ch_vb · JAAC 64.12 · 1999-04-27 · de


JAAC 64.12
Avis de droit de l’Office fédéral de la justice du 27 avril
1999
Subsides de l’assurance-invalidité aux associations centrales de l’aide
privée aux invalides (art. 74 LAI).
- Applicabilité de la loi sur les subventions.
- Les frais de développement d’un concept de controlling à l’égard des
associations centrales de l’aide privée aux invalides ne peuvent pas être
imputés au fonds de compensation AI sur la base de l’art. 81 LAI et de
l’art. 95 LAVS.
Beiträge der Invalidenversicherung an die Dachorganisationen der
privaten Invalidenhilfe (Art. 74 IVG).
- Anwendbarkeit des Subventionsgesetzes.
- Mittel des IV-Ausgleichsfonds dürfen nicht aufgrund von Art. 81 IVG
und Art. 95 AHVG zur Finanzierung der Entwicklung eines Konzepts für
das Controlling der Dachorganisationen der privaten Invalidenhilfe
eingesetzt werden.
Sussidi dell’assicurazione per l’invalidità alle associazioni centrali
delle organizzazioni private d’aiuto agli invalidi (art. 74 LAI).
- Applicabilità della legge sui sussidi.
- Le spese di sviluppo di un concetto per il controlling delle associazioni
centrali delle organizzazioni private d’aiuto agli invalidi non possono
essere addebitate al Fondo di compensazione AI sul fondamento
dell’art. 81 LAI e dell’art. 95 LAVS.
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En octobre 1998, l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) a signé au
nom de la Confédération un contrat donnant à une personne externe à
l’administration le mandat de développer un concept de controlling pour
le régime de subsides aux organisations faîtières d’aide aux invalides sur la
base de l’art. 74 de la loi fédérale du 19 juin 1959 sur l’assurance-invalidité
(LAI, RS 831.20). L’Office fédéral de la justice a été prié de se prononcer
sur l’admissibilité d’une prise en charge des coûts afférents à ce mandat
par le fonds de compensation AI en vertu de l’art. 95 de la loi fédérale du
20 décembre 1946 sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS, RS 831.10)
auquel renvoie l’art. 81 LAI.
Comme les subsides de l’art. 74 LAI sont des aides financières, le contrôle du
respect des conditions de leur octroi est prescrit par l’art. 25 LSu. Ce contrôle
est une condition nécessaire pour pouvoir mettre en œuvre le cas échéant
les instruments juridiques prévus par cette loi en cas de non-respect des
conditions d’octroi
1. Nature juridique des subsides fondés sur l’art. 74 LAI
La nature juridique des subsides fondés sur l’art. 74 LAI est une question
encore controversée. Dans un premier temps, le Conseil fédéral a clairement
qualifié d’aide financière les subsides de l’art. 74 LAI (réponse à l’interpellation
Nabholz du 15 mars 1993). Il a en revanche laissé la question ouverte dans ses
réponses du 26 juin 1996 et du 16 décembre 1996 aux recommandations de la
commission de gestion du Conseil des Etats relatives à l’art. 74 LAI. Un examen
plus détaillé de cette question est dès lors nécessaire.
Les dispositions du chap. 3 de la loi du 5 octobre 1990 sur les aides financières
et les indemnités (loi sur les subventions [LSu], RS 616.1) régissent en principe
toutes les prestations financières de la Confédération qui, au regard des
définitions de l’art. 3 LSu, peuvent être qualifiées d’indemnités ou d’aides
financières. La notion d’aide financière comporte quatre aspects: il doit
s’agir (1) d’avantages monnayables (2) accordés à un bénéficiaire étranger à
l’administration fédérale (3) aux fins d’assurer ou de promouvoir la réalisation
d’une tâche (4) que l’allocataire assume librement sans qu’elle lui soit imposée
ou déléguée par le droit fédéral.
