ch_vb · JAAC 64.56 · 1999-02-17 · de


JAAC 64.56
Entscheid des Bundesrates vom 17. Februar 1999
Art. 27 al. 2 Cst. Gratuité du bus scolaire.
- Les élèves de l’école primaire peuvent prétendre non seulement à un
enseignement gratuit dans leur commune de domicile, mais aussi à ce
que le chemin pour l’école ne constitue pas une entrave inacceptable
à la fréquentation de l’école. Si le chemin pour l’école des élèves de
l’école primaire est trop éloigné, trop pénible ou accompagné de risques
inadmissibles, les cantons et les communes doivent y remédier.
- Lors de l’appréciation sur cette question, l’âge des enfants, l’état du
chemin pour l’école et les éventuels dangers qui en résultent, de même
que l’ensemble des circonstances doivent être pris en considération.
- Dans le cas d’espèce (élèves de l’école primaire les plus jeunes, début
de l’école à 8 h 15), le chemin litigieux (en partie très pentu, sentier
pédestre traversant une forêt, déclivité de 500 m, trajet d’environ
40 minutes) doit être qualifié d’inacceptable.
Art. 27 Abs. 2 BV. Unentgeltlichkeit des Schulbusses.
- Primarschüler haben in ihren Wohnsitzgemeinden nicht nur Anspruch
auf unentgeltlichen Unterricht, sondern darüber hinaus auch darauf,
dass der Schulweg für sie keine unzumutbare Erschwerung des
Schulbesuches bedeutet. Ist der Weg zur Schule für Primarschüler
allzu weit, zu mühsam oder mit unzumutbaren Gefahren verbunden,
so haben die Kantone und Gemeinden Abhilfe zu schaffen.
- Bei der Beurteilung dieser Frage sind das Alter der Kinder, die
Beschaffenheit des Weges und allfällige Gefahren, die sich daraus
ergeben, sowie die gesamten Umstände zu berücksichtigen.
- Im vorliegenden Fall (Primarschüler der untersten Altersstufe,
Schulbeginn um 8.15 Uhr) ist der fragliche Weg (teilweise sehr steil,
Naturweg, Waldgebiet, Höhendifferenz von 500 m, Schulweg ungefähr
40 Minuten) als unzumutbar zu qualifizieren.
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Art. 27 cpv. 2 Cost. Gratuità del bus scolastico.
- Gli allievi della scuola elementare non hanno solo il diritto
all’insegnamento gratuito nel comune di domicilio, ma anche ad
un tragitto che non rappresenti un ostacolo insormontabile per la
frequentazione della scuola. Se il percorso per raggiungere la scuola è
troppo lungo, troppo difficile o eccessivamente pericoloso, i Cantoni ed i
comuni sono chiamati a porvi rimedio.
- Per valutare tale questione occorre tenere conto dell’età degli allievi,
della configurazione del tracciato e di eventuali pericoli che ne possono
risultare, nonché di tutte le circostanze del caso concreto.
- Nella fattispecie (concernente gli allievi più giovani della scuola
elementare con inizio dei corsi alle ore 8.15) il tragitto che porta alla
scuola (in parte molto ripido, sentiero pedestre che attraversa una
foresta, dislivello di 500 m, tempo di percorrenza circa 40 minuti) deve
essere considerato inaccettabile.
In der Gemeinde X besteht seit 1965 ein Schulbusbetrieb für den
Heimtransport der Kinder nach der Schule. Auf Anregung interessierter
Eltern wurde der Busbetrieb auf Beginn des Schuljahres 1995/1996 erweitert.
Neu können die Kinder auch am Morgen mit dem Bus zur Schule fahren.
Gleichzeitig erhöhte die Gemeinde X den Elternbeitrag pro Kind von Fr. 30.-
auf Fr. 120.-.
Gegen den Beitrag an den Schulbusdienst reichte das Ehepaar Y nebst
anderen Betroffenen am 7. August 1995 beim Regierungsrat des Kantons Z
(im Folgenden Regierungsrat) Beschwerde ein. Sie beantragten, es sei
der Gemeinderat zu verpflichten, einen unentgeltlichen Schulbusdienst
einzuführen.
Der Regierungsrat wies die Beschwerde am 16. April 1996 ab, im Wesentlichen
mit der Begründung, das Erheben von Schulbusgeld widerspreche im
konkreten Fall Art. 27 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 (BV, SR 101) nicht.
