ch_vb · 92.01 0 · 1992-01-27 · de


#ST# 92.010
Message concernant la modification de la loi sur
l''agriculture,
lère partie: Politique agricole avec des paiements
directs compensatoires
2ème partie : Formation professionnelle
du 27 janvier 1992
Monsieur le Président,
Madame la Présidente,
Mesdames et Messieurs,
nous vous soumettons avec le présent message un projet de
modification de la loi sur l'agriculture (LAgr) et vous pro-
posons de 1'approuver.
Par la même occasion, nous vous proposons de classer les in-
terventions parlementaires suivantes:
ad 1ère partie - Politique agricole avec des paiements
directs compensatoires:
1981 
P 
80.335 
Culture biologique (N 12.6.81,
Neukomm)
1983 P 81.914 
Allocations de ménage aux petits
paysans (N 18.3.83, Schnider-Lucerne)
1985 P . ad 83.068 
Agriculture. Contributions en faveur
de mesures d'entraide (N 25.9.85,
Commission du Conseil national)
1987 P 86.821 
Agriculture naturelle (N 19.6.87,
Groupe AdI/PEP)
1987 P 87.323 
Agriculture et environnement.
Harmonisation (N 19.6.87, Longet)
1992-4 
1 Feuille fédérale. 144c année. Vol. II

1987 P 
87.347
1987 P 
87.394
1987 P 87.555
1988 P 
88.409
1989 P 
89.548
1990 P 
89.451
1990 P 
89.473
1990 P 
89.668
1990 P 
89.830
1990 P 
90.486
1991 P ad 89.079
1991 P ad 89.236
Allocations familiales dans
l'agriculture (N 19.6.87, Jung)
Matières auxiliaires de l'agriculture.
Taxe d'orientation (N 19.6.87, Jaeger)
Agriculture biologique (N 18.12.87,
Weder-Bâle)
Paiements directs dans l'agriculture
(N 23.6.88, Berger)
Allocations familiales dans
l'agriculture (N 15.12.89, Jung)
Révision de la loi sur l'agriculture
(N 23.3.90, Ruckstuhl)
Aide aux exploitations agricoles
familiales (N 23.3.90, Wyss William)
Paiements directs dans l'agriculture.
Critères d'ordre écologique
(N 23.3.90, Dormann)
Méthodes naturelles de culture et
production sous contrat (N 23.3.'90,
Nussbaumer)
Reconnaissance de l'agriculture
biologique (N 5.10.1990, Dormann)
Consolidation des dettes de
l'agriculture (N 4.3.91, Commission du
Conseil national; E 23.9.91)
Paiements directs à l'agriculture
(N 4.3.91, Commission du Conseil
national)
M 
90 895 
Paiements directs à l'agriculture
(Bühler)
ad 2ème partie - Formation professionnelle:
1989 M 88.547
Loi sur l'agriculture. Révision du
chapitre sur la formation
professionnelle (N 7.10.88, Zwingli;
E 7.6.89)
2

Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Madame la
Présidente, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre
haute considération.
Au nom du Conseil fédéral suisse:
27 janvier 1992
Le Président de la Confédération, Felber
Le Chancelier de la Confédération, Couchepin

1ère partie 
Politique agricole aivec des
paiements directs compensatoires
Condensé
Cette première partie du présent message contient la propo-
sition d'insérer dans la loi sur l'agriculture les bases lé-
gales pour les deux formes suivantes de paiements directs:
(1) Paiements directs complémentaires de caractère général
et non liés à la production visant en premier lieu un
objectif de politique des revenus (art. 31a) en complé-
ment d'une politique des prix plus orientée vers le mar-
ché ainsi que pour rémunérer des prestations d'intérêt
public et
(2) paiements directs pour des formes de production et d'ex-
ploitation particulièrement respectueuses de 1'environ-
nement, de la protection des animaux ou en accord avec
la nature (sur la base d'un contrat volontairement con-
clu, art. 31b), à savoir des contributions compensatoi-
res à des fins écologiques.
Le projet se fonde pour l'essentiel sur les travaux prépara-
toires et les conclusions d'une Commission d'experts^)
(dénommée ci-après Commission).
Le projet tient également compte des interventions aux Cham-
bres fédérales déposées ces dernières années par un grand
nombre de parlementaires. Il prend en outre en considération
des éléments essentiels des deux initiatives populaires qui
ont abouti:
a) "pour une agriculture paysanne compétitive et respectu-
euse de l'environnement", et
b) "Paysans et consommateurs - pour une agriculture en
accord avec la nature".
1( Cf. Rapport de la Commission Popp: Paiements directs dans la politi-
que agricole suisse (304 pages). Office central des imprimés et du
matériel, Berne, mai 1990, dénommé ci-après Rapport Popp

Message
I 
Partie générale
II 
Situation générale, historique
Les problèmes qu'occasionné une politique agricole recourant
au soutien des prix, aussi bien pour orienter la production
que pour garantir le revenu, spnt connus depuis longtemps.
Le Quatrième rapport sur l'agriculture (1969) 2', faisait
déjà allusion à ce conflit d'objectifs de la législation
agricole suisse (art. 18 et 29 LAgr) et proposait d'examiner
si les paiements directs pourraient contribuer à la résolu-
tion de ce problème.
Après les débats parlementaires concernant le Quatrième rap-
port sur l'agriculture, le conseiller fédéral Ernst Brugger,
avait chargé, en mars 1971, une première Commission d'ex-
perts d'étudier en détail la question des paiements directs
à titre de revenu dans l'agriculture et de formuler des pro-
positions concrètes à ce sujet. La commission procéda à une
analyse approfondie et proposa des modèles concrets. La
priorité fut donnée à un système de paiements indépendants
de la production basé sur la surface et combiné avec une
contribution de base par exploitation, ceci en complément de
la politique des prix aussi bien pour la zone de plaine que
pour les zones de montagne. Les travaux de cette commission
ont fait l'objet d'un rapport d'environ 200 pages^'.
La procédure ultérieure fut ensuite discutée au sein d'une
nouvelle "Commission Piot", composée de représentants de
l'économie et de la politique (présidée par M. J.-C. Piot,
directeur de l'Office fédéral de l'agriculture). Cette Com-
mission refusa à la majorité l'introduction de paiements
2) Quatrième Rapport sur l'agriculture, Berne, 1969, pp. 122 as.
3l Rapport de la Commission préparatoire d'experts instituées par le
Département fédéral de l'économie publique (commission Popp):
Paiements compensatoires à l'agriculture suisse, Berne 1973

directs en zone de plaine, mais recommanda l'introduction de
contributions à la surface et de contributions d'estivage au
titre de nouveaux paiements directs en faveur de l'agricul--
ture de montagne. Un projet de loi correspondant (FF 1979 I
1317) fut présenté aux Chambres au cours du printemps 1979.
Il fut adopté par celles-ci le 14 décembre 1979 au titre de
la loi fédérale instituant des contributions à l'exploita-
tion agricole du sol dans des conditions difficiles. Les
contributions ont étéaccordées' pour la première fois en
1980. Les contributions à la surface sont destinées aux
exploitants de terrains en pente et en forte pente. Il s'a-
git là de terrains qui, en zone de montagne et en zone pré-
alpine des collines, ont une déclivité de: 18 % et plus et,
en zone de plaine, 35 % et plus (terres en forte pente). Les
99 pour cent des cas concernent les exploitations sises en
zone de montagne et en zone préalpine de collines.
Entre-temps avait paru le Cinquième rapport sur l'agricul--
ture (1976) 4).. On attirait à nouveau l'attention, d'une
part, sur le dilemme de la politique des prix et des revenus
et, d'autre part, sur la conformité par rapport aux objec-
tifs de paiements directs indépendants de la production.
Plus tard, en 1978, le conseiller national Schmid - St-Gall
déposa une initiative parlementaire. Elle exigeait un meil-
leur ajustement de la politique des prix conformément à
l'article 18 LAgr et, partant, des paiements directs complé-
mentaires assurant des revenus équitables. L'Office fédéral
de l'agriculture (OFAG) publia un rapport de 100 pages 5) à
l'attention de la Commission du Conseil national chargée
d'examiner l'initiative. Ce rapport s'attacha surtout à
l'étude des incidences de l'introduction d'un système de
paiements directs à l'agriculture sur les finances fédéra-
les, les consommateurs, l'agriculture en général ainsi que
4' Cinquième rapport du Conseil fédéral sur l'agriculture, Berne 1976,
pp. 186 33
5' Office fédéral de l'agriculture: Réponses aux questions de la
Commission du Conseil national pour le traitement de l'initiative
parlementaire Schmid - Saint-Gall concernant la politique des prix et
des revenus, Berne, le 7 août 1979
6

sur l'offre et la demande. En 1980, le Conseil national
traita l'initiative parlementaire et la refusa.
Auparavant déjà, le Conseil fédéral et le Parlement ont dû
introduire par voie urgente des mesures à mettre rapidement
en place en vue de limiter la production, soit, en 1977, la
limitation individuelle de la garantie du prix du lait (con-
tingentement laitier) et en 1978 l'autorisation obligatoire
pour la construction d'étables. L'effet stimulant sur la
production d'une politique des prix orientée en priorité sur
le soutien des revenus lors de l'application de l'article 29
LAgr et les articles 45 à 49 de l'ordonnance générale sur
l'agriculture se faisait toujours plus sentir. Il était en-
core renforcé par l'augmentation de la productivité induite
par les -diverses formes du progrès technique, par la recher-
che, par la formation, par l'aide à l'investissement, etc.
L'initiative sur les denrées fourragères visait à régler ce
problème d'une façon unilatérale par une limitation encore
plus forte des importations de fourrages. Le Conseil fédéral
et le Parlement lui ont opposé, à titre de contre-stratégie,
des mesures d'orientation des structures ainsi que d'autres
limitations dans le secteur de la production animale. En
1979, l'adjonction des articles 19a à 19f dans la LAgr a
concrétisé cette action. L'initiative fut alors retirée.
Le conflit d'objectif qui vient d'être mentionné a ainsi été
résolu par des mesures de limitation de l'offre.
Dans sa troisième partie, le Sixième rapport sur l'agricul-
ture (1984) a mis en évidence que les domaines de la politi-
que agricole et de l'alimentation connaissaient des dévelop-
pements qui rendaient nécessaires des adaptations de la po-
litique agricole. Quatre conceptions furent présentées et
discutées. Elles pouvaient servir de pierre angulaire à une
procédure d'adaptation. Parmi celles-ci figure la conception
des "prix indicatifs propres à orienter la production,
complétés par des paiements directs"^'. Le Conseil fédéral a
6> Cf. Sixième rapport sur l'agriculture, 1984, p. 270

donné clairement la priorité à cette dernière et a indiqué
son intention de poursuivre les travaux dans cette
direction^'.
Lors des délibérations parlementaires sur le Sixième rapport
sur l'agriculture, cette conception a trouvé un écho favo-
rable auprès des représentants de tous les grands partis. Le
Conseil national a été saisi d'un postulat de commission
(anciennement: postulat Villiger) exigeant la concrétisation
d'une telle stratégie, une analyse de ses conséquences ainsi
qu'un exposé des possibilités de financement des paiements
directs.
Dans son rapport à l'Assemblée fédérale sur les Grandes li-
gnes de la politique gouvernementale pour la période 1987-
1991, le Conseil fédéral propose une révision partielle de
la loi sur l'agriculture en vue de la création d'une base
légale pour l'octroi de paiements compensatoires à l'agri-
culture8* .
En 1987, une deuxième commission d'experts a été instituée.
Au paragraphe 13 en annexe nous rendons compte de ses tra-
vaux.
Le Septième rapport sur l'agriculture fournit une large
information de la situation de l'agriculture ainsi que sur
les développements les plus récents dans les domaines de la
politique agricole nationale et internationale. La concep-
tion décrite dans le présent message ainsi que les modifi-
cations proposées de la loi sur l'agriculture constituent
une pièce maîtresse de la nouvelle or-ientation de la poli-
tique agricole présentée dans le Septième rapport sur l'ag-
riculture. Les deux ouvrages forment une unité, un ensemble
interdépendant.
7' Sixième rapport sur l'agriculture, 1984, p. 275
81 Cf. Rapport sur le programme de la législature 1987-1991 du 18
janvier 1988, p. 85

12 
Interventions parlementaires
Au cours des dernières années, un grand nombre d'interven-
tions parlementaires concernant une "politique agricole avec
des paiements directs compensatoires" furent déposées. Le
Rapport de la commission d'experts présente 31 interventions
dans leur version originale et intégrale.
13 
Travaux et conclusions de la Commission
d'experts
Ces travaux sont résumés dans le chapitre 13 de l'Annexe I.
14 
Procédure de consultation
Cet objet est examiné en détail sous le point 14 de l'Annexe
I ainsi qu'en Annexe II.

Partie spéciale
21 
Nécessité d'une nouvelle orientation de la
politique agricole, en particulier de la
politique des prix et des revenus
Le Conseil fédéral se rallie pour l'essentiel aux considéra-
tions et aux conclusions de la Commission d'experts. Comme
elle, il estime que des paiements directs complémentaires au
sens de la stratégie II (Cf. aperçu 3 en annexe I) sont con-
formes aux buts visés et indispensables. Les changements
intervenus au niveau des conditions-cadres tels que présen-
tés au paragraphe 132 en annexe I ainsi que dans le Septième
rapport sur l'agriculture, rendent nécessaire un changement
d'orientation.
En résumé, le Conseil fédéral tire la conclusion que la po-
litique des prix pratiquée jusqu'ici ne peut plus être pour-
suivie ainsi et que des paiements directs non liés à la pro-
duction représentent un instrument important de la nouvelle
orientation de la politique agricole suisse pour les raisons
suivantes:
1. Des prix fortement soutenus ont des effets non souhaités
sur la production, tels que l'intensification et l'utili-
sation de matières, auxiliaires et conduisent à des excé-
dents, notamment dans les secteurs non soumis à des limi-
tations de l'offre. En outre, nous assistons à une prise
de conscience croissante des problèmes écologiques. Con-
trairement à ce qui s'est fait jusqu'il maintenant, les
quantités produites, considérées globalement, ne peuvent
plus être augmentées.
2. Les prix élevés des denrées alimentaires incitent un nom-
bre toujours plus grand de consommateurs des régions
frontalières à acheter des produits meilleur marché à
10

l'étranger.
A côté de la production de denrées alimentaires, l'agri-
culture remplit d'autres tâches telles que notamment
l'entretien des sites cultivés et fournit une contribu-
tion à la vie économique, sociale et culturelle des ré-
gions rurales. La demande de telles prestations d'intérêt
public augmente. Mais leur rémunération peut de moins en
moins se faire par l'intermédiaire des prix des produits
agricoles.
Le Conseil fédéral a fixé l'adhésion à la CE comme but de
la politique d'intégration de la Suisse. Cela nécessite
la création d'instruments de politique agricole permet-
tant une orientation à long terme de la politique agrico-
le suisse sur la politique agricole de la CE. Cette der-
nière est marquée par des réformes internes et par les
résultats de l'Uruguay-Round du GATT. Il sera en consé-
quence nécessaire de réduire à terme les différences de
prix entre la Suisse et la CE.
Les négociations agricoles dans le cadre de l'Uruguay-
Round du GATT n'ont certes pas encore abouti, mais la
principale option est déjà déterminée. Elle a pour objec-
tif le transfert, pour le moins partiel, du soutien de
l'agriculture par les prix, lié aux produits, à un sou-
tien indépendant des quantités produites. Nous savons
avec une relative certitude quels seront les principaux
critères d'attribution acceptés pour les paiements di-
rects, afin que ces derniers ne soient pas qualifiés de
mesures soumises à réduction. Les paiements directs de-
vraient en particulier remplir les critères suivants:
- Les paiements directs ne devraient avoir aucun effet
entravant le commerce ou alors un effet minime.
- Le financement devrait être assuré uniquement par
le budget de l'Etat.
- Les paiements directs ne devraient pas avoir un effet
de soutien des prix, c-à-d. qu'ils ne devraient pas
11

être liés aux produits.
En nous référant aux travaux préparatoires de la Commission
nous proposons, à titre de pièce maîtresse de la nouvelle
orientation de la politique, les deux types suivants de
paiements directs/ conformes au GATT:
a) Paiements directs complémentaires de caractère général
et non liés à la production visant en premier lieu un
objectif de politique des revenus (art. 31a) en complé-
ment d'une politique des prix plus orientée vers le mar-
ché; un autre de ses objectifs est Ici rémunération de
prestations d'intérêt public et
b) paiements directs pour des méthodes de production et
d'exploitation particulièrement respectueuses de l'en-
vironnement, de la protection des animaux ou en accord
avec la nature (sur la base d'un contrat volontairement
conclu, art. 31£>) , à savoir des contributions compensa-
toires à des fins écologiques.
Comme indiqué dans le Septième rapport sur l'agriculture,
d'autres modifications de notre politique agricole sont en
outre nécessaires. Une partie de celles-ci sont déjà appli-
quées (Cf. notamment les mesures d'orientation et de limita-
tion de la production ainsi que le nouvel arrêté fédéral
concernant des mesures d'orientation de la production végé-
tale); d'autres sont en préparation. En outre, des adap-
tations d'ordre structurel et des rationalisations sont
aussi nécessaires au sein de l'agriculture et dans les sec-
teurs économiques sis en amont ou en aval.
22 
Paiements directs complémentaires non lié«
à la production (art. 31a)
221 
Nouvelle politique des prix avec des
paiements directs complémentaires
Pour les raisons invoquées ci-avant, nous devons partir de
12

l'hypothèse que la politique des prix pratiquée jusqu'ici et
basée sur le principe des "prix couvrant les frais de pro-
duction" (art. 29 LAgr) ne pourra plus être poursuivie. A
l'avenir, les prix dépendront davantage du marché et des
relations économiques internationales. Cela signifie qu'il
ne sera plus guère possible d'assurer à l'agriculture un
revenu approprié uniquement par l'intermédiaire des prix,
sans paiements directs supplémentaires.
On peut faire valoir qu'il serait aussi possible - voire
préférable - de suivre une nouvelle politique "plus dure" en
matière de prix, c'est-à-dire sans paiements directs complé-
mentaires, car cela permettrait d'accélérer le processus
d'évolution des structures et d'obtenir ainsi une compéti-
tivité accrue de l'agriculture suisse sur le plan interna-
tional. La Commission a examiné de manière approfondie ces
arguments (Cf. aussi le paragraphe 135) . Indépendamment de
l'opposition que susciterait une politique des revenus aussi
rigoureuse dictée par le principe de "croître ou dispa-
raître", celle-ci finirait par modifier et ratatiner à tel
point l'agriculture que cette dernière ne serait plus en
mesure d'assumer convenablement les prestations d'intérêt
public qui lui incombent et qui sont exigées par la société.
222 
Paiements directs pour des prestations
d'intérêt public
Ainsi nous en sommes arrivés à un point essentiel de la jus-
tification des paiements directs d'ordre général, à savoir
la garantie de prestations d'intérêt public et leur indem-
nisation. L'agriculture assume en sus de la production de
denrées alimentaires principalement les tâches ci-après (Cf.
aussi Septième rapport sur l'agriculture):
1. Assurer l'état de préparation permettant de garantir la
production en période d'importations perturbées (sécurité
alimentaire).
13

2. Contribuer à maintenir les bases naturelles d'existence
(sol, eau, air) et à protéger l'environnement (objectif
écologique).
3. Entretenir les sites cultivés (paysage, structure de
l'occupation du territoire).
4. Contribuer à assurer la vie économique, sociale et cul-
turelle dans les régions rurales (sauvegarder la diver-
sité culturelle et sociale).
Alors que la tâche traditionnelle, originelle et longtemps
essentielle de la "production de denrées alimentaires"
assumée par l'agriculture perd en Europe relativement de son
importance, d'autres tâches (en particulier celles qui figu-
rent sous chiffres 2, 3 et 4) gagnent en importance. Des
économistes désignent cette évolution par la perte relative
de valeur des biens "privés" et la valorisation de certains
biens "publics" que l'agriculture fournit. Cette nouvelle
pondération des valeurs résulte de l'évolution économique et
de la modification de la demande de prestations (p.ex. de-
mande axée davantage sur le délassement et les loisirs ainsi
que sur des prestations écologiques).
La nouvelle orientation de la politique agricole que nous
vous proposons d'entériner tient compte de ces changements.
La garantie de la mise à disposition de "biens publics" et
l'indemnisation de ces prestations ne sauraient à l'avenir
être exclusivement assurées, comme jusqu'ici, par l'intermé-
diaire du prix des denrées alimentaires produites, mais doi-
vent davantage l'être par le canal des paiements directs. De
tels paiements doivent être considérés comme une indemnisa-
tion de ces préstations et non comme des "aumônes". Cela
signifie aussi, à proprement parler, que la société (l'Etat)
peut exercer une certaine influence sur la manière dont ces
prestations sont fournies ou dont le mandat est rempli
(p.ex. par des prescriptions et/ou des incitations
correspondantes).
14

223 
Montant des paiements directs
223.Ì 
Dépendant de plusieurs facteurs
Le montant des paiements directs dépend de plusieurs fac-
teurs, soit:
a) des directives en vigueur concernant la politique des re-
venus agricoles (Réglementation concernant la comparaison
paritaire, la rétribution équitable et l'intérêt sur le
capital propre),
b) des possibilités de la politique des prix et des quanti-
tés,
c) du progrès technique et de son application,
d) du degré de collaboration entre exploitations et d'autres
formes de rationalisation, du rythme de l'ajustement
structurel ainsi que des possibilités d'emploi en dehors
de l'agriculture,
e) des coûts, variant en fonction des conditions propres à
l'endroit, causés par la fourniture des prestations
d'intérêt général,
f) du renchérissement, du prix des agents de production et
du développement des revenus dans les autres secteurs de
l'économie (croissance économique).
223.2 
Décision annuelle du Conseil fédéral
Chaque année, il faudra, à l'occasion du traitement des re-
quêtes paysannes décider, au vu des facteurs présentés ci-
dessus et de la situation de l'économie en général, si, pre-
mièrement, des mesures de politique des revenus doivent être
prises et si, deuxièmement, l'amélioration envisagée des re-
venus ou la compensation de la hausse des coûts doit être
accordée sous forme de prix et/ou de paiements directs. Se-
lon notre conception, il conviendrait de procéder selon le
principe: "Prix, quantités et rationalisation autant que
possible, paiements directs complémentaires autant que
nécessaire". En considération des différences de prix par
15

rapport à la CE qu'il faut réduire, les paiements directs
recevront la priorité.
Afin que le Conseil fédéral puisse disposer d'une marge de
manoeuvre suffisante et puisse agir de manière efficace la
compétence d'adapter les paiements directs devrait lui
revenir comme c'est actuellement le cas pour les adaptations
de prix. Il faut cependant remarquer que son action restera
sous le contrôle du Parlement dans le cadre des décisions
budgétaires.
223.3 
Ligne directrice en matière de politique
de revenu
La ligne directrice de l'action du Conseil fédéral est fixée
dans l'article 29 de la loi sur l'agriculture et est définie
de manière plus précise dans les articles 45 à 49a de l'or-
donnance générale sur l'agriculture9' (revenu paritaire et
prétention d'intérêt sur le capital propre).
A la lumière de la nouvelle orientation de la politique
agricole esquissée ci-dessus, nous sommes d'avis que la
comparaison paritaire pratiquée actuellement doit faire
l'objet d'un réexamen fondamental. A cette occasion, l'ar-
ticle 29 de la LAgr devrait également être adapté à la nou-
velle conception. Une garantie pour "des prix couvrant les
frais de production" selon la pratique actuelle n'y a plus
sa place.
Dans le Septième rapport sur l'agriculture, nous avons gros-
sièrement esquissé la façon de concevoir la nouvelle ligne
directrice en matière de politique de rev«ïnu. Mais comme les
questions y relatives sont extrêmement complexes, multiples
et très contestées politiquement, elles nécessitent un exa-
men sérieux et approfondi. Nous pensons également charger
des experts d'examiner ces questions et de formuler des
propositions susceptibles de trouver un consensus politique.
!l) RS 916.01
16

