ch_vb · JAAC 64.67 · 2000-02-23 · de


JAAC 64.67
Décision de la Commission fédérale de recours en
matière de personnel fédéral du 23 février 2000 en
la cause Ecole polytechnique fédérale de Lausanne
c/ Conseil des écoles polytechniques fédérales [CRP
1999-025])[5]
Personnel fédéral. Compétence de la Commission fédérale de recours
en matière de personnel fédéral (CRP). Qualité pour recourir d’une
autorité hiérarchiquement subordonnée.
- La reconnaissance avec effet rétroactif du statut d’employé ne
constitue pas une «décision concernant la création initiale des rapports
de service et les promotions» (art. 100 al. 1 let. e ch. 1 OJ); le recours au
TF est ouvert et la CRP est ainsi compétente (consid. 1a/ aa).
- Une autorité est légitimée à recourir lorsqu’elle est atteinte dans ses
intérêts patrimoniaux comme un privé ou lorsque, agissant dans le
cadre de la puissance publique, elle est touchée dans son autonomie
(consid. 1c/aa). Il faut toutefois clairement excepter de cette règle le
recours déposé par une instance inférieure contre la décision prise par
une autorité supérieure de la même collectivité annulant ou modifiant
la sienne (consid. 1c/bb).
Bundespersonal. Zuständigkeit der Eidgenössischen
Personalrekurs­kommission (PRK). Beschwerdelegitimation einer
hierarchisch unter­geordneten Behörde.
- Die rückwirkende Anerkennung des Angestelltenstatus stellt keine
«Verfügung über die erstmalige Begründung des Dienstverhältnisses
und über die Beförderung» dar (Art. 100 Abs. 1 Bst. e Ziff. 1 OG); die
Beschwerde an das Bundesgericht ist möglich und die PRK somit
zuständig (E. 1a/aa).
1

- Eine Behörde ist zur Beschwerde legitimiert, wenn sie in ihren
Vermögensinteressen wie eine Privatperson betroffen ist, oder bei der
Ausübung der hoheitlichen Tätigkeit in ihrer Autonomie verletzt wird
(E. 1c/aa). Jedoch kann eine Vorinstanz selbstverständlich den Entscheid
einer übergeordneten Behörde derselben Körperschaft, welche ihren
eigenen Entscheid aufgehoben oder abgeändert hat, nicht anfechten
(E. 1c/bb).
Personale federale. Competenza della Commissione federale di ricorso
in materia di personale federale (CRP). Legittimazione ricorsuale di
un’autorità gerarchicamente subordinata.
- Il riconoscimento con effetto retroattivo dello statuto di impiegato
non costituisce una decisione «sulla istituzione iniziale del rapporto di
servizio e sulla promozione» (art. 100 cpv. 1 lett. e n. 1 OG); è possibile il
ricorso al TF per cui la CRP è competente (consid. 1a/aa).
- Un’autorità è legittimata a ricorrere se è toccata nei suoi interessi
patrimoniali come un privato oppure se, agendo quale potere pubblico,
è toccata nella sua autonomia (consid. 1c/aa). Tuttavia, se un’autorità
superiore della stessa collettività decide di annullare o modificare la
decisione di un’autorità inferiore, quest’ultima non può interporre
ricorso (consid. 1c/bb).
Par recours du 29 octobre 1999, l’Ecole polytechnique fédérale de Lausanne
(EPFL, la recourante) a contesté auprès de la Commission fédérale de recours
en matière de personnel fédéral (la Commission de recours ou la Commission
de céans) la décision du Conseil des écoles polytechniques fédérales (Conseil
des EPF) du 15 fé­vrier 1999 (JAAC 64.64)[4] et a conclu à son annulation.
La Commission de recours a déclaré le recours irrecevable.