Gegen diesen Entscheid erhob das Ehepaar Y am 20. Mai 1996 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht des Kantons Z (im Folgenden Verwaltungsgericht).
Sie beantragten, der Entscheid des Regierungsrates und derjenige des
Gemeinderates X seien aufzuheben, und es sei die Gemeinde X zu verpflichten,
den Schulbusbetrieb für ihre beiden schulpflichtigen Kinder unentgeltlich
zu gewähren. Das Verwaltungsgericht des Kantons Z hiess die Beschwerde
am 12. Juni 1997 insofern teilweise gut, als festgestellt wurde, dass die
tägliche Bergfahrt für Primarschüler unentgeltlich sei. Unter Vorbehalt einer
Neuregelung durch die Gemeinde gelte der Beitrag von Fr. 120.- pro Kind
und Jahr für die nicht unentgeltlichen Talfahrten. Begründet wurde dieser
Entscheid im Wesentlichen damit, dass das kantonale Recht Elternbeiträge
für den Schulbus zulasse, dass aber infolge des Vorrangs des Bundesrechts
der Schulbus für Primarschüler kostenlos sei, sofern sich ihr Schulweg als
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unzumutbar im Sinne der bundesrätlichen Rechtsprechung erweise. Wo der
Schulbusdienst zwar angenehm oder nützlich sei und deshalb von den Eltern
gewünscht werde, liege auch heute kein Grund vor, ein solches Angebot unter
den verfassungsrechtlichen Anspruch auf Unentgeltlichkeit zu subsumieren.
Wo der Schulbus aber notwendig sei, um den Schulkindern einen übermässig
langen Schulweg zu ersparen, sei die Gemeinde zur Kostenübernahme
verpflichet. Beim Schulweg der betroffenen Kinder sei der Heimweg mit einer
Höhendifferenz von 500 m besonders mühsam. Demgegenüber sei derselbe
Weg ins Tal keineswegs unzumutbar. Dabei sei unerheblich, ob die Kinder für
diesen Weg - einmal pro Tag - eine halbe Stunde bräuchten oder etwas mehr.
Gegen dieses Urteil erhob das Ehepaar Y (im Folgenden Beschwerdeführer) am
22. Juli 1997 Beschwerde beim Bundesrat. Sie beantragten im Wesentlichen,
das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z vom 12. Juni 1997 sei in den
Ziff. 1 (Unentgeltlichkeit der Bergfahrten, Fr. 120.- für die kostenpflichtigen
Talfahrten) und Ziff. 3 (Verweigerung einer Parteientschädigung) aufzuheben,
und es sei die Gemeinde X zu verpflichten, den Schulbusbetrieb in beiden
Richtungen unentgeltlich zu gewähren.
Aus den Erwägungen:
(...)
2. Was als genügender Primarschulunterricht im Sinne von Art. 27
Abs. 2 BV gilt, wirft Tat- und Rechtsfragen auf, die der Bundesrat als
Beschwerdeinstanz mit einer gewisssen Zurückhaltung prüft, so wie
das Bundesgericht bei der Auslegung unbestimmter Gesetzesbegriffe
nur eine so genannte Vertretbarkeitsprüfung vornimmmt (Fritz Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 316). Je weiter gespannt
der für unbestimmte Rechtsbegriffe typische Beurteilungsspielraum ist,
desto mehr geht es im Übrigen um eine Ermessensfrage. Nach Art. 49 des
Bundesgesetzes vom 20. April 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG,
SR 172.021) kann mit Beschwerde an den Bundesrat die Verletzung von
Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens,
sowie die unrichtige und unvollständige Feststellung des Sachverhaltes gerügt
werden. Wenn - wie hier - eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz
entschieden hat, ist die Rüge der Unangemessenheit unzulässig (Art. 49 Bst. c
VwVG). Die urteilende Instanz wendet das Recht von Amtes wegen an. Sie
ist an die Begründung der Parteibegehren nicht gebunden (Art. 64 Abs. 4
VwVG). Die Zurückhaltung der Überprüfung durch den Bundesrat ist auch mit
Rücksicht auf die Vorbehalte zugunsten der kantonalen Schulhoheit geboten
(VPB 48.39 S. 272, VPB 44.19 S. 71 f., VPB 40.37 S. 45).
