ch_vb · ad 90.228 · 1991-06-03 · de


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Initiative parlementaire
Réforme du Parlement
Avis du Conseil fédéral
du 3 juin 1991
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous présentons notre avis concernant le rapport du 16 mai 1991 de la
Commission du Conseil national. La commission, se fondant sur une initiative
parlementaire Petitpierre, propose une première série de mesures de réforme du
Parlement. Nous avons repris, dans notre argumentation, la structure du rapport
de la commission (ch. 1 à 9). Les propositions du Conseil fédéral figurent en
annexe.
1 
Introduction
Le Conseil fédéral prend acte avec satisfaction des efforts que fait le Parlement pour
adapter son activité aux conditions de notre époque et en particulier pour
rechercher des moyens d'améliorer la planification et la conduite de l'activité
parlementaire, ainsi que le déroulement de la procédure législative. Il constate
que la commission du Conseil national chargée de ce dossier propose divers types
de mesures, dont certaines peuvent avoir des incidences sur l'activité du Conseil
fédéral et de l'administration. La présente étude se borne à des remarques sur les
projets de réforme pouvant influer directement sur les rapports entre Gouverne-
ment et Parlement, ainsi que sur le fonctionnement des organes gouvernementaux
et administratifs.
Avant d'aborder des points spécifiques, nous nous permettons quelques re-
marques préliminaires touchant des questions de principe. En premier lieu, les
projets actuels de réforme ne devraient pas être dissociés des efforts entrepris par
l'exécutif. A cet égard, le train de mesures qui est proposé par la commission sur la
base des normes constitutionnelles en vigueur semble aller dans le même sens que
les premières mesures à court terme présentées par le Conseil fédéral dans son
message du 17 septembre 1990 concernant la revision partielle de la loi sur
l'organisation de l'administration (FF 7990 III 625). Sur quelques points, cepen-
dant, par exemple dans le domaine de la politique extérieure, le Parlement
propose des innovations radicales. Le Gouvernement a fait un premier pas en
confiant à un groupe d'experts le mandat d'examiner l'actuel système gouverne-
mental et législatif dans son ensemble. Ce groupe, dirigé par le professeur
Eichenberger de Baie, devrait formuler des propositions d'amélioration dont la
846 
1991-393

teneur est pour l'instant impossible à prévoir. Les premiers résultats de ses travaux
devraient être disponibles vers la fin de l'année. Même s'ils n'ont aucun caractère
définitif, ils seront cependant une réponse au vœu formulé par la commission du
Conseil des Etats qui a examiné les diverses initiatives parlementaires portant sur
une réforme du Gouvernement, et qui demande avec insistance que l'on présente
rapidement une première série de propositions et de modèles. Le Conseil fédéral
espère que le rythme rapide imposé par le Parlement aux travaux de réforme du
législatif et de l'exécutif ne sera pas au détriment du soin qu'il convient, de part et
d'autre, d'apporter à ces réformes. En ce qui concerne le présent avis, il tient à
souligner qu'il n'a guère été possible, en raison de la brièveté du délai, d'analyser
toutes les incidences et conséquences possibles des réformes proposées. Le
Conseil fédéral se réserve donc de revenir à certains aspects et au besoin de compléter
son avis sur certains points après .la conclusion des débats au Conseil national.
Une coordination entre les projets de réforme émanant du Parlement et ceux
formulés par le Gouvernement doit aussi permettre de maintenir l'équilibre des
pouvoirs. Il faut éviter que cet équilibre soit menacé par des innovations hâtives et
unilatérales. Nous reviendrons par la suite sur certains aspects. A ce propos, le
Conseil fédéral estimerait souhaitable que le Tribunal fédéral communique son
avis, en tant que représentant du pouvoir judiciaire, sur certains projets de
réforme.
Par ailleurs, il faudra veiller à éviter tout empiétement des compétences d'un des
pouvoirs sur celles de l'autre. Le système voulant que les commissions parle-
mentaires exercent un suivi permanent de l'activité administrative en comporte le
risque. C'est donc avec prudence et retenue qu'il faudra réglementer en la
matière. En particulier, les règles proposées jusqu'ici dans le domaine de la
politique étrangère laissent manifestement à désirer.
Il faudra aussi tenir compte des répercussions que le développement de l'activité et de
l'infrastructure parlementaires auront sur le volume de travail de l'Administration
fédérale. Il est d'ores et déjà certain qu'une charge de travail supplémentaire en
résultera. Le Conseil fédéral part donc du principe que les Chambres accorderont
à l'administration en temps voulu et avec la compréhension nécessaire les moyens
indispensables sous forme d'effectifs et de crédits.
2 
Réforme du système des commissions
Le Conseil fédéral est fondamentalement favorable à la réforme proposée. Il y
voit notamment des avantages quant à un traitement plus rapide et plus compétent
de ses projets par les Chambres fédérales. Une première économie de temps viendra
de ce qu'il ne sera plus nécessaire de constituer, lors d'une session ultérieure, une
commission spéciale pour examiner un projet soumis par le Conseil fédéral,
puisque le projet pourra être confié dans le plus bref délai à une des commissions
permanentes. De plus, grâce à la compétence accumulée par une telle com-
mission, elle pourra aborder directement un objet quant au fond sans procéder à
un long débat d'entrée en matière.
847

