.1978, RS 0.732.321.36, avec échange de
notes du 25.7.1986, RS 0.732.321.361), la France (accord du 30.11.1989, RS
0.732.323.49), l’Italie (accord du 15.12.1989, RS 0.732.324.54) et enfin l’Autriche
(traité signé le 19.3.1999; entré en vigueur le 1.1.2001). Par ailleurs, notre pays a
signé, le 26 septembre 1986, sous l’égide de l’AIEA, une convention sur la notifica-
tion rapide d’un accident nucléaire (RS 0.732.321.1) et sur l’assistance en cas
d’accident nucléaire ou de situation d’urgence radiologique (RS 0.732.321.2). Men-
tionnons pour terminer les conventions sur l’utilisation pacifique de l’énergie nu-

2665
cléaire. La Suisse a passé ainsi avec l’Autriche les 19/26 février 1969 une conven-
tion sous forme d’échange de lettres (non publiées) et conclu le 5 décembre 1988,
un accord de coopération avec la France (RS 0.732.934.9). L’al. 2 est lié à l’art. 86.
Il autorise le Conseil fédéral à passer des conventions relatives à la participation à
des projets internationaux dans le domaine de l’utilisation pacifique de l’énergie
nucléaire, notamment pour ce qui concerne la non-prolifération des armes atomi-
ques, la sécurité ainsi que la protection de la santé et de l’environnement. Au sur-
plus, le Conseil fédéral pour déléguer à l’OFEN la compétence de passer des ac-
cords à teneur administrative ou technique (art. 47bis b, al. 4, LREC).
8.9.2.4 
Dispositions transitoires (art. 104)
Il serait inadéquat d’assujettir désormais au régime de l’autorisation générale des
installations nucléaires déjà en exploitation. En vertu de l’al. 1, une telle autorisa-
tion ne sera donc nécessaire que lorsque des changements dans le but et les caracté-
ristiques principales de l’installation interviendront. Les procédures en cours de-
vront se poursuivre selon la nouvelle loi. Cela concerne la procédure d’autorisation
générale Wellenberg, qui est suspendue.
L’al. 2 exige une garantie de l’évacuation des déchets radioactifs des centrales en
service. Aux termes de la décision du Conseil fédéral du 3 juin 1988, les exploitants
ont fourni cette garantie pour les déchets faiblement et moyennement radioactifs de
courte durée. Il leur reste à faire de même pour les déchets hautement radioactifs et
pour ceux qui le sont moyennement, mais de longue durée (cf. message LENu, ch.
7.3.4.1.3 et 7.3.5.2.2). La démonstration devra être faite dans un délai fixé par le
Conseil fédéral et elle devra s’appuyer sur le modèle de dépôt souterrain en profon-
deur (cf. message LENu, ch. 7.3.4.1.3 et 7.3.5.2.2).
L’al. 3 reprend la réglementation figurant à l’art. 31, al. 3, pour les centrales nucléai-
res actuelles et à l’art. 65, al. 2 pour les centrales nouvelles: comme par le passé (cf.
art. 12, al. 1, AF/LEA), la continuation de l’exploitation des centrales actuelles ne
nécessitera pas de nouvelle autorisation générale. Si la centrale doit passer à une
nouvelle société, il suffira de transférer l’autorisation d’exploiter. Voilà pourquoi on
se réfère à ce transfert de l’autorisation d’exploiter pour réglementer le devoir
d’évacuation des déchets et celui du financement des coûts de désaffectation et de
gestion des déchets. Avec l’ouverture du marché de l’électricité, on ne saurait ex-
clure des modifications structurelles importantes dans la branche et dans le domaine
nucléaire. Cette disposition fait que le principe du pollueur-payeur sera entièrement
respecté (cf. message LENu, ch. 8.6.5.2). Le transfert de l’autorisation d’exploiter
devra en outre avoir lieu dans le respect de l’art. 13, al. 2.
Selon l’art. 9, le retraitement et les exportations qui y sont liées seront désormais
interdits (cf. message LENu, ch. 7.3.3.2). Les contrats passés devront néanmoins
pouvoir être honorés, pour ne pas donner lieu à des revendications en dommages et
intérêts. Il s’agit de contrats de droit privé. Il en ressort que 150 des quelque 1000
tonnes initialement convenues devront encore être envoyées en France et en Angle-
terre. Les contrats prévoient toutefois la possibilité d’accroître les quantités conve-
nues (option). Une centrale nucléaire suisse a déjà fait usage de cette possibilité (+
120 t). Pour éviter que l’interdiction d’exporter à des fins de retraitement puisse être
contournée dans les faits pendant encore de nombreuses années, l’al. 4 précise que
ces exportations ne seront admises que si le retraitement a fait l’objet d’une conven-

2666
tion avant le 31 décembre 2000. Mais il faudra sans doute quelques années pour
achever l’opération.
8.9.2.5 
Modification du droit en vigueur (annexe)
8.9.2.5.1 
Loi fédérale d’organisation judiciaire
L’art. 99, al. 1, let. e, exclut en principe le recours de droit administratif devant le
Tribunal fédéral contre l’octroi ou le refus d’un autorisation de construire ou
d’exploiter. Comme les décisions du DETEC en la matière doivent pouvoir être
attaquées ainsi, il convient de créer un état de fait exceptionnel. En vertu de l’art.
100, al. 1, let. u, le recours de droit administratif sera irrecevable contre les déci-
sions qui y sont mentionnées. La raison en est que ces décisions posent des ques-
tions de nature politique, technique ou financière. Dans les cas visés au ch. 1, le
Conseil fédéral tranchera. La décision d’approbation de l’Assemblée fédérale sera
sujette au référendum (art. 47). Dans les cas visés au ch. 2, le Conseil fédéral décide-
ra (art. 38, al. 2 à 4). Dans les cas visés aux ch. 3 à 5, la commission des recours du
DETEC se prononce définitivement, en cas de recours (art. 75; cf. message LENu,
ch. 7.3.6.4).
8.9.2.5.2 
Code pénal suisse
8.9.2.5.2.1 
Danger imputable à l’énergie nucléaire,
à la radioactivité et aux rayonnements ionisants
(art. 226bis)
Cette disposition rejoint dans ses grandes lignes l’art. 29 LEA. Le cercle des per-
sonnes visées est plus large que dans l’art. 87 LENu, qui s’adresse tout d’abord aux
personnes exerçant une fonction liée à l’énergie nucléaire. Les art. 226bis et 226ter
sont des crimes et délits créant un danger collectif (cf. Titre septième du code pénal).
8.9.2.5.2.2 
Actes préparatoires punissables (art. 226ter)
Cette disposition correspond à peu près à l’art. 32 LEA. Elle se réfère à des disposi-
tions préparatoires qui ne représentent pas, à ce stade, des tentatives au sens pénal.
Elles doivent être punissables compte tenu de la gravité des activités prévues, par
analogie à l’art. 260bis du code pénal, qui punit les actes préparatoires délictueux
conduisant à certains crimes graves.
8.9.2.5.2.3 
Art. 340, ch. 1, al. 4
Cet article énumère les délits qui tombent sous le coup de la juridiction fédérale. Il
doit aussi s’appliquer aux art. 226bis ss. de même qu’aux dispositions pénales ins-
crites dans la LENu (cf. art. 99, al. 1).

