ch_vb · 96.056 · 1996-10-15 · de


#ST# 96.056
Message
concernant l'initiative populaire
"pour des produits alimentaires bon marché et des
exploitations agricoles écologiques"
du 17 juin 1996
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur de porter à votre connaissance le message concernant
l'initiative populaire "pour des produits alimentaires bon marché et des exploita-
tions agricoles écologiques" et vous proposons de la soumettre au vote du
peuple et des cantons en leur recommandant de la rejeter.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
17 juin 1996 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Delamuraz
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
590 
1996 - 340

Condensé
L'initiative populaire "pour des produits alimentaires bon marché et des
exploitations agricoles écologiques" lancée par l'Association des petits et
moyens paysans (VKMB), 
a été déposée le 17 juin 1994 avec'111'306
signatures valables. Après l'initiative de l'Union suisse des paysans et
celle du groupe "Paysans et consommateurs", cette initiative est la troi-
sième concernant la politique agricole, que le Parlement traite depuis 1992.
Comme elle a été rédigée avant que la réforme de la politique agricole ne
soit engagée, elle ne tient compte ni des changements intervenus entre-temps
ni de ceux à venir dans le domaine en question.
Comme véritable alternative de politique 
agricole à l'initiative 
de
l'Association des petits et moyens paysans restent le nouvel article consti-
tutionnel sur l'agriculture (art. 31°CIies est.) adopté par le peuple et les
cantons le 9 juin 1996 et la révision totale de la législation agricole
engagée au titre de la deuxième étape de la réforme agricole (Politique
agricole 2002). On dispose ainsi des bases et des instruments nécessaires
à une agriculture durable et compétitive, apte à relever les défis de demain.
L'initiative se réfère à l'ancienne disposition constitutionnelle sur l'agri-
culture, qui figurait à l'article 31bis, 3e alinéa, lettre b de la constitution et
qui a été remplacée le 9 juin 1996 par l'article 31°cties. Il faut donc examiner
si l'initiative abroge l'article constitutionnel sur l'agriculture récemment
adopté et rétablit la situation d'avant le 9 juin 1996 ou s'il complète le
nouvel article; l'initiative pourrait alors figurer, une fois adoptée, à titre
d'article 31novies dans la constitution. Si cette interprétation devait prévaloir
les deux articles seraient appliqués en parallèle. Selon le principe de la lex
posterior, l'initiative serait déterminante lorsque les deux articles constitu-
tionnels se contredisent.
Le Conseil fédéral estime que l'initiative remplace l'article 31°cties, de la
constitution, accepté par le peuple et les cantons le 9 juin 1996. A son avis,
l'initiative représente une option diamétralement opposée à la politique
agricole qu'il envisage et qui se fonde sur le nouvel article constitutionnel
agricole et sur le message concernant la deuxième étape de la réforme
(Politique agricole 2002).
591

Dans ces conditions, l'application en parallèle de l'initiative et de l'article
31°cties, de la constitution, lui paraît hautement problématique.
L'initiative n'a pas la valeur de la réforme agricole en cours qu'elle aurait
pour effet de bloquer, remettant ainsi l'acquis en question. Par ailleurs, elle
défonce des portes ouvertes, car certains de ses principaux objectifs ont été
atteints entre-temps: la transformation intégrale de la protection douanière
en droits de douane, réalisée par la Suisse dans le cadre du cycle Uruguay
du GATT et de l'adhésion de notre pays à la nouvelle Organisation mondiale
du commerce (OMC); l'institution de paiements directs en faveur des
exploitations paysannes représente une autre exigence de l'initiative
concrétisée depuis longtemps; la promotion des méthodes de production
particulièrement respectueuses de la nature et des animaux, mise en oeuvre
depuis 1993, est également prévue par la constitution et le nouvel article
constitutionnel sur l'agriculture subordonne l'octroi de paiements directs
destinés à compléter le revenu paysan à la preuve que certaines mesures
d'ordre écologique sont prises.
Dans d'autres domaines, l'adoption de l'initiative 
"pour des produits
alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques"
représenterait un net retour en arrière. L'initiative bloquerait par exemple
l'évolution des structures de l'agriculture suisse en fixant de façon précise
le montant des paiements directs au niveau constitutionnel. On garantirait
ainsi un soutien public maximum aux exploitations disposant au plus de 17
hectares de surface agricole utile (SAU), indépendamment de l'évolution des
marchés. A cette fin, l'initiative préconise même d'intégrer dans la constitu-
tion un droit à la compensation du renchérissement pour les paiements
directs.
L'adoption de l'initiative compromettrait non seulement la compétitivité de
notre agriculture, mais également celle de la Suisse en tant que place
économique. Les branches en amont et en aval de l'agriculture devraient
compter avec des pertes de parts au marché, et partant, d'emplois. Dans
l'ensemble, notre agriculture pourrait même être coupée de l'évolution
économique en Suisse et à l'étranger. En revanche, la réforme de la
politique agricole de la Confédération favorise 
le développement d'un
secteur agro-alimentaire concurrentiel, capable de maintenir ses parts au
marché en Suisse et à l'étranger. ,
592

// s'agit là de soutenir les paysans non pas avec des montants forfaitaires,
mais au contraire à l'aide des paiements directs, dont les taux varieraient
selon l'ampleur des prestations d'intérêt public qu'ils fournissent.
Le Conseil fédéral propose 
aux Chambres fédérales de recommander au
peuple et aux cantons de rejeter l'initiative "pour des produits alimentaires
bon marché et des exploitations agricoles écologiques".
593

Message
I 
Partie générale
II 
Aspect formel
L'initiative populaire fédérale "pour des produits alimentaires bon marché et des
exploitations agricoles écologiques" a été déposée auprès de la Chancellerie
fédérale le 17 juin 1994, sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces.
III 
Teneur
L'initiative populaire fédérale "pour des'produits alimentaires bon marché et des
exploitations agricoles écologiques" a la teneur suivante:
La constitution fédérale est complétée comme il suit:
Art. Jiocties (nouveau)
'La protection apportée par les mesures législatives mentionnées à 
l'article 31bis, 3e
alinéa, lettre b et visant à conserver une forte population paysanne se limite aux exploita-
tions agricoles qui sont gérées par des agriculteurs ou des agricultrices indépendants.
Ceux-ci respectent dans leur activité les cycles naturels et l'interdépendance de l'homme,
de l'animal et de la nature, et utilisent, en conséquence, des méthodes de production
respectueuses de la nature et des animaux.
^Les exploitations agricoles qui remplissent les conditions du 1er alinéa ont droit à des
paiements directs, à titre d'indemnisation pour leurs prestations en faveur de l'écologie, de
la protection des animaux et de l'économie générale, pour autant que ces paiements soient
nécessaires au maintien et au fonctionnement de l'exploitation, ainsi qu'à la réalisation de
revenus équitables.
^Seuls les paiements directs aux exploitations agricoles et les droits de douane, sans
aucune taxe supplémentaire (taxes compensatoires, droits supplémentaires, tares addition-
nelles, suppléments de prix, prélèvements), sont autorisés à titre de mesures de politique
commerciale protégeant les produits agricoles et leurs dérivés. Les droits de douane sur les
produits agricoles et leurs dérivés sont fixés par arrêté fédéral soumis au référendum; à
défaut, ce sont au maximum les taux valables au 1er janvier 1993 qui s'appliquent.
594

^En l'absence de dispositions légales aussi strictes, les exploitations agricoles au sens du
Ier alinéa sont tenues de respecter les prescriptions émises par les organisations reconnues
dans le domaine de la culture biologique ou par des organisations reconnues promouvant
d'autres méthodes de culture ayant une valeur écologique comparable, ainsi que les
prescriptions définissant des méthodes de production particulièrement respectueuses des
animaux, par exemple la détention contrôlée d'animaux de rente en plein air.
'Les paiements directs aux exploitations agricoles en vertu du 2e alinéa, s'élèvent au moins
à 3'000 francs suisses par hectare, mais au plus à SO'OOO francs suisses par entreprise. Il
n'est pas possible de dépasser cette limite en divisant l'entreprise. Dans le doute, c'est
l'état de l'entreprise au 1er janvier 1993 qui est déterminant. Pour les régions de montagne,
la loi peut prévoir des paiements directs plus élevés ou des contributions en faveur de
l'économie alpestre. Le Conseil fédéral fixe les limites de revenu et de fortune 
des
bénéficiaires de paiements directs.
^Tant que la législation ne contient aucune disposition concernant l'ajustement régulier de
ces contributions à l'évolution de la valeur de l'argent, les paiements directs sont adaptés
chaque année à l'évolution de l'indice suisse du coût de la vie depuis le 1er janvier 1993.
L'initiative contient une clause de retrait, qui autorise ses 13 cosignataires à la
retirer sans réserve à la majorité simple.
112 
Aboutissement
Par décision du 12 janvier 1995, la Chancellerie fédérale a constaté
l'aboutissement formel de l'initiative populaire fédérale "pour des produits
alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques", avec
111'306 signatures valables1.
1 
FF 7995 I 396
595

113 
Délai de traitement
Conformément à l'article 74 de la loi fédérale sur les droits politiques2, en
rapport avec l'article 27, 1er alinéa de la loi sur les rapports entre les conseils3,
l'Assemblée fédérale décide, dans le délai de quatre ans à compter du jour où
l'initiative a été déposée, si elle l'approuve. Si plusieurs initiatives concernant
la même question constitutionnelle sont déposées auprès de la Chancellerie
fédérale, l'initiative déposée la première est traitée en premier lieu dans le délai
prescrit, puis soumise à la votation populaire (art. 28, 1er al. de la loi fédérale
sur les rapports entre les conseils). Les autres initiatives sont traitées dans
l'ordre où elles ont été déposées, mais chaque fois dans le délai d'une année à
partir de la votation populaire sur la dernière initiative traitée (art. 28, 2e al., de
la loi fédérale sur les rapports entre les conseils).
L'initiative populaire faisant l'objet du présent message est étroitement liée à
deux autres initiatives populaires déjà traitées, qui concernaient également la
politique agricole de demain. Il s'agit d'une part de l'initiative "pour une
agriculture paysanne compétitive et respectueuse de l'environnement" lancée
par l'Union suisse des paysans, ainsi que de l'initiative "Paysans et consomma-
teurs - pour une agriculture en accord avec la nature" (Initiative des paysans et
des consommateurs).
Les deux initiatives populaires susmentionnées font l'objet d'un message
commun du Conseil fédéral4. Le contre-projet à la première initiative, élaboré
par l'Assemblée fédérale et approuvé le 7 octobre 1994, a été soumis à la
votation populaire le 12 mars 1995. Ce dernier contre-projet, créant un nouvel
article constitutionnel 31octies, de la constitution, a été rejeté aussi bien par le
peuple que par les cantons. L'Assemblée fédérale a également élaboré et adopté
le 21 décembre 1995 un nouveau contre-projet à la deuxième initiative des
paysans et des consommateurs. L'initiative populaire a été retirée par la suite.
Le contre-projet a été adopté par le peuple et les cantons le 9 juin 1996. Le
nouvel article 31octies, de la constitution, est entré en vigueur de suite, abrogeant
2 
Loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP; RS 161.1)
3 
Loi fédérale du 23 mars 1962 sur la procédure de l'Assemblée fédérale ainsi que sur la
forme, la publication et l'entrée en vigueur des actes législatifs (Loi sur les rapports entre
les conseils; RS 171.11)
4 
Message du 19 août 1992 concernant les deux initiatives populaires "pour une agriculture
paysanne compétitive et respectueuse de l'environnement" (Initiative de l'Union suisse des
paysans) et "Paysans et consommateurs - pour une agriculture en accord avec la nature"
(Initiative des paysans et des consommateurs); FF 1992 VI 284
596

et remplaçant ainsi l'ancien article 31bis, 3e alinéa, lettre b, de la constitution. Le
rapport entre le nouvel article 31octies, de la constitution, et le texte de
l'initiative des petits paysans fait l'objet d'une analyse sous chiffre 13.
Conformément à l'article 28, 2e alinéa, de la loi fédérale sur les rapports entre
les conseils, l'Assemblée fédérale est tenue de traiter l'initiative "pour des
produits alimentaires bon marché et des exploitations paysannes écologiques"
dans un délai d'une année après la votation du 9 juin 1996, c'est-à-dire au plus
tard le 9 juin 1997.
12 
Validité
Pour être réputée valable, une initiative populaire doit satisfaire à la double
exigence de l'unité de la forme (art. 121, 3e al., est.; cf. ch. 121.1) et de l'unité
de la matière (art. 121, 4e al., est., cf. ch. 121.2). L'Assemblée fédérale peut
déclarer nulle une initiative populaire qui ne satisfait qu'à une des deux
conditions (art. 75, 1er al. LDP).
121 
Unité de la forme et de la matière
121.1 
Unité de la forme
L'unité de la forme est considérée comme respectée lorsque l'initiative revêt la
forme d'une proposition conçue en termes généraux ou exclusivement sous
celle d'un projet rédigé de toutes pièces. Les formes hybrides ne sont pas
admises (cf. art. 75, 3e al. LDP).
L'initiative ayant été déposée exclusivement sous la forme d'un projet rédigé de
toutes pièces (projet d'article 31°cties est.), elle satisfait donc à l'exigence de
l'unité formelle requise.
39 Feuille fédérale. 148e année. Vol. IV 
• 
597

