ch_vb · 2005-0983 2833 · 2005-05-17 · de


2005-0983 
2833 
Rapport 
de la Délégation des finances aux commissions des finances 
du Conseil national et du Conseil des Etats concernant 
la haute surveillance sur les finances de la Confédération en 2004 
du 16 février 2005 
 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames, Messieurs, 
Conformément à l’art. 51, al. 4, de la loi du 13 décembre 2003 sur le Parlement 
(LParl, RS 171.10) nous avons l’honneur de vous soumettre le rapport de la Déléga-
tion des finances des Chambres fédérales sur ses activités durant l’année écoulée. 
En application de l’art. 14, al. 3, de la loi sur le Contrôle fédéral des finances révisée 
le 19 mars 1999 (RS 614.0), le Contrôle fédéral des finances (CDF) fait annuelle-
ment à la Délégation des finances et au Conseil fédéral un rapport, dans lequel il 
précise l’étendue et les priorités de son activité de révision, ses constatations et ses 
avis les plus importants ainsi que les révisions en suspens avec les motifs 
d’éventuels retards. Le rapport du Contrôle fédéral des finances est publié en même 
temps, mais indépendamment de celui de la Délégation des finances. 
Nous vous donnons un aperçu des principales affaires traitées en 2004. 
16 février 2005 
Au nom de la Délégation des finances des Chambres fédérales: 
 
Le président, Bruno Zuppiger, conseiller national 
Le vice-président, Simon Epiney, député au Conseil des Etats

2834 
Table des matières 
Liste des abréviations 
2836 
1 Haute surveillance sur les finances fédérales et programme d’allégement 
 
budgétaire 2004 
2839 
2 Mandat et organisation 
2840 
2.1 Tâches et compétences 
2840 
2.2 Composition de la Délégation 
2840 
2.3 Séances et aperçu des affaires traitées 
2841 
3 Questions fondamentales 
2842 
3.1 Evaluation du Contrôle fédéral des finances (CDF) par la Cour 
 
des comptes allemande 
2842 
3.2 Risques encourus par la Confédération 
2843 
3.3 Bilan déficitaire de La Poste en raison d’engagements envers la caisse 
 
de pensions 
2844 
3.4 Examen de la vente de Debitel par Swisscom 
2845 
3.5 Envoi de délégations à des conférences internationales 
2847 
3.6 Crédits dans le domaine des constructions de la Confédération 
2849 
3.7 Mandats confiés à des consultants et à des experts externes 
2850 
4 Personnel et crédits 
2851 
4.1 Personnel 
2851 
4.1.1 Haute surveillance sur les mesures relatives aux cadres supérieurs 2851 
4.1.2 Limitation des indemnités en cas de résiliation du contrat de travail 2853 
4.1.3 Planification d’abandon de tâches dans le domaine du personnel: 
 
mesures complémentaires 
2854 
4.1.4 Mise en œuvre de l’ordonnance sur les salaires des cadres 
2855 
4.2 Crédits 
2856 
4.2.1 Aperçu des crédits urgents approuvés 
2856 
4.2.2 Avances pour la sécurité aérienne 
2859 
4.2.3 Avances refusées 
2859 
5 Autres contrôles effectués dans les départements 
2860 
5.1 Autorités et tribunaux 
2860 
5.1.1 Visite d’information auprès de l’Office des juges d’instruction 
 
fédéraux 
2860 
5.2 Département fédéral des affaires étrangères 
2862 
5.2.1 Visite d’information auprès de la Division politique III 
2862 
5.3 Département fédéral de l’intérieur 
2863 
5.3.1 Visite d’information auprès de l’Office fédéral de la santé publique 2863 
5.3.2 Impact financier du transfert du domaine des EPF dans le 3e cercle 2864 
5.4 Département fédéral de justice et police 
2865 
5.4.1 Visite d’information auprès de la Commission suisse de recours 
 
en matière d’asile 
2865 
5.4.2 Application de la loi sur l’asile 
2866

2835 
5.5 Département fédéral de la défense, de la protection de la population et 
 
des sports 
2867 
5.5.1 Visite de contrôle concernant le corps des instructeurs 
2867 
5.5.2 Crédits en faveur de projets classés secrets 
2869 
5.5.3 Liquidation de matériel, d’installations et de biens immobiliers 
2870 
5.5.4 Rapports relatifs au projet Polycom 
2871 
5.6 Département fédéral des finances 
2872 
5.6.1 Visite d’information auprès de l’Office fédéral du personnel 
2872 
5.6.2 Flux de paiements entre la Confédération et les cantons 
2873 
5.6.3 Marchés de la Confédération 
2874 
5.6.4 Problèmes informatiques de l’Administration fédérale 
 
des contributions 
2875 
5.6.5 Compagnie aérienne Swiss 
2876 
5.7 Département fédéral de l’économie 
2877 
5.7.1 Visite d’information auprès du Secrétariat d’Etat à l’économie 
2877 
5.7.2 Indemnités dans le domaine de la Commission pour la technologie 
 
et l’innovation 
2878 
5.8 Département de l’environnement, des transports, de l’énergie et 
 
de la communication 
2879 
5.8.1 Visite de contrôle auprès de la division principale de la sécurité 
 
des installations nucléaires, à Würenlingen 
2879 
5.8.2 Haute surveillance financière sur le fonds pour les grands projets 
 
ferroviaires; compte spécial 2003 du fonds pour grands projets 
 
ferroviaires (fonds FTP) 
2881 
6 Conclusions 
2882

2836 
Liste des abréviations 
ADS-LIQ 
Mise hors service, liquidation et élimination de matériel d’armée
AFC 
Administration fédérale des contributions 
AFF 
Administration fédérale des finances 
BMI 
Budget des munitions d’instruction 
CdF 
Commission des finances 
CDF 
Contrôle fédéral des finances 
CdG 
Commission de gestion 
CFB 
Commission fédérale des banques 
CFF 
Chemins de fer fédéraux 
CFP 
Caisse fédérale de pensions (aujourd’hui: PUBLICA) 
ch. 
Chiffre 
COCO 
Commission de coordination 
CPA 
Contrôle parlementaire de l’administration 
CPS 
Code pénal suisse 
CPSur 
Conférence des collèges présidentiels des commissions et délé-
gations de surveillance 
CRA 
Commission suisse de recours en matière d’asile 
CTI 
Commission pour la technologie et l’innovation 
CTT 
Commission des transports et des télécommunications 
DDPS 
Département fédéral de la défense, de la protection de la popula-
tion et des sports 
DETEC 
Département fédéral de l’environnement, des transports, 
de l’énergie et de la communication 
DFAE 
Département fédéral des affaires étrangères 
DFE 
Département fédéral de l’économie 
DFF 
Département fédéral des finances 
DFI 
Département fédéral de l’intérieur 
DFJP 
Département fédéral de justice et police 
DP III 
Direction politique III du DFAE (Organisations internationales, 
sécurité et paix) 
DSN 
Délégation de surveillance de la NLFA 
EPF 
École polytechnique fédérale 
FF 
Feuille fédérale 
FTP 
Financement des projets d’infrastructure des transports publics 
GMEB 
Gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire 
IAS 
International Accounting Standards 
IPI 
Institut fédéral de la Propriété Intellectuelle 
IPS 
Institut Paul Scherrer 
LCF 
Loi sur le contrôle des finances

2837 
LFC 
Loi fédérale sur les finances de la Confédération 
LIFD 
Loi fédérale sur l’impôt fédéral direct 
LIM 
Loi fédérale sur l’aide aux investissements dans les régions 
de montagne 
LOP 
Loi sur l’organisation de la Poste 
LParl 
Loi sur le Parlement 
LPers 
Loi sur le personnel de la Confédération 
LRCF 
Loi fédérale sur la responsabilité de la Confédération, des mem-
bres de ses autorités et de ses fonctionnaires 
LTEO 
Loi fédérale sur la taxe d’exemption de l’obligation de servir 
MPC 
Ministère public de la Confédération 
NLFA 
Nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes 
NOVE-IT 
Réorganisation de l’informatique dans l’administration fédérale 
O Pers mil 
Ordonnance du DDPS sur le personnel militaire 
OCDE 
Organisation de coopération et de développement économiques 
ODR 
Office fédéral des réfugiés 
OFAC 
Office fédéral de l’aviation civile 
OFCL 
Office fédéral des constructions et de la logistique 
OFEG 
Office fédéral des eaux et de la géologie 
OFEN 
Office fédéral de l’énergie 
OFFT 
Office fédéral de la formation professionnelle et de la technolo-
gie 
OFIT 
Office fédéral de l’informatique et de la télécommunication 
OFJ 
Office fédéral de la justice 
OFPER 
Office fédéral du personnel 
OFPP 
Office fédéral de la protection de la population 
OFSP 
Office fédéral de la santé publique 
OJI 
Office des juges d’instruction fédéraux 
OLOGA 
Ordonnance sur l’organisation du gouvernement et de 
l’administration 
OMC 
Organisation mondiale du commerce 
OMS 
Organisation mondiale de santé 
ONU 
Organisation des Nations Unies 
OPers 
Ordonnance sur le personnel de la Confédération 
PAB 
Programme d’allégement du budget de la Confédération 
PAT 
Programme d’abandon de tâches 
RS 
Recueil systématique du droit fédéral 
RUAG 
Entreprises suisses d’armement 
SCI 
Service de la construction et des immeubles 
Seco 
Secrétariat d’État à l’économie 
SIA 
Société suisse des ingénieurs et architectes

2838 
SOFI 
Swiss Organisation for Facilitating Investments 
TPF 
Tribunal pénal fédéral 
UDC 
Union démocratique du centre 
UMTS 
Universal Mobile Telecommunications System

2839 
Rapport 
1 
Haute surveillance sur les finances fédérales 
et programme d’allégement budgétaire 2004 
Le 22 décembre 2004, le Conseil fédéral a présenté le message concernant le pro-
gramme d’allégement 2004 de la Confédération (PAB 2004). Par rapport au plan 
financier du 24 septembre 2004, les mesures proposées par le PAB 2004 devraient 
permettre d’alléger les finances fédérales de près de 2 milliards de francs d’ici à 
2008. Ce nouveau programme d’allégement budgétaire devrait permettre de ramener 
en moyenne la croissance annuelle à 2,2 %. Sans les PAB 2003 et 2004, la dette de 
la Confédération s’alourdirait de quelque 25 milliards de francs d’ici à 2010. 
Pour la Délégation des finances, la nécessité de ces mesures d’assainissement ne fait 
aucun doute. Lors de ses entretiens réguliers avec le chef du Département des finan-
ces, elle a insisté pour que le projet soit discuté avec les cantons afin de tenir compte 
de leurs intérêts dans la mesure du possible. 
Se référant au programme d’allégement budgétaire 2003, la Délégation des finances 
avait exigé qu’un prochain programme d’allègement se concentre non seulement sur 
la suppression de certaines tâches, mais s’attaque également aux dépenses de fonc-
tionnement de l’administration fédérale dans le but d’améliorer son efficacité. Pour 
le Conseil fédéral, le programme d’abandon de tâches (PAT) constitue le troisième 
pilier du programme d’assainissement. Le but est d’exiger de l’administration 
qu’elle renonce aux prestations qui ne sont pas essentielles et qu’elle optimise 
l’emploi de ses ressources. Par rapport au plan financier de la législature, les objec-
tifs d’économie atteignent 192 millions de francs en 2008. Les offices devront 
mettre le programme d’abandon de tâches en œuvre dans le cadre d’une approche 
ascendante, les départements et le Conseil fédéral assumant le rôle d’instances de 
coordination et d’approbation. 
Dans un tel contexte budgétaire, la mission de surveillance de la Délégation finan-
cière prend une importance particulière. Celle-ci est le seul organe parlementaire à 
être en permanence tenu au courant de toutes les décisions du Conseil fédéral, 
co-rapports compris. En outre, la Délégation des finances reçoit régulièrement les 
rapports de révision du Contrôle fédéral des finances. Grâce à sa connaissance 
approfondie des processus internes de l’administration, la délégation peut intervenir 
à temps et faciliter la mise en œuvre d’un véritable programme d’abandon des 
tâches. Au vu de la précarité des finances fédérales, il est également indispensable 
de procéder à de véritables allègements dans le domaine de l’administration elle-
même. Ce but doit être atteint en renonçant aux prestations qui ne sont pas essentiel-
les pour l’exécution des tâches étatiques, en abaissant les standards de qualité des 
prestations, en simplifiant et en optimisant les processus et les structures, en renon-
çant à des projets ou en externalisant des tâches dans la mesure où cela permet une 
réduction durable des coûts. 
La Délégation des finances examinera les programmes d’abandon de tâches des 
départements. Elle se renseignera régulièrement sur les mesures décidées.

2840 
2 
Mandat et organisation 
2.1 
Tâches et compétences 
Les tâches et les compétences variées de la Délégation des finances sont définies 
principalement dans la loi sur le Parlement (LParl; RS 171.10) mais également dans 
d’autres textes légaux ou réglementaires. 
Ainsi, la Délégation des finances examine et surveille l’ensemble des finances de la 
Confédération (art. 51, al. 2, LParl). Elle fait rapport aux commissions des finances 
et leur soumet des propositions (art. 51, al. 3, LParl). 
Elle peut se saisir de tout autre objet et communiquer ses conclusions aux commis-
sions des finances ou aux commissions compétentes (art. 51, al. 4, LParl). 
Dans le cadre des droits généraux à l’information des commissions et des déléga-
tions de surveillance, elle a, conformément au Règlement des commissions des 
finances et de la délégation des finances des Chambres fédérales du 8 novembre 
1985 (RS 171.126), le droit absolu de prendre connaissance en tout le temps des 
pièces en rapport avec la gestion financière et d’exiger des renseignements utiles des 
autorités et des unités administratives à tous les échelons. 
La Délégation de finances est informée au fur et à mesure des décisions du Conseil 
fédéral et reçoit les co-rapports correspondants (art. 154, al. 3, LParl). 
Elle est chargée d’approuver, au nom et pour le compte du Parlement, des crédits de 
paiement urgents, appelés crédits supplémentaires avec avance ordinaire et des 
crédits d’engagement urgents, en vertu des art. 18, al. 1, et 31, al. 3, de la loi sur les 
finances de la Confédération du 6 octobre 1989 (LFC; RS 611.0). 
Elle se prononce sur certaines mesures relatives aux cadres supérieurs de la Confé-
dération, conformément à une convention passée avec le Conseil fédéral, convention 
appelée «Arrangement 2002». 
Enfin, elle procède successivement à des visites d’information ou de contrôle auprès 
des offices et des services de l’administration fédérale. 
2.2 
Composition de la Délégation 
Les commissions des finances nomment la Délégation des finances, composée de 
trois membres de chaque commission. La délégation se constitue elle-même (art. 51 
LParl). Un conseiller national et un député au Conseil des Etats en assurent la prési-
dence à tour de rôle pendant un an.

2841 
Composition de la Délégation des finances 
Pendant l’année sous revue, la Délégation des finances était composée comme suit: 
 
 
Président 
Vice-président 
Hans Fünfschilling, député au Conseil 
des Etats 
Bruno Zuppiger, conseiller national 
 
 
 
 
Première section 
Rapporteurs 
– Autorités et tribunaux 
Hans Fünfschilling, 
député au Conseil des Etats 
– Département des affaires étrangères 
Hans Fünfschilling, 
député au Conseil des Etats 
– Département de l’économie 
Bruno Zuppiger, conseiller national 
 
 
 
 
Deuxième section 
Rapporteurs 
– Département de l’environnement, 
des transports, de l’énergie 
et de la communication 
Simon Epiney, 
député au Conseil des Etats 
– Département de justice et police 
Marianne Kleiner, 
conseillère nationale 
– Département de la défense, de la 
protection de la population et des sports 
Marianne Kleiner, 
conseillère nationale 
 
 
 
 
Troisième section 
Rapporteurs 
– Département de l’intérieur 
Hans Lauri, 
député au Conseil des Etats 
– Département des finances 
Urs Hofmann, conseiller national 
 
 
2.3 
Séances et aperçu des affaires traitées 
Au cours de l’exercice, la Délégation des finances s’est réunie à six reprises en 
séance ordinaire, chaque séance durant de deux à trois jours. En outre, elle s’est 
réunie à onze reprises à l’occasion des sessions parlementaires pour des entretiens 
ou des séances extraordinaires consacrées essentiellement à l’examen de dossiers 
urgents. Enfin, les trois sections de la Délégation des finances ont procédé au total à 
huit visites d’information ou de contrôle. Le tableau 1 fournit un aperçu du nombre 
d’affaires traitées.

2842 
Tableau 1 
Comparaison d’une année à l’autre des affaires traitées (2003 und 2004) 
 
2003
Nombre
en millions
de francs
2004
Nombre
en millions
de francs
 
 
 
 
 
Propositions de rémunération de 
fonctionnaires supérieurs (confor-
mément à l’Arrangement 2002) 
27
15
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Demandes de crédits de payement 
avec avance ordinaire 
 
 
 
 
– total 
24
424,0
20
229,5
– approuvées 
24
424,0
18
226,5
– rejetées 
0
0
2
3,0
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Zusatzkreditbegehren 
– total 
2
65,0
2
27,9
– approuvées 
2
65,0
2
27,9
– rejetées 
0
0
0
0
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Rapports de révision et d’inspection 
du Contrôle fédéral des finances 
80
85
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Décisions du Conseil fédéral 
relatives à la gestion financière 
189
159
 
 
 
 
 
3 
Questions fondamentales 
3.1 
Evaluation du Contrôle fédéral des finances (CDF) 
par la Cour des comptes allemande 
La loi fédérale sur le Contrôle fédéral des finances (loi sur le Contrôle des finances, 
LCF; RS 614.0) révisée est entrée en vigueur en 1999. Avec cette révision, le Parle-
ment a renforcé l’autonomie et l’indépendance du CDF. Ainsi, en vertu de l’art. 2, 
al. 3, LCF, le Contrôle fédéral des finances remet son projet de budget annuel au 
Conseil fédéral qui le transmet, sans le modifier, à l’Assemblée fédérale. La Déléga-
tion des finances présente une proposition concernant le budget du CDF à 
l’Assemblée fédérale. 
Après l’entrée en vigueur de la révision partielle de la LCF, le CDF a, de sa propre 
initiative, procédé à un examen critique de ses méthodes de travail ainsi qu’à une 
réorganisation en profondeur de ses structures (organisation matricielle). Le CDF 
avait également prévu de faire évaluer ses méthodes de travail par un organe exté-
rieur à l’administration. La question de savoir qui contrôle les contrôleurs est régu-
lièrement soulevée. A l’étranger, les réponses apportées à cette question sont très 
diverses. 
Pour sa part, cela faisait un certain temps déjà que la Délégation des finances avait 
aussi envisagé de soumettre le CDF à une évaluation confiée à un organe externe.