S’agissant des subsides versés sur la base de l’art. 74 LAI, les conditions
1 et 2 sont indiscutablement remplies. La troisième condition est plus
délicate, car elle est censée départager les aides financières notamment
des prestations de la sécurité sociale. Selon le message du Conseil fédéral
relatif à la loi sur les subventions, les prestations de la sécurité sociale se
distinguent des aides sociales par le fait que l’obligation de les verser résulte
de la réalisation d’un «risque social assuré» (FF 1987 I 384). Ce critère du
«risque social assuré» permet sans doute d’écarter les prestations qui n’ont
rien à voir avec les assurances sociales, mais il n’est guère aisé à appliquer
dans le cas des subsides de l’art. 74 LAI. Ces subsides sont en effet aussi la
conséquence de la réalisation d’un risque social - l’invalidité - que la sécurité
sociale couvre. Certes, le bénéficiaire des subsides n’est pas lui-même un
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assuré invalide, mais il fournit directement ou indirectement des prestations
aux assurés. La qualification comme aide financière ou comme prestation
d’assurance ne saurait toutefois dépendre du seul fait que le flux financier va
directement au fournisseur de prestation ou qu’il fait le détour par l’assuré[7].
La jurisprudence met l’accent sur un autre critère distinctif, à savoir que
l’emploi des prestations d’assurances n’est pas lié à un but déterminé[8]. Il
est toutefois douteux que ce critère établisse une distinction suffisamment
précise. On trouve en effet aussi dans le droit des assurances sociales des
règles régissant l’emploi de prestations d’assurance, notamment pour le cas
où le récipiendaire n’utiliserait pas ces prestations comme prévu pour couvrir
les besoins de tiers[9]. La spécificité des subsides de l’art. 74 LAI est plutôt
leur caractère collectif: le montant n’est pas fixé à l’occasion et en fonction de
cas d’assurance individuels[10]. Or, le propre d’une prestation d’assurance
est son individualisation, c’est-à-dire son adaptation à la situation concrète
d’un assuré particulier. Peu importe à cet égard la source de financement
des subsides: même si ceux-ci sont payés par un fonds alimenté par des
cotisations des assurés, cela ne transforme pas des prestations collectives
en des prestations d’assurance[11]. Cela étant, les subsides de l’art. 74 LAI ne
sauraient être considérés comme des prestations d’assurances. Vu que ces
subsides ont pour fonction de promouvoir certaines activités des bénéficiaires
en matière d’aide aux invalides, la troisième condition posée par l’art. 3 LSu
pour qualifier un subside d’aide financière est à notre avis remplie. Il en va de
même de la quatrième condition, car le droit fédéral n’oblige aucunement les
organismes allocataires à assumer ces tâches. En conclusion, les subsides de
l’art. 74 LAI sont des aides financières au sens de la loi sur les subventions[12].
En passant, il convient de signaler qu’on ne saurait déduire du fait que les
subsides de l’art. 74 LAI ont été épargnés par les mesures visant à rétablir
l’équilibre budgétaire que ces subsides ne sont pas des aides financières.
L’arrêté fédéral du 9 octobre 1992 qui prévoyait la réduction linéaire des
subsides avait en effet un champ d’application limité à certaines catégories
d’aides financières qui apparaissaient dans le budget et le compte d’Etat. Si les
subsides de l’art. 74 LAI n’ont pas été soumis à la réduction linéaire, c’est parce
qu’ils sont financés par le fonds de compensation AI dont les dépenses ne
sont inscrites ni dans le budget ni dans le compte d’Etat. Leur nature d’aides
financières ne jouait ici aucun rôle.
Il ne suffit toutefois pas de qualifier les subsides d’aides financières pour qu’ils
soient soumis (intégralement ou partiellement) à la loi sur les subventions.
Celle-ci réserve en effet expressément les dispositions contraires d’autres lois
(art. 2 al. 3 LSu). Il faut ici distinguer deux hypothèses.
La première hypothèse est celle d’une inapplicabilité totale des dispositions
de la loi sur les subventions à certaines aides ou indemnités financières.