3. Die angefochtene Verfügung als Beschwerdeobjekt, in concreto das
angefochtene Urteil, bildet den Rahmen und damit die Begrenzung des
Streitgegenstandes. Darüber hinausgehende Begehren sind grundsätzlich
unzulässig. Streitgegenstand ist mithin das im angefochtenen Urteil geregelte
oder zu regelnde, im Beschwerdeverfahren noch streitige Rechtsverhältnis
(Gygi, a.a.O., S. 45 f.; BGE 104 Ib 315 f.).
Das Verwaltungsgericht befasste sich in seinen Erwägungen ausschliesslich
mit dem direkten Weg vom Wohnhaus der Beschwerdeführer zum Schulhaus,
den es als zumutbar bezeichnete. Es ging offensichtlich davon aus, dass
der andere ungefähr 5 km lange Weg, aus welchen Gründen auch immer,
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im Sinne von Art. 27 Abs. 2 BV unzumutbar sei. Dass dieser längere Weg
zumutbar sei, wird im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesrat von keiner
Partei behauptet und wurde anlässlich des Augenscheines gar explizit
verneint. Sowohl die Gemeinde X wie auch der Regierungsrat äussern sich
in ihren Vernehmlassungen ausschliesslich zum direkten Weg. Auch die
Beschwerdeführer stehen im Ergebnis auf diesem Standpunkt, indem sie
beide Wege als unzumutbar bezeichnen. Streitig ist somit vorliegend die
Unentgeltlichkeit des Schulbusses für die Talfahrten, wobei die Frage der
Zumutbarkeit einzig am direkten Weg zu beurteilen ist. Die Angemessenheit
der Höhe des heutigen Beitrages steht vorliegend ebenfalls nicht zur
Diskussion, liegen doch diesbezüglich keine Anträge der Beschwerdeführer
vor.
4. Art. 27 Abs. 2 BV verpflichtet die Kantone, für einen genügenden und
unentgeltlichen Primarschulunterricht an den öffentlichen Schulen zu sorgen.
Da­runter ist die Grundschulpflicht mit dem Zwecke einer regelmässigen
Vermittlung von Grundkenntnissen während einer bestimmten Anzahl Jahre
zu verstehen (Mar­co Borghi, in Kommentar BV, Art. 27, Rz. 29). In ständiger
Rechtsprechung des Bundesrates ist aus dieser Verfassungsbestimmung der
Grundsatz abgeleitet worden, die Kantone hätten auch dafür zu sorgen, dass
der Besuch der Volksschulen ohne unzumutbaren Aufwand für den Schulweg
erfolgen könne. Primarschüler haben demnach in ihren Wohnsitzgemeinden
nicht nur Anspruch auf unentgeltlichen Unterricht, sondern darüber hinaus
auch darauf, dass der Schulweg für sie keine unzumutbare Erschwerung
des Schulbesuches bedeutet. Ist der Weg zur Schule für Primarschüler allzu
weit, zu mühsam oder mit unzumutbaren Gefahren verbunden, so haben die
Kantone und Gemeinden Abhilfe zu schaffen (Herbert Plotke, Schweizerisches
Schulrecht, Bern/Stuttgart 1979, S. 179 f. und dort zitierte Entscheide; VPB
48.38 S. 263).
5. Im vorliegenden Fall verlangen die Beschwerdeführer, die Gemeinde habe
den Schulbusbetrieb nicht nur berg- sondern auch talwärts unentgeltlich
zur Verfügung zu stellen. Es ist daher zu prüfen, ob die heutigen Leistungen
der Gemeinde X ihren aus Art. 27 Abs. 2 BV sich ergebenden Pflichten
entsprechen. Dabei ist insbesondere zu beurteilen, ob der direkte Weg
vom Wohnhaus der Beschwerdeführer zum Schulhaus den Kindern mit
Blick auf Länge und Beschwerlichkeit zugemutet werden kann oder nicht.
Wenn diese Frage zu verneinen ist, hat die Gemeinde X den Schulbus für die
Kinder der Beschwerdeführer auch für Talfahrten unentgeltlich anzubieten.
Andernfalls ist sie berechtigt, im Einklang mit der Bundesverfassung und dem
massgeblichen kantonalen Recht, von den Eltern einen Beitrag an diese Kosten
zu verlangen.