2843 
Examinant les budgets et les comptes du CDF sur mandat de l’Assemblée fédérale, 
la délégation assume donc également des tâches de haute surveillance à l’égard du 
CDF. Il était par conséquent judicieux que, en tant qu’autorité de haute surveillance, 
la Délégation des finances choisisse l’organe externe en question et lui confie le 
mandat d’évaluation. Proposée par le CDF, la Cour des comptes allemande (Bundes-
rechnungshof) a accepté de procéder à cette évaluation (peer review). 
La Délégation des finances et le CDF s’accordent à estimer que l’évaluation doit 
avant tout apporter des réponses aux questions suivantes: Le CDF remplit-il sont 
mandat légal? Le CDF travaille-t-il de façon professionnelle et dispose-t-il des 
structures, des processus et des moyens adéquats? Quelle utilité les entités contrô-
lées retirent-elles des recommandations du CDF? 
Au cours du 4e trimestre 2004, les quatre experts de la Cour des comptes allemande 
chargés de l’évaluation ont procédé à des interviews structurés de représentants 
choisis de commissions parlementaires (commissions des finances, commissions de 
gestion et de quelques autres commissions législatives) ainsi que d’un représentant 
du Conseil fédéral et de quelques directeurs d’offices. 
Le rapport d’évaluation de la Cour des comptes allemande sera disponible d’ici à 
l’été 2005. La Délégation des finances décidera de la suite des travaux dès 
qu’elle en aura pris connaissance. 
3.2 
Risques encourus par la Confédération 
Le Conseil fédéral a pris connaissance de l’inventaire des risques encourus par la 
Confédération le 25 juin 2003. Le rapport distingue divers domaines de risques: 
valeurs patrimoniales, responsabilité civile et prestations financières n’engageant pas 
la responsabilité civile. Les risques ont été inventoriés par département et évalués en 
fonction de leur probabilité et du montant des dommages possibles. Le Conseil 
fédéral a chargé le DFF de formuler et de lui soumettre une politique de gestion du 
risque et de l’assurance à partir de cette analyse. Le 19 janvier 2005, le Conseil 
fédéral a décidé que les risques devront être recensés de manière décentralisée par 
les unités administratives et que la responsabilité de leur gestion incombera aux 
départements. Une application informatique garantira la mise en œuvre uniforme de 
la politique de gestion des risques. Les risques majeurs seront agrégés au niveau des 
départements et décrits succinctement dans le rapport de gestion du Conseil fédéral. 
Le Conseil fédéral présentera pour la première fois un rapport intermédiaire sur les 
risques encourus par les unités administratives des 1er et 2e cercles dans son rapport 
de gestion 2005. 
Au cours de l’année sous revue la Délégation s’est régulièrement informée auprès du 
DFF au sujet des actions ouvertes par les cantons de Genève et de Vaud (qui récla-
ment respectivement 3,5 et de 2,8 mia. de fr.) à l’encontre de la Commission fédé-
rale des banques pour défaut de surveillance de leurs banques cantonales. Etant 
donné qu’il s’agit de procédures en cours, il n’est pas possible de se prononcer sur le 
risque financier encouru par la Confédération. La Commission de gestion du Conseil 
national suit également ce dossier.

2844 
La Délégation des finances suivra la gestion des risques dans le cadre de la sur-
veillance financière concomitante. 
3.3 
Bilan déficitaire de La Poste en raison 
d’engagements envers la caisse de pensions 
La Délégation des finances s’est penchée sur la défense des intérêts de propriétaire 
de la Confédération à partir de l’exemple de La Poste. Comme cela a déjà été souli-
gné au ch. 3.3 de son rapport annuel 2003, il est inacceptable que des membres de 
conseils d’administration nommés par le Conseil fédéral n’observent pas la volonté 
clairement exprimée par ce dernier. En effet, à l’encontre de la volonté du Conseil 
fédéral et du Parlement, le conseil d’administration de La Poste a modifié les normes 
comptables qu’elle applique, déséquilibrant du même coup son bilan. Le propriétaire 
n’avait pas donné son aval à l’inscription des engagements envers la caisse de pen-
sions au bilan. Le Conseil fédéral voulait faire apparaître ces engagements à 
l’annexe du bilan. Si La Poste était une entreprise privée et qu’elle ne bénéficiait pas 
de l’appui de la Confédération, le conseil d’administration aurait dû faire preuve de 
beaucoup plus de prudence quant à l’impact sur son bilan des engagements envers la 
caisse de pensions. 
La Délégation des finances a fait part au Conseil fédéral de sa déception concernant 
l’apparente désinvolture avec laquelle il a tout d’abord accueilli la décision du 
conseil d’administration de La Poste. Dans les sociétés anonymes, le conseil 
d’administration a des devoirs de diligence et de fidélité (art. 717 code des obliga-
tions, CO; RS 202). En vertu de l’art. 9 de la loi sur l’organisation de la Poste (LOP; 
RS 783.1), le conseil d’administration de La Poste est tenu de réaliser les objectifs 
stratégiques du Conseil fédéral en les intégrant dans la stratégie d’entreprise de La 
Poste. Ces objectifs stratégiques comprennent également des objectifs financiers: le 
Conseil fédéral attend en effet de La Poste qu’elle utilise ses bénéfices pour augmen-
ter progressivement ses fonds propres et pour rétribuer convenablement le capital de 
dotation que la Confédération à mis à sa disposition. En décidant d’appliquer la 
norme IAS (International Accounting Standards) immédiatement, le conseil 
d’administration a mis La Poste dans une situation de surendettement telle que toute 
autre société anonyme aurait dû la signaler sans délai au juge. Après une telle déci-
sion, le Conseil fédéral aurait eu la compétence de révoquer les membres du conseil 
d’administration pour de justes motifs (art. 8, al. 2, LOP) ou de ne pas approuver les 
comptes de groupe joints au rapport de gestion (art. 9, let. f, LOP). 
Le Conseil fédéral a renoncé à prendre de telles mesures accordant au conseil 
d’administration de La Poste, la marge de manœuvre opérationnelle lui permettant 
de procéder à ladite modification de la présentation des comptes. Le Conseil fédéral 
a souligné à l’attention de la Délégation des finances que, en vertu de l’art. 11, al. 1, 
LOP, La Poste est tenue, pour les comptes de groupe, de se conformer aux normes 
généralement admises et que, en vertu de l’art. 9, let. e, LOP, la fixation des princi-
pes de la comptabilité constitue une attribution intransmissible et inaliénable de son 
conseil d’administration. Le fait d’inscrire au bilan un découvert selon la norme IAS 
19 et de faire ressortir les engagements en matière de prévoyance professionnelle

2845 
revient à faire apparaître des engagements existants dans les comptes de groupe de 
La Poste et non pas à en créer de nouveaux. 
Le 13 décembre 2002, le Parlement avait décidé la création d’une nouvelle base 
légale à l’art. 24, al. 3, LOP autorisant la Confédération à financer les engagements 
supplémentaires de La Poste dans le domaine de la prévoyance découlant du passage 
à des normes de présentation des comptes reconnues. Cette disposition potestative 
laisse toutefois au Conseil fédéral et au Parlement une certaine latitude quant au 
calendrier, au montant et aux modalités de la recapitalisation. 
La critique de la Délégation des finances et des commissions des finances a au 
moins eu pour effet d’amener le Conseil fédéral à constater, dans sa décision 
d’adoption des comptes 2003 de La Poste, que le choix du calendrier et du montant 
de la recapitalisation lui revenait. Suite à l’intervention au nom de la haute surveil-
lance financière, le Conseil fédéral a, dans une lettre adressée à La Poste, indiqué les 
modalités d’inscription au bilan des engagements de prévoyance au moment de la 
recapitalisation. Le découvert sera nettement inférieur aux 3,7 milliards de francs 
initiaux. Les engagements de prévoyance de La Poste envers la caisse de pensions 
seront fortement réduits grâce à la modification urgente du 17 décembre 2004 de la 
loi fédérale régissant la Caisse fédérale de pensions (loi sur la CFP; RS 172.222.0). 
Cette modification supprime, d’une part, la garantie de la compensation de la moitié 
du renchérissement accordée sur les rentes. D’autre part, elle libère La Poste de 
l’égalité de traitement en matière d’adaptation au renchérissement entre les 
employés qui ont pris leur retraite avant l’octroi de son autonomie et les retraités de 
l’administration fédérale. En outre, les produits dégagés par La Poste doivent lui 
permettre de combler une partie du découvert lié à ses engagements en matière de 
prévoyance. Il lui appartiendra également de négocier les prestations de sa caisse de 
pensions avec les salariés. 
La Poste doit tenir compte des modifications intervenues avant la recapitalisation et 
recalculer ses engagements en matière de prévoyance en conséquence; elle devra 
également tenir compte des bénéfices ou pertes techniques pas encore amorties. Le 
fait que ses comptes 2003 aient été acceptés ne permet pas à La Poste d’inférer 
l’existence de revendications financières. Il appartiendra au Parlement de décider de 
la future recapitalisation. La Délégation des finances est d’avis que la position de la 
Confédération lors du nouveau calcul des engagements en matière de prévoyance 
aurait été renforcée si, au lieu des «réflexions» évoquées dans sa décision, le Conseil 
fédéral avait émis des réserves formelles quant aux comptes 2003 de La Poste. 
La Délégation des finances poursuit ses discussions avec le Conseil fédéral 
quant à la manière dont il entend défendre au sein des entreprises liées à la 
Confédération les intérêts de propriétaire définis dans les objectifs stratégiques. 
3.4 
Examen de la vente de Debitel par Swisscom 
Lors de la séance du 3 mai 2004 des sous-commissions DETEC, les commissions 
des finances (CdF) et les commissions de gestion (CdG) ont chargé la Délégation 
des finances de faire toute la lumière sur les dessous et sur le déroulement de l’achat 
et de la vente de la participation de Swisscom à Debitel. Swisscom avait acquis la

2846 
majorité des actions de l’opérateur de télécommunication allemand Debitel en 1999 
pour un montant de 4,3 milliards de francs. Cette participation a été revendue à la 
société de participations britannique Permira pour un milliard de francs en 2004 
générant une perte de 3,3 milliards de francs. En raison de sa participation de 62,5 % 
au capital de Swisscom, la part de la Confédération à cette perte a atteint 2 milliards 
de francs. 
La Délégation des finances et le Contrôle fédéral des finances (CDF) ont examiné 
l’opportunité d’une enquête formelle en vertu de l’art. 8 de la loi fédérale sur le 
Contrôle fédéral des finances (loi sur le Contrôle des finances, LCF; RS 614.0). 
Cette base légale permet au CDF de procéder à la surveillance des entreprises dont 
la Confédération détient plus de 50 % du capital social, en accord avec leur conseil 
d’administration. Après discussion avec les représentants de Swisscom, du DETEC 
et du DFF, la Délégation des finances a estimé qu’un tel examen n’était pas néces-
saire. 
La Délégation des finances voulait s’assurer que la perte de 3,3 milliards de francs 
ne découlait pas de bases décisionnelles lacunaires et n’était pas due à une gestion 
négligente. Elle a chargé de CDF de mener une enquête sur l’achat, la gestion et la 
vente des participations de Swisscom à Debitel. Parallèlement aux investigations 
internes à l’administration fédérale, le CDF s’est basé sur un examen des processus 
internes réalisé par Ernst & Young, sur mandat du conseil d’administration de 
Swisscom et en accord avec le CDF. La Délégation a en outre chargé ce dernier de 
vérifier si les départements concernés ont correctement exercé leur devoir de surveil-
lance. 
En 1999, Swisscom a pris une participation dans l’entreprise allemande Debitel pour 
des raisons stratégiques. Par la suite, Swisscom a dû renoncer à enchérir pour une 
licence UMTS qu’elle convoitait en Allemagne via Debitel, car le prix de cette 
licence était trop élevé. Par ailleurs, l’organisation de Swisscom Mobile SA différant 
trop de celle de Debitel, les synergies escomptées n’ont pas pu être réalisées. La 
participation de Swisscom à Debitel est par conséquent devenue purement finan-
cière. Comme l’indiquent ses rapports d’activité, Swisscom a dû, de 2001 à 2003, 
amortir le goodwill de sa participation d’un montant total de 3,3 milliards de francs. 
A fin 2003, la participation à Debitel figurait dans les comptes de Swisscom pour un 
montant de 0,8 milliard de francs. 
Le CDF est arrivé à la conclusion que l’achat et la vente de la participation à Debitel 
ont été effectués de façon professionnelle et qu’aucune norme n’a été violée. 
L’accusation, dont la presse s’est faite l’écho, selon laquelle un autre acheteur poten-
tiel aurait proposé un prix plus élevé lors de la vente de Debitel n’est pas fondée. Les 
compétences ont été respectées. Le conseil d’administration de Swisscom disposait 
de toutes les informations essentielles à la prise de décision concernant l’achat et la 
vente de Debitel. Ces bases de décision sont plausibles et compréhensibles. Le CDF 
a critiqué l’urgence dans laquelle les opérations ont été réalisées, urgence dont 
Swisscom est au moins en partie responsable, ainsi que la surestimation du potentiel 
de synergie. Ce dernier élément a conduit à un prix d’achat de 4,3 milliards de 
francs, qui s’est par la suite avéré nettement trop élevé. 
Le CDF constate par ailleurs qu’en vertu des lois spéciales et des décisions du 
Conseil fédéral, les choix relatifs à l’achat, la gestion et la vente de la participation 
relevaient de la compétence exclusive du conseil d’administration. Le rôle de la 
Confédération s’est limité à la sauvegarde de ses intérêts dans le cadre des disposi-

2847 
tions relevant du droit de la société anonyme et des droits spéciaux de l’actionnaire 
majoritaire figurant dans la loi fédérale sur l’organisation de l’entreprise fédérale de 
télécommunications, en particulier du droit de fixer des objectifs et de vérifier leur 
réalisation. La Confédération, en tant qu’actionnaire majoritaire, a été informée des 
intentions d’acquisition et de vente. A aucun moment il n’y a eu de raison qui aurait 
justifié une intervention de la Confédération. Les compétences ont été respectées et 
aucun indice de négligence dans la gestion n’a pu être relevé. La gestion de 
l’entreprise par le conseil d’administration est conforme au devoir de diligence, tel 
que le définissent la loi suisse et la jurisprudence. 
La Délégation des finances est d’avis que la perte de 3,3 milliards de francs doit être 
évaluée en fonction de la situation dans laquelle se trouvait le monde économique et 
financier au moment de l’achat (climat d’euphorie de la nouvelle économie). Par 
ailleurs, Swisscom a également su profiter de ce contexte. La vente des participa-
tions à Cablecom et de la part de 25 % à Swisscom Mobile SA lui a permis 
d’encaisser un total de 5,6 milliards de francs, ce qui ne serait plus réalisable dans 
les conditions actuelles. 
La Délégation des finances conclut des résultats de l’enquête que le rôle du pro-
priétaire et de ses acteurs doit être défini de façon plus précise. C’est pourquoi 
elle désire aborder le fond de cette question avec le Conseil fédéral. 
3.5 
Envoi de délégations à des conférences 
internationales 
En décembre 2003, le Conseil fédéral avait décidé d’envoyer à Kuala Lumpur 
(Malaisie) une délégation constituée de dix agents de la Confédération et de deux 
personnes n’appartenant pas à l’administration fédérale pour participer à deux confé-
rences internationales sur la biodiversité. Certains séjours ont duré jusqu’à 18 jours. 
La Délégation des finances a examiné la décision correspondante du Conseil fédéral 
fin janvier 2004, lors de sa première séance ordinaire. Elle est parvenue à la conclu-
sion que cette délégation comptait trop de représentants et a demandé au Conseil 
fédéral de la renseigner sur la durée du séjour en Malaisie de ces dix agents de la 
Confédération et sur les frais totaux de la délégation. Elle a également demandé la 
liste de toutes les délégations que les départements ont envoyées à des conférences 
internationales en 2003 et informé le Conseil fédéral qu’elle ferait de la question de 
l’envoi de délégations à des conférences internationales une priorité de ses activités 
en 2004. 
Le chef du DETEC a remis le décompte de frais correspondant à la Délégation des 
finances qui l’a examiné lors de sa deuxième séance ordinaire. Il en est ressorti que, 
en plus des représentants du DETEC, la délégation comptait également des représen-
tants du DFAE et du DFE. Au total, les frais de cette délégation se sont montés à 
70 000 francs, les frais d’hébergement différant très sensiblement d’un représentant 
de la Confédération à l’autre. La Délégation des finances a estimé que les justifica-
tions n’étaient pas suffisamment détaillées et a invité le chef du DETEC à lui fournir 
des explications plus pertinentes. Elle voulait notamment savoir pourquoi la partici-
pation de certains agents de la Confédération à ces conférences a été si longue,

2848 
quelle était nature de la contribution scientifique de la Suisse et pourquoi ces confé-
rences étaient importantes au point de justifier l’envoi d’une délégation aussi nom-
breuse. 
Dans sa réponse, le conseiller fédéral Moritz Leuenberger a souligné qu’il s’agissait 
en fait de deux conférences distinctes, portant chacune sur un sujet différent, mais 
qui avaient été organisées l’une à la suite de l’autre pour une raison financière (mi-
nimisation des frais de voyage). Il a également relevé l’importance politique de ces 
deux conférences et le rôle que la Suisse y a joué. Le chef du DETEC a en outre 
précisé que, grâce à des discussions, les frais d’hébergement ont finalement été 
inférieurs à ce qui avait été initialement prévu. 
Lors de sa troisième séance ordinaire de fin avril 2004, la délégation s’est entretenue 
avec la chancelière de la Confédération au sujet de la liste de toutes les délégations 
envoyées à des conférences internationales en 2003, précédemment établie par le 
Conseil fédéral. Il ressort de cette liste que 63 délégations ont été envoyées à des 
conférences internationales engendrant des frais pour un montant total de 1,2 million 
de francs. Ce chiffre comprend uniquement les coûts des délégations autorisées par 
le Conseil fédéral, à l’exclusion de toutes les délégations autorisées par les départe-
ments et les offices. Les justifications fournies par le chef du DETEC au sujet des 
conférences en question n’étant pas suffisamment détaillées, la Délégation des 
finances lui a demandé de fournir les documents originaux de ces conférences. La 
délégation les a reçues en juin. 
Le rapporteur a présenté un nouveau compte-rendu de la situation lors de la cin-
quième séance ordinaire de la délégation. Il avait constaté qu’aucun des agents de la 
Confédération n’avait rédigé de rapport sur les conférences. Il a indiqué que, à son 
avis, l’envoi de deux représentants aurait été suffisant. La Délégation des finances a 
donc écrit au Conseil fédéral afin de lui préciser que, eu égard aux draconiennes 
mesures d’assainissement des finances fédérales, elle attendait de lui qu’il fasse 
dorénavant preuve d’une plus grande retenue lors de la constitution des délégations 
envoyées à des conférences internationales et qu’elle recommanderait aux commis-
sions des finances d’accorder une attention particulière à cette question lors de 
l’approbation du budget 2005. 
En octobre 2004, la chancelière de la Confédération a indiqué à la Délégation des 
finances que le Conseil fédéral avait chargé la Conférence des secrétaires généraux 
de soumettre la directive concernant l’envoi de délégations à des conférences inter-
nationales à un examen afin de vérifier si elle répond aux exigences actuelles. Les 
résultats de cet examen devraient parvenir au Conseil fédéral avant fin 2004. 
La Délégation des finances examinera en détail les directives révisées et, à 
l’avenir, suivra l’envoi de délégations avec attention.

