ch_vb · 96.461 · 1999-04-13 · de


#ST# 96.461
Initiative parlementaire
Droits spécifiques accordés aux migrantes
Rapport de la Commission des institutions politiques
du Conseil national
du 4 mars 1999
Madame la Présidente,
Mesdames et Messieurs,
En vertu de l'article 21quater 3e alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils
(LREC), nous vous soumettons le présent rapport que nous transmettons par la
même occasion au Conseil fédéral pour avis.
La commission propose d'approuver le présent projet de loi.
Une minorité de la commission (Steinemann, Bortoluzzi, Fehr Hans, Steffen) pro-
pose de ne pas entrer en matière sur le projet de loi.
4 mars 1999 
Au nom de la commission:
Le président, Leu
2540 
1999-83

Rapport
Généralités
I 
Rappel des faits
II 
Introduction
Le 12 décembre 1996, la conseillère nationale, Madame Coli, a déposé une initiative
parlementaire, visant à introduire, indépendamment de l'état civil, un droit de séjour
et de travail autonome aux migrantes.
Selon le droit en vigueur, les conjoints étrangers de ressortissants suisses perdent
leurs droits de séjour conférés par la loi après la dissolution du mariage, alors que les
conjoints étrangers d'établis perdent déjà ces droits après la dissolution du ménage
commun. 11 appartient dès lors aux autorités de police des étrangers de décider, dans
le cadre de leur pouvoir d'appréciation, de prolonger ou non l'autorisation de séjour
(art. 4, 7 et 17 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers, LSEE).
12 
Développement de l'auteur de l'initiative
L'auteur de l'initiative a motivé sa demande comme suit: «Le type d'autorisation de
séjour que reçoivent les femmes d'origine étrangère et leurs possibilités d'avoir une
activité économique ne doivent plus dépendre de leur état civil. Les foyers pour
femmes battues sont sans cesse confrontés au fait que les migrantes, pour demeurer
en Suisse, doivent rester avec leur mari. Alors que les femmes maltraitées qui sont
mariées à un Suisse peuvent au moins demander une séparation par les voies juridi-
ques, celles qui ont épousé un migrant titulaire d'un permis d'établissement ou de
séjour à l'année n'ont pas cette possibilité. Si elles ne veulent pas risquer d'être
expulsées de Suisse, elles sont forcées de retourner auprès de leur mari, tout violent
qu'il soit. Il n'est pas question pour elles de séparation ni de divorce, en raison de
quoi les hommes savent très bien abuser de leurs prérogatives. M est inadmissible
qu'une loi punisse les victimes d'actes de violence lorsqu'elles se défendent, en leur
retirant leur autorisation de séjour. Ainsi, les femmes étrangères sont livrées pour le
meilleur et pour le pire à leur mari par l'art. 17, 2e al., LSEE, selon lequel leur droit à
une autorisation de séjour, en tant qu'épouses d'un étranger établi en Suisse, s'éteint
lorsque cesse la vie commune . . .» (extrait du développement par écrit de l'auteur de
l'initiative, en date du 12 déc. 1996).
13 
Interventions transmises
Déjà, à plusieurs reprises,'le Parlement s'est penché sur la réglementation du séjour
de conjoints étrangers après dissolution de la vie commune. Le 4 octobre 1995, le
Conseil national a décidé de transmettre la motion Bühlmann (94.3473 Permis
d'établissement et conjoint étranger), visant à édicter une réglementation pour les
étrangères mariées avec un étranger analogue à celle pour les étrangères mariées
avec un Suisse (cf. BO 7995 N 2091). Le 3 juin 1996, le Conseil des Etats a décidé
de transmettre la motion sous la forme d'un postulat, estimant qu'il n'était pas né-
cessaire, pour résoudre ce problème, de modifier la loi, mais qu'il conviendrait
2541

