ch_vb · JAAC 58.23 · 1992-11-30 · de


JAAC 58.23
Entscheid des Bundesrates vom 30. November 1992
Régale des poudres. Recours contre une décision du DMF constatant
la conformité à la loi du système de distribution et des prix fixés par
l’intendance du matériel de guerre (IMG).
Art. 4, 31 et 41 Cst. Art. 8 LExpl. Art. 12 ss OExpl. Art. 67 al. 5 O sur les
attributions (RO 1968 241).
- Les activités comprises dans la régale des poudres sont soustraites à la
liberté du commerce et de l’industrie.
- La Confédération a toute latitude d’exercer elle-même le monopole
que lui confère la constitution ou d’en concéder l’exercice à des tiers.
Le système de distribution, selon lequel le commerce passe par un
petit nombre de grossistes et les autorisations d’importation ne sont
qu’exceptionnellement accordées à des particuliers, est conforme à la
base constitutionnelle de la régale et au principe d’égalité.
- L’IMG doit exposer de manière détaillée la fixation des prix de la
marchandise qu’elle importe (ventilation entre frais de revient,
émolument régalien et frais administratifs), afin que les détaillants
puissent contrôler que les frais perçus l’ont été dans le respect du
principe de la couverture des frais et de celui de l’équivalence.
Pulverregal. Beschwerde gegen eine Feststellungsverfügung des
EMD, wonach das Vertriebssystem und die Preisgestaltung der
Kriegsmaterialverwaltung (KMV) für Jagd- und Sportmunition
gesetzeskonform ist.
Art. 4, 31 und 41 BV Art. 8 SprstG. Art. 12 ff. SprstV. Art. 67 Abs. 5
Dienstordnung (AS 1968 225).
- Die durch das Pulverregal erfassten Tätigkeiten sind der Handels- und
Gewerbefreiheit entzogen.
1

- Es steht dem Bund im Bereich von Bundesregalen frei, das Monopol
selbst auszuüben oder mittels Erteilung von Konzessionen Dritten
zu übertragen. Das Vertriebssystem, wonach der Geschäftsverkehr
durch wenige Grossisten erfolgt und Einfuhrbewilligungen
nur ausnahmsweise an Private erteilt werden, ist mit der
Verfassungsgrundlage des Regals und mit der Rechtsgleichheit
vereinbar.
- Die KMV muss die Preisgestaltung der von ihr importierten Ware
detailliert darstellen (Aufschlüsselung nach Beschaffungskosten,
Regalgebühr und Verwaltungskosten), damit die Detaillisten die
Gebührenerhebung nach den Grundsätzen des Äquivalenzprinzips und
des Kostendeckungsprinzips überprüfen können.
Regalia delle polveri. Ricorso contro una decisione del DMF che
accerta come il sistema di distribuzione e la determinazione del prezzo
dell’Intendenza del materiale da guerra (IMG) per la munizione da
caccia e per quella sportiva sono conformi alla legge.
Art. 4, 31 e 41 Cost. Art. 8 LEspl. Art. 12 segg. OEspl. Art. 67 cpv. 5 O sulle
attribuzioni (RU 1968 241).
- Le attività della Regalia delle polveri sono sottratte alla libertà di
commercio e d’industria.
- La Confederazione ha la possibilità di esercitare il monopolio che le
conferisce la Costituzione oppure di concederne l’esercizio a terzi. Il
sistema di distribuzione, secondo cui il commercio è esercitato da pochi
grossisti e le autorizzazioni d’importazione sono rilasciate a privati
soltanto eccezionalmente, è conforme al fondamento costituzionale
della regalia e al principio dell’uguaglianza di diritti.
- L’IMG deve illustrare dettagliatamente i prezzi della merce che
importa (suddivisione tra spese d’acquisto, tassa di regalia e costi
amministrativi), affinché i dettaglianti possano verificare che la
riscossione delle tasse è avvenuta nel rispetto del principio della
copertura dei costi e di quello dell’equivalenza.
I
A. Mit Verfügung vom 14. September 1987 hat die Kriegsmaterialverwaltung
(KMV) ein Einfuhrgesuch der Beschwerdeführerin, die Waffenhandel betreibt,
vom 3. August 1987 für Sportmunition abgewiesen. Da die Voraussetzungen
einer Ausnahmebewilligung für die direkte Einfuhr nicht erfüllt seien,
müsse der ordentliche Weg der Bestellung über einen Munitionsgrossisten
beschritten werden.
Das EMD hat eine gegen diese Verfügung am 9. Oktober 1987 eingereichte
Beschwerde am 29. März 1988 abgewiesen (vgl. VPB 54.35).
2

Dagegen hat die Beschwerdeführerin am 2. Mai 1988 beim Bundesrat
Verwaltungsbeschwerde eingereicht, diese indes mit Schreiben an das
Bundesamt für Justiz vom 29. Dezember 1989 wieder zurückgezogen.
