ch_vb · JAAC 62.41 · 1997-11-26 · de


JAAC 62.41
Urteil der Eidgenössischen Datenschutzkommission
vom 12. September 1996; die von der
Beschwerdegegnerin gegen dieses Urteil ergriffene
Verwaltungsgerichtsbeschwerde wurde vom
Bundesgericht mit Urteil vom 26. November 1997
abgewiesen, BGE 123 II 534
Art. 8 al. 5, art. 25 al. 5 LPD. Art. 1 OLPD. Art. 122/123 OLAA. Droit
d’accès d’une personne au dossier qu’un assureur en matière
d’accidents a constitué à son sujet.
Délimitation du champ d’application de la LPD de celui de la protection
juridique applicable dans le domaine du droit de l’assurance-accidents:
lorsque sont en jeu exclusivement des questions de protection des
données, la LPD et la voie de droit qu’elle prévoit priment, depuis son
entrée en vigueur, les réglementations spécifiques des divers domaines
considérés; en conséquence, il appartient à la Commission fédérale de la
protection des données (CFPD) de trancher les recours (consid. 1c).
Le principe institué par l’art. 8 al. 5 LPD et l’art. 1 al. 2 OLPD selon
lequel les renseignements sont, en règle générale, fournis par écrit, sous
forme d’imprimé ou de photocopie, prime le régime prévu par l’art. 123
OLAA en matière de données propres à la personne qui a le droit d’être
renseignée (consid. 3b).
Art. 8 Abs. 5, Art. 25 Abs. 5 DSG. Art. 1 VDSG. Art. 122/123 UVV.
Auskunftsrecht einer Person über die Akten, die ein Unfallversicherer
über sie angelegt hat.
Abgrenzung des Anwendungsbereichs des DSG von dem im
Bereich des Unfallversicherungsrechts geltenden Rechtsschutz.
Geht es ausschliesslich um datenschutzrechtliche Fragen,
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gehen das DSG und dessen Rechtsweg seit seinem Inkrafttreten
bereichsspezifischen Regelungen für das betreffende Sachgebiet vor, was
zur Zuständigkeit der Eidgenössischen Datenschutzkommission (EDSK)
als Beschwerdeinstanz führt (E. 1c).
Der in Art. 8 Abs. 5 DSG und Art. 1 Abs. 2 VDSG aufgestellte Grundsatz,
wonach die Auskunft in der Regel schriftlich, in Form eines Ausdrucks
oder von Fotokopien, zu erteilen ist, geht der Regelung gemäss Art. 123
UVV in bezug auf die eigenen Daten der auskunftsberechtigten Person
vor (E. 3b).
Art. 8 cpv. 5, art. 25 cpv. 5 LPD. Art. 1 OLPD. Art. 122/123 OAINF. Diritto
di una persona di accedere all’incarto che un assicuratore contro gli
infortuni ha costituito su di lei.
Delimitazione del campo d’applicazione della LPD da quello della
protezione giuridica prevista dal diritto dell’assicurazione infortuni:
se si tratta esclusivamente di questioni di protezione dei dati, la LPD e il
pertinente rimedio giuridico sono poziori, dal momento dell’entrata in
vigore, alle regolamentazioni specifiche dei diversi ambiti considerati;
la Commissione federale della protezione dei dati (CFPD) è quindi
competente per i ricorsi (consid. 1c).
Il principio sancito dall’art. 8 cpv. 5 LPD e dall’art. 1 cpv. 2 OLPD
secondo cui le informazioni sono, di regola, fornite per scritto,
sotto forma di stampato o di fotocopia, è poziore al regime previsto
dall’art. 123 OAINF in materia di dati concernenti la persona che ha il
diritto di essere informata (consid. 3b).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
A. K. (Beschwerdeführerin) erlitt am 13. Februar 1989 einen Unfall mit Fraktur
eines Rückenwirbels. Sie ist bei der Versicherungs-Gesellschaft X obligatorisch
gegen Unfall versichert. Die Parteien konnten sich bisher nicht über die
Modalitäten des Akteneinsichtsrechts der Beschwerdeführerin einigen.
