ch_vb · 2002-0705 4401 · 2002-07-23 · de


2002-0705
4401
Message
Partie I: Révision partielle de la loi sur l’agriculture (LAgr)
Condensé
Le mandat de réexaminer le train de mesures de politique agricole découle notam-
ment de l’art. 187, al. 13, LAgr et de diverses interventions parlementaires. Les
propositions relatives à la révision partielle de la LAgr sont fondées sur des travaux
préparatoires de la Commission consultative agricole et de trois groupes de travail,
ainsi que sur le résultat d’évaluations scientifiques. Les adaptations contestées lors
de la consultation concernaient surtout l’économie laitière. Les propositions revues
tiennent compte des principales critiques.
En référence à cinq axes d’action, des adaptations ponctuelles de portée variable
sont proposées pour les divers titres de la LAgr. Les adaptations les plus importan-
tes du point de vue de l’agriculture portent sur le domaine de la production et des
ventes (titre 2 LAgr).
Principes généraux (titre 1er LAgr)
Conformément à ce qui a été affirmé dans le projet, à savoir que les grandes lignes
et les objectifs de PA 2002 gardent leur validité pour PA 2007, il n’est pas prévu
d’adapter les principes inscrits au titre premier LAgr.
Conditions-cadre de la production et de l’écoulement (titre 2 LAgr)
L’élément clé de PA 2007 consiste à assouplir davantage l’organisation du marché
laitier. Un grand pas dans cette direction a été fait avec PA 2002, mais il n’est pas
suffisant en considération des multiples défis à relever. Le Conseil fédéral esquisse
notamment une solution pour la suppression progressive du contingentement laitier.
Un autre point de la révision concerne la réglementation des importations de
viande, une mise aux enchères de l’ensemble des contingents tarifaires étant prévue
après une période transitoire. Une part des recettes tirées de ce mode d’attribution
plus conforme aux règles de la concurrence permettra de financer l’incinération des
déchets de viande.
Autres propositions: extension des compétences des interprofessions (fixation de
prix indicatifs à certaines conditions), modification des dispositions relatives aux
appellations d’origine contrôlée et aux indications géographiques, soutien de durée
limitée aux conversions dans les cultures spéciales et suppression des dernières af-
fectations spéciales (fonds «viande», caisse de compensation des prix des œufs et
des produits à base d’œufs, fonds viticole).
Paiements directs (titre 3 LAgr)
Des considérations de principe (indemnisation des prestations), mais aussi les pos-
sibilités concernant l’évolution des structures, nous amènent à proposer une mise à
jour des limites fixées pour l’octroi des paiements directs. Il s’agit d’abolir
l’échelonnement des contributions, les valeurs minimales fixées selon la surface ou
le nombre d’animaux, ainsi que les limites de revenu et de fortune.

4402
Mesures d’accompagnement social (titre 4 LAgr)
Nous proposons une mesure temporaire pour accompagner les changements struc-
turels dans l’agriculture, à savoir l’introduction d’aides à la reconversion profes-
sionnelle, qui seraient versées en cas d’abandon de l’exploitation.
Amélioration des structures (titre 5 LAgr)
On propose des possibilités supplémentaires d’octroyer des aides à l’investissement,
qui visent à réduire les coûts de production, à multiplier les possibilités de produire
de la valeur ajoutée et à accroître la liberté d’action entrepreneuriale. Cette mesure
est liée à une appréciation régionale et donc différenciée de la neutralité concur-
rentielle vis-à-vis de l’artisanat.
Recherche et vulgarisation, encouragement de la sélection végétale et animale
(titre 6 LAgr)
A partir de 2004, les contributions versées par la Confédération aux services de
vulgarisation ne seront plus calculées en fonction des dépenses, mais d’après les
prestations fournies (conventions de prestations).
Protection des végétaux et matières auxiliaires (titre 7 LAgr)
Afin de renforcer la sécurité des denrées alimentaires produites dans le pays et
d’améliorer leur qualité, le Conseil fédéral propose qu’on lui accorde la compé-
tence de prendre des mesures de précaution en rapport avec les moyens de produc-
tion et que l’on étende celle d’édicter des prescriptions d’utilisation dont il dispose
déjà. Par ailleurs, il est prévu de supprimer l’affectation spéciale (fonds phytosani-
taire) à l’instar de la proposition relative au titre 2 LAgr.
Voies de droit, mesures administratives et dispositions pénales (titre 8 LAgr)
Des adaptations ponctuelles devraient ici permettre d’agir plus efficacement lors
d’infractions aux prescriptions concernant l’économie viti-vinicole et les importa-
tions.
Dispositions finales (titre 9 LAgr)
Les propositions relatives à l’exécution ont pour objectifs d’améliorer la coordina-
tion des contrôles dans les exploitations et celle de la répression des fraudes dans
les domaines des désignations protégées, des importations et des exportations ainsi
que de la déclaration. Par ailleurs, il est proposé d’attribuer la compétence
d’approuver des accords agricoles techniques au Conseil fédéral ou, dans certains
cas, à l’Office fédéral de l’agriculture, conjointement avec les autorités fédérales
intéressées.

4403
1 
Partie générale
Dans la partie générale, nous commençons par un rappel de la réforme agricole en
cours (ch. 1.1) et dressons le bilan de la politique agricole 2002 (ch. 1.2). Ensuite,
nous présentons les travaux préliminaires effectués par la Commission consultative
agricole et les groupes de travail ainsi que les résultats de la consultation (ch. 1.3).
Nous concluons cette partie en résumant les interventions parlementaires (ch. 1.4) et
en présentant des réflexions conceptuelles sur l’évolution future de la politique agri-
cole (ch. 1.5).
1.1 
Contexte
La réforme fondamentale de la politique agricole dans les années 90 a exigé des ef-
forts considérables de l’agriculture et du secteur alimentaire. La réorientation radi-
cale de la politique agricole a été amorcée dans le Septième rapport sur l’agriculture
du 27 janvier 19921, les années suivantes ayant servi à sa réalisation par étapes.
L’échelonnement dans le temps a permis aux milieux concernés de faire face pro-
gressivement aux nouvelles conditions générales et de s’y adapter.
Figure 1
Réforme de la politique agricole réalisée
1992
1993
1994
1996
1997
1998
1999
2000
2001
1re étape
Diminution des prix
Incitations pour prestations
écologiques particulières
Introduction de PD non liés
à la production
Transformation protection
douanière
2e étape
Lien paiements directs – prestations écol. requises
Mise en oeuvre durabilité
Déréglementation des marchés agricoles
Enveloppes financières 2000-2003
1995
Aides à l’investissement forfaitaires
Constitution fédérale
Nouvelle base constitutionnelle (art. 104 Cst.)
Séparation politiques prix / revenus (art. 31a/b aLAgr)
GATT / OMC
Mise en oeuvre des engagements de réduction
Politique agricole
2002
Nouvelle LAgr
Enveloppes fin.
 
1
FF 1992 II 140

4404
1.1.1 
Septième rapport sur l’agriculture
Dans le Septième rapport sur l’agriculture, le Conseil fédéral posait les jalons d’une
réorientation de la politique agricole reflétant les profonds changements survenus
dans le pays et à l’étranger. La politique menée depuis la Seconde Guerre mondiale,
qui consistait à garantir le revenu par les prix des produits et à remplacer les impor-
tations de denrées alimentaires par une production suisse en extension, avait atteint
ses limites. En outre, on s’attendait à ce que l’évolution internationale, notamment le
cycle d’Uruguay du GATT, entraîne une intensification de la concurrence. Il était
donc prévu de séparer davantage la politique des prix de celle des revenus, de suivre
une stratégie incitative pour atteindre des objectifs écologiques et de réduire les in-
terventions de l’Etat sur le marché pour améliorer la compétitivité du secteur agro-
alimentaire.
1.1.2 
Séparation de la politique des prix de celle
des revenus
Alors même qu’il approuvait le Septième rapport sur l’agriculture, le Conseil fédéral
initiait la première étape de la réforme par son message du 27 janvier 1992 concer-
nant la modification de l’ancienne loi sur l’agriculture (aLAgr)2. Le 9 octobre 1992,
le Parlement adoptait les art. 31a et 31b LAgr, base légale des paiements directs non
liés à la production. Au fil des années suivantes et des décisions qu’il a prises, le
Conseil fédéral n’a jamais cessé de séparer la politique des prix de celle des revenus,
en ce sens qu’il a réduit les prix administrés et les paiements directs liés à la pro-
duction pour augmenter les nouveaux paiements directs, sans incidence sur celle-ci.
Figure 2
Dépenses de l’Office fédéral de l’agriculture
 0
 500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
1990/92
1997
1998
1999 *
2000
2001
2002
mio. de francs
Amélioration des bases de production
Paiements directs
Production et ventes
Source: Compte d’Etat, OFAG
* Sans les frais de liquidation de l’Union suisse du fromage et de la Butyra.
 
2
Partie I: Politique agricole avec des paiements directs compensatoires, FF 1992 II 4.

4405
Dans le courant des dix dernières années, la part des dépenses consenties pour la
promotion de la production et des ventes a baissé; elle ne représente plus que 24 %
des dépenses totales de l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG), contre 63 % aupa-
ravant. Au contraire, celle des paiements directs a passé de 29 à 69 %, alors que
celle des dépenses pour l’amélioration des bases de production n’a pratiquement pas
changé.
Les paiements directs versés en vertu de l’art. 31a aLAgr servaient avant tout à assu-
rer un revenu approprié aux agriculteurs, tandis que ceux prévus à la let. b
exigeaient des prestations écologiques particulières. La prescription légale d’un
équilibre financier entre ces deux types de paiements a accéléré l’écologisation.
1.1.3 
Remaniement des mesures de protection
à la frontière
Dans le cadre du cycle d’Uruguay du GATT (1986–1994), la Suisse s’est engagée à
remplacer ses restrictions à l’importation par des droits de douane (tarification) et à
réduire progressivement ces derniers sur une période de six ans (1995–2000), tout
comme le soutien lié au produit dans le pays et les subventions à l’exportation. En
2000, elle a franchi la dernière étape de mise en œuvre de ses engagements.
Tableau 1
Engagements OMC de la Suisse de 1995 à 2000
Accès au marché
Contraintes douanières
Réduction de 36% en moyenne sur
toutes les lignes du tarif douanier;
réduction de 15% au moins sur cha-
que ligne
Contingents tarifaires
Volume d’importation de 1986/88
ou 5 % de la consommation suisse
au minimum
Soutien dans le pays
Paiements directs indépen-
dants de la production
Pas d’obligation de réduire
Soutien lié à la production
Moins 20 %
Quantités
Moins 21 %
Subventions à
l’exportation
Valeurs
Moins 36 %
1.1.4 
Nouvelle base constitutionnelle
La voie vers une nouvelle base constitutionnelle a été marquée au début des années
90 par des discussions parfois véhémentes concernant la réorientation de la politique

4406
agricole. Expressions de la controverse, les diverses initiatives populaires3, illustrant
les tensions entre économie et écologie.
Le 12 mars 1995, le peuple et les cantons ont rejeté à une faible majorité un contre-
projet à l’initiative de l’Union suisse des paysans (USP). Le Parlement allait ensuite
élaborer un contre-projet à une autre initiative, celle des paysans et consommateurs,
à la lumière du reproche le plus couramment exprimé avant la votation du 12 mars
1995, soit celui de «trop peu de marché et trop peu d’écologie». C’est ce contre-
projet que le peuple a approuvé le 9 juin 1996 par plus de 75 % des voix. Les tâches
de l’agriculture et de la Confédération consacrées par la Constitution doivent être
comprises comme un contrat de société. En vertu de l’art. 104 Cst.4, l’agriculture est
appelée à apporter une contribution substantielle à la sécurité alimentaire, au main-
tien des bases naturelles de l’existence, à l’entretien du paysage rural et à
l’occupation décentralisée du territoire, par une production à la fois durable et
orientée vers le marché. La multifonctionnalité de l’agriculture et le concept de la
durabilité ont ainsi été inscrits comme principes fondamentaux dans le droit consti-
tutionnel.
1.1.5 
Politique agricole 2002
Aussitôt après l’adoption de cette nouvelle base constitutionnelle, le Conseil fédéral
a soumis au Parlement son message concernant la réforme de la politique agricole5,
dans lequel il exposait, sous forme d’une nouvelle LAgr, sa manière de concrétiser
le mandat dévolu par la Constitution. Au centre des propositions: l’objectif d’un re-
maniement de tout le secteur agro-alimentaire afin d’en améliorer la compétitivité et
de l’aligner sur l’économie de marché.
Le 29 avril 1998, le Parlement adoptait la nouvelle LAgr, avec entrée en vigueur au
1er janvier 1999 (lait: 1er mai 1999), qui a mis un terme à toutes les garanties de
l’Etat en matière de prix et de prise en charge. La loi prévoyait par ailleurs que les
moyens financiers destinés au soutien du marché seraient réduits d’un tiers en cinq
ans. Les paiements directs rétribuant des prestations d’intérêt général (entretien du
paysage rural et occupation décentralisée du territoire, p. ex.) et des prestations
écologiques particulières (culture biologique, surfaces de compensation écologique
servant à préserver la biodiversité, p. ex.) n’ont depuis lors été alloués qu’en contre-
partie des prestations écologiques requises.
PA 2002 assure en outre un financement plus fiable des mesures, en ce sens que les
dépenses prévues dans les principaux secteurs d’activité sont fixées pour quatre ans,
dans le cadre d’enveloppes financières. Le 16 juin 1999, le Parlement a ainsi ap-
prouvé trois enveloppes financières pour les années 2000 à 2003 («Promotion de la
production et des ventes», «Paiements directs» et «Amélioration des bases de pro-
duction») pesant ensemble 14,029 milliards de francs. Un projet d’arrêté fédéral sur
 
3
Initiatives populaires «pour une agriculture paysanne compétitive et respectueuse de
l’environnement» (USP); «Paysans et consommateurs – pour une agriculture en accord
avec la nature» (paysans et consommateurs); «pour des produits alimentaires bon marché
et des exploitations agricoles écologiques» (VKMB).
4
RS 101
5
Deuxième étape (Politique agricole 2002); FF 1996 IV 1.

4407
les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2004 à 2007 fait
l’objet de la partie II du présent message.
1.2 
Bilan intermédiaire de PA 2002
L’analyse des conséquences de PA 2002 forme une base importante pour apprécier
l’action nécessaire en politique agricole (ch. 1.2.1). Pour ce faire, les développe-
ments de l’agriculture et les effets des mesures de politique agricole dans les domai-
nes de l’économie (ch. 1.2.2), du social (ch. 1.2.3) et de l’écologie (ch. 1.2.4) sont
illustrés à l’aide d’indicateurs. Les principales conclusions à tirer du bilan intermé-
diaire de PA 2002 sont résumées au ch. 1.2.5.
1.2.1 
Evaluation des mesures de politique agricole
Selon l’art. 170 Cst., les mesures prises par la Confédération doivent être évaluées
quant à leur efficacité. A l’art. 187, al. 13, la LAgr exige par ailleurs une évaluation
des principales mesures cinq ans après l’entrée en vigueur de la loi. Le Conseil fédé-
ral a réglé l’évaluation de la politique agricole et celle des prestations de
l’agriculture dans l’ordonnance du 7 décembre 1998 sur l’évaluation de la durabilité
de l’agriculture6. Selon cette ordonnance, l’OFAG doit faire état des conséquences
des mesures de politique agricole prises par la Confédération ainsi que des presta-
tions de l’agriculture dans les domaines de l’économie, du social et de l’écologie, et
les apprécier sous l’angle de la durabilité. A cet effet, il publie annuellement un rap-
port exhaustif, dont le deuxième est paru en novembre 2001 (Rapport agricole
20017). Deux approches permettent d’aborder cette tâche d’envergure:
–
Un inventaire périodique (monitoring) montre à l’aide d’indicateurs les dé-
veloppements de l’agriculture et les effets des mesures de politique agricole
dans les domaines de l’économie, du social et de l’écologie. Il fournit aussi
les bases pour l’évaluation de la durabilité dans l’agriculture. Celle-ci a été
appréciée du point de vue qualitatif dans les rapports agricoles 2000 et 2001.
Le dernier présente un concept permettant d’évaluer à l’avenir le dévelop-
pement durable à l’aide d’indicateurs.
–
Des études spécifiques sont en outre réalisées afin d’analyser et d’apprécier
l’efficacité de mesures et de groupes de mesures. Cette tâche est le plus sou-
vent confiée à des mandataires externes. Les résultats devraient permettre
d’établir si certaines mesures doivent être adaptées et, le cas échéant, dans
quel sens, ou s’il convient au contraire de les remplacer. Des études ont
notamment été lancées dans le domaine des mesures écologiques et dans
celui des mesures concernant le marché (lait, viande, œufs et céréales;
protection à la frontière; promotion des ventes). Elles ont été conclues au
printemps 2002.
 
6
RS 919.118
7
Cf. www.blw.admin.ch; commande: OFCL/vente de publications de la Confédération,
3003 Berne.

4408
Le bilan intermédiaire de PA 2002 ci-après se fonde, d’une part, sur les résultats de
l’inventaire établi périodiquement dans les domaines économie, social et écologie et,
d’autre part, sur les conclusions des études, dans la mesure où elles sont déjà dispo-
nibles.
1.2.2 
Economie
Marchés
Les marges de manœuvre créées par PA 2002 sont mises à profit. Pour preuve, les
innovations en matière de produits et les restructurations aussi bien dans le secteur
agricole que dans celui de la transformation. Les marchés désormais moins régle-
mentés ont engendré de plus fortes fluctuations des prix. Le passage des anciennes
aux nouvelles organisations s’est néanmoins effectué sans turbulences pour ce qui
est des principaux marchés touchés par PA 20028. Depuis 1990/92, les prix à la pro-
duction en Suisse ont baissé de plus de 20%. Si l’écart absolu par rapport à l’Union
européenne (UE) s’est restreint, la compétitivité relative du secteur en
matière de prix ne s’est pas améliorée pour autant9. En effet, la baisse des prix à la
production s’est accompagnée d’une hausse des prix payés par les consommateurs
pour les denrées alimentaires. Cette hausse est particulièrement marquée depuis
1996/98, bien que les prix des denrées alimentaires importées soient restés stables
dès 1999.
Tableau 2
Evolution de l’indice des prix à la production, à la consommation et à
l’importation de denrées alimentaires
1990/92
1996/98
1999
2000
2001
Indice des prix à la production,
agriculture
100,0
 82,2
 77,2
 80,7
 75,3
Indice suisse des prix à la consommation,
sous-groupe denrées alimentaires et
boissons
100,0
102,6
103,3
104,9
106,9
Indice des prix à l’importation de denrées
alimentaires *
–
107,0
112,3
111,8
111,8
Source: OFS, USP
* Base mai 1993 = 100 (des séries de chiffres plus anciennes ne sont pas disponibles pour cet
indice)
D’une manière générale, l’agriculture a réussi à préserver ses parts de marché. Cela
se reflète sur le taux d’auto-approvisionnement, soit sur le rapport entre la produc-
tion suisse et la consommation globale du pays. En 1999, le taux d’auto-
approvisionnement a été de 5 % inférieur aux années 1996/98. Ce recul s’explique
par les conditions climatiques difficiles, qui ont fait baisser les rendements en pro-
duction végétale, surtout ceux des cultures de pommes de terre et de céréales. Ledit
 
8
Cf. à ce propos les analyses des effets mentionnées au ch. 2.2 (parties I et II du message).
Disponibles en ligne sous www.blw.admin.ch (rubrique Politique agricole > Evaluation).
9
Dans ses rapports agricoles, l’OFAG compare chaque année l’évolution des prix à la
production en Suisse, dans l’UE et aux Etats-Unis.

4409
taux est par contre resté stable en ce qui concerne les produits d’origine animale. En
l’an 2000, il a de nouveau dépassé 60%, atteignant ainsi la moyenne à long terme
grâce à la bonne année en production végétale.
Tableau 3
Taux d’auto-approvisionnement
(en énergie; exprimé en pour-cent de la consommation totale)
1996/98
1999
2000
Denrées alimentaires végétales
45
40
46
Denrées alimentaires animales
95
95
95
Total denrées alimentaires
62
58
62
Source: USP
Revenu total
L’appréciation sectorielle de la situation économique se fonde sur les comptes
économiques de l’agriculture, établis par USP10.
Tableau 4
Comptes économiques de l’agriculture
Indications en prix courants, en millions de francs
1996/98
1999
20001
20012
Production finale
8013
7240
7627
7225
+ contributions des pouvoirs publics
(subventions)
2466
2427
2458
2679
– consommation intermédiaire
3866
3780
3911
3900
– impôts liés à la production, compensation TVA
 284
 219
 170
 167
Valeur ajoutée brute au coût des facteurs
6330
5668
6005
5837
– amortissements
1872
1837
1858
1899
– affermages et intérêts
 724
 696
 738
 753
– salaires de la main-d’œuvre non familiale
 796
 728
 716
 720
Revenu net tiré de l’activité agricole
de la main-d’œuvre familiale
2937
2408
2692
2465
Source: USP
1 provisoires, état printemps 2002
2 estimation, état printemps 2002
Les résultats des comptes économiques peuvent se résumer comme suit:
–
En comparaison des trois années 1996/98, le revenu net sectoriel de la main-
d’œuvre familiale a reculé de 18 % en 1999, essentiellement à cause d’une
baisse de la production finale. En raison de conditions météorologiques
défavorables, la valeur des produits végétaux surtout a été de 13 % infé-
rieure à celle de la période de référence. La production finale plus faible a
été partiellement compensée par une diminution des coûts.
 
10
Les comptes économiques de l’agriculture (diverses années), USP, Brugg.

4410
–
En 2000, le revenu net sectoriel de la main-d’œuvre familiale était de 8 %
inférieur à la moyenne des trois années 1996/98. La production finale a
augmenté de 5 % par rapport à 1999, ce qui s’explique notamment par une
bonne année en production végétale et par des recettes accrues dans les sec-
teurs des bovins et des porcs. En ce qui concerne les coûts, on observe un
recul substantiel de 10 % pour les salaires de la main-d’œuvre non familiale
par rapport à 1996/98.
–
En 2001, le revenu net sectoriel de la main-d’œuvre familiale était de 16 %
inférieur à la moyenne de 1996/98. De même, la production finale a diminué
de 5 % par rapport à 2000, les résultats ayant été moins bons tant en
production végétale (surtout céréales, betteraves sucrières, fruits) qu’en éco-
nomie animale (surtout bovins). Ce recul a été partiellement compensé par
des paiements directs plus élevés. Quant aux coûts, les amortissements et les
intérêts ont augmenté en comparaison avec l’an 2000.
–
Pour apprécier l’évolution du revenu net de la main-d’œuvre familiale, il
faut tenir compte de l’évolution quantitative de cette main-d’œuvre. Con-
formément au recensement fédéral des exploitations agricoles de l’Office
fédéral de la statistique (OFS), la main-d’œuvre familiale dans le secteur
primaire a diminué de 15 000 personnes, soit de 8%, entre 1996 et 2000.
Revenu par exploitation
Pour évaluer la situation économique des exploitations, on se sert des résultats
comptables du dépouillement centralisé effectué par la FAT. Les résultats des années
1999 à 2001 sont comparés avec la moyenne des années 1996/98. Les chiffres de
2001, qui sont provisoires, donnent de premières indications concernant certaines
tendances. Les seuls indicateurs disponibles à l’heure actuelle figurent au tableau 5
ci-dessous.
Tableau 5
Revenu agricole par exploitation et revenu du travail par unité de
main-d’œuvre familiale
1996/98
1999
2000
20011
Rendement brut
(Fr.)
183 654
181 702
199 145
187 500
dont paiements directs
(Fr.)
 38 071
 38 872
 39 307
 41 400
Charges réelles
(Fr.)
130 151
127 912
134 470
134 200
Revenu agricole
(Fr.)
 53 503
 53 789
 64 675
 53 300
Intérêts sur le capital propre de
l’exploitation
(Fr.)
 11 908
 11 089
 15 192
 14 000
Revenu du travail
(Fr.)
 41 595
 42 701
 49 483
 39 300
Main-d’œuvre familiale
(UTAF2)
 1,32
 1,29
 1,30
 1,29
Revenu du travail par unité de main-
d’œuvre familiale (valeur moyenne)
(Fr./UTAF2) 31 540
 33 050
 38 099
 30 400
Source: FAT
1 provisoires, état printemps 2002
2 unités de travail annuel de la famille: base 280 journées de travail

4411
Le revenu agricole correspond à la différence entre le rendement brut et les charges
réelles. Il indemnise le travail de la main-d’œuvre familiale et le capital propre
investi. Alors qu’il n’a quasiment pas changé en 1999 comparé à la moyenne des
trois années 1996/98, il a atteint 21 % de plus en 2000, pour retrouver son niveau de
1996/98 l’année suivante.
Le revenu du travail correspond au revenu agricole, déduction faite des intérêts sur
le capital propre investi. Par rapport à 1996/98, le revenu du travail par unité de
main-d’œuvre familiale a été supérieur de 5 % en 1999 et de 21 % en 2000. Cette
dernière augmentation s’explique avant tout par une hausse du rendement brut, qui a
toutefois rechuté en 2001. C’est la raison pour laquelle le revenu du travail corres-
pond de nouveau environ à la moyenne de 1996/98 cette année (–4 %), malgré
l’octroi de paiements directs plus élevés.
Revenu des exploitations performantes
Conformément à l’art. 5 LAgr, les mesures de politique agricole doivent permettre
aux exploitations remplissant les critères de durabilité et de performance économi-
que de réaliser, en moyenne pluriannuelle, un revenu comparable à celui de la
population active dans les autres secteurs économiques d’une même région. Dans la
région de plaine et celle des collines, la main-d’œuvre familiale des exploitations du
quartile supérieur a réalisé, voire dépassé, en 1998/2000, un revenu du travail équi-
valant au salaire annuel brut moyen du reste de la population. En montagne, le reve-
nu moyen du travail s’est situé, dans le même quartile, à quelque 7000 francs en
dessous de la valeur comparative. Certaines exploitations atteignent ce salaire, mais
leur part est plus faible que dans les autres régions. Les exploitations remplissant les
critères de performance économique et de durabilité sont donc parvenues, notam-
ment dans la région de plaine et des collines, à réaliser un revenu comparable à celui
des autres groupes de la population.
Tableau 6
Revenu du travail de la main-d’œuvre familiale et salaire comparatif 1998/2000
Revenu du travail1 en fr. par UTAF2 (valeurs moyennes)
Région
1er quartile
(0–25%)
2e quartile
(25–50%)
3e quartile
(50–75%)
4e quartile
(75–100%)
Salaire
comparatif 3
en fr. par année
Médiane
Région de plaine
11 620
32 505
48 391
83 341
62 866
Région des collines
 7 607
24 504
36 833
60 296
57 080
Région de montagne
 5 156
17 987
26 956
46 094
53 163
Source: OFS, FAT
1 intérêts sur le capital propre au taux moyen des obligations de la Confédération;
1998: 2,81%, 1999: 3,02%, 2000: 3,95%
2 unités de travail annuel de la famille: base 280 journées de travail
3 médiane des salaires annuels bruts de tous les employés des secteurs secondaire et tertiaire
Indicateurs micro-économiques
Les investissements et la part de capital étranger des exploitations de référence FAT
n’ont que très peu changé en 1999 par rapport aux années 1996/98. La constitution
de capital propre a par contre augmenté de 29%. Le rapport entre cash flow et
investissements s’est légèrement amélioré, les derniers ayant quelque peu diminué.
C’est la formation de capital propre qui reflète en premier lieu l’amélioration des re-

4412
venus enregistrée en 2000. Elle a plus que doublé depuis 1996/98. Grâce à
l’accroissement du cash flow et à une très légère augmentation des investissements
en 2000, le rapport entre ces grandeurs s’est amélioré en comparaison des années
1996/98. La part de capital étranger est, quant à elle, restée stable.
Tableau 7
Formation de capital propre, investissements et part de capitaux étrangers
Ensemble des régions
1996/98
1999
2000
Formation de capital propre
(Fr.)
10 200
13 207
21 233
Investissements1
(Fr.)
43 669
41 856
44 964
Rapport entre cash flow et investissements2
(%)
 96
 101
 102
Part de capital étranger
(%)
 42
 41
 41
Source: FAT
1 investissements bruts (sans prestations propres), moins les subventions et les désinvestis-
sements
2 part du cash flow au total des investissements
La combinaison de la part de capital étranger et de la formation de capital propre
permet d’apprécier dans quelle mesure le fardeau de la dette est supportable. Une
exploitation enregistrant une part élevée de capitaux étrangers et une formation né-
gative de capital propre n’est pas viable à la longue.
En appliquant les deux critères, on peut distinguer quatre groupes d’exploitations en
fonction de leur stabilité financière.
Tableau 8
Ventilation des exploitations en fonction de la stabilité financière
Part de capital étranger
faible ( 50%)
Formation de
capital propre
positive
bonne situation
financière
autonomie financière
restreinte
négative
revenu
insuffisant
situation financière
précaire
Source: De Rosa, La réorientation de la politique agricole suisse: Analyse financière et
Endettement, Uni Fribourg, octobre 1999
En 1999 et en 2000, on a compté davantage d’exploitations avec une bonne situa-
tion financière qu’en moyenne des années 1996/98. Si l’on se fonde sur la moyenne
de ces cinq ans, la part d’exploitations enregistrant une formation de capital propre
négative représente environ un tiers. Ces exploitations doivent être considérées
comme étant en difficulté. La majorité d’entre elles sont en mesure de produire suf-
fisamment de ressources financières pour leurs dépenses courantes, mais elles ne
parviennent pas à assurer leur viabilité à long terme.

4413
Tableau 9
Appréciation de la stabilité financière
Exploitations dont
1996/98
1999
2000
la situation financière est bonne
(%)
44
47
52
l’autonomie financière est restreinte
(%)
21
21
25
le revenu est insuffisant
(%)
19
17
12
la situation financière est précaire
(%)
16
15
11
Source: FAT
1.2.3 
Social
Situation en matière de revenus
Le revenu est un paramètre important servant à apprécier la situation sociale des
agriculteurs. Alors que, selon l’art. 5 LAgr, les exploitations économiquement per-
formantes devraient réaliser un revenu comparable à celui de la population active
dans les autres secteurs économiques de la région (cf. ch. 1.2.2), on considère ici
l’agriculture tout entière. Le revenu du travail (médiane) de la main-d’œuvre fami-
liale a varié, en moyenne des années 1998/2000, entre 42 % (montagne) et 64 %
(plaine) du salaire comparatif correspondant (cf. tab. 6). D’une manière générale, on
constate un écart considérable entre le revenu du travail agricole et les salaires tirés
des autres activités économiques.
Tableau 10
Revenu total1, revenu du travail2 et consommation privée de la famille
en 1998/2000
Région
Revenu
total
fr.
Consommation
privée
fr.
Main-d’œuvre
familiale
UTAF3
Revenu du travail
(médiane)
fr./UTAF3
Région de plaine
85 828
69 004
1,26
39 955
Région des collines
72 325
57 873
1,29
30 439
Région de montagne
61 994
51 207
1,38
22 157
Source: FAT
1 revenu agricole + revenu accessoire
2 intérêts sur le capital propre au taux moyen des obligations de la Confédération:
1998: 2,81 %, 1999: 3,02 %, 2000: 3,95 %
3 unités de travail annuel de la famille: base 280 journées de travail
Puisque la situation sociale a trait surtout au ménage des agriculteurs et moins à
l’exploitation elle-même, il faut ajouter le revenu non agricole à celui qui est tiré de
l’agriculture. Avec une moyenne de 19 000 francs de revenu non agricole en
1998/2000, les exploitations agricoles ont disposé d’un supplément substantiel. Si
l’on tient compte de ces recettes supplémentaires, la situation financière de la famille
paysanne se présente sous un jour plus favorable. Cependant, les familles doivent en
général travailler très dur pour réaliser les deux types de revenus précités.

4414
Dans les années 1998/2000, le revenu total ne parvenait pas à couvrir entièrement la
consommation privée dans les exploitations du quartile inférieur. Celles-ci doivent
donc puiser dans les ressources destinées à l’exploitation pour financer leur con-
sommation, ce qui réduit d’autant leurs possibilités de réaliser des investissements
ou encore d’assurer leur prévoyance vieillesse.
Evolution du nombre d’exploitations agricoles
Eu égard à la réorientation de la politique agricole et, partant, à l’importance accrue
des marchés, l’évolution structurelle s’est de nouveau accélérée dans les années 90,
après avoir stagné pendant deux décennies.
Tableau 11
Nombre d’exploitations agricoles par classe de grandeur
1990
1996
2000
0–3 ha SAU
19 819
12 167
 8 371
> 3 ha SAU
72 996
67 312
62 166
Total
92 815
79 479
70 537
Source: OFS
Le nombre de petites exploitations ( Evaluation).

4416
1.2.4 
Ecologie
Prestations écologiques
Les prestations écologiques de l’agriculture ont augmenté par rapport à la moyenne
des années 1996/98.
Tableau 13
Indicateurs retenus pour les prestations écologiques
1996/98
2000
PI/prestations écologiques requises
(Part de la SAU)
 70%
 95%
Exploitations biologiques
(Nombre)
 3 986
 4 904
Surfaces de compensation écologique*
(ha)
 83 901
 92 858
Animaux bénéficiant de sorties régulières
en plein air
(UGB)
348 274
618 000
Animaux gardés dans des systèmes
particulièrement respectueux de l’espèce
(UGB)
135 105
265 236
Source: OFAG
* sans les arbres fruitiers haute-tige
Nous présentons ci-après les résultats concernant les indicateurs sélectionnés.
–
En 2000, les entreprises biologiques ont exploité 8 % de la SAU.
–
51 % des UGB ont eu la possibilité de sortir conformément au programme
SRPA et 23 % des UGB ont bénéficié d’une garde particulièrement respec-
tueuse de l’espèce (programme SST).
–
Quant aux surfaces de compensation écologique (SCE) donnant droit aux
contributions (arbres fruitiers haute-tige exclus), elles ont atteint, en 2000,
une part de plus de 9 % de la SAU. En plaine, environ 47 000 ha ont été
aménagés en SCE à ce jour. S’y ajoutent les éléments qui sont imputables
aux PER, mais pas rétribués. Il manque ainsi encore quelque 18 000 ha pour
atteindre, d’ici à fin 2005, l’objectif de 65 000 ha fixé par le Conseil fédéral
en rapport avec la Conception Paysage Suisse. L’effet des SCE sur la biodi-
versité fait l’objet de plusieurs études de cas réalisées pour l’évaluation des
mesures écologiques. Ces études ont révélé un effet positif sur les indica-
teurs examinés (carabidés, araignées et papillons diurnes), dont l’ampleur
diverge toutefois selon le type de SCE. Des analyses approfondies complé-
mentaires sont encore nécessaires pour préciser ces résultats. Le 4 avril
2001, le Conseil fédéral a édicté l’ordonnance sur la qualité écologique12,
entrée en vigueur le 1er mai 2001, qui devrait conduire à une amélioration
régionale de la qualité des SCE et de leur mise en réseau.
Pollution de l’environnement
Depuis le début des années 90, la pollution de l’environnement par l’agriculture
diminue continuellement.
 
12
Ordonnance du 4 avril 2001 sur la promotion régionale de la qualité et de la mise en
réseau des surfaces de compensation écologique dans l’agriculture (ordonnance sur la
qualité écologique OQE); RS 910.14.

4417
Tableau 14
Indicateurs retenus pour la pollution de l’environnement
Charge d’azote (bilan N)
– 25 %
depuis 1985
Excédents de phosphore (bilan P)
– 55 %
depuis 1990/92
Produits phytosanitaires (ventes de substances actives)
– 30 %
depuis 1990
Emissions de méthane par kg de lait
– 26 %
depuis 1980
Sources: OFAG, OFS, OFEFP, FAL, Société suisse de l’industrie chimique (les statistiques
disponibles sont restreintes, et les années de référence diffèrent)
Nous récapitulons ci-après les résultats concernant les indicateurs sélectionnés.
–
La charge d’azote a été réduite grâce au recul continu des apports (input) et
à la stagnation simultanée des sorties (output; azote contenu dans les pro-
duits agricoles). L’efficience de l’utilisation de cette substance s’est donc
accrue. La diminution de la charge n’est cependant pas égale pour toutes les
composantes azotées; elle est, par exemple, inférieure à la moyenne pour les
émissions d’ammoniac. Les progrès réalisés dans l’agriculture permettent à
la Suisse de respecter en partie les engagements internationaux qu’elle a pris
en rapport avec l’accord OSPAR pour la protection du milieu marin de
l’Atlantique du Nord-Est et avec la Convention CEE/ONU sur les pollutions
atmosphériques transfrontalières. Sur le plan national, l’OFAG et l’Office
fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) ont fixé d’un
commun accord une réduction des excédents d’azote influant sur l’environ-
nement de 22 000 t au total pendant la période allant de 1994 à 2002. La
réduction de 7,3 % n’a pas suffi à réaliser l’objectif partiel de 14,6 %
jusqu’à 1998. Les progrès enregistrés jusqu’à présent s’expliquent par la
diminution des quantités d’engrais minéraux et par un recul des cheptels. La
situation pourrait encore s’améliorer si les engrais de ferme étaient utilisés
de manière plus efficace et selon de nouvelles techniques d’épandage. Une
réévaluation de la situation concernant l’ammoniac devrait fournir, en 2003,
de plus amples connaissances sur l’évolution des émissions d’azote.
–
Les excédents de phosphore ont reculé de plus de la moitié. Cette tendance
résulte à la fois de la diminution des apports, notamment sous la forme
d’engrais minéraux et d’importations d’aliments pour animaux. Une étude
réalisée dans le cadre de l’évaluation des mesures écologiques a révélé une
diminution de la charge de phosphore dans les eaux. L’évaluation des don-
nées de 1998, par exemple, permet de supposer une baisse de 13 % de la
pollution du Lippenrütibach (ct. de Lucerne) attribuable au phosphore pro-
venant de l’agriculture, par rapport à la pollution du début des années 90. Il
est vrai que l’ampleur des précipitations et la période où elles se produisent
ont une grande influence. On ne pourra donc déterminer la réduction effec-
tive que lorsqu’on aura suffisamment de recul pour l’analyse et l’interpré-
tation des données. Quoi qu’il en soit, on observe encore des excédents de
phosphore polluant l’environnement dans les régions comptant de gros
effectifs d’animaux de rente.
–
La baisse des ventes de produits phytosanitaires (substances actives) la plus
prononcée a été enregistrée pour les régulateurs de croissance (–77 %). Les
deux groupes de substances appliquées le plus fréquemment, les fongicides

4418
et les herbicides, ont reculé de 25 % chacun. On compte plus de 300 subs-
tances actives qui présentent des propriétés très diverses. C’est pourquoi on
ne saurait conclure que la diminution de la quantité de produits vendue, bien
que positive en soi, signifie automatiquement une réduction quantitative du
risque environnemental. Il convient de développer des indicateurs de risques
pour parvenir à un contrôle efficace et transparent des résultats, compte tenu
évidemment des évolutions au plan international, surtout des travaux de
l’OCDE. Le rapport du Conseil fédéral relatif à la motion de la CEATE-E
(94.3005) indiquera la suite des opérations.
–
La part de l’agriculture aux émissions totales de gaz à effet de serre a passé
d’environ 21 à 18 % entre 1980 et 2000 (pronostic). Elle se compose surtout
de méthane et de gaz hilarant provenant de la garde d’animaux. Alors que
les émissions de gaz avec effet sur le climat ont diminué, l’énergie contenue
dans les produits agricoles a légèrement augmenté. A titre d’exemple de
cette efficience accrue, on peut mentionner la diminution des émissions de
méthane par kg de lait, qui résulte de la performance laitière accrue des
vaches.
1.2.5 
Bilan
Les principales conclusions à tirer du bilan intermédiaire de PA 2002 peuvent se
résumer comme suit:
–
L’agriculture suisse est parvenue à préserver ses parts de marché. Elle n’est
pas seule à subir des changements; l’échelon de la transformation est lui aus-
si soumis au processus de restructuration et d’adaptation. Certes, le revenu
sectoriel a baissé, mais il ne faut pas oublier que le nombre d’unités de
main-d’œuvre familiale diminue et que ce revenu se répartit donc sur moins
de personnes. En moyenne des années 1998/2000, les exploitations remplis-
sant les critères de performance économique et de durabilité sont donc
parvenues, notamment dans la région de plaine et des collines, à réaliser un
revenu comparable à celui des autres groupes de la population. Toutefois, on
enregistre dans toutes les régions une nette différence entre le revenu du
travail et le salaire comparatif, si l’on considère la moyenne de toutes les
entreprises. Globalement, la situation économique de l’agriculture ne s’est
pas détériorée depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle LAgr.
–
L’écart de revenu par rapport aux autres groupes de la population se mani-
feste dans la perception subjective des agriculteurs. Ils sont néanmoins tout
aussi nombreux à être satisfaits de leur niveau de vie et de leur activité pro-
fessionnelle. Cette satisfaction s’explique probablement par les aspects
positifs de la profession qui ne sont pas liés au revenu. En général, l’évo-
lution structurelle suit toujours le rythme des générations, surtout pour ce
qui est des exploitations gérées à titre principal. Les changements n’ont dans
l’ensemble pas engendré de situations inacceptables du point de vue social.
–
L’incitation financière provenant des marchés et des paiements directs, ainsi
que les efforts consentis dans les domaines de la formation, de la recherche
et de la vulgarisation, produisent l’effet souhaité: les prestations écologiques
de l’agriculture se sont multipliées, et le recours à des substances potentiel-
lement nocives pour l’environnement a diminué. Les effets positifs sur la

4419
qualité du sol ou de l’eau, sur le bien-être des animaux ou la diversité des
espèces font actuellement l’objet d’évaluations. L’analyse est difficile, car
les rapports écologiques sont complexes, et il n’est pas toujours possible de
déterminer clairement les relations de cause à effet. Par ailleurs, les systèmes
écologiques évoluent lentement en règle générale; les effets des mesures ne
peuvent souvent être observés qu’après des années, voire des décennies.
1.3 
Procédure préliminaire et consultation
Des travaux préliminaires de grande envergure ont été effectués en vue de
l’évolution future de la politique agricole. Le coup d’envoi a été donné par un
document stratégique (ch. 1.3.1). Par la suite, la Commission consultative et les trois
groupes de travail ont approfondi le sujet (ch. 1.3.2). Du 21 septembre 2001 au
10 janvier 2002, le projet PA 2007 a finalement été mis en consultation auprès des
cantons, des partis politiques et des organisations concernées (ch. 1.3.3).
1.3.1 
Document stratégique «Horizon 2010»
L’OFAG a donné le coup d’envoi des débats le 4 juillet 2000 en publiant le docu-
ment stratégique «Horizon 2010»13. Il y présentait ses considérations et propositions
quant à l’orientation pouvant être donnée à la politique agricole pendant la période
couverte par les deux prochaines enveloppes financières (2004/07 et 2008/11).
La publication du document stratégique a suscité des réactions allant du rejet à
l’approbation totale. Même si des critiques parfois acerbes ont été exprimées, nous
pouvons constater, aujourd’hui, qu’elle a été un moyen approprié pour lancer le
débat.
1.3.2 
Commission consultative et groupes de travail
En vertu de l’art. 186 LAgr, le Conseil fédéral a institué la Commission consultative
et nommé ses 14 membres par décision du 31 mai 2000. Cette commission a pour
tâche de conseiller le Conseil fédéral dans l’application et l’adaptation de la LAgr.
1.3.2.1 
Recommandations stratégiques
Depuis son institution, la Commission consultative s’est penchée sur des questions
stratégiques liées à l’évolution de la politique agricole et a adopté des recommanda-
tions à ce sujet. Etablissant le bilan des étapes antérieures de la réforme, elle a
constaté que de gros progrès ont été réalisés grâce à la nouvelle politique agricole
(PA 2002) dans les domaines de l’écologie et des marchés, et que l’agriculture est
sur la voie de la durabilité.
 
