ch_vb · JAAC 53.37 · 1988-11-28 · de


JAAC 53.37
Bundesamt für Justiz, 28. November 1988
Proposition d’une commission parlementaire tendant à l’adoption d’un
contre-projet à l’initiative «en faveur des petits paysans».
- Art. 121 al. 3 Cst. et art. 75 al. 2 LDP. Unité de la matière respectée.
- Art. 121 al. 6 Cst. et art. 27 al. 3 LREC. Contenu licite du contre-projet
proposé, qui traite de la même question que l’initiative, poursuit un
objectif général qui lui est étroitement lié et ne vise pas au statu quo.
- Les aspirations formulées dans le contre-projet ne relèvent pas du
degré constitutionnel, car elles peuvent toutes être réglées sur la base
de l’art. 31bis al. 3 let. b Cst.
Antrag einer parlamentarischen Kommission betreffend
Gegenvorschlag zur «Kleinbauern-Initiative».
- Art. 121 Abs. 3 BV und Art. 75 Abs. 2 BPR. Einheit der Materie gewahrt.
- Art. 121 Abs. 6 BV und Art. 27 Abs. 3 GVG. Zulässiger Inhalt des
beantragten Gegenvorschlags, der dieselbe Sachfrage wie die
Volksinitiative behandelt, einen eng zusammenhängenden allgemeinen
Zweck verfolgt und nicht auf Fortschreibung des Status quo lautet.
- Fehlende Verfassungswürdigkeit des beantragten Gegenvorschlags,
weil Art. 31bis Abs. 3 Bst. b BV bereits alle Regelungsanliegen abdeckt.
Proposta di una commissione parlamentare concernente un
controprogetto all’iniziativa «in favore dei piccoli contadini».
- Art. 121 cpv. 3 Cost. e art. 75 cpv. 2 LDR. Unità della materia rispettata.
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- Art. 121 cpv. 6 Cost. e art. 27 cpv. 3 LRFC. Contenuto lecito del
controprogetto proposto che tratta la stessa questione dell’iniziativa,
persegue un obiettivo generale strettamente connesso e non è volta alla
conservazione dello status quo.
- Le aspirazioni formulate nel controprogetto non rilevano del grado
costituzionale, poiché possono tutte essere disciplinate sulla base
dell’art. 31bis cpv. 3 lett. b Cost.
Auf Anfrage prüfte das Bundesamt für Justiz (BJ), ob ein Antrag der Mehrheit
der nationalrätlichen Kommission (ursprünglich Antrag Rutishauser)
betreffend Gegenvorschlag zur Volksinitiative «für ein naturnahes Bauern -
gegen Tierfabriken (Kleinbauern-Initiative)»[1] rechtlich zulässig sei. Dabei
stellten sich drei Fragen, nämlich die Fragen nach der Einheit der Materie
(Ziff. 1), des zulässigen Inhalts eines Gegenvorschlags (Ziff. 2) und schliesslich
der Verfassungswürdigkeit (Ziff. 3).
1. Einheit der Materie
Nach Art. 121 Abs. 3 BV, welche Bestimmung durch Art. 75 Abs. 2 des BG vom
17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR, SR 161.1) konkretisiert
wird, darf eine Volksinitiative nur eine Materie zum Gegenstand haben. Die
Einheit der Materie ist gewahrt, wenn zwischen den einzelnen Teilen einer
Initiative ein sachlicher Zusammenhang besteht. Diese Anforderungen gelten
sinngemäss für Gegenvorschläge nach Art. 121 Abs. 6 BV.
Der Antrag umfasst eine Neuformulierung von Art. 31bis Abs. 3 Bst. b BV, das
heisst des Landwirtschaftsartikels, sowie einen neuen Art. 31octies. Während
die erstgenannte Bestimmung dem Bund in erster Linie die Kompetenz
beziehungsweise den Auftrag für eine Landwirtschaftspolitik gibt, bringt
Art. 31octies ergänzende Zielbestimmungen für die Landwirtschaftspolitik.
Die beiden Bestimmungen bilden materiell demnach eine Einheit von Ziel-
und Kompetenzbestimmung beziehungsweise Gesetzgebungsauftrag. Und sie
beschlagen ausschliesslich den Sachbereich Landwirtschaftspolitik.
Zwischen den einzelnen Teilen des Antrags besteht zweifelsohne ein
sachlicher Zusammenhang. Das Erfordernis der Einheit der Materie ist
demnach erfüllt.
