ch_vb · 88.065 · 1988-11-29 · de


#ST# 88.065
Message
à l'appui de l'arrêté fédéral relatif à une convention réglant
l'abandon du projet de centrale nucléaire de Kaiseraugst
du 9 novembre 1988
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur par le présent message de soumettre à votre approbation
l'arrêté fédéral relatif à une convention réglant l'abandon du projet de centrale
nucléaire de Kaiseraugst.
Nous vous proposons par la même occasion de classer les postulats ci-après:
1988 P 88.334 Centrale nucléaire de Kaiseraugst. Abandon du projet
(N 28. 9. 88, Stucky) - Points 1 (Accord sur l'abandon) et 2
(Indemnisation)
1988 P 88.374 Centrale nucléaire de Kaiseraugst. Abandon du projet
(N 28. 9. 88, Groupe écologiste)
1988 P 88.340 Centrale nucléaire de Kaiseraugst. Abandon du projet
(E 6.10. 88, Schönenberger) - Points 1 (Accord sur l'abandon) et
2 (Indemnisation)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, les
assurances de notre haute considération.
9 novembre 1988 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Stich
Le chancelier de la Confédération, Buser
1988-694 
81 Feuille fédérale. 140e année. Vol. III 
1197

Condensé
Le Conseil fédéral a signé le 7 novembre 1988 avec Energie nucléaire de Kaiseraugst
SA une convention prévoyant l'arrêt des travaux relatifs au projet de centrale de
Kaiseraugst et le versement par la Confédération d'une contribution forfaitaire de
350 millions de francs au titre des dépenses que la société promotrice a faites et des
engagements qu'elle a contractés de bonne foi en vue d'obtenir les autorisations
requises et de réaliser le projet.
Le versement par la Confédération d'une indemnité à Kaiseraugst SA nécessite une
base légale qui fait actuellement défaut. Aussi le Conseil fédéral propose-t-il au
Parlement de l'autoriser au moyen d'un arrêté fédéral de portée générale à conclure la
présente convention et à verser à la société promotrice une indemnité appropriée. La
convention signée fixe l'indemnité à 350 millions de francs au plus, le crédit de
paiement y afférent devant être voté au budget de 1989.
1198

Message
I 
Partie générale
II 
Le point de la situation
III 
Etat de la procédure d'autorisation
La société anonyme Energie nucléaire de Kaiseraugst (ci-après Kaiseraugst SA ou
société promotrice) a vu le jour en janvier 1974. Selon le rapport de gestion de
1987, les actionnaires de la société sont les suivants:
Pour-cent
Aar et Tessin SA d'Electricité, Olten 
15,50
Aargauisches Elektrizitätswerk, Aarau 
5,00
Badenwerk AG, Karlsruhe 
7,50
Centralschweizerische Kraftwerke, Lucerne 
6,25
Electricité de Laufenbourg SA, Laufenbourg 
7,75
Electrowatt SA, Zurich 
6,25
Energie de l'Ouest-Suisse SA (EOS), Lausanne 
11,25
Forces Motrices Bernoises SA, Société de participations, Berne ... 
6,25
Forces motrices du nord-est de la Suisse SA, Baden 
19,00
Motor-Columbus SA, Baden 
7,75
Rheinisch-Westfälisches Elektrizitätswerk AG, Essen 
7,50
La société promotrice s'est assigné pour but, en vertu de ses statuts, de construire
et d'exploiter une centrale nucléaire à Kaiseraugst (Argovie).
Motor-Columbus avait, en octobre 1966, sollicité une autorisation de site pour la
construction d'une centrale nucléaire à Kaiseraugst. Le Département fédéral des
communications et de l'énergie avait, le 15 décembre 1969, accédé à la requête
pour une centrale d'une puissance de 600 MW équipée d'un refroidissement
direct. Le département avait précisé en date du 28 août 1972 que l'autorisation de
site était également valable pour une centrale d'une puissance de 850 MW
équipée de tours de refroidissement et implantée à 600 m du premier emplace-
ment.
Dès sa fondation, Kaiseraugst SA a poursuivi l'étude du projet et obtenu le
28 octobre 1981 du Conseil fédéral l'autorisation générale pour une centrale de
900 à 1000 MW implantée à Kaiseraugst. Par arrêté fédéral du 20 mars 1985
(FF 7985 I 865), le Parlement a approuvé la décision du Conseil fédéral.
Avant même que l'autorisation générale n'ait été délivrée, les autorités fédérales,
soucieuses de promouvoir la standardisation des installations dans le pays, avaient
proposé à la société promotrice de réaliser un autre type d'installations. Cette
démarche a amené le conseil d'administration de Kaiseraugst SA à décider, le
8 janvier 1986 de lancer un nouvel appel d'offres pour la livraison clés en mains
des parties nucléaire et thermique de la centrale. Les offres requises ont été
présentées dans 1'entre-temps.
Après que la République fédérale d'Allemagne avait donné son accord de
principe en 1985, le Conseil fédéral a, en novembre 1987, autorisé Kaiseraugst SA
1199

