ch_vb · JAAC 51.51 · 1987-02-25 · de


JAAC 51.51
Entscheid des Bundesrates vom 25. Februar 1987
Circulation routière. Interdiction, à titre d’essai, du transit motorisé à
travers un quartier citadin.
Recevabilité du recours au Conseil fédéral contre cette interdiction
de circuler non générale mais limitée, qui constitue une mesure
fonctionnelle en matière de circulation. Nature réformatrice de ce
recours.
Compétence des autorités locales en matière de restrictions de la
circulation sur les routes qui, à défaut de signalisation correspondante,
ne sont pas ouvertes au grand transit. Aucune violation de l’égalité
de traitement, de la liberté personnelle et du droit fédéral sur la
circulation routière quant à l’essai contesté, qui poursuit des buts
conformes à la loi (protection de l’environnement, planification de la
circulation) et recourt, avec l’interdiction de la circulation, à un moyen
approprié. Proportionnalité du déplacement attendu du flux de la
circulation.
Strassenverkehr. Versuchsweise Sperrung des motorisierten
Durchgangsverkehrs durch ein Stadtquartier.
Zulässigkeit der Beschwerde an den Bundesrat gegen dieses nicht
allgemeine, sondern beschränkte Fahrverbot, das eine funktionelle
Verkehrsmassnahme bildet. Reformatorische Natur dieser Beschwerde.
Kompetenz der lokalen Behörden für Verkehrsbeschränkungen
auf Strassen die, mangels entsprechender Signalisierung, nicht
dem allgemeinen Durchgangsverkehr geöffnet sind. Keine
Verletzung der Rechtsgleichheit, der persönlichen Freiheit und
des Strassenverkehrsrechts des Bundes durch den angefochtenen
Versuch, der gesetzeskonforme Ziele (Umweltschutz, Verkehrsplanung)
verfolgt und sich mit der Sperre eines geeigneten Mittels bedient.
Verhältnismässigkeit der beabsichtigten Verkehrsumlagerung.
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Circolazione stradale. Divieto, a titolo di prova, del traffico di transito
motorizzato attraverso un quartiere cittadino.
Ricevibilità del ricorso al Consiglio federale contro tale divieto
di circolare non generale ma limitato che costituisce una misura
funzionale in materia di circolazione. Natura riformatrice di questo
ricorso.
Competenza delle autorità locali in materia di restrizioni
della circolazione sulle strade che, in mancanza di segnaletica
corrispondente non sono aperte al traffico di transito generale.
Nessuna violazione dell’uguaglianza di diritti, della libertà personale
e del diritto federale sulla circolazione stradale dovuta alla prova
oggetto di contestazione che persegue obiettivi conformi alla legge
(protezione dell’ambiente, pianificazione della circolazione) e si
serve, con il divieto della circolazione, di un mezzo appropriato.
Proporzionalità dello spostamento atteso del flusso della circolazione.
I
A. Im Anzeiger der Stadt Bern vom 16. und 21. Juli 1982 veröffentlichte die
Polizeidirektion der Stadt Bern folgende Verfügung:
«Provisorische Sperrung des Mattequartiers für den Durchgangsverkehr als
Versuch für die Dauer eines Jahres.
Verbot für Motorwagen, Motorräder und Motorfahrräder mit Zusatztafel
 .
Mattequartier, zwischen den Verzweigungen Läuferplatz/Mattenenge und
Aarstrasse / Dalmazibrücke.»
Gleichzeitig wurden die Beschränkung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit
von 40 km/h im Mattequartier sowie das bestehende Verbot für Lastwagen
mit Zusatztafel «Zubringerdienst gestattet» im Mattequartier und einigen
angrenzenden Strassen aufgehoben.
… (Zustimmung des Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamtes des Kantons Bern)
B. Gegen diese Verkehrsbeschränkungen beschwerten sich unter anderem
die Rekurrenten beim Regierungsstatthalteramt I von Bern. Dieses wies die
Beschwerden ab.
C. Den Entscheid des Regierungsstatthalteramtes fochten - neben andern
Rekurrenten - die Beschwerdeführer beim Regierungsrat des Kantons
Bern an. Sie beantragten sinngemäss oder ausdrücklich, die Sperrung des
Mattequartiers für den Durchgangsverkehr sei aufzuheben. Die Rathaus
Parking AG stellte ausserdem das Eventualbegehren, bei der Signalisation in
der Matte sei die Zu- und Wegfahrt der Parkhaus-Benützer zu gestatten.
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Mit Beschluss vom 10. Juli 1985 wies der Regierungsrat des Kantons Bern die
Beschwerden ab.
D. Die Rathaus Parking AG, Frau B. und Konsorten sowie Herr Z. erheben
Beschwerde beim Bundesrat. Sie verlangen ausdrücklich oder sinngemäss, der
Beschluss des Regierungsrates des Kantons Bern sei aufzuheben. Die Rathaus
Parking AG wiederholt ihren vor der Vorinstanz gestellten Eventualantrag,
wonach die Zu- und Wegfahrt zum Parkhaus durch die Matte zu gestatten
sei. Auf die rechtserheblichen Beschwerdegründe wird in den Erwägungen
eingegangen.
II
1. Nach Art. 3 Abs. 2 des BG vom 19. Dezember 1958 über den Strassenverkehr
(SVG, SR 741.01) sind die Kantone bzw. Gemeinden befugt, für bestimmte
Strassen Fahrverbote, Verkehrsbeschränkungen und Anordnungen zur
Regelung des Verkehrs zu erlassen. Diese Bestimmung stellt eine reine
Kompetenznorm dar. Sie zählt einerseits die möglichen Massnahmen auf
und nennt anderseits die Zuständigkeit. Erst die folgenden Absätze von
Art. 3 SVG regeln des näheren, in welchem Rahmen bzw. unter welchen
Voraussetzungen solche Massnahmen von den kantonalen und kommunalen
Behörden getroffen werden können und welches die gegen ihren Entscheid
gegebenen eidgenössischen Rechtsmittel sind. Die vollständigen und zeitlich
beschränkten Fahrverbote auf Nichtdurchgangsstrassen sind letztinstanzlich
beim Bundesgericht, die andern Beschränkungen und Anordnungen, die
sogenannten funktionellen Verkehrsmassnahmen, hingegen beim Bundesrat
anfechtbar (Art. 3 Abs. 3 und 4 SVG). Es ist zunächst die umstrittene Frage
zu klären, ob es sich bei der angefochtenen Verkehrsmassnahme um ein
Fahrverbot nach Abs. 3 oder um eine andere Beschränkung oder Anordnung
nach Abs. 4 von Art. 3 SVG handelt.
