ch_vb · 2006-1744 6461 · 2006-06-28 · de


2006-1744 
6461 
06.064 
Rapport Europe 2006 
du 28 juin 2006 
 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Nous vous soumettons le Rapport Europe 2006 en vous priant de bien vouloir en 
prendre connaissance. 
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre haute considération. 
28 juin 2006 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

6462 
Table des matières 
Liste des abréviations 
6467 
1 Introduction 
6471 
1.1 Contexte 
6471 
1.2 Objectifs 
6472 
1.3 Plan du rapport 
6472 
2 Principes et objectifs de la politique européenne de la Suisse 
6473 
2.1 La politique extérieure et la défense des intérêts 
6473 
2.2 Les fondements de la politique européenne de la Suisse 
6474 
2.3 Les instruments de politique européenne 
6475 
2.3.1 Introduction 
6476 
2.3.2 Adaptation autonome du droit 
6476 
2.3.3 Gestion et mise à jour des accords en vigueur 
6478 
2.3.4 Autres domaines possibles de négociation bilatérale 
6479 
2.3.5 Union douanière 
6481 
2.3.6 Amélioration du cadre institutionnel 
6481 
2.3.7 Association bilatérale 
6482 
2.3.8 Espace économique européen 
6482 
2.3.9 Autre forme d’association multilatérale 
6484 
2.3.10 Adhésion différenciée 
6485 
2.3.11 Adhésion 
6488 
3 Etat des lieux 
6490 
3.1 La relation Suisse – Union européenne 
6490 
3.1.1 Aperçu 
6490 
3.1.2 Les accords bilatéraux I 
6491 
3.1.2.1 Aspects matériels 
6491 
3.1.2.2 Aspects institutionnels 
6492 
3.1.3 Les accords bilatéraux II 
6494 
3.1.3.1 Aspects matériels 
6494 
3.1.3.2 Aspects institutionnels 
6495 
3.1.4 Réduction des disparités économiques et sociales dans l’Union 
européenne élargie 
6496 
3.2 Les caractéristiques essentielles de l’Union européenne 
6497 
3.2.1 Le fonctionnement institutionnel 
6497 
3.2.1.1 La vocation de l’Union européenne 
6497 
3.2.1.2 Les institutions en bref 
6498 
3.2.1.3 Survol du droit communautaire et de ses instruments 
6499 
3.2.1.4 Aperçu après Nice 
6500 
3.2.1.5 Le système de vote au Conseil 
6500 
3.2.1.6 La codécision au Parlement 
6502 
3.2.1.7 Le Traité établissant une Constitution pour l’Europe 
6502 
3.2.1.8 Futurs élargissements 
6503 
3.2.2 Les politiques de l’Union européenne 
6504 
3.2.2.1 Introduction 
6504 
3.2.2.2 Marché intérieur 
6505

6463 
3.2.2.2.1 Introduction 
6505 
3.2.2.2.2 Libre circulation des marchandises 
6505 
3.2.2.2.3 Libre circulation des personnes 
6506 
3.2.2.2.3.1 Citoyenneté et circulation des personnes 
6506 
3.2.2.2.3.2 Sécurité sociale 
6506 
3.2.2.2.3.3 Reconnaissance des diplômes 
6507 
3.2.2.2.4 Libre circulation des services 
6507 
3.2.2.2.5 Libre circulation des capitaux 
6508 
3.2.2.3 Politiques communes 
6508 
3.2.2.3.1 Union monétaire et euro 
6508 
3.2.2.3.2 Politique économique 
6509 
3.2.2.3.3 Politique de concurrence 
6509 
3.2.2.3.4 Politique des transports 
6509 
3.2.2.3.4.1 Transports terrestres 
6509 
3.2.2.3.4.2 Transport aérien 
6510 
3.2.2.3.5 Politique agricole commune 
6510 
3.2.2.4 Autres politiques 
6511 
3.2.2.4.1 Politique de l’emploi et politique sociale 
6511 
3.2.2.4.2 Protection des consommateurs 
6511 
3.2.2.4.3 Protection de l’environnement 
6512 
3.2.2.4.4 Développement durable 
6512 
3.2.2.4.5 Politique fiscale 
6513 
3.2.2.4.6 Politique des marchés financiers 
6514 
3.2.2.4.7 Recherche 
6514 
3.2.2.4.8 Autres infrastructures (télécommunications, 
énergie, poste) 
6514 
3.2.2.4.9 Cohésion économique et sociale 
6515 
3.2.2.5 Politiques d’appui 
6516 
3.2.2.5.1 Santé publique 
6516 
3.2.2.5.2 Education, jeunesse, formation 
6516 
3.2.2.5.3 Culture, médias audiovisuels 
6516 
3.2.2.5.4 Autres actions de soutien (tourisme, sport, 
protection civile, etc.) 
6517 
3.2.2.6 Justice et affaires intérieures 
6517 
3.2.2.6.1 Asile et migration 
6517 
3.2.2.6.2 Coopération policière et judiciaire 
6518 
3.2.2.6.3 Terrorisme 
6519 
3.2.2.7 Relations extérieures 
6520 
3.2.2.7.1 Politique commerciale commune 
6520 
3.2.2.7.2 Politique étrangère et de sécurité commune 
(PESC) 
6520 
3.2.2.7.3 Politique en matière de droits de l’homme 
6521 
3.2.2.7.4 Politique européenne de sécurité et de défense 
(PESD) 
6521 
3.2.2.7.5 Politique de développement 
6522 
3.2.2.8 Conclusion 
6522

6464 
3.2.3 Le financement de l’UE 
6522 
3.2.3.1 Budget 
 
6522 
3.2.3.2 Perspectives financières 
6524 
4 Analyse des effets des principaux instruments de politique européenne 
en relation avec des thèmes-clés 
6525 
4.1 Introduction 
6525 
4.2 Les effets généraux des instruments de la coopération bilatérale 
6526 
4.2.1 Aspects politiques et institutionnels 
6526 
4.2.1.1 Démocratie directe 
6526 
4.2.1.2 Fédéralisme 
6527 
4.2.1.3 Autres aspects institutionnels 
6528 
4.2.2 Marché du travail, politique sociale, recherche et santé 
6529 
4.2.2.1 Marché du travail et protection des travailleurs 
6530 
4.2.2.2 Politique sociale 
6532 
4.2.2.3 Recherche et formation 
6532 
4.2.2.4 Santé et protection des consommateurs 
6534 
4.2.3 Economie et finances 
6535 
4.2.3.1 Agriculture 
6536 
4.2.3.2 Produits industriels 
6538 
4.2.3.3 Services 
6538 
4.2.3.4 Relations économiques extérieures et union douanière 
6539 
4.2.3.5 Niveau des prix 
6541 
4.2.3.6 Fiscalité 
6543 
4.2.3.7 Place financière 
6545 
4.2.3.8 Politique monétaire 
6546 
4.2.3.9 Conséquences financières sur le budget 
6546 
4.2.4 Infrastructures 
6550 
4.2.4.1 Transports 
6551 
4.2.4.2 Télécommunications 
6553 
4.2.4.3 Energie 
6554 
4.2.4.4 Poste 
 
6554 
4.2.4.5 Environnement 
6555 
4.2.5 Sécurité et justice 
6556 
4.2.5.1 Sécurité extérieure 
6557 
4.2.5.2 Neutralité 
6558 
4.2.5.3 Sécurité intérieure 
6559 
4.2.5.4 Justice 
 
6560 
4.3 Les effets généraux des instruments de la coopération multilatérale 
6561 
4.3.1 Aspects politiques et institutionnels 
6561 
4.3.1.1 Démocratie directe 
6561 
4.3.1.2 Fédéralisme 
6562 
4.3.1.3 Autres aspects institutionnels 
6562 
4.3.2 Marché du travail, politique sociale, recherche et santé 
6563 
4.3.2.1 Marché du travail et protection des travailleurs 
6564 
4.3.2.2 Politique sociale 
6564 
4.3.2.3 Recherche et formation 
6565 
4.3.2.4 Santé et protection des consommateurs 
6566

6465 
4.3.3 Economie et finances 
6566 
4.3.3.1 Agriculture 
6567 
4.3.3.2 Produits industriels 
6568 
4.3.3.3 Services 
6568 
4.3.3.4 Relations économiques extérieures et union douanière 
6568 
4.3.3.5 Niveau des prix 
6569 
4.3.3.6 Fiscalité 
6570 
4.3.3.7 Place financière 
6572 
4.3.3.8 Politique monétaire 
6572 
4.3.3.9 Conséquences financières sur le budget 
6572 
4.3.4 Infrastructures 
6575 
4.3.4.1 Transports 
6576 
4.3.4.2 Télécommunications 
6576 
4.3.4.3 Energie 
6577 
4.3.4.4 Poste 
 
6578 
4.3.4.5 Environnement 
6578 
4.3.5 Sécurité et justice 
6579 
4.3.5.1 Sécurité extérieure 
6579 
4.3.5.2 Neutralité 
6579 
4.3.5.3 Sécurité intérieure et justice 
6579 
4.4 Les effets généraux des instruments de l’adhésion 
6580 
4.4.1 Aspects politiques et institutionnels 
6580 
4.4.1.1 Démocratie directe 
6581 
4.4.1.2 Fédéralisme 
6583 
4.4.1.3 Autres aspects institutionnels 
6584 
4.4.2 Marché du travail, politique sociale, recherche et santé 
6587 
4.4.2.1 Marché du travail et protection des travailleurs 
6587 
4.4.2.2 Politique sociale 
6588 
4.4.2.3 Recherche et formation 
6589 
4.4.2.4 Santé et protection des consommateurs 
6590 
4.4.3 Economie et finances 
6591 
4.4.3.1 Agriculture 
6592 
4.4.3.2 Produits industriels 
6593 
4.4.3.3 Services 
6593 
4.4.3.4 Relations économiques extérieures et union douanière 
6594 
4.4.3.5 Niveau des prix 
6595 
4.4.3.6 Fiscalité 
6595 
4.4.3.7 Place financière 
6600 
4.4.3.8 Politique monétaire 
6601 
4.4.3.9 Conséquences financières sur le budget 
6602 
4.4.4 Infrastructures 
6612 
4.4.4.1 Transports 
6612 
4.4.4.2 Télécommunications 
6613 
4.4.4.3 Energie 
6614 
4.4.4.4 Poste 
 
6615 
4.4.4.5 Environnement 
6615 
4.4.5 Sécurité et justice 
6616 
4.4.5.1 Sécurité extérieure 
6616

6466 
4.4.5.2 Neutralité 
6617 
4.4.5.3 Sécurité intérieure 
6619 
4.4.5.4 Justice 
 
6620 
5 Appréciation 
6620

6467 
Liste des abréviations 
ACP 
Afrique, Caraïbes, Pacifique 
AEE 
Agence européenne pour l’environnement 
AELE 
Association européenne de libre-échange 
AESA 
Agence européenne pour la sécurité aérienne 
AIE 
Agence internationale de l’énergie 
AIEA 
Agence internationale de l’énergie atomique 
al. 
Alinéa 
ALCP 
Accord du 21.6.1999 entre la CE et ses Etats membres d’une 
part et la Confédération suisse d’autre part sur la libre circula-
tion des personnes (RS 0.142.112.681) 
AMM 
Aceh Monitoring Mission (Mission de surveillance à Aceh) 
AOC 
Appellation d’origine contrôlée 
art. 
Article 
ASEAN 
Association of South East Asian Nations (Association des 
nations de l’Asie du Sud Est) 
ASEM 
Asia Europe Meeting (Réunion Asie-Europe) 
BCE 
Banque centrale européenne 
BEI 
Banque européenne d’investissement 
BNS 
Banque nationale suisse 
CdC 
Conférence des gouvernements cantonaux 
CE 
Communauté européenne 
CECA 
Communauté européenne du charbon et de l’acier 
CEDH 
Convention européenne des droits de l’homme 
CEE 
Communauté économique européenne 
CEPCM 
Centre européen de prévention et de contrôle des maladies 
CEPOL 
Collège européen de police 
CEPT 
Conférence européenne des administrations postales et des 
télécommunications 
cf. 
Confer 
ch. 
Chiffre 
chap. 
Chapitre 
CHF 
Franc suisse 
CJCE 
Cour de justice des Communautés européennes 
ComCom 
Commission fédérale de la communication 
CPS 
Comité de protection sociale 
Cst. 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 
1999 (RS 101) 
CTE 
Coopération territoriale européenne 
DETEC 
Département fédéral de l’environnement, des transports, 
de l’énergie et de la communication 
DFAE 
Département fédéral des affaires étrangères 
DFE 
Département fédéral de l’économie 
DFF 
Département fédéral des finances 
DFJP 
Département fédéral de justice et police 
ECDC 
European Centre for Disease Prevention and Control 
(Centre européen de prévention et de contrôle des maladies) 
EEE 
Espace économique européen

6468 
EFSA 
European Food Safety Authority (Autorité européenne de 
sécurité des aliments) 
EIONET 
European Environment Information and Observation NETwork 
(Réseau européen d’information et d’observation 
de l’environnement) 
EMEA 
European Medicines Agency (Agence européenne des médica-
ments) 
ESA 
European Space Agency (Agence spatiale européenne) 
ESB 
Encéphalopathie spongiforme bovine 
ETS 
Emission Trading Scheme (Système de commerce des droits 
d’émission) 
EUFOR 
European Union Force in Bosnia and Herzegovina (Force de 
l’Union européenne en Bosnie et Herzégovine) 
EUPM 
European Union Police Mission in Bosnia and Herzegovina 
(Mission de police de l’Union européenne en Bosnie et 
Herzégovine) 
Euratom 
Communauté européenne de l’énergie atomique 
Eurodac 
EUROpean DACtylography; Banque de données 
sur les empreintes digitales des requérants d’asile 
Eurojust 
Coopération des autorités judiciaires pénales 
Europol 
Office européen de police 
EUROSTAT 
Office statistique de l’UE 
FED 
Fonds européen de développement 
FEDER 
Fonds européen de développement régional 
FF 
Feuille fédérale 
FMO 
Financial Mechanism Office 
FRONTEX 
Agence européenne pour la gestion de la coordination opéra-
tionnelle aux frontières extérieures 
FSE 
Fonds social européen 
GAFI 
Groupe d’action financière 
GOPE 
Grandes orientations des politiques économiques 
GPS 
Global Positioning System (système américain de navigation 
par satellite) 
Ha. 
Hectare 
IGP 
Indication géographique protégée 
INTERREG 
Initiative communautaire en faveur des zones frontalières 
JAI 
Coopération dans les domaines de la justice et des affaires 
intérieures 
JO 
Journal officiel de l’Union européenne 
LApEl 
Loi fédérale sur l’approvisionnement en électricité 
LEne 
Loi du 26 juin 1998 sur l’énergie (RS 730.0) 
LENu 
Loi du 21 mars 2003 sur l’énergie nucléaire (RS 732.1) 
LETC 
Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au 
commerce (RS 946.51) 
LFPC 
Loi fédérale du 22 décembre 1999 sur la participation des 
cantons à la politique extérieure de la Confédération (RS 138.1)
LIE 
Loi du 24 juin 1902 sur les installations électriques (RS 734.0) 
LITC 
Loi du 4 octobre 1963 sur les installations de transport par 
conduites (RS 746.1)

6469 
LOGA 
Loi du 21 mars 1997 sur l’organisation de l’administration et du 
gouvernement (RS 172.010) 
LOP 
Loi du 30 avril 1997 sur l’organisation de la poste (RS 783.1) 
LPO 
Loi fédérale du 30 avril 1997 sur la poste (RS 783.0) 
LTC 
Loi du 24 mars 2006 sur les télécommunications (RS 784.10) 
LTVA 
Loi du 2 septembre 1999 sur la TVA (RS 641.20) 
MERCOSUR 
Mercado commun del sur (Marché commun du Sud) 
MISSOC 
Mutual Information System on Social Protection (Système 
d’information mutuelle sur la protection sociale) 
MOC 
Méthode ouverte de coordination 
NLFA 
Nouvelles lignes ferroviaires alpines 
NPR 
Nouvelle politique régionale 
OCDE 
Organisation de coopération et de développement économiques 
OASD 
Organisation d’accompagnement de Schengen/Dublin 
OEDT 
Observatoire européen des drogues et des toxicomanies 
OFAG 
Office fédéral de l’agriculture 
OFS 
Office fédéral des statistiques 
OGM 
Organisme génétiquement modifié 
OLAF 
Office européen de lutte anti-fraude 
OMC 
Organisation mondiale du commerce 
ONG 
Organisation non gouvernementale 
ONU 
Organisation des Nations Unies 
OPA 
Offre publique d’achat 
OSCE 
Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe 
OTAN 
Organisation du Traité de l’Atlantique Nord 
p., pp. 
Page(s) 
PA 2011 
Politique agricole 2011 
PAC 
Politique agricole commune 
Par. 
Paragraphe 
PCRD 
Programme-cadre de recherche et de développement 
PESC 
Politique étrangère et de sécurité commune 
PESD 
Politique européenne de sécurité et de défense 
par ex. 
Par exemple 
PF 
Perspectives financières 
PIB 
Produit intérieur brut 
PNB 
Produit national brut 
pt 
Point 
RAPOLSEC 
Rapport sur la politique de sécurité 
REACH 
Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals (enre-
gistrement, evaluation et autorisation des substances chimiques) 
R&D 
Recherche et développement 
RNB 
Revenu national brut 
RPLP 
Redevance poids lourds liée aux prestations 
RS 
Recueil systématique de droit fédéral 
SARS 
Severe Acute Respiratory Syndrom (syndrome de détresse 
respiratoire aiguë) 
SEC 95 
Système européen de comptes nationaux 95 
SECO 
Secrétariat d’Etat à l’économie 
SES 
Stratégie européenne de sécurité 
SIFIM 
Services d’intermédiation financière indirectement mesurés

6470 
SILAS 
Système d’information et de pronostic sectoriel pour 
l’agriculture suisse 
SIS II 
Système d’information Schengen de deuxième génération 
SGP 
Système généralisé de préférences 
SRPA 
Sorties régulières en plein air 
s., ss 
Et suivant(s) 
SST 
Systèmes de stabulation particulièrement respectueux des 
animaux 
TCE 
Traité instituant la Communauté européenne 
TEN 
Réseaux transeuropéens de transport 
TIC 
Technologie de l’information et de la communication 
TUE 
Traité sur l’Union européenne 
TVA 
Taxe sur la valeur ajoutée 
UE 
Union européenne 
UEM 
Union économique et monétaire

6471 
Rapport 
1 
Introduction 
1.1 
Contexte 
Dans le programme de la législature 2003 à 2007 du 25 février 20041, le Conseil 
fédéral a indiqué qu’il présenterait un rapport sur les conséquences d’une éventuelle 
adhésion de la Suisse à l’Union européenne (UE). Le 26 octobre 2005, suite à 
l’acceptation par le peuple de deux objets portant sur des thèmes européens (associa-
tion de la Suisse aux accords de Schengen/Dublin le 5 juin et extension de la libre 
circulation des personnes aux nouveaux Etats membres de l’UE le 25 septembre 
2005), le Conseil fédéral a tenu une séance spéciale consacrée à la politique euro-
péenne, qui visait à faire le point en la matière et à décider des prochaines étapes. A 
cette occasion, il a confirmé le mandat donné à l’administration fédérale de rédiger 
un rapport ne portant pas seulement sur l’adhésion, mais sur l’ensemble des voies 
possibles pour la défense des intérêts de la Suisse vis-à-vis de l’UE. Parallèlement, il 
a confirmé sa volonté de concrétiser et de consolider la voie bilatérale suivie dans 
ses relations avec l’UE, gage de succès pour la défense des intérêts de la Suisse, sans 
toutefois prendre de décisions qui pourraient préjuger des choix politiques futurs en 
la matière. Il a ainsi décidé de poursuivre la ratification des accords bilatéraux, 
d’ouvrir la voie à la contribution suisse à la réduction des disparités économiques et 
sociales dans l’UE élargie et d’entamer des discussions exploratoires sur des sujets 
d’intérêt commun en vue de négociations additionnelles. Il s’est également prononcé 
contre le retrait de la demande d’adhésion de la Suisse à l’UE, gelée suite au rejet de 
l’Espace économique européen (EEE) par le peuple en 1992, répondant ainsi à 
diverses interventions parlementaires. 
Le présent rapport paraît sept ans après le rapport sur l’intégration de 19992, ce qui 
lui permet d’analyser les développements survenus en Suisse et dans l’UE depuis 
lors. Il convient notamment de mentionner l’interdépendance croissante entre la 
Suisse et l’UE et les corollaires de cette relation. Celle-ci implique notamment 
d’adapter la législation suisse au droit communautaire par des accords bilatéraux ou 
de manière autonome, de poursuivre les réformes économiques internes et de régler 
les divers problèmes qui surgissent régulièrement dans le cadre des relations entre la 
Suisse et sa principale partenaire. D’une manière plus spécifique, il peut être fait 
mention de l’approbation par le peuple des accords bilatéraux I et des premières 
expériences réalisées avec ces derniers, de la conclusion des accords bilatéraux II et 
de l’approbation par le souverain des accords d’association à Schengen3/Dublin4 et 
du Protocole sur l’extension de la libre circulation des personnes5. Un référendum 
contre la nouvelle loi sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est6, qui servira 
de base légale à la contribution suisse à la réduction des disparités économiques et 
sociales dans l’UE élargie, a été annoncé. 
 
1 
FF 2004 1035 1068 
2 
Suisse – Union européenne: Rapport sur l’intégration 1999 du 3 février 1999 («Rapport 
sur l’intégration 1999»), FF 1999 3600. 
3 
FF 2004 6071; RS 0.360.268.1 
4 
FF 2004 6103; RS 0.142.392.68 
5 
FF 2004 5523 5573; RS 0.142.112.681 
6 
FF 2006 3403

6472 
S’agissant de l’évolution de l’UE, il convient de mentionner notamment la signature 
et la mise en œuvre du Traité de Nice, l’introduction de la monnaie unique, 
l’élargissement à dix nouveaux Etats européens de l’Est et du Sud, les nombreux 
développements dans le domaine de la sécurité intérieure et de la politique étrangère 
et de sécurité commune ainsi que la signature du traité constitutionnel. Si ces déve-
loppements sont nombreux et importants, ils n’enlèvent toutefois rien à la pertinence 
des rapports précédents, notamment celui de 1999, les fondements de l’UE d’une 
part, les relations entre la Suisse et cette dernière d’autre part, restant les mêmes 
pour l’essentiel. 
1.2 
Objectifs 
Le présent rapport vise à placer la politique européenne de la Suisse dans un 
contexte plus global de défense des intérêts et de présenter les différents instruments 
dont elle dispose dans le cadre de ses relations avec l’UE. Il offre une analyse des 
effets des principaux instruments sur divers thèmes-clés caractéristiques du modèle 
helvétique. L’accent est mis sur les instruments. De cette manière, on souligne plus 
clairement la nature évolutive de la relation entre la Suisse et l’UE, relation qui doit 
s’adapter aux évolutions tant internes qu’externes. Le rapport doit ainsi servir de 
document de référence et de base de discussion sur les relations entre la Suisse et 
l’UE et sur la forme que celles-ci devront prendre afin de défendre au mieux nos 
intérêts. Il doit également permettre de répondre à différentes interventions parle-
mentaires. 
1.3 
Plan du rapport 
Le chapitre 2 décrit les objectifs de politique européenne poursuivis par la Suisse en 
les replaçant dans le contexte plus large des objectifs de politique extérieure. Il 
énumère ensuite les nombreux instruments disponibles pour définir une politique 
optimale de défense des intérêts du pays dans sa relation avec l’UE. 
Le chapitre 3 fait l’état des lieux des relations entre la Suisse et l’UE et présente les 
caractéristiques essentielles de cette dernière. Cette partie est principalement desti-
née à illustrer le champ d’activités de plus en plus large de l’UE et l’extension de 
son réseau d’accords avec la Suisse. 
Le chapitre 4 présente une analyse des effets généraux des principaux instruments – 
pris dans leur globalité – sur une vingtaine de thèmes-clés comme la démocratie 
directe, le fédéralisme, le marché du travail, les finances publiques, la fiscalité, la 
politique en matière d’infrastructures, les produits industriels, les services, l’agri-
culture, la neutralité ou la sécurité intérieure. Cette analyse repose sur des constata-
tions faites à partir de modèles connus, soit les possibilités offertes par les instru-
ments de la coopération bilatérale, de la coopération multilatérale ou ceux de 
l’adhésion, conformément à la décision du Conseil fédéral du 26 octobre 2005. Cette 
grille d’analyse simplifiée est principalement destinée à faciliter la description des 
effets en fonction de l’impact des instruments sur les thèmes-clés. Elle ne vise pas à 
limiter ces derniers, ni à les mettre en opposition, ni à exclure ceux qui pourraient 
voir le jour et se concrétiser dans un futur plus ou moins proche. 
Le rapport se termine par une appréciation générale (chap. 5).

6473 
2 
Principes et objectifs de la politique européenne 
de la Suisse 
2.1 
La politique extérieure et la défense des intérêts 
La politique extérieure suisse a pour objectif de défendre les intérêts du pays, 
qui peuvent être matériels (préservation de son indépendance et de sa sécurité, 
de sa prospérité, défense des intérêts économiques à l’étranger, etc.) ou idéaux 
(promotion du droit international, des droits de l’homme, coexistence pacifique 
des peuples, etc.). La politique extérieure est également l’expression de la res-
ponsabilité que le pays doit assumer en tant que membre de la communauté 
internationale. 
Avant d’aborder plus spécifiquement la politique européenne de la Suisse et ses 
divers instruments, il convient de la placer dans le contexte plus général de la politi-
que extérieure, les objectifs européens devant s’inscrire dans ceux plus larges de la 
politique étrangère. 
La politique extérieure suisse vise non seulement à sauvegarder les intérêts du pays, 
mais elle constitue aussi l’expression de la responsabilité que celui-ci doit assumer 
en tant que membre de la communauté internationale7. 
La sauvegarde des intérêts du pays comprend deux volets, à savoir la défense de ses 
intérêts matériels et celle de ses valeurs, de ses idéaux. Ces deux aspects sont inter-
dépendants et la défense de l’un ne peut se faire efficacement s’il est fait abstraction 
de l’autre. Aux termes des art. 54 et 101 de la Constitution8, la Suisse doit non 
seulement préserver son indépendance, sa prospérité et sa sécurité, et notamment ses 
intérêts économiques à l’étranger, mais également promouvoir ses valeurs, telles que 
le renforcement du droit international, de la démocratie et des droits de l’homme. A 
cet égard, la préservation de l’indépendance et de la sécurité ne fait pas obstacle à 
une politique active de coopération au sein des enceintes européennes et internatio-
nales, mais peut au contraire se révéler bénéfique pour la réalisation de nos buts 
constitutionnels. 
La politique extérieure se caractérise ainsi par son caractère global et son adaptabili-
té dans un contexte changeant. A l’avenir, il sera encore plus important d’apporter 
des réponses multidimensionnelles à des questions complexes et de développer de 
nouvelles approches de coopération9. 
 
7 
Rapport du Conseil fédéral sur la politique extérieure 2000 du 15 novembre 2000, Pré-
sence et coopération: la sauvegarde des intérêts dans un monde en cours d’intégration 
(«Rapport de politique extérieure 2000»), FF 2001 237 273. 
8 
RS 101 
9 
Rapport de politique extérieure 2000, FF 2001 237.

6474 
2.2 
Les fondements de la politique européenne 
de la Suisse 
La politique européenne est partie intégrante de la politique extérieure. Comme 
celle-ci, elle se définit comme une politique de défense des intérêts suisses, tant 
matériels qu’idéaux. Du point de vue matériel, cette politique consiste à cons-
tamment améliorer les conditions-cadres économiques, politiques et sociales 
entre la Suisse et l’UE, sans pour autant hypothéquer l’avenir. Elle passe 
nécessairement par le renforcement des liens avec l’UE, jusqu’à présent par le 
biais d’accords bilatéraux. L’approche bilatérale a permis, d’une part, de résou-
dre les problèmes qui surgissent ponctuellement et, d’autre part, de mettre en 
place un réseau d’accords dans les domaines d’intérêts réciproques. En l’état 
actuel, cette approche bénéficie du soutien du peuple suisse, comme le montrent 
les votations populaires de ces dernières années. La politique européenne de la 
Suisse est également empreinte de valeurs, largement partagées par l’UE 
d’ailleurs, comme la promotion des droits de l’homme, de l’Etat de droit ou du 
développement durable. Elle reflète également l’expression des responsabilités 
de la Suisse vis-à-vis de l’Europe: parce que la Suisse a un destin commun avec 
ses voisins européens, elle s’engage depuis longtemps en faveur de la stabilité et 
de la prospérité du continent. Dans le passé, le débat sur la position de la Suisse 
vis-à-vis des enceintes internationales s’est souvent cristallisé sur l’appartenance 
institutionnelle – adhérer ou non – au lieu de porter sur les intérêts de la Suisse 
et leur défense. C’est sous cette seconde optique que le présent rapport entend 
placer le débat sur les relations entre la Suisse et l’UE, et ce à la lumière des 
instruments dont la Suisse dispose afin de défendre au mieux ses intérêts. 
En raison de sa position géographique, des liens économiques, politiques, scientifi-
ques et culturels très étroits qui la lient à l’UE, la politique européenne est pour la 
Suisse un défi majeur. Ainsi, la sauvegarde et le développement de relations étroites 
et privilégiées avec l’UE, essentielles à la stabilité politique et économique, restent 
comme par le passé la priorité de la politique étrangère suisse. 
Inscrite dans la politique extérieure en général, la politique européenne vise à défen-
dre les intérêts suisses vis-à-vis de l’UE, tant sur le plan matériel que sur celui des 
idéaux. 
D’un point de vue matériel, il faut améliorer sans cesse les conditions-cadres éco-
nomiques, politiques et sociales qui déterminent les relations entre la Suisse et l’UE, 
en renforçant nos liens avec l’UE et sans préjuger des décisions futures en matière 
de politique européenne. La politique de la Suisse en Europe est également 
empreinte de valeurs, largement partagées par l’UE d’ailleurs, comme la promotion 
de l’Etat de droit, de la démocratie, du droit international, des droits de l’homme, de 
la sécurité et de la stabilité en Europe et dans le monde, ainsi que la prospérité, la 
solidarité et le développement durable. 
De manière plus large, la politique européenne se doit aussi de refléter la place de la 
Suisse en Europe et les responsabilités qui lui incombent à cet égard. La Suisse vit 
une communauté de destin avec ses voisins européens et elle a intérêt à ce que ces 
derniers connaissent la prospérité et cultivent des relations stables et de bon voisi-

6475 
nage. La Suisse s’engage depuis longtemps en faveur de la stabilité, de la sécurité et 
de la prospérité du continent. 
La conclusion d’accords bilatéraux avec l’UE a contribué à réaliser ces objectifs. 
Elle a permis, d’une part, de résoudre de manière pragmatique les problèmes qui 
surgissent ponctuellement, presque naturellement entre des voisins qui entretiennent 
des rapports aussi étroits, et, d’autre part, de mettre en place un réseau d’accords 
dans les domaines d’intérêts réciproques. En l’état actuel, cette politique est soute-
nue par le peuple suisse, comme en témoignent les votations populaires de ces 
dernières années. 
Dans le passé, la discussion sur la position de la Suisse face aux enceintes interna-
tionales et européennes a été biaisée par le poids trop important donné à l’appar-
tenance institutionnelle. Au lieu de porter sur les intérêts et leur défense et 
d’examiner les instruments à disposition, la question du rapprochement d’une orga-
nisation internationale s’est surtout posée en termes institutionnels. Or, le monde 
d’aujourd’hui impose de dépasser la question de l’appartenance politique, hautement 
symbolique et subjective. A cet égard, l’adhésion de la Suisse à l’Organisation des 
Nations Unies (ONU) est exemplaire. Le débat politique et institutionnel des années 
80 a progressivement cédé le pas à une approche pragmatique de défense des inté-
rêts, qui a conduit en fin de compte à la pleine adhésion de la Suisse à l’ONU. 
L’expérience montre que, loin d’être problématique, notre participation à l’ONU est 
bénéfique pour le pays. 
C’est dans cet esprit que le présent rapport tente d’objectiviser la question euro-
péenne et d’encourager le débat sur les relations entre la Suisse et l’UE sur la base 
des instruments dont la Suisse dispose afin de défendre au mieux ses intérêts. 
2.3 
Les instruments de politique européenne 
Les instruments à la disposition de la Suisse dans le cadre de ses relations avec 
l’UE sont multiples, évolutifs et ne sont pas exclusifs les uns des autres. Ils peu-
vent constituer des étapes d’un processus dont l’objectif est de permettre à la 
Suisse de défendre au mieux ses intérêts en tout temps. L’adaptation autonome 
du droit permet de garantir l’eurocompatibilité des biens et des services indi-
gènes, primordiale pour la compétitivité des entreprises suisses. Elle ne se justi-
fie toutefois pas dans tous les cas: en matière de fiscalité ou de politique étran-
gère, la Suisse peut avoir intérêt à maintenir un cap différent de celui de l’UE. 
Dans le cadre de la coopération bilatérale, les relations entre la Suisse et l’UE 
impliquent la gestion et la mise à jour des accords bilatéraux existants en fonc-
tion des expériences faites. Les accords en vigueur peuvent être renégociés afin 
d’assurer la participation à certains programmes, par exemple. De nouveaux 
domaines de négociation peuvent en tout temps être arrêtés par la Suisse et l’UE, 
pour autant qu’il existe un intérêt mutuel. Des entretiens exploratoires sont en 
cours sur de nouveaux thèmes tels que l’électricité, la reconnaissance des appel-
lations d’origine contrôlée, le système de navigation par satellite Galileo ou la 
santé publique. Dans le domaine agricole, la Suisse étudie actuellement 
l’opportunité et la faisabilité d’un accord de libre-échange avec l’UE. L’union 
douanière est aussi une possibilité. Elle impliquerait la suppression complète des

6476 
droits de douane et des contrôles de marchandises aux frontières, ainsi que des 
frais liés, mais ferait perdre à la Suisse son autonomie en matière de politique 
économique extérieure et l’obligerait à adopter le tarif douanier extérieur de 
l’Union. La Suisse pourrait aussi chercher à améliorer le cadre institutionnel, 
amélioration qui pourrait se concrétiser par un accord-cadre. Celui-ci devrait 
faciliter la gestion et la coordination du grand nombre d’accords qui nous lient à 
l’UE et des comités mixtes y relatifs. La Suisse pourrait également envisager 
une association bilatérale avec l’UE en vue de renforcer le dialogue politique et 
de servir de plate-forme pour le développement des relations futures. Comme 
forme de coopération multilatérale, l’adhésion à l’Espace économique européen 
(EEE) rendrait possible une participation étendue au marché européen. La Suisse 
adopterait les quatre libertés du marché intérieur, ainsi que l’acquis communau-
taire lié à sa réalisation et les politiques horizontales et d’accompagnement. 
L’Accord EEE n’impliquerait ni une union douanière, ni une union monétaire, ni 
l’adhésion aux politiques commerciale ou agricole communes. Le projet d’«EEE 
bis» présenté par le Parlement européen offrirait la possibilité d’inclure, avec 
une géométrie variable, différents Etats qui ne peuvent ou ne souhaitent adhérer 
dans l’immédiat. Il existe aussi à l’intérieur de l’UE des formes d’«intégration 
différenciée», c’est-à-dire des formes de coopération auxquelles ne participent 
pas (encore) tous les Etats (par ex. dans les domaines de la sécurité intérieure 
(Schengen), de l’union monétaire ou de la politique de défense). L’adhésion 
permet, quant à elle, de participer pleinement aux institutions et aux processus 
décisionnels de l’UE. Jusqu’à ce jour, les négociations d’adhésion ont toujours 
porté sur des modalités particulières d’application de l’acquis ou sur l’établisse-
ment de mesures de transition. 
2.3.1 
Introduction 
La Suisse dispose de plusieurs instruments, présentés ici, pour coopérer avec l’UE. 
Leur efficacité repose néanmoins sur la volonté de l’Union de les prendre en consi-
dération. Les effets des principaux instruments sur divers thèmes-clés seront analy-
sés dans le chapitre 4. Ces instruments ne sont pas figés. Les transformations impor-
tantes et constantes qui façonnent l’UE et, dans une moindre mesure, la Suisse, 
impliquent une relation mouvante. Lesdits instruments peuvent donc évoluer et des 
possibilités de relations inédites pourraient voir le jour. Les instruments disponibles 
ne s’excluent pas et peuvent aussi être vus comme des étapes d’un processus conti-
nu, dont l’objectif final est à tout moment de permettre à la Suisse de défendre au 
mieux ses intérêts. 
2.3.2 
Adaptation autonome du droit 
Le Conseil fédéral a décidé le 3 février et le 18 mai 1988 d’introduire un chapitre sur 
les relations avec le droit européen dans les messages aux chambres fédérales et 
dans les propositions au Conseil fédéral relatives à des ordonnances, aux fins de

6477 
vérifier l’eurocompatibilité des mesures envisagées10. L’adaptation du droit suisse 
au droit communautaire – fruit de cet examen – peut intervenir de manière autonome 
ou sur une base conventionnelle. 
L’adaptation autonome est uniquement poursuivie là où des intérêts économiques 
(capacité concurrentielle) le demandent ou le justifient. La Communauté européenne 
n’admettant en principe, sur son marché, que des produits fabriqués conformément 
aux prescriptions du droit communautaire ou, le cas échéant, à des prescriptions 
équivalentes, la compétitivité de la place économique suisse en tant que lieu de 
production dépend en grande partie de l’eurocompatibilité de notre législation. A 
côté du secteur traditionnel de la circulation des marchandises ou du domaine 
d’application de la loi fédérale sur les entraves techniques au commerce (art. 4, al. 2, 
LETC)11, la mise en place d’un espace juridique eurocompatible gagne aussi en 
signification dans d’autres domaines. Ainsi, la loi sur les avocats12, la loi sur les 
produits thérapeutiques13, la loi sur l’aviation14, la loi sur l’égalité15, la loi sur le 
marché intérieur16, la loi sur la Banque nationale17 ou la loi sur les fonds de place-
ment18 ont été adaptées au droit européen. Certaines dispositions sur la dissémina-
tion et sur la mise dans le commerce d’organismes génétiquement modifiés et 
récemment du droit des brevets (directive 98/44/CE sur la biotechnologie19), le droit 
d’auteur ainsi que les normes sur la sécurité des produits se sont inspirées de régle-
mentations en vigueur dans l’UE – sans toutefois les reprendre mot à mot. Cette 
adaptation correspond clairement aux intérêts suisses. 
C’est dans ce sens que la Suisse a aussi repris dans ses accords avec l’UE des régle-
mentations de droit communautaire (règlements, directives, mais aussi jurisprudence 
de la Cour de justice des Communautés européennes, CJCE20). Ces accords ne 
prévoient néanmoins aucune obligation de droit international de mettre en œuvre 
systématiquement la législation future de l’UE (ou la jurisprudence de la CJCE) ou 
de la reprendre. 
Dans les domaines de dimensions transfrontalières, le Conseil fédéral veille à éviter 
les distorsions infondées entre le droit suisse et le droit communautaire. Cependant, 
ce principe, dit de l’adaptation autonome du droit, ne s’applique que lorsqu’il sert les 
intérêts de la Suisse. Dans certains domaines, comme la politique fiscale, agricole ou 
étrangère, ou encore le marché intérieur, la législation suisse se démarque du droit 
 
10 
FF 1988 III 233 365; cf. message du 24 février 1993 sur le programme consécutif au rejet 
de l’Accord EEE, FF 1993 I 757 773 s. 
11 
Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au commerce (LETC), 
RS 946.51. Les entraves techniques au commerce peuvent créer des îlots de cherté. Plu-
sieurs interventions parlementaires (motion 04.3403 Hess, postulat 04.3390 Leuthard) 
demandent par conséquent l’application du droit communautaire dans le cadre de la 
LETC (Principe «Cassis de Dijon»). 
12 
RS 935.61 
13 
RS 812.21 
14 
RS 748.0 
15 
RS 151.1 
16 
RS 943.02 
17 
RS 951.11 
18 
RS 951.31 
19 
JO L 213 du 30.7.1998, p. 13. 
20 
La liste complète des actes de droit communautaire qui sont pertinents pour la Suisse sur 
la base des accords bilatéraux I et II peut être consultée dans le registre électronique de la 
Chancellerie fédérale: http://www.admin.ch/ch/f/eur/search.html.

6478 
européen et la Suisse conserve son autonomie, en appliquant par exemple des taux 
de TVA moins élevés. 
L’harmonisation avec le droit communautaire est donc souvent dictée par des consi-
dérations économiques, dans le but de faciliter l’accès au marché intérieur. Une 
autre raison est le maintien de la compétitivité de l’économie suisse, qui exige des 
mesures de libéralisation. Dans de nombreux cas, seuls des accords bilatéraux avec 
l’UE permettent de garantir ces facilités. Une législation eurocompatible peut certes 
atténuer les discriminations vis-à-vis des Etats membres de l’UE, mais pas les sup-
primer. Les accords sont la seule voie qui garantisse la réciprocité des facilitations 
convenues dans les échanges de biens et de services ainsi que dans la circulation des 
personnes. Concrètement, le rapprochement avec le droit communautaire devrait se 
faire non pas de manière autonome, mais sur la base d’accords. Plus dense le réseau 
d’accords entre la Suisse et la CE sera, plus l’intérêt à la sécurité juridique augmen-
tera. Comme instrument de la politique européenne, l’adaptation du droit suisse au 
droit communautaire doit être coordonnée et cohérente. 
2.3.3 
Gestion et mise à jour des accords en vigueur 
Les relations qu’entretiennent actuellement la Suisse et l’UE sont gérées par le biais 
d’une coopération bilatérale. Cette politique implique le suivi de l’application des 
accords en vigueur, leur développement et la gestion des affaires courantes qui en 
découlent. Elle peut comprendre également des négociations additionnelles en vue 
du développement de ces accords, afin de s’assurer la participation à certains pro-
grammes, par exemple. 
La Suisse et l’UE possèdent un réseau conventionnel important puisque celui-ci 
comprend une vingtaine d’accords sectoriels principaux et une centaine d’accords 
secondaires. La plupart des accords principaux ont institué des comités mixtes 
chargés de surveiller leur application et les adaptations à leur apporter. Ces comités 
mixtes sont composés d’une part des membres de l’administration fédérale représen-
tant les offices concernés ainsi que des représentants des cantons pour les thèmes qui 
entrent dans leur champ de compétence et, d’autre part, des représentants de la 
Communauté. Ils se réunissent à intervalles réguliers pour faire le point sur la situa-
tion et procéder aux adaptations nécessaires. A ces occasions, de nouveaux actes 
communautaires sont adoptés d’un commun accord entre les Parties, sans automa-
tisme. Ces actes sont généralement des adaptations techniques, mais sont parfois 
plus substantiels (cf. ch. 3.1.2.2). 
Hormis la surveillance de l’application des accords et les adaptations législatives 
nécessaires, la gestion des accords bilatéraux implique également le règlement des 
problèmes ponctuels qui peuvent surgir comme lors de la révision du Code des 
douanes de l’UE et l’introduction de l’obligation de préavis (appelée communément 
«règle des 24 heures») en vertu de laquelle toute exportation de marchandises vers 
l’UE doit être notifiée à l’avance, mesure qui provoquerait d’importants bouchons 
aux frontières suisses et de grandes pertes économiques. La Suisse doit donc négo-
cier avec l’UE une solution garantissant que le trafic transfrontalier des marchandi-
ses ne sera pas entravé. Plus récemment encore, la Commission a invoqué l’Accord 
de libre-échange de 197221 prétendant que certains régimes fiscaux cantonaux 
 
21 
RS 0.632.401

6479 
applicables aux entreprises pourraient constituer des aides d’Etat faussant la concur-
rence en violation dudit accord. 
Parfois, la Suisse doit aussi résoudre des difficultés liées à l’entrée en vigueur de 
nouvelles réglementations communautaires qui peuvent indirectement porter préju-
dice au commerce des produits suisses, comme les nouvelles directives concernant 
l’hygiène et la sécurité alimentaires22. La Suisse veut intégrer ces modifications dans 
une annexe de l’Accord sur les échanges de produits agricoles23 afin de ne pas porter 
préjudice à sa production (de produits laitiers notamment) destinée à l’exportation. 
D’autres exemples peuvent être mentionnés, tels que la participation de la Suisse à 
des programmes communautaires dans le domaine de la recherche et de la produc-
tion audiovisuelle. De telles participations impliquent à chaque fois des négociations 
en vue d’assurer la participation de la Suisse, ce qui peut entraîner des retards. Cela 
vaudra aussi pour la future participation de la Suisse aux programmes sur 
l’éducation, la formation professionnelle et la jeunesse. 
2.3.4 
Autres domaines possibles de négociation bilatérale 
Hormis le suivi des accords en vigueur et la gestion des affaires courantes, la coopé-
ration bilatérale peut aussi comprendre des négociations additionnelles entrant dans 
le champ d’application des accords existants ainsi qu’un élargissement à de nou-
veaux domaines de coopération. La coopération bilatérale reste dans le cadre institu-
tionnel du droit international public classique. Les accords sont gérés et, le cas 
échéant, développés d’entente entre les Parties. 
Des discussions exploratoires sont en cours dans différents domaines faisant l’objet 
d’un intérêt commun pour la Suisse et l’UE, à savoir l’électricité, le système de 
navigation par satellite Galileo, les appellations d’origine contrôlées (AOC) et la 
santé publique. Dans le domaine agroalimentaire, la Suisse étudie l’opportunité et la 
faisabilité d’un accord de libre-échange avec l’UE. 
Electricité 
Dans le domaine de l’électricité, la Suisse et l’UE envisagent un arrangement 
concernant le transit, l’accès au marché et la reconnaissance des certificats d’origine 
d’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables, sous la forme d’un 
protocole à l’accord de libre-échange de 197224. L’objectif est d’assurer la sécurité 
de l’approvisionnement grâce à une ouverture des marchés fondée sur des principes 
et des règles agréés conformément à la future loi sur l’approvisionnement en électri-
cité (LApEl) et à la loi sur les installations électriques (LIE)25 révisée. Le Conseil 
fédéral a adopté le mandat de négociation le 17 mai 2006. 
 