Dans la mesure où la loi sur les subventions s’applique en principe d’office
aux aides et indemnités, seule une disposition excluant l’application de la
loi sur les subventions pourrait conduire à une telle inapplicabilité totale.
L’art. 2 al. 4 LSu déclare ainsi le chap. 3 de la loi inapplicable aux prestations
fournies à des Etats étrangers, à des organisations internationales ou à des
institutions ayant leur siège à l’étranger. Pour le reste, la législation fédérale ne
contient, à notre connaissance, aucune disposition qui exclurait globalement
l’applicabilité du chap. 3 de la loi sur les subventions à certaines aides ou
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indemnités. En l’occurrence, la LAI ne possède aucune clause de ce type, ce
qui signifie que les dispositions du chap. 3 de la loi sur les subventions sont en
principe applicables.
La seconde hypothèse est celle d’une inapplicabilité partielle du chap. 3
de la loi sur les subventions: seules certaines dispositions de cette loi sont
applicables à une aide ou indemnité spécifique. Idéalement, l’inapplicabilité
partielle devrait ressortir d’une disposition dérogatoire expresse en ce sens
que la loi spéciale énoncerait les dispositions de la loi sur les subventions dont
l’application serait exclue. On ne trouve toutefois dans la législation fédérale
qu’un seul exemple de cette méthode de régler les conflits potentiels entre
la loi générale sur les subventions et la loi spéciale[13]. Dans les autres cas,
l’inapplicabilité partielle découle d’une disposition dérogatoire implicite,
c’est-à-dire d’une disposition de la loi spéciale qui prévoit sur un point
particulier une réglementation différente de la loi sur les subventions[14].
Autrement dit, le chap. 3 de cette loi-ci a une fonction supplétive: il ne
s’applique que dans la mesure où il est compatible avec les dispositions de
la loi spéciale.
Il n’est pas nécessaire dans le présent contexte d’examiner chaque disposition
du chap. 3 de la loi sur les subventions quant à sa compatibilité avec les
dispositions pertinentes de la LAI.
2. Etendue du financement par le fonds de compensation AI
Selon l’art. 79 LAI, les subsides de l’art. 74 LAI sont financés par le fonds de
compensation AI qui est lui-même alimenté notamment par les cotisations
des employeurs et des assurés (art. 77 LAI). L’art. 81 LAI déclare par
ailleurs applicables par analogie les dispositions de la LAVS relatives à la
«prise en charge des frais et taxes postales». Cela vise l’art. 95 LAVS et en
particulier l’al. 1bis qui prévoit que le fonds de compensation «rembourse
à la Confédération les frais qui découleraient pour elle de l’application
de l’assurance-vieillesse et survivants». Appliqué par analogie dans le
domaine de l’assurance-invalidité, l’art. 95 al. 1bis LAVS met à charge du
fonds de compensation le remboursement à la Confédération des frais qui
découleraient pour celle-ci de «l’application de l’assurance-invalidité». La
question qu’il faut trancher ici est donc celle de savoir si l’élaboration d’un
concept de controlling pour les subsides fondés sur l’art. 74 LAI relève de
l’application de l’assurance-invalidité.
Dans la LAI, le terme d’assurance-invalidité est ordinairement utilisé en
relation avec les prestations d’assurance, donc avec la première partie
de la loi qui porte explicitement le titre «l’assurance». La terminologie
n’est toutefois pas très cohérente: l’art. 79 al. 2 LAI oblige le fonds de
compensation à tenir une comptabilité à part pour «les recettes et dépenses
de l’assurance-invalidité» alors que le premier alinéa de ce même article
inclut expressément les subsides prévus par la deuxième partie de la loi
parmi les dépenses à couvrir par ce fonds. Comme il serait absurde que les
subsides prescrits par la LAI n’apparaissent pas dans le compte séparé de
l’assurance-invalidité, il faut en déduire que dans le domaine du financement
(3e partie de la LAI), la notion d’assurance-invalidité doit être entendue au
sens large comme comprenant non seulement les prestations d’assurance
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(1ère partie de la LAI) mais aussi les subsides (2e partie de la LAI). Cette
interprétation est encore renforcée par le fait que l’art. 74 LAI stipule que
c’est «l’assurance» qui alloue les subsides. En conséquence de quoi, les frais
d’application de l’assurance au sens des art. 81 LAI et 95 LAVS comprennent
aussi les frais qui découlent pour la Confédération de la mise en œuvre
de l’art. 74 LAI. Cette interprétation n’entre pas en conflit avec la loi sur
les subventions, car celle-ci ne régit pas le mode de financement des aides
financières.