a. Nach Ansicht der Vorinstanz fallen die im Zusammenhang mit der
Matte-Sperre angeordneten Beschränkungen des Motorfahrzeugverkehrs
unter Art. 3 Abs. 4 SVG. Demgegenüber vertreten die Beschwerdeführer
1 und 2 sowie die städtische Polizeidirektion die Meinung, es handle sich
hier um ein Fahrverbot nach Abs. 3 von Art. 3 SVG. Zur Begründung wird
im wesentlichen geltend gemacht, Abs. 3 des zitierten Artikels spreche
von Fahrverboten, während in Abs. 4 von andern Beschränkungen und
Anordnungen - nicht jedoch von Fahrverboten - die Rede sei. Somit nähmen
auf Fahrverbote lediglich Art. 3 Abs. 2 und 3 SVG Bezug. Die Sperre durch die
Matte beinhalte ein vollständiges Verkehrsverbot, also ein Totalfahrverbot,
und nicht bloss eine funktionelle Beschränkung. Das Verbot betreffe den
gesamten Motorfahrzeugverkehr einschliesslich Motorfahrräder. Der zulässige
Fahrradverkehr sei von völlig nebensächlicher Bedeutung, und der erlaubte
Zubringerdienst ändere - da es sich um eine Ausnahme handle - an der
grundsätzlichen Qualifikation nichts.
b. Art. 3 Abs. 3 SVG nennt als zulässige Anordnungen die vollständigen
Verkehrsverbote und die zeitlichen Verkehrsbeschränkungen. In beiden
Fällen handelt es sich um Totalfahrverbote, im ersten um ein Fahrverbot
auf unbeschränkte Zeit, im zweiten um ein Fahrverbot in zeitlich zum
voraus bestimmter Dauer. Bundesgericht und Bundesrat hatten schon
3

verschiedentlich Gelegenheit - namentlich in Meinungsaustauschverfahren
über die Zuständigkeit - sich zum Inhalt der zitierten Vorschrift zu äussern.
Nach übereinstimmender Auffassung fällt ein Fahrverbot auch dann noch
unter Art. 3 Abs. 3 SVG, wenn es mit einigen Ausnahmen versehen ist. Es
muss die getroffene Ordnung als Ganzes betrachtet werden; wenn dem Verbot
eine ungleich grössere Bedeutung zukommt als den Ausnahmen, so liegt ein
«vollständiges» Verbot vor, im andern Fall eine Beschränkung nach Art. 3
Abs. 4 SVG.
In einem Meinungsaustausch aus dem Jahre 1982 stellten Bundesgericht
und Bundesrat fest, dass ein Allgemeines Fahrverbot mit dem Zusatz
«Zubringerdienst gestattet» eine Verkehrsmassnahme nach Art. 3 Abs. 4
SVG darstellt. Das Allgemeine Fahrverbot ist ein Totalfahrverbot (vgl. Art. 18
Abs. 1 der V vom 31. Mai 1963 über die Strassensignalisation, SSV, SR 741.21).
Es verbietet nicht nur den Verkehr mit Motorfahrzeugen, sondern auch
mit Fahrrädern. Die Zusatztafel «Zubringerdienst gestattet» hebt dieses
Verbot indessen weitgehend auf, indem praktisch nur mehr der eigentliche
Durchgangsverkehr untersagt wird. Denn nach Art. 17 Abs. 1 SSV erlaubt
der Zubringerdienst «Fahrten zum Abliefern oder Abholen von Waren bei
Anwohnern oder auf anliegenden Grundstücken, Fahrten von Anwohnern
und Personen, die Anwohner zu treffen oder auf anliegenden Grundstücken
Arbeiten zu verrichten haben, sowie die Beförderung solcher Personen durch
Dritte». Eine derart weitgehende Ausnahme nimmt dem Fahrverbot seinen
umfassenden Charakter.
Wird demgegenüber das Allgemeine Fahrverbot durch eine besondere
Zusatztafel auf ganz bestimmte Strassenbenützer eingeschränkt, so bleibt
der Charakter des Totalfahrverbots erhalten, weil hier der berechtigte
Personenkreis bestimmt bzw. bestimmbar ist (z. B. Post, Taxi, Notfalldienste,
Lieferanten, Anwohner, Ausnahmen mit Bewilligungen usw.).
c. Die angefochtene Verkehrsanordnung erlaubt den Zubringerdienst
zum Mattequartier im Sinne von Art. 17 Abs. 1 SSV. Nach dem Gesagten
handelt es sich schon aus diesem Grund nicht um ein Totalfahrverbot nach
Art. 3 Abs. 3 SVG. Darüber hinaus steht kein Allgemeines Fahrverbot zur
Diskussion, sondern bloss ein Motorfahrzeugfahrverbot, das heisst, dass
der Fahrradverkehr und der übrige motorlose Verkehr gestattet bleibt.
Die umstrittene Beschränkung durch die Matte stellt daher eindeutig
eine funktionelle Verkehrsmassnahme laut Art. 3 Abs. 4 SVG dar. Der
Hinweis auf BGE 100 IV 63 erscheint unbehelflich. Dort war nicht bloss ein
Motorfahrzeugfahrverbot, sondern ein (einschränkenderes) Allgemeines
Fahrverbot zu beurteilen. Überdies wurde vom Verbot lediglich der
Lieferdienst ausgenommen. Eine solche eng begrenzte Ausnahme vom
Allgemeinen Fahrverbot fällt richtigerweise unter Art. 3 Abs. 3 SVG.
Der Bundesrat ist folglich zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerden
zuständig.
2. (Legitimation)
3. Mit der Beschwerde an den Bundesrat kann Verletzung von Bundesrecht,
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie
unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts geltend gemacht werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist
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jedoch nicht zulässig, da der Regierungsrat als Beschwerdeinstanz entschieden
hat (Art. 49 VwVG). Verletzungen des Bundesverfassungsrechts können
ebenfalls geltend gemacht werden. Dies gilt mindestens insoweit, als die
behauptete Verletzung der angerufenen Verfassungsnorm und diejenige von
Bundesverwaltungsrecht einander wechselseitig bedingen.
Die urteilende Instanz wendet das Recht von Amtes wegen an. Sie ist
an die Begründung der Parteibegehren nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4
VwVG). Der Bundesrat kann daher die Beschwerden aus Erwägungen
abweisen, die im angefochtenen Entscheid bzw. in den Stellungnahmen der
Beschwerdegegner nicht enthalten sind, oder sie aus Gründen gutheissen, die
in den Beschwerdeschriften nicht vorgebracht werden.