B. Am 12. Januar 1990 beantragte die Beschwerdeführerin dem EMD,
es sei die Verpflichtung der KMV festzustellen, von dieser importierte
Munition ihr als Detaillistin zum Ankaufspreis zuzüglich Regalgebühr
gemäss Art. 8 des BG vom 25. März 1977 über explosionsgefährliche Stoffe
(Sprengstoffgesetz [SprstG], SR 941.41) zu verkaufen. Gleichzeitig sei
festzustellen, dass die Verkaufspreise für die von der KMV importierte
Munition insoweit rechtswidrig seien, als sie den Ankaufspreis zuzüglich
Regalgebühr überstiegen. Im weiteren stellte sie den Antrag, die KMV sei
anzuweisen, bei der Fakturierung von Munitionsverkäufen an Detaillisten
Ankaufspreis und Regalgebühr getrennt anzuführen. Zudem sei ihr die
Differenz zwischen dem von ihr bezahlten Kaufpreis und dem Ankaufspreis
(zuzüglich Regalgebühr) für die ab 15. Januar 1980 bezogene Munition
zurückzuerstatten.
C. Das EMD wies die Feststellungsbegehren mit Verfügung vom 8. August 1990
ab und trat auf die weiteren Begehren nicht ein.
Es bejahte ein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerin an einer
Feststellungsverfügung, weil zwischen der KMV und den Detaillisten
kein Vertragsverhältnis bestehe und der Beschwerdeführerin daher die
Möglichkeit fehle, einen konkreten Rechtsanwendungsakt der KMV auf
dem Beschwerdeweg anzufechten. Auf das Begehren betreffend die Art der
Fakturierung trat es nicht ein. Die entsprechenden Angaben könnten bei der
Pulververwaltung in Erfahrung gebracht werden, und die Beschwerdeführerin
habe diese im Rahmen von Beschwerdeverfahren bereits erhalten. Auch auf
das Schadenersatzbegehren trat es nicht ein; die KMV habe einem solchen
Begehren keine Folge gegeben, und dies könne nicht mit einer Verfügung
des EMD nachgeholt werden. Im übrigen wäre zur Beurteilung einer
entsprechenden Beschwerde gemäss Art. 116 Bst. e OG das Bundesgericht
zuständig.
Unter Berufung auf Art. 8 SprstG[162], Art. 12 ff. der V vom 26. März
1980 (Spreng-Stoffverordnung[163] [SprstV], SR 941.411), Art. 67 Abs. 5
der V vom 31. Januar 1968 über die Obliegenheiten des Eidgenössischen
Militärdepartements, der Kommission für militärische Landesverteidigung,
des Leitungsstabes und der Truppenkommandanten (Dienstordnung[164],
SR 510.21) und Art. 18 Abs. 5 seiner nicht in der Amtlichen Sammlung
der Bundesgesetze (AS) publizierten V vom 1. Februar 1968 über die
Obliegenheiten der Gruppen, Ämter und Dienststellen des Eidgenössischen
Militärdepartements (V EMD zur Dienstordnung[165], Sammelband des
Militäramtsblattes, SMA, 88 120 ff.) hielt das EMD die KMV für zuständig,
die Verkaufspreise für Munition festzulegen. Was die Angemessenheit
der Preisgestaltung betreffe, verwies es im wesentlichen auf den zitierten,
rechtskräftigen Entscheid des EMD vom 29. März 1988 (vgl. vorne, A). In
diesem Entscheid sei die Zulässigkeit des Vertriebssystems der KMV, welches
grundsätzlich über Grossisten führe, begründet worden. Das EMD bestätigte
zudem die fiskalische Komponente des Pulverregals, welches in vernünftigen
3

Grenzen auch Gewinn abwerfen dürfe. Der KMV entstünden im übrigen
neben dem Ankaufspreis noch Kosten für Transport, Lagerhaltung und
Verkauf sowie Zollabgaben, was sich im Verkaufspreis niederschlage.
D. Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin am 4. September
1990 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem
Rechtsbegehren, die von ihr beantragten Feststellungen zu treffen und
insoweit die Verfügung des EMD aufzuheben.
Das Bundesgericht eröffnete am 8. Mai 1991 mit dem Bundesrat einen
Meinungsaustausch über die Zuständigkeitsfrage. Die Instruktionsbehörde
des Bundesrates erklärte sich am 3. Juli 1991 im Einvernehmen mit dem
Bundesgericht bereit, die Beschwerde als Verwaltungsbeschwerde zu
behandeln, worauf das Bundesgericht am 27. September 1991 Nichteintreten
auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde beschloss.
E. Die Beschwerdeführerin machte in ihrer Beschwerde geltend, Art. 41 BV
und die entsprechende Gesetzgebung erlaubten es nicht, beim Weiterverkauf
importierter Munition an Dritte über die Regalgebühr hinausgehende
Gebühren zu berechnen. Insbesondere fehle es an einer Delegation der
Preisberechnung an die KMV, welcher bei der Preisberechnung kein
Ermessensspielraum zustehe. Auf jeden Fall seien die erhobenen Gebühren
unangemessen und verstiessen gegen die Handels- und Gewerbefreiheit.
