ch_vb · JAAC 63.40 · 1998-08-14 · de


JAAC 63.40
Auszug aus einem Entscheid der Schweizerischen
Asylrekurskommission vom 14. August 1998, auch
erschienen in Entscheidungen und Mitteilungen der
Schweizerischen Asylrekurskommission [EMARK] 1998
Nr. 30
Art. 13d LAsi. Art. 13b LSEE. Entrée en Suisse et détention dans une
prison en vue du refoulement.
Lorsqu’à l’occasion d’une procédure d’aéroport, une mise en détention
en vue du refoulement a été ordonnée (art. 13b LSEE) après le prononcé
d’un renvoi immédiatement exécutoire (art. 13d al. 4 LAsi), l’exécution
de la détention dans une prison située hors de la zone de transit d’un
aéroport (in casu: la prison en vue du refoulement de l’aéroport de
Zurich-Kloten), n’est pas, en principe, synonyme d’autorisation d’entrée
en Suisse.
Art. 13d AsylG. Art. 13b ANAG. Einreise und Ausschaffungshaft.
Wird im Flughafenverfahren bei sofort vollziehbarer Wegweisung
(Art. 13d Abs. 4 AsylG) die Ausschaffungshaft (Art. 13b ANAG)
angeordnet und in einem ausserhalb des Flughafenareals liegenden
Gefängnis vollzogen (in casu: Ausschaffungsgefängnis am Flughafen
Zürich-Kloten), gilt dies grundsätzlich nicht als Einreise in die Schweiz.
Art. 13d LAsi. Art. 13b LDDS. Entrata in Svizzera e carcerazione in vista
di respingimento.
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In procedura d’aeroporto, quando l’allontanamento è immediatamente
effettuabile (Art. 13d cpv. 4 LAsi), la carcerazione ordinata in vista
di respingimento (art. 13b LDDS) e eseguita in una prigione specifica
situata esternamente alla zona di transito dell’aeroporto (nel caso
di specie prigione di Zurigo-Kloten), non configura, in principio,
un’autorizzazione d’entrata in Svizzera.
Zusammenfassung des Sachverhalts:
Der Beschwerdeführer verliess den Heimatstaat nach eigenen Angaben am
24. Juli 1998 und gelangte an Bord einer Linienmaschine in die Schweiz, wo
ihm am 25. Juli 1998 wegen einer Unregelmässigkeit beim mitgeführten Pass
der Weiterflug nach Grossbritannien verweigert wurde. Daraufhin ersuchte er
sofort um Asyl. Dem Beschwerdeführer wurde gleichentags vom Bundesamt
für Flüchtlinge (BFF) der Transitraum des Flughafens Zürich-Kloten als
Aufenthaltsraum während des Verfahrens am Flughafen zugewiesen.
Das BFF stellte mit Verfügung vom 3. August 1998 fest, der Beschwerdeführer
erfülle die Flüchtlingseigenschaft nicht, und lehnte das Asylgesuch ab.
Gleichzeitig verfügte es die Wegweisung aus der Schweiz, unter Entzug der
aufschiebenden Wirkung einer allfälligen Beschwerde.
Mit Beschwerde vom 4. August 1998 (Einreise/Haft) beantragt der
Beschwerdeführer durch seinen Rechtsvertreter, er sei unverzüglich aus
der Haft im Transitbereich des Flughafens Zürich-Kloten zu entlassen, indem
ihm die Einreise in die Schweiz zu gestatten sei. Es sei festzustellen, dass
sein Freiheitsentzug durch Festhalten im Transitbereich des Flughafens
Zürich-Kloten widerrechtlich sei.
Mit Zwischenverfügung vom 6. August 1998 wurde unter anderem das
Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen (Aussetzung des Vollzugs der
Wegweisung; Einreise in die Schweiz) beziehungsweise um Wiederherstellung
der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde abgewiesen und der
Beschwerdeführer angehalten, den Entscheid im Ausland abzuwarten.