2849 
3.6 
Crédits dans le domaine des constructions 
de la Confédération 
En 2003, la Délégation des finances s’était penchée de manière approfondie sur des 
questions juridiques relatives aux crédits dans le domaine des immeubles. Elle a 
constaté qu’il était indispensable de préciser les modalités relatives aux baux de 
longue durée d’immeubles construits par des tiers. Il y a, depuis longtemps déjà, une 
incertitude au plan du droit en ce qui concerne le préfinancement par de futurs 
bailleurs de constructions dont le loyer et l’amortissement sont imputés au crédit 
d’équipement «loyers et fermages» de l’Office fédéral des constructions et de la 
logistique (OFCL). La question qui se pose est celle de savoir si de telles pratiques 
ne constituent pas une atteinte aux compétences financières du Parlement. En 1999 
déjà, un avis de droit de l’Office fédéral de la justice (OFJ) portant sur un immeuble 
administratif à Ausserholligen, un quartier de la ville de Berne, concluait que la 
limite du courant normal avait été franchie et que le contrat de bail n’aurait pas dû 
être conclu avant l’octroi d’un crédit d’engagement correspondant. 
La Délégation des finances a proposé au Conseil fédéral de soumettre les baux à 
partir d’un certain montant aux dispositions régissant les crédits nécessaires à l’achat 
ou à la réalisation d’un projet. Actuellement, les locations d’immeubles, même 
celles de longue durée, ne sont pas gérées au moyen de crédits d’engagement. Elles 
sont imputées aux crédits de paiement annuels du budget. La Délégation des finan-
ces a constaté avec satisfaction que, dans le cadre de la refonte de la loi fédérale sur 
les finances de la Confédération (LFC; RS 611.0), le Conseil fédéral est entré en 
matière sur ces exigences. Il propose en effet de modifier la liste des cas impliquant 
obligatoirement un crédit d’engagement en mentionnant explicitement «les locations 
d’immeubles de longue durée ayant une portée considérable sur le plan financier» 
(art. 21, al. 4, let. b, projet LFC). De cette manière, les contrats de location-vente 
seront mis sur un même pied que les acquisitions d’immeubles. 
Le Conseil fédéral prévoit qu’un crédit d’engagement devra être sollicité pour toute 
location ferme entraînant, sur une période de plusieurs années, des dépenses totales 
supérieures à dix millions de francs. En revanche, les locations n’ayant pas de portée 
particulière sur le plan financier continueront d’être gérées sans recourir aux crédits 
d’engagement. 
La Délégation des finances a constaté que la mise en place du frein à l’endettement 
constitue une incitation à recourir à la location-vente. Elle est d’avis que cette façon 
d’obtenir des locaux est en règle générale plus onéreuse qu’une construction réalisée 
en régie propre. Il est donc important que le Parlement se prononce avant la conclu-
sion de tels contrats en octroyant les crédits d’engagement nécessaires. 
Etant donné qu’il est prévu d’acquérir le futur immeuble destiné à abriter le Tribunal 
administratif fédéral de Saint-Gall au moyen d’un contrat de location-vente, la 
Délégation des finances est intervenue auprès du Conseil fédéral, avec succès, pour 
qu’il soumettre une demande de crédit d’engagement correspondante au Parlement 
(voir ch. 5.4.1). 
La Délégation des finances est favorable à ce que les engagements financiers 
importants découlant de contrats de location-vente conclus pour plus d’un an 
soient décidés par le Parlement au moyen de crédits d’engagement.

2850 
3.7 
Mandats confiés à des consultants et à des experts 
externes 
La Délégation des finances avait décidé d’examiner les mandats et les prestations de 
tiers de manière approfondie. En analysant les mandats portant sur une somme 
supérieure à 50 000 francs, elle voulait vérifier si les règles d’adjudication ont été 
respectées ou si, et le cas échéant dans quels domaines, les adjudicataires étaient 
toujours les mêmes. Il s’agissait en outre d’évaluer l’opportunité des dépenses 
correspondantes ainsi que le rapport coûts/avantages des mandats en question. 
Des contrôles ciblés ont été effectués auprès de quatre offices fédéraux (Seco, Office 
fédéral de l’agriculture, Office fédéral de l’énergie, Office fédéral de l’environne-
ment, des forêts et du paysage) afin de déterminer s’il y avait lieu d’agir dans ce 
domaine. Les discussions avec les directeurs de ces quatre offices ont donné à la 
Délégation des finances un aperçu des nombreux aspects de l’activité administrative. 
Elle a été surprise par la diversité des mandats. Les discussions ont également mon-
tré que les rapports entre l’administration fédérale et les experts avaient changé. Le 
degré de spécialisation des connaissances indispensables peut exiger le recours à des 
spécialistes externes à l’administration. En outre, des études sont également confiées 
à des mandataires extérieurs lorsque la Confédération ne semble pas disposer des 
ressources adéquates pour procéder à l’analyse d’une problématique exceptionnelle 
dont le caractère est urgent. 
D’une manière générale, la Délégation des finances adopte une attitude critique face 
l’accroissement des mandats d’experts. Elle a chargé les commissions des finances à 
chercher les potentiels d’économies lors de l’examen du budget 2005. Le manque de 
personnel ne peut être compensé en faisant appel à des experts externes qu’à titre 
exceptionnel. La délégation critique en outre le fait que certains mandats résultent 
d’un excès de zèle de la part de l’administration et n’auraient pas été indispensables. 
L’examen approfondi des mandats confiés à des tiers a été l’un des objets traités par 
la Conférence des collèges présidentiels des commissions et délégations de surveil-
lance (CPSur) lors de la coordination des programmes de contrôle. Par la suite, les 
commissions de gestion ont décidé de charger le Contrôle parlementaire de 
l’administration (CPA) d’analyser un nombre choisi de mandats d’experts de 
manière approfondie afin d’en tirer des conclusions quant au rapport coûts/avantages 
et aux abus éventuellement constatés en la matière. Bien qu’exigeant beaucoup de 
temps et d’efforts, la Délégation des finances estime qu’une telle enquête se justifie 
en raison de son caractère préventif. 
La Délégation reviendra sur cet objet dès que les commissions de gestion auront 
tiré les conclusions de l’enquête réalisée par le CPA. La Délégation des finances 
continuera de suivre l’octroi de mandats à des consultants et à des experts exter-
nes dans le cadre de la surveillance financière concomitante.

2851 
4 
Personnel et crédits 
4.1 
Personnel 
4.1.1 
Haute surveillance sur les mesures relatives 
aux cadres supérieurs 
Conformément à l’arrangement du 26 novembre 2002 conclu entre la Délégation des 
finances et le Conseil fédéral, certaines mesures en matière de personnel ne peuvent 
être appliquées qu’avec l’accord de la Délégation des finances. Ainsi, son accord est 
requis pour la création de nouveaux postes dans les classes de salaire 32 ou plus 
élevées, conformément à l’art. 36 de l’ordonnance sur le personnel de la Confédéra-
tion (OPers; RS 172.220.111.3), ainsi que pour la modification de la dénomination 
de fonctions en directeur suppléant ou en secrétaire général suppléant. Le passage de 
postes existants dans des classes de salaire plus élevées tombe également sous le 
coup de l’arrangement à partir de la classe 32. 
L’octroi, à partir de la classe 32, d’allocations spéciales périodiques et assurées 
servant à compenser des risques inhérents à la fonction ou l’exercice de la fonction 
dans des conditions difficiles, conformément à l’art. 48 OPers, et d’allocations liées 
au marché de l’emploi, conformément à l’art. 50 OPers, est également subordonné à 
l’accord de la Délégation des finances. Il en va de même pour ce qui concerne le 
versement d’indemnités lors de la résiliation du contrat de travail conformément aux 
art. 78 et suivants OPers. 
Les mesures ci-dessus s’appliquent aux unités administratives centralisées et décen-
tralisées de l’administration fédérale, y compris les unités soumises à la GMEB, au 
sens de l’art. 6 de l’ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’organisation du gouver-
nement et de l’administration (OLOGA, RS 172.010.1), y compris le domaine des 
EPF (sans les professeurs), Swissmedic, l’Institut fédéral de la Propriété Intellec-
tuelle (IPI) et la caisse de pensions PUBLICA. 
Au cours de la période sous revue, la Délégation des finances a été appelée à se 
prononcer sur 15 affaires concernant le personnel. A l’instar de la Commission de 
coordination (COCO), l’organe d’expertise du DFI en matière de promotion à des 
postes supérieurs, la Délégation des finances a approuvé toutes les décisions. Dans 
certains cas, elle n’a cependant donné son assentiment qu’après avoir demandé des 
compléments d’information ou s’être entretenue avec le chef du département 
concerné. Plusieurs de ces affaires lui ont donné l’occasion de suivre la mise en 
œuvre de la nouvelle loi sur le personnel de la Confédération (LPers; RS 172.220.1) 
à partir d’exemples concrets. A cet égard, la Délégation des finances a principale-
ment critiqué le cadre d’évaluation des indemnités de départ (voir ch. 4.1.2). 
L’arrangement du 26 novembre 2002 conclu entre le Conseil fédéral et la Délégation 
des finances fait la distinction entre surveillance financière concomitante (mesures 
dont l’entrée en vigueur est subordonnée à l’accord formel de la Délégation des 
finances) et haute surveillance subséquente (système de rapports). Au terme de la 
clôture du compte d’Etat, le Conseil fédéral soumet à la Délégation des finances un 
rapport assorti de statistiques anonymes sur les mesures touchant les cadres supé-
rieurs de l’administration fédérale centrale. Ce rapport concerne 987 cadres apparte-
nant aux classes de salaire 30 à 38, soit 2,6 % de l’ensemble du personnel de la 
Confédération.

2852 
La Délégation des finances a pu examiner le premier rapport complet établi par 
l’Office fédéral du personnel (OFPER) portant sur l’ensemble des mesures touchant 
les 987 cadres de l’administration fédérale, des Services du Parlement et des Tribu-
naux fédéraux qui ont été prises au cours de l’année civile 2003 en vertu du nouveau 
droit du personnel. 
– 
Vingt-cinq cadres supérieurs ont été mis à la retraite anticipée: quatorze 
parmi les agents soumis à des rapports de service particuliers du DDPS, cinq 
parmi le personnel transférable du DFAE et six dans le cadre de restructura-
tions; le coût de ces mesures atteint 8 millions de francs. 
– 
Le titre de sous-directeur a été rattaché à cinq postes de cadre. 
– 
L’évolution des salaires résultant de l’évaluation du personnel a entraîné des 
charges supplémentaires pour environ deux millions de francs, soit 3,9 % 
des 51,3 millions de francs représentant l’évolution des salaires de 
l’ensemble du personnel de la Confédération. Des primes de reconnaissance 
pour un montant total d’environ 400 000 francs ont également été versées 
sur la base de cette évaluation du personnel. 
– 
Les autres genres de primes (primes de fonction, allocations spéciales et 
primes de prestations) ont coûté environ deux millions de francs à la Confé-
dération. 
– 
Les allocations liées au marché de l’emploi introduites par le nouveau sys-
tème salarial ont été versées à 17 cadres supérieurs; elles ont coûté 235 000 
francs. En comparaison, 35 allocations liées au marché de l’emploi représen-
tant un montant total de 360 000 francs ont été versées pour l’ensemble du 
personnel de la Confédération. 
– 
En 2003, une seule indemnité de départ a été versée à un cadre, elle s’est 
montée à 360 000 francs. 
– 
Quarante-quatre cadres supérieurs ont exercé une activité accessoire et 23 
ont siégé dans des conseils d’administration (un mandat a donné lieu à une 
rétrocession). 
– 
Six départs à la retraite anticipée mis à part, les restructurations n’ont pas 
donné lieu à d’autres prestations de la part de l’employeur. 
La Délégation des finances estime que le rapport rédigé par l’OFPER aurait dû 
comporter une appréciation des effets atteints par le versement de ces prestations 
complémentaires. Elle a en outre constaté que des primes versées à divers titres se 
recoupent (primes de prestations et allocations spéciales, par exemple). A noter que 
29 % des cadres ont obtenu des primes de prestations (art. 47 OPers) et 7 % des 
allocations spéciales (art. 48 OPers). 
Etant donné que la nouvelle loi sur le personnel de la Confédération et les ordonnan-
ces correspondantes ne sont entrées en vigueur qu’au début 2002, la Délégation des 
finances estime qu’il n’y a pas lieu d’intervenir immédiatement. Elle se pose toute-
fois la question de l’opportunité de diverses allocations pouvant être octroyées à des 
titres analogues. Une simplification du système d’allocations semble se profiler. A 
cet égard, il serait opportun de soumettre l’ordonnance sur le personnel de la Confé-
dération à un examen à moyen terme.

2853 
La surveillance financière concomitante et la haute surveillance subséquente que 
la Délégation des finances exerce dans le domaine du personnel doit déployer 
des effets préventifs et contribuer à endiguer les dépenses administratives. 
4.1.2 
Limitation des indemnités en cas de résiliation 
du contrat de travail 
Dans son rapport sur l’exercice 2003, la Délégation des finances avait déjà présenté 
un compte-rendu de ses activités dans ce domaine (voir ch. 4.4). Dans le cadre de la 
surveillance financière concomitante, elle a constaté que les art. 78 et 79 de 
l’ordonnance sur le personnel de la Confédération (OPers; RS 172.220.111.3) dans 
sa version du 3 juillet 2001 constituaient un cadre trop généreux en ce qui concerne 
les indemnités en cas de résiliation du contrat de travail. Le 23 mai 2003, la Com-
mission des finances du Conseil national a donc déposé une motion concernant la 
réduction du cercle des bénéficiaires d’indemnités et des montants de l’indemnité 
allouée aux cadres de l’administration lors de la résiliation du contrat de travail 
(03.3241). Le 8 mars 2004, contre la volonté du Conseil fédéral, le Conseil national 
a adopté la motion par 148 voix contre 9. Le 4 juin 2004, le Conseil des Etats a 
décidé de transmettre la motion sous forme de postulat des deux Chambres. 
Au cours de l’année sous revue, la Délégation des finances a pressé le Conseil 
fédéral de limiter les indemnités de départ à un salaire annuel au maximum et à 
demander leur restitution lorsque les cadres de la Confédération ont retrouvé un 
emploi bien rémunéré. En vertu des dispositions de l’OPers, la restitution se limite 
aux cas dans lesquels l’employé concerné est réengagé par l’un des employeurs 
définis à l’art. 3 de la loi sur le personnel de la Confédération (LPers, RS 172.220.1), 
soit l’administration fédérale, les Services du Parlement, le Tribunal fédéral, La 
Poste et les CFF. 
Le 22 décembre 2004, le Conseil fédéral a arrêté une révision partielle de l’OPers et 
modifié son art. 79. Ainsi, pour l’ensemble du personnel de la Confédération, le 
versement d’indemnités en cas de résiliation du contrat de travail est limité à un 
salaire annuel. En cas de résiliation du contrat de travail par le Conseil fédéral, les 
cadres dont le contrat de travail peut être résilié lorsque la collaboration avec le chef 
du département n’est pas fructueuse (directeurs d’office) ou ceux avec lesquels le 
chef du département entend ne plus poursuivre la collaboration (secrétaires géné-
raux) reçoivent une indemnité correspondant à une année de salaire et non plus à 
trois ans de salaire comme cela était le cas précédemment. Pour toutes les catégories 
de personnel, les indemnités supérieures doivent être décidées par le Conseil fédéral 
(clause d’exception, art. 79, al. 3) et approuvées par la Délégation des finances. 
Les nouvelles prescriptions de l’art. 26, al. 1, de la LPers sont plus restrictives pour 
les cadres (directeurs d’office, vice-chanceliers, secrétaires généraux). C’est pour-
quoi, il a fallu prévoir une disposition transitoire aux termes de laquelle, en cas de 
résiliation des rapports de travail avant le 1er janvier 2008, l’indemnité reste fixée 
conformément à l’art. 79 LPers. L’assentiment de la Délégation des finances est 
requise pour ces indemnités.

