ch_vb · 95.038 · 1995-08-01 · de


#ST# 95.038
Message
concernant l'initiative populaire
«propriété du logement pour tous»
du 24 mai 1995
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous présentons le message concernant l'initiative populaire «propriété du
logement pour tous» et vous proposons de soumettre cette initiative au peuple et
aux cantons en leur recommandant de la rejeter.
Le projet d'arrêté fédéral correspondant se trouve en annexe.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
24 mai 1995 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Villiger
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1995 - 299 
759

Condensé
Déposée le 22 octobre 1993 sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces,
l'initiative populaire «propriété du logement pour tous» entend encourager davantage
l'accession à la propriété du logement et mieux assurer sa sauvegarde. Elle demande
donc de compléter la constitution par un article 34oc"es, qui prévoit, aux chiffres 1 à 5,
les cinq mesures suivantes: la possibilité de déduire du revenu l'épargne destinée à
l'acquisition d'un logement à usage personnel (ch. 1); l'imposition à un taux préféren-
tiel des fonds des piliers 2 et 3a utilisés pour financer l'acquisition de la propriété d'un
logement à usage personnel (ch. 2); la réduction de la valeur locative du logement à
usage personnel pendant les dix ans qui suivent la date de la première acquisition
(ch. 3); la fixation de la valeur locative de manière modérée, en général, (ch. 4) et
enfin, le maintien de cette valeur jusqu'à la prochaine aliénation du logement à usage
personnel (ch. 5).
Le droit fiscal actuel permet déjà au propriétaire de déduire entièrement toutes les
dépenses en relation avec son logement (intérêts hypothécaires, frais d'entretien,
d'exploitation et d'administration). A l'inverse, le locataire ne peut déduire son loyer.
Or, la nécessité d'avoir un toit touche les locataires de la même manière que les
propriétaires; c'est pourquoi le droit fiscal doit garantir l'égalité de traitement entre les
locataires et les propriétaires face à ce besoin vital.
De plus, la valeur locative est jusqu'à 30 pour cent inférieure à la valeur marchande
dans la moitié des cantons et à la Confédération, et elle est encore plus faible dans le
reste des cantons. Grâce à la déduction pour sous-utilisation introduite dans la loi sur
l'impôt fédéral direct, les propriétaires d'un certain âge peuvent faire valoir une
déduction de la valeur locative correspondant à la sous-utilisation de leur logement ou
de leur maison. Quant aux valeurs imposables des immeubles fixées par les cantons,
elles sont généralement nettement inférieures à la valeur marchande. Enfin, la loi sur
l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes, entrée en vigueur le
1er janvier 1993, stipule que le législateur cantonal doit différer la perception de l'impôt
en cas de vente d'un logement à usage personnel en vue de l'acquisition d'un autre
logement destiné au même usage en Suisse.
Aujourd'hui déjà, les fonds épargnés dans le cadre de la prévoyance professionnelle et
de la prévoyance individuelle liée ne sont pas seulement privilégiés fiscalement mais
presque entièrement exonérés d'impôt. Les fonds accumulés peuvent être entièrement
déduits du revenu imposable pendant la durée de l'épargne, tant à la Confédération
que dans les cantons et les communes. En outre, ces fonds et leur rendement
périodique demeurent exonérés pendant toute cette période. Ils ne sont soumis à
l'impôt qu'au moment de leur versement, et cette imposition est privilégiée tant à la
Confédération que dans les cantons et les communes. L'exigence du chiffre 1 de
l'article 34°c"esproposé est donc déjà réalisée dans une large mesure, et depuis le début
de 1995, celle du chiffre 2 l'est également.
Pour ce qui est de, l'exigence de fixer la valeur locative de manière modérée (ch. 4) et
de la réduire pendant les dix ans qui suivent l'acquisition du logement à usage
760

