ch_vb · JAAC 70.99 · 2006-08-30 · de


JAAC 70.99
Auszug aus dem Bericht des Bundesrates vom
30. August 2006 zum Postulat Eggly 03.3266:
StGB-Revision. Ahndung des Vandalismus vom 5.
Juni 2003; Extrait du rapport du Conseil fédéral du 30.
août 2006 donnant suite au postulat Eggly 03.3266:
Révision du code pénal. Répression du vandalisme du
5. juin 2003
Grandes manifestations. Impunité de la préparation visible à des actes
prémédités de vandalisme. Situation juridique actuelle. Collaboration
policière intercantonale et coopération internationale. Sûreté
intérieure.
Art. 144 al. 2, art. 260, art. 260bis CP.
- S’agissant des éléments constitutifs de l’émeute, il n’est pas nécessaire
que le participant accomplisse lui-même des actes de violence;
objectivement, il suffit que l’accusé apparaisse à titre volontaire comme
une partie intégrante de l’attroupement. Grâce à leurs lois sur la police,
les cantons ont déjà la possibilité d’intervenir à titre préventif (consid.
2.-3.3).
- L’introduction de l’art. 144 CP dans le catalogue de l’art. 260bis CP
contrevient à l’esprit de cette disposition qui vise en premier lieu à
empêcher les crimes les plus graves. Si l’on complétait le catalogue
par l’art. 144 CP, ceci aurait pour conséquence que l’auteur d’un acte
préparatoire serait plus lourdement condamné que s’il avait mené à
terme son comportement coupable. Le simple port d’une cagoule ne
s’inscrit pas dans un plan dont la nature et l’ampleur indiquent que
l’auteur s’apprête à passer à l’acte (consid. 4.-4.5).
- Les cantons sont souverains en matière de police, raison pour laquelle
le Conseil fédéral a renoncé, à plusieurs reprises, à légiférer pour
réprimer les manifestations violentes et à adopter une loi en ce sens.
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En outre, il n’y a pas de base constitutionnelle pour une loi fédérale.
Dans le domaine des manifestations, la compétence est exclusivement
cantonale (consid. 5.-5.2).
- Intensification de la collaboration policière intercantonale et de la
coopération internationale; statu quo et perspectives (consid. 5.3-6).
Grossdemonstrationen. Straffreiheit von erkennbaren
Vorbereitungshandlungen vorsätzlicher Vandalenakte. Geltende
Rechtslage. Interkantonale Polizeiarbeit und internationale
Zusammenarbeit. Innere Sicherheit.
Art. 144 Abs. 2, Art. 260, Art. 260bis StGB.
- Beim Tatbestand des Landfriedensbruchs ist nicht erforderlich,
dass der Teilnehmer selber Gewaltakte verübt; objektiv genügt
es, dass der Angeschuldigte als freiwilliger Bestandteil der
Zusammenrottung erscheint. Die Kantone verfügen hierbei aufgrund
ihrer Polizeigesetzgebung bereits über Möglichkeiten zu präventiven
Interventionen (E. 2.-3.3).
- Die Einführung von Art. 144 StGB in den Katalog von Art. 260bis
StGB widerspricht dem Sinn dieser Bestimmung, in erster Linie
schwere Delikte zu verhindern. Würde man den Katalog mit Art.
144 StGB ergänzen, hätte dies zur Folge, dass der Täter einer
Vorbereitungshandlung schwerer bestraft werden würde, als wenn er
sein schuldhaftes Verhalten zu Ende geführt hätte. Das Vermummen
stellt kein planmässiges Vorgehen dar, das von der Art und vom Umfang
her darauf hinweist, dass der Täter die Tat auszuführen gedenkt.
(E.4.-4.5).
- Die Kantone sind im Polizeibereich souverän, weswegen der Bundesrat
mehrmals ablehnte, im Bereich der gewalttätigen Demonstrationen
zu legiferieren und ein entsprechendes Gesetz zu erlassen. Zudem
besteht keine verfassungsmässige Grundlage für ein Bundesgesetz. Im
Demonstrationsbereich sind ausschliesslich die Kantone zuständig
(E.5.-5.2).
- Intensivierung der interkantonalen Polizeiarbeit und internationalen
Zusammenarbeit; Status quo und Ausblick (E.5.3-6).
Grandi dimostrazioni. Non punibilità della preparazione riconoscibile
di atti vandalici intenzionali. Situazione giuridica attuale.
Collaborazione di polizia a livello intercantonale ed internazionale.
Sicurezza interna.
Art. 144 cpv. 2, art. 260, art. 260bis CP.
- Per quanto riguarda gli elementi che costituiscono la sommossa, non è
necessario che chi vi partecipa commetta egli stesso atti violenti; da un
punto di vista oggettivo è sufficiente che l’accusato appaia quale parte
2

volontaria dell’assembramento. Sulla base delle loro legislazioni di
polizia, i cantoni dispongono già di possibilità di interventi preventivi
(consid. 2.-3.3).
- L’introduzione dell’art. 144 CP nel catalogo dell’art 260bis CP è
contrario al senso di questa disposizione, che mira ad impedire delitti
gravi. Se si completasse la lista con l’art. 144 CP, questo avrebbe la
conseguenza che l’autore di un atto preparatorio sarebbe punito in
modo più grave che se avesse realizzato la propria azione colpevole. Il
fatto di portare una maschera rappresenta un’azione pianificata che,
per la sua natura e la sua importanza, non permette di ritenere che
l’autore intende realizzare la propria azione (consid. 4.-4.5).
- Nell’ambito di polizia, i cantoni sono sovrani, per cui il Consiglio
federale ha più volte rifiutato di legiferare nell’ambito delle
dimostrazioni violente e quindi di emanare una legge. Inoltre, non
vi è base costituzionale per una legge federale. Nell’ambito delle
dimostrazioni sono competenti esclusivamente i cantoni (consid. 5.-5.2).
- Intensificazione della collaborazione di polizia a livello intercantonale
e internazionale; status quo e prospettive future (consid. 5.3-6).
(Deutsche Fassung)
EINLEITUNG UND FRAGESTELLUNG:
A. Die Motion Eggly wurde am 5. Juni 2003 eingereicht und in der Folge
am 19. Dezember 2003 als Postulat überwiesen. Der parlamentarische
Vorstoss hat folgenden Wortlaut: «Der Bundesrat wird beauftragt, Art.
260bis des Strafgesetzbuches (StGB) zu ergänzen. Dieser Artikel bildet
die gesetzliche Grundlage für die Strafbarkeit von Handlungen, mit
welchen gewisse Straftaten vorbereitet werden. Die Liste der strafbaren
Vorbereitungshandlungen ist mit der erkennbaren Vorbereitung vorsätzlicher
Vandalenakte zu ergänzen, deren Ahndung in Art. 144 StGB festgesetzt ist».
Der Urheber des Postulates tritt für die Opfer der gewalttätigen
Ausschreitungen ein, welche anlässlich des G8-Gipfels von Evian in Genf
stattgefunden haben und wirft die Frage auf, aus welchen Gründen
vermummte oder im Hinblick auf Sachbeschädigungen einschlägig
ausgerüstete Individuen nicht neutralisiert worden seien. Er erklärt sich
das Untätigsein der Ordnungskräfte namentlich mit einem Ungenügen der
kantonalen Gesetze für präventive Eingriffe.
Vor einer Analyse der möglichen Massnahmen zur Verbesserung der
präventiven Eingriffsmöglichkeiten der Polizei ist es angezeigt, die Ereignisse,
die sich 2003 zugetragen haben, kurz zu beleuchten und namentlich die
Gründe zu untersuchen, welche die Genfer Polizei davon abgehalten
haben, gegen die Begehung von Straftaten einzuschreiten. Diese Aufgabe
wird durch den Bericht vom 3. Mai 2004 der ausserparlamentarischen
Untersuchungskommission G8 ermöglicht, welche von den Genfer Behörden
eingesetzt worden ist.
3

B. Vorab gilt es festzuhalten, dass in der Woche vor dem G8-Gipfel zwischen
dem Regierungsrat des Kantons Genf, der Genfer Polizei, dem Forum Social
Lémanique, den Mediatoren sowie dem Vertreter von Amnesty International
eine Vereinbarung abgeschlossen wurde, welche Regeln für einen friedlichen
Ablauf der Manifestation, die Wahrung der Meinungsäusserungsfreiheit und
der öffentlichen Ordnung enthielt. In dieser Vereinbarung verzichtete die
Polizei ausdrücklich auf die Anwendung der Mittel, welche die kantonale
Gesetzgebung auf dem Gebiet der präventiven Intervention vorsieht[1], ohne
dass sich die Vereinbarung zur Frage der Behandlung von Gewaltakten und
von Unruhestiftern äusserte.
