ch_vb · 90.3175 · 1992-06-17 · de


17. Juni 1992 
N
1083 
Dringliche Interpellationen. Anwendung der Lex Friedrich
vigueur de l'Accord EEE (qui coïncidera avec l'abrogation par-
tielle de la lex Friedrich)?
Sprecher-Porte-parole: Bundi
Schriftliche Begründung
Die Urheber verzichten auf eine Begründung und wünschen
eine schriftliche Antwort.
Développement par écrit
Les auteurs renoncent au développement et demandent une
réponse écrite.
Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates
zum Vorstoss 92.3165 vom 9. Juni 1992
Siehe Stellungnahme zu Vorstoss 92.3175 hiernach
Rapport écrit du Conseil fédéral
concernant l'intervention 92.3165 du 9 juin 1992
Voir rapport sur l'intervention 92.3175 ci-après
#ST# 90.3175
Dringliche Interpellation Steffen
Anwendung der Lex Friedrich
im Kanton Graubünden
Interpellation urgente Steffen
Application de la lex Friedrich
dans les Grisons
Wortlaut der Interpellation vom 2. Juni 1992
Der Kanton Graubünden hat sich auf dem Rechtsweg für eine
Einhaltung der Bestimmungen der Lex Friedrich eingesetzt
Als erste Urteile gegen italienisch beherrschte Immobilienge-
sellschaften im Oberengadin ergingen, wurde im Jahre 1991
der italienische Staat bei der Schweiz vorstellig und behaup-
tete, die Gesetzgebung über den Grundstückerwerb durch
Personen im Ausland verletze den italienisch-schweizeri-
schen Niederlassungs- und Konsularvertrag von 1868.
Nun hat der Bundesrat der Bündner Regierung nahegelegt,
die hängigen Verfahren durch Vergleiche zu erledigen und
von der Vollstreckung der Zivilurteile des Bundesgerichts ge-
genüber drei ausländisch beherrschten Immobiliengesell-
schaften abzusehen.
Ich ersuche den Bundesrat um Beantwortung folgender
Fragen:
1. Auf welche Teile des Niederlassungs- und Konsularvertra-
ges von 1868 stützt der italienische Staat seine Intervention?
2. Warum liess es der Bundesrat nicht auf ein Schiedsgerichts-
verfahren ankommen?
3. Wie rechtfertigt der Bundesrat sein staatsrechtlich bedenkli-
ches Vorgehen?
4. Wie beurteilt der Bundesrat die Wirksamkeit der Lex Fried-
rich unter diesen Umständen?
Texte de l'interpellation du 2 juin 1992
Par la voie judiciaire, le canton des Grisons s'est engagé en fa-
veur du respect des dispositions de la lex Friedrich. C'est en
1991, lorsque les premiers jugements eurent été prononcés
contre des sociétés immobilières en Haute-Engadine contrô-
lées par l'Italie, que ce pays est intervenu auprès de la Suisse
en déclarant que la législation concernant l'acquisition d'im-
meubles par des personnes domiciliées à l'étranger était con-
traire à la Convention d'établissement et consulaire signée en
1868 par la Suisse et l'Italie.
Or, à présent, le Conseil fédéral a recommandé au gouverne-
ment grison de régler les procédures pendantes à l'amiable et
de renoncer à exécuter les jugements civils que le Tribunal fé-
déral avait prononcés contre trois sociétés immobilières
contrôlées par l'étranger.
Je prie donc le Conseil fédéral de répondre aux questions sui-
vantes:
1. Sur quelles parties de la Convention d'établissement et
consulaire de 1868 l'Etat italien fonde-t-il son intervention?
2. Pourquoi le Conseil fédéral n'a-t-il pas voulu que l'affaire
soit soumise à un tribunal arbitral?
3. Comment le Conseil fédéral justifie-t-il son attitude discuta-
ble sous l'angle des principes régissant un Etat de droit?
4. Dans ces conditions, que pense le Conseil fédéral de l'effi-
cacité de la lex Friedrich?
Mitunterzeichner - Cosignataires: Bischof, Keller Rudolf, Ruf,
Stalder 
(4)
Schriftliche Begründung
Der Urheber verzichtet auf eine Begründung und wünscht
eine schriftliche Antwort.
Développement par écrit
L'auteur renonce au développement et demande une
réponse écrite.
Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates
zu den Vorstössen 92.3165 und 92.3175
vom 9. Juni 1992
Der Bundesrat hat am 20. Mai 1992 der Geschäftsprüfungs-
kommission des Nationalrates einen ausführlichen Bericht
über dieses Thema erstattet Dieser Bericht ist erhältlich bei
der Dokumentationszentrale der Bundesversammlung. Der
Bundesrat erachtet es deshalb als nicht notwendig, den gan-
zen Sachverhalt zu wiederholen, und beschränkt sich darauf,
kurz auf die einzelnen Fragen der Interpellanten zu antworten.
1. (92.3165); 1-3. (92.3175): Der Bundesrat verkennt die Be-
deutung des Prinzips der Gewaltentrennung nicht Die
schweizerische Rechtsordnung basiert jedoch auch auf ei-
nem anderen, mindestens gleichwertigen Prinzip, nämlich
demjenigen der Einhaltung von internationalen Verpflichtun-
gen. So sind wir an ein Niederlassungsabkommen mit Italien
gebunden, welches die Gleichbehandlung zwischen Auslän-
dern und Staatsbürgern vorsieht (vgl. im besonderen Art 1
und 3 Abs. 2). Nun enthält aber die Lex Friedrich eine auf der
Staatsangehörigkeit gründende Diskriminierung, indem die
Auslandschweizer gegenüber den Ausländern begünstigt
werden. Dem Bundesrat ist dieser Widerspruch wohl bekannt,
hat er doch seine diesbezüglichen Bedenken dem Parlament
bereits 1965 mitgeteilt (Revision der Lex von Moos).
Bei der Abwägung zwischen den legitimen Forderungen eines
befreundeten Staates und dem Wortlaut des Bundesgesetzes
hatte der Bundesrat in Wahrnehmung seiner aussenpoliti-
schen Kompetenz die Aufgabe, für die etwa 50 hängigen Fälle
im Kanton Graubünden eine Lösung zu finden, die unserer
Gesetzgebung so weit wie möglich entspricht, gleichzeitig
aber geeignet ist, ein drohendes internationales Schiedsver-
fahren zu vermeiden. Der Ausgang eines solchen Verfahrens
wäre sehr wahrscheinlich negativ gewesen und hätte ohne
Zweifel unvorhersehbare Auswirkungen auf die Anwendung
der Lex Friedrich mit sich gebracht Zudem hätte das beträcht-
liche Risiko bestanden, dass die Schweiz zur Zahlung von
Schadenersatz verurteilt worden wäre.
Es trifft zu, dass das Bundesgericht in drei Fällen die Auflö-
sung von Immobiliengesellschaften verfügt hat Es schien je-
doch dem Bundesrat, dass keine objektiven Gründe vorlagen,
um die aufgelösten Gesellschaften schlechter zu behandeln
als jene, gegen die das Untersuchungs- bzw. Liquidationsver-
fahren zufälligerweise weniger weit fortgeschritten war.
2. (92.3165); 4. (92.3175): Zunächst muss betont werden,
dass der Bundesrat seit dem Beginn dieser Angelegenheit nie
die Absicht hatte, die Lex Friedrich de facto zu ändern. Für den
Bundesrat ging es vielmehr darum, eine gewisse Anzahl Um-
gehungsgeschäfte, die alle vor mehr als 18 Jahren abge-
schlossen wurden, in Uebereinstimmung mit der Lex Friedrich
zu bringen. Die in Absprache mit dem Kanton Graubünden ge-
fundene Lösung (Erwerb von Namenaktien, die lediglich An-
recht auf eine einzige Wohnung mit beschränkter Grundfläche
geben, Hinterlegung der Namenaktien, Anrechnung des Er-

Interpellations urgentes. Lex Friedrich. Application
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N 
17 juin 1992
werbs an das kantonale Kontingent, Bewilligung durch die be-
troffenen Gemeinden) entspricht dem Geist des Gesetzes.
Schliesslich ist vorgesehen, dass die widerrechtlich gegrün-
deten Gesellschaften dem Kanton Graubünden eine Entschä-
digung für die entstandenen Auslagen entrichten und die lau-
fenden Verfahren unter Kostenfolge zu Lasten der Betroffenen
zurückgezogen werden. Im Verlauf der diplomatischen Ge-
spräche mit Italien war nie davon die Rede, die Anwendung
der Lex Friedrich für Staatsbürger jenes Staates auszusetzen.
Vielmehr hat Italien durch sein Einverständnis zu den verschie-
denen Vergleichsvorschlägen zu erkennen gegeben, dass es
die Anwendbarkeit der Lex Friedrich auf seine Bürger weiter-
hin akzeptiert
3. (92.3165): Der Bundesrat betrachtet diese Angelegenheit
als erledigt und stellt mit Befriedigung fest, dass seit Beginn
der auf der Grundlage des Vergleichsvorschlages des Bun-
desrates geführten Verhandlungen zwischen den ausländi-
schen Käufern und den Bündner Behörden keinerlei Retorsi-
onsmassnahmen gegenüber Schweizer Bürgern getroffen
wurden, die eine Liegenschaft in Italien erwerben wollten, wie
dies früher der Fall war. Der Bundesrat ist sich allerdings be-
wusst, dass diese Angelegenheit in gewissen Kreisen Verwir-
rung ausgelöst hat Er hat daher die Bundesverwaltung ange-
wiesen, die Kantone über die besonderen Umstände zu infor-
mieren, aufgrund derer er seine Entscheidung traf.