2. Zulässiger Inhalt eines Gegenvorschlages
2.1. Allgemein
Nach Art. 121 Ziff. 6 BV ist die Bundesversammlung berechtigt, bei Ablehnung
einer Volksinitiative einen Gegenvorschlag auszuarbeiten und Volk und
Ständen zur Abstimmung zu unterbreiten. Diese Bestimmung äussert sich
selber nicht zur Frage, welches der zulässige Inhalt eines Gegenvorschlages
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sei. Hingegen findet sich dazu in Art. 27 Abs. 3 des BG vom 23. März 1962
über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung sowie über die Form,
die Bekanntmachung und das Inkrafttreten ihrer Erlasse (GVG, SR 171.11)
eine Bestimmung, welche sich zu dieser Frage äussert. Danach muss ein
Gegenvorschlag die «nämliche Verfassungsmaterie» wie die Volksinitiative
betreffen.
Die Konkretisierung des Erfordernisses der «nämlichen Verfassungsmaterie»
hat sowohl Bundesrat und Bundesversammlung wie auch Lehre und
Rechtsprechung beschäftigt und zu Auslegungsergebnissen geführt, die zum
Teil in erheblichem Ausmasse voneinander abweichen. Es lässt sich aber
feststellen, dass jedenfalls Bundesrat und Bundesversammlung sowie das
Bundesgericht zu einer grosszügigen Interpretation neigen.
Der Bundesrat fasste seine eigene sowie die Praxis der Bundesversammlung
unlängst in seiner Botschaft über eine Neuregelung des
Abstimmungsverfahrens für Volksinitiativen mit Gegenentwurf wie
folgt zusammen (BBl 1984 II 336): «Volksinitiative und Gegenentwurf müssen
dieselbe Sachfrage behandeln; sie können sich aber in Grundsatz, in der
Zielrichtung oder in Einzelheiten voneinander unterscheiden.»
Anlässlich der Behandlung der erwähnten bundesrätlichen Botschaft in den
eidgenössischen Räten sind zur Frage der «nämlichen Verfassungsmaterie»
unterschiedliche Auffassungen vertreten worden. Die Befürworter des
doppelten Ja, die sich schliesslich durchsetzten, gingen davon aus, dass
zwischen Initiative und Gegenentwurf ein relativ enger Zusammenhang
bestehen müsse; das Grundanliegen sollte das gleiche sein. Der Gegenentwurf
habe nicht nur dieselbe Sachfrage zu betreffen, sondern müsse auch auf ein
zumindest ähnliches Ziel ausgerichtet sein (vgl. Amtl. Bull. N 1985 2101 ff.).
Diese Auffassung scheint etwas enger als jene zu sein, welche der Bundesrat in
seiner Botschaft dargelegt und vertreten hat.
Das Bundesgericht hatte sich wiederholt mit der Frage des inhaltlichen
Zusammenhangs zwischen kantonalen Volksinitiativen und Gegenentwürfen
zu befassen. Seine Praxis darf ohne weiteres auch für die Beantwortung der
Frage nach dem erforderlichen Zusammenhang zwischen eidgenössischen
Volksinitiativen und Gegenentwürfen berücksichtigt werden. In BGE 113 Ia 53
E. 5a hat das Bundesgericht seine Praxis dahingehend zusammengefasst, dass
der Gegenvorschlag in materieller Hinsicht mit dem Zweck und Gegenstand
der Initiative eng zusammenhängen und dem Stimmbürger eine echte
Alternative einräumen müsse. Mit dem Gegenvorschlag dürfe keine andere
Frage als mit der Initiative gestellt, sondern könnten lediglich andere
Antworten vorgeschlagen werden.
Daraus folgt, dass ein Gegenentwurf jedenfalls die gleiche Sachfrage und
den gleichen Gegenstand betreffen muss wie die Volksinitiative, welcher er
gegenübergestellt werden soll. Zudem muss er denselben oder zumindest
einen mit jenem der Volksinitiative eng zusammenhängenden allgemeinen
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Zweck verfolgen. Der Gegenentwurf muss ausserdem eine echte Alternative
zur Volksinitiative enthalten. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt, wenn er
lediglich den Status quo wiedergibt.
2.2. Antrag der Kommissionsmehrheit
Misst man den vorliegenden Antrag an diesen Kriterien, so ergibt sich wohl,
was folgt:
Die «Kleinbauern-Initiative» will den Schutzbereich der Gesetzgebung
zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen
Landwirtschaft gemäss Art. 31bis Abs. 3 Bst. b BV auf bäuerliche Betriebe
beschränken. Was als bäuerlicher Betrieb gelten darf, wird in der Initiative im
Detail niedergelegt.
