ch_vb · JAAC 55.1 · 1990-04-04 · de


JAAC 55.1
Entscheid des Bundesrates vom 4. April 1990
Art. 55 al. 2 et 3 PA. Restitution de l’effet suspensif.
- Compétence du Conseil fédéral en dernière instance, non du
Tribunal fédéral des assurances, pour restituer l’effet suspensif
à un recours formé par une caisse-maladie contre un nouveau
classement des régions fixé par l’OFAS pour les cotisations minimales
de l’assurance-collective.
- Non-restitution de l’effet suspensif, après examen prima facie de la
pesée des intérêts fondant la décision de retrait, pour garantir l’égalité
de traitement entre les caisses.
Art. 55 Abs. 2 und 3 VwVG. Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung.
- Letztinstanzliche Zuständigkeit des Bundesrates, nicht des
Eidgenössischen Versicherungsgerichtes, zur Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde einer Krankenkasse gegen
eine vom BSV für die Mindestbeiträge in der Kollektivversicherung
verfügte Neueinreihung der Regionen.
- Keine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, aufgrund
einer prima facie Überprüfung der Interessenabwägung der
Entzugsverfügung, zur Wahrung der Rechtsgleichheit unter den Kassen.
Art. 55 cpv. 2 e 3 PA. Restituzione dell’effetto sospensivo.
- Competenza del Consiglio federale quale ultima istanza e non del
Tribunale federale delle assicurazioni in merito alla restituzione
dell’effetto sospensivo di un ricorso presentato da una cassa malati
contro una nuova classificazione delle regioni, stabilita dall’UFAS, per
le quote minime dell’assicurazione collettiva.
1

- Non vi può essere restituzione dell’effetto sospensivo sul fondamento di
un esame prima facie della ponderazione degli interessi della decisione
di ritira al fine di garantire l’uguaglianza di trattamento tra le casse.
I
A. Mit Zirkular Nr. 199 vom 15. Dezember 1988 teilte das
Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) allen Krankenkassen und
Rückversicherungsverbänden mit, dass nach Art. 6 Abs. 1 der V 5 des
EDI vom 12. November 1965 betreffend die Mindestbeiträge in der
Kollektivversicherung (V 5, SR 832.133) die Mindestbeiträge für die
kollektive Krankenversicherung entsprechend den örtlich bedingten
Kostenunterschieden nach Risikogruppen abgestuft würden. Die seit der
letzten Anpassung eingetretene Teuerung erfordere eine neuerliche Änderung
der bisherigen Einreihung der einzelnen Regionen und Zonen im Sinne
des Zirkulars Nr. 197 vom 25. Januar 1988. Die neue Einreihung werde in
der beiliegenden Tabelle festgesetzt. Diese Tabelle ersetze diejenige vom
1. März 1988 und trete am 1. Januar 1989 in Kraft. Die darin festgesetzten
Mindestbeiträge würden für Neuabschlüsse (Art. 13a Abs. 3 der V II
vom 22. Dezember 1964 über die Krankenversicherung betreffend die
Kollektivversicherung bei den vom Bund anerkannten Krankenkassen, SR
832.132) gelten. Verträge mit Beiträgen, die zu den bisher geltenden Ansätzen
offeriert worden seien, müssten bis zum 30. Dezember 1988 abgeschlossen
werden.
Weil eine Krankenkasse die Rechtmässigkeit dieser Anordnung in Frage stellte,
erliess das BSV am 6. Februar 1989 eine an alle anerkannten Krankenkassen
gerichtete Verfügung, mit welcher es die im Zirkular Nr. 199 bekannt gegebene
Neueinreihung der Regionen in die Risikogruppen bestätigte. Im weiteren
hielt es fest, dass einer gegen diese Verfügung gerichteten Beschwerde die
aufschiebende Wirkung entzogen werde.
B. Hingegen liess am 3. März 1989 die S. G. beim EDI Beschwerde führen mit
den Anträgen:
«1. Es sei festzustellen, dass Art. 13a Abs. 3 der Verordnung II über die
Krankenversicherung sowie die darauf beruhende Verordnung 5 des EDI
betreffend die Mindestbeiträge in der Kollektivversicherung insoweit verfassungs-
und gesetzwidrig und damit nichtig sind, als sie den Bundesbehörden
die Kompetenz zur Festsetzung verbindlicher Mindestbeiträge in der
Kollektivversicherung einräumen, und es seien demzufolge die angefochtene
Verfügung des BSV vom 6.2.1989 und das durch sie bestätigte Zirkular Nr. 199
vom 15.12.1988 ersatzlos aufzuheben.
