ch_vb · 90.568 · 1990-09-25 · de


25. September 1990
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Motion Zimmerli
EWR-Vertrag, neu einbeziehen müssen. Um Ihnen noch ein
weiteres Stichwort zu geben: Es wird im Rahmen dieser Total-
revision etwa auch ein Vorschlag, wie er von Nationalrat Oeh-
ler eingebracht worden ist - die Schaffung eines eigenen Fi-
nanz- oder Steuergerichtshofes mit möglichem Standort in
der Ostschweiz - zu prüfen sein. Sie sehen, der Bundesrat ist
durchaus bereit, auch diese umfassende Revision unserer Ju-
stiz an die Hand zu nehmen. Ich muss Sie aber einfach darauf
aufmerksam machen, dass angesichts der Grosse der Auf-
gabe natürlich der Zeitplan anders aussehen wird. Ich habe es
angedeutet: Wir werden vielleicht sofort gewisse Anpassun-
gen im Rahmen der Verhandlungen über den EWR-Vertrag
realisieren müssen. Und das grosse Projekt der Totalrevision
mit der unbedingt notwendigen Einsetzung einer Experten-
kommission wird dann allerdings mehrere Jahre in Anspruch
nehmen. Aber der Bundesrat ist bereit, auch diese Motion ent-
gegenzunehmen.
Küchler: Nur ein Wort zu den Bedenken von Herrn Kollege
Schoch wegen der parlamentarischen Behandlung der bei-
den Vorstösse: Es besteht hier ein kleines Missverständnis,
Herr Kollege Schoch, denn meine Motion beinhaltet im Text le-
diglich das sogenannte Sofortprogramm und nicht die länger-
fristigen Massnahmen. Wir kommen also mit meinem Vorstoss
in bezug auf das Sofortprogramm einerseits und mit Ihrem
Vorstoss oder mit der parlamentarischen Initiative betreffend
die längerfristigen Massnahmen anderseits einander nicht in
die Quere; das eine schliesst das andere nicht aus. Es lag mir
vielmehr daran, in meinem Votum bereits ebenfalls darauf hin-
zuweisen, dass mit dem Sofortprogramm selbstverständlich
nicht auf die längerfristige Reform des Bundesgerichtes ver-
zichtet werden darf und kann, sondern dass es beides
braucht; dies zur Klarstellung.
Ueberwiesen - Transmis
#ST# 90.568
Motion Zimmerli
Revision des BG über die Organisation
der Bundesrechtspflege: EMRK-konforme
Umschreibung der Ueberprüfungsbefugnis
des Bundesgerichts
Révision de la loi fédérale sur
l'organisation de la protection fédérale:
droit de cognition du Tribunal fédéral
redéfini conformément aux dispositions de la
convention européenne des droits de l'homme
Wortlaut der Motion vom 18. Juni 1990
In neusten Entscheiden über staatsrechtliche Beschwerden
gegen Enteignungen, die sich auf kantonales Recht stützen -
zum Beispiel BGE 115 la 67ff. E.2 - hat das Schweizerische
Bundesgericht erkannt, die Bestimmungen des BG über die
Organisation der Bundesrechtspflege erlaubten es ihm nicht,
die Sachverhaltsfeststellungen im angefochtenen Hoheitsakt
frei zu überprüfen, wie es Artikel 6 Ziffer 1 EMRK verlange. Es
hat daraus gefolgert, die Kantone seien verpflichtet, zu diesem
Zweck verwaltungsunabhängige richterliche Vorinstanzen mit
entsprechend umfassender Kognition einzusetzen.
Diese Rechtsprechung ist staatspolitisch ausserordentlich
problematisch und steht im Widerspruch zu der in den Kanto-
nen weitverbreiteten Rechtstradition, wonach namentlich Pla-
nungsentscheide und Hoheitsakte der Kantons- und Gemein-
deparlamente und der Exekutivbehörden gerade nicht bei ver-
waltungsunabhängigen Gerichten (namentlich Verwaltungs-
gerichten) angefochten werden können. Die Praxis des Bun-
desgerichts zwänge die Kantone beispielsweise dazu, Nut-
zungsplanungen, mit denen das Enteignungsrecht erteilt
wird, oder etwa kantonale Strassenpläne mit Enteignungswir-
kung der umfassenden Ueberprüfung durch ein kantonales
Verwaltungsgericht zu unterstellen. Damit werden aber die
Grenzen zwischen Justiz im Sinne wohlverstandener Rechts-
kontrolle und Politik in unerträglicher Weise verwischt. Die
meisten Kantone dürften sich deshalb ausserordentlich
schwertun, eine angeblich durch Artikel 6 Ziffer 1 EMRK gefor-
derte Justizreform im demokratischen Rechtsetzungsverfah-
ren zu verabschieden. Leider wurde es seinerzeit beim Beitritt
der Schweiz zur EMRK unterlassen, mit Bezug auf die hier in-
teressierenden Rechtsfälle einen klar definierten Vorbehalt an-
zubringen. Anderseits muss heute alles getan werden, um bei
der Bevölkerung vermehrt um Verständnis für die Praxis zur
EMRK zu werben.
