ch_vb · JAAC 65.31 · 2000-06-16 · de


JAAC 65.31
Extrait de la décision sur recours de la Commission
de recours DFE du 16 juin 2000 dans la cause C. c / le
Secrétariat d’état à l’économie; 98/MD-001
Aide financière en matière d’innovation et de coopération dans le
domaine du tourisme. Projets subventionnables. Pas de droit à une
subvention.
Art. 2 de l’arrêté fédéral encourageant l’innovation et la coopération
dans le domaine du tourisme. Formation.
- L’arrêté fédéral vise en priorité à promouvoir l’innovation. Une
subvention dans le domaine de la formation ne peut être accordée
que si celle-ci accompagne le développement et la mise en oeuvre de
nouveaux produits, équipements et canaux de distributions et que, dans
ce cadre restreint, elle contribue à introduire l’innovation recherchée
(consid. 3.1).
- Le programme doit soutenir des projets novateurs et d’avant-garde. A
cette fin, les moyens financiers à disposition doivent être concentrés sur
un nombre restreint de projets importants et ne pas être répartis selon
le principe de l’arrosoir (consid. 3.1 et 3.3).
Finanzhilfe im Bereich Innovation und Zusammenarbeit im Tourismus.
Unterstützte Vorhaben. Ermessenssubvention.
Art. 2 des Bundesbeschlusses über die Förderung von Innovation und
Zusammenarbeit im Tourismus. Ausbildung.
- Ziel des Bundesbeschlusses ist in erster Linie die
Innovationsförderung. Im Bereich Ausbildung kann eine
Bundessubvention nur gewährt werden, wenn sie zur Entwicklung
und Einführung neuer Produkte, Ausrüstungen und Vertriebskanäle
beiträgt und so zu Innovation führt (E. 3.1).
1

- Mit dem Innovationsprogramm sollen neue und fortschrittliche
Projekte unterstützt werden. Die vorhandenen finanziellen Mittel sind
dabei auf wenige wichtige Projekte zu konzentrieren und nicht nach
dem «Giesskannenprinzip» zu verteilen (E. 3.1 und 3.3).
Aiuto finanziario in materia d’innovazione e di collaborazione nel
turismo. Innovazione. Progetti sovvenzionabili. Nessun diritto ad una
sovvenzione.
Art. 2 del decreto federale concernente la promozione dell’innovazione e
della collaborazione nel turismo. Formazione.
- Il decreto federale ha come priorità la promozione dell’innovazione.
Una sovvenzione nel ramo della formazione può essere accordata solo
se essa accompagna lo sviluppo e l’introduzione di nuovi prodotti,
apparecchiature e canali di distribuzione e, in questo quadro più
ristretto, se contribuisce ad introdurre l’innovazione ricercata (consid
3.1).
- Con il programma d’innovazione si vogliono sostenere progetti
innovatori e d’avanguardia. I mezzi finanziari a disposizione devono
essere concentrati su pochi progetti importanti e non essere distribuiti
con il principio dell’annaffiatoio (consid. 3.1 e 3.3).
Le 5 février 1998, C. sollicita auprès de l’Office fédéral de l’industrie, des arts et
métiers et du travail, Service du tourisme (depuis le 1er juillet 1999: Secrétariat
d’état à l’économie [seco]; ci-après: le Secrétariat d’état) une demande d’aide
financière d’un montant total de (…) francs pour la mise sur pied d’une
formation d’assistant(e) en tourisme. C. releva dans sa requête que le projet
en question avait pour objet la création d’une formation continue pour le
renouvellement des professions touristiques à la base.
Par décision du 23 novembre 1998, l’autorité intimée refusa d’octroyer une
aide financière au recourant pour les motifs suivants:
L’art. 2 let. d de l’arrêté fédéral encourageant l’innovation et la coopération
dans le domaine du tourisme (ci-après: l’arrêté fédéral [AF], RS 935.22) prévoit
que la formation et le perfectionnement constituent un domaine bénéficiant
en principe de l’aide fédérale. Celle-ci ne peut toutefois être accordée que si
le projet est en rapport direct avec l’introduction d’une innovation. Le fait
de porter sur la formation ou le perfectionnement ne suffit pas en soi à faire
entrer un programme dans le champ d’application de l’arrêté.
Par écritures du 21 décembre 1998, mises à la poste le même jour, C. recourt
contre cette décision auprès de la Commission de recours DFE en concluant
à l’octroi de l’aide financière sollicitée. Il soutient que le projet litigieux a un
caractère novateur.
