ch_vb · 93.004 · 1992-11-09 · de


#ST# 93.004
La surveillance téléphonique de la Confédération
Rapport au Conseil fédéral de la Commission de gestion
du Conseil national sur son inspection
du 9 novembre 1992
Monsieur le président de la Confédération, Messieurs les conseillers fédéraux,
Nous vous soumettons les conclusions auxquelles nous sommes parvenus au terme
de notre enquête sur la surveillance téléhonique en vous priant de donner votre
avis à ce sujet:
- La surveillance téléphonique n'est ordonnée, par la Confédération et les
cantons, que dans un faible nombre de cas.
- La pratique des autorités fédérales respecte les limites légales.
- Néanmoins, il n'est pas sûr que les écoutes téléphoniques mises en place soient
suffisamment efficaces pour lutter contre le crime organisé et la criminalité
dirigée contre la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse.
- Le recours à l'écoute téléhonique a été détourné du but initialement prévu par
le législateur: alors que les écoutes téléphoniques ne jouent qu'un rôle négli-
geable pour la constitution de preuves judiciaires, elles sont devenues au-
jourd'hui un moyen d'investigation largement utilisé par la police.
- Aussi convient-il de renforcer les dispositions juridiques compte tenu de la
sensibilisation actuelle de l'opinion publique aux questions de protection de la
personnalité et des données.
- Il faut notamment:
- concentrer la pratique de l'écoute téléphonique sur la lutte contre le crime
organisé;
- autoriser l'écoute téléphonique uniquement dans le cas d'actes punissables
déterminés pouvant, pour l'essentiel, faire partie d'un catalogue de délits
graves;
- réglementer l'exercice de l'écoute téléphonique conjointement avec l'obser-
vation et l'engagement d'enquêteurs;
- associer la pratique de l'écoute téléphonique à des procédures particulières
et à des interdictions d'utilisation afin de garantir la protection de tiers,
notamment de personnes pouvant refuser de témoigner;
- lier l'écoute téléphonique à l'obligation de communication a posteriori à la
personne concernée, laquelle doit bénéficier d'un droit de recours contre la
1992 - 670 
69 Feuille fédérale. 145e année. Vol. I 
1029

mesure; les exceptions doivent faire l'objet d'une autorisation judiciaire et
être soumises à un contrôle parlementaire ultérieur;
- soumettre l'écoute téléphonique à un contrôle parlementaire périodique
effectué par la Délégation des Commissions de gestion nouvellement créée.
1 
Genèse et procédure
Dans son rapport du 22 novembre 1989 (p. 144 à 148), la commission d'enquête
parlementaire (CEP) a reconnu la pratique des contrôles téléphoniques à la
Confédération. Elle a constaté que les contrôles téléphoniques effectués sont
nettement moins fréquents que ne le craint une grande partie de la population et
que les contraintes sévères prévues dans la loi sont respectées dans tous les cas. En
outre, elle a pris note avec satisfaction de la fonction de filtre exercée à l'époque
par les PTT, grâce à laquelle seuls les copies de procès-verbal ou les extraits de
conversation en rapport avec le but de l'enquête étaient remis aux autorités de
surveillance. Afin de pallier les inconvénients de cette pratique pour les autorités
de surveillance, elle a recommandé d'aménager les services techniques des PTT,
de créer un service de permanence 24 heures sur 24 et de faire appel à un nombre
suffisant d'interprètes.
Elle a recommandé au Ministère public de la Confédération de faire preuve de
moins de réserve quant à la communication a posteriori des mesures de surveil-
lance et de tenir davantage compte de l'interdiction d'utilisation des preuves en
cas de découverte de pièces par hasard. Il y a une telle interdiction en effet lorsque
les conditions préalables à une mesure de surveillance ne sont à son avis pas
remplies.
Dans le cadre d'un deuxième contrôle pour la CEP-DFJP (rapport des 14 et
19 nov. 1991), les commissions de gestion ont tiré leurs premières conclusions
concernant les mesures de surveillance téléphoniques et postales. Pour cela, elles
se sont fondées sur des recherches effectuées par la police judiciaire sur la
surveillance des télégrammes et sur l'ouverture de la correspondance postale par
un fonctionnaire des douanes; ces recherches avaient été demandées par le
Conseil fédéral en raison d'une critique formulée dans le rapport supplémentaire
du 29 mai 1990 de la CEP. Dans tous les cas examinés, les recherches ont été
suspendues. Les Commissions de gestion avaient toutefois recommandé au
Conseil fédéral de contrôler s'il fallait:
- notifier dès le début à l'instance judiciaire compétente les contrôles téléhoniques
et postaux effectués par les entreprises des PTT, et
- combler certaines lacunes dans les dispositions de droit pénal concernant le
contrôle téléphonique et postal.
En outre, la Commission avait constaté que le Ministère public de la Confédéra-
tion utilisait les pièces découvertes par hasard de manière certes plus réservée
qu'auparavant, mais continuait à en utiliser à titre préventif pour des mesures
administratives telles que des expulsions ou pour prévenir des dangers.
En examinant le rapport de l'exercice 1990, la section PTT de la Commission de
gestion du Conseil national parvint à la conclusion que la pratique des écoutes
téléphoniques à la Confédération méritait d'être étudiée de manière plus appro-
1030

fondie que n'avait pu le faire la CEP dans le cadre du mandat qui lui avait été
imparti. En août 1991, la Commission de gestion du Conseil national chargea un
groupe de travail d'étudier la pratique de l'écoute à la Confédération. Cette
inspection fut insérée dans le programme annuel de 1992.
Le groupe de travail1) tint huit séances au cours desquelles il auditionna de
nombreux spécialistes (des responsables et des collaborateurs du Ministère public
de la Confédération et des entreprises des PTT, le président de la chambre
d'accusation du Tribunal fédéral, le chef de la section technique de la sous-section
renseignements et sécurité du DMF, des représentants des autorités de la justice
des cantons de Soleure et de Zurich, ainsi que deux experts: Messieurs Robert
Hauser, professeur, Winterthour et Niklaus Oberholzer, Saint-Gall) et tira ses
conclusions. Il eut un entretien à ce sujet avec le Conseiller fédéral A. Koller, chef
du Département fédéral de justice et police. Le présent rapport a été approuvé
par la Commission de gestion lors de sa séance du 9 novembre 1992.
2 
Objet de l'inspection
2.1 
Ampleur de la surveillance téléphonique
De même que la CEP, la Commission de gestion a acquis la conviction que
l'exercice de l'écoute téléphonique en Suisse n'atteint de loin pas l'ampleur
redoutée dans les craintes exprimées dans certains secteurs de la population. Le
nombre d'ordres donnés à cet égard par le Ministère public de la Confédération
au cours de ces vingt dernières années a fortement diminué. Pour la plupart, les
ordres donnés concernaient essentiellement les délits suivants: service d'informa-
tion contre l'Etat, trafic de stupéfiants et délits liés à l'utilisation d'explosifs.
Contrôles téléphoniques ordonnés par le Ministère public de la Confédération
1988 
41
1989 
45
1990 
44
1991 
32
En 1988, la justice pénale militaire a ordonné cinq surveillances téléphoniques et
depuis, aucune.
Le Chef du Département militaire fédéral assure que depuis 1985, aucune
formation militaire, ni aucun service du DMF n'a ordonné d'écoute téléphonique
(avec ou sans fil) ou mis des conversations téléphoniques sur écoute. Le service de
sécurité de l'armée possède certes des appareils d'écoute, mais ne les utilise que
pour des exercices et dans la formation.
') Le groupe de travail, dirigé par Monsieur Wanner, comprenait les membres suivants:
M. Engler, Mme Mauch Ursula, M. Neuenschwander, M. Tschopp.
1031

Ordres donnés par des autorités cantonales
1988 
403
1989 
462
1990 
533
1991 
574
Les cantons ont recours à l'écoute téléphonique essentiellement pour effectuer
des enquêtes sur la délinquance en matière de stupéfiants. Cela étant, il est
manifeste que le nombre de cas d'écoute n'est pas en rapport avec la fréquence
des délits. Par rapport au canton de Genève, le canton de Zurich procède ainsi à
relativement peu d'écoutes téléphoniques.
2.2 
Possibilités techniques et limites
de la surveillance téléphonique
La plus grande partie de la surveillance officielle dans le domaine des télécom-
munications se rapporte aux conversations téléphoniques classiques entre usagers
au moyen d'installations fixes ou mobiles (Natel). Les autres prestations de
semées (télégramme, télex, telefax, videotex, telepac, location de lignes, appel
radio) n'ont qu'une faible importance dans la pratique de la surveillance télé-
phonique, bien que la surveillance soit théoriquement possible dans la plupart des
cas. (A l'heure actuelle, les équipements nécessaires à cet effet font en partie
défaut dans les entreprises des PTT).
Le groupe de travail de la Commission de gestion s'est efforcé de savoir si les
délinquants utilisaient de nouvelles techniques dans le domaine des communica-
tions à distance et si les autorités de répression pénale s'intéressaient à la maîtrise
de moyens plus modernes de communication. D'une part, ses soupçons ont été
confirmés par le Ministère public de la Confédération et d'autre part, force lui a
été de constater que le Ministère public de la Confédération ne se préoccupe
guère de la question de savoir si les moyens auxiliaires techniques disponibles
satisfont aux exigences modernes; en outre, le Ministère public est peu au courant
des possibilités techniques et des limites de la surveillance ainsi que des installa-
tions de surveillance des PTT. Inversement, les entreprises des PTT ne répondent
qu'aux demandes individuelles des personnes leur confiant un mandat et déve-
loppent leurs moyens compte tenu des besoins exprimés. Il n'y a aucune planifica-
tion prospective.
Première recommandation
Le Conseil fédéral devrait inciter le Ministère public de la Confédération ainsi que les
entreprises des PTT à s'informer périodiquement des possibilités techniques et des
limites de la surveillance téléphonique, et à définir les besoins futurs.
2.3 
Contrôles hors du secteur des télécommunications
Le contrôle des télégrammes, de la correspondance postale et des services de
paiement ainsi que l'utilisation d'appareils techniques de surveillance sont soumis
à la même réglementation.
1032