Weil die Beurteilung von bundesrechtlichen Enteignungen
durch das Bundesgericht im verwaltungsrechtlichen Be-
schwerdeverfahren keine Schwierigkeiten bereitet, erscheint
als gegeben, die Bestimmungen über das staatsrechtliche Be-
schwerdeverfahren möglichst rasch anzupassen.
Der Bundesrat wird deshalb eingeladen, in die neue Vorlage
zur Revision des BG über die Organisation der Bundesrechts-
pflege eine Bestimmung aufzunehmen, wonach das Bundes-
gericht bei der Beurteilung staatsrechtlicher Beschwerden ge-
gen kantonale Hoheitsakte betreffend «zivilrechtliche Ansprü-
che und Verpflichtungen» im Sinne von Artikel 6 Ziffer 1 EMRK
gehalten ist, als «Gericht» im Sinne dieser Konventionsbestim-
mung Sachverhalts- und Rechtsfragen in dem von der EMRK
geforderten Umfang frei zu prüfen, soweit das kantonale Recht
diese Aufgabe nicht einer verwaltungsunabhängigen richterli-
chen Instanz im Kanton überträgt.
Texte de la mot/on du 18 juin 1990
Dans de récents arrêts concernant des recours de droit public
formés contre des décisions d'expropriation fondées sur le
droit cantonal-par exemple dans l'ATF 115 Ia67ss., cons. 2-
le Tribunal fédéral a établi que les dispositions de la loi d'orga-
nisation judiciaire ne lui permettaient pas d'examiner libre-
ment l'exactitude des faits constatés dans l'acte attaqué
comme l'exige l'article 6, 1er chiffre, de la Convention euro-
péene des droits de l'homme. Il en a conclu que les cantons
sont tenus d'instituer des autorités judiciaires indépendantes
de l'administration qui puissent vérifier les faits et qui pour ce
faire, soient investies d'un pouvoir de cognition suffisamment
étendu.
Cette jurisprudence est extrêmement critiquable du point de
vue politique et s'oppose à l'usage très répandu dans les can-
tons, selon lequel il n'est justement pas possible d'attaquer
devant des tribunaux indépendants de l'administration (no-
tamment des tribunaux administratifs) certaines décisions -
en particulier celles qui concernent la planification - prises par
les autorités executives ou législatives des cantons ou des
communes. La jurisprudence du Tribunal fédéral forcerait par
exemple les cantons à soumettre à l'examen complet d'une
cour administrative cantonale, les plans d'exploitation par les-
quels le droit d'exproprier est octroyé ou les plans cantonaux
concernant des routes sur lesquels des décisions d'exproprier
peuvent être fondées. La ligne démarquant de la politique, la
justice en tant qu'exercice d'un contrôle judicieux du droit,
s'estomperait alors de manière inadmissible. La plupart des
cantons auraient sans doute beaucoup de mal à adopter, en
observant les règles d'une procédure législative démocrati-
que, une réforme de la justice prétendument requise par l'arti-
cle 6, chiffre 1er, de la Convention européenne des droits de
l'homme. Malheureusement, on a omis, lors de la ratification
de la convention susmentionnée, de formuler une réserve ex-
plicite ayant trait aux questions juridiques qui nous intéres-
sent. D'autre part, nous devons faire tout ce qui est en notre
pouvoir pour que le peuple comprenne mieux l'application de
la convention.
Etant donné que le Tribunal fédéral n'a pas de difficulté à se
prononcer dans des procédures de droit administratif sur les
recours formés contre les expropriations décidées conformé-
ment au droit fédéral, il paraît indiqué de modifier le plus rapi-

Motion Zimmerli
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dément possible les dispositions relatives à la procédure à sui-
vre pour les recours de droit public.
Aussi le Conseil fédéral est-il invité à prévoir, dans le projet de
révision de la loi fédérale d'organisation judiciaire, une dispo-
sition selon laquelle le Tribunal fédéral serait tenu, lorsqu'il
doit se prononcer sur des recours de droit public formés
contre des décisions d'autorités cantonales relatives aux pré-
tentions et obligations de droit civil visées par l'article 6, chiffre
1 er, de la convention, d'examiner librement, en tant que tribu-
nal au sens dudit article, les faits et les questions juridiques, et
ce dans la mesure requise par la convention, pour autant que
cette tâche ne soit pas confiée par le droit cantonal aune auto-
rité judiciaire du canton indépendante de l'administration.
Mitunterzeichner- Cosignataires: Béguin, Cavadini, Danioth,
Ducret, Hänsenberger, Huber, Jagmetti, Küchler, Rhinow,
Ruesch, Schmid, Seiler, Uhlmann, Weber 
(14)
Zimmerli: Auf den ersten Blick, wenn man nur den Titel mei-
nes Vorstosses liest, könnte man versucht sein, diesen als pro-
fessoralen Beitrag zu einem Lehrgang für juristische Fein-
mechanik abzutun. Ich möchte aber versuchen, Ihnen zu be-
gründen, weshalb das von mir vorgebrachte Anliegen von er-
heblicher staatspolitischer Bedeutung ist und namentlich in
diesem Rat einer vertieften Diskussion bedarf.