Extraits des considérants:
1.a. En premier lieu, il convient d’examiner la compétence de la Commission
fédérale de recours en matière de personnel fédéral pour se saisir du présent
litige.
aa. En vertu de l’art. 58 al. 2 let. b ch. 3 du Statut des fonctionnaires du 30 juin
1927 (StF, RS 172.221.10), la Commission fédérale de recours en matière de
personnel fédéral est l’instance de recours compétente pour statuer sur les
recours formés entre autres contre les décisions prises en première instance
ou sur recours par les organes de dernière instance des établissements
autonomes de la Confédération, concernant les réclamations pécuniaires
découlant des rapports de service et les réclamations non pécuniaires, dans
la mesure où le recours de droit administratif auprès du Tribunal fédéral est
ouvert. Pour déterminer si une décision peut faire l’objet, en dernière instance,
d’un recours de droit administratif au Tribunal fédéral, il faut notamment
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s’assurer que son objet ne relève pas des motifs d’irrecevabilité prévus aux
art. 99 à 101 de la loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943
(OJ, RS 173.110).
Le recours est dirigé en l’occurrence contre une décision du Conseil des EPF. Le
Conseil des EPF est l’organe de dernière instance d’un établissement autonome
de la Confédération. Savoir si le Conseil des EPF était compétent pour traiter
de cette affaire relève, au niveau de la Commission de recours, des questions
de fond et n’influence en rien l’appréciation de sa propre compétence. En
outre, le recours de droit administratif serait en principe recevable quant à
l’objet devant le Tribunal fédéral, car la décision attaquée n’entre pas dans le
cadre des motifs d’irrece­vabilité prévus aux art. 99 à 101 OJ, en particulier
à l’art. 100 let. e OJ. En effet, la reconnaissance avec effet rétroactif du statut
d’employé ne constitue pas une «dé­cision concernant la création initiale des
rapports de service et les promotions» (art. 100 let. e ch. 1 OJ). Ne tombe sous
le coup de ce chiffre que la prise en compte ou le rejet d’une candidature (ATF
118 Ib 289 consid. 1a non publié, dans lequel le Tribunal fédéral est entré en
matière sur une non-nomination en qualité de fonctionnaire; décision de la
Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral du 14 juillet
1997, publiée dans la JAAC 62.33 consid. 1; André Moser, Der Rechtsschutz im
Bund, in Helbling/Poledna (éditeurs), Personalrecht des öffentlichen Dienstes,
Berne 1999, p. 547). La Commission de céans est donc compétente pour traiter
le présent recours.
(…)
c. Il s’agit à ce stade d’examiner si la recourante possède la qualité pour agir
devant la Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral.
aa. Dans le cadre du recours administratif a qualité pour recourir, selon
l’art. 48 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative
(PA, RS 172.021), quiconque est touché par la décision attaquée et a un intérêt
digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi que
toute autre personne, organisation ou autorité que le droit fédéral autorise
à recourir (let. b). Dans la mesure où une autorité ne peut se prévaloir d’une
norme légale au sens de l’art. 48 let. b PA lui garantissant expressément une
voie de recours (voir à ce propos ATF 123 II 544 consid. 2c, traduit à la Revue
de droit administratif et de droit fiscal [RDAF] 1998 I 551), il s’agit d’examiner
si elle peut avoir qualité pour agir en vertu de l’art. 48 let. a PA, qui exige un
intérêt digne de protection (formulation identique à l’art. 103 let. a OJ, relatif
au recours de droit administratif au Tribunal fédéral; voir à ce propos, ATF
124 II 417 consid. 1e/bb, ATF 123 II 427 consid. 3a [f], ATF 122 II 36 consid. 1b,
traduit au Journal des Tribunaux [JdT] 1997 I 486, JdT 118 Ib 616 consid. 1b,
JdT 112 Ib 130 consid. 2; JAAC 59.85 consid. 1.2).
