ch_vb · JAAC 53.1 · 1988-09-28 · de


JAAC 53.1
Mitteilung des Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartements an die Subkommission
der Kommission des Nationalrates für die
Parlamentsreform, vom 28. September 1988;
Communication du Département fédéral de justice
et police à la sous-commission de la commission du
Conseil national pour la réforme du Parlement, du 30
septembre 1988
Assemblée fédérale. Portée de l’art. 87 Cst. Cette disposition exige
un quorum non seulement lors des décisions mais également lors
des délibérations. Aucune modification par droit coutumier, mais
uniquement par une revision éventuelle de la constitution. Sanction.
Bundesversammlung. Tragweite von Art. 87 BV. Gefordert ist
sowohl ein Beschlussesquorum als ein Verhandlungsquorum. Keine
Änderung durch Gewohnheitsrecht, sondern nur durch allfällige
Verfassungsrevision. Sanktion.
Assemblea federale. Portata dell’art. 87 Cost. La disposizione esige
un quorum non soltanto in occasione delle decisioni, ma anche delle
deliberazioni. Nessuna modificazione attuata passando per il diritto
consuetudinario, bensì per una revisione eventuale della Costituzione.
Sanzione.
1

Die Frage lautet, ob Art. 87 BV nur ein Beschlussesquorum verlangt oder auch
ein Verhandlungsquorum, und welche Schlussfolgerungen sich aus der Antwort
ergeben.
La question est de savoir, d’une part, si le quorum exigé par l’art. 87 Cst.
ne concerne que les décisions ou s’il doit également être atteint durant les
délibérations, et d’autre part, quelles conclusions il convient d’en tirer.
1. Art. 87 BV hat - seit 1848 - in den drei Amtssprachen folgenden Wortlaut:
«Um gültig verhandeln zu können, ist die Anwesenheit der absoluten Mehrheit
der Mitglieder des betreffenden Rates erforderlich.»
«Un conseil ne peut délibérer qu’autant que les députés présents forment la
majorité absolue du nombre total de ses membres.»
«Per validamente deliberare è necessaria la presenza della maggioranza assoluta
dei membri del rispettivo Consiglio.»
Nach seinem Wortlaut verlangt der Verfassungsartikel in allen drei
Amtssprachen eindeutig ein Anwesenheitsquorum für die Verhandlungen
schlechthin («verhandeln», «délibérer», «deliberare»). Zu diesen gehört,
sozusagen als letzte und entscheidende Etappe der Beratungen, auch die
Beschlussfassung, selbst wenn sie im Text nicht besonders erwähnt wird. Für
beides, die Beratung und den Beschluss, ist also die Anwesenheit der absoluten
Mehrheit eines Rates erforderlich: im Nationalrat somit 101 und im Ständerat
24 Mitglieder.
2. Die Ratsreglemente der letzten 50 Jahre - die früheren wurden nicht
nachgeprüft - haben die Verfassungsbestimmung stets in diesem Sinn
verstanden und konkretisiert:
- Reglement NR vom 4. April 1942, Art. 32 (BS 1, 211)
- Reglement NR vom 2. Oktober 1962, Art. 29 (AS 1962, 1321)
- Reglement NR vom 4. Oktober 1974, Art. 44 (AS 1974, 1645)
- Reglement SR vom 17. Oktober 1946, Art. 6 und 7 (BS 1, 229)
- Reglement SR vom 27. September 1962, Art. 8 und 9 (AS 1962, 1339)
- Reglement SR vom 16. September 1975, Art. 41 (AS 1975, 1997)
- Reglement SR vom 24. September 1986, Art. 40 (AS 1987, 2)
Freilich sind gewisse redaktionelle Unterschiede feststellbar. Dem Grundsatz
nach bestätigen sie aber übereinstimmend - teils durch wörtliche Wiedergabe
des Verfassungswortlauts - das Erfordernis des Anwesenheitsquorums für die
ganze Dauer der Verhandlungen.