personnel (eh. 3), la marge d'appréciation actuelle permet de fixer des valeurs
locatives qui peuvent être jusqu'à 30 pour cent inférieures à la valeur marchande.
Réduire encore ces valeurs ne garantirait plus une imposition équitable par rapport
aux locataires. Quant à la proposition incisive de ne plus modifier la valeur locative
fixée jusqu'à l'aliénation de la propriété (ch. 5), elle entraînerait la même consé-
quence. Au regard de l'égalité des droits, ce genre de mesure aurait tôt fait de rendre
inacceptable le système actuel de l'imposition de la valeur locative qui, en fin de
compte, perdrait toute justification.
La Suisse n'est de loin pas le seul pays à imposer la valeur locative puisque la moitié
des pays de VUE appliquent aussi ce système. En revanche, il est exact que la
proportion des logements en propriété (31 % environ) est peu élevée en Suisse par
rapport à l'étranger. La faiblesse de cette proportion n'est pourtant pas due essentielle-
ment à l'imposition de la propriété du logement, et encore moins à l'imposition de la
valeur locative. Les principales raisons résident dans la qualité des logements locatifs,
qui contribue à satisfaire les locataires dans une mesure sans équivalent en Europe, la
protection des locataires, qui maintient les loyers bas, notamment pour les bâtiments
anciens, l'exiguïté du territoire, qui conduit à des terrains relativement chers, la densité
de la réglementation de la construction, le coût des transactionns immobilières et la
part importante de la population étrangère, qui investit peu dans l'immobilier.
L'initiative entraînerait une diminution des recettes de 400 à 500 millions de francs
pour la Confédération et de 1 à 1,4 milliard de francs pour les cantons. De telles
diminutions ne sont en aucun cas compatibles avec les buts des finances publiques.
Même si l'initiative prévoit des abattements fiscaux importants en faveur des proprié-
taires, une série de raisons font obstacle à son efficacité. Son champ d'application se
limite aux impôts sur le revenu: or, ce sont justement les impôts sur le revenu qui ne se
prêtent guère à la réalisation de buts extra-fiscaux, et cela d'autant moins que le
barème est plus progressif. Avec l'augmentation de la progressivité, le privilège fiscal
(pour la même valeur locative) est le plus substantiel pour les contribuables qui
disposent des revenus les plus élevés. Inversement, les mesures de l'initiative favorisent
le moins les contribuables à revenus modestes, tant en chiffres 
absolus qu'en
pourcentages. Si l'initiative était acceptée, l'Etat perdrait le plus gros de ses recettes,
précisément celles qui proviennnent des personnes qui ont amplement les moyens
d'habiter leur-propre logement. Au surplus, les privilèges fiscaux préconisés par
l'initiative conduiraient probablement à une augmentation du prix des immeubles en
vertu de la hausse de la demande, ce qui profiterait par conséquent aussi aux
propriétaires qui n'habitent pas leur propre immeuble.
En réalité, l'encouragement de l'accession à la propriété du logement devrait aller
exactement en sens inverse.
Sous l'angle sociopolitique, une large répartition de la propriété, notamment de la
propriété du logement, est désirable. La présente initiative est cependant peu propre à
atteindre ce but et, du point de vue économique, elle ne paraît pas judicieuse non plus.
761

Compte tenu de ses défauts manifestes, il faut donc la rejeter. Le droit fiscal actuel
encourage déjà l'acquisition et la propriété d'un logement à usage personnel. D'autres
mesures concernant l'imposition cantonale des immeubles seraient nettement plus
efficaces. S'il convient d'apporter des correctifs, il faudrait les apporter dans le droit
fiscal cantonal, comme le confirme un récent rapport d'experts.
762

