ch_vb · JAAC 52.53 · 1988-11-01 · de


JAAC 52.53
Mitteilung des Bundesamtes für Justiz vom November
1988
Assemblée fédérale. Relations entre ses attributions et celles du Conseil
fédéral en ce qui concerne la création du canton du Jura. Portée du
droit de haute surveillance. Caractère définitif des décisions du Conseil
fédéral relatives à sa compétence ou à son incompétence, excepté
dans les domaines des contestations administratives et des conflits de
compétence; ces cas sont tranchés en dernière instance par l’Assemblée
fédérale. Portée de l’arrêté de garantie de 1970.
Bundesversammlung. Verhältnis ihrer Zuständigkeiten zu denjenigen
des Bundesrates im Bereich der Gründung des Kantons Jura. Tragweite
des Oberaufsichtsrechtes. Endgültigkeit der Entscheide des Bundesrates
über seine Zuständigkeit bzw. Unzuständigkeit, ausgenommen bei
Administrativstreitigkeiten und bei Kompetenzkonflikten; in diesen
Fällen entscheidet die Bundesversammlung letztinstanzlich. Tragweite
des Gewährleistungsbeschlusses von 1970.
Assemblea federale. Relazioni tra le sue competenze e quelle del
Consiglio federale per quanto concerne la creazione del Cantone del
Giura. Portata del diritto di alta sorveglianza. Carattere definitivo
delle decisioni del Consiglio federale relative alla sua competenza, risp.
incompetenza, ad eccezione di controversie amministrative e conflitti di
competenza; in detti casi l’Assemblea federale decide in ultima istanza.
Portata del decreto federale di garanzia del 1970.
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Im November 1985 verlangte die Regierung des Kantons Jura vom Bundesrat
unter anderem, die Ergebnisse gewisser Jura-Plebiszite zu annullieren und
neue Plebiszite anzuordnen. Der Bundesrat verneinte seine Zuständigkeit
zur Beurteilung dieser Begehren und überwies die Eingabe dem seines
Erachtens zuständigen Bundesgericht. Daraufhin unterbreitete die
jurassische Regierung dem Bundesrat ein Wiedererwägungsgesuch, das
dieser abwies. Schliesslich gelangte die jurassische Regierung mit einer
Aufsichtseingabe an die Bundesversammlung und ersuchte diese, den
Bundesrat zu beauftragen, die Eingabe vom November 1985 materiell zu
behandeln. Die Bundesversammlung beschloss (der Nationalrat am 9. Juni
1988, der Ständerat am 27. September 1988), der Aufsichtseingabe keine Folge
zu geben und das Bundesgericht einzuladen, das bei ihm sistierte Verfahren
wieder aufzunehmen.
Der Bundesrat verneinte die Zuständigkeit der Bundesversammlung zur
materiellen Behandlung der Aufsichtseingabe und beantragte, dieser keine
Folge zu geben. Aus folgenden Gründen:
1. Oberaufsichtsrecht der Bundesversammlung (Art. 85 Ziff. 11
BV)
Aus dem Oberaufsichtsrecht kann die Bundesversammlung keine Befugnis
herleiten, den Entscheid des Bundesrates über seine Unzuständigkeit
aufzuheben oder zu ändern. Art. 47quater Abs. 4 des BG vom 23. März 1962
über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung sowie über die Form, die
Bekanntmachung und das Inkrafttreten ihrer Erlasse (Geschäftsverkehrsgesetz
[GVG], SR 171.11) lässt darüber keine Zweifel offen.
Die Oberaufsicht der Bundesversammlung über den Bundesrat ist vor allem
eine politische. Sie umfasst das Recht, das Geschäftsgebaren des Bundesrates
im allgemeinen oder sein Verhalten im konkreten Einzelfall zu kritisieren, zu
rügen, zu beanstanden, dem Bundesrat eine politische Schelte zu erteilen. Sie
umfasst aber nicht die Befugnis, dem Bundesrat im Bereich seiner allgemeinen
Verwaltungskompetenzen Weisungen zu erteilen, ihm ein ganz bestimmtes
Handeln vorzuschreiben.
Hinzu kommt, dass der Streitfall seit Januar 1986 beim Bundesgericht
hängig ist, das über seine Zuständigkeit noch gar nicht entschieden hat. Das
Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Gesetzes wegen (Art. 21 Abs. 3
OG). Die Bundesversammlung darf diesem Entscheid, unter Berufung auf das
Oberaufsichtsrecht, weder vorgreifen noch ihn sonstwie beeinflussen.