Am 29. September 1995 stellte Frau K. bei der X schriftlich das sinngemässe
Begehren, es seien ihr Kopien der im Zusammenhang mit dem Unfall vom
13. Februar 1989 angelegten Akten zuzustellen. Mit Schreiben vom 2. Oktober
1995 hielt die X mit Hinweis auf unfallversicherungsrechtliche Grundlagen
fest, es könnten keine Kopien der Akten zugestellt werden. Hingegen könne
die Gesuchstellerin am Hauptsitz in Y oder auf dem Schadenzentrum in Z
Einsicht in die Akten nehmen. Eine andere Möglichkeit bestehe darin, dass ein
Rechtsvertreter genannt werde, dem die entsprechenden Kopien der Akten
zugesandt werden könnten.
Frau K. bestätigte am 5. Oktober 1995 ihr Gesuch, worauf die X am 13. Oktober
1995 eine Verfügung erliess, wonach Frau K. die Akten entweder am
Hauptsitz oder im Schadenzentrum einsehen könne. Ausserdem wurde auf
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die Möglichkeiten hingewiesen, einen Arzt oder einen bevollmächtigten
Rechtsvertreter zu nennen, dem Aktenkopien zugestellt würden. Die
Verfügung enthielt eine Rechtsmittelbelehrung, wonach innert 30 Tagen
schriftlich oder durch persönliche Vorsprache mündlich Einsprache erhoben
werden könne.
B. Frau K. reichte am 3. November 1995 bei der Eidgenössischen
Datenschutzkommission (EDSK) gegen die Verfügung vom 13. Oktober 1995
Be-schwerde ein. In Anbetracht der klaren Parteistandpunkte «verzichte»
sie auf die von der Versicherung «vorgeschlagene» Einsprache und erhebe
direkt Beschwerde bei der EDSK. Die Beschwerdeführerin stellte folgende
Rechtsbegehren (Ziff. 2.1 der Beschwerde):
- «Einsicht in alle meine Akten, vorläufig vom 1. Januar 1995 bis zum
Versanddatum (inkl. Meldung, an wen sie bisher verschickt wurden)»;
- «Einsicht schriftlich in Form von Kopien (inkl. eine schriftliche
Vollständigkeits- und Richtigkeitserklärung)»;
- direkte Zustellung ohne Einschaltung eines Arztes oder Rechtsvertreters.
Zur Begründung führte die Beschwerdeführerin aus, Art. 9 Abs. 1 Bst. a
des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR
235.1) verlange für die Einschränkung des Auskunfts- bzw. Einsichtsrechts
ausdrücklich, dass diese in einem formellen Gesetz vorgesehen sei. Dies sei
jedoch nicht der Fall, da Art. 98 des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über
die Unfallversicherung (UVG, SR 832.20) bloss das Prinzip des Einsichtsrechts
statuiere und keine Einschränkungen vorsehe. Zudem stehe Art. 123 der
Verordnung vom 20. Dezember 1982 über die Unfallversicherung (UVV, SR
832.202), wonach die Akteneinsicht am Sitz des Versicherers oder bei der
regionalen Vertretung erfolge, bloss auf Verordnungsstufe. Zusätzlich stehe
Art. 123 UVV im Widerspruch zu Art. 8 Abs. 5 DSG. Sie weigere sich, für die
Akteneinsicht einen Anwalt oder Arzt beizuziehen, und sie wehre sich gegen
eine solche Bevormundung. Ein Rechtsvertreter würde ihr nur unnötige
Umtriebe und Kosten verursachen. Art. 8 Abs. 3 DSG erwähne nur die
Möglichkeit des Beizugs eines Arztes unter gewissen Umständen, insbesondere
zur Vermeidung eines sogenannten Aufklärungsschadens. Da sie selbst im
Gesundheitswesen tätig sei und eng mit Ärzten zusammenarbeite, verstehe sie
die medizinische Sprache oder könne bei Unklarheiten nachfragen.
C. Die Beschwerdegegnerin beantragte in ihrer Beschwerdeantwort vom
9. Februar 1996, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei
sie abzuweisen, beides unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführerin.