Selon les indications des entreprises des PTT, le recours au contrôle des télé-
grammes est extrêmement rare. Les PTT reçoivent en effet tout au plus trois
demandes de ce genre chaque année. Le contrôle de la correspondance postale, y
compris celui des paiements, relève de chacune des directions d'arrondissement
postal. On ne dispose par conséquent d'aucune vue d'ensemble. D'après les
statistiques concernant une direction d'arrondissement postal ayant à s'occuper
d'environ 10 pour cent de la correspondance en Suisse, le nombre de contrôles
postaux devrait être de l'ordre de 100 à 200 cas chaque année dans l'ensemble du
pays. Là plupart de ces contrôles sont effectués en relation avec des affaires
concernant des délits sanctionnés par la loi sur les stupéfiants, des escroqueries ou
des détournements de fonds, mais ils ne sont que très rarement ordonnés par le
Ministère public de la Confédération.
Depuis des années, le Ministère public de la Confédération n'utilise plus d'appa-
reils techniques de surveillance (mini-espions). Il semble en revanche que les
cantons manifestent un certain intérêt pour l'utilisation de ce genre de moyen. Ces
cinq dernières années, la Confédération a reçu quinze demandes émanant de
corps cantonaux de police. La section technique du sous-groupe renseignements
et sécurité du groupement de l'état-major général gère de tels appareils à des fins
militaires. Dans ce domaine, le groupe renseignements et sécurité dispose d'un
matériel plus moderne que la plupart des cantons. En vertu de l'ordonnance du
30 septembre 1991 du DMF concernant la remise de matériel technique à des tiers
(AS 7997 2229), il peut, sur demande dûment motivée, remettre ce type de
matériel à des organes de sécurité et de police fédéraux, cantonaux ou com-
munaux. Au préalable, une attestation du juge d'instruction compétent pour
ordonner l'engagement de tels appareils est nécessaire. Les utilisateurs sont tenus
de s'engager par écrit à ne se servir du matériel reçu que dans le cadre de
l'utilisation indiquée. La section exerce un contrôle sur le matériel engagé (cf. à ce
propos le ch. 5.1.2).
2.4 
Possibilités de surveillance privée
Le groupe de travail de la commission de gestion s'est renseigné sur le déroule-
ment technique d'un «raccordement» d'une ligne téléphonique à l'intérieur d'un
central téléphonique. L'opération est simple du point de vue technique et peut en
principe être effectuée par n'importe quel installateur électrique ou collaborateur
des PTT travaillant dans ce domaine. Aux PTT toutefois, seuls les chefs d'exploi-
tation du central concerné sont compétents en la matière. Le risque qu'une tierce
personne installe sans autorisation un système d'écoute est jugé extrêmement
faible. En effet, chaque central est protégé physiquement et il n'est pas possible,
sans connaître précisément le plan de branchement, de savoir quel câble relie quel
usager.
Le risque essentiel de surveillance téléphonique privée concerne le raccordement
de lignes téléphoniques dans le central principal d'un immeuble de plusieurs
appartements. Du point de vue technique, cela est simple à réaliser. Cependant,
pour les grands immeubles, il n'est pas facile de trouver la ligne correcte; en outre,
le risque que les habitants de l'immeuble découvrent l'intervention est grand. Il est
également possible de procéder au branchement de lignes aériennes.
1033

Dans tous les cas, les crépitements entendus lors de conversations téléphoniques
ne sont pas des signes révélateurs d'écoutes téléphoniques. Les communications
téléphoniques par des installations électro-mécaniques passent par des relais
mobiles qui, après un certain temps d'utilisation, peuvent occasionner des
frottements. Ces bruits disparaîtront progressivement avec l'accroissement d'ins-
tallations digitalisées dans les centrales téléphoniques modernes.
Il peut arriver que l'on entende plus ou moins distinctement une autre conversation
sur sa propre ligne. Cela est dû à des éléments défectueux des installations des
PTT. Si de l'humidité pénètre par un gainage de plom endommagé, le courant
passe d'une ligne à l'autre, provoquant ce que l'on appelle une interférence
mutuelle.
En revanche, le contrôle de conversations téléphoniques par le central télé-
phonique du lieu de travail est une forme admise d'écoute téléphonique privée. A
l'heure actuelle, les employeurs peuvent se brancher sur le téléphone de leurs
employés sans pour autant violer les dispositions légales. La loi ne prévoit en effet
pas le cas d'une violation éventuelle des droits de la personne par ce biais.
La Commission de gestion a l'impression que les atteintes les plus fréquentes à la
sphère privée ont lieu dans ce domaine. Tout employé devrait être informé quant
à la question de savoir si et comment ses conversations téléphoniques à son lieu de
travail peuvent être surveillées sur le plan interne. La Commission de gestion s'est
certes bornée à aborder ces questions, mais elle estime que ce problème devrait
être étudié de plus près par le Conseil fédéral.
Recommandation 2
// faudrait que le Conseil fédéral étudie, en ce qui concerne la protection de la vie
privée dans la législation sur le travail, la question de la protection des employés contre
la surveillance interne de l'entreprise.
L'écoute de liaisons radiophoniques, notamment des conversations par des appa-
reils téléphoniques sans fil ou par NATEL, est en tout temps possible.
Il importe enfin de mentionner le risque bien connu de «hackers» (branchements-
parasites) sur des liaisons par ordinateur pouvant passer par des liaisons télé-
phoniques du réseau public. Comme n'importe quel usager habituel, l'auteur
passe par le raccordement téléphonique de l'ordinateur; l'infiltration dans le
domaine secret se fait en supprimant la protection contre l'accès aux données de
l'ordinateur.
2.5 
Appréciation de la situation par la Commission de gestion
Dans l'ensemble, la surveillance téléphonique n'est exercée que dans un faible
nombre de cas. Toutes les surveillance téléphoniques officielles passent par les
PTT et y sont centralisées. La Commission n'a eu connaissance ni par le Ministère
public de la Confédération, ni par les entreprises des PTT d'indications concer-
nant l'écoute illégale de conversations téléphoniques par de tierces personnes. On
peut par conséquent considérer une violation de grande ampleur du secret des
conversations téléphoniques comme hautement improbable. Les craintes de la
1034

plupart des citoyennes et des citoyens qui croient que leur téléphone est sur
écoute sont par conséquent infondées. Le problème de l'écoute téléphonique ne
réside pas dans son ampleur, mais dans la gravité de l'atteinte dans chaque cas
particulier.
3 
Bases juridiques
L'écoute téléphonique est un procédé coercitif utilisé en matière de poursuite
pénale. Elle est utilisée par la Confédération ou les cantons selon le délit.
Néanmoins, presque tous les délits relèvent d'une procédure pénale cantonale
(notamment les infractions à la loi sur les stupéfiants). A cet égard, la Confédéra-
tion ne peut que se contenter, dans certains cas concernant plusieurs cantons, de
procéder à des recherches préliminaires. De plus, elle peut engager des poursuites
pour des délits contre la Confédération, en particulier contre la sûreté intérieure
et extérieure (terrorisme, espionnage, crime organisé, violences extrémistes).
L'écoute téléphonique a été réglementée par une initiative parlementaire de 1979
du conseiller national Gerwig. Le code pénal suisse (art. I79°ctles) établit des règles
minimales pour la Confédération et les cantons. Il stipule que n'est pas punissable
celui qui, en vertu d'une autorisation expresse de la loi, ordonne une écoute
téléphonique, à condition qu'il demande immédiatement l'approbation du juge
compétent. La mesure doit viser à poursuivre ou prévenir un crime ou un délit
dont la gravité ou la particularité justifie l'intervention.
Au plan fédéral, des dispositions précises de procédure ont été édictées. Pour
l'essentiel, la même réglementation est appliquée à la surveillance de la corres-
pondance postale, téléphonique et télégraphique ainsi qu'à l'engagement d'appa-
reils techniques de surveillance (mini-espions) (cf. art. 66 ss de la loi fédérale sur
la procédure pénale2) et art. 81 ss de la loi fédérale sur la procédure pénale
militaire3)). Les conditions préalables suivantes sont cumulatives:
- crime ou délit dont la gravité ou la particularité justifie l'intervention;
- faits déterminés qui rendent la personne à surveiller suspecte d'être l'auteur de
l'infraction ou d'y avoir participé;
- subsidiarité par rapport à d'autres mesures forcées en matière pénale (il doit
être établi qu'à défaut de surveillance, les investigations nécessaires sont
notablement plus difficiles à mener, ou que d'autres actes d'instruction n'ont
pas donné de résultats).
Lorsque les conditions justifiant la surveillance du suspect sont remplies, de
tierces personnes peuvent également être surveillées si des faits déterminés font
présumer qu'elles reçoivent ou transmettent des informations qui sont destinées à
l'inculpé ou au suspect ou proviennent de lui. Le raccordement téléphonique de
personnes pouvant refuser de témoigner ne peut être surveillé sauf si l'on a des
raisons de soupçonner que le suspect l'utilise.
Le juge fédéral d'instruction et le procureur général (respectivement le juge
d'instruction militaire) sont compétents pour ordonner une surveillance. Ils
2> RS 312.0
3> RS 322.1
1035