2854 
Contrairement à ce que la Délégation des finances a souhaité, le Conseil fédéral a 
renoncé à décider d’obliger les personnes ayant perçu une indemnité de départ de la 
restituer lorsqu’ils ont retrouvé un emploi dans le secteur privé ou dans une entre-
prise proche de la Confédération, c’est-à-dire auprès d’un employeur autre que ceux 
définis à l’art. 3 LPers. Invoquant le manque de bases légales, le Conseil fédéral a 
préféré prévoir l’obligation de restituer la part de l’indemnité de départ qui dépasse 
un an de salaire lorsque ces personnes trouvent un emploi en dehors de 
l’administration fédérale au cours de l’année qui suit la résiliation du contrat de 
travail. Cette clause est ajoutée à la convention réglant les indemnités de départ ou 
au contrat de travail lorsque l’indemnité de départ est déjà convenue lors de 
l’engagement. 
La Délégation des finances est d’accord avec le Conseil fédéral sur l’interprétation 
de l’art. 79 OPers lorsque celui-ci estime que les contrats de travail peuvent prévoir 
des indemnités dégressives. Dans ce cas de figure, l’indemnité peut être progressi-
vement réduite en fonction du nombre d’années de service. Le Conseil fédéral 
renonce cependant à insérer dans la loi une disposition dans ce sens car les condi-
tions d’octroi de cette indemnité ne peuvent pas diverger de celles qui doivent être 
remplies pour l’octroi d’une indemnité de départ. Le montant de cette indemnité de 
risque ne peut pas dépasser celui des nouvelles indemnités de départ. Lorsqu’il est 
fixé dans le contrat de travail (conditions particulières) le montant de l’indemnité de 
départ requiert aussi l’accord du Conseil fédéral et de la Délégation des finances. 
La Délégation des finances continuera de faire preuve d’une attitude restrictive 
en matière d’indemnités en cas de résiliation du contrat de travail. 
4.1.3 
Planification d’abandon de tâches dans le domaine 
du personnel: mesures complémentaires 
Les coûts du plan social lors de départs à la retraite anticipée doivent être portés au 
budget des offices. Ils sont acceptés par le Parlement qui, sur proposition des com-
missions des finances, accorde les crédits de paiement correspondants dans le cadre 
du budget. L’Office fédéral du personnel présente un compte-rendu sur les dépenses 
découlant des départs à la retraite anticipée lors de l’examen du compte d’Etat. 
Le 11 juin 2004, le Conseil fédéral a décidé un programme systématique d’abandon 
des tâches (PAT). Le PAT accélère la réduction des postes de travail dans 
l’administration fédérale. A terme, le DDPS devra supprimer 2500 postes de travail. 
A ces suppressions, qui s’inscrivent dans la réforme du DDPS, s’ajoutent 700 postes 
de travail qui seront supprimés dans le domaine civil en vertu du programme 
d’allégement budgétaire 2003. Le PAT devrait encore entraîner une réduction de 
quelque 600 à 1000 postes de travail supplémentaires. La Confédération doit demeu-
rer un employeur conscient de ses obligations sociales. Le concept «réorganisation 
offrant des perspectives au personnel» a pour but de réduire les postes de travail de 
manière socialement supportable en favorisant les postulations internes et en adap-
tant les profils des postes. 
A partir de cas d’espèce, la Délégation des finances a constaté que les services et 
départements jouissaient jusqu’ici d’une grande autonomie en ce qui concerne la

2855 
conception de leur politique de recrutement. A l’avenir, le marché du travail interne 
devra être stimulé. Ainsi, pour certaines catégories professionnelles, les postes à 
pourvoir ne pourront être mis au concours public et repourvues qu’après trois mois 
de recherches internes (phase orange). Pour d’autres catégories professionnelles, les 
postes ne pourront pas du tout être mis au concours public (phase rouge). 
L’ordonnance du 11 juin 2004 sur la gestion des postes de travail et du personnel 
dans le cadre de programmes d’allégement budgétaire et de réorganisations (réorga-
nisation offrant des perspectives au personnel; RS 172.220.111.5) fixe les compé-
tences de l’Office fédéral du personnel (OFPER). L’OFPER dispose avec le centre 
de placement d’un instrument lui permettant de se tenir au courant simplement et 
rapidement de l’évolution de l’offre d’emplois au sein de l’administration fédérale. 
Le centre de placement permet de trouver les emplois vacants qui, en vertu de 
l’ordonnance «réorganisation offrant des perspectives», ne sont plus mis au concours 
public. 
La Délégation des finances a cherché à obtenir de plus amples informations sur le 
fonctionnement concret du placement en cas de résistances. Jusqu’ici, les cadres 
qualifiés du DDPS, par exemple, n’ont quasiment pas pu être placés dans 
l’administration fédérale, générant ainsi des coûts élevés pour leur mise à la retraite 
anticipée. Les expériences faites à ce jour montrent que, souvent, les placements 
internes échouent aussi bien en raison des critères de sélection du recrutant que des 
résistances de la part des cadres à placer. 
La Délégation des finances craignait que le DFF ne veuille également appliquer le 
programme d’allégement budgétaire 2003 et le PAT à la Commission fédérale des 
banques (CFB). Les offices également financés par des émoluments devaient être 
tenus de vérifier périodiquement l’efficacité de leur fonctionnement. Etant donné 
que la mise en place d’une autorité intégrée de surveillance des marchés financiers 
est à l’examen, la Délégation des finances estime qu’il ne serait pas judicieux 
d’intégrer la CFB à des mesures d’économie destinées aux unités des 1er et 2e cer-
cles de l’administration fédérale. 
Le Conseil fédéral informera régulièrement la Délégation des finances sur la 
mise en œuvre de l’ordonnance sur la gestion des postes de travail et du person-
nel dans le cadre de programmes d’allégement budgétaire et de réorganisations. 
4.1.4 
Mise en œuvre de l’ordonnance sur les salaires 
des cadres 
Depuis 2001, la Délégation des finances a, dans le cadre de ses rapports annuels, 
régulièrement présenté des comptes-rendus sur les questions relatives aux salaires 
des cadres. 
Le 23 juin 2003, les Chambres fédérales ont adopté, presque à l’unanimité, la loi 
fédérale sur la rémunération et sur d’autres conditions contractuelles convenues avec 
les cadres du plus haut niveau hiérarchique et les membres des organes dirigeants 
d’entreprises et d’établissements de la Confédération (loi sur les salaires des cadres). 
Les principes du Conseil fédéral sont fixés dans l’ordonnance du 19 décembre 2003 
sur la rémunération et sur d’autres conditions contractuelles convenues avec les

2856 
cadres du plus haut niveau hiérarchique et les membres des organes dirigeants des 
entreprises et des établissements de la Confédération (ordonnance sur les salaires des 
cadres; RS 172.220.12) et dans les arrêtés de principe pris dans la foulée par le 
Conseil fédéral. L’ordonnance est entrée en vigueur le 1er février 2004. 
Le champ d’application de l’ordonnance sur les salaires des cadres s’étend aux 
unités administratives, entreprises et établissements de la Confédération (y compris 
les entreprises régies par des lois spéciales: SUVA, Institut fédéral de la propriété 
intellectuelle et Swissmedic) assujettis aux textes législatifs et réglementaires appli-
cables au personnel de la Confédération. L’ordonnance sur les salaires des cadres 
comporte les principes auxquels le Conseil fédéral doit se tenir pour ce qui concerne 
les prestations de l’employeur, l’évaluation des prestations et la rétrocession de 
revenus accessoires. En outre, cette ordonnance règle de manière contraignante la 
question des rapports et de la publication des informations en la matière. 
Selon l’art. 13, al. 1, de l’ordonnance sur les salaires des cadres, les entreprises et les 
établissements concernés sont tenus de remettre chaque année aux départements un 
rapport standardisé sur l’application de l’ordonnance sur les salaires des cadres 
établi à l’attention du Conseil fédéral et de la Délégation des finances des Chambres 
fédérales. Chaque rapport standardisé indique en particulier le montant total des 
honoraires et des prestations annexes versés à l’organe de direction, la somme totale 
des rémunérations, les autres conditions contractuelles ainsi que les activités acces-
soires autorisées par le Conseil fédéral. Les prestations versées à la présidence de 
l’organe de direction ainsi qu’au président de la direction sont présentées séparé-
ment. Les indications sont subdivisées en salaires, honoraires, bonifications et autres 
prestations annexes. 
Les entreprises et établissements de la Confédération devront présenter leur premier 
rapport sur les salaires de cadres pour l’exercice 2004. Le Conseil fédéral et la 
Délégation des finances l’examineront en automne 2005. En décembre 2004, le DFF 
a émis des instructions correspondantes à l’attention des entreprises et établisse-
ments concernés. 
En prenant acte du rapport sur les salaires des cadres, la Délégation des finances 
déterminera si l’ordonnance sur les salaires des cadres ainsi que les principes 
adoptés par le Conseil fédéral en la matière sont respectés. 
4.2 
Crédits 
4.2.1 
Aperçu des crédits urgents approuvés 
La politique restrictive en matière d’évaluation de crédits supplémentaires de la 
Délégation des finances a permis de faire reculer les demandes de crédit de paiement 
à 22 (24 au cours de l’exercice précédent). En cas d’urgence, la Délégation peut, en 
lieu et place du Parlement, approuver des dépenses pour les quelles le crédit de 
paiement fait défaut ou ne suffit pas ou lorsque que le crédit d’engagement n’est pas 
ouvert (respectivement art. 18, al. 1, et art. 31, al. 3, LFC; RS 611.0). En 2004, le 
Conseil fédéral a demandé la procédure d’urgence pour 20 crédits de paiement et 
deux crédits d’engagement.

2857 
Le recours à la procédure d’urgence doit être justifié de manière détaillée dans 
chaque cas. La Délégation des finances exige des preuves indiquant que la disponi-
bilité du crédit dans les plus brefs délais est impérative et qu’il n’est pas possible 
d’attendre que le Parlement adopte le supplément ordinaire au budget I ou II. En 
outre, il convient de vérifier si le besoin de crédit était déjà prévisible lors de 
l’établissement du budget. Il s’agit en effet d’éviter que l’administration n’obtienne 
des moyens plus aisément par la voie du crédit supplémentaire que par celle du 
budget ordinaire. La plus grande retenue est de mise pour les crédits supplémentaires 
qui portent sur les rubriques budgétaires dont les montants ont été réduits. Dans de 
tels cas, un exposé détaillé des motifs doit être exigé pour d’éventuelles dépenses 
qui dépasseraient la limite autorisée par les Chambres. En outre, la procédure 
d’urgence ne doit pas permettre de contourner le plafonnement des dépenses. 
Le tableau 2 montre l’évolution des crédits supplémentaires octroyés au cours de ces 
dix dernières années ainsi que la part des crédits de paiement octroyés en procédure 
d’urgence par la Délégation des finances (crédits provisoires ordinaires). Il faut 
remonter à huit ans pour trouver un exercice au cours duquel aussi peu de crédits 
urgents avaient été approuvés. La Délégation des finances n’a pas retenu le caractère 
de l’urgence à deux reprises (voir ch. 4.2.4). 
Dans certains cas, l’examen de l’urgence a permis à la Délégation des finances de 
constater que l’avance demandée par le Conseil fédéral n’était pas indispensable 
dans son intégralité pour pouvoir faire face à des obligations de paiement non ajour-
nables. Elle n’a alors accordé qu’une avance partielle. Le reste du montant a ensuite 
été accordé par le Parlement en procédure d’approbation ordinaire. 
Au terme d’un examen soigneux, la Délégation des finances a accordé 35 % des 
montants supplémentaires demandés au cours de l’exercice sous revue. En 2004, la 
Délégation des finances a, au total, accordé 18 avances sur des crédits supplémentai-
res pour un montant de 227 millions de francs. Le montant le plus élevé qui a été 
octroyé a atteint 130 millions de francs. Il s’agissait d’un crédit supplémentaire pour 
la réduction individuelle de primes dans l’assurance-maladie. La raison de cette 
demande de crédit vient du fait que plusieurs cantons ont demandé plus de moyens, 
moyens auxquels ils avaient droit en vertu des bases légales en vigueur. Les mon-
tants accordés par la Délégation des finances et les versements effectués fin septem-
bre on permis d’éviter à la Confédération de devoir payer des intérêts moratoires.

2858 
Tableau 2 
Evolution des crédits supplémentaires de 1995 à 2004 
Année 
Crédits 
supplémentaires 
(en mio. de fr.) 
En % par rapport 
au budget 
Approuvé par la 
Délégation des finances 
(en mio. de fr.) 
En % du montant 
total des crédits 
supplémentaires 
 
 
 
 
 
1995 
 648 
1,5 
 195 
30 
1996 
1704 
3,9 
 169 
10 
1997 
1552 
3,5 
 371 
24 
1998 
 764 
1,6 
 345 
45 
1999 
 962 
2,1 
 532 
55 
2000 
 641 
1,4 
 210 
33 
2001 
2968 
6,1 
1925* 
65 
2002 
1250 
2,4 
 584 
47 
2003 
 684 
1,3 
 424 
62 
2004 
 631 
1,2 
 227 
36 
 
 
 
 
* 
dont 1,248 milliard de francs pour l’aviation civile 
 
 
Deux demandes de crédits additionnels (art. 31. al. 3, LFC) concernaient une lettre 
de garantie de la Confédération servant à assurer l’exécution de l’entraide en matière 
de prestations dans le domaine de l’assurance maladie, pour ce qui est de l’une, et un 
crédit additionnel pour deux chaînes de production de passeports, pour ce qui est de 
l’autre. En ce qui concerne la première demande, la Délégation des finances n’a 
reconnu l’urgence que pour un montant de 20 millions de francs, le reste du montant 
(80 millions de francs) a été adopté par le Parlement dans le cadre du supplément 
ordinaire au budget II/2004. En ce qui concerne la seconde demande, la Délégation 
des finances a accordé un montant de 7,9 millions de francs en procédure d’urgence. 
En 2001, l’ampleur des crédits que la Délégation avait été appelée à accorder en 
procédure d’urgence a atteint un niveau particulièrement important en raison des 
problèmes qui ont agité l’aviation civile. Ces décisions de la Délégation des finances 
ont provoqué des interventions parlementaires. Au cours de l’année sous revue, les 
deux Chambres se sont penchées sur l’initiative parlementaire du groupe UDC 
(01.462). 
Le 7 octobre 2004, le Conseil des Etats a décidé par 29 voix contre 4 de ne pas 
entrer en matière sur la révision partielle de la loi fédérale sur les finances de la 
Confédération (LFC) adoptée le 2 juin 2004 à 150 voix contre 7 par le Conseil 
national. Pour l’essentiel, la révision proposait de remplacer par une autorisation 
préalable l’actuelle approbation a posteriori de crédits supplémentaires urgents par 
l’Assemblée fédérale, l’octroi de crédits de paiement et d’engagement urgents infé-
rieurs à 250 millions de francs demeurant comme jusqu’ici de la compétence de la 
Délégation des finances. 
La Délégation des finances continuera d’assumer ses compétences en matière de 
crédits avec prudence et en appliquant des critères restrictifs.

2859 
4.2.2 
Avances pour la sécurité aérienne 
Le 12 décembre 2002, suite à la faillite de Swissair et en raison de certains graves 
accidents d’avion survenus ces dernières années (Halifax, Nassenwil, Bassersdorf et 
Überlingen), le Conseil des Etats avait adopté une recommandation de sa Commis-
sion de gestion à l’attention du Conseil fédéral (02.3463). Celle-ci invitait le Conseil 
fédéral à réexaminer l’effectif de l’Office fédéral de l’aviation civile (OFAC), tant 
du point de vue quantitatif que qualitatif. Dans son rapport d’enquête, l’institut 
néerlandais mandaté par le DETEC a constaté des lacunes dans l’organisation et la 
gestion de la sécurité du trafic aérien dues au fait que, depuis 1990, la Suisse a pris 
du retard sur l’évolution très rapide qui a eu lieu dans ce domaine. 
Le Conseil fédéral ayant décidé une mise en œuvre rapide de la réorganisation de 
l’OFAC, il a demandé 60 postes supplémentaires dans le cadre du supplément au 
budget II/2004. A l’avenir, l’OFAC séparera les tâches liées à la sécurité de celles 
liées à la politique de l’aviation civile et les exécutera de manière indépendante. 
La Délégation des finances a octroyé trois crédits de paiement en procédure 
d’urgence autorisant ainsi des avances pour 2,3 millions de francs. Etant donné que 
la demande portait sur 60 postes supplémentaires, la Délégation des finances a 
demandé à rencontrer des représentants du DETEC. La discussion avec ces derniers 
lui a permis de s’assurer que l’OFAC parviendrait à assurer le recrutement, 
l’organisation et la formation liés à cette augmentation de postes. Malgré certaines 
réserves relatives à la rapidité de l’intégration d’un si grand nombre d’employés, la 
Délégation des finances a octroyé les crédits supplémentaires ordinaires le 10 mars 
2004 déjà, créant les conditions indispensables à la mise en œuvre des phases sui-
vantes. Les premières dépenses ont été consenties pour les programmes de forma-
tion, la gestion des risques et l’optimisation de l’informatique. 
Au total, 12,7 millions de francs ont été octroyés en faveur de la sécurité aérienne 
dans le cadre du supplément ordinaire au budget I/2004. Le Conseil des Etats a 
adopté ces crédits supplémentaires sans opposition; le Conseil national lui a emboîté 
le pas le 14 juin 2004 par 88 voix contre 82, lors de la troisième procédure 
d’élimination des divergences. 
4.2.3 
Avances refusées 
Au cours de l’exercice sous revue, la Délégation des finances n’a pas reconnu le 
caractère urgent de deux crédits provisoires (crédits de paiement) représentant un 
montant total de 3 millions de francs. Elle examine en effet avec la même diligence 
les demandes de crédit de moindre importance, les rejetant si elles ne satisfont pas 
au critère de l’urgence exigé par l’art. 18, al. 1, de la loi fédérale sur les finances de 
la Confédération (LFC; RS 611.0) et que les délais de paiement laissent un certaine 
marge de manœuvre. La Délégation des finances accorde une grande importance à 
l’autonomie de décision du Parlement qui ne doit pas être inutilement restreinte, 
particulièrement lorsque les crédits sont politiquement contestés. 
La Délégation des finances a refusé une avance de 623 740 francs pour l’article 
budgétaire 201.3600.361 «Tâches de la Suisse en tant qu’Etat hôte d’organisations 
internationales» destiné à l’indemnisation du canton de Nidwald qui a assumé des 
tâches de surveillance lors de la conférence internationale sur Chypre. Des négocia-

