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7. März 1996
N
157
Kantonalbanken. Staatsgarantie
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Fünfte Sitzung – Cinquième séance
Donnerstag, 7. März 1996
Jeudi 7 mars 1996
08.00 h
Vorsitz – Présidence: Stamm Judith (C, LU)
___________________________________________________________
Sammeltitel – Titre collectif
Kantonalbanken.
Staatsgarantie
Banques cantonales.
Garantie de l’Etat
___________________________________________________________
95.300
Standesinitiative Bern
Einschränkung
der Staatshaftung
bei Kantonalbanken
Initiative du canton de Berne
Restriction de la garantie
accordée par l’Etat
aux banques cantonales
Beschluss des Ständerates vom 6. Dezember 1995
Décision du Conseil des Etats du 6 décembre 1995
Kategorie III, Art. 68 GRN – Catégorie III, art. 68 RCN
___________________________________________________________
Wortlaut der Initiative vom 1. März 1995
Gestützt auf Artikel 93 der Bundesverfassung reicht der
Grosse Rat des Kantons Bern eine Standesinitiative ein mit
dem Inhalt, die Bankengesetzgebung des Bundes dahinge-
hend zu ändern, dass eine durch kantonalen gesetzlichen Er-
lass gegründete Bank auch dann als Kantonalbank aner-
kannt werden kann, wenn der betreffende Kanton eine Ein-
schränkung der Staatshaftung einführt.
Texte de l’initiative du 1er mars 1995
Le Grand Conseil du canton de Berne, s’appuyant sur
l’article 93 de la Constitution fédérale, demande aux autorités
fédérales de modifier la législation fédérale sur les banques,
de façon que toute banque fondée par un acte législatif can-
tonal puisse être considérée comme une banque cantonale,
même si le canton concerné ne garantit pas tous ses enga-
gements.
Nebiker Hans-Rudolf (V, BL) unterbreitet im Namen der
Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK) den folgen-
den schriftlichen Bericht:
Die Kommission hat an ihrer Sitzung vom 23. Januar 1996
die vom Kanton Bern am 1. März 1995 eingereichte Standes-
initiative gemäss Artikel 21octies des Geschäftsverkehrsge-
setzes vorgeprüft.
Die Initiative verlangt, dass die Bankengesetzgebung des
Bundes geändert wird, damit eine durch kantonales Gesetz
gegründete Bank auch als Kantonalbank gilt, wenn die
Staatshaftung eingeschränkt wird.
Der Ständerat beschloss am 6. Dezember 1995, der Initiative
keine Folge zu geben.
Die Initianten verzichteten auf eine schriftliche Begründung
und fragten an, ob sie ihren Standpunkt vor der Kommission
vertreten könnten.
1. Stand der Arbeiten der Bundesversammlung und der Ver-
waltung zum gleichen Gegenstand
Am 25. Oktober 1993 reichte die WAK-NR ein Postulat «Prü-
fung der Kantonalbanken im Bankengesetz» (93.122) ein. Der
Nationalrat überwies den Vorstoss am 17. Dezember 1993,
nachdem sich der Bundesrat bereit erklärt hatte, das Postulat
entgegenzunehmen. Am 30. März 1995 veröffentlichte der
Bundesrat in Erfüllung des Postulates in einem Bericht «Stel-
lung der Kantonalbanken, insbesondere Beschränkung der
Staatshaftung sowie Privatisierung» folgende Thesen:
1. Auf Bundesebene drängt sich zurzeit keine Gesetzesän-
derung auf. Der Bundesrat wird indessen die Entwicklung der
Kantonalbanken verfolgen und zu gegebener Zeit eine neue
Evaluation vornehmen.
2. Den Kantonen ist zu empfehlen, die Kantonalbanken der
Aufsicht der Eidgenössischen Bankenkommission (EBK) zu
unterstellen.
3. Als Kantonalbanken gelten gemäss Bankengesetz nur
Banken mit voller Staatsgarantie.
4. Der Leistungsauftrag ist nicht entscheidend für den Status
einer Kantonalbank.
5. Den Kantonen steht es frei, die Organisationsform und die
Trägerschaft der Kantonalbanken zu regeln. Diesbezüglich
besteht auch bei Privatisierungen Gestaltungsfreiheit.
Die WAK-SR nahm an ihrer Sitzung vom 12. Oktober 1995
vom Bericht in zustimmendem Sinne Kenntnis.
Am 21. Juni 1995 reichte Nationalrat Vollmer eine Motion
«Staatsgarantie der Kantonalbanken» (95.3285) ein, in wel-
cher er eine Revision des Bankengesetzes forderte: «Die bis-
herige vollumfängliche Staatsgarantie soll durch die kanto-
nale Gesetzgebung auf Spar- und ähnliche Einlagen be-
schränkt werden können, wobei auch für diese Einlagen eine
Höchstgrenze für die Anwendung der Staatsgarantie vorge-
sehen werden kann. Eine mögliche Beschränkung der
Staatsgarantie muss den Kunden jedoch unter Beachtung
bestmöglicher Information und Transparenz zur Kenntnis ge-
bracht werden.» Der Motionär glaubt, dass eine volkswirt-
schaftlich begründete Erhaltung einer Berner Kantonalbank
unter den heutigen Vorgaben längerfristig in Frage gestellt
ist, sofern nicht eine Differenzierung der bundesrechtlichen
Staatsgarantiebestimmungen möglich wird.
Am 22. Juni 1995 reichte Ständerat Gemperli eine Motion
«Staatsgarantie Kantonalbanken» (95.3310) ein, in welcher
er ebenfalls eine Revision des Bankengesetzes in dem Sinn
forderte, dass «die Haftung der Kantone für die Verbindlich-
keiten der Kantonalbanken nicht mehr vorgeschrieben wird.
Die Kantone sollen damit die Möglichkeit erhalten, ihre
Staatsgarantie in eigener Kompetenz auszugestalten, sie
beizubehalten, zu beschränken oder auf einen von ihnen zu
bestimmenden Zeitpunkt aufzuheben». Eine gleichlautende
Motion wurde am 21. Juni 1995 von Nationalrat Rychen ein-
gereicht (95.3297).
In seiner gleichlautenden schriftlichen Stellungnahme vom
18. September 1995 auf die zwei Motionen Vollmer und
Gemperli erklärt der Bundesrat, er sei nach wie vor der Mei-
nung, dass sich eine Revision des Bankengesetzes in naher
Zukunft nicht aufdränge. Die volle Staatsgarantie stelle heute
die wichtigste Voraussetzung für die Sonderstellung der Kan-
tonalbanken und die Beschränkung der Kompetenzen der
EBK ihnen gegenüber dar. Das Infragestellen der Staatsga-
rantie würde allerdings bedingen, dass man sich über den
Status einer solchen Kantonalbank und über den Unter-
schied zwischen ihr und einer Privatbank Gedanken mache.
Der Bundesrat beantragt, die Motionen in Postulate umzu-
wandeln. Die Verhandlungen in beiden Räten stehen aus
(vgl. AB 1995 S 1140ff.; AB 1995 N 2187).

Banques cantonales. Garantie de l’Etat
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N
7 mars 1996
Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale
2. Anhörung und Beratung
Die WAK-SR hörte am 12. Oktober 1995 zuerst zwei Vertre-
ter des Standes Bern und den Präsidenten der EBK an.
Grossrat Erb führte aus, dass der Kanton Bern seit 1992 ei-
nige Fragen zum Umfeld seiner Kantonalbank – in bezug auf
die Verantwortlichkeit, die Sanierung, eine Auffanggesell-
schaft – zu klären hatte. Die Staatsgarantie beim Zusammen-
bruch der Berner Kantonalbank kostet den Kanton gegen
2000 Millionen Franken. Die Sanierung umfasst entspre-
chend auch die Frage nach der Fortführung der Staatsgaran-
tie. Dabei war im Grossen Rat die Meinung vorherrschend,
dass die Staatsgarantie missbraucht worden sei, was dazu
geführt habe, dass ungewöhnlich hohe Risiken eingegangen
worden seien. Die Regierung hätte in den letzten Jahren am
liebsten eine zeitliche Befristung der Staatsgarantie im Ge-
setz über die Berner Kantonalbank verankert. Nur die Be-
stimmungen im Bankengesetz hätten dies verhindert. Es
bleibe einzig der Weg einer Standesinitiative, um wenigstens
eine klare Absichtserklärung zu formulieren.
Regierungsrat Lauri gab bekannt, dass die bernische Regie-
rung am 11. Oktober 1995 ein Gesetz in die Vernehmlas-
sung gegeben hat, mit dem die Kantonalbank in eine Aktien-
gesellschaft des privaten Rechts umgewandelt werden soll.
Die Regierung verspricht sich von diesem neuen rechtlichen
Kleid mehr Handlungsspielraum und günstige Vorausset-
zungen, um das Entscheidzentrum im Kanton behalten zu
können. Auch will sie eine klare Eigentümerstrategie aufstel-
len und umsetzen. Vier Punkte umreissen diesen Prozess
grob:
Erstens soll die Kantonalbank in Zukunft ausschliesslich
nach marktwirtschaftlichen Kriterien als Universalbank ge-
führt werden. Zweitens soll sie unabhängig und erfolgreich in
allen Regionen des Kantons sein, das Entscheidzentrum soll
im Kanton bleiben. Drittens soll durch die marktwirtschaftli-
che Ausrichtung ihre Kapitalmarktfähigkeit erreicht und mit
einer angemessenen Ausschüttungspolitik ihre Attraktivität
gefördert werden. Viertens soll kein eigentlicher Leistungs-
auftrag mehr bestehen.
Die Kantonsregierung sieht ihre Absichten im Einklang mit
den Ausführungen der Kartellkommission. Diese hat dem
Bundesrat in einem Bericht empfohlen, das für Kantonalban-
ken als konstitutiv geltende Begriffsmerkmal der Haftung
des Kantons aufzuheben. Für den Kanton Bern steht eine
gezielte Vorbereitung der Kantonalbank auf eine allfällige
Öffnung für weitere Aktionäre im Vordergrund, wenn das
Unternehmen eine gute Marktposition und einen entspre-
chenden Marktwert erreicht haben wird. Die Verbesserung
der entsprechenden Erfolgsvoraussetzungen und damit das
Erlangen der vollen Kapitalmarktfähigkeit muss deshalb das
erste Ziel sein. Dabei will der Regierungsrat auf einen stabi-
len Transformationsprozess achten. Das bedingt nebst den
bestehenden gesetzlichen Rahmenbedingungen die Beibe-
haltung der Staatsgarantie, die er allenfalls mit seinem
neuen Gesetzentwurf aufheben lassen will. Es ist denkbar,
dass in wenigen Jahren die Bank eine wirtschaftliche
Grösse erhalten könnte, die es ermöglichen würde, sie als
Kantonalbank zu behalten, aber ohne Staatsgarantie. Es
würde der Regierung falsch scheinen, wenn im Verhältnis
der Bank zum Kanton weitere Änderungen vorgenommen
werden müssten, nur weil das Bundesrecht immer noch die
Staatsgarantie fordert.
«Einschränkung der Staatshaftung» gemäss Text der Initia-
tive ist zu verstehen als «vollumfänglicher Wegfall der
Staatshaftung». Der Kanton Bern würde es begrüssen, wenn
er gänzlich freie Hand hätte und er – je nach Entwicklung sei-
ner Kantonalbank – diese als solche, aber ohne Staatsgaran-
tie, weiterführen könnte. Der kantonale Gesetzesentwurf
sieht vor, dass der Kanton immer die Mehrheit am Aktienka-
pital haben wird und dass er auch die Aufsicht wahrnehmen
wird. Deshalb möchte er die Firma «Kantonalbank» behalten
und dafür das Bankengesetz ändern.
Herr Lauri vertrat die Auffassung, dass eine beschränkte
Staatshaftung theoretisch rechtlich durchaus vertretbar, aber
praktisch nicht gangbar ist: Es steht ihr der faktische Bei-
standszwang entgegen. Das ist die Situation, in der es sich
jemand nicht leisten kann, eine andere Gesellschaft in Kon-
kurs gehen zu lassen, obwohl keine Rechtspflicht zur Hilfe-
stellung besteht. Der Beistand wird durch wirtschaftlich-mo-
ralische Werte erzwungen. Aus der Überzeugung, dass ein
Kanton es sich letztlich nicht leisten könnte, diskriminierte
Gläubiger zu haben (z. B. Sparer, Kassenobligationäre bis zu
100 000 Franken, Lohnkonti-Inhaber), gilt für den Kanton und
seine Kantonalbank selbst dann der faktische Beistands-
zwang, wenn im Gesetz die Staatshaftung beschränkt ist. Die
Staatshaftung kommt erst zum Tragen, wenn eine Kantonal-
bank sonst liquidiert werden müsste. Wenn einer Kantonal-
bank der Konkurs droht, müsste der Kanton auch bei be-
schränkter Staatshaftung neue Eigenmittel einschiessen
oder dem Konkurs zustimmen. Wenn man die Staatshaftung
beschränken würde, würde jede Privilegierung einer Kanto-
nalbank entfallen, denn all die übrigen, nicht garantierten
Gläubiger verdienen den gleichen Schutz wie irgendein
Gläubiger irgendeiner rein privaten Bank.
Die Mehrheit der WAK-SR ist der Auffassung, dass es keinen
Mittelweg gibt: Entweder die Kantonalbanken bestehen mit
ihren Besonderheiten und Auflagen bezüglich Haftung wei-
ter, oder sie werden mit einer völligen Neuregelung in bezug
auf Steuerprivileg, Firma und Haftung in den freien Wettbe-
werb entlassen. Gerade nach den Krisen in Bern und Solo-
thurn geht die Bevölkerung davon aus, dass Kantonalbank
auch Staatsgarantie bedeutet. Die Staatsgarantie ist keine
leere Floskel. Es reicht nicht, nur die Haftung zu ändern.
Strukturen, konstitutive Grössen sowie Namen müssten
ebenfalls zur Diskussion stehen. Die vier Besonderheiten
kantonales Gesetz, politischer Leistungsauftrag, Staatsga-
rantie und Aufsicht haben sich bis auf die Staatsgarantie
reichlich abgenützt und sind heute in den Kantonen stark un-
terschiedlich geregelt. Kantonalbanken sind nicht mehr über
alle Zweifel erhaben. In den letzten fünf Jahren hatte sich die
EBK mit neun Kantonalbanken mit besonderen Problemen
verschiedener Tragweite zu befassen (ein Drittel aller Kanto-
nalbanken). Vier Kantonalbanken haben die volle Aufsicht
schon an die EBK übertragen, fünf oder sechs Gesuche sind
hängig, bald werden es 16 bis 17 sein. Bei einzelnen Kanto-
nalbanken ist die EBK noch nicht bereit, diese Aufsicht und
damit die Verantwortung zu übernehmen. Es macht keinen
Sinn, das wichtigste Element – die Staatsgarantie – aus die-
ser Reihe herauszubrechen.
3. Verhandlungen des Ständerates
Im Ständerat wurden die Verhandlungen zusammen mit der
am 22. Juni 1995 eingereichten Motion Gemperli «Staatsga-
rantie für Kantonalbanken» (95.3310; gleichlautende Motion
Rychen 95.3297) und dem Bericht des Bundesrates vom
März 1995 «Stellung der Kantonalbanken, insbesondere Be-
schränkung der Staatshaftung sowie Privatisierung» zum Po-
stulat WAK-NR (93.3529) geführt. Die WAK-SR hat diesen
Bericht an ihrer Sitzung vom 12. Oktober 1995 behandelt und
in zustimmendem Sinne davon Kenntnis genommen.
Der Bundesrat war in seiner Antwort zur Motion Gemperli vor
dem Ständerat bereit, diese als Postulat entgegenzuneh-
men. Die Motion wurde in der Folge ohne Opposition als Po-
stulat überwiesen.
Die WAK-SR beantragte mit 7 zu 0 Stimmen, der Standesin-
itiative Bern keine Folge zu geben. Der Ständerat folgte die-
sem Antrag am 6. Dezember 1995 ebenfalls ohne Opposi-
tion.
Erwägungen der Kommission
Am 23. Januar 1996 beriet die WAK-NR die Initiative im Bei-
sein des Präsidenten der EBK, Herrn Hauri, und der Vizedi-
rektorin der Eidgenössischen Finanzverwaltung, Frau
Schaerer.
Die Mehrheit der Kommission war der Auffassung, dass
hauptsächlich die Kantone selbst gefordert sind und nicht der
Bund. Der Begriff «Kantonalbank» ist zwingend mit einer
Staatsgarantie verbunden, und diese ist unteilbar. Zweifel
beim Gläubigerschutz sind kontraproduktiv. Die Kantone ha-
ben die Möglichkeit, die Staatsgarantie aufzuheben – dann
ist die Bank keine Kantonalbank mehr. Sie wird eine private
Bank ohne Staatsgarantie, und der Name ist zu ändern. Die