peuvent confier l'exécution de cette surveillance directement aux entreprises des
PTT, mais doivent soumettre, dans les vingt-quatre heures, une demande d'appro-
bation au président de la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral (respective-
ment au président du tribunal militaire de cassation). Celui-ci donne une
autorisation valable six mois au maximum, mais il peut la proroger de six mois en
six mois sur demande dûment motivée. L'examen des demandes se rapporte à
l'exposé des motifs et au dossier, et se limite à vérifier s'il n'y a pas eu violation du
droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation.
Pendant sa durée, la procédure est secrète même à l'égard de la personne touchée.
Les enregistrements qui ne sont pas nécessaires à l'exécution de l'enquête sont
conservés séparément, sous clé, et détruits à l'issue de la procédure. Lorsque la
surveillance est ordonnée par le procureur général, la personne touchée n'ap-
prend cette surveillance qu'au cours d'une instruction préparatoire ou après la
cessation des enregistrements. A la suite d'un arrêt rendu par le Tribunal fédéral
en 1983, les cantons ont l'obligation d'informer la personne mise sous écoute et le
Ministère public a développé une pratique à cet égard. Depuis la révision de 1991
de la loi fédérale sur la procédure pénale, il est en effet obligatoire de com-
muniquer à la personne touchée la nature et la durée de la surveillance exercée
dans les 30 jours après l'achèvement de la procédure. Grâce à l'approbation du
président de la Chambre d'accusation, il peut être renoncé à cette notification si
des intérêts publics prépondérants, notamment la sûreté intérieure et extérieure
de l'Etat, exigent le maintien du secret. Toute personne peut demander au juge
d'instruction ou au procureur général si une surveillance est exercée sur elle. Si
l'autorité refuse de donner le renseignement, la personne touchée peut faire
recours dans les dix jours auprès du président de la Chambre d'accusation
(art. 66iuiniuies de la procédure pénale fédérale).
Le procureur général et l'auditeur en chef peuvent également ordonner des
mesures de surveillance afin d'empêcher un acte punissable justifiant l'interven-
tions si certaines circonstances laissent présumer la préparation d'un tel acte.
Les cantons ont tous introduit une réglementation similaire en matière pénale.
Trois cantons (Schaffhouse, Berne, Valais) connaissent l'obligation de com-
munication sans réserve; cinq cantons accordent également en dehors des
instructions préparatoires un droit de recours à la personne touchée (Unterwald-
le-Bas, Argovie, Zoug, Thurgovie et Saint-Gall, mais dans le canton de Thurgovie,
le tribunal de cassation se prononce en même temps sur la demande d'indemnisa-
tion de la personne touchée). On trouve des dispositions plus restrictives que dans
le droit fédéral sur l'utilisation de pièces découvertes par hasard (cf. ch. 5.2.7),
notamment dans les cantons de Unterwald-le-Bas, Schaffhouse, Appenzell
Rhodes-Extérieures, Uri et Soleure. Les cantons de Lucerne, Unterwald-le-Bas,
Appenzell Rhodes-Extérieures, Baie-Campagne, Jura, Valais et Genève prévoient
l'interdiction d'utiliser les enregistrements concernant des personnes autorisées à
refuser de témoigner. Dans le canton de Saint-Gall, l'écoute téléphonique du
raccordement de personnes autorisées à refuser de témoigner est interdite sans
exception, c'est-à-dire également lorsque leur raccordement est utilisé par la
personne suspecte et ce, aussi longtemps que cette personne n'est pas suspecte
elle-même.
1036

Dans le domaine de l'écoute téléphonique, l'entreprise des PTT se borne à une
fonction d'exécutant. Sur demande écrite des autorités cantonales et fédérales
compétentes, elle procède à des enregistrements et établit un procès-verbal de
toutes les conversations si cela lui est demandé. Elle vérifie seulement si l'autorité
qui lui a donné l'ordre est compétente et si l'infraction invoquée constitue un
crime ou un délit ou un acte punissable. Elle communique l'arrêt de la surveil-
lance au président de la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral, respective-
ment au président du Tribunal militaire de cassation ou au juge cantonal
compétent.
Alors que les entreprises des PTT avaient à l'origine encore une fonction de
filtrage puisqu'elles s'estimaient habilitées, au nom de la protection du secret des
conversations téléphoniques, à trier les conversations non pertinentes pour
l'enquête, elles sont tenues, depuis l'arrêt du Tribunal fédéral du 21 mars 1989
(ATF115 IV 67 ss) d'enregistrer et de transmettre sur demande de l'autorité qui
leur en donne l'ordre toutes les conversations sur le raccordement surveillé et
cela, sans exception (le tri, relevé par la CEP-DFJP, des conversations qui n'ont
pas de rapport avec le but de l'enquête ne peut ainsi avoir lieu que lorsque
l'autorité le permet).
A côté de l'écoute téléphonique proprement dite, les entreprises des PTT
répondent à la demande des autorités compétentes concernant des données
secondaires comme par exemple: identification des interlocuteurs dans certaines
conversations, décompte détaillé des factures de téléphone, communication du
détenteur de numéros secrets. Ces renseignements constituent également une
atteinte au secret des télécommunications. Les exigences imposées aux entre-
prises des PTT sont par conséquent les mêmes que pour les écoutes télé-
phoniques. Ces renseignements de police ne sont notamment pas mis à disposition
sans que le juge d'instruction n'en ait donné l'ordre. La communication de la fin
de ces opérations à l'instance judiciaire d'approbation n'a lieu néanmoins que
pour les demandes se rapportant à la correspondance téléphonique future. De
cette manière, les PTT ne garantissent pas dans tous les cas que la transmission de
telles coordonnées est soumise à un contrôle judiciaire.
La Commission de gestion a de la compréhension pour la pratique adoptée par les
PTT jusqu'à présent et admet qu'il faut établir une différence entre l'écoute de
conversations et l'enregistrement de données sur le nombre, la durée et le numéro
des abonnés touchés. Néanmoins, il s'agit là de faits qui tombent sous le secret des
télécommunications.
Recommandation 3
II faudrait que le Conseil fédéral vérifie si toutes les données secondaires relatives à la
correspondance téléphonique doivent être soumises à la même réglementation que
l'écoute téléphonique.
Pour quelques points essentiels, la réglementation en vigueur présente des
divergences par rapport aux propositions originelles de l'initiative Gerwig, que le
présent rapport doit encore aborder:
L'initiative ne prévoyait pas une clause générale, mais un catalogue détaillé et
exhaustif de délits. L'écoute téléphonique aurait été communiquée à la personne
1037

touchée dans tous les cas après la fin de la procédure de recherche. Selon
l'initiative, l'Assemblée fédérale aurait dû choisir une commission de protection
de l'Etat forte de sept membres qui aurait contrôlé les mesures d'écoute
ordonnées dans l'intérêt de la protection de l'Etat. La Chambre d'accusation du
Tribunal fédéral aurait été tenue d'informer cette commission périodiquement,
mais au moins tous les six mois, de toutes les écoutes ordonnées dans l'intérêt de
la protection de l'Etat. La commission de protection de l'Etat aurait dû remettre
aux Chambres un rapport sur son activité de surveillance.
4 
Appréciation de la pratique actuelle
4.1 
Légalité du procédé
Le groupe de travail de la commission de gestion a examiné minutieusement la
manière de procéder du procureur général et des entreprises des PTT. A côté de la
recherche de renseignements écrits et oraux, il a consulté certaines directives, des
dossiers-types et dix dossiers authentiques datant de 1989 qu'il a sélectionnés
lui-même. Il a ainsi constaté que tant au Ministère public de la Confédération que
dans les entreprises des PTT, les procédures mises en place sont conformes aux
dispositions de la loi. Pour autant qu'il puisse en juger, les limites du droit ont
toujours été respectées. Tous les services responsables s'efforcent visiblement de
respecter les limites définies.
Une série de problèmes sera abordée ci-après, non pas parce que la pratique
actuelle impliquerait des violations du droit, mais parce que la réglementation
actuelle comprend plusieurs notions juridiques imprécises qui laissent une grande
marge d'appréciation à l'autorité qui donne l'ordre d'exercer une surveillance. Par
exemple, la violation du secret de fonction constitue un délit qui peut être
considéré par l'autorité compétente, selon le droit en vigueur et sans outrepasser
ses attributions, comme suffisamment grave pour justifier une surveillance télé-
phonique. Par conséquent, si le Ministère public de la Confédération fait
surveiller le raccordement téléphonique d'un journaliste pour savoir qui (pro-
bablement dans la propre maison de celui-ci) a commis une indiscrétion, cette
manière de procéder peut paraître certes contestable aux yeux de la Commission
de gestion, mais est admissible selon la législation en vigueur. On ne peut donc
parvenir à une modification de la pratique que si le Parlement renforce les
dispositions en la matière (cf. à ce propos ch. 5.2).
4.2 
Opportunité de ce mode de procéder
Au Ministère public de la Confédération, le but des opérations de contrôle
téléphonique est réglementé. La personne s'occupant d'une procédure d'enquête
doit présenter une demande écrite et brièvement motivée au Chef de la police
fédérale, respectivement des services centraux, et celui-ci doit transmettre cette
demande, avec son approbation, au procureur général ou à son représentant.
Depuis quelques années, le Ministère public de la Confédération n'use plus de son
pouvoir d'ordonner une surveillance pour empêcher un acte punissable. Au lieu
de cela, il transforme toutes ses opérations de surveillance de caractère préventif
1038