2667
8.9.2.5.3 
Loi sur la RC en matière nucléaire
La couverture assurée par la Confédération selon l’art. 16 LRCN s’étendra désor-
mais au cas où un dommage aura été causé par un dépôt souterrain en profondeur
qui n’est plus soumis à la législation sur l’énergie nucléaire. Selon une opinion
largement partagée à l’échelon international et qui a déjà trouvé son expression dans
certaines législations nationales, la fermeture du dépôt marque le transfert de la
charge, tant administrative (art. 38, al. 4) que sur le plan de la responsabilité civile, à
la Confédération.
8.9.2.5.4 
Loi sur la radioprotection
8.9.2.5.4.1 
Art. 2, al. 2 et 3
A l’al. 2 comme dans toute la LRaP, il faut remplacer le terme «élimination» par
«évacuation» pour des raisons d’harmonisation terminologique avec la LENu. La
modification de l’al. 3 concerne exclusivement le nouveau titre «Loi sur l’énergie
nucléaire».
8.9.2.5.4.2 
Art. 3, let. a
La terminologie de cette disposition doit aussi être adaptée à celle de la LENu.
Celle-ci renonce à la notion de résidus. Elle utilise les termes «articles nucléaires» et
«déchets radioactifs» (art. 3, let. g et h).
8.9.2.5.4.3 
Art. 25, al. 3 et 4
Ces dispositions concernent les déchets radioactifs produits par la médecine,
l’industrie et la recherche. Elles s’appuient en partie sur le droit actuel. Au surplus,
elles correspondent à l’art. 33, al. 2 et 4, LENu. Voir aussi les explications données
dans le message LENu, ch. 8.5.1.1 et 8.5.1.3.
8.9.2.5.4.4 
Art. 26, al. 3
Comme leur évacuation est réglée exclusivement dans la LENu, il suffit de préciser
que les déchets radioactifs que la LRaP oblige à collecter devront être entreposés
jusqu’à leur remise, ou exceptionnellement jusqu’à leur exportation. Ensuite, c’est la
LENu (art. 2, al. 1, let. c, ch. 2) qui s’appliquera. Les art. 30 ss LENu s’appliqueront
aux déchets radioactifs des centrales nucléaires.
8.9.2.5.4.5 
Art. 27, titre médian et al. 2 à 4
Il s’agit ici d’une adaptation en partie matérielle et en partie rédactionnelle à la
LENu. Le terme d’élimination est remplacé par celui d’évacuation. A l’al. 3, il ne
faut à nouveau parler du traitement des déchets que jusqu’à leur remise.

2668
8.9.2.5.4.6 
Art. 30
Disposition correspondant dans son principe à l’art. 47, al. 2, de la loi du 21 mars
1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA, RS
172.010), selon lequel le Conseil fédéral règle par voie d’ordonnance l’attribution
du pouvoir de décision aux unités administratives dans des affaires particulières ou
des domaines déterminés.
8.9.2.5.4.7 
Art. 43
Exposition d’autrui à une irradiation
injustifiée
L’al. 1 correspond à l’art. 31, al. 1 et 3, LEA, les al. 2 et 3 à l’art. 31, al. 1 et 3,
LEA. Une norme pénale ad hoc manque aujourd’hui dans la LRaP. Cela doit figurer
exclusivement dans la LRaP, qui définit dans quelles conditions le rayonnement est
manifestement injustifié.
8.9.2.5.4.8 
Art. 43a Manipulation illicite de substances
radioactives, exposition de biens à une irradiation
injustifiée
L’al. 1, let. a, correspond à l’art. 43, al. 1, let. b, LRaP, élargi à l’entreposage. On
entend en particulier l’entreposage de déchets radioactifs provenant de la médecine,
de l’industrie et de la recherche, lesquels doivent être remis conformément à l’art. 27
LRaP. L’art. 43 actuel de la LRaP ne comporte pas de disposition concomitante à
l’art. 31, al. 2, LEA. C’est pourquoi celle-ci a été inscrite à la nouvelle let. b, sa
terminologie et la sanction prévue étant harmonisées avec la LRaP.
8.9.2.5.4.9 
Art. 44, al. 1, let. a
La disposition pénale actuelle est complétée par le délit de l’obtention illicite d’une
autorisation. Cela concerne en particulier la fausse déclaration.
8.9.2.5.4.10 
Art. 46, al. 1
Cette disposition doit être adaptée après la modification de l’art. 43 et l’adjonction
du 43a.
8.9.2.5.4.11 
Art. 47, al. 2 et 3
Cette disposition comporte une délégation de compétence législative pour des pres-
criptions sur la radioprotection applicables avant tout dans le domaine des centrales
nucléaires. En l’espèce, le DETEC et le DFI pourront édicter conjointement des
dispositions d’exécution. Il en ira de même des services qui leur sont subordonnés

2669
(Office fédéral de la santé publique, OFEN). Cela correspond à l’art. 100, al. 2,
LENu.
9 
Conséquences
9.1 
Conséquences financières et effets sur l’état
du personnel de la Confédération, des cantons et
des communes
9.1.1 
Conséquences financières
A l’échelon de la Confédération, la LENu n’entraîne presque pas de conséquences
financières directes. La promotion éventuelle de la recherche, prévue à l’art. 85,
notamment dans les domaines de la sécurité des installations nucléaires et de
l’évacuation des déchets radioactifs, continuera à s’effectuer dans le cadre actuel.
A l’échelon des cantons et des communes, les modifications proposées n’entraî-
neront aucune répercussion financière notoire.
9.1.2 
Effets sur l’état du personnel
La concentration des procédures imposera un surcroît de travail au DETEC, autorité
compétente sur le plan formel, et en particulier à l’OFEN, auquel revient le traite-
ment matériel des procédures. Cette surcharge est due surtout à l’introduction de la
possibilité générale de faire recours, mais il est difficile d’évaluer la quantité de
travail supplémentaire que cela impliquera. Il en résultera par contre un modeste
allégement pour les autorités cantonales et communales précédemment responsables.
La commission de recours du DETEC (REKO/UVEK) a été instaurée le 1er janvier
2000. Il est encore trop tôt pour évaluer le surcroît de travail que l’introduction du
recours imposera à cette commission et au Tribunal fédéral.
Le service central évoqué à l’art. 100, al. 3, existe déjà (office central Atome de la
police fédérale). L’application du protocole additionnel de l’accord avec l’AIEA
relatif à la fourniture de garanties représentera un faible surcroît de travail pour la
Confédération, qui s’en chargera dans le cadre de l’effectif actuel en personnel.
9.2 
Conséquences économiques
Conformément aux directives du Conseil fédéral sur l’exposé des conséquences
économiques des projets d’actes législatifs fédéraux du 15 septembre 1999 (FF 2000
986), tout projet doit être examiné sur les points suivants:
–
Nécessité et possibilité d’une intervention de l’Etat: le projet est destiné à
remplacer par des dispositions légales non limitées dans le temps deux textes
de loi qui nécessitent une révision (LEA, AF/LEA) et à combler des lacunes
dans la législation, notamment en ce qui concerne les procédures
d’autorisation, le retraitement, la désaffectation ainsi que la gestion des dé-
chets radioactifs.