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Kantonalbanken. Staatsgarantie
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
totale oder teilweise Aufhebung der Staatsgarantie wäre ein
Etikettenschwindel.
Wird die Bank mit Staatsgarantie beibehalten, so ist vom Kan-
ton ein Leistungsauftrag im Bereich der regionalen und kan-
tonalen Wirtschaftsentwicklung zu formulieren. Dieser recht-
fertigt die Staatsgarantie und in vielen Fällen das Steuerprivileg.
In der Kompetenz der Kantone liegt es auch, die Aufsichts-
und Kontrollstrukturen zu entpolitisieren und zu professiona-
lisieren. Verwaltungsrat einer Kantonalbank zu sein bedingt
die Übernahme entsprechender Verantwortung.
Als weiteres offenes Betätigungsfeld ist die Zusammenarbeit
von Kantonalbanken zu betrachten. Das Modell einer Kanto-
nalbankenholding wird jedoch eher skeptisch beurteilt. Der
Weg führt eher über regionale Kooperationen.
Dem hielt die Minderheit der Kommission entgegen, dass die
Staatsgarantie ein Hemmnis für die Entwicklung der Kanto-
nalbanken ist. Eine Kantonalbank kann eine andere nicht
übernehmen, weil sich daraus eine problematische Haf-
tungssituation ergibt. Das schafft ein faktisches Übernahme-
monopol für Grossbanken. Die Staatsgarantie verfälscht den
Wettbewerb, weil die Kantonalbanken grössere Risiken ein-
gehen können. Der Druck der Kantonsregierungen kann indi-
rekte Auswirkungen auf die Kreditpolitik haben. Zudem kann
die Verquickung von Staats- und Bankverantwortung durch
die Vertretung von Finanzdirektoren im Verwaltungsrat zu ei-
ner Verwischung der Verantwortlichkeiten führen.
Mit dem Anschluss an eine Holding tritt der Kanton seine Ver-
antwortung an externe Gremien ab. Die Weiterexistenz einer
unbeschränkten Staatsgarantie ist nicht mehr möglich. Wer
die Holdingstruktur will, hat vorgängig dafür zu sorgen, dass
das Bankengesetz dahingehend geändert wird, dass die um-
fassende Staatsgarantie kein zwingendes Erfordernis für
Kantonalbanken mehr darstellt. Das ist nicht nur Sache der
Kantone. Es sind die Artikel 5, 11b und 38 des Bankengeset-
zes betroffen.
In der Diskussion wurden einige wesentliche Punkte heraus-
gestrichen:
1. Nach geltendem Recht kann heute jeder Kanton seiner
Bank die Staatsgarantie entziehen. Die Folge ist, dass sich
die Bank nicht mehr Kantonalbank nennen darf.
2. Die Kantonalbanken haben im Gegenzug zur Staatsgaran-
tie wesentliche Privilegien, die ihnen im Wettbewerb Vorteile
verschaffen. Wenn die Staatsgarantie ganz oder teilweise
fällt, müssen konsequenterweise auch die Privilegien fallen
(höhere Reservebildung, weniger Gewinnablieferung, Weg-
fall des Eigenmittelrabatts, obligatorische Aufsicht durch die
EBK).
3. Das Rechtsinstitut des faktischen Beistandszwangs ist
vom Parlament mit dem neuen Börsengesetz auf gesetzliche
Ebene erhoben worden. Es ist davon auszugehen, dass es
sich auch ein Kanton mit einer nach kantonalem Gesetz be-
schränkten Staatsgarantie faktisch nicht leisten könnte, nicht
für alle Verluste geradezustehen.
4. Die Staatsgarantie kommt zum Tragen, wenn eine Kanto-
nalbank liquidiert werden muss oder wenn sie schon in Liqui-
dation ist. Solange die Kantonalbank noch bezahlt, spielt die
Staatsgarantie nicht. Deshalb müsste ein Kanton auch bei
beschränkter Staatsgarantie Geld einschiessen, um die Li-
quidation zu vermeiden. Die beschränkte Staatsgarantie
würde erst im Liquidationsfall spielen.
5. Würde der Standesinitiative Folge gegeben, so müsste
das Bankengesetz teilrevidiert werden; die Namensgebung
würde ändern, die Kantonalbanken würden neu ohne Staats-
garantie definiert. Das müsste in der Firmenbezeichnung
zum Ausdruck kommen. Alle Privilegien würden aufgehoben.
Die WAK-NR war sich einig, dass das Problem der Staatsga-
rantie im Zusammenhang mit den Fusionen speziell zu prü-
fen ist. Mit 18 zu 0 Stimmen bei 3 Enthaltungen nahm sie
einen Antrag an, mit einer Motion (96.3003) die Möglichkei-
ten der Zusammenarbeit der Kantonalbanken bis hin zu Fu-
sionen in das Bankengesetz einführen zu lassen.
Nebiker Hans-Rudolf (V, BL) présente au nom de la Com-
mission de l’économie et des redevances (CER) le rapport
écrit suivant:
Conformément aux dispositions de l’article 21octies de la loi
sur les rapports entre les Conseils, la Commission de l’éco-
nomie et des redevances a procédé le 23 janvier 1996 à
l’examen préalable de l’initiative que le canton de Berne a
adressée aux Chambres fédérales le 1er mars 1995.
Ladite initiative vise à modifier la législation fédérale sur les
banques, de façon que toute banque fondée par un acte lé-
gislatif cantonal puisse être considérée comme une banque
cantonale, même si le canton concerné limite sa responsabi-
lité.
Le Conseil des Etats a décidé le 6 décembre 1995 de ne pas
donner suite à cette initiative.
Les auteurs de l’initiative, qui ont renoncé à un développe-
ment écrit, ont demandé à pouvoir défendre leur point de vue
devant la commission.
1. Etat des travaux menés par l’Assemblée fédérale et l’ad-
ministration fédérale sur le même sujet
Le 25 octobre 1993, la Commission de l’économie et des re-
devances du Conseil national (CER-CN) a déposé un postu-
lat intitulé «Examen des banques cantonales dans le cadre
de la loi sur les banques» (93.122). Le 17 décembre 1993, le
Conseil national a transmis celui-ci au Conseil fédéral après
que celui-ci s’était déclaré prêt à l’accepter. Le 30 mars 1995,
suite à la transmission dudit postulat, le Conseil fédéral a pu-
blié un rapport intitulé «Statut des banques cantonales, en
particulier limitation de la responsabilité de l’Etat et privatisa-
tion», dont les conclusions étaient les suivantes:
1. Aucune modification du droit ne s’impose à l’échelon fédé-
ral pour le moment. Le Conseil fédéral suivra cependant
l’évolution au niveau des banques cantonales et il procédera
à une nouvelle évaluation en temps voulu.
2. Il y a lieu de recommander aux cantons de soumettre les
banques cantonales à la surveillance de la Commission fédé-
rale des banques (CFB).
3. En vertu de la loi sur les banques, seules les banques bé-
néficiant de la pleine garantie de l’Etat sont considérées
comme des banques cantonales.
4. Le mandat de prestation d’une banque cantonale ne con-
ditionne pas son statut de manière déterminante.
5. Les cantons ont toute liberté pour décider de la forme d’or-
ganisation des banques cantonales et du pouvoir auquel el-
les sont soumises. Cette liberté subsiste en cas de privatisa-
tion.
Réunie le 12 octobre 1995, la CER-CE a pris acte de ce rap-
port en l’approuvant.
Le 21 juin 1995, M. Vollmer, conseiller national, a déposé
une motion intitulée «Banques cantonales. Garantie de
l’Etat» (95.3285) visant à réviser la loi sur les banques: «La
garantie de l’Etat, qui est aujourd’hui totale, devra pouvoir
être limitée par les législations cantonales pour ne porter que
sur les dépôts faits au titre de l’épargne et sur les dépôts ana-
logues, ces dépôts devant par ailleurs pouvoir être soumis à
une garantie limite. Toute limitation de la garantie de l’Etat
devra toutefois être annoncée aux clients de manière à ce
que l’information et la transparence soient aussi complètes
que possible.» L’auteur précisait notamment que «à suppo-
ser que la Banque cantonale bernoise soit maintenue pour
des raisons d’ordre économique, il faut s’attendre, compte
tenu de la législation fédérale actuelle, à ce que son exis-
tence soit remise en question à plus ou moins long terme s’il
n’est pas possible d’assouplir les dispositions du droit fédéral
portant sur la garantie de l’Etat».
Le 22 juin 1995, M. Gemperli, conseiller aux Etats, déposait
à son tour une motion également intitulée «Banques canto-
nales. Garantie de l’Etat» (95.3310), visant elle aussi à révi-
ser la loi fédérale sur les banques, de façon qu’elle ne pres-
crive plus «qu’un canton doive se porter garant des engage-
ments de sa banque cantonale. Tout canton aura ainsi la
possibilité de définir en toute souveraineté la garantie qu’il
souhaite lui accorder, autrement dit la maintenir, la restrein-
dre (à l’épargne) ou la supprimer à la date fixée par lui». Une
motion de teneur identique a par ailleurs été déposée le
21 juin 1995 par M. Rychen, conseiller national (95.3297).
Dans sa réponse écrite du 18 septembre 1995 concernant
les motions Vollmer et Gemperli, le Conseil fédéral a indiqué

Banques cantonales. Garantie de l’Etat
160
N
7 mars 1996
Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale
qu’il continuait d’être d’avis qu’une révision de la loi sur les
banques ne s’imposait pas dans un avenir proche. Il a rap-
pelé dans ce contexte que la garantie illimitée de l’Etat cons-
tituait la condition principale du statut spécial dont jouissent
les banques cantonales et des restrictions aux compétences
de la CFB à leur égard, en ajoutant que la remise en cause
de cette garantie exigerait de s’interroger sur le statut même
d’une banque cantonale et sur ce qui la distinguerait d’une
banque privée. Il a conclu en proposant de transformer les
motions en postulats, ce dont les deux Conseils doivent en-
core délibérer (cf. BO 1995 S 1140ss.; BO 1995 N 2187).
2. Auditions et discussion
Le 12 octobre 1995, la CER-CE a entendu deux représen-
tants de l’Etat de Berne ainsi que le président de la CFB.
Selon M. Erb, député au Grand Conseil, le canton de Berne
a dû éclaircir, depuis 1992, dans le contexte de sa banque
cantonale, quelques questions telles que la responsabilité,
l’assainissement ou une société supplétive. La garantie de
l’Etat en cas d’effondrement de la Banque cantonale ber-
noise coûte au canton environ 2000 millions de francs. L’as-
sainissement pose également en conséquence la question
du maintien de la garantie de l’Etat. Le Grand Conseil était en
majorité d’avis que la garantie de l’Etat avait donné lieu à des
abus, ce qui avait entraîné la prise de risques d’une ampleur
exceptionnelle. Le Gouvernement aurait préféré inscrire une
limitation de la garantie de l’Etat dans la loi sur la Banque
cantonale bernoise, mais cela aurait été contraire aux dispo-
sitions de la loi sur les banques. Parmi les moyens à disposi-
tion, il ne restait plus que celui d’une initiative de canton, le-
quel permettait tout au moins de formuler une déclaration
d’intention claire.
D’après les déclarations de M. Lauri, conseiller d’Etat, le
11 octobre 1995, le Gouvernement bernois a mis une loi en
consultation permettant de transformer la Banque cantonale
en une société anonyme de droit privé. Le Gouvernement es-
père que cette nouvelle forme juridique lui permettra d’élargir
sa marge de manoeuvre et lui fournira les conditions néces-
saires afin de maintenir le centre de décision de la banque
dans le canton. Elle tend également à élaborer et mettre sur
pied une stratégie claire en ce qui concerne les actionnaires.
Ce processus peut être brièvement exposé en quatre points:
Premièrement, la Banque cantonale sera désormais gérée
sous la forme d’une banque universelle exclusivement selon
des critères d’économie de marché. Deuxièmement, ses suc-
cursales devront être autonomes et rentables dans toutes les
régions du canton, le centre de décision devant rester à
Berne. Troisièmement, son orientation vers l’économie de
marché devrait la doter d’une capacité concurrentielle sur le
marché des capitaux et renforcer son attrait au moyen d’une
politique de versement de dividendes appropriée. Quatriè-
mement, plus aucun véritable mandat de prestation ne de-
vrait lui être confié.
Le Gouvernement cantonal considère que ses intentions
vont dans le sens des déclarations de la Commission des
cartels. Celle-ci a recommandé au Conseil fédéral, dans un
rapport, de supprimer la notion de la responsabilité du can-
ton, laquelle a une valeur constitutive pour les banques can-
tonales. Le canton de Berne accorde une importance de pre-
mier plan à une préparation ciblée de la banque cantonale à
une éventuelle ouverture à d’autres actionnaires, lorsque la
banque aura renforcé sa position dans le secteur bancaire et
aura atteint une valeur en conséquence sur le marché.
L’amélioration des conditions nécessaires à une gestion fruc-
tueuse et à l’accession à une pleine capacité concurrentielle
sur le marché des capitaux devrait par conséquent représen-
ter un objectif prioritaire. En l’occurrence, le Conseil d’Etat
entend veiller à ce que la reconversion de la banque canto-
nale prenne la forme d’un processus de transformation sta-
ble, ce qui présuppose, outre les conditions-cadres existan-
tes, le maintien de la garantie de l’Etat, qu’il désire, le cas
échéant, supprimer par le biais de son nouveau projet de loi.
Il n’est pas exclu que dans quelques années la banque attei-
gne une dimension sur le plan économique permettant le
maintien de son statut de banque cantonale, mais sans la ga-
rantie de l’Etat. De l’avis du Gouvernement, il serait erroné de
procéder à d’autres modifications des rapports entre la ban-
que et le canton pour l’unique raison que le droit fédéral con-
tinue d’exiger la garantie de l’Etat.
La «restriction de la responsabilité de l’Etat» mentionnée par
l’initiative doit être comprise comme la «suppression totale
de la responsabilité de l’Etat». Le canton de Berne désire
avoir le champ complètement libre, afin de pouvoir – selon le
développement de sa banque cantonale – la maintenir dans
son statut actuel, toutefois sans la garantie de l’Etat. Le projet
de loi cantonale prévoit que le canton possédera toujours la
majorité du capital-actions de la banque dont il assurera éga-
lement la surveillance. Il désirerait par conséquent lui conser-
ver son statut de banque cantonale en demandant une modi-
fication de la loi sur les banques.
Selon M. Lauri, une responsabilité limitée de l’Etat, bien que
théoriquement envisageable sur le plan du droit, se heurterait
dans son application à des difficultés pratiques en raison de
l’obligation d’assistance qui incomberait de fait à l’Etat. Il
s’agit d’une situation dans laquelle nul ne peut se permettre
de laisser une autre société faire faillite malgré l’absence de
toute obligation légale d’assistance, l’obligation d’assistance
étant dictée par des considérations à la fois d’ordre moral et
économique. En effet, vu le fait qu’un canton ne peut se per-
mettre en définitive de discriminer des créanciers (p. ex.
épargnants, détenteurs d’obligations de caisse jusqu’à con-
currence de 100 000 francs, titulaires de comptes-salaire), le
canton est soumis de fait à une obligation d’assistance,
même si la responsabilité de l’Etat est limitée par la loi. La
responsabilité de l’Etat ne prend effet que pour prévenir la li-
quidation inéluctable d’une banque cantonale. Si une banque
cantonale est menacée de faillite, le canton doit alors lui «in-
jecter» de nouveaux fonds propres, même en cas de respon-
sabilité limitée, ou approuver la mise en faillite. Si la respon-
sabilité de l’Etat était limitée, les banques cantonales per-
draient tout privilège, tous les autres créanciers qui ne jouis-
sent pas d’une garantie méritant la même protection que
n’importe quel créancier de n’importe quelle banque privée.
La majorité de la CER-CE estime qu’il n’y a pas de moyen
terme, à savoir ou bien les banques cantonales conservent
leur statut spécial et les modalités concernant la responsabi-
lité de l’Etat sont maintenues, ou bien elles suivent le jeu de
la libre concurrence avec une réglementation entièrement
nouvelle du privilège fiscal, de la forme juridique et de la res-
ponsabilité. C’est précisément à la suite des crises surve-
nues à Berne et à Soleure que la population part du principe
que banque cantonale veut dire garantie de l’Etat. Cepen-
dant, la garantie de l’Etat n’est pas une formule vide de sens.
Il ne suffit pas de se borner à modifier la responsabilité. Les
structures, les entités constitutives ainsi que les dénomina-
tions doivent être également remises en cause. Les quatre
particularités que sont la loi cantonale, le mandat politique de
prestation, la garantie de l’Etat, la surveillance sont des no-
tions largement usées, à l’exception de la garantie de l’Etat,
et sont soumises à des réglementations très diverses suivant
les cantons. Aujourd’hui, les banques cantonales ne sont
plus au-dessus de tout soupçon. Au cours des cinq dernières
années, la CFB a dû se pencher sur les cas de 9 banques
cantonales confrontées à des problèmes de portée diverse
(un tiers de l’ensemble des banques cantonales). Quatre
banques cantonales ont déjà transmis l’exercice de la pleine
et entière surveillance à la CFB, cinq ou six requêtes sont en
suspens, il y en aura bientôt seize ou dix-sept. La CFB n’est
pas encore disposée à assumer l’exercice de la surveillance
et donc la responsabilité de certaines banques cantonales.
Détacher le principal élément de ces particularités – la garan-
tie de l’Etat – n’aurait par conséquent aucun sens.
3. Délibérations du Conseil des Etats
Le Conseil des Etats a débattu en même temps de l’initiative
du canton de Berne, de la motion Gemperli «Banques canto-
nales. Garantie de l’Etat» (95.3310) déposée le 22 juin 1995
et du rapport que le Conseil fédéral a établi suite au dépôt du
postulat CER-CN (93.3529), intitulé «Statut des banques
cantonales, en particulier limitation de la responsabilité de
l’Etat et privatisation». La CER-CE avait pris acte de ce rap-
port le 12 octobre 1995 en exprimant son approbation.