Cette volonté de professionnaliser le travail des commissions sera d'autant mieux
réalisée si l'on ne fait plus appel aux commissions spéciales, ou commissions ad
hoc, que dans certains cas exceptionnels.
Le projet consistant à planifier les travaux des commissions au moyen d'un
calendrier annuel des séances de commissions contribuera certainement aussi à
améliorer l'efficacité de ces travaux. Du point de vue gouvernemental, il y a lieu
de faire les remarques suivantes au sujet du modèle proposé par l'initiative
parlementaire. Il découle tout d'abord du projet que la charge de travail de
l'administration continuera à s'accroître, notamment en ce qui concerne les
commissions de politique extérieure. Une réglementation rigide pourrait en outre
avoir pour conséquence des incompatibilités avec les dates des conférences
internationales auxquelles la Suisse participe en la personne de l'un ou l'autre
conseiller fédéral. En outre, des séances de deux jours et demi interféreraient avec
les séances hebdomadaires du Conseil fédéral. En revanche, ces nouvelles
dispositions ne poseraient pas de problème si le Parlement acceptait de mettre en
pratique la proposition du Conseil fédéral de recourir davantage à une représenta-
tion de ses membres par des secrétaires généraux ou des directeurs d'office. Sur ce
point, nous proposons de modifier la teneur de l'article 65b's de la loi sur les
rapports entre les conseils (RS 171.11) en remplaçant la fin du 1er alinéa («après
entente avec les présidents des commissions») par une formule demandant
simplement que le président de la commission soit informé en temps utile (le
libellé que nous vous soumettons pour avis figure dans l'annexe à la présente).
Le Conseil fédéral estime qu'une grande prudence s'impose quant à l'intention
exprimée dans le rapport de la commission d'exercer un suivi permanent de
l'activité du Gouvernement et de l'administration. Une telle pratique comporte le
risque d'une confusion des pouvoirs. En effet, le suivi parlementaire risque
d'aboutir à une véritable fonction de contrôle qui outrepasserait largement le
principe de la haute surveillance défini par la constitution, et pourrait mener en
fin de compte à une forme de «codécision». Une telle évolution n'est pas dans
l'intérêt du Gouvernement, pas plus que dans celui du Parlement, qui finirait par
se priver de son autonomie totale par rapport à l'exécutif, puisqu'il devrait
assumer la coresponsabilité des décisions de ce dernier. En raison de la brièveté
du délai imposé pour le présent avis et à cause de l'importance de ces questions de
surveillance, le Conseil fédéral se réserve d'y revenir en temps utile et de
soumettre au Parlement d'autres considérations sur ce thème.
Il n'est pas non plus possible d'évaluer actuellement toute la portée des réflexions
de la commission sur la procédure législative. Sur ce point aussi il convient de
mettre en garde contre des transferts de compétences et des modifications de
l'équilibre des pouvoirs. Ainsi, le rapport de la commission déplore le fait que la
procédure législative se réduit pour le Parlement essentiellement à un examen des
projets gouvernementaux. Il faut pourtant se garder, en voulant modifier cette
situation, de violer le principe fixé à l'article 7 de la loi sur l'organisation de
l'administration (RS 172.010) et selon lequel le Conseil fédéral dirige la phase
préliminaire de la procédure législative. Bien qu'elles disposent de l'instrument de
l'initiative parlementaire, les Chambres devraient continuer à privilégier la
motion et le postulat pour exercer leur influence sur des objets déterminés. Les
848

réformes proposées devraient en tout cas éviter d'enlever à la procédure législa-
tive préliminaire le rôle qui lui revient.
Le renforcement du rôle du Parlement dans la procédure législative par le recours à
des commissions permanentes devrait permettre de suivre l'évolution dans un
domaine déterminé de manière plus régulière et avec une meilleure connaissance
de la matière. De la sorte, les débats sur les projets de loi, de même que la
formulation des interventions parlementaires, pourraient être mieux fondés. Nous
estimons judicieuse la possibilité évoquée par la commission de tenir davantage
compte de l'importance de la procédure législative post-parlementaire (autre-
ment dit, de la compétence de légiférer déléguée au Conseil fédéral). Par contre,
l'allusion faite dans le rapport aux exemples étrangers de commissions jouissant
de pouvoirs plus étendus ne doit pas servir de justification à une modification du
système pratiqué en Suisse. Tous les pays cités en exemple disposent d'organes
exécutifs forts, de sorte qu'une plus grande mainmise du Parlement et de ses
commissions peut sembler nécessaire. Il y a lieu de souligner ici une fois de plus le
besoin de veiller à coordonner la réforme du Gouvernement avec celle du
Parlement. A titre d'exemple, tout projet qui comporterait un renforcement de
l'exécutif aurait des incidences directes sur l'activité parlementaire.
Le Conseil fédéral s'interroge quant au rôle du nouvel organe proposé sous la
forme d'une commission parlementaire d'experts. Nous nous demandons si ce
nouvel instrument ne risque pas de poser des problèmes au Parlement lui-même
du fait qu'il créerait une association étrange entre experts et responsables
politiques. En outre, le rôle d'une telle commission dans le déroulement des
affaires parlementaires paraît peu clair. Il faut à tout prix éviter qu'elle fasse
double emploi avec les commissions d'experts du Conseil fédéral (commissions
extraparlementaires), surtout si l'on entend recourir souvent à ce type d'organe.
Nous n'estimons en tout cas pas admissible que des fonctionnaires fédéraux soient
appelés à faire partie de telles commissions, car ceci risquerait une fois de plus
d'aboutir à une confusion des pouvoirs. L'administration est en premier lieu au
service du Gouvernement. Si les Chambres souhaitent un soutien de la part de
l'administration, elles doivent obtenir l'autorisation du Conseil fédéral. Afin de
clarifier cette question, nous proposons une reformulation de l'article 8sexiesa,
2e alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils (voir l'annexe).
Concernant la composition numérique et le domaine de compétence des com-
missions permanentes, le Conseil fédéral estime que le regroupement dans une
commission permanente de tous les secteurs relevant de la politique extérieure
pourrait présenter certains avantages, à la seule condition de former des sous-
commissions qui gardent une dimension réaliste et qui permettent d'assurer une
meilleure coordination que ce n'est le cas actuellement. Cela est toutefois
discutable. Cela dit, il n'en résultera un allégement pour l'exécutif qu'à la
condition que l'on renonce à la pratique voulant que chaque sous-commission
insiste sur la présence d'un conseiller fédéral. Cette réflexion s'applique aussi à
une Commission de l'économie et des redevances, dont le champ d'activité serait
très large. Toutefois, dans le domaine financier précisément, nous pensons qu'il
importe de garder une vue d'ensemble des recettes et des dépenses. La Com-
mission des finances devrait donc s'occuper aussi bien des arrêtés portant sur des
crédits et du compte d'Etat que du plan financier de la législature, ainsi que des
56 Feuille fédérale. 143= année. Vol. III 
849