224 
Coûts et possibilités d'économies
224.1 
Estimation des coûts
Comme/ pour les raisons mentionnées précédemment, les be-
soins en paiements directs dépendent de plusieurs facteurs
dont certains ne peuvent être évalués avec certitude, l'es-
timation des coûts ne peut se faire que sur la base de cer-
taines hypothèses. Même dans ce cas, une telle estimation
est extrêmement problématique. Des calculs effectués à
l'Ecole polytechnique fédérale de Zurich et à l'OFAG présen-
tent l'image suivante:
Valeurs économiques pour l'année de base (1991)
- Produit agricole brut sans paiements directs
(prix x quantités) 
fr. 9,5 mia
- Revenu net de l'agriculture 
fr. 4,0 mia
(sans salaires des employés)
Hypothèses
- taux annuel d'inflation 3,5 % (également pour les agents
de la production agricole)
- pas d'augmentation possible des quantités et des prix à la
production
- accroissement de la productivité de l'ordre de 0,5 à 1,5 %
par an.
Sur la base de ces hypothèses, les besoins en paiements di-
rects représenteraient, selon les gains de rationalisation,
le rythme de l'ajustement structurel et les autres mesures
d'entraide, un montant (cumulatif) oscillant entre 200 et
300 mio de francs par année pour que les revenus de l'agri-
culture puissent se développer au même rythme que ceux obte-
nus dans le reste de l'économie. S'il était possible d'aug-
menter en moyenne les prix à la production de deux pour cent
par an, le besoin en paiements directs se réduirait de 190
mio de francs et inversement.
Une autre méthode d'estimation des besoins en paiements di-
2 Feuille fédérale. 144e année. Vol. II 
\ 
17

rects s'appuie sur la situation des années passées. Au cours
des 10 années 1978 à 1988, l'agriculture suisse a pu appro-
ximativement améliorer son revenu au même rythme que le res-
te de l'économie. En moyenne, il a fallu une augmentation
des prix des produits d'à peine 2 % par année. Avec
l'appoint d'une légère augmentation des quantités produites,
qui était en cette période encore possible, les recettes ont
augmenté de 250 millions de francs par année. Ce montant
correspondrait approximativement aux besoins en nouveaux
paiements directs, en supposant des prix à la production et
un volume de production stables. Au cas où une évolution des
structures serait plus forte qu'au cours des années 80, le
besoin financier se réduirait.
Au-delà de plusieurs années, les paiements directs augmente-
ront cumulativement. Nous ne pouvons cependant pas prédire
quel en sera le niveau, celui-ci dépendra en fin de compte:
- de l'évolution politique, économique et des relations
internationales, notamment de l'intégration à la CE et du
GATT,
- de la politique des revenus (de la méthode d'estimation et
de comparaison des revenus),
- de l'importance des mesures d'entraide, du rythme de
l'évolution structurelle et
- de la mesure dans laquelle il sera possible d'assurer les
revenus de l'agriculture par les prix des produits, par
les progrès réalisés sur le plan de la productivité, par
de nouveaux débouchés, par la réduction des coûts, par
d'autres adaptations et par les activités d'appoint.
224.2 
Possibilités d'économies et de nouvelles
recettes
Le surplus de charges causé à la Confédération par les paie-
ments directs aura pour corollaire des économies de coûts à
son profit et à celui des consommateurs. La Confédération
pourra escompter une diminution, une stabilisation ou une
augmentation moins forte des coûts de mise en valeur des
18

produits en Suisse ou à l'exportation, cela surtout pour le
beurre, le fromage, les céréales panifiables, le colza et le
sucre. Cette diminution des coûts résultera, d'une part, du
niveau inférieur des prix (ou d'une moins forte augmenta-
tion) et, d'autre part, de la tendance à la diminution des
excédents lors de l'application de cette nouvelle stratégie.
A ces économies pourront s'ajouter les éventuelles augmenta-
tions de recettes sur les taxes perçues à la frontière en
raison de la possibilité d'importer plus lors d'une produc-
tion indigène ayant tendance à fléchir; en tout cas, ces re-
cettes auront tendance à moins diminuer que lors de la pour-
suite de la politique de stimulation de la production prati-
quée jusqu'ici (en particulier dans le secteur des céréa-
les) .
Ces tenants et aboutissants ont été examinés de façon ap-
profondie lors du traitement de l'initiative parlementaire
Schmid, Saint-Gall, en 1979. Les résultats obtenus lors de
la quantification des économies possibles sont encore vala-
bles aujourd'hui-^) .
Des analyses plus récentes mettent en évidence, pour les
raisons exposées précédemment, la possibilité de réaliser
des économies équivalant à environ 30 à 50 % des dépenses en
faveur des nouveaux paiements directs dans le cadre de la
mise en application de la nouvelle stratégie en comparaison
à la poursuite de la politique actuelle. Cette proportion
peut être nettement plus importante pour les produits dont
l'écoulement exige une forte participation des finances
publiques, tels que le beurre et le fromage. La question de
savoir s'il s'agit en l'occurrence de réelles économies ou
en réalité d'une diminution de l'augmentation des coûts
dépend en dernier lieu de la politique des prix et des
quantités qui sera poursuivie à l'avenir.
•10) Cf. Office fédéral de l'agriculture DFEP, Rapport sur l'initiative
parlementaire Schmid-SG, Berne 1979
19

225 
Aménagement du système, critères
Divers critères tels que la surface, l'exploitation, la fa-
mille ou le ménage, l'unité de travail, ou le besoin de
main-d'oeuvre peuvent servir lors de l'aménagement des paie-
ments directs non liés à la production. Des combinaisons de
critères sont aussi possibles. Le Rapport de la Commission
présente tout d'abord des exemples et des expériences faites
à l'étranger et ensuite huit modèles possibles d'aménagement
ainsi que leurs avantages et inconvénients respectifs (Cf.
chap. IV, paragraphe 5). Selon le degré d'évolution souhaité
des structures, le choix des critères, des combinaisons et
de l'aménagement du système sera différent (Cf. également
les réflexions faites à ce propos au paragraphe 352.2 du
Septième rapport sur l'agriculture).
Les détails d'application du système devront être fixés dans
une ordonnance dont la préparation est actuellement en
cours, avec la collaboration des milieux directement inté-
ressés. L'aménagement du système dépend également de la ma-
nière dont les contributions aux détenteurs d'animaux et, le
cas échéant, d'autres paiements directs actuellement versés
y seront intégrés (Cf. paragraphe 136). Notre préférence va
à une solution administrative la plus simple possible con-
sistant en une contribution de base par exploitation et une
contribution par ha de surface agricole utile (SAU).
Outre l'aménagement du système des contributions, il importe
encore, pour l'appliquer, de régler d'autres éléments tels
que les conditions, la délimitation plus précise du cercle
des ayants-droit ainsi que diverses questions d'exécution et
de contrôle. A ce sujet, il y a lieu de se référer aux
explications données dans le Rapport de la Commission
(paragraphe 5.4 du chapitre IV), ainsi qu'au commentaire de
l'article 31a présenté ci-après.
20

.g 
226 
Financement
Comme démontré ci-dessus, la conception des paiements di-
rects apporte des économies qui ne devraient cependant pas
suffire à en assurer le financement. La Commission a égale-
ment débattu la question du financement et a fait des propo-
sitions concrètes (Cf. chapitre IV, paragraphe 5.5 du
Rapport Popp). Ces dernières s'orientent vers les deux
directions suivantes:
a) recettes à affectation spéciale,
b) assujettissement des denrées alimentaires à l'ICHA.
Nous avons examiné les propositions et nous prononçons à
leur sujet comme suit:
226.1 
Recettes à affectation spéciale
Nous pensons à des taxes d'incitation sur les moyens de pro-
duction utilisés à des fins de production intensive tels que
certains engrais du commerce et certaines substances auxi-
liaires chimiques. Le message en cours de préparation re-
latif à une révision de la loi fédérale sur .la protection de
l'environnement (LPE) présente des propositions y relatives.
Dans le cas où ces dernières feraient l'objet d'une déci-
sion, il en résulterait des recettes annuelles estimées
entre 50 et 100 millions de francs. Ces dernières seraient
affectées au financement des paiements directs.
Il faudra encore examiner d'autres possibilités (systèmes de
financement) aux fins de faire participer les bénéficiaires
des prestations d'intérêt général de l'agriculture à leur
paiement (indemnisation). A titre d'exemple, le principe
déjà appliqué du "Wasser-Pfennig" au Baden-Württemberg (taxe
prélevée sur l'eau consommée) et la proposition du Con-
seiller aux Etats Albin Heimann de taxe sur le tourisme
(Beherbergungsabgabe) vont dans ce sens.
21

En outre, la Commission pense à des taxes sur l'importation
des denrées alimentaires produites selon des normes, en ma-
tière d'écologie ou de protection des animaux, moins stric-
tes que dans notre pays. Cette solution, à priori intéres-
sante, nous poserait des problèmes sur le plan des relations
internationales. Selon le Commission, les taxes prélevées ne
devraient pas être supérieures à la compensation nécessaire
des coûts supplémentaires engendrés par la mesure interne
plus sévère.
En outre, dans le cadre des négociations du GATT, la trans-
formation des contingents d'importation en taxes (tarifica-
tion) est envisagée. Il serait ainsi possible de réaliser,
du moins dans un premier temps, des recettes supplémentaires
que l'on pourrait affecter en totalité ou en partie.
La possibilité de réaliser toutes ces propositions intéres-
santes en soi est, aussi bien quant au.calendrier que sur le
plan matériel pour le moins encore incertaine aujourd'hui.
226.2 
Assujettissement des denrées alimentaires
à l'ICHA
Dans le régime actuel de l'impôt sur le chiffre d'affaires,
les denrées alimentaires en sont exemptés (liste d'exemp-
tion) . Pour financer les paiements directs, on pourrait
aussi les assujettir à l'ICHA (mais à un taux réduit). La
charge supplémentaire,pour les consommateurs se justifie
dans la mesure où il est prévu de mener, de pair à l'intro-
duction des paiements directs, une politique axée davantage
sur le marché, qui permettra aux consommateurs de bénéficier
de prix moins élevés.
À titre d'illustration de l'ordre de grandeur des recettes
possibles, relevons que l'application d'un taux d'imposition
de 1,5 pour cent (fortement réduit par rapport aux autres
produits) au niveau du commerce de détail dégagerait déjà
pour la Confédération des recettes en faveur de la caisse
22

fédérale de l'ordre de 450 millions de francs (en chiffre
rond) par an.
Nous avons l'intention de régler la question de l'assujet-
tissement fiscal des denrées alimentaires dans le cadre du
nouveau régime financier de la Confédération (révision de
l'iCHA ou introduction d'une taxe à la valeur ajoutée).
226.3 
Ressources générales de la Confédération
En principe, les tâches de la Confédération doivent être fi-
nancées par les ressources générales. Nous avons mentionné
ci-dessus, tout comme dans les rapports sur l'agriculture,
les raisons pour lesquelles le maintien de l'agriculture
constitue une tâche importante de la Confédération. Ce fait
est entériné indubitablement dans le mandat constitutionnel
et dans la législation agricole. Si l'agriculture doit ac-
complir les tâches que l'on attend d'elle, c'est à dire les
prestations d'intérêt public, mais que malgré son dynamisme
et une conduite rationnelle des exploitations elle ne peut
pas obtenir un revenu approprié pour les raisons mentionnées
ci-dessus, il sera nécessaire de verser des paiements di-
rects complémentaires.
La mise à disposition des moyens nécessaires relève, en par-
ticulier en période de difficultés budgétaires, d'une ques-
tion de priorités au sein des tâchés de la Confédération et
relève par conséquent d'une décision politique. C'était déjà
le cas jusqu'ici lors des augmentations de prix par le Con-
seil fédéral, car ces dernières étaient aussi liées à une
augmentation des dépenses de la Confédération (par exemple à
charge du compte laitier) qui soit étaient inscrites au bud-
get, soit faisaient l'objet de crédits supplémentaires à
avaliser par le Parlement. Une différence n'existe pas quant
au fond, mais uniquement quant à la forme de l'indemnisation
et tout au plus quant à l'importance des moyens nécessaires
(Cf. le paragraphe précédent).
23

Le plan financier 1993 prévoit 150 millions de francs pour
ces nouveaux paiements directs.
227 
Coûts globaux ne s'accroissant pas, mais
déplacement des charges
L'argument avancé fréquemment est que de nouveaux paiements
directs entraîneront un accroissement important des dépenses
pour la Confédération. La stratégie prévoyant le versement
de paiements directs pourrait/ il est vrai, exiger davantage
de dépenses budgétaires qu'une stratégie sans paiements di-
rects. Cet aspect, considéré sous l'angle macro-économique
ou du coût global du soutien de l'agriculture, permet de re-
lativiser fortement le problème. Les dépenses supplémentai-
res de la Confédération ne représentent pas de véritables
nouveaux coûts pour l'économie en général en comparaison
avec notre système visant à assurer le revenu par l'intermé-
diaire des prix des produits.
Il s'agit en réalité d'un déplacement dans l'imputation des
coûts. En effet, les stratégies sans paiements directs en-
traînent aussi d'importants coûts. Ceux-ci sont toutefois
reportés en grande partie sur les consommateurs par le biais
des prix des produits. En revanche, dans le cas des paie-
ments directs, une plus grande partie des coûts est directe-
ment supportée par l'Etat et figure par conséquent dans les
dépenses de la Confédération. Mais, face aux coûts plus éle-
vés assumés par les finances fédérales, les consommateurs
supporteraient, selon le système de financement choisi, des
dépenses moins importantes.
La poursuite d'objectifs différents sur le plan de l'évolu-
tion des structures et concernant les quantités produites
pourrait entraîner des différences dans les coûts à charge
de l'économie nationale. Mais cela est valable aussi bien
pour une stratégie avec paiements directs que pour une stra-
tégie sans paiements directs. En comparaison avec une poli-
tique orientée simplement sur le financement de la mise en
24

valeur des excédents, la nouvelle orientation de la
politique agricole avec des paiements directs entraînera
certainement des coûts économiques et sociaux moins élevés.
Il convient de considérer le fait que, pour les paiements
directs, le problème politique de la répartition des fonds
se pose de manière plus aiguë que sous le régime du soutien
des prix. Ce dernier a été cependant confronté à des deman-
des de différenciation de prix.
La quantification du coût global du soutien et de la
protection accordés à l'agriculture se heurte à des
questions de méthodes et est très contestée du point de vue
scientifique. Toutefois, l'OCDE a entrepris une telle
recherche qui a abouti, pour la Suisse, au montant d'environ
7 milliards de francs en moyenne des années 1987/88 (Cf. les
calculs des ESP présentés au chapitre 15 de la première
partie du Septième rapport sur l'agriculture). Il s'agit en
fait de l'addition des deux composantes suivantes:
a) des dépenses des pouvoirs publics en faveur de
l'agriculture (Confédération, cantons, communes) et
b) de la différence entre la valeur de la production suisse
aux prix indigènes (environ 9 milliards de francs) et la
valeur de celle-ci calculée aux prix mondiaux;
en vue d'éviter d'éventuelles doubles imputations.
Dans le cadre de cette conception théorique, l'élément b)
fait l'objet d'une large contestation. Ce dernier suppose
que l'ensemble de la production indigène pourait être acquis
dans les mêmes conditions de qualité et de fraîcheur aux
prix du marché mondial. Dans tous les cas, l'interprétation
simpliste l'indicateur ESP comme la somme des "subventions"
à l'agriculture n'est pas permise, car elle est fausse (Cf.
également le paragraphe suivant).
25

228 
Comparaison coûts-avantages, modification
des bases d'appréciation
Dans le cadre de la discussion sur les coûts du soutien et
de la protection de l'agriculture, il y a lieu de bien ob-
server que ces coûts dégagent en contrepartie un avantage
pour la société. Il s'agit de la somme des prestations et
des conséquences qui èst désignée sous le terme d'exter-
nalités positives et/ou de prestations d'intérêt général au
sens le plus large du terme (Cf. paragraphe 222).
Or, ces dernières ne peuvent être que difficilement voire
même pas du tout appréciées en termes monétaires parce
qu'elles ne sont pas soumises aux lois du marché. Dans la
pondération des objectifs de la politique agricole, la
société doit, par conséquent, procéder à une appréciation
politique du rapport entre les coûts et les avantages.
La part de ces prestations d'intérêt général dans l'ensemble
des activités agricoles s'est accrue et s'accroîtra encore.
La population leur accordera également une valeur toujours
plus grande. Leur rétribution par l'Etat n'a nullement le
caractère d'"aumômes", mais représente, pour autant que les
contributions soient aménagées en conséquence, une
indemnisation semblable à toute autre rémunération des
prestations commerciales. Une telle rétribution est conforme
aux dispositions du GATT.
Les changements exposés n'iront à vrai dire pas sans exercer
une influence sur le comportement des agriculteurs. Une part
croissante des prestations de l'agriculture ne sera pas
honorée par le biais du marché des produits (c.à.d. par la
quantité et le prix), mais par des paiements directs à
charge du budget de l'Etat.
26

23 
Paiements directs pour des prestations
écologiques particulières (art. 31b)
Dans son rapport, la Commission d'experts en arrive à la
conclusion, comme exposé sous chiffre 137, qu'encourager sur
une base contractuelle, avec paiements compensatoires, des
formes de production et d'exploitation particulièrement res-
pectueuses de l'environnement, telle que la production inté-
grée et la culture biologique, représentent un moyen supplé-
mentaire d'encourager une agriculture satisfaisant aux exi-
gences de l'environnement. Elle espère par là, accélérer la
réalisation dans la pratique d'exigences écologiques et pro-
pose d'entreprendre sans tarder les recherches devant per-
mettre d'élucider les questions encore non résolues que pose
la mise en oeuvre d'une telle conception. Ces recherches ont
été exécutées entre-temps, ce qui nous permet d'exposer ci-
après la conception que nous avons adoptée.
231 
Stratégie en matière d'écologie et mesures
Le Conseil fédéral poursuit en politique agricole la straté-
gie présentée au chapitre 137.1 qui comprend, si on
l'applique aux préoccupations d'ordre écologique, les trois
volets suivants:
1. Recherche, formation et vulgarisation: les agriculteurs
doivent autant que possible être amenés par leurs propres
constatations et convictions à agir de manière conforme
aux exigences de l'environnement.
2. Création d'incitations d'ordre financier et autres: le
respect de l'environnement doit également être
intéressant du point de vue économique.
3. Prescriptions dans les domaines les plus divers.
Nous pensons que les propositions de la Commission d'experts
renforcent efficacement et convenablement le point (2) de la
stratégie. Selon notre conception, le Conseil fédéral doit à
27

l'avenir pouvoir encourager par le versement de contribu-
tions, des formes de production et d'exploitation liées à
des efforts particuliers entrepris dans l'intérêt de la
protection de l'environnement. Par là on entend en parti-
culier des techniques d'exploitation économisant de l'éner-
gie et des moyens de production qui respectent les cycles
naturels, ainsi que des mesures spéciales visant à protéger
les bases vitales (sol, eau et air). Les pertes de rendement
effectives ainsi que les coûts de production plus élevés
devraient être compensés. Les formes de production et d'ex-
ploitation entrant en considération sont:
- la production intégrée,
- la culture biologique,
- d'autres mesures écologiques particulières.
231.1 
Production intégrée (PI)
Dans la production intégrée, on s'efforce d'obtenir des ren-
dements optimums de produits de haute qualité en recourant à
des moyens particulièrement respectueux de l'environnement.
La production intégrée se base sur une conception axée sur
l'ensemble de l'exploitation et sur sa viabilité. Le main-
tien de la fertilité du sol et d'un environnement varié joue
un rôle fondamental. Les processus naturels de régulation
sont utilisés et stimulés en premier lieu. Tout en préser-
vant l'environnement (sol, air, eau, flore et faune) et en
tenant compte de la rentabilité et des exigences d'ordre
social, on harmonise judicieusement les mesures biologiques,
techniques et chimiques.
231.11 
Exemples d'exigences spécifiques PI
1. Emploi réduit de produits de traitement des plantes grâce
à
- un choix adéquat des cultures,
- des assolements garants d'une bonne diversité
biologique correspondant aux conditions naturelles,
- un choix de variétés résistantes ou de mélanges
28

variétaux,
- des techniques de culture particulières telles que
sarclage et pulvérisation en bandes,
- au respect de seuils d'intervention et de
' 
recommandations,
- la renonciation d'utiliser certaines matières
auxiliaires.
2. Utilisation réduite d'engrais en liaison avec
- un bilan nutritif équilibré et des analyses de sol,
- des assolements permettant l'utilisation optimale du
potentiel de matières nutritives du sol,
- un effectif du bétail adapté aux conditions naturelles,
- une réduction des pertes de matières nutritives,
- une intensité de la production conforme au site.
3. Couverture optimale du sol grâce à
- un assolement adéquat comprenant une forte part de
prairies dans la rotation,
- des sous-semis et des cultures dérobées en hiver,
- des engrais verts.
4. Mesures prises dans l'intérêt de l'équilibre écologique
telles que
- assolements variés,
- maintien et entretien de milieux naturels pour la flore
et la faune sauvage,
- aménagement de surfaces-tampon le long de biotopes, des
cours ou plans d'eau et des routes.
5. Mesures prises dans l'intérêt des animaux (tirées des
prescriptions pour la protection des animaux) telles que
- pâture ou libre parcours pour les vaches ou génisses
d'élevage,
- garde de veaux uniquement sur paille.
6. Respect des mécanismes naturels de régulation grâce à
- des moyens de planification et de contrôles,
- une formation continue et un échange d'expériences.
29

Assurer la réalisation pratique de ces exigences par des me-
sures accessibles à l'exploitant et décrites de manière pré-
cise est l'objet des directives s'appliquant à la production
intégrée.
231.12 
Directives et état de l'application de la
PI
Les directives existantes, en partie encore provisoires, im-
posent des exigences très élevées qui ne peuvent être rem-
plies que par une faible proportion de producteurs. Jusqu'à
aujourd'hui, il n'existe encore aucun concept de la produc-
tion intégrée généralement reconnu, qui s'applique sur l'en-
semble de l'exploitation, comme défini plus haut. A l'heure
actuelle les organisations intéressées s'emploient active-
ment à son élaboration.
Jusqu'ici, on a surtout appliqué des dispositions axées sur
certaines branches de production. Diverses organisations de
producteurs et associations ont ainsi établi et appliqué des
directives ou des recommandations. Sans vouloir donner une
liste complète, nous citerons les exemples suivants:
- Dans le secteur de 1'arboriculture, il existe des direc-
tives du Groupe de travail suisse pour la production inté-
grée (GTPI). En 1991 des exploitants ont produit des
fruits à pépins selon ces directives sur 2'787 ha. D'après
des relevés de la Fruit-Union Suisse, '14 pour cent de la
production suisse de pommes de table a obtenu le label PI.
- Dans le domaine de la viticulture, des directives ont été
élaborées par les stations de recherches de Changins et de
Wadenswil et mise en pratiquée. Dans l'ensemble de la
Suisse, 15 à 25 pour cent des surfaces viticoles ont,
suivant les régions, été exploitées selon ces pres-
criptions.
30

- Dans le secteur des cultures maraîchères, c'est l'Union
suisse du légume, de concert avec les stations de re-
cherches de Changins et de Wädenswil, qui a fixé des exi-
gences aux exploitations pratiquant la production inté-
grée. Selon toute estimation, ce sont quelque cent exploi-
tations qui travaillent selon ces directives. Dès 1992, il
sera possible, comme c'est actuellement le cas dans le
secteur de l'arboriculture, de délivrer un certificat pour
les légumes ainsi produits. L'Union suisse du légume est
l'organe responsable à cet égard.
- Dans le. domaine de la culture des champs, on dispose ac-
tuellement de recommandations PI - pas encore généralement
reconnues - de l'Association suisse des ingénieurs agrono-
mes et des ingénieurs en techniques alimentaires (ASIAT).
Ces recommandations font actuellement partie intégrante de
la formation agricole et du perfectionnement professionnel
dans ce domaine; elles servent de base pour l'exécution de
tests dans le réseau d'exploitations-pilotes (voir para-
graphe 235) .
En mai 1989 a été fondée l'Association suisse des paysans et
paysannes pratiquant la production intégrée. Actuellement,
cette association compte 500 membres répartis sur l'ensemble
du pays. Les premières recommandations établies par l'asso-
ciation ont été approuvées par l'assemblée générale du 1er
mars 1990. Celles-ci font également l'objet du test pratiqué
dans ïe réseau d'exploitations-pilotes.
La plupart des cantons ont pris des mesures aux fins d'en-
courager la production intégrée. Les services compétents de
la formation et du perfectionnement professionnel ont établi
des programmes spéciaux de vulgarisation et des essais sur
le terrain.
L'application généralisée de la conception de la PI à
l'ensemble de l'exploitation agricole exige toutefois encore
des efforts considérables. Divers projets sont en cours, en
31

étroite collaboration avec agriculteurs, chercheurs et vul-
garisateurs. Des informations sur l'état d'avancement des
travaux préparatoires sont données au chapitre 235. Pour ces
motifs, et en raison des effets importants d'ordre struc-
turel qu'exercé la production intégrée sur les exploita-
tions, il n'est possible d'introduire que: progressivement ce
nouveau mode de production dans la pratique agricole.
231.2 
Culture biologique
La culture biologique se différencie de la production inté-
grée par le fait qu'elle renonce de manière conséquente aux
engrais et produits phytosanitaires chimiques de synthèse,
ainsi qu'aux additifs dans les fourrages. Au sein de la cul-
ture biologique elle-même, les limites sont fluctuantes
entre les divers groupes et méthodes.
Les sept plus importantes organisations de culture biolo-
gique sont regroupées en une organisation faîtière dénommée
"Association des groupements des producteurs biologiques
suisses (AGPBS)". Environ l'OOO exploitations en sont mem-
bres. Des directives AGPBS ont été édictées en 1980. Elles
contiennent des prescriptions décrivant des minimums que
doivent respecter tous les membres des organisations.
Les buts de la culture biologique selon cette organisation
sont décrits comme suit dans les directives pour les pro-
duits de vente de la culture biologique/écologique du prin-
temps 1989.
32