4. (92.3165): Die fragliche Angelegenheit berührt das Straf-
recht nicht, da es sich um privatrechtliche Klagen der kantona-
len Behörden auf Auflösung der Gesellschaften handelte.
Wie bereits ausgeführt, wird die Lex Friedrich auch in Zukunft
Anwendung finden. Sofern der Vertrag über die Schaffung ei-
nes Europäischen Wirtschaftsraumes in Kraft tritt, wird das Ge-
setz einige Aenderungen erfahren müssen.
5. (92.3165): Schliesslich möchte der Bundesrat in Erinnerung
rufen, dass er 1991 den Grundsatzentscheid gefällt hat, ein
Zusatzprogramm für das Bodenrecht im städtischen Bereich
auszuarbeiten. Diese Projekte, die insbesondere das Vor-
kaufsrecht der Mieter und der öffentlichen Hand betreffen, soll-
ten vor Ende Herbst 1992 in die Vernehmlassung geschickt
werden können. Andere Massnahmen wie die Abschöpfung
des Mehrwertes beim Grundstückhandel oder Zuordnungs-
pläne für Gebäude sollten bis zum Sommer 1993 ausgearbei-
tet sein. Darüber hinaus wird der Bundesrat auf diese Frage in
seiner schriftlichen Stellungnahme zur Motion der sozialde-
mokratischen Fraktion vom 19. März 1992 bezüglich der Libe-
ralisierung der Lex Friedrich im einzelnen zurückkommen.
Rapport écrit du Conseil fédéral
concernant les interventions 92.3165 et 92.3175
du 9 juin 1992
Le Conseil fédéral a adressé en date du 20 mai 1992 un rap-
port complet sur cette affaire à la Commission de gestion du
Conseil national. Ce rapport peut être obtenu auprès de la
Centrale de documentation de l'Assemblée fédérale. Dans
ces conditions, le Conseil fédéral n'estime pas nécessaire de
rappeler l'ensemble des faits et se borne à répondre briève-
ment aux diverses questions posées par les interpellants.
1. (92.3165); 1-3. (92.3175): Le Conseil fédéral ne méconnaît
pas le principe de la séparation des pouvoirs. Toutefois, l'or-
dre juridique suisse repose également sur un autre principe,
d'une importance au moins égale, celui du respect des obliga-
tions internationales. A cet égard, nous sommes liés avec l'Ita-
lie par un traité d'établissement instituant l'égalité de traite-
ment entre étrangers et nationaux (cf. en particulier articles 1
et 3, alinéa 2). Or, la lex Friedrich opère une discrimination fon-
dée sur la nationalité, en faveur des Suisses de l'étranger. Ce
conflit est bien connu du Conseil fédéral, qui avait mis en
garde le Parlement en 1965 déjà (révision de la lex von Moos).
Pris entre les revendications légitimes d'un Etat ami et le texte
de la loi nationale, le Conseil fédéral avait pour tâche, dans
l'exercice des compétences qui sont les siennes en matière de
politique étrangère, de trouver pour les quelque 50 cas en sus-
pens dans le canton des Grisons une solution qui tienne
compte dans toute la mesure du possible de notre législation,
tout en étant propre à écarter la menace d'une procédure inter-
nationale. L'issue de celle-ci aurait été très vraisemblablement
négative et aurait sans doute eu des conséquences incalcula-
bles pour l'applicabilité de la lex Friedrich par la suite. En
outre, le risque aurait été grand que la Suisse fût condamnée à
verser des dommages-intérêts.
Dans trois cas certes la dissolution des sociétés avait été pro-
noncée par le Tribunal fédéral. Il a toutefois paru au Conseil fé-
déral qu'il n'y avait aucune raison objective de traiter les socié-
tés dissoutes plus mal que celles contre lesquelles les procé-
dures d'enquête et de dissolution engagées se trouvaient, par
l'effet du hasard, à un stade moins avancé.
2. (92.3165);4. (92.3175): II y a d'abord lieu de relever que l'in-
tention du Conseil fédéral, dès le début de cette affaire, n'a pas
été d'abroger de fait la lex Friedrich. Pour le Conseil fédéral, il
s'est agi bien davantage de mettre en harmonie avec la lex
Friedrich un certain nombre d'opérations de contournement,
qui toutes remontaient à plus de 18 ans. La solution adoptée
d'entente avec le canton des Grisons (acquisition d'actions
nominatives ne donnant droit qu'à un seul logement de sur-
face limitée, dépôt des actions nominatives, imputation de
l'acquisition au contingent cantonal, assentiment des commu-
nes concernées) respecte l'esprit de la loi. Enfin, la transaction
prévoit le versement au canton des Grisons par les sociétés il-
légalement constituées d'une indemnité pour les dépenses
encourues, ainsi que le retrait aux frais des intéressés des pro-
cédures engagées. Il n'a jamais été question, au cours des né-
gociations diplomatiqus avec l'Italie, de suspendre l'applica-
tion de la lex Friedrich en faveur des ressortissants de cet Etat
Bien plus, en donnant son appui aux différentes propositions
de transaction, l'Italie a accepté que pour ses citoyens égale-
ment la lex Friedrich demeure en vigueur.
3. (92.3165): Le Conseil fédéral considère l'affaire comme li-
quidée et constate avec satisfaction que, depuis que les ac-
quéreurs étrangers sont entrés en tractations avec les autori-
tés grisonnes pour trouver une solution dans le sens proposé
par le Conseil fédéral, aucune mesure de représailles n'a été
prise à rencontre de ressortissants suisses désireux d'acqué-
rir un immeuble en Italie, comme cela avait été le cas précé-
demment Cela dit, le Conseil fédéral est bien conscient que
cette affaire a pu jeter un trouble dans certains milieux. C'est
pourquoi il a ordonné à ses services d'informer les cantons
des circonstances très particulières dans lesquelles il a pris sa
décision.
4. (92.3165): L'affaire en question ne revêt aucun caractère pé-
nal, puisqu'il s'agissait d'actions civiles en dissolution des so-
ciétés introduites par l'autorité cantonale.
Comme nous l'avons dit plus haut, la lex Friedrich continue à
être applicable. Elle devra subir des modifications dans le ca-
dre de l'Accord portant création de l'Espace économique eu-
ropéen, s'il entre en vigueur.
5. (92.3165): Le Conseil fédéral tient enfin à rappeler qu'il a dé-
cidé en 1991 du principe d'un programme complémentaire en
matière de droit foncier dans le secteur urbain. Des projets
concernant notamment le droit de préemption en faveur des
locataires et des collectivités publiques devraient pouvoir être
mis en consultation d'ici la fin de l'automne 1992. D'autres me-
sures telles que le prélèvement de plus-values ou les plans
d'affectation des bâtiments devront être élaborées d'ici l'été
1993. Pour les surplus, le Conseil fédéral reviendra en détail
sur la question dans sa réponse écrite à la motion du 19 mars
1992 (Conseil national) du groupe socialiste relative à la libéra-
lisation de la lex Friedrich.
Bundi: Die sozialdemokratische Fraktion ist von der Antwort
des Bundesrates nicht befriedigt und beantragt Diskussion.
Steifen: Herr Bundesrat Delamuraz, ich danke Ihnen für die
Antwort, welche meiner Meinung nach sehr «rechtsprofesso-
ral» ist; man spürt, dass sich der Bundesrat in einer Zwick-
mühle befindet. Ich bin von der Antwort des Bundesrates nur
teilweise befriedigt und beantrage ebenfalls Diskussion.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag auf Diskussion
Dagegen
offensichtliche Mehrheit
Minderheit

17. Juni 1992 
N
1085 
Dringliche Interpellationen. Anwendung der Lex Friedrich
Bundi: Ich anerkenne, dass die Beantwortung dieser Fragen
für den Bundesrat nicht ganz einfach war. Aber ich verstehe
nicht, dass Herr Delamuraz in dieser Materie Red und Antwort
stehen soll, da diese Materie doch in erster Linie das Justizde-
partement betrifft.
Die Fragen 1 und 2 sind gar nicht befriedigend beantwortet
worden. Es ist einmalig, dass der Bundesrat indirekt ein Ge-
setz ausser Kraft setzt, dass er Bundesgerichtsurteile missach-
tet. Meines Erachtens ist das eine staatsrechtlich bedenkliche
Erscheinung. Wenn dieses Beispiel Schule machen sollte, ge-
raten wir in den Zerfall unserer Demokratie. Die Verwischung
der Kompetenzen der Gewalten ist dann naheliegend, und die
Folge ist eine grosse Unsicherheit auf zwei Ebenen:
Einerseits ergibt sich daraus eine Unsicherheit im Volk; denn
der einfache Bürger fragt sich, wer denn dieses Gesetz über-
haupt noch einhalten soll. Sollen Gesetze nur von den kleinen
Leuten eingehalten werden müssen, und sollen die Grossen,
Reichen und Einflussreichen davonkommen? Diese ganze Af-
färe hat auch mit einer gewissen Vertrauenskrise zwischen
Bürger und Staat zu tun.