Der Bericht hebt sodann hervor, dass sich die Polizei am Vorabend des Gipfels
in einer heiklen Situation befand (kurz zuvor erfolgte eine Veranstaltung
im Anschluss an einen Einsatz von Gummischrot, anlässlich welcher ein
Polizeibeamter eine Person im Gesicht verletzt hatte; laufende strafrechtliche
und administrative Untersuchung; krankheitsbedingter Ausfall des
Polizeichefs; unvorhergesehene Abwesenheit zweier hoher Kader und
Arbeitsüberlastung in den Polizeistäben).
Die Untätigkeit der Polizei wurde heftig kritisiert, insbesondere bezüglich
der Manifestationen vom 31. Mai und 1. Juni, anlässlich welcher Schäden in
mehrfacher Millionenhöhe angerichtet wurden.
Vorab geht aus dem Bericht hervor, dass, obschon zahlreiche Identifikationen
und Festnahmen durchgeführt wurden, die Untersuchungskommission
insbesondere feststellen konnte, dass:
- Anlässlich der Ereignisse vom 31. Mai 2003 die Polizeitruppe zu schwerfällig
ausgerüstet und nicht bereit für einen Soforteinsatz war und verspätet
handelte. Der Bestand im Stadtzentrum war ungenügend und die Ablösungen
waren schlecht geplant.
- Anlässlich der Grossdemonstration vom 1. Juni 2003 sich der «Schwarze
Block» klarerweise im Demonstrationszug befand und zwei Tankstellen
plünderte. Zu Beginn der Demonstration bestand zwar die Möglichkeit, gegen
die Sachbeschädiger vorzugehen. Sie wurde indessen in den vorgängigen
Diskussionen zwischen der Polizei und den Organisatoren nicht in Betracht
gezogen. Auch bei der Rückkehr des Demonstrationszuges hatte die Polizei
keine klare Strategie.
In seiner Analyse stellt der Bericht insbesondere fest, dass die Ordnungskräfte
und die politisch Verantwortlichen vor allen Dingen befürchteten, die
Situation könnte ausser Kontrolle geraten und es könnte eine Vielzahl von
Verletzten geben. Unter diesen Umständen wurde die Wahl der Polizei, sich
eher passiv zu verhalten als zu handeln, als vernünftig beurteilt. Der Bericht
fügt an, dass selbst bei der Wahl einer härteren Linie deren Durchführbarkeit
aufgrund der ungenügenden Ressourcen unmöglich gewesen wäre.
Unter den am Ende des Berichts enthaltenen zahlreichen Empfehlungen
findet sich auch das an den Bund gerichtete Anliegen, ausreichende
gesetzliche Grundlagen bezüglich Nachrichtenaustausch, und zwar auch
zu präventiven Zwecken, zu erlassen. Der Bericht lädt den Bund weiter
ein, in Zusammenarbeit mit den Kantonen die Frage zu prüfen, ob nicht
spezifische Vorschriften vorgesehen werden müssten, um Demonstrationen
auf öffentlichem Grund gesetzlich zu regeln.
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C. Das Studium des sehr detaillierten und ausführlichen Berichts führt zum
Schluss, dass die der Polizei vorgeworfenen Mängel keine direkte Folge von
gesetzlichen Lücken bilden. Der Bericht unterstreicht, dass in erster Linie der
Ausschluss präventiver Intervention durch die Vereinbarung dazu geführt
habe, dass die Genfer Polizei darauf verzichtete, gegen die Mitglieder des
«schwarzen Blocks» im Demonstrationszug vom 1. Juni 2003 vorzugehen.
Dennoch soll nachfolgend die geltende Rechtslage im Einzelnen geprüft
werden um beurteilen zu können, welche Änderungen allenfalls wünschbar
und erforderlich wären, um die Sicherheit bei Grossdemonstrationen auf dem
gesamten Schweizerischen Territorium zu verbessern.
AUSFÜHRUNGEN:
1. Art. 144 Abs. 2 des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom 21. Dezember
1937 (StGB, SR 311.0) bestraft Sachbeschädigungen, die aus Anlass
einer öffentlichen Zusammenrottung begangen wurden. Anlässlich von
Demonstrationen durch Chaoten begangene Plünderungen fallen klarerweise
unter diese Bestimmung. Als qualifizierter Fall der Sachbeschädigung wird
diese Tat von Amtes wegen verfolgt.
Gemäss Art. 144 Abs. 3 StGB kann ein Täter, der einen grossen Schaden
verursacht hat, zu Zuchthaus bis zu fünf Jahren verurteilt werden. Die Tat
wird von Amtes wegen verfolgt. Die Rechtsprechung interpretiert den Begriff
des grossen Schadens sowohl nach objektiven wie auch nach subjektiven
Kriterien. Gestützt darauf wurden Schäden in der Höhe von Fr. 10’000.- und
Fr. 82’000.- als gross beurteilt (Urteil des Obergerichts des Kantons Bern, 2.
Strafkammer, vom 30.4.1982, Zeitschrift des Bernischen Juristenvereins [ZBJV]
121 [1985] S. 511; BGE 117 IV 437, zitiert nach: Christian Favre, code pénal
annoté, ad art. 144 al. 3 CP).
2. Art. 260 StGB bestraft die Teilnahme an einer öffentlichen
Zusammenrottung, bei der mit vereinten Kräften gegen Menschen oder Sachen
Gewalttätigkeiten begangen werden.
In einem publizierten Entscheid hat das Bundesgericht Gelegenheit gehabt, die
Voraussetzungen der Anwendbarkeit dieser Bestimmung auf einen Fall von
anlässlich einer Demonstration begangenen Sachbeschädigungen zu prüfen.
In casu hatten in ein Bankgebäude eingedrungene Demonstranten erhebliche
Plünderungen begangen. Das Bundesgericht hat unterstrichen, dass das
strafbare Verhalten in der freiwilligen Teilnahme an der Zusammenrottung
bestehe. Hingegen sei es nicht erforderlich, dass der Teilnehmer selber
Gewaltakte verübe; objektiv genügt es, dass der Angeschuldigte als Bestandteil
der Zusammenrottung erscheint und nicht als passiver Zuschauer, der sich
davon distanziert. In subjektiver Hinsicht muss der Täter um die Existenz
einer Zusammenrottung im umschriebenen Sinne wissen und er muss
dennoch darin verbleiben oder sich ihr anschliessen; nicht erforderlich ist es,
dass der Täter den Gewalttätigkeiten zustimmt oder sie gutheisst (BGE 124 IV
269, BGE 108 IV 33).
5

Obschon die Bestimmung nicht die vom Postulat gewünschte präventive
Wirkung aufweist, so erlaubt sie doch die Anhaltung von Personen, die an
einer Zusammenrottung der beschriebenen Art teilnehmen, bevor diese
Personen selber zur Tat schreiten.
3. Bezüglich präventiver Interventionen der Polizei ist hervorzuheben, dass
auch ausserhalb der in der Motion erwähnten polizeilichen Generalklausel die
Kantone bereits über Möglichkeiten zu präventiven Interventionen verfügen,
sei es durch das Mittel der Identitätskontrolle, durch die Durchsuchung von
Fahrzeugen und Behältnissen oder durch die Personendurchsuchung, ohne
dass bereits eine Straftat begangen wurde (Art. 17,19 und 20 des Genfer
Polizeigesetzes, LPol, Recueil systématique genevois [RSG] F 1 05; Art. 27
ff. des Bernischen Polizeigesetzes, PolG, Bereinigte Gesetzessammlung
des Kantons Bern [BGS] 551.1; Art. 34 ff. des Basler Polizeigesetzes, PolG,
Systematische Gesetzessammlung des Kantons Basel-Stadt [SG] 510.100). Wenn
sich anlässlich dieser Kontrollen zeigt, dass die betreffenden Personen von
der Waffengesetzgebung verbotene Objekte besitzen oder verdächtigt werden,
damit eine andere Tat begangen zu haben, so ist eine Sicherstellung ohne
weiteres möglich.
