ch_vb · 98.020 · 1998-06-16 · de


#ST# 98.020
Message
concernant la politique de placement
de la Caisse fédérale de pensions
(Modification de la loi sur les finances de la Confédération
et des statuts de la Caisse fédérale de pensions)
du 22 avril 1998
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous soumettons en vous proposant de les adopter, un
projet de modification de la loi sur les finances de la Confédération et un projet
d'arrêté fédéral concernant l'approbation de la modification des statuts de la Caisse
fédérale de pensions (CFP).
Par la même occasion, nous vous proposons de classer le point trois, concernant
l'organe de contrôle au sens de l'article 53 LPP, des deux motions suivantes:
1996 
M 
96.3545 
Haute surveillance, surveillance et contrôle dans le do-
maine de la LPP
(E 5. 12. 96, CEP CFP CE; N 10. 12. 96)
1996 
M 
96.3553 
Haute surveillance, surveillance et contrôle dans le do-
maine de la LPP
(N 10. 12. 96, CEP CFP CN; E 5. 12. 96
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
22 avril 1998 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Cotti
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1998-237 
2677

Condensé
Actuellement, la Confédération verse sur les fonds de la CFP un intérêt équivalent
au rendement moyen de ses propres obligations, mais dont le taux atteint au moins
4 pour cent par an. Le découvert technique porte un intérêt de 4 pour cent. Le ren-
dement des avoirs de la CFP s'est chiffré à quelque 4,5 pour cent de 1985 à 1997; il
se situe ainsi nettement au-dessous du taux de 7,6 pour cent obtenu par les caisses
de pensions (conformément à l'indice LPP) durant la même période.
Le moment est venu d'adapter la législation afin de pouvoir passer à une gestion de
portefeuille moderne, axée sur la diversification des placements. Comme l'article 36
de la loi sur les finances de la Confédération interdit l'acquisition d'immeubles ou
d'actions à des fins de placement, il s'agit d'introduire dans cet article une clause
dérogatoire en faveur de la CFP et d'adapter conjointement les statuts de cette
dernière aux exigences du temps.
La partie générale de ce message donne un aperçu de la politique de placement
actuelle et du mode de rémunération des avoirs, et décrit leurs avantages et incon-
vénients. Elle expose ensuite les modalités de la future politique de placement et les
principes fondamentaux d'une gestion de portefeuille moderne: l'équilibre entre les
actifs et les passifs ainsi que la constitution d'une réserve pour parer aux risques
liés aux fluctuations des cours. Il appartiendra au Conseil fédéral de définir la
stratégie de placement et au DFF d'approuver les directives applicables en la ma-
tière. Les questions relevant de la politique de placement seront traitées en étroite
collaboration par la CFA, l'AFF et la commission de la caisse.
La partie spéciale décrit la situation juridique actuelle, les adaptations requises des
statuts de la CFP, la modification à apporter à l'article 36 de la loi sur les finances
de la Confédération et présente un commentaire de ces changements. Elle expose
enfin les conséquences financières de la mise en œuvre de la nouvelle politique de
placement et ses effets sur l'état du personnel.
2678
l

Message
I 
' 
Partie générale
II 
Point de la situation
III 
Considérations générales
La prévoyance professionnelle du personnel de la Confédération et de ses entreprises
va subir ces prochaines années différentes retouches dont l'application dans les faits
nécessitera de nouvelles bases légales. Par le présent message, nous soumettons aux
Chambres fédérales un nouveau régime de placement des avoirs de la Caisse fédé-
rale de pensions (CFP). Un second message, qui sera soumis aux Chambres cette
année encore, traitera de l'organisation future de la prévoyance professionnelle et du
système de prévoyance de la Confédération.
Cette refonte de la politique de placement a pour but d'améliorer le rendement des
placements de la CFP. La répartition en deux messages successifs se justifie par le
fait que la mise en œuvre de cette nouvelle politique de placement prendra plusieurs
années et devrait commencer sans retard. Par ailleurs, les travaux relatifs à la nou-
velle politique de placement sont plus avancés que la préparation des autres innova-
tions.
Les grandes lignes de la future prévoyance professionnelle de la Confédération sont
exposées sous le chiffre 113 pour que le lecteur puisse situer le présent message dans
un contexte plus général. Auparavant, le chiffre 112 fait le point sur les réserves
exprimées en décembre 1994 par les Chambres fédérales lors de l'adoption des
statuts de la CFP du 22 août 1994 en vigueur (statuts de la CFP; RS 772.222.7). Le
chiffre 114 expose le nouveau principe qui fondera l'organe de contrôle de la CFP.
Le chiffre 115, enfin, enchaîne avec l'objet proprement dit du présent message, à
savoir la nouvelle politique de placement.
112 
Réserves liées à l'approbation des statuts de la CFP
112.1 
Introduction
L'Assemblée fédérale a approuvé le 15 décembre 1994 les statuts de la CFP et les
statuts du 18 août 1994 de la Caisse de pensions et de secours des Chemins de fer
fédéraux suisses (RS 772.222.2). Cette approbation était assortie de trois réserves,
dont le libellé (FF 7995 I 707) est reproduit ci-dessous avec un commentaire.
112.2 
Première réserve
«L'ordonnance est approuvée sous réserve qu'aucun nouveau droit acquis allant
au-delà des prescriptions obligatoires de la loi du 17 décembre 1993 sur le libre
passage ne soit ouvert pour les assurés».
Les statuts actuels de la CFP, qui datent de 1994, ont été édictés afin de garantir
l'application des dispositions de la loi sur le libre passage (RS 831.42) et de
l'ordonnance du 3 octobre 1994 sur l'encouragement à la propriété du logement au
moyen de la prévoyance professionnelle (OEPL; RS 831.411) qui sont entrées en
vigueur le 1er janvier 1995. A part les adaptations auxquelles il a fallu procéder, les
statuts de la CFP de 1994 sont pour l'essentiel conformes à l'ordonnance du 2 mars
2679

1987 concernant la Caisse fédérale d'assurance (statuts de la CFA) en vigueur jus-
qu'alors (voir à ce sujet le message du 24 août 1994 relatif à l'ordonnance concer-
nant la Caisse fédérale de pensions et aux statuts de la Caisse de pensions et de
secours des Chemins de fer fédéraux suisses; FF 1994 V 303). Aucun droit allant au-
delà de l'OEPL et des dispositions de la loi sur le libre passage n'a donc ainsi été
créé pour les assurés en 1994.
112.3 
Deuxième réserve
«Le Conseil fédéral est tenu de présenter, jusqu 'au 31 décembre 1997, des statuts
révisés permettant de réduire le déficit technique de la Caisse fédérale de pensions
et de la Caisse de pensions des CFF (CPS), lequel résulte avant tout des prestations
supplémentaires dues à l'introduction du libre passage. Le cas échéant, les assurés
doivent également contribuer au versement des prestations correspondantes».
Une étude sur le système de prévoyance et sur les perspectives de développement de
la Caisse fédérale de pensions1 est disponible depuis octobre 1995. Le chapitre 4 de
cette étude («système de financement») expose en détail l'évolution future de la CFP
sous l'aspect financier. Ce sont avant tout les considérations relatives au taux de
couverture qui intéressent le lecteur au regard de la réserve précitée. Conformément
à la loi sur le libre passage, la réserve mathématique de la CFP se calcule depuis
1995 d'après la somme des prestations de libre passage; celles-ci constituent la
réserve mathématique des assurés actifs. On parle dans ce cas d'un «bilan technique
rétrospectif», par opposition au «bilan prospectif» calculé jusqu'à fin 1994 (réserve
mathématique future = valeur actuelle des prestations futures - valeur actuelle des
cotisations futures; étude, p. 59 s.). Du fait du changement de système, le taux de
couverture (rapport entre les fonds de couverture effectivement disponibles et les
fonds de couverture théoriques, expertise, p. 61) s'est détérioré. A fin 1994, il était
tombé à 63,1 pour cent pour la Confédération et l'Entreprise des PTT, alors que
l'article 58 des statuts de la CFP prescrit que la caisse «est gérée sur la base, à long
terme, d'un taux de couverture des deux tiers». Se fondant sur différentes simula-
tions, les auteurs de l'étude estiment que la situation va s'arranger dans le courant
des 10 à 15 prochaines années (étude, p. 66 ss). Quelles que soient les hypothèses de
calcul retenues, la situation financière de la CFP ne devrait guère évoluer. 11 s'est
révélé notamment que même si l'effectif des assurés actifs diminuait de 1 pour cent
par année durant quinze ans. Le taux de couverture évoluerait positivement (sa
progression serait ralentie de quelque 1,5 point de pourcentage, mais sans compro-
mettre l'objectif statutaire; étude, p. 71). Pour atteindre le taux de couverture de
deux tiers, il n'est donc pas nécessaire de modifier les statuts comme le demande la
réserve.émise en décembre 1994. Il convient en revanche d'observer ces prochaines
années l'évolution réelle du taux de couverture, en faisant une distinction claire entre
la tendance générale et les influences de facteurs particuliers (p. ex. les effets du
règlement progressif des dossiers de la CFP).
«Expertise relative au système de prévoyance et aux perspectives d'évolution», octobre
1995; auteurs: prof. H. Bühlmann, prof. H. Schmid, V. P. Schönenberger, D. Thomann;
ci-après: «Système de prévoyance».
2680