121.2 
Unité de la matière
Le principe de l'unité matérielle garantit la libre expression de la volonté des
électeurs. Il est par conséquent impossible d'associer plusieurs objets différents
dans un même projet soumis à la votation. L'unité matérielle est respectée
lorsqu'il existe un rapport intrinsèque entre les différentes parties de l'initiative
(art. 75,2e al. LDP).
L'initiative propose d'inscrire dans la constitution un nouvel article 31octies qui
comprend six alinéas.
Le 1er alinéa limite le domaine de protection de l'article 31bis, 3e alinéa, lettre b,
de la constitution5, aux exploitations agricoles gérées par des agriculteurs
indépendants qui utilisent des méthodes de production respectueuses de la
nature et des animaux. Le 2e alinéa présente la base constitutionnelle relative à
l'octroi des paiements directs aux exploitations qui remplissent les conditions
fixées au 1er alinéa. Le 3e alinéa admet exclusivement les paiements directs et
les droits de douane comme mesures de politique commerciale pour protéger les
produits agricoles et leurs dérivés. Les droits de douane doivent être fixés par
arrêté fédéral soumis au référendum. Le 4e alinéa indique les exigences
auxquelles doivent satisfaire les exploitations, au sens du 1er alinéa. Le 5e alinéa
détermine la fourchette admise pour les paiements directs - limites inférieure et
supérieure - et il charge le Conseil fédéral de fixer des limites pour le revenu et
la fortune. Le 6e alinéa prévoit l'indexation des paiements directs.
Quand au fond, l'initiative concerne exclusivement la politique agricole. Les six
alinéas de l'article constitutionnel proposé servent chacun à délimiter le
domaine de protection et de soutien de l'agriculture. L'initiative forme un tout
cohérent, conforme au principe de l'unité de la matière.
122 
Applicabilité
D serait en principe possible de délimiter comme le préconise l'initiative
populaire le domaine soumis aux mesures législatives de protection et de
soutien. Il suffirait d'établir les critères définissant les notions déterminantes et
5 
Quant aux conséquences du renvoi à une disposition constitutionnelle abrogée, voir les
explications données au chiffre 13.
598

de procéder ensuite aux délimitations nécessaires. D'éventuels problèmes de
définition ou de délimitation n'empêcheraient pas la réalisation de l'initiative.
Le 3e alinéa cite les seules mesures de politique commerciale de protection
admises, à savoir les paiements directs aux exploitations agricoles d'une part, et
la protection douanière pour les produits agricoles et leurs dérivés, d'autre part,
qui relèvent de la protection au sens du 1er alinéa^. L'octroi de paiements directs
ne crée en principe aucune difficulté pour la mise en oeuvre de l'initiative. Mais
il peut être difficile de limiter dans la pratique l'effet protecteur des droits de
douane à certains produits et marchandises.
Les produits et marchandises étrangers satisfaisant aux critères fixés au
1er alinéa7 devraient être taxés de droits de douane, afin de protéger l'offre
suisse. Les autres produits importés pourraient en revanche entrer librement en
Suisse, étant donné que leurs équivalents suisses ne font l'objet d'aucune
protection douanière. Mais en pratique, l'application conforme aux objectifs
de l'initiative poserait immanquablement de grandes difficultés:
la Suisse ne pourrait pas exiger de ses partenaires commerciaux une
déclaration complète pour les produits et marchandises .étrangers,
s'agissant du type d'exploitation (paysanne ou non paysanne), des
personnes travaillant dans l'exploitation (paysans indépendants ou
salariés), ainsi que de la méthode de production (respectueuse de la
nature et des animaux), et elle ne pourrait pas davantage exécuter les
contrôles correspondants;
le but visé, qui consiste à garantir une protection douanière supérieure
aux produits agricoles et à leurs dérivés au sens du 1er alinéa, ne
pourrait guère être atteint, étant donné que les produits conventionnels,
qui, exempts de protection douanière, seraient nettement meilleur
marché, pourraient facilement leur être substitués.
Même si la mise en oeuvre des mesures préconisées par l'initiative a manifeste-
ment une portée limitée et ne correspond pas toujours aux objectifs de celle-ci,
on ne saurait en déduire que l'initiative est irréalisable.
Etant donné la teneur du 3e alinéa, cette interprétation ne s'impose pas. Elle résulte par
contre des indications fournies par le comité d'initiative dans sa lettre du 8 mars 1996 à
l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG).
Marchandises produites par des agriculteurs indépendants qui utilisent des méthodes de
production respectueuses de la nature et des animaux.
599

La fixation d'un plafond et d'un plancher pour les paiements directs, ainsi que
l'indexation de ceux-ci et leur éventuel ajustement rétroactif aux données du 1er
janvier 1993 n'entrave aucunement l'application. La fixation des droits de
douane par un arrêté fédéral soumis au référendum, ainsi que l'éventuel
ajustement rétroactif de ces mêmes droits au 1er janvier 1993, sont également
réalisables.
En résumé, on peut considérer que l'initiative "pour des produits alimentaires
bon marché et des exploitations paysannes écologiques" est applicable.
13 
Rapport entre l'initiative et le nouvel article agricole 31octics de la
constitution
Le 1er alinéa restreint le domaine de protection de l'article 31his, 3e alinéa,
lettre b, de la constitution. Or, cette disposition constitutionnelle a été suppri-
mée par la votation populaire du 9 juin 1996. La teneur de l'article 31his, 3e
alinéa, lettre b, de la constitution, était la suivante:
•^Lorsque l'intérêt général le justifie, la Confédération a le droit, en dérogeant, s'il le faut,
au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, d'édicter des dispositions:
b. Pour conserver une forte population paysanne, assurer la productivité de l'agriculture
et consolider la propriété rurale;
Un nouvel article constitutionnel 31octies est entré en vigueur au moment de
l'abrogation de cette disposition. Il a la teneur suivante:
'La Confédération veille à ce que l'agriculture, par une production à la fois durable et
orientée vers le marché, contribue subs- tantiellement:
a. à l'approvisionnement assuré de la population;
b. au maintien des bases naturelles de l'existence et à l'entretien du paysage rural;
c. à l'occupation décentralisée du territoire.
^En complément des mesures d'entraide que l'on peut exiger de l'agriculture et en
dérogeant, s'il le faut, au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, la Confédéra-
tion encourage les exploitations paysannes cultivant le sol.
^Elle conçoit les mesures de sorte que l'agriculture accomplisse ses tâches multifonction-
nelles. Ses compétences et ses tâches sont notamment les suivantes:
600

a. Elle complète le revenu paysan par le versement de paiements directs aux fins de
rémunérer équitablement les prestations fournies, à la condition que la preuve soit
apportée qu'il est satisfait à des exigences de caractère écologique;
b. Elle encourage, au moyen d'incitations économiquement rentables, les formes
d'exploitation 
particulièrement en accord avec la nature et respectueuses de
l'environnement et de la vie animale;
c. Elle édicté des prescriptions concernant la déclaration de la provenance, de la qualité,
des méthodes de production et des procédés de transformation des denrées alimentaires;
d. Elle protège l'environnement contre les atteintes liées à l'utilisation abusive d'éléments
fertilisants, de produits chimiques et d'autres matières auxiliaires;
e. Elle peut encourager la recherche, la vulgarisation et la formation agricoles et octroyer
des contributions à l'investis- sèment;
f. 
Elle peut édicter des prescriptions pour consolider la propriété foncière rurale.
Afille engage à ces fins des crédits à affectation spéciale du domaine de l'agriculture et des
moyens généraux de la Confédération.
Vu les modifications qui ont été adoptées, le 1er alinéa de l'initiative des petits
paysans se réfère à une disposition caduque (art. 31bis, 3e al., let. b est.), qui a
.été remplacée par le nouvel article 31octies. Par conséquent, il faut se demander
comment interpréter l'initiative ou déterminer à quoi elle fait effectivement
référence et quels sont ses rapports avec le nouvel article 31°cties, de la
constitution. Deux solutions sont possibles:
a. Interprétation 
littérale, 
s'inscrivant dans le contexte 
temporel 
de
l'initiative (variante 1)
Le 1er alinéa ainsi compris restreint le domaine de protection de l'article 31bis,
3e alinéa, lettre b, de la constitution. Même si cette disposition a été abrogée,
son contenu peut être reconstitué sans problèmes. L'article 31bis, 3e alinéa,
lettre b, de la constitution, serait ainsi réintroduit formellement. L'article
31octiesj de la constitution, actuellement en vigueur serait par contre abrogé si
l'initiative était adoptée (cf. art. 2 du projet d'arrêté fédéral). Par conséquent, on
serait revenu à la situation d'avant le 9 juin 1996.
601

b. Interprétation de l'initiative comme complément au droit constitutionnel
en vigueur (variante 2)
Interprétée de cette manière, l'initiative se rapporte d'une manière générale à la
législation visant à maintenir une forte population paysanne, indépendamment de
la base constitutionnelle relative à l'agriculture. La référence à l'article 31bis, 3e
alinéa, lettre b, de la constitution, alors être comprise comme un renvoi à la
base constitutionnelle applicable au moment de la votation, soit à l'article
31octies en vigueur. Conformément à sa conception, l'initiative représente une
précision (restriction) de ce dernier, qui pourrait continuer à s'appliquer même
si elle était acceptée. D faudrait ainsi remplacer la référence à 1'"article 31bis,
3e alinéa, lettre b" par le renvoi à l'"article 31octies"8; l'article 31ocites proposé
par les initiants devrait donc être compris comme un articlsupplémentairee9
(art. 31noviecst.).). Dans la mesure où les deux dispositions se contrediraient,
l'article 31novies plus récent ferait foi10.
Pondération des deux variantes
L'initiative renvoie d'une manière contraignante au texte et au contenu de
l'article 31bis, 3e alinéa, lettre b qui était en vigueur au moment de son dépôt1 ',
ce qui plaide en faveur de la première variante. La référence expresse à la
législation se fondant sur cette disposition et visant à "conserver une forte
population paysanne"12 ne peut concerner que la disposition constitutionnelle
précitée. C'est pourquoi une autre interprétation pourrait manquer le vrai sens
de l'initiative. Qui plus est, l'article 31octies en vigueur ne mentionne plus
8 
Le texte d'une initiative ne pouvant pas être modifié, la référence à l'article 31bis, 3e alinéa,
lettre b, dans la constitution devrait être pourvu d'une note en bas de page indiquant que
ladite disposition a été abrogée et remplacée par l'article 31octies le 9 juin 1996.
9 
Le texte d'une initiative ne peut être modifié. Mais selon l'interprétation proposée, l'ini-
tiative apporterait un complément à la constitution. Il faudrait donc prendre en considération
les dispositions adoptées entre-temps et introduire dans la constitution l'article souhaité par
les initiants conformément au droit fédéral: un nouvel article 31novies devrait être adopté.
10 Selon le principe lex posterior derogat priori: la loi postérieure déroge à la loi
antérieure.
U Cf. 1er alinéa: "mesures législatives mentionnées à l'article 31bis, 3e alinéa, lettre b et
visant à conserver une forte population paysanne"
12 Par "population paysanne", on entend les personnes vivant dans le milieu agricole. En re-
vanche, le terme "agriculture" est plus large: il désigne un secteur de l'économie englobant
le sol, le capital et le travail (main-d'oeuvre); cf. Vögeli Eduard, Zielsetzungen der
Agrargesetzgebung nach der Schweizerischen Bundesverfassung, 
Zürich, 1975,
p. 75.
602

explicitement l'objectif consistant à "conserver une forte population paysanne".
Il ne fait plus qu'énumérer les tâches incombant à l'agriculture et postuler
l'encouragement d'entreprises paysannes exploitant le sol13.
D'autres éléments parlent en faveur de la variante 2. D'une part, l'initiative doit
être comprise, conformément à son texte, comme un complément à la loi
fondamentale ("La Constitution fédérale est complétée comme il suit"); d'autre
part, il s'agit, quant au fond, d'imposer des restrictions à la législation se
fondant sur une disposition constitutionnelle considérée comme existante.
Toutefois, on peut arguer contre cette interprétation et pour la variante 1 que
l'initiative a été certes conçue comme complément, mais qu'elle représente en
fait une alternative au nouvel article 31oclies du point de vue actuel et compte
tenu de sa finalité. Lorsque le Parlement traitait du contre-projet à l'initiative
des paysans et des consommateurs, l'initiative considérée était déjà déposée et
connue. Les Chambres fédérales ont élaboré le contre-projet en vigueur en
connaissance de sa teneur et en considération des arguments avancés par les
initiants. Dans son principe, l'article 31°cties applicable anticipe au moins en
partie la présente initiative. Ce dernier a été conçu comme un article autonome
formant un tout, les précisions devant être apportées au niveau de la loi.
L'initiative commentée représente par ailleurs une conception différente à la
base constitutionnelle en vigueur sur le plan matériel, même si ce n'est pas le
cas du point de vue purement formel.
Vu les antécédents et la teneur de l'initiative, il n'est pas facile d'interpréter sa
relation aux dispositions constitutionnelles en vigueur. Il est à supposer que les
initiants ont avant tout voulu simplifier quant au fond la législation applicable à
la politique agricole actuelle en y apportant diverses restrictions et conditions.
L'initiative pourrait donc aussi être considérée comme complément à l'article
31octies cst. (nouvel art. 31novies). Pour l'essentiel, cela voudrait dire que la
disposition plus récente (art. 31novies, texte de l'initiative) l'emporterait sur la
plus ancienne (art. 31octies en vigueur) en cas d'incompatibilité ou de conflit
entre les deux articles.
Mais nous venons de présenter uniquement la relation entre l'initiative et
l'article 31octies sur le plan du .droit constitutionnel. Pour ce qui est de leur
contenu et de leur finalité en matière de politique agricole, ils sont diamétrale-
ment opposés. L'initiative annule pour une part essentielle la conception de
l'agriculture future que le peuple et les cantons ont approuvée le 9 juin 1996.
13 Cf. 1er et 2e alinéas de l'article 31°ci'« est. en vigueur
603

Par courrier du 28 mai 1996 à l'Office fédéral de l'agriculture, le VKMB a
proposé d'adapter la numérotation et la teneur de l'article de la manière
suivante:
"Art. 31"°v'es
La protection apportée par les mesures législatives mentionnées à l'article 3I2S1ÌSÌ
visant à conserver une forte population paysanne se limite aux exploitations agricoles
Les motivations avancées sont les suivantes: cette adaptation serait purement
formelle et ne changerait en rien le contenu et les conséquences du texte. Le
rapport de l'initiative avec l'ancien et le nouvel article constitutionnel demeure-
rait inchangé. L'initiative concrétiserait l'article en vigueur depuis le 9 juin
1996; acceptée, elle n'aurait aucune influence sur la validité de l'article 31oclics.
La proposition de supprimer l'expression «visant à conserver une forte
population paysanne» repose sur l'article constitutionnel abrogé; elle n'aurait
pas de conséquences matérielles, car l'initiative se réfère à la protection
apportée par les mesures législatives et comprend donc toute mesure destinée à
préserver les structures paysannes.
Par ce courrier, le VKMB a expressément fait savoir comment il interprète
l'initiative par rapport à la constitution et demande, par la même occasion, une
modification du texte de l'initiative allant dans ce sens. Cette façon d'interpréter
l'article constitutionnel proposé par l'initiative ne peut cependant pas faire foi.
L'objectif de chaque interprétation consiste à déterminer le véritable sens d'une
norme. A cet effet, la teneur du texte est le point de départ. En outre, le texte
doit être apprécié du point de vue grammatical, de la systématique et de sa
conception historique. L'interprétation donnée par les initiants est aussi un
élément pris en compte; ces derniers ne détiennent cependant pas le monopole
en la matière. Car, si c'était le cas, on devrait se fonder, non sur la façon de
voir du comité, mais sur celle des personnes qui ont signé l'initiative. Cette
volonté hypothétique ne peut donc être appréciée que par une interprétation
objective.
Le texte d'une initiative ne peut être modifié. L'article 27, 1er alinéa, de la loi sur
les rapports entre les Conseils (RS 171.11) interdit une telle pratique:
lorsqu'une initiative «est présentée sous la forme d'un projet rédigé de toutes
pièces, l'Assemblée fédérale décide, dans le délai de quatre ans à compter du
jour où l'initiative a été déposée, si elle approuve ou non l'initiative telle qu'elle
est formulée». Un projet rédigé de toutes pièces fait foi et ne saurait donc subir
604

la moindre modification14. 
Si le texte proposé contient un renvoi à une
disposition constitutionnelle abrogée, il doit être repris avec ce renvoi15.
Autoriser la modification ultérieure d'une initiative, ce serait ôter toute
signification au droit politique fondamental qui est de pouvoir déposer une
initiative populaire. C'est justement parce qu'une initiative met aussi sur le tapis
des sujets qui font problème et ne sont guère populaires, qu'elle doit demeurer
intouchable et être soumise au peuple dans sa teneur originale. S'ajoute à cela
que les signataires d'une initiative soutiennent un texte défini; on ne saurait
supposer qu'un autre texte, légèrement différent, aurait obtenu le même nombre
de signatures.
Le Conseil fédéral opte pour la variante: abrogation de l'article 31°cties de
la constitution
Comme les deux conceptions de politique agricole ne sont pas compatibles
quant au fond, le Conseil fédéral propose de choisir la première option. A cet
effet, il a introduit un 2e article dans le projet d'arrêté fédéral qui indique que
l'initiative abroge l'article 31octies, de la constitution, qui a été approuvé par le
peuple et les cantons le 9 juin 1996. En vue de clarifier la situation et en accord
avec le texte de l'initiative, il est prévu de réintroduire en même temps
l'ancienne disposition de l'article 31bis, 3e alinéa, lettre b qui avait été abrogée.
Ce choix a pour effet de marquer clairement que la politique agricole envisagée
par l'initiative s'écarte très fortement de celle préconisée par le Conseil fédéral.
Cette dernière s'est concrétisée, au niveau de la constitution, par l'adoption de
l'article 31°cties, le 9 juin 1996 et, au niveau de la loi, par le projet présenté dans
le message concernant la réforme de la politique agricole: Deuxième étape
(Politique agricole 2002).
14 Cela ne pose aucun problème, tant qu'il s'agit de la numérotation (art. "31°cl>«" ou
"31novies est.): suivant la solution choisie, l'article proposé sera inséré dans la constitution
à l'endroit indiqué et sera numéroté en conséquence.
'5 Cf. également d'autres renvois surannés ou incomplets aux articles 32, 1er alinéa, in fine,
et 71 est.
605