Mit Eingabe vom 10. August 1998 stellte er die folgenden Anträge: Es
sei festzustellen, dass der Beschwerdeführer in die Schweiz eingereist
sei und das Flughafenverfahren - da die Einreiseverweigerung eine
Sachurteilsvoraussetzung darstelle - infolge Einreise als gegenstandslos
geworden abzuschreiben sei, weshalb die Vorinstanz anzuweisen sei, ein
ordentliches Asylverfahren durchzuführen.
Die Schweizerische Asylrekurskommission (ARK) weist dieses Gesuch ab.
Aus den Erwägungen:
2. Vorliegend wird über die Eingabe des Beschwerdeführers vom 10. August
1998 lediglich befunden, soweit sie die Problematik der Einreiseverweigerung
zum Gegenstand hat. Die Beschwerdeeingaben betreffend Asyl und
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Wegweisung werden in einem späteren Zeitpunkt behandelt. Vorliegend
geht es einzig darum, die Frage zu klären, ob der Beschwerdeführer durch die
Verlegung vom Transitraum ins Flughafengefängnis in die Schweiz eingereist
ist.
(...)
5.a. Der Beschwerdeführer begründet sein Ersuchen um Neuüberprüfung
mit seiner Verlegung von der Transitzone des Flughafens Zürich-Kloten ins
Flughafengefängnis. Dort sei er in Ausschaffungshaft genommen worden,
nachdem die ARK den Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde
festgestellt und die Fremdenpolizei des Kantons Zürich eine entsprechende
Verfügung erlassen habe. Er stünde nun wegen seiner Verlegung nicht
mehr unter der Kontrolle der Flughafenpolizei (Polizeidirektion des
Flughafengefängnisses), sondern unter der Justizdirektion. Unter anderem
erachte er auch gestützt auf Zitate aus ASYL 1996/4, S. 111, das Asylverfahren
am Flughafen als beendet.
b. In der Vernehmlassung vom 13. August 1998 hält das BFF fest, es habe
durch die Überführung des Beschwerdeführers vom Transitraum ins
Flughafengefängnis keine Einreise stattgefunden. Die Eingaben betreffend
Einreise, Asyl und Wegweisung seien abzuweisen. Im Hinblick auf die
öffentlichen Sicherheitsinteressen vermöchte die Auffassung bezüglich einer
Einreise nicht zu genügen, zumal Vollzugsmassnahmen geboten und rechtlich
begründet seien. Die Transitraumaufhaltungspflicht falle mit dem Erlass des
Entscheides beziehungsweise Nichtwiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung dahin. Die Zürcher Kantonalpolizei habe den gesetzlichen Auftrag,
den Vollzug sicherzustellen. Die Umsetzung des Vollzugs richte sich nach
geeigneten und rechtlich abgesicherten Massnahmen. Eine Anordnung
der Ausschaffungshaft oder einer Sicherheitsmassnahme sei im Falle der
Verweigerung der freiwilligen Ausreise zweckmässigerweise geboten (Gefahr
der Vereitelung der Ausschaffungshandlung, Personalknappheit etc.). Im
Transitraum selber sei die Errichtung einer Haftmöglichkeit nicht möglich
(rechtliche Probleme, Betreuungsprobleme etc.). Der Beschwerdeführer
stünde immer unter polizeilicher Bewachung. Auch müsse die (im zitierten
Artikel aus ASYL vertretene) Auffassung interpretierbar sein, wonach aus
welchem Grund auch immer der Gesuchsteller ins Inland gelange, damit stets
ein Einreisetatbestand erfüllt sei und das Flughafenverfahren dahinfalle.
