ch_vb · JAAC 60.10 · 1994-12-14 · de


JAAC 60.10
Eidgenössischer Datenschutzbeauftragter, 14.
Dezember 1994
Protection des données. Entraide administrative. Communication en
masse de données personnelles concernant des étrangers aux cantons
en vue de leur traitement avec des moyens électroniques hors du
registre central des étrangers (RCE).
Art. 4, 7, 19 et 37 LPD. Art. 8 ss et art. 20 OLPD. Art. 7 et 10 Ordonnance
RCE.
La communication en masse de données personnelles concernant des
étrangers aux cantons en vue de leur traitement avec des moyens
électroniques hors du RCE constituerait une violation des dispositions
du droit de la protection des données et du droit des étrangers. Elle
remettrait également en cause les mesures de sécurité prises en
application de l’OLPD. Du fait des possibilités d’adaptation du RCE
aux besoins des utilisateurs, il n’y a aucune nécessité d’une telle
communication.
Datenschutz. Amtshilfe. Bekanntgabe von Ausländerdaten in grösserem
Umfang an die Kantone zur elektronischen Weiterbearbeitung
ausserhalb des Zentralen Ausländerregisters (ZAR).
Art. 4, 7, 19 und 37 DSG. Art. 8 ff. und Art. 20 VDSG. Art. 7 und 10
ZAR-Verordnung.
Durch die Bekanntgabe in grösserem Umfang von Ausländerdaten
an die Kantone zur elektronischen Weiterbearbeitung ausserhalb
des ZAR würden nicht nur Vorschriften des Datenschutz- und
Ausländerrechts verletzt, sondern wichtige, beim ZAR gemäss VDSG
getroffene Sicherheitsvorkehren in Frage gestellt. Mit Blick auf die
vergleichsweise benutzerfreundliche Ausgestaltung des ZAR besteht für
solche Datenbekanntgaben keine unmittelbare Notwendigkeit.
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Protezione dei dati. Assistenza amministrativa. Comunicazione in
massa ai Cantoni di dati personali concernenti gli stranieri per il loro
ulteriore trattamento con mezzi elettronici, fuori del Registro centrale
degli stranieri (RCS).
Art. 4, 7, 19 e 37 LPD. Art. 8 segg. e art. 20 OLPD. Art. 7 e 10 Ordinanza
RCS.
La comunicazione in massa ai Cantoni di dati personali concernenti
gli stranieri in vista del loro trattamento con mezzi elettronici fuori
del RCS non costituirebbe soltanto una violazione delle disposizioni
del diritto sulla protezione dei dati e del diritto degli stranieri. Essa
rimetterebbe altresì in questione le misure di sicurezza prese in
applicazione del RCS giusta l’OLPD. Tale comunicazione non risponde a
nessuna necessità viste le possibilità d’adeguamento del RCS ai bisogni
degli utenti.
1. Ausgangslage und Fragestellung
Der Kanton X möchte in grösserem Umfang Daten aus dem Zentralen
Ausländerregister (ZAR) übernehmen und vorab im Bereich Ausländerrecht
weiterbearbeiten. Diese Daten soll ihm das zuständige Bundesamt für
Ausländerfragen (BFA) in geeigneter Form bekanntgeben beziehungsweise
übermitteln. Betroffen sind alle im ZAR verzeichneten Ausländer, welche in
einer im vorliegenden Zusammenhang interessierenden Beziehung zum
Kanton X stehen. Im einzelnen handelt es sich dabei um die Datenfelder
Name, Vorname, Geburtsdatum und ZAR-Nummer, welche hernach in andere
Datenbanken des Kantons X übernommen würden. Der Kanton X macht
geltend, die zentralen Lösungen namentlich für das Archivwesen und für die
Geschäftskontrolle im Ausländerbereich, wie sie im Rahmen des ZAR und der
automatisierten Personendossierverwaltung REGI-2 vom BFA angeboten
werden, wären zu teuer und würden die Wünsche des Kantons X nicht
durchwegs abdecken. Es würden vielmehr auch Bearbeitungen zu anderen
als ausländerrechtlichen beziehungsweise im ZAR vorgesehenen Zwecken
gewünscht.
