ch_vb · JAAC 60.76 · 1995-07-24 · de


JAAC 60.76
Entscheid der Eidgenössischen Personalrekurskommission
vom 24. Juli 1995
Litiges en matière de certificat de service. Déni de justice.
Compétence de la Commission de recours en matière de personnel
fédéral.
Dans la mesure où, en dernière instance, le recours de droit
administratif au TF est possible conformément à la clause générale de
l’art. 97 OJ, l’accès au TF ainsi qu’à la Commission de recours en matière
de personnel fédéral doit aussi être garanti s’agissant de recours pour
déni de justice (consid. 1.a).
Le recours de droit administratif au TF est ouvert en dernière instance
concernant des litiges en matière de certificat de service (compétence
de la Commission de recours en matière de personnel fédéral admise en
l’espèce; consid. 1.b).
Droit à obtenir la rectification du certificat de service?
Ce dernier doit être complet et objectivement exact. Le droit à obtenir
un certificat corrigé ne peut être admis que lorsqu’il apparaît que le
certificat, dans le cas concret, ne remplit pas les exigences relatives au
caractère complet et exact du document (consid. 2.b.cc).
Si l’administration considère qu’il n’y a pas lieu d’apporter des
modifications à un certificat de service, elle doit déclarer par une
décision susceptible de recours qu’elle ne s’estime pas obligée de
produire un nouveau certificat corrigé et en exposer les raisons
(consid. 2.b.cc).
1

Streitigkeiten über Dienstzeugnisse. Rechtsverweigerung.
Zuständigkeit der Personalrekurskommission.
Wo nach der Generalklausel von Art. 97 OG letztlich die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans BGer möglich ist, ist auch für
Rechtsverweigerungsbeschwerden der Zugang zum BGer und damit
auch zur Personalrekurskommission zu gewährleisten (E. 1.a).
Für Streitigkeiten über Dienstzeugnisse von Bundespersonal
steht letztlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans BGer offen
(Zuständigkeit der Personalrekurskommission in casu daher bejaht;
E. 1.b).
Anspruch auf Verbesserung des Dienstzeugnisses?
Dieses hat vollständig und objektiv richtig zu sein. Ein Anspruch
auf ein verbessertes Zeugnis kann nur dann gegeben sein, wenn sich
herausstellt, dass ein Zeugnis im konkreten Fall den Anforderungen
in bezug auf Vollständigkeit und Wahrheitspflicht nicht zu genügen
vermag (E. 2.b.cc).
Ist die Verwaltung der Ansicht, es bestehe kein Anlass, Änderungen
an einem Dienstzeugnis vorzunehmen, hat sie eine beschwerdefähige
Verfügung zu erlassen, in der sie darzutun hat, dass und weshalb sie
sich nicht veranlasst sieht, ein neues, verbessertes Zeugnis auszustellen
(E. 2.b.cc).
Controversie in materia di certificati di servizio.
Competenza della Commissione di ricorso in materia di personale
federale.
Nella misura in cui, in ultima istanza, il ricorso di diritto
amministrativo al TF sia possibile conformemente alla clausola
generale dell’art. 97 OG, l’accesso al TF nonché alla Commissione di
ricorso in materia di personale federale dev’essere garantito anche ai
ricorsi per denegata giustizia (consid. 1.a).
Il ricorso di diritto amministrativo al TF è dato in ultima istanza
anche ove trattisi di controversie in materia di certificati di servizio
(competenza della Commissione di ricorso in materia di personale
federale, quindi ammessa in casu; consid. 1.b).
Diritto a ottenere un miglioramento del certificato di servizio?
Quest’ultimo dev’essere completo e obiettivamente esatto. Il diritto
a ottenere un certificato corretto può essere dato soltanto ove risulti
che il certificato, nel caso concreto, non adempia le esigenze relative al
carattere completo ed esatto del documento (consid. 2.b.cc).
Ove ritenga che non sia dato il caso di modificare il certificato di
servizio l’amministrazione deve emanare una decisione impugnabile
con ricorso, nella quale rileva quindi non essere obbligata a produrre
un nuovo certificato corretto e migliorato, esponendo i motivi
(consid. 2.b.cc).
2

I
A. Das EVD kündigte am 27. Januar 1993 das seit Dezember 1991 bestehende
Dienstverhältnis von X als ständiger Angestellter des Bundesamtes Y auf den
30. April 1993.
Schon während der Hängigkeit des Kündigungsverfahrens ersuchte X
um Ausstellung eines von früheren Zwischenzeugnissen abweichenden
Dienstzeugnisses. Ein Schlusszeugnis wurde ihm am 12. Mai 1993 ausgestellt.