Message
I 
Partie générale
II 
Origine de l'initiative
III 
Teneur
La Société suisse des propriétaires fonciers (SSPF) a déposé l'initiative populaire
fédérale «propriété du logement pour tous» le 22 octobre 1993.
Elle a la teneur suivante:
I
La constitution fédérale est complétée comme il suit:
Art. 34°aUs (nouveau)
Afin d'encourager davantage l'accession à la propriété du logement à usage
personnel et pour mieux assurer sa sauvegarde, la Confédération, les cantons et
les communes aménagent le système de l'impôt direct d'après les règles suivantes:
1. 
Toute personne peut déduire de son revenu l'épargne destinée à l'acquisi-
tion d'un logement à usage personnel. La législation fixe le mode et le calcul
de la déduction;
2. 
Les fonds de la prévoyance professionnelle, y compris ceux de la prévoyance
personnelle liée, qui sont utilisés pour acquérir ou pour financer la propriété
d'un logement à usage personnel ou la propriété d'un logement en coopéra-
tive sont imposés à un taux préférentiel;
3. 
Pour alléger la charge initiale, la valeur locative du logement à usage
personnel est réduite pendant les dix ans qui suivent le date de la première
acquisition;
4. 
La valeur locative est fixée de manière modérée, eu égard à l'encourage-
ment de l'accès à la propriété et de la prévoyance privée. Il est tenu compte
avant tout du caractère économique et juridique particulier de l'usage du
logement par son propriétaire;
5. 
Une fois fixée, la valeur locative du logement à usage personnel ne peut plus
être adaptée, sauf à la suite d'une mutation. En cas de mutation par suite
d'un héritage, elle ne sera pas adaptée tant que le conjoint survivant
occupera le logement. Elle pourra toutefois être relevée proportionnnelle-
ment en cas de réalisation d'investissements qui augmentent considérable-
ment la valeur du logement. En cas d'acquisition d'un logement de rem-
placement, il sera tenu compte de la valeur locative précédente.
II
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme il
suit:
Dispositions transitoires art. 20 (nouveau)
Tout relèvement d'une valeur locative dont l'entrée en vigueur est prévue après
l'acceptation de l'article 34octi 
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Impôt sur
la fortune
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fin 1993
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foncier
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les gains
immobiliers
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le revenu
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de muta-
tion
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X-
') Les intérêts hypothécaires sont déductibles à concurrence de 12 000 DM par an, l'année de
construction et les deux années suivantes.
2> L'imposition a lieu seulement si les actifs concernés ont été détenus pendant moins de deux
ans.
3> La moitié des intérêts versés pour la résidence principale est déductible dans le cadre d'une
déduction globale pour l'épargne (au maximum 40 000 Schillings par an).
4) L'imposition a lieu seulement si les actifs ont été détenus depuis moins de onze ans.
5) Sous réserve de certains plafonds.
6> Exemption seulement pour la résidence principale.
7> Pas d'imposition si remploi dans les deux ans.
8> Exemption seulement si le propriétaire a occupé le logement les deux dernières années.
') Exemption seulement si le propriétaire a occupé le logement une de deux dernières
années.
10)Pour les logements supérieurs à 200m2.
Source: OCDE, Fiscalité et épargne des ménages, Paris 1994
776