Andererseits ist eine Unsicherheit bei den Vollzugsorganen in
bezug auf die Rechtsanwendung geschaffen worden. Wenn
die Anwendung der Lex Friedrich vier Szenarien offen lässt,
zeigt sich darin fast eine Art chaotisches Durcheinander.
Nun zum Vertrag mit Italien von 1868, der ja immer wieder ins
Spiel gebracht wird. Es ist interessant, dass von den Klägern,
die vor Bundesgericht gingen, dieser Vertrag nicht angerufen
wurde. Das Bundesgericht befasste sich denn auch nicht ma-
teriell mit dieser völkerrechtlichen Seite des Falles. Die Gesell-
schaften stützten sich aufgrund eines von ihnen anbegehrten
Gutachtens eines Schweizer Professors erst in ihren letzten
Beschwerdeschriften auf den Staatsvertrag; es ist klar, dass es
sich in diesem Fall um ein Parteigutachten handelte. Darauf-
hin stützten sich die Vertreter der Gesellschaften auf dieses
Gutachten ab und gelangten an die italienische Regierung.
Höchste Regierungsstellen haben dann sofort bei den schwei-
zerischen Behörden interveniert und auch Druck ausgeübt.
In diesem Zusammenhang ist interessant, was in einer Sen-
dung des Radios della Svizzera italiana Anfang April dieses
Jahres gesagt und auch in einer Tessiner Zeitung unwider-
sprochen wiederholt wurde, nämlich dass einer der Eigentü-
mer dieser Gesellschaften im Engadin der italienische Aus-
senminister sei. Wenn dies tatsächlich zutrifft, dann ist es um
so bedenklicher, dass man einem solchen Druck nachgege-
ben hat. Denn das erinnert uns an gewisse Methoden, die uns
von anderen Staaten her bekannt sind, mit denen wir in der
Schweiz jedoch bis jetzt nichts zu tun hatten.
Was folgte darauf? Im Frühjahr 1991 erfolgten die sogenann-
ten ersten Retorsionsmassnahmen gegenüber der Schweiz
und im Herbst 1991 die zweiten. Hierauf haben Vertreter des
Bundes und des Kantons Graubünden gemeinsam diplomati-
sche Verhandlungen aufgenommen mit dem Ziel, das Straf-
mass für die Betroffenen herabzusetzen und es für sie akzep-
tabel zu machen.
Wie steht es tatsächlich mit dem Niederlassungs- und Konsu-
larvertrag vom 22. Juli 1868? Er kam in einer Zeit relativ gros-
ser Migrationen zustande, als die Leute in einen anderen Staat
zogen und sich dort dauernd niederliessen. Als Folge der im
Vertrag gegenseitig zugesicherten Niederlassungsfreiheit ver-
pflichteten sich die beiden Vertragsstaaten, die Angehörigen
des anderen Staates nicht schlechterzustellen als die eigenen
Staatsbürger. Dass das so ist, zeigt bereits derTitel dieses Ver-
tragswerkes, und auch die Artikel 1 und 2 sprechen ausdrück-
lich von Niedergelassenen und Aufenthaltern respektive von
«wohnhaft» oder «niedergelassen». Der Staatsvertrag hat also
keineswegs die Gleichbehandlung der beidseitigen Staatsan-
gehörigen unabhängig von der Niederlassung verankert.
Mit dieser Aufassung stehe ich nicht allein da Das Bundesge-
richt hat zu dieser Frage kurz Stellung genommen und hat da-
bei auf die Praxis hingewiesen, dass für die Anwendung der
Gleichbehandlungsklausel von Ausländern und Inländern in
diesen Verträgen die Niederlassungsbewilligung des Auslän-
ders erforderlich ist.
Im übrigen wusste das Bundesgericht auch um ein Gutachten
der Justizabteilung aus dem Jahre 1971. Damals führte die Ju-
stizabteilung im Hinblick auf die Rechtmässigkeit von Nieder-
lassungsverträgen aus, dass sich solche nach konstanter
schweizerischer Praxis nur auf Ausländer bezögen, die im Be-
sitze einer Niederlassungsbewilligung seien.
Es ist im übrigen auch interessant, in den Akten der Verhand-
lungen des Parlaments nachzublättern; Sie würden feststel-
len, dass bedeutende Staatsrechtler damals, als die
Lex von Moos und die Lex Furgler in unseren Kammern zur
Diskussion standen, diese Ansicht geteilt haben, insbeson-
dere der damalige Ständerat Zellweger, aber auch der ehema-
lige Nationalrat Muheim. Ihrer Auffassung pflichteten beide
Kammern grossmehrheitlich bei. Sie kamen zur Auffassung,
dass die Gleichbehandlungsklauseln nur anwendbar sind auf
Ausländer, die in der Schweiz domiziliert sind.
Von der schweizerischen Regierung hätte man folgendes er-
warten müssen: dass sie erstens diese Auffassung und dieses
Rechtsverständnis vertreten und sich nicht einfach der Mei-
nung eines privaten Parteigutachtens angeschlossen hätte;
dass sie zweitens energisch und entschieden Demarchen un-
ternommen hätte bei der Androhung italienischer Retorsions-
massnahmen und selbst aktiv geworden wäre, als Italien zu
völkerrechtswidrigen Massnahmen gegen die Schweiz griff;
dass sie drittens die Aufnahme von Verhandlungen entschie-
den abgelehnt hätte; dass sie viertens es auf einen Spruch ei-
nes internationalen Schiedsgerichtes hätte ankommen las-
sen. Es ist absolut nicht gesagt, dass wir dort keine Chancen
gehabt hätten, damit durchzukommen. Aber selbst wenn dort
die Angelegenheit einen negativen Ausgang gehabt hätte,
wäre für uns ein Richterspruch besser zu ertragen gewesen,
als wenn uns von unserer Exekutive gesagt wird, wie es gehen
muss, nämlich unter mindestens teilweiser Aufhebung eines
Gesetzes durch den Bundesrat und unter Missachtung von
Bundesgerichtsurteilen.
Dass man sich in Verhandlungen überhaupt einliess, ist mei-
nes Erachtens eines demokratischen Staates unwürdig. Da-
mit macht man sich erpressbar. Das ist nicht schweizerische
Art!
Präsident: Herr Bundi, Sie haben schon 11 Minuten gespro-
chen. Ihre Redezeit beträgt 10 Minuten!
Bundi: Ich habe gemeint, als Antragsteller habe man mehr als
10 Minuten zur Verfügung.
Ich darf aber trotzdem zum Schluss die Meinung eines bedeu-
tenden Mannes zitieren, nämlich des ehemaligen Direktors
des Eidgenössischen Bundesamtes für Justiz, Paul Zweifel,
der folgendes gesagt hat: «Die Verfassung, Artikel 102 Ziffer 5,
verpflichtet den Bundesrat, die Urteile des Bundesgerichts zu
vollziehen, selbstverständlich so, wie sie lauten, ohne sich ma-
teriell damit auseinanderzusetzen. Diesem Auftrag ist der Bun-
desrat in den öffentlich kritisierten Bündner Fällen nicht nach-
gekommen. Nicht nur hat er die betreffenden Urteile des Bun-
desgerichtes nicht vollzogen, er hat überdies den klaren Wil-
len des Gesetzgebers missachtet. Dazu war er auch aufgrund
seiner aussenpolitischen Kompetenzen nicht befugt.» Diesem
Zitat habe ich nichts mehr beizufügen.
Steffen: Die Ausgangslage dieses Geschäfts, das wir jetzt be-
handeln, ist uns seit dem 1. April dieses Jahres bekannt und
ist wohlverstanden kein Aprilscherz. Der Bundesrat forderte
damals die Bündner Regierung auf, die vom Bundesgericht
bewilligte Liquidation von italienischen 
Immobilienfirmen
nicht zu vollstrecken, obwohl diese unter Umgehung der
Lex Friedrich im Oberengadin Grundstücke erworben hatten.
Der Bündner Regierung wurde ein Vergleichsmodell vorge-
schlagen, auf welches man sich im Rahmen von diplomati-
schen Verhandlungen mit Italien geeinigt hatte. Nachdem der
Kanton Graubünden mit Unterstützung des Bundeamtes für
Justiz - wohlverstanden, wir haben hier eine Auseinanderset-
zung zwischen der Justiz und der Aussenpolitik - diese Ver-
handlungen geführt hatte, kam diese Kehrtwendung des
Bundesrates für die Bündner Behörden - darüber hinaus
auch für uns Politiker und für die Oeffentlichkeit - völlig uner-
wartet und hatte eine Flut von kritischen Artikeln zur Folge,
die sich mit politischen und rechtlichen Aspekten befassten.

Interpellations urgentes. Lex Friedrich. Application
1086
N 
17 juin 1992
Dass die dringlichen Interpellationen fällig wurden, war vor-
aussehbar.
Angedrohte und angeordnete Retorsionsmassnahmen des
italienischen Staates gegenüber Schweizern in Italien haben
den Bundesrat ganz offensichtlich dazu bewogen, klein beizu-
geben und einer staatsrechtlich fragwürdigen Lösung den
Vorzug zu geben.