13
OFAG, Horizon 2010 – document stratégique sur le développement de la politique
agricole, juin 2000, Berne; en ligne à l’adresse www.blw.admin.ch (rubrique «Politique
agricole 2007»).

4420
La Commission consultative fait aussi remarquer que l’agriculture doit encore rele-
ver de nombreux défis, notamment préserver ses parts de marché malgré l’ouverture
des frontières et rester capable de fournir ses multiples prestations. En conséquence,
elle estime qu’il faut développer systématiquement la politique agricole en suivant la
voie empruntée. A cet effet, elle a fixé plusieurs repères stratégiques.
–
La base constitutionnelle en vigueur (art. 104 Cst.) ainsi que les grandes
lignes et les objectifs de PA 2002 restent valables. Il convient de consolider
la politique actuelle avant de procéder à des changements fondamentaux.
La prochaine étape de 2004 à 2007 consistera donc à perfectionner
l’instrumentaire en vigueur.
–
Il est capital d’améliorer encore la compétitivité de l’agriculture suisse ainsi
que celle du secteur alimentaire. C’est pourquoi il convient d’associer les
partenaires contribuant à la valeur ajoutée, à tous les échelons du marché.
Sur cette toile de fond, toutes les mesures de politique agricole doivent être
examinées en vue d’une optimisation.
–
La réforme de la politique agricole doit ouvrir des perspectives d’avenir aux
agriculteurs. Il importe en particulier de renforcer les mesures d’amélio-
ration structurelle pour les exploitations dynamiques. Le rythme des ajuste-
ments structurels et des réformes doit autant que possible être supportable
pour tous les acteurs concernés. Il est donc nécessaire de prendre des mesu-
res destinées à réduire les frais de production, ainsi que des mesures
d’accompagnement temporaires.
1.3.2.2 
Institution de groupes de travail
En coordination avec la Commission consultative, trois groupes de travail largement
représentatifs ont été chargés, en octobre 2000, de formuler des propositions en vue
d’une optimisation des mesures de politique agricole. C’est ainsi qu’on est parvenu
d’emblée à lancer un processus transparent de formation des opinions. La Commis-
sion consultative a évalué les propositions des groupes de travail14 présentées en
mars 2001. De cette manière, la concrétisation du projet «PA 2007» s’est vue dotée
d’un fondement solide. L’Administration a eu ensuite pour tâche de ficeler un
paquet regroupant les solutions proposées. Le rapport mis en consultation est le
résultat de ce processus intensif. Afin d’assurer la transparence, nous y avons
présenté dans les détails les propositions faites par les groupes de travail, les
recommandations de la Commission consultative et l’appréciation de l’Administra-
tion fédérale.
 
14
Les rapports des trois groupes de travail «marchés», «paiements directs» et «facteurs de
production et social» de mars 2001 sont disponibles en ligne sous www.blw.admin.ch
(rubrique: «Politique agricole 2007»).

4421
1.3.2.3 
Appréciation des propositions de révision
Fin février 2002, la Commission consultative s’est penchée sur les résultats de la
consultation relative à la Politique agricole 2007 (ch. 1.3.3) et a apprécié divers
points importants du document de consultation. Sur cette toile de fond, elle a tiré les
conclusions suivantes au sujet de la marche à suivre:
–
Vu les défis auxquels l’agriculture devra faire face, un développement de la
politique agricole fondé sur l’article constitutionnel (art. 104) et conforme
aux grandes lignes et objectifs de PA 2002 est indispensable pour assurer à
l’avenir l’accomplissement de ses multiples tâches par l’agriculture. De nou-
velles mesures visant à accélérer l’évolution structurelle ne sont pas souhai-
tées. La densité normative pose d’ores et déjà problème.
–
Pour que l’économie laitière puisse maintenir ses parts de marché au
moment où les frontières s’ouvrent davantage, la commission préconise un
nouvel assouplissement de l’organisation du marché laitier. Pour cela, le
Conseil fédéral doit avoir la compétence de réglementer le prix-cible et le
contingentement laitier (dispositions potestatives). Le projet visant à un
abandon éventuel du contingentement laitier doit être, dans un premier
temps, soumis à un examen approfondi; par ailleurs, il faut corriger les
développements inappropriés liés aux transferts de contingents (coûts
élevés).
–
Pour ce qui est des importations de viande, un changement de système ne
s’impose pas, selon la Commission consultative; en revanche, des alternati-
ves devraient être étudiées. Vu le coût de l’élimination des déchets carnés
liée à l’ESB, il convient de chercher des solutions impliquant une participa-
tion financière des pouvoirs publics.
–
Etant donné que les paiements directs représentent une rétribution des pres-
tations d’intérêt général et des prestations écologiques fournies par
l’agriculture, les limites d’octroi devraient être adaptées, comme le propose
le rapport de consultation.
–
La réforme de la politique agricole doit ouvrir des perspectives d’avenir aux
paysannes et aux paysans. Il est ainsi préconisé d’étendre les possibilités de
promotion dans le domaine des aides à l’investissement.
–
Souhaitant renforcer la confiance des consommateurs dans la qualité et la
sécurité des denrées alimentaires, la Commission consultative préconise une
meilleure coordination de l’exécution en ce qui concerne les contrôles et la
répression des fraudes dans les domaines désignations protégées, importa-
tion/exportation et déclaration.
–
Elle estime par ailleurs, pour des considérations de politique structurelle,
qu’il faut relever de manière appropriée la limite inférieure concernant la
charge de travail exigée pour la reconnaissance d’une exploitation en tant
qu’entreprise agricole. En outre, il convient d’harmoniser les différentes
notions de main-d’œuvre dans le cadre des droits foncier et agraire et
d’actualiser les bases de calcul.
–
Les moyens destinés au financement de l’agriculture dans les années 2004 à
2007 devraient augmenter, comme le proposait le rapport de consultation, de

4422
quelque 350 millions de francs par rapport aux enveloppes financières 2000
à 2003.
1.3.3 
Consultation
A la suite de la décision du Conseil fédéral du 27 mars 2002, le rapport sur les
résultats de la consultation relative à l’évolution future de la politique agricole (PA
2007) a été publié. Ce document est annexé au présent message.
Nous donnons ci-après un aperçu des modifications contenues dans le message par
rapport au document «Politique agricole 2007 ou comment la politique agricole
poursuit son évolution», daté du 21 septembre 2001, qui a été mis en consultation.
1.3.3.1 
Généralités
Le Conseil fédéral juge important que, dans l’intérêt d’une agriculture productrice et
de sa multifonctionnalité, le processus de réforme amorcé par PA 2002 se poursuive,
même si, actuellement, la pression aux plans des politiques intérieure et extérieure
n’est plus aussi forte que dans les années 90. En révisant la partie générale du
rapport, nous avons tenu compte de nombreuses critiques formulées lors de la con-
sultation. Le bilan intermédiaire de PA 2002 a été actualisé et précisé, sans que
l’appréciation de la situation de l’agriculture ne change fondamentalement.
L’amélioration visée de la compétitivité est placée dans le contexte de la durabilité
et de la multifonctionnalité. S’agissant des objectifs écologiques, nous soulignons le
défi que représente leur réalisation. Nous avons par ailleurs revu le commentaire
concernant les affaires internationales en y intégrant les dernières évolutions. La
question du «moratoire pour les charges» est abordée en tant que réflexion générale.
Enfin, les explications concernant l’évolution structurelle sont, elles aussi, précisées
et atténuées en ce sens que l’on renonce à inscrire une définition plus restrictive de
l’entreprise agricole dans le droit foncier rural (cf. partie III du message).
1.3.3.2 
Loi sur l’agriculture
Principes généraux (titre 1er LAgr)
Les milieux consultés souhaitent pour la plupart que les grandes lignes et les objec-
tifs de PA 2002 restent déterminants pour PA 2007. Il n’est donc pas prévu de
modifier les principes inscrits à ce titre premier. Quant aux ajouts proposés par cer-
taines organisations lors de la consultation, ils sont soit couverts par les dispositions
en vigueur, soit contraires au principe de la subsidiarité de l’Etat.
Dispositions économiques générales (titre 2, chapitre 1er, LAgr)
La modification de l’article de principe par l’adjonction de la sécurité des produits et
la simplification des modalités de financement prévue pour les systèmes d’assurance
qualité répondent à l’un des axes d’action fixés pour PA 2007, à savoir la promotion
accrue de la qualité et de la sécurité des denrées alimentaires. Il est par ailleurs tenu
compte d’un vœu souvent exprimé par la proposition d’établir une base légale
habilitant les interprofessions et les organisations de producteurs à fixer des prix

4423
indicatifs sous certaines conditions. Le projet précise aussi les conditions générales
dans lesquelles il est possible d’étendre aux non-membres certaines mesures d’en-
traide décidées par une organisation.
Les adaptations et compléments concernant les dispositions économiques générales
de la LAgr sont une mesure d’accompagnement importante de la déréglementation
des marchés agricoles. Par contre, la revendication d’un cautionnement par l’Etat en
ce qui concerne le financement des diverses réserves à constituer, et celle du soutien
à des formules d’assurances, ne sont pas compatibles avec la conception de PA 2002
et son développement.
Economie laitière (titre 2, chapitre 2, LAgr)
La proposition d’attribuer au Conseil fédéral la compétence de supprimer le contin-
gentement laitier a suscité un rejet majoritaire. Tenant compte des principales criti-
ques, le Conseil fédéral présente dès lors un concept pour l’abandon progressif de ce
système et laisse au législateur le soin d’en fixer le calendrier. On renonce en outre à
lier la suppression du contingentement au transfert, vers les paiements directs, des
fonds jusqu’ici destinés au soutien du marché, afin d’assurer la souplesse nécessaire
au processus d’adaptation. Pour des considérations de principe et en vue de réaliser
nos propres objectifs, il n’est pas non plus indiqué de prévoir, dans la loi, un lien
avec la décision de l’UE en matière de quotas.
L’économie laitière suisse doit pouvoir s’adapter à temps aux nouvelles conditions-
cadre. C’est pourquoi il conviendra de poser les jalons aussi tôt que possible. Le
Conseil fédéral estime qu’il est dans l’intérêt des exploitations agricoles que le cap
visé soit clairement indiqué et que l’on contribuera ainsi à réduire au maximum
l’insécurité institutionnelle.
Production animale (titre 2, chapitre 3, LAgr)
Avant de lancer la consultation sur PA 2007, le Conseil fédéral a été confronté à
divers problèmes en rapport avec l’organisation actuelle du marché de la viande. Il
s’agit en particulier du faible effet qu’ont produit en 2001 les mesures d’allégement
du marché financées par la Confédération, de la marge brute accrue des transforma-
teurs et des commerçants, ainsi que des réserves concernant le manque de concur-
rence dans le système actuel d’importation de viande, formulées notamment par
Suisseporcs et la Commission de la concurrence. Lorsque ces problèmes se sont
posés, la filière a fait remarquer à plusieurs reprises qu’elle en était parfaitement
consciente, en annonçant que des propositions concrètes seraient présentées dans le
cadre de la consultation. C’est la raison pour laquelle le Conseil fédéral a finalement
renoncé à formuler une modification de l’art. 48 LAgr dans le rapport et s’est limité
à analyser la situation résultant de la réglementation actuelle des importations. Or, à
quelques exceptions près, les nombreuses prises de position ne contiennent aucune
proposition pour résoudre les problèmes que connaît le secteur du bétail de bouche-
rie et de la viande.
Entre-temps, soit en novembre 2001, le Conseil fédéral a été contraint de modifier à
court terme l’ordonnance sur le bétail de boucherie (taxe de remplacement pour les
importations de volaille) pour parer aux graves problèmes occasionnés par
l’exigence d’une prestation en faveur de la production suisse. En outre, plusieurs
interventions parlementaires concernant notamment l’organisation du marché de la
viande ont été déposées.

4424
Dans ces conditions, le Conseil fédéral propose d’introduire progressivement la mise
aux enchères des contingents tarifaires de viande. Il s’attend à ce que cette mesure
produise un effet favorable sur le marché. Les recettes tirées de la mise aux enchères
devraient alimenter la caisse fédérale. En contrepartie, la Confédération participerait
davantage aux coûts de l’élimination des déchets carnés liée à l’ESB (cf. partie IV
du message).
Production végétale et économie viti-vinicole (titre 2, chapitres 4 et 5, LAgr)
Le point fort des adaptations est l’introduction de contributions de reconversion
dans les cultures spéciales, qui a été largement approuvée dans la consultation.
Paiements directs (titre 3 LAgr)
Dans ses grandes lignes, le système des paiements directs a fait ses preuves. Un
changement fondamental, tel que l’introduction de l’unité de main-d’œuvre comme
critère d’octroi ou une régionalisation accrue dans l’allocation des contributions, ne
s’impose donc pas. Les modifications correspondent à celles qui ont été présentées
dans le rapport de consultation.
Mesures d’accompagnement social (titre 4 LAgr)
La conception concernant l’accompagnement social de l’évolution structurelle a
suscité l’approbation de nombreux milieux consultés. Le présent projet ne comporte
pas d’adaptations législatives supplémentaires.
Amélioration des structures (titre 5 LAgr)
Dans ce domaine non plus, il n’est pas nécessaire de procéder à des adaptations par
rapport à la version mise en consultation. En vue d’assurer la neutralité concurren-
tielle vis-à-vis de l’artisanat, il est toutefois prévu d’inscrire dans les dispositions
d’exécution l’obligation des cantons de consulter les entreprises artisanales concer-
nées ou leurs organisations locales ou cantonales, avant de décider d’octroyer des
aides à l’investissement susceptibles d’avoir un effet à cet égard (commercialisation,
diversification, entraide).
Recherche et vulgarisation, encouragement de la sélection végétale et animale
(titre 6 LAgr)
Tel que nous l’avons expliqué dans le rapport de consultation, les modifications
proposées pour le titre 6 LAgr portent exclusivement sur la vulgarisation, ce qui est
en principe incontesté. La révision des dispositions de la LAgr relatives à la vulgari-
sation dépend de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur la formation profession-
nelle, qui doit avoir lieu avant ou du moins à la même date.
Protection des végétaux et matières auxiliaires (titre 7 LAgr)
Aucune modification fondamentale ne s’impose par rapport à la version mise en
consultation. Conformément aux axes d’action de PA 2007, l’article énonçant les
principes est complété par un alinéa concernant la sécurité des produits. Dans le
chapitre consacré à la protection des végétaux, les compétences de la Confédération
et des cantons concernant l’indemnisation de dégâts résultant des mesures de lutte
ordonnées par les autorités sont clarifiées.

4425
Voies de droit, mesures administratives et dispositions pénales (titre 8 LAgr)
En vue d’uniformiser la pratique, la procédure de recours pour l’aide aux exploita-
tions et les crédits d’investissements est adaptée de telle sorte que les décisions
cantonales de dernière instance puissent être attaquées par l’office fédéral compé-
tent, même si le montant limite n’est pas atteint.
Dispositions finales (titre 9 LAgr)
Pour ce titre, nous proposons une nouvelle disposition transitoire permettant de pas-
ser progressivement, en ce qui concerne la viande, du système de la prestation en
faveur de la production suisse au système des contingents tarifaires. Cette dispo-
sition réglemente par ailleurs la surveillance des marchés dans le secteur de la
viande. Ces modifications sont liées aux adaptations du titre 2 LAgr. Par ailleurs, il
est proposé d’attribuer la compétence d’approuver des accords agricoles techniques
au Conseil fédéral ou, dans certains cas, à l’Office fédéral de l’agriculture, conjoin-
tement avec les autorités fédérales intéressées.
1.3.3.3 
Autres actes législatifs
L’évaluation des résultats de la consultation relatifs aux autres actes législatifs (droit
foncier rural et droit sur le bail à ferme agricole, législations sur les épizooties et la
protection des animaux) fait l’objet des parties III, IV et V du message.
1.4 
Interventions parlementaires
1999
P
99.3119
Rapport sur le désendettement dans l’agriculture
(N 19.3.1999, Kunz Josef)
Le Conseil fédéral est invité à présenter le plus tôt possible un rapport sur
l’endettement de l’agriculture suisse, assorti de propositions et de mesures concrètes
destinées à résorber cet endettement à moyen ou à long terme.
La situation de l’agriculture en matière d’endettement ne s’est pas détériorée ces
dernières années (cf. ch. 1.2). Compte tenu des inconvénients, le Conseil fédéral
juge inopportun de lancer une action générale de désendettement à l’heure actuelle.
Il en résulterait en effet des injustices, car les raisons de l’endettement des agricul-
teurs sont fort diverses, et l’action nécessiterait beaucoup de moyens financiers.
1999
P
99.3121
Facilités pour les agriculteurs désireux d’abandonner leur
profession (N 19.3.1999, Oehrli Fritz Abraham)
Le Conseil fédéral est invité à présenter le plus tôt possible des mesures précises
destinées à accorder des facilités aux agriculteurs désireux d’abandonner leur pro-
fession avant l’âge de la retraite.
Cette demande est satisfaite par l’introduction proposée d’aides à la reconversion
professionnelle (art. 86a LAgr) et la nouvelle réglementation prévue pour l’impo-
sition des gains de liquidation.

4426
1999
P
99.3123
Agriculture. Programme de réduction des coûts
(N 19.3.1999, Brunner Toni)
Le Conseil fédéral est invité à présenter le plus tôt possible un programme de réduc-
tion des coûts, sous la forme d’un catalogue de mesures, lequel servira à créer un
environnement financier favorable pour l’agriculture suisse. Il s’agit en particulier
de simplifier les prescriptions sur les constructions et de réexaminer le système des
taxes et les coûts.
En ce qui concerne la protection des animaux et des eaux, des dispositions transitoi-
res laissant une certaine marge de manœuvre sont applicables jusqu’en 2007. Pour
ce qui est des constructions, la FAT dresse actuellement un catalogue de mesures et
vérifie les coûts et les taxes. En outre, un groupe de travail interdépartemental a
examiné de manière approfondie, à fin 1997 déjà, les possibilités de réduire les
coûts de production dans l’agriculture. Il est arrivé à la conclusion que les écono-
mies les plus substantielles sont un corollaire de la libéralisation des organisations
de marché.
1999
M
99.3207
Aides pour la formation et la réorientation professionnelle
pour agriculteurs (N 18.5.1999, Commission de l’économie
et des redevances N 98.069; E 16.12.1999)
Le Conseil fédéral est chargé de proposer les dispositions légales permettant de
verser aux agriculteurs qui abandonnent l’activité agricole des aides pour la forma-
tion et la réorientation professionnelle.
L’art. 86a répond à la revendication des motionnaires.
1999
P
99.3342
Paiements directs. Délai de carence pour les terres affermées
récupérées par leur propriétaire
(N 18.6.1999, Freund Jakob)
Le Conseil fédéral est chargé de modifier l’ordonnance du 7 décembre 1998 sur les
paiements directs versés dans l’agriculture (ordonnance sur les paiements directs) de
sorte qu’un requérant qui commence à nouveau d’exploiter une entreprise agricole à
titre accessoire et a, à cette fin, résilié le contrat d’affermage de terres qui le liait à
un autre exploitant ayant droit aux paiements directs, ne puisse toucher des paie-
ments directs avant un délai de cinq ans.
En principe, la prestation en faveur de la société est la même, qu’elle soit fournie par
une entreprise exploitée à titre principal ou accessoire. Il n’y a donc aucune raison
de faire une distinction de politique structurelle dans l’ordonnance sur les paiements
directs15. La grande majorité des milieux consultés a d’ailleurs rejeté la proposition
de modifier la législation sur le droit foncier rural et le bail à ferme agricole par une
nouvelle définition de l’entreprise agricole, qui augmenterait la mobilité des surfaces
et renforcerait les entreprises exploitées à titre principal.
 
15
Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs dans l’agriculture (ordonnance
sur les paiements directs, OPD); RS 910.13.

4427
2000
P
99.3302
Nouvelle orientation des paiements directs dans l’agriculture
(N 17.6.1999, Tschuppert Karl)
Conformément à l’art. 187, al. 13, LAgr, les mesures de soutien du marché seront
évaluées cinq ans après l’entrée en vigueur de la loi. Le Conseil fédéral est chargé,
conjointement à cette évaluation, de préparer une révision du titre 3 LAgr. Cette
révision devra différencier plus clairement l’indemnisation des prestations des
critères sociaux pris en compte pour l’octroi des paiements directs; elle devra en
outre fonder ces derniers sur la base légale appropriée en fonction des buts visés.
Conformément aux recommandations faites par la Commission consultative et en
considération de l’acceptation quasi générale du système actuel, mise en évidence
lors de la consultation, le Conseil fédéral propose de renoncer à une réorientation
des paiements directs dans le cadre de PA 2007. Cependant, la mise à jour des limi-
tes d’octroi répond à un point important de l’intervention.
2000
P
99.3520
Assurance qualité dans le domaine des aliments pour
animaux (N 16.11.1999, Commission de l’économie et des
redevances N)
Le Conseil fédéral est prié de veiller à ce qu’un système d’assurance qualité soit
instauré pour le domaine des aliments pour animaux, conduisant à des normes
acceptables au plan national et, si possible, international.
L’art. 20 de l’ordonnance sur les aliments pour animaux16 et les commentaires à
l’annexe 11 de cette ordonnance prévoient d’ores et déjà une sorte d’assurance qua-
lité dans la fabrication de ces aliments. Cette ordonnance est du reste soumise à une
révision ayant pour objectifs la conformité avec l’UE et l’assurance qualité. Au plan
international, le Conseil fédéral suit attentivement l’évolution des travaux effectués
dans le cadre du Codex Alimentarius.
2000
P
00.3388
Aides publiques allouées aux éleveurs de bétail des régions
de montagne (N 23.6.2000, Decurtins Walter)
Le Conseil fédéral est prié de porter à 20 le nombre minimum d’unités de gros bétail
(UGB) donnant droit aux contributions aux frais.
Cette demande va dans le même sens que la mise à jour des limites d’octroi propo-
sée pour les paiements directs. En modifiant l’ordonnance sur les paiements
directs17 avec effet rétroactif au 1er janvier 2002, le Conseil fédéral a relevé à
20 UGB la limite d’octroi des contributions pour la garde d’animaux dans des
conditions difficiles.
2000
P
00.3498
Egalité de traitement entre les agriculteurs des diverses
régions d’exploitation (N 04.10.2000, Meyer Thérèse)
Le Conseil fédéral est chargé de réintroduire le subventionnement des bâtiments
ruraux en plaine afin de rétablir une égalité de traitement entre les agriculteurs des
diverses régions d’exploitation.
 
16
Ordonnance du 26 mai 1999 sur la production et la mise dans le commerce des aliments
pour animaux (ordonnance sur les aliments pour animaux); RS 916.307.
17
Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs dans l’agriculture (ordonnance
sur les paiements directs, OPD); RS 910.13.

4428
La LAgr n’exclut pas l’octroi de contributions pour les bâtiments d’exploitation
en région de plaine. De l’avis du Conseil fédéral, il n’est toutefois pas nécessaire de
recommencer à verser ces contributions, cette possibilité ayant été abrogée à comp-
ter du 1er janvier 1996.
2001
P
99.3122
Agriculture. Moratoire sur les charges
(N 19.3.1999, Binder Max)
Le Conseil fédéral est chargé de proposer le plus rapidement possible des mesures
de façon à ce que, pendant une période déterminée, on n’impose plus à l’agriculture
suisse des charges supplémentaires qui renchériraient les coûts de production.
Le projet répond à cette demande, dans la mesure où on entend réduire la densité
normative dans plusieurs domaines – par exemple contingentement laitier et limites
d’octroi pour les paiements directs – et renoncer à proposer de nouveaux instru-
ments notamment en rapport avec les paiements directs.
2001
M
99.3209
Viande bovine des Etats-Unis. Interdiction d’importer
(N 31.5.1999, Sandoz Marcel)
Le Conseil fédéral est invité à rendre public le contenu des deux rapports européens
mettant en cause les hormones utilisées aux Etats-Unis et à rendre immédiatement
obligatoire la déclaration de provenance et de toute méthode de production non
conforme aux exigences législatives appliquées dans notre pays et de faire en sorte
que l’application de l’art. 18 LAgr ne souffre plus d’aucun retard.
Les deux rapports en question peuvent être consultés sur le site Internet des offices
concernés (OFAG et OVF). Quant à la mise en œuvre de l’art. 18 LAgr, elle se fait
par le biais de l’ordonnance agricole sur la déclaration18.
2001
M
00.3386
Prix cible du lait commercialisé (N 23.6.2000, Kunz Josef)
Le motionnaire demande que l’art. 29, al. 1, LAgr soit rédigé comme suit: «Le Con-
seil fédéral peut fixer un prix cible pour le lait commercialisé.»
La suppression du prix-cible et l’extension des compétences des interprofessions
(fixation de prix indicatifs à certaines conditions) satisfont à la demande.
2001
P
00.3719
OMC. Assurer le respect du consensus en matière agricole
en Suisse (N 14.12.2000, Eberhard Toni)
Ces dernières années, un consensus a été atteint en ce qui concerne les prestations de
l’agriculture en faveur de la collectivité et la politique agricole en général. Le Con-
seil fédéral est prié d’œuvrer pour qu’il soit tenu compte de ce consensus dans les
négociations relatives à l’OMC.
Cette demande a été prise en compte dans le mandat de négociations défini pour la
Conférence ministérielle au Qatar. La Suisse s’engage particulièrement dans trois
domaines (désignations géographiques de provenance, déclaration et durabilité (cf.
ch. 1.5.2.7.1).
 
18
Ordonnance du 3 novembre 1999 relative à la déclaration de produits agricoles issus de
modes de production interdits en Suisse (ordonnance agricole sur la déclaration, OAgrD),
RS 916.51.

4429
2001
P
00.3724
Agriculture. Ordonnance sur les paiements directs. Surfaces
de compensation écologique. Prise en compte des surfaces
pour les arbres, notamment fruitiers à haute tige
(N 14.12.2000, Eberhard Toni)
Le Conseil fédéral est chargé d’abroger l’art. 7, al. 4, OPD19 ou de le modifier de
telle manière que les surfaces arborisées puissent être prises en compte, sans restric-
tion, comme surfaces de compensation écologique.
Si elle était concrétisée, cette proposition conduirait à un recul des surfaces de com-
pensation écologique, sans que, pour autant, les arbres fruitiers haute-tige ne soient
promus de manière efficace. L’objectif fixé pour 2005, à savoir une surface totale de
compensation écologique de 65 000 ha sur la SAU en plaine (cf. ch. 1.5.2.6) serait
ainsi contrecarré. La réglementation actuelle concernant la prise en compte d’arbres
dans les PER doit donc être maintenue, d’autant que la délimitation des surfaces
impliquerait une charge administrative considérable.
2001
P
00.3736
Recherche pour une lutte biologique contre le feu bactérien
(N 15.12.2000, Genner Ruth)
Le Conseil fédéral est prié de faire élaborer un programme de recherche interdisci-
plinaire pour la lutte contre le feu bactérien.
Une équipe de spécialistes des stations fédérales de recherches agronomiques
analyse actuellement le problème du feu bactérien, en examinant notamment des
techniques de substitution et en entretenant des contacts au plan international, ainsi
qu’avec des entreprises privées et des universités.
2001
P
01.3072
Désendettement de l’agriculture
(N 14.3.2001, Bader Elvira)
2001
P
01.3080
Désendettement de l’agriculture
(E 14.3.2001, Büttiker Rolf)
Le Conseil fédéral est chargé, en prévision du crédit d’engagement en faveur de
l’agriculture pour les années 2004 à 2007, de prévoir une nouvelle mesure pour
désendetter l’agriculture suisse.
La situation de l’agriculture en matière d’endettement ne s’est pas détériorée ces
dernières années (cf. ch. 1.2). Le Conseil fédéral juge donc inopportun de proposer
des mesures supplémentaires, d’autant qu’il existe déjà un instrument permettant
d’alléger le service de la dette sous la forme de l’aide aux exploitations (cf. ch. 2.4).
2001
P
01.3298
Relevé des troupeaux pour la statistique et l’octroi de paie-
ments directs (N 14.6.2001, Decurtins Walter)
Le Conseil fédéral est prié d’examiner la possibilité de mettre en place un recense-
ment du bétail tout au long de l’année (afin d’établir une moyenne annuelle) en lieu
et place du relevé effectué aujourd’hui à un jour déterminé.
Un groupe de travail de l’Administration examine actuellement, tel que le demande
l’auteur du postulat, dans quelle mesure il est possible de réduire les chevauche-
 
19
Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs dans l’agriculture (ordonnance
sur les paiements directs, OPD), RS 910.13.

4430
ments et la charge administrative générale. L’examen concerne en particulier
l’utilisation de la banque de données sur le trafic des animaux (BDTA) pour déter-
miner les effectifs donnant droit aux paiements directs et pour établir des statis-
tiques.
2002
P
00.3456
Donner une chance à l’agriculture biologique
(N 26.9.2000, Baumann Ruedi)
Le Conseil fédéral est chargé d’augmenter les paiements directs en faveur de
l’agriculture biologique de manière à ce qu’ils atteignent leurs objectifs.
L’art. 70 LAgr stipule que les contributions écologiques doivent présenter un intérêt
économique, et l’art. 76, al. 5, qu’il doit être tenu compte des recettes supplémentai-
res pouvant être réalisées sur le marché. Le 10 janvier 2001, le Conseil fédéral a
décidé de relever les taux des contributions destinées à promouvoir l’agriculture
biologique de manière appropriée, soit de 200 francs pour les grandes cultures et de
100 francs pour le reste de la surface agricole utile.
1.5 
Evolution future de la politique agricole
La vérification permanente des mesures de politique agricole et leur adaptation s’il y
a lieu sont prescrites par le législateur (ch. 1.5.1) et répondent à l’intérêt d’un sec-
teur agro-alimentaire performant à long terme. Afin que les agriculteurs, en tant
qu’entrepreneurs, puissent relever avec succès les défis de l’avenir (ch. 1.5.2), il
appartient à la politique de créer à temps les conditions générales appropriées
(ch. 1.5.3).
1.5.1 
Mandats constitutionnel et législatif
Conformément à l’art. 170 Cst., l’Assemblée fédérale doit veiller à ce que l’effi-
cacité des mesures prises par la Confédération fasse l’objet d’une évaluation. Pour
ce qui est plus particulièrement de l’agriculture, l’art. 187, al. 13, LAgr exige en
outre que les conséquences des mesures importantes destinées à promouvoir la pro-
duction et les ventes soient évaluées cinq ans après l’entrée en vigueur de la loi.
Dans sa réponse à la motion Tschuppert (99.3302; Nouvelle orientation des paie-
ments directs dans l’agriculture), que le Conseil national a transmise le 15 juin 2000
sous forme de postulat, le Conseil fédéral s’est déclaré disposé à évaluer le système
des paiements directs en même temps que les mesures de soutien du marché et, si
nécessaire, à proposer des changements. Il existe ainsi un mandat circonstancié
d’analyser l’instrumentaire de politique agricole, qui doit être conforme à l’article
constitutionnel sur l’agriculture (art. 104). Par les explications données dans le
présent message (surtout la partie II), le Conseil fédéral fournit les bases de cette
évaluation.

4431
1.5.2 
Défis à relever
Les défis à relever par la société et par l’économie deviennent de plus en plus com-
plexes et leur dynamique s’accroît. D’où la complexité des solutions envisagées.
L’évolution ne peut suivre la bonne voie que si ces défis sont analysés et appréciés
régulièrement. L’agenda de politique agricole (fig. 3) met en évidence que les
réformes amorcées par le lancement de PA 2002 dans les années 90 ne marquent pas
le terme du processus, même si le bilan intermédiaire est positif. A l’avenir aussi,
l’agriculture sera confrontée à des changements rapides, pour des raisons relevant
des politiques intérieure et extérieure. Afin que le dosage soit supportable pour les
milieux concernés, il faut prévoir des adaptations par étapes suivies et concises.
C’est la raison pour laquelle les travaux préliminaires relatifs à l’évolution future de
la politique agricole (PA 2007) ont été entamés dès la phase de consolidation de
PA 2002. Anticiper l’avenir exige que l’on agisse à temps et de façon offensive
plutôt que de devoir réagir à retardement et sous la pression des échéances.
Figure 3
Calendrier des prochaines étapes de la réforme agricole
2000
2001
2002
2004
2005
2006
2007
Phase de consolidation
Evaluation des mesures
Préparation de l’évolution future de la
politique agricole (PA 2007)
Mise en oeuvre Politique agricole 2002
(mesures, enveloppes financières 2000-2003)
Ouverture progr. des marchés (OMC, UE)
Evolution de la durabilité
Accompagnement social
Renforcement de la compétitivité
Enveloppes financières 2004-2007
2003
Réalisation des objectifs écologiques
Base constitutionnelle (art. 104 Cst.)
Ratification
Mise en oeuvre accord agricole bilatéral avec l’UE/Nouv. nég.
Politique agricole 2007
Révision part. LAgr /
Enveloppes fin.
Politique agricole 2002
ALE avec des tiers / nouv. cycle OMC commerce agricole
1.5.2.1 
Durabilité et multifonctionnalité
La conception d’une agriculture suisse durable et multifonctionnelle est inscrite à
l’art. 104 Cst. Selon cette disposition, l’agriculture est appelée à apporter une con-
tribution substantielle à la sécurité de l’approvisionnement de la population, au
maintien des bases naturelles de l’existence, à l’entretien du paysage rural et à
l’occupation décentralisée du territoire, par une production répondant à la fois aux
exigences du développement durable et à celles du marché. La durabilité et la mul-
tifonctionnalité sont ainsi des éléments essentiels du mandat constitutionnel.

4432
L’OCDE20 constate que le concept de durabilité se réfère à l’avenir et met l’accent
sur l’utilisation optimale des ressources dans les trois dimensions que sont
l’économie, l’écologie et le social. La multifonctionnalité, quant à elle, concerne les
multiples tâches à accomplir par l’agriculture. Le but consiste à créer des conditions-
cadre politiques qui, avec les moyens financiers mis à disposition pour l’agriculture
et l’alimentation, lui permettent de remplir ses tâches de manière durable.
Evolution équilibrée des trois dimensions de la durabilité
D’une part, une gestion durable doit permettre aux futures générations d’atteindre
un niveau de bien-être équivalant à celui d’aujourd’hui, ce qui, d’autre part, exige
qu’elles disposent du potentiel de ressources requis. Par ressources, on entend les
immobilisations (moyens financiers investis), les ressources naturelles et le capital
humain (savoir). Comme les besoins quantitatifs et qualitatifs des générations à
venir ne sont pas connus et comme il est difficile de prévoir la manière dont le pro-
grès technique influera sur la productivité dans l’utilisation des ressources et sur leur
interchangeabilité, on ne peut déterminer, à l’heure actuelle, la quantité des diffé-
rents types de ressources qu’il convient de préserver. Il est dès lors indiqué d’accor-
der une priorité élevée aux mesures de précaution. Les ressources disponibles
doivent être ménagées et utilisées avec efficacité. Cette règle est nécessaire, mais
elle ne suffit pas à assurer la durabilité. En effet, une utilisation efficiente des
ressources, créant un maximum de bien-être, peut néanmoins produire des déséqui-
libres en ce qui concerne la répartition de ce bien-être. Un des éléments clés de la
durabilité est donc la répartition équitable des ressources, non seulement entre les
générations actuelles et futures, mais aussi à l’intérieur de la présente génération.
La complexité du concept de durabilité s’explique aussi par son orientation vers
l’avenir. Elle empêche que l’on puisse définir un état durable final et des objectifs
correspondants. On peut considérer une évolution comme étant durable si, à long
terme, les trois dimensions (économie, écologie, social) se développent de manière
équilibrée. Conformément à l’art. 104 Cst., la politique agricole doit conduire à cet
équilibre. Il s’agit là d’un défi permanent, car dans un contexte caractérisé par de
rapides changements, un progrès technique continuel et des valeurs sociales en
mutation, des conflits entre les trois dimensions sont fréquents. A l’avenir, leur
évolution sera illustrée à l’aide d’indicateurs (cf. rapport agricole 2001, chap. 1.4).
On disposera ainsi d’une base appropriée pour les décisions politiques.
La production à la base d’une agriculture multifonctionnelle
Une agriculture multifonctionnelle produit un grand nombre de biens et de presta-
tions, contribuant ainsi à la réalisation de divers objectifs de la société. D’après la
Constitution, l’agriculture doit fournir les prestations que l’on attend d’elle en pro-
duisant des denrées alimentaires et des matières premières. Un certain volume de
production est donc essentiel à la multifonctionnalité. Dans les années 90, lors des
débats politiques menés en rapport avec la nouvelle Constitution, ce lien a été
maintes fois souligné. En considération de la croissance démographique fulgurante
au plan mondial, la production durable d’une quantité suffisante de denrées alimen-
taires représente un défi planétaire majeur. C’est une raison de plus, pour le Conseil
fédéral, de considérer le maintien d’une agriculture productrice en Suisse comme
utile et nécessaire.
 
20
OCDE (2001), Multifonctionnalité: Elaboration d’un cadre analytique, Paris.

4433
Pour assurer à long terme cette fonction productrice, il faut pouvoir écouler les pro-
duits sur les marchés suisses et étrangers. La compétitivité est ainsi un facteur de
succès important pour l’accomplissement du mandat constitutionnel et pour la con-
tribution de l’agriculture à la création de valeur ajoutée dans les secteurs situés en
amont et en aval. Comme le Conseil fédéral estime qu’il est encore nécessaire d’agir
dans ce domaine, un des points forts de PA 2007, à l’instar de PA 2002, est
d’améliorer la compétitivité à tous les échelons de la filière.
Accomplissement des tâches
Voici comment le Conseil fédéral juge la manière dont l’agriculture remplit ses
multiples tâches (art. 104, al. 1, Cst.)21:
–
Sécurité de l’approvisionnement de la population
Cette sécurité est assurée par la production de denrées alimentaires et de
matières premières et par le maintien de la capacité de production, en parti-
culier dans le domaine de la culture des champs. Or, la production exige
l’existence de débouchés et, partant, la sauvegarde des parts de marché. En
assurant un taux d’auto-approvisionnement stable de quelque 60 %,
l’agriculture contribue substantiellement à la sécurité de l’approvision-
nement (cf. ch. 1.2.2).
–
Maintien des bases naturelles de l’existence et entretien du paysage rural
En exploitant le sol, les agriculteurs conservent les terres cultivables comme
potentiel de production de denrées alimentaires. Le paysage rural ouvert of-
fre des habitats aux plantes et aux animaux sauvages. Les surfaces exploitées
de manière extensive sont indispensables à une flore et à une faune riches en
espèces. Les instruments de politique agricole dans le domaine écologique
ont conduit, dans les années 90, à une augmentation considérable des pres-
tations liées à l’environnement (cf. ch. 1.2.4), bien que certains objectifs ne
soient pas encore atteints (cf. ch. 1.5.2.6). L’exploitation de l’ensemble des
terres se prêtant à l’agriculture, quant à elle, est toujours garantie.
–
Occupation décentralisée du territoire
L’occupation décentralisée du territoire exige, elle aussi, des structures pay-
sannes. Il ne suffit pas d’offrir des emplois dans les régions rurales, encore
faut-il que les paysans et leurs familles y vivent et y apportent leur contribu-
tion socio-culturelle. Cela implique l’existence d’infrastructures adéquates,
de possibilités de production et de conditions-cadre sociales et économiques
intéressantes. L’agriculture continue de jouer un rôle important dans
l’espace rural, même si sa contribution à l’occupation décentralisée a dimi-
nué en raison de l’évolution structurelle.
Compétitivité et contribution de l’agriculture à l’occupation décentralisée
du territoire
L’amélioration nécessaire de la compétitivité du secteur agro-alimentaire implique-
ra, comme jusqu’à présent, une réduction de la main-d’œuvre directement engagée
dans la production de denrées alimentaires. Cela ne signifie pourtant pas que la
contribution du secteur primaire à la prospérité de l’espace rural diminue dans la
 
21
Cf. aussi commentaire dans le message du 26 juin 1996 concernant la réforme de la
politique agricole: Deuxième étape (Politique agricole 2002); FF 1996 IV 1.

