ch_vb · du 18 mai 1992 · 1992-05-18 · de


#ST# Rapport
de la Commission de gestion du Conseil national au Conseil fédéral
concernant l'évaluation de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du
paysage (OFEFP)
du 18 mai 1992
1. Motifs
1.1. Genèse
Depuis 1987, les deux Commissions de gestion se sont intéressées à la restruc-
turation du Département fédéral de l'intérieur (DFI). Lors de l'examen du rapport de
gestion du Conseil fédéral pour l'année 1988, les deux Commissions ont posé des
questions concernant la création de l'OFEFP. A la suite de cet examen, notre
Commission de gestion a décidé de suivre l'évolution de cet office afin d'examiner la
pertinence de la nouvelle structure, structure qui devait assurer une unité et une
force à la politique de l'environnement. Lors de sa séance plénière des 20 et 21
novembre 1989, notre Commission a également décidé d'examiner la mise en
oeuvre de l'ordonnance sur la protection de l'air et des mesures concernant la
stratégie du Conseil fédéral contre la pollution atmosphérique.
Lors de sa séance plénière des 10 et 11 mai 1990, la Commission a fixé les objectifs
de l'évaluation et a mandaté sa section DFI pour sa réalisation.
1.2. Objectifs de l'inspection
La problématique de la Commission peut être résumée de la manière suivante:
1422 
1992-319

1.2.1. Mise en oeuvre de la politique pour la protection de l'environnement,
en particulier la protection de l'air, la protection des eaux en zone
rurale et l'étude de l'Impact sur l'environnement
Selon la Commission, la mise en oeuvre, en particulier des mesures pour la
protection de l'air, semblait comporter des difficultés. Ces difficultés pouvaient avoir
plusieurs causes dont certaines découleraient du contenu même de la loi sur la
protection de l'environnement (LPE) et de ses ordonnances. D'autres causes
pourraient avoir leur origine dans des mécanismes qui ont trait à l'application d'une
loi telle que la LPE qui comporte un degré fort élevé de complexités, de nouveautés,
et un effort important de coordination et de concertation entre les différantes
autorités à qui incombent l'application. La réponse à ces questions concernant la
difficulté d'application de la LEP et en particulier celle des mesures de protection de
l'air doivent, de l'avis de la Commission, être recherchées à plusieurs niveaux, c'est-
à-dire :
- dans la loi et ses ordonnances;
- dans la mise en oeuvre par les cantons;
- dans les rapports cantons/Confédération;
- dans la mise en oeuvre au niveau fédéral: en particulier l'organisation interne à
l'OFEFP et les rapports entre les Offices fédéraux impliqués dans l'application de
l'environnement.
1.2.2. Structure et organisation de l'OFEFP
Le 29 juin 1988, le Conseil fédéral a décidé la fusion de l'Office fédéral de la
protection de l'environnement (OFPE) et de celui des forêts, et de la protection du
paysage (OFFP), et ce à partir du 1er janvier 1989, sous la dénomination Office
fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP). A la même date, le
service de la protection du patrimoine culturel a été intégré à la section "Arts et
Monuments historiques" de l'Office fédéral de la culture (OFC); quant à l'institut pour
l'étude de la neige et des avalanches (ENA), il fait maintenant partie de l'Institut
fédéral de recherches forestières. Cette réorganisation s'inscrit dans l'examen
général des tâches et des structures du Département fédéral de l'intérieur dans le
cadre du projet EFFI-QM ("Mesures interdépartementales pour le renforcement de
l'efficacité de l'administration fédérale").
1423

Selon le rapport Me Kinsey, le but de la réorganisation qui a abouti à la création de
l'OFEFP était:
- d'assurer une unité et une force à la politique de l'environnement à travers la
concentration des ressources disponibles.
Pour réaliser cet objectif, la firme Me Kinsey a eu pour mandat d'étudier la répartition
des divisions de l'Office fédéral des forêts et de la protection du paysage (OFFP)
dans d'autres offices. Cette orientation se basait sur les résultats de l'analyse de
l'efficacité et de l'efficience de l'OFFP dans le cadre de la première phase du projet
"EFFI-QM".
Un premier objectif de l'évaluation est donc d'évaluer dans quelle mesure la
structure actuelle de l'OFEFP est à même d'assurer cette unité et force à la politique
de l'environnement.
L'examen de la pertinence sur l'organisation de l'Office doit être lié à l'examen de
l'application de la politique de l'environnement dans les trois domaines choisis, c'est-
à-dire protection de l'air, protection des eaux en zone rurale et étude de l'impact sur
l'environnement.
Une deuxième question porte sur la pertinence de la fusion des offices plutôt que la
création d'un groupement.
Selon le DFI (réponse à la question de la section DFI de la CdG du Conseil des
Etats lors de l'examen du rapport de gestion de 1988) la fusion était pertinente étant
donné qu'elle a permis une concentration des ressources pour accomplir des tâches
similaires qui étaient partagées entre deux offices. De l'avis du DFI, la création de
groupement n'aurait pas résolu cette question étant donné que la division des tâches
serait restée la même. La Commission, à partir de l'analyse de l'organisation du
nouvel Office, (situation au 1 er janv. 1989) a été amenée à formuler l'hypothèse
comme quoi l'organisation actuelle de l'OFEFP correspond plus à un regroupement
de divisions autonomes qu'à une fusion de tâches similaires auparavant dispersées
dans les deux offices.
1424

2. Manière de procéder
Pour la réalisation de l'évaluation, la section DFI de notre Commission a chargé une
équipe de chercheurs dirigée par le professeur Knoepfel de l'IDHEAP de Lausanne.
Sur la base d'un document de travail élaboré par la section et accepté par la
Commission, les experts ont reçu le mandat d'établir un projet de recherches qui
réponde aux questions suivantes:
1. La structure de l'OFEFP est-elle pertinente pour assurer unité et force à la
politique de l'environnement?
2. Tout en étant organisé en Office, est-ce que l'OFEFP fonctionne en réalité comme
un groupement?
3. En matière de protection de l'air, l'OFEFP a-t-il dépassé les compétences qui lui
sont attribuées par la LPE?
question subsidiaire: existe-t-il des contradictions:
- internes à la LPE,
- entre la LPE et ses ordonnances d'application,
- entre les différentes ordonnances d'application,
- entre la stratégie du Conseil fédéral contre la pollution atmosphérique et la LPE
et ses ordonnances d'application
4. Quelles difficultés pose aux autorités cantonales la mise en oeuvre des mesures
pour la protection de l'air?
Lors de la discussion du projet de recherche du prof. Knoepfel, la section a demandé
d'élargir le domaine d'analyse à celui de la protection des eaux en zone rurale et à
l'application de l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement.
La section a suivi les travaux des experts en siégeant plusieurs fois pendant la
réalisation de l'évaluation (quatre séances pendant la réalisation de l'évaluation et
cinq séances consacrées à la discussion du rapport final des experts). La direction
de l'OFEFP a été associée aux travaux en participant à toutes les séances de travail
de la section. Le rapport final des experts a été soumis pour avis à M. Cotti, chef du
DFI, et à la direction de l'OFEFP.
1425

3. Résultats de l'évaluation
Sur la base des questions posées par la CdG, les experts ont procédé à l'évaluation
en partant d'un certain nombre d'hypothèses de travail. Selon les experts, l'analyse
de l'organisation administrative doit être liée à celle des politiques publiques. Ils
partent de l'hypothèse qu'il existe un lien étroit entre, d'une part le produit de
l'administration et, d'autre part, la structure et les processus administratifs. En
particulier, pour l'OFEFP, les experts ont émis l'hypothèse de travail suivante: la
production de prestations non contradictoires et cohérentes de la part de
l'administration requiert une capacité de coordination tant en ce qui concerne
l'organisation que le processus décisionnel.
Pour la réalisation de l'évaluation, les experts ont eu recours à toute une série de
données dont, à côté des documents administratifs, celles collectées par des
questionnaires écrits, envoyés aux fonctionnaires et chefs de départements des 26
cantons (130 questionnaires envoyés - taux de réponses 68%) et aux collaboratrices
et collaborateurs de l'OFEFP (318 questionnaires envoyés- taux de réponses 82%,
qui démontre l'intérêt porté à cette évaluation).
Sur la base des résultats des questionnaires écrits, les experts ont mené les
entretiens en profondeur dans les quatre cantons tests choisis par la section
(Thurgovie, Schwyz, Baie-Ville et Vaud) et auprès de 44 collaborateurs et
collaboratrices de l'OFEFP. D'autres interviews ont été effectués avec d'autres
offices de l'administration fédérale concernés par les trois domaines d'investigations
(OFR, OFP, OFAEE, OFAG, OFT). Une analyse juridique des tests légaux (lois et
ordonnances) a également été faite afin de déceler des éventuelles incohérences.
Les connaissances personnelles des experts tirées d'autres évaluations qu'ils ont
effectuées dans le domaine de la politique de l'environnement ont également été
utilisées.
Dans le but de répondre aux questions posées par la CdG et sur la base de leurs
hypothèses de travail, les experts ont présenté les résultats de la manière suivante:
- analyse des produits de la mise en oeuvre cantonale et rôle de l'OFEFP et du
Conseil fédéral;
- analyse des produits de la mise en oeuvre de l'OFEFP et du Conseil fédéral;
- analyse des problèmes liés aux structures, à la direction et au personnel au
niveau de l'OFEFP ainsi que de ses relations avec son environnement.
1426