Der Bundesrat vertritt in seiner Botschaft die Auffassung, dass diese
Umschreibung zu kategorisch und zu strikt sei und zu unbilligen Ergebnissen
führe. Sie sei daher abzulehnen (BBl 1988 I 641 ff.).
Der Antrag greift den Gedanken des bäuerlichen Betriebes zwar auf,
verabsolutiert ihn aber nicht gleicherweise wie die Volksinitiative. Es
wäre Sache der Ausführungsgesetzgebung, den Begriff des bäuerlichen
Familienbetriebes zu umschreiben. Anders als die Volksinitiative stellt der
Antrag die Landwirtschaftspolitik auch ausdrücklich in den Zusammenhang
der Umweltpolitik, der Raumplanung, der Landschaftspflege, der Versorgungs-
und Besiedelungspolitik hinein. Er macht damit Bezüge sichtbar, welche
bereits aufgrund der geltenden Landwirtschaftspolitik beachtet werden, wenn
auch nicht in allen Bereichen mit der im Antrag angestrebten Intensität.
In diesem Sinne wird man im Antrag eine echte Alternative sehen dürfen,
welche im Schutz des bäuerlichen Betriebes zwar weniger strikt ist als die
Volksinitiative, anderseits aber auch nicht auf eine blosse Festschreibung des
Status quo abzielt. Das bedeutet, dass der Antrag insofern als zulässig erachtet
werden kann.
Die «Kleinbauern-Initiative» will nicht nur den Schutz der
Landwirtschaftspolitik auf bäuerliche Betriebe beschränken, sondern
auch im Agrar-Grenzschutz Neuerungen einführen. Grundsätzlich soll
danach das Leistungssystem zum Zuge kommen, sofern der Absatz
inländischer landwirtschaftlicher Erzeugnisse der bäuerlichen Betriebe
zu kostendeckenden Preisen durch die Einfuhr gefährdet würde. Dieses
Konzept brächte gegenüber dem heutigen Agrar-Grenzschutz einen
eigentlichen Systemwechsel (BBl 1988 I 661). Während sich nämlich das
heutige Einfuhrinstrumentarium unter anderem durch eine Vielzahl von
Grenzschutzmassnahmen auszeichnet, die massgeschneidert, historisch
gewachsen und international abgesichert sind, müsste aufgrund der Initiative
die Agrarimportordnung umgestellt werden und grundsätzlich mit einem
Instrument, dem Leistungssystem, arbeiten.
Der Antrag enthält zu diesem Agrar-Grenzschutz-Konzept keine vergleichbar
deutliche Alternative wie zur Frage des bäuerlichen Betriebes. Immerhin
wird in Art. 31octies BV als eines der Ziele der Landwirtschaftspolitik «eine
marktgerechte Qualitätsproduktion» genannt. Damit soll zum Ausdruck
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kommen, dass nicht jedwede Produktion zielkonform wäre, sondern
dass der Marktsituation ausdrücklich Rechnung zu tragen ist. Und zu
dieser Marktsituation trägt selbstverständlich auch der Import von
landwirtschaftlichen Produkten massgeblich bei. Die Bestimmung darf wohl
so verstanden werden, dass Grenzschutz nur so weit betrieben werden soll, als
er zur Sicherung des Absatzes einer marktgerechten Produktion erforderlich
ist. Mit welchen Mitteln dieser Grenzschutz zu betreiben sei, bleibt allerdings
offen.
Gleichwohl kann festgestellt werden, dass der Antrag mit Bezug auf
den Agrar-Grenzschutz der Volksinitiative im Vergleich zum Status quo
entgegenkommt. Ziel der Volksinitiative in diesem Punkt ist es nämlich,
vermehrten Wettbewerb zu ermöglichen (BBl 1988 I 635). Die «marktgerechte
Qualitätsproduktion» weist ebenfalls auf vermehrte Wettbewerbsorientierung
der landwirtschaftlichen Produktion hin.
Einzuräumen ist, dass damit auf der Stufe des Importes und des Handels
nicht zwangsläufig vermehrter Wettbewerb geschaffen wird, was im
Falle des von der Volksinitiative angestrebten Leistungssystems zutreffen
würde. Mit Bezug auf die Importstufe und den Handel bringt der Antrag
gegenüber dem Status quo mithin keine Verbesserung. Dieser Umstand
verändert die Antwort auf die Frage nach dem zulässigen Inhalt eines
Gegenentwurfes aber nicht. Es lässt sich nämlich mit guten Gründen die
Auffassung vertreten, sowohl der «Kleinbauern-Initiative» als auch dem
Antrag gehe es vorrangig um die Definition der Landwirtschaftspolitik. Die
angestrebten Auswirkungen auf die Importstufe und den Handel hätten
insofern keine von dieser Definition unabhängige Bedeutung. Von dieser
Annahme ging der Bundesrat offensichtlich auch aus, als er die Frage der
Einheit der Materie der «Kleinbauern-Initiative» in bejahendem Sinne
beantwortete. Andernfalls hätte er die Einheit der Materie verneinen müssen.