L’intérêt pour attaquer une décision peut être «de nature juridique ou
être un simple intérêt de fait» (ATF 125 II 362 consid. 3b/aa, ATF 123 II
378 consid. 2 / RDAF 1998 I 541, ATF 121 II 174 consid. 2b; voir aussi JAAC
62.16 consid. 2a). Il faut cependant que le recourant soit touché «plus que
quiconque» et qu’il se trouve «dans une relation particulièrement étroite
et digne de considération avec l’objet du litige». Afin qu’un lien étroit avec
l’objet du litige soit admis, il est nécessaire que l’intérêt invoqué soit direct,
propre et personnel (Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, ch. 541). Cet intérêt
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consiste en l’utilité pratique que le succès du recours constituerait pour le
recourant, c’est-à-dire dans l’élimination du dommage matériel ou idéal que
la décision attaquée lui causerait (cf. ATF 125 II 497 consid. 1a/bb; JAAC 62.16
consid. 2a, JAAC 59.99 consid. 2.4; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II,
Berne 1991, p. 412 ss; André Moser, in Moser/Ueber- sax, Prozessieren vor
eidgenössischen Rekurskommissionen, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1998,
ch. 2.22 ss).
Les règles générales relatives à la qualité pour agir en droit administratif
ont avant tout pour but de définir les voies de droit ouvertes aux particuliers
(ATF 124 II 417 consid. 1e/bb, ATF 123 II 374 consid. 2c / RDAF 1998 I 540),
leur fournissant ainsi une protection contre l’exercice de la puissance
publique, et ne sont en principe pas applicables telles quelles pour trancher
la question de la légitimation des collectivités publiques. Appliqués aux
collectivités publiques, ces critères ont pour conséquence qu’une autorité
est en particulier légitimée à recourir lorsqu’elle est atteinte dans ses intérêts
patrimoniaux comme un privé, par exemple en tant qu’employeur (ATF 124 II
419 consid. 1e/dd) ou lorsque, agissant dans le cadre de la puissance publique,
elle est touchée dans son autonomie, par exemple en tant que créancière
d’un émolument (ATF 119 Ib 391 consid. 2e) ou en tant que titulaire d’une
compétence en matière de police des constructions (ATF 117 Ib 113 consid. 1b).
En ce qui concerne l’atteinte aux intérêts patrimoniaux, il faut préciser que
celle-ci doit être directe, c’est-à-dire qu’elle ne doit pas consister uniquement
en un surcroît de dépenses dû à l’obligation d’exercer une tâche publique
(ATF 123 II 428 consid. 3c [f]; Pierre Moor, La qualité pour agir des autorités
et collectivités dans les recours de droit public et de droit administratif,
in Haldy/Rapp/ Ferrari (éditeurs), Etudes de procédure et d’arbitrage en
l’honneur de Jean-Fran­çois Poudret, Lausanne 1999, p. 118; Attilio R. Gadola,
Die Behördenbeschwerde in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes - ein
«abstraktes» Beschwerderecht?, in Pratique juridique actuelle 1993, p. 1467).
Une autorité n’est au contraire pas légitimée à recourir, lorsque le recours
a pour seul but une correcte application du droit, c’est-à-dire un intérêt
public général. Il ne suffit donc pas qu’une autorité soutienne, dans un de
ses domaines de compétence, une opinion juridique qui diverge de celle
d’une autre autorité compétente (ATF 124 II 418 consid. 1e/bb, ATF 123 II
545 consid. 2e et les nombreuses références citées / RDAF 1998 I 551, ATF
122 II 383 consid. 2c / RDAF 1997 p. 463; JAAC 60.36 p. 326; Peter Schmid, Die
Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat, Berne/Stuttgart/Vienne 1997, p. 150
et les références citées).
bb. Il faut toutefois clairement excepter des règles précitées le recours
déposé par une instance inférieure contre la décision prise par une autorité
supérieure de la même collectivité annulant ou modifiant la sienne (ATF
124 II 419 consid. 1e/dd, qui précise par ailleurs que le recours de l’exécutif
cantonal contre un prononcé du tribunal cantonal n’est pas comparable à cette
situation, ATF 123 II 545 consid. 2e et f et les références citées, ATF 65 I 272
et ATF 61 I 146 consid. 1; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne
1983, p. 164 s.; Moor, La qualité…, op. cit., p. 117 s.; Moser, Prozessieren…, op.
cit., ch. 2.33 et les références citées). L’ordre juridique a en effet précisément
attribué à chaque autorité la compétence de statuer de manière successive,
suivant une voie hiérarchique. Selon la conception suisse de l’organisation
de l’Etat, les divergences d’opinion entre autorités d’une même collectivité
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doivent être résolues par la voie politique et non juridique. La règle vaut
même lorsque l’autorité recourante estime que l’autorité dont elle conteste
la décision a empiété sur ses compétences, car, avec ce motif, elle ne fait rien
d’autre que défendre son propre intérêt contre celui de l’autre autorité (Moor,
La qualité¼, op. cit., p. 119 s.).
