ch_vb · du 13 juin 1994 · 1994-06-13 · de


#ST# Rapport du Conseil fédéral
sur la poursuite des réformes en faveur
de l'économie de marché
du 13 juin 1994
1. Objectif du présent rapport
Le Conseil fédéral a placé la présente législature sous la devise:
«Réformes et ouverture»
La participation de la Suisse à l'Espace Economique Européen fut, jusqu'au
6 décembre 1992, au cœur de l'ouverture sur l'extérieur. L'Accord sur l'EEE
aurait apporté simultanément d'importantes libéralisations économiques à l'inté-
rieur du pays.
Afin d'élargir les libéralisations découlant de l'Accord sur l'EEE à de nouveaux
domaines, le Conseil fédéral a institué en avril 1992 un groupe de travail
interdépartemental. Sur la base d'une proposition de ce groupe, le Conseil fédéral
a décidé le 11 novembre 1992 que ces réformes complémentaires devaient
principalement porter sur les domaines suivants: infrastructure, agriculture, affaires
sociales et finances publiques. L'objectif de ce rapport consiste à présenter au
Parlement et au public les propositions de réformes du Conseil fédéral dans ces
domaines.
2. Renvoi au rapport «Réformes en faveur de l'économie de marché»
du groupe de travail interdépartemental «Revitalisation»
En adoptant le présent rapport, le Conseil fédéral a pris connaissance d'un exposé
résumant les travaux sur la régénération de l'économie de marché et en a autorisé
la publication par le DFEP1'.
Ce document décrit d'abord l'état de réalisation du premier train de mesures du
Conseil fédéral en faveur de la régénération de l'économie de marché. Les
mandats législatifs prévus au chapitre 1.3 du message du 24 février 19932) sont
sensés remplacer les réformes internes liées à l'EEE après le refus de cet accord
par le peuple et les cantons. De plus, des réformes internes eurocompatibles doivent
créer des conditions favorables à de nouveaux progrès dans la politique d'intégration.
Les travaux ont pu, jusqu'à présent, avancer sans que les projets aient été amputés
et sans reports sérieux au niveau des délais.
') V. Groupe de travail interdépartemental «Revitalisation»: réformes en faveur de l'écono-
mie de marché, étude n° 19 de l'Office fédéral des questions conjoncturelles, Berne 1994.
2) FF 1993 I 757 ss, notamment 774 ss.
1360 
1994-502

Le rapport du groupe de travail interdépartemental «Revitalisation» mentionne
par ailleurs les nombreux projets de lois lancés, pour des raisons de délais, en
dehors du programme de régénération de l'économie de marché, mais poursui-
vant les mêmes buts.
Un chapitre central de l'exposé du groupe de travail est consacré à une présentation
plus détaillée des mesures dans les quatre domaines qui font l'objet du présent rapport.
Dans un autre chapitre, le groupe de travail interdépartemental examine des
mesures institutionnelles visant à assurer à l'avenir une meilleure harmonisation
entre les interventions de l'Etat et les principes de l'économie de marché. Prenant
en compte la répartition fédérale des compétences dans notre pays, il mentionne
en outre des possibilités pour prolonger ces efforts au niveau des cantons. Après
une appréciation des efforts entrepris du point de vue de l'économie globale, il les
éclaire sous l'angle du contexte international. Il tient ainsi compte du fait que la
nécessaire régénération de l'économie de marché est déterminée en Suisse dans
une large mesure par les efforts entrepris dans le monde entier pour améliorer
l'attrait économique de chaque pays comme lieu d'implantation.
3. La régénération de l'économie de marché, un impératif
Au cours des dernières années, la compétition internationale en matière d'im-
plantation d'entreprises est devenue toujours plus âpre. Bien plus qu'auparavant,
les Etats sont en compétition directe s'agissant des conditions générales qu'ils
offrent à l'économie. Si des réformes économiques adéquates ne se concrétisent
pas, la Suisse court le risque de subir des pertes en terme de valeur ajoutée et
également en terme d'emplois qui migreront vers l'étranger. Les nouveaux défis
sont liés avant tout à l'ouverture des marchés dans l'UE, celle-ci poursuivant son
évolution depuis l'entrée en vigueur du marché unique en 1992 (exemples:
transports aériens, énergie, télécommunications). En Suisse également, les presta-
taires sur des marchés qui, jusqu'à présent, faisaient partie de l'économie
intérieure doivent acquérir une compétitivité internationale.