2. Zuständigkeit der Bundesversammlung zum Entscheid über
Administrativstreitigkeiten (Art. 85 Ziff. 12 BV, Art. 79 VwVG)
Art. 79 Abs. 1 VwVG zählt die Beschwerdeentscheide des Bundesrates, die
mit Beschwerde an die Bundesversammlung weitergezogen werden können,
abschliessend auf. Es sind
- entweder Beschwerdeentscheide nach Art. 73 Abs. l Bst. a und b VwVG
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- oder Beschwerdeentscheide, gegen die ein Bundesgesetz die Beschwerde
zulässt.
Es kann offen bleiben, ob es sich beim gerügten Nichteintretensentscheid
des Bundesrates um einen Beschwerdeentscheid im Sinne des
Verwaltungsverfahrensgesetzes handelt. Selbst wenn die Frage bejaht würde,
fällt der Entscheid ganz offensichtlich unter keinen der im Gesetz aufgezählten
Bereiche.
3. Zuständigkeit der Bundesversammlung zum Entscheid über
Kompetenzkonflikte (Art. 85 Ziff.13 BV)
Ein Kompetenzkonflikt zwischen Bundesbehörden liegt - einfach ausgedrückt
- vor, wenn die Exekutive (Bundesrat) und die Judikative (Bundesgericht,
Versicherungsgericht) die Zuständigkeit zur Beurteilung einer Streitsache
verneinen (negativer Kompetenzkonflikt) oder wenn beide ihre Zuständigkeit
bejahen (positiver Kompetenzkonflikt). In einem solchen Fall bezeichnet die
Vereinigte Bundesversammlung die zuständige Behörde und weist ihr die Sache
zur Behandlung zu (Art. 92 BV).
Hier liegt überhaupt kein Kompetenzkonflikt vor. In der Tat hat nur eine der in
Betracht fallenden Behörden, nämlich der Bundesrat, zur Zuständigkeitsfrage
Stellung genommen. Das Bundesgericht hat den Fall zwar entgegengenommen,
seine Zuständigkeit aber noch gar nicht geprüft. Nur wenn auch das
Bundesgericht seine Zuständigkeit endgültig verneint und der Bundesrat
seinerseits auf seiner Unzuständigkeit beharrt, sind die Voraussetzungen des
Art. 85 Ziff. 13 BV erfüllt (negativer Kompetenzkonflikt).
Darf die Bundesversammlung gleichwohl einschreiten, weil sich eine Partei,
hier die Regierung des Kantons Jura, mit dem Nichteintretensentscheid des
Bundesrates nicht abfinden will? Die Frage muss entschieden verneint werden:
Einmal ist daran zu erinnern, dass der Beschwerdeführer die Zuständigkeit
weder des Bundesrates noch des Bundesgerichts selber bestimmen kann. Es ist
das Gesetz, das den Beschwerdeweg vorzeichnet.
Sodann prüft die angerufene Behörde ihre Zuständigkeit von Amtes,
von Gesetzes wegen, und zwar endgültig. Zweifelt sie an der eigenen
Zuständigkeit, so eröffnet sie mit der ihres Erachtens zuständigen Behörde den
Meinungsaustausch. Die im Meinungsaustausch festgelegte Zuständigkeit ist
ebenfalls endgültig. Führt der Meinungsaustausch zu keiner Verständigung -
was, jedenfalls in diesem Jahrhundert, noch nie vorgekommen sein soll -, so
ist bei der Bundesversammlung der Kompetenzkonflikt zu eröffnen. Nur in
diesem Fall ist die Bundesversammlung zuständig, einzuschreiten. Es wird auf
die einschlägigen Art. 21 und 96 OG sowie auf Art. 7 VwVG verwiesen.
Diese gesetzliche Ordnung darf nicht dadurch unterlaufen werden, dass
versucht wird, die Bundesversammlung im Weg der Aufsichtsbeschwerde
zum Einschreiten zu veranlassen. Auch die Bundesversammlung ist an die
gesetzlich festgelegten Zuständigkeiten gebunden. Abgesehen hiervon liegt es
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in ihrem eigenen Interesse und im Interesse von Bundesrat und Bundesgericht,
in diesem Verfahrensgefüge keine Schleusen mit unabsehbaren Folgen zu
öffnen.