2

Extraits des considérants:
(…)
3.
Le Secrétariat d’état a rejeté la demande d’aide financière sollicitée
par le recourant au motif que le projet présenté n’était pas en rapport direct
avec une innovation. Dans la décision querellée, il souligne que, s’il a opté
pour un mode de sélection rigoureux, c’est pour tenir compte de la volonté du
législateur qui voulait limiter l’aide financière à un petit nombre de projets à
la fois urgents et essentiels pour améliorer les structures de l’offre touristique.
Il remarque par ailleurs qu’il y a une forte demande de subventions alors que
les ressources financières mises à disposition sont limitées.
3.1.
L’arrêté fédéral du 10 octobre 1997 encourageant l’innovation et
la coopération dans le domaine du tourisme (ci-après: l’arrêté fédéral [AF],
RS 935.22) a pour but d’encourager l’innovation et la coopération dans le
domaine du tourisme (art. 1 AF). Par innovation, il faut entendre la réalisation
de projets novateurs et d’avant-garde; il peut s’agir aussi bien d’un service
que d’un produit ou d’un procédé (Message concernant l’encouragement de
l’innovation et de la coopération dans le domaine du tourisme du 9 décembre
1996, FF 1997 I 1346, en particulier p. 1360). Comme il existe une forte
fragmentation de l’offre dans ce secteur, le législateur favorise également
la coordination par des incitations financières (ibidem).
En ce qui concerne les projets subventionnables, la loi prévoit tout d’abord que
la Confédération doit concentrer la majeure partie des crédits disponibles sur
quelques projets importants (art. 2 AF). Cette précision a été introduite par la
commission du Conseil National afin d’éviter «la dispersion, le saupoudrage,
la politique de l’arrosoir» (voir la déclaration du rapporteur BO 1997 N 1122;
cette proposition a été acceptée sans discussion par le Conseil des Etats voir BO
1997 E 728). Selon l’ordonnance du 19 janvier 1998 relative à l’encouragement
de l’innovation et de la coopération dans le domaine du tourisme de 1998 à
2001 (RS 935.22), bénéficient en priorité de l’aide financière les projets qui,
étant axés sur l’innovation et basés sur la coopération, sont propres à accélérer
l’adaptation des structures du tourisme suisse aux conditions du marché
mondial (art. 1).
L’art. 2 de l’arrêté fédéral énumère ensuite les domaines clés pour l’innovation
et la coopération, soit les projets qui ont pour but: de développer et de mettre
en oeuvre des nouveaux produits, équipements et canaux de distribution
(let. a); d’améliorer la qualité des prestations existantes (let. b); de créer des
structures d’organisation plus efficaces (let. c); d’améliorer la formation et
le perfectionnement (let. d). Cette dernière disposition a été introduite par
le Conseil des Etats (voir proposition de Christiane Brunner BO 1997 E 175,
admise sans discussion au Conseil National BO 1997 N 1127). Dans ce contexte,
le rapporteur a précisé qu’une subvention visant à améliorer la formation
ne pouvait entrer en ligne de compte que si la formation accompagnait le
développement et la mise en oeuvre de nouveaux produits, équipements
et canaux de distribution et que, dans ce cadre restreint, elle contribuait à
l’introduction de l’innovation recherchée («Die neue Litera d von Art. 2 stimmt
mit dem Zweckartikel des Beschlusses überein, wenn es nur darum geht, dass
man Produkte, Ausrüstungen und Vertriebskanäle entwickelt und einführt,
die neu sind, und zugleich festhält, dass die vorgeschlagene Verbesserung
der Ausbildung sich darauf beschränkt, diese Neuerungen einzuführen» BO
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1997 E 176). Dans le même sens, le Conseiller fédéral Jean-Pascal Delamuraz
a déclaré qu’il pouvait se rallier à la proposition Brunner à condition que
l’aide financière se limite à «des projets pilotes interentreprises et proches
du marché, là où il y a une formation à donner dans une spécialité qui n’est
pas encore exercée ou qui n’a pas encore ses pratiquants ou ses spécialistes»
(ibidem).
