ch_vb · JAAC 68.63 · 2004-02-11 · de


JAAC 68.63
Auszug aus einem Entscheid des Bundesrates vom 11.
Februar 2004 gegen das VBS in Sachen Akteneinsicht
Art. 13 LAr. Consultation exceptionnelle pendant le délai de protection
des archives. Egalité dans l’illégalité.
- La réglementation de l’art. 13 LAr facilite l’utilisation historique
scientifique des archives, sans qu’il soit porté atteinte à des intérêts
dignes de protection (consid. 3).
- Vu que la pratique en matière d’autorisations au sujet de laquelle
le recourant a invoqué l’égalité dans l’illégalité a été modifiée
essentiellement, le principe de l’égalité n’a pas été violé en l’espèce
(consid. 6).
Art. 13 BGA. Ausnahmsweise Einsichtnahme während der Schutzfrist
des Archivguts. Gleichbehandlung im Unrecht.
- Mit der Regelung von Art. 13 BGA wird die historisch-wissenschaftliche
Benutzung des Archivguts erleichtert, ohne dass schutzwürdige
Interessen verletzt werden (E. 3).
- Da die Bewilligungspraxis, in Bezug auf welche vorliegend Anspruch
auf Gleichbehandlung im Unrecht geltend gemacht wurde, sich
grundsätzlich verändert hat, liegt keine Verletzung des Gebots der
Gleichbehandlung vor (E. 6).
Art. 13 LAr. Consultazione eccezionale durante il periodo di protezione
degli archivi. Parità di trattamento nell’illegalità.
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- Con i disposti dell’art. 13 LAr è facilitato l’utilizzo storico- scientifico
degli archivi, senza che vi sia una violazione di interessi degni di tutela
(consid. 3).
- Dato che la prassi in materia di autorizzazioni, riguardo alla alla
quale il ricorrente ha invocato la parità di trattamento nell’illegalità,
è profondamente mutata, nella fattispecie il principio della parità di
trattamento non è stato violato (consid. 6).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
A. Am 25. September 2002 stellte P. dem Schweizerischen Bundesarchiv (BAR)
ein Gesuch um Einsicht in die Akten «Zusammenarbeit Schweiz-Israel aus dem
Zeitraum 1981-1989», Aktenzeichen 322/413, Bestand E 5560 1997/160, Bd. 189.
Das BAR überwies das Gesuch am 9. Oktober 2002 zuständigkeitshalber dem
Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und
Sport (VBS), weil für die betreffenden Akten die Schutzfrist von 30 Jahren noch
nicht abgelaufen war und die Einsichtnahme daher der Zustimmung jenes
Departements bedurfte, welches dem BAR die Akten eingereicht hatte.
Am 15. Januar 2003 wies die dem Generalsekretariat des VBS angegliederte
Eidgenössische Militärbibliothek als erstinstanzlich zuständige Behörde des
VBS das Einsichtsgesuch ab.
Die Eidgenössische Militärbibliothek führte aus, dass die fraglichen Akten
der Öffentlichkeit auch vor deren Ablieferung an das BAR nicht öffentlich
zugänglich gewesen seien. Die Akten seien aufgrund zwischenstaatlicher
Vereinbarungen klassifiziert, und der Inhalt sei auch aus schweizerischer Sicht
aktuell und schutzwürdig.
Gegen diese Verfügung erhob P. am 3. Februar 2003 Beschwerde beim VBS. Er
machte geltend, anderen Einsichtsgesuchen, welche ebenfalls Israel-Akten
betroffen hätten, sei sowohl vom Eidgenössischen Departement für auswärtige
Angelegenheiten (EDA) wie auch vom VBS entsprochen worden.
Das VBS wies die Beschwerde von P. am 9. Juli 2003 ab. Es hielt daran fest, dass
dem Gesuch um Einsichtnahme in die Akten «Zusammenarbeit Schweiz-Israel
aus dem Zeitraum 1981-1989» nicht entsprochen werden könne. Die fraglichen
Akten enthielten keine Hinweise auf das von P. als Erkenntnisinteresse
geltend gemachte Dreiecksverhältnis Schweiz-Israel-Südafrika. Zum Einwand,
dass anderen Gesuchen entsprochen worden sei, führte es aus, dass die
Voraussetzungen für eine Gleichbehandlung im Unrecht nicht erfüllt seien.