16 
Résultats de la comparaison internationale
II est exact que la proportion de logements en propriété est peu élevée en Suisse
par rapport à l'étranger. Pourtant, la Suisse n'est certainement pas le seul pays qui
impose la valeur locative, puisque la moitié des pays de TUE pratiquent également
cette imposition. En outre, il n'est pas vrai que les pays qui n'imposent pas la
valeur locative accordent en plus des déductions généreuses pour les intérêts
hypothécaires. Le fait est que le montant de cette déduction est en général limité
et que, en outre, la déduction n'est possible que pendant quelques années suivant
l'acquisition du logement. Il y a même dés-pays qui imposent la valeur locative
tout en limitant la déduction des intérêts hypothécaires. En outre, on s'aperçoit
également que la charge fiscale grevant le logement en Suisse n'est pas du tout
supérieure à la moyenne, précisément pour les revenus moyens. Enfin, on relèvera
que cette comparaison ne tient pas compte des mesures d'encouragement
indirectes que notre pays connaît notamment dans le cadre de la prévoyance
professionnelle et de la prévoyance individuelle liée.
2 
Partie spéciale
21 
Appréciation de l'initiative
211. 
Appréciation juridique
211.1 
Généralités; objectifs extra-fiscaux
Pour ce qui est des objectifs extra-fiscaux dans la législation fiscale, le Conseil
fédéral s'est exprimé en détail dans le message sur l'harmonisation fiscale publié
le 25 mai 1983 (FF 1983 III 1 s., en. 145), où il affirme ce qui suit:
Les impôts sont des contributions de droit public dues à titre inconditionnel, qui,
dans la mesure où il s'agit d'impôts directs, sont perçues d'après le principe de la
capacité économique des contribuables. Leur fonction première est d'assurer les
recettes nécessaires aux collectivités publiques. Des objectifs extra-fiscaux, s'ils
viennent à être privilégiés fiscalement, peuvent porter atteinte au principe de
l'imposition selon la capacité économique et par là au postulat de l'équité fiscale.
Les efforts tendant à poursuivre dans la législation sur l'harmonisation fiscale des
objectifs extra-fiscaux supposent que le législateur fédéral dispose également de la
compétence d'édicter des mesures d'encouragement dans le domaine en question;
Une base constitutionnelle est expressément nécessaire, car, à défaut, les inégali-
tés fiscales ordinairement liées aux mesures fiscales destinées à des objectifs
extra-fiscaux ne se justifieraient pas. (...)
En conclusion, on retiendra que la poursuite de buts extra-fiscaux dans les lois
d'impôt doit toujours s'appuyer sur la compétence d'édicter des mesures d'encou-
ragement inscrite dans la constitution, pour que les inégalités de traitement qui en
résultent ordinairement entre les contribuables puissent se justifier. Abstraction
faite de ceci, tous les allégements fiscaux conduisent à un appauvrissement de
substance fiscale, de sorte que tôt ou tard on devra nécessairement chercher à
compenser ces pertes par un relèvement des barèmes. En outre, le système fiscal
ne devrait pas être grevé d'une multitude d'objectifs extra^fiscaux, si l'on entend
sauvegarder sa transparence et. si l'on veut savoir quelles sont les personnes
bénéficiant de telle ou telle mesure d'encouragement, car ces mesures n'appa-
raissent pas comme telles. Les subventions octroyées par voie d'allégements
fiscaux sont souvent des subventions sans orientation bien définie, qui obéissent
au «principe de l'arrosoir». Finalement, les administrations fiscales ne sont pas
777

dotées des moyens nécessaires à la mise en œuvre de toutes sortes de mesures
d'encouragement visant des buts extra-fiscaux. A notre avis, il est important de
garder présentes à l'esprit ces implications lorsque le fisc est invité à encourager la
réalisation d'objectifs extra-fiscaux.
Ces considérations sont toujours pleinement valables aujourd'hui (cf. P. Saurer,
Die Besteuerung der Eigenmiete, Mitteilungsblatt für Konjunkturfragen 1990,
n°4, p. 13s.).
211.2 
Allégements fiscaux lors de la constitution et de l'utilisation
des fonds de la prévoyance professionnelle (2e pilier) et de la
prévoyance individuelle liée (pilier 3a) pour l'encouragement
à la propriété du logement
II est vrai qu'il n'existe pas, dans la législation fédérale concernée (LHID; LIFO),
de déduction correspondant à la notion «d'épargne destinée à l'acquisition d'un
logement» (cf. initiative, art. 34octies est., ch. 1), dont l'initiative demande la
déduction. Cette remarque ne vaut toutefois que pour la notion d'épargne. En
fait, la législation suisse contient un système bien développé d'allégements fiscaux
au profit de l'épargne pour la construction. Depuis 1990 (v. ch. 132 ci-dessus), on
peut en effet obtenir le versement anticipé des fonds épargnés dans le cadre de la
prévoyance individuelle liée (pilier 3a), c'est-à-dire en dehors d'un cas de
prévoyance (vieillesse, décès, invalidité), précisément pour acquérir ou amortir
son propre logement. Depuis 1995, le retrait anticipé n'est plus limité à un
versement unique, mais peut s'opérer tous les cinq ans.
S'y ajoute la possibilité, présentée au chiffre 131, d'utiliser les fonds épargnés dans
le cadre de la prévoyance professionnelle (2e pilier) pour acquérir ou amortir son
propre logement. Les fonds épargnés dans le cadre du deuxième pilier peuvent
être utilisés pour acquérir un logement à usage personnel à concurrence du
montant de la prestation de libre passage disponible à l'âge de 50 ans ou jusqu'à
concurrence de la moitié de cette prestation.
Il est donc établi que les fonds épargnés dans le but d'acquérir la propriété d'un
logement à usage personnel dans le cadre de la prévoyance professionnelle et de
la prévoyance individuelle liée bénéficient déjà d'allégements fiscaux et qu'au
surplus, ils sont presque entièrement exonérés d'impôt. En effet, les contributions
destinées à la constitution de ces fonds sont entièrement déductibles du revenu
imposable, tant à la Confédération que dans les cantons et les communes, ce qui
réduit aussi la progression. En outre, ces fonds et leur rendement sont entière-
ment exonérés d'impôt pendant toute la durée de leur constitution, tant à la
Confédération que dans les cantons et les communes.
Ce n'est qu'au moment de leur versement que ces fonds sont soumis à l'impôt.
Pour l'impôt fédéral direct, les fonds versés sont imposés séparément et frappés
d'un impôt annuel. Rien que l'imposition séparée du reste du revenu entraîne une
modération importante de la progression. De plus, l'impôt annuel est calculé sur
la base du cinquième du barème ordinaire. Ainsi, pour l'impôt fédéral direct,
l'assuré marié qui retire un capital de 100 000 francs ne doit payer que 656 francs
d'impôt; dans les mêmes conditions, le retrait d'un capital de 50 000 francs donne
778

