ch_vb · 97.088 · 1998-03-17 · de


#ST# 97.088
Message
concernant les initiatives populaires «pour un assouplissement de
l'AVS - contre le relèvement de l'âge de la retraite des femmes»
et
«pour une retraite à la carte dès 62 ans, tant pour les femmes que pour
les hommes»
du 15 décembre 1997
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous présentons ci-après le message concernant les deux initiatives populaires
«pour un assouplissement de l'AVS - contre le relèvement de l'âge de la retraite des
femmes» et «pour une retraite à la carte dès 62 ans, tant pour les femmes que pour
les hommes». Nous vous proposons de les soumettre sans contre-projet au vote du
peuple et des cantons en leur recommandant de les rejeter.
Un projet d'arrêté fédéral pour chaque initiative est joint au message.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
15 décembre 1997 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Koller
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1997-692 
965

Condensé
L'initiative populaire «pour un assouplissement de l'AVS - contre le relèvement de
l'âge de la retraite des femmes», déposée par un comité formé de représentants de
la Société suisse des employés de commerce (SSEC) et de la Fédération des sociétés
suisses d'employés (FSE), vise à rendre les conditions d'accès à l'AVS plus souples
et à réaliser l'égalité entre hommes et femmes en ce qui concerne l'âge de la re-
traite. Elle prévoit l'institution d'un droit à une rente dite de retraite dès l'âge de 62
ans révolus pour les hommes comme pour les femmes. Une rente non réduite pour-
rait être perçue en cas de cessation de l'activité lucrative ou lorsque celle-ci ne
permet de réaliser qu'un revenu modeste. Le législateur aurait à déterminer l'âge à
partir duquel l'AVS pourrait être touchée sans condition, donc sans considération
d'un revenu éventuel.
L'initiative populaire «pour une retraite à la carte dès 62 ans, tant pour les femmes
que pour les hommes», déposée par des représentants du Parti écologiste suisse
(PES), a également pour but un assouplissement de la réglementation sur la prise de
la retraite et la réalisation de l'égalité de traitement entre femmes et hommes en
matière d'âge de la retraite AVS. Cette initiative prévoit elle aussi l'introduction
d'une rente de retraite dès l'âge de 62 ans pour les femmes et pour les hommes. Si la
cessation de l'activité lucrative permet, à l'instar de l'autre initiative, de percevoir
une rente de vieillesse non réduite, cette initiative prévoit cependant une rente par-
tielle en cas d'exercice d'une activité lucrative à temps partiel. Il appartiendrait au
législateur de fixer l'âge à partir duquel la rente de vieillesse AVS serait touchée
sans condition, c'est-à-dire sans qu'il ne soit nécessaire de cesser toute activité lu-
crative. La loi devrait pouvoir en outre abaisser cet âge et prévoir, à certaines con-
ditions, la perception anticipée de la rente.
La nouvelle réglementation de l'âge de la retraite figure parmi les points principaux
de la 1T révision de l'AVS. Les travaux pour cette prochaine révision de l'AVS, pré-
vue dans le programme de législature 1995 - 1999, sont en cours. Ils doivent in-
clure, comme l'exige une motion de la Commission du Conseil des Etats pour la 10"
révision de t'AVS («11° révision de l'AVS. Même âge de la retraite», du 24 mai
1994, é 94.3175), une uniformisation de l'âge de la retraite pour les hommes et les
femmes. Le Conseil fédéral entend remplir cette exigence tout en assouplissant l'âge
de la retraite grâce à une réglementation équilibrée, soucieuse de remplir les pos-
tulats de politique sociale autant que de garantir les bases du financement de l'AVS.
Le Conseil fédéral prévoit de mettre en consultation le projet relatif à la IV révision
de l'AVS en été 1998.
Le Conseil fédéral recommande le rejet de ces deux initiatives populaires, dont les
objectifs sont voisins, sans présenter de contre-projet. La proposition des auteurs
des initiatives conduirait à terme à un abaissement général de l'âge de la retraite,
mesure d'une portée financière considérable. Le Conseil fédéral envisage une alter-
native plus différenciée, dont le financement puisse être assuré malgré la progres-
sion constante de l'espérance de vie.
966

Message
I 
Partie générale
II 
Aspects formels
III 
Texte de l'initiative
Le 13 mai 1996, le comité d'initiative de la Société suisse des employés de com-
merce (SSEC) et de la Fédération des sociétés suisses d'employés (FSE) a déposé
l'initiative populaire «pour un assouplissement de l'AVS - contre le relèvement de
l'âge de la retraite des femmes». L'initiative a la teneur suivante:
La constitution fédérale est complétée comme suit:
Art. 34^'"", 2' al, sixième et septième phrases (nouvelles)
". .. Le droit à la rente de vieillesse prend naissance après 62 ans révolus si aucune
activité lucrative n'est exercée ou si le revenu perçu est inférieur à une fois et de-
mie la rente minimale. La loi fixe l'âge donnant inconditionnellement droit à la
rente. ...
Le 22 mai 1996, le comité d'initiative du parti écologiste suisse (PES) a déposé l'ini-
tiative populaire «pour une retraite à la carte dès 62 ans, tant pour les femmes que
pour les hommes». L'initiative a la teneur suivante:
I
La constitution fédérale est complétée comme suit:
Art. 54*°°"', S" al. ( nouveau)
"Le droit à la rente de vieillesse est reconnu dès l'âge de 62 ans révolus. La loi fixe
l'âge auquel la rente est versée en cas de poursuite de l'activité lucrative et règle le
droit à une rente partielle lorsque l'activité est abandonnée en partie. La loi peut
abaisser l'âge ouvrant droit à la rente et prévoir, à certaines conditions, la percep-
tion anticipée de celle-ci.
II
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme
suit:
Art. 23 (nouveau)
Si l'Assemblée fédérale n "édicté pas la législation correspondante dans les cinq
ans suivant l'acceptation de l'article 34*""'', 8'' alinéa, le Conseil fédéral arrête les
dispositions d'exécution nécessaires.
112 
Aboutissement
Par décision du 5 juillet 1996, la Chancellerie fédérale a constaté que l'initiative dé-
posée le 13 mai 1996 par la SSEC/FSE avait recueilli 143 405 signatures valables et
qu'elle avait donc formellement abouti (FF 7996 III 303). La Chancellerie fédérale a
également constaté que l'initiative du PES relative à l'âge de la retraite, déposée le
22 mai 1996, avec 116 636 signatures valables, a formellement abouti, dans une dé-
cision du 4 novembre 1996 (FF 7996 V 119).
967

113 
Délai de traitement
Selon l'article 29, 1" alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils (LRC; RS
171.liy, le Conseil fédéral doit soumettre son message à l'Assemblée fédérale dans
un délai de deux ans après le dépôt de l'initiative.
Conformément à l'article 27, 1" alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils,
lorsque l'initiative réclame une révision partielle de la constitution fédérale et qu'elle
est présentée sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces, l'Assemblée fédérale
décide, dans le délai de quatre ans à compter du jour où l'initiative a été déposée, si
elle l'approuve ou non (est réservée la possibilité conférée à l'Assemblée fédérale de
prolonger ce délai d'un an si l'un des conseils au moins a pris une décision sur un
contre-projet ou sur un acte législatif qui a un rapport étroit avec l'initiative popu-
laire, art. 27, al. 5
hiN, LRC).
Lorsque plusieurs initiatives populaires traitant de la même matière constitutionnelle
sont déposées à des intervalles rapprochés, comme c'est le cas en l'espèce, l'article
28 de la loi sur les rapports entre les conseils prescrit de traiter d'abord, dans les dé-
lais légaux (art. 26 et 27 LRC), la première initiative déposée, puis de la soumettre à
la votation populaire. Les autres initiatives seront traitées ensuite successivement par
l'Assemblée fédérale par ordre de dépôt, dans le délai d'un an depuis la votation po-
pulaire sur la dernière initiative traitée. Pour se conformer à cette disposition, l'As-
semblée fédérale devrait se déterminer sur l'initiative du PES dans le délai d'un an à
compter du jour de la votation sur l'initiative de la SSEC/FSE. En raison de la pa-
renté de leur contenu - elles postulent toutes deux un assouplissement de la prise de
la retraite dès 62 ans - ces deux initiatives font l'objet d'un seul message, bien
qu'elles doivent être traitées séparément par l'Assemblée fédérale (une telle procé-
dure a déjà été suivie; on se référera au message du Conseil fédéral, du 18 août 1992
(FF 1992 VI 284), relatif aux initiatives populaires «pour une agriculture paysanne
compétitive et respectueuse de l'environnement» et celle intitulée «paysans et con-
sommateurs - pour une agriculture en accord avec la nature», et aux délibérations
subséquentes des conseils). L'Assemblée fédérale veillera donc à les examiner par
ordre chronologique.
12 
Validité
121 
Unité de la forme et de la matière
D'après l'article 121, 4e alinéa, de la constitution (est.), l'initiative peut revêtir la
forme d'une proposition conçue en termes généraux ou celle d'un projet rédigé de
toutes pièces. Les formes mixtes ne sont pas admises (art. 75, 3"al., de la loi fédérale
sur les droits politiques; RS 161.1). Dans le cas présent, l'unité de la forme est res-
pectée pour les deux initiatives; dans les deux cas, celles-ci se présentent sous forme
d'un projet rédigé de toutes pièces.
L'article 121, 3" alinéa, est. définit l'exigence de l'unité de la matière: une initiative
demandant une révision partielle de la constitution fédérale ne peut avoir pour objet
qu'une seule matière. L'unité de la matière est préservée lorsqu'il y a une étroite re-
1 
Parla modification de la LRC du 21 juin 1996 (RO 1997 753), ce délai a été ramené à un
an. Toutefois, pour l'examen des présentes initiatives, ce sont les délais en vigueur sous
l'ancienne réglementation qui restent déterminants.
968