4434
même mesure. Ainsi, les heures de travail économisées grâce à la collaboration
interentreprises pourront être utilisées ailleurs. Elles permettront, par exemple,
d’exploiter de nouvelles sources de revenu par une innovation au niveau des pro-
duits ou des prestations de services. Ou alors, elles seront consacrées à l’exercice
d’une activité accessoire en dehors de l’exploitation. Les deux solutions sont
susceptibles de favoriser l’essor de l’économie régionale.
Il importe de trouver de nouvelles voies et solutions, en ce qui concerne tant la
structure et l’organisation des exploitations que les innovations en matière de
produits et de prestations. La promotion régionale des ventes et la désignation des
produits donnent d’ores et déjà à l’agriculture les moyens de faire valoir ses atouts
sur le marché. L’extension ponctuelle du champ d’application des aides à l’investis-
sement (cf. ch. 2.5) va dans ce même sens. Enfin, la politique régionale de la Confé-
dération revêt également une grande importance (cf. ch. 1.5.2.3).
1.5.2.2 
Ouverture des marchés et compétitivité
La Suisse dispose d’une économie performante, orientée vers l’exportation. A
moyen terme, le niveau des salaires et des coûts y restera élevé en comparaison
internationale. La préservation d’une agriculture productrice, en tant que condition
pour l’accomplissement de ses multiples tâches, est à cet égard un défi majeur.
Ouverture progressive des marchés
L’évolution sur le plan international (accord bilatéral avec l’UE, nouveau cycle de
négociations agricoles au sein de l’OMC; cf. ch. 1.5.2.7) conduit à une ouverture
progressive des marchés. La conclusion de l’accord bilatéral sur l’agriculture par la
Suisse et l’UE22 a posé les jalons d’une amélioration progressive de l’accès mutuel
aux marchés de produits agricoles. Pour ce qui est de la Suisse, l’ouverture conve-
nue de ces marchés concerne surtout des produits relativement concurrentiels, soit le
fromage, les fruits et légumes ainsi que quelques spécialités. Par ailleurs, l’accord
agricole contient une clause évolutive (art. 13), qui permet de réduire davantage les
entraves au commerce, compte tenu de la sensibilité des marchés agricoles et des
politiques agricoles des deux parties.
Non seulement, la concession réciproque d’un meilleur accès au marché est indiquée
pour créer des débouchés supplémentaires; elle découle aussi d’exigences relatives à
la politique de la concurrence. La déréglementation des marchés agricoles peut
entraîner une concentration accrue dans les secteurs en amont et en aval de
l’agriculture. Or, si l’ouverture des marchés n’a pas lieu ou ne s’effectue qu’à un
rythme et dans une mesure insuffisants, l’accumulation du pouvoir sur le marché
peut provoquer des problèmes de concurrence, au détriment des consommateurs et
de l’agriculture.
Amélioration de la compétitivité
Parallèlement à l’ouverture des marchés, la concurrence (internationale) sur les mar-
chés agricoles s’accroît. Afin que le secteur agro-alimentaire puisse maintenir son
volume de production (ses parts de marchés) dans ce contexte dynamique, il doit
absolument devenir plus compétitif. L’UE est un des principaux partenaires écono-
 
22
Message du 23 juin 1999 relatif à l’approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la
CE; FF 1999 VII 5440.

4435
miques de la Suisse, y compris en ce qui concerne le commerce de denrées alimen-
taires. En matière de compétitivité, l’agriculture et le secteur alimentaire devront
donc en premier lieu se mesurer avec les pays membres de l’Union. A cet égard, il
ne faut pas oublier que la Politique agricole commune de l’UE évolue également
(Agenda 2000, bilan intermédiaire de cet agenda, élargissement aux pays de l’Est).
La compétitivité comporte des critères relatifs aux prix et aux quantités. Mieux
l’agriculture et le secteur agro-alimentaire réussiront à persuader les consommateurs
de la qualité de leurs produits, moins la concurrence sera fondée sur l’avantage des
prix. Ce dernier joue toutefois néanmoins un rôle dans le segment haut de gamme,
notamment lorsque les consommateurs ont plus de choix.
Subsidiarité de l’Etat
La réforme agricole mise en œuvre à partir des années 90 libéralise progressivement
les marchés et réduit les interventions directes de l’Etat. Dans cette même optique, le
Conseil fédéral entend s’en tenir au principe de la subsidiarité pour le développe-
ment de la politique agricole. La tâche de cette dernière consiste à créer des condi-
tions-cadre aussi favorables que possible afin que le secteur agro-alimentaire puisse
devenir plus compétitif.
Champs d’actions de politique agricole
En matière de compétitivité, la nécessité d’agir subsiste. Dans son domaine
d’influence, le Conseil fédéral applique les lignes directrices suivantes:
–
L’amélioration de la compétitivité doit être conforme aux dispositions de
l’article constitutionnel sur l’agriculture (durabilité, multifonctionnalité).
–
Il existe un lien étroit entre protection douanière et concurrence. Le Conseil
fédéral entend aborder l’ouverture des marchés avec prudence, en tenant
compte des atouts du secteur agro-alimentaire suisse. Cela vaut autant dans
les négociations internationales que pour les décisions autonomes en matière
de droits de douane.
–
Il faut continuer à promouvoir la conformité des organisations de marché au
principe de la concurrence, en créant des instruments plus simples et plus
transparents, ainsi qu’en harmonisant autant que possible les instruments
similaires entre les différents marchés.
–
Il importe que le système des paiements directs soit aussi indépendant que
possible de la production pour éviter les distorsions du marché. Dans le
cadre des négociations de l’OMC, la Suisse, associée à l’UE et à d’autres
pays, fera tout ce qui est en son pouvoir afin que cet instrument, important
pour promouvoir les prestations d’une agriculture multifonctionnelle non
liées à la production, puisse toujours être utilisé sans restriction.
–
La libéralisation des marchés agricoles donne une signification croissante
aux formes d’organisation et aux degrés de coopération. Depuis la nouvelle
LAgr, les garanties de l’Etat ont fait place à des regroupements horizontaux
et verticaux. Cette évolution est souhaitée et ne devrait pas être entravée,
surtout eu égard à l’asymétrie actuelle des structures du marché. Ainsi, les
mesures d’entraide des organisations de producteurs et des interprofessions
ne doivent pas être sanctionnées comme infractions au sens de la loi sur les

4436
cartels23. Tant que les décisions de ces organisations remplissent les condi-
tions fixées à l’art. 9 LAgr, une extension de ces mesures d’entraide aux
non-membres doit être possible.
1.5.2.3 
Développement de l’espace rural
Le lien entre la politique agricole et la politique régionale découle de la disposition
constitutionnelle (art. 104, al. 1, Cst.), selon laquelle la Confédération doit veiller à
ce que l’agriculture contribue substantiellement à l’occupation décentralisée du
territoire. Cette dernière est un élément de la multifonctionnalité de l’agriculture
(cf. ch. 1.5.2.1)
Le rôle de l’agriculture dans l’espace rural
Les exigences posées à l’agriculture ont évolué au cours de la dernière décennie. La
production durable de denrées alimentaires et de matières premières reste une de ses
tâches indispensables en faveur de la collectivité, mais elle n’est plus la seule prio-
rité. Aujourd’hui, les prestations à fournir par une agriculture moderne comprennent
l’occupation décentralisée du territoire, la contribution à l’entretien des infrastruc-
tures dans l’espace rural, la préservation et l’aménagement du paysage rural
(notamment au moyen d’un entretien et d’une exploitation durables), l’offre de pro-
duits transformés d’excellente qualité, ainsi que celle de services dans les domaines
du tourisme et des loisirs. Cette évolution est également prise en compte par une
révision de la législation sur l’aménagement du territoire24. C’est sa multifonction-
nalité, mais aussi sa dominance dans l’espace rural, qui confèrent à l’agriculture le
rôle de secteur-clé dans ces régions. En raison du progrès technique, de l’évolution
structurelle et de la faible augmentation de la demande de denrées alimentaires, sa
contribution au revenu régional a diminué ces dernières années. et on suppose que
cette tendance persistera dans un proche avenir.
Régionalisation de la politique agricole
Une forte régionalisation de la politique agricole a déjà été un sujet de discussion
majeur en rapport avec PA 2002. Le canton était au premier plan en tant qu’unité
administrative de la régionalisation («système enveloppe»25). Le Conseil fédéral
considère toujours comme justes et appropriées les conclusions qu’il avait tirées à ce
sujet dans le message26. Conformément à l’article constitutionnel (art. 104 Cst.), la
politique agricole relève en premier lieu de la Confédération. La répartition des
tâches entre la Confédération et les cantons, selon laquelle la première assume les
dépenses liées au maintien d’une agriculture durable, a fait ses preuves. Cette solu-
tion garantit, dans tout le pays, une offre minimale de prestations d’intérêt général et
de prestations écologiques. Pour répondre aux exigences qui s’adressent plus spé-
cialement à l’agriculture régionale ou cantonale, les cantons et les régions peuvent
 
23
Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les cartels et autres restrictions à la concurrence (loi
sur les cartels, Lcart); RS 251.
24
Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT); RS 700.
25
Dans ce système, la Confédération attribuerait aux cantons (ou éventuellement aux
régions), selon un barème, une partie des fonds destinés, par exemple, aux aides à
l’investissement ou aux paiements directs. Les cantons (ou les régions) pourraient alors
décider eux-mêmes de la répartition (p. ex. sur la base de lignes directrices régionales).
26
Message du 26 juin 1996 sur la réforme de la politique agricole, ch. 134, Politique
agricole et régions; FF 1996 IV 1.

4437
cofinancer des programmes en complément de la politique agricole fédérale. Ce
principe est également utile à l’aune des principes fixés dans le cadre de la nouvelle
péréquation financière, selon lesquels la compétence de prendre des décisions et la
responsabilité financière devraient aller de pair, et du point de vue de l’égalité de
traitement des agriculteurs.
Mesures de politique agricole à caractère régional
Même si le Conseil fédéral s’oppose à une forte régionalisation de la politique agri-
cole, il n’ignore pas que l’hétérogénéité des paysages ruraux (Jura, Plateau, région
des Alpes) et des attentes sociales créent un besoin de différenciation. Cependant, la
nouvelle LAgr offre suffisamment de latitude pour prendre en compte les préoccu-
pations régionales de manière ciblée. On constate ainsi que l’aspect régional s’est
d’ores et déjà renforcé, au-delà des mesures spéciales destinées à la promotion de
l’agriculture de montagne:
–
Promotion des ventes sur le plan régional
En vertu de l’art. 12 LAgr, la Confédération soutient aussi des projets
régionaux de promotion des ventes, compte tenu de la politique régionale
(notamment de l’arrêté fédéral «Regio Plus»27), en exigeant la collaboration
entre divers partenaires des secteurs agricoles et non agricoles, afin que le
potentiel d’une région soit mieux mis à profit.
–
Désignation de produits agricoles
En vertu des art. 14 à 16 LAgr, la Confédération protège certaines désigna-
tions de produits agricoles pour préserver les consommateurs des tromperies
et pour empêcher – dans l’intérêt de l’agriculture – la concurrence déloyale
en rapport avec l’utilisation de ces désignations. La protection porte sur des
produits biologiques, mais aussi sur des produits importants au plan de la
politique régionale, pour lesquels une appellation d’origine contrôlée ou une
indication géographique protégée a été enregistrée. La désignation de pro-
duits agricoles favorise le positionnement de spécialités régionales sur les
marchés. Elle crée ainsi des sources de valeur ajoutée, dont bénéficient aussi
l’artisanat et le secteur tertiaire.
–
Contributions pour la protection des eaux
Depuis 1999, la Confédération soutient, conformément à la LAgr et à la loi
sur la protection des eaux28 (art. 62a), des mesures destinées à empêcher le
ruissellement et la lixiviation de substances dans les eaux souterraines et
superficielles. La principale de ces mesures consiste à assainir les captages
d’eaux souterraines pollués par les nitrates. Les cantons, quant à eux,
peuvent désigner les régions souffrant de charges excessives en nitrates ou
en phosphates, élaborer des projets d’assainissement et les présenter à la
Confédération pour approbation et cofinancement.
 
27
Arrêté fédéral du 21 mars 1997 instituant une aide à l’évolution structurelle en milieu
rural, RS 901.3.
28
Loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux), RS 814.20.

4438
–
Surfaces de compensation écologique
En adoptant l’ordonnance sur la qualité écologique29, entrée en vigueur le
1er mai 2001, la Confédération offre la possibilité d’un engagement régional
en faveur d’une préservation efficace de la biodiversité naturelle. Elle
soutient désormais davantage les mesures régionales visant à améliorer la
qualité des surfaces de compensation écologique (SCE) et à encourager
d’une manière ciblée l’aménagement de telles surfaces. Quant aux régions,
elles sont responsabilisées, dans la mesure où il leur incombe de formuler
des objectifs et programmes concrets. L’ordonnance complète les possibili-
tés de promotion actuelles relevant de l’ordonnance sur les paiements
directs30 et de la loi sur la protection de la nature et du paysage31. Les can-
tons doivent fixer eux-mêmes leurs exigences en matière de qualité et de
mise en réseau et financer 10 à 30% des contributions, en fonction de leur
capacité financière.
–
Aides à l’investissement
D’après les dispositions légales en vigueur, il est possible de tenir compte de
besoins régionaux spécifiques lors de la réalisation de projets collectifs dans
le domaine des améliorations structurelles. Les cantons ont une grande
marge de manœuvre en ce qui concerne la conception des projets et leur pla-
nification.
Les nouvelles mesures destinées à renforcer ponctuellement l’aspect régional dans la
politique agricole produisent un effet favorable sur le développement des régions, de
l’agriculture et de l’environnement. Il n’y a actuellement pas de besoin concret
d’introduire des mesures à caractère régional, en complément des instruments de
politique agricole disponibles, mais il importe de mieux coordonner ces derniers.
Champs d’action politiques
La politique agricole étant sectorielle, elle ne saurait porter à elle seule la responsa-
bilité du développement durable de l’espace rural. Ce qu’il faut, en considération
des évolutions prévisibles, c’est une coopération et une coordination plus étroites
entre les différents domaines politiques, aux plans de la Confédération, des cantons
et des régions.
–
Afin d’aborder conjointement et de manière plus systématique les questions
entourant l’avenir de l’espace rural, il conviendrait de créer un réseau
«développement rural», interne à la Confédération, lequel serait placé sous la
direction de la Conférence pour l’organisation du territoire. Le but de cette
approche est de concevoir une politique assurant le développement durable
de l’espace rural, malgré le changement rapide des conditions générales.
Cela exige que l’on ne se limite pas à lancer des activités destinées à créer et
à assurer des emplois, mais que l’on tienne aussi compte des intérêts de la
 
29
Ordonnance du 4 avril 2001 sur la promotion régionale de la qualité et de la mise en
réseau des surfaces de compensation écologique dans l’agriculture (ordonnance sur la
qualité écologique, OQE); RS 910.14.
30
Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs dans l’agriculture (ordonnance
sur les paiements directs, OPD); RS 910.13.
31
Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN),
RS 451.

4439
protection de l’environnement et des exigences de la population concernant
son cadre de vie.
–
Un postulat de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil
des Etats invite le Conseil fédéral à reformuler la stratégie de la Confédéra-
tion en politique régionale et à proposer des mesures permettant d’assurer le
développement des régions et la cohésion de la Suisse. Il doit aussi examiner
si les lois et arrêtés fédéraux en vigueur peuvent être raisonnablement
regroupés et, le cas échéant, dans quelle mesure. Enfin, on lui demande
d’établir si des programmes pluriannuels, des enveloppes financières et des
crédits d’engagement permettraient de mieux gérer la politique régionale.
Une commission d’experts instituée par le seco est chargée de soumettre au
Conseil fédéral, d’ici à 2003, un rapport concernant la future orientation
stratégique.
–
Dans le cadre de PA 2007, le Conseil fédéral propose au Parlement
d’étendre le champ d’application des aides à l’investissement (cf. ch. 2.5) en
vue de donner des impulsions à l’agriculture et aux régions rurales. Pour
mettre à profit le potentiel des régions et les synergies, il faut assurer une
coordination optimale avec les instruments de la politique régionale (p. ex.
LIM). Au demeurant, les mesures que l’on entend soutenir concordent avec
la politique suivie par l’UE en matière de développement de l’espace rural
(deuxième pilier de la PAC).
1.5.2.4 
Evolution structurelle supportable au plan social
Facettes et facteurs d’influence multiples
De nombreuses émotions et les conceptions les plus diverses sous-tendent le débat
sur l’évolution structurelle dans l’agriculture. Les discussions portent en général
sur l’agrandissement des exploitations et la diminution de leur nombre. Or, une
approche unilatérale du sujet ne saurait refléter les multiples facettes d’un change-
ment structurel. Selon la question posée, il existe différents indicateurs pour le
décrire (nombre d’exploitations, taille des exploitations, types d’exploitation, struc-
tures de production, procédés technologiques, productivité du travail, etc.). Quant
aux facteurs d’influence tout aussi variés (p. ex. environnement, contexte économi-
que et politique, préférences individuelles), ils déterminent le rythme et l’ampleur de
l’évolution. Il s’ensuit que, d’une manière générale, la question de l’évolution
structurelle et son contexte sont très complexes. Des affirmations telles que «les
petites exploitations sont plus écologiques que les grandes» ou «plus une exploita-
tion est grande, plus sa charge de travail est importante» sont simplificatrices. Une
analyse nuancée révèle en effet que les conditions-cadre fixées par la politique agri-
cole influent, certes, considérablement, mais pas exclusivement sur l’évolution
structurelle dans l’agriculture.
Le progrès technique en tant que moteur
La mise à profit du progrès, notamment dans le domaine biologico-technique (p. ex.
nouvelles connaissances en sélection végétale et animale) fait aujourd’hui l’objet
d’âpres controverses qui, pour des considérations d’éthique, d’écologie ou de politi-
que de la santé, empêchent souvent que toutes les possibilités ne soient exploitées.
Des interdictions ou des limitations d’utilisation sont décrétées pour éviter les

4440
dangers potentiels. Tous les acteurs du marché y sont confrontés d’une manière ou
d’une autre. Cependant, des expériences récentes ont montré qu’en rapport avec les
denrées alimentaires, renoncer à mettre à profit le progrès biologico-technique peut
aussi engendrer des recettes supplémentaires sur le marché (labels et marques). Cette
renonciation doit dès lors, si possible, être convenue par des contrats de droit privé
et financée par le biais du marché.
La situation est différente en ce qui concerne le progrès mécanico-technique (p. ex.
nouvelles méthodes de récolte ou de traite), car, à cet égard, les réserves de la col-
lectivité sont généralement plus faibles. La décision de mettre à profit ou non le pro-
grès mécanico-technique doit être prise par le chef d’exploitation dans le respect des
conditions légales (p. ex. charges concernant la protection de l’environnement,
effectifs maximums). Afin que la productivité augmente effectivement, l’exploitant
doit toutefois disposer du capital d’investissement nécessaire et de structures
d’exploitation appropriées. Aujourd’hui, ces structures ne permettent très souvent
pas de recourir aux techniques modernes. Les mesures destinées à leur adaptation
peuvent ainsi permettre aux agriculteurs de bénéficier du progrès mécanico-
technique ou améliorer l’effet de ce progrès qui, par conséquent, est le moteur des
efforts consentis pour obtenir des effets de taille et de spécialisation.
Conflit entre rentabilité et acceptabilité sociale
Le progrès technique fait augmenter la productivité et, partant, diminuer les coûts de
production. Or, pour être rentable, la mise à profit du progrès technique exige sou-
vent des structures d’exploitation déterminées. Il ressort ainsi de nombreuses études
que la taille de l’exploitation influe considérablement sur les coûts de production et
accroît ainsi la compétitivité au niveau des prix. S’agissant de la diminution des
coûts, on constate chez nous un déficit par rapport à la concurrence étrangère.
Compte tenu des impératifs de la durabilité, les ajustements structurels sont écono-
miquement nécessaires pour un secteur agricole performant; ils contribuent à ce que
le contrat de société inscrit dans l’article constitutionnel sur l’agriculture puisse être
rempli de manière efficiente. Par ailleurs, la mise à profit du progrès technique peut
alléger la charge de travail des familles paysannes.
Dans la pratique, les réalités économiques comportent un potentiel de conflits élevé.
Des tensions sont notamment possibles entre adaptation structurelle et compatibilité
sociale. Ces problèmes méritent une attention particulière dans le cadre de
l’évolution future de la politique agricole.
Rôle de l’Etat
Il incombe aux chefs d’exploitation de prendre les décisions relatives aux structures,
qui portent non seulement sur l’agrandissement de l’entreprise, mais aussi sur des
adaptations concernant l’organisation et les techniques de production. Les condi-
tions-cadre de politique agricole sont néanmoins un élément exogène influant sur les
structures. La conception des mesures et les moyens financiers qui leur sont affectés
ont une incidence significative sur le cours et sur la rapidité de l’évolution structu-
relle. D’après la LAgr (art. 2, al. 1, let. c), la Confédération doit veiller à une évolu-
tion de l’agriculture acceptable au plan social.
La Constitution se réfère à des exploitations paysannes cultivant le sol et fournissant
leurs multiples prestations par une production durable et axée sur le marché. Cela
signifie donc renoncer à une production industrielle de masse et hors-sol. Si
l’exploitation familiale n’est pas mentionnée en tant que telle dans la Constitution,

4441
elle représente néanmoins une forme d’organisation permettant de fournir efficace-
ment les nombreuses prestations énumérées dans ce texte. Dans les conditions
suisses actuelles, il n’y a pas de conflit entre taille de l’exploitation et exploitation
familiale.
Les mesures de politique agricole de la Confédération doivent s’aligner sur ces
constatations. Comme jusqu’à présent, le Conseil fédéral ne souhaite toutefois pas
fixer un modèle de structures rigide se fondant sur un nombre déterminé
d’exploitations dont la taille ou le mode de production sont définis. Une intervention
de l’Etat dans ce domaine contredirait le principe de la liberté économique. S’ajoute
à cela qu’un modèle de structures n’est jamais assez souple pour s’adapter à toutes
les facettes de l’agriculture, aux données naturelles et à la dynamique des change-
ments.
Champs d’action de politique agricole
La conception qui a été concrétisée dans le cadre de PA 2002 ne changera pas fon-
damentalement avec PA 2007. Comme jusqu’à présent, les paiements directs rétri-
buant des prestations seront accordés à toutes les entreprises paysannes, tandis que
les aides à l’investissement serviront à promouvoir les entreprises exploitées à titre
principal. On entend toutefois procéder à certaines adaptations ponctuelles de la loi
qui revêtent une importance particulière pour la question des structures. Il s’agit des
mesures suivantes:
–
Production et écoulement (titre 2 LAgr)
Flexibilisation de l’organisation du marché laitier par la suppression
progressive du contingentement en tant qu’élément clé (cf. ch. 2.2.3).
–
Paiements directs (titre 3 LAgr)
Mise en œuvre conséquente du principe des prestations (ch. 2.3) par la
suppression de la plupart des valeurs limites découlant de considérations
sociales et politiques et par celle de l’échelonnement dégressif des contribu-
tions.
–
Mesures d’accompagnement social (titre 4 LAgr)
Un encadrement social des changements en cours, légèrement renforcé par
rapport à aujourd’hui, est considéré comme judicieux (ch. 2.4). Les mesures
seront en principe axées sur les entreprises exploitées à titre principal.
–
Amélioration des structures (titre 5 LAgr)
Il est proposé d’abandonner le revenu comme critère d’entrée en matière et
de le substituer par l’unité de main-d’œuvre standard, l’objectif étant une
délimitation plus objective entre la gestion à titre principal et à titre acces-
soire (ch. 2.5). L’effet sur les structures dépend avant tout du nombre
d’unités de main-d’œuvre standard (UMOS) exigées et des normes concer-
nant la main-d’œuvre.

4442
1.5.2.5 
Sécurité et qualité des denrées alimentaires et des
moyens de production
La Suisse et l’Europe resteront des places économiques fortes et pourront ainsi
maintenir un niveau de vie élevé. C’est pourquoi la société y accordera une impor-
tance accrue aux sujets tels que la production respectueuse de l’environnement
(protection du sol, des eaux et de l’air), la sécurité et la qualité des denrées alimen-
taires, la protection et la santé des animaux, l’entretien du paysage et la préservation
de la diversité des espèces. Comme jusqu’à présent, l’agriculture devra remplir cer-
taines conditions indispensables pour s’imposer sur le marché: déclaration crédible
des produits, modes de production éthiques, procédés respectueux de l’environ-
nement et capacité de fournir des prestations réellement écologiques. La compéti-
tivité qualitative peut être un atout pour la production locale.
Insécurité des consommateurs
Les événements en rapport avec l’ESB, la fièvre aphteuse (surtout en Angleterre), la
dioxine (en Belgique), l’utilisation illégale de médicaments (en Autriche) et les rési-
dus d’antibiotiques (Chine) inquiètent de plus en plus les consommateurs suisses. Le
secteur agro-alimentaire doit donc s’engager à fond pour regagner leur confiance. A
cet égard, le Conseil fédéral accorde une importance particulière à la traçabilité des
produits jusqu’à la ferme, car, aujourd’hui, il ne suffit plus de définir la qualité du
seul produit; il faut intégrer les moyens et les modes de production dans
l’appréciation.
Législation exhaustive pour regagner la confiance
La législation régissant les produits agricoles, de la production à la vente, à savoir
les lois sur les denrées alimentaires, l’agriculture, les épizooties, la protection de
l’environnement, l’alcool et les douanes, contient les dispositions pertinentes et pré-
voit les instruments nécessaires pour atteindre cet objectif.
–
La loi sur les denrées alimentaires32 constitue la base essentielle pour proté-
ger les consommateurs contre les tromperies, d’une part, et contre les den-
rées alimentaires et objets usuels nuisibles à la santé, d’autre part. Outre ces
deux finalités, elle comporte également des prescriptions relatives à la dési-
gnation et à la provenance de la matière première.
–
La LAgr (notamment les art. 14 à 16, 18 et 148 à 165) offre la possibilité
d’édicter des prescriptions concernant la désignation volontaire ou – pour ce
qui est des modes de production interdits – obligatoire de produits agricoles
et de produits agricoles transformés, ainsi que des prescriptions relatives à
l’homologation, l’utilisation et la mise en circulation de moyens de produc-
tion agricoles (plants et semences, engrais, produits phytosanitaires et
aliments pour animaux).
–
Dans le cadre de PA 2002, le Parlement a aussi adapté la loi sur les épizoo-
ties33, créant ainsi la base légale pour une banque de données sur le trafic
des animaux34, qui devrait améliorer la sécurité et la transparence du
 
32
Loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (loi sur les
denrées alimentaires, LDAl); RS 817.0.
33
Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur les épizooties (LFE); RS 916.40.
34
Cf. art. 7 ss de l’ordonnance sur les épizooties; RS 916.401.

4443
système. Il importe en effet de saisir les déplacements des animaux, afin de
pouvoir déterminer leur provenance, par exemple lorsque des résidus toxi-
ques sont décelés dans la viande après l’abattage.
Les dispositions d’exécution et les mesures décidées par le Conseil fédéral assurent
une bonne protection des consommateurs et de leur santé. Elles contribuent aussi à
assurer la transparence à tous les échelons de la filière et, partant, à rétablir la con-
fiance. Il incombe aux cantons et en partie à la Confédération de mettre en œuvre
cette législation, la Confédération exerçant par ailleurs la haute surveillance. Les
autorités fédérales et cantonales travaillent en étroite collaboration pour assurer une
exécution uniforme des dispositions, ce qui est particulièrement difficile dans notre
contexte institutionnel et fédéraliste.
Champs d’action politiques
S’agissant de la sécurité et de la qualité des denrées alimentaires et des moyens de
production, le Conseil fédéral voit des possibilités d’optimisation ponctuelle dans
les domaines suivants:
–
En considération des évolutions observées, la coordination entre les autori-
tés fédérales et cantonales, d’une part, et entre les divers offices fédéraux,
d’autre part, doit être encore plus serrée. Le Conseil fédéral a donc pris des
dispositions pour optimiser l’exécution, éviter les parallélismes et améliorer
la communication. Ainsi, le DFI et le DFE ont été chargés de rédiger con-
jointement un rapport sur l’assurance de la qualité des denrées alimentaires,
de détecter les lacunes et doubles emplois dans ce domaine et de faire des
propositions en conséquence. Selon le Conseil fédéral, ces propositions
doivent tenir compte équitablement aussi bien de la protection de la santé
que des intérêts économiques.
–
Dans le cadre de PA 2007, le Conseil fédéral soumet au Parlement des
adaptations ponctuelles de la LAgr (art. 7, 11, 148, 148a, 159a et 160) ainsi
que des modifications du droit sur les épizooties (cf. partie IV du message).
Ces propositions de révision donnent encore davantage d’importance à la
sécurité des produits au sens large du terme et augmentent la transparence en
ce qui concerne leur désignation. L’adaptation des art. 181 et 182 LAgr
contribue en outre à l’optimisation de la mise en œuvre.
–
Lors des négociations de l’OMC, le Conseil fédéral plaidera pour une
meilleure information des consommateurs sur la provenance des produits,
les modes de production, les conditions environnementales et les mesures de
protection des animaux.
1.5.2.6 
Réalisation des objectifs agro-écologiques
Stratégie des années 90
Ces dix dernières années, la politique du Conseil fédéral visant à réaliser des objec-
tifs écologiques dans l’agriculture s’est appuyée sur les trois piliers suivants:
–
assurer, par la recherche, la formation et la vulgarisation que les agriculteurs
adoptent, autant que faire se peut par conviction, une pratique compatible
avec l’environnement;

4444
–
veiller à ce que le comportement écologique présente un intérêt économique
et utiliser à cet effet surtout les paiements directs et la désignation de pro-
duits agricoles;
–
édicter des prescriptions dans divers domaines régis par le droit de
l’environnement.
Dans les années 90, la priorité a été accordée au deuxième des piliers précités. En
1993, la Confédération a introduit des paiements directs complémentaires pour
compenser les baisses de prix, et des paiements directs écologiques pour inciter les
agriculteurs à fournir des prestations dans ce domaine. Depuis 1996, des fonds sup-
plémentaires n’ont été accordés que pour ce dernier type de paiements. L’écologie
est ainsi devenue plus importante pour la rentabilité des exploitations. A partir de
l’entrée en vigueur de la nouvelle LAgr, le 1er janvier 1999, l’octroi de tous les
paiements directs a été lié à l’exigence de fournir les prestations écologiques requi-
ses35. Les agriculteurs sont notamment tenus de pratiquer des modes d’exploitation
adaptés aux exigences écologiques fondamentales, qui permettent de ramener les
atteintes au patrimoine naturel occasionnées par l’agriculture à un niveau approprié
du point de vue écologique. Ces paiements directs généraux rétribuent les presta-
tions fournies par l’agriculture dans l’intérêt général, telles qu’elles sont mention-
nées à l’art. 104 Cst. Il existe parallèlement un système incitatif pour des prestations
écologiques et éthologiques particulières, par exemple la compensation écologique,
l’agriculture biologique et les systèmes de garde d’animaux particulièrement
respectueux de l’espèce. En complément des instruments axés sur la dimension
nationale, on a lancé des programmes permettant de trouver, dans les domaines de la
protection des eaux, de la biodiversité et du paysage, des solutions répondant à des
besoins régionaux ou locaux.
Prenant conscience des exigences écologiques, les agriculteurs ont adopté de
nouvelles pratiques dans les années 90. Le bilan est donc positif (cf. ch. 1.2.4). Les
objectifs n’ont cependant pas encore tous été atteints. D’autres améliorations sont
nécessaires dans certains domaines de l’environnement.
Evaluation des effets du secteur agricole sur l’environnement
Les indicateurs et objectifs agro-écologiques permettent de mesurer concrètement
les effets du secteur agricole sur l’environnement, d’adapter l’évolution des presta-
tions environnementales de l’agriculture aux attentes de la collectivité et de procéder
à des évaluations. Une analyse approfondie de la politique agricole devient ainsi
possible. Il s’agit de déterminer l’incidence de l’activité agricole sur la qualité de
l’environnement et les ressources. L’évaluation du secteur agricole, incombant à
l’OFAG, et le monitoring environnemental, relevant de l’OFEFP, doivent se com-
pléter.
Les objectifs mentionnés ci-après (tab. 15) et concrétisés pour le secteur agricole
sont tirés de plusieurs exigences légales en vigueur et d’engagements pris au plan
international. L’énumération n’est pas exhaustive. Ils sont évalués et au besoin com-
plétés en collaboration avec un groupe de travail (dit groupe d’accompagnement
«indicateurs») largement représentatif, qui réunit des représentants des services
cantonaux de la protection de la nature et de l’environnement, de la santé publique
et de l’agriculture, ainsi que des organisations écologiques, de l’USP, de l’OFEFP et
de l’OFS.
 
35
Cf. art. 5 ss de l’ordonnance sur les paiements directs; RS 910.13.

4445
Les objectifs devraient être atteints d’ici 2005. Cette échéance devrait permettre
d’apprécier si tel est le cas et de soumettre au Parlement, en même temps que
l’enveloppe financière 2008 à 2011, les adaptations de la législation agricole et du
droit sur la protection de l’environnement qui se révéleraient nécessaires. Le suivi de
la réalisation des objectifs et la détection d’éventuelles lacunes sont régis par
l’ordonnance du 7 décembre 1998 sur l’évaluation de la durabilité de l’agriculture36.
Le groupe d’accompagnement «indicateurs» assiste et conseille l’Administration
dans ces tâches.
Tableau 15
Objectifs agro-écologiques pour 2005
Domaine agro-écologique1
Unité de mesure
Base
Objectifs 2005
Processus agricoles:
compatibilité
écologique totale
Bilan d’azote
96 000 t N
(1994)
Maintenir le potentiel de pertes de N
au niveau de 74 000 t N/an, soit une
réduction de 22 000 t N (env. 23%)
par rapport à 1994.2
Bilan de
phosphore
Env. 20 000 t P
(1990/92)
Réduction de 50% des excédents P,
jusqu’à quelque 10 000 t P3.
Ce niveau est maintenu.*
Caractéristiques des
pratiques agricoles
(consommation)
PPS
Env. 2200 t de
substances
actives (1990/92)
Réduction de 30% de l’utilisation
de PPS dans toute la Suisse, jusqu’à
env. 1500 t de substances actives.4 *
Incidences de
l’agriculture sur
l’environnement
Emissions
d’ammoniac
dans l’air
53 500 t N
(1990)
Réduction des émissions
d’ammoniac de 9% par rapport à
1990, soit diminution de quelque
4800 t N.5
Biodiversité
(surfaces de
compensation
écologique,
SCE)
Env.
1 080 000 ha
SAU (1990/92)
10% de toute la SAU sont des SCE,
soit 108 000 ha, dont 65 000 ha en
plaine.6
Sources et remarques:
1 OFAG, rapport agricole 2000 (p. 83 et 85, graphique système «homme-environnement»,
Berne 2000.
2 OFEFP, Stratégie de réduction des émissions d’azote, cahier de l’environnement no 273,
Berne, 1996.
3 Les excédents de P sont calculés selon le bilan input-output pour toute la Suisse (agriculture).
4 Société suisse de l’industrie chimique (SSIC), Statistique de la Suisse et de la Principauté du
Liechtenstein, édition annuelle, Zurich.
5 Il s’agit d’un objectif intermédiaire. L’engagement international pris dans le cadre de la Con-
vention CEE/ONU sur les pollutions de l’air transfrontalières exige, d’ici à 2010, une réduc-
tion de 13%, soit de 7000 t N. La quantité de N à réduire sous la forme d’ammoniac est con-
tenue dans les 22 000 t N/a. A long terme, des réductions supplémentaires seront nécessaires
(cf. rapport du Conseil fédéral du 23 juin 1999 sur les mesures d’hygiène de l’air adoptées
par la Confédération et les cantons; FF 1999 6983.
6 Arbres fruitiers haute-tige non compris.
* Ce sont des objectifs intermédiaires; à long terme, il faut viser une réduction de la charge de
phosphore dans les eaux superficielles de 50% et une réduction de l’apport de PPS dans ces
eaux de 50% également.
 
36
RS 919.118

4446
Domaine agro-écologique1
Unité de mesure
Base
Objectifs 2005
Nitrates
La teneur de l’eau en nitrates est
inférieure à 40 mg/l dans 90% des
captages d’eau potable, dont les aires
d’alimentation sont affectées à
l’exploitation agricole.7
Influence du
comportement social
sur l’agriculture
Utilisation
de la SAU
Env.
1 080 000 ha
SAU (1990/92)
98% de la SAU sont exploités selon
les règles PER ou de la culture
biologique, soit env. 1 060 000 ha.8
Sources et remarques:
1 OFAG, rapport agricole 2000 (p. 83 et 85, graphique système «homme-environnement»,
Berne 2000.
7 OFEFP et OFSP, plan d’action Santé et Environnement, p. 10; il s’agit d’un objectif
intermédiaire. Objectif visé pour 2007 dans le plan d’action: teneur en nitrates dans 99% des
captages d’eau potable Evaluation»).
59
Lehmann B. et al., Evaluation du management de la quantité de lait, étude principale,
septembre 2001, EPF Zurich, en ligne: www.blw.admin.ch (rubrique «Politique
agricole > Evaluation»).