Weshalb brachte man es in den Verhandlungen nicht fertig,
die Angelegenheit bis nach der EWR-Abstimmung vom 6. De-
zember 1992 hinauszuzögern? Ein dannzumaliges allfälliges
Ja hätte den Scherbenhaufen verkleinert, da mittelfristig eine
Aufhebung der Lex Friedrich Teil des EWR-Vertrages ist Ein
Nein des Volkes hätte Gelegenheit geboten, Verträge mit Ita-
lien zu kündigen und neu auszuhandeln.
Wichtigste Frage in meinem Katalog ist die Frage 4 nach der
Wirksamkeit der Lex Friedrich - nicht nur gegenüber Italie-
nern, sondern auch gegenüber Einwohnern anderer Staaten
des EG/Efta-Raumes -: Die Reaktionen im grossdeutschen
Blätterwald lassen durchblicken, dass man sich in Bonn nicht
mit einer Extrawurst für Italien abfinden wird. Wann erwachen
Oesterreich und Frankreich? Wir wissen es nicht
Abschliessend noch einige Gedanken zur Frage, was uns
nach Abschluss des EWR-Vertrages erwarten könnte.
Die Schweiz würde in einer ersten Frage nicht nur die rund
sechzig Gesetze an die EG-Rechtsnorm anpassen, sie hätte
den gesamten Acquis communautaire von über 10 000 Seiten
tel quel zu übernehmen. Liegt da nicht eine Masse Zündstoff
im weiten Rechtsbereich, die den Bundesrat überfordern
dürfte und ihn zu ähnlichen Kompromisslösungen wie der vor-
liegenden im Einzelfall verführen könnte? Als Nichtjurist bin
ich persönlich - mit mir bestimmt auch viele Schweizer - sehr
beunruhigt ob der Tatsache, dass wegen der immensen Re-
geldichte bald nur noch Juristen verstehen, was im Rechtsbe-
reich seine Gültigkeit hat
Die durch den Bündner Vergleich entstandene Rechtsunsi-
cherheit wurde am 16. April dieses Jahres in der «NZZ» tref-
fend kommentiert Ich zitiere: «Der Vorgang ist in den Augen
des Normalbürgers erschütternd. So komplex die Umstände
und die Beweggründe des Bundesrates im einzelnen sein mö-
gen: die Tatsache, dass die politische Exekutive in den klaren
und mehrfach bestätigten rechtlichen Befund des obersten
Gerichts beziehungsweise in dessen Vollzug eingreift, ist ge-
geben und auch mit Hinweisen auf zuvor lange nicht angeru-
fene internationale Abkommen nicht wegzupolieren.»
Der Bundesrat ist in einer wenig komfortablen Lage, geriet er
doch in einen Interessenkonflikt zwischen nationaler Rechts-
staatlichkeit und Völkerrecht Er hat sich für letzteres, für das
Völkerrecht, entschieden und so den Volkszorn heraufbe-
schworen, was wohl noch Auswirkungen auf bevorstehende
Anpassungen an internationales Recht haben dürfte.
Weder Hansjürg: Seinerzeit entdeckten Spekulanten aus dem
Ausland die Schweiz als Dorado für Immobilienhändler und
Bodenspekulation. Sie gründeten darauf Gesellschaften zum
Zweck der Gesetzesumgehung. In der Folge profitierten diese
Händler von ungeheuren Bodenwertsteigerungen und Bo-
denmehrwerten, die eigentlich der Allgemeinheit, das heisst
der Gemeinschaft der Schweizer Steuerzahler, gehören soll-
ten. Doch die Riesensummen durften nicht nur die ausländi-
schen, sondern auch die Schweizer Immobilienhändler ein-
streichen und abschöpfen. Die Unruhe im Volk war gross, und
Politiker und Parteien kamen unter Druck und waren zum Han-
deln gezwungen. Der Bundesrat hat in der Folge die Lex Fried-
rich geschaffen, worauf die allerschlimmsten Auswüchse ein-
gedämmt und teilweise verhindert werden konnten.
Nun hat der Bundesrat - offensichtlich auf Druck des Auslan-
des respektive wegen des unaufhaltsamen Marsches nach
Brüssel - weiche Knie bekommen und einer kantonalen Be-
hörde empfohlen, eine vom Gesetz abweichende Lösung zu
treffen. Das ist wahrhaftig starker Tobak! Auch wenn der Bun-
desrat jetzt mit allen möglichen Wendungen und Verrenkun-
gen seinen Standpunkt zu rechtfertigen versucht, verstehen
wir ihn nicht und sind von seiner Antwort enttäuscht
Wie - so fragen wir uns von der LdU/EVP-Fraktion - will der
Bundesrat in der Oeffentlichkeit einen solchen Kniefall vor
dem Ausland schmackhaft machen? Und wie will er die Ueber-
dehnung des Gesetzes rechtfertigen? Was in der Interpellati-
onsantwort steht, genügt jedenfalls nicht
Unsere Fraktion ist überzeugt, dass auf dem vom Bundesrat
eingeschlagenen Weg viele Stolpersteine liegen und dass auf
die Nase fällt, wer leichtfertig mit unseren Gesetzes- und Ver-
fassungsbestimmungen umspringt
Herr Bundesrat, nur eine hundertachtziggrädige Kehrtwen-
dung kann auf den Pfad der demokratischen und gesetzlichen
Tugend zurückführen. Wir laden Sie ein, sich auf dem Absatz
umzudrehen.
M. Cotti: J'approuve la décision du Conseil fédéral dans le
cas de lalex Friedrich/Grisons. Il était temps de mettre fin à une
situation insoutenable à l'égard de nos voisins italiens. La so-
lution adoptée par le Conseil fédéral est praticable et juste.
Une seule remarque, elle est arrivée trop tard. En effet, j'avais
présenté une interpellation le 3 octobre 1990 déjà, date à la-
quelle j'envisageais une solution basée sur une amnistie, sur
des normes transitoires relatives aux délais de péremption de
l'action en liquidation ou sur une «sanatio» comme celle qui
avait été pratiquée par le gouvernement en 1977. Le Conseil
fédéral a donc mis fin à une situation intolérable pour différen-
tes raisons.
La première, la dissolution et la confiscation des avoirs de la
société découlent d'une interprétation extensive de la loi civile.
Ni la lex von Moos de 1961, ni la lex Furgler de 1975, ni la lex
Friedrich de 1983 ne s'y réfèrent expressis verbis. D'ailleurs,
au terme de la lex von Moos en vigueur lors des achats en
question dans le canton des Grisons, l'achat par le biais d'une
société anonyme suisse était admis. Avec tout le respect pour
le principe de la séparation des pouvoirs, il faut bien dire que
cette mesure est contraire aux principes fondamentaux du
droit pénal et qu'en tout cas elle n'est aucunement en rapport
avec le peu de gravité de cette infraction de droit administratif.
Deuxièmement, la confiscation en pareil cas est injuste et in-
justifiée. Les vendeurs, les médiateurs, les autres auteurs de
l'infraction, couverts par la prescription, sont à l'abri de toute
peine, ce qui revient à dire que les Suisses qui ont commis en
1974 la même infraction que les citoyens italiens se trouvent
dans une situation d'immunité tandis que les Italiens paient et
paient lourdement
E Lei, collega Bundi, e Lei, collega Steffen, voi vi meravigliate
che il Governo italiano reagisca e adotti delle contromisure.
Non Le nascondo, collega Bundi, che io sono un po' a disagio
nel prendere atto di questa situazione. Non abbiamo sicura-
mente da andare fieri per delle misure che creano delle diffe-
renze di questo tipo.
Avevo addirittura-all'occasione della presentazione di un po-
stulato a questo riguardo - definito questo postulato in difesa
della reputazione della Svizzera all'estero perché avevo in-
tuito, quali sarebbero state le reazioni che si stavano scate-
nando in Italia e che rischiavano di compromettere grave-
mente le relazioni fra i due Paesi.
Troisièmement, si nous nous trouvons dans cette situation,
c'est aussi parce qu'en 1983 nous avons adopté la lex Fried-
rich qui n'avait aucune base constitutionnelle. J'avais soulevé
ce problème au Parlement. J'avais cité le juge fédéral Patry,
conseiller du gouvernement en la matière, qui soutenait la loi
mais qui s'interrogeait à propos de sa constitutionnalité. Il
s'était exprimé avec de sérieux doutes. J'avais même cité une
déclaration de M. Furgler, conseiller fédéral, en 1970, soit
13 ans avant le débat sur la loi en cause, où il admettait que la
législation en question ne respecte pas les accords avec les
autres Etats. Il affirmait: «Schon die heutige Regelung lässt
sich schwer mit der staatsvertraglichen Verpflichtung zur
Gleichbehandlung vereinbaren» et plus loin: «Streng rechtlich
eine Verletzung der Verträge wäre schon heute vorhanden».
Par la suite, on a adopté deux lois, sans plus penser à la décla-
ration de M. Furgler. Heureusement, le Conseil fédéral re-
connaît aujourd'hui que c'était une erreur.