22 
La première phase de l’adoption des dispositions concernant le lait bovin et les produits 
issus du lait est entrée en vigueur le 1er janvier 2006, alors que pour les autres produits 
d’origine animale, une évaluation est en cours en vue de l’entrée en vigueur des adapta-
tions le 1er janvier 2007. 
23 
RS 0.916.026.81 
24 
RS 0.632.401 
25 
Loi du 24 juin 1902 sur les installations électriques (RS 734.0); message du 3 décembre 
2004 relatif à la modification de la loi sur les installations électriques et à la loi sur 
l’approvisionnement en électricité, FF 2005 1493.

6480 
Galileo 
En ce qui concerne la navigation par satellite, la Suisse participe par le biais de 
l’Agence spatiale européenne (ESA) au développement du programme Galileo, 
système civil semblable au GPS américain. Elle a été invitée par l’UE à contribuer 
également au financement du volet communautaire du programme. Des discussions 
sont en cours en vue de la négociation d’un accord assurant la participation pleine et 
entière de la Suisse à l’Autorité européenne de surveillance de Galileo, qui sera 
propriétaire du système et sera chargée notamment de surveiller son application. 
Appellations d’origine contrôlées 
En matière agricole, l’UE et la Suisse ont convenu dans une déclaration commune 
(dans le cadre de l’Accord sur les échanges de produits agricoles26) qu’elles éten-
dront aux produits agricoles les dispositions concernant la protection mutuelle des 
appellations d’origine contrôlée (AOC) et des indications géographiques protégées 
(IGP) applicables aux vins et aux spiritueux. L’objectif de la Suisse est la reconnais-
sance mutuelle des registres AOC/IGP. 
Santé publique 
La Suisse et l’UE envisagent de négocier un accord permettant à la Suisse de parti-
ciper aux nombreux programmes, agences et exercices mis sur pied par l’UE dans le 
domaine de la santé publique. Le but est notamment de participer au Centre euro-
péen de prévention et de contrôle des maladies à Stockholm, à l’Autorité européenne 
de sécurité des aliments à Parme et au programme d’action de l’UE dans les domai-
nes de la santé publique. La Suisse serait également intégrée aux réseaux d’alerte 
rapide de l’UE, optimisant la gestion des risques et la surveillance du marché dans 
ces domaines (notamment les maladies, les risques chimiques et les produits com-
portant un risque pour les consommateurs). 
Libre-échange agricole 
Dans le domaine agroalimentaire, la Suisse étudie actuellement l’opportunité et la 
faisabilité d’un accord de libre-échange avec l’UE. Un rapport rédigé par l’admi-
nistration sur les avantages et les désavantages économiques de la libéralisation 
complète du commerce de produits agricoles entre la Suisse et l’UE allant au-delà de 
l’ouverture partielle du marché basée sur l’accord sur les échanges de produits 
agricoles27 et l’accord sur les produits agricoles transformés28, a été présenté au 
Conseil fédéral le 10 mars 2006. A cette occasion, celui-ci a chargé le Département 
fédéral des affaires étrangères (DFAE) et le Département fédéral de l’économie 
(DFE) de mener des sondages auprès de la Commission européenne ainsi que des 
consultations en Suisse auprès des milieux intéressés dans le but de déterminer dans 
quelle mesure un tel accord pouvait bénéficier d’un soutien politique. Ces démar-
ches ont démontré un intérêt de principe à la poursuite du projet. Suite à cela, le 
Conseil fédéral a chargé le DFAE et le DFE le 28 juin 2006 de mener des discus-
sions exploratoires avec la Commission européenne sur les paramètres d’un tel 
accord et, parallèlement, d’examiner en profondeur les conséquences sur l’économie 
en général et sur les différentes branches en particulier, ainsi que d’étudier les mesu-
 
26 
RS 0.916.026.81 
27 
RS 0.916.026.81 
28 
RS 0.632.401.23

6481 
res d’accompagnement adéquates. Le Conseil fédéral décidera s’il y a lieu d’engager 
des négociations sur un accord de libre-échange dans le domaine agroalimentaire sur 
la base des résultats de ces entretiens exploratoires et des examens supplémentaires. 
Libéralisation des services 
Le domaine des services a quant à lui déjà fait l’objet de négociations dans le cadre 
de la deuxième série d’accords bilatéraux, le but étant alors d’obtenir un accès 
réciproque et non-discriminatoire aux marchés des services sur la base de l’acquis 
communautaire. Cependant, en raison des nombreuses questions qui restaient encore 
ouvertes (notamment l’ampleur de la reprise de l’acquis communautaire, mais aussi 
la question des services publics, du droit de la concurrence et des sociétés, de la 
place financière ou des droits de codécision pour le développement des règles futu-
res dans ce domaine), les négociations ont été interrompues d’un commun accord en 
2003. A part dans le domaine de l’énergie, la question d’un rapprochement en vue 
de la libéralisation d’un domaine particulier n’a pas été abordée jusqu’à présent. 
Ces dossiers concernent des domaines où la Suisse pourrait coopérer plus étroite-
ment avec l’UE. D’autres domaines pourraient aussi être pris en considération au gré 
de l’évolution des relations entre la Suisse et l’UE et de leurs intérêts respectifs. 
2.3.5 
Union douanière 
L’idée de l’union douanière avec l’UE a été avancée et brièvement étudiée dans le 
cadre des mesures proposées pour renforcer la croissance29. Cette union aurait pour 
effet de supprimer entièrement les droits de douane ainsi que les contrôles physiques 
des marchandises aux frontières, d’appliquer un tarif extérieur commun à l’égard des 
pays tiers et d’inclure la Suisse dans la politique commerciale de l’UE. La Suisse 
perdrait ainsi sa compétence en matière de politique économique extérieure et 
devrait adopter le tarif douanier de l’UE. Ce thème n’a jamais fait l’objet de discus-
sions avec l’UE. Les effets d’une union douanière seront étudiés dans le cadre de 
l’analyse des effets des instruments sur les relations économiques extérieures, et plus 
particulièrement dans le cadre de la coopération bilatérale (cf. ch. 4.2.3.4). 
2.3.6 
Amélioration du cadre institutionnel 
Dans le cadre de la coopération bilatérale, le cadre institutionnel pourrait également 
être amélioré, à travers la conclusion d’un accord-cadre qui chapeauterait l’ensemble 
des accords bilatéraux conclus entre la Suisse et l’UE. Un tel accord pourrait per-
mettre, en premier lieu, d’assurer que les accords bilatéraux existants et futurs 
s’inscrivent dans un concept d’ensemble plus cohérent et plus efficace. Leur mise en 
œuvre serait ainsi soumise à une coordination d’ensemble. Il existe en effet une 
vingtaine d’accords bilatéraux principaux qui, souvent, ont institué des comités 
mixtes. Hormis le fait qu’un accord-cadre pourrait favoriser des synergies au sein 
 
29 
Voir SECO, Mesures pour une politique économique orientée vers la croissance N° 8 F, 
Groupe de travail interdépartemental «croissance» Pt 3.4: Massnahme «Entscheidung-
sgrundlagen bereitstellen für einen möglichen Beitritt der Schweiz zur europäischen 
Zollunion» Berne 2003; 
http://www.seco.admin.ch/publikationen/00099/index.html?lang=fr.

6482 
des comités mixtes et faciliter la coordination des travaux, il donnerait une meilleure 
vue d’ensemble, permettrait de gagner du temps et améliorerait l’efficacité. 
2.3.7 
Association bilatérale 
Le contenu d’un accord-cadre, tel que mentionné ci-dessus, pourrait aussi dépasser le 
simple réarrangement institutionnel, aussi utile soit-il, en y intégrant des valeurs ajou-
tées. Celles-ci consisteraient notamment en un renforcement du dialogue politique. En 
effet, la Suisse et l’UE n’ont jamais conclu d’accord politique malgré l’intensité de 
leurs relations bilatérales, contrairement à ce qui a été fait entre l’UE et de très nom-
breux autres pays. A travers leur institutionnalisation, les échanges entre la Suisse et 
l’UE s’en trouveraient ainsi améliorés et intensifiés. L’accord-cadre pourrait aussi 
servir de plate-forme pour le développement des relations futures entre la Suisse et 
l’UE. Un tel accord, s’il possédait ainsi un caractère évolutif et une dynamique propre 
tout en modifiant le cadre institutionnel et en renforçant les liens économiques et 
politiques, pourrait constituer un accord d’association au sens de l’art. 310 du Traité 
instituant la Communauté européenne (TCE). 
2.3.8 
Espace économique européen 
L’Accord EEE30 vise une participation étendue au marché intérieur communautaire 
ainsi qu’à certaines politiques d’accompagnement, dans la mesure où celles-ci sont 
nécessaires au fonctionnement d’un espace économique homogène. Au plan maté-
riel, cela signifie la création de relations semblables à celles qui prévalent sur le 
marché intérieur par la reprise des quatre libertés (circulation des marchandises – à 
l’exception des produits agricoles –, des personnes, des capitaux et des services) et 
des actes adoptés en vue de leur réalisation, ainsi que des règles communes dans les 
domaines du droit de la concurrence, des aides d’Etat, de l’énergie, des marchés 
publics, du droit des sociétés et de la propriété intellectuelle. S’y ajoutent des politi-
ques horizontales et des politiques d’accompagnement, telles que l’égalité de traite-
ment entre hommes et femmes, les droits des travailleurs, la participation dans les 
entreprises, la protection des consommateurs, la protection de l’environnement, la 
formation et la jeunesse, le tourisme, le programme MEDIA et la protection civile. 
L’EEE prévoit une participation automatique à tous ces politiques et programmes. 
L’Accord EEE ne couvre pas les deux domaines centraux que sont l’union douanière 
et la politique commerciale commune. Il en résulte que, dans le domaine de la circu-
lation des marchandises, le passage à la frontière nécessite toujours, hormis les 
documents d’usage, toutes sortes de formalités: attestations d’origine, certificats 
vétérinaires et phytosanitaires, documents de transport, etc. En raison des politiques 
agricoles différentes, il faut aussi compenser les différences de prix des produits 
agricoles de base à la frontière. A la différence des transports au sein de l’UE, il faut 
en outre garantir le prélèvement de la TVA sur la marchandise lors du passage à la 
frontière. Les prescriptions techniques harmonisées au sein de l’EEE et le principe 
«Cassis de Dijon» appliqué dans le domaine non harmonisé facilitent les échanges 
 
30 
Message du Conseil fédéral du 18 mai 1992 relatif à l’approbation de l’Accord EEE 
(Message EEE), FF 1992 IV 1.

6483 
commerciaux lors de la mise sur le marché (par ex. contrôle de la conformité des 
produits). 
Par rapport au champ matériel de l’Accord EEE, les accords bilatéraux entre la 
Suisse et l’UE couvrent trois domaines de coopération additionnels, à savoir Schen-
gen/Dublin, la fiscalité de l’épargne et la lutte contre la fraude. D’autre part, l’EEE 
couvre des domaines d’importance qui ne sont pas concernés par les accords bilaté-
raux, comme notamment le droit de la concurrence (y compris les règles concernant 
les aides d’Etat), le droit des sociétés, la libre circulation des services (y inclus les 
services financiers, les télécommunications et la poste), la libre circulation des 
capitaux31, la propriété intellectuelle, la protection des consommateurs et de l’envi-
ronnement, la politique sociale (y compris l’égalité de traitement de l’homme et de 
la femme ainsi que le droit du travail), la cohésion économique et sociale. En tout 
état de cause, la participation à l’EEE remplacerait les relations existantes fondées 
notamment sur les accords suivants: l’Accord de libre-échange de 197232, l’Accord 
de 1989 dans le domaine des assurances33, l’Accord sur la libre circulation des 
personnes34, l’Accord sur les marchés publics35, l’Accord sur la reconnaissance 
mutuelle en matière d’évaluation de la conformité36, les accords sur le transport 
aérien37 et sur le transport de marchandises et de voyageurs par rail et par route38, 
les accords relatifs à la statistique39, aux programmes MEDIA40, à l’environne-
ment41 et à la recherche42. 
L’Accord EEE est un accord d’association entre les Etats de l’Association euro-
péenne de libre-échange (AELE) sauf la Suisse, d’une part, et la Communauté 
européenne (CE) et ses Etats membres, d’autre part. Du point de vue institutionnel, 
il y a un associant – la Communauté – dont le rôle directeur est inévitable, et des 
associés, les pays de l’AELE, qui ne peuvent pas bénéficier des mêmes droits que 
les Etats membres de la CE, puisque la codécision ne peut résulter que de 
l’adhésion. Dans le cadre de l’Accord EEE, les associés AELE doivent s’exprimer 
d’une seule voix, ce qui constitue pour eux un handicap vu qu’ils ont des intérêts 
hétérogènes. Ceci limite ainsi la possibilité pour un pays de l’AELE de faire valoir 
ses intérêts spécifiques. 
La surveillance de l’application de l’Accord EEE repose sur un système à deux 
piliers. La Commission et la CJCE surveillent les Etats membres de la CE, alors que 
deux nouvelles institutions (Autorité de surveillance AELE et Cour AELE) ont été 
établies par les pays de l’AELE comme pendants des deux organes communautaires. 
Par des structures et procédures élaborées, les Parties à l’Accord EEE se sont effor-
cées de concilier deux objectifs contradictoires: la sauvegarde de leur autonomie 
législative et l’homogénéité du droit au sein de l’EEE. Aussi l’Accord EEE présente-
 
31 
La libre circulation des capitaux existe aussi vis-à-vis d’Etats tiers comme la Suisse. 
32 
RS 0.632.401 
33 
RS 0.961.1 
34 
RS 0.142.112.681 
35 
RS 0.172.052.68 
36 
RS 0.946.526.81 
37 
RS 0.748.127.192.68 
38 
RS 0.740.72 
39 
FF 2004 5973; RS 0.431.026.81 
40 
RS 0.814.092.681 
41 
RS 0.784.405.226 
42 
RS 0.420.513.1

6484 
t-il certaines déficiences institutionnelles, notamment parce qu’il «ne respecte pas 
dans tous ses éléments le principe de l’égalité des Parties contractantes»43. 
Dans l’EEE, les pays de l’AELE doivent quasi obligatoirement intégrer les dévelop-
pements de l’acquis communautaire pertinent pour l’EEE. Ainsi, depuis l’entrée en 
vigueur de l’Accord EEE, le Comité mixte y relatif a intégré plus de 3500 nouveaux 
actes communautaires (total actuel: 5000 actes, dont de nombreux sont obsolètes ou 
n’ont plus d’effet). Les pays de l’AELE peuvent refuser la reprise dans l’EEE d’un 
acte communautaire, mais ce refus doit être collectif. Par ailleurs, le rejet d’un acte 
peut entraîner la suspension automatique de la partie de l’Accord EEE concernée, 
sauf décision contraire du Comité mixte de l’EEE. 
L’Accord EEE s’est beaucoup développé depuis sa signature en 1992. Comme les 
Parties à l’Accord EEE l’ont souligné dans leur déclaration de 1993, si la Suisse 
envisageait de participer à l’Accord EEE, elle devrait s’accommoder de l’accord tel 
qu’il se présenterait au moment de la négociation. Il est peu probable que les vingt-
huit Etats Parties à l’Accord EEE accepteraient des demandes de dérogation de la 
part de la Suisse, compte tenu du dogme d’homogénéité absolu de l’EEE. 
Du point de vue procédural, la demande d’adhésion à l’EEE devrait être présentée 
au Conseil EEE. Du point de vue matériel, la négociation porterait sur un nombre de 
points limité. La Suisse devrait reprendre l’acquis EEE pertinent, qui correspond très 
largement à l’acquis communautaire d’ordre économique à reprendre en cas 
d’adhésion à l’UE44, à la notable exception de la fiscalité indirecte et de la libéralisa-
tion du commerce des produits agricoles. Les différences entre la participation à 
l’EEE et l’adhésion à la CE sont décrites dans le message relatif à l’approbation de 
l’Accord sur l’EEE45. Des règles transitoires pourraient être négociées. Du point de 
vue institutionnel, il n’y aurait probablement rien à négocier et les solutions de 1992 
telles qu’adaptées par la suite devraient être reprises. 
2.3.9 
Autre forme d’association multilatérale 
Face à la demande de nombreux pays européens de devenir membres de l’UE, le 
Parlement européen a esquissé un modèle de «compromis» possible entre leurs 
aspirations et la capacité d’absorption de l’UE. Ce modèle pourrait représenter une 
solution intermédiaire entre la perspective du voisinage et celle de l’adhésion, qui 
serait de nature multilatérale, mais qui irait au-delà d’un simple partenariat privilé-
gié. Le Parlement européen a ainsi esquissé un concept nouveau qualifié d’«Espace 
économique européen plus (EEE bis)», lequel permettrait, avec une géométrie 
variable, d’inclure différents Etats tout en évitant la pression d’une adhésion éven-
tuelle. En effet, certains pays pourraient souhaiter faire partie de cette nouvelle 
structure multilatérale parce que leur adhésion effective risque de prendre beaucoup 
de temps ou parce qu’ils ne peuvent ou ne souhaitent pas adhérer. Les pays ayant 
une perspective d’adhésion acceptée doivent eux-mêmes décider s’ils souhaitent 
 
43 
Message EEE du 18 mai 1992, FF 1992 IV 1 46. 
44 
On fait abstraction des règles des deuxième (politique étrangère et de sécurité commune) 
et troisième (coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures) piliers 
de l’UE. 
45 
Message EEE du 18 mai 1992, FF 1992 IV 1 52 et ss (ch. 4.143).

6485 
utiliser cet instrument comme une étape intermédiaire ou non46. Le Parlement prie 
donc la Commission et le Conseil d’élargir l’éventail des possibilités concrètes sur la 
voie de l’adhésion et de soumettre à tous les pays européens actuellement sans 
perspective d’adhésion à l’UE des propositions pour une relation multilatérale 
étroite avec celle-ci. Selon le Parlement européen, ce cadre offrirait également la 
perspective européenne qui est indispensable pour promouvoir les nombreuses 
réformes internes qui s’imposent dans les pays concernés. Cette idée n’a pas encore 
fait l’objet de développements concrets. Néanmoins, la démarche du Parlement 
européen démontre que l’UE pourrait envisager d’autres modes de coopération avec 
les Etats tiers à l’avenir. 
2.3.10 
Adhésion différenciée 
Intégration différenciée dans l’UE 
La construction européenne est un processus dynamique. Chaque élargissement de 
l’UE et chaque modification des actes constitutifs ont rouvert un vaste débat sur la 
forme que devait prendre ce processus d’intégration, débat influencé par la rencontre 
de cultures juridiques des plus variées. Et à chacune de ces occasions, il a fallu 
inventer de nouvelles manières de surmonter des obstacles particuliers et de résoudre 
des problèmes de transition afin de maîtriser le conflit d’intérêt entre l’approfon-
dissement et l’élargissement. Divers concepts plus ou moins synonymes, parfois 
flous, ont été formulés à l’enseigne de «l’intégration différenciée»: 
– 
le modèle de l’Europe «à géométrie variable»; 
– 
le modèle de «l’Europe à deux (ou plusieurs) vitesses»; 
– 
l’«intégration flexible»; 
– 
la «coopération renforcée». 
Il s’agit de différentes formes de coopération organisée entre Etats membres de l’UE 
auxquelles tous ne participent pas (encore). Il convient cependant de distinguer ces 
formules des accords portant sur l’application partielle du droit communautaire à des 
Etats non membres. Dans ce cas, les pays tiers n’ont habituellement pas le droit de 
vote au sein des institutions de l’UE. 
Seul le concept de la coopération renforcée entre les Etats membres a été expressé-
ment inscrit, depuis Amsterdam, dans les traités de l’UE et de la CE. Le Traité de 
Nice a quelque peu allégé les conditions d’établissement de la coopération. Le 
nombre minimum d’Etats membres exigé pour lancer une procédure, à savoir la 
majorité, a été ramené à huit et le champ d’application a été étendu à la politique 
étrangère et de sécurité commune (PESC). Les dispositions relatives à la procédure 
et à la participation ultérieure d’un Etat membre (opt-in) sont toutefois différentes 
pour les trois piliers et leur réglementation est en outre relativement compliquée. Il 
s’agit dans tous les cas d’un concept qui doit encore approfondir l’intégration au sein 
de l’UE. La coopération renforcée ne doit pas fournir l’occasion de lancer des pro-
jets particuliers pouvant s’inscrire dans la durée. La régulation des exceptions au 
 
46 
Résolution du Parlement européen du 16 mars 2006 sur le document de stratégie pour 
l’élargissement 2005 de la Commission; 
http://www.europarl.europa.eu/activities/expert/ta.do?language=FR.

6486 
cadre institutionnel ou à l’acquis communautaire est exclue. Les réglementations 
particulières à long terme au profit d’un seul Etat membre (opt-out) sont donc éga-
lement rares et ne doivent menacer ni la coopération ni l’intégration. 
Les solutions suivantes se distinguent de la coopération renforcée: les différencia-
tions liées à l’élargissement (dispositions transitoires), la possibilité laissée aux Etats 
membres de déroger à la mise en œuvre uniforme ou à l’application du droit com-
munautaire (déclarations et protocoles aux traités) et l’approfondissement de l’inté-
gration par des accords de droit international public entre les Etats membres ou avec 
des Etats tiers. 
Exemples d’intégration différenciée 
Le processus d’intégration européenne connaît un grand nombre d’exemples de 
différenciation inscrits dans les traités et les protocoles aux traités, dans le projet de 
traité constitutionnel ou dans les actes d’adhésion, sous une forme ou sous une autre 
(solutions d’opt-in ou d’opt-out ou clause d’exception):47 
– 
réglementations transitoires ou particulières lors de l’adhésion de nouveaux 
Etats membres (par ex., dispositions particulières en vigueur pendant sept 
ans au plus, jusqu’à l’application de la libre circulation des travailleurs lors 
de l’adhésion de la Pologne; réglementations particulières pour Ceuta et 
Melilla lors de l’adhésion de l’Espagne ou pour les îles Åland lors de l’adhé-
sion de la Finlande; exceptions en matière d’agriculture, de fiscalité et 
d’aides d’Etat, notamment au profit de la Finlande et de l’Autriche); 
– 
reconnaissance de réglementations particulières ou exceptionnelles au profit 
de certains Etats membres (réglementation sur l’acquis de Schengen et sur 
les contrôles aux frontières, politique en matière d’asile et de visas: excep-
tions au profit du Royaume-Uni, de l’Irlande et du Danemark; union moné-
taire: exceptions au profit du Royaume-Uni, du Danemark et de la Suède48; 
politique de défense: exceptions au profit du Danemark, de Chypre et de 
Malte; maintien de dispositions légales particulières relatives à l’acquisition 
de résidences secondaires au Danemark); 
– 
la possibilité d’édicter des clauses de protection et de protection renforcée 
(par ex. la garantie de pouvoir appliquer des dispositions plus sévères en 
matière de protection de l’environnement dans les pays nordiques) ou une 
différenciation provisoire dans l’établissement du marché intérieur au sens 
des art. 14 et 15 TCE. 
Développement de la politique de l’UE vis-à-vis des Etats tiers 
L’intégration différenciée sous toutes ses formes continue de faire l’objet de réserves 
et de réticences. Les petits Etats membres craignent notamment une perte de leur 
influence qui compliquerait la défense de leurs intérêts. Il y a cependant un consen-
 
47 
Pour une vue d’ensemble, voir notamment les protocoles au projet de traité constitution-
nel; JO C 310 du 16.12.2004, p. 1. 
48 
Les réglementations exceptionnelles au profit du Royaume-Uni et du Danemark d’une 
part et de la Suède d’autre part sont fondées sur des approches différentes. Les premières 
résultent de négociations inscrites dans des protocoles au traité CE. La réglementation 
exceptionnelle en faveur de la Suède découle en revanche de la politique unilatérale de ce 
pays, qui est tolérée par les autres Etats membres: elle s’appliquera aussi longtemps que la 
Suède n’aura pas harmonisé sa législation nationale avec les dispositions du traité CE 
relatives à l’union monétaire et à la banque centrale.

6487 
sus autour de la reconnaissance du fait qu’un assouplissement n’est pas forcément 
synonyme d’affaiblissement, voire de démantèlement de l’acquis communautaire et 
du tissu institutionnel. 
Le thème de l’intégration différenciée garde cependant toute son actualité, comme 
l’ont montré les négociations et les actes d’adhésion du dernier élargissement ainsi 
que le projet de traité constitutionnel, mais aussi les discussions sur l’adhésion 
potentielle de la Turquie ou la conclusion d’accords sectoriels bilatéraux entre l’UE 
et des Etats tiers comme la Suisse (association à Schengen). La nécessité d’assou-
plissements et de solutions particulières ne fera qu’augmenter à mesure que l’UE 
poursuivra son élargissement. Pour simplifier, on peut distinguer à l’heure actuelle 
deux axes antagonistes en étroite corrélation: 
– 
Premièrement, vu les réserves citées plus haut, le recours à l’instrument de 
la coopération renforcée ne devrait être admis que dans une perspective 
d’inclusion (opt-in); autrement dit, dans la mesure où les processus d’inté-
gration d’Etats membres empruntent temporairement des voies différentes. 
Dans cette acception, la coopération renforcée a toujours pour objectif final 
l’intégration de l’ensemble des Etats membres, même si le rythme de la pro-
cédure peut varier. Il n’est ainsi pas exclu que ces critères restrictifs servent 
également de référence à d’autres formules d’intégration différenciée, par 
ex. pour des réglementations particulières ou transitoires dans le cadre d’une 
adhésion ou d’une association ou pour une coopération particulière faisant 
l’objet d’un accord de droit international public. Pour cette raison, les solu-
tions flexibles, prévoyant des réglementations exceptionnelles à long terme, 
ne devraient pas se multiplier. 
– 
Deuxièmement, la poursuite de l’élargissement de l’UE devrait favoriser des 
solutions allant dans une perspective de dérogation (opt-out), au moins dans 
certains domaines sensibles comme la politique de sécurité et de défense 
commune49 ou la politique monétaire50, afin de ne pas bloquer totalement les 
progrès de l’intégration. Les solutions flexibles à long terme pourraient 
cependant se multiplier dans les domaines où la non-participation en raison 
d’une sensibilité particulière ne concernerait qu’un seul Etat membre ou un 
petit nombre d’entre eux. 
Le processus d’élargissement de l’UE rencontre de plus en plus de résistance au sein 
de l’Union et de ses Etats membres. On peut dès lors se demander si une UE qui 
s’étend continuellement pourra continuer de fonctionner comme elle l’a fait jus-
qu’ici. Va-t-elle offrir à l’avenir des modèles d’intégration flexibles allant moins 
loin qu’une adhésion pure et simple tout en dépassant les accords de coopération 
classiques avec des Etats tiers? Il n’est pas exclu que l’UE propose à l’avenir 
d’autres choix aux Etats tiers que la qualité d’Etat membre ou des accords de type 
classique. Cela pourrait également influer sur l’attitude future de l’UE vis-à-vis de la 
Suisse. 
 
49 
Voir notamment l’art. I-41, al. 2 et 6, l’art. III-312 ainsi que les protocoles no 23 et 24 au 
projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe, qui prévoient une possibilité 
de dérogation (opt-out) pour les Etats neutres. 
50 
Le projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe prévoit des dispositions 
particulières pour les Etats membres dont la monnaie est l’euro: art. III-194, art. III-196 et 
protocole no 12 au projet de traité constitutionnel.

6488 
2.3.11 
Adhésion 
L’art. 49 du Traité sur l’Union européenne (TUE) prévoit que tout Etat européen qui 
respecte les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de 
l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l’Etat de droit peut demander à 
devenir membre de l’UE. Les nouveaux Etats membres deviennent automatiquement 
Parties à la Communauté européenne et à Euratom. Il n’est pas possible d’adhérer 
seulement à l’une de ces Communautés, ni aux deux d’ailleurs. 
La caractéristique essentielle de l’adhésion est la participation pleine et entière aux 
institutions et aux processus décisionnels. La Suisse participerait ainsi au Conseil de 
l’UE, disposerait d’un certain nombre de sièges au Parlement européen, et pourrait 
disposer d’un membre – agissant indépendamment de la Suisse – au sein de la 
Commission (cf. ch. 3.2.1.2). Elle disposerait d’un juge à la CJCE. 
Les candidats à l’adhésion doivent satisfaire trois types de critères qui ont été définis 
par le Conseil européen en 1993 et qui ont été régulièrement rappelés par la Com-
mission dans ses avis sur les demandes d’adhésion51. D’abord, les critères politiques 
requièrent des pays candidats qu’ils disposent d’institutions stables garantissant la 
démocratie, la primauté du droit, les droits de l’homme et le respect des minorités. 
Ensuite, les critères économiques prescrivent l’existence d’une économie de marché 
viable, ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces 
du marché à l’intérieur de l’Union. Enfin, le critère de l’acquis exige du candidat 
qu’il soit capable d’assumer les obligations de l’adhésion découlant de l’acquis 
communautaire (c’est-à-dire de la législation de l’Union), et notamment les objectifs 
de l’union politique, économique et monétaire. 
Dès les premières négociations d’adhésion à la fin des années 60, les institutions 
communautaires et les Etats membres ont imposé aux candidats le principe de la 
reprise de tout l’acquis communautaire en vigueur au moment de l’adhésion. Cet 
acquis s’élargit chaque année et, depuis le TUE, il comprend les traités, la législa-
tion, la jurisprudence, les actions et positions en matière de politique étrangère et de 
sécurité commune et en matière de justice et d’affaires intérieures, ainsi que les 
accords internationaux liant la Communauté et/ou les Etats membres dans les 
domaines d’activités communautaires. Jusqu’à ce jour, les négociations d’adhésion 
ont toujours porté sur des modalités particulières d’application de l’acquis ou sur 
l’établissement de mesures de transition limitées dans le temps et dans leur ampleur 
matérielle et non sur des dérogations permanentes ou des modifications des règles 
existantes, contrairement à ce que de nombreux candidats auraient souhaité. 
La procédure d’élargissement comporte trois phases. La première phase, prépara-
toire, relève des institutions communautaires, en dialogue informel avec l’Etat qui a 
adressé une demande d’adhésion au Conseil de l’UE. Celui-ci lui répond et charge la 
Commission de rédiger un rapport exposant les mérites de la candidature par rapport 
aux trois types de critères susmentionnés. Ce rapport est basé sur les réponses don-
nées par le candidat aux questionnaires de la Commission concernant ces critères. Il 
expose notamment les conséquences politiques, économiques, juridiques et institu-
tionnelles de l’adhésion de l’Etat candidat. 
 
51 
Avis de la Commission du 10 février 2003, JO L 236 du 23 septembre 2003, p. 3.

6489 
La deuxième phase est initiée par le Conseil lorsqu’il décide l’ouverture des négo-
ciations intergouvernementales bilatérales entre les représentants (ministres ou 
ambassadeurs) des vingt-cinq Etats membres d’une part, du candidat d’autre part. Il 
s’agit d’une négociation sur les conditions et modalités éventuelles dans lesquelles 
l’acquis communautaire s’appliquera au nouvel Etat membre. Il est procédé à un 
examen analytique de tout l’acquis. Systématiquement, le candidat doit démontrer 
qu’il dispose de la législation et des institutions garantissant la mise en œuvre de 
chacun des éléments de l’acquis, divisé en 31 chapitres pour faciliter la procédure. 
Les parlements nationaux sont tenus informés du déroulement des négociations. 
La réussite des négociations se concrétise par la signature d’un traité d’adhésion. 
Préalablement, les institutions de l’UE doivent se prononcer sur la demande 
d’adhésion. Après l’avis de la Commission et l’avis conforme du Parlement euro-
péen, le Conseil se prononce à l’unanimité des Vingt-cinq. Le traité d’adhésion 
contient généralement trois articles seulement, mais il comprend d’autres documents 
détaillés: acte fixant les conditions d’adhésion, annexes, protocoles, déclarations 
communes ou unilatérales des Parties contractantes. Pour chaque candidat, les 
dispositions pertinentes comportent plus d’une centaine de pages. 
La procédure d’approbation du traité d’adhésion constitue la troisième et dernière 
phase. Toutes les Parties contractantes au traité, chacun des Etats membres de l’UE 
d’une part, le candidat d’autre part, doivent l’approuver selon leurs exigences consti-
tutionnelles respectives. Si la Suisse signait un traité d’adhésion à l’UE, celui-ci 
serait obligatoirement soumis au vote du peuple et des cantons (art. 140, al. 1, 
Cst.52). 
La durée totale d’une procédure d’adhésion dépend tant de circonstances matérielles 
que de considérations d’ordre politique. Pour citer deux extrêmes, Chypre et Malte 
sont devenus membres quatorze ans après leur demande alors que la Norvège aurait 
adhéré deux ans après sa demande si le peuple norvégien avait approuvé le traité 
d’adhésion de 1994. 
Du point de vue institutionnel, il faut souligner qu’une fois les négociations ouver-
tes, l’Etat candidat est consulté sur l’ensemble des travaux des CE afin d’anticiper – 
voire de prévenir – les problèmes liés aux développements du droit de l’UE. Dès la 
signature du traité d’adhésion, le futur membre participe formellement aux séances 
du Conseil de l’UE et du Conseil européen. 
Dans le contexte de l’adhésion à l’UE, la question de la possibilité de quitter l’UE 
est souvent évoquée parce que les traités constitutifs ne la prévoient pas expressé-
ment. Cependant, le droit de sortie a été formulé explicitement dans le projet de 
Traité établissant une Constitution pour l’Europe (art. I-59). En effet, il n’est politi-
quement pas défendable qu’un Etat souverain puisse être contraint à rester dans l’UE 
contre sa volonté. Cette possibilité est aussi une nécessité pour l’UE, puisque tout 
développement exige l’accord de chaque Etat membre. Dans ce contexte, deux 
événements doivent être rappelés: en 1975, soit trois ans après l’entrée de leur pays 
dans les CE, les citoyens du Royaume-Uni ont dû confirmer l’adhésion lors d’une 
votation populaire; cette votation démontre que le Royaume-Uni considérait qu’il 
était possible de sortir des CE; d’autre part, en 1982, les citoyens du Groenland – 
territoire externe du Danemark, jouissant d’une autonomie interne – ont décidé, lors 
d’une votation populaire, de quitter les CE. D’un point de vue juridique, l’adhésion 
 
52 
RS 101

6490 
prend la forme d’un traité international. Le droit de sortie est largement reconnu par 
la doctrine. Mais de fait, la possibilité de sortir de l’UE devrait être très limitée. 
3 
Etat des lieux 
3.1 
La relation Suisse – Union européenne 
3.1.1 
Aperçu 
De par sa position géographique au cœur même de l’UE et de par le poids que revêt 
cet ensemble de 25 Etats et de 460 millions d’habitants, la Suisse a tout intérêt à 
tisser des liens étroits avec sa voisine, avec laquelle elle partage non seulement des 
pans d’histoire, mais également des valeurs, des cultures et des langues. L’inter-
dépendance entre la Suisse et ses voisins européens est manifeste, que ce soit d’un 
point de vue économique, politique, social, scientifique ou culturel. A la croisée des 
grands axes routiers et ferroviaires, la Suisse voit chaque jour 700 000 personnes 
traverser ses frontières dans les deux sens. Près de 870 000 citoyens de l’UE vivent 
en Suisse, représentant plus de 12 % de la population, alors que près de 380 000 
Suisses vivent dans l’UE. Si cette dernière est la partenaire principale de la Suisse à 
tous les égards, elle est notamment sa plus grande partenaire économique, absorbant 
environ 60 % de ses exportations et lui fournissant environ 80 % de ses importa-
tions. 
Bien consciente de l’importance grandissante de l’UE, la Suisse s’est toujours effor-
cée d’entretenir avec elle de bonnes relations et de développer un réseau d’accords 
lui permettant de défendre au mieux ses intérêts. Ce réseau est constitué d’une 
vingtaine d’accords principaux et d’une centaine d’accords secondaires. La première 
pierre de cet édifice est l’Accord de libre-échange de 197253 qui libéralise les échan-
ges de produits industriels et de produits agricoles transformés. En 1978 et 1986, 
deux accords importants en matière de coopération ont été conclus. Il s’agit respec-
tivement de l’Accord de coopération dans le domaine de la fusion thermonucléaire54 
et de l’Accord-cadre de coopération scientifique et technique55. En 1989, un accord 
fut conclu dans le domaine des assurances autres que les assurances-vie56. Cet 
accord garantit des conditions d’accès et d’exercice identiques sur le territoire des 
deux Parties pour les agences et succursales d’assurances non-vie établies en Suisse 
et dans l’UE. En date du 17 janvier 1989, un appel fut lancé par le Président de la 
Commission européenne Jacques Delors aux Etats de l’AELE, dont la Suisse est 
membre depuis sa fondation en 1960, en vue d’une nouvelle forme d’association 
regroupant les deux organisations. L’AELE y répondit favorablement et des négo-
ciations en vue de la création d’un EEE fondé sur les quatre libertés que connaît 
l’UE (circulation des personnes, des marchandises, des capitaux et des services) 
furent entamées. L’accord qui en résulta fut signé par la Suisse en mai 1992. A 
l’instar de trois de ses partenaires de l’AELE, la Suisse déposa le même mois auprès 
de l’UE une demande d’adhésion. Cette dernière fut toutefois gelée suite au refus de 
l’Accord EEE57 par le peuple et les cantons le 6 décembre 1992. Afin de compenser 
 
53 
RS 0.632.401 
54 
RS 0.424.11 
55 
RS 0.420.518 
56 
RS 0.961.1 
57 
Message EEE du 18 mai 1992, FF 1992 IV 1.

6491 
sa non-participation à l’EEE, la Suisse s’engagea dès 1994 dans des négociations 
(bilatérales I) qui aboutirent à sept accords bilatéraux de nature économique, signés 
en 1999 et entrés en vigueur en 2002, après avoir été acceptés par le peuple à une 
large majorité58. Parallèlement, un deuxième cycle de négociations (bilatérales II) 
fut entamé. Il aboutit en 2004 à un paquet de neuf accords portant sur des sujets tant 
économiques que politiques, scientifiques ou culturels59. Seuls les accords d’asso-
ciation à Schengen60/Dublin61 firent l’objet d’un référendum. Ils furent acceptés par 
le peuple, lequel approuva également quelques mois plus tard l’extension de la libre 
circulation des personnes (appartenant au premier paquet d’accords bilatéraux) aux 
nouveaux Etats ayant rejoint l’UE en mai 2004, mettant ainsi fin à la procédure 
d’approbation des accords bilatéraux du côté suisse. Parallèlement, et comme témoi-
gnage de la solidarité de la Suisse avec le continent européen suite à l’intégration 
dans l’UE de ses dix nouveaux Etats de l’Est et du Sud, le Conseil fédéral a décidé 
de contribuer financièrement de manière autonome en faveur de la réduction des 
disparités économiques et sociales au sein de cette UE élargie. Autre signe du ren-
forcement des relations entre la Suisse et l’UE, la Commission européenne a décidé 
d’ouvrir à Berne une délégation dans le courant de l’année 2006. 
3.1.2 
Les accords bilatéraux I 
3.1.2.1 
Aspects matériels 
Les sept accords bilatéraux I, hormis celui sur la recherche, portent avant tout sur 
l’ouverture réciproque des marchés entre la Suisse et l’UE. C’est le cas des accords 
sur la libre circulation des personnes, les obstacles techniques au commerce, les 
marchés publics, l’agriculture et les transports terrestres et aérien. 
L’Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP)62 concrétise ainsi l’ouver-
ture par étapes des marchés du travail. Celle-ci se fera progressivement d’ici 2007, 
voire 2011 en ce qui concerne les nouveaux Etats membres. La Suisse pourra appli-
quer des mesures restrictives jusqu’en 2014 au plus tard, conformément à la clause 
de sauvegarde convenue entre les deux Parties. L’accord ayant été conclu pour une 
durée initiale de sept ans, il appartiendra au Conseil fédéral et au Parlement de se 
prononcer sur sa prolongation d’ici 2009. Cette décision sera sujette au référendum 
(référendum facultatif). Dans le cas d’une approbation par la Suisse, l’accord serait 
reconduit pour une durée indéterminée. L’UE a en effet déjà annoncé qu’elle le 
reconduirait de manière tacite. 
Les échanges de produits industriels sont facilités par la suppression des obstacles 
techniques au commerce (Accord sur la reconnaissance mutuelle en matière d’éva-
luation de la conformité63). Ceux de produits agricoles se voient encouragés par la 
réduction des droits de douane d’une part, par l’équivalence des prescriptions dans 
 
58 
Message du 23 juin 1999 relatif à l’approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la 
CE (message «accords bilatéraux I»), FF 1999 5470. 
59 
Message du 1er octobre 2004 relatif à l’approbation des accords bilatéraux entre la Suisse 
et l’UE, y compris les actes législatifs relatifs à la transposition des accords (message 
«accords bilatéraux II»), FF 2004 5593. 
60 
FF 2004 6071; RS 0.360.268.1 
61 
FF 2004 6103; RS 0.142.392.68 
62 
RS 0.142.112.681 
63 
RS 0.946.526.81

6492 
les domaines de la médecine vétérinaire, de la protection phytosanitaire et de 
l’agriculture biologique d’autre part (Accord sur les échanges de produits agrico-
les64). L’accès réciproque aux marchés est par ailleurs amélioré pour les entreprises 
de transports routier, ferroviaire et aérien grâce aux Accords sur les transports terres-
tres et aérien65. Dans le domaine des transports terrestres, la Suisse a augmenté la 
limite de poids des camions de 28 à 40 tonnes. L’UE, en contrepartie, a accepté 
l’introduction de la redevance poids lourds liée aux prestations (RPLP), dont le 
montant passera progressivement à 325 CHF, en moyenne, pour un trajet à travers 
les Alpes suisses. La libéralisation concerne enfin les marchés publics puisque 
l’Accord sur les marchés publics66 étend aux communes et au secteur des chemins 
de fer l’obligation de soumettre à un appel d’offres international tout nouvel achat 
ou construction d’une certaine importance. 
Des sept accords sectoriels de 1999, seul l’Accord sur la recherche67 ne comporte 
pas à proprement parler une dimension économique d’ouverture des marchés. Cet 
accord règle la participation de la Suisse aux programmes communautaires dans le 
domaine de la recherche scientifique. Il devra être renouvelé ces prochains mois en 
vue de l’association de la Suisse aux 7es programmes-cadres communautaires de 
recherche et de développement (PCRD) (2007 à 2014). L’Accord sur la recherche 
fait également figure d’exception dans la mesure où il n’est plus lié juridiquement 
aux six autres accords bilatéraux I depuis son renouvellement au 1er janvier 2004 
(participation aux 6es PCRD 2004 à 2006). 
Au travers de ces accords, la Suisse a dans l’ensemble atteint un certain niveau 
d’équivalence par rapport à l’acquis communautaire pertinent. 
3.1.2.2 
Aspects institutionnels 
Tous les accords conclus entre la Suisse et les CE ou l’UE sont fondés sur la coopé-
ration intergouvernementale classique. Ils sont gérés par des comités mixtes au sein 
desquels les Parties contractantes prennent leurs décisions d’un commun accord, 
donc à l’unanimité. A l’exception de l’Accord de coopération scientifique qui est 
géré par le comité mixte de l’Accord-cadre de coopération scientifique et technique 
de 198668, les accords bilatéraux I instituent tous de nouveaux comités mixtes. 
L’Accord relatif aux échanges de produits agricoles69 en institue même deux: l’un 
de compétence générale, l’autre de compétence exclusive pour le domaine vétéri-
naire. 
De manière générale, les règles applicables à ces comités sont semblables. Les 
comités mixtes disposent d’un pouvoir de décision dans les seuls cas prévus par les 
accords. Les décisions sont exécutées par les Parties contractantes selon leurs règles 
propres. 
 