2860 
tions sur Chypre ont eu lieu du 22 mars au 1er avril 2004 au Bürgerstock sous l’égide 
de l’ONU. Aux termes du droit international public, la Suisse était tenue d’en assu-
rer la protection. Quelques jours avant le début de la conférence, le Conseil fédéral a 
fixé l’indemnisation forfaitaire allouée au canton de Nidwald à 350 000 francs. La 
conférence a duré plus longtemps que ce qui avait été planifié et a occasionné des 
coûts plus importants que ce qui avait été budgétisé. Après discussion, le DFAE et le 
canton de Nidwald se sont mis d’accord sur une indemnisation forfaitaire de 500 000 
francs en plus du remboursement des coûts d’intervention établis. 
La délégation n’avait aucune objection quant au montant de l’indemnité négociée. 
En revanche, elle était d’avis que le critère d’urgence n’était pas rempli et que le 
Parlement pouvait accorder le crédit supplémentaire lors de la session de décembre. 
La procédure d’urgence ne doit en effet être appliquée que lorsqu’il est tout à fait 
impossible de négocier le délai de paiement. 
La Délégation des finances a également refusé une avance de 2 425 000 francs pour 
l’article budgétaire 601.3600.951 «Capitaux de couverture, professeurs des EPF». 
Le motif de la demande de crédit invoqué était que la réserve mathématique pour les 
rentes des professeurs des EPF selon l’ancien droit ne pouvait pas être calculée de 
manière définitive pour le budget 2004. Elle n’a pu l’être que dans le courant du 
deuxième semestre 2004, sur la base de la compensation du renchérissement accor-
dée et de l’évolution des salaires constatée au 1er janvier 2004. 
La Délégation des finances a constaté que, au budget 2004, le Conseil fédéral avait 
déjà sollicité une augmentation du crédit de paiement de 810 à 845 millions de 
francs. Les critères que la Délégation des finances applique aux demandes de crédits 
urgents ne lui ont pas permis d’autoriser une nouvelle augmentation de ce crédit de 
paiement en procédure d’urgence. 
Il est certes incontestable que la Confédération doit se porter garante du découvert 
d’environ 2,4 millions de francs. Le décompte final définitif devra cependant être 
confirmé par une contre-expertise qui sera effectuée ultérieurement. Lors de 
l’établissement de ce décompte final, il est possible de convenir que le reste de la 
créance envers la Confédération ne devienne exigible qu’avec l’octroi du crédit en 
procédure ordinaire. La procédure d’urgence doit être réservée aux objets que même 
une planification budgétaire et financière rigoureuse et économe ne permet pas de 
maîtriser. 
5 
Autres contrôles effectués dans les départements 
5.1 
Autorités et tribunaux 
5.1.1 
Visite d’information auprès de l’Office des juges 
d’instruction fédéraux 
A fin 1999, le Code pénal a été modifié pour confier aux autorités fédérales la com-
pétence de traiter les cas complexes d’importance nationale ou internationale en 
matière de crime organisé, de blanchiment d’argent et de corruption. Depuis 2002, il 
appartient à la Confédération, dans les cas graves de criminalité économique, 
d’ouvrir la procédure d’investigation, conformément à l’art. 340bis du Code pénal 
Suisse (CPS; RS 311.0). C’est ainsi que, depuis 2002, le Ministère public de la 
Confédération (MPC) est fonctionnellement subordonné au Tribunal fédéral, alors

2861 
qu’il reste subordonné au Département fédéral de justice et police (DFJP) sur les 
plans organisationnels et administratifs. Le 1er avril 2004, le Tribunal pénal fédéral 
(TPF), nouvel organe judiciaire de première instance dotée d’une autonomie sur le 
plan du personnel et de l’organisation, a commencé à fonctionner à Bellinzone. 
L’Office des juges d’instruction fédéraux (OJI) a par conséquent été subordonné au 
TPF. Il en a été de même pour le MPC depuis cette date. 
En tant qu’autorité juridictionnelle indépendante, l’OJI est chargé d’établir les faits à 
caractère pénal. Ces investigations servent de base au MPC pour décider s’il y a lieu 
d’engager ou non une poursuite pénale. 
L’OJI est composé de cinq équipes dirigées chacune par un juge d’instruction fédé-
ral. Ceux-ci disposent d’une chancellerie et bénéficient de l’appui de spécialistes en 
finances et en informatique. L’OJI est installé dans sa centrale à Berne mais possède 
également un siège à Genève. Il occupe 23 personnes dont sept juges d’instruction et 
cinq experts financiers. La somme des salaires figurant au budget 2005 s’élève à 
2 835 000 francs. 
Lors de sa visite de contrôle du 7 juin 2004, la section 1 de la Délégation des finan-
ces a observé que, dans le cadre du projet «EFFORT», le MPC a établi des prévi-
sions du nombre des procédures à engager, en se fondant sur des données fournies 
par les cantons. Ces prévisions ont été reprises par le TPF et ont servi à déterminer 
d’emblée le nombre de postes de juge d’instruction à créer. Le nombre de procédu-
res s’étant révélé dans la réalité bien inférieur aux prévisions, il a fallu revoir à la 
baisse les besoins de l’OJI, la dernière fois en mars 2004. Cela étant, l’efficacité de 
l’OJI résulte moins des normes légales de procédure que de la coopération interna-
tionale indispensable en matière d’administration des preuves. Or, cette coopération 
n’est pas toujours acquise. C’est pourquoi l’OJI attend beaucoup de la ratification du 
2e protocole d’accord européen sur l’entraide judiciaire en matière pénale. 
Il convient de relever que plusieurs milliards de francs provenant vraisemblablement 
d’activités criminelles sont bloqués dans les banques suisses. Une grande partie de 
ces fonds devra être restituée aux autorités légales des pays de provenance. Mais 
certains montants résultant du commerce de la drogue pourront être versés aux 
cantons et à la Confédération. Dans ce sens, la section admet que la poursuite pénale 
génère un retour sur investissement. 
La Délégation des finances a approuvé le rapport de sa section et recommandé au 
DFJP d’examiner une solution en vue d’abolir la double subordination matérielle et 
administrative du MPC. Sur la base de cette recommandation, le chef du DFJP a 
demandé un avis de droit à l’Office fédéral de la justice, avis dont les conclusions 
pourraient, le cas échéant, conduire à modifier les lois sur le TPF et sur la procédure 
pénale fédérale.

2862 
5.2 
Département fédéral des affaires étrangères 
5.2.1 
Visite d’information auprès de la Division 
politique III 
La section 1 de la Délégation des finances a consacré sa visite d’information auprès 
du DFAE à la question de la coordination et de la cohérence de la défense des inté-
rêts de la Suisse auprès de l’ONU et de ses sous-organisations depuis l’adhésion de 
notre pays. Le but de la visite était d’informer la Délégation des finances sur la 
formation de l’opinion au sein de l’administration, tant il est vrai que, foncièrement, 
les intérêts des divers services qui la composent ne sont pas toujours identiques. Au 
sein du DFAE, il incombe à la Division politique III (Nations Unies, Organisations 
internationales, Environnement, Culture, Francophonie) de s’occuper des questions 
en rapport avec l’ONU. Cette division emploie 53 personnes dont 28 pour le 
domaine de l’ONU et des organisations internationales. Au sein de la Division 
politique III (DP III), c’est la section coordination ONU qui assume cette tâche et 
qui a reçu la visite de la section. 
La section s’est d’abord informée sur l’ONU et le rôle de la Suisse. Les missions 
suisses auprès de l’ONU comptent 30 postes de travail (dont 16 postes de diploma-
tes) à New York, 35 (dont 15 postes de diplomates) à Genève, 4,5 (dont 2,5 postes 
de diplomates) à Vienne et 1 poste à Nairobi. Environ 300 projets de résolution sont 
déposés chaque année à l’ONU dont à peu près 250 ont déjà été traités au moins une 
fois auparavant. Il est très difficile d’influer sur le budget de l’ONU. De plus, les 
mesures de maintien de la paix ne sont pas prévisibles car elles dépendent des déci-
sions du Conseil de sécurité. Les contributions de la Suisse au système des Nations 
Unies (y compris aux différentes organisations spécialisées), qui sont inscrites dans 
les budgets des départements concernés en fonction de leurs compétences respecti-
ves, se sont élevées en 2002 à quelque 525 millions de francs. 
Dans la pratique, les positions de la Suisse doivent être consolidées, formulées en 
termes réalistes et examinées du point de vue de leur cohérence avec sa politique 
étrangère. Les problématiques nouvelles ou délicates exigent des efforts de coordi-
nation accrus. Le DFAE fait la distinction entre coordination à long et moyen termes 
et coordination au jour le jour. Les dossiers prioritaires sont préparés par le groupe 
de travail interdépartemental ONU pour la session de l’Assemblée générale des 
Nations unies au cours de laquelle ils seront traités. Il s’agit d’un groupe de travail 
ouvert et les départements peuvent y envoyer les représentants de leur choix. Il se 
réunit environ trois fois par année. Les séances durent quelque deux heures et ras-
semblent environ 40 personnes. Les structures mises en place par le groupe de 
travail interdépartemental ont été approuvées par le Conseil fédéral en 2002. 
Le processus de coordination s’appuie sur les priorités en politique extérieure défi-
nies par le Conseil fédéral ainsi que sur les objectifs de la législature. La coordina-
tion au jour le jour est assurée par la coordination ONU. Les questions de la Mission 
de New York sont transmises en même temps à la coordination ONU et aux services 
compétents, engageant ainsi un processus de coordination. Il est rare que les services 
compétents ne soient pas d’accord sur la responsabilité d’un dossier. Ce sont eux qui 
assument la responsabilité thématique et technique des dossiers. En cas de désaccord 
sur un dossier, la question est portée à l’échelon des chefs des départements concer-
nés ou, au besoin, du Conseil fédéral. Dans les situations d’urgence, lorsque aucune 
concertation n’est possible, la compétence de décision incombe au chef de la déléga-

2863 
tion à New York. La coordination centralisée et le contrôle de la cohérence avec la 
politique étrangère sont assurés par la DP III. 
La Délégation des finances a pu se convaincre de la rectitude et de la transparence 
des procédures entre la centrale à Berne et les missions auprès de l’ONU. Elle a par 
ailleurs relevé que la Suisse était sous-représentée dans l’effectif des employés des 
organisations internationales. Elle salue donc les efforts du DFAE qui s’engage en 
faveur d’une meilleure représentation à tous les niveaux. La Délégation des finances 
a en outre noté que des paiements sont effectués à de nombreuses organisations de 
l’ONU parfois inconnues du grand public; elle a recommandé au Conseil fédéral de 
procéder régulièrement à une vérification du montant et de l’opportunité des som-
mes ainsi versées par la Confédération. 
La Délégation des finances exige que les contributions versées aux organisations 
de l’ONU soient vérifiées et limitées au strict nécessaire. 
5.3 
Département fédéral de l’intérieur 
5.3.1 
Visite d’information auprès de l’Office fédéral 
de la santé publique 
Le 17 mai 2004, la section 3 de la Délégation des finances a procédé à une visite 
d’information auprès de l’Office fédéral de la santé publique (OFSP). L’intégration 
de l’assurance maladie et accidents dans l’office, l’exercice de la surveillance finan-
cière sur Swissmedic, les questions liées à la gestion des risques et l’hébergement de 
l’OFSP étaient au centre de la visite. 
Résultat des transferts de tâches entre les cantons et la Confédération, des besoins de 
réglementation apparus suite aux récents développements dans le domaine de la 
santé, de l’internationalisation et de l’intégration de l’assurance maladie et accidents, 
la taille de l’OFSP a considérablement augmenté au cours de ces dernières années. 
Cet office occupe aujourd’hui plus de 500 collaborateurs. Le domaine couvert par 
l’OFSP est extrêmement large et fortement orienté vers l’avenir. Il exige une organi-
sation de la conduite décentralisée et basée sur une délégation renforcée. La Déléga-
tion des finances a été informée de la marge de manœuvre de la Confédération, 
faible dans le domaine curatif et considérable dans le domaine de la prévention. En 
revanche, la plus grande partie des coûts du système de la santé est imputable au 
domaine curatif, domaine qui peut subir des distorsions lorsque la Confédération 
doit faire des économies au détriment de la prévention. 
Selon l’OFSP, l’intégration de la nouvelle unité assurance maladie et accidents 
apportera des améliorations sensibles. Une évaluation internationale du système 
suisse de la santé a été commandée auprès de l’OMS et de l’OCDE. 
En ce qui concerne la surveillance exercée sur Swissmedic, un office du 3e cercle, la 
section a notamment constaté que la Confédération continue d’assumer la responsa-
bilité finale dans ce domaine, et ce malgré la délégation des tâches à une unité 
extérieure. Eu égard à cette situation, le centre de compétence en gestion publique de 
l’Université de Berne a été chargé de clarifier certaines questions spécifiques. Le 
prochain mandat de prestations tiendra compte des résultats de cette analyse.

2864 
L’OFSP accorde une grande importance à la gestion des risques. Il distingue deux 
grandes catégories de risques, soit les risques sanitaires pour la population et le 
risque d’entreprise. Au vu de la complexité et de l’importance de ce domaine, la 
section estime qu’il serait judicieux de se pencher une nouvelle fois sur ce domaine 
de tâches au cours de l’une de ces prochaines années. 
La Délégation des finances soutient le renforcement de la gestion des risques au 
sein de l’OFSP. 
5.3.2 
Impact financier du transfert du domaine des EPF 
dans le 3e cercle 
La Délégation des finances a déjà présenté un compte-rendu sur certains aspects 
financiers du domaine des EPF dans son rapport annuel concernant la haute surveil-
lance sur les finances de la Confédération en 2003 (voir. ch. 3.6.1). 
La loi fédérale sur les écoles polytechniques fédérales partiellement révisée (loi sur 
les EPF; RS 414.110) et l’ordonnance modifiée sur le domaine des écoles polytech-
niques fédérales (ordonnance sur le domaine des EPF; RS 414.110.3) sont entrées en 
vigueur le 1er janvier 2004 sans régler la question de la responsabilité. La question 
de savoir qui de la Confédération ou du domaine des EPF est tenu d’assumer les 
frais découlant d’un sinistre survenant dans le domaine des EPF était controversée. 
A cet égard, la Délégation des finances s’est notamment demandé si l’ensemble du 
domaine des EPF doit être inclus dans l’autoassuance de la Confédération ou s’il ne 
conviendrait pas plutôt de conclure une couverture d’assurance illimitée auprès 
d’assureurs tiers. 
Le 26 août 2004, l’Administration fédérale des finances (AFF) a informé la Déléga-
tion des finances qu’une couverture d’assurance avait été conclue pour la phase de 
transition. Le Conseil des EPF, l’EPF de Zurich et d’autres instituts ont conclu une 
assurance choses. Jusqu’à ce jour, l’EPF de Lausanne et l’Institut Paul Scherrer 
(IPS) ont renoncé à conclure une telle assurance. Les deux EPF et les quatre établis-
sements de recherches ont conclu une assurance responsabilité civile d’entreprise. 
Les primes d’assurance sont financées au moyen des contributions financières 
versées par la Confédération. 
Le but fixé est de parvenir à une solution uniforme pour l’ensemble des institutions 
du domaine des EPF. En l’occurrence, la recherche d’une solution s’oriente vers la 
conclusion d’assurances respectant un minimum d’exigences spécifiques à la bran-
che. Lorsque les standards seront définis et, partant, que les sommes à assurer seront 
connues, il sera possible de régler les modalités de prise en charge de la part des 
sinistres qui, le cas échéant, dépasseraient les couvertures d’assurances (choses et 
responsabilité civile) conclues par les EPF et les établissements de recherches. 
Les organismes extérieurs à l’administration fédérale chargés d’accomplir des tâches 
pour la Confédération tombent sous le coup de la responsabilité dite subsidiaire, 
conformément à l’art. 19 de la loi fédérale sur la responsabilité de la Confédération, 
des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires (loi sur la responsabilité, 
LRCF; RS 170.32). En vertu de cette disposition, la Confédération est responsable 
envers le lésé du dommage que l’institution n’est pas en mesure de réparer. La

2865 
participation de la Confédération à la couverture du dommage doit être vérifiée cas 
par cas. Pour sa part, le Conseil des EPF préférerait régler la question au moyen de 
directives contraignantes prévoyant notamment la prise en charge des dommages 
dépassant une limite définie. 
La couverture d’assurance devra tenir compte du transfert de propriété des immeu-
bles qui seront repris par le domaine des EPF. La question du transfert de propriété 
des immeubles a déjà été discutée lors de la révision partielle de la loi sur les EPF. 
C’est cependant à dessein que, à l’issue de la procédure de consultation, le transfert 
a été différé. Il sera effectué dans le cadre du programme d’allégement budgétaire 
2004. 
La Délégation des finances suivra le règlement de la question des assurances 
dans le domaine des EPF. 
5.4 
Département fédéral de justice et police 
5.4.1 
Visite d’information auprès de la Commission suisse 
de recours en matière d’asile 
Lors de sa visite d’information du 26 avril 2004, la section 2 de la Délégation des 
finances s’est principalement informée sur les travaux préparatoires en vue de la 
dissolution de la Commission suisse de recours en matière d’asile (CRA) et le trans-
fert de ses compétences au Tribunal administratif fédéral. La mise en place de ce 
tribunal constitue un défi particulier du fait de la disparition simultanée de plus de 
trente commissions et services fédéraux de recours. 
L’étude du concept ainsi qu’un entretien avec le chef du DFJP et avec des représen-
tants de l’Office fédéral du personnel (OFPER) ont permis à la Délégation des 
finances de s’informer sur les grandes lignes du projet dans la perspectives des 
mesures et de l’impact dans le domaine du personnel. Il est apparu que tous les 
rapports de travail des autorités judiciaires concernées seront résiliés pour fin 2006. 
Le Tribunal administratif fédéral recrutera son personnel lui-même dès l’entrée en 
vigueur de la loi fédérale sur le Tribunal administratif fédéral. Le passage de 
l’ancienne structure à la nouvelle institution doit répondre à deux conditions généra-
les: 
1. 
Les commissions et les services de recours doivent demeurer entièrement 
opérationnels durant la période de transition et au-delà, jusqu’à ce que le 
Tribunal administratif fédéral ait pris ses fonctions. 
2. 
Le Tribunal administratif fédéral prend ses fonctions avec un effectif de 
collaborateurs qualifiés adéquat et sans les affaires en suspens accumulées 
par les institutions précédentes. 
Pour que ces deux conditions puissent être remplies, il faut que les collaborateurs 
actuels ne soient pas trop nombreux à résilier leurs rapports de travail et que le 
nouveau Tribunal administratif fédéral puisse, dans la mesure du possible, compter 
sur l’expérience des collaborateurs des commissions et des services de recours 
dissous. Cela restreint l’autonomie de Tribunal lors de l’engagement initial de son 
personnel dans la mesure où les candidatures des collaborateurs qualifiés des com-