2. Eventuell:
Für den Fall, dass wider Erwarten die Kompetenz der Bundesbehörden zur
Festsetzung von verbindlichen Mindestbeiträgen in der Kollektivversicherung
bestätigt werden sollte, seien die angefochtene Verfügung des BSV vom 6.2.1989
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und das durch sie bestätigte Zirkular Nr. 199 vom 15.12.1988 aufzuheben, und es
seien die bisherigen Mindestbeiträge in der Kollektivversicherung gemäss Tabelle
vom 1.3.1988 auch als für die Zeit nach dem 1.1.1989 gültig zu bestätigen.
3. Der durch die angefochtene Verfügung entzogene Suspensiveffekt der
Beschwerde sei durch die Beschwerdeinstanz unverzüglich gemäss Art. 55
Abs. 3 VwVG wiederherzustellen und bis zum letztinstanzlichen rechtskräftigen
Entscheid über die vorliegende Beschwerde bei sämtlichen anerkannten
Krankenkassen und Rückversicherungsverbänden anzuwenden.»
Mit Zwischenverfügung vom 27. April 1989 wies das EDI das Begehren der S.
G. um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Beschwerde ab.
Die Rechtsmittelbelehrung lautete dahin, dass gegen diesen Entscheid beim
Bundesrat Beschwerde erhoben werden könne.
C. Die S.G. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim EVGer und beantragt,
die aufschiebende Wirkung der beim EDI eingereichten Beschwerde sei in
Aufhebung der Zwischenverfügung vom 27. April 1989 wiederherzustellen.
Das EVGer ist mit Entscheid vom 10. Januar 1990 auf die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten, da nicht die konkrete
Anwendung einer Tarifposition im Einzelfall, sondern der Tarif als solcher zur
Diskussion stehe.
D. Für den Fall, dass das EVGer seine Zuständigkeit zur Behandlung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde verneinen sollte, führt die S.G. auch
Beschwerde beim Bundesrat. In der Beschwerdeschrift vom 5. Mai 1989 wird
beantragt, die Zwischenverfügung des EDI vom 27. April 1989 aufzuheben
und die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wiederherzustellen. Zur
Begründung wird im wesentlichen geltend gemacht, dass es sich bei der
angefochtenen Verfügung um keine Sammelverfügung, sondern vielmehr
um eine Allgemeinverfügung handle. Im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung
beziehungsweise des Kreisschreibens stünden nämlich noch nicht sämtliche
Adressaten fest; vielmehr sei der Adressatenkreis offen. Ferner verneine
die Vorinstanz zu Unrecht auch die rechtssatzähnliche Eigenschaft der
Allgemeinverfügung. Folglich könne sich die beschwerdeführende Kasse
zu Lasten anderer Kassen auch keine Wettbewerbsvorteile verschaffen.
Ausserdem dürfe die aufschiebende Wirkung nicht entzogen werden, um
administrative Umtriebe zu verhindern.
…
II
1. Nach Art. 129 Abs. 2 und Art. 101 Bst. a OG in Verbindung mit
Art. 72 ff. VwVG ist der Bundesrat bei Tarifstreitigkeiten im Bereich der
Krankenversicherung Beschwerdeinstanz sowohl in der Hauptsache als
auch für eine selbständige anfechtbare Verfügung wie den Entzug der
aufschiebenden Wirkung. Der Rechtsmittelzug für die Anfechtung von
Zwischenverfügungen folgt nach dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens
dem Rechtsweg, der für die Anfechtung von Endverfügungen massgebend
ist (BGE 100 Ib 329 f.; VPB 42.67; Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2. Aufl., Bern 1983, S. 143; s. o. I. C).
3

(Formelles)
2. Nach Art. 55 Abs. 2 VwVG kann die Vorinstanz oder Beschwerdeinstanz eine
Beschwerde die ihr von Gesetzes wegen (Art. 55 Abs. 1 VwVG) zukommende
aufschiebende Wirkung entziehen, sofern die angefochtene Verfügung keine
Geldleistung zum Gegenstand hat.
