ch_vb · JAAC 68.138 · 2003-06-05 · de


JAAC 68.138
Avis de droit de la Direction du droit international
public du 5 juin 2003
Art. 3 § 1 let. d, art. 25 et art. 41 § 1 Conv. de Vienne sur les relations
diplomatiques. Contacts des représentations étrangères avec des
organisations interdites dans l’Etat accréditaire.
- La limite peut s’avérer parfois difficile à déterminer entre
l’interdiction de s’immiscer dans les affaires intérieures de l’Etat
accréditaire et le droit d’exercer librement les fonctions de la mission.
- Dans la mesure où une organisation est interdite en vertu de
la législation de l’Etat accréditaire, tout contact de la mission
diplomatique avec elle devrait en principe être exclu. Toutefois, selon
le type d’organisation dont il s’agit et pour autant qu’elle ne porte pas
elle-même atteinte à des principes fondamentaux reconnus par le droit
de l’Etat accréditant, il peut être envisagé d’avoir des contacts discrets
avec une telle organisation s’ils sont considérés comme nécessaires
pour permettre à la mission diplomatique de se faire une idée suffisante
de la situation politique, économique et culturelle de l’Etat accréditaire
dans le cadre de l’accomplissement par la mission diplomatique des
fonctions qui lui sont attribuées par l’art. 3 de la Conv. de Vienne sur
les relations diplomatiques.
Art. 3 Abs. 1 Bst. d, Art. 25 und Art. 41 Abs. 1 Wiener Übereink. über
diplomatische Beziehungen. Kontakt ausländischer Vertretungen mit
Organisationen, die im Empfangsstaat verboten sind.
- Die Bestimmung der Grenze zwischen dem Verbot der Einmischung
in innere Angelegenheiten des Empfangsstaates und dem Recht,
die Aufgaben der Mission frei auszuüben, kann sich manchmal als
schwierig erweisen.
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- In dem Masse wie eine Organisation aufgrund der Gesetzgebung des
Empfangsstaates verboten ist, müsste im Prinzip jeglicher Kontakt
der diplomatischen Vertretung mit der ersteren ausgeschlossen
sein. Je nach Typ der Organisation um die es sich handelt und soweit
sie selber keine fundamentalen Grundsätze des Empfangsstaates
verletzt, könnten jedoch zurückhaltende Kontakte mit einer solchen
Organisation in Betracht gezogen werden, wenn sie als notwendig
erachtet werden, um der diplomatischen Mission im Rahmen der
Erfüllung der ihr durch Art. 3 Wiener Übereink. über diplomatische
Beziehungen zugeteilten Tätigkeiten eine genügende Vorstellung
über die politische, wirtschaftliche und kulturelle Situation des
Empfangsstaates zu erlauben.
Art. 3 § 1 lett. d, art. 25 e art. 41 § 1 Conv. di Vienna sulle relazioni
diplomatiche. Contatti di rappresentanze straniere con organizzazioni
proibite nello Stato accreditatario.
- Talvolta può essere difficile determinare il limite fra il divieto di
ingerenza negli affari interni dello Stato accreditatario e il diritto di
esercitare liberamente le funzioni della missione.
- Nella misura in cui un’organizzazione è proibita in virtù di una
legislazione dello Stato accreditatario, ogni contatto della missione
diplomatica con tale organizzazione dovrebbe in linea di principio
essere escluso. Tuttavia, secondo il tipo d’organizzazione e nella misura
in cui essa non minaccia i principi fondamentali riconosciuti dallo
Stato accreditatario, è possibile avere contatti discreti con una simile
organizzazione, se essi sono considerati necessari per permettere
alla missione diplomatica di farsi un’idea sufficiente della situazione
politica, economica e culturale dello Stato accreditatario nel quadro
dello svolgimento delle funzioni che le sono attribuite dall’art. 3 della
Conv. di Vienna sulle relazioni diplomatiche.
La Direction du droit international public (DDIP/DFAE) a été amenée à
prendre position sur les aspects juridiques de la question des contacts des
représentations étrangères avec des organisations interdites dans l’Etat
accréditaire. Voici son avis.
La doctrine ne s’est apparemment pas penchée sur la question spécifique
des contacts qu’une représentation étrangère peut ou non entretenir avec
des organisations interdites dans l’Etat accréditaire. De même, ce point
n’a semble-t-il pas été spécifiquement abordé lors de l’élaboration de la
Convention de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations diplomatiques[140]
(ci-après: «la Convention de Vienne»).
La question est ici examinée à la lumière des dispositions suivantes de la
Convention de Vienne:
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- L’art. 3 définit les fonctions de la mission diplomatique. Ces dernières
consistent notamment à «s’informer par tous les moyens licites des conditions
et de l’évolution des événements dans l’Etat accréditaire et faire rapport à ce
sujet au gouvernement de l’Etat accréditant» (let. d).