à demander une autorisation de construire pour un projet à refroidissement
direct.
En avril 1986 s'est produite la catastrophe de Tchernobyl. On a assisté peu après
au lancement de deux initiatives constitutionnelles qui ont abouti, à savoir
l'initiative populaire «Halte à la construction de centrales nucléaires (moratoire)»
(FF 1987II1401) qui entend interdire pendant dix ans tout octroi d'autorisation
pour de nouvelles installations destinées à produire de l'énergie nucléaire, et
l'initiative populaire «Pour un abandon progressif de l'énergie atomique» (FF
1988 l 91).
112 
Interventions parlementaires relatives à l'abandon du projet
de centrale nucléaire de Kaiseraugst
Lors de la session de printemps 1988 des Chambres fédérales, Messieurs Schönen-
berger, député au Conseil des Etats, et Stucky, député au Conseil national, ont
déposé des motions de teneur identique sur la centrale de Kaiseraugst (motion
Stucky n° 88.334 et motion Schönenberger n° 88.340 du 3 mars 1988 «Centrale
nucléaire de Kaiseraugst. Abandon du projet»). Les deux motions ont la teneur
suivante:
Le Conseil fédéral est chargé:
- de conclure avec la SA Kernkraftwerk Kaiseraugst une convention réglant
l'abandon du projet de centrale nucléaire;
- d'indemniser équitablement ladite SA pour l'ensemble des frais qu'elle a
encourus en relation avec le projet;
- de continuer résolument de préparer la mise en œuvre d'une politique
énergétique qui maintienne le nucléaire comme option.
A l'appui de leurs interventions, les deux députés ont fait valoir qu'en dépit de
l'autorisation de site et de l'autorisation générale valablement accordées il n'était
quasiment plus possible de réaliser en temps utile le projet de centrale nucléaire
pour des raisons tout à la fois politiques, civiques et sociales. Aussi, à leurs yeux, la
poursuite du projet n'était-elle économiquement plus soutenable. Kaiseraugst SA
n'avait pas, selon eux, à supporter les conséquences de ce contretemps et elle avait
dès lors droit à une juste indemnité.
A la session d'automne 1988, les Chambres fédérales ont adopté les deux motions
sous forme de postulats.
113 
Position du Conseil fédéral
Dans sa réponse écrite de septembre 1988 aux interventions alors pendantes sur la
politique énergétique, le Conseil fédéral s'est également exprimé sur les motions
Schönenberger et Stucky.
Il a tenu à relever que le développement de la consommation d'énergie avait
confirmé les hypothèses et perspectives dont il s'était inspiré pour accorder
l'autorisation générale à la société de Kaiseraugst. Durant les cinq dernières
années, la consommation d'électricité a en effet augmenté de 3,5 pour cent en
moyenne. Pour bien comprendre ce que cela signifie, on se rappellera qu'une
1200

progression de la consommation d'électricité de 3 pour cent par an pendant cinq
ans correspond à la production d'une centrale nucléaire de la taille de celle de
Gösgen ou de Leibstadt. En prévision des années quatre-vingt-dix, l'industrie
suisse de l'électricité a acheté en France à peu près une fois et demie la quantité
d'électricité qu'aurait produite la centrale de Kaiseraugst. Compte tenu de
l'évolution des besoins dans le passé et de la plus grande dépendance de notre
pays vis-à-vis de l'étranger en matière d'électricité, le projet de Kaiseraugst se
justifie. Aussi n'est-il possible d'y renoncer qu'à condition de promouvoir les
économies d'énergie. Il y a lieu de développer la recherche dans le secteur des
énergies nouvelles et de renforcer les efforts dans les domaines de la formation de
base et du perfectionnement. L'imposition de l'énergie devrait aussi amener les
consommateurs à l'utiliser à l'avenir de manière plus parcimonieuse. Des proposi-
tions dans ce sens feront prochainement l'objet d'une procédure de consultation.
Le Conseil fédéral a par ailleurs chargé le Département des transports, des
communications et de l'énergie de lui soumettre d'ores et déjà un projet d'arrêté
sur l'utilisation de l'énergie.
L'abandon de Kaiseraugst pourrait avoir des effets regrettables sur le plan
politique. Il pourrait en effet amener à penser que l'opposition constante et
inflexible d'une minorité de la population suffit à empêcher la mise en oeuvre de
décisions émanant des autorités compétentes. De futurs projets ressortissant à
d'importants secteurs d'activité (p. ex. dans les domaines militaire, des transports
et communications, de la protection de l'environnement ou de l'énergie), dont la
réalisation aurait des retombées néfastes dans l'optique locale ou régionale,
pourraient ainsi se heurter à une résistance accrue. Avec le temps, de plus en plus
d'ouvrages d'importance nationale qui desserviraient les intérêts locaux risque-
raient donc de devenir irréalisables.
De l'avis du Conseil fédéral, les arguments qui militent en faveur de l'abandon
demandé par les auteurs des motions l'emportent toutefois. La solution préconi-
sée dispenserait en effet les pouvoirs publics d'intervenir de manière coercitive,
comme l'eût peut-être exigé la construction de la centrale. Les auteurs des
motions tentent de tirer les conséquences politiques et économiques du constat
généralement admis depuis Tchernobyl, à savoir qu'il ne sera pas possible dans un
proche avenir de mettre la centrale en chantier. Il y a lieu maintenant de mettre
fin aux atermoiements, de s'attaquer au problème et de le résoudre. Lorsque
l'abcès sera crevé, le débat sur la politique énergétique gagnera en simplicité.
L'abandon du projet permettra d'objectiver le débat et de donner plus de liberté
d'action aux autorités. Les positions qui se sont durcies au cours des ans doivent
absolument s'assouplir.
En abandonnant Kaiseraugst, on renoncerait à un projet dont l'implantation, avec
le recul, n'apparaît pas très heureuse (agglomérations populeuses dans les
alentours directs; plusieurs centrales nucléaires dans la même région). C'est
précisément cette accumulation de centrales nucléaires qui explique dans une
large mesure la résistance qui s'est formée au sein de la population locale.
L'arrêt des travaux ne peut, en vertu de la loi sur l'énergie atomique, être obtenu
au moyen d'une révocation de l'autorisation générale car les conditions requises
pour l'autorisation ne sauraient être aujourd'hui appréciées autrement qu'en 1981
(date de l'octroi) ou qu'en 1985 (date de l'approbation). Cela vaut aussi bien pour
1201