Es ergibt sich demnach, dass der Antrag die «nämliche Verfassungsmaterie»
wie die «Kleinbauern-Initiative» beschlägt und demnach die Frage nach dem
zulässigen Inhalt eines Gegenentwurfes bejaht werden kann.
3. Verfassungswürdigkeit des Antrags
In der Botschaft zur «Kleinbauern-Initiative» führt der Bundesrat aus,
dass die Bundesverfassung entsprechend ihrer Funktion als rechtliche
Grundordnung des Staates nur das Grundsätzliche festhalten solle.
Sie solle sich nicht in Details verlieren und nicht mit Normen belastet
werden, die lediglich bestehende Kompetenzen in einer bestimmten,
detaillierten Weise auszunützen geböten. Wende man diese Kriterien auf die
«Kleinbauern-Initiative» an, so sei deren Verfassungswürdigkeit zu verneinen.
In der Tat gehe es dieser nur darum, den Gesetzgeber in Einzelheiten
anzuweisen, wie er eine bereits gegebene verfassungsrechtliche Zuständigkeit
auszunützen habe (BBl 1988 I 638).
Dem Test der Verfassungswürdigkeit ist konsequenterweise auch der Antrag
zu unterwerfen. Dabei ergibt sich folgendes:
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Der Antrag will im Bereiche des Schutzes der bäuerlichen Betriebe eine
differenziertere Lösung als die Volksinitiative ermöglichen. Dabei sollen
eine ganze Reihe von Zielen berücksichtigt werden, welche der Bund schon
aufgrund der geltenden Verfassung verfolgen kann, beziehungsweise zu
verfolgen hat. Tatsächlich nötigt der Antrag zu keiner Gesetzgebung, welche
nicht bereits aufgrund des geltenden Verfassungsrechts zulässig oder sogar
geboten wäre.
Unter diesen Umständen ist die Verfassungswürdigkeit des Antrags wie schon
die Verfassungswürdigkeit der «Kleinbauern-Initiative» zu verneinen.
4. Schlussfolgerung
Die vorstehenden Ausführungen haben ergeben, dass der Antrag für einen
Gegenvorschlag zur «Kleinbauern-Initiative» die Anforderungen an die Einheit
der Materie und die Zulässigkeit des Inhalts eines Gegenentwurfs erfüllt
und insofern rechtmässig ist. Hingegen ist dessen Verfassungswürdigkeit
zu verneinen.
Das BJ betont immerhin, dass die fehlende Verfassungswürdigkeit nicht
fehlende Rechtmässigkeit bedeutet. Der Antrag ist mit anderen Worten
nicht rechtswidrig, sondern widerspricht lediglich (aber immerhin) dem
bundesrätlichen Verständnis darüber, was auf Verfassungsstufe geregelt
werden soll.
[1] Der Gegenentwurf lautet: «Die Bundesverfassung wird wie folgt
geändert: Art. 31bis Abs. 3 Bst. b b. zur Erhaltung einer umweltgerechten
Landwirtschaft mit leistungsfähigen, bodenbewirtschaftenden bäuerlichen
Familienbetrieben sowie zur Festigung des bäuerlichen Grundbesitzes.
Art. 31octies Die Massnahmen zum Schutze der Landwirtschaft im Sinne
von Art. 31bis Abs. 3 Bst. b BV sind insbesondere darauf ausgerichtet a. eine
umweltverträgliche und marktgerechte Qualitätsproduktion zu fördern; b.
die Landschaft nachhaltig zu pflegen; c. eine ausreichende Versorgung für
Zeiten mit gestörten Zufuhren sicherzustellen; d. eine dezentrale Besiedlung
zu erhalten; e. ein angemessenes bäuerliches Einkommen zu sichern über
die Produktepreise für Mengen, die den Absatzverhältnissen angepasst sind,
sowie mit Beiträgen zur Abgeltung gemeinwirtschaftlicher Leistungen, zum
Ausgleich von Produktionsnachteilen und zur Lenkung der Produktion.» (Amtl.
Bull. N 1988II 1820, 1833).
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