en procédures d'enquête de la police judiciaire. Ainsi, l'ouverture d'une telle
procédure et toutes les mesures de surveillance doivent être ordonnées par le
procureur général lui-même ou par son représentant. Cela permet de réunir, sur
un plan interne, les conditions nécessaires à une pratique uniforme et opportune.
Depuis le transfert, le 1er septembre 1992, de la section des offices centraux du
Ministère public de la Confédération à l'Office fédéral de la police, les pouvoirs
du procureur général sont passés aux mains du chef du Bureau central de police et
du chef de la section des offices centraux.
S'il est possible de prendre toutes ces mesures préventives sous le couvert de
recherches de la police judiciaire, cela tient à ce que, lorsqu'une prévention
semble nécessaire (au nom de la protection de l'Etat), les faits sont formulés de
manière ouverte ou englobent déjà des actes préparatoires si bien que l'on peut
déjà agir selon la procédure pénale avant même une violation grave de la sûreté
intérieure. Cette manière de faire a néanmoins pour conséquence de conférer aux
recherches de la police judiciaire le caractère d'une surveillance policière. Force
est à cet égard de se poser la question de savoir si cette évolution correspond à
.l'intention première du législateur (cf. ci-après ch. 5.2.1).
Le Ministère public de la Confédération et les PTT communiquent d'une part par
la transmission de formulaires et d'autre part, par des contacts directs et informels
entre leurs collaborateurs. Les mandats confiés par le Ministère public aux PTT
sont décrits de manière beaucoup moins précise que ceux qui sont confiés par les
autorités cantonales de surveillance (cf. à ce propos ci-après ch. 5.1.1).
Au sein des entreprises des PTT, la procédure se déroule également de façon
adéquate. En principe, tous les mandats passent par le Chef du service juridique
de la Direction générale des PTT. Les mandats du Ministère public en revanche
sont directement transmis par courrier à un collaborateur sans connaissances
juridiques particulières. Cela ne présente d'ailleurs pas d'inconvénient puisque les
entreprises des PTT n'ont qu'un pouvoir d'examen purement formel. Les mandats
sont exécutés sous la direction compétente et très scrupuleuse d'un service
particulier du Département des télécommunications. La visite de ce service et les
entretiens avec son personnel ont laissé une bonne impression au groupe de
travail de la Commission de gestion.
Les problèmes des entreprises des PTT en matière d'écoute téléphonique pro-
viennent essentiellement de ce que les PTT ne sont ni en droit, ni en mesure de
porter une part de responsabilité dans certains éléments de décision de la
procédure pénale, qu'aucune fonction de filtre n'est exercée pour protéger le
secret téléphonique et que les contrôles téléphoniques doivent bien souvent être
effectués dans des délais très courts. Lorsque les contrôles téléphoniques servent
à fournir une preuve, le facteur temps joue un rôle secondaire dans l'examen des
enregistrements. Cependant, les contrôles téléphoniques étant devenus presque
uniquement un moyen d'enquête, les entreprises des PTT doivent souvent agir
dans des délais extrêmement courts. Des informations insuffisantes sur le cas qui
se présente, un manque de connaissance des langues étrangères et le temps de
présence sont des facteurs qui contribuent à ce que l'attente des autorités de
surveillance par rapport au travail des PTT est souvent déçue. Aussi, les autorités
responsables ont-elles de plus en plus recours au branchement direct d'écoutes
1039

téléphonique effectuées non pas par les PTT, mais par les autorités d'enquête
elles-mêmes. Cette manière de procéder et plus efficace; elle doit être considérée
comme admise depuis l'arrêt du Tribunal fédéral de 1989. Elle a par ailleurs pour
conséquence d'obliger les instances compétentes à supporter les frais d'écoute,
mais également à mettre à disposition le personnel nécessaire (cf. ci-après
ch. 5.2.5).
A la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral, la procédure est très formelle. Elle
garantit un examen rapide et efficace pouvant être effectué par la président de la
Chambre d'accusation sans que celui-ci ait forcément recours à des auxiliaires. La
motivation de l'autorisation se limite néanmoins à l'apposition de croix sous
certaines rubriques d'un formulaire d'une page. On renvoie ainsi à un catalogue
de motifs standard succinctement présentés (exemple principal: Les faits exposés
dans la demande d'autorisation répondent aux exigences légales qui permettent
d'ordonner ou de prolonger la surveillance).
A cet égard, il convient de se demander s'il ne serait pas souhaitable pour une
amélioration de la pratique de demander un bref exposé des motifs par écrit (cf.
ci-après ch. 5.2.3).
La pratique dans les cantons n'est pas soumise à la haute surveillance de
l'Assemblée fédérale. Il est néanmoins possible de dire que les renseignements
obtenus concernant deux cantons qui avaient été choisis donnent l'impression que
la manière d'agir est minutieuse et correcte.
4.3 
Opportunité et efficacité de la pratique des écoutes
II est difficile d'apprécier l'opportunité et l'efficacité de la pratique des écoutes
dans son ensemble. Le Ministère public de la Confédération s'est montré
notamment à cet égard peu coopératif. Il ne s'intéresse visiblement pas à une
évaluation de cet instrument.
L'inspection a toutefois permis de regrouper les éléments d'appréciation suivants:
Au niveau cantonal, l'écoute téléphonique est utilisée essentiellement dans le
cadre de la lutte contre l'abus de stupéfiants. C'est un moyen imparable à ce niveau,
notamment lorsqu'il est associé à d'autres mesures obligatoires, surtout l'observa-
tion. Lorsque ce type de surveillance est nécessaire, il doit être combiné à des
écoutes téléphoniques.
La réponse à la question de savoir si l'écoute téléphonique est d'une utilité
considérable dans la lutte contre l'abus de stupéfiants n'est pas claire. La réponse
peut différer selon que les mesures sont arrêtées par la Confédération ou les
cantons et selon que l'on vise le petit trafic de drogues ou la mafia de la drogue. Il
semble que l'écoute téléphonique soit plus efficace pour les recherches concer-
nant les petits trafiquants car ceux-ci effectuent une partie de leurs transactions
par téléphone. Apparemment, le téléphone est utilisé avec plus de précautions par
les structures de direction du crime organisé; les responsables savent mieux se
protéger contre ce moyen de poursuite pénale.
Le nombre étonnamment faible d'éco.utes téléphoniques effectuées laisse à
penser que cet outil n'est pas utilisé partout où il devrait l'être. Il est toutefois
1040

manifeste que l'utilisation plus efficace de ce moyen se heurte à des problèmes
d'adaptation, de coût et de succès.
Il y a unanimité sur le fait que l'écoute téléphonique à la Confédération et dans les
cantons n'a pas de fonction significative en tant que moyen de preuve. L'écoute
téléphonique se prête visiblement mal à cela. Elle est utile dans les recherches et
lorsqu'elle est associée à une surveillance policière du crime organisé.
Le coût d'une surveillance téléphonique est important. Le contrôle des bandes
magnétiques peut exiger l'organisation d'équipes de surveillance vingt-quatre
heures sur vingt-quatre au sein du personnel des autorités de poursuite pénale.
Même lorsque ce contrôle est effectué par les entreprises des PTT, il en résulte
pour les autorités responsables une importante charge financière supplémentaire.
Ce rapport relativement peu avantageux entre les coûts et les rendements devrait
être l'une des raisons essentielles de cette grande réserve quant à l'utilisation de
l'écoute téléphonique.
Le groupe de travail de la Commission de gestion a essayé de se forger une idée
aussi directe que possible de l'efficacité des écoutes. Certes, l'étude de dix des 45
dossiers de 1989 du Ministère public ne saurait être jugée véritablement représen-
tative. Cependant, le groupe de travail a l'impression que dans la plupart des cas,
l'écoute téléphonique ne contribue pas à aggraver ou à atténuer les soupçons. En
effet, les rapports finaux mentionnent à maintes reprises que le contrôle télé-
phonique n'a permis de déceler aucun indice pertinent pour la procédure. Force
est de laisser ouverte la question de la raison de tels résultats. Dans certains cas, le
soupçon est au départ insuffisant, dans d'autres, l'écoute téléphonique n'était
peut-être pas suffisamment efficace pour découvrir la manière de procéder du
suspect.
Il peut être intéressant d'établir une comparaison avec d'autres pratiques: aux
Etats-Unis, environ 6500 contrôles téléphoniques sont effectués chaque année,
dont 2900 aboutissent à une arrestation. En fin de compte, une sentence n'est
prononcée qu'à l'encontre de 55 personnes seulement.
L'utilité de l'écoute téléphonique paraît ainsi incertaine par rapport à son coût
important. Il convient donc d'étudier de manière plus approfondie la question de
l'efficacité de cette mesure. Les expériences recueillies dans le cadre de la
présente inspection montrent qu'il faut combiner un contrôle institutionnalisé des
résultats à la procédure d'écoute téléphonique.
Conclusion de la Commission de gestion
Le contrôle téléphonique est intéressant essentiellement comme moyen d'enquête. A
ce titre, il se prête le mieux à la lutte contre le crime organisé. Il est peu efficace contre
des individus. Il ne devrait être exercé que dans le cadre de poursuites pour des délits
particulièrement graves et peut dans ce cas, mais de façon limitée, également
constituer un moyen de preuve. Il faudrait veiller, dans la réglementation et la pratique,
à ce que le contrôle téléphonique reste une mesure coercitive subsidiaire en matière
pénale.
Après l'achèvement de chaque procédure, l'instance d'approbation judiciaire devrait
être tenue de procéder à une estimation systématique de son efficience et de son
efficacité.
1041

5 
Problèmes à résoudre
5.1 
Problèmes dans le champ d'attributions du Conseil fédéral
5.1.1 
Mandats confiés par le Ministère public de la Confédération
aux entreprises des PTT
Alors que les juges cantonaux d'instruction transmettent en règle générale aux
PTT leur décision dûment motivée afin de donner aux fonctionnaires des PTT
quelques informations sur le cas qu'ils ont à traiter, le Ministère public de la
Confédération se borne à transmettre un formulaire d'une page. Ce document
mentionne les dispositions pénales justifiant la mesure; il indique le nom,
l'adresse et le numéro de téléphone de l'abonné dont la correspondance télé-
phonique doit être surveillée; il annonce également à qui les procès-verbaux
d'écoute doivent être envoyés; quelques lignes sont réservées à d'éventuelles
remarques supplémentaires. Selon les constatations du groupe de travail de la
Commission de gestion, rares sont ceux qui usent de cette possibilité et alors,
seulement lorsqu'il s'agit du raccordement d'une tierce personne et que seules les
conversations du suspect peuvent être enregistrées. Le fonctionnaire n'a ainsi
connaissance de toutes les informations importantes pour son travail que s'il
téléphone au Ministère public de la Confédération pour obtenir des précisions. Le
service technique compétent des entreprises des PTT apprécierait que ledit
formulaire soit complété de rubriques permettant, si cela s'avère utile, au Ministère
public de la Confédération (et depuis peu à l'Office fédéral de la police) de cerner
plus précisément leur mandat. La Commission de gestion attend notamment de
cette modification une amélioration de la protection des tierces personnes non
concernées, car le mandant serait ainsi tenu d'étudier dès le départ les limitations
à apporter à son mandat dans l'intérêt d'une enquête pénale à la fois efficace et
correcte.
Recommandation 4
Le Conseil fédéral est prié d'amener le Ministère public, l'Office fédéral de la police et
les entreprises des PTT à rédiger de concert un formulaire différencié pour l'octroi de
mandats. Une attention particulière doit être réservée aux problèmes de la surveillance
du raccordement de tierces personnes, des conversations avec des parents de la
personne suspectée, de la protection d'autres personnes pouvent refuser de témoigner
et de l'écoute dans des locaux publics ou dans des cafés-restaurants.
5.1.2 
Appareils techniques de surveillance du DMF
La remise de matériel technique à des tiers par le DMF est réglée dans
l'ordonnance du 30 septembre 1991. Seule se pose la question de savoir si la
Confédération devrait faire davantage quant à la responsabilité en cas d'utilisa-
tion de son matériel par des tiers. Certes, les utilisateurs doivent s'engager par
écrit à n'engager le matériel reçu que dans le cadre de l'utilisation indiquée. La
Confédération ne sait toutefois pas si la mesure de surveillance ordonnée a été
acceptée par l'autorité judiciaire compétente, ni pour combien de temps l'autori-
sation a été accordée.
1042

