ch_vb · JAAC 54.35 · 1988-03-29 · de


JAAC 54.35
Entscheid des Eidgenössischen Militärdepartements
vom 29. März 1988
Régale des poudres. Demande de concession pour l’importation de
munition.
Art. 4, 31 et 41 Cst., art. 8 LF sur les explosifs, art. 12 ss O sur les
explosifs.
- Les activités comprises dans la régale des poudres sont soustraites à la
liberté du commerce et de l’industrie.
- La munition de chasse, de sport et industrielle tombe également sous le
coup de la régale.
- Le système de distribution instauré par l’administration, selon
lequel le commerce passe par un petit nombre de grossistes et les
autorisations d’importation ne sont qu’exceptionnellement accordées
à des particuliers, est conforme à la base constitutionnelle de la régale
et au principe d’égalité.
- La régale ne sert pas seulement la défense nationale et la sécurité
publique, mais elle poursuit en outre un objectif fiscal.
- Application du principe d’équivalence au calcul des prix pratiqués
pour la munition en question, la loi étant muette sur les cas où la
Confédération procède elle-même à l’importation.
Pulverregal. Einfuhrgesuch für Munition.
Art. 4, 31 und 41 BV, Art. 8 SprstG, Art. 12 ff. SprstV.
- Die durch das Pulverregal erfassten Tätigkeiten sind der Handels- und
Gewerbefreiheit entzogen.
- Jagd; Sport- und Industriemunition fällt auch unter das Regal.
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- Das Vertriebssystem der Verwaltung, wonach der Geschäftsverkehr
durch wenige Grossisten erfolgt und Einfuhrbewilligungen
nur ausnahmsweise an Private erteilt werden, ist mit der
Verfassungsgrundlage des Regals und mit der Rechtsgleichheit
vereinbar.
- Das Regal dient nicht nur der Landesverteidigung und der öffentlichen
Sicherheit, sondern verfolgt auch fiskalische Zwecke.
- Anwendung des Äquivalenzprinzips für die Gestaltung der nicht durch
das Gesetz festgesetzten Preise der fraglichen Munition, für welche der
Bund die Einfuhr selbst vornimmt.
Regalia delle polveri. Domanda d’autorizzazione per l’importazione di
munizione.
Art. 4, 31 e 41 Cost., art. 8 LF sugli esplosivi, art. 12 segg. O sugli
esplosivi.
- Le attività comprese nell’ambito della regalia delle polveri sono
escluse dalla libertà di commercio e d’industria.
- La munizione per caccia, sport e industria sottostà parimente alla
regalia delle polveri.
- Il sistema di distribuzione instaurato dall’Amministrazione,
secondo cui il commercio avviene attraverso un ristretto numero di
grossisti e le autorizzazioni di importazione sono accordate soltanto
eccezionalmente a privati, è conforme al fondamento costituzionale
della regalia e al principio dell’uguaglianza di diritti.
- La regalia non serve unicamente alla difesa nazionale e alla sicurezza
pubblica, ma persegue anche un obiettivo fiscale.
- Applicazione del principio dell’equivalenza al calcolo dei prezzi
non fissati dalla legge per la munizione in questione, di cui la
Confederazione è essa stessa importatrice.
I
A. Mit Gesuch vom 3. August 1987 verlangte die Beschwerdeführerin, die
Waffenhandel betreibt, von der Kriegsmaterialverwaltung (KMV, Eidg.
Pulververwaltung) eine Bewilligung für die Einfuhr von 6500 Schuss
der Munition Sellier-Bellot Kal. 9 mm P. sowie 5000 Schuss der Munition
Sellier-Bellot Kal. 223 Rem. Die KMV teilte der Beschwerdeführerin mit
Schreiben vom 12. August 1987 mit, Gesuche für die Einfuhr von Munition
würden nur in Ausnahmefällen bewilligt. In der Regel werde die Munition
durch die KMV beschafft und über den Fachhandel in den Verkauf gebracht.
Die Beschwerdeführerin wurde eingeladen, die fraglichen Produkte auf dem
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üblichen Weg über den Munitionsgrossisten zu beziehen. Mit Verfügung vom
14. September 1987 bestätigte die KMV diese Stellungnahme. Sie hielt darin
fest, die Beschwerdeführerin führe keine Gründe an, die ihr den ordentlichen
Bezug über den Grossisten verunmögliche oder eine Ausnahmebewilligung
rechtfertige und lehnte das Einfuhrgesuch ab.