4471
Ce faisant, il a analysé en premier lieu le degré de réalisation des objectifs de politi-
que agricole (effectivité) et l’efficience du système servant à orienter la production
laitière. Il a par ailleurs présenté des propositions concernant la gestion des quantités
après la suppression du contingentement (y c. réglementations transitoires). Les
résultats de l’étude peuvent se résumer comme suit:
–
Une solution sans contingentement laitier paraît plus favorable en ce qui
concerne la réalisation des objectifs de politique agricole et l’efficience sur
le plan de l’économie nationale.
–
La suppression du contingentement – engagée prudemment sous la forme
d’une réglementation transitoire – conduirait plus rapidement, dans un
contexte de concurrence (marché du fromage ouvert avec l’UE et réduction
du soutien lié au produit), à la mise en place de structures compétitives et
rentables dans la production laitière. L’étude nous montre qu’à l’avenir, les
exploitations de plaine pourront être rentables en produisant 150 000 à
300 000 kg de lait.
–
Dans un régime sans contingentement, la production laitière pourrait encore
jouer un rôle important en région de montagne, à condition que les structu-
res soient adaptées et les débouchés mis à profit.
–
L’augmentation du potentiel de vente déjà observé devrait créer, ces pro-
chaines années, des conditions propices à la suppression du contingente-
ment.
Autres analyses
La suppression du contingentement et l’abandon de la production au libre jeu de
l’offre et de la demande ont des incidences économiques, structurelles et sociales
non négligeables. Il faut donc préparer ce passage en étroite collaboration avec la
branche. Des analyses concernant la gestion des quantités, le soutien du marché, les
aspects régionaux, structurels, écologiques et éthologiques sont en l’occurrence
primordiales:
–
Aujourd’hui, les producteurs sont déjà liés aux acheteurs par contrat et vice
versa. Après l’abandon du système actuel, des arrangements analogues entre
partenaires commerciaux resteront nécessaires; ils pourraient aider à résou-
dre la question d’une gestion souple des quantités.
–
Au cas où la limitation des quantités devait être supprimée, les suppléments
et aides ne devraient vraisemblablement plus être notifiés selon les règle-
ments de l’OMC dans la boîte verte ou bleue, mais dans la boîte orange.
Afin que l’incitation à la production ne soit pas trop forte, il faudrait éven-
tuellement transférer une partie des moyens destinés au soutien du marché
vers un type de paiements directs ayant un effet comparable sur le revenu
(cf. commentaire relatif à l’art. 39). Un système d’intervention servant de
filet de sécurité pour les prix du lait, tel qu’il est appliqué dans l’UE, ne peut
guère être considéré comme une solution d’avenir, d’autant moins que l’UE
devra probablement, elle aussi, réorganiser son marché laitier.
–
La répartition de la production dans l’espace favorise l’occupation décentra-
lisée du territoire et l’entretien du paysage rural. Il sera possible d’atteindre
ces objectifs si la région de montagne parvient à garder ses parts de produc-
tion et si elle peut compter sur une étroite collaboration avec ses partenaires
commerciaux pour l’écoulement et la promotion de ses produits. Grâce à une

4472
répartition du travail ciblée (production de lait / élevage) entre les régions de
montagne et de plaine, une agriculture de montagne productive et adaptée
aux conditions régionales est d’ores et déjà encouragée.
En région de montagne, la production laitière est rentable et judicieuse aux
endroits où les producteurs sont suffisamment nombreux pour maintenir les
frais de la collecte dans des limites raisonnables et où le lait est transformé
sur place en spécialités fromagères à haute valeur ajoutée. Des efforts en ce
sens sont soutenus par les instruments généraux prévus dans la LAgr pour la
promotion de la production et des ventes. Nous mentionnerons notamment
la possibilité de protéger la désignation de certains produits et le soutien
financier de projets régionaux pour la promotion des ventes ou d’entreprises
de transformation.
–
En cas de suppression du contingentement laitier et d’extension de la
production, il se poserait aussi la question des incidences écologiques et
éthologiques. Une production laitière indépendante du sol pourrait susciter
la critique de l’opinion publique et conduire localement à des concentrations
problématiques de substances nutritives.
La suppression du plafond par hectare le 1er mai 1999 et l’assouplissement
simultané du système de contingentement ont déjà entraîné une concentra-
tion de la production et une évolution structurelle accrue. Cependant, les
conditions-cadre légales garantissent que la production laitière reste sup-
portable du point de vue environnemental. Les prescriptions pertinentes,
telles que les prestations écologiques requises et le respect des dispositions
concernant la protection de l’eau, de l’environnement et des animaux, sont
comme jusqu’à présent le préalable de l’octroi de paiements directs. Ces
dernières années, la charge en bétail par hectare a reculé dans tous les
cantons, surtout dans ceux qui, traditionnellement, disposent d’un cheptel
important.
Les deux programmes «Systèmes de stabulation particulièrement respec-
tueux des animaux» (SST) et «Sorties régulières en plein air» (SRPA)
encouragent la garde d’animaux de rente particulièrement respectueuse de
l’espèce. La participation à ces programmes ne cesse d’augmenter. En 2000,
51 % des animaux de rente étaient inclus dans le programme SRPA et 23 %
dans le programme SST. La participation des exploitations en pour-cent est
plus faible et indique que les deux programmes intéressent avant tout les
plus grandes entreprises.
–
Lors de l’entrée en vigueur de la nouvelle organisation de marché, le 1er mai
1999, il s’est posé, dans certaines régions avec une faible production laitière
et sans possibilités de fabriquer des spécialités, la question de savoir si la
production laitière constituait effectivement une forme d’exploitation judi-
cieuse ou si d’autres branches de production ne seraient pas plus appro-
priées. Quoi qu’il en soit, on constate aujourd’hui que, dans certaines
régions, les exploitations ont tendance à se spécialiser et à se concentrer soit
sur la production laitière, soit sur celle de viande. On observe aussi une
répartition du travail accrue entre les régions. Une suppression du contin-
gentement laitier n’amorcerait donc pas ce processus, mais le faciliterait
simplement. Le respect des charges écologiques et éthologiques, la spécia-

4473
lisation et la collaboration interentreprises contribuent ainsi, globalement, à
une production laitière durable.
2.2.3.1.6 
Décision relative à l’abandon
La proposition, formulée lors de la consultation, d’habiliter le Conseil fédéral à
supprimer le contingentement laitier, a été rejetée par une large majorité. De nom-
breuses prises de positions ont relevé, outre les inconvénients de cette solution, la
nécessité d’assouplir la réglementation quantitative et d’augmenter les quantités
produites. Plusieurs intervenants ont aussi demandé que la discussion soit ajournée
jusqu’à ce que l’UE ait pris une décision, ou que la suppression du contingentement
en Suisse coïncide avec l’abandon des quotas dans l’Union.
Lors de l’introduction du contingentement laitier, la détermination des quantités
pour les exploitations individuelles s’est en grande partie basée sur les livraisons des
années 1975 et 1976. La possibilité de transférer des contingents a été instaurée en
1999, afin de donner davantage de souplesse au système qui, malgré certaines possi-
bilités d’adaptation, était devenu de plus en plus rigide. Aujourd’hui, force est de
constater que les prix maintenus à un niveau assez élevés grâce au contingentement
laitier et aux deniers publics servent de plus en plus souvent à financer l’achat et la
location des contingents. Cette constatation resterait valable, même si l’UE gardait
son système des quotas. Enfin, le problème de la constitution de rentes a probable-
ment stimulé la discussion sur l’abandon des quotas dans l’UE.
Compte tenu de ce qui précède, nous soumettons au Parlement un concept relatif à
l’abandon progressif du contingentement, fixant aussi bien la date de cette mesure
que la réglementation de transition. La compétence de l’abandon ne revient donc pas
au Conseil fédéral comme proposé dans le rapport de consultation, mais bien au
Parlement.
2.2.3.1.7 
Concept pour la suppression du contingentement
Nous fondant sur les réflexions exposées ci-dessus et sur les résultats des études
effectuées par l’IER, nous présentons maintenant une solution envisageable, du
moment auquel la décision sera prise jusqu’à la suppression définitive. L’objectif
doit être de supprimer le contingentement laitier au terme d’une phase transitoire,
sans qu’il ne s’ensuive des réactions indésirables sur le marché laitier et, partant, de
fortes variations des prix et des quantités.
Equilibre du marché
Si l’on tient compte du supplément de 20 ct./kilo versé pour le lait transformé en
fromage, la matière première coûte aujourd’hui environ 60 ct./kg de lait au fabricant
de fromage60. La mise en œuvre de l’accord bilatéral avec l’UE sur le fromage, selon
lequel le commerce de fromage sera libre entre les parties contractantes cinq ans
après l’entrée en vigueur, de même que les adaptations et la réduction intervenues en
ce qui concerne le soutien étatique du marché, ont pour effet, d’une part, de renfor-
 
60
Prix du lait moyen dans l’année laitière 1999/2000: 79,44 ct./kg; dans l’année laitière
2000/2001: 78,65 ct./kg.

4474
cer la pression sur les prix et les marges et, d’autre part, d’augmenter le potentiel de
vente. Un des facteurs d’insécurité, touchant notamment le commerce extérieur, est
l’évolution des cours de change entre le franc suisse et l’euro. On s’attend à ce que,
ces prochaines années, les prix du lait auront une tendance à la baisse, même sans
abandon du contingentement laitier. Le volume de production devrait donc pouvoir
augmenter en fonction des débouchés supplémentaires. Selon les études réalisées par
l’IER de l’EPF Zurich, l’équilibre du marché sans contingentement laitier se situe
aux environs de 3,6 millions de tonnes et à un prix du lait entre 62 et 65 ct./kg. Il en
ressort qu’un processus d’abandon supportable aux niveaux social et structurel doit
s’étaler sur plusieurs années.
Soutien du marché
La réduction du soutien du marché exigée par la loi (art. 187, al. 12, LAgr) anticipe
quelque peu les incidences d’une suppression du contingentement laitier sur les prix.
Depuis l’introduction de la nouvelle organisation du marché, ladite réduction n’a
guère eu d’effets pour les producteurs de lait. L’augmentation des prix des produits
et les mesures de rationalisation dans les exploitations ont empêché de trop grosses
pertes au niveau de la production. Des études complémentaires réalisées par l’EPF et
la FAT devront montrer si, en cas d’abandon du contingentement, les mesures de
soutien sont susceptibles de stabiliser les prix à la production, ou seulement de faire
augmenter l’offre et, partant, baisser les prix. L’analyse portera aussi sur les consé-
quences pour la région de montagne, les solutions de substitution et les structures
des exploitations. Les résultats de ces études étant encore incomplets, il n’est pas
possible d’en tirer des conclusions définitives.
Nous renonçons par conséquent à proposer un transfert de fonds dès maintenant. Il
n’est du reste pas absolument nécessaire avant la suppression générale du système
de contingentement. Cette question pourra être traitée ultérieurement, c’est-à-dire
lors de la fixation des enveloppes financières pour les années 2008 à 2011.
Marche à suivre
L’économie laitière suisse doit pouvoir s’adapter à temps aux nouvelles conditions-
cadre. C’est pourquoi, il conviendra de poser les jalons aussi tôt que possible. On
contribuera ainsi à réduire au maximum l’insécurité institutionnelle dans l’intérêt
des entreprises agricoles. En ce sens, nous soumettons au Parlement le plan de la
marche à suivre pour l’abandon progressif du contingentement laitier dans les
années 2005 à 2007.
Nous partons de l’idée que la date de la suppression du contingentement sera fixée
dans la loi. Cette date étant particulièrement importante, nous laissons au Parlement
le soin d’en décider. Ce faisant, il devra veiller à ce que les acteurs du marché (pro-
ducteurs et transformateurs de lait) aient suffisamment de temps pour se préparer. La
date devra cependant être choisie de telle sorte que l’abandon soit possible au bon
moment, en fonction de l’évolution sur le plan européen. A ce titre, il est à noter que
la suppression du système en Suisse s’effectuerait avec plus de ménagement et de
manière plus ordonnée si elle se concrétisait avant celle des quotas dans l’UE, car il
est probable que cette dernière entraînera une pression supplémentaire sur les prix et
les quantités en Suisse.
Afin que la transition se fasse en bon ordre, il est proposé d’abandonner le contin-
gentement laitier par étapes. Pour assurer l’égalité de traitement des producteurs et
afin d’éviter des problèmes d’exécution d’ordre administratif (limitation de la marge

4475
de manœuvre dans le commerce de contingents et dans les décomptes; contrôle des
livraisons individuelles), il convient toutefois de choisir une période de transition
relativement brève.
Les conditions-cadre politiques et économiques peuvent évoluer assez rapidement. Il
faudra en particulier tenir compte de l’évolution du contexte général. Une disposi-
tion correspondante dans la législation permettrait de réagir avec souplesse. En don-
nant la compétence au Conseil fédéral de retarder les dates à l’intérieur d’une
certaine fourchette, le système gagnerait en efficience.
Régime transitoire
La suppression progressive devrait simplifier l’adaptation des quantités pour les
exploitations spécialisées dans la production laitière. A cet effet, nous proposons
que le commerce de contingents soit maintenu durant la phase transitoire et que,
simultanément, la quantité transférée soit majorée d’un certain pourcentage, à
déterminer dans le cadre du droit public. Ce régime transitoire met l’augmentation
prévue des quantités au service de l’évolution structurelle. La quantité supplémen-
taire bénéficiera aux exploitations qui considèrent, même dans les nouvelles condi-
tions-cadre, la production laitière comme une stratégie prometteuse. En outre, les
exploitations qui ne misent pas sur la production laitière y verront une incitation
supplémentaire à vendre leur contingent. La mise en œuvre de ce régime de transi-
tion implique la fixation d’une date pour la suppression du contingentement.
2.2.3.2 
Commentaire des modifications législatives
Art. 28
Champ d’application
En raison de l’abrogation proposée de l’art. 29, l’art. 28 reste seul dans la section 1
du chapitre sur l’économie laitière. Pour des raisons techniques, le titre médian doit
être supprimé et reporté dans le titre de la section. Quant à l’article même, il est
maintenu.
L’art. 11 étant généralement applicable, la référence à l’al. 2 est superflue et peut
donc être biffée.
Art. 29
Prix-cible
Nous proposons d’abroger l’article en question. Par prix-cible, on entend le prix à la
production souhaité qui peut être atteint pour le lait présentant une composition
déterminée, transformé en produits à forte valeur ajoutée et commercialisé dans de
bonnes conditions. Le prix-cible revêt au fait un caractère purement indicatif. Il
n’est en principe pas nécessaire au bon fonctionnement de la nouvelle organisation
du marché laitier.
Plus de trois ans après l’entrée en vigueur de la nouvelle organisation du marché
laitier, la fixation d’un prix-cible par l’Etat n’est plus requise. Les marchés fonc-
tionnent bien, les prix du lait sont relativement élevés et les acteurs négocient selon
les règles de l’économie de marché. Malgré la réduction des fonds destinés au sou-
tien du prix du lait, le prix moyen payé en 2000 a atteint 79 ct., dépassant nettement
le prix-cible de 77 ct. Les négociations sur le prix du lait pour l’année 2001 n’ont
laissé transparaître aucun changement substantiel. Les prix ont même atteint en par-

4476
tie des valeurs plus élevées que l’année précédente, bien que le soutien du prix du
lait ait été réduit de 50 millions de francs.
Aujourd’hui, l’intervention de l’Etat sur le marché est assurée essentiellement par
des suppléments et des aides. Contrairement à la période de transition entre
l’ancienne et la nouvelle organisation du marché laitier, nous n’avons plus besoin
d’une orientation en matière de prix et, partant, du dispositif de sécurité prévu à
l’art. 187, al. 3, LAgr. En maintenant l’art. 29, on obligerait le Conseil fédéral à
fixer, comme jusqu’à présent, le prix-cible en fonction des fonds disponibles et
compte tenu de la situation sur le marché. On donnerait ainsi aux acteurs des
signaux de prix ne correspondant pas forcément aux conditions réelles du marché.
Les acteurs du côté de l’offre ou de celui de la demande ont du reste déjà considéré
ces signaux comme une ingérence inopportune de l’Etat dans les négociations sur le
prix du lait. C’est aussi de cette préoccupation que procède la motion Kunz
(00.3386), qui ne demande plus, pour la fixation du prix-cible, qu’une formulation
potestative dans la LAgr. Le Conseil national et le Conseil des Etats l’ont acceptée
sans discussion, le 15 décembre 2000 et le 4 octobre 2001 respectivement.
Les signaux donnés par le prix-cible s’écarteraient toujours des réalités du marché
dans l’une ou l’autre direction et seraient ainsi faux. Les interprofessions, pour leur
part, disposent des connaissances du marché nécessaires afin d’offrir de véritables
points de repère. Il convient donc de leur donner la possibilité de fixer des prix indi-
catifs sous certaines conditions (cf. ch. 2.2.2; art. 8a LAgr). Cela permet de donner
des signaux de prix plus significatifs aux acteurs du marché. Au vu des nouveaux
points de repère et étant donné que la transition de l’ancienne à la nouvelle organi-
sation de marché peut être considérée comme essentiellement achevée, il est superflu
de fixer un prix-cible.
Une formulation potestative n’est pas non plus conforme à la nouvelle situation. Il
est inutile de maintenir une disposition relative au prix-cible dans la législation dès
lors qu’elle a cessé de jouer son rôle pour les acteurs du marché ou qu’elle est même
perçue par eux comme un élément perturbateur. Il n’y a par ailleurs aucune relation
de causalité avec le maintien ou la suppression du contingentement laitier. Dans les
deux cas, le prix-cible a perdu sa raison d’être dans un système axé sur un marché
qui fonctionne. Nous proposons donc d’abroger l’art. 29.
Art. 36
Taxe pour dépassement de contingent
Al. 1
La suppression du prix-cible (art. 29) exige obligatoirement une adaptation de
l’art. 36. Celui-ci définit la taxe pour dépassement de contingent en fonction de ce
prix (au max. 85%). Il est évident que si le prix-cible disparaissait, il ne pourrait
plus servir de référence en la matière. D’où la proposition de fixer le montant maxi-
mal à 60 ct. par kilo de lait, montant qui correspond à la taxe payée actuellement par
kilo de lait livré en trop.
Art. 36a (nouveau)
Suppression du contingentement laitier
L’art. 36a concrétise le concept présenté au ch. 2.2.3.1.7 pour la suppression du
contingentement laitier. Il se compose de trois parties:

4477
Al. 1
L’al. 1 énonce le principe selon lequel le contingentement laitier sera supprimé le
30 avril 2007. Les articles de la section relative à l’orientation de la production
devront donc être abrogés à cette date. La date proposée laisse un temps de prépara-
tion suffisant aux producteurs et à la branche. Si le Parlement prenait la décision au
printemps 2003 et si la loi révisée entrait en vigueur le 1er janvier 2004, cette
période durerait presque quatre ans. Elle est notamment importante pour la prépara-
tion technique de l’abandon sur la base de la législation actuelle, p. ex. pour la
finalisation et l’aménagement des différentes étapes d’adaptation des quantités
contingentaires. La décision de suppression sera ainsi prise de manière autonome.
Rien ne s’y oppose au plan du droit international, ni d’ailleurs quant à un quelcon-
que accord. Néanmoins, la date proposée tient compte dans une certaine mesure de
l’évolution vraisemblable de la réglementation des quotas dans l’UE. Pour autant
que la mesure ne soit pas prolongée au-delà de 2008, la Suisse supprimerait
l’orientation de la production de droit public une année plus tôt que l’UE, ce qui
aurait l’avantage non seulement d’assurer un déroulement ordonné en Suisse, mais
aussi de favoriser l’extension des parts de marché.
Al. 2 et 3
L’abandon progressif du contingentement laitier est réglé aux al. 2 et 3. Cet éche-
lonnement sert, d’une part, à préparer une transition douce à une période sans
orientation étatique de la production et, d’autre part, à offrir à certains groupes de
producteurs une longueur d’avance, afin qu’ils puissent s’adapter à la nouvelle
donne avant les autres. La période de transition doit toutefois être assez courte, tant
pour des motifs administratifs que d’égalité de traitement et d’acceptation politique.
Parmi les groupes qui peuvent profiter d’une suppression anticipée du contingente-
ment, il convient de différencier entre ceux qui sont exemptés selon un calendrier
fixe et ceux qui détermineront eux-mêmes, à l’intérieur d’une période définie, s’ils
veulent profiter de la possibilité offerte. Des dispositions particulières figurant à des
alinéas différents sont nécessaires pour les deux catégories.
L’al. 2 décrit les milieux de producteurs bénéficiant d’un plan fixe pour la suppres-
sion du contingentement. Le 1er mai 2005, soit deux ans avant l’ensemble, les pro-
ducteurs bio, c’est-à-dire les producteurs exploitant leur domaine selon les directives
de l’agriculture biologique, seront exemptés du contingentement (let. a). Deux
raisons justifient cette manière de faire. Tout d’abord, les perspectives pour le lait et
les produits laitiers obtenus par ce mode de production sont bonnes, et la demande
dans ce domaine a un certain potentiel de développement. Ensuite, les règles de
production n’autorisent pas une adaptation très rapide des quantités au niveau de
l’exploitation individuelle; la suppression ne risque donc pas d’entraîner une
augmentation excessive de la quantité totale de lait.
Un abandon simultané sur l’ensemble du territoire pourrait engendrer des effets non
souhaitables sur la transformation régionale du lait en montagne. Les producteurs
dont les exploitations se situent en région de montagne ou d’estivage seront ainsi
exemptés du contingentement laitier dès le 1er mai 2006 (let. b). Eu égard à la pro-
gression probable de la libéralisation, il importe qu’ils puissent se positionner sur les
marchés avec des spécialités régionales. C’est une tâche que les milieux concernés
doivent aborder indépendamment de la question de l’abandon du système. L’exemp-
tion du contingentement une année avant les régions de plaine devrait toutefois leur
permettre de relever le défi.

4478
L’al. 3 offre quant à lui la possibilité d’une suppression anticipée lorsque des
ententes sur les quantités existent. Après la suppression du contingentement, les
accords de droit privé conclus entre les producteurs et les utilisateurs devront régler,
outre le prix, la quantité convenue. Dans la mesure où des organisations arrivent à
conclure et à appliquer une gestion interne des quantités de lait, les producteurs con-
cernés devraient également pouvoir être exemptés du contingentement avant terme.
La formulation potestative de cet alinéa a été choisie pour deux raisons: une exemp-
tion sera possible le 1er mai 2005 ou le 1er mai 2006 selon le moment où la régle-
mentation dans les organisations sera prête. Le Conseil fédéral doit en outre pouvoir
la lier à la condition que les dispositions des let. a à c soient respectées. Les
producteurs ne devront être exemptés du contingentement que lorsqu’une décision
de réglementation des quantités aura été prise et qu’elle pourra être imposée à
l’intérieur de l’organisation par des sanctions définies. Il faut par ailleurs pouvoir
exclure qu’il en résulte une production supplémentaire au détriment de la transfor-
mation de lait ne passant pas par l’organisation en question.
Cette disposition s’adresse en premier lieu aux organisations désireuses d’appliquer
des mesures d’entraide en vertu de l’art. 8, qu’il s’agisse d’interprofessions ou
d’organisations de producteurs. Il est également envisageable qu’une organisation
formée d’un seul transformateur de lait et de ses fournisseurs souhaite mettre à profit
cette disposition. La loi doit donc être formulée de façon ouverte afin de tenir
compte de ce cas.
Il importe d’offrir lesdites possibilités pour assurer un passage harmonieux à une ré-
glementation de droit privé. Si toutes les parties prenantes réussissent, avant la sup-
pression du contingentement laitier, à fixer un régime de quantités d’un commun ac-
cord, les incidences pour la suite peuvent s’avérer positives.
Al. 4
Au moment de l’adoption de ce message, il n’est pas encore possible d’évaluer
l’évolution des conditions générales, notamment en ce qui concerne le contexte éco-
nomique, la situation conjoncturelle et l’écoulement du lait en 2007. La question de
la suppression des quotas dans l’UE laisse un point d’interrogation, précisément
dans un domaine qui influera sans doute sur notre situation. Il convient dès lors
d’être prudent et de ménager une certaine souplesse concernant la date de l’abandon.
Nous proposons ainsi d’attribuer au Conseil fédéral la compétence d’ajourner
l’abandon du système fixé au 30 avril 2007 et d’adapter en conséquence les délais
fixés dans les al. 2 et 3.
Art. 38
Supplément versé pour le lait transformé en fromage
Al. 2
Les dispositions légales actuelles prévoient que le Conseil fédéral se réfère au
prix-cible pour fixer le supplément en question. Cette disposition perdra également
sa validité en cas de suppression dudit prix. Pour fixer le supplément, le Conseil
fédéral se référera comme jusqu’à présent aux moyens financiers disponibles.

4479
Art. 39
Supplément de non-ensilage
Al. 1
Dans la section «Soutien du marché» (art. 38 à 42), seul ce supplément fait l’objet
d’une disposition contraignante dans la loi. Pour tous les autres domaines, il
incombe au Conseil fédéral de décider (formulations potestatives) quelles sont les
mesures de soutien qu’il entend concrétiser par voie d’ordonnance. Ainsi que nous
l’avons relevé ci-dessus, une suppression du contingentement laitier exige en paral-
lèle une réévaluation du soutien accordé par l’Etat dans le secteur laitier. Il s’agit
avant tout d’un éventuel déplacement des moyens vers d’autres mesures produisant
un effet similaire sur le revenu. Il convient dès lors de remplacer la disposition
contraignante de l’al. 1 par une formulation potestative, de façon à laisser au Conseil
fédéral la latitude de décider, en temps opportun, d’un assouplissement des mesures
de soutien du marché non limité par des dispositions contraignantes.
Art. 42
Importation de beurre
Il est désormais possible de renoncer à une réglementation légale spécifique pour les
importations de beurre. Comme pour les autres produits, celles-ci pourront doréna-
vant être régies par les art. 17 à 25. Jusqu’à présent, le statut spécial du beurre
s’expliquait par le rôle de «soupape» des importations, qui assurait le fonctionne-
ment du marché laitier suisse.
La politique laitière a connu un tournant avec PA 2002. La nouvelle organisation du
marché laitier était la pièce maîtresse de la nouvelle orientation de la politique agri-
cole, conjointement avec la séparation de la politique des prix de celle des revenus.
Il importait surtout que le passage à la nouvelle organisation se fasse en douceur,
d’où l’attention accordée à la fonction de soupape de sécurité des importations de
beurre et la formulation restrictive de la réglementation d’importation à l’art. 42.
Grâce aux différences de prix entre le beurre importé et le beurre suisse, la régle-
mentation actuelle permet la constitution de rentes contingentaires substantielles aux
groupes autorisés à importer au taux du contingent réduit. Ces moyens financiers
(prélèvements sur les importations) aident les producteurs de beurre, concrètement
l’interprofession chargée des importations de beurre (OSB), à alimenter, sur une
base de droit privé, un fonds «importations de beurre». Celui-ci est géré par l’OSB,
tandis que les recettes et leur affectation exclusive à des mesures de soutien dans le
secteur laitier (surtout celles se rapportant spécifiquement au beurre) sont détermi-
nées après entente avec l’OFAG et contrôlées par ce même office. Par souci de
transparence et en vue de faciliter les contrôles, des informations sur le fonds précité
(somme disponible, mesures donnant droit à des contributions, etc.) seront données
dans le message sur les comptes d’Etat ou dans une autre publication s’y prêtant
(rapport annuel OSB).
Le régime d’importation du beurre, basé sur une gestion relativement stricte des
quantités, est possible uniquement parce que la Suisse a notifié, dans le cadre de
l’accord de l’OMC, un contingent tarifaire agrégé pour le lait et les produits laitiers
de 527 000 tonnes en équivalents de lait, garantissant ainsi une grande souplesse.
La restriction du cercle des ayants droit par l’exigence de la prestation en faveur de
la production suisse et ainsi la possibilité d’alimenter le fonds «importations de
beurre» peuvent poser des problèmes aux plans du droit de la concurrence et de la
politique financière. C’est ce qui ressort entre autres d’un examen préliminaire

4480
informel (éventail de mesures) effectué par la Commission de la concurrence sur les
statuts de l’interprofession beurre. La «soupape» que représentent les importations
de beurre pour la stabilisation du marché devrait cependant être maintenue. La
question se poserait à nouveau si le contingentement laitier venait à être supprimé et
si le système du soutien du prix du lait devait être revu. En prévision de la libérali-
sation progressive du commerce du fromage avec l’UE conformément à l’accord
bilatéral, il convient par ailleurs de créer les conditions permettant d’inclure le
beurre dans les prochaines réformes de la politique agricole, et cela dans l’intérêt
d’un secteur laitier compétitif.
Une certaine réserve concernant les importations est néanmoins indiquée pour assu-
rer la stabilité du marché laitier suisse et, partant, celle des prix à la production du
lait. La renonciation à maintenir des dispositions d’importation spécifiques dans la
loi ne signifie pas donner libre cours aux importations indésirables. Elle signale que
l’approvisionnement ordonné du marché n’exige pas forcément des dispositions
spéciales. La modification offre par ailleurs, dans ce domaine aussi, la flexibilité
permettant de réagir à temps à de nouveaux développements. En effet, une régle-
mentation restrictive des importations de beurre ne serait guère conforme au
système, surtout si le contingentement laitier était supprimé.
Comme jusqu’à présent, il est prévu d’attribuer des parts de contingents tarifaires
aux producteurs de beurre et aux fabricants de fromage fondu d’après les prestations
qu’ils fournissent en faveur de la production suisse. L’attribution n’a qu’une impor-
tance secondaire pour les producteurs de beurre (4 entreprises), étant donné qu’ils
ont entièrement cédé leur droit d’importer à l’interprofession. Cette dernière attribue
ce beurre d’importation à ses membres selon leurs besoins et aux mêmes conditions
que celles régissant le beurre suisse. La réglementation garantit que l’on n’importe
que le beurre effectivement nécessaire pour couvrir les besoins du marché.
L’importation de beurre à un prix avantageux permet aux fabricants de fromage
fondu de mieux maîtriser le handicap lié aux prix des matières premières qu’ils
subissent dans le commerce d’exportation.
La «soupape» des importations de beurre continuera ainsi d’assumer sa fonction
stabilisatrice du marché dans un proche avenir. En abrogeant la réglementation
spéciale, on assure l’accès aux droits d’importation et la possibilité de répartir selon
un mode différent, éventuellement par mise aux enchères, le contingent tarifaire
partiel «beurre» après la suppression du contingentement laitier. Cette solution tient
compte de l’évolution probable de la réglementation concernant les importations de
beurre au cours des prochaines années.
Art. 43
Notification obligatoire
Al. 3 (nouveau)
L’ajout proposé à l’art. 43 est lié à la suppression du contingentement laitier; il
s’agit d’une mesure d’accompagnement pour la période consécutive. On suppose en
effet que des dispositions de droit privé sont nécessaires dans tous les cas pour gérer
la quantité de lait et qu’il faudra aussi des mesures complémentaires de droit public.
Chaque acheteur de lait conclut un contrat d’achat avec ses fournisseurs. Lors du
passage à la nouvelle organisation du marché le 1er mai 1999, l’obligation de livrai-
son et de prise en charge a été supprimée. Aujourd’hui, les producteurs doivent déjà
conclure un contrat pour être sûrs de pouvoir vendre la quantité convenue, dans les

4481
limites de leur contingent. Dorénavant, les utilisateurs devront, eux aussi, s’assurer
par voie contractuelle la matière première dont ils ont besoin. Ce sera d’ailleurs le
point de départ de toute gestion future des quantités. On peut envisager plusieurs
procédures et divers types de contrats. A l’avenir, les partenaires devront se fixer
davantage en ce qui concerne les quantités à livrer. Il en résultera une certaine sécu-
rité, qui est dans l’intérêt des deux parties.
Il importe que les acteurs du marché puissent avoir une vue d’ensemble de la situa-
tion en ce qui concerne les quantités. La transparence dans ce domaine étaie donc
judicieusement les efforts consentis en vue d’une gestion des quantités. On peut
même considérer la garantie de cette transparence comme une tâche de l’Etat, car il
n’est guère possible d’y parvenir autrement. La présente proposition répond à cette
exigence, en ce sens que l’organisme mandaté établira des statistiques sur la base
des quantités annoncées et informera périodiquement les milieux concernés, en
premier lieu les acteurs du marché, sur les quantités contractuelles fixées pour une
période déterminée.
Cette prescription ne devrait entrer en vigueur que lorsque l’orientation de la
production par l’Etat aura été supprimée. Comme la compétence de fixer la date est
attribuée au Conseil fédéral, il pourra y veiller.
2.2.4 
Economie animale
2.2.4.1 
Contexte et concept
2.2.4.1.1 
Importations de viande
Lors des débats sur la révision totale de la LAgr (PA 2002), le mode d’attribution
des contingents tarifaires de viande a été très contesté. C’est la raison pour laquelle
on a adopté alors, à l’art. 48 LAgr, une réglementation spéciale concernant les
importations de viande, en sus des dispositions générales relatives aux importations
de produits agricoles (art. 17 à 25 LAgr). Selon cette réglementation, les contingents
sont répartis en fonction d’une prestation en faveur de la production suisse, à fournir
préalablement (art. 48, al. 1 et 2, LAgr). Le nombre d’animaux abattus d’origine
suisse est le principal critère servant à mesurer cette prestation (art. 48, al. 1, LAgr):
–
90% des importations de viande de bœuf sont attribuées selon le nombre
d’abattages, 5% en fonction des achats libres effectués sur les marchés
publics surveillés et 5% d’après les achats d’aloyaux.
–
S’agissant des importations de viande d’agneau, l’attribution se fait à raison
de 90% d’après le nombre d’abattages et de 10% selon les achats libres sur
les marchés publics surveillés.
–
Le nombre d’abattages est le seul critère d’attribution pris en compte pour
les importations de viande de cheval, de chèvre ou de porc (demi-carcasses).
–
Les importations de viande de volaille sont attribuées en fonction des achats
de viande de volaille du pays dans les abattoirs.
–
Les importations de morceaux parés de la cuisse de bœuf sont attribuées à
raison de 100% en fonction de la quantité de morceaux parés et salés de la
cuisse de bœuf indigène.

4482
Ces nouveaux critères ont été appliqués pour la première fois en 2001. En vertu de
l’art. 48, al. 4, LAgr, le Conseil fédéral peut prévoir, pour certains produits,
l’attribution par la voie d’enchères. Il en fait usage dans les art. 30 à 32 de
l’ordonnance sur le bétail de boucherie61. L’attribution par l’OFAG des parts de
contingent62 par adjudication se fait selon la procédure de l’offre la plus élevée pour
la viande séchée (187 t), les conserves de viande de bœuf (770 t), le jambon séché à
l’air (583 t), le jambon en boîte et le jambon cuit (71 t), ainsi que pour la charcuterie
(3148 t).
Politique de la concurrence
La Commission de la concurrence a récemment et à plusieurs reprises exprimé des
réserves quant à la compatibilité de la réglementation actuelle des importations de
viande avec les exigences de la concurrence. Elle considère comme peu satisfaisante
en particulier l’attribution des parts de contingents tarifaires selon les prestations
fournies en faveur de la production suisse pour ce qui est des contingents partiels
no 5.7 (autre viande, produite essentiellement à base de fourrages grossiers, bœuf
[y compris aloyaux/High-Quality-Beef], cheval, mouton et chèvre) et no 6.4 (autre
viande, produite essentiellement à base d’aliments concentrés [surtout volaille et
viande de porcs en demi-carcasses]). Lors de son évaluation de la fusion de deux
grandes entreprises du secteur de la viande de volaille, la commission a en outre
critiqué le fait que l’attribution de contingents tarifaires d’après les prestations four-
nies en faveur de la production suisse ait pour effet de consolider les structures.
Etude de l’EPF de Zurich
Le critère de l’attribution selon la prestation fournie en faveur de la production
suisse avait d’ailleurs déjà été contesté lors du cycle d’Uruguay du GATT et fait
l’objet de critiques régulières dans le cadre de l’OMC depuis lors. En vue des négo-
ciations agricoles de l’OMC, l’OFAG a confié à l’IER de l’EPF de Zurich une étude
sur la réglementation de l’accès au marché. Celle-ci devait montrer, entre autres,
comment des changements du mode d’attribution des contingents tarifaires influent
sur l’accès au marché, et exposer d’autres réglementations envisageables de cet
accès. L’IER a présenté son rapport en juin 200063. L’analyse économique de la
prospérité quant à l’effet des droits de douane et des contingents tarifaires a mis en
évidence ce qui suit:
–
La protection de l’agriculture par le prélèvement de droits de douane est
moins onéreuse, pour l’économie globale, que la gestion des importations
par des contingents tarifaires. Cette conclusion s’applique en particulier aux
contingents pour lesquels des taux hors contingent élevés sont perçus.
–
En l’absence de concurrence, il s’ensuit une perte d’efficacité et des frais
pour l’économie nationale (problème d’efficience). Il convient donc de rem-
placer le système des contingents tarifaires par des droits de douane. Ce fut
d’ailleurs l’intention initiale lors du cycle d’Uruguay.
 
61
Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les marchés du bétail de boucherie et de la viande
(O sur le bétail de boucherie, OBB); RS 916.341.
62
La procédure par adjudication attribue les parts de contingent en commençant par le prix
le plus élevé. Le prix de l’adjudication correspond au prix offert.
63
Jörin R., Die Regelung des Marktzutritts, théorie, juin 2000, EPF Zurich; en ligne à
l’adresse www.blw.admin.ch (rubrique «Politique agricole > Evaluation»).

4483
–
Si les importations sont fortement entravées, les échelons en aval de la filière
agricole bénéficient également de la protection, ce qui fait obstacle à la
concurrence. Lorsque celle-ci ne joue plus à tous les échelons du secteur
agro-alimentaire, des marges supplémentaires apparaissent, au détriment des
consommateurs et des producteurs.
–
La prestation en faveur de la production suisse recèle, au plan économique,
un élément de marché, puisque seuls les acheteurs de produits du pays peu-
vent obtenir le droit d’importer. Si la concurrence joue, elle régit aussi
l’attribution des droits d’importation. La principale question est toutefois
celle de savoir si la concurrence joue effectivement.
–
La forte concentration aux échelons situés en aval de l’agriculture et l’accès
limité aux droits d’importation (critères concernant les prestations à fournir
en faveur de la production suisse) expliquent pourquoi la concurrence n’est
pas parfaite. Une concurrence imparfaite engendre non seulement des rentes
contingentaires, mais aussi des marges supplémentaires, au détriment des
consommateurs et des producteurs. Il importe donc de trouver d’autres
solutions (p. ex. en rapport avec le marché de la viande).
Comparé au système de la prestation en faveur de la production suisse, la mise aux
enchères répond mieux au principe de la concurrence. L’argument selon lequel le
prix à payer à l’Etat par les importateurs représenterait une charge supplémentaire
est évalué de la façon suivante par l’étude de l’IER de l’EPF Zurich.
–
D’un point de vue économique, les recettes tirées d’une mise aux enchères
ne constituent pas une charge supplémentaire handicapant le commerce. Les
importateurs sont disposés à payer pour un contingent, parce qu’ils peuvent
exiger un prix plus élevé dans le pays grâce à la limitation de la quantité
importée. Une mise aux enchères de quotas n’élève ainsi pas le prix des
produits importés, elle transfère uniquement à l’Etat les rentes perçues
actuellement par les acteurs.
Détenteurs de parts de contingents tarifaires
Comme l’indique le tableau suivant, les parts de contingents tarifaires attribuées sur
la base d’une prestation en faveur de la production suisse se concentrent sur un petit
nombre de personnes physiques ou morales.

4484
Tableau 17
Détenteurs de parts de contingents tarifaires pour la viande
Produit
Nombre de détenteurs
de parts de contingents
tarifaires (DPCT)
%-age du plus grand DPCT
Nombre de DPCT
possédant ensemble
> 50 % des parts de
contingents tarifaires
2001
2002
2001
2002
2001
2002
Viande de volaille*
 95
103
38,6660
35,7163
 2
 2
Viande de chevreau
 28
 28
29,9631
28,9181
 3
 4
Viande d’agneau
238
218
 5,8620
 6,3699
13
12
Viande de cheval
 30
 30
18,3293
21,4835
 5
 4
Cuisses de bœuf parées
131
149
27,3996
23,2344
 3
 3
Viande de bœuf
851
785
 8,8745
 7,8899
15
14
Demi-carcasses de porc
535
482
 9,2793
 9,9135
 8
 8
Source: OFAG
* Années 2000 et 2001
En ce qui concerne les morceaux parés de la cuisse de bœuf, les trois plus grandes
entreprises disposent ensemble de plus de 50 % des parts de contingents tarifaires.
On enregistre une concentration semblable pour la viande de cheval et celle de
chevreau, où quatre entreprises se sont vu attribuer plus de 50 % des parts pour la
période contingentaire 2002. De même, la concentration est particulièrement forte
dans le secteur de la volaille. Deux entreprises importent à elles seules plus de 60 %
du volume total.
Rentes contingentaires
Grâce à l’écart considérable entre le prix à l’importation et le prix des produits suis-
ses, surtout pour ce qui est des morceaux spéciaux (aloyaux/«High-Quality-Beef» et
morceaux parés de la cuisse de bœuf destinés à la fabrication de viande séchée), les
personnes ayant le droit d’importer au taux réduit des droits de douane (taux du
contingent) réalisent de substantielles rentes contingentaires. Conformément aux
calculs de l’Administration, les rentes64 maximales devraient être de l’ordre de 300
millions de francs par an. Il n’a pas encore été possible de déterminer dans quelle
mesure les importateurs gardent ces rentes pour eux ou en font bénéficier les con-
sommateurs, réduisant ainsi le prix de la viande du pays (prix mixte). Comme nous
l’avons expliqué plus haut, cette question dépend du fonctionnement de la concur-
rence.
Mise aux enchères
Le Conseil fédéral propose l’introduction d’une mise aux enchères selon le principe
du prix le plus élevé, mode d’attribution à la fois judicieux du point de vue écono-
 
64
Quantité de viande importée au cours d’une année civile au taux du contingent,
multipliée par la différence entre le prix de gros à la vente des produits importés pratiqué
en Suisse et le prix à l’importation (y compris droits de douane, taxes vétérinaires, frais
de transport de Bâle à Berne ainsi que frais d’administration, de stockage et de service
extérieur de l’importateur et du grossiste). Les chiffres ne comprennent ni les
importations d’animaux de boucherie sur pied dans le cadre des contingents partiels
«spécialités de viande» et «charcuterie», qui sont mis aux enchères, ni les importations
effectuées dans le cadre du trafic de perfectionnement.