3.1. Mise en oeuvre des mesures concernant la protection de l'air, la
protection des eaux en zone rurale et l'ordonnance relative à l'étude de
l'impact sur l'environnement
Les principaux résultats de l'évaluation sont les suivants:
3.1.1. Mesures concernant la protection de l'air
Les experts ont constaté que la prestation de l'OFEFP (informations, conseils,
recommandations) est particulièrement appréciée par les cantons, car elle constitue
un support important pour l'exécution des normes fédérales. De l'avis des respon-
sables cantonaux, l'OFEFP domine la complexité de la matière.
La stratégie de lutte contre la pollution de l'air de la Confédération constitue une aide
pour les cantons dans l'élaboration de leur plan de mesures. De même, l'ordon-
nance est un instrument de mise en oeuvre considéré comme pertinent. Toutefois,
de l'avis des personnes interrogées au niveau des cantons, le caractère purement
technique des mesures actuelles pour la protection de l'air commence à manifester
des limites et il serait nécessaire de changer les stratégies qui iraient dans le sens
d'une mise sur pied d'instruments économiques (comme par exemple: écobonus,
taxes d'incitation)
L'analyse juridique des textes législatifs a mis en évidence qu'il n'existe pas de
contradictions entre la LPE et son ordonnance. Les quelques défauts relevés
tiennent essentiellement à une définition pas suffisamment claire d'un certain
nombre de points (comme par exemple la définition des nouvelles installations). Ce
manque de clarté entraîne aussi quelques problèmes de coordination avec d'autres
ordonnances (lutte contre le bruit et l'ordonnance EIE). Cette analyse, a également
pu faire ressortir qu'avec l'OPair, les autorités compétentes ne sont pas allées au-
delà des buts de la loi; elle montre ainsi que la stratégie du Conseil fédéral en
matière de pollution atmosphérique correspond à la LPE.
De l'avis des experts, il en va autrement en ce qui concerne les mesures de la
protection de l'environnement liées au trafic. Le rapport met en évidence un certain
nombre d'incohérences entre les différents responsables, incohérences qui nuisent à
une politique cohérente de protection de l'environnement de la part de la
Confédération.
1427

Les difficultés rencontrées par les cantons dans la mise en oeuvre des mesures pour
la protection de l'air ne sont pas imputables aux prestations de l'OFEFP et à la
collaboration dudit office. L'OFEFP est jugé d'une manière positive: il poursuit des
buts clairs et il constitue une aide appréciable. Les difficultés de l'exécution au
niveau cantonal découlent plutôt d'une part, d'un manque de coordination au niveau
fédéral entre les différents offices concernés par les mesures de protection de
l'environnement dans le domaine du trafic et, d'autre part, dans l'attitude du Conseil
fédéral qui est jugée comme non continue et donc insécurisante.
D'autres éléments constituent des sources de difficultés pour les autorités canto-
nales dans l'application des mesures de protection de l'air. Ces éléments sont plus
spécifiquement situés au niveau cantonal comme par exemple:-différend avec des
groupes d'intérêts tels que les sections du TCS, différend avec d'autres offices
cantonaux (routes et police ainsi que certaines autorités communales). L'intensité de
ces différends varie d'un canton à l'autre: elle a un poids plus important dans les
cantons romands que ceux alémaniques.
3.1.2. Protection des eaux en zone rurale
Les experts émettent des critiques quant à l'efficacité des mesures actuelles pour
éviter la pollution des eaux due aux activités agricoles. Tout d'abord, ils constatent
que peu d'efforts sont entrepris pour avoir des données sur la qualité des eaux. Ils
mentionnent, par exemple, le fait que les quatre cantons tests n'ont pas été en
mesure de fournir des données sur la qualité des eaux potables à cause du fait
(également confirmé par d'autres recherches menées par les experts) que ces
données sont souvent considérées comme confidentielles.
De l'avis des experts, la mesure de protection des eaux en zone rurale consistant à
définir les zones à protéger n'est pas pertinente pour éviter la pollution des eaux due
aux nitrates et aux phosphates.
Les prestations de l'OFEFP. en ce qui concerne l'information, les conseils et les
recommandations sont estimées comme peu suffisantes par rapport aux tâches que
la loi suggère. Cette retenue de l'OFEFP, dans son rôle de conseiller, est aussi
signalée par les personnes interrogées au niveau des cantons qui considèrent les
recommandations et les directives de l'office comme ayant peu d'utilités pratiques.
1428

Les cantons ont manifesté un certain malaise quant à la mise en oeuvre de cette
politique qui est plutôt considérée, dans ses effets, comme un échec. Les arguments
avancés par les cantons pour expliquer cette situation sont: manque de liaison entre
la politique de protection des eaux et la politique agricole et langage contradictoire
entre l'OFEFP et l'OFAG, et un manque de clarté dans certaines recommandations.
Ces manques constituent autant de difficultés pour les cantons.
3.1.3. Ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement
De l'avis des experts, les responsables cantonaux concernés par cette ordonnance
considèrent l'OEIE comme un instrument tout à fait apte à coordonner la politique de
l'environnement avec celle de l'aménagement du territoire et que par conséquent, il
ne constitue pas une entrave. Par contre, cet avis n'est pas partagé par les
responsables des offices à qui incombent la réalisation des infrastructures. Les EIE
sont révélateur des manques de coordination entre les différentes politiques relatives
au territoire, d'où l'apparition d'un certain nombre de conflits.
L'analyse juridique a mis en évidence qu'entre l'ordonnance EIE et les autres textes
législatifs qui lui sont liés, existent des contradictions et un manque de coordination.
Cette ordonnance contient également un certain nombre de définitions pas
suffisamment claires qui peuvent constituer une source de conflit dans son
application.
Selon les cantons interrogés, l'aide fournie par l'OFEFP en la matière est
appréciable. Les seules critiques adressées à l'office concerne l'interprétation trop
extensible de son rôle d'évaluateur des rapports dans le cas où il doit être consulté
(art. 12, ch. 3).
Les charges de l'OFEFP pour l'application de cette ordonnance, outre son rôle non
négligeable du point de vue quantitatif et qualitatif en tant que consultant des
cantons, se concrétise dans les évaluations des rapports EIE établis par d'autres
offices concernant des projet de la Confédération. Cette évaluation est une source
de conflictualité due à des intérêts opposés. Cette conflictualité dans l'application de
l'ordonnance est aussi présente à l'intérieur de l'OFEFP.
1429

3.2. Structure et organisation de l'OFEFP
La question de la Commission de gestion posée aux experts était de savoir si
l'actuelle structure de l'office est pertinente pour assurer unité et force à la politique
de l'environnement.
Pour répondre à cette question, les experts ont procédé à une analyse de
l'organisation qui comprend deux approches:
- l'une relevant de l'analyse politique publique pour les trois domaines: protection
de l'air, protection des eaux en zone rurale et les études d'impact sur
l'environnement. Dans cette analyse, il y a donc eu une mise en relation des
prestations de l'office avec ses structures.
- l'autre relevant uniquement de l'analyse de l'administration et de la structure en ce
qui concerne les tâches autres que celles en relation avec les domaines cités.
L'analyse a été effectuée en comparant la situation actuelle avec un certain nombre
de principes d'organisation administrative. Parmi ces principes, certains tiennent
compte de la spécificité des tâches liées à la mise en oeuvre de la politique de
l'environnement. Sur la base de la confrontation de ces principes à l'actuelle
structure, les experts ont par la suite proposé des principes d'organisation à partir
desquels l'OFEFP devrait être organisé afin de garantir des prestations efficaces.
Tout d'abord, voici les principaux résultats de cette analyse d'organisation, résultats
qui ont mis en évidence un certain nombre de dysfonctions ayant des conséquences
sur les prestations de l'office.
3.2.1. Structure et organisation pour l'application de la politique concernant
la protection de l'air
Actuellement, les tâches de protection de l'air sont confiées à la division principale
contre les nuisances qui est subdivisée en deux divisions, protection de l'air et lutte
contre le bruit.
Les résultats des questionnaires écrits et des entretiens en profondeur ont montré
que:
- l'accomplissement de ces tâches nécessite des contacts nombreux tant avec les
autres divisons de l'office qu'avec les autres offices de l'administration. Les
contacts internes ne posent pas trop de problèmes, tandis que que ceux avec
1430

d'autres offices de l'administration sont plus conflictuels, en particulier avec
l'Office des routes nationales, l'Office de la police et l'Office fédéral des affaires
économiques extérieures;
- les relations avec les offices cantonaux présentent également un caractère
conflictuel en ce qui concerne un certain nombre de cantons (Vaud, Valais et
Genève).
Comme il a été relevé dans le chapitre concernant l'évaluation des prestations en
matière de protection de l'air, l'OFEFP a été jugé favorablement par les cantons. Les
deux éléments suivants de son organisation influencent positivement la qualité de
ses prestations:
- d'une part, le fait de disposer de lignes directrices en matière de protection de l'air
permet à l'office de progresser dans sa réalisation d'une manière cohérente;
- d'autre part, l'organisation de la division protection de l'air en sections auxquelles
correspond un groupe important de pollueurs (sections orientées vers les grands
groupes d'émetteurs), permet la création d'un dialogue permanent et constructif
avec les milieux touchés par les mesures et partant, une efficacité dans
l'application de ces mesures.
Le fonctionnement interne à la division présente toutefois des problèmes qui, selon
les experts, portent un préjudice à la qualité du travail. Ces problèmes, tels que la
discontinuité et le retard dans l'accomplissement des tâches, sont en grand partie
imputables à l'organisation hiérarchique qui comporte trop d'échelons et qui induit
donc des dysfonction dans le flux d'informations.
Le manque que les experts ont constaté au niveau des prestations de la
Confédération en matière de protection de l'air concernant le trafic trouve son origine
structurelle dans le fait que la politique de protection relative au trafic est confiée à
l'Office fédéral de la police. Cette organisation n'est pas conforme à la règle en
vigueur dans l'administration selon laquelle il faut faire une distinction, dans chaque
domaine, entre les aspects relevant de la fonction d'utilisation et ceux relevant de la
fonction de protection.
3.2.2. Structure et organisation pour l'application de la politique concernant
la protection des eaux en zone rurale
La faible prestation de l'OFEFP dans le domaine de la protection des eaux en zone
rurale doit être ramenée à l'organisation interne mise en place pour traiter cette
1431