Artikel 6 Ziffer 1 der EMRK bestimmt, dass über die zivilrecht-
lichen Ansprüche und Verpflichtungen ein «unabhängiges
und unparteiisches, auf Gesetz beruhendes Gericht» zu ent-
scheiden hat. Die Eidgenossenschaft hat diese Bestimmung
seinerzeit im Bewusstsein ratifiziert, kein rechtsstaatliches
Schwellenland zu sein. Dabei hat sie indessen die Rechnung
ohne den Wirt, d. h. ohne die weisen fremden Richter in Strass-
burg gemacht, die es für richtig gefunden haben, den Begriff
«zivilrechtliche Ansprüche» ohne ersichtlichen sachlichen
Grund auf die Bereiche des Verwaltungsrechts, namentlich
auf die Enteignung, auszudehnen.
Gestützt darauf hat sich nun das Bundesgericht beeilt, unser
traditionelles Rechtsmittelsystem im Bereich des kantonalen
Enteignungsrechts als menschenrechtlich unterentwickelt zu
qualifizieren, soweit das kantonale Recht nämlich keine
Ueberprüfung des sogenannten Enteignungstitels durch ein
unabhängiges kantonales Gericht vorsieht. Im gleichen Atem-
zug lehnte es das Bundesgericht im Waadtländer Entscheid
aus der Gemeinde Coppet vom Mai 1989 ab, im staatsrecht-
lichen Beschwerdeverfahren selber als Gericht im Sinne der
EMRK tätig zu sein. Das Bundesgericht ist nämlich der Mei-
nung, es könne in diesem staatsrechtlichen Beschwerdever-
fahren den Sachverhalt nicht frei prüfen, was im übrigen im
Gesetz nirgends so geregelt ist.
Was heisst das nun konkret? In vielen Kantonen - und so auch
im Kanton Bern - muss ein Enteignungstitel über einen Be-
schluss des Kantonsparlamentes erwirkt werden, wenn das
Gesetz nicht extra den Regierungsrat, d. h. die Exekutive,
dazu ermächtigt. Man denke etwa an die Enteignung für eine
Grundwasserfassung und ähnliches. Weiter enthalten zahl-
reiche Raumpläne, namentlich auch Nutzungspläne, Zuord-
nungen von Grundstücken zu Zonen, die für öffentliche Werke
beansprucht werden dürfen. Es muss nicht immer ein
Schiessplatz, es kann auch sonst eine Freifläche sein.
Wenn diese Pläne rechtskräftig werden, gilt zugleich das ent-
sprechende Enteignungsrecht als erteilt. Die Richter von
Strassburg und von Lausanne zwingen nun die Kantone prak-
tisch dazu, diese Planungsentscheide alle einem kantonalen
Verwaltungsgericht oder einer anderen verwaltungsunab-
hängigen Gerichtsbehörde zur vollumfänglichen Prüfung zu-
zuweisen, obwohl man genau weiss, dass diese Planungsent-
scheide vorab auf Ueberlegungen der Zweckmässigkeit beru-
hen und sich einer umfassenden Ueberprüfung durch den
Richter im Rahmen der richtig verstandenen Verwaltungs-
rechtspflege weitgehend entziehen. Dafür haben wir in unse-
rem Land - und das ist eine tief verwurzelte Tradition - ja das
Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, in welchem das
Bundesgericht die planerischen Hoheitsakte auf ihre Grund-
rechtsverträglichkeit - hier Eigentumsgarantie - hin überprüft.
Nun wird also von Strassburg und von Lausanne aus der
Rechtsmittelstaat propagiert! Ich glaube, man kann es nicht
anders nennen.
Seit Jahren bemühen sich die Kantone, die Verwaltungs-
rechtspflege zu entflechten, indem sie die Regierungsakte
nach dem Muster der Bundesverwaltungsrechtspflege gerade
nicht einer richterlichen Kontrolle durch eine verwaltungsun-
abhängige Gerichtsinstanz unterstellen, sondern dafür- wenn
überhaupt - den verwaltungsinternen Rechtsweg vorsehen.
Auch der Bundesrat hätte keine Freude, würden seine Ent-
scheide nun neuerdings durch das Bundesgericht überprüft.
Es muss doch genügen, dass unser Bundesgericht kantonale
Enteignungsentscheide auf staatsrechtliche Beschwerde hin
- d. h. als Verfassungsgericht in Konkretisierung der Eigen-
tumsgarantie - überprüft, wie das schon seit Jahrzehnten der
Fall ist, ohne dass man uns mit Fug und Recht vorwerfen
könnte, unser Rechtsschutzverständnis sei in menschen-
rechtswidriger Weise unterentwickelt. Wenn schon im Lichte
einer für mich unverständlichen Ueberdehnung von Artikel 6
der EMRK eine Geste gemacht werden muss, dann bitte auf
der Stufe Staatsrechtspflege und nicht in Vergewaltigung der
Verwaltungsrechtspflege der Kantone.