Je ferai une dernière considération, en allemand, car je cite un
journal suisse allemand:
Wenn man die Anweisungen des Bundesrates an die bündne-
rische Regierung als «Selbstverhöhnung des Rechtsstaates»

17. Juni 1992 
N
1087 
Dringliche Interpellationen. Anwendung der Lex Friedrich
bezeichnet, wie sollte man die gesetzgeberische Tätigkeit des
Parlamentes anlässlich der Verhandlungen für die Annahme
der Lex Friedrich hinsichtlich Verfassungsmässigkeit und Völ-
kerrechtlichkeit beschreiben?
Je pense, Monsieur le Conseiller fédéral, que le moment est
venu, après ces considérations et d'autres qui sont contenues
dans des actes parlementaires que vous avez sous les yeux,
d'examiner à fond ce problème et de se décider à abolir cette
loi.
Baumberger: Ich teile - im Unterschied zu etlichen Vorred-
nern, jedoch in Uebereinstimmung mit Herrn Kollege Cotti -
die Auffassung des Bundesrates, dass es bei den entstande-
nen Problemen im Zusammenhang mit der Anwendung der
Lex Friedrich weniger um ein staatsrechtlich bedenkliches
Vorgehen des Bundesrates geht als darum, dass das Parla-
ment seinerzeit die expliziten Hinweise auf diese Staatsver-
träge nicht zur Kenntnis genommen hat. Ich möchte jetzt nicht
wiederholen, was Sie schon gehört haben, und kann mich
kurz fassen. Mir scheint jedenfalls, der Schwarze Peter in die-
ser Sache liege zumindest auch beim Parlament
Was mich indessen an der Antwort des Bundesrates stört und
was ich für unzutreffend halte, das sind die Ausführungen zur
Frage 5 der dringlichen Interpellation der SP, nämlich die
Frage nach den Ersatzmassnahmen für die Zeit nach der -je-
denfalls teilweisen - Aufhebung der Lex Friedrich im Zusam-
menhang mit dem allfälligen Inkrafttreten des EWR-Vertrages.
Es liegt meines Erachtens auf der Hand, dass die Hinweise
des Bundesrates auf vorgeschlagene Vorkaufsrechte der Mie-
ter, auf das Vorkaufsrecht der öffentlichen Hand und derglei-
chen nicht dazu beitragen, die nach wie vor legitimen Inter-
essen, die in der Lex Friedrich begründet sind - nämlich Land-
schaftsschutz, Schutz der Interessen der dortigen Bewohner
an finanziell tragbaren Wohnmöglichkeiten -, zu schützen.
Diesen Anliegen ist vielmehr im Rahmen einer ordentlichen
Gesetzgebung über Raumplanung und Bauvorschriften
Rechnung zu tragen.
Es ist bekannt, dass viele Gemeinden - darunter bedeutende
Kurorte wie Engelberg und Pontresina, aber auch Gemeinden
im Tessin oder im Berner Oberland - Lösungen gefunden ha-
ben, nämlich auf dem Wege von Zweit- beziehungsweise Erst-
wohnungsanteilen.
Die Erkenntnis, dass es Lösungen, korrekte Lösungen gibt,
zeigt, dass die Lex Friedrich sowohl beim Inkrafttreten des
EWR-Vertrages als auch im umgekehrten Falle aufzuheben ist
Warum das? Es ist offensichtlich verfehlt, eine - ich sage das
aus eigener anwaltlicher Erfahrung - recht aufwendige Büro-
kratie weiter beizubehalten, welche - wie das Beispiel gezeigt
hat, über das wir diskutieren - zu zweifelhaften Folgen führt,
obwohl wir zielkonforme Resultate haben können auf einem
Wege, bei welchem wir nicht mit internationalen Verträgen in
Konflikt kommen und bei welchem wir auch keine Angst vor
Retorsionsmassnahmen haben müssen.
Im Hinblick auf die rechtzeitige Bereitstellung dieses Instru-
mentariums durch die Kantone und die Gemeinden, die pri-
mär angesprochen sind, bin ich der Meinung, dass wir recht-
zeitig - das heisst hier und heute - das Signal geben müssen,
dass die Lex Friedrich aufzuheben ist, und zwar in jedem Fall
auf den Zeitpunkt, der sich aus dem EWR-Vertrag ergäbe -
auch dann, wenn wir nicht beitreten sollten.
Engler: Es gibt bei der Betrachtung verschiedene Gesichts-
punkte. Ich gestehe zu - um nicht missverstanden zu wer-
den -, dass die Lex Friedrich an Bedeutung verloren hat, und
ich verstehe auch, dass man mit Blick auf die aussenpolitische
Situation etwas gegen Retorsionsmassnahmen tun will. Das
gehört zu unserer Diplomatie.
Aber es gibt natürlich noch andere Gesichtspunkte, Gesichts-
punkte innenpolitischer Art: der Gewaltentrennung, der
rechtsgleichen Behandlung, der Rechtsstaatlichkeit. Da habe
ich natürlich schon den Eindruck, dass man sich in die Ecke
treiben liess, dass man die eigene Position als derart schwach
bewertet hat, dass man den äusseren Druck stärker verspürte,
als man ihn effektiv verspüren müsste. Es stellt sich juristisch
allen Ernstes die Frage, ob eine Kollision vorliegt
1965, Herr Bundesrat - Herr Bundi hat darauf hingewiesen -,
haben National- und Ständerat auf Intervention des National-
rates Muheim und des Ständerates Zellweger, die das einläss-
lich studiert hatten, erklärt, dieser Konsularvertrag, dieser Nie-
derlassungsvertrag, gelte nur für Ausländer, die in der
Schweiz wohnten. Wenn man das so interpretiert, wie dies das
Parlament getan hat, entfällt jegliche Kollision, und wir hätten
uns vor einem Schiedsgericht nicht zu fürchten. Wieso haben
Sie derart Angst vor diesem Schiedsgericht? Diese Fragen
müssen Sie sich doch gefallen lassen!
Auch der gewählte Weg ist für mich der falsche. Wenn Sie
schon Angst haben, dass Sie unterliegen könnten, wieso un-
ternehmen Sie nicht den geringen Fussmarsch von Ihrem Sitz
hier ins Parlament?
Wieso agieren Sie auf einer schmalen juristischen Basis, auf
einer Auslegung von Artikel 8? Dieser Artikel 8 der Bewilli-
gungsverordnung ist nicht vorgesehen für Mieteraktiengesell-
schaften. Er hat einen ganz anderen Sinn.
Sie akzeptieren den politischen Willen nicht Sie mischen sich
in hängige Verfahren ein und scheuen den Weg ins Parlament,
obwohl eine Gesetzesänderung ohnehin notwendig ist und
die Lex Friedrich an Bedeutung verloren hat Das führt doch im
Volk zu grossem Unbehagen.
Ich möchte Sie bitten, uns zu diesen Punkten - über Ihre Ant-
wort, die Sie gegeben haben, hinaus - Antwort zu erteilen.
Und ich möchte Sie auch bitten, uns möglichst rasch Vor-
schläge zu unterbreiten, was der Bundesrat wirklich zu tun ge-
denkt, welche Varianten er sieht Wurde beispielsweise das
dänische Lösungsmodell studiert? Ist es auf die Schweiz über-
tragbar?
Ich möchte Sie bitten, darauf zu antworten.
Schmid Peter: Die Kernfrage, die im Zusammenhang mit der
dringlichen Interpellation zu beantworten ist, heisst: «Unter
welchen Umständen rechtfertigt es sich, bestehendes Recht
nicht um jeden Preis rigoros zu handhaben?»
DieseFragediskutierenwirjaindieserSession nichtzumersten
Mal. Im Grunde stand dieses Problem schon bei der Behand-
lung der F/A-18-lnitiative zur Diskussion. Der Unterschied liegt
nurdarin, dass es bei derletzteren um Verfassungsbestimmun-
gen geht, beim vorliegenden Fall um Gesetzesrecht
Nun kann man sich auf den Standpunkt stellen, Gesetzesrecht
biegen sei die lässlichere Sünde als Verfassungsbestimmun-
gen strapazieren. Ich würde dies nicht so verallgemeinernd
sagen.
Wo wir nun allenfalls einlenken sollten und wo nicht, hängt da-
von ab, was letztlich bei Beachtung oder Kompromittierung
bestehenden Rechts auf dem Spiele steht Dem Ansinnen ei-
ner F/A-18-Beschaffung stehen 500 000 Unterschriften entge-
gen. Dies hat nun die Mehrheit beider Räte dazu veranlasst, ei-
nen Entscheid aufzuschieben, für den die Legislative eigent-
lich zuständig wäre. Dies in der Einsicht, dass eine restriktive
Handhabung des Rechts, für die formaljuristisch argumentiert
wird, nicht über die Meinung des Souveräns gestellt werden
kann, für dessen Wohl schliesslich die Gesetze da sind.
Wenn das Volk entschieden hat, können wir dann eben auf der
Basis dieses Entscheids wieder mit unserer Legiferierung fort-
fahren, allenfalls auch die nötigen Gesetzesrevisionen an die
Hand nehmen.
