ch_vb · JAAC 53.34I · 1988-11-28 · de


JAAC 53.34I
Entscheid des Bundesrates vom 28. November 1988
Subventions fédérales pour des améliorations foncières. Procédure.
Cas du chemin historique menant les pélerins à Saint-Jacques de
Compostelle. Mesures provisionnelles.
Art. 5 PA. Les décisions de principe de l’Office fédéral des améliorations
foncières (OAF) respectivement du Département fédéral de l’économie
publique (DFEP) relatives à l’octroi d’un subside fédéral sont sujettes à
recours.
Art. 12 PA en relation avec l’art. 79 LAgr, l’art. 2 let. c et l’art. 3 al. 1 et 2
let. c LPN ainsi que l’art. 30 LAT. Vu qu’elle conduit à une constatation
inexacte et incomplète des faits, la pratique consistant à laisser aux
cantons le soin de sauvegarder les intérêts de la protection de la nature
et du paysage, de l’aménagement du territoire, de la protection des eaux
et de la pêche ainsi que des chemins pédestres est contraire au droit
fédéral. L’allocation d’un subside fédéral par l’OAF, respectivement le
DFEP, suppose un examen préalable de la demande par tous les services
fédéraux intéressés.
Art. 4 Cst. Protection de la confiance du citoyen au bénéfice d’un envoi
en possession anticipé conformément au plan d’amélioration, dans la
mesure où aucun intérêt public prépondérant ne s’y oppose.
(Cf. aussi JAAC 53.34 II)
Bundesbeiträge an Meliorationen. Verfahren. Fall des historischen
Jakobspilgerwegs. Vorsorgliche Massnahmen.
Art. 5 VwVG. Grundsatzbeschlüsse des Eidg. Meliorationsamtes (EMA)
beziehungsweise des Eidg. Volkswirtschaftsdepartements (EVD)
betreffend die Gewährung eines Bundesbeitrags bilden anfechtbare
Verfügungen.
1

Art. 12 VwVG in Verbindung mit Art. 79 LwG, Art. 2 Bst. c und Art. 3
Abs. 1 und 2 Bst. c NHG sowie Art. 30 RPG . Weil sie zu einer unrichtigen
und unvollständigen Abklärung des, Sachverhalts führt, ist die
Praxis, die Wahrung der Belange des Natur- und Heimatschutzes, der
Raumplanung, des Gewässerschutzes und der Fischerei sowie der Fuss-
und Wanderwege den Kantonen zu überlassen, bundesrechtswidrig.
Die Zusicherung eines Bundesbeitrags durch das EMA beziehungsweise
das EVD setzt eine Prüfung des Gesuches durch alle interessierten
Fachinstanzen des Bundes voraus.
Art. 4 BV Vertrauensschutz des vorzeitig gemäss Meliorationsplan in
den Besitz eingewiesenen Bürgers, soweit kein höheres öffentliches
Interesse entgegensteht.
(Vgl. auch VPB 53.34 II)
Sussidi federali per bonifiche fondiarie. Procedura. Caso del percorso
storico dei pellegrini per San Giacomo di Compostella. Misure
provvisionali.
Art. 5 PA. Le decisioni di principio dell’Ufficio federale delle
bonifiche fondiarie (UBF), rispettivamente del Dipartimento federale
dell’economia pubblica (DFEP), concernenti la concessione di un
sussidio federale costituiscono decisioni impugnabili.
Art. 12 PA in relazione con art. 79 LAgr, art. 2 lett. c e art. 3 cpv. 1 e 2
lett. c LPN nonché art. 30 LPT. Poiché ha condotto a un chiarimento
inesatto e incompleto dei fatti, la pratica consistente nel lasciare ai
Cantoni la cura di tutelare gli interessi della protezione della natura
e del paesaggio, della pianificazione del territorio, della protezione
delle acque e della pesca nonché dei percorsi pedonali e dei sentieri
è contraria al diritto federale. Il riconoscimento di un sussidio
federale tramite l’UBF, rispettivamente il DFEP, presuppone un esame
dell’istanza da parte di tutti i servizi federali specializzati.
Art. 4 Cost. Protezione della fiducia del cittadino immesso in possesso
anticipato conformemente al piano di bonifica, nella misura in cui non
vi si opponga alcun interesse pubblico preponderante.
(Cfr. anche GAAC 53.34 II)
I
Am 12. Dezember 1979 wurde die Gesamtmelioration Tobel mit 69% der
Grundeigentümerstimmen und 57% der Fläche beschlossen. Die Publikation
des provisorischen Neuzuteilungsentwurfes erfolgte Ende 1985. Dagegen
erhobene Beschwerden wurden von der kantonalen Rekurskommission für
Meliorationssachen und nachfolgend vom Verwaltungsgericht des Kantons
2

Thurgau beurteilt. Auf die Beschwerde des Schweizer Heimatschutzes
ist dieses mit Entscheid vom 25. November 1987 wegen mangelnder
Legitimation nicht eingetreten. Die Beschwerde von Herrn und Frau H .hat
es dagegen mit Entscheid vom 10. Februar 1988 teilweise gutgeheissen;
danach ist die Strassenverbindung Fliegenegg-Loch (-Kaabrüggli) als
Wanderweg ohne Hartbelag auszugestalten; ferner ist der direkte
Anschluss an den Wanderweg Kreuzegg-Fliegenegg beziehungsweise
Perimetergrenze-Kaabrüggli-St. Margrethen zu gewährleisten. Beide
Entscheide des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau sind mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde und mit staatsrechtlicher Beschwerde
vom 11. Januar beziehungsweise 18. März 1988 an das Bundesgericht
weitergezogen worden mit dem Antrag, den Jakobspilgerweg in der
historischen Linienführung sowie die bestehenden Feldgehölze südlich des
Schienenbühl zu erhalten. Die Beschwerdeverfahren sind zur Zeit hängig.