3. Die - eher spärliche - Doktrin geht ebenfalls von einem Anwesenheitsquorum
für Verhandlungen und Beschlüsse aus. Vom älteren Schrifttum sind zu
erwähnen Walter Burckhardt (Kommentar der Bundesverfassung, Bern
1931, S. 699/700) sowie Paul Cron (Die Geschäftsordnung der schweizerischen
Bundesversammlung, Universität Freiburg 1946, S. 100-102, 216 und 231).
Jean-François Aubert vertrat in seinem Traité de droit constitutionnel
suisse (Neuchâtel 1967/1982, No 1393) noch die Meinung, dass kein
Verhandlungsquorum erforderlich sei, sondern bloss ein Beschlussesquorum.
2

Von dieser Auffassung ist er aber im neuen Kommentar zur Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft (Basel 1987, Randziff. 3-5 zu Art. 87)
klar abgerückt und bekennt sich nun ebenfalls überzeugt zum Erfordernis
des Anwesenheitsquorums für die ganze Dauer der Verhandlungen. Dieser
Betrachtungsweise schliessen sich Ulrich Häfelin / Walter Haller an (Schweiz.
Bundesstaatsrecht, ein Grundriss, 2. Aufl., Zürich 1988, Randziff. 762, XLVI,
S. 574), die allerdings beifügen, dass die Praxis nur ein Beschlussesquorum
verlange.
4. Die Praxis scheint - jedenfalls im Nationalrat - in der Tat häufig und
intensiv andere Wege gegangen zu sein. Sie begnügt sich offenbar mit
einem Beschlussesquorum, wobei hier offen bleiben muss, wie streng dieses
Erfordernis faktisch gehandhabt wird; wir konnten der Frage schon aus
Zeitgründen nicht nachgehen.
5. Der Gesetzgeber hat bisher Art. 87 BV nicht konkretisiert. Er hatte aber
Gelegenheit, über einen ähnlich gelagerten Sachverhalt zu legiferieren,
nämlich über Art. 100 BV mit folgendem Wortlaut:
«Um gültig verhandeln zu können, müssen wenigstens vier Mitglieder des
Bundesrates anwesend sein.»
«Le Conseil fédéral ne peut délibérer que lorsqu’il y a au moins quatre membres
présents.»
«Per trattare e risolvere legalmente devono essere presenti almeno quattro
membri.»
Die textlichen Unterschiede innerhalb der drei Amtssprachen einerseits und
die teilweise abweichende Terminologie im Vergleich zu Art. 87 BV anderseits
sind nicht zu übersehen. Frappanter sind jedoch die materielle Ähnlichkeit der
beiden Bestimmungen und die strenge Auslegung des «Bundesratsartikels
100 BV» durch den Gesetzgeber. Dieser verlangt in Art. 14 des BG vom
19. September 1978 über die Organisation und die Geschäftsführung des
Bundesrates und der Bundesverwaltung (Verwaltungsorganisationsgesetz
[VwOG], SR 172.010) sowohl ein Verhandlungsquorum (4 Mitglieder) als auch
ein Beschlussesquorum (3 der stimmenden Mitglieder bei Sachgeschäften
und die Mehrheit der anwesenden Mitglieder bei Wahlen). Die gleiche
Regelung enthielt schon das Gesetz von 1914 (Art. 7 und 8; BS 1, 261). Die
strenge Auslegung der für den Bundesrat geltenden Verfassungsbestimmung
durch den Gesetzgeber deckt sich mit der Auslegung der für die beiden Räte
geltenden Verfassungsbestimmung durch die Ratsreglemente und die Doktrin.
Nicht in dieses Konzept passt einzig die Praxis.
6. Zusammenfassend lässt sich die gestellte Frage demnach wie folgt
beantworten: der Wortlaut des Verfassungsartikels 87, die Reglemente
der beiden Räte und die Doktrin verlangen ein Verhandlungsquorum (das
Beschlussesquorum logischerweise eingeschlossen), wogegen die Praxis
des Nationalrates - wenn überhaupt - es bei einem Beschlussesquorum
bewenden lässt. Der Gesetzgeber hat den ähnlich gelagerten Art. 100 BV
ebenfalls im Sinne eines Verhandlungsquorums konkretisiert. Das Bundesamt
3

für Justiz ist der Überzeugung, dass die Verfassung für beide Gewalten, die
Bundesversammlung und den Bundesrat, ein Verhandlungsquorum und nicht
nur ein Beschlussesquorum verlangt.