la sécurité des installations que pour la preuve du besoin et le critère de la
«protection de droits importants». Le moyen envisagé par les auteurs des motions,
qui proposent une convention réglant l'abandon du projet, apparaît donc appro-
prié.
A l'instar des auteurs des motions, le Conseil fédéral est d'avis que l'abandon de
Kaiseraugst n'implique pas l'abandon de l'option nucléaire. Celle-ci doit être
maintenue pour des raisons d'approvisionnement, mais aussi pour des motifs
d'ordre écologique et économique. Il importe en premier lieu d'assurer la
poursuite de l'exploitation des installations actuelles. A plus long terme, on ne
saurait au surplus exclure la mise en place de nouvelles capacités nucléaires si
l'état de l'approvisionnement devait l'exiger. C'est pourquoi le Conseil fédéral
soumettra au Parlement, sans contre-projet, tant l'initiative «Halte à la construc-
tion de centrales nucléaires (moratoire)» (FF 1987 II 1401 ss) que l'initiative
«pour un abandon progressif de l'énergie atomique» (FF 1988 I 91 ss) en en
recommandant le rejet pur et simple.
Mais le maintien de l'option nucléaire, si l'on veut être crédible, ne se conçoit pas
sans notamment une sérieuse politique d'économies. Il faut se hâter de mettre en
route des mesures au plan constitutionnel et législatif, y compris l'imposition de
l'énergie qui se trouve en procédure de consultation.
12 
Pourparlers avec Kaiseraugst SA
En date du 28 juillet 1988, le Conseil fédéral a chargé M6 Jean-Claude Wenger,
avocat à Zurich, d'entrer en pourparlers avec Kaiseraugst SA en vue d'examiner à
quelles conditions la société promotrice serait disposée à renoncer de son plein
gré à la poursuite du projet. L'objectif était d'aboutir à une solution à l'amiable,
qui soit équitable et qui tienne compte des circonstances.
Sur ces entrefaites, Me Wenger a eu avec les responsables de Kaiseraugst SA des
entretiens préparatoires destinés à dégager les bases d'une convention. Ces
pourparlers ont abouti le 14 septembre 1988.
Sur la base de ces pourparlers, les deux parties contractantes ont élaboré une
convention, qui a été signée le 7 novembre 1988.
13 
Principales prestations contractuelles
La société promotrice de Kaiseraugst n'était disposée à abandonner le projet qu'à
la condition que la Confédération lui verse une indemnité en contrepartie. Les
principales prestations des parties contractantes constituent donc d'une part
l'abandon du projet de centrale et d'autre part l'indemnité.
Kaiseraugst SA a obtenu une autorisation de site qui demeure valable. Le Conseil
fédéral lui a en outre délivré une autorisation générale, que le Parlement a
approuvée au printemps 1985. En vertu de notre ordre juridique, le titulaire de ces
autorisations est en droit d'obtenir les autorisations de construire et d'exploiter si
les conditions légales, eu égard en particulier à la sécurité des installations et à
l'élimination des déchets, sont réunies (art. 1er, 2e al., et 12, 2e al., de l'arrêté
1202

fédéral du 6 oct. 1978 concernant la loi sur l'énergie atomique; RS 732.01; art. 5 de
la loi du 23 déc. 1959 sur l'énergie atomique; RS 732.0). La société de Kaiseraugst
a donc juridiquement la possibilité de poursuivre le projet et d'obtenir les
autorisations de construire et d'exploiter. Il est légitime de la part de la société
promotrice de n'arrêter les travaux que contre indemnité. Elle y aurait d'ailleurs
également droit si la réalisation du projet devait être empêchée par des moyens
légaux et contre son gré. En vertu de la loi sur l'énergie atomique et de l'arrêté
fédéral y afférent, le titulaire d'une autorisation générale a en effet droit à une
indemnité si, pour des raisons indépendantes de sa volonté, l'autorisation est
révoquée.
La société promotrice n'aurait au demeurant pas réalisé son projet contre la
volonté des autorités fédérales. Le Conseil fédéral a soutenu le projet dès sa mise
en route et se faisait d'ailleurs une idée bien précise du calendrier de la procédure
d'autorisation. A la mi-juillet 1975, il laissait à entendre qu'il pourrait délivrer
l'année suivante l'autorisation de construire les installations nucléaires. Le
25 octobre 1975, la Commission fédérale de la sécurité des installations nucléaires
informait les promoteurs que les travaux pourraient commencer au début de juin
1977. Dans la planification des échéances interne à l'administration de 1977,
l'octroi de l'autorisation de construire les installations nucléaires était prévu,
selon la variante adoptée, pour la fin 1978 ou la mi-1979. Enfin, en janvier 1979,
les membres de la délégation gouvernementale pour les questions d'énergie
faisaient savoir à la société que le Conseil fédéral était entièrement favorable à la
nouvelle centrale et que la demande d'autorisation générale serait traitée sans
retard au lendemain de la votation relative aux dispositions complétant la loi sur
l'énergie atomique. Toutefois, après que le Conseil des Etats eut adopté en
décembre 1979 le postulat Egli, qui chargeait le Conseil fédéral d'ouvrir des
pourparlers avec les intéressés sur l'abandon éventuel du projet, on savait que la
Confédération était prête, le cas échéant, à s'accommoder d'un arrêt des travaux.
A la suite de la catastrophe de Tchernobyl, on voit mal en effet comment le projet
pourrait être réalisé dans un proche avenir. Kaiseraugst SA n'est toutefois pour
rien dans l'évolution intervenue ces dernières années, qui n'était du reste
nullement prévisible. Pour cette raison aussi, il y a lieu que la Confédération
prenne à sa charge une fraction du dommage résultant de l'abandon.
Le versement d'une indemnité par la Confédération se justifie aussi par l'intérêt
qu'a la collectivité à une décision définitive d'abandon. En abandonnant le projet,
on élimine un obstacle de taille sur la voie d'une politique énergétique cohérente
et on évite par la même occasion une controverse qui pourrait mettre notre Etat
de droit à rude épreuve.
Lorsqu'à été connue l'intention du Conseil fédéral de passer avec la société
promotrice une convention de renonciation, certains milieux ont désapprouvé le
versement par la Confédération d'une indemnité. Ils ont notamment fait valoir
que les travaux entrepris jusqu'alors étaient sans utilité aucune, du fait que pour
diverses raisons le projet de centrale aurait dû appeler de nouvelles études.
Ainsi que nous l'avons déjà relevé (ch. 111), la société de Kaiseraugst, soucieuse
de participer à l'effort de standardisation dans le pays, a décidé en 1986 de
1203