7. März 1996
N
161
Kantonalbanken. Staatsgarantie
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans l’avis que le Conseil fédéral a émis relativement à la
motion Gemperli, il s’est déclaré prêt devant le Conseil des
Etats à accepter celle-ci sous forme de postulat. La motion lui
a donc été transmise sous cette forme, sans opposition.
La CER-CE ayant proposé, par 7 voix sans opposition, de ne
pas donner suite à l’initiative du canton de Berne (95.300), le
Conseil des Etats s’est rallié à cette proposition le 6 dé-
cembre 1995, sans opposition non plus.
Considérations de la commission
Le 23 janvier 1996, la CER-CN a examiné l’initiative en pré-
sence du président de la CFB, M. Hauri, et de la vice-direc-
trice de l’Administration fédérale des finances, Mme Schae-
rer.
La majorité était d’avis que c’étaient les cantons qui étaient
en premier lieu concernés, non la Confédération. La notion
de banque cantonale est obligatoirement liée à une garantie
indivisible de l’Etat. Les doutes quant à la protection des
créanciers sont contre-productifs. Les cantons ont la possibi-
lité de supprimer la garantie de l’Etat – dans ce cas, la ban-
que n’est plus une banque cantonale. Elle devient une ban-
que cantonale sans garantie de l’Etat et son appellation doit
être modifiée. La suppression totale ou partielle de la garan-
tie de l’Etat est une tromperie.
Si la banque est maintenue comme telle avec la garantie de
l’Etat, le canton doit formuler un contrat d’objectifs en matière
de développement économique régional et cantonal. Celui-ci
justifie la garantie de l’Etat et souvent le privilège fiscal.
Il est également de la compétence des cantons de dépolitiser
et de professionnaliser les structures de surveillance et de
contrôle. Le fait d’être membre du conseil d’administration
d’une banque oblige à assumer un certain nombre de res-
ponsabilités.
Il faut également considérer un autre champ d’action, à sa-
voir la collaboration des banques cantonales. Le modèle d’un
holding des banques cantonales est plutôt jugé avec scepti-
cisme, car le canton de Zurich détiendrait environ 40 pour
cent des actions. Il vaut donc mieux agir par le biais de co-
opérations régionales.
La minorité a rétorqué que la garantie de l’Etat constituait plu-
tôt un obstacle au développement des banques cantonales.
Une banque cantonale ne peut reprendre une autre banque,
car cela entraîne une situation problématique du point de vue
de la responsabilité. Cela donne en fait un véritable mono-
pole de reprise aux grandes banques. La garantie de l’Etat
fausse la concurrence, car les banques cantonales peuvent
davantage se permettre. La pression exercée par les gouver-
nements cantonaux peut avoir des conséquences indirectes
sur la politique en matière de crédit. Par ailleurs, l’imbrication
entre la responsabilité de l’Etat et celle des banques du fait
que les directeurs des finances sont représentés au sein des
conseils d’administration peut empêcher une définition claire
des responsabilités.
Par le rattachement à un holding, le canton confie sa respon-
sabilité à des institutions extérieures. Le maintien d’une ga-
rantie illimitée de l’Etat n’est, dans ce cas, plus possible. Qui
veut la structure d’un holding doit veiller préalablement à ce
que la loi sur les banques soit modifiée de façon à ce que la
garantie totale de l’Etat ne soit plus obligatoire pour les ban-
ques cantonales. Ce n’est pas seulement l’affaire des can-
tons. Sont concernés les articles 5, 11b et 38 de la loi sur les
banques.
Au cours de la discussion ont été soulignés les points sui-
vants:
1. D’après le droit en vigueur, tout canton peut retirer sa ga-
rantie à sa banque. La conséquence en est que la banque n’a
plus le droit de s’appeler banque cantonale.
2. En échange de la garantie de l’Etat, les banques cantona-
les jouissent de certains privilèges qui leur procurent des
avantages en matière de concurrence. Si la garantie de l’Etat
est supprimée totalement ou partiellement, les privilèges sont
par conséquent eux aussi supprimés (augmentation des ré-
serves, moindre répartition des bénéfices, suppression de
l’abattement sur les fonds propres, surveillance obligatoire
par la CFB).
3. Avec la nouvelle loi sur les bourses, l’instrument juridique
de l’assistance obligatoire a été introduit à l’échelon de la loi
par le Parlement. Il faut s’attendre à ce que même un canton
dont la garantie de l’Etat serait réduite aux termes de la loi
cantonale ne pourrait se permettre de ne pas assumer toutes
les pertes.
4. La garantie de l’Etat est mise en oeuvre lorsqu’une banque
cantonale doit être liquidée ou qu’elle est en liquidation. Tant
que la banque continue de payer, la garantie de l’Etat ne joue
pas. C’est pourquoi un canton devrait injecter de l’argent
même en cas de garantie restreinte de l’Etat pour éviter la
liquidation. La garantie restreinte ne jouerait qu’en cas de
liquidation.
5. S’il était donné suite à l’initiative du canton, il serait néces-
saire de réviser partiellement la loi sur les banques, l’appel-
lation serait modifiée, les banques cantonales seraient redé-
finies sans garantie de l’Etat. Cela devrait être perceptible
dans la raison sociale. Tous les privilèges seraient suppri-
més.
La CER-CN a été unanime à estimer que le problème de la
garantie de l’Etat en relation avec les fusions devrait être exa-
miné spécialement. Par 18 voix sans opposition et avec
3 abstentions, elle a accepté une motion (96.3003) visant à
introduire dans la loi sur les banques des possibilités de col-
laboration entre les banques pouvant aller jusqu’à la fusion.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt mit 16 zu 4 Stimmen, der Initiative
keine Folge zu geben.
Proposition de la commission
La commission propose, par 16 voix contre 4, de ne pas don-
ner suite à l’initiative.
96.3003
Motion WAK-NR (95.300)
Rechtliche Möglichkeiten
der Zusammenarbeit
von Kantonalbanken
Motion CER-CN (95.300)
Collaboration
avec les banques cantonales.
Possibilités légales
__________________________________________________________
Wortlaut der Motion vom 23. Januar 1996
Der Bundesrat wird beauftragt, das Bundesgesetz vom
8. November 1934 über die Banken und Sparkassen dahin-
gehend zu revidieren, dass den Kantonen respektive den
Kantonalbanken die Möglichkeit gegeben wird, unter der
Firma «Kantonalbank» verschiedene Formen der Zusam-
menarbeit bis hin zu Fusionen einzugehen.
Texte de la motion du 23 janvier 1996
Le Conseil fédéral est chargé de procéder à la révision de la
loi fédérale du 8 novembre 1934 sur les banques et les cais-
ses d’épargne. Cette révision devra permettre aux cantons et
aux banques cantonales de mettre en oeuvre sous la raison
sociale de «Banque cantonale» différentes formes de colla-
boration, pouvant aller jusqu’à la fusion.
Schriftliche Begründung
Die Urheber verzichten auf eine Begründung und wünschen
eine schriftliche Antwort.
Développement par écrit
Les auteurs renoncent au développement et demandent
une réponse écrite.

Banques cantonales. Garantie de l’Etat
162
N
7 mars 1996
Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale
Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates
vom 4. März 1996
Der Bundesrat hat wiederholt bestätigt, dass er die Entwick-
lung der Kantonalbanken verfolgt und bereit ist, gesetzliche
Massnahmen auf Bundesebene vorzuschlagen, falls sich
dies als notwendig erweisen sollte. Der Bundesrat hat dies
sowohl in den Thesen zum Kantonalbankenbericht vom März
1995 als auch in den Antworten auf die Motionen Vollmer
(95.3285), Gemperli (95.3310) und Rychen (95.3297), die
ebenfalls eine Gesetzesänderung auf Bundesebene verlan-
gen, zum Ausdruck gebracht.
Es muss allerdings vorausgeschickt werden, dass sowohl die
Zusammenarbeit zwischen Kantonalbanken als auch Fusio-
nen ohne Gesetzesänderung auf Bundesebene – zumindest
rechtlich – grundsätzlich möglich wären. In diesem Sinne hat
sich der Bundesrat auch schon im Kantonalbankenbericht
(S. 32f.) geäussert. Auch der KB-Holding-Bericht des Ver-
bandes der Schweizerischen Kantonalbanken vom 22. Sep-
tember 1995 zeigt, dass Formen der Zusammenarbeit zwi-
schen Kantonalbanken trotz Staatsgarantie grundsätzlich
möglich wären, auch wenn längerfristig die Aufhebung der
Staatsgarantie als konstitutives Begriffsmerkmal angestrebt
werden soll.
Die Staatsgarantie kann aber zugegebenermassen sowohl
bei der Zusammenarbeit von Kantonalbanken als auch bei
Fusionen ein Hemmnis darstellen. Der Bundesrat ist sich
dessen durchaus bewusst. Die Frage, was für Erleichterun-
gen im einzelnen vorgesehen werden sollen, muss allerdings
noch einer genaueren Prüfung unterzogen werden. Geprüft
werden muss auch, inwiefern ein diesbezügliches Bedürfnis
von seiten der Eigentümer der Kantonalbanken, d. h. der
Kantone, überhaupt besteht. Sollte ein entsprechendes Be-
dürfnis bestehen und sich eine Gesetzesänderung auf Bun-
desebene als nötig erweisen, müsste auf jeden Fall der Zu-
sammenhang zwischen der Firma einer Kantonalbank und
der vollen Staatsgarantie einer kritischen Überprüfung unter-
zogen werden.
Der Bundesrat ist demzufolge bereit, eine breitabgestützte
Expertenkommission einzusetzen, die bis Ende 1996 sämtli-
che in Zusammenhang mit den Kantonalbanken sich stel-
lende Fragen prüfen und allfällige Gesetzesänderungen vor-
schlagen wird.
Rapport écrit du Conseil fédéral
du 4 mars 1996
Comme il l’a rappelé à maintes reprises, le Conseil fédéral ne
perd pas de vue la situation des banques cantonales et se ré-
serve la possibilité de proposer une modification de la légis-
lation fédérale, si les circonstances l’exigent. Il s’est exprimé
à ce sujet dans le rapport du 25 mars 1995 sur les banques
cantonales ainsi que dans ses réponses aux motions Vollmer
(95.3285), Gemperli (95.3310) et Rychen (95.3297) qui de-
mandaient toutes une révision de la loi sur les banques (RS
952.0).
Il faut préalablement signaler qu’une collaboration voire une
fusion entre banques cantonales ne requièrent, en principe,
en tout cas du point de vue juridique, aucune modification de
la législation. Le Conseil fédéral l’avait d’ailleurs déjà rappelé
dans le rapport sur les banques cantonales (p. 32ss.). Dans
son rapport du 22 septembre 1995 portant sur la création
d’un holding des banques cantonales, l’Union des banques
cantonales suisses note également que, nonobstant la ga-
rantie de l’Etat, certaines formes de collaboration entre ban-
ques cantonales sont en principe envisageables, et ce,
même si, à long terme, l’abandon de la garantie de l’Etat
comme caractéristique constitutive doit être visé.
Sous certains aspects, il est vrai que la garantie de l’Etat peut
constituer un obstacle à la collaboration entre banques can-
tonales et à leur fusion. Le Conseil fédéral en est parfaite-
ment conscient. Une analyse plus poussée est cependant
nécessaire pour déterminer dans quelle mesure les disposi-
tions doivent être assouplies. De même, l’intérêt que revêt un
tel assouplissement pour les propriétaires des banques can-
tonales, soit les cantons, doit aussi être déterminé. Si cet in-
térêt devait se confirmer et nécessiter une modification de la
législation fédérale, il conviendrait alors, dans tous les cas,
de réexaminer sérieusement le rapport qui lie la raison so-
ciale de banque cantonale et la garantie totale de l’Etat.
En conséquence, le Conseil fédéral est prêt à mettre sur pied
une commission d’experts en collaboration avec les milieux
intéressés qui examinera d’ici la fin 1996 toutes les questions
qui se posent dans le domaine des banques cantonales et
qui proposera, le cas échéant, des modifications législatives.
Schriftliche Erklärung des Bundesrates
Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzu-
wandeln.
Déclaration écrite du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en pos-
tulat.
96.014
Prüfung der Kantonalbanken.
Bericht des Bundesrates
Examen des banques cantonales.
Rapport du Conseil fédéral
Bericht des Bundesrates vom 30. März 1995
(wird im BBl veröffentlicht)
Rapport du Conseil fédéral du 30 mars 1995
(sera publié dans la FF)
Beschluss des Ständerates vom 6. Dezember 1995
Décision du Conseil des Etats du 6 décembre 1995
Kategorie III, Art. 68 GRN – Catégorie III, art. 68 RCN
___________________________________________________________
Antrag der Kommission
Kenntnisnahme vom Bericht
Proposition de la commission
Prendre acte du rapport
Cavadini Adriano (R, TI), rapporteur: Nous traitons ce matin
un thème qui est très important pour les cantons, pour la
place financière suisse, très complexe, délicat, et sur lequel
nous disposons soit d’un rapport approfondi de la part de la
Commission des cartels, soit du rapport du Conseil fédéral,
auxquels se sont ajoutées l’initiative du canton de Berne et la
motion de la commission.
On a décidé avec M. Strahm de se partager un peu les tâ-
ches: j’essaierai de vous donner quelques renseignements
qui sortent de ces rapports sur la situation des banques can-
tonales et sur le problème de la garantie de l’Etat, tandis que
M. Strahm essaiera d’approfondir les possibilités de coopé-
ration entre banques cantonales, et entrera dans plus de dé-
tails sur la question de la garantie et sur la motion de la com-
mission.
Il faut admettre qu’actuellement, en Suisse, nous assistons
depuis quelques années, et à un rythme qui s’accélère cons-
tamment, à deux phénomènes: d’une part à une concentra-
tion assez poussée dans le secteur bancaire, liée à la dispa-
rition régulière de banques sous forme d’acquisitions, de fu-
sions et de clôtures, et, de l’autre côté, à une rationalisation
accrue de l’activité qui se traduit par l’augmentation de la ren-
tabilité de l’activité bancaire, la compression des coûts et la
suppression de places de travail. Ceci est aussi une consé-
quence d’une informatisation toujours plus poussée de l’acti-
vité, même à l’intérieur de ce secteur.
Le phénomène touche toutes les banques et a aussi été am-
plifié par les difficultés économiques rencontrées au cours de
ces cinq ou six dernières années, à cause de la récession,
d’une politique du crédit parfois trop poussée et généreuse,
et par l’effondrement du secteur immobilier que les banques
avaient financé très largement. Des difficultés de manage-
ment et des faiblesses dans les contrôles y avaient aussi leur