A. Mit Schreiben vom 2. September 1986 hat das Eidgenössische
Meliorationsamt (EMA) beziehungsweise das Eidgenössische
Volkswirtschaftsdepartement (EVD) dem Departement des Innern und der
Volkswirtschaft des Kantons Thurgau mitgeteilt, dass an die voraussichtlichen
Kosten für technische Arbeiten, Wegbau, Kanalisation und Vorflut,
Entwässerungen und Diverses der Gesamtmelioration Tobel im Betrag
von Fr. 15 500000.- ein Bundesbeitrag von 35% in Aussicht gestellt werde
(Grundsatzbeschluss betreffend die Melioration Tobel). Die Zusicherung
erfolgte unter mehreren Bedingungen und Auflagen. Im einzelnen ist aus
Ziff. 5 der «Bedingungen und Auflagen» zu entnehmen, dass die Belange der
Raumplanung, des Natur- und Heimatschutzes, des Gewässerschutzes und
der Fischerei sowie der Fuss- und Wanderwege auf kantonaler Stufe gewahrt
und vom kantonalen Meliorationsamt berücksichtigt und koordiniert werden.
Der Grundsatzbeschluss ist den drei Beschwerdeführern mit Schreiben vom
6. April 1987 durch das Bundesamt für Forstwesen und Landschaftsschutz
eröffnet worden unter Hinweis auf ihr Beschwerderecht.
B. Am 2. und 6. Mai 1987 haben der Schweizer Heimatschutz, der
Schweizerische Bund für Naturschutz und der WWF Schweiz beim EVD
eine Beschwerde gegen den Grundsatzbeschluss der Vorinstanz eingereicht
mit dem Antrag, keinen Bundesbeitrag an die Gesamtmelioration Tobel zu
gewähren; eventualiter sei die Ausrichtung eines Bundesbeitrages von der
Erfüllung mehrerer Voraussetzungen abhängig zu machen:
Zur Begründung wird im wesentlichen geltend gemacht, dass sich
innerhalb des Meliorationsgebietes Tobel ein Teilstück des historischen
Jakobspilgerweges befinde, der seit dem zehnten Jahrhundert von einer
Vielzahl von Pilgern aus den nördlich gelegenen Ländern Richtung Spanien
zum Grabe des Jakobus in Santiago de Compostela an der Atlantikküste
benützt werde. Dieser Weg sei schon Bestandteil historischer Wegkarten.
Infolge der projektierten Melioration würden der Pilgerweg und das
historische Wegsystem zerstört. Dies gelte es zu verhindern. Bundesbeiträge
dürfe man nur ausrichten, wenn das heimatliche Landschaftsbild, die
geschichtlichen Stätten sowie die Natur- und Kulturdenkmäler geschützt
und sofern notwendig ungeschmälert erhalten würden. Ferner müsse man
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ein wertvolles Feldgehölz, Lebensraum und Brutplatz seltener Vogelarten,
erhalten. Ausserdem bestehe kein zwingender Grund, den natürlichen
Bachverlauf zu ändern.
C. Zur Abklärung der Zuständigkeitsfrage hat das EVD mit dem Bundesgericht
einen Meinungsaustausch durchgeführt. Mit Schreiben vom B. September
1987 verneint das Bundesgericht seine Zuständigkeit. Die Gewährung
von Bundesbeiträgen gemäss dem Bundesrecht über Bodenverbesserung
stehe weitgehend im Ermessen der Verwaltungsbehörden; eine
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht komme daher
nicht in Frage (Art. 99 Bst. h OG). Das EVD hat in der Folge mit Schreiben
vom 21. September 1987 die drei Beschwerden dem Bundesamt für Justiz
beziehungsweise dem Zentralen Dienst für Beschwerden an den Bundesrat als
Instruktionsbehörde zur weiteren Behandlung überwiesen.
D. Die Vorinstanz bestreitet in ihrer Vernehmlassung vom 16. November
1987, dass der mit Schreiben vom 2. September 1986 in Aussicht
gestellte Bundesbeitrag von 35% an die Kosten von Fr. 15 500 000.- der
Gesamtmelioration Tobel eine anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 5
VwVG darstelle.
E. Die Güterzusammenlegungskorporation Tobel beantragt in ihrer
Vernehmlassung vom 26. November beziehungsweise 18. Dezember 1987,
den Beschwerden die aufschiebende Wirkung bezüglich des Gebietes östlich
der Bahnlinie der Mittel-Thurgau-Bahn zu entziehen.
F. Das Meliorationsamt des Kantons Thurgau unterstützt in
seiner Vernehmlassung vom 14. Dezember 1987 den Antrag der
Güterzusammenlegungs-Korporation Tobel.