matière. L'analyse de l'organisation administrative a amené les experts à formuler
les constations suivantes:
- les tâches sont réparties entre trois sections appartenant à trois divisions
différentes de la division principale, protection des eaux et du sol. Une section de
la division hydrologie du Service hydrologique et géologique national est
également concernée;
- cette situation s'explique par le fait que l'organisation administrative s'est faite
plutôt en se référant aux compétences et aux capacités personnelles que par
rapport à des critères d'efficacité et d'efficience. Il en découle un éparpillement
des forces et partant, toute une série d'obstacles structurels pour une politique
efficace dans ce domaine;
- l'organisation actuelle qui prévoit la subordination des services de la protection
des eaux en zone rurale (et de la protection des eaux en général) à une division
principale comprenant un large spectre d'activités affaiblit la mise en oeuvre de la
politique pour la protection des eaux;
- à ces problèmes de structure s'en ajoutent d'autres, tels que le manque de clarté
dans la formulation des mandats aux différents services, ainsi qu'un manque de
personnel;
- les tâches du Service hydrologique et géologique national (HGN) n'ont que peu
de relations avec celles de l'OFEFP. Les activités du HGN ne contribuent pas au
renforcement de la politique de la protection des eaux.
3.2.3. Structure et organisation pour la mise en oeuvre de l'ordonnance
relative à l'EIE
Les tâches confiées à l'OFEFP qui découlent de l'ordonnance sont exécutées par un
service composé de deux personnes et situé à l'état-major de direction. En appui à
ce service il a été créé, depuis 1989, un groupe de contact où sont représentés
d'autres services spécialisés et dont les tâches principales sont: la planification de la
circulation des dossiers et l'aplanissement de points conflictuels. Selon les experts,
le service EIE et le groupe de contact constituent le seul organe ayant une fonction
intersectorielle. Son fonctionnement se heurte toutefois à des difficultés qui tiennent
d'une part à la nécessité implicite des EIE de coordonner des intérêts divergents et
d'autre part, à l'organisation administrative. A un manque évident de personnel
s'ajoute le fait que le service ne dispose pas d'un statut lui permettant de faire valoir
ses décisions au niveau des différentes divisions et sections. Cette situation conduit
à des retards dans le traitement des dossiers, surtout pour ceux qui ont trait à des
1432

projets qui nécessitent une consultation de la part de l'office. Le manque de
personnel implique également des choix dans les activités qui incombent au service.
Par exemple, la faible coordination entre les EIE et l'aménagement du territoire, ainsi
qu'avec les plans de mesures cantonaux peut être imputée à une surcharge de
travail qui empêche de s'en occuper d'une manière systématique. De l'avis des
experts, ces faiblesses structurelles et organisationnelles sont autant de causes de
carences dans la qualité des prestations de l'OFEFP en matière des EIE.
3.2.4. Structure et organisation pour les autres tâches confiées à l'OFEFP et
problèmes généraux dans l'organisation et la structure de l'office
L'analyse des problèmes de structure, de direction et de personnel relevant des
autres politiques dont l'OFEFP en a la charge et l'exécution a été effectuée sur la
base des résultats de l'enquête par questionnaires et par interviews en profondeur.
Cette analyse contient toute une série de résultats. Nous présentons ici les résultats
que la Commission considère comme importants en tant qu'élément de réponse à sa
problématique.
Comme c'est le cas pour le HGN, la Direction fédérale des forêts est de fait un corps
à part dans l'office. Des raisons historiques font que son organisation est anormale
par rapport à celle qui prévaut ailleurs au niveau de l'office. Selon les experts, la
principale anomalie réside dans le fait que la direction des forêts assume
conjointement les fonctions de protection et d'utilisation, ce qui n'est pas le cas dans
les autres domaines de l'OFEFP. En effet, pour les autres politiques, la mission de
l'office consiste essentiellement en une promotion de la protection afin que dans
tous les domaines puisse être appliquée une stratégie de protection conséquente
par rapport aux exigences de l'utilisation qui sont représentées par d'autres offices.
Selon les experts, la cumulation des deux fonctions (protection et utilisation) au sein
d'un même office crée des conflits d'intérêts qui entravent l'efficacité dans l'exécution
de la législation.
En ce qui concerne les services centraux et l'état-major. les experts considèrent que
leur organisation ne permet pas de remplir de manière efficace les tâches qui leur
sont confiées étant donné qu'ils doivent assurer des fonctions multiples et hétéro-
gènes, fonctions qui se sont accumulées afin de palier à un certain nombre de
défauts de la structure actuelle de l'OFEFP, en particulier (par exemple en ce qui
1433

concerne l'état-major) à un manque dans l'organisation du travail horizontal et de
coordination.
L'actuelle direction se compose de neuf membres: le directeur, le directeur
suppléant, les trois directeurs des divisions principales, le directeur de la direction
des forêts, le directeur du HGN, le chef des services centraux et le chef des affaires
internationales. Les résultats des questionnaires écrits et des interviews en
profondeur ont montré que le fonctionnement de cette direction n'est pas apprécié
par le fait qu'elle ne remplit pas de manière suffisante sa fonction de direction, mais
surtout ses fonctions de coordination et de conception.
En résumé, les principaux problèmes de l'organisation actuelle de l'OFEFP qui, de
l'avis des experts, entravent la mise en oeuvre efficace de la politique de la
protection de l'environnement:
- la structure de l'office est essentiellement orientée selon le principe d'une
répartition des tâches d'après les lois et les ordonnances et ne tient pas
suffisamment compte des nécessités liées à la mise en oeuvre de cette
législation;
- la structure hiérarchique comprend trop de niveaux, et elle empêche le flux
d'informations de circuler de manière correcte. Cette structure comprend
également des longueurs dans le processus de décision;
- la politique de protection de l'environnement requiert une collaboration horizontale
et un degré de coordination qui, selon les experts, ne sont pas suffisamment
atteints avec la structure actuelle. Cela tant au niveau des divisions principales
qu'au niveau de la direction. La coordination, ainsi que l'échange d'informations
sont réglés d'après un procédé traditionnel qui s'appuie sur une conception
hiérarchique des structures, laquelle empêche un degré nécessaire de flexibilité
dans l'accomplissement des tâches;
- malgré la complexité des tâches, l'office ne possède pas encore un règlement
d'organisation;
- à l'exception des domaines protection de l'air et déchets, l'office ne dispose pas
de lignes directrices qui définissent des points de repère dans l'accomplissement
des tâches (principes, buts, stratégie);
- malgré la clarté de l'organigramme, la répartition des compétences se révèle
problématique;
1434

3.2.5. 
Direction politique
Les résultats de l'analyse du rapport entre les collaborateurs et les collaboratrices de
l'office et la direction politique (chef du département et secrétaire général) ont amené
les experts à soulever les questions suivantes:
D'après les résultats du questionnaire et des interviews en profondeur, le climat de
travail au sein de l'office est différemment apprécié. Toutefois, il se dégage
l'impression qu'il existe un malaise dû à une insécurité dans l'accomplissement des
tâches qui, en partie, peut être ramenée à la manière dont le chef du département
fait valoir ses exigences vis-à-vis des collaborateurs et collaboratrices de l'office. La
perception divergente quant à la manière d'exécuter les tâches de l'office peut être
expliquée en partie, par une cause générale, c'est-à-dire valable dans tous les
services de l'administration: la potentielle conflictualité due à la confrontation de
deux rationalités, celle politique et celle administrative dont découlent des points de
vue différents quant à l'exécution des tâches. Toutefois, dans le cadre de l'OFEFP,
d'autres éléments entrent en ligne de compte pour expliquer cette conflictualité.
Selon les experts, les causes principales sont les suivantes:
- la définition et la fixation des priorités en matière de politique de l'environnement
de la part du chef du département (priorité aux problèmes des déchets, à la
protection de l'air et aux affaires internationales) n'est pas accompagnée d'une
définition des objectifs stratégiques et opérationnels à l'intention des collabo-
rateurs et collaboratrices de l'office. C'est dans cette carence que réside la cause
principale de la tension entre les collaborateurs et collaboratrices de l'office et le
chef du département. En l'absence de directives politiques claires, le travail
produit par l'administration peut comporter des erreurs de jugement qui doivent
nécessairement être corrigées au niveau politique. De ce fait, la direction politique
assume deux types de direction, celle stratégique et celle opérationnelle qui a
comme conséquence une certaine insécurité dans l'accomplissement des tâches
de la pan des collaborateurs et des collaboratrices de l'office.
3.2.6. 
Principales propositions de la part des experts concernant la structure
et l'organisation de l'office
Les experts sont de l'avis que la structure actuelle de l'office ne permet pas une mise
en oeuvre efficace de la politique de la protection de l'environnement. Des chan-
1435

gements dans cette structure sont nécessaires afin que les prestations de l'office
soient meilleures. En partant d'un certain nombre de principes d'organisation
administrative qui tient compte de la spécificité du domaine législatif relatif à la
protection de l'environnement, les experts sont arrivés aux conclusions suivantes:
A. 
Mesures concernant les structures
1. Dans l'ensemble, il faudrait réduire la structure de l'office et lui donner une
organisation de base correspondant aux exigences d'une politique écologique
intégrée, avec des possibilités d'établir un réseau de connexions internes.
2. Pour établir ce réseau de connexions internes, il faut que la structure de l'office
obéisse au principe d'une organisation matricielle. Cette forme d'organisation permet
de relier les divisions sectorielles chargées d'un milieu particulier (eau, air, bruit,
nature, paysage, sol et éventuellement forêt) avec des divisions intersectorielles
(EIE, substances dangereuses, déchets, sécurité des installations, droit de
l'environnement). Celles-ci traitent des affaires qui (de même que les cycles des
matières) concernent plusieurs milieux écologiques et donc recoupent les travaux de
plusieurs divisions sectorielles.
3. Les responsabilités spécifiques doivent être attribuées aux divisions dont l'activité
est directement liée aux problèmes, selon une organisation précise des
compétences. Il faut supprimer le niveau des divisions principales. Les divisions
doivent être réparties dans deux groupes: un groupe formé par les divisions
sectorielles (déjà existantes) et un deuxième groupe, à créer, formé des divisions,
intersectorielles.
4. Les divisions sectorielles doivent être subdivisées en sections, à l'instar de la
Division Protection de l'air: à chaque groupe important de pollueurs correspond une
section ayant le rôle d'interlocuteur.
5. Les tâches de l'office doivent se limiter strictement à la protection des milieux
écologiques, afin que dans tous les domaines, il puisse appliquer une stratégie
conséquente aux exigences de l'utilisation de ces mêmes milieux, qui sont
représentés par d'autres offices. En effet, la cumulation de fonctions d'utilisation et
de protection au sein d'un seul et même office crée actuellement des conflits
d'intérêts indésirables, qui ne font qu'entraver l'exécution efficace du mandat
juridique de l'office. Ce principe, dans sa version stricte, implique un transfert de
1436