4485
mique et plus conforme aux exigences de concurrence et de transparence. Il tient
ainsi compte des critiques énoncées ci-avant concernant les dispositions actuelles
sur l’importation, des résultats de l’étude de l’IER de l’EPF Zurich et des expérien-
ces positives faites avec la mise aux enchères des contingents partiels de saucisses et
de spécialités de viande.
L’objectif du nouveau système d’attribution consiste à maintenir une protection
douanière appropriée pour la viande et à attribuer les contingents tarifaires selon des
critères tenant mieux compte de la concurrence. Les contingents tarifaires OMC de
22 500 t brut de viande produite principalement à base de fourrages grossiers
(«viande rouge») et de 54 500 t brut de viande produite principalement à base
d’aliments concentrés («viande blanche») formeront à l’avenir encore le cadre de la
politique économique extérieure pour ce qui est des importations au taux du contin-
gent.
Le nouveau système d’attribution (mise aux enchères des contingents tarifaires selon
le principe du prix le plus élevé) renforcera la concurrence entre les importateurs
car, actuellement, leur nombre est limité par l’obligation de fournir une prestation en
faveur de la production suisse. Il devrait désormais être possible à tous les acteurs
du marché d’acquérir des parts de contingents tarifaires et ainsi de ne plus dépendre
des détenteurs ayant obtenu les leurs grâce aux prestations qu’ils ont fournies en
faveur de la production du pays. Cela aura pour effet d’assouplir les structures
cimentées, de faire pression sur la marge aux échelons en aval de la filière viande et
de réduire les rentes contingentaires qui ne sont pas répercutées sur les prix. Tant les
producteurs que les consommateurs devraient en profiter.
Toutes les catégories de viande et de produits carnés (tels que les aloyaux, la viande
d’agneau et celle de cheval, la volaille, la viande de porc en demi-carcasses),
actuellement attribuées selon la prestation en faveur de la production suisse, seront
progressivement mises aux enchères dès la période contingentaire 2005. Il est prévu
d’adjuger un tiers des quantités en 2005 et deux tiers en 2006 selon la procédure du
prix le plus élevé. S’agissant des quantités contingentaires qui, en 2005 et 2006, ne
seront pas réparties de cette manière, l’OFAG les attribuera selon le système actuel
de la prestation en faveur de la production suisse, après consultation des milieux
intéressés et compte tenu de la situation prévalant sur le marché, et les libérera
périodiquement par voie de décision. En respectant ces deux dernières conditions,
l’OFAG mettra, dès 2007, tous les contingents tarifaires partiels aux enchères en
plusieurs tranches par année civile selon le principe de l’offre la plus élevée.
La mise aux enchères de tous les contingents tarifaires partiels de viande procurera
de nouvelles recettes à la caisse fédérale. Actuellement, on s’attend aux montants
approximatifs suivants: 50 millions de francs pour la période contingentaire 2005;
100 millions pour la période 2006; 150 millions dès la période 2007. Une partie de
ces montants sera perçue l’année précédant la période contingentaire, car, logique-
ment, la procédure de mise aux enchères s’effectue avant les importations; celles-ci
ne peuvent par ailleurs avoir lieu que lorsque les prix d’adjudication ont été payés.
La Confédération cofinancera à titre de compensation les coûts de l’élimination des
déchets d’abattoir liés à l’ESB à raison, au maximum, de 35 millions de francs en
2004 et de 48 millions dès 2005 (cf. partie IV du message). Il est délibérément
renoncé à une affectation spéciale, celle-ci n’étant pas en accord avec les lignes
directrices des finances fédérales.

4486
2.2.4.1.2 
Taxation de la qualité
L’art. 49 LAgr charge le Conseil fédéral d’édicter des critères relatifs à la taxation
selon la qualité, uniquement pour les animaux abattus. Cependant, conformément à
l’art. 51 LAgr, il peut mandater des organisations privées pour taxer les animaux sur
pied ou abattus. Il a ainsi fait usage de cette compétence par l’intermédiaire de
l’OFAG, qui a chargé Proviande par une convention de prestations, valide dans un
premier temps jusqu’à fin 2003, de taxer la qualité des animaux abattus des espèces
bovine, porcine, chevaline, ovine et caprine dans les grands abattoirs ainsi que les
animaux sur pied des espèces bovine et ovine sur les marchés publics surveillés.
Aujourd’hui déjà, plus de 80% de tous les animaux de l’espèce bovine et environ
70% de ceux de l’espèce ovine sont abattus dans ces établissements. Cela signifie
que la qualité d’un grand nombre d’animaux des espèces bovine et ovine, taxés sur
les marchés publics surveillés, sont au fait retaxés lors de l’abattage.
Ce doublon devrait disparaître dès 2007 avec l’introduction de la mise aux enchères
des contingents tarifaires à 100%; la qualité des carcasses ne sera alors évaluée que
dans les grands abattoirs, par le biais de conventions de prestations passées avec une
ou plusieurs organisations privées.
2.2.4.1.3 
Fonds de la viande et caisse de compensation des prix
des œufs
Le principe budgétaire adopté par le Conseil fédéral dans les lignes directrices des
finances fédérales du 4 octobre 1999 stipule ceci: «éviter les affectations spéciales
des recettes et les fonds spéciaux». Les premières restreignent en effet la marge de
manœuvre lorsqu’il s’agit de déterminer des priorités de politique financière et
risquent en outre d’inciter au gaspillage. Quant aux seconds, ils réduisent la trans-
parence du système. A l’heure actuelle, les parts de droits de douane à affectation
spéciale alimentent le fonds de la viande à raison de quelque 16 millions de francs
par année, contre 12 millions pour la caisse de compensation des prix des œufs
(CCO).
En vertu des lignes directrices précitées, il conviendrait donc de les supprimer tous
deux. Les soldes positifs ou négatifs passeraient alors à la caisse fédérale. Après la
suppression de l’affectation spéciale, la Confédération mettra à disposition les
moyens nécessaires aux mesures devant être prises dans les domaines en question.
Ce mode de financement permet de budgétiser les dépenses de manière plus souple
pour la période de quatre ans couverte par l’enveloppe financière. Aujourd’hui, le
budget des dépenses doit être établi en fonction des recettes.
2.2.4.1.4 
Allégement, dégagement et surveillance du marché
Allégement du marché
L’allégement du marché et l’octroi de contributions sont actuellement régis par des
conditions différentes. Des contributions pour des mesures d’allégement du marché
peuvent être octroyées en vertu de l’art. 50 LAgr en cas d’excédents saisonniers ou
d’autres excédents temporaires. Selon l’art. 51 LAgr, le Conseil fédéral peut, de son
côté, confier à des organisations privées la mise en œuvre de mesures visant à

4487
alléger le marché lors de variations saisonnières de l’offre. Par ailleurs, les mesures
ne sont pas limitées dans le temps. Le risque que des mesures d’allégement du
marché mises en place par l’Etat conduisent à des excédents structurels ne peut dès
lors être totalement exclu.
Conformément à l’art. 51 LAgr, le Conseil fédéral peut confier l’organisation et
l’exécution de mesures d’allégement du marché à des organisations privées. Il a fait
usage de cette compétence, dans la mesure où l’OFAG a chargé Proviande, sous
forme d’un mandat de prestations, d’assumer les tâches correspondantes, dans un
premier temps jusqu’à fin 2003.
La modification proposée des art. 50 et 51 LAgr sert, d’une part, à harmoniser la
terminologie et, d’autre part, à fixer une limitation dans le temps des mesures
d’allégement du marché. Cela permet au législateur de donner des signaux plus
clairs quant aux interventions sur les marchés. En raison de la limitation dans le
temps, le marché ne pourra plus être allégé à titre permanent lors d’excédents
saisonniers. Il est ainsi partiellement tenu compte de la critique de l’IER de l’EPF
Zurich, qui a évalué les mesures (cf. partie II du message, ch. 2.2.4). Nous propo-
sons en revanche de maintenir les campagnes de stockage (congélation de durée
limitée de viande) et les campagnes de vente à prix réduit (matières premières à prix
réduit pour la fabrication de viande séchée et de jambon séché) pour éviter un
brusque effondrement des prix.
Dégagement et surveillance du marché
En vertu de l’art. 51 LAgr, le Conseil fédéral peut également confier à des organisa-
tions privées le dégagement du marché, ainsi que la surveillance des marchés publics
et des abattoirs. Dans ce cas aussi, l’OFAG a mandaté Proviande sous la forme
d’une convention de prestations valable jusqu’à fin 2003 dans un premier temps. Le
dégagement des marchés publics surveillés et des abattoirs ne constitue pas vérita-
blement une mesure d’allégement du marché. Il s’agit plutôt d’une garantie limitée
dans le temps et applicable lors d’excédents saisonniers ou temporaires, pour
l’écoulement d’animaux de boucherie des espèces bovine et ovine, et pour celui des
carcasses d’animaux des espèces bovine, porcine, chevaline et caprine.
Comme il ressort du tableau ci-dessous, le dégagement des marchés publics sur-
veillés revêt bien moins d’importance que d’aucuns ne le prétendent.
Tableau 18
Importance du dégagement des marchés publics
Abattages
Animaux admis
Animaux attribués
1999
2000
2001
1999
2000
2001
1999
2000
2001
Gros bétail 409 493
355 095
370 813
87 981
79 108
73 014
3842
2917
3020
Veaux
333 447
299 858
308 864
48 552
52 261
52 600
1565
 164
 60
Moutons/
agneaux
316 082
283 876
298 617
87 321
48 614
51 104
0
 292
2223
Agneaux de
pâturage
–
–
–
20 482
15 239
13 600
0
 161
 464
Source: USP

4488
Les 3020 animaux attribués en 2001 dans le cadre du dégagement du marché repré-
sentent à peine 1 % des abattages de gros bétail. On mentionnera par ailleurs que
plusieurs cantons soutiennent aujourd’hui l’admission d’animaux sur les marchés
publics au moyen de contributions. Depuis janvier 2002, les marchands de bétail de
boucherie reprennent à n’importe quel moment et de leur plein gré les animaux de
boucherie non vendus sur les marchés publics, au prix usuel du marché. Cette
garantie d’écoulement pour les animaux de boucherie sur les marchés publics en
dehors des phases saisonnières et d’autres excédents temporaires se fonde sur une
convention de droit privé conclue entre l’USP et l’Association suisse des marchands
de bétail.
Le dégagement du marché dans les abattoirs n’a jamais été mis en œuvre, même lors
de la plus grande crise d’écoulement du gros bétail en 2001, l’organisation mandatée
(Proviande) affirmant que cette mesure est inapplicable dans la pratique.
L’introduction de la mise aux enchères à 100 % des contingents tarifaires dès 2007
libérera les détenteurs de parts de contingents tarifaires du devoir de dégager les
marchés publics et les abattoirs, car ils ne seront plus contraints de fournir une
prestation en faveur de la production suisse. En conséquence, les conventions de
prestations passées avec les organisations privées, qui règlent l’exécution et
l’organisation des marchés publics, la garantie du dégagement du marché et des
abattoirs ainsi que la surveillance des marchés publics, n’auront plus de raison d’être
dès 2007.
2.2.4.2 
Commentaire des modifications législatives
Art. 48
Répartition des parts de contingents tarifaires
Les saucisses et spécialités de viande (p. ex. viande séchée d’animaux de l’espèce
bovine et jambon séché) continuent d’être adjugées par l’OFAG en une tranche
annuelle selon le principe de l’offre la plus élevée.
Il est prévu d’introduire progressivement, pour les parts de contingents tarifaires de
viande attribuées jusqu’à ce jour conformément à la prestation en faveur de la
production suisse, la procédure de mise aux enchères dès 2005. Le Conseil fédéral
concrétisera cette transition dans l’ordonnance sur les importations agricoles65 et
dans celle sur le bétail de boucherie66. Afin que la mise en œuvre se fasse sans
accrocs, le Conseil fédéral devra fixer des contingents partiels «viande blanche» et
«viande rouge» et, si nécessaire, les subdiviser en quantités indicatives. Cela condui-
ra à une subdivision plus fine qu’actuellement des contingents tarifaires dans
l’ordonnance sur les importations agricoles. Pour fixer les contingents partiels et les
quantités indicatives, le Conseil fédéral se fondera sur les importations moyennes
des années précédentes. Les quantités indicatives annuelles servent de valeur de
référence. Il est prévu d’adjuger un tiers des quantités pour l’année contingentaire
2005, deux tiers pour l’année contingentaire 2006 et le total du contingent tarifaire
et des quantités indicatives dès 2007. Pour ce faire, ces quantités seront mises aux
 
65
Ordonnance générale du 7 décembre 1998 sur l’importation de produits agricoles
(ordonnance sur les importations agricoles, OIAgr); RS 916.01.
66
Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les marchés du bétail de boucherie et de la viande
(O sur le bétail de boucherie, OBB); RS 916.341.

4489
enchères par l’OFAG en plusieurs tranches par année civile. L’échelonnement dans
le temps et la taille des tranches seront fixés en fonction du marché concerné et de la
situation générale sur le marché.
L’al. 2 définit les exceptions à la mise aux enchères. Les sous-produits d’abattage
comestibles destinés à l’industrie des conserves pour animaux et à la fabrication de
gélatine (ex 0206), la viande et les sous-produits d’abattage séchés comestibles et la
farine et la poudre de viande ou d’abats de volaille comestibles (ex 0210), les pro-
duits diététiques et les produits pour enfants (ex 0210/1602) ainsi que les pâtés et les
granulés de viande destinés à la fabrication de soupes et de sauces (ex 0210/1602)
peuvent continuer à être importés au taux du contingent sans limitation quantitative.
Art. 50
Contributions destinées à financer des mesures d’allégement
du marché de la viande
Selon la nouvelle formulation, les contributions aux mesures d’allégement du mar-
ché seront versées au moyen de fonds prélevés dans la caisse fédérale. Il s’agit donc
de revoir leur provenance, pas leur montant.
Une limitation dans le temps des mesures d’allégement du marché permet au légis-
lateur de donner des signaux clairs quant aux interventions sur le marché. Le risque
que des mesures d’allégement du marché mises en place par l’Etat conduisent à des
excédents structurels est donc encore réduit.
Art. 51
Délégation de tâches publiques
Al. 1 et 2
L’al. 1, let. a, reprend les excédents saisonniers ou temporaires comme condition
pouvant être invoquée pour une intervention, de manière analogue à l’art. 50.
L’actuelle let. b de l’al. 1 peut être abrogée, car les contingents tarifaires seront mis
aux enchères à 100% dès 2007, ce qui rendra superflue la surveillance liée au déga-
gement des marchés publics et des abattoirs. La nouvelle let. b de l’al. 1, formulée
de manière analogue à l’art. 49, limite la taxation de la qualité aux animaux abattus.
Pour ce qui est de l’al. 2, il convient de supprimer la remarque «prélevée sur le
fonds de réserve» en raison de la modification de l’art. 50.
Art. 52
Contributions destinées à soutenir la production d’œufs suisses
Par analogie avec l’art. 50, l’affectation spéciale est supprimée pour les œufs et les
produits à base d’œufs et les fonds nécessaires au versement des contributions peu-
vent désormais être prélevés de la caisse fédérale. Dans le cadre du soutien de la
production indigène d’œufs dans les exploitations agricoles, il est indiqué de conti-
nuer à encourager la garde de pondeuses particulièrement respectueuse de l’espèce.
A cet effet, des contributions d’investissement pour la transformation et la construc-
tion de systèmes de stabulation particulièrement respectueux des animaux sont
accordées depuis le 1er janvier 2002. Cette mesure est limitée à fin 2006. Par
ailleurs, les mesures de mise en valeur (p. ex. campagnes d’œufs cassés et de ventes
à prix réduits) dans les situations présentant des excédents (p. ex. après Pâques)
seront cofinancées.

4490
Art. 53
Financement de la caisse de compensation
Compte tenu des modifications apportées à l’art. 52, l’art. 53 peut être abrogé.
Art. 187b (nouveau)
Dispositions transitoires relatives à la modification du ...
Al. 1
L’al. 1 crée la base juridique nécessaire au passage progressif du système de la
prestation en faveur de la production suisse à la mise aux enchères dès 2005. Il con-
cerne les catégories de viande et de produits carnés de bœuf, de cheval, de mouton,
de chèvre et de porc. En ce qui concerne les contingents tarifaires partiels de spécia-
lités de viande et de charcuterie, cette disposition n’implique pas de changement, car
ces quantités sont déjà entièrement mises aux enchères.
Al. 2
L’al. 2 garantit que la surveillance des marchés publics et des abattoirs ainsi que la
taxation de la qualité des animaux sur pied sur les marchés publics ait lieu jusqu’à la
suppression des dégagements du marché le 1er janvier 2007.
2.2.5 
Production végétale
Les modifications législatives proposées dans le domaine de la production végétale
concernent exclusivement le secteur des fruits et des légumes (art. 58 LAgr).
2.2.5.1 
Contexte et concept
A l’occasion de PA 2002, les dispositions concernant les fruits contenues dans plu-
sieurs textes légaux ont été regroupées dans la LAgr. Les mesures ayant trait à la
mise en valeur des fruits à cidre n’ont pas subi de modifications substantielles. Dans
les limites des engagements de la Suisse au GATT/OMC, la Confédération participe
financièrement à l’exportation notamment de jus de fruits à pépins concentrés et de
produits de cerises. Quelque 90% des moyens fédéraux en faveur du secteur sont
ainsi absorbés. Même si la branche fournit une contribution financière non négli-
geable à l’écoulement des excédents, la forme actuelle du soutien au marché n’est
pas une solution d’avenir. Les excédents de production subsistent. Les prix obtenus
sur le marché international des jus de fruits à pépins concentrés se dégradent, car de
nouveaux fournisseurs plus concurrentiels y prennent pied. Par conséquent, un
soutien du secteur des fruits axé exclusivement sur les subventions à l’exportation
conduit à une impasse.
En dépit de l’âpreté de la concurrence, des productions alternatives permettent dans
le domaine des fruits de conquérir encore quelques parts sur le marché suisse, voire
de créer des débouchés à l’exportation. De surcroît, se réorienter sur des créneaux
actuellement approvisionnés par l’importation contribue à réduire les excédents
exportés au moyen de contributions. Le renouvellement partiel des cultures de
cerises avec des variétés modernes précoces et tardives ou le remplacement de
pommeraies par des espèces fruitières peu plantées en Suisse sont exemplaires à ce
sujet. La culture d’arbres fruitiers haute-tige, dont les récoltes sont concurrencées

4491
par les fruits déclassés provenant des cultures fruitières, profiteront de ces
ajustements.
Cependant, en raison de risques techniques et économiques plus élevés, de telles
cultures alternatives ont souvent de la peine à assurer une production suffisante et
régulière. Ces productions présentent, dès lors, moins d’attrait pour le commerce en
gros. A titre d’aide initiale, il conviendra donc de soutenir les initiatives qui émanent
de groupes de producteurs visant à atteindre les volumes nécessaires à une commer-
cialisation adaptée aux exigences de la demande. On espère que cette incitation
dynamisera la branche. Pour preuve, le renouvellement réussi des cultures valai-
sannes d’abricots, soutenu financièrement par la Confédération dès avant l’instau-
ration de PA 2002.
Conformément au principe de l’égalité de traitement, ces dispositions doivent aussi
concerner le secteur des légumes, même si les possibilités d’application y sont plus
restreintes. On pourrait, par exemple, envisager de soutenir le remplacement des
cultures fruitières par des cultures maraîchères pluriannuelles, telles les asperges. De
même, il peut être indiqué d’accorder une aide initiale pour des productions novatri-
ces à l’échelle commerciale lorsque les fruits ou légumes concernés ne bénéficient
pas d’une protection douanière.
Les mesures d’adaptation de la production aux exigences du marché sont prévues
comme un complément aux mesures actuelles. Il s’agit en l’occurrence d’encourager
les reconversions de production et les productions novatrices par des incitations
ciblées. Pour l’octroi de ce soutien, des conditions strictes et restrictives devront être
fixées par voie d’ordonnance (cf. commentaire de l’art. 58 LAgr), le but étant de
limiter l’aide aux exploitations qui s’orienteront sur des segments de marché
abandonnés jusqu’ici aux produits étrangers. De ce fait, il est exclu de soutenir de
manière globale les nouvelles plantations, mesure qui modifierait en premier lieu les
conditions de concurrence entre les cultures indigènes. Par ailleurs, il convient de
limiter les dispositions au domaine de la production, bien que, dans l’UE, le soutien
des mesures destinées à adapter l’offre aux besoins du marché s’applique aussi aux
structures de commercialisation. Il appartiendra aux groupements qui présentent une
demande de proposer les mesures appropriées.
2.2.5.2 
Commentaire de la modification législative
Art. 58
Fruits et légumes
Al. 1
Cet alinéa correspond au libellé actuel de la loi. Les anciens al. 1 et 2 sont réunis. Le
soutien actuel du marché, en particulier les mesures prises dans le pays en faveur du
stockage de concentrés de jus de fruits à pépins, se fonde sur ces dispositions. Cette
base légale permet aussi de soutenir la mise en valeur des fruits à noyau ou à pépins,
des produits à base de ces fruits et du raisin.
Al. 2
Le Conseil fédéral devra désormais avoir la possibilité de soutenir des mesures des-
tinées à adapter la production de fruits et de légumes aux besoins du marché. Seules
les mesures collectives, c’est-à-dire les mesures sur lesquelles un groupe de produc-

4492
teurs s’accorde, devront toutefois être soutenues. Au niveau de l’ordonnance, il con-
viendra de fixer des forfaits par unité de surface ne dépassant pas, dans le cas de re-
conversions, 25 % de la valeur maximale standard du capital plante. A titre
d’exemple, une reconversion de pommes des variétés Idared et Pommes cloche à des
cultures de pruneaux précoces et tardifs pourrait être soutenue par une contribution
de 19 000 fr./ha. Le Conseil fédéral liera l’octroi de contributions à certaines condi-
tions. Il visera surtout à ce que les mesures qu’il soutient contribuent à réduire les
excédents de production et à permettre aux producteurs suisses de gagner des parts
sur les marchés suisse et étrangers, grâce à des alternatives judicieuses. Son soutien
devra se limiter aux productions garantissant la viabilité sans aide complémentaire
pour l’écoulement des produits. Pour que l’on puisse juger de cette viabilité, les ini-
tiateurs d’une mesure demandant une contribution devront présenter leur plan
d’affaires. En outre, les fonds affectés aux mesures servant à adapter la production
aux besoins du marché devront être déterminés dans le cadre du crédit approuvé
pour la mise en valeur des fruits.
Les dispositions de l’al. 2 sont applicables jusqu’à fin 2011. Cette limitation
concorde avec la durée de l’enveloppe financière 2008–2011.
2.2.6 
Economie viti-vinicole
2.2.6.1 
Contexte et concept
L’ouverture progressive des frontières, amorcée en 1995, a beaucoup influencé le
marché du vin. Les importations de vin blanc en particulier, qui ont triplé depuis
lors, exercent une forte pression sur la production suisse. On estime que, vu les con-
ditions actuelles du marché, la surface de peuplement du type Chasselas et Müller-
Thurgau présente un excédent de 500 à 1000 ha. Une reconversion rapide de ces
surfaces viticoles en faveur de spécialités de vins blancs et de cépages rouges est
donc nécessaire. La configuration actuellement défavorable des prix du vin, les
investissements déjà consentis pour des reconstitutions normales – les vignes sont
généralement renouvelées après 25 à 30 ans – et les coûts de reconversion relative-
ment élevés se situant entre 75 000 et 100 000 fr./ha67 selon la pente, rendent une
telle reconversion pratiquement impossible sans un soutien de l’Etat. A l’instar de la
modification concernant le secteur des fruits et des légumes (art. 58 LAgr), une
contribution de reconversion devrait permettre aux producteurs de vin de s’adapter
plus rapidement à l’évolution du marché et de défendre leurs parts dans le contexte
d’une concurrence internationale ardue.
La stratégie de la branche viticole peut être résumée comme suit pour les années à
venir:
–
réduction des surfaces cultivées en Chasselas et Müller-Thurgau et augmen-
tation des parts de marché pour les cépages rouges et les spécialités de vins
blancs;
–
soutien à la promotion des ventes en Suisse;
 
67
Uniquement les frais de reconversion, sans les pertes de production et les frais d’entretien
des trois premières années.

4493
–
poursuite de la promotion des ventes à l’exportation avec efficacité accrue
(augmentation du volume exporté par des conventions fixant des objectifs
quantitatifs et par une amélioration de l’image des vins suisses).
Cette stratégie peut être approuvée, à la condition toutefois que la promotion des
ventes dans le pays n’ait pas pour objectif de faire augmenter la consommation
d’alcool. Il faudra dès lors en premier lieu informer sur la viticulture suisse, ses par-
ticularités, les différences par rapport à l’étranger et l’impact sur le paysage rural.
Afin que la condition précitée puisse être remplie, il conviendra d’appliquer
l’art. 12, al. 4, LAgr et de prendre en compte, dans l’ordonnance d’exécution, les
critères suivants:
– 
La promotion des ventes de vin dans le pays qui est soutenue par des fonds
fédéraux ne doit pas contenir de scènes de consommation d’alcool;
– 
Elle ne doit pas s’adresser aux jeunes;
– 
Elle doit comprendre une référence à un des messages du programme de
prévention de la Confédération «Ca débouche sur quoi?».
Les spécialistes de la prévention de l’Office fédéral de la santé publique (OFSP) et
de la Régie fédérale des alcools (RFA) doivent être associés suffisamment tôt à
l’élaboration du texte de l’ordonnance.
2.2.6.2 
Commentaire des modifications législatives
Art. 63
Désignation
Al. 3 (nouveau)
Pour le vin, le droit en vigueur ne comporte pas de dispositions précisant le lien
entre les marques, d’une part, et les appellations d’origine, appellations d’origine
contrôlée et indications de provenance, d’autre part. C’est pourquoi il convient de
compléter l’art. 63 (al. 3, nouveau) par une référence à l’art. 16, al. 6, qui doit
également être modifié (raisons cf. ch. 2.2.2).
Art. 64
Classement
Le classement des lots de vendange en catégories à l’art. 64 est exhaustif. Pour per-
mettre une adaptation rapide aux conditions changeantes du marché, ce classement
devrait être délégué au Conseil fédéral. Le classement actuel en trois catégories –
vins avec appellation d’origine ou appellation d’origine contrôlée (cat. 1), vins avec
indication de provenance (cat. 2) et vins sans appellation d’origine ni indication de
provenance (cat. 3) – n’est pas remis en question et donc provisoirement maintenu
sans changement dans l’ordonnance sur le vin. Si l’on envisageait des changements,
il faudrait en tous cas consulter à temps les cantons et les interprofessions. Quant à
la régulation des quantités et à la fixation des exigences minimales, elles restent de
la compétence du Conseil fédéral. Toutefois, les cantons doivent, comme jusqu’à
présent, avoir la possibilité d’édicter des dispositions plus strictes après entente avec
les organisations cantonales.

4494
Art. 66
Contributions de reconversion (nouveau)
Le principe budgétaire adopté par le Conseil fédéral dans les lignes directrices des
finances fédérales du 4 octobre 1999 stipule qu’il faut «éviter les affectations spé-
ciales des recettes et l’entretien de fonds spéciaux». L’affectation spéciale restreint
en effet la marge de manœuvre lorsqu’il s’agit de déterminer les priorités de poli-
tique financière; elle risque en outre d’inciter au gaspillage. S’agissant des fonds, ils
réduisent la transparence du système. A fin 2000, la fortune du fonds viticole
s’élevait à 38,8 millions de francs (estimation 2001: 36 millions de francs). Chaque
année, les parts de droits de douane à affectation spéciale alimentent le fonds à
raison de quelque 12 millions de francs, alors que les dépenses se montent à
15 millions environ (10 millions de paiements directs pour les vignobles plantés sur
des terrains en forte pente ou en terrasses, 5 millions pour la promotion des ventes).
La Confédération peut mettre un même montant à disposition sans le lier à une
affectation spéciale et donc continuer à soutenir les tâches à accomplir dans ce
domaine, à savoir les mesures destinées au maintien des surfaces viticoles (paie-
ments directs en faveur des surfaces en forte pente et en terrasses) et à la promotion
des ventes de produits viticoles de qualité. La proposition de liquider le fonds
viticole se fait par analogie à celle qui concerne la suppression du fonds de la viande
ainsi que de la caisse de compensation des prix des œufs et des produits à base
d’œufs (cf. ch. 2.2.4).
A l’avenir, le Conseil fédéral devrait toutefois avoir la possibilité de soutenir, à
l’aide de contributions, les reconversions axées sur les besoins du marché. Il importe
notamment d’accélérer le processus de renouvellement. Cette adaptation est limitée
à fin 2011, conformément à l’enveloppe financière 2008 à 2011 et correspond à la
modification de l’art. 58 (fruits et légumes, cf. ch. 2.2.5). Au niveau de l’ordon-
nance, il conviendrait de lier des conditions restrictives à l’octroi de contributions,
notamment la détermination des cépages et du cadre financier (contribution forfai-
taire par unité de surface). Il faut toutefois laisser aux vignerons le soin de choisir,
après entente avec leurs acheteurs, la variété à planter, l’exposition et le marché visé.
Cela permet de prendre en compte les particularités locales et offre aux acteurs du
marché la liberté entrepreneuriale nécessaire. Tous les viticulteurs remplissant les
conditions peuvent bénéficier de cette mesure.
Les cépages Chasselas et Müller-Thurgau occupent ensemble une surface de quel-
que 6000 ha, soit 84% des surfaces de notre pays où sont plantés des cépages blancs.
L’un ou l’autre, voire les deux, sont cultivés dans presque tous les cantons. La sur-
production annuelle d’environ 5 millions de litres se répercute sur l’ensemble du
marché viticole suisse. Les vins excédentaires sont déclassés en deuxième catégorie
et écoulés à des prix relativement bas, qui influent aussi sur ceux des vins de pre-
mière catégorie. Les vins déclassés sont vendus avec des dénominations fantaisistes
ou des désignations telles que «Chasselas romand», «Chasselas suisse», «Ost-
schweizer Müller-Thurgau» ou «Schweizer Müller-Thurgau». Les contributions de
reconversion qui mèneront à une réduction des excédents à moyen terme, permettent
d’escompter une amélioration de la situation sur le marché et une légère augmenta-
tion des prix, dont profiteront toutes les régions.
Lesdites contributions feront partie de l’enveloppe financière destinée à la promo-
tion de la production et des ventes. Lors de la suppression du fonds viticole, les sol-
des positifs ou négatifs passeront, le cas échéant, à la caisse fédérale. Quant aux
contributions destinées à promouvoir la vente de vin et d’autres produits à base de
raisins, elles seront dorénavant versées en vertu de l’art. 12. Il est proposé

4495
d’augmenter ces moyens financiers en conséquence (cf. partie II du message,
ch. 2.2.2).
2.3 
Paiements directs (titre 3 LAgr)
2.3.1 
Contexte et concept
Le système des paiements directs et les mesures destinées à promouvoir les modes
de production particulièrement respectueux de la nature, de l’environnement et des
animaux ont fait leurs preuves dans le cadre de PA 2002. Des modifications législa-
tives majeures quant au fond ne s’imposent donc pas. Les résultats de la consultation
confirment cet avis.
Pour des raisons de principe (rétribution de prestations), mais aussi pour des ques-
tions d’évolution structurelle, il convient de mettre à jour les limites d’octroi
découlant de considérations sociales et politiques (art. 70 LAgr). Les paiements
directs sont axés sur les prestations et doivent par conséquent être versés selon le
principe «prestation – contre-prestation». Les bénéficiaires fournissent les presta-
tions d’intérêt général, écologiques et éthologiques68 dans toute l’exploitation et
indépendamment de leur revenu et de leur fortune. C’est pourquoi ils doivent aussi
toucher intégralement la contrepartie sous la forme de paiements directs. Il est par
conséquent prévu de supprimer les limites concernant les surfaces et les animaux,
ainsi que celles du revenu et de la fortune. Le risque d’une formation de rentes en
l’absence d’échelonnements et de limites est pris en compte en ce sens que le Con-
seil fédéral est habilité à fixer une somme maximale de paiements directs pouvant
être octroyée par unité de main-d’œuvre standard (UMOS). Les autres limitations
peuvent être supprimées sans modification des taux de contributions. Quelques
adaptations rédactionnelles sont par ailleurs proposées.
La revendication, souvent formulée lors de la consultation, que la limite concernant
l’octroi des contributions pour la garde d’animaux dans des conditions difficiles soit
relevée et passe de 15 à 20 unités de gros bétail (UGB), peut être satisfaite sans
modification de la loi. L’adaptation de la limite d’octroi ou sa suppression relève de
la compétence du Conseil fédéral69.
 
68
Par éthologie, on entend la science du comportement des animaux. Le nouveau terme de
«contributions éthologiques» découle de cette définition et désigne les contributions
destinées à promouvoir la garde d’animaux de rente particulièrement respectueuse de
l’espèce, selon les art. 59 à 62 de l’ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements
directs (éthologie axée sur la protection des animaux, soit éthologie des animaux de rente
au sens étroit du terme).
69
Le Conseil fédéral a décidé, le 24 avril 2002, de relever dès 2002 à 20 UGBFG la limite
concernant les GACD, sans que les taux des contributions ne soient modifiés. Ce sont
avant tout les agriculteurs exerçant leur activité à titre principal dans la région de
montagne et celle des collines qui profitent de cette mesure. Environ 20 000 exploitations
toucheront globalement 43 millions de francs de plus (en moyenne 2150 francs par
exploitation).

4496
2.3.2 
Commentaire des modifications législatives
Art. 70
Principe et conditions
Al. 1 et 3
Les modifications sont purement rédactionnelles. Il ressort des sondages que la col-
lectivité accorde une grande importance à la garde d’animaux de rente respectueuse
de l’espèce. C’est donc pour rendre le système plus transparent que l’on mentionne
séparément, comme contributions éthologiques, les contributions pour la garde
d’animaux de rente particulièrement respectueuse de l’espèce.
On précise par ailleurs explicitement que les contributions d’estivage destinées à
rétribuer l’utilisation durable d’exploitations et de pâturages d’estivage, font partie
des paiements directs écologiques. Versées en vertu de l’art. 77, ces contributions
figurent déjà au chapitre correspondant de la LAgr. Quant au remplacement deman-
dé par quelques intervenants du terme «pâturages d’estivage» par «surfaces
d’estivage», il équivaudrait à un changement quant au fond qui n’a pas été prévu.
Nous renonçons par conséquent à proposer une adaptation dans ce sens. Le système
établi dans l’ordonnance sur les contributions d’estivage70 peut être maintenu tel
quel.
Al. 5
Nous proposons de supprimer les limites inférieures, les échelonnements de contri-
butions, de même que les limites de revenu et de fortune. Par contre, il est prévu de
maintenir l’exigence d’une charge de travail minimale dans l’exploitation, la limite
d’âge et la limitation de la somme de contributions par UMOS. Cette dernière unité
est désormais utilisée en vue d’une harmonisation avec le droit foncier rural. Les
limitations maintenues ne s’appliquent, comme jusqu’à présent, qu’aux paiements
directs généraux, ainsi qu’aux contributions écologiques et éthologiques, mais pas
aux contributions d’estivage.
–
Limites inférieures
Il est possible de renoncer aux limites inférieures (surface, animaux) par
exploitation, car le besoin minimal de travail, exprimé en UMOS, suffit pour
délimiter les exploitations gérées à titre de loisir. Ce critère tient compte aus-
si bien des surfaces que des animaux et permet de juger si la taille minimale
est atteinte ou non. L’exigence d’un besoin en travail minimal calculé en
UMOS a fait ses preuves; il est donc souhaitable de l’adopter en tant que
limite inférieure.
–
Limite d’âge
Lors des délibérations parlementaires sur la nouvelle LAgr, le système des
paiements directs a été remanié; des conditions applicables à tous les types
de paiements ont été décidées, dont la limite d’âge. Celle-ci sert à inciter les
agriculteurs à ne pas retarder la remise de l’exploitation et, partant, à pro-
mouvoir l’évolution structurelle au rythme des générations. On a observé
dans la pratique que cette limite produit l’effet souhaité. Il ne restait, en l’an
2000, que 1000 exploitants n’ayant plus droit aux paiements directs en
raison de la limite d’âge. Ces agriculteurs gèrent de petites exploitations
 
70
Ordonnance du 29 mars 2000 sur les contributions d’estivage (OCest); RS 910.133.

4497
comptant 7 ha en moyenne. Bien que la limite d’âge soit, elle aussi, contraire
au principe de la rétribution de prestations, elle est considérée comme judi-
cieuse à cause de son incidence favorable sur l’évolution des structures au
rythme des générations. Elle est d’ailleurs incontestée au plan politique et
devrait donc être maintenue, conformément aux avis donnés lors de la
consultation.
–
Echelonnement des contributions
Tel que nous l’avons déjà précisé, les paiements directs servent à rétribuer
les prestations que l’agriculture fournit dans l’intérêt général. Ils doivent être
versés à tous les exploitants d’entreprises paysannes cultivant le sol, indé-
pendamment de la taille de ces dernières. On renonce ainsi à les échelonner
selon les surfaces et les animaux.
Aujourd’hui, quelque 6600 exploitations sont concernées par l’échelon-
nement des contributions. L’échelonnement et la réduction des contributions
représentent ensemble une somme d’environ 24 millions de francs, dont la
majeure partie – 22 millions – touche les contributions à la surface.
–
Limitation des contributions allouées par UMOS
Il est prévu de maintenir le plafonnement des contributions pouvant être
allouées par UMOS pour prévenir la formation de rentes et pour des raisons
d’acceptation. Actuellement, le plafond est fixé à 55 000 francs. Il permet
aux exploitants pratiquant des modes de production extensifs d’aménager
jusqu’à 25% de surfaces écologiques sans que la limite ne soit atteinte.
Comme jusqu’à présent, l’exploitation productive est nécessaire dans une
certaine mesure pour toucher intégralement les paiements directs.
–
Limites de revenu et de fortune
Pour des raisons de principe (rétribution de prestations), mais aussi compte
tenu des problèmes pratiques exposés ci-après, nous proposons de renoncer
aux limites de revenu et de fortune.
–
Objectifs contradictoires: les contributions allouées pour les prestations
écologiques et éthologiques seraient sinon réduites malgré le principe
«prestation – contre-prestation».
–
Discrimination indirecte des paysannes en raison du principe de l’impo-
sition du couple.
–
Différences cantonales dans le calcul de la fortune imposable.
–
Effet de yoyo: la réduction fait diminuer le revenu; l’année suivante, les
contributions sont versées intégralement, ce qui entraîne une augmen-
tation du revenu et, ensuite, une nouvelle réduction des contributions.
Ces problèmes ont provoqué la critique des milieux concernés et plusieurs
interventions parlementaires. Dans ses réponses, le Conseil fédéral a promis
qu’il veillerait à faire examiner les paiements directs et ainsi la conformité
d’une limitation des contributions aux objectifs, de même que la question du
revenu de la femme et les différences d’évaluation de la fortune entre les
cantons.
En tant que solution transitoire, le Conseil fédéral a adapté les limites de
revenu et de fortune le 10 janvier 2001 en accordant un supplément aux
couples mariés. Les réductions ont ainsi diminué d’environ 5,6 millions de

4498
francs et 2 millions respectivement, passant à 6,4 millions en ce qui con-
cerne le revenu et à 3,6 millions pour ce qui est de la fortune. Des solutions
partielles, telles que l’exclusion du revenu de la femme ou une correction
des différences cantonales en matière d’évaluation de la fortune, ont en outre
été examinées. Elles sont toutefois trop compliquées et coûteuses et ne
garantissent pas un traitement «plus équitable». C’est pourquoi il convient
de supprimer les limites de revenu et de fortune.
Al. 6
Les dispositions ne s’appliquent, comme jusqu’à présent, qu’aux paiements directs
généraux, ainsi qu’aux contributions écologiques et éthologiques, mais pas aux
contributions d’estivage. Les charges concernant les contributions d’estivage sont
formulées à l’art. 77, al. 2, let. c (inchangée).
Depuis qu’elles sont allouées, les contributions à la surface sont aussi octroyées
pour les terres sises dans la zone limitrophe étrangère, pour autant qu’elles aient été
exploitées depuis le 1er mai 1984 au moins et que le centre d’exploitation se trouve
en Suisse. Les produits de ces surfaces doivent répondre aux exigences posées pour
une importation en franchise. Les cantons tiennent un registre de ces terres. Nous
proposons d’établir, à la let. b, une base juridique explicite au niveau de la loi.
Art. 76
Contributions écologiques
Art. 76a
Contributions éthologiques
L’adaptation rédactionnelle de l’art. 76 et le nouvel art. 76a font pendant aux
modifications rédactionnelles apportées à l’art. 70, al. 1 et 3 (cf. commentaire cor-
respondant).
Conformément à l’art. 76, al. 2, qui reste inchangé, le Conseil fédéral peut prévoir
l’octroi de certaines contributions écologiques à des entreprises non paysannes afin
de promouvoir une exploitation écologique sur l’ensemble du territoire. Jusqu’à ce
que la distinction prévue prenne effet, le terme de contributions écologiques com-
prend aussi les contributions éthologiques. Dès que la distinction sera faite, la dispo-
sition précitée ne s’appliquera, comme jusqu’à présent, qu’aux contributions écolo-
giques liées à la surface. Selon le droit en vigueur (art. 43 de l’ordonnance sur les
paiements directs71), les entreprises non paysannes peuvent seulement toucher des
contributions pour la compensation écologique, et uniquement, si elles fournissent
les prestations écologiques requises.
Art. 77
Contributions d’estivage
Al. 2
Selon l’ancienne réglementation, applicable depuis l’introduction des contributions
d’estivage, la Confédération octroyait la contribution intégrale si les animaux étaient
gardés dans l’exploitation d’estivage pendant la période d’alpage habituelle dans la
région concernée. Celle-ci peut varier entre 50 et 180 jours. On allouait donc le
même montant pour des durées d’estivage différentes. La nouvelle ordonnance sur
 
71
Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs dans l’agriculture (ordonnance
sur les paiements directs, OPD); RS 910.13.