La position du DMF est comparable à celle des entreprises des PTT dans le cas de
demandes d'écoute téléphonique émanant de cantons. Les PTT n'ont pas à
exercer un contrôle matériel, mais doivent rendre ce contrôle possible pour les
autorités judiciaires compétentes. Aussi sont-elles tenues, dès l'achèvement de la
surveillance, d'en informer les instances judiciaires compétentes. Au DMF, une
manière de procéder analogue permettrait d'améliorer le contrôle sans que la
Confédération ne soit obligée de procéder à un contrôle des affaires cantonales.
Le contrôle resterait du ressort de l'instance cantonale de surveillance.
Recommandation 5
Le Conseil fédéral devrait obliger le groupe renseignements et sécurité à communiquer
au juge cantonal compétent le retour du matériel prêté.
5.2 
Problèmes rendant nécessaire une révision de la loi
5.2.1 
Déplacement de l'importance des contrôles téléphoniques:
passage d'une mesure coercitive en matière pénale
à un moyen d'observation policière
Le législateur a prévu l'écoute téléphonique tant à des fins de preuve qu'à des fins
d'enquête. Dans les deux cas, il a toutefois estimé qu'un acte punissable avait été
commis et qu'il existait des soupçons suffisamment fondés contre une personne
déterminée. L'écoute téléphonique a été conçue comme une mesure forcée
semblable à la perquisition, le séquestre ou l'arrestation. En outre, elle a été
prévue pour être un instrument de police préventive au service du Ministère
public de la Confédération et des directeurs des polices cantonales. Sous cette
forme, elle n'a joué qu'un faible rôle. En revanche, son utilisation dans le cadre
formel de la poursuite pénale a perdu de l'importance pour l'appréciation
judiciaire d'actes punissables déjà commis, mais en a gagné déplus en plus pour la
surveillance policière de la criminalité future. Les soupçons éveillés après qu'un
premier délit ou un acte préparatoire ont été commis sont utilisés pour appréhen-
der leur auteur présumé lorsque celui-ci commet un deuxième délit, vraisem-
blablement plus grave. L'écoute téléphonique se prête visiblement mieux à cette
deuxième fonction qu'à la première initialement prévue. Cela vaut également
pour son domaine principal d'application aux niveaux cantonal et fédéral (lutte
contre la drogue et défense contre les services de renseignements et le terro-
risme).
Ce déplacement d'accent n'outrepasse pas, du point de vue formel, les limites
légales et reste donc admissible. Il est néanmoins possible d'invoquer le fait qu'il
est en contradiction avec le système de mesures forcées prévu en matière pénale:
ces mesures doivent permettre aux autorité chargées des recherches d'enquêter
pour faire la lumière sur les actes commis et de punir les coupables. Si les écoutes
téléphoniques deviennent un moyen d'observation policière, l'autorité chargée
des recherches enfreint son devoir qui est d'engager des poursuites pour un acte
déjà commis (qui reste toujours une condition préalable): au lieu d'indiquer au
juge l'auteur d'un acte qui a été commis, elle ouvre une poursuite pénale pour
appréhender l'auteur (et souvent un ensemble d'auteurs) d'actes punissables qui
vont être commis.
1043

La question qui se pose est donc celle de savoir s'il faut améliorer la législation sur
le but initial poursuivi ou s'il faut adapter la réglementation actuelle au but
véritable des contrôles téléphoniques. Dans le premier cas, il faut relever les
exigences concernant les soupçons initiaux sur un acte grave déjà commis; dans le
second cas, il convient d'adapter la réglementation aux cas dans lesquels l'obser-
vation complémentaire de la police se justifie.
La Commission de gestion estime qu'il n'est ni judicieux, ni prometteur d'orienter
et de limiter l'écoute téléphonique à un domaine auquel elle se prête mal. Dans la
mesure où ce moyen doit être mis à disposition, il doit pouvoir l'être dans un but
aussi approprié que possible. Les contrôles téléphoniques devraient donc servir
essentiellement à la lutte contre le crime organisé et la mafia.
Conclusion
// faut définir dans la loi les conditions préalables à l'exercice de la surveillance
téléphonique de telle sorte qu'elle serve essentiellement de moyen d'enquête dans la
lutte contre le crime organisé. Son champ d'application doit toutefois être limité aux
actes punissables qui justifient une observation complémentaire de la police.
5.2.2 
Observation et engagement d'enquêteurs
L'observation ou la filature, c'est-à-dire l'action de suivre les agissements d'un
suspect dans les lieux publics, n'est pas considérée comme une mesure forcée par
le Ministère public de la Confédération. Il en va de même pour l'engagement
d'enquêteurs. La base juridique en est un arrêt de la Cour de justice européenne
du 15 juin 1992. La raison formelle en est que ces moyens d'enquête peuvent être
engagés sans usage de la force à rencontre des personnes concernées et sans
atteinte aux droits tels que la propriété, le logement, etc. La Cour de justice
européenne pour les droits de l'homme invoque le fait que l'auteur doit en tant
que délinquant s'attendre à être poursuivi par la police si bien que le recours à des
enquêteurs ne saurait constituer une atteinte à ses droits.
Cette manière de voir n'est pas conforme à la situation réelle. La justification de
mesures pénales ne peut partir de la présomption de culpabilité d'un suspect. En
outre, la sphère privée de l'individu ne s'arrête pas au moment où il se trouve dans
des lieux publics. La surveillance cachée est de nature à entraver la liberté et la
confiance de la personne concernée dans ses relations sociales et à porter ainsi
atteinte à son intégrité sociale.
La filature et l'engagement d'enquêteurs ont ceci de commun que les autorités
conduisent en secret des opérations officielles sans se dévoiler en tant que telles.
L'Etat agit ainsi en privé, mais également de telle sorte que la personne touchée
ignore qu'elle est confrontée à un personnel officiel. Les actions de l'Etat sous ce
type de forme particulière méritent d'être réglementées. S'agissant de l'engage-
ment d'enquêteurs, il faut ajouter que ce personnel doit en règle général
commettre lui-même des actes punissables n'ayant d'autre justification que
l'accomplissement d'un devoir officiel. Les conditions régissant ce devoir de-
vraient être réglementées dans la loi. Par ailleurs, il est à noter que la filature
nécessite en règle générale une surveillance téléphonique. La filature est donc
1044

nécessairement la raison invoquée pour ordonner une écoute téléphonique. Dans
le contexte juridique actuel, l'écoute téléphonique qui fait l'objet d'une régle-
mentation stricte dépend souvent en pratique de la filature, non réglementée dans
la loi. Inversement, il est peu judicieux que selon la législation en vigueur, les
conditions préalables à l'écoute téléphonique deviennent indirectement celles de
la filature, pour laquelle elles n'ont pas été prévues.
Cependant, le Tribunal fédéral suisse n'exige pas de base légale particulière pour
l'engagement d'enquêteurs. Selon lui, un comportement de l'enquêteur qui reste
simplement passif ne pose pas de problème. Si le fonctionnaire encourage la
personne concernée à la délinquance, il n'en sera tenu compte que dans la gravité
de la peine. Le tribunal laisse au législateur le soin de décider si cette méthode
d'enquête doit être réglementée dans la loi en raison de certains risques d'abus.
A cet égard, le législateur fédéral a introduit une norme spéciale dans la loi sur les
stupéfiants: selon l'article 23,2e alinéa, de cette loi, l'enquêteur peut agir de façon
passive, c'est-à-dire qu'il peut accepter une offre. Cette restriction paraît peu
réaliste et conduit à des litiges sur le comportement réel du fonctionnaire. De
toutes façons, user de cette possibilité dans ces conditions ne permet pas de
pénétrer dans les structures de direction du crime organisé. Il serait plus judicieux
de définir de façon plus stricte les conditions d'engagement d'enquêteurs et de
permettre à ceux-ci de participer à l'infraction s'il est certain que le suspect se
prépare à commettre ledit acte. Il serait donc souhaitable de prévoir une
réglementation sur le modèle de la surveillance téléphonique.
La commission de gestion n'est pas sans savoir combien les délimitations à prévoir
dans ce domaine sont délicates. Force lui est néanmoins de constater qu'une lutte
efficace contre le crime organisé et la mafia exige la combinaison de mesures
telles que la filature et l'engagement d'enquêteurs et la surveillance téléphonique.
Conclusion
// convient d'harmoniser la réglementation sur la filature, l'engagement d'enquêteurs
et la surveillance téléphonique.
5.2.3 
Définition peu précise des conditions préalables dans la loi
Le contrôle téléphonique constitue une atteinte grave à la sphère privée de la
personne touchée. Certes, il n'entrave pas la liberté de mouvement comme le fait
l'arrestation, mais il est particulièrement insidieux puisqu'il est effectué à Vinsu de
la personne touchée. De ce fait, il constitue non seulement une violation du droit
d'autodétermination des personnes en matière d'information, c'est-à-dire du droit
de tout individu de décider quelles informations le concernant peuvent être
divulguées, mais encore de son intégrité sociale puisqu'il porte atteinte à la
confiance, garantie par le secret du téléphone, quant au caractère confidentiel des
conversations téléphoniques. L'homme moderne effectue une part croissante de
ses communications personnelles par le biais de conversations téléphoniques. Il va
de soi qu'il doit pouvoir s'exprimer tout aussi librement dans ce genre de
conversations que lors des entretiens entre quatre yeux. L'homme moderne,
comme l'a montré récemment la fameuse affaire des fiches, est devenu plus
70 Feuille fédérale. 145e année. Vol. I 
1045