Im weiteren machte die Beschwerdeführerin geltend, das von der
KMV organisierte Vertriebssystem funktioniere nicht; der Bund könne
das Pulverregal ebenso gut mittels Konzessionssystem ausüben. Das
Schiesspulvermonopol habe seine fiskalische Bedeutung im übrigen bereits
weitgehend verloren, und den sicherheitspolitischen Interessen könne mit
weniger weitgehenden Mitteln Rechnung getragen werden. Eigentliches
Kriegsmaterial, insbesondere die weit gefährlicheren Sprengstoffe, unterlägen
nur einer Bewilligungspflicht. Die Beschwerdeführerin führte im weiteren aus,
die von der KMV beim Import von Munition zu erhebenden Gebühren seien
im Sprengstoffgesetz und in der Sprengstoffverordnung abschliessend geregelt;
die Delegationsnorm in der Dienstordnung betreffe nur die technische
Vollzugskompetenz. Wenn der KMV für den Vertrieb der Munition ein
gewisses Ermessen eingeräumt werde, so habe sie dieses pflichtgemäss,
möglichst schonend und nicht willkürlich auszuüben. Die vorliegend
verlangten Abgaben stünden indes in einem offensichtlichen Missverhältnis
zum objektiven Wert der erbrachten Leistung und so im Widerspruch zum
Äquivalenzprinzip.
F. Das EMD verzichtete auf eine neue Stellungnahme und verwies auf die
Vernehmlassung der KMV vom 30. Oktober 1990. Auf den Inhalt dieser
Vernehmlassung wird soweit erforderlich in der Entscheidbegründung
hingewiesen.
Die Instruktionsbehörde des Bundesrates hat in der Folge noch die
Rechnungen der Pulververwaltung für die Jahre 1989 und 1990 zu den Akten
genommen.
G. Am 9. Juni 1992 revidierte der Bundesrat Art. 67 Abs. 5 Dienstordnung
(AS 1992 1240). Der zweite Satz lautet neu: «Sie fabriziert Schwarzpulver
und vertreibt es.» Der Halbsatz betreffend den Vertrieb von Jagd- und
Sportmunition wurde gestrichen.
4

…
II
1.1. Nach Art. 99 Bst. a und b OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ausgeschlossen gegen Verfügungen über die Genehmigung von Erlassen und
über Tarife, ausser über Tarife auf dem Gebiet der Privatversicherung und der
Verwertung von Urheberrechten.
Eine Feststellungsverfügung betreffend die Zulässigkeit eines Erlasses ist einer
Genehmigung von Erlassen gleichzustellen. Der Ausschlussgrund von Art. 99
Bst. a und b OG entfiele nur, wenn es eher um die Anwendung der Norm
als um die Überprüfung des Erlasses beziehungsweise des Tarifs insgesamt
ginge; mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann nur eine konkrete, keine
abstrakte Normenkontrolle verlangt werden. Im vorliegenden Fall geht es -
auch nach Auffassung des Bundesgerichts - vorrangig um die Überprüfung des
Erlasses beziehungsweise des Tarifs als Ganzes.
Tarife stellen in der Regel ein System beziehungsweise ein Gefüge von
Entgeltleistungen dar, deren Abstufung nicht notwendigerweise nach dem
Wert, sondern auch nach anderen - sozialen, politischen, technischen -
Gesichtspunkten erfolgen kann, welche dem Bürger unter Umständen nur
schwer zugänglich sind und bei welchen der verfügenden Behörde ein
gewisser Beurteilungsspielraum zustehen muss Bei dem hier zu beurteilenden
Tarif stehen solche technischen Aspekte im Vordergrund; aufgrund der im
Tarif geregelten Materie ist daher davon auszugehen, dass die angefochtene
Verfügung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht unterliegt (BGE 100
Ib 330, BGE 101 Ib 72f., BGE 102 Ib 305, BGE 103 Ib 317 f. sowie BGE 104 Ib
416; Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 105;
Saladin Peter, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel 1979, S. 73 f.).
Aus Art. 72 Bst. a VwVG in Verbindung mit Art. 74 Bst. a VwVG ergibt sich
daher die Zuständigkeit des Bundesrates zur Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde.
1.2. Das EMD hat eine Feststellungsverfügung getroffen, welche zuungunsten
der Beschwerdeführerin ausgefallen ist; diese ist daher durch die Verfügung
formell beschwert. Zu berücksichtigen ist dabei auch, dass durch den Erlass
der Feststellungsverfügung offensichtlich keine Drittrechte beeinträchtigt
worden sind. Letztlich geht es um die Frage, ob eine Feststellungsverfügung
getroffen werden durfte, unabhängig davon, ob eine Pflicht zu deren Erlass
bestand. In der Lehre wird auch die Auffassung vertreten, es sei zulässig,
zwischen Recht und Pflicht zum Erlass einer Feststellungsverfügung zu
unterscheiden (Knapp Blaise, Précis de droit administratif, 3. Auflage, Basel
1988, Rz. 969). Nach Auffassung des Bundesrates kann daher nicht von
einer offensichtlich geradezu nichtigen Verfügung gesprochen werden; die
Verfügung würde daher die Parteien binden, wenn sie unangefochten bliebe
(Grisel André, Traité de droit administratif, Bd. II, Neuenburg 1984, S. 900 f.;
5

Gygi, a.a.O., S. 129; Saladin, a.a.O., S. 103; BGE 116 Ib 123, BGE 116 Ib 426 ff. und
BGE 116 Ib 434; VPB 45.50). Aus dieser Sicht steht somit einem Eintreten auf
die Beschwerde nichts im Wege.