4499
les contributions d’estivage72 tient compte de ce problème, en ce sens que la contri-
bution est désormais fixée par pâquier normal. Un pâquier normal correspond à
l’estivage d’une UGBFG pendant 100 jours. Par ailleurs, les cantons déterminent
une charge usuelle pour chaque exploitation d’estivage et pour les pâturages com-
munautaires. Par charge usuelle, on entend la charge en bétail correspondant à une
utilisation durable, convertie en pâquiers normaux. Elle est fixée sur la base des
chiffres (pâquiers normaux) des années 1996 à 1998. On obtient ensuite la contribu-
tion d’estivage en multipliant celle allouée pour un pâquier normal par la charge
usuelle. Celle-ci varie en fonction de la durée d’estivage et influe ainsi sur le mon-
tant des contributions. Le montant versé ne change pas (forfait) tant que la charge en
bétail, exprimée en pâquiers normaux, ne s’écarte pas trop de la charge usuelle. Il
n’y a donc pas d’incitation à l’intensification dans les exploitations d’estivage.
Al. 3
L’ordonnance sur les contributions d’estivage73 ne prévoit plus la possibilité de ver-
ser une partie des contributions au propriétaire de l’exploitation. Le versement de
cette part a uniquement été prorogé à fin 2001 à titre de disposition transitoire. Sa
suppression peut évidemment provoquer des difficultés si le propriétaire ne remplit
pas ses obligations de bailleur, mais le problème de l’entretien se pose aussi pour les
entreprises affermées qui sont exploitées toute l’année, auxquelles la part du
propriétaire ne s’applique pas non plus. C’est par le fermage que les propriétaires
doivent être indemnisés. Il s’agit donc d’une question relevant du droit sur le bail à
ferme agricole, qui doit être réglée dans les baux. Comme les cantons ont d’ores et
déjà procédé aux adaptations nécessaires du droit et de l’organisation, l’al. 3 est
superflu et peut être supprimé.
2.4 
Mesures d’accompagnement social (titre 4 LAgr)
2.4.1 
Contexte et concept
La réforme agricole a créé de nouvelles conditions-cadre pour l’agriculture. En con-
séquence, celle-ci subit davantage de contraintes poussant à l’adaptation des structu-
res et à l’abandon de l’activité agricole, ce qui se traduit par un rythme accéléré de
l’évolution structurelle. Jusqu’à présent, la plupart des cessations d’exploitation ont
eu lieu au moment du changement de génération, souvent lorsque l’exploitant avait
atteint l’âge de l’AVS (cf. ch. 1.2).
Les nouvelles conditions peuvent ponctuellement susciter de gros problèmes dans
certaines familles paysannes (restructuration et réorganisation de l’exploitation,
surcroît de travail, voire surmenage). On ne saurait déterminer avec précision les
exploitations que ce genre de problèmes touchent le plus fortement. Elles se caracté-
risent cependant par des situations et structures particulières.
–
Exploitations avec revenu insuffisant, sans possibilité de s’agrandir: un
revenu accessoire réalisé en dehors de l’agriculture est indispensable, mais le
manque de qualifications professionnelles rend l’exercice d’une telle activité
difficile.
 
72
Ordonnance du 29 mars 2000 sur les contributions d’estivage (OCest); RS 910.133.
73
RS 910.133

4500
–
Exploitations fortement endettées: l’exploitation vit de la substance, les
investissements nécessaires ne peuvent pas être effectués.
–
Exploitations gérées par un agriculteur assez âgé sans successeur et sans
prévoyance vieillesse: un abandon anticipé de l’exploitation n’est pas possi-
ble, car la charge fiscale empêche notamment la constitution d’une
prévoyance appropriée.
–
Exploitations confrontées à d’autres difficultés: p. ex. de santé, familiales,
juridiques et financières.
Dans ces conditions et compte tenu des résultats clairs et nets de la consultation, il
convient de procéder aux modifications mentionnées ci-après pour faciliter les
adaptations structurelles, pour atténuer les effets de l’évolution structurelle sur le
plan social et pour garantir un engagement optimal des ressources financières.
–
Aide aux exploitations (ch. 2.4.1.1): la mesure actuelle est maintenue. Lors
de la révision de l’ordonnance, les conditions d’entrée en matière seront
rendues moins sévères. Les modifications prévues s’imposent pour des rai-
sons de technique législative.
–
Aides à la reconversion professionnelle (ch. 2.4.1.2): cette nouvelle mesure
permet de satisfaire la revendication formulée dans la motion de la CER-N
(98.069).
–
Imposition des gains de liquidation (ch. 2.4.1.3): une nouvelle réglementa-
tion destinée à faciliter l’abandon d’une exploitation implique une révision
de la LIFD74 et de la LHID75.
2.4.1.1 
Aide aux exploitations paysannes
Cet instrument permet d’aider les agriculteurs à surmonter des difficultés financières
dont ils ne sont pas responsables. L’octroi de prêts offre aux exploitations viables la
possibilité d’un désendettement volontaire. Ces exploitations seront ainsi en mesure,
à moyen terme, de supporter la charge financière des investissements à réaliser et
pourront dès lors mieux faire face aux défis de l’avenir. Le fonds de roulement, qui
est alimenté depuis 1963 par des contributions de la Confédération et des rembour-
sements, contient environ 162 millions de francs, parts des cantons comprises.
L’octroi de l’aide fédérale présuppose une prestation équitable des cantons, qui est
fixée en fonction de leur capacité financière.
Les motions Bader et Büttiker (01.3072 et 01.3080) du même libellé chargent le
Conseil fédéral d’instaurer une nouvelle mesure de politique agricole pour le désen-
dettement de l’agriculture. Le Conseil fédéral a répondu que la base légale actuelle
(cf. art. 78 LAgr) suffit pour parer ou remédier aux difficultés financières
d’exploitations porteuses d’avenir. Conformément à l’art. 79, al. 1, let. a, LAgr, il
est possible, pour réduire la charge des intérêts, de convertir des dettes moyennant
des prêts accordés au titre de l’aide aux exploitations. Dans le cadre de PA 2002,
cette possibilité a été étendue aux exploitations qui sont confrontées à des difficultés
financières résultant de l’évolution du contexte économique et des conditions-cadre
 
74
Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’impôt fédéral direct (LIFD); RS 642.11.
75
Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et
des communes (LHID); RS 642.14.

4501
de la politique agricole (cf. art. 187, al. 11, LAgr). Lorsqu’un agriculteur n’a plus à
payer d’intérêts et que le coût du capital reste le même, il peut amortir ses dettes et,
partant, désendetter son exploitation plus rapidement. Il faudra mieux tenir compte
de cet objectif lors de la révision de l’ordonnance. Cependant, il n’est pas indiqué
d’assouplir davantage cette disposition, d’autant qu’un désendettement général ne
saurait être une tâche de la collectivité. Si cette condition était acceptée pour l’octroi
de prêts au titre de l’aide aux exploitations, les dispositions du chapitre pertinent
pourraient rester inchangées, à l’exception des art. 79 et 80 LAgr. C’est en ce sens
que le Conseil fédéral a proposé de transformer les motions concernées en postulats.
Le Conseil des Etats a donné suite à cette proposition le 19 juin 2001 et le Conseil
national le 22 juin.
2.4.1.2 
Aides à la reconversion professionnelle
A la suite des délibérations parlementaires concernant l’arrêté fédéral sur les moyens
financiers destinés à l’agriculture pour les années 2000 à 2003 (message sur
l’enveloppe financière76), le Parlement a chargé le Conseil fédéral, dans la motion
CER-N 98.069, «de proposer la base légale pour l’octroi d’aides à la formation et à
la réinsertion des agriculteurs cessant leur activité agricole».
L’aide à la reconversion professionnelle doit contribuer à ce que les exploitants et
leurs conjoints puissent plus facilement se lancer dans une activité non agricole pour
trouver une nouvelle source de revenu. Il importe qu’après la cessation d’exploi-
tation, la possibilité de se reconvertir soit offerte au conjoint qui dispose des
meilleures chances sur le marché de l’emploi ou qui est capable de réaliser une
valeur ajoutée plus élevée. Par exploitation, seule une personne peut bénéficier de
contributions. La reconversion professionnelle renforce la position des bénéficiaires
sur le marché du travail. Nous proposons le système suivant:
–
les personnes abandonnant définitivement la production agricole et souhai-
tant se reconvertir touchent, pendant la durée de la reconversion, une sorte
de contribution aux coûts de la vie, qui assure un revenu minimum à la
famille;
–
les aides financières de la Confédération sont allouées sous la forme de
contributions à fonds perdu;
–
quiconque a touché une aide à la reconversion professionnelle et qui,
contrairement à sa première intention, n’abandonne pas l’activité agricole
dans un délai de deux ans au maximum à compter du versement final, doit
restituer les contributions. Si cette personne reçoit des paiements directs, une
compensation est autorisée, le remboursement pouvant être échelonné s’il y
a lieu;
–
il est prévu de limiter à fin 2011 cet instrument conçu comme une mesure
d’accompagnement social.
Les exploitants et leurs conjoints n’ont pas droit aux contributions à la reconversion
professionnelle, à la formation continue et à la réinsertion visées aux art. 59 ss de la
 
76
Message du 18 novembre 1998 concernant un arrêté fédéral sur les moyens financiers
destinés à l’agriculture pour les années 2000 à 2003; FF 1999 1477.

4502
loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage77, car ils n’y sont pas assujettis
et ne cotisent donc pas. C’est pourquoi cette mesure est financée par le budget agri-
cole. Elle apporte par ailleurs une solution spécifique à l’agriculture.
Les personnes continuant à gérer l’exploitation et désireuses de suivre une formation
continue ont deux possibilités: soit une formation continue dans le cadre de la loi
sur la formation professionnelle78, les qualifications ciblées, conformes à la
demande, pouvant être acquises notamment à l’aide de modules de formation. Soit
encore, les services cantonaux de vulgarisation agricole et de vulgarisation en
économie familiale rurale, qui offrent un large éventail de manifestations éprouvées
de formation continue. Si, en raison de l’évolution structurelle, des thèmes de vulga-
risation supplémentaires devaient s’avérer nécessaires, on pourrait en tenir compte
dans les dispositions d’exécution relatives à l’art. 138 LAgr.
2.4.1.3 
Imposition des gains de liquidation
Lorsqu’un indépendant abandonne la gestion de son entreprise, il en résulte généra-
lement, du point de vue du droit fiscal, un transfert de la fortune commerciale dans
la fortune privée. Le gain réalisé par l’abandon (gain de liquidation) est assujetti à
l’impôt direct sur le revenu, aux plans fédéral, cantonal et communal. Les gains de
liquidation représentent la somme des amortissements effectués, qui ont contribué à
la formation de réserves occultes. Ces dernières constituent une part déterminante de
la prévoyance vieillesse des non-salariés. Des exemples tirés de la pratique montrent
que la charge liée à l’imposition des gains de liquidation est extrêmement lourde et
qu’elle entraîne un manque de liquidités. Ces contraintes fiscales empêchent souvent
la cessation anticipée de l’exploitation.
Dans sa réponse à la motion Bader (01.3556), le Conseil fédéral a fait remarquer
qu’il connaît le problème depuis assez longtemps et qu’une solution concrète serait
proposée, pour toutes les professions indépendantes, dans le cadre de la réforme de
l’impôt sur les sociétés II. Il est prévu d’ouvrir la consultation y relative à la fin de
l’été 2002 auprès des cantons, des partis politiques et des organisations intéressées.
2.4.2 
Commentaire des modifications législatives
Art. 79
Octroi de l’aide aux exploitations paysannes
Al. 3 (nouveau)
Cette modification correspond à l’adaptation de l’art. 105, al. 4 (principe régissant
l’octroi de crédits d’investissements). Pour garantir l’exécution uniforme, il convient
d’appliquer les mêmes critères à l’aide aux exploitations.
 
77
Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas
d’insolvabilité (loi sur l’assurance-chômage, LACI), RS 837.0.
78
Loi fédérale du 19 avril 1978 sur la formation professionnelle (LFPr), RS 412.10.

4503
Art. 80
Conditions
Al. 1, let. a, et al. 2
Cette modification correspond à l’adaptation de l’art. 89, al. 1, let. a, et al. 2 (condi-
tions régissant les mesures individuelles d’améliorations structurelles). Pour garantir
l’exécution uniforme, il convient d’appliquer les mêmes critères à l’aide aux
exploitations. La charge de travail requise (compte tenu du minimum prévu dans la
loi) et les modalités de calcul seront déterminées dans les dispositions d’exécution.
Art. 86a (nouveau)
Aides à la reconversion professionnelle
Le projet correspond à la revendication formulée dans la motion CER-N (98.069).
Les aides à la reconversion professionnelle sont accordées à des personnes exerçant
une activité indépendante dans l’agriculture ou à leur conjoint, à condition qu’ils
abandonnent l’exploitation agricole et cèdent leurs terres en location ou les vendent
à d’autres exploitants. L’aide n’est allouée que pour la reconversion à une profes-
sion non agricole. Peuvent bénéficier du soutien les personnes ne disposant pas
d’une formation qualifiée suffisamment demandée sur le marché de l’emploi. Il est
prévu de limiter à l’an 2011 au plus tard l’octroi des aides à la reconversion profes-
sionnelle, ce qui coïnciderait avec le terme de l’enveloppe financière 2008 à 2011.
D’autres aspects, tels que le cercle des ayants droit, le montant de l’aide financière,
le moment de la cessation définitive de l’exploitation, d’éventuelles sanctions ou le
type d’aide à la reconversion, seront traités dans les dispositions d’exécution.
2.5 
Amélioration des structures (titre 5 LAgr)
2.5.1 
Contexte et concept
En accordant des aides à l’investissement, les pouvoirs publics soutiennent
l’adaptation des exploitations et des infrastructures agricoles aux nouvelles condi-
tions-cadre et exigences, en vue de réduire les frais de production, de promouvoir
l’écologisation et, partant, la compétitivité d’une agriculture durable. Dans le cadre
de PA 2002, la réglementation applicable aux améliorations structurelles a déjà été
largement remaniée:
–
les aides à l’investissement, qui comprennent les contributions à fonds perdu
et les crédits d’investissements (prêts remboursables sans intérêts), sont
allouées selon des critères uniformes;
–
pour les constructions rurales, les aides à l’investissement sont octroyées à
forfait et non plus comme financement résiduel en fonction des frais de
construction et de la situation financière du maître d’ouvrage. Des supplé-
ments sont accordés pour les systèmes de stabulation particulièrement res-
pectueux des animaux;
–
lors de l’octroi de contributions à des améliorations foncières, on distingue
entre mesures individuelles et collectives, des suppléments pouvant être
octroyés pour des prestations écologiques particulières;
–
la nouvelle réglementation simplifie en outre considérablement la procédure,
renforce la position des cantons et réduit les tâches de contrôle de l’OFAG;

4504
–
enfin, une aide initiale unique pouvant être allouée aux jeunes agriculteurs
sous la forme d’un crédit d’investissement a été introduite comme nouvelle
mesure.
En ce qui concerne les améliorations structurelles, les expériences acquises dans la
mise en œuvre des nouvelles dispositions légales sont pour la plupart favorables. On
entend donc maintenir le système de soutien en vigueur. Il en va de même du soutien
des systèmes de stabulation particulièrement respectueux des animaux, mais ceux-ci
devront encore être améliorés en ce qui concerne les émissions d’ammoniac. Les
adaptations et compléments proposés sont ponctuels. Afin que le domaine des amé-
liorations structurelles puisse contribuer à l’amélioration des revenus agricoles et à
la promotion de l’espace rural, il faut l’étendre et octroyer de nouvelles aides à
l’investissement:
–
pour la remise en état périodique d’améliorations foncières;
–
pour des bâtiments communautaires servant au traitement, au stockage et à la
commercialisation de denrées produites dans la région;
–
pour des mesures individuelles destinées à une diversification des activités
dans le secteur agricole et dans les branches connexes.
Cette approche globale est conforme à l’orientation adoptée par l’UE dans l’Agenda
2000 sous la forme de ce que l’on appelle le deuxième pilier de la PAC.
2.5.2 
Commentaire des modifications législatives
2.5.2.1 
Dispositions générales
Art. 87
Principe
Al. 2
La disposition en vigueur exige que les mesures, pour lesquelles la Confédération
verse des contributions, soient conçues de façon à ne pas influer sur la concurrence
avec les entreprises artisanales. Il est judicieux de protéger l’artisanat régional et
local, d’autant que cela répond à l’objectif de l’occupation décentralisée du terri-
toire. Par contre, il serait contraire à cet objectif de refuser par principe un soutien à
des producteurs désireux de construire en commun un bâtiment servant au traite-
ment, au stockage et à la commercialisation de denrées produites dans la région
(art. 94, al. 2, let. c) ou à une activité accessoire non agricole (art. 106, al. 1, let. c),
simplement parce qu’une entreprise artisanale située en dehors de la zone
d’influence risquerait d’être concurrencée. Nous proposons dès lors de limiter à la
région la neutralité en matière de concurrence exigée dans la loi, pour favoriser
l’occupation décentralisée du territoire, d’autant que la zone d’influence des
bâtiments ou activités accessoires sera restreinte.
Pour assurer la neutralité concurrentielle, il est en outre prévu d’intégrer, dans les
dispositions d’exécution, l’obligation du canton de consulter les entreprises artisa-
nales directement concernées ainsi que leurs organisations locales ou cantonales,
avant d’octroyer une aide à l’investissement en vertu des art. 94, al. 2, let. c, 106,
al. 1, let. c, ou al. 2, let. d, ou encore selon l’art. 107, al. 1, let. b et c. Est considérée
comme directement concernée une entreprise artisanale qui produit ou vend des

4505
produits du même genre, lorsque la mesure envisagée sera prise dans son rayon
d’activité.
Art. 89
Conditions régissant les mesures individuelles
Al. 1, let. a
Selon l’art. 89, al. 1, let. a, un soutien ne peut être accordé pour des mesures indivi-
duelles qu’à des exploitations qui sont viables à long terme, éventuellement à la
faveur d’un revenu non agricole. La part du revenu agricole au revenu total sert
aujourd’hui de critère pour la notion de «viable à long terme», ainsi qu’en substance
pour la distinction entre les entreprises exploitées à titre principal et à titre acces-
soire. Or, ce critère a souvent provoqué, lors des décisions de soutenir ou non une
amélioration structurelle individuelle, des situations choquantes et parfois guère
justifiables. C’est notamment le cas lorsqu’un des conjoints (en général la femme)
exerce une activité qualifiée et bien rémunérée à l’extérieur de l’agriculture et que le
revenu familial ne provient donc plus essentiellement d’une activité agricole, même
si l’autre partenaire investit tout son travail dans l’agriculture en tant que chef
d’exploitation.
C’est la raison pour laquelle nous proposons de remplacer le revenu par le besoin en
travail standard comme critère d’entrée en matière. La limite sera fixée dans
l’ordonnance, compte tenu du minimum prévu dans la loi.
Al. 2
Dans la région de montagne et dans la région des collines, il doit être possible,
comme jusqu’à présent, de soutenir aussi de plus petites entreprises pour assurer
l’entretien du paysage rural ou pour maintenir une occupation suffisante du territoire
dans ces régions. Certains critères permettent de déterminer si un soutien est indi-
qué: par exemple, un nombre d’habitants stagnant à un faible niveau, voire décrois-
sant; le vieillissement démographique; une demande de terres affermées faible ou
inexistante et la mise en friche de surfaces étendues se prêtant à l’exploitation
agricole.
2.5.2.2 
Contributions
Art. 93
Principe
Al. 2
Après l’abrogation de l’al. 2, il ne restera que les restrictions des dispositions for-
mulées à l’art. 16 de la loi sur les subventions79. Les contributions fédérales pour-
ront ainsi être allouées non seulement par la voie de décisions (art. 16, al. 1, LSu),
mais aussi sous la forme de contrats de droit public (art. 16, al. 2, LSu). Ceux-ci
peuvent, par exemple, être conclus avec un canton comme accords sur les presta-
tions, tels qu’ils sont prévus dans les projets relatifs à la NPF. Ce type de conven-
tions est déjà appliqué à titre expérimental dans certains domaines. Il pourrait être
un instrument adéquat pour soutenir la remise en état périodique d’ouvrages (art. 95,
 
79
Loi du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités (loi sur les subventions,
LSu); RS 616.1.

4506
al. 4 [nouveau]). Les modalités devront être réglées par voie d’ordonnance, compte
tenu des expériences faites lors des essais en cours et en collaboration avec les servi-
ces cantonaux chargés de l’exécution. C’est le meilleur moyen de parvenir à un
système facilitant la mise en œuvre.
Art. 94
Définitions
Al. 2, let. c
Conformément au droit en vigueur, la Confédération peut allouer des contributions
pour les bâtiments et installations que les producteurs construisent en commun pour
la transformation et le stockage de leurs produits. Il n’y est toutefois pas question de
la commercialisation. Or, la vente directe des produits par les agriculteurs est sou-
vent utile, car elle permet d’augmenter la part de la valeur ajoutée revenant à
l’agriculture et d’améliorer ainsi le revenu agricole. Les bénéficiaires de contribu-
tions devraient donc être autorisés à vendre, dans leurs locaux, non seulement leurs
propres produits, mais aussi des denrées provenant d’autres exploitations de la
région: par exemple vente, dans une fromagerie, de miel ou d’une spécialité froma-
gère produite dans une autre fromagerie de la région. Des mesures de promotion
comparables existent aussi dans l’UE.
Lorsqu’un village ne dispose pas d’un magasin (suffisamment performant), il doit
être possible d’accorder, compte tenu de la neutralité en matière de concurrence, une
aide proportionnelle, par exemple pour l’aménagement d’un local rattaché à une
fromagerie. La proportion correspondrait à la part estimée des produits de la région
au chiffre d’affaires. L’octroi des contributions n’est prévu que pour la région de
montagne, – en plaine, celui de prêts suffit en raison de la performance économique
généralement plus élevée (cf. modification de l’art. 107, al. 1, let. b) – et à condition
que ce soutien soit admissible conformément à l’art. 87, al. 2. Il n’est cependant pas
accordé d’aide financière à ce titre pour les magasins bénéficiant de prêts en vertu de
la LIM80 ou lorsque, dans la zone d’influence, un magasin de village soutenu selon
la LIM est tenu ou sera ouvert dans un avenir prévisible.
La possibilité de construire de tels bâtiments et installations dans la zone agricole
doit être examinée conformément à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire81.
En ce qui concerne la neutralité concurrentielle par rapport à l’artisanat, voir le
commentaire de l’art. 87, al. 2.
Art. 95
Améliorations foncières
Al. 4 (nouveau)
L’agriculture doit absolument disposer d’infrastructures adéquates, telles que des
chemins carrossables pouvant être empruntés sans risque avec les véhicules et
machines usuels aujourd’hui (accès aux fermes, chemins d’exploitation et chemins
alpestres) et des installations destinées à la régulation du régime hydrique des sols.
Comme toutes les installations techniques, ces infrastructures sont soumises à
l’usure et au vieillissement. Des chemins pouvant être utilisés sans risque à tout
 
80
Loi fédérale du 21 mars 1997 sur l’aide en matière d’investissements dans les régions de
montagne (LIM), RS 901.1.
81
Ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT), RS 700.1.

4507
moment revêtent une importance vitale pour l’espace rural et surtout pour
l’agriculture, notamment dans les régions aux structures déficientes.
Par remise en état périodique, on entend les travaux planifiés, effectués à des inter-
valles de plusieurs années pour préserver la valeur et la substance d’un bâtiment ou
d’une installation. Pour ce qui est des chemins, par exemple, il s’agit du remplace-
ment de la couche d’usure à des intervalles de 10 à 15 ans, combiné avec la remise
en état du profil de la chaussée, ainsi que du rinçage des conduites de drainage et de
la réparation de dégâts aux ouvrages d’art causés par le vieillissement. Outre une
documentation technique minimale, ces travaux requièrent presque toujours le
recours à un entrepreneur disposant des équipements nécessaires. Les agriculteurs
intéressés ne peuvent guère y contribuer, car les travaux exigent un degré de méca-
nisation élevé. Il n’en ont d’ailleurs pas le temps pendant les mois d’été, qui se
prêtent à ces travaux.
Cela fait augmenter la charge financière des travaux d’entretien, laquelle dépasse
souvent les moyens des propriétaires de l’ouvrage (p. ex. un syndicat des propriétai-
res fonciers participant aux chemins, le plus souvent des agriculteurs) ou de la com-
mune, notamment dans la région de montagne et des collines avec ses réseaux de
chemins étendus et ses conditions topographiques, géologiques et météorologiques
difficiles. Une contribution financière à la remise en état périodique, en particulier
des chemins, représente donc une aide importante et efficace pour l’agriculture, qui
dépend fortement de ces travaux et qui, par conséquent, doit supporter une part es-
sentielle des dépenses. Mais elle se justifie aussi parce que les chemins agricoles
sont souvent empruntés par les randonneurs, cyclistes, etc., sans que ces utilisateurs
ne participent financièrement à la remise en état.
D’où la proposition d’accorder des contributions pour la remise en état périodique.
Conformément au principe de subsidiarité applicable à l’octroi d’aides financières,
celles-ci ne seront allouées que si l’organisme chargé de l’entretien en a vraiment
besoin. Les contributions devraient être octroyées à forfait et si possible sur la base
de conventions de prestations conclues avec le canton (cf. modification de l’art. 93).
Il faudra fixer des priorités en fonction des fonds disponibles. La première priorité
devra probablement être accordée à la remise en état de chemins desservant des
biens-fonds agricoles dans la région de montagne et des collines, mais il doit aussi
être possible de soutenir celle d’infrastructures telles que téléphériques ou encore
celle de petits cours d’eau au sens de l’art. 87, al. 1, let. e. Quant à l’extension
éventuelle à d’autres mesures écologiques, elle exigerait une coordination avec
plusieurs textes légaux (p. ex. LPN82, OQE83, OPD84). Le type de mesures, le mode
de calcul du forfait (p. ex. par km de chemin remis en état, év. différencié selon
l’emplacement, la fonction et le standard d’aménagement) et son montant, ainsi que,
le cas échéant, d’autres conditions-cadre, devront être déterminés après entente avec
les services cantonaux chargés de l’exécution et fixés dans les dispositions
d’exécution.
 
82
Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN);
RS 451.
83
Ordonnance du 4 avril 2001 sur la promotion régionale de la qualité et de la mise en
réseau des surfaces de compensation écologique dans l’agriculture (ordonnance sur la
qualité écologique; OQE); RS 910.14.
84
Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs dans l’agriculture (ordonnance
sur les paiements directs, OPD); RS 910.13.

4508
2.5.2.3 
Crédits d’investissements
Art. 105
Principe
Al. 4 (nouveau)
Conformément à l’art. 105, les crédits d’investissements sont alloués par voie de dé-
cision. L’art. 58 de l’ordonnance sur les améliorations structurelles85 prescrit par
ailleurs qu’il faut si possible les consentir contre des garanties réelles. Enfin, le
canton est habilité à ordonner l’établissement d’un gage immobilier lors de l’octroi
d’un crédit, sa décision étant en l’occurrence considérée comme une attestation pour
l’inscription du gage au registre foncier. La décision administrative remplace ainsi
l’authentification. Cette solution a fait ses preuves dans l’ensemble. Pour des raisons
juridiques, il est nécessaire d’inclure les dispositions y relatives dans la loi, par
analogie à la réglementation concernant les remaniements parcellaires contractuels
(art. 101, al. 2). Contrairement aux prêts, qui sont toujours accordés par voie de
décision, le gage peut être établi soit par décision, soit par authentification comme
jusqu’à présent. Il s’agit en effet de deux affaires qu’il convient de bien distinguer
du point de vue juridique. La décision exécutoire ou le contrat de gage constitue la
pièce justificative pour la mention du droit de gage au registre foncier. Dans les
deux cas, ce droit est fondé uniquement par l’enregistrement. L’art. 105 doit être
complété en ce sens.
Art. 106
Crédits d’investissements accordés pour des mesures individuelles
Al. 1, let. c (nouvelle)
Il est important que les agriculteurs puissent exercer une activité d’appoint ou une
activité accessoire leur offrant une source de revenu supplémentaire. Nous propo-
sons donc de soutenir la création d’emplois dans le secteur agricole et dans des
branches connexes par l’octroi de crédits d’investissements. Il doit être possible
d’accorder des prêts, par exemple, pour le lancement d’une nouvelle branche agri-
cole représentant un créneau ou celui d’activités pouvant être combinées judicieu-
sement avec l’exploitation agricole. On pourra ainsi soutenir la transformation et
l’agrandissement de bâtiments faisant partie de l’exploitation en vue de l’organi-
sation de «vacances à la ferme», ainsi que les installations et constructions nécessai-
res soit à la transformation artisanale de matières premières provenant de la région
soit à la réparation de machines agricoles. La formulation analogue aux dispositions
de l’UE correspond à une conception ouverte, sans frein légal à la dynamique des
activités envisageables. Il existe un lien matériel entre ce nouveau type de promotion
et la modification de l’art. 87, al. 2 (cf. commentaire de cet article). La possibilité de
construire de tels bâtiments et installations dans la zone agricole doit être examinée
conformément à la législation sur l’aménagement du territoire.
Al. 2, let. d (nouvelle)
Par analogie à l’al. 1, let. c, il faut offrir aussi aux fermiers la possibilité de bénéfi-
cier d’un soutien pour des mesures de diversification. Dans leur cas, on exige de
 
85
Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles dans l’agriculture
(OAS), RS 913.1.

4509
plus la constitution d’un droit de superficie ou la mention du bail à ferme au registre
foncier (art. 106, al. 2, let. c).
Al. 5
L’octroi de crédits d’investissements forfaitaires n’est pas approprié pour les mesu-
res visées à l’al. 1, let. c (nouvelle) et à l’al. 2, let. b et d (nouvelle), car les condi-
tions sont très variées et ne permettent donc pas de fixer des forfaits équitables.
L’al. 5 habilite par conséquent le Conseil fédéral à prévoir, dans ces cas, des déro-
gations à l’octroi de forfaits.
Art. 107
Crédits d’investissements accordés pour des mesures collectives
Al. 1, let. b
Cette modification découle de l’adaptation de l’art. 94, al. 2, let. c (cf. commentaire
de cet article). Contrairement aux contributions, les crédits d’investissements
doivent pouvoir être alloués en plaine, la restriction selon l’art. 87, al. 2 (neutralité
en matière de concurrence, obligation de consulter) étant applicable.
Al. 1, let. c (nouvelle)
L’entraide collective permet de réduire les frais de production. C’est pourquoi nous
proposons de soutenir la constitution d’organisations d’entraide paysannes sous la
forme d’une aide de démarrage. Ces organisations peuvent être des personnes
morales (coopératives, sociétés anonymes) ou des sociétés simples, dont les mem-
bres sont en majorité des exploitants. Un soutien devrait être accordé, par exemple,
aux organisations qui s’occupent de l’engagement coordonné d’auxiliaires au plan
régional, de l’échange de potentiels de production, d’aide en matière d’organisation
des exploitations, de l’échange de connaissances spéciales ou encore de l’amé-
lioration de l’accès au marché par un regroupement (local) de l’offre.
Le crédit d’investissement pourra couvrir les frais de la mise sur pied de
l’organisation (y compris mobilier et moyens auxiliaires tels qu’informatique) ainsi
que ceux de la première phase de fonctionnement, jusqu’à ce que le prêt puisse être
amorti sur plusieurs années. L’UE connaît des mesures de soutien semblables. Ce
soutien permet d’éviter un désavantage comparatif à notre agriculture.
Al. 2
Selon le droit en vigueur, les crédits d’investissements peuvent être accordés sous
forme de crédits de construction dans la région de montagne, lorsqu’il s’agit de
projets d’envergure échelonnés sur plusieurs années. La notion d’échelonnement sur
plusieurs années désigne les projets réalisés par étapes, tels que des améliorations
intégrales. L’octroi de crédits de construction facilite considérablement le finance-
ment d’ouvrages collectifs, d’autant qu’aujourd’hui, les instituts financiers hésitent à
accorder des crédits à des agriculteurs et qu’en raison de la pénurie financière, les
contributions publiques sont souvent versées avec du retard. Ces crédits doivent
donc pouvoir être accordés, dans la région de montagne, pour tous les projets
d’envergure dont le décompte n’est pas présenté la même année, et pas seulement
pour ceux qui sont échelonnés sur plusieurs années.

4510
2.6 
Recherche et vulgarisation, encouragement
de la sélection végétale et animale (titre 6 LAgr)
Les modifications législatives proposées pour ce titre dans le cadre de PA 2007
se rapportent uniquement à l’instauration d’un nouveau système d’octroi des aides
financières pour la vulgarisation agricole et la vulgarisation en économie familiale
rurale.
2.6.1 
Contexte et concept
Dans le cadre de la réforme de l’Administration au sein du DFE, la coordination de
la formation professionnelle agricole a été transférée de l’OFAG à l’Office fédéral
de la formation professionnelle et de la technologie (OFFT). La révision de la loi sur
la formation professionnelle devrait ainsi permettre d’intégrer les bases légales et la
structure de la filière agricole dans le système général de formation professionnelle.
D’où la suppression des dispositions relatives à la formation dans la LAgr. L’OFAG
garde la compétence en ce qui concerne la vulgarisation. Celle-ci est donc régie par
la LAgr, de même que, nouvellement, la vulgarisation en économie familiale rurale.
La révision des dispositions de la LAgr relatives à la vulgarisation (art. 138 et 139)
dépend de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur la formation professionnelle, qui
doit avoir lieu avant, ou au plus tard à la même date.
Les prestations de vulgarisation relèvent des cantons, la Confédération octroyant une
aide financière à leurs dépenses. En moyenne, les cantons assument environ 80 %
des frais occasionnés aux pouvoirs publics. Dès 2004, l’aide financière ne devrait
plus être allouée aux services cantonaux de vulgarisation en fonction des dépenses,
mais selon les prestations fournies. Pour pouvoir passer à ce nouveau système, il a
fallu préalablement définir les prestations de vulgarisation, et distinguer les diverses
catégories et domaines d’activité. Font partie des catégories de prestations reconnues
comme donnant droit aux contributions de la Confédération, les manifestations
d’information et de perfectionnement, les conseils individuels et l’accompagnement
de projets. Le montant total de l’aide financière ne change pas, mais une certaine
redistribution entre les cantons est néanmoins possible.
Depuis 1994, la Confédération accorde un forfait aux deux centrales de vulgarisa-
tion (SRVA, LBL) pour les prestations dont il a été convenu par contrat. Pour la
troisième période de quatre ans, allant de 2002 à 2005, l’OFAG et les centrales ont
signé une convention de prestations, dans laquelle ils ont défini les prestations
attendues et les objectifs à atteindre, ainsi que des indicateurs et normes permettant
une vérification.
2.6.2 
Commentaire des modifications législatives
Art. 138
Aides financières
Le titre médian de l’art. 138 peut être supprimé, car, suite à l’abrogation de l’art.
139 (cf. ci-après), il reste un seul article à la section concernant les aides financières.

4511
Al. 1
La possibilité de promouvoir particulièrement la vulgarisation en région de mon-
tagne, qui jusqu’à présent faisait l’objet de l’art. 139, al. 2, let. a, est transférée à
l’art. 138.
Al. 2
Cette disposition établit le principe selon lequel les prestations fournies par les cen-
trales et les services de vulgarisation servent de base pour l’octroi de l’aide finan-
cière. Il ne sera donc plus nécessaire de déterminer les frais imputables. Les cantons
seront ainsi plus libres de choisir s’ils préfèrent fournir eux-mêmes les prestations
convenues ou les déléguer à des tiers.
Al. 3 (nouveau)
Cet alinéa donne au Conseil fédéral la compétence de promouvoir plus particulière-
ment certaines prestations en donnant des instructions stratégiques au lieu de définir
les frais imputables. Il en a usé pour remplacer le système actuel par des catégories
de prestations et des domaines d’activité donnant droit aux contributions, et peut
ainsi affiner l’orientation des prestations en définissant la proportion d’intérêt public
que revêtent les catégories et domaines.
Art. 139 
Taux des contributions
Il est proposé de renoncer de manière générale à fixer des taux de contributions dans
la loi. Le Conseil fédéral peut définir les modalités dans les dispositions d’exécution
relatives à l’art. 138, al. 3.
2.7 
Protection des végétaux et matières auxiliaires
(titre 7 LAgr)
2.7.1 
Contexte et concept
Mesures de précaution
Les mesures destinées à protéger la santé de l’être humain, des animaux et des
végétaux ainsi que l’environnement sont généralement prises dans le cadre d’une
procédure d’analyse des risques, qui doit en indiquer le bien-fondé.
L’analyse débute par l’évaluation du risque: celui-ci comporte, d’une part, un évé-
nement pouvant avoir des incidences négatives plus ou moins graves (danger) et,
d’autre part, la fréquence potentielle de cet événement. L’évaluation des risques est
une approche se fondant sur des données scientifiques reproductibles.
La deuxième phase de l’analyse est consacrée à ce qu’il est convenu d’appeler «ges-
tion des risques». Il s’agit de décider s’il est nécessaire de prendre des mesures et, le
cas échéant, lesquelles. Les résultats de l’évaluation des risques servent de base de
décision. Dans cette phase, d’autres facteurs tels que des aspects sociaux, éthiques
ou moraux peuvent également être considérés. Les principes de la proportionnalité
et de la non-discrimination par rapport aux décisions antérieures doivent obligatoi-
rement être respectés.
La gestion des risques se fonde en grande partie sur les résultats de l’évaluation des
risques qui, à son tour, est basée sur des données scientifiques. Dans certains cas,

4512
ces dernières sont toutefois insuffisantes. Il se peut donc que l’on suppose des inci-
dences négatives d’un événement, bien que la preuve scientifique ne soit pas encore
apportée. C’est alors le principe de précaution qui s’applique.
Les mesures de précaution sont prises à titre temporaire. Pour éviter les abus, il faut
cependant prévoir qu’elles ne soient prises que si elles sont vraiment justifiées,
c’est-à-dire s’il est hautement probable qu’un événement aurait des incidences
négatives. De telles mesures peuvent aussi être envisagées lorsqu’il existe un danger
élevé pour la santé de l’être humain, des animaux et des végétaux ou pour
l’environnement. Mais elles ne doivent être ordonnées que si l’hypothèse du risque
est scientifiquement plausible.
En Suisse, des mesures de précaution sont déjà prises à l’heure actuelle dans le
domaine des matières auxiliaires de l’agriculture (moyens de production). Cepen-
dant, la possibilité de les prendre n’est pas clairement stipulée dans la loi. Aux
niveaux national et international, le principe de précaution a surtout cours dans le
secteur de la protection de l’environnement. Vu le problème de l’ESB, son appli-
cation est aussi de plus en plus souvent exigée en rapport avec la production de
denrées alimentaires et de moyens de production (notamment aliments pour
animaux).
Dans le secteur agricole, des mesures de précaution peuvent être prises lors de
l’homologation des moyens de production (aliments pour animaux, engrais, produits
phytosanitaires, plants et semences) et, dans le domaine phytosanitaire plus particu-
lièrement, afin d’empêcher l’introduction de nouveaux organismes nuisibles pour les
végétaux. Selon les dispositions légales en vigueur (art. 159, al. 1, LAgr), des
moyens de production peuvent être mis dans le commerce:
–
s’ils se prêtent à l’usage prévu;
–
s’ils n’ont pas d’effets secondaires intolérables;
–
s’il est garanti que les denrées alimentaires fabriquées à partir de produits de
base traités avec ces moyens de production satisfont aux exigences de la
législation sur les denrées alimentaires.
En règle générale, des mesures limitant la commercialisation de moyens de produc-
tion sont prises lorsqu’il est attesté, sur la base de connaissances scientifiques, qu’ils
peuvent avoir des effets secondaires intolérables sur l’homme, les animaux ou
l’environnement. Or, il peut être nécessaire de recourir à des mesures de précaution
restreignant le commerce et l’utilisation de certains produits ou procédés, lorsque ce
risque est supposé sur la base d’une hypothèse scientifiquement plausible, dont la
preuve n’est cependant pas encore établie. C’est pourquoi il est indiqué d’inscrire
dans la LAgr la possibilité de prendre des mesures de précaution et de définir un
cadre respectif. Lors de l’exécution, il faudra tenir compte des évolutions internatio-
nales dans ce domaine, notamment des travaux du Codex Alimentarius et de la CE.
D’autres aspects, tels que la proportionnalité, l’interdiction de discriminer et
l’exigence de cohérence, devront également être considérés.
Fonds phytosanitaire
La Confédération participe financièrement aux frais que les cantons ont engagés
dans la lutte contre des organismes nuisibles particulièrement dangereux pour les
plantes (par exemple le feu bactérien) ainsi qu’aux dédommagements accordés aux
personnes lésées à la suite de telles mesures. Les dépenses de la Confédération liées
à la protection des végétaux sont couvertes par le fonds phytosanitaire (art. 157

4513
LAgr) qui est alimenté par une partie des droits de douane à affectation spéciale
(env. 3 millions de francs par an), fixés dans l’ordonnance sur les importations
agricoles86.
Le coût des mesures phytosanitaires varie d’année en année, selon les dispositions
que doivent prendre les cantons. En 2000, la contribution fédérale s’est élevée à
5,7 millions de francs. Globalement, les dépenses dépassent aujourd’hui les recettes.
A la fin de l’exercice 2000, le fonds est ainsi devenu négatif pour la première fois
depuis sa création. De plus, les recettes diminueront fortement après l’entrée en
vigueur de l’accord agricole conclu avec l’UE, qui prévoit la suppression des droits
de douane sur certaines marchandises. Conformément aux lignes directrices de poli-
tique financière du Conseil fédéral, il convient de supprimer le fonds phytosanitaire.
Lors de sa suppression, les soldes positifs ou négatifs passeront, le cas échéant, à la
caisse fédérale.
Selon les dispositions actuelles (art. 156 LAgr), des indemnités peuvent être versées
au propriétaire lorsque les mesures de défense ordonnées par les autorités réduisent
ou anéantissent la valeur d’un objet. Ces indemnités sont fixées par la Confédération
lorsque les mesures sont prises à la frontière, et par les cantons lorsqu’elles sont
prises dans le pays. En rapport avec le commerce de végétaux soumis aux règles du
passeport phytosanitaire, la Confédération ordonne, elle aussi, des mesures à l’inté-
rieur du pays; les demandes d’indemnisation sont déposées auprès des cantons bien
que ces derniers ne soient pas impliqués dans les décisions. Il s’agit de clarifier cette
situation en ce sens que la Confédération doit pouvoir traiter directement ces
demandes.
Moyens de production
La législation distingue quatre groupes de matières auxiliaires de l’agriculture
(moyens de production): les engrais, les produits phytosanitaires, les aliments pour
animaux et le matériel végétal de multiplication (semences et plants). Pour être
mises en circulation, ces matières doivent être adaptées à l’usage prévu et ne pas
avoir d’effets secondaires intolérables sur la santé de l’être humain et des animaux
ou sur l’environnement, lorsqu’elles sont utilisées de façon réglementaire (art. 159
LAgr).
Conformément à la LAgr en vigueur (art. 160, al. 1), le Conseil fédéral doit édicter
des prescriptions concernant l’importation et la mise en circulation de moyens de
production. Mais la loi ne contient pas de disposition l’autorisant à réglementer
directement leur utilisation. Cette lacune peut poser un problème particulier pour les
moyens de production produits par les agriculteurs, qui ne sont pas mis en circu-
lation au sens de la définition.
L’art. 160 actuel n’autorise le Conseil fédéral à soumettre à l’homologation obliga-
toire que la production de semences et d’aliments pour animaux. La fabrication des
autres moyens de production n’est pas concernée par cette disposition. Or, l’expé-
rience a montré qu’il est préférable, pour certaines catégories d’engrais par exemple,
de contrôler les conditions de production pour garantir la qualité finale des produits
mis dans le commerce. C’est pourquoi certains cantons ont introduit un système
d’autorisation pour les sites de compostage.
 