Trotz verschiedener Interventionen stellte das Bundesamt Y in der Folge kein
verbessertes Zeugnis aus. X unterbreitete die Angelegenheit mit Schreiben
vom 9. Juni 1994 dem Vorsteher des EVD. Am 12. Juli 1994 gelangte er
nochmals an das EVD und führte aus, dass ihm vom Bundesamt Y bisher
ein klagefähiger Entscheid vorenthalten worden sei. Er nehme aufgrund
des Schreibens vom 15. Juni 1994 an, dass das EVD die Beibehaltung des
Status quo unterstütze und demnach keine Weisungen auf Richtigstellung
des Dienstzeugnisses erteilen werde.
B. Am 24. August 1994 erhob X beim BGer Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit
folgenden Rechtsbegehren:
1. Die (verweigerte) Verfügung des EVD sei abzuweisen.
2. Die Dienstzeugnisse (Zwischenzeugnisse vom 11. August 1992 und vom
29. März 1992 sowie das Schlusszeugnis vom 12. Mai 1993) seien auf ihre
Widerrechtlichkeit hin zu überprüfen.
3. Das EVD (Bundesamt Y) sei anzuweisen, dem Beschwerdeführer
rechtsgültige Dienstzeugnisse auszustellen, wobei die Forderungen des
Beschwerdeführers nach Treu und Glauben zu berücksichtigen seien.
In der Beschwerdeschrift wurde präzisiert, dass die Weigerung («verweigerte
Verfügung») des EVD angefochten sei, die an das Bundesamt Y gerichtete
Aufforderung zur Ausstellung eines klagefähigen Entscheides zu erfüllen oder
andernfalls die Richtigstellung der Dienstzeugnisse vorzunehmen.
C. Das im Verfahren vor der Eidgenössischen Personalrekurskommission
zur Vernehmlassung eingeladene EVD erliess am 3. Januar 1995 in
analoger Anwendung von Art. 58 Abs. 1 VwVG einen förmlichen, mit
einer Rechtsmittelbelehrung versehenen Beschwerdeentscheid, in dem
es die Rechtsverweigerungsbeschwerde von X abwies. Es legte dar, dass
ein Dienstzeugnis keine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG sei und der
Beschwerdeführer demzufolge keinen Anspruch darauf habe, dass das
Bundesamt Y seinem Begehren um Berichtigung seines Dienstzeugnisses
in Verfügungsform Rechnung trage. Das Bundesamt Y habe daher mit
dem unterbliebenen Erlass einer Verfügung betreffend Dienstzeugnis
mangels eines diesbezüglichen Anspruchs des Beschwerdeführers keine
Rechtsverweigerung begangen.
Mit Verfügung vom 9. Januar 1995 schrieb der Präsident der Eidgenössischen
Personalrekurskommission das Beschwerdeverfahren unter Hinweis auf
den Beschwerdeentscheid des EVD als gegenstandslos geworden ab. Er ging
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davon aus, mit diesem Entscheid werde der Vorwurf des Beschwerdeführers,
(auch) das EVD habe durch Verweigerung eines klagefähigen (recte
beschwerdefähigen) Entscheids eine Rechtsverweigerung begangen,
gegenstandslos. Ergänzend führte er aus, allfällige Einwände gegen den
Beschwerdeentscheid des EVD vom 3. Januar 1995 wären mittels Beschwerde
gegen diesen Entscheid vorzubringen.
X reichte am 12. Februar 1995 gegen die Abschreibungsverfügung
des Präsidenten der Eidgenössischen Personalrekurskommission
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein. Das BGer hiess diese am 30. März 1995
gut und hob die angefochtene Verfügung auf. Es wies die Eidgenössische
Personalrekurskommission an, die Beschwerde vom 24. August 1994 formell
zu behandeln.
II
1. Gemäss Art. 7 Abs. 1 VwVG hat die Behörde ihre Zuständigkeit von Amtes
wegen zu prüfen. Die Vorschriften über die Zuständigkeit sind zwingender
Natur (Art. 7 Abs. 2 VwVG).
a. Die Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerde gegen
eine Verwaltungsbehörde hat sich grundsätzlich an die Aufsichtsbehörde
zu richten (Art. 70 Abs. 1 VwVG). Sie geht unter Umständen also nicht an die
Beschwerdeinstanz, die zuständig wäre, wenn nicht Rechtsverweigerung,
sondern eine Verfügung jener «säumigen» Behörde beanstandet würde.