questions fiscales et du régime financier. Il faudrait donc redimensionner le
champ d'activité de la future Commission de l'économie et des redevances. Il va
de soi qu'un lien étroit existe entre les affaires économiques et les finances
fédérales. Il faudra donc en tenir compte et veiller à la coopération entre les
commissions. Par ailleurs, la loi devrait tenir compte d'une particularité en ce qui
concerne la Commission des transports et des télécommunications. La haute
surveillance exercée sur la gestion et les finances des CFF et des PTT devrait, de
l'avis du Conseil fédéral, être confiée à cette commission. Tel est le cas pour
l'actuelle Commission des transports et du trafic, qui exerce la haute surveillance
sur les chemins de fer fédéraux. Ce rôle ne se borne pas à une fonction législative
et cette commission doit assumer des compétences qui relèvent de la gestion
d'entreprise. Cependant, étant donné que l'activité de l'administration fédérale
générale se distingue nettement de celle des deux entreprises en régie, en ce qui
concerne le mandat et la marge de manœuvre, il semble judicieux d'instituer un
régime de compétences permettant d'établir des comparaisons et des contrôles
parallèles entre ces deux régies. Du point de vue politique, les questions relevant
de la stratégie d'entreprise et de l'étude de marché figurent de plus en plus au
premier plan, pour les deux régies. Nous proposons en annexe un libellé des
articles 47ter et 48 de la loi sur les rapports entre les conseils qui tient compte de
ces facteurs.
3 
Politique étrangère. Amélioration de la participation
du Parlement
De l'avis du Conseil fédéral, il convient d'accorder une attention particulière aux
propositions de réforme dans le domaine touchant la politique étrangère.
31 
Remarques générales
Comme dans d'autres domaines où la direction des affaires incombe à l'Etat, la
constitution confie la charge de la politique étrangère aussi bien au Conseil
fédéral qu'à l'Assemblée fédérale. Il existe donc en l'occurrence une coopération
permanente entre le gouvernement et le Parlement, dont les tâches sont dépen-
dantes les unes des autres. Chacune de ces institutions participe au processus de la
politique étrangère selon so vocation et ses fonctions spécifiques. Le Conseil fédéral
représente la Confédération vis-à-vis de l'étranger, assume les tâches relevant du
droit international et veille en général aux intérêts de la Suisse au-dehors
(art. 102, ch. 8, est.). L'Assemblée fédérale dispose de moyens efficaces pour
assurer sa participation à la politique étrangère, grâce à son pouvoir de prendre
les mesures nécessaires pour assurer la sûreté extérieure ainsi que pour maintenir
l'indépendance de la Suisse (art. 85, ch. 6, est.), grâce aussi à sa compétence
d'approuver les traités internationaux (art. 85, ch. 5, est.), grâce enfin à ses
pouvoirs étendus en matière de législation, de finances et de contrôle (examen du
rapport de gestion et du rapport sur la politique économique extérieure).
L'Assemblée fédérale dispose d'une participation étendue s'agissant principale-
ment de fixer les objectifs et les moyens importants de la politique étrangère ainsi
850

