ch_vb · 89.024 · 1989-04-11 · de


#ST# 89.024
Message
à l'appui d'un arrêté fédéral concernant
la constitution d'un groupement de l'éducation
et de la recherche au Département fédéral de l'intérieur
du 27 février 1989
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons un projet d'arrêté fédéral concernant la constitution d'un
groupement de l'éducation et de la recherche au Département fédéral de
l'intérieur et vous proposons de l'adopter.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, les
assurances de notre haute considération.
27 février 1989 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Delamuraz
Le chancelier de la Confédération, Buser
1989 - 110 
70 Feuille fédérale. 141e année. Vol. I 
1021

Condensé
Vu l'augmentation extraordinaire des tâches de la Confédération dans le domaine de
l'éducation et de la recherche et dans l'intérêt d'une gestion efficace du Département
fédéral de l'intérieur (DFI), le Conseil fédéral a décidé de constituer un groupement de
l'éducation et de la recherche dans ce département (E+R). Lors de la promulgation
de la loi sur l'organisation de l'administration de 1978, la constitution dégroupements
avait aussi été envisagée pour les départements civils. Le groupement E+R comprend
les deux hautes écoles fédérales et les quatre établissements de recherche relevant du
Conseil des écoles polytechniques fédérales, ainsi que l'Office fédéral de l'éducation et
de la science. La constitution de groupements doit être approuvée par l'Assemblée
fédérale.
1022

Message
l 
Point de la situation
La commission d'experts chargée de la révision totale de la loi fédérale sur
l'organisation de l'administration fédérale («Commission Huber») proposait,
dans son rapport de 1971, de constituer des groupements dans les départements
civils également. Le Département militaire fédéral (DMF) connaît l'institution
des groupements depuis 1967 déjà. Le rapport des experts constituait une base
importante de notre message sur l'organisation de l'administration fédérale du
12 février 1975 (FF 797511465 ss). Pour le DFI, la commission d'experts prévoyait
notamment la constitution d'un groupement de la science. Dans son message, le
Conseil fédéral déclarait que la constitution de groupements, qui avait donné
satisfaction au DMF, était une solution réaliste et réalisable, en particulier comme
alternative à l'augmentation du nombre des départements. Il avait approuvé le
principe de la constitution de groupements dans les départements civils également
et l'avait donc intégré au projet de loi, mais sans vouloir encore se prononcer
définitivement sur la création de groupements civils.
La loi fédérale du 19 septembre 1978 sur l'organisation et la gestion du Conseil
fédéral et de l'administration fédérale (loi sur l'organisation de l'administration,
LAO; RS 172.010) prévoit donc, à l'article 46, 3e alinéa, que plusieurs offices
peuvent être constitués en un groupement, lorsque le nombre d'offices d'un
département ou la nature des tâches l'exige. L'article 60,1er alinéa, LAO, attribue
au Conseil fédéral la compétence de constituer des groupements; en vertu du 2e
alinéa, de telles décisions du Conseil fédéral doivent toutefois être approuvées par
l'Assemblée fédérale sous forme d'un arrêté fédéral de portée générale non
soumis au référendum. La constitution de groupements n'entre en vigueur
qu'après l'approbation de l'Assemblée fédérale.
Dans le domaine de l'éducation et de la recherche, les tâches ont augmenté de
manière extraordinaire depuis la promulgation de la LAO, tant au niveau national
que sur le plan international. Selon les comptes d'Etat, les dépenses de la
Confédération pour l'enseignement et la recherche s'élevaient à 1506 millions de
francs en 1978 et à 2166 millions de francs en 1987. La part du domaine du Conseil
des écoles polytechniques fédérales (CEPF) était de 426 millions de francs en
1978 et 688 millions en 1987; celle de l'Office fédéral de l'éducation et de la
science (OFES) s'élevait à 461 millions de francs en 1978 et à 665 millions en 1987.
Si l'on inclut dans le domaine du CEPF les crédits provenant d'autres offices
fédéraux et les ressources de tiers on atteint, pour 1987, des dépenses de 1179
millions de francs. Les trois lois fédérales importantes en matière d'éducation et
de recherche - à savoir la loi sur les EPF, la loi sur la recherche et la loi sur l'aide
aux universités - sont exécutées dans le cadre du CEPF et de l'OFES. L'exécution
de la loi sur la recherche en particulier passe autant par le domaine du CEPF que
par l'OFES. Selon le droit en vigueur, le domaine du CEPF est subordonné au
Conseil fédéral; par l'article premier, lettre b, chiffre 16, de l'ordonnance du
24 février 1982 concernant l'attribution des offices aux départements et des
services à la Chancellerie fédérale (RS 172.010.14), le Conseil fédéral a rattaché
1023