112.4 
Troisième réserve
«S'agissant du régime de prévoyance des professeurs des EPF, le Conseil fédéral
est tenu de mettre au point, en collaboration avec les EPF, une formule qui, notam-
ment, règle de manière satisfaisante les problèmes que pose aux personnes âgées de
40 à 50 ans le rachat d'années, compte tenu de leur coût élevé. Cette formule devra
prendre en considération les régimes de prévoyance analogues en vigueur à
l'étranger».
L'objectif exprimé au travers de cette réserve a déjà été pris en considération le
21 décembre 1994 par une modification de l'ordonnance du 16 novembre 1983 sur
le corps des maîtres des Ecoles polytechniques fédérales (RS 414.142). En vertu de
cette modification, les professeurs ordinaires ou extraordinaires nouvellement nom-
més après le 31 décembre 1994 ainsi que tous les professeurs assistants sont obliga-
toirement assurés à la Caisse fédérale de pensions (art. 18, ordonnance du 16 nov.
1983 sur le corps des maîtres des EPF). Un nouvel article 19e de la même ordon-
nance détermine la participation de la Confédération aux sommes de rachat man-
quantes pour les professeurs ordinaires, extraordinaires et assistants nommés après le
31 décembre 1994. Lorsque les prestations de sortie d'autres institutions de pré-
voyance ne suffisent pas pour le rachat, le 3e alinéa de l'article 19e prévoit que la
Confédération prend une partie de la somme manquante à sa charge, en utilisant les
moyens budgétaires de l'EPF, à part égale avec le professeur. La part de la Confédé-
ration est limitée à 200 pour cent du gain assuré au moment de l'entrée dans la caisse
de pensions.
113 
Grandes lignes de la future prévoyance professionnelle
de la Confédération
Les Chambres fédérales ont arrêté le 24 mars 1995 différentes modifications du
statut des fonctionnaires (StF; RS 172.221.10), qui sont entrées en vigueur le
1er janvier 1996. L'article 48 a notamment été complété par un alinéa lbis stipulant
que «les principes applicables au cercle des assurés, la forme d'assurance, le type et
l'étendue des prestations d'assurance et le financement font l'objet d'un arrêté fédé-
ral de portée générale qui n'est pas soumis au référendum».
Compte tenu de ce contexte, le Conseil fédéral a fixé, le 13 août 1997, dans le cadre
d'une discussion, les grandes lignes du futur système de prévoyance de la Confédé-
ration et de ses entreprises. 11 s'est attaché avant tout à débattre des conditions futu-
res déterminant le niveau des prestations, le système de prestations, le placement et
la rémunération des capitaux de prévoyance de la CFP, l'aménagement des cotisa-
tions, la compensation du renchérissement au niveau des rentes et le taux de cou-
verture de la caisse. Le Conseil fédéral a en outre fixé les orientations qui guideront
la suite des travaux du Département fédéral des finances (DFF): il s'agira de mainte-
nir le niveau des prestations pour l'administration fédérale ainsi qu'un système
principal de prévoyance fondé sur le principe de la primauté des prestations qui
s'accompagnera d'une modification de divers éléments du régime actuel (entre
autres la modulation des cotisations périodiques et des cotisations pour augmenta-
tion du gain des salariés en fonction de l'âge, l'abandon de la compensation automa-
tique du renchérissement au niveau des rentes et le passage, pour le personnel de
l'administration générale de la Confédération, à une compensation automatique du
renchérissement garantie à raison de 50 pour cent, le reste devant être assuré par un
placement optimal de la fortune). Par ailleurs, pour certaines catégories de personnel
2681

il convient de prévoir un plan de prévoyance fondé sur le principe de la primauté des
cotisations'et la CFP devra être en mesure de proposer des solutions de prévoyance
souples aux divers employeurs. Enfin, le degré de couverture doit s'élever au mini-
mum aux deux tiers pour chaque employeur et le Conseil fédéral devra être en me-
sure de prendre les dipositions qui s'imposent pour réduire le risque de financement
lorsque Je taux de couverture se dégrade notablement.
Le 14 janvier 1998, le Conseil fédéral a, lors d'une deuxième réunion, réfléchi à
l'avenir de la Caisse fédérale d'assurance (CFA) et de la prévoyance professionnelle
de la Confédération et de ses entreprises. La discussion n'a plus porté sur le contenu
de la future prévoyance, mais sur son organisation. Sous réserve d'une mise au point
jusqu'à l'été 1998, le Conseil fédéral a approuvé en principe les propositions du DFF
relatives au désenchevêtrement en particulier du deuxième pilier de la Confédération
et de ses entreprises. Ces propositions prévoient que la CFP devra se concentrer sur
un champ d'activité englobant l'administration générale de la Confédération, les
EPF et d'autres organisations liées à l'administration fédérale. Swisscom et la Poste
devront par contre pouvoir régler leur prévoyance professionnelle de manière auto-
nome, en tenant compte des dispositions de la loi sur les télécommunications et de la
loi sur l'organisation de la poste. Les CFF devront continuer de gérer leur propre
caisse de pensions, ce qui implique l'abandon définitif d'une fusion entre la CPS et
la CFP. Enfin, il est envisagé de séparer de la CFA la Caisse fédérale de compensa-
tion (CFC) qui gère le premier pilier pour le personnel fédéral.
La nouvelle orientation stratégique et les nouvelles structures organisationnelles de
la CFA et de la prévoyance vieillesse de la Confédération visent en premier lieu à
réduire la complexité des tâches de gestion au sein de la CFA et de la CFP. Ainsi, la
CFA pourra à l'avenir assumer ses tâches de manière optimale; il pourra par ailleurs
être tenu compte des évolutions qui ont conduit ou qui conduiront à une autonomie
accrue de Swisscom, de la Poste et des CFF.
Les bases légales consacrant la scission de la CFP doivent être créées. Un arrêté
fédéral de portée générale pris en vertu de l'article 48, alinéa lbis, StF, ne saurait
suffire à cet égard. Il est prévu de soumettre aux Chambres fédérales un projet qui
englobera à la fois les dispositions ad hoc et les grandes lignes du futur système de
prévoyance pour le personnel de la Confédération. Les travaux déjà accomplis dans
le cadre de la préparation de l'arrêté fédéral précité serviront également de base à
l'élaboration de ces dispositions.
114 
Organe de contrôle de la CFP
Le rapport du 7 octobre 1996 de la Commission d'enquête parlementaire (CEP)
chargée d'examiner les problèmes relatifs à l'organisation et à la conduite de la
Caisse fédérale de pensions (CFP) ainsi que le rôle du Département fédéral des
finances en relation avec la CFP (FF 1996 V 133) demande, par la motion n° 2, de
modifier la législation sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et
invalidité. La haute surveillance sur les autorités de surveillance, prévue par la loi
fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et
invalidité (LPP; RS 831.40), qui est exercée aujourd'hui par le Conseil fédéral et
déléguée partiellement à l'Office fédéral des assurances sociales, devrait être transfé-
rée à une instance qui soit à même de garantir une haute surveillance efficace. Par
ailleurs, la surveillance que le DFF exerce sur la CFP et sur les autres institutions de
prévoyance de la Confédération devrait être transférée à une autorité qui n'est en
2682