G. Der Schweizer Heimatschutz, der Schweizerische Bund für Naturschutz
und der WWF Schweiz beantragen in ihren Vernehmlassungen vom 22., 30.,
31. Dezember 1987, dass «den Beschwerden die aufschiebende Wirkung
auch in Teilbereichen nicht zu entziehen sei». Es gehe hier nicht nur um
ein paar schätzenswerte Landschaftsobjekte; die Melioration als solche über
den gesamten Perimeter stehe nicht im Einklang mit dem Bundesrecht über
die Raumplanung und über den Naturschutz.
H. Am 2. Februar 1988 fand ein Augenschein statt.
I. Mit Schreiben vom 14. März 1988 verlangte die Instruktionsbehörde, das
Bundesamt für Justiz, vom Bundesamt für Raumplanung einen Amtsbericht;
dieser sollte darüber Auskunft geben, welche Teile des Meliorationsperimeters
im vorliegenden Beschwerdeverfahren zu keinen Beanstandungen Anlass
gäben und somit zur Durchführung der Meliorationsarbeiten freigegeben
werden dürften.
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Das Bundesamt für Raumplanung vertritt in seinem Amtsbericht vom
27. April 1988 die Ansicht, dass im gesamten Meliorationsperimeter gewichtige
raumplanerische Interessen nicht berücksichtigt worden seien.
J. Mit Schreiben vom 10. Mai 1988 holte die Instruktionsbehörde auch beim
Bundesamt für Forstwesen und Landschaftsschutz einen Amtsbericht zur
selben Frage ein (s. o. II/I). Diesem Bericht vom 31. Mai 1988 ist zu entnehmen,
dass es bei der projektierten Melioration an der notwendigen Rücksicht auf
den Natur- und Heimatschutz fehle.
K. Mit Eingaben vom 17., 20. und 21. Juni 1988 halten der Schweizer
Heimatschutz, der Schweizerische Bund für Naturschutz und der WWF
Schweiz an ihren Anträgen fest; den Beschwerden dürfe die aufschiebende
Wirkung über den gesamten Meliorationsperimeter nicht entzogen werden.
L. Mit Eingaben vom 20. Juni 1988 verlangen das Departement des Innern und
der Volkswirtschaft des Kantons Thurgau, das Meliorationsamt des Kantons
Thurgau und die Rekurskommission für Meliorationssachen des Kantons
Thurgau, dass die Bundesbeiträge für das Gebiet östlich der Staatsstrasse
Bettwiesen-Tägerschen-Tobel freigegeben werden.
M. Das Bundesamt für Landwirtschaft beantragt in seiner Eingabe vom
20. Juni 1988, dass mit den Meliorationsarbeiten östlich der Staatsstrasse
Bettwiesen-Tägerschen-Tobel begonnen werden dürfe. Einzelfragen über
die Linienführung von Wegen könnten direkt mit den interessierten
Bundesämtern bereinigt werden.
N. Die Güterzusammenlegungskorporation Tobel beantragt in ihrer Eingabe
vom 21. Juni 1988, «dass im ganzen Meliorationsgebiet die Ausführung
von kulturtechnischen Arbeiten vorläufig ohne formelle Zusicherung von
Bundessubventionen erlaubt ist»; eventualiter sollte zumindest die Aufnahme
der Meliorationsarbeiten östlich der Bahnlinie der Mittel-Thurgau-Bahn
erlaubt werden. Zur Begründung wird im wesentlichen geltend gemacht,
dass die Naturschutzorganisationen bei der Auflage des Wegnetzplanes
im Januar 1984 keine Einsprache gegen die Durchführung der Melioration
erhoben hätten. Ferner habe man gemäss ständiger kantonaler Praxis
die vorzeitige Besitzeinweisung auf den 1. Januar 1987 entsprechend dem
Meliorationsplan verfügt, nachdem von der Vorinstanz mit Verfügung vom
2. September 1986 die Ausrichtung eines Bundesbeitrages zugesichert worden
sei. Die Güterzusammenlegungskorporation lehne es ab, dass ein kantonales
Meliorationsverfahren im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens betreffend
die Gewährung einer Bundessubvention überprüft werde, und zwar um
so mehr, als das kantonale Meliorationsverfahren mit dem vorliegenden
Beschwerdeverfahren in keinem direkten Zusammenhang stehe.
O. Das Bundesamt für Raumplanung ergänzt mit Schreiben vom 8. Juli 1988
seine Eingabe vom 27. April 1988. Ein Bundesbeitrag dürfe nur gewährt
werden, wenn eine Melioration den bundesrechtlichen Voraussetzungen
betreffend Raumplanung, Naturschutz und Umweltschutz entspreche. Sei
ein Bundesbeitrag grundsätzlich zugesichert worden, ohne vorher zu prüfen,
5

ob die bundesrechtlichen Voraussetzungen dazu vorlägen, so sei weiter zu
fragen, inwieweit sich aus dem Vertrauensschutzprinzip ein Rechtsanspruch
auf Gewährung eines Bundesbeitrages ableiten liesse.