administrativement le domaine du CEPF au DFI. La nouvelle loi sur les EPF
prévoit de subordonner le domaine du CEPF au DFI.
Outre le DFI, le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) et le
Département fédéral de l'économie publique (DFEP) participent activement à la
politique de la science, de même que chaque département en ce qui concerne ses
propres recherches. Dans l'intérêt d'une politique scientifique cohérente de la
Confédération, il convient de veiller soigneusement à la coordination à l'intérieur
du DFI. Celle-ci est grandement facilitée par la constitution de groupements.
A la suite de l'étude d'optimisation et de conception du domaine du CEPF,
l'entreprise Hayek a été chargée d'une analyse détaillée de sa structure de gestion
et d'élaborer des propositions d'amélioration. Les carences constatées par cette
expertise se rapportaient en particulier à l'absence d'unité et d'une claire
séparation entre la direction stratégique et la direction opérationnelle. L'expert a
proposé d'intégrer le domaine du CEPF, c'est-à-dire la sphère de politique
scientifique propre à la Confédération, dans une structure de gestion efficace du
DFI. Le projet de nouvelle loi sur les EPF tient compte de ces exigences. Dans le
cadre du traitement parlementaire en cours du projet de loi, le commandement de
ligne au sein du DFI en matière de politique de la science a été mis plus
clairement encore en évidence. Ainsi, le Conseil des EPF, en tant qu'organe de
direction stratégique, a été placé sans équivoque dans la ligne entre le chef du
département et la Direction du domaine des EPF. Il est évident que toutes les
activités du DFI en matière d'éducation et de recherche doivent maintenant être
intégrées dans ce concept clair de direction.
C'est pourquoi le Conseil fédéral a autorisé le DFI, le 25 janvier 1989, à constituer
un groupement de l'éducation et de la recherche, comprenant l'Office fédéral de
l'éducation et de la science ainsi que le domaine du Conseil des écoles polytech-
niques fédérales. La constitution de ce groupement doit être soumise à l'Assem-
blée fédérale pour approbation.
2 
Appréciation de l'objet
La constitution d'un groupement E + R permettra de réunir toutes les activités du
DFI en matière d'éducation et de recherche dans une ligne de commandement, de
sorte que la gestion soit unifiée, et partant cohérente et efficace, et que le principe
de la séparation entre directions stratégique et opérationnelle s'applique à toutes
les activités du département en matière de politique de l'éducation et de la
recherche. L'éventail des tâches de gestion du chef du département sera en même
temps réduit, conséquence d'autant plus appréciable que le DFI est celui dont les
attributions sont les plus nombreuses. Le chef du département dirige actuellement
treize unités, quatorze avec le domaine du CEPF.
Ainsi, la constitution du groupement E + R est également une conséquence de
l'examen général des tâches au sein de l'administration fédérale. Même si cette
mesure ne doit pas servir en premier lieu à faire des économies, mais à améliorer
la gestion, il convenait de choisir une solution qui ne nécessite en aucun cas des
moyens supplémentaires, financiers et en personnel. C'est le cas de la solution
envisagée.
1024