Wenn ich sozusagen eine Bundeslösung anstrebe, dann ge-
rade aus Rücksicht auf die föderalistischen Strukturen unserer
Verwaltungsrechtspflege. Es macht einen entscheidenden
Unterschied, ob ein kantonaler Hoheitsakt, der vorab auf
Zweckmässigkeitsüberlegungen beruht, von einem kantona-
len Gericht oder vom Bundesgericht als Staatsgericht über-
prüft wird. Im letzteren Fall wird die Grundrechtskonformität
auf höherer Stufe überprüft, der Entscheid hat auch eine hö-
here Legitimation.
Deshalb ist das Argument verfehlt, die von mir vorgeschla-
gene Lösung - Erweiterung der bundesgerichtlichen Prüfung
in Sachverhaltsfragen - stehe im Widerspruch zur Erweiterung
des Rechtsschutzes in der kantonalen Verwaltungsrechts-
pflege. Ganz im Gegenteil. Diese Erweiterung der kantonalen
Verwaltungsjustiz beschränkt sich auf justifiable Materien,
d. h. vorab auf Rechtsanwendungsakte der Verwaltung, wie
etwa Bewilligungen und dergleichen. Dabei muss es auch im
Bereich des Planungsrechts bleiben, wollen wir nicht dem ver-
pönten Richterstaat das Wort reden. Wenn wir nämlich heute
die Kantone aus Respekt vor den Strassburger Richtern zwin-
gen, Nutzungspläne von den verwaltungsunabhängigen kan-
tonalen Justizbehörden überprüfen zu lassen -aufgrund von
Artikel 6 EMRK -, nehmen wir im übrigen einen im Vernehm-
lassungsverfahren zur Revision des Raumplanungsgesetzes
höchst umstrittenen Entscheid vorweg, nämlich die Unterstel-
lung der Nutzungspläne unter die Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde, weil die Kantone ja nach dem Konzept der OG-
Revision - das war weitgehend unbestritten -- überall dort ver-
waltungsunabhängige Justizbehörden einsetzen müssen, wo
die eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig
ist.
Vor diesem gesetzgeberischen Gewaltakt möchte ich im Inter-
esse einer von unserer Bevölkerung weithin akzeptierten Ver-
waltungsrechtspflege nachdrücklich warnen.
Die Kantone werden sich nicht von Strassburg eine Verfas-
sungsgerichtsbarkeit aufzwingen lassen, die unschweizerisch
ist und bloss die Entscheidfindung zu Planungsfragen unnötig
verzögert, ohne zu einem griffigen Rechtsschutz beizutragen.
Ein Weiteres: Der Bund hat in den letzten Jahren die Rechtset-
zungskompetenzen der Kantone in vielen Bereichen beschnit-
ten und gestützt auf entsprechende Verfassungsaufträge sel-
ber legiferiert, vor allem auch im Bereich Raumplanung und für
öffentliche Werke. Das Rechtsmittelsystem der Bundesrechts-
pflege hat damit nicht Schritt halten können. Ich schliesse
mich hier meinen Vorrednern an. Noch und noch müssen die
Richter sich über die Abgrenzung zwischen staatsrechtlicher
Beschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde den Kopf
zerbrechen. Es geht auch aus diesem Grund nicht an, die Kan-
tone zu mühseligen Aenderungen ihrer Verwaltungsrechts-
pflegegesetze zu veranlassen, wenn sie genau wissen, dass
das, was sie produzieren, dann umgehend Makulatur sein
wird, weil der Bundesgesetzgeber ja das Rechtsmittelsystem
im Bund überprüfen muss.

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Motion Zimmerli
Der Bundesrat wird einwenden, dem ohnehin schon überla-
steten Bundesgericht könne nicht noch mehr Arbeit zugemu-
tet werden. Dazu folgendes:
Mit den umstrittenen Enteignungen, die sich auf Bundesrecht
stützen - ich denke an Eisenbahnbauten, Nationalstrassen,
Rohrleitungen, Hochspannungsleitungen usw. -, befasstsich
das Bundesgericht heute schon, und zwar auf Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde hin und in durchaus menschenrechts-
konformer Weise.
Die kantonalen Enteignungsfälle werden zahlenmässig nicht
stark ins Gewicht fallen. Lieber sie aufgrund vollständiger kan-
tonaler Akten mit der erforderlichen freien Kognition als Staats-
gerichtshof zu entscheiden, dürfte für das Bundesgericht nicht
wesentlich aufwendiger sein, als im Gelände etwa die raum-
planungsrechtlichen Auswirkungen einer Stallbaute zu prü-
fen, die Umweltverträglichkeit eines Parkplatzes vor einer
ländlichen Wirtschaft zu untersuchen oder den umstrittenen
Waldabstand gegenüber einem Weekendhäuschen nach-
zumessen und sich mangels genügendem Kartenstudiums
wenn möglich noch im Gelände zu verirren.
Es gehtauch hier darum, Prioritäten zu setzen und die Propor-
tionen zu wahren. Ich bin gewiss der letzte, der dem geplagten
Bundesgericht noch mehr unnötigen Ballast aufbürden
möchte. Dafür war ich selber zu lange Richter. Es geht aber
nicht an, mit dem Belastungsargument-es ist ein Allerweltsar-
gument- die Kantone zu staatspolitisch bedenklichem Tun zu
zwingen.