lation entre les différentes parties de l'initiative (art. 75, 2' al., de la loi fédérale sur
les droits politiques). Du fait que les initiatives n'ont chacune qu'un seul objet, à sa-
voir une nouvelle réglementation de l'âge de la retraite dans le cadre de l'AVS,
l'unité de la matière est manifestement réalisée.
122 
Réalisation
Les deux initiatives accordent le droit à une rente de vieillesse non réduite, dès l'âge
de 62 ans révolus, à la condition de ne plus exercer d'activité lucrative. Avec
l'initiative de la SSEC/FSE, la rente serait également octroyée si l'activité est pour-
suivie, mais ne permet de réaliser qu'un revenu inférieur à une fois et demie le
montant de la rente minimale; avec l'initiative du PES, une rente partielle serait per-
çue en cas d'exercice d'une activité lucrative à temps partiel. Ces critères de prise de
la retraite (partielle) revêtent une importance décisive pour l'octroi de la rente. La
mise en oeuvre d'une telle «rente de retraite» dès l'âge de 62 ans révolus, en cas
d'abandon complet ou partiel de l'activité lucrative, impliquerait une procédure
d'instruction et l'organisation de contrôles pour vérifier périodiquement, tant que
l'âge ordinaire de la retraite n'est pas atteint, si les conditions du droit à la rente de
retraite sont toujours remplies. En Suisse, cette vérification pourrait s'effectuer en
reliant le registre des rentes au registre des assurés de l'AVS, bien que ce procédé ne
permette pas de détecter les infractions aux prescriptions relatives au droit à la rente
sous la forme de travail au noir; un certain potentiel d'abus subsisterait. S'agissant
des rentes versées à l'étranger, un tel contrôle exigerait des moyens administratifs
considérables.
Selon une pratique constante, seules les initiatives à l'évidence inapplicables doivent
être soustraites au verdict populaire. Les deux initiatives en cause ne sauraient être
considérées comme telles.
2 
Partie spéciale
21 
But des initiatives
Les initiatives visent à introduire ce qu'il est convenu d'appeler la «rente de retraite»
dans l'AVS. L'introduction de l'âge flexible de la retraite permettrait aux hommes et
aux femmes qui cessent complètement de travailler, de percevoir une rente de re-
traite sous forme d'une rente de vieillesse non réduite, dès l'âge de 62 ans révolus.
L'initiative de la SSEC/FSE accorde en outre le droit à la rente de vieillesse non ré-
duite aux assurés qui travaillent encore, pour autant que leur gain reste inférieur à
une fois et demie le montant de la rente minimale (soit à l'heure actuelle 1493 fr. par
mois). Quant à l'initiative du PES, elle prévoit l'octroi d'une rente partielle en cas
d'activité lucrative à temps partiel.
Il appartiendrait au législateur de fixer l'âge donnant droit à la rente de vieillesse
sans condition. L'initiative du PEÌS impose cependant une condition supplémentaire:
l'âge ainsi fixé ne pourrait à l'avenir qu'être abaissé. De plus, elle évoque la possi-
bilité d'ajourner le versement de la rente, dont les modalités seraient laissées à
l'appréciation du législateur.
969

22 
Révisions pendantes
221 
Aperçu
Une nouvelle réglementation relative à l'âge de la retraite, de même que des mesures
destinées à garantir le financement à long terme de l'AVS constitueront le noyau de
la 11° révision de l'AVS.
La fixation - par une 11" révision de l'AVS élaborée dans les meilleurs délais - d'un
âge de la retraite identique pour les femmes et les hommes est l'objectif d'une mo-
tion de la Commission du Conseil des Etats («11° révision de l'AVS. Même âge de
la retraite», du 24 mai 1994, E 94.3175). Les travaux relatifs à cette prochaine révi-
sion de l'AVS, annoncés dans le programme de législature 1995-1999, sont en
cours. Comme l'explique le rapport sur les trois piliers du Département fédéral de
l'intérieur (DFI) («Rapport du Département fédéral de l'intérieur concernant la
structure actuelle et le développement futur de la conception helvétique des trois pi-
liers de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité», oct. 1995, p. 65), l'uni-
formisation de l'âge de la retraite pour les hommes et les femmes sera examinée
dans le cadre d'un système flexible.
Le Conseil fédéral va proposer un régime qui prendra en considération aussi bien des
préoccupations relevant de la politique sociale que la nécessité de consolider les ba-
ses financières de l'AVS et d'harmoniser les réglementations de l'AVS et de la pré-
voyance professionnelle sur la prise de la retraite.
Il est prévu de mettre en consultation le projet de 11" révision de l'AVS en été 1998.
Une fois cette procédure de consultation terminée, le message relatif à la 11" révision
de l'AVS pourrait être soumis au Parlement en mars 1999. La motion Schiesser du
5 octobre 1995 relative au «financement à long terme de l'AVS» (95.3534) exige du
Conseil fédéral qu'il présente au Parlement un projet relatif à la 11° révision à la ses-
sion parlementaire d'été 1998, au plus tard. Le Conseil fédéral entend en tenir
compte en organisant la procédure de consultation d'ici le milieu de l'année 1998.
Une procédure de consultation pour la 11° révision de l'AVS apparaît en effet indis-
pensable. Il sied au surplus d'attendre les conclusions du groupe de travail interdé-
partemental «Financement des assurances sociales», IDA FiSo 2.
Le groupe IDA FiSo 2 procédera d'ici fin 1997 à une analyse des prestations des as-
surances sociales et évaluera, notamment, les conséquences sociales et financières
d'un éventuel élargissement ou d'une éventuelle réduction de certaines prestations
d'assurance (dans cette optique, l'examen portera également sur des modifications
de l'âge de la retraite).
Au surplus, l'âge de la retraite n'est pas traité seulement par les initiatives de la
SSEC/FSE et du PES. Le comité d'initiative commun à l'Union syndicale suisse
(USS) et à la Confédération des syndicats chrétiens (CSC) a déposé le 21 juin 1995
l'initiative populaire «pour la 10" révision de l'AVS sans relèvement de l'âge de la
retraite». Le Conseil fédéral a soumis au Parlement son message relatif à cette ini-
tiative le 29 janvier 1997 (FF 1997 II 593). Le Parti écologiste suisse (PES) a, en
outre, déposé le 22 mai 1996 une autre initiative, sur un sujet apparenté, intitulée
«pour garantir l'AVS - taxer l'énergie et non le travail!» (FF 1996 V 121, 1994 V
402).
970

