ch_vb · JAAC 63.3 · 1998-11-19 · de


JAAC 63.3
Auszug aus einem Entscheid des Eidgenössischen
Justiz- und Polizeidepartements vom 19. November
1998
Art. 23 Conv. sur le statut des réfugiés (Conv.). Art. 21a al. 1 et 5
LAsi. Art. 38 et 41 Ordonnance 2 sur l’asile. Réfugiés bénéficiant de
l’asile. Licéité de la retenue opérée sur le compte de sûretés des frais
d’assistance perçus.
- Les Etats signataires de la Convention sont tenus d’accorder aux
réfugiés le même traitement en matière d’assistance publique qu’à
leurs nationaux, conformément à l’art. 23 Conv., seulement à partir
du moment où l’acte de reconnaissance national a été prononcé
(consid. 11).
- La loi sur l’asile confère à l’acte de reconnaissance, en ce qui concerne
le statut d’un réfugié en matière d’assistance publique, un caractère
constitutif de droit. L’obligation imposée spécifiquement aux requérants
d’asile en matière de sûretés et de remboursement n’est pas touchée par
la reconnaissance ultérieure de la qualité de réfugié (consid. 12).
Art. 23 Flüchtlingskonvention. Art. 21a Abs. 1 und 5 AsylG. Art. 38 und
41 AsylV 2. Flüchtlinge mit Asylrecht. Zulässigkeit des Abzugs bezogener
Fürsorgeleistungen vom Sicherheitskonto.
- Erst der nationale Anerkennungsakt verpflichtet die Signatarstaaten
der Flüchtlingskonvention, Konventionsflüchtlingen entsprechend
Art. 23 Flüchtlingskonvention die gleiche fürsorgerechtliche Stellung zu
gewähren wie der einheimischen Bevölkerung (E. 11).
- Das Asylgesetz weist dem Anerkennungsakt in Bezug auf die
fürsorgerechtliche Stellung eines Flüchtlings rechtsgestaltende
Bedeutung zu. Die für den Asylbewerber spezifische
Sicherheitsleistungs- und Rückerstattungspflicht wird von der
nachträglichen Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft nicht berührt
(E. 12).
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Art. 23 Conv. sullo statuto dei rifugiati (Conv.). Art. 21a cpv. 1 e 5 LAsi.
Art. 38 e 41 Ordinanza 2 sull’asilo. Rifugiati beneficianti dell’asilo.
Liceità della ritenuta delle spese d’assistenza percepite operata sul
conto di garanzia.
- Solo l’atto di riconoscimento nazionale obbliga gli Stati firmatari della
Conv. ad accordare ai rifugiati - conformemente all’art. 23 Conv. - lo
stesso trattamento in materia di assistenza pubblica concesso ai loro
cittadini (consid. 11).
- Per quanto concerne il trattamento di un rifugiato in materia
di assistenza pubblica, la legge sull’asilo conferisce un carattere
costitutivo di diritto all’atto di riconoscimento. L’obbligo di garanzia
e di rimborso dei richiedenti l’asilo non è toccato dal riconoscimento
ulteriore della qualità di rifugiato (consid. 12).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
Nachdem die Ehegatten X durch Erteilung des Asylrechts als Flüchtlinge
anerkannt worden waren, löste das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) das
während des Asylverfahrens geäufnete Sicherheitskonto auf. In seiner
Schlussabrechnung zog es vom Sicherheitskonto Fürsorgeleistungen ab,
welche die Ehegatten X während des Asylverfahrens bezogen hatten. Gegen
die Schlussabrechnung führten die Ehegatten X Beschwerde und verlangten
die ungeschmälerte Rückzahlung des Sicherheitskontos.
Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement weist die Beschwerde ab.
Aus den Erwägungen:
(...)