5.1. Aus den Akten und gestützt auf den durchgeführten Augenschein
ergibt sich, dass es sich beim zur Diskussion stehenden direkten Weg um
einen markierten, zum Teil sehr steilen Wanderweg handelt. Bis zum
Dorfanfang führt er als Naturweg weitgehend durch Waldgebiet. Die
Höhendifferenz beträgt ungefähr 500 m und die Länge ungefähr 2,5 km. Bei
einem den betroffenen Kindern angemessenen Tempo wurden anlässlich
des Augenscheines für den Abstieg effektiv 38 Minuten benötigt. Spezielle
Gefahrenstellen wurden weder behauptet noch festgestellt. Das Gefälle war
an einigen Stellen aber derart, dass besonders vorsichtig und auch langsamer
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abgestiegen werden musste. Aufgrund der keineswegs aussergewöhnlichen
Witterungsverhältnisse (ungefähr 5 cm Schnee, an aperen Stellen glitschig,
trocken und kalt) gab es verschiedentlich Stürze und Ausrutscher.
5.2. Die Zumutbarkeit eines Schulweges beurteilt sich nicht nur nach dessen
Länge und der zu überwindenden Höhendifferenz. Ebenso in die Beurteilung
einzubeziehen ist die Beschaffenheit des Weges und allfällige Gefahren,
die sich daraus ergeben könnten. Ferner ist den besonderen Umständen in
weitläufigen Gemeinden im Berggebiet und gegebenenfalls deren beschränkter
finanzieller Leistungsfähigkeit angemessen Rechnung zu tragen (VPB 48.38
S. 263). Massgebend ist auch eine durchschnittliche Gesundheit und normale
Konstitution wie auch das Alter der betroffenen Kinder. Ein Schulweg ist
nicht schon deshalb ungenügend, weil die Kinder wegen der Schnee- oder
Witterungsverhältnisse ein paarmal pro Jahr nicht zur Schule gehen können.
Zu beurteilen ist hier der Schulweg über den Zeitraum eines ganzen Jahres.
Der zu beurteilende Schulweg mag auf den ersten Blick keine
unüberwindbaren Schwierigkeiten bieten. Die Länge des Weges allein
vermöchte wohl noch keine Unzumutbarkeit zu begründen. Unter diesem
Gesichtspunkt ist aber zu berücksichtigen, dass es vorliegend um Schüler
der untersten Altersstufe geht. Die beiden Kinder der Beschwerdeführer
besuchen heute die 1. und die 3. Klasse. In diesem Alter kann von
den Kindern, vor allem in ausserordentlichen Situationen, kaum ein
situationsgerechtes Verhalten erwartet werden. Insbesondere bei ungünstigen
Witterungsverhältnissen lassen sich prekäre Situationen, die für Kinder
dieses Alters eine erhebliche Belastung bedeuten können, nicht ausschliessen.
Dies vor allem mit Blick darauf, dass die Schule am Morgen einheitlich um
8.15 Uhr beginnt. Bei einem Schulweg von knapp 40 Minuten ist es deshalb
zumindest den Winter hindurch um diese Zeit noch dunkel. Am Augenschein
hat sich klar gezeigt, dass der Weg aufgrund seiner Beschaffenheit selbst für
Erwachsene gewisse Schwierigkeiten bieten und demzufolge Kindern im Alter
von 7 und 9 Jahren nicht zugemutet werden kann. Daraus ergibt sich, dass
der Bustransport ins Tal mithin nicht nur angenehm und nützlich, sondern im
Lichte von Art. 27 Abs. 2 BV geboten ist.
Der Bundesrat wertet die Tatsache, dass die Gemeinde X für den Hinweg
zur Schule talwärts keinen unentgeltlichen Schülertransport anbietet, trotz
gebotener Zurückhaltung (vgl. E. 2) als eine Verletzung von Art. 27 Abs. 2 BV.
Gestützt auf diese Sachlage ist die Beschwerde gutzuheissen. Der zweite
Abschnitt von Ziff. 1 und Ziff. 3 des Urteils des Verwaltungsgerichts vom
12. Juni 1997 sind aufzuheben, und es ist festzustellen, dass die Gemeinde X
für die Kinder der Beschwerdeführer den Schulbusdienst auch am Morgen
talwärts unentgeltlich anzubieten hat.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 64.56 - Entscheid des Bundesrates vom 17. Februar 1999
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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