Partie spéciale
21 
Analyse du texte de l'initiative
211 
Conception et objectifs
Les mesures proposées 
dans l'initiative visent quatre différents types
d'objectifs:
/. Politique structurelle
L'initiative entend fixer d'une manière indirecte la structure agricole de
l'avenir par le fait que seules les exploitations dont la surface n'excède pas
17 hectares bénéficieront pleinement du soutien. Les exploitations plus
grandes devront se contenter d'une aide proportionnellement réduite par
unité de surface. Sont exclus de toute mesure de soutien les agriculteurs
non indépendants, ainsi que ceux dont les exploitations sont qualifiées de
"non paysannes".
2. Protection de l'environnement et des animaux
L'agriculture suisse de demain devra être encore plus conforme aux
impératifs écologiques et respectueuse des animaux qu'au moment où
l'initiative a été lancée. Aussi convient-il d'exclure des mesures de protec-
tion et de promotion gouvernementales non seulement les exploitations "non
paysannes", mais également les agriculteurs dont les exploitations ne
satisfont pas à des normes de protection des animaux et de l'environnement,
plus sévères que celles qui sont en vigueur.
3. Transformation du soutien à l'agriculture
Le soutien direct à l'agriculture, c'est-à-dire aux exploitations agricoles qui
satisfont aux exigences susmentionnées, doit se limiter à une protection à la
frontière sous forme de droits de douane et aux paiements directs. Il faudrait
donc supprimer toutes les autres interventions telles que les garanties de
prix et d'écoulement, ou bien encore les subventions à l'exportation. En
revanche, les mesures visant à améliorer les bases de la production, les
restrictions en matière de droit foncier rural ainsi que les mesures
606

d'orientation de l'offre telles que le contingentement laitier restent possi-
bles.
4. Politique des revenus
S'agissant des agriculteurs dont les exploitations remplissent toutes les
conditions requises - exigences structurelles, protection des animaux et de
l'environnement -, il convient de leur reconnaître au niveau constitutionnel
un droit à des paiements directs dont le montant minimum est fixé en
fonction de la taille de l'exploitation. On accordera en outre chaque année la
pleine compensation de renchérissement pour ces paiements directs. Fin
. janvier 1996, le droit précité devrait donc représenter au maximum 3'120
francs par hectare de SAU sans pour autant dépasser 52'000 francs par
exploitation. Pour les exploitations sises dans les régions de montagne, on
pourrait ajuster ces chiffres vers le haut.
Sous le couvert d'une précision et d'une interprétation plus restrictive des
objectifs reconnus jusqu'ici de la politique agricole ancrés dans le nouvel article
31octieS; de la constitution, les auteurs de l'initiative impriment une orientation
fondamentalement différente à la politique agricole, notamment dans le domaine
de l'encouragement de la compétitivité et du rôle productif de l'agriculture. Ils
s'éloignent du consensus émanant des délibérations relatives au nouvel article
constitutionnel mis en oeuvre par le Conseil fédéral, par le Parlement et par le
peuple dans les différentes étapes de la réforme agricole (cf. ch. 222).
212 
Interprétation du texte de l'initiative
Les différents éléments du texte de l'initiative ne présentent pas tous la même
marge d'appréciation. D'une part, l'initiative comprend des déclarations
concernant par exemple la limitation du domaine de protection, qui sont sujettes
à diverses interprétations; d'autre part, elle inscrit dans la constitution des
dispositions d'exécution définitives et concrètes, qui ne laissent aucune latitude
de jugement. Le montant minimum absolu des paiements directs cité au 5e alinéa
en est un exemple.
Nous interprétons ci-après chacun des six alinéas du texte de l'initiative et le
commentaire s'attache à faire ressortir les différences par rapport au nouvel
article constitutionnel agricole 31oclies accepté par le peuple et les cantons le
607

9 juin 1996. Lorsque le libellé du texte de l'initiative ne permet pas une
interprétation claire, on se reportera aux déclarations des initiants16.
212.1 
1er alinéa
Limitation de la protection agricole
Le 1er alinéa précise en principe que l'effet protecteur de la législation fondée
sur la disposition constitutionnelle agricole actuellement en vigueur doit être
limité. Seules les exploitations 
agricoles bénéficient de cette protection
(l'adjectif "agricole" en français doit être interprété dans le sens "paysan",
puisque le texte allemand utilise l'adjectif "bäuerlich") dirigées par un agricul-
teur qui satisfait aux deux exigences suivantes:
1. être indépendant et
2. utiliser des méthodes de production respectueuses de la nature et des
animaux.
L'article 31octies, 2e alinéa, de la constitution, indique que la Confédération
encourage les exploitations paysannes, mais il impose la condition supplémen-
taire que ces dernières cultivent le sol. Par contre, il ne définit pas de façon
explicite le champ de protection des mesures de politique agricole.
Quelles sont les mesures dont l'effet protecteur est limité?
Il convient de déterminer la portée de la législation évoquée au 1er alinéa. Deux
interprétations sont possibles:
1. La limitation ne s'applique qu'à l'effet protecteur des lois explicitement
fondées sur l'article constitutionnel agricole. Les lois ou décrets à caractère
agricole qui ne se basent pas sur l'article 31octies, de la constitution, seraient
par conséquent valables pour toutes les exploitations agricoles, y compris
les entreprises "non paysannes", ainsi que pour celles dirigées par des
agriculteurs non indépendants ou qui utilisent des méthodes de production
qui ne sont pas particulièrement respectueuses de la nature et des animaux.
Ces lois, génératrices d'un effet protecteur en matière agricole, sont
16 Lettre du comité de l'initiative du 8 mars 1996 adressée à l'Office fédéral de l'agriculture
(OFAG).
608

notamment les suivantes: loi fédérale sur le tarif des douanes17 (fondée sur
les art. 28 et 29 est.), réglementations concernant les céréales panifiables18
(fondées sur l'art. 23bis est.) et, en partie, celles portant sur les fruits et les
pommes de terre19 (fondées sur l'art. 32bis est.). La base constitutionnelle
concernant les deux dernières réglementations fait actuellement l'objet d'un
examen.
2. La limitation préconisée s'applique à toutes les lois génératrices d'effet
protecteur, favorables au maintien d'une forte population paysanne au sens
de la disposition constitutionnelle. Cette interprétation ne suit pas la
systématique législative usuelle. Le domaine de protection visé par la
législation engloberait non seulement les mesures fondées sur l'article
31octies, de la constitution, mais aussi notamment celles prévues dans la
législation douanière, dans la loi sur le blé et dans certaines parties de la loi
sur l'alcool. L'effet protecteur devrait en outre être restreint aux exploita-
tions paysannes satisfaisant aux critères susmentionnés. Cette interpréta-
tion signifierait que l'effet protecteur en matière agricole produit par ces lois
et autres règlements reste limité à ces exploitations ciblées.
Cette seconde interprétation va dans le sens de celle des auteurs de l'initiative,
qui avaient déjà fait une interprétation semblable du domaine de protection dans
le cadre de la première initiative concernant les petits paysans20.
Au surplus, l'initiative ne réclame que la limitation de l'effet protecteur. Les
éventuelles restrictions résultant de la législation sur l'agriculture concernent
en revanche - indépendamment de l'interprétation - toutes les exploitations
agricoles. On trouve par exemple ces restrictions dans les lois fédérales sur la
protection de l'environnement et sur la protection des eaux, dans les décrets
relatifs à la protection de la nature et du paysage, ainsi que dans la législation
afférente à l'aménagement du territoire.
17 Loi fédérale du 9 octobre 1986 sur le tarif des douanes (LTaD; RS 632.10)
'° Loi fédérale du 20 mars 1959 sur l'approvisionnement du pays en blé (Loi sur le blé; RS
916.111.0)
19 Loi fédérale du 21 juin 1932 sur l'alcool (RS 680)
20 Message du 27 janvier 1988 concernant l'initiative populaire "pour une protection des
exploitations paysannes contre les fabriques d'animaux (Initiative en faveur des petits
paysans)", FF 1988 l 594.
609

Limitation de l'effet protecteur: faisabilité
Les considérations portant sur la première initiative en faveur des petits paysans
sont valables pour la faisabilité de la limitation des mesures de protection aux
exploitations agricoles gérées par des agriculteurs ou des agricultrices indépen-
dants qui appliquent des formes de production respectueuses de la nature et des
animaux (exploitations ciblées). Cela concerne avant tout les droits de douane
et les paiements directs, admis selon le 3e alinéa du texte de l'initiative en tant
que "mesures de politique commerciale protégeant les produits agricoles et leurs
dérivés". Mais dans la pratique, on ne peut pas limiter l'effet protecteur des
droits de douane aux exploitations ciblées sans éviter un lourd travail adminis-
tratif. A elles seules, les possibilités de contourner la législation limitent
clairement la mise en oeuvre de cet objectif. Selon la mesure prise, des
difficultés en relation avec l'accord GATT/OMC ainsi qu'avec d'autres engage-
ments internationaux pourraient aussi s'ensuivre'.
Par contre, la limitation des paiements directs aux exploitations paysannes
gérées de manière indépendante, utilisant des méthodes de production respec-
tueuses de la nature et des animaux, ne pose pas de difficultés insurmontables.
Quant à l'effet protecteur de mesures relevant du droit foncier rural et du bail à
ferme agricole ou de la législation s'appliquant à l'aménagement du territoire, il
semble possible de le limiter aux entreprises ciblées.
Exploitations agricoles (paysannes)
Pour bénéficier de l'effet protecteur de la législation, une exploitation doit
satisfaire au critère de "l'exploitation agricole", fixé au 1er alinéa du texte de
l'initiative. Loin d'être nouvelle, cette forme d'exploitation paysanne corres-
pond à l'image traditionnelle de l'agriculture suisse et figure également dans le
nouvel article constitutionnel.
Le sixième rapport sur l'agriculture21 définit de manière détaillée l'exploitation
paysanne de type familial. Les éléments déterminants en sont les suivants:
exploitation du sol,
prédominance de la main-d'oeuvre familiale,
lien entre la propriété ou la possession (bail à ferme) et l'exploitation,
unité de lieu en ce qui concerne la place de travail et le foyer.
21 Sixième rapport du Conseil fédéral sur l'agriculture, p. 264, FF 1984 ÏÏI469
610

Ces caractéristiques correspondent également aux idées des initiants. Mais une
définition positive est moins appropriée à l'exécution des mesures de politique
agricole que la délimitation par rapport aux exploitations non paysannes. Sont
considérées comme "non paysannes", selon la pratique actuelle en matière
d'exécution des mesures de politique agricole:
les exploitations ne disposant pas de base fourragère propre suffisante,
les exploitations employant une nombreuse main-d'oeuvre22,
les entreprises exploitées en gérance23,
les exploitations de loisirs.
Il va de soi que dans les conditions prévues par les initiants, on devrait fixer
des limites inférieures et supérieures pertinentes afin d'exclure les exploitations
non paysannes.
Agriculteurs indépendants
Pour bénéficier de la protection, les exploitations paysannes doivent être gérées
par un agriculteur indépendant. Les entreprises exploitées par une personne non
indépendante remplissent une des conditions requises d'une exploitation
paysanne, comme il ressort des considérations ci-dessus. Qui dit indépendant
dit exploitation gérée par un paysan pour son propre compte et à ses risques et
périls. L'exploitation exécutée uniquement par un tiers salarié n'est pas admise.
Cela concerne les entreprises agricoles exploitées par un employé. Concrète-
ment, sont exclues de la protection toutes les exploitations non affermées, mais
conduites par un gérant. Dans le détail, il s'agit des exploitations appartenant:
aux pouvoirs publics,
à des personnes morales de droit privé (coopératives, fondations,
sociétés, etc.) ou
à des particuliers.
22 Conformément à l'ordonnance instituant des paiements directs complémentaires dans l'agri-
culture (Ordonnance sur les paiements directs, OPD; RS 910.131), sont exclues des paie-
ments directs les exploitations occupant plus de sept unités de main-d'oeuvre (soit plus de
douze unités de main-d'oeuvre pour les exploitations se vouant principalement à des cul-
tures spéciales).
23 Les exploitations appartenant à des personnes physiques ou morales, gérées par une ou
plusieurs personnes ayant un statut d'employé (cf. ci-dessous).
611

Dans le langage courant, la notion d'agriculteur désigne une personne physique
dirigeant une exploitation paysanne. Cela confirme l'interprétation excluant les
personnes morales de l'effet protecteur de la législation.
Le nouvel article constitutionnel agricole 31°cties n'exclut pas d'entrée de cause
certains types d'exploitation, mais il réserve le soutien ciblé aux exploitations
paysannes cultivant le sol. L'agriculture suisse garde son caractère paysan sans
que d'autres formes d'exploitation doivent être interdites ou amenées à
disparaître par des interventions intentionnelles. Le mandat prévu au 2e alinéa
du nouvel article constitutionnel permet de cibler les mesures de politique
agricole sur les exploitations paysannes cultivant le sol et d'en exclure autant
que possible les autres entreprises agricoles. Ainsi, les mesures spécifiques de
la politique agricole seront axées principalement sur ce type d'exploitations.
Pour chaque mesure, des critères de délimitation seront choisis de façon
différenciée et ciblée, afin de tenir compte de la diversité des conditions
naturelles, structurelles et organisationnelles de notre agriculture. Ces limites
seront fixées dans le cadre de la loi et des ordonnances. Cela laisse la marge de
manoeuvre indispensable au secteur agricole afin qu'il soit à même de s'adapter
rapidement aux modifications des conditions-cadres. Par contre, l'initiative fixe
de façon rigide les entités qui seront susceptibles de bénéficier de la protection
résultant de l'ensemble des mesures de politique agricole.
Méthodes de production respectueuses de la nature et des animaux
Pour bénéficier de l'effet protecteur de la législation, les agriculteurs doivent en
outre appliquer des méthodes de production respectueuses à la fois de la nature
et des animaux. Conformément au 1er alinéa, on entend généralement par là le
respect des cycles naturels et l'interdépendance de l'homme, de l'animal et de la
nature. Ces éléments correspondent pratiquement à l'exigence de durabilité liée
à la production, qui a été fixée récemment dans la constitutions**. Le 4e alinéa de
l'initiative prescrit des critères concrets pour la mise en oeuvre. Cependant,
ceux-ci sont déjà fixés précisément par voie d'ordonnance.
24 Article 3 l°cties, 1er al., est..
Le rapport Brundtland de la Commission mondiale sur l'environnement et le développement
définit la notion de durabilité comme suit: "Un développement est durable s'il garantit que
les besoins de la génération actuelle de tous les pays et groupes de population sont satis-
faits, sans porter préjudice à la faculté des générations futures de satisfaire leurs besoins et
en maintenant la biodiversité (faune et flore)".
612