- L’art. 25 prévoit l’obligation pour l’Etat accréditaire d’accorder «toutes
facilités pour l’accomplissement des fonctions de la mission».
- L’art. 41 § 1 souligne que, «sans préjudice de leurs privilèges et immunités,
toutes les personnes qui bénéficient de ces privilèges et immunités ont le
devoir de respecter les lois et règlements de l’Etat accréditaire. Elles ont
également le devoir de ne pas s’immiscer dans les affaires intérieures de
cet Etat».
1. Comme le relève Philippe Cahier[141], «les fonctions d’une mission
diplomatique, ayant pour but de développer les relations amicales entre les
deux Etats, ont pour conséquence, d’une part que cette mission a le devoir de
respecter la souveraineté de l’Etat accréditaire et, d’autre part, que ce dernier
devra tout faire pour faciliter les tâches de la mission». Il en découle que
les deux Etats ont tous deux des droits et des obligations, qui peuvent dans
certains cas s’opposer en pratique.
2. Selon l’art. 41 § 1 de la Convention de Vienne, la mission et ses membres ont
le devoir de respecter la législation de l’Etat accréditaire. Le statut privilégié
dont jouissent la mission et ses membres n’a pour effet que de paralyser la
sanction légale en cas de violation de la législation en question. Ce statut
ne les dispense pas de respecter ladite législation et, le cas échéant, de faire
l’objet des différentes mesures prévues par la Convention de Vienne telles
que, par exemple, la déclaration de persona non grata. Par ailleurs, comme le
souligne l’art. 31 § 4 de la Convention de Vienne, «l’immunité de juridiction
d’un agent diplomatique dans l’Etat accréditaire ne saurait exempter cet
agent de la juridiction de l’Etat accréditant», de sorte que ce dernier doit
également, lorsqu’il refuse de lever l’immunité de l’un de ses agents pour
permettre à la justice de l’Etat accréditaire de suivre son cours, prendre les
mesures nécessaires pour que les membres de sa mission soient jugés pour les
violations du droit de l’Etat accréditaire qu’ils auraient commises.
En pratique, cette obligation de punir les violations de lois nationales de l’Etat
accréditaire peut toutefois poser des difficultés lorsque l’agent diplomatique
a agi sur ordre de son gouvernement ou si l’Etat accréditant estime que
la violation du droit de l’Etat accréditaire ne constitue pas en l’espèce une
violation de son propre droit national.
3. Outre l’obligation de respecter la législation locale, la mission et ses
membres ont également l’obligation, en vertu de l’art. 41 § 1 de la Convention
de Vienne, de ne pas s’immiscer dans les affaires intérieures de cet Etat. Il
s’agit en particulier de respecter le principe de la souveraineté des Etats.
La doctrine admet qu’une mission diplomatique ne viole pas cette obligation
lorsqu’elle critique l’organisation judiciaire de l’Etat accréditaire dans le cadre
de la protection qu’elle assure à l’un de ses ressortissants victime d’un déni
de justice dans l’Etat accréditaire. De même, une mission diplomatique peut
critiquer l’adoption de lois dans l’Etat accréditaire qui porteraient atteinte aux
intérêts de l’Etat accréditant ou de ses ressortissants. Inversement, la mission
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ne saurait bien évidemment subventionner un parti politique, prendre
position sur des questions de politique intérieure ou soutenir un complot
destiné à renverser le régime en place.
4. La limite peut s’avérer parfois difficile à déterminer entre l’interdiction
de s’immiscer dans les affaires intérieures de l’Etat accréditaire et le droit
d’exercer librement les fonctions de la mission telles qu’elles sont définies de
façon non exhaustive à l’art. 3 de la Convention de Vienne. Cette limite pourra
parfois être influencée par la situation des relations entre les deux Etats, selon
en particulier le degré de confiance et d’entente mutuelle qui prévaut entre
eux.
En effet, la let. d de l’art. 3 précise que l’une des fonctions de la mission
diplomatique est l’observation et l’information. Les relations entre l’Etat
accréditaire et l’Etat accréditant dépendent de facteurs multiples, notamment
économiques et politiques. Il est donc primordial que l’Etat accréditant puisse
acquérir une bonne connaissance des conditions locales et internationales qui
peuvent avoir une influence sur les relations entre les deux Etats. A cette fin,
la mission diplomatique doit pouvoir étudier tous les aspects de la vie interne
de l’Etat accréditaire, de même que sa politique internationale. Pour ce faire,
la mission diplomatique peut toutefois, aux termes de la Convention de Vienne,
employer uniquement «des moyens licites».