procéder à de nouvelles études sur les installations nucléaires et thermiques1).
Dès lors, une partie seulement des travaux réalisés jusque-là pourraient être
utilisés pour le nouveau projet, ce qui toutefois ne fait nullement obstacle à une
indemnisation de la part de la Confédération. Il n'est en effet pas question
d'indemniser Kaiseraugst SA pour les seules dépenses effectuées en vue du projet
définitif. Aussi bien les nouvelles études que les modifications apportées préa-
lablement au projet sont imputables pour l'essentiel aux retards dus à l'opposition
manifestée au projet et au nouveau régime institué en matière de procédure
d'autorisation. Ces correctifs ont surtout été rendus nécessaires par l'évolution
intervenue dans le domaine de la sécurité et ont été apportés en accord avec
l'autorité fédérale compétente en la matière ou à sa demande.
Le Conseil fédéral estime qu'il convient de renoncer sans tarder à la poursuite du
projet. La société promotrice n'est pas disposée à renoncer sans indemnisation au
droit que lui confère la loi de réaliser une installation commercialement exploi-
table. Il faudra donc acquitter un juste prix pour l'abandon d'un projet qui, du fait
des circonstances, n'apparaît pas réalisable dans un proche avenir.
La fixation de l'indemnité à verser par la Confédération est dès lors affaire
d'appréciation. Le Conseil fédéral est d'avis qu'un montant de 350 millions de
francs représente une solution acceptable. Il n'était pas question de prendre en
charge l'ensemble des dépenses effectuées jusqu'ici ou imputables à l'abandon du
projet (env. 1,3 mia. de fr.; cf. ch. 223). La décision de réaliser une centrale
nucléaire implique un risque pour l'entreprise. Du moment que des circonstances
indépendantes de la volonté des autorités fédérales militent en faveur d'un
abandon du projet, il paraît logique que la majeure partie des charges financières
soit supportée par Kaiseraugst SA et ses actionnaires. Dans ces conditions, la
somme négociée de 350 millions de francs apparaît raisonnable.
14 
Position du canton d'Argovie
Le 3 octobre dernier, le Conseil d'Etat argovien transmettait au Conseil fédéral sa
résolution du 19 septembre 1988 invitant la Confédération à fixer l'indemnité
nettement au-dessus des 350 millions prévus. A l'appui de sa requête, il fait valoir
qu'en sa qualité de canton d'accueil et de par sa participation à des sociétés
détenant des actions de la société de Kaiseraugst, l'Argovie est particulièrement
concernée par la convention réglant l'abandon du projet. Au vu de l'attitude claire
et nette qu'il a adoptée jusqu'alors et eu égard à la solidarité confédérale, le
Conseil d'Etat espère fermement que la réglementation qui sera choisie ne
grèvera pas trop lourdement les usagers pas plus que les contribuables du canton
d'Argovie.
Le Conseil fédéral ne juge pas opportun d'augmenter, du fait de la situation
particulière du canton d'Argovie, la contribution de la Confédération qu'il juge
') Une telle modification du projet est parfaitement compatible avec les autorisations
délivrées, puisque celles-ci définissent uniquement l'implantation ainsi que la puissance et
le mode de refroidissement des installations. L'examen des modalités du projet est réservé à
la procédure d'autorisation de construire, qui a lieu ultérieurement.
1204