II
«a. Der historische Pilgerweg, der über das Meliorationsgebiet verläuft
(Affeltrangen-Fliegenegg-Kaabrüggli), muss geschützt und ungeschmälert
erhalten werden.
b. Die vom Pilgerweg abzweigenden beziehungsweise quer zu diesem
verlaufenden historischen Wege müssen geschützt und ungeschmälert erhalten
werden.
c. Das wertvolle Feldgehölz am südlichen Rand des Schienenbühl muss
ungeschmälert erhalten werden.
d. Der Kaabach ist im Bereich «Bruggen» nicht zu verlegen, sondern zusammen
mit seinen Zuläufen und dem Ufergehölz ungeschmälert zu erhalten.»
III
1.a. (Zuständigkeit, VPB 52.61)
1.b. Vorweg ist zu prüfen, ob eine anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 5
VwVG vorliegt.
Der Bundesrat hat bis anhin Grundsatzbeschlüsse des EMA beziehungsweise
des EVD betreffend die Gewährung von Bundesbeiträgen für Meliorationen
als anfechtbare Verfügung betrachtet (VPB 52.61, VPB 44.84). Die Vorinstanz
zieht in ihrer Vernehmlassung vom 16. November 1987 diese Rechtsprechung
in Zweifel, da ihr Grundsatzbeschluss vom 2. September 1986 noch keine
Beitragszahlung auslöse; es bedürfe dazu einer Verfügung für jede einzelne
Etappe einer Güterzusammenlegung. Es ist folgendes zu diesem Punkt zu
bemerken:
Der Grundsatzbeschluss vom 2. September 1986 enthält gemäss
den Bestimmungen der V vom 14. Juni 1971 über die Unterstützung
von Bodenverbesserungen und landwirtschaftlichen Hochbauten
(Bodenverbesserungs-Verordnung [BoV], SR 913.1) alle notwendigen
Bemessungsgrundlagen für die Berechnung des Bundesbeitrages, nämlich den
Zweck des Bundesbeitrages (Gesamtmelioration Tobel), die voraussichtlichen
Kosten für die beitragsberechtigten Bodenverbesserungen gemäss dem
generellen Projekt (Fr. 15 500 000.-) und den anwendbaren Beitragssatz
(35%, Art. 26 BoV). Ferner wird in den «Bedingungen und Auflagen» dieses
Grundsatzbeschlusses der Bundesbeitrag im aufgezeigten Rahmen zugesichert,
sobald für eine Etappe ein Ausführungsprojekt vorliege (Art. 16 BoV). Endlich
erfolgt in einem letzten Schritt die Auszahlung des Bundesbeitrages gestützt
auf die Bauabrechnung (Art. 24 BoV).
Daraus ergibt sich, dass sowohl die definitive Zusicherung des Bundesbeitrages
gestützt auf Ausführungsprojekte für einzelne Bauetappen als auch die
Ausrichtung der Bundesbeiträge gestützt auf Bauabrechnungen für einzelne
6

Bauetappen als Konkretisierung des Grundsatzbeschlusses zu verstehen sind;
mit anderen Worten: den nachfolgenden Verfügungen, welche einerseits
die Zusicherung eines Bundesbeitrages für eine einzelne Bauetappe und
andererseits die Auszahlung eines Bundesbeitrages zum Gegenstand
haben, kommt nicht die gleiche Bedeutung wie dem Grundsatzbeschluss
zu; nur er regelt alle wesentlichen Punkte des Subventionsverhältnisses,
während die nachfolgenden Verfügungen bloss als Vollzugsverfügungen
zu verstehen sind (Gygi Fritz, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 217 ff.).
Werden die bundesrechtlichen Voraussetzungen für die Ausrichtung
eines Bundesbeitrages bestritten, so ist daher der Grundsatzbeschluss
anzufechten: Er enthält nicht nur die materiellen Grundlagen für die
spätere Ausrichtung eines Bundesbeitrages, sondern auch die Verpflichtung
zur Zusicherung eines Bundesbeitrages, sobald bestimmt umschriebene
Voraussetzungen erfüllt sind. Der Grundsatzbeschluss ist somit entgegen
der Auffassung der Vorinstanz als anfechtbare Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG zu betrachten, da er die Begründung oder Feststellung von
Rechten und Pflichten, also die Regelung eines Rechtsverhältnisses, zum
Gegenstand hat (Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern
1983, S. 126 ff.; BGE 109 Ib 255 E.la). Die dem Grundsatzbeschluss folgenden
Verfügungen, welche die Finanzhilfe konkret auslösen und zur Auszahlung
eines bestimmten Geldbetrages führen, sind nur insoweit selbständig
anfechtbar, als die darin enthaltenen Berechnungen nicht den vorher
festgelegten Bemessungsgrundlagen entsprechen oder Fragen regeln, die
im Grundsatzbeschluss nicht beantwortet sind. Folglich ist an der bisherigen
Rechtsprechung des Bundesrates festzuhalten.
