ch_vb · JAAC 64.21 · 1999-03-18 · de


JAAC 64.21
Avis de droit de la Direction du droit international
public, 18 mars 1999
Rapports entre le droit international et l’ordre juridique suisse.
Compétence du Conseil fédéral d’approuver des traités internationaux.
Etablissement d’une compétence pénale dans des accords
internationaux dérogeant au principe fixé en la matière par le droit
pénal suisse.
- Le Tribunal fédéral a établi le principe que le droit international
l’emporte sur une loi fédérale. Ainsi, un accord international peut
contenir une règle de compétence pénale basée sur le principe de la
territorialité, de la personnalité active ou encore sur une combinaison
des deux principes lors même que le droit pénal suisse a établi le
principe de la personnalité active. La règle internationale l’emportera.
- Le fait qu’un accord international déroge à une loi fédérale n’implique
pas que l’accord international en question doive impérativement être
approuvé par l’Assemblée fédérale. En effet, le Conseil fédéral peut
approuver un tel accord si ce dernier est qualifié d’accord bagatelle.
Verhältnis zwischen Völkerrecht und Schweizer Rechtsordnung.
Zuständigkeit des Bundesrats zur Genehmigung völkerrechtlicher
Verträge. Vereinbarung einer strafrechtlichen Zuständigkeit in
internationalen Verträgen, welche vom im schweizerischen Strafrecht
festgelegten Grundsatz abweicht.
- Das Bundesgericht hat den Grundsatz festgelegt, wonach das
Völkerrecht einem Bundesgesetz vorgeht. Folglich kann ein
völkerrechtlicher Vertrag eine Bestimmung enthalten, welche
für die Regelung der strafrechtlichen Zuständigkeit auf dem
Territorialitätsprinzip, dem aktiven Personalitätsprinzip oder
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auf einer Kombination dieser Grundsätze beruht, selbst wenn das
Schweizer Strafrecht auf das aktive Personalitätsprinzip abstellt. Die
völkerrechtliche Regelung geht in diesem Falle vor.
- Die Tatsache, dass ein völkerrechtlicher Vertrag von einem
Bundesgesetz abweicht, hat nicht zwingend zur Folge, dass das
fragliche Abkommen durch die Bundesversammlung zu genehmigen ist.
Der Bundesrat kann ein derartiges Abkommen in eigener Zuständigkeit
abschliessen, sofern dieses als «Bagatellvertrag» zu qualifizieren ist.
Relazione tra il diritto internazionale e l’ordinamento giuridico
svizzero. Competenza del Consiglio federale di approvare i trattati
internazionali. Istituzione d’una competenza penale in accordi
internazionali che deroga ai principi fissati in questo ambito dal diritto
penale svizzero.
- Il Tribunale federale ha enunciato il principio secondo il quale il
diritto internazionale prevale su una legge federale. Così, un accordo
internazionale può contenere una norma che fissi la competenza penale
fondandosi sul principio della territorialità, della personalità attiva
o su una combinazione di questi due principi, anche se il diritto penale
svizzero prevede il solo principio della personalità attiva. La regola di
diritto internazionale prevale su quella di diritto interno.
- Il fatto che un accordo internazionale deroghi ad una legge federale
non implica che l’accordo debba imperativamente essere approvato
dall’Assemblea federale. Infatti, il Consiglio federale può senz’altro
approvare un tale accordo se questo è qualificato come «accordo
bagatella».
La Direction du droit international public (DDIP) examine la question de savoir
si un accord international peut déroger à un principe de droit pénal établi par
une loi fédérale et si, le cas échéant, cet accord peut être ratifié par le Conseil
fédéral.
1. Effets du droit international sur le droit interne
Si la jurisprudence et la doctrine ont toujours considéré que le droit
international prime en cas de conflit entre des traités internationaux et la
constitution fédérale, d’une part, et entre des traités internationaux et des
dispositions nationales qui sont d’un niveau inférieur aux lois fédérales,
d’autre part, la question des relations entre le droit international et les lois
fédérales a par contre longtemps été controversée (voir Dietrich Schindler,
La Suisse et le droit international public dans le Nouveau manuel de la
politique extérieure suisse, 1992, Berne, Stuttgart, Vienne, pp. 114-115).