10. Im vorliegenden Verfahren wird nicht die Höhe der während des
Asylverfahrens bezogenen Fürsorgeleistungen bestritten, sondern die
Rückerstattungspflicht als solche. Zur Begründung wird im wesentlichen
ausgeführt, Art. 38 der Asylverordnung 2 über Finanzierungsfragen
vom 22. Mai 1991 (AsylV 2, SR 142.312) verlange klarerweise nur von
Asylbewerbern, dass sie vom Sicherheitskonto einen Pauschalbetrag für
bezogene Fürsorgeleistungen zurückzuerstatten beziehungsweise sich
verrechnen zu lassen haben; die Beschwerdeführer seien jedoch anerkannte
Flüchtlinge mit Asylrecht. Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass
die Beschwerdeführer erst seit dem positiven Asylentscheid anerkannte
Flüchtlinge seien; denn die Anerkennung als Flüchtling könne niemals
etwas anderes als ein deklarativer Akt sein. Sie wirke deshalb auf den
Zeitpunkt der Gesuchseinreichung zurück. Dementsprechend werde
die Fünfjahresfrist für die Erteilung der Niederlassungsbewilligung an
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Flüchtlinge mit Asylrecht ausnahmslos ab dem Zeitpunkt der Einreichung
des gutgeheissenen Asylgesuchs berechnet. Es könne deshalb nicht fraglich
sein, dass Rückforderungen gemäss Art. 21a Abs. 1 des Asylgesetzes vom
5. Oktober 1979 (AsylG, SR 142.31) entsprechend Art. 23 des Abkommens vom
28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Flüchtlingskonvention,
SR 0.142.30) immer nur nach Massgabe von Art. 40 AsylG gestellt werden
könnten. Abklärungen, ob ein angemessener Lebensstandard gesichert sei,
seien aber nicht getroffen worden. Angesichts der wirtschaftlichen Lage
der Beschwerdeführer würden sie ohnehin zu einem negativen Ergebnis
führen. Im übrigen sei Art. 38 AsylV 2 von Hilfswerken mit Billigung des BFF
für anerkannte Flüchtlinge mit Asyl nicht angewendet worden.
11. Dem Rechtsvertreter ist beizupflichten, dass der Anerkennungsakt die
Flüchtlingseigenschaft nicht begründet. Ein Ausländer ist nicht deshalb
Flüchtling, weil er als solcher anerkannt wird, sondern weil er die materiellen
Voraussetzungen von Art. 1 A Ziff. 2 Flüchtlingskonvention (und Art. 3 AsylG)
erfüllt. Im vorliegenden Fall geht es jedoch nicht um die Flüchtlingseigenschaft
als solche, sondern um die Rechtsstellung eines Flüchtlings, welche
völkerrechtlich keineswegs einheitlich für alle Flüchtlinge im materiellen
Sinn geregelt wird.
Die Flüchtlingskonvention kennt einige wenige Kerngarantien, auf die sich
der Flüchtling unmittelbar gestützt auf seine Flüchtlingseigenschaft berufen
kann und die deshalb unabhängig von einem staatlichen Anerkennungsakt
gelten. Zu diesem Kreis gehört insbesondere das Verbot der Ausweisung und
Zurückstellung in den Verfolgerstaat (das sogenannte non-refoulement-Gebot,
vgl. Art. 33 Flüchtlingskonvention), das indessen bereits aus dem allgemeinen
Völkerrecht folgt. Die Anwendung des Rückschiebungsverbotes von Art. 45
AsylG setzt deshalb die formelle Anerkennung als Flüchtling nicht voraus (BBl
1977 III 138). Diese Kategorie von Rechten ist insbesondere von Bedeutung
für die Stellung von Asylbewerbern und de-facto-Flüchtlingen. Beruft sich
ein Ausländer auf solche Kerngarantien, hat jede Behörde vorfrageweise zu
prüfen, ob der Ausländer in den Geltungsbereich der Konvention fällt. Dies
gilt so lange, als nicht durch einen Asylentscheid für alle Behörden verbindlich
über die Flüchtlingseigenschaft befunden wurde (vgl. Art. 25 AsylG). Im
allgemeinen aber setzen Rechtspositionen der Flüchtlingskonvention die
Zulassung eines Konventionsflüchtlings voraus, worin der Zufluchtstaat
gemäss dem völkerrechtlich geschützten Territorialprinzip gänzlich frei ist.