Dies ist dann von Belang, wenn für ein ordentliches Rechtsmittel gegen
eine Verfügung nicht die Aufsichtsbehörde, sondern eine andere Instanz
im Sinne von Art. 47 Abs. 1 Bst. b VwVG, zuständig ist. So wird in der
Literatur die Meinung vertreten, Rekurskommissionen etwa könnten
nicht über eine Rechtsverweigerungsbeschwerde entscheiden (Gygi Fritz,
Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 226; Kölz Alfred / Häner Isabelle,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993,
S. 186). Wie sich bereits im Verfahren des Meinungsaustausches zwischen dem
Bundesamt für Justiz und der Eidgenössischen Personalrekurskommission
ergeben hat, kann dies indes höchstens insoweit gelten, als gegen Entscheide
von Rekurskommissionen aufgrund des Negativkataloges gemäss Art. 99-101
OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans BGer nicht offensteht (zum
Beispiel auf dem Gebiete der Fremdenpolizei bei Verfügungen im Sinne
von Art. 100 Bst. b OG oder auf dem Gebiete des Markenschutzes bei
Verfügungen im Sinne von Art. 100 Bst. w OG). In diesen Fällen dürfte
nicht die Rekurskommission, sondern die entsprechende Aufsichtsbehörde
zuständig sein zur Behandlung einer Rechtsverweigerungsbeschwerde
gegen ein Departement beziehungsweise ein Bundesamt. Wo aber nach der
Generalklausel von Art. 97 OG letztlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ans BGer möglich ist, ist auch für Rechtsverweigerungsbeschwerden der
Zugang zum BGer zu gewährleisten (vgl. Art. 97 Abs. 2 OG und Art. 101
Bst. a OG e contrario). Dies schliesst aufgrund von Art. 74 Bst. a VwVG die
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Beschwerde an den Bundesrat aus, und zwar auch dann, wenn zwischen
Departement und BGer eine eidgenössische Rekurskommission als
Mittelinstanz eingeschaltet ist (vgl. Art. 74 Bst. b VwVG).
b. Zu prüfen ist somit die Frage, ob im vorliegenden Fall letztlich die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans BGer offensteht oder aber ein
Ausschlussgrund vorliegt. Dies entspricht auch allgemein der sachlichen
Zuständigkeit der Eidgenössischen Personalrekurskommission, kommt
diese doch nur in jenen Fällen zum Zuge, in denen der Weg mittels
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach dem geltenden Recht offensteht;
andernfalls verfügen die verwaltungsinternen Behörden über die endgültige
Entscheidkompetenz (vgl. Art. 58 Abs. 2 Bst. b Ziff. 3 und Bst. c Ziff. 1
und 2 sowie Art. 59 Abs. 1 des Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 [BtG],
SR 172.221.10 und in bezug auf die Angestellten des Bundes Art. 79 der
Angestelltenordnung vom 10. November 1959 [AngO], SR 172.221.104 gemäss
Änderung vom 26. Januar 1994, AS 1994 281). Ein Ausschlussgrund ist
vorliegend nicht gegeben, fallen doch Streitigkeiten über Dienstzeugnisse
von Bundespersonal weder vom Gegenstand her unter die Ausnahmen
gemäss Art. 99 OG noch ist auf dem Gebiete des Dienstverhältnisses
von Bundespersonal die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gestützt auf
Art. 100 Bst. e OG für diesen Fall ausgeschlossen. Davon geht offenbar
auch das BGer in seinem Urteil vom 30. März 1995 in E. 1 aus, wo es
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Prozessentscheid der
Eidgenössischen Personalrekurskommission ohne weitere Begründung als
zulässig erachtet. Aus der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
folgt die Zuständigkeit der Eidgenössischen Personalrekurskommission,
abgesehen davon, dass diese vom BGer im erwähnten Urteil verbindlich
angewiesen wird, die Beschwerde vom 24. August 1994 formell zu behandeln.
2. Wie das BGer im Urteil vom 30. März 1995 in E. 2a ausführt, steht fest, dass
der Beschwerdeführer vom EVD erwartete, es habe für die Ausfertigung
eines neuen Dienstzeugnisses besorgt zu sein, wobei er in erster Linie
daran dachte, das Departement habe dem untätig gebliebenen Bundesamt
Y entsprechende Anweisungen zu geben, allenfalls aber auch selbst ein von
ihm vorgeschlagenes Zeugnis anzuerkennen. Dementsprechend seien auch
die Rechtsbegehren in der Beschwerde vom 24. August 1994 formuliert. Für
den Fall, dass diesen Begehren materiell nicht Folge gegeben würde, habe
der Beschwerdeführer zumindest einen formellen Entscheid des Inhalts
erwartet, dass ihm definitiv kein neues Dienstzeugnis ausgestellt werde
beziehungsweise das EVD keine entsprechenden Weisungen zu erteilen bereit
sei. Eine andere Bedeutung könne dem Begehren um einen «klagefähigen
Entscheid» unter den gegebenen Umständen nicht beigemessen werden.