certaines lâches de l'OFEFP (voir une partie des secteurs de la politique des forêts)
à d'autres départements. Toutefois, il peut être appliqué également à l'intérieur de
l'office à condition que dans le cas des forêts, les deux fonctions soient distinctes et
confiées à des divisions différentes.
6. Il faut éviter les services multifonctionnels. Une confusion de ces fonctions
entraîne, dans un office de cette taille, un manque de transparence, une perte
d'efficacité et l'insatisfaction des collaborateurs et collaboratrices travaillant dans les
divisions.
B. 
Mesures concernant la direction
1. La direction de l'office doit être renforcée de manière à ce que le recours au chef
du département soit réduit et que la direction dispose d'une plus grande latitude pour
mener les affaires internes.
2. Pour un office de la taille de l'OFEFP (environ 320 personnes), la direction
opérationnelle doit être autonome, et non pas éparpillée dans les divisions
spécialisées; mais elle doit pouvoir compter sur une approche efficace des
problèmes pour ces divisions. Il est nécessaire de diriger de manière simple et
directe. Les cadres .doivent fixer des priorités et garantir que l'on s'y tienne en
prenant des dispositions pour empêcher l'interférence avec d'autres intérêts. A cet
effet, il convient de mettre sur pied des règlements et des principes directeurs.
C. 
Mesures concernant le personnel
1. Un personnel hautement qualifié et motivé est une ressource précieuse qu'il
convient, selon le principe écologique de la durabilité, d'utiliser à bon escient.
2. Essentiellement dans les divisions intersectorielles, il faudrait engager plus de
généralistes et de spécialistes des sciences sociales (notamment économie,
sciences politiques, sciences de l'administration et psychologie) ayant des
connaissances en écologie. Ces personnes ne doivent pas être recrutées en vue
d'un problème ou d'une fonction déterminée, mais il faut permettre plus de rotations
si l'on veut éviter que les structures ne se développement selon les caractéristiques
personnelles des gens en place, au lieu de répondre à des critères objectifs.
94 Feuille fédérale. 144" année. Vol. Ili 
1437

Concrètement, les propositions des experts conduisent à la constitution de "['.Office
de l'environnement", composé de six divisions sectorielles (nature, paysage, eau,
sol, air, bruit) et de cinq divisions intersectorielles (EIE, substances dangereuses,
déchets, sécurité des installations, droit de l'environnement). La direction devrait être
composée de trois membres: le directeur accompagné de deux vices-directeurs
avec comme fonction la conception, la planification et la coordination. Un de ces
vice-directeurs exercera ses fonctions en relation avec les divisions sectorielles et
l'autre avec celles intersectorielles. De ce fait, ils n'ont pas de fonctions de lignes.
Ne ferait plus partie de l'office le HGN qui devrait être intégré dans une agence pour
l'observation de l'environnement. Pour la Division principale des forêts, les experts
proposent deux variantes. Une première variante prévoit le transfert d'une partie de
ses sections à l'OFAG. Seules les fonctions de protection resteront au niveau de
POFEFP et seraient intégrées dans la division sectorielle "Nature". La seconde
variante prévoit la création, au sein de l'OFEFP, de deux divisions sectorielles:
Division protection des forets et Division utilisation des forets. Cette variante porterait
à huit le nombre des sections sectorielles.
4. Avis de l'administration
La direction de l'OFEFP a été amenée à se pencher sur le rapport des experts à
plusieurs reprises. Nous nous bornerons ici à résumer les principales remarques.
Une partie des remarques concerne l'approche méthodologique des experts. Selon
la direction, l'analyse des trois domaines (protection de l'air, protection des eaux en
zone rurale et EIE), n'autorise pas à tirer des conclusions pertinentes tant en ce qui
concerne la qualité des produits qu'en ce qui concerne la structure de l'office dans
sa totalité.
Selon la direction, l'actuelle structure est en mesure d'assurer les tâches qui sont
confiées à l'office. Il est admis qu'il existe des manques, surtout en ce qui concerne
la coordination et le flux de communication. Toutefois, la solution à ces problèmes
peut être apportée par une optimisation des actuelles structures d'une part, et par
une meilleure adéquation des moyens aux tâches d'autre part. D'une manière
générale, selon la direction, la capacité et la qualité des travaux de l'office résident
dans une non-adéquation des moyens par rapport aux tâches. A cela s'ajoutent des
difficultés logistiques dues à la répartition des unités de l'office en quatre endroits
différents de la ville. Cette inadéquation entre tâches et moyens est d'autant plus
1438

pertinente que, de l'avis de la direction, au contraire de la description faite par les
experts, le fonctionnement de l'office peut être considéré comme valable dans une
proportion de 90 pour cent. L'amélioration du 10 pour cent restant ne requiert pas
une restructuration telle que celle proposée par les experts. La Direction considère
que les propositions sont disproportionnées par rapport aux dysfonctions actuelles.
L'analyse des prestations de l'OFEFP est jugée de manière différenciée. En ce qui
concerne la protection de l'air, la direction prend note que ses prestations sont
évaluées positivement. Toutefois, elle considère que les propositions de
restructuration ont une ampleur disproportionnée par rapport aux dysfonctions qui
ont été relevées.
Pour ce qui est de la protection des eaux en zone rurale, la direction de l'office
conteste la représentativité de ce domaine pour un jugement de ses activités en
matière de protection des eaux. Tout d'abord parce que l'application de mesures
dans ce domaine relève essentiellement de l'OFAG et que, par conséquent, l'OFEFP
n'est impliquée que dans une moindre mesure.
En ce qui concerne l'ordonnance EIE, la direction de l'office estime que l'étude des
experts ne prend pas suffisamment en compte le fait que la mise en oeuvre de cet
instrument souffre encore d'une série de défauts de jeunesse, défauts qui sont
connus par l'office et auxquels on est en train d'apporter des solutions.
L'actuelle structure en divisions principales correspond à une répartition des tâches
et des compétences selon les domaines législatifs: à chaque division est attribuée
l'application de la loi et de ses ordonnances y relatives. L'opportunité de ce mode
d'organisation, selon la direction de l'office, a fait ses preuves: elle a permis à l'office
d'adapter ses structures aux tâches législatives qui lui incombent.
Pour ce qui est des améliorations possibles, la direction estime qu'il n'est pas
nécessaire de procéder d'emblée à des changements de structures. Ces
changements devraient éventuellement intervenir après une évaluation approfondie
des rapports entre les tâches et les moyens. Parallèlement à ce type d'évaluation, il
faudrait également entamer une évaluation concernant les possibilités de diminuer
ou de renoncer à un certain nombre de tâches selon une planification "croissance
zéro".
1439

Sur la base de ces remarques générales, la direction a pris position sur les différents
principes d'organisation proposés par les experts. Les principes qui ont été forte-
ment contestés concernent:
- La structure matricielle et la création conséquente, à côté des divisions
sectorielles de divisions intersectorielles. Actuellement, le réseau interne de
connexion est déjà présent. Le fait que ce réseau ne soit pas tout à fait
performant est imputable essentiellement à un manque de moyens et aux
problèmes logistiques. Les tâches actuelles attribuées au service EIE nécessitent
son renforcement. Il pourra ainsi remplir son rôle de service intersectoriel.
Cependant, l'opportunité d'attribuer les domaines substances dangereuses,
déchets et sécurité des installations techniques à des divisions intersectorielles
sur la base de l'organisation matricielle est contestée.
- Elimination des divisions principales: selon la direction, la suppression de cet
échelon hiérarchique va affaiblir la connexion entre les différentes activités des
divisions même dans le cas où l'on déléguerait davantage de compétences aux
différentes sections. En tant que membres de la direction, les chefs des divisions
principales assurent la communication entre leur division et la direction et entre
les autres unités de l'office. La suppression de la division principale signifie que
les chefs des différentes divisions auront un accès direct avec la direction et cela,
vu le nombre de divisions, va créer des problèmes de direction.
- Organisation des divisions sectorielles selon le principe qu'à chaque groupe
important de pollueurs corresponde une section: selon la direction, ce principe
valable pour le domaine de la protection de l'air ne doit pas être appliqué d'une
manière mécanique aux autres domaines. Son application doit être évaluée à la
lumière d'une amélioration possible de l'efficacité des prestations.
- Principes de la séparation entre la fonction de protection et la fonction d'utilisation:
la direction de l'OFEFP estime qu'une séparation nette entre ces deux fonctions
n'est pas souhaitable et serait difficilement réalisable. Cette séparation aurait
comme conséquence le fait que la solution des conflits devrait être assumée par
le Conseil fédéral. La création de l'OFEFP a été une réponse pour éviter cela. Il
est en outre souhaitable que d'autres unités administratives puissent assurer une
responsabilité en matière de protection de l'environnement. En ce qui concerne
en particulier le domaine des forêts, la séparation entre ces deux fonctions et
partant le morcellement des tâches entre deux départements, va à rencontre des
1440

objectifs de la nouvelle loi sur les forêts. Ces objectifs vont dans le sens d'une
unité d'action entre trois différentes fonctions: la fonction de protection, celle de
l'exploitation et celle sociale. Le morcellement des tâches impliquerait une rupture
dans l'unité ainsi composée par la nouvelle loi.
Réduction des membres de la direction de neuf à trois: cette proposition est
rejetée car, à la lumière des tâches actuelles, la nouvelle direction ainsi réduite
aurait une surcharge de travail au-delà de ce qui est admissible pour assurer la
fonction de direction.
5. Conclusions de la Commission de gestion
Le but de la présente inspection est, pour autant que l'évaluation le permette, de
répondre aux questions que la Commission de gestion s'est posée en rapport avec
la mise en oeuvre de la politique de l'environnement. Une appréciation des résultats
déterminera dans quelle mesure les experts ont répondu aux questions posées.
Lors de l'appréciation du rapport d'évaluation, la Commission a pondéré les résultats
en partant de la constatation générale qui veut que la portée des résultats d'une
évaluation dépende étroitement de l'approche méthodologique choisie par les
experts.
La section chargée de suivre les travaux des experts a examiné de manière
approfondie la méthodologie utilisée. Elle est arrivée à la conclusion que la
méthodologie est pertinente pour répondre aux questions posées aux experts et
qu'elle garantit la nécessaire scientificité des résultats.
Le rapport d'experts présente une évaluation approfondie de la mise en oeuvre de la
politique de l'environnement dans les trois domaines choisis par notre Commission,
ainsi qu'une évaluation de la structure et de l'organisation de l'OFEFP. Cette
évaluation a permis d'identifier les défauts au niveau des prestations de l'office et de
la Confédération et les dysfonctions au niveau de l'OFEFP. Cette évaluation offre
une information valable pour pouvoir répondre aux questions. Les résultats et les
propositions constituent un appui appréciable pour les réflexions de la Commission
dans le choix des solutions à proposer.
1441