7. März 1996
N
163
Kantonalbanken. Staatsgarantie
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
part. Les banques cantonales n’ont pas été épargnées par
ces processus et par ces difficultés. Preuve en est que, dans
certains cantons, la banque cantonale a pu être sauvée seu-
lement grâce à des corrections drastiques dans sa gestion, à
un effort financier supplémentaire du canton, ou au rachat
par une grande banque.
Actuellement, en Suisse, un peu plus de la moitié du marché
est dans les mains des trois grandes banques. Le reste, un
peu moins de 50 pour cent, se partage entre banques canto-
nales, régionales, et privées.
La moitié du marché se partage ainsi entre 427 instituts ban-
caires, tandis que l’autre moitié est dans les mains des trois
grandes banques. Les banques cantonales offrent au total en
Suisse environ 20 000 places de travail sur les 110 000 pla-
ces de travail du secteur bancaire. Elles disposent, à l’inté-
rieur de leur canton, d’un réseau de guichets très développé
et, en effet, les banques cantonales ont un peu moins de
1400 guichets contre les 5000 guichets qu’offre le secteur
bancaire en Suisse.
La part de marché des banques cantonales est assez forte
dans le crédit hypothécaire, environ 36 pour cent, et dans les
crédits aux collectivités de droit public, environ 60 pour cent.
Les banques cantonales ont aussi une part importante dans
la récolte des épargnes des ménages et dans le soutien de
l’économie cantonale. C’est bien cette mission de soutien
aux activités économiques cantonales des petites et moyen-
nes entreprises qui a été le moteur des cantons pour les
pousser à créer ces instituts dans le passé. Donc, cette mis-
sion de soutien de l’économie cantonale a aussi eu comme
conséquence de donner aux banques cantonales un statut
juridique particulier.
Il faut admettre que ces banques cantonales sont très liées à
la réalité économique du canton. Dans une période où les
centres de décision sont concentrés dans peu d’endroits en
Suisse, la banque cantonale est celle qui garde ses organes
de direction à l’intérieur d’une réalité cantonale bien définie,
et qui remplit aussi le rôle de maintenir une certaine décen-
tralisation des pouvoirs de décision du secteur bancaire au
niveau suisse.
La garantie de l’Etat est l’autre thème qui intéresse ces ban-
ques. Selon l’article 31 de la Constitution fédérale, la Confé-
dération a le droit de légiférer sur le régime des banques.
Cette législation, selon la constitution, doit tenir compte du
rôle et de la situation particulière des banques cantonales. La
loi sur les banques, actuellement en vigueur, considère
comme banques cantonales les banques créées en vertu
d’un acte législatif cantonal et dont les engagements sont ga-
rantis par le canton, ainsi qu’un certain nombre de banques
qui avaient été créées avant 1883.
En outre, ces banques jouissent de conditions particulières.
Par exemple, elles sont dispensées de l’autorisation obliga-
toire imposée à une banque pour commencer son activité, et
qui est octroyée par la Commission fédérale des banques. El-
les sont dispensées de prescription sur la constitution des ré-
serves et elles ont des facilités en ce qui concerne l’ampleur
des fonds propres, ceci parce que derrière les banques can-
tonales, il y a la garantie des cantons. De plus, en cas de res-
ponsabilité civile, ce sont les prescriptions cantonales qui
sont réservées.
Les banques cantonales sont exonérées de l’impôt fédéral
direct et, au niveau cantonal, seulement six banques sont
partiellement soumises à la fiscalité du canton, tandis que la
plupart des banques cantonales ne paient pas non plus d’im-
pôts aux cantons et aux communes. Il y a donc un privilège
fiscal des banques cantonales par rapport aux autres ban-
ques.
Avec les bénéfices qu’elles réalisent, les banques cantonales
doivent rémunérer le capital de dotation qui leur a été fourni
par le canton et, si possible aussi, donner aux cantons des
recettes pour les privilèges qu’elles reçoivent en tant que
banques cantonales. La mission d’être des instituts assez
proches d’une réalité cantonale, qui est quand même assez
limitée du point de vue géographique, fait que le rendement
des banques cantonales est en général inférieur à celui des
autres banques présentes sur le marché.
Mais cela est un peu la conséquence de ce statut particulier
des banques cantonales. On constate que ces banques ont
une situation privilégiée par rapport aux autres banques,
c’est donc un argument de concurrence qu’elles peuvent uti-
liser par rapport aux autres banques. Même s’il y a certaines
limitations, un canton est, en fait, responsable de l’existence
de sa banque cantonale. Si la garantie du canton devait tom-
ber, on devrait alors supprimer le terme «cantonale» dans la
raison sociale, et à ce moment-là les privilèges accordés lors
de la constitution des banques cantonales tomberaient éga-
lement. Une limitation partielle de la garantie, comme le de-
mande l’initiative du canton de Berne, poserait pas mal de
problèmes liés au statut particulier des banques cantonales
et à la protection des créanciers prévue par la loi sur les ban-
ques. Il faut en effet se rappeler que les gens qui sont en con-
tact ou qui sont des clients des banques cantonales sont con-
vaincus que ces banques ont une garantie totale du canton.
Et une garantie partielle, comme nous aurons l’occasion de
le voir encore plus avant, poserait vraiment beaucoup de pro-
blèmes dans les contacts avec les clients.
La situation n’est pas simple et il faut se rendre compte
qu’avant d’entreprendre des modifications essentielles, voire
privatiser, il faudrait encore en examiner les conséquences
d’une façon très approfondie. Il est certain que, si nous vou-
lons sauver les banques cantonales, nous devons les renfor-
cer dans leur activité et dans leur rendement. N’oublions pas
que si l’on enlevait la garantie de l’Etat, les banques cantona-
les perdraient leurs privilèges et elles se trouveraient certai-
nement en difficulté sur un marché très concurrentiel et diffi-
cile, étant donné leur structure, leurs limitations géographi-
ques, et leur faible rendement par rapport aux autres banques.
Même une garantie partielle obligerait le canton à injecter de
l’argent pour éviter que la banque n’entre en liquidation.
Le président de la Commission fédérale des banques a dit
clairement à la commission qu’il n’y a pas de solution mixte;
il n’y a donc pas, selon lui, de possibilité d’avoir une limitation
partielle de la garantie: ou l’on garde la garantie totale du
canton, ou on la supprime avec tous les risques que cela
comporte pour ces banques.
En conclusion, la commission a examiné l’initiative du canton
de Berne qui veut qu’on modifie la loi sur les banques afin de
conserver le statut de banque cantonale sans obliger les can-
tons à une garantie totale, mais seulement à une garantie li-
mitée. Pour les motifs évoqués précédemment et par ailleurs
très bien résumés à la page 6 du rapport de la commission,
celle-ci a décidé, comme l’avait déjà fait le Conseil des Etats,
de ne pas donner suite à l’initiative du canton de Berne. La
commission a pris cette décision par 16 voix contre 4.
Dans ce rapport de la commission, vous voyez au point 5 une
phrase qui résume très bien ce principe. «S’il était donné
suite à l’initiative du canton de Berne, il serait nécessaire de
réviser partiellement la loi sur les banques. L’appellation se-
rait modifiée, les banques cantonales seraient redéfinies,
sans garantie de l’Etat; cela devrait être perceptible dans la
raison sociale; tous les privilèges seraient supprimés.»
Voilà donc les raisons qui ont poussé la commission à ne pas
donner suite à cette initiative, mais à présenter une motion
dans le but d’inviter le Conseil fédéral à approfondir encore
ce problème et à examiner une modification de la loi sur les
banques, dans le sens de permettre aux cantons et aux ban-
ques cantonales de mettre en oeuvre des formes nouvelles
et différentes de collaboration pouvant aller jusqu’à la fusion,
solution qui devrait renforcer ces banques dans un contexte
économique et commercial toujours plus compliqué, difficile
et délicat.
Strahm Rudolf (S, BE), Berichterstatter: Es geht hier um drei
Dinge:
1. die Standesinitiative Bern zur Einschränkung der Staats-
haftung von Kantonalbanken; hier beantragt Ihnen die WAK
mit 16 zu 4 Stimmen, keine Folge zu geben;
2. die Motion der WAK-NR (96.3003), die den Bundesrat be-
auftragt, eine Revision des Bankengesetzes vorzulegen und
namentlich Kooperationen, bis hin zu Fusionen unter Kanto-
nalbanken, zu ermöglichen; die Kommission beantragt Ihnen

Banques cantonales. Garantie de l’Etat
164
N
7 mars 1996
Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale
mit 18 zu 0 Stimmen bei 3 Enthaltungen die Überweisung
dieser Motion;
3. den Bericht des Bundesrates über die Stellung der Kanto-
nalbanken: Hier gilt es, in zustimmendem Sinn Kenntnis zu
nehmen.
Die Diskussion in der WAK hat viele neue Aspekte zutage ge-
fördert. Es ging um den Bericht des Bundesrates über die
Stellung der Kantonalbanken und um die Empfehlungen der
Kartellkommission in ihrem Bericht III/1995. Weil das Thema,
das Herr Cavadini Adriano und ich vertreten, sehr weit ist, ha-
ben wir uns geeinigt, dass wir die Kommissionsberichterstat-
tung unter uns etwas aufteilen. Ich werde Ihnen nicht das-
selbe sagen wie Herr Cavadini, sondern dort weiterfahren,
wo er aufgehört hat.
In der WAK ist man über alle Parteigrenzen hinweg mehr-
heitlich der Überzeugung, dass die Kantonalbanken, als
vierte Kraft im Bankwesen der Schweiz neben den drei
Grossbanken, weiterbestehen sollen. Die Kantonalbanken
stehen unter dem Druck des Konzentrationsprozesses. Der
Bundesrat schreibt in seinem Bericht, ohne die Kantonalban-
ken wäre die Konzentration vermutlich noch höher. Die zen-
trale Frage – sie wird auch in der Standesinitiative Bern an-
gezogen – betrifft die Sonderstellung der Kantonalbanken,
besonders die Bedeutung der Staatshaftung.
Ich fasse die Gesichtspunkte, über die man sich in der WAK
einig war, in fünf Punkten zusammen:
1. Die unbeschränkte Staatsgarantie der Kantonalbank ist
ein entscheidendes Begriffsmerkmal. Bisher wurde auch die
Ausnahme von der eidgenössischen Bankenaufsicht mit der
Staatsgarantie gerechtfertigt. Man kann darüber diskutieren,
ob in Zukunft aus Gründen der Wettbewerbsneutralität die
Kantonalbank dem Kanton die Garantie entschädigen soll,
sei es in Form einer Abgeltung der Garantieleistung oder ei-
nes Leistungsauftrages. Die Staatsgarantie gehört aber zu
den konstitutiven Merkmalen der Kantonalbank.
2. Eine Teilprivatisierung durch die Übernahme von Eigentü-
merrisiken durch Private ist mit der Grundidee der Kantonal-
bank recht schwer zu vereinbaren. Besonders problematisch
wäre es, wenn ein Kanton nicht mehr durch seine Beteiligung
am Aktienkapital der Kantonalbank beherrschend wirken
könnte und trotzdem noch die Staatsgarantie gewährleisten
müsste.
3. Kantonalbanken können durch Leistungsaufträge zu be-
sonderen Aufgaben im Kanton verpflichtet werden. Lei-
stungsaufträge sind zwar nicht ein konstitutives Merkmal ei-
ner Kantonalbank. Allenfalls könnten im Bankengesetz neue
Grundlagen dazu eingeführt werden; auch die Kartellkom-
mission verweist auf das Mittel der Leistungsaufträge.
4. Eine zentrale Feststellung, die in der WAK intensiv disku-
tiert wurde, ist jene des Namens, der Firma «Kantonalbank».
Der Name «Kantonalbank» ist konstitutiv für die Staatshaf-
tung, und sie wird beim Publikum mit der Staatshaftung
gleichgesetzt.
Der Name «Kantonalbank» ist in der Schweiz beim breiten
Publikum traditionell der Ausdruck der besonderen Sicher-
heit und der besonderen Privilegierung durch die Staatshaf-
tung. Der Bundesrat ist in seinem Bericht der Meinung – die
WAK teilt diese Meinung grossmehrheitlich –, dass bei einer
Aufhebung der Staatshaftung der Begriff «kantonal» im Na-
men «Kantonalbank» nicht mehr weitergeführt werden
könnte, weil der Begriff «Kantonalbank» mit der Staatshaf-
tung verbunden sei.
5. Die WAK stützt die Empfehlung des Bundesrates und der
Kartellkommission, dass die Kantone ihre Kantonalbank voll-
umfänglich der bankenrechtlichen Aufsicht der Eidgenössi-
schen Bankenkommission (EBK) unterstellen sollten. Wahr-
scheinlich wären die grossen Schäden in einzelnen Kanto-
nen nicht passiert, hätten die Kantonalbanken voll der Auf-
sicht der EBK unterstanden. Wahrscheinlich hat die externe
Aufsicht zuwenig gespielt. Aus diesen Mängeln sollten die
Konsequenzen gezogen werden. Der Handlungsbedarf liegt
allerdings bei den Kantonen.
Zur Standesinitiative Bern: Wie gesagt, die WAK beantragt
Ihnen mit 16 zu 4 Stimmen, dieser Initiative keine Folge zu
geben.
Die Initiative hat ihren Ursprung im Debakel der Berner Kan-
tonalbank. Im bernischen Parlament war diese Standesinitia-
tive sozusagen der Kompromiss zwischen jenen Kräften, die
die Staatshaftung ganz aufgeben wollten, und jenen, die die
Staatshaftung ganz weiterführen wollten. Was ist der gutber-
nische Kompromiss? Man ist für eine Teilstaatshaftung oder
eine Teilaufhebung der Staatsgarantie. Die EBK hat diese
Teilaufhebung der Staatsgarantie sehr ausführlich und detail-
liert geprüft, die Zusammenfassung dieser Prüfungen finden
Sie auch im Bericht des Bundesrates.
Die WAK ist grossmehrheitlich der Meinung, dass eine Teil-
aufhebung nicht möglich und nicht praktikabel ist. Ich führe
drei Gründe an:
1. Sie ist aus aufsichtsrechtlicher und -politischer Sicht nicht
praktikabel, weil die Beschränkung der Staatshaftung eine
Art Eingriff in die heute bestehenden Gläubigerrechte dar-
stellt. Z. B. ist beim Obligationenbesitz, beim Kassenobliga-
tionenbesitz usw. eine Beschränkung der Staatshaftung eine
sehr problematische und kaum abgrenzbare Verschiebung
oder Aufteilung des Risikos. Soviel ist aus aufsichtspoliti-
scher Sicht zu sagen.
2. Die Aufteilung in staatlich garantierte und nicht garantierte
Verpflichtungen ist schwierig, ja fast unmöglich. Möglicher-
weise wäre sie noch zu bewerkstelligen. Man könnte z. B.
Sparguthaben der Staatsgarantie unterstellen, ihr aber eine
andere Anlageform, die risikobehafteter ist, nicht unterstel-
len. Wie steht es aber z. B. mit Kassenobligationen? Im Falle
eines Verlustes kann man die Kassenobligationen nicht auf-
teilen in solche, die Staatshaftung haben, und in solche, die
keine haben.
3. Der wichtigste Punkt: Die Beschränkung der Staatshaf-
tung wäre nur dann wirklich wirksam, wenn ein Verlustfall zu
einer Totalliquidation der Kantonalbank führen würde. Wenn
ein Verlustfall eintritt, der nicht zu einer Liquidation der Bank
führt, müsste der Staat ohnehin zahlen, auch bei einer Teil-
haftung.
Auch wenn eine Teilhaftung des Staates besteht, müsste der
Staat unter Umständen voll garantieren. Klarheit hätte man
erst bei der Aufteilung der Passivgelder in solche mit Staats-
haftung und solche ohne Staatshaftung. Dieser Fall würde
erst bei einer Totalliquidation der Bank eintreten.
Fazit: Die Teilhaftung des Staates ist nicht praktikabel und
nicht empfehlenswert; deshalb beantragt die WAK, der Stan-
desinitiative Bern keine Folge zu geben.
Zur Motion der WAK-NR: Die WAK beantragt die Änderung
des Bankengesetzes. Wie Herr Cavadini Adriano ausführlich
dargestellt hat, befinden sich die Kantonalbanken in einem
Überlebenskampf. Es sollte möglich sein, Kooperationen un-
ter den Kantonen bezüglich ihrer Kantonalbanken herzustel-
len.
Kooperationen können in verschiedener Form realisiert wer-
den. Es ist eine Holdingstruktur möglich, möglicherweise
braucht es ein Konkordat unter den Kantonen. Diese Holding-
struktur wäre heute schon möglich, aber die anteilige Haftung
des jeweiligen Kantons für seine Kantonalbank müsste im
Rahmen einer Holding gesetzlich geregelt werden. Eine Hol-
ding, das heisst ja, dass einer für alle haftet. Die anteilige Haf-
tung eines Kantons in einer Holdingstruktur muss nochmals
geprüft und bankengesetzlich geregelt werden.
Es gibt andere Kooperationsformen, es gibt technische Ko-
operationen bis hin zu Fusionen. Damit eine Staatsgarantie
durch die Kantone weiterhin möglich ist und weitergeführt
werden kann, braucht es bankengesetzliche Grundlagen –
nach Ansicht der WAK und übrigens auch der EBK wahr-
scheinlich auch bei solchen Kooperationen. Die Weiterfüh-
rung der Aufteilung der Staatsgarantie wird bei der Lösung
dieses Problems die Knacknuss sein.
Wir beantragen Ihnen, dass der Bundesrat eine Bankenge-
setzrevision vorlegt, die solche Kooperationen verschiedener
Art bis hin zu Fusionen unter Kantonalbanken respektive Ko-
operationen zwischen den Kantonen zulässt.
Nun sagt der Bundesrat in seiner Stellungnahme auf die Mo-
tion, er sei bereit, eine Expertenkommission einzusetzen, die
diese Fragen bis Ende 1996 prüfen und allfällige Gesetzes-
änderungen vorschlagen solle. Deswegen will der Bundesrat

