ch_vb · JAAC 60.88 · 1995-10-18 · de


JAAC 60.88
Décision du Conseil fédéral du 18 octobre 1995
Mesures à l’encontre de la Libye. Constitutionnalité.
Lorsqu’il adopte des ordonnances fondées sur l’art. 102 ch. 8 Cst., le
Conseil fédéral est lié par la constitution et les lois; il peut cependant
compléter celles-ci par des dispositions praeter legem. Les libertés
publiques ne peuvent être restreintes par ces ordonnances qu’aux
mêmes conditions que par les lois (intérêt public, proportionnalité), les
intérêts de la politique étrangère pouvant, suivant les cas, jouer un rôle
essentiel.
Les normes de droit constitutionnel étant en principe de rang égal, il y
a lieu de déterminer, dans le cas d’espèce, si l’art. 102 ch. 8 Cst. justifie
des restrictions à la liberté du commerce et de l’industrie (art. 31 Cst.);
dans le cas d’ordonnances instituant un boycott, l’art. 102 ch. 8 et 9 Cst.
peut légitimer de telles restrictions.
Massnahmen gegenüber Libyen. Verfassungsmässigkeit.
Erlässt der Bundesrat gestützt auf Art. 102 Ziff. 8 BV eine Verordnung,
so ist er an Verfassung und Gesetz gebunden, kann diese aber praeter
legem ergänzen. Werden Freiheitsrechte beschränkt, sind die gleichen
Voraussetzungen zu erfüllen wie bei deren Beschränkung durch Gesetze
(öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit); aussenpolitischen
Erwägungen kann besonderes Gewicht zukommen.
Da Verfassungsbestimmungen gleichrangig sind, ist im Einzelfall zu
entscheiden, ob Einschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit
durch Art. 102 Ziff. 8 BV gerechtfertigt sind. Solche Einschränkungen
können gerechtfertigt sein im Falle von Verordnungen, welche gestützt
auf Art. 102 Ziff. 8 und 9 BV Boykottmassnahmen vorsehen.
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Provvedimenti nei confronti della Libia. Costituzionalità.
Quando emana ordinanze fondate sull’art. 102 n. 8 Cost., il Consiglio
federale deve attenersi alla costituzione ed alle leggi. Esso può
tuttavia completare le ordinanze con disposizioni praeter legem.
Simili ordinanze possono limitare le libertà pubbliche solamente alle
medesime condizioni richieste anche per le leggi (interesse pubblico,
proporzionalità). Gli interessi della politica estera possono avere,
secondo le circostanze, un peso molto importante nella ponderazione
degli interessi.
Dato che, in linea di principio, le norme di diritto costituzionale
sono di rango uguale, nella specie concreta occorre determinare se
l’art. 102 n. 8 Cost. giustifica delle restrizioni alla libertà di commercio
e d’industria (art. 31 Cost.); nel caso di ordinanze che prevedono un
boicottaggio, l’art. 102 n .8 e 9 può legittimare tali restrizioni.
Résumé des faits:
A. La société recourante X est une société suisse ayant son siège à Genève et
dont l’actionnaire majoritaire est une société libyenne.
B. Par décision du 8 avril 1994 fondée sur l’O du 12 janvier 1994 concernant
des mesures à l’encontre de la Libye (ci-après: l’ordonnance, RS 946.208,
RO 1994 108 ss), l’Office fédéral des affaires économiques extérieures (OFAEE)
a permis à la banque Y à Genève d’effectuer des prélèvements sur le compte de
la société X jusqu’à concurrence d’un montant de Fr. 65 000.- par mois pour le
paiement de salaires, d’impôts, de charges sociales et de primes d’assurance;
ce compte avait été bloqué par la banque à la suite des mesures prises par le
Conseil fédéral à l’encontre de la Libye. L’OFAEE a toutefois précisé dans
sa décision que tout autre paiement était soumis à autorisation et, qu’en
particulier, aucun paiement en faveur de sociétés ayant leur siège à l’étranger
ne pouvait être autorisé. Cette décision se référait à l’art. 7 de l’ordonnance,
en vertu duquel les fonds et biens en capital sont gelés, s’ils appartiennent à
des personnes morales, où qu’elles aient leur siège ou exercent leur activité,
qui, directement ou indirectement, sont contrôlées par le gouvernement ou
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les autorités libyens (al. 1er let. b), des paiements prélevés sur des comptes
bloqués et des transferts de valeurs en capital bloquées pouvant toutefois être
autorisés à titre exceptionnel pour protéger des intérêts suisses (al. 4).