B. Gegen diese Verfügung des VBS erhob P. (im Folgenden: Beschwerdeführer)
am 24. Juli 2003 Beschwerde beim Bundesrat. Er erneuerte im Wesentlichen
die bereits dem VBS gegenüber vorgebrachten Argumente und machte
einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht geltend. Er widersprach
der Aussage des VBS, die fraglichen Akten enthielten keine Hinweise auf
das von ihm als Erkenntnisinteresse geltend gemachte Dreiecksverhältnis
Schweiz-Israel-Südafrika; den Akten könnten entsprechende Hinweise zu
entnehmen sein, selbst wenn das Stichwort Südafrika nicht auftauche.
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Das VBS beantragte am 13. November 2003 unter Hinweis auf den
angefochtenen Entscheid die Abweisung der Beschwerde.
In seinen Schlussbemerkungen vom 8. Dezember 2003 legte der
Beschwerdeführer die Grundlagen seines Einsichtsgesuchs noch einmal dar.
Er machte geltend:
- dass der Bundesrat im Mai 2000 im Rahmen des Forschungsprogramms NFP
42 beschlossen habe, die Beziehungen mit Südafrika aufzuarbeiten;
- dass das VBS im Oktober 2001 im Zusammenhang mit der Beschaffung von
zwei russischen Boden-Luftraketen durch den Geheimdienst unter Divisionär
Peter Regli eine schonungslose Aufklärung der Südafrika-Verbindungen des
militärischen Geheimdienstes angekündigt habe;
- dass der Bundesrat am 27. Februar 2002 in Beantwortung einer einfachen
Anfrage Pia Hollenstein deren Interesse an einer aussagekräftigen
wissenschaftlichen Klärung der schweizerisch-südafrikanischen Beziehungen
zur Apartheid geteilt und alle Bundesstellen aufgefordert habe, eine liberale
Akteneinsichtspraxis zu verfolgen;
- dass nicht einsichtig sei, weshalb diese liberale Praxis nicht auch in Bezug
auf das Verhältnis zu Israel beziehungsweise das Dreiecksverhältnis
Schweiz-Israel-Südafrika gelten solle, und
- dass der Bundesrat am 4. September 2002 in Beantwortung einer
Interpellation de Dardel das Interesse an einer Aufarbeitung der Beziehungen
der Schweiz zum Apartheid-Südafrika bestätigt habe.
Den Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht begründete der
Beschwerdeführer mit der Bewilligung von 2 Akteneinsichtsgesuchen,
nämlich:
- seitens des VBS am 6. Juni 2002 bezüglich Israel und
- seitens des EDA am 28. November 2002 betreffend Aktenbestände
zum Verhältnis Schweiz-Israel bzw. zum Dreiecksverhältnis
Schweiz-Israel-Südafrika.
Im Weiteren habe das BAR am 21. Januar 2003 mitgeteilt, dass das VBS Einsicht
in beantragte Aktenbestände gewähre, welche das Verhältnis Schweiz-Israel
bzw. das Dreiecksverhältnis Schweiz-Israel-Südafrika betreffen.
Abschliessend verwies der Beschwerdeführer auf die Verhältnisse zur Zeit des
kalten Krieges in den 70er- und 80er-Jahren, in denen im Dreiecksverhältnis
Schweiz-Israel-Südafrika ein Informations- und Erfahrungsaustausch
stattgefunden habe.
Aus den Erwägungen:
1. Die angefochtene Verfügung des VBS unterliegt nach Art. 44 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968
(VwVG, SR 172.021) der Beschwerde.
Nach Art. 100 Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes über die Organisation der
Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (Bundesrechtspflegegesetz [OG],
SR 173.110) ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen auf
dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität,
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des diplomatischen Schutzes, der Entwicklungszusammenarbeit und
der humanitären Hilfe sowie der übrigen auswärtigen Angelegenheiten
ausgeschlossen.