aucune manière liée hiérarchiquement aux institutions de prévoyance à surveiller.
Ces deux demandes de révision portent d'une part sur la LPP (art. 64) et d'autre part,
sur l'ordonnance du 29 juin 1983 sur la surveillance et l'enregistrement des institu-
tions de prévoyance professionnelle (OPP 1; RS 831.435.1; voir art. 3, 2e al.,
OPP 1); le traitement de ces deux demandes incombe de par leur nature à l'Office
fédéral des assurances sociales (OFAS). Le troisième demande présentée dans ce
contexte se rapporte en revanche à l'article 63, 1er alinéa, des statuts de la CFP; elle
vise à retirer au Contrôle fédéral des finances (CDF) le contrôle de la CFP et à con-
fier cette tâche à un autre organe de contrôle tel qu'il est prévu à l'article 53 LPP.
La partie qui suit informe brièvement sur le degré de réalisation des demandes de
révision relatives à la haute surveillance et à la surveillance selon la LPP. L'OFAS a
institué un groupe de travail interne chargé d'examiner en profondeur les disposi-
tions actuelles régissant la surveillance selon la LPP et la haute surveillance de la
Confédération et ce, également du point de vue des interactions avec les tâches de
surveillance assumées par les cantons. Par ailleurs, la surveillance exercée jusqu'ici
par le DFF sur la CFP en vertu de la LPP sera transférée à l'OFAS conformément à
la proposition de la CEP CFP. Ce transfert aura probablement lieu cette année.
En ce qui concerne l'exercice du contrôle de la CFP selon l'article 53 de la LPP,
l'indépendance du CDF vis-à-vis du DFF ainsi que sa double fonction d'organe de
contrôle financier de la Confédération et d'organe de contrôle de la CFP selon la
LPP ont été mises en question dans la partie III, chapitre 1, chiffres 1.8 ss du rapport
de la CEP.
Conformément à l'article 53, 1er alinéa, LPP, l'institution de prévoyance désigne un
organe de contrôle qui vérifie la gestion, les comptes et les placements. Selon le
rapport de la CEP, l'activité de contrôle du CDF sur la CFP se concentrait essentiel-
lement sur la comptabilité. Le CDF doit certes exercer sa fonction à l'égard de la
CFP en conformité à la loi du 28 juin 1967 sur le Contrôle des finances (LCF; RS
614.0), mais aussi à la LPP et à ses dispositions d'exécution. De plus, le CDF n'a
jamais été en mesure d'établir des comparaisons avec d'autres caisses de pensions.
La désignation d'un organe de contrôle externe résoudrait la question de
l'indépendance.
La révision de la politique de placement de la Confédération constitue également un
motif de revoir le contrôle de la CFP. Le fait de changer de système afin de placer
les avoirs de la CFP selon les principes d'une gestion de portefeuille moderne impli-
que le recours à un organe de contrôle indépendant de la nouvelle organisation de
l'administration.
En vertu de l'article 8, 3e alinéa, de la loi sur le Contrôle des finances (LCF; 614.0),
le CDF exerce également la surveillance financière lorsqu'un contrôle interne est
prévu par la législation ou par les statuts. On peut par conséquent en inférer que la
division Caisse fédérale de pensions puisse être soumise à un organe de contrôle
indépendant selon l'article 53, 1er alinéa, LPP, qui vérifie la gestion, les comptes et
les placements, tandis que le CDF continuerait de vérifier le compte financier de
l'office CFA.
115 
Nouvelle politique de placement
Les nouvelles bases légales mentionnées sous le chiffre 113 ne pourront entrer en
vigueur que dans quelques années du fait, notamment, qu'il faudra passablement de
temps pour préparer le schéma organisationnel et qu'il conviendra par exemple
2683

d'évaluer soigneusement les solutions informatiques dont seront dotées les nouvelles
caisses de pensions. Afin de pouvoir moderniser plus rapidement la politique de
placement de la CFP, nous vous soumettons par le présent message un projet de
modification de la loi sur les finances de la Confédération (LFC; RS 611.0) permet-
tant de placer les avoirs de la CFP conformément aux principes d'une gestion de
portefeuille moderne. Nous vous soumettons en outre un projet d'arrêté fédéral par
le biais duquel sera approuvée l'adaptation, découlant de la nouvelle politique de
placement, des statuts de la CFP.
Par décision du 21 février 1996, le Conseil fédéral a chargé le DFF de proposer, dans
le cadre de la révision des statuts de la Caisse fédérale de pensions, des assouplisse-
ments des prescriptions relatives aux placements. Le DFF a demandé à
l'Administration fédérale des finances (AFF) de mettre sur pied un groupe de travail
réunissant des représentants de la CFA et de la Commission de la caisse (salariés et
employeurs) ainsi que l'un des auteurs de l'étude «Système de prévoyance». Placé
sous la direction de l'AFF, ce groupe de travail a eu pour tâche d'étudier des va-
riantes quant à la politique et aux modalités de placement des avoirs de la CFP; il a
remis son rapport sur une nouvelle politique de placement de la CFP en novembre
1996.
Le Conseil fédéral a pris acte de ce rapport par décision du 25 novembre 1996, et
chargé le DFF de rédiger un message à l'intention du Parlement, concernant une
modification de la loi sur les finances de la Confédération ainsi qu'une révision des
statuts de la Caisse fédérale de pensions, afin de créer la base légale d'une gestion
moderne des avoirs de la CFP.
12 
Politique de placement et mode de rémunération
des avoirs en vigueur
121 
Introduction
La politique de placement actuelle est régie par l'article 60 des statuts de la CFP. La
Confédération gère les fonds de la CFP. Elle lui garantit un intérêt équivalant au
rendement moyen de ses propres obligations, mais s'élevant au moins à 4 pour cent
par an.
Lorsque le rendement moyen des obligations de la Confédération est supérieur à
4 pour cent, le produit des intérêts provenant du dépassement de ce taux est affecté à
l'adaptation des rentes au renchérissement. Le Conseil fédéral peut prévoir d'autres
affectations du produit des intérêts, à savoir des avantages pour les employeurs qui
ont amorti le découvert technique.
Lors de l'incorporation des augmentations générales de salaire dans le gain assuré,
l'employeur verse une contribution unique correspondant à 50 pour cent de ces
augmentations. La Confédération, par contre, ne prend pas à sa charge le surplus de
réserve mathématique nécessaire à cet effet (art. 29, 3e al., statuts de la CFP), de
sorte que le découvert technique augmente. La Confédération est tenue de rémunérer
ce dernier à un taux d'intérêt de 4 pour cent (garantie d'intérêt).
La Caisse de pensions est par ailleurs gérée selon le principe de la capitalisation au
taux d'intérêt technique de 4 pour cent et sur la base, à long terme, d'un taux de
couverture des deux tiers (art. 58 des statuts de la CFP).
De 1985 à 1997, la CFP a réalisé sur ses avoirs totaux un rendement moyen de 4,5
pour cent. Ce rendement atteignait 4,8 pour cent en ce qui concerne les avoirs placés
2684

auprès de la Confédération (21,5 mrd de fr. à fin 1997). Le découvert technique
(11,5 mrd de fr. à fin 1996) est rémunéré à un taux d'intérêt constant de 4 pour cent.
Une part des avoirs de la CFP (env. 3,5 mrd de fr. à fin 1997) est investie sous forme
de prêts au personnel fédéral pour la construction de logements. Conformément à
l'article 4, 2e et 3e alinéas, de l'ordonnance du 28 juin 1989 sur les prêts hypothécai-
res de la CFA (état le 1er janv. 1995; RS 172.222.17), ces prêts destinés à la cons-
truction de logements sont rémunérés comme suit: «Lorsque le taux d'intérêt appli-
cable aux anciennes hypothèques en premier rang de la Banque cantonale bernoise
(taux d'intérêt de référence) est de 5,75 pour cent ou plus, les taux pour les prêts de
la CFA se situeront de 0,75 et 0,5 point de pourcentage au-dessous de ce taux
d'intérêt pour les prêts en premier et deuxième rangs respectivement. Lorsque le
taux d'intérêt de référence est inférieur à 5,75 pour cent, les taux pour les prêts de la
CFA se situent respectivement de 0,5 et de 0,25 point de pourcentage au-dessous de
ce taux d'intérêt pour les prêts en premier et deuxième rangs. Les taux des prêts de la
CFA en premier et deuxième rangs ne doivent toutefois pas être inférieurs à 4 pour
cent et 4,25 pour cent respectivement». Les taux d'intérêt applicables depuis le
1er mai 1997 sont respectivement de 4 pour cent pour les prêts en premier rang, et de
4,25 pour cent pour les prêts en deuxième rang.
122 
Avantages et inconvénients du système en vigueur
Le système en vigueur est relativement simple et entraîne peu de charges adminis-
tratives.
Le rendement a constamment été positif. Comme la CFP ne gère pas elle-même son
portefeuille de placements, seul le rendement peut varier et non la valeur des place-
ments.
Le principal inconvénient du système actuel réside dans le rendement relativement
modeste des avoirs de la CFP, alors même que ceux-ci représentent une source de
financement relativement coûteuse pour la Confédération, en particulier lorsque les
taux d'intérêts sont bas sur les marchés de l'argent et des capitaux. De plus, la Tréso-
rerie n'est pas en mesure de gérer ces avoirs.
Les variations des taux d'intérêt ont des répercussions sur le compte financier de la
Confédération. L'incorporation du renchérissement dans les rentes a également des
incidences sur ce compte si l'opération n'est pas couverte par le produit de l'intérêt.
13 
Propositions concernant la CFP
131 
Accroissement de l'intérêt versé par la Confédération
La rémunération des placements auprès de la Confédération et celle du découvert
technique déterminent la rentabilité de la fortune de la CFP. Le rendement du capital
investi auprès de la Confédération dépend du rendement moyen des obligations de
cette dernière. De 1985 à 1997, le rendement moyen des capitaux placés auprès de la
Confédération a atteint 4,8 pour cent environ. Le découvert technique est rémunéré
au taux constant de 4 pour cent.
Le rendement global se détermine en fonction de la part relative des rendements
susmentionnés dans le portefeuille (2/3 en placements auprès de la Confédération,
'/3 en découvert technique). La CFP a réalisé sur sa fortune un rendement moyen de
4,5 pour cent pour la période de 1985 à 1997.
2685