212.2 
2e alinéa
Droit aux paiements directs
L'initiative confère un rôle-clef aux paiements directs, qui génèrent un effet
protecteur marqué: ils rémunèrent les prestations en matière d'écologie et de
protection des animaux, ainsi que d'autres prestations d'intérêt général fournies
par l'exploitation concernée. Le 2e alinéa prévoit d'intégrer dans la constitution
un droit aux paiements directs pour ces exploitations. S'agissant de la mise en
oeuvre de l'effet protecteur, on appliquera les conditions fixées au 1er alinéa, à
savoir:
exploitations agricoles (paysannes),
agriculteurs indépendants,
méthodes de production respectueuses de la nature,
méthodes de production respectueuses des animaux.
Les conditions susmentionnées sont cumulatives. Le législateur dispose
toutefois d'une certaine latitude pour définir de manière détaillée le cercle des
ayants droit. Conformément au 1er alinéa, les critères requis sont assortis de
limitations correspondantes concrètes. Aux yeux des initiants, la pratique en
vigueur qui fixe à trois hectares de SAU25 et à cinq unités de bétail la limite
inférieure donnant droit aux paiements directs complémentaires et aux contribu-
tions écologiques, afin d'exclure les entreprises exploitées à titre de loisirs,
semble trop restrictive. Ils estiment que le critère "d'exploitation agricole"
devrait également s'appliquer aux unités de taille inférieure, qui bénéficieraient
donc de la protection et du soutien en question, pour autant qu'elles soient
gérées par un paysan indépendant qui utilise des méthodes de production
respectueuses de la nature et des animaux.
Contrairement à l'initiative, l'article constitutionnel prévoit toujours explicite-
ment deux catégories de paiements directs:
paiements directs destinés à compléter le revenu paysan et visant à
rémunérer équitablement les prestations, pour autant que la preuve soit
apportée qu'il est satisfait à des exigences de caractère écologique (art.
31octies; 3e al., let. a, est.);
25 Pour les cultures spéciales, la limite inférieure se situe à 1,5 hectare SAU.
40 Feuille fédérale. 148e année. Vol. IV 
613

contributions écologiques destinées à encourager les formes d'exploita-
tion particulièrement en accord avec la nature et respectueuses de
l'environnement et de la vie animale (art. 31°cties, 3e al., let. b, est.).
La disposition de ces deux catégories de paiements directs offre la possibilité
de promouvoir, par la voie de l'incitation économique, les formes de production
particulièrement respectueuses de la nature et des animaux, sans les imposer
impérativement. Cette stratégie devrait aboutir au même résultat que l'initiative,
car en 2002 la quasi-totalité des surfaces agricoles de notre pays devraient être
cultivées selon des méthodes de production strictement respectueuses de
l'environnement (au moins le respect des conditions prévues pour remplir les
critères écologiques indiqués à l'art. 31octies, 3e.al., let. a est.).
212.3 
3e alinéa
"Mesures de politique commerciale"
Le 3e alinéa se réfère aux produits agricoles et à leurs dérivés. Contrairement
aux deux premiers alinéas, qui réservent la protection prévue dans la législation
et les paiements directs aux exploitations paysannes (1er al.) et aux entreprises
indépendantes, respectueuses de la nature et des animaux (2e al.), le 3e alinéa
précise que seuls deux instruments sont applicables aux produits agricoles et à
leurs dérivés, en tant que mesures de politique commerciale de protection:
les droits de douane exempts de toute taxe supplémentaire et
les paiements directs.
Dans l'usage actuel, la notion de "mesures de politique commerciale" désigne
des instruments assurant la protection douanière de la production du pays. Ces
mesures sont indispensables pour assurer l'écoulement des produits suisses en
dépit de la concurrence étrangère. Les mesures d'ordre interne, visant à
soutenir et à protéger l'agriculture, sont considérées jusqu'à présent de manière
différenciée26, mais elles ne font pas partie des mesures de politique commer-
ciale de protection au sens propre du terme.
Les initiants donnent toutefois une nouvelle interprétation à la notion de
"mesures de politique commerciale": ils ajoutent implicitement aux paiements
directs et aux droits de douane expressément mentionnés, toutes les autres
26 Cf. Septième rapport sur l'agriculture du Conseil fédéral, Berne 
1992, 
p. 89,
FF 1992 H 140
614

mesures de protection ou de soutien directes, étant entendu que celles-ci ne
sont en principe plus admises. Il s'agit notamment de supprimer toutes les
garanties de prix et à' écoulement existantes, ainsi que les subventions à
l'exportation autorisées au titre des accords agricoles convenus dans le cadre
de l'OMC. En revanche, les limitations quantitatives à la production suisse
(p.ex. contingentement laitier) ne sont plus considérées comme "mesures de
politique commerciale" selon les auteurs de l'initiative, et elles restent donc
autorisées, dans la mesure où elles ne sont pas liées à des garanties de prix et
d'écoulement.
Pour ce qui est des mesures visant à améliorer les bases de production, comme
l'aide aux investissements, de celles visant à promouvoir la recherche, la
formation et la vulgarisation, ainsi que des réglementations afférentes au droit
foncier rural et au bail à ferme agricole au sens de l'article 31octies, 3e alinéa,
lettres e et/, les initiants considèrent qu'elles restent admises.
Droits de douane 
^
Les droits de douane restent la seule mesure de protection commerciale
proprement dite27. A supposer que, dans la situation actuelle, on supprime toute
intervention de l'Etat en matière de garantie des prix et d'écoulement, le niveau
des prix admis en Suisse et donc des recettes tirées de la production seraient
principalement déterminées par les droits de douane. Mais en pratique, limiter de
manière conséquente l'effet protecteur dés taxes douanières aux exploitations
ciblées n'est guère réalisable. En admettant que l'on prive de la protection les
exploitations ne satisfaisant pas à tous les critères mentionnés au 1er alinéa, il
en résulterait une forte pression sur le prix des produits de ces exploitations.
Mais cette pression s'exercerait aussi sur les produits des exploitations ciblées,
qu'il est difficile de distinguer des autres et qui peuvent leur être substitués.
L'ampleur des paiements directs serait alors le seul élément permettant de faire
la différence entre les exploitations ciblées et celles non ciblées en ce qui
concerne le niveau de protection.
La deuxième phrase du 3e alinéa stipule que "les droits de douane [...] sont
fixés par arrêté fédéral soumis au référendum". Ce texte requiert une interpréta-
tion. D'après le droit en vigueur, les droits de douane sont fixés au niveau de la
loi, dans le tarif général, qui constitue l'annexe de la loi sur le tarif des
27 Les contingents tarifaires actuels dans le cadre de l'OMC ne représentent pas des
instruments de réglementation des marchés, mais au contraire un accès garanti en faveur
des autres membres de l'OMC.
615

douanes28. Celle-ci confère toutefois la compétence de modifier les droits de
douane au Conseil fédéral, qui doit tous les six mois faire rapport à ce sujet à
l'Assemblée fédérale (rapport semestriel du Conseil fédéral sur les mesures
douanières). D peut déléguer cette compétence au Département fédéral de
l'économie publique afin qu'il soit possible de réagir aussi vite que possible aux
nouvelles conditions.
La question est de savoir quels droits de douane sont concernés par le 3e alinéa
de l'initiative. S'il s'agit des droits de douane figurant dans le tarif général, cette
disposition n'apporterait aucune innovation quant au fond: elle ne ferait
qu'inscrire dans la constitution le système actuel applicable aux produits
agricoles et aux marchandises qui en dérivent.
Mais il est concevable que les initiants ont voulu par là retirer au Conseil
fédéral (et au Département fédéral de l'économie publique) la compétence de
modifier les droits de douane et donc changer de système. Les droits de douane
devraient donc être adaptés par la voie législative ordinaire pour les produits
relevant du 3e alinéa, ce qui exigerait une révision du tarif. Par conséquent, les
droits resteraient inchangés durant de longues périodes. Les pouvoirs publics
ne seraient pas à même d'intervenir à la frontière pour faire face aux change-
ments qui surviennent dans le domaine des produits visés par le 3e alinéa: ils ne
pourraient prendre des mesures que sur le plan interne.
A la suite des négociations du Cycle d'Uruguay menées dans le cadre du GATT,
les anciennes mesures non tarifaires ont été transformées en droits de douane,
dans le sens de l'initiative. Le montant de ces droits reflète l'ancienne protec-
tion à la frontière qui utilisait d'autres instruments. Quant à leur limite supé-
rieure imposée par les accords de l'OMC, ces droits sont fixés dans la liste
LIX-Suisse-Liechtenstein (liste LIX). Ils ne peuvent être augmentés sans
compensation pour les pays membres de l'OMC concernés. En adaptant
l'annexe à la loi sur le tarif des douanes (tarif général), le Parlement a transposé
dans la législation nationale les droits de douane de la liste LIX par arrêté
fédéral du 19 décembre 1994 non soumis au référendum facultatif.
Selon les indications fournies par le comité de l'initiative, la condition requise
au 3e alinéa, selon laquelle les droits de douane sur les produits agricoles et
leurs dérivés doivent être fixés par un arrêté fédéral soumis au référendum, est
ainsi remplie. Si l'initiative est acceptée, les conditions générales prévalant
28 Loi du 9 octobre 1986 sur le tarif des douanes (LTaD, RS 632.10; RO 7995 1826)
616

depuis le 1er juillet 1995 continueront de s'appliquer à la protection bénéficiant
aux produits agricoles et à leurs dérivés.
Subventions aux exportations
La limitation des "mesures de politique commerciale" aux paiements directs et
aux droits de douane, dans le sens des initiants, rend impossible les subven-
tions à l'exportation. Outre les importantes subventions à l'exportation
accordées en faveur du fromage et du bétail de rente, les restitutions aux
exportations procédant de la loi sur l'importation et l'exportation de produits
agricoles transformés29, qui visent à réduire le handicap frappant les produits de
base transformés, ne seraient donc plus possibles. L'industrie de transforma-
tion, qui achète des quantités considérables de produits de base suisses, en
serait la première touchée après la production agricole, ce qui aurait des
incidences négatives correspondantes sur ses parts au marché et l'emploi en
Suisse; ceci notamment dans le cas où l'industrie agro-alimentaire ne peut
acquérir les matières premières à des conditions aussi favorables que ses
concurrents étrangers (cf. ch. 36).
Suppression des autres mesures d'intervention sur les marchés
Dans le cadre de la réforme agricole prévue par le Conseil fédéral, la protection
à la frontière reste un pilier de la protection agricole, qui doit respecter les
règles de l'OMC et les engagements relevant du droit international. Bien que le
soutien direct à la production doive être progressivement réduit, la Confédéra-
tion maintiendra quelques conditions générales au niveau des marchés afin
d'éviter les effets indésirables d'une libéralisation trop rapide qui pourrait
provoquer un effondrement des prix et une baisse insupportable des recettes des
agriculteurs ou un déséquilibre profond entre les différentes productions.
L'octroi de mandats de prestations ainsi que les aides à la promotion sont des
exemples de ces types d'actions. Toutes ces mesures seront concrétisées dans
la nouvelle loi sur l'agriculture et dans les ordonnances d'application. Ces
mesures ne seraient plus applicables en cas d'acceptation de l'initiative.
29 Loi fédérale du 13 décembre 1974 sur l'importation et l'exportation de produits agricoles
transformés, RS 632.111.72
.617

212.4 
4e alinéa
Méthodes de production respectueuses de la nature et des animaux
Le 4e alinéa règle les méthodes de production respectueuses de la nature et des
animaux. Les conditions imposées à une production respectueuse de la nature
correspondent en principe aux prescriptions des organisations reconnues
promouvant la culture biologique ou d'autres méthodes de culture ayant une
valeur écologique comparable. L'initiative ancre ainsi la méthode de la produc-
tion biologique dans la constitution. Chaque réglementation afférente à cette
méthode peut cependant être développée et ajustée à l'état des connaissances.
La production intégrée (PI) n'est par contre pas explicitement mentionnée, bien
que les initiants considèrent qu'elle est suffisamment en accord avec la nature,
dans la mesure où le droit fédéral la déclare équivalente à la production
biologique.
S'agissant -des méthodes de production respectueuses des animaux, les
dispositions relatives à la détention contrôlée d'animaux de rente en plein air ou
à des formes de production équivalentes sont suffisantes. L'initiative prévoit
ainsi d'inscrire explicitement dans la constitution la détention en plein air.
Les conditions requises au 4e alinéa, liées à la production biologique ou à
d'autres méthodes de production équivalentes d'une part, et celles liées à la
détention d'animaux de rente en plein air ou à des formes équivalentes de
production respectueuses des animaux de l'autre30, sont cumulatives: elles
doivent être réunies simultanément par les exploitations concernées. Ces
conditions et charges, réglées aujourd'hui par voie d'ordonnance, restent
applicables tant que la législation n'aura pas fixé des prescriptions équivalentes.
L'initiative se réfère implicitement aux ordonnances actuelles.
30 P.ex. élevage dans le cadre du programme visant à promouvoir des systèmes de stabulation
particulièrement respectueux des animaux, introduit en 1996.
618