Gemäss Art. 13 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 26. Juni 1988 über die
Archivierung (Archivierungsgesetz [BGA], SR 152.1) und Art. 17 ff. der
Verordnung vom 8. September 1999 zum Bundesgesetz über die Archivierung
(Archivierungsverordnung [VBGA], SR 152.11) unterliegt die Verfügung daher
der Beschwerde an den Bundesrat (Art. 72 Bst. a und Art. 74 Bst. a VwVG).
(…)
2.1. Das Archivierungsgesetz des Bundes regelt die Zugänglichkeit des
Archivguts im 3. Abschnitt.
Art. 9 Abs. 1 BGA stellt den Grundsatz auf, dass das Archivgut des Bundes der
Öffentlichkeit (erst) nach Ablauf einer Schutzfrist von 30 Jahren unentgeltlich
zur Einsichtnahme zur Verfügung steht. Vorbehalten bleiben die Art. 11
BGA (Verlängerte Schutzfrist für Personendaten) und Art. 12 BGA (Weitere
Beschränkungen der Einsichtnahme).
Unterlagen, welche bereits vor ihrer Ablieferung an das Bundesarchiv
öffentlich zugänglich waren, bleiben auch weiterhin öffentlich zugänglich
(Art. 9 Abs. 2 BGA).
Das VBS ging zu Recht davon aus, dass die Akten «Zusammenarbeit
Schweiz-Israel aus dem Zeitraum 1981-1989» nicht einer verlängerten
Schutzfrist gemäss Art. 12 Abs. 1 BGA in Verbindung mit Anhang 3 zur VBGA
unterlagen.
Art. 13 BGA regelt die Voraussetzungen der (ausnahmsweisen) Einsichtnahme
während der Schutzfrist (s. hinten, Ziff. 3).
2.2. Da die Akten «Zusammenarbeit Schweiz-Israel aus dem Zeitraum
1981-1989» vor ihrer Ablieferung an das Bundesarchiv nicht öffentlich
zugänglich waren, unterlagen sie der Schutzfrist von 30 Jahren.
Die Schutzfrist bemisst sich gemäss Art. 10 BGA in Verbindung mit Art. 13
VBGA nach der Jahreszahl des jüngsten Dokuments des Dossiers. Geht man
davon aus, dass die jüngsten Dokumente aus dem Jahr 1989 stammen, läuft die
Schutzfrist des Dossiers «Zusammenarbeit Schweiz-Israel aus dem Zeitraum
1981-1989» nach Art. 9 Abs. 1 BGA bis Ende 2019.
2.3. Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, durch die in den Akten
«Zusammenarbeit Schweiz-Israel aus dem Zeitraum 1981-1989» enthaltenen
Dokumente persönlich betroffen zu sein. Die besondere, sich nach den
Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz
richtende Regelung betreffend Auskünfte an betroffene Personen (Art. 15 BGA)
ist daher nicht anwendbar.
2.4. Per 1. Januar 2004 hat das EDI gestützt auf Art. 14 Abs. 5 VBGA den
Anhang 3 zur VBGA insofern geändert, als nun auch Archivgut mit der
Bestandssignatur E 5560, wozu die Akten «Zusammenarbeit Schweiz-Israel aus
dem Zeitraum 1981-1989» gehören, einer Schutzfrist von 50 Jahren unterliegt
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(AS 2003 4534). Begründet wurde die Verlängerung der Schutzfrist mit der
Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit der Eidgenossenschaft und
der Beziehungen zu den Nachbarn.
3. Nach Art. 13 Abs. 1 BGA und Art. 18 Abs. 3 VBGA können die abliefernden
Stellen, hier das VBS (Art. 17 VBGA), auf Antrag des Bundesarchivs Archivgut
bereits vor Ablauf der in Art. 9, 11 und Art. 12 Abs. 1 BGA festgelegten
Schutzfristen für die Öffentlichkeit freigeben oder einzelnen Personen
die Einsichtnahme gewähren. Voraussetzung ist, dass kumulativ keine
gesetzlichen Vorschriften sowie keine überwiegenden, schutzwürdigen
öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen.
Mit dieser Regelung soll die historisch-wissenschaftliche Benutzung des
Archivguts erleichtert werden, ohne dass berechtigte Schutzinteressen verletzt
werden.
Im Sinne dieses Ausgleichs und im Lichte des damaligen Umfelds sind auch die
vom Beschwerdeführer angeführten Stellungnahmen des Bundesrates und die
Bewilligungen früherer Einsichtsgesuche zu sehen.