Was geschieht, wenn sich die Kantone weigern, dem Befehl
aus Strassburg und Lausanne zu folgen, wenn der Bundes-
gesetzgeber nicht im Sinne meines Vorstosses ein Einsehen
hat? Der Bundesrat müsste letztlich zu Zwangsmassnahmen
greifen und über den kantonalen Gesetzgeber hinweg in die
kantonale Gerichtsorganisation eingreifen. Ich glaube nicht,
dass damit für die Menschenrechte und für die Akzeptanz des
Wirkens 'der EMRK-Organe in der Schweiz viel gewonnen
wäre. Den Kantonen, die ihre Verwaltungsgerichte nicht als
blosse Durchlaufstationen-fast hätte ich gesagt: Durchlaufer-
hitzer - der Staatsrechtspflege missbrauchen wollen, bliebe
zwar der Weg offen, aufgrund einer «pervertierten» Auslegung
von Artikel 114bis Absatz 4 BV die Bundesversammlung zu
bitten, dem Bundesgericht doch solche Streitigkeiten mit einer
Kompetenzzuweisung zum Entscheid zu übertragen, sozusa-
gen analog zum Solothurner Fall, den wir soeben entschieden
haben. Dann hätten wir es herrlich weit gebracht, denn damit
müssen sich die Kantone sinngemäss den Vorwurf des Bun-
desgesetzgebers gefallen lassen, sie seien selber nicht in der
Lage, punkto Schutz der Menschenrechte zum Rechten zu se-
hen! Einen solchen Vorwurf verdienen unsere Kantone nie
und nimmer.
Herr Kollege Schoch hat darauf hingewiesen, dass der Bun-
desrat selber in der Botschaft zur abgelehnten OG-Revision
ausdrücklich sagte, er möchte ein Prozessgesetz schaffen,
das EMRK-konform ist. Er hat die Gelegenheit dazu, wenn er
meiner Motion zustimmt.
Man kann es drehen und wenden, wie man will: Die schweize-
rische Antwort auf das Diktat von Strassburg kann nur heissen,
dass in kantonalen Enteignungsfragen das Bundesgericht als
unabhängiges Gericht im Sinn von Artikel 6 Ziffer 1 der EMRK
zu amten hat. Ich bitte deshalb den Bundesrat und die Räte
um einen entsprechenden kurzen Nebensatz in der neuen
OG-Vorlage, wie dies mit meiner Motion angeregt wird.
Bundespräsident Koller: Herr Zimmerli wirft ein auf den ersten
Blick juristisch-technisches Problem auf, das aber doch
staatspolitisch von erheblicher Bedeutung ist, weshalb ich et-
was weiter ausholen muss.
Artikel 6 Ziffer 1 der Europäischen Menschenrechtskonven-
tion verpflichtet die Mitgliedstaaten, für gewisse Streitigkeiten
auch nach kantonalem Verwaltungsrecht, wenn sie nach der
Terminologie der EMRK als zivilrechtliche Streitigkeiten zu be-
trachten sind, den Zugang zum Richter zu öffnen. Nun kann
man offensichtlich diesen Zugang zum Richter auf zwei Arten
realisieren: einerseits durch eine kantonale Lösung, indem die
Kantone ihre Verwaltungsgerichtsbarkeit diesen Erfordernis-
sen der EMRK anpassen, oder, wie Herr Ständerat Zimmerli
Ihnen dies vorschlägt, durch eine Bundeslösung, indem wir in
die in Aussicht genommene OG-Revision eine entsprechende
Bestimmung aufnehmen.
Herr Ständerat Zimmerli macht geltend, für die Bundeslösung
spreche vor allem, dass es unseren Rechtstraditionen in den
Kantonen widerspreche, wenn Planungsentscheide und an-
dere Hoheitsakte der Kantons- und Gemeindeparlamente so-
wie der Exekutivbehörden einer kantonalen richterlichen Kon-
trolle zu unterstellen seien. Denn hier handle es sich um emi-
nent politische Geschäfte. Herr Ständerat Zimmerli weiss aber
auch, dass diese Geschäfte, obwohl er sie als politische be-
zeichnet, nach Artikel 6 der EMRK tatsächlich einer richterli-
chen Kontrolle zu unterstellen sind und dass wir daher diese
staatsvertragliche Verpflichtung erfüllen müssen. Der Bundes-
rat ist daher der Meinung, dass wir uns bei dieser Frage an die
in unserem föderalistischen Staat allgemein geltenden Prinzi-
pien halten sollten. Danach ist die Organisation der Rechts-
pflege für das kantonale Verwaltungsrecht in erster Linie Sa-
che der Kantone. Der Bundesrat ist zuversichtlich, dass die
Kantone willens und fähig sind, ihre Verwaltungsgerichtsbar-
keit diesen internationalen Verpflichtungen anzupassen.