2670
–
Impact du projet sur les différents groupes de la société: l’option nucléaire
doit rester ouverte. L’utilisation de l’énergie nucléaire reste toutefois politi-
quement contestée. En raison de l’ouverture du marché de l’électricité, ce
secteur économique doit s’orienter davantage vers le marché. Même s’il ne
saurait être question de renoncer, du moins à moyen terme, à l’énergie nu-
cléaire dans un marché suisse libéralisé, son avenir est pour l’instant incer-
tain. Ce projet interdit, certes, le retraitement et le transport d’éléments com-
bustibles usés, mais les contrats existants pourront être honorés. Excepté sur
ce point, le projet n’aura pas de conséquences significatives pour le secteur
de l’électricité ou pour l’industrie. Le programme de gestion des déchets ra-
dioactifs proposé ne débouchera pas non plus sur de nouvelles charges pour
les sociétés d’exploitation ni pour les sites d’implantation. La garantie amé-
liorée du financement des désaffectations et de la gestion des déchets réduira
le risque encouru par les collectivités publiques en cas d’insolvabilité d’une
société exploitante, par exemple si une centrale nucléaire doit être désaffec-
tée prématurément. La coordination et la simplification des procédures per-
mettront de diminuer la charge des autorités administratives et judiciaires
cantonales. Les procédures seront plus transparentes pour les intéressés, qui
disposeront désormais du droit de recourir devant une instance judiciaire in-
dépendante de l’administration. Il y aura d’ailleurs là un risque de surcharge,
surtout pour les autorités administratives et judiciaires fédérales.
–
Implications pour l’économie dans son ensemble: pour les raisons évoquées
ci-dessus, le projet ne devrait pas avoir de répercussion notoire sur
l’ensemble de l’économie.
–
Autres réglementations entrant en ligne de compte: l’option nucléaire reste
ouverte. Le Conseil fédéral est d’avis qu’il est moins raisonnable de conti-
nuer indéfiniment le retraitement que de gérer les éléments combustibles
usés sans les retraiter. Sans l’assurance de couverture des coûts de désaffec-
tation et d’évacuation, le risque financier que le système actuel fait courir
aux collectivités locales serait trop grand, surtout dans l’optique de
l’ouverture du marché de l’électricité. Les prescriptions pour la procédure
sont régies par la loi fédérale sur la coordination et la simplification des pro-
cédures de décision. La marge de manœuvre pour d’autres réglementations
est par conséquent limitée.
–
Aspects pratiques de l’exécution: la LENu prévoit de coordonner, de sim-
plifier et d’accélérer les procédures d’autorisation. La concentration sur une
autorisation en règle générale unique permettra d’alléger l’exécution. Il se
peut toutefois que l’introduction d’une possibilité générale de recours pro-
voque une surcharge de travail notable. Dans le domaine des matériaux nu-
cléaires, le projet ne changera rien à la répartition des tâches entre l’OFEN,
le Secrétariat d’Etat à l’économie et la police fédérale.
9.3 
Conséquences dans le secteur informatique
La loi sur l’énergie nucléaire n’aura aucune répercussion (significative, du moins)
sur l’informatique. Elle ne demande aucune adaptation des procédures administrati-
ves qui pourrait se répercuter sur les applications informatiques sous-jacentes.

2671
10 
Grandes lignes de la politique gouvernementale
Le projet a été annoncé dans le programme de la législature 1999–2003 (FF 2000
2226 A2 ch. 2.4).
11 
Rapport avec le droit international
11.1 
Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA)
Depuis ses débuts, l’utilisation pacifique de l’énergie nucléaire est liée à la volonté
de la communauté internationale d’empêcher la prolifération des armes atomiques.
La création de l’AIEA comme organisation spécialisée de l’ONU, dont les statuts
datent du 26.10.1956 (RS 0.732.011), fut un pas important dans cette voie. L’AIEA
est chargée de promouvoir l’utilisation pacifique et sûre de l’énergie nucléaire. A cet
effet, elle soutient la formation ainsi que les échanges scientifiques et techniques.
Elle opère actuellement sur les cinq continents dans le domaine de la sécurité des
installations nucléaires et au titre des applications techniques, surtout dans les do-
maines de la santé et de l’environnement. La Suisse est membre de l’AIEA depuis
1957. Le traité sur la non-prolifération des armes nucléaires jette, à un échelon
multilatéral, les bases d’un régime uniforme de coopération et de non-prolifération
ayant pour but d’empêcher une plus large diffusion des armes nucléaires par le
renoncement des Etats non-nucléaires à se doter de ces moyens de destruction mas-
sive, mais sans empiéter sur le droit imprescriptible des parties contractantes à utili-
ser l’énergie nucléaire à des fins pacifiques. En contrepartie, le traité prévoit de
promouvoir la coopération internationale dans l’utilisation pacifique de l’atome. Les
Etats non-nucléaires signataires du traité se sont déclarés prêts à soumettre au con-
trôle de l’AIEA la totalité du combustible nucléaire utilisé sur leur territoire à des
fins de production d’énergie. La Suisse a signé ce traité en 1977. Un an plus tard,
elle a conclu avec l’AIEA un accord portant sur les mesures de contrôle (accord du
6.9.1978 relatif à l’application de garanties dans le cadre du traité sur la non-
prolifération des armes nucléaires, accord de contrôle, RS 0.515.031). Elle s’y en-
gage à accepter sur son territoire les mesures de contrôle des matières brutes ou des
matières fissiles spéciales au sens du traité de non-prolifération. Il existe encore
d’autres accords techniques passés avec l’AIEA. Par ailleurs, la Suisse a conclu avec
un certain nombre de pays (p. ex. avec les Etats-Unis d’Amérique, le Canada,
l’Australie, la Suède et la Russie) des accords de coopération bilatéraux qui com-
prennent également des dispositions sur les mesures de contrôle.
Le 16 mai 1997, le Conseil des gouverneurs de l’AIEA a entériné un modèle de
protocole additionnel qui devrait permettre un meilleur contrôle des engagements
découlant du traité de non-prolifération. Le premier axe de cette convention fournit
aux inspecteurs de l’AIEA de nouveaux instruments leur permettant de détecter
d’éventuelles activités nucléaires menées par les Etats non-nucléaires. Sa principale
innovation réside dans les obligations de notifier et dans les meilleures possibilités
d’accès accordées aux inspecteurs dans le secteur de la recherche, du développement
et de la production de composants industriels susceptibles d’être utilisés en relation
avec des articles nucléaires. En outre, elle prévoit d’autres mesures pouvant faciliter
une surveillance plus efficace. Le 12 avril 2000, le Conseil fédéral a approuvé ce
protocole additionnel à l’accord avec l’AIEA sur les mesures de contrôle. La Suisse