2866 
missions et des services de recours doivent être prises en compte. La Délégation des 
finances estime que les modalités de transfert sont plutôt généreuses pour le person-
nel. Elles doivent cependant être mises en regard avec les coûts qu’une accumulation 
d’affaires en suspens risquerait de provoquer. 
Avec satisfaction, la Délégation des finances a pris connaissance du fait que la CRA 
est parvenue à réduire les suspens au moyen de mesures appropriées et a constaté 
que le chef du DFJP a clarifié les conditions et le calendrier du transfert. Etant donné 
que la construction du nouveau bâtiment destiné à abriter le Tribunal administratif 
fédéral ne sera pas achevée avant 2010 au plus tôt, le tribunal prendra ses fonctions 
en 2007, dans des locaux provisoires à Berne. Le fait que la phase de transition 
durera de 3 à 4 ans permettra de restreindre les coûts du plan social puisque le per-
sonnel concerné aura suffisamment de temps pour prendre ses dispositions. Les 
projets relatifs aux bases légales indispensables à la mise en place du Tribunal 
administratif fédéral ont été transmis au Parlement avec le message du 25 août 2004 
(FF 2004 4481). 
Après avoir été approuvé par les deux gouvernements, l’Assemblée fédérale devra 
adopter un crédit d’engagement correspondant aux montants du loyer. En outre, il 
appartient au Parlement saint-gallois de se prononcer sur le montant de la contribu-
tion financière fixe prévue par le canton. Selon les évaluations de l’Office fédéral 
des constructions et de la logistique (OFCL) et de l’Office des constructions du 
canton de Saint-Gall, le Tribunal administratif fédéral ne pourra pas emménager 
dans le nouveau bâtiment qui sera construit au «Chrützaker» avant 2010 au plus tôt. 
Selon l’état actuel de la planification, le Tribunal administratif fédéral entamera ses 
activités en 2007, dans des locaux provisoires sis dans la région de Berne. 
La Délégation des finances constate avec satisfaction que la procédure suivie a 
permis d’éviter la mise en place de réglementations transitoires et des plans 
sociaux coûteux. 
5.4.2 
Application de la loi sur l’asile 
Depuis quelques années, la Délégation des finances contrôle la gestion de 
l’obligation de fournir des sûretés et de rembourser les frais (SiRück) à laquelle sont 
soumis les requérants d’asile (voir rapport annuel 2001 concernant la haute surveil-
lance sur les finances de la Confédération en 2000, ch. 4.4.3). En 2003 et 2004, la 
Délégation des finances a chargé le Contrôle fédéral des finances (CDF) de vérifier 
l’application de la loi sur l’asile et, en particulier, la gestion des comptes SiRück 
dans les cantons de Saint-Gall et de Zurich. Le CDF a présenté le résultat de ses 
examens dans son rapport annuel 2003 destiné à la Délégation des finances et au 
Conseil fédéral (rapport annuel 2003 du CDF, FF 2004 3387 s.). 
A partir du rapport de l’inspection interne des finances de l’Office fédéral des réfu-
giés (ODR) du 7 mai 2003 sur les sûretés et des remarques correspondantes du CDF, 
la Délégation des finances est parvenue à la conclusion qu’il n’y a pas de contrôle de 
gestion fiable dans le domaine de l’obligation de fournir des sûretés. La Délégation 
des finances a invité l’ODR à introduire un contrôle de gestion systématique et à 
reprendre les rapports semestriels à son attention.

2867 
Eu égard au fait que l’obligation de fournir des sûretés sera étendue et remplacée par 
une taxe spéciale, la Délégation des finances estime qu’il serait judicieux de conce-
voir le contrôle de gestion systématique à mettre en place en fonction des nouvelles 
dispositions. En ce qui concerne la phase transitoire, elle exige de l’ODR qu’il lui 
présente une vue d’ensemble des décomptes intermédiaires et finaux en suspens. Les 
chiffres font partie intégrante des rapports semestriels à remettre à la Délégation des 
finances. 
Les sondages que le CDF a effectués dans les cantons ont montré que, en 2001 et 
2002, des paiements représentant respectivement 2,3 et 5,4 % des remboursements 
versés aux cantons n’étaient pas justifiés. La Délégation s’est renseignée pour savoir 
si les résultats de ces sondages pouvaient être généralisés. Il est apparu que les 
bureaux de décompte contrôlés n’avaient pas été choisis de manière aléatoire et, 
partant, que les échantillons n’étaient pas représentatifs. Le CDF estime que les taux 
d’erreurs cantonaux sont en général plus faibles. 
L’analyse des résultats de l’examen montre que la qualité des décomptes dépend 
principalement de la taille de la commune, de la structure de l’organisation et de 
l’état des connaissances des responsables communaux de l’asile. Partant de ce 
constat, le CDF avait recommandé diverses mesures de prévention et de contrôle 
simples, pouvant être appliquées à peu de frais. Il a en outre demandé aux commu-
nes de rembourser les versements non justifiés effectués depuis 2000. Invoquant 
l’autonomie communale, le canton de Saint-Gall s’est déclaré incompétent pour 
intervenir auprès de ses communes. Il a toutefois fait savoir qu’il était disposé à 
appuyer les communes dans la mise en œuvre des recommandations de CDF. La 
Délégation prend acte de l’appui consenti par le canton en faveur de ses communes. 
Précisément en vertu des structures fédéralistes de ce pays, elle estime cependant 
que les cantons répondent envers la Confédération d’une application correcte de la 
loi sur l’asile dans leurs communes. 
La Délégation des finances continuera de se pencher sur cet objet et d’analyser 
les rapports semestriels de l’ODR sur les comptes des prestations de sécurité des 
requérants d’asile et sur les taxes spéciales. 
5.5 
Département fédéral de la défense, de la protection 
de la population et des sports 
5.5.1 
Visite de contrôle concernant le corps 
des instructeurs 
La section 2 de la Délégation des finances a effectué une visite de contrôle auprès du 
personnel du groupement Défense. Un membre de la sous-commission compétente 
de la Commission de gestion du Conseil national a participé à cette visite au titre de 
la coopération et de la coordination avec les commissions de gestion. La Commis-
sion de gestion du Conseil national s’était pour la dernière fois penchée de manière 
approfondie sur le corps des instructeurs en 1998 et la séance de la Délégation des 
finances avait pour but de reprendre certains aspects examinés à l’époque au sens 
d’un suivi d’inspection.

2868 
La séance a porté sur les «prestations particulières» versées aux militaires profes-
sionnels (officiers et sous-officiers de carrière) – appelés instructeurs par le passé – 
sur le terrain ainsi qu’aux militaires professionnels occupant une fonction adminis-
trative. Certaines prestations versées aux militaires professionnels sont «particuliè-
res» dans la mesure où elles ne sont versées qu’à cette catégorie de personnel. Leur 
raison d’être réside dans les conditions de travail particulières qui différencient les 
militaires professionnels du personnel administratif. Ainsi, les horaires de travail et 
le lieu d’engagement des militaires professionnels sont dictés par les impératifs de la 
bonne marche du service. A cet égard, la Délégation des finances s’est particulière-
ment intéressée à la question de savoir si les militaires professionnels continuaient 
de bénéficier de ces prestations particulières lorsqu’ils ne se servent plus dans 
l’instruction sur une place d’armes ou dans un caserne, mais qu’ils occupent une 
fonction au sein d’un état-major de la centrale. 
Au début de la visite, le DDPS a donné à la section un aperçu du profil professionnel 
(formation et domaines d’activités) et de la situation actuelle des militaires profes-
sionnels. Il est rapidement apparu que l’important sous-effectif des militaires profes-
sionnels constituait un problème crucial pour la mise en œuvre d’Armée XXI puis-
que c’est en très grande partie sur eux que repose le succès de cette entreprise. En 
juillet 2004, le sous-effectif atteignait 900 postes à pourvoir. Autrement dit, le taux 
d’occupation des postes n’était que de 70 %. Le DDPS estimait que, dans de telles 
conditions, la capacité à durer était de 1,5 à 2 ans au maximum. De plus, ce sous-
effectif important engendre une grande surcharge de travail pour les militaires pro-
fessionnels en place, ce qui aboutit notamment à de nombreuses absences pour cause 
de maladie, à de fréquentes démissions et à une chute de la motivation. 
Le DDPS a en outre indiqué que les prestations particulières des instructeurs allaient 
être réduites. Ainsi, le privilège de prise en charge des primes de l’assurance mili-
taire par l’employeur sera supprimé à partir de 2006. La Confédération a également 
réduit ses prestations dans le domaine des départs à la retraite anticipée et des salai-
res initiaux. Lors de la visite, les militaires professionnels ont souligné que 
l’ensemble des prestations de l’employeur (salaires, indemnités pour frais, assurance 
militaire et retraites) n’était plus satisfaisant en regard des conditions de travail. Ils 
estiment que l’employeur réduit régulièrement ses prestations alors que les exigen-
ces sont en constante augmentation. 
La Délégation des finances a identifié un problème que le DDPS doit résoudre 
dans son propre domaine de compétence, par exemple en changeant la priorité 
d’allocation des ressources financières du département. La Délégation des finan-
ces a clairement indiqué au chef du département que, au vu de la situation finan-
cière actuelle, il n’était pas possible d’envisager une augmentation des moyens 
financiers. Elle a en revanche conseillé la prudence en ce qui concerne la réduc-
tion des prestations particulières durant la période transitoire de mise en place 
d’Armée XXI. 
La Délégation des finances s’est renseignée pour savoir si les militaires profession-
nels qui occupent une fonction à la centrale à Berne – et dont l’horaire de travail 
n’est pas aussi chargé que celui des militaires servant dans l’instruction sur une 
place d’armes ou dans un caserne – continent de percevoir ces prestations particuliè-
res. Les représentants du DDPS ont indiqué que, d’une part, les militaires profes-

2869 
sionnels assument tous une fonction militaire dans les états-majors du quartier 
général qui exige des connaissances spécifiques. Ils ont d’autre part souligné que, au 
besoin, les militaires professionnels de la centrale travaillaient également sur les 
places d’armes, comme les autres militaires professionnels et que, partant, leur 
horaire de travail hebdomadaire dépassait les 42 heures hebdomadaires auxquelles le 
reste du personnel civil était soumis. Pour les représentants du DDPS, les militaires 
professionnels qui ne font que partager les mêmes bâtiments que l’administration. 
La part des militaires professionnels qui travaillent dans un état-major et qui ont 
droit à ces prestations particulières représente 7,5 % du personnel des états-majors 
centraux et 40 % du personnel des états-majors des Forces terrestres. Les divers 
postes sont pourvus en fonction de la planification des emplois Défense qui fixe la 
configuration réglementaire des postes militaires et civils dans le département. En 
vertu de l’art. 17, al. 3, de l’ordonnance du DDPS sur le personnel militaire (O pers 
mil; RS 172.220.111.310.2), les officiers et sous-officiers de carrière qui occupent 
un poste non militaire perdent le statut d’officier et de sous-officier de carrière après 
trois ans, et leur droit à ces prestations particulières s’éteint. 
La Délégation des finances a pris connaissance que, dans ce domaine, le DDPS 
procède à des réductions de prestations. Elle est d’avis que le système 
d’allocations en vigueur engendre une charge administrative trop importante. 
Elle a suggéré au chef du département de traiter, dans la mesure du possible, ces 
suppléments comme des composantes salariales. Dans sa réponse, le chef du 
DDPS a constaté que les allocations ne peuvent pas être intégrées dans les trai-
tements car elles ne revêtent pas de caractère salarial. 
5.5.2 
Crédits en faveur de projets classés secrets 
Cela fait un certain temps déjà que la Délégation des finances suit le projet 
d’interception des communications par satellites Onyx (anciennement Satos; voir le 
rapport annuel de la Délégation des finances concernant la haute surveillance sur les 
finances de la Confédération en 2003, ch. 6.5.1). Un rapport du Contrôle fédéral des 
finances (CDF) a montré que les coûts du projet sont nettement plus élevés que ce 
qui avait été estimé au départ. Le CDF y a relevé que, lors du démarrage du projet, 
les estimations de coûts qui avaient été présentées au Conseil fédéral en tant que 
base de décision n’étaient pas suffisamment fondées et que les risques du projet 
n’avaient pas été mis en évidence avec une clarté suffisante. La Délégation des 
finances a demandé au DDPS de lui fournir divers rapports et elle s’est entretenue 
du projet Onyx avec des représentants du département. Dans une lettre de novembre 
2003, la Délégation des finances s’est renseignée auprès du Conseil fédéral pour 
savoir si d’autres projets de nature semblable étaient en cours. La Délégation des 
finances a toujours critiqué le manque de transparence de ce projet, aussi bien du 
point de vue des demandes de crédits que de celui des coûts. 
Dans sa réponse du mois de janvier 2004, le Conseil fédéral a indiqué que seuls très 
peu de projets sont classés confidentiels par l’administration et que, outre le projet 
Onyx, aucun autre projet secret exigeant des investissements comparables n’était en 
cours. La Délégation des finances s’est entretenue une nouvelle fois avec le chef du

2870 
DDPS lors de sa deuxième séance ordinaire de l’année 2004 afin de discuter des 
questions liées aux modalités des crédits et de la nécessité du maintien du secret. 
Pour sa troisième séance du mois d’avril, la Délégation des finances a chargé le CDF 
de lui présenter une vue d’ensemble des prescriptions applicables en matière de droit 
budgétaire ainsi qu’une appréciation du projet Onyx dans la perspective de ces 
prescriptions. Le CDF est parvenu à la conclusion qu’il n’y avait pas de véritable 
intérêt au secret pouvant être opposé à la transparence des coûts. Il a recommandé 
que tous les projets d’investissement secrets ou relatifs à la sécurité qui dérogent aux 
prescriptions applicables en matière de droit budgétaire fassent automatiquement 
l’objet de rapports spéciaux à l’attention de la Délégation des finances. Celle-ci ne 
peut assurer la surveillance financière concomitante qu’à cette condition. Il a égale-
ment souligné qu’il faudra dorénavant examiner les coûts et analyser les risques de 
manière plus approfondie. 
La Délégation des finances est parvenue aux mêmes conclusions. Elle s’est adressée 
au Conseil fédéral et a demandé que le DDPS édicte des directives régissant les 
modalités des crédits relatifs aux projets secrets. Il faudrait qu’à l’avenir, les deman-
des de crédits pour de tels projets soient présentées à la Délégation des finances et 
instituer un système de rapports réguliers. Dans un rapport intermédiaire de juillet 
2004, le chef du DDPS a indiqué à la Délégation des finances qu’un groupe de 
travail interne avait été chargé de la mise en œuvre des exigences de la Délégation 
des finances. Le DDPS a informé la Délégation des finances sur les nouvelles direc-
tives régissant les modalités des crédits relatifs aux projets secrets. 
Entre-temps, les directives demandées ont été mises en vigueur au DDPS. A 
l’avenir, chaque projet d’investissement secret fera l’objet de rapports. Les projets 
classifiés seront donc gérés conformément aux prescriptions applicables en matière 
de droit budgétaire. Les demandes de crédit séparées deviennent ainsi superflues. 
La Délégation des finances s’occupera des crédits relatifs aux projets secrets de 
manière approfondie et, en collaboration avec la Délégation des commissions de 
gestion, continuera de suivre le projet Onyx de très près. 
5.5.3 
Liquidation de matériel, d’installations et de biens 
immobiliers 
La Délégation des finances se tient au courant de la liquidation de matériel, 
d’installations et de biens immobiliers de l’armée depuis un certain temps déjà (voir 
ch. 6.5.3 du rapport annuel 2002 et ch. 4.5.3 du rapport annuel 2001 de la Délégation 
des finances). Dans ses derniers rapports annuels, la Délégation des finances a 
présenté les méthodes utilisées pour procéder aux imposantes liquidations rendues 
nécessaires par la transformation et la réduction des effectifs de l’armée. 
Lors de sa deuxième séance ordinaire, la Délégation des finances s’est penchée sur 
le rapport II/2003 du projet ADS-LIQ (mise hors service/liquidation/élimination de 
matériel d’armée) présentant les chiffres 2003. Il ressort de ce rapport que les liqui-
dations ont atteint des volumes importants au cours de cet exercice également. En 
2003, par exemple, 3150 véhicules ont été liquidés et 7400 tonnes de munitions 
détruites. Les liquidations effectuées en 2003 ont eu pour conséquence de réduire la