Massgebend müsse sein, ob sich die fragliche Person weiterhin im einzig und
allein dem Zweck der Sicherstellung des Vollzugs einer rechtsgenüglichen
Verfügung dienenden Gewahrsam der Behörden befunden habe und ob de
jure eine Einreise stattgefunden habe. Denn es könne nicht sein, dass die
de-facto-Einreisen, wie beispielsweise infolge sachlicher und rechtlicher
Probleme oder beispielsweise infolge einer notfallartigen Anordnung einer
Arzt- oder Spitalvisite infolge Vorliegens von echten oder vorgetäuschten
körperlichen Problemen etc. einen Einreisetatbestand de jure erfüllten. Das
Amt des Hochkommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR)
biete auch Gewähr für ein gesetzliches Verfahren am Flughafen. Ohnehin
könnte jeder Asylbewerber seine Einreise in die Schweiz erzwingen, wenn er
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sich am Flughafen entsprechend renitent verhalte, was Sinn und Zweck des
Flughafenverfahrens sowie der Meinung des Gesetzgebers zuwiderlaufe. Dem
Missbrauch wäre Tür und Tor geöffnet.
c. Der Rechtsvertreter hält im Rahmen der Replik die Einschätzung des
BFF im wesentlichen für verfehlt und stellt sich auf den Standpunkt, der
Beschwerdeführer sei mit der Überführung ins Flughafengefängnis tatsächlich
eingereist. Eine Bewilligung der Flughafenpolizei sei dazu nicht erforderlich.
Begriffsnotwendig liege es in der Natur des Flughafenverfahrens, sich örtlich
zu definieren. Der Beschwerdeführer erfülle somit alle für eine Einreise
erforderlichen Kriterien. Es bestünde nach Eröffnung des Entscheides der
ARK beziehungsweise nach Abweisung des Gesuchs um Wiederherstellung
der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde - entgegen der Meinung des
BFF - grundsätzlich eine Rechtsgrundlage für eine Ausschaffungshaft im
Transitbereich des Flughafens Zürich-Kloten, weshalb die von der Vorinstanz
ins Feld geführten technischen, rechtlichen und sonstigen Bedenken für den
weiteren Verbleib im Transitraum nicht zu überzeugen vermöchten. Auch
verfüge die Flughafenpolizei über «Abstellzellen» im Transitbereich. Es sei für
die Flughafenpolizei absolut nicht zwingend gewesen, den Beschwerdeführer
zur Ausschaffung aus dem Transitbereich zu entfernen.
d. Die Flughafenpolizeidirektion stellte im wesentlichen fest, (...) dass
während des Ausschaffungshaftvollzuges der Auszuschaffende den
Ausschaffungsbehörden jederzeit nach Anmeldung zur Verfügung (stehe).
Die Flughafenpolizei besitze keine Einrichtungen für den Vollzug der
Ausschaffungshaft. Im Normalfall verbleibe der Auszuschaffende im
Transitraum bis zum Ausschaffungszeitpunkt. Bei renitenten, gewaltbereiten
oder fluchtwilligen Auszuschaffenden ordne die Fremdenpolizei des Kantons
Zürich auf Antrag der Flughafenpolizei Ausschaffungshaft an. Diese könne nur
im nahen Gefängnis durchgeführt werden.
e. Der Rechtsvertreter hielt - nach Einsichtnahme ins Schreiben der
Flughafenpolizei Zürich vom 14. August 1998 - an seinen bisherigen Anträgen
fest. (...)
6.a. (...)
b. Die ARK stellt aus nachfolgenden Gründen fest, dass mit der Überführung
des Beschwerdeführers vom Transitraum im engeren Sinne in das Gefängnis
des Flughafens, das auf dem Boden des Flughafengeländes steht, keine
Einreise erfolgt ist.