7. In Art. 87 BV eine blosse Ordnungsvorschrift erblicken zu wollen, wäre
abwegig; die Bestimmung ist nicht weniger verbindlich als alle andern
Verfassungsnormen.
Dürfte man die Praxis des Nationalrates allenfalls als verfassungskonträres,
aber verfassungsderogierendes Gewohnheitsrecht gelten lassen, etwa mit der
Begründung, es sei praktisch überhaupt nicht möglich, Art. 87 BV zu befolgen?
Zunächst ist daran zu erinnern, dass sich Gewohnheitsrecht nicht contra
constitutionem bilden kann (BGE 91 I 266). Sodann ist freilich zuzugeben, dass
die römische Maxime «ultra posse nemo obligatur» (Unmögliches kann man
von niemandem verlangen) noch immer aktuell ist. Allerdings scheint dem
Bundesamt für Justiz, dass man sich nicht mit Erfolg auf diese Maxime berufen
könne, solange nicht alle tauglichen und zumutbaren Mittel ausgeschöpft
wurden, um der Verfassung Genüge zu tun. Es kann nicht dessen Aufgabe
sein, der Frage nachzugehen, ob diese Voraussetzung im vorliegenden Fall als
erfüllt angesehen werden könnte.
Wird übrigens die Bestimmung heute als überholt, als unzweckmässig
oder gar als nicht praktikabel empfunden, so kann sie im Weg der
Verfassungsrevision geändert oder beseitigt werden. Eine isolierte
Partialrevision hätte indessen zur Zeit kaum Aussicht auf Erfolg. Die von
der Bundesversammlung beschlossene Totalrevision der Verfassung böte
eine günstige Gelegenheit. Zu denken wäre etwa an die Möglichkeit, die
Materie auf Gesetzesebene herabzustufen in der Meinung, dass es inskünftig
Sache des Gesetzgebers sein soll, ob und gegebenenfalls wie er das Problem
lösen will. Ein ausdrücklicher Auftrag aus dem Schosse eines Rates würde die
entsprechenden Vorbereitungen des Bundesrates wesentlich erleichtern.
8. Erträgt das Verhandlungsquorum Ausnahmen? Will man die
Verfassungsbestimmung nicht mit formalistischer Strenge handhaben, so
könnte man die Frage dort bejahen, wo die Verhandlungen nicht in eine
Entscheidung, einen Beschluss münden. Wir denken an die Fragestunde oder
an Interpellationsberatungen nach beschlossener Diskussion. Würde dabei
das Quorum so tief gesenkt, dass die «Beratungen» im Ergebnis einem blossen
Dialog zwischen Fragesteller und Antwortgeber gleichkämen, so müsste man
sich im Rahmen der laufenden Parlamentsreform allerdings ernsthaft fragen,
ob solche Instrumente überhaupt noch erhaltenswert sind, das heisst, ob
die gewünschten Auskünfte nicht einfacher und billiger auf direktem Weg
(persönlich, brieflich, telefonisch) bei der Verwaltung beschafft werden sollten.
- Weitere Ausnahmemöglichkeiten sehen wir auf den ersten Blick nicht.
9. Schliesslich stellt sich die Frage der Sanktion. Nach dem - strengen -
Wortlaut der Verfassungsnorm und nach der Doktrin (Burckhardt, a.a.O.;
Cron, a.a.O.; Aubert, Kommentar, Randziff. 6 zu Art. 87) zieht das fehlende
Quorum die Ungültigkeit (der Beratungen bzw. der Beschlüsse) nach sich.
Daraus darf wohl abgeleitet werden, dass man die Beratungen unterbrechen
beziehungsweise mit der Beschlussfassung zuwarten sollte, bis das Quorum
erreicht ist. Es ist in erster Linie Aufgabe der Ratspräsidenten, für die Wahrung
und Wiederherstellung des verfassungsmässigen Zustandes zu sorgen (Regl.
NR Art. 44 Abs. 3; Regl. SR Art. 40 Abs. 2).