Selon les enquêtes des offices de la statistique, la Suisse a enregistré en 1990 un
niveau des prix d'environ 35 pour cent supérieur à la moyenne de la CE. Une
partie de cette différence reflète la prospérité économique atteinte jusqu'à
présent. Une autre part trahit toutefois une protection de marché qui fait
augmenter les prix. Des prestations préalables onéreuses et les coûts élevés de la
main d'oeuvre entravent ainsi la compétitivité internationale dans les secteurs qui
exportent ou subissent la pression des importations. A un salaire nominal élevé,
que l'entreprise doit prendre en compte comme facteur de coût, ne correspond
toutefois pas un pouvoir d'achat aussi important dont bénéficierait le travailleur
pour ses achats à l'intérieur du pays.
Les causes du niveau élevé des prif< dans notre pays sont multiples. Il convient de
mentionner en particulier:
- le manque de concurrence au sein de l'économie intérieure;
- les rentes des importateurs abrités derrière les obstacles techniques aux
échanges;
1361

- les positions protégées en matière de revenus fondées sur des réglementations
professionnelles à caractère contraignant;
- les pratiques protectionnistes des cantons et communes dans le domaine des
adjudications;
- les procédures dispendieuses des autorités en matière d'autorisations et de
recours, surtout dans le domaine de la construction.
Si l'on pense à l'attrait de la place économique suisse, il faut se demander:
- comment la politique des étrangers pourrait renforcer ses effets en vue d'une
croissance plus qualitative;
- comment le système de formation pourrait soutenir les mutations techniques de
manière plus efficace;
- comment, grâce à la limitation de monopoles publics, de nouveaux champs
pourraient être ouverts à l'initiative privée;
- comment, par un allégement de la densité normative, les entraves aux inves-
tissements pourraient être éliminées.
Ces points représentent des défis cruciaux si l'on veut maintenir la prospérité
économique de notre pays. La régénération de l'économie de marché doit
constituer une réponse efficace à ces défis.
4. Premier train de mesures en faveur de la régénération de l'économie
de marché du 24 février 1993: contenu et délais pour la poursuite des
travaux
Pour répondre aux défis mentionnés plus haut, le premier train de mesures du
Conseil fédéral pour la régénération de l'économie de marché (du 20 janv. 1993),
exposé plus en détail dans le message du 24 février 1993 sur le programme
consécutif au rejet de l'Accord EEE, comprend notamment:
- la révision de la loi sur les cartels qui doit combattre les restrictions de droit privé
de la concurrence sur le marché intérieur par la présomption de nocivité des
ententes sur les prix, les quantités et les secteurs de distribution, la définition
plus claire de la notion d'abus de puissance économique, le contrôle des fusions
et la simplification des procédures;
- la loi fédérale sur les entraves techniques au commerce, qui permet de s'opposer
efficacement aux cartels d'importation et d'ouvrir des marchés qui sont proté-
gés par des prescriptions techniques suisses dérogatoires;
- la loi sur le marché intérieur, qui renforce la liberté économique des citoyens
suisses et combat donc les" réglementations protectionnistes de droit public,
notamment aux niveaux cantonal et communal;
- la libéralisation du régime des adjudications publiques, qui s'appliquera aux
marchés publics notamment comme conséquence du nouvel accord du GATT;
- l'accélération des procédures qui proviendra notamment de la révision en cours
de la loi sur l'aménagement du territoire, mais également de la simplification
des règles portant sur les études d'impact sur l'environnement et sur les
procédures d'autorisation fédérales;
- l'abandon du statut de saisonnier en vigueur, des mesures décisives ayant déjà été
prises en 1993 (simplification du recrutement de cadres et spécialistes), qu'il
s'agira de renforcer lors des prochaines révisions de l'ordonnance sur la
limitation du nombre d'étrangers pour rendre possible à moyen terme -
1362

notamment sur la base de négociations internationales - une révision de la loi
sur le séjour et l'établissement des étrangers;
- une meilleure qualification de la main-d'œuvre qui doit entre autres être
réalisée par la création de hautes écoles spécialisées; ces dernières devraient en
même temps s'engager plus fortement dans la recherche et le développement
axés sur la pratique et devenir ainsi des centres de compétences dans le tissu
économique d'une région;
- quelques mesures de moindre importance qui éliminent des réglementations,
font disparaître des barrières à l'innovation et diminuent les charges ad-
ministratives.
Le 3 novembre 1993 le public a été informé de manière complète sur l'état et le
contenu du premier train de mesures concernant la régénération de l'économie. Il
a été souligné à cette occasion que, durant le premier semestre 1993, l'ad-
ministration avait élaboré des propositions qui avaient ensuite été soumises à la
consultation. Il faut s'attendre à ce que; la plus grande partie des messages soit
adressée au Parlement en 1994.