Zur Begründung des Nichteintretensantrags wurde folgendes ausgeführt:
Gegen die angefochtene Verfügung könne gemäss Rechtsmittelbelehrung und
Art. 105 UVG Einsprache erhoben werden. Die Beschwerdeführerin habe
ausdrücklich auf die Einsprache verzichtet und direkt eine Beschwerde
gestützt auf Art. 25 Abs. 5 DSG bei der EDSK eingereicht. Dieser Artikel
statuiere zwar ein Beschwerderecht, jedoch nicht ein Wahlrecht. Gemäss
Art. 25 Abs. 4 DSG richte sich das Verfahren nach den Vorschriften des
Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
(VwVG, SR 172.021). Art. 46 Bst. b VwVG halte fest, dass die Beschwerde
gegen Verfügungen, die durch Einsprache anfechtbar sind, unzulässig seien.
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Zudem stelle das UVG als lex specialis als Rechtsmittel die Einsprache zur
Verfügung, was die gleichzeitige Ergreifung einer Beschwerde im Sinne des
DSG ausschliesse. Die Unzulässigkeit der Beschwerde ergebe sich zudem aus
dem Umstand, dass das UVG als lex specialis eine eigene Rechtsmittelordnung
kenne, die diejenige des DSG derogiere.
In materieller Hinsicht führte die Beschwerdegegnerin aus, dass der
Grundsatz des Akteneinsichtsrechts nicht bestritten sei. Zu den Modalitäten
des Akteneinsichtsrechts halte Art. 123 Abs. 1 UVV fest, dass die Akten
am Sitz des Versicherers oder bei der regionalen Vertretung, die den Fall
behandelt, eingesehen werden können. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin regle Art. 122 und 123 UVV nur die Modalitäten der
Ausübung des Akteneinsichtsrechts, enthalte aber keine Einschränkungen des
Rechts als solches. Von einem Recht auf Zustellung von Kopien der Akten sei
nirgends die Rede.
Mit Inkrafttreten des DSG seien Art. 122 und 123 UVV nicht geändert
worden. Die Frage des Umfangs des Akteneinsichtsrechts nach UVG weiche
nicht nennenswert von der Regelung im DSG ab. Als lex specialis sei
deshalb die unfallversicherungsrechtliche Regelung anzuwenden. Die
Beschwerdeführerin verkenne die Bedeutung von Art. 9 Abs. 1 DSG. Mit
dieser Bestimmung solle das Verhältnis zwischen Auskunftsrecht und
Geheimhaltungsinteresse geregelt werden. Darum gehe es im vorliegenden
Fall jedoch nicht. Das grundsätzliche Recht der umfassenden Akteneinsicht
sei unbestritten. Es gehe nur um die Modalitäten der Durchführung des
unbestrittenen Rechts, für die keine gesetzliche Grundlage im formellen
Sinn erforderlich sei. Art. 8 Abs. 5 DSG erteile denn auch dem Bundesrat
die Kompetenz, Ausnahmen vom Grundsatz der schriftlichen Auskunft
auf Verordnungsstufe zu regeln. Im übrigen verletze die Verweigerung
von Aktenkopien die Persönlichkeitsrechte der Beschwerdeführerin nicht.
Das persönliche Einsichtsrecht am Sitz der Versicherung könne bei Bedarf
wiederholt werden. Im Vergleich zum administrativen Mehraufwand, der
bei einer Verpflichtung zur Anfertigung von Kopien in jedem einzelnen Fall
entstehen würde, seien die Umtriebe des Einzelnen vernachlässigbar.
Die Bereitschaft der Beschwerdegegnerin, die Akten einem Arzt oder einem
Rechtsvertreter zuzustellen, gehe über das hinaus, wozu sie gemäss Art. 122
und 123 UVV verpflichtet wäre. Es könne schon deshalb nicht von einer
unzulässigen Einschränkung gesprochen werden.
Aus den Erwägungen:
1.a. Anfechtungsobjekt ist die Verfügung der Beschwerdegegnerin
vom 13. Oktober 1995. Im Beschwerdeverfahren sind grundsätzlich
nur Rechtsverhältnisse zu überprüfen und zu beurteilen, zu denen
die zuständige Verwaltungsbehörde vorgängig verbindlich - in Form
einer Verfügung - Stellung genommen hat. Insoweit bestimmt die
Verfügung den beschwerdeweise weiterziehbaren Anfechtungsgegenstand.