1.3. Gegenstand der Beschwerde bildet der Beschwerdeentscheid des EMD,
insbesondere die Praxis der KMV, welche sich unter anderem auf Art. 67 Abs. 5
Dienstordnung in der alten Fassung stützte und während einer Übergangsfrist
von 2 Jahren in einem gewissen Umfang noch weitergeführt werden soll.
Da mithin auch die Beschwerdeführerin von einer sich noch auf diese
Bestimmung stützenden Praxis betroffen sein kann, hat sie immer noch ein
schutzwürdiges Interesse an einem Feststellungsentscheid. Die zukünftige
Praxis unter der Herrschaft des revidierten Art. 67 Abs. 5 Dienstordnung ist
hier nicht zu beurteilen. Die folgende Entscheidbegründung geht daher von
Art. 67 Abs. 5 Dienstordnung in der alten Fassung aus.
1.4. Auf die im übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 52 VwVG) ist daher einzutreten.
2. Art. 41 Abs. 1 BV bestimmt, dass die Fabrikation und der Verkauf von
Schiesspulver ausschliesslich dem Bund zustehen; das Pulverregal begründet
für den Bund das Monopol für Schiesspulver (Malinverni Giorgio, Kommentar
zur Schweizerischen Bundesverfassung, Rz. 5 zu Art. 41 BV; Häfelin Ulrich /
Haller Walter, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2. Auflage, Zürich 1988,
S. 450, Rz. 1492 ff.; Sutter-Somm Karin, Das Monopol im schweizerischen
Verwaltungs- und Verfassungsrecht, Basel/Frankfurt am Main 1989, S. 73).
Der Zweck des Pulverregals war von jeher sowohl ein militärischer als auch
ein fiskalischer (Malinverni, a.a.O., Rz. 2; Sutter-Somm, a.a.O., S. 73 und 74 f.).
An dieser fiskalischen Seite des Pulverregals ändert auch der Umstand nichts,
dass die Einnahmen aus dem Pulverregal zurückgingen, als - bereits vor 1874
- das Bundesmonopol für Sprengpulver wegfiel. Regalgebühren, welche sich
auf eine gesetzliche Grundlage stützen, können denn auch nur nach dem
Äquivalenzprinzip und nicht nach dem Kostendeckungsprinzip überprüft
werden (BGE 109 Ib 314 und BGE 114 Ia 12). Den militärischen Zwecken
des Pulverregals können die Aspekte der Qualitätssicherung für Munition
sowie die sicherheitspolitischen Überlegungen zugerechnet werden; es soll
sichergestellt werden, dass in der gesamten Armee mit Munition gleicher
Qualität geschossen wird und die Armee über die vorhandene Munition im
Bilde ist. Auch die militärischen Aspekte des Pulverregals haben heute noch
Gültigkeit. Der Umstand, dass für die Einfuhr bestimmter Kriegsmaterialien -
auf Grund des BG vom 30. Juni 1972 über das Kriegsmaterial (KMG, SR 514.51)
- weniger strenge Voraussetzungen gelten, stellt das auf Verfassungsstufe
verankerte Pulverregal nicht in Frage.
Monopole schliessen in der Regel die Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31
BV) aus (Sutter-Somm, a.a.O., S. 44); die Berufung auf die Handels- und
Gewerbefreiheit hilft der Beschwerdeführerin daher nicht.
Die in der Literatur zu findende Kritik an der Berechtigung des Pulverregals in
der heutigen Zeit (Sutter-Somm, a.a.O., S. 75) versteht sich de lege ferenda; sie
stellt den Bestand des Pulverregals somit auch nicht in Frage.
2.1. Die Beschwerdeführerin rügt vorerst die Art der Ausübung des
Pulverregals durch die KMV.
6

Das Sprengstoffgesetz umschreibt in Art. 8 den Umfang des Pulverregals und
die von Dritten, welchen der Bund die Herstellung, die Einfuhr oder den
Verkauf von Schiesspulver gestattet, zu erhebenden Regalgebühren. Danach
steht das Recht, Schiesspulver herzustellen, einzuführen und zu verkaufen,
ausschliesslich dem Bunde zu (Abs. 1). Eine Pflicht, an der Erfüllung dieser
Aufgaben auch Private zu beteiligen, besteht nach dieser Bestimmung nicht
(Häfelin/Haller, a.a.O., Rz. 1494; Sutter-Somm, a.a.O., S. 16 ff.).