Durant la même période, un capital investi selon les prescriptions de la LPP a fourni
un rendement moyen de 7,6 pour cent (indice LPP). Les 4,8 pour cent obtenus par la
CFP se situent ainsi nettement au-dessous du rendement de référence. Il convient
cependant de relever que les rendements, mesurés à l'aune de l'indice LPP, auraient
fluctué dans une large fourchette: -6,1 pour cent (1990) à +19,4 pour cent (1993). Le
tableau ci-dessous présente les rendements et la volatilité (exprimée sous forme
d'écart type) des diverses catégories de placement au cours des années 1985 à 1997:
ionnées annuelles
Indico LPP (OPP2 1993)
Sous Indices:
Obligations cuisses en CHF
Obligations étrangères en CHF
Obligations en monnaies
ôlran gères
Actions suisses
Actions étrangères
Rcmungration dos avoirs
do la CPP
placements auprès de la
Confédération)
P«rf ormane«
1985 
1986 
1837 
1988 
1989 
1990 
1991 
1992 
1993 
1994 
1995 
1996 
1997
'
*
5.8 
8.1 
4.8 
4.4 
-4.0 
1 .2 
8,2 
1 2.0 
1 3.0 
-0.6 
1 2.3 
5.4 
5,7
7.0 
6,4 
5,1 
5.7 
-5,4 
2.5 
8.5 
13.7 
12,3 
0.0 
11.6 
5,9 
5.2
•2,0 
-2.2 
-7,9 
21.2 
8.1 
-8.9 
23.2 
12,0 
15.9 
-10,5 
4,1 
20.9 
9.3
61 .3 
9.7 
-27.5 
23.8 
22.6 
-19,3 
1 7,7 
1 7.6 
50.8 
-7.6 
23.1 
1 6.3 
55,2
12,2 
11.5 
-8.6 
45.1 
19,6 
-31.2 
26.1 
2,0 
24,0 
-7.4 
6.2 
32.4 
25.8
4,0 
4.0 
4.0 —4.01 
5,13 
6.38 
6.23 
6.42 
4,58 
4.93 
4.57 
4.0 
4.0
•1985-
31.12.97
7.6
5.6
5.9
5.8
15.9
10.2
Ecart type
"1985-
31.12.97
5,0
2,8
2.9
9.7
17,5
18.2
' 
Performance annualisée
" Ecart type annualisa basa sur tea chiffres de performance constants
"* Nouvelle réglementation
2686

Il serait possible à l'avenir de faire dépendre, entièrement ou partiellement, le mon-
tant des allocations de renchérissement versées aux rentiers du niveau de rendement
de la fortune des caisses de pensions. Dans ce cas, les assurés auraient eux aussi
intérêt à voir s'instaurer une nouvelle politique de placement permettant d'accroître
les rendements.
Les auteurs de l'étude «Système de prévoyance» recommandent entre autres une
meilleure rémunération de la réserve mathématique et du découvert technique.
Comme il en résulterait une charge financière accrue pour la Confédération, le
groupe de travail de l'AFF n'a pas creusé plus à fond cette possibilité.
132 
Placement des avoirs de la CFP sur le marché
des capitaux
Au lieu d'opter pour une rémunération accrue des avoirs de la CFP par la Confédé-
ration, on pourrait placer cet argent sur le marché des capitaux. Le rapport remis au
Conseil fédéral par le groupe de travail placé sous la direction de l'AFF contient une
recommandation dans ce sens.
L'étude «Système de prévoyance» montre également qu'une gestion de portefeuille
moderne - caractérisée par une meilleure diversification des placements, notamment
par la prise en compte d'actions - permettrait d'obtenir un rendement accru à risque
égal.
L'entrée en vigueur, à compter du 1er janvier 1995, de la loi du 17 décembre 1993
sur le libre passage (LLP; RS 831.42) et de la loi sur l'encouragement à la propriété
du logement (RS 831.411) a eu des répercussions sur la situation financière de la
CFP. D'aucuns estiment par ailleurs de concert avec la tendance générale que la CFP
se doit de garantir le pouvoir d'achat des rentes davantage en accroissant le rende-
ment des placements qu'en recourant à des prestations directes de l'employeur.
L'augmentation des versements de la CFP, résultant notamment de l'accroissement
de l'espérance de vie des assurés, ne saurait être financée exclusivement par des
hausses de cotisations des salariés et des employeurs. Une stratégie de placement
efficace contribuera à financer au moins partiellement l'accroissement des presta-
tions de la caisse par le biais du produit du capital. Une gestion de fortune perfor-
mante servira notamment les intérêts de la Confédération. Plus le rendement obtenu
sera élevé, moins l'incorporation du renchérissement dans le gain assuré pèsera sur
le compte financier de la Confédération et des autres employeurs. A cet effet, il est
indispensable de placer la fortune de la CFP de façon diversifiée sur le marché des
capitaux, de manière à obtenir le rendement que ce marché est à même de fournir.
Il ne faut pas sous-estimer les retombées financières d'une amélioration du rende-
ment des placements. Si une caisse de pensions réussit par exemple à accroître le
rendement de ses placements de 2,8 pour cent durant treize ans, cela se traduira par
une croissance supplémentaire considérable de sa fortune. Si l'on admet que les
rendements selon l'indice LPP et la rémunération des fonds de la CFP évolueront au
cours des treize prochaines années de la même manière que durant la période de
1985 à 1997, les avoirs de la CFP placés auprès de la Confédération, qui s'élevaient
à 21,5 milliards de francs à fin 1997, pourraient au bout de treize ans atteindre
55,7 milliards au lieu de 39,5 milliards. Un placement conforme à l'indice LPP
produirait donc une augmentation de fortune qui dépasserait de 16,2 milliards de
francs celle que l'on pourrait attendre de l'application du régime actuel.
2687