que de régler des questions de principe et de prendre des décisions de grande
portée en la matière.
Il convient en outre de considérer que, dans la conduite de négociations
internationales, le Conseil fédéral ne jouit aucunement d'une liberté d'action
absolue, mais qu'il est lié par toutes sortes de directives parlementaires (grandes
lignes de la politique étrangère, planification politique, avis et décisions émis
antérieurement par le Parlement, législation, finances, interventions parlemen-
taires). De plus, le fait que le Parlement a le pouvoir d'approuver les traités
internationaux influe à l'avance sur l'action gouvernementale. Dans son rôle de
négociateur, le Conseil fédéral est obligé de tenir compte des objectifs de
l'Assemblée fédérale s'il ne veut pas se heurter au rejet d'un traité.
Si, malgré les possibilités qui lui sont données d'exercer son influence, l'Assem-
blée fédérale éprouve un certain malaise en ce qui concerne l'importance de son
rôle en matière de politique étrangère, ce n'est pas faute de compétences
attribuées par la constitution.
Le Conseil fédéral continuera à faire tout ce qui est en son pouvoir pour que
l'Assemblée fédérale participe dans une large mesure à la conception de la
politique étrangère de la Suisse. Il convient toutefois de relever que cette
coopération connaît certaines limites, que ce soit pour des raisons relevant du
droit (principes constitutionnels, séparation des pouvoirs) ou commandées par les
circonstances (besoins et particularités des relations internationales).
32 
Principes constitutionnels, séparation des pouvoirs
Les propositions de la commission dans le domaine de la politique étrangère
soulèvent des questions fondamentales touchant les dispositions constitution-
nelles. Compte tenu du peu de temps dont il a disposé, le Conseil fédéral n'est pas
en mesure de répondre de manière approfondie à ces questions. Il doit donc se
réserver la possibilité de procéder à un examen approfondi et se contenter pour le
moment d'émettre quelques remarques touchant les principes:
S'agissant de la répartition des compétences entre le Conseil fédéral et l'Assem-
blée fédérale pour diriger les affaires étrangères, une pratique précise, vieille de
plusieurs décennies et guère contestée s'est développée, pratique qui se fonde sur
les règles régissant les compétences de l'Assemblée fédérale. Cette pratique
conforme aux dispositions constitutionnelles ne peut pas être renversée par une
simple modification de la loi sur les rapports entre les conseils. Il faut bien plutôt
se demander s'il ne serait pas opportun d'envisager une révision formelle de la
constitution.
Le principe de la séparation des pouvoirs et le régime des fonctions établi par la
constitution répartissent la responsabilité des tâches étatiques selon le principe de
la séparation des pouvoirs tant du point de vue de l'organisation que de celui des
personnes. Aucun des pouvoirs ne doit empiéter sur l'autre ni limiter l'autre de
manière excessive. Une large part de la conduite de la politique étrangère est
dévolue à l'exécutif. C'est à lui qu'il incombe de représenter la Suisse dans les
relations internationales et d'assumer la gestion normale des affaires étrangères.
Cette prérogative ne saurait être vidée de sa substance par un droit étendu du
. 851

législatif de donner des directives et de participer aux affaires. La constitution
veut attribuer au Parlement des compétences en la chargeant de fixer les objectifs
et les moyens de la politique étrangère, mais non lui confier une participation aux
opérations dans la direction de la politique étrangère à proprement parler.
L'exécution de la politique étrangère est attribuée au Conseil fédéral - tout
comme l'élaboration de normes juridiques au niveau national. Une modification
de cette répartition des compétences remettrait en question tout l'équilibre entre
le législatif et l'exécutif, instauré par la constitution. De plus, les responsabilités de
chacun de ces pouvoirs se trouveraient imbriquées.
Si le Parlement est appelé à participer aux négociations d'un traité international, il
partage dès le premier stade des négociations la responsabilité politique de
l'opération. Dans la phase finale d'approbation par les Chambres fédérales,
celles-ci ne peuvent plus, dans leur rôle d'organe neutre, donner un avis indépen-
dant et prendre une décision objective. L'approbation parlementaire perd ainsi sa
fonction de contrôle prévue par la constitution. Les responsabilités doivent être et
rester clairement définies: il faut toujours savoir qui est responsable et à quel
stade. Selon le système actuel par exemple, le Conseil fédéral, dans sa fonction
d'organe mandant, a la responsabilité du mandat qu'il confie à une délégation
chargée des négociations et il reste responsable des opérations jusqu'au moment
où le Parlement examine les résultats de ces négociations. Si cette procédure était
modifiée, les compétences et les responsabilités des uns et des autres ne seraient
plus clairement établies, ce qui serait inacceptable.
La constitution n'attribue aucune compétence en matière de politique étrangère
aux commissions parlementaires en tant que telles. C'est pourquoi les proposi-
tions de la commission appellent les questions suivantes: Le plénum peut-il
déléguer à sa commission des affaires étrangères des pouvoirs de participation
que lui confère la constitution? Les décisions, propositions et suggestions de cette
commission lient-elles le plénum? Ou bien celles-ci ne sont-elles considérées que
comme l'expression de l'opinion de la commission sans avoir un caractère
contraignant?
33 
Particularités des négociations diplomatiques
A la différence de l'élaboration de normes juridiques au niveau national, qui peut
se faire de manière relativement autonome, les négociations diplomatiques et la
conclusion de traités internationaux doivent toujours tenir compte des partenaires
étrangers et des intérêts en présence qui sont souvent divergents. Chaque partie
doit faire des concessions pour que les intéressés puissent parvenir à un com-
promis. Des négociations seraient vouées à l'échec si les délégations étaient liées à
des directives détaillées, revêtant une forme trop contraignante. Pour lancer et
présenter un sujet de négociation ainsi que pour arrêter le mandat concernant la
conduite de négociations, il est indispensable de disposer de connaissances
approfondies de la matière et d'établir de bonnes relations avec les partenaires.
Processus de dialogue avec le partenaire, la conduite de négociations exige des
mécanismes de décision permanents, souples et rapides. Le fait de ne pas savoir
clairement qui assume la direction des négociations rendrait les opérations plus
difficiles: s'agirait-il des commissions, de leurs présidents, de la majorité ou de la
852

