ch_vb · JAAC 56.27 · 1991-03-18 · de


JAAC 56.27
Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für
Radio und Fernsehen vom 18. März 1991
Télévision. Emission consacrée à une affaire d’extradition, qui étudie
l’exercice du pouvoir d’appréciation de l’autorité en la matière et la
façon dont est intervenue en l’espèce l’ancienne Conseillère fédérale
Kopp.
Art. 4 al. 2 Concession SSR. Principes applicables aux émissions
d’information.
- Récapitulation de la jurisprudence relative à la fidélité de
l’information et la diversité des opinions (consid. 2).
- Fidélité d’une information qui présente un raccourci chronologique
des faits décisifs, sans entrer dans les détails juridiques de plusieurs
procédures entremêlées, et qui est conforme à la réponse donnée par
le Conseil fédéral à une intervention parlementaire concernant cette
affaire d’extradition (consid. 3 et 4).
- Principes régissant le délai dont doivent jouir les personnes
concernées par une émission pour préparer la présentation de leur
point de vue (consid. 6).
- Le simple fait que plusieurs émissions parlent de la même personne ne
suffit pas à créer entre celles-ci un lien intrinsèque qui justifie l’examen
du pluralisme des opinions dans la durée (consid. 7).
Fernsehen. Sendung über einen Auslieferungsfall, welche die Ausübung
des behördlichen Ermessens in diesem Bereich und die Art und Weise
untersucht, wie alt Bundesrätin Kopp in casu intervenierte.
Art. 4 Abs. 2 Konzession SRG. Grundsätze für die
Informationssendungen.
1

- Zusammenfassung der Rechtsprechung bezüglich der
Sachgerechtigkeit und der Meinungsvielfalt (E. 2).
- Sachgerechtigkeit einer Information, welche den Ablauf der
entscheidenden Ereignisse verkürzt darstellt, ohne in die juristischen
Einzelheiten mehrerer verschränkter Verfahren einzutreten, und der
Antwort des Bundesrates auf eine parlamentarische Intervention zu
diesem Auslieferungsfall entspricht (E. 3 und 4).
- Grundsätze für die Ansetzung der Frist, welche den durch eine
Sendung betroffenen Personen zur Vorbereitung der Darstellung ihrer
Stellungnahme zuzubilligen ist (E. 6).
- Der Umstand allein, dass in mehreren Sendungen von
derselben Person die Rede ist, vermag nicht den erforderlichen
Sachzusammenhang für die Prüfung der Frage der Beachtung der
Meinungsvielfalt im Rahmen einer Zeitraumbeschwerde zu begründen
(E. 7).
Televisione. Emissione, dedicata a un caso di estradizione, che esamina
l’esercizio del potere discrezionale dell’autorità in quest’ambito e il
modo in cui è intervenuta in casu l’ex consigliere federale signora Kopp.
Art. 4 cpv. 2 Concessione SSR. Principi per le emissioni informative.
- Riassunto della giurisprudenza relativa alla fedeltà informativa e alla
diversità d’opinioni (consid. 2).
- Fedeltà di un’informazione che presenta in breve il corso degli
avvenimenti decisivi, senza entrare nei particolari giuridici di più
procedure imbricate, e corrisponde alla risposta del Consiglio federale
a un intervento parlamentare su questo caso di estradizione (consid. 3 e
4).
- Principi che reggono il termine concesso alle persone cui si riferisce
l’emissione per preparare la presentazione del loro parere (consid. 6).
- La sola circostanza che in parecchie emissioni si parli della medesima
persona non basta a creare un legame intrinseco necessario per l’esame
del rispetto del pluralismo di opinioni nel quadro di un ricorso contro le
emissioni avvenute entro un tempo determinato (consid. 7).
I
A. Am 24. April 1990 wurde eine Rundschau-Ausgabe vom Fernsehen der
deutschen und der rätoromanischen Schweiz (DRS) ausgestrahlt, die als «Eine
neue Affäre Kopp?» betitelt wurde und Ereignisse aus den Jahren 1981-1987
schilderte.
2

Berichtet wurde über die Umstände der Verhaftung von Frau X und vier
weiteren argentinischen Staatsangehörigen in der Schweiz sowie über die
sie betreffenden argentinischen Auslieferungsbegehren und die Abwicklung
der entsprechenden Verfahren vor den Bundesverwaltungsbehörden
beziehungsweise dem BGer: Im Jahre 1982 wurde die Auslieferung nach
Argentinien - zu dieser Zeit noch eine Militärdiktatur - aufgrund allgemeiner
Grundsätze des Völkerrechts verweigert; im Jahre 1986 - Argentinien hatte
sich in der Zwischenzeit zum Rechtsstaat entwickelt - wurde sie indessen
genehmigt, und die Auslieferung der Argentinier, die inzwischen für die in der
Schweiz begangenen Straftaten verfolgt und verurteilt wurden, musste nach
Ende der entsprechenden Strafverbüssungen endgültig vollzogen werden.
Im Beitrag wurde weiter ausgeführt, wie Frau X sich der vom BGer bestätigten
Auslieferung nach Argentinien entziehen konnte: Nachdem gesagt wurde, dass
es sich beim Anwalt von Frau X um einen guten Bekannten und ehemaligen
Studienkollegen der damaligen Vorsteherin des EJPD handelte, der diese
persönliche Beziehung zum Vorteile seiner Mandantin spielen liess, wurde das
Verhalten von Frau Kopp wie folgt beschrieben:
«…Und jetzt passiert Aussergewöhnliches: Die Chefin des EJPD schaltet sich
persönlich in das Auslieferungsverfahren ein. Wie später beim berühmten
Telefontip in Sachen Shakarchi schickt sie ihre persönliche Beraterin Katharina
Schoop vor.