En concrétisant les explications données à l'époque, le Conseil fédéral fixe
maintenant le calendrier indicatif suivant pour la poursuite des travaux prévus
dans le message du 24 février 1993:
Loi contre la concurrence déloyale:
adoption du message le 11 mai de 1994;
Révision totale de la loi sur les cartels:
adoption du message au deuxième semestre de 1994;
Loi sur le marché intérieur:
adoption du message au deuxième semestre de 1994;
Loi fédérale sur les entraves techniques au commerce:
adoption du message au deuxième semestre de 1994;
Loi sur les hautes écoles spécialisées:
adoption du message le 30 mai 1994;
Loi sur le travail (notamment la réglementation du travail de nuit dans l'indus-
trie):
adoption du message le 2 février 1994;
Révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire (équipement privé de
terrains et procédures pour permis de construire):
adoption du message le 30 mai 1994;
Loi fédérale sur les brevets d'invention/convention sur le brevet européen:
message adopté le 18 août 1993, mise en vigueur prévue pour 1995;
Loi fédérale sur les marchés publics (conséquence de l'accord du GATT):
la procédure de consultation a été ouverte le 25 mai 1994;
Ordonnance sur les achats/ordonnance sur les soumissions:
procédure de consultation terminée; mise en vigueur suite à la loi sur les
adjudications;
Révision de l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement:
mise en vigueur prévue pour le 1er janvier 1995;
1363

Suppression de la régale des poudres (révision de la constitution):
ouverture de la consultation en été 1994;
Révision de la LSEE (loi sur le séjour et l'établissement des étrangers):
à moyen terme, selon l'état d'avancement des négociations internationales;
Révisions annuelles de l'ordonnance limitant le nombre des étrangers (OLE):
le Conseil fédéral poursuivra la politique engagée en 1993 (surtout abolition de
l'actuel statut de saisonnier).
Le Conseil fédéral confirme d'ailleurs le mandat confié à son Contrôle ad-
ministratif de lui soumettre, en été 1994, des propositions en vue de l'accélération
et de la simplification des procédures fédérales pour l'octroi d'autorisations; il en
va de même pour le mandat confié à la Commission d'experts instaurée par le
DFJP en juin 1993 de lui présenter un projet de révision totale de la loi fédérale
sur l'organisation judiciaire pour 1995. En ce qui concerne la révision de
l'ordonnance sur l'exportation et le transit de marchandises (suppression des
limitations à l'exportation de la ferraille) et l'abrogation de l'ordonnance sur
l'importation de textiles, le Conseil fédéral prévoit d'en fixer la date cette année.
5. Renvoi aux réformes réalisées en dehors du programme
de régénération de l'économie de marché
On ne saurait assimiler les mesures prises dans le cadre de la régénération de
l'économie de marché à l'ensemble des réformes sur le plan intérieur. Il faut
également considérer les nombreux projets de lois qui, pour des raisons de délais,
n'ont pas pu être présentés en même temps que le programme de régénération,
mais qui visent le même objectif. Nous relevons ici à titre d'exemple la révision
partielle de la Lex Friedrich. Le message y relatif a été adopté le 23 mars 1994,
alors que la commission d'experts chargée d'étudier l'abrogation totale de cette
loi présentera son rapport final fin 1994.
Le rapport sur les «réformes en faveur de l'économie de marché» mentionne en
outre une multitude d'autres propositions qui sont utiles à la régénération de
l'économie de marché, mais qui n'ont pas pu être intégrées au programme
correspondant:
- Dans le domaine financier, après l'adoption des dispositions plus sévères en
matière de cartels, la réforme du droit de timbre et l'accord sur les assurances
conclu avec la CE, ce sont notamment la loi sur les fonds de placement, la loi
sur les banques et une nouvelle loi sur les bourses qui sont en délibération
parlementaire ou ont été récemment acceptées en vote final.
- La nouvelle loi sur les télécommunications fixe des limites plus étroites au
monopole des PTT qui demeurent cependant dominants dans le domaine des
télécommunications. En même temps, la loi sur la radio et la télévision ouvre
définitivement la porte aux offres d'entreprises privées aux côtés de celle de la
Société suisse de radiodiffusion SSR.
- La révision du droit des Sociétés anonymes a allégé les restrictions imposées au
commerce d'actions nominatives liées, alors que la convention de Lugano
améliore la protection internationale des prétentions de droit privé. Ceci est
1364

notamment important dans le contexte de la nouvelle loi sur la responsabilité
•ft 
du fait des produits, une loi caractéristique de l'harmonisation juridique
intervenue avec les pays avoisinants par le biais du programme SWISSLEX.