Es versteht sich indes von selbst, dass die dabei vorzunehmende
Interessenabwägung beziehungsweise die Würdigung der sich
gegenüberstehenden Interessen, der historisch-wissenschaftlichen Interessen
einerseits sowie des Schutzes privater und/oder öffentlicher Interessen
andererseits, im Laufe der Zeit Veränderungen unterworfen sein kann.
4. Hinsichtlich der Südafrika-Akten ist die heute massgebliche Haltung des
Bundesrates einer Pressemitteilung des Eidgenössischen Finanzdepartements
vom 17. April 2003 sowie der Antwort des Bundesrates vom 10. September
2003 auf die Interpellation Pia Hollenstein (03.3366. Aktensperre betreffend
Archivbestände Schweiz/Südafrika. Offene Fragen.) zu entnehmen:
Demzufolge wird der Zugang zu Südafrika-Akten des Bundesarchivs, welche
die Apartheidzeit betreffen und Namen von Unternehmen enthalten,
vorübergehend unterbunden. Zu diesem Schritt sah sich der Bundesrat
angesichts der in den USA eingereichten Sammelklagen gegen in- und
ausländische Firmen, welche während der Apartheidzeit geschäftliche
Beziehungen zu Südafrika unterhielten, gezwungen. Die bisher praktizierte
freie Akteneinsicht würde die Gefahr bergen, die Stellung der eingeklagten
Schweizer Firmen gegenüber mitbetroffenen ausländischen Firmen im
Rahmen der Sammelklagen zu verschlechtern.
5. Da damit zurzeit in die noch einer Schutzfrist unterliegenden
Südafrika-Akten nicht mehr Einsicht genommen werden kann, ergibt sich
ohne Weiteres, dass eine Einsicht in die ebenfalls noch einer Schutzfrist
unterliegenden Akten «Zusammenarbeit Schweiz-Israel aus dem Zeitraum
1981-1989» nicht mit dem Hinweis auf die frühere freie Praxis der
Einsichtnahme in die Südafrika-Akten begründet werden kann.
Das VBS hat sich daher zu Recht auf den Grundsatz berufen, dass während
der Schutzfrist kein Anspruch auf Einsichtnahme in archivierte Akten
besteht, und in Bezug auf die Akten «Zusammenarbeit Schweiz-Israel aus dem
Zeitraum 1981-1989» auch zutreffend festgehalten, dass hier überwiegende,
schutzwürdige öffentliche und private Interessen einer Einsichtnahme
entgegenstehen.
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Dass überwiegende, schutzwürdige öffentliche Interessen einer Einsichtnahme
in die Akten «Zusammenarbeit Schweiz-Israel aus dem Zeitraum 1981-1989»
entgegenstehen, ist in der Zwischenzeit vom Gesetzgeber durch die Änderung
des Anhangs 3 zur VBGA bestätigt worden.
6. Bewilligungen zu Einsichtsgesuchen gelten nach Art. 13 Abs. 2 BGA unter
gleichen Bedingungen für alle Gesuchstellerinnen und Gesuchsteller. Damit
wird bestätigt, dass insoweit Anspruch auf Gleichbehandlung besteht.
Nach schweizerischer Rechtsauffassung setzt der hier geltend gemachte
Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht aber nicht nur eine gesetzwidrige
Praxis einer Behörde voraus, sondern auch deren mangelnde Bereitschaft, die
gesetzwidrige Praxis aufzugeben. Nur unter diesen strengen Voraussetzungen
geht das Recht auf Gleichbehandlung dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit
vor (BGE 112 Ib 387, BGE 110 II 400 E. 2, BGE 108 Ib 214; Arthur Haefliger, Alle
Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 73).
Die Voraussetzungen einer solchen Gleichbehandlung im Unrecht sind
hier offensichtlich nicht erfüllt. Da sich die Bewilligungspraxis wie
gezeigt grundsätzlich verändert hat, liegt keine Verletzung des Gebots der
Gleichbehandlung vor.
7. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 68.63 - Auszug aus einem Entscheid des Bundesrates vom 11. Februar 2004 gegen
das VBS in Sachen Akteneinsicht
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2004
Année
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