Anfangs August 86 wird Frau Schoop im Auftrag ihrer Chefin beim
Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) vorstellig. Das BAP verweist auf den
Auslieferungsentscheid des BGer und warnt vor einer Einmischung der
Justizministerin. Doch Frau Kopp lässt sich nicht bremsen. Und sie setzt sich
durch: Zähneknirschend erlaubt das BAP der Zürcher Justiz, die Auslieferung um
ein halbes Jahr hinauszuschieben. «Hoffentlich müssen nicht wir dafür gerade
stehen», kommentiert ein hoher Beamter den Vorgang. Frau X wird also vorerst
nicht ausgeliefert. Dank der Intervention von Frau Kopp hat sie entscheidend
Zeit gewonnen. Und sie nützt die Zeit…»
In der Folge wurde erzählt, wie - im Abwesenheitsverfahren - Frau X sich von
ihrem ersten Mann scheiden liess, sich später mit einem Schweizer Bürger
vermählte und dadurch Schweizer Bürgerin wurde. Diese Sequenz endete
mit der Feststellung, dass Argentinien daraufhin das Auslieferungsbegehren
zurückzog.
Dramatische Bilder aus der Zeit der Militärdiktatur in Argentinien sowie
Hinweise auf die begangenen Menschenrechtsverletzungen wurden kurz
eingeblendet beziehungsweise erwähnt, um den politischen Kontext dieses
Auslieferungsfalles zu schildern.
Zur Darstellung und Präzisierung einiger Aspekte dieser Geschichte wurden
Interviews beziehungsweise Aussagen von mit diesem Fall vertrauten
Personen im Laufe der Sendung wiedergegeben. Die Journalisten wiesen
auch darauf hin, dass sowohl Frau Kopp wie der Rechtsanwalt von Frau X
und das EJPD Auskünfte zum Fall verweigerten. Deren autorisierte kurze
Stellungnahmen wurden in der Sendung indessen verlesen.
3

In der An- und Abmoderation warfen die Journalisten im Zusammenhang mit
den geschilderten Ereignissen die Frage nach dem Mass des Ermessens einer
politischen Behörde im Auslieferungswesen sowie nach der Art und Weise der
persönlichen Intervention eines Regierungsmitgliedes auf.
B. Am 23. Mai 1990 erhob Y (hiernach: der Beschwerdeführer) zusammen
mit über 20 Mitunterzeichnern Beschwerde bei der Unabhängigen
Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (UBI). Er beanstandet, die
obgenannte Sendung hätte Art. 4 der Konzession für die Schweizerische Radio-
und Fernsehgesellschaft vom 5. Oktober 1987 (Konzession SRG, BBl 1987 III
813 f.) verletzt.
Verfahrensrechtlich beantragt er, es seien von der Redaktion des Schweizer
Fernsehens alle einschlägigen Akten und Unterlagen sowie insbesondere vier
bestimmte Dokumente beizuziehen, auf welche sich die Rundschau-Redaktion
bei der Produktion der inkriminierten Sendung abgestützt hatte, oder es sei -
falls sich das Fernsehen DRS dazu weigern würde - die Edition der genannten
Akten bei den entsprechenden Bundes- und Kantonsbehörden zu verlangen.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die angefochtene Sendung sei voller
Unwahrheiten gewesen: die Zuständigkeit für den Aufschubsentscheid
betreffend die bedingte Entlassung von Frau X, die gleichzeitig den
Aufschub ihrer Auslieferung nach Argentinien zur Folge hatte, sowie
der Anlass der Intervention des Anwaltes von Frau X bei der damaligen
Departementsvorsteherin beziehungsweise der nachfolgenden Abklärungen
und Interventionen von Frau Kopp beim BAP seien falsch dargestellt
worden: einerseits sei der genannte Aufschubsentscheid von der Zürcher
Justizdirektion getroffen worden und anderseits habe Frau Kopp beim BAP auf
Veranlassung des Anwaltes von Frau X in einem anderen Zusammenhang
- Gewährleistung der Vollzugsform der Halbfreiheit zugunsten Frau X -
interveniert. Ferner seien die menschlichen Überlegungen, die für die
Beurteilung des Falles von Frau X entscheidend waren, in der Sendung
bewusst unterschlagen worden. Ähnliches gelte für den geschilderten
Eheabschluss von Frau X mit einem Schweizer Bürger. Falsche Eindrücke
seien zudem durch die Art und Weise der Sachverhaltsdarstellung entstanden,
so zum Beispiel betreffend die Gründe, die zum Rückzug des argentinischen
Auslieferungsbegehrens bezüglich Frau X geführt hätten.
Weiter sei dem Zuschauer bildlich der Eindruck vermittelt worden, die
damalige Departementsvorsteherin habe durch ihr Vorgehen indirekt die
durch zahlreiche Menschenrechtsverletzungen bekannte, seinerzeitige
argentinische Militärdiktatur begünstigt. Durch gezielte Wortwahl (Titel,
saloppe Satzwendungen, Anspielungen) sei eine subtile Emotionalisierung
verfolgt worden, die, zusammen mit dem unwahren Sachverhalt, es den
Rezipienten verunmöglicht habe, sich ein zuverlässiges Bild von den
Geschehnissen zu machen.
Die knappe Frist, die Frau Kopp zur Stellungnahme zugestanden worden sei,
habe ihr nicht die nötige Zeit eingeräumt, um sich selber zu informieren, um
gestützt darauf sachkundig Antwort zu geben. Ausserdem sei sie nicht im
Besitze der einschlägigen Akten gewesen.
4

Schliesslich erachtet der Beschwerdeführer mit Hinweis auf vier vorgängige
Sendungen von Radio und Fernsehen DRS, die dem «Thema Kopp» gewidmet
waren, dass im vorliegenden Falle die Frage der Beurteilung der Vielfalt der
Meinungen unter Berücksichtigung aller fünf genannten Sendungen geprüft
werden müsse.
C. In Anwendung von Art. 19 des BB vom 7. Oktober 1983 über die
unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (BB UBI, SR
784.45) wurde die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG) zur
Stellungnahme eingeladen.