86
Ordonnance générale du 7 décembre 1998 sur l’importation de produits agricoles
(ordonnance sur les importations agricoles, OIAgr); RS 916.01.

4514
Au vu de ce qui précède, nous proposons d’intégrer à la LAgr une disposition habi-
litant le Conseil fédéral à restreindre l’usage de moyens de production et à soumettre
la production d’engrais et de produits phytosanitaires à l’homologation obligatoire,
lorsque les conditions de production jouent un rôle déterminant pour le respect des
exigences relatives à leur mise en circulation.
En ce qui concerne les moyens de production (notamment les produits phytosanitai-
res), un problème se pose quant à l’adaptation autonome aux décisions d’homo-
logation prises par l’UE, car celles-ci peuvent concerner une nouvelle homologation
ou une réhomologation, mais aussi une révocation. Le législateur a d’ores et déjà
réglé, à l’art. 160, al. 6, LAgr, la reconnaissance d’homologations étrangères, en
demandant qu’elles se fondent sur des exigences équivalentes et que les conditions
agronomiques et environnementales de l’utilisation des moyens de production soient
comparables. Il manque par contre la base légale permettant de reconnaître des déci-
sions concernant la révocation d’une homologation, une lacune qu’il convient donc
de combler.
2.7.2 
Commentaire des modifications législatives
La notion de matières auxiliaires de l’agriculture, utilisée dans la loi en vigueur et
désignant les engrais, les produits phytosanitaires, les plants et semences ainsi que
les aliments pour animaux, n’est pas claire. Le terme «moyens de production» est
plus compréhensible. En rapport avec une politique portant sur tous les aspects de la
sécurité des denrées alimentaires – de l’étable à la table –, il met en évidence que
l’on se trouve au début de la chaîne de production agricole. Cette modification n’a
pas de portée matérielle sur la procédure d’homologation.
Les nouveaux art. 148a et 159a, ainsi que l’adaptation de l’art. 160, contribuent à
améliorer le contrôle de la chaîne alimentaire, de la fourche à la fourchette. Ces
dispositions renforcent ainsi la confiance des consommateurs dans la sécurité et la
qualité des denrées alimentaires.
Art. 148
Al. 2 (nouveau)
L’art. 159 précise les conditions à remplir pour que les moyens de production
puissent être importés ou mis en circulation. En dehors des exigences liées à la
protection de la santé humaine, des animaux et de l’environnement («pas d’effets
secondaires intolérables»), cette disposition exige que les produits agricoles traités
avec des moyens de production remplissent les exigences de la législation sur les
denrées alimentaires. La sécurité des produits est donc déjà au centre de la procé-
dure aboutissant à la mise en circulation des moyens de production.
Il est proposé d’inscrire à l’art. 148 (al. 2), en tant que principe général pour le
titre 7 LAgr, l’objectif important de la sécurité des produits agricoles.

4515
Art. 148a (nouveau)
Mesures de précaution
Al. 1
L’al. 1 définit les circonstances dans lesquelles des mesures de précaution peuvent
être prises. En règle générale, ces mesures se fondent sur une évaluation du risque
qui est, à son tour, basée sur des informations scientifiques fiables. Parfois, celles-ci
sont toutefois insuffisantes. Des mesures de précaution peuvent alors être ordonnées
si la probabilité d’un effet secondaire inacceptable est élevée. Il en est de même
lorsque l’effet secondaire entraîne de graves conséquences pour la santé humaine ou
celle des animaux, ou pour l’environnement. Par contre, on ne saurait justifier de
telles mesures par n’importe quelle hypothèse. Pour éviter une dérive, il importe
d’accepter uniquement les hypothèses scientifiquement plausibles.
Al. 2
Si des faits scientifiques nouveaux permettent de compléter l’évaluation des risques,
les conclusions de cette dernière devront être considérées pour adapter, dans un
délai raisonnable, les mesures prises au nom du principe de précaution.
Al. 3
L’al. 3 indique quelles peuvent être ces mesures. La disposition à la let. a définit le
champ d’application primordial des mesures de précaution. Ces dispositions per-
mettent d’agir au niveau de l’importation et de la mise en circulation des moyens de
production, en particulier par le biais de l’homologation. Dans des cas particuliers,
lorsqu’une restriction d’utilisation doit être envisagée rapidement, il est nécessaire
de pouvoir intervenir aussi à ce niveau. Cette procédure devrait rester l’exception,
dans la mesure où les restrictions de mise en circulation suffisent généralement à
résoudre les problèmes dans des délais acceptables. La let. b concerne les mesures
prises dans le cadre de la protection des végétaux contre les organismes nuisibles
(mesures de quarantaine).
Il se peut que de nouvelles connaissances scientifiques acquises après que les mesu-
res de précaution aient été décidées permettent de conclure que ces mesures ne sont
plus justifiées et qu’elles doivent par conséquent être suspendues. On ne saurait
donc exclure que des mesures de précaution entraînent inutilement une limitation du
commerce et, partant, une perte financière pour les acteurs de la branche. Il faut dès
lors examiner si, dans ces cas, la Confédération est responsable au sens de la loi sur
la responsabilité87.
Art. 156
Réparation des dommages
Al. 2
Actuellement, les indemnités qui peuvent être versées au propriétaire lorsque les
mesures de défense ordonnées par les autorités réduisent ou anéantissent la valeur
d’un objet, sont fixées par la Confédération lorsque les mesures sont prises à la
frontière, et par les cantons lorsqu’elles sont prises dans le pays. Or, la Confédéra-
tion prend, elle aussi, des mesures à l’intérieur du pays en rapport avec la production
et le commerce des végétaux soumis à des dispositions phytosanitaires. La modifi-
cation proposée lui permet de fixer alors elle-même les indemnités. Cette modifica-
 
87
Loi fédérale du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération, des membres de
ses autorités et de ses fonctionnaires (loi sur la responsabilité), RS 170.32.

4516
tion clarifie la répartition des compétences et des responsabilités entre Confédéra-
tion et cantons.
Art. 157
Contributions
Les dispositions de l’art. 157 sont abrogées, à l’exception de la possibilité de verser
des contributions aux organisations privées qui se chargent de certains contrôles
prévus par la loi. Les dépenses occasionnées à la Confédération par les mesures
phytosanitaires et actuellement couvertes par le fonds phytosanitaire iront doréna-
vant à la charge de la caisse fédérale.
Art. 159a (nouveau)
Utilisation
Cette disposition autorise le Conseil fédéral à restreindre ou à interdire l’usage de
certains moyens de production dans les exploitations agricoles. Il complète la limi-
tation de la commercialisation et peut notamment être utile lorsque les agriculteurs
sont en mesure de produire eux-mêmes leurs moyens de production, sans que ceux-
ci ne soient mis en circulation.
Art. 160
Homologation obligatoire
Al. 2
Les dispositions actuelles habilitent le Conseil fédéral à soumettre à l’homologation
obligatoire la production d’aliments pour animaux et de matériel végétal de multi-
plication, de même que l’importation et la mise en circulation de moyens de pro-
duction agricoles. La modification de la let. a étend l’obligation applicable aux
moyens de production actuellement commercialisés aux personnes qui les mettent en
circulation. Elle permet ainsi d’assujettir le commerce à l’homologation obligatoire
et à l’obligation de tenir une comptabilité sur les aliments pour animaux commer-
cialisés. Ces exigences concernant la traçabilité sont d’ores et déjà déterminantes
dans l’UE.
La précision à la let. b donne la possibilité de soumettre à l’homologation obliga-
toire les producteurs de semences et d’aliments pour animaux, ce qui correspond à la
pratique actuelle.
En plus de la possibilité de réglementer la production de semences et d’aliments
pour animaux, la nouvelle disposition à la let. c habilite le Conseil fédéral à interve-
nir pour d’autres moyens de production (engrais et produits phytosanitaires) si le
contrôle des conditions de production est le moyen le plus efficace de garantir le
respect des exigences relatives à la commercialisation. Cela peut être le cas des
engrais organiques tels que le compost et d’autres moyens de production constitués
d’organismes. Cette disposition s’inscrit directement dans le contexte d’un meilleur
contrôle de la chaîne alimentaire, qui commence par la fabrication des moyens de
production agricoles, dont les engrais. Comme cette disposition a pour objectif de
faciliter le respect des exigences relatives à la commercialisation, elle ne s’applique
qu’aux moyens de production mis en circulation.
Al. 6
La version actuelle de cet alinéa habilite le Conseil fédéral à édicter des dispositions
sur la reconnaissance d’homologations, de rapports d’essai et de certificats de
conformité étrangers. Logiquement, il doit aussi pouvoir en édicter sur celle de la

4517
révocation d’une homologation étrangère. Comme pour les homologations, on exige
que les révocations se fondent sur des exigences équivalentes et que les conditions
agronomiques et environnementales de l’utilisation des moyens de production soient
comparables. Afin de pouvoir répondre aux besoins spécifiques de l’agriculture
suisse (p. ex. cultures spéciales), le Conseil fédéral doit toutefois avoir la possibilité
de prévoir des dérogations. Celles-ci seront précisées par voie d’ordonnance.
2.8 
Voies de droit, mesures administratives
et dispositions pénales (titre 8 LAgr)
2.8.1 
Contexte et concept
Voies de droit
Le libellé actuel de l’art. 166, al. 2, LAgr ne règle pas les voies de droit de manière
exhaustive et suffisamment claire. Il n’admet, par exemple, pas les recours contre
des décisions cantonales de dernière instance auprès de la Commission de recours
DFE pour ce qui est des titres 4 et 5 LAgr. Or, l’expérience a montré que, dans la
pratique, cette restriction en rapport avec l’octroi de prêts au titre de l’aide aux
exploitations et de crédits d’investissements est excessive.
Dispositions pénales
D’après l’art. 173, al. 1, let. f, LAgr, des mesures ne peuvent être prises que contre
les personnes qui plantent des vignes sans autorisation. Par contre, quiconque viole
les dispositions relatives à l’économie viti-vinicole n’est actuellement soumis à
aucune mesure administrative ou disposition pénale selon la LAgr.
D’après l’art. 175, al. 2, LAgr, les personnes qui violent les prescriptions relatives à
l’importation, à l’exportation ou au transit de marchandises, sont poursuivies et
punies conformément à la législation douanière. Or, depuis l’entrée en vigueur des
résultats issus du cycle d’Uruguay du GATT/OMC, cette réglementation des com-
pétences s’est avérée peu efficace. En ce qui concerne notamment les organisations
de marché impliquant de fréquentes libérations de parties de contingents tarifaires,
avec des délais d’utilisation serrés, elle a provoqué un véritable état de crise dans les
années 1995 à 1997. De nombreux cas de dépassement de contingents dans le
domaine des fruits et des légumes (env. 10 000) ont dû être classés au début de 2000
à cause du manque de ressources en personnel à l’AFD.
Depuis 1998, l’OFAG informe régulièrement les importateurs des irrégularités qu’il
constate et leur demande de prendre position. Il est ainsi possible d’éliminer la
plupart des irrégularités de nature purement technique. Néanmoins, des cas de
dépassement de contingent ou d’importations sans contingent constatés depuis 1998
ne sont pas encore liquidés pour ce qui est des fruits et des légumes. Cette remarque
s’applique aussi à d’autres organisations de marché, par exemple à celles des fleurs
coupées et de la volaille. Des représentants de la branche ont proposé d’attribuer à
l’OFAG la tâche de traiter les irrégularités procédant de toute évidence d’une
infraction au devoir de diligence et non pas d’une intention frauduleuse.

4518
2.8.2 
Commentaire des modifications législatives
Art. 166
Généralités
Al. 2
A la différence de la réglementation actuelle, l’office fédéral compétent devrait
désormais pouvoir déférer les décisions de la dernière instance cantonale concernant
l’octroi de prêts consentis au titre de l’aide aux exploitation (art. 78 ss; mesures
d’accompagnement social) et de crédits d’investissements (art. 105 ss) à la Commis-
sion de recours DFE. Il sera ainsi possible d’attaquer les décisions portant sur des
sommes inférieures au montant limite (art. 108), ce qui permettra de garantir une
pratique uniforme. Si cette voie de droit est en principe prévue conformément à
l’al. 3, elle est supprimée pour les mesures des titres 4 et 5 par la dernière partie de
la phrase à l’al. 2. Il est donc proposé de biffer cette restriction.
La réglementation actuelle demeure applicable aux contributions visées à l’art. 93.
Les décisions sont prises par l’office fédéral compétent et peuvent être attaquées
auprès de la Commission de recours DFE; la restriction prévue à l’al. 2 ne pose ainsi
pas de problèmes. Il faut aussi maintenir la réglementation selon laquelle les déci-
sions cantonales relatives aux améliorations structurelles bénéficiant de contribu-
tions fédérales ne peuvent pas être déférées à la Commission de recours DFE. Les
procédures pertinentes relèvent en effet du droit cantonal, qui prévoit le recours
auprès du tribunal administratif cantonal ou éventuellement auprès du Tribunal fédé-
ral. Des voies de droit parallèles doivent être exclues. C’est d’ailleurs cet état de
choses qui, à l’époque, avait conduit à la restriction susmentionnée.
Art. 173
Contraventions
Al. 1, let. f
Aujourd’hui, les infractions aux dispositions sur la classification des vins et le non-
respect des obligations concernant le commerce du vin visées à l’art. 68, al. 1, LAgr
(inscription au registre du commerce, inventaire des stocks, etc.) ne peuvent être
sanctionnés que par le biais de l’art. 292 du code pénal88 (insoumission à une déci-
sion de l’autorité), et il faut rendre une décision au préalable. Le complément propo-
sé comble cette lacune de la LAgr et permettra désormais un traitement de ces
infractions direct et économique sur le plan administratif. La modification ne crée
pas de chevauchements avec la législation sur les denrées alimentaires.
Art. 175
Poursuite pénale
Al. 2
Le retard d’exécution enregistré dans certaines organisations de marché a pour con-
séquences de pénaliser les importateurs corrects et de fausser le marché. Il s’ensuit
une insécurité du droit, qui incite pratiquement à éluder les dispositions légales.
L’OFAG gère les parts de contingents tarifaires attribuées aux importateurs en se
fondant sur les données d’importation que lui fournit l’AFD. Il est donc la première
autorité à pouvoir constater des écarts par rapport aux droits d’importer octroyés.
 
88
Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP), RS 311.0.

4519
S’il pouvait traiter directement les irrégularités, la liquidation de ces affaires pren-
drait bien moins de temps.
En vertu de l’art 169, l’OFAG peut, en cas d’infractions à la LAgr, ordonner des
mesures administratives contre les importateurs fautifs. Il paraît donc judicieux que,
dans certains cas, il puisse réclamer aux importateurs les droits de douane effective-
ment dus, sur mandat et en remplacement de l’AFD. Cette délégation de compétence
à l’OFAG a été arrêtée le 13 février 2002, conformément à l’art. 142, al. 2, de la loi
sur les douanes89, par l’insertion de l’art. 151a dans l’ordonnance relative à la loi
sur les douanes90.
S’agissant des sanctions, on prévoit que la procédure pénale ne soit plus obligatoire
dans les cas d’infraction sans gravité aux prescriptions en matière de contingents.
Les décisions en matière d’appréciation des infractions de peu de gravité relèvent
actuellement de la compétence de l’AFD. A l’avenir, l’OFAG pourra procéder à
cette appréciation sur la base de la LAgr. L’application partielle du principe
d’opportunité est inscrite dans la loi sous la forme d’un complément à l’art. 175,
al. 2, par analogie à l’art. 173, al. 5. On considère comme étant de très peu de gra-
vité les infractions légères au devoir de diligence, par exemple une erreur de frappe
dans la déclaration ou le numéro du permis général d’importation, une erreur de
transmission concernant la date de la déclaration, de la réception de la déclaration
douanière ou du dédouanement. Il faut toutefois que les montants dus et facturés par
l’OFAG soient versés immédiatement. Cette disposition ne doit pas être interprétée
d’une manière plus restrictive que l’art. 52 du projet de révision du code pénal.
L’appréciation si les infractions sont de peu de gravité se fait par analogie au
commentaire donné au ch. 213.31 («Absence d’intérêt à punir») du message du
21 septembre 199891 concernant la modification du code pénal suisse (dispositions
générales, entrée en vigueur et application du code pénal).
2.9 
Dispositions finales (titre 9 LAgr)
Les modifications proposées au titre 9 LAgr concernent l’exécution. Les participants
à la consultation ont été nombreux à demander une meilleure coordination des con-
trôles et des mesures prises pour sanctionner les fraudes. Contrairement aux craintes
exprimées par ceux qui se sont opposés aux propositions soumises en consultation
(adaptation des art. 181 et 182 LAgr), celles-ci n’impliquent pas de changement
dans les compétences.
2.9.1 
Contexte et concept
Accords internationaux dans le domaine agricole
Conformément à l’art. 166, al. 2, Cst., il incombe en principe à l’Assemblée fédérale
d’approuver les traités internationaux. Toutefois, le Conseil fédéral est habilité dans
certains cas à les approuver de manière autonome, notamment lorsque l’Assemblée
 
89
Loi du 1er octobre 1925 sur les douanes (LD), RS 631.0.
90
Ordonnance du 10 juillet 1926 relative à la loi sur les douanes (OLD), RS 631.01;
RO 2002 326.
91
FF 1999 1870

4520
fédérale lui a délégué la compétence pour conclure un traité ou en cas d’accords de
portée limitée. La délégation de compétence pour conclure un traité au Conseil fédé-
ral doit être réglée dans une loi fédérale ou dans un traité international approuvé par
l’Assemblée fédérale. Ce principe est précisé à l’art. 47bisb, al. 2, de la loi sur les
rapports entre les conseils92. Cette délégation de compétence au Conseil fédéral a
pour objectif de décharger l’Assemblée fédérale des traités le plus souvent bilatéraux
portant sur des thématiques déterminées de nature technique et se limitant à un
domaine clairement délimité. Il doit être possible d’éviter de recourir au Parlement
dans tous ces cas. Quant au fond, un tel transfert de compétence peut se faire à con-
dition qu’il ne s’agisse pas d’une délégation en blanc et que des directives claires
soient données pour la rédaction du traité. En sont en principe exclus les accords
portant sur le commerce agricole. Ainsi, l’Assemblée fédérale se réserve, lors de la
conclusion de l’accord, son droit à la codécision, qui a fondamentalement un carac-
tère non seulement formel, mais aussi matériel.
Dans le domaine agricole, qui aujourd’hui est de plus en plus orienté vers une
dimension internationale, de nombreux accords internationaux ont un caractère
largement technique:
–
L’Accord du 21 juin 1999 entre la Communauté européenne et la Confédé-
ration suisse relatif aux échanges de produits agricoles93 contient, par exem-
ple, des listes complètes de produits viticoles (annexe 7: 159 pages). Tout
aussi techniques sont les appendices des annexes 4 (secteur phytosanitaire)
et 5 (alimentation animale); certains d’entre eux ne sont pas encore entière-
ment rédigés, ou ont déjà été dépassés avant l’entrée en vigueur de l’accord
et doivent être adaptés aux développements en Suisse et dans la CE. Autre
exemple: annexe 6 de l’accord considéré, concernant le secteur des semen-
ces, dont l’appendice 3 (Dérogations communautaires admises par la Suisse)
contient la liste des décisions de la Commission des CE autorisant certains
Etats membres à adopter des prescriptions plus sévères pour Avena fatua
(folle avoine) dans les semences de plantes fourragères et de céréales.
–
De même, la Convention internationale du 6 décembre 1951 pour la protec-
tion des végétaux94 prévoit des développements ultérieurs, comme l’adop-
tion de dispositions phytosanitaires ou la reconnaissance de normes interna-
tionales dans les domaines des additifs et des moyens de production. Des
accords sont en outre conclus au jour le jour sur la reconnaissance de procé-
dures de contrôle et de certificats de conformité étrangers dans les secteurs
des produits phytosanitaires et des moyens de production. Selon leur clas-
sement, ces accords doivent aujourd’hui être approuvés par le Parlement.
–
Le Traité international du 13 novembre 2001 sur les ressources phytogéné-
tiques pour l’alimentation et l’agriculture, non encore ratifié, oblige notam-
ment les Parties contractantes à transmettre le matériel génétique des
banques de gènes selon un «Accord de transfert» de matériel standardisé.
Les échanges internationaux de matériel entre les banques de gènes contrô-
lées par l’Etat devraient pouvoir être effectués au niveau des offices.
 
92
Loi fédérale du 23 mars 1962 sur la procédure de l’Assemblée fédérale, ainsi que sur la
forme, la publication et l’entrée en vigueur des actes législatifs (loi sur les rapports entre
les conseils, LREC), RS 171.11.
93
FF 1999 5927
94
RS 0.916.20

4521
–
L’Accord international sur les céréales du 5 décembre 199495 ne contient
plus d’obligations essentielles pour les Etats parties; sa renégociation, à pré-
voir ces prochaines années, devra être ratifiée à nouveau par le Parlement en
l’absence de la délégation de compétence proposée.
–
Il est également nécessaire de conclure régulièrement des accords avec la
Principauté de Liechtenstein afin d’assurer le fonctionnement sans accroc du
marché agricole intérieur entre les deux pays.
–
La situation est similaire en ce qui concerne les enclaves. Ainsi, les agricul-
teurs de l’enclave de Büsingen, qui fait partie du territoire douanier suisse,
se voient verser 80% des contributions visées par l’ordonnance sur les paie-
ments directs96 et 100% de celles relevant de l’ordonnance sur les contribu-
tions à la culture des champs97. L’OFAG devrait avoir la possibilité de con-
clure avec l’Allemagne des accords prescrivant entre autres le respect des
dispositions relatives à l’agriculture, afin qu’il soit possible d’adapter à
l’évolution dans le pays les conditions et les charges auxquelles est subor-
donné l’octroi des différentes contributions.
Une délégation de la compétence parlementaire en matière de traités internationaux
semble dans ce contexte tout à fait opportune et propre à décharger l’Assemblée
fédérale. Par contre, une délégation est impossible en ce qui concerne les traités
internationaux soumis au référendum facultatif en vertu de l’art. 141, al. 1,
let. d, Cst.
Répression des fraudes
Ces dernières années, des difficultés ont surgi dans l’exécution des dispositions sur
la déclaration, tant en ce qui concerne la provenance des produits que les modes de
production. Les entreprises de transformation et du commerce ont mal accepté ces
dispositions. Elles les considèrent en partie comme gênantes. Dans les cantons, la
mise en œuvre des dispositions sur la déclaration incombe aux chimistes cantonaux.
Or, ceux-ci sont également responsables des contrôles relatifs aux prescriptions de
police sanitaire dans le commerce des denrées alimentaires et leur accordent, à juste
titre, une plus grande priorité.
En dépit d’efforts multipliés récemment, la mise en œuvre des prescriptions de
déclaration peut globalement être encore améliorée, de sorte que des mesures de
coordination supplémentaires sont indiquées. Dans sa nouvelle version, l’art. 182
LAgr contribuera substantiellement à une meilleure coordination dans la poursuite
des infractions aux prescriptions de déclaration. La solution proposée est judicieuse,
car la déclaration porte sur les mêmes catégories de marchandises que la protection
des désignations (let. a existante), et il y a un lien étroit avec les prescriptions sur
l’importation, l’exportation et le transit de produits agricoles (let. b existante). Une
réglementation complémentaire applicable aux denrées alimentaires se trouve à
l’art. 36, al. 5, de la loi sur les denrées alimentaires98.
 
95
RS 0.916.111.311
96
RS 910.13
97
RS 910.17
98
Loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (loi sur les
denrées alimentaires, LDAl), RS 817.0.

4522
Des mesures supplémentaires de la Confédération sont nécessaires afin d’améliorer
la mise en œuvre des dispositions relatives à la désignation et à la déclaration des
produits. A cet effet, un organisme interdépartemental représentant les offices con-
cernés devrait être chargé:
–
de soutenir les autorités d’exécution cantonales dans la mise en œuvre des
dispositions précitées;
–
d’adopter des directives d’exécution en vue de leur mise en œuvre;
–
d’associer les autorités cantonales au contrôle de l’utilisation de désigna-
tions protégées;
–
d’exercer la haute surveillance sur les contrôles effectués par les autorités
cantonales, pour inciter tous les cantons à maintenir une intensité de con-
trôle minimale;
–
de coordonner la poursuite pénale dans les cas réunissant plusieurs délits.
Il paraît utile de donner quelques détails sur la dernière de ces tâches (coordination
de la poursuite pénale). Si, par exemple, une entreprise importait des œufs étrangers
ordinaires, les déclarait comme œufs de fabrication à la frontière, les estampillait
ensuite comme œufs suisses et les vendait comme œufs biologiques, elle commet-
trait plusieurs infractions:
–
infraction au régime de l’estampillage (art. 12 de l’ordonnance sur les
œufs99): poursuite par l’OFAG et sanctions selon l’art. 169 LAgr;
–
utilisation illégale de la désignation «biologique» (art. 15 LAgr): poursuite
par l’OFAG avec sanctions selon l’art. 169 LAgr et dénonciation auprès du
juge cantonal (art. 173, al. 1, let. a, LAgr);
–
infraction douanière, car le droit de douane perçu sur les œufs de fabrication
est moins élevé que celui prélevé sur les œufs de consommation (art. 10 de
l’ordonnance sur les œufs100 et art. 18 de la loi sur les douanes101); poursuite
par les organes douaniers compétents (art. 175, al. 2, LAgr);
–
fausse déclaration de la provenance (art. 18 de la loi sur les denrées alimen-
taires102): poursuite par le chimiste cantonal par dénonciation au juge canto-
nal (art. 48, al. 1 let. h, et art. 50 LDAl);
–
absence de la déclaration du mode de production «issus d’un élevage en
batteries non admis en Suisse», la preuve du contraire n’étant pas apportée
(art. 2 de l’ordonnance agricole sur la déclaration103); poursuite par le chi-
miste cantonal par dénonciation au juge cantonal (art. 173, al. 1, let. b,
LAgr).
Il incombera à l’organisme interdépartemental de coordonner le traitement de ces
cas et les sanctions prises par les autorités compétentes de la Confédération et des
 
99
Ordonnance du 7 décembre 1998 sur le marché des œufs (ordonnance sur les œufs, OO);
RS 916.371.
100
RS 916.371
101
Loi du 1er octobre 1925 sur les douanes (LD); RS 631.0.
102
Loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (loi sur les
denrées alimentaires, LDAl); RS 817.0.
103
Ordonnance du 3 novembre 1999 relative à la déclaration de produits agricoles issus de
modes de production interdits en Suisse (ordonnance agricole sur la déclaration, OAgrD;
RS 916.51).

4523
cantons. Ce n’est que de cette manière que l’on parviendra à des jugements cohé-
rents pour toutes les infractions et à des peines équitables.
Coordination des contrôles
L’optimisation de l’exécution des contrôles est un problème lié à d’autres domaines
juridiques. Comme aujourd’hui, les consommateurs ne limitent plus la notion de
qualité au produit final, mais l’étendent aux modes de production et au processus de
transformation; il importe donc de coordonner les contrôles régis par les diverses
lois fédérales (art. 181, al. 1, LAgr). Cette tâche importante doit également être
confiée à l’organisme interdépartemental.
2.9.2 
Commentaire des modifications législatives
Art. 177a (nouveau)
Conventions internationales
Al. 1
La compétence pour conclure de nouveaux accords internationaux dans le domaine
agricole devrait être déléguée au Conseil fédéral; en sont exclus les accords sur le
commerce de produits agricoles, à moins qu’ils relèvent de l’art. 47bisb, al. 3,
LREC104. Conformément à l’art. 47bisb, al. 5, LREC, le Conseil fédéral présente
chaque année à l’Assemblée fédérale un rapport sur les traités conclus par lui ou par
un office.
Al. 2
La compétence en matière d’accords de nature technique n’ayant qu’une portée
limitée, notamment pour les acteurs privés, elle devrait être confiée à l’OFAG, mais
seulement après entente avec les autres unités administratives intéressées.
Art. 181
Contrôle
Al. 1
Hormis la LAgr, d’autres lois fédérales fixent des prescriptions et des charges con-
cernant les entreprises de production et de transformation, en particulier les lois sur
les épizooties105, la protection des animaux106, la protection de l’environnement107
et les denrées alimentaires108. Pour rendre les contrôles des autorités d’exécution
plus efficaces et pour décharger les entreprises qui en font l’objet, ces contrôles doi-
vent être effectués conjointement par les autorités concernées. Cela ne change rien à
leur responsabilité juridique. Les organes chargés des contrôles doivent cependant
procéder aux éclaircissements sur place, en commun et de manière coordonnée. Les
 
104
Loi fédérale du 23 mars 1962 sur la procédure de l’Assemblée fédérale, ainsi que sur la
forme, la publication et l’entrée en vigueur des actes législatifs (loi sur les rapports entre
les conseils, LREC); RS 171.11.
105
Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur les épizooties (LFE); RS 916.40.
106
Loi du 9 mars 1978 sur la protection des animaux (LPA); RS 455.
107
Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (loi sur la protection
de l’environnement, LPE); RS 814.01.
108
Loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (loi sur les
denrées alimentaires, LDAl); RS 817.0.

4524
autorités fédérales chargées de la haute surveillance sont tenues d’associer à la
procédure les organes d’exécution cantonaux. La phrase ajoutée à l’art. 181, al. 1,
instaure ce nouveau système.
Art. 182
Répression des fraudes
A l’aune de la politique de la concurrence, la répression des infractions relatives à la
désignation, à l’importation, à l’exportation, au transit et à la déclaration de produits
agricoles revêt une grande importance. Les entreprises qui violent les prescriptions
en tirent généralement des avantages financiers, ce qui entraîne une distorsion into-
lérable de la concurrence. La coordination des procédures dans les domaines préci-
tés doit être inscrite dans le système juridique en tant qu’institution permanente. Il
convient donc de formuler l’art. 182 comme prescription contraignante s’appliquant
aussi à la déclaration. L’obligation de coordination porte sur tous les aspects des
méthodes de production et de l’origine des produits agricoles, qui sont réglementés
et qui présentent un intérêt notamment du point de vue de la politique de la concur-
rence. Les alinéas sont par ailleurs inversés, de manière à établir préalablement le
principe de la coordination générale de la mise en œuvre.
3 
Conséquences
La PA 2007 ne constitue pas un remaniement fondamental de l’instrumentaire de
politique agricole. La présente révision partielle de la LAgr se concentre sur des
adaptations ponctuelles de diverses mesures. Par conséquent, les répercussions se-
ront moins fortes que lors de la réalisation de PA 2002. Nous mentionnons ci-après
les domaines dans lesquels les propositions de modifications législatives ont des
incidences significatives.
3.1 
Confédération
3.1.1 
Personnel
Les conséquences des modifications de la LAgr en matière de personnel concernent
surtout l’OFAG:
Protection
des végétaux
et moyens
de production
L’introduction d’un contrôle lors de la fabrication de certains moyens
de production nécessite des moyens supplémentaires. Nous fondant sur
les contrôles effectués dans le domaine des aliments pour animaux,
nous estimons que ceux auprès des fabricants d’engrais exigeront un à
deux postes de travail. L’introduction de la possibilité de restreindre
l’utilisation de certains moyens de production au niveau des exploita-
tions agricoles a des conséquences sur la charge de travail, dans la
mesure où il faudra vérifier sur place que les restrictions sont respec-
tées. Ce contrôle ne saurait être systématique; il faudra, le cas échéant,
procéder par sondage et mettre à profit les synergies avec d’autres
contrôles déjà réalisés dans les exploitations agricoles.
Dispositions
pénales et
exécution
Telle que la situation se présente actuellement, la suppression de
certaines tâches relatives à l’administration des contingents devrait
permettre de compenser les dépenses supplémentaires résultant de la
nouvelle réglementation des poursuites pénales concernant l’impor-
tation, l’exportation ou le transit de produits agricoles (recouvrement
de droits de douane a posteriori).

4525
Des personnes travaillant déjà dans les offices fédéraux concernés doi-
vent être à la disposition de l’organisme de coordination chargé
d’améliorer la mise en œuvre des prescriptions relatives à la désigna-
tion, à l’importation et à l’exportation ainsi qu’à la déclaration des
produits, et de poursuivre les infractions à ces dispositions. Durant la
phase d’introduction, le secrétariat de cet organisme sera assuré par
l’OFAG.
Le besoin supplémentaire de personnel concerne la période de mise en œuvre allant
de 2004 à 2007. Ensuite, il pourra être compensé par des économies dans
l’exécution de l’organisation du marché laitier (suppression du contingentement).
3.1.2 
Finances
Economie laitière
Actuellement, la Confédération a conclu, pour l’exécution des mesu-
res, des mandats de prestations avec les services administratifs chargés
du contingentement laitier (SACL) et avec la Fiduciaire de l’économie
laitière S.à r.l. (TSM), qu’elle rétribue à raison d’environ 3,7 et 2,8
millions de francs respectivement. La suppression progressive du con-
tingentement laitier renferme un potentiel d’économies.
Economie animale
La mise aux enchères de tous les contingents tarifaires partiels de
viande procurera de nouvelles recettes à la caisse fédérale. Actuelle-
ment, on s’attend aux montants approximatifs suivants: 50 millions de
francs pour la période contingentaire 2005; 100 millions pour la
période 2006; 150 millions chaque année dès la période 2007. Une
partie de ces montants sera perçue l’année précédant la période con-
tingentaire, car logiquement, la procédure de mise aux enchères
s’effectue avant les importations; celles-ci ne peuvent par ailleurs avoir
lieu que lorsque les prix d’adjudication ont été payés. Ces recettes
couvriront les frais à assumer par la Confédération pour l’élimination
des déchets liée à l’ESB (cf. partie IV du message). L’introduction de
la mise aux enchères suppose que l’on abandonne le dégagement des
marchés publics et des abattoirs et que l’on renonce, sur les marchés
publics, à la taxation des animaux sur pied selon la qualité. D’où des
économies de quelque 3 à 4 millions de francs, à partir de 2007, en
rapport avec les conventions de prestations conclues avec des organi-
sations privées.
Production
végétale
La mesure servant à adapter la production aux besoins du marché de-
vrait être financée par un transfert de contributions à l’exportation. La
Confédération n’aurait donc pas à assumer de dépenses supplémentai-
res.
Economie
viti-vinicole
Pour ce qui est des contributions de reconversion en viticulture, il faut
s’attendre à un besoin financier annuel de quelque 5 millions de francs
pendant huit ans.
Paiements directs
La suppression des critères limitatifs entraînera des dépenses supplé-
mentaires de l’ordre de 32 millions de francs par an.
Améliorations
structurelles et
mesures
d’accompagnement
social
Les moyens financiers requis pour les nouvelles possibilités d’octroyer
des aides à l’investissement s’élèvent à environ 30 millions de francs
(dont 20 millions pour la remise en état périodique d’améliorations
foncières). Quant aux aides à la reconversion professionnelle, elles
entraîneront, pour la Confédération, des dépenses de 5 millions de
francs par an.

4526
Protection
des végétaux et
moyens
de production
La possibilité, pour la Confédération, de déterminer elle-même les
indemnisations à verser pour les mesures qu’elle ordonne dans le pays
occasionnera des frais annuels supplémentaires d’environ 200 000
francs. A noter que ces mesures sont prises uniquement dans le cadre
de la production et du commerce des plantes soumises aux disposi-
tions du passeport phytosanitaire. Les conséquences financières de ces
mesures fluctuent beaucoup d’une année à l’autre, car elles dépendent
de l’intensité de l’attaque des organismes nuisibles et donc des condi-
tions météorologiques. Actuellement, la Confédération participe déjà à
raison d’au moins 50% au financement de ces indemnités.
Dispositions
pénales et
exécution
Lorsque l’OFAG pourra traiter directement les infractions légères aux
réglementations d’importation, les droits de douane à verser après
coup seront disponibles plus rapidement. Il peut aussi s’attendre à des
recettes supplémentaires grâce à la poursuite systématique des infrac-
tions aux prescriptions concernant la désignation et la déclaration des
produits. Dans les deux cas, il n’est pas possible de chiffrer ces recet-
tes.
Affectations
spéciales (fonds)
La suppression de plusieurs fonds (fonds «viande», caisse de compen-
sation des prix des œufs, fonds viticole et fonds phytosanitaire) n’a pas
de conséquences financières puisque la Confédération continuera de
financer les mesures en question, non plus par des recettes à affecta-
tion spéciale, mais par la caisse fédérale.
Les conséquences financières des adaptations de la LAgr décrites ci-dessus seront
couvertes par les enveloppes financières proposées pour les années 2004 à 2007 (cf.
partie II du message).
3.1.3 
Frein aux dépenses
Conformément à l’art. 159, al. 3, let. b, Cst., les dispositions relatives aux subven-
tions, ainsi que les crédits d’engagement et les plafonds de dépenses doivent être
adoptés à la majorité de tous les membres dans chaque Conseil s’ils entraînent de
nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépen-
ses périodiques de plus de 2 millions de francs. Dans la LAgr, cela concerne les
mesures visées aux art. 58, al. 2 (adaptation au marché dans les secteurs des fruits et
des légumes), 66, al. 1 (contributions de reconversion en viticulture), 70, al. 5
(limites d’octroi de paiements directs), 86a, al. 1 (aides à la reconversion profes-
sionnelle), 95, al. 4 (remise en état périodique d’améliorations foncières), 106, al. 1,
let. c, et al. 2, let. d (diversification des activités), ainsi qu’à l’art. 107, al. 1, let. c
(entraide). La modification de l’art 94, al. 2, let. c, et de l’art. 107, al. 1, let. b,
permet d’étendre à la commercialisation les aides financières qui étaient jusqu’à
présent possibles pour les bâtiments et équipements communautaires, mais cela ne
nécessite pas de dépenses périodiques dépassant 2 millions de francs. Les proposi-
tions relatives à l’adaptation de la LAgr présentées dans cette partie du message sont
conformes au cadre financier esquissé dans le projet d’arrêté fédéral sur les moyens
financiers destinés à l’agriculture pour les années 2004 à 2007 (cf. partie II du
message).

4527
3.1.4 
Informatique
Les modifications de loi proposées ont des conséquences sur l’informatique de la
Confédération dans les domaines exigeant l’utilisation de banques de données pour
la mise en œuvre et l’évaluation des mesures de politique agricole: paiements
directs, améliorations structurelles, nouvelles aides à la reconversion profession-
nelle, mise aux enchères des contingents tarifaires pour l’importation de viande et
contributions de reconversion dans les cultures spéciales. Si l’on se réfère aux expé-
riences faites lors de la mise en œuvre de PA 2002, il faut compter avec un besoin
financier supplémentaire de l’ordre de 1,75 million de francs à cet effet. Mis à part
l’entretien courant, le budget actuel de l’informatique est insuffisant; il sera donc
nécessaire d’assurer le financement au moyen d’une compensation dans le budget de
l’OFAG.
3.2 
Cantons et communes
Economie
viti-vinicole
En rapport avec les contributions de conversion en viticulture, les ser-
vices cantonaux de la viticulture ou d’autres autorités cantonales
devront traiter les demandes et effectuer les contrôles. Compte tenu de
la surface concernée (env. 200 ha/an dans toute la Suisse), la charge
administrative supplémentaire sera probablement faible.
Paiements directs
Les cantons sont concernés dans le cadre de l’administration des
paiements directs. La suppression de certaines limites d’octroi et la
renonciation à échelonner certaines contributions implique une adap-
tation des formulaires et banques de données. En revanche, la charge
administrative diminuera après la phase initiale.
Mesures
d’accompagnement
social
Il faudra éventuellement recourir à des autorités cantonales pour
l’exécution des nouvelles aides à la reconversion professionnelle.
Protection des
végétaux et moyens
de production
Afin d’utiliser au mieux les synergies avec des contrôles déjà existants,
certains contrôles liés à la fabrication de moyens de production ou à
leur utilisation dans les entreprises agricoles pourraient être réalisés
par les cantons.
Les nouvelles dispositions relatives aux mesures de précaution et la
suppression du fonds phytosanitaire n’auront pas de conséquences
pour les cantons. Les règles portant sur l’aide accordée par la Confédé-
ration pour les frais qu’ils ont engagés dans la lutte contre des orga-
nismes nuisibles particulièrement dangereux pour les végétaux (p. ex.
feu bactérien), ainsi que pour les dédommagements accordés aux per-
sonnes lésées à la suite de l’application de telles mesures, ne changent
pas.
Coordination
des contrôles
Il s’agit de mieux coordonner les contrôles découlant de diverses lois
fédérales. Cela concerne aussi la collaboration entre la Confédération
et les cantons. Ces derniers bénéficieront de l’efficacité accrue de
l’exécution.
Les communes ne sont pas directement concernées par les adaptations législatives
proposées.