"La culture biologique veut:
- largement clore le cycle de production des exploitations
et le doter d'une structure diversifiée;
- maintenir de manière durable une fertilité optimale des
sols;
- produire en quantités équilibrées des aliments de haute
valeur physiologique et exempts de résidus nocifs pour la
santé des hommes et des animaux;
- éviter les mesures qui sont nuisibles pour le milieu am-
biant et contribueraient à l'appauvrir, même à des fins de
production énergétique;
- élever et utiliser les animaux en respectant les besoins
spécifiques aux espèces selon des critères tant éthiques
qu'écologiques ;
- garantir des conditions de vie satisfaisantes et un gain
équitable au personnel de l'exploitation."
Ces buts sont atteints au moyen de directives concrètes. A
ce sujet, la culture biologique est en avance par rapport à
la production intégrée. Ses directives sont connues depuis
longtemps et sont aujourd'hui largement acceptées par les
agriculteurs pratiquant la culture biologique.
La production tirée des exploitations biologiques couvre
environ un pour cent des besoins alimentaires totaux. La
production de produits biologiques augmente légèrement. Ils
sont généralement écoulés à des prix plus élevés.
231.3 
Mesures écologiques particulières
En tant que conception s'appliquant à l'ensemble de
l'exploitation, la production intégrée et la culture biolo-
gique posent de nombreuses exigences au chef d'exploitation.
Les conditions d'exploitation sont,-elles aussi, élevées. On
prévoit donc d'encourager, en particulier à titre d'incita-
tion, certaines mesures tirées de la production -intégrée. Il
s'agit de favoriser des prestations écologiques poussées qui
vont plus loin que les prescriptions légales. Dans l'état
actuel des connaissances, il y a lieu de citer avant tout:
3 Feuille fédérale. 144e année. Vol. II 
33

231.31 
Apport en engrais bien dosé sur les prai-
ries et les terres assolées au moyen de
bilans de fumure et d'analyses de sol
L'ordonnance sur les substances dangereuses pour l'envi-
ronnement requiert une fertilisation adaptée aux cultures
spécifiques et à l'environnement; dans la loi sur la pro-
tection des eaux sont prescrites, entre autre, la capacité
suffisante et l'étanchéité des places de stockage des en-
grais de ferme.
La mesure d'encouragement proposée ici va plus loin que ce
qui est actuellement exigé par la loi. Elle a pour but un
apport en engrais bien dosé sur l'ensemble de l'exploita-
tion, basé sur le potentiel de rendement du milieu. Les
instruments à disposition sont les bilans de fumure et les
analyses de sol. On parvient ainsi à une réduction des
apports en éléments fertilisants et, grâce à des techniques
de production appropriées, à une diminution des pertes en
éléments nutritifs. -
231.32 
Couverture du sol continue sur les
surfaces assolées dans l'intérêt de la
protection des eaux et du sol (technique
du "toujours vert")
Contrairement aux mesures de l'article 20a al. 1 (LAgr), il
ne s'agit pas ici d'un abandon de surfaces assolées mais de
mesures saisonnières permettant de diminuer les surfaces
sans couverture végétale en grande culture. Concrètement il
s'agit de nouvelles techniques de culture et d'assolement
ainsi que de sursemis et de mise en place d'engrais verts
selon la méthode "toujours vert" des stations fédérales de
recherches.
Grâce à cette diminution des surfaces sans couverture végé-
tale, spécialement en automne et en hiver, on obtient des
34

effets positifs sur les teneurs en éléments fertilisants et
sur le maintien de la fertilité du sol.
231.33 
Limitation de l'emploi des produits de
traitement des plantes
L'utilisation de telles matières auxiliaires est actuelle-
ment réglée par des décisions légales, pour l'essentiel par
- l'autorisation des produits de traitement des plantes (loi
sur l'agriculture),
- le contrôle des résidus (loi sur les denrées alimentaires)
ainsi que par
- le devoir de diligence général lors de l'emploi des pro-
duits de traitement des plantes (ordonnance sur les sub-
stances) .
Le versement de contributions de compensation selon l'arti-
cle 31£> pourrait encourager les exploitations qui réduisent
volontairement l'utilisation de produits de traitement des
plantes en grandes cultures par des mesures d'assolement
adaptées, l'emploi de nouvelles techniques de culture bio-
logiques et mécaniques, la promotion de la diversité biolo-
gique et d'autres limitations directes de l'emploi de pro-
duits de traitement des plantes.
231.34 
Surfaces particulièrement proches du
milieu naturel dans l'intérêt de la
protection des eaux, du sol et de la
nature (surfaces de compensation
écologique)
Selon l'article 20a LAgr, les surfaces de compensation éco-
logique sur les terres assolées, dont l'exploitation'est
provisoirement abandonnée, seront encouragées par le verse-
ment de contributions. Selon la loi sur la protection de la
nature et du paysage (Art. 18a-d) divers milieux entretenus
par l'agriculture peuvent être dédommagés par des contri-
butions, pour autant qu'ils soient inventoriés ou intégrés
35

dans une zone protégée.
Avec les contributions liées à l'article 310, d'autres sur-
faces, -non concernées par l'article 20a et par la LPN, de-
vraient pouvoir être inclues dans les surfaces de compensa-
tion écologique. Il s'agit par exemple de bandes de prairie
exploitées de façon extensive, sans fumure et sans produit
de traitement des plantes, situées le long des haies, des
forêts, des biotopes protégés, des routes et dans des par-
celles menacées par l'érosion.
231.35 
Exigences particulières pour la détention
des animaux
Les prescriptions dans le domaine de la détention des ani-
maux, en particulier la législation sur la protection des
animaux, exigent des agriculteurs, aujourd'hui déjà, de
fortes adaptations, en particulier dans le secteur des
bâtiments. De plus, la détention des animaux est associée à
la fertilisation, mesure d'ores et déjà explicitée au cha-
pitre 231.31. Aucune exigence plus stricte n'est actuelle-
ment envisagée dans l'article 31i> sur la détention d'ani-
maux.
231.36 
Conservation des zones de détente et des
paysages agricoles de valeur
Un autre voeu, traité avant tout par la Commission d'ex-
perts, (chapitre V, paragraphe 4.1), est l'encouragement de
formes d'exploitation traditionnelles aux fins de conserver
des zones de détente et des paysages agricoles de valeur
(par ex. l'exploitation des pâturages boisés dans le Jura).
La réalisation de ce postulat est en partie l'affaire des
cantons et des communes et nécessite encore des études
supplémentaires.
36

232 
Un encouragement supplémentaire pour des
mesures écologiques
Les méthodes de la production intégrée et de la culture bio-
logique tiennent tout particulièrement compte d'exigences
d'ordre écologique. Ces deux formes de production sont déjà
encouragées par le biais de la recherche, de la formation et
de la vulgarisation. De grands efforts sont entrepris dans
ces domaines. Le nombre croissant de vulgarisateurs dans ces
secteurs et le développement de leurs activités dans les
cantons en est la meilleure preuve. Cependant, les agricul-
teurs sont souvent dans l'impossibilité, en dépit d'une lar-
ge prise de conscience des exigences écologiques, d'appli-
quer les mesures nécessaires dans leur exploitation car il
en résulterait des pertes économiques trop importantes.
Les mesures particulières ainsi que la production intégrée
et plus encore la culture biologique peuvent entraîner des
coûts plus élevés (p.ex. plus de travail, meilleure qualifi-
cation, mécanisation plus coûteuse) et/ou des rendements in-
férieurs par rapport à l'exploitation conventionnelle. De
même, les risques sont plus importants dans ces formes
d'exploitation et de production. Leur rétribution devrait
autant que possible être assurée par le biais du marché.
Cela est certes parfois possible, surtout pour des produits
de la culture biologique, mais pas partout, ou seulement de
façon insuffisante. Dans certains cas, une compensation
financière est opportune, voire nécessaire.
La station de recherche d'économie d'entreprise et de génie
rural de Tänikon a comparé sur la base de données compta-
bles, des exploitations appliquant des méthodes écologiques
et conventionnelles (période de 1986 à 1988) . Il en est
ressorti qu'en culture biologique, le rendement brut (malgré
des prix plus élevés) était inférieur de 9 pour cent, alors
que les coûts de production n'étaient inférieurs que de 7
pour cent. La proportion du coût de travail par rapport aux
coûts de production des exploitations biologiques était de
37

10 pour cent supérieure comparée au groupe des exploitations
cultivées selon le mode conventionnel. Le revenu agricole
des exploitations biologiques était, en moyenne, inférieur
d'environ 500 francs à l'hectare, soit environ 10 pour cent,
par rapport à celui des exploitations conventionnelles.
Une étude de cas sur l'estimation des incidences financières
de la production intégrée a été effectuée dans l'étude
"Umweltschonende Bewirtschaftung'stechniken in der Landwirt-
schaft" du Programme national de recherche sol. Les pertes
de revenu calculées se situent entre 300 et l'200 francs à
l'hectare de surface agricole utile. Ceci résulte d'une ré-
duction des rendements ainsi que des restrictions impliquées
par les directives PI. Les pertes les plus faibles ont été
calculées sur les exploitations herbagères, elles sont plus
élevées en grandes cultures mais les plus importantes ont
été observées dans les exploitations spécialisées.
Dans le cadre du projet d'exploitations-pilotes ces ques-
tions de rentabilité et de niveau des contributions compen-
satoires sont encore approfondies afin que l'on dispose de
données plus fiables.
A nos yeux, une agriculture respectueuse de l'environnement
doit aller de pair avec une agriculture dynamique travail-
lant selon des principes économiques. Le progrès technique
sous ses diverses formes ne saurait être négligé. Son appli-
cation devrait être axée de façon sélective sur des formes
d'exploitation respectueuses de l'environnement.
233 
Rapports entre l'article 31b et les actes
législatifs en vigueur
233.1 
Arrêté fédéral (AF) du 21 juin 1991 sur
1'orientation de la production végétale
Cet arrêté fédéral, fixé pour une durée de cinq ans, a pour
objectif de stabiliser la production céréalière et de pro-
mouvoir une agriculture mieux adaptée au site, moins inten-
sive et partant une exploitation plus respecteuse de l'envi-
38

ronnement.
A cette fin, les mesures suivantes sont préconisées en vertu
des articles 20a et 20£> LAgr:
1. Contributions à l'abandon provisoire de terres assolées
et leur affectation en
a. surfaces de compensation écologique;
b. jachères de rotation (jachères vertes).
2. Contributions pour l'utilisation extensive de surfaces
agricoles utiles, en particulier pour
a. la production céréalière extensive;
b. les prairies extensives.
3. Contributions compensatoires remplaçant les primes de
cultures aux producteurs dans les régions aux conditions
de production difficiles (article 20£>) .
L'ordonnance qui décrit les dispositions d'exécution de ces
mesures, est entrée en vigueur le 1er janvier 1992.
L'arrêté fédéral du 21 juin 1991, et en particulier l'arti-
cle 20a LAgr, inclut quelques propositions dont l'urgence
avait d'ores et déjà été démontrée par la Commission d'ex-
perts. Les mesures citées aux points la, 2a et b sont aussi
fondamentalement couvertes par le nouvel article 31i>. Ceci
pourrait théoriquement engendrer quelques chevauchements.
L'article 31i> est cependant plus vaste et permet, comme il
l'est décrit plus haut au chapitre 231, d'offrir des contri-
butions pour des mesures complémentaires (PI, culture biolo-
gique, etc.).
Afin d'éviter un chevauchement, voire un cumul abusif des
contributions sur la même surface, l'article 31£>, al. 5
permet d'harmoniser l'exécution.
39

233.2 
Loi fédérale sur la protection de la na-
ture et du paysage (LPN)
Les articles 18a à d de la loi fédérale sur la protection de
la nature et du paysage (LPN) peuvent être mis à contribu-
tion pour assurer le maintien de précieux biotopes et de
surfaces de compensation écologique. La Confédération peut
également se baser sur l'article 13 LPN pour sauvegarder des
paysages dignes de protection au moyen de contributions.
Les deux lois présentent des domaines qui risquent de ce
chevaucher. Une bonne harmonisation dans l'exécution, telle
que présentée aux paragraphes 231.3 et 233.1 est nécessaire.
A cet effet nous avons proposé au 5e alinéa de l'article 31£>
l'énoncé suivant:
"^Lorsque'une surface donnée bénéficie d'une contribution en
vertu du présent article, celle-ci sera déduite d'éventuel-
les contributions allouées conformément aux articles 20a de
la présente loi et 18a à d de la loi fédérale sur la protec-
tion de la nature et du paysage."
Dans l'exécution qui relève de la compétence des cantons, il
s'en suit une limitation pragmatique, avant tout par le fait
que les mesures liées à l'article 310 comme à l'article 20a
LAgr, à la différence de celles mentionnées à l'article 18a
à d LPN, ne s'appliquent qu'aux surfaces qui ne sont pas
intégrées par le droit public dans des zones de protection
ou des inventaires particuliers. Du reste, la Confédération
peut, selon la LPN, mettre une partie des frais à la charge
des cantons lorsqu'il s'agit de biotopes d'importance na-
tionale. Dans le cas d'objets d'importance régionale ou
locale, ainsi que dans le cas de la compensation écologique,
la Confédération peut participer aux coûts jusqu'à con-
currence de 50 pour cent. Les surfaces concernées sont
classées en zones de protection imposant des obligations aux
40

propriétaires fonciers. Leurs entretien est garanti par des
conventions contractuelles. Un exemple dans ce sens est le
versement de contributions fédérales pour terrains secs et
prés.à litière réglé par l'ordonnance du 20 décembre 1989
instituant dés contributions à l'exploitation agricole du
sol dans des conditions difficiles et pour des prestations
écologiques (Ordonnance sur les contributions à l'exploi-
tation agricole du sol).
233.3 
Arrêté fédéral du 3 mai 1991 instituant
des aides financières en faveur de la
sauvegarde et de la gestion de paysages
ruraux traditionnels
Au cours de la session d'automne 1988, les bureaux des deux
Chambres ont chargé un groupe de travail de préparer un pro-
jet marquant la participation de l'Assemblée fédérale aux
manifestations du 700e anniversaire de la Confédération.
Après une discussion nourrie sur les mesures qu'il serait
possible de prendre, le groupe de travail est arrivé à la
conclusion que le maintien et l'entretien de paysages dignes
d'être protégés était un but convenant spécialement bien à
un projet de réalisation devant marquer cet anniversaire. De
concert avec des experts, il a examiné plusieurs variantes
et décidé de proposer la création d'un fonds destiné à fi-
nancer des mesures de protection du paysage. Ce fonds doit
en particulier servir à soutenir des mesures régulières de
préservation et d'entretien.
Le Parlement a décidé le 3 mai 1991 de constituer un tel
fonds en le dotant de 50 millions de francs. Cela permet
d'accorder des aides financières au maintien de formes tra-
ditionnelles d'exploitation, par exemple au maintien de pâ-
turages boisés.
41

233.4 
Nécessité d'une nouvelle base juridique
Ce qui vient d'être exposé met en évidence que la réalisa-
tion de la conception présentée sous le paragraphe 231 rend
nécessaire une nouvelle base juridique dans le sens de
l'article 31i LAgr.
Les possibilités actuelles liées à l'arrêté fédéral du 21
juin 1991 (notamment selon l'article 20a LAgr) visant en
premier lieu l'orientation de la production en grandes cul-
tures et celles découlant des articles 18a' à d LPN visant en
priorité la protection de la nature et du paysage, ne suffi-
sent pas. Dans l'exécution, une bonne coordination et une
collaboration étroite sont cependant nécessaires.
234 
Conception et schéma d'organisation
A la lumière des propositions de la Commission (chapitre V),
l'attribution des contributions allouées pour des presta-
tions écologiques particulières doit être basée sur la par-
ticipation volontaire. Pour assurer la réalisation de cette
conception, il faut, d'après l'état actuel des connaissan-
ces, que les éléments mentionnés ci-après soient appliqués
(commentaires selon l'exemple de la production intégrée PI).
234.1 
Eléments pour 1'exécution de la conception
Directives
Les directives d'exploitation et de gestion de l'entreprise
doivent contenir les instructions particulières, respective-
ment les exigences minimales - décrites plus haut - qui
s'appliquent à la production végétale et animale. L'applica-
tion dans la pratique agricole doit garantir que les objec-
tifs énumérés sous chiffre 231.1 seront atteints.
Contrat
En concluant un contrat avec un service cantonal ou une
organisation reconnue, l'agriculteur s'engage à exploiter
son domaine selon les directives établies et approuvées.
42

Conseil et suivi
Ces tâches doivent être assumées de préférence par les
services de vulgarisation existants.
Centrale
Le contrôle, assuré par des spécialistes désignés par un
service cantonal ou une organisation compétente, est réalisé
sur divers points ressortant des termes du contrat ou préci-
sés par les directives. En l'occurrence, l'agriculteur est
tenu de noter un minimum de données.
Contribution
Le montant de la contribution se détermine d'après les
critères mentionnés plus haut (diminution du rendement /
augmentation des coûts / risques); il est proposé au moment
opportun à l'agriculteur. La contribution est versée aux
agriculteurs dont l'entreprise est reconnue être exploitée
selon les directives précitées.
234.2 
Schéma d'exécution (à l'exemple de la FI)
L'agriculteur qui, par une participation volontaire, décide
de travailler conformément aux directives, s'annonce au ser-
vice compétent. Celui-ci, ou une organisation reconnue par
l'Office fédéral, lui fait part des conditions et statue sur
la reconnaissance de l'exploitation PI. L'organisation ou le
service cantonal doivent veiller à ce que les directives
soient respectées, en faisant des visites d'exploitation et
en contrôlant leur bonne application. Il appartient dans
tous les cas à un service cantonal d'exercer la haute sur-
veillance.
Lorsque le déroulement des contrôles ne peut être assuré sur
le plan cantonal, il est possible de recourir à une organi-
sation de caractère national comme c'est momentanément le
cas pour les cultures fruitières, la viticulture et les cul-
tures maraîchères ainsi que pour la culture biologique.
L'organisation, opérant sur le plan suisse, peut aussi cons-
43

tituer des sections régionales et les charger d'assumer des
tâches de contrôles pour autant que les cantons prévoient
une délégation des tâches. Annuellement l'agriculteur doit
fournir au service cantonal les données (requêtes) néces-
saires à l'évaluation des contributions. Le service cantonal
est l'organe décisionnel. Une possibilité de recours reste
cependant ouverte.
Ce modèle d'exécution sera, en temps voulu, testé et finale-
ment retravaillé avec les cantons, sur la base du réseau
d'exploitations-pilotes.
235 
Etat des travaux préparatoires, réseau
d'exploitations-pilotes
Aux fins de soutenir l'activité des services privés et can-
tonaux ainsi que de compléter les travaux préparatoires exé-
cutés par les stations fédérales de recherches, un service
de coordination en faveur d'une agriculture douce (SECO) a
été créé le 1er août 1989 auprès de l'Office fédéral de
l'agriculture. Il est soutenu par un comité de travail com-
posé de cinq membres (scientifiques ou praticiens). Ses
tâches principales visent l'intégration des exigences
d'ordre écologique à la politique agricole, l'adoption de
dispositions légales de caractère agro-écologique et de
leurs prescriptions d'exécution, ainsi que la coordination
de tous ces efforts.
L'OFAG a mis sur pied, fin 1990, un réseau national d'ex-
ploitations-pilotes, avec l'appui des directeurs cantonaux
de l'agriculture et la collaboration active des cantons.
Suivant les indications fournies par la Confédération, les
centrales de vulgarisation de Lausanne et. de Lindau res-
ponsables de la coordination et de l'exécution suivent envi-
ron 200 exploitations agricoles réparties sur l'ensemble du
territoire suisse. Il s'agit d'exploitations gérées, soit de
manière conventionnelle, soit selon les directives de la
production intégrée ou celles de la culture biologique.
L'éventail va des exploitations mixtes en passant par des
44

exploitations de grandes cultures ou fourragères jusqu'aux
exploitations en cultures spéciales.
Il comprend des exploitations de plaine, de montagne et
d'alpage.
Le réseau d'exploitations-pilotes sert à atteindre les ob-
jectifs suivants:
- tester les exigences PI pour savoir dans quelle mesure
elles sont applicables, acceptables pour les agriculteurs,
conformes au but visé et contrôlables;
- évaluer leurs effets économiques et écologiques;
- concevoir un modèle de contrat pouvant être conclu sur la
base de la participation volontaire, ainsi qu'un mode de
contribution.
Un groupe national, composé de collaborateurs des stations
de recherches agronomiques, des centrales de vulgarisation
et de l'Office fédéral de l'agriculture, dirige les travaux
sur le plan fédéral.
Chargés de préparer les tests à effectuer dans le réseau
d'exploitations-pilotes, des groupes de travail du SECO éla-
borent les exigences (directives) de la production intégrée.
Ces exigences se composent de 32 points. Elles sont testées
dans le projet d'exploitations-pilotes et conduiront finale-
ment à des directives définitives. Certaines exigences par-
ticulières sont actuellement mieux concrétisées dans des
groupes de travail régionaux.
On travaille actuellement sur les questions du cheminement
administratif. En 1992, la modalité de l'exécution, en col-
laboration avec les cantons, est testée dans quelques com-
munes choisies. Un premier rapport intermédiaire incluant
les résultats sur les coûts effectifs, les diminutions de
rendements et la surcharge de travail est attendu pour l'été
1992. Il présentera aussi des résultats concernant les pro-
45

blêmes d'adaptation structurelle de l'exploitation, et en
particulier ce qu1impliquent les restrictions dans l'assole-
ment et le cheptel.
236 
Sur la question des contributions de re-
conversion
La procédure de consultation a ouvert quelques questions
concernant l'institution de contributions de reconversion.
Nous pouvons observer que dans notre conception, la démarche
prévue pour les contributions permet aussi de procéder à des
reconversions graduelles. Si, pour des raisons relevant de
l'exploitation, il n'était pas possible de reconvertir toute
l'exploitation en une entreprise pratiquant la production
intégrée- ou la culture biologique, on peut appliquer pro-
gressivement certaines mesures isolées (cf. chapitre 231.3).
Lorsqu'une reconversion rapide s'avère indispensable et
qu'il faut compter avec des pertes de revenu non suppor-
tables, il est possible de recourir à des mesures prévues en
vertu de la loi fédérale sur les crédits d'investissement
dans l'agriculture et l'aide aux exploitations paysannes. En
outre quelques cantons ont déjà institué des contributions
de reconversion. Nous estimons judicieux que la Confédéra-
tion concentre son aide sur le versement de contributions
annuelles et laisse aux cantons le soin d'allouer des con-
tributions de reconversion.
237 
Mesures et évaluation des coûts
Pour établir le récapitulatif des coûts que donne l'aperçu
j>, nous nous sommes fondés sur les indications figurant dans
les chapitres précédents (en particulier aux paragraphes 231
et 232) où sont décrites les mesures dignes d'être soutenues
et où sont justifiées les contributions nécessaires. Les
montants moyens des contributions qui sont à la base de
l'estimation des coûts peuvent, selon les prestations écolo-
giques et les conditions naturelles locales, être plus ou
46