- Les déréglementations dans le droit de bail sont poursuivies ainsi que la mise en
œuvre d'instruments de marché dans le domaine de la protection de l'environne-
ment. En matière de sécurité sociale, on retiendra l'amélioration du libre
passage dans la prévoyance professionnelle.
- Dans le domaine propre à la Confédération, il faut citer notamment le projet de
réformes «Armée '95» qui entraîne autant une'profonde restructuration du
DMF et des entreprises d'armement qu'une réduction des absences des salariés
pour cause de service militaire. Outre une application plus souple de la
compensation du renchérissement allouée aux fonctionnaires, il faut relever, en
considérant l'administration fédérale dans son ensemble, les travaux concer-
nant la réforme du gouvernement et de l'administration, travaux qui doivent
permettre un réexamen des tâches et des structures.
- En politique économique extérieure, on rappellera la conclusion de l'Uruguay-
Round au sein du GATT en avril 1994, mais également la conclusion d'accords
de libre-échange avec les pays d'Europe centrale et orientale, ainsi que
l'adhésion de la Suisse aux institutions de Bretton Woods.
- Le peuple et les cantons ont finalement accepté l'introduction de la TVA et, par
là même, l'élimination de la taxe occulte. Il a ainsi été tenu compte d'une
exigence fondamentale émise par les milieux économiques.
6. Réformes dans les domaines de l'infrastructure, de l'agriculture, des
affaires sociales et des finances; mesures institutionnelles
Les réformes ultérieures entreprises dans le cadre de la régénération de l'écono-
mie de marché ont pour but d'étendre les efforts déjà mentionnés aux domaines
de l'infrastructure, de l'agriculture, de la sécurité sociale et des finances publiques.
A cela viennent s'ajouter les réformes institutionnelles. Dans ces domaines, le
Conseil fédéral proposera en particulier au Parlement les réformes suivantes:
Infrastructure
Au vu des défis internationaux et du développement technologique, l'ouverture de
marchés et une souplesse accrue des structures d'entreprise doivent caractériser les
réformes à entreprendre en matière d'infrastructure. Pour favoriser l'innovation et
l'investissement, il importe de mettre à la disposition des agents privés de nouveaux
champs d'activité. Face à une nouvelle situation de concurrence, les prestataires déjà
établis 'doivent avoir la faculté de réagir davantage conformément aux principes de
l'économie d'entreprise. L'influence de la politique sur la conduite des entreprises est à
réduire en conséquence. Dans les domaines d'activités toujours protégés des entre-
prises de la Confédération, un réexamen de l'offre et des tarifs devrait permettre une
meilleure couverture des coûts par les recettes.
Dans les télécommunications, la réorganisation des marchés intervient par une
délimitation plus restrictive des secteurs où prévaut uri monopole protégé par la
1365

loi. En parallèle, l'entreprise des PTT et ses secteurs doivent se voir accorder la
possibilité d'agir selon les principes de l'économie d'entreprise. Ce sont notam-
ment les secteurs de la poste et des télécommunications qui doivent obtenir une plus
grande autonomie. Par le biais d'une révision de la loi sur l'organisation des PTT, il
y a lieu de permettre, entre autres, la formation d'alliances d'entreprises. Dans le
domaine de la poste, il faut réagir à l'offre croissante de services de courriers
privés, mais également aux modifications qui interviennent dans les entreprises
partenaires à l'étranger (Livre vert de la CE). La poursuite de la libéralisation qui
se dessine en Europe engendre de nouveaux défis également dans le domaine des
télécommunications; avant de soumettre des mesures en la matière, il convient
d'accroître l'autonomie financière des domaines de la poste et des télécom-
munications par l'indemnisation des prestations d'intérêt général.
En matière de transports publics, il importe de créer des conditions aussi, proches
que possible de celles du marché, même dans les domaines qui ont besoin d'un
soutien marqué des pouvoirs publics. En particulier, celui qui commande une offre
de transport doit être aussi, en premier lieu, celui qui supporte le déficit découlant
de cette prestation. En ce qui concerne les CFF, il s'agit de réexaminer les
rapports entre les organes politiques (Conseil fédéral et Parlement) et l'entreprise
des CFF. Cette mesure portera également sur une concentration de l'offre, ceci
dans l'optique de l'amélioration urgente des résultats que commande la politique
financière.
Dans le domaine de l'énergie, il convient d'examiner les possibilités d'une ouver-
ture du marché dans la perspective des changements discutés à l'étranger.