lieu à un impôt de 98 francs seulement. Des taux d'imposition analogues .s'ap-
pliquent chaque fois que l'impôt fédéral direct est prélevé à la source (cf.
ch. 131.2).
Pour ce qui est des lois fiscales cantonales, le législateur cantonal est libre, en
vertu de la constitution (art. 42 ;
vu le message du Conseil fédéral du 24 mai 19952',
arrête:
Article premier
1 L'initiative populaire «propriété du logement pour tous» est déclarée valable et
soumise au vote du peuple et dès cantons.
2 L'initiative a la teneur suivante:
I
La constitution fédérale est complétée comme il suit:
Art. 34°aies (nouveau)
Afin d'encourager davantage l'accession à la propriété du logement à usage
personnel et pour mieux assurer sa sauvegarde, la Confédération, les cantons et
les communes aménagent le système de l'impôt direct d'après les règles suivantes:
1. 
Toute personne peut déduire de son revenu l'épargne destinée à l'acquisi-
tion d'un logement à usage personnel. La législation fixe le mode et le calcul
de la déduction;
2. 
Les fonds de la prévoyance professionnelle, y compris ceux de la prévoyance
personnelle liée, qui sont utilisés pour acquérir ou pour financer la propriété
d'un logement à usage personnel ou la propriété d'un logement en coopéra-
tive sont imposés à un taux préférentiel;
3. 
.Pour alléger la charge initiale, la valeur locative du logement à usage
personnel est réduite pendant les dix ans qui suivent la date de la première
acquisition;
4. 
La valeur locative est fixée de manière modérée, eu égard à l'encourage-
ment de l'accès à la propriété et de la prévoyance privée:. Il est tenu compte
avant tout du caractère économique et juridique particulier de l'usage du
logement par son propriétaire;
5. 
Une fois fixée, la valeur locative du logement à usage personnel ne peut plus
être adaptée, sauf à la suite d'une mutation. En cas de mutation par suite
d'un héritage, elle ne sera pas adaptée tant que le conjoint survivant
occupera le logement. En cas d'acquisition d'un logement de remplacement,
il sera tenu compte de la valeur locative précédente.
') FF 1994 III 765
2> FF 1995 III 759
790

Propriété du logement pour tous
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme il
suit
Dispositions transitoires, art. 20 (nouveau)
Tout relèvement d'une valeur locative dont l'entrée en vigueur est prévue après
l'acceptation de l'article J4°a'cs par le peuple et par les cantons est sans effet dans
la mesure où il est contraire audit article.
Art. 2
L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative.
N37681
791

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Message concernant l'initiative populaire «propriété du logement pour tous» du 24 mai
1995
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1995
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
30
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
95.038
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
01.08.1995
Date
Data
Seite
759-791
Page
Pagina
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