Au sein de l’administration, on qualifie de relation de subordination
hiérarchique le lien vertical entre les différents services selon une même ligne.
Deux caractéristiques fondamentales du pouvoir de subordination sont, d’une
part, la faculté d’ins­truction et de direction de l’autorité supérieure quant
aux buts à poursuivre et aux moyens à employer, d’autre part, le pouvoir de
contrôle de cette même autorité, qui implique le pouvoir de révoquer les actes
de l’autorité inférieure (Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992,
p. 10 s.). On perçoit dès lors aisément que le recours administratif, c’est-à-dire
la voie de droit ouverte devant l’autorité hiérarchiquement supérieure,
a pour base le pouvoir de subordination hiérarchique (Moor, vol. II, op.
cit., p. 348). Le fait qu’une autorité remplisse à la fois le rôle d’autorité de
surveillance et d’autorité de recours ne présente aucune ambiguïté, mais
constitue au contraire une évidence. Certes, l’hypothétique comportement
contradictoire d’une autorité hiérarchiquement supérieure qui sanctionnerait
en tant qu’autorité de recours des actes qu’elle a tacitement approuvés en tant
qu’au­torité de surveillance peut paraître insatisfaisant. Il ne revient toutefois
pas à une autorité judiciaire d’entrer en matière sur ce genre de litige.
2.a. En l’espèce, il est incontestable que la recourante dispose de la
personnalité juridique, en vertu de l’art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur les écoles
polytechniques fédérales du 4 octobre 1991 (Loi sur les EPF, RS 414.110).
Toutefois, la personnalité juridique n’implique pour la recourante, dans
le présent cadre procédural, que la capacité d’ester en justice et non pas
automatiquement la qualité pour recourir, qui doit être appréciée à la lumière
des conditions susmentionnées. Etant donné que le recours déposé par une
instance inférieure contre la décision prise par une autorité supérieure de
la même collectivité annulant ou modifiant la sienne est de toute manière
irrecevable, la Commission de recours examinera en premier lieu le lien
unissant la recourante au Conseil des EPF, cherchant à déterminer s’il s’agit
d’un lien de subordination hiérarchique.
b. A titre préliminaire, il convient de relever que, en vertu de l’annexe à
l’art. 6 al. 3 de l’ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’organisation du
gouvernement et de l’administration (OLOGA, RS 172.010.1), les Ecoles
polytechniques fédérales et le Conseil des écoles polytechniques fédérales
constituent des unités de l’administration fédérale décentralisée rattachées
au Département fédéral de l’intérieur, c’est-à-dire des unités dépendant d’une
même collectivité.
D’une analyse des textes de loi spécifiques régissant le domaine, il ressort
tout d’abord, de manière générale, en vertu de l’art. 4 de la loi sur les EPF, que
les écoles polytechniques fédérales sont subordonnées au Conseil des EPF et
celui-ci au Département fédéral de l’intérieur. Cette disposition est précisée
par l’art. 5 de l’Ordonnance sur le domaine des écoles polytechniques fédérales
du 6 décembre 1999 (RS 414.110.3), qui établit expressément que le Conseil des
EPF est l’auto­rité supérieure du domaine des EPF.