Es fragt sich, ob die beabsichtigten Datenbekanntgaben beziehungsweise
Datenübernahmen und Datenbearbeitungen im Einklang mit dem
Datenschutzrecht des Bundes stehen.
2. Datenschutzrechtliche Leitsätze
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Organe des Bundes dürfen Personendaten nur bearbeiten, wenn dafür eine
gesetzliche Grundlage besteht. Besonders schützenswerte Personendaten sowie
Persönlichkeitsprofile (vgl. zu diesen Begriffen Art. 3 Bst. c und d des BG vom
19. Juni 1992 über den Datenschutz [DSG], SR 235.1) dürfen sie nur bearbeiten,
wenn ein formelles Gesetz dies vorsieht oder wenn es ausnahmsweise für
eine in einem formellen Gesetz klar umschriebene Aufgabe unentbehrlich ist.
Letztere Voraussetzung kann nur in - hier nicht interessierenden - Einzelfällen
als erfüllt angesehen werden (vgl. hierzu und zum Ganzen: Art. 17 Abs. 1
und Abs. 2 Bst. a DSG sowie Botschaft vom 23. März 1988 zum DSG, BBl 1988
II 413 ff, insbesondere 468). Des weitern dürfen Personendaten nur zu dem
Zweck bearbeitet werden, der bei der Beschaffung angegeben wurde, aus
den Umständen ersichtlich oder gesetzlich vorgesehen ist (Grundsatz der
Zweckbeschränkung; vgl. Art. 4 Abs. 3 DSG sowie zum Begriff: BGE vom
27. März 1991 i. S. Kanton Thurgau E. 5c, abgedruckt in: Schweizerisches
Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 1991, S. 543 ff., insb.
S. 547); ihre Bearbeitung hat nach Treu und Glauben zu erfolgen und muss
verhältnismässig sein (Art. 4 Abs. 2 DSG). Ferner müssen Personendaten durch
angemessene technische und organisatorische Massnahmen gegen unbefugtes
Bearbeiten (z. B. gegen unbefugte Zweckentfremdungen) geschützt werden
(Art. 7 Abs. 1 DSG in Verbindung mit Art. 8 ff. und Art. 20 ff. der V vom 14. Juni
1993 zum Bundesgesetz über den Datenschutz, [VDSG], SR 235.11). Soweit
keine kantonalen Datenschutzvorschriften bestehen, gelten insofern für das
Bearbeiten von Personendaten durch kantonale Organe beim Vollzug von
Bundesrecht die gleichen Regeln (Art. 37 Abs. 1 DSG). - Schliesslich bestimmt
Art. 19 Abs. 1 DSG, dass Bundesorgane Personendaten bekanntgeben dürfen,
wenn dafür eine Rechtsgrundlage im Sinne von Art. 17 DSG besteht, wenn die
Daten für den Empfänger im Einzelfall zur Erfüllung seiner gesetzlichen
Aufgabe unentbehrlich sind, wenn die betroffene Person im Einzelfall
eingewilligt hat oder wenn die betroffene Person die Einwilligung verweigert
oder die Bekanntgabe sperrt, um die Durchsetzung von Rechtsansprüchen
zu verwehren. Sollen Personendaten durch ein Abrufverfahren zugänglich
gemacht werden, muss dies ausdrücklich vorgesehen sein. Besonders
schützenswerte Personendaten sowie Persönlichkeitsprofile dürfen zudem
nur dann durch ein Abrufverfahren zugänglich gemacht werden, wenn ein
formelles Gesetz es ausdrücklich vorsieht (Art. 19 Abs. 3 DSG). Ferner lehnt
das Bundesorgan die Bekanntgabe ab, schränkt sie ein oder verbindet sie
mit Auflagen, wenn wesentliche öffentliche Interessen oder offensichtlich
schutzwürdige Interessen einer betroffenen Person oder gesetzliche
Geheimhaltungspflichten oder besondere Datenschutzvorschriften es verlangen
(Art. 19 Abs. 4 DSG).