a. Die rechtliche Begründung, mit der das BGer eine Sache zurückweist, ist
für die Vorinstanz verbindlich (BGE 117 V 241 E. 2; Archiv für Schweizerisches
Abgaberecht [ASA] 43, S. 389 E. 1b). Dies hat in gleicher Weise zu gelten, wenn
im Falle einer Rechtsverweigerung die Vorinstanz angewiesen wird, eine
Beschwerde formell zu behandeln.
b. Unerledigter Gegenstand der Beschwerde vom 24. August 1994 bilden
aufgrund der Vorgaben des Bundesgerichtsurteils vom 30. März 1995 nach
wie vor die Fragen, ob das EVD verpflichtet ist, dem Beschwerdeführer
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ein verbessertes Dienstzeugnis auszustellen oder dem Bundesamt Y
entsprechende Anweisungen zu geben, und in welche Form eine allfällige
derartige Weigerung zu kleiden wäre.
aa. Gemäss Art. 69 Abs. 3 AngO kann der Angestellte verlangen, dass ihm
die vorgesetzte Amtsstelle ein Zeugnis ausstellt, das sich ausschliesslich
über die Art und die Dauer des Dienstverhältnisses ausspricht. Nach Abs. 4
dieser Bestimmung hat sich das Zeugnis auf besonderes Verlangen des
Angestellten auch über seine Leistungen und sein Verhalten auszusprechen.
Die betreffenden Vorschriften des Beamtengesetzes lauten gleich (vgl.
Art. 51 Abs. 1 und 2 BtG). Vorliegend hat der Beschwerdeführer ein
qualifiziertes Arbeitszeugnis verlangt. Solche Zeugnisse wurden ihm am
29. März 1993 (Zwischenzeugnis) und am 12. Mai 1993 auch ausgestellt. Der
Beschwerdeführer begehrt eine Richtigstellung der von ihm als widerrechtlich
bezeichneten Zeugnisse (Zwischenzeugnisse und Schlusszeugnis).
bb. Rechtsprechung und Doktrin äussern sich, soweit ersichtlich, kaum zu
rechtlichen Fragen in bezug auf Dienstzeugnisse von Bundespersonal. Es ist
daher nötigenfalls auf die reichhaltige Literatur zum Arbeitszeugnis gemäss
privatrechtlichem Arbeitsvertrag zurückzugreifen. Danach ist von Lehre
und Praxis gleicherweise anerkannt, dass das Vollzeugnis wahrheitsgemäss
Auskunft geben muss und dass bei unrichtigem oder zweideutigem Inhalt
dem Arbeitnehmer ein Berichtigungsanspruch zusteht, den er notfalls
auf dem Klageweg durchsetzen kann (vgl. Streiff Ullin / von Kaenel Adrian,
Leitfaden zum Arbeitsvertragsrecht, Zürich 1993, Rz. 5 zu Art. 330a OR. Die
tatsächlichen Angaben des Zeugnisses müssen mit andern Worten objektiv
richtig sein, und den Werturteilen sind zudem verkehrsübliche Massstäbe
zugrunde zu legen (vgl. Rehbinder Manfred, Schweizerisches Arbeitsrecht,
Bern 1995, S. 103 f.; Jahrbuch des Schweizerischen Arbeitsrecht [JAR] 1994,
S. 164 und 272). Als sogenannte nachwirkende Fürsorgepflicht, welche auch
die Rücksicht auf das weitere Fortkommen des Arbeitnehmers im Falle eines
Stellenwechsels umfasst, wird die Pflicht zur Erteilung eines Zeugnisses
(Art. 330a OR) bezeichnet. Die Pflicht zur Förderung des Fortkommens
des Arbeitnehmers findet allerdings ihre Grenze an der Wahrheitspflicht;