7. März 1996
N
165
Kantonalbanken. Staatsgarantie
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
den Vorstoss nur als Postulat entgegennehmen. Der Bun-
desrat ist allerdings selber etwas widersprüchlich und hat
seine Meinung geändert. In seinem Bericht über die Stellung
der Kantonalbanken stellte der Bundesrat noch fest, dass
kein Handlungsbedarf bestehe, aber jetzt sagt er in seiner
Stellungnahme zur Motion, es bestehe doch ein Handlungs-
bedarf. Ich muss dem Bundesrat allerdings zugute halten,
dass der Bericht bereits ein Jahr alt ist. Er ist so lange liegen-
geblieben. Die WAK war schon lange im Besitze dieses Be-
richts.
Weil die Kommission zur bundesrätlichen Stellungnahme zur
Motion nicht Stellung nehmen konnte, beantragen wir Fest-
halten. Die Motion wurde in der WAK mit 18 zu 0 Stimmen bei
3 Enthaltungen angenommen.
Festhalten heisst: Wir möchten den Stein ins Rollen bringen.
Die Motion ist sehr offen formuliert, sie hat eher eine Druck-
macherfunktion. Wenn der Bundesrat wider Erwarten zum
Schluss kommen sollte, dass für solche Kooperationen über-
haupt keine gesetzliche Änderung nötig sei, dann kann man
wieder darauf zurückkommen.
Aber es besteht ein dringender Handlungsbedarf; das haben
in der WAK alle anerkannt, und das hat auch Herr Cavadini
Adriano eindrücklich gesagt. Wer interessiert ist an einer
vierten Kraft im Bankenwesen – den Kantonalbanken – und
wer interessiert ist am Überleben der Kantonalbanken, sollte
dieser Motion zustimmen.
Wir beantragen, vom Bericht des Bundesrates über die Stel-
lung der Kantonalbanken in zustimmendem Sinne Kenntnis
zu nehmen.
Rychen Albrecht (V, BE): Der Strukturwandel, der zu Beginn
der neunziger Jahre die schweizerische Bankenlandschaft
zu erschüttern begann, überraschte teilweise sogar einge-
fleischte Kenner der Bankenszene. Innerhalb von wenigen
Jahren reduzierte sich die Zahl der Schweizer Banken und
Finanzgesellschaften um gut ein Drittel. Die Deregulierung
und Liberalisierung der weltweiten Finanzmärkte und auch
das Entstehen neuer Wirtschaftsräume werden wahrschein-
lich dafür sorgen, dass dieser Strukturwandel auch am Fi-
nanzplatz Schweiz noch nicht beendet ist.
Der Kampf um Marktanteile wird durch das vermehrte Auftre-
ten branchenfremder Konkurrenten wie Fondsgesellschaf-
ten, Versicherungen und auch unserer lieben PTT nichts an
Schärfe einbüssen. Weitere Fusionen und auch neue Koope-
rationen werden wahrscheinlich die Folge davon sein, wobei
ich der festen Überzeugung bin, dass nicht einfach nur die
absolute Unternehmensgrösse das alleinige Erfolgsrezept
sein wird.
Im Strukturwandel am weitesten fortgeschritten sind heute
die dem internationalen Konkurrenzdruck besonders ausge-
setzten Grossbanken. Sie waren schon früh zum Handeln
gezwungen. Sie haben, um nur ein Beispiel zu nennen, ihr Fi-
lialnetz bereits beträchtlich ausgedünnt. Relativ geringer
Handlungsbedarf besteht bei der Gruppe der Darlehenskas-
sen und Raiffeisenbanken, die nach dem altbewährten
Grundsatz «Schuster, bleib bei deinen Leisten» einen ent-
sprechenden Erfolg aufweisen. Auch die kleinen Privatban-
ken und Auslandbanken, die sich speziell auf Vermögensver-
waltung konzentriert haben, können sich recht gut behaup-
ten. Bei den Regionalbanken war der Druck für strukturelle
Anpassung besonders stark spürbar. Die Verminderung der
Zahl der Institute spricht da eine deutliche Sprache.
Wie sieht es nun bei den Kantonalbanken in diesem ganzen
Umfeld aus? Die Kantonalbanken sehen sich mit einer so-
wohl politisch wie wirtschaftlich bedingten Herausforderung
konfrontiert. Die angestrebte Entstaatlichung und Entpoliti-
sierung – so meine ich, ist der allgemeine Trend – ist auch
politisch in diesem Parlament spürbar. Diese Herausforde-
rung und die Forderung nach Entpolitisierung werden uns ge-
wisse Probleme bieten.
Wir müssen zu neuen Lösungen kommen, und wir dürfen das
Problem nicht ewig vor uns herschieben. Die notwendige
Neuorientierung setzt nämlich in vielen Fällen einen langwie-
rigen Prozess des Umdenkens voraus, und der muss späte-
stens heute und hier beginnen. Die Debatte darf nicht so en-
den, dass man am Schluss sagt: Wir sind uns nicht in allen
Teilen ganz einig, folglich warten wir jetzt wieder viele Jahre,
bis etwas passiert. So kann es nicht gehen, da bin ich mit
dem Sprecher der Kommission sehr einverstanden. Man
muss jetzt an die Arbeit gehen und Lösungen für unsere Kan-
tonalbanken suchen. Ich bin gleicher Meinung wie die Kom-
mission, wenn sie sagt, dass wir mit den gesetzlichen Ände-
rungen die Stellung der Kantonalbanken stärken und nicht
schwächen wollen. Das können wir nur erreichen, wenn wir
entsprechende Gesetzesänderungen ins Auge fassen.
Als Motionär will ich zusammen mit den Unterzeichnern – ich
betone es noch einmal – handlungsfähige, konkurrenzfähige
Kantonalbanken erhalten. Wir brauchen dieses Segment an
Banken. Sie sind sehr wichtig. Die neuen Rahmenbedingun-
gen, die dazu nötig sind, schlage ich zusammen mit den Un-
terzeichnern in meiner Motion vor. Wenn Sie diese Motion
genau lesen, spüren Sie rasch einmal, dass sie ein Versuch
ist, eine Kompromisslösung anzubieten.
Der Bundesrat wird nämlich beauftragt, dem Parlament eine
Revision des Bundesgesetzes über die Banken und Spar-
kassen in dem Sinne zu beantragen, dass die Haftung der
Kantone für die Verbindlichkeiten der Kantonalbanken im
eidgenössischen Gesetz nicht mehr vorgeschrieben wird.
Aber – und das ist entscheidend – die Motion will, dass die
Kantone die Möglichkeit erhalten, ihre Staatsgarantie beizu-
behalten, abzuschaffen oder vielleicht sogar auch Teillösun-
gen zu suchen. Diese Lösungen müssen sondiert werden. In
diesem Sinn möchten wir den unterschiedlichen Bedürfnis-
sen in den Kantonen Rechnung tragen, indem das eidgenös-
sische Gesetz die nötige Flexibilität bietet.
Der grosse Streitpunkt ist offensichtlich der folgende – das
kommt im Bericht des Bundesrates zum Ausdruck, auch in
Stellungnahmen der Eidgenössischen Bankenkommission
(EBK), Herr Strahm hat es wiederum erwähnt –: Kann man
das Begriffspaar Kantonalbank/Staatsgarantie einfach so
trennen? Die Antwort, die uns gegeben wird, lautet: Nein,
man muss das zusammen betrachten.
Ich betrachte diese Auffassung als eine sehr veraltete Sicht
der Dinge. Wenn Sie nämlich heute wirklich eine Kantonal-
bank und einen Kanton haben, der die Staatsgarantie ab-
schaffen möchte, kann er das in diesem Umfang nicht tun, es
sei denn, er würde die Bank verkaufen, sie umbenennen und
privatisieren. Aber stellen Sie sich das in der heutigen Zeit
vor: eine Bank umbenennen! Haben Sie das Gefühl, das sei
eine realistische Sicht der Dinge? Das glaube ich nicht. Des-
halb bleiben die Fesseln, weil die Freiheit fehlt, den Begriff
«Kantonalbank» beizubehalten und trotzdem die Staatsga-
rantie abzubauen und damit auch die volle Aufsicht durch die
EBK einzuführen. Damit hat man überhaupt keine Vorteile
mehr gegenüber anderen Banken, die privat auf dem Markt
auftreten. Wenn man das sauber löst, gibt es für die Kanto-
nalbanken keine Teilprivilegien mehr.
Mit der Idee, der Bürger meine, das bleibe auf alle Ewigkeit
so – Kantonalbank gleich Staatsgarantie, obschon es abge-
schafft werde –, habe ich meine Mühe. Ich glaube nicht, dass
der Bürger das nicht nachvollziehen kann. Ich habe manch-
mal den Eindruck, man wolle mit dieser Politik bewusst Un-
trennbarkeit von Kantonalbank und Staatsgarantie à tout prix
beibehalten. Das widerspricht der Auffassung, die die Kom-
mission und der Bundesrat vertreten, nämlich, dass man
schon etwas machen wolle und müsse. Ich bitte Sie, sich von
dieser Art und Weise der Begriffskoppelung zu trennen.
1. Ich möchte mich auch an die Äusserungen von Ständerat
Gemperli halten, der die gleichlautende Motion im Ständerat
eingereicht hat. Mit dem Wegfall eines speziellen Leistungs-
auftrages der Kantone an die Kantonalbanken verliert die
Staatsgarantie weitgehend die sachliche Rechtfertigung.
2. Die Staatsgarantie führt zu Wettbewerbsverzerrungen im
Bankensektor. Hören wir damit auf!
3. Die Staatsgarantie ist unwirtschaftlich, weil sie tendenziell
mehr Kosten verursacht als Nutzen stiftet.
4. Die Staatsgarantie lähmt die Entwicklung der Kantonal-
banken. Davon sind wir fest überzeugt. Sie erschwert zu-
kunftsträchtige Zusammenschlüsse von Kantonalbanken
und hemmt auch das Eingehen neuer Risiken und Gewinn-

Banques cantonales. Garantie de l’Etat
166
N
7 mars 1996
Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale
chancen. Das Risiko der Staatsgarantie überfordert die Kan-
tone in finanzieller Hinsicht.
Ich möchte es nicht so verstanden haben, dass politische
Gruppierungen auf Kantonsebene die Abschaffung der
Staatsgarantie verlangen und hier drinnen dann doch wieder
daran festhalten. So geht es natürlich nicht!
Ich bitte Sie, dieser Motion genügend Beachtung zu schen-
ken und sie zu überweisen.
Baumann Ruedi (G, BE): Die grüne Fraktion wird der Stan-
desinitiative Bern keine Folge geben und die Motion Rychen
ablehnen. Wir sind hingegen mit der Überweisung der Motion
der WAK-NR einverstanden.
Der Kanton Bern verlangt eine Änderung der Bankengesetz-
gebung, damit Kantonalbanken auch dann als solche aner-
kannt werden können, wenn der betreffende Kanton eine
Einschränkung der Staatshaftung einführt. Die Forderung
des Kantons Bern ist an und für sich verständlich: Berner
Steuerzahlerinnen und Steuerzahler mussten ihre Kantonal-
bank schon dreimal sanieren. Die letzte Sanierung ist zurzeit
noch im Gang und wird mit faulen Krediten von etwa 7 Milli-
arden Franken schliesslich 3 Milliarden Franken kosten, was
etwa 10 000 Franken pro Berner Steuerzahler entspricht.
Derweil sonnen sich die Schuldigen auf den Bahamas, und
die Verantwortlichen stehen in Amt und Würden oder bezie-
hen hohe Staatspensionen. Dieser politische Skandal lässt
sich nicht durch eine Standesinitiative aufarbeiten.
Der Bericht des Bundesrates über die Stellung der Kantonal-
banken kommt zum Schluss, dass nur Banken mit voller
Staatsgarantie als Kantonalbanken gelten könnten, dass es
den Kantonen aber freistehe, die Organisationsform und die
Trägerschaft der Kantonalbanken zu regeln. Auch bezüglich
Privatisierung hätten die Kantone volle Gestaltungsfreiheit.
Wir haben keinen Anlass, von diesen Thesen abzuweichen.
Der Leistungsauftrag ist für den Status einer Kantonalbank
offensichtlich nicht entscheidend. Es ist einzig und allein Sa-
che des Kantons, den Leistungsauftrag nach seinen Bedürf-
nissen auszugestalten. Wenn es dabei um die Gewährung
günstiger Kredite an die heimische Wirtschaft geht, wäre das
noch diskutabel. Wenn bei dieser Wirtschaftsförderung aber
so grosse Risiken eingegangen werden, die eine Grossbank
nicht eingehen würde, dann kann das eben zu einem Deba-
kel «à la bernoise» führen.
Wir wollen ohne weiteres zugestehen, dass es gute Gründe
zur Erhaltung von Regional- und Kantonalbanken in unserem
Land gibt. Auch wir haben kein Interesse daran, dass sich die
finanziellen Entscheidungszentren immer mehr in den Gross-
raum Zürich verlagern. Mein persönliches Sparheft bei der
Spar- und Leihkasse Lyss ist auch innert drei Jahren über die
Seelandbank beim Schweizerischen Bankverein gelandet,
ohne dass ich etwas dazu getan hätte.
Die Aufhebung der Staatsgarantie zur Erhaltung von Kanto-
nalbanken ist hingegen kein geeignetes Mittel. Sparer und
Sparerinnen verbinden mit dem Begriff «Kantonalbank» die
volle Staatsgarantie. Man wird sich in den Kantonen eben
entscheiden müssen. Offensichtlich sind verschiedene Zu-
sammenarbeitsformen zwischen kleineren Kantonalbanken
möglich. Der Bundesrat erklärt sich bekanntlich bereit, durch
eine breitabgestützte Expertenkommission die noch offenen
Fragen im Zusammenhang mit möglichen Fusionen abzuklä-
ren.
Wir beantragen Ihnen, der Standesinitiative Bern keine Folge
zu geben und die Motion Rychen abzulehnen; wir beantra-
gen Ihnen hingegen, die Motion der WAK-NR zu überweisen.
Stucky Georg (R, ZG): Wie komplex die Situation rechtlich
ist, haben Ihnen die beiden Kommissionsreferenten darge-
legt. Ich will im einzelnen nicht mehr darauf eingehen, son-
dern darauf verweisen, dass die Kantonalbanken heute rein
faktisch in einer schwierigen Position sind, erklärbar aus ihrer
Sandwichlage zwischen den Grossbanken und den Regio-
nalbanken, mit denen sie im Wettbewerb stehen. Die
Grossbanken können ihre Dienstleistungen weltweit anbie-
ten, die Regionalbanken haben wie die Kantonalbanken den
Vorteil der Kundennähe. Aber – und das ist ein Nachteil für
die Kantonalbanken – rein wettbewerbsmässig gesehen sind
sie, obwohl sie eine Universaltätigkeit ausüben, geogra-
phisch eingeschränkt. Ihre Tätigkeit im Ausland können sie
nicht selbst, sondern nur über Korrespondenten ausüben,
was natürlich in einer global verbundenen Wirtschaft nachtei-
lig ist.
Zudem unterliegen die Kantonalbanken einem kantonalen
Leistungsauftrag, insbesondere bei der Vergabe von Hypo-
theken, was oft zu einer Übergewichtung des Hypothekaran-
teils geführt hat und damit zu einer gefährlichen Situation in
einer Immobilienkrise, wie wir sie heute kennen. Das ist ja
auch die Ursache für die Schwierigkeiten einer Reihe von
Kantonalbanken wie die von Solothurn, Waadt, Appenzell
Ausserrhoden und Bern.
Natürlich haben die Kantonalbanken einen Wettbewerbsvor-
teil: das Auffangnetz der Staatsgarantie. Man kann sich aller-
dings fragen, ob diese Garantie tatsächlich spielt, ob sie nicht
mehr und mehr zur Theorie wird, wenn nämlich Kantonalban-
ken – wie in Solothurn und Appenzell Ausserrhoden gesche-
hen – nicht die Garantie beanspruchen, sondern an andere
Banken verkauft werden. Sollte man dazu kommen, die Ga-
rantie abzuschaffen, so wird natürlich in erster Linie einmal
der Kanton entlastet. Für die Kantonalbank selbst ergibt sich
dadurch aber eher ein Nachteil – einmal in ihrer Werbung
nach aussen, weil die kantonale Garantie in Hinsicht auf das
Publikum in Zeiten, wo es wiederholt zu Bankkrächen ge-
kommen ist, natürlich ein Vorteil ist.
Ausserdem muss eine Kantonalbank, wenn sie keine Garan-
tie hat, auf gewisse Privilegien verzichten, zum Beispiel auf
den sogenannten Eigenmittelrabatt von 12,5 Prozent, wo sie
also – mit anderen Worten – ihren Krediten weniger Eigen-
mittel unterlegen muss. Deshalb ist die Aufhebung der Ga-
rantie rein sachlich gesehen nicht eindeutig ein Vorteil für
eine Kantonalbank.
Es kommt noch der Zusammenhang mit der Firmierung
«Kantonalbank» und der Staatshaftung. Herr Strahm hat dar-
auf hingewiesen. Das führt dazu, dass gewisse Bedenken
gegenüber der Berner Standesinitiative bestehen, aber un-
sere Fraktion hat in ihrer Mehrheit den Weg über eine teil-
weise Aufhebung der Staatsgarantie nicht verbauen wollen
und wird deshalb der Initiative Folge geben. Es stellt sich
dann natürlich sofort die Frage, ob die Garantie überhaupt
teilbar ist und ob bei einer Teilgarantie die Firmierung «Kan-
tonalbank» beibehalten werden kann.
Im Grunde genommen will die Motion der WAK-NR, die von
unserer Fraktion unterstützt wird, einen ähnlichen Versuch
machen. Sie versucht, die grenzüberschreitende Zusam-
menarbeit zu stimulieren, neue Wege zu gehen – bis hin zur
Fusion. Auch dort wird wiederum die Garantie automatisch
zur Diskussion gestellt. Uns allen geht es eigentlich in der
grossen Linie nicht darum – das sehe ich jetzt aus den gehal-
tenen Voten –, die Stellung der Kantonalbanken zu schwä-
chen, im Gegenteil, es geht darum, sie als Kraft zu erhalten.
Wir möchten auch nicht, obwohl die Mehrheit der Initiative zu-
stimmt, die Frage verpolitisieren, sondern wir sind dem Bun-
desrat dankbar dafür, wenn er wie angekündigt bereit ist, mit
einer Expertengruppe die Frage umfassend zu prüfen und
uns einen entsprechenden Bericht vorzulegen, nach dem wir
möglicherweise neue Wege beschreiten können.
Gusset Wilfried (F, TG): Die Fraktion der Freiheits-Partei
wehrt sich konsequent gegen eine Verwässerung des Mar-
kenzeichens «Kantonalbank». Nach unserem Verständnis ist
eine Staatsbank mit uneingeschränkter Staatsgarantie aus-
gestattet. Wenn dies nicht mehr der Fall ist, wird sie zur Pri-
vatbank und hat keinen Anspruch mehr auf das Markenzei-
chen «Kantonalbank» und auf die zugehörigen Vergünsti-
gungen. Alles andere wäre Etikettenschwindel.
Eine Teilgarantie ist aus verschiedenen Gründen strikte ab-
zulehnen. Ich möchte Ihnen nur einen anführen: Mit einer
Teilgarantie würde die Möglichkeit geboten, das gleiche Sy-
stem zur Anwendung zu bringen, wie es bei uns im Thurgau
mit den Förstern der Bürgergemeinden passiert. Diese sind
meist zu 70 Prozent bei der Bürgergemeinde angestellt und
zu 30 Prozent selbständig erwerbend. Das Resultat dieser