Nach Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet der Bundesrat in der Sache selbst oder
weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz
zurück. - Das Eventualbegehren der Rathaus Parking AG, wonach den
Benützern des Parkhauses die Zu- und Wegfahrt durch die Matte zu gestatten
sei, läuft auf eine Änderung des angefochtenen Entscheids hinaus. Nach
Ansicht der städtischen Polizeidirektion ist ein solches Begehren unzulässig,
da die kantonalbernische Gemeindebeschwerde kassatorischen Charakter
besitze. Bereits die kantonalen Instanzen hätten die Beschwerde entweder
nur gutheissen oder abweisen können. Dieselben Möglichkeiten verblieben
nun auch den letztinstanzlich urteilenden Bundesbehörden. Wie es sich damit
verhält, braucht nicht abschliessend geprüft zu werden, weil der beschriebene
Antrag - wie noch darzulegen sein wird - aus sachlichen Gründen abzulehnen
ist. Immerhin ist zu bedenken, dass die Beschwerde an den Bundesrat nach
Art. 61 Abs. 1 VwVG reformatorischer Natur ist. Die urteilende Instanz regelt
das umstrittene Rechtsverhältnis selbst, worin auch die Möglichkeit der
Änderung eingeschlossen ist. Das erscheint prozessökonomisch sinnvoll,
wenn sich die Änderung wegen eines Verstosses gegen Bundesrecht, zum
Beispiel wegen Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes, aufdrängt.
Ist - wie hier - die entsprechende Rüge zulässig, so muss es dem Bundesrat
auch möglich sein, einen Entscheid zu fällen, der den bundesrechtsgemässen
Zustand wieder herstellt, indem er entweder den angefochtenen Beschluss
ersatzlos aufhebt oder in der Sache selber entscheidet. Es ginge daher nicht
an, dass das kantonale Verfahrensrecht die Beurteilungszuständigkeit des
Bundesrates einschränkt. Um die Einheit des Verfahrens herzustellen, müsste
vielmehr die Kognition der kantonalen Rechtsmittelinstanzen im Sinne der
bundesrechtlichen Vorschriften ausgeweitet werden, wie dies in der Praxis
schon bei der Beschwerdebefugnis geschehen ist. In diese Richtung zielt
übrigens der im Entwurf vorliegende neue Art. 98a Abs. 3 OG (BBl 1985 II
737).
4. (Rechtliches Gehör)
5. Ein Teil der Beschwerdeführer behauptet, bei der Aarstrasse - Schifflaube
- Gerberngasse handle es sich um eine dem allgemeinen Durchgangsverkehr
geöffnete Strasse. Darauf könne der Kanton keine Fahrverbote erlassen. Es ist
folglich zu prüfen, ob der beschriebene Strassenzug eine Durchgangsstrasse
darstellt.
a. Nach Art. 2 Abs. 1 Bst. a SVG ist der Bundesrat ermächtigt, nach Anhören
der Kantone Strassen, die für den allgemeinen Durchgangsverkehr
notwendig sind, mit oder ohne Einschränkungen für den Motorfahrzeug-
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und Fahrradverkehr offen zu erklären. Er bezeichnet nach Anhören
der Kantone die Hauptstrassen mit Vortrittsrecht (Art. 57 Abs. 2 SVG).
Durchgangsstrassen sind gemäss Begriffsumschreibung von Art. 110
Abs. 1 SSV die Autobahnen, Autostrassen und Hauptstrassen. Welche
Verbindungswege des schweizerischen Strassennetzes nun konkret als
Durchgangsstrassen gelten, ergibt sich aus den Anhängen 1 und 2 der V
vom 6. Juni 1983 über die Durchgangsstrassen (SR 741.272). Die Liste der
Autobahnen und Autostrassen (Anhang 1) sowie jene der Hauptstrassen
(Anhang 2) enthält bloss die Strassen von Stadt zu Stadt bzw. Ortschaft
zu Ortschaft. Daraus ist jedoch nicht ersichtlich, welche Strassenzüge
innerhalb von Städten und Ortschaften als Durchgangsstrassen anzusehen
sind. Es obliegt vielmehr den zuständigen kantonalen und kommunalen
Behörden, diese Strassenverbindungen zu bezeichnen und entsprechend zu
signalisieren. Darüber hinaus können die erwähnten Instanzen gestützt auf
Art. 109 Abs. 2 Bst. a SSV mit Zustimmung des Bundesamtes für Polizeiwesen
zusätzliche Hauptstrassen in grösseren Ortschaften bestimmen. Wie
aus Ziff. 5 der nach wie vor gültigen provisorischen Richtlinien für die
Signalisation der Hauptstrassen vom 6. April 1964 hervorgeht, bezwecken
diese zusätzlichen Hauptstrassen - die wegen ihrer Verkehrsbedeutung oder
des guten Ausbaugrades als solche bezeichnet werden - vor allem, den Vortritt
gegenüber einmündenden Strassen zu regeln.
b. Wie aus diesen Darlegungen erhellt, beurteilt sich der Begriff
Hauptstrasse im Sinne von Durchgangsstrasse (Art. 2 Abs. 1 Bst. a und
3 Abs. 3 SVG sowie Art. 110 Abs. 1 SSV) allein nach verkehrsrechtlichen
Gesichtspunkten. Hauptstrassen sind demnach die im Anhang 2 zur V
über die Durchgangsstrassen aufgeführten Verbindungen sowie die von
den Kantonen bzw. Gemeinden innerhalb von Städten und Ortschaften
mit dem Signal «Hauptstrasse» (3.03) gekennzeichneten Strassen. Was
nun die Strecke Aarstrasse - Schifflaube - Gerberngasse angeht, hält die
städtische Polizeidirektion zutreffend fest, dass diese Strassenverbindung
nie als Hauptstrasse bezeichnet und signalisiert war und demnach nicht
als Durchgangsstrasse im Sinne der Strassenverkehrsgesetzgebung des
Bundes gilt. Dies ergibt sich auch aus den beim Bundesamt für Polizeiwesen
vorhandenen Plänen über das Hauptstrassennetz der Stadt Bern.
c. Was die Rekurrenten dagegen einwenden, sticht nicht. Es ist zwar richtig,
dass Durchgangsstrassen nicht am Stadtrand enden bzw. beginnen, sondern
durch die Stadt hindurchgeführt werden müssen. Das SVG gibt indessen
keinen Anspruch, auf kürzestem Weg von einem Ortsende an das andere
zu gelangen. Vielmehr bestimmen die zuständigen Behörden, welche
Strassen des städtischen Verkehrsnetzes dem Durchgangsverkehr zu dienen
haben. Das gleiche gilt auch für die Frage, ob und in welchem Umfang
solche Durchgangsstrassen miteinander durch zusätzliche Hauptstrassen
zu verbinden sind. Auch eine Strecke, die wegen ihres Ausbaugrades als
Hauptstrasse geeignet wäre, wird deswegen nicht zu einer Durchgangsstrasse
im verkehrsrechtlichen Sinn, solange sie nicht entsprechend signalisiert
ist. Belanglos erscheint daher ebenfalls, welche Bedeutung ein Stadtplan
einer bestimmten Strasse gibt. Schliesslich ist unerheblich, dass der hier in
Frage stehende Strassenabschnitt im Richtplan Privatverkehr der Region
Bern als «Hauptverkehrsstrasse» eingezeichnet ist. Abgesehen davon, dass
sich die planerischen und verkehrsrechtlichen Begriffsumschreibungen der
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verschiedenen Strassentypen nicht decken, genügt die Aufführung einer
bestimmten Strasse in einem Verkehrsrichtplan als Hauptverkehrsstrasse
nicht, ihr die Eigenschaft als Durchgangsstrasse nach SVG einzuräumen.
