ch_vb · JAAC 58.14 · 1992-09-28 · de


JAAC 58.14
Entscheid des Bundesrates vom 28. September 1992
Protection des animaux. Haute surveillance de la Confédération sur les
cantons.
Art. 32 LPA. Plainte d’office.
Les autorités fédérales n’exercent qu’avec retenue leur droit de recours
contre des décisions d’autorités cantonales judiciaires; en l’espèce, il
n’y a pas lieu de donner suite à une dénonciation demandant que la
Confédération recoure contre le classement d’une plainte ayant donné
lieu à une enquête pénale pour violation de l’art. 20 OPA.
Tierschutz. Oberaufsicht des Bundes über die Kantone.
Art. 32 TSchG. Amtsklage.
Beim Weiterzug kantonaler Justizentscheide legen sich die
Bundesbehörden Zurückhaltung auf; keine Folge ist vorliegend einer
Aufsichtsbeschwerde zu geben, welche verlangt, dass der Bund eine
Amtsklage gegen die Einstellung einer auf Anzeige hin eingeleiteten
Strafuntersuchung wegen Verletzung von Art. 20 TSchV einreicht.
Protezione degli animali. Alta vigilanza della Confederazione sui
Cantoni.
Art. 32 LPA. Azione d’ufficio.
Le autorità federali esercitano con riserbo il diritto di ricorso contro
decisioni di autorità cantonali giudiziarie; in casu, non deve essere
dato seguito a un ricorso con il quale è chiesto che la Confederazione
promuova un’azione d’ufficio contro l’archiviazione di un’inchiesta
istruita su denunzia per violazione dell’art. 20 OPAn.
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I
A. Aufgrund einer Anzeige des Vereins gegen Tierfabriken vom 12. Juli 1990,
welche vom Kantonstierarzt am 7. August 1990 mit einer Stellungnahme
an das Verhöramt des Kantons … weitergeleitet wurde, eröffnete letzteres
gegen K. eine Strafuntersuchung wegen Zuwiderhandlung gegen Art. 20
der Tierschutzverordnung vom 27. Mai 1981 (TSchV, SR 455.1). Beamte der
Kantonspolizei nahmen im Schweinemastbetrieb von K. einen Augenschein
vor und erstellten darüber zuhanden des Verhöramtes einen Bericht.
Mit Verfügung des Verhöramtes vom 18. Januar 1991 wurde die Untersuchung
gegen K. eingestellt.
B. Am 23. Januar 1991 beschwerte sich der Verein gegen Tierfabriken
beim Bundesamt für Veterinärwesen (BVET) über die Einstellung der
Strafuntersuchung gegen K. Er ersuchte das BVET, in Anwendung von
Art. 32 des Tierschutzgesetzes vom 9. März 1978 (TSchG, SR 455) Amtsklage
einzureichen.
Zur Begründung wurde angeführt, das Tierschutzgesetz verlange nicht nur die
Abwendung von offensichtlichen Schäden und Verhaltensstörungen, sondern
auch die Befriedigung der angeborenen Bedürfnisse und generell den Schutz
des Wohlbefindens der Tiere.
C. Das BVET antwortete am 18. März 1991, es bringe der Schlussfolgerung
des Verhöramtes, eine mangelnde Beschäftigung liege erst vor, wenn
Verhaltensstörungen wie Kannibalismus aufträten, ein gewisses Verständnis
entgegen, weil seine Richtlinien vom 18. April 1986 für die Haltung von
Schweinen das Erfordernis der Beschäftigung offenbar nicht klar genug
konkretisiert hätten. Die Richtlinien seien deshalb am 17. September 1990
klarer gefasst worden.
Im übrigen ergriffen Bundesbehörden in Bundesstrafsachen, deren
Beurteilung in der Zuständigkeit der Kantone liege, nur mit äusserster
Zurückhaltung Rechtsmittel.
Ebenfalls am 18. März 1991 erläuterte das BVET in einem Brief an die
Sanitätsdirektion des Kantons die Problematik der Schweinehaltung aus
fachlicher und rechtlicher Sicht.
D. Bereits am 17. Januar 1991 hatte der Verein gegen Tierfabriken gegen
den Bundesrat sowie den Direktor und einen Abteilungschef des BVET
eine Strafanzeige wegen Amtsmissbrauchs (Art. 312 StGB) und ungetreuer
Geschäftsführung (Art. 314 StGB) eingereicht.
Die Bundesanwaltschaft verfügte am 15. Juli 1991, der Anzeige keine Folge
zu geben, nachdem die Petitions- und Gewährleistungskommissionen
des National- und Ständerates (recte: zu diesem Zeitpunkt bloss jene des
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Nationalrates) einstimmig festgestellt hätten, die Voraussetzungen einer
strafrechtlichen Verantwortlichkeit lägen nicht vor, und die Ermächtigung zur
Strafverfolgung abgelehnt hätten.