14 
Fondements de la future politique de placement
141 
Stratégie visant à instaurer une gestion de portefeuille
moderne
141.1 
Gestion des actifs et des passifs
La stratégie de placement «idéale» devra permettre à l'institution de prévoyance
d'assurer, à moyen et long terme, l'ensemble de ses prestations avec une grande
sécurité et au moindre coût pour les salariés et l'employeur.
L'élaboration d'une telle stratégie de placement se fonde sur le principe de la gestion
des actifs et des passifs (GAP) qui vise à assurer une adéquation optimale entre la
structure de la liquidité et du rendement de la fortune et des risques inhérents à celle-
ci et les besoins sur le plan des liquidités et du financement ainsi que des risques liés
aux engagements. Ce mode de gestion tend à garantir une évolution du montant et de
la structure des actifs qui soit parallèle à celle des passifs.
La maximisation du rendement est limitée par l'aptitude de la caisse de pensions à
assumer le risque lié à la politique de placement. Cette aptitude est déterminée d'une
part par les liquidités nécessaires pour verser les prestations dues aux assurés, et de
l'autre par l'obligation de présenter en permanence un équilibre financier.
141.2 
Réserve de couverture des risques de fluctuation
Une réserve sera nécessaire pour faire face aux fluctuations des cours sur les mar-
chés volatils (actions et risques liés aux devises étrangères). Le volume «nécessaire»
de cette réserve dépendra de la stratégie de placement adoptée. Inversement, plus les
réserves latentes et ouvertes seront importantes et plus il sera possible d'investir
dans des valeurs volatiles procurant un rendement plus élevé. La réserve pour le
risque lié aux fluctuations des cours sera alimentée en fonction du rendement de la
fortune.
142 
Caractéristiques de la nouvelle politique de placement
142.1 
Haute surveillance
La haute surveillance de la CFP incombera au Conseil fédéral. Celui-ci édictera les
statuts et décidera de la stratégie de placement. Il recevra par ailleurs le rapport
. annuel de la CFP.
Le Conseil fédéral définira dans la stratégie de placement la manière de répartir les
fonds à placer en différentes catégories - notamment actions, obligations ou devises
étrangères; cette stratégie fixera par ailleurs les limites minimales et maximales
adéquates pour chaque catégorie de placement. Elle devra tenir compte du niveau de
risque assumable par la CFP en matière de politique de placement.
142.2 
Département fédéral des finances
Le DFF approuvera les directives de placement à la demande de la CFA. Par ces
directives de placement le DFF pourra prescrire des règles portant notamment sur les
points suivants: catégories et instruments de placement, limites des participations
2688

dans des entreprises, critères sociaux, éthiques ou écologiques régissant le placement
des avoirs de la CFP, directives concernant l'exercice du droit de vote des actionnai-
res.
142.3 
Caisse fédérale d'assurance
La CFA sera chargée d'élaborer la stratégie de placement et les directives de place-
ment, qu'elle soumettra au Conseil fédéral pour décision et à l'agrément du DFF.
Elle sera assistée dans cette tâche par l'AFF et pourra également faire appel à des
experts.
Un comité de placement dirigé par la CFA, élaborera les directives de placement et
la stratégie de placement. L'AFF participera également à ce comité. Celui-ci con-
sultera la Commission de la caisse.
142.4 
Administration fédérale des finances
En vertu de l'article 35 de la LFC, l'AFF gère les actifs de la Confédération. Ceux-ci
comprennent également les avoirs de la CFP. Ces avoirs devront à l'avenir être
placés conformément aux dispositions relatives à la prévoyance professionnelle
(OPP2).
L'AFF définira les modalités de placement. A ce titre, elle fixera notamment
l'affectation des avoirs internes et externes. L'AFF décidera du recours à des con-
seillers et à des prestataires de services externes (p. ex. global custodian). Elle attri-
buera des mandats à des gérants de fortune indépendants et surveillera leur activité.
Au sein de l'AFF, la Trésorerie fédérale assumera la gestion du portefeuille; il est
prévu sur le plan organisationnel de séparer cette tâche des autres tâches de la Tréso-
rerie et de créer une nouvelle unité d'organisation «Gestion du portefeuille de la
CFP». Cette section profitera des capacités dont dispose la Trésorerie fédérale,
notamment en ce qui concerne l'infrastructure.
Une partie des avoirs sera gérée par l'AFF, et l'autre, par des gérants de fortune
indépendants. La gestion externe de placements spéciaux sera confiée de préférence
à des banques sous forme de mandats ou de fonds, à des assurances ou à des fonda-
tions de placement. Leur surveillance incombera à l'AFF.
Le global custodian jouera un rôle important au niveau de l'organisation des place-
ments. Il s'occupera de la garde des titres en Suisse et à l'étranger, des opérations
boursières effectuées par les gérants de portefeuille, de. l'encaissement des coupons
et des dividendes, de la gestion des liquidités dans le cas de la gestion de fortune, de
la comptabilité, des rapports, ainsi que de la mesure et de l'analyse des performan-
ces. L'application de critères de performances uniformes permettra de comparer les
résultats obtenus par tous les gérants de portefeuille. Grâce à des rapports détaillés, il
sera en outre possible de vérifier si les directives de placement sont respectées. Le
global custodian sera également compétent pour un éventuel prêt de titres.
Lors de la mise en place de la nouvelle organisation, les services d'un conseiller en
placement pourraient être particulièrement précieux. Celui-ci fera des propositions
relatives aux mandats externes et en négociera les modalités. Il pourra s'avérer très
utile de faire appel à un consultant indépendant au moment de fixer les objectifs
tactiques.
2689

142.5 
Commission de la caisse
A l'avenir, la Commission de la caisse s'occupera davantage de questions de politi-
que de placement, étant donné qu'elle participera à l'examen de la stratégie de pla-
cement et des directives de placement. Elle pourra ainsi se préparer progressivement
au nouveau rôle qu'elle devrait jouer au cas où la CFP deviendrait juridiquement
autonome. Pour l'examen des questions relatives au placement de capitaux, la
Commission de la caisse pourra désigner un comité de placement.
15 
Placement de la fortune de la CFP sur le marché
des capitaux
Une fois la stratégie de placement définie, il conviendra de la mettre en œuvre par
étapes. La Trésorerie fédérale dispose de réserves relativement importantes qui
pourront être affectées au financement des placements de la CFP. Avant le début des
opérations de placement sur les marchés financiers, la Trésorerie aura la possibilité
d'accroître ses liquidités de manière à être en mesure de mettre rapidement à dispo-
sition plusieurs milliards de francs pour les placements de la CFP.
A fin 2005, la totalité des avoirs de la CFP devra être placée conformément à la
stratégie de placement définie par le Conseil fédéral. La Confédération continuera de
rémunérer selon la réglementation actuelle les avoirs qui ne seront pas encore placés
conformément à cette stratégie.
La décision de réorienter la politique de placement de la CFP dans le sens du présent
message n'anticipe pas sur la forme juridique de la caisse. Si celle-ci était rendue
juridiquement autonome, elle pourrait confier des mandats à la section «Gestion du
portefeuille de la CFP» ou à des gérants de fortune indépendants, ou assumer elle-
même les tâches du groupe «Gestion du portefeuille de la CFP».
16 
Aspects économiques
L'étude «Système de prévoyance» aborde également les conséquences d'une nou-
velle politique de placement au niveau du marché des capitaux; il souligne notam-
ment qu'il conviendrait dans ce cas de prévoir un placement par étapes de la fortune.
On pourrait alors admettre qu'aucune répercussion négative ne serait à craindre étant
donné le volume du marché suisse des capitaux.
Pour constituer le portefeuille de titres de la CFP, la Trésorerie fédérale devra procé-
der à un refinancement sur le marché des capitaux. Comme la CFP placera ces fonds
au moins partiellement en actions, il en résultera un transfert judicieux du point de
vue économique du marché des capitaux vers celui des actions.
2 
Partie spéciale
21 
Situation juridique
La politique de placement actuelle se base sur l'article 60 des statuts de la CFP. La
Confédération gère les fonds de la CFP et lui garantit un intérêt équivalent au ren-
dement moyen de ses propres obligations, mais s'élevant au moins à 4 pour cent par
an. Le découvert technique est rémunéré au taux de 4 pour cent.
2690

22 
Nécessité d'une révision
Selon l'article 36, 2e alinéa, LFC, l'AFF n'est pas autorisée à effectuer des place-
ments sous forme d'acquisition d'immeubles ou de prise de participations dans des
entreprises à but lucratif. Cette règle s'applique également aux avoirs attribués à la
CFP. Comme le placement de ces avoirs devra se faire à l'avenir selon les principes
d'une gestion de portefeuille moderne dans le cadre des prescriptions de la LPP et de
l'ordonnance du 18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survi-
vants et invalidité (OPP2; RS 831.441.1), l'article 36 LFC devra être complété par
une disposition dérogatoire abrogeant pour les avoirs de la CFP la restriction en
matière de placement stipulée au 2e alinéa. La nouvelle politique de placement re-
quiert en même temps une modification des statuts de la CFP.
La législation actuelle autoriserait la constitution d'un portefeuille d'obligations.
Tous les types de placement que la Trésorerie fédérale a le droit d'effectuer pour-
raient également s'utiliser pour les avoirs de la CFP. Mais il faudrait alors modifier
l'article 60 des statuts de la CFP pour que le rendement supplémentaire revienne à la
CFP et non à la Confédération en sa qualité d'employeur.
23 
Commentaire relatif aux modifications de la loi
et des statuts
231 
Modifications de la loi fédérale sur les finances
de la Confédération (LFC)
231.1 
Gestion des avoirs de la CFP
231.11 
Généralités
Pour être à même d'exploiter les possibilités de placement prévues par POPP2 et de
gérer les avoirs de la CFP selon les principes d'une gestion de portefeuille moderne
incluant des placements sous forme d'immeubles et d'actions, il est nécessaire de
modifier l'article 36 de la LFC. Cette modification prendra la forme d'un nouveau
4e alinéa stipulant que la fortune attribuée à la CFP sera désormais placée dans le
cadre des dispositions relatives à la prévoyance professionnelle. La terminologie
adoptée exprime le fait que faute de personnalité juridique, la CFP ne possède pas de
fortune propre.
Les raisons suivantes justifient une révision de l'article 36 LFC:
231.12 
Article 36,1er alinéa
L'article 36, 1er alinéa, LFC spécifie que les capitaux qui excèdent les besoins de
trésorerie sont placés de manière à offrir toute garantie et à porter intérêt aux condi-
tions du marché. Le Conseil fédéral édicté des directives pour le placement de capi-
taux à l'étranger (voir également art. 50 LFC).
231.13 
Article 36,2e alinéa
En vertu de l'article 36, 2e alinéa, LFC, l'acquisition d'immeubles ou la prise de
participations dans des entreprises à but lucratif n'est pas autorisée à des fins de
2691