4

Ob «gültig» beraten und beschlossen worden ist, entscheiden die Räte in
eigener Zuständigkeit. Ist ein Erlass in der Gesamtabstimmung (einfacher
Bundesbeschluss) oder in der Schlussabstimmung (Verfassungsartikel,
Gesetz, allgemein-verbindlicher Bundesbeschluss) angenommen worden,
so ist er - stillschweigend - als gültig zu betrachten (Burckhardt, a.a.O.;
Aubert, Kommentar, Randziff. 7 zu Art. 87). Ein allfälliger früherer Mangel
(fehlendes Quorum) wäre dadurch automatisch geheilt (Aubert, a.a.O.). Diese
Schlussfolgerung gilt sinngemäss für Wahlen (Aubert, a.a.O.).
10. Ergebnis:
- Art. 87 BV verlangt für die Sitzungen der beiden Räte nicht nur ein
Beschlussesquorum, sondern auch ein Verhandlungsquorum.
- Soweit die Praxis davon abweicht, hält sie vor der Verfassung nicht stand.
- Wird die Bestimmung als überholt oder gar als nichtpraktikabel empfunden,
so ist sie im Weg der Verfassungsrevision zu ändern oder zu beseitigen.
Solange sie in Kraft steht, ist sie wie jede Verfassungsnorm zu beachten.
Ausnahmen sind nur sehr beschränkt vertretbar.
1. Depuis 1848, l’art. 87 Cst. a, dans les trois langues officielles, la teneur
suivante:
«Un conseil ne peut délibérer qu’autant que les députés présents forment la
majorité absolue du nombre total de ses membres.»
«Um gültig verhandeln zu können, ist die Anwesenheit der absoluten Mehrheit
der Mitglieder des betreffenden Rates erforderlich.»
«Per validamente deliberare è necessaria la presenza della maggioranza assoluta
dei membri del rispettivo Consiglio.»
Dans chacune des langues officielles, l’article constitutionnel énonce
clairement l’exigence d’un quorum de présence lors des délibérations
(«verhandeln», «délibérer», «deliberare»). Bien que le texte constitutionnel ne
le mentionne pas expressément, la délibération comprend aussi la décision,
qui constitue l’aboutissement et la conclusion des débats. La présence de la
majorité absolue des membres d’une Chambre est dès lors requise pour les deux
phases de la délibération, soit pour les débats et pour la décision; ce quorum
est de 101 au Conseil national et de 24 au Conseil des Etats.
2. Dans les règlements des conseils édictés au cours de ces cinquante dernières
années - les versions antérieures n’ont pas été examinées -, la disposition
constitutionnelle a toujours été interprétée et concrétisée en ce sens:
- Règlement du CN du 4 avril 1942, art. 32 (RS 1, 199)
- Règlement du CN du 2 octobre 1962, art. 29 (RO 1962, 1367)
- Règlement du CN du 4 octobre 1974, art. 44 (RO 1974, 1645)
- Règlement du CE du 17 octobre 1946, art. 6 et 7 (RS 1, 215)
- Règlement du CE du 27 septembre 1962, art. 8 et 9 (RO 1962, 1384)
- Règlement du CE du 16 septembre 1975, art. 41 (RO 1975, 1997)
- Règlement du CE du 24 septembre 1986, art. 40 (RO 1987, 2)
5

Ces textes laissent, certes, apparaître quelques différences de nature
rédactionnelle. Mais ils confirment tous et de manière concordante - certains
reprennent textuellement la disposition constitutionnelle - le principe du
quorum de présence exigé pour toute la durée des délibérations.
3. La doctrine - assez peu abondante dans ce domaine - admet également
l’existence d’un quorum de présence lors des délibérations et des décisions.
Parmi les écrits relativement anciens, il convient de mentionner les
contributions de Walter Burckhardt (Kommentar der Bundesverfassung, Berne
1931, p. 699/700) et de Paul Cron (Die Geschäftsordnung der schweizerischen
Bundesversammlung, Université Fribourg 1946, p. 100-102, 216 et 231). Dans
son Traité de droit constitutionnel suisse (Neuchâtel 1967/1982, No 1393),
Jean-François Aubert estimait encore qu’un quorum n’était pas nécessaire lors
des délibérations et qu’il n’était requis que pour les décisions. Cependant, il
s’écarte nettement de ce point de vue, dans le nouveau Commentaire de la
Constitution fédérale (1987, ch. marginaux 3-5 relatifs à l’art. 87) et se déclare
lui aussi convaincu de la nécessité d’atteindre le quorum de présence pendant
toute la durée des délibérations. Ulrich Häfelin / Walter Haller (Schweiz.