5.1. Mise en oeuvre de la législation concernant la protection de l'air
Cette analyse a permis de répondre aux questions posées par la CdG relatives au
rôle de l'OFEFP dans la mise en oeuvre de cette politique et les difficultés que cette
mise en oeuvre pose aux autorités cantonales.
Les compétences attribuées à l'OFEFP par l'article 6 de la LPE sont d'une part,
celles d'informer, de conseiller et d'émettre des recommandations et, d'autre part, en
tant qu'organe spécialisé du DFI, de préparer des dispositions executives et com-
plémentaires à la loi, notamment sur les méthodes de contrôles, de mesures et de
calculs. La préoccupation de la CdG était de savoir si l'office n'avait pas dépassé les
compétences d'une part, par une extension de ses prérogatives au-delà de celles
conférées par la loi et, d'autre part, par une interprétation des objectifs de la LPE
dépassant la volonté du législateur. Les éléments de réponses à cette préoccu-
pation, les experts les ont fournis par l'analyse juridique des textes législatifs
concernant la politique de l'environnement. Cette analyse a montré qu'il existe une
concordance entre la LPE et l'OPair, ainsi que les objectifs de la stratégie de lutte
contre la pollution atmosphérique. Une remarque toutefois s'impose: l'OPair et la
stratégie sont les résultats d'une décision du Conseil fédéral auxquels, par la
procédure de consultation, ont également été associés les autres départements et
les cantons. Les experts n'ont pas pu vérifier l'implication et l'influence directe de
l'office dans l'établissement de ces documents en raison d'une difficulté évidente à
reconstituer le processus décisionnel. Cependant, on peut estimer que l'OFEFP, en
tant qu'organe spécialisé pour l'application de la politique de l'environnement a
contribué de manière prépondérante à l'élaboration de ces textes.
Un autre élément de réponse aurait pu être donné par une analyse du contenu des
publications de l'OFEFP concernant la protection de l'air. En raison de leur contenu
technique et scientifique, les experts n'ont pas procédé à une telle analyse. Ils se
limitent à constater que les spécialistes cantonaux interrogés se sont exprimés
positivement sur la qualité scientifique et partant, sur la prestation de l'OFEFP dans
son rôle de conseiller et de producteur de recommandations.
Un autre élément de réponse est implicite dans l'analyse que les experts ont fait des
réponses des cantons concernant l'aide fournie par l'office dans l'application des
mesures pour la protection de l'air. Cette analyse révèle que l'office est considéré
comme compétent en la matière et que cette compétence constitue une aide
appréciable pour les autorités cantonales.
1442

Ces éléments amènent la Commission à conclure que l'OFEFP n'a pas dépassé les
compétences qui lui sont attribuées par la LEP.
Une deuxième préoccupation de la CdG concernait les difficultés éventuelles que les
cantons rencontraient dans la mise en oeuvre des mesures pour la protection de
l'air. Sur la base des réponses des responsables cantonaux chargés de l'application
de ces mesures, les experts ont constaté que les difficultés majeures se situent dans
l'application des mesures relatives au trafic à cause:
- d'un manque de coordination entre les instances fédérales compétentes en la
matière;
- de l'insécurité provoquée par le comportement, jugé pas suffisamment cohérent
de la part du Conseil fédéral (exemple cité de cette incohérence: la décision de
l'essai de vitesse 70/100 km/h, sur les routes et autoroutes).
Pour la grande majorité des cantons, l'activité de l'OFEFP n'est par contre pas
mise en question ou du moins elle n'est pas une source de difficulté dans la mise
en oeuvre cantonale.
La question relative aux difficultés que les cantons rencontrent, se base également
sur l'analyse des difficultés internes à chaque canton. Dans ce contexte ont été
mentionnés des problèmes qui découlent d'une collaboration conflictuelle entre les
responsables de la politique de l'environnement et ceux qui sont compétents d'une
politique infrastructurelle. Les oppositions formulées de la part d'un certain nombre
de groupes d'intérêts (certaines sections locales du TCS, ou de la part des autorités
communales).
En répondant aux deux questions posées par la Commission de gestion, les experts
ont fait ressortir un certain nombre de faits qui peuvent être des entraves à la
politique de la protection de l'air:
L'analyse juridique a montré qu'il n'existe pas de contradictions entre la LPE et
l'OPair. Toutefois, elle a révélé qu'un certain nombre de concepts doivent être mieux
définis pour éliminer des sources d'incertitude et partant, de conflits (exemple la
définition des nouvelles installations). D'autre part, il y a également un déficit de
coordination entre l'OPair et l'ordonnance contre les bruits.
La stratégie pour lutter contre la pollution atmosphérique du Conseil fédéral est
évaluée comme un instrument pertinent pour la mise au point des plans de mesures
1443

cantonaux. Toutefois, les cantons commencent à apercevoir les limites dans la
conception purement technique de cette protection. Celle-ci, de l'avis des cantons,
devrait être complétée par des mesures de nature économique (comme par
exemple: écobonus, taxes d'incitation).
La mise en oeuvre des mesures de protection de l'air dans le domaine du trafic
dépend des décisions qui sont prises sur la base d'autres politiques. Les experts ont
mis en exergue les difficultés que posent des points de vue différents, voire
divergents, exprimés par d'autres offices comme par exemple l'OFP, l'OFR en
matière de protection de l'environnement.
Les difficultés que les autorités cantonales rencontrent dans la mise en oeuvre de la
politique de protection de l'air ont leur origine tant au niveau fédéral que cantonal.
Les difficultés fédérales ne découlent pas d'un manque de prestation de l'OFEFP.
Elles ont leur origine dans le comportement contradictoire d'autres offices (OFP et
OFR en particulier).
5.2. 
Mise en oeuvre de la législation concernant la protection des eaux en
zone rurale
Les résultats des experts ont montré que les objectifs fixés dans la loi de 1971 sur la
protection des eaux n'ont pas pu être poursuivis de manière efficace en ce qui
concerne la protection des eaux en zone rurale, faute d'avoir prévu des mesures
adéquates. Tout d'abord il faut relever que la question de la pollution des eaux
souterraines et superficielles par les exploitations agricoles n'a été prise en
considération que tardivement. Par conséquent, les instruments d'intervention
prévus par la loi de 1971 ne pouvaient répondre que partiellement aux besoins
d'intervention dans ce domaine. De l'avis des experts, également les autres bases
légales pour une intervention dans ce domaine (par exemple l'annexe 4.5 de
l'Osubst concernant l'utilisation des engrais) n'ont pas déployé les effets efficaces.
Lors de la révision de LEaux en janvier 1991, le législateur a introduit des mesures
spécifiques concernant la pollution des eaux due aux exploitations pratiquant la
garde d'animaux de rente, ce qui devrait améliorer l'efficacité de la mise en oeuvre.
Toutefois, la Commission est d'avis que d'autres mesures doivent être envisagées et
cela sur la base des considérations suivantes:
1444

Selon les cantons analysés par les experts, la mise en oeuvre de la protection des
eaux en zone rurale est estimée plutôt comme un échec que comme une réussite.
Selon les cantons, cela tient en premier lieu au fait que la Confédération (et
également le Parlement) n'ont pas suffisamment mis en relation la politique de
protection des eaux avec celle agricole. Cette non corrélation a fait que des mesures
contradictoires ont pu être prises au niveau fédéral. Les cantons ont le sentiment
qu'ils se trouvent en face de deux langages différents en la matière: d'un côté celui
de l'OFEFP et de l'autre celui de l'OFAG. A cette difficulté de fond, s'en ajoutent
d'autres qui tiennent à la praticabilité des différentes instructions et recommanda-
tions des autorité fédérales. De l'avis des cantons, les travaux du canton de
Lucerne, considéré comme un pionnier en la matière (mais aussi d'autres cantons
comme Appenzell-Rhodes extérieures) ont apporté une aide plus efficace que
l'appui de la part des offices fédéraux.
L'appui modeste et souvent insuffisant de la part de l'OFEFP, peut être interprété
comme la résultante d'un conflit entre la politique de l'environnement et celle agricole
d'une part et d'une approche tardive du problème d'autre part. La révision de la
LEaux en 1991 ainsi que l'apport dû à des ordonnances entrées en vigueur après
1971 (Osubst et l'ordonnance sur les boues d'épuration) montre que des pas ont été
faits vers une solution du problème dû aux exploitations agricoles.
L'analyse de la mise en oeuvre de cette politique a également conclu à un manque
de coordination dans la collecte et dans la publication des données relatives à la
qualité des eaux (lacustre, fleuve, souterraine et eau potable). Ce manque est
d'autant plus regrettable, que la nouvelle LEaux prévoit que la Confédération (art.
57) doit effectuer des relevés d'intérêt national sur, entre autre, la qualité des eaux
superficielles et souterraines, l'approvisionnement en eau potable et qu'elle met les
données recueillies, ainsi que leur interprétation, à la disposition des intéressés.
Outre cette nécessité d'information, la Commission est d'avis que la coordination
dans la collecte des données et leur publication est aussi un moyen pour un suivi
des effets des mesures prises pour la protection des eaux.
5.3. Exécution de l'ordonnance EIE
Les études d'impact sur l'environnement, prévues par l'article 9 de la LEP, ont
comme finalité d'apprécier la compatibilité des constructions ou modifications d'in-
stallations pouvant affecter sensiblement l'environnement avec les exigences de la
1445