2871 
valeur de l’inventaire total, calculé à la valeur d’acquisition, de quelque 
3613 millions de francs. 
En 2003, les ventes de matériel et de véhicules ont permis de réaliser des produits 
bruts pour un montant de 23,1 millions de francs. La vente au détail de matériel de 
liquidation a lieu essentiellement par le truchement de huit magasins de liquidation 
de surplus militaires (Army-shops) dans toute la Suisse. Les produits de RUAG 
Components sont imputés au DDPS et portés au crédit du budget des munitions 
d’instruction (BMI) selon la méthode de compensation des soldes. En 2003, les 
coûts d’élimination se sont montés à 7,3 millions de francs pour le matériel à 
12,6 millions de francs pour la munition. 
La Délégation des finances a pris connaissance du rapport. Elle continuera de 
s’informer sur les progrès de la liquidation du matériel d’armée excédentaire. 
5.5.4 
Rapports relatifs au projet Polycom 
La Délégation s’intéresse de près au projet Polycom depuis 2002 (voir ch. 6.5.2 des 
rapports annuel 2003 et 2002 de la Délégation des finances). Ce projet a pour but de 
créer sur l’ensemble du territoire suisse d’un réseau de radiocommunication à l’abri 
des écoutes en reliant entre elles les autorités et organisations militaires et civiles 
dans les domaines de la sécurité et des secours (police, Corps des gardes-frontière, 
armée, pompiers, services de sauvetage). De par sa structure, il s’agit d’un projet 
difficile à gérer, d’une part parce qu’il est basé sur une approche fédéraliste et 
d’autre part parce qu’il réunit de très nombreux partenaires aux intérêts différents. 
Les réseaux actuels des cantons répondent à des normes diverses. Certains cantons 
ont renouvelé leurs installations récemment et n’accordent par conséquent pas une 
très grande priorité au projet Polycom, alors que d’autres, dont le réseau ne répond 
plus aux exigences actuelles, doivent trouver une nouvelle solution. En outre, certai-
nes organisations de la Confédération, comme le Corps des gardes-frontière, ont-
elles aussi besoin d’un nouveau réseau. Le réseau du Corps des gardes-frontière est 
d’ailleurs déjà partiellement réalisé. 
Au mois de novembre 2003, la Délégation des finances a demandé au Conseil fédé-
ral de lui présenter un rapport détaillé sur l’état du projet, rapport que le Conseil 
fédéral a présenté au mois de février 2004. La Délégation des finances s’est entrete-
nue de son contenu avec le chef du DDPS et les responsables du projet au sein de 
l’Office fédéral de la protection de la population (OFPP). Outre la présentation 
d’une vue d’ensemble des coûts consentis jusqu’ici, le rapport du Conseil fédéral 
insiste sur la grande importance du projet tout en relevant la complexité des structu-
res à sa base. L’achèvement du système Polycom est attendu pour 2010. Selon les 
prévisions, ses composants nationaux, son infrastructure, ses équipements de gestion 
et les appareils radio auront coûté quelque 580 millions de francs lorsqu’il sera 
achevé, soit 370 millions de francs (environ 65 %) à la charge de la Confédération et 
210 millions de francs (environ 35 %) à la charge des cantons. 
Lors de l’entretien, le chef du DDPS a souligné le fait que le projet est en bonne 
voie, mais qu’il n’est pas encore possible de se prononcer avec précision sur la date 
de son achèvement. Le problème principal auquel le projet Polycom doit faire face

2872 
est la pénurie des moyens financiers. Il n’y a toutefois pas de solution de rechange à 
ce projet, raison pour laquelle il était tout à fait justifié de l’entreprendre. Après la 
discussion, la Délégation des finances a écrit au Conseil fédéral pour l’informer que 
le rapport et la discussion avec les responsables avaient permis de clarifier un certain 
nombre de points. 
Le 23 juin 2003, faisant suite aux diverses interventions de la Délégation des finan-
ces, le Conseil fédéral a décidé d’instituer un système de controlling financier inter-
départemental placé sous la responsabilité de l’OFPP étant donné que cet office 
assume déjà la coordination de l’ensemble du projet. A l’origine, il avait été prévu 
que les rapports correspondants seraient transmis à la Délégation des finances au 
mois de décembre. La structure de ces rapports ayant été définie en 2004, les travaux 
de controlling ont pu démarrer. En septembre 2004, le directeur de l’OFPP a prié la 
Délégation des finances de bien vouloir repousser de décembre à mars le délai de 
présentation du rapport étant donné que les comptes ne sont pas clôturés définitive-
ment avant janvier ou février. Un déplacement de la date de dépôt du rapport à mars 
permettrait d’y intégrer les chiffres actualisés du compte d’Etat. La Délégation des 
finances a accédé à cette demande. Elle recevra donc les rapports de controlling et 
les traitera au mois de mars, raison pour laquelle le présent rapport annuel ne com-
porte pas de compte-rendu sur l’état actuel du projet Polycom. 
La Délégation des finances a constaté que le projet Polycom a avancé dans la 
bonne direction. En raison de la complexité de ses structures, ce projet reste une 
entreprise difficile. La Délégation des finances va donc continuer de suivre le 
projet Polycom avec attention. 
5.6 
Département fédéral des finances 
5.6.1 
Visite d’information auprès de l’Office fédéral 
du personnel 
Le 9 septembre 2004, la section 3 de la Délégation des finances, accompagnée d’une 
représentation des commissions de gestion, a procédé à une visite d’information 
auprès de l’Office fédéral du personnel (OFPER). Depuis le 1er janvier 2004, 
l’OFPER dispose d’une nouvelle structure. Office chargé de tâches supradéparte-
mentales, dotée de 90 postes permanents, l’OFPER est l’organe spécialisé en matière 
de politique du personnel de la Confédération. Il se charge d’élaborer les bases 
légales ainsi que les instruments nécessaires à la gestion et à la coordination du 
personnel au sein de l’administration fédérale. Il prépare les dossiers du Conseil 
fédéral ayant trait à la politique du personnel et conseille les départements et les 
offices pour les questions d’application des principes de base en la matière. La 
récolte, l’analyse et l’interprétation de données provenant de l’ensemble de 
l’administration fédérale qui renseignent notamment sur le montant et l’utilisation 
du budget du personnel ainsi que sur la composition du personnel fédéral, sont 
également de son ressort. 
La visite d’information a notamment porté sur des questions liées à la formation et à 
l’engagement par la Confédération de personnes incapables d’exercer une activité 
lucrative, de stagiaires et d’apprentis. L’extension de l’offre de formation dans les

2873 
départements a donné une plus grande importance à la coordination et au controlling 
dans ce domaine. Les restrictions budgétaires exigent une concentration et une 
organisation pertinente de l’offre en matière de formation. L’OFPER envisage 
d’examiner les processus actuels avec l’aide des responsables de la formation des 
départements et de les soumettre à un controlling centralisé. Eu égard à la difficulté 
d’évaluer concrètement et de chiffrer la rentabilité des cursus de formation, la Délé-
gation estime qu’une coordination s’impose dans ce domaine. 
Les données disponibles concernant les personnes incapables d’exercer une activité 
lucrative, les stagiaires et les apprentis semblent insuffisantes. L’OFPER a donc été 
invité à fournir des indications chiffrées plus précises et de présenter des comparai-
sons avec d’autres corporations de droit public ou des organisations du secteur privé. 
Depuis le 1er janvier 2001, l’administration fédérale utilise le système informatisé de 
gestion du personnel BV PLUS. Les interfaces de ce système comportent des risques 
qui ne sont pas faciles à éliminer en raison de la complexité de la matière et des 
nombreuses interdépendances du système. La découverte de versements trop élevés 
en raison de données erronées permet de supposer que la qualité des données relati-
ves à certains offices ne répond pas au niveau d’exigences fixées par les directives. 
Il n’est pour l’heure pas encore possible de se prononcer avec certitude sur l’origine 
de ces erreurs. Il est envisageable de penser qu’elles découlent d’erreurs d’utilisation 
(techniques ou relatives aux méthodes de travail) accidentelles. Cela étant, il n’est 
pas possible d’exclure qu’il y ait aussi eu des erreurs intentionnelles. L’OFPER a 
l’intention de vérifier régulièrement la légitimité des mutations, par sondage, mais 
aussi de manière systématique en soumettant chaque année un office par départe-
ment à un contrôle intégral. La question des sanctions sera abordée ultérieurement, 
sur la base des résultats des premiers contrôles et en fonction de la fréquence et de la 
nature des erreurs découvertes. 
La Délégation des finances soutient les efforts de coordination et l’organisation 
pertinente de la formation sous l’égide de l’OFPER. Elle a invité l’OFPER à 
améliorer les informations relatives aux personnes incapables d’exercer une ac-
tivité lucrative, aux stagiaires et aux apprentis. La Délégation des finances exige 
en outre que toute la lumière soit faite sur les abus éventuels constatés dans le 
traitement des salaires et qu’il y soit mis fin. 
5.6.2 
Flux de paiements entre la Confédération 
et les cantons 
La Délégation des finances a chargé de Contrôle fédéral des finances (CDF) 
d’examiner le versement des impôts par les cantons, en particulier en ce qui 
concerne la moralité de paiement des cantons et la comptabilisation de ces montants 
par la Confédération. Les investigations du CDF ont montré que, en 2003, divers 
cantons avaient plusieurs fois tardé à fournir les décomptes pour des montants 
considérables, obligeant l’Administration fédérale des contributions (AFC) à en-
voyer des rappels. La Délégation des finances s’est penchée de manière approfondie 
sur les mécanismes d’incitation financiers influant sur les flux de paiements entre la 
Confédération et les cantons.

2874 
Elle a constaté que les dispositions régissant la perception par les cantons de l’impôt 
fédéral direct et de la taxe d’exemption militaire au nom de la Confédération ne 
permettent pas à celle-ci de percevoir d’intérêts moratoires (loi fédérale sur l’impôt 
fédéral direct, LIFD; RS 642.11; loi fédérale sur la taxe d’exemption de l’obligation 
de servir, LTEO; RS 661). Cette situation incite les cantons à retarder les décomptes 
à l’attention de la Confédération afin d’obtenir un avantage de taux d’intérêt. Des 
solutions ont été cherchées en discutant à plusieurs reprises avec le chef du DFF afin 
d’aménager les incitations financières de manière à améliorer et à harmoniser 
l’application des prescriptions idoines par les cantons et, en particulier, ne plus leur 
permettre de réaliser des avantages de taux d’intérêt. 
Les points faibles relevés ont incité la Délégation des finances à s’informer d’une 
manière générale sur les règles de validation appliquées aux flux de paiements entre 
la Confédération et les cantons. Les comptes courants des cantons sont par principe 
gérés sans intérêts. Ils sont équilibrés bimensuellement. Lorsque la Confédération ou 
un canton verse le montant correspondant avec retard, un intérêt est perçu dont le 
taux correspond au taux lombard officiel de la Banque nationale suisse moins 1 %. 
La Délégation des finances comprend que le DFF ne veuille pas entamer un proces-
sus de révision uniquement pour introduire de nouvelles dispositions relatives à la 
perception d’intérêts moratoires dans la LIFD et dans la LTEO. 
La Délégation des finances recommande qu’à la faveur de la prochaine révision 
des actes mentionnés le vide juridique soit comblé d’abord dans la LIFD, puis 
aussi dans la LTEO. 
5.6.3 
Marchés de la Confédération 
La statistique des acquisitions de la Confédération renseigne notamment sur le 
volume annuel des achats, en Suisse et à l’étranger, de bien mobiliers de la Confédé-
ration. En tenant compte des CFF et de La Poste qui appartiennent à la Confédéra-
tion, la statistique révèle de ces acquisitions ont atteint 3,8 milliards de francs en 
2003, ce qui souligne l’importance financière de ce domaine. 
Le Contrôle fédéral des finances (CDF) examine régulièrement les achats des offices 
et procède à des analyses de prix lorsque les rapports contractuels constituent des 
situations de monopole. Les rapports de révision sont approuvés par la Délégation 
des finances. En 2004, elle a pris connaissance du contrôle des acquisitions de 
RUAG Aerospace, de l’Office fédéral des constructions et de la logistique (OFCL), 
de l’Ecole polytechnique fédérale de Zurich (EPFZ), d’Armasuisse et de l’Office 
fédéral des eaux et de la géologie (OFEG). 
Les rapports et les explications du CDF montrent que les principes de régularité, de 
légalité et de l’emploi ménager des fonds n’ont pas toujours été respectés (voir 
rapport annuel 2003 du CDF; FF 2004 3361). Le CDF a également relevé que les 
connaissances spécifiques des collaborateurs chargés des achats étaient en partie 
lacunaires. La Délégation des finances constate avec satisfaction que les unités 
administratives contrôlées ont bien accueilli les recommandations formulées par le 
CDF et les ont rapidement mises en œuvre.

2875 
Grâce aux analyses de prix effectués auprès de RUAG, un montant de 483 000 
francs a pu être inscrit au crédit du Groupement Armasuisse. Cet exemple montre les 
relations spéciales entre le Groupement Armasuisse et RUAG, entreprise de la 
Confédération. La Délégation des finances s’est donc assurée que le Groupement 
Armasuisse puisse garder son droit de prendre connaissance des documents de 
RUAG relatifs aux acquisitions effectuées dans des situations de quasi-monopole. 
Elle se penchera sur les conventions en cours de révision en temps opportun. 
La Délégation continuera de suivre le respect des prescriptions régissant les 
marchés publics avec attention. 
5.6.4 
Problèmes informatiques de l’Administration 
fédérale des contributions 
Dans son rapport annuel 2002 (ch. 2.6), le Contrôle fédéral des finances (CDF) a fait 
part de son inquiétude quant au développement de l’informatique de la Division 
principale de la taxe sur la valeur ajoutée de l’Administration fédérale des contribu-
tions (AFC). Il craignait que les retards pris dans la mise en place des nouveaux 
logiciels aient un impact négatif sur cet impôt vital pour la Confédération (18 mia. 
de fr.). 
La Délégation s’est donc penchée sur ces problèmes informatiques. Depuis les 
années 80, l’AFC travaille avec deux applications centrales MOLIS (système 
d’information TVA) et STOLIS (système d’information des droits de timbre). Suite 
au transfert des services informatiques de l’AFC à l’Office fédéral de l’informatique 
et de la télécommunication (OFIT) dans le cadre de NOVE-IT, diverses lacunes sont 
apparues dans le système qui, dans certains cas, ont occasionné des pannes. Pour la 
plupart, ces défauts ont cependant été réparés. Des problèmes inattendus sont surve-
nus lors du remplacement prévu des anciens logiciels dans le cadre du programme 
«Migration BS2000». La migration des logiciels vétustes de l’AFC a dû être inter-
rompue après deux ans pour être remplacée par un changement de matériel pur et 
simplel. Ce remplacement a occasionné des frais pour un montant de 9 millions de 
francs pour la Confédération. Selon une expertise externe, l’échec était à mettre 
essentiellement sur le compte de l’OFIT. L’entreprise externe qui a chapeauté les 
travaux ayant cependant admis une part de responsabilité, elle s’est déclarée dispo-
sée à assumer une indemnisation correspondant à 20 % de la part du projet qu’elle a 
géré directement et, à ce titre, à fournir gratuitement des prestations équivalentes 
pour d’autres projets. 
D’entente avec l’AFC et l’OFIT, le DFF a décidé de poursuivre, dans un premier 
temps, l’exploitation des applications centrales sur une plate-forme non compatible 
avec NOVE-IT. La maintenance des applications informatiques actuelles exige 
toutefois douze années-homme. L’OFIT doit fournir ces ressources pour faire fonc-
tionner le système et éviter les défaillances techniques. Dans un deuxième temps, 
avec le soutien de l’OFIT, l’AFC s’est attelée à la planification de la nouvelle solu-
tion informatique qui prendra le relais de la solution actuelle en 2007/2008. Baptisé 
INSIEME, le nouveau projet permettra d’aligner l’organisation de l’AFC sur les 
processus définis.

2876 
La Délégation des finances attend de l’AFC, importante bénéficiaire de presta-
tions, qu’elle définisse ses besoins informatiques de manière prospective. Les 
conventions relatives à la fourniture de prestations passées avec l’OFIT doivent 
être améliorées. 
5.6.5 
Compagnie aérienne Swiss 
La Délégation des finances se renseigne régulièrement sur la situation des affaires 
auprès du chef du DFF, du président du comité du Conseil fédéral «Conditions-
cadres Swiss» et du représentant de la Confédération au sein du conseil 
d’administration de Swiss. 
Au cours de l’exercice sous revue, Swiss est parvenue, après de longues négocia-
tions avec un consortium international de banques, à conclure un contrat de trois ans 
portant sur un crédit d’exploitation de 325 millions de francs, dont 180 millions de 
francs injectés dès novembre 2004 sous forme de liquidités. 
La prolongation de la convention entre actionnaires jusqu’à fin 2005 a été acceptée 
par 86 % des actionnaires. En janvier 2005, Swiss a annoncé de nouvelles suppres-
sion d’emplois et une réduction de la flotte. L’augmentation de la pression de la 
concurrence et l’érosion continue des prix sur le marché européen contraignent 
Swiss à réduire sa flotte d’au moins 13 unités dans le segment des avions régionaux. 
Swiss s’attend à la suppression de 800 à 1000 postes de travail dans les 18 mois à 
venir. Swiss vise ainsi une réduction de ses coûts nets de 300 millions de francs. 
Au cours de l’année sous revue, diverses interventions parlementaires ont invité le 
Conseil fédéral à présenter sa stratégie concernant la compagnie aérienne Swiss. A 
cet égard, la Délégation des finances renvoie à la réponse que le Conseil fédéral a 
donnée le 15 septembre 2004 à l’interpellation 04.3022 Crédit d’exploitation en 
faveur de Swiss d’où il ressort que l’engagement de la Confédération est limité dans 
le temps. Toutefois, la modification de la participation de la Confédération ne doit 
pas intervenir en temps inopportun. Par ailleurs, elle doit tenir compte des objectifs 
du Conseil fédéral en matière de politique aérienne. Enfin, le Conseil fédéral consi-
dère que la vente de Swiss à une compagnie aérienne étrangère constitue une mesure 
parmi toutes les solutions envisageables. 
La Délégation des finances a été informée, durant l’exercice sous revue, que 
l’administration fédérale étudiait une garantie fédérale en matière de risque terroriste 
étant donné que les assureurs privés de compagnies aériennes envisagent d’exclure 
de leur couverture les sinistres consécutifs à l’explosion de bombes et aux irradia-
tions nucléaires. La Délégation des finances a clairement rappelé au Conseil fédéral 
qu’un crédit d’engagement correspondant devait être soumis au Parlement. 
La Délégation des finances a pris acte des informations concernant Swiss. Elle 
appuie la stratégie du Conseil fédéral. Elle a clairement fait savoir au Conseil 
fédéral qu’elle n’accepterait aucun crédit d’engagement important pour 
l’aviation civile en procédure d’urgence.