davantage d'examiner la pratique en vigueur dans les différents cantons et qu'il
faudrait prendre des mesures adaptées en conséquence (cf. BO 7996 E 294).
Le 21 février 1997, la Commission des institutions politiques a, dans le cadre de la
révision de la loi sur l'asile et de la modification de la loi fédérale sur le séjour et
l'établissement des étrangers, abordé de nouveau le sujet. Vu que la problématique
soulevée par l'initiative parlementaire n'a pas été prise en compte dans le projet de
révision, la commission a décidé de déposer une motion de commission (97.3013.
Réglementation du droit de résidence des conjoints étrangers ), priant le Conseil
fédéral de limiter le pouvoir conféré à la police des étrangers. Le 17 juin 1997, le
conseil a transmis la motion uniquement sous la forme d'un postulat (cf. BO 7997 N
1283).
14 
Examen préliminaire de l'initiative parlementaire
A sa réunion des 13 et 14 novembre 1997, la Commission des institutions politiques
a procédé à l'examen préliminaire de l'initiative parlementaire. Etant donné que le
Conseil fédéra] s'est toujours opposé, comme pour les motions précitées, à la trans-
mission sous la forme d'une motion, et que, dans les deux cas, il a proposé de les
transmettre sous la forme d'un postulat, la commission n'estime pas judicieux de
transmettre une autre intervention. La commission propose donc par douze voix
contre sept et deux abstentions de donner suite à l'initiative, motivant sa proposition
comme suit. «La majorité de la commissions est unanime sur la nécessité de trouver
une solution par voie de loi afin de permettre aux migrantes séparées de leur conjoint
à la suite d'actes de violence de séjourner en Suisse. Laisser cette décision à
l'appréciation de la police des étrangers, comme le prévoit le droit en vigueur, ne
constitue pas, aux yeux de la majorité de la commission, une solution satisfaisante.
Les victimes d'actes de violence ne doivent en aucun cas être davantage sanction-
nées par la perte d'un permis de séjour.
La majorité de la commission s'élève contre l'argument du risque d'abus. En effet, il
est inimaginable que des femmes acceptent d'être violentées uniquement dans le but
d'obtenir un permis de séjour. S'agissant de la réglementation en vigueur, il convient
de prendre en compte que les femmes sont en quelque sorte , pendant les
cinq premières années, de rester avec leur époux violent jusqu'à ce qu'elles puissent
bénéficier du droit de séjourner dans le pays.
La majorité de la commission est consciente qu'une extension générale du droit de
résidence et du travail est liée à des problèmes. Toutefois, il s'agit ici de trouver une
solution légale pour des personnes qui, si elles étaient expulsées de Suisse, seraient
plongées dans des situations de détresse graves. Sous quelle forme cette solution se
présentera-t-elle et de quelle manière les abus pourront être évités, ces questions
devront être approfondies dans le cadre du projet.
La minorité de la commission estime qu'il est, à l'heure actuelle possible, en vertu
de l'article 4 LSEE, de garantir un droit de résidence à une femme même si elle ne
peut y prétendre de par la loi. La libre appréciation de la police cantonale des étran-
gers est adaptée de façon à prendre en compte les cas difficiles ou à les éviter. La
minorité précise en outre qu'une réglementation allant plus loin ne serait pas sou-
haitable compte tenu du risque d'abus de mariages en vue de contourner les modali-
tés d'autorisation en vigueur.» (cf. rapport de la Commission des institutions politi-
ques, du 17 décembre 1997).
2542