C. Dans une seconde décision, du 14 avril 1994, l’OFAEE a refusé trois autres
paiements à partir du compte bloqué de la société X, pour le motif que les
bénéficiaires avaient leur siège à l’étranger et qu’aucun intérêt suisse ne
justifiait l’octroi d’une autorisation exceptionnelle.
D. Le 9 mai 1994, la société X a recouru auprès du Département fédéral de
l’économie publique (DFEP) contre les décisions des 8 et 14 avril 1994.
E. Le DFEP a rejeté ce recours par décision du 24 août 1994.
F. La société X a interjeté recours en date du 21 septembre 1994 contre cette
décision, en concluant préalablement à ce qu’il soit statué sur la compétence
du Conseil fédéral, qu’elle contestait. Elle conclut principalement à ce que
l’ordonnance soit déclarée illégale, voire inconstitutionnelle et qu’elle ne
déploie donc pas d’effets; ses conclusions subsidiaires tendent notamment à
faire reconnaître que l’art. 7 al. 1er let. b de l’ordonnance ne s’applique pas
à la société X et, plus généralement, aux personnes morales régulièrement
organisées ayant leur siège en Suisse, et à ce que l’ordonnance soit modifiée
dans ce sens.
G. Le 28 octobre 1994, le Conseil fédéral a ouvert un échange de vues avec le
Tribunal fédéral (TF) sur la question de la compétence. Le 17 novembre 1994,
le TF s’est rallié à l’avis du Conseil fédéral, en admettant la compétence de ce
dernier pour statuer sur le recours interjeté par la société X.
H. Le 30 novembre 1994, la société recourante a été invitée à faire savoir si
elle persistait à contester la compétence du Conseil fédéral - auquel cas une
décision serait rendue sur ce seul objet en application de l’art. 9 al. 1er PA -
ou si l’instruction proprement dite de la cause pouvait être entreprise, la
question de compétence étant déduite dans la décision au fond. La recourante
a déclaré, en date du 15 décembre 1994, renoncer à l’exception d’incompétence
du Conseil fédéral, tout en maintenant sa position quant à la non-conformité
des voies de recours offertes avec l’art. 6 de la Convention de sauvegarde des
droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH,
RS 0.101).
Extrait des considérants:
1.1. La compétence du Conseil fédéral se fonde sur l’art. 9 de l’ordonnance et
sur l’art. 72 PA, la voie du recours de droit administratif au TF étant exclue
par l’art. 100 let. a OJ. En effet, aussi bien l’ordonnance instituant un boycott
que les décisions prises en application de cette ordonnance constituent
incontestablement des mesures de politique extérieure et concernent dès
lors la neutralité et les autres affaires intéressant les relations extérieures de la
Suisse, au sens de l’art. 100 let. a in fine OJ.
Cette voie de recours correspond à celle prévue par l’O du 7 août 1990
instituant des mesures économiques envers la République d’Irak (RS 946.206,
art. 4 al. 2), par l’O du 3 juin 1992 instituant des mesures économiques à
l’encontre de la Yougoslavie (Serbie et Monténégro) et d’autres régions
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contrôlées par les Serbes (RS 946.209, art. 11) et par l’O du 22 juin 1994
instituant des mesures économiques à l’encontre d’Haïti (RS 946.205, RO 1994
1453 ss, art. 7) qui rappellent expressément la compétence du Conseil fédéral
en cas de recours contre une décision du DFEP (cf. également JAAC 57.13).
1.2. Dans son recours au DFEP, auquel elle se réfère dans le mémoire adressé
au Conseil fédéral, la recourante fait valoir les garanties de la CEDH, et
principalement l’art. 6, pour réfuter la compétence du Conseil fédéral.
S’agissant de l’autonomie des Etats-membres dans les affaires politiques,
les organes de Strasbourg observent généralement la plus grande retenue,
l’exemple le plus évident étant celui de la politique en matière d’étrangers,
où l’applicabilité de l’art. 6 CEDH a toujours été niée (cf. Jacques Velu / Rusen
Ergec, La Convention européenne des droits de l’homme, Bruxelles 1990,
ch. 425; Herbert Miehsler / Theo Vogler, Internationaler Kommentar zur
Europäischen Menschenrechtskonvention, Cologne 1982, ad art. 6, N° 160).
1.3. Touchée par la décision attaquée, la recourante a un intérêt digne de
protection à ce que cette décision soit annulée ou modifiée. Sa qualité pour
recourir doit donc être admise en vertu de l’art. 48 let. a PA.