212.5 
5e alinéa
Montant minimum garanti en paiements directs
Conformément à l'initiative, les paysans satisfaisant aux conditions requises
aux 1er et 4e alinéas du texte de l'initiative peuvent bénéficier de paiements
directs, d'un montant minimum garanti et variable d'après la taille de leur
exploitation. Le 5e alinéa vise à assurer cette garantie, en fixant des barèmes
minimum explicitement mentionnés dans la constitution. Le 6e alinéa réglemente
par contre la couverture de la garantie en cas de dépréciation monétaire
(inflation).
Limites inférieures et supérieures pour les paiements directs
Le 5e alinéa quantifie les limites inférieures et supérieures par exploitation
prévues pour l'octroi des paiements directs de la Confédération. Ces paiements
ont été fixés à au moins 3'000 francs par hectare, mais au plus à 50'000 francs
par exploitation. Un ajustement du barème à l'hectare et de la limite supérieure
vers le' bas ou vers le haut ne serait possible que moyennant un amendement
constitutionnel, autrement dit par une votation populaire.
On peut partir du principe que les paiements directs sont octroyés par hectare
de SAU. Le texte de l'initiative ne définit toutefois pas précisément la notion de
surface de référence pour l'octroi des paiements directs.
Le montant minimum par hectare destiné à une exploitation (ou son exploitant)
qui remplit tous les critères requis aux 1er et 4e alinéas, s'élève explicitement à
au moins 3*000 francs pour autant que la somme totale de SO'OOO francs par
entreprise ne soit pas dépassée. Le seuil à partir duquel on peut descendre
au-dessous du barème minimum (3'000 francs par hectare) se situe ainsi autour
de 16 2/3 hectares de SAU. La formulation "au moins 3'000 francs par hectare"
(5e al.) laisse ouverte la possibilité d'augmenter le barème à l'hectare. Selon
l'initiative, une différenciation des paiements directs telle qu'elle est appliquée
aujourd'hui ne serait par conséquent possible que moyennant une augmentation
du montant minimum à l'hectare, exception faite des régions de montagne. Cela
affecterait en premier lieu les paiements directs destinés à l'orientation de la
production31. Toute augmentation dépassant le barème minimum à l'hectare
aurait en outre pour conséquence ceci: en raison du plafonnement des paiements
->1 Contributions aux détenteurs de vaches dont le lait n'est pas commercialisé, indemnité de
non-ensilage, supplément de prix sur le lait transformé en fromage, primes de culture.
619

directs à 50'000 francs par exploitation, cette hausse concernait uniquement les
exploitations disposant d'une SAU inférieure à 16 2/3 hectares. Cette dernière
limite de surface aurait encore tendance à se réduire.
La formulation absolue du droit au montant minimum de 3*000 francs par
hectare pour les exploitations dont la SAU est inférieure à la limite susmention-
née est en contradiction logique avec la condition fixée au 2e alinéa, selon
laquelle les paiements directs ne peuvent être octroyés que s'ils sont néces-
saires à l'obtention d'un revenu équitable. En revanche, on ne retrouve pas
cette contradiction concernant la limite supérieure de SO'OOO francs par
exploitation. Le montant minimum absolu sert bien davantage à quantifier d'une
manière indirecte au niveau constitutionnel la notion de "revenu équitable".
Blocage des structures
Le plafonnement du montant des paiements directs à 50*000 francs par exploita-
tion au maximum (base 1993: montant indexé à l'évolution du coût de la vie)
implique une politique structurelle très statique, puisqu'elle prévoit le versement
de la même somme à toutes les exploitations qui dépassent 17 hectares de
SAU32. Cet égalitarisme n'est pas compatible avec l'efficience économique. Un
tel nivellement aurait pour effet de bloquer et même d'inverser l'évolution des
structures. Les exploitations disposant d'une surface supérieure à 17 hectares
seraient alors tentées de réduire leurs surfaces pour créer de plus petites unités
économiques, généralement moins rationelles. Le plafonnement des paiements
directs à la surface à 17 hectares relèverait le niveau des coûts par rapport à la
situation actuelle. Avec le temps, cet écart de coûts de production se creuserait
encore par rapport à l'étranger, car les exploitations suisses ne pourraient
profiter de l'avantage du progrès technique et des économies d'échelle, tandis
que leurs concurrents étrangers l'appliqueraient en devenant ainsi toujours plus
concurrentiels et donc plus attractifs pour les consommateurs suisses.
Si les montants maximums en faveur des paiements directs par exploitation
étaient fixés dans la constitution, toute adaptation de la base de calcul nécessi-
terait une modification de la constitution, qui prendrait du temps et qui serait
coûteuse (votation populaire).
Le nouvel article constitutionnel agricole accepté par le peuple et les cantons le
9 juin 1996 garantit la souplesse indispensable à la politique des structures. Ces
32 Si le taux minimal de 3'000 francs par hectare était relevé, cette limite serait encore plus
basse.
620

dernières doivent suivre l'évolution économique et technique. La Confédération
n'envisage pas de prendre des mesures pour accentuer ou freiner celle-ci.
Toutefois, le nouvel article constitutionnel n'interdit pas la mise en place de
mesures d'ordre structurel, notamment si les conditions-cadres devaient évoluer
fortement.
Limites de revenu et de fortune
Quant à la possibilité de faire valoir le droit aux paiements directs, un critère
d'exclusion supplémentaire concernant la fixation de limites du revenu et de la
fortune vient s'ajouter aux conditions énumérées au 1er alinéa. En vertu du
5e alinéa, le Conseil fédéral est tenu de fixer impérativement ces limites pour
tous les paiements directs. Cela permet de ralentir le développement d'une
agriculture exercée à titre accessoire, que l'initiative risque de favoriser (cf. ch.
34).
Actuellement, les limites de revenu font partie intégrante des dispositions
d'exécution concernant les paiements directs complémentaires, mais elles ne
s'appliquent pas aux contributions écologiques. Celles-ci servent à rémunérer
les paysans pour les prestations particulières qu'ils fournissent en faveur de la
protection de l'environnement et des animaux, indépendamment de leur situation
financière.
Dérogations pour les régions de montagne
Le 5e alinéa de l'initiative prévoit pour les régions de montagne une dérogation
à la forme générale de l'octroi des paiements directs. D offre deux possibilités:
paiements directs plus élevés et
- 
contributions en faveur de l'économie alpestre.
Dans son orientation actuelle, l'initiative part du principe que dans le premier
cas, seuls les barèmes à l'hectare pourraient être relevés, la limite supérieure de
50*000 francs par exploitation demeurant inchangée.
La réforme de la politique agricole en cours ne supprime pas les mesures d'aide
directe spécifiques en faveur des régions de montagne. Grâce à la séparation
entre la politique des prix et celles des revenus, la position des paysans de
montagne s'est améliorée, en valeur relative, par rapport à celle des paysans de
plaine: la production est moins intensive par unité de surface dans les régions
situées en altitude. Le projet de nouvelle loi sur l'agriculture prévoit de
maintenir les contributions aux frais des détenteurs de bétail, les contributions
621

pour les terrains en pente ainsi que les contributions d'estivage. Ces, contribu-
tions, liées au nombre d'animaux détenus ou à l'exploitation des terres, dans
les limites de l'intensité autorisée, ont l'avantage de promouvoir non seulement
les fonctions d'entretien, mais aussi la fonction productive des exploitations de
montagne.
Tentatives de dépasser la limite supérieure
Tout morcellement d'une exploitation qui vise à rendre inopérantes les règles
fixant à 50'000 francs le plafond pour les paiements directs est interdit. Selon
les initiants, les conditions requises pour divisier une exploitation doivent être
réglementées dans la législation fédérale, les deux principales étant notamment
l'imposition fiscale et la comptabilité séparées des ménages. Aux yeux des
initiants, la vente ou l'affermage de parcelles ne servent pas à dépasser la limite
supérieure.
Dans sa politique agricole, le Conseil fédéral aspire à ce que les paiements
directs soient les plus neutres possible par rapport aux structures: il importe
que le processus d'adaptation résultant du progrès technique ne soit pas entravé
et que la compétitivité des exploitations ne soit pas réduite.
212.6 
6e alinéa
Compensation du renchérissement
Le 6e alinéa de l'initiative vise à maintenir en valeur réelle le montant minimum
des paiements directs, proportionnel à la taille de l'exploitation. L'augmentation
minimum dépend du renchérissement et elle concerne également le plafond par
exploitation. A moins que la législation n'impose une autre base de calcul, la
compensation du renchérissement est liée à l'indice suisse des prix à la
consommation, calculé par l'Office fédéral de la statistique (les initiants
l'appellent '"indice suisse du coût de la vie"). Le jour de référence pour le
calcul de la compensation du renchérissement est le 1er janvier 1993. Les
montants absolus en francs que le 5e alinéa inscrit dans la constitution se
réfèrent aux valeurs de ce moment-là. Compte tenu du renchérissement calculé
sur la base des prix à la consommation accumulé entre-temps, le montant
minimum actuel des paiements directs par hectare pour une exploitation sise en
plaine s'élève à environ 3' 120 francs, et le montant maximum à 52'000 francs.
622

La possibilité de fixer par la loi la périodicité des adaptations au renchérisse-
ment offre toutefois une certaine marge de manoeuvre. D serait pour le moins
envisageable que l'adaptation ne s'opère pas chaque année mais, par exemple,
lors de la fixation de crédits de paiement portant sur plusieurs années en vue
d'assurer le financement des paiements directs comme le prévoit le projet de
nouvelle loi sur l'agriculture.
22 
Compatibilité de l'initiative avec la nouvelle politique agricole de la
Confédération
La réforme de la politique agricole de la Confédération a été engagée en 1992
avec le Septième rapport sur l'agriculture. Le nouvel article constitutionnel
31octies et la nouvelle loi sur l'agriculture proposée avec la deuxième étape de la
réforme agricole (PA 2002) constituent à eux deux les bases nécessaires pour
atteindre les objectifs. Dans une première partie, le présent chapitre présente
tout d'abord les objectifs de la nouvelle politique agricole, et il vérifie leur
compatibilité avec l'initiative (chiffre 221); puis il rappelle les instruments
utilisés pour la mise en oeuvre de la nouvelle politique agricole au niveau de la
loi, en les comparant avec ceux qui seraient encore permis en cas d'adoption de
l'initiative (chiffre 222).
221 
Objectifs de la réforme agricole
Durabilité
Le premier but de la réforme agricole consiste à mettre en oeuvre la durabilité
dans le domaine agricole (cf. ch. 212.1, définition, note de bas de page 22).
Pour l'agriculture, la durabilité revêt deux dimensions. Il s'agit d'une part
d'exploiter et d'entretenir les terres cultivées et de contribuer ainsi au maintien
de la fertilité du sol nécessaire pour satisfaire les besoins actuels et à venir. Il
s'agit d'autre part de choisir les modes de production les moins nuisibles à
l'environnement. Il faut donc maintenir la SAU, autant que faire se peut,
moyennant une exploitation écologique, dans des cycles quasiment fermés.
623

Compétitivité
Le deuxième but de la réforme agricole est d'améliorer la compétitivité de
l'ensemble du secteur alimentaire. Cet objectif doit être atteint car la demande
de produits de l'agriculture suisse risque d'être mise sous pression, ce qui, à
long terme, compromettrait les fonctions traditionnelles 
de l'agriculture
(contribution à l'approvisionnement assuré de la population, maintien des bases
naturelles de l'existence et entretien du paysage rural, occupation décentralisée
du territoire).
Comparaison des objectifs
L'article 31octies inscrit le principe de la multifonctionnalité de l'agriculture dans
la constitution fédérale. Il s'agit à la fois d'une fonction de production et d'une
fonction d'entretien. C'est une des caractéristiques importantes du nouvel
article constitutionnel qui est fort appréciée. L'article définit ainsi clairement les
diverses fonctions de l'agriculture au service de la société.
En revanche, l'initiative, ne se prononce pas clairement sur ce principe. Elle se
limite à préciser et à compléter les objectifs qui étaient contenus à la lettre b du
3e alinéa de l'article 3lK de la constitution, lettre qui a été abrogée le 9 juin
dernier, à savoir:
conserver une forte population paysanne,
assurer la productivité de l'agriculture,
consolider la propriété rurale.
L'initiative n'a pas adapté ces objectifs à ce que le peuple attend désormais de
l'agriculture.
Cependant, l'initiative et la réforme agricole ont un objectif commun: assurer à
l'agriculture un développement durable. En limitant la protection agricole aux
exploitations dont la production satisfait amplement aux critères actuels de
protection de l'environnement et des animaux, les initiants voudraient atteindre
cet objectif par de strictes mesures. La réforme de la politique agricole au
niveau fédéral mise par contre sur une stratégie de l'incitation, qui laisse aux
paysans le temps de s'adapter.
L'amélioration de la compétitivité n'est pas explicitement demandée par
l'initiative. Celle-ci prévoit certes un désengagement de la Confédération des
marchés aux échelons de la production et de la transformation, ce qui équivaut à
une libéralisation du secteur agro-alimentaire; mais elle implique le sacrifice
624

d'une grande partie des parts de marché actuelles de notre industrie agro-ali-
mentaire.
Malgré la réduction des quantités produites (cf. ch. 321), les auteurs de
l'initiative entendent maintenir le potentiel d'emploi au niveau de la production,
en cimentant les structures et en freinant les effets des progrès de la producti-
vité. On ne réussira toutefois pas à atteindre le but visé, à savoir une agriculture
productive et le maintien du potentiel d'emploi, avec les instruments proposés
(cf. ch. 34). il ne semble guère possible d'améliorer la compétitivité de
l'agriculture suisse tout en abaissant les coûts de production, ainsi que le
préconise l'initiative.
Au contraire, la réforme agricole de la Confédération a pour objectif d'améliorer
autant que possible la compétitivité des exploitations existantes, pour éviter
qu'elles ne soient rejetées du système. Tel serait notamment le cas dans le
secteur de l'industrie agro-alimentaire si l'initiative était acceptée. Il faut
conserver le potentiel d'emploi aussi bien dans l'agriculture que dans les
branches en amont et en aval de l'agriculture, et donc maintenir une valeur
ajoutée la plus élevée possible tout au long de la filière agro-alimentaire, allant
du produit brut au bien de consommation final. Or, cet objectif ne peut être
atteint que si l'on continue à favoriser un développement raisonnable des
structures, en exploitant les progrès de la productivité.
Ce faisant, on ne compromettrait pas le "caractère paysan" de l'agriculture.
Aujourd'hui, la surface de la plupart des exploitations agricoles en Suisse est
encore nettement inférieure à celle qu'une famille de paysans peut gérer en
utilisant des moyens modernes et des méthodes de production durables. La
sauvegarde de dimensions paysannes dans le cadre de la politique agricole de la
Confédération est en outre garantie par les nombreuses conditions dont est
assortie chaque mesure proposée. Par contre, le Conseil fédéral rejette une
politique de maintien des structures aussi rigoureuse que l'exige l'initiative.
625

222 
Mise en oeuvre de la réforme de la politique agricole
au niveau de la loi
La nouvelle loi sur l'agriculture33 proposée dans le cadre de la deuxième étape
de la réforme agricole représente la mise en oeuvre du nouvel article constitu-
tionnel 31octies au niveau de la loi. La loi et l'article susmentionnés constituent
la base juridique nécessaire à promouvoir une agriculture suisse durable et
compétitive, dans le sens de la réforme de la politique agricole (cf. ch. 221).
Nous décrivons ci-après brièvement les stratégies et instruments appliqués dans
la mise en oeuvre, des objectifs.
222.1 
Stratégies utilisées dans le cadre de la réforme agricole
222.11 
Séparation de la politique des prix et de la politique des revenus
Dans le cadre de la première étape de la réforme agricole, on a créé le 9 octobre
1992, avec l'institution des paiements directs conformément aux articles 3la et
3lb de la loi sur l'agriculture (LAgr), la base permettant de rendre l'agriculture
durable (cf. ch. 221). Ajoutés à la suppression du soutien des prix, 
ces
versements diminuent la pression qui pousse les paysans vers une production
intensive et donc potentiellement non durable. Les paiements directs écologi-
ques (contributions écologiques) prévus à l'article 3lb représentent une
incitation spécifique à fournir des prestations particulièrement écologiques.
Cette stratégie, amorcée en 1993, continuera à être appliquée. Dans les plans
financiers de la Confédération, les contributions écologiques resteront ainsi la
seule position du budget agricole à afficher une forte croissance, tandis que les
autres paiements directs non liés à la production stagneront, et que la plupart
des autres positions budgétaires régresseront.
Avec une telle stratégie, la quasi-totalité de la SAU devrait être exploitée d'ici
quelques années selon des méthodes particulièrement écologiques34.
33 Cf. Message du Conseil fédéral concernant la réforme de la politique agricole: Deuxième
étape (Politique agricole 2002) en préparation.
34 Ces méthodes sont la production intégrée et la culture biologique, définies dans
l'ordonnance instituant des contributions pour des prestations particulières en matière
d'écologie et de détention d'animaux de rente dans l'agriculture (Ordonnance sur les
contributions écologiques, OCEco; RS 910.132) ainsi que les instructions y relatives
de l'OFAG.
626