222 
La 11' révision en tant que contre-proposition indirecte?
Les travaux relatifs à la 11° révision de l'AVS doivent énumérer les possibilités de
départ à la retraite anticipé sans réduction actuarielle du montant de la rente AVS, ou
avec une réduction minime, de façon à tenir compte de la situation personnelle des
assurés. 11 importe avant tout d'améliorer le système en vigueur par des mesures de
politique sociale judicieuses, qui ne préjudicient pas le financement à long terme de
l'assurance.
La réalisation de ces travaux de longue haleine ne permet pas de présenter la 11" ré-
vision de l'AVS comme contre-proposition indirecte à ces initiatives. En effet, pour
respecter le délai de traitement des présentes initiatives, le Conseil fédéral doit pré-
senter son message avant l'achèvement des travaux relatifs à la 11e révision de
l'AVS. D'un point de vue matériel, les préoccupations des auteurs de l'initiative se-
ront reprises et examinées dans le cadre de la 11°révision de l'AVS.
23 
Appréciation des initiatives
231 
Les mesures préconisées
231.1 
Rente de retraite
Avec le système de rentes de retraite prôné par les initiatives, il n'y aurait plus de li-
mite d'âge fixe de la retraite. La rente pourrait être touchée dans un intervalle d'un
certain nombre d'années sans réduction ni majoration. Cela signifierait que, durant
ces années, toucher une rente anticipée (avec une réduction actuarielle de la rente) ou
une rente ajournée (avec majoration de la rente) ne serait plus possible. Dans cet in-
tervalle, les assurés pourraient choisir librement, en fonction de leurs inclinations et
besoins personnels, le moment où ils cesseraient leur activité lucrative et prendraient
leur retraite. Cette souplesse dans la prise de la retraite existe déjà pour de nombreu-
ses institutions de prévoyance professionnelle dans le domaine surobligatoire; elle
existe également dans certains systèmes étrangers d'assurance de rentes. Là, toute-
fois, le droit à la rente est fréquemment subordonné à des conditions supplémentai-
res, par exemple, à un nombre minimal relativement élevé d'années de cotisation, ce
qui limite le nombre de bénéficiaires potentiels et atténue les conséquences financiè-
res de ces mesures.
Aujourd'hui, l'âge de la retraite de l'AVS n'est pas fixé dans la constitution, mais
dans la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur Passurance-vieillesse et survivants
(LAVS; RS 831.10). En vertu de la 10e révision de l'AVS (modification du 7 oct.
1994, en vigueur depuis le T'janv. 1997; RO 7996 2466), les hommes ont droit à
une rente de vieillesse dès l'âge de 65 ans révolus alors que l'âge de la retraite des
femmes sera relevé progressivement de 62 à 63 ans, en l'an 2001, puis à 64 ans en
2005 (art. 21 LAVS, let. d, 1" al., disp. trans, de la 10e révision de l'AVS, du 1" janv.
1997). En donnant la possibilité à tous les assurés de toucher une rente anticipée, la
lOf révision de l'AVS a introduit un certain assouplissement de l'âge de la retraite.
Sur demande, les personnes assurées pourront percevoir leur rente de vieillesse une
année ou deux avant d'avoir atteint l'âge ordinaire de la retraite. Elles devront
néanmoins, en contrepartie, s'accommoder d'une réduction de leur rente (art. 40
LAVS, let. d, T al., disp. trans, de la 10' révision de l'AVS, du 1" janv. 1997, rela-
tive à l'introduction progressive de la rente anticipée). La rente mensuelle sera dimi-
nuée de 6,8 pour cent par année d'anticipation (art. 56 du règlement du 31 oct. 1947
sur l'assurance-vieillesse et survivants, RAVS; RS 831.101). Pour les femmes béné-
971

ficiant de la rente anticipée entre le 1" janvier 2001 et le 31 décembre 2009, les ren-
tes seront diminuées de la moitié du taux de réduction, c'est-à-dire de 3,4 pour cent
par année d'anticipation (let. d, 3e al., disp. trans, de la 10" révision de l'AVS, du
l" janv. 1997).
L'usage massif du droit à la rente de retraite concédé par les initiatives aurait pour
l'AVS des conséquences financières majeures (et subséquemment pour les autres
branches des assurances sociales). Les exemples étrangers démontrent au besoin que
la majorité des ayants droit prennent leur retraite surtout au début du délai de flexi-
bilité, et non à la fin, lorsque la rente de vieillesse anticipée n'est soumise à aucune
réduction. Il convient de relever à ce sujet que le prolongement de la vie active et de
l'obligation de cotiser jusqu'à l'âge ordinaire de la retraite n'entraîne aucune majo-
ration de la rente. En revanche, celui qui ajourne aujourd'hui sa rente de cinq ans au
plus après avoir atteint l'âge ordinaire de la retraite, touche une rente augmentée de
la contre-valeur actuarielle de la prestation non touchée (art. 39 LAVS, art. 55'",
RAVS). Vu sous cet angle, les initiatives n'incitent pas à attendre la limite d'âge in-
conditionnelle pour toucher la rente. A l'étranger, un système d'incitation existe
dans certains cas; ainsi, par exemple, en Autriche (G. Reday-Mulvey, L'âge de la
retraite dans l'Union Européenne, Association Internationale pour l'Etude de
l'Economie de l'Assurance, Genève 1996, p. 21), en Italie et en Suède («Evolutions
et tendances dans la sécurité sociale 1993-1995», Rapport du secrétaire général de
l'Association internationale de sécurité sociale, Genève, à l'intention de la 25e as-
semblée générale du 13 au 19 nov. 1995, p. 39, 41).
Il semble dès lors peu probable que Page-limite ordinaire supérieur de la retraite tel
qu'admis par les auteurs des initiatives, entre 65 et 67 ans, ait un effet significatif sur
le plan pratique. De plus, la situation sur le marché du travail continuera certaine-
ment à favoriser la tendance vers un abaissement général de l'âge d'octroi de la
rente. Bien que les travailleurs devraient pouvoir déterminer eux-mêmes la date de
leur retrait de la vie active, à 62 ans ou plus tard, ce choix est cependant limité lors-
que, comme c'est le cas maintenant, les entreprises exercent une pression croissante
à mettre un terme aux rapports de travail dès l'âge de 62 ans en raison des difficultés
économiques.
Pour les personnes assurées, l'attrait d'une éventuelle rente de retraite dès 62 ans dé-
pend essentiellement du montant de leurs revenus constitués par les prestations du
premier et du deuxième pilier. Cela implique que la caisse de pension (à bien plaire
ou conformément au règlement) accorde elle aussi une rente anticipée - le nombre
d'années de cotisation est alors en général décisif pour le montant du capital de re-
traite - et que le taux de la rente par rapport au dernier salaire touché soit suffisant ou
puisse être complété par d'éventuelles épargnes du troisième pilier.
Pour la Suisse, une prévision fiable du pourcentage de personnes qui profiteraient
d'une rente de retraite AVS sans réduction n'est pas possible. On ne dispose pas en-
core de chiffres significatifs sur le nombre d'assurés ayant fait usage de la possibilité
d'anticiper le versement de leur rente (assortie d'une réduction actuarielle), possibi-
lité crée en 1997.
Dans les systèmes de prévoyance étrangers, un pourcentage considérable de per-
sonnes assurées optent en faveur d'une rente anticipée le plus tôt possible lorsque
l'anticipation n'implique aucune réduction des prestations. C'est le cas, notamment,
chez nos voisins, l'Autriche et l'Allemagne: en Autriche, 77 pour cent, en Allema-
gne 69 pour cent des hommes ont fait usage, en 1986, de la possibilité de toucher
une rente anticipée non réduite après 35 ans de cotisations (Revue internationale de
972