Les exigences quant au contenu et à la forme du mémoire de recours (art. 50
et 52 PA) étant par ailleurs respectées, il y a lieu d’entrer en matière sur le
recours.
2. La recourante s’insurge en outre contre le fait que le Conseil fédéral, qui est
l’auteur des mesures contestées, soit également l’autorité de recours suprême
pour juger de leur conformité au droit.
D’après la doctrine et la jurisprudence, l’auteur d’une ordonnance est habilité
à en contrôler la légalité et la constitutionnalité lorsqu’il est appelé à statuer
sur recours. En effet, le respect de la hiérarchie des normes doit l’emporter,
le cas échéant, sur la nécessité d’appliquer les dispositions réglementaires
en vigueur (cf. Pierre Moor, Droit administratif, Berne 1994, vol. I, p. 317; cf.
JAAC 59.72, où le Conseil fédéral a constaté l’irrégularité d’une norme qu’il
avait édictée).
3.1. Suite à l’attentat commis contre le vol Pan Am 103, le Conseil de sécurité
des Nations Unies a adopté en date du 11 novembre 1993 une résolution 883
dans laquelle, affirmant sa volonté d’éliminer le terrorisme international, il a
notamment décidé sous point 3
«que tous les Etats où se trouvent des fonds et d’autres ressources financières (y
compris des fonds issus de ou engendrés par des avoirs) détenus ou contrôlés,
directement ou indirectement, par:
a) Le Gouvernement ou des administrations publiques libyennes; ou
b) Toute entreprise libyenne,
procéderont au gel de ces fonds et ressources financières et s’assureront
que ni ceux-ci, ni aucun autre fonds ou ressource financière ne seront, par
leurs nationaux ou par toute personne sur leur territoire, directement ou
indirectement mis à la disposition ou utilisés au bénéfice du Gouvernement ou
des administrations publiques libyennes ou de toute entreprise libyenne, ce terme
signifiant, aux fins de ce paragraphe, toute entreprise commerciale, industrielle
et tout service public détenus ou contrôlés directement ou indirectement par:
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i) Le Gouvernement ou les administrations publiques de Libye;
ii) Toute entreprise, où qu’elle soit située ou établie, détenue ou contrôlée par i);
ou
iii) toute personne identifiée par les Etats comme agissant au nom de i), ou ii)
pour les besoins de cette résolution;».
Afin de manifester sa solidarité dans l’effort des nations à combattre le
terrorisme international et bien qu’elle ne soit pas membre de l’ONU, la
Suisse a décidé de s’associer aux sanctions internationales décrétées par cette
dernière. Il lui importait également d’éviter que son territoire ne fût le théâtre
d’entreprises de détournement. Cette manière d’agir correspond d’ailleurs à
la réorientation de la politique étrangère de la Suisse en ce qui concerne la
neutralité, réorientation qui a été largement approuvée tant par la population
que par le Parlement et qui a eu des échos très favorables à l’étranger (cf.
rapport du Conseil fédéral du 29 novembre 1993 sur la politique extérieure de
la Suisse dans les années 90, FF 1994 I 202; cf. également le rapport du Conseil
fédéral du 19 janvier 1994 sur la politique économique extérieure 93/1+2,
p. 665 ss, surtout p. 797).
3.2. C’est la raison pour laquelle, se fondant sur l’art. 102 ch. 8 Cst., qui
prévoit que le Conseil fédéral veille aux intérêts de la Confédération au
dehors, notamment à l’observation de ses rapports internationaux, et qu’il
est, en général, chargé des relations extérieures, le Conseil fédéral a édicté
l’ordonnance du 12 janvier 1994 concernant des mesures à l’encontre de
la Libye. Les mesures prévues par cette ordonnance sont de nature fort
diverse et concernent tant les activités commerciales de la Libyan Arab
Airlines que les aéronefs et les aéroports, les biens d’armement et les biens
d’équipement relatifs au pétrole et au gaz naturel. La décision attaquée se
fonde plus particulièrement sur l’art. 7, lequel dispose en son al. 1er let. b que
les fonds et biens en capital sont gelés, s’ils appartiennent à des personnes
morales, où qu’elles aient leur siège ou exercent leur activité, qui, directement
ou indirectement, sont contrôlées par le gouvernement ou les autorités libyens;
des paiements prélevés sur des comptes bloqués et des transferts de valeur
en capital bloquées peuvent toutefois être autorisés à titre exceptionnel pour
protéger des intérêts suisses (al. 4 in fine).