Umgekehrt fehlt es an einem Anfechtungsgegenstand und somit an einer
Sachurteilsvoraussetzung, wenn und insoweit keine Verfügung ergangen ist
(BGE 118 V 313 f., mit Hinweisen).
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Die Beschwerdegegnerin hat in der angefochtenen Verfügung vom 13. Oktober
1995 die Modalitäten für die Einsicht in die Akten betreffend den Unfall vom
13. Februar 1989 durch die Beschwerdeführerin festgelegt. Nicht verfügt hat
sie hinsichtlich einer allfälligen Vollständigkeits- und Richtigkeitserklärung
sowie einer allfälligen Erklärung betreffend den Personenkreis, dem die Akten
bisher zur Einsicht zur Verfügung stand. Da es zu diesen beiden Punkten an
einem Anfechtungsobjekt fehlt, ist auf die diesbezüglichen Rechtsbegehren
nicht einzutreten.
b. Der Streitgegenstand im System der nachträglichen
Verwaltungsrechtspflege ist das Rechtsverhältnis, welches - im Rahmen des
durch die Verfügung bestimmten Anfechtungsgegenstands - den aufgrund
der Beschwerdebegehren effektiv angefochtenen Verfügungsgegenstand
bildet. Nach dieser Begriffsumschreibung sind Anfechtungsgegenstand
und Streitgegenstand identisch, wenn die Verwaltungsverfügung insgesamt
angefochten wird. Bezieht sich demgegenüber die Beschwerde nur auf
einen Teil des durch die Verfügung bestimmten Rechtsverhältnisses, gehören
die nicht beanstandeten Teilaspekte des verfügungsweise festgelegten
Rechtsverhältnisses zwar wohl zum Anfechtungs-, aber nicht zum
Streitgegenstand (Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern
1983, S. 44 ff.; BGE 118 V 313 f., mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall verlangte die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde
vom 3. November 1995 «Einsicht in alle meine Akten, vorläufig vom 1. Januar
1995 bis zum Versanddatum», und zwar mittels Zustellung von Fotokopien an
sie persönlich bzw. ihre Wohnadresse (ohne Einschaltung eines Arztes oder
Rechtsvertreters). Dieses Begehren bestimmt den Streitgegenstand.
c. Die Beschwerdegegnerin ist als Kranken- und Unfallversicherer im
obligatorischen Bereich Bundesorgan im Sinne von Art. 25 Abs. 5 und Art. 33
Abs. 1 Bst. b DSG. Gegenstand des Verfahrens ist eine datenschutzrechtliche
Frage. Gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. c ist das DSG - im Sinne einer Ausnahme von
der Ausnahme - auf erstinstanzliche Verwaltungsverfahren anwendbar.
Die Beschwerdegegnerin bestreitet die sachliche Zuständigkeit der EDSK,
indem sie auf die Rechtspflegebestimmungen im UVG, Art. 105 ff., verweist.
Diese Bestimmungen gehen nach ihrer Meinung den entsprechenden
datenschutzrechtlichen Bestimmungen als lex specialis vor. Die
datenschutzrechtliche Natur des Streitgegenstandes ist unbestritten.
Da die Streitsache zudem durch bereichsspezifische Datenschutzvorschriften
(Art. 98 UVG, Art. 122 und 123 UVV) geregelt ist, stellt sich in der Tat die Frage
der Konkurrenz von Zuständigkeitsnormen. In der bundesrätlichen Botschaft
zum DSG vom 23. März 1988 (BBl 1988 II 413 ff.) wird der EDSK die Funktion
zugeordnet, «für die Einhaltung des Gesetzes besorgt zu sein». In Art. 25 Abs. 5
DSG wird denn auch ein besonderer Rechtsweg vorgegeben, der über die
EDSK mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht führt. Die
Verzweigung des Rechtsweges wurde damit bewusst in Kauf genommen,
um eine einheitliche Rechtsprechung in Datenschutzfragen zu gewährleisten
(a. a. O., S. 483). Die für das betreffende Verwaltungsverfahren massgebenden
gesetzlichen Grundlagen sind nach dem Willen des Gesetzgebers in
Fällen, die ausschliesslich datenschutzrechtliche Fragen betreffen, nicht
ausschlaggebend für die Frage der sachlichen Zuständigkeit. Geht es
einzig um datenschutzrechtliche Fragen, ist mithin die EDSK zuständig
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und nicht die für Streitigkeiten im betreffenden Sachgebiet zuständige
Verwaltungsjustizbehörde. Anders verhielte es sich nur dann, wenn die
datenschutzrechtliche Frage entweder ein Nebenbegehren darstellt oder
sich nur als Vorfrage in einem andern bereichsspezifischen Zusammenhang
stellen würde (vgl. Renata Jungo, Kommentar zum Schweizerischen
Datenschutzgesetz, hiernach: Kommentar DSG, Basel / Frankfurt am Main
1995, N. 13 f. zu Art. 33).
