ch_vb · ad 96.434 · 1996-08-26 · de


#ST# ad 96.434
Initiative parlementaire
Arrêté fédéral concernant les recherches historiques
et juridiques sur le sort des avoirs déposés en Suisse
à cause du régime national-socialiste
Avis du Conseil fédéral sur le projet et sur le rapport explicatif
de la Commission des affaires juridiques du Conseil national
du 26 août 1996
du 16 septembre 1996
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Par lettre du 3 septembre 1996, la Commission des affaires juridiques du Conseil
national (Commission des affaires, juridiques) a transmis le projet d'un arrêté
fédéral concernant les recherches historiques et juridiques sur le sort des avoirs
déposés en Suisse à cause du régime national-socialiste, accompagné d'un rapport
explicatif (FF 7996 IV 1171). Le Conseil fédéral prend position à ce sujet comme
suit, en application de l'article 21quater, 4e alinéa, de la loi sur les rapports entre les
conseils (LREC; RS 171.11):
1 
Situation initiale
• • 
' ' >.
Comme la Commission des affaires juridiques le constate à juste titre dans son
rapport explicatif, différents événements ont contribué ces derniers temps à
donner une nouvelle actualité à la question des avoirs disparus des victimes de
l'holocauste: le cinquantième anniversaire de la fin de la Seconde Guerre
mondiale, ainsi que l'ouverture des archives aux Etats-Unis, mais également dans
les pays de l'ancien bloc de l'Est. Des organisations juives, en tête desquelles le
Congrès juif mondial aux Etats-Unis, ont également exigé que la Suisse procède à
une recherche exhaustive sur le sort réservé à de tels avoirs.
L'Association suisse des banquiers (ASB), qui a dû essuyer les premières critiques,
a, dès le 1er janvier 1996, facilité la recherche d'avoirs en déshérence auprès des
banques suisses et a créé un service, à cette fin auprès de l'Ombudsman des
banques suisses. En outre, l'ASB et les organisations juives ont signé un «Mémo-
randum of Understanding» (MoU), le 2 mai 1996 à New York, afin de désigner un
Comité commun composé de hautes .personnalités, dont la tâche principale est
d'examiner les méthodes de recherche! des banques sur ces avoirs et le travail de
l'Ombudsman des banques.
Le point 5 de ce Mémorandum, en particulier, était important pour le Conseil
fédéral. Les parties y adressaient un appel au Gouvernement suisse pour qu'il se
1190 
1996-549