3.1. Das Bundesgericht hebt in einem Entscheid vom 2. Juli 2003 (1
P.584/2002/sch) hervor, dass die Art. 17 ff. des Genfer Polizeigesetzes (LPol)
eingeführt wurden, um präventiven Massnahmen der Polizei, die bis anhin
auf die polizeiliche Generalklausel und Gewohnheitsrecht gestützt wurden,
eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage zu geben. Es führt weiter aus: «Art.
17 LPol regelt die Kontrolle in allgemeiner Weise, ohne sie auf Personen
zu beschränken, gegen welche plausible Verdachtsgründe bestehen, sie
hätten eine Straftat begangen, oder bei denen vernünftige Gründe zur
Annahme bestehen, es sei notwendig, sie an der Begehung einer Tat oder
an der anschliessenden Flucht zu hindern (Sitzungsprotokoll des Grossen
Rates, Sitzung vom 18. Februar 1982, S. 390). Die Bestimmungen sind als
konform mit der Bundesverfassung wie auch mit der Genfer Verfassung
erkannt worden. Art. 17 LPol bildet eine ausreichende gesetzliche Grundlage
zum Anhalten, Abführen und Festhalten auf dem Polizeiposten zum Zwecke
der Identifikation. Der Eingriff muss sich indessen auf minimale objektive
Gründe stützen lassen, wie die Existenz einer Aufruhrsituation, den Aufenthalt
des Betroffenen am Ort einer Straftat, seine Ähnlichkeit mit einer gesuchten
Person oder seine Zugehörigkeit zu einer Personengruppe, bei welcher -
auch gestützt auf schwache Indizien - Grund zur Annahme besteht, dass
Mitglieder der Gruppe sich in einer illegalen Situation befinden, die eine
polizeiliche Intervention erfordert (BGE 109 Ia 146 E. 4b, 150,151; vgl.
Sitzungsprotokoll des Grossen Rates, Sitzung vom 3. Juni 1982, S. 1914/1915).
(...). Ebenso hat das Bundesgericht erkannt, dass eine Verbringung auf
den Polizeiposten in Situationen, in denen eine Identitätskontrolle vor Ort
z. B. wegen dem Verhalten der betroffenen Person oder einer besonders
angespannten Situation nicht möglich ist, im öffentlichen Interesse liege und
nicht unverhältnismässig sei (BGE 109 Ia 146, E. 5a in fine, S. 153)».
3.2. Es ist sodann darauf hinzuweisen, dass einzelne Kantone auch andere
präventive Eingriffe zulassen, wie etwa die Möglichkeit, bestimmte
Personen für eine gewisse Zeit von einer Örtlichkeit weg zu weisen
oder ihnen den Zutritt zu verbieten, dies insbesondere, wenn ernsthafte
Verdachtsgründe dafür bestehen, dass sie oder andere Personen Teil der
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gleichen Zusammenrottung bilden, welche die Sicherheit und die öffentliche
Ordnung bedroht oder stört (so Art. 29 des Bernischen und Art. 42 des Basler
Polizeigesetzes).
3.3. In Anbetracht dieser Umstände teilt der Bundesrat die Auffassung des
Postulates nicht, wonach die kantonalen Polizeikräfte nicht über ausreichende
Mittel verfügten um gegen Demonstranten vorgehen zu können, deren
Verhalten oder Ausrüstung die Annahme erlauben, dass sie kurzfristig zur
Begehung von Vermögensdelikten übergehen werden.
4. Im schweizerischen Strafrecht ist die Straflosigkeit von
Vorbereitungshandlungen die Regel und deren Strafbarkeit die Ausnahme.
Abgesehen von den Spezialfällen in den Art. 196 Ziff. 2, Art. 226 Abs. 3, Art.
226ter und Art. 260bis StGB, welche lediglich sehr schwere Straftaten betreffen,
die insbesondere den ordre public, also die Sicherheit des Staates, verletzen,
verlangt unser Strafrechtssystem grundsätzlich, dass mit der Ausführung der
Tat begonnen wurde (Versuch), damit sie strafbar ist.
4.1. Art. 260bis StGB wurde im Rahmen des Bundesgesetzes vom 9. Oktober
1981, das am 1. Oktober 1982 in Kraft getreten ist, verabschiedet, gleichzeitig
mit dem entsprechenden Art. 171 Bst. b des Militärstrafgesetzes vom 13.
Juni 1927 (MStG, SR 321.0). Der Vorschlag der Expertenkommission wurde
im Vernehmlassungsverfahren vehement kritisiert und vom Bundesrat
in der Botschaft fallen gelassen (BBl 1980 I 1241). Nach hitzigen Debatten
hat das Parlament schliesslich den Vorschlag der Rechtskommission des
Nationalrates, den Artikel wieder aufzunehmen, akzeptiert, nicht ohne jedoch
die Anforderungen an die Konkretisierung des Vorsatzes zur Tatbegehung
restriktiver zu umschreiben, dass sich die Absicht, eine Straftat zu begehen,
konkretisiert haben muss. Die Bestimmung wurde schliesslich in einer
Volksabstimmung angenommen. Im Jahre 2000 wurde der Katalog von Art.
260bis StGB mit dem Tatbestand des Völkermords ergänzt.
Art. 260bis StGB sanktioniert in eigenständiger Weise, dass jemand planmässig
konkrete technische oder organisatorische Vorkehrungen trifft, deren Art und
Umfang zeigen, dass sich der Täter anschickt, eine der folgenden Straftaten
zu begehen (abschliessende Liste): Vorsätzliche Tötung (Art. 111 StGB), Mord
(Art. 112 StGB), Schwere Körperverletzung (Art. 122 StGB), Raub (Art. 140
StGB), Freiheitsberaubung und Entführung (Art. 183 StGB), Geiselnahme
(Art. 185 StGB), Brandstiftung (Art. 221 StGB) und Völkermord (Art. 264 StGB).
Im Visier stehen Handlungen vor dem eigentlichen Versuch, d. h. bevor der
Täter den entscheidenden Schritt getan hat. Voraussetzung ist jedoch ein
von Aussen wahrnehmbares Verhalten, welches eine solche Intensität des
verbrecherischen Willens zum Ausdruck bringt, dass man davon ausgehen
kann, dass der Täter unter normalen Umständen seine Handlung bis zur
Ausführung der Straftat weiterführen wird (BGE 111 IV 157, zitiert bei
Bernard Corboz, les infractions en droit suisse, Band II, Stämpfli 2002, S.
263, ebenso Basler Kommentar, Helbing und Lichtenhahn 2003, S. 1503 ff.
zu Art. 260bis StGB). Die Liste der Tatbestände in Art. 260bis StGB beinhaltet
schwere Verbrechen, welche eine gewisse Vorbereitung voraussetzen und die
besonders verabscheuungswürdig sind. Weiter werden nur solche Delikte
erfasst, die sich gegen Personen richten, auch wenn vorsätzliche Brandstiftung
und Raub auch das Vermögen schützen.
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4.2. Die Einfügung von Art. 144 StGB in den Katalog von Art. 260bis StGB
widerspräche dem Geist dieser Bestimmung, die in erster Linie schwerste
Delikte verhindern will. Solange kein grosser Schaden im Sinne von Art. 144
Abs. 3 StGB vorliegt, handelt es sich bei der Sachbeschädigung zudem nicht
um ein Verbrechen, sondern um ein Vergehen, welches mit Gefängnis bis zu
drei Jahren bestraft wird. Demgegenüber sind die Vorbereitungshandlungen
in Art. 260bis StGB Verbrechen mit einer Strafdrohung bis zu fünf Jahren
Zuchthaus. Würde man dem Vorschlag des Postulanten folgen, würde dies
entgegen aller Logik bedeuten, dass der Täter einer Vorbereitungshandlung
schwerer bestraft würde als wenn er sein schuldhaftes Verhalten zu Ende
geführt hätte. Die anderen Straftaten in Art. 260bis StGB sind Verbrechen mit
höheren maximalen Strafdrohungen oder ebenfalls solchen bis zu fünf Jahren
Zuchthaus[2].
4.3. Zudem ist davon auszugehen, dass das Ziel des Postulanten mit der
Strafbarerklärung der Vorbereitungshandlungen zu Sachbeschädigung
im Sinne von Art. 144 StGB nicht erreicht werden kann, dies insbesondere
deshalb, weil diese Straftat allgemein keiner besonderen Vorbereitung bedarf.