protection de l'environnement. La EIE doit permettre de déterminer si les projets de
construction répondent aux prescriptions fédérales sur la protection de l'environne-
ment ainsi qu'aux dispositions concernant la protection de la nature, du paysage,
des eaux, la sauvegarde des forêts, la chasse et la pêche. Le rapport doit contenir
toutes les indications, évaluées aussi bien isolément que collectivement et dans leur
action conjuguée. La Commission avait demandé aux experts d'évaluer également
cet instrument dans la mesure où il est susceptible d'apporter les éléments de réfle-
xion -relatifs aux efforts de coordination entre les différentes mesures pour la protec-
tion de l'environnement d'une part et, d'autre part, avec celles-ci et d'autres politi-
ques. Le but de cette coordination est de réduire les contradictions qui peuvent in-
tervenir si, pour un même objet, les décisions doivent être prises d'une manière
fragmentée. La mise en oeuvre récente de cet instrument, ne permet évidemment
pas de tirer des conclusions pertinentes quant à son efficacité et à ses effets. En tant
qu'instrument de coordination, les premières expériences montrent que la EIE peut
améliorer: la coordination entre l'aménagement du territoire et la protection de l'envi-
ronnement, la transparence des procédures d'approbation et la participation de la
population concernée par un projet donné. L'étude d'impact est toutefois appréciée
différemment selon les utilisateurs: les responsables chargés de l'application des
études jugent cet instrument positif, car ils le considèrent comme un instrument apte
pour la coordination et la mise en oeuvre de la législation pour la protection de l'envi-
ronnement. Par contre, les autorités chargées des politiques infrastructurelles
(routes, eaux, énergie) estiment que l'étude d'impact est un instrument qui dresse
des obstacles tendant.à empêcher des réalisations nécessaires. Cette tension, qui
est repérable également au niveau de l'administration fédérale, peut avoir sa source
dans l'instrument lui-même (contradiction interne à l'ordonnance, contradiction entre
l'ordonnance et d'autres textes législatifs, imprécisions au niveau de la définition de
certains termes) ou bien alors l'instrument d'étude d'impact est révélateur de la diffi-
culté à coordonner les politiques fragmentées concernant un même objet. Cette
dernière hypothèse explique très probablement les causes principales de tensions et
de conflits dans la mise en oeuvre de l'étude d'impact. Toutefois, l'analyse des ex-
perts a relevé les défauts intrinsèques à l'instrument lui-même, défauts qui sont
autant de sources de difficultés pour ceux qui doivent appliquer cet instrument, ainsi
que pour les destinataires. Les contradictions entre l'ordonnance et la LEP, ainsi que
toute une série de termes et de formulations imprécis contenus dans l'ordonnance
que l'analyse juridique a fait ressortir entraînent des incertitudes dans l'interprétation
des différents éléments des études, interprétations qui sont nuisibles à une unité de
doctrine en matière de EIE.
1446

L'évaluation a également mis en évidence des difficultés dans le traitement des
dossiers de la part de l'OFEFP. Ce traitement se heurte à toute une série d'obstacles
qui constituent autant de retard dans les processus de décision. D'une part, ces
obstacles sont dûs à la difficulté à trouver des solutions entre des intérêts contradic-
toires défendus par d'autres services, soit à l'intérieur de l'OFEFP que dans d'autres
départements et, d'autre part, à une interprétation trop exhaustive du rôle de l'office
dans l'évaluation des rapports pour lesquels il doit être consulté.
5.4. 
Structures et organisation de l'OFEFP
La question posée par la CdG concernant la structure de l'OFEFP était de savoir si
cette structure est en mesure d'assurer les prestations qui garantissent unité et force
à la politique de l'environnement.
La politique de l'environnement présente des aspects qui requièrent la mise en place
de structures administratives qui diffèrent de celles traditionnelles.
Tout d'abord l'aspect qui concerne les implications avec d'autres politiques: la politi-
que de l'environnement se profile de plus en plus comme une lâche intersectorielle
qui englobe d'autres politiques (trafic, aménagement du territoire, agriculture, santé,
économie).
Deuxièmement, l'aspect qui concerne sa cohérence interne: par sa nature, le sys-
tème écologique doit être appréhendé dans sa totalité. Toutes mesures qui visent un
milieu peut engendrer des impacts d'ordre divers, parmi lesquels certains peuvent
avoir des conséquences sur d'autres milieux. Par conséquent, le système écologi-
que ne peut pas être "administré" de manière segmentée à partir d'un certain
nombre de dispositions légales.
Un troisième aspect concerne le type de législation dans lequel s'inscrit la politique
de l'environnement: législation de type finalisé. Au contraire d'une législation
classique, de type conditionnel, qui veut que le respect des prescriptions équivaut à
la réalisation des buts visés, pour la législation finalisée, les prescriptions sont
conçues comme une contribution à la réalisation des buts mais ne les épuisent pas.
Dans ce cas, l'administration ne se limite pas à appliquer la législation mais elle est
appelée à ajuster son action en référence à des objectifs dynamiques. Le fait que le
Conseil fédéral, parallèlement à la LEP et à l'OPair, a adopté une stratégie de lutte
contre la pollution de l'air, est symptomatique de cette situation.
1447

Les structures administratives doivent s'adapter à ces trois aspects qui sont
intrinsèques à la politique de l'environnement, faute de quoi l'efficacité des
prestations peut en souffrir. Pour ce faire, il est nécessaire qu'elles disposent d'une
capacité de coordination, d'interconnexion et de flexibilité.
L'analyse des résultats de l'application des mesures de la protection de l'air et de la
protection des eaux en zone rurale illustre le fait que l'actuelle conception de la mise
en oeuvre de la politique de l'environnement ne prend pas suffisamment en compte
les aspects que nous venons d'évoquer. Nous citons comme exemple les difficultés
d'application des mesures concernant la protection de l'environnement en matière
de trafic, et l'insuccès de l'application des mesures de protection des eaux en zone
rurale, faute d'avoir une interaction entre la politique de l'environnement et la
politique agricole. L'analyse de la structure de l'OFEFP, par le biais de ses
prestations fait également ressortir les problèmes qui peuvent surgir en matière
d'application d'une loi qui ne tient pas compte d'un certain nombre d'éléments qui lui
sont spécifiques.
Sur la base de ces considérations, la CdG a examiné les résultats et les propositions
des experts et est arrivée à la conclusion que la structure actuelle administrative en
matière de protection de l'environnement mérite d'être réexaminée à la lumière d'un
certain nombre de principes d'organisation.
Un premier principe d'organisation fait référence aux fonctions de protection et
d'utilisation. Le débat sur l'organisation administrative, actuelle et future, de la
politique de l'environnement se construit autour de deux thèses: l'une consiste dans
la proposition de délimiter et partant, de renforcer la politique de l'environnement
dans sa mission de protection des milieux écologiques. L'autre thèse, au contraire,
propose une intégration des fonctions de protection dans celle d'utilisation et de
gestion des ressources. Les défenseurs de cette thèse estiment que cela permettrait
d'intervenir directement au niveau des sources mêmes de pollution. Cette dernière
option peut être envisagée comme un aboutissement de la politique de
l'environnement (une "écologisation" des autres domaines politiques). La question
se pose de savoir si, au stade actuel du développement de la politique de la
protection de l'environnement, l'une ou l'autre de ces options est plus à même de
garantir l'efficacité de la protection de l'environnement. L'article 24septies de la
Constitution concernant l'environnement consacre l'aspect de protection au
détriment de celui de l'utilisation et la LEP va dans ce même sens. De l'avis de la
1448

Commission, l'exécution conséquente des mandats fixés par la loi exige encore une
séparation nette des deux fonctions et un renforcement de la fonction de protection.
Cela signifie une meilleure définition des biens à protéger et par conséquent une
définition des mesures spécifiques pour atteindre les buts en fonction d'objectifs qui
prennent mieux en considération les connexions avec d'autres politiques. Cette
concentration sur un mandat clair de protection est du moins nécessaire tant que
l'on ne peut être sûr que les autres offices fédéraux représentant les exigences de
l'utilisation soient en mesure de tenir compte des impératifs de la protection. Les
résultats de l'évaluation ont du reste démontré que cela n'est pas encore le cas dans
le domaine de protection où sont concernés d'autres départements, nous pensons
en particulier aux domaines du trafic et de l'agriculture.
Cette séparation entre les fonctions de protection et d'utilisation entraîne comme
conséquence le fait que le règlement des conflits qui risquent de survenir entre les
différentes branches de l'administration doit être résolu au niveau politique et non
pas au niveau des unités administratives comme c'est souvent le cas actuellement.
La Commission estime que les conflits entre les intérêts divergents dont la solution
comporte des décisions politiques ne doivent pas être laissées aux offices dont les
compétences devraient être uniquement opérationnelles.
Selon qu'on choisisse l'une ou l'autre des options, l'organisation de la politique de
l'environnement dépasse le cadre d'une simple réstructuration de l'OFEFP. Une
application stricte de l'option "renforcement de la fonction de protection" implique un
transfert de tâches d'un département à l'autre. D'après les résultats de l'expertise,
deux domaines font problème dans l'application de ce principe: celui des forêts et
celui du trafic. Dans le premier cas, il s'agirait de transférer les tâches liées à
l'exploitation des forêts à l'OFAG. Dans le deuxième cas, les activités de protection
de l'environnement en matière de trafic (actuellement représentées par l'Office
fédéral de police) doivent être intégrées dans celle de l'OFEFP. Pour ce qui est des
tâches de l'OFEFP, cela aurait comme conséquence qu'elles seraient strictement
limitées à la protection des milieux écologiques afin que dans tous les domaines, il
soit possible d'appliquer une stratégie conséquente aux exigences de l'utilisation de
ce même milieu, exigences qui sont représentées par d'autres offices.
Dans le cas des forêts, on peut envisager une solution plus pragmatique mais qui
déroge à l'application stricte de l'option "renforcement de la fonction de protection".
Cette solution consiste en une séparation des deux fonctions en scindant l'actuelle
1449