222.12 
Durabilità
En participant davantage aux programmes écologiques fondés sur l'article 31 b
de la loi sur l'agriculture, la production intégrée en Suisse se rapproche
toujours plus du niveau requis pour une exploitation durable et adaptée au site.
Pour l'année en cours, 56 pour cent des exploitations agricoles de la Suisse
appliquent des méthodes de production intégrée ou biologique. Cela concerne 60
pour cent des surfaces cultivables du pays. Les autorités et l'Union suisse des
paysans s'efforcent d'obtenir que la quasi-totalité de la SAU de notre pays soit
bientôt exploitée d'après ces règles. Passé un certain délai de transition, on
pourra exiger, pour chaque paiement direct, la preuve que les prestations
fournies satisfont aux exigences écologiques requises. Dans le cadre de la
deuxième étape de la réforme agricole, on pourra donc prévoir de regrouper les
paiements directs complémentaires et certaines parties des contributions
affectées à la production intégrée. Ce faisant, on aura ainsi considérablement
contribué à rendre l'agriculture suisse plus conforme aux exigences écologi-
ques.
222.13 
Régénération de l'économie de marché dans le secteur
agro-alimentaire
L'élément-clef de la seconde étape de la réforme agricole est la régénération
de l'économie de marché dans le secteur agro-alimentaire, visant à le rendre
plus compétitif (ch. 221). Cette régénération passe par la libéralisation des
organisations du marché (chiffre 222.131) d'une part et par les ajustements
visant à améliorer les bases de production de l'autre (ch. 222.132).
222.131 Déréglementation des marchés
En raison de la réglementation prononcée des marchés agricoles, l'offre actuelle
n'est plus parfaitement adaptée à la demande. D importe donc d'abandonner dans
une large mesure les interventions sur le marché et les garanties de prix, afin de
rendre les entreprises productrices, commerciales et transformatrices de
nouveau directement responsables du produit de la vente. Cette mesure les
incitera à produire de manière plus efficace et plus conforme à la demande. A
l'avenir, l'Etat se bornera à fixer les conditions générales permettant de tirer
une recette maximum de la vente des produits. S'agissant de la présentation
détaillée des ajustements proposés pour chaque organisation de marché, nous
627

vous renvoyons au message du Conseil fédéral concernant la réforme de la
. politique agricole: Deuxième étape (Politique agricole 2002) en préparation.
La déréglementation des marchés aura pour effet d'augmenter la marge de
manoeuvre des agriculteurs. Ils seront ainsi en mesure de satisfaire davantage à
la demande des consommateurs et de manière plus flexible.
222.132 Ajustements liés à l'amélioration des bases de production
Grâce aux mesures visant à améliorer les bases de production, l'agriculture
dispose des conditions nécessaires donto elle a besoin pour fournir ses presta-
tions au plus bas prix.
En ce qui concerne les améliorations structurelles, il s'agit de promouvoir les
solutions peu coûteuses, en remplaçant le financement résiduel par des crédits
forfaitaires, et de rendre ainsi plus attrayante la constitution de fonds propres.
S'agissant des prescriptions de l'Etat afférentes à l'élevage des animaux, on
veillera à réduire progressivement la densité réglementaire. En favorisant
l'initiative privée et le marché, on devrait optimaliser: la tenue des herd-books,
le programme de maintien de la santé, les programmes d'assainissement et les
programmes qualitatifs, ainsi que les contrôles des performances, et les orienter
à meilleur prix, vers les besoins des producteurs.
Les prescriptions suisses concernant les matières auxiliaires agricoles et la
protection phytosanitaire ont été adaptées à celles de l'UE dans le cadre du
Paquet agricole 95, dans l'intérêt de la reconnaissance réciproque des procédés,
des contrôles et des produits. Cette harmonisation devrait faire baisser le prix
des matières auxiliaires de l'agriculture35.
222.133 Conséquences financières
La régénération de l'économie de marché proposée entraînera une réduction des
coûts de l'agriculture pour l'économie nationale et des allégements substantiels
pour les consommateurs. Selon les calculs provisoires basés sur des modèles
35 Cf. le message du Conseil fédéral du 27 juin 1995 concernant le paquet agricole 95, Partie
m, FF 1995 IV 621
628

sectoriels effectués par l'Institut d'économie rurale de l'EPF de Zurich, les
coûts de l'agriculture pour l'économie nationale en l'an 2002 seront de 700
millions de francs inférieurs à ceux de 1995. Les consommateurs seront
déchargés de quelque 1,4 milliard de francs. Ce montant ne prend pas en compte
les incidences de l'amélioration de la compétitivité dans les branches situées en
aval de l'agriculture. La part des produits de base dans les dépenses des
consommateurs en denrées alimentaires suisses ne représentant qu'un tiers, le
reste revenant à la partie commerciale et à celle de la transformation,
l'allégement effectif des charges imposées aux consommateurs à la suite de la
réforme agricole devrait dépasser largement les 1,4 milliard de francs initiale-
ment prévu.
Afin d'éviter que la différence de revenus entre l'agriculture et le reste de
l'économie ne se creuse davantage, il faudrait majorer les dépenses de la
Confédération pour l'agriculture de 700 millions de francs au total pour
compenser les pertes subies au niveau des prix. D faudrait donc augmenter les
paiements directs de 1,2 milliard de francs, tout en amputant de 500 millions les
dépenses liées à la garantie des prix et à l'écoulement des produits, selon le
concept visant à réduire le soutien des prix. En abaissant les coûts d'environ
700 millions de francs, l'agriculture elle-même contribuera également à compen-
ser le manque à gagner.
222.14 
Conclusions
Comme nous l'avons expliqué au chiffre 221, l'objectif de la réforme agricole et
celui de l'initiative en matière de durabilité ne font qu'un. Mais la similitude
s'arrête où commence la mise en oeuvre de cet objectif. L'initiative ne vise ni
l'amélioration de la compétitivité ni le maintien du potentiel d'emploi dans
l'ensemble du secteur agro-alimentaire. Celle-ci entend maintenir des emplois
dans l'agriculture, en utilisant des moyens impropres qui empêchent un
développement structurel raisonnable.
A l'instar de celle des initiants, la conception de la Confédération simplifie
substantiellement les instruments de politique agricole, tout en restant plus
différenciée et finalement plus conforme aux besoins que celle préconisée par
l'initiative. En principe, les seuls instruments de la Confédération encore
conformes au système sont ceux qui permettent aux forces du marché de
s'exercer librement. Ils font partie de mesures garantissant la transparence du
soutien public à l'agriculture. La Confédération ne prendra à l'avenir que les
mesures suivantes:
4l Feuille fédérale. 148" année. Vol. IV 
629

Création de conditions générales permettant à l'agriculture de tirer une
plus-value maximale de la vente de ses produits. La Confédération
utilise ici différents instruments: base légale pour l'organisation de
l'entraide dans le cadre des interprofessions, promotion de la vente,
mesures destinées à soulager le marché, réglementation afférente à la
désignation des produits, protection douanière, ainsi que soutien
spécifique des produits dont la fabrication en Suisse est particulièrement
conforme au lieu d'implantation (lait, fromage), ou de ceux qui risquent
de ne plus être cultivés en raison de la faible protection douanière
consolidée dans l'accord agricole de l'OMC (sucre, oléagineux), mais
dont la culture doit impérativement être maintenue pour des raisons liées
à la politique d'approvisionnement.
Si l'initiative est adoptée, ces dernières mesures ne seront en principe
plus possibles, tout comme les mesures destinées à alléger le marché et
les subventions à l'exportation conformes à l'OMC (cf. ch. 212.3).
L'adoption de l'initiative supprimerait ainsi des instruments qui favori-
sent l'obtention de recettes du marché élevées. Mais ces recettes servent
à la fois les intérêts de l'agriculture et ceux de la Confédération, car
elles permettent de limiter le montant des paiements directs.
Des paiements directs à titre de complément des mesures énumérées
ci-dessus. Ces paiements servent à indemniser des prestations d'intérêt
général et contribuent à leur réalisation.
D'après les auteurs de l'initiative, les paiements directs représentent
également un élément essentiel de la politique agricole de demain. Tout
comme pour les conditions générales afférentes à la vente des produits,
la conception de la Confédération s'avère de nouveau plus différenciée,
car elle prévoit de soutenir l'agriculture dans l'accomplissement de ses
tâches d'une manière ciblée et subsidiaire.
Amélioration des bases de production, en faveur d'une production
agricole à moindres coûts. Il s'agit là de mesures relevant de la recher-
che, de la formation professionnelle, de la promotion de l'élevage, ainsi
que d'aides aux investissements, de prescriptions policières concernant
les matières agricoles auxiliaires, et de mesures préventives contre
l'importation et la propagation de maladies végétales.
En admettant que l'initiative soit adoptée, la Confédération pourrait
prendre des mesures pour améliorer les bases de production, même si
cela n'est pas explicitement mentionné. D est toutefois impossible de
630

comparer les deux conceptions sur ce point, étant donné que nous ne
connaissons pas les idées du comité de l'initiative à ce sujet.
3 
Incidences prévisibles de l'initiative
31 
Point de la situation
Les effets d'une initiative dépendent de plusieurs facteurs, en particulier de
l'interprétation qui en est faite au niveau de la loi. En l'occurrence, l'initiative
crée une situation spéciale, parce qu'elle introduit dans la constitution une
réglementation très détaillée portant sur l'octroi du soutien fédéral à
l'agriculture. Les auteurs de l'initiative ont chiffré les effets économiques de
leur proposition, qui peuvent toutefois varier fortement en fonction du degré
d'incertitude qui régnera notamment pour les raisons suivantes:
la protection de la politique agricole ne couvrirait plus que l'agriculture
paysanne. Les secteurs en amont et en aval ne bénéficieraient d'aucun
soutien étatique, ce qui pourrait conduire à une mutation de ces structu-
res de transformation et de commercialisation, se répercutant sur
l'écoulement et sur les prix;
les organisations de marché dans lesquelles l'Etat intervient devraient
être totalement supprimées. Toutes les entreprises en aval de la produc-
tion seraient livrées à la libre concurrence, ce qui risquerait de consoli-
der le pouvoir des plus forts;
la protection à la frontière resterait primordiale, mais l'obligation de
fixer le niveau des droits de douane par arrêté fédéral soumis à référen-
dum réduirait la flexibilité, notamment lorsqu'il faut réagir vite aux
variations des prix mondiaux et des taux de change. Ces dernières se
répercuteraient davantage sur le marché suisse;
l'inscription du montant des paiements directs dans la constitution
entraverait les ajustements s'imposant en raison des fortes variations
des prix mondiaux et des cours des changes. Cela risquerait d'affaiblir à
long terme la production suisse.
Il convient de tenir compte de ces remarques préliminaires dans l'analyse des
effets de l'initiative, qui seront comparés à ceux résultant de la "Politique
agricole 2002". A cet égard, il est à noter que le nouveau projet de loi présente
une conception de la politique agricole plus circonstanciée qu'un texte constitu-
631

tionnel, qui devrait être précisé dans le cadre de la loi quand bien même il serait
assez détaillé.
32 
Effets économiques
Le comité d'initiative a estimé les effets économiques. Nous les présentons tels
quels en indiquant les prémisses choisies. Ces appréciations, basées sur la
situation qui prévaudrait au cours de l'année 2002, sont comparées aux valeurs
sectorielles de l'année 1994 (comptes économiques de l'agriculture). Elles
feront l'objet d'une brève évaluation avant que nous relevions les principales
divergences par rapport aux conséquences économiques de la deuxième étape
de la réforme agricole.
321 
Effets économiques calculés par les initiants
Le tableau 1 résume les effets économiques que les auteurs de l'initiative ont
présentés. Ces derniers se basent sur les prémisses qui seront commentées
ci-après.
Tableau 1
Effets économiques de l'initiative selon ses auteurs (en milliards de fr.)
Situation 1994 
Année 2002
(politique actuelle) 
initiative
Production finale de l'agriculture
Paiements directs
Recettes de l'agriculture
Charges réelles
Revenu de l'agriculture
9,1
2,1
11,2
8,0
3,2
6,5
4,0
10,5
6,5
4,0
Source: Comité d'initiative
632

Les initiants prévoient qu'en 2002, environ 90 pour cent des surfaces exploitées
seraient cultivées par des exploitations remplissant les conditions qu'ils ont
fixées pour l'octroi des paiements directs; cela implique une rapide diminution
de la taille des exploitations. En outre, la quasi-totalité des exploitations
devraient remplir les normes de la production biologique ou d'autres méthodes
de culture ayant une valeur écologique comparable.
Les estimations présentées présupposent que les prix à la production soient en
moyenne 30 à 40 pour cent supérieurs à ceux en vigueur au sein de TUE en
raison des exigences élevées fixées à nos agriculteurs dans les domaines de
l'écologie et de la protection des animaux. En l'occurrence, par rapport à 1994,
les prix payés aux producteurs baisseraient de 30 pour cent pour le lait, de 50
pour cent pour les produits végétaux et de 15 pour cent pour les cultures
intensives d'ici à 2002. Le prix de la viande resterait au niveau de 1994.
L'extensification de la production, liée à la suppression des subventions à
l'exportation et des mesures d'intervention sur les marchés, contribuerait à
diminuer les quantités produites. Les initiants estiment les réductions à 30 pour
cent pour la viande, à 20 pour cent pour les productions végétales et à 10 pour
cent pour le lait et pour les cultures intensives. A titre de compensation
partielle, ils supposent que les producteurs pourraient récupérer entre 500 mil-
lions et 1 milliard de francs dans les secteurs de la transformation et de la vente
directe de leur production, suite à la libéralisation totale des marchés.
Les pronostics tiennent compte d'une adaptation des paiements directs au
renchérissement, chiffré à 2 pour cent par an. En 2002, les paiements directs
s'élèveraient ainsi à 3'600 francs par hectare et le montant maximal par
exploitation serait porté à 60'000 francs. En outre, les initiants chiffrent le
supplément en faveur des régions de montagne à l'OOO francs par hectare de
SAU. Ce supplément concerne environ SOO'OOO hectares et correspond à 500
millions de francs. Sur cette base, les fonds affectés aux paiements directs
atteindraient 4 milliards de francs en 2002.
Les auteurs de l'initiative prévoient que les charges réelles de production
baisseraient de près de 20 pour cent, suite à l'extensification et, partant, à
l'utilisation réduite d'intrants.
Finalement, les auteurs de l'initiative arrivent à la conclusion que le revenu
réalisé par l'ensemble des actifs du secteur agricole passerait de 3,2 à 4 mil-
liards de francs, ce qui équivaut à une augmentation de 25 pour cent en valeur
nominale ou de 11 pour cent en valeur réelle.
633