3. Das Zentrale Ausländerregister (ZAR)
3.1. Gemäss Art. 2 der V vom 23. November 1994 über das Zentrale
Ausländerregister (ZAR-Verordnung, SR 142.215) dient das ZAR der
Rationalisierung der Arbeitsabläufe, der Kontrolle im Rahmen der
Ausländergesetzgebung, der Erstellung von Statistiken über Ausländer und
Ausländerinnen sowie in besonderen Fällen der Erleichterung der Amtshilfe.
Dabei gibt das BFA gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a den Fremdenpolizeibehörden
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der Kantone und Gemeinden für ihren Zuständigkeitsbereich Personendaten
zur Erfüllung von Aufgaben nach dem ANAG (BG vom 26. März 1931
über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, SR 142.20) durch ein
Abrufverfahren bekannt. Aus Kapitel 13 des «Handbuches ZAR-3» in der
Fassung vom September 1993 geht soweit hier interessierend hervor, dass
die (nach dem Gesagten am ZAR angeschlossenen) Fremdenpolizeibehörden
der Kantone und Gemeinden namentlich auch über eine Geschäftskontrolle
und über die Möglichkeit zur Dossierarchivierung im ZAR verfügen. Gemäss
Art. 7 Abs. 2 Bst. d ZAR-Verordnung gibt das BFA zudem den Polizeibehörden
der Kantone und Gemeinden Personendaten aus dem ZAR für ihre
fremdenpolizeilichen Kontrollaufgaben sowie zur Personenidentifikation bei
sicherheits- und kriminalpolizeilichen Ermittlungen durch ein Abrufverfahren
bekannt. Personendaten unbeteiligter Dritter dürfen in der Regel nicht
zugänglich gemacht, in keinem Fall aber weiterbearbeitet werden. Das
Departement (EJPD) erlässt die notwendigen Weisungen (vgl. Art. 7 Abs. 3
und 4 ZAR-Verordnung).
Im Sinne eines Zwischenergebnisses kann daher gesagt werden, dass die
ZAR-Verordnung in für die Kantone wichtigen Bereichen die zentrale
Datenbekanntgabe mittels Abrufverfahren gestattet, gleichzeitig aber
angemessene Schutz- und Sicherheitsvorkehren im Sinne des DSG vorschreibt.
Dabei sollen die Daten das ZAR grundsätzlich nicht verlassen und nicht in
grösserem Umfang in andere EDV-Systeme übernommen werden. Darin ist
die Verwirklichung eines elementaren Datenschutzgebotes im Sinne von
Art. 7 Abs. 1 DSG zu erblicken. Das Zentrale Ausländerregister ZAR-3 ist heute
so ausgelegt, dass es diesen Vorschriften gerecht werden kann. Soweit hier
interessierend, gestattet es dabei - wie erwähnt - Datenbearbeitungen und
Abfragen der Kantone mittels Abrufverfahren zu fremdenpolizeilichen und in
gewissem Umfang auch zu sicherheits- und kriminalpolizeilichen Zwecken.
3.2. Art. 8 Abs. 1 ZAR-Verordnung besagt ferner, dass das BFA im Einzelfall
den Behörden des Bundes, der Kantone und Gemeinden jene Personendaten
bekanntgibt, die sie für die Erfüllung ihrer Aufgaben nach dem ANAG
benötigen. Ebenso kann das BFA gemäss Art. 9 Abs. 1 ZAR-Verordnung im
Einzelfall den Behörden des Bundes, der Kantone und Gemeinden jene
Personendaten bekanntgeben, die sie für die Erfüllung anderer gesetzlicher
Aufgaben als solcher nach dem ANAG benötigen. Schliesslich kann das
BFA gemäss Art. 10 Abs. 1 ZAR-Verordnung Listen mit Personendaten auf
Datenträgern an Behörden abgeben, wenn diese die Listen für die Erfüllung
ihrer gesetzlichen Aufgaben unmittelbar benötigen und die Bearbeitung durch
die ersuchende Behörde mit dem Zweck der Bearbeitung nach dem ANAG
vereinbar ist.
Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass bei den nicht in Art. 7
ZAR-Verordnung betreffend das Abrufverfahren geregelten
Datenübermittlungen die Bekanntgabe von Personendaten aus dem ZAR
grundsätzlich im Einzelfall zu erfolgen hat. Dies steht im Einklang mit den
vorne aufgeführten Bestimmungen des DSG. Die Datenbekanntgabe mittels
Listen stellt demgegenüber (auch) nach dem Willen des Verordnungsgebers
eine Ausnahme dar, und sie darf - nach dem ausdrücklichen Wortlaut
der Verordnung - nur gewählt werden, wenn hierzu eine unmittelbare
Notwendigkeit besteht. Kommt die Datenbekanntgabe mittels Listen aufgrund
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der gesamten Umstände der Datenbekanntgabe im Abrufverfahren gleich,
müssen zudem die hierfür geltenden gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt
sein.
4. Würdigung der genannten Vorschriften in bezug auf die
Anfrage des Kantons X
Aus dem Gesagten erhellt, dass den Fremdenpolizeibehörden des Kantons
X mit dem ZAR ein Abrufverfahren zur Verfügung steht, welches alle für
die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben nach dem ANAG erforderlichen
Bearbeitungen von Ausländerdaten, darunter namentlich auch die Führung
einer Geschäftskontrolle und die Archivierung, gestattet. Eine zusätzliche
Weitergabe von Ausländerdaten aus dem ZAR an den Kanton X mittels
Listen zu den im Wesentlichen gleichen Zwecken erweist sich daher nicht
als unmittelbar notwendig und ist abzulehnen. Die gewünschte Übernahme
der fraglichen Daten aus dem ZAR in andere EDV-Systeme würde zudem
die aufgrund von Art. 7 Abs. 1 DSG im ZAR ergriffenen umfangreichen
technischen und organisatorischen Massnahmen für einen angemessenen
Schutz der Ausländerdaten unnötig in Frage stellen, weshalb ihr auch aus
diesem Grund nicht zugestimmt werden könnte. Dabei kann die Frage offen
bleiben, ob eine derartige Datenbekanntgabe mittels Listen im Ergebnis nicht
einer Datenbekanntgabe mittels Abrufverfahren gleichkommt, für welche
die hierfür geltenden (strengen) gesetzlichen Anforderungen zu beachten
wären. Nichts deutet im übrigen darauf hin, dass das BFA vorliegend bei
der Umsetzung des geforderten, rechtsgenüglichen Datenschutzes einen
ungerechtfertigten Kostenaufwand betriebe, der für die am ZAR beteiligten
Stellen und Behörden zu unzumutbaren Ergebnissen führen könnte. Auch der
Kanton X scheint dies nicht ernstlich in Abrede stellen zu wollen.
Die gleichen Überlegungen gelten auch für allfällige Datenübernahmen
mittels Listen zu anderen Zwecken, sei es, weil auch hier bereits ein Zugriff
mittels Abrufverfahren auf das ZAR besteht oder sei es, weil die geplante
systematische und umfangreiche Übernahme von ZAR-Daten mittels Listen in
andere EDV-
Systeme gegen elementare Grundsätze des Bundesdatenschutzrechts
verstiesse. - Nichts anderes galt übrigens auch schon unter der Herrschaft
der alten ZAR-Verordnung (vgl. hierzu etwa VPB 58.11 und 58.12).
5. Beantwortung der gestellten Frage
Aus bundesdatenschutzrechtlicher Sicht erweisen sich die geplanten
Datenbekanntgaben beziehungsweise Datenübernahmen demnach als
unzulässig.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 60.10 - Eidgenössischer Datenschutzbeauftragter, 14. Dezember 1994
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1996
Année
Anno
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60
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