Cela ne signifie pas pour autant que les frais d’élaboration du concept
de controlling doivent être pris en charge par le fonds de compensation.
La notion de frais qui découlent de l’application de l’assurance n’inclut
pas toute activité administrative en relation avec la mise en œuvre des
deux premières parties de la LAI. Lors de l’introduction de cette notion
en 1954 à l’art. 95 LAVS, le Conseil fédéral a distingué d’une part les frais
d’application «au sens propre du mot» et d’autre part les frais relatifs à
la surveillance de cette application[15]. La notion de frais d’application
à l’art. 95 LAVS a donc été conçue dans un sens relativement étroit. Les
travaux préparatoires aux Chambres fédérales sont en revanche ambigus:
le rapporteur de la commission du Conseil des Etats - le seul député à s’être
exprimé sur cette disposition lors des débats aux Chambres fédérales - a
initialement distingué les frais de surveillance (Aufsichtskosten) et ceux
d’application (Durchführungskosten), mais il a ensuite totalisé l’ensemble
de ces frais à environ 3 millions et déclaré sans autre précision que la révision
de l’art. 95 LAVS visait à la prise en charge de ces trois millions par le fonds
de compensation. Il s’agit toutefois d’un lapsus, car dans la LAVS la notion de
surveillance est clairement distincte de celle d’application[16]. L’emploi de
la notion de frais d’application à l’art. 95 LAVS signifie donc que les frais de
surveillance ne sont pas pris en charge par le fonds de compensation AI. Le
renvoi de l’art. 81 LAI à l’art. 95 LAVS ne modifie pas l’étendue de la prise en
charge des frais. Les frais liés à la surveillance dans le domaine des subsides
fondés sur l’art. 74 LAI ne sont donc pas à charge du fonds de compensation.
Le controlling est une notion qui a été développée récemment dans le domaine
de la gestion d’entreprise. Même s’il ne possède pas une définition largement
reconnue[17], on peut qualifier le controlling d’instrument de gestion qui
relève de la fonction dirigeante et qui vise à coordonner la planification, la
conduite des affaires et le contrôle au moyen d’un approvisionnement en
informations[18]. Actuellement, le controlling n’est pas un concept légal dans
les domaines de l’AVS et de l’AI[19]. Il faut dès lors déterminer si les activités
rattachées au controlling relèvent ou non des frais d’application au sens de
l’art. 95 LAVS.
En l’espèce, il est prévu d’attribuer au controlling une double fonction. Il doit
permettre d’une part le contrôle des buts fixés dans l’acte d’octroi des subsides,
d’autre part la détermination des besoins pour une planification des subsides
futurs. Si la seconde fonction du controlling a clairement trait à l’application
de l’art. 74 LAI, le rattachement de la première fonction est plus délicat.
Le contrôle par l’OFAS du respect des charges par les bénéficiaires des subsides
fondés sur l’art. 74 LAI ne relève pas de la surveillance proprement dite. Les
récipiendaires d’aides financières ne sont en effet pas soumis à la surveillance
d’une autorité fédérale: d’une part, ils ne sont pas chargés d’exécuter le droit
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fédéral mais sont subventionnés pour une activité qu’ils assument librement;
d’autre part, ils ne font pas partie de l’administration fédérale et ne sont donc
pas exposés au pouvoir hiérarchique d’une autorité fédérale.