charge de la question des avoirs volés, qui, avant, pendant et après la Seconde
Guerre mondiale, avaient été déposés auprès de banques suisses ou d'autres
institutions, et qui, depuis lors, n'avaient été ni annoncés, ni restitués. La
problématique a pris une dimension politique par cet appel. Non seulement les
organisations juives ont voulu désormais que la recherche par les banques des
avoirs en déshérence soit effectuée en bonne et due forme et soit garantie par des
mesures appropriées. Mais elles ont encore exigé que les autorités politiques
suisses rendent compte du sort réservé à l'ensemble des avoirs en déshérence ou
volés en Suisse à l'époque du régime nazi, que ces avoirs soient déposés auprès de
banques ou d'autres gérants de fortune institutionnels.
Le Conseil fédéral a réagi rapidement. Dès sa séance du 8 mai 1996, il s'est déclaré
prêt à examiner les moyens les plus adéquats pour donner suite à la demande des
parties au MoU du 2 mai. Un groupe de travail interdépartemental ad hoc, sous la
conduite du Directeur de la Direction du droit international public au Départe-
ment fédéral des affaires étrangères (DFAE), a été chargé d'élaborer rapidement
des propositions à ce sujet. Etant donné que, par la suite, la Commission des
affaires juridiques a déposé l'initiative parlementaire dont il s'agit, le Conseil
fédéral, dans sa déclaration du 29 mai, a considéré qu'il était préférable de traiter
en collaboration avec le Parlement la problématique des avoirs en déshérence ou
volés, et a dès lors renoncé à élaborer un paquet de mesures distinct.
Une collaboration intensive s'est instaurée dès le départ entre la Commission des
affaires juridiques et le groupe de travail interdépartemental ad hoc; elle a
contribué de manière décisive à l'élaboration rapide du projet d'arrêté fédéral
dont il s'agit. Au surplus, le DFAE, sur mandat de la Commission, a mené à bien
une consultation des milieux intéressés.
En outre, le DFAE a eu différents contacts avec l'ambassade américaine à Berne,
la personne responsable de la recherche des avoirs juifs au Ministère américain
des affaires étrangères, le Sous-Secrétaire d'Etat Stuart Eizenstat, de même
qu'avec l'ambassadeur d'Israël en Suisse. Ces discussions ont fait clairement
ressortir l'intérêt des autorités américaines, mais aussi israéliennes, à une régle-
mentation de l'affaire qui soit la plus complète et la plus transparente possible. Le
large écho donné par les médias à cette problématique, en Suisse et à l'étranger, a
également témoigné du grand intérêt public qui lui est porté. Les voix, très
critiques au départ à l'adresse de la Suisse, ont baissé d'intensité à mesure que
s'est clairement manifestée la volonté des autorités politiques de traiter rapide-
ment et de manière exhaustive la question des avoirs de l'époque du régime nazi.
2 
Avis du Conseil fédéral
21 
L'initiative en général
211 
L'intérêt de la Suisse à des recherches juridico-historiques
Le Conseil fédéral approuve l'initiative de la Commission des affaires juridiques
de déterminer historiquement le sort des avoirs déposés en Suisse à cause du
régime nazi. La Suisse a un intérêt politique à ce que cette question soit éclaircie
une fois pour toutes avec la transparence nécessaire et qu'un trait final puisse être
tiré. De l'avis du Conseil fédéral, il ne suffit pas de renvoyer aux mesures étatiques
1191

déjà prises dans le passé, à savoir à l'arrêté fédéral de 1962 sur les avoirs en Suisse
d'étrangers ou d'apatrides persécutés pour des raisons raciales, religieuses ou
ploitiques (RO 7963 423) ou à l'accord de Washington du 25 mai 1946 (RS 14
343). Ces textes démontrent certes que les autorités suisses se sont autrefois déjà
occupées intensivement de la question des avoirs et des biens juifs provenant de
l'ancienne Allemagne nazie. Comme la Commission des affaires juridiques le
constate à juste titre dans son rapport, la Suisse est, malgré ces mesures,
confrontée aujourd'hui à la demande formulée expressément de déterminer
historiquement et politiquement le'sort de ces avoirs. Même si cette probléma-
tique a été utilisée aux Etats-Unis à des fins de politique intérieure à rencontre
des banques suisses et de la place financière suisse, la demande des organisations
juives est justifiée. Des recherches objectives peuvent au surplus aussi contribuer,
à l'aide de documents et de données factuelles, à contrer les spéculations sur les
montants en milliards qui auraient prétendument afflué en Suisse depuis l'étran-
ger pendant la Seconde Guerre mondiale et dont il n'aurait jamais été rendu
compte. Il en va, en dernier lieu, également de l'image de la Suisse à l'étranger.
La mise en œuvre de telles recherches n'est cependant pas uniquement motivée
par des raisons de politique étrangère. La mise à jour de ce chapitre de son
histoire récente répond à l'intérêt de la Suisse elle-même.
212 
But et objet des recherches
De l'avis du Conseil fédéral, il s'agit d'abord d'entreprendre des recherches
définitives, exhaustives et transparentes sur les avoirs des victimes du nazisme en
Suisse, qu'ils soient en déshérence .ou volés. Ceci correspond à la demande
figurant dans le «Mémorandum of Understanding» du 2 mai 1996. Le Conseil
fédéral est cependant d'accord avec la Commission des affaires juridiques pour
dire que les recherches ne devraient pas se limiter aux avoirs des victimes juives de
l'holocauste, même si cette problématique est à l'origine de l'arrêté fédéral.
L'occasion devrait être plutôt saisie d'éclaircir de manière exhaustive le rôle de la
place financière suisse pendant et immédiatement après le régime nazi. Dans ce
contexte, il est également nécessaire d'enquêter sur les avoirs des Nazis déposés
en Suisse, de même que sur l'utilisation des instruments juridiques qui sont en
relation avec les différents problèmes mentionnés.
Il est important que le champ d'application des recherches soit, d'une part,
suffisamment large pour que le problème dont il s'agit soit liquidé une fois pour
toutes, et, d'autre part, suffisamment circonscrit pour empêcher des recherches
sans fin. En outre, il faut, par une définition claire de l'objet des recherches, éviter
que l'arrêté fédéral suscite de fausses attentes. Le projet de la Commission des
affaires juridiques tient compte de ces préoccupations. Le Conseil fédéral
approuve ainsi la fixation à cinq ans de la durée de validité de l'arrêté. Il sera de la
sorte clairement indiqué que les recherches devront être menées à terme dans un
délai raisonnable.
Abstraction faite de la disposition de l'article 2, 2e alinéa, l'arrêté fédéral exclut
l'élucidation de prétentions individuelles et la question de l'attribution des avoirs
susceptibles d'être trouvés. Comme la Commission des affaires juridiques le
1192