Dieser Umstand mag einen Hinweis auf eine gewisse Verkehrsbedeutung
in planerischer Hinsicht darstellen. Zur Hauptstrasse im hier in Betracht
fallenden Sinn wird sie erst mit der vorgeschriebenen Signalisation. Das
trifft, wie dargelegt, für die Aarstrasse nicht zu. Aus diesem Grund sind alle
Einwände, die im Zusammenhang mit der regionalen Verkehrsrichtplanung
vorgebracht werden, unbehelflich. Es erübrigt sich daher, darauf weiter
einzugehen.
6. Wie dargelegt, stellt die angefochtene Verkehrsanordnung kein
vollständiges Fahrverbot nach Art. 3 Abs. 3 SVG dar, sondern ein
Teilfahrverbot, das als funktionelle Verkehrsmassnahme anzusehen
ist und somit unter Art. 3 Abs. 4 SVG fällt. Ausserdem handelt es sich
beim umstrittenen Strassenstück nicht um eine Haupt-, sondern um eine
Nebenstrasse. Auf solchen Strassen sind Kantone und Gemeinden frei,
Beschränkungen nach Massgabe der letztgenannten Bestimmung zu ergreifen.
Es stellt sich somit die Frage nach dem Inhalt und dem sich daraus ergebenden
Umfang der kantonalen Kompetenzen.
a. Laut Art. 37bis BV ist der Bund befugt, Vorschriften über Automobile und
Fahrräder aufzustellen. Den Kantonen bleibt, unter bestimmten Vorbehalten,
das Recht gewahrt, den Automobil- und Fahrradverkehr zu beschränken
oder zu untersagen. Diese verfassungsmässige Kompetenzausscheidung ist
in Art. 3 SVG in für die rechtsanwendenden Behörden verbindlicher Weise
konkretisiert. Nach dessen Abs. l ist die kantonale Strassenhoheit im Rahmen
des Bundesrechts gewahrt. Diese Hoheit beinhaltet im wesentlichen den
Bau, den Unterhalt und die Finanzierung der Strassen, den gesteigerten
Gemeingebrauch an Strassen sowie deren Zweckbestimmung.
Als Ausfluss der ursprünglichen Strassenhoheit verbleibt den Kantonen
auf Strassen, die nicht dem allgemeinen Durchgangsverkehr geöffnet sind,
bezüglich der verkehrsmässigen Benützung die grösste Dispositionsfreiheit.
Sie können hier den Verkehr vollständig untersagen oder zeitlich
beschränken (Art. 3 Abs. 3 SVG). Dabei sind die Kantone - unter Vorbehalt
verfassungsmässiger Rechte der Bürger - an keine sachlichen Bedingungen
gebunden. Sie können Nichtdurchgangsstrassen auch aus finanziellen,
wirtschaftlichen, transportpolitischen, touristischen und ähnlichen
Erwägungen vollständig schliessen. Lässt der Kanton demgegenüber den
Verkehr auf Nichtdurchgangsstrassen grundsätzlich zu, indem er weder
ein vollständiges noch ein zeitliches Fahrverbot anordnet, so kann er
auf solchen Strassen nur noch andere Beschränkungen im Rahmen von
Art. 3 Abs. 4 SVG verfügen; denn es greift dann die dem Bund übertragene
einheitliche Verkehrsordnung Platz. Die beschriebene Dispositionsfreiheit
bezieht sich daher bloss auf den Grundsatzentscheid, den Verkehr auf einer
Nichtdurchgangsstrasse vollständig oder zeitlich beschränkt zu untersagen.
Die Ansicht der städtischen Polizeidirektion, wonach an Verkehrsmassnahmen
nach Art. 3 Abs. 4 SVG keine strengeren Anforderungen gestellt werden
dürfen, als wenn eine Anordnung gemäss Abs. 3 des zitierten Artikels
erlassen worden wäre, trifft daher nicht zu. Aus dem gleichen Grund gibt
es auch keine Überlagerung von Kompetenzen, die sich aus der kantonalen
Strassenhoheit oder andern Befugnissen ableiten lassen, und solchen, die sich
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aus Art. 3 Abs. 4 SVG ergeben; denn ausschliesslich Bundesverkehrsrecht ist
anwendbar. Das bedeutet jedoch nicht, dass in diesem Rahmen keine andern
als verkehrspolizeiliche (z. B. ortsplanerische) Gründe berücksichtigt werden
können. Darauf wird zurückzukommen sein.
b. Nach Art. 3 Abs. 4 SVG können andere Beschränkungen oder Anordnungen
erlassen werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen
Betroffener vor Lärm und Luftverschmutzung, die Sicherheit, die
Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder
andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern. Aus
solchen Gründen können insbesondere in Wohnquartieren der Verkehr
beschränkt und das Parkieren besonders geregelt werden.
Die angefochtene Verfügung wurde im Juli 1982 veröffentlicht. Der jetzt
gültige Wortlaut von Art. 3 Abs. 4 SVG trat erst am 1. August 1984 in Kraft.
Es kann jedoch offenbleiben, ob auf die alte oder neue Fassung abzustellen ist.
Lehre und Rechtsprechung haben nämlich schon nach altem Recht anerkannt,
dass Verkehrsbeschränkungen aus Gründen des Umwelt- (Lärm und Abgase)
wie des Natur- und Heimatschutzes (ästhetische und denkmalpflegerische
Motive) oder zur Wahrung anderer Güter oder Interessen, deren Bedeutung
nach den gegebenen örtlichen Verhältnissen diejenigen des blossen
Verkehrs überwiegt, erlassen werden können. Unter «in andern örtlichen
Verhältnissen liegende Gründe» können auch ortsplanerische Überlegungen
fallen. In dieser Hinsicht überprüft der Bundesrat, ob die ortsplanerischen
Zielsetzungen mit den beabsichtigten Verkehrsanordnungen erreicht werden
können. Aus dem Sinngehalt von Art. 3 Abs. 4 SVG ergibt sich auch, dass
die verschiedenen Gründe, aufgrund denen sich Verkehrsmassnahmen
aufdrängen, grundsätzlich mindestens gleichrangig zu berücksichtigen sind.
Es ginge also nicht an, die rein verkehrspolizeilichen Überlegungen über die
umweltschützerischen oder ortsplanerischen zu stellen. Das schliesst nicht
aus, dass bei einer Interessenabwägung einzelne Gründe höher gewichtet
werden.