La mise en place de ce groupement devra se dérouler de sorte que la réunion du
domaine du CEPF (comprenant l'EPF de Zurich, l'EPF de Lausanne, l'IPS,
l'IFRF, l'EMPA et l'EAWAG), rattaché administrativement au DFI, et de l'OFES
en un groupement E + R intervienne, dans un premier temps, sans modification
légale. La constitution de ce groupement devrait entrer en vigueur en automne
1989. Jusqu'à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les EPF, nous voudrions
confier la charge de directeur du groupement E + R à l'actuel président du CEPF;
il continuerait à remplir ses tâches de président du CEPF. Le groupe E + R sera
doté d'un état-major restreint basé à Berne; du point de vue du personnel et de
l'organisation, il sera indépendant du domaine du CEPF et de l'OFES. Nous
envisageons de constituer cet état-major sans augmentation de personnel, par le
biais d'une redistribution de postes au sein de l'administration.
Dans un deuxième temps, lors de l'entrée en vigueur de la loi sur les EPF, il
conviendra de consolider le concept de gestion en confiant à la même personne la
fonction principale de directeur du groupement E + R et la fonction accessoire de
président du Conseil des EPF. Cette disposition ne doit pas être ancrée dans une
loi; elle sera réalisée par la décision de nomination du Conseil fédéral.
Pour l'ensemble du domaine «éducation et recherche» du DFI et pour une
cohérence maximale, la ligne de commandement stratégique sera unifiée par le
regroupement des fonctions de directeur du groupement et de président du CEPF.
Leur attribution à deux personnes entraînerait à nouveau un doublement de la
direction stratégique, ce qui n'est pas souhaitable. Sur le plan stratégique, le
directeur du groupement est responsable de l'exécution de la loi sur la recherche,
de la loi sur l'aide aux universités et de la loi sur les EPF. Sur le plan opérationnel,
la sphère propre (domaine du CEPF) restera séparée des autres activités incluant
le secteur de transfert (OFES).
Cette solution tient également compte des objections de nature fédéraliste à
l'égard d'une concentration de la structure de gestion en matière d'éducation et
de recherche. Au niveau opérationnel, les tâches de l'OFES en matière d'aide aux
universités et d'encouragement de la recherche restent ainsi inchangées. Nous
soulignons ici encore la ferme volonté du Conseil fédéral de constituer ce
groupement dans le but d'améliorer l'organisation et la gestion au sein du DFI,
sans modifier de quelque façon que ce soit l'actuelle répartition des compétences
dans ces domaines. Cela vaut également, s'agissant des compétences des autres
départements - DFAE et DFEP notamment - qui ne sont pas touchées non plus.
Les tâches du directeur du groupement E + R sont décrites comme il suit:
- il conçoit des stratégies en matière d'E + R dans le cadre des compétences de la
Confédération, pour autant que d'autres départements n'en soient pas chargés,
- il fixe les objectifs du DFI dans le domaine E + R et en contrôle la réalisation,
- il discute les activités du DFI en matière d'E + R avec les organes E + R d'autres
départements et des cantons.
Le domaine du CEPF conserve sa tâche originelle dans le cadre de l'exécution de
la loi sur les EPF, c'est-à-dire la direction des deux écoles polytechniques et des
établissements de recherche fédéraux, actuellement au nombre de quatre.
1025