minorité des commissions, quel serait le rôle du Conseil fédéral, etc.? Le mandat
clair et précis de conduire des négociations serait de ce fait inutilement com-
pliqué, voire rendu impossible.
Il en irait de même pour trouver le moyen d'harmoniser les volontés entre les
partenaires. Si l'on veut que des négociations internationales soient couronnées
de succès, il faut laisser un certaine marge de manœuvre aux organes auxquels on
a confié la tâche et leur laisser la possibilité d'agir selon le partenaire en question
et la situation concrète. Cela est d'autant plus nécessaire que les négociations
développent dans chaque cas leur dynamique propre, qui n'est pas toujours
prévisible. L'octroi d'une certaine liberté de décision et d'action est d'ailleurs dans
l'intérêt bien compris de l'Etat, car, de ce fait, les négociateurs se trouvent en
mesure, si les opérations sont bien conduites, de faire accepter dans les meilleures
conditions possibles leur propre conception. Ils peuvent saisir l'opportunité du
moment pour imposer l'intérêt de la nation, utiliser tour à tour la fermeté et la
souplesse, la pression et la concession pour obtenir un compromis satisfaisant et
parvenir à des résultats favorables. Ces constatations s'appliquent tout parti-
culièrement lorsque les impératifs de la collaboration conduisent à des confé-
rences non seulement bilatérales, mais multipartites ou à des décisions au sein
d'organisations internationales. Dans de tels mécanismes complexes de confé-
rences ou d'organisations, les possibilités d'un Etat donné d'exercer une influence
sont strictement limitées et doivent de ce fait être exploitées au mieux grâce à une
conduite particulièrement souple des négociations. En outre, pour être pleine-
ment efficace, la conduite des négociations doit pouvoir s'appuyer dans une très
large mesure sur la confidentialité et la discrétion. Il convient en effet de ne pas
laisser percer trop clairement à l'autre partie ses propres idées et intentions, pas
plus que les concessions que l'on est disposé à accepter.
En raison de leurs structures, de leur mode de travail et de leurs fonctions,
l'Assemblée fédérale ou ses commissions ne peuvent être appelées à participer
davantage à des négociations diplomatiques que dans une mesure très limitée. La
procédure du Parlement, qui nécessite, par la force des choses, un certain temps,
qui débouche sur des décisions contraignantes et à laquelle une grande publicité
est accordée, n'est pas adéquate dans ce domaine. Ni le Parlement, ni ses
commissions ne siègent en permanence; ils ne sont donc pas en mesure de donner,
en quelques jours, voire en quelques heures, de nouvelles instructions à la
délégation chargée des négociations ou d'étendre ses compétences. En outre, cela
compliquerait encore la conduite de négociations qui est déjà rendue complexe
aujourd'hui du fait de la spécificité de nos institutions (système collégial du
Conseil fédéral, multipartisme du gouvernement, assujettissement des traités
internationaux au référendum). De plus, les rivalités et les divergences fonda-
mentales d'opinion qui se font fréquemment jour entre le gouvernement et le
Parlement, de même qu'au sein du Parlement ou de ses commissions, dont la
composition est hétérogène, risqueraient de compromettre des négociations et de
remettre en question la crédibilité de la Suisse en tant que partenaire.
853

34 
Résumé
II est incontesté qu'en matière de politique étrangère, la constitution prévoit que
certaines compétences seront exercées parallèlement par le Conseil fédéral et les
Chambres. Il ne fait aucun doute que, tout particulièrement dans ce domaine, une
étroite collaboration entre les pouvoirs législatif et exécutif est indispensable dans
l'intérêt du pays. Dans le cadre de cette collaboration, toutefois, les responsabili-
tés des uns et des autres doivent rester clairement établies, et la capacité d'action
de l'exécutif ne doit pas être réduite. Sous cet angle, nous pouvons accepter l'idée
d'un renforcement de l'information réciproque entre le Parlement et le Conseil
fédéral. Cependant, si le Conseil fédéral, avant de confier des mandats de
négociation, devait consulter les commissions des affaires étrangères et tenir
compte de leur avis (cf. art. 47biso, 4e al., du projet de révision de la loi sur les
rapports entre les conseils) ou si les commissions déléguaient des observateurs à
des conférences internationales (art. 47biso, 6e al.), cela irait trop loin à notre avis.
Les deux propositions touchent aux attributions du pouvoir exécutif et sont
susceptibles d'influer sur l'activité gouvernementale; elles entraîneraient une
modification sensible de la réglementation des compétences en matière de
politique étrangère, ce qui serait contraire à la déclaration d'intention figurant au
chiffre 331 du rapport de la commission. Alors que le nouveau texte législatif
voudrait contraindre le Conseil fédéral à tenir compte des avis des commissions
au sujet du mandat de négociation, le rapport précise au chiffre 333: «Le Conseil
fédéral continue à définir le mandat de négociation. Il peut s'écarter des
recommandations des commissions compétentes.» C'est là une première indica-
tion claire et nette selon laquelle il faut s'attendre à des contradictions et à des
doutes en rapport avec la répartition des compétences de lege lata. En outre, le
statut et la fonction d'un observateur parlementaire aux négociations ne seraient
absolument pas définis. Pour des raisons relevant du droit international, l'observa-
teur devrait probablement être inclus dans la délégation; d'autre part, il ne serait
pas soumis aux instructions du chef de la délégation et agirait en fonction de ses
propres intérêts dans le cadre de son mandat de député. Il en résulterait une
situation tellement compliquée qu'il ne serait plus guère possible de sauvegarder
d'une manière uniforme et efficace les intérêts de la Suisse aux conférences
internationales.
Conformément à ces réflexions, nous nous permettons de soumettre en annexe
une version partiellement reformulée de l'article 47blsa de la loi sur les rapports
entre les conseils.
4 
Amélioration de la collaboration entre les deux conseils
Le Conseil fédéral est favorable à une simplification de la procédure d'élimination
des divergences, à la tenue par les commissions de séances communes, ainsi qu'à
la formation de commissions mixtes. Toutes ces propositions devraient concourir
à accélérer la procédure. En particulier, l'idée de procéder à des auditions
communes de représentants du Gouvernement devrait contribuer à alléger la
charge de travail de ces derniers.
854