Die nationale Zulassungskompetenz wird von der Flüchtlingskonvention in
keiner Weise berührt. Erst wenn der Staat nach Massgabe seines nationalen
Rechts eine Person als Flüchtling anerkannt hat, kommt diese in den
vollen Genuss der erweiterten Konventionsrechte. Zu diesen gehören
namentlich die Ausgestaltung der Fürsorge, der sozialen Sicherheit und
der Arbeitsgesetzgebung (Art. 23 und 24 Flüchtlingskonvention; vgl. zum
ganzen Samuel Werenfels, Der Begriff des Flüchtlings im Schweizerischen
Asylrecht, Bern/Frankfurt a.M. 1987, S. 9 und 16; Walter Kälin, Grundriss des
Asylverfahrens, Basel usw. 1990, S. 27 und 31; Alberto Achermann / Christina
Hausammann, Handbuch des Asylrechts, 2. Aufl., Bern usw. 1991, S. 40 und
382; Reinhard Marx, Eine menschenrechtliche Begründung des Asylrechts,
1. Aufl., Baden-Baden 1984, S. 101).
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Die fürsorgerechtliche Stellung eines Konventionsflüchtlings nach
Art. 23 Flüchtlingskonvention wird deshalb erst durch den nationalen
Anerkennungsakt begründet. Ein Ausländer erhält sie nicht, weil er Flüchtling
ist, sondern weil er als Flüchtling vom Zufluchtstaat aufgenommen wurde.
Deshalb kann aus der Flüchtlingskonvention keine Pflicht des Staates
abgeleitet werden, Konventionsflüchtlingen vor ihrer Anerkennung die
gleiche Fürsorge angedeihen zu lassen wie nach dem Anerkennungsakt,
oder - was im Ergebnis gleichbedeutend ist - die fürsorgerechtliche Stellung
rückwirkend auf den Zeitpunkt der Einreise oder der Gesuchseinreichung
zu gewähren. Der Rechtsvertreter beruft sich demnach zu Unrecht auf die
Flüchtlingskonvention.
12. Der Gesetzgeber ist somit in der Entscheidung frei, ob und welche
Rechtspositionen, die kraft Flüchtlingskonvention aufgenommenen
Flüchtlingen zustehen, für Flüchtlinge allgemein gelten sollen. Für Ausländer
mit Asyl, die nicht Konventionsflüchtlinge sind, oder für Rechtspositionen, die
über die Minimalstandards der Flüchtlingskonvention hinausgehen, gilt dies
ohnehin. Der Gesetzgeber hat sich an die Flüchtlingskonvention angelehnt und
dem Anerkennungsakt - was die Rechtsstellung anbetrifft - rechtsgestaltende
Wirkung zugewiesen. Das gilt namentlich für die Ausgestaltung der Fürsorge.
Das Asylgesetz kennt Bestimmungen, welche die Organisation und die
Finanzierung der Fürsorge sowie die fürsorgerechtliche Stellung des
Ausländers während des Asylverfahrens regeln (Art. 20a, 20b und 21a
AsylG), und andere, welche dieselben Fragen nach der Anerkennung eines
Ausländers als Flüchtling ordnen (Kap. 4 AsylG; vgl. zum ganzen BBl 1977
III 115; Kälin, a.a.O., S. 30; Achermann/Hausammann, a.a.O., S. 389 ff.; für
den Sozialversicherungsbereich, der in gleicher Weise vom formellen
Flüchtlingsbegriff ausgeht, vgl. BGE 121 V 254 E. 2.a mit dort zitierten
Hinweisen). Die für Asylbewerber spezifische Sicherheitsleistungs- und
Rückerstattungspflicht wird deshalb von der nachträglichen Anerkennung
der Flüchtlingseigenschaft nicht berührt. Diese Tatsache wird jedoch durch
den Umstand wesentlich entschärft, dass die Rückerstattungsforderung nach
Art. 21a Abs. 1 AsylG durch Verrechnung mit dem während des Asylverfahrens
geäufneten Sicherheitskonto geltend gemacht wird und nicht durch Eingriff in
die Barmittel des anerkannten Flüchtlings. Im vorliegenden Fall hatte dies zur
Folge, dass die Vorinstanz für den vom Sicherheitskonto nicht gedeckten Teil
der bezogenen Fürsorgeleistungen Art. 40 Abs. 2 AsylG für analog anwendbar
erklärte.