2.2. Die Verleihung von Monopolkonzessionen steht im Ermessen der
Konzessionsbehörde (Aubert Jean-François, Traité de droit constitutionnel
suisse, Bd. II, Neuenburg 1967, Rz. 1949; Häfelin Ulrich / Müller Georg,
Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990, Rz. 2013 und
2017; Knapp, a.a.O., Rz. 1403; Sutter-Somm, a.a.O., S. 17). Für Munition mit
einem Kaliber unter 11,5 mm ist die KMV Konzessionsbehörde (Art. 13
Abs. 2 Bst. a SprstV in Verbindung mit Art. 67 Abs. 5 Dienstordnung). Art. 67
Abs. 5 Dienstordnung bestätigt noch ausdrücklich, dass der Vertrieb von
Jagd- und Sportmunition der KMV obliegt. Diese hat gestützt auf Art. 13
Abs. 1 SprstV, Art. 4 ff. KMG und Art. 5 der V vom 10. Januar 1973 über
das Kriegsmaterial (VKM, SR 514.511) ein Vertriebssystem entwickelt, das
grundsätzlich die Einfuhr durch die KMV und den Verkauf der Ware an
zwei Grossisten vorsieht. Ein Direktverkauf der KMV an Detaillisten ist
nicht vorgesehen. Ausnahmsweise erteilte die KMV jedoch Detaillisten
auch Bewilligungen für den Direktimport von Munition. Inwiefern die KMV
mit diesem Vertriebssystem angesichts der Möglichkeit, das Pulverregal
ausschliesslich selber zu betreiben, das ihr hier unbestreitbar zustehende
Ermessen verletzt haben könnte, ist nicht ersichtlich.
2.3. Die Kritik an diesem Vertriebssystem erweist sich im übrigen als
ungerechtfertigt. Die KMV hält ein Lager von über 1000 Sorten Munition,
was für die Grosszahl der verkauften Munition kurze Lieferfristen
ermöglicht. Nur bei der Einfuhr nicht kuranter Ware - welcher nur
untergeordnete Bedeutung zukommt - bestehen längere Lieferfristen,
was indes auch bei der Direkteinfuhr durch einen Detaillisten der Fall
wäre. Beschwerden im vorliegenden Bereich waren selten, was ebenfalls
für dieses Vertriebssystem spricht. Zudem erlaubt ein Vertriebssystem
mit nur wenigen Grossisten, welche die Ware von der KMV beziehen,
und nur ausnahmsweise Bewilligungen für die Direkteinfuhr durch
Detaillisten die unentbehrliche Kontrolle des Munitionsvertriebs durch
die KMV; dieser Sicherstellung geeigneter Kontrollen kommt für die
Erteilung von Monopolkonzessionen besondere Bedeutung zu. Diesen
Gesichtspunkt übersieht die Beschwerdeführerin, wenn sie behauptet,
die Konzessionserteilung an Detaillisten wäre die bessere Variante als das
dargestellte Vertriebssystem der KMV.
2.4. Die Beschwerdeführerin hat daher aufgrund der massgeblichen
gesetzlichen Vorschriften keinen Anspruch auf eine Bewilligung zum
Direktimport von Munition. Der Vorwurf der Verletzung der Rechtsgleichheit
(Art. 4 BV) hält nicht stand; der Gleichheitsgrundsatz und damit Art. 4 BV sind
nur verletzt, wenn zwei gleiche tatsächliche Situationen ohne sachlichen
Grund unterschiedlich beurteilt werden (Haefliger Arthur, Alle Schweizer
sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 70). Vorliegend wurden die
Monopolkonzessionen den Grossisten nach sachlichen, auf Verordnungsstufe
geregelten Voraussetzungen erteilt. Dafür, dass nur eine beschränkte Zahl
7

von Konzessionen erteilt wurde, können gute Gründe angeführt werden
(vgl. vorne, E. 2.2.). Die Beschwerdeführerin, welche nach Massgabe der
Beschwerdeakten im übrigen gar nicht als Grossistin tätig sein will, kann
sich zudem nicht darauf berufen, gleich wie jene behandelt zu werden. Ein
Vergleich von Detaillisten mit Grossisten ist nicht möglich. Ob die KMV bei der
Erteilung von Ausnahmebewilligungen das ihr zustehende Ermessen richtig
ausgeübt hat, kann im Einzelfall auf dem Beschwerdeweg überprüft werden,
weil die entsprechenden abweisenden Entscheide anfechtbare Verfügungen
darstellen.
3. Kernpunkt der Beschwerde bildet die Kritik an den Verkaufspreisen für die
von der KMV importierte Munition.
3.1. Wird einer Detaillistin der Direktimport erlaubt, so hat sie der KMV
nur die in Art. 8 Abs. 3 SprstG und Art. 14 Abs. 1 SprstV für diesen Fall
betragsmässig festgelegte Regalgebühr auf dem fakturierten Wert zu erstatten.