7. In materieller Hinsicht bringen die Beschwerdeführer - zusammengefasst
- im wesentlichen folgende Einwände vor: Die im Kurzbericht des
Gemeinderates «Umwelt, Stadt und Verkehr» enthaltenen Zielsetzungen
«Kanalisieren, Plafonieren, Reduzieren» seien verfassungswidrig, indem
sie das in Art. 4 BV vorgesehene Recht zur freien Wahl des Verkehrsmittels
verletzen. Freie Wahl des Verkehrsmittels bedeute grundsätzlich auch
freie Routenwahl. Es bleibe der Stadt unbenommen, durch tatsächliche
Verbesserungen der Verkehrsbetriebe den Bürger zum Umsteigen auf
den öffentlichen Verkehr zu überzeugen. Eine Sperre, wie überhaupt
verkehrsbehindernde Massnahmen, sei aber nicht zulässig. Die umstrittene
Verkehrsanordnung missachte ausserdem das Gebot rechtsgleicher
Behandlung. Sie führe zu einer Bevorzugung: der Mattebewohner gegenüber
Bewohnern anderer Quartiere und Anwohnern schwerer belasteter
Verkehrsachsen; der Mattebewohner als Verkehrsteilnehmer gegenüber
den übrigen Verkehrsteilnehmern; eines gemischten Quartiers gegenüber
typischen Wohnquartieren. Der Bundesrat habe bereits früher entschieden,
dass unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit den Bewohnern der Matte
gegenüber der übrigen Stadtbevölkerung keine bessere Stellung zukomme.
Nun solle auf dem Umweg einer Sperre nicht nur die seinerzeit verlangte
Privilegierung beim Parkieren, sondern zusätzlich eine Bevorzugung in
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allen Bereichen des Quartierlebens erreicht werden. - Die Notwendigkeit
der angefochtenen Verkehrsbeschränkung wird ebenfalls bestritten. Die
Beschwerdeführer berufen sich dabei auf Berichte der Stadtbehörden, wonach
im Mattequartier keine unmittelbare gesundheitliche Gefährdung bestehe
und somit auch keine Veranlassung zu Sofortmassnahmen. Würden solche
Massstäbe angesetzt, so müsste der Verkehr auch andernorts drastisch
gesenkt werden. Überhaupt würde die Verkehrsanordnung nur geringe
Wirkung im gesamten Mattequartier zeigen, zumal der grösste Teil der vom
Fahrverbot betroffenen Strecke durch offenes Gelände führe. Wegen des
kurzen Engpasses an der Gerberngasse sei eine derartige Einschränkung des
Verkehrs nicht gerechtfertigt. - Grosses Gewicht wird in den verschiedenen
Rechtsschriften auf die Verkehrsumlagerung und deren nachteilige
Folgen gelegt. So wird namentlich geltend gemacht, der bisher durch das
Mattequartier erfolgte Verkehr werde andere, schon heute stark befahrene
Verkehrsachsen zusätzlich belasten. Diese führten zum Teil durch eigentliche
Wohnquartiere. Eine zusätzliche Umweltbelastung sei den Bewohnern
dieser Quartiere nicht zuzumuten. Ausserdem würden durch die längeren
Verkehrswege zusätzliche Luftschadstoffe ausgestossen, was im Widerspruch
zur Zielsetzung stehe, diese Belastung gesamthaft zu senken. Ferner
werde die Verkehrsverlagerung in erhöhtem Mass die Verkehrssicherheit
beeinträchtigen, da die «Alternativ-Routen» höhere Unfallraten aufwiesen
als die gefahrlos zu befahrende Strasse durch das Mattequartier. Schliesslich
bewirke die Verkehrsverlagerung Staueffekte auf den betroffenen Strassen,
eine Verlangsamung des Verkehrsflusses, eventuell Verkehrszusammenbrüche
während den Spitzenzeiten sowie eine Beeinträchtigung des öffentlichen
Verkehrs. - Zur Verhältnismässigkeit im engeren Sinn wird vorgebracht,
die kantonalen Behörden hätten weniger weitgehende Vorkehren nie
ernsthaft geprüft, zum Beispiel Immissions-Schutzmassnahmen und der
Ersatz der Steinpflästerung der Gerberngasse durch einen Teerbelag.
Zudem verursache praktisch nur der Durchgangsverkehr die behaupteten
Belastungen. Dieser Verkehr stelle sich indessen bloss zu Spitzenzeiten ein, so
dass ein zeitlich durchgehendes Verbot unverhältnismässig sei. Die Rathaus
Parking AG wendet überdies ein, die verfügte Massnahme verfolge lediglich
die Unterbindung des Durchgangs- und Pendlerverkehrs, der im Mattequartier
90% des gesamten Verkehrsaufkommens ausmache. Der Richtung Matte
und Innenstadt fahrende Zielverkehr werde nicht erfasst. Während dem
Zielverkehr Richtung Matte durch entsprechende Signalisation Rechnung
getragen werde, bleibe der übrige Zielverkehr Richtung Innenstadt und
insbesondere der Zubringer zum Rathaus Parking unberücksichtigt.
a. Die zuständigen Behörden haben das hier umstrittene Fahrverbot als
Versuch für die Dauer eines Jahres angeordnet. Nach Art. 107 Abs. l SSV
können örtliche Verkehrsanordnungen ohne Veröffentlichung für höchstens
30 Tage verfügt werden, um Erfahrungen zu sammeln. Dauern diese
Anordnungen höchstens 60 Tage, so sind sie zwar zu veröffentlichen, doch
besteht kein Beschwerderecht (Art. 107 Abs. 2 SSV). Abgesehen von diesen
beiden Möglichkeiten enthält das Bundesrecht keine ausdrückliche Vorschrift,
wonach Verkehrsmassnahmen versuchsweise getroffen werden können.
Den Kantonen steht es aber frei, gestützt auf allgemeine Rechtsgrundsätze,
Verkehrsbeschränkungen zeitlich zu befristen, beispielsweise für ein oder
zwei Jahre, um dann aufgrund von Erfahrungen endgültig zu entscheiden.
Nach Ablauf der Frist stehen den Behörden alle Möglichkeiten offen: auf
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die Massnahme verzichten und den ursprünglichen Zustand herstellen;
die befristete Anordnung unverändert übernehmen; verbesserte oder neue
Beschränkungen einführen. Daraus folgt, dass das angefochtene Fahrverbot
durch die Matte nach Ablauf des Versuchs automatisch dahinfällt. Sollten
die kommunalen Instanzen die während des Versuchs geltende Regelung
unverändert übernehmen oder neue Massnahmen ergreifen, so können
sich die Betroffenen gegen den endgültigen Entscheid erneut auf dem
Beschwerdeweg zur Wehr setzen. Die Befürchtung, die jetzt vorgesehene
Lösung werde nahtlos in einen Dauerzustand überführt, erscheint daher
unbegründet.