7. März 1996
N
167
Kantonalbanken. Staatsgarantie
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Risikoverteilung ist, dass die Förster immer dann bei der Bür-
gergemeinde arbeiten, wenn es regnet, schneit und das Wet-
ter für die lukrativen Privataufträge ungeeignet ist. Mit einer
entsprechenden Mechanik würde genau die gleiche Möglich-
keit auch bei den Kantonalbanken geboten. Wie erwähnt,
dies ist nur einer der gewichtigen Gründe, der gegen eine
Aufweichung der zwingenden Verbindung des Markenzei-
chens «Kantonalbank» mit der vollen Staatshaftung spricht.
Wir bitten Sie deshalb, der Standesinitiative Bern keine
Folge zu geben und auch die Motion Rychen abzulehnen.
Diese Haltung hat aber nichts damit zu tun, dass unsere
Fraktion nicht grundsätzlich der Meinung ist, dass die Kanto-
nalbanken über kurz oder lang privatwirtschaftlich zu organi-
sieren sind und dann aber den Namen zwingend ändern
müssen. Alles andere – ich wiederhole es – wäre Etiketten-
schwindel.
Wir bitten Sie aber, die Motion der WAK-NR im Sinne einer
Abklärung zu überweisen.
Kühne Josef (C, SG): Die Kantonalbanken und ihr Umfeld
sind in einer sehr starken Veränderung. Die Kantonalbanken
sind kantonal verankert, geographisch ist ihr Betätigungsfeld
aber beträchtlich ausgeweitet. Die Dynamik dieser Entwick-
lung wird, so scheint mir, auch im Bericht des Bundesrates
unterschätzt.
Die CVP-Fraktion anerkennt die grosse Bedeutung der Kan-
tonalbanken, die zusammen mit den Regionalbanken und
den Raiffeisenkassen ein Gegengewicht zu den Grossban-
ken bilden. Die Grossbanken allein würden ja gelegentlich zu
einer Monopolstellung gelangen; deshalb ist es von grosser
volkswirtschaftlicher Bedeutung, dass insbesondere auch die
Kantonalbanken in einer bedeutenden Stellung die Zukunft
meistern können.
Die meisten Kantonalbanken geniessen Staatsgarantie und
damit einen Wettbewerbsvorteil; dies ganz besonders bei
den älteren Sparern. Der zweite Vorteil der Kantonalbanken
liegt darin, dass sie weniger Gewinn abliefern müssen als
ihre direkten Konkurrenten. Sie stehen – mindestens bis an-
hin – auch nicht unter dem Druck, maximale Eigenmittelren-
diten zu erwirtschaften.
Diesen Privilegien stehen aber auch volkswirtschaftliche Lei-
stungen der Kantonalbanken gegenüber. Kantonalbanken
sind kantonal und regional verankert. Sie stehen in direktem,
intensivem Kontakt mit ihren Kunden. Von ihnen werden gün-
stige Konditionen und Rücksichtnahme auf volkswirtschaft-
lich übergeordnete Ziele verlangt, zum Beispiel die Schaf-
fung und Erhaltung von Arbeitsplätzen. Viele Kantonalban-
ken pflegen vor allem die traditionellen Geschäfte des Spa-
rens und der Anlage in Hypotheken. Entsprechend sind sie
auch durch hohe Rückstellungen infolge tieferer Immobilien-
preise betroffen.
Was ist eigentlich die Staatsgarantie? Sie ist doch nichts an-
deres als eine Nachschusspflicht fehlender Eigenmittel, so-
fern das notwendig würde. Es müssen also weniger Eigen-
mittel erarbeitet und ausgewiesen werden. Ich habe meiner-
seits mit grosser Überraschung sehen können, dass die Eid-
genössische Bankenkommission (EBK) dieser Staatsga-
rantie doch einen bedeutenden Stellenwert zubilligt, auch
heute noch. Es müssen folglich von den Kantonalbanken we-
niger Eigenmittel erwirtschaftet werden, und das wird – min-
destens aus heutiger Sicht der EBK – auch dann der Fall
sein, wenn die Kantonalbanken der EBK-Aufsicht unterstellt
werden.
Die Standesinitiative Bern will ja faktisch eine Teilgarantie
einführen. Das ist etwas, was nicht funktionieren kann. Eine
Teilgarantie würde sich im Ernstfall trotz allem faktisch als
volle Garantie auswirken. Der Kanton kann sich in einer sol-
chen Situation aus volkswirtschaftlichen Gründen nicht teil-
weise aus der Verantwortung ziehen. Eine Teilgarantie ist
also die Vortäuschung von etwas, das es in Wirklichkeit in
dieser Form nicht geben kann. Aus diesem Grund ist der
Standesinitiative Bern keine Folge zu geben.
Die Kantonalbanken haben unter dem heutigen Recht theo-
retisch schon viel Gestaltungsspielraum. Sie können Koope-
rationen eingehen und die Anpassungen an das zukünftige
Umfeld vornehmen. Das Problem stellt sich jedoch bei der
Beibehaltung des Namens «Kantonalbank». In der Vorstel-
lung – da unterscheide ich mich von Herrn Rychen – vor al-
lem der traditionellen, älteren und auch intensiveren Sparer
ist «Kantonalbank» nach wie vor verbunden mit Staatsgaran-
tie. «Kantonalbank mit beschränkter Staatsgarantie» oder
ähnliches kann man als Name wohl nicht brauchen.
Die Kantonalbanken brauchen in Zukunft also Veränderun-
gen. Das Anliegen der WAK ist es, die Zukunft der Kantonal-
banken rechtzeitig zu gestalten, ihnen rechtzeitig Handlungs-
spielraum zu ermöglichen. Die WAK hat deshalb am 23. Ja-
nuar 1996 eine entsprechende Motion beschlossen.
Der Bundesrat hat mit seiner Antwort vom 4. März 1996 rea-
giert. Herr Bundesrat Villiger, unsere Fraktion hatte noch
keine Gelegenheit, zu Ihrer Antwort Stellung zu nehmen.
Persönlich kann ich jedoch sagen, dass Ihr Text das Problem
in der Gesamtheit und auf der ganzen Breite angeht.
Womit ich Probleme habe, ist das Wort «allfällige». Wenn Sie
die Zustimmung unserer Fraktion zur Umwandlung in ein Po-
stulat wollen, müssen Sie die «allfälligen Gesetzesänderun-
gen» noch etwas ausführen. Ich meine, in der Richtung, dass
das «allfällig» nicht heissen kann, dass der Bundesrat, nach-
dem eine breitabgestützte Expertenkommission am Werk ge-
wesen ist, Ende 1996 vorschlägt, doch nichts zu tun.
Ich beantrage Ihnen, der Standesinitiative Bern keine Folge
zu geben, den Bericht des Bundesrates über die Stellung der
Kantonalbanken zur Kenntnis zu nehmen und die Motion Ry-
chen als Postulat zu überweisen.
Bei der Motion der WAK-NR liegt es an Ihnen, Herr Bundes-
rat Villiger, uns davon zu überzeugen, dass der Weg auch mit
dem Postulat beschritten wird. Sonst würde ich beantragen,
an der Motion festzuhalten.
Ledergerber Elmar (S, ZH): Um es vorwegzunehmen: Die
sozialdemokratische Fraktion empfiehlt Ihnen, der Standes-
initiative Bern keine Folge zu geben, die Motion Rychen nicht
zu überweisen und den Bericht des Bundesrates zur Kennt-
nis zu nehmen. Gestatten Sie mir ein paar Ausführungen
dazu.
Die Standesinitiative Bern ist ein später Ausläufer des Berner
Kantonalbankenskandals, der jetzt auch unseren Ratssaal
erreicht. Ich möchte daran erinnern, dass dieser Kantonal-
bankenskandal gewaltige Dimensionen hatte und die Berner
Bevölkerung bis heute etwa 3 Milliarden Franken gekostet
hat. Es muss hier auch einmal gesagt sein: Ebenso skanda-
lös wie dieser Skandal war in unseren Augen die Bewältigung
dieses Skandals durch den Kanton Bern. 3 Milliarden Fran-
ken Verlust durch mehr als fahrlässiges Verhalten der Bank-
leitung und keine Verantwortlichkeitsklage, keine Verantwort-
lichkeiten. Ein Regierungsrat konnte nicht mehr in die Regie-
rung gewählt werden, und die Direktion wurde sanft ausge-
wechselt. Das war die ganze Konsequenz. Aber das ist eine
Klammerbemerkung.
Ich möchte Sie daran erinnern, dass das Anliegen des Kan-
tons Bern bereits mit der heutigen Rechtslage erfüllt werden
kann. Der Kanton Bern kann seine Kantonalbank in eine AG
umwandeln; er kann sie ganz privatisieren; er kann die
Staatshaftung aufheben, wenn er will. Aber dann heisst die
Bank nicht mehr «Kantonalbank», sondern sie heisst dann
Berner Bank oder so etwas. Das scheint uns nicht mehr als
richtig zu sein. Denn mit dem Namen «Kantonalbank» ist in
der Schweiz unauflösbar die Qualität Staatsgarantie verbun-
den. Das ist bei den Schweizerinnen und Schweizern sozu-
sagen im genetischen Material als Information abgespei-
chert. Wenn sich jetzt eine Kantonalbank als Kantonalbank
bezeichnet, aber die Staatsgarantie nicht mehr gewährt, so
ist das eine Art Etikettenschwindel, den wir hier nicht fördern
möchten.
Ich erinnere Sie nochmals daran: Schon bei der heutigen
Rechtslage ist es möglich, Kantonalbanken zu verkaufen –
das haben wir miterlebt –, Kantonalbanken in privatrechtliche
AG umzuwandeln, Kooperationen oder Fusionen einzuge-
hen. Sobald die beherrschende Rolle des Staates aber weg-
fällt, muss auch die Staatsgarantie wegfallen. Diese Lösung
scheint uns eigentlich gar nicht so schlecht zu sein.

Banques cantonales. Garantie de l’Etat
168
N
7 mars 1996
Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale
Zu den Kantonalbanken im allgemeinen: Wir sind der Mei-
nung, dass die Kantonalbanken heute in der Schweiz nach
wie vor eine wichtige wirtschaftliche Rolle zu spielen haben
und auch spielen könnten. In den regionalen Wirtschaften
sind sie oft das einzige Instrument für die, die im Bereich
Wirtschaftsansiedlung, Unterstützung von kleineren Unter-
nehmungen, von KMU, etwas machen wollen. Die Grossban-
ken scheuen diese Risiken zum Teil, oder sie suchen grös-
sere Renditen. Hier sind die Kantonalbanken nach wie vor
ein wesentliches Instrument der kantonalen Wirtschaftspoli-
tik.
Aber diese Kantonalbanken stehen heute vor gewaltigen
Problemen. Die Kosten laufen ihnen davon, sie sind an vielen
Orten heute zu klein, um zu operieren. Für viele Kantonal-
banken hat sich das Konzept, in Richtung Universalbank zu
gehen, als falsch erwiesen – ich meine, das ist nicht das rich-
tige Konzept –, und sie sind heute zum Teil mit Kreditrisiken
aus den achtziger Jahren belastet, die viele an den Rand des
Ruins drängen könnten. Mit anderen Worten: Wir haben ei-
nen gewaltigen Handlungsbedarf auf der Stufe Kantonalban-
ken. Aber das ist unseres Erachtens nicht die Aufgabe des
Bundes, sondern in dieser Frage sind die Kantone gefordert.
Die Kantone müssen und werden in verschiedenen Berei-
chen aktiv werden müssen:
1. Nach unserer Auffassung wäre es vordringlich, dass die
Kantone die Leistungsaufträge für ihre Kantonalbanken über-
denken, ganz klar formulieren, den Banken als Pflicht vorge-
ben und in den Geschäftsberichten und von den überwa-
chenden Gremien auch kontrollieren lassen. Diese Form von
Leistungsauftrag rechtfertigt nämlich, dass sie in den Konkur-
renzvorteil der Staatsgarantie kommen und an vielen Orten
auch der Steuerprivilegien: Sie gelten diese Privilegien durch
gemeinwirtschaftliche Leistungen ab, die die Kantone und
Regionen tatsächlich benötigen.
2. Es ist aber von grösster Dringlichkeit, dass Kantonalban-
ken vermehrt Kooperationen unter sich eingehen. Denn viele
Kantonalbanken erreichen die kritische Grösse nicht, die es
braucht, um in diesem Geschäft bestehen zu können und ins-
besondere die anstehenden grossen Investitionen zu tätigen,
die nötig sind, um konkurrenzfähig zu bleiben.
Persönlich glaube ich nicht daran, dass das Holdingmodell,
das von einzelnen Vertretern vorgeschlagen worden ist, je
realisiert werden kann – das sage ich Ihnen als Zürcher: In ei-
ner solchen Holding hätte der Kanton Zürich etwa 40 Prozent
Anteil, und es wäre der Tod jedes eidgenössischen Projek-
tes, wenn Zürich derart dominant auftreten würde.
Die regionalen Kooperationen, mit denen bereits viele Kanto-
nalbanken angefangen haben, sind aber ein gutes Mittel und
müssen verstärkt werden.
3. Die Kantonalbanken brauchen dringend und schnell Ent-
scheide in Richtung gemeinsame Informationsplattformen.
Die Investitionen in diesem Bereich übersteigen die Möglich-
keiten aller Kantonalbanken, wenn sie das einzeln machen
müssen. Auf der andern Seite sind die Kostenersparnisse
gewaltig, wenn gerade in diesem Bereich Kooperationen ge-
funden werden. Zudem können die Kantonalbanken heute
auch von Erfahrungen profitieren, die die Privatbanken in die-
sem Bereich schon gemacht haben.
4. Ich möchte noch darauf hinweisen, dass die Kantonal-
banken – auch wenn sie sich jetzt vermehrt den Kosten wid-
men – nicht vergessen sollten, dass sie auch neue Produkte
auf den Markt bringen müssen: Produkte im Interesse der
Kleinsparer, im Interesse der KMU und insbesondere auch
im Interesse der Hypothekarschuldner. Hier wäre ein Innova-
tionsbedarf vorhanden. Möglichkeiten sind da. Es braucht in-
novative Leute.
5. Ein letzter Punkt, der auch grosse Priorität hat: Die Kanto-
nalbanken müssen ihre internen Aufsichtsfunktionen verbes-
sern. Es geht nicht mehr an, dass verdiente Politiker, wie wir
das alle sind, einfach auf ihren Lebensabend hin eine Kanto-
nalbank zwar nicht führen, aber in deren Aufsichtsrat sitzen,
obschon sie vom Banking nichts verstehen. Das ist ein knall-
hartes Geschäft. Da braucht es professionalisiertere Auf-
sichts- und Führungsstrukturen. Da ist sicher auch Hand-
lungsbedarf angesagt.
Ich bitte Sie, der Standesinitiative Bern keine Folge zu ge-
ben, den Bericht des Bundesrates zur Kenntnis zu nehmen,
die Motion Rychen abzulehnen und bei Ihnen zu Hause in
den Kantonen dahin zu wirken, dass dieser Reform- und
Handlungsbedarf bei Ihren Kantonalbanken zügig angepackt
wird.
Wyss William (V, BE): Wir von der SVP-Fraktion sind einig
mit der WAK, die dringenden Handlungsbedarf feststellt. Der
wirtschaftliche Druck bei verschiedenen Kantonalbanken
kann zwar mit Gesetzesrevisionen nicht behoben werden –
und auch mit Klammerbemerkungen ändern wir an der heu-
tigen Situation nichts, Herr Ledergerber –, aber die Möglich-
keit der Zusammenarbeit einzelner Institute über die Kan-
tonsgrenze hinaus könnte die Situation unter bestimmten Be-
dingungen für bestimmte Kantonalbanken etwas verbessern.
Wir unterstützen die Absicht, das Bundesgesetz über die
Banken und Sparkassen zu revidieren.
In dem Sinne beantrage ich Ihnen im Namen der SVP-Frak-
tion, die Motion der WAK-NR zu unterstützen, die Motion Ry-
chen als Postulat zu überweisen und der Standesinitiative
Bern keine Folge zu geben. Vom Bericht des Bundesrates
über die Stellung der Kantonalbanken haben wir Kenntnis
genommen.
Wiederkehr Roland (U, ZH): Die LdU/EVP-Fraktion wird der
Standesinitiative Bern keine Folge geben, und sie lehnt auch
die Motion Rychen ab.
Wir teilen die Auffassung, dass der Begriff «Kantonalbank»
mit einer Staatsgarantie verbunden ist. Die Kantone haben
schon jetzt die Möglichkeit, diese Staatsgarantie aufzuhe-
ben. Dann ist aber die Bank keine Kantonalbank mehr, son-
dern sie wird eine private Bank ohne Staatsgarantie, und der
Name ist entsprechend zu ändern. Die Kantonalbanken ha-
ben im Gegenzug zur Staatsgarantie wesentliche Privilegien,
die ihnen im Wettbewerb Vorteile verschaffen. Wenn die
Staatsgarantie ganz oder teilweise fällt, dann müssen konse-
quenterweise auch die Privilegien fallen. Wird die Bank mit
Staatsgarantie beibehalten, so ist vom Kanton ein Leistungs-
auftrag im Bereich der regionalen und kantonalen Wirt-
schaftsentwicklung zu formulieren.
Die Idee einer teilweisen Aufhebung der Staatsgarantie, ei-
ner Teilgarantie, ist noch nicht durchdacht. Die Staatsgaran-
tie kommt erst dann zum Tragen, wenn eine Kantonalbank li-
quidiert werden muss oder wenn sie schon in Liquidation ist.
Solange die Kantonalbank noch bezahlen kann, spielt die
Staatsgarantie nicht, deshalb müsste ein Kanton auch bei
beschränkter Staatsgarantie Mittel einschiessen, um die Li-
quidation zu verhindern; die Steuerzahler würden so oder so
zur Kasse gebeten.
Der Bundesrat ist nun bereit, eine Expertengruppe einzuset-
zen, um die noch anstehenden Fragen, insbesondere die der
Fusionen, zu prüfen. Der Bundesrat will deshalb die Motion
der WAK-NR nur als Postulat überweisen. Das verstehe ich
eigentlich nicht. Wenn der Bundesrat die Probleme untersu-
chen will, dann kann er doch die Motion akzeptieren! Wenn
nicht, muss doch noch irgendwo ein Haken vermutet werden,
z. B. beim Wort «allfällig» – wie von einem Vorredner er-
wähnt.
Herr Bundesrat Villiger, ich bitte Sie um eine Klärung.
Cavadini Adriano (R, TI), rapporteur: Peut-être encore deux
ou trois précisions: il est vrai que les banques cantonales
jouent un rôle important dans certains cantons. Il est aussi
vrai que la dimension et l’ampleur de ces banques varient
d’un canton à l’autre, chose qui ne facilite pas les comparai-
sons entre banques cantonales. Il est aussi vrai que les pro-
blèmes qu’ont rencontrés certaines banques cantonales au
cours de ces dernières années ont été des problèmes de
gestion. Il y avait des personnes à la direction qui n’étaient
pas compétentes, et ce manque de compétence s’est réper-
cuté sur les difficultés financières de la banque. Le problème
s’est posé aussi dans le secteur privé; seulement, quand le
secteur privé a des problèmes, ce sont les actionnaires qui
paient, alors que pour les banques cantonales, c’est le can-