appropriée. Si les frais devaient être répartis entre les divers actionnaires de
Kaiseraugst SA selon leur participation, le canton d'Argovie ne profiterait que
dans une faible mesure du relèvement de l'indemnité car, par le biais des Forces
motrices du nord-est de la Suisse SA et de PAargauisches Elektrizitätswerk, il ne
participe qu'à raison de quelque 10 pour cent seulement à la société promotrice.
Un paiement direct de la Confédération au canton d'Argovie n'apparaît pas non
plus justifié. Seule la société de Kaiseraugst, en sa qualité de titulaire de
l'autorisation générale, peut valablement renoncer à la réalisation du projet. Aussi
est-il normal qu'elle soit le seul et unique partenaire de la Confédération et que ce
soit elle qui touche une indemnité en contrepartie de sa renonciation. Il ne pourra
ainsi être fait droit à la requête du canton d'Argovie que si les actionnaires de
Kaiseraugst SA adoptent une solution privilégiant les entreprises dans lesquelles
le canton a des participations. C'est là une solution à laquelle le Conseil fédéral
souscrirait. Il n'entend toutefois pas intervenir à cet effet auprès des divers
actionnaires car il s'agit là d'un problème de droit privé qu'il importe de régler
sans l'ingérence des pouvoirs publics.
15 
Autres projets de centrales nucléaires
Dans l'état actuel des choses, il n'est pas raisonnable de penser qu'une autre
centrale - parmi celles qui sont à l'étude - pourra venir se substituer à celle de
Kaiseraugst. Graben et Verbois sont les plus avancés sur le plan de la procédure
d'autorisation. Ces centrales ont toutes deux obtenu l'autorisation de site prévue
par le droit fédéral (d'octobre 1972 pour Graben et de mai 1974 pour Verbois).
Pour le projet de Graben, la demande d'autorisation générale et d'autorisation de
construire les installations nucléaires est en outre pendante. A la différence
toutefois de Kaiseraugst, aucune autorisation générale ne leur a encore été
délivrée.
Dans ces deux cas également et conformément aux motions Luder (M 88.342
Centrale nucléaire de Graben. Abandon du projet), du Groupe écologiste
(M 88.345 Centrale nucléaire de Graben. Abandon du projet), Ruf (M 88.346
Centrale nucléaire de Graben. Abandon du projet), du Groupe socialiste (M
88.383 Centrale nucléaire de Graben. Abandon du projet) et du Groupe écolo-
giste (M 88.347 Centrale nucléaire de Verbois. Abandon du projet) - adoptées
sous forme de postulats par le Conseil national le 28 septembre 1988 -, le Conseil
fédéral est disposé à engager des pourparlers avec les promoteurs. Mais du fait
que la situation juridique et de fait diffère de celle de Kaiseraugst, il n'y a en l'état
actuel des choses aucune raison de souscrire à des demandes d'indemnisation.
Pour d'autres projets, tels que celui d'Inwil dans le canton de Lucerne ou ceux qui
ont trait à de nouvelles installations sur des emplacements déjà occupés par des
centrales nucléaires, aucune autorisation prévue par le droit fédéral n'a été
délivrée jusqu'ici. Il y aurait lieu ici d'ouvrir la procédure habituelle d'autorisation
générale avec l'obligation pour les promoteurs d'apporter la preuve que les
déchets nucléaires seront éliminés.
1205

16 
Financement de l'indemnité
Les frais d'indemnisation peuvent être couverts soit par les ressources générales
de la Confédération soit au moyen d'un financement spécifique par le biais d'une
imposition de la production ou de la consommation d'énergie. Il semble bien que
seule une taxe sur la consommation d'électricité puisse entrer en considération
pour le financement spécifique. Si l'on assurait le financement au moyen d'une
taxe sur l'électricité, ce serait là encore au premier chef les usagers des centrales
régionales participant à Kaiseraugst SA qui seraient amenés à fournir la majeure
partie des ressources. Une indemnité financée au moyen d'une taxe sur l'électrici-
té ne différerait donc pas fondamentalement d'un abandon sans indemnité.
Le Conseil fédéral propose dès lors que l'indemnité soit financée au moyen des
ressources générales de la Confédération. Seule cette solution permet de régler
rapidement l'abandon de Kaiseraugst. Le crédit de paiement y afférent a déjà été
porté dans le projet de budget de 1989.
L'avantage de la solution envisagée est que les frais découlant de l'abandon seront
supportés en dernière analyse aussi bien par le contribuable et que par le
consommateur d'électricité.
17 
Procédure préalable
Les deux parties contractantes ont tout intérêt à ce que le problème soit réglé dans
les plus brefs délais. Une procédure expéditive permettra d'éviter en particulier
que les frais supplémentaires ne s'accumulent. Aussi le Conseil fédéral tient-il à ce
que le projet soit déjà traité par le conseil prioritaire à la session d'hiver 1988.
Le texte définitif de la convention et les modalités du calcul des frais n'ayant été
connus qu'au moment de la signature de l'acte le 7 novembre dernier, il n'a pas été
possible, faute de temps, d'ouvrir sur le projet une procédure de consultation. On
peut d'ailleurs parfaitement y renoncer puisque le Conseil fédéral a déjà informé
l'opinion publique en date du 14 septembre 1988 de l'accord de principe intervenu
avec Kaiseraugst SA sur un abandon du projet et le versement d'une indemnité.
Au surplus, les Chambres fédérales en ont déjà discuté à la session d'automne
1988 dans le cadre des diverses interventions personnelles ayant trait à la politique
énergétique.
2 
Partie spéciale
21 
Teneur de l'arrêté fédéral
La législation fédérale sur l'énergie atomique ne fournissant aucune base juri-
dique à la convention1' signée avec Kaiseraugst SA, le chiffre 4 de ladite
convention prévoit que celle-ci n'entrera en force qu'à l'entrée en vigueur de
l'arrêté fédéral y afférent. L'arrêté peut donc se borner à autoriser le Conseil
fédéral à conclure la convention.
'> Publiée en annexe.
1206