Wie steht es nun mit der Lex Friedrich, bei welcher der Bundes-
rat der Regierung des Kantons Graubünden empfiehlt, mit ei-
nigen vom Gesetz erfassten natürlichen oder juristischen Per-
sonen pfleglich umzugehen, um nicht den Unmut der italieni-
schen Regierung auf sich zu ziehen und gewisse Nachteile für
Schweizer Bürger in Italien zu gewärtigen? Nach Aussagen
des Bundesrates steht folgendes auf dem Spiel:
1. Schweizern, die in Italien Grundstücke erwerben wollen,
würde im Gegenzug die Beurkundung verweigert
2. Die italienische Regierung würde unnötig gereizt, und man
müsste gewärtigen, dass in Steuerangelegenheiten die
Schweiz auf eine schwarze Liste gesetzt würde, weil sie
Steuerprivilegien gewähre.
3. Die versteckte Besserstellung von Auslandschweizern ge-
genüber Ausländern beim Grundstückerwerb könnte interna-
tional gerichtliche Nachspiele haben.

Interpellations urgentes. Lex Friedrich. Application
1088
N 
17 juin 1992
Wir finden diese Einwände, die zu der zweifelhaften Empfeh-
lung des Bundesrates an die Bündner Regierung führten,
nicht gewichtig genug, um den Vollzug der Lex Friedrich auf-
zuweichen oder gar zu sistieren.
Wenn wir den Grundstückerwerb für Ausländer in unserem
Land mit gutem Recht begrenzen, dann sehe ich nicht ein,
weshalb dann auch Italien nicht dasselbe Recht haben sollte,
ähnliche Bestimmungen für das eigene Land zu erlassen. Und
die Steuerprivilegien, die wir hier in der Schweiz den mehr
oder weniger suspekten ausländischen Firmen gewähren,
sind nicht in Ordnung, auch wenn wir davon profitieren.
Die Frage der Besserstellung von Auslandschweizern steht da
nicht zur Diskussion, denn schliesslich handelt es sich bei den
Personen, die man hier nachsichtig behandeln will, um Leute,
die wissentlich und vorsätzlich durch Umgehung von Geset-
zen Geschäfte gemacht haben.
Das wäre ja noch schöner, ausgerechnet solche Machen-
schaften unter dem Stichwort «höhere Interessen» abzuseg-
nen. Hier handelt es sich um Partikularinteressen, und zwar
beidseits der Grenze, die der Bundesrat stützt, und dies kön-
nen wir auf keinen Fall gutheissen.
Vollmer: Die Fragen der sozialdemokratischen Fraktion hat
Herr Bundi hier glasklar nochmal ausgebreitet und auch auf
die Probleme hingewiesen. Aber die Debatte, die jetzt darüber
stattfindet, wirft noch zusätzliche neue Grundsatzfragen auf,
die nicht so im Raum stehengelassen werden können. Herr
Engler hat sehr gut und sehr klar darauf hingewiesen, dass
hier der Bundesrat gegen Treu und Glauben handelt, wenn er
dieses Parlament, das diese Gesetze so beschlossen hat, der-
art umgeht
Wir respektieren selbstverständlich auch die staatsvertragli-
chen Abmachungen der Schweiz. Diese sind zu respektieren.
Es geht hier nicht darum, dass wir hier einen Entscheid auf die
eine oder andere Seite fällen, sondern es geht darum, wie wir
in diesem Interessenkonflikt handeln und welche Rolle das
Parlament in diesem Interessenkonflikt zu spielen hat
Herr Bundesrat, Sie wissen ganz genau - und die ganzen De-
batten bereits im Vorfeld zum Abkommen über den EWR ha-
ben es gezeigt - dass im Bereiche der Lex Friedrich ohnehin
gesetzgeberische Anpassungen nötig sind: Wir stehen am
Vorabend dieser Anpassungen, auch der Lex Friedrich, im Zu-
sammenhang mit dem EWR unter dem Titel Eurolex. Es wäre
nichts als billig gewesen, hier dieses Verfahren miteinzubezie-
hen und in diesem Verfahren - das ist der springende Punkt -
dem Parlament, wie das der Bundesrat verschiedentlich in sei-
ner Botschaft vorgeschlagen hat, entsprechende Ersatzmass-
nahmen zu unterbreiten. Es gibt eine ganze Zahl von Ersatz-
massnahmen - der Bundesrat hat selber in seiner Botschaft
darauf hingewiesen -, die ohne weiteres ergriffen werden
könnten und die keineswegs in Widerspruch geraten würden
mit diesen staatsvertraglichen Abmachungen mit Italien.
Es ist ja so, dass bereits auf den 1. Januar 1993 ein ganz we-
sentlicher Teil der bisherigen Lex Friedrich fällt, im Bereiche
der Parahotellerie und in anderen Bereichen. Wir erwarten
vom Bundesrat, wenn er jetzt so keck vorangeht und meint, er
müsse diese staatsvertraglichen Verpflichtungen in die erste
Priorität setzen, dass er gleichzeitig vorangeht und uns bereits
heute, im Zusammenhang mit diesem Vorgehen, Ersatzmass-
nahmen vorschlägt.
Wir kommen nicht darum herum festzustellen, dass hier eine
sehr fragwürdige Rechtsgüterabwägung vorgenommen wird.
Wenn in diesem Saal von einzelnen Rednern damit argumen-
tiert wird, dass es darum gehen müsse, Schweizer Bürger, die
in Italien heute Grundstücke erwerben wollen, vor allfälligen
Retorsionsmassnahmen zu schützen, dann müsste man die-
ses Interesse dem gesetzgeberischen Willen gegenüberstel-
len, der auch ein schweizerisches Interesse zum Ausdruck ge-
bracht hat: Er wollte verhindern, dass durch den zunehmen-
den Grundstückverkauf an Ausländer sowohl eigentumsmäs-
sig unerwünschte Entwicklungen Platz greifen als auch raum-
planerische, regionalpolitische Entwicklungen eingeleitet wer-
den, die wir nicht dulden können. Gegen diese wollen und
können wir uns auch nationalstaatlich wehren, trotz diesem
Abkommen mit Italien.
Hier bin ich sehr enttäuscht Gerade Sie, Herr Bundesrat Dela-
muraz, geben gegenüber der Bevölkerung ein falsches Signal
im Hinblick auf die Debatte über den EWR, nämlich dass wir
uns offenbar in unserer eigenen Gesetzgebung dem Druck
ausländischer Interessen beugen müssen. Es wäre Ihnen gut
angestanden, in diesem Interessenkonflikt hier die schweizeri-
schen Interessen gleichwertig zu gewichten und Ersatzmass-
nahmen vorzuschlagen, sei das im raumplanerischen Bereich
oder in anderen Bereichen, die Sie selber in Ihrer Verwaltung
ausgearbeitet haben. Dann könnten wir ohne weiteres die
staatsvertraglichen Verpflichtungen mit Italien erfüllen. Ich
wäre schon sehr froh, wenn Sie sich dazu noch äussern
könnten.
M. Delamuraz, conseiller fédéral: Après les paiements di-
rects, voici l'heure des jugements directs, et à mon tour je me
soumets, au nom du Conseil fédéral et représentant ici le Dé-
partement des affaires étrangères, au feu roulant des ques-
tions complémentaires que ces deux interpellations ont dé-
clenchées.
Tout d'abord, je regrette un peu que, par les exigences du ca-
lendrier parlementaire, le débat s'engage devant le Conseil
national sur cette question alors qu'une documentation plus
complète que les réponses données par le Conseil fédéral à
ces deux interpellations a été remise à votre Commission de
gestion, en date du 20 mai, document que je brandis de ma
main droite - la plus sûre en l'occurrence - et qui, dans un
texte de 11 pages, se prononce, à la demande de la Commis-
sion de gestion, sur un certain nombre d'aspects qui ont été
traités dans le cadre des interpellations et du débat complé-
mentaire qui a lieu. Je ne saurais qu'inviter les membres du
Conseil national à se procurer ce texte, qui n'a été distribué
qu'à votre Commission de gestion mais qui est naturellement
disponible pour l'ensemble des parlementaires, et à le lire. Ils y
trouveront certainement réponse à un certain nombre de
questions qui ont été posées.
Il n'empêche qu'en attendant de méditer sur ce texte et en at-
tendant que la Commission de gestion lui donne peut-être une
autre forme que celle du simple enregistrement - je veux dire
par là qu'elle déclenche, le cas échéant, un débat dans votre
conseil sur ce thème -je voudrais reconnaître avec vous, très
tranquillement, que le Conseil fédéral ne méconnaît pas le
moins du monde le principe de la séparation des pouvoirs, ni
les règles démocratiques de cet Etat de droit Mais l'ordre juri-
dique suisse repose également sur un autre principe que celui
de la séparation des pouvoirs et il m'est décidément difficile de
vouloir déclasser cet autre principe afin d'assurer une priorité
absolue - dont on se demanderait quelle est la légitimité - au
principe de la séparation des pouvoirs, ce second principe est
bel et bien celui du respect des obligations internationales. A
cet égard, nous sommes liés avec l'Italie par un traité d'établis-
sement instituant l'égalité de traitement entre étrangers et na-
tionaux - deux des articles de cette convention le stipulent no-
tamment - alors que la lex Friedrich, elle, établit une discrimi-
nation fondée sur la nationalité. En effet, contrairement aux
dispositions de cette convention bilatérale entre l'Italie et la
Suisse, la lex Friedrich traite les Suisses domiciliés en Italie
mieux que les Italiens domiciliés en Italie, mieux que les autres
étrangers domiciliés en Italie, s'agissant de l'exercice de leurs
pouvoirs et notamment de leurs pouvoirs immobiliers, ici en
Suisse. Et c'est un vieil antagonisme. Ceux d'entre vous qui
ont un âge presque canonique pour avoir encore en tête les
débats que le Conseil national a eus en 1965 - nous étions peu
nombreux de cette cuvée - à propos de la révision de la lex von
Moos, se rappellent clairement qu'à ce moment-là déjà le re-
présentant distingué du Conseil fédéral - ils le sont tous mais
il l'était particulièrement - avait signalé au Conseil national le
risque d'un conflit entre l'application d'une loi imparfaite sur ce
point et les engagements internationaux contractés par la
Suisse, pas seulement à l'égard de l'Italie, mais d'autres pays
voisins et amis. On s'est accommodé de l'existence de cette
source de conflit en espérant qu'ils ne se déclencherait pas.