7. März 1996
N
169
Kantonalbanken. Staatsgarantie
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
ton. Donc, au bout du compte, ce sont les contribuables qui
sont appelés à payer les conséquences d’une gestion qui n’a
pas été correcte.
Le premier remède à de telles situations au niveau des ban-
ques cantonales, c’est de faire en sorte que les organes de
direction des banques soient vraiment compétents et indé-
pendants. C’est le seul moyen pour éviter que la politique des
banques cantonales, leur politique de crédit, ne les mette
dans une situation très difficile et n’aie de conséquences lour-
des pour le canton qui a fourni la garantie. Les questions de
la gestion, de la responsabilité, de la préparation des cadres,
ce sont pour moi des éléments essentiels pour la survie de
ces banques qui sont confrontées, comme on l’a déjà dit
avant, à des problèmes qui ne sont pas indifférents.
Une autre et dernière remarque: la question de la garantie
partielle. L’initiative du canton de Berne croit qu’avec une ga-
rantie partielle on arrive à résoudre le problème des banques
cantonales au niveau cantonal. Qu’est-ce qui se passe en
réalité avec une garantie partielle? Si la banque, à un mo-
ment donné, se trouve en difficulté, la garantie partielle inter-
vient seulement au moment où la banque a été mise en liqui-
dation. A la fin de la liquidation, on pourra voir s’il y a encore
des mancos à payer. C’est alors que le canton pourrait faire
jouer cette garantie partielle en fonction des critères qui ont
permis de l’octroyer à la banque.
Mais est-ce que la mise en liquidation d’une banque canto-
nale est possible et réalisable d’une façon pratique? On l’a vu
dans les cas qui se sont présentés jusqu’à présent, le canton
ne peut pas laisser tomber sa banque et permettre qu’elle
soit mise en liquidation pour intervenir après avec sa garantie
partielle. A un moment donné, le canton doit injecter de l’ar-
gent ou trouver, comme cela a été le cas à Soleure ou à Ap-
penzell, des acheteurs pour la banque, pour éviter qu’elle soit
mise en liquidation, parce que le citoyen, l’épargnant, ne
comprendrait jamais qu’une banque cantonale, même avec
une garantie partielle, soit mise en liquidation. Cela signifie
que même avec une garantie partielle, le canton, à un mo-
ment donné, encore avant la liquidation, serait appelé à injec-
ter de l’argent dans cette banque, de telle sorte que, dans la
réalité, la garantie partielle se traduit par une garantie totale.
C’est une des raisons pour lesquelles la commission a refusé
l’initiative du canton de Berne de passer à une forme de ga-
rantie partielle. Par contre, il est urgent de revoir tout ce pro-
blème complexe, très délicat, parce que ces banques jouent
un rôle important à l’intérieur des différents cantons. Il faut
renforcer ces banques, leur donner les moyens pour pouvoir
survivre et avoir une activité qui soit saine pour la banque,
pour ses épargnants, pour ses créanciers et aussi pour les
contribuables des cantons intéressés.
Au nom de la commission, je vous invite encore une fois à re-
pousser l’initiative du canton de Berne, mais à approuver la
motion de la commission dont l’esprit assez large devrait per-
mettre au Conseil fédéral, dans des délais restreints, d’ap-
profondir encore ce problème et de revenir avec des propo-
sitions concrètes pour renforcer et, dans la limite du possible,
maintenir le rôle de ces banques cantonales à l’intérieur des
différents cantons.
Strahm Rudolf (S, BE), Berichterstatter: In drei Punkten sind
wir uns einig:
1. In der Debatte hat sich unisono das Bild der Kommission
widerspiegelt, dass nämlich die Kantonalbanken bedeutend
sind und ihre Position gestärkt werden soll.
2. Wir sind uns einig, dass der Handlungsbedarf dafür, neue
Lösungen zur Stärkung der Kantonalbanken herbeizuführen,
dringend ist.
3. Es ist klargeworden, dass bei den Kantonalbanken für die
Zukunft unterschiedliche Formen zugelassen werden sollen
und dass für unterschiedliche Formen bankengesetzliche
Möglichkeiten geschaffen werden sollen. Der Bund kann
letztlich nicht vorschreiben, was die Kantone mit ihren Kanto-
nalbanken tun.
Wir sind uns uneinig in der Frage, ob die Staatsgarantie teil-
bar ist oder nicht. Ich muss nochmals auf den Punkt bringen,
was wir von der Eidgenössischen Bankenkommission über-
nommen haben; die WAK hat sich dem angeschlossen: Bei
der hypothetischen Liquidation einer Kantonalbank kommt
der Kanton zur Kasse, und zwar voll zur Kasse – auch dann,
wenn eine Teilgarantie besteht. Letztlich ist eine Teilhaftung
durch den Staat nicht möglich; deswegen ist dieser Vor-
schlag – es war ja ein Kompromissvorschlag des Standes
Bern – bankengesetzlich und aufsichtsrechtlich auf bern-
deutsch gesagt ein «Murks».
Der Standesinitiative Bern sollte deswegen keine Folge ge-
geben werden.
Die Motion der WAK-NR ist eigentlich nicht bestritten wor-
den. Sie signalisiert einen dringenden Handlungsbedarf; für
die Kantonalbanken sollten bankengesetzlich die Möglichkei-
ten geschaffen werden, sich selber zu reorganisieren, eine
Stärkung oder Kooperationen bis hin zur Fusion vorzuneh-
men. Die einzelnen Formen der Kooperation müssen von der
Expertenkommission geprüft werden. Die Motion signalisiert,
dass ein Handlungsbedarf besteht; sie signalisiert den Auf-
trag, jetzt mit der Anpassung der gesetzlichen Grundlagen
vorwärtszumachen.
In dem Sinne bitte ich Sie namens der Kommission, der Stan-
desinitiative Bern keine Folge zu geben, die Motion der WAK-
NR zu unterstützen und sie zu überweisen.
Villiger Kaspar, Bundesrat: Die Kantonalbanken sind, wie
das mehrfach erwähnt worden ist, ein unverzichtbarer Be-
standteil 
des 
gesamtschweizerischen 
Bankensystems.
Wenn man ihre Bedeutung erfassen will, muss man das hi-
storisch sehen. Wahrscheinlich gäbe es ohne den typischen
schweizerischen Föderalismus und seine Geschichte keine
Kantonalbanken, wie wir sie heute kennen. Sie wurden im
letzten Jahrhundert geschaffen, natürlich zur Entwicklung der
einzelnen Kantone. Aber sie waren auch Ausdruck kantona-
ler Souveränität. In gewisser Weise spielen sie diese Rolle
auch noch heute.
Es ist auch so, dass man nicht alle Kantonalbanken über ei-
nen Leisten schlagen kann. Sie haben für jeden einzelnen
Kanton ihre spezifische Bedeutung, ihre spezifische Funk-
tion, sie sind unterschiedlich und wären auch unterschiedlich
zu beurteilen. Hinter der Errichtung der Kantonalbanken
stand nicht die politische Idee der Sozialisierung des Ban-
kensystems, sondern die halbstaatlichen und staatlichen
Kantonalbanken sollten vielmehr im schweizerischen Ban-
kensystem Lücken füllen, den Wettbewerb in der schweizeri-
schen Bankenwelt beleben, die damals noch nicht von der
heute an sich selbstverständlich gewordenen flächendecken-
den Grundversorgung unseres Landes mit Bankdienstlei-
stungen geprägt war.
Die Kantonalbanken wurden zwar nicht als reine Hypothekar-
banken gegründet, aber sie waren während langer Zeit die
wichtigsten Anbieterinnen von Hypothekarkrediten. Die
Grossbanken hatten im Vergleich dazu bis weit in die sechzi-
ger Jahre hinein beim Hypothekargeschäft einen Marktanteil,
der lediglich rund 10 Prozent betragen hat.
Heutzutage betreiben die meisten Kantonalbanken sämtliche
Sparten des Bankgeschäftes, sie haben sich mehrheitlich hin
zu eigentlichen Universalbanken entwickelt. Der Schwer-
punkt ihrer Aktivitäten liegt aber im engeren Wirtschaftsraum,
was heute gewissermassen als eher nachteilig gewertet wer-
den muss. Aber sie haben doch auch noch ihre wettbewerbs-
politische, ihre gesamtpolitische Bedeutung; sie stellen eine
Art Gegengewicht zu den Grossbanken dar, nicht ein Gleich-
gewicht, sondern ein Gegengewicht!
Die Kantonalbanken haben auch wirtschaftlich, von den Ar-
beitsplätzen her gesehen usw., eine Bedeutung. Die Zahl ihrer
Geschäftsstellen ist eher noch grösser als bei allen Grossban-
ken zusammen. Das Total der Bilanzsumme liegt immerhin
bei rund 20 Prozent, die Anzahl der Beschäftigten – ich habe
nur die Zahl von 1993 – liegt bei 20 000. Sie sind ein wichtiger
Wirtschaftszweig. Sie haben vergleichsweise eher mehr Be-
schäftigte als die vielgepriesenen Holdings, über die wir in den
letzten Jahren so häufig gesprochen haben.
Der Bundesrat hat Ihnen einen Bericht unterbreitet. Hier
muss ich leider Herrn Strahm korrigieren; er hat die Jahres-
zahl nicht angeschaut. Der Bericht ist bereits ein Jahr alt, und

Banques cantonales. Garantie de l’Etat
170
N
7 mars 1996
Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale
in diesem Jahr haben sich möglicherweise einige Verände-
rungen, auch aus der Sicht des Bundesrates, in der Haltung
gegenüber den Kantonalbanken ergeben. Dieser Bericht
weist auf die verfassungsrechtliche Sonderstellung der Kan-
tonalbanken hin. Die Verfassung verpflichtet den Bundesge-
setzgeber, der besonderen Aufgabe und Stellung der Kanto-
nalbanken Rechnung zu tragen. Daraus zieht der Bundesrat
in seinem Bericht den Schluss, dass die unbeschränkte
Staatsgarantie das primäre Begriffsmerkmal und die ent-
scheidende Rechtfertigung auch für Ausnahmen von der eid-
genössischen Aufsicht darstellt. Im übrigen aber regelt das
kantonale Recht die Rechts- und Organisationsform der Kan-
tonalbanken, so die Trägerschaft, die kantonale Mitwirkung
und vor allem auch den Leistungsauftrag.
Es ist in diesem Bericht auch die Sonderbehandlung erläu-
tert. Sie wissen, die wesentlichen Merkmale dieser Sonder-
behandlung sind, dass die Kantonalbanken zur Aufnahme
der Geschäftstätigkeit keine Bewilligung brauchen, dass die
Bewilligungsvoraussetzungen deshalb auch nicht anwend-
bar sind und nur die Kantonalbanken die Bezeichnung «Kan-
tonalbank» führen dürfen.
Weitere Sonderbestimmungen für die Kantonalbanken fin-
den sich im Bankengesetz bei der Reservebildung, bei der
Verantwortlichkeit, bei der Revision usw. Diese Sonderbe-
handlung hat natürlich Folgen für die Aufsicht der Kantonal-
banken: Nicht die Eidgenössische Bankenkommission
(EBK), sondern die kantonalen Behörden sind für die Über-
wachung und Einhaltung der Bewilligungsvoraussetzungen
zuständig, und lediglich bei der freiwilligen Übertragung der
Aufsicht an die EBK ist diese verpflichtet, die Einhaltung der
Bewilligungsvoraussetzungen zu überprüfen. Ich teile aber
die Meinung, dass ein Grossteil der Probleme – das wurde
hier gesagt – durch personelle Probleme bei der Aufsicht der
Kantonalbanken, durch Kompetenzprobleme, entstanden ist.
Das muss man ganz klar und offen so deklarieren.
Der Bundesrat kommt dann zu fünf Thesen. Er empfiehlt den
Kantonen, die Kantonalbanken der Aufsicht der EBK zu un-
terstellen, was bereits zunehmend der Fall ist und vielleicht
am Schluss sogar bei allen der Fall sein wird. Das wäre z. B.
etwas, das man gesetzlich vorschreiben könnte; aber es
kommt ohnehin. Als Kantonalbanken gelten gemäss Banken-
gesetz nur Banken mit voller Staatsgarantie. Der Leistungs-
auftrag ist für den Status einer Kantonalbank nicht aus-
schlaggebend, und dem Kanton steht es frei, die Organisa-
tionsform und die Trägerschaft ihrer Banken zu regeln. Hier
besteht beispielsweise auch Gestaltungsfreiheit für die Priva-
tisierung.
Der Bundesrat hat im Bericht gesagt, es dränge sich zurzeit
keine Gesetzesänderung auf, er wolle aber die Entwicklung
der Kantonalbanken weiterverfolgen und zu gegebener Zeit
eine neue Evaluation vornehmen. Der Bundesrat ist heute
der Meinung, die Zeit für eine solche Evaluation sei schon ge-
kommen.
Nun möchte ich auf die Probleme eingehen, die in diesen Mo-
tionen und in der Standesinitiative aufgeworfen werden:
Es wurde gesagt, dass die Kantonalbanken in der letzten Zeit
Schlagzeilen gemacht haben, und zwar leider nicht immer
nur positive. Wir alle haben angefangen, über die Probleme
und den Status der Kantonalbanken nachzudenken. Die
Frage ist tatsächlich legitim, ob nicht die Zeit gekommen ist,
die gesetzlichen Grundlagen auf Bundesebene zu überden-
ken, sie so zu gestalten, dass sie den heutigen Problemen,
mit welchen die Kantonalbanken konfrontiert sind, gerecht
werden.
Es sind auch einige Berichte erschienen; ich darf sie kurz auf-
zählen: Im März 1995 war es der Bericht des Bundesrates
zur rechtlichen Stellung; kurz darauf, im Mai 1995, erschien
der Bericht der Kartellkommission. Schliesslich im Septem-
ber 1995 erschien der KB-Holding-Bericht des Verbandes
der Schweizerischen Kantonalbanken. Alle diese Berichte
untersuchen die Problematik der Kantonalbanken unter ver-
schiedenen Blickwinkeln. Sie haben alle eine andere Haltung
und kommen auch nicht zu einheitlichen Schlüssen. Der
Bundesrat hat sich vor allem mit den gesetzlichen Grundla-
gen auseinandergesetzt, die Kartellkommission mit der wett-
bewerbspolitischen Stellung, der KB-Holding-Bericht mit der
Frage der Zusammenarbeit. Mit diesen drei Berichten liegen
an sich drei fundierte Untersuchungen auf dem Tisch, aber
sie haben in diesem Sinne noch keine kohärente Schlussfol-
gerung gebracht.
Alle drei Berichte haben aber gezeigt, dass es nicht reicht,
die Problematik der Kantonalbanken nur aus einem einzel-
nen Blickwinkel heraus anzugehen. Ich habe selber gemerkt,
dass ich, je mehr ich mich damit befasst habe, desto unsiche-
rer wurde, wo der Stein der Weisen nun wirklich zu finden ist.
Wenn eine befriedigende und politisch tragfähige Lösung ge-
funden werden soll, muss diese Problematik ganzheitlich und
nicht nur aus einem Blickwinkel heraus angegangen werden.
Das ist der Grund, warum der Bundesrat bereit ist, eine breit-
abgestützte Expertenkommission einzusetzen, in der die in-
teressierten Kreise, die Wissenschaft, die Verwaltung usw.
vertreten sind.
Diese Expertenkommission soll den Auftrag erhalten, die
Frage der Kantonalbanken umfassend anzugehen und dem
Bundesrat dort, wo es nötig und zweckmässig ist, eine Ge-
setzesrevision auf Bundesebene vorzuschlagen. Wir wollen
damit nicht eine Verzögerung einleiten, sondern wir möchten
es speditiv machen. Wir glaubten zuerst, ein solcher Bericht
könne bis Ende Jahr vorliegen. Die schon angefragten Ex-
perten sehen das jedoch als nicht realistisch an. Wir gehen
davon aus, dass ein solcher Bericht frühestens im nächsten
Frühjahr vorliegen wird. Wir werden alles daransetzen, das
wirklich speditiv zu tun.
Zu einigen konkreten Problemen – auf das von Herrn Kühne
kritisierte «allfällig» komme ich am Schluss –: Es ist unbestrit-
ten, dass zahlreiche Fragen im Moment noch offen sind. Im-
mer wieder diskutiert worden – auch hier – ist die Frage des
zwingenden Zusammenhanges zwischen der vollen Staats-
garantie und der Firma, also der Bezeichnung als Kantonal-
bank. Die volle Staatsgarantie als konstitutives Begriffsmerk-
mal werden wir auf jeden Fall einer kritischen Überprüfung
unterziehen müssen. Sollte auf die Staatsgarantie vollständig
verzichtet werden – hier ist ein echtes Problem, das ich etwas
anders beurteile als Herr Rychen –, dann müssen wir aber
wirklich sicherstellen, dass es zu keiner Täuschung des Pu-
blikums kommen kann. Ein solches Institut kann vielleicht
Kantonalbank heissen, aber mit einer Zusatzbezeichnung.
Wenn ich mit dem Volk am Biertisch rede – das gibt es noch
in der Gegend, wo ich wohne –, dann stelle ich fest, dass für
viele Bürgerinnen und Bürger mit dem Begriff Kantonalbank
die Staatsgarantie so verbunden ist, dass das Vertrauen
nicht mehr das gleiche wäre, wenn das anders gelöst werden
würde. Das müssen wir durchaus ernst nehmen.
Weiter müssten bei einer solchen Kantonalbank ohne Staats-
garantie, rein wegen der Sicherheit, die Sonderbehandlun-
gen fallen. Je nachdem müssten Übergangsfristen eingeführt
werden. Man könnte gewiss keinen Eigenmittelrabatt gewäh-
ren, auch die Befreiung von der Pflicht zur Reservenbildung
dürfte sicherlich nicht mehr gelten. Wahrscheinlich müsste
dann auch die Aufnahme der Geschäftstätigkeit einer Bewil-
ligung der EBK bedürfen – die Aufsicht müsste sie sowieso
haben –, aber das würde auch heissen, dass sie diese Bewil-
ligung wieder entziehen kann. Das ist ein Problem, das für ei-
nen Kanton gravierend sein könnte.
Eine blosse Beschränkung der Staatsgarantie, wie das von
Herrn Rychen verlangt wird, erscheint uns relativ problema-
tisch. Das würde zahlreiche, recht heikle Fragen aufwerfen.
Das können Sie auch im bundesrätlichen Bericht sehen.
Schliesslich wird im Sinne der Motion der WAK-NR auch eine
gesetzliche Regelung gesucht werden müssen, welche die
Zusammenarbeit zwischen Kantonalbanken und die Möglich-
keit allfälliger Fusionen erleichtert. Bekanntlich kann die volle
Staatsgarantie bei einer Fusion ein Hemmnis darstellen. Hier
stellen sich neue, heikle Fragen, weil dann zwangsläufig eine
Art solidarische Haftung unter den Kantonalbanken und da-
mit unter den Kantonen zum Tragen käme. All das ist an sich
nicht gelöst.
Das war nur eine kleine Auslegeordnung, die sich im Zusam-
menhang mit diesen Fragen ergibt. Der Bundesrat geht da-
von aus, dass es einer Expertenkommission sicherlich gelin-