Sie wissen, dass heute, wenn ich mich nicht irre, von allen Kan-
tonen deren 23 bereits kantonale Verwaltungsgerichte einge-
führt haben oder auf dem Weg dazu sind. Nach Meinung des
Bundesrates verlangen es somit das föderalistische Prinzip
und der Grundsatz der kantonalen Verfahrenshoheit, dass die
Kantone tätig werden und dafür sorgen, dass diese freie, rich-
terliche Prüfung der Tat- und Rechtsfrage, wie sie von Artikel 6
der EMRKverlangtwird, tatsächlich möglich ist.
Herr Ständerat Zimmerli möchte wissen, was der Bundesrat
macht, wenn sich einzelne Kantone weigern. Auch dann
möchten wir nicht voreilig den Ausweg über eine solche gene-
relle Bundeslösung suchen, sondern wir möchten dort an-
knüpfen, wo die geltende Verfassung das bereits vorsieht. In
Artikel 114bis Absatz 4 BV ist ausdrücklich vorgesehen, dass
die Kantone mit Genehmigung der Bundesversammlung ge-
wisse administrative Streitigkeiten, die in ihren Bereich fallen,
nötigenfalls an das Bundesgericht überweisen können.
Der Vorschlag von Herrn Zimmerli, eine Bundeslösung zu rea-
lisieren, widerspricht aber auch vollkommen den Hauptanlie-
gen der Teilrevision des Gesetzes über die Organisation der
Bundesrechtspflege. Wir streben mit diesem Sofortprogramm
eine wesentliche Entlastung des Bundesgerichtes an. Mit die-
sem Vorschlag würden wir dem Bundesgericht Mehrarbeit
aufladen. Es ist schwierig, eine Voraussage zu machen, aber
weil ja eine freie Ueberprüfung der Tatfragen verlangt ist,
heisst das unter Umständen auch entsprechend aufwendige
Augenscheine und andere Instruktionsmassnahmen, die wir
hier dem Bundesgericht aufbürden würden. Wir sind - übri-
gens mit dem Bundesgericht - der Meinung, dass dies auch
dem Hauptziel, nämlich der Entlastung des Bundesgerichtes,
widersprechen würde.
Die Bundeslösung hat aber auch noch einen weiteren Nach-
teil: Sie würde in den einzelnen Kantonen zu unterschiedli-
chen Regelungen im Rechtsschutz führen, je nachdem, ob die
einzelnen Kantone für solche zivilrechtlichen Streitigkeiten im
Sinne von Artikel 6 der EMRK selber einen Richter zur Verfü-
gung stellen würden oder nicht. Jene Kantone, bei denen das
der Fall wäre, hätten dann - mit dem Bundesgericht - das
zweistufige richterliche Verfahren. In jenen Kantonen, die
diese Möglichkeit aber nicht zur Verfügung stellen würden,
hätten die Rechtsbetroffenen nur die Ueberprüfung durch das
Bundesgericht. Auch das spricht unserer Meinung nach ge-
gen die Lösung.
Zusammenfassend kommen wir daher zum Schluss, dass
eine solche Bundeslösung gegen unser föderalistisches Prin-
zip und gegen die kantonale Verfahrenshoheit verstösst. Wir
sind der Meinung, dass, wenn Schwierigkeiten bestehen, ka-
suell über Artikel 114bis BV angemessene Lösungen zu fin-
den sind. Der Vorschlag würde, wie gesagt, dem Hauptanlie-
gen, der Entlastung des Bundesgerichtes, widersprechen,
und es würde zu einem unterschiedlichen Rechtsschutz in
den einzelnen Kantonen kommen, indem die Garantie der
zweistufigen richterlichen Kontrolle in Verwaltungssachen
nicht überall gewährleistet wäre.

Motion Zimmerli
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Aus all diesen Gründen empfiehlt Ihnen der Bundesrat, in
Uebereinstimmung mit dem Bundesgericht, die Motion von
Herrn Zimmerli abzulehnen.
Rhinow: Ich möchte Sie bitten, der Motion Zimmerli zuzustim-
men. Ich möchte die Gründe nicht wiederholen, die der Motio-
när selbst in für mich überzeugender Weise aufgelistet hat. Ich
möchte zu zwei Punkten kurz Stellung nehmen, die auch Herr
Bundespräsident Koller erwähnt hat.
1. Es liegt kein Widerspruch zum föderalistischen Prinzip und
zur kantonalen Verfahrenshoheit vor. Der Eingriff in die kanto-
nale Verfahrenshoheit geschieht durch die Europäische Men-
schenrechtskonvention. Es ist hier gesagt worden, dass die
Kantone auch nach Auffassung des Bundesrates und des
Bundesgerichtes verpflichtet sind, ihre Rechtsordnungen an-
zupassen. Wenn sie verpflichtet sind, sind sie nicht mehr auto-
nom und können nicht mehr frei entscheiden. Ich glaube, das
föderalistische Prinzip steht dem insofern nicht entgegen, als
dieser Grundentscheid zur Anpassung schon gefällt ist. Die
Frage ist nur: Lässt man den Kantonen Zeit, das irgendeinmal
zu tun, und findet man sich damit ab, wenn sie es nicht tun und
damit den Rechtsschutz des einzelnen, des konkret Enteigne-
ten, nicht gewährleisten können? Da, meine ich, ist die Lösung
von Herrn Zimmerli überzeugender.