Dès que les obligations réciproques découlant de la convention auront été
remplies, l'arrêté deviendra sans objet. Aussi sa validité a-t-elle été limitée dans le
temps (art. 2).
22 
Teneur de la convention
221 
Généralités
La convention1' se compose de deux parties. La première partie présente les
circonstances et les modalités qui ont amené les parties à signer un accord de
renonciation. Cette partie ne confère aucun droit et n'entraîne non plus aucune
obligation. Elle fait état des circonstances qui ont été exposées et commentées
dans la partie générale du présent message.
La seconde partie de la convention traite des droits et obligations de la Confédé-
ration et de Kaiseraugst SA.
222 
Arrêt des travaux relatifs au projet de centrale
de Kaiseraugst
La principale prestation de Kaiseraugst SA réside dans l'arrêt des travaux relatifs
au projet de centrale nucléaire de Kaiseraugst (ch. 1 de la convention). La société
promotrice ne fera en conséquence pas usage des autorisations qui lui ont été
valablement délivrées (autorisation de site et autorisation générale) et ne solli-
citera donc pas l'autorisation de construire une centrale nucléaire à Kaiseraugst,
si bien que l'autorisation générale qui lui a été accordée deviendra sans objet à
l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral qui est l'objet du présent message (ch. 4,
2e al., de la convention).
223 
Contribution de la Confédération
En guise de contre-prestation pour l'arrêt des travaux, la Confédération versera à
Kaiseraugst SA une contribution forfaitaire de 350 millions de francs au titre des
dépenses que la société promotrice a faites et des engagements qu'elle a pris de
bonne foi en vue d'obtenir les autorisations requises et de réaliser le projet de
centrale (ch. 2 de la convention). Ces dépenses et obligations seront contrôlées
selon des modalités convenues entre les parties. S'il apparaît qu'elles n'atteignent
pas le milliard de francs, la Confédération réduira sa contribution en proportion
(ch. 3 de la convention).
La convention contient un élément qui demande encore à être précisé puisque les
dépenses encourues et les engagements contractés de bonne foi doivent être
déterminés et vérifiés.
') Publiée en annexe.
1207

Notre ordre juridique autorise la construction de centrales nucléaires et re-
connaît, lorsque les conditions sont réunies, le droit à l'obtention des autorisations
requises. Aussi toutes les dépenses et tous les engagements qui peuvent raison-
nablement être considérés comme étant de nature à assurer la construction d'une
centrale nucléaire sont-ils réputés avoir été faits de bonne foi. Il est évident à cet
égard que dans un projet de grande envergure, en particulier lorsque la phase des
études s'étend comme à Kaiseraugst sur plus de vingt ans, ces dépenses et
engagements englobent également ceux qui ont trait aux correctifs apportés au
projet et aux nouvelles études. Aux termes de la convention, les dépenses
étrangères au projet et les dépenses engagées pour des biens encore réalisables
(immeubles, combustibles, etc.), notamment, ne seront toutefois pas prises en
compte.
Depuis le 1er mai 1986, l'Aar et Tessin SA d'Electricité à Olten assume la direction
de Kaiseraugst SA (y compris la gestion financière et la comptabilité). De la
fondation de Kaiseraugst SA, le 29 janvier 1974, jusqu'à la fin avril 1986, cette
responsabilité incombait à Motor-Columbus SA à Baden. Dans le cadre de
l'élaboration de la convention, la direction de Kaiseraugst SA a procédé à une
estimation des dommages résultant d'un abandon du projet qui a abouti aux
résultats ci-après:
Articles comptables
Dépenses et recettes
jusqu'au 
du 1er janv. 1988 Total
31 déc. 1987 
au 30 sept. 1988
mio. fr. 
mio. fr. 
mio. fr.
Groupes de dépenses
Outillage et études
Immeubles . .
Combustible nucléaire
Intérêts et frais de financement
Frais administratifs et frais généraux . .
Impôts, taxes et émoluments
Total I
482,1
32,7
1365
538,0
33,9
11,5
. 
1234.7
27,4
08
39,6
3,8
1,1
72.7
509,5
32,7
137,3
577,6
37,7
12,6
1307,4
Rectifications
Intérêts délaissés par les actionnaires à
certaines conditions (y compris intérêts
composés) 
113,3 
10,9
Renonciation à diverses dépenses (intérêts
compris) 
- 50,5 
- 3,1
Total II 
1297,5 
80,5 
1378,0
124,2
- 53,6
1208

Articles comptables 
Dépenses et recettes
jusqu'au 
du 1er janv. 1988 Total
31 déc. 1987 
au 30 sept. 1988
mio. fr. 
mio. fr. 
mio. fr.
Engagements du 1er octobre 1988
au 30 juin 1989
Frais courants 
51,4
Intérêts délaissés par les actionnaires à
certaines conditions (y compris intérêts
composés) 
11,2
Créances des fournisseurs (non évaluables
pour l'instant) 
p.m.
Total III 
1440,6
Recettes présumées
Immeubles 
- 67,4
Combustible nucléaire 
- 70,0
Divers 
- 1,0
Total IV 
1302,2
Cette estimation se fonde sur la comptabilité dûment gérée et contrôlée chaque
année par les experts-comptables indépendants (REVISUISSE) et l'organe de
contrôle attitré de Kaiseraugst SA. Elle englobe également (dans le total I) les
frais afférents à la période du 1er janvier au 30 septembre 1988.
Dans un second temps, on a tenu compte aussi bien des intérêts délaissés par les
actionnaires à certaines conditions que de la libre renonciation à la prise en
compte de certaines dépenses effectuées. Les taux des intérêts correspondent aux
rendements, publiés par la Banque nationale, des obligations des centrales et
sociétés d'électricité à plus de cinq ans d'échéance résiduelle augmentés de Vt
pour cent de frais de financement. Les dépenses auxquelles les promoteurs
renoncent de leur plein gré comprennent avant tout quelque 25 millions de francs
de frais de recherche et d'étude présentant un intérêt général pour l'industrie
électrique, environ 21,5 millions de francs de prestations ayant trait à l'informa-
tion dans le domaine de l'énergie nucléaire et 7,1 millions de francs de frais
généraux.
Un troisième article comptable comporte les engagements présumés de Kaiser-
augst SA du 1er octobre 1988 au 30 juin 1989 (date à laquelle le délai référendaire
de l'arrêté fédéral expirera vraisemblablement). Les créances des fournisseurs ne
peuvent être évaluées pour l'instant.
Du total III de 1,44 milliard de francs ont été déduites les recettes présumées, qui
se montent à 138 millions en tout. Les immeubles, soit environ 22,5 ha, ont été
évalués à 300 francs le m2. Ce prix rejoint l'estimation que Kaiseraugst SA a
confiée à des experts indépendants agréés par les tribunaux argoviens. On notera
toutefois que le Grand Conseil argovien a invité, le 20 octobre 1987, la commune
1209