En effet, si, au début du siècle, le Tribunal fédéral a jugé que les traités
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internationaux primaient les lois internes, même celles qui avaient été
adoptées postérieurement, il a modifié cette pratique une première fois dans
les années 1920-1930 non seulement en plaçant sur un pied d’égalité les traités
et les lois fédérales mais également en donnant la primauté aux lois adoptées
postérieurement aux traités internationaux.
En 1968, le Tribunal fédéral a à nouveau modifié sa pratique en la matière en
stipulant que le droit interne doit être interprété en conformité avec le droit
international afin d’éviter toute contradiction. Il a ainsi établi le principe que
le droit international l’emporte sur une loi fédérale contraire, même si la loi a
été adoptée postérieurement. En conséquence, le droit interne qui contredit
une norme de droit international ne doit pas être appliqué.
Il découle de ce qui précède qu’un accord international peut contenir une
règle de compétence pénale basée sur le principe de la territorialité, de la
personnalité active ou encore sur une combinaison des deux principes lors
même que le droit pénal suisse a établi le principe de la personnalité active. La
règle internationale l’emportera dans tous les cas car, vu le système moniste
suisse, un accord conclu valablement par notre pays le lie et ses dispositions
priment les dispositions internes. La jurisprudence «Schubert» (ATF 99
Ib 39 du 2 mars 1973), en vertu de laquelle une loi fédérale peut, dans des
circonstances exceptionnelles, l’emporter sur le droit international lorsque
l’Assemblée fédérale l’a expressément exigé, doit donc être considérée comme
une exception (voir Schindler, p. 115).
En conclusion, la DDIP est d’avis que le principe de la territorialité établi par
l’accord international l’emporte sur le principe de la personnalité active établi
par le droit interne suisse.
2. Le principe de la primauté du droit international et la
compétence interne d’approbation d’un traité international
Selon la doctrine, la primauté du droit international sur le droit interne ne
dépend pas de l’autorité qui a approuvé le traité international. En effet, le
principe de la primauté du droit international est applicable tant pour les
traités qui ont été approuvés par le Parlement que ceux qui l’ont été par le
Conseil fédéral (voir Schindler, p. 114).
En outre, un traité international approuvé par le Conseil fédéral lie la Suisse et
ce même si notre gouvernement l’a conclu ultra vires. En effet, conformément
à l’art. 27 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités
(RS 0.111), un Etat ne peut invoquer les dispositions de son droit interne pour
justifier la non-exécution d’un traité. D’ailleurs, dans un arrêt publié à l’ATF
120 lb 360, consid. 2, le Tribunal fédéral a considéré qu’un traité conclu par le
Conseil fédéral lie la Suisse, indépendamment du fait que ce traité aurait dû
être approuvé par l’Assemblée fédérale.
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Enfin, le fait qu’un accord international déroge à une loi fédérale n’implique
pas que l’accord international en question doive impérativement être
approuvé par l’Assemblée fédérale. En effet, le Conseil fédéral peut approuver
un tel accord si ce dernier est qualifié d’accord bagatelle.
3. Compétence du Conseil fédéral d’approuver un accord
international établissant une règle de compétence pénale
Il se pose la question de savoir si un accord international fixant une règle de
compétence pénale peut être considéré comme un accord bagatelle et, dès lors,
être approuvé par le Conseil fédéral. Le fait que l’accord international déroge à
une règle de compétence établie par une loi interne n’est pas déterminant pour
savoir si l’accord doit être approuvé par l’Assemblée fédérale dans la mesure
où, comme cela a été expliqué ci-dessus, le parallélisme des compétences n’est
en l’espèce pas pertinent. Par contre, il importe d’examiner si les critères
applicables pour déterminer le caractère bagatelle d’un accord sont respectés
(voir la communication commune de la DDIP et de l’Office fédéral de la justice
publiée à la JAAC 51.58 [1987], pp. 397-400).
En conclusion, dans la mesure où le caractère bagatelle d’un tel accord est
établi, la DDIP est d’avis que le Conseil fédéral est en droit de déroger dans cet
accord à une règle de compétence fixée par une loi fédérale.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 64.21 - Avis de droit de la Direction du droit international public, 18 mars 1999
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2000
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Anno
Band
64
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150 004 673
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