On est en droit d'espérer que les investissements supplémentaires et les presta-
tions innovatives renforceront la compétitivité des secteurs de l'économie utilisant
cette infrastructure: c'est là que se situent les avantages des réformes. Cela vaut
notamment pour les télécommunications qui constituent un facteur d'implantation
essentiel. Dans le domaine du trafic ferroviaire, les projets déterminants en matière
d'implantation sont surtout Rail 2000 et les NLFA. En ce qui concerne le reste de
l'offre, des réformes allant p. ex. dans le sens d'une plus grande responsabilité des
prestataires régionaux, doivent intervenir. Toutes ces mesures doivent tenir
compte des possibilités financières de la Confédération. En exécutant le mandat
d'examen dans le domaine de l'énergie, on devrait établir une documentation
permettant de décider de la marche à suivre dans ce secteur important pour
l'ensemble de l'économie. A côté de l'aspect lié à l'approvisionnement du pays, il
s'agit de se demander quels avantages économiques la Suisse pourrait retirer d'un
marché européen libéralisé.
Afin d'atteindre ces objectifs, le Conseil fédéral prévoit les projets de loi et
travaux suivants:
Indemnisations des prestations d'intérêt général fournies par les PTT:
adoption du message concernant l'article 10 de la loi sur le service des postes le
20 avril 1994;
Révision de la loi fédérale sur l'organisation des PTT:
ouverture de la procédure de consultation au premier trimestre 1995;
Révision totale de la loi sur le Service des postes:
ouverture de la procédure de consultation au premier trimestre 1995;
1366

Révision de la loi sur les télécommunications:
* 
ouverture de la procédure de consultation au deuxième semestre 1995;
Révision de la loi sur les chemins de fer:
message du 17 novembre 1993, délibérations devant la première Chambre en
été 1994;
Conception directrice «CFF» (mandat selon ACF du 1er juillet 1993):
ouverture de la procédure de consultation le 11 mai 1994;
Révision partielle de la loi sur l'énergie atomique et arrêté fédéral en la matière:
adoption du message le 19 janvier 1994.
Le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie
(Office fédéral de l'énergie) est chargé d'élaborer un rapport sur les possibilités
d'une ouverture du marché dans le domaine des énergies distribuées par
conduites. Cette étude aura pour objet l'analyse des formes envisageables de
l'ouverture du marché (situation initiale, aménagement, effets) ainsi que la
discussion des applications et conséquences possibles de ces modèles en Suisse, en
particulier en matière d'électricité. Délai: présentation du rapport en automne
1995.
Agriculture
Le 7e rapport sur l'agriculture indique les réformes qu'exigent les mutations écono-
miques intervenues aussi bien sur le plan interne que sur un plan mondial. Il s'agit de
permettre aux agriculteurs, dans les décisions qu'ils prennent en matière de produc-
tion, d'assumer davantage leurs responsabilités d'entrepreneur. A cette fin, il impone
notamment de poursuivre ce qui a été introduit, à savoir la séparation de la politique
des prix de celles des revenus. Dans les secteurs en amont et en aval de l'agriculture, il
faut abolir les structures contraignantes et les régimes de marché protégés. Si
l'amélioration de la rentabilité dans ce secteur doit bénéficier à l'économie suisse dans
son ensemble, elle doit aussi avoir des effets positifs pour l'agriculteur lui-même.
Simultanément et dans le cadre des possibilités financières de la Confédération, les
paiements directs des pouvoirs publics devront servir dans une mesure accrue à
atteindre les buts non économiques de la politique agricole.
L'accord du GATT du 15 avril 1994, ainsi que les adaptations qui en découlent
pour la politique agricole vont dans le sens du 7e rapport. Nous renvoyons aux
deux messages pour les modifications de principe qui touchent l'agriculture ainsi
que pour les adaptations législatives y relatives.
Les commissions d'experts «production végétale» et «production animale» s'oc-
cupent actuellement du réexamen complet des structures et des régimes de
marché. En ce qui concerne la production végétale, diverses mesures de dérégle-
mentation ont déjà été introduites (céréales panifiables, fourrages, vin) ou seront
mises en œuvre dans le cadre des travaux visant à supprimer les obstacles
techniques au commerce (protection des végétaux, matières auxiliaires).
Dans le secteur laitier, le Conseil fédéral a déjà annoncé - dans le message
concernant la modification de l'arrêté sur l'économie laitière 1988 et dans l'arrêté
sur le statut du lait du 21 avril 1993 - l'introduction d'un nouveau régime de
marché en 1996/97. Un système de prix indicatifs à partir de 1996 est au centre des
réflexions.
1367

En ce qui concerne les aides à l'investissement, un groupe de travail est chargé de
proposer un système dé coordination amélioré entre les deux instruments que
sont les crédits à l'investissement et les contributions aux améliorations foncières,
ainsi qu'une simplification de la procédure.