sécurité sociale 1989, Genève, p. 498). En 1994, en Allemagne, l'âge moyen de la
retraite s'établissait à59.9 ans pour les hommes, preuve de l'intérêt porté par ceux-ci
aux diverses possibilités de retraite anticipée qui leur étaient offertes (assurance-
invalidité comprise). Dans la tranche d'âge comprise entre 60 et 64 ans, seuls
26 pour cent des hommes et 10 pour cent des femmes exerçaient encore une activité
lucrative (G. Reday-Mulvey, op. cit. p. 16). En 1994, en Autriche, «78 pour cent de
toutes les nouvelles admissions interviennent avant l'âge légal d'accession à la re-
traite. Chez les hommes, par exemple, 63 pour cent recourent aux diverses formes de
retraite anticipée, 22 pour cent accèdent à une pension d'invalidité et seulement
15 pour cent prennent leur retraite après 65 ans révolus.» (G. Reday-Mulvey, op. cit.
p. 20).
L'institution d'une rente de retraite aurait des conséquences financières considé-
rables. Son coût pourrait s'élever à environ 1618 millions de francs, en prenant en
compte un surcroît de dépenses dans l'AVS de 2460 millions de francs et un allége-
ment des charges de l'Ai et de l'AC de 490 et 365 millions de francs respectivement.
Ces prévisions tiennent également compte de la diminution des cotisations dues aux
régimes de l'AVS, de l'Ai, des APG et de l'AC. Si l'on considère encore l'évolution
démographique, dont les effets sur l'AVS, s'ils étaient couverts par la TVA, se tra-
duiraient par un relèvement de cet impôt de 2,5 points jusqu'en 2010 (comme l'a
exposé le Conseil fédéral au début de son message du 1" mai 1997 relatif au relève-
ment des taux de la taxe sur la valeur ajoutée en faveur de l'AVS/AI; FF 7997 III
681), il faut bien admettre que la rente de retraite proposée par les initiatives entraîne
des charges supplémentaires insupportables pour l'AVS. Par conséquent, faute de
moyens financiers, nous ne saurions approuver ce modèle de retraite.
231,2 
La rente en cas de revenu modeste provenant
d'une activité lucrative
Les initiatives proposent également d'octroyer la rente de retraite dès l'âge de 62 ans
révolus lorsque l'assuré réalise encore un certain revenu.
Avec l'initiative de la SSEC/FSE, l'assuré obtiendrait une rente de vieillesse entière
et non réduite si son gain résiduel reste inférieur à une fois et demie le montant de la
rente minimale. Ce revenu accessoire, autorisé dans certains limites, doit permettre
aux personnes de condition modeste et titulaires de rentes peu élevées, d'améliorer
ainsi leur situation. Cette réglementation, justifiée au plan de la politique sociale, tra-
cerait toutefois une frontière très rigide entre le droit à une rente entière et l'absence
de droit à une rente, et se révélerait insatisfaisante pour les personnes dont les reve-
nus dépassent de peu la limite. En outre, il faudrait s'attendre à quelques difficultés
dans la pratique, notamment pour traiter le cas des indépendants: leur revenu est en
effet: soumis à des fluctuations parfois prononcées et n'est connu qu'avec retard par
le biais des données fiscales. La loi devrait mieux préciser les conditions du droit à
la rente de retraite pour les personnes qui continuent de travailler et gagnent peu.
L'initiative du PES prévoit, elle, dès 62 ans, l'allocation d'une rente de retraite par-
tielle en cas d'exercice d'une activité lucrative à temps partiel. Le législateur serait
appelé à régler le droit à la rente et à mieux définir la notion d'activité résiduelle. Il
lui incomberait notamment d'indiquer quel est le critère déterminant: la réduction du
taux d'occupation ou la réduction du revenu. Dans ce cas, également, les difficultés
d'appréhension des revenus des indépendants devraient être surmontées.
973

231.3 
Droit inconditionnel à la rente
Selon les deux initiatives, il revient au législateur de déterminer l'âge ouvrant droit à
une rente sans cessation totale ou partielle de l'activité lucrative. Les auteurs des
initiatives retiennent un âge fixé entre 65 et 67 ans et affirment que le législateur
pourrait adapter cette limite en fonction de l'évolution de la population et de la con-
joncture, et conduire ainsi une politique de l'emploi. Toutefois si le retrait anticipé
de la vie active, assorti de l'octroi d'une rente de vieillesse intégrale, devenait de
plus en plus fréquent, un déplacement de la limite ordinaire de l'âge de la retraite
n'aurait en pratique que des effets restreints.
232 
Prestations de retraite et âge de la retraite
en comparaison avec d'autres systèmes européens
Des systèmes de rentes de retraite sont prévus par les législations sur les assurances
de rentes de divers Etats européens; cependant, les réglementations y relatives se
bornent en règle générale, contrairement à l'AVS, à n'assurer que les salariés (ainsi
que les apprentis et, parfois, les indépendants). Dans ces systèmes de retraite étran-
gers, le droit à une rente anticipée de vieillesse non réduite lors de la cessation de
l'activité lucrative est souvent soumis à d'autres conditions, alternatives ou cumula-
tives, telles que: réalisation d'une certaine durée de cotisations ou d'assurance, capa-
cité de gain diminuée pour raisons de santé, chômage (dans cette dernière hypothèse,
avec obligation le cas échéant de repourvoir le poste: Belgique, Espagne).
Ces conditions d'octroi supplémentaires sont parfois devenues plus restrictives en-
core au cours de ces dernières années, afin de garantir l'équilibre financier des sys-
tèmes de rente concernés (p. ex. Allemagne, Autriche). Certains Etats ont préféré
adapter l'âge flexible de la retraite de manière à motiver les cotisants à reporter le
début du droit à leur rente de vieillesse (p. ex. de 57 à 65 ans en Italie, et de 61 à 70
ans en Suède). Enfin, d'autres Etats ont progressivement relevé l'âge de la retraite
des femmes et/ou des hommes jusqu'à 65 ans, comme l'Allemagne, l'Autriche, la
Grande-Bretagne et le Portugal.
En général, les modifications des conditions d'octroi ont été décidées en même
temps que d'autres mesures.
Par exemple, la réforme des rentes opérée en Allemagne en 1992 a non seulement
supprimé la possibilité d'octroi d'une rente de vieillesse sans réduction (à 60 ans
pour les femmes et les chômeurs et à 63 ans pour les assurés disposant d'une longue
durée de cotisation), mais a également porté l'âge légal de la retraite à 65 ans pour
les hommes et les femmes, selon un plan de mise en oeuvre progressif, échelonné
jusqu'en l'an 2005. La retraite flexible fut elle aussi revue et corrigée. Il est désor-
mais possible d'en bénéficier à partir de 62 ans, avec une réduction de 0,3 pour cent
pour chaque mois d'anticipation; la rente peut également être ajournée au-delà de
l'âge de 65 ans; dans ce cas, elle est majorée de 0,5 pour cent pour chaque mois
d'ajournement. En Autriche, les conditions d'accès à une rente anticipée ont elles
aussi été modifiées dans un sens plus restrictif, par une réforme introduite en 1993.
On a en effet prolongé la durée de cotisation à l'assurance exigée pour bénéficier des
différentes possibilités d'anticipation et introduit un système de bonus qui encourage
la poursuite de l'activité lucrative entre l'âge ouvrant le droit à la rente de retraite et
l'âge ordinaire de la retraite. L'Autriche ajuste du reste elle aussi progressivement
974

(entre 2024 et 2033) l'âge de la retraite des femmes (60 ans) sur celui des hommes
(65 ans).
En définitive, force est de relever que bon nombre de systèmes d'assurance de rentes
étrangers ont décidé, si ce n'est déjà mis en oeuvre, des mesures de réforme dras-
tiques destinées à maîtriser l'évolution du coût des rentes de vieillesse, évolution im-
putable à la conjugaison d'un abaissement des limites d'âge ordinaires de la retraite
ou d'une extension des possibilités de retraite anticipée d'une part, et d'une augmen-
tation croissante de l'espérance de vie, d'autre part (p. ex. Suède, Finlande, Italie,
Grande-Bretagne, Allemagne, Autriche).
233 
Adoption des dispositions d'exécution
conformément à l'initiative du PES
L'initiative du PES impartit un délai de cinq ans à l'Assemblée fédérale, délai inscrit
dans les dispositions transitoires de la constitution fédérale, à compter de
l'acceptation de l'initiative, pour édicter les dispositions légales nécessaires. Si ce
délai n'est pas respecté, le Conseil fédéral arrêtera les dispositions d'exécution re-
quises. La concrétisation rapide de l'initiative est manifestement l'objectif de cette
nonne. Du fait que les dispositions adoptées par le Conseil fédéral ne sont pas sou-
mises au référendum, on s'écarterait ainsi sérieusement de la procédure législative
usuelle tout en risquant de porter atteinte aux droits populaires.
3 
Effets des initiatives
31 
Conséquences financières
311 
Aperçu des conséquences financières dans les domaines
concernés en l'an 2005
Le tableau suivant donne un aperçu, par domaine, des conséquences financières de
l'institution d'une rente de retraite; il chiffre les coûts supplémentaires, les écono-
mies, ainsi que les pertes de cotisations. Les incidences financières sur l'assurance-
maladie, l'assurance-accidents, les APG et les allocations familiales ne sont pas
mentionnées, car elles sont minimes et se compensent d'une branche d'assurance à
l'autre. Les conséquences financières sur le 2" pilier sont examinées au chapitre 314,
alors que celles sur les rentrées fiscales et l'aide sociale le sont aux chapitres 316 et
317. Les montants indiqués sont valables pour l'an 2005, en fonction de la valeur du
franc en 19972.
Hypothèses d'évolution économique jusqu'en 2005, en pour-cent:
année 
1997 
1998 
1999-2001 
dès 2002
salaires 
0,0 
1,0 
2,5 
4,5
prix 
1,0 
1,5 
2,0 
3,5
975