Aperçu 5:
Estimation des coûts initiaux rattachés aux mesures
selon l'art. 31b
1. Culture biologique (chapitre 231.1) 
Mio fr.
l 000 exploitations reconnues à 5'000 fr.
(en moyenne) 
5.0
2. Production intégrée (231.2)
3 000 exploitations reconnues à 5'000 fr.
(en moyenne) 
15.0
3. Mesures écologiques spéciales (231.3)
3.1 Mesures sur les techniques de production
50 000 ha Apportd'engraiss bien dosé au moyen du
bilan de fumure et d'analyses de sol
sur des grandes cultures et cultures
fourragères
à 100 fr./ha 
5.0
50 000 ha Couverture du sol élevée sur terres asso-
lées ("toujours vert")
à 100 fr./ha 
5.0
50 000 ha Limitation des interventions
phytosanitaires sur terres assolées
à 100 fr./ha 
5.0
3.2 Surfaces particulièrement proches de la nature
' 4 000 ha Surfaces-tampon (surfaces de compensa-
tion écologique) le long de cours et
plans d'eau, de haies, etc. et sur des
parcelles menacées par l'érosion
à l'OOO fr./ha. 
4.0
4. Contributions à des organisations reconnues (4e al.)
pour le suivi de 4'000 exploitations
à fr. 250.— 
1.00
Total des contributions annuelles selon
l'art. 31b 
40.00
47

moins élevés. Les résultats ressortant de l'exécution du
projet d'exploitations-pilotes permettront de donner des in-
dications plus précises sur l'ampleur des; mesures ainsi que
sur les montants des contributions nécessaires. Sont pris en
considération uniquement les pertes de rendement effectives
et les coûts de production plus élevés.
L'établissement du système de contribution ne pourra égale-
ment être entrepris que sur la base des résultats fournis
par le projet pilote. On prévoit une répartition entre con-
tribution à l'exploitation et contribution à la surface/
comme c'est le cas pour les paiements directs selon l'arti-
cle 31a. Les chiffres indiqués quant au nombre d'exploita-
tions et aux hectares ne sont que de premières estimations.
Ce programme se base sur la participation, volontaire, c'est
pourquoi on ne peut actuellement pas encore la prévoir
exactement.
Sur la base de ces données et estimations parfois encore
très incertaines, les mesures prévues aux fins d'indemniser
certaines prestations écologiques devraient initialement
coûter 40 millions de francs par année. La plus grande par-
tie de ce montant est affectée à des mesures exécutées dans
l'intérêt de la protection des eaux, du sol, des espèces et
de l'environnement. Avec le temps, l'intérêt des agricul-
teurs pour ce programme devrait certainement s'accroître et
par là-même aussi les coûts. En outre, il n'est pas exclu
que certaines formes d'exploitation (par exemple PI) se gé-
néralisent à long terme et deviennent alors une condition
générale pour l'obtention des "paiements directs complémen-
taires" selon l'article 31a.
La réalisation de cette conception entraînera certaines
diminutions quantitatives de la production dues à une
utilisation plus modérée des matières auxiliaires, à des
modifications d'assolements et à toute autre mesure. On peut
donc s'attendre à ce que la Confédération réalise aussi des
économies, en particulier pour les dépenses de mise en va-
leur (cf. justificatif sous paragraphe 223.2).
48

». 
Les nouvelles mesures présentées dans l'aperçu 5 sont accom-
pagnées de celles déjà en application selon la LPN et l'ar-
ticle 20a LAgr.
Pour avoir une vue d'ensemble, chacune d'elles est présentée
avec une indication parallèle des surfaces estimées :
7 000 
ha 
surfaces de compensation sur terres
assolées;
35 000 
ha 
production céréalière extensive;
25 000 
ha 
prairies extensives;
5 000 
ha 
milieux secs et humides (selon LPN).
4 Feuille fédérale. 144e année. Vol. II
49

24 
Commentaires concernant les dispositions
légales
241 
Systématique
La loi sur l'agriculture est divisée en 3 titres. Le titre
deuxième contient les "dispositions de caractère économique"
regroupées sous les articles 18 à 39. Celles relatives aux
prix figurent aux articles 29 à 31, l'article 29 contenant
la ligne directrice de la politique des revenus, à savoir le
principe des prix qui couvrent les frais de production. Sous
l'angle de la systématique de la loi, il convient d'insérer
les nouvelles dispositions concernant les paiements directs
à la suite de l'article 31.
242 
Article 31a
Les motifs justifiant l'introduction des nouveaux paiements
directs, les objectifs et la conception ainsi que la ligne
directrice déterminant leur ampleur, leurs coûts et leur fi-
nancement sont suffisamment développés au paragraphe 22. Le
dit paragraphe contient également les explications concer-
nant l'aménagement prévu des paiements directs ainsi que les
dispositions d'exécution y relatives. Nous pourrons donc,
dans le commentaire ci-après consacré aux quatre alinéas de
l'article 31a, nous borner à donner quelques précisions
complémentaires.
L'exécution de cette mesure incombe aux cantons, comme c'est
le cas pour les paiements directs existants, la Confédéra-
tion exerçant la haute surveillance.
1er alinéa
L'énoncé de cet alinéa indique d'une façon concise et claire
que les paiements directs sont en premier lieu une mesure
complémentaire de la politique des revenus agricoles.
50

2e et 3e alinéas
L'ordre d'énumération des critères tient compte des préfé-
rences exprimées lors de la consultation. Les expériences
qu'ont permis de faire les paiements directs en vigueur mon-
trent qu'une formulation non exhaustive peut être utile,
raison pour laquelle la liste a été complétée par "ou
d'autres critères appropriés". Il convient en outre de
considérer que nous envisageons d'intégrer au cours des
années le plus possible de paiements directs actuels dans le
nouveau système.
Aux paragraphes 13 et 22, nous avons exposé de manière
générale et autant que cela nous était actuellement possi-
ble, sur l'aménagement prévu du système. De concert avec les
cantons, nous avons déjà examiné certains points touchant la
structure de l'ordonnance et poursuivrons les travaux y
relatifs. Il ressort de ces échanges de vues, comme au reste
de la procédure de consultation, que l'on exige de manière
réitérée un système aussi simple que possible du point de
vue administratif. Ce système doit comprendre les principaux
éléments suivants:
- Une contribution de base par exploitation, complétée par
une contribution à la surface par hectare de surface
agricole utile, y compris les cultures spéciales. Une
surface minimale est exigée.
- Les entreprises exploitées à titre accessoire sont prises
en considération, toutefois à raison d'une contribution à
l'exploitation réduite (dégressive). En revanche, les
"exploitations-hobby" sont exclues.
- Il y a lieu de fixer une limite d'âge s'appliquant au
droit à la contribution pour empêcher que la remise de
l'exploitation soit par trop différée.
- Les contributions actuelles aux détenteurs d'animaux (par
exploitation) doivent être en principe intégrées dans le
nouveau système (p.ex. en formant une partie de la contri-
51

bution de base).
- Il faut viser à réaliser d'autres simplifications d'ordre
administratif, par exemple par l'intégration de paiements
directs existants.
4e alinéa
Cet alinéa formule de manière un peu plus précise les objec-
tifs à viser ainsi que les conditions et les charges à rem-
plir, cela pour donner suite aux désirs exprimés lors de la
consultation.
Remarques touchant le 4e alinéa, lettres a à c:
a) En principe seule une production "respectueuse de l'envi-
ronnement et des animaux" peut, au sens de la loi et des
prescriptions en vigueur, donner droit à des contribu-
tions. Nous partons de l'idée que les charges d'ordre
écologique appliquées dans le cadre des contributions aux
détenteurs d'animaux peuvent être prises en considéra-
tion.
Les contributions devraient en outre être assorties d'une
charge exigeant une production conforme aux besoins du
marché en ce qui concerne les quantités et la qualité.
Si, dans certains secteurs, la production n'est "pas con-
forme aux besoins du marché", p.ex. trop élevée, le Con-
seil fédéral peut n'octroyer des paiements directs que si
la production ou la surface cultivée sont réduites. Le
principe de lier l'octroi de paiements directs à de tel-
les conditions est pratiquée depuis de nombreuses années
à l'étranger, notamment aux USA. C'est également un
élément important du programme de réforme de la politique
agricole commune de la CE.
b) Comme jusqu'ici, il importe de favoriser raisonnablement
les exploitations paysannes dont la production est dépen-
dante du sol par rapport à celles qui achètent tout leur
fourrage. Il convient d'examiner de plus près les con-
52

ditions réservées aux exploitations agricoles des col-
lectivités publiques. En outre, on se penchera tout
particulièrement sur le cas de producteurs non-paysans
qui font exécuter par des tiers la majorité des travaux
inhérents à l'exploitation de leurs terres.
c) Lors de l'application des paiements directs, il faudra
particulièrement veiller à ce que l'initiative person-
nelle et l'entraide sous toutes ses formes ne soient pas
entravées. Cela vaut notamment pour les limites supérieu-
res de surface et de revenu. En outre, il faut veiller à
ce que les paiements directs ne conduisent si possible
pas à une augmentation des fermages et du prix des
terres.
243 
Article 31b
Les dispositions de cet article ont déjà été commentées pour
l'essentiel au paragraphe 23. Il s'agit en l'occurrence d'un
programme offert aux producteurs auxquels il est loisible
d'en faire usage ou non. Ce programme procure quelques élé-
ments supplémentaires sur le plan de la politique agricole
et de l'écologie comme il permet aussi de diminuer la ten-
dance aux excédents.
Une ordonnance découlant de l'article 31b est également en
préparation; voici quelques explications sur les six ali-
néas : 
,
1er alinéa
La formulation non-exhaustive a été favorablement' accueillie
lors de la consultation. Elle permet en particulier d'adap-
ter le texte à l'évolution qui se. poursuit actuellement dans
ce secteur. Les formes de production et d'exploitation de-
vant être prises actuellement en considération pour le ver-
sement de contributions sont définies de manière plus pré-
cise au paragraphe 231 et récapitulées dans l'aperçu 5
(paragraphe 237) . Des contributions ne sont allouées que
pour des prestations ou des mesures, effectivement fournies
53

et contrôlables et uniquement lorsque celles-ci ne peuvent
être rémunérées sur le marché.
2e alinéa
Par conditions et charges, on entend en particulier les exi-
gences que contiennent les directives sur les formes de pro-
duction et d'exploitation donnant droit à des contributions
(prestations écologiques spéciales) commentées au paragraphe
231, ainsi que les éléments assurant une exécution adéquate
(cf. paragraphe 234) . Ces directives sont élaborées par des
spécialistes, la profession et les autres milieux directe-
ment intéressés (cf. paragraphes 231 et 235). L'intention
est de construire sur les bases existantes et de donner le
plus possible libre cours à l'effort personnel. Les services
fédéraux ne sont appelés à participer à ces mesures que si
c'est nécessaire et notamment pour fixer les exigences
minimales.
3e alinéa
Pour l'exécution, il importe de choisir une solution de ca-
ractère nettement fédéraliste et reposant sur l'entraide
professionnelle. Ces tâches incombent en premier lieu aux
cantons. Compte tenu des structures d'exécution existantes,
ils doivent avoir une marge de manoeuvre aussi large que
possible et pouvoir intégrer les différentes organisations
dans le système. La Confédération se borne à aider la mise
sur pied du système et à assurer la coordination.
Nous avons exposé aux paragraphes 234 et 235 notre concep-
tion de l'exécution tout en donnant des précisions sur
l'état des préparatifs. L'exécution du programme, tâche de
la vulgarisation et des organisations professionnelles, peut
se fonder sur les travaux entrepris et les structures exis-
tantes dans les cantons. En l'occurrence, l'Office fédéral
de l'agriculture doit assumer une tâche de coordination, la
direction en matière de conception ainsi que la haute sur-
veillance. Pour le reste, il faut que le régime d'entraide
se suffise à lui-même.
54

Dans l'exécution, il importe, en outre, d'assurer la plus
étroite coordination possible avec l'application des mesures
propres à garantir le maintien de paysages ruraux et de
détente variés ainsi que de précieux blotopes en vertu de la
LPN.
4e alinéa
Les cantons peuvent charger des organisations reconnues par
l'Office fédéral de l'agriculture (p.ex. l'Association des
groupements des producteurs biologiques suisses)/ d'assumer
certaines tâches d'exécution comme la reconnaissance et les
contrôles d'exploitations. La Confédération peut participer
aux dépenses en leur versant des contributions.
Lors de la consultation, plusieurs cantons ont exprimé le
désir de bénéficier également d'un soutien supplémentaire.
Or la Confédération verse déjà des contributions aux servi-
ces de vulgarisation des cantons. Il incombe donc aux can-
tons d'encourager ces services et les services cantonaux
compétents à assumer ces nouvelles tâches. Nous n'estimons
donc pas qu'un subventionnement supplémentaire soit né-
cessaire.
5e alinéa
Les bases de cette réglementation sont justifiées et
commentées au paragraphe 233. Celle-ci permet d'empêcher des
chevauchements possibles et des cumuls de certaines mesures
appliquées en vertu de l'article 20a LAgr et 18a à d LPN.
6e alinéa
Une participation financière des cantons aux contributions
pour des prestations écologiques particulières n'était pas
envisagée initialement. Lors, de la consultation, quelques
organisations et partis l'ont réclamée (voir annexe II).
Bien que la politique agricole incombe à la Confédération,
il existe ici - contrairement aux paiements directs com-
plémentaires selon l'article 31a - de bonnes raisons de
faire participer les cantons au financement. Ceci notamment
55

du fait que de telles mesures de soutien dans ce domaine
sont d'ores et déjà en place dans certains cantons et qu'il
est nécessaire de coordonner le développement et l'exécution
des mesures prises en vertu de l'article 31£i.
Par contre, la conjonction relativement étroite entre les
articles 31a et 31£> plaide plutôt en défaveur d'une partici-
pation financière des cantons. De même, la nécessité d'une
application rapide et aussi simple que possible s'oppose
aussi à ce mode de financement. La formule potestative
utilisée au 6e alinéa nous donne la flexibilité nécessaire
du point de vue temporel et matériel.
56

jg. 
3 
Effets
31 
Effets financiers
311 
Paiements directs complémentaires indépen-
dants de la production (art. 31a)
Nous nous référons aux explications données aux paragraphes
223 et 224. Il ressort qu'il est extrêmement difficile
d'évaluer les coûts en raison des différents facteurs et
"inconnues" décrits (chiffre 223.1). Au paragraphe 224, nous
avons estimé les besoins financiers annuels à 200 - 300 mil-
lions de francs/ en supposant que les prix et les quantités
produites vont stagner. Selon l'évolution des facteurs cités
sous chiffre 223.1, ces besoins pourraient varier d'une an-
née à l'autre et, partant, les besoins supplémentaires né-
cessaires s'accroître chaque année. Mais le besoin global
augmentera certainement chaque année, si la nouvelle orien-
tation de la politique agricole présentée aux paragraphes 21
et 22 doit être réalisée.
Le plan financier 1993 prévoit 150 millions de francs pour
ces nouveaux paiements directs et pour chacune des deux an-
nées suivantes cumulativement 100 millions de francs supplé-
mentaires. Ces montants sont plutôt estimés chichement. Une
baisse des prix dans le sens d'un rapprochement avec ceux de
la CE exigerait dans tous les cas des moyens financiers sup-
plémentaires (Cf. paragraphe 224.1).
D'autre part, nous pouvons escompter une baisse de certains
coûts et des recettes supplémentaires de l'ordre de 50
millions de francs (Cf. justification au paragraphe 224.2),
si bien qu'il subsiste un surplus net de dépenses pour la
Confédération d'approximativement 100 millions de francs par
an.
Sur plusieurs années, les dépenses en faveur des paiements
directs croîtront cumulativement. Il est cependant difficile
d'en prévoir l'ampleur. Cela dépendra en premier lieu de
57

l'évolution de l'intégration à la CE et des relations écono-
miques internationales (GATT) ainsi que:
- de la croissance économique (inflation, revenu etc.),
- de la politique des revenus (de la méthode de l'estimation
des revenus et de la comparaison paritaire),
- de l'ampleur des mesures d'entraide, du rythme de l'évolu-
tion structurelle et
- de la mesure dans laquelle les revenus de l'agriculture
pourront être assurés par les prix des produits, par les
progrès réalisés sur le plan de la productivité, par de
nouveaux débouchés, par la réduction des coûts, par d'au-
tres adaptations ainsi que par les activités d'appoint.
312 
Contributions pour des prestations écolo-
giques particulières (art. 31i>)
Les effets financiers dépendent, ici également, des divers
facteurs exposés au paragraphe 22. L'intérêt porté par les
producteurs aux nouvelles formes de production, le degré de
participation et l'ampleur des mesures prises constituent
les éléments essentiels. Comme présenté dans l'aperçu 5
(paragraphe 237), selon nos estimations, les coûts devraient
s'élever au début à environ 40 millions de francs par an.
Ultérieurement, ils pourront atteindre 100 à 200 millions
par an. Si une participation des cantons à l'exécution de
ces mesures telle que prévue au 6e alinéa de l'article 3ib
se réalise, les dépenses de la Confédération seraient rédui-
tes d'autant. Le plan financier 1993 prévoit 20 millions de
francs pour ces nouveaux paiements directs.
32 
Effets sur l'effectif du personnel
La nouvelle orientation de la politique agricole présentée
ci-avant, avec ses mesures supplémentaires, entraîne pour
l'Office fédéral de l'agriculture un accroissement des tâ-
ches aussi bien sur le plan de la conception qu'au niveau de
l'administration ainsi que pour la préparation des bases
statistiques nécessaires. Ces nouvelles tâches ne pourront
être accomplies efficacement et dans les délais qu'avec plus
58

de personnel qualifié.
L'Office fédéral de l'agriculture justifie en détail ce be-
soin de personnel supplémentaire comme suit:
- 1 collaborateur pour la préparation et la mise en oeuvre
des paiements directs complémentaires au sens de l'article
31a.
- 1 collaborateur pour la préparation et l'application des
contributions compensatoires à des fins écologiques au
sens de l'article 31i>.
- 1 collaborateur pour accompagner le groupe de travail en-
core à instituer, dont le mandat est de réexaminer le sy-
stème actuel des paiements directs et la simplification du
train de mesures (points (7) et (8) du paragraphe 139).
- 2 personnes pour les travaux de secrétariat.
Le Conseil fédéral prévoit en plus que l'OFAG examine, trai-
te et prépare d'autres propositions de réformes émises par
la Commission d'experts et reprises dans le Septième rapport
sur l'agriculture, en particulier:
(1) La question de l'octroi d'une rente transitoire à des
agriculteurs détenant une exploitation sur le déclin en
vue de faciliter l'évolution structurelle (point (3) du
paragraphe 139 du présent message, Cf. également le pa-
ragraphe 3 du chapitre 6 du Rapport de la Commission
ainsi que le paragraphe 358 du Septième rapport sur
l'agriculture);
(2) la question des lignes directrices concernant le montant
des paiements directs et la politique des revenus agri-
coles en général (réexamen et nouvelle réglementation de
la comparaison paritaire en vigueur actuellement selon
l'article 29 LAgr);
59

(3) les particularités d'une stratégie d'adaptation à la po-
litique agricole commune de la CE.
Ces nouvelles tâches ne pourront être traitées que par de
nouveaux collaborateurs qualifiés en plus de ceux déjà de-
mandés. Le DFEP s'efforcera autant que possible d'obtenir
les postes nécessaires par des réorganisations internes. Un
regroupement et la simplification du système des diverses
formes de soutien permettra également de récupérer ulté-
rieurement certains de ces postes.
4 
Programme de la législature
La nouvelle orientation proposée de la politique agricole
correspond aux intentions exprimées dans le programme de la
législature 1987 - 1991.
5 
Rapports avec le droit européen et le GATT
La nouvelle orientation de la politique agricole envisagée
et les modifications de loi proposées se situent dans le
cadre de nos engagements actuels en matière de politique
économique extérieure.
Dans le contexte de l'intégration européenne, les mesures
prévues ne posent aucun problème. Elles pourraient même
faciliter ultérieurement une reprise du régime agricole de
la CE.
Il en est de même en ce qui concerne le GATT. Les modifica-
tions proposées ne vont pas dans un sens contraire aux négo-
ciations en cours du GATT (Uruguay-Round). En effet, l'ob-
jectif d'une réduction substantielle du niveau de soutien et
de protection de l'agriculture, visé à long terme dans le
cadre de ces négociations, s'applique aux mesures stimulant
la production et provoquant des distorsions au niveau des
60

échanges commerciaux. La conception proposée dans le présent,
message visant à assurer un passage progressif à l'aménage-
ment de mesures de soutien non liées à la production serait
plutôt de nature à renforcer notre position dans les négo-
ciations agricoles du GATT.
En résumé, les modifications proposées peuvent donc être
considérées comme "conformes à la CE et au GATT".
6 
Constitutionnalité
La modification proposée se base, comme la loi sur l'agri-
culture sur l'article 31£>is ainsi que sur l'article 32 de la
Constitution fédérale.
61

Annexe I
Travaux de la Commission d'experts
13 
Travaux et conclusions de la Commission d'experts
131 
Mandat, composition et principales propositions
131.1 
Mandat
Par décision du 14 juillet 1987, le Conseiller fédéral Jean-
Pascal Delamuraz, chef du Département fédéral de l'économie
publique (DFEP), a institué une Commission d'experts (sous
la direction du Professeur Hans Popp, directeur-suppléant de
l'OFAG) pour étudier le problème des paiements directs à
l'agriculture, avec le mandat suivant :
"1. Elaboration d'une solution judicieuse et praticable en
rapport avec le versement de contributions aux déten-
teurs d'animaux conformément aux articles 19a et 19c de
la loi sur l'agriculture. Il est prévu de fixer un pla-
fond annuel de dépenses de 90 millions de francs et
d'étendre le régime de ces contributions sur une période
de 3 à 4 ans. Les travaux devront être exécutés de ma-
nière à permettre de verser ces contributions pour la
première fois en 1988.
2. Etablissement de propositions visant à l'adoption, sur
des bases légales "nouvelles, d'une solution globale et
durable concernant l'octroi de paiements directs en rem-
placement des contributions aux détenteurs d'animaux. Ce
faisant, il sera tenu compte en particulier des objec-
tifs de couverture du revenu agricole et d'orientation
de la production (réduction- des excédents), ainsi que
des considérations de protection de la nature et de
l'environnement. Les travaux devront porter sur deux ty-
pes de nouveaux paiements directs, à savoir:
62

- dés contributions généralisées, indépendantes de la
production et liées à des conditions précises (dans
le contexte d'une politique des prix axée encore
davantage sur l'économie de marché), et
- des contributions spécifiques pour des prestations
spéciales, notamment de caractère écologique."
131.2 
Composition de la Commission
Lors du choix des membres de la Commission, il a été fait en
sorte, qu'outre les milieux scientifiques, les principales
organisations intéressées à la politique agricole (partenai-
res sociaux) soient représentées (pour plus de précisions
concernant les membres, la façon de procéder et le déroule-
ment des travaux, se référer au Rapport de la Commission
Popp, p. 2 - 6).
131.3 
Résumé des principales propositions de la
Commission
La Commission s'était déjà acquittée, au début mars 1988, de
la première partie de son mandat, à savoir "l'élaboration
d'une solution judicieuse et praticable en rapport avec le
versement de contributions aux détenteurs d'animaux confor-
mément aux articles 19a et 19c de la loi sur l'agriculture".
Le 14 mars 1988, le Conseil fédéral promulgua l'ordonnance
instituant des contributions aux détenteurs d'animaux (RS
916.311) avec durée de validité jusqu'au 31 décembre 1992.
La seconde et principale partie du mandat, consistant en
l'établissement de "propositions visant l'adoption d'une so-
lution globale et durable concernant l'octroi de paiements
directs", a exigé beaucoup plus de temps, les travaux ayant
duré jusqu'en avril 1990 (Cf. note 1 de page 4 au bas).
Les principales propositions vont dans les deux principales
directions mentionnées ci-avant, soit:
63

- Des paiements directs complémentaires de caractère général
et non liés à la production, versés, si besoin est, de fa-
çon à atteindre les objectifs de la politique des revenus
tels que définis dans la loi sur l'agriculture lorsque
cela n'est plus possible par le seul biais des prix (dans
la zone de plaine), ceci en particulier pour des raisons
relevant du commerce extérieur et du marché.
- Des paiements directs pour des formes de production et
d'exploitation particulièrement respectueuses de l'envi-
ronnement (sur une base contractuelle), ainsi qu'en faveur
d'une production plus extensive permettant d'alléger le
marché.
Pour l'essentiel, ces propositions visent à compenser direc-
tement les prestations d'intérêt public de l'agriculture,
tout en favorisant une politique des prix davantage orientée
par le marché, tenant mieux compte de l'évolution sur le
plan international et des exigences d'ordre écologique. Con-
crètement, la Commission propose de compléter la loi sur
l'agriculture en y insérant deux nouveaux articles: le 29a
et le 290 (Cf. paragraphe 138) . Ce message reprend ici ces
articles moyennant certaines modifications et leur a donné
une nouvelle numérotation: 31a et 31i. La réalisation de ces
propositions ne nécessite pas de modification de la
Constitution fédérale.
L'aperçu 1 résume les propositions de la Commission con-
cernant les paiements directs. Le Conseil fédéral reprend
les propositions mentionnées dans les colonnes 1 et 2; cel-
les qui figurent dans la colonne 3 peuvent être réalisées
sur la base des dispositions légales en vigueur alors que
les propositions présentées dans la colonne 4 doivent encore
faire l'objet d'un examen plus approfondi.
64