64 
RS 0.916.026.81 
65 
RS 0.740.72 et RS 0.748.127.192.68 
66 
RS 0.172.052.68 
67 
RS 0.420.513 
68 
RS 0.420.518 
69 
RS 0.632.401.23

6493 
Les comités mixtes peuvent décider de modifier les annexes des accords. Celles-ci 
ont généralement un contenu de nature technique (par ex. listes des législations et 
des autorités des Parties, listes de produits). Il s’agit là d’une délégation de compé-
tences au Conseil fédéral qui a été approuvée par les Chambres fédérales. 
En ce qui concerne les modifications des dispositions des accords eux-mêmes et 
notamment l’introduction de nouvelles obligations pour les Parties, celles-ci doivent 
les approuver selon leurs procédures internes respectives. 
La procédure applicable à l’approbation des amendements de l’accord est détermi-
née de cas en cas selon la nature des modifications en question. Il s’agit le plus 
souvent de la procédure simplifiée70 devant le Conseil fédéral puisque celui-ci est 
compétent pour charger les représentants suisses au sein des Comités mixtes de 
décider les modifications des annexes et appendices des accords. 
L’Accord sur le transport aérien71 représente un cas particulier dans le sens qu’il 
s’agit d’un accord d’intégration partielle qui reprend tout l’acquis communautaire 
pertinent dans ce domaine en tant que règles communes des Parties, et qui confère 
aux institutions communautaires la surveillance de l’application des règles de 
concurrence. Les violations de ces règles sont sanctionnées le cas échéant par la 
Commission et par la CJCE. Par contre, en ce qui concerne les aides d’Etat dans le 
domaine du transport aérien, chacune des Parties contractantes veille à ce que les 
règles de l’accord soient respectées sur son territoire. 
De manière générale, le processus décisionnel de ces comités est complexe, les 
Parties contractantes devant toujours achever leurs procédures internes d’approba-
tion avant de parvenir à une décision finale. Les Parties peuvent cependant aussi 
procéder à des délégations de compétences internes qui permettent d’accélérer, par 
exemple, la prise de décisions de contenu essentiellement technique. D’autre part, 
les décisions peuvent être prises par voie écrite. 
La majorité des accords bilatéraux I sont basés sur l’équivalence des législations des 
Parties. Comme le Conseil fédéral l’a souligné dans son message relatif aux accords 
de 1999, la Suisse a intérêt à maintenir l’équivalence de sa législation par rapport à 
l’acquis communautaire pertinent72. A défaut d’une prise en compte régulière de 
l’évolution du droit communautaire dans les domaines couverts par les accords 
sectoriels, les divergences des règles suisses et communautaires feraient obstacle à la 
bonne application des accords concernés. 
Deux accords, celui sur le transport aérien et celui sur la libre circulation des per-
sonnes, prévoient la prise en compte de la jurisprudence de la CJCE antérieure à la 
date de leur signature (1999). Là également, il est dans l’intérêt de la Suisse de 
veiller à ce que la jurisprudence postérieure à la signature soit aussi prise en compte 
dans l’application des accords. 
Bien que les accords bilatéraux soient conçus comme des accords de nature statique, 
il est nécessaire – pour des raisons de capacité concurrentielle et de sécurité juridi-
que –de s’adapter en permanence à l’évolution du droit communautaire et de mettre 
à jour les annexes des accords, sans toutefois pouvoir jouir pleinement du droit de 
 
70 
Par opposition à la procédure ordinaire devant le Parlement. Voir l’art. 7a de la loi du 
21 mars 1997 sur l’organisation de l’administration et du gouvernement (LOGA, 
RS 172.010). 
71 
RS 0.748.127.192.68 
72 
Message «accords bilatéraux I» du 23 juin 1999, FF 1999 5470, ch. 148.5.

6494 
codécision auprès des institutions communautaires. Même dans les domaines non 
couverts par les accords bilatéraux, la Suisse a intérêt à suivre les grandes évolutions 
du droit communautaire afin de rester compétitive. 
Enfin, il convient de garder à l’esprit que les accords sont liés juridiquement entre 
eux par une clause guillotine et que chaque modification importante (par exemple 
dans le cadre de l’extension de la libre circulation des personnes) peut remettre en 
question l’ensemble des accords bilatéraux I. 
3.1.3 
Les accords bilatéraux II 
3.1.3.1 
Aspects matériels 
Les accords bilatéraux II73 dépassent le cadre essentiellement économique des 
accords bilatéraux I dans la mesure où ils ouvrent la voie à de nouvelles coopéra-
tions dans des domaines politiques importants tels que la sécurité, l’asile, la forma-
tion, l’environnement ou la culture. Seul l’Accord sur les produits agricoles trans-
formés74 s’inscrit dans la logique d’un meilleur accès aux marchés, même si d’autres 
accords comme les Accords d’association à Schengen75/Dublin76 et celui sur la 
fiscalité de l’épargne répondent eux aussi à des intérêts économiques majeurs pour 
la Suisse (tourisme, place financière). 
La Suisse a répondu aux demandes de l’UE dans les dossiers concernant la fiscalité 
de l’épargne, la lutte contre la fraude et la double imposition des fonctionnaires 
retraités des institutions des CE résidant en Suisse77. Au travers de l’Accord sur la 
fiscalité de l’épargne78, la Suisse participe au nouveau système européen d’impo-
sition transfrontalière des revenus de l’épargne. Conformément à l’Accord sur la 
lutte contre la fraude79, la Suisse et l’UE vont par ailleurs renforcer leurs instruments 
d’entraide judiciaire et d’assistance administrative en ce qui concerne les affaires de 
fraude grave en matière de fiscalité indirecte (fraude à la TVA, contrebande de 
cigarettes, etc.). L’UE, en contrepartie, a accepté les requêtes de la Suisse en ce qui 
concerne notamment sa participation aux coopérations dans les domaines de la 
justice, de la police, de l’asile et de la migration, réglée dans les Accords d’asso-
ciation à Schengen/Dublin. Schengen facilitera la fluidité du trafic des voyageurs 
aux frontières et offrira à la Suisse de nouveaux instruments de coopération dans la 
lutte contre la criminalité transfrontalière. Dublin permettra d’identifier les deman-
des d’asile multiples et ainsi d’éviter une explosion des coûts du système d’asile en 
Suisse. 
Sur la base des solutions retenues en parallèle dans les dossiers fiscalité de 
l’épargne, lutte contre la fraude et Schengen/Dublin, la Suisse et les Etats membres 
de l’UE vont intensifier leurs échanges d’information et ainsi pouvoir mieux lutter 
contre la criminalité, la contrebande, l’escroquerie et la fraude fiscale. Une déroga-
 
73 
Message «accords bilatéraux II» du 1er octobre 2004, FF 2004 5593. 
74 
RS 0.632.401.23 
75 
FF 2004 6071; RS 0.360.268.1 
76 
FF 2004 6103; RS 0.142.392.68 
77 
RS 0.672.926.81 
78 
RS 0.641.926.81 
79 
FF 2004 6127; RS 0.351.926.81

6495 
tion garantit à la Suisse le maintien de son secret bancaire pour tout ce qui a trait à la 
fiscalité directe. 
Aux trois dossiers-clés des accords bilatéraux II s’ajoutent les reliquats (left-overs) 
des négociations précédentes, soit les différents dossiers pour lesquels la Suisse et 
l’UE avaient convenu d’entreprendre les négociations ultérieurement. Ils prévoient 
entre autres la coopération statistique80 entre la Suisse et l’UE, pour garantir la 
comparabilité des données statistiques, la participation de la Suisse à l’Agence 
européenne pour l’environnement81, de même que sa participation aux programmes 
de promotion du film européen MEDIA82, ou encore celle aux programmes commu-
nautaires dans le domaine de la formation (qui doit encore être concrétisée par la 
conclusion d’un accord proprement dit en 2006). Portant sur des thèmes disparates, 
ces dossiers sont le reflet de l’extension du champ d’activités de l’UE, et la nécessité 
pour la Suisse et l’UE de trouver des solutions communes à de multiples questions 
d’ordre international. 
3.1.3.2 
Aspects institutionnels 
Les accords bilatéraux II sont gérés par des comités mixtes fonctionnant sur le même 
modèle que ceux institués par les accords bilatéraux I. Deux accords font exception, 
celui sur la fiscalité de l’épargne83 et celui sur la suppression de la double-
imposition des pensions de fonctionnaires retraités domiciliés en Suisse84 qui sont 
gérés d’un commun accord directement entre les autorités compétentes des Parties 
contractantes, sous réserve de l’accomplissement de leurs procédures d’approbation 
respectives le cas échéant. 
Chargés de veiller au bon fonctionnement des accords, les comités mixtes facilitent 
les échanges d’information et les consultations entre les Parties. Les comités mixtes 
gérant les Accords d’association à Schengen85/Dublin86 observeront en permanence 
l’évolution de la jurisprudence de la CJCE et des tribunaux suisses relative à l’acquis 
repris dans ces accords. Il convient de noter la nature particulière des comités mixtes 
Schengen/Dublin qui couvrent la participation à l’ensemble des groupes de travail 
jusqu’au niveau ministériel et qui se réunissent sous des formes diverses et à un 
rythme élevé. 
Les développements de l’acquis Schengen seront repris sous la forme d’un échange 
de notifications qui fait l’objet d’une procédure particulière respectant les procédu-
res internes suisses (délai de reprise pouvant aller jusqu’à deux ans en cas de réfé-
rendum). 
Pour ce qui concerne les mises à jour des annexes et appendices concernant ces 
accords, les procédures utilisées dans le cadre des accords bilatéraux I sont égale-
ment applicables (cf. ch. 3.1.2.2). 
 
80 
FF 2004 5973; RS 0.431.026.81 
81 
FF 2004 6001; RS 0.814.092.681 
82 
FF 2004 6021; RS 0.784.405.226.8 
83 
RS 0.641.926.81 
84 
RS 0.672.926.81 
85 
FF 2004 6071; RS 0.360.268.1 
86 
FF 2004 6103; RS 0.142.392.68

6496 
Les négociations ayant été achevées en 2004 et certains accords ne pouvant entrer en 
vigueur rapidement, de nombreux changements – souvent de détail mais importants 
tout de même – seront intervenus pendant cet intervalle. Ces accords nécessiteront 
une mise à jour dès leur entrée en vigueur. 
A la différence des accords bilatéraux I, les accords bilatéraux II ne sont pas liés 
juridiquement. Ils sont entrés ou entreront en vigueur selon leur propre calendrier. 
Alors que trois d’entre eux sont entrés en vigueur en 2005 (produits agricoles trans-
formés87 le 30 mars, pensions le 31 mai et fiscalité de l’épargne le 1er juillet), et 
deux en 2006 (environnement et MEDIA, tous deux le 1er avril 2006; l’accord 
statistique entrera en vigueur quant à lui le 1er janvier 2007), la mise en œuvre 
nécessitera plus de temps pour les accords d’association à Schengen/Dublin qui ne 
pourront être appliqués pour des raisons pratiques qu’à partir de 2008 (installation 
du Système d’information Schengen de 2e génération, le SIS II, évaluation de la 
mise en œuvre, etc.). La Suisse participe toutefois déjà aux comités mixtes et à la 
comitologie88, et ce depuis la signature de ces accords. 
3.1.4 
Réduction des disparités économiques et sociales 
dans l’Union européenne élargie 
Le 12 mai 2004, soit quelques jours après l’entrée des dix nouveaux Etats membres 
dans l’UE, le Conseil fédéral a décidé, sous réserve de l’approbation du Parlement, 
de verser une contribution à la réduction des disparités économiques et sociales dans 
l’UE élargie. Cette initiative enrichissait la politique européenne de la Suisse d’un 
élément non directement lié à la résolution commune de questions bilatérales, mais 
allant dans le sens d’un soutien au processus d’intégration européenne en tant que 
tel. Le récent élargissement de l’UE représente un pas important vers davantage de 
sécurité, de stabilité et de prospérité sur le continent européen, dont toutes les 
nations et tous les habitants devraient profiter. Cet élargissement, le plus important 
qu’ait connu l’UE jusqu’alors, pose à la communauté des Etats européens un défi 
extraordinaire, étant donné les disparités existant entre les anciens et les nouveaux 
membres en matière économique et sociale. Ces différences font obstacle à l’égalité 
des chances et, par conséquent, au déploiement des effets bénéfiques du marché 
intérieur pour la prospérité de tous. 
Pour atteindre l’objectif, inscrit dans le Traité sur l’UE, de réduire les disparités 
économiques et sociales entre nouveaux et anciens membres, l’UE dépensera en 
moyenne 34 milliards CHF par an entre 2007 et 2013. Ces sommes seront affectées 
à la mise en place de structures compétitives et à la création de conditions-cadres 
favorables dans les nouveaux Etats membres. Il est dans l’intérêt de la Suisse de 
soutenir ces efforts. Pour cette raison, la Suisse allouera une somme totale de 
1 milliard CHF pendant cinq ans pour aider des projets et des programmes, sélec-
tionnés et menés en collaboration avec les partenaires locaux, dans les dix nouveaux 
Etats membres. Les modalités générales de cette initiative ont été consignées dans 
un «memorandum of understanding» avec l’UE, qui n’a pas de caractère contrai-
gnant en droit international. La mise en œuvre concrète s’appuiera sur des accords 
 
87 
RS 0.632.401.23 
88 
Si la Commission adopte de nouvelles mesures dans le cadre de ses compétences 
d’exécution, elle doit inclure dans son processus décisionnel des comités spéciaux com-
posés de représentants d’Etats membres.

6497 
de coopération bilatéraux avec les dix nouveaux Etats membres. La réalisation se 
fonde, d’une part, sur la loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de 
l’Est, adoptée par le Parlement le 24 mars 2006 et, d’autre part, sur un crédit-cadre 
qui doit encore être proposé. Un référendum a été lancé contre la nouvelle loi. 
La contribution à la réduction des disparités économiques et sociales dans l’UE 
élargie témoigne de la volonté de la Suisse d’apparaître comme un partenaire fiable 
et de fonder sur des bases solides la coopération bilatérale qu’elle a choisie pour sa 
politique européenne. 
3.2 
Les caractéristiques essentielles de l’Union 
européenne 
3.2.1 
Le fonctionnement institutionnel 
3.2.1.1 
La vocation de l’Union européenne 
Fruit d’un processus d’une portée historique, l’UE est une organisation supranatio-
nale sui generis qui comprend aujourd’hui 25 Etats membres et qui est appelée à 
s’élargir encore. Avec ses 460 millions d’habitants, son niveau de vie élevé, ses 
connaissances et son savoir-faire, elle est devenue un acteur incontournable non 
seulement sur le continent européen, mais aussi sur la scène mondiale. Première 
puissance économique au monde devant les Etats-Unis et le Japon, elle est aussi un 
vecteur de paix et de promotion de la démocratie, des droits de l’homme et de la 
justice internationale, ainsi que le premier fournisseur d’aide au développement. De 
par son extension géographique, le renforcement de ses compétences et l’appro-
fondissement de ses politiques, elle est appelée à jouer un rôle toujours plus impor-
tant dans la vie des citoyens européens et dans la gestion des relations internationa-
les. 
Créée formellement en 1992 par le Traité de Maastricht, l’UE est le prolongement des 
CE fondées en 1951 et 1957, respectivement par les Traités de Paris (Communauté 
européenne du charbon et de l’acier ou CECA, dissoute en 2002) et de Rome (Com-
munauté économique européenne ou CEE, et Communauté européenne de l’énergie 
atomique ou Euratom). La création de ces Communautés résulte de la volonté de 
certains hommes politiques de l’époque de mettre un terme aux guerres fratricides qui 
ravagèrent le continent européen durant des siècles, et ce par le développement de 
conditions économiques de base communes, par l’instauration de structures suprana-
tionales et par le biais de réalisations concrètes créant une solidarité de fait entre les 
nations européennes. Leur idée était d’intégrer progressivement par le droit les Etats 
européens en instituant un partage des souverainetés nationales, d’abord à travers une 
gestion commune des ressources stratégiques que représentaient à l’époque le charbon 
et l’acier, puis par la voie d’une intégration économique et politique. Suite au rejet en 
1954 du projet de Communauté européenne de défense, c’est l’aspect économique qui 
fut le moteur de cette intégration, aboutissant en 1993 à la mise en place du marché 
intérieur. Celui-ci achevé, les chefs d’Etat et de gouvernement européens ont poussé à 
davantage d’intégration par l’introduction d’une monnaie unique et la création d’une 
union englobant les CE ainsi que des politiques intergouvernementales concernant la 
politique étrangère et de sécurité et une coopération dans les domaines de la justice et 
des affaires intérieures. Suite à la chute du Mur de Berlin et à l’effondrement du sys-

6498 
tème communiste, l’UE mit fin en 2004 à la division du continent en s’élargissant, au 
prix de gros efforts financiers, aux pays de l’Est et du Sud de l’Europe. 
Vouée à l’établissement de la paix entre les peuples et les Etats européens, chargée 
de promouvoir leur bien-être et garante de la stabilité en Europe, l’UE est une cons-
truction en constante évolution, comme en témoignent ses élargissements succes-
sifs89 et son développement institutionnel et juridique. Si ces avancées ne se font pas 
toujours sans heurts ni remise en question, elles n’en sont pas moins réelles, entraî-
nant le continent européen dans un ensemble toujours plus intégré et solidaire. 
3.2.1.2 
Les institutions en bref 
L’UE, instituée par le Traité de Maastricht, repose sur trois piliers: 
– 
la CE (anciennement Communauté économique européenne ou CEE) et 
Euratom, lesquelles sont dotées de la personnalité juridique; 
– 
la PESC; 
– 
la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures 
(JAI). 
Alors que le premier pilier est d’essence supranationale, les deux derniers fonction-
nent sur le mode de la coopération intergouvernementale. Bien que l’UE dispose 
d’un cadre institutionnel unique, les fonctions de ses institutions varient selon le 
pilier dans lequel elles exercent leurs activités. Les cinq institutions de l’UE sont les 
suivantes: 
– 
La Commission européenne. Gardienne des Traités, elle est chargée de pro-
mouvoir l’intérêt général européen. Elle dispose du monopole de l’initiative 
pour les domaines relevant du premier pilier. Elle contrôle le respect du droit 
communautaire et des arrêts de la CJCE. Elle est aussi un organe d’exécu-
tion dans la mesure où elle établit les mesures d’exécution de certaines dis-
positions et administre les moyens budgétaires destinés aux activités de la 
CE. La Commission agit en tant que collège et prend ses décisions à la majo-
rité simple. Elle est composée à ce jour d’autant de membres que l’UE 
compte d’Etats membres. Les Commissaires doivent tous être de nationalité 
différente et ils exercent leur fonction en pleine indépendance, dans l’intérêt 
général de la CE. Lorsque l’UE comptera 27 Etats membres, le nombre de 
Commissaires sera inférieur au nombre d’Etats membres90. La Commission 
ne comptera donc plus un national de chaque Etat membre. Les membres de 
la Commission seront alors choisis sur la base d’une rotation égalitaire. 
– 
Le Conseil de l’UE. Il représente les intérêts des Etats membres. Il se réunit 
en différentes formations (affaires générales et relations extérieures, agri-
culture, transports, etc.) et comprend les ministres de chaque Etat membre 
 
89 
Aux six membres originaires que sont la France, le Luxembourg, les Pays-Bas, 
la Belgique, l’Allemagne et l’Italie s’ajoutèrent en 1973 la Grande-Bretagne, le Danemark 
et l’Irlande, en 1981 la Grèce, en 1986 l’Espagne et le Portugal, en 1995 l’Autriche, la 
Suède et la Finlande, et en 2004 la Lettonie, la Lituanie, l’Estonie, la Pologne, la Hongrie, 
la République tchèque, la Slovaquie, la Slovénie, Malte et Chypre. 
90 
Art. 213 CE et Protocole sur l’élargissement de l’UE, annexé au Traité de Nice du 
26 février 2001.

6499 
compétents pour le domaine en question. Il est présidé à tour de rôle par 
chaque pays pour une durée de six mois. Il dispose de compétences législa-
tives et de décision. Quatre fois par an, il se réunit au niveau des chefs d’Etat 
et de gouvernement et prend alors le nom de Conseil européen. Cet organe 
informel fixe les grandes priorités de l’Union et lui donne les impulsions 
nécessaires à son fonctionnement. 
– 
Le Parlement européen. Il représente les intérêts des citoyens européens. Il 
est composé de 732 députés élus depuis 1979 au suffrage universel. Il a vu 
ses pouvoirs augmenter au fil des traités et accède dans certains domaines à 
une quasi-égalité avec le Conseil en tant que co-législateur. Il représente un 
élément central de la légitimité démocratique de l’UE. 
– 
La CJCE. Composée d’un juge par Etat membre, elle a pour mission 
d’assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application du droit 
communautaire. Elle est accompagnée d’un Tribunal de première instance 
compétent pour certaines procédures particulières. 
– 
La Cour des comptes. Composée également d’un représentant par Etat 
membre, elle est chargée d’assurer le contrôle des comptes et répond de la 
légalité et de la régularité de la gestion du budget. 
3.2.1.3 
Survol du droit communautaire et de ses instruments 
C’est principalement dans le premier pilier, c’est-à-dire essentiellement dans la CE, 
que se déroule l’activité législative communautaire. Les organes de la CE peuvent 
édicter des actes juridiques contraignants (cf. art. 249 TCE), à savoir principalement 
des règlements et des directives. Les règlements contiennent du droit directement 
applicable alors que les directives fixent un résultat que les Etats membres doivent 
atteindre par une transposition en droit national, mais ces derniers conservent une 
marge de manœuvre en ce qui concerne le choix des moyens. Le troisième pilier est 
également de plus en plus actif au niveau législatif (décisions-cadres, art. 34 TUE). 
Le choix de la forme de l’acte doit être guidé par l’approche «meilleure réglementa-
tion», au sens des principes de subsidiarité et de proportionnalité, importants au sein 
de l’UE91. 
Le droit communautaire prime le droit national. Tous les organes étatiques, quel que 
soit leur niveau, doivent respecter la primauté, dont il doit être tenu compte tant dans 
le domaine législatif que lors de la mise en œuvre et de l’application du droit. Les 
dispositions communautaires peuvent être d’effet direct et créer des droits et des 
 
91 
Une analyse établit que les règlements sont, d’un point de vue matériel, principalement 
utilisés en matière de politique agricole commune, de politique commerciale commune et 
de douanes. Il est avant tout fait usage des directives dans les domaines du marché inté-
rieur et de la politique agricole commune. De 1999 à 2004, les organes compétents ont 
adopté en moyenne annuelle 843 règlements et 103 directives. Les règlements sont dans 
la majeure partie des cas des règlements d’exécution de la Commission (en moyenne 
656). Le Conseil a adopté seul en moyenne 164 règlements, et 23 conjointement avec le 
Parlement. Aucune tendance significative – augmentation ou diminution du nombre 
d’actes juridiques adoptés durant la période sous revue – ne se dessine. Pour une vue 
d’ensemble de l’activité législative de l’UE pour la période 1994–2004, cf. Yearly statis-
tical survey of the legislation in the EU, Swedish Institute for European Policy Studies; 
www.sieps.se.

6500 
obligations. Sont d’effet direct les dispositions claires et précises qui ne nécessitent 
l’adoption d’aucune mesure supplémentaire pour leur mise en œuvre (par ex. règle-
ments). Cependant, une disposition d’une directive peut également être d’effet 
direct. Si nécessaire, en cas de doute, la CJCE détermine si une disposition déploie 
un effet direct. 
3.2.1.4 
Aperçu après Nice 
Les traités instituant la CE et l’UE ont successivement été modifiés et complétés. La 
dernière modification remonte à 2001 avec le Traité de Nice, qui est entré en vigueur 
le 1er février 2003. Cette modification devait créer les conditions institutionnelles 
nécessaires à l’adhésion des dix Etats membres d’Europe centrale et orientale, qui a 
eu lieu le 1er mai 2004. Les compétences des organes communautaires et le poids 
des voix au Conseil (cf. ch. 3.2.1.5) ont été nouvellement réglés. En outre, le traité 
prévoit une augmentation des cas dans lesquels la majorité qualifiée est requise, de 
même qu’une augmentation des possibilités de coopération renforcée. Dès le départ, 
le Traité de Nice a été critiqué et les modifications apportées ont été jugées trop 
modestes. De l’avis général, il apporte des solutions insatisfaisantes tant aux défis 
les plus urgents qu’à l’accompagnement du processus d’élargissement. Il a été 
reconnu de manière unanime qu’il convenait d’assurer d’une part le fonctionnement 
et le financement d’une Union qui continuera de se développer et d’autre part une 
plus grande proximité avec les citoyens, tout en tenant compte des différentes cultu-
res juridiques et des différents stades de développements économiques. Le Traité 
établissant une Constitution pour l’Europe (cf. ch. 3.2.1.7), qui a été adopté en 
décembre 2004, poursuivait également ces mêmes objectifs. Comme plusieurs fois 
par le passé, l’UE se trouve dans une phase de bouleversements. Elle aura besoin de 
temps pour expérimenter et mettre en œuvre des règles adaptées à la coopération 
politique (particulièrement eu égard à la composition et à la manière de fonctionner 
des organes). Bien que le processus de ratification de la Constitution soit bloqué, une 
Constitution pour l’Europe continue d’être évoquée comme l’un des ancrages possi-
bles de telles règles. 
3.2.1.5 
Le système de vote au Conseil 
Le Conseil adopte ses décisions selon trois modes: la majorité simple, l’unanimité 
ou la majorité qualifiée. 
De manière générale, les délibérations du Conseil sont acquises à la majorité simple 
(art. 205, al. 1, TCE), à savoir si la moitié des Etats membres plus un a donné son 
aval. Cette règle ne vaut toutefois pas lorsque les dispositions du TCE en disposent 
autrement, ce qui constitue la majorité des cas. Ainsi, le recours à la majorité simple 
est assez exceptionnel dans la pratique92. 
Dans de nombreux cas, les délibérations du Conseil sont acquises à l’unanimité 
(art. 205, al. 3, TCE): l’acte ne peut pas être adopté si un Etat vote contre, en revan-
che une abstention ne fait pas obstacle à son adoption. Cela vaut en particulier pour 
 
92 
Par ex. adoption de son règlement intérieur (art. 207, al. 3, TCE), de même que des statuts 
des comités prévus par le traité (art. 209 TCE).

6501 
les décisions adoptées dans le cadre des 2e et 3e piliers ainsi que dans les domaines 
de la fiscalité indirecte, du rapprochement des législations nationales, de la cohésion 
économique et sociale, de la sécurité sociale et de l’environnement. 
Le système de vote toutefois le plus utilisé est celui de la majorité qualifiée (art. 205, 
al. 2 et 4, TCE). Les délibérations du Conseil doivent recueillir au moins 232 des 
321 voix allouées aux Etats selon la répartition actuelle: Allemagne, France, 
Royaume-Uni et Italie 29, Espagne et Pologne 27, Pays-Bas 13, Belgique, Portugal, 
Grèce, République tchèque et Hongrie 12, Suède et Autriche 10, Danemark, Fin-
lande, Irlande, Slovaquie et Lituanie 7, Luxembourg, Lettonie, Estonie, Slovénie et 
Chypre 4, Malte 3. La minorité de blocage est donc de 90 voix. En outre, lorsque la 
décision est prise sur proposition de la Commission, la majorité des membres (au 
moins 13 Etats) doivent avoir voté en sa faveur, alors que dans les autres cas, au 
moins ⅔ des membres (au moins 17 Etats) doivent avoir voté favorablement. De 
plus, la majorité qualifiée doit représenter au moins 62 % de la population totale de 
l’UE. Le contrôle du respect de cette dernière condition n’est pas automatique et 
n’est effectué que sur demande d’un Etat. 
Au fil des élargissements successifs, l’influence des Etats lors des votes à la majorité 
qualifiée a varié. Les grands Etats ont perdu de leur influence en ce qui concerne le 
seuil tant de la majorité qualifiée, que de la minorité de blocage. Alors qu’en 1958 il 
suffisait à trois d’entre eux de voter en faveur d’un projet pour que les délibérations 
soient acquises à la majorité qualifiée, les grands Etats ont au cours du temps tou-
jours plus eu besoin du soutien des petits Etats. Actuellement, les six grands Etats 
doivent compter avec le soutien de 62 voix de petits Etats pour qu’une décision soit 
adoptée. Pour ce qui est de la minorité de blocage, deux grands Etats parvenaient à 
bloquer un projet en 1958, alors qu’aujourd’hui il est nécessaire que les quatre 
grands Etats s’allient pour arriver au même résultat. 
Pour ce qui est des petits Etats, une alliance entre eux n’a jamais permis d’atteindre 
le seuil de la majorité qualifiée. Ceux-ci ont de tout temps eu besoin du soutien de 
grands Etats (2 en 1958, 3 actuellement). Pour ce qui est de la minorité de blocage, 
ils ont en revanche gagné en influence étant donné que toujours plus de petits Etats 
ont adhéré à l’UE au cours des élargissements successifs. Ainsi, alors qu’en 1958 
une alliance entre les petits Etats ne permettait pas d’atteindre la minorité de blo-
cage, ces derniers disposent aujourd’hui de 151 voix, soit bien plus que ce qui est 
nécessaire pour bloquer une décision (90 voix). 
En conclusion, bien que le nombre de voix attribuées aux grands Etats soit resté 
constant entre janvier 1973 et mai 2004, force est de constater que l’influence 
directe des grands Etats pris tant individuellement que globalement s’est réduite 
dans la pratique, compte tenu de l’augmentation du nombre total de petits Etats dans 
l’UE. Alors que les grands Etats représentaient 70,6 % des membres de l’UE en 
1958, ils ne représentaient plus que 45,2 % en mai 2004. La répartition des voix en 
vigueur depuis le 1er novembre 2004 leur a permis d’augmenter quelque peu leur 
influence à 53 %. 
En ce qui concerne les petits Etats, le nombre de voix qui leur était attribué de jan-
vier 1973 à mai 2004 est également resté constant. Bien que leur influence indivi-
duelle ait été réduite au cours du temps, le groupe des petits Etats a gagné en poids 
dans la pratique étant donné qu’il est constitué de 19 des 25 Etats membres. Alors 
qu’ils représentaient 29,4 % des membres de l’UE en 1958, ce pourcentage est passé 
à 54,8 % en mai 2004. A l’exception des Pays-Bas dont le poids est resté le même

6502 
entre mai et novembre 2004, les autres petits Etats ont perdu de l’influence et partant 
l’influence du groupe même des petits Etats est passée de 54,8 % en mai 2004 à 
47 % en novembre 2004. 
Malgré l’augmentation des procédures soumises à la majorité qualifiée, l’expérience 
de ces dernières années démontre qu’une grande partie des décisions reste prise par 
consensus. Une évaluation des résultats de vote au sein du Conseil pour la période 
2000 à 2005 montre que cela a été le cas dans plus de 80 % des décisions pour 
lesquelles la règle de la majorité qualifiée était applicable93. 
3.2.1.6 
La codécision au Parlement 
Introduite en 1993, la procédure de codécision octroie au Parlement la qualité de 
co-législateur. Elle représente ainsi une composante importante de la légitimité 
démocratique de l’UE. Conjointement avec le Conseil, il est habilité à proposer des 
amendements aux propositions de la Commission et à exercer un droit de veto. Si 
l’une des deux institutions s’oppose à l’adoption de l’acte, celui-ci ne peut être 
adopté. Cette procédure a été progressivement étendue à la plupart des domaines 
dans lesquels des actes communautaires sont adoptés94. Les mesures de politique 
agricole commune et dans le domaine de la fiscalité, tout comme le 2e et le 3e piliers, 
ne sont pas soumis à la procédure de codécision, dont le déroulement est fixé à 
l’art. 251 TCE. 
Le Traité établissant une Constitution pour l’Europe propose d’étendre encore le 
champ d’application de la procédure de codécision. Il en fait la procédure législative 
ordinaire, tout en réservant des procédures législatives spéciales (adoption par le 
Parlement après consultation du Conseil, et vice versa). Seul le domaine de la politi-
que étrangère et de sécurité commune ne sera pas soumis à la codécision. 
3.2.1.7 
Le Traité établissant une Constitution pour l’Europe 
En l’an 2000, dans le sillage du Traité de Nice, le Conseil européen a décidé de 
lancer un processus en vue de réformer l’UE en profondeur afin de la rendre plus 
efficace, plus démocratique, plus fédérale, plus transparente et plus visible, tant sur 
la scène internationale qu’aux yeux des citoyens européens. Ce processus a abouti au 
Traité établissant une Constitution pour l’Europe95 (plus communément appelé traité 
constitutionnel ou Constitution européenne). 
 
93 
Sur la période 2000 à 2005, le Conseil a approuvé en moyenne annuelle 55 actes juridi-
ques à l’unanimité et 133 à la majorité qualifiée sur 188 procédures décisionnelles (actes 
juridiques adoptés de manière définitive). Sur 133 actes soumis à la majorité qualifiée, 
112 l’ont été par consensus, soit presque 85 %. La décision a été prise avec le vote négatif 
d’un ou plusieurs grands Etats membres dans 11 cas en moyenne (8 % des cas). La déci-
sion a été prise avec le vote négatif d’un ou plusieurs petits Etats membres dans 10 cas en 
moyenne (7,5 % des cas). La tendance est à la hausse. 
94 
Par exemple interdiction des discriminations basées sur la nationalité (art. 12 TCE), 
réalisation de la libre circulation des travailleurs (art. 40 TCE) et de la liberté 
d’établissement (art. 44 TCE), politique des transports (art. 71 TCE). 
95 
JO C 310 du 16.12.2004, p. 1.

6503 
Pour entrer en vigueur, le traité doit être ratifié par tous les Etats membres. A l’heure 
actuelle, il l’a été par plus de la moitié d’entre eux. Deux Etats, la France et les Pays-
Bas, l’ont toutefois rejeté par référendum. Le Conseil européen de juin 2005 a dès 
lors décidé d’instaurer une période de réflexion sur le traité et sur l’avenir de l’UE 
en général, laissant le soin à chaque Etat membre d’adapter si nécessaire son calen-
drier de ratification. Durant cette pause, le Parlement européen, la Commission, la 
présidence et les Etats membres de l’UE se sont engagés en faveur d’un dialogue à 
tous les niveaux sur l’avenir de l’UE et de sa Constitution. Les 15 et 16 juin 2006, le 
Conseil européen, après avoir fait le point sur les différentes initiatives entreprises 
jusqu’à là, a décidé de prolonger la période de réflexion. Il appartiendra à la prési-
dence allemande (1er semestre 2007) de présenter un rapport au Conseil européen de 
juin 2007, l’objectif étant de trouver une solution au plus tard à la fin de 2008, sous 
présidence française. En attendant, les gouvernements ont décidé de suivre 
l’approche proposée par la Commission dans son «Agenda pour le citoyen» présenté 
en mai 2006, lequel préconise, dans l’attente d’une solution à la crise constitution-
nelle, de poursuivre l’intégration en exploitant les possibilités offertes par les traités 
en vigueur. 
Le traité constitutionnel reprend la matière des traités antérieurs qu’il synthétise, 
simplifie et modifie tout en y ajoutant de nouvelles clauses. Les principales nou-
veautés contenues dans le traité sont notamment les suivantes: l’UE fusionne ses 
trois piliers et acquiert la personnalité juridique aux dépens de la CE qui disparaît en 
tant que telle; elle se dote d’un président désigné par les chefs d’Etat et de gouver-
nement pour une période de 2½ ans renouvelable une fois ainsi que d’un ministre 
des affaires étrangères (également vice-président de la Commission); la Commission 
conserve un Commissaire par Etat membre jusqu’en 2014, date à laquelle sa taille 
correspondra aux ⅔ des Etats membres selon le principe d’une rotation égalitaire; le 
Parlement européen est plafonné à 750 membres, avec un minimum et un maximum 
de 6, respectivement 96 sièges par Etat; la majorité qualifiée, nouvellement définie 
comme une double majorité de 55 % des Etats membres et de 65 % de la population 
totale de l’UE, est étendue à de nouveaux domaines; les procédures législatives et 
les instruments juridiques sont simplifiés et leur nombre réduit; la répartition des 
compétences entre l’UE et ses Etats membres est précisée et simplifiée et les parle-
ments nationaux voient leur rôle accru; la Charte des droits fondamentaux devient 
partie intégrante du traité et l’UE s’engage à adhérer à la Convention européenne des 
Droits de l’Homme; une initiative citoyenne est instituée qui permet à un million de 
citoyens d’inviter la Commission à présenter une proposition au Conseil; enfin, le 
traité contient une clause de solidarité qui prévoit la mobilisation des Etats membres 
en cas d’attaque terroriste ou de catastrophe ainsi qu’une clause de défense mutuelle, 
laquelle ne porte cependant pas préjudice à la politique de neutralité des Etats mem-
bres. 
3.2.1.8 
Futurs élargissements 
L’adhésion au 1er mai 2004 des dix Etats que sont l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, 
Malte, la Pologne, la Slovaquie, la Slovénie, la République tchèque, la Hongrie et 
Chypre à l’UE représente pour cette dernière son plus grand élargissement, portant 
le nombre de ses Etats membres à vingt-cinq. L’intégration dans l’UE de ces dix 
Etats principalement d’Europe centrale ou orientale, 15 ans seulement après la chute 
du Mur de Berlin, est historique. Cette étape marque en effet la fin de la partition de

6504 
l’Europe issue de la guerre froide. L’élargissement de l’Union revêt ainsi une impor-
tance majeure pour tous les Etats européens, membres ou non de l’UE. 
L’arrivée des nouveaux membres n’a pas mis un point final au processus d’élargis-
sement: il est prévu que la Bulgarie et la Roumanie adhèrent début 2007; des négo-
ciations en vue de l’adhésion de la Croatie et de la Turquie ont débuté le 3 octobre 
2005; le 16 décembre 2005, la Macédoine a reçu le statut d’Etat candidat à 
l’adhésion; quant aux autres Etats des Balkans occidentaux – Albanie, Bosnie-
Herzégovine, Serbie, Monténégro –, l’UE leur a ouvert la perspective de l’adhésion, 
une fois les critères remplis. 
En même temps, la poursuite du processus d’élargissement de l’UE est emprunt 
d’incertitudes et soulève de nombreuses questions. Une certaine réserve vis-à-vis 
d’une expansion de l’Union jugée trop rapide s’est manifestée ces derniers mois au 
sein des populations d’un grand nombre d’Etats membres. Des craintes sont formu-
lées quant à la capacité économique et institutionnelle de faire face à une nouvelle 
augmentation du nombre d’Etats. L’intégration de la Turquie agite les esprits en 
raison des conséquences qu’elle pourrait avoir pour l’UE. En outre, il n’est pas à 
exclure non plus que d’autres Etats voisins de l’UE puissent également revendiquer 
une adhésion. 
Dans ce contexte, l’UE souhaite mener un débat de fond sur ses élargissements 
futurs, lesquels obéiront à trois critères, à savoir la consolidation, la conditionnalité 
et la communication. Le premier critère signifie que la capacité de l’Union à intégrer 
de nouveaux membres doit être prise en considération, le deuxième que l’Etat candi-
dat doit remplir strictement l’ensemble des critères d’adhésion et le troisième que les 
citoyens européens doivent être mieux informés des raisons et des avantages de 
l’élargissement. 
3.2.2 
Les politiques de l’Union européenne 
3.2.2.1 
Introduction 
L’étendue des compétences attribuées aux institutions communautaires pour la 
conduite de leurs politiques peut varier considérablement de l’une à l’autre. Il y a en 
premier lieu des domaines où l’UE dispose d’une compétence exclusive. Ce cas 
prévaut pour un nombre limité de secteurs (politique commerciale commune, union 
douanière et politique monétaire notamment). Dans la grande majorité des domaines 
(par ex. marché intérieur, agriculture, transports, énergie, justice et affaires intérieu-
res), les compétences sont concurrentes: les Etats membres restent compétents aussi 
longtemps que la Communauté n’est pas intervenue par l’adoption d’un acte législa-
tif. Enfin, il existe des domaines dans lesquels la Communauté a pour seule mission 
de coordonner et d’encourager l’action des Etats membres. Dans ces secteurs 
(emploi, éducation, culture et santé publique notamment), l’action communautaire 
est complémentaire de celle des Etats membres et ne peut se substituer à cette der-
nière. Les Etats membres gardent donc leur pleine liberté d’action.

6505 
3.2.2.2 
Marché intérieur 
3.2.2.2.1 
Introduction 
Le principe de la création d’un marché intérieur (également dénommé marché uni-
que) est inscrit dans le Traité de Rome (1957). Sa réalisation s’est faite par étapes 
par l’abolition progressive des taxes douanières (années 60), l’élimination des obsta-
cles techniques au commerce (années 70) et la suppression de toute forme d’entrave 
à la circulation des marchandises, personnes, services et capitaux. Il aura fallu 
35 ans pour réaliser le marché unique (1993) et de nombreux actes législatifs sont 
adoptés aujourd’hui encore pour parfaire son fonctionnement. Le but final du mar-
ché unique est de concourir à la prospérité des Européens, à la mobilité des travail-
leurs et à la compétitivité européenne. 
3.2.2.2.2 
Libre circulation des marchandises 
La libre circulation des marchandises a pour but de garantir des échanges sans 
entraves au sein du marché intérieur de l’UE. Tout producteur doit avoir la possibili-
té d’écouler les produits qu’il a légalement fabriqués dans un Etat membre, dans les 
autres Etats membres. Les consommateurs doivent également pouvoir bénéficier 
d’offres transfrontalières. 
Le traité CE établit deux voies pour atteindre cet objectif. Il interdit d’une part les 
règles ou mesures nationales qui, en raison de leur effet restrictif sur le commerce, 
sont considérées comme incompatibles avec la libre circulation des marchandises 
(interdiction des droits de douane et des restrictions quantitatives, art. 25 ss TCE). 
D’autre part, la Communauté est compétente pour supprimer et prévenir les obsta-
cles au commerce dont l’origine réside dans l’existence de différentes prescriptions 
nationales, juridiques ou administratives. Elle exerce cette compétence en harmoni-
sant les règles techniques («domaine harmonisé»), conformément à l’art. 95 TCE. 
Cet article constitue la base légale notamment du système d’enregistrement, 
d’évaluation et d’autorisation des substances chimiques (REACH96) et de l’Agence 
européenne des produits chimiques (ECHA). Le système REACH couvre des 
aspects du marché intérieur, de la protection de la santé, des consommateurs et de 
l’environnement. Les quelque 40 actes juridiques réglant ces domaines seront rem-
placés par le règlement REACH. 
Le principe de l’équivalence des législations des Etats membres (dans le «domaine 
non harmonisé») est applicable aux produits pour lesquels aucune réglementation 
communautaire n’a été adoptée. Ce principe, établi par la CJCE dans l’arrêt «Cassis 
de Dijon» prévoit que tout produit légalement fabriqué et commercialisé dans un 
Etat membre doit être en principe admis sur le marché des autres Etats membres. Les 
exceptions sont uniquement acceptées sous certaines conditions (protection 
d’exigences impératives comme par ex. l’ordre public, la sécurité, la santé, la loyau-
té dans les transactions commerciales). 
 