In der Stellungnahme ihrer Generaldirektion vom 3. Juli 1990 stellt die
SRG folgende vier verfahrensrechtlichen Anträge: 1. Die Unterschrift einer
der Beschwerdemitunterzeichnerinnen sei amtlich beglaubigen zu lassen.
2. Die Beilagen (Bericht der Rundschau-Redaktion vom 20. Juni 1990 mit
Beilagen und die Liste der Beweismittel vom 3. Juli 1990) zu der obgenannten
Stellungnahme der Generaldirektion seien dem Beschwerdeführer wegen
Quellenschutz nicht herauszugeben. 3. Die in der Liste der Beweismittel
genannten Akten sowie die dort vorgeschlagenen Zeugeneinvernahmen seien
zu edieren beziehungsweise durchzuführen. 4. Das vorliegende Verfahren
sei nicht mit den anderen bei der UBI hängigen Verfahren betreffend die
Berichterstattung über den Strafprozess gegen Frau Kopp zu vereinigen.
…
Mit Schreiben vom 24. Oktober 1990 liess die Rundschau-Redaktion der UBI
die schriftliche Antwort des Bundesrates vom 24. September 1990 auf die
parlamentarische Interpellation Pitteloud, «Argentinische Agenten in der
Schweiz. Haltung des EJPD» (N 90.586; Amtl. Bull. 1990 N 2480-2482; hiernach
Antwort des Bundesrates), zukommen, mit der Bitte, diese in die Akten des
Verfahrens aufzunehmen.
…
D. (Verfahrensanordnungen)
Die verfahrensrechtlichen Anträge beider Parteien zielten darauf, einen
Sachverhalt festzustellen, der den Rahmen der konzessionsrechtlichen
Beurteilung der Sendung überschritt. In der Tat waren die für diese
Beurteilung relevanten Fakten nach dem ersten Schriftenwechsel unbestritten,
oder die eine oder die andere Version fand ihre Bestätigung in der erwähnten
Antwort des Bundesrates, von der anzunehmen ist, dass sie den Sachverhalt
wahrheitsgetreu wiedergibt.
Aus den dargelegten Gründen wurden die Anträge von der UBI abgelehnt.
Soweit nötig wird auf die Beschwerdeschrift, die Antworten der SRG sowie
auf einzelne Feststellungen, Aussagen beziehungsweise Sequenzen der
beanstandeten Sendung in den Erwägungen näher eingegangen.
II
1.a. Die Eingabe vom 23. Mai 1990 beinhaltete eine Liste mit 26 Namen und
Unterschriften.
5

Wie die SRG es festgestellt hat, zeigt ein Vergleich der verschiedenen
Unterschriften, die von der selben Mitunterzeichnerin bei mehreren
Konzessionsbeschwerden abgegeben worden sind, klar abweichende
Schriftenbilder. Bezüglich eines weiteren Mitunterzeichners der vorliegenden
Beschwerde erachtet die SRG, dass dessen Unterschrift auch fragwürdig ist.
Entsprechend dem Willen des Gesetzgebers, der ein einfaches
Beschwerdeverfahren instituieren wollte, hat die UBI auf aufwendige
Nachprüfungen der Erfüllung der Beschwerdevoraussetzungen gemäss
Art. 14 Bst. a BB UBI bislang verzichtet. Dementsprechend hat sie noch in
ihrer jüngsten Rechtsprechung präzisiert, dass eine strengere Prüfung der
gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen dort angezeigt sei, wo die Anzahl
Unterschriften von Mitunterzeichnern sich an der gesetzlichen Grenze bewege
und dementsprechend keine Reserve bestehe (VPB 54.46). Auch das BGer
äusserte sich im ähnlichen Sinn, als es in seinem Entscheid vom 26. Januar
1990 feststellte, dass «die Legitimationserfordernisse des Art. 14 lit. a BB zwar
vielleicht nicht in der Person aller 92 Mitunterzeichner, jedenfalls aber, wie
durch diese Bestimmung gefordert, bei mindestens 20 Mitunterzeichnern
erfüllt sind» (BGE 116 Ib 37, BGE 116 Ib 41, BGE 116 Ib 42, E. 3b).
Unbestreitbar hat die SRG diesbezüglich auf einen problematischen Aspekt
der sogenannten Popularbeschwerde hingewiesen; trotzdem ist die UBI der
Auffassung, dass der vorliegende Fall vergleichbar ist mit dem vorstehend
erwähnten, durch das BGer überprüften Verfahren. In beiden Fällen geht es
darum, den «Beschwerdewillen» von wenigstens 21 Personen festzustellen. Die
gesetzliche Voraussetzung der Unterschriften dient der Prüfung des erwähnten
«Beschwerdewillens» und - entgegen der Meinung der SRG - nicht primär der
Feststellung der Identität eines jeden Mitunterzeichners. Da im vorliegenden
Fall der «Beschwerdewille» von 23 unbestrittenen Mitunterzeichnern ohnehin
zum Ausdruck kommt, erübrigt es sich, Massnahmen (z. B. die Beglaubigung
der Unterschriften) zur Verifikation des «Beschwerdewillens» von zwei
weiteren Personen anzuordnen.
Somit gelten die Beschwerdevoraussetzungen nach Art. 14 Bst. a BB UBI als
erfüllt.
b. (Andere Eintretensvoraussetzungen erfüllt)
2. Gemäss Art. 4 Abs. 2 Konzession SRG sind Ereignisse sachgerecht
darzustellen, und die Vielfalt der Ansichten ist angemessen zum Ausdruck
zu bringen.
a. Die UBI hat aus dem Gebot der sachgerechten Darstellung von Ereignissen
in ihrer Praxis abgeleitet, der Hörer oder Zuschauer müsse sich durch
die in einer Sendung vermittelten Fakten und Meinungen ein möglichst
zuverlässiges Bild über einen Sachverhalt machen können und damit in
die Lage versetzt werden, sich eine eigene Meinung zu bilden (vgl. Urteil
des BGer vom 17. Oktober 1980, Schweizerisches Zentralblatt für Staats-
und Gemeindeverwaltung [ZBl] 1982, S. 219 ff.; VPB 49.32, VPB 50.18, VPB
51.53, VPB 54.15). Das Gebot richtet sich insbesondere an Sendungen, die den
Anspruch auf Informationsvermittlung erheben.