Für befristete Verkehrsanordnungen gelten grundsätzlich die gleichen
Anforderungen wie für unbefristete Massnahmen. Einmal muss das Ziel
der beabsichtigen Beschränkungen durch Art. 3 Abs. 4 SVG gedeckt sein,
das heisst, die darin umschriebenen Voraussetzungen erfüllen. Zum andern
müssen die vorgsehenen Massnahmen geeignet sein, den angestrebten Erfolg
zu erreichen. Schliesslich ist auch hier der Verhältnismässigkeitsgrundsatz
zu beachten (Art. 107 Abs. 5 SSV). Immerhin ist den Besonderheiten eines
Versuchs Rechnung zu tragen. Verkehrsbeschränkungen werden gerade
deshalb versuchsweise für eine befristete Zeit verfügt, weil ihre Auswirkungen
nicht von vornherein feststehen. Es ist nämlich nicht zu verkennen, dass
sich die Folgen von geplanten Verkehrsmassnahmen (Art und Weise der
Verkehrsverlagerung, Zu- bzw. Abnahme der Immissionen, Auswirkungen
hinsichtlich Verkehrssicherheit) nicht immer mit der erforderlichen
Gewissheit voraussehen lassen. Das gilt vor allem dann, wenn auf mehreren
Strassen Beschränkungen, die sich gegenseitig bedingen oder ergänzen,
eingeführt werden, oder wenn grossflächige Umfahrungen zu erwarten
sind, deren Nachteile nicht abgeschätzt werden können. Es spricht für die
Gewissenhaftigkeit einer Behörde, eine Verkehrsmassnahme erst dann
endgültig in Kraft zu setzen, wenn sie ihren Entscheid auf Erfahrungen,
untermauert durch zweckdienliche Erhebungen, stützen kann und nicht
auf blosse Vermutungen angewiesen ist. Ein Versuch gleicht daher einem
Experiment. Daraus folgt, dass den zuständigen Instanzen ein weiter
Beurteilungsspielraum zuzugestehen ist. Gerade die Befristung der
getroffenen Massnahmen und die sich daraus ergebende Möglichkeit, den
endgültigen Entscheid wieder anfechten zu können, rechtfertigen eine
zurückhaltende Überprüfung des angefochtenen Beschlusses durch den
Bundesrat. Ein Versuch ist folglich in der Regel nur zu beanstanden, wenn er
gesetzesfremde Ziele verfolgt, sich dabei offensichtlich ungeeigneter Mittel
bedient und den Verhältnismässigkeitsgrundsatz missachtet.
b. Der Vorinstanz standen namentlich folgende Unterlagen zur Verfügung:
Bericht der städtischen Gesundheitsdirektion vom 20. März 1984. Dieser
stützte sich auf Messungen der Luftschadstoffe und des Lärms des Amtes für
Umweltschutz und Lebensmittelkontrolle vom 6. Februar 1981, den Bericht
des Stadtchemikers vom 7. August 1981 über die Beurteilung verschiedener
Verkehrsbelastungen aus der Sicht des Umweltschutzes für das Gebiet Matte
sowie auf den Bericht «Verkehr Matte» der städtischen Planungsdirektion
an den Gemeinderat vom 11. Februar 1982. Aus diesen Unterlagen geht
im wesentlichen folgendes hervor: Verkehrszählungen ergaben, dass
während Spitzenzeiten etwa 1000 Fahrzeuge (PW-Einheiten) pro Stunde
durch das Mattequartier fahren. Dabei wurde eine Lärmbelastung von
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72 dB(A) gemessen. Dieser Wert liegt über dem Alarmwert. Messungen
der Luftschadstoffe zeigten NOx-Werte, die bei den Grenzwerten für
Kurzzeitbelastungen lagen.
Diese Daten genügen, um die vorliegende Beschwerde zu beurteilen; sie sind
somit als vollständig zu betrachten. Weitergehende Untersuchungen sind
jedenfalls für einen befristeten Versuch nicht notwendig. Es trifft zwar zu,
dass keine aktuellen Messergebnisse vorhanden sind. Das ist hier insofern
unerheblich, als aufgrund der neuesten Verkehrszählungen angenommen
werden darf, dass die Umweltbelastung im Mattequartier nicht, jedenfalls
nicht wesentlich abgenommen hat. Zudem sind diese neuesten Werte erst für
die Bewertung des Versuchs massgebend. Es besteht auch kein Anlass, an der
Richtigkeit der beschriebenen tatsächlichen Feststellungen zu zweifeln, zumal
sie von fachkundigen Behörden gemacht wurden. Es geht nicht an, Bedenken
gegen die Messungen allein deswegen zu erheben, weil sie von amtlichen
Stellen vorgenommen wurden. Eine neutrale Expertise drängt sich nicht auf,
und was die Auswirkungen der umstrittenen Verkehrsanordnung anbelangt,
vermag die urteilende Instanz - zumal es sich um einen Versuch handelt -
selber einen Entscheid zu fällen. Die in Art. 9 des BG vom 7. Oktober 1983
über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG, SR 814.01) vorgesehene
Umweltverträglichkeitsprüfung bezieht sich lediglich auf die Planung,
Errichtung und Änderung von Anlagen, worunter auch Strassenanlagen
fallen. Eine derartige Prüfung ist für den Erlass von Verkehrsbeschränkungen
nicht vorgeschrieben. Hingegen verpflichtet die Luftreinhalte-Verordnung
vom 16. Dezember 1985 (SR 814.318.142.1; Art. 31 ff.) die Behörden, einen
Massnahmenplan zu erstellen, wenn übermässige Immissionen auftreten oder
zu erwarten sind.
Wie dargelegt, verursacht der Verkehr im Mattequartier, namentlich
im Bereich der Gerberngasse, hohe Umweltbelastungen durch Lärm
und Luftschadstoffe. Die städtischen Instanzen beabsichtigen, aus
Umweltschutzgründen verkehrsbeschränkende Massnahmen zu ergreifen.
Ein solcher Zweck ist durch Art. 3 Abs. 4 SVG gedeckt. Dabei ist festzuhalten,
dass die Behörden nach dieser Bestimmung nicht erst handeln dürfen,
wenn eine unmittelbare gesundheitliche Gefährdung besteht; vielmehr sind
Massnahmen auch zulässig, um einer übermässigen Umweltbelastung zu
begegnen. Das vorgesehene Fahrverbot ist unbestrittenermassen geeignet,
das angestrebte Ziel zu erreichen. Wie aus den Akten hervorgeht, dürfte
der Lärm in der Matte nach der Sperre um ungefähr 10 dB(A) abnehmen.
Damit wird die Lärmbelastung unter den Immissionswert gesenkt. Die
Luftschadstoffbelastung verläuft proportional zum Verkehrsfluss. Sie wird
durch die Sperre auf ungefähr 10-15% herabgesetzt.
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass das angestrebte Ziel durch
Art. 3 Abs. 4 SVG grundsätzlich gedeckt und das eingesetzte Mittel geeignet
ist, den Zweck zu erfüllen. Es bleibt daher zu prüfen, ob andere Gründe
entgegenstehen.
c. Im Kurzbericht «Umwelt, Stadt und Verkehr» vertritt der Gemeinderat
unter anderem die verkehrsplanerische Zielsetzung, den übergeordneten
Verkehr auf die Hochleistungsstrassen einerseits und auf ein weitmaschiges
Netz von Hauptstrassen anderseits zu lenken, um dadurch möglichst
grosse, vom Durchgangsverkehr nicht belastete Quartiere zu erhalten. Die
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Rechtmässigkeit dieser Zielsetzung ist hier nicht zu beurteilen. Immerhin
kann festgestellt werden, dass sie mit Art. 3 Abs. 3 des BG vom 22. Juni
1979 über die Raumplanung (RPG, SR 700) durchaus vereinbar erscheint.