Les mesures suivantes sont prévues par le Conseil fédéral:
Production animale (révision de la loi sur l'agriculture, art. 47 à 57):
rapport final de la commission d'experts «production animale» en été 1994; les
révisions nécessaires au niveau des lois et ordonnances sont préparées en
parallèle;
Autorisations pour la construction d'étables:
abolition du régime à la fin de 1994;
Modification des arrêtés sur l'économie laitière et sur le statut du lait:
introduction du nouveau régime de marché à partir de 1996/97;
Réforme des régimes de marché dans le domaine de la production végétale:
rapport final de la commission d'experts en été 1994.
Affaires sociales
La situation de l'économie dans la concurrence internationale et l'état des finances
fédérales mettent des limites fort étroites à la poursuite du développement des
assurances sociales, en particulier lorsque ce développement est lié à une modification
notable de la charge des cotisations des employeurs et des employés ou à une charge
plus élevée des pouvoirs publics. Les primes d'assurance-maladie sont devenues une
charge de première importance dans le budget déplus d'un ménage et, à la lumière de
l'évolution démographique prévisible, cette charge risque de s'alourdir encore. Il faut
donc faire devantage jouer les lois du marché dans 'le secteur de la santé, mais
également limiter les prélèvements sur les salaires, par le biais de réformes dans les
assurances sociales.
Au vu de cette situation initiale, il importe de promouvoir systématiquement des
réformes limitatives des coûts, notamment dans l'assurance-chômage, mais également
dans l'assurance-invalidité et dans l'administration des autres assurances sociales. Le
financement à long terme de l'AVS devra être discuté sur la base du réexamen du
système dit des trois piliers, afin que des mesures puissent être prises lors de la 11e
révision de l'AVS. En matière d'assurance-maladie, la mise en œuvre des proposi-
tions de la Commission des cartels, dont plusieurs ont été intégrées dans la
nouvelle loi sur l'assurance-maladie, doit permettre de tirer parti des possibilités
d'économies découlant d'une concurrence accrue entre les prestataires. En raison
du mandat constitutionnel, un projet d'assurance-maternité sera présenté au
Parlement.
Il ne faut pas comprendre l'idée d'un moratoire dans le domaine des assurances
sociales comme un frein aux révisions législatives. Il est juste que la révision de la
LPP doit être reportée. Cependant le Parlement examine ou a déjà approuvé trois
projets de révision des assurances sociales: la dixième révision de l'AVS, l'assu-
rance-chômage et l'assurance-maladie. D'autres projets de loi peuvent com-
prendre des éléments visant la régénération de l'économie de marché. La
dynamique des dépenses dans le domaine des assurances sociales, qui est une
1368

source de problèmes pour notre économie nationale, résulte déjà largement de la
relation entre les lois existantes et les évolutions démographiques et économiques
prévisibles. Simultanément, il ne serait pas indiqué de renoncer entièrement à des
moyens permettant de lutter contre de nouvelles formes d'indigence. Des exigen-
ces sociales plus importantes que celles qui sont satisfaites par les institutions
existantes risqueraient ainsi de ne pas être prises en compte. Cela vaut notamment
pour le domaine du chômage de longue durée et donc de l'assistance publique,
domaine dans lequel les cantons et les communes doivent assumer de leur propre
chef une responsabilité essentielle. En plus du débat politique sur l'ampleur et la
forme de la solidarité entre les générations, débat qui doit intervenir sur la base des
résultats du réexamen du système dit des trois piliers, il faut donc qu'il y ait aussi une
discussion sur l'avenir de l'assurance-chômage après la deuxième révision partielle qui
est en cours.
L'état des travaux et les prochaines étapes se présentent comme suit dans ce
domaine:
Assurance vieillesse et survivants (AVS):
la dixième révision de l'AVS se trouve dans la phase d'élimination des
divergences. Le rapport concernant l'avenir du système des trois piliers sera
publié à la fin de 1994 et jettera les bases de la 11e révision de l'AVS; le message
relatif à la révision de la loi fédérale sur les prestations complémentaires est
prévu pour mars 1995;
Assurance-chômage :
le message sur la deuxième révision partielle est traité par les Chambres;
Assurance-maladie:
le vote final a eu lieu le 18 mars 1994;
Partie générale de la législation sur les assurances sociales:
initiative parlementaire adoptée par le CE (première Chambre);
Prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité:
selon ACF du 30 juin 1993 (moratoire) message seulement en 1996; pour la
génération d'entrée, une prolongation des dispositions de la LPP déjà en
vigueur a été adoptée par le Parlement le 17 décembre 1993 conformément au
message du 20 octobre 1993;
Libre-passage dans la prévoyance professionnelle:
adoption de la loi fédérale par le Parlement le 17 décembre 1993;
Assurance-maternité:
ouverture de la procédure de consultation en été 1994.