L’art. 3, intitulé conditions et charges, de l’arrêté fédéral prévoit que les projets
ne peuvent bénéficier des mesures d’encouragement que s’ils contribuent à
renforcer la compétitivité de la Suisse en tant que pays touristique (al. 1 let. a);
favorisent un développement touristique en harmonie avec la nature, les
besoins de l’homme et de l’environnement et assurent des emplois attrayants
(al. 1 let. b); ont valeur de modèle ou donnent des impulsions importantes en
faveur de l’innovation touristique dans une région (al. 1 let. c). Les projets
doivent en outre débuter dans un délai de six mois à compter de l’octroi de
l’aide financière (al. 2 let. a) et être réalisés à un niveau incluant plusieurs
entreprises (al. 2 let. b). La Confédération peut allouer des aides financières
en participant au coût global d’un projet à raison de 50 pour cent au plus. Les
aides financières sont allouées sous la forme de contributions forfaitaires
(art. 4 al. 1). Lorsque les promoteurs d’un projet donné peuvent prétendre à
d’autres subventions fédérales, l’ensemble de l’aide financière allouée par la
Confédération ne doit pas dépasser la moitié du coût global (art. 4 al. 2).
3.2.
In casu, le projet de formation «d’assistant(e) en tourisme» a pour but
«la création d’une formation continue pour le renouvellement des professions
touristiques à la base»; il est réparti en quatre modules: assistant(e) d’accueil,
accompagnateur(trice) touristique, organisateur(trice) de manifestation,
utilisateur(trice) qualifié(e) «Deskline». Les objectifs du premier module sont
décrits comme suit: acquérir les connaissances nécessaires pour occuper un
poste à l’accueil d’une entreprise touristique ou de toute autre institution
nécessitant l’engagement de spécialistes formés à l’accueil. Le module
deux doit permettre aux participants au cours d’acquérir les connaissances
nécessaires à la prise en charge des clients, individuellement ou en groupe,
de la formulation de l’offre à son organisation et à sa réalisation. Le module
trois doit permettre d’acquérir les connaissances nécessaires pour organiser
professionnellement une manifestation, de la gestion de projet à la réalisation
sur le terrain. Enfin, le quatrième module dispense les connaissances
nécessaires permettant de maîtriser la structure d’information et de travail
«Deskline», standard national d’exploitation de données interactives pour le
tourisme.
A propos de l’utilité économique du projet, le recourant relève qu’il complète
les gammes de formations existantes en répondant aux besoins des demandes
en début de filière et qu’il vise à améliorer la qualité des prestations existantes
au niveau de l’accueil, de la qualité du service et de l’approche professionnelle
des métiers du tourisme en permettant à des personnes de se perfectionner et
d’apporter dans le domaine du tourisme des idées novatrices et dynamiques
basées sur une connaissance approfondie du terrain. Il relève par ailleurs que
la formation en question répond aux nouveaux besoins induits par l’Expo.02 et
par la nouvelle plate-forme informatique «Deskline». Il souligne par ailleurs
que cette formation a pour objectif d’amener sur le marché de l’emploi des
personnes possédant les connaissances nécessaires afin de satisfaire les
attentes des employeurs et de répondre à l’évolution du tourisme régional
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et national. Enfin, il ajoute que l’apport d’une formation de base accessible à
un grand nombre de personnes, de surcroît modulaire, génère immédiatement
des effets sur le terrain et renforce de facto la compétitivité du tourisme local,
régional et national.
3.3.
L’art. 2 de l’arrêté fédéral qui fixe les conditions préalables à
l’allocation d’aides financières se réfère essentiellement à des notions
juridiques indéterminées. C’est dire que l’allocation dépend dans une
très large mesure - quant à son principe - du pouvoir d’appréciation de
l’autorité; telle est également la signification de l’expression potestative
«Kannvorschrift» utilisée par la loi. Cette disposition attribue à l’autorité
administrative un pouvoir de libre appréciation (Ermessenssubvention),
de sorte qu’il n’existe pas un droit à la prestation (Anspruchssubvention).
Il revient donc au Secrétariat d’état de décider dans chaque cas s’il y a lieu
ou non d’allouer une aide financière (Entschliessungsermessen; Häfelin /
Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, Zurich 1993, nos 348 et
356; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 332;
Barbara Schaerer, Subventionen des Bundes zwischen Legalitätsprinzip und
Finanzrecht, thèse Zurich 1992, p. 178; Kölz / Häner, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich 1998, p. 225 s.).
Le Tribunal fédéral examine certes librement l’interprétation et l’application
des notions juridiques indéterminées. Il s’impose toutefois une certaine
retenue dans cet examen lorsqu’il reconnaît à l’autorité inférieure une
latitude de jugement (Beurteilungsspielraum), soit parce que l’application
du concept en cause nécessite des connaissances locales ou techniques,
soit pour des considérations qui relèvent d’une politique publique (p. ex.
politique économique; voir Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, Berne 1994,
p. 382 ss et la jurisprudence citée; Rhinow / Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle 1990, n° 66 B II b, p. 206).