placement (voir le message du 24 août 1988 sur la LFC, FF 1988 III 793, 831 con-
cernant l'art. 35, et le message du 21 fév. 1968 sur la LFC, FF 1968 I 491 ss, 524 s.
concernant l'art. 34). Cette restriction englobe l'interdiction de placements indirects
(notamment participation à des fonds en valeurs mobilières et immobilières).
L'article 36, 2e alinéa, LFC est également applicable à la CFP, celle-ci n'ayant pas
de personnalité juridique et ne pouvant donc pas, légalement, posséder de fortune; la
Confédération est propriétaire légale des avoirs de la CFP. Elle en tient un compte
séparé en vertu de l'article 61, 2e alinéa, statuts de la CFP, mais la LFC soumet ces
actifs comptabilisés séparément aux mêmes prescriptions administratives que le
reste de la fortune de la Confédération (art. 1er, 1er al. et art. 33 ss LFC).
231.14 
Restriction en matière de placement prévue actuellement
par la LFC
Le fait que ni la LPP ni POPP2 ne contiennent de disposition dont la teneur corres-
ponde à celle de l'article 36, 2e alinéa, LFC ne permet pas de déduire que la LPP -
en tant que loi spéciale - prévaut sur la LFC et rend ainsi caduc le 4e alinéa nouvel-
lement proposé. La CFP n'ayant pas de personnalité juridique, la disposition de
l'article 36, 2e alinéa, LFC représente au contraire une norme spéciale par rapport
aux directives de placement de la prévoyance professionnelle: selon un avis de
l'Office fédéral de la justice du 11 juillet 1996, les dispositions de la LPP et de
l'OPP2 en matière de placement doivent être considérées comme un cadre légal que
les institutions de prévoyance peuvent (encore) restreindre davantage de leur propre
chef. Il est donc admissible - et compatible également avec l'article 50, 3e alinéa,
LFC - qu'une institution de prévoyance renonce à certains placements que TOPP2
admettrait. Une telle restriction peut résulter des statuts ou des dispositions régle-
mentaires de l'institution en question. Ses raisons peuvent parfaitement être autres
que les motifs actuariels régissant l'OPP2 (sécurité, rendement suffisant). Par consé-
quent, les dispositions du droit fédéral excluant pour la CFP certains placements
admis par l'OPP2 sont compatibles avec la législation sur la prévoyance profession-
nelle. Elles ont ainsi valeur, comme déjà mentionné, de normes spéciales par rapport
à la LPP et elles ne contredisent pas la LPP et POPP2 dans la mesure où ces derniè-
res ne fixent pas un cadre minimal. L'actuel article 36, 2e alinéa, LFC constitue une
restriction de ce genre par rapport aux placements admis par l'OPP2. L'ajout d'un
4e alinéa à l'article 36 LFC supprimera cette clause limitative.
231.15 
Placements futurs selon les principes de la LPP
De ce fait, les dispositions de la LPP et de TOPP2 relatives aux placements prime-
ront à l'avenir, pour ce qui est des avoirs de la CFP, sur toutes les dispositions con-
traires de la LFC et de l'OFC; il deviendra donc possible de placer la fortune attri-
buée à la CFP par le biais de l'acquisition d'immeubles et de la prise de participa-
tions dans des entreprises, cela dans les limites fixées par COPP2.
Il serait envisageable en principe de ne pas exclure entièrement l'application de
l'article 36, 2e alinéa, LFC, mais d'en assouplir simplement, le caractère restrictif en
matière de placements (par exemple sous forme de limites en pour cent plus sévères
que celles fixées par TOPP2). Mais le nouveau 4e alinéa de l'article 36 LFC admet
toute la gamme des placements prévus par les dispositions de la prévoyance profes-
sionnelle, afin que l'on puisse opérer avec souplesse à l'intérieur des limites fixées
2692

par la LPP et POPP2. En cas de nécessité, des restrictions accrues pourront être
apportées dans le cadre des directives et de la stratégie de placement.
L'instauration d'une norme spéciale relative au placement des avoirs de la CFP
garantira que l'article 36, 2e alinéa reste applicable aux placements de la Trésorerie.
231.2 
Gestion des fonds spéciaux
Une nouvelle réglementation pour les fonds spéciaux est proposée conjointement par
le biais du 4e alinéa qu'il est prévu d'ajouter à l'article 36 LFC. Selon l'article 12,
1er alinéa, LFC, les fonds spéciaux sont principalement des fonds légués à la Confé-
dération par des tiers qui les ont grevés de charges (héritages, legs, donations). Le
Conseil fédéral règle la gestion des fonds spéciaux en tenant compte des charges
(art. 12, 2e al., LFC). Les dépenses et les recettes ne sont pas comptabilisées dans le
compte financier (art. 12, 3e al., LFC). L'article 35, 1er alinéa, LFC, prévoit que
l'AFF gère les actifs et les passifs des fonds spéciaux. Selon l'article 7, 1er alinéa,
LFC, les actifs de ces fonds figurent dans le compte capital. Les fonds spéciaux sont
dépourvus de la personnalité juridique, la Confédération demeure par conséquent
propriétaire de leurs actifs. Dans la pratique, les fonds spéciaux ne résultent pas
uniquement d'attributions de tiers, mais également d'actes législatifs spéciaux. Dans
ces cas, la fortune du fonds peut atteindre un montant considérable. Les fonds sui-
vants résultent d'une loi fédérale, d'un arrêté fédéral de portée générale ou d'une
ordonnance:
- le fonds visant à assurer le financement de l'aide selon l'article 10 de l'arrêté
fédéral du 3 mai 1991 (RS 451.51) accordant une aide financière en faveur de la
sauvegarde et de la gestion de paysages ruraux traditionnels,
- le fonds pour dommages d'origine nucléaire selon l'article 15 de la loi du
18 mars 1983 sur la responsabilité civile en matière nucléaire (LRCN; RS
732.44).
Par ailleurs, la création d'un fonds couvrant la responsabilité civile en matière
d'ouvrages d'accumulation de manière analogue à la responsabilité civile en matière
nucléaire est en préparation. Etant donné que l'AFF doit également placer la fortune
de ces fonds conformément à l'article 36 LFC, elle connaît souvent des problèmes
semblables à ceux qui se posent dans le cas du placement des avoirs de la CFP.
Régulièrement, le taux d'intérêt n'équivaut qu'au rendement moyen des obligations
de la Confédération. Il s'agit par conséquent d'inscrire dans le nouvel article 36,
4e alinéa, LFC, la base permettant à l'avenir de placer également de tels avoirs de
manière à dégager un rendement plus élevé. Cette possibilité doit rester limitée aux
fonds spéciaux découlant d'une base légale. La condition de la base légale sera
d'ordre matériel: elle devra pouvoir être remplie par le biais d'actes législatifs (lois
fédérales, arrêtés fédéraux de portée générale) et d'ordonnances du Conseil fédéral.
Nous sommes conscients du fait qu'il n'y a pas de rapport direct entre les fonds
spéciaux susmentionnés et la prévoyance professionnelle. Toutefois, nous estimons
que la solution retenue pour les avoirs de la CFP peut convenir également pour la
fortune, des fonds. Le renvoi aux dispositions de la prévoyance professionnelle vise
uniquement à fixer des conditions générales uniformes concernant une politique de
placement tenant compte des risques. S'il fallait définir les conditions pour chaque
fortune de fonds cela se traduirait par un travail administratif excessif et guère justi-
fiable.
2693