4528
3.3 
Conséquences économiques
Conformément aux directives du Conseil fédéral du 15 septembre 1999, il convient
d’indiquer les conséquences macro-économiques des projets envisagés par la Con-
fédération. A cet effet, les réglementations fédérales doivent être soumises à une
analyse d’impact permettant d’en évaluer les incidences économiques selon un
schéma uniforme109. Les explications ci-après sont conformes à cette exigence.
3.3.1 
Nécessité et possibilité d’une intervention de l’Etat
La nécessité et la possibilité d’une intervention de l’Etat dans le domaine de
l’agriculture découle de l’art. 104 Cst. Selon cette disposition, la Confédération est
tenue de veiller à ce que l’agriculture fournisse ses multiples prestations par une
production répondant à la fois aux exigences du développement durable et à celles
du marché, en dérogeant au principe de la liberté économique s’il y a lieu. Dans le
cadre de la réorientation de la politique agricole (PA 2002), ce mandat constitu-
tionnel a conduit à une révision totale de la législation agricole. Les expériences
acquises depuis sont favorables (cf. ch. 1.2). Il n’est donc pas indiqué de revoir les
grandes lignes et les objectifs de la politique agricole.
En revanche, il est nécessaire de revoir et d’optimiser continuellement les mesures,
compte tenu des défis à relever (ch. 1.5.2) et des résultats de l’évaluation (ch. 1.5.1),
vu notamment les mandats d’évaluation constitutionnel (art. 170 Cst.) et légal (art.
187, al. 13, LAgr) ainsi que la nécessité économique de réaliser les objectifs avec un
maximum d’efficacité et d’efficience. En ce sens, l’évolution future de la politique
agricole dans les années 2004 à 2007 (PA 2007) vise en premier lieu à faire avancer
le processus d’amélioration de la compétitivité dans le cadre de la durabilité et de la
multifonctionnalité. Les dispositions légales doivent être adaptées ponctuellement à
cet effet:
Economie
laitière
L’organisation du marché laitier a été complètement remaniée lors de
PA 2002; aussi bien les garanties étatiques de prix et d’écoulement
que les organisations semi-étatiques ont été supprimées. Les présentes
propositions permettront de réduire davantage encore la densité nor-
mative dans le domaine laitier et de renforcer ainsi la subsidiarité
étatique.
Economie animale
L’uniformisation des régimes d’importation augmente la transparence.
La mise aux enchères proposée des contingents tarifaires partiels de
viande est plus conforme aux exigences de concurrence que leur
répartition selon la prestation fournie en faveur de la production
suisse. Les nouveautés légales sont conformes au principe de la subsi-
diarité de l’Etat.
Production
végétale
Les mesures actuelles de la Confédération destinées à soutenir les prix
dans le domaine des fruits sont insatisfaisantes des points de vue de
l’effectivité et de l’efficience. C’est pourquoi il convient de convertir
en partie les subventions à l’exportation en une mesure temporaire
servant à soutenir des programmes d’adaptation au marché dans le
secteur des fruits et des légumes. La participation de l’Etat à de tels
programmes est nécessaire, compte tenu des investissements requis et
des difficultés financières de bon nombre d’exploitations. Elle amélio-
rera la compétitivité de la branche tout entière.
 
109 DFE, Manuel «Analyse d’impact de la réglementation», Berne, 26 juillet 1999.

4529
Economie
viti-vinicole
A la suite du regroupement et de l’augmentation successive des con-
tingents de vins blancs à partir de 1996 et de la fusion des contingents
de vins blancs et rouges le 1er janvier 2001, le volume d’importation
de vins blancs a presque triplé en cinq ans. Il s’ensuit la nécessité
d’adapter les surfaces viticoles aux besoins du marché. Dans certains
cas, la reconversion nécessaire dépasse les exigences d’un renouvelle-
ment normal (3 à 4 % de la surface annuellement). La Confédération
doit donc avoir la possibilité de la soutenir par des aides financières de
durée limitée.
Paiements directs
Comme les paiements directs servent à rétribuer des prestations
d’intérêt général et surtout des prestations écologiques (indemnisation
de prestations), il est prévu de supprimer la plupart des limitations
découlant de considérations sociales et politiques.
Mesures
d’accompagnement
social
La Confédération doit veiller à un développement de l’agriculture
socialement supportable (art. 2 LAgr). On prévoit par ailleurs des
mesures d’appoint (aides à la reconversion professionnelle, nouvelle
réglementation concernant l’imposition des gains de liquidation) pour
éliminer des obstacles au processus d’adaptation des structures et pour
offrir des perspectives aux agriculteurs concernés.
Améliorations
structurelles
Afin de pouvoir accomplir son mandat constitutionnel de manière aus-
si économique que possible, l’agriculture doit disposer d’infrastruc-
tures appropriées. L’extension des possibilités de promotion par le
biais d’aides à l’investissement favorise le développement de l’espace
rural et élargit la marge de manœuvre des agriculteurs-entrepreneurs.
Vulgarisation
La Confédération ne devrait désormais plus verser d’indemnités en
fonction des dépenses des services de vulgarisation agricole canto-
naux, mais déterminer ses contributions dans des conventions de
prestations. Elle aura ainsi la possibilité d’influer dans une certaine
mesure sur la vulgarisation en fixant des contraintes stratégiques.
Protection des
végétaux et moyens
de production
Les propositions présentées dans ce domaine visent en premier lieu à
améliorer encore la sécurité des moyens de production et des denrées
alimentaires. Il en résultera des frais plus élevés et une charge admi-
nistrative supplémentaire. Les réglementations complémentaires se
justifient néanmoins au vu de l’évolution sur les marchés de denrées
alimentaires et de moyens de production et répondent à l’intérêt
public.
Dispositions
pénales et
exécution
Les propositions servent à améliorer la coordination de l’exécution
sans que des dispositions fondamentalement nouvelles ne soient
formulées. L’efficacité dans la mise en œuvre contribue à étayer la
confiance des consommateurs dans la sécurité et la qualité des denrées
alimentaires. En outre, le regroupement des activités de contrôle des
autorités décharge les entreprises soumises aux contrôles.
3.3.2 
Impact du projet sur les différents groupes sociaux
Les propositions relatives à l’adaptation de la LAgr touchent évidemment en premier
lieu le secteur agricole. Le tableau ci-dessous donne un aperçu de leur ampleur pour
les différents groupes de la population.

4530
Tableau 19
Impact des propositions sur les différents groupes sociaux
Domaines
Agriculture
Artisanat,
industrie,
commerce
Consomma-
teurs
Contri-
buables
Economie laitière
l l
l l
l l
l
Economie animale
l
l l
l
l
Production végétale
l

l
l
Economie viti-vinicole
l

l
l
Paiements directs
l


l
Mesures d’accompagnement social
l


l
Améliorations structurelles
l l
l
l
l
Vulgarisation




Protection des végétaux et moyens
de production
l
l
l l
l
Dispositions pénales et exécution
l
l
l l
l
Légende:
l l
Fortes conséquences
l
Faibles conséquences

Pas de conséquences
Nous décrivons ci-après les conséquences des propositions dans les domaines où il
faut s’attendre à des effets sensibles sur certains groupes sociaux.
Conséquences sur l’agriculture
Pour évaluer les conséquences sur l’agriculture, la FAT a procédé à de premiers
calculs à l’aide du modèle de pronostic SILAS, qu’elle a développé à cet effet (cf.
partie II du message). Il convient cependant de noter que ces valeurs ne dépendent
pas en premier lieu des modifications législatives proposées, mais plutôt des évolu-
tions sur les marchés et des moyens financiers qui seront affectés à l’agriculture pour
les années 2004 à 2007.
Economie laitière
La flexibilisation proposée influera considérablement sur les structures
de l’économie laitière et sur la répartition régionale de la production
laitière. Il en résultera probablement une accélération du processus de
restructuration et de spécialisation. En revanche, il n’y aura plus, à
moyen terme, de transferts pour la location et l’achat de contingents.
L’amélioration de la compétitivité qui s’ensuivra est nécessaire, afin
que la branche puisse saisir ses chances sur les marchés malgré
l’ouverture des frontières.
Economie animale
La mise aux enchères des contingents tarifaires partiels de viande ren-
forcera la concurrence aux échelons de la filière situés en aval. Les
producteurs de bétail de boucherie, quant à eux, devraient en profiter.
Production végétale
et économie
viti-vinicole
En accordant une participation financière aux programmes destinés à
l’adaptation au marché dans les domaines des fruits, des légumes et de
la viticulture, l’Etat permet aux producteurs de réagir plus rapidement
à l’évolution du marché. Il contribue ainsi à la préservation des parts
de marché dans le contexte international de concurrence accrue. En
outre, on peut s’attendre à des répercussions positives sur les retenues
de droit privé prélevées pour cofinancer l’écoulement des excédents.

4531
Paiements directs,
améliorations
structurelles et
mesures
d’accompagnement
social
Les propositions relatives aux paiements directs et aux améliorations
structurelles élargissent la marge de manœuvre entrepreneuriale. Les
aides à la reconversion professionnelle prévues offriront des perspecti-
ves aux paysannes et aux paysans souhaitant abandonner l’agriculture.
Globalement, il s’agit de mesures destinées à accompagner le proces-
sus d’adaptation des structures. Elles améliorent aussi les possibilités
de production et de développement des exploitations qui poursuivent
leur activité.
Protection des
végétaux et moyens
de production
Les mesures de précaution pourraient influer négativement sur les
conditions économiques de la production agricole, si elles étaient
appliquées indifféremment lors de toute hypothèse d’effets secondai-
res. En limitant l’application aux cas scientifiquement probables et
dont les conséquences sur les êtres humains, les animaux et les végé-
taux ainsi que sur l’environnement sont lourdes, l’influence négative
sera très relative. Appliquées correctement, les mesures de précaution
peuvent avoir des effets économiques positifs, notamment si elles
permettent d’éviter des scandales alimentaires qui ébranlent la con-
fiance des consommateurs et détériorent le prix des produits agricoles.
L’introduction de prescriptions supplémentaires en matière d’utilisa-
tion des moyens de production et de leur fabrication implique un sur-
croît de coûts pour les personnes concernées. Il faut toutefois relativi-
ser ces coûts dans la mesure où les nouvelles dispositions légales ne
s’appliqueront que si cela est vraiment nécessaire. Les mesures en
question contribueront en outre à un meilleur contrôle de toute la
chaîne alimentaire.
La reconnaissance d’homologations étrangères - et en particulier celle
de leur révocation - comporte le risque que l’assortiment de moyens de
production disponibles (surtout produits phytosanitaires) soit restreint
au point de compromettre le maintien de certaines cultures (surtout
cultures spéciales). Dans l’UE, on s’attend en effet à ce qu’un quart
seulement des substances actives actuellement disponibles restera sur
le marché. D’où la possibilité offerte au Conseil fédéral de prévoir des
dérogations à l’adoption automatique des décisions étrangères en
matière d’homologation.
Dispositions pénales
et exécution
En améliorant la coordination des contrôles effectués par les autorités
chargées de l’exécution, on déchargera les exploitations agricoles con-
trôlées.
Conséquences sur l’artisanat, l’industrie et le commerce
Economie laitière
Les remarques faites ci-dessus concernant les conséquences sur
l’agriculture s’appliquent aussi aux entreprises de transformation du
lait (laiteries et fromageries). Pour les échelons situés en aval, une libé-
ralisation complémentaire du marché laitier est le préalable d’une
transformation efficiente du lait. C’est le seul moyen de donner à
l’industrie de transformation la possibilité d’optimiser ses structures et
de réduire au minimum ses frais de production.
Economie animale
La mise aux enchères des contingents tarifaires partiels de viande ren-
forcera la concurrence entre les importateurs, car, actuellement, leur
nombre est limité par l’obligation de fournir une prestation en faveur
de la production suisse. Désormais, tous les acteurs du marché
devraient avoir la possibilité d’acquérir directement des parts de con-
tingents, ce qui aura pour effet d’assouplir les structures cimentées, de
faire pression sur la marge des échelons situés en aval et de réduire les
rentes contingentaires qui ne sont pas répercutées sur les prix.

4532
Améliorations
structurelles
Les moyens financiers investis dans les améliorations structurelles
agricoles bénéficient aussi aux secteurs situés en amont et en aval,
notamment à l’artisanat dans l’espace rural, soit indirectement (par
l’amélioration de la situation économique des familles paysannes), soit
directement (p. ex. en permettant l’achat de biens d’investissements et
la construction de bâtiments). Etendre les possibilités de promouvoir la
diversification dans des activités connexes de l’agriculture risque de
fausser la concurrence au détriment de l’artisanat. C’est pourquoi le
soutien devrait être limité aux activités destinées à élargir la marge de
manœuvre des agriculteurs en tant qu’entrepreneurs dans les régions
où il n’existe pas de concurrence immédiate avec des entreprises arti-
sanales.
Protection des
végétaux et moyens
de production
Les remarques faites au chapitre de l’agriculture en ce qui concerne les
incidences des propositions dans le domaine de la protection des
végétaux et des matières auxiliaires s’appliquent aussi à la production
et à la commercialisation de moyens de production.
Dispositions
pénales et exécution
La nouvelle attribution des compétences pour recouvrer les taxes
douanières et la coordination accrue des contrôles seront favorables à
l’égalité de traitement des milieux économiques concernés. Ceux-ci
ont intérêt à ce que les dispositions soient mises en œuvre efficace-
ment. Les entreprises se comportant correctement ne subiront ainsi pas
de charge supplémentaire. Celles pratiquant une concurrence déloyale,
par contre, se verront privées des avantages qu’elles tireraient du non-
respect des prescriptions.
Conséquences pour les consommateurs
Economie laitière
En cas de suppression du contingentement laitier, on peut s’attendre à
une efficacité accrue de l’économie laitière et à des innovations. Les
consommateurs en profiteront sous la forme de meilleurs prix et d’un
plus grand choix de produits.
Economie animale
La mise aux enchères des contingents tarifaires partiels de viande ren-
forcera la concurrence aux échelons de la filière situés en aval. Les
consommateurs devraient en profiter.
Production
végétale et économie
viti-vinicole
Les programmes d’adaptation prévus pour les fruits, les légumes et le
vin visent à axer aussi rapidement que possible la production suisse
sur les nouveaux besoins du marché et des consommateurs. L’adapta-
tion de la gamme de produits à la demande permettra de mieux
répondre à leurs vœux.
Améliorations
structurelles
Les possibilités supplémentaires d’octroyer des aides à l’investis-
sement contribueront à la diversification dans l’agriculture. Elles inci-
teront à offrir de nouvelles prestations et, partant, un plus large choix
aux consommateurs.
Protection des
végétaux et moyens
de production
Le contrôle amélioré de la chaîne alimentaire renforcera la confiance
des consommateurs dans la sécurité et la qualité des denrées alimentai-
res.
Dispositions pénales
et exécution
La répression systématique des infractions aux prescriptions relatives à
l’importation, à l’exportation et au transit, ainsi qu’à la désignation et
à la déclaration de produits agricoles est une condition sine qua non de
la crédibilité du système de mise en œuvre. L’exécution efficace des
dispositions dans toute la filière alimentaire favorise la transparence et
renforce la confiance des consommateurs.
Conséquences pour les contribuables
Les conséquences des propositions de révision pour les pouvoirs publics (Confédé-
ration, cantons et communes) sont exposées aux ch. 3.1, 3.2 et 3.3.5. Les modalités
concernant le financement des mesures de politique agricole pour la période de 2004
à 2007 (enveloppe financière) font l’objet de la partie II du message.

4533
3.3.3 
Conséquences sur l’économie nationale
Les conséquences des modifications proposées de la LAgr sur l’économie nationale
peuvent être décrites comme suit:
Tableau 20
Conséquences des propositions sur l’économie nationale
Domaines
Environnement
(écologie)
Espace rural
Société
Emplois
Economie laitière
l
l

l l
Economie animale




Production végétale




Economie viti-vinicole




Paiements directs


l

Mesures d’accompagnement social

l
l
l
Améliorations structurelles
l
l l
l
l l
Vulgarisation




Protection des végétaux et moyens
de production
l l

l l

Dispositions pénales et exécution


l l

Légende:
l l
Fortes conséquences
l
Faibles conséquences

Pas de conséquences
Nous décrivons ci-après les conséquences des propositions dans les domaines où il
faut s’attendre à des effets sensibles sur l’économie nationale.
Conséquences sur l’environnement (écologie)
Economie laitière
La suppression du contingentement laitier facilitera la spécialisation.
Ce processus d’adaptation n’aura en principe pas de conséquences
négatives sur l’environnement, car les contraintes écologiques reste-
ront les mêmes (prestations écologiques requises pour l’octroi de
paiements directs, protection des eaux, protection de l’environnement,
etc.). Ces dernières produisent déjà un effet dans la mesure où le
commerce de contingents permet une certaine spécialisation.
Améliorations
structurelles
L’octroi de contributions pour la remise en état périodique d’ouvrages
contribuera à la préservation des infrastructures dans l’espace rural; il
aura donc des incidences positives sur l’environnement.
Protection des
végétaux et moyens
de production
L’utilisation de moyens de production a des incidences directes sur
l’environnement. Les réglementations dans les domaines de la protec-
tion des végétaux et des moyens de production servent à prévenir les
risques environnementaux.
Conséquences sur l’espace rural
Economie laitière
La suppression du contingentement laitier entraînera probablement des
changements dans la production et la transformation du lait.
L’ampleur et l’orientation de ces changements dépendront de la ma-
nière dont les acteurs relèveront le défi dans les diverses régions. Les
sensibilités régionales devront toutefois être prises en compte.

4534
Mesures
d’accompagnement
social
Les mesures d’accompagnement social offrent de nouvelles perspecti-
ves aux exploitants d’entreprises dont les structures sont inappropriées.
Elles créent donc une possibilité de résoudre des problèmes structurels,
notamment dans l’espace rural.
Améliorations
structurelles
L’entretien des infrastructures revêt une importance vitale pour
l’espace rural et surtout pour l’agriculture, notamment dans les régions
aux structures déficientes. Les possibilités supplémentaires d’octroyer
des aides à l’investissement donneront des impulsions pour le déve-
loppement de l’espace rural (politique régionale).
Conséquences sur la société
Paiements directs
Conformément au principe de la rétribution de prestations, les limites
d’octroi découlant de considérations politiques et sociales doivent
toutes être supprimées. Or, il s’ensuivrait des problèmes concernant
l’acceptation du système des paiements directs par la collectivité. On
en tient compte en maintenant le critère de la somme maximale de
contributions par unité de main-d’œuvre.
Mesures
d’accompagnement
social
Selon l’art. 2 LAgr, l’évolution du secteur agricole doit être acceptable
sur le plan social. Comme le changement des conditions-cadre con-
traint fortement l’agriculture à s’adapter, il convient d’instituer des
mesures ponctuelles d’accompagnement social.
Améliorations
structurelles
L’occupation décentralisée du territoire et la préservation d’un espace
rural intact et économiquement sain, en tant que conditions essentiel-
les du tourisme, répondent à l’intérêt de la collectivité.
Protection des
végétaux et moyens
de production
Une alimentation saine de bonne qualité contribue à la santé publique.
Elle requiert toutefois des normes de sécurité strictes en ce qui con-
cerne les denrées alimentaires et les moyens de production.
Dispositions pénales
et exécution
L’égalité de traitement des agents économiques est une des pierres
angulaires de l’Etat de droit. Il importe donc de réprimer systémati-
quement les fraudes. La mise en œuvre efficace des mesures étatiques
répond aussi à l’intérêt des contribuables et, partant, à celui de la
société tout entière.
Conséquences sur les emplois
Economie laitière
Le lait représente un gros potentiel de création de valeur ajoutée et
d’emplois dans l’agriculture ainsi que dans les branches situées en
amont et en l’aval. La compétitivité en comparaison internationale est
nécessaire à la conservation à long terme de ce potentiel. Les modifi-
cations assurent la souplesse requise à cet effet.
Mesures
d’accompagnement
social
Les aides à la reconversion permettent aux agriculteurs de se recon-
vertir à des professions non agricoles. L’abandon d’exploitations offre
aux familles paysannes qui poursuivent leur activité agricole des chan-
ces de développer leur entreprise et ainsi la possibilité d’assurer leur
existence à long terme.
Améliorations
structurelles
Les aides à l’investissement n’améliorent pas seulement les structures
dans l’agriculture; elles fournissent aussi du travail à l’artisanat. Les
possibilités supplémentaires d’octroyer ces aides créent des emplois,
surtout dans l’espace rural.
3.3.4 
Autres réglementations envisageables
Les propositions de modifications de la LAgr commentées dans le présent rapport
ont été élaborées à partir d’une présentation exhaustive de l’instrumentaire en

4535
vigueur. Lors de travaux intensifs, d’autres réglementations envisageables ont été
examinées dans de nombreux domaines et à divers échelons.
–
Sur la base des travaux d’évaluation, on a établi un bilan intermédiaire des
conséquences de PA 2002 (cf. ch. 1.2). Compte tenu des défis à relever, ce
bilan permet de déterminer les besoins concernant l’évolution future de la
politique agricole.
–
Conformément à l’art. 186 LAgr, la Commission consultative a pour tâche
de conseiller le Conseil fédéral sur l’exécution de la loi. Elle a débattu de la
manière dont il convient de développer les mesures de politique agricole
pendant la période de 2004 à 2007 et apprécié tout un éventail de proposi-
tions présentées par les trois groupes de travail.
–
En se fondant sur ces travaux préliminaires, l’Administration fédérale a éla-
boré un rapport sur l’évolution future de la politique agricole, qui a été mis
en consultation par le DFE du 21 septembre 2001 au 10 janvier 2002. Les
résultats de cette consultation ont été pris en compte dans le présent mes-
sage.
3.3.5 
Pertinence à l’aune de l’exécution
Selon la mesure, les propositions ont divers effets sur l’exécution. Leur pertinence
peut être décrite comme suit:
Production et ventes Globalement, les propositions de révision consolident l’application du
principe de subsidiarité. Celles concernant le domaine laitier facilite-
ront considérablement l’exécution. Quant à la mise aux enchères des
contingents tarifaires partiels de viande, elle permettra à la fois
d’uniformiser et de simplifier la mise en œuvre. L’introduction des
programmes d’adaptation au marché dans les cultures spéciales occa-
sionnera une certaine charge administrative. Cette mesure est toutefois
parfaitement réalisable, l’exemple des abricots du Valais en témoi-
gnant. La suppression des fonds (viande, œufs, vin) implique le finan-
cement des mesures concernées par les ressources générales de la Con-
fédération, ce qui confère davantage de souplesse dans la budgétisa-
tion et, partant, offre la possibilité de mieux adapter l’aide à la situa-
tion du marché.
Paiements directs
La suppression quasi intégrale des limites d’octroi découlant de consi-
dérations politiques et sociales simplifiera considérablement l’exécu-
tion sur les plans fédéral et cantonal. La renonciation aux limites de
revenu et de fortune, en particulier, résout plusieurs problèmes (égalité
de traitement des sexes et des formes de partenariat; disparités entre
les cantons).
Améliorations
structurelles et
mesures
d’accompagnement
social
La mise en œuvre des possibilités supplémentaires d’octroyer des aides
à l’investissement et l’octroi d’aides à la reconversion professionnelle
entraînent une charge administrative. Cependant, les structures exis-
tantes sont suffisantes, tant à la Confédération que dans les cantons.
Vulgarisation
Les conventions de prestations sont un instrument de gestion moderne,
conforme à la Nouvelle gestion publique. En abandonnant l’indem-
nisation en fonction des dépenses, on obtiendra de meilleures presta-
tions, fournies plus efficacement. La responsabilité de définir les
prestations de vulgarisation souhaitées, en fixant le cadre stratégique
des conventions, incombera davantage qu’actuellement aux cantons.

4536
Protection des
végétaux et moyens
de production
Les nouvelles dispositions destinées à améliorer la sécurité des moyens
de production exigeront plus de contrôles, qui pourront toutefois être
effectués par les organes actuels dans les structures existantes. Mais il
faudra mieux assurer la coordination, surtout avec les cantons, et met-
tre à profit un maximum de synergies. Sur le plan de l’exécution, les
mesures de précaution représentent un défi particulier. Il sera notam-
ment difficile de décider, à quel moment et dans quels cas il convien-
dra de prendre des mesures à ce titre.
Dispositions
pénales et
exécution
Dans ce domaine, il faut encore intensifier la coordination au plan
fédéral et entre la Confédération et les cantons. Les modifications pré-
vues (art. 181 et 182 LAgr) contribuent à augmenter l’efficacité dans
l’exécution, grâce à une meilleure coordination entre les autorités
publiques.
La délégation - au Conseil fédéral et à l’office fédéral - de la compé-
tence de conclure de nouveaux accords internationaux de portée limi-
tée (art. 177a LAgr) permettra de décharger considérablement le Par-
lement, et donc l’Administration. Les rapports présentés annuellement
par le Conseil fédéral garantissent l’information et le respect du droit
de codécision du législateur.
4 
Programme de la législature
L’évolution future de la législation agricole est conforme aux intentions définies
dans le programme de la législature 1999–2003110. En rapport avec l’objectif 5, le
Conseil fédéral mentionne, entre autres, l’élaboration de messages relatifs à la révi-
sion de la LAgr et aux moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années
2004 à 2007.
5 
Rapport avec le droit international
Enfin, les modifications législatives proposées sont compatibles avec les engage-
ments internationaux pris par la Suisse dans le cadre d’accords multilatéraux.
5.1 
OMC
Les propositions sont conformes aux obligations contractées dans le cadre de
l’OMC. Comme nous l’indiquons sous le ch. 1.5.2.7.1, la Suisse a tenu ses engage-
ments découlant de l’Accord agricole de l’OMC. Les nouvelles négociations menées
depuis 2000 devraient aboutir d’ici à fin 2004, conformément à la décision prise en
novembre 2001 lors de la Conférence ministérielle de Doha (Qatar). La mise en
œuvre de leurs résultats ne devrait produire ses premiers effets qu’après la ratifica-
tion par les Parlements, soit au plus tôt à partir de 2006. Il pourrait en découler des
obligations notamment dans les trois domaines suivants:
–
En ce qui concerne la protection douanière, on doit s’attendre à des réduc-
tions de droits de douane et peut-être aussi à une extension des contingents
tarifaires. La mise en œuvre de PA 2007 n’apporte pas de changements fon-
 
110
Rapport du 1er mars 2000 sur le Programme de la législature 1999–2003 (00.016);
FF 2000 2168.

4537
damentaux à propos de cette protection, mais elle devrait éviter à la produc-
tion suisse de perdre des parts de marché suite à ces réductions.
–
Quant au soutien interne à réduire, l’avenir montrera si la réduction du
soutien des marchés prévue par PA 2002 (cf. partie II du message) permettra
de satisfaire aux exigences de l’OMC. Le plafond actuel admissible n’étant
pas atteint par la Suisse, pas plus que par la plupart des autres pays, il ne faut
pas s’attendre à de gros problèmes dans ce domaine.
–
Pour ce qui est des subventions à l’exportation, la Suisse sera probablement
obligée de procéder à des réductions assez importantes. Celles-ci pourraient
en définitive faire disparaître cet instrument. On saura au terme des négocia-
tions si les réductions prévues dans le cadre de PA 2007 et de l’accord agri-
cole entre la Suisse et l’UE sont suffisantes à cet effet.
5.2 
UE
L’orientation générale de PA 2007 ne change pas non plus fondamentalement le
rapport entre la législation suisse et le droit de l’UE. Nous présentons ci-après ce
rapport pour les propositions de révision qui ont une importance à cet égard.
Economie
laitière
L’accord sectoriel conclu entre la Suisse et l’UE ne contient aucune
disposition relative à la suppression du contingentement laitier. Les
deux parties contractantes sont libres d’en décider de manière auto-
nome. A sa séance du 11 mars 1999, le Conseil de l’UE a décidé (cf.
règlement CE no 1256/1999 du Conseil du 17 mai 1999) de procéder
en 2003, sur la base d’un rapport de la Commission, à un réexamen à
mi-parcours en vue de permettre l’expiration du régime actuel des
quotas après 2006.
Production végétale
et économie
viti-vinicole
L’UE renforce depuis 1996 le soutien de structures de production et de
commercialisation par l’intermédiaire des organisations de produc-
teurs. Au titre des mesures visant l’adaptation de la production à la
demande, les coûts liés aux plants dans le cas des cultures pérennes
ainsi que les coûts spécifiques des mesures environnementales et
d’amélioration de la qualité sont, entre autres, partiellement couverts
par des contributions de l’Union. Des aides nationales des Etats mem-
bres peuvent s’ajouter à ces contributions. Les programmes d’adapta-
tion au marché dans les domaines des fruits et des légumes, de même
que les contributions à la reconversion en viticulture, sont compatibles
avec le système de l’UE (cf. règlements 2200/96 et 1493/99).
Paiements directs
Les débats concernant l’écologisation de l’agriculture, qui sont
actuellement menés au sein de l’UE, peuvent aboutir à un rapproche-
ment entre les mesures de promotion de l’Union et le système suisse de
paiements directs. A l’heure actuelle, il n’est donc pas indiqué de
changer fondamentalement ce dernier.

4538
Mesures
d’accompagnement
social
Selon sa communication111, la Commission de l’UE estime que
l’octroi d’aides permettant aux exploitants d’entreprises non viables
d’abandonner l’activité agricole présente un avantage pour l’évolution
du secteur à long terme. Il comporte par ailleurs une dimension
sociale, car il facilite l’intégration des personnes concernées dans
d’autres secteurs économiques. Pour autant que ces aides soient liées à
la condition d’une cessation permanente de l’activité agricole, la
Commission entend approuver leur allocation. Les aides à la reconver-
sion professionnelle sont donc eurocompatibles.
Améliorations
structurelles
Les nouvelles mesures de soutien peuvent déjà être accordées sous une
forme similaire dans l’UE, si bien qu’il n’en résulte pas de différences
par rapport au droit européen.
Vulgarisation
Dans les pays membres de l’UE, la vulgarisation bénéficie également
d’aides de l’Etat ou est assurée par ce dernier. En Autriche, par exem-
ple, l’Etat central cofinance la vulgarisation dans les länder par le biais
de contrats, en octroyant des contributions du même ordre que la
Suisse.
Protection des
végétaux et moyens
de production
Les dispositions de la Communauté européenne prévoient que les Etats
membres doivent prendre des mesures de lutte contre les organismes
de quarantaine. En règle générale, ils doivent en assumer les coûts.
Dans certaines circonstances, les mesures sont également financées par
le budget de la Communauté. La CE ne connaît ni fonds phytosanitai-
res ni taxes spéciales pour le financement des mesures de lutte.
La nouvelle directive (2001/18/CE) sur la dissémination volontaire
d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement se réfère
textuellement au principe de précaution, en particulier lorsqu’il s’agit,
pour les Etats membres, d’éviter les effets négatifs sur la santé
humaine et animale et sur l’environnement.
L’art. 7 du règlement (CE) no 178/2002 du Parlement européen et du
Conseil du 28 janvier 2002 établit les principes généraux et les pres-
criptions générales de la législation alimentaire, institue l’Autorité
européenne de sécurité des aliments et fixe des procédures relatives à
la sécurité des denrées alimentaires, constituant ainsi un cadre pour
l’application du principe de précaution en matière de denrées alimen-
taires dans l’UE. La proposition à l’art. 148a ne préjuge pas de la
reprise des dispositions européennes dans la législation suisse relative
aux denrées alimentaires. Les deux textes sont compatibles.
Dans la CE, les dispositions relatives à la mise dans le commerce des
matières auxiliaires de l’agriculture s’appliquent aussi, directement ou
indirectement, à l’utilisation de ces produits.
Dans l’ensemble, les mesures prévues dans les domaines de la protec-
tion des végétaux et des matières auxiliaires de l’agriculture peuvent
donc être considérées comme eurocompatibles.
6 
Bases juridiques
6.1 
Constitutionnalité
Les présentes modifications de la LAgr se fondent sur l’art. 104 Cst., qui confère de
grandes compétences à la Confédération et lui attribue de nombreuses tâches dans la
conception des mesures de politique agricole (al. 3). Les propositions d’adaptation
permettent de faire évoluer systématiquement la politique agricole, et elles relèvent
de la compétence de la Confédération.
 
111
Communication de la Commission, Lignes directrices de la Communauté concernant les
aides d’État dans le secteur agricole, JO no C 28, 01/02/2000

4539
6.2 
Délégation de compétences législatives
La nouvelle LAgr réglemente dans de nombreux domaines des conditions économi-
ques qui changent sans cesse et sont souvent liées à des aspects techniques com-
plexes. C’est pourquoi elle est conçue comme une loi-cadre qui donne au Conseil
fédéral la marge de manœuvre lui permettant d’agir rapidement. Dans le même
temps, en traçant les lignes directrices, elle assure la réalisation des objectifs de la
politique agricole. La révision partielle proposée ne change rien à cette conception.
La délégation de compétences implique les modifications législatives suivantes:
Production et écoulement (titre 2 LAgr)
art. 36a, al. 3 et 4; art. 48, al. 2; art. 64, al. 1
Paiements directs (titre 3 LAgr)
art. 70, al. 6
Mesures d’accompagnement social
(titre 4 LAgr)
art. 86a, al. 2
Améliorations des structures (titre 5 LAgr)
art. 106, al. 5
Recherche et vulgarisation, encouragement de
la sélection végétale et animale (titre 6 LAgr)
art. 138, al. 3
Protection des végétaux et matières auxiliaires
(titre 7 LAgr)
art. 148a, al. 3; art. 159a; art. 160, al. 2 et 6
Dispositions finales (titre 9 LAgr)
art. 182
Les motifs justifiant la délégation de compétences vont de soi pour la plupart de ces
dispositions, car une réglementation exhaustive n’entre manifestement pas en ligne
de compte. En outre, les délégations de compétences s’imposent du fait que les auto-
rités doivent pouvoir réagir vite aux évolutions économique, financière et technique.

4540
Table des matières de la partie I
Message concernant l’évolution future de la politique agricole
(Politique agricole 2007)
Partie I: Révision partielle de la loi sur l’agriculture (LAgr)
Condensé
4401
1 Partie générale
4403
1.1 Contexte
4403
1.1.1 Septième rapport sur l’agriculture
4404
1.1.2 Séparation de la politique des prix de celle des revenus
4404
1.1.3 Remaniement des mesures de protection à la frontière
4405
1.1.4 Nouvelle base constitutionnelle
4405
1.1.5 Politique agricole 2002
4406
1.2 Bilan intermédiaire de PA 2002
4407
1.2.1 Evaluation des mesures de politique agricole
4407
1.2.2 Economie
4408
1.2.3 Social
4413
1.2.4 Ecologie
4416
1.2.5 Bilan
4418
1.3 Procédure préliminaire et consultation
4419
1.3.1 Document stratégique «Horizon 2010»
4419
1.3.2 Commission consultative et groupes de travail
4419
1.3.2.1 Recommandations stratégiques
4419
1.3.2.2 Institution de groupes de travail
4420
1.3.2.3 Appréciation des propositions de révision
4421
1.3.3 Consultation
4422
1.3.3.1 Généralités
4422
1.3.3.2 Loi sur l’agriculture
4422
1.3.3.3 Autres actes législatifs
4425
1.4 Interventions parlementaires
4425
1.5 Evolution future de la politique agricole
4430
1.5.1 Mandats constitutionnel et législatif
4430
1.5.2 Défis à relever
4431
1.5.2.1 Durabilité et multifonctionnalité
4431
1.5.2.2 Ouverture des marchés et compétitivité
4434
1.5.2.3 Développement de l’espace rural
4436
1.5.2.4 Evolution structurelle supportable au plan social
4439
1.5.2.5 Sécurité et qualité des denrées alimentaires et des moyens de
production
4442
1.5.2.6 Réalisation des objectifs agro-écologiques
4443
1.5.2.7 Développements internationaux
4447
1.5.2.7.1 Accord agricole OMC
4447
1.5.2.7.2 Rapport avec l’Union européenne
4451
1.5.2.7.3 Accords de libre-échange de l’AELE avec des
pays tiers
4453
1.5.3 Grandes lignes des propositions de révision
4453

4541
1.5.3.1 Cadre général
4454
1.5.3.2 Axes d’action
4455
2 Partie spéciale
4458
2.1 Principes généraux (titre 1er LAgr)
4459
2.2 Production et écoulement (titre 2 LAgr)
4459
2.2.1 Article de principe
4459
2.2.1.1 Contexte et concept
4459
2.2.1.2 Commentaire de la modification législative
4460
2.2.2 Dispositions économiques générales
4460
2.2.2.1 Contexte et concept
4460
2.2.2.2 Commentaire des modifications législatives
4463
2.2.3 Economie laitière
4465
2.2.3.1 Contexte et concept
4465
2.2.3.1.1 Introduction du contingentement laitier
4465
2.2.3.1.2 Changements liés à PA 2002
4466
2.2.3.1.3 Situation dans l’UE
4466
2.2.3.1.4 Conséquences pour la Suisse
4468
2.2.3.1.5 Réflexions relatives à l’abandon du contingente-
ment laitier
4468
2.2.3.1.6 Décision relative à l’abandon
4473
2.2.3.1.7 Concept pour la suppression du contingentement 4473
2.2.3.2 Commentaire des modifications législatives
4475
2.2.4 Economie animale
4481
2.2.4.1 Contexte et concept
4481
2.2.4.1.1 Importations de viande
4481
2.2.4.1.2 Taxation de la qualité
4486
2.2.4.1.3 Fonds de la viande et caisse de compensation des
prix des œufs
4486
2.2.4.1.4 Allégement, dégagement et surveillance du mar-
ché
4486
2.2.4.2 Commentaire des modifications législatives
4488
2.2.5 Production végétale
4490
2.2.5.1 Contexte et concept
4490
2.2.5.2 Commentaire de la modification législative
4491
2.2.6 Economie viti-vinicole
4492
2.2.6.1 Contexte et concept
4492
2.2.6.2 Commentaire des modifications législatives
4493
2.3 Paiements directs (titre 3 LAgr)
4495
2.3.1 Contexte et concept
4495
2.3.2 Commentaire des modifications législatives
4496
2.4 Mesures d’accompagnement social (titre 4 LAgr)
4499
2.4.1 Contexte et concept
4499
2.4.1.1 Aide aux exploitations paysannes
4500
2.4.1.2 Aides à la reconversion professionnelle
4501
2.4.1.3 Imposition des gains de liquidation
4502
2.4.2 Commentaire des modifications législatives
4502

4542
2.5 Amélioration des structures (titre 5 LAgr)
4503
2.5.1 Contexte et concept
4503
2.5.2 Commentaire des modifications législatives
4504
2.5.2.1 Dispositions générales
4504
2.5.2.2 Contributions
4505
2.5.2.3 Crédits d’investissements
4508
2.6 Recherche et vulgarisation, encouragement de la sélection végétale et
animale (titre 6 LAgr)
4510
2.6.1 Contexte et concept
4510
2.6.2 Commentaire des modifications législatives
4510
2.7 Protection des végétaux et matières auxiliaires (titre 7 LAgr)
4511
2.7.1 Contexte et concept
4511
2.7.2 Commentaire des modifications législatives
4514
2.8 Voies de droit, mesures administratives et dispositions pénales
(titre 8 LAgr)
4517
2.8.1 Contexte et concept
4517
2.8.2 Commentaire des modifications législatives
4518
2.9 Dispositions finales (titre 9 LAgr)
4519
2.9.1 Contexte et concept
4519
2.9.2 Commentaire des modifications législatives
4523
3 Conséquences
4524
3.1 Confédération
4524
3.1.1 Personnel
4524
3.1.2 Finances
4525
3.1.3 Frein aux dépenses
4526
3.1.4 Informatique
4527
3.2 Cantons et communes
4527
3.3 Conséquences économiques
134
3.3.1 Nécessité et possibilité d’une intervention de l’Etat
4528
3.3.2 Impact du projet sur les différents groupes sociaux
4529
3.3.3 Conséquences sur l’économie nationale
4533
3.3.4 Autres réglementations envisageables
4534
3.3.5 Pertinence à l’aune de l’exécution
4535
4 Programme de la législature
4536
5 Rapport avec le droit international
4536
5.1 OMC
4536
5.2 UE
4537
6 Bases juridiques
4538
6.1 Constitutionnalité
4538
6.2 Délégation de compétences législatives
4539
Table des matières de la partie I
4540
Modification de la loi sur l’agriculture (projet)
4543

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Partie I: Révision partielle de la loi sur l'agriculture (LAgr)
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2002
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
29
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
23.07.2002
Date
Data
Seite
4401-4542
Page
Pagina
Ref. No
10 126 478
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