322 
Appréciations et réserves à ('encontre de ces estimations
Comme nous l'avons indiqué en introduction, il est difficile d'estimer les effets
économiques de l'initiative. Cette dernière se base sur une série d'hypothèses
et de prémisses qui peuvent être discutées et remises en question. Il ne faut pas
oublier que ces estimations sont des moyennes pouvant présenter une plus ou
moins grande marge d'erreur. L'appréciation porte sur quelques éléments qui
paraissent les plus critiques.
Tout d'abord, les initiants partent de l'hypothèse que plus de 90 pour cent des
surfaces seraient cultivées selon les critères écologiques très sévères fixés par
l'initiative. Cela suppose que les transformations s'opèrent dans un laps de
temps très court, notamment dans le domaine de la détention des animaux.
Les estimations concernant la production indiquent une baisse de 30 pour cent
des quantités de viande, ouvrant ainsi la porte à des importations plus consé-
quentes; cela se traduirait par la mise hors service du tiers des capacités de
production et de transformation. Il semble surprenant que la production de
viande se réduise d'autant, puisque les initiants n'annoncent pas de baisse de
prix et les conditions de protection à la frontière correspondent déjà pratique-
ment à celles qui seraient en vigueur après à la mise en place de l'initiative. Eu
égard à la baisse du prix des fourrages, la production de viande porcine et de
volaille pourrait rester concurrentielle dans notre pays, même dans des unités
qui renonceraient au soutien étatique mais aussi aux contraintes imposées par
l'initiative.
En ce qui concerne la production de lait, même un prix inférieur de 30 pour cent
à celui de 1994 permettrait difficilement de maintenir 90 pour cent de la quantité
actuelle, surtout en considération des conditions d'écoulement sur les marchés
étrangers qui résulteront de la suppression des subventions à l'exportation. Les
quantités de lait pourraient diminuer de 30 pour cent (ce qui équivaudrait à nos
exportations actuelles de fromages).
Les estimations concernant la part de valeur ajoutée que l'agriculture pourrait
reprendre au niveau de la transformation et de la commercialisation suite à la
libéralisation des marchés semblent peu réalistes car le démarrage de ces
activités demande un certain délai (formation, infrastructures, constitution d'une
clientèle, etc).
Quant au potentiel d'économies de près de 20 pour cent pris en compte dans le
domaine des charges réelles de production, il faut admettre qu'une culture
moins intensive engendrerait une réduction du volume des intrants, mais aussi
634

une réorientation fondamentale des modes de production entraînant des
dépenses nouvelles (compostage, sélection de nouvelles sortes, utilisation de
préparations biologiques ou d'autres techniques de lutte contre les plantes
adventices nécessitant de nouveaux investissements). En outre, la tendance à
une redistribution des surfaces en faveur des plus petites unités libérera des
capacités auprès des plus grandes, ce qui va à rencontre du principe des
économies d'échelle, notamment en ce qui concerne les charges de structure.
Par ailleurs, les petites unités devront investir, spécialement afin de respecter
les exigences dans le domaine de la garde des animaux, qui seront relativement
sévères et qui entraîneront des dépenses importantes. Ainsi, à titre d'exemple,
une exploitation de trente hectares qui aurait investi pour disposer de systèmes
de stabulation particulièrement respectueux des animaux, se verrait prétéritée,
surtout si, d'un point de vue économique, elle aurait plutôt intérêt à réduire sa
surface à 17 hectares en vue d'optimiser les recettes tirées des paiements
directs. Ces mutations occasionneraient des pertes de substance et un gaspillage
de ressources.
Finalement, les réserves soulevées quant aux conséquences calculées par les
auteurs de l'initiative doivent amener à considérer avec une très grande
prudence le résultat final, à savoir une augmentation potentielle de 20 pour cent,
en valeur nominale, du revenu total de l'agriculture en 2002 par rapport à 1994.
323 
Comparaison avec les effets de la deuxième étape de la réforme
Les effets économiques de la deuxième étape de la réforme ont été présentés de
manière succincte au chiffre 222.133. La différence principale porte sur le
volume de production. Les estimations faites par les initiants prévoient qu'en
moyenne les quantités produites par l'agriculture suisse diminueraient de
18 pour cent d'ici à 2002, alors que la "Politique agricole 2002" table sur le
maintien du volume de production à son niveau actuel. Le maintien des parts de
marché est un des objectifs reconnu de ce programme, tandis que l'application
de l'initiative conduirait à faire des concessions importantes a cet égard. La
"Politique agricole 2002" vise à ce que la part des recettes tirées du marché
reste relativement importante. Les initiants prévoient que l'agriculture compen-
sera le manque à gagner en récupérant une part de la valeur ajoutée réalisée
dans la transformation et la commercialisation. Cet objectif pourrait aussi être
atteint dans le cadre de la "Politique agricole 2002", qui laisse également plus de
liberté aux producteurs en ce domaine.
635

Les estimations concernant les effets de la réforme de la politique agricole
indiquent, pour l'année 2002, un besoin financier pour les paiements directs
inférieur à celui ressortant des calculs des initiants. Par contre, les mesures
d'intervention, malgré une réduction importante, subsisteront et nécessiteront
également des fonds. 
Les dépenses de la Confédération en faveur de
l'agriculture et de l'alimentation ne devraient au total pas varier fondamentale-
ment selon les deux options poursuivies. Cependant, la deuxième étape de la
réforme agricole devrait permettre de maintenir les parts de marché, accentuant
ainsi l'effet multiplicateur des mesures, qui se manifestera principalement par la
sauvegarde d'emplois dans les secteurs en amont et en aval, notamment dans les
régions rurales. Ce sera un élément indispensable à la vitalité et à la viabilité de
ces régions.
33 
Développement structurel
Le plafond de 50'000 francs par exploitation concernant les paiements directs
aurait un effet-seuil prononcé. Avec un barème minimum par hectare de 3'000
francs, une exploitation dépassant 16 2/3 hectares de SAU n'aurait plus droit
aux contributions (SO'OOO fr. divisés par 3'000 fr./ha). En admettant que l'on
attribue plus de 3'000 francs par hectare, et que le plafond global par exploita-
tion reste inchangé à SO'OOO francs, la surface donnant droit aux contributions,
et donc la taille optimale de l'exploitation seraient nettement inférieures. Etant
donné qu'il est interdit de subdiviser les exploitations conformément au 5e
alinéa, les exploitations plus importantes ne pourraient bénéficier, en totalité ou
en partie, de cette contribution de 3'000 francs par hectare qu'en louant ou, le
cas échéant, en vendant du terrain à des exploitations qui n'atteignent pas le
maximum. Cela se solderait par les mouvements ci-après si ces possibilités
étaient entièrement utilisées sur la base du barème minimum (plafond avec une
SAU de 17 ha).
636

Tableau 2
Potentiel de développement structurel
Exploit, de... SAU
plus de 17 ha
moins de 17 ha
Nombre
1990
20704
87'592
SAU
par expl. 
total
(en ha) (en ha)
25,8 
533-730
6,1 
537-616
Potentiel d'échange
total 
par expl.
(en ha) 
(en ha)
- 182-195 
- 8,8
+ 182-195 +2,1
SAU par expl.
nouvelle
(en ha)-
17,0
8,2
Total 
IOS'296 
9,9 
l'070'976
Source: recensement des exploitations de 1990
Un tel développement pourrait entraîner un gonflement des prix du terrain et du
fermage, avec la constitution de rentes correspondantes auprès des propriétaires
fonciers. Dans les régions où prédominent les grandes exploitations, le nombre
de petites unités pourrait ne plus suffire à absorber les terres excédentaires.
34 
Production et exploitation
Dans l'ensemble, les incidences possibles sur le développement futur de
l'agriculture sont très complexes. Elles dépendent non seulement des para-
mètres liés à la production, mais également de l'évolution dans les secteurs en
aval de l'agriculture. La déréglementation globale des marchés aurait de lourdes
conséquences, qu'il est difficile d'évaluer à l'heure actuelle, avec les moyens
dont nous disposons. Les réflexions ci-après donnent toutefois une idée de la
direction que pourrait prendre l'agriculture.
Réflexions afférentes à l'économie d'entreprise
Un paiement direct de 3'000 francs par hectare dissuade l'exploitation bénéfi-
ciaire d'exéder la surface donnant droit à la protection. A cela vient s'ajouter
dans certains cas la production biologique, qui est encore plus rémunératrice.
Telle qu'elle est définie dans l'initiative, l'exploitation d'une entreprise
paysanne en accord avec la nature et respectueuse de la vie animale pourrait
s'appliquer sur une très large échelle, sauf peut-être pour certaines exploita-
tions spécialisées, dans la culture maraîchère par exemple. D est probable
qu'une très petite fraction de l'agriculture seulement ne pourrait pas bénéficier
de la protection. A l'intérieur du domaine de protection, on observe deux
groupes d'exploitations:
637

Exploitations utilisant pleinement leurs capacités
Une famille gérant à titre principal et vivant d'une exploitation de 17 ha SAU, y
engagera vraisemblablement toute sa main-d'oeuvre, d'où une exploitation
relativement intensive. Celle-ci se situerait à la limite supérieure admise par les
dispositions des organisations reconnues, au sens du 4e alinéa de l'initiative. La
vente directe pourrait jouer ici un rôle essentiel. L'entreprise pourrait mieux
utiliser sa main-d'oeuvre et améliorer les revenus en intégrant les marges des
secteurs en aval de l'agriculture.
Exploitations agricoles n'utilisant pas toutes leurs capacités
Dans d'autres cas, le niveau bas des prix, associé aux contributions élevées par
hectare, pourraient inciter les paysans à opter pour une exploitation minimale,
plus attractive. Le modèle d'exploitation minimale, à titre de revenu accessoire,
pourrait faire école. Ce modèle serait d'autant plus attrayant que les prix
baissent et que les conditions naturelles sont plus difficiles. Cela dépendrait de
nouveau des conditions d'écoulement prévalant après la suppression de tous les
soutiens aux prix ou à l'écoulement, ainsi que des subventions à l'exportation.
Dans ces entreprises paysannes, l'intensité de l'exploitation baisserait à la
limite de l'admissible pour l'octroi de paiements directs. Les paysans concernés
pourraient alors, sous justification, se constituer une rente, ce qui serait
pratiquement impossible à empêcher autrement que par des mesures policières.
Effet de ségrégation
L'initiative contribuerait à créer une agriculture ségrégative. La quasi-totalité
des exploitations seraient situées dans le domaine de protection de la législa-
tion, mais elles se subdiviseraient en deux catégories: l'une se caractériserait
par une production assez intensive et l'autre par une exploitation très extensive.
D faudrait alors vérifier si les limites fixées sont respectées de part et d'autre,
moyennant des mesures administratives ad hoc. Le premier groupe serait plutôt
concentré dans des endroits propices, tandis que les exploitations appartenant
au second groupe et se limitant à l'entretien du paysage auraient tendance à se
multiplier dans les régions de montagne. L'initiative ferait pratiquement
disparaître un certain type de réglementations - mesures d'orientation de la
production ou paiements directs différenciés liés à la production - qui freinaient
auparavant cette évolution.
Quant à la part revenant à chaque catégorie, elle serait fonction du niveau des
prix. Mais certains facteurs extérieurs joueraient également un rôle non
négligeable. La situation sur le marché du travail notamment influerait de
638 
.

manière considérable sur les possibilités d'emplois annexes, ce qui se répercu-
terait ainsi directement sur le degré d'intensification des exploitations agricoles.
35 
Accomplissement des tâches de l'agriculture
L'agriculture suisse a pour mandat de fournir de multiples prestations. Les
fonctions qui lui incombent se subdivisent comme suit: production et approvi-
sionnement d'une part, maintien et protection d'autre part. Si l'initiative est
adoptée, les deux premières fonctions ne seront plus intégralement garanties.
Extensification excessive
Avec une baisse des prix à la production prévisible, une forte extensification de
l'agriculture pourrait entraîner une véritable exploitation d'entretien. La
production de denrées alimentaires ne jouerait plus qu'un rôle secondaire dans
de telles conditions. L'agriculture ne pourrait plus assumer correctement ses
deux premières fonctions, celles de production et d'approvisionnement, et avec
le temps, elle perdrait également le savoir-faire nécessaire à une agriculture
productive.
Une agriculture trop extensive aurait un effet déstabilisant du point de vue
écologique, notamment dans les régions de montagne. A long terme, un système
de pâturage extensif ne suffit pas pour entretenir les terrains en pente. En plus
du risque de dépeuplement de certaines vallées de montagne, le paysage rural
négligé pourrait également décourager les touristes.
Ces problèmes dépendent du rapport existant entre les prix et les paiements
directs, soit entre le soutien lié à la production et celui non lié à la production.
Au cas où le niveau des prix baisserait tellement que la production ne pourrait
plus couvrir ses coûts et devrait subir un manque à gagner, il serait logique pour
l'agriculteur d'abandonner l'exploitation. Mais les paiements directs se montant
à 3'000 francs au plus par hectare pourraient inciter celui-ci à maintenir une
exploitation minimale. Aussi faudrait-il définir un niveau minimum pour
l'exploitation, et s'assurer que l'agriculteur concerné le respecte moyennant
des contrôles correspondants.
L'initiative n'offre pratiquement aucune marge de manoeuvre pour garantir, sans
un contrôle ad hoc, l'exploitation de l'ensemble des surfaces par un rapport
équilibré entre paiements directs liés à la production et paiements directs non
liés à la production.
639

36 
Effets sur les secteurs situés en aval de l'agriculture
Si l'initiative est adoptée, le volume de denrées alimentaires produites en Suisse
devrait reculer, d'où une diminution de la quantité de produits suisses transfor-
més. On peut en outre admettre qu'il faudrait entièrement supprimer les
organisations de marché déjà fortement déréglementées, au titre de la deuxième
étape de la réforme agricole. Du côté des secteurs en aval, la concurrence
s'exercerait alors tout à fait librement, sans une baisse simultanée des coûts de
production. Nombre de produits indigènes perdraient alors toute compétitivité
aux yeux de l'industrie de transformation; celle-ci se tournerait alors vers
l'offre étrangère, pour y relocaliser ses capacités. Cela se traduirait par la perte
d'emplois en Suisse. Rappelons ici que l'industrie agro-alimentaire emploie
quelque 59'000 personnes dans notre pays36.
Le commerce de détail chercherait lui aussi à obtenir les produits finis directe-
ment à l'étranger tout proche. Si l'initiative est adoptée, le commerce de détail
pourrait encore augmenter sa puissance37 et dicter peut-être les prix à la la
production et à l'industrie de transformation. Une telle situation pourrait
également engendrer une intégration verticale renforcée.
L'industrie alimentaire suisse, orientée vers l'exportation, serait particulière-
ment affectée par la suppression des restitutions à'l'exportation encore
possibles au titre de l'accord agricole de l'OMC. La compensation actuelle du
handicap des produits de base visée dans la loi sur les produits agricoles
transformés ne serait plus possible. Les acheteurs concernés devraient alors en
acquérir davantage à l'étranger, ou, si cela n'était plus rentable à cause des
prélèvements douaniers et si les prix des produits de base suisses n'étaient pas
réduits, transférer leurs capacités à l'étranger. Dans le cas où l'industrie
agro-alimentaire ne pourrait acquérir les matières premières à des conditions
aussi favorables que ses concurrents étrangers, leurs parts au marché seraient
réduites, ce qui affecterait l'emploi en Suisse.
36 Etat 1994
37 La collecte des signatures pour l'initative a été soutenue par une campagne de publicité
financée en partie par le commerce de détail (campagne d'annonces publicitaires de la
maison Denner en décembre 1993).
640