2672
l’a ratifié le 16 juin de la même année. Il entrera en vigueur aussitôt que la Suisse en
aura notifié la mise en œuvre à l’AIEA, complétant l’accord de 1978 sur le contrôle.
Chacun des pays utilisant l’atome à des fins pacifiques a développé sa propre mé-
thode de surveillance des installations nucléaires, et ces méthodes divergent parfois
considérablement les unes des autres. En vue de les uniformiser un tant soit peu,
l’AIEA a publié des directives décrivant les principes de sécurité fondamentaux
applicables aux installations nucléaires. Cependant, ces directives n’ont jamais eu un
caractère juridiquement contraignant.
En juin 1994, une conférence diplomatique de l’AIEA a adopté la Convention sur la
sûreté nucléaire (RS 0.732.020), dont le but est, premièrement, d’atteindre et de
maintenir un niveau élevé de sûreté nucléaire dans le monde entier grâce à
l’amélioration des mesures mises en œuvre par les pays et au renforcement de la
coopération internationale, deuxièmement, de créer et de maintenir dans les centra-
les nucléaires des dispositifs de protection efficaces contre les dangers potentiels dus
à la radioactivité et, troisièmement, de prévenir les accidents et d’en atténuer les
conséquences. Elle se fonde sur les principes fondamentaux de sécurité mis en place
par l’AIEA pour les installations nucléaires. Elle ne demande pas aux parties con-
tractantes d’appliquer des normes de sécurité concrètes, mais d’observer les règles
fondamentales en matière de sécurité. Elle s’applique exclusivement aux centrales
nucléaires civiles et exclut donc les installations militaires. La Suisse l’a signée en
octobre 1995. Suite à son approbation par l’Assemblée fédérale le 20 juin 1996,
cette convention a été ratifiée le 12 septembre 1996. Elle est entrée en vigueur pour
la Suisse le 11 décembre de la même année.
La Convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la
sûreté de la gestion des déchets radioactifs a été approuvée en septembre 1997 à
Vienne, également dans le cadre de l’AIEA. Elle couvre une grande partie du cycle
du combustible nucléaire à usage civil et un petit secteur du cycle du combustible
utilisé à des fins militaires. Elle a pour objectifs d’atteindre et de maintenir un ni-
veau de sécurité élevé dans le monde entier, de garantir des dispositifs de protection
efficaces contre les dangers potentiels dans toutes les phases de la gestion du com-
bustible usé et des déchets radioactifs, et de prévenir les accidents. Elle repose sur
les principes de sécurité édictés par l’AIEA en matière de gestion des déchets radio-
actifs. La Suisse l’a signée le 29 septembre 1997 sous réserve de ratification. Le
Conseil fédéral a approuvé le message à l’Assemblée fédérale, du 31 mars 1999.
L’Assemblée fédérale ayant adopté la convention le 14 décembre 1999, elle a été
ratifiée le 5 avril 2000.
Les deux conventions énoncent des normes de sécurité juridiquement contraignan-
tes. A ce titre, elles constituent un progrès. Aujourd’hui déjà, la Suisse dispose dans
une large mesure des réglementations légales et des structures administratives néces-
saires pour les appliquer. La refonte totale de la législation relative à l’atome offre
l’occasion d’inscrire certaines dispositions complémentaires dans la LENu.
11.2 
Union européenne
La législation sur l’énergie nucléaire en vigueur dans l’Union européenne s’appuie
sur le traité de fondation de la Communauté européenne de l’énergie atomique
(traité Euratom, TCEEA). Celui-ci renferme en particulier des dispositions portant
sur l’encouragement de la recherche et la diffusion et la mise en valeur des résultats

2673
obtenus, sur l’uniformisation de la radioprotection, l’encouragement des investisse-
ments et la création d’entreprises communes. Ainsi il règle dans le détail la politique
commune d’approvisionnement en combustibles nucléaires ainsi que les contrôles
de non-prolifération, actuellement coordonnés avec les contrôles de même nature
effectués par l’AIEA. Enfin, il comporte des dispositions sur le marché commun
dans le secteur de l’énergie nucléaire ainsi que sur les relations avec des pays tiers.
L’agence d’approvisionnement créée en commun avec Euratom a un droit de pro-
priété sur toutes les matières fissiles spéciales (art. 86 TCEEA). Etant donné que,
selon l’interprétation généralement admise, ce droit se borne pour la Communauté,
c’est-à-dire pour l’agence, au contrôle et à l’achat (art. 87 TCEEA), il n’est pas
incompatible, a priori, avec la conception suisse (art. 6 LENu), qui s’appuie sur
l’économie privée. Toutefois, l’agence a le droit exclusif de conclure des contrats de
livraison de combustibles nucléaires avec des pays tiers (art. 64 TCEEA). De plus,
tout accord passé par un Etat membre ou par un de ses ressortissants avec des Etats
tiers ou avec certains de leurs ressortissants nécessite l’accord de la Commission,
dans la mesure où il implique la livraison de combustible nucléaire (art. 66 TCEEA).
Si la Suisse adhérait à l’Union européenne, il faudrait adapter la LENu sur ce point.
Un autre élément est important dans l’optique de la LENu: la directive 92/3/
Euratom du 3 février 1992 concernant la surveillance et le contrôle des mouvements
de déchets radioactifs d’un Etat membre dans un autre, à destination de la Commu-
nauté ou au départ de celle-ci (JOCE n° L 35 du 12.2.1992, p. 24). Selon cette di-
rective, les transports transfrontières, en particulier, requièrent l’approbation des
Etats impliqués. Cette disposition, qui figure aussi dans la convention commune de
l’AIEA sur la sûreté du traitement des combustibles usés et sur la sûreté du traite-
ment des déchets radioactifs (cf. message LENu, ch. 11.1), est introduite dans le
présent avant-projet.
Depuis 1957, il existe entre la Suisse et Euratom divers accords de coopération
ayant trait à la recherche et à la formation dans les domaines de la fusion nucléaire
contrôlée, de la physique des plasmas et de la radioprotection. Par ailleurs, la Suisse
a conclu avec plusieurs Etats européens des accords bilatéraux portant sur diverses
questions touchant à l’énergie atomique et à la radioprotection (cf. message LENu,
ch. 8.9.2.3).
Au surplus, Euratom elle-même n’est pas membre de l’AIEA, à la différence des
Etats membres d’Euratom. Cet organisme possède son propre système de contrôle
de non-prolifération, harmonisé avec celui de l’AIEA.
12 
Bases juridiques
12.1 
Constitutionnalité
En vertu de l’art. 90 Cst., en matière d’énergie atomique, la Confédération dispose
d’une compétence globale avec effet dérogatoire subséquent («le droit fédéral prime
le droit cantonal»; Saladin, commentaire Cst., art. 3 N. 202ss.; message relatif à une
nouvelle Cst., FF 1997 I 272). En outre, le Tribunal fédéral a confirmé à plusieurs
reprises qu’une ingérence dans les souverainetés cantonales est admise dans le do-
maine de l’énergie nucléaire (111 1b 105, 111; 118 1b 577).
La question de la constitutionnalité de la procédure concentrée a été examinée dans
le cadre du message relatif à la loi fédérale sur la coordination et la simplification