Im vorliegenden Fall geht es um ein offenbar noch nicht
abgeschlossenes Verwaltungsverfahren, in welchem letztlich die
unfallversicherungsrechtlichen Ansprüche der Beschwerdeführerin
festzulegen sein werden. Mit ihrem Akteneinsichtsgesuch verfolgt die
Beschwerdeführerin aber gerade nicht das Ziel, sich über ihre Ansprüche
gegenüber der Unfallversichererin Klarheit zu verschaffen und in einem
sozialversicherungsrechtlichen Einsprache- bzw. Beschwerdeverfahren ihre
Interessen zu verfolgen. Dass ein solches Verfahren unmittelbar bevorstehen
würde, wird von keiner Seite behauptet; die Beschwerdeführerin erklärt
ausdrücklich, sie sei mit der Schadenerledigung bisher zufrieden. Vielmehr
geht es der Beschwerdeführerin darum, ihr Einsichtsrecht in ihre Person
betreffende Akten bei der Beschwerdegegnerin auf eine bestimmte Art und
Weise (Erhalt von ihr persönlich zugestellten Fotokopien) auszuüben. Dies
ist eine rein datenschutzrechtliche Frage, die weder ein Nebenbegehren im
Zusammenhang mit unfallversicherungsrechtlichen Ansprüchen darstellt
noch als Vorfrage in einem Verwaltungsjustizverfahren über derartige
Ansprüche erscheint. Für die Beurteilung des im Streit liegenden Anspruchs
ist deshalb die EDSK sachlich zuständig. Anders wäre es nur, wenn das
Einsichtsbegehren im Rahmen eines streitigen Verfahrens betreffend
Festsetzung der Leistungen des Unfallversicherers erhoben würde; diesfalls
ginge die Spezialregelung des UVG dem Datenschutzrecht - wie übrigens auch
der Regelung des VwVG - vor.
Weiter könnte sich fragen, ob die Beschwerdeführerin vorerst hätte
Einsprache erheben müssen und erst gegen den Einspracheentscheid
mit Beschwerde an die EDSK hätte gelangen dürfen. Nachdem die
Parteistandpunkte bezogen sind, erachtet es die EDSK indessen als
sinnlos, die Beschwerde in Anwendung von Art. 20 Abs. 3 der V vom
3. Februar 1993 über Organisation und Verfahren eidgenössischer Rekurs-
und Schiedskommissionen (VOVRS, SR 173.31) in Verbindung mit Art. 8
VwVG als Einsprache im Sinn von Art. 105 Abs. 1 UVG wieder an die
Beschwerdegegnerin zurückzuleiten. Vor allem bestimmt Art. 25 Abs. 5 DSG,
dass Verfügungen über Ansprüche nach DSG unmittelbar (ohne vorgängiges
Einspracheverfahren) bei der EDSK angefochten werden können (vgl. speziell
Alexander Dubach, Kommentar DSG, Art. 8 N. 53).
d. Auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt. (...) Streitig und
materiell zu prüfen ist damit die Frage, ob die Beschwerdegegnerin zu Recht
die Zustellung von Fotokopien der seit dem 1. Januar 1995 angelegten Akten
zum Unfall vom 13. Februar 1989 verweigert hat.