constate à juste titre dans son rapport explicatif accompagnant le projet d'arrêté,
les intérêts individuels des personnes concernées sont suffisamment garantis par
le nouveau système de recherche des banques et par les contrôles supplé-
mentaires. D'autres gérants de fortune institutionnels ont, de même, commencé
leurs propres recherches ou ont l'intention d'en entreprendre. L'arrêté ne devrait
pas non plus constituer une base légale permettant de demander des comptes à
des personnes sur leur comportement en relation avec les avoirs en question. C'est
la raison pour laquelle, de l'avis du Conseil fédéral, la notion de recherches
«juridiques», utilisée dans le titre et dans le texte de l'arrêté, est à comprendre au
sens de «juridico-historique» et ne devrait pas être interprétée comme faisant
référence à des enquêtes juridiques quelconques, pénales ou autres, contre des
individus. Même la limitation aux recherches juridico-historiques décrites pour-
rait rendre difficile l'exécution de l'arrêté fédéral. D'une part, vu le fait que la
période des recherches est éloignée dans le temps, il ne sera pas facile de trouver
des témoins de l'époque encore en vie. D'autre part, seule une quantité réduite de
documents devrait être encore disponible auprès de la plupart des gérants de
fortune institutionnels, dès lors que, conformément à l'article 962 CO, le devoir de
conserver la correspondance commerciale cesse après dix ans.
22 
Remarques sur le projet d'arrêté
Le Conseil fédéral est d'accord avec le projet de la Commission des affaires
juridiques et se limite ainsi à quelques remarques explicatives:
Article 2
Le Conseil fédéral est prêt à assumer la responsabilité de l'exécution de l'arrêté
fédéral. Il a l'intention de charger de la conduite des investigations un groupe
d'experts composé de scientifiques provenant de disciplines diverses, à savoir en
premier lieu de spécialistes dans les domaines de l'histoire, du droit et de la
finance. Le Conseil fédéral examine également la possibilité de confier la
direction générale des investigations à une personnalité d'une compétence scienti-
fique et morale reconnue afin de garantir que les résultats finaux soient présentés
comme un tout. Avant la désignation définitive du groupe d'experts et de son chef,
le Conseil fédéral entendra les milieux concernés, notamment la Fédération suisse
des communautés israélites. Il a cependant besoin d'une certaine liberté en
manœuvre et de flexibilité dans le choix des experts.
Conformément à l'article 2, 2e alinéa, le groupe d'experts informe régulièrement
le Conseil fédéral de l'état des travaux. Une information doit se faire, en
particulier, lorsque les recherches dévoilent la présence d'indices de prétentions
patrimoniales. Le Conseil fédéral recueillera ces informations et examinera les
mesures à prendre. Il faut cependant partir de l'idée que les origines de ces
prétentions remontent, en règle générale, loin dans le temps. C'est pourquoi
Conseil fédéral compte en premier lieu sur la collaboration des associations
compétentes des banques, des assurances, des fiduciaires et d'autres gérants de
fortune afin que les prétentions pendantes puissent être traitées de manière
consensuelle. Il va sans dire que la voie judiciaire reste également ouverte aux
requérants. Les perspectives de succès d'une mise en œuvre de la voie judiciaire
1193