Um dies zu erreichen, hat der Journalist insbesondere das Gebot der
Wahrhaftigkeit in seinen Äusserungen und weitere Regeln journalistischer
Sorgfaltspflicht zu beachten. Die journalistische Sorgfaltspflicht erfordert von
6

Medienschaffenden unter anderem Sachkenntnis, angemessene Einsetzung
von Ton und Bild, faires Hören und Verarbeiten der anderen Meinungen sowie
Unvoreingenommenheit gegenüber dem Ergebnis publizistischer Arbeit (unter
anderem VPB 54.12 und dort zitierte Hinweise).
b. Gemäss dem Wortlaut der obgenannten Konzessionsbestimmung richtet
sich die Verpflichtung zum angemessenen Ausdruck der Vielfalt der Ansichten
dem Programmangebot als Ganzes; sie verlangt in der Regel nicht, dass
ein Thema in jeder Sendung stets mit all seinen Teilaspekten, denkbaren
Interpretationen und Wertungen dargestellt wird. Die genannte Verpflichtung
kann grundsätzlich auch dadurch erfüllt werden, dass die gebotene Vielfalt
in vergleichbaren Sendungen in einem dem Thema angepassten Zeitraum
zum Ausdruck kommt («Zeitraumbeschwerde»; vgl. auch VPB 50.80, VPB 53.49,
VPB 53.51). In bestimmten Fällen muss jedoch die gebotene Vielfalt bereits
in einer einzelnen Sendung zum Ausdruck kommen: so zum Beispiel bei
Produktionen, die kurz vor einer Abstimmung ausgestrahlt werden, oder die
vorhersehbar als Einzelbeitrag zu einem abgrenzbaren und konkreten Thema
konzipiert sind (VPB 55.38, VPB 56.13 und dort zitierte Hinweise).
Mithin setzt die Prüfung der Vielfalt der Meinungen die Ausstrahlung von
mehreren Sendungen in der Regel voraus. Bei vernünftiger Auslegung von
Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Konzession SRG in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 BB UBI
müssen die verschiedenen in Frage kommenden Ausstrahlungen einen
Sachzusammenhang aufweisen. Dieser Sachzusammenhang ist insbesondere
gegeben, wenn die Sendungen einer klar definierten und abgegrenzten
Thematik gewidmet sind, einen Teil eines in sich geschlossenen Ganzen
bilden oder vom Veranstalter als solcher konzipiert und gegeben ist (VPB
55.34). Anderseits müssen diese verschiedenen Sendungen gemäss der
Rechtsprechung zur Zeitraumbeschwerde formell gerügt werden (VPB 56.14).
Wird ferner im Rahmen der Beanstandung einer bestimmten Sendung gerügt,
diese habe das Vielfaltsgebot verletzt, und wird zur Begründung dieser Rüge
auf weitere, nicht formell gerügte Sendungen hingewiesen, gilt Folgendes:
Die Prüfung weiterer Sendungen drängt sich grundsätzlich nur dann auf,
wenn die formell gerügte Sendung für sich betrachtet der UBI als besonders
unausgewogen erscheint (vgl. VPB 56.14).
Im übrigen müsste bei gebotener Überprüfung zusätzlicher Sendungen
zumindest dem betroffenen Veranstalter Gelegenheit gegeben werden,
allenfalls seinerseits Sendungen zum gleichen Gegenstand zu bezeichnen,
die ein Gegengewicht setzen. Der UBI obliegt die Aufgabe, den Kreis der
relevanten Sendungen abzugrenzen; jedenfalls kann es nicht ausschliesslich
Sache des Beschwerdeführers sein, eine Reihe von Sendungen herauszugreifen
und zu beanstanden, um die Rüge der Einseitigkeit zu belegen (vgl. VPB 56.14).
c. Bei der Beurteilung einer Sendung unter den vorstehenden
konzessionsrechtlichen Grundsätzen ist indessen stets auch die dem
Veranstalter von Verfassungs wegen zustehende Programmautonomie zu
7

beachten, die ihm grundsätzlich sowohl in der Wahl seiner Themen als auch
bei der inhaltlichen Gestaltung der Sendung einen bestimmten Spielraum
gewährt (Art. 55bis Abs. 3 BV).
3. Die Hauptrüge des Beschwerdeführers liegt darin, dass die Umstände des
Auslieferungsaufschubs von Frau X unkorrekt dargestellt und ein falscher
Zusammenhang zwischen diesem Ereignis und der Intervention des Anwaltes
von Frau X bei der damaligen Departementsvorsteherin hergestellt worden
seien.
Fest stehen folgende drei Fakten, die für die Beurteilung der kritisierten
Sequenz entscheidend sind: 1. Auf Veranlassung des Anwaltes von Frau X
intervenierte die damalige Departementsvorsteherin im Sommer 1986 beim
BAP - durch Vermittlung von Frau Schoop -, um Frau X die Vollzugsform der
Halbfreiheit/Halbgefangenschaft zu gewährleisten. 2. Die Justizdirektion des
Kantons Zürich traf im September 1986 die Verfügung, Frau X nicht bedingt
zu entlassen, und begründete ihren Entscheid mit familiären Erwägungen. 3.
Frau Kopp verzichtete - entgegen dem Antrag des BAP -, gegen diese Verfügung
der Zürcher Strafvollzugsbehörde Beschwerde zu erheben.
a. Gemäss Ausführungen des Beschwerdeführers war es der Entscheid der
Zürcher Behörden, die bedingte Entlassung von Frau X abzulehnen, die den
Aufschub der Auslieferung zur Folge hatte. Die Autoren der Sendung seien
im Besitze des entsprechenden Dokumentes gewesen - was von der SRG nicht
bestritten wird - und hätten damit über alle für eine präzise Darstellung der
Ereignisse notwendigen Informationen verfügt.