Le Conseil fédéral prend connaissance de la décision prise le 31 janvier 1994 par la
Commission des cartels qui a institué une sous-commission pour les questions du
marché des produits pharmaceutiques; en vertu de l'article 26,1er alinéa, de la loi
sur les cartels, cette sous-commission devra prendre position sur les travaux de
législation dans le domaine des produits pharmaceutiques et, en se fondant sur
une analyse fournie fin avril 1994 par le Préposé à la surveillance des prix, elle
devra fixer l'objet précis d'une éventuelle enquête de la Commission des cartels
dans ce domaine. Son rapport devrait être prêt à la fin de 1995.
9l Feuille fédérale. 146e année. Vol. III 
1369

Finances publiques
La stabilité du niveau des prix et la limitation de l'endettement de l'Etat font partie des
conditions générales saines indispensables à l'économie. Le domaine des finances
publiques doit toutefois se caractériser aussi par un système fiscal neutre sur le plan de
la concurrence et compétitif à l'échelle internationale. La répartition des tâches de
l'Etat et des recettes nécessaires entre les divers niveaux des collectivités publiques doit
permettre de créer des conditions loyales de concurrence entre les collectivités, afin
d'obtenir les meilleurs rapports coût/prestation dans l'accomplissement des tâches
publiques. Dans ce contexte, il importe de juguler autant que possible les effets pervers
des transferts qui deviennent nécessaires entre budgets publics.
Vu les déficits budgétaires actuels, il s'agit en premier lieu de poursuivre
systématiquement les efforts visant à améliorer les finances de la Confédération
de manière à pouvoir retrouver l'équilibre budgétaire en période de bonne
conjoncture, le découvert accumulé au bilan de la Confédération pouvant ainsi
être réduit. Le retour vers un équilibre des finances publiques sert avant tout à
préserver la bonne réputation de la Suisse en matière de politique de stabilité,
laquelle constitue un facteur non négligeable pour l'attrait de la place écono-
mique suisse.
L'objectif précité limite la marge de manœuvre pour des réformes fiscales
concernant le domaine des entreprises.^ cet égard, on trouve au premier plan des
réformes visant à améliorer l'attrait dont jouit la Suisse pour l'implantation d'entre-
prises. En particulier, certaines charges fiscales excessives qui entravent l'implan-
tation d'entreprises et la conclusion d'affaires en Suisse doivent être allégées. Le
mandat d'examen donné par le Conseil fédéral englobe la question d'un allége-
ment de la double charge économique lors des distributions de bénéfices: cela peut se
faire au moyen de la réduction de l'impôt sur le capital (imputation à l'impôt sur le
rendement) avec introduction simultanée du barème proportionnel - neutre sur le
plan de la concurrence - pour l'impôt sur le rendement; il est également question
de réduire le droit d'émission lors de la constitution du capital-actions, ainsi que de
réexaminer l'imposition à la source des revenus de capitaux selon les conventions
existantes de double imposition. Le surcroît de recettes provenant de l'introduction
du barème proportionnel et de l'imposition des assurances-chose dans le cadre
des droits de timbre doit au moins compenser les diminutions de recettes fiscales
liées à la réforme. La décision d'introduire rapidement la taxe sur la valeur
ajoutée au 1er janvier 1995 ne renforcera pas seulement l'activité d'investissement,
mais servira également, entre autres, à supprimer les distorsions de concurrence
de l'ancien système.
Enfin, la péréquation financière de la Confédération devra être améliorée dans le
but d'aménager plus efficacement 
le système des transferts, ce qui soulagera
financièrement tant la Confédération que les cantons. Il s'agira en particulier
d'éliminer les paiements de la Confédération qui sont liés à certaines dépenses
des cantons et des communes. Le rapport sur les subventions, qui devra être
présenté en vertu de la loi fédérale sur les aides financières et les indemnités, vise
un objectif analogue. Ce rapport examinera une partie importante des dépenses
totales de la Confédération en égard aux principes fondamentaux de politique
économique et financière.
1370

Dans le domaine des finances publiques, le Conseil fédéral prévoit les étapes
suivantes:
Ordonnance sur la taxe à la valeur ajoutée:
mise en vigueur le 1er janvier 1995;
Examen des subventions:
rapport prévu pour 1995;
Mesures d'assainissement 1994:
présentation du message en automne 1994;
Réforme de la péréquation financière de la Confédération:
préparation d'un projet en vue de la procédure de consultation prévue pour
1996.