96 
Registration, Evaluation and Authorisation of CHemicals.

6506 
3.2.2.2.3 
Libre circulation des personnes 
3.2.2.2.3.1 
Citoyenneté et circulation des personnes 
La notion de citoyenneté européenne (art. 17 ss TCE) introduite par le Traité de 
Maastricht (1992) vient compléter celle de libre circulation des personnes. Tout 
citoyen de l’UE, c’est-à-dire toute personne ayant la nationalité d’un Etat membre, a 
le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres aux 
conditions prévues dans le traité et le droit dérivé. Les dispositions concernant la 
libre circulation sont remplacées par la nouvelle directive 2004/38/CE97 qui régle-
mente le droit en la matière, à l’exception du règlement 1612/6898 sur la libre circu-
lation des travailleurs, dont seules les dispositions relatives au regroupement familial 
sont remplacées. Cette directive rassemble dans un seul texte législatif le domaine 
du droit d’entrée et de séjour des citoyens de l’UE et des membres de leur famille, 
qui était régi par neuf actes distincts. Elle facilite l’exercice du droit à la libre circu-
lation et au séjour en réduisant les formalités administratives, redéfinit le statut des 
membres de la famille, crée un droit de séjour permanent après cinq ans de séjour et 
circonscrit la possibilité de refuser ou de mettre fin au séjour. Le délai de transposi-
tion est échu au 30 avril 2006. 
Avec l’entrée en vigueur de cette nouvelle directive, le séjour des citoyens de l’UE 
dans un autre Etat membre reste soumis à certaines conditions: ils doivent soit 
exercer une activité économique, soit disposer de ressources suffisantes et d’une 
assurance maladie, soit suivre des études ou une formation professionnelle. La carte 
de séjour est supprimée pour les citoyens de l’Union. En outre, tout citoyen de l’UE 
acquiert le droit de séjour permanent dans l’Etat membre d’accueil après y avoir 
légalement résidé durant une période ininterrompue de cinq ans. 
Au titre du regroupement familial, la définition des membres de la famille s’est 
élargie et comprend aussi le partenaire enregistré si la législation de l’Etat membre 
d’accueil considère le partenariat enregistré comme équivalent à un mariage. Les 
membres de la famille qui n’ont pas la nationalité d’un Etat membre reçoivent un 
traitement préférentiel. 
D’autres droits découlent également de la citoyenneté européenne (droit de vote et 
d’éligibilité aux élections municipales de l’Etat membre de résidence et aux élec-
tions du Parlement européen, protection diplomatique et consulaire, droit de pétition 
devant le Parlement, accès au médiateur). 
3.2.2.2.3.2 
Sécurité sociale 
Le domaine de la sécurité sociale est de la compétence des Etats membres. L’UE 
joue toutefois un rôle de coordination en la matière afin d’assurer la couverture des 
citoyens européens dans le cadre de la libre circulation des personnes. Le règlement 
CEE 1408/7199 qui établit cette coordination sera remplacé au plus tôt en 2008 par le 
nouveau règlement CE 883/2004100, lequel codifie l’ensemble des règles de coordi-
nation, les simplifie et comble certaines lacunes. Ce dernier couvre également les 
 
97 
JO L 158 du 30.4.2004, p. 77 
98 
JO L 257 du 19.10.1968, p. 2 
99 
JO L 149 du 5.7.1971, p. 2 
100 JO L 166 du 30.4.2004, p. 1

6507 
non-actifs, englobe les régimes de pré-retraite et renforce les règles de coordination 
en matière d’assurance-chômage. Il sera accompagné d’un nouveau règlement 
d’exécution. 
3.2.2.2.3.3 
Reconnaissance des diplômes 
Afin de faciliter la libre circulation des personnes et de renforcer la flexibilité sur le 
marché du travail, la Communauté a mis en place un système de reconnaissance des 
qualifications professionnelles qui permet au bénéficiaire d’accéder, dans l’Etat 
membre d’accueil, à la profession réglementée pour laquelle il est qualifié et de 
l’exercer dans les mêmes conditions que les nationaux. La directive 2005/36/CE101 a 
consolidé dans un seul acte législatif une matière jusqu’alors éparpillée en quinze 
actes distincts. La nouvelle réglementation libéralise encore la prestation des servi-
ces, augmente l’automaticité de la reconnaissance des qualifications, et simplifie les 
procédures administratives. 
3.2.2.2.4 
Libre circulation des services 
La liberté d’établissement et la liberté de prestation transfrontalière de services sont 
considérées dans l’UE comme deux libertés fondamentales, essentielles au bon 
fonctionnement effectif du marché intérieur (art. 43 ss TCE). Le principe de la 
liberté d’établissement permet à un opérateur économique de mener une activité de 
manière stable et continue dans un ou plusieurs Etats membres. Le principe de la 
libre prestation de services permet à un opérateur économique fournissant ses servi-
ces dans un Etat membre d’offrir ses services de manière temporaire dans un autre 
Etat membre, sans devoir y être établi. 
Ces deux libertés étant dans les faits entravées par un certain nombre d’obstacles, la 
Commission a présenté en 2004 un important projet de directive-cadre sur les servi-
ces (directive dite «Bolkestein») dans le marché intérieur. D’une part, il s’agissait de 
favoriser la liberté d’établissement par la création de «guichets uniques» et par 
l’élimination d’exigences jugées superflues (telles que l’examen du besoin économi-
que). D’autre part, le projet entendait faciliter l’offre de services au-delà des frontiè-
res sur la base du principe du pays d’origine. Ce principe est fondé sur la reconnais-
sance mutuelle et la confiance des Etats membres selon lesquels les prestataires de 
services des autres Etats membres sont supervisés de manière adéquate dans leur 
pays d’origine. 
Le projet de la Commission a toutefois suscité la controverse au sein du Conseil des 
ministres et du Parlement européen, notamment quant à ses implications sociales. En 
février 2006, le Parlement a ainsi complètement remanié le projet de directive en 
première lecture. Si l’objectif initial d’éliminer les entraves à la libre circulation des 
services tout en assurant le respect des droits sociaux des travailleurs régis par les 
dispositions nationales n’a pas changé, le principe moteur de la directive, soit la règle 
du pays d’origine, a été supprimé. A sa place, une clause de libre circulation des servi-
ces met les Etats membres dans l’obligation de respecter le droit du prestataire de 
fournir des services et de lui garantir le libre accès à l’activité de services ainsi que son 
 
101 JO L 255 du 30.9.2005, p. 22

6508 
libre exercice sur son territoire. Cette garantie est renforcée par l’interdiction de nom-
breux obstacles à la libre circulation des services. Pour ce qui concerne l’établissement 
dans un autre pays membre, la législation applicable est bien celle du pays d’accueil. 
Le guichet unique est maintenu, mais ses compétences ont été élargies. De manière 
générale, le champ d’application de la directive a été restreint et certains services ont 
été exclus, comme les services sociaux. 
La Commission a largement tenu compte des objections et elle a proposé un texte 
révisé en avril 2006. Les Etats membres de l’UE sont parvenus fin mai 2006 à un 
accord politique sur le projet révisé de directive relative à la libéralisation transfron-
talière des prestations de service à l’intérieur de l’UE. Les ministres de l’UE ont 
pour l’essentiel entériné un compromis que le Parlement européen avait trouvé en 
première lecture et qui affaiblit fortement la proposition initiale de la Commission. 
A l’heure actuelle, le Parlement est saisi en 2e lecture. 
3.2.2.2.5 
Libre circulation des capitaux 
La libre circulation des capitaux est une prémisse indispensable à l’accomplissement 
du marché unique et à la réalisation de l’union monétaire (art. 56 ss TCE). Elle vise 
l’allocation optimale de l’épargne aux activités économiques. Les dernières restric-
tions à la libre circulation des capitaux ont été éliminées dans le cadre de la première 
étape de l’union économique et monétaire (début des années 90). Ce principe 
s’applique autant aux transactions entre Etats membres qu’aux transactions entre 
Etats membres et pays tiers. Certaines exceptions quant à son application peuvent 
subsister notamment dans les domaines de la fiscalité ou de la surveillance pruden-
tielle, pour autant qu’elles ne soient pas discriminatoires. 
3.2.2.3 
Politiques communes 
3.2.2.3.1 
Union monétaire et euro 
L’union monétaire est la conséquence logique de l’achèvement du marché intérieur 
selon la formule consacrée «à marché unique, monnaie unique». Elle est une étape 
importante de la construction européenne. A l’exception du Royaume-Uni, du 
Danemark et de la Suède, tous les anciens Etats membres font partie de l’union 
monétaire. Cette zone a vocation à s’étendre à tous les Etats de l’UE. Selon la déci-
sion du Conseil européen du 16 juin 2006, la Slovénie est admise dans la zone euro à 
partir du 1er janvier 2007. 
Les Etats ayant déjà adopté l’euro ont vu leur compétence en matière de politique 
monétaire transférée à la Banque centrale européenne (BCE) depuis 1999. Le Pacte 
de stabilité et de croissance fait partie intégrante de l’union monétaire. Dans le cadre 
de ce pacte, les Etats membres s’engagent à mener une politique budgétaire durable, 
en évitant notamment les déficits excessifs et en visant un budget équilibré, voire 
excédentaire. Les déficits publics ne devraient pas dépasser 3 % du PIB et la dette 
publique 60 % du PIB. Pour faire face aux situations économiques exceptionnelles et 
temporaires, les Etats membres disposent depuis 2005 d’une plus grande marge de 
manœuvre pour corriger leurs déficits excessifs.

6509 
3.2.2.3.2 
Politique économique 
Contrairement à la politique monétaire qui a été «communautarisée» pour les pays 
de la zone euro, les Etats membres restent responsables des autres volets de leur 
politique économique. Ils sont toutefois tenus de considérer cette dernière comme un 
domaine d’intérêt commun et de la coordonner avec celles des autres Etats membres. 
Le maillon central de cette coordination est constitué par les «grandes orientations 
des politiques économiques» (GOPE) qui contiennent des recommandations pour la 
politique économique de la Communauté et des Etats membres. 
Devant la nécessité de procéder à des réformes économiques profondes, le Conseil 
européen de mars 2000 a lancé la Stratégie de Lisbonne, censée apporter un renou-
veau économique, social et environnemental dans l’UE. Les résultats modestes ont 
incité le Conseil européen de mars 2005 à relancer cette stratégie en la recentrant sur 
la croissance et l’emploi en Europe. 
Afin de mettre en œuvre la Stratégie de Lisbonne, l’UE a adopté un ensemble de 
«lignes directrices intégrées» pour la croissance et l’emploi. Celles-ci rassemblent 
les GOPE et les «lignes directrices pour l’emploi» en un texte unique, cohérent et 
simplifié, afin de renforcer la cohérence globale et d’apporter une vision stratégique 
claire des enjeux européens dans les domaines macroéconomiques, microéconomi-
ques et de l’emploi. C’est sur cette base que les Etats membres ont présenté fin 2005 
des «programmes nationaux de réforme» répondant à leurs besoins et à leur situation 
spécifique. Par le biais de ces programmes, les Etats membres sont appelés à prendre 
davantage de responsabilités dans la mise en œuvre de la Stratégie de Lisbonne. 
Dans ce contexte, l’UE a par ailleurs défini un cadre politique visant à rendre plus 
compétitive l’industrie manufacturière européenne. 
3.2.2.3.3 
Politique de concurrence 
Pour que le marché unique fonctionne et que les intérêts nationaux n’interfèrent pas 
dans le jeu des mécanismes du marché, il est indispensable de mettre en place un 
certain nombre de règles de concurrence (art. 81 ss TCE). Celles-ci reposent sur 
l’interdiction des cartels, l’interdiction d’abuser d’une position dominante et le 
contrôle des fusions. En 2004, une importante réforme a été mise en œuvre afin de 
restituer aux autorités nationales de larges compétences dans ce domaine, de mieux 
responsabiliser les acteurs économiques et de permettre ainsi à la Commission de se 
concentrer sur la poursuite des infractions graves. La Commission entend mainte-
nant mettre l’accent sur la réforme de l’encadrement des aides d’Etat qui, selon elle, 
doivent être mieux ciblées et moins nombreuses. 
3.2.2.3.4 
Politique des transports 
3.2.2.3.4.1 
Transports terrestres 
Les transports font l’objet d’une politique commune de la Communauté (art. 154 ss 
TCE). Dans son livre blanc de 2001 sur la politique européenne des transports, l’UE 
s’est fixé comme objectif d’ici 2010 de réorienter la politique des transports sur la 
demande et les besoins des utilisateurs. Alors que le transport de marchandises 
devrait progresser de 38 % et celui de personnes de 24 %, elle entend soutenir le

6510 
transport par rail, écologiquement plus intéressant, au détriment du transport par 
route, plus concurrentiel. Elle désire de plus encourager les transports maritime et 
fluvial ainsi que le transport intermodal. Avec l’extension du réseau transeuropéen 
de transport (TEN), elle met l’accent sur la sécurité, l’efficacité et la qualité du 
transporteur. Celle-ci doit en particulier être améliorée par une meilleure répercus-
sion des coûts sur les utilisateurs. 
L’évolution de la situation de l’UE (élargissement, faible croissance économique, 
niveau élevé du prix du pétrole) est prise en compte dans la planification d’un sys-
tème de transport européen durable, de même que la compatibilité de ce système 
avec la protection de l’environnement. Les deuxième et troisième paquets ferroviai-
res du transport par rail ont ouvert davantage le marché en Europe. Dans le domaine 
du transport par route, l’harmonisation des péages et des taxes kilométriques (Euro-
vignette) des différents Etats pour le trafic routier lourd se concrétise après de lon-
gues discussions. 
3.2.2.3.4.2 
Transport aérien 
De tous les moyens de transport, le transport aérien a connu la croissance la plus 
importante ces vingt dernières années. Après la crise profonde qui a suivi le 
11 septembre 2001, l’essor se poursuit et se heurte à la capacité des aéroports et à la 
surcharge du contrôle aérien. La création d’un «ciel unique européen» («Single 
European Sky») est donc un but prioritaire de l’UE. L’Agence européenne de la 
sécurité aérienne (AESA) est l’autorité européenne indépendante de sécurité et de 
surveillance de l’aviation civile. 
Les nouvelles règles concernant les services, les droits des passagers en cas de retard 
et le niveau élevé des standards de sécurité améliorent sans cesse la qualité du trans-
port aérien. L’augmentation de la capacité des aéroports, rendue nécessaire avant 
tout par l’élargissement de l’UE, est complétée par des mesures visant à diminuer les 
émissions sonores et la pollution de l’environnement provoquées par les avions. 
3.2.2.3.5 
Politique agricole commune 
La politique agricole commune (PAC) répond à trois principes généraux: le marché 
unique (libre circulation des marchandises dans l’UE), le traitement tarifaire préfé-
rentiel pour les produits communautaires, couplé à une politique commerciale com-
mune (priorité à la commercialisation des produits de l’UE et droits de douane sur 
les importations) et la solidarité financière (art. 33 TCE ss). Les mesures de la PAC 
sont regroupées dans deux piliers: le premier englobe l’organisation commune des 
marchés et le soutien à la production; le second l’encouragement du développement 
durable de l’espace rural. 
La première réforme en profondeur, en 1992 (réforme Mac Sharry), a surtout permis 
de maîtriser les coûts. La deuxième (réforme Fischler) vise depuis 2003 à mieux 
répondre aux exigences des consommateurs qui souhaitent que la PAC mette davan-
tage l’accent sur la production respectueuse de l’environnement, la sécurité alimen-
taire et la proximité. De nouvelles mesures ont été prises pour la période 2007 à 
2013. Elles prévoient l’octroi de paiements directs indépendamment du 1er pilier de 
la PAC, c’est-à-dire de subventions versées de manière forfaitaire par exploitation

6511 
ou en fonction de la surface exploitée (et non pas en fonction de la denrée ou des 
volumes produits) et posent des conditions à l’octroi de ces subventions, en particu-
lier des standards minimaux en ce qui concerne l’environnement, la sécurité des 
aliments, la santé des animaux et des plantes, le bien-être des animaux et la sécurité 
au travail (cross-compliance). Les paiements directs aux grandes exploitations sont 
réduits (modulation), ce qui permet de dégager des moyens supplémentaires en 
faveur du développement rural (2e pilier). Les Etats membres peuvent d’ailleurs 
affecter au 2e pilier 20 % au plus des montants du 1er. Les mesures portent enfin sur 
diverses adaptations dans la politique de soutien des marchés, notamment au travers 
de réductions de prix asymétriques dans le secteur du lait102. 
Un examen de la PAC mise en œuvre depuis 2003, sous l’angle des politiques 
agricole et budgétaire, est prévu en 2008. Il ne faut toutefois pas s’attendre à un 
changement fondamental de l’actuelle politique de l’UE en matière agricole. Ceci 
dit, la mise en œuvre de l’actuel cycle de négociation OMC va conduire également 
dans l’UE à une réduction considérable de la protection tarifaire, à la suppression de 
toutes les subventions à l’exportation, ainsi qu’à une nouvelle restructuration des 
mesures de soutien du marché (interventionnisme). Une baisse des moyens disponi-
bles pour la PAC est aussi possible, dès 2013. 
3.2.2.4 
Autres politiques 
3.2.2.4.1 
Politique de l’emploi et politique sociale 
D’abord centrée sur le marché de l’emploi (par ex. santé et sécurité au travail, pro-
tection et sécurité sociale), l’action sociale de la CE s’est, depuis le Traité de Maas-
tricht (1992) élargie (art. 136 ss TCE). Parmi ses objectifs principaux figurent 
l’amélioration des conditions de vie et de travail, l’approfondissement du dialogue 
social entre employés et employeurs, la promotion de l’égalité des chances entre 
hommes et femmes, de même que la lutte contre toute forme d’exclusion sociale. 
Pour atteindre ces buts, l’UE agit principalement sur trois axes. Elle peut, dans le 
cadre de la législation européenne, fixer des standards minimaux tout en donnant 
aux Etats membres le choix des instruments pour leur réalisation. Elle s’engage en 
faveur de la coordination des systèmes sociaux nationaux et des politiques dans le 
domaine de l’emploi. Enfin, l’UE soutient des agences, des programmes et des 
initiatives (en particulier par des financements émanant des fonds structurels euro-
péens). Les priorités de l’Agenda social 2005 à 2010 sont le plein emploi et l’égalité 
des chances. 
3.2.2.4.2 
Protection des consommateurs 
La protection des consommateurs (art. 153 TCE) complète les règles du marché 
intérieur. Des mesures de protection strictes existent en particulier pour les biens de 
consommation, alors qu’il n’y pas de cadre général pour les prestations de service. 
Des travaux législatifs sont entrepris dans le secteur du crédit à la consommation et 
des autres formes de paiement sans argent liquide. La protection des consommateurs 
 
102 Le prix d’intervention pour le beurre est réduit de 25 % en 2006; celui pour le lait en 
poudre l’a été de 15 % en 2005.

6512 
est également cruciale dans le domaine de la santé, en particulier en ce qui concerne 
les denrées alimentaires. Des systèmes d’alerte précoce permettent aux Etats mem-
bres d’échanger des informations sur les abus, sur les denrées alimentaires présen-
tant des risques pour la santé et sur d’autres produits dangereux. En réponse aux 
crises de l’ESB et de la dioxine, l’UE a élaboré dès 2002 un règlement sur la législa-
tion alimentaire, instituant la nouvelle Autorité européenne de sécurité des aliments 
(EFSA). Les principes généraux tels que la traçabilité des organismes génétiquement 
modifiés (OGM) et des denrées alimentaires pouvant contenir des OGM, les princi-
pes de précaution, de responsabilité et la gestion des crises, de même que la notion 
de «denrées alimentaires» ont été définis. Le domaine des denrées alimentaires est 
réglé avant tout de manière horizontale (étiquetage, hygiène, additifs, autorisation 
des OGM). 
3.2.2.4.3 
Protection de l’environnement 
La politique de l’UE dans le domaine de l’environnement remonte aux années 80. 
Elle s’est progressivement développée et, depuis le Traité d’Amsterdam (1997), il 
doit en être tenu compte dans le cadre de toutes les politiques et mesures de l’UE 
(art. 174 ss TCE). La poursuite d’une croissance économique respectueuse de l’envi-
ronnement et équitable suppose une législation environnementale cohérente et coor-
donnée au niveau communautaire. Les données et comparaisons nécessaires à cet 
effet sont fournies par l’Agence européenne pour l’environnement. Celle-ci surveille 
également l’état de l’environnement et attire l’attention sur les problèmes suscepti-
bles de se poser. La politique de l’environnement de l’Union se fonde sur des pro-
grammes d’action fixant des buts, des principes et des priorités. Le 6e programme 
d’action couvre les années 2002 à 2012 et vise une planification à long terme dans 
les domaines prioritaires que sont le climat, la nature et la biodiversité, l’envi-
ronnement et la santé, les ressources naturelles et les déchets. Les Etats membres 
peuvent appliquer des normes environnementales plus strictes que les standards 
minimaux prescrits par l’UE dans la mesure où elles ne provoquent aucune distor-
sion de concurrence. 
3.2.2.4.4 
Développement durable 
Dans l’UE, le développement durable est au centre de différents processus politi-
ques. Par le lancement du processus de Cardiff, le Conseil européen de juin 1998 a 
établi, entre autres, le principe de l’intégration des aspects environnementaux dans 
les autres politiques. Avec le processus de Lisbonne, il a défini en 2000 les objectifs 
stratégiques dans les domaines de l’emploi, des réformes économiques et de la 
cohésion sociale. Afin de conférer à ces processus plus de cohérence et de continui-
té, le Conseil européen a adopté en 2002, dans la perspective du Sommet mondial du 
développement durable de Johannesbourg, une stratégie de développement durable à 
plus long terme portant principalement sur le changement climatique et les émis-
sions de gaz à effet de serre, la santé publique, la pauvreté et l’exclusion sociale, le 
vieillissement de la population, la préservation de la biodiversité et des ressources 
naturelles, la mobilité et le développement territorial. Cette stratégie sera réactuali-
sée en 2006. La perspective du développement dans la lutte contre la pauvreté dans 
le Sud, qui est encore traitée séparément, sera intégrée. Presque tous les Etats

6513 
membres de l’UE ont élaboré des stratégies de développement durable qu’il n’est 
pas question d’harmoniser ou de standardiser à l’échelle de l’UE. La Commission 
encourage cependant activement l’échange d’informations et d’expériences afin de 
contribuer à l’amélioration des stratégies. 
3.2.2.4.5 
Politique fiscale 
Les compétences de l’UE en matière fiscale sont limitées. Il n’existe pas d’impôt 
européen et le Conseil ne peut adopter des mesures fiscales qu’à l’unanimité. L’UE 
se préoccupe essentiellement d’harmoniser la fiscalité indirecte (sur les produits et 
les transactions) pour assurer l’établissement et le fonctionnement du marché inté-
rieur. Ceci dit, harmonisation ne veut pas dire unification: les taux de TVA ne sont 
pas identiques dans toute l’UE, les Etats membres doivent appliquer un taux normal 
minimum de 15 %. Certaines activités économiques bénéficient toutefois d’un taux 
réduit, lequel doit s’élever au minimum à 5 %. 
Au niveau communautaire, le débat sur la fiscalité indirecte évolue actuellement 
dans deux directions: l’affirmation du principe de la taxation au lieu de consomma-
tion et la simplification des obligations des opérateurs (guichet unique). Bien que 
l’harmonisation de la fiscalité directe ne soit pas inscrite dans le traité CE, diverses 
mesures ont été adoptées après plusieurs années de négociations en vue d’améliorer 
le fonctionnement du marché unique. Dans ce contexte, il convient de mentionner 
les mesures communautaires prises pour lutter contre la concurrence fiscale domma-
geable: 
a. 
un code de conduite relatif à la fiscalité des entreprises103; 
b. 
la directive 2003/49/CE104 (directive «intérêts et redevances») visant à sup-
primer les retenues à la source pour les paiements d’intérêts et de redevances 
entre entreprises associées de différents Etats membres; 
c. 
la directive 2003/48/CE105 sur la fiscalité de l’épargne mettant en place un 
échange d’informations entre autorités fiscales ou une retenue à la source sur 
les revenus de certains produits de l’épargne détenus. 
En plus de ces mesures fiscales, d’autres efforts en vue d’une harmonisation de la 
politique fiscale européenne en regard avec l’imposition des entreprises méritent 
d’être mentionnés, comme la directive 90/435/CEE106 dite «mère-fille» ou la direc-
tive 90/434/CEE107 sur les fusions. La Commission européenne réfléchit à une 
assiette commune d’impôt sur les sociétés pour l’ensemble des activités d’une entre-
prise. Enfin, la CJCE, à travers l’application du principe de non-discrimination, 
intervient de plus en plus fréquemment dans les législations fiscales nationales ou 
dans les accords de double imposition conclus entre Etats membres. 
 
103 JO C 2 du 6.1.1998, p. 2 
104 JO L 157 du 26.6.2003, p. 49 
105 JO L 157 du 26.6.2003, p. 38 
106 JO L 225 du 20.8.1990, p. 6 
107 JO L 225 du 20.8.1990, p. 1

6514 
3.2.2.4.6 
Politique des marchés financiers 
Les mesures concernant la politique des marchés financiers sont une pièce maîtresse 
du marché unique, visant à assurer l’allocation optimale de l’épargne, encadrée par 
des règles prudentielles adaptées aux risques. Afin d’améliorer l’intégration et la 
compétitivité des marchés financiers, l’UE a lancé en 1999 un plan d’action ambi-
tieux. Ce dernier a permis l’adoption d’une quarantaine de mesures en cinq ans. Il 
s’agit notamment de directives concernant les marchés d’instruments financiers, les 
offres publiques d’achat (OPA), l’information financière, la mise en œuvre de 
l’accord «Bâle II» sur l’adéquation des fonds propres, les fusions transfrontalières de 
sociétés de capitaux ou la réassurance. Des progrès considérables ont également été 
accomplis dans les secteurs du gouvernement d’entreprise et du droit des sociétés, de 
la comptabilité et de l’audit. 
A l’avenir, la Commission européenne entend mettre l’accent sur la mise en œuvre 
et la consolidation des règles dans ce secteur (banque, assurance, valeurs mobilières 
et gestion d’actifs), sur le renforcement de la coopération et de la convergence en 
matière de surveillance et sur l’élimination des derniers obstacles importants. Elle ne 
prévoit pas de nouvelles mesures législatives. La Commission européenne mettra 
davantage l’accent sur le marché de détail des services financiers. 
3.2.2.4.7 
Recherche 
L’UE soutient la recherche par des programmes-cadres toujours plus ambitieux et 
coûteux (art. 163 ss TCE). Ceux-ci ne représentent toutefois pas plus de 5 % des 
dépenses publiques européennes en faveur de la recherche. Leur but est de renforcer 
l’espace de recherche européen par la mise en réseau des chercheurs. Les Etats 
membres sont également invités à collaborer dans le cadre de leurs programmes 
nationaux de soutien. La recherche de pointe devrait être soutenue dès 2007 par un 
Conseil européen de la recherche. 
La recherche est l’un des éléments-clés de la stratégie de Lisbonne en faveur de la 
croissance en Europe. Les Etats membres livrent à la Commission des rapports 
détaillant l’évolution des stratégies qu’ils mettent en place. Ils exposent de quelle 
manière ils entendent atteindre l’objectif fixé pour 2010: il s’agira en effet d’investir 
3 % du PIB dans la recherche (2003 dans l’UE: 1,93 %; 2004 en Suisse: 2,94 %). 
3.2.2.4.8 
Autres infrastructures 
(télécommunications, énergie, poste) 
Télécommunications 
L’UE considère que la société de l’information et des technologies de l’information 
et de la communication (TIC) est un secteur très prometteur. Elle a lancé l’année 
passée l’initiative i2010 dont le but est d’encourager la croissance et l’emploi dans la 
société de l’information et l’industrie des médias. L’initiative i2010 repose sur trois 
piliers. La déréglementation et la libéralisation de ces dernières années appellent la 
création d’un marché intérieur plus ouvert et plus concurrentiel pour les services de 
ce secteur. Les investissements communautaires dans les domaine des TIC doivent

6515 
augmenter. L’accès à la société de l’information et son exploitation doivent être 
encouragés (e-accessibility). 
Energie 
En novembre 2000, la Commission a mis en évidence dans un livre vert les faibles-
ses structurelles de l’approvisionnement énergétique de l’UE et esquissé une straté-
gie de politique énergétique à long terme. En mars 2002, le Conseil européen a 
décidé de poursuivre l’achèvement du marché intérieur de l’énergie et d’ouvrir les 
marchés par étapes. Le livre vert sur l’efficacité énergétique expose comment 20 % 
de l’énergie consommée peut être économisé d’ici 2020 de façon rentable grâce à 
des changements de comportement et à l’utilisation de technologies efficaces. Le 
dialogue avec les pays producteurs sera déterminant dans ce cadre. La promotion des 
énergies renouvelables constituera à l’avenir un élément important de la politique 
énergétique. 
Poste 
La Commission a publié le 11 juin 1992 un livre vert sur le développement du 
marché unique pour les services postaux. Ce livre vert préconisait la création d’un 
service universel qui couvre l’ensemble du territoire, accessible à tous, à un prix 
abordable et de bonne qualité. La directive 97/67/CE du 15 décembre 1997108 a 
repris les principaux points du livre vert, notamment la notion de service universel et 
en définissant un droit exclusif réservé aux administrations postales nationales de 
350g. L’UE considère que l’objectif fondamental, de préserver durablement un 
service universel de qualité, passe par la garantie d’un haut degré d’efficacité qui 
sera lui-même atteint par une ouverture progressive et maîtrisée du marché. C’est 
dans ce contexte que la directive 2002/39/CE du 10 juin 2002109 a poursuivi 
l’ouverture du marché en 2003, puis en 2006, en réduisant à 100 g puis à 50 g la 
limite de poids applicable aux services réservés aux administrations postales. Par 
ailleurs, un projet de directive confirmera, le cas échéant, la date de 2009 pour 
l’achèvement du marché intérieur des services postaux. 
3.2.2.4.9 
Cohésion économique et sociale 
La politique régionale a pour objectif de réduire les écarts de développement entre 
les régions (art. 158 ss TCE). Environ un tiers du budget communautaire, soit 
213 milliards d’euros, a été alloué à la politique régionale entre 2000 et 2006. La 
réforme de cette politique pour la période 2007 à 2013 s’appuie sur de nouvelles 
perspectives financières (308 milliards d’euros, près de 36 % du budget de l’UE) et 
lignes stratégiques. Les fonds attribués se limiteront désormais à la réalisation de 
trois objectifs: 81,9 % des moyens seront destinés à l’objectif «convergence» en 
faveur des régions de l’UE les plus faibles du point de vue structurel, 15,7 % seront 
destinés à l’objectif «compétitivité et emploi» en faveur de régions plus riches et 
2,4 % à la «Coopération territoriale européenne (CTE)», c’est-à-dire à la poursuite 
de la coopération INTERREG, à laquelle la Suisse participe. 
 
108 JO L 15 du 21.1.1998, p. 14 
109 JO L 176 du 5.7.2002, p. 21

6516 
3.2.2.5 
Politiques d’appui 
3.2.2.5.1 
Santé publique 
Les Etats membres sont compétents en matière de santé publique. L’UE n’a qu’un 
rôle de soutien (art. 152 TCE) qui se développe toutefois au vu des récentes menaces 
et du poids croissant de ce domaine. L’anthrax, le SARS, la grippe aviaire et le 
danger latent d’une pandémie de grippe ont conduit à la création de systèmes 
d’alerte rapide et précoce pour lutter contre les pandémies et les menaces biologi-
ques ou chimiques. Le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies 
(ECDC) a été créé en mai 2005. Le programme d’action actuel de l’UE en matière 
de santé publique et la prochaine génération de programmes jettent les bases de 
projets et de groupes de travail qui ont pour objectif de prévenir les citoyens de tout 
danger pour leur santé. La Commission européenne a également développé diverses 
directives et programmes d’action pour la lutte contre les dépendances liées à 
l’alcool et au tabac, contre la consommation de drogue, l’obésité, le SIDA/HIV et 
pour promouvoir une alimentation saine et la santé psychique. La mobilité croissante 
des patients touche au premier chef les soins de santé110 et requiert des collabora-
tions transfrontalières, des centres de références et le développement de programmes 
de santé en ligne. 
3.2.2.5.2 
Education, jeunesse, formation 
L’UE développe, sur la base des art. 149 et 150 TCE, des programmes toujours plus 
étoffés, auxquels les pays tiers peuvent également participer à certaines conditions. 
Le programme d’action «Education et formation tout au long de la vie» remplacera 
dès 2007 les programmes Socrates et Leonardo, et financera la collaboration et la 
mobilité dans le cadre des formations scolaires, professionnelles, universitaires et 
des formations d’adultes. D’autres programmes accordent des bourses aux étudiants 
prometteurs des pays candidats et pays voisins de l’UE. A cela s’ajoutent les priori-
tés fixées par les ministres de l’éducation dans le cadre du Conseil de l’UE afin 
d’améliorer la mobilité également dans le domaine de la formation professionnelle. 
Un programme de collaboration («Jeunes en action») est proposé aux jeunes euro-
péens afin de favoriser les projets communs. 
3.2.2.5.3 
Culture, médias audiovisuels 
Le programme «culture» de l’UE vise à créer un espace culturel européen (art. 151 
TCE) en appuyant les échanges culturels la création artistique et littéraire et la 
collaboration entre créateurs et institutions, également en coopérant avec des pays 
tiers (programme MEDIA par exemple). 
 
110 Cf. ch. 3.2.2.2.3.2. La CJCE a constaté dans plusieurs arrêts que les patientes et patients 
peuvent invoquer sous certaines conditions la libre circulation des services dans le 
domaine de la santé publique. Ceci a pour conséquence qu’ils peuvent se rendre sans 
autorisation préalable dans un autre Etat membre aux fins de recevoir des soins ambula-
toires, COM (2004) 301 final.

6517 
Au vu de la rapidité des évolutions techniques et de la convergence des marchés 
dans le domaine audiovisuel, la Commission européenne a proposé fin 2005 la 
révision de la directive 89/552/CEE «télévision sans frontières»111. La nouvelle 
politique proposée devrait accélérer le développement d’un marché intérieur pour les 
services télévisuels et services similaires et soutenir des productions européennes. 
Au premier plan des modifications figurent la flexibilisation des directives relatives 
à la publicité, l’extension des directives relatives aux services télévisuels (télévision 
sur appel) indépendamment de la technologie utilisée et l’établissement de normes 
minimales de protection de la jeunesse et de lutte contre l’incitation à la haine 
raciale. 
3.2.2.5.4 
Autres actions de soutien (tourisme, sport, protection 
civile, etc.) 
L’UE déploie en outre des activités dans de nombreux autres domaines: 
– 
Sport: si l’UE ne connaît pas de politique du sport en tant que telle, la libre 
circulation des personnes a, par exemple, des répercussions sur les règle-
ments en matière de transferts, et la politique de santé sur les règlements en 
matière de dopage. La possibilité de lancer un programme de promotion du 
sport fait l’objet de discussions. 
– 
Tourisme: le secteur du tourisme est une importante source de revenus pour 
les Etats membres. La Commission européenne traite de questions liées au 
tourisme notamment dans le cadre de sa politique régionale. 
– 
Protection de la population: l’UE joue un rôle croissant dans le domaine de 
la protection de la population au travers de ses activités de recherche, des 
prescriptions en matière de sécurité des marchandises et d’environnement, 
ou encore du numéro d’appel d’urgence européen (112). Il est également 
prévu de créer un fonds en cas de catastrophe. 
– 
Protection des animaux: les règles communautaires ont un impact direct sur 
la protection des animaux, que ce soit dans le cadre de la politique commer-
ciale, de la politique de santé publique ou de la PAC, ou encore au travers 
des règles de base concernant la garde d’animaux de rente. 
3.2.2.6 
Justice et affaires intérieures 
3.2.2.6.1 
Asile et migration 
Il faut attendre la fin des années 90 pour voir émerger une politique commune 
d’asile qui jusque là était de la stricte compétence des Etats membres. Le pro-
gramme de La Haye de 2004, qui a pour but de créer un espace européen de liberté, 
de sécurité et de justice, renforce l’objectif de créer un système d’asile européen 
commun. Par cette politique commune, il s’agit de relever les nouveaux défis posés 
par l’asile (notamment les abus et l’asyl-shopping) qui sont de plus en plus difficiles 
 
111 JO L 298 du 17.10.1989, p. 23

6518 
à résoudre au seul niveau national. Fin 2005, l’UE a achevé la première phase des 
travaux visant une harmonisation minimale concernant: 
1. 
les conditions d’accueil, 
2. 
la détermination de l’Etat responsable de l’examen d’une demande d’asile 
(Dublin) et le système de comparaison d’empreintes digitales afin de per-
mettre l’application efficace de Dublin (système Eurodac), 
3. 
la qualification du statut de réfugié 
4. 
les procédures d’asile. 
A ces instruments législatifs s’ajoute le Fonds européen pour les réfugiés qui a pour 
but d’aider les Etats membres de l’UE à accueillir les réfugiés et les personnes 
déplacées. Une seconde phase débutera en 2008 avec pour objectif d’harmoniser les 
politiques nationales des Etats membres d’ici à 2010. 
Dans le domaine migratoire, les priorités sont le renforcement de la coopération 
entre Etats membres (par ex. systèmes et patrouilles de surveillance, réseau commun 
de satellites de surveillance) et la coopération avec certains pays d’origine, de transit 
et de destination en Afrique en vue d’une meilleure gestion des flux migratoires sur 
les principales voies d’immigration. L’UE va assister ces pays, en particulier ceux 
d’Afrique du Nord, dans leurs efforts de régulation des mouvements migratoires. La 
gestion de la migration légale et économique est un sujet de discussion majeur. Trois 
directives (2003/86/CE112, 2003/109/CE113 et 2004/114/CE114) sur les conditions 
d’entrée et de séjour des ressortissants des Etats tiers règlent le regroupement fami-
lial, le statut des résidents de longue durée et l’admission des étudiants. En matière 
d’immigration irrégulière, la priorité ira à un projet de directive sur les normes 
minimales applicables aux procédures de retour et au renforcement de l’action de 
l’UE en matière de réadmission par les pays d’origine. 
3.2.2.6.2 
Coopération policière et judiciaire 
L’abolition des contrôles systématiques aux frontières intérieures de l’espace Schen-
gen a dû être compensée, pour des raisons de sécurité, par un renforcement de la 
coopération policière et judiciaire. Divers projets sont en cours, dont le système 
d’information Schengen de deuxième génération (SIS II), le renforcement de la 
coopération aux frontières intérieures de l’UE, un projet de Fonds européen pour les 
frontières extérieures ou l’élaboration du système d’information sur les visas. 
S’ajoutent à ces projets des organismes tels qu’Europol (office européen de police), 
Eurojust (coopération des autorités judiciaires pénales) et CEPOL (collège européen 
de police). 
La coopération en matière policière et judiciaire a été intensifiée par la mise en 
œuvre du principe de la confiance mutuelle. En découlent la reconnaissance 
mutuelle des décisions judiciaires (qui doivent être reconnues et exécutées dans les 
autres Etats membres sans aucune démarche intermédiaire supplémentaire, à 
l’exemple du mandat d’arrêt européen) et l’échange d’informations facilité entre 
 
112 JO L 251 du 3.10.2003, p. 12 
113 JO L 16 du 12.1.2004, p. 44 
114 JO L 375 du 23.12.2004, p. 12

6519 
autorités de police (principe de la disponibilité). En contrepoint, il est prévu d’uni-
formiser les règles applicables à la protection des données dans le domaine judiciaire 
et policier. 
Le principe de la reconnaissance mutuelle est aussi la clef de voûte de la coopération 
judiciaire en matière civile. De nouvelles propositions sont en discussion, par exem-
ple pour faciliter le recouvrement des pensions alimentaires au sein de l’UE, moder-
niser les règles déterminant le droit applicable aux obligations contractuelles 
(«Rome I») et en créer pour les obligations non contractuelles («Rome II»). 
Le renforcement de la coopération judiciaire civile et commerciale revêt une impor-
tance croissante et fait partie intégrale du Programme de La Haye. Ces dernières 
années, la CE a accéléré la réalisation d’un espace civil européen. Cette coopération 
complète la réalisation du marché intérieur, en assurant des procédures judiciaires 
transfrontalières efficaces. La CE, forte de la compétence externe qui lui a été 
récemment attribuée dans ce domaine, entend aussi développer progressivement sa 
coopération avec les Etats tiers. La révision de la Convention de Lugano de 1988 
concernant la compétence judiciaire et l’exécution des décisions en matière civile et 
commerciale – qui adapte cet instrument au nouveau règlement CE 44/2001115 – est 
un pilier de cette coopération. D’autres domaines pourraient faire l’objet de telles 
conventions à l’avenir. 
3.2.2.6.3 
Terrorisme 
Suite aux attentats du 11 septembre 2001, la lutte contre le terrorisme est devenue 
une préoccupation prioritaire de l’UE. Les attentats du 11 mars 2004 à Madrid, puis 
de Londres en juillet 2005, ont confirmé cette priorité et renforcé la collaboration 
des 25 Etats membres de l’UE en matière de lutte contre le terrorisme. Ces efforts 
ont abouti à l’adoption par le Conseil européen de décembre 2005 d’une nouvelle 
stratégie en matière de contre-terrorisme. Cette stratégie repose sur plusieurs princi-
pes: la prévention de la radicalisation et du recrutement, la protection des citoyens et 
des infrastructures, la mise hors d’état de nuire des réseaux logistiques et les répon-
ses à apporter aux attaques terroristes. De même, un plan d’action sur la radicalisa-
tion et le recrutement par les groupes terroristes a été adopté fin 2005. 
La création d’une structure non permanente qui réunirait notamment la présidence 
en exercice, le coordinateur anti-terrorisme de l’UE, le Haut représentant pour la 
PESC, le Président de la Commission et le représentant du ou des Etats concernés au 
premier chef par une situation de crise (provoquée par des attentats terroristes avec 
utilisation d’armes biologiques ou chimiques) est envisagée. L’objectif est d’amé-
liorer la réponse de l’UE en cas de crise de ce type. 
 
115 JO L 12 du 16.1.2001, p. 1

6520 
3.2.2.7 
Relations extérieures 
3.2.2.7.1 
Politique commerciale commune 
La politique commerciale de l’UE fait partie des toutes premières politiques com-
munautaires (art. 131 ss TCE). Conséquence logique de l’union douanière, cette 
politique commune s’est tout d’abord concentrée sur la circulation des marchandises 
et les mesures «à la frontière». Le secteur des services et la politique «de l’autre côté 
de la frontière» sont aujourd’hui, eux aussi, peu à peu communautarisés, du fait de 
l’intégration économique et juridique et dans le souci d’éviter dans l’UE des distor-
sions de la concurrence entre les entreprises. 
La politique commerciale joue un rôle important dans les relations extérieures de 
l’UE, rôle qui dépasse d’ailleurs de plus en plus le cadre des considérations stricte-
ment économiques. Cette politique comporte plusieurs dimensions. Au niveau 
global, principalement dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce 
(OMC), l’UE vise à la fois une ouverture et un meilleur fonctionnement des marchés 
de plus en plus intégrés. Dans le cadre de sa politique économique extérieure, l’UE a 
tissé un réseau d’accords établissant des relations de libre-échange avec des Etats 
d’Europe, du bassin méditerranéen et, plus récemment, avec d’autres partenaires 
commerciaux à travers le monde. Elle négocie actuellement des accords de libre-
échange avec des associations régionales comme le Mercosur ou le Conseil de 
coopération des Etats arabes du Golfe. Sur la base du système généralisé de préfé-
rences (SGP), l’UE accorde aux pays en développement ou en transition un accès 
préférentiel à son marché. 
3.2.2.7.2 
Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) 
La création et le développement de la PESC dans les Traités de Maastricht (1992) et 
d’Amsterdam (1997) sont liés de manière étroite à la politique commerciale exté-
rieure. L’importance économique grandissante de l’Union nécessite le renforcement 
du cadre général de ses relations extérieures, par lesquelles elle diffuse ses valeurs 
fondamentales – paix, démocratie, Etat de droit et droits de l’homme – et se posi-
tionne en tant qu’acteur global. 
En tant que deuxième pilier de l’Union, la PESC est de compétence intergouverne-
mentale et est mise en œuvre par le biais d’institutions et d’instruments particuliers 
(art. 11 ss TUE). La nomination d’un Haut Représentant pour la PESC augmente la 
visibilité de l’UE. La politique étrangère est définie et inscrite dans le droit au 
moyen de stratégies, d’actions, de prises de position, de déclarations et d’accords 
internationaux. 
La multiplication des déclarations communes sur des événements politiques ou des 
sanctions contre certains Etats, de même que les prises de position collectives au sein 
des organisations internationales comme l’ONU ou l’OSCE, ont renforcé de manière 
substantielle l’identité et l’influence de l’UE. La nomination d’envoyés spéciaux du 
Haut Représentant pour la PESC dans des régions comme le Moyen Orient ou les 
Balkans donne un visage à la politique extérieure de l’UE dans des régions-clés. 
L’Union dialogue aussi avec des Etats tiers ou des organisations internationales, par 
exemple avec les Etats-Unis ou l’ASEAN (ASEM), ou négocie dans des contextes 
conflictuels, comme par exemple avec l’Iran sur le dossier nucléaire (UE-3).