2. Zum unterschiedlichen Rechtsschutz: Ich glaube, man
muss darauf hinweisen, dass ein unterschiedlicher Rechts-
schutz auch dann besteht, wenn die Kantone frei sind, diese
Lösung heute, morgen, übermorgen oder gar nie einzuführen.
Der Rechtsschutz ist unterschiedlich, weil ich im einen Kanton
vor ein Verwaltungsgericht gehen kann, das mir diese Mög-
lichkeit der Sachverhaltsüberprüfung gewährleistet, im ande-
ren nicht. Das ist der heutige Zustand, und es wird auch auf
absehbare Zeit der Zustand bleiben. Aber wichtig ist für mich -
und ich glaube, das ist der Schlüsselsatz in der Begründung
von Herrn Zimmerli -, dass diese Bestimmung für das Bundes-
gericht nur gilt, «soweit das kantonale Recht diese Aufgabe
nicht einer verwaltungsunabhängigen richterlichen Instanz im
Kanton überträgt». Das Anliegen ist also auch hier, dass mit
der Zeit alle Kantone diese Instanzen einrichten. In dem Aus-
mass, wie sie es tun, muss auch das Bundesgericht den Sach-
verhalt gar nicht mehr überprüfen, weil dann das Erfordernis,
dass eine richterliche Instanz den Sachverhalt überprüft, ge-
währleistet scheint.
Ich habe allenfalls Verständnis für den Bundesrat, wenn er
sagt, er möchte in das Sofortprogramm nicht eine zusätzliche
Bestimmung aufnehmen, weil vielleicht dann andere Begeh-
ren kommen und damit dem Anliegen von Herrn Küchler-das
auch mein Anliegen ist-, dass man möglichst rasch das neue
Gesetz vorlegt, vielleicht dann nicht mehr Rechnung getragen
werden könnte. Ich sage es im Konditionalis!
Aber das Anliegen in der Sache halte ich für sehr begründet,
und ich möchte Sie deshalb bitten, der Motion zuzustimmen.
Danioth: Nach den sehr kompetenten Worten der beiden
Rechtsgelehrten erlauben Sie einem juristischen Normalver-
braucher ebenfalls ein paar Worte, vor allem deshalb, Herr
Bundespräsident, weil aus den Voten der Herren Kollegen
Zimmerli und Rhinow - ich könnte es Ihnen nachweisen an-
hand des Protokolls - in allen wesentlichen Belangen, in allen
wesentlichen Punkten eine zwar späte, aber für mich sehr
wichtige und wertvolle Bestätigung hervorgeht für den Stand-
punkt meines damaligen Vorstosses mit Bezug auf den viel kri-
tisierten Entscheid des Gerichtshofes in Strassburg. Nichts
anderes habe ich damals verlangt. Es geht um ein und das-
selbe Grundproblem, nämlich: Wie ist die unbestritten dyna-
mische Rechtsprechung des Gerichtshofes, die ich akzep-
tiere, sinnvoll in unsere schweizerische Bundesgesetzgebung
und - Sie gestatten einem Standesvertreter aus einem Urkan-
ton den Zusatz - in die Gesetzgebung der Kantone einzu-
bauen?
Diese Antwort ist mir auch das letzte Mal von Herrn Bundesrat
Felber, als es um das zweite Urteil ging, das genau gleich in
die kantonale Hoheit und das Verfahrensrecht bezüglich des
Strafrechtes eingegriffen hat- im Fall Weber-, nicht gegeben
worden; und heute geht es um den Eingriff eines Urteils von
Strassburg in die Hoheit der Exekutive, der Verwaltungsbehör-
den.
Wir haben heute nun die Situation, dass Planungsentscheide
von Behörden, von Gemeinderäten, von Regierungen durch
eine Gerichtsbehörde überprüft werden müssen, also die Ju-
stitialisierung der Exekutive, das Primat der Gerichtsbehörde
über die Exekutivbehörde. In der Schweiz haben wir ein gewis-
ses Gleichgewicht der drei Behörden, das nun empfindlich ge-
stört wird.
Ich bin durchaus der Meinung, dass auch hierüber, Herr Bun-
despräsident, diskutiert werden kann. Aber ich verlange, dass
dies auf einem sauberen, korrekten Weg geschieht. Ich
möchte die Frage stellen: Wann sind die Kantone je zu diesen
Aenderungen befragt worden? Ich weiss, das war nicht Ihre
Aufgabe damals, aber sie ist nicht gelöst worden.