E. Am 24. März 1991 reichte der Verein gegen Tierfabriken beim EVD eine
Aufsichtsbeschwerde gegen das BVET ein und machte geltend, das BVET
benehme sich wie eine blosse Informationsstelle. Er rügte zudem, das BVET
nehme weiterhin die ihm zur Verfügung stehenden Aufsichtsmittel nicht
wahr, obwohl der Vollzugsrückstand im Tierschutz per Ende 1991 in einen
offensichtlich illegalen Zustand ausgemündet habe.
Das EVD gab der Aufsichtsbeschwerde am 25. Juli 1991 keine Folge. Es
erläuterte dem Verein gegen Tierfabriken das Instrument der Amtsklage sowie
die Gründe für den Erlass neuer Richtlinien für die Haltung von Schweinen.
F. Gegen diesen Entscheid reichte der Verein gegen Tierfabriken am 1. August
1991 beim Bundesrat eine Aufsichtsbeschwerde ein.
Er machte geltend, eine Verletzung von Art. 20 TSchV sei nicht davon abhängig,
dass bei den Tieren auch eine Verhaltensstörung eintreten müsse; zudem seien
zwei Polizisten gar nicht in der Lage, das Vorliegen von Verhaltensstörungen
zu beurteilen.
Es wurde zudem bestritten, dass die Richtlinien für die Haltung von
Schweinen vom 18. April 1986 unklar gewesen seien; jedermann sei
verständlich, was es heisse, die Schweine müssten über längere Zeit mit Stroh
oder ähnlichem beschäftigt werden.
Da das EVD sich wiederholt schützend vor das BVET gestellt habe, werde
vom Bundesrat die Einleitung einer Disziplinaruntersuchung und die
Amtsenthebung des Direktors und des zuständigen Abteilungschefs gefordert.
G. Das EVD bestätigte in seiner Vernehmlassung vom 9. September 1991 seine
im angefochtenen Entscheid zum Ausdruck gebrachte Haltung.
Der Verein gegen Tierfabriken machte am 7. Oktober 1991
geltend, die Strafanzeige sei nicht abgeschrieben, sondern der
Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates überwiesen worden.
Im übrigen hielt er an seinen Rügen fest; die Amtsbeschwerde sei gerade für
Fälle von Fehlinterpretationen der Tierschutzverordnung wie im vorliegenden
Fall vorgesehen. Der angefochtene Entscheid übernehme unkritisch die
Ausreden des Tierhalters und des BVET.
Das EVD wies diese Anschuldigungen am 27. November 1991 zurück.
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1. (Wesen der Aufsichtsbeschwerde, vgl. VPB 56.37)
Zu den Mitteln, die Bundesbehörden im Rahmen der ihnen aufgrund von
Bundesrecht übertragenen Aufsicht gegenüber kantonalen Behörden zur
Verfügung stehen, gehören vorerst das Einholen von Auskünften (z. B.
mittels Fragebogen), Beratungen, Erlass allgemeiner Weisungen (an alle
Kantone), Erlass besonderer Weisungen an einen bestimmten Kanton oder die
Verpflichtung eines Kantons, dem Bund bestimmte Unterlagen einzureichen.
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Bei der Ausübung der Bundesaufsicht ist der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit zu beachten. Schärfere Aufsichtsmittel sind erst
einzusetzen, wenn die schwächeren nicht zum Ziele geführt haben.
2. Die Oberaufsicht des Bundes über den Vollzug des Tierschutzgesetzes liegt
beim EVD und dessen BVET (Art. 35 TSchG).
Gegen den Aufsichtsbeschwerdeentscheid des EVD kann aufgrund der
hierarchischen Überordnung beim Bundesrat Aufsichtsbeschwerde
erhoben werden (VPB 54.31; Häfelin Ulrich / Haller Walter, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 2. Aufl., Zürich 1988, Rz. 872).
3. National- und Ständerat haben entsprechend den Anträgen ihrer
Kommissionen die Ermächtigung zur Strafverfolgung gegen den Bundesrat
verweigert.
Die Strafverfolgung von Beamten wegen strafbarer Handlungen, die sich
auf die amtliche Tätigkeit oder Stellung beziehen, ausgenommen wegen
Widerhandlungen im Strassenverkehr, bedarf einer Ermächtigung des
EJPD (Art. 15 Abs. 1 des BG vom 14. März 1958 über die Verantwortlichkeit
des Bundes sowie seiner Behördenmitglieder und Beamten
[Verantwortlichkeitsgesetzes, VG], SR 170.32). In der V vom 28. März 1990 über
die Zuständigkeit der Departemente und der ihnen unterstellten Amtsstellen
zur selbständigen Erledigung von Geschäften (Delegationsverordnung,
SR 172.011) ist diese Kompetenz in Art. 12 Bst. f - abgesehen von Fällen
besonderer Bedeutung - an die Bundesanwaltschaft delegiert worden.
Die Bundesanwaltschaft hat die Ermächtigung zur Strafverfolgung gegen
den Direktor und den zuständigen Abteilungschef des BVET bereits nach
dem Entscheid des Nationalrats mit der gleichen Begründung wie dieser
verweigert.