6521 
3.2.2.7.3 
Politique en matière de droits de l’homme 
L’UE a également augmenté sa visibilité en matière de droits de l’homme au sein de 
forums multilatéraux, tels l’ONU ou le Conseil de l’Europe, de même que dans le 
cadre de dialogues ou de discussions consacrés aux droits de l’homme, avec des 
Etats comme la Chine ou la Russie. Ces dernières années, le Conseil a adopté des 
orientations sur la peine de mort (1998), sur la torture (2001), sur le dialogue avec 
les pays tiers en matière de droits de l’homme (2001), sur les enfants face aux 
conflits armés (2003), de même que sur les défenseurs des droits de l’homme 
(2004), ceci dans le but de concrétiser les conditions-cadres des droits de l’homme. 
Le Haut représentant a voulu souligner l’importance de la politique européenne des 
droits de l’homme en nommant en 2005 un représentant personnel pour les droits de 
l’homme. En tant que complément aux présidences tournantes, son mandat consiste 
à favoriser la continuité et également à assurer une approche intégrée des droits de 
l’homme dans d’autres champs d’action de la politique étrangère. 
3.2.2.7.4 
Politique européenne de sécurité et de défense 
(PESD) 
Les conflits dans les Balkans au cours des années 90, qui ont déstabilisé la région et 
provoqué des flux de réfugiés, ont mis à jour les faiblesses de l’UE en matière de 
réaction aux crises. En 1999, le Conseil européen a suggéré dans le cadre de l’appli-
cation du Traité d’Amsterdam la création d’une Politique européenne de sécurité et 
de défense (PESD). La PESD est le bras exécutif de la PESC. Elle a pour but la mise 
en œuvre des «Missions de Petersberg», la lutte contre le terrorisme et les armes de 
destruction massive, de même que la collaboration dans le domaine de l’armement. 
Les «Missions de Petersberg» comprennent l’aide humanitaire, les missions de 
sauvetage, les tâches de maintien de la paix, de même que des opérations militaires 
en vue de la résolution des crises, y compris des mesures en vue du rétablissement 
de la paix. Le traité constitutionnel envisage le développement progressif d’une 
défense commune comprenant une assistance mutuelle. 
Pour la mise en œuvre pas à pas d’opérations de maintien de la paix à caractère 
militaire engageant des forces armées, l’UE développe pour 2010 un programme 
(Headline Goal 2010) qui lui permettra de disposer d’unités militaires ainsi que de 
troupes de combat mobiles (Battle Groups) pouvant être mobilisées dans un délai de 
5 jours pour de courtes missions de résolution de crises. La coopération avec 
l’OTAN dans ce domaine a été réglée en décembre 2003 dans le cadre de l’accord 
Berlin-Plus. Le développement des capacités militaires de l’UE en est toutefois 
encore à ses débuts. La décision de l’engagement de troupes reste dans le domaine 
de compétence nationale des Etats membres. 
Dans sa Stratégie européenne de sécurité (SES) «Une Europe sûre dans un monde 
meilleur» de décembre 2003, l’UE a défini ses priorités en matière de politique de 
sécurité. L’Union veut être un acteur global prêt à assumer davantage de responsabi-
lités. Elle applique à cet effet le concept de sécurité humaine qui répond aux risques 
et aux défis d’un monde globalisé au moyen d’une combinaison d’instruments de 
gestion des crises de type civil ou militaire. L’UE a mis en œuvre ce concept sur le 
terrain depuis 2003 dans 15 missions de promotion de la paix, notamment en Bos-
nie-Herzégovine, en Macédoine, au Congo, en Indonésie et dans les Territoires

6522 
palestiniens autonomes. L’efficacité de ces missions devrait être améliorée au 
moyen d’une évaluation globale portant sur la combinaison avec d’autres instru-
ments, comme par exemple l’aide au développement. 
3.2.2.7.5 
Politique de développement 
La coopération au développement est un élément central des relations extérieures de 
l’UE (art. 177 ss TCE). L’UE et ses Etats membres fournissent plus de la moitié des 
fonds de l’aide internationale au développement, soit environ 30 milliards d’euros 
par an. En mai 2005, les Etats membres ont pris l’engagement de consacrer 0,56 % 
de leur RNB à l’aide au développement jusqu’en 2010, puis 0,7 % jusqu’en 2015. Ils 
se sont ainsi fixés pour buts la réduction de la pauvreté dans les pays en développe-
ment, le développement économique et social durable et l’une intégration progres-
sive et harmonieuse de ces pays dans l’économie mondiale. Pour y parvenir, l’UE a 
défini fin 2005 un document stratégique (le «consensus européen»), sur la base des 
objectifs du Millénaire des Nations Unies. Le «consensus européen» met l’accent 
sur l’amélioration de la coordination entre donateurs d’une part, sur les efforts des 
pays partenaires d’autre part. L’UE finance actuellement des projets dans 168 pays, 
principalement en Afrique subsaharienne. 
3.2.2.8 
Conclusion 
Comme le démontre l’éventail des politiques européennes décrites précédemment, 
l’UE est active dans les domaines les plus divers de la société. Quelle que soit 
l’étendue de ses prérogatives, celles-ci touchent un nombre considérable de compé-
tences réservées autrefois aux Etats membres, amenant ainsi l’UE à influer de 
manière croissante sur le quotidien de ses citoyennes et citoyens et à jouer un rôle 
prépondérant sur la scène mondiale. 
3.2.3 
Le financement de l’UE 
3.2.3.1 
Budget 
Les politiques et les actions de l’UE sont financées par un budget commun qui 
s’élève en 2006 à 112 milliards d’euros (env. 175 milliards CHF), soit 1,01 % du 
Revenu national brut (RNB) des Vingt-Cinq (ce qui représente par habitant de l’UE 
environ 0,65 euro par jour ou 1 CHF). Jusqu’à la fin 2006, les dépenses de l’UE, 
selon le budget actuel, se répartissent comme suit: 
– 
politique agricole commune (45,5 %) 
– 
actions structurelles (31,6 %) 
– 
politiques internes (7,9 %) 
– 
actions extérieures (4,8 %) 
– 
stratégies de pré-adhésion (2,6 %) 
– 
administration (5,9 %) 
– 
garanties, réserves, compensations (1,4 %).

6523 
Les principaux bénéficiaires de ce budget sont les agriculteurs, les régions économi-
quement faibles, les centres de recherche, les étudiants, les pays tiers, les ONG et les 
petites entreprises. 
L’UE dispose de «ressources propres» pour financer ses dépenses. Cela signifie 
qu’elle est légalement habilitée à obtenir ces ressources et qu’elle ne doit pas négo-
cier chaque année les montants à percevoir avec les Etats membres . Le montant 
total requis pour financer le budget résulte automatiquement du niveau des dépenses 
totales autorisées. Les contributions à apporter par les différents Etats membres sont 
fondées sur des règles de financement communautaires définies de commun accord. 
Le budget de l’UE ne doit pas être en déficit. Les recettes du budget doivent donc 
couvrir l’ensemble des dépenses et proviennent de trois sources principales: 
– 
les ressources propres traditionnelles (12,7 % du budget): elles consistent 
principalement en droits de douane perçus sur les importations de produits 
en provenance de pays tiers; elles rapportent environ 14 milliards d’euros; 
– 
les ressources basées sur la TVA (14,2 % du budget): elles se fondent sur un 
taux unique (0,31 %) qui est appliqué à l’assiette TVA de chaque Etat mem-
bre, laquelle a été harmonisée selon les règles de l’UE; la ressource TVA 
représente environ 15,9 milliards d’euros; 
– 
les ressources basées sur le RNB (72 % du budget); elles se fondent sur un 
taux unique appliqué au RNB de chaque Etat membre; bien qu’il s’agisse 
d’un élément d’équilibrage, cette ressource est aujourd’hui la source de 
revenu la plus importante, soit 80,56 milliards d’euros. 
Le budget reçoit également d’autres recettes, telles que les impôts payés par le 
personnel de l’UE sur ses rémunérations, les contributions de pays tiers à certains 
programmes communautaires. Ces ressources diverses représentent environ 1 % du 
budget, c’est-à-dire à peu près un milliard d’euros. 
La Commission plaide depuis plusieurs années en faveur de l’introduction d’une 
nouvelle ressource fiscale qui couvrirait jusqu’à la moitié du budget et éviterait de 
longues tractations budgétaires auxquelles s’adonnent tous les sept ans les Etats 
membres. 
Les recettes n’affluent pas dans le budget d’une manière entièrement proportionnée 
à la richesse de l’Etat membre en raison de la nature des deux premières ressources 
propres citées, du rabais spécifique accordé au Royaume-Uni, ajusté lors du récent 
Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005 et des nouvelles réductions de paie-
ments accordées aux Pays-Bas, à la Suède, à l’Allemagne et à l’Autriche lors du 
même Sommet. 
De même, les fonds n’affluent pas vers les Etats membres d’une façon proportion-
née, mais conformément aux priorités que l’UE a définies et qui sont axées sur des 
besoins prioritaires. Certains Etats se trouvent ainsi en position de contributeurs nets 
alors que d’autres sont des bénéficiaires nets. 
De manière générale, il convient de mentionner deux autres aspects liés au budget, le 
contrôle financier et la lutte contre la fraude. 
L’UE dispose de plusieurs niveaux de contrôle pour s’assurer de la bonne exécution 
du budget. Il y a en premier lieu un contrôle interne au niveau de chaque Direction 
générale de la Commission. Il y a ensuite un contrôle externe, qui est exercé par la 
Cour des comptes européenne, laquelle procède à un contrôle indépendant des

6524 
comptes de l’UE. Il y a, enfin, une procédure de décharge par le Parlement euro-
péen. Celle-ci constitue le volet politique du contrôle externe de l’exécution budgé-
taire et se définit comme la décision par laquelle le Parlement européen, sur recom-
mandation du Conseil, «libère» la Commission de sa gestion, clôturant ainsi le 
budget. Le Parlement n’a refusé qu’une seule fois, en 1998, d’octroyer la décharge à 
la Commission, ce qui a conduit quelques mois plus tard (le 15 mars 1999) à la 
démission de l’ensemble de la Commission présidée par Jacques Santer. 
Depuis quelques années, les institutions communautaires et les Etats membres 
attachent une grande importance à la protection des intérêts financiers de l’UE. Cela 
a notamment débouché sur la création, en 1999, de l’Office européen de lutte anti-
fraude (OLAF). Cet organe a pour mission de protéger les intérêts financiers de l’UE 
et de lutter contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale, y compris au 
sein des institutions européennes. L’OLAF dispose pour ce faire d’un pouvoir 
d’enquête indépendant, aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur des institutions com-
munautaires, et assiste également les autorités compétentes des Etats membres dans 
leurs activités anti-fraude. L’OLAF contribue en outre à la conception de la stratégie 
anti-fraude de l’UE et prend les initiatives nécessaires pour renforcer la législation 
dans ce domaine. C’est également lui qui a la compétence de négocier les accords en 
la matière avec les Etats tiers (dont la Suisse). Les derniers rapports d’activité de 
l’OLAF montrent que de plus en plus d’enquêtes produisent des résultats concrets, 
ce qui se traduit notamment par une augmentation des montants recouvrés. 
3.2.3.2 
Perspectives financières 
Les Perspectives financières (PF) déterminent les enveloppes financières maximales 
dans lesquelles le budget annuel doit s’inscrire au cours d’une période de sept ans. 
Elles constituent la traduction en termes financiers des priorités retenues dans la 
conduite des politiques de l’UE, ainsi qu’un instrument de planification et de disci-
pline budgétaire. 
Le cadre financier actuel (2000 à 2006) arrivant à échéance à la fin 2006, un accord 
a été trouvé le 4 avril 2006 et avalisé ensuite par le Parlement européen et par le 
Conseil en mai 2006. Les PF 2007 à 2013 s’établissent ainsi à 864 milliards d’euros 
(soit 1,045 % du RNB de l’UE). La politique de cohésion et la PAC continuent de 
représenter la plus grande partie des PF (36 % et 35 % respectivement). 
L’année 2009 sera marquée par un réexamen des dépenses et des recettes du budget, 
en particulier celles de la PAC et de la ristourne britannique. Il apparaît d’ores et 
déjà que le Royaume-Uni lie la révision de la ristourne dont il bénéficie à une réduc-
tion des dépenses de la PAC. Le rapport que rédigera la Commission constituera la 
base des réformes des politiques de l’UE et du travail préparatoire sur les PF post-
2013.

6525 
4 
Analyse des effets des principaux instruments de 
politique européenne en relation avec des thèmes-clés 
4.1 
Introduction 
La présente partie offre une analyse concrète des effets pour la Suisse des principaux 
instruments de politique européenne sur une vingtaine de thèmes-clés. Ceux-ci ont 
été sélectionnés au regard de leur impact dans le débat européen en Suisse et reflè-
tent les questions fondamentales que se posent régulièrement les citoyennes et 
citoyens suisses. 
Pour simplifier la grille d’analyse, les instruments ont été regroupés en trois catégo-
ries générales qui recouvrent les réalités juridiques actuelles: la coopération bilaté-
rale et multilatérale avec l’UE et les instruments de l’adhésion. Pour être utile et 
précise, l’analyse se doit de porter sur des modèles connus. Il convient néanmoins de 
garder à l’esprit que ces instruments ne sont pas exclusifs les uns des autres et qu’ils 
peuvent recouvrir certains éléments modulables, dans l’espace et dans le temps. Par 
exemple, les accords bilatéraux offrent des possibilités de développement tant sur le 
plan institutionnel que sur le plan matériel avec la négociation de nouveaux accords 
couvrant des domaines importants de l’acquis (par exemple la libre prestation des 
services). Ils peuvent aussi conduire à une forme d’association plus étroite qui 
reposerait sur une nouvelle base. Bien que l’instrument de l’adhésion soit le plus 
achevé – il fonde une participation pleine et entière aux institutions avec en contre-
partie une reprise intégrale de l’acquis communautaire dans tous les domaines 
d’activité de l’UE – rien n’empêche d’envisager des formes différenciées de partici-
pation à l’UE dans des domaines spécifiques, même si aujourd’hui l’UE n’offre pas 
ce modèle de participation aux adhérents. L’UE est en constante évolution et cela 
influe aussi sur la relation qu’elle entretient avec la Suisse. Les éléments modulables 
ont été introduits, tant que possible, dans la grille d’analyse, amenant un éclairage 
plus nuancé ou une vision prospective d’un développement envisageable ou souhaité 
dans un domaine particulier. Dès le moment où les deux partenaires ont des intérêts 
communs, il apparaît en effet possible soit de travailler avec les instruments exis-
tants, soit d’en façonner conjointement de nouveaux. La créativité s’arrête néan-
moins à la volonté de l’autre partenaire. 
L’analyse vise à présenter de manière concrète et objective les effets des principaux 
instruments sur les thèmes-clés. Elle s’attache à mettre en exergue les effets en 
termes d’autonomie décisionnelle et d’efficience économique. Le cas échéant, elle 
indique les développements souhaitables ou les réformes internes nécessaires.

6526 
4.2 
Les effets généraux des instruments de la coopération 
bilatérale 
4.2.1 
Aspects politiques et institutionnels 
La coopération bilatérale n’implique pour la Suisse aucune modification des 
instruments de démocratie directe. Les accords bilatéraux sont des traités inter-
nationaux, qui sont sujets au référendum (référendum facultatif) lorsqu’ils 
contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la 
mise en œuvre exige l’adoption de lois fédérales. Si l’application de ces traités 
passe par des adaptations de lois, celles-ci sont sujettes au référendum. De 
même, si un accord bilatéral prévoit une délégation de compétences au Conseil 
fédéral (par ex. pour les adaptations techniques d’un accord), cette délégation 
doit figurer dans un acte sujet au référendum. Eu égard au fédéralisme, les can-
tons sont associés aux négociations des accords bilatéraux. Ils sont consultés et 
informés par l’intermédiaire de la Conférence des gouvernements cantonaux 
(CdC). Souvent, ils sont représentés directement dans les délégations suisses. 
Dans les domaines de leur compétence, ils sont responsables de la mise en œu-
vre. Enfin, ils sont associés au développement des accords lorsqu’il s’agit de 
définir la position de la Suisse, par exemple dans les groupes de travail Schen-
gen. En l’état actuel, la coopération bilatérale ne requiert pas de réformes des 
institutions en Suisse. 
4.2.1.1 
Démocratie directe 
La coopération bilatérale n’exige aucune modification des instruments de démocra-
tie directe. En bref, le référendum (référendum facultatif) peut être lancé dans les 
situations suivantes: 
– 
Accords bilatéraux. Les accords bilatéraux sont des traités internationaux. 
S’ils contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou si 
leur mise en œuvre exige l’adoption de lois fédérales, leur conclusion et 
leurs éventuelles modifications ultérieures sont sujettes au référendum 
(art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst.). 
– 
Législation d’exécution. Si la mise en œuvre d’un accord exige l’adoption ou 
la modification de lois, ces nouvelles dispositions législatives sont sujettes 
au référendum (art. 141, al. 1, let. a, Cst. et dispositions de droit cantonal 
correspondantes). Les modifications de lois liées à la mise en œuvre de 
l’accord peuvent être intégrées dans l’arrêté portant approbation de celui-ci 
(art. 141a, al. 2, Cst.). 
– 
Normes de délégation. Les accords bilatéraux peuvent contenir des normes 
de délégation qui habilitent les Comités mixtes à adapter des annexes ou des 
appendices. Les accords ou les lois nécessaires à leur mise en œuvre peuvent 
également contenir des normes de délégation qui confèrent au Conseil fédé-
ral la compétence de conclure des accords supplémentaires; enfin les lois 
nécessaires à la mise en œuvre d’accords peuvent également habiliter le 
Conseil fédéral à adopter des dispositions complémentaires. Les normes de

6527 
délégation en question ne sont admissibles que si elles satisfont aux condi-
tions posées par la Constitution fédérale. Elles doivent, notamment, revêtir la 
forme d’un acte législatif sujet au référendum. 
Le respect du principe de l’équivalence des législations postulé par les accords, de 
même que des exigences pratiques requièrent une adaptation continue des clauses à 
la situation pour assurer le bon fonctionnement des accords et la sécurité du droit. 
Nous avons déjà relevé que c’est aussi la raison de la délégation de certaines compé-
tences normatives au Conseil fédéral ou aux Comités mixtes. Les accords 
d’association à Schengen/Dublin prévoient, en outre, la reprise par la Suisse du 
développement de l’acquis communautaire. Or la reprise d’un nouvel acte constitue 
dans chaque cas un traité international qui doit être approuvé par l’organe compétent 
et est, selon son contenu, sujet au référendum. La Suisse n’est pas obligée de repren-
dre les développements de l’acquis de Schengen/Dublin. Cependant, la non-reprise 
n’apparaît guère praticable parce qu’ultima ratio, elle risque de mettre fin à, 
l’ensemble de l’accord. 
Certains accords sont juridiquement liés entre eux (tel est le cas des accords bilaté-
raux I; ils sont assortis d’une clause dite «guillotine»). Dans ce cas également, 
l’approbation des différents accords suit la procédure ordinaire définie par le droit 
interne et, selon le contenu de l’accord considéré, peut être sujette au référendum. 
Cependant, la clause guillotine restreint de facto la marge décisionnelle de la Suisse. 
4.2.1.2 
Fédéralisme 
Dans l’approche bilatérale, la collaboration entre la Confédération et les cantons 
peut s’inspirer des expériences généralement positives liées aux accords bilatéraux I 
et II: 
– 
Association des cantons aux négociations. Par le biais de la CdC, la Confé-
dération a largement informé et consulté les cantons avant et pendant les 
négociations des accords bilatéraux I et II. Les experts désignés par la CdC 
ont participé aux négociations en qualité de membres de la délégation suisse. 
Les avis des cantons ont été pris en compte dans le processus de négociation 
(exemple: applicabilité des procédures législatives en vigueur en cas de 
reprise de développements de l’acquis de Schengen/Dublin). 
– 
Participation des cantons à la mise en œuvre des accords. Les accords 
conclus jusqu’à présent touchent essentiellement les compétences de la Con-
fédération. Néanmoins, dans les domaines des transports terrestres (par ex., 
planification des transports et gestion du trafic), de la libre circulation des 
personnes (par ex., allocations familiales), des marchés publics ainsi que de 
la police (Schengen/Dublin), ils touchent également d’importantes compé-
tences des cantons. Dans ces domaines, les cantons sont tenus d’assurer la 
mise en œuvre des accords bilatéraux. Dans ce contexte se pose également la 
question de l’opportunité d’adapter les accords bilatéraux aux modifications 
du droit de l’UE. Si les accords bilatéraux sont de conception statique, des 
raisons d’ordre pratique justifient toutefois d’éviter autant que faire se peut 
que l’accord bilatéral s’écarte des développements du droit de l’UE (modifi-
cation du droit secondaire, arrêts de la CJCE). Les modifications concernant 
également les cantons, il est indispensable que ceux-ci s’informent en per-

6528 
manence sur les développements du droit communautaire. C’est pourquoi 
des représentants des cantons sont intégrés dans les groupes de travail de la 
Confédération et associés aux travaux de la plupart des Comités mixtes. 
– 
Participation au développement des accords. Les accords d’association à 
Schengen/Dublin prévoient des procédures régissant la reprise du dévelop-
pement du droit de l’UE par la Suisse. La Confédération – et également les 
cantons dans la mesure où leurs compétences sont touchées – est associée à 
l’élaboration des décisions concernant les développements de l’acquis com-
munautaire. Grâce au poste de chargé de l’information sur Schengen/Dublin 
qui vient d’être créé au Département fédéral de justice et police, aux repré-
sentants des cantons au sein du Bureau de l’intégration DFAE/DFE et de la 
Mission suisse auprès de l’UE à Bruxelles et à l’organisation d’accompagne-
ment de Schengen/Dublin (OASD) mise en place par la CdC, les cantons 
sont informés régulièrement et exhaustivement des développements des dos-
siers Schengen/Dublin et peuvent faire part de leurs préoccupations au sein 
des groupes de travail du Conseil et de la Commission. 
Il se peut que de nouveaux accords bilatéraux concernent les cantons dans une 
mesure importante, ce qui exigerait une intensification notable de la collaboration 
Confédération-cantons. Il se pourrait alors qu’il soit judicieux de créer des postes de 
chargés de l’information des cantons dans d’autres départements. De plus, il faudrait 
envisager la conclusion entre la Confédération et les cantons d’un accord-cadre 
régissant leur collaboration en matière de politique européenne, sur la base de 
l’art. 55 Cst. et de la loi fédérale du 22 décembre 1999 sur la participation des can-
tons à la politique extérieure de la Confédération (LFPC)116. L’arrêté fédéral du 
17 décembre 2004 portant approbation et mise en œuvre des accords bilatéraux 
d’association à l’Espace Schengen et à l’Espace Dublin prévoit la conclusion d’une 
convention définissant la participation des cantons à la mise en œuvre et au dévelop-
pement de l’acquis de Schengen et de Dublin117. 
4.2.1.3 
Autres aspects institutionnels 
La coopération bilatérale n’exige, pour l’heure, aucun aménagement des institutions 
prévues par la Constitution. 
La collaboration avec l’UE au titre des accords bilatéraux obéit aux règles de la 
collaboration classique entre Etats, ceux-ci prenant leurs décisions par consensus. La 
plupart des accords bilatéraux instaurent des comités mixtes qui veillent à l’applica-
tion des accords par les Parties contractantes et suivent le développement du droit de 
celles-ci. Certains comités sont habilités à modifier les annexes des accords. Ils 
doivent également s’efforcer de régler des divergences entre les Parties contractan-
tes. Ces comités mixtes prennent leur décision par consensus, c’est-à-dire à l’unani-
mité. A des degrés divers, les accords bilatéraux prévoient également une participa-
tion de la Suisse dans le processus d’élaboration des décisions internes à l’UE 
(decision shaping). 
 
116 RS 138.1. 
117 Art. 1, al. 2; FF 2004 6709.

6529 
Les expériences faites dans le cadre des accords bilatéraux n’ont fait ressortir aucune 
nécessité de modifier les structures institutionnelles, pas plus au niveau du Conseil 
fédéral et du Parlement qu’à celui des tribunaux. Si la Suisse devait poursuivre sur la 
voie bilatérale et si cette collaboration devait encore s’intensifier, il y aurait lieu 
d’examiner, à la lumière de l’expérience, l’opportunité de modifier le fonctionne-
ment tant du gouvernement que du Parlement, tout d’abord dans le cadre juridique 
actuel. En pareil cas, il pourrait être nécessaire d’intensifier la collaboration non 
seulement entre la Confédération et les cantons, mais encore entre les cantons eux-
mêmes. Cette intensification a d’ailleurs déjà été amorcée. 
4.2.2 
Marché du travail, politique sociale, recherche 
et santé 
Le passage au régime de la libre circulation des personnes a eu des effets sur le 
marché du travail conformes aux attentes. Si depuis l’entrée en vigueur de 
l’accord les contingents d’autorisations de séjour de longue durée (5 ans) ont été 
épuisés, les contingents de permis de courte durée (12 mois au plus) n’ont été 
utilisés dans les deux premières années et demie qu’à hauteur de 60 %, puis en 
2005 à 68 %. Evoluant surtout en fonction de facteurs conjoncturels, le taux de 
chômage n’a pas été influencé de manière significative. Les contrôles effectués 
montrent que les conditions de salaire et de travail usuelles sont respectées dans 
la grande majorité des cas. Un effet de baisse sur les salaires n’a pu être constaté 
ni de manière générale ni dans les différents secteurs économiques. Selon des 
études, l’immigration en provenance des nouveaux Etats membres ne devrait pas 
non plus entraîner d’effet significatif sur les salaires. Elle devrait rester faible et 
sans impact sur la main d’œuvre indigène. La libre circulation des personnes ne 
déploiera d’ailleurs tous ses effets qu’à la fin des délais transitoires, à un 
moment où la population active commencera à diminuer du fait de l’évolution 
démographique. Le peuple suisse aura la possibilité de se prononcer sur le main-
tien de la libre circulation des personnes en 2009. De la même façon, il pourra 
demander un référendum sur toute décision du Parlement d’étendre la libre cir-
culation à un nouvel Etat membre de l’UE. Hormis la coordination des systèmes 
nationaux de sécurité sociale réglée dans le cadre de la libre circulation des per-
sonnes, les autres aspects de la politique sociale ne sont pas couverts par les 
accords bilatéraux. Par l’Accord bilatéral de coopération scientifique, la Suisse 
participe aux programmes-cadres de recherche de l’UE. Cet accord a déjà été 
renouvelé en vue de la participation aux 6es programmes-cadres (2003 à 2006) à 
compter du 1er janvier 2004. Il doit l’être à nouveau dans la perspective des 
7es programmes-cadres (2007 à 2013). La participation de la Suisse aux pro-
grammes communautaires en matière de formation pour la période 2007 à 2013 
doit être négociée. La participation devant être négociée pour chaque nouvelle 
génération de programmes, des retards sont à craindre. Dans le domaine de la 
santé publique, la Suisse mène des discussions exploratoires en vue d’une parti-
cipation à l’Autorité européenne de sécurité des aliments et au Centre européen 
de prévention et de contrôle des maladies entre autres.

6530 
4.2.2.1 
Marché du travail et protection des travailleurs 
L’accès au marché du travail des ressortissants de l’UE en Suisse (et vice versa) est 
réglé dans l’ALCP du 21 juin 1999118 et dans son protocole d’extension du 
26 octobre 2004119, entré en vigueur le 1er avril 2006. L’objectif de ces textes est de 
mettre en œuvre la libre circulation des personnes par le biais d’un processus 
d’ouverture progressif. Les ressortissants des 15 anciens Etats membres (les 
Quinze), ainsi que de Malte et Chypre, sont soumis à des contingents jusqu’au 
31 mai 2007; ceux des nouveaux Etats membres seront quant à eux soumis à des 
quotas jusqu’au 30 avril 2011; jusqu’à cette date, la Suisse pourra également main-
tenir d’autres mesures (priorité du travailleur intégré sur le marché du travail, 
contrôle des conditions de salaire et de travail)120. 
Parallèlement à la suppression de la priorité des travailleurs indigènes et des contrô-
les des conditions de travail et de salaires vis-à-vis des Quinze (1er juin 2004), la 
Suisse a mis en place des mesures d’accompagnement destinées à prévenir la sous-
enchère sociale et salariale. Ces mesures permettent, entre autres, de faciliter 
l’extension des conventions collectives de travail et d’imposer, pour une durée 
limitée, des salaires minimaux par le biais de contrats-types de travail. Par ailleurs, 
les mesures d’accompagnement règlent les conditions de travail des travailleurs 
détachés provenant de l’étranger. 
Le bilan121 des deux années et demie qui ont suivi l’entrée en vigueur de l’ALCP le 
1er juin 2002 est globalement positif. L’évolution des flux migratoires entrants a été 
conforme aux attentes et a répondu aux besoins de l’économie suisse. L’immigration 
de personnes en provenance des Quinze et de l’AELE a légèrement augmenté. En 
revanche, le nombre de personnes originaires de pays tiers a diminué. L’un dans 
l’autre, l’immigration a reculé, ce qui est typique d’une phase de basse conjoncture. 
Vu l’évolution économique globale, la demande de main-d’œuvre originaire des 
Quinze et de l’AELE a été relativement forte. Les contingents de permis de longue 
durée ont été épuisés en dépit de la priorité donnée aux travailleurs indigènes, alors que 
les contingents de permis de courte durée (jusqu’à 12 mois) n’ont été exploités durant 
les deux premières années et demie qu’à 60 %, puis à 68 % en 2005: il y avait donc un 
manque à combler au niveau du recrutement des travailleurs étrangers de longue durée. 
Ceci démontre que l’économie suisse est tributaire de la main-d’œuvre étrangère et que 
l’ALCP permet de répondre à cette demande. 
La libre circulation des personnes n’a pas eu d’effet majeur sur le taux de chômage; 
c’est la conjoncture qui a été déterminante. Les branches enregistrant le plus fort 
taux d’immigration en provenance des pays de l’UE n’ont pas affiché un taux de 
 
118 RS 0.142.112.681 
119 FF 2004 5523 6187. En relation avec les Etats de l’AELE (Norvège, Islande et Liechtens-
tein), la Convention de l’AELE révisée prévoit également l’introduction par étapes de la 
libre circulation des personnes d’ici 2007. Le Liechtenstein jouit d’un régime particulier 
(contingents restreints sur une longue durée). 
120 Malte et Chypre sont à cet égard des exceptions puisqu’ils sont soumis au même régime 
transitoire que les Quinze. 
121 SECO, ODM, OFS: Conséquences de la libre circulation des personnes sur le marché du 
travail suisse: un premier bilan, Berne, 28 juin 2005; 
http://www.europa.admin.ch/ba/weiter/pers/f/pr_050628_1.pdf; SECO, ODM, OFS, 
Conséquences de la libre circulation des personnes sur le marché du travail suisse: 
2e rapport de l’Observatoire sur l’ALCP Suisse-UE pour la période du 1er juin 2002 au 
31 décembre 2005, Berne 2006.

6531 
chômage supérieur à la moyenne. Ce dernier est stable depuis 2003. Par ailleurs, 
alors que leur nombre a augmenté de 60 % par rapport à 2004, les contrôles effec-
tués en 2005 dans le cadre des mesures d’accompagnement en vue de lutter contre la 
sous-enchère sociale et salariale laissent apparaître que, dans la grande majorité des 
cas, les conditions de salaire et de travail ont été maintenues. Des infractions et des 
abus présumés ont été relevés dans 6,7 % des entreprises contrôlées, les travailleurs 
touchés par les irrégularités correspondent à environ 16 % des personnes contrô-
lées122. Les mesures d’accompagnement s’appliquant à tous les travailleurs, les abus 
répertoriés peuvent concerner tant les nationaux que les travailleurs communautaires 
ou provenant d’Etat tiers. 
Le 1er avril 2006, le protocole relatif à l’extension de l’ALCP aux nouveaux Etats 
membres de l’UE123 est entré en vigueur. Une étude portant sur les effets que pour-
rait avoir l’élargissement de l’UE sur le marché du travail suisse démontre qu’à long 
terme, l’immigration en provenance de nouveaux Etats membres de l’UE restera 
faible. On ne s’attend à aucune croissance sensible du chômage. La pression sur les 
salaires restera faible124. 
Les informations dont on dispose concernant les trois premières années d’applica-
tion de la libre circulation des personnes ne révèlent pas de fluctuation dans 
l’évolution générale des salaires par rapport à la courbe conjoncturelle. L’ALCP ne 
semble pas faire pression sur les salaires en général, ni dans des branches particuliè-
res. Entre 2002 et 2005, les secteurs ayant connu un afflux de main-d’œuvre immi-
grée ont enregistré une augmentation du niveau des salaires supérieure à la moyenne 
(comme l’immobilier, l’informatique, la R&D, les services aux entreprises, 
l’hôtellerie-restauration et les autres services) ou alors inférieure à la moyenne 
(comme l’enseignement et la construction). La poursuite de l’ALCP, couplée aux 
mesures d’accompagnement, ne devrait pas avoir de répercussions négatives à cet 
égard. 
Les accords bilatéraux I et II n’ont eu jusqu’à présent aucun effet sur la protection des 
travailleurs ni sur les droits de participation de ces derniers. 
L’extension de l’ALCP (par ex. à la Bulgarie et à la Roumanie) devra faire l’objet de 
négociations additionnelles en vue de la conclusion d’un protocole qui sera soumis 
au Parlement et le cas échéant sujet au référendum. Le peuple suisse aura en outre la 
possibilité de se prononcer sur le maintien de la libre circulation des personnes en 
2009 de même que sur toute décision du Parlement d’étendre cette dernière à un 
nouvel Etat membre de l’UE. Si la Suisse refusait la reconduction de l’ALCP, 
l’application de la «clause guillotine» pourrait rendre caduc l’ensemble des accords 
bilatéraux I. 
 
122 SECO, «Rapport sur la mise en œuvre des mesures d’accompagnement à la libre circula-
tion des personnes du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2005», Berne 2006; 
http://www.seco.admin.ch/imperia/md/content/news/medienmitteilungen/ 
berichtflamfrinternet.pdf. 
123 FF 2004 5523 6187 
124 Yves Flückiger «Une analyse des effets sur le marché suisse du travail de l’élargissement 
de la libre circulation des personnes aux nouveaux pays membres de l’UE», Genève, 
octobre 2005; http://www.bfm.admin.ch/fileadmin/user_upload/Aktuell/ 
Pressemitteilungen_deutsch/2006/rapport_final_16-12-05.pdf.

6532 
4.2.2.2 
Politique sociale 
Le champ de la politique sociale recoupe celui de nombreuses politiques sectorielles 
qui présentent une dimension sociale. 
Les objectifs actuels de la politique sociale suisse répondent notamment à la néces-
sité de faire face à l’évolution démographique. Dans cette perspective, la consolida-
tion des assurances sociales est une priorité. Il s’agira de prendre des mesures afin de 
garantir la prévoyance vieillesse à long terme, de mieux maîtriser les coûts du sys-
tème de santé et de stabiliser les dépenses de l’assurance invalidité. Une autre prio-
rité consiste à renforcer la cohésion sociale par une meilleure conciliation de la vie 
professionnelle et familiale et par l’intégration des travailleurs âgés. L’intégration 
sociale et professionnelle, notamment des jeunes adultes, est également un enjeu 
majeur qui dépend étroitement de la formation et du marché du travail. A cet effet, 
l’accent est actuellement mis sur une meilleure collaboration entre les institutions. 
Malgré les nombreuses activités de l’UE dans ce domaine, la politique sociale et 
l’aménagement des systèmes de protection sociale restent dans une très large mesure 
l’affaire des Etats membres. 
Seule la coordination des régimes nationaux de sécurité sociale fait partie du champ 
d’application de l’ALCP. Les différents systèmes de sécurité sociale sont coordon-
nés de telle sorte que le travailleur qui change d’emploi pour exercer une activité 
dans un autre Etat n’ait pas à craindre de perdre ses droits ou prestations. Pour que 
cette coordination fonctionne, la Suisse reprend régulièrement les adaptations et 
mises à jour de la réglementation communautaire et suit l’évolution de la pratique 
administrative et de l’abondante jurisprudence de la CJCE. Les modifications sont 
adoptées par décision du Comité mixte de l’ALCP (cf. ch. 3.1.2.2). 
La Suisse participe également au groupe MISSOC (Mutual Information System on 
Social Protection) de l’UE qui consiste en un réseau de correspondants nationaux 
chargés de renseigner sur l’état des systèmes de sécurité sociale des 25 Etats mem-
bres et des 4 pays de l’AELE. 
Mise à part la coordination des systèmes nationaux de sécurité sociale qui est une 
condition de la libre circulation des personnes, les autres aspects de la politique 
sociale ne couvrent pas la protection des travailleurs. 
4.2.2.3 
Recherche et formation 
L’Accord de coopération scientifique et technologique de 1999 a été renouvelé en 
vue de la participation intégrale aux 6es PCRD 2003 à 2006125. Il est appliqué provi-
soirement depuis le 1er janvier 2004 et est entré formellement en vigueur le 15 mai 
2006 suite à sa ratification par l’UE. Sa validité étant déterminée par la durée des 
6es PCRD, il devra être renouvelé pour la participation de la Suisse aux 7es PCRD 
(2007–2013). Le renouvellement des programmes-cadres nécessite à chaque fois une 
négociation. Un risque existe pour la Suisse de retomber, entre deux programmes-
cadres successifs, dans le statut d’Etat tiers, comme cela s’était produit en 2003 lors 
du passage des 5es aux 6es PCRD, du fait que l’accord d’association n’avait pas pu 
 
125 RS 0.420.513.1

6533 
être renouvelé à temps. Le contenu de l’accord devrait coïncider dans une large 
mesure avec celui de 2004. 
Avec l’association aux programmes-cadres de recherche et développement, les 
chercheurs suisses ont obtenu les mêmes droits que leurs collègues européens. Ils 
ont accès à tous les domaines des PCRD et reçoivent un financement directement de 
la Commission européenne. Grâce à cette association, il existe en particulier la 
possibilité de diriger des projets. Une évaluation de la participation suisse aux 5es et 
6es PCRD commandée par le Secrétariat d’Etat à l’éducation et à la recherche en 
2005 a révélé que 70 % des participants suisses sont très satisfaits de l’association. 
Les principaux motifs de satisfaction mentionnés sont les avantages tirés de la 
participation aux PCRD en termes scientifiques, économiques et de coopération. 
Sur le plan de la politique de la recherche, les avantages de l’association consistent 
surtout dans la présence dans les comités consultatifs et de gestion. L’association ne 
confère pas à la Suisse le droit de vote, mais un statut d’observateur avec voix 
consultative dans les comités de gestion des programmes spécifiques, dans les 
organes consultatifs de la Commission et du Conseil des ministres et dans le comité 
d’administration du Centre commun de recherche. Ce statut lui donne la possibilité 
d’influer sur les appels à propositions et de défendre des projets qui relèvent d’un 
intérêt particulier pour notre pays. 
La contribution de la Suisse au budget des 6es PCRD est fonction du PIB; elle se 
monte à 2,8 % du total. Au cours des années 2004 à 2006, les contributions suisses 
versées à Bruxelles se montaient en moyenne à 218 millions CHF par an. Ce n’est 
qu’au terme des 6es PCRD que le retour financier en Suisse pourra être chiffré avec 
précision. Une première estimation permet de tabler sur un retour positif. Selon les 
données fournies par la Commission européenne à ce jour, et qui ne couvrent à peine 
la moitié des engagements financiers prévus, le taux de succès des participants 
suisses se situe au-dessus de la moyenne européenne. La part des financements 
alloués aux participants suisses atteint pratiquement la même valeur (en pourcen-
tage) que la contribution de la Suisse au budget des 6es PCRD. La participation de la 
Suisse aux 7es PCRD de l’UE coûtera entre 245 et 470 millions CHF par an; la 
contribution annuelle moyenne sur la période se monte à quelque 350 millions CHF. 
La Suisse participe aux programmes d’éducation, de formation professionnelle et de 
jeunesse de l’UE sur le mode projet par projet, tel qu’il s’appliquait à la recherche 
avant l’accord de 1999. La participation aux projets et aux actions de mobilité se 
fonde sur des accords bilatéraux que les participants suisses négocient avec les 
coordinateurs des projets européens ou les institutions partenaires. La participation 
est financée sur des budgets nationaux. Cette forme de participation évoluera vrai-
semblablement dans les années à venir. Dans le cadre des négociations bilatérales II, 
la Suisse et l’UE ont déclaré qu’ils envisageaient l’association de la Suisse à la 
prochaine génération de programmes relatifs à l’éducation, à la formation profes-
sionnelle et à la jeunesse (2007–2013). Dans ce cadre, la Suisse devrait s’acquitter 
en moyenne d’environ 44 millions CHF par an pour sa participation future au pro-
gramme «Apprentissage tout au long de la vie» et d’environ 5 millions CHF pour 
participer au programme «Jeunesse». La contribution totale de la Suisse avoisinerait 
par conséquent 49 millions CHF par an.

6534 
La Suisse espère bénéficier grâce à cette association des mêmes avantages que dans 
la recherche: les participants suisses devraient avoir les mêmes droits que leurs pairs 
européens, ce qui inclut notamment la possibilité de lancer ou de diriger un projet et 
un accès aux informations égal à celui des autres participants126. 
L’association aux programmes d’éducation donnerait là encore la possibilité 
d’influer sur l’orientation thématique et stratégique des programmes en siégeant – 
sans droit de vote, mais avec un statut d’observateur – dans les comités de gestion. 
4.2.2.4 
Santé et protection des consommateurs 
Les accords bilatéraux I et II ne concernent la santé publique qu’indirectement. La 
collaboration entre la Suisse et l’UE s’effectue surtout par des voies informelles. 
Les accords sur la libre circulation des personnes (reconnaissance des diplômes dans 
le domaine de la santé) et les accords Schengen/Dublin (malades en voyage) régis-
sent certains aspects de la santé publique. Des projets de recherche suisses dans le 
domaine de la santé et de la protection des consommateurs peuvent être soutenus 
financièrement dans le cadre des 6es PCRD. 
Des réglementations similaires à la réglementation européenne en matière de fourni-
ture de services de santé sont prévues dans l’ACLP pour ce qui concerne la coordi-
nation transfrontalière des systèmes d’assurances sociales. Par contre la Suisse ne 
prend pas part aux nouveaux développements européens concernant la sécurité des 
patients et les centres de référence. 
Dans le domaine de la protection des consommateurs (sécurité alimentaire, objets 
usuels, produits chimiques, radioprotection) les harmonisations suisses avec le droit 
de la CE ont été effectuées en vertu des accords bilatéraux sur le commerce des 
produits agricoles (lait, produits laitiers, spiritueux, vin et hygiène) et de l’accord 
relatif à la reconnaissance mutuelle en matière d’évaluation de la conformité, de 
même que par la voie de l’adaptation autonome. Malgré cette harmonisation dans 
certains domaines, il n’existe pas d’accord global sur la protection des consomma-
teurs, ni de clause évolutive globale. La Suisse ne participe pas pour le moment aux 
comités qui définissent les normes de radioprotection, car elle n’est pas membre 
d’Euratom. 
Des discussions exploratoires sont en cours sur les possibilités d’accords bilatéraux 
entre la Suisse et l’UE dans le domaine de la santé127. Le dossier santé concerne la 
participation de la Suisse au Centre européen de contrôle et de prévention des mala-
dies (ECDC), à l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), à divers 
réseaux d’alertes et au programme d’action communautaire dans le domaine de la 
santé (2007 à 2013). Certains projets du programme d’action se basent sur des 
projets du PCRD.Il est donc indispensable d’agir en synergie, notamment avec les 
7es PCRD qui mettra l’accent sur la santé. La participation de la Suisse à l’Agence 
européenne des médicaments (EMEA) n’est pas à l’ordre du jour. 
A l’avenir, des discussions exploratoires pourraient être menées sur d’autres ques-
tions, telles qu’un accord de libre-échange entre la Suisse et l’UE qui harmoniserait 
le domaine des produits agricoles et des denrées alimentaires (cf. ch. 4.2.3.1). Cet 
 
126 En ce qui concerne les conséquences financières de cette participation, cf. ch. 4.2.3.9. 
127 Pour les conséquences financières possibles dans ces domaines, cf. ch. 4.2.3.9.