2. Art. 8 DSG regelt das Auskunftsrecht gegenüber den Inhabern einer
Datensammlung. Gemäss Art. 8 Abs. 2 Bst. a DSG muss der Inhaber
der Datensammlung jeder Person alle über sie in der Datensammlung
vorhandenen Daten mitteilen. Die Auskunft ist in der Regel schriftlich, in
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Form eines Ausdrucks oder einer Fotokopie sowie kostenlos zu erteilen (Art. 8
Abs. 5 Satz 1 DSG). Der Bundesrat regelt die Ausnahmen (Art. 8 Abs. 5 Satz 2
DSG). In der Verordnung zum Datenschutzgesetz vom 14. Juni 1993 (VDSG,
SR 235.11) hat der Bundesrat gestützt auf diese Delegationsnorm nähere
Vorschriften erlassen - unter anderem auch durch die Änderung verschiedener
bestehender Verordnungsbestimmungen (vgl. die Schlussbestimmungen in der
VDSG).
Art. 1 Abs. 1 VDSG legt fest, dass Gesuche um Erteilung von Auskunft im Sinn
von Art. 8 DSG in der Regel in schriftlicher Form zu stellen seien. Ein solches
Gesuch hat die Beschwerdeführerin am 29. September 1995 gestellt.
Art. 1 Abs. 2 VDSG wiederholt die Regel von Art. 8 Abs. 5 Satz 1 DSG. In Abs. 3
wird sodann festgelegt, dass die betroffene Person ihre Daten auch an Ort
und Stelle einsehen könne - dies «im Einvernehmen mit dem Inhaber der
Datensammlung oder auf dessen Vorschlag hin».
Art. 2 VDSG handelt von den Ausnahmen vom Grundsatz der Kostenlosigkeit:
Eine angemessene Beteiligung an den Kosten kann ausnahmsweise namentlich
dann verlangt werden, wenn der antragstellenden Person in den zwölf
Monaten vor dem Gesuch die gewünschten Auskünfte bereits erteilt
wurden oder die Auskunftserteilung mit einem besonders grossen Aufwand
verbunden ist, wobei die Höhe der Beteiligung auf Fr. 300.- begrenzt ist.
Weitere allgemeine Verordnungsbestimmungen zum Auskunftsrecht, die
im vorliegenden Zusammenhang von Interesse sind, existieren nicht.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das seit dem 1. Juli 1993 in
Kraft stehende Datenschutzrecht des Bundes vorschreibt, Inhaber von
Datensammlungen hätten Auskünfte zu vorhandenen Personendaten in der
Regel schriftlich durch Zustellung von Fotokopien zu erteilen. Mit andern
Worten: Die antragstellende Person muss sich nicht damit zufriedengeben,
dass ihr an Ort und Stelle Einsicht in die Daten gewährt wird; ihr sind
Fotokopien der betreffenden Daten zuzustellen. Ausnahmen von dieser Regel
sind auf Verordnungsstufe möglich.
Die «Kann»-Formulierung in Art. 1 Abs. 3 VDSG bedeutet keine Aufhebung
des Anspruchs auf Fotokopien; sie will vielmehr einzig sicherstellen, dass
auch eine Einsichtnahme an Ort und Stelle - im Einverständnis beider Seiten -
den datenschutzrechtlichen Anforderungen genügt, dies im Sinn einer
Erleichterung für den Inhaber einer Datensammlung, nicht als Einschränkung
der Rechte der eine Auskunft verlangenden Person. Im übrigen besteht auch
bei dieser Art der Einsichtnahme ein Anspruch auf Fotokopien (Dubach,
a. a. O., N. 26 zu Art. 8; ebenda, S. 541 betreffend Art. 1 Abs. 3 VDSG).
3. Im vorliegenden Fall stellt sich im weitern die Frage, in welchem Verhältnis
diese allgemeinen datenschutzrechtlichen Normen zu den besonderen Regeln
des Unfallversicherungsrechts über die Akteneinsicht stehen.
a. Das seit 1. Januar 1984 geltende Bundesgesetz über die Unfallversicherung
und die gestützt hierauf erlassene Verordnung enthalten eigene Regeln
zum Akteneinsichtsrecht. Art. 98 UVG statuiert den Grundsatz des Rechts
auf Akteneinsicht der Beteiligten. Der Bundesrat bezeichnet den Kreis der
Beteiligten. In Art. 122 UVV wird der Kreis der Beteiligten definiert, und
in Art. 123 UVV wird das Verfahren bei der Akteneinsicht geregelt: Die
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Akten können in der Regel am Sitz des Versicherers oder bei der regionalen
Vertretung, die den Fall behandelt, eingesehen werden. Die Akteneinsicht ist
kostenlos.