Direction des forêts en deux divisions distinctes au sein de l'OFEFP: une Division
protection des forêts et une Division utilisation des forêts.
Une séparation claire entre les fonctions de protection et d'utilisation comporte
également des avantages quant à une adaptation des structures administratives à
révolution de la conception en matière de politique de l'environnement, soit dans le
sens d'une option de renforcement de la protection ou dans celle d'une intégration
de la protection dans la gestion et l'utilisation des ressources. A partir d'un noyau qui
concentre ses activités sur la protection, il est possible d'envisager toute une série
de combinatoires d'organisation administrative selon que l'une ou l'autre de ces
options est décidée. Dans le cas de la deuxième option, il serait ainsi possible
d'envisager une organisation administrative évolutive qui va d'une coopération entre
offices vers la création de groupements (voir le chap. 6 du rapport des experts
concernant les perspectives pour le futur développement en matière de politique de
l'environnement).
Un deuxième principe d'organisation qui, de l'avis de la Commission, est nécessaire
pour qu'une structure soit à même de mettre en oeuvre une politique de
l'environnement est celui d'organisation matricielle. Les exigences d'une politique
écologique intégrée doivent pouvoir s'appuyer sur un réseau de connexions
internes. Pour établir ce réseau il est nécessaire que la structure de l'office puisse
relier les divisions sectorielles chargées d'un milieu écologique particulier (eau, air,
bruit, etc.) avec les divisions intersectorielles qui, elles, traitent les affaires qui
traversent plusieurs milieux écologiques et que, par conséquent, recoupent les
travaux de plusieurs divisions sectorielles. Un exemple évident de ce type de
divisions intersectorielles est représenté par l'EIE. Selon l'avis de la direction de
l'office, cette connexion est actuellement assurée par une coordination interne qui
est toutefois jugée insuffisante à cause du manque de personnel. Selon les experts,
les défaillances en matière de coordination ne tiennent pas uniquement au manque
de personnel mais encore au fait que la coordination est réglée d'après un procédé
traditionnel qui s'appuie sur une conception hiérarchique du fonctionnement de
l'office d'une part, et sur une division des tâches orientées d'après les textes
législatifs d'autre part. La structure matricielle, par contre, crée des points de
rencontre permanents qui assurent une coordination orientée vers les nécessités de
la mise en oeuvre. La tâche de l'EIE peut illustrer cela: l'étude d'impact concerne, au
niveau de l'office, toutes les sections sectorielles. D'un côté, il faut qu'un service
puisse avoir des compétences générales pour gérer les dossiers EIE afin de réaliser
1450

une synthèse et, de l'autre côté, il faut qu'à l'intérieur de chaque section sectorielle il
y ait une unité spécialement chargée de l'étude d'impact relative à son domaine.
La mise en oeuvre de la politique de l'environnement requiert également un dialogue
permanent et constructif avec les milieux émetteurs. Cette orientation, vers chaque
groupe de pollueurs, est également conforme au principe de causalité énoncé dans
l'article 2 de la LEP. Ce principe d'organisation est déjà présent dans la division
protection de l'air qui est subdivisée en sections, chacune étant responsable d'un
émetteur (trafic, chauffage, industrie/artisanat). La GdG est d'avis que les autres
divisions sectorielles gagneraient en efficacité dans leurs prestations si elles
adoptaient une pareille structure. Une restructuration de ce type permettrait par
exemple à la division protection des eaux dont les grands émetteurs sont l'industrie
et l'agriculture, de s'adresser à des groupes d'émetteurs bien distincts sur la base
d'une conception intégrée des objectifs et des mesures fixées dans la loi.
Les résultats de l'évaluation ont fait ressortir des dysfonctions dans l'activité de
l'OFEFP dues à une structure hiérarchique comprenant trop de niveaux. Ce type de
structures constitue plutôt une entrave dans le processus de décision et dans le flux
d'informations. Il ne se révèle pas non plus apte à une collaboration optimale entre
les différentes unités administratives. Les choix des'structures hiérarchiques se
fondent habituellement sur le principe de l'étendue du champ de contrôle que
chaque responsable doit assumer pour la réalisation des tâches. Le champ de
contrôle dépend lui-même de la manière dont sont conçues la répartition des
compétences décisionnelles et la répartition des tâches entre les différentes unités
de l'office. La littérature en la matière a démontré qu'une structure très hiérarchisée
est surtout apte pour un contrôle et une coordination efficaces dans un système où
les unités administratives sont chargées d'accomplir les tâches qui ne nécessitent
pas une connexion intersectorielle (dont des tâches relativement autonomes). Il a
également été démontré que plus le nombre d'échelons hiérarchiques est élevé,
plus le flux des informations est complexe, entraînant des distorsions et des
rétentions.
Une répartition des tâches selon le principe de l'organisation matricielle garantit
l'intégration des différentes activités. Cette répartition des tâches doit être
accompagnée d'une définition claire de répartition des compétences. Les
responsabilités opérationnelles, dans ce cas, devraient être attribuées aux divisions
dont l'activité est directement liée à l'accomplissement de tâches bien définies. De
ce fait, la structure garantit tant la coordination que le processus de décisions
opérationnelles. Il se pose dès lors la question du maintien ou non des divisions
1451

principales qui, actuellement, devraient remplir une fonction de coordination ce qui,
d'après les résultats d'évaluation, n'est pas le cas, du moins dans les domaines
ayant fait l'objet d'un examen empirique approfondi. Cet examen fait ressortir que
cet échelon supplémentaire représente une entrave tant pour le processus de
décision que pour le flux d'informations. La Commission considère que dans la
mesure où les structures assurent les fonctions actuellement assumées par les
divisions principales, celles-ci n'ont plus de raison d'exister.
Cela conduit à une séparation claire entre les compétences stratégiques et les
compétences opérationnelles. Ces dernières, comme nous l'avons déjà dit, doivent
être assumées par les divisions sectorielles et intersectorielles. La compétence
stratégique, par contre, revient à la direction. L'abolition des divisions principales
veut dire également que la structure et la fonction de la direction ne seraient plus à
considérer de la même manière qu'actuellement. La délégation de compétences
décisionnelles aux différentes divisions opérationnelles laissent la possibilité à la
direction de se concentrer sur les questions stratégiques dans la conduite des
divisions sectorielles d'une part, et des divisions intersectorielles d'autre part. Cette
conduite stratégique devrait également permettre une planification des travaux
orientée vers les objectifs à partir d'une vision globale des tâches à accomplir. Dans
le processus décisionnel, la direction aurait à assumer une fonction plutôt d'arbitrage
que de décisions dans le sens strict du terme. De l'avis de la direction de l'OFEFP,
l'abolition des divisions principales et partant, la réduction du nombre des membres
de la direction posera des problèmes en ce qui concerne la coordination au niveau
opérationnel ainsi qu'une surcharge de travail pour la direction en ce qui concerne
les prises de décisions. De l'avis de la Commission, cette remarque n'a de sens que
si la future structure ne comporte pas de changements fondamentaux tant en ce qui
concerne l'organisation de la coordination que l'organisation des compétences
stratégiques et opérationnelles. Or, avec l'organisation matricielle qui prévoit la
structure en deux groupes de divisions (divisions sectorielles et divisions
intersectorielles) en étroite connexion, le mode d'organisation du travail va assumer
des formes tout à fait autre que celles actuelles.
La CdG a ensuite évalué les résultats concernant les questions particulières à
l'organisation du travail et les questions liées au personnel. Les considérations des
experts se basent sur des constatations qui mettent en relief des manques évidents
dans la conduite de l'office. Nous nous référons ici en particulier: au fait que l'office
ne dispose pas encore d'un règlement d'organisation ni de principes directeurs (à
l'exception du domaine protection de l'air et déchets); à la multifonctionnalité et à
1452

l'hétérogénéité des fonctions attribuées aux services, centraux et en particulier à
l'état-major; au manque de politique de promotion du personnel et à la mise en
valeur des compétences techniques qui n'est pas toujours faite à bon escient.
L'examen de mesures nécessaires à la correction de ces manques relève de la
compétence de la direction de l'office. La Commission considère qu'elles sont
nécessaires dans le mesure où ces dysfonctionnements peuvent nuire à la qualité
des prestations de l'office. 
:
Une des préoccupations de la Commission est celle de savoir si la restructuration
qui est intervenue à la suite de l'examen McKinsey et qui a abouti à la création de
l'OFEFP n'a de fait donné comme résultat qu'un regroupement de divisions
autonomes plutôt qu'une fusion des tâches dispersées auparavant dans des offices
séparés. Les experts concluent que le mode de fonctionnement actuel correspond
davantage à un regroupement qu'à un office. L'office comprend, à côté des trois
divisions principales centrales (protection de la nature et du paysage, protection des
eaux et du sol, protection contre les nuisances) deux unités qui de fait et
juridiquement sont autonomes: la Direction des forêts et le Service hydrologique et
géologique. Le positionnement de la Direction des forêts dans les activités de l'office
a déjà été soulevé dans le cadre de la discussion concernant le principe de la
séparation des fonctions d'utilité et de protection. En ce qui concerne le HGN, il
apparaît comme évident que son intégration à l'OFEFP ne participe pas à la mission
de celui-ci. Ce problème a déjà été soulevé par un des rapports McKinsey et il est
actuellement étudié par un groupe de travail du DFI dans le cadre du programme
EFFI-QM, "Intégration du réseau des mesures de l'environnement". Il serait
souhaitable que le HGN soit intégré, avec d'autres instituts de mesures (ISA, Institut
pour l'étude de la neige et des avalanches de Davos), dans un Office pour
l'observation permanente de l'environnement.
La Commission a également pris connaissance des problèmes qui existent dans le
rapport entre la direction politique du département et les collaborateurs et
collaboratrices de l'office. La solution de ces problèmes, dans la mesure où ils
peuvent nuire à l'efficacité du travail relève des compétences du chef du
département. Toutefois, les résultats de l'évaluation montrent que la solution est à
rechercher dans la façon dont la fixation des priorités de la part du chef du
département en matière de politique de l'environnement est répercutée au niveau
des unités opérationnelles. Si, en effet, les priorités ne sont pas accompagnées
d'une définition des objectifs stratégiques et opérationnels visibles et
compréhensibles pour tout le monde, il se crée des zones d'incertitude qui nuisent à
95 ' Feuille fédérale. 144' année. Vol. III 
1453