1.c. Die Gewährung von Beiträgen an Meliorationen ist nach Art. 2 Bst. c
BG vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451)
Bundesaufgabe. Somit steht gesamtschweizerischen Vereinigungen, die
sich statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz widmen, wie hier dem
Schweizer Heimatschutz, dem Schweizerischen Bund für Naturschutz und
dem WWF Schweiz, das Beschwerderecht gegen Verfügungen des EMA
beziehungsweise des EVD in dieser Materie nach Art. 12 Abs. 1 NHG und
Art. 48 Bst. b VwVG zu (VPB 52.61; BGE 112 Ib 71 E.2, BGE 112 Ib 548 E.lb, BGE
112 Ib 424 nicht publizierte Erwägung 2).
1.d. Beschwerdeberechtigte Organisationen, die im Rechtsmittelverfahren
Parteistellung haben, können von ihrem Beschwerderecht nur Gebrauch
machen, wenn ihnen die anfechtbare Verfügung in geeigneter Weise zur
Kenntnis gebracht wird. Für die beschwerdeberechtigten Organisationen
beginnt die Rechtsmittelfrist erst mit der Möglichkeit der Kenntnisnahme zu
laufen (Art. 20, 34, 36 VwVG; BGE 101 Ib 192, BGE 102 Ib 93, BGE 104 V 166
E.3, BGE 106 V 97; Grisel André, Traité de droit administratif, Neuenburg
1984, Bd. 2, S. 878; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, S. 51); das ist
hier der 6. beziehungsweise 7. April 1987, der Zeitpunkt der Eröffnung des
erwähnten Grundsatzbeschlusses durch das Bundesamt für Forstwesen
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und Landschaftsschutz. Die drei Beschwerdeführer haben fristgemäss
Beschwerde eingereicht, weshalb darauf einzutreten ist, weil auch die übrigen
Voraussetzungen bezüglich Form und Inhalt erfüllt sind (Art. 50-52 VwVG).
1.e. Die drei Beschwerden sind unabhängig voneinander eingereicht
worden, haben aber bezüglich Rechtsbegehren und Begründung dieselbe
Stossrichtung. Sie sind daher aus Gründen der Prozessökonomie zu vereinigen
und gemeinsam zu beurteilen (Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, S. 68).
2. Der Streit dreht sich um die Frage, ob die bundesrechtlichen
Voraussetzungen für die Zusicherung und Ausgestaltung eines
Bundesbeitrages an die Güterzusammenlegungskorporation Tobel
gegeben sind. Im einzelnen wird nachfolgend zu unterscheiden
sein zwischen dem Meliorationsperimeter östlich der Bahnlinie
Bettwiesen-Tägerschen-Tobel-Affeltrangen und dem Meliorationsperimeter
westlich dieser Bahnlinie, in welchem sich insbesondere der historische
Jakobspilgerweg befindet (s. o. II/N).
Dagegen sind nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens
die nach kantonalem Recht durchzuführende Melioration und die damit
in Zusammenhang stehenden kulturtechnischen Arbeiten. Es besteht
einzig ein gewisser verfahrensrechtlicher Zusammenhang zwischen
dem kantonalrechtlichen Verfahren betreffend die Durchführung
der Melioration und dem bundesrechtlichen Verfahren betreffend
die Gewährung eines Bundesbeitrages für diese Melioration; über die
Gewährung eines solchen Beitrages für das westlich der Bahnlinie
Bettwiesen-Tägerschen-Tobel-Affeltrangen befindliche Gebiet des
Meliorationsperimeters kann nämlich erst dann entschieden werden, wenn
vorerst das Bundesgericht die hängigen Verwaltungsgerichtsbeschwerden
beziehungsweise staatsrechtlichen Beschwerden im Zusammenhang mit dem
historischen Jakobspilgerweg und anderen schätzenswerten Landschaftsteilen
beurteilt hat.
Was die kulturtechnischen Meliorationsarbeiten im Feld anbelangt, so
darf mit diesen, will die Güterzusammenlegungskorporation Tobel eines
Bundesbeitrages nicht verlustig gehen, nur in dringenden Fällen und mit
ausdrücklicher Bewilligung des Meliorationsamtes vorzeitig begonnen werden
(Art. 19 BoV). Eine solche Bewilligung liegt zur Zeit nicht vor (vgl. hiezu auch
III/6 und 7).
3. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die bundesrechtlichen Voraussetzungen für
die Gewährung eines Bundesbeitrages an den Teil des Meliorationsperimeters
östlich der Bahnlinie Bettwiesen Tägerschen-Tobel-Affeltrangen erfüllt sind.
3.a. Das Bundesamt für Raumplanung stellt in seiner
Beschwerdevernehmlassung vom 27. April 1988 fest, dass bei der Melioration
Tobel gewichtige raumplanerische Anliegen nicht berücksichtigt worden seien.
In einer ergänzenden Vernehmlassung vom 8. Juli 1988 macht das Bundesamt
für Raumplanung zusätzlich darauf aufmerksam, dass die Vorinstanz es bei
der Zusicherung des Bundesbeitrages unterlassen habe, die bundesrechtlichen
Vorraussetzungen zusammen mit den eidgenössischen Fachinstanzen vor
allem unter dem Gesichtswinkel des Bundesrechts für Raumplanung sowie
des Bundesrechts für Natur- und Heimatschutz zu prüfen. Dies gelte es
nachzuholen. Hinsichtlich der Folgen einer solchen Ueberprüfung bemerkt
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das Bundesamt, dass ein Widerruf der Beitragsverfügung nur in Frage
kommen könne, wenn dies mit dem Vertrauensschutzprinzip vereinbar sei.
Auch das Bundesamt für Forstwesen und Landschaftsschutz neigt in seiner
Vernehmlassung vom 31. Mai 1988 zur Ansicht, dass die Belange des Natur-
und Heimatschutzes in mehrfacher Hinsicht nicht berücksichtigt worden
seien.