En matière d'imposition des entreprises, le Département fédéral des finances est
chargé:
- d'entreprendre une révision de la loi sur l'impôt fédéral direct dans le but
d'introduire le barème proportionnel pour l'impôt sur le rendement en atté-
nuant simultanément la double imposition par une réduction de l'impôt sur le
capital (imputation à l'impôt sur le rendement);
- de préparer une révision de la loi fédérale sur les droits de timbre (droit
d'émission, timbre de quittance de primes);
- d'engager des négociations avec les Etats de l'UE qui n'exonèrent pas de
l'impôt à la source, sur la base des conventions de double imposition existantes,
les dividendes résultant de participations.
Cette réforme fiscale vise à supprimer certains désavantages fiscaux par rapport à
l'étranger. De l'avis du Conseil fédéral, la situation préoccupante du budget de la
Confédération rend indispensable que la réforme de la fiscalité des entreprises
contribue aussi à l'assainissement des finances fédérales. Pour cette raison,
l'introduction du tarif proportionnel pour les personnes morales, au taux constitu-
tionnel maximum de 9,8 pour cent, s'avère nécessaire.
En ce qui concerne l'imposition des personnes physiques, il est judicieux d'accélé-
rer le passage à une imposition annuelle postnumerando; ce faisant, il convient de
respecter la concrétisation de l'harmonisation fiscale en cours dans les cantons.
Mesures institutionnelles
Des mesures institutionnelles doivent empêcher que l'attrait du pays en matière
d'implantation ne se détériore. Elles doivent prévenir un trop important besoin de
réformes structurelles. Elles permettent en outre d'atténuer les conflits qui pourraient
résulter de la perte d'avantages acquis. Il est essentiel de limiter le volume des dépenses
publiques et de réduire les interventions législatives sur le marché. De simples
indicateurs quantitatifs, tels que la quote-part de l'Etat ou le volume des recueils de
lois et ordonnances ne fournissent toutefois que des points de repère sommaires et ne
remplacent pas un examen plus approfondi de la qualité des mesures au moyen
desquelles l'Etat cherche à atteindre les buts qui sont fixés dans sa constitution.
Dans le cadre des efforts visant un assainissement des finances de la Confédération, le
Conseil fédéral examinera comment une révision de la constitution et de certaines lois
permettrait de mieux respecter le principe - déjà admis - de l'équilibre budgétaire à
1371

moyen terme tout en tenant compte des exigences relevant de la stabilité conjonc-
turelle.
Selon la loi sur les rapports entre les Conseils, un examen des projets de loi quant
à leurs conséquences pour l'économie doit trouver place dans les messages du
Conseil fédéral à l'adresse du Parlement. Afin de pouvoir mieux évaluer les
mesures qui agissent sur l'économie, le Conseil fédéral considérera sept critères qui
permettent de juger du bien-fondé de l'action des pouvoirs publics et l'opportunité de
l'intervention en cause. Les sept critères qui doivent servir à l'évaluation des
incidences que les mesures politiques exercent sur le régime économique, ont été
inspirés de considérations et expériences faites par la Commission de dérégle-
mentation de la RFA et mentionnées dans son rapport final l\
1. 
Les lois du marché sont-elles effectivement, comme on le prétend, défail-
lantes?
2. 
A-t-on pris suffisamment de mesures pour s'assurer que les interventions
étatiques ne manquent pas leur but?
3. 
L'accès au marché reste-t-il ouvert pour de nouveaux prestataires?
4. 
Le mécanisme des prix reste-t-il efficace?
5. 
L'Etat renonce-t-il autant que faire se peut à exercer des activités d'entre-
prise?
6. 
Le nombre des réglementations est-il limité au minimum?
7. 
Une exécution rapide et efficace des tâches de l'Etat est-elle garantie?
Tandis que les deux premières questions portent sur le bien-fondé de l'activité
étatique, les cinq dernières interrogations visent à diminuer l'ampleur des
interventions et à améliorer leur efficacité. Mieux ces critères sont satisfaits,
moins il y a de risques que les interventions étatiques puissent être désapprouvées
du point de vue de l'économie de marché.
En appliquant ces critères, le Conseil fédéral entend assurer une bonne cohérence
dans les décisions politiques dont les effets peuvent se répercuter sur l'économie,
et renforcer ainsi la crédibilité de l'action des pouvoirs publics.
13 juin 1994 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Stich
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
N36943
J) V. Deregulierungskommission (Unabhängige Expertenkommission der Bundesregierung
zum Abbau marktwidriger Regulierungen): «Marktöffnung und Wettbewerb», Berichte
1990 und 1991, Stuttgart (Poeschel), 1991.
1372

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Rapport du Conseil fédéral sur la poursuite des réformes en faveur de l'économie de
marché du 13 juin 1994
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1994
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
36
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
13.09.1994
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1360-1372
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