La catégorisation du controlling est toutefois rendue compliquée par le fait
que la LAVS ne se borne pas à opposer la surveillance à l’application mais use
parfois d’un trinôme: application - contrôle de l’application - surveillance
de l’application[20]. Dans le domaine de l’AVS, la notion de contrôle vise
essentiellement la révision des comptes des caisses de compensation ainsi que
le contrôle des employeurs[21]. Malgré cette distinction entre l’application et le
contrôle au sein de la LAVS, il faut considérer qu’à l’art. 95 LAVS la notion de
frais d’application inclut aussi les frais de contrôle. En effet, selon l’art. 95 al. 1
let. c, le fonds de compensation prend en charge les frais de la caisse suisse de
compensation «en tant qu’ils résultent de l’application de l’assurance-vieillesse
et survivants». Or, selon une pratique constante, les frais de révision de la
caisse suisse de compensation sont couverts par le fonds de compensation en
vertu de cette disposition. Il n’y a pas de raison pour penser que la notion de
frais d’application à l’al. 1bis de l’art. 95 est plus restrictive que celle employée
au premier alinéa. En conséquence, le contrôle de l’application fait encore
partie de l’application pour autant qu’il ne soit pas réalisé par l’autorité de
surveillance ou sur mandat ponctuel de celle-ci.
d’aides financières[22]. Dans la mesure où ces règles de la loi sur les
subventions ne font que compléter les dispositions pertinentes de la LAI, leur
mise en œuvre participe encore à l’exécution de l’art. 74 LAI. Au demeurant,
peu importe que l’on rattache le controlling à l’exécution au sens étroit ou à
son contrôle puisque ces deux aspects sont, comme on l’a vu plus haut, inclus
dans la notion d’application à l’art. 95 LAVS. Cela étant, les frais de controlling
sur les bénéficiaires de subsides fondés sur l’art. 74 LAI sont des frais
d’application qui doivent être pris en charge par le fonds de compensation de
l’AI en vertu de l’art. 95 al. 1bis LAVS et de l’art. 81 LAI.
En l’espèce, les frais en cause ne sont pas à proprement parler des frais
de controlling dans la mesure où le mandat porte sur le développement
du concept de controlling. Le mandataire doit notamment déterminer les
informations que les organisations récipiendaires des subsides devront, à
intervalles réguliers, fournir à l’OFAS. Ce flux d’information équivaut à la
collecte de données personnelles sur ces organisations[23]. Un tel traitement
de données personnelles requiert au moins une base légale matérielle[24]
et il n’est pas sûr que l’art. 114 al. 4 du règlement du 17 janvier 1961 sur
l’assurance-invalidité (RAI, RS 831.201) soit une base suffisante[25]. Le rapport
que livrera le mandataire servira donc entre autres à déterminer dans quelle
mesure les bases légales existantes doivent être complétées pour le traitement
par l’OFAS des données personnelles que devront fournir les bénéficiaires
de subsides. Le mandat en cause ici est ainsi en partie un acte préparatoire
à un projet normatif. Or, il est évident que la notion de frais d’application
au sens de l’art. 95 LAVS n’inclut pas les frais liés à l’élaboration de projets
normatifs. On relèvera à cet égard qu’en matière d’assurance proprement
dite (AVS ou AI) l’élaboration des textes législatifs est assurée par l’OFAS en
tant qu’autorité de surveillance de sorte que les frais d’élaboration - tels que
ceux engendrés par une commission d’experts - ne sont pas pris en charge
par le fonds de compensation sur la base de l’art. 95 al. 1bis LAVS. Il ne suffit
pas qu’en matière de subventions l’OFAS soit autorité d’application pour que
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cet office puisse mettre à charge du fonds de compensation l’ensemble de
ses frais en relation avec les subsides de l’art. 74 LAI. Tout projet conceptuel
dont on sait dès le départ qu’il est susceptible de requérir une adaptation de la
législation pertinente avant de pouvoir être mis en pratique doit dès lors être
rattaché à l’activité législative de l’OFAS, de sorte que les frais qu’il entraîne ne
font pas partie des frais d’application au sens de l’art. 95 al. 1bis LAVS.