Zunächst ist festzuhalten, dass aus dem gesprochenen Text der Sendung
(«Zähne-knirschend erlaubt das BAP der Zürcher Justiz die Auslieferung
um ein halbes Jahr hinauszuschieben…»; Unterstreichung durch die UBI)
unmissverständlich hervorgeht, dass es den Journalisten eher darum ging,
in einer untechnischen, laienhaften Sprache den Auslieferungsaufschub
als konkretes Resultat einer Reihe von Entscheiden darzustellen, als die
technischen Details eines Verfahrens aufzuzeigen: Die Sendung hat sich nicht
zum Ziel gesetzt, die juristischen Aspekte der Ereignisse zu präsentieren,
sondern es wurde der Versuch unternommen, die politische Dimension
zu zeigen, namentlich die Art und Weise der Behörde im Umgang mit der
Ermessensausübung.
In dieser Hinsicht ist vertretbar, dass in der Sendung auf die (problematischen:
vgl. dazu nachstehenden Absatz) familiären Erwägungen, die für den
abweisenden Entscheid der Zürcher Behörden bezüglich der bedingten
Entlassung von Frau X wegleitend waren, nicht hingewiesen wurde. In
der zu beurteilenden Sendung war letztlich das Publikum aufgefordert,
sich eine Meinung zu einem Auslieferungsfall und nicht zu einem
Problem des Strafvollzuges zu bilden; unter diesem Gesichtspunkt war
von besonderem Interesse, von der Haltung der zuständigen Behörde
in Auslieferungsangelegenheiten Kenntnis zu erhalten. In diesem
Zusammenhang ist nicht zu vergessen, dass die Schweiz zur Rechtshilfe in
Strafsachen gegenüber Argentinien verpflichtet ist und zwar nach Massgabe
der 1906 mit der Republik Argentinien abgeschlossenen Konvention über
die Auslieferung von Straftätern (Auslieferungsvertrag vom 21. November
1906, SR 0.353.915.4). Die Position der Zürcher Behörden zu der in Frage
stehenden Auslieferung unterschied sich nicht unwesentlich von der Haltung
8

eines Mitgliedes des Bundesrates. Diese Position musste in der Sendung
nicht zwingend wiedergegeben werden. Hingegen war das Verhalten der
Bundesbehörden deshalb wesentlich, weil durch diese die Angelegenheit unter
allgemeinen Aspekten zu prüfen und im Rahmen der Interessenabwägung
namentlich auch die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz zu
berücksichtigen waren.
Bei dieser Gelegenheit ist daran zu erinnern, dass die Zürcher Behörden
den sogar von der Gefangenen selbst beantragten Verzicht auf die bedingte
Entlassung mit familiären Erwägungen begründet, die der Bundesrat in seiner
Interpellationsantwort wie folgt wiedergibt: «Da die Auslieferung von Frau
X die Heimschaffung ihrer beiden minderjährigen Kinder nach Argentinien
nach sich ziehe, rechtfertigt es sich, die bedingte Entlassung aufzuschieben.
Eine Heimschaffung der Kinder im Herbst 1986 würde verhindern, dass diese
ihr Schuljahr in Zürich abschliessen und dass sie die zum Besuch der Schulen
in Argentinien erforderlichen Kenntnisse der spanischen Sprache erwerben
können» (Antwort des Bundesrates, Ziff. 3). Unter diesen Voraussetzungen
ist verständlich, dass der Verzicht von Frau Kopp auf eine Beschwerde
beim BGer gegen den erwähnten zürcherischen Entscheid - bei dem man
sich legitimerweise fragen kann, ob er nicht auf anderen Überlegungen
beruht als sie das Gesetz vorsieht (Art. 38 StGB) - eine bestimmende Rolle
für den Ausgang der Angelegenheit gespielt hat. Nachdem der Bundesrat
in seiner Interpellationsantwort ausgeführt hat, Frau X habe sich mit dem
ausschliesslichen Ziel, den Zeitpunkt der Auslieferung hinauszuschieben,
der bedingten Entlassung widersetzt (vgl. Ziff. 2), werden die drei Gründe
erwähnt, die es Frau X ermöglicht haben, sich der Auslieferung zu entziehen
und zwar an erster Stelle: «Die Weigerung der Vorsteherin des EJPD, das
BAP zu ermächtigen, gegen den Entscheid der Zürcher Behörden vom
23. September 1986 zu rekurrieren» (Ziff. 7). Daraus geht unmissverständlich
hervor, dass der Verzicht auf einen Rekurs gegen den kantonalen Entscheid
einen konkreten Einfluss auf den weiteren Gang der Ereignisse hatte und
es ist durchaus vertretbar, diesem Aspekt in der Sendung eine grössere
Bedeutung beizumessen als dem Entscheid der Zürcher Behörden, zumal
es zu den Aufgaben der Bundesbehörden gehört, für Kohärenz der Praxis
in Auslieferungs- und Strafvollzugsverfahren zu sorgen. Der Umstand,
dass es sich bei der Intervention von Frau Kopp nicht um den eigentlichen
Entscheid (der wurde von den Zürcher Behörden getroffen), sondern um die
Veranlassung des Verzichtes handelte, dagegen zu rekurrieren, ändert nichts
daran, dass für das Verständnis und die Bewertung des ganzen Verfahrens
diesem Verhalten eine entscheidende Bedeutung zukam; die in der Sendung
vermittelte Sichtweise wurde dadurch auch nicht grundsätzlich beeinflusst.
Die Vorstellung, die sich die Rezipienten vom Verhalten der vormaligen
Vorsteherin des EJPD machen konnten, wurde nicht entscheidend berührt
durch den Verzicht auf präzisierende Ausführungen zu den verschiedenen mit
dem Verfahren befassten Behörden.
b. Der Beschwerdeführer wirft den Journalisten weiter vor, diese hätten
die Intervention des Anwaltes von Frau X bezüglich der Gewährung der
Halbgefangenschaft bei Frau Kopp mit der Frage der bedingten Entlassung in
Verbindung gebracht.