(Montants en millions de francs)
Domaine
AVS
AI
PC
AVS+AI+PC
AC
AVS+AI+PC+
AC
Dépenses
supplémentaires (+)
ou économies (-)
+2095
- 550
+ 
13
+1558
- 475
+1083
Pertes de
cotisations
365
60-
425
110
535
Total
2460
^90
13
1983
-365
1618
A charge de
l'assurance
2041
-215-
1826
-341
1485
A charge
des pouvoirs
publics
419
-275
13
157
-24
133
Si on la compare avec les recettes de la taxe à la valeur ajoutée, la charge supplé-
mentaire de 1618 millions de francs correspond à 0,7 pour cent environ.
312 
Répercussions sur PAVS/AI
Les répercussions des initiatives peuvent être chiffrées en juxtaposant les recettes et
les dépenses issues du système en vigueur à celles qui résulteraient des initiatives.
La 2° partie de la 10e révision de l'AVS est en vigueur depuis le 1"janvier 1997. En
d'autres termes, le passage du concept du couple au système du Splitting s'accomplit
progressivement. En l'an 2001, les dernières rentes pour couple en cours seront
soumises au système du Splitting. En outre, l'âge de la retraite des femmes sera porté
à 63 ans en l'an 2001 et à 64 ans en l'an 2005. L'abolition des rentes complémentai-
res s'inscrit également parmi les points de la révision. Enfin, la réglementation con-
cernant la prise de la retraite s'assouplira d'abord pour les hommes et, dès l'an 2001,
aussi pour les femmes. Cette mesure se singularise par une longue période transi-
toire. Pour éviter que cette période transitoire ne préjudicie une analyse financière
comparative entre le régime proposé par l'initiative et le système actuel, nous admet-
tons, dans nos calculs, que la période transitoire est déjà achevée et qu'il n'y a plus
de frais transitoires. Les chiffres indiqués correspondent aux réalités de l'an 2005,
mais sont exprimés en francs à la valeur actuelle3. Cette évolution des coûts dans
l'AVS est comparée à l'évolution effective dans le graphique 1. Comme on le cons-
tate, les coûts supplémentaires pour la rente de retraite augmentent progressivement,
ce qui s'explique par le fait que la retraite anticipée instituée par la 10e révision de
l'AVS génère aussi un accroissement de coûts durant la phase transitoire. Ces coûts,
toutefois, disparaissent ultérieurement grâce à la réduction actuarielle.
Selon le scénario "Trend" de l'OFS (Les scénarios de l'évolution démographique de la
Suisse 1995-2050, OFS, Berne, 1996)
976

Dépenses supplémentaires de l'AVS occasionnées par une rente de retraite à
62/65 ans, par comparaison au régime actud
Graphique 1
2000
2005
2010
année
2015
2020
La rente de retraite serait octroyée aux hommes et aux femmes dès l'accomplis-
sement de leur 62° année. L'âge à partir duquel le droit à la rente prendra naissance
sans être lié à l'exigence d'une cessation d'activité lucrative sera fixé dans la loi.
Nous partons de l'idée qu'un droit à la rente affranchi de toutes conditions devrait
exister, tant pour les hommes que pour les femmes, dès l'accomplissement de leur
65" année. Par manque d'expérience, il convient d'estimer le taux de prise de retraite.
Le pourcentage d'assuré(e)s susceptibles d'anticiper leur retraite parmi les hommes
encore actifs et parmi toutes les femmes est indiqué au tableau ci-dessous.
Pourcentages estimés des ayants droit optant pour une rente de retraite
Age
62
63
64
Hommes
En pour-cent
30
50
70
Femmes
En pour-cent
75
80
85
En fonction de ces hypothèses, la somme des rentes AVS après l'institution d'une
rente de retraite excéderait de 2095 millions de francs la somme des rentes versées
conformément au régime actuel. La somme des cotisations, elle, resterait inférieure
de 365 millions à celle encaissée actuellement. Comme les pouvoirs publics partici-
pent au financement de l'AVS à raison de 20 pour cent des dépenses, les assurés de-
vraient supporter des dépenses supplémentaires de 1676 millions de francs et une
diminution des cotisations de 365 millions de francs. Si la totalité de ces coûts, soit
2460 millions de francs, devait être couverte par un relèvement de la taxe à la valeur
ajoutée, le taux de cet impôt devrait être majoré de 1,1 pour cent.
Pour le calcul des économies réalisées dans l'Ai, on est parti du principe qu'aucune
rente d'invalidité ne serait plus versée à partir de la 62° année, les personnes concer-
977

nées étant transférées dans l'AVS dès cet âge. Il semble en effet peu indiqué
d'exiger de l'Ai qu'elle instruise une demande si la rente correspond de toute ma-
nière à la rente de retraite de l'AVS. Compte tenu de ces hypothèses, la somme des
rentes versées par l'Ai diminuerait de 550 millions de francs, dont une moitié serait
à la charge des pouvoirs publics. L'instauration d'une rente de retraite entraînerait en
outre pour l'Ai une perte de cotisations de 60 millions de francs. Dans l'ensemble,
les économies de l'Ai s'élèveraient à 490 millions de francs, dont 215 millions de
francs au profit de l'assurance et 275 millions de francs au profit des pouvoirs pu-
blics.
313 
Répercussions sur les prestations complémentaires
Avec l'adoption des initiatives, le nombre des bénéficiaires de rente AVS âgés de 62
à 65 ans augmenterait et, par conséquent, le cercle des personnes susceptibles de bé-
néficier de prestations complémentaires aussi. Etant donné que seuls 3 pour cent des
bénéficiaires de cet âge sont tributaires des prestations complémentaires, les coûts
supplémentaires ne devraient pas dépasser 13 millions de francs par année.
314 
Répercussions sur la prévoyance professionnelle
A l'heure actuelle, la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle
vieillesse, survivants et invalidité (LPP; RS 831.40) prévoit, de manière générale, le
même âge de la retraite que la LAVS. Toutefois, conformément à l'article 13, 2e ali-
néa, LPP, les institutions de prévoyance peuvent déroger à ce principe et édicter des
dispositions réglementaires aux termes desquelles le droit aux prestations de
vieillesse - d'un montant toutefois réduit - prendra naissance dès le jour où l'activité
lucrative cessera entièrement ou partiellement. Comme de nombreuses institutions
de prévoyance ont fait usage de cette possibilité, cette disposition sur le droit aux
prestations instaure en fait un régime de rente de retraite.
On part du principe qu'indépendamment de l'âge légal de la retraite (65 ou 67 ans),
la rente de vieillesse octroyée par la LPP pour une durée complète de cotisations (à
savoir de la 25" année à l'âge normal de la retraite) équivaut au 36 pour cent du der-
nier salaire LPP coordonné, ce qui correspond au but fixé actuellement par la LPP.
On admet les taux de bonification suivants:
Bonifications de vieillesse 
Bonifications en cas d'Age 
Bonifications en cas d'âge
selon les dispositions en vigueur 
de la retraite à 65 ans 
de la retraite à 67 ans
(art. 15 LPP) 
pour les hommes et les femmes 
pour les hommes et les femmes
Age
Taux en
pour-ccnl
du s<ila Jrc
coordonné
Age
Taux en 
Age
pour- cent
du salaire
coordonné
Taux en pour-cent
du salaire coor-
donné
Hommes 
Femmes
25-34
35-44
45-54
55-65
25-31
32-41
42-51
52-62
7
10
15
18
25-34
35-44
45-54
55-65
7
10
15
18
25-36
37-46
47-56
57-67
6
10
14
16
978