B. Dagegen erhob die X AG am 9. Oktober 1987 Beschwerde. Darin macht
sie geltend, das Pulverregal diene dem Interesse der Landesverteidigung
und wohl auch der öffentlichen Sicherheit, nicht aber wirtschaftspolitischen
Zwecken. Daher dürfe die Handels- und Gewerbefreiheit nur insoweit
eingeschränkt werden, als es die Wahrung der erwähnten Interessen gebiete.
Für Sportwaffen bestimmte Munition falle nicht unter die Bestimmungen
des BG vom 30. Juni 1972 über das Kriegsmaterial (KMG, SR 514.51),
Einfuhr und Vertrieb müsse somit Privaten erlaubt werden. Die Frage,
wie Art. 13 der V vom 26. März 1980 über explosionsgefährliche Stoffe
(Sprengstoffverordnung [SprstV], SR 941.411) auszulegen sei, könne offen
bleiben, weil die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen des KMG zum
Erhalt einer Grund- und Einführungsbewilligung erfülle. Des weiteren
wird ausgeführt, es wäre sinnwidrig, Herstellung, Einfuhr, Handel und
Verkauf von Kriegsmaterial unter gewissen Bedingungen zu bewilligen,
dagegen die Einfuhr von Sport- und Jagdmunition ohne Angabe von Gründen
generell zu verbieten. Jedenfalls sei es im Hinblick auf die Art. 4 und 31 BV
unzulässig, wenn die Pulververwaltung die Munition zwar importiere, aber
nur über bestimmte Grossisten vertreiben lasse. Dieses Vorgehen diene
lediglich wirtschaftspolitischen Zwecken, die weder vom Gesetz noch von
der Verfassung gedeckt seien.
C. Die KMV beantragt Abweisung der Beschwerde. Sie macht geltend, beim
Pulverregal handle es sich um ein rechtliches Monopol mit den Zwecken,
die öffentliche Sicherheit zu gewährleisten, die Munitionsversorgung
sicherzustellen, aber auch dem Bund Einnahmen zu verschaffen. Die
Handels- und Gewerbefreiheit habe daher in diesem Bereich keinen Platz.
Die Erteilung einer Einfuhrkonzession liege im Ermessen des Bundes; die
Vorteile des heutigen Systems der Einfuhr von Munition durch die KMV
und des nachfolgenden Vertriebs durch Grossisten liege in der besseren
Kontrollmöglichkeit der eingeführten Munition, der Sicherstellung der
Versorgung des Marktes sowie des geringen Verwaltungsaufwandes.
Bezüglich der Organisation des Vertriebs sei die KMV frei. Die Möglichkeit
eines direkten Bezugs von Munition bei der KMV (Eventualbegehren
der Beschwerdeführerin) würde die rationelle Abwicklung der KMV
beeinträchtigen beziehungsweise, wenn dies nicht auch allen anderen
Detaillisten zugestanden würde, gegen das Gebot rechtsgleicher Behandlung
verstossen. Im Rahmen der Beschwerdeinstruktion reichte die KMV
Kostenberechnungen für den Handel mit Jagd-, Sport- und Industriemunition
nach.
D. Die Beschwerdeführerin vertritt in ihrer Replik unter Hinweis auf den
Kommentar von Walter Burckhardt (Kommentar der schweizerischen
Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 3. Aufl., Bern 1931) die Auffassung,
die Jagd- und Sportmunition falle nicht unter das Pulverregal. Auch
Direktimporte seien ungehindert kontrollierbar, damit die Belange der
öffentlichen Sicherheit gewahrt; die Versorgungssicherheit könne durch
die Privatwirtschaft sogar besser gewährleistet werden als eine staatlich
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gelenkte Versorgung; der Fiskalzweck des Regals ermächtige keineswegs, von
der Erteilung von Einfuhrbewilligungen praktisch generell abzusehen. Eine
Ermessensüberschreitung wird von der Beschwerdeführerin darin erblickt,
dass die gesetzliche Möglichkeit der Konzessionserteilung für Einfuhren
nur in Ausnahmefällen gewährt wird. Schliesslich wendet sie ein, die der
Kostenrechnung der KMV zu entnehmende Marge von 34% statt einer Gebühr
von 5,8% widerspreche den geltenden Bestimmungen.