Bundesstaatsrecht, Zurich 1988, ch. marginal 762) partagent cette opinion, tout
en précisant que la pratique n’exige le quorum que pour les seules décisions.
4. La pratique - du moins celle du Conseil national - semble effectivement
emprunter souvent et allégrement des voies bien différentes. Elle se
contente manifestement d’un quorum pour les décisions et, même dans
ce cas, il convient de se demander jusqu’à quel point cette exigence est
scrupuleusement observée dans les faits; nous n’avons pas eu le temps
d’approfondir cette question.
5. Jusqu’à maintenant, l’art. 87 Cst. n’a pas été concrétisé par le législateur.
Celui-ci a pourtant eu l’occasion de légiférer sur une situation analogue, à
savoir sur l’art. 100 Cst., dont la teneur est la suivante:
«Le Conseil fédéral ne peut délibérer que lorsqu’il y a au moins quatre membres
présents.»
«Um gültig verhandeln zu können, müssen wenigstens vier Mitglieder des
Bundesrates anwesend sein.»
«Per trattare e risolvere legalmente devono essere presenti almeno quattro
membri.»
Il convient de relever les divergences qui apparaissent au niveau du texte dans
les trois langues officielles, ainsi que la terminologie, en partie différente
de celle utilisée à l’art. 87 Cst. Cependant, on est frappé par l’analogie
matérielle des deux dispositions, ainsi que par l’interprétation stricte que
le législateur donne de l’art. 100 Cst. sur le Conseil fédéral. L’art. 14 de la LF
du 19 septembre 1978 sur l’organisation et la gestion du Conseil fédéral et de
l’administration fédérale (Loi sur l’organisation de l’administration [LOA], RS
172.010) exige en effet un quorum tant pour les délibérations (4 membres) que
pour les décisions (voix de 3 membres pour les décisions objectives et majorité
des membres présents pour les nominations). La loi de 1914 (art. 7 et 8, RS
1, 261) contenait déjà une réglementation identique. L’interprétation stricte
que fait le législateur de la disposition constitutionnelle relative au Conseil
6

fédéral correspond à l’interprétation que font les règlements des conseils et la
doctrine de la disposition constitutionnelle relative aux deux Chambres. Seule
la pratique s’écarte de cette conception.
6. En résumé, on peut donc répondre de la manière suivante à la question
posée: la teneur de l’art. 87 Cst., les règlements des deux conseils, de même
que la doctrine exigent que le quorum soit atteint lors des délibérations (et par
voie de conséquence également lors des décisions), alors qu’en pratique, le
Conseil national s’en tient à la règle du quorum lors des décisions - si tant est
qu’il l’applique. Le législateur a interprété une disposition similaire - l’art. 100
Cst. dans le sens d’un quorum exigé lors des délibérations. L’Office fédéral de la
justice est convaincu que la constitution exige pour les deux formes de pouvoir
- l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral - que le quorum soit atteint lors des
délibérations et non uniquement lors des décisions.
7. Il serait faux de considérer l’art. 87 Cst. comme une simple disposition
réglementaire; cette disposition ne revêt pas un caractère moins contraignant
que toutes les autres normes constitutionnelles.
Faudrait-il continuer d’admettre la pratique du Conseil national, en tant que
droit coutumier, sinon contraire du moins dérogeant à la constitution, au
motif que l’application de l’art. 87 Cst. est pratiquement impossible? A cet
égard, il convient tout d’abord de rappeler que le droit coutumier ne peut se
former contra constitutionem (ATF 91 I 266). Certes, l’adage romain «ultra
posse nemo obligatur» (A l’impossible nul n’est tenu) n’a rien perdu de son
actualité. L’Office fédéral de la justice pense que l’on ne saurait se réclamer de
cet adage tant que tous les moyens susceptibles de satisfaire aux exigences de
la constitution n’ont pas été épuisés. Il n’appartient pas à cet office d’examiner
plus à fond si cette condition pourrait être considérée comme remplie en
l’occurrence.