Eine Verfügung auf eine Geldleistung im Sinne von Art. 55 Abs. 2 VwVG liegt
nur vor, wenn sie der Beschwerdeführerin eine Verpflichtung zu einer solchen
Leistung auferlegt (BGE 99 Ib 220; VPB 41.37). Um eine solche handelt es
sich vorliegend nicht, weshalb einem allfälligen Entzug der aufschiebenden
Wirkung unter diesem Blickwinkel nichts im Wege stünde.
3. Nach Art. 55 Abs. 1 VwVG hat die Beschwerde aufschiebende Wirkung. Der
Grundsatz der aufschiebenden Wirkung bedeutet nach der Rechtsprechung
aber nicht, dass nur ganz aussergewöhnliche Umstände ihren Entzug zu
rechtfertigen vermögen. Vielmehr ist es Sache der nach Art. 55 VwVG
zuständigen Behörde zu prüfen, ob die Gründe, die für eine sofortige
Vollstreckbarkeit der Verfügung sprechen, gewichtiger sind als jene, die
für eine gegenteilige Lösung angeführt werden können. Dabei steht der
Behörde ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Im allgemeinen wird sie
ihren Entscheid auf den Sachverhalt abstützen, der sich aus den vorhandenen
Akten ergibt, ohne zeitraubende Erhebungen anzustellen. Bei der Abwägung
der Gründe für und gegen die sofortige Vollstreckbarkeit können auch
die Aussichten auf den Ausgang des Verfahrens in der Hauptsache ins
Gewicht fallen; sie müssen allerdings eindeutig sein. Im übrigen darf die
verfügende Behörde die aufschiebende Wirkung nur entziehen, wenn
sie hiefür überzeugende Gründe geltend machen kann (BGE 110 V 45
E. 5b, BGE 105 V 268 E. 2; VPB 51.40, VPB 45.20, VPB 42.67, VPB 42.101,
VPB 41.28, VPB 41.51, VPB 41.37; Gygi, a. a. O., S. 244/45; Saladin Peter, Das
Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel/Stuttgart 1979, S. 206 ff.;
Knapp Blaise, Précis de droit administratif, 3. Aufl., Basel/Frankfurt a. M.
1988, S. 201 ff.; Zollikofer Gerold, Aufschiebende Wirkung und vorsorgliche
Massnahmen im Verwaltungspflegeverfahren des Bundes und des Kantons
Aargau, Diss. Zürich 1981, S. 100 ff.).
Nur in seltenen eindeutigen Fällen kann der voraussichtliche Ausgang des
Verfahrens den Ausschlag für den Entscheid über die aufschiebende Wirkung
der Beschwerde geben (BGE 99 Ib 221), der im übrigen ohne Verzug zu fällen
ist (Art. 55 Abs. 3 VwVG). Es sollen daher keine zeitraubenden Erhebungen
angestellt werden, sondern Grundlage dafür sollen die vorhandenen Akten
bilden. Es handelt sich gewissermassen um einen prima facie-Entscheid (BGE
99 Ib 221).
4.a. Das BSV hat in seiner Verfügung vom 6. Februar 1989 einer allfälligen
Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen; diese Verfügung hat
das EDI am 27. April 1989 bestätigt, in dem es eine dagegen erhobene
Beschwerde abgewiesen hat. Der Begründung ist zu entnehmen, dass die
V V vom 2. Februar 1965 über die Krankenversicherung betreffend die
Anerkennung von Krankenkassen und Rückversicherungsverbänden sowie
ihre finanzielle Sicherheit (SR 832.121) den Kassen detailliert vorschreibe, wie
gross ihre Vermögensreserven zu sein hätten. Seien die Anzahl der Mitglieder
sowie deren Jahresausgaben usw. bekannt, so lasse sich aus den erwähnten
Bestimmungen der durchschnittliche Mitgliederbeitrag errechnen. Dasselbe
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gelte auch für die Kollektivversicherung in ihrer Gesamtheit. So seien nach
Art. 6bis Abs. 1 des BG vom 13. Juni 1911 über die Krankenversicherung (KUVG,
SR 832.10) die Beiträge in der Kollektivversicherung unter Berücksichtigung
der besonderen Risiken festzustellen. Dementsprechend verlange Art. 13a
Abs. 3 der V II vom 22. Dezember 1964 über die Krankenversicherung
betreffend die Kollektivversicherung bei den vom Bund anerkannten
Krankenkassen, dass die Mitgliederbeiträge in den einzelnen Verträgen
aufgrund der Erfahrungszahlen über die einzelnen Personengruppen
festzulegen seien. Wenn Erfahrungszahlen fehlten, müssten ersatzweise