Diese Verfügung, gegen welche noch ein Wiedererwägungsgesuch hängig
ist, bildet nicht Gegenstand der vorliegenden Aufsichtsbeschwerde; eine
Aufsichtsbeschwerde gegen die Bundesanwaltschaft wäre im übrigen beim
EJPD einzureichen gewesen. Es braucht auch nicht weiter geprüft zu werden,
ob vorliegend ein Fall von besonderer Bedeutung verneint werden konnte,
weil der Entscheid sich auf einen einstimmigen Beschluss des Nationalrats in
der gleichen Sache stützen konnte.
4. Das BVET hat am 17. September 1990 neue Richtlinien für die Haltung
von Schweinen erlassen. Der Inhalt dieser Richtlinien wird von der
Anzeigestellerin nicht beanstandet.
Das EVD hat darauf hingewiesen, dass beim Inkrafttreten des
Tierschutzgesetzes zum Teil noch wenig Erfahrungen mit den neuen
Haltungsvorschriften und Aufstallungssystemen bestanden. Diese
Erfahrungen seien nach und nach gesammelt worden und würden immer
noch gesammelt, insbesondere an der Prüfstelle für Stalleinrichtungen.
Die neuen Erkenntnisse führten auch in Zukunft zu Anpassungen und
Präzisierungen der massgeblichen Richtlinien.
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Der Bundesrat schliesst sich dieser Beurteilung an. Wegen des Erlasses der
Richtlinien vom 18. April 1986 und der späteren Notwendigkeit der Änderung
derselben kann dem BVET daher kein Vorwurf gemacht werden.
5. Kern der Anzeige ist im übrigen die Einstellung der Strafuntersuchung
gegen K. durch das kantonale Verhöramt.
Der Begründung des Entscheides des Verhöramtes kommt keine entscheidende
Bedeutung zu; wie die neuen Richtlinien des BVET und die Stellungnahmen
des EVD zuhanden des BJ zeigen, teilen aufgrund der heutigen Erkenntnisse
BVET und EVD die Begründung des Einstellungsbeschlusses nicht mehr in
allen Punkten.
Dies bedeutet indes noch nicht, dass der Einstellungsbeschluss von der
Bundesanwaltschaft - auf Antrag des BVET - in Anwendung von Art. 265
des BG vom 15. Juni 1934 über die Bundesstrafrechtspflege (BStP, SR
312.0, in Verbindung mit der V vom 1. November 1989 über die Mitteilung
kantonaler Strafentscheide [Mitteilungsverordnung], SR 312.3) hätte an
die Justizkommission des Obergerichts des Kantons weitergezogen werden
müssen.
Die von der Anzeigestellerin angerufene Amtsklage behandelt demgegenüber
die Einleitung eines Strafverfahrens durch das BVET. Eine solche Amtsklage
war hier entbehrlich, da bereits eine Strafuntersuchung eingeleitet
worden war. Es ging daher nur noch um den allfälligen Weiterzug des
Einstellungsbeschlusses.
6. Das BVET hat darauf verzichtet, der Bundesanwaltschaft den Weiterzug
des Einstellungsbeschlusses zu beantragen, weil es die Einstellung für
vertretbar hielt. Es hat sich dabei darauf berufen, dass die Bundesbehörden
in Bundesstrafsachen, die von kantonalen Gerichten zu beurteilen sind,
Rechtsmittel - auch im Hinblick auf die richterliche Unabhängigkeit - nur
mit äusserster Zurückhaltung einreichten. Die Bundesanwaltschaft macht
von der ihr gegebenen Möglichkeit des Weiterzugs kantonaler Entscheide
nur mit Zurückhaltung Gebrauch (VPB 51.6). Dies entspricht der Praxis des
Bundesrates, welcher sich bei der Ausübung der Bundesaufsicht gegenüber
den Kantonen (Art. 102 Ziff. 2 BV) auch eine grundsätzliche Zurückhaltung
auferlegt (Eichenberger Kurt, Kommentar zur Bundesverfassung, Rz. 47 zu
Art. 102 BV).
7. Der Einstellungsbeschluss beurteilte nicht in erster Linie Fragen des
Tierschutzes, sondern das Verschulden des beschuldigten Tierhalters. Zieht
man in Betracht, dass sogar der Kantonstierarzt - offenbar auch aufgrund
der Richtlinien des BVET vom 18. April 1986 - davon ausging, dass erst beim
Vorliegen von Kannibalismus eine Verletzung von Art. 20 TSchV vorliegen
könne, und eine klare Praxis in der zu beurteilenden Frage noch fehlte,
erscheint der Einstellungsbeschluss - rückblickend betrachtet - nicht als
unvertretbar. Für eine Verurteilung wegen Tierquälerei (Art. 27 TSchG),
das heisst wegen Vernachlässigung von Tieren, hätte dem Beschuldigten
ein Verschulden im Sinne von Vorsatz oder Fahrlässigkeit nachgewiesen
werden müssen. Der Erfolg einer solchen Anklage erschien dem kantonalen
Verhöramt zu Recht als unsicher; es kann daher weder dem Verhöramt des
Kantons noch dem BVET ein Vorwurf gemacht werden, dass - aufgrund des
damaligen Sachverhalts - die Strafuntersuchung eingestellt wurde.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 58.14 - Entscheid des Bundesrates vom 28. September 1992
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1994
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