3.b. Nach Art. 79 des BG vom 3. Oktober 1951 über die Förderung der
Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes (Landwirtschaftsgesetz
[LwG], SR 910.1) ist bei Bodenverbesserungen (Meliorationen) den allgemeinen
Interessen der Umwelt, insbesondere der Erhaltung des Grundwassers und der
damit verbundenen Trinkwasserversorgung sowie dem Schutz der Natur und
der Wahrung des Landschaftsbildes Rechnung zu tragen. Auf die Interessen
der Fischerei, der Jagd und der Bienenzucht sowie auf den Schutz der Vögel
ist Rücksicht zu nehmen. In Art. 15 Abs. 2 BoV wird weiter ausgeführt, dass
die Beitragsgesuche über die Berücksichtigung der in Art. 79 LwG genannten
Interessen Auskunft zu geben haben.
Ferner sind spezialrechtliche Bestimmungen aus dem NHG und dem BG
vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG, SR 700) zu berücksichtigen,
die erst später in Kraft getreten sind. So haben nach Art. 2 Bst. c und
Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 Bst. c NHG die Behörden und Amtsstellen des
Bundes bei der Erfüllung von Bundesaufgaben, wie bei der Gewährung
von Meliorationen, dafür zu sorgen, dass das heimatliche Landschafts-
und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler
geschont und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert
erhalten bleiben; nötigenfalls sind Beiträge nur bedingt zu gewähren oder
abzulehnen. Ferner macht nach Art. 30 RPG der Bund die Leistung von
Beiträgen an raumwirksame Massnahmen nach anderen Bundesgesetzen
davon abhängig, dass diese den genehmigten Richtplänen entsprechen. Diese
Bestimmung ist nach den Erläuterungen RPG des Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartements/BRP/1981[7] (S. 332) so auszulegen, dass Bundeshilfe
nicht den Sinn hat, den Kantonen richtplanwidriges Verhalten möglich zu
machen (s. dazu auch Art. 1 RPG sowie Art. 1 und 2 V vom 26. März 1986 über
die Raumplanung, SR 700.1).
3.c. Die Gewährung von Bundesbeiträgen an Meliorationen gehört zur
Leistungsverwaltung. Nach Lehre und Rechtsprechung untersteht die
Leistungsverwaltung gleich wie die Eingriffsverwaltung dem Legalitätsprinzip
(Gygi, Verwaltungsrecht, S. 217 ff.; Grisel, a. a. O., Bd. 1, S. 317; Hertach Rudolf,
Das Legalitätsprinzip in der Leistungsverwaltung, Diss. Zürich 1984, S. 77 ff.;
Zimmerli Ulrich, Zum Gesetzmässigkeitsprinzip im Verwaltungsrecht, in: Recht
1984, S. 73 ff.; Richli Paul, Legalitätsprinzip und Finanzhilfen, Zeitschrift des
bernischen Juristenvereins [ZbJV}, Bern 1984, S. 313 ff.; Botschaft zu einem
Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen, BBl 1987 I 407; VPB 36.47;
BGE 112 Ia 254 E.2a, BGE 104 Ia 309, BGE 103 Ia 376, BGE 103 Ia 402).
Die gesetzliche Grundlage für die Gewährung eines Bundesbeitrages ist in
der Bodenverbesserungs-Verordnung enthalten; die Rechtsgrundlage wird
übrigens auch nicht von den Beschwerdeführern in Frage gestellt. Es wird
jedoch der Vorwurf erhoben, die Vorinstanz habe den rechtserheblichen
Sachverhalt nicht richtig und vollständig abgeklärt (Art. 12 VwVG; BGE
110 V 52 E.4; VPB 46.72). Dieser Vorwurf wird zu Recht erhoben. Die
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Zusicherung eines Bundesbeitrages an eine Melioration setzt vorgängig
eine Prüfung des Gesuches durch alle interessierten Fachinstanzen des
Bundes voraus. Die Vorinstanz wäre daher verpflichtet gewesen, vor dem
Erlass des Grundsatzbeschlusses vom 2. September 1986 betreffend den
Bundesbeitrag an die Melioration Tobel nicht nur die bundesrechtlichen
Bemessungsgrundlagen zu prüfen, sondern darüber hinaus, ob die weiteren
bundesrechtlichen Voraussetzungen bezüglich Raumplanung, Natur- und
Heimatschutz, Gewässerschutz, Umweltschutz und Fischerei erfüllt sind. Diese
Mitwirkung der Bundesfachinstanzen bei der Prüfung eines Beitragsgesuches
stellt allerdings - sogar wenn sich diese Fachinstanzen der Gewährung eines
Bundesbeitrages wegen Fehlens der bundesrechtlichen Voraussetzungen
widersetzen sollten - keinen Genehmigungsakt dar, der das Gesuchsverfahren
hemmen würde (Jaag Tobias, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und
Einzelakt, Zürich 1985, S. 224 ff.). Die Vorinstanz bleibt die zuständige
und alleinverantwortliche Behörde für die Gewährung von Beiträgen an
Meliorationen. Macht sich diese allfällige Bedenken der Bundesfachinstanzen
zu eigen, so kann ein Bundesbeitrag an eine Melioration unter Auflagen
und Bedingungen zugesichert oder sogar verweigert werden (Art. 16 Abs. 2
BoV). Andernfalls hat die Vorinstanz ihre abweichende Ansicht bei der
Zusicherung des Bundesbeitrages zu begründen, damit Betroffene die
Verfügung gegebenenfalls sachgerecht anfechten können (BGE 112 Ia 110
E.2b; Cottier Thomas, Der Anspruch auf rechtliches Gehör, Art. 4 BV, in: Recht,
Bern 1984, S. 126 ff.).