5. La Convention de Vienne ne définit pas ce qu’il faut entendre par
«moyens licites» de s’informer et il arrive fréquemment que tel ou tel
agent diplomatique soit accusé d’espionnage dans le cadre de l’exercice
de ses fonctions. La notion de «moyens licites» doit être examinée non pas
uniquement au sens de la législation de l’Etat accréditant. En effet, un agent
diplomatique ne saurait bien entendu utiliser des moyens qui seraient déclarés
illicites par la législation de l’Etat accréditant, même s’ils sont licites au regard
de la législation de l’Etat accréditaire. Il s’agit d’interpréter cette notion
essentiellement en fonction de la législation de l’Etat accréditaire. Ainsi, la
corruption ou la violence ne sauraient être considérées comme des moyens
licites. Toutefois, la doctrine retient entre autres comme moyens licites les
contacts officiels et officieux, l’accès à la presse et aux médias en général, les
relations d’amitié, les relations avec les collègues du corps diplomatique local,
mais également les contacts avec les personnalités de l’opposition.
6. Là également, la notion de «personnalités de l’opposition» n’est pas définie
clairement. Il s’agit bien évidemment en premier lieu des membres des partis
et mouvements qui ne font pas partie du gouvernement, mais dont l’existence
est autorisée par la loi de l’Etat accréditaire.
Dans ce contexte, l’entretien de contacts avec des organisations interdites
par l’Etat accréditaire relève d’une certaine «zone grise», dans la mesure où
l’on peut s’interroger sur les motifs pour lesquels l’organisation en question
a été interdite par l’Etat accréditaire. A cet égard, des divergences de vues
peuvent exister entre l’Etat accréditaire et l’Etat accréditant si ce dernier
estime que l’interdiction de l’organisation en question porte atteinte à
certains droits qu’il considère comme fondamentaux ou qu’elle a été prise en
violation d’obligations internationales de l’Etat accréditant, dans le domaine
notamment des conventions en matière de droits humains. De même, la
question peut se poser de savoir quelle forme prend l’interdiction prononcée
par l’Etat accréditaire, selon qu’il s’agit d’une loi prise formellement ou de
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déclarations politiques. Dans le cas d’une loi formelle d’interdiction, les
contacts qu’une mission diplomatique entretiendrait avec une organisation
interdite pourraient tomber sous les notions de l’art. 41 § 1 de la Convention
de Vienne visant l’obligation pour la mission et ses membres de respecter
la législation de l’Etat accréditaire et de ne pas s’immiscer dans les affaires
intérieures de cet Etat. La façon dont les représentations diplomatiques ont
été informées de l’interdiction prononcée contre telle ou telle organisation
a également son importance, selon qu’il s’agit ou non d’une information
officielle.
7. En conclusion:
Dans la mesure où une organisation est interdite en vertu de la législation de
l’Etat accréditaire, tout contact de la mission diplomatique avec elle devrait
en principe être exclu pour respecter à la lettre l’art. 41 de la Convention de
Vienne. Toutefois, selon le type d’organisation dont il s’agit et pour autant
qu’elle ne porte pas elle-même atteinte à des principes fondamentaux
reconnus par le droit de l’Etat accréditant, il peut être envisagé d’avoir des
contacts discrets avec une telle organisation s’ils sont considérés comme
nécessaires pour permettre à la mission diplomatique de se faire une
idée suffisante de la situation politique, économique et culturelle de l’Etat
accréditaire dans le cadre de l’accomplissement, par la mission diplomatique,
des fonctions qui lui sont attribuées par l’art. 3 de la Convention de Vienne, en
particulier les fonctions d’information et d’observation.
Ce faisant, il y a lieu de tenir compte de l’impact que peuvent avoir de tels
contacts sur les relations bilatérales entre les deux Etats, éléments de nature
politique qu’il n’appartient pas à la DDIP/DFAE de trancher ici.
Selon l’état des relations bilatérales entre les deux Etats et selon les motifs
ayant prévalu à l’interdiction, il est envisageable que l’Etat accréditaire ne
prenne pas de mesures de sanctions à l’encontre d’une mission diplomatique
ou de ses membres, s’il estime qu’il respecte ainsi sa propre obligation de
«faciliter l’accomplissement des fonctions de la mission» au sens de l’art. 25
de la Convention de Vienne. Dès lors, lorsqu’il s’agit de déterminer si des
contacts avec une organisation interdite sont opportuns, il y a également lieu
d’évaluer les risques que l’Etat accréditaire prenne des sanctions à l’encontre
de la mission diplomatique ou de ses membres.
[140] RS 0.191.01.
[141] Philippe Cahier, Le droit diplomatique contemporain, 1964.
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In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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