9

Die UBI ist der Auffassung, dass die Verknüpfung zweier unterschiedlicher
Demarchen (die Gewährung der Halbgefangenschaft und der Verzicht auf die
bedingte Entlassung) nicht geeignet war, die Meinungsbildung der Zuschauer
zum Gesamteindruck zu verfälschen: Die Erwähnung dieses Vorfalles war
vertretbar, zumal damit auch die persönliche Ambiance gezeigt werden
konnte, in der sich die Angelegenheit bis zum damaligen Zeitpunkt entwickelt
hatte, und um die Umstände darzustellen und die Frage aufzuwerfen, weshalb
Frau Kopp nicht gegen den Entscheid der Zürcher Behörden rekurriert hat.
Soweit sie von Frau Kopp dazu ermächtigt waren, haben die Journalisten
ausserdem im Rahmen der Sendung über die Motive, die ihrem Entscheid
zugrunde lagen, berichtet («Soweit ich weiss, hat man in diesem Fall aus
humanitären Gründen eine spezielle Lösung getroffen»). Das Publikum
verfügte damit über die notwendigen Informationen, um sich diesbezüglich
eine eigene Meinung zu bilden (vgl. dazu nachfolgend E. 5).
Festzustellen ist, dass in der Sendung zu keiner Zeit die Rede davon war, Frau
Kopp habe das BAP angewiesen, sich der Gewährung der Halbgefangenschaft
an Frau X nicht mehr zu widersetzen, obschon dieser Umstand zu zweien
Malen vom BGer bestätigt worden ist (vgl. Antwort des Bundesrates, Ziff. 10).
Sofern die Journalisten die Intervention des Anwaltes von Frau X in ihrem
chronologischen Kontext dargestellt hätten, hätte notwendigerweise
ausführlicher über diese Demarche informiert werden müssen, was dem
Bild, das sich das Publikum über das Verhalten von Frau Kopp in dieser
Angelegenheit machen konnte, noch mehr geschadet hätte: das überraschende,
wenn nicht gar widersprüchliche Vorgehen aus strafrechtlicher Sicht - Antrag
auf Halbgefangenschaft und Verzicht auf bedingte Entlassung -, das von Frau X
angestrebt und erreicht wurde, wäre dadurch noch offenkundiger geworden.
4.a. Der Beschwerdeführer beanstandet weiter, die Information über die
Heirat von Frau X sei nicht sachgerecht gewesen, weil die persönlichen
Gründe und Umstände nicht erwähnt worden seien.
Die UBI hält fest, dass die Sendung korrekt über die Etappen dieser in
Mexiko geschlossenen Ehe von Frau X mit einem Schweizer berichtet hat
(Antwort des Bundesrates, Ziff. 5 und 6). Hinsichtlich der Gründe für diese
Heirat wurden in der Sendung keine expliziten Ausführungen gemacht.
Sie hat hingegen die zeitliche Nähe der verschiedenen Ereignisse in dieser
Angelegenheit dargestellt: Der Verzicht auf die bedingte Entlassung im
September 1986, die Scheidung, ausgesprochen im Oktober 1986, und die
in Abwesenheit der Ehefrau erfolgte Wiederverheiratung im Frühjahr 1987.
Durch die Aneinanderreihung dieser erstellten Fakten konnte das Publikum
möglicherweise schliessen, dass die drohende Auslieferung für den Zeitpunkt
der erneuten Eheschliessung entscheidend war. Dies ist eine mögliche
Interpretation, die sich aus der Chronologie der Ereignisse aus naheliegenden
Gründen ableiten lässt; dadurch wurde seitens der Journalisten jedenfalls die
Grenze zulässiger Kommentierung nicht überschritten. Der Beitrag vermittelte
ausserdem keineswegs den Eindruck, der Erwerb des Schweizer-Bürgerrechtes
sei der einzige Grund für die Wiederverheiratung. Im übrigen handelt es sich
10

dabei um einen Punkt, der in der Sendung hätte präzisiert werden können,
wenn die betroffene Person oder deren Vertreter sich bereit erklärt hätten, zu
den Aussagen in der Sendung Stellung zu nehmen.
b. Der Beschwerdeführer bestreitet auch die Sachgerechtigkeit der
Informationen über die Umstände des Rückzuges des Auslieferungsbegehrens
seitens von Argentinien: Der Beitrag habe den Eindruck erweckt, der Rückzug
des Begehrens sei zufolge Erwerbes des Schweizer-Bürgerrechtes durch Frau X
erfolgt; demgegenüber erkläre sich dieser Rückzug durch den Umstand, dass
Frau X durch die zuständigen argentinischen Gerichte für unschuldig erklärt
worden sei.
Diesbezüglich ist festzuhalten, dass sich die Sendung darauf beschränkt,
die Chronologie der Ereignisse darzustellen (Erlangung der Schweizer
Staatsbürgerschaft zu Beginn des Frühjahres 1987 und Rückzug des
Auslieferungsbegehrens Ende April 1987). Die Journalisten haben am Schluss
der Sendung sogar präzisiert, dass die Mitangeklagten von Frau X, ausgeliefert
im Frühjahr 1986, durch ein umstrittenes Urteil freigesprochen worden seien.
Durch diese knappe Darstellung hat die Sendung zwar zu einer möglichen
Interpretation Anlass gegeben, die sich indessen aus der zeitlichen Abfolge
der Ereignisse ergibt. An dieser Stelle ist zu erwähnen, dass die Gründe für
den Rückzug des Auslieferungsbegehrens nicht bekannt sind. Der Bundesrat
erklärt in seiner Antwort, dass der Auslieferungsantrag von Argentinien ohne
Angabe von Gründen zurückgezogen worden sei (vgl. Ziff. 7); diesbezüglich
besteht also Ungewissheit.