Le Conseil national s'est rallié à l'argumentation de la Commission des institutions
politiques et a décidé, le 9 mars 1998 par 89 voix contre 49 et 3 abstentions de don-
ner suite à l'initiative (cf. BO 1998 N p. 463).
2 
Travaux de la Commission des institutions politiques
Conformément à l'article 21iuatcr, 1er alinéa, de la loi sur les rapports entre les con-
seils (LREC), la commission est chargée d'établir un projet allant dans le sens de
l'initiative parlementaire. A la séance du 27 août 1998, une proposition a été déposée
selon laquelle les objectifs de l'initiative ne soient concrétisés que dans le cadre de la
révision totale de la LSEE. Compte tenu du fait que la nouvelle LSEE ne pourra
entrer en vigueur que dans quelques années, la commission a décidé, par seize voix
contre une et cinq abstentions, de concrétiser les objectifs visés dans le cadre d'une
révision partielle.
L'Office fédéral des étrangers (OFE) a rédigé à l'intention de la commission plu-
sieurs propositions. A sa séance du 22 octobre 1998, la commission a décidé, par
quatorze voix contre quatre, d'entrer en matière sur le projet et de trouver une solu-
tion allant dans le sens des propositions soumises. Rejetant toute nécessité d'agir,
une minorité de la commission a proposé de ne pas entrer en matière sur le projet. Le
projet a été adopté lors du vote d'ensemble par quatorze voix contre quatre et deux
abstentions.
3 
Considérations et propositions de la commission
31 
Suppression de l'exigence du ménage commun également
pour les conjoints d'étrangers établis
Conformément à l'article 7 LSEE en vigueur, les conjoints de ressortissants suisses
disposent d'un droit de séjour aussi longtemps que le mariage existe juridiquement.
Ce. droit perdure également après abandon du ménage commun. Jusqu'à ce jour, les
conjoints d'étrangers établis n'ont droit à l'autorisation de séjour que lorsque les
époux vivent ensemble (art. 17, al. 2, LSEE en vigueur). Le projet de la commission
concernant l'article 17 LSEE prévoit de supprimer cette différence de traitement. Il
est ainsi tenu compte également de la demande formulée dans la motion Bühlmann,
transformée en postulat, (94.3473 Permis d'établissement et conjoint étranger).
Désormais, le contrat de mariage suffira dans les deux cas à obtenir un droit de
séjour dans le cadre du regroupement familial. La situation de défaveur conférée
jusqu'ici aux conjoints étrangers de ressortissants étrangers ne se justifie pas maté-
riellement. Le CC prévoit d'ailleurs dans des cas motivés la possibilité d'un domi-
cile séparé des conjoints. Néanmoins, il y a lieu d'adopter parallèlement des mesures
plus efficaces de lutte contre les abus (cf. ch. 34).
32 
Maintien du droit de séjour après dissolution du mariage
dans les cas de rigueur
Après avoir discuté les différentes variantes proposées par l'OFE, la commission
s'est prononcée en faveur du maintien du droit de séjour après la dissolution du
2543

mariage pour les conjoints étrangers, lorsque la sortie de Suisse n'est pas raisonna-
blement exigible en raison de leur situation personnelle. Cette réglementation devrait
être appliquée aussi bien aux conjoints de ressortissants suisses (nouvel art. 7 LSEE)
qu'aux conjoints d'étrangers établis (nouvel art. 17 LSEE).
LU commission estime qu'un retour ne semble pas raisonnablement exigible lorsque
le partenaire résidant en Suisse est décédé ou lorsque, suite à l'échec du mariage, la
réintégration familiale et sociale dans le pays de provenance est devenue très diffi-
cile. C'est surtout aussi lorsqu'une relation étroite existe avec des enfants communs
et que ces derniers sont bien intégrés en Suisse qu'un retour n'est pas non plus con-
sidéré comme raisonnablement exigible. Il convient cependant de prendre toujours
en considération les circonstances qui sont à l'origine de la dissolution de l'union
conjugale. S'il ne peut être exigé de la personne bénéficiaire du regroupement fami-
lial de conserver un lien matrimonial, notamment en raison du mauvais traitement
qui lui a été infligé, il convient d'accorder à ce fait une importance particulière.
En revanche, rien n'empêche un retour lorsque le séjour en Suisse n'a été que de
courte durée, que les liens tissés en Suisse ne sont pas étroits et que la réintégration
dans le pays de provenance ne pose pas de problèmes particuliers.
Il est important que les circonstances soient examinées de cas en cas à partir de
facteurs concrets. C'est pourquoi il est impossible d'établir des critères précis sur
une base générale abstraite.
Par l'octroi d'un droit de séjour légal dans des cas de rigueur, la pratique partielle-
ment différente aujourd'hui d'un canton à l'autre serait harmonisée grâce à la possi-
bilité de déposer un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Bien que
l'amélioration revendiquée par l'initiative parlementaire ne porte que sur une amé-
lioration du sort des migrantes dans les cas de violence au sein du couple, la com-
mission a décidé d'adopter une formulation sexuellement neutre, lesdits cas de
rigueur pouvant aussi bien toucher les hommes que les femmes.
Il a été renoncé à l'octroi généralisé d'une autorisation de séjour ou d'établissement
indépendante de l'état civil immédiatement après l'entrée en Suisse dans le cadre du
regroupement familial, car pareille pratique renforcerait la tendance aux abus hélas
déjà constatée actuellement. Il serait difficile d'apporter la preuve que le mariage a
été contracté abusivement. Il a également été renoncé à introduire un droit formel à
l'autorisation d'exercer une activité lucrative. En effet, en vertu du droit des étran-
gers en vigueur, seuls les étrangers titulaires d'une autorisation d'établissement
bénéficient d'une liberté en la matière. Selon la pratique actuelle, les membres de la
famille sont en règle générale autorisés à exercer une activité, car les conditions en la
matière sont allégées. La solution choisie permet de prendre en considération de
manière appropriée la proposition des auteurs de l'initiative parlementaire.
33 
Droit de séjour pour les conjoints d'étrangers titulaires
d'une autorisation de séjour après dissolution
du ménage commun dans des cas de rigueur
Selon la réglementation en vigueur, les conjoints d'étrangers titulaires d'une autori-
sation de séjour n'ont pas un droit au regroupement familial. Cependant, des autori-
sations sont régulièrement accordées lorsque les conditions requises sont remplies
(notamment le ménage commun; art. 38 et 39 OLE). La commission a proposé que
les conjoints d'étrangers titulaires d'une autorisation de séjour disposent également
2544