Art. 98 UVG regelt die Modalitäten der Akteneinsicht nicht. Auf
Verordnungsstufe, in Art. 123 UVV, wird eine Regel aufgestellt, die von jener
im nunmehr in Kraft stehenden allgemeinen Datenschutzrecht abweicht:
Die Akteneinsicht soll «in der Regel» am Sitz des Versicherers oder bei der
zuständigen regionalen Ver-tretung erfolgen, wobei es nach Äusserungen
der Beschwerdegegnerin offenbar Praxis ist, dass die einsichtnehmenden
Personen bloss die Originalakten zur Durchsicht vorgelegt bekommen, ihnen
aber keine Fotokopien angefertigt und ausgehändigt werden.
b. Das DSG verpflichtet demgegenüber die Inhaber von Datensammlungen,
schriftliche Auskünfte mittels Zustellung von Fotokopien an die
antragstellende Person zu erteilen. Von diesem Grundsatz kann auf
Verordnungsstufe abgewichen werden. Art. 123 UVV stellt die Regel auf, dass
die Akteneinsicht an Ort und Stelle beim Versicherer gewährt werde. Diese
seit 1. Januar 1984 geltende Verordnungsbestimmung wurde beim Erlass
der VDSG im Zusammenhang mit dem Inkrafttreten des DSG nicht geändert.
Es fragt sich, ob aus dieser Tatsache geschlossen werden kann, dass der
Verordnungsgeber den Anspruch auf die Zustellung von Fotokopien der Akten
von Unfallversicherern im Bereich der obligatorischen Unfallversicherung
ausschliessen wollte. Die Frage ist aus folgenden Gründen zu verneinen:
aa. Eine Ausnahme von der Regel von Art. 8 Abs. 5 DSG, wonach ein
Ausdruck oder Fotokopien abzugeben sind, bedarf auf Verordnungsstufe
einer ausdrücklichen Regelung. Eine solche ist in Art. 123 UVV nicht zu
erblicken, indem dort - zu einem früheren Zeitpunkt - bloss eine andere
Regel aufgestellt wurde, nämlich der Grundsatz der Einsichtnahme an Ort
und Stelle. Aus der Tatsache, dass Art. 123 Abs. 1 UVV bei Erlass der neuen
Datenschutz-Normen nicht geändert wurde, kann geschlossen werden, dass
der Verordnungsgeber davon ausging, die Auskunfterteilung werde auch
im Bereich der Unfallversicherung in Zukunft auf dem ordentlichen Weg,
durch Aushändigung oder Zustellung eines Ausdrucks oder von Fotokopien,
erfolgen. Anhaltspunkte dafür, dass der Verordnungsgeber beim Erlass der
datenschutzrechtlichen Ausführungsvorschriften im Jahr 1993 für den Bereich
der Unfallversicherung eine Ausnahme von der Regel «Auskunftserteilung
mittels Fotokopie» aufstellen wollte, gibt es nicht. Eher ist darauf zu schliessen,
dass die Diskrepanz der Regelungen übersehen wurde. Am Grundsatz, dass
die neuere Regelung Vorrang vor der älteren Spezialnorm hat, ist deshalb
festzuhalten.
bb. Das Auskunftsrecht gemäss Art. 8 DSG bleibt indessen auf die eigenen
Daten der auskunftsberechtigten Person beschränkt. Für alle übrigen Begehren
Dritter um Auskunft, denen nach Art. 122 UVV durch Bekanntgabe von Daten
bzw. Gewährung von Akteneinsicht entsprochen werden kann (zu diesen
Aktenweitergaben Ulrich Meyer, Datenschutz in der Sozialversicherung,
in: Rechtsfragen des Informatikeinsatzes, herausgegeben von Rainer J.
Schweizer, Zürich 1992, S. 61), behält die Regelung von Art. 123 UVV dagegen
uneingeschränkt ihre Gültigkeit.