Im Gegenteil scheinen diese Handlungen spontan zu erfolgen, gleichsam in der
aufgeheizten Stimmung der Demonstration, angeregt durch äussere Einflüsse
wie z. B. der Anwesenheit von Gaffern. Oft ist es kaum möglich vorauszusagen,
ob eine Demonstration ausarten wird oder nicht; ebenso ist es schwierig, die
Schläger ausfindig zu machen, bevor sie tätig werden.
4.4. Zudem würde es Art. 260bis StGB in der heutigen Fassung nicht zulassen,
die einfache Tatsache, dass sich jemand vermummt, unter Strafe zu stellen.
Diese Bestimmung verlangt vielmehr ernsthafte Vorbereitungshandlungen, d.
h. mehr als eine konkrete Handlung, nämlich ein planmässiges Vorgehen, das
von Art und Umfang her darauf hinweist, dass der Täter die Tat auszuführen
gedenkt. Solche Handlungen müssen den Wert von Indizien haben und sich
als Vorbereitungshandlungen für eine bestimmte Straftat charakterisieren.
Insofern genügen das einfache Vermummen oder der Besitz entsprechenden
Materials in der Nähe von Demonstrationen nicht, um die Voraussetzungen
von Art. 260bis StGB zu erfüllen. Solches Verhalten kann jedoch durch
selbständige Straftaten des kantonalen oder kommunalen Rechts abgedeckt
sein. Das Vermummen als Vorbereitungshandlung zu Sachbeschädigung
zu erfassen würde oft darauf hinauslaufen, einfache Demonstranten, die
nicht erkannt werden wollen, zu sanktionieren. Dies gilt um so mehr, als
es der Polizei z. B. in Genf erlaubt ist, Demonstrationen zu filmen und zu
fotografieren (Art. 22 des Genfer Polizeigesetzes).
Wie bereits im Bericht des Bundesrates über den Extremismus vom 25.
August 2004, der einem Postulat der Christlich-Demokratischen Fraktion[3]
Folge gab, ausgeführt wurde, können apolitische Sympathisanten, die
Strassenkriminalität begehen, nicht zum vornherein als solche erkannt
werden. Es ist daher sehr schwierig, vor der eigentlichen Tathandlung zu
beurteilen, ob es sich um Demonstranten, Schläger oder einfache Gaffer
handelt. Die Einführung eines neuen Tatbestandes in den Katalog von Art.
260bis StGB würde diese Realität nicht ändern und würde in jedem Fall
wichtige Beweisprobleme schaffen. Anlässlich des G8-Gipfels in Genf haben
beispielsweise Schläger gelegentlich auch vorsätzliche Brandstiftung, welche
in Art. 260bis StGB aufgeführt ist, begangen ohne dass die Polizei in der Lage
gewesen wäre, sie daran zu hindern.
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4.5. In Anbetracht all dieser Umstände stellt der Bundesrat fest, dass die
Schwere des Tatbestandes von Art. 144 StGB und das damit geschützte
Rechtsgut keine Ausweitung von Art. 260bis StGB rechtfertigen. Wenn man dies
tun würde, könnte man ohne weiteres auch die Vorbereitungshandlungen für
andere Straftaten gegen das Vermögen wie Diebstahl (Art. 139 StGB), Betrug
(Art. 146 StGB) usw. strafbar erklären. Der Bundesrat ist der Auffassung, dass
die Strafbarkeit von Vorbereitungshandlungen eine Ausnahme sein soll und
nur die schwersten und bedrohlichsten Handlungen gegen die Bevölkerung
und/oder den Staat erfassen soll. Die vorgeschlagene Änderung rechtfertigt
sich insbesondere auch deshalb nicht, weil sie weit davon entfernt ist, mehr
Sicherheit bei Demonstrationen zu gewährleisten.
5. Auch wenn sich die Strafbarerklärung von Vorbereitungshandlungen
zu Vandalismus nicht als adäquate Lösung erweist, muss die Sicherheit bei
Demonstrationen nichts desto trotz verbessert werden. Dies um so mehr als
damit zu rechnen ist, dass gewalttätige Aktionen weiterhin Bestandteil von
medienwirksamen Anlässen sein werden und zwar in steigendem Masse[4].
Der Bundesrat ist davon überzeugt, dass die Ereignisse anlässlich des
G8-Gipfels keine Einzelfälle sind und dass künftige Grossanlässe wie
beispielsweise die Euro 08 die gleiche Problematik aufweisen können.
Deshalb sind seines Erachtens längerfristige Lösungen zu suchen, die den
Befürchtungen der Bevölkerung hinreichend Rechnung tragen.
5.1. Auf eidgenössischer Ebene hat es der Bundesrat mehrmals abgelehnt,
im Bereich der gewalttätigen Demonstrationen zu legiferieren und ein
entsprechendes eidgenössisches Gesetz zu erlassen. Dies in erster Linie aus
juristischen Gründen, nämlich wegen Fehlens einer verfassungsmässigen
Grundlage und aus praktischen Gründen, weil es für den Bund schwierig
wäre, solche Bestimmungen vor Ort durchzusetzen und weil die kantonalen
Gesetzesgrundlagen nicht als ungenügend erscheinen (vgl. die Antworten
des Bundesrates auf die Interpellation Wicki, Sicherheitspolitische
Konsequenzen aus dem G8-Gipfel in Evian, 03.3292 und auf die Motion
Eberhard, Demonstrationsgesetz, 03.3108).
5.2. Die Kantone sind im Bereich der Polizei souverän. In diesem Sinne sind sie
für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung bei Demonstrationen
zuständig. Der Bund könnte in diesem Bereich nur legiferieren, wenn
die Verfassung geändert würde (Antwort des Bundesrates auf die Motion
Eberhard, Demonstrationsgesetz, 03.3108). Nur die Kantone können entweder
eine Demonstration bewilligen (ein solcher Entscheid kann auch mit
Auflagen für die Organisatoren verbunden werden[5]) oder verbieten[6].
Sie sind auch zuständig für die Wahl der Sicherheitsdispositive und der
Taktiken der Sicherheitskräfte (siehe auch Antwort des Bundesrates auf
die Interpellation von Charles Favre, Die Lehren aus dem G8, 03.3255).
Trotzdem ist der Bundesrat der Auffassung, dass die Mittel, die den Kantonen
zur Verfügung stehen, nicht genügen, um Bedrohungen durch Ereignisse
aussergewöhnlicher Tragweite zu begegnen und dass in erster Linie die
interkantonale Polizeizusammenarbeit verstärkt werden muss. Im Anschluss
an den G8-Gipfel wurden bereits in diesem Sinne Initiativen ergriffen. Die
Konferenz der kantonalen Polizeikommandanten der Schweiz (KKPKS) hat es
an die Hand genommen, neue Strukturen auszuarbeiten, um interkantonale
oder internationale Grosseinsätze zu planen und durchzuführen und hat in
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diesem Zusammenhang die Gruppe «Operationen» ins Leben gerufen. Diese
setzt sich zusammen aus dem Präsidenten der KKPKS, einem Vertreter der
Bundespolizei, den Kommandanten der betroffenen Polizeien, den Präsidenten
der Polizeikonkordate und Vertretern anderer Organisationen (z. B. der
Armee). Um auch die kantonalen politischen Behörden einzubeziehen hat die
Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren (KKJPD) ihrerseits eine
Arbeitsgruppe Gesamtschweizerische interkantonale Polizeizusammenarbeit
bei besonderen Ereignissen (GIP), gebildet.
In diesem Punkt gilt es noch beizufügen, dass das Parlament zwei
parlamentarische Vorstösse zu diesem Thema angenommen hat, nämlich
das Postulat Guisan, G8, Zusammenarbeit der kantonalen Polizeikorps
und Gendarmerien, 03.3222 und die Motion Tschuppert, Grossereignisse.
Sicherheitspolitische Koordination, 03.3263, welche in ein Postulat
umgewandelt wurden. Beide parlamentarischen Vorstösse befinden sich
zurzeit in Bearbeitung.