Verkehrskonzepte befassen sich im allgemeinen mit dem Umfang des
Verkehrs innerhalb eines zusammenhängenden Gebietes (Stadt, Quartier
usw.) und regeln die Verkehrsabläufe. Es handelt sich dabei um eine
grossflächige, planerische Aussage, wie der gesamte Verkehr bewältigt
werden soll. In erster Linie enthält sie namentlich die Einteilung der Strassen
nach bestimmten Funktionen: Hauptverkehrsstrassen, Sammelstrassen
und Erschliessungsstrassen. Als Mittel zur Durchsetzung eines solchen
Konzeptes dienen unter anderem bauliche und/oder signalisationstechnische
Massnahmen. Letztere beruhen auf Art. 3 Abs. 4 SVG. Soweit solche
Verkehrsbeschränkungen zu beurteilen sind, muss sie der Bundesrat auf
Bundesrechtsverletzungen überprüfen können. Die Zielsetzungen des den
verkehrspolizeilichen Massnahmen zugrundeliegenden Konzeptes sind
freilich zu berücksichtigen. Das gilt auch für den vorliegenden Fall. Dabei
erscheint nicht notwendig, dass alle vorgesehenen Massnahmen bereits
in allen Einzelheiten bekannt sind. Sie brauchen auch nicht gleichzeitig
durchgeführt zu werden, zumal dies in zeitlicher, personeller, technischer und
finanzieller Hinsicht ohnehin kaum möglich ist. Zudem bleibt zu bedenken,
dass ein schrittweises Vorgehen eine ständige «Erfolgskontrolle» erlaubt.
Die Bundesverfassung kennt kein ausdrückliches Recht auf freie Wahl der
Verkehrsmittel. Inwieweit sich ein solches Recht aus der persönlichen Freiheit,
Rechtsgleichheit, Handels- und Gewerbefreiheit usw. ableiten lässt, kann
offenbleiben, denn das angefochtene Fahrverbot schränkt keineswegs die
freie Wahl der Verkehrsmittel ein. Ebensowenig gibt es ein Recht auf freie
«Routenwahl». Eine solche Forderung würde die unsinnige Folge bewirken,
dass sämtliche vorhandenen Strassen ungeachtet ihrer verkehrsmässigen
Eignung allen Strassenbenützern gleichermassen offenstehen müssten.
Lehre und Rechtsprechung haben denn immer anerkannt, dass in die freie
«Routenwahl» durch Anordnungen nach Art. 3 Abs. 3 und 4 SVG eingegriffen
werden darf. Diese Bestimmungen bilden sowohl Möglichkeiten als auch
Schranken, um auf den Gemeingebrauch der Verkehrswege einzuwirken.
d. Ähnliche Überlegungen sind anzustellen, wenn die Rechtsgleichheit
in Frage steht. Eine Gleichbehandlung aller Bewohner einer Stadt
hinsichtlich Verkehrs- und Umweltbelastung ist auf rechtlichem Weg
gar nicht durchsetzbar. Eine solche Forderung scheiterte schon an
unterschiedlichen tatsächlichen Gegebenheiten. Ausserdem besteht
unbestreitbar kein Anspruch darauf, eine Strasse im bisherigen Umfang
auf alle Zeit benützen zu dürfen. Umgekehrt gibt es auch kein Recht, von
den Behörden zu verlangen, Mehrbelastungen auf einer bestimmten
Strasse zu verhindern. Wie im Planungsrecht ganz allgemein, kann
auch hier dem Gleichheitsgrundsatz nur eine abgeschwächte Bedeutung
zukommen. Es liegt im Wesen von Verkehrsbeschränkungen, dass sie
auf der einen Seite Verbesserungen bewirken, auf der andern Seite
Nachteile nach sich ziehen. Solche Verlagerungen sind unter dem
Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit nicht erfassbar. Immerhin müssen
solche verkehrspolizeilichen Massnahmen sachlich begründet sein. Das
Willkürverbot findet somit Anwendung. Der Hinweis auf den Entscheid des
Bundesrates betreffend Parkregelung im Mattequartier verfängt nicht. Dort
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wurden für die Benützung ein und derselben Verkehrsfläche Unterschiede
getroffen, die vor der Rechtsgleichheit nicht standhielten. Im vorliegenden
Fall werden demgegenüber der Durchgangsverkehr einerseits und der
Zubringerdienst anderseits unterschiedlich, alle Personen der einen oder
andern Verkehrsteilnehmergruppe aber gleich behandelt. Das ist zulässig
und geht schon daraus hervor, dass Art. 3 Abs. 4 SVG solche Fahrverbote
mit den entsprechenden Ausnahmen grundsätzlich erlaubt. Wäre dies
mit dem Gleichheitsgrundsatz nicht vereinbar, dann dürfte sie auch das
Strassenverkehrsrecht gar nicht vorsehen.
e. Durch das angefochtene Fahrverbot wird der bisher durch das
Mattequartier fliessende Durchgangsverkehr künftig auf andere Strassen
verlagert. Davon sind hauptsächlich folgende, schon heute ziemlich
stark belastete Verkehrsachsen betroffen: Belpstrasse - Laupenstrasse -
Bubenbergplatz - Lorrainebrücke; Monbijoubrücke - Kirchenfeldstrasse
- Thunstrasse; Seminarstrasse - Muristrasse - Grosser Muristalden. Diese
Umlagerung des Verkehrs erscheint in der Tat nicht unbedenklich. Im
Sinne des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes ist daher zu prüfen, welche
Entlastungen im Mattequartier einerseits und welche nachteiligen
Auswirkungen auf dem übrigen Strassennetz anderseits zu erwarten sind.
Die umstrittene Verkehrsbeschränkung erstreckt sich von der Dalmazibrücke
bis zum Läuferplatz. Die Aarstrasse verläuft grösstenteils durch «offenes»
Gelände. Nur auf dem letzten Teilstück befinden sich auf der linken
Strassenseite, etwas zurückversetzt, Gebäude. Auf diesem Abschnitt sind
die vom Verkehr verursachten Umweltbelastungen tragbar. Anders sieht
es im Bereich Mühleplatz und vor allem in der Gerberngasse aus. Dieses
Strassenstück gehört zu den lufthygienisch neuralgischen Abschnitten auf
Gemeindegebiet, bedingt durch die hohen, bis an den Strassenrand reichenden
Häuserfronten, so dass eine genügende Durchlüftung fehlt. Hier wirkt
sich auch der Lärm am stärksten aus. Die gewünschte Verbesserung der
Umweltbelastung durch Lärm und Abgase kann durch eine Herabsetzung
des Verkehrsaufkommens erreicht werden. Die Strassenverbindung durch
die eigentliche Matte eignet sich nicht als Hauptverkehrsstrasse im Sinne
des Durchgangsverkehrs. Anders verhält es sich bei der Aarstrasse. Der
Umstand, dass die Aarstrasse vor Jahren ausgebaut wurde, hindert die
Behörde nicht, darauf aufgrund geänderter Verhältnisse die notwendigen
Verkehrsmassnahmen zu ergreifen, nicht zuletzt mit Blick auf die
beschriebenen Auswirkungen des heutigen Verkehrs in der Gerberngasse.