Da jedoch die Journalisten vom Prozess, der in Argentinien stattgefunden hat -
in der Sendung wurde davon im Zusammenhang mit den Mitangeklagten von
Frau X berichtet - Kenntnis hatten, wäre es aus der Sicht der UBI wünschbar
gewesen, wenn auch über den Ausgang des erwähnten Verfahrens für Frau
X informiert worden wäre. Festzuhalten ist indessen, dass diese Frage im
Rahmen der gesamten Sendung nicht von entscheidender Bedeutung ist. Die
problematische Darstellung dieses Aspektes in der Sendung stellt jedenfalls für
sich allein keine Konzessionsverletzung dar.
5. Der Beschwerdeführer rügt ausserdem die Unangemessenheit gewisser in
der Sendung gezeigter Bilder, die einen Bezug zur Repression während der
Militärdiktatur in Argentinien hergestellt hätten sowie die Masslosigkeit der
Sprache in gewissen Sequenzen.
Die UBI ist der Auffassung, dass die durch Bilder vermittelte Erinnerung
an die tragische Repression unter dem argentinischen Militärregime im
Rahmen der gesamten Sendung keinen ungebührlichen Raum einnahm.
Diese Sequenzen waren kurz gehalten. Ausserdem bleibt festzuhalten, dass
ein direkter Zusammenhang mit der in diesen Sequenzen behandelten
Thematik bestand und es - zumal es sich um einige Jahre zurückliegende
Ereignisse handelte - deshalb nicht abwegig war, diese im Beitrag auch bildlich
darzustellen und damit auf den internationalen Bezug der Angelegenheit
und deren politischen Kontext hinzuweisen. Soweit dadurch der Sendung
insgesamt ein dramatischer Charakter verliehen wurde, liegt das in der Natur
der dargestellten Ereignisse und ist nicht das Ergebnis einer künstlichen
Emotionalisierung (vgl. VPB 56.29).
11

Was die Wortwahl beziehungsweise Sprache in der Sendung anbelangt,
ist festzuhalten, dass diese namentlich unter Berücksichtigung der auch
konzessionsrechtlich garantierten Redaktions- und Gestaltungsfreiheit
vertretbar war.
6. Der Beschwerdeführer macht geltend, Frau Kopp habe ihren Standpunkt
nicht angemessen darstellen können, zumal die einschlägigen Dokumente zu
diesem Verfahren für sie nicht verfügbar gewesen seien.
Die UBI stellt fest, dass das EJPD im Blick auf die inkriminierte Sendung Frau
Kopp die notwendigen Unterlagen zukommen liess, damit sie zu diesem
Verfahren Stellung nehmen konnte (Antwort des Bundesrates, Ziff. 9).
Bezüglich der Frist, die Frau Kopp zur Vorbereitung zur Verfügung stand, geht
aus ihren eigenen Erklärungen hervor, dass sie einige Tage vor der Sendung
kontaktiert worden ist. Entgegen den Vorstellungen des Beschwerdeführers
lässt sich die Frage nach der Dauer einer angemessenen Frist, die im Blick
auf die Einladung von Personen anzusetzen ist, nicht generell beantworten:
Zu berücksichtigen sind namentlich die Qualifikation der befragten Person,
die Bedingungen, unter denen sie zu einer Stellungnahme veranlasst wird
sowie der Gegenstand der Sendung. Im vorliegenden Fall ist festzuhalten,
dass Frau Kopp mit ihren Erfahrungen im Umgang mit der Presse durch eine
kurze Frist nicht verunsichert werden konnte, zumal sie ausserdem über die
notwendigen Informationen verfügte, um zu antworten. Die nachgesuchte
Stellungnahme hat auch nicht die Einarbeitung in ein komplexes Problem oder
eine vertiefte Kenntnis zu einem neuen, technischen, wissenschaftlichen oder
speziell schwierigen Dossier vorausgesetzt.
Andere Personen, die in der Lage gewesen wären, auf die Ergebnisse der
Recherchen der Journalisten zu antworten und eventuell ergänzende
oder präzisierende Informationen einzubringen, waren - angesichts des
Gegenstandes der Sendung aus naheliegenden Gründen - nicht sehr zahlreich.
Es handelte sich dabei in erster Linie um Frau X und ihren Anwalt, das
EJPD und das BAP. All diese Personen beziehungsweise Instanzen wurden
von den Journalisten kontaktiert, waren indessen - obschon vertraut im
Umgang mit der Presse - nicht bereit beziehungsweise nicht dazu autorisiert,
öffentlich Stellung zu beziehen. Soweit sie dazu ermächtigt waren, haben die
Journalisten in der Sendung die Gründe der verschiedenen Absagen dargelegt.
Die UBI kann auch bezüglich dieses Aspektes keine Verletzung der
journalistischen Sorgfaltspflicht feststellen.
7. Der Beschwerdeführer erachtet schliesslich die vorliegende Sendung
als ein Beitrag, der sich an die verschiedenen Sendungen zum Prozess
gegen Frau Kopp vor dem BGer - Fernsehen DRS, «Tagesschau» vom 21. und
23. Februar beziehungsweise 3. April 1990 sowie Radio DRS, «Echo der Zeit»
vom 23. Februar 1990 -, die sich in ihrer Gesamtheit mit dem Thema «Kopp»
auseinandergesetzt hätten, anschliesst. Er betont, die inkriminierte Sendung
habe, namentlich durch ihren Titel und verschiedene Anspielungen im Beitrag
einen inhaltlichen Bezug zu den zuvor ausgestrahlten Beiträgen hergestellt
und es sei deshalb angezeigt, im vorliegenden Fall die Berücksichtigung des
Pluralitätsgebotes mit Blick auf die übrigen vorstehend erwähnten Sendungen
zu prüfen.
12

Entsprechend ihrer bisherigen Praxis hat die UBI keinen Anlass, die
vorliegende Eingabe auch als Zeitraumbeschwerde entgegenzunehmen.