5 
Gestion et planification des activités du Parlement
Le Conseil fédéral pense qu'une meilleure planification, accompagnée de simpli-
fications sur le plan de l'organisation, devrait aussi améliorer la collaboration
entre Gouvernement et Parlement. En particulier, le regroupement d'organes
parlementaires et une meilleure définition des compétences devraient faciliter la
planification commune du traitement des objets et rendre la collaboration à la fois
plus cohérente et plus efficace.
En relation avec l'institution d'une conférence de coordination, il y a lieu de
s'interroger sur le bien-fondé de l'article 8ter, 7e alinéa, de la loi sur les rapports
entre les conseils, prévoyant que le président de la Confédération et le chancelier
participent en règle générale, avec voix consultative, aux séances de cet organe.
Une participation du président de la Confédération, revêtu de tous ses droits et
obligations, ne serait guère compatible avec le principe de la séparation des
pouvoirs, même dans une acception large. C'est sans doute pour cette raison que
le président de la Confédération n'aurait qu'une voix consultative. Cette disposi-
tion devrait donc être formulée de manière plus souple. C'est pourquoi nous
proposons en annexe une formulation selon laquelle le président de la Confédéra-
tion et le chancelier peuvent participer aux séances de la commission, et disposent
en outre du droit de présenter des propositions.
Quant à l'introduction d'un délai maximal d'un an entre la conclusion de l'examen
préalable d'une initiative parlementaire et son examen préliminaire par le conseil,
le Conseil fédéral pense qu'elle facilite la coordination de la procédure législative.
L'actuelle procédure de préavis présente l'inconvénient que le Conseil fédéral est
invité relativement tard à donner son avis, à un moment où des décisions
importantes ont déjà été prises.
6 
Rythme des sessions
Le Conseil fédéral partage l'avis de la commission, à savoir qu'il n'y a pas lieu de
changer l'actuel calendrier annuel des sessions. En particulier, le système selon
lequel les sessions sont concentrées sur des périodes déterminées et séparées par
des pauses ne devrait pas être modifié.
7 
Amélioration de la situation financière des députés
Le Conseil fédéral partage l'avis de la commission du Conseil national selon
laquelle les députés aux Chambres fédérales doivent être correctement rémunérés
pour le travail toujours plus onéreux qu'ils y accomplissent. Il salue également
l'abandon de la proposition contenue dans l'initiative parlementaire «Réforme du
Parlement» visant à permettre de choisir entre activité parlementaire à plein
temps et activité à temps partiel, proposition qui aurait créé un Parlement à deux
vitesses et aurait constitué une dérogation au principe de l'égalité de traitement
des députés.
Dans cette esprit, si la solution finalement choisie par la commission est
meilleure, elle ne permet pas de lever tous les doutes. En effet, si un parle-
855

mentaire, grâce à l'augmentation substantielle de l'indemnité forfaitaire et de
l'indemnité journalière de séance, obtient un revenu annuel de l'ordre de 120 000
francs, il aura le choix entre poursuivre une activité professionnelle autre que celle
de député aux Chambres fédérales ou y renoncer. Dans la pratique, le risque existe
de retrouver les défauts mêmes de l'initiative parlementaire, qui ne sont donc pas
complètement écartés. Il s'agit ainsi d'une solution hybride: des parlementaires
seront professionnels et d'autres non, ce qui créera fatalement les inégalités qu'on
voulait éviter. Pour un coût global presqu'aussi élevé, on ne disposera pas d'un
Parlement entièrement professionnel.
Il faut en outre souligner que, de l'avis du Conseil fédéral, une professionnalisa-
tion même partielle du Parlement devrait être assortie d'une réglementation
claire quant aux incompatibilités, qui fait encore défaut dans les propositions de la
commission du Conseil national.
Des réflexions similaires s'imposent au sujet des indemnités de fonction. Si elles
sont justifiées par rapport à la charge des Parlementaires appelés à assumer ces
fonctions, elles tendent fatalement vers une professionnalisation presque totale
de ces tâches. Le rapport de la commission du Conseil national le dit d'ailleurs de
façon explicite lorsqu'il souligne que «les présidences des conseils et des groupes
parlementaires ou les présidences d'importantes commissions permanentes
exigent la présence et la disponibilité totales des titulaires d'une fonction». Cela
signifie que ces charges ne peuvent être assumées que par des parlementaires qui
acceptent de renoncer à une autre activité professionnelle, ce qui soulève des
problèmes de fond que le rapport ne résout que partiellement.
Ces quelques remarques critiques ne doivent pas cacher les aspects positifs de la
réforme proposée, tels qu'ils sont amplement illustrés dans le rapport de la
commission du Conseil national. Elles ont pour but de contribuer à la discussion
d'un problème de fond qui est d'importance capitale pour le fonctionnement futur
de nos institutions parlementaires et dont le Parlement lui-même doit décider.
En ce qui concerne les contributions à la caisse de retraite, nous sommes en faveur
de la solution choisie par la commission. Il conviendrait cependant de considérer
l'indemnité de 20 pour cent au titre de la prévoyance professionnelle comme une
contribution de l'employeur. On éviterait ainsi que le parlementaire ait à payer
l'AVS sur sa part de cotisation. Cette contribution de 20 pour cent correspond
approximativement au montant des contributions de l'employeur et de l'employé
à la Confédération.
8 
Amélioration de l'infrastructure du Parlement
D'une façon générale, le Conseil fédéral est d'accord avec les objectifs exprimés
dans le rapport de la commission du Conseil national et la nécessité de fournir au
Parlement des moyens de fonctionnement plus adéquats et conformes à sa haute
tâche. Pour le reste, nous nous limitons à quelques remarques sur les différentes
propositions, dans la mesure où celles-ci sont susceptibles d'influencer le travail
du Conseil fédéral et de l'administration.
856