6535 
accord impliquerait entre autres la reprise du principe de précaution, de la définition 
des denrées alimentaires, des dispositions sur les OGM, de la surveillance des den-
rées alimentaires, des prescriptions sur les substances étrangères et les composantes 
et sur les denrées alimentaires nouvelles ou diététiques. 
Dans le domaine des produits chimiques, la mise en place dans l’UE du système 
REACH d’enregistrement, d’évaluation et d’autorisation des substances chimiques 
créerait de nouvelles entraves aux échanges entre la Suisse et la CE. Des discrimina-
tions ne seraient pas exclues. Un accord sur l’adoption du système REACH adapte-
rait le niveau de protection suisse à celui de l’UE et diminuerait les entraves au 
commerce. L’adoption unilatérale par le biais d’une adaptation autonome serait 
également possible mais aurait des conséquences financières plus lourdes qu’un 
accord. 
Compte tenu de la complexité des instruments européens dans le domaine de la santé 
et de la protection du consommateur, l’idée d’un accord de collaboration pourrait 
être explorée, à l’avantage de l’efficacité, en termes de ressources humaines et 
financières, de la clarté et de la sécurité juridique. 
4.2.3 
Economie et finances 
Les accords bilatéraux permettent d’éviter dans une large mesure la discrimina-
tion des entreprises suisses sur le marché intérieur européen du fait de la non-
appartenance de la Suisse à l’UE et à l’EEE. L’Accord de libre-échange de 1972 
supprime les droits de douane sur l’ensemble des produits industriels. Les entra-
ves techniques au commerce font l’objet d’un accord spécifique des Bilatérales 
I. Dans l’intérêt de l’industrie d’exportation, il s’agit de favoriser l’harmonisa-
tion. L’application unilatérale du principe «Cassis de Dijon» pourrait être envi-
sagée en vue de favoriser la concurrence et la réduction des prix. Le Conseil 
fédéral va préparer à cette fin un projet de loi sur les entraves techniques au 
commerce. La libéralisation progressive des échanges de produits agricoles, de 
base ou transformés, est réglée dans l’Accord agricole et dans le Protocole no 2 à 
l’Accord de libre-échange. La clause évolutive de l’Accord agricole permet la 
réalisation de nouvelles étapes d’ouverture réciproque. Le Conseil fédéral exa-
mine actuellement la faisabilité et l’opportunité d’un libre-échange intégral dans 
ce domaine. Pour qu’un tel accord soit aussi à l’avantage des agriculteurs, il fau-
drait que la libéralisation touche également les branches situées en amont et en 
aval de l’agriculture et qu’elle conduise à une suppression des obstacles tant 
tarifaires que non tarifaires. Dans le domaine des services, la Suisse ne dispose 
pas d’un accord lui garantissant un accès généralisé au marché européen. En 
l’absence d’un tel accord, la Suisse n’est toutefois pas tenue de reprendre les 
règles communautaires en matière de concurrence. Ces règles et le retard de la 
Suisse en ce qui concerne la libéralisation de certains secteurs s’érigent en obs-
tacle à la conclusion d’un accord bilatéral sur les services. Si différents facteurs 
sont à l’origine de l’important écart de prix entre la Suisse et l’UE, le manque de 
concurrence apparaît comme l’un des principaux. Dans la mesure où ils indui-
sent une ouverture réciproque des marchés, les accords bilatéraux ont tendance à 
réduire l’écart de prix dans les secteurs concernés. La conclusion de nouveaux

6536 
accords pourrait étendre cet impact à de nouvelles branches jusqu’ici protégées. 
La coopération bilatérale permet à la Suisse de conserver sa propre politique 
commerciale, par ex. au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) 
ou en rapport avec des pays tiers. Dans le cas d’une union douanière, la Suisse 
perdrait cette autonomie. Elle profiterait par contre des avantages économiques, 
grâce aux économies réalisées suite à la suppression complète des contrôles à la 
frontière. Les accords bilatéraux n’ont pas d’incidence sur la fiscalité en Suisse. 
De par l’ouverture réciproque des marchés, la Suisse a vu ses recettes douanières 
diminuer ces dernières années. Ni la TVA ni les taxes spéciales à la consomma-
tion (frappant les huiles minérales, le tabac, la bière) ne sont par contre touchées. 
La Suisse est liée à l’UE en matière de fiscalité par deux accords: celui sur la 
fiscalité de l’épargne et celui sur la double imposition des pensions des retraités. 
Les accords bilatéraux n’entravent pas l’autonomie fiscale de la Confédération 
ou de ses cantons. Cela n’a toutefois pas empêché la Commission européenne 
d’émettre des réserves quant à la compatibilité de certains régimes cantonaux 
avec les dispositions de l’Accord de libre-échange de 1972. La politique moné-
taire de la Suisse reste autonome. Quant à l’impact sur le budget de la Confédé-
ration, il est lié aux engagements financiers dans le cadre de la participation aux 
programmes communautaires (recherche, formation, MEDIA), aux coopérations 
(Schengen/Dublin) et aux agences de l’UE (environnement, statistique). Cet 
engagement pourrait s’élever à plus de 440 millions de francs par an sur la 
période 2007 à 2013. Une grande partie des dépenses pour la participation à ces 
programmes générerait des retours financiers pouvant aller jusqu’à 100 % en 
faveur des participants suisses. A cela s’ajoute la contribution suisse à la réduc-
tion des disparités sociales et économiques dans l’UE élargie d’un montant de 
1 milliard de francs sur une période d’engagement de cinq ans. Dans la mesure 
où la réalisation concrète des projets durera plus longtemps, les versements 
devraient s’étaler sur environ 10 ans, à partir de 2007 au plus tôt. Il est probable 
que l’UE, en relation avec l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie, demande 
à la Suisse la poursuite de son soutien à ces deux pays sous la forme d’une 
contribution additionnelle. 
4.2.3.1 
Agriculture 
L’Accord entre la Confédération suisse et la CE relatif aux échanges de produits 
agricoles128 est entré en vigueur le 1er juin 2002. Il améliore l’accès mutuel au 
marché de certains produits agricoles par une réduction partielle des droits de 
douane, des subventions à l’exportation et des obstacles techniques au commerce. Il 
harmonise en outre un certain nombre de prescriptions techniques dans les domaines 
de la protection des végétaux, de l’agriculture biologique et de la médecine vétéri-
naire, ainsi que les normes de qualité applicables aux fruits et légumes notamment. 
Le point central de la partie tarifaire est la libéralisation totale du commerce du 
fromage à partir du 1er juin 2007. 
 
128 RS 0.916.026.81

6537 
Le Protocole no 2 de l’Accord de libre-échange de 1972129 entre la Suisse et l’UE 
porte sur le commerce de produits agricoles transformés (par ex. le chocolat, les 
biscuits, les bonbons, les soupes, les sauces et les pâtes). Révisé dans le cadre des 
accords bilatéraux II, il englobe maintenant un plus grand nombre de produits et 
accorde un accès facilité aux importations en provenance de l’UE, sans toutefois 
supprimer les droits de douane sur les produits sensibles (entrée en vigueur le 
1er février 2005). En contrepartie, tous les produits suisses peuvent être exportés en 
franchise de droits sur le marché communautaire. 
En coopérant sur le plan bilatéral, la Suisse conserve ses propres réglementations. 
L’issue des négociations de l’OMC influera de manière décisive sur l’évolution de la 
politique agricole de la Suisse et de l’UE, et continuera de favoriser les transforma-
tions structurelles. Au terme du cycle de Doha, il est probable que la différence des 
prix entre l’UE et la Suisse diminuera, car cette dernière devra davantage réduire ses 
droits de douane. 
Selon la clause évolutive de l’Accord sur les produits agricoles, il sera possible 
d’ouvrir progressivement les frontières à certains produits, par exemple aux autres 
produits laitiers ou aux spécialités de viande (cf. ch. 2.3.3). 
Cette clause permet même une libéralisation totale. Il serait alors possible de négo-
cier des délais transitoires (ou des contingents tarifaires) pour les droits de douane 
dont la durée pourrait être différente selon les produits. Le domaine non tarifaire est 
en partie harmonisé par l’accord. Il faudrait négocier des solutions adéquates pour 
les obstacles non tarifaires qui subsistent: par exemple les prescriptions techniques, 
les moyens de production protégés par un brevet, les OGM, les normes de commer-
cialisation des produits agricoles, les règles d’hygiène et autres pour les denrées 
alimentaires, leur étiquetage, les dispositions sur les résidus de produits phytosani-
taires ou de médicaments vétérinaires, les dispositions facultatives sur le marquage 
et les règles relatives au transport international d’animaux. La libre circulation des 
produits agricoles ne sera entièrement effective que lorsqu’elle englobera tous les 
maillons de la chaîne de création de valeur de l’industrie alimentaire et que tous les 
obstacles non tarifaires seront éliminés. Des études sont en cours auprès des milieux 
intéressés. 
Sur mandat du Conseil fédéral, le DFAE et le DFE ont procédé à une première 
analyse des avantages et des désavantages économiques ainsi que de la faisabilité 
d’un accord de libre-échange avec l’UE dans le domaine agroalimentaire. Ils ont 
également mené des sondages auprès de la Commission européenne ainsi que des 
consultations en Suisse auprès des milieux intéressés dans le but de déterminer dans 
quelle mesure un tel accord pouvait bénéficier d’un soutien politique. Ces démar-
ches ont démontré un intérêt de principe à la poursuite de ce projet. Suite à cela, le 
Conseil fédéral a chargé le DFAE et le DFE le 28 juin 2006 de mener des discus-
sions exploratoires avec la Commission européenne sur les paramètres d’un tel 
accord et, parallèlement, d’examiner en profondeur les conséquences sur l’économie 
en général et sur les différentes branches en particulier, ainsi que d’étudier les mesu-
res d’accompagnement adéquates. Le Conseil fédéral décidera s’il y a lieu d’engager 
des négociations sur un accord de libre-échange dans le domaine agroalimentaire sur 
la base des résultats de ces entretiens exploratoires et des examens supplémentaires. 
 
129 RS 0.632.401.23

6538 
4.2.3.2 
Produits industriels 
Dans le secteur secondaire, la Suisse bénéficie de l’Accord de libre-échange conclu 
avec la CE en 1972130, qui a permis la suppression de l’ensemble des droits de 
douane sur les produits industriels vis-à-vis de son partenaire européen. Toutefois, 
les autorités douanières contrôlent toujours systématiquement les marchandises, ce 
qui crée des coûts pour les opérateurs économiques (cf. ch. 4.2.3.4). Depuis près de 
trente ans, l’accord fonctionne à la satisfaction des Parties et offre une plate-forme 
permettant au Comité mixte d’examiner les problèmes ponctuels. Les accords secto-
riels conclus en 1999 entre la Suisse et la CE permettent d’éliminer de manière 
réciproque les entraves techniques au commerce. Dans l’intérêt de l’économie 
d’exportation, il faut favoriser les solutions qui permettent d’assurer aux produits 
suisses l’accès au marché de la CE par le biais d’accords. 
En complément de cette approche basée sur des accords, l’ouverture unilatérale du 
marché peut être envisagée si elle apporte des avantages à l’économie suisse en 
contribuant à la concurrence et à la réduction des prix sur le marché intérieur (cf. 
ch. 4.2.3.5.)131. 
4.2.3.3 
Services 
La Suisse est, en comparaison européenne, fortement spécialisée dans la prestation 
de services. Plus de 70 % de la valeur ajoutée de l’économie suisse est créée dans le 
secteur tertiaire; celui-ci compte plus de 70 % des travailleurs. Bien que le manque 
de données statistiques empêche d’émettre des chiffres précis, on peut supposer que 
les Etats de l’UE sont de loin le partenaire commercial le plus important de la Suisse 
dans le secteur des services. Les échanges de services financiers sont particulière-
ment importants comme le montre la conclusion de l’accord de 1989 sur l’établisse-
ment des sociétés d’assurance dans le secteur de l’assurance non-vie132, en vigueur 
depuis 1993. 
Les négociations sur un accord général relatif aux services entre la Suisse et l’UE 
ont été suspendues en 2003. Elles achoppaient en effet sur l’intégration, souhaitée 
par l’UE, des politiques horizontales (concurrence, aides d’Etat, droit des sociétés) 
et sur le rythme de libéralisation de certains domaines d’infrastructure (énergie). 
Aucun accord n’assure donc à la Suisse l’accès global au marché communautaire 
dans le domaine des services transfrontières, ce qui comporte un risque de discrimi-
nation, réalisé dans certains secteurs effectivement touchés. Il est par exemple 
impossible de vendre certains services financiers, comme les assurances, directe-
ment depuis la Suisse. D’autre part, l’indépendance de la Suisse lui donne la possibi-
lité d’adopter de manière autonome les réglementations qui l’avantagent. La libre 
circulation entre la Suisse et l’UE est en revanche assurée dans le domaine des 
transports terrestres et aérien133. En outre, une clause de l’ALCP permet de fournir 
 
130 RS 0.632.401 
131 Voir le Rapport du Conseil fédéral sur le principe «Cassis de Dijon», septembre 2005 
http://www.seco.admin.ch/news/00650/index.html?lang=fr. 
132 Accord du 10 octobre 1989 entre la Confédération et la Communauté économique euro-
péenne concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie; RS 0.961.1 
133 Cf. Accords sur les transports terrestres et aérien; RS 0.740.72 et RS 0.748.127.192.68.

6539 
des prestations de services transfrontaliers sans autorisation de séjour pendant 
90 jours par année civile; une simple déclaration suffit. 
Alors que la Suisse pourrait avoir intérêt à un accès libre, assuré par un accord 
international, au marché des services de l’UE, certaines questions devraient encore 
être négociées avant la conclusion d’un accord global: par exemple, les monopoles 
en matière d’assurance contre l’incendie dans la majorité des cantons; sur le plan de 
la concurrence, certains privilèges des banques cantonales telles que la garantie de 
l’Etat; le retard de la Suisse en matière de libéralisation dans les secteurs d’infra-
structure (poste, électricité et télécommunications), par rapport aux directives euro-
péennes. Les politiques horizontales (droit de la concurrence, questions fiscales) 
prêteraient également à discussion puisque l’UE a demandé que la Suisse reprenne 
intégralement le droit communautaire dans ces domaines. 
Le rapport comparatif sur la libéralisation des services en Suisse et dans l’UE134 
donne une vue d’ensemble des directives pertinentes et des divers degrés de libérali-
sation. Il montre que la Suisse a poussé la libéralisation de certains secteurs (trans-
port de marchandises par rail, services bancaires) plus loin que la CE; cependant, la 
libéralisation, au sens des directives de l’UE, des branches pour lesquelles la Suisse 
est en retard recèle un grand potentiel de croissance. 
4.2.3.4 
Relations économiques extérieures et 
union douanière 
La coopération bilatérale permet à la Suisse de définir et de mener sa politique 
commerciale en parfaite autonomie juridique et formelle. 
Dans ses relations avec l’UE, la Suisse doit faire en sorte que ses futurs accords 
sectoriels soient conformes aux règles de l’OMC. La coopération bilatérale est sans 
influence sur ses relations avec l’AELE (Convention AELE). La Suisse peut confi-
gurer ses relations commerciales avec les Etats tiers soit seule, soit dans le cadre de 
l’AELE. A quelques exceptions près, elle a jusqu’à présent choisi cette deuxième 
option, l’AELE ayant un plus grand poids dans les négociations. Récemment, elle a 
notamment conclu un accord de libre-échange avec la Corée du Sud, pays qui n’a 
pas de relations préférentielles avec l’UE. Pour les pays dans cette situation, l’intérêt 
de passer un accord global avec l’AELE est notamment de couvrir toute l’Europe 
s’ils concluent en même temps une convention avec l’UE (c’est déterminant dans le 
cadre du partenariat euro-méditerranéen). 
Cas particulier de l’union douanière 
Il serait aussi envisageable, pour la Suisse, de conclure une union douanière avec 
l’UE. Les conséquences pour les relations commerciales extérieures de la Suisse 
seraient les mêmes que celles d’une adhésion à l’UE (cf. ch. 4.4.3.4). L’entrée dans 
l’union douanière communautaire ne requerrait cependant pas seulement une subor-
dination à la politique économique extérieure de l’UE. L’agriculture, la propriété 
industrielle ou la protection des consommateurs – selon la nature de cette union – 
seraient aussi touchées: la Suisse devrait reprendre plusieurs directives de l’UE, en 
totalité ou en partie. Pour profiter pleinement des avantages de l’union douanière, 
 
134 Voir SECO, Rapport comparatif sur la libéralisation des services en Suisse et dans l’UE, 
du 29 novembre 2005; http://www.seco.admin.ch/publikationen/00521.

6540 
elle devrait également entièrement éliminer les obstacles non tarifaires, ce qui impli-
que forcément la reprise intégrale des prescriptions techniques de l’UE et la reprise 
conventionnelle du principe «Cassis de Dijon». Il faudrait également négocier les 
aspects institutionnels: par exemple, les droits de participation et la procédure à 
appliquer en cas de développement de l’acquis communautaire. 
En outre, l’union douanière implique la suppression de tous les droits de douane 
entre les Etats membres. Pour les produits industriels, les droits de douane ont déjà 
été supprimés lors de l’entrée en vigueur de l’Accord de libre-échange entre la 
Suisse et la CE en 1973135. Cependant, les produits agricoles n’en font pas partie. 
Pris isolément, cet aspect de l’union douanière a un impact sur le secteur agricole et 
sur l’économie dans son ensemble similaire à celui d’un accord de libre-échange 
agricole (cf. ch. 4.2.3.1). 
L’union douanière n’a pas seulement pour effet d’éliminer les droits de douane sur 
l’ensemble du commerce des marchandises, mais elle supprime également les 
contrôles physiques aux frontières qui, à ce jour, ont été maintenus. Ces contrôles 
ont un coût, en termes de travail et de temps lors du franchissement des frontières. 
L’union douanière permet de diminuer ce coût. D’après des estimations de la Com-
mission européenne datant de 1997, l’abandon des contrôles aux frontières permet-
trait une réduction des coûts de l’ordre de 1 % sur la valeur du commerce extérieur. 
A titre indicatif, les importations et les exportations de marchandises en provenance 
ou à destination des Vingt-cinq se chiffraient en 2005 à 118,6 et 94,1 milliards CHF. 
Cela représente deux milliards CHF de coûts directs auxquels il faut ajouter les coûts 
indirects engendrés par la limitation de la concurrence. Une étude plus récente136 a 
estimé les coûts du contrôle des marchandises aux frontières suisses (dédouanement, 
temps d’attente, attestation d’origine et autorisation des produits) à 4 milliards CHF, 
soit 0,85 % du PIB. Sans les formalités douanières et si les temps d’attente dus aux 
certificats d’origine et à l’admission des produits disparaissaient eux aussi, les 
exportations progresseraient de 1,7 % et les importations de 2,4 %. 
Cependant, l’union douanière comporte aussi des désavantages. Elle implique la 
reprise de l’essentiel de la politique de l’UE en matière de commerce extérieur, ce 
qui a deux conséquences. Premièrement, la Suisse perdrait la capacité de conclure 
des traités de manière autonome dans le cadre de l’OMC et les accords préférentiels 
de l’AELE (cf. ch. 4.4.3.4). Deuxièmement, dans certains secteurs, bien que les 
importations en provenance des pays tiers extra-communautaires se limitent à 
17,2 % (2005), les tarifs douaniers à leur égard augmenteraient, allant jusqu’à dou-
bler. Le désavantage concurrentiel pour les entreprises qui importent leurs intrants et 
l’incidence sur les flux commerciaux (effets de création et déviation du commerce) 
qui en découleraient sont difficiles à chiffrer. Enfin, la mise en place de l’union 
douanière entraînerait également des coûts, notamment en raison de l’introduction 
du double système de collecte statistique du commerce extérieur Intrastat/Extrastat. 
Il ne peut non plus être exclu que l’union douanière avec l’UE se traduise par un 
rapprochement des taux de TVA. En effet, cette harmonisation pourrait être considé-
rée comme nécessaire pour assurer le bon fonctionnement de l’union douanière, ou 
pour lutter plus efficacement contre les abus (tels que l’évasion fiscale). Il convient 
 
135 RS 0.632.401 
136 Minsch R./Moser P., (Avenir Suisse) «Die Kosten der Zollschranken – Die volkswirt-
schaftlichen Auswirkungen der Handelshemmnisse im Warenverkehr mit der EU», 
Zürich 2006; http://www.avenir-suisse.ch/download.php?id=3547.

6541 
de signaler qu’à l’intérieur de l’UE, les taux d’imposition sont loin d’être harmoni-
sés. Par exemple le taux normal d’imposition varie selon les Etats membres entre 15 
et 25 %. 
Dans le cadre de la coopération bilatérale, la conclusion d’une union douanière avec 
l’UE aurait donc des avantages et des inconvénients. 
4.2.3.5 
Niveau des prix 
Diverses études sur «la Suisse, îlot de cherté» ont conclu que les salaires élevés 
n’expliquent pas à eux seuls le niveau des prix en Suisse. Dans diverses branches 
économiques, les structures de production et de commercialisation doivent être 
adaptées à la concurrence internationale. Non seulement les consommateurs sont 
directement lésés par les prix élevés – qui réduisent leur pouvoir d’achat – mais 
également les entreprises, qui pourraient économiser jusqu’à 65 milliards CHF par 
an si elles pouvaient acheter les prestations intermédiaires nationales ou étrangères 
aux prix pratiqués dans l’UE (étude Infras)137. Le prix élevé des intrants pénalise 
l’industrie exportatrice sur le plan international. Ces charges montrent bien qu’agir 
sur les prix en stimulant la concurrence augmente la compétitivité du pays. 
Selon l’étude précitée, six facteurs exercent une influence sur les différences de prix 
entre la Suisse et l’UE (intensité de la concurrence, réglementation environnemen-
tale et sociale, salaires, coûts de capital, facteurs liés au site et qualité). L’absence de 
concurrence explique toutefois à lui seul presque la moitié des écarts de prix. Or, il 
est reconnu que l’intensité de la concurrence est largement fonction de l’intégration 
des marchés. L’étude montre que si l’on éliminait la composante de l’écart des prix 
avec l’UE imputable à l’absence de concurrence sur le marché intérieur, toutes 
choses égales par ailleurs, les consommateurs dépenseraient 19 milliards CHF de 
moins pour les biens de consommation. 
Les effets de l’intégration européenne sur les prix en Suisse restent difficiles à 
chiffrer. En effet, l’effet du renforcement de la concurrence dû à l’intégration (parti-
culièrement dans les branches jusqu’alors protégées) permet une réduction des prix à 
l’importation, à la production et à la consommation. Toutefois, en raison d’une 
dynamique économique accrue – engendrée notamment par des exportations plus 
compétitives et l’accès aux marchés facilité – la demande augmenterait, du moins à 
court terme, et partant, ferait remonter d’autres prix. Malgré cela, l’Office fédéral 
des statistiques (OFS) conclut que les effets à moyen et à long terme des accords 
bilatéraux I et II déterminent une tendance à la baisse des indicateurs de prix138. Au 
vu de ce qui précède, la conclusion de nouveaux accords bilatéraux aurait un impact 
sur les prix d’autant plus significatif que le secteur concerné a été jusqu’alors proté-
gé (par exemple le secteur agricole ou certains services). 
 
137 Iten R./Peter M./Vettori A./Menegale S. (Infras), «Hohe Preise in der Schweiz: Ursachen 
und Wirkung», SECO, Rapport sur les structures économiques no 19, Berne 2003; 
http://www.seco.admin.ch/publikationen/00074/index.html?lang=de. 
138 OFS, «Statistique des prix 2005 – Inventaire des mesures politiques influant sur les prix», 
Neuchâtel, décembre 2005; 
http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/themen/preise.html.

6542 
Les obstacles techniques au commerce ont sans conteste une influence sur les prix. 
Dans ses relations avec la CE, la Suisse a eu jusqu’à présent pour objectif de les 
réduire par l’harmonisation aussi grande que possible des prescriptions techniques 
suisses et du droit communautaire et de conclure des accords pour assurer l’accès de 
ses produits au marché européen. Ce dernier point est particulièrement crucial pour 
les secteurs dans lesquels le droit de la CE prévoit un examen des produits par un 
organisme indépendant ou une homologation officielle. Il faudra donc encore 
rechercher la réciprocité, dans l’intérêt des exportateurs. 
Dans les domaines où ce n’est pas possible, la Suisse pourrait ouvrir son marché aux 
produits qui circulent librement dans l’UE, en appliquant le principe «Cassis de 
Dijon» à l’instar de la CE139. 
Ce principe – dit aussi «principe de la reconnaissance mutuelle» – découle de l’arrêt 
«Cassis de Dijon» rendu par la CJCE en 1979: faute de réglementation communau-
taire concernant la mise sur le marché d’un produit, tout Etat membre est tenu 
d’accepter sur son territoire des produits importés d’un autre Etat membre, s’ils sont 
fabriqués et commercialisés légalement dans l’Etat exportateur; il ne peut interdire la 
commercialisation de ce produit sur la base du droit national que si cela est reconnu 
nécessaire pour défendre des intérêts publics légitimes tels que la protection de la 
santé publique, de la bonne foi dans les affaires ou des consommateurs. En bref, le 
principe «Cassis de Dijon» complète le principe de l’harmonisation des législations 
nationales mais ne le remplace pas. 
On examine actuellement, dans le cadre d’une révision de la loi fédérale du 6 octo-
bre 1995 sur les entraves techniques au commerce (LETC)140, la possibilité d’ins-
crire ce principe, unilatéralement, dans le droit suisse. Cet instrument supplémen-
taire d’élimination des obstacles techniques au commerce peut compléter la stratégie 
actuelle du Conseil fédéral, dans le but de ranimer la concurrence en Suisse et 
d’abaisser les coûts des intrants pour les entreprises et les prix à la consommation. 
L’ampleur qu’aurait l’effet de cette mesure autonome sur les prix n’a pas encore fait 
l’objet d’études approfondies. 
Autoriser les importations parallèles peut également avoir un impact sur les prix. 
Cette question se pose principalement dans le domaine de la propriété intellectuelle. 
Les domaines traditionnels de la propriété intellectuelle (brevets, marques, droits 
d’auteur) sont réglés différemment en Suisse. Alors que, en matière de marques et de 
droits d’auteurs, le Tribunal fédéral s’est prononcé en faveur de l’épuisement inter-
national – et donc de la légalité des importations parallèles de produits protégés par 
une marque ou un droit d’auteur d’un quelconque pays tiers –, il a statué le principe 
de l’épuisement national dans le domaine des brevets, faute de base légale explicite. 
L’épuisement régional s’applique dans l’espace UE/EEE. La révision en cours du 
droit des brevets vise par contre le maintien de la pratique de l’épuisement national. 
Les importations parallèles de produits brevetés tels que les médicaments, les pro-
duits phytosanitaires, les obtentions végétales et les médicaments vétérinaires conti-
nueront d’être interdites. 
 
139 Cf. Rapport du Conseil fédéral du 23 septembre 2005 sur le principe dit Cassis de Dijon – 
en réponse au postulat 04.3390 déposé par la Mme Conseillère nationale Doris Leuthard 
en date du 18 juin 2004; http://www.seco.admin.ch/imperia/md/content/news/ 
medienmitteilungen/rapport_cd_francais.pdf. 
140 RS 946.51

6543 
4.2.3.6 
Fiscalité 
Généralités 
La politique fiscale en matière d’impôts directs relève de la compétence des Etats 
membres (cf. ch. 3.2.2.4.5). Il s’ensuit que l’imposition directe des personnes et des 
entreprises n’est pas affectée par la coopération bilatérale. 
Douanes 
L’Accord de libre-échange conclu en 1972 entre la Suisse et la CEE141 a entièrement 
aboli les droits de douane grevant les biens industriels. En outre, les droits de douane 
sur la partie industrielle des produits agricoles transformés ont été levés. Par la suite, 
les accords bilatéraux I et II ont permis de réduire ou d’éliminer la protection tari-
faire pour plusieurs produits agricoles. Par exemple, à côté de l’élimination des 
obstacles non tarifaires au commerce, les accords bilatéraux prévoient des conces-
sions douanières réciproques pour les produits dans les secteurs des fruits et légu-
mes, de l’horticulture et des spécialités à base de viande. Le commerce du fromage a 
été complètement libéralisé. Dans le cadre des accords bilatéraux II, le champ 
d’application de l’Accord de libre-échange de 1972 a été étendu aux produits agrico-
les transformés. De surcroît, les restitutions à l’exportation et les droits de douane 
ont été complètement éliminés pour différents produits transformés qui n’entrent pas 
dans ce champ d’application. 
Les pertes de recettes pour les accords bilatéraux I et II s’élèvent par année à environ 
210 millions CHF (environ 110 millions CHF sur la base des accords bilatéraux I et 
100 millions sur la base des accords bilatéraux II). En même temps, les contributions 
à l’exportation ont été réduites d’environ 125 millions CHF (environ 65 millions 
CHF sur la base des accords bilatéraux I et 60 millions sur la base des accords 
bilatéraux II). 
Impôts spécifiques à la consommation (huiles minérales, tabac et bière) 
Les accords bilatéraux ne couvrent pas l’imposition des huiles minérales, du tabac et 
de la bière. La coopération bilatérale n’affecte donc en rien la perception de ces trois 
impôts. La Suisse veille cependant toujours plus à l’eurocompatibilité lorsqu’elle 
définit ses systèmes et ses taux d’imposition. 
Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) 
En continuant dans la voie bilatérale avec l’UE, la Suisse reste à l’écart du marché 
intérieur européen. Elle peut définir de manière autonome son taux de TVA. Les 
importations de biens continueront dès lors d’être imposées à la douane, et l’exoné-
ration des exportations dans l’UE dépendra toujours d’une preuve de l’exportation. 
Par conséquent, les charges administratives découlant des ajustements à la frontière 
ne disparaîtront ni pour les assujettis, ni pour l’administration fiscale. 
Imposition des sociétés (impôt sur les bénéfices/capital) 
Des accords bilatéraux avec les Etats membres (conventions de double imposition) 
et l’Accord sur la fiscalité de l’épargne142 avec la CE assurent des dégrèvements 
 
141 RS 0.632.401 
142 RS 0.641.926.81

6544 
entre sociétés associées dans une mesure quasi équivalente aux directives européen-
nes («mère fille» pour le dividende et «intérêts et redevances» entre entreprises 
associées). Certains avantages accordés au sein de l’UE entre Etats membres ne le 
sont en revanche pas aux Etats tiers dont la Suisse (par ex. régime des fusions, 
modalités plus favorables d’imposition des gains en capitaux). 
Impôt à la source 
En Suisse tous les revenus périodiques ou uniques – donc aussi ceux qui proviennent 
des rapports de travail – sont soumis à l’impôt sur le revenu. L’impôt est perçu 
auprès du bénéficiaire des revenus (il s’agit de la procédure ordinaire). En revanche, 
dans le cas des travailleurs étrangers ne disposant pas d’une autorisation 
d’établissement en Suisse, les lois fiscales de la Confédération et des cantons pré-
voient le prélèvement d’un impôt à la source sur le revenu tiré de l’activité lucrative. 
La règle s’applique aussi à toutes les personnes (citoyens suisses compris) qui exer-
cent une activité salariée en Suisse tout étant domiciliées ou en séjour à l’étranger au 
regard du droit fiscal. Dans de tels cas, le débiteur de la prestation imposable a 
l’obligation de retenir l’impôt dû et de le verser périodiquement à l’autorité fiscale 
compétente. 
L’ALCP143 n’empêche nullement les Etats contractants de prévoir une distinction, 
dans l’application des dispositions déterminantes de leurs législations fiscales res-
pectives, pour les assujettis qui ne se trouvent pas dans une situation comparable, 
notamment en ce qui concerne le lieu de résidence. Néanmoins les Parties contrac-
tantes ou les autorités compétentes en Suisse et dans les Etats membres sont tenues 
de s’assurer que leurs systèmes respectifs d’imposition des travailleurs étrangers ne 
sont pas discriminatoires au sens de l’accord. La jurisprudence de la CJCE (anté-
rieure à la date de signature de l’accord en 1999), déterminante pour interpréter la 
notion de discrimination, n’a eu aucun impact à ce jour sur les modalités de 
l’imposition à la source en Suisse. 
Impôt sur les transactions sur titres 
Depuis 1999, la Suisse a révisé en profondeur dans plusieurs arrêtés fédéraux le 
droit de timbre de négociation frappant le commerce de titres. La poursuite de la 
coopération bilatérale ne remettrait pas en cause sa souveraineté fiscale dans ce 
domaine. 
Impôts sur l’affectation de capital 
La Suisse perçoit une taxe d’émission à la fois sur le capital propre et sur le capital 
étranger. La coopération bilatérale permettrait de préserver ces deux objets fiscaux. 
Souveraineté des cantons en matière fiscale 
Les accords bilatéraux en vigueur ne contiennent aucune disposition qui empiète sur 
la souveraineté fiscale des cantons144. Néanmoins la Commission européenne a 
récemment reproché à la Suisse de violer les dispositions de l’Accord de libre-
échange Suisse-CE de 1972145 à cause des régimes fiscaux en place dans certains 
 
143 RS 0.142.112.681 
144 L’Accord sur les pensions (RS 0.672.926.81) prévoit toutefois que dans certains cas, les 
cantons et les communes ne peuvent imposer les revenus tirés des rentes des fonction-
naires retraités de l’UE résidant en Suisse. 
145 RS 0.632.401

6545 
cantons. Il n’est donc pas exclu que même sous le régime de la coopération bilaté-
rale, l’UE demande de nouveaux accords. 
Assistance administrative, entraide judiciaire, secret bancaire 
A travers la conclusion d’accords bilatéraux, la coopération administrative et judi-
ciaire en matière fiscale a été améliorée entre la Suisse et l’UE. Dans le domaine de 
la fiscalité directe, la Suisse a réussi à préserver le secret bancaire par le biais de 
divers accords conclus dans le cadre des accords bilatéraux II (Schengen/Dublin146, 
lutte contre la fraude147 et fiscalité de l’épargne148). Rien ne l’oblige en effet à 
reprendre à son compte une modification ultérieure de l’acquis de Schengen portant 
sur le domaine de la fiscalité directe, qui affecterait le secret bancaire. 
4.2.3.7 
Place financière 
Les relations entre la Suisse et l’UE dans le secteur financier sont cruciales, si l’on 
pense que ce secteur employant 5,6 % de la population active génère près de 14,5 % 
de la valeur ajoutée de l’ensemble de l’économie suisse. A elle seule, l’industrie 
financière réalise près du quart de l’excédent de la balance suisse des transactions 
courantes. Les grandes banques et les principales assurances ont renforcé ces derniè-
res années leur présence dans l’UE. Quant aux banques étrangères implantées en 
Suisse, il s’agit dans la majorité des cas de filiales ou de succursales de banques de 
l’UE qui tirent essentiellement parti de la place économique suisse pour y mener des 
activités de banque privée à l’échelle mondiale. De grands groupes d’assurance 
étrangers ont également pignon sur rue en Suisse. L’imbrication des économies 
suisse et communautaire est donc très forte dans le secteur financier, et l’évolution 
de ce volet des relations avec l’UE sera déterminante pour l’économie suisse. Les 
enjeux sont l’adaptation du droit suisse des marchés financiers, la participation aux 
travaux législatifs de l’UE ainsi que l’accès réciproque au marché. Ces questions 
sont d’ailleurs aussi discutées au sein d’autres enceintes internationales (par ex. 
GAFI, OCDE). 
Les services financiers ne font l’objet d’aucun accord bilatéral avec l’UE, exception 
faite de l’Accord de 1989 concernant la liberté d’établissement pour pratiquer 
l’assurance non-vie («Accord Assurance»149, en vigueur depuis 1993). Ce statu quo 
comporte des avantages et des inconvénients pour la Suisse. D’un côté la reprise de 
l’acquis communautaire n’est pas obligatoire. De l’autre, la Suisse ne participe pas 
aux comités ad hoc des autorités réglementaires (titres, banques, fonds de pensions 
et assurances) chargés de la mise en œuvre des directives européennes. Concrète-
ment, la préservation des spécificités du droit suisse et une régulation des marchés 
financiers différente de celle de l’UE demeurent possibles et intéressantes pour les 
acteurs de la place financière suisse. Mais faute d’accord bilatéral, les prestataires 
suisses n’ont aucune garantie d’accès illimité et durable au marché européen, 
notamment pour les fonds de placement et les fonds de pensions. 
 
146 FF 2004 6071 6103 
147 FF 2004 6127 
148 RS 0.641.926.81 
149 RS 0.961.1

6546 
La conclusion d’un nouvel accord bilatéral vaudrait aux acteurs suisses un accès non 
discriminatoire au marché intérieur des services financiers et une plus grande com-
pétitivité internationale. Le risque de délocalisation des emplois liés aux opérations 
transfrontières, et donc de manque à gagner pour l’économie suisse, serait ainsi 
évité. Les effets de cet accord dépendront de l’approche retenue pour les négocia-
tions notamment en ce qui concerne l’inclusion des politiques horizontales, la 
reprise dynamique de l’acquis communautaire et le respect des exigences de l’UE 
dans le domaine fiscal (cf. ch. 2.3.4). 
4.2.3.8 
Politique monétaire 
La coopération bilatérale, quelle qu’en soit la forme, n’a d’un point de vue moné-
taire aucun impact. La Suisse conserve le franc. La Banque nationale suisse (BNS) 
poursuit une politique monétaire indépendante. Cela signifie que les taux d’intérêt 
de court terme sont déterminés par la BNS en tenant compte des besoins de 
l’économie nationale. Les taux d’intérêt de long terme, quant à eux, sont déterminés 
par le marché et ils restent typiquement inférieurs aux taux à l’étranger (même si 
cette différence pourra aller en diminuant). Le cours de change du franc reste flexi-
ble. L’inflation dans la durée continue de dépendre de la politique monétaire de la 
BNS. 
4.2.3.9 
Conséquences financières sur le budget 
Pour bien évaluer les conséquences budgétaires de la coopération bilatérale, il 
importe de distinguer entre les accords en vigueur et les accords supplémentaires 
susceptibles d’être conclus à l’avenir. 
La présente estimation des conséquences financières ne prend en compte que les 
recettes ou les dépenses apparaissant durablement dans le budget. Les effets uniques, 
comme par ex. la perte de recettes fiscales ou les contributions ponctuelles aux 
investissements, ont beau être potentiellement considérables, ils n’ont pas un rôle 
déterminant dans l’approche à long terme. 
Les messages concernant les accords bilatéraux I et II visaient à cerner le plus préci-
sément possible les effets des accords en vigueur sur les finances publiques. Or 
certaines estimations des dépenses ou recettes supplémentaires se sont révélées 
inexactes, ce qui prouve la difficulté de formuler des prévisions correctes. 
Comme de très nombreux facteurs influencent l’évolution budgétaire actuelle, il est 
très difficile d’un point de vue méthodologique de déterminer précisément le rôle 
réel des accords bilatéraux. Pour cette raison, seules leurs conséquences financières 
clairement définissables et affectant durablement le budget apparaissent ci-dessous. 
Il s’agit en premier lieu d’accords portant sur la participation de la Suisse aux pro-
grammes ou agences européens. Les données qui suivent reposent sur des estima-
tions des décisions budgétaires de l’UE pour la période de 2007 à 2013, et n’ont 
qu’une valeur indicative des charges annuelles moyennes qui grèveront les finances 
fédérales.

6547 
Accords en vigueur 
– 
Recherche: quelque 218 millions CHF par an ont été versés en moyenne à 
Bruxelles durant la période d’association aux 6es PCRD (2004 à 2006). La 
participation de la Suisse aux 7es PCRD de l’UE coûtera entre 245 et 
470 millions CHF par an; les contributions s’élèveront alors en moyenne à 
350 millions CHF par an. 
– 
Eurostat: la contribution annuelle est d’environ 9 millions CHF. 
– 
Agence européenne pour l’environnement: le coût annuel avoisine 2 millions 
CHF. 
– 
Programme MEDIA: le financement de la participation est estimé à 7 mil-
lions CHF par an. 
Accords signés mais pas encore en vigueur 
– 
Schengen/Dublin: la Suisse aurait dû payer au budget de l’UE pour l’exer-
cice 2006 environ 6,4 millions CHF dans le cadre de sa participation à 
Schengen/Dublin si les accords étaient entrés en vigueur cette année150. Si la 
Suisse accepte la reprise de l’Agence pour les frontières extérieures 
(FRONTEX) et du futur Fonds pour les frontières extérieures, il faudra 
compter sur la période 2007 à 2013 avec des frais additionnels de l’ordre 
1,9 million CHF pour FRONTEX151 et environ 13 millions CHF pour le 
Fonds pour les frontières extérieures152. Cela correspondrait à un montant 
annuel d’environ 21 millions CHF. Les frais d’exploitation du SIS II et les 
frais prévisibles pour FRONTEX et pour le Fonds pour les frontières exté-
rieures ne seront dus qu’à partir de la mise en application des accords 
d’association. 
Accords décidés sur le principe (à négocier) 
– 
Formation et jeunesse: la Suisse devrait s’acquitter en moyenne de 44 mil-
lions CHF pour participer au programme «Apprentissage tout au long de la 
vie» et de 5 millions par an pour participer au programme «Jeunesse» (selon 
la clé de répartition EEE); la contribution totale de la Suisse avoisinerait par 
conséquent 49 millions CHF par an. 
 
150 Ces chiffres ne sont que des estimations à considérer avec la plus extrême prudence. Ils se 
basent sur un facteur de proportionnalité (année de référence 2004), soit 3,645 %. Ce 
montant comprend les contributions suivantes: frais administratifs Schengen (0,92 million 
CHF par année), frais de développement du SIS II (environ 1,87 million CHF en paie-
ment unique à verser à l’entrée en vigueur), frais d’exploitation du SIS II (environ 
0,28 million CHF par année), frais d’investissements et frais administratifs et opération-
nels d’Eurodac (environ 1,66 million CHF en paiement unique, puis contribution annuelle 
d’environ 113’000 CHF pour l’exploitation) et frais de développement du VIS (environ 
1,7 million CHF en paiement unique, suivi de frais d’exploitation annuels). 
151 Les chiffres définitifs pour cette période ne sont pas encore connus. L’avant-projet de 
budget 2007 de la Commission européenne prévoit un montant d’environ 33 millions 
CHF pour l’agence. 
152 Estimations provisoires, selon la clé de répartition entre les Etats participant à Schengen à 
partir de 2007 (Etats membres de l’UE (moins Royaume-Uni et Irlande), Etats adhérents 
(Roumanie et Bulgarie) et Etats associés (Norvège, Islande, Suisse), soit environ 3,1 %, 
sur la base des chiffres 2005 du PIB d’Eurostat) et sur la base des propositions révisées de 
la Commission européenne pour 2007 à 2013 qui prévoient une enveloppe financière de 
1,82 milliard CH sur 7 ans. L’avant-projet de budget de la Commission européenne pré-
voit pour l’année 2007 un crédit d’engagement de 155 millions d’euros pour le Fonds.

6548 
Au total, le financement de la participation de la Suisse aux programmes et agences 
européens s’élèverait en moyenne à 472 millions CHF par an pour la période 2007 à 
2013. A ce montant s’ajoutent selon le cas les coûts afférents à la mise en œuvre 
interne des accords, dont le montant est toutefois minime en comparaison et ne 
figure donc pas ici. 
Accords envisagés 
Les futurs accords bilatéraux grèveront eux aussi le budget fédéral s’ils impliquent 
la participation de la Suisse à des programmes ou agences européens. Le projet 
européen de navigation par satellite Galileo, la participation à l’Agence européenne 
de la sécurité aérienne (AESA)153 ou les programmes et agences relevant de la santé 
publique et de la protection des consommateurs sont autant d’exemples. 
La pleine participation à ces trois instruments peut être estimée aujourd’hui à envi-
ron 17 millions CHF par an, qui se répartiraient de la manière suivante: 
La Commission européenne prévoit que la réalisation du projet Galileo occasionnera 
des dépenses de 1,56 milliard CHF entre 2007 et 2013. La contribution de la Suisse 
serait de l’ordre de 6,5 millions CHF par an. Quant à l’AESA, la Suisse devrait 
verser près de 1 million CHF par an pour y participer. 
La conclusion d’un accord bilatéral de coopération dans les secteurs de la santé 
publique et de la protection des consommateurs permettrait à la Suisse de participer 
à certains programmes ou agences154. 
Sur la base des éléments budgétaires connus et de la clé de répartition habituelle-
ment utilisée pour le calcul de la contribution d’Etats participants (modèle EEE), le 
coût global de la participation aux programmes et agences susmentionnées pourrait 
s’élever approximativement à 9,36 millions CHF. Cette estimation devra être revue 
le moment venu sur la base des prévisions budgétaires 2007 à 2013. 
De nouveaux accords commerciaux bilatéraux, notamment sur le transit d’électricité 
ou le libre-échange des produits agricoles ou alimentaires, auraient également des 
répercussions financières, mais celles-ci dépendraient entièrement du résultat 
concret des négociations et il serait donc vain de spéculer à ce propos. 
Contribution suisse à la réduction des disparités économiques et sociales 
A cela s’ajoute la contribution suisse à la réduction des disparités économiques et 
sociales dans l’UE élargie. La Suisse s’est déclarée prête à consacrer, sur une 
période de cinq ans, 1 milliard CHF à la réalisation de projets et de programmes de 
coopération dans les nouveaux Etats membres. Les engagements seraient en théorie 
de 200 millions CHF par an entre 2008 et 2012. Mais comme la mise en œuvre des 
projets sera plus longue, des dépenses effectives de 100 millions CHF par an sur une 
période de 10 ans semblent plus probables. Dans le sillage de l’adhésion de la Bul-
garie et de la Roumanie, l’UE demandera sans doute à la Suisse de prolonger son 
aide au profit de ces pays. A ce jour, aucune demande n’a été déposée. Actuelle-
ment, la Bulgarie et la Roumanie reçoivent un soutien de la Suisse dans le cadre de 
 
153 La participation de la Suisse à l’AESA sera prévue dans une modification de l’annexe de 
l’accord bilatéral sur le transport aérien de 1999; cf. Message du Conseil fédéral du 
25 mai 2005 sur la participation de la Suisse à l’Agence européenne de la sécurité 
aérienne (modification de l’annexe de l’Accord sur le transport aérien Suisse-CE et de la 
loi sur l’aviation), FF 2005 3651 ss. 
154 Cf. ch. 4.2.2.4.