das Zeugnis darf und muss auch ungünstige Tatsachen und Beurteilungen
enthalten, ausgenommen es handle sich dabei um einmalige Vorfälle und
Umstände, die für den Arbeitnehmer nicht charakteristisch sind (vgl. Vischer
Frank, Schweizerisches Privatrecht [SPR], Basel / Stuttgart 1967, VII/1, III,
S. 82 f.; Rehbinder, a. a. O.).
cc. Für das öffentlichrechtliche Dienstzeugnis ist daraus ohne weiteres
abzuleiten, dass auch ein Angestellter oder Beamter Anspruch auf
ein vollständiges und objektiv richtiges Arbeitszeugnis hat, ist doch
das Arbeitszeugnis für sein Fortkommen im Falle einer Auflösung des
Dienstverhältnisses in gleicher Weise von Bedeutung wie für einen nach
Privatrecht angestellten Arbeitnehmer. Daraus folgt indes nur dann ein
Anspruch auf ein verbessertes Zeugnis, wenn sich herausstellt, dass ein
Zeugnis im konkreten Fall den Anforderungen in bezug auf Vollständigkeit
und Wahrheitspflicht nicht zu genügen vermag. Ist die Verwaltung der Ansicht,
das ausgestellte Zeugnis komme diesen Anforderungen nach, besteht für sie
selbstverständlich weder Pflicht noch Anlass, einem Gesuch um Änderung
eines Dienstzeugnisses stattzugeben. Da der Angestellte dadurch, dass die
Verwaltung es ablehnt, Änderungen an einem Dienstzeugnis vorzunehmen, in
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seiner Rechtsstellung berührt wird, hat die Verwaltung in einem solchen
Fall jedoch eine beschwerdefähige Verfügung zu erlassen. In dieser ist
darzutun, dass und weshalb sich die Verwaltung nicht veranlasst sieht, ein
neues, verbessertes Zeugnis auszustellen. Nur dadurch ist gewährleistet, dass
allenfalls auf dem Beschwerdeweg überprüft werden kann, ob ein objektiv
unrichtiges Dienstzeugnis ausgestellt worden ist und dem Angestellten
entsprechend ein Berichtigungsanspruch zusteht. Steht der Verwaltung
in Erfüllung ihrer hoheitlichen Aufgaben das Vorrecht zu, über den Inhalt
eines Dienstzeugnisses selbst zu bestimmen, so muss dem Beamten oder
Angestellten, der mit dem Inhalt des ihm ausgestellten Zeugnisses nicht
einverstanden ist, die Möglichkeit offenstehen, sich dagegen zur Wehr zu
setzen und zu versuchen, seinen Standpunkt auf dem Beschwerdeweg
durchzusetzen. Die Verwaltung, die ein Begehren um Änderung eines
Zeugnisses ablehnt, hat ihre ablehnende Haltung entsprechend in die Form
einer Verfügung gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG zu kleiden.
dd. Daraus folgt, dass die Weigerung des Bundesamtes Y, dem
Beschwerdeführer ein berichtigtes Dienstzeugnis auszustellen, in Form
einer beschwerdefähigen Verfügung hätte ergehen müssen und dass das EVD
verpflichtet gewesen wäre, seinerseits einen beschwerdefähigen Entscheid zu
erlassen, in dem auf das Begehren um Berichtigung des Zeugnisses einzutreten
oder die Sache an das Bundesamt Y zurückzuweisen gewesen wäre.
Die Beschwerde ist daher insofern gutzuheissen, als mit ihr eine
Rechtsverweigerung gerügt wird. Das EVD wird angewiesen, in einem
beschwerdefähigen Entscheid über das Begehren um Richtigstellung
des Dienstzeugnisses zu befinden oder die Sache unter entsprechenden
Anweisungen dem Bundesamt Y zur Erledigung zuzustellen. Im Sachentscheid
ist zu dem in der Beschwerde vom 24. August 1994 erhobenen Vorwurf
der Widerrechtlichkeit des Dienstzeugnisses Stellung zu nehmen und
gegebenenfalls darzutun, dass und weshalb sich das EVD beziehungsweise das
Bundesamt Y nicht veranlasst sehen, der vom Beschwerdeführer verlangten
Richtigstellung des Dienstzeugnisses nachzukommen. Die Überprüfung kann
sich dabei auf das Schlusszeugnis vom 12. Mai 1993 beschränken, kommt doch,
liegt dieses einmal vor, den Zwischenzeugnissen vom 11. August 1992 und
29. März 1993 keine eigenständige, schützenswerte Bedeutung mehr zu. Dies
um so weniger als die drei Zeugnisse inhaltlich weitgehend übereinstimmen
und das Schlusszeugnis jedenfalls nicht schlechter ausgefallen ist als die
beiden zuvor erteilten Zwischenzeugnisse (vgl. Rehbinder Manfred, Berner
Kommentar, Rz. 11 zu Art. 330a OR). Der Beschwerdeführer weist im übrigen
zu Recht selbst auf die Wichtigkeit des letzten Arbeitszeugnisses hin.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 60.76 - Entscheid der Eidgenössischen Personalrekurskommission vom 24. Juli 1995
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1996
Année
Anno
Band
60
Volume
Volume
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150 003 185
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