Les répercussions financières des initiatives sur la prévoyance professionnelle se
font sentir d'abord dans le secteur des cotisations. Ainsi, le montant des cotisations
versées aux institutions de prévoyance (tant d'épargne que de risque) viendrait à di-
minuer si les assurés touchaient des prestations de vieillesse de manière anticipée.
En retenant un taux d'anticipation égal à celui établi dans l'AVS, et nonobstant le
fait que les cercles de personnes assurées ne sont pas les mêmes dans la prévoyance
professionnelle et dans l'AVS, les cotisations encaissées par la prévoyance profes-
sionnelle obligatoire seraient inférieures de 430 millions de francs (âge de la retraite
65 ans), voire de 1700 millions de francs (âge de la retraite 67 ans) en l'an 2005, en
valeur actuelle. A long terme, il faut compter sur des pertes de cotisations de la
même importance qu'en 2005. Ces pertes de cotisations seraient donc quatre fois
plus grandes si l'âge de la retraite était fixé à 67 ans plutôt qu'à 65 ans, cela parce
que les taux de bonification, pour un âge de la retraite à 67 ans, doivent nécessaire-
ment être plus bas que pour un âge de la retraite fixé à 65 ans.
On observera que des départs à la retraite anticipés réduisent le nombre des forces de
travail disponibles sur le marché de l'emploi. Une telle conséquence peut toutefois
être neutralisée par l'arrivée de nouvelles forces de travail. Dans la mesure où ces
nouvelles forces de travail verseront elles aussi des cotisations, l'importance des
pertes de cotisations susindiquées pourrait être fortement relativisée.
Les répercussions sur les prestations diffèrent selon le genre de celles-ci. Par rapport
au régime actuel, les prestations allouées en couverture d'un risque (en cas de décès
ou d'invalidité de l'assuré) ne subiront aucun changement, si ce n'est pour les fem-
mes assurées qui bénéficieront d'une légère amélioration de prestations, d'environ
quatre pour cent. Les prestations de vieillesse, ou celles qui en sont dérivées (rentes
de veuvage, d'orphelin, d'enfant), seront réduites en cas d'anticipation de la retraite.
Ces réductions s'expliquent par une plus longue durée de perception d'une part, et,
d'autre part, par une durée de cotisations plus courte. Il en résulte les taux de rentes
ci-après:
Rente de vieillesse en pour-cent du dernier salaire coordonné
Age de la 
Age de la retraite 65 ans 
Age de la retraite 65 ans 
Age de la retraite 67 ans pour
retraite 
pour les hommes/ 
pour les hommes et les femmes 
les hommes et les femmes
62 ans pour les femmes,
selon le régime actuel
Femmes
62
63
64
65
66
67
29,3 
34,5
31,5
33,7
36
29,3 (8 1,5% de 36)
3 1,5 (87,5% de 36)
33,7 (93,5% de 36)
36
25,9 (72 % de 36)
27,8 (77% de 36)
29,7 (82,5% de 36)
31,7 (88% de 36)
33,8 (94% de 36)
36
II convient de signaler que 40 années sont nécessaires pour que toutes les rentes de
vieillesse de la LPP représentent le 36 pour cent du dernier salaire coordonné LPP.
Ce sera le cas dès l'année 2025. Une rente de vieillesse qui prendra naissance en
2005 ne correspondra qu'au 24 pour cent du dernier salaire coordonné LPP. Ce phé-
979

nomène démontre que, dans une assurance financée par capitalisation, les change-
ments se répercutent immédiatement sur les cotisations, mais bien plus tard sur les
prestations.
En considérant l'ensemble de la prévoyance professionnelle (obligatoire et surobli-
gatoire), la diversité des règlements des caisses de pension ne permet pas de quan-
tifier précisément les répercussions des initiatives sur la somme des cotisations. De
même, il n'est pas possible de dire comment seront adaptés les plans de prévoyance
à la nouvelle réglementation sur l'âge de la retraite de l'AVS. Par conséquent, une
description un tant soit peu détaillée de ses effets sur les prestations allouées aux as-
surés n'est guère envisageable. Les pourcentages des taux de rente pour l'âge de la
retraite ordinaire dans la prévoyance professionnelle obligatoire, indiqués entre pa-
renthèses au tableau ci-dessus, peuvent cependant être repris à titre indicatif pour
l'ensemble de la prévoyance professionnelle.
315 
Répercussions sur l'assurance-chômage
Nous admettons qu'à partir de la 62* année, plus aucune indemnité journalière ne
peut être touchée. En tenant compte du nombre réel des sans-emplois âgés de 62 à
64 ans en janvier 1996, et de l'accroissement de la population d'ici l'an 2005, les
économies réalisées seraient de l'ordre de 225 millions de francs.
Les personnes actives partant à la retraite ne seront que partiellement remplacées, en
raison de la nécessité de supprimer des emplois. Les postes de travail disponibles
suite à ces départs à la retraite ne vont pas nécessairement être repourvus par des bé-
néficiaires d'indemnités journalières de l'assurance-chômage. En effet, les nouveaux
arrivants peuvent également provenir des cercles de personnes en fin d'ap-
prentissage, de personnes désirant reprendre une activité lucrative, voire de per-
sonnes qui auraient déjà épuisé leur droit aux indemnités. En admettant que seule-
ment la moitié des emplois occupés par des personnes prenant une retraite anticipée
soient maintenus après leur départ, et que les deux tiers de cette moitié soient re-
pourvus par des chômeurs, les économies atteindraient 250 millions de francs.
L'abandon de l'activité lucrative entraîne une perte de cotisations de 110 millions de
francs. Au total, les économies de l'assurance-chômage pourraient donc s'élever à
365 millions de francs.4
316 
Répercussions sur la Confédération
La part de la Confédération aux dépenses de l'AVS s'élève à 17 pour cent. Elle at-
teint 37,5 pour cent dans l'Ai, 22 pour cent pour les prestations complémentaires et
5 pour cent pour l'assurance-chômage. La mise en oeuvre des initiatives occasionne-
rait à la Confédération des dépenses supplémentaires de 129 millions de francs, ré-
parties comme suit: dépenses supplémentaires pour l'AVS: 356 millions de francs;
pour les PC: 3 millions de francs; pour l'Ai: économies de 206 millions de francs et
pour l'assurance-chômage: économies de 24 millions de francs.
4 
Ces estimations se fondent sur des analyses de Stefan Spycher, rapport sommaire d'une
modification d'une année de l'âge de la retraite, Büro für arbcits- und sozialpolitische
Studien, Berne 1997
980