Le Conseil fédéral tire de l’art. 102 ch. 8 Cst. la compétence d’adopter des
ordonnances en se fondant directement sur la Constitution fédérale (Dietrich
Schindler, Commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 102 ch. 8 N° 110). Ce
faisant, il est lié par la Constitution fédérale et les lois mais il peut compléter
celles-ci par des dispositions praeter legem. Les libertés publiques ne peuvent
être restreintes par ces ordonnances qu’aux mêmes conditions que par les
lois (intérêt public, proportionnalité), les intérêts de la politique étrangère
pouvant, suivant les cas, peser lourd dans la balance (Schindler, op. cit.,
N° 123). Pour Moor (op. cit., p. 249 et 259), ces dispositions sont la transcription
écrite et explicite de la clause générale de police, laquelle autorise même à
transgresser le principe de la légalité dans des situations d’urgence grave;
certains admettent également des dérogations à la Constitution fédérale
(Schindler, op. cit., N° 123; cf. notamment ATF 64 I 372/373, 100 Ib 320).
3.3. Les normes de droit constitutionnel sont en principe de rang égal (cf.
JAAC 55.41; ATF 99 Ia 617 s., 105 Ib 336; Jean-François Aubert, Traité de
droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1982, vol. II et III, N° 1758 ss, surtout
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N° 1774bis; Fritz Gygi, Wirtschaftsverfassungsrecht, Berne 1981, p. 42 et
100 ss; Ulrich Häfelin, Verfassungsgebung, Revue de droit suisse [RDS] 1974
II 88 s.; Blaise Knapp, Les limites à l’intervention de l’Etat dans l’économie,
Schweizerisches Zentralblatt für Staats-und Verwaltungsrecht [ZBl] 1990,
p. 253 s.; Moor, op. cit., p. 390). Il y a dès lors lieu de déterminer, en pondérant
les intérêts en présence, si l’art. 102 ch. 8 Cst. justifie une restriction à la liberté
du commerce et de l’industrie (art. 31 Cst.) de cet ordre. Le Conseil fédéral a
déjà eu l’occasion de préciser, s’agissant de l’O du 7 août 1990 instituant des
mesures économiques envers la République d’Irak, que l’art. 102 ch. 8 et 9 Cst.
pouvait justifier des restrictions à la liberté du commerce et de l’industrie
(JAAC 55.41, consid. 7), suivant en cela l’avis de notamment Walter Kälin
(Verfassungsgrundsätze der schweizerischen Aussenwirtschaftspolitik, RDS
1986 II 356). En l’occurrence, il y a lieu d’admettre que l’intérêt de la Suisse à
s’associer aux sanctions internationales décrétées par l’ONU et à les appliquer
prime sur l’intérêt de la recourante à procéder aux paiements qui font l’objet
de la décision attaquée.
De plus, on ne saurait reprocher aux mesures prises de contrevenir au
principe de la proportionnalité. En effet, ainsi qu’on l’a vu sous point II.2,
des autorisations peuvent être délivrées à titre exceptionnel (art. 7 al. 4 de
l’ordonnance). L’Office fédéral compétent dispose en cette matière d’un large
pouvoir d’appréciation, ceci étant le seul moyen d’assurer l’exécution effective
des sanctions décrétées par la communauté internationale. Il convient
d’ailleurs de relever que la recourante a bénéficié d’une autorisation portant
sur une somme mensuelle de Fr. 65 000.- pour qu’elle puisse s’acquitter des
impôts, des salaires, des charges sociales et des primes d’assurance.
3.4. Cela étant, point n’est besoin d’examiner plus avant les autres griefs
invoqués par la recourante. On doit en effet admettre que l’intérêt de la Suisse
à s’associer aux sanctions internationales décrétées par l’ONU peut également
justifier, pour les raisons invoquées sous point 3.3, une éventuelle atteinte
à la garantie de la propriété (art. 22ter Cst.). En outre, ainsi que l’a relevé à
juste titre le DFEP, l’ordonnance en cause ne lèse pas le principe de l’égalité de
traitement, lequel n’empêche pas, bien au contraire, de traiter différemment
les personnes morales suisses si cela se justifie, comme en l’espèce, par une
situation de fait différente.
Enfin, les liens de la société recourante avec la Libye au sens de l’art. 7 de
l’ordonnance étant incontestés, il n’y a pas lieu de se pencher sur la distinction
entre actionnariat et société invoquée par la recourante.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 60.88 - Décision du Conseil fédéral du 18 octobre 1995
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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1996
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