Dem Einwand des Rechtsvertreters, Art. 38 Abs. 2 AsylV 2 bezeichne
ausdrücklich nur den Asylbewerber als rückerstattungspflichtig, ist mit
der Vorinstanz entgegenzuhalten, dass die definitive Schlussabrechnung
über das Sicherheitskonto und die Überweisung der Sicherheiten an den
Bund nach Abschluss des Asylverfahrens erfolgt (vgl. Art. 41 AsylV 2). Somit
ist der Kontoinhaber zum Zeitpunkt, da die Rückerstattungsforderung
geltend gemacht wird, nicht mehr Asylbewerber. In gleicher Weise
verwendet auch Art. 41 AsylV 2 den Begriff «Gesuchsteller». Aus der
Terminologie der Verordnung kann der Rechtsvertreter nicht ableiten, die
Rückerstattungsforderung könne sich nur gegen Asylbewerber richten.
Ebenfalls unbegründet ist der Hinweis des Rechtsvertreters auf den Umstand,
dass die Dauer des Asylverfahrens bei der Berechnung der Aufenthaltsdauer
im Sinne von Art. 28 AsylG angerechnet wird. Diese Bestimmung verlangt
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nicht, dass sich der anerkannte Flüchtling fünf Jahre mit diesem Status,
sondern dass er sich fünf Jahre ordnungsgemäss in der Schweiz aufgehalten
hat. Auch daraus kann nicht gefolgert werden, die fürsorgerechtliche Stellung
eines anerkannten Flüchtlings werde rückwirkend gewährt. Schliesslich
ist der Hinweis des Rechtsvertreters verfehlt, wonach die Hilfswerke mit
Billigung des BFF Art. 38 Abs. 2 AsylV 2 nicht anwenden würden. Da die
Hilfswerke aufgrund von Art. 31 Abs. 2 AsylG Fürsorgeleistungen erst nach
der Asylgewährung ausrichten, kommen sie mit Art. 38 Abs. 2 AsylV 2 gar
nicht erst in Berührung und wenden ihn deshalb auch nicht an. Mit einer
Rückwirkung der fürsorgerechtlichen Stellung des anerkannten Flüchtlings
hat dies nichts zu tun.
13. Abschliessend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz ungeachtet der
Asylgewährung berechtigt war, vom Sicherheitskonto des Beschwerdeführers
seinen Pauschalanteil und denjenigen seiner Ehefrau für die während des
Asylverfahrens verursachten Fürsorgekosten abzuziehen. Die Zulässigkeit des
Abzugs ist von der wirtschaftlichen Lage der Beschwerdeführer unabhängig.
Deshalb konnte die Vorinstanz darauf verzichten, in diesem Zusammenhang
irgendwelche Abklärungen vorzunehmen. Nachdem die Beschwerdeführer
nicht niedrigere Fürsorgekosten nachgewiesen haben, die Höhe des Abzugs
vielmehr gar nicht bestreiten, ist die angefochtene Verfügung als rechtmässig
zu bestätigen (Art. 49 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember
1968, SR 172.021) und die Beschwerde abzuweisen.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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JAAC 63.3 - Auszug aus einem Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartements vom 19. November 1998
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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