232 
Modifications des statuts de la CFP
232.1 
Adaptations rédactionnelles en raison de la réforme
des PTT
Diverses adaptations rédactionnelles sont nécessaires du fait de la réforme des PTT
qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1998. Le terme «Entreprise des PTT» est en
règle générale remplacé par «La Poste Suisse» et par l'Entreprise fédérale de télé-
communications». Diverses lois et ordonnances ont déjà été adaptées en consé-
quence.
232.2 
Article 13,3e alinéa
Le y alinéa de cet article précise que le versement anticipé peut être demandé au
maximum deux fois. Initialement prévue dans Pavant-projet de l'ordonnance du
3 octobre 1994 sur l'encouragement à la propriété du logement au moyen de la
prévoyance professionnelle (OEPL; RS 832.411), cette restriction a été ensuite
supprimée. Comme les statuts de la CFP ont été élaborés parallèlement à la législa-
tion relative à l'encouragement à la propriété du logement, cette disposition a été
introduite dans les statuts lors de leur révision du 24 août 1994. La suppression du
3e alinéa constitue ainsi une simple adaptation à l'OEPL.
232.3 
Article 60 Placement des avoirs de la CFP
232.31 
1er alinéa
Aux termes de l'article 60, 1er alinéa, des statuts de la CFP, la Confédération garantit
actuellement à celle-ci un intérêt équivalant au rendement moyen de ses propres
obligations, mais s'élevant au moins à 4 pour cent par an. A l'avenir, les avoirs de la
CFP ne seront plus rémunérés de la sorte par la Confédération, mais placés selon les
dispositions relatives à la prévoyance professionnelle.
Conformément à la nouvelle version de l'article 60, 1er alinéa, des statuts de la CFP,
les rendements accrus découlant de la nouvelle politique de placement seront crédi-
tés à la CFP. Mais la garantie de l'intérêt de 4 pour cent par an que lui assurait jus-
qu'ici la Confédération disparaîtra simultanément. D'éventuels résultats annuels
négatifs résultant du placement de la fortune se répercuteront sur le compte de la
CFP.
La nouvelle politique de placement autorisera également des placements auprès de la
Confédération, par exemple sous forme de dépôts à terme. Ces placements devront
se faire aux conditions du marché.
232.32 
2e alinéa
A l'avenir, les avoirs de la CFP seront placés par l'AFF en vertu de la compétence
que lui confère l'article 35 LFC, conformément à une stratégie de placement définie
par un arrêté du Conseil fédéral.
Le Conseil fédéral définira dans la stratégie de placement la manière de répartir les
fonds à placer en différentes catégories - notamment actions, obligations ou devises
2694

étrangères; cette stratégie fixera par ailleurs les limites minimales et maximales
adéquates pour chaque catégorie de placement.
Le DFF approuvera les directives de placement sur proposition de la CFA. Par ces
directives de placement le DFF pourra prescrire des règles applicables notamment
aux catégories et aux instruments de placement, aux participations autorisées dans
des entreprises, aux critères sociaux, éthiques ou écologiques déterminants pour le
placement des avoirs de la CFP, et aux directives concernant le droit de vote des
actionnaires.
232.33 
3e alinéa
Cet alinéa correspond quant au fond à la première phrase de l'actuel 2e alinéa.
232.34 
4e alinéa
Cet alinéa correspond à l'actuel 4e alinéa.
232.4 
Article 60« Affectation du rendement de la fortune
232.41 
1er alinéa
A l'avenir, le rendement de la fortune ne comprendra plus exclusivement les intérêts
versés par la Confédération, mais également les intérêts des placements et les divi-
dendes ainsi que les bénéfices et pertes sur les cours. C'est pourquoi le «produit des
intérêts» sera désormais remplacé par le «rendement de la fortune». Le rendement de
la fortune excédant le taux de 4 pour cent sera affecté à l'adaptation des rentes au
renchérissement. Cette formulation correspond quant au fond à la deuxième phrase
du 2e alinéa de l'article 60 en vigueur.
Ces modifications ne touchent pas les prescriptions relatives au montant de la com-
pensation du renchérissement accordée aux bénéficiaires de rentes. La compensation
continuera ainsi d'être régie ces prochaines années par l'article 45, alinéa 3bis, StF, et
par l'ordonnance du 18 octobre 1995 réglant la compensation du renchérissement
accordée au personnel fédéral et aux bénéficiaires de rentes de la Confédération (RS
172.221.153.01). Le deuxième message annoncé sous le chiffre 111 et consacré à la
prévoyance professionnelle de la Confédération présentera probablement de nouvel-
les dispositions à ce sujet. Celles-ci pourraient subordonner entièrement ou partiel-
lement l'adaptation des rentes au renchérissement au rendement de la fortune des
caisses de pensions.
232.42 
2e alinéa
La partie du rendement de la fortune excédant le taux de 4 pour cent non requise
pour l'adaptation des rentes au renchérissement devra servir à alimenter chaque
année des provisions à hauteur de 0,5 pour cent de la réserve mathématique des
assurés actifs et des retraités, en vue de financer les prestations découlant de
l'accroissement de l'espérance de vie. Ces provisions seront alimentées jusqu'à
concurrence du niveau de couverture approprié.
2695

232.43 
3e alinéa
Le reste du rendement de la fortune servira à alimenter en premier lieu la réserve
destinée à couvrir le risque lié aux fluctuations des cours et en deuxième lieu une
réserve technique.
232.44 
4e alinéa
La réserve pour couvrir le risque lié aux fluctuations des cours des titres permettra
de compenser les effets de ces fluctuations. Son volume dépendra donc de la volati-
lité des placements. La réserve technique servira à alimenter des provisions en vue
de l'adaptation future des rentes au renchérissement, et à financer des améliorations
des prestations aux assurés. Le Conseil fédéral statuera, sur proposition de la CFA,
sur l'alimentation et l'affectation de la réserve pour couvrir le risque lié aux fluctua-
tions des cours et de la réserve technique.
232.45 
5e alinéa
Cette disposition, qui n'a pas été modifiée, correspond à l'actuel 3e alinéa de l'ar-
ticle 60.
232.5 
Article 63,1er alinéa
L'article 63, 1er alinéa, statuts de la CFP doit être révisé afin que le contrôle de la
Caisse fédérale de pensions puisse être transféré du CDF à une instance indépen-
dante. Aux termes de l'article 53, 1er alinéa, LPP, l'institution de prévoyance désigne
un organe de contrôle qui vérifie chaque année la gestion, les comptes et les place-
ments. L'article 63, 1er alinéa, statuts de la CFP a été modifié en conséquence.
Le Département fédéral des finances désignera, après avoir consulté la commission
paritaire de la caisse, l'organe de contrôle de la Caisse fédérale de pensions, à titre
de solution transitoire jusqu'au moment où la CFP deviendra autonome.
Bien que la Caisse de déposants mentionnée dans les articles 47 ss des statuts de la
CFP ne soit pas une caisse au sens de la LPP, elle sera également soumise au con-
trôle prévu à l'article 53, 1er alinéa. Cette disposition peut se justifier par le fait que
la Caisse de déposants est étroitement liée à la Caisse de pensions sur le plan admi-
nistratif. De plus, il importe que l'indépendance de l'organe de contrôle soit égale-
ment assurée sur ce plan.
232.6 
Dispositions transitoires
La CFP remplacera progressivement les placements selon la réglementation actuelle
par des placements conformes à la stratégie prévue à l'article 60, 2e alinéa. A la fin
de 2005 tous les avoirs devront être placés conformément à la stratégie définie par le
Conseil fédéral. Les avoirs qui ne seront pas encore gérés selon la stratégie de pla-
cement durant la période transitoire continueront d'être rémunérés aux conditions
actuelles.
2696