En conclusion, les frais de développement du concept de controlling ne sont
pas des frais d’application de l’art. 74 LAI au sens de l’art. 81 LAI et de l’art. 95
al. 1bis LAVS. Il n’appartient donc pas au fonds de compensation de prendre en
charge ces frais.
[7] On songera par exemple aux prestations d’assurance en la forme d’un
remboursement de frais hospitaliers selon le système du tiers-payant.
[8] ATF 122 V 198.
[9] Voir notamment l’art. 76 al. 1 et 3 du Règlement du 31 octobre 1947 sur
l’assurance-vieillesse et survivants (RAVS, RS 831.101). Voir également p. ex.
art. 34 al. 4, art. 35 al. 4 LAI; art. 45 LAVS. Art. 26 du projet de loi fédérale sur la
partie générale du droit des assurances sociales, FF 1999 V 4168 ss.
[10] Cf. art. 75 LAI.
[11] A l’inverse, les prestations de l’assurance-militaire n’en demeurent pas
moins des prestations d’assurance bien qu’elles ne soient pas financées par des
cotisations.
[12] Voir aussi dans ce sens les prises de position des deux rapporteurs et
du Conseiller fédéral Stich devant le Conseil national. Tous interprètent la
non-modification de l’art. 74 LAI comme n’excluant pas l’applicabilité de la
loi sur les subventions aux subsides de l’art. 74 LAI (BO 1989 CN 446). Cette
question n’a pas été discutée au Conseil des Etats.
[13] Loi sur l’agriculture du 29 avril 1998 (LAgr, RS 910.1), art. 176.
[14] Ce refus de spécifier clairement les dispositions qui dérogent à la loi sur
les subventions transparaît par exemple clairement de l’article 9 de la loi
fédérale du 19 juin 1992 sur les aides financières aux écoles supérieures de
travail social (RS 412.31).
[15] FF 1953 II 121 s.
[16] Ces deux notions sont clairement séparées dans les articles suivants
(surtout dans leur version allemande): art. 49, art. 50 al. 1, art. 72 al. 1, art. 85
al. 1 LAVS.
[17] Bert Rürup, Controlling als Instrument effizienzsteigernder
Verwaltungsreformen?, in: Das Parlament, Beilage «Aus Politik und
Zeitgeschichte» 5, 1995, p. 4.
[18] Philippe Hofstetter, Das Informationssystem als Element des Controlling,
Zürich 1993, p. 15 ss.; Paul Weilenmann, Prozessmanagement und Controlling,
in: Prozessmangement, Zürich 1995, p. 119; Bert Rürup, op. cit., ibidem.
[19] Le controlling est en revanche un concept légal dans d’autres domaines
(cf. p. ex. Ordonnance concernant l’organisation et les compétences du
Département militaire fédéral, art. 4, 6, 12 et 19; Ordonnance réglant les tâches
des départements, des groupements et des offices, art. 6 ch. 11 let. h).
[20] Art. 50 al. 1 LAVS. On relèvera que cette disposition est antérieure à
l’art. 95 al. 2 LAVS.
[21] Art. 68 LAVS
[22] Art. 27 ss LSu. Voir aussi l’art. 114 al. 4 du Règlement du 17 janvier 1961
sur l’assurance-invalidité (RAI, RS 831.201).
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[23] La notion de données personnelles au sens de l’art. 3 de la loi fédérale du
19 juin 1992 sur la protection des données (LPD, RS 235.1) recouvre aussi
les données relatives à des personnes morales (cf. les let. a et b de cette
disposition).
[24] Art. 17 al. 1 LPD.
[25] On songera p. ex. aux informations relatives à la planification des
bénéficiaires de subsides.
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In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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2000
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