Ich möchte nochmals betonen: Nicht derartige kritische Fra-
gen stellen das Bekenntnis unseres Parlamentes und des Vol-
kes zu den Menschenrechten in Frage, sondern es sind ge-
wisse Entscheidungen, es sind gewisse Verfahrensabläufe,
die sich nicht an unsere gewachsenen Strukturen halten, wel-
che zu einer Pervertierung - so möchte ich es nennen - des
Begriffes der Menschenrechte führen. Ich bedaure dies aus-
serordentlich, weil es nach meiner Meinung sehr viel wichti-
gere Anliegen im Bereich der Menschenrechte gäbe. Ich bin
der Meinung, dass der Bundesrat dieser Motion sehr wohl zu-
stimmen kann, einer Motion, die berücksichtigt, dass nicht alle
Kantone Verwaltungsgerichte haben - Sie haben es selber er-
wähnt-, einer Motion, die einen akzeptablen Ausweg aus die-
ser Situation ermöglicht, einer Motion, die immerhin auch fest-
gehalten hat, dass auch in diesem Punkt kein klarer, genügen-
der Rechtsvorbehalt angebracht worden ist.
In diesem Sinne wäre es falsch, wenn man das Problem nun
einfach vom Bundesrat auf die Kantone verschieben und da-
mit keine echte Lösung anstreben würde. Ich bin für eine sau-
bere Lösung. Ich bin für die Respektierung dieses Urteils. Aber
ich meine, wir sollten den korrekten Weg einschlagen, der von
Herrn Zimmerli aufgezeigt worden ist.
Bundespräsident Koller: Es geht hier wirklich um eine Grund-
satzfrage. Ich muss Ihnen ehrlich sagen: Ich bin schon etwas
überrascht, diese Töne gerade im Ständerat zu hören. Denn
wenn wir jetzt auch im Hinblick auf die europäische Integration
beginnen, überall dort, wo uns ein internationaler Vertrag et-
was vorschreibt, zu sagen, da müsse der Bund für die Realisie-
rung sorgen, schalten wir die Kantone aus, und das ist nicht
die Politik des Bundesrates. Wir werden, wenn wir beispiels-
weise einen EWR-Vertrag abschliessen, sehr viele internatio-
nale Verpflichtungen aufgrund dieses völkerrechtlichen Ver-
trages eingehen. Es kann nicht die Politik des Bundesrates
sein, dass man nachher sagt: Weil der Eingriff in unsere Kom-
petenzen auf einem völkerrechtlichen Vertrag beruht, muss
der Bund für die Realisierung sorgen. Wir müssen die Kantone
in die Verantwortung bei der Erfüllung völkerrechtlicher Ver-
träge miteinbeziehen. Sonst würde das zu einer Abdankung
der Kantone im Zeitalter der europäischen Integration führen,
die ich und die der Bundesrat nicht verantworten möchten.
Deshalb sagen wir auch in diesem konkreten Fall: Es ist doch
die adäquate Lösung, dass die Kantone, die nach unserem
Verfahrensrecht zuständig sind, diese Verpflichtung aus Arti-
kel 6 Absatz 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention
erfüllen. Denn wie gesagt: Wenn wir beispielsweise im Zusam-
menhang mit den rund 600 Richtlinien aufgrund des EWR-
Vertrags, die zum Teil auch in die Kompetenzordnungen der
Kantone hineinreichen, sagen: Jetzt ist es einfach so, es ist
eine völkerrechtliche Verpflichtung, jetzt muss der Bund für
Ordnung sorgen, beispielsweise im öffentlichen Submissions-
wesen, und es ist nicht mehr Sache der Kantone, ihre Rechts-
ordnungen anzupassen -wenn das Beispiel also Schule ma-
chen sollte, sind wir nach Meinung des Bundesrates auf dem
Holzweg.
Herr Ständerat Danioth, das ist der Grund, weshalb wir jetzt
sofort das Kontaktgremium mit den Kantonen reaktiviert ha-
ben und dort zurzeit daran sind, ein europapolitisches Pro-
gramm sicherzustellen, das genau das zum Inhalt hat, was bei
der künftigen Realisierung eines solchen EWR-Vertrages

25. September 1990 
S 
697 
Motion Zimmerli
durch Bundesrecht und was durch kantonales Recht gelöst
werden muss. Wenn alle internationalen Verpflichtungen dazu
führen, dass wir diese nur noch mit Bundesrecht realisieren,
sind wir in diesem föderalistischen Staat auf dem Holzweg.
Aus diesem prinzipiellen Grund lehnt der Bundesrat diese Mo-
tion ab.
Abstimmung - Vote
Für Ueberweisung der Motion 
21 Stimmen
Dagegen 
10 Stimmen
Schluss der Sitzung um 12.00 Uhr
La séance est levée à 12 h 00

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Motion Zimmerli Revision des BG über die Organisation der Bundesrechtspflege: EMRK-
konforme Umschreibung der Ueberprüfungsbefugnis des Bundesgerichts
Motion Zimmerli Révision de la loi fédérale sur l'organisation de la protection fédérale:
droit de cognition du Tribunal fédéral redéfini conformément aux dispositions de la
convention européenne des droits de l'homme
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1990
Année
Anno
Band
IV
Volume
Volume
Session
Herbstsession
Session
Session d'automne
Sessione
Sessione autunnale
Rat
Ständerat
Conseil
Conseil des Etats
Consiglio
Consiglio degli Stati
Sitzung
06
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
90.568
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
25.09.1990 - 08:00
Date
Data
Seite
693-697
Page
Pagina
Ref. No
20 019 214
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