2674
des procédures d’approbation des plans (FF 1998 2221). Comme la Confédération
dispose d’une compétence globale en matière d’énergie atomique, la concentration à
l’échelon fédéral des procédures relevant de cette législation est admissible.
L’autorisation générale relève, certes, du droit de police, mais il n’existe aucun droit
légal à en obtenir une. On peut estimer conforme à la Constitution l’approbation de
sa décision par l’Assemblée fédérale et la subordination de cette décision
d’approbation au référendum facultatif23. Un examen formel de la procédure amène
à la même conclusion. En effet, l’art. 163, al. 2, Cst. prévoit que l’Assemblée fédé-
rale édicte sous la forme d’un arrêté fédéral les actes ne fixant pas des règles de
droit. Cet arrêté est sujet au référendum si la Constitution ou la loi le prévoient (art.
141, al. 1, let. c, Cst.).
Les autorisations générales pour les dépôts souterrains en profondeur ne doivent pas
être sujettes au référendum. L’octroi de l’autorisation générale présuppose toutefois
l’accord du canton d’accueil pour l’utilisation du sous-sol.
L’obligation des versements complémentaires imposée aux sociétés exploitantes
dans le contexte du financement de la désaffectation et de la gestion des déchets
porte atteinte à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et à la liberté économique
(art. 27 Cst.). Ces restrictions sont toutefois justifiées dans les conditions énoncées à
l’art. 36 Cst. La restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base
légale, voire sur une loi dans les cas graves. Elle doit répondre à l’intérêt collectif ou
se justifier en protégeant des droits fondamentaux de tiers. Elle doit satisfaire au
principe de la proportionnalité, en constituant une mesure appropriée, nécessaire et
supportable. Enfin elle ne doit pas porter atteinte à l’essence des droits fondamen-
taux. En outre, les dérogations au principe de la liberté économique, notamment les
mesures qui entravent la concurrence, ne sont admissibles que si elles sont prévues
par la Constitution ou fondées sur les droits régaliens des cantons (art. 94, al. 4,
Cst.)
L’obligation des versements complémentaires est compatible avec la garantie de la
propriété pour les raisons suivantes: les coûts de la désaffectation des centrales
nucléaires en service et de la gestion de leurs déchets d’exploitation radioactifs
atteignent plusieurs milliards de francs. Seule la création d’un fonds permettra réel-
lement de constituer une telle réserve indépendamment des comptes d’exploitation
(cf. message LENu, ch. 7.2.5.3). Normalement, les cotisations de chaque société
exploitante devraient suffire à couvrir les coûts de la centrale concernée. La fonction
de solidarité qui incombe à l’institution ne prend de l’importance que lorsqu’une
société en difficultés de paiement bénéficie de prestations supérieures à ses cotisa-
tions. La situation pourrait se présenter si une centrale devait être désaffectée avant
d’avoir fourni au fonds les montants nécessaires. L’obligation des versements com-
plémentaires prévue dans le projet jouera alors si la société responsable n’est pas en
mesure de rembourser le fonds. Elle est le corollaire de la fonction de solidarité du
fonds. L’obligation des versements complémentaires doit diminuer le risque que la
Confédération doive assumer le financement des activités nécessaires à la protection
de l’homme et de l’environnement si une société exploitante est en cessation de
paiements. Il y va de montants élevés, de sorte qu’il existe un intérêt public à réduire
au minimum un éventuel engagement financier de la Confédération, en faisant as-
 
23 cf. l’avis d’expertise de l’Office fédéral de la justice, du 19 juin 1997, qui part toutefois
du point de vue que l’autorisation générale présuppose notamment la preuve du besoin.

2675
sumer à tous les exploitants d’installations nucléaires une responsabilité financière
subsidiaire.
Les versements complémentaires obligatoires satisfont aussi au critère de la propor-
tionnalité. Ils sont appropriés à matérialiser la fonction de solidarité du fonds et à
réduire un éventuel risque financier subsidiaire de la Confédération. Aucune solu-
tion plus douce ne produirait un effet approchant. A défaut, la mise en réserve effec-
tive des montants nécessaires exigerait que le législateur oblige l’exploitant à les
constituer intégralement dès la mise en service de la centrale ou dès la production de
déchets. Une telle condition serait quasi rédhibitoire et constituerait un moratoire de
fait sur la construction et sur l’exploitation de centrales nucléaires. En outre,
l’obligation de fournir des versements complémentaires peut être qualifiée de sup-
portable pour les exploitants, cela pour deux raisons: d’une part, les contributions
versées aux fonds de désaffectation et de gestion tendront à réduire au minimum le
risque de dépenses non couvertes; d’autre part, les cas où un versement complé-
mentaire peut s’avérer nécessaire sont peu nombreux. Si les circonstances devaient
néanmoins nécessiter des versements complémentaires obligatoires, le montant
supplémentaire à verser par les entreprises astreintes serait déterminé par rapport au
montant de leur cotisation annuelle. A cela s’ajoute que les exploitants astreints à
s’exécuter pourront, ultérieurement, se retourner contre celui à qui le fonds a versé
des prestations supérieures aux cotisations, si ses affaires vont mieux. Enfin la
charge qui leur sera imposée pourra être allégée par une contribution fédérale au
fonds. On évitera ainsi que l’obligation ne risque de mettre le reste des sociétés
d’exploitation en difficultés financières.
Enfin, la réglementation prévue respecte le principe de la garantie de la propriété.
L’obligation de fournir des versements complémentaires est également compatible
avec la liberté économique. En vertu de l’art. 90 Cst., la Confédération possède une
compétence législative globale dans le domaine de l’énergie nucléaire. Cette com-
pétence autorise non seulement la possibilité de restreindre la liberté économique,
elle prévoit encore implicitement des mesures qui contreviennent à la liberté écono-
mique.
12.2 
Délégation de compétences législatives
La LENu prévoit différentes normes de délégation du droit de légiférer. Le Conseil
fédéral peut ainsi édicter, de son propre chef et dans les limites prévues par la loi,
des ordonnances pour compléter le droit. Conformément au droit constitutionnel, les
délégations de pouvoir doivent se limiter à la réglementation d’objets précis, elles ne
peuvent donc pas être illimitées. Les délégations du droit de légiférer prévues par la
LENu sont conformes à cette exigence et sont suffisamment concrètes sur le plan du
contenu, de l’objectif et de l’ampleur. La compétence d’édicter des ordonnances
accordée au Conseil fédéral est conforme au principe de détermination et satisfait
donc au droit constitutionnel.
L’art. 100, al. 2, LENu prévoit en outre une possibilité limitée de sous-délégation,
qui autorise le Conseil fédéral à déléguer au département ou à des services subor-
donnés le droit d’édicter des prescriptions, en tenant compte de leur portée. Il s’agit
essentiellement de prescriptions techniques ou administratives.

2676
12.3 
Forme de l’aide à adopter
Conformément à l’art. 164, al. 1, Cst., toutes les dispositions importantes qui fixent
des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale.

2677
Liste des abréviations
ALARA
As low as reasonably achievable (aussi bas que ce qui peut rai-
sonnablement être atteint)
AF/LEA
Arrêté fédéral concernant la loi sur l’énergie atomique
AIEA
Agence internationale de l’énergie atomique
APS
Analyse probabiliste de la sécurité
ASPEA
Association suisse pour l’énergie atomique
ATF
Arrêté du Tribunal fédéral
AveS
Alliance verte et sociale
CC
Code civil suisse
CDE
Conférence des directeurs cantonaux de l’énergie
CEDH
Convention européenne des droits de l’homme
CEDRA
Société coopérative nationale pour l’entreposage des déchets
radioactifs
CGD
Commission pour la gestion des déchets radioactifs
CIPR
Commission internationale de protection radiologique
CP
Centre patronal
CPS
Contrôle périodique de la sécurité
CR ETEC
Commission de recours du Département fédéral de
l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communica-
tion
CSA
Commission fédérale de la sécurité des installations nucléaires
CSC
Confédération des syndicats chrétiens de Suisse
Cst.
Constitution fédérale
DETEC
Département fédéral de l’environnement, des transports, de
l’énergie et de la communication
DFE
Département fédéral de l’économie
DFI
Département fédéral de l’intérieur
DFMA
Déchets de faible ou de moyenne activité
DHA/DVLMA
Déchets à haute activité et déchets à vie longue de moyenne acti-
vité
DSN
Division principale de la sécurité des installations nucléaires
EFNW
Energieforum Nordwestschweiz
EIE
Etude d’impact sur l’environnement
EKRA
Groupe d’experts pour la gestion des déchets radioactifs
EPR
Réacteur européen à eau pressurisée
ESPER
Entente suisse pour une politique énergétique raisonnable
Euratom
Communauté européenne de l’énergie atomique
FECH
Forum suisse de l’énergie
Féd.Rom.
Fédération romande des syndicats patronaux
FF
Feuille fédérale