de Kaiseraugst à réduire sa zone industrielle de 20 ha au cas où la centrale de
Kaiseraugst ne pourrait être réalisée. Il importe peu de savoir dans quelle mesure
cette décision entraînera en dernière analyse une dépréciation des immeubles de
Kaiseraugst SA car les éventuelles moins-values devront être indemnisées - si
indemnisation il y a - non pas par la Confédération dans le cadre de la présente
procédure, mais par le canton et la commune pour expropriation matérielle. Les
recettes provenant de la vente du combustible nucléaire ont été évaluées avec un
certain optimisme. Elles pourront connaître des variations sensibles selon l'évolu-
tion du prix de l'uranium et du cours du dollar.
La somme totale des dommages établis selon le total IV s'élève ainsi à environ
1,3 milliard de francs.
En vertu du chiffre 3 de la convention, les dépenses et engagements de Kaiser-
augst SA seront examinés selon des modalités convenues entre les parties. Le
Conseil fédéral a confié cette révision au Contrôle fédéral des finances. Pour
Kaiseraugst SA, c'est REVISUISSE qui vérifiera l'estimation des dommages.
Bien que le Contrôle fédéral des finances ne puisse remettre son rapport avant la
mi-novembre 1988, tout porte à penser que le montant des frais indiqué au
chiffre 3 de la convention dépassera le milliard de francs.
224 
Entrée en vigueur, versement de la contribution fédérale,
litiges
L'entrée en vigueur de la convention, qui est régie par son chiffre 4, est
subordonnée à celle de l'arrêté fédéral y afférent. Si l'arrêté devait être rejeté soit
par l'Assemblée fédérale soit par le peuple, au cas où le référendum serait
demandé, la convention deviendrait caduque sans même avoir sorti d'effets (ch. 5
de la convention). Si l'arrêté était accepté, la convention entrerait en force de
plein droit.
La contribution de la Confédération sera exigible à l'entrée en vigueur de la
convention (ch. 4, 3e al., de la convention).
Conformément à l'article 116, lettre b, de la loi d'organisation judiciaire
(RS 173.110), il appartiendra au Tribunal fédéral de statuer sur les litiges
découlant de la convention (ch. 8 de la convention).
3 
Conséquences
31 
Conséquences financières
La convention oblige la Confédération à verser à Kaiseraugst SA une indemnité
de 350 millions de francs au plus. Le crédit de paiement nécessaire sera porté au
budget de 1989. La Confédération effectuera le paiement dès que la convention
sera entrée en vigueur.
1210

32 
Autres conséquences
Du fait de l'abandon du projet, les actionnaires de Kaiseraugst SA seront amenés
à supporter une lourde charge d'amortissements d'environ 1,3 milliard de francs
(cf. ci-devant ch. 223). La contribution fédérale réduira les frais à la charge des
actionnaires, mais ceux-ci auront tout de même à supporter encore un solde
d'environ 950 millions de francs.
4 
Programme de la législature
Le projet que nous vous soumettons ne figure pas au programme de la législature
1987-1991 du fait qu'il ne pouvait être prévu lorsque celui-ci a été arrêté. A la
suite de l'adoption des trois postulats sur l'abandon du projet de Kaiseraugst
(Stucky, Groupe écologiste et Schönenberger) et compte tenu de l'importance de
la décision à prendre, il y a toutefois lieu de le présenter maintenant à l'Assemblée
fédérale.
5 
Bases juridiques
51 
Constitutionnalité
Le projet se fonde sur l'article 24qumqu'es de la constitution qui précise que la
législation sur l'énergie atomique relève de la Confédération.
52 
Forme de l'acte normatif
Les dispositions légales actuelles ne permettent pas de verser une indemnité aux
promoteurs de Kaiseraugst, sauf si des décisions ont été révoquées. Aussi la
convention réglant l'indemnisation appelle-t-elle l'instauration d'une nouvelle
base légale relevant de la législation spéciale. Eu égard au caractère très
particulier et même exceptionnel du dossier de Kaiseraugst, le Conseil fédéral
propose un arrêté fédéral de portée générale ayant pour seul et unique objet la
convention passée avec la société promotrice.
Du point de vue de la doctrine et au vu de l'article 5, 2e alinéa, de la loi sur les
rapports entre les conseils (RS 171.11), la solution envisagée peut paraître
inhabituelle dans la mesure où les lois ne doivent pas se rapporter à des cas
particuliers. Un régime général d'indemnisation pour l'abandon de projets de
centrales nucléaires créerait toutefois un précédent qu'il y a lieu d'éviter, d'autant
que les circonstances afférentes aux autres projets en cours diffèrent totalement
de celles de Kaiseraugst.
Le référendum en matière financière n'existant pas sur le plan fédéral, le montant
de l'indemnité n'a pas été indiqué dans l'arrêté fédéral de portée générale. Le
plafond de 350 millions de francs découle de la convention signée par les parties;
le crédit de paiement y relatif devra être voté au budget de 1989.
32465
1211