Eine diesbezügliche Prüfung würde - nebst einem entsprechenden
formellen Antrag - einen Sachzusammenhang zwischen den Themen der
verschiedenen in Betracht kommenden Sendungen voraussetzen (vgl. VPB
55.34). Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall nicht gegeben: Die
vom Beschwerdeführer erwähnten Sendungen befassten sich mit klar
abgegrenzten Themen, einerseits dem Prozess gegen Frau Kopp und zwei
Mitangeschuldigten vor dem BGer und andererseits mit der schriftlichen
Urteilsbegründung des BGer in diesem Verfahren. Freilich war in diesem
Zusammenhang auch die Rede von der Geschäftsführung durch Frau
Kopp im EJPD und ihren Beziehungen zu den Beamten und Beamtinnen
in ihrem Departement. Davon unterscheidet sich indessen die Thematik
der vorliegenden Sendung deutlich: Diese betrifft eine Angelegenheit, in
die zwar dieselbe Person involviert ist, in der es indessen um frühere und
völlig andere Ereignisse als diejenige geht, die Ausgangspunkt und Anlass
für den Prozess gegen Frau Kopp waren. Unter konzessionsrechtlichen
Gesichtspunkten vermag eine Anspielung oder Erinnerung an ein anderes
Ereignis für sich allein keinen Sachzusammenhang zwischen zwei Sendungen
zu begründen. Es ist bei dieser Gelegenheit daran zu erinnern, dass die
«Affäre Kopp» beziehungsweise die Person von Frau Kopp in den vergangenen
Jahren ein Dauerthema der aktuellen Schweizer Politik gewesen ist. Häufig
erwähnt in den verschiedensten Zusammenhängen, sind die jeweiligen
Anspielungen zu dieser Affäre eher Ausdruck tagespolitischer Gespräche
als präzise, informative Aussagen.
Bezüglich der angemessenen Berücksichtigung der Vielfalt der Meinungen
innerhalb der inkriminierten Sendung ist festzuhalten, dass diese
insbesondere über Ereignisse berichtete, über die zumindest zum
Zeitpunkt der Ausstrahlung noch gar keine Meinungen bestehen konnten.
Andererseits wurden die zu denselben Ereignissen bestehenden, voneinander
abweichenden Versionen soweit wie möglich dargestellt (vgl. oben, E. 6).
In der inkriminierten Sendung stellt sich jedoch die Frage der
Meinungspluralität im Blick auf die Ausweisungspraxis im allgemeinen und
speziell bezüglich des Ermessensspielraumes, der den politischen Behörden
auf diesem Gebiet zusteht; diesbezüglich haben die Autoren der Sendung
sowohl zu Beginn als auch in den Schlussfolgerungen der Sendung darauf
hingewiesen, dass zu diesem Punkt die Meinungen unter den Experten
voneinander differierten, es sich beim Auslieferungsrecht um eine heikle
Materie mit politischen Implikationen handle und dass eigentlich die einzige,
einmütig vertretene Kritik am dargestellten Verfahren der Umstand der
informellen und vertraulichen Abwicklung gewesen sei.
Die beanstandete Sendung vermag mithin nach Auffassung der UBI auch
unter dem Aspekt der angemessenen Darstellung der Vielfalt der Ansichten zu
genügen.
8. Unter Würdigung des Gesamteindruckes ist festzuhalten, dass die Sendung
eine Angelegenheit in den konzessionsrechtlichen Grenzen dargestellt hat,
an der ein allgemeines Interesse bestand und die legitimerweise öffentlich
thematisiert worden ist. Das Resultat der journalistischen Recherche wurde
in den wesentlichen Punkten durch die bundesrätliche Antwort auf eine
13

Interpellation bestätigt. Die aus naheliegenden Gründen erfolgte verkürzte
Darstellung in der Sendung war für das Verständnis des Themas nicht
nachteilig, hat die entscheidenden Fakten nicht verfälscht und auch nicht die
Grundlagen zur Meinungsbildung verändert. Dort, wo die Journalisten zwei
Verfahren ineinander verschränkt dargestellt haben, hinterliess die Sendung
einen vorteilhafteren Eindruck als bei einer streng formell juristischen
Darstellung (Erteilung der Halbgefangenschaft entgegen zweier BGE und
der Möglichkeit, weiterhin im Gefängnis zu bleiben). Schliesslich wurden
die Ereignisse durch die einleitende Einführung und die journalistischen
Schlussfolgerungen in den schwierigen Kontext der Auslieferung eingebettet
und ermöglichten damit dem Rezipienten die angezeigte Distanznahme zum
konkreten Fall. Bezüglich der Darstellung der verschiedenen existierenden
Versionen zu den präsentierten Fakten, haben die Journalisten der ihnen
obliegenden Sorgfaltspflicht genügt.
Unter Berücksichtigung aller Aspekte der Sendung kommt die UBI zum Schluss,
dass die verfassungsrechtlich dem Veranstalter zustehende Autonomie sowie
die Gewährleistung des Auftrages der Medien, für eine gewisse Kontrolle
der staatlichen Gewalten zu sorgen, die Anforderung an eine minutiöse
Darstellung der Fakten vorliegendenfalls überwiegt. Recherchen über
derartige oder andere vertrauliche Angelegenheiten wären praktisch nicht
mehr möglich, sofern nicht gewisse Unzulänglichkeiten oder sogar Mängel in
Kauf genommen werden. Angesichts der Natur des Themas der Sendung käme
die Forderung nach absoluter Fehlerlosigkeit einer nicht mehr vertretbaren
Beschränkung der Medien und einer ihrer Funktionen - für die Kontrolle der
staatlichen Institutionen durch die öffentliche Meinung zu sorgen - gleich.
Nach Massgabe der vorstehenden Erwägungen stellt die UBI fest, dass die
beanstandete Sendung die Konzession nicht verletzt hat.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 56.27 - Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen
vom 18. März 1991
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1992
Année
Anno
Band
56
Volume
Volume
Seite
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Ref. No
150 001 538
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.