Aperçu ]: Principales propositions concernant les paiements directs (PD)
^V^^ Motivation
^vprimaire
Carac- 
^s.
téristiques ^y.
Base légale
But/Concept
Paiement/critère
Forme
Administration
Public cible
Coûts au départ
Financement
Parlement
Conseil fédéral
PD axés en priorité
sur la politique des
revenus
©
LAgr: art. 29a (nouv.)
Compléter la pol . des
prix; remplacer les
contr. aux détenteurs
d'animaux; inclure
d'autres PD en vigueur
par expl . et par ha
PD sans contrat
OFAG et administra-
tions cantonales
Ensemble de 1 'agri-
culture
200 mio Fr. (brut)
Taxes d'incit. et à
1' import., prestations
de la Conf., é\i. impôt
sur les denr. aliment./
économies
Loi avec cond. -cadres
Ordonnances, prestat.
annuel . au budget
PD axés en priorité sur l'écologie
©
LAgr: art. 29b (nouv.)
2.1 Encourager des mêth.
de prod. douce, de
la prod. intégrée
à la cuit, biolog.
2.2 Programme d'exten-
sification
par expl . et/ou par ha
Sur base contractuelle
OFAG, services cantonaux
naux et organisations
d'entraide
2.1 à long terme, en-
semble de 1 'agric.
2.2 exploitations
appropriées
30 - 40 mio Fr.
Taxes d' incit. et à
l'importation, presta-
tions de la Confédéra-
tion ; cantons?
Economies
idem
idem
©
LPN (en vigueur)
Maintenir:
3.1 des espaces de
détente
3.2 et des biotopes
par expl . et/ou par ha
Sur base contractuelle
OFEFP/OFAG et services
cantonaux
Exploitations
appropriées
3 - 5 mio Fr.
Prestations de la Conf.
et fonds cantonaux
loi en vigueur
idem
W
PD axés sur des objec-
tifs de politique so-
ciale et structurelle
®
Pour examen
Rente transitoire aux
agriculteurs ( ex-
ploitations sur le
déclin)
par agriculteur
Sur base contractuelle
OFAG et services
cantonaux
Agriculteurs âgés
( exploitations sur
le déclin)
5 - 1 0 mio Fr.
Prestations de la Con-
fédération; cantons?
nouv. base légale
idem
Source: Rapport de la Commission Popp, p. 296
65
5 Feuille fédérale. 144" année. Vol. II

132 
Conception globale de la politique agricole:
conditions-cadres et conséquences
132.1 
Analyse de la situation
Après avoir procédé à une analyse approfondie de la situa-
tion et des perspectives d'évolution de l'agriculture, la
Commission a élaboré les principales propositions exposées
ci-avant. Ce faisant/ elle a en particulier concentré ses
efforts sur les cinq problèmes suivants:
- évolution de l'offre et de l'a demande,
- aspects écologiques,
- développements internationaux (en particulier GATT et in-
tégration européenne),
- niveau des revenus et
- évolution des structures (Cf. chapitre II du Rapport).
Pour la Commission, la question des paiements directs à
l'agriculture ne peut être appréciée que dans le cadre d'une
conception globale de la politique agricole. En partant des
objectifs fondamentaux de la politique agricole, elle a ex-
posé l'évolution prévisible des futures conditions-cadres et
les conclusions à en tirer pour la politique agricole sous
la forme des thèses exposées ci-après.
En raison des développements rapides intervenus sur le plan
international (négociations du GATT au sein de l'Uruguay-
Round, intégration européenne) depuis la conclusion des
travaux de la Commission Popp, certaines formulations et
conclusions ne correspondent évidemment plus à la situation
actuelle. Il sera tenu compte de ces développements dans la
deuxième partie sur les paiements compensatoires du présent
message.
132.2 
Thèses émises par la Commission en matière de
politique agricole
(1) Le progrès technique se poursuit avec pour corollaire
de nouveaux accroissements de la productivité; la ten-
66

dance à l'augmentation de l'offre se maintient. Il en
résulte aussi des effets sur les structures.
(2) Par contre, la demande en denrées alimentaires n'aug-
mente, dans la mesure où c'est le cas, que de manière
très limitée. Dans un tel contexte, il existe cependant
de bonnes perspectives de commercialisation pour des
produits de qualité et des produits spéciaux.
(3) Conséquences : la tendance à la surproduction devrait se
poursuivre sans fléchir. Pour la combattre efficace-
ment, il importe, en plus des adaptations structurel-
les, de maintenir, pour le moins à moyen terme, les
limitations de l'offre avec garantie des prix pour un
volume déterminé, mais avec la plus grande souplesse
possible. Ces limitations doivent être assorties de
mesures de flanquement.
(4) Toutefois, en considération de l'explosion démographi-
que persistante dans de nombreuses régions du globe,
l'évolution de la situation alimentaire mondiale est
incertaine à long terme. Pour l'agriculture, l'objectif
d'approvisionnement de la population en denrées alimen-
taires tirées de son propre sol continuera donc d'avoir
une grande importance de même que l'accomplissement des
autres prestations d'intérêt public.
(5) L'intensification des relations internationales ainsi
que la nécessité de tenir compte surtout des pays en
développement les plus pauvres prennent de l'importan-
ce; il devient toujours plus urgent (dans notre intérêt
également) d'inverser la tendance actuelle menant à un
élargissement du fossé entre "pauvres et riches". Il
faut s'attendre à une intégration plus forte des pro-
duits agricoles dans le système des échanges commer-
ciaux internationaux (règles du GATT). Les possibilités
de réduire davantage les importations de produits agri-
coles sont très limitées; une diminution des subven-
tions à l'exportation paraît inévitable.
67

(6) Conséquences : si la protection à la frontière doit
être maintenue, l'accès au marché doit cependant être
ouvert à des importations appropriées de produits agri-
coles (problèmes posés par une production croissante de
céréales); dans la mesure du possible, les restrictions
quantitatives à l'importation doivent être remplacées
par des mesures tarifaires.
(7) On constate une prise de conscience croissante des pro-
blèmes écologiques. Les effets indésirables de l'inten-
sification de l'agriculture sur l'environnement sont de
plus en plus perçus et critiqués. En parallèle, il
existe une demande de prestations écologiques (entre-
tien du paysage, de biotopes, etc.) ainsi que de den-
rées alimentaires produites selon des méthodes ména-
geant spécialement l'environnement.
(8) De ce fait, les aspects écologiques revêtiront une im-
portance accrue dans l'agriculture e:t la politique
agricole; leur prise en considération exigera davantage
d'encouragement. Il faudra entreprendre d'importants
efforts dans les domaines de la recherche, de la forma-
tion et de la vulgarisation et prendre de nouvelles
mesures pour que l'agriculture puisse satisfaire à de
plus strictes exigences d'ordre écologique.
(9) Divers milieux demandent, outre la garantie d'un revenu
paysan équitable, comparable à celui d'autres groupes
professionnels, la réduction des différences de revenu
au sein de l'agriculture.
(10) Les écarts de prix par rapport à l'étranger et d'éven-
tuelles augmentations de ces derniers posent de plus en
plus de problèmes (tant en Suisse qu'à l'étranger). Ce-
la a aussi des incidences néfastes sur la demande de
produits indigènes notamment dans les régions fronta-
lières.
68

(11) La marge de manoeuvre pour des augmentations de prix à
la production devrait toujours plus se rétrécir à
l'avenir, cela principalement pour les raisons suivan-
tes: situation économique internationale, processus
d'intégration européenne, écologie, différences de
revenus au sein de l'agriculture, effets des prix
accroissant l'offre et stimulant l'intensité.
(12) Malgré la poursuite, voire même l'accélération de
l'ajustement structurel, il deviendra toujours plus
difficile d'assurer aux agriculteurs de la zone de
plaine un revenu équitable au sens de la loi sur
l'agriculture uniquement par des mesures de rationali-
sation et sur la base des prix à la production. Ainsi
se pose de façon toujours plus aiguë, dans les régions
de plaine également, la question de la nécessité de
compléter la politique des prix par des paiements
directs.
(13) Si le processus d'intégration européenne devait s'accé-
lérer à un point tel que notre secteur agricole devrait
y être également englobé, il faudrait s'attendre - se-
lon le calendrier du rapprochement des prix - à des be-
soins croissants de paiements directs. Par rapport à
ceux versés en Suisse, les prix à la production dans la
CE se montent actuellement à environ un tiers pour les
céréales et entre 60 à 70 pour cent pour le lait (Cf.
le tableau 1). Des paiements compensatoires seraient
nécessaires du fait que la perte de revenu, causée par
des abaissements de prix, ne serait que partiellement
compensée par des déplacements de la production et par
des adaptations raisonnables des structures, ainsi que
par une baisse des prix des agents de production.
(14) Les possibilités de gain hors de l'agriculture joueront
à l'avenir un rôle plus important, d'où la nécessité de
mesures sur le plan des politiques économique et régio-
nale, de même qu'en matière de formation.
69

Tableau 1 :
Comparaison des prix à la production dans la CE et en Suisse
Produit
Blé tendre
Orge
Colza
Betteraves
sucricres
Viande de
boeuf
Viande de
porc
Lait
Genre de prix
Prix indicatif
Prix d'inter-
vention 4)
Prix indicatif
Prix d'inter-
vention **)
Prix indicatif
Prix d'inter-
vention
Prix de base*)
(16 % sucre)
Prix d'orien-
tation (PV)
Prix d'inter-
vention (PM)
Prix de base
(PM)
Prix indicatif10)
Prix CE
1991/92 ')
en ECU/dt
23,33
16.85
21.23
16,01
44,27
40,08
4,00
200,00
343,00
189,70
26,81
Prix CE
1991/92 0
en fr.s./dt 2)
42,0
30,3
38,2
28,8
79,7
72,1
7,2
360.0
617,4
341,4
48,3
PrixCH
1991
en fr.sydt
104.03)
91.05)
205
14,5
640.07'
1 182,78>
628,29>
107
Prix CE
en % des
prix suisses
40
29
42
32
39
35
50
56
52
54
4510)
1 ) 
Les réductions sur la base des stabilisateurs ne sont pas prises en compte.
2) 
Taux de change: 1 ECU = 1.80 fr.s. En raison des cours des changes sdoptés pour les produits agricoles (ECU-
vert), des écarts existent entre divers pays de la CE. Par exemple, la conversion à partir des prix allemands en
DM donnerait des valeurs plus élevées.
3) 
Classe le; si les livraisons de céréales panifîables dépassent les besoins intérieurs, le prix à la production est
réduit en proportion (en 1990, 10 francs/dt).
4) 
Pour les céréales, les prix obtenus par les agriculteurs, dans la CE, correspondent à peu près au prix
d'intervention (à cause des excédents).
5) 
Prix de l'orge commercialisée (prix indicatif: 69 francs/dt) plus prime de culture de 1 320 francs/ha en
moyenne, calculée d'après un rendement de 60 dt/ha (moyenne calculée 1989/1990).
6) 
Le prix moyen obtenu en Suisse, en 1988/90, pour les betteraves, cal. A, a été de Fr. 16.24/dl et, p. ex., de
Fr. 9.20/dl en RFA.
7) 
Prix indicatif moyen pour la eau IA par 100 kg de poids vif (PV).
8) 
Prix indicatif inférieur pour la caL IA, calculé en poids mort (PM), mise en valeur de 52 %.
9) 
Prix indicatif moyen, calculé en PM, mise en valeur de 78 %.
10) A l'heure actuelle, il arrive que le prix du lait perçu effectivement par les producteurs de la CE dépasse
largement le prix indicauf en raison du contingentement (en Allemagne, il atteint environ 65 % du prix suisse).
Sources: CE: Agra Europe no 27/91; Suisse: Office fédéral de l'agriculture.
70

(15) L'application de mesures d'entraide est prioritaire
dans tous les domaines et des adaptations d'ordre
structurel sont nécessaires, comme par le passé, égale-
ment dans les secteurs économiques en amont et en aval.
Les efforts tendant à développer l'entraide doivent
être aussi soutenus par la création de conditions-
cadres de caractère légal. L'entraide interentreprise,
qui prend de l'importance, doit être davantage encoura-
gée.
(16) En matière de croissance économique et de situation de
l'emploi, la Commission ne s'attend pas à des modifica-
tions fondamentales, mais à une tendance à un ralentis-
sement et à une stabilisation. A plus long terme, une
"stagnation à haut niveau" accompagnée de problèmes
croissants sur le plan de l'emploi n'est pas exclue.
(17) Au fil des années, des solutions de rechange pourraient
s'offrir à l'agriculture sur le plan de la production,
par exemple par l'utilisation de la biomasse pour
produire de l'énergie ou comme matière première pour la
fabrication de produits industriels. L'importance de
ces possibilités dans notre pays dépendra de divers
facteurs (développement technique, structures, coûts,
incidences sur l'écologie, prix de l'énergie, possi-
bilités et acceptation des mesures de protection à la
frontière, etc.), dont l'évolution à long terme est
difficile à évaluer. Il est nécessaire de procéder à de
nouvelles recherches en la matière.
133 
Paiements directs: définition et ampleur actuelle
Par paiements directs, on entend des contributions versées
directement aux agriculteurs par l'Etat - en règle générale
par un service public - à titre de revenu et non en tant que
prix du produit.
71

Ne sont pas considérées comme paiements directs: les aides à
l'investissement (subventions pour des améliorations fon-
cières et crédits d'investissements) ainsi que les dépenses
liées à la mise en valeur des produits (réduction de leur
prix), comme, par exemple, celles en faveur du beurre et du
fromage par l'intermédiaire du compte laitier. L'objectif
des premières consiste à améliorer les structures et les
bases de production alors que les secondes visent d'abord à
garantir le placement des produits. Les contributions visant
une réduction des prix ne sont d'ailleurs pas directement
versées à l'agriculteur.
A titre de synonyme de paiements directs, on emploie souvent
l'expression "paiements compensatoires". A vrai dire, ces
derniers ont certainement un sens plus restreint car leur
but premier est de compenser, tout au moins en partie, des
diversités découlant, par exemple, de différences de condi-
tions de production dans les régions de montagne ou de dif-
férences d'ordre structurel. Ils visent également à équili-
brer des revenus inférieurs ou des charges plus élevées
dues, par exemple, à une production extensive. Les paiements
compensatoires représentent donc un type de paiement direct,
mais tous les paiements directs ne sont pas compensatoires.
Aujourd'hui, il existe déjà divers types de paiements di-
rects allant de ceux liés aux quantités produites (p.ex. les
contributions versées lors de campagnes d'élimination de bé-
tail et les primes de culture pour céréales fourragères) à
ceux qui ne dépendent pas de la production (p.ex. les con-
tributions à la surface). Les paiements directs, qui attei-
gnaient un montant d'environ un milliard de francs en 1990
(Cf. tableau 2), représentaient plus de 40 % des dépenses de
la Confédération pour l'alimentation et l'agriculture. Parmi
les trois groupes de mesures de.politique agricole (Cf.
1'aperçu 2), ce sont les paiements directs qui ont marqué le
plus fort accroissement. Cette constatation vaut surtout
pour les paiements compensatoires en faveur des zones de
montagne et de collines d'un montant actuel de quelque 750
72

Tableau 2:
Paiements directs à l'agriculture, classés selon les affectations principales
Dépenses en millions de francs pour
1. Compensation de conditions de productions
difficiles (en particulier régionales)
1 . 1 Contributions aux frais des détenteurs de bé-
tail des zones de montagne et collines (au max. 15 UGB)
1.2 Contributions pour les participants aux services
de la vulgarisation animale en régions de montagne
1.3 Contributions à la surface pour l'exploitation agricole
du sol dans les conditions difficiles et l'estivage
et pour des prestations de caractère écologique
1.4 Primes de culture pour céréales fourragères,
suppl. pour conditions de production difficiles
1.5 Subsides à la production de céréales pani-
fiables dans les zones de production diffìcile
1.6 Contributions à la culture de pommes de terre en
régions de montagne et sur les terrains en forte pente
1.7 Mesures de commercialisation du bétail (indigène)^
1.8 Contributions compensatoires (en rempl. de 1.4 à 1.6)
2. Compensations intrasectorielles
Contributions aux détenteurs d'animaux pour les
petites et moyennes exploitations paysannes (art. 19c LAgr)
3. Paiements directs à caractère social3'
3.1 Allocations pour enfants aux petits paysans
3.2 Allocations familiales aux travailleurs agricoles
4. Orientation de la production (montagne et plaine)
4.1 Primes de culture pour céréales fourragères, prime de base
4.2 Mesures d'orientation de la production végétale
4.3 Contributions aux détenteurs de vaches dont
le lait n'est pas commercialisé
4.4 Indemnité de non-ensilage et supplément de
prix versé sur le lait transformé en fromage
Total
Compte
1987
451,7
201,9
15,5 .
108,0
30,4
20,6
4,8
70,5
--
~
96,6
79,3
17,3
283,3
113,5-
83,8
86,0
831,6
Compte
1990
518,6
240,0
15,4
132,0
40,9
20,6
4,2
65,5
-
88,4
109,5
87,4
22,1
328,2
1394
—
101,0
87,7
1044,7
Budget
1992
547,1
282,5
--
1444
4.01)
3,5«
0,8')
61,3
50,5
270,0
136.84'
106,4
30,4
3803
95,8«
69.9°)
126,0
89,1
1 334,7
II Solde à payer pour le récolte 1 99 1 .
^ dont une contribution des cantons 1987 
: 14,1 mio de fr., 1990 : 13,1 mio de fr.
3) dont une contribution des cantons 1987 
: 29,7 mio de fr, 1990 : 33,4 mio de fr.
employeurs (pour les allocations familiales)1987 : 10,3 mio. de fr, 1990 : 1 1,4 mio de fr.
*) Estimation.
*> y compris 20 mio de fr., solde à payer pour le récolte 1991.
°> dont part de l'Administration fédérale des blés de 14 mio de fr.
Source: DFF, Comptes d'Etat 1987/1990 et budget 1992.
73

Apercu 2
Mesures de politique agricole
Amélioration des bases
de production, politique
de structures et écologie
Aménagement du terri-
toire
Droit foncier, promotion
de la propriété
Aides à l'investissement
a) Améliorations
foncières
b) Crédits d'investis-
sements
Stations de recherches
agronomiques
Formation profession-
nelle et vulgarisation
Encouragement de l'éle-
vage et de la culture
des champs
Orientation des structu-
res par le droit foncier,
le bail à ferme,
l'autorisation obliga-
toire pour la construc-
tion d'établcs et les
effectifs maximaux
Protection de l'homme,
des animaux, de la na-
ture et de l'environ-
nement (écologie)
Garanties des prix, du placement et de
l'approvisionnement alimentaire, orientation
de la production
à la frontière 
dans le pays
Orientation des
importations
par les prix
- droits de douane
- droits de douane sup-
plémentaires
- suppléments de prix
- autres prélèvements
à la frontière
par les quantités
- système des presta-
tions
- système des trois
phases
- contingentement des
importations
- monopoles d'importa-
tion
- interdictions d'im-
portation
Encouraccment des
exportations
contributions aux expor-
tations (bétail d'élevage,
fromages et produits
agricoles transformés)
promotion des exporta-
tions
Garantie des prix
avec prise en charge
obligatoire par l'Etat
- de quantités limitées
par exploitation: bet-
teraves sucrièrcs.colza,
lait (contingentement)
- de quantités globales
limitées (céréales pani-
fiablcs)
Prix indicatifs avec inter
vention sur le marché
(p. ex. viande)
Orientalen de la pro-
duction
- Autorisation obligatoi-
re pour la construction
d'établcs (secteurs de
la viande et des oeufs)
- Contributions directes
(primes de culture,
contributions aux
détenteurs de vaches)
- Cadastre viticole
- Abandon de l'exploita-
tion de surfaces .
- Extensificalion dans
la culture céréalière et
fourragère
Mise en valeur dans le
pays
- obligation de prise en
charge
- réduction de prix du
produit, (p. ex. beurre,
fromage, céréales pani-
fiablcs, sucre, huile
de colza)
- contrôles de qualité
- contrôle des prix et
et des marges
Production sous contrat
Stockage
Suppléments directs de revenu
Paiements diçeçjs.
liés à la production
- primes de culture pour
céréales fourragères
- contributions aux déten-
teurs de vaches dont le lait
n'est pas commercialisé
- contributions à l'élimination
de bétail d'élevage et de bou-
cherie (région de montagne et
des collines).
- lait: indemnité de non-ensilage
et supplément de prix versé sur
le lait transformé en fromage
Mesures de compensation selon
les régions
- contributions aux frais des
détenteurs de bétail
- contribution à la surface pour
l'exploitation de terrains en
pente et en forte pente
- contributions d'estivage
- paiements compensatoires
Contributions aux détenteurs
d'animaux de petites et
moyennes exploitations
Contributions éco|o.gja,u.&§ pour
- surfaces de compensation
écologique
- exploitation extensive
- biotopes de valeur
Allocations /arn jijalçs.
- Allocations pour enfants ver-
sées aux petits paysans et
aux travailleurs agricoles
- Allocations de ménage pour les
travailleurs agricoles
74

millions de francs. D'autres explications sur les paiements
directs existants, ainsi que sur des questions de conception
et de clasjsement, figurent dans le chapitre III du Rapport
Popp.
134 
Analyse des différentes stratégies ainsi que des
avantages et des inconvénients des paiements
directs
En plaine, la politique des revenus est actuellement surtout
assurée par le soutien des prix en liaison avec des mesures
de protection à la frontière. En outre, la Confédération
verse certains paiements directs ayant en premier lieu le
caractère de mesures destinées à orienter la production (par
exemple, les primes de culture pour les céréales et la cul-
ture de pommes de terre sur les terres en pente) . Ces paie-
ments directs liés à la production font cependant de plus en
plus l'objet de critiques pour les raisons déjà évoquées et
doivent être transformés en paiements directs indépendants
de la production. Certains le seront déjà dès 1992.
' V >i':->
134.1 
Stratégies de politique agricole
La Commission devait examiner s'il était possible de pour-
suivre, sous sa forme actuelle, la politique des revenus ap-
pliquée jusqu'ici en zone de plaine ou s'il serait nécessai-
re de recourir à de nouveaux paiements directs pour attein-
dre les objectifs fixés par la politique agricole. Son ana-
lyse a été basée sur les trois stratégies fondamentales sui-
vantes:
Stratégie I 
: Prix garantis sans paiements directs com-
plémentaires, avec limitations des quan-
tités si nécessaire (système appliqué jus-
qu'ici dans la zone de plaine).
Stratégie II 
: Prix garantis plus paiements directs
complémentaires, avec limitations des quan-
tités si nécessaire.
75

Stratégie III : Prix visant à orienter la production et
paiements directs généralisés, sans limita-
tions des quantités.
Etant donné les divergences d'opinions quant à l'évolution
des structures sur laquelle il y a lieu d'axer les mesures
de politique agricole, les deux objectifs d'évolution ci-
après, ont été intégrés dans l'analyse:
Objectif d'évolution des structures A: même développement
que jusqu'ici.
Objectif d'évolution des structures B: développement des
structures plus
accentué que jus-
qu'ici.
Six stratégies possibles découlent de la combinaison des
trois stratégies précitées et des deux objectifs d'évolution
des structures (Cf. commentaires à l'aperçu 3). Ces
dernières sont présentées plus en détail dans le Rapport
Popp; leurs avantages et inconvénients y font également
l'objet d'un ample commentaire.
134.2 
Appréciation des paiements directs sur la base de
15 critères
La Commission a ensuite analysé l'importance des paiements
directs dans le cadre de ces stratégies. Cette analyse a en-
gendré de très larges débats sur la question des paiements
directs. Les différentes stratégies ont été analysées et
évaluées systématiquement sur la base des 15 critères sui-
vants:
(1) Commerce extérieur
(2) Commercialisation des produits
(3) Différences de revenus au sein de l'agriculture
(4) Influence sur l'offre
76

Objectif d'évolution des
structures A
même développement qu'au
cours des dernières années
Conséquences sur
- les prix
- les paiements directs
- régulation des quantités
Objectif d'évolution des
' structures B
politique structurelle
('moins conservatrice
Conséquences sur
- les prix
- les paiements directs
- régulation des quantités
Stratégie I
Prix garantis couvrant les
frais sans paiements direct:
complémentaires. Limitation
des quantités si nécessaire
Stratégie IA
- comme jusqu'ici (évent.
différenciation des prix
ou des recettes)
- aucun nouveau
- limitation des quantités,
répartition des contin-
gents en faveur des PME
(tendance)
Stratégie IB
- politique de prix plus
prudente. Revenu pari-
taire seulement pour
de plus grandes exploi-
tations
- aucun nouveau
- limitation des quantités,
libre commercialisation
des contingents
Stratégie II
Prix garantis et paiements
directs complémentaires.
Limitation des quantités
si nécessaire
Stratégie IIA
- un peu plus faibles que
sous IA; plus élevés que
sous IIIA
- plus particulièrement
en faveur des PME
- limitation des quantités,
répartition des contin-
?ents en faveur des PME
tendance)
Stratégie IIB
- niveau plus faible que
sous IA, IIA et IB, ce-
pendant plus élevé que
sous IIIA et IIIB (reve-
nu paritaire seulement
pour de plus grandes
exploitations)
- oui, mais moins dégres-
sifs que sous IIA, év.
atténuation de la degres-
sivitê au cours des an-
nées
- en partie par les prix
en partie par les contin-
gents commercialisation
contrôlée des contingents
Stratégie III
Prix visant à orienter la
production et paiements
directs généralisés
Stratégie IIIA
- baisse
- extension à toutes les
exploitations, dégressifs
- par les prix, à long
terme aucun contingente-
ment
Stratégie IIIB
- baisse
- élargissement à toutes
les exploitations, non
dégressifs ou suppression
de la degressivite au
cours des années
- par les prix, à long
terme, plus aucun con-
tingentement
Aperçu 3: 
Stratégies de politique agricole avec et sans paiements directs
sous différents objectifs d'évolution des structures
77