En effet, il ne s'est pas déclenché pendant de longues années,
mais il a tout de même fini par éclater dans cette malheureuse
affaire Sud Provizel et, à ce moment-là, le Conseil fédéral de-

17. Juni1992 
N
1089 
Dringliche Interpellationen. Anwendung der Lex Friedrich
vait bel et bien agir. Il n'a pas pu, ce qui aurait été, en termes
corrects et absolument limpides, prendre le temps d'une dis-
cussion et d'une préparation parlementaires qui vous invite-
raient à adapter notre droit à nos obligations et à mettre un
terme ainsi à l'anomalie déjà signalée il y a près de trente ans
par le Conseil fédéral, car les délais couraient et nous étions
en procédure d'urgence.
Monsieur Engler, je peux attester qu'en tout cas votre serviteur
n'a pas peur de venir devant le Conseil national. Je suis avec
vous depuis 8 heures ce matin, presque sans arrêt, et je l'étais
toute la matinée d'hier; vous voyez que je vous aime et que je
viens volontiers devant vous! Mais la manière de pouvoir en-
gager une véritable procédure de transformation législative à
l'époque, avec les délais de la révision pour apporter toute la
clarté voulue par une modification du droit intérieur, se heurtait
aux impératifs d'urgence face auxquels nous étions placés et
qui ne permettaient en aucun cas une telle démarche. Le
Conseil fédéral avait bel et bien pour tâche, dans l'exercice de
ses compétences en matière de politique étrangère, de trou-
ver pour les quelque 50 cas en suspens dans le canton des
Grisons une solution qui tienne compte, dans toute la mesure
possible-et cette mesure était large-de notre législation, tout
en étant propre à écarter la menace d'une procédure interna-
tionale.
Je constate, Messieurs Bundi et Steffen, que vous minimisez
les risques d'une telle procédure et que vous seriez allés, avec
aplomb, courage et détermination, affronter ces tribunaux
internationaux et ces cours internationales avec la force que
nous avions et avec une loi qui, manifestement, déroge au
droit international et aux engagements internationaux pris en
toute démocratie et en toute connaissance de cause par votre
Parlement Les choses se seraient effectivement passées au-
trement et, en tout cas, la Suisse n'aurait pas échappé au ver-
sement de dommages-intérêts assez considérables si nous
avions eu le front de vouloir entreprendre de telles démarches,
alors que nous sommes parvenus, non seulement à nous sou-
straire à ces effets dommageables, mais aussi, sans léser véri-
tablement le tissu profond de la lex Friedrich, à trouver une so-
lution. Je vous l'accorde, cette dernière n'a pas pour elle la pu-
reté absolue, la transparence du cristal, et n'a pas sans doute
non plus pour elle d'être d'une limpidité totalement défenda-
ble. Mais entre les risques inéluctables et les avalanches que
nous aurions déclenchées, à notre détriment national, et la so-
lution de minimes inconvénients qui a finalement été choisie,
l'évaluation et la pesée des intérêts ne faisaient pas de doute.
A ce sujet, je fais remarquer à MM. Bundi et Steffen qu'ils me
paraissent se tromper, en tout cas sur un point de droit, à sa-
voir que cette convention d'établissement et consulaire entre
la Suisse et l'Italie, vieille convention plus que centenaire, ne
s'appliquerait pas aux étrangers domiciliés à l'étranger. Cette
vue des choses est erronée. La convention s'applique aux
biens des étrangers indépendamment du domicile de ceux-ci
et cette situation, cette interprétation, cette portée de la
convention bilatérale avec l'Italie, a été reconnue en Suisse en
1956 déjà, lors du litige relatif à l'application aux ressortissants
suisses des impôts extraordinaires sur le patrimoine décrétés
par l'Italie.
Sans doute avez-vous raison de dire que les opposants ne se
sont pas référés à cette convention. Ils avaient quelques bon-
nes raisons de passer comme chat sur braise et de ne pas atti-
rer trop l'attention. Ils ont été habiles, mais il n'empêche que le
gouvernement italien, en requérant l'ouverture de négocia-
tions formelles, a clairement allégué que le traitement réservé
à ses ressortissants, à la suite du jugement rendu par le Tribu-
nal fédéral dans l'affaire Sud Provizel, constituait de la part de
la Suisse une violation de ce traité, qu'un tribunal arbitral n'au-
rait pas manqué de constater. Je ne fais donc pas de la
science-fiction ni ne vous lis les romans d'un mauvais auteur
de la série B, mais je vous expose très tranquillement les réali-
tés et les conséquences que nous aurions eu à subir dans no-
tre démarche.
Je me permets d'évoquer ensuite, aussi dans l'appréciation
des intérêts qu'a dû faire le Conseil fédéral, l'aspect humain de
ce dossier. Les ressortissants italiens qui, il y a vingt ans, se
sont rendus acquéreurs d'appartements de vacances, par le
truchement d'une société anonyme, sont bien connus des
commerçants et des artisans de la région qui ont largement
trouvé leur compte dans ces opérations. Pourrait-on honnête-
ment, raisonnablement, moralement, après tant d'années, en-
visager de s'approprier leurs logements sans la moindre com-
pensation? Tel était bel et bien l'enjeu de la question, au mo-
ment où le Tribunal fédéral n'avait rendu que trois arrêts sur
une cinquantaine qui étaient pendants. Et aurait-il été
conforme à l'équité de traiter plus mal, parce que les hasards
de la procédure avaient traité ces trois malheureux plus tôt que
les 47 et quelques qui avaient bénéficié, pour une fois, des len-
teurs de ces messieurs de Lausanne? Certainement pas. Là
encore, l'équité y trouvait son compte.
Il n'est pas évident que le Conseil fédéral ait pris cette déci-
sion, je le répète, de gaieté de coeur. Toutefois, elle s'imposait
en l'espèce et j'ai signalé pour quelles raisons la solution de la
procédure de révision en catastrophe du droit intérieur, que
d'aucuns appelaient de leurs voeux, n'était simplement,
concrètement et pratiquement pas applicable.
Je me tourne maintenant vers l'avenir et j'exprime ici l'opinion
du Conseil fédéral, et non celle du Département fédéral des af-
faires étrangères qui serait en conflit ouvert avec le Départe-
ment fédéral de justice et police et qui aurait justifié ainsi, pour
participer à un débat partiellement de juristes, l'envoi du mal-
heureux universitaire que je suis et qui n'est pas juriste. Le
Conseil fédéral, qui n'a pas pris sa décision de gaieté de
coeur, n'a nullement l'intention, dans l'immédiat, de remettre
en cause l'application de la lex Friedrich. Celle-ci existe. Elle
connaîtra vraisemblablement, si le Parlement va dans le sens
de l'Espace économique européen, selon le message de ratifi-
cation et les messages complémentaires 1 et 2 Eurolex qui lui
sont soumis maintenant, des modifications à valoir, le cas
échéant, déjà dès le 1er janvier 1993, si le Traité sur l'Espace
économique européen, parce que vous d'abord et le peuple
suisse ensuite l'aurez voulu, entre en vigueur à cette date-là
En effet, dans une première étape, on exemptera du régime de
l'autorisation les ressortissants de l'Espace économique euro-
péen, qui habitent et qui travaillent en Suisse ou qui travaillent
en Suisse, lorsqu'ils acquièrent un immeuble pour leurs pro-
pres besoins, ainsi que les personnes exerçant une activité in-
dépendante et les entreprises lorsqu'elles acquièrent un im-
meuble pour l'exercice de leurs activités.
Dans une seconde étape, soit à l'issue de la période transitoire
de cinq ans que la Suisse, seule de son espèce, a obtenue
dans le cadre des négociations de l'Espace économique eu-
ropéen, les ressortissants de l'EEE pourront également ac-
quérir des biens-fonds en Suisse pour faire le commerce d'im-
meubles ou pour effectuer des placements de capitaux dans
ce secteur. Les ressortissants de l'Espace économique euro-
péen qui ne sont pas domiciliés en Suisse demeurent cepen-
dant assujettis à autorisation pour l'acquisition de leur loge-
ment de vacances selon la lex Friedrich, tant et aussi long-
temps que la période transitoire n'est pas épuisée - elle dure
cinq ans - période pendant laquelle le système actuel d'autori-
sation et de contingentement selon la lex Friedrich est intégra-
lement maintenu. En d'autres termes, le noyau dur de la loi de-
meure. Le commerce et l'acquisition d'immeubles à des fins
de placement de capitaux restent exclus jusqu'à la fin de
l'année 1997. A ce moment-là, il vous appartiendra souverai-
nement d'examiner d'éventuelles modifications de la lex
Friedrich, d'éventuels transferts de ses dispositions pour ren-
dre notre droit national compatible avec les obligations finales
de l'Espace économique européen. Mais cela est de la musi-
que d'avenir. Ce n'est pas le Conseil fédéral, rassurez-vous,
qui pourra de sa seule autorité prendre quelque décision que
ce soit dans cette direction; ce sera vous et vous seuls qui au-
rez à décider si oui ou non il faut procéder à ces adaptations.