andere Erfahrungswerte zur Verfügung stehen; in solchen Fällen würden
die Mitgliederbeiträge nach einem vom EDI erlassenen Minimaltarif
festgesetzt. Von dieser Ordnung ausgehend stelle die Verfügung des BSV
keine Allgemeinverfügung, sondern eine Sammelverfügung dar; der Kreis der
Adressaten sei geschlossen und zum voraus bekannt. Ferner habe man keine
Rechtsnormen erlassen; den Kassen seien nur die der Kostenentwicklung
angepassten durchschnittlichen Erfahrungswerte mitgeteilt worden. Stelle
die angefochtene Verfügung somit eine Einzelverfügung dar, die separat
an jede Kasse gerichtet sei, trete auch die von der Beschwerdeführerin
genannte Folge, nämlich die Wirkung des Suspensiveffektes gegenüber der
gesamten Allgemeinverfügung (bzw. gegenüber sämtlichen Adressaten),
nicht ein, sondern die aufschiebende Wirkung könne einzig von der
beschwerdeführenden Kasse geltend gemacht werden. Demgemäss dürfe
auch nur diese Kasse bis zum rechtskräftigen Entscheid noch die alten
Mindestansätze offerieren, was dazu führe, dass sie eben doch gegenüber
den anderen Kassen Konkurrenzvorteile erhalte. Die Wiederherstellung
des Suspensiveffektes würde ausserdem bewirken, dass de facto eine
Ungleichbehandlung der Kassen entstünde. Die Beschwerdeführerin könnte
bis zum letztinstanzlichen Entscheid in der Sache auf Kosten der anderen,
nicht beschwerdeführenden Kassen eine höhere Anzahl Verträge abschliessen.
b. Das EDI ist in seinen Erwägungen zutreffend davon ausgegangen,
dass die von der Beschwerdeführerin eingereichte Beschwerde gegen
die Mindestbeiträge in der Kollektivversicherung nicht dazu Anlass
geben dürfe, während des Beschwerdeverfahrens gegenüber anderen
Versicherungsgesellschaften Konkurrenzvorteile zu erhalten; mit anderen
Worten: Würde gegenteilig entschieden, so müssten die anderen Kassen
für geraume Zeit Marktnachteile in Kauf nehmen. Eine solche Behandlung
würde das Gebot der rechtsgleichen Behandlung verletzen, zudem wäre sie
willkürlich. Somit ist es richtig, dass das BSV schon in seiner Verfügung vom
6. Februar 1989 einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung
entzogen hat.
c. Wird der Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen, so
wird damit gleichzeitig zum Ausdruck gebracht, dass es sich bei der
angefochtenen Verfügung um eine Sammelverfügung, nicht dagegen um
eine Allgemeinverfügung handelt (Jaag Tobias, Die Abgrenzung zwischen
Rechtssatz und Einzelakt, Zürich 1985, S. 52 ff.). Somit ist die Aussage des EDI
in diesem Punkt richtig; eine weitere Prüfung ist daher nicht notwendig, und
zwar um so weniger, als es sich um einen prima facie-Entscheid handelt. Die
Beschwerdeinstanz darf sich ferner nicht abschliessend und verbindlich
zu Rechtsfragen äussern, bevor die Vorinstanz darüber entschieden hat.
Anders entscheiden wäre willkürlich, denn man hätte den zwingend
5

vorgeschriebenen Instanzenzug nicht eingehalten (BGE 99 Ia 322 E. 4a).
Somit spielt es auch keine Rolle, ob die vom BSV erlassene Verfügung
rechtssatzähnliche Eigenschaften hat. Ausserdem sind allfällige administrative
Nachteile wie Prämiennachforderungen von untergeordneter Bedeutung,
geht es hier doch nur um eine Übergangslösung, ohne den materiellen
Sachentscheid in irgendwelcher Weise zu präjudizieren.
Daraus ergibt sich, dass das BSV in seiner erwähnten Verfügung einer
allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu Recht entzogen hat;
alle Einwände dagegen sind nicht stichhaltig.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 55.1 - Entscheid des Bundesrates vom 4. April 1990
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1991
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Anno
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55
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