3.2. Bestellt indes eine Detaillistin bei der KMV Munition, welche diese nicht
auf Lager hat, so besorgt sich die KMV die Munition und verkauft sie der
Bestellerin unter Einschaltung eines Grossisten. Für diesen Fall fehlt auf
gesetzlicher Stufe eine betragsmässige Regelung der Regalgebühr.
Die Bedingungen für den Verkauf von Sport- und Jagdmunition sind aufgrund
von Delegationsnormen (Art. 8 Abs. 4 SprstG, Art. 67 Abs. 5 Dienstordnung)
in den «Allgemeinen Bedingungen» der KMV vom 10. Dezember 1970
niedergelegt worden. Ziff. 3 dieser «Allgemeinen Bedingungen» überträgt
die Festsetzung der Verkaufspreise (ohne Warenumsatzsteuer) der
Pulververwaltung; die Grossistenpreise betragen 65% der Verkaufspreise.
Aufgrund dieser Delegation hat die Pulververwaltung die Verkaufspreise in
Preislisten festgesetzt. Die darin enthaltenen Preise sind jene des Endverkaufs:
sie enthalten sowohl die Regalgebühr als auch alle Auslagen (Transportkosten
und Zollabgaben) und Verwaltungskosten (z. B. Lagerkosten) der KMV. Die
Regalgebühr beziehungsweise der Regalertrag ergibt sich aus der Differenz der
Beschaffungskosten und des Abgabepreises an die Grossisten. Die Preislisten
der Pulververwaltung legen die Regalgebühr mithin nicht offen, was auch auf
die Fakturierung seitens der KMV zutrifft.
Ob Art. 8 Abs. 3 SprstG und Art. 14 Abs. 1 Bst. b SprstV beziehungsweise die
von der KMV aufgrund der vorne erwähnten Delegationsnormen aufgestellten
Preislisten - aus welchen die Höhe der Regalgebühr im übrigen nicht
ersichtlich ist - auch für diesen Fall eine genügende gesetzliche Grundlage für
die Erhebung der Regalgebühr darstellen, braucht hier nicht entschieden zu
werden, weil diese von der Beschwerdeführerin nicht in Frage gestellt worden
ist. Die KMV ist im weiteren offensichtlich berechtigt, ihre Beschaffungskosten,
das heisst den von ihr dem ausländischen Lieferanten/Hersteller bezahlten
Ankaufspreis sowie die ihr durch den Import entstandenen Auslagen
(Frachtspesen, Zollabgaben) weiterzuverrechnen. Umstritten ist jedoch,
ob darüber hinaus allgemeine Verwaltungskosten (z. B. Lagergebühren) in
Rechnung gestellt oder gar ein Gewinn erzielt werden darf.
3.2.1. Für die Berechnung der Regalgebühr ist der fakturierte Wert
massgeblich (Art. 8 Abs. 3 SprstG und Art. 14 Abs. 1 SprstV). Dieser
fakturierte Wert umfasst im Falle des Imports durch die KMV neben dem
Ankaufspreis auch die der KMV entstandenen Kosten (z. B. Zollabgaben und
8

Transportkosten), nicht aber die Verwaltungskosten der KMV. Würde die
Regalgebühr auch auf den Verwaltungskosten erhoben, so führte dies zu einer
doppelten Gebührenerhebung für die gleiche Leistung, für welche vorliegend
kein Grund ersichtlich ist.
Dass der Grossist auf dem ihm von der KMV in Rechnung gestellten Preis noch
die Grossistenmarge erheben kann, ergibt sich von selbst (vgl. zur Zulässigkeit
dieses Vertriebssystems vorne, E. 2.1. - 2.4.).
3.2.2. Die KMV erhebt neben den Beschaffungskosten und der nach Gesetz für
den Direktimport durch Dritte zu erhebenden Regalgebühr einen Zuschlag
für die nicht zum fakturierten Wert zählenden Verwaltungskosten, also eine
Verwaltungsgebühr. Von der Preisgestaltung her ist allein dieser Zuschlag
umstritten.
Art. 8 Abs. 4 SprstG ermächtigt den Bundesrat, ergänzende Bestimmungen zum
Pulverregal zu erlassen; in diesem Sinne hat der Bundesrat in Art. 67 Abs. 5
Dienstordnung die KMV mit der Verwaltung des Pulverregals im allgemeinen
und dem Vertrieb von Jagd- und Sportmunition im besonderen beauftragt.
Das EMD hat in seiner Verordnung zur Dienstordnung in Art. 18 Abs. 5 die
KMV ermächtigt, die Verkaufsbedingungen für die regalpflichtige Munition
festzusetzen.
Eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinne ist auch im Bereich der
Regalgebühren erforderlich (BGE 109 Ib 315), sei es nun für die Regalgebühr
selbst, sei es für damit im Zusammenhang stehende Verwaltungsgebühren.
Regalgebühren, welche sich auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen,
können nur nach dem Äquivalenzprinzip überprüft werden. Eine solche
gesetzliche Grundlage im formellen Sinne fehlt hier zumindest für die neben
der eigentlichen Regalgebühr erhobenen Verwaltungsgebühren.