SI 
Création d'un service de traduction au Parlement
Le Conseil n'est pas opposé au principe de la création d'un service de traduction
au Parlement, estimant qu'il respecte la séparation des pouvoirs et que le
trilinguisme doit trouver sa place dans les travaux du Parlement.
Sur la base des éléments fournis par le rapport de la commission, il ne lui est pas
possible de prendre définitivement position quant à l'opportunité et à l'efficacité
d'une telle structure, ni en ce qui concerne le nombre de traducteurs demandé, ni
pour ce qui est des aspects pratiques de la mise en place de ce service.
Un groupe de travail a été chargé par le Conseil fédéral d'étudier et de
réorganiser le secteur de la traduction dans l'ensemble de l'administration
fédérale. Il serait souhaitable que dans différents domaines (engagement des
traducteurs, formation, activités terminologiques, etc.), une collaboration s'ins-
taure entre les services du Parlement et de l'administration.
De l'avis du Conseil fédéral, et pour que le Parlement puisse se prononcer
définitivement en toute connaissance de cause, tous ces aspects devraient être
examinés en détail. A cette occasion, il conviendra notamment de tenir compte
des différences fondamentales existant entre les professions de traducteur et
d'interprète.
Dans ces conditions, le Conseil fédéral n'est pas opposé à l'introduction d'un
article 12bis dans l'arrêté fédéral du 7 octobre 1988 sur les services du Parlement,
visant la création d'un service de traduction.
Pour ce qui est des interprètes, le Conseil fédéral regrette que le degré de
compréhension des langues officielles exige malgré tout le recours à la traduction
simultanée. Tout en reconnaissant le droit de chaque parlementaire de com-
prendre et d'être compris dans sa propre langue, il est d'avis qu'une telle mesure
n'encourage pas la communication entre les communautés linguistiques, mais
souhaite laisser le Parlement seul juge de cette situation.
Enfin, d'une façon générale, le Conseil fédéral relève que le rôle et la place de
l'italien comme troisième langue officielle n'est toujours pas défini conformément
à l'impératif constitutionnel de l'égalité des langues.
82 
Amélioration de l'infrastructure des députés
Le Conseil fédéral respecte le vœu des membres du Parlement de pouvoir
disposer de collaborateurs ou collaboratrices personnels dans les domaines
scientifique et administratif, comme prévu à l'article 2 du projet de loi sur les coûts
d'infrastructure. Il considère en effet qu'une telle innovation est susceptible
d'accroître l'indépendance personnelle des membres du Parlement et l'efficacité
de leur travail. Le rôle et le travail de ces collaborateurs, comme il ressort du
rapport soumis à son appréciation, ne lui paraît néanmoins pas encore suffisam-
ment défini étant donné qu'on renvoie à des directives qui restent à élaborer
(art. 2, 2e al., du projet d'arrêté fédéral relatif à la loi sur les coûts d'infrastruc-
ture). Le statut juridique de ces collaborateurs personnels devrait en outre être
clairement réglé, en particulier pour ce qui est des assurances sociales. Ce n'est
857

que lorsque ces problèmes seront clairement définis, et le Conseil fédéral
demande à être consulté à ce propos, qu'il lui sera possible de se prononcer sur
d'autres dispositions, notamment celles de l'article 4, 2e alinéa, de la loi sur les
coûts d'infrastructure qui donne au Bureau du Conseil la compétence exclusive de
trancher et de surveiller les décomptes. En tant que variante, le Conseil fédéral se
demande s'il ne serait pas plus simple de renforcer les secrétariats des groupes
politiques et/ou des services du Parlement, solution qui serait sujette à.moins
d'impondérables.
En l'état actuel de la proposition, le Conseil fédéral n'est donc pas en mesure
d'apprécier de façon complète et définitive cette proposition. Il craint néanmoins
qu'elle entraîne une augmentation ultérieure des interventions parlementaires et
par là, une augmentation sensible du travail non seulement pour le Conseil
fédéral et l'administration fédérale, mais également pour le Parlement lui-même.
83 
Projets de constructions dans le cadre de la réforme
du Parlement
Pour ce qui est des locaux supplémentaires, il ressortira au Parlement de
déterminer les besoins à venir résultant de la réforme du Parlement, et d'en
justifier clairement le bien-fondé.
Deux solutions sont proposées dans le rapport, qui précise que l'élaboration
d'ébauches de projets a déjà été confiée à des bureaux d'architectes.
La solution prévoyant une nouvelle construction est très délicate sur le plan
urbanistique, et elle implique une procédure longue et complexe pour l'octroi du
permis de construire (y compris un scrutin populaire dans la ville de Berne). De ce
fait, à supposer même qu'elle soit concrétisée, ce ne serait pas pour demain, et elle
entraînerait des coûts considérables.
La solution prévoyant l'aménagement des ailes du Palais implique l'occupation de
locaux actuellement utilisés par l'administration fédérale. Il faudrait donc que les
départements installés dans ces bâtiments déménagent et que de nouveaux locaux
soient mis à leur disposition. Compte tenu du fait que cette solution implique deux
étapes interdépendantes (construction de nouveaux bâtiments pour l'administra-
tion fédérale, aménagement des ailes pour le Parlement), il est peu probable que
le Parlement puisse occuper ses nouveaux locaux avant l'an 2000.
Le Conseil fédéral tient à souligner que la mise à disposition des locaux exigés par
le Parlement ne saurait s'effectuer à court terme. C'est pourquoi il conviendrait
d'opter pour une solution progressive, qui tienne compte des besoins et des
intérêts du Parlement et du Conseil fédéral.
Au cours d'une première phase, il faudrait donc examiner si les locaux supplé-
mentaires en rapport avec le projet «Lime-light DUE» suffisent à couvrir les
besoins du Parlement.
De l'avis du Conseil fédéral, les nouvelles solutions devront également tenir
compte des besoins légitimes des journalistes accrédités au Palais fédéral. Les
locaux et équipements dont ils disposent à l'heure actuelle correspondent au strict
858