4. Tragweite von Art. 2 des BB vom 7. Oktober 1970 über die
Gewährleistung des Zusatzes zur Staatsverfassung des Kantons
Bern hinsichtlich des jurassischen Landesteiles (BBl 1970 II 1011)
In der kantonalen Volksabstimmung vom 1. März 1970 (Verfassungszusatz)
räumte der bernische Souverän dem jurassischen Landesteil das
Selbstbestimmungsrecht ein. Das bedeutete das Recht, frei und bedingungslos
darüber zu entscheiden, ob die sieben betroffenen Amtsbezirke bei Bern
bleiben oder einen eigenen Kanton bilden wollten. Der Verfassungszusatz
enthielt auch detaillierte Verfahrensregeln.
Am 7. Oktober 1970 gewährleistete die Bundesversammlung diesen
Verfassungszusatz. Dadurch anerkannte sie ausdrücklich, dass der Kanton
Bern zuständig war, das Selbstbestimmungsrecht zu gewähren und die
Verfahrensregeln selber aufzustellen, und dass diese Verfahrensregeln
mit dem Bundesrecht in Einklang standen. Über die Zweckmässigkeit der
Verfahrensregeln hatte die Bundesversammlung nicht zu befinden.
Eine andere Frage ist, ob der Bund anstelle des Kantons Bern die
Verfahrensregeln hätte aufstellen dürfen. Da Änderungen im Gebiet der
Kantone nicht nur ein innerkantonaler, sondern in hohem Mass auch ein
bundesstaatlicher Vorgang sind, hätte die Zuständigkeit des Bundes kaum
verneint werden können. Der Bund liess aber den Kanton Bern im Rahmen
seiner Verfassungsautonomie und in den Schranken des Bundesrechts
gewähren.
Wie gesagt: und in den Schranken des Bundesrechts. Das heisst, dass die
bundesrechtliche Ordnung nach der Auffassung sowohl des Bundesrates
wie der Bundesversammlung intakt bestehen blieb und bei der ganzen
Kantonswerdung intakt zu beachten war. Die kantonalbernischen
Verfahrensregeln vermochten die bundesrechtliche Ordnung, zu der
selbstverständlich auch die gesetzlich festgelegten Zuständigkeiten gehören, zu
keinem Zeitpunkt zu durchbrechen.
Der Bundesrat hat sich in allen Verfahrensphasen streng an diese Konzeption
gehalten.
Wohl hat ihn die Bundesversammlung in Art. 2 des Gewährleistungsbeschlusses
beauftragt, unter anderem für die ordnungsgemässe Durchführung der
Jura-Plebiszite im Sinne von Art. 21 des bernischen Verfassungszusatzes zu
sorgen. Zur Anordnung entsprechender Massnahmen wäre aufgrund von
Art. 85 Ziff. 7 BV in erster Linie die Bundesversammlung zuständig gewesen.
Der Bundesrat seinerseits besitzt nach Art. 102 Ziff. 10 BV eine gleichlautende,
aber nur subsidiäre Kompetenz. Um diese Kompetenzkonkurrenz zum
vorneherein auszuschalten, hat die Bundesversammlung in Art. 2 des
Gewährleistungsbeschlusses auf die Ausübung ihrer eigenen Kompetenz
verzichtet. Materielle Befugnisse, wie etwa neue Zuständigkeiten, hat sie damit
dem Bundesrat nicht übertragen. Für eine solche Übertragung hätte es ohnehin
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eines rechtsetzenden Erlasses bedurft (Gesetz oder allgemeinverbindlicher
Bundesbeschluss). Gewährleistungsbeschlüsse sind keine rechtsetzenden
Erlasse.
5. Schlussfolgerung
Abschliessend und zusammenfassend ergibt sich, dass kein Rechtstitel
erkennbar ist, unter dem die Bundesversammlung in das jetzt beim
Bundesgericht hängige Streitverfahren eingreifen dürfte. Sie ist daher nach
der Auffassung des Bundesrates nicht zuständig, auf die Aufsichtseingabe der
jurassischen Regierung einzutreten und sie materiell zu behandeln. Es dürfte
sich vielmehr empfehlen, das Bundesgericht einzuladen, das sistierte Verfahren
wieder aufzunehmen.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 52.53 - Mitteilung des Bundesamtes für Justiz vom November 1988
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1988
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Band
52
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150 000 779
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