6549 
l’aide aux pays en transition. La reconduction de la coopération bilatérale serait 
juridiquement possible sur la base de la loi fédérale du 24 mars 2006 sur la coopéra-
tion avec les Etats d’Europe de l’Est, mais devrait faire l’objet d’un crédit de pro-
gramme additionnel voté par l’Assemblée fédérale suisse. 
Tableau récapitulatif 
Ces chiffres ne sont que des estimations à considérer avec la plus extrême prudence. 
Ils ne tiennent compte ni des coûts indirects liés aux accords ni d’éventuels allége-
ments des dépenses de la Confédération, et font abstraction des aspects politiques et 
des effets macroéconomiques des accords. 
 
Dépenses (millions CHF par 
année) 
 
 
Jusqu’en 2006 
A partir de 2007 
a) accords en vigueur 
 
 
Recherche 
218 
350155 
Eurostat 
 – 
 9156 
Agence Environnement 
 1,9 
 2 
Observatoire du trafic alpin 
 – 
 0,2157 
MEDIA 
 7 
 8,6158 
 
 
 
 
 
 
Total a) 
 
369,8 
 
 
 
b) accords signés mais pas encore en vigueur 
 
Schengen 
 6,4159 
 21160 
 
 
 
 
 
 
Total b) 
 
 21 
 
 
 
c) accords décidés sur le principe (à négocier) 
Jeunesse et éducation 
– 
 49161 
 
 
 
 
 
 
Total b) et c) 
 
 70 
Total a), b) et c) 
 
439,8 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
155 Moyenne annuelle sur la base des prévisions budgétaires revues 2007 à 2013. 
156 Entrée en vigueur au 1er janvier 2007. 
157 Montant de la contribution pour la 1re année, ensuite environ 80 000 CHF par an. 
158 Estimation approximative en moyenne annuelle pour la période 2007 à 2013. 
159 S’il entre en vigueur en 2006. 
160 Au plus tôt lorsque les conditions d’application de l’accord d’association et l’acceptation 
des actes relatifs à l’Agence et au Fonds pour les frontières extérieures sont remplies. 
161 Dès 2008.

6550 
 
Dépenses (millions CHF par 
année) 
 
 
Jusqu’en 2006 
A partir de 2007 
d) accords envisagés 
 
 
Galileo 
 – 
 6,5 
EASA 
 – 
 1,0 
Santé publique 
 – 
 9,4162 
 
 
 
 
 
 
Total d) 
 
 16,9 
 
 
 
 
 
 
e) contribution suisse à la réduction des disparités163 
Contribution suisse 
 
100164 
 
 
 
Une grande partie des dépenses liées à la participation de la Suisse aux programmes 
susmentionnés génère des retours financiers sous la forme de financement de projets 
en faveur des participants suisses165. 
4.2.4 
Infrastructures 
Les dispositions de l’Accord sur les transports terrestres, qui ont pour but de 
favoriser le transfert du trafic de transit de la route vers le rail, ont fait leurs 
preuves. L’accord implique cependant que la Suisse n’a pas d’influence directe 
sur des décisions de l’UE en matière de transports, qui la touchent. Cela dit, la 
Suisse reste une partenaire importante pour l’UE en matière de transports vu sa 
position géographique. Dans le domaine du transport aérien, l’accord en vigueur 
étend à la Suisse la majeure partie du droit communautaire. Les discussions sont 
en cours dans le cadre du comité mixte en vue d’une participation à l’Agence 
européenne de la sécurité aérienne et au projet «Ciel unique européen» visant 
l’amélioration du système de navigation aérienne européen. Le domaine des 
télécommunications ne fait quant à lui pas l’objet d’un accord bilatéral spécifi-
que, l’Accord sur les obstacles techniques au commerce traitant uniquement des 
questions liées au marché des installations. Cela ne suffit pas pour participer par 
exemple à la politique des fréquences au niveau européen. La Suisse mène 
actuellement des entretiens exploratoires en vue d’une pleine participation au 
projet européen de système de navigation par satellite Galileo. En ce qui 
concerne la poste, la politique suisse d’ouverture du marché va dans le même 
 
162 Estimation à revoir sur la base des montants révisés des prévisions budgétaires 
2007 à 2013, non disponibles. 
163 Dans l’hypothèse de l’acceptation de la nouvelle loi sur la coopération avec les Etats 
d’Europe de l’Est et du crédit-cadre correspondant. 
164 Correspond en moyenne annuelle à un crédit d’engagement de 200 millions CHF pour la 
période envisagée, soit 2008 à 2012. Comme la mise en œuvre des projets durera plus 
longtemps, on s’attend à des dépenses effectives de 100 millions par an sur une période 
de 10 ans. 
165 Les retours attendus sont de l’ordre de 100 % pour la recherche et 80 % pour la forma-
tion.

6551 
sens que celle de l’UE mais avec un décalage dans le temps. Dans le domaine de 
l’énergie, la Suisse a défini un mandat de négociation en vue d’un accord bilaté-
ral. L’objectif est de régler l’accès mutuel au marché, la question du transit, ainsi 
que la reconnaissance des certificats d’origine pour le courant provenant de 
sources d’énergie renouvelables. En tant que plaque tournante du réseau électri-
que européen, la Suisse a intérêt à renforcer sa position sur le marché. De son 
côté, l’UE souhaite étendre le champ d’application de ses règles à des Etats tiers 
pour garantir le bon fonctionnement du marché intérieur. En matière d’envi-
ronnement, la Suisse participe depuis avril 2006 à l’Agence européenne pour 
l’environnement. Elle peut ainsi contribuer à la résolution de problèmes trans-
frontaliers et faire valoir ses intérêts. Elle peut coopérer à la définition de mesu-
res de protection de l’environnement, sans s’être engagée à harmoniser ses pro-
pres normes. D’autres accords sont concevables, dans des domaines comme les 
labels écologiques, les produits chimiques ou encore le commerce de droits 
d’émission. 
4.2.4.1 
Transports 
Transports ferroviaire et routier 
La coopération bilatérale permet d’adapter le champ d’application de l’Accord sur 
les transports terrestres166 (et de l’Accord sur la reconnaissance mutuelle en matière 
d’évaluation de la conformité167) à l’acquis communautaire. A l’heure actuelle, il ne 
semble pas nécessaire d’apporter d’importantes modifications à l’Accord sur les 
transports terrestres ni de créer un nouveau cadre pour le domaine des transports 
(rail et route). Les adaptations techniques de l’accord sont traitées et décidées au 
sein du Comité mixte pour les transports terrestres Suisse-CE. En font partie les 
améliorations institutionnelles en vue de la participation de la Suisse à la comitolo-
gie, ou à des comités CE et à des groupes d’experts et l’association à des agences ad 
hoc (par ex. European Railway Agency). 
Les dispositions spécifiques de l’Accord sur les transports terrestres axées sur la 
politique de transfert et de protection des Alpes ont fait leurs preuves et permis une 
planification coordonnée de l’infrastructure (NLFA). Cette solution tient compte de 
la position particulière de la Suisse dans l’espace alpin en ce qui concerne la politi-
que des transports et la fiscalité routière (renforcer le transfert sur le rail des flux de 
trafic traversant la Suisse, stabiliser, puis réduire progressivement le volume de 
trafic routier, maintenir l’interdiction de circuler la nuit et le dimanche pour les 
poids lourds) et garantit l’égalité des chances concernant l’accès des entreprises 
suisses au marché des transports. 
La coopération bilatérale a toutefois aussi pour conséquence que la Suisse n’a pas 
d’influence directe sur l’élaboration ni sur le développement de la politique euro-
péenne des transports, qui la touche directement. Comme les comités de l’UE aux-
quels la Suisse participe ont tendance à perdre de leur influence, elle risque, à terme, 
l’isolement politique. Elle est également tenue de concrétiser l’acquis communau-
taire dont la reprise est prévue dans l’accord, de manière autonome mais sans parti-
 
166 RS 0.740.72 
167 RS 0.946.526.81

6552 
ciper aux instances décisionnelles de l’UE. Enfin, elle ne profite pas non plus du 
financement des grands projets TEN (Réseaux transeuropéens). Il convient de garder 
à l’esprit que la Suisse est un partenaire important de l’Union en matière de transit 
alpin et qu’à ce titre, l’UE a intérêt à coopérer avec elle. 
Transport aérien 
L’Accord sur le transport aérien168 étend déjà à la Suisse la plus grande partie du 
droit communautaire en la matière et offre ainsi des conditions d’exploitation non 
discriminatoires aux compagnies suisses dans l’espace aérien européen. Les compa-
gnies aériennes des Parties bénéficient ainsi notamment des libertés de trafic aérien 
(sauf la 8e, soit le cabotage169), de la liberté tarifaire, de l’absence de limitation des 
capacités, ainsi que de la liberté d’établissement et d’investissement. La Suisse 
reconnaît la compétence des institutions communautaires dans le domaine de la 
concurrence (à l’exception du domaine des aides d’Etat). L’Accord sur le transport 
aérien implique que la Suisse accepte la reprise du nouvel acquis pertinent, faute de 
quoi les divergences des règles suisses et communautaires feraient obstacle à la 
bonne application de l’accord. 
La Suisse reste indépendante en ce qui concerne la construction, l’exploitation et le 
financement des infrastructures aéronautiques. Toutefois, la Commission a déjà 
demandé à la Suisse, lors de la dernière réunion du Comité mixte, de s’engager à 
appliquer les lignes directrices communautaires sur le financement des aéroports et 
les aides d’Etat au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d’aéroports 
régionaux (cette proposition est encore à l’examen). 
La réglementation européenne concernant la sûreté de l’aviation a entraîné un cer-
tain nombre d’obligations concernant les infrastructures spécifiques et le fonction-
nement des services aéroportuaires concernés. La même situation pourrait se présen-
ter en matière de sécurité du fait de l’extension prévue des compétences de l’AESA 
au domaine des infrastructures, agence à laquelle la Suisse participera. 
La participation de la Suisse au Ciel unique européen (Single European Sky, SES) 
devrait entraîner une certaine uniformisation dans le choix et l’utilisation du matériel 
de gestion de la circulation aérienne, quel que soit l’instrument de coopération 
considéré. 
Si l’on considère le différend entre la Suisse et l’Allemagne relatif aux procédures 
d’approche et de décollage à l’aéroport de Kloten, il apparaît que la Commission 
considère que la Suisse ne peut pas être mise sur un pied d’égalité avec un Etat 
membre. 
Il convient de noter finalement que l’accord bilatéral ne porte pas atteinte aux com-
pétences de la Suisse dans ses relations avec les Etats tiers. 
Galileo 
Dans le cadre de la mise en place des réseaux transeuropéens, l’UE prévoit égale-
ment de créer son propre système de navigation par satellite («Galileo») développé 
et financé avec le concours de l’Agence spatiale européenne (ESA) à laquelle appar-
 
168 RS 0.748.127.192.68 
169 Le cabotage consiste en l’opération d’un vol domestique par la compagnie d’un autre Etat 
membre. Cette liberté fera l’objet de négociations 5 ans après l’entrée en vigueur de 
l’accord, soit à partir de juin 2007.

6553 
tient la Suisse. Les droits de propriété et la surveillance de ce système seront confiés 
à une agence européenne dès 2007. La Suisse souhaiterait s’y associer afin de 
s’assurer le même droit d’accès aux services que les autres pays et de disposer de 
droits de codécision. Des entretiens exploratoires sont en cours avec l’UE à cet effet. 
4.2.4.2 
Télécommunications 
Seul le secteur des installations de télécommunication est intégré dans un accord 
bilatéral (Annexe 7 de l’Accord sur la reconnaissance mutuelle en matière d’évalua-
tion de la conformité170). Les avantages que la Suisse peut tirer de cet accord sont 
limités. En effet, ce domaine dépend en partie de la politique européenne des fré-
quences qui n’est couverte par aucun accord. La Suisse n’a donc aucune possibilité 
de participer à l’élaboration de cette politique. 
Compte tenu des spécificités du domaine des services de télécommunications, un 
accord complémentaire avec l’UE devrait se fonder sur la reprise intégrale de l’acquis 
communautaire (accord d’intégration). Cet acquis se caractérise par l’analyse «ex 
ante», par les autorités réglementaires nationales, de la situation de concurrence sur un 
certain nombre de marchés pertinents déterminés par la Commission européenne. Sur 
la base de cette analyse, lesdites autorités imposent les obligations nécessaires aux 
fournisseurs dominants. Ce système n’a pas été repris dans la modification du 24 mars 
2006 de la loi sur les télécommunications (LTC)171. La Commission fédérale de la 
communication (ComCom) continuera donc de ne pouvoir analyser la situation de 
concurrence sur un marché que sur demande d’un fournisseur de services de télécom-
munication. La modification de la LTC a en revanche introduit de nouvelles obliga-
tions d’accès à la charge des fournisseurs dominants, dont l’accès totalement dégroupé 
à la boucle locale, se rapprochant ainsi de la réglementation européenne en la matière 
sans la reprendre complètement. 
Dans le domaine des fréquences, les paramètres techniques des décisions de la 
Commission sont aujourd’hui basés sur les travaux effectués dans le cadre de la 
Conférence européenne des administrations postales et des télécommunications 
(CEPT), auxquels la Suisse participe pleinement. Si cet état de fait devait changer, 
les deux Parties pourraient avoir intérêt à passer un accord dans le domaine des 
fréquences, notamment pour garantir l’accès au spectre dans les zones frontières et 
le déploiement paneuropéen de services de radiocommunications. 
Les conséquences économiques et sociales de la coopération bilatérale seraient ainsi 
les mêmes que dans le cas d’une adhésion (cf. ch. 4.4.4.2), sans les effets secondai-
res tirés de l’application d’un ensemble de règles horizontales, à l’exemple des 
règles de concurrence. Sur le plan institutionnel, la conclusion d’un accord bilatéral 
présenterait des avantages limités, puisque la seule revendication que la Suisse 
pourrait formuler serait tout au plus de participer en tant qu’observateur au Comité 
des communications et au Comité du spectre radioélectrique, au même titre que les 
pays AELE membres de l’EEE. Ce statut serait comparable à celui que la Suisse a 
obtenu suite aux accords bilatéraux I dans le Comité pour l’évaluation de la confor-
mité et la surveillance du marché des équipements de télécommunications. 
 
170 RS 0.946.526.81 
171 RS 784.10

6554 
4.2.4.3 
Energie 
Après des entretiens exploratoires, la Suisse et l’UE ont réaffirmé en 2005 leur 
volonté de négocier un accord dans le domaine de l’électricité. Etant une importante 
plaque tournante du commerce de l’électricité en Europe, la Suisse a intérêt à conso-
lider son rôle central sur le marché intérieur. De son côté, l’UE entend élargir 
l’application de sa réglementation aux pays tiers pour assurer le bon fonctionnement 
de ce même marché. Il s’agit en particulier de la directive 2003/54/CE sur le marché 
intérieur de l’électricité172, du règlement 1228/2003 sur les conditions d’accès au 
réseau pour les échanges transfrontaliers d’électricité173, de la directive 2005/89/CE 
concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en 
électricité174 et de la directive 2001/77/CE relative à la promotion de l’électricité 
produite à partir de sources d’énergie renouvelables175. L’accord Suisse-UE doit 
couvrir l’essentiel de ces quatre actes juridiques. 
La Suisse est en passe d’adapter de très près sa législation à celle de l’UE en adop-
tant la loi sur l’approvisionnement en électricité (LApEl) et en révisant la loi du 
24 juin 1902 sur les installations électriques (LIE)176 et la loi du 26 juin 1998 sur 
l’énergie (LEne)177. Le débat parlementaire sur la LApEl et sur la LIE montrera s’il 
faut prévoir des dispositions transitoires ou dérogatoires dans l’accord. Celui-ci 
constituera un protocole additionnel à l’accord de libre-échange du 22 juillet 
1972178. Il sera adapté au futur droit de l’UE dans le cadre du Comité mixte de 
l’accord de libre-échange. 
En revanche, il est difficile de dire si l’UE va inviter la Suisse à reprendre d’autres 
dispositions du droit européen. Une telle démarche n’est pas exclue si l’UE consta-
tait l’absence de réciprocité ou l’existence d’avantages concurrentiels pour la Suisse, 
notamment en ce qui concerne les objectifs de réduction des émissions de CO2. 
Si de nouvelles négociations bilatérales ont lieu, elles ne toucheront probablement 
pas l’énergie nucléaire. Au surplus, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 21 mars 
2003 sur l’énergie nucléaire (LENu)179, les sociétés étrangères sont autorisées, sous 
certaines conditions, à exploiter des installations nucléaires suisses. 
4.2.4.4 
Poste 
L’ouverture du marché postal en Suisse est largement inspirée par les principes 
appliqués par l’UE. La politique suisse va dans le même sens que celle de l’UE, 
mais avec un décalage dans le temps. Le domaine de la poste fait partie des services. 
Si la Suisse souhaite maintenir la compétitivité de son marché postal dans le 
contexte européen, elle devra passer un accord avec l’UE. 
 
172 JO L 176 du 15.7.2003, p. 37 
173 JO L 176 du 15.7.2003, p. 1 
174 JO L 33 du 4.2.2006, p. 22 
175 JO L 283 du 27.10.2001, p. 33 
176 RS 734.0; Message du 3 décembre 2004 relatif à la modification de la loi sur les installa-
tions électriques et à la loi fédérale sur l’approvisionnement en électricité, FF 2005 1493. 
177 RS 730.0 
178 RS 0.632.401 
179 RS 732.1

6555 
La Suisse poursuit son ouverture modérée et contrôlée du marché postal: alors que le 
monopole pour les lettres est de 100 g, depuis le 1er avril 2006, en Suisse, il est déjà 
de 50 g dans les pays de l’Union; en outre, l’UE considère que l’ouverture totale du 
marché pourrait être réalisée en 2009. La Commission européenne présentera avant 
le 31 décembre 2006 les résultats de ses études et fera une proposition au Parlement. 
L’Union souhaite, comme la Suisse, une ouverture contrôlée du marché postal. Le 
décalage avec l’UE s’explique surtout par la longueur des procédures suisses. La 
Poste suisse bénéficie directement de la situation puisqu’elle peut développer ses 
activités sur le marché européen qui est plus ouvert que le marché suisse. 
Par ailleurs, les dispositions suisses s’écartent de celles de l’UE sur les points sui-
vants: subventions croisées; aides d’Etat; indépendance du régulateur. La législation 
suisse autorise la Poste à utiliser sa rente de monopole pour subventionner la partie 
du service universel ouverte à la concurrence. L’UE n’autorise une subvention 
croisée que lorsqu’elle s’avère absolument indispensable à l’accomplissement des 
obligations spécifiques de service universel. De plus, la Poste bénéficie de transferts 
financiers de la part de la Confédération (service universel non soumis à l’imposi-
tion sur le bénéfice, non-rémunération des ressources publiques engagées sous forme 
de dotation de capital et garantie de la Confédération) qui font l’objet d’une législa-
tion plus stricte au sein de l’Union. Enfin, la Suisse a instauré depuis peu un régula-
teur indépendant techniquement, mais rattaché administrativement au Secrétariat 
général du Département fédéral des transports, de l’énergie et des communications 
(DETEC). Même si cette solution est apparue d’emblée insuffisante, elle en était 
néanmoins nécessaire pour permettre à l’autorité de régulation postale de voir rapi-
dement le jour. Une modification de la loi apparaît donc ici indispensable pour fixer 
l’indépendance et les compétences du régulateur. 
Les différences entre les législations postales suisse et européenne pourraient 
s’estomper suite à la décision du Conseil fédéral du 3 mai 2006 de réviser totalement 
la loi du 30 avril 1997 sur la poste (LPO)180 et la loi du 30 avril 1997 sur 
l’organisation de la poste (LOP)181. Par ailleurs, il est prévu que la Suisse définisse 
les étapes ultérieures de la libéralisation du marché jusqu’à la suppression complète 
du monopole des lettres. Dans ce contexte, il serait utile de coordonner les prochai-
nes étapes de réforme entre la Suisse et l’Union par le biais d’un accord. 
4.2.4.5 
Environnement 
Dans le cadre des négociations bilatérales II, la Suisse a conclu un accord avec la CE 
sur sa participation à l’Agence européenne pour l’environnement (AEE) et au Réseau 
européen d’information et d’observation de l’environnement (EIONET). Grâce à cet 
accord, en vigueur depuis le 1er avril 2006182, la Suisse peut accéder à toutes les don-
nées environnementales standardisées à l’échelon européen. Elle bénéficie ainsi d’une 
base supplémentaire pour ses décisions nationales et d’éléments importants pour son 
engagement international. Par ailleurs, bien qu’elle ne soit pas membre de l’UE, cet 
accord lui permet de faire valoir ses intérêts en matière de politique environnementale 
transfrontalière et de participer à l’élaboration et à la mise en œuvre de mesures envi-
 
180 RS 783.0 
181 RS 783.1 
182 RS 0.814.092.681

6556 
ronnementales en Europe. Elle n’a cependant contracté aucun engagement ayant trait à 
l’harmonisation de la législation environnementale. 
Il pourrait également être intéressant pour la Suisse et pour l’UE de conclure 
d’autres accords ponctuels, notamment dans les domaines des écolabels, des pro-
duits chimiques et du commerce de droits d’émission. 
Il serait par exemple dans l’intérêt des deux Parties de conclure un accord sur la 
participation des entreprises suisses à l’écolabel de l’UE. A ce sujet, un mandat de 
négociation a déjà été donné par le Conseil fédéral en 2001. S’agissant des produits 
chimiques, un accord sur la reconnaissance mutuelle des produits (dans le cadre de 
l’accord relatif aux obstacles techniques au commerce) ou un accord distinct permet-
tant d’accéder à l’ensemble des informations serait envisageable. 
Par ailleurs, la Suisse est très intéressée à participer au système de commerce des 
droits d’émission de l’UE (Emission Trading Scheme, EU-ETS). La taille du marché 
et les liquidités supplémentaires pourraient profiter aux deux Parties. Selon la direc-
tive 2003/87/CE sur le commerce de droits d’émission183, il est possible de conclure 
des accords avec des pays tiers ayant ratifié le Protocole de Kyoto afin d’assurer la 
reconnaissance mutuelle des quotas. Une fois que la Suisse aura créé les conditions 
nécessaires au bon fonctionnement d’un marché du CO2, l’adhésion au système 
européen de commerce de droits d’émission sera possible. 
4.2.5 
Sécurité et justice 
La Suisse a renforcé sa collaboration avec l’UE dans le domaine de la sécurité 
ces dernières années. Ses coopérations dans le cadre de la Politique européenne 
de sécurité et de défense (PESD) sont ponctuelles et ont lieu en dehors de tout 
cadre institutionnel, sur la base d’arrangements ad hoc. Afin de régler et de sim-
plifier les modalités de la participation suisse, il conviendrait de conclure un 
accord-cadre PESD. Ce dernier ne changerait rien à l’autonomie de la Suisse en 
ce qui concerne ses choix de participer ou non à des opérations de maintien de la 
paix. Cette coopération avec l’UE est compatible avec la neutralité de la Suisse. 
Elle n’implique en effet aucune obligation d’assistance militaire aux Etats mem-
bres de l’UE. De manière générale, la Suisse pose l’existence d’un mandat de 
l’ONU ou de l’OSCE comme condition préalable à sa participation à de telles 
opérations. Elle participe également aux instruments de l’UE dans les domaines 
de la migration et de la sécurité intérieure. Cette coopération peut être plus ou 
moins étroite: dans le cas de Schengen, la Suisse peut participer à la formation 
des règles sur un pied d’égalité avec les Etats membres. En complément de 
l’accord avec l’Office européen de police (EUROPOL), entré en vigueur cette 
année, une collaboration est aussi à l’étude en ce qui concerne Eurojust, le 
réseau européen d’autorités judiciaires mis en place pour mieux lutter contre les 
formes graves de criminalité. En matière de justice, en plus de la Convention de 
Lugano sur la compétence judiciaire et l’exécution des jugements, prochaine-
ment révisée, il serait souhaitable de développer la collaboration dans les 
 
183 JO L 275 du 15.10.2003, p. 32

6557 
domaines de l’entraide judiciaire en matière civile et de faillite. L’uniformisation 
des procédures dans le domaine des faillites améliorerait la confiance réciproque 
dans les relations d’affaires. 
4.2.5.1 
Sécurité extérieure 
Dans son Rapport sur la politique de sécurité, la Suisse a analysé l’importance de la 
coopération en matière de sécurité avec l’étranger, en particulier avec l’UE184. 
Depuis 1999, la politique étrangère et de sécurité de l’UE, avec le lancement de la 
politique européenne de sécurité et de défense (PESD185), s’est rapidement dévelop-
pée. Sur le plan international, l’UE s’est établie comme un acteur important dans ce 
domaine, à côté d’organisations comme l’ONU, l’OTAN et l’OSCE, notamment aux 
yeux de la Suisse, qui, en raison de sa situation, a de nombreux points de conver-
gence avec l’UE et dont l’analyse des menaces et des mesures nécessaires (avec une 
priorité sur la prévention) recoupe largement celle de l’UE. 
Ces dernières années, dans la ligne de sa stratégie «La sécurité par la coopération», 
la Suisse a renforcé sa coopération avec l’UE dans le domaine de la politique de 
sécurité, de manière analogue à la coopération avec d’autres acteurs internationaux. 
Dans le cadre de la PESD, cette coopération est ponctuelle, sans cadre institutionnel, 
elle se fonde sur des accords volontaires ad hoc. C’est ainsi que la Suisse participe à 
l’engagement militaire de promotion de la paix dirigé par l’UE en Bosnie-Herzé-
govine (EUFOR, Althea), à la mission européenne de police civile (EUPM), égale-
ment en Bosnie-Herzégovine, et à la mission civile d’observateurs à Aceh, en Indo-
nésie (AMM). Notre pays a aussi pris part à la mission de police civile de l’UE en 
Macédoine (Proxima), mission qui est maintenant achevée. 
Pour chacune de ses participations, la Suisse a conclu avec l’UE un accord qui en 
règle les modalités. Un accord sur la protection des informations a également été 
signé entre la Suisse et l’UE. Son but est de créer les conditions techniques permet-
tant de simplifier l’échange d’informations classifiées, en particulier en rapport avec 
la participation de la Suisse à des opérations civiles ou militaires de promotion de la 
paix dirigées par l’UE. Dans la perspective de régler et de simplifier la participation 
suisse à de futures opérations civiles ou militaires PESD, la conclusion d’un accord-
cadre PESD semble judicieux et permettrait d’éviter de renégocier les modalités de 
coopération pour chaque opération à laquelle la Suisse participe. Un accord-cadre 
n’empêcherait pas notre pays de décider librement de participer ou non à des opéra-
tions PESD. 
Un autre domaine dans lequel l’UE a intensifié sa coopération est celui de l’arme-
ment, en particulier avec la mise sur pied, en 2004, de l’Agence européenne de 
défense. En Europe, cette agence joue un rôle de premier plan à côté de l’OTAN au 
niveau de la coopération en matière d’armement. 
 
184 Rapport du 19 juin 1999 sur la politique de sécurité de la Suisse (RAPOLSEC 2000); 
FF 1999 6903. 
185 La PESD est une composante intégrale de la politique étrangère et de sécurité commune 
(PESC) de l’UE. Lorsqu’il est question de la coopération de la Suisse avec l’UE en ma-
tière de politique étrangère de sécurité, cela concerne exclusivement la PESD.

6558 
La Suisse étudie actuellement la possibilité de coopérer ponctuellement avec 
l’Agence européenne de défense. Cette coopération pourrait, par exemple, se fonder 
sur un accord sans obligation juridique (par analogie avec l’accord administratif 
entre l’agence et la Norvège) et elle pourrait compléter la coopération bilatérale de la 
Suisse en matière d’armement, exploiter les synergies et contribuer au renforcement 
de la base technologique de la Suisse et de son industrie d’armement. 
Dans le cadre de la coopération bilatérale avec l’UE, la Suisse peut, en fonction de 
ses intérêts, participer de manière ad hoc ou ponctuelle aux activités de la PESD. Sa 
coopération est volontaire et se limite à quelques domaines spécifiques. Ainsi, la 
Suisse est automatiquement exemptée des développements de la PESD qui seraient 
contraires aux principes de base de notre ordre juridique. Par contre, elle ne dispose 
d’aucun accès institutionnel à la PESD et, de ce fait, elle reste tributaire du bon 
vouloir de l’UE; elle ne bénéficie d’aucun droit de codécision et ne peut exercer 
aucune influence sur les processus de décision de l’UE concernant la PESD. 
4.2.5.2 
Neutralité 
La Suisse, en tant qu’Etat neutre permanent, s’engage à ne pas participer militaire-
ment à un conflit armé entre d’autres Etats en échange du respect de son intégrité 
territoriale par les belligérants186. 
La Suisse peut donc coopérer internationalement dans tous les domaines, y compris 
dans le domaine militaire, pour autant que cette coopération ne puisse pas potentiel-
lement entraîner notre pays dans un conflit armé international. En tant qu’Etat neu-
tre, elle ne peut pas adhérer à une alliance militaire telle que l’OTAN, car la qualité 
de membre d’une alliance inclut l’obligation d’assistance militaire en cas de 
guerre187. 
La non-appartenance à l’UE, ainsi qu’à une alliance militaire, donne à la Suisse une 
certaine liberté d’action, voire dans certains cas des avantages (par ex. meilleure 
crédibilité en matière de bons offices). 
Accords bilatéraux 
La coopération bilatérale avec l’UE, telle qu’elle existe actuellement mais aussi telle 
qu’elle a vocation à se développer, est compatible avec le statut d’Etat neutre car, 
d’une part, elle n’implique aucune obligation d’assistance militaire aux Etats mem-
bres de l’UE en cas de conflit armé international et, d’autre part, elle ne remet en 
cause aucun des droits ni aucune des obligations liés au statut d’Etat neutre. 
Sanctions économiques de l’UE 
Par ailleurs, il convient de noter que l’association volontaire de la Suisse aux sanc-
tions économiques décidées par l’UE dans le cadre de la PESC est compatible avec 
le droit de la neutralité, car celui-ci ne s’applique pas aux sanctions économiques188. 
 
186 Le statut de l’Etat neutre est réglé par deux conventions de la Haye: Convention du 18 
octobre 1907 concernant les droits et les devoirs des puissances et des personnes neutres 
en cas de guerre sur terre, RS 0.515.21; Convention du 18 octobre 1907 concernant les 
droits et les devoirs des puissances neutres en cas de guerre maritime, RS 0.515.22. 
187 Par ex. art. 5 du Traité de l’Atlantique Nord du 4 avril 1949. 
188 Rapport du Conseil fédéral sur la neutralité du 29 novembre 1993; FF 1994 I 150 226.

6559 
Il existe néanmoins une exception: s’il impose à un Etat en guerre des restrictions au 
commerce d’armes, de munitions et de tout matériel pouvant servir à une armée, 
l’Etat neutre est tenu d’appliquer ces mesures restrictives à tous les autres Etats 
parties au conflit189. Cette restriction ne vaut cependant pas pour les sanctions éco-
nomiques prises par le Conseil de sécurité des Nations Unies190, car le droit de la 
neutralité ne s’applique pas aux mesures décidées par celui-ci en vertu du chapitre 
VII de la Charte des Nations Unies191. Par contre, elle s’applique aux sanctions 
économiques prises par l’UE car celle-ci, contrairement à l’ONU, ne représente pas 
la communauté internationale dans son ensemble, mais seulement un groupe d’Etats. 
Or, il peut arriver que l’UE prenne des sanctions touchant des biens pouvant servir à 
une armée à l’encontre d’un Etat partie à un conflit sans qu’une sanction analogue 
ait été prise par le Conseil de sécurité de l’ONU. 
Bien que très rare, cette situation s’est néanmoins présentée en 1999 dans le cadre du 
conflit au Kosovo. La Suisse s’est associée aux sanctions de l’UE contre la Yougo-
slavie mais a dû renoncer à participer à l’embargo sur le pétrole décidé par l’UE, ce 
produit constituant du matériel pouvant servir à une armée. Pour éviter que la Suisse 
ne soit utilisée pour contourner l’embargo de l’UE, le Conseil fédéral a décidé, se 
fondant sur le principe du courant normal192, d’instituer l’obligation d’annoncer les 
transactions afin de maintenir leur volume à un niveau normal. Il convient de souli-
gner la portée pratique limitée de la question, car la Suisse n’exporte pas de pétrole. 
Si une situation analogue venait à se produire, la Suisse pourrait – afin de respecter 
ses obligations d’Etat neutre tout en empêchant que son territoire ne soit utilisé pour 
contourner une sanction de l’UE – adopter la même attitude, à savoir la non-
application de la sanction et la mise en œuvre du principe du courant normal. 
4.2.5.3 
Sécurité intérieure 
La coopération bilatérale donne à la Suisse la possibilité d’être associée à l’appli-
cation des instruments de politique migratoire et de politique de sécurité mis en 
place par l’UE, pour autant que cela soit possible ou que l’UE y consente. Cette 
collaboration peut présenter différents degrés d’intensité, le degré maximum étant la 
participation pleine et entière de la Suisse à l’application d’un instrument propre à 
l’UE. Le meilleur exemple en est Schengen, accord dans le cadre duquel la Suisse 
est associée, sur un pied d’égalité avec les Etats membres, au processus de dévelop-
pement des règles. 
La collaboration de la Suisse dans le domaine couvert par Eurojust est à l’étude. 
D’autres instruments mis en place par l’UE n’autorisent d’emblée qu’une participa-
tion partielle de la Suisse. Tel est notamment le cas d’Europol. L’accord entre la 
Suisse et Europol ne couvre pas toutes les activités d’Europol. En outre, il ne permet 
pas à notre pays d’accéder directement aux banques de données Europol. La Suisse 
devra, dans chaque cas, examiner, si sa collaboration à la mise en œuvre d’un ins-
trument spécifique paraît possible ou non. 
 
189 Art. 9 de la Convention de La Haye du 18 octobre 1907 concernant les droits et les 
devoirs des puissances et des personnes neutres en cas de guerre sur terre, RS 0.515.21. 
190 Art. 41 de la Charte des Nations Unies du 26 juin 1945, RS 0.120. 
191 Rapport du Conseil fédéral sur la neutralité du 29 novembre 1993, FF 1994 I 150 224. 
192 Stabilisation du volume commercial à la moyenne de celui d’une période de base repré-
sentative ayant précédé le prononcé des sanctions.

6560 
Dans les domaines où l’UE n’admet qu’une collaboration partielle avec la Suisse ou 
encore dans lesquels celle-ci refuse de collaborer au nom des principes qui fondent 
sa politique générale, la coopération bilatérale peut se révéler insuffisante pour 
permettre à la Suisse d’optimiser sa sécurité intérieure. La Suisse devrait donc 
prendre, sur le plan interne, des mesures propres à parer à l’augmentation de la 
criminalité et au renforcement des pressions migratoires, précisément parce qu’elle 
n’est que partiellement associée aux mesures prises par l’UE dans ces domaines. 
4.2.5.4 
Justice 
Il serait souhaitable que la collaboration dans le domaine de la justice soit étendue à 
l’entraide judiciaire en matière civile ainsi qu’au domaine de l’insolvabilité. Le 
règlement 1346/2000/CE du Conseil du 29 mai 2000 relatif aux procédures d’insol-
vabilité193 règle la compétence, les effets, le droit applicable et la reconnaissance des 
procédures d’insolvabilité. Il complète le règlement 44/2001/CE déjà mentionné. 
L’adoption d’une réglementation commune de l’insolvabilité ne peut que renforcer 
la confiance mutuelle dans le cadre du commerce transfrontalier et contribuer de 
manière déterminante au bon fonctionnement du marché commun. 
Le règlement 1348/2000/CE du Conseil du 29 mai 2000 relatif à la signification et à 
la notification dans les Etats membres des actes judiciaires et extrajudiciaires en 
matière civile et commerciale194 pourrait constituer le cadre juridique propre à 
permettre la notification postale directe desdits actes entre la Suisse et les Etats 
membres de l’UE. La participation de la Suisse à cette mesure contribuerait nota-
blement à accélérer les procédures dans ce domaine et à accroître l’efficacité de la 
coopération entre la Suisse et l’UE en matière judiciaire. 
Sous quelle forme la Suisse devrait-elle être associée aux instruments susmentionnés 
et à d’autres instruments de la CE réglant la collaboration dans le domaine de la 
justice? Pour la Suisse, la forme la plus adéquate consisterait en des accords parallè-
les aux mesures adoptées par la CE, sur le modèle de la Convention de Lugano sur la 
compétence judiciaire et l’exécution des jugements195 révisée. Mais il serait égale-
ment envisageable d’adopter un accord international se bornant à statuer que telle ou 
telle mesure adoptée par la CE est également applicable en Suisse. L’Accord entre la 
CE et le Royaume de Danemark sur la compétence judiciaire, la reconnaissance et 
l’exécution des décisions en matière civile et commerciale (Décision 2005/790/CE 
du Conseil du 20 septembre 2005196), constitue à cet égard un bon exemple. Il 
revient à rendre bilatéralement applicable le règlement CE concernant la compétence 
judiciaire. 
 
193 JO L 160 du 30.6.2000, p. 1 
194 JO L 160 du 30.6.2000, p. 37 
195 Convention du 16 septembre 1988 concernant la compétence judiciaire et l’exécution des 
décisions en matière civile et commerciale; RS 0.275.11. 
196 JO L 299 du 16.11.2005, p. 61

6561 
4.3 
Les effets généraux des instruments de la coopération 
multilatérale 
4.3.1 
Aspects politiques et institutionnels 
Les instruments de démocratie directe ne s’appliqueraient aux règles commu-
nautaires pertinentes pour l’EEE que si elles nécessitaient une transposition dans 
le droit suisse (directives en particulier). Les dispositions communautaires direc-
tement applicables ne feraient par contre pas l’objet d’un référendum: il y aurait 
donc une limitation des droits populaires. Cette restriction matérielle à l’exercice 
des droits populaires ne serait pas compensée par un droit de codécision au 
niveau européen, comme dans le cas d’une adhésion à l’UE. Une coopération du 
type EEE aurait des incidences principalement sur les compétences de la Confé-
dération, mais aussi sur d’importantes compétences cantonales (par ex. servi-
ces). Les cantons seraient en effet tenus de respecter les dispositions de l’EEE 
dans leurs domaines de compétences. Ils seraient associés au développement de 
l’acquis EEE, aux côtés de la Confédération, comme pour les accords de Schen-
gen/Dublin. La coopération entre la Confédération et la Conférence des gouver-
nements cantonaux (CdC) devrait être intensifiée. Une réforme des institutions 
suisses ne serait pas nécessaire. 
4.3.1.1 
Démocratie directe 
En 1992, l’arrêté fédéral sur l’Espace économique européen197 a été soumis au 
référendum obligatoire. Trois éléments ont déterminé ce choix: l’adhésion à l’EEE 
entraînait des modifications constitutionnelles, l’Accord de libre-échange de 1972198 
avait été lui-même soumis à un tel référendum et l’importance indéniable du projet 
sur les plans tant politique qu’économique . Aujourd’hui, on peut se demander si un 
nouvel arrêté fédéral sur l’adhésion à l’EEE devrait être soumis au référendum 
(référendum obligatoire). Il devrait l’être s’il induisait des modifications constitu-
tionnelles; dans le cas contraire, il ne serait que sujet au référendum (art. 141, al. 1, 
let. d, Cst.199, référendum facultatif). La Constitution de 1999 ne prévoit pas de 
référendum obligatoire sui generis en matière de traités internationaux. 
En cas d’adhésion de la Suisse à l’EEE, le droit de l’EEE, qui se réfère au droit com-
munautaire, ne serait soumis aux mécanismes de la démocratie directe que dans la 
mesure où il devait être transposé en droit suisse. Tel est le cas lorsque l’adoption ou la 
modification de lois sont nécessaires sur le plan fédéral ou dans les cantons. Cela vaut 
en particulier pour les directives. Si les Etats membres sont tenus de mettre en œuvre 
les directives, ils jouissent, en règle générale, d’une certaine marge de manœuvre à cet 
effet. Les actes de droit communautaire directement applicables (à l’exemple des 
règlements) ne peuvent faire l’objet d’un référendum: sous cet aspect, l’exercice des 
droits populaires est limité dans son champ d’application matériel. 
 
197 Message EEE du 18 mai 1992, FF 1992 IV 1 526 531. 
198 Message du 16 août 1972, FF 1972 II 736 ss. 
199 RS 101

6562 
Les nouvelles règles du droit communautaire sont reprises, au fur et à mesure, dans 
l’EEE. Les Etats non-membres de l’UE ont un droit de participation à l’élaboration 
des décisions (comitologie). En revanche, ils n’ont aucun droit de codécision lors de 
l’adoption des nouvelles dispositions. En d’autres termes, en cas d’adhésion de la 
Suisse à l’EEE –à la différence d’une adhésion à l’UE – la restriction du champ 
d’application matériel des droits populaires ne serait pas contrebalancée par un 
(nouveau) droit de codécision au niveau européen. Chaque Etat contractant est 
habilité à prendre unilatéralement des mesures de protection lorsqu’il est confronté à 
de sérieuses difficultés d’ordre économique, social ou écologique. Il existe égale-
ment un «droit de veto» qui peut être exercé collectivement par l’ensemble des Etats 
AELE membres de l’EEE (art. 93 de l’Accord EEE). Toutefois, tant ces mesures que 
l’exercice du droit de veto peuvent déboucher sur la suspension de tout ou partie de 
l’accord, ce qui constitue un risque considérable. 
4.3.1.2 
Fédéralisme 
Si la Suisse engageait de nouvelles négociations en vue d’une adhésion à l’EEE, les 
cantons y seraient très étroitement associés, en vertu de l’art. 55 Cst. et de la loi 
fédérale du 22 décembre 1999 sur la participation des cantons à la politique exté-
rieure de la Confédération (LFPC)200. 
La mise en œuvre des accords obéirait au régime interne de répartition des compé-
tences (art. 3, 5a, et 46, al. 1, Cst.). En d’autre termes, elle incomberait pour 
l’essentiel aux cantons. Quand bien même l’EEE aurait surtout des incidences sur les 
attributions de la Confédération, il n’en toucherait pas moins d’importantes compé-
tences cantonales (s’agissant des services, par exemple). Dans leurs domaines de 
compétence, les cantons se conformeraient au droit de l’EEE. 
En matière de développement du droit de l’EEE, la Confédération s’assurerait le 
concours des cantons (à l’instar de ce qu’elle fait aujourd’hui pour les accords de 
Schengen/Dublin). De leur côté, les cantons pourraient donner les impulsions qu’ils 
jugent utiles. 
Dans l’éventualité d’une adhésion de la Suisse à l’EEE, il y aurait lieu d’établir une 
collaboration encore plus étroite entre la Confédération et la CdC et d’examiner si la 
collaboration entre la Confédération et les cantons ne devrait pas être améliorée par 
le biais des chargés de l’information des cantons au sein de l’ensemble des départe-
ments concernés. Eu égard à l’art. 55 Cst. et à la LFPC, il ne semble pas indiqué – 
du moins à première vue – de procéder à des modifications constitutionnelles et 
législatives. 
4.3.1.3 
Autres aspects institutionnels 
L’adhésion à l’EEE n’exigerait pas d’adaptations profondes des institutions suisses. 
Si notre pays entendait toutefois exercer son droit de participation à l’élaboration des 
décisions de l’UE, il devrait se doter des ressources nécessaires. Au bout de quel-
ques années, il conviendrait d’examiner, à la lumière de l’expérience accumulée, la 
 
200 RS 138.1

6563 
nécessité d’apporter des modifications au fonctionnement du gouvernement et du 
Parlement, cela tout d’abord dans le cadre du régime juridique en vigueur. 
L’Accord EEE institue deux organes: l’Autorité de surveillance de l’AELE et la 
Cour de justice de l’AELE. La première a la compétence de vérifier si les mesures 
prises, également par les cantons, au titre de la mise en œuvre de l’accord sont 
compatibles avec le droit de l’EEE. Quant aux tribunaux, quelle qu’en soit l’ins-
tance, ils sont tenus d’appliquer le droit de l’EEE. Dans certains cas, les tribunaux 
cantonaux pourraient soumettre à la Cour de justice de l’AELE, par la voie de la 
procédure de renvoi préjudiciel, des questions d’application du droit de l’EEE. Le 
Tribunal fédéral, quant à lui, y serait tenu en sa qualité d’autorité judiciaire de der-
nière instance. 
4.3.2 
Marché du travail, politique sociale, recherche 
et santé 
Les règles de l’Accord sur la libre circulation des personnes sont quasiment 
identiques à celles prévues dans l’Accord l’EEE. Aussi, une adhésion à l’EEE 
aurait des effets sur le marché de travail comparables à ceux de la coopération 
bilatérale. Des restrictions devraient être levées dans le domaine des prestations 
de services, ce qui pourrait engendrer certains mouvements temporaires de per-
sonnel. Les mesures d’accompagnement resteraient cependant en vigueur. Sur 
un plan juridique, un accord de type EEE nécessiterait une reprise régulière des 
développements du droit communautaire et de la jurisprudence de la Cour de 
justice des Communautés européennes (CJCE) en rapport avec le marché inté-
rieur. Un certain nombre d’adaptations du droit du travail seraient nécessaires, 
en ce qui concerne la protection et les droits des travailleurs. Dans la mesure où 
l’EEE reprend la législation de l’UE en matière de politique sociale, la Suisse 
devrait adopter le congé parental. L’application de la directive 2003/41/CE sur 
les activités et la surveillance des institutions de retraite professionnelle aurait un 
impact sur la partie surobligatoire du 2e pilier. Quant à la coordination des sys-
tèmes de sécurité sociale, elle continuerait à fonctionner selon les mêmes règles 
que celles définies dans l’Accord sur la libre circulation des personnes. La 
reprise du nouvel acquis communautaire pertinent serait cependant plus dynami-
que. La Suisse garderait le même statut en ce qui concerne sa participation aux 
programmes-cadres de recherche, ainsi qu’aux programmes de formation. Elle 
aurait toutefois l’avantage de ne plus devoir renégocier sa participation à chaque 
nouvelle génération de programmes. L’EEE impliquerait aussi une participation 
aux différents agences et systèmes d’alerte ainsi qu’au programme d’action 
communautaire dans le domaine de la santé publique, telle que souhaitée actuel-
lement par la Suisse. Cette coopération comprendrait également la participation 
à l’Agence européenne pour l’évaluation des médicaments (EMEA), de même 
qu’à l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (EMCDDA). En 
matière de protection des consommateurs, la Suisse reprendrait les prescriptions 
largement harmonisées de l’UE. Dans les secteurs où il n’y a pas d’harmo-
nisation des règles techniques, c’est le principe «Cassis de Dijon» qui s’appli-
querait de façon réciproque.