minimum. Compte tenu de la fonction importante que revêtent les médias dans
notre Etat et dans notre société, les nouvelles solutions devraient permettre
d'améliorer la situation de ces journalistes, et en aucun cas la détériorer.
9 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
Sur le plan financier les dépenses supplémentaires d'environ 45 millions de francs
par an auxquelles s'ajoutent 5 millions de francs pour l'équipement (traduction
simultanée et informatique) ne sont pas prévues dans le plan financier. A noter
enfin que les frais de construction de places de travail pour les parlementaires ne
sont pas compris dans les 75 millions de francs que coûterait, d'après la
Commission, la réforme proposée.
Les déficits du plan financier, tels qu'on peut actuellement les estimer, nécessite-
ront des économies draconiennes qu'il sera plus difficile de faire accepter si,
parallèlement, le Parlement augmente substantiellement ses dépenses. A eux
seuls, l'accroissement de l'indemnité de base (Grundentschädigung) accordée aux
parlementaires, qui passe de 30 000 à 80 000 francs, ainsi que l'accroissement de
plus de 30 pour cent de l'indemnité journalière, représentent un lourd handicap.
En termes d'effectifs, les 61 places supplémentaires prévues pour les services du
Parlement représentent une augmentation de 74 pour cent. Les coûts prévus
(100 000 fr. par place et par année), nous paraissent sous-estimes.
La décision de prendre en charge la moitié de l'indemnité des députés au Conseil
des Etats pourrait constituer une atteinte inutile à l'autonomie cantonale et
constitue une charge supplémentaire pour la Confédération.
Nous vous proposons d'adopter les projets de dispositions figurant dans l'annexe.
Vous remerciant de nous avoir fourni l'occasion de donner notre avis, nous vous
prions, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, d'agréer l'assurance de
notre haute considération.
3 juin 1991 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Cotti
Le chancelier de la Confédération, Buser
34515
859

Annexe
Propositions du Conseil fédéral
(Modifications des propositions de la commission du Conseil national)
Loi sur les rapports entre les conseils^
Art. 8ter, 7e al.
1 Le président et le chancelier de la Confédération peuvent participer aux
réunions de la conférence de coordination; leur voix est consultative. Ils ont le
droit de faire des propositions.
Art. 8sexiesa, 2e al.
2 Les commissions parlementaires d'experts sont composées de membres des
conseils et d'experts qui ne sont membres ni du Parlement ni de l'administration
fédérale. Les membres des conseils sont majoritaires.
Art. 47bisa, 3e à 7e al.
3 Lors de négociations menées au sein d'organisations internationales et condui-
sant à des décisions qui sont directement applicables en droit suisse ou qui
entraînent une modification de la législation suisse, le Conseil fédéral informe les
commissions de politique extérieure sur les directives et lignes directrices concer-
nant le mandat de négociation, dans la mesure où les circonstances le permettent.
4 Les commissions peuvent transmettre au Conseil fédéral leur avis sur les
directives et lignes directrices du mandat de négociation. Le Conseil fédéral
informe les commissions sur la poursuite des négociations.
5 Sur demande des commissions, les 3e et 4e alinéas s'appliquent par analogie aux
négociations menées avec des Etats étrangers ou des organisations internationales
et portant sur des traités internationaux.
6 Les commissions ou, lorsque les circonstances l'exigent, leur président sont
informés dans les plus brefs délais sur les résultats ou résultats partiels des
négociations.
7 Les commissions informent les autres commissions permanentes sur les objets
qui concernent leur domaine. (Biffer le reste)
Art. 47ter, 1er al.
1 Chaque conseil nomme une commission de gestion permanente qui est chargée
d'examiner les rapports de gestion du Conseil fédéral, des entreprises et établisse-
ments de la Confédération et des tribunaux fédéraux, sauf ceux des Chemins de
fer fédéraux et de l'entreprise des PTT, ainsi que d'examiner et de surveiller
l'activité de l'administration fédérale et des organes judiciaires.
') RS 171.11
860

Art. 48
Chaque conseil nomme une commission des finances permanente qui examine le
budget et le compte d'Etat de la Confédération, y compris ses entreprises et
établissements, sauf les Chemins de fer fédéraux et l'entreprise des PTT.
An. 65bis, 1er al.
1 Les membres du Conseil fédéral peuvent se faire représenter dans les com-
missions parlementaires par leurs secrétaires généraux ou des chefs de groupe-
ment ou d'office, après en avoir informé en temps voulu les présidents des
commissions.
34515
861

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire Réforme du Parlement Avis du Conseil fédéral du 3 juin 1991
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1991
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
30
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
90.228
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
06.08.1991
Date
Data
Seite
846-861
Page
Pagina
Ref. No
10 106 653
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