sensible dans sa manière de réagir par rapport à ces aspects de la sphère privée. Il
faut que la législation tienne compte de manière adéquate de ce changement de
valeurs. L'écoute téléphonique a en outre comme particularité de porter atteinte
à la vie privée d'un certain nombre de tierces personnes sans que celles-ci n'aient
commis quoi que ce soit qui puisse faire naître des soupçons quant à un acte
punissable.
Aussi faudrait-il que l'écoute téléphonique soit limitée à certains faits punissables
et n'entre en ligne de compte que lorsque les chances de découvrir les faits grâce à
ce moyen sont grandes.
La réglementation fédérale actuelle autorise les écoutes téléphoniques dans un
grand nombre de cas: tous les crimes, tous les délits «dont la gravité ou la
particularité justifie l'intervention». Les soupçons doivent être fondés sur «des
faits déterminés»: il s'agit là d'une condition interprétée de manière plus ou moins
stricte. Il en va de même pour le principe de subsidiarité selon lequel des contrôles
téléphoniques peuvent être ordonnés si les autres moyens d'instruction n'ont pas
donné de résultats et si «les investigations nécessaires étaient notablement plus
difficiles à mener».
Selon les constatations du groupe de travail de la Commission de gestion, la
définition légale est beaucoup plus large que ce que la pratique de l'écoute télé-
phonique permet de faire. La limitation de la pratique actuelle tient beaucoup
moins aux limites imposées par la loi qu'à des considérations pratiques: l'écoute
téléphonique est pour l'essentiel mise en place lorsqu'elle promet de bons
résultats dans un délai rapide et que son coût semble supportable par rapport à la
situation en matière de finances et de personnel des autorités chargées de
l'instruction pénale. D'un point de vue purement légal, l'écoute téléphonique
pourrait être utilisée plus souvent. La réglementation n'a donc plus l'effet
restrictif qu'elle devait avoir initialement sur la pratique. Au contraire, elle a été
détournée considérablement, mais dans les limites de la législation en vigueur, du
but qu'elle visait initialement. Il est caractéristique que l'autorité judiciaire ne
refuse pratiquement jamais une autorisation de procéder à des écoutes télé-
phoniques. La réglementation légale actuelle laisse aux autorités responsables de
l'autorisation de procéder à des écoutes une large marge d'appréciation et ne
permet aucune surveillance efficace aux autorités de contrôle.
Selon les Commissions de gestion, il faudrait une nouvelle réglementation
s'inspirant des principes suivants:
- La marge d'appréciation des autorités compétentes pour autoriser une écoute
téléphonique devrait, sur le plan juridique, être limitée de manière assez stricte
pour permettre un contrôle judiciaire.
- Il est indispensable d'élaborer un catalogue des conditions précises dans les-
quelles un contrôle téléphonique peut être effectué. Il faut par exemple y faire
figurer les formes graves du crime organisé, les délits en relation avec la sûreté
de l'Etat ainsi que certains autres crimes graves.
- Les contrôles téléphoniques ne doivent pouvoir être autorisés que lorsque la
forme du délit commis laisse à penser que des conversations téléphoniques jouent
un rôle important soit au moment où l'acte est commis, soit après: cela vaut
notamment pour les actes punissables commis par des gangs.
1046

- Il faut que les soupçons dirigés sur les personnes devant faire l'objet d'une
écoute téléphonique soient suffisamment concrétisés.
- Il importe de définir de façon plus efficace le principe de la subsidiarité par
rapport à d'autres mesures pénales.
- Les conditions préalables à l'écoute téléphonique de tierces personnes doivent
être définies de façon stricte. Il devrait être possible de renoncer à exercer une
surveillance téléphonique des personnes pouvant refuser de témoigner même
lorsque leur raccordement est utilisé par un suspect et cela, tant que ces
personnes ne sont pas suspectes elles-mêmes.
- La décision de l'instance d'approbation judiciaire doit être brièvement motivée
dans chaque cas.
Ainsi, il importe notamment d'étudier s'il est possible d'élaborer un catalogue
exhaustif des délits ou s'il faut prévoir un catalogue qui serait assorti d'une clause
assez générale. L'initiative parlementaire qui a débouché sur la réglementation
fédérale actuelle prévoyait un catalogue de délits comprenant les actes punis-
sables suivants: haute trahison, atteinte à l'indépendance de la Confédération,
trahison diplomatique, service de renseignements politiques, services de ren-
seignements militaires, service de renseignements économiques, importants délits
liés à l'utilisation d'explosifs. En outre, ce catalogue devait également répertorier
tous les crimes punissables en vertu des dispositions pénales accessoires de la
législation fédérale ainsi que l'empêchement de l'exécution d'un acte terroriste
mettant directement en danger des vies humaines.
Le code pénal de la République fédérale d'Allemagne prévoit en son paragraphe
lOOö un catalogue exhaustif des actes punissables. Y figurent notamment: l'at-
teinte à la paix, la haute trahison, l'atteinte à l'Etat de droit démocratique, la
trahison contre le pays et l'atteinte à la sûreté extérieure; les atteintes à la défense
nationale et à l'ordre public, la falsification de papier monnaie ou de papier
valeur, le meurtre, l'homicide volontaire, le génocide, l'atteinte à la liberté des
personnes, le rapt et le chantage; des actes dangereux bien déterminés, certaines
infractions à la loi sur les armes et à la loi sur le contrôle des armes de guerre ainsi
que certaines infractions à la loi sur les stupéfiants, notamment dans la mesure où
elles sont commises à des fins lucratives ou par des membres d'un gang.
La Commission de gestion a l'impression qu'il est possible, grâce à un rééquili-
brage adapté aux temps actuels des objectifs d'efficacité de la poursuite pénale et
d'efficacité de la protection de la personnalité, d'aboutir à une réglementation
fondée sur un catalogue relativement restreint de délits.
Conclusion
Les conditions légales préalables à l'écoute téléphonique doivent être définies l'abord
sur la base d'un catalogue de délits. Il faut que ce catalogue mentionne les crimes
graves contre la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse, les actes punissables du
crime international organisé ainsi que d'autres crimes déterminés. Il impone d'étudier
la question de savoir s'il faut prévoir, indépendamment de la nature de l'acte, une
clause générale qui se rapporterait aux crimes (et non pas aux délits) commis par des
1047

gangs dans la mesure où les renseignements à disposition permettent de supposer que
ces mesures constituent un moyen approprié d'investigation à {'encontre de la
direction de ce type de gang.
5.2.4 
Protection de tierces personnes; fonction de filtre d'une
troisième instance
(Les ch. 5.2.4 à 5.2.7 traitent de la protection de tierces personnes
sous divers aspects)
L'écoute téléphonique touche obligatoirement de nombreuses tierces personnes en
contact avec la personne surveillée. Leurs paroles sont également écoutées et sont
en principe à la disposition des autorités policières et judiciaires. Une partie de
ces tierces personnes dispose du droit de refuser de témoigner et devrait pouvoir
soustraire ses paroles au contrôle des autorités. Les autorités policières et
d'instruction pénale arrivent par le biais des écoutes téléphoniques à obtenir des
renseignements qu'elles ne pourraient obtenir par un contact public. Le fonction-
naire ne peut oublier les renseignements ainsi obtenus, si bien qu'il faut s'attendre
à ce que son comportement est irrémédiablement influencé. Tel sera le cas même
lorsqu'une interdiction d'utilisation des enregistrements de tierces personnes
pouvant refuser de témoigner aura été prononcée.
On pourrait imaginer que des dispositifs techniques permettent d'exclure auto-
matiquement des enregistrements les conversations avec des personnes tenues au
secret professionnel. Après avoir pris des renseignements auprès des entreprises
des PTT, il semble que cette solution soit pour le moment trop onéreuse. De toute
évidence, on s'est jusqu'à présent trop peu préoccupé de la question de savoir s'il
était possible de doter le raccordement des abonnés tenus au secret professionnel
d'un code assurant la garantie correspondante.
La protection la plus efficace pour les tierces personnes ayant été entendues sur
écoute est de désigner une instance habilitée à se prononcer sur les conversations
des tierces personnes. Cette instance qui peut en principe être interne ou externe
par rapport aux autorités d'instruction pénale ne peut néanmoins pas coïncider
avec le fonctionnaire ou le juge dirigeant la procédure. L'autorité judiciaire
d'approbation qui s'est déjà occupée des écoutes est l'instance entrant la première
en ligne de compte.
Durant les premières années de la réglementation fédérale, les entreprises des PTT
ont assumé le rôle de filtre au nom du secret téléphonique. Elles ne se prêtent
toutefois que de manière limitée à ce rôle et, selon la jurisprudence actuelle, ne
sont plus habilitées à le tenir. Il serait pensable de créer une instance au
Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie, au
Tribunal fédéral ou auprès du juge d'instruction fédéral (selon la conception
future de la procédure pénale fédérale). Au niveau cantonal, on pourrait
également penser à des solutions auprès des tribunaux ou des autorités de plainte.
La réglementation pourrait prévoir une différence entre les écoutes télépho-
niques qui sont effectuées dans le cadre d'une procédure d'enquête judiciaire et
celles qui le sont dans le cadre d'instructions préparatoires: les contrôles télé-
phoniques effectués pour les instructions préparatoires ont en règle générale pour
1048