2678
FRE
Fédération romande pour l’énergie
FSE
Fondation suisse de l’énergie
FSE
Fédération des sociétés suisses d’employés
GAK
Gewaltfreie Aktion Kaiseraugst
GNW
Genossenschaft für nukleare Entsorgung Wellenberg
IPS
Institut Paul-Scherrer
JAAC
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
KR
Kettenreaktion, Verein zur Unterstützung der Energie
LAP
Loi sur l’approvisionnement du pays (loi fédérale du 8 octobre
1982 sur l’approvisionnement économique du pays)
LEA
Loi sur l’énergie atomique (loi fédérale du 23 décembre 1959 sur
l’utilisation pacifique de l’énergie atomique)
Leaux
Loi sur la protection des eaux (loi fédérale du 24 janvier 1991 sur
la protection des eaux)
LENu
Loi sur l’énergie nucléaire
Les Verts
Parti écologiste suisse
Lex
Loi fédérale sur l’expropriation (loi fédérale du 20 juin 1930 sur
l’expropriation)
LME
Loi sur le marché de l’électricité
LOGA
Loi fédérale du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement
et de l’administration
LraP
Loi du 22 mars 1991 sur la radioprotection
LRCN
Loi sur la responsabilité civile en matière nucléaire (loi fédérale
du 18 mars 1983 sur la responsabilité civile en matière nucléaire)
MIR
Médecine, industrie et recherche
MNA
Komitee für die Mitsprache des Nidwaldner Volkes bei Atoman-
lagen
MOX
Oxyde mixte
NWA
Nordwestschweizer Aktionskomitee gegen Atomkraftwerke
OA
Ordonnance atomique (ordonnance du 18 janvier 1984 sur les
définitions et les autorisations dans le domaine atomique)
OACI
Organisation de l’aviation civile internationale
OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques
OEIE
Ordonnance concernant l’étude d’impact sur l’environnement
OFEN
Office fédéral de l’énergie
OJ
Organisation judiciaire (loi fédérale d’organisation judiciaire du
16 décembre 1943)
ORaP
Ordonnance du 22 juin 1994 sur la radioprotection
OSPAR
Convention Oslo-Paris
PA
Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative
PaCS
Parti chrétien-social
PDC
Parti démocrate-chrétien suisse
PEV
Parti Evangélique de la Suisse

2679
PLS
Parti libéral suisse
PRD
Parti radical-démocratique suisse
PS
Parti socialiste suisse
PST
Parti suisse du travail
RID
Règlement international pour le transport des marchandises dan-
gereuses par chemin de fer
RS
Recueil systématique du droit fédéral
RSD
Ordonnance du 3 décembre 1996 relative au transport des mar-
chandises dangereuses par chemin de fer
SAR
Safety analysis report (rapport sur l’analyse de la sécurité)
SDR
Ordonnance du 17 avril 1985 relative au transport des marchandi-
ses dangereuses par route
seco
Secrétariat d’État à l’économie
SINQ
Source de neutrons de spallation
Swissmem
Association patronale suisse de l’industrie des machines et So-
ciété suisse des constructeurs de machines
TCEEA
Traité instituant la communauté européenne de l’énergie atomique
UDC
Union démocratique du centre
USAM
Union suisse des arts et métiers
USS
Union syndicale suisse
VERA
Forum Verantwortung für die Entsorgung radioaktiver Abfälle
Vorort
Union suisse du commerce et de l’industrie
WEC
Conseil mondial de l’énergie
ZWILAG
ZWILAG Zwischenlager Würenlingen AG
ZZL
Dépôt intermédiaire central de déchets radioactifs de Würenlingen

2680
Table des matières
Condensé
2529
1 Aspects formels
2533
1.1 Textes des initiatives
2533
1.2 Aboutissement
2535
1.3 Délai
2535
1.4 Effets de la nouvelle Constitution fédérale
2535
1.5 Validité
2535
1.5.1 Unité de la forme
2535
1.5.2 Unité de la matière
2535
1.6 Compatibilité avec le droit international
2536
1.7 Applicabilité
2536
2 Contexte et politique du Conseil fédéral
2537
2.1 Approvisionnement énergétique mondial
2537
2.1.1 Consommation d’énergie et production d’électricité
2537
2.1.2 Perspectives de l’approvisionnement énergétique mondial d’ici à
2020
2537
2.2 Approvisionnement de la Suisse en électricité
2538
2.3 Politique énergétique
2539
2.3.1 Loi sur l’énergie
2539
2.3.2 Programme SuisseEnergie
2540
2.3.3 Loi sur le CO2
2541
2.3.4 Loi sur le marché de l’électricité
2542
2.4 Politique de l’énergie nucléaire
2542
2.4.1 Généralités
2542
2.4.2 Dialogue sur l'énergie
2543
2.4.3 Législation
2545
2.4.3.1 Loi sur l’énergie atomique, arrêté fédéral concernant la LEA2545
2.4.3.2 Responsabilité civile en matière nucléaire
2547
2.4.4 Précédentes initiatives
2547
2.4.4.1 Confédération
2547
2.4.4.2 Cantons
2548
2.4.5 Sécurité des centrales nucléaires
2549
2.4.6 Désaffectation des centrales nucléaires
2550
2.4.7 Retraitement
2550
2.4.8 Evacuation des déchets radioactifs
2551
2.4.9 Dépenses de la Confédération pour l’énergie nucléaire
2552
2.4.10 Politique internationale de l’énergie nucléaire
2554
2.4.10.1 Evolution jusqu’à présent et perspectives
2554
2.4.10.2 Récentes conventions internationales importantes
2555
3 Conséquences des initiatives
2556
3.1 Etat de la question et marche à suivre
2556
3.2 Données générales et scénarios politiques
2556

2681
3.2.1 Données économiques et démographiques
2556
3.2.2 Scénarios de la politique de l’énergienucléaire
2557
3.2.3 Scénarios de la politique énergétique
2558
3.2.4 Sécurité de l’approvisionnement
2559
3.3 Perspectives dans le domaine de l’électricité
2562
3.3.1 Scénario de référence
2562
3.3.2 «Moratoire-plus»
2563
3.3.3 «Sortir du nucléaire»
2564
3.4 Conséquences en termes d’émissions de CO2 et d’oxydes d’azote
2565
3.4.1 Emissions de CO2
2565
3.4.2 Emissions d’oxydes d’azote
2567
3.5 Retombées pour l’économie nationale
2567
3.5.1 Coûts générés en plus et en moins par les initiatives, par rapport au
scénario de référence
2568
3.5.1.1 Coûts évités du fait de la désaffectation des centrales
nucléaires
2569
3.5.1.2 Coûts additionnels dus au CCF supplémentaire
2569
3.5.1.3 Coûts additionnels dus à la perte de recettes sur les
exportations
2570
3.5.1.4 Coûts additionnels induits par le renforcement des
économies d’électricité et par la production de courant à
partir d’énergies renouvelables
2570
3.5.1.5 Coûts additionnels dus à la réduction des émissions de CO2 2571
3.5.1.6 Fluctuation du cadre économique général
2571
3.5.2 Retombées sur la croissance économique
2571
3.5.3 Retombées sur les diverses branches
2572
3.5.4 Retombées sur la prospérité et sur la répartition des revenus
2573
3.5.5 Retombées sur la compétitivité de notre commerce extérieur
2574
4 Appréciation des initiatives
2575
4.1 «Moratoire-plus»
2575
4.1.1 Buts de l’initiative
2575
4.1.2 Point de vue des auteurs de l’initiative
2575
4.1.3 Appréciation juridique
2576
4.1.3.1 Prolongation de l’exploitation au-delà de 40 ans
2576
4.1.3.2 Déclaration de la provenance et du mode de production du
courant électrique
2577
4.1.3.3 Pas d’autorisations fédérales pendant 10 ans
2577
4.1.3.4 Question de l’indemnisation
2578
4.1.3.4.1 Indemnisation en cas de refus de prolonger
l’autorisation d’exploiter
2578
4.1.3.4.2 Indemnisation pour le non-octroi d’autorisations
pendant le moratoire
2579
4.2 «Sortir du nucléaire»
2579
4.2.1 Buts de l’initiative
2579
4.2.2 Point de vue des auteurs de l’initiative
2579
4.2.3 Appréciation juridique
2580