An den Grundsatz der Gesetzmässigkeit der hier allein zu beurteilenden
Verwaltungsgebühren kann indes ein weniger strenger Massstab angelegt
werden, wenn dem Bürger die Überprüfung der erhobenen Gebühren auf ihre
Rechtmässigkeit anhand von verfassungsrechtlichen Prinzipien, insbesondere
aufgrund der sich aus Art. 4 BV ergebenden allgemeinen Grundsätze der
Gebührenerhebung, des Kostendeckungsprinzips und des Äquivalenzprinzips,
ohne weiteres möglich ist (BGE 114 Ia 11 f.; BGE 112 Ia 44). Die Schutzfunktion
des Legalitätsprinzips übernähme dann die dem Pflichtigen mögliche
Überprüfung der Gebühr nach dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip
(Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 2048 ff). Dies bedingte indes, dass es den
Betroffenen aufgrund der ihnen zur Verfügung stehenden Unterlagen
(Preislisten, Rechnung usw.) insgesamt möglich ist, die Angemessenheit dieser
Verwaltungsgebühren zu überprüfen. Dabei müssten die Beschaffungskosten
ersichtlich sein, das heisst der Ankaufspreis sowie die der KMV beim Import
entstandenen Auslagen wie Transportkosten und Zollgebühren (zusammen
der fakturierte Wert), die Regalgebühr und der Verwaltungskostenanteil.
Die blosse Möglichkeit, die Gebührenerhebung auf dem Beschwerdeweg
bei voller Kognition überprüfen lassen zu können - welche vorliegend
dadurch geschaffen wurde, dass das EMD ein schutzwürdiges Interesse der
Beschwerdeführerin an einer Feststellungsverfügung bejaht hat (Art. 25 Abs. 2
VwVG) -, vermag für sich allein die Schutzfunktion des Legalitätsprinzips nicht
zu übernehmen.
9

Im Zusammenhang mit Regalgebühren erhobene Verwaltungsgebühren
ohne ausreichende gesetzliche Grundlage sind daher - wie gewöhnliche
Verwaltungsgebühren - grundsätzlich sowohl nach Äquivalenzprinzip als
auch nach Kostendeckungsprinzip zu überprüfen.
4. Überprüft man die von der KMV erhobenen Verwaltungsgebühren nach den
aus Art. 4 BV abgeleiteten Prinzipien der Gebührenbemessung, so ergibt sich
folgendes:
4.1. Nach dem Kostendeckungsprinzip (Grisel, a.a.O., S. 611 f.; Gygi Fritz,
Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 275 f.; Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 2062 ff.;
Knapp, a.a.O., Rz. 2823 ff.) soll der Ertrag von Gebühren die gesamten Kosten
des entsprechenden Verwaltungszweiges nicht übersteigen, wobei auch die
allgemeinen Unkosten veranschlagt werden dürfen. Die Gesamtkosten müssen
indes nicht so auf die einzelnen Tätigkeiten aufgeteilt werden, wie es dem
tatsächlich erfolgten Arbeits- und Kostenaufwand entsprechen würde.
Den Rechnungen der KMV/Pulververwaltung ist zu entnehmen, dass mit dem
Munitionshandel 1988 ein Kostendeckungsgrad von 117% erreicht wurde. In
den Jahren 1989 und 1990 wurde der Kostendeckungsgrad - wie von der KMV
versprochen - gesenkt; 1989 betrug er 113.7%,1990 noch 109.99% .
Die Rechnung per 1990 zeigt einen Überschuss von 9.99%. Geht man davon
aus, dass der Durchschnitt der erhobenen Regalgebühren etwas unter 10%
liegt (die Regalgebühren liegen zwischen 1% und 10%), so heisst dies, dass
der grösste Teil dieses Überschusses auf die Regalgebühr entfällt. Daher
kann hier nach Auffassung des Bundesrates nicht mehr von einer das
Kostendeckungsprinzip verletzenden Gebührenerhebung gesprochen werden.
Die Überschreitung der Kostendeckung stellt somit keine Verletzung von Art. 4
BV dar.
Auf die Frage, ob die Kostendeckung von 113,7% pro 1988 beziehungsweise
117% pro 1989 das Kostendeckungsprinzip verletzte, ist hier nicht einzutreten.
Der Bundesrat überprüft in diesem Feststellungsverfahren allein die aktuelle
Praxis der KMV.
4.2. Nach dem Äquivalenzprinzip (Grisel, a.a.O., S. 612 f.; Gygi,
Verwaltungsrecht, S. 276 f.; Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 2066 ff.; Knapp, a.a.O.,
Rz. 2830) dürfen Gebühren nicht in offensichtlichem Missverhältnis zum
objektiven Wert der Leistung stehen; sie müssen sich in vernünftigen Grenzen
halten.