fonction d'être des moyens de preuve. Au cours de cette procédure formelle, la
protection juridique est le souci premier. L'aspect de l'urgence a une importance
moindre. Pour les contrôles effectués dans le cadre d'une instruction préparatoire,
il se justifie donc de prévoir une troisième instance ayant pour fonction de filtrer
les renseignements, ce qui comporte peu d'inconvénients. En revanche, dans le
cadre de iaprocédure d'enquête judiciaire, les aspects de l'efficacité et de la rapidité
prennent davantage d'importance. Dans de tels cas, la fonction de filtre d'une
troisième instance paraît contestable. Si la réglementation prévoit que les
contrôles téléphoniques sont surtout un moyen d'enquête, il ne faudrait pas
introduire des dispositions impliquant d'importants retards. On pourrait alors
songer à la mise en place d'un service au sein des autorités chargées de
l'instruction qui effectuerait un tri avant l'intervention du fonctionnaire ou du
juge dirigeant la procédure.
Selon la différenciation prévue entre la fonction d'accusateur du procureur de la
Confédération et celle de la police fédérale, il serait pensable au niveau fédéral
que le procureur de la Confédération ou un juge d'instruction fédéral permanent
joue, en tant qu'autorité de surveillance des recherches effectuées par la police
fédérale (ou des services centraux), le rôle de filtre entre les PTT et le chef de
l'enquête.
Conclusion
Pour les contrôles téléphoniques effectués dans le cadre de l'instruction préparatoire, il
faut faire intervenir une troisième instance ayant pour tâche de trier les conversations
de tierces personnes qui ne sont pas nécessaires à l'instruction ainsi que les paroles des
personnes pouvant refuser de témoigner. Pour les contrôles téléphoniques au cours
d'une procédure d'enquête judiciaire, il convient de chercher une solution praticable
au sein même des autorités chargées de l'instruction pénale.
5.2.5 
Branchements directs
L'utilisation de plus en plus fréquente des écoutes téléphoniques comme moyen
d'enquête a engendré le besoin croissant de disposer sans délai des enregistrements
des PTT. C'est ainsi qu'augmentent les cas dans lesquels les autorités pénales
demandent que les entreprises des PTT branchent directement les téléphones
surveillés sur les appareils enregistreurs de l'instance chargée de l'instruction. Le
Ministère public de la Confédération dispose aujourd'hui d'un petit local d'é-
coute. Les branchements directs permettent à l'instruction de ne pas être gênée
par les limitations de l'offre de services des entreprises des PTT. De cette manière,
les enregistrements peuvent être écoutés la nuit ainsi que le week-end.
Dans la pratique actuelle, le président de la Chambre d'accusation demande que
le Ministère public de la Confédération motive toute demande de branchement
direct. Depuis que les PTT n'assurent plus leur fonction de filtre, les branche-
ments directs doivent en principe être considérés comme autorisés.
Les branchements directs et le filtrage sont deux fonctions incompatibles. Il faut
par conséquent décider dans chaque cas lequel de ces deux objectifs l'emporte.
1049

Conclusion
Les branchements directs ne sont à autoriser que pour la procédure d'enquête
judiciaire et non pour l'instruction préparatoire. Ils doivent être autorisés séparément
par l'instance judiciaire d'approbation. Pour les tierces personnes pouvant refuser de
témoigner, il importe de créer une procédure au sein des autorités chargées de
l'instruction afin d'assurer leur protection.
5.2.6 
Interdiction d'utilisation
Quelques cantons connaissent l'interdiction d'utiliser dans la procédure des
paroles émises par les personnes pouvant refuser de témoigner. Ce principe est
fondé sur l'idée qu'une écoute téléphonique n'ayant pu être autorisée ne doit pas
être utilisée. Une réglementation similaire fait encore défaut dans la procédure
pénale fédérale. (L'art. 77 de la loi fédérale sur la procédure pénale n'apporte
aucune précision quant à l'utilisation du contenu de conversations téléphoniques
par des organes de police dans le cadre de leurs recherches).
Conclusion
Les conversations des personnes pouvant refuser de témoigner ne doivent pas être
versées aux dossiers.
5.2.7 
Pièces découvertes par hasard
Dans le cadre de ses recherches, l'autorité chargée de l'instruction peut obtenir
grâce à l'écoute téléphonique des informations qui n'ont pas été recherchées:
d'une part, les informations sur la personne suspecte peuvent concerner des
affaires qui ne font pas l'objet de la procédure en cours. Selon la situation juridique,
il est alors possible d'ouvrir une autre procédure ou d'élargir celle qui est en cours.
D'autre part, les écoutes téléphoniques peuvent aboutir à diriger des soupçons sur
une tierce personne qui, jusque là, n'avait pas fait l'objet de recherches. Les
soupçons peuvent également porter sur un acte punissable n'ayant aucun lien avec
l'objet de l'instruction en cours.
Dans ces cas, il faut veiller à ce que les écoutes téléphoniques ne soient utilisées
que si elles avaient été autorisées pour éclaircir ladite affaire. Ce principe est
conforme à une directive du procureur général; quelques lois cantonales en font
également expressément mention. Le respect de ce principe devrait être garanti
sur le plan de la procédure en exigeant l'autorisation de l'instance judiciaire
compétente pour l'utilisation des résultats qui ne sont pas couverts par l'autorisa-
tion initiale.
La nouvelle réglementation introduite dans la procédure pénale fédérale crée un
problème à cet égard, notamment par l'article 29 de la loi sur la protection des
données, en vertu duquel les données concernant des personnes peuvent être
utilisées dans le cadre d'une autre procédure s'il existe des indices concrets
prouvant que celles-ci peuvent être utiles dans le cadre de cette procédure. Cela
autorise l'utilisation, dans une autre procédure, de pièces découvertes par hasard
1050

et ce, dans une mesure plus large que ne le permet à l'heure actuelle la directive
du procureur général. On risque ainsi de faire régresser la protection de la
personne dans ce domaine.
Conclusion
Les résultats de la surveillance qui font référence à un autre acte punissable commis
ne peuvent être utilisés comme moyens d'enquête ou de preuve que si les conditions
préalables à l'autorisation d'une surveillance avaient été également remplies pour cet
acte. L'enregistrement des pièces découvertes par hasard devrait dépendre de l'autori-
sation du président de la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral.
5.2.8 
Communication a posteriori
L'écoute téléphonique est en soi une mesure d'exécution forcée qui doit rester
secrète. La mesure de contrôle la plus efficace pour garantir sa légalité est par
conséquent l'obligation pour l'autorité qui en ordonne l'exécution de faire part a
posteriori à la personne touchée qu'elle fait l'objet d'une surveillance. Cette
obligation a été introduite dans la procédure pénale fédérale, cela toutefois par le
biais d'une réglementation très générale.
Malgré certaines améliorations, la pratique du Ministère public de la Confédération
qui a prévalu jusqu'à présent n'est pas satisfaisante. Ainsi, cette communication a
été refusée parce que la personne touchée fréquentait un cercle de personnes
«critiques vis-à-vis des autorités» et que l'on craignait que cette communication
soit «exploitée politiquement», ce qui aurait entraîné des «effets indésirables», à
savoir «une nouvelle série de critiques concernant les recherches effectuées par
des organes de la défense». Régulièrement, le Ministère public de la Confédéra-
tion justifie la suppression de la communication en arguant que cela donnerait un
droit de regard sur certains éléments de sa méthode de défense. Se référant à
l'affaire Klass (journal des .droits fondamentaux européens, 1979, p. 286), il fait
observer qu'empêcher la «découverte de méthodes de travail et de domaines
d'observation des services secrets» est une raison de ne pas procéder à la
communication. La protection des autorités face à la critique est ainsi motivée par
le maintien du secret sur des faits connus de tous.
En revanche, la suppression de la communication paraît appropriée lorsque, pour
des raisons fondées, II faut s'attendre à ce que de nouvelles recherches soient
entamées dans un proche avenir et que celles-ci risquent alors d'être sérieusement
entravées. De même, la suppression de la communication aux personnes domici-
liées à l'étranger semble défendable car il n'est pas possible de garantir le respect
de la protection de la vie privée à l'étranger.
Dans la doctrine, on demande parfois que la communication ne soit pas seulement
adressée au suspect (et à l'abonné, s'il y a une tierce personne), mais également à
tous les abonnés concernés par les conversations surveillées. Cependant, dans la
pratique actuelle, on peut justifier la limitation du cercle des personnes informées
par des raisons pratiques et pour la protection de la vie privée du suspect et des
participants aux conversations qui ne font pas partie des abonnés.
1051

Le droit à la communication inclut en principe un droit de regard sur les pièces qui
ne devraient pas pouvoir être détruites avant que la personne touchée donne son
accord ou que le délai de recours contre l'écoute téléphonique soit échu (la
limitation du droit de regard à certaines pièces faisant l'objet du maintien du
secret reste possible selon la procédure pénale fédérale).
Une statistique du Ministère public de la Confédération sur les notifications de
1989 à 1991 montre qu'en règle générale les services centraux procèdent à cette
communication bien qu'il s'agisse toujours d'affaires de crime organisé. La police
fédérale renonce plus souvent à cette communication. Elle donne toutefois des
informations dans les affaires de crime organisé et cela tant à des ressortissants
suisses qu'à des ressortissants étrangers en Suisse. Les données disponibles ne
donnent aucun indice quant à un traitement inégal des Suisses et des étrangers.
La communication a posteriori doit être conçue de façon à ce qu'il n'y ait pas de
lacunes dans le contrôle. Lorsqu'une instruction préparatoire est ouverte, la
personne touchée participe de toutes façons à la procédure et a la possibilité de
faire valoir ses droits. Lorsque l'enquête est arrêtée, il faut soit procéder à la
communication, soit rendre le dossier accessible à un organe de surveillance
représentatif du Parlement. Pour ce faire, on pourrait alors s'adresser à la
Délégation des Commissions de gestion nouvellement créée qui, en matière de
protection de l'Etat, dispose d'un droit de regard sur les dossiers concernés.
Conclusion
// importe que la communication à la personne touchée devienne la règle. Les
décisions de suppression de la communication doivent rester l'exception et être
dûment motivées. Elles doivent être autorisées par le président de la Chambre
d'accusation. En vue d'un contrôle de la pratique, elles doivent être périodiquement
soumises à l'examen de la Délégation des Commissions de gestion.
5.2.9 
Droit d'être informé
Selon l'article 102bis de la loi fédérale sur la procédure pénale, toute personne a le
droit d'être renseignée sur les données que la police judiciaire recueille sur elle.
Ce droit recouvre également l'écoute téléphonique. L'article 66qulnqi"es, 3e alinéa,
de la même loi prévoit toutefois pour celle-ci une réglementation spécifique.
Toute personne touchée peut demander au juge d'instruction si une surveillance a
été exercée à son endroit. Si le juge d'instruction refuse de donner le renseigne-
ment, la personne touchée peut faire appel auprès du président de la Chambre
d'accusation dans les dix jours. Les mêmes droits sont applicables par analogie
vis-à-vis du Ministère public de la Confédération.
Ce dernier se trouve ainsi confronté à un dilemme car le droit d'être informé peut
être utilisé afin de savoir si une écoute téléphonique est en cours. Si le
renseignement est refusé, la personne concernée peut en tirer ses propres
conclusions. Aussi le Ministère public de la Confédération veut-il également
refuser de donner le renseignement dans les cas où il pourrait être donné afin
d'éviter que l'on fasse des déductions du refus de renseigner. Cette manière de
1052