Das Bundesgericht hat sich auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin am
27. Mai 1997 der Praxis des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte
vom 25. Juni 1996 angeschlossen, wonach der Aufenthalt im Transit
je nach den Bedingungen und den gesetzlichen Grundlagen von einer
blossen Freiheitsbeschränkung zu einem Freiheitsentzug im Sinne von
Art. 5 Abs. 1 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) werden kann (Fall
Amuur vs France, 17/1995/523/609, Recueil 1996-III; deutsche Übersetzung
in Europäische Grundrechte-Zeitschrift [EuGRZ], 1996 S. 577 ff.). Angesichts
der unbefriedigenden Regelungen in der Schweiz (vgl. Art. 13c und 13d des
Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979 [AsylG], SR 142.31) stellte es eine echte
Gesetzeslücke fest und setzte für eine nützliche Übergangsfrist zwingende
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Verfahrensgrundsätze auf, die - solange der Gesetzgeber nichts anderes
beschliesst - (auch von der ARK) zu befolgen sind. Die obenerwähnten
gesetzlichen Grundlagen zur Überprüfung einer Beschränkung der Freiheit im
Transitraum stellten nach Ansicht des Bundesgerichts nur dem Grundsatz
nach eine genügliche gesetzliche Grundlage für die Überprüfung der
Freiheitsbeschränkung beziehungsweise -entziehung dar, weshalb das
Bundesgericht auf der Basis von Art. 5 EMRK lückenfüllende «kreative
Rechtsprechung» betrieben und die notwendigsten Verfahrensgrundsätze
aufgestellt hat (vgl. BGE 123 II 193 ff., insbesondere auf S. 207 ff.). Die
Empfehlung (Aufforderung) zum Tätigwerden des Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartementes (EJPD) beziehungsweise zum Erlass einer Verordnung
des Bundesrats finden sich im erwähnten Entscheid auf S. 208. Diesem Auftrag
ist der Bundesrat mit Änderung der Asylverordnung 1 über Verfahrensfragen
vom 22. Mai 1991 (AsylV 1, SR 142.311) und der Verordnung über die
Schweizerische Asylrekurskommission vom 18. Dezember 1991 (VOARK,
AS 1997 2777) nachgekommen. Das EJPD stellte gestützt darauf in einem
Bericht an den Bundesrat fest, das Flughafenverfahren sei ein Verfahren «sui
generis». Das Bundesgericht hat in Einklang mit der europäischen Praxis
immer festgehalten, dass die ARK «raschestmöglich (à bref délai, speedily)»
zu urteilen habe, ohne dafür eine bestimmte Frist zu nennen. Die EMRK
verlangte rechtliche Grundlagen für das Festhalten in der Transitzone und
eine richterliche Überprüfung der erstinstanzlichen Entscheide am Flughafen.
Aus diesem Grunde hat der Bundesrat eine Verfahrensregelung für eine
Übergangsphase geschaffen. Die Terminologie «Transitzone des Flughafens»
sollte dabei in einem weiten Sinn verstanden werden. Insbesondere der
Kommentar zur Verordnungsänderung stellt auf S. 3 fest, die «Terminologie
soll eine breite Auslegung zulassen, zumal damit die Möglichkeit der
Unterbringung von Personen, die am Flughafen ein Asylgesuch gestellt
haben, auch ausserhalb des eigentlichen Transitbereichs (z. B. in einem
Hotel in unmittelbarer Nähe des Flughafengeländes) nicht verbaut werden
soll». Im Entscheid des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte
i. S. «Affaire Amuur c. France» vom 25. Juni 1996 (17/1995/523/609, § 44, 45, 52)
wurde nicht in Frage gestellt, dass die in einem Hotel nahe des Flughafens
Paris-Orly untergebrachten, unter ständiger polizeilicher Aufsicht und
zur Verfügung des für das Asylverfahren zuständigen Innenministeriums
stehenden Gesuchsteller sich «im Transit» befanden. Wenn das EJPD im
zitierten Kommentar ausführt, aus dem Amuur-Entscheid gehe hervor,
dass «Asylsuchende so lange als Personen im Transit zu gelten haben, als
sie sich im Gewahrsam der Flughafenpolizei befinden», engt es die Aussage
in jenem Entscheid unnötig ein. Es genügt vollends, wenn der Asylsuchende
oder der weggewiesene Asylbewerber einerseits im Gewahrsam der für die
betreffende Form und Phase der Unterbringung - hier: Ausschaffungshaft