(5) Intensité, écologie
(6) Indemnisation directe des prestations d'intérêt général
(7) Effets sur les structures
(8) Influence sur les prix des terres
(9) Liberté de décision de l'agriculteur
(10) Identité paysanne, dépendance vis-à-vis de l'Etat et
des finances fédérales
(11) Evolution de la valeur attribuée aux prestations de
l'agriculture
(12) Implications financières pour l'Etat et charges glo-
bales pour la collectivité
(13) Répartition du coût du soutien de l'agriculture
(14) Obtention d'un consensus et concrétisation politique
(15) Solutions adéquates et leur administration
Le résultat de cette analyse se trouve aux pages 95 à 122 du
Rapport Popp.
134.3 
Stratégie du consensus
Dans un premier temps, la Commission n'a pas trouvé de ter-
rain d'entente sur la stratégie préférable. Au contraire,
les différences d'opinions existant au sein des divers mi-
lieux de l'économie et de la politique concernant la politi-
que agricole se sont confrontées. Par la suite, elle a es-
sayé d'arriver à un compromis acceptable par tous en élabo-
rant une proposition commune de politique. Les stratégies
inaptes à dégager un consensus ont été progressivement éli-
minées .
En fin de compte, il ne subsista qu'une seule proposition de
compromis admise à l'unanimité par la Commission. Cette
stratégie prévoit que le soutien des prix, assorti d'une
limitation des quantités, doit demeurer à l'avenir le prin-
cipal pilier de la politique des revenus agricoles, ce
pilier étant complété au besoin par des paiements directs
(stratégie II).
78

135 
Justification de la stratégie avec paiements
. directs complémentaires
La Commission a justifié son "oui aux paiements directs com-
plémentaires" comme suit (p. 143 ss. du Rapport):
"L'analyse fouillée de diverses stratégies et leur évalua-
tion en fonction de 15 critères de politique agricole nous
amènent à la conclusion que les paiements directs complémen-
taires au sens de la stratégie II A/B sont conformes au but
recherché et nécessaires. En particulier, les réflexions
portant sur l'évolution future de la situation dans notre
pays et sur la scène internationale démontrent qu'il sera
très vraisemblablement difficile, voire impossible, d'assu-
rer à l'avenir des revenus suffisants à l'agriculture (des
régions de plaine) par le seul biais des prix, sans avoir
recours de quelque façon à des paiements directs.
La poursuite d'une stratégie basée exclusivement sur le sou-
tien des prix, sans autre instrument à disposition pour
l'application de la politique des revenus, pourrait conduire
à une situation, dans le cas d'un déficit futur du revenu
agricole-^', ne permettant pas aux autorités d'entreprendre
quelque chose en faveur de l'agriculture. Or ceci engendre-
rait l'insatisfaction des milieux paysans, et conduirait à
un net renforcement de l'exode agricole.
Certes, d'un point de vue strictement économique, une telle
évolution pourrait, à. long terme, contribuer à améliorer la
compétitivité de notre secteur agricole à l'échelon interna-
tional, mais avec une toute autre image de notre agricultu-
re. De plus, il est permis de douter que, dans de telles
conditions, les tâches dévolues à notre agriculture en sus
de la simple production alimentaire, c'est-à-dire les pres-
tations d'intérêt général, puissent encore être assumées.
En outre, le contexte politique démontre aujourd'hui claire-
ment qu'une telle évolution forcée des structures de notre
secteur agricole déstabiliserait la conception que se fait
notre société du rôle et de l'image de marque de l'agricul-
ture. Il faudrait donc s'attendre à de fermes oppositions
sur le plan politique,- et il serait dès lors à craindre que,
en cas de problème, il s'avère nécessaire de réagir par des
mesures d'urgence, ce qui conduirait à un interventionnisme
plus marqué encore, et à une certaine incoordination des
mesures, avec toutes les conséquences que cela peut entraî-
ner.
111 Déterminé dans le cadre de la comparaison paritaire entreprise
chaque année par les autorités fédérales selon l'Ordonnance relative
à des dispositions de caractère économique de la loi sur
l'agriculture (ordonnance générale sur l'agriculture, RS 916.01) et
par l'analyse de la situation y relative effectuée par le Conseil
fédéral (cf. paragraphe 1.4 du chapitre II); la commission n'avait
pas à examiner si des adaptations sont nécessaires à ce sujet.
79

En résumé, la commission juge nécessaire de proposer une
stratégie et de mettre en oeuvre-des mesures susceptibles de
permettre une évolution ordonnée de l'agriculture et de la
politique agricole.
Il ne s'agit pas en cela de freiner la nécessaire refonte
des structures, ou de pétrifier ces dernières, mais bien
plutôt de donner un pilier supplémentaire à l'édifice de la
politique agricole, sur la base duquel elle puisse évoluer
conformément à son but. Il s'agit également d'éviter des in-
terventions qui apporteraient plus de charges pour la col-
lectivité et de remous politiques que de véritable profit.
Selon''la stratégie proposée, le soutien des prix en liaison
au besoin avec une limitation des quantités doit demeurer, à
l'avenir, le principal pilier de notre politique agricole,
avec toutefois l'apport complémentaire d'un deuxième instru-
ment au service de la politique des revenus. Il serait ainsi
possible, par des charges et des conditions adéquates, de
promouvoir de façon ciblée la mise en oeuvre des exigences
écologiques auxquelles l'agriculture se voit soumise.
Un tel procédé est conforme à la conception déjà esquissée
par le Conseil fédéral dans le Sixième rapport sur l'agri-
culture. Il permet un allégement de la politique des prix et
affirme le caractère d'intérêt public de certaines tâches
dévolues à l'agriculture, lesquelles devraient, plus forte-
ment que par le passé, être soutenues par des paiements
directs indépendants de la- production.
Enfin, une telle stratégie doit être accueillie favorable-
ment du point de vue de l'économie en général. En particu-
lier, les nouvelles tendances dans le domaine du commerce
extérieur (GATT, CE) rendent les paiements directs nécessai-
res dans le cadre de la politique de revenu agricole, si
l'on entend pouvoir concrétiser à l'avenir les objectifs
primordiaux de notre politique agricole."
Certaines divergences de vues ont cependant subsisté quant à
l'aménagement ainsi qu'à l'ampleur des paiements directs
(stratégie IIA ou IIB). Ceci a amené la Commission à recom-
mander de créer une base légale qui laisse suffisamment de
souplesse à cet égard. Elle a estimé qu'une telle solution
nous procurerait à l'avenir une marge de manoeuvre suffi-
sante sur- le plan de la politique agricole.
136 
Nécessité d'une nouvelle base juridique
La Commission a ensuite déterminé si les bases légales exis-
tantes permettaient de'réaliser la stratégie choisie. En
examinant le régime actuel des paiements directs (Cf. para-
80

graphe 133 et tableau 2), elle est arrivée à la conclusion
qu'un aménagement des paiements directs existants suffirait
dans le cas de la zone préalpine des collines et des zones
de montagne, mais que l'on ne disposerait pas de bases juri-
diques suffisantes pour la région de plaine.
A vrai dire, le régime des paiements directs a également été
sensiblement élargi dans la région de plaine par l'introduc-
tion en 1988 des contributions aux détenteurs d'animaux se-
lon les articles 19a et 19c de la loi sur l'agriculture.
Mais la Commission est arrivée à la conclusion qu'un nouveau
développement des contributions aux détenteurs d'animaux ne
représente pas, à terme, une solution optimale, ni surtout
une solution suffisante pour permettre de réaliser la stra-
tégie prévue. Cela s'explique en premier lieu par le fait
que les contributions versées en vertu de la loi ne peuvent
l'être qu'aux "petites et moyennes exploitations".
Compte tenu de ces considérations et d'autres encore, la
Commission en est arrivée à présenter la proposition men-
tionnée au début, qui demande de compléter la loi sur
l'agriculture par un nouvel article sur les "paiements di-
rects complémentaires".
137 
Paiements directs pour des formes de production et
d'exploitation particulièrement respectueuses de
1'environnement
Dans une seconde partie, la Commission a traité de manière
approfondie les possibilités d'encourager davantage des
méthodes de production et d'exploitation particulièrement
respectueuses de l'environnement telles que notamment la
production intégrée et la culture biologique (pour plus de
détails à ce sujet et sur la définition de ces notions, il y
a lieu de se référer au chapitre V du Rapport Popp ainsi
qu'au paragraphe 23 du présent message).
6 Feuille fédérale. 144e année. Vol. II 
81

137.1 
Stratégie en matière d'écologie
La Commission se réfère à la stratégie actuellement suivie
en matière de politique agricole pour satisfaire aux exigen-
ces d'ordre écologique:
(1) Recherche, formation et vulgarisation: les agriculteurs
doivent autant que possible être amenés par leurs
propres constatations et convictions à agir de manière
conforme aux exigences de l'environnement;
(2) Création d'incitations d'ordre financier et autres: le
respect de l'environnement doit également être intéres-
sant du point de vue économique;
(3) Prescriptions dans les domaines les plus divers.
Pour remplir son mandat, la Commission s'est appliquée avant
tout à déterminer dans quelle mesure le point 2 des straté-
gies pourrait ou devrait encore être renforcé par des mesu-
res concrètes, d'une part, au moyen d'éventuelles contribu-
tions compensatoires accordées pour des formes de production
et d'exploitation particulièrement respectueuses de l'envi-
ronnement et, d'autre part, par des conditions d'ordre éco-
logique liées au versement des paiements directs existants.
Elle a également étudié les expériences faites dans ce do-
maine à l'étranger.
137.2 
Résumé des propositions
Les débats consacrés à la première question ont abouti aux
propositions suivantes touchant la conception du versement
des paiements directs sur une base contractuelle:
(1) pour encourager la production intégrée,
(2) pour encourager la culture biologique,
(3) en faveur de mesures d'extensification et adaptées à
82

l'environnement, de l'aménagement de surfaces de compen-
sation écologique, de l'abandon de l'exploitation de
terres aux fins de décharger le marché, telles que la
jachère verte,
(4) pour maintenir de précieux paysages de détente et
(5) pour maintenir de précieux biotopes.
En matière de production intégrée et de culture biologique,
la Commission considère que des coûts de production éven-
tuellement plus élevés ou des rendements plus faibles de-
vraient en priorité être compensés par le marché. Toutefois,
étant donné que cela n'est pas complètement réalisable par-
tout, elle estime qu'il serait souhaitable de verser des
contributions financières complémentaires. Elle soumet donc
à cet effet des propositions concrètes d'encouragement sur
une base contractuelle librement consentie.
La réalisation des propositions de la Commission exige préa-
lablement une nouvelle base légale mais également des re-
cherches complémentaires et des travaux préparatoires. Il
s'agit surtout d'élaborer des directives, de développer la
formation et la vulgarisation ainsi que de concrétiser la
conception. Un contrôle adéquat est également nécessaire. La
Commission propose d'étudier encore ces questions jusqu'à ce
que le programme soit prêt à être réalisé. Le paragraphe 23
apporte des précisions sur l'état de ces travaux.
138 
Proposition de la Commission pour deux nouveaux
articles dans la loi sur l'agriculture
Nous reproduisons ci-après les nouveaux articles proposés
aux fins de compléter la loi sur l'agriculture à propos des-
quels la Commission disait "qu'il reste définitivement à dé-
terminer l'endroit où il serait le plus opportun de les in-
sérer dans le texte de loi (c'est à dire que la numérotation
doit être considérée comme provisoire)" Rapport Popp,
p. 293 - 294).
83

Paiements directs complémentaires à titre de revenu
(art. 29a)
^Pour atteindre l'objectif visé par l'article 29 en matière
de politique des revenus, le Conseil fédéral peut également
recourir à titre complémentaire à des paiements directs. Il
importe en l'occurrence de tenir compte équitablement des
différences de capacité de rendement et de revenu résultant
des structures agricoles et des conditions naturelles de
production.
•^Les paiements directs sont fixés par unité de surface, par
exploitation, par ménage, par unité de main-d'oeuvre ou se-
lon d'autres critères appropriés. Ils peuvent être échelon-
nés et limités vers le bas et vers le haut.
^Le Conseil fédéral définit les conditions et les charges
pouvant être liées aux paiements directs. Il importe en
l'occurrence de viser à l'application, par des exploitations
familiales paysannes, de modes de production respectant
l'environnement, d'encourager la collaboration entre ex-
ploitations ainsi que l'esprit d'entreprise des agricul-
teurs, et de tenir compte de la compétitivité de notre agri-
culture sur le plan international.
Paiements directs pour des formes de production extensives
et respectueuses de l'environnement (art. 29i>)
•*La Confédération peut, par l'octroi de contributions finan-
cières, encourager des formes d'exploitation et de produc-
tion agricoles proches de la nature et respectueuses de
1'environnement.
A^Aux fins d'alléger le marché, la Confédération peut aussi,
par l'octroi de contributions financières, encourager l'ap-
plication des mesures appropriées à une production extensive
et adaptée à l'environnement.
•fLe Conseil fédéral édicté les dispositions d'exécution né-
cessaires. "
139 
Résumé des autres recherches et propositions de la
Commission
Nous donnons ci-après un aperçu récapitulatif des autres
recherches et propositions de la Commission jouant un rôle
dans ce contexte (Cf. chapitre VI et VII du Rapport Popp).
84

(1) Le développement des allocations familiales ne représen-
te pas une solution de rechange satisfaisante
La Commission a examiné de façon approfondie les possibili-
tés de développer les allocations familiales versées en ver-
tu de la loi fédérale sur les allocations familiales dans
l'agriculture à titre de solution de rechange pour les nou-
veaux -.paiements directs de caractère général. Elle est arri-
vée à la conclusion qu'un développement des allocations pour
enfants allant au-delà des taux pratiqués dans les autres
secteurs de l'économie poserait de nouveaux problèmes. De
même, l'institution d'une allocation de ménage aux agricul-
teurs par une révision de cette loi a été considérée par la
majorité des membres de la Commission comme moins'opportune
que l'adjonction proposée d'une disposition y relative dans
la loi sur l'agriculture. En revanche/ la Commission estime
qu'il importe de relever substantiellement les limites de
revenu pour le versement de l'allocation pour enfants.
(2) La réalisation d'une "garantie d'un revenu minimum" pose
trop de problèmes
La Commission s'est aussi occupée d'une proposition de l'an-
cien Conseiller d'Etat vaudois André Gavillet visant à ins-
tituer dans l'agriculture un système facultatif, sous forme
de "garantie d'un revenu minimum", par le canal des paie-
ments directs et assorti de conditions. Comme l'application
d'une telle conception se heurterait à de grandes difficul-
tés d'ordre administratif et juridique, la Commission n'a
pas pu présenter de recommandation positive à ce sujet.
(3) L'octroi d'une rente transitoire à des agriculteurs
détenant une exploitation sur le déclin doit faire
l'objet d'un examen complémentaire
La Commission a également étudié des formes de paiements di-
rects versés sur une base contractuelle à des agriculteurs
85

âgés détenant des exploitations sur le déclin, telles
qu'elles sont appliquées dans la CE (p.ex. la rente de ces-
sation de production en RFA). Ces rentes permettent d'atté-
nuer les rigueurs sociales lors d'adaptations de structures.
Bien que l'application de telles mesures n'aille pas sans
poser de problèmes, la majorité de la Commission recommande
d'en poursuivre l'examen et de recueillir des informations
sur les expériences y relatives faites à l'étranger. Le cas
échéant, ce régime de rentes pourrait être mis sur pied dans
le cadre d'un système de paiements directs axé sur le reve-
nu. Elle fait également des propositions concrètes à ce su-
jet.
(4) Les communautés d'exploitation et les exploitations
"père/fils" ne devraient pas être défavorisées en
matière de paiements directs
La Commission s'est également occupée du problème que pose,
sous le régime actuel des paiements directs, les exploita-
tions "père/fils" ainsi que d'autres formes de communautés
d'exploitation. Ce problème est lié aux plafonds et autres
conditions s'appliquant au versement de diverses contribu-
tions, par exemple, la limite maximale de 15 unités de gros
bétail par exploitation pour les contributions aux frais des
détenteurs de bétail en région de montagne. La Commission
recommande de manière générale de ne pas défavoriser, dans
l'application des mesures de politique agricole et particu-
lièrement des paiements directs, toutes les formes de com-
munautés d'exploitation ainsi que les exploitations
"père/fils". Pour la Commission, ce problème peut être
résolu par une plus large prise en considération du critère
de la main-d'oeuvre et/ou du ménage pour le versement des
paiements directs ou par une augmentation du nombre des UGB
donnant droit à la contribution dans les exploitations né-
cessitant deux personnes travaillant à plein temps. Elle re-
commande en outre de charger un groupe de spécialistes
d'étudier l'opportunité d'une telle solution.
86

(5) Financement de prestations d'intérêt public et encoura-
gement de nouveaux créneaux de production (niches de
production)
La Commission a examiné s'il y avait lieu en sus (ou au
lieu) des paiements directs de mettre à disposition davan-
tage de moyens financiers pour rétribuer des prestations
d'intérêt public telles que les travaux d'entretien des
forêts, la construction de routes et d'autres infrastruc-
tures, les travaux d'entretien de telles installations, etc.
La Commission recommande aux autorités fédérales de faire
encore examiner de plus près ce problème. Elle estime en
outre qu'il faudrait accorder davantage d'attention aux pro-
ductions disposant encore de créneaux de commercialisation.
(6) Utilisation spécifique de taxes d'incitation
S'agissant de la question de la perception de taxes d'inci-
tation sur certains engrais du commerce et produits phytosa-
nitaires, la Commission recommande, après avoir pesé minu-
tieusement les avantages et les inconvénients d'une telle
mesure, de n'introduire ces taxes que si leur produit est
utilisé spécifiquement pour abaisser le coût d'une agri-
culture respectueuse de 1''environnement, par exemple, pour
financer des paiements directs.
(7) Réexamen du système actuel des paiements directs quant à
leur conformité au but visé
La Commission recommande en outre de soumettre à un réexamen
général le système des paiements directs quant à leur con-
formité au but visé. Il s'agit -en particulier de déterminer
si et, le cas échéant, comment il serait possible d'attein-
dre, par les paiements directs actuels et en imposant des
conditions supplémentaires, des améliorations du point de
vue écologique, structurel et sur le plan de l'orientation
87

de la production. Elle a fait à ce sujet des propositions
concrètes comme celle de transformer en paiements directs
non liés à la production des suppléments aux primes de cul-
ture dans les régions de montagne et sur les terrains en
forte pente. Cette proposition a été entre temps acceptée.
La Commission a aussi examiné les avantages et les inconvé-
nients d'une limite d'âge pour les bénéficiaires de paie-
ments directs.
(8) Nécessité de simplifier le système
La Commission s'est aussi penchée sur la question de la. sim-
plification administrative du régime des paiements directs,
ce notamment pour obtenir une meilleure transparence dans
l'application des mesures. Elle a procédé à un premier exa-
men de diverses suggestions et recommande de soumettre les
propositions à l'organe fédéral compétent pour un examen
plus approfondi en étroite collaboration avec les services
cantonaux et d'autres institutions chargés d'exécuter les
mesures.
14 
Procédure de consultation
Le Rapport de la Commission a été publié en mai 1990. Il a
été généralement accueilli de manière favorable/ en particu-
lier au sein de la Conférence des directeurs cantonaux de
l'agriculture, de la Commission du Conseil national chargée
de traiter l'initiative parlementaire Neukomm (Paiements di-
rects) ainsi qu'au sein de la Commission consultative pour
l'exécution de la loi sur l'agriculture.
L'automne suivant, l'Office fédéral de l'agriculture a été
chargé d'élaborer un projet devant être soumis à la procé-
dure de consultation. Après consultation des offices fédé-
raux intéressés, on a établi un projet portant sur deux ar-
ticles 31a et 31£> destinés à compléter la loi fédérale sur
l'agriculture (Cf. 1'aperçu 4). Nous avons autorisé le DFEP
à soumettre ce projet accompagné du "Rapport sur la politi-
88

Aperçu 4 :
Proposition d'articles 31a et 31b lAgr
soumis à la consultation du 21.1.1991
Z. Paiements directs compensatoires
Article 31a
•••Pour atteindre l'objectif visé par l'article 29 en matière
de garantie des revenus, le Conseil fédéral peut octroyer
des paiements directs à titre complémentaire. Il tient
compte ce faisant des différences de rendement et de revenu
résultant des structures agricoles et des conditions na-
turelles de production.
^Les paiements directs ont déterminés en fonction de cri-
tères appropriés tels que la surface, l'exploitation, le
nombre de ménages, la main-d'oeuvre ou l'effectif du bétail.
Le Conseil fédéral fixe les critères. Il peut les échelonner
et fixer des montants maxima et minima.
^L'octroi de paiements directs est assorti de conditions et
de charges. Celles-ci doivent en particulier:
a. tenir compte des besoins des exploitations familiales
paysannes;
b. encourager la collaboration entre exploitations ainsi que
stimuler l'esprit d'entreprise des agriculteurs;
c. promouvoir des modes de production respectueux de
l'environnement et satisfaisant aux exigences de la pro-
tection des animaux.
II. Contributions compensatoires à des fins écologiques
Article 31b
•"•La Confédération peut encourager, par l'octroi de contribu-
tions compensatoires, des formes d'exploitation et de pro-
duction particulièrement respectueuses de l'environnement et
de la protection des animaux.
^Les contributions compensatoires sont assorties de condi-
tions et de charges. Le Conseil fédéral les fixe.
^Les contons examinent si les producteurs respectent les
conditions et les charges. Ils peuvent confier cette tâche à
des organisations professionnelles reconnues. Le département
est compétent pour la reconnaissance des organisations.
4La Confédération peut, en vertu de cet article, soutenir
l'activité des organisations reconnues par l'octroi de
contributions.
89

que agricole avec des paiements directs compensatoires" du
16 janvier 1991 à une procédure de consultation auprès des
cantons, des partis politiques et des organisations intéres-
sées.
Les articles 31a et 31i> proposés étaient dans une large me-
sure identiques dans leur formulation aux projets d'articles
29a et 29i> de la Commission (Cf. paragraphe 138) . Seules les
"Contributions visant à encourager l'application des mesures
appropriées à une production extensive aux fins d'alléger le
marché" que contenait le projet d'article 29i>, 2e alinéa, ne
furent pas reprises dans l'article 31i>. La raison en était
que, vu leur caractère d'urgence, de telles mesures ont dû
être proposées en tant que nouvel article 20a dans notre
"Message concernant des mesures d'orientation de la produc-
tion végétale". Ces mesures ont été prises entre-temps par
le Parlement en vertu de l'arrêté fédéral du 21 juin 1991,
dont la validité est limitée à cinq ans.
Dans l'annexe II ci-après, nous consacrons un chapitre spé-
cial aux résultats qu'a donnés la procédure de consultation
sur la conception des paiements directs selon les projets
d'articles 31a et 31i>. Pour l'essentiel, il y a lieu de
constater ce qui suit :
A peu d'exceptions près, les destinataires ont reconnu la
nécessité de donner une nouvelle orientation à là politique
des prix et des revenus et ont approuvé la nouvelle orienta-
tion se fondant sur la conception exposée dans le rapport et
débouchant sur le projet d'article 31a.
Ce fut également le cas du choix de la forme de loi-cadre
assortie d'une délégation au Conseil fédéral de la compé-
tence d'édicter des dispositions d'exécution. Occasionnel-
lement, on a encore exprimé d'autres souhaits de réforme
touchant la politique agricole (p.ex. en ce qui concerne les
matières premières renouvelables et une base légale pour les
mesures d'entraide professionnelle). Nous exprimons à ce su-
jet notre avis dans le Septième rapport sur l'agriculture.
90

De même, l'idée et la conception à la base de l'article 31i>,
qui traite des contributions compensatoires s'appliquant à
des formes de production et d'exploitation particulièrement
respectueuses de l'environnement (versées sur une base con-
tractuelle) ont été approuvées dans la majorité des cas. On
a en particulier accueilli favorablement l'encouragement de
la production intégrée et de la culture biologique. Nombre
de réponses expriment en outre'le désir de voir inclure en-
core d'autres prestations écologiques dans le projet. Mais
d'autre part on insiste aussi sur les difficultés pratiques
que comporte l'exécution et sur la nécessité d'assurer une
bonne préparation.
Dans la version actuelle et remaniée des articles 31a et
310, nous avons tenu compte de quelques propositions faites
lors de la procédure de consultation. D'autres propositions
concernant les dispositions d'exécution seront prises en
considération lors de l'élaboration de celles-ci.
91