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En ce qui concerne les compétences du Conseil des EPF, on se référera en
particulier à l’art. 25 al. 1 de la loi précitée, selon lequel le Conseil des EPF:
«a. établit les directives concernant la politique générale à suivre par le
domaine des EPF et fixe les objectifs fondamentaux de chaque EPF et de chaque
établissement de recherche;
b. approuve les plans de développement du domaine des EPF et contrôle leur
exécution;
c. établit des directives concernant les études;
(...)
e. procède aux nominations qui relèvent de sa compétence;
f. exerce la surveillance directe du domaine des EPF;
g. veille à la coordination; (...)»
En complément à la let. e dudit article, on mentionnera l’art. 28 al. 2 de la
même loi, en vertu duquel, alors que le président de l’EPF est nommé par le
Conseil fédéral, les autres membres de la direction le sont par le Conseil des
EPF. En ce qui concerne la planification et les finances, l’art. 34 de la loi sur
les EPF dispose que le Conseil des EPF présente tous les quatre ans au Conseil
fédéral, à l’inten­tion des Chambres fédérales, un rapport sur son activité, sa
planification, l’établis­sement et la réalisation de ses objectifs, et présente un
plan directeur. Au surplus, selon l’art. 35 de la loi sur les EPF, la comptabilité,
le budget et la planification financière sont soumis aux dispositions de la loi
fédérale sur les finances de la Confédération du 6 octobre 1989 (LFC, RS 611.0).
Selon l’art. 1 al. 3 LFC, le Conseil fédéral peut prévoir des dérogations par voie
d’ordonnance pour le domaine des EPF. Finalement, selon l’art. 39 al. 4 de la
loi sur les EPF, le Conseil des EPF est l’interlocuteur direct du Conseil fédéral,
lorsque celui-ci entend édicter des dispositions d’exécution ou conclure des
conventions internationales.
c. Il ressort, implicitement et explicitement, des dispositions légales et
réglementaires précitées que le Conseil des EPF exerce à l’égard de la
recourante les prérogatives usuelles d’une autorité hiérarchiquement
supérieure (établissement de directives, compétence de contrôle, compétence
de nomination, pouvoir de représentation par rapport à d’autres autorités,
etc.). Au niveau financier, la LFC consacre certes le statut particulier
du domaine des EPF. Cette réglementation n’instaure toutefois pas une
indépendance particulière des EPF à l’égard du Conseil des EPF; elle vise
plutôt une évolution de l’ensemble du domaine des EPF vers une plus grande
autonomie. Il est ainsi indéniable que la recourante est hiérarchiquement
subordonnée au Conseil des EPF. En conséquence, la qualité pour agir ne peut
pas être reconnue à la recourante et le recours déposé contre la décision du
Conseil des EPF doit être déclaré irrecevable (voir aussi la décision non publiée
de la Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral du
16 novem­bre 1998 [PRK 1998-187], dans laquelle celle-ci a déclaré irrecevable
un recours déposé par l’Office fédéral des affaires économiques extérieures
contre une décision du Département fédéral de l’économie publique).
3. Conformément à la pratique, il n’est en règle générale pas perçu de frais
de procédure devant la Commission fédérale de recours en matière de
personnel fédéral (décision de la Commission de recours du 23 août 1994,
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publiée dans la JAAC 59.2 consid. 5). Conformément à l’art. 64 al. 1 PA et à
l’art. 8 al. 1, 3 et 4 de l’ordonnance sur les frais et indemnités en procédure
administrative du 10 sep­tembre 1969 (RS 172.041.0), une indemnité à titre
de dépens de Fr. 1000.-, à la charge de l’EPFL, est accordée à M. en sa qualité
de partie adverse (privée). En vertu de l’art. 8 al. 5 de l’ordonnance sur les
frais susmentionnée, les frais du Conseil des EPF ne donnent pas droit à une
indemnité.
[4] Cf. ci-dessus p. 737.
Informations générales sur la Commission fédérale de recours en matière de
personnel fédéral
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 64.67 - Décision de la Commission fédérale de recours en matière de personnel
fédéral du 23 février 2000 en la cause Ecole polytechnique fédérale de Lausanne c/ Conseil
des écoles polytechniques fédérales [CRP 1999-025])[5]
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2000
Année
Anno
Band
64
Volume
Volume
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