procéder paraît indéfendable aux yeux de la Commission de gestion car elle viole
un droit existant. Force est de reconnaître qu'il y a entre le droit d'informer
introduit par la législation sur la protection des données, d'une part, et le principe
du maintien du secret concernant les écoutes téléphoniques, d'autre part, une
interférence délicate. Il ne faut cependant pas remédier à ce problème en donnant
des indications fausses ou en violant le droit d'être renseigné.
Conclusion
II importe d'étudier comment harmoniser les droits liés à la protection des données et
les conditions d'exercice des surveillances téléphoniques prévues dans la législation en
vigueur; il convient, dans la mesure du possible, de définir plus précisément les
conditions préalables au refus de donner des renseignements. On ne saurait tolérer la
dissimulation ou le mensonge.
5.2.10 
Voies de droit contre les écoutes téléphoniques injustifiées
Certains cantons ont prévu une possibilité de recours contre les écoutes télé-
phoniques injustifiées. Dans un cas, le tribunal de cassation peut en même temps
se prononcer sur une demande d'indemnisation. La personne touchée est néan-
moins toujours habilitée à faire recours sans qu'il lui soit nécessaire de prouver un
dommage et elle a un droit de regard sur les pièces.
L'article 122 de la loi fédérale sur la procédure pénale dispose que l'inculpé mis au
bénéfice d'une ordonnance de non-lieu a en principe droit à une indemnité au
titre du préjudice qu'il a subi. En vertu du nouvel article 105 bis proposé, il dispose
en outre de dix jours pour recourir contre des mesures coercitives du Ministère
public de la Confédération; le recours devra être adressé à la chambre d'accusa-
tion. Conjointement avec l'obligation de l'autorité d'informer, en règle générale,
l'intéressé de la surveillance téléphonique dont il a fait l'objet, ce dernier dispose
donc de moyens de droit comparables qui doivent toutefois lui être exposés dans
la notification. Il conviendra encore d'examiner l'opportunité de dispositions
légales dans le domaine de la surveillance téléphonique.
Conclusion
Lorsque les écoutes téléphoniques sont terminées, la personne touchée devrait pouvoir
disposer de voies de droit lui permettant de faire examiner la légalité de la procédure et
de faire valoir une compensation et une réparation des dommages. La procédure
devrait être gratuite.
5.2.11 
Haute surveillance du Parlement en matière d'écoute
téléphonique
La pratique des écoutes téléphoniques à la Confédération n'est placée à l'heure
actuelle sous la haute surveillance de la Délégation des Commissions de gestion que
dans la mesure où elle se rapporte à des délits contre la sûreté intérieure ou
extérieure de l'Etat. De même que pour le problème de la communication a
1053

posteriori, la question qui se pose de façon générale pour la pratique des contrôles
téléphoniques est celle de savoir si la Délégation des Commissions de gestion peut
être reconnue compétente pour contrôler périodiquement selon les critères de
légalité (notamment protection de la personnalité), d'opportunité, d'efficacité et
d'efficience la manière de procéder des autorités fédérales dans ce domaine. Cela
exige une extension du champ d'attributions de la Délégation au-delà de la
protection de l'Etat, à toutes les mesures de surveillance au sens des articles 66 ss
de la loi fédérale sur la procédure pénale et partant, à l'activité des entreprises des
PTT. (Pour des raisons de systématique, il faudrait également inclure les mesures
judiciaires militaires). Pour les procédures judiciaires en cours, il conviendrait
d'émettre des réserves sur la compétence en matière de contrôle.
Conclusion
Le champ d'attributions de la Délégation des Commissions de gestion devrait être
étendu à la surveillance de la correspondance postale, téléphonique et télégraphique et
à l'utilisation d'appareils techniques de surveillance par les autorités fédérales.
5.2.12 
Droit fédéral et droit cantonal
Les conclusions du présent rapport valent en grande partie également pour les
cantons. Le législateur fédéral n'est certes habilité que de manière limitée à
intervenir dans le droit cantonal de procédure. Il sera en partie possible, comme
pour l'introduction du droit en vigueur, de prévoir quelques principes dans le droit
fédéral pénal (par exemple les raisons justifiant l'engagement d'enquêteurs) et il
suffira par ailleurs de prendre modèle sur le nouveau droit fédéral et d'en voir les
effets.
6 
Avis des autorités concernées
La Commission de gestion a invité le DFJP, le DMF, les PTT et le président de la
Chambre d'accusation du Tribunal fédéral à se prononcer sur le présent docu-
ment. Le rapport reprend l'essentiel des remarques formulées par ces autorités
lorsqu'elles touchent les constatations de la Commission.
Le DFJP approuve les recommandations 1 (possibilités techniques) et 4 (man-
dats), et se déclare prêt à examiner la recommandation 3 (données secondaires).
En matière de droit du travail (recommandation 2), il juge moins utile une
amélioration de la protection de la personnalité fondée sur le droit privé, dans la
mesure où ce droit prévoit déjà une réglementation.
Le DMF n'a pas de remarques à formuler au sujet de la recommandation 5 (prêt
de matériel aux cantons).
Les PTT posent la question de savoir si certaines parties du texte, qui font état de
constatations relatives à la pratique et aux modalités de l'exécution, doivent être
rendues publiques.
Le DFJP ne partage pas le scepticisme de la Commission de gestion à propos de
l'opportunité et de l'efficacité de la pratique de surveillance, mais se déclare prêt à
1054

examiner si l'efficience des écoutes peut être judicieusement mesurée. Le dé-
partement s'associe pour l'essentiel aux conclusions suivantes:
- approbation judiciaire de l'exploitation des pièces découvertes par hasard;
- en règle générale, information a posteriori de la personne qui a fait l'objet d'une
surveillance téléphonique;
- exigences de la loi sur la protection des données à l'égard de la surveillance
téléphonique;
- voies de recours des personnes concernées contre des écoutes injustifiées (pour
le DFJP, cette exigence serait déjà remplie).
Le département émet des doutes quant aux points suivants, sur lesquels il se
propose d'entreprendre une analyse précise des conclusions de la Commission de
gestion:
- interdiction des branchements directs dans le cadre d'enquêtes préliminaires et
désignation d'une instance de filtrage;
- interdiction d'utiliser des paroles émises par des personnes autorisées à refuser
de témoigner;
- établissement d'un catalogue de délits;
- contrôle parlementaire de la pratique de surveillance en sus du contrôle
judiciaire existant (problème de la séparation des pouvoirs);
- dispositions légales concernant l'engagement d'agents infiltrés et les filatures.
Le président de la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral se dit préoccupé par
la proposition faite de le charger, à l'issue de la procédure, d'un contrôle
d'efficience qui dépasserait le cadre des activités judiciaires. De plus, il craint
qu'un contrôle supplémentaire, par le Parlement, de la pratique de surveillance ne
se heurte au principe de la séparation des pouvoirs, et de ce fait à l'indépendance
du pouvoir judiciaire.
Se fondant sur un entretien de son groupe de travail avec le chef du DFJP, la
Commission de gestion maintient ses conclusions. La marche à suivre ultérieure
donnera l'occasion de fixer d'éventuelles précisions.
7 
Marche à suivre ultérieure
Les diverses solutions aux problèmes évoqués dans le présent rapport exigeant
une révision de la loi, il importe de s'interroger sur la marche à suivre ultérieure. Il
est en soi pensable que les Commissions de gestion déposent une motion par
laquelle les Chambres fédérales demanderaient au Conseil fédéral la présentation
d'un message. Cependant, la Commission de gestion a acquis la conviction que le
Ministère public de la Confédération, compétent en la matière, ne pourrait que
difficilement se charger de la concrétisation des idées présentées dans le présent
rapport. Puisqu'il s'agit, dans l'ensemble, de procéder à une évaluation importante
dans le champ d'interférence entre la sécurité policière et la liberté des personnes,
il peut sembler juste - comme lorsque les dispositions en la matière avaient à
l'origine été édictées - de prévoir que le Parlement continue à s'occuper de cette
affaire sous forme d'initiative parlementaire et entretienne ainsi un échange
intensif avec le gouvernement et l'administration.
1055

Les conclusions de ce rapport sont certes de portée variable. Il se peut que
certains points nécessitent la forme d'une motion et d'autres celle d'une initiative
parlementaire. Seul l'avis du Conseil fédéral permettra de répondre à ces
questions, et à celle de savoir si une éventuelle initiative parlementaire devra être
examinée par la Commission de gestion ou par une autre commission per-
manente.
La Commission de gestion prie le Conseil fédéral de se prononcer sur le présent
rapport jusqu'au 1er mars 1993, en examinant plus particulièrement les conclusions
relatives aux chiffres 5.2.1 à 5.2.11, et de donner son appréciation quant aux besoins
en matière de législation, de sorte que la Commission de gestion puisse décider s'il
convient de déposer une initiative parlementaire sur l'ensemble des points soulevés ou
une panie d'entre eux.
Veuillez croire, Monsieur le président de la Confédération, Messieurs les conseil-
lers fédéraux, à l'assurance de notre haute considération.
9 novembre 1992 
Pour la rédaction du groupe de travail:
Le président, Wanner
Le secrétaire, Mastronardi
Pour la rédaction de la commission:
Le président, Seiler
35706
1056

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
La surveillance téléphonique de la Confédération Rapport au Conseil fédéral de la
Commission de gestion du Conseil national sur son inspection du 9 novembre 1992
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1993
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
14
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
93.004
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
13.04.1993
Date
Data
Seite
1029-1056
Page
Pagina
Ref. No
10 107 309
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.
Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.
Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.