Die Höhe des bei der einzelnen Gebührenerhebung verrechneten
Verwaltungsanteils kann nicht Gegenstand des vorliegenden
Feststellungsverfahrens bilden, das sich mit der Praxis der Gebührenerhebung
allgemein befasst. Wie vorne erwähnt müssen Verwaltungskosten nicht dem
genauen Aufwand entsprechend auf die einzelnen Verrichtungen aufgeteilt
werden.
5. Auf den Vorwurf, die Erhebung von zwei sogenannten Sportrappen auf
bestimmte Arten von Munition sei rechtswidrig, ist nicht einzutreten, da die
Beschwerdeführerin durch diese Abgabe nicht beschwert ist. Der Sportrappen
ist durch die Munitionskäufer zu bezahlen und kann von jenen, die keinem
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der Landesschützenverbände angehören, durch blosse Einsendung einer
dem Käufer von der Kommission für Leistungssport zur Verfügung gestellten
Postkarte bei der Kommission für Leistungssport zurückgefordert werden.
6. Die Beschwerde ist daher in dem Sinne teilweise gutzuheissen, dass
festzustellen ist, dass die KMV die Zusammensetzung der Preise für die
von ihr importierte Munition im Sinne der Erwägungen für die betroffenen
Detaillisten nachvollziehbar gestaltet. Den diesen zur Verfügung stehenden
Unterlagen (Preislisten, Rechnung usw.) muss insgesamt die Aufschlüsselung
der Preise nach Beschaffungskosten, das heisst Ankaufspreis und Auslagen,
Regalgebühr und Verwaltungskosten zu entnehmen sein, damit die Detaillisten
die Gebührenerhebung nach den Grundsätzen des Äquivalenzprinzips
und des Kostendeckungsprinzips überprüfen können. Im übrigen ist die
Beschwerde abzuweisen. Auf die mit dem Feststellungsbegehren verknüpfte
Leistungsklage auf Rückerstattung der Differenz zwischen den von ihr seit
dem 15. Januar 1980 bezahlten Verkaufspreisen und den entsprechenden
Ankaufspreisen der KMV zuzüglich Regalgebühr ist mangels Zuständigkeit
des Bundesrates nicht einzutreten; letztinstanzlich hätte darüber das
Bundesgericht zu befinden (Art. 97 und 116 OG).
Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin entsprechend
ihrem Unterliegen drei Viertel der Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1
VwVG). Zudem ist ihr bloss eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 500.-
zuzusprechen.
[162] Art. 8
Umfang des Regals, Gebühr. 1 Das Recht, Schiesspulver
herzustellen, einzuführen und zu verkaufen, steht ausschliesslich dem Bunde
zu. 2 Schiesspulver ist jedes für Geschosse verwendbare Treibmittel, auch
wenn es Bestandteil von Halb- oder Fertigfabrikaten ist. Der Bundesrat kann
Treibmittel, die auch anderen Zwecken dienen, ausnehmen. 3 Gestattet der
Bund Herstellung, Einfuhr oder Verkauf von Schiesspulver einem Dritten, so
erhebt er eine Gebühr. Für Schiesspulver beträgt die Regalgebühr 10% des
fakturierten Wertes. Für schiesspulverhaltige Halb- oder Fertigfabrikate setzt
der Bundesrat sie je nach dem Wert des darin enthaltenen Schiesspulvers
bis auf 7% des fakturierten Wertes fest. 4 Der Bundesrat kann ergänzende
Bestimmungen erlassen.
[163] Art. 12
Umfang des Regals. Unter das Pulverregal (Art. 8 des
Gesetzes) fallen auch Herstellung, Einfuhr und Verkauf von Schiesspulver
zu Forschungs- und Versuchszwecken. Art. 13
Konzession, Bewilligung.
1 Die Konzession zur Herstellung und Einfuhr von Schiesspulver wird
nur erteilt, wenn die Voraussetzungen des Bundesgesetzes vom 30. Juni
1972 über das Kriegsmaterial erfüllt sind. 2 Sie wird erteilt: a. von der
Kriegsmaterialverwaltung für loses Schiesspulver, Munition mit einem Kaliber
unter 11.5 mm, Schrot- und Industriemunition sowie für pyrotechnische
Gegenstände, die nicht Kriegsmaterial sind. … Art. 14
Regalgebühr. 1 Die
beim Hersteller oder Importeur auf dem Fakturawert erhobene Regalgebühr
beträgt: … b. 5% für Munition über 6.2 mm bis 11.5 mm; …
[164] Art. 67 (alte Fassung). … 5 Die Kriegsmaterialverwaltung verwaltet das
Pulverregal. Sie besorgt die Herstellung und beaufsichtigt den Vertrieb von
Schwarzpulver; ihr obliegt der Vertrieb von Jagd- und Sportmunition. …
[165] Art. 18 … 5 Die Kriegsmaterialverwaltung setzt die Verkaufsbedingungen
für die regalpflichtige Munition fest und erteilt die Grossisten-Patente. …
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 58.23 - Entscheid des Bundesrates vom 30. November 1992
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1994
Année
Anno
Band
58
Volume
Volume
Seite
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Pagina
Ref. No
150 002 093
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.