232.7 
Entrée en vigueur
La nouvelle politique de placement ne pourra être mise en œuvre qu'avec l'entrée en
vigueur de l'amendement de l'article 36 de la LFC par un 4e alinéa. La modification
des statuts devrait également entrer en vigueur à ce moment.
La modification de l'article 63 des statuts de la CFP prendra effet avant les modifi-
cations des autres articles de ces statuts, à savoir le premier jour du deuxième mois
suivant l'adoption par l'Assemblée fédérale.
3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
31 
Conséquences pour la Confédération
Les frais d'aménagement sont estimés à environ 1 million de francs au maximum,
frais informatiques compris. Les charges d'exploitation annuelles devraient osciller
entre 700 000 et 1 000 000 de francs en tenant compte des salaires de quatre à six
personnes. Une évaluation préalable montrera si le nombre de postes demandés peut
être réduit au cas où la gestion de la fortune, exception faite des placements auprès
de la Confédération, est assurée intégralement par des gérants de portefeuille exter-
nes. Les économies ainsi réalisées devraient être comparées au surcroît de charges
lié aux mandats supplémentaires.
Il convient de souligner que le compte de la CFP se verra imputer l'ensemble des
frais de gestion de fortune qui comprennent les taxes administratives, les commis-
sions, la rémunération du global custodian, les frais du contrôle de gestion, le coût
des conseillers indépendants, les frais de l'unité d'organisation «Gestion du porte-
feuille de la CFP» et de la section «financière et du logement» du Service des im-
meubles de l'AFF, chargée d'accorder aux assurés de la CFP des prêts pour la cons-
truction de logements.
Parallèlement à ces frais supplémentaires, le rendement augmentera également. Le
rendement de la fortune devrait s'améliorer en moyenne de 50 à 200 millions de
francs par année durant la phase d'aménagement. Cette amélioration devrait être
nettement plus importante à plus long terme, après le passage intégral à la nouvelle
politique de placement.
Le fait de déléguer le contrôle à une instance indépendante entraînera des frais sup-
plémentaires de l'ordre de 250 000 francs par année, qui seront imputés au compte
de la Confédération. 11 y aura simultanément une diminution de la charge de travail
du CDF. Cette délégation n'aura pas d'effet sur l'état du personnel.
32 
Conséquences pour les cantons
Le projet n'a pas de conséquences pour les cantons et les communes.
4 
Programme de la législature
Le présent projet n'est pas explicitement prévu dans le rapport sur le programme de
la législature 1995-1999 (FF 1996 II 289). Les raisons exposées sous les chiffres
122 et 13 ont incité le Conseil fédéral à modifier la politique de placement de la
2697

CFP. La modification de l'article 63 des statuts de la CFP a été demandée par voie
de motion par les Chambres fédérales.
5 
Bases légales; légalité et constitutionnalité
La modification proposée de la LFC est conforme à l'article 85, chiffres 1, 2 et 10 de
la constitution.
La révision des statuts de la CFP se fonde sur le 1er alinéa de la disposition finale de
la modification du 24 mars 1995 du statut des fonctionnaires (RS 172.221.10;
RO Ì993 5061) et sur l'article 50 LPP.
39988
2698

Loi fédérale 
Projet
sur les finances de la Confédération
(LFC)
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 22 avril 1998',
arrête:
I
La loi fédérale sur les finances de la Confédération2 est modifiée comme suit:
Art. 36, 4e al. (nouveau)
4 Le placement des avoirs de la Caisse fédérale de pensions est régi par les disposi-
tions de la législation sur la prévoyance professionnelle. Les avoirs de fonds spé-
ciaux créés par le biais d'un acte législatif peuvent également être placés conformé-
ment à ces dispositions.
II
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
39988
1 
FF 1998 2677
2 
RS 611.0; RO 1997 2022 2465
2699

Arrêté fédéral 
Projet
concernant l'approbation d'une modification des statuts
de la CFP
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le chiffre 2, 1er alinéa, des dispositions finales de la modification du 24 mars
1995' du statut des fonctionnaires du 30 juin 19272;
vu le message du Conseil fédéral du 22 avril 19983,
arrête:
Article premier
La modification du 22 avril 19984 des statuts de la CFP du 24 août 19945 (annexe)
est approuvée.
Art. 2
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas sujet au référendum.
39988
1 
RO 1995 5061
2 
RS 172.222.10
3 
FF 1998 2677
4 
RO... (FF 1998 2701)
5 
RS 172.222.1
2700

Annexe
Ordonnance 
Projet
régissant la Caisse fédérale de pensions
(Statuts de la CFP)
Modification du 22 avril 1998
Approuvée par l'Assemblée fédérale le
Le Conseil fédéral suisse
arrête:
I
Les statuts de la CFP du 24 août 19941 sont modifiés comme suit:
Art. 1er, 1er al., première abréviation
1 Les abréviations suivantes sont utilisées dans la présente ordonnance:
SM 
Service médical de l'administration générale de la Confédération, de La Poste
Suisse et de l'entreprise fédérale de télécommunications.
Art. 2, 2e ai, [et. d
2 En sa qualité d'institution de prévoyance enregistrée, la CFP applique l'assurance
obligatoire prévue par la LPP pour le compte des membres de la Caisse de pensions
et des personnes soumises à l'un des régimes suivants de prévoyance de la Confédé-
ration:
d. 
le régime de prévoyance de La Poste Suisse (C 25);
Art. 13, 3' al.
Abrogé
Art. 60 
Placement des avoirs de la CFP
1 Les avoirs de la CFP sont investis conformément aux dispositions de la législation
sur la prévoyance professionnelle. Les placements effectués auprès de la Confédéra-
tion sont rémunérés aux conditions du marché.
2 Le Conseil fédéral fixe la stratégie de placement. La CFA élabore les directives de
placement et les soumet à l'approbation du DFF.
3 La CFP dresse chaque année un bilan technique.
I 
RS 172.222.1; RO 1997 2779
2701

Statuts de la CFP 
RO 1998
4 Le Conseil fédéral définit la part de la fortune que la CFP peut affecter à l'octroi de
prêts pour la construction et l'achat de logements ainsi que pour le financement de la
propriété du logement. Il fixe les conditions et les taux d'intérêt.
Art. 60a 
Affectation du rendement de la fortune (nouveau)
1 Le rendement de la fortune excédant 4 pour cent est affecté à l'adaptation des
rentes au renchérissement.
2 La part du rendement de la fortune excédant 4 pour cent, qui n'est pas utilisée pour
l'adaptation des rentes au renchérissement est versée chaque année sur des provi-
sions à raison d'un pourcentage équivalant à 0,5 pour cent de la réserve mathémati-
que des assurés actifs et des retraités en vue du financement des prestations décou-
lant de l'accroissement de l'espérance de vie. Ces provisions sont alimentées jusqu'à
concurrence du niveau de couverture requis.
3 La part restante du rendement de la fortune est affectée dans l'ordre suivant à:
a. 
la réserve de couverture des risques de fluctuation;
b. 
des réserves techniques.
4 La réserve de couverture des risques de fluctuation sert à compenser les effets des
fluctuations des cours des titres. Les réserves techniques servent à constituer des
provisions en vue des adaptations futures des rentes au renchérissement et du finan-
cement des améliorations des prestations aux assurés. Le Conseil fédéral statue, sur
proposition de la CFA, sur le financement et l'affectation de la réserve de couverture
des risques de fluctuation et des réserves techniques.
5 Les coûts techniques résultant de l'adaptation des rentes au renchérissement sont
imputés à la Confédération, aux établissements en régie dotés d'urie comptabilité en
propre et aux organisations affiliées selon la réserve mathématique requise pour
leurs retraités.
Art. 63, 1er al. (nouveau)
1 Le contrôle prévu à l'article 53 de la LPP est effectué par un organe de contrôle
agréé selon la LPP.
II
Dispositions transitoires
1 La totalité des avoirs de la CFP sera placée d'ici au 31 décembre 2005 conformé-
ment à la stratégie de placement fixée par le Conseil fédéral.
2 Pour les avoirs qui ne sont pas encore placés conformément à cette stratégie, la
Confédération garantit à la CFP un intérêt équivalent au rendement moyen de ses
propres obligations, mais s'élevant au moins à 4 pour cent par an.
2702

Statuts de la CFP 
RO 1998
III
Entrée en vigueur
1 La présente modification entre en vigueur, sous réserve du 2e alinéa, en même
temps que celle de l'article 36 de la loi sur les finances de la Confédération2.
2 La modification de l'article 63 des statuts de la CFP entre en vigueur le premier
jour du deuxième mois suivant son approbation par l'Assemblée fédérale.
22 avril 1998 
' 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Cotti
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
39988
RS 611.0; RO 1997 2022 2465
2703

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la politique de placement de la Caisse fédérale de pensions
(Modification de la loi sur les finances de la Confédération et des statuts de la Caisse
fédérale de pensions) du 22 avril 1998
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1998
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
23
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
98.020
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
16.06.1998
Date
Data
Seite
2677-2703
Page
Pagina
Ref. No
10 109 463
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