2682
4.2.3.1 Désaffectation progressive
2580
4.2.3.2 Interdiction du retraitement
2581
4.2.3.3 Conversion aux sources non nucléaires de
l’approvisionnement en électricité
2581
4.2.3.4 Stockage durable des déchets radioactifs produits en Suisse 2582
4.2.3.5 Obligation faite aux exploitants et aux actionnaires de
centrales nucléaires d’assumer les coûts
2583
4.3 Appréciation des initiatives sous l’angle de la politique énergétique et de
l’économie nationale
2585
5 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel pour la
Confédération, les cantons et les communes
2586
5.1 «Moratoire-plus»
2586
5.2 «Sortir du nucléaire»
2587
6 Rapport avec le droit international
2587
6.1 Généralités
2587
6.2 Compatibilité avec le droit européen
2587
6.3 Accords de l’OMC, charte énergétique
2588
6.4 Convention de Kyoto
2588
7 Partie générale
2589
7.1 Contexte, buts de la révision totale
2589
7.2 Procédure préalable
2590
7.2.1 Décisions préalables, projet envoyé en consultation
2590
7.2.2 Résultats de la procédure de consultation
2591
7.2.3 Modifications du projet après la consultation
2594
7.2.4 Classement des interventions parlementaires
2595
7.3 Grandes lignes, principaux éléments du projet de LENu
2595
7.3.1 Champ d’application, LENu et loi sur la radioprotection
2595
7.3.2 Principes de sécurité nucléaire
2595
7.3.3 Matériels nucléaires
2596
7.3.3.1 Autorisation requise, contrôle
2596
7.3.3.2 Retraitement des assemblages combustibles usés
2598
7.3.3.3 Transport de matières nucléaires contenant du plutonium
dans l’espace aérien suisse
2600
7.3.4 Installations nucléaires
2600
7.3.4.1 Autorisation générale
2600
7.3.4.1.1 Nécessité
2600
7.3.4.1.2 Preuve du besoin
2601
7.3.4.1.3 Démonstration de l'évacuation des déchets
2602
7.3.4.1.4 Référendum facultatif
2603
7.3.4.2 Autorisation de construire et d’exploiter
2603
7.3.4.3 Pas de limitation légale de l’autorisation d’exploiter pour les
centrales en service
2605
7.3.4.4 Désaffectation
2605
7.3.5 Déchets radioactifs
2606

2683
7.3.5.1 Responsables de l’évacuation
2606
7.3.5.2 Plan d’évacuation des déchets
2606
7.3.5.2.1 Plan d'évacuation des déchets de la CEDRA
2607
7.3.5.2.2 Plan d’évacuation des DHA/DMAL: le projet
Wellenberg
2608
7.3.5.2.3 Programme d’évacuation des DFMA: le projet
Wellenberg
2608
7.3.5.2.4 Conclusions du dialogue sur l'évacuation des
déchets
2609
7.3.5.2.5 Recommandations de la CSA et de la CGD
2610
7.3.5.2.6 Recommandations du groupe EKRA et
avancement du projet Wellenberg
2610
7.3.5.2.7 Position du Conseil fédéral
2611
7.3.5.3 Financement des coûts de la désaffectation et de
l’évacuation des déchets
2613
7.3.6 Procédures
2616
7.3.6.1 Procédure d’autorisation générale
2616
7.3.6.2 Procédures d’autorisation de la construction, de
l’exploitation et de la désaffectation d’installations
nucléaires, des études géologiques, de la phase
d’observation et de la fermeture d’un dépôt souterrain en
profondeur
2616
7.3.6.3 Consentement du canton d’accueil à l’évacuation des
déchets radioactifs, réserve sur l’octroi de la concession
d'utilisation des droits d’eau
2618
7.3.6.4 Voies de droit
2619
7.3.7 Autorités de surveillance de la sécurité
2619
8 Partie spéciale: commentaire des dispositions isolées
2620
8.1 Dispositions générales
2620
8.1.1 Objet et but (art. 1)
2620
8.1.2 Champ d’application (art. 2)
2620
8.1.3 Définitions (art. 3)
2621
8.2 Principes de la sécurité nucléaire
2624
8.2.1 Principes applicables à l’utilisation de l’énergie nucléaire (art. 4)
2624
8.2.2 Mesures de protection (art. 5)
2625
8.3 Articles nucléaires
2626
8.3.1 Régime de l’autorisation (art. 6)
2626
8.3.2 Conditions d’octroi de l’autorisation (art. 7)
2627
8.3.3 Mesures prises, dans des cas d’espèce, à l’encontre de certains pays
destinataires spécifiques; exceptions au régime de l’autorisation
(art. 8)
2627
8.3.4 Retraitement et exportation à des fins de retraitement (art. 9)
2628
8.3.5 Transport aérien de matières nucléaires contenant du plutonium
(art. 10)
2629
8.3.6 Déclaration et enregistrement obligatoires (art. 11)
2629
8.4 Installations nucléaires
2629