Anders entscheiden würde bedeuten, dass die Behörden auf Strassen, die
einmal für einen bestimmten Zweck bzw. ein bestimmtes Verkehrsaufkommen
gebaut wurden, keine Verkehrsanordnungen treffen dürften.
Die Auswirkungen der Verkehrsverlagerung auf die umliegenden Strassen
als Folge der Sperre des Mattequartiers für den Durchgangsverkehr
wurden mittels des sogenannten interaktiven Verkehrsmodells berechnet.
Die Funktionsweise dieses Modells wird im Bericht der städtischen
Planungsdirektion vom 11. Februar 1982 kurz beschrieben. Darauf braucht
hier nicht näher eingegangen zu werden. Es genügt festzustellen, dass es sich
um Prognosen handelt, die auf verschiedenen vorhandenen Verkehrsdaten
beruhen. Es ist nun gerade Zweck des Versuchs herauszufinden, ob
diese Prognosen tatsächlich eintreffen. - Die Verkehrszunahme auf den
verschiedenen Strassen wird naturgemäss unterschiedlich ausfallen. Sie
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beträgt jedoch im Durchschnitt 15%. Wie sich dies auf den Verkehrsablauf
im einzelnen auswirkt, steht nicht mit Sicherheit fest. Immerhin ist zu
bedenken, dass der Verkehr zum Teil auf eigentliche Hauptverkehrsstrassen
umgeleitet wird, die wegen ihres Ausbaugrades in der Lage scheinen, einen
zusätzlichen Verkehr zu verkraften. Zudem sieht auch die städtische Behörde
die Möglichkeit, hier flankierende Massnahmen zu ergreifen, beispielsweise
bauliche Anpassungen und Verbesserungen an den Lichtsignalanlagen.
Laut Angaben in den Akten wird die Verkehrsverlagerung auf dem
angrenzenden Strassennetz eine nicht merkbare Zunahme des Lärms
bewirken, da es sich mit zwei Ausnahmen um ohnehin stark belastete
Hauptachsen handelt. Die Seminarstrasse wird noch innerhalb der
jetzigen Lärmbelastung von 65-70 dB(A) bleiben. Das gleiche gilt für die
Jungfraustrasse, die wegen des abwärtsfahrenden Verkehrs ebenfalls noch
unterhalb 70 dB(A) belastet werden wird. Die Luftbelastung wird ungefähr
im Verhältnis zum Mehrverkehr zunehmen. In dieser Hinsicht ist jedoch
zu erwähnen, dass die örtlichen Gegebenheiten in den angrenzenden
Strassen besser sind als in der Gerberngasse. Wegen den günstigeren
Durchlüftungsverhältnissen werden sich die Auswirkungen der zusätzlichen
Luftschadstoffbelastung in Grenzen halten.
Diese Darlegungen zeigen, dass die angefochtene Beschränkung im
Mattequartier eine erhebliche Verminderung der Umweltbelastung durch
Lärm und Abgase bewirkt. Hier stehen auch keine tauglichen flankierenden
Massnahmen zur Verfügung. Demgegenüber erscheint die Verkehrszunahme
und die dadurch bedingte Erhöhung des Lärms und der Luftschadstoffe in
andern Strassen zumutbar, zumal dort ergänzende Vorkehren möglich sind.
Gesamthaft gesehen ist folglich der umstrittene Versuch vertretbar.
f. Zur Frage, ob weniger weitgehende Massnahmen genügen, um das
angestrebte Ziel zu erreichen, ist folgendes festzuhalten: Der Bundesrat hat bei
seiner Beurteilung von den gegebenen Strassen- und Verkehrsverhältnissen
auszugehen. Die Ersetzung der Pflastersteine durch einen Teerbelag, um
den Lärm zu vermindern, kann schon deshalb nicht verlangt werden, weil
es sich dabei um eine bauliche Massnahme handelt. Der Bundesrat kann
in dieser Hinsicht nicht in die kantonale Strassenhoheit eingreifen. Das
gleiche gilt für Immissions-Schutzmassnahmen an Gebäuden. Andere,
weniger einschränkendere Verkehrsanordnungen (z. B. Einbahnverkehr,
Motorfahrzeugfahrverbot während der Nacht oder während Verkehrsspitzen)
sind im Rahmen eines Versuchs nicht zu untersuchen. Diese Frage hat
die zuständige Behörde bei einer allfälligen definitiven Einführung der
Massnahme eingehend zu prüfen.
Die vom Beschwerdeführer 1 verlangte erweiterte Ausnahmeregelung für
die Benützer des Rathaus-Parkhauses ist abzulehnen. Zunächst ist darauf
hinzuweisen, dass der Zweck der Verkehrsanordnung nur erreicht wird,
wenn der gesamte und nicht bloss der weiträumige Durchgangsverkehr
durch die Matte unterbunden wird. Darunter fällt auch der Verkehr vom
und zum Stadtzentrum und zur Altstadt. Ausserdem würde die gewünschte
Ausnahmeregelung eine Rechtsungleichheit gegenüber den Anwohnern
und Geschäftsleuten namentlich der untern Altstadt schaffen. Zudem wäre
eine solche Regelung polizeilich nicht kontrollierbar, zumal das Parkhaus
verhältnismässig weit ausserhalb des Mattequartiers liegt und auf dem
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Weg dorthin etliche Abzweigungen bestehen. Die in dieser Hinsicht im
angefochtenen Entscheid enthaltenen Erwägungen erscheinen zutreffend.
Es ist allerdings nicht zu verkennen, dass neben den bereits früher getroffenen
Einschränkungen auf dem Stadtgebiet nun auch das Fahrverbot durch das
Mattequartier die Zu- und Wegfahrt zum Rathaus-Parking erschwert. Das
Interesse an der Beibehaltung der bisherigen Zufahrtsmöglichkeiten aus
finanziellen Gründen der Parkhaus-Betreiberin hat sich jedoch den Interessen
an einer Verbesserung der Umweltbelastung im Mattequartier unterzuordnen.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der angefochtene Entscheid
vertretbar erscheint, zumal es sich um einen Versuch handelt. Bundesrecht,
namentlich Art. 3 Abs. 4 SVG und der Verhältnismässigkeitsgrundsatz, wurde
nicht verletzt.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 51.51 - Entscheid des Bundesrates vom 25. Februar 1987
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1987
Année
Anno
Band
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