5.3. Im Bereich der internationalen Zusammenarbeit ist der Bundesrat der
Meinung, dass die bereits gemachten Anstrengungen für eine Intensivierung
fortgeführt werden müssen. Die multilaterale Zusammenarbeit über
Interpol sowie die bilaterale Polizeikooperation über Verträge betreffend
polizeiliche Zusammenarbeit wird laufend verstärkt. Die innereuropäische
Kooperation wird sodann durch die Schengener Zusammenarbeit zusätzlich
vertieft werden. Als Beispiel für die bilaterale Kooperation kann etwa auf
die Zusammenarbeit mit Deutschland verwiesen werden. Hier bestehen
regelmässige Kontakte, um die Zusammenarbeit, sei es den Austausch von
Daten, seien es die Auslandseinsätze, weiter zu verbessern. Eine besondere
Zusammenarbeit ist auch im Zusammenhang mit der Euro 08 vorgesehen: Die
Schweiz hat zusammen mit Österreich auch ein gemeinsames Rahmenkonzept
über Sicherheit vor allem mit Bezug auf Euro 08 ausgearbeitet. Dieser
Vertrag wird jedoch auch eine intensive Zusammenarbeit im Bereich der
Informationsbeschaffung betreffend terroristischer und extremistischer
Bedrohung institutionalisieren. Mehrere Verträge über polizeiliche
Zusammenarbeit wurden sodann namentlich mit Slowenien, Albanien,
Mazedonien und Rumänien abgeschlossen.
5.4. Seit dem G8-Gipfel hat der Bundesrat eine Reihe von Massnahmen
über die Verbesserung der Sicherheitspolitik und der Zusammenarbeit
der Nachrichtendienste ergriffen. Er hat insbesondere entschieden, einen
Kernstab und einen ständigen Krisenstab, die dem Sicherheitsausschuss
des Bundesrates unterstehen, zu schaffen. Deren Aufgabe besteht darin,
bestehende Bedrohungen zu analysieren, Sicherheitsmassnahmen
auszuarbeiten und Ausbildungsprogramme zu realisieren. Der Kernstab, der
gegenwärtig zehn Personen umfasst, soll auch im Krisenfall eine gewichtige
Rolle spielen und die nationale Zusammenarbeit verbessern. Die Kantone,
auf deren Gebiet ein wichtiges Ereignis stattfindet, sollen dadurch auf
Bundesebene über einen Ansprechpartner verfügen.
5.4.1. Was die präventiven Massnahmen betrifft, enthält der Entwurf zur
Änderung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren
Sicherheit (BWIS) (Massnahmen gegen Gewaltpropaganda und Gewalt
anlässlich von Sportveranstaltungen) auch Elemente, die es erlauben,
vermehrte Sicherheit an Grossdemonstrationen zu gewährleisten, selbst wenn
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der gewalttätige Teil der Gegner der Globalisierung nicht mit den Hooligans
verglichen werden kann. Der Entwurf bezweckt auch, die anlässlich von
Demonstrationen begangene Gewalt durch die Einziehung von Material, das
der Gewalt (auch der Gewalt gegen das Vermögen) dient, vorzubeugen, ohne
dass eine gerichtliche Verurteilung stattfinden muss (Art. 13a neu, BBl 2005
5613 ff.). Diese neue Bestimmung beinhaltet alle Formen von Propaganda, die
zu Gewalt gegen Personen oder zu einer Straftat gegen das Vermögen oder
Sachbeschädigung («Morgen fackeln wir ... ab») aufruft (BBl 2005 5627). Das
Bundesamt für Justiz wäre zuständig für die Einziehung, Beschlagnahmung
oder Restitution, was eine einheitliche Anwendung dieser Bestimmung
erlauben würde (BBl 2005 5613 ff.).
5.4.2. Am 11. Januar 2006 hat der Bundesrat dem Parlament ein neues
Waffengesetz (BBl 2006 2713 ff) unterbreitet und am selben Tag die
dazugehörige Botschaft verabschiedet. Dieser Gesetzesentwurf sieht
insbesondere das Verbot des missbräuchlichen Tragens von gefährlichen
Objekten vor. Damit ist es möglich, Baseballschläger, Metallröhren,
Veloketten und andere Objekte, die in der Öffentlichkeit getragen werden,
zu beschlagnahmen. Damit soll vermieden werden können, dass damit,
insbesondere anlässlich von Demonstrationen, Straftaten begangen werden.
6. Gestützt auf die vorhergehenden Argumente ist der Bundesrat der
Auffassung, dass die organisatorischen Verbesserungen der Sicherheitspolitik
des Bundes, die Intensivierung der interkantonalen und internationalen
Zusammenarbeit und die laufenden gesetzgeberischen Reformen, die wie oben
ausgeführt die Stärkung der präventiven Handlungen der Polizei bezwecken,
den Anliegen des Postulanten vollumfänglich Rechnung tragen. Der Bundesrat
ist der Meinung, dass es diese Massnahmen, zusammen mit den gemeinsamen
Anstrengungen der Kantone, erlauben sollten, die Wahrung der öffentlichen
Ordnung bei Demonstrationen politischer oder sportlicher Art zu verstärken.
Demzufolge schlägt der Bundesrat vor, das Postulat abzuschreiben.
(version française)
INTRODUCTION ET QUESTIONS:
A. La motion Eggly a été déposée le 5 juin 2003, puis transmise comme postulat
le 19 décembre 2003. La teneur de l’intervention parlementaire est la suivante:
«Le Conseil fédéral est invité à compléter l’art. 260bis du code pénal qui donne
une base légale à la punissabilité d’actes préparatoires à une série de délits. Il
s’agit d’ajouter à ce catalogue la préparation visible à des actes prémédités de
vandalisme, tels que le code pénal en prévoit la sanction en son art. 144».
L’auteur du postulat se fait la voix des victimes des violences commises lors
des événements qui se sont déroulés à Genève lors du sommet du G8 d’Evian
et se demande pour quelles raisons des individus cagoulés, ou dûment équipés
en vue de leurs actes, n’ont pas été neutralisés. Il explique l’inertie des forces
de l’ordre notamment par l’insuffisance des lois cantonales en matière d’action
préventive.
11

Avant toute analyse sur les moyens d’améliorer l’action préventive de la police,
il convient d’examiner brièvement les événements qui se sont déroulés en
2003 et plus particulièrement les raisons pour lesquelles la police genevoise ne
serait pas intervenue pour empêcher la commission d’infractions. Cette tâche
est rendue possible grâce au rapport rendu le 3 mai 2004 par la Commission
d’enquête extraparlementaire/G8 constituée par les autorités cantonales
genevoises.
B. Tout d’abord, il convient de souligner que la semaine précédant le G8,
un accord fixant les règles du bon déroulement de la manifestation, dans
le respect des droits d’expression et de l’ordre public a été passé entre le
Conseil d’Etat, la police genevoise, le Forum Social Lémanique, les médiateurs
et le représentant d’Amnesty international. Par ce mémorandum, la police
renonçait expressément à utiliser les prérogatives données par la législation
cantonale en matière d’intervention préventive[7], sans que la question du
traitement des actions violentes ni la gestion des éléments perturbateurs ne
soit abordée.
Le rapport relève aussi que la police se trouvait à la veille du sommet dans
une position délicate (événement récent dit de la «balle marquante» lors
duquel un policier avait blessé une personne au visage; enquête pénale et
administrative; arrêt maladie du chef de la police; absence imprévue de deux
cadres supérieurs et surcharge de travail dans les états-majors de la police).
L’inaction de la police a été vivement critiquée notamment en ce qui concerne
les manifestations du 31 mai et du 1er juin 2003 lors desquelles des dégâts
d’une valeur de plusieurs millions ont été commis.
Tout d’abord, il ressort du rapport que même si de nombreuses identifications
et arrestations ont été opérées, la commission d’enquête a pu constater
notamment que:
- Lors des événements du 31 mai 2003, le groupe de policiers était trop
lourdement équipé et pas prêt pour une intervention immédiate et a tardé à
agir. L’effectif au centre ville était insuffisant et les relèves mal planifiées.
- Lors de la grande manifestation du 1er juin 2003, le Black Block se trouvait
clairement en queue de manifestation et deux stations-service ont été
saccagées. Au départ de la manifestation, la possibilité d’interpeller les
casseurs existait mais n’a pas été prise en considération dans les discussions
préalables entre la police et le service d’organisation. De même au retour de la
manifestation, la police n’avait pas de stratégie claire.
Dans son analyse, le rapport mentionne notamment que les forces de l’ordre et
les responsables politiques craignaient avant tout que la situation ne dégénère
et que l’on déplore de nombreux blessés. Dans ce contexte, le choix de la
police de subir plutôt qu’agir a été qualifié de judicieux. En réalité, ajoute le
rapport, même si elle avait voulu choisir une ligne plus dure, elle aurait été
dans l’impossibilité de l’appliquer faute d’effectifs suffisants.