d'un droit de séjour lorsque, après abandon du ménage commun ou après dissolution
du mariage, la sortie de Suisse n'est pas raisonnablement exigible en raison de la
situation personnelle (nouvel art. lia LSEE). Cette solution permet de conférer en
principe l'égalité de traitement, du point de vue juridique également, aux personnes
se trouvant dans une situation analogue, que le conjoint soit suisse, titulaire d'une
autorisation d'établissement ou titulaire d'une autorisation de séjour.
34 
Intensification de la lutte contre les abus
La commission a conscience de l'existence d'abus 
liés à l'octroi 
facilité
d'autorisations de séjour et d'autorisations d'établissement dans le cadre du regrou-
pement familial. C'est pourquoi, à titre de compensation, il y a lieu de mentionner
plus clairement dans la LSEE qu'un recours abusif aux dispositions relatives au
regroupement familial n'est pas possible. Des situations sont décrites, au sens d'une
liste non exhaustive, pour illustrer des abus de droit, selon l'expérience réalisée
jusqu'ici par les autorités d'exécution et de recours (cf. p. ex. ATF 121 11 1 ss, 727 II
97 ss, 722 II 289 ss, 72.? II 89 ss).
Par ailleurs, il n'est généralement pas possible d'invoquer les dispositions relatives
au regroupement familial lorsqu'il y a un motif d'expulsion (art. 10, al. 1, lot. a à d,
LSEE). Il a été renoncé à la différence de formulation pratiquée jusqu'ici à l'égard
des conjoints de ressortissants suisses et des conjoints d'étrangers établis (art. 7,
al. 1, et 17, al. 2, LSEE), dans la mesure où ces deux cas étaient, en pratique et dans
une large mesure, traités de la même manière et que les différentes formulations
engendraient certaines difficultés d'interprétation.
4 
Conséquences en matière de personnel et de finances
La modification de la LSEE proposée n'a en principe pas de conséquences directes,
ni dans le domaine du personnel, ni dans celui des finances. Par contre, un droit légal
de résidence peut être invoqué auprès du Tribunal fédéral au travers du recours de
droit administratif. Selon les expériences réalisées jusqu'ici lors de l'application des
articles 7 et 17 LSEE, il faut prévoir - dans un premier temps du moins - une aug-
mentation sensible des recours adressés au Tribunal fédéral.
5 
Constitutionnalité
En vertu de l'article 69lcr est., il appartient à la Confédération de légiférer en matière
d'entrée et de départ ainsi que de séjour et d'établissement des étrangers.
40274
2545