l'unité de doctrine dans le travail. Ces zones d'incertitude entraînent également une
insécurité quant aux missions de l'office et partant, des conflits internes à l'office.
La Commission est d'avis que les problèmes qui existent dans les rapports entre la
direction politique et les collaborateurs et collaboratrices de l'office peuvent
également être ramenés à des questions institutionnelles. Les actuelles institutions
ne suffisent probablement pas à régler de manière optimale les difficultés, tant au
niveau politique qu'administratif, dans la mise en oeuvre de la politique de
l'environnement. Les aspects intrinsèques à une telle politique, que nous avons
évoqués au début de ce chapitre, ainsi que son degré fort élevé de complexité et de
nouveauté, requièrent vraisemblablement la mise en place de nouvelles institutions.
Nous pensons en particulier à la création d'une Commission fédérale extra-
parlementaire de la protection de l'environnement qui réunit, de manière paritaire,
des représentants de l'administration, des organisations et organismes concernés
par cette législation, ainsi que des scientifiques.
6. Recommandations
Les recommandations de la Commission de gestion se basent sur les constatations
suivantes:
La structure actuelle de l'OFEFP n'est pas pertinente pour assumer de manière
optimale l'efficacité de la mise en oeuvre de la politique de l'environnement. Les
domaines choisis par la CdG pour évaluer les prestations de l'office ont montré qu'il
y a une relation de cause à effet entre la manière dont l'office est structuré et
organisé et la qualité de son action. La structure actuelle, tout en ayant fait ses
preuves dans un certain nombre de domaines (par exemple la protection de l'air)
n'est pas à même de garantir unité et force optimales à la politique de
l'environnement. Cette constatation se base sur le fait que la mise en oeuvre doit
prendre en considération un certain nombre d'aspects intrinsèques à la politique de
l'environnement, aspects qui doivent avoir une répercussion sur les structures et les
processus administratifs.
Pour atteindre l'objectif de gestion qualitative, il est nécessaire d'avoir une approche
globale. L'administration, chargée de mettre en oeuvre les politiques, doit orienter
ses actions conformément aux objectifs qui lui sont assignés en mobilisant les
moyens dont elle dispose pour assurer la réalisation, c'est-à-dire dans un souci
d'efficience.
1454

A côté de la recherche de rentabilité dans l'allocation des ressources (financières,
matérielles et humaines) et de rationalisation des méthodes de travail (informatique,
bureautique), l'efficience requiert également la création de structures les plus
pertinentes pour faire face à la spécificité des objectifs d'une politique donnée. La
seule recherche d'une adéquation des moyens aux tâches ne suffit pas pour
atteindre une gestion qualitative.
Sur la base de ces considérations, la Commission est arrivée à la conclusion que les
propositions des experts relatives à la structure d'un office chargé de la protection de
l'environnement apportent des solutions pertinentes à toute cette problématique.
Les recommandations suivantes indiquent les mesures que la Commission juge
appropriées pour une amélioration de la qualité des prestations de la Confédération
en matière de politique de l'environnement:
6.1.
En déterminant l'organisation administrative relative à la politique de l'environnement
dans sa globalité, il convient d'appliquer le principe qui veut que les tâches de
protection des milieux écologiques soient séparées de celles liées aux exigences de
l'utilisation de ce même milieu. Une application cohérente de ce principe conduit à:
6.1.1.
La création d'un organe interdépartemental telle qu'une Délégation du Conseil
fédéral en matière de l'environnement auquel incombe la tâche d'apporter des
solutions aux conflits qui peuvent surgir entre les exigences de protection et
d'utilisation, conflits qui requièrent des décisions politiques.
6.1.2.
Une nouvelle réorganisation des tâches de protection de l'environnement en matière
de trafic. Le Conseil fédéral est invité à examiner le transfert de ces tâches de
protection, actuellement confiées à l'Office fédéral de police, à une section de la
division protection de l'air de l'OFEFP.
1455

6.1.3.
Une séparation, au sein de l'OFEFP, des fonctions de protection et d'utilisation en ce
qui concerne le domaine des forêts par la création de deux Divisions distinctes: Une
Division protection des forêts et un Division utilisation des forêts.
6.2.
Pour ce qui à trait à l'office chargé d'assurer la protection de l'environnement, la
présente évaluation a relevé que l'amélioration de la qualité de ses prestations
dépend de la structure envisagée pour accomplir la tâche législative. Il conviendra à
cet effet d'étudier la possibilité de restructurer l'actuel mode d'organisation selon les
principes suivants:
6.2.1.
Les exigences d'une politique écologique intégrée requiert des connexions internes
qui doivent être pensées d'après le principe d'organisation matricielle; cette forme
d'organisation conduit à la création de divisions intersectorielles (par exemple EIE,
substances dangereuses, déchets, sécurité des installations, droit de
l'environnement) chargées de traiter des affaires qui concernent plusieurs milieux
écologiques et donc recoupent les travaux des divisions sectorielles chargées d'un
milieu particulier (eau, air, bruit, nature, paysage, sol).
6.2.2.
L'amélioration des effets de la politique de l'environnement implique une
concentration des efforts d'après les grands groupes émetteurs de polluants. Il
convient donc de structurer toutes divisions sectorielles, à l'instar de l'actuelle
Division de la protection de l'environnement, de façon qu'à chaque groupe de
pollueurs corresponde une section (structure orientée vers les émetteurs).
6.2.3.
L'efficacité de la mise en oeuvre de la politique de l'environnement dépend d'une
définition claire entre les compétences stratégiques et opérationnelles. Dans ce but,
la CdG recommande :
- d'attribuer les compétences en matière de décisions opérationnelles aux divisions
sectorielles et intersectorielles;
- de supprimer l'échelon hiérarchique constitué actuellement par les divisions
principales;
- de confier les compétences stratégiques à la direction dont le nombre de
membres doit être réduit à trois: le directeur doit être accompagné de deux vice-
1456

directeurs dont la tâche principale est la direction stratégique de chaque groupe
de division (groupe de divisions sectorielles et groupe de divisions
intersectorielles}.
6.2.4.
Dans le but d'améliorer le processus de décision en matière de politique de
l'environnement, la Commission recommande de créer une Commission fédérale
extra-parlementaire de protection de l'environnement composée, de manière
paritaire, par des représentants de l'administration, des organisations et organismes
concernés, ainsi que par des scientifiques.
6.3.
Dans ses fonctions spécifiques, le HGN n'apporte pas une contribution directe à la
protection de l'environnement. Les résultats de l'évaluation ont montré qu'une
nécessité de coordination entre le HGN et les autres secteurs de l'OFEFP sont
faibles. La Commission recommande au Conseil fédéral d'examiner dans quelle
mesure les fonctions du HGN doivent être associées à d'autres instituts de mesures
(ISA, Institut pour l'étude de la neige et des avalanches de Davos) dans le but de
mettre sur pied un Office chargé de l'observation permanente de l'environnement.
Pour cela, le Conseil fédéral doit également prendre en considération l'évolution qui
s'est faite dans ce domaine au niveau européen. Nous pensons en particulier aux
discussions qui sont menées actuellement au niveau de la CEE pour la création
d'une agence pour l'observation de l'environnement.
6.4.
La Commission de gestion recommande au Conseil fédéral de prendre les mesures
nécessaires pour la restructuration de l'OFEFP en tenant compte du fait que cette
nouvelle structure puisse être à même de s'adapter à l'évolution de la politique de
l'environnement. Le Conseil fédéral est prié de renseigner la Commission sur sa
façon d'envisager la mise en oeuvre future de la politique de l'environnement sur la
base des choix qui font référence aux différentes options relatives au rapport entre la
fonction de protection et la fonction d'utilisation. Nous nous référons ici aux
scénarios développés par les experts (voir chap. 6 du Rapport des experts).
6.5.
L'analyse juridique des textes légaux composant la protection de l'environnement a
mis en évidence un certain nombre de contradictions et d'imprécisions tant en ce qui
concerne l'OPair que l'ordonnance EIE. La Commission recommande au Conseil
1457

fédéral de prendre en considération ces résultats dans le cadre de la révision des
actes législatifs y relatifs.
La Commission de gestion prie le Conseil fédéral de lui faire connaître jusqu'à fin
1992 la suite qu'il entend donner à ce rapport.
La Commission se renseignera au courant de l'année 1993 sur les effets des
mesures prises.
Pour la version de la section
Le président: Brügger
La secrétaire suppléante: Bardin Arigoni
Pour la version de la Commission:
Le président: Seiler Rolf
Remarque:
Le rapport de l'évaluation de l'OFEFP du professeur Knoepfel, IDHEAP, Lausanne,
peut être obtenu auprès de l'OCFIM, 3000 Berne.
Abréviations
EIE 
Etude de l'impact sur l'environnement
HGN 
Service hydrologique et géologique national
IDHEAP 
Institut de Hautes Etudes en Administration Publique
Leaux 
Loi sur la protection des eaux
LPE 
Loi sur la protection de l'environnement
OEIE 
Ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement
OFAEE 
Office fédéral des affaires économiques extérieures
OFAG 
Office fédéral de l'agriculture
OFP 
Office fédéral de la police
OFR 
Office fédéral des routes
OFT 
Office fédéral des transports
OPair 
Ordonnance sur la protection de l'air
OSubst 
Ordonnance sur les substances dangereuses pour
l'environnement
35317
1458

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Rapport de la Commission de gestion du Conseil national au Conseil fédéral concernant
l'évaluation de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) du 18
mai 1992
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1992
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
29
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
28.07.1992
Date
Data
Seite
1422-1458
Page
Pagina
Ref. No
10 107 048
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.
Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.
Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.