Finalement, parmi ses nombreuses recommandations, le rapport, en
s’adressant à la Confédération, lui demande de se doter de base légales
suffisantes au niveau du renseignement mais aussi à titre préventif et l’invite
à se poser la question avec les cantons de savoir s’il ne faut pas prévoir des
dispositions spécifiques pour réglementer les manifestations sur le domaine
public.
12

C. En conclusion, à la lecture de ce rapport, très détaillé et circonstancié, il
apparaît clairement que les manquements imputés à la police ne sont pas
la conséquence directe de lacunes législatives. Le rapport souligne que c’est
principalement parce que la possibilité d’intervenir préventivement avait été
évincée du mémorandum que la police genevoise a renoncé à interpeller les
membres du Black Block en queue de manifestation, le 1er juin 2003.
Il convient néanmoins d’examiner en détails la situation juridique actuelle
pour déterminer quels changements seraient éventuellement souhaitables et
nécessaires, pour améliorer la sécurité dans les grandes manifestations sur
l’ensemble de notre territoire.
EXPOSE:
1. L’art. 144 al. 2 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP, RS 311.0)
réprime les dommages à la propriété commis à l’occasion d’un attroupement
en public. Les déprédations causées par des casseurs lors de manifestations
tombent manifestement sous cette disposition. Cas aggravé de l’art. 144 al. 1
CP, cette infraction se poursuit d’office.
Selon l’art. 144 al. 3 CP, celui qui a causé un dommage considérable pourra
être condamné à un maximum de cinq ans de réclusion. Cette infraction
se poursuit d’office. La jurisprudence estime que cette notion de dommage
considérable doit être interprétée tant au regard de limites concrètes que
d’éléments subjectifs. Ainsi, des dommages de Fr. 10’000.- et Fr. 82’000.- ont
été considérés comme considérables (Arrêt de la Cour suprême du canton
de Berne, IIème Chambre pénale, 30.04.1982, Revue de la société des juristes
bernois [RSJB] 121 [1985] p. 511, ATF 117 IV 437, jurisprudence citée par:
Christian Favre, code pénal annoté, ad. art. 144 al. 3 CP).
2. L’art. 260 CP réprime le fait de prendre part à un attroupement formé en
public et au cours duquel des violences ont été commises contre des personnes
ou des propriétés.
Dans un arrêt publié, le Tribunal fédéral (TF) a eu l’occasion de rappeler les
conditions d’application de cette disposition, et ce dans un cas de dommages
à la propriété commis dans le cadre d’une manifestation. A cette occasion,
des manifestants ayant pénétré le bâtiment d’une banque, avaient commis
des déprédations importantes. Le TF a souligné que «le comportement
délictueux consiste à participer volontairement à l’attroupement, mais il
n’est pas nécessaire que le participant accomplisse lui-même des actes de
violence; objectivement, il suffit que l’accusé apparaisse comme une partie
intégrante de l’attroupement et non pas comme un spectateur passif qui s’en
distancie; subjectivement, l’auteur doit avoir conscience de l’existence d’un
attroupement au sens qui vient d’être défini et il doit y rester ou s’y associer; il
n’est pas nécessaire qu’il consente aux actes de violence ou les approuve» (ATF
124 IV 269, ATF 108 IV 33).
Même si cette disposition n’a pas à proprement parler l’effet préventif souhaité
par le postulat, elle permet toutefois d’arrêter des personnes participant à un
attroupement de ce type avant qu’elles ne passent à l’action elles-mêmes.
13

3. Concernant l’intervention préventive de la police, on peut relever qu’en
dehors de la clause générale de police évoquée dans la motion, les cantons
ont déjà la possibilité d’intervenir à titre préventif, que ce soit au moyen
du contrôle d’identité, par la fouille des véhicules et des contenants, ou la
fouille des personnes, alors même qu’aucune infraction n’est encore réalisée
(art. 17, 19 et 20 de la loi genevoise sur la police; LPol, Recueil systématique
genevois [RSG] F 1 05; art. 27 ss. de la loi sur la police bernoise; LPol, Recueil
systématique des lois bernoises [RSB] 551.1; art. 34 ss. de la loi bâloise; PolG,
Systematische Gesetzessammlung des Kantons Basel-Stadt [SG] 510.100). Si,
lors de ces contrôles, il apparaît que les personnes visées possèdent des objets
interdits par la législation sur les armes ou sont suspectées d’avoir commis une
autre infraction, il est sans autre possible de les appréhender.
3.1. Le Tribunal fédéral relève dans un arrêt du 2 juillet 2003 (1P.584/2002/sch)
que les art. 17ss LPol de Genève ont été introduits pour donner une base
légale précise à l’activité préventive de la police fondée jusqu’alors sur le
pouvoir général de police et le droit coutumier. Il dit entre autres: «L’art. 17
LPol organise le contrôle de manière générale, sans le limiter aux personnes
dont il y a des raisons plausibles de soupçonner qu’elles ont commis une
infraction ou des motifs raisonnables de croire à la nécessité de les empêcher
de commettre une infraction ou de s’enfuir après l’accomplissement de
celle-ci (mémorial des séances du grand conseil, séance du 18 février 1982,
p. 390). Ces dispositions ont été reconnues conformes à la Constitution
fédérale de même qu’à la Constitution genevoise. L’art. 17 LPol est une base
légale suffisante à l’interpellation, conduite et rétention dans les locaux de la
police aux fins d’identification. L’interpellation doit toutefois répondre à des
raisons objectives minimales, comme l’existence d’une situation troublée, la
présence de l’intéressé dans un lieu où vient de se commettre une infraction,
sa ressemblance avec une personne recherchée, son insertion dans un groupe
d’individus dont il y a lieu de penser, à partir d’indices si faibles soient-ils,
que l’un ou l’autre se trouverait dans une situation illégale impliquant une
intervention policière (ATF 109 Ia 146 consid. 4b p. 150/151; cf. Mémorial
des séances du Grand conseil, séance du 3 juin 1982, p. 1914/1915). ( ...) De
même, le TF a admis qu’un transfert au poste de police répondait à un intérêt
public et n’était pas disproportionné dans des situations dans lesquelles un
contrôle d’identité sur place n’était pas réalisable pour des raisons tenant,
entre autres, au comportement de la personne interpellée ou à une tension
ambiante particulière (ATF 109 Ia consid. 5a in fine p. 153)».
3.2. On peut également noter que certains cantons permettent encore
d’autres actions préventives comme par exemple la possibilité de renvoyer
temporairement certaines personnes d’un lieu ou d’en interdire l’accès
notamment s’il y a de sérieuses raisons de soupçonner qu’elles ou d’autres
personnes faisant manifestement partie du même attroupement menacent ou
troublent la sécurité et l’ordre public (ainsi l’art. 29 de la LPol bernoise et l’art.
42 de la PolG bâloise).
3.3. Au vu de ces éléments, le Conseil fédéral ne rejoint pas les considérations
émises par le postulat selon lesquelles les polices cantonales seraient dénuées
de moyens suffisants pour interpeller des manifestants dont le comportement,
voire l’habillement permettent de penser qu’ils sont sur le point de commettre
des infractions contre le patrimoine.
14

4. En droit pénal suisse, l’impunité des actes préparatoires des infractions
est la règle et leur punissabilité l’exception. En dehors de cas spécifiquement
prévus aux art. 196 ch. 2, art. 226 al. 3, art. 226ter et art. 260bis CP qui visent
des infractions très graves, menaçant particulièrement l’ordre public, voire
la sécurité de l’Etat, notre système pénal exige toujours un début d’exécution
(tentative) pour réprimer.
4.1. L’art. 260bis CP a été adopté dans le cadre de la loi fédérale du 9 octobre
1981, entrée en vigueur le 1er octobre 1982, en même temps que son pendant
du code pénal militaire, l’art. 171b du Code pénal militaire du 13 juin 1927
(CPM, RS 321.0). Proposé par la commission d’experts, vivement critiqué lors
de la procédure de consultation, il a été abandonné par le Conseil fédéral dans
son message (FF 1980 I 1216). Après des débats mouvementés, le parlement
a finalement accepté la proposition de la commission des affaires juridiques
du Conseil national de le réintroduire, non sans avoir précisé plus strictement
l’exigence de concrétisation de l’intention de commettre une infraction. Cette
disposition a été adoptée en votation populaire et, en 2000, le génocide est
venu compléter le catalogue de l’art. 260bis CP.