37 
Conséquences pour les consommateurs et les contribuables
En supposant que l'initiative soit adoptée, les coûts de l'agriculture pour
l'économie nationale seraient nettement moindres qu'aujourd'hui. Selon les
auteurs, cette réduction serait imputable aux trois éléments suivants:
des denrées alimentaires bon marché réduisent la charge pour les
consommateurs,
le plafonnement des paiements directs et la limitation des ayants droit
freinent les dépenses fédérales, et, partant, réduisent la charge fiscale,
le passage à la culture biologique ou à des méthodes de culture écolo-
gique équivalentes devrait réduire les charges liées à l'environnement
que l'agriculture impose à la collectivité (contribuables).
Prix des denrées alimentaires
Le coût des matières premières représente une part de plus en plus faible dans le
prix final d'un produit. L'impact d'une baisse des prix à la production, et donc
des prix de revient des matières premières sur les prix à la consommation est
donc passablement atténué. En Suisse, les dépenses de consommation pour les
denrées alimentaires s'élèvent à environ 36 milliards de francs. Une diminution
des prix à la production d'environ 30 à 50 pour cent, soit quelque 3 milliards de
francs, comme le préconisent les initiants, réduirait les dépenses de 10 pour
cent seulement, les ramenant à 33 milliards de francs, si les coûts de transfor-
mation et commercialisation restent inchangés.
Du point de vue des prix, l'initiative profiterait aux consommateurs. Mais l'offre
de produits suisses élaborés dans le respect de la nature et des animaux serait
d'autant plus limitée que les prix finaux et les prix à la production seraient bas.
Dépenses de la Confédération
Le plafonnement des paiements directs a l'avantage de permettre de calculer ce
que la Confédération dépense pour l'agriculture. Le droit à la compensation du
renchérissement, en principe garanti par la constitution, a en outre pour effet
que l'augmentation des dépenses susmentionnées reste inférieure à la moyenne,
comparé au taux de croissance du budget global de la Confédération au cours
des dernières années.
641

Les dépenses concernant les paiements directs et les mesures d'écoulement
seraient les suivantes pour l'année 2002 (en mio de fr.):
Initiative 
PA 2002*)
Paiements directs 
4'000 
3'100
Soutien des prix et de l'écoulement 
600
Total 
4'000 
3'700
*) résultats provisoires
Ces montants ne comprennent pas les crédits affectés à l'amélioration des bases
de la production^, qui grèveraient également la caisse fédérale si l'initiative
était adoptée. L'initiative ne devrait entraîner aucun allégement pour les
contributions.
Rapports avec le droit international
41 
Droit de l'OMC
Le texte de l'initiative ne contient aucune disposition contraire aux dispositions
pertinentes de la législation générale de l'OMC ou aux engagements prix par la
Suisse dans les domaines suivants: accès au marché, soutien interne lié à la
production et subventions à l'exportation. Les mesures de protection non
tarifaires citées au 3e alinéa de l'initiative ont déjà été supprimées dans le cadre
de la transposition des accords du GATT, entrée en vigueur le 1er juillet 1995.
Le soutien interne à l'aide des paiements directs prévus fait partie des mesures
appartenant à la "boîte verte", qui échappent au démantèlement. La liaison de
l'octroi de ces paiements à l'application de certains critères écologiques
renforce l'argumentation concernant l'attribution aux mesures de la "boîte
verte" susmentionnées, et elle devrait rester valable dans le cadre de l'OMC.
Une fois supprimées les interventions de l'Etat sur le marché, le montant des
3° Cette position figurant dans le budget 1996 de la Confédération avec une somme d'environ
350 millions de francs comprend en particulier: les dépenses liées aux améliorations fon-
cières et aux crédits d'investissements, les fonds alloués aux secteurs de la recherche, de la
formation et de la vulgarisation agricoles ainsi que les allocations familiales aux petits
agriculteurs.
642

droits de douane restera le seul élément déterminant pour respecter les engage-
ments de démantèlement en matière de soutien interne. La suppression des
subventions à l'exportation, enfin, ne pose pas de problème. Les engagements
vis-à-vis de l'OMC pris par la Suisse en matière agricole seraient plus que
satisfaits avec la mise en oeuvre de l'initiative.
42 
Droit européen
La voie préconisée par l'initiative pousserait notre pays à poursuivre une
politique agricole différente de celle de l'UE, notamment en ce qui concerne les
mesures en matière de politique structurelle, de paiements directs et
d'organisation des marchés. Cependant, étant donné que les négociations
bilatérales avec l'UE ne visent pas la reprise des règles de la politique agricole
commune (PAC) et que notre pays garde ainsi son autonomie en matière de
politique agricole, la mise en oeuvre de l'initiative n'aurait pas de conséquences
directes. Il s'agirait en l'occurrence de respecter les règles de l'OMC dans nos
rapports avec les membres de l'UE, ce que garantit en principe l'initiative (cf.
chiffre 41). Toutefois, à moyen terme, le fait de supprimer toute subvention à
l'exportation de denrées alimentaires aurait pour conséquence d'affaiblir notre
position dans les négociations, car il serait difficile de faire valoir une contre-
partie à cette concession unilatérale.
L'appréciation serait différente si l'on prend en considération l'option d'une
éventuelle adhésion. En cas d'adhésion à l'Union européenne, la Suisse devrait
adopter les règles de la PAC. Cette dernière est basée sur les deux piliers que
sont, d'une part, la politique des prix et des marchés fondée sur des organisa-
tions communes de marché et, d'autre part, la politique des structures agricoles
destinée à favoriser le processus d'adaptation de l'agriculture. Le fonctionne-
ment des organisations communes de marché implique le recours à différents
mécanismes (prix de soutien, protection à la frontière, aides aux produits). La
réforme de la PAC, décidée en 1992, n'a pas remis en question les mécanismes
de base mais a notamment introduit au titre de mesures d'accompagnement des
politiques visant entre autres à encourager des techniques plus respectueuses
de l'environnement. Un des changements fondamentaux liés à la réforme a été le
suivant: le soutien agricole n'est plus uniquement ou essentiellement assuré par
les prix, mais également par des aides (paiements directs) accordées aux
producteurs sous forme de compensations ou de primes. Des similitudes
existent quant aux objectifs et aux instruments entre la PAC réformée et notre
politique agricole actuelle, qui fait aussi l'objet d'une réforme en profondeur
depuis 1993. Les réformes des deux politiques sont du reste en grande partie
643

guidées par des considérations semblables. Les deux politiques se distinguent
fondamentalement sur le plan du niveau du soutien et de la protection.
Les initiants veulent tout à la fois une revitalisation en profondeur du secteur
agro-alimentaire, passant en particulier par la suppression de toutes les
garanties de prix et d'écoulement, et une agriculture durable qui serait garantie
par la limitation de la protection et du soutien étatiques aux seuls exploitants
paysans respectant des critères écologiques stricts. Cependant, ils prévoient
une politique de maintien des structures qui freinerait l'abaissement nécessaire
des coûts de production. Ils envisagent de plus une grande simplification du
régime des paiements directs. Sur le plan de la conception et des instruments, la
compatibilité de l'initiative avec les règles de la PAC n'est pas garantie. En cas
d'adhésion à l'UE, le système qui serait mis en place en cas d'acceptation de
l'initiative, ne pourrait pas être maintenu. Contrairement au projet de réforme
politique agricole 2002, l'initiative n'est par conséquent pas une stratégie
adaptée à toute option que la Suisse pourrait prendre à l'avenir en matière
d'intégration européenne.
S 
Conclusions et proposition
Le Conseil fédéral rejette l'initiative populaire "pour des produits alimentaires
bon marché et des exploitations paysannes écologiques". Déplorant le caractère
extrême de cette initiative, il considère qu'elle pourrait compromettre l'acquis
de la réforme agricole en cours, voire entraîner une régression. L'initiative est
en outre dépassée, car elle part d'une situation initiale qui a fondamentalement
changé entre-temps, presque quatre années s'étant écoulées depuis le début de
la réforme. La cimentation structurelle de l'agriculture suisse préconisée et le
risque de voir notre agriculture réduite à une activité exercée à temps partiel ou
à titre de loisirs semblent particulièrement problématiques au Conseil fédéral. La
mise en oeuvre de l'initiative reviendrait en fait à isoler notre agriculture du
reste de l'évolution économique. A long terme, cela remettrait également en
question l'acquis du 9 juin 1996.
La nouvelle politique agricole de la Confédération favorise en revanche le
développement d'une agriculture durable et compétitive, capable de conserver
ses parts de marché en Suisse et à l'étranger, et qui est soutenue par les
pouvoirs publics sous forme de paiements directs proportionnels aux presta-
tions d'intérêt public fournies. Cette politique est le véritable pendant de
l'initiative de l'Association des petits et moyens paysans. Elle comporte deux
principaux volets: le nouvel article sur l'agriculture, approuvé par le peuple et
644

les cantons le 9 juin 1996 et la nouvelle loi sur l'agriculture prévue dans le
cadre 'de la deuxième étape de la réforme agricole (Politique agricole 2002).
Dotée de ces deux instruments de base, l'agriculture suisse de demain pourra
s'affirmer dans la société moderne d'industrie et de services qui est la nôtre.
L'initiative soulève en outre plusieurs questions d'interprétation. Elle se réfère
notamment à l'ancienne disposition constitutionnelle relative à l'agriculture,
l'article 31bis, 3e alinéa, lettre b, qui a été abrogé. En outre, il faut se demander
si l'initiative remplace ou complète le nouvel article 31octies accepté par le peuple
et les cantons le 9 juin 1996.
Comme l'intention des initiants et la volonté populaire exprimée le 9 juin 1996
se démarquent quant à leur finalité politique, le Conseil fédéral entend souligner
clairement cette différence. En conséquence, il propose au 2e article du projet
d'arrêté fédéral qu'en cas d'adoption l'initiative remplacerait l'article 31octies, de
la constitution, et que l'ancien article 31
bis>, 3e alinéa, lettre b, serait réintroduit
dans celle-ci.
Le Conseil fédéral soumet aux Chambres fédérales l'initiative "pour des
produits alimentaires bon marché et des exploitations paysannes écologiques",
en proposant au peuple et aux cantons de la rejeter.
N38697
42 Feuille fédérale. 148= année. Vol. IV 
645

Arrêté fédéral 
Projet
concernant l'initiative populaire
«pour des produits alimentaires bon marché
et des exploitations paysannes écologiques»
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'initiative populaire «pour des produits alimentaires bon marché et des
exploitations paysannes écologiques», déposée le 17 juin 1994!);
vu le message du Conseil fédéral du 17 juin 19962',
arrête:
Article premier
1 L'initiative populaire «pour des produits alimentaires bon marché et des
exploitations paysannes écologiques» du 17 juin 1994 est déclarée valable et est
soumise au vote du peuple et des cantons.
2 La teneur de l'initiative populaire est la suivante:
La constitution fédérale est complétée comme suit:
Art. 31M'"S (nouveau)
1 La protection apportée par les mesures législatives mentionnées à l'article 31bis,
3e alinéa, lettre b, et visant à conserver une forte population paysanne se limite
aux exploitations agricoles qui sont gérées par des agriculteurs ou des agricultrices
indépendants. Ceux-ci respectent dans leur activité les cycles naturels et l'inter-
dépendance de l'homme, de l'animal et de la nature, et utilisent, en conséquence,
des méthodes de production respectueuses de la nature et des animaux.
2 Les exploitations agricoles qui remplissent les conditions du 1er alinéa ont droit à
des paiements directs, à titre d'indemnisation pour leurs prestations en faveur de
l'écologie, de la protection des animaux et de l'économie générale, pour autant
que ces paiements soient nécessaires au maintien et au fonctionnement de
l'exploitation, ainsi qu'à la réalisation de revenus équitables.
3 Seuls les paiements directs aux exploitations agricoles et les droits de douane,
sans aucune taxe supplémentaire (taxes compensatoires, droits supplémentaires,
tares additionnelles, suppléments de prix, prélèvements), sont autorisés à titre de
mesures de politique commerciale protégeant les produits agricoles et leurs
dérivés. Les droits de douane sur les produits agricoles et leurs dérivés sont fixés
par arrêté fédéral soumis au référendum; à défaut, ce sont au maximum les taux
valables au 1er janvier 1993 qui s'appliquent.
4 En l'absence de dispositions légales aussi strictes, les exploitations agricoles au
sens du 1er alinéa sont tenues de respecter les prescriptions émises par les
organisations reconnues dans le domaine de la culture biologique ou par des
') FF 1995 I 396
2> FF 1996 IV 590
646

Initiative populaire
organisations reconnues promouvant d'autres méthodes de culture ayant une
valeur écologique comparable, ainsi que les prescriptions définissant des mé-
thodes de production particulièrement respectueuses des animaux, par exemple la
détention contrôlée d'animaux de rente en plein air.
5 Les paiements directs aux exploitations agricoles en vertu du 2e alinéa, s'élèvent
au moins à 3000 francs suisses par hectare, mais au plus à 50 000 francs suisses par
entreprise. Il n'est pas possible de dépasser cette limite en divisant l'entreprise.
Dans le doute, c'est l'état de l'entreprise au 1er janvier 1993 qui est déterminant.
Pour les régions de montagne, la loi peut prévoir des paiements directs plus élevés
ou des contributions en faveur de l'économie alpestre. Le Conseil fédéral fixe les
limites de revenu et de fortune des bénéficiaires de paiements directs.
6 Tant que la législation ne contient aucune disposition co'ncernant l'ajustement
régulier de ces contributions à l'évolution de la valeur de l'argent, les paiements
directs sont adaptés chaque année à l'évolution de l'indice suisse du coût de la vie
depuis le 1er janvier 1993.
Art. 2
En cas d'acceptation de la présente initiative par le peuple et les cantons, l'article
31octies, de la constitution, serait abrogé et l'article 31bis, 3e alinéa, lettre b, de la
constitution, valable jusqu'au 9 juin 1996 serait remis en vigueur.
Art. 3
L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative.
N38697
647

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant l'initiative populaire "pour des produits alimentaires bon marché et
des exploitations agricoles écologiques" du 17 juin 1996
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1996
Année
Anno
Band
4
Volume
Volume
Heft
41
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
96.056
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
15.10.1996
Date
Data
Seite
590-647
Page
Pagina
Ref. No
10 108 770
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