2877 
5.7 
Département fédéral de l’économie 
5.7.1 
Visite d’information auprès du Secrétariat d’Etat 
à l’économie 
Lors de sa visite du 18 mai 2004, la section 1 s’est informée auprès du nouveau 
secrétaire d’Etat sur les principes appliqués par le Secrétariat d’Etat à l’économie 
(Seco) en matière de direction de l’office, de bonne gouvernance, de surveillance 
financière et d’analyse des risques. 
Le secrétaire d’Etat a présenté la réorganisation du Seco ainsi que sa conception de 
la mission de l’office. Le Seco est le centre de compétences de la Confédération 
pour les questions économiques et constitue, avec le DFAE, le centre de gravité de 
la politique économique extérieure et de la politique de développement. Le Seco est 
une unité organisationnelle de la Confédération animée par un esprit d’entreprise. 
Etant donné que les responsables du Seco ne s’y retrouvaient plus, le Seco s’est 
largement distancé de l’organisation matricielle. A l’échelon opérationnel, le Seco 
est revenu à une structure hiérarchique traditionnelle. Chaque fonction de conduite 
dispose d’une suppléance pourvue de toutes les compétences décisionnelles. En 
comparaison avec d’autres offices de la Confédération, la hiérarchie du Seco est 
relativement plate. Outre l’échelon directorial, il n’a pas de chefs de section ou de 
division, mais uniquement des chefs de secteur. La Délégation des finances est 
d’avis que la motivation des offices dynamiques disposant d’une hiérarchie moderne 
et plate ne doit pas être sapée par des incitations financières négatives lors de 
l’octroi des crédits du personnel. Elle s’est entretenue de ce sujet avec l’Office 
fédéral du personnel. 
Les mesures destinées à assurer l’application des principes de la bonne gouvernance 
par les unités administratives décentralisées de l’administration fédérale constituent 
un autre point fort des activités du Seco. En outre, sur demande de la Délégation des 
finances et du Contrôle fédéral des finances (CDF), la surveillance a été, ces derniè-
res années, renforcée à tous les niveaux dans le domaine de l’assurance-chômage 
dont le total des opérations se monte annuellement à près de 6 milliards de francs. 
Les risques du fonds de compensation de l’assurance-chômage ont été analysés en 
détail. Les rapports de révision du CDF sur les comptes annuels de l’assurance-
chômage en rendent compte. Les domaines de la coopération économique au déve-
loppement et de la promotion économiques sont soumis à des mesures de surveil-
lance diverses. Ainsi, le CDF contrôle-t-il régulièrement les comptes de l’Assurance 
suisse contre les risques à l’exportation. Il avait notamment prévu de procéder, en 
2004 et en 2005, à des audits de la Swiss Organisation for Facilitating Investments 
(SOFI) et du fonds d’aide à l’investissement dans les régions de montagne (LIM). 
Le 18 février 2004, le Conseil fédéral a décidé un train de mesures pour la politique 
de croissance. Ces mesures ont pour but de surmonter la faiblesse de la croissance en 
Suisse. Une fois par année, le groupe de travail interdépartemental Croissance placé 
sous la direction du Seco doit informer le Conseil fédéral sur la mise en ouvre des 
mesures en question. 
Le Conseil fédéral a chargé tous les offices de présenter des propositions de réduc-
tion de tâches. La Délégation des finances attend du Seco qu’il fixe les priorités qui 
s’imposent. Cela étant, les politiques doivent également avoir la volonté de déchar-
ger l’office des tâches secondaires. Cela concerne tout particulièrement les tâches

2878 
qui peuvent être effectuées aussi bien, voire mieux à l’extérieur de la Confédération. 
D’une manière générale, il faudrait renforcer et développer les domaines du Seco qui 
alimentent la croissance économique et faire des économies dans le domaine des 
mesures visant à maintenir certaines structures ou à introduire des entraves de mar-
ché. 
La Délégation des finances est favorable à l’introduction de hiérarchies plates 
dans l’administration fédérale et attend que les crédits du personnel soient 
octroyés indépendamment de la forme d’organisation. 
Elle examinera les rapports de révisions du CDF sur les comptes de la SOFI et 
du fonds LIM. 
5.7.2 
Indemnités dans le domaine de la Commission 
pour la technologie et l’innovation 
En 2003, le Contrôle fédéral des finances (CDF) a effectué une révision du domaine 
des prestations de la Commission pour la technologie et l’innovation (CTI) de 
l’Office fédéral la formation professionnelle et de la technologie (OFFT). La Délé-
gation des finances avait constaté avec satisfaction que les résultats des contrôles 
étaient bons. Elle a, en 2004, demandé de plus amples informations sur certaines 
questions. 
La Délégation des finances a soutenu les efforts de l’OFFT visant à obliger le signa-
lement d’éventuelles collisions d’intérêts entre membres de la CTI, requérants et 
partenaires économiques au moyen d’une modification de la clause contractuelle 
d’intégrité. La délégation a également pris connaissance du fait que des indemnités 
et honoraires, parfois particulièrement élevés, étaient versés à des membres de la 
CTI et à des experts. Au vu du montant des divers paiements, la Délégation des 
finances a prié le DFE de lui fournir des indications détaillées concernant le montant 
et les bénéficiaires de ces paiements ainsi que le temps que ces ceux-ci ont consacré 
à la CTI. Elle a également demandé de plus amples informations sur le nombre de 
demandes de soutien, sur le choix des projets et sur le suivi des résultats. 
Il ressort de la réponse de DFE que les taux horaires sont de 190 francs pour les 
chefs de domaine d’encouragement, de 150 francs pour les experts reconnus au plan 
international et 125 francs pour les autres spécialistes qualifiés. Aucune indemnité 
n’est en principe versée aux membres de la commission qui représentent la Confédé-
ration. 
En 2000, la CTI a reçu environ 600 demandes de soutien. En 2003 ce chiffre est 
passé à 1000 demandes. Le temps que les experts de la CTI consacrent au travail en 
faveur de la commission dépend du volume de travail exigé par les divers mandats et 
peut, dans certains cas, atteindre 1000 heures pas an. Ces experts travaillent simulta-
nément dans plusieurs domaines d’encouragement de la CTI. Ils assument également 
des tâches stratégiques et contribuent, notamment, au développement de la stratégie 
de la CTI et des hautes écoles spécialisées ou à l’élaboration des concepts de renfor-
cement de la capacité d’innovation de la Suisse.

2879 
L’appréciation des demandes de subside est guidée par les critères de l’art. 9 de 
l’ordonnance sur l’octroi de subsides pour l’encouragement de la technologie et de 
l’innovation (RS 823.312). L’examen de ces critères et de ceux mentionnés dans le 
postulat adopté par le Conseil national (03.3186) et la création d’une nouvelle base 
légale pour l’encouragement de la CTI ont lieu dans le cadre des travaux de mise en 
œuvre du message FRT 2004–2007 et de la nouvelle stratégie d’organisation de 
l’innovation à l’échelon national qui y est proposée. 
Le contrôle de la réalisation des objectifs des projets CTI a lieu aussi bien à 
l’échelon opérationnel qu’à l’échelon stratégique. Le controlling opérationnel du 
projet permet de vérifier le respect du calendrier établi, la première fois au bout de 
trois mois, puis tous les six mois. Le contrôle de l’impact des activités 
d’encouragement sur la base de l’évaluation de projets choisis est en cours. 
La Délégation des finances salue les efforts visant à améliorer le controlling 
dans le domaine de la CTI. 
5.8 
Département de l’environnement, des transports, 
de l’énergie et de la communication 
5.8.1 
Visite de contrôle auprès de la division principale 
de la sécurité des installations nucléaires, 
à Würenlingen 
La Division principale de la sécurité des installations nucléaires (DSN) fait partie de 
l’Office fédéral de l’énergie (OFEN), auquel elle est subordonnée, tout en bénéfi-
ciant d’une très large autonomie d’action, en raison de ses activités de contrôle et en 
particulier du fait qu’elle constitue depuis le 1er janvier 2004, un office géré par 
mandat de prestations et enveloppe budgétaire (GMEB). La DSN est l’autorité de 
surveillance de la Confédération dans le domaine de l’énergie nucléaire. Elle 
contrôle et se prononce sur les installations nucléaires suisses en matière de sécurité 
nucléaire et de protection contre les radiations, ceci depuis le projet en passant par la 
construction et l’exploitation jusqu’à la mise hors service et au démantèlement. La 
DSN surveille les transports de matières radioactives ainsi que les démarches prépa-
ratoires pour la réalisation de dépôts de déchets radioactifs dans des couches géolo-
giques profondes. 
Sur le plan des finances, pour la période du mandat de prestations 2004–2007, la 
DSN est au bénéfice d’une enveloppe budgétaire dont les charges se montent à 
133,3 millions de francs et les produits à 128 millions de francs au compte 
d’exploitation, soit un taux de couverture de 96 %. Les recettes sont facturées par la 
Confédération et obtenues sur la base de prix horaires de travail en dessous des taux 
de la SIA. La couverture totale est difficile à atteindre du fait que la DSN accomplit 
également des tâches non facturables. Sur le plan du personnel, la DSN compte 91 
collaboratrices et collaborateurs, dont 78 spécialistes et 13 personnes de l’admi-
nistration. Le nombre des collaborateurs est en augmentation par rapport aux années 
précédentes. Le DSN comporte quatre divisions chargées respectivement du 
contrôle, support et communication, de la sécurité des réacteurs nucléaires, de la 
sécurité des transports et de la gestion des déchets ainsi que de la radioprotection.

2880 
La DSN exerce sa surveillance sur 5 centrales nucléaires (Beznau 1 et 2, Mühleberg, 
Gösgen et Leibstadt), trois installations de recherche (Institut Paul Scherrer, EPFL et 
Université de Bâle) et trois entrepôts intermédiaires de déchets nucléaires. Par 
ailleurs, elle surveille les transports de matières radioactives et les installations 
nucléaires et procède aux analyses en vue du stockage géologique en profondeur des 
déchets. 
Sur le plan des contrôles, la DSN doit s’assurer du respect des normes strictes 
d’exploitation des centrales et relever, sans concession, les erreurs commises ou les 
faiblesses d’équipements des centrales. Elle s’efforce à cet égard de développer une 
culture de la sécurité, par ailleurs très élevée en Suisse. Il y lieu de relever que la 
DSN doit pouvoir agir en toute indépendance par rapport aussi bien aux entreprises 
contrôlées que par rapport à l’OFEN, en raison des intérêts différents de cet office 
par rapport à l’organe de contrôle. La DSN dispose d’une organisation d’urgence en 
cas d’accident et procède par ailleurs à des examens de risque par des analyses de 
probabilité. Pour l’avenir, la DSN entend mettre en place des programmes de sur-
veillance intégrée de façon à améliorer son effectivité. La DSN est en liaison sur le 
plan national, avec l’OFEN, la Centrale d’alarme nationale, l’Office fédéral de la 
santé et divers autres organes. Sur le plan international, elle a des relations avec 
l’Agence internationale de l’énergie atomique et l’Agence de l’énergie nucléaire de 
l’OCDE ainsi qu’avec diverses commissions et organes. Elle apporte enfin son 
soutien technique aux pays de l’Europe de l’Est pour l’amélioration de la sécurité 
des réacteurs nucléaires. 
Lors de sa visite du 27 avril 2004, la section 2 de la Délégation des finances a obser-
vé que, pour certains travaux extrêmement spécialisés, la DSN s’assure le concours 
d’experts extérieurs qui sont toujours les mêmes. Les adjudications ne sont donc pas 
réalisées selon les normes de l’OMC, car il existe très peu d’entreprises ayant les 
compétences voulues et que le changement d’expert entraîne des surcoûts 
d’initiation. Les mandataires de la DSN ne peuvent cependant pas être fournisseurs 
des centrales contrôlées. La Délégation des finances n’a pas d’objection à cette 
dérogation, en vertu du principe selon lequel la sécurité des installations nucléaires 
prime l’application des règles de l’OMC. 
De même, il convient de relever que les problèmes majeurs de la DSN sont liés au 
renouvellement des installations nucléaires, au maintien du niveau élevé de sécurité 
actuelle, à l’élimination des déchets et aux risques dits résiduels. Par ailleurs, bien 
que les centrales nucléaires soient dès l’origine conçues pour éviter des attaques 
terroristes, depuis le 11 septembre 2001 des mesures de collaboration policière ont 
été renforcées aux échelons national et international. 
Après en avoir pris connaissance de l’avoir approuvé, la Délégation des finances a 
adressé le rapport de sa section 2 au Chef du Département du l’environnement, des 
transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) en faisant diverses 
recommandations. 
C’est ainsi qu’elle invite la DSN à améliorer son degré de couverture des coûts en 
relevant au besoin les prix horaires de ses contrôles. 
Dans ses contrôles, la DSN est responsable uniquement du respect des procédures et 
de la bienfacture de ses examens. En revanche, elle ne saurait par principe encourir 
de responsabilité civile, laquelle reste à la charge des exploitants contrôlés. A cet 
égard, la Délégation des finances recommande toutefois de réexaminer soigneuse-

2881 
ment les dispositions légales, afin d’exclure tout risque de responsabilité civile que 
pourrait devoir assumer la DSN. 
De même, elle estime qu’il faut garantir une autonomie aussi grande que possible à 
la DSN, tant à l’égard des institutions étatiques auxquelles elle est subordonnée. 
La Délégation des finances relève que l’ouverture du marché de l’électricité n’ira 
pas sans des diminutions de prix et par conséquent, sans des mesures de rationalisa-
tion dans les investissements et l’exploitation des centrales nucléaires. Il faut dès 
lors tout mettre en œuvre pour éviter que ces mesures de rationalisation ne condui-
sent à une détérioration de la sécurité. 
Enfin, la Délégation des finances souhaiterait, d’une manière plus générale, que des 
mesures puissent être prises pour endiguer la diminution des connaissances et des 
experts dans le domaine nucléaire en Suisse. 
Dans sa réponse, le chef du DETEC a souscrit aux considérations et recommanda-
tions de la Délégation des finances et s’est proposé de les mettre en œuvre. 
5.8.2 
Haute surveillance financière sur le fonds pour les 
grands projets ferroviaires; compte spécial 2003 du 
fonds pour grands projets ferroviaires (fonds FTP) 
La Délégation des finances a pris acte au printemps 2004 du rapport de révision du 
Contrôle fédéral des finances (CDF) sur le compte spécial 2003 du fonds pour 
grands projets ferroviaires (fonds FTP). Au vu des coûts supplémentaires de la 
NLFA, du message du Conseil fédéral relatif à un crédit additionnel pour la NLFA 
d’un montant de 900 millions de francs et des prévisions de rentabilité pessimistes 
qu’il contient ainsi que du message relatif aux modifications du financement des 
projets FTP annoncé (publié entre-temps: FF 2004 4977), la Délégation des finances 
s’est montrée très préoccupée par l’évolution future des coûts des projets FTP. 
La Délégation de surveillance de la NLFA (DSN) exerce la haute surveillance sur le 
projet de NLFA alors qu’il incombe à la Délégation des finances d’assumer la haute 
surveillance financière sur le compte spécial du fonds pour grands projets ferroviai-
res. A ce titre, elle a donc invité le Conseil fédéral à ne pas entrer en matière sur les 
souhaits spéciaux et additionnels formulés dans le cadre des projets FTP pour éviter 
de provoquer des augmentations de coûts supplémentaires et, partant, des dépasse-
ments du plafond des avances du fonds FTP. 
Au cours de l’exercice sous revue, la Conférence des collèges présidentiels des 
commissions et délégations de surveillance (CPSur) et les présidents des commis-
sions des transports et des télécommunications (CTT) se sont penchés sur le système 
parlementaire de la surveillance de la NLFA. Par rapport aux précédentes, les nou-
velles directives relatives à la haute surveillance sur la NLFA contiennent trois 
précisions supplémentaires: Lorqu’ils constatent qu’il y a lieu d’intervenir, les 
membres de la DSN doivent présenter des propositions et des recommandations 
claires à l’attention des commissions parlementaires et de la Délégation des finan-
ces. Le cas échéant, les commissions et la Délégation des finances chargent la DSN 
de procéder à des examens directement. Celle-ci informe elle-même le public sur ses 
activités. A l’avenir également, la DSN limitera ses activités à la NLFA et ne les 
étendra pas à d’autres grands projets.

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Conclusions 
Durant l’exercice, la Délégation des finances a dû prendre des décisions parfois 
difficiles, voire douloureuses, pour l’administration. Son attitude restrictive et sa 
rigueur en matière d’économie ont été largement commandées par les circonstances. 
L’état alarmant des finances fédérales exigera d’ailleurs qu’elle continue à faire 
preuve d’une sévérité renouvelée. 
Mais s’il est vrai que la Délégation des finances signale avant tout les affaires exi-
geant des corrections ou suscitant des recommandations, elle se doit de souligner 
qu’elle a pu juger positivement la très grande majorité des dossiers que lui a soumis 
le Contrôle fédéral des finances. Qu’il lui soit permis dès lors d’adresser au Conseil 
fédéral et à l’administration ses remerciements pour leur bonne gestion financière et 
pour l’emploi, dans l’ensemble efficace et ménager, des ressources publiques. Elle 
les encourage à faire toujours preuve de la rigueur la plus grande durant les années à 
venir. Mais cela ne suffira pas à rétablir les finances fédérales. L’administration 
devra travailler avec moins de moyens que par le passé, comme en attestent les 
programmes d’allégement budgétaires déjà décidés par le Parlement ou en délibéra-
tions actuellement devant les conseils législatifs. 
Enfin, les sentiments de reconnaissance de la Délégation des finances vont égale-
ment d’une part aux collaboratrices et aux collaborateurs de son secrétariat pour leur 
inlassable dynamisme à son service et d’autre part, au Contrôle fédéral des finances 
pour la haute surveillance qu’il exerce sur les finances. Comme à l’accoutumée, le 
CDF a accompli sa tâche avec efficacité, clairvoyance et dévouement, au service des 
citoyens de notre pays.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Rapport de la Délégation des finances aux commissions des finances du Conseil national et
du Conseil des Etats concernant la haute surveillance sur les finances de la Confederation
en 2004
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2005
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
19
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
17.05.2005
Date
Data
Seite
2833-2882
Page
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Ref. No
10 138 624
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.