Cet article sanctionne de manière autonome le fait de prendre, conformément
à un plan, des dispositions concrètes d’ordre technique ou d’organisation,
dont la nature et l’ampleur indiquent que l’auteur s’apprête à passer à
l’exécution des infractions suivantes (liste exhaustive): meurtre (art. 111 CP),
assassinat (art. 112 CP), lésions corporelles graves (art. 122 CP), brigandage
(art. 140 CP), séquestration et enlèvement (art. 183 CP), prise d’otage (art.
185 CP), incendie intentionnel (art. 221 CP) et génocide (art. 264 CP). Sont
visés les actes antérieurs à la tentative qui interviennent avant même que
l’auteur ait fait le pas décisif. Il faut cependant qu’il adopte un comportement
extérieur constatable qui exprime une telle intensité de la volonté délictuelle
que l’on peut en déduire qu’il poursuivra normalement son action jusqu’à
l’exécution de l’infraction (ATF 111 IV 157, cité par Bernard Corboz, Les
infractions en droit suisse, volume II, Stämpfli 2002, p. 263, lire également
Basler Kommentar, Helbing et Lichtenhahn 2003, p. 1503 ss ad art. 260bis
CP). La liste des infractions de l’art. 260bis CP réunit des crimes graves qui
supposent une certaine préparation et qui sont particulièrement redoutés. Par
ailleurs, ces crimes ne sont que des infractions dirigées contre des personnes,
même si l’incendie intentionnel et le brigandage protègent aussi le patrimoine.
4.2. L’introduction de l’art. 144 CP dans le catalogue de l’art. 260bis CP
contreviendrait à l’esprit de cette disposition qui vise en premier lieu à
empêcher les crimes les plus graves. Pour autant qu’il n’y ait pas de dommage
considérable (art. 144 al. 3 CP), le dommage à la propriété est un délit et non
un crime, susceptible d’une peine maximale de 3 ans d’emprisonnement, alors
que les actes préparatoires de l’art. 260bis CP sont eux-mêmes des crimes
passibles d’une peine maximale de 5 ans de réclusion. Donner suite à la
proposition formulée par le postulat permettrait, au détriment de la logique,
que l’auteur d’un acte préparatoire soit condamné plus lourdement que
s’il avait mené à terme son comportement coupable. Les autres infractions
visées par l’art. 260bis CP sont des crimes susceptibles de peines maximales
supérieures, voire égales[8] à 5 ans de réclusion.
15

4.3. Il apparaît aussi que réprimer les actes préparatoires du dommage à la
propriété au sens de l’art. 144 CP ne permettrait pas forcément d’atteindre
le but souhaité par l’auteur du postulat, dans la mesure où cette infraction
ne nécessite, d’une manière générale, pas de préparatifs particuliers. Au
contraire, ces actes semblent intervenir plutôt de manière spontanée, dans
le feu de la manifestation, encouragés par des éléments extérieurs, comme
par exemple la présence de badauds. Souvent, il n’est guère possible de dire
à l’avance si une manifestation va ou non dégénérer, comme il est souvent
difficile de remarquer les casseurs avant qu’ils ne passent à l’action.
4.4. De plus, l’art. 260bis CP, dans sa rédaction actuelle, ne permettrait pas de
condamner le simple port de cagoule. Cette disposition exige des préparatifs
sérieux, à savoir plus d’une disposition concrète s’inscrivant dans un plan
dont la nature et l’ampleur indiquent que l’auteur s’apprête à passer à l’acte.
Ces actes doivent avoir une valeur d’indice, et se caractériser comme les
préparatifs d’une infraction déterminée. Au vu de ces éléments, le simple port
ou la possession d’une cagoule à proximité d’une manifestation ne suffirait
pas à remplir les exigences posées par l’art. 260bis CP, alors qu’il peut en soi
s’agir d’une infraction autonome de droit cantonal, voire communal. Réprimer
le port de la cagoule en tant qu’acte préparatoire de dommage à la propriété
reviendrait souvent à punir de simples manifestants ne souhaitant pas être
reconnus, ce d’autant plus qu’à Genève, la police est autorisée à filmer et à
photographier les manifestations (art. 22 de la LPol de Genève).
Comme le relève le rapport du Conseil fédéral sur l’extrémisme du 25
août 2004, donnant suite au postulat du groupe démocrate-chrétien[9], les
sympathisants apolitiques se livrant à la criminalité de rue ne peuvent pas
être reconnus en tant que tels à l’avance. Il est ainsi très difficile de dire avant
passage à l’acte si on se trouve en présence de manifestants, de casseurs ou de
simples badauds. L’introduction d’une nouvelle infraction dans le catalogue
de l’art. 260bis CP ne changera pas cette réalité et posera dans tous les cas
des problèmes de preuve importants. On peut constater aussi qu’à Genève, à
l’occasion du sommet du G8, les casseurs ont parfois commis des incendies
intentionnels, infraction prévue par l’art. 260bis CP, sans pour autant que la
police n’ait été en mesure de les empêcher d’agir.
4.5. Au vu de l’ensemble de ces éléments, le Conseil fédéral doit constater que
la gravité de l’infraction prévue à l’art. 144 CP et le bien juridique qu’elle
protège ne justifient pas l’extension de l’art. 260bis CP. Si cette brèche est
ouverte, rien n’exclurait alors la répression des actes préparatoires d’autres
infractions contre le patrimoine comme le vol (art. 139 CP), l’escroquerie
(art. 146 CP), etc. Le Conseil fédéral est d’avis que la répression des actes
préparatoires doit rester exceptionnelle et ne viser que les actes les plus graves
et les plus menaçants pour la population ou/et pour l’Etat. Cette modification
ne se justifie d’autant pas qu’il est loin d’être garanti qu’elle permettrait
d’assurer une meilleure sécurité des manifestations.
5. Si la répression des actes préparatoires de vandalisme ne paraît pas être la
solution adéquate, il n’en demeure pas moins que la sécurité dans le cadre des
manifestations doit être améliorée, ce d’autant plus qu’il faut s’attendre à ce
que des actions violentes continuent d’émailler les événements médiatisés et
ce dans des proportions croissantes[10].
16

Le Conseil fédéral est par ailleurs persuadé que les événements du G8 ne
sont pas exceptionnels, de prochaines grandes manifestations, comme
l’organisation de l’Eurofoot 2008, s’inscrivent aussi dans cette problématique.
Il s’agit donc de trouver des solutions à long terme permettant de répondre
efficacement aux préoccupations de la population.
5.1. Sur le plan fédéral, le Conseil fédéral a renoncé, à plusieurs reprises, à
légiférer pour réprimer les manifestations violentes et à adopter en ce sens
une loi fédérale. Ceci, tant pour des raisons juridiques tenant principalement
au défaut de base constitutionnelle que pour des raisons pratiques, relatives
à la difficulté pour la Confédération de faire respecter ces dispositions sur le
terrain et parce que les législations cantonales ne paraissent pas insuffisantes
(lire les réponses du Conseil fédéral à l’interpellation Wicki, Conséquences
du G8 sur la politique de sécurité 03.3292; et à la motion Eberhard, Loi sur les
manifestations 03.3108).
5.2. Les cantons sont souverains en matière de police. A ce titre, le maintien
de l’ordre sur le domaine public lors de manifestations leur incombe. La
Confédération ne pourrait légiférer dans le domaine à moins d’un changement
constitutionnel (réponse du Conseil fédéral à la motion Eberhard, Loi sur les
manifestations 03.3108). Les cantons peuvent ainsi seuls autoriser (décision
qui peut aussi être assortie de charges envers les organisateurs[11]) ou
interdire une manifestation[12]. Ils sont aussi compétents pour choisir les
dispositifs de sécurité à mettre en place et la tactique à adopter par les forces
de l’ordre (lire aussi la réponse du Conseil fédéral à l’interpellation de Charles
Favre, Les leçons du G8 03.3255). Néanmoins, il apparaît clairement au Conseil
fédéral que les moyens à disposition des cantons sont insuffisants pour faire
face à la menace créée par des événements d’une ampleur exceptionnelle et
que la coopération policière intercantonale doit être en premier lieu renforcée.