Annexe II
RESULTATS DE LA PROCEDURE DE CONSULTATION
CONCERNANT LE RAPPORT SUR LA POLITIQUE AGRICOLE
AVEC DES PAIEMENTS DIRECTS COMPENSATOIRES
I 
Considérations générales sur le rapport
II 
Déroulement de la consultation
Le 21 janvier 1991, le Conseil fédéral a chargé le Départe-
ment fédéral de l'économie publique de soumettre à la con-
sultation le projet de modification de la loi sur l'agricul-
ture proposant les deux nouveaux articles 31a et 31£> (Cf.
aperçu 4 dans l'annexe I du présent message).
Le 31 janvier, ledit département a envoyé le projet aux can-
tons, à 13 partis politiques et à 74 organisations. Tous les
cantons et demi-cantons, 7 partis politiques et la grande
majorité des organisations ont exprimé leur avis. En outre,
certaines organisations, notamment régionales, ont pris
spontanément position. Au total, 93 réponses sont parvenues,
couvrant ainsi largement l'éventail des tendances politiques
et socio-économiques de la Suisse. Le délai imparti pour
l'envoi des prises de position courait jusqu'au 30 avril
1991.
12 
Soutien de la conception et des conditions-cadres
L'analyse des conditions-cadres futures de notre politique
agricole a trouvé un appui quasi général. Ainsi, la très
grande majorité soutient la nouvelle conception proposant la
création de bases légales pour l'octroi des deux nouveaux
types de paiements directs.
92

13 
Nécessité d'autres mesures
La majorité des cantons et des milieux agricoles requièrent
en outre la création, en parallèle, de nouvelles bases
légales en vue de soutenir les mesures d'entraide
professionnelle et la production de matières premières
renouvelables.
14 
.. ' Coûts et garanties de financement
Les prévisions concernant les coûts de ces nouveaux paie-
ments directs ne sont jamais explicitement considérées comme
trop élevées. Au contraire, de très nombreuses prises de po-
sitions jugent que les montants indiqués dans le rapport
sont trop bas.
Plusieurs cantons ainsi que les organisations agricoles in-
sistent sur la nécessité de la mise en place d'une base de
financement sOre à moyen et long terme et expriment la
crainte que l'adaptation des paiements directs soit trop dé-
pendante de l'état de santé des finances fédérales. Certains
demandent même que le mode de financement soit ancré dans la
loi.
En ce qui concerne les sources de financement, le recours
aux ressources générales de la Confédération est le plus
souvent cité.
La soumission des denrées alimentaires à l'ICHA ou à une»
éventuelle TVA reçoit entre autres l'appui de l'Union
démocratique du centre (UDC), du VORORT, de la Fédération
des industries alimentaires suisses (FIAL). Les cantons de
ZH et SO ainsi que l'Union centrale des producteurs de lait
(UCPL) la jugent problématique.
Le prélèvement de taxes d'incitation sur les engrais et les
produits phytosanitaires est soutenu par le Parti socialiste
suisse (PSS) et l'Alliance des indépendants, la Migros et
l'Union syndicale suisse (USS), mais est rejeté par le Parti
93

libéral suisse, les cantons de ZH et de Suisse romande ainsi
que par de nombreuses organisations agricoles.
Le prélèvement de taxes à l'importation sur les denrées
alimentaires qui ne correspondent pas aux normes de produc-
tion suisses fait émettre de grandes réserves de la part de
la FIAL mais est par contre clairement soutenu par l'UDC,
les cantons de BE et SO ainsi que par le Groupement suisse
pour les régions de montagne (SAB) et l'Union maraîchère
suisse (UMS).
En outre, d'autres sources de financement telles que la
tarification des produits importés, l'imposition des res-
sources non renouvelables ou le CÛ2, le prélèvement de taxes
sur le tourisme (taxes de séjour) ont aussi été proposées.
15 
Administration: une solution simple est requise
Les cantons ont, dans leur grande majorité, plaidé pour une
solution simple au niveau de l'application des nouveaux
paiements directs. La demande de remanier et simplifier en
même temps l'administration et la gestion des mesures déjà
appliquées actuellement revient très souvent.
16 
Intégration des paiements directs actuels
Le VORORT plaide en faveur de l'intégration de certains
paiements directs actuels dans le nouveau régime et d'autres
demandent une simplification importante du système afin de
parvenir à plus de transparence. L'intégration des contribu-
tions aux détenteurs d'animaux proposée dans le rapport est
largement soutenue.
94

2 
Commentaires concernant l'article 31a
21 
Principe
La création de bases légales pour l'attribution de paiements
directs compensatoires tels que définis dans le projet
d'article 31a est soutenu par la majorité des cantons, des
partis politiques et des organisations consultés. Seuls le
Parti libéral suisse, le canton de Vaud, la Fédération ro-
mande des vignerons (FRV), la Fédération des sociétés
d'agriculture de la suisse romande (FSASR) et l'UMS se sont
prononcés, sur le fond, contre le principe d'introduire de
tels paiements directs. Ils n'ont pas proposé d'autres solu-
tions.
Il est généralement reconnu que, pour les nombreuses raisons
indiquées dans le rapport, il s'avère nécessaire de complé-
ter la politique des prix par des paiements directs accordés
à l'ensemble des exploitations aussi bien de plaine que de
montagne.
22 
Niveau de revenu
La plupart des milieux consultés reconnaissent que les paie-
ments directs selon l'article 31a rempliront principalement
un objectif de revenu. Si les organisations agricoles aspi-
rent à ce que les exploitations agricoles gérées rationnel-
lement et reprises à des conditions normales obtiennent un
revenu équitable calculé selon les directives de la compa-
raison paritaire en vigueur (art. 29 LAgr et art. 45 à 49£>
de l'ordonnance générale sur l'agriculture), la Fédération
des coopératives Migros et les organisations de consomma-
teurs remettent en cause le principe actuel de calcul. Ils
souhaitent que l'on tienne mieux compte de l'article 18
LAgr. Ils demandent même la révision de l'art. 29 LAgr et de
l'ordonnance respective.
95

23 
Relation prix - paiements directs
Dans leur majorité les avis exprimés soutiennent le concept
proposé (Stratégie II) selon lequel les prix multipliés par
les quantités doivent former la part la plus importante des
recettes brutes des agriculteurs et attribuant un caractère
subsidiaire aux paiements directs qui ne. devront servir qu'à
couvrir la partie des frais de production, liés à la fourni-
ture de prestations d'intérêt général que les prix ne peu-
vent plus endosser. Certaines organisations, notamment les
grands distributeurs ainsi que la défense des consommateurs,
voudraient que les prix jouent principalement un rôle de
régulateur sur les marchés (prix plus bas et abandon des
contingentements de l'offre) et que les paiements directs
servent à assurer les revenus (Stratégie III).
24 
Structures
La majorité s'est prononcée dans le sens que les paiements
directs attribués sur la base de l'article 31a ne devraient
pas constituer un frein à une évolution normale des struc-
tures résultant notamment du progrès technique. Par contre,
le VKMB, l'Union des producteurs suisses (UPS) et les orga-
nisations de protection de l'environnement se prononcent
pour le maintien des structures et le soutien plus marqué
des petites et moyennes exploitations.
Les organisations paysannes insistent pour que le soutien
par l'intermédiaire des paiements directs soit orienté sur
les exploitations agricoles à titre principal, notamment en
plaine, sans toutefois exclure les exploitations à titre ac-
cessoire. Ces dernières ne devraient pas faire l'objet d'un
soutien spécial. Le souhait que les exploitations "hobby",
ainsi que les exploitations dont la majorité des travaux
n'est pas exécutée par la main-d'oeuvre de l'exploitation ne
bénéficient pas de ces paiements directs a été plusieurs
fois exprimé. D'autres voudraient que les exploitations
hors-sol ainsi que celles exploitées par un gérant en soient
96

_, 
aussi exclues.
25 
Remarques concernant les alinéas de l'art 31a
1er alinéa
Le premier alinéa de l'article 31a pose le principe du ver-
sement de paiements directs pour atteindre l'objectif de re-
venu de l'agriculture. La majorité des avis exprimés l'ap-
prouve.
La forme potestative reçoit l'appui de la majorité. Cepen-
dant, les principaux partis politiques, la majorité des can-
tons ainsi que beaucoup d'organisations agricoles demandent
une formulation imperative.
L'expression "en matière de garantie des revenus" soulève
quelques discussions. En effet, l'Union suisse des paysans
(USP), suivie par quelques cantons ainsi que par certaines
organisations agricoles, souhaite que cette expression soit
remplacée par celle de "couverture des frais de production"
en référence notamment à l'article 29 de la loi sur l'agri-
culture. Finalement, la majorité se prononce en faveur de la
formulation présentée dans le rapport en précisant que la
politique de revenu doit s'orienter sur les exploitations
gérées rationnellement.
La deuxième phrase du 1er alinéa indiquant que le Conseil
fédéral tient compte des différences de rendement et de re-
venu résultant des structures agricoles et des conditions
naturelles de production a soulevé quelques remarques.
L'USP, le PRD, l'UDC, les cantons de NI, GL, ZG, FR, SG, AG,
TI et du VS ne désirent pas tenir compte du revenu. En ou-
tre, le Parti libéral suisse, les cantons de VD, NE et du
JU, d'autres organisations agricoles, le VORORT et les or-
ganisations de consommateurs insistent pour biffer également
la notion des structures agricoles. Le canton de Zurich,
l'UCPL et Suisseporcs demandent de biffer la totalité de
cette deuxième phrase.
7 Feuille fédérale. 144e année. Vol. II 
97

2e alinéa
Le deuxième alinéa fixe les critères pour l'attribution des
paiements directs. Le projet présenté dans le rapport pré-
voit la surface, l'exploitation, le nombre de ménages, la
main-d'oeuvre ou l'effectif de bétail.
Le critère de la surface obtient la faveur de l'USP, de nom-
breux cantons, du VORORT et de nombreuses organisations
agricoles, soit de la grande majorité. Par contre, il est
rejeté par le PSS et les organisations de protection de
l'environnement ainsi que par le VKMB.
Le critère de l'exploitation reçoit aussi le soutien d'une
large majorité, soit notamment PDC, du PSS, du VKMB et de
l'UPS.
L'USP, soutenue par certains cantons ainsi que par la plu-
part des autres organisations agricoles, propose de prendre
en compte, en combinaison avec le critère de la surface, les
unités de travail normalisées. Ce nouveau critère attribue à
chaque production un besoin standard de nain-d'oeuvre qui
peut se différencier selon la région. Ce critère, en combi-
naison avec celui de la surface, permettrait, selon l'avis
de ces organisations, de mieux tenir compte des différences
entre les diverses productions et contribuerait ainsi à les
atténuer. Pourtant, les partisans de ce critère reconnais-
sent qu'il a le désavantage d'être extensible dans le sens
que les exploitations pourraient être tentées de choisir les
productions les mieux dotées. En outre la détermination des
normes est compliquée et l'application pour chaque exploita-
tion entraîne une charge administrative très lourde. Par
contre, ce critère d'attribution aurait l'avantage de ré-
munérer les entreprises agricoles à temps partiel conformé-
ment à leurs prestations.
Les critères du nombre de ménages et de la main-d'oeuvre
sont très souvent rejetés, car ils pourraient favoriser les
exploitations dont la main-d'oeuvre est sous-occupée. L'ef-
fectif de bétail est en général accepté, mais uniquement
98

pour les régions de montagne.
En règle générale, la combinaison des deux critères de la
surface et de l'exploitation est très souvent demandée en
raison principalement de sa simplicité d'applicationn et
parce que les contributions aux détenteurs d'animaux pour-
raient y être intégrées.
Le principe de l'échelonnement et des montants maximums et
minimums rencontre de fervents supporters mais aussi d'ar-
dents adversaires. Le PSS et l'Alliance des indépendants,
les organisations de protection de l'environnement, le VKMB
et l'UPS ainsi que la Fédération des coopératives Migros
veulent le rendre impératif. Par contre, certains cantons,
notamment romands, et plusieurs organisations agricoles se
prononcent en faveur de la suppression de l'échelonnement et
des maxima et minima, en argumentant qu'ils sont en opposi-
tion avec le principe de la rémunération d'une prestation.
Notre proposition de mettre sur pied un groupe de travail
chargé de la formulation des critères d'attribution est sou-
tenue .
3e alinéa
Le troisième alinéa qui fixe les conditions et les charges
pour l'attribution des paiements directs est accepté dans
son principe, mais son contenu fait l'objet de plusieurs -de-
mandes de modifications et compléments.
Certains souhaitent le biffer carrément (p.ex. l'UCPL). En
outre, de nombreux cantons et la plupart des organisations
agricoles demandent, comme le propose l'USP, soit de biffer
cet alinéa ou soit de remplacer les conditions et les char-
ges par les objectifs assignés à ces nouveaux paiements di-
rects.
Par contre, les organisations de protection de l'environne-
ment et de consommateurs proposent des conditions et des
charges relativement plus sévères en vue d'atteindre un
99

Standard écologique minimal. Elles insistent pour fixer une
charge maximale en bétail ainsi qu'une rotation des cultures
adaptée. Certaines d'entre elles proposent que les entrepri-
ses agricoles doivent remplir les conditions de la produc-
tion intégrée prévues pour l'art. 31£> pour recevoir les con-
tributions selon l'art. 31a.
Le "VKMB" et le Konsumenten-Arbeits-Gruppe für tier- und um-
weltfreundliche Nutztierhaltung (KAG) demandent que les ex-
ploitations remplissent les prescriptions de la loi sur la
protection des animaux, de la loi sur la protection des eaux
et de la loi sur la protection de l'environnement.
L'Union suisse des arts et métiers (USAM) et l'Association
suisse des importateurs de céréales demandent que le verse-
ment des paiements directs selon l'art. 31a puisse être lié
à des conditions et des charges exigeant une limitation des
quantités produites et des surfaces consacrées aux cultures.
3 
Commentaires concernant l'article 3li)
31 
Appréciation en majorité favorable
Le concept de l'article 31b visant l'encouragement de formes
de production et d'exploitation particulièrement respec-
tueuses de l'environnement (sur la base d'un contrat volon-
tairement conclu), à savoir des contributions compensatoires
à des fins écologiques, a fait l'objet d'une appréciation
positive de la majorité. L'encouragement de la production
intégrée et de la culture biologique est particulièrement
souhaité. Plusieurs raisons motivent cette appréciation
positive. Certains, dont notamment les partis politiques,
les cantons et certaines organisations paysannes, de pro-
tection de l'environnement et de consommateurs, placent au
premier plan l'intérêt public d'une agriculture proche de
l'environnement. Par contre, d'autres présentent des motifs
qui s'appuient plutôt sur des intérêts économiques ou autres
propres à certains groupes (AGPBS, Paysans-Pi, COOP, Migros,
100

Association suisse pour la protection des oiseaux). La
plupart sont d'avis qu'une incitation financière (indem-
nisation d'une prestation supplémentaire) doit permettre une
meilleure motivation et un renforcement de la responsabilité
dans le domaine de l'écologie du plus grand nombre possible
d'agriculteurs. Selon les avis exprimés, cette façon de pro-
céder est meilleure que l'extension et le renforcement des
prescriptions légales. On est en principe d'accord de n'in-
demniser que les coûts supplémentaires. L'importance de ces
derniers dépendra donc du niveau des exigences requises en
la matière. A diverses reprises, on a demandé une séparation
claire des mesures suivant leurs différents objectifs, no-
tamment l'orientation des productions et l'écologie.
Le point de vue plutôt réservé allant jusqu'au rejet du
VORORT, de Suisseporcs, d'AG-Volailles, de l'Association
suisse des fabricants d'aliments fourragers (VSF) et de
l'UCPL est motivé par la considération que les prescriptions
légales concernant la protection de l'environnement et des
animaux actuellement en vigueur sont suffisantes et déjà
prises en considération dans le concept de l'article 31a
LAgr et qu'en tout cas l'article 31£> ne devrait pas avoir la
même priorité. Ces organisations soutiennent le fait que le
comportement économique normal ne doit pas être honoré par
l'Etat. Un renforcement des prescriptions concernant la pro-
tection de l'environnement n'est pas nécessaire. En outre,
la production intégrée doit être soutenue par la recherche,
la formation et la vulgarisation.
De nombreuses réponses favorables demandaient aussi une
meilleure coordination avec l'arrêté fédéral concernant les
mesures d'orientation de la production végétale qui a été
décidé le 21 juin 1991. Des cantons et des organisations
agricoles ont fait remarquer qu'une aide spécifique serait
nécessaire pour accélérer le respect des très nombreuses
exigences légales déjà en vigueur, par exemple dans le sec-
teur de la protection des animaux. Les cantons demandent
également que les instances administratives ne soient pas
surchargées lors de l'application de cette nouvelle mesure.
101

32 
Indemnisation, coordination, financement
L'argument selon lequel l'indemnisation financière de pres-
tations particulières en faveur de l'environnement et de la
protection des animaux doit dépendre de la primauté de l'in-
térêt public ou privé revient souvent. L'intérêt privé de-
vrait être indemnisé par le marché. Certains prétendent que
la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage
(LPN) ainsi que la loi sur l'agriculture en révision con-
tiennent déjà les bases légales nécessaires à l'indemnisa-
tion des prestations spéciales d'intérêt public entraînant
des frais supplémentaires ou une réduction des rendements.
Quelques intervenants ont demandé que les cantons partici-
pent au financement, en particulier lorsqu'ils édictent des
charges écologiques (UDC, Association suisse du commerce
privé agricole, l'Union suisse des arts et métiers (USAM) et
l'Association suisse des importateurs de céréales). Des or-
ganisations agricoles demandent que les coûts qui résultent
de l'article 31£> ne soient pas mis au compte de l'agricul-
ture mais, suivant l'objectif de la mesure, à la charge, par
exemple, de la protection des eaux et de la protection de la
nature.
33 
Définition des conditions écologiques particulières
COOP-Suisse et les organisations de protection de l'environ-
nement (LSPN, WWF, SGU) exigent des conditions sévères. Ces
mêmes organisations ainsi que l'AGPBS et les consommateurs
de Suisse alémanique désirent que la culture biologique soit
nommément citée. La majorité part du principe que la produc-
tion intégrée et la culture biologique doivent être encou-
ragées de la même manière dès que les exigences minimales
fixées sont remplies.
102

L'UDC, le VORORT, l'UCPL, le SAB, les cantons de GE, GL et
JU demandent que l'indemnisation soit accordée non seulement
lorsque l'ensemble de l'exploitation respecte les exigences
prescrites, mais également pour des mesures particulières de
nature écologique ou d'extensification. Les cantons de VD,
GE, JU ainsi que l'UCPL considèrent que l'attribution de
contributions aux agriculteurs qui conduisent l'ensemble de
leur exploitation selon les méthodes de la production inté-
grée et de la culture biologique devrait être limitée dans
le temps.
34 
Concrétisation et application
La participation volontaire aux mesures prévues à l'article
31b est appréciée positivement, ainsi que la proposition de
procéder par contrat. On demande également une coordination
avec l'application de certaines autres mesures. Les cantons
de FR et VD ainsi que la Migros voudraient que la notion de
contrat soit mentionnée dans la loi. Les centrales de vul-
garisation désirent que leur rôle et leurs tâches dans le
cadre de la concrétisation et l'administration de ces me-
sures soient clairement définis.
35 
Remarques spéciales concernant les alinéas de
l'art. 31b
1er alinéa
La majorité approuve la formulation ouverte de cet alinéa.
L'USP, la Fédération suisse des producteurs de bétail
(FSPB), l'UCPL, le VORORT et les organisations de protection
de l'environnement demandent une formulation plus précise et
une extension du champ d'application aux mesures d'extensi-
fication et de reconversion dans l'utilisation des surfaces
agricoles comme par exemple la production de matières pre-
mières renouvelables.
La notion de "paiements compensatoires à des fins écolo-
giques" pourrait, de l'avis de certains, porter à confusion
103

avec les mesures proposées dans la loi sur la protection de
la nature et du paysage ainsi qu'avec les mesures d'orienta-
tion de la production végétale. La proposition de l'USP de
désigner ces nouvelles contributions par le terme "contri-
butions d'encouragement aux prestations écologiques" a ob-
tenu un large soutien.
Le PRD, l'UDC et le parti écologiste suisse (PES), quelques
cantons, les organisations de protection de l'environnement,
le VKMB, l'UPS, l'Association des groupements de producteurs
biologiques suisses (AGPBS), les paysans-Pi et les consomma-
teurs de Suisse alémanique demandent une formulation impe-
rative. La majorité approuve la forme potestative proposée
dans la projet soumis à consultation.
L'expression "particulièrement respectueuses de l'environne-
ment et de la protection des animaux" a fait l'objet de nom-
breuses critiques car elle peut porter à confusion. En par-
ticulier, la formulation "respectueuses de la protection des
animaux" est rejetée par la majorité. Le PRD, les cantons de
BE, SZ, NW, ZG, AI, AG ainsi que l'USP, Suisseporcs, l'UMS,
l'Union des coopératives agricoles de la Suisse proposent la
formulation suivante: "La Confédération peut encourager des
formes de production et d'exploitation liées à des efforts
particuliers en matière de l'environnement, par l'octroi de
contributions".
Les organisations de protection de l'environnement exigent
que seules les formes reconnues d'exploitation et de produc-
tion particulièrement respectueuses de l'environnement (pro-
duction intégrée et culture biologique) reçoivent des -con-
tributions. Ces dernières doivent servir à compenser le sur-
croît de coût et les diminutions de rendement.
L'AGPBS, les organisations de protection de l'environnement
et les consommateurs de Suisse alémanique requièrent que la
culture biologique soit traitée dans un article séparé, par
exemple 31c.
104

2e alinéa
La formulation de cet alinéa soumise à consultation a-ren-
contré l'approbation de la majorité. On a simplement sou-
haité une adaptation de certains termes dans le sens des
propositions de modifications faites pour le 1er alinéa. Les
organisations de protection de l'environnement demandent une
liste d'exigences minimales, soit la prise en considération
de l'ensemble de l'entreprise, une limitation de la charge
en bétail, un minimum de surfaces de compensation écolo-
gique, l'interdiction de certaines substances et d'organis-
mes ayant subi des manipulations génétiques.
Les organisations paysannes souhaitent participer à l'élabo-
ration des directives fixant les conditions et les charges
minimales. Ces dernières doivent être facilement applica-
bles, adaptées aux conditions régionales et s'appuyer sur
les connaissances objectives tirées de la recherche.
3e alinéa
La .majorité des cantons et des organisations approuvent la
possibilité de déléguer aux cantons l'administration et le
contrôle de l'application des conditions et des charges.
Suisseporcs craint une application différenciée et la vulga-
risation une dispersion des forces.
Les organisations paysannes demandent de préciser la notion
"organisations reconnues" par l'adjonction de l'adjectif
"agricoles". Les organisations de protection de l'environne-
ment demandent de pouvoir aussi y participer et proposent
donc que les milieux directement intéressés soient équita-
blement représentés dans les organisations reconnues.
La plupart des cantons exigent de pouvoir proposer les orga-
nisations. A plusieurs reprises, on demande que ce soit des
organisations de niveau national. La question de la recon-
naissance des organisations de commercialisation est contro-
versée. La Migres s'est prononcée pour, tandis que l'Union
des Fédérations coopératives agricoles de la Suisse s'est
prononcée contre.
105

4e alinéa
Un soutien financier des organisations est approuvé par la
majorité, notamment par le PRD, les cantons, l'USP, Suisse-
porcs, l'UMS. Le PDC, les cantons de OW et NW, l'USP et
l'Union des Fédérations coopératives agricoles de la Suisse
demandent une prise en charge intégrale des frais d'applica-
tion par la Confédération et les cantons. Les cantons de SU,
TI, VD, NE, JU demandent que la Confédération soutienne
également les cantons.
La Migros, l'Alliance des indépendants et la vulgarisation
agricole s'opposent au versement d'un soutien financier en
évoquant le risque de créer ainsi des structures non ra-
tionnelles. En outre, plus le nombre d'organisations recon-
nues sera élevé, plus difficile sera la répartition des
tâches et des responsabilités pour l'application objective
et impartiale de cette nouvelle mesure. Le soutien de la
Confédération doit se faire dans la mesure du possible au
travers des canaux déjà en place.
106