Loi fédérale 
Projet
sur le séjour et l'établissement des étrangers
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'art. 69'" de la constitution;
vu le rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national
du 4 mars 19991;
vu l'avis du Conseil fédéral du . . .2,
arrête:
La loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers3 est
modifiée comme suit:
Art. 7, al. 1, al. lh's et l<" (nouveaux) et al. 2
1 Le conjoint étranger d'un ressortissant suisse a droit à l'octroi et à la prolongation
de l'autorisation de séjour. Après un séjour régulier et ininterrompu de cinq ans, il a
droit à l'autorisation d'établissement.
lhis Après la dissolution du mariage, le droit est maintenu lorsque la sortie de Suisse
ne peut pas être raisonnablement exigée en raison de la situation personnelle.
"erCe droit s'éteint lorsqu'il existe un motif d'expulsion.
- Ce droit n'existe pas lorsque le mariage a été abusivement contracté dans le but
d'éluder les dispositions sur le séjour et l'établissement des étrangers, notamment
celles sur la limitation du nombre des étrangers, ou que pareils motifs sont à
l'origine de la pérennité de l'union conjugale. Il y a notamment abus de droit lorsque
a. 
le mariage a été contracté sans aucune intention de fonder une communauté
durable;
b. 
la preuve est donnée que le conjoint étranger a fourni des prestations finan-
cières ou en espèces en vue du mariage;
c. 
le conjoint étranger avait connaissance, avant son mariage, de l'imminence
d'une décision d'expulsion ou de renvoi;
d. 
le lien conjugal se résume à la conservation du droit de séjour ou
d'établissement du conjoint étranger.
1 
FF1999254Ü
2 
FF 1999...
3 
RS 142.20
2546

Séjour et établissement des étrangers. LF
Art. 17, al. 2, al. 2h's, 2Kr et 3 (nouveaux)
2Si cette date a déjà été fixée ou si l'étranger possède l'autorisation d'établissement,
son conjoint a droit à l'autorisation de séjour. Après un séjour régulier et ininterrom-
pu de cinq ans, le conjoint a lui aussi droit à l'autorisation d'établissement. Les
enfants célibataires âgés de moins de 18 ans ont le droit d'être inclus dans
l'autorisation d'établissement aussi longtemps qu'ils vivent auprès de leurs parents.
2his Après la dissolution du mariage, le droit est maintenu lorsque la sortie de Suisse
ne peut pas être raisonnablement exigée en raison de la situation personnelle.
2icrCe droit s'éteint lorsqu'il existe un motif d'expulsion.
3 Ce droit n'existe pas lorsque le mariage a été abusivement contracté dans le but
d'éluder les dispositions sur le séjour et l'établissement des étrangers, notamment
celles sur la limitation du nombre des étrangers, ou que pareils motifs sont à
l'origine de la pérennité de l'union conjugale. Il y a notamment abus de droit lorsque
a. 
le mariage a été contracté sans aucune intention de fonder une communauté
durable;
b. 
la preuve est donnée que le conjoint étranger a fourni des prestations finan-
cières ou en espèces en vue du mariage;
c. 
le conjoint étranger avait connaissance, avant son mariage, de l'imminence
d'une décision d'expulsion ou de renvoi;
d. 
le lien conjugal se résume à la conservation du droit de séjour ou d'établis-
sement du conjoint étranger.
Art. 17a (nouveau)
1 Le conjoint étranger d'une personne titulaire d'une autorisation de séjour, dont
l'admission relève du regroupement familial, a, après abandon du ménage commun
ou après dissolution du mariage, un droit à la prolongation de l'autorisation de sé-
jour, lorsque la sortie de Suisse ne peut être raisonnablement exigée en raison de la
situation personnelle.
2 Ce droit s'éteint lorsqu'il existe un motif d'expulsion.
3 Ce droit n'existe pas lorsque le mariage a été abusivement contracté dans le but
d'éluder les dispositions sur le séjour et l'établissement des étrangers, notamment
celles sur la limitation du nombre des étrangers. Il y a notamment abus de droit
lorsque
a. 
le mariage a été contracté sans aucune intention de fonder une communauté
durable;
b. 
la preuve est donnée que le conjoint étranger a fourni des prestations finan-
cières ou en espèces en vue du mariage;
c. 
le conjoint étranger avait connaissance, avant son mariage, de l'imminence
d'une décision d'expulsion ou de renvoi.
2547

Séjour et établissement des étrangers. LF
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
40274
2548
II

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire Droits spécifiques accordés aux migrantes Rapport de la
Commission des institutions politiques du Conseil national du 4 mars 1999
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1999
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
14
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
96.461
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
13.04.1999
Date
Data
Seite
2540-2548
Page
Pagina
Ref. No
10 109 792
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.
Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.
Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.