7. März 1996
N
171
Kantonalbanken. Staatsgarantie
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
gen dürfte, taugliche, auch politisch mehrheitsfähige Antwor-
ten auf diese Fragen zu finden, wobei es uns durchaus be-
wusst ist, dass die Antworten sehr stark auseinandergehen.
Da die zur Diskussion stehenden Motionen, sowohl die Mo-
tion Rychen als auch diejenige der WAK-NR, je lediglich ei-
nen Teilaspekt der Kantonalbankenproblematik aufwerfen –
Staatshaftung sowie die Frage der Zusammenarbeit –, bean-
tragen wir Ihnen in beiden Fällen, sie als Postulat zu überwei-
sen. Damit ermöglichen Sie uns, das Problem umfassend zu
prüfen und Ihnen die gegebenen Vorschläge zu machen,
ohne dass uns die Hände gebunden sind.
Herr Kühne hat hier gesagt – auch Herr Wiederkehr hat die
gleiche Frage aufgeworfen –, was in der Stellungnahme des
Bundesrates zur Motion der WAK-NR mit dem Wort «allfäl-
lige» gemeint sei. Allfällig heisst allfällig; wir können heute
noch nicht mit letzter Präzision sagen, zu welchen Schlüssen
die Experten kommen werden, sonst müssten wir sie gar
nicht einsetzen. Das «allfällig» im Auftrag bedeutet nur, dass
die Experten die Gesetzesänderung dort, wo sie sie als nötig
erachten, vorschlagen, auch in der Richtung, die sie als rich-
tig erachten. Ich gehe davon aus, dass mit an Sicherheit
grenzender Wahrscheinlichkeit Gesetzesänderungen vorge-
schlagen werden.
Aber ob das nun genau die Stossrichtung der WAK-Motion
sein wird, kann ich Ihnen nicht sagen. Wenn ich den Motions-
text lese, lese ich, es solle die Möglichkeit geben, «unter der
Firma ’Kantonalbank’ verschiedene Formen der Zusammen-
arbeit bis hin zu Fusionen einzugehen». Da sind noch einige
Fragezeichen, das muss man anschauen. Fusionen sind
heute schon möglich; da ist kein Hindernis. Aber wenn die
Firma «Kantonalbank» konstitutiv mit der Staatsgarantie ver-
bunden bleiben soll, muss man untersuchen, wie sich eine
Fusion von verschiedenen Kantonalbanken in verschiede-
nen Kantonen mit verschiedenen Strukturen auf die Haftung
der einzelnen Kantone auswirkt.
Man kann nicht einfach sagen, diese Motion sei der Stein der
Weisen. Das ist der Grund, weshalb ich Sie bitte, die Frage
offenzulassen. Der Bundesrat wird die Sache anpacken und
Ihnen Vorschläge unterbreiten. Wenn in der Motion nur ste-
hen würde, der Bundesrat sei gebeten, gesetzliche Vor-
schläge zu unterbreiten, würde ich sagen: Warum nicht Mo-
tion? Aber ich habe Zweifel, weil ich nicht weiss, ob die Ex-
pertenkommission die Stossrichtung als richtig erachten
wird.
Es scheint mir angemessen, der Standesinitiative Bern keine
Folge zu geben, auch wenn die aufgeworfenen Probleme be-
stehen. Es wird vor allem die Frage der Beschränkung der
Staatshaftung aufgeworfen. Dazu ist an diesem Rednerpult
schon einiges gesagt worden, was richtig ist, auch von Ihrem
Kommissionssprecher. Eine teilweise Beschränkung der
Staatsgarantie könnte durchaus auch reine Theorie bleiben.
Denn kann es sich ein Kanton leisten, zu sagen: Die einen Ri-
siken decken wir nicht ab, die anderen decken wir ab? Die
Beschränkung der Staatshaftung wird erst wirksam, wenn es
um die Liquidation einer Kantonalbank geht. Möglicherweise
verursacht einem Kanton eine solche Liquidation höhere Ko-
sten als eine Sanierung, so dass faktisch eben doch eine Be-
standesgarantie besteht. Damit wird die ganze Diskussion
über die Staatshaftung letztlich theoretisch.
Der Status einer Kantonalbank mit beschränkter oder ohne
Staatsgarantie ist unklar. Hier darf kein Element des unlaute-
ren Wettbewerbes oder der Täuschung des Publikums ein-
geführt werden. Ich sage nicht, es gebe keine Lösungen,
aber man muss das alles mit aller Sorgfalt untersuchen.
Das führt uns zur Schlussfolgerung, dass der Bundesrat Sie
ersuchen möchte, der Standesinitiative Bern keine Folge zu
geben und die beiden Motionen als Postulate zu überweisen.
Initiative 95.300
Abstimmung – Vote
Für den Antrag der Kommission
(keine Folge geben)
120 Stimmen
Für den Antrag Stucky
(Folge geben)
32 Stimmen
Motion 96.3003
Präsidentin: Der Bundesrat ist bereit, die Motion in der Form
des Postulates entgegenzunehmen. Die Kommission hält an
der Motion fest.
Ledergerber Elmar (S, ZH): Frau Präsidentin, ich möchte Ih-
nen nicht ins Geschäft pfuschen. Sie haben gesagt, dass die
Kommission an der Motion festhalte. Ich möchte das präzi-
sieren: Die beiden Kommissionssprecher haben an der Mo-
tion festgehalten, und zwar aus persönlicher Sicht. Ich bin
auch in der Kommission, und ich persönlich meine, dass die
Postulatsform eigentlich richtig wäre, denn der Handlungsbe-
darf liegt bei den Kantonen.
Ich möchte Ihnen also aus meiner Sicht empfehlen, dem Po-
stulat zuzustimmen.
Präsidentin: Es ist lange genug bekannt, dass der Bundes-
rat nur dazu bereit ist, den Vorstoss als Postulat entgegenzu-
nehmen. Die Kommissionssprecher haben soeben deutlich
erklärt, dass sie an der Motion festhalten wollen.
Cavadini Adriano (R, TI), rapporteur: La commission avait
discuté d’une motion, pas d’un postulat.
Après les explications de M. Villiger, conseiller fédéral, on
sait maintenant que le Conseil fédéral a la volonté d’examiner
cette question à fond. Si la forme du postulat lui donne une
liberté accrue pour l’examiner, il vaut mieux transmettre la
motion sous forme de postulat plutôt que de n’avoir rien,
étant donné qu’il y a nécessité d’approfondir encore cette
question.
De mon point de vue, je pourrais me rallier à la transmission
sous forme de postulat, vu qu’il y la volonté de la part du Con-
seil fédéral d’affronter cette matière à fond et rapidement.
Strahm Rudolf (S, BE), Berichterstatter: Wir haben uns vor-
hin bei den Fraktionssprechern ein bisschen umgehört. Ich
muss sagen, dass die Kommission die Motion unter dem Ein-
druck des bundesrätlichen Berichts einstimmig beschlossen
hat. Dieser Bericht kam zum Schluss: kein Handlungsbedarf.
Die Kommission wollte Druck machen. Wenn der Bundesrat
in seiner Antwort auf die Motion nun zusichert, dass er jetzt
auf eine Bankengesetzrevision einsteigen will, und wenn
Herr Bundesrat Villiger sogar sagt, dass es mit an Sicherheit
grenzender Wahrscheinlichkeit eine Gesetzesänderung
brauche, dann ist es keine Prestigefrage, ob wir mit der Über-
weisung als Postulat einverstanden sind.
Ich möchte noch etwas beifügen: Ich sage das in meinem Na-
men, aber ich glaube, dass ich damit auch die Meinung der
Kommission wiedergebe. Herr Bundesrat Villiger, wir haben
gehört, dass die Expertenkommission bis im Frühjahr 1997
tagen wird, weil einige Professoren vorher nicht Zeit haben.
Erst Ende 1997 wird eine Botschaft kommen. Dann wird es
1998 oder 1999 – es werden also drei, vier Jahre verstrei-
chen –, bis neue gesetzliche Grundlagen für die Kantonal-
banken vorliegen. Eigentlich müsste man heute handeln.
Man sieht heute die Situation, und jetzt sollte etwas passie-
ren. Diese «Kommissionitis» im Milizsystem ist in solchen
Fällen staatspolitisch ein Problem. Ich gebe den Eindruck der
WAK wieder, wenn ich sage, dass rascher etwas passieren
sollte. Wenn der Bundesrat dazu bereit ist, kann ich mich der
Umwandlung in ein Postulat auch anschliessen. Wichtig ist,
dass sehr rasch etwas passiert.
Präsidentin: Die Kommissionssprecher akzeptieren damit
die Umwandlung in ein Postulat.
Überwiesen als Postulat – Transmis comme postulat
Bericht 96.014 – Rapport 96.014
Angenommen – Adopté

Banques cantonales. Garantie de l’Etat
172
N
7 mars 1996
Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale
95.3297
Motion Rychen
Staatsgarantie
für Kantonalbanken
Banques cantonales.
Garantie de l’Etat
__________________________________________________________
Wortlaut der Motion vom 21. Juni 1995
Der Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament eine Revision
des Bundesgesetzes vom 8. November 1934 über die Ban-
ken und Sparkassen zu beantragen, in dem Sinne, dass die
Haftung der Kantone für die Verbindlichkeiten der Kantonal-
banken nicht mehr vorgeschrieben wird. Die Kantone sollen
damit die Möglichkeit erhalten, ihre Staatsgarantie in eigener
Kompetenz auszugestalten, sie beizubehalten, zu beschrän-
ken oder auf einen von ihnen zu bestimmenden Zeitpunkt
aufzuheben.
Texte de la motion du 21 juin 1995
Le Conseil fédéral est chargé de soumettre aux Chambres
fédérales un projet de révision de la loi fédérale du 8 novem-
bre 1934 sur les banques et les caisses d’épargne, projet qui
ne prescrira plus qu’un canton doive se porter garant des en-
gagements de sa banque cantonale. Tout canton aura ainsi
la possibilité de définir en toute souveraineté la garantie qu’il
souhaite lui accorder, autrement dit la maintenir, la restrein-
dre (à l’épargne) ou la supprimer à la date fixée par lui.
Mitunterzeichner – Cosignataires: Allenspach, Aregger, Ber-
ger, Binder, Bonny, Bührer Gerold, Eymann Christoph, Fehr
Lisbeth, Fischer-Hägglingen, Fischer-Seengen, Frey Walter,
Hari, Jaeger, Jenni Peter, Loeb François, Maurer, Mühlemann,
Neuenschwander, Reimann Maximilian, Sandoz Suzette,
Schenk, Schmid Samuel, Schmied Walter, Seiler Hanspeter,
Vetterli, Wanner, Weyeneth, Wyss William, Zwygart
(29)
Schriftliche Begründung – Développement par écrit
Seit ihrer Gründung vor rund 150 Jahren haben sich die Kan-
tonalbanken selber sowie das wirtschaftliche und insbeson-
dere bankenwirtschaftliche Umfeld grundlegend geändert.
Die Kantonalbanken sind Universalbanken geworden. Das
Bankengeschäft hat sich zu einem wichtigen und hochkom-
plexen Wirtschaftszweig entwickelt.
Internationalisierung und Globalisierung der entsprechenden
Märkte, der anhaltende Strukturwandel des Bankengewer-
bes bewirken eine zusätzliche Dynamik, der sich staatlich
verwaltete Unternehmungen anpassen müssen. Die Ver-
flechtung mit dem Staat behindert die freie wirtschaftliche
Entfaltung der Kantonalbanken.
Um der Anforderung der Zukunft zu genügen und eine le-
bensfähige Kantonalbankenstruktur zu erhalten, müssen
sich die Kantonalbanken möglichst frei entfalten können.
Die Bestimmungen über die Kantonalbanken des geltenden
Bankengesetzes sind vor 60 Jahren als Kompromiss aus ei-
ner fundamental anderen Situation entstanden und genügen
den künftigen Herausforderungen an die Kantonalbanken
nicht mehr.
Nach der mit der Motion verlangten Regelung sind die Kan-
tone in der Ausgestaltung der Beziehung zu ihrer Kantonal-
bank frei. Gerade im Bereich der sensiblen und nicht einheit-
lich lösbaren Problematik der Staatsgarantie ermöglicht
diese Regelung die notwendigen – von Kanton zu Kanton
verschiedenen – Lösungen.
Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates
vom 18. September 1995
Rapport écrit du Conseil fédéral
du 18 septembre 1995
Der Bundesrat hat im März 1995 den Bericht betreffend die
Kantonalbanken «Stellung der Kantonalbanken, insbeson-
dere Beschränkung der Staatshaftung sowie Privatisierung»
zuhanden des Parlamentes verabschiedet. Am Schluss des
Berichtes stellt der Bundesrat verschiedene Thesen auf. Die
erste dieser Thesen lautet: «Auf Bundesebene drängt sich
zurzeit keine Gesetzesänderung auf. Der Bundesrat wird in-
dessen die Entwicklung der Kantonalbanken verfolgen und
zu gegebener Zeit eine neue Evaluation vornehmen.» Der
Bundesrat ist nach wie vor der Meinung, dass sich eine Re-
vision des Bankengesetzes in naher Zukunft nicht aufdrängt.
Was die Folgen einer Beschränkung bzw. Aufhebung der
Staatsgarantie betrifft, kann auf die Ausführungen im Bericht
des Bundesrates verwiesen werden. Diesbezüglich möchte
der Bundesrat in Erinnerung rufen, dass die volle Staatsga-
rantie heute die wichtigste Voraussetzung für die Sonderstel-
lung der Kantonalbanken und die Beschränkung der Kompe-
tenzen der Eidgenössischen Bankenkommission ihnen ge-
genüber darstellt. Das Infragestellen der Staatsgarantie
würde allerdings bedingen, dass man sich über den Status
einer solchen Kantonalbank und über den Unterschied zwi-
schen ihr und einer Privatbank Gedanken macht.
Das geltende Bankengesetz hindert keinen Kanton daran,
seine Kantonalbank zu privatisieren, d. h. in eine privat-
rechtlich ausgestaltete Bank umzuwandeln, und gleichzeitig
die Staatsgarantie aufzuheben oder einzuschränken. Eine
solche Bank verliert allerdings den Status als Kantonalbank.
Es stimmt – wie der Bundesrat in seinem Bericht unter-
streicht –, dass der unauflösbare Zusammenhang zwischen
der Firma einer Kantonalbank und der vollen Staatsgarantie
nicht ganz zu befriedigen vermag. Die mit der Firma der
Kantonalbanken verbundenen Bedingungen verdienen es
jedenfalls, überdacht zu werden.
Aus diesen Gründen und angesichts der Untersuchungen
und Geschehnisse in letzter Zeit ist der Bundesrat bereit, wei-
terhin die Entwicklung der Kantonalbanken zu verfolgen und
die diesbezüglichen Fragen zu prüfen.
Schriftliche Erklärung des Bundesrates
Déclaration écrite du Conseil fédéral
Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzu-
wandeln.
Rychen Albrecht (V, BE): Aufgrund der Ausführungen, die
Herr Bundesrat Villiger gemacht hat, nämlich dass der Bun-
desrat wirklich einen Handlungsbedarf sieht, kann ich der
Umwandlung der Motion in ein Postulat zustimmen. Aller-
dings mit der gleichen Bitte wie Herr Strahm, Herr Bundesrat,
mit der Bitte nämlich, dass man alle Möglichkeiten aus-
schöpft, möglichst rasch gesetzliche Änderungsvorschläge
zu unterbreiten.
Die Frage ist dringend, und Gesetze brauchen in unserem
Land sowieso viel Zeit. Daher die dringende Bitte, möglichst
alle Hebel in Bewegung zu setzen, damit rasch eine Geset-
zesvorlage unterbreitet werden kann. Ich erinnere daran: Es
geht ja nicht um eine Totalrevision des Bankengesetzes,
sondern – zugegeben – um eine schwierige, aber doch ein-
gegrenzte Frage, die irgendwann auch politisch, nicht nur ju-
ristisch gelöst werden muss.
In diesem Sinne bin ich bereit, der Umwandlung meiner Mo-
tion in ein Postulat zuzustimmen.
Überwiesen als Postulat – Transmis comme postulat

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Standesinitiative Bern Einschränkung der Staatshaftung bei Kantonalbanken
Initiative du canton de Berne Restriction de la garantie accordée par l’Etat aux banques
cantonales
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1996
Année
Anno
Band
I
Volume
Volume
Session
Frühjahrssession
Session
Session de printemps
Sessione
Sessione primaverile
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
05
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
95.300
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
07.03.1996 - 08:00
Date
Data
Seite
157-172
Page
Pagina
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20 039 883
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