Annexe
Traduction ^
Convention
entre
la Confédération suisse, ci-après «Confédération»,
et
Energie nucléaire de Kaiseraugst SA, ci-après «ENK».
Au vu des circonstances et des modalités ci-après:
- ENK s'est vue délivrer pour son projet de centrale nucléaire à Kaiseraugst le 15
décembre 1969 une autorisation de site et le 20 mars 1985 (approbation par les
Chambres fédérales) une autorisation générale au sens de la loi sur l'énergie
atomique. ENK est en droit d'obtenir l'autorisation de construire une installa-
tion nucléaire, pour autant qu'elle présente un projet satisfaisant aux conditions
légales.
- Cependant, le projet d'ENK ne peut, au vu des circonstances, être réalisé à
l'heure actuelle ou dans un proche avenir. ENK n'a toutefois pas à répondre de
ce contretemps. Le Conseil fédéral estime qu'il convient de renoncer sans
tarder à la poursuite du projet.
- En vue d'obtenir les autorisations requises et en prévision de la construction de
la centrale, ENK a été amenée à engager des dépenses substantielles, qui sont
essentiellement imputables aux retards intervenus et aux correctifs apportés par
les autorités aux exigences requises pour le projet.
- Aucun motif d'ordre juridique ne justifie la révocation des autorisations
délivrées. De l'avis du Conseil fédéral, une centrale nucléaire de puissance
comparable est aujourd'hui encore nécessaire et les obligations de sécurité sont
à même d'être satisfaites.
- Sauf révocation de l'autorisation générale, la Confédération n'a aucune base
légale l'habilitant à indemniser ENK. Au cas où le projet ne serait pas poursuivi,
il serait toutefois inéquitable de sa part de ne pas participer aux dépenses
encourues en versant une contribution appropriée. Faire supporter à la seule
ENK (et donc à ses actionnaires) les conséquences d'un abandon du projet ne
saurait non plus se justifier sur le plan politique.
- Le projet de Kaiseraugst représentant à cet égard un cas exceptionnel, il y a lieu
de soumettre la convention à un arrêté fédéral de portée générale.
- Le Conseil fédéral entend, conjointement avec ENK, ménager une solution
politique tout en maintenant expressément l'option nucléaire en Suisse.
Il est convenu entre la Confédération et ENK ce qui suit:
') Traduction du texte original allemand.
1212

Abandon du projet de centrale nucléaire de Kaiseraugst
.$
1. ENK arrête, compte tenu des circonstances, les travaux relatifs au projet de
centrale nucléaire de Kaiseraugst.
2. La Confédération verse à ENK une contribution forfaitaire de 350 millions
de francs suisses au titre des dépenses que celle-ci a faites et des engage-
ments qu'elle a contractés de bonne foi en vue d'obtenir les autorisations
requises et de réaliser le projet de Kaiseraugst.
3. Les dépenses et engagements au sens du chiffre 2 s'élevaient, selon les
indications d'ENK, à plus d'un milliard de francs à la fin septembre 1988.
Les frais déterminants seront contrôlés selon des modalités convenues entre
les parties. S'il apparaît qu'ils sont inférieurs à un milliard de francs, la
contribution fédérale sera réduite en proportion.
4. L'entrée en vigueur de la présente convention est subordonnée à celle de
l'arrêté fédéral de portée générale y afférent.
L'autorisation générale délivrée à ENK sera dès lors sans objet.
La contribution de la Confédération sera exigible à la même date.
5. Si le Parlement refuse de donner son accord ou que le peuple rejette le projet
dans le cadre d'une votation sur une demande de référendum, la convention
deviendra sans objet et ne sortira pas d'effets. En pareil cas, les deux parties
seront déliées.
6. Par la présente convention, ENK renonce à tous ses autres droits ou créances
envers la Confédération.
7. La présente convention est rédigée en deux exemplaires originaux numéro-
tés; l'exemplaire n° 1 est destiné à la Confédération, l'exemplaire n° 2 à
ENK.
8. Les litiges découlant de la présente convention seront portés devant le
Tribunal fédéral de Lausanne.
Berne, le 7 novembre 1988
Confédération suisse: 
Energie nucléaire de Kaiseraugst SA:
O. Stich, 
E. Tappy,
président de la Confédération 
président du conseil d'administration
F. J. Harder,
vice-président du conseil d'administration
32465
82 Feuille fédérale. 140e année. Vol. III 
1213

Arrêté fédéral 
Projet
relatif à une convention réglant l'abandon du projet
de centrale nucléaire de Kaiseraugst
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 24iuiniuies de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 9 novembre 19881\
arrête:
Article premier Autorisation conférée au Conseil fédéral
Le Conseil fédéral est autorisé à conclure avec Energie nucléaire de Kaiseraugst
SA une convention réglant l'abandon du projet de centrale nucléaire et à lui
verser une indemnité appropriée.
Art. 2 
Référendum et entrée en vigueur
1 Le présent arrêté, qui est de portée générale, est sujet au référendum facultatif.
2 Le présent arrêté entre en vigueur le lendemain de l'expiration du délai
référendaire ou, le cas échéant, de l'acceptation dudit arrêté en votation popu-
laire.
3 Le Conseil fédéral abrogera le présent arrêté lorsque toutes les obligations
découlant de la convention auront été remplies.
32465
» FF 1988 III 1197
1214

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message à l'appui de l'arrêté fédéral relatif à une convention réglant l'abandon du projet
de centrale nucléaire de Kaiseraugst du 9 novembre 1988
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1988
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
47
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
88.065
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
29.11.1988
Date
Data
Seite
1197-1214
Page
Pagina
Ref. No
10 105 620
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