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cc. Art. 123 Abs. 1 UVV lässt sich im übrigen ohne weiteres so auslegen, dass
die Vorgaben des jüngeren, allgemeinen Datenschutzrechts des Bundes
eingehalten sind: In die Akten des Unfallversicherers kann an Ort und
Stelle Einsicht genommen werden, was als Norm durchaus Sinn macht, da
im Bereich des Sozialversicherungsrechts oftmals komplexe Sachverhalte
zur Diskussion stehen, die der Erläuterung durch Fachpersonen bedürfen.
Stellt aber eine betroffene Person das Gesuch, es seien ihr Fotokopien
auszuhändigen oder zuzustellen, so ist diesem Begehren - unter Vorbehalt
von Art. 98 Satz 2 UVG und Art. 123 Abs. 2 UVV (vgl. Art. 9 Abs. 1 und 2 DSG) -
zu entsprechen.
dd. Es mag durchaus zutreffen, dass mit Art. 123 UVV namentlich bezweckt
wurde, den Verwaltungsaufwand für die Unfallversicherer zu begrenzen.
Auch wenn Unfallversicherungsakten in vielen Fällen sehr umfangreich
sein mögen und jeweils mehrere Dutzend oder sogar einige hundert
Fotokopien angefertigt werden müssten, vermag indessen dieses Argument
den Vorrang der älteren Regel nicht zu begründen. Der Gesetzgeber und
der Verordnungsgeber haben Regelungen getroffen, die den besonderen
Verwaltungsaufwand berücksichtigen, indem Ausnahmen von der
Kostenfreiheit möglich sind (Art. 8 Abs. 5 Satz 1 DSG, Art. 2 Abs. 1 Bst. b
VDSG). Was die Beschwerdegegnerin diesbezüglich vorbringt, müsste auch
in vielen anderen Verwaltungszweigen gelten und widerspricht klar den
inzwischen Gesetz gewordenen datenschutzrechtlichen Anforderungen. Auch
ist zu berücksichtigen, dass sich der Zeitaufwand für die Anfertigung einer
grossen Anzahl Fotokopien dank der heutigen leistungsfähigen Kopiergeräte
allgemein verringert hat. Wenn das Kopieren der Akten im vorliegenden Fall
mit einem besonders grossen Arbeitsaufwand verbunden ist, wie dies die
Beschwerdegegnerin behauptet, kann sie von der Beschwerdeführerin einen
angemessenen Kostenbeitrag, maximal Fr. 300.-, verlangen (vgl. das in diesem
Fall einzuschlagende Vorgehen gemäss Art. 2 Abs. 2 Satz 2 VDSG).
ee. Das Zustellen der Originalakten oder von Kopien an einen von der
betroffenen Person bevollmächtigten Rechtsvertreter kann entgegen
der Auffassung der Beschwerdegegnerin nicht an die Stelle der direkten
Aushändigung von Fotokopien treten. Die Beschwerdeführerin weist zu
Recht darauf hin, dass ihr dabei Kosten entstehen würden, indem sie den
Anwalt oder die Anwältin entschädigen müsste - dies im vorliegenden Fall
ausserhalb eines Einsprache- oder Beschwerdeverfahrens, in welchem der
Beizug einer professionellen juristischen Vertretung angezeigt erscheinen mag.
Der Zwang, für den Erhalt von Aktenkopien etwa eine Anwältin oder einen
Anwalt beizuziehen, (...) widerspricht aber dem Verhältnismässigkeitsprinzip
wie auch den generellen Prinzipien in der schweizerischen Rechtspflege,
wonach zwar ein grundrechtlicher Anspruch auf anwaltliche Vertretung
oder Verbeiständung unter bestimmten Voraussetzungen, jedoch kein
Anwaltszwang für den Zugang zum Recht besteht.
c. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin Anspruch
auf Aushändigung oder Zustellung von Fotokopien der von ihr gewünschten
Aktenstücke (seit 1. Januar 1995 angelegte Akten) bei der Beschwerdegegnerin
hat, unter Umständen aber kostenpflichtig wird.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 62.41 - Urteil der Eidgenössischen Datenschutzkommission vom 12. September 1996;
die von der Beschwerdegegnerin gegen dieses Urteil ergriffene
Verwaltungsgerichtsbeschwerde wurde vom Bundesgericht mit Urteil vom 26. November
1997 abgewiesen, BGE...
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1998
Année
Anno
Band
62
Volume
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