Entgegen der Ansicht der Vorinstanz ist es nicht bundesrechtskonform
- s. dazu Ziff. 5 der Bedingungen und Auflagen des Grundsatzbeschlusses
vom 2. September 1986 -, die Wahrung der Belange der Raumplanung, des
Natur- und Heimatschutzes, des Gewässerschutzes und der Fischerei sowie
der Fuss- und Wanderwege den Kantonen zu überlassen. Die Prüfung der
bundesrechtlichen Voraussetzungen hat vielmehr durch eidgenössische
Fachinstanzen zu erfolgen; sie verfügen über die erforderlichen
Fachkenntnisse, um das sie betreffende Bundesrecht bei der Gewährung
von Bundesbeiträgen aus ihrer Fachoptik auszulegen. Vor allem hat die
Prüfung zu erfolgen, bevor über die Gewährung eines Bundesbeitrages an eine
Melioration entschieden wird. Verschiebt man die Prüfung unter Einbezug
kantonaler Fachinstanzen auf einen späteren Zeitpunkt, so ist nicht nur der
Entscheid über die Gewährung eines Bundesbeitrages an eine Melioration
präjudiziert, sondern es sind auch Auslegungsstreitigkeiten zwischen
kantonalen Fachinstanzen und Bundesfachinstanzen über das Vorliegen
der bundesrechtlichen Voraussetzungen für einen solchen Bundesbeitrag
zu befürchten. Solche Streitigkeiten belasten das Verfahren und müssen
vermieden werden. Bundesbeiträge an Meliorationen werden vom Bund
gewährt, er allein bestimmt über die Bedingungen und Auflagen. Dass gemäss
Art. 14 Abs. 2 und Art. 15 Abs. 2 BoV die Kantone in das Prüfungsverfahren
miteinbezogen werden, bedeutet nur, dass sie für die Beschaffung der
Beitragsunterlagen besorgt zu sein haben: Eine weitergehende materielle
Berechtigung zur Prüfung der bundesrechtlichen Voraussetzungen
wird ihnen nicht zugestanden. Das Bundesrecht, insbesondere die BoV,
enthält keine Delegationsnorm, welche es der Vorinstanz freistellt, die
Prüfungspflichten von eidgenössischen an kantonale Fachinstanzen zu
übertragen; folglich ist die bis anhin gehandhabte Praxis bei der Gewährung
von Bundesbeiträgen an Meliorationen nicht bundesrechtskonform. Daraus
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ergibt sich, dass der Grundsatzbeschluss vom 2. September 1986 rechtswidrig
ist, demzufolge aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückgewiesen werden müsste. Ein solcher Entscheid setzt
aber - wie das Bundesamt für Raumplanung in seiner Vernehmlassung vom
8. Juli 1988 zutreffend bemerkt - voraus, dass auch vom Gesichtspunkt des
Vertrauensschutzes her keine andere Lösung zulässig ist.
3.d. Der Vernehmlassung des Meliorationsamtes des Kantons Thurgau
vom 20. Juni 1988 ist zu entnehmen, dass die Melioration Tobel und alle
früher im Kanton Thurgau durchgeführten Meliorationen immer nach
demselben Verfahrensschema durchgeführt worden sind; was die Belange
der Raumplanung und des Natur- und Heimatschutzes angeht, so seien diese
jeweils auf Kantonsstufe koordiniert worden, ohne dass Bundesbehörden je
einmal daran Anstoss genommen hätten.
Nach Lehre und Rechtsprechung ist der Grundsatz von Treu und Glauben
auch im Verwaltungsrecht anwendbar; er ist Ausfluss von Art. 4 BV und gibt
dem Bürger einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens, das
er in behördliche Zusicherungen und sonstiges, bestimmte Erwartungen
begründendes Verhalten der Behörden setzt. Dabei müssen das Interesse
an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts und jenes des
Vertrauensschutzes des Bürgers gegeneinander abgewogen werden (Haefliger
Arthur, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Zur Tragweite des Art. 4 BV,
Bern 1985, S. 220/21; Weber-Dürler Beatrice, Grundsatz des Vertrauensschutzes
im öffentlichen Recht, Staats- und verwaltungsrechtliches Kolloquium
Interlaken 1985, S. 26 ff.; BGE 108 Ib 385 E.3b, BGE 110 Ib 336 E.3a).
Das Bundesamt für Raumplanung wirft in seiner Vernehmlassung vom 8. Juli
1988 die Frage auf, ob der erwähnte Grundsatzbeschluss nicht bezüglich
Raumplanung sowie Natur- und Heimatschutz alles schon so weitgehend
präjudiziert habe, dass ein Zurückkommen darauf nicht mehr möglich sei.
Der Bundesrat bejaht dies, und zwar um so mehr, als die Grundeigentümer
innerhalb des Meliorationsperimeters auf den 1. Januar 1987 bereits vorzeitig
in den Besitz gemäss dem Meliorationsplan eingewiesen worden sind.