2684
8.4.1 Autorisation générale
2629
8.4.1.1 Régime de l’autorisation générale (art. 12)
2629
8.4.1.2 Conditions d’octroi de l’autorisation générale (art. 13)
2630
8.4.1.3 Teneur de l’autorisation générale (art. 14)
2631
8.4.2 Construction
2632
8.4.2.1 Régime de l’autorisation (art. 15)
2632
8.4.2.2 Conditions d’octroi de l’autorisation de construire (art. 16) 2632
8.4.2.3 Teneur de l’autorisation de construire (art. 17)
2634
8.4.2.4 Exécution du projet (art. 18)
2634
8.4.3 Exploitation
2634
8.4.3.1 Régime de l’autorisation d’exploiter (art. 19)
2634
8.4.3.2 Conditions d’octroi de l’autorisation d’exploiter (art. 20)
2634
8.4.3.3 Teneur de l’autorisation d’exploiter (art. 21)
2635
8.4.3.4 Obligations générales du détenteur de l’autorisation
d'exploiter (art. 22)
2636
8.4.3.5 Equipe de surveillance (art. 23)
2637
8.4.3.6 Contrôles de fiabilité (art. 24)
2637
8.4.3.7 Mesures à prendre dans des situations extraordinaires
(art. 25)
2638
8.4.4 Désaffectation
2638
8.4.4.1 Obligations liées à la désaffectation (art. 26)
2638
8.4.4.2 Projet de désaffectation (art. 27)
2639
8.4.4.3 Décision de désaffecter (art. 28)
2639
8.4.4.4 Fin de la désaffectation (art. 29)
2639
8.5 Déchets radioactifs
2640
8.5.1 Généralités
2640
8.5.1.1 Principes (art. 30)
2640
8.5.1.2 Devoir d’évacuation (art. 31)
2641
8.5.1.3 Evacuation par la Confédération (art. 32)
2642
8.5.1.4 Manipulation de déchets radioactifs (art. 33)
2642
8.5.2 Etudes géologiques
2643
8.5.2.1 Régime et conditions d’octroi de l’autorisation (art. 34)
2643
8.5.2.2 Teneur de l’autorisation pour des études géologiques
(art. 35)
2644
8.5.3 Dispositions particulières pour les dépôts souterrains en profondeur2644
8.5.3.1 Autorisation d’exploiter (art. 36)
2645
8.5.3.2 Obligations particulières du détenteur de l’autorisation
d’exploiter un dépôt souterrain en profondeur (art. 37)
2645
8.5.3.3 Phase d’observation et fermeture (art. 38)
2645
8.5.3.4 Protection du dépôt souterrain en profondeur (art. 39)
2646
8.5.3.5 Remise et utilisation de données géologiques (art. 40)
2647
8.6 Procédure et surveillance
2647
8.6.1 Autorisation générale
2647
8.6.1.1 Ouverture de la procédure (art. 41)
2647
8.6.1.2 Expertises et avis (art. 42)
2647
8.6.1.3 Approbation du canton d’accueil, réserve pour les
concessions d’utilisation des droits d’eau (art. 43)
2648

2685
8.6.1.4 Publication et mise à l’enquête (art. 44)
2648
8.6.1.5 Objections et oppositions (art. 45)
2648
8.6.1.6 Avis sur les objections et oppositions (art. 46)
2649
8.6.1.7 Décision (art. 47)
2649
8.6.2 Autorisation de construire une installation nucléaire et autorisation
de procéder à des études géologiques
2650
8.6.2.1 Généralités (art. 48)
2650
8.6.2.2 Droit d’expropriation (art. 50)
2651
8.6.2.3 Art. 49 et 51 à 57
2652
8.6.2.4 Prétentions en matière d’expropriation du fait de la zone de
protection (art. 58)
2652
8.6.2.5 Participation des cantons à l’évacuation des matériaux
d’excavation, de terrassement ou de démolition (art. 59)
2652
8.6.3 Autorisation d’exploiter une installation nucléaire, désaffectation
d’une installation nucléaire et fermeture d’un dépôt souterrain en
profondeur (art. 60 à 62)
2653
8.6.4 Autres décisions, y compris les permis d’exécution (art. 63)
2653
8.6.5 Décisions: modification, transfert, retrait et extinction
2653
8.6.5.1 Modification (art. 64)
2653
8.6.5.2 Transfert (art. 65)
2654
8.6.5.3 Retrait (art. 66)
2655
8.6.5.4 Extinction (art. 67)
2655
8.6.5.5 Maintien de certaines dispositions qui conditionnent
l’autorisation (art. 68)
2655
8.6.6 Surveillance
2656
8.6.6.1 Autorités de surveillance (art. 69)
2656
8.6.6.2 Commission de la sécurité des installations nucléaires
(art. 70)
2656
8.6.6.3 Tâches et compétences des autorités de surveillance (art. 71)2656
8.6.6.4 Obligation d’informer et de fournir des documents, accès
(art. 72)
2657
8.6.6.5 Information du public (art. 73)
2657
8.6.6.6 Protection des données (art. 74)
2657
8.6.7 Voies de droit (art. 75)
2657
8.7 Garantie du financement de la désaffectation et de l’évacuation des
déchets
2658
8.7.1 Fonds de désaffectation et fonds d’évacuation des déchets (art. 76) 2658
8.7.2 Créance (art. 77)
2658
8.7.3 Prestations du fonds (art. 78)
2659
8.7.4 Versements complémentaires (art. 79)
2659
8.7.5 Forme juridique et organisation des fonds (art. 80)
2659
8.7.6 Garantie du financement des autres opérations d’évacuation des
déchets (art. 81)
2660
8.8 Emoluments, dédommagements et mesures d’encouragement
2660
8.8.1 Emoluments et taxes de surveillance perçus par la Confédération
(art. 82)
2660
8.8.2 Emoluments perçus par les cantons (art. 83)
2661

2686
8.8.3 Dédommagement pour atteinte aux droits régaliens des cantons
(art. 84)
2661
8.8.4 Encouragement de la recherche et de la formation de spécialistes
(art. 85)
2661
8.8.5 Contributions versées aux organisations internationales et
participation à des projets internationaux (art. 86)
2661
8.9 Remarques sur les chapitres 9 et 10 (dispositions pénales et finales)
2662
8.9.1 Dispositions pénales
2662
8.9.1.1 Généralités
2662
8.9.1.2 Infractions aux mesures de sécurité et de sûreté (art. 87)
2662
8.9.1.3 Infractions touchant des articles nucléaires ou des déchets
radioactifs (art. 88)
2662
8.9.1.4 Violation des obligations imposées par l’autorisation d’une
installation nucléaire (art. 89)
2663
8.9.1.5 Violation du secret (art. 90)
2663
8.9.1.6 Abandon de la possession (art. 91)
2663
8.9.1.7 Contraventions (art. 92)
2663
8.9.1.8 Autres dispositions pénales (art. 93 à 99)
2663
8.9.2 Dispositions finales
2664
8.9.2.1 Exécution (art. 100)
2664
8.9.2.2 Entraide administrative en Suisse et avec des autorités
étrangères (art. 101 et 102)
2664
8.9.2.3 Conventions internationales (art. 103)
2664
8.9.2.4 Dispositions transitoires (art. 104)
2665
8.9.2.5 Modification du droit en vigueur (annexe)
2666
8.9.2.5.1 Loi fédérale d’organisation judiciaire
2666
8.9.2.5.2 Code pénal suisse
2666
8.9.2.5.3 Loi sur la RC en matière nucléaire
2667
8.9.2.5.4 Loi sur la radioprotection
2667
9 Conséquences
2669
9.1 Conséquences pour les finances et le personnel de la Confédération, des
cantons et des communes
2669
9.1.1 Conséquences pour les finances
2669
9.1.2 Conséquences pour le personnel
2669
9.2 Conséquences économiques
2669
9.3 Conséquences dans le secteur informatique
2670
10
Grandes lignes de la politique gouvernementale
2671
11
Rapport avec le droit international
2671
11.1
Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA)
2671
11.2
Union européenne
2672
12
Bases juridiques
2673
12.1
Constitutionnalité
2673
12.2
Délégation de compétences législatives
2675
12.3
Forme de l’aide à adopter
2676

2687
Liste des abréviations
2677
Arrêté fédéral
concernant l’initiative populaire «Moratoire-plus» (Projet)
2688
Arrêté fédéral
concernant l’initiative populaire «Sortir du nucléaire» (Projet)
2690
Loi sur l’énergie nucléaire (Projet)
2692

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Messages concernant les initiatives populaires «Moratoire Plus - Pour la prolongation du
moratoire dans la construction de centrales nucléaires et la limitation du risque nucléaire
(Moratoire-plus)» et «Sortir du nucléaire - Pour un tournant dans le ...
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2001
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
26
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
01.022
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
03.07.2001
Date
Data
Seite
2529-2687
Page
Pagina
Ref. No
10 125 467
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