En outre, si l’on estime aujourd’hui que cette disposition est surannée,
inadéquate, voire inapplicable, il est possible de la modifier ou de la supprimer
par le biais d’une révision constitutionnelle. A l’heure actuelle cependant, une
révision partielle isolée n’aurait aucune chance de succès. En revanche, la
révision totale de la Constitution fédérale décidée par l’Assemblée fédérale
fournirait une occasion judicieuse. Il serait par exemple possible de ramener
cette question au niveau de la loi, en partant du principe que le législateur
doit dorénavant avoir la compétence de déterminer si et, le cas échéant,
comment il souhaite régler le problème. A cet égard, les travaux préparatoires
du Conseil fédéral seraient considérablement facilités par un mandat
expressément confié par l’une des Chambres.
8. La règle du quorum lors des délibérations souffre-t-elle des exceptions? Si
l’on ne souhaite pas appliquer cette disposition constitutionnelle dans toute
sa rigueur formelle, on peut alors répondre affirmativement, pour autant que
les délibérations ne débouchent pas sur une décision. Nous songeons à l’heure
des questions ou aux débats relatifs à des interpellations dont la discussion
a été décidée. Toutefois, si le quorum devait être abaissé dans une mesure
telle que les débats se réduisent à un simple dialogue entre celui qui pose
la question et celui qui y répond, il conviendrait alors, dans le cadre de la
réforme du Parlement en cours, de se demander sérieusement si le maintien
de tels instruments se justifie encore, c’est-à-dire si les informations souhaitées
ne pourraient être recueillies directement auprès de l’administration, sous
7

une forme plus simple et moins coûteuse (personnellement, par lettre, par
téléphone). A première vue, nous n’entrevoyons pas d’autres possibilités
d’exceptions.
9. Enfin, nous abordons encore le problème de la sanction. En vertu de la
teneur - stricte - de la norme constitutionnelle et selon la doctrine (Burckhardt,
op. cit.; Cron, op. cit.; Aubert, Commentaire, ch. marginal 6 ad art. 87),
l’inobservation de la règle du quorum entraîne la nullité (des débats ou
des décisions). On peut donc en déduire la nécessité d’interrompre les
débats ou de reporter la décision jusqu’à ce que le quorum soit atteint. Il
incombe en premier lieu aux présidents des conseils de veiller au respect et au
rétablissement d’une situation conforme à la constitution (R du CN, art. 44 al. 3;
R du CE, art. 40 al. 2).
Les conseils ont eux-mêmes la compétence de déterminer s’ils ont ou non
valablement délibéré et pris leurs décisions. Lorsqu’un texte a été accepté dans
un vote sur l’ensemble (arrêté fédéral simple) ou dans un vote final (article
constitutionnel, loi, arrêté fédéral de portée générale), il doit être - tacitement
- considéré comme valable (Burckhardt, op. cit.; Aubert, Commentaire, ch.
marginal 7 ad art. 87). Les éventuelles irrégularités antérieures (absence de
quorum) seraient donc automatiquement redressées (Aubert, op. cit.). Ce point
de vue s’applique par analogie aux élections (Aubert, op. cit.).
10. Conclusions:
- Pour les séances des deux conseils, l’art. 87 Cst. exige le quorum non
seulement lors des décisions, mais également lors des délibérations.
- Dans la mesure où la pratique s’écarte de ce principe, elle est incompatible
avec la constitution.
- Si la disposition paraît surannée, voire inapplicable, elle doit être modifiée
ou supprimée par le biais d’une révision constitutionnelle. Tant qu’elle est
en vigueur, elle doit être respectée comme n’importe quelle autre norme
constitutionnelle. Des exceptions ne peuvent être admises qu’avec de très
grandes réserves.
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JAAC 53.1 - Mitteilung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements an die
Subkommission der Kommission des Nationalrates für die Parlamentsreform, vom 28.
September 1988; Communication du Département fédéral de justice et police à la sous-
com...
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1989
Année
Anno
Band
53
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