L'impôt fédéral direct devrait compter sur une diminution de ses rentrées de l'ordre
de 17 millions de francs, imputable au changement de situation financière des per-
sonnes concernées.
317 
Répercussions sur les cantons
La part des cantons aux dépenses de l'AVS s'élève à 3 pour cent. Elle est de 12,5
pour cent pour l'Ai et de 78 pour cent pour les PC. Au regard de cette répartition, les
dépenses des cantons pour les assurances sociales et l'aide sociale diminueraient de
4 millions de francs grâce aux initiatives. Ainsi, les coûts supplémentaires attein-
draient 63 millions de francs pour l'AVS et 10 millions de francs pour les PC, alors
que dans l'Ai, les économies s'élèveraient à 69 millions de francs. Des économies de
l'ordre de 8 millions de francs pourraient être réalisées sur les dépenses de l'aide so-
ciale.5 La faiblesse de ce montant s'explique par la mise en vigueur de la 10° révision
de l'AVS, qui permet maintenant aux hommes de condition modeste de prétendre
dès l'accomplissement de leur 63e année (pour les femmes, dès leur 62" année) à
l'octroi d'une rente anticipée non réduite dans les faits, puisque les prestations com-
plémentaires compensent la réduction légale. L'aide sociale s'en trouve soulagée
d'autant. Les pertes sur les recettes fiscales des cantons se chiffrent à environ
90 roulions de francs.
318 
Conséquences de la rente die retraite si la limite d'âge
pour l'octroi d'une rente de vieillesse inconditionnelle
est fixée à 67 ans pour les hommes et les femmes
Les calculs précédemment établis partent de la prémisse que les femmes et les hom-
mes percevraient une rente de vieillesse dès l'âge de 65 ans, lors même que lesdites
personnes continueraient d'exercer une activité lucrative. Si cette limite d'âge était
portée à 67 ans, les coûts supplémentaires seraient inférieurs de 340 millions de
francs au total, pour s'élever finalement à 2120 millions de francs. Ces chiffres repo-
sent sur l'hypothèse qu'à partir de l'accomplissement de leur 65e année, 20 pour cent
des hommes capables de travailler et 10 pour cent de toutes les femmes pour-
suivraient l'exercice d'une activité lucrative. En comparaison du système en vigueur,
les coûts supplémentaires occasionnés aux régimes de l'AVS/AI/PC s'élèveraient
alors à 1635 millions de francs. Dans l'ensemble, les frais supplémentaires se chif-
freraient à 1260 millions de francs. Par rapport à une limite d'âge fixée à 65 ans, les
effets sur l'assurance-chômage sont négligeables.
319 
Budget de l'AVS
Le tableau reproduit à l'Annexe 1 décrit l'évolution du budget de l'AVS après la
mise en vigueur de la 10e révision de l'AVS. Sa lecture permet d'observer que no-
nobstant la majoration d'un pour cent du taux de la taxe sur la valeur ajoutée, desti-
née à compenser le vieillissement démographique, le compte de l'AVS en capital se-
ra épuisé d'ici l'an 2010.
Sur la base des analyses de Stefan Spycher, rapport sommaire d'une modification d'une
année de l'âge de la retraite, Büro für arbeits- und sozialpolitische Studien, Berne 1997,
et de Hanspctcr Rüst, Sozialbericht Kanton Zürich 1995
981

32 
Effets sur l'état du personnel
L'acceptation des initiatives contraindrait la Confédération à augmenter son person-
nel auprès de la Caisse fédérale de compensation et de la Caisse suisse de compensa-
tion. Des besoins supplémentaires en personnel seraient ressentis dans la même me-
sure par les caisses cantonales de compensation, ainsi que par les caisses de compen-
sation professionnelles. L'ampleur desdits besoins dépendrait essentiellement des
mécanismes mis en place pour contrôler l'application des critères de retraite et de
mise en valeur de la capacités de gain résiduelle, ainsi que de la manière dont se-
raient appliqués les correctifs qu'il y aurait lieu d'opérer sur les rentes durant toute la
période d'anticipation. Les inconnues sont encore trop nombreuses pour donner une
estimation chiffrée définitive des coûts.
4 
Relations avec le droit européen
41 
Le droit de la Communauté européenne
Le droit de la Communauté européenne, dans son état actuel, ne contient aucune
prescription régissant l'âge de la retraite. Les Etats membres ont par conséquent
toute latitude pour fixer cet âge.
La directive 79/7 du Conseil, du 19 décembre 1978, relative à la mise en oeuvre pro-
gressive du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en matière
de sécurité sociale6 - directive dont le but est d'éliminer toute discrimination directe
ou indirecte basée sur le sexe dans les régimes légaux de sécurité sociale - permet
aux Etats membres d'exclure de son champ d'application la fixation de l'âge de la
retraite; de plus, dans un arrêt du 7 juillet 19927, la Cour de justice des Communau-
tés européennes a jugé que l'article 7, lettre a), de cette directive «doit être interprété
en ce sens qu'il autorise la fixation d'un âge légal de la retraite différent selon le
sexe aux fins de l'octroi des pensions de vieillesse et de retraite ainsi que des discri-
minations (...) qui sont nécessairement liées à cette différence».
La proposition de directive présentée par la Commission le 27 octobre 1987 vise à
compléter la mise en oeuvre du principe de l'égalité de traitement entre hommes et
femmes dans les régimes légaux et professionnels de sécurité sociale. Sur la question
de l'âge de la retraite, deux solutions y sont retenues:
- 
soit un âge de la retraite uniforme pour les hommes et les femmes, une mise en
oeuvre progressive étant proposée pour faciliter la transition;
- 
soit une limite flexible, les conditions - notamment celles relatives au nombre
d'années d'assurance - devant être les mêmes pour les deux sexes.
Tant le Comité économique et social que le Parlement ont émis des avis favorables
quant au contenu de cette proposition. Pourtant, celle-ci demeure bloquée au niveau
du Conseil depuis 1989. La Commission réfléchit à la possibilité de préparer une
nouvelle proposition.
Dans sa recommandation 82/857 du 10 décembre 1982 relative aux principes d'une
politique communautaire de l'âge de la retraite, le Conseil invite les Etats membres à
reconnaître comme un des objectifs de leur politique sociale la réalisation de la re-
6 
BÖ n° L 6, du 10 janvier 1979, p. 24
7 
Rs C-9/91, The Qucen v./ Sccrctary of State for Social Security, ex parte thé Equal
Opportunitics Commission, Slg 1992 1-4297
982

traite à la carte, c'est-à-dire, dans les conditions prescrites par leur législation, le li-
bre choix du moment auquel les travailleurs salariés au sens de la législation natio-
nale peuvent bénéficier de leur pension de retraite. Suivent une série de principes
dont il est recommandé aux Etats de s'inspirer afin de réaliser progressivement ce
but.
42 
Les instruments du Conseil de l'Europe
Le Code européen de sécurité sociale, du 16 avril 1964, a été ratifié par la Suisse le
16 septembre 1977 (RO 1978 1491). Notre pays en a accepté, en particulier, la partie
V relative aux prestations de vieillesse, laquelle ne fixe pas un âge de la retraite dé-
terminé, ni n'impose un âge égal pour les hommes et les femmes. L'article 26 dis-
pose simplement que l'âge ouvrant droit aux prestations de vieillesse ne doit en
principe pas dépasser 65 ans. Par ailleurs, la législation nationale peut suspendre les
prestations si la personne qui y aurait eu droit exerce certaines activités rémunérées
ou les réduire lorsque le gain du bénéficiaire excède un montant prescrit (art. 26,
par. 3).
Le Code européen de sécurité sociale (révisé), du 6 novembre 1990, qu'aucun Etat
n'a ratifié jusqu'à présent, prévoit bien, à son article 3, paragraphe 6, que toute
«Partie s'efforce de prendre les mesures appropriées pour assurer l'égalité de traite-
ment aux personnes protégées des deux sexes dans l'application des parties du pré-
sent Code (révisé) dont elle a accepté les obligations». Mais ce paragraphe se borne
à concrétiser la déclaration, figurant dans le Préambule, relative à l'égalité entre
femmes et hommes. Elle constitue une obligation pour les Parties de s'efforcer d'as-
surer la mise en oeuvre du principe d'égalité entre femmes et hommes. Il ne s'agit
que d'une disposition programmatoire laissant en fait une grande marge de manoeu-
vre aux Parties contractantes. Aux termes de l'article 26 du Code (révisé), l'âge
prescrit «ne peut dépasser 65 ans que si des critères démographiques, économiques
et sociaux appropriés le justifient». En outre, si cet âge est égal ou supérieur à 65
ans, il doit être abaissé pour certaines catégories de personnes, comme par exemple
celles qui étaient occupées à des travaux pénibles ou insalubres. Cependant, un Etat
peut déroger à cette exigence lorsque sa législation prévoit des modalités
d'assouplissement de l'âge donnant droit à pension, sous la forme d'anticipation et
d'ajournement (art. 27).
Parmi les instruments du Conseil de l'Europe, il faut encore mentionner une résolu-
tion et une recommandation du Comité des Ministres aux Etats membres:
- la Résolution (76) 32 du 21 mai 1976 sur les mesures de sécurité sociale en fa-
veur des pensionnés ou des personnes qui demeurent actives après l'âge
d'admission à pension de vieillesse, qui vise notamment à favoriser l'instauration
de limites flexibles de l'âge de la retraite dans les législations nationales;
— la Recommandation n° R (89) 3 du 6 mars 1989 sur la flexibilité de l'âge de la re-
traite.
43 
Compatibilité des initiatives avec le droit européen
Les initiatives prévoient un âge de la retraite égal pour les hommes et les femmes.
Le droit européen actuellement en vigueur ne l'impose pas, mais cela va dans le sens
983