II
…
2. Im vorliegenden Beschwerdefall geht es im wesentlichen um die Frage, ob
das durch die KMV eingeführte Vertriebssystem den Zwecken des Pulverregals
entspricht und vor den Bestimmungen von Art. 4, 31 und 41 BV standhält.
Das Pulverregal ist in Art. 41 BV festgelegt und in Art. 8 des BG vom 25. März
1977 über explosionsgefährliche Stoffe (Sprengstoffgesetz [SprstG], SR 941.41)
sowie in den Art. 12 ff. SprstV ausgeführt.
Bei Regalien hat das innehabende Gemeinwesen ganz generell eine
weitgehende Verfügungsfreiheit über die darin enthaltenen Nutzungsrechte.
Es kann diese selbst ausüben, sie nach dem Pachtsystem an mehrere
Konzessionäre übertragen oder sie nach dem Patentsystem einer
unbestimmten Vielzahl von Bewilligungsträgern überlassen (Imboden
Max / Rhinow René A., Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 121,
Basel / Stuttgart 1976, Bd. I). Mit dem Vorhandensein eines Regals ist die
entsprechende Tätigkeit der Handels- und Gewerbefreiheit entzogen. Denn
Art. 31 BV gewährleistet dieses Grundrecht nicht absolut, sondern behält
Einschränkungen durch die Bundesverfassung und die auf ihr beruhende
Gesetzgebung vor. Ein solcher Vorbehalt ist aber gerade durch das in Art. 41
BV verankerte Monopol des Bundes zur Herstellung und zum Handel
mit Schiesspulver gegeben (VPB 42.61; vgl. auch Aubert Jean-Francois,
Traité de droit constitutionnel suisse, Paris / Neuenburg 1967, N 1949;
Fleiner Fritz / Giacometti Zaccaria, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
Tübingen 1923, Nachdruck Zürich 1949, 1969, S. 276). Daher kann sich die
Beschwerdeführerin zur Durchsetzung ihrer Rechtsbegehren nicht auf die
Handels- und Gewerbefreiheit berufen.
3. Die Beschwerdeführerin sieht den Zweck des Pulverregals auf die Belange
der Landesverteidigung sowie der öffentlichen Sicherheit beschränkt
und verneint namentlich die Zulässigkeit wirtschaftspolitischer Zwecke.
Die Entstehungsgeschichte des heutigen Art. 41 BV zeigt indessen, dass
nebst militärischen Zwecken auch Einnahmen für den Bund beabsichtigt
wurden (Malinverni Giorgio, in: Kommentar zur Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, Basel/Bern/Zürich
1987, Art. 41, N 2). Der fiskalische Zweck der Bestimmung erhellt auch
aus den Strafbestimmungen des früheren Pulverregalgesetzes (BS 5 86)
sowie des heutigen Sprengstoffgesetzes (Art. 37 Abs. 2), wonach die Busse
nach dem Warenwert bemessen werden kann, wie dies bei Fiskalgesetzen
üblich ist. Somit sind fiskalische Zwecke durchaus zulässig. Die heutige
Ausgestaltung des Vertriebs hat denn auch keine wirtschaftspolitischen
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Zielsetzungen. Zudem wird die Einfuhr der fraglichen Munition nicht, wie
die Beschwerdeführerin ausführt, generell verboten, sondern sie ist unter
bestimmte Regel gestellt. Es gilt daher des weiteren zu prüfen, ob diese Regeln,
nämlich Vertrieb grundsätzlich über Grossisten, rechtlichen Gesichtspunkten
standhalten.
Wie dargelegt, ist das Gemeinwesen bei der Ausgestaltung der Nutzungsrechte
eines Regals weitgehend frei. Das heutige System lässt gemäss der KMV
eine bessere Qualitätskontrolle der eingeführten Munition zu, was dem
Sicherheitsaspekt Rechnung trägt, sie stellt die Marktversorgung mit
Munition sicher und beschränkt den Verwaltungsaufwand. Diese Vorteile
sind nicht von der Hand zu weisen. Es leuchtet ein, dass eine möglichst
zentralisierte Kontrolle der Qualität effizienter gehandhabt werden kann
als eine Kontrolltätigkeit bei einer Vielzahl von Importeuren, und dass der
Verwaltungsaufwand, vor allem in personeller Hinsicht heute ein Politikum,
durch die Beschränkung des Geschäftsverkehrs auf wenige Grossisten
gering gehalten werden kann. Ob über diese beiden Argumente hinaus
eine ausreichende Marktversorgung im Vergleich zu privater Tätigkeit
wesentlich vorteilhafter gewährleistet wird, wie die KMV behauptet und
die Beschwerdeführerin bestreitet, kann offen bleiben. Aus den angeführten
Gründen kann nicht beanstandet werden, dass die KMV Einfuhrbewilligungen
nur ausnahmsweise an Private erteilt. Durch die von der KMV angeführten
Kriterien ist auch die Rechtsgleichheit sichergestellt.