nach erfolgter Wegweisung - zuständigen Polizeibehörde und zur Verfügung
der mit dem Asylverfahren befassten Behörden steht. Dies geht auch ohne
weiteres aus dem Bundesgerichtsentscheid vom 27. Mai 1997 (BGE 123 II
193) hervor, wo das Bundesgericht in selbstverständlicher Weise an die bis
zum Entscheid der ARK dauernde Phase (sogenannte 3. Phase) die letzte
Aufenthaltsphase anschliesst, in welcher, bei Vorhandensein der einschlägigen
Voraussetzungen, Ausschaffungshaft möglich ist. Dass diese auch ausserhalb
des Flughafenareals zulässig ist, wird vom Bundesgericht ausdrücklich
festgehalten: «...Erachtet die kantonale Behörde die Voraussetzungen der
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Ausschaffungshaft als erfüllt, muss die weitere Festhaltung am Flughafen
gemäss Art. 13c Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt
und Niederlassung der Ausländer (ANAG, SR 142.20) von der kantonalen
richterlichen Behörde innert 96 Stunden seit dem Wirksamwerden der
Wegweisungsverfügung (Abweisung des Gesuchs um Wiederherstellung
der aufschiebenden Wirkung) auf ihre Rechtmässigkeit und Angemessenheit
überprüft werden. Dem Erfordernis des raschmöglichsten Entscheids ist damit
Genüge getan. Sollte dies, z. B. unter dem Gesichtspunkt der Haftbedingungen,
erforderlich sein, darf der Kanton die Zwangsmassnahme auch in anderen
Lokalitäten als dem Flughafenareal vollziehen, ohne dass er eine förmliche
Einreisebewilligung beim Bundesamt erwirken muss» (vgl. BGE 123 II 204
E. 5b in fine). Im vorliegenden Fall hat die Flughafenpolizei Antrag an die
Fremdenpolizei des Kantons Zürich zur Prüfung einer Ausschaffungshaft
gestellt, welche in Anwendung der einschlägigen Bestimmungen so verfügt
hat. Der zuständige Haftrichter hat am 7. August 1998 in der Folge die
Ausschaffungshaft bewilligt und bis zum 6. November 1998 angeordnet.
Die Flughafenbehörden verfügen innerhalb des engeren Transitraums
nicht über die Möglichkeiten des Ausschaffungsgefängnisses. Daher ist
es nur vernünftig, dass der nicht ausreisewillige Beschwerdeführer im
Flughafengefängnis bis zu dessen Ausschaffung festgehalten werden kann,
wobei der Flughafenpolizei (ebenso wie dem BFF und der ARK) der Zugriff auf
die festgehaltene Person für allfällige weitere Verfahrenshandlungen jederzeit
offen steht. Ansonsten könnte jeder Asylbewerber durch ein Verweigern
von bestimmten Angaben und Beweismitteln, unter anderem hinsichtlich
seiner Identität, und ungeachtet seiner übrigen Vorbringen die Einreise in
den Asylstaat erzwingen, was Sinn und Zweck eines Flughafenverfahrens
aushöhlen würde.
Somit ist festzustellen, dass die Einreise eines Asylbewerbers in die Schweiz
so lange nicht erfolgt, als ihm diese von der Behörde verweigert wird und
er sich im Gewahrsam der zuständigen Polizeibehörde befindet. Dabei darf
die zeitliche und sachliche Beziehungsnähe zum Flughafenverfahren nie
nachhaltig und definitiv unterbrochen werden. Inwieweit es auch einer
engen räumlichen Beziehung bedarf, kann im vorliegenden Fall, wo diese
mit der Unterbringung im Ausschaffungsgefängnis am Flughafen jedenfalls
gegeben ist, offen bleiben. Einer Unterbringung des Beschwerdeführers ins
Flughafengefängnis zur Sicherstellung der Ausschaffung stand somit nichts
entgegen.
Mit der Überführung des Beschwerdeführers zur Ausschaffungshaft in das
Flughafengefängnis Zürich-Kloten, das sich unmittelbar beim beziehungsweise
auf dem Flughafengelände befindet, lässt sich daher noch keine Einreise
erkennen, weshalb das Gesuch um Feststellung der erfolgten Einreise
abzuweisen ist.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 63.40 - Auszug aus einem Entscheid der Schweizerischen Asylrekurskommission
vom 14. August 1998, auch erschienen in Entscheidungen und Mitteilungen der
Schweizerischen Asylrekurskommission [EMARK] 1998 Nr. 30
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1999
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Anno
Band
63
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