En l’occurrence, les objectifs de politique dans le secteur du tourisme
apparaissent clairement dans les travaux parlementaires. L’arrêté fédéral
vise à promouvoir par des aides financières essentiellement l’innovation et
la coopération dans le domaine du tourisme. Le programme d’innovation
est résolument prioritaire et l’encouragement doit être ciblé sur des projets,
d’une part, importants afin d’éviter «la politique de l’arrosoir» et, d’autre part,
novateurs et d’avant-garde.
In casu, l’autorité intimée a refusé d’accorder au recourant une aide
financière au motif que le projet de formation n’est pas en rapport direct
avec l’introduction d’une innovation, soit avec le développement de nouveaux
produits, équipements et canaux de distribution. L’interprétation qu’il donne
de la let. d de l’art. 2 de l’arrêté fédéral est en tous points conforme à la volonté
du législateur (supra consid. 3.1).
Il appert clairement des pièces versées au dossier que le projet de formation
ne constitue ni un projet pilote ni une spécialité qui n’est pas encore exercée
ou qui n’a pas encore ses spécialistes. Dans sa prise de position du 17 janvier
2000, l’Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie
remarque qu’il existe à côté du type de formation prodiguée par le recourant,
des écoles supérieures de tourisme reconnues par la Confédération, comme
X, qui dispense une formation aboutissant à un diplôme de gestionnaire en
tourisme. Ledit office laisse donc entendre de manière implicite qu’il ne s’agit
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pas, en l’occurrence, d’une formation véritablement nouvelle. D’ailleurs,
aux dires du recourant lui-même, cette formation ne fait que compléter les
gammes de formations déjà existantes et vise uniquement à améliorer la
qualité des prestations existantes. Certes, il est possible que la formation en
question réponde à un besoin de produits engendrés par l’Expo.02 et par la
nouvelle plate-forme informatique «Deskline», mais le recourant ne dit ni ne
démontre en quoi cette demande est en rapport avec un nouveau produit. Le
fait que la formation soit accessible à un grand nombre de personnes et qu’elle
génère des effets sur le terrain est également totalement dénué de pertinence
au regard des objectifs poursuivis par l’arrêté fédéral. Comme nous venons
de le voir, la formation et le perfectionnement professionnels peuvent être
subventionnés dans le cadre de l’arrêté fédéral à condition qu’ils contribuent à
introduire un nouveau produit. Or, force est de constater que tel n’est pas le
cas en l’espèce.
Dans son mémoire, le recourant allègue que son projet est novateur en ce sens
qu’il formera des professionnels pour le développement du tourisme léger,
type «Bed & Breakfast», ainsi que pour la demande importante en personnel
qualifié qu’engendrera l’Expo.02. Le tourisme de type «Bed & Breakfast» n’est
pas un projet novateur; il est connu depuis plusieurs années déjà. Quant à
la demande en personnel qualifié pour l’Expo.02, elle n’est pas non plus en
rapport avec une innovation au sens de l’arrêté fédéral. Le recourant soutient
par ailleurs que la nouveauté réside dans le fait que la formation proposée
est modulaire afin de répondre à des besoins spécifiques et qu’en suivant la
formation complète le candidat pourra obtenir un brevet fédéral d’assistant
en tourisme. Cet argument est également sans fondement car, outre le fait que
la formation sous forme de modulaire est déjà connue depuis de nombreuses
années, on doit bien admettre qu’elle n’est pas liée au développement de
nouveaux produits. Enfin, s’il est vrai que la formation en cause offre une
nouvelle filière, elle ne répond cependant pas au critère d’innovation dans le
sens décrit ci-dessus.
Enfin, il sied de relever que le projet en question ne peut pas être assimilé
à un projet important au sens de l’art. 2 de l’arrêté fédéral. Admettre le
contraire conduirait inévitablement à disperser les moyens financiers mis
à disposition. Or, comme déjà dit, c’est précisément ce qu’entendait éviter le
législateur en concentrant les aides sur «quelques projets importants», soit sur
ceux qui, «étant axés sur l’innovation, sont propres à accélérer l’adaptation
des structures du tourisme aux conditions du marché mondial» (art. 1 de
l’ordonnance).
(La Commission de recours DFE rejette le recours)
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 65.31 - Extrait de la décision sur recours de la Commission de recours DFE du 16
juin 2000 dans la cause C. c / le Secrétariat d'état à l'économie; 98/MD-001
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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