•K 
Loi sur l'agriculture
Modification du
Projet
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 27 janvier 1992^
arrête:
La loi sur l'agriculture2^ est modifiée comme il suit:
Paiements
directs com-
plémentaires
Art. 31a (nouveau)
1 Pour assurer un revenu équitable selon les principes de la présente
loi, le Conseil fédéral peut octroyer des paiements directs à titre
complémentaire aux agriculteurs.
2 Les paiements directs sont déterminés en fonction de la surface, de
l'exploitation ou d'autres critères appropriés. Le Conseil fédéral fixe
ces critères.
3 II'peut:
a. Echelonner les paiements directs selon les conditions na-
turelles de production, le rendement du sol et d'autres facteurs;
b. Déterminer des limites minimales et maximales;
c. Fixer une limite d'âge pour les bénéficiaires.
-4 L'octroi de paiements directs est assorti de conditions et de
charges. Celles-ci doivent en particulier:
a. Inciter les agriculteurs à adapter leur production aux besoins
du marché et à tenir compte de la protection de l'environne-
ment et des animaux;
b. Soutenir les exploitations paysannes de type familial cultivant
le sol;
c. Promouvoir la production à des coûts avantageux et encoura-
ger la collaboration entre exploitations.
» FF 1992 H 1
2> RS 910.1
107

Loi sur l'agriculture
Art. 31b (nouveau)
Contributions 
1 Le Conseil fédéral peut octroyer des contributions pour encoura-
pres
rta
dtu>ns 
8er des formes d'exploitation et de production particulièrement
écologiques 
respectueuses de l'environnement, de la protection des animaux ou
particulières 
r 
' 
r
en accord avec la nature.
2 Les contributions sont assorties de conditions et de charges fixées
par le Conseil fédéral.
3 Les cantons contrôlent si les producteurs respectent les conditions
et les charges. Ils peuvent confier cette tâche à des organisations
reconnues. Le département fixe la procédure de reconnaissance de
ces organisations.
4 Le Conseil fédéral peut accorder des contributions aux organisa-
tions reconnues pour les activités qu'elles exercent en vertu du
présent article; les organisations cantonales, toutefois, n'y ont droit
que dans la mesure où les cantons leur accordent des contributions
au moins aussi importantes que l'aide fédérale.
5 Lorsqu'une surface donnée bénéficie d'une contribution en vertu
du présent article, celle-ci sera déduite d'éventuelles contributions
allouées conformément aux articles 20a de la présente loi et 18a à
ISd de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage.
6 Le Conseil fédéral peut imputer aux cantons 50 pour cent au plus
des coûts des mesures en vertu du présent article.
II
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
34985
108

jf 
2òme partie 
Formation professionnelle
Condensé
Cette partie du message comporte des propositions quant a la modification des
prescriptions sur la formation professionnelle. C'est au début des années 70 que
les bases légales de la formation professionnelle ont été révisées pour la der-
nière fois: la loi sur l'agriculture en 1973, l'ordonnance sur la formation pro-
fessionnelle en 1975. Les nouvelles dispositions sont entrées en vigueur le
1er juillet 1975. Depuis lors, la formation professionnelle agricole n'a cessé
d'évoluer; î tel point que des prescriptions sont devenues désuètes et qu' il s'est
avéré nécessaire de satisfaire aux besoins apparus à la suite des changements sur-
venus dans les différents domaines technique, économique et écologique.
Ceci étant, une adaptation des bases légales est apparue inéluctable. Le nouveau
système de formation doit être marqué d'une plus grande transparence et assurer
une mobilité a tous les niveaux: accès à une profession, changement ou abandon de
l'activité professionnelle. En outre, le système de perfectionnement et les
filières de formation au niveau supérieur sont a développer et 3 diversifier. Pour
y parvenir, il importe que les principaux objectifs de la révision soient fixés en
référence aux critères suivants:
- Adaptation de la formation professionnelle aux besoins nouveaux de l'agriculture
et S son évolution;
- Harmonisation des prescriptions sur la formation professionnelle agricole avec
les dispositions de la loi fédérale sur la formation professionnelle, dans
l'optique d'améliorer la transparence;
- Création de nouvelles filières aux niveaux de, la formation de base et du per-
fectionnement.
Par ailleurs, d'autres questions sont encore à résoudre sur le plan pratique. Si
l'on veut un système de formation permettant de transmettre les connaissances pro-
fessionnelles fondamentales à la génération paysanne future, il importe d'aménager
un système qui soit orienté vers l'avenir.
109

I 
PARTIE GENERALE
II 
Situation Initiale
III 
Travaux préparatoires
Par le présent message, nous vous proposons de réviser entièrement le chapitre
consacré à la formation professionnelle de la loi sur l'agriculture (LAgr).
L'élaboration des propositions formulées dans .le message a été entreprise à la
suite de la motion du conseiller national Zwingli, déposée en 1988 et approuvée
par le Parlement. Elle a été précédée d'importants travaux préparatoires exécutés
par un groupe d'experts, à savoir:
En 1984, le Département fédéral de l'économie publique (DFEP) a constitué une
commission d'étude présidée par le conseiller national Zwingli, qui reçut pour
mandat d'examiner la situation en matière de formation professionnelle agricole
et, le cas échéant, d'élaborer des recommandations en vue d'une révision des bases
légales. Au mois d'avril 1985, la commission approuvait un rapport final accompa-
gné de propositions de révision. Se fondant sur ces dernières, un groupe de tra-
vail, formé au sein de l'administration, a élaboré des projets portant sur un nou-
veau chapitre consacré à la formation professionnelle. Pour diverses raisons, le
travail de révision n'a toutefois pas été poursuivi.
Le 23 juin 1988, le conseiller national Zwingli déposait une motion demandant que
le chapitre sur la formation professionnelle soit révisé. Lors de sa réunion du
14 septembre 1988, le Conseil fédéral s'est déclaré prêt à accepter la motion
Zwingli. La motion a été traitée le 7 octobre 1988 par le Conseil national et le
7 juin 1989 par le Conseil des Etats, puis adressée au Conseil fédéral.
Entre temps, la régression du nombre des élevés et des apprentis a engagé certains
milieux compétents à prendre des initiatives en matière de formation pro-
fessionnelle agricole. Cette situation a incité le DFEP ì constituer une nouvelle
commission d'étude présidée une fois encore par le conseiller national Zwingli.
Elle avait pour mandat notamment d'actualiser les travaux exécutés en 1984/85. Nos
propositions, telles qu'elles sont exposées ci-après, se fondent pour une bonne
part sur les recommandations formulées par ce dernier groupe d'experts.
110

112 
La formation professionnelle agricole, aujourd'hui et demain
Les prescriptions actuellement en vigueur ont largement contribué à l'amélioration
de la formation agricole. En effet, les reproches formulés autrefois dans les
milieux agricoles et à l'extérieur, tels que "formation rétrograde, théorique, peu
axée sur la pratique", ont pour une bonne part disparu. L'aménagement de la forma-
tion de base des agriculteurs et les efforts de coordination déployés è ce niveau
ont produit un effet particulièrement favorable. L'apprentissage de deux ans est
complété par la fréquentation durant deux semestres d'une école d'agriculture
(voir graphiques 4 et 5). De plus, les agriculteurs ont actuellement une si grande
confiance en leurs institutions chargées de la formation qu'ils considèrent, comme
allant de soi, de faire le nécessaire pour acquérir une formation et se per-
fectionner. Nul doute qu'une part importante de l'accroissement de la productivité
des dernières années est à inscrire à l'actif de l'amélioration de la formation
des agriculteurs.
Cependant, les efforts de rationalisation et l'accroissement renouvelé de la pro-
ductivité génèrent les problêmes fort connus d'excédents avec, pour conséquence,
la nécessité de limiter la production dans divers secteurs. Par ailleurs, les exi-
gences et les charges en matière écologique ne cessent de peser plus lourdement et
les autres secteurs de l'économie accroissent leur influence sur l'agriculture.
Les entreprises agricoles exploitées à titre accessoire ou d'appoint gagnent aussi
en importance. Enfin, suite à l'évolution vers la création de grands espaces éco-
nomiques, l'agriculture indigène se voit de plus en plus confrontée à la con-
currence internationale.
La loi fédérale sur la formation professionnelle (LFPr) (RS 412.10) du 19 avril
1978, entièrement révisée, est entrée en vigueur en 1980. Nombreuses sont les di-
vergences qui séparent le système de la formation agricole de ceux correspondant
aux professions de l'industrie et de l'artisanat. Vu le manque de transparence, la
compétitivité de la formation professionnelle agricole et sa reconnaissance par
les autres partenaires économiques demeurent illusoires. De plus, le défaut de
coordination entrave l'adaptation aux développements en cours sur le plan euro-
péen.
111

Graphique 1 : Formation professionnelle des chefs
d'exploitation et de leurs collaborateurs
selon recensements lédéraux
80000
70000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
O*'
É.™
*"
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i*|è!
'seatf**
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-^ — r v
II|
O Entreprises agricoles
exploitées à plein temps
• Ecole d'agriculture
O Examen d'apprentissage
* Examen de capacité
•s Un ou plusieurs de ces
examens ou école
d'agriculture
s 
, 
__,_ 
._,
entreprises 
,975 
1980 
1985 
199Û
ou personnes 
années
Le nombre des agriculteurs en possession d'une formation professionnelle ne cesse
il est vrai, d'augmenter d'un recensement à l'autre des exploitations. Il faut
s'en réjouir et c'est-la preuve que les révisions antérieures de la loi ont
atteint leur but.
Graphique 2: Elèves, formation de base
5000
t" 0 0'
* 3000
s 
"i
2000
1000 
-
n
" .;- 
*" sur la formation professionnelle.
') FF 1992 II1
2> RS 910.1
3) RS 312.10
130

Loi sur l'agriculture
Art. 6
n. Tâches de la l La Confédération encourage la formation professionnelle agricole.
Confédération ^ faisant, elle tient compte des intérêts des cantons et des régions
du pays; elle peut édicter des dispositions spéciales en faveur des
régions de montagne. .
2 Elle fixe les exigences minimales en matière de formation pour la
profession d'agriculteur et d'agricultrice, pour les professions agri-
coles spéciales ainsi qu'en économie familiale rurale.
3 La Confédération veille à ce que la coordination soit assurée entre
les divers organes responsables de la formation professionnelle. A
cet effet, le Département fédéral de l'économie publique (départe-
ment) et l'Office fédéral de l'agriculture (office) peuvent:
a. Edicter des directives, des instructions et des programmes-
cadres d'enseignement;
b. Encourager les activités de coordination des organes respon-
sables de la formation professionnelle.
4 Avant d'édicter des prescriptions et des directives, la Confédéra-
tion prend l'avis des organes responsables de la formation profes-
sionnelle.
5 Le département institue une commission permanente, chargée de
conseiller la Confédération en matière de formation profession-
nelle.
6 La Confédération encourage les activités exercées par les organisa-
tions d'apiculteurs et de jeunesse rurale dans le domaine de la
formation professionnelle. Ces organisations collaborent avec les
organes responsables de la formation professionnelle.
Art. 7
m. Tâches des l Dans la mesure où la compétence n'appartient pas à la Confédéra-
cantons 
tjQn^ ja formatjon professionnelle agricole est du ressort des can-
tons.
2 Les cantons peuvent déléguer leurs compétences à des associations
professionnelles et à d'autres collectivités et institutions reconnues
par la Confédération.
Art. 7a
iv. organes 
1 Les organes responsables de la formation professionnelle sont les
ia
Sfo°mation de cantons et les groupements professionnels mandatés par eux.
professionnelle 
? T 1 
* 
, ,• 
t 
p 
\ 
• ^- 
,.1
z Ils établissent, pour chaque profession, les prescriptions et les
directives nécessaires, notamment les règlements concernant la
formation professionnelle et les examens, ainsi que les programmes
131

Loi sur l'agriculture
de formation et les plans d'étude. Ces prescriptions doivent être
approuvées par l'office.
3 Ils instituent des commissions de formation professionnelle pour
l'exécution de certaines tâches. Ces commissions sont compétentes
notamment dans les domaines suivants:
a. La reconnaissance des maîtres d'apprentissage et des exploita-
tions d'apprentissage;
b. L'approbation des contrats d'apprentissage;
c. La surveillance des conditions d'apprentissage;
d. L'organisation des examens sanctionnant la formation de base.
Art. 7b
Abrogé
Art. 8
B. La forma- 
l La formation de base dure au moins trois ans. Elle comprend:
i'°Durée
ae
St
e 
a. Pour les agriculteurs: deux années d'apprentissage avec fré-
formes 
quentation de l'école professionnelle et deux semestres dans
une école d'agriculture ou une année d'apprentissage avec
fréquentation de l'école professionnelle et quatre semestres
dans une école assurant, outre l'enseignement professionnel, la
formation pratique;
b. Pour les professions agricoles spéciales: apprentissage dans
une exploitation et fréquentation simultanée de l'école profes-
sionnelle ou d'une école assurant, outre l'enseignement profes-
sionnel, la formation pratique.
2 D'entente avec le département, les organes responsables de la
formation professionnelle peuvent mettre sur pied, pour les agri-
culteurs, un système de formation identique à celui des professions
agricoles spéciales. Dans ce cas, les dispositions particulières va-
lables pour les professions agricoles spéciales sont applicables par
analogie à la profession d'agriculteur.
Art. 8a
H. Apprentis- ' L'apprentissage permet d'acquérir les connaissances de base et le
Sa8e 
savoir-faire nécessaire;
2 Tout apprentissage doit être réglé par un contrat écrit conformé-
ment aux articles 344 ss du code des obligations1).
3 Le maître d'apprentissage et l'exploitation d'apprentissage doivent
être reconnus par la commission compétente pour la formation
professionnelle. Ils ne peuvent l'être que s'ils garantissent une
') RS 220
132

Loi sur l'agriculture
formation complète et de qualité et offrent les conditions néces-
saires au développement de la personnalité de l'apprenti.
4 Le maître d'apprentissage est tenu de verser à l'apprenti un salaire
correspondant à son âge et à ses capacités. Les organes responsables
de la formation professionnelle peuvent fixer des salaires minimums
et maximums.
III. Ecoles
professionnelles
Art. 8b
1 L'enseignement dispensé par l'école professionnelle fait partie de
l'apprentissage. Il permet d'acquérir une culture générale ainsi que
les connaissances théoriques nécessaires à l'exercice de la profes-
sion.
2 Les organes responsables de la formation professionnelle créent
les écoles professionnelles et en assurent le fonctionnement. Les
écoles doivent être reconnues par la Confédération.
3 L'enseignement dispensé dans les écoles professionnelles est obli-
gatoire.
IV. Ecoles
d'agriculture
Art. 8c
1 L'école d'agriculture dispense les connaissances générales et tech-
niques, ainsi que le savoir-faire nécessaires aux agriculteurs quali-
fiés.
2 Les écoles d'agriculture sont créées par les organes responsables
de la formation professionnelle, qui en assurent le fonctionnement.
Elles doivent être reconnues par la Confédération.
V. Spécialisa-
tions
Art. 8d
Les organes responsables de la formation professionnelle peuvent,
d'entente avec l'office, prévoir, dans le cadre de la formation de
base, des spécialisations mettant l'accent sur certaines branches de
production.
VI. Ecoles
professionnelles
supérieures
Art. 8e
1 Les organes responsables de la formation professionnelle peuvent,
d'entente avec l'office, créer des écoles professionnelles supé-
rieures, qui complètent l'enseignement obligatoire dispensé dans les
écoles professionnelles et dans les écoles d'agriculture, ouvrant ainsi
l'accès à des études d'un niveau supérieur.
2 La Confédération peut instituer un'e commission chargée de coor-
donner les formations dispensées par les écoles professionnelles
supérieures.
133

Loi sur l'agriculture
VII. Examens
C. Perfec-
tionnement
I. Objectif,
formes et
organisation
3 La Confédération peut organiser l'examen final de l'école profes-
sionnelle supérieure au titre de maturité professionnelle.
Art. 9
1 Au terme de la formation de base, l'apprenti passe l'examen de fin
d'apprentissage. L'examen peut être fractionné.
2 Toute personne qui passe avec succès l'examen de fin d'apprentis-
sage reçoit un certificat fédéral de capacité; elle est autorisée à
porter le titre de la profession correspondante.
3 Est également admise à l'examen toute personne qui, sans avoir
fait l'apprentissage:
a. A une expérience professionnelle dans la branche concernée
d'une durée d'au moins une fois et demie celle de la formation
de base, et
b. Peut apporter la preuve qu'elle a fréquenté l'école profes-
sionnelle et l'école d'agriculture, ou l'école professionnelle
dans les professions agricoles spéciales, ou encore qu'elle a
acquis les connaissances professionnelles d'une autre manière.
4 Les examens sont organisés par les organes responsables de la
formation professionnelle.
5 La Confédération réglemente la reconnaissance et l'équivalence
des formations non agricoles et des formations acquises à l'étranger.
6 Aucune taxe n'est perçue pour les examens ni pour les examens de
rattrapage organisés dans le cadre de la formation de base.
Art. 9a
Abrogé
Art. 10
1 Les organes responsables de la formation professionnelle créent
des possibilités de perfectionnement; celles-ci doivent permettre aux
personnes exerçant une profession de parfaire leurs connaissances
et de les adapter à l'évolution économique, technique, sociale et
écologique.
2 Le perfectionnement comprend notamment des cours, des sémi-
naires, des conférences, des visites d'expositions, ainsi que la partici-
pation à des concours, des voyages et des séjours d'études.
3 D'autres possibilités de perfectionnement sont offertes notam-
ment par les écoles professionnelles, les écoles d'agriculture, les
écoles spécialisées, les technicums et les écoles d'ingénieurs ETS
ainsi que les centres et services de vulgarisation et les organisations
professionnelles.
134

Loi sur l'agriculture
Art. lOa
H. Ecoles 
l Les écoles spécialisées dispensent à des personnes ayant terminé
spécialisées 
jgur formation agricole de base, des connaissances notamment dans
des domaines techniques, économiques, sociaux et écologiques, leur
permettant d'acquérir une qualification dans un domaine spécialisé
ou de diriger une exploitation. Elles assurent également la prépara-
tion aux examens professionnels et aux examens de maîtrise.
2 Les écoles spécialisées doivent être reconnues par la Confédéra-
tion.
Art. lOb
ni. Ecoles de ' Les cours donnés par les écoles de chefs d'exploitation ont pour
tat1on
d exp'°' 
but d'approfondir et de compléter la formation de base ainsi que de
préparer les candidats aux examens de maîtrise.
2 Ces écoles doivent être reconnues par la Confédération.
Art. 10e
iv. Examens 
l Les organes responsables de la formation professionnelle peuvent
pro essionneis 
organiser des examens professionnels.
2 Ces examens doivent établir si le candidat possède les connais-
sances techniques et le savoir-faire nécessaires pour occuper un
poste de chef ou exercer une activité professionnelle exigeant une
qualification élevée.
3 La Confédération règle l'admission aux examens et surveille leur
exécution.
4 Toute personne qui passe avec succès l'examen professionnel est
habilitée à porter le titre de sa profession complété du terme «brevet
fédéral».
Art. Wd
v. Examens de 
1 Les organes responsables de la formation professionnelle orga-
maitnse 
niscnt les examens de maîtrise. Ils peuvent confier cette tâche à une
commission.
2 Les examens de maîtrise doivent établir si le candidat est capable
de diriger de façon indépendante une exploitation agricole ou une
entreprise rattachée à une profession spéciale.
3 La Confédération règle l'admission aux examens et surveille leur
exécution.
135

Loi sur l'agriculture
4 Toute personne qui passe avec succès cet examen reçoit le diplôme
fédéral de maîtrise; elle est autorisée à se prévaloir du titre de
maître ou à compléter son titre par l'adjectif «diplômé».
Art. 10e
vi. Technicums l Les organes responsables de la formation professionnelle peuvent
techniques 
créer des technicums et des écoles techniques supérieures (écoles
supérieures 
d'ingénieurs ETS) pour la profession d'agriculteur, les professions
agricoles spéciales ainsi que les domaines apparentés; ils en assurent
le fonctionnement.
2 Les technicums et les écoles d'ingénieurs ETS dispensent les
connaissances et le savoir-faire nécessaires à l'exercice, dans les
règles de l'art, des professions agricoles techniques et des profes-
sions agricoles techniques supérieures ainsi que des domaines ap-
parentés, en Suisse et à l'étranger.
3 Les technicums et les écoles d'ingénieurs ETS doivent être re-
connus par la Confédération. Le département arrête les conditions à
remplir pour la reconnaissance. Il réglemente les branches en-
seignées et la durée des études, le matériel didactique, les exigences
à remplir par les enseignants, les conditions d'admission et de
promotion ainsi que les examens finaux.
4 Toute personne qui passe avec succès l'examen final d'un tech-
nicum ou d'une école d'ingénieurs ETS est autorisée à porter le titre
fixé par la Confédération.
Art. 11
D. vulgarisa- 
l La vulgarisation a pour but d'aider les personnes exerçant une
"°" 
activité dans le secteur agricole à résoudre les problèmes spécifiques
à leur profession et à s'adapter aux changements.
2 Dans ce but, les organes responsables de la formation profes-
sionnelle peuvent créer des services de vulgarisation dont ils as-
surent le fonctionnement; ceux-ci élaborent notamment de la docu-
mentation permettant aux intéressés de prendre des décisions et
leur offrent des possibilités de perfectionnement.
3 La Confédération soutient les services de vulgarisation. D'entente
avec les cantons, elle peut aussi accorder son soutien à des services
privés de vulgarisation.
4 La Confédération peut soutenir des centres de vulgarisation ou en
créer elle-même et en assurer le fonctionnement; ceux-ci assistent
les services de vulgarisation dans l'accomplissement de leurs tâches.
136

Loi sur l'agriculture
5 Les services et les centres de vulgarisation collaborent avec les
autres institutions de formation, les stations de recherches agrono-
miques, la vulgarisation en économie familiale rurale, les organisa-
tions de jeunesse rurale et autres organismes.
An. lia
Abrogé
E. Formation
et perfectionne-
ment des
enseignants et
- des vulgarisa-
teurs
Art. 12
1 La Confédération fixe les exigences minimales que doivent remplir
les maîtres d'apprentissage, les enseignants, les experts aux examens
ainsi que les vulgarisateurs qui exercent leur activité dans le do-
maine de la formation professionnelle agricole.
2 Les enseignants et les vulgarisateurs sont tenus de perfectionner
leurs connaissances techniques et pédagogiques.
Art. 12a et 12b
Abrogés
Art. 13
F. Recherches 
La Confédération encourage les recherches sur la formation profes-
profea
ss"n sionnelle agricole.
G. Aides
financières et
indemnités
I. Principe
Art. 14
La Confédération encourage la formation professionnelle en al-
louant des aides financières et des indemnités. Elle règle les condi-
tions d'octroi, fixe les taux de contribution et détermine les frais
imputables.
II. Détail des
taux de
contribution
Art. 15
1 La Confédération verse aux organes responsables de la formation
professionnelle des contributions couvrant 50 pour cent au plus des
dépenses reconnues concernant:
a. La formation professionnelle de base;
b. Le perfectionnement au sens des articles 10 à 10e;
c. La vulgarisation en dehors des zones de montagne;
d. La formation et le perfectionnement des enseignants et des
vulgarisateurs;
e. La recherche sur la formation professionnelle.
137

Loi sur l'agriculture
2 La Confédération verse aux organes responsables de la formation
professionnelle des contributions couvrant 75 pour cent au plus des
dépenses reconnues concernant:
a. La vulgarisation dans les zones de montagne;
b. Les écoles importantes sur le plan intercantonal;
c. Les technicums et les écoles d'ingénieurs ETS.
3 La Confédération verse des contributions pouvant couvrir la
totalité des dépenses reconnues concernant:
a. Les centres de vulgarisation;
b. L'organisation de cours obligatoires de perfectionnement des
enseignants (art. 10, 2e al.) ainsi que la participation à de tels
cours.
4 La Confédération verse des contributions couvrant 35 pour cent au
plus des dépenses reconnues concernant:
a. Les frais de construction, d'agrandissement et de transforma-
tion de bâtiments;
b. L'équipement des bâtiments.
5 La Confédération contribue à la couverture des dépenses occa-
sionnées par l'achat de matériel didactique jusqu'à concurrence de
25 pour cent du prix de revient. Il en va de même pour le matériel
nécessaire à l'organisation de l'enseignement et pour les autres
documents utiles à la formation professionnelle.
Art. 15a
L'Assemblée fédérale fke, dans le cadre du budget annuel, le
montant maximum des crédits d'engagement réservés aux dépenses
effectuées en application de l'article 15, 4e alinéa.
Art. 15b à 15d
Abrogés
Titre huitième: Protection juridique et dispositions pénales
Art. 112a
2a. Usurpation 
l Celui qui aura, intentionnellement, usurpé un titre au sens des
de titres 
articles 9, 2e alinéa, 10e à 10e, sans avoir subi avec succès les
examens correspondants, sera puni des arrêts ou de l'amende.
2 En cas de soupçon justifié d'infraction, les organes responsables de
la formation professionnelle sont tenus de porter plainte.
138

Loi sur l'agriculture
II
Référendum et entrée en vigueur
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
34985
139

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la modification de la loi sur l''agriculture, 1ère partie: Politique
agricole avec des paiements directs compensatoires 2ème partie : Formation professionnelle
du 27 janvier 1992
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1992
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
09
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
92.010
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
10.03.1992
Date
Data
Seite
1-139
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Pagina
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10 106 890
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