Voilà la perspective à moyen et long terme qui peut se poser
dans le cas où l'Espace économique européen trouverait
grâce devant vous et ensuite devant le peuple et les cantons.
Si, au contraire, l'Espace économique européen n'était pas
accepté, alors - mais il n'y a pas urgence, décidément - le
Conseil fédéral pourrait vous saisir ou vous pourriez vous-
mêmes vous saisir d'un amendement à la loi intérieure afin de
la rendre compatible non plus avec l'EEE, qui resterait pour la

Assurance militaire. Loi
1090
N 
17 juin 1992
Suisse une option théorique, mais avec les accords bilatéraux,
multilatéraux pour autant que ceux-ci survivent à une opéra-
tion Espace économique européen où nous serions les seuls
en Europe occidentale à n'être pas partie pleine et entière au
traité. Mais cela est une autre histoire et relèvera, le moment
venu, de votre compétence. En attendant, j'aimerais dire et
répéter que la pratique de l'application du noyau dur de la lex
Friedrich demeure jusqu'à l'échéance du délai transitoire fin
1997 et que l'affaire Sud Provizel ne saurait dès lors être invo-
quée comme précédent
En ce qui concerne le modèle danois - je ne parle pas de la
votation des Danois sur Maastricht mais du modèle danois
concernant la situation de l'acquisition immobilière des étran-
gers au Danemark, que nous allons sans doute étudier plus
avant -j'attire votre attention, Monsieur Engler, sur une diffé-
rence fondamentale entre le droit danois qui va nous inspirer
et la lex Friedrich dont nous nous réclamons. Le modèle da-
nois est fondé sur une base absolument non discriminatoire.
Pour les étrangers et pour les Danois, c'est la même règle qui
s'applique, alors que c'est précisément là que - si vous me
permettez d'utiliser une expression de la campagne vaudoi-
se - «la chatte a mal aux pieds», avec la lex Friedrich, qui, elle,
est fondamentalement discriminatoire.
Nous le disons au Parlement depuis 1965, et ce que nous au-
rions souhaité qu'il n'arrivât point s'est quand même produit
Si, pour plus de sagesse, nous avions à vous proposer une
fois l'application du modèle danois, sachez bien que c'est un
modèle non discriminatoire qui, par son esprit et son fonde-
ment, ne ressemble en rien à la lex Friedrich.
J'ai mis ainsi les points sur les i et même sur les y.
Bundi: Ich möchte nur drei kurze Bemerkungen machen:
1. Der Interpretation des Niederlassungsvertrages zwischen
der Schweiz und Italien, wie Sie soeben von Herrn Bundesrat
Delamuraz vorgenommen worden ist, können wir keinesfalls
zustimmen.
2. Ich habe mit einiger Genugtuung zur Kenntnis genommen,
dass Herr Bundesrat Delamuraz aber auch der Auffassung ist,
dass diese ganze Angelegenheit noch mit der Geschäftsprü-
fungskommission näher erörtert werden soll. Ich bin der Ge-
schäftsprüfungskommission und deren Präsidenten dankbar,
wenn sie sich dieser Materie noch einmal vertieft annehmen.
3. Vom Bundesrat erwarten wir, wenn ères wirklich ernst meint
mit den Ersatzmassnahmen, welche im Hinblick auf die erste
Etappe der Aufhebung der Lex Friedrich und auf den 1. Ja-
nuar 1993 bereitliegen sollen, dass er diese Ersatzmassnah-
men nicht auf die Kantone und Gemeinden abschiebt, son-
dern dass der Bund sie selber vornimmt, mit entsprechenden
Vorschlägen für Aenderungen und allenfalls neuen Geset-
zeserlassen.
#ST# 90.045
Militärversicherung. Bundesgesetz
Assurance militaire. Loi
Differenzen - Divergences
Siehe Seite 488 hiervor - Voir page 488 ci-devant
Beschluss des Ständerates vom 2. Juni 1992
Décision du Conseil des Etats du 2 juin 1992
Art. 1 Abs. 1 Bst. c, g
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Art. 1 al. 1 let. c, g
Proposition de la commission
Adhérer à la décision du Conseil des Etats
Seiler Rolf, Berichterstatter: Es wäre schön, wenn der Vorsit-
zende bereinigte Papiere hätte, dann wären auch unsere Bera-
tungen einfacher durchzuführen!
Nach der Beratung dieses Geschäftes haben wir dem Stände-
rat die Vorlage mit 48 Differenzen zurückgegeben. Der Stän-
derat hat sich in 38 Fällen uns angeschlossen, und es verblei-
ben 10 Differenzen. Ich werde sie kurz kommentieren.
Die ersten zwei Differenzen betreffen Artikel 1 Absatz 1 in be-
zug auf die versicherten Personen. Ihr Rat hat beschlossen,
den Buchstaben c zu streichen; der Ständerat will aber am
Buchstaben c festhalten, d. h., es sollen auch Bundesbedien-
stete, die zu einer Truppe oder Zivilschutzorganisation abkom-
mandiert werden, der Militärversicherung unterstellt werden.
Die Kommission beantragt Ihnen mit 10 zu 4 Stimmen, dem
Ständerat zu folgen.
Die zweite Differenz zu Artikel 1 Absatz 1 betrifft Buchstabe g.
Bei Buchstabe g haben wir gemäss Entwurf Bundesrat be-
schlossen, dass der Bundesrat hier die Kompetenz hat, allen-
falls durch Verordnung festzulegen, wer der Militärversiche-
rung unterstellt ist Der Ständerat hat diese Kompetenzdelega-
tion gestrichen. Er möchte die Delegation auf die eigentlichen
Vollzugsprobleme und Vollzugsvorschriften beschränken und
die versicherten Personen in Artikel 1, das heisst im Gesetz,
abschliessend nennen.
Ein Problem bleibt hier bestehen, und ich habe den Auftrag, im
Namen der Kommission eine Erklärung abzugeben. Es betrifft
die Militärversicherung der Leute, die an Veranstaltungen von
Jugend + Sport teilnehmen. Es ist vorgesehen, das bisherige
Mindestalter von 14 Jahren für die Teilnehmer von solchen
Veranstaltungen allenfalls auf 10 Jahre zu senken. Da stellt
sich die Frage, ob es immer noch angebracht ist, dass die Teil-
nehmer an solchen Veranstaltungen der Militärversicherung
unterstellt sind.
Die Kommission hat sich orientieren lassen, dass zu prüfen
sein wird-sofern dieses Alter tatsächlich auf 10 Jahre gesenkt
wird -, ob diese Teilnehmer von Jugend + Sport weiterhin der
Militärversicherung unterstellt werden sollen. Sollte diese Prü-
fung ergeben, dass man auf diese Unterstellung verzichtet,
würden wir vom Bundesrat für die Aenderung von Artikel 1 Ab-
satz 1 Buchstabe g Ziffer 6 eine neue Vorlage erhalten, in dem
Sinne, dass Ziffer 6 gestrichen würde. Für heute wollen wir in
der Kommission uns mit 11 zu 0 Stimmen dem Ständerat an-
schliessen.
Das sind die Differenzen bei Artikel 1.
M. Pidoux, rapporteur: Je ne reviendrai pas sur le nombre des
divergences antérieures. Actuellement, nous sommes au
bout; il n'y en a quasiment plus après la navette et les proposi-
tions de votre commission.
Je ferai toutefois une remarque qui concerne une décision de
la Commission de rédaction. Cette dernière a décidé de biffer,
dans la version française, les termes «par les influences subies
ou par des influences dues» aux articles 4, 5, 17 et 82. Il ne
s'agit que d'une modalité de rédaction et non pas d'un aspect
de fond.
Le Conseil des Etats s'est rallié à la grande divergence que
nous avions créée qui concernait les gardes-frontière qui ne
seront plus soumis à l'obligation d'assurance. Sur les autres
points, nous nous sommes ralliés et je ne vais pas commencer
à vous donner des détails inutiles.
Angenommen -Adopté
Art. 1a
Antrag der Kommission
Mehrheit
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Minderheit
(Allenspach, Sandoz)
Festhalten
Art.la
Proposition de la commission
Majorité
Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Dringliche Interpellation Steffen Anwendung der Lex Friedrich im Kanton Graubünden
Interpellation urgente Steffen Application de la lex Friedrich dans les Grisons
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1992
Année
Anno
Band
III
Volume
Volume
Session
Sommersession
Session
Session d'été
Sessione
Sessione estiva
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
13
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
90.3175
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
17.06.1992 - 15:00
Date
Data
Seite
1083-1090
Page
Pagina
Ref. No
20 021 253
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