4. Die Beschwerdeführerin bezweifelt des weiteren, dass Jagd- und
Sportmunition unter das Pulverregal fallen. Allerdings lässt sich für diese
Behauptung weder im Wortlaut der gesetzlichen Bestimmungen noch in der
Rechtsprechung und der überwiegenden Mehrheit der Lehre eine Begründung
finden. Im Gegenteil hält bereits die Verfassungsgrundlage von Art. 41 die
ausschliessliche Befugnis des Bundes fest, Schiesspulver zu fabrizieren und
zu verkaufen. Auch auf Gesetzesstufe wird vorbehaltlos von Treibmittel
für Geschosse, inklusive als Bestandteil von Halb- oder Fertigfabrikaten,
gesprochen. Für Jagdmunition wurde die Unterstellung unter das Pulverregal
denn auch vom Bundesrat in einem Beschwerdeentscheid bejaht (VPB 42.61).
Für Sport- und Industriemunition muss dasselbe gelten. Jede andere Lösung
würde zu grossen Abgrenzungsproblemen führen.
5. Schliesslich ist die Preisgestaltung der KMV zu prüfen. Nach
Rechtsprechung und Lehre darf ein Regal fiskalisch genutzt werden. Dieser
Grundsatz wird auch von der Beschwerdeführerin anerkannt. Die Gebühren
dürfen somit auch einen Gewinn abwerfen; sie unterstehen mithin nicht dem
Kostendeckungs-, sondern dem Äquivalenzprinzip, was bedeutet, dass sie sich
in vernünftigen Grenzen bewegen müssen und nicht in einem offensichtlichen
Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen dürfen. Dabei
muss vom Nutzen für den Pflichtigen, aber auch vom Kostenaufwand der
Verwaltung ausgegangen werden (BGE 109 Ib 311).
Sprengstoffgesetz und -verordnung fixieren die Höhe der Gebühren lediglich
für den Fall der Herstellung oder der Einfuhr durch Dritte. Nimmt der Bund
die Einfuhr selbst vor, so ist der Verkaufspreis der KMV an den Grossisten
oder die Endverbraucher nicht in diesen Erlassen festgelegt, sondern
wird durch die KMV bestimmt. Über die Kostenberechnung hat die KMV
Angaben im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens geliefert.
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Bei der Gegenüberstellung der Kostenrechnungen der KMV-Berechnung
muss jedoch beachtet werden, dass die Preisdifferenz zwischen Ankaufs-
und Verkaufspreis der Pulververwaltung nebst dem Gewinn auch die
Transportkosten, Zollabgaben und Verwaltungskosten enthält. Die Differenz
darf daher nicht «tel quel» dem Gebührensatz von 5,8% gegenübergestellt
werden. Der nach Abzug der erwähnten Kosten von der Preisdifferenz
verbleibende Betrag stellt den Gewinn der Pulververwaltung dar. Damit
mässigt sich auch der Gewinn nach diesem System im Vergleich mit den in den
Erlassen festgelegten Regalgebühren. Der Vollständigkeit halber sei beigefügt,
dass dem Beschaffungspreis für den Detaillisten der Kostenrechnung der KMV
wohl noch ein gewisser Betrag für die Verwaltungskosten hinzugefügt werden
müsste, der dort nicht berücksichtigt wurde. Alles in allem kann festgehalten
werden, dass die finanziellen Unterschiede des heutigen Systems gegenüber
den von der Beschwerdeführerin postulierten Lösungen nicht zu Ergebnissen
führen, die als unangemessen bezeichnet werden müssten.
6. Somit verstösst die heutige Ausgestaltung des Munitionsvertriebs, wie
ihn die KMV organisiert, nicht gegen Bundesrecht und führt nicht zu
unangemessenen Folgen. Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 54.35 - Entscheid des Eidgenössischen Militärdepartements vom 29. März 1988
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1990
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