Aus Gründen der Rechtssicherheit ist daher ein Zurückkommen auf im
guten Glauben vorweggenommene Vollzugshandlungen ausgeschlossen.
Somit ist das Verfahren zur Festsetzung des Bundesbeitrages an die
Melioration Tobel gestützt auf den Grundsatzbeschluss vom 2. September
1986 fortzusetzen, soweit es um das Gebiet östlich der Bahnlinie Bettwiesen
Tägerschen-Tobel-Affeltrangen geht. Daraus ergibt sich gleichzeitig, dass die
drei Beschwerden in diesem Punkt abzuweisen sind.
4. Die dargelegte Praxis der Vorinstanz ist rechtswidrig. Einer umgehenden
Praxisänderung im aufgezeigten Sinn - s. o. Ziff. III/3. c - steht bei hängigen
und neuen Gesuchen nichts entgegen, zumal sie sich auf ernsthafte, sachliche
Gründe stützen kann (BGE 111 Ia 162; Haefliger, a. a. O., S. 231/32). Nachdem
aber die Gefahr besteht, dass bei ähnlichen Fällen Gesuchsteller unter
Umständen Nachteile erleiden könnten, wird diese Praxisänderung förmlich
angekündigt (BGE 109 II 176E .3, BGE 101 Ia 371 E.2). Ferner hat die Vorinstanz,
solange diese Praxisänderung noch nicht in der Verwaltungspraxis der
Bundesbehörden publiziert ist, die Gesuchsteller für Bundesbeiträge
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an Meliorationen jeweils darauf aufmerksam zu machen, dass es vor
dem Grundsatzbeschluss die Stellungnahmen der Fachämter des Bundes
einzuholen hat.
5. Was endlich den Teil des Meliorationsperimeters westlich der Bahnlinie
Bettwiesen-Tägerschen-Tobel-Affeltrangen anbelangt, so sind wegen des dort
befindlichen historischen Jakobspilgerweges und wertvoller Feldgehölze beim
Bundesgericht zwei Verwaltungsgerichtsbeschwerden beziehungsweise zwei
staatsrechtliche Beschwerden hängig (vgl. hiezu Ziff. I und III/2). Für die Dauer
dieser Verfahren ist das Beschwerdeverfahren beim Bundesrat zu sistieren,
und zwar bis zur Zustellung der vollständigen Urteilsausfertigung.
Nach der Wiederaufnahme des Beschwerdeverfahrens beim Bundesrat wird
für den westlich der Bahnlinie gelegenen Teil des Meliorationsperimeters
noch ein Beweisverfahren durchgeführt. Anschliessend erhalten die
am Beschwerdeverfahren beteiligten Parteien Gelegenheit, sich zum
Beweisergebnis vernehmen zu lassen.
6. Was endlich den Antrag auf Bewilligung des vorzeitigen Baubeginns für
das Gebiet westlich der Bahnlinie Bettwiesen Tägerschen-Tobel-Affeltrangen
anbelangt, so wird dieser abgewiesen, solange das Urteil des Bundesgerichts
- s. o. Ziff. III/5 - aussteht (Art. 19 BoV). Im übrigen bleibt es der
Güterzusammenlegungskorporation Tobel überlassen, zu gegebener Zeit
ein neues Gesuch hierüber einzureichen, sofern sie an einer vorsorglichen
Massnahme für die Dauer des Beschwerdeverfahrens vor dem Bundesrat
weiterhin interessiert ist (Art. 56 VwVG).
7. Die Beschwerden sind daher, soweit das Gebiet des Meliorationsperimeters
östlich der Bahnlinie Bettwiesen-Tägerschen-Tobel-Affeltrangen betroffen ist,
abzuweisen. Im übrigen ist das Beschwerdeverfahren für das westlich dieser
Bahnlinie gelegene Gebiet des Meliorationsperimeters zu sistieren.
Wegen der teilweisen Abweisung der Beschwerden müssten die
Beschwerdeführer als unterliegende Partei die Verfahrenskosten bezahlen.
Nachdem aber wegen der vorliegenden Beschwerde die bisherige Praxis der
Vorinstanz geändert werden muss, sind die Verfahrenskosten ausnahmsweise
zu erlassen (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
Der Güterzusammenlegungskorporation Tobel und dem WWF Schweiz
wird für die ihnen erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen
Kosten eine Parteientschädigung zugesprochen; bei der Bemessung dieser
Parteientschädigung wird berücksichtigt, dass sich die beiden Parteien
erst im Laufe des Beschwerdeverfahrens durch einen Rechtsanwalt
vertreten liessen. Mangels einer detaillierten Kostennote wird die
Parteientschädigung von Amtes wegen auf je Fr. 1000.- festgesetzt (Art. 64
VwVG; Art. 8 V vom 10. September 1969 über Kosten und Entschädigungen
im Verwaltungsverfahren, SR 172.041.0). Die Parteikosten gehen zu Lasten
des entsprechenden Finanzrechnungskredits des EVD, da dieses wegen
der vorzunehmenden Praxisänderung unterliegt, auch wenn hier die
Beschwerden abgewiesen werden.
[7] Zu beziehen beim Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 53.34I - Entscheid des Bundesrates vom 28. November 1988
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1989
Année
Anno
Band
53
Volume
Volume
Seite
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Ref. No
150 000 989
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.