dépendront cependant de façon déterminante de l'état des preuves, des délais de
prescription et de péremption, de même que de la nature de la prétention
(déshérence ou appropriation par des tiers).
Article 6
Le Conseil fédéral est d'accord avec la proposition de la Commission des affaires
juridiques de publier intégralement les résultats des recherches. Il examinera
également l'idée de procéder à la publication d'un rapport d'ensemble sous la
responsabilité du chef du groupe d'experts.
Article 7a
L'on ne peut exclure que notamment l'étendue, ou la portée de l'obligation de
permettre la consultation des documents, ainsi que le respect de l'anonymat
puissent, dans un cas d'espèce, donner lieu à des litiges. Il est dès lors justifié, au
sens de la proposition de la Commission des affaires juridiques, de prévoir dans
l'arrêté fédéral une disposition qui déclare expressément applicables à de tels
litiges les dispositions générales de la procédure administrative fédérale - c'est-à-
dire la loi fédérale sur la procédure administrative (RS 172.021), de même que la
loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ; RS 173.110', en particulier les articles 97
et suivants). Les archives fédérales sont compétentes pour prendre des décisions à
ce sujet.
23 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
L'article 8 du projet prévoit que le financement des recherches sera assuré par un
crédit d'engagement. Il est difficile, au stade actuel, d'apprécier les conséquences
financières et les effets sur l'état du personnel. Le Conseil fédéral est d'accord
avec la Commission des affaires juridiques pour dire que les coûts et le temps
nécessaires ne pourront être appréciés qu'après un examen des documents. Sous
cette réserve, l'on peut faire les remarques provisoires suivantes: le Conseil
fédéral raisonne sur la base d'un groupe d'experts composé de six à douze
personnes. Les domaines de l'histoire, du droit et de la finance devraient entrer en
ligne de compte comme disciplines principales au sens de l'article 2 de l'arrêté
fédéral. Il s'agit ici de désigner des chercheurs qui dirigeront les recherches. En
plus, il est nécessaire qu'il y ait une équipe appropriée de collaborateurs. Des
valeurs de comparaison à partir d'études du Fonds national aboutissent approxi-
mativement à une dépense d'environ 1 million de francs par an. Bien que la durée
de validité de l'arrêté fédéral soit limitée au maximum à cinq ans, le Conseil
fédéral est d'accord avec la Commission des affaires juridiques pour se fixer
comme but l'achèvement d'un rapport final en trois ans environ, et au maximum
en cinq ans. Il est conscient qu'un traitement du résultat des recherches qui se veut
exhaustif et de haute qualité prend un certain temps. Par ailleurs, il faut prendre
en considération qu'avant tout les survivants de la dictature nazie et leurs parents,
mais aussi, de manière générale, le public en Suisse et à l'étranger souhaitent le
plus vite possible des éclaircissements sur le rôle de la place financière suisse à
l'époque du régime nazi. Une période de recherches d'environ trois ans prendrait
en compte les deux exigences. Sur cette base, le coût total se monte à 5 millions de
1194

francs d'après les estimations du Conseil fédéral. Ce montant engloberait les frais
d'experts, d'infrastructure et de publication.
Conformément à l'article 25 de la loi sur les finances de la Confédération (LFC;
RS 611.0), un crédit d'engagement est requis lorsqu'il est prévu de contracter des
engagements financiers allant au-delà de l'exercice budgétaire. Ce crédit prend la
forme d'un arrêté simple et sera ainsi adopté séparément de l'arrêté à la base des
recherches, lequel est un arrêté fédéral de portée générale sujet au référendum
facultatif.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
16 septembre 1996 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Delamuraz
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
N38717
1195

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire Arrêté fédéral concernant les recherches historiques et juridiques
sur le sort des avoirs déposés en Suisse à cause du régime national-socialiste Avis du
Conseil fédéral sur le projet et sur le rapport explicatif de la Commis...
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1996
Année
Anno
Band
4
Volume
Volume
Heft
42
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
96.434
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
22.10.1996
Date
Data
Seite
1190-1195
Page
Pagina
Ref. No
10 108 796
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.
Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.
Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.