du principe d'égalité de traitement entre hommes et femmes et est conforme à la
proposition de directive communautaire, pendante depuis 1987.
Quant à l'assouplissement de la réglementation concernant l'âge de la retraite pro-
posé dans les initiatives, tant le droit communautaire que les instruments du Conseil
de l'Europe en recommandent l'introduction dans les législations nationales.
Enfin, les instruments normatifs ne s'opposent pas à ce que l'octroi de la pension de
vieillesse dépende de la cessation totale ou partielle de l'activité lucrative.
5 
Avis de la Commission fédérale AVS/AI
La Commission fédérale de l'AVS/AI, lors de sa séance du 16 octobre 1997, a invité
le Conseil fédéral à recommander l'acceptation des deux initiatives, à chaque fois
par 7 voix contre 6. Si l'objectif des initiatives, à savoir la création d'un régime de
retraite à la carte, a été positivement apprécié d'une manière générale, des doutes, en
revanche, ont été émis sur le financement et la conception des modèles prônés.
Pour la majorité de la commission, les rentes de retraite telles que proposées tiennent
compte des réalités du marché de l'emploi (facteur décisif pour la prise d'une retraite
anticipée) et évitent à d'autres branches d'assurance de subir un report choquant des
charges induites par les travailleurs vieillissants qui quittent la vie active contre leur
gré avant l'accomplissement de l'âge ordinaire de la retraite. L'âge de la retraite ef-
fectif est nettement plus bas que l'âge de la retraite légal. D'autre part, de nombreux
pays connaîtraient un âge de la retraite sensiblement plus bas que la Suisse.
L'acceptation des initiatives déchargerait l'assurance-chômage et l'assurance-
invalidité considérablement plus que ne l'indiquent les calculs du Conseil fédéral. 11
y aurait lieu, également, de tenir compte des conséquences des initiatives sur
l'assurance-maladie et l'assurance-accidents. Etant donné que les votations sur les
initiatives ne sont pas liées à la 11e révision de l'AVS, et qu'elles n'y font pas obsta-
cle, il ne faut pas concevoir la 11° révision de l'AVS comme contre-projet indirect
aux initiatives.
La minorité de la commission, au contraire, approuve la position du Conseil fédéral
et partage son opinion selon laquelle un meilleur aménagement et un meilleur finan-
cement de la retraite à la carte seront trouvés avec la 11' révision de l'AVS. A
l'étranger, tous les pays qui connaissent la retraite à la carte ont dû introduire des
restrictions en raison du nombre important de bénéficiaires, et cela indépendamment
des difficultés rencontrées sur le marché du travail. Par ailleurs, le pourcentage d'ac-
tifs de plus de 60 ans reste plus élevé en Suisse qu'à l'étranger; l'âge de la retraite
effectif est ainsi moins éloigné de l'âge de la retraite légal qu'on ne l'admet généra-
lement.
39775
984

Budget de l'AVS avec taxe sur la valeur ajoutée 
Annexe
Revenus provenant de la taxe sur la valeur ajoutée: 83% en faveur de l'AVS, 17% en faveur de la Confédération
Effets transitaires inclus
(Montants en millions de francs) 
Aux prix de 1997
Année
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Dépenses
Total
26031
26249
26783
26817
28445
27915
29129
28709
30547
29897
31881
31568
33787
33254
Revenus
Cotisations
et recours
18814
18786
18965
19 157
19335
19623
19892
20141
20392
20596
20784
20965
21 145
21339
Capital de l'AVS
Pouvoirs
publics
5206
5249
5358
5364
5688
5583
5973
5883
6247
6113
6505
6439
6877
6766
Taxe sur la
valeur ajou-
tée
1262
1729
1747
1772
1797
1820
1841
1860
1877
1894
1909
1926
Intérêts
1008
908
816
775
706
632
548
482
383
295
173
51
-112
-276
Total
25028
24943
26401
27025
27476
27610
28210
28326
28863
28864
29339
29349
29819
29755
Modification
-1003
-1306
- 382
208
- 969
- 305
- 919
- 383
-1684
-1033
-2542
-2219
-3968
-3499
Etat en fin
d'année
22803
21 160
20363
20172
18807
17866
16343
15407
13202
11 723
8785
6269
2089
-1481
En pour-
cent des
dépenses
87.6
80.6
76.0
75.2
66.1
64.0
56.1
53.7
43.2
39.2
27.6
19.9
6.2
-4.5
Taux
d'équilibre
9.2
9.3
8.8
8.6
9.0
8.7
8.9
8.7
9.1
8.8
9.4
9.2
9.8
9.6
Hypothèses de l'évolution économique en %:
Année
Salaires
Prix
1997
0,0
1,0
1998
1,0
1,5
1999-2001
2,5
2,0
dès 2002
4,5
3,5
985

Arrêté fédéral 
Projet
concernant l'initiative populaire «pour un
assouplissement de l'AVS - contre le relèvement
de l'âge de la retraite des femmes»
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
après l'examen de l'initiative populaire du 13 mai 1996' «pour un assouplissement
de l'AVS - contre le relèvement de l'âge de la retraite des femmes»;
vu le message du Conseil fédéral du 15 décembre 19972,
arrête:
Article premier
' L'initiative populaire «pour un assouplissement de l'AVS - contre le relèvement de
l'âge de la retraite des femmes» est valable et est soumise au vote du peuple et des
cantons.
: L'initiative a la teneur suivante:
La constitution fédérale est complétée comme suit:
Art. 34""'", 2' al., sixième et septième phrases (nouvelles)
'... Le droit à la rente de vieillesse prend naissance après 62 ans révolus si aucune
activité lucrative n'est exercée ou si le revenu perçu est inférieur à une fois et de-
mie la rente minimale. La loi fixe l'âge donnant inconditionnellement droit à la
rente....
Art. 2
L'Assemblé fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative.
39775
1 
FF 1996 III 303
2 
FF 1998 965
986

Arrêté fédéral 
Projet
concernant l'initiative populaire «pour une retraite
à la carte dès 62 ans, tant pour les femmes que pour les
hommes»
dû
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
après l'examen de l'initiative populaire du 22 mai 1996' «pour une retraite à la carte
dès 62 ans, tant pour les femmes que pour les hommes»;
vu le message du Conseil fédéral du 15 décembre 19972,
arrête:
Article premier
1 L'initiative populaire «pour une retraite à la carte dès 62 ans, tant pour les femmes
que pour les hommes» est valable et est soumise au vote du peuple et des cantons.
2 L'initiative a la teneur suivante:
I
La constitution fédérale est complétée comme suit:
Art. 34^°"', g al. ( nouveau)
"Le droit à la rente de vieillesse est reconnu dès l'âge de 62 ans révolus. La loi fixe
l'âge auquel la rente est versée en cas de poursuite de l'activité lucrative et règle le
droit à une rente partielle lorsque l'activité est abandonnée en partie. La loi peut
abaisser l'âge ouvrant droit à la rente et prévoir, à certaines conditions, la percep-
tion anticipée de celle-ci.
II
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme
suit:
Art. 23 (nouveau)
Si l'Assemblée fédérale n'édicte pas la législation correspondante dans les cinq
ans suivant l'acceptation de l'article 34*""", 8e alinéa, le Conseil fédéral arrête les
dispositions d'exécution nécessaires.
Art, 2
L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative.
39775
1 
FF 1996V 119
2 
FF 1998 965
987

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant les initiatives populaires «pour un assouplissement de l'AVS - contre le
relèvement de l'âge de la retraite des femmes» et «pour une retraite à la carte dès 62 ans,
tant pour les femmes que pour les hommes» du 15 décembre 1997
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1998
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
10
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
97.088
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
17.03.1998
Date
Data
Seite
965-987
Page
Pagina
Ref. No
10 109 353
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