Sur le plan de la direction opérationnelle, l'OFES assumera les tâches suivantes:
- exécution de la loi sur l'aide aux universités et tâches de coordination qui en
découlent pour le domaine universitaire suisse,
- exécution du droit fédéral relatif à la maturité,
- exécution des lois sur les bourses d'études,
- exécution de la loi sur la recherche,
- documentation et information scientifique,
- exécution et supervision scientifique de projets et de programmes de coopéra-
tion internationale en matière de recherche, qui relèvent du domaine de
responsabilité de la Confédération et ne sont pas du ressort d'un autre organe
fédéral,
- représentation de la Confédération dans les organisations internationales
s'occupant de science, de recherche et d'éducation, dans la mesure où aucun
autre organe de la Confédération n'en est chargé.
La constitution d'un groupement E + R au DFI se fonde sur l'article 46, 3e alinéa,
LAO. Selon cette disposition, la constitution d'un groupement ne dépend pas
seulement du nombre d'offices à réunir, mais aussi de la nature de leurs tâches.
L'ampleur et la complexité des tâches assignées suffisent déjà à justifier la
constitution d'un groupement E + R au DFI. L'importance du groupement,
comprenant actuellement un office fédéral, deux hautes écoles et quatre établisse-
ments de recherche, est par ailleurs évidente. Le fait que le domaine du CEPF est,
selon le droit en vigueur, subordonné au Conseil fédéral et rattaché administra-
tivement au DFI, ne s'oppose pas à son intégration dans un groupement du DFI.
Nous avons constaté jusqu'à présent que l'avis du Conseil fédéral, selon lequel le
domaine du CEPF devrait à l'avenir être subordonné au DFI, semble largement
partagé.
Plusieurs autres solutions ont aussi été envisagées lors des travaux préparatoires
de constitution du groupement E + R. Une solution à première vue particulière-
ment peu onéreuse et simple du point de vue de la gestion aurait été la
suppression de l'OFES, les tâches de cet office étant transférées à une division
principale subordonnée au CEPF. Une telle solution n'aurait cependant pas été
comprise des cantons. Etant donné le rôle, inchangé, des cantons en ces matières,
le poids considérable des relations entre la Confédération et les cantons dans le
domaine de l'éducation et de la science, et l'importance des tâches de la
Confédération dans le cadre de l'aide aux universités et de l'encouragement de la
recherche ainsi qu'en matière de maturités et de bourses d'études, il est indispen-
sable de disposer d'un office fédéral particulier à ce secteur. C'est pourquoi il
convient de maintenir l'OFES. Il est par ailleurs prévu que le lieu de service du
directeur du groupement E + R sera Berne.
La constitution d'un groupement, soumise à votre approbation, offre une solution
efficace quant à la gestion, favorable à la coordination et peu onéreuse. Le
moment de ce pas vers l'amélioration des structures du DFI est particulièrement
bien choisi. Il n'est pas lié à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les EPF. Le
domaine, vital pour notre pays, de l'éducation et de la recherche requiert
d'urgence une amélioration de ses structures de gestion.
1026

•9 
3 
Conséquences
31 
Pour la Confédération
L'arrêté fédéral proposé n'entraîne pour la Confédération aucune charge finan-
cière supplémentaire et reste sans effet sur l'état du personnel.
32 
Pour les cantons
Les relations entre la Confédération et les cantons dans le domaine de l'éducation
et de la recherche ne sont en rien modifiées. La crainte selon laquelle la nouvelle
conception de la gestion donnerait la préférence au domaine propre de la
Confédération ne serait pas justifiée; le directeur du groupement E + R aura en
effet, dans son champ de responsabilité stratégique, des compétences se rappor-
tant expressément tant au domaine propre qu'au domaine de transfert. Les
décisions importantes en matière de politique de l'éducation et de la science
restent par ailleurs réservées au chef du département ou au Conseil fédéral.
4 
Programme de la législature
Dans notre rapport sur le programme de la législature 1987-1991, nous avons
annoncé que, aux fins d'assouplir encore la politique de la recherche et de la
formation, nous reverrions notamment les structures organisationnelles dans le
domaine de la science et de la recherche et y apporterions les améliorations qui se
révéleraient nécessaires (FF 19881404). La constitution du groupement E + R au
DFI représente une mesure en ce sens.
5 
Constitutionnalité
L'arrêté fédéral est fondé sur l'article 85, chiffre 1, de la constitution ainsi que sur
les articles 46, 3e alinéa, et 60, de la loi sur l'organisation de l'administration.
32753
1027

Arrêté fédéral 
Projet
concernant la constitution d'un groupement
de l'éducation et de la recherche
au Département fédéral de l'intérieur
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 85, chiffre 1, de la constitution;
vu l'article 60, 2e alinéa, de la loi sur l'organisation de l'administration1);
vu le message du Conseil fédéral du 27 février 19892),
arrête:
Article premier
La constitution d'un groupement de l'éducation et de la science au Département
fédéral de l'intérieur est approuvée.
Art. 2
1 Le présent arrêté est de portée générale; en application de l'article 60,2e alinéa,
de la loi sur l'organisation de l'administration, il n'est pas soumis au référendum.
2 II entre en vigueur le 1er octobre 1989.
32753
') RS 172.010
2> FF 1989 I 1021
1028

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Message à l'appui d'un arrêté fédéral concernant la constitution d'un groupement de
l'éducation et de la recherche au Département fédéral de l'intérieur du 27 février 1989
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1989
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Anno
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Volume
Heft
14
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Numero
Geschäftsnummer
89.024
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
11.04.1989
Date
Data
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1021-1028
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