Suite au sommet du G8, des initiatives ont vu le jour en ce sens. La Conférence
des commandants de polices cantonales de Suisse (CCPCS) s’est chargée
d’élaborer de nouvelles structures afin de planifier et de diriger les grands
événements intercantonaux ou internationaux et a créé dans ce contexte
le groupe «Opérations». Ce dernier serait alors composé du président de la
CCPCS, d’un représentant de la police fédérale, des commandants des polices
concernées, des présidents des concordats de police et des représentants des
autres organisations (armée etc.) Afin d’impliquer les autorités politiques
cantonales, la Conférence des directrices et directeurs des départements
cantonaux de justice et police (CCDJP) a également constitué un groupe de
travail Coopération policière intercantonale lors d’événements extraordinaires
(CPI).
Sur ce point, on peut également ajouter que le parlement a accepté deux
interventions parlementaires traitant de ce thème, à savoir le postulat
Guisan, G8 Interopérabilité des polices et gendarmeries cantonales 03.3222
et la motion Tschuppert, Evénements de portée majeure, Coordination des
mesures de sécurité, 03.3263, transformée en postulat. Ces deux objets sont
actuellement en traitement.
5.3. En matière de coopération internationale, le Conseil fédéral est d’avis
que les efforts fournis en vue d’une intensification doivent être poursuivis.
La coopération multilatérale, par le biais d’Interpol ou bilatérale, par
l’intermédiaire d’accords de coopération policière est constamment renforcée.
17

La coopération avec l’Europe sera encore améliorée par l’Accord de Schengen.
On peut en particulier citer les contacts réguliers pris avec l’Allemagne afin
d’améliorer encore la collaboration que ce soit pour l’échange de données,
les engagements transfrontaliers. Une coopération particulière est prévue
dans le cadre de l’Eurofoot 2008. La Suisse a aussi élaboré avec l’Autriche un
concept-cadre commun de sécurité en vue notamment de l’Eurofoot 2008.
Mais cet accord instituera aussi une collaboration intensive dans le domaine
de la collecte d’informations relatives aux menaces terroristes et extrémistes.
Plusieurs accords de coopération policière ont été conclus, en particulier avec
la Slovénie, l’Albanie, la Macédoine et la Roumanie.
5.4. Depuis le sommet du G8, le Conseil fédéral a adopté un train de mesures
visant à améliorer la conduite de la politique de sécurité et la coopération des
services de renseignements. Il a notamment décidé de créer un état-major
et une cellule de crise permanents subordonnés à la Délégation du Conseil
fédéral pour la sécurité, chargés de procéder à l’analyse des menaces
existantes, d’élaborer des mesures de sécurité et de réaliser un travail de
formation. Cet état-major, qui emploie actuellement une dizaine de personnes,
devra aussi jouer un rôle prépondérant en cas de crise et devrait améliorer la
coopération nationale. Les cantons sur les territoires desquels un événement
important se déroule auront désormais un interlocuteur au niveau de la
Confédération.
5.4.1. En ce qui concerne les mesures préventives, le projet de modification de
la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure
(LMSI) (mesures contre la propagande incitant à la violence et contre la
violence lors de manifestations sportives) contient aussi des éléments
permettant d’assurer une meilleure sécurité des manifestations de grande
ampleur, ce même si la frange violente des opposants à la mondialisation
ne peut être assimilée à des hooligans. En effet, ce projet vise également à
prévenir la violence commise à l’occasion de manifestations par le séquestre
du matériel incitant à la violence (également la violence visant les biens) sans
qu’une condamnation judiciaire ne soit prononcée (art. 13a nouveau, FF 2005
5285 ss.). Cette nouvelle disposition inclut toutes les formes de propagande
qui incitent à agir violemment contre des personnes ou à commettre un délit
contre le patrimoine ou des dommages à la propriété («demain on va mettre
le feu à...»). L’Office fédéral de la justice sera compétent pour se prononcer
sur le séquestre ou la saisie ou la restitution, ce qui permettra une application
uniforme de cette disposition (FF 2005 5285 ss.).
5.4.2. Le 11 janvier 2006, le Conseil fédéral a soumis une nouvelle loi sur les
armes au parlement et a adopté le même jour le message y relatif (FF 2006
2643 ss). Ce projet de loi prévoit notamment l’interdiction du port abusif
d’objets dangereux qui permettra de saisir les battes de base-ball, les tuyaux
métalliques, les chaînes de vélo et autres objets portés en public pour éviter
que des infractions ne soient commises, en particulier lors de manifestations.
6. Au vu de l’argumentation qui précède, le Conseil fédéral estime que tous
les améliorations apportées à l’organisation de la politique de sécurité
de la Confédération, l’intensification de la coopération intercantonale et
internationale, et les réformes législatives en cours visant à favoriser l’action
préventive de la police, citées ci-dessus, tiennent pleinement compte des
préoccupations émises par l’auteur du postulat. Le Conseil fédéral est d’avis
18

que ces mesures devraient permettre, conjuguées aux efforts communs
des cantons, de renforcer la sécurité de l’ordre public aux abords des
manifestations, quelles soient de nature politique ou sportive.
Par conséquent, le Conseil fédéral propose le classement du postulat.
[1] Art. 3 Ziff. 3 der Vereinbarung lautet: «Während der ganzen Zeit der
Manifestationen um den 1. Juni verzichtet die Polizei auf präventive Eingriffe
und Identitätsprüfungen, es sei denn im Falle einer unmittelbaren, konkreten
und schwerwiegenden Bedrohung der öffentlichen Ordnung durch eine
Personengruppe».
[2] Für Freiheitsberaubung und Entführung s. Art. 183 StGB.
[3] BBl 2004 5011, 5039.
[4] Extremismusbericht vom 25. August 2004, BBl 2004 5045.
[5] Es ist insbesondere auch vorstellbar, die Bewilligung von Demonstrationen
von der Veröffentlichung eines Gewaltverzichts abhängig zu machen oder
einen Dienst einzurichten, der sich mit der Organisation von Demonstrationen
befasst, der von der Polizei kontaktiert werden kann (vgl. die Antwort
des Bundesrates auf die Motion Hutter, gewalttätige Demonstrationen.
Haftungsfrage, 05.3043).
[6] Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass dem Genfer Grossen Rat
am 2. Dezember 2003 der Entwurf eines Gesetzes über Demonstrationen
vorgelegt wurde. Er präzisierte insbesondere die Bedingungen für die
Bewilligung einer Demonstration sowie die Kriterien für die Gewährung
oder Ablehnung einer Bewilligung. Nach einer zweiten Rückweisung an
die Rechtskommission ist dieser Entwurf immer noch in Bearbeitung (siehe
Bericht der Rechtskommission vom 13. April 2005, PL 9126).
[7] Art. 3, 3ème paragraphe du mémorandum: «Durant toute la période
autour des manifestations autour du 1er juin, la Police s’engage à ne pas faire
d’interventions ou de contrôles d’identité préventifs, sauf en cas de menace
imminente, concrète et grave pour l’ordre public par un groupe de personnes».
[8] Pour la séquestration ou l’enlèvement, art. 183 CP.
[9] FF 2004 4693, 4720.
[10] Rapport sur l’extrémisme du 25 août 2004, FF 2004 4727.
[11] Il est notamment concevable de subordonner l’octroi de l’autorisation au
lancement d’un appel à s’abstenir de toute violence ou à la mise en place
d’un service chargé de l’organisation que la police puisse contacter (lire
réponse du Conseil fédéral à la motion Hutter, Violences lors de manifestations.
Responsabilité 05.3043).
[12] Sur ce point, on peut relever que le 2 décembre 2003 un projet de loi sur
les manifestations a été déposé devant le Grand Conseil genevois. Il visait
notamment à préciser les conditions de l’autorisation de manifester, de même
que les critères d’octroi ou de refus d’une telle autorisation. Après un 2ème
renvoi en commission judiciaire, ce projet est toujours à l’étude (lire rapport
de la commission judiciaire du 13 avril 2005, Projet de Loi [PL] 9126).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 70.99 - Auszug aus dem Bericht des Bundesrates vom 30. August 2006 zum Postulat
Eggly 03.3266: StGB-Revision. Ahndung des Vandalismus vom 5. Juni 2003; Extrait du
rapport du Conseil fédéral du 30. août 2006 donnant suite au postulat Eggly 03.326...
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2006
Année
Anno
Band
70
Volume
Volume
Seite
---
Page
Pagina
Ref. No
150 007 502
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