6564 
4.3.2.1 
Marché du travail et protection des travailleurs 
Le marché du travail est réglé par l’ALCP201. Les règles qu’il contient sont quasi-
ment identiques à celles prévues dans l’Accord EEE202. Par conséquent, l’adhésion à 
l’EEE aurait des effets comparables à ceux de la coopération bilatérale. Néanmoins, 
la levée des restrictions actuelles dans le domaine des services203 et la reprise à 
moyen terme de la proposition de directive sur les services (directive «Bolkestein»; 
cf. ch. 3.2.2.2.4) pourraient engendrer une certaine augmentation temporaire des 
mouvements de personnel. 
Les premières expériences réalisées dans le cadre bilatéral n’ont pas mis en évidence 
de pressions sur les salaires (cf. ch. 4.2.2.1). Il n’est cependant pas exclu que celles-
ci puissent se faire sentir sur les activités peu qualifiées. Cependant, le niveau des 
salaires pour les autres activités ne devrait pas subir de changements notables, car le 
personnel qualifié est très recherché en Europe. En effet, l’expérience de l’UE 
montre qu’il y a toujours d’importantes différences salariales entre les pays. Enfin, 
le niveau général des prix devrait aussi avoir une influence sur le niveau des salaires. 
Les mesures d’accompagnement destinées à éviter la sous-enchère sociale et sala-
riale resteraient néanmoins en vigueur en cas d’adhésion à l’EEE. 
Sur un plan juridique, l’adhésion à l’EEE nécessiterait la reprise régulière des déve-
loppements du droit communautaire et de la jurisprudence de la CJCE dans les 
domaines couverts par l’accord. 
Enfin, elle entraînerait l’adaptation du droit du travail suisse à la législation CE/EEE 
en ce qui concerne la sécurité et la santé et certains droits des travailleurs (cf. annexe 
XVIII de l’Accord EEE et ch. 4.4.2.1). 
4.3.2.2 
Politique sociale 
L’EEE reprend la législation de l’UE en matière de politique sociale. En Suisse, 
l’allocation de maternité en faveur des femmes exerçant une activité lucrative adop-
tée en juillet 2005 permet de remplir les exigences de la directive 92/85/CE concer-
nant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité 
et de la santé des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes au travail204. En 
revanche, la Suisse ne prévoit pas de congé parental, ce qui est incompatible avec la 
directive 96/34/CE du Conseil du 3 juin 1996 concernant l’accord-cadre sur le congé 
parental conclu par l’UNICE, le CEEP et la CES205. 
La directive 2003/41/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 juin 2003 
concernant les activités et la surveillance des institutions de retraite profession-
 
201 RS 0.142.112.681 
202 Message du 18 mai 1992, FF 1992 IV 1. 
203 Il s’agit concrètement de la limitation à 90 jours par an dans les secteurs qui ne sont pas 
régis par un accord spécifique relatif à la prestation de services et de l’exclusion des acti-
vités dans le cadre du placement et des services financiers. 
204 JO L 348 du 28.11.1998, p. 1 
205 Accord conclu par l’Union des confédérations de l’industrie et des employeurs d’Europe 
(UNICE), par le Centre européen de l’entreprise publique (CEEP) et la Confédération 
européenne des syndicats (CES); JO L 145 du 19.6.1996, p. 4.

6565 
nelle206 pourrait avoir une incidence sur le 2e pilier suisse si la Suisse devait 
l’appliquer dans le cadre de l’EEE. Cette directive vise en premier lieu à instaurer un 
véritable marché intérieur des régimes de retraite professionnelle. Au plan suisse, 
elle ne viserait que la partie surobligatoire du 2e pilier. Toutefois, comme elle pré-
voit, notamment, la possibilité pour les entreprises d’un pays d’affilier leur person-
nel à une institution de prévoyance d’un autre pays, elle risquerait d’entraîner dans 
les faits une division du 2e pilier, le minimum obligatoire continuant d’être régi 
exclusivement par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle 
vieillesse, survivants et invalidité207 alors que la partie surobligatoire serait soumise 
à la directive. 
Quant à la coordination des systèmes de sécurité sociale, elle continuerait, au plan 
technique, à fonctionner selon les mêmes règles que celles définies dans l’ALCP208 
(cf. ch. 4.2.2.2). La reprise du nouvel acquis communautaire pertinent serait cepen-
dant dynamique. 
Les membres de l’EEE participent également aux divers programmes d’action 
communautaires, en particulier au programme de lutte contre la discrimination qui 
se termine en 2006. Les programmes d’action en matière sociale devraient être 
regroupés dans le futur programme communautaire pour l’emploi et la solidarité 
sociale 2007 à 2013 (PROGRESS), qui permettrait de financer des activités dans les 
cinq domaines suivants: l’emploi, la protection et l’inclusion sociales, les conditions 
de travail, la lutte contre la discrimination et l’égalité entre hommes et femmes. 
Si la Suisse adhérait à l’EEE, elle y participerait au même titre que les trois autres 
pays de l’AELE. 
4.3.2.3 
Recherche et formation 
En vertu de l’Accord du 16 janvier 2004 de coopération scientifique et technologi-
que209, la Suisse est associée aux 6es PCRD de l’UE. Les pays de l’EEE ont dans les 
PCRD le même statut que les pays associés en vertu d’un accord (la Suisse et Israël). 
Un statut comparable est aussi reconnu aux pays candidats à l’adhésion (la Bulgarie, 
la Roumanie, la Turquie et la Croatie). 
Dans l’état actuel des PCRD et de notre accord d’association, l’adhésion à l’EEE 
n’apporterait aucune différence fondamentale. Notre contribution au budget des 
PCRD serait à peu près la même210. Seul le renouvellement de l’association aux 
PCRD suivants est plus simple pour les pays de l’EEE qu’il ne l’est pour la Suisse 
(cf. ch. 4.2.2.3). 
Avec l’Accord EEE, la Suisse aurait dans les programmes d’éducation, de formation 
professionnelle et de jeunesse – par analogie avec la recherche – le même statut et 
 
206 JO L 235 du 23.9.2003, p. 10 
207 RS 831.40 
208 RS 0.142.112.681 
209 RS 0.420.513.1 
210 Pour le 6e PCRD d’Euratom, la formule EEE s’applique à la Suisse. Par contre, la clé de 
calcul de la contribution au 6e PCRD de la CE ne tient pas compte du PIB de la Suisse 
dans le diviseur, ce qui conduit à une contribution légèrement plus élevée. Cet inconvé-
nient est cependant compensé par le fait que l’échéance des versements de la contribution 
de la Suisse tombe six mois plus tard que pour les pays de l’EEE.

6566 
les mêmes droits et obligations que ceux prévus dans un accord bilatéral. En revan-
che, l’Accord EEE aurait l’avantage que la participation à une nouvelle génération 
de programmes ne devrait pas être négociée, mais pourrait être obtenue par une 
simple décision du Comité mixte. 
4.3.2.4 
Santé et protection des consommateurs 
En adhérant à l’EEE la Suisse participerait – comme envisagé dans le cadre bilatéral 
– à divers programmes et agences (cf. ch. 4.2.2.4). Ceci permettrait d’exploiter les 
synergies avec les programmes de recherche (cf. ch. 4.2.2.3). En outre, la Suisse 
deviendrait vraisemblablement membre de l’Agence européenne des médicaments 
(EMEA) ainsi que de l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies 
(OEDT). 
La Suisse participerait également aux mesures de santé qui concernent le marché 
intérieur de l’UE. Dans ce domaine l’UE se trouve au début d’un processus dynami-
que, dont le déroulement et l’impact sur la Suisse ne sont pas prévisibles. 
En matière de protection des consommateurs la Suisse transposerait les normes 
applicables aux produits, qui sont en grande partie harmonisées. Dans le domaine 
non harmonisé l’application du principe «Cassis de Dijon» serait fixée en vertu d’un 
accord international. Pour les produits chimiques la Suisse participerait au nouveau 
système REACH concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des 
produits chimiques, cependant sans droit de vote pour les décisions individuelles 
concernant le contrôle des produits chimiques. L’Accord EEE n’apporterait pas de 
changement au niveau de la radioprotection. 
4.3.3 
Economie et finances 
L’avantage économique majeur résiderait dans la libre circulation des services, 
une des quatre libertés couvertes par l’Accord EEE. Les intermédiaires finan-
ciers gagneraient par exemple le plein accès au marché intérieur, aussi pour les 
prestations transfrontalières. La place financière pourrait notamment profiter de 
nouvelles affaires liées aux fonds de placement et aux fonds de pensions. Une 
autorisation délivrée à une banque ou à une assurance par une autorité de sur-
veillance en Suisse ouvrirait la voie à l’ensemble des marchés. La participation à 
l’EEE ne nécessiterait pas de modification de la législation en matière d’échange 
d’informations dans le domaine fiscal. Cela dit, la reprise de l’acquis commu-
nautaire dans le domaine financier, en particulier des dispositions sur le blan-
chiment d’argent, conduirait à l’extension des infractions susceptibles de donner 
lieu à l’entraide judiciaire et à l’assistance administrative. L’EEE intègre 
l’ensemble de l’acquis communautaire en matière de services et implique une 
reprise dynamique de ses développements. Cela permettrait une intégration plus 
complète au marché communautaire et donc une accélération des réformes inter-
nes, mais rendrait plus difficile l’obtention de dérogations dans certains secteurs 
sensibles. En ce qui concerne les produits industriels, les accords bilatéraux 
permettent déjà de couvrir une partie importante du champ d’application de

6567 
l’Accord EEE. L’EEE induirait une reconnaissance plus systématique des nor-
mes, notamment par l’application du principe «Cassis de Dijon». L’Accord EEE 
impliquerait l’application des règles communautaires de concurrence. L’agricul-
ture est exclue du champ d’application de l’accord EEE. En adhérant à l’EEE, la 
Suisse ne serait pas intégrée à la politique commerciale commune ni à l’union 
douanière de l’UE. Les marchandises continueraient d’être contrôlées et la TVA 
d’être perçue à la frontière. Les répercussions sur le niveau des prix sont diffici-
les à évaluer. La suppression d’obstacles non-tarifaires (harmonisation des nor-
mes et Cassis de Dijon) aurait un effet de concurrence accrue et donc de pression 
sur les prix. Les importations parallèles de produits protégés par des brevets 
seraient autorisées. Dans la production de biens d’investissement et dans certains 
domaines de la chimie, branches qui sont déjà soumises à la concurrence, il n’y 
pas lieu de s’attendre à des retombées significatives, alors que les effets seraient 
plus importants dans les secteurs davantage protégés, tels que ceux des biens de 
consommation ou des prestations de services. La fiscalité n’est pas régie par 
l’Accord l’EEE. En matière de fiscalité indirecte, la TVA et les taxes spéciales à 
la consommation (huiles minérales, tabac, bière) pourraient toujours être perçues 
de manière autonome. En matière d’imposition des sociétés, la Suisse serait 
néanmoins soumise aux règles communautaires et aux arrêts de la CJCE pour les 
aides d’Etat. La Suisse conserverait le franc et la Banque nationale suisse (BNS) 
poursuivrait une politique monétaire indépendante. En ce qui concerne les 
conséquences financières sur le budget, les frais de participation de la Suisse 
aux institutions de l’AELE, aux mécanismes de réduction des disparités écono-
miques et sociales dans l’UE élargie, ainsi qu’aux programmes communautaires, 
pourraient dépasser les 680 millions CHF par an, sans tenir compte de l’élar-
gissement de l’UE à la Bulgarie et à la Roumanie. Une grande partie des dépen-
ses pour la participation à l’ensemble des programmes couverts par l’EEE géné-
rerait des retours financiers importants en faveur des participants suisses. 
4.3.3.1 
Agriculture 
L’agriculture est exclue de l’Accord EEE211. L’art. 19 de l’accord comprend cepen-
dant une clause évolutive prévoyant que les conditions des échanges de produits 
agricoles sont examinées tous les deux ans. C’est là une façon de tendre vers 
l’objectif de «libéralisation progressive des échanges agricoles» dans le cadre des 
politiques nationales, sur une base préférentielle bilatérale ou multilatérale, récipro-
que et mutuellement avantageuse, et en tenant compte des résultats des cycles de 
négociations de l’OMC. Toutefois, l’UE n’a pas réussi à étendre sensiblement les 
échanges préférentiels avec la Norvège ni avec l’Islande212. 
Dans l’accord bilatéral de 1999213 sur les produits agricoles et le Protocole 2 actua-
lisé de l’accord de libre-échange de 1972214, les concessions dans le domaine agri-
cole sont plus importantes que dans l’Accord EEE. Une adhésion à l’EEE implique-
 
211 Message du 18 mai 1992, FF 1992 IV 1. 
212 Certains produits (exportés du sud de l’Europe) ont un traitement préférentiel au titre de 
la cohésion. 
213 RS 0.916.026.81 
214 RS 0.632.401

6568 
rait donc certainement la reprise des concessions actuelles de l’EEE et de celles de 
l’accord de 1999 entre la Suisse et l’UE (principe «pas de retour en arrière»). 
4.3.3.2 
Produits industriels 
L’Accord de libre-échange Suisse – CEE de 1972215 ainsi que les accords bilatéraux 
I et II permettent de couvrir une partie importante du champ d’application de 
l’Accord EEE216 en ce qui concerne la libre circulation des marchandises, dont les 
produits industriels. Concernant les obstacles techniques au commerce, la Suisse a 
entrepris des efforts d’harmonisation autonome afin de préserver la position concur-
rentielle des entreprises nationales. Par la coopération bilatérale, la Suisse est parve-
nue à se rapprocher des objectifs poursuivis par l’Accord EEE, en particulier la 
libéralisation de la circulation des marchandises. Les différences sont ainsi réduites, 
mais l’EEE induit une reconnaissance plus systématique des normes nationales dans 
le domaine non harmonisé, notamment par le biais du principe «Cassis de Dijon» et 
l’épuisement régional dans le domaine de la propriété intellectuelle («importations 
parallèles») (cf. ch. 4.2.3.5). En outre, on décide selon des critères uniques si telle ou 
telle pratique en matière de concurrence est conforme aux règles de l’EEE concer-
nant les échanges de produits industriels, sur la base des normes justiciables com-
munes217. L’accord de libre-échange Suisse – CEE de 1972, quant à lui, ne définit 
pas de critères communs. 
4.3.3.3 
Services 
Le marché des capitaux étant largement ouvert, l’avantage économique majeur de 
l’Accord EEE218 réside dans la libre circulation des services, une des quatre libertés 
couvertes par l’accord. L’Accord EEE intègre l’ensemble de l’acquis relatif aux 
services et implique une reprise dynamique de ses développements. Or, cette disci-
pline dans la reprise des actes communautaire est à double tranchant. D’une part, 
elle permet une intégration plus complète au marché communautaire et contribue à 
l’accélération des réformes internes219; d’autre part, elle rend difficile l’octroi 
d’exceptions dans certains secteurs sensibles. S’agissant des services financiers, voir 
ch. 4.3.3.7. 
4.3.3.4 
Relations économiques extérieures et union 
douanière 
L’EEE ne connaît ni politique commerciale extérieure commune, ni union doua-
nière. 
 
215 RS 0.632.401 
216 Message EEE du 18 mai 1992, FF 1992 IV 1 125 ss. 
217 Ibid., FF 1992 IV 1 344 ss. 
218 Ibid., FF 1992 IV 1 263 ss. 
219 SECO, «Les réformes structurelles dans l’UE et en Suisse», Berne 2006; 
http://www.seco.admin.ch/themen/zahlen/strukturanalysen/wirtschaftswachstum/ 
index.html?lang=fr.

6569 
Dans les relations avec l’UE, l’adhésion de la Suisse à l’EEE aurait pour consé-
quence qu’une grande partie de l’acquis communautaire devrait être reprise, dans le 
domaine de la circulation des marchandises, des personnes, des capitaux et des 
services, de l’harmonisation du droit en matière de concurrence, des aides publiques, 
de l’énergie, des marchés publics et de la propriété intellectuelle. Faute d’union 
douanière, les marchandises seraient toujours contrôlées au passage de la frontière 
(notamment pour vérifier l’origine) et la TVA serait perçue. Toutefois, les échanges 
commerciaux seraient facilités au stade de la commercialisation, du fait des règles 
techniques harmonisées dans l’EEE et du principe «Cassis de Dijon». 
Comme tous les Etats de l’AELE sont aujourd’hui membres de l’EEE, sauf la 
Suisse, l’adhésion à l’EEE équivaudrait à un alignement sur les autres Etats de 
l’AELE. 
Dans les relations avec des Etats tiers, l’entrée de la Suisse dans l’EEE n’aurait que 
peu de conséquences sur les échanges, par rapport à la voie bilatérale. La Suisse 
garderait son statut au sein de l’OMC et son autonomie pour conclure des conven-
tions. 
4.3.3.5 
Niveau des prix 
L’Accord EEE220 permet une intégration étendue dans de nombreux secteurs et 
partant, une pression à la baisse sur les prix. Comme les dispositions de l’Accord sur 
l’EEE concernant la circulation des marchandises sont les mêmes que celles du 
TCE, le principe «Cassis de Dijon» s’applique. Les conséquences de l’application de 
ce principe sur les prix font encore l’objet d’études. L’épuisement régional des droits 
de propriété intellectuelle vaut aussi pour l’espace CE/EEE. Il est appliqué par l’UE 
de manière uniforme à tous les droits immatériels, en vertu de la jurisprudence de la 
CJCE. Il fait partie intégrante du système de marché intérieur CE/EEE et plus parti-
culièrement de la libre circulation des marchandises et de la réglementation de la 
concurrence. Le droit de contrôler la première mise sur le marché est épuisé dans 
l’espace CE/EEE, les importations parallèles étant possibles à l’intérieur de cet 
espace économique221. L’ampleur de la réduction des prix est là aussi difficile à 
évaluer. Une étude222 a cependant montré qu’il existe une importante différence par 
branche quant aux effets à attendre de la suppression des entraves au commerce. 
Dans la production de biens d’investissement et dans quelques domaines de la 
chimie, qui sont déjà soumis à la concurrence, aucune réduction des prix importante 
n’est à attendre223. Dans quelques secteurs plus touchés par le marché intérieur, 
 
220 Message EEE du 18 mai 1992, FF 1992 IV 1 61 ss. 
221 En ce qui concerne le passage à l’épuisement régional, cf. Rapport du Conseil fédéral du 
3 décembre 2004, Importations parallèles et droit des brevets. Epuisement régional – éta-
bli en réponse au postulat 03.3423 de la CER-CN et aux postulats 04.3164 et 04.3197; 
http://www.evd.admin.ch/imperia/md/content/dossiers/importations_paralleles/f/ 
rapport_final_envoi-wak_f_04-12-15.pdf. 
222 Eichler M./Grass M./Koellreuter C./Kübler T. (BAK), «Preisunterschiede zwischen der 
Schweiz und der EU – Eine empirische Untersuchung zum Ausmass, zu Erklärungsansät-
zen und zu volkswirtschaftlichen Konsequenzen», SECO, Strukturberichterstattung no 21, 
Bern 2003; http://www.seco-admin.ch/publikationen/00158/index.html?lang=de. 
223 Les auteurs soulignent toutefois que l’étude se place du côté du producteur et ne vaut que 
pour les produits qui sont fabriqués dans plusieurs pays. Par conséquent, cette constata-
tion ne s’étend pas obligatoirement à tous les produits ni au niveau des consommateurs.

6570 
comme par exemple une partie de la production de biens de consommation ou des 
prestations de services, des effets de réduction des prix suite à l’ouverture du marché 
sont à prévoir, aussi au niveau de la production. Les réductions toucheraient en 
particulier les produits pharmaceutiques. Grâce aux aspects institutionnels, les 
réformes seraient plus étendues et plus rapides que dans le cadre bilatéral. 
4.3.3.6 
Fiscalité 
Généralités 
La fiscalité ne fait pas spécifiquement partie de l’Accord EEE. Cela vaut autant pour 
la fiscalité directe que pour la fiscalité indirecte (TVA). 
Douanes 
L’EEE n’est pas conçu comme une union douanière. L’entrée dans l’EEE n’affec-
terait donc guère la législation douanière de la Suisse224. En particulier, l’EEE 
n’aurait que des répercussions mineures sur les procédures et les droits perçus. Les 
différences comprennent un volet tarifaire (droits de douane applicables) et un volet 
non tarifaire (législation sur les toxiques, prescriptions sur les transports). L’Accord 
EEE225 conduirait à l’exonération de quelques produits comme le poisson et les 
produits de la pêche, ainsi que le liège et le lin. 
Les pertes de recettes qu’entraînerait, en cas d’adhésion à l’EEE, l’exonération des 
droits d’entrée grevant le poisson et les produits de la pêche, le liège et le lin seraient 
négligeables et ne figurent pas ici. 
Impôts spécifiques à la consommation (huiles minérales, tabac et bière) 
L’EEE n’aurait aucun impact sur la perception des impôts sur les huiles minérales, 
le tabac et la bière. 
Taxe sur la valeur ajoutée 
La participation à l’EEE n’aurait pas d’impact direct sur la législation en matière de 
TVA. Les ajustements à la frontière se poursuivraient avec les mêmes conséquences 
que dans l’approche bilatérale avec l’UE. 
Imposition des sociétés (impôt sur les bénéfices et sur le capital) 
La participation à l’EEE ne nécessiterait pas de modification de la législation sur 
l’imposition directe. La politique fiscale de l’UE ne fait pas partie de l’acquis com-
munautaire contenu dans l’Accord EEE. Toutefois, l’art. 62 de l’Accord EEE226 
«interdiction des aides d’Etat» reprend la disposition analogue du TCE et les Parties 
à l’EEE sont liées par les arrêts pertinents de la CJCE – dans la mesure où les dispo-
sitions de l’Accord EEE sont identiques en substance aux règles correspondantes du 
TCE. Il s’ensuit que la soumission de la Suisse aux règles de l’EEE concernant les 
aides d’Etat pourrait amener la Commission à examiner si certains régimes fédé-
 
224 Rapport d’intégration 1999, FF 1999 IV 3647. 
225 Message EEE du 18 mai 1992, FF 1992 IV 1 125 ss. 
226 Ibid., FF 1992 IV 1 355 ss.

6571 
raux227 sont compatibles avec le droit communautaire. Concernant les régimes 
fiscaux des cantons, voir le point ci-dessous sur la souveraineté fiscale des cantons. 
Imposition à la source 
En cas de participation à l’EEE, il n’est pas exclu qu’à la lumière de la jurisprudence 
de la CJCE sur l’interdiction de discrimination, la Suisse soit obligée de revoir son 
régime d’imposition à la source des revenus de l’activité lucrative des travailleurs de 
l’UE ou de l’étendre à tous les salariés. 
Impôt sur les transactions sur titres 
L’adhésion à l’EEE n’affecterait pas la souveraineté fiscale de la Suisse dans ce 
domaine. 
Impôts sur l’affectation de capital 
L’adhésion à l’EEE n’affecterait pas la souveraineté fiscale de la Suisse dans ce 
domaine. 
Souveraineté des cantons en matière fiscale 
L’entrée dans l’EEE n’affecterait pas directement la souveraineté des cantons en 
matière fiscale. Néanmoins la Suisse serait contrainte de reprendre tout l’acquis 
présent et futur de l’UE dans le domaine des services, des marchés de capitaux et 
des aides étatiques. Et comme la Commission européenne a récemment fait valoir 
que certaines réglementations fiscales en vigueur dans les Etats membres consti-
tuaient des aides étatiques illégales faussant la concurrence sur le marché des capi-
taux et qu’elle a ouvert des procédures contre des Etats membres, les autorités de 
surveillance de la concurrence de l’EEE pourraient se pencher aussi sur certaines 
réglementations cantonales en matière fiscale. 
Assistance administrative, entraide judiciaire, secret bancaire 
La participation à l’EEE n’entraînerait aucune modification de la législation en 
matière d’échange de renseignements dans le domaine fiscal. Néanmoins la reprise 
de l’acquis de l’UE dans le domaine financier, notamment des dispositions sur le 
blanchiment d’argent, aboutirait à une extension des infractions justifiant l’entraide 
judiciaire et l’assistance administrative (soustraction fiscale notamment). D’où des 
effets sur le secret bancaire. L’entrée dans l’EEE en 1992 aurait impliqué alors 
l’élargissement de l’entraide entre administrations douanières (protocole no 11), 
laquelle se serait également appliquée aux cas de soustraction (et non seulement de 
fraude) en matière de fiscalité indirecte. L’Accord sur la fraude228 conclu dans le 
cadre des négociations bilatérales II prévoit cette entraide en matière de fiscalité 
indirecte. 
 
227 Cf. par ex. dans le domaine de la promotion régionale l’arrêté fédéral du 6 octobre 1995 
en faveur des zones économiques en redéploiement, RS 951.93. Voir également le 
message du 16 novembre 2005 concernant la nouvelle politique régionale (NPR), 
FF 2006 223. 
228 FF 2004 6127

6572 
4.3.3.7 
Place financière 
En cas d’entrée dans l’EEE, la Suisse serait obligée de reprendre l’acquis actuel et 
futur de l’UE dans le secteur financier (surveillance des marchés financiers et lutte 
contre les abus en particulier). En outre, il lui faudrait appliquer la politique de l’UE 
en matière de concurrence, donc aussi les dispositions régissant les aides étatiques, 
et d’autres politiques horizontales touchant aux «quatre libertés» du marché intérieur 
européen. Comme d’un point de vue matériel le droit suisse des marchés financiers 
équivaut globalement aux directives européennes, l’harmonisation serait envisagea-
ble. Il existe toutefois d’importantes différences ponctuelles, dont les conséquences 
pour la place financière suisse nécessitent un examen approfondi. 
Sur le plan du droit de la surveillance, la Suisse serait intégrée dans le système de 
reconnaissance réciproque des règles et pratiques harmonisées mis au point par les 
autorités nationales compétentes, et elle accéderait au système de contrôle du pays 
d’origine. En contrepartie, il lui faudrait se soumettre aux règles en matière 
d’échanges d’informations entre autorités nationales. Enfin, comme Etat membre de 
l’EEE, la Suisse aurait un statut d’observateur dans les comités consultatifs chargés 
de la régulation et de la surveillance des marchés financiers (procédure Lamfalussy). 
Suite à l’entrée de la Suisse dans l’EEE, les intermédiaires financiers suisses et 
européens bénéficieraient d’un accès réciproque au marché en vue d’une présence 
commerciale ou de la fourniture de services transfrontières. L’autorisation délivrée 
par les autorités de surveillance suisses ouvrirait à une banque ou société d’assu-
rance suisse l’accès au marché de tous les Etats membres («passeport européen» ou 
«licence unique»). Cet accès au marché revêtirait la forme d’une succursale ou de 
services transfrontières. La place financière suisse profiterait tout particulièrement 
des opérations transfrontières (en expansion) réalisées avec les fonds de placement 
et les fonds de pensions. 
4.3.3.8 
Politique monétaire 
La participation à l’EEE n’a aucun impact d’un point de vue monétaire. La Suisse 
conserve le franc. La BNS continue de poursuivre une politique monétaire indépen-
dante. Les conséquences en matière de taux d’intérêt, de taux de change et de taux 
d’inflation sont similaires à celle de l’approche bilatérale: les taux d’intérêt de court 
terme sont déterminés par la BNS en tenant compte des besoins de l’économie 
nationale; les taux d’intérêt de long terme restent inférieurs aux taux à l’étranger; le 
cours de change du franc reste flexible; l’inflation dans la durée continue de dépen-
dre de la politique monétaire de la BNS. 
4.3.3.9 
Conséquences financières sur le budget 
Trois types de contributions suisses devraient être versées par la Suisse en cas de 
participation à l’Accord EEE229. Le premier concerne les frais de fonctionnement 
des trois institutions de l’AELE (Secrétariat, Autorité de surveillance AELE et Cour 
 
229 Message EEE du 18 mai 1992, FF 1992 IV 1 489 ss.

6573 
AELE), le deuxième prévoit un paiement dans le cadre du mécanisme financier et le 
troisième un versement au titre de la participation aux programmes communautaires. 
Les chiffres figurant dans ce chapitre ne sont que des estimations. Les calculs repo-
sent sur les prévisions budgétaires 2006. Les contributions effectives devraient faire 
encore l’objet de négociations. 
Contributions aux trois institutions de l’AELE 
Secrétariat 
Actuellement la contribution de la Suisse au Secrétariat de l’AELE est réduite de 
25 % puisqu’elle ne participe pas à l’EEE. Cette réduction serait probablement 
supprimée en cas de participation suisse à l’EEE. Dans ce cas de figure, la contribu-
tion suisse au Secrétariat s’élèverait à 14 millions CHF au lieu des 9,7 millions CHF 
actuels (déduction faite du rabais de 25 %). 
A cela s’ajouteraient les frais de détachement d’experts suisses auprès des services 
de la Commission européenne. 
Autorité de surveillance AELE 
La surveillance du respect des dispositions de l’Accord EEE par les Parties contrac-
tantes et par les acteurs économiques est primordiale pour garantir des conditions de 
concurrence homogènes dans tout l’Espace économique européen. 
Sur la base des estimations de l’Autorité de surveillance de l’AELE à Bruxelles, la 
participation de notre pays à l’EEE conduirait à une augmentation de l’effectif de 
25 personnes. Sur la base de la clé de répartition corrigée pour inclure la Suisse, la 
contribution de notre pays à cette Autorité serait de 13 millions CHF. 
Cour AELE 
La Cour AELE veille au respect des dispositions de l’Accord EEE par les Etats de 
l’AELE. 
La Cour AELE estime que le personnel du siège de Luxembourg devrait être renfor-
cé de cinq personnes en cas de participation suisse. Sur la base de cette estimation, la 
contribution de notre pays aux dépenses de fonctionnement de la Cour AELE 
s’élèverait à 4 millions CHF. 
Financial mechanism office (FMO) 
Le coût de la participation suisse aux frais de fonctionnement du FMO peut être 
évalué à 3 millions CHF. 
En conclusion, la contribution suisse au budget des trois institutions de l’AELE 
s’élèverait à 34 millions CHF. 
Paiement dans le cadre du mécanisme financier 
Le mécanisme financier (protocole 38 à l’Accord EEE) mis en place par les Etats 
membres de l’AELE Parties à l’EEE contribuent à réduire les disparités économi-
ques et sociales dans l’EEE. Pour la période allant de 2004 à 2009, un montant de 
600 millions d’euros (env. 930 millions CHF) est prévu en faveur des dix nouveaux 
Etats membres, de l’Espagne, du Portugal et de la Grèce. En tant que membre de 
l’EEE, la Suisse aurait à payer un montant comparable. En effet, aux termes des

6574 
dispositions de l’Accord EEE230, sur la base des données économiques de 2005, le 
facteur de proportionnalité serait de 2,58 % dans son cas. Sur la base des engage-
ments des autres Etats membres de l’AELE, la quote-part de la Suisse serait de 
l’ordre de 220 millions CHF par an. Et dans l’hypothèse où la Bulgarie et la Rouma-
nie obtiendraient du mécanisme financier de l’EEE, grâce à leur poids démographi-
que, une contribution proportionnelle aux bénéficiaires actuels, les engagements 
augmenteraient de 50 millions CHF pour atteindre 270 millions CHF par an. A titre 
de comparaison, la Norvège est tenue de payer depuis le dernier élargissement, en 
plus de sa participation au mécanisme EEE, une contribution bilatérale de 
880 millions CHF sur une période de cinq ans. 
Versement au titre de la participation aux programmes communautaires 
Le facteur de proportionnalité sert également à déterminer la contribution des Etats 
membres de l’EEE/AELE au financement des programmes européens qui leur sont 
accessibles dans le cadre de l’Accord EEE. Cela concerne en premier lieu la recher-
che, la formation et l’innovation, mais aussi les programmes de politique sociale 
comme la prévention de la toxicomanie, la santé publique, la protection des 
consommateurs, et la promotion de la culture. Pour la période budgétaire allant de 
2007 à 2013, les engagements pour ces programmes avoisinent au total 
103,2 milliards CHF (sur la base des prix de 2004) dans l’UE. Avec le facteur de 
proportionnalité de 2,58 %231 et la prise en compte de l’inflation, la part de la Suisse 
au financement de ces programmes dépasserait les 430 millions CHF par an. Une 
grande partie des dépenses pour la participation à l’ensemble des programmes cou-
verts par l’EEE générerait des retours financiers importants sous la forme de finan-
cements de projets232. 
Tableau récapitulatif 
Ces chiffres ne sont que des estimations à considérer qu’avec la plus extrême pru-
dence. Ils ne tiennent compte ni des coûts indirects liés à l’accord ni d’éventuels 
allégements des dépenses de la Confédération, et font abstraction des aspects politi-
ques et des effets macroéconomiques de l’Accord EEE. 
 
230 L’art. 82 de l’Accord EEE donne les instructions nécessaires au calcul du facteur de 
proportionnalité, qui reflète le poids économique relatif d’un Etat membre dans l’EEE – 
sur la base du PIB aux prix du marché. La formule applicable à la Suisse est la suivante: 
CH
LI
IS
NO
UE
CH
EEE
CH
PIB
PIB
PIB
PIB
PIB
PIB
PIB
PIB
+
+
+
+
=
 
231 Données PIB 2005, source Eurostat. 
232 Les retours attendus sont de l’ordre de 100 % pour la recherche et 80 % pour la formation.

6575 
 
Dépenses en millions 
CHF par an 
 
2007 
a) frais de fonctionnement des organes et institutions AELE/EEE 
 
Secrétariat AELE 
 14233 
Autorité de surveillance AELE 
 13 
Cour de justice AELE 
 4 
Bureau du mécanisme financier AELE (FMO) 
 3 
 
 
 
 
Total a) 
 34 
 
 
b) participation au mécanisme financier AELE 
 
Elargissement UE-25 
220 
Bulgarie/Roumanie234 
 50 
 
 
 
 
Total b) 
270 
 
 
c) participation aux programmes235 
 
Programmes et Agences selon protocole 31 EEE 
433 
 
 
 
 
Total a), b), c) 
737 
 
 
4.3.4 
Infrastructures 
L’adhésion à l’EEE signifierait la reprise de l’acquis communautaire en matière 
de transports. La Suisse pourrait bénéficier comme les Etats de l’UE de finan-
cements pour des projet d’infrastructures tels que le réseau transeuropéen de 
transport (TEN). Elle reprendrait les décisions de politique des transports prises 
au niveau européen. Certaines solutions négociées en bilatéral pourraient être 
remises en question. Quant au transport aérien, la situation serait semblable à 
celle qui découle de l’Accord sur le transport aérien, sauf qu’elle impliquerait 
une extension de la libéralisation du marché au cabotage, soit à la possibilité 
d’effectuer des vols domestiques dans d’autres pays. Dans le domaine des télé-
communications, intégralement couvert par l’EEE, la Suisse s’engagerait égale-
ment à une reprise dynamique de l’acquis communautaire. Du point de vue insti-
tutionnel, elle participerait aux comités de l’UE avec le statut d’observateur. Elle 
 
233 La contribution suisse au Secrétariat AELE s’élèverait à 12,9 millions CHF au lieu des 
9,7 millions CHF actuels (déduction faite du rabais de 25 % pour non-participation à 
l’EEE). 
234 Si l’on part de l’idée que la Bulgarie et la Roumanie recevront une contribution du méca-
nisme financier de l’EEE basée sur leur poids démographique et dans la même proportion 
que les autres Etats bénéficiaires, le crédit d’engagement augmenterait de 50 millions 
CHF avec l’adhésion à l’UE de ces deux pays. Depuis le dernier élargissement, la Nor-
vège verse une contribution bilatérale de 880 millions CHF sur une période de 5 ans 
(176 millions CHF par an). 
235 Les Etats EEE participent à des programmes dans quatorze domaines et dans six agences 
en vertu du protocole 31 de l’Accord EEE.

6576 
n’aurait pas de droit de codécision. La situation serait identique en ce qui 
concerne les secteurs de l’énergie et de la poste. Le rythme des réformes en 
cours s’en trouverait accéléré. En matière d’environnement, la situation serait la 
même que dans le scénario d’une adhésion à l’UE, sauf que la Suisse aurait 
moins de possibilités d’influencer les décisions. 
4.3.4.1 
Transports 
Transports ferroviaire et routier 
L’adhésion à l’EEE implique la reprise des dispositions pertinentes de la législation 
UE dans le domaine des transports (cf. annexe XIII de l’Accord EEE236). L’EEE 
garantit l’égalité de traitement de la Suisse et des partenaires de l’UE lors du finan-
cement des infrastructures de transport d’ordre supérieur (contributions d’encou-
ragement, par ex. co-financement du TEN, assistance lors de la planification des 
infrastructures de transport TEN). Les chances d’accès au marché et les conditions 
de concurrence sont identiques pour tous les acteurs. Cependant, l’adhésion à l’EEE, 
contrairement à l’adhésion à l’UE, ne donne aucun droit de codécision lors du déve-
loppement des réglementations européennes sur les transports qui doivent être 
reprises. Des conflits pourraient également surgir en rapport avec la réalisation 
d’objectifs politiques fixés par la Constitution, en raison d’une restriction de la 
liberté d’action nationale en ce qui concerne l’homme, l’environnement et les trans-
ports. Il n’est pas non plus exclu qu’il faille parfois abandonner ou adapter les solu-
tions obtenues par la coopération bilatérale (par ex. système et montant de la RPLP, 
encouragement du trafic ferroviaire de marchandises, interdiction de circuler la nuit 
pour les poids lourds). Finalement, il est également possible que de nouvelles mesu-
res indispensables à la régulation aillent à l’encontre de la politique de transfert. 
Transport aérien 
La situation ne devrait guère changer par rapport à l’Accord sur le transport 
aérien237 (cf. ch. 4.2.4.1), sauf que la libéralisation du marché devrait être étendue à 
la 8e liberté (cabotage). 
4.3.4.2 
Télécommunications 
L’EEE règle le domaine des télécommunications de manière complète. La participa-
tion de la Suisse aurait pour conséquence une reprise dynamique de l’acquis com-
munautaire. Les effets sur le plan économique et social seraient comparables à ceux 
d’une adhésion (cf. ch. 4.4.4.2). 
Du point de vue institutionnel, la participation avec le statut d’observateur aux 
comités de l’UE serait garantie au même titre que celle des pays de l’AELE mem-
bres de l’EEE. Ce statut d’observateur ne serait pas plus avantageux que celui géné-
ralement attribué dans le cadre bilatéral. L’obligation de reprise dynamique de 
 
236 Message EEE du 18 mai 1992, FF 1992 IV 1 302 ss. 
237 RS 0.748.127.192.68

6577 
l’acquis communautaire ne serait pas compensée par une participation au processus 
décisionnel en la matière, celle-ci n’étant pas prévue par l’Accord EEE238. 
4.3.4.3 
Energie 
L’adhésion à l’EEE implique la reprise de l’acquis communautaire en matière 
d’énergie, à l’exception de l’accord Euratom et des dispositions relatives au climat 
qui touchent aussi l’énergie (objectifs en matière de rejets de gaz à effet de serre et 
commerce de droits d’émission)239. 
A part les actes communautaires passés en revue au ch. 4.2.4.3, l’acquis communau-
taire en matière d’énergie comprend de nombreuses autres directives. Les principa-
les relèvent des trois catégories ci-après: 
– 
Directives auxquelles les prescriptions suisses ont déjà été largement adap-
tées. Plusieurs concernent l’encouragement de l’utilisation rationnelle de 
l’énergie, telle la 92/75/CEE240 (indication de la consommation d’énergie) et 
les mesures d’application qui en résultent, la 96/57/CE241 (exigences en 
matière de rendement énergétique des appareils réfrigérateurs à usage ména-
ger), la 2000/55/CE242 (tubes fluorescents), mais aussi le règlement 
2422/2001243 (coordination de l’étiquetage des équipements de bureau avec 
le label américain Energy Star), et les directives 2003/30/CE244 (biocarbu-
rants) et 2005/32/CE245 (écoconception de produits consommateurs d’éner-
gie). En vertu de la directive 68/114/CEE, la Suisse devrait participer au sys-
tème d’urgence de l’UE qui ne se différencie que peu de celui de l’Agence 
Internationale de l’Energie (AIE), dont notre pays est membre. Quant aux 
mesures prises par la Suisse pour assurer l’approvisionnement en gaz (cons-
titution de réserves obligatoires sous forme d’huile de chauffage), elles sont 
compatibles avec la directive 2004/67/CE246 concernant la sécurité 
d’approvisionnement en gaz naturel. 
– 
D’autres directives exigeraient des adaptations spécifiques de la part de la 
Suisse, par exemple la directive 2002/91/CE247 sur la performance énergéti-
que des bâtiments, qui prescrit l’adoption du passeport bâtiment. 
– 
Enfin il existe des directives telles que la 2004/8/CE248 (promotion de la 
co-génération) ou la directive 2006/32/CEE sur les prestations de services 
énergétiques249qui nécessiteraient un rattrapage de la part de la Suisse. Tel 
est également le cas de la directive 2003/55/CE250 concernant le marché 
 
238 Message EEE du 18 mai 1992, FF 1992 IV 1 292 ss. 
239 Ce tour d’horizon se réfère largement à la situation juridique de la Norvège, membre de 
l’EEE. 
240 JO L 297 du 13.10.1992, p. 16 
241 JO L 236 du 18.9.1996, p. 36 
242 JO L 279 du 1.11.2000, p. 33 
243 JO L 332 du 15.12.2001, p. 1 
244 JO L 123 du 17.5.2003, p. 42 
245 JO L 191 du 22.7. 2005, p. 29 
246 JO L 127 du 29.4.2004, p. 92 
247 JO L 1 du 4.1.2003, p. 65 
248 JO L 52 du 21.2.2004, p. 50 
249 JO L 114 du 27.4.2006, p. 64 
250 JO L 176 du 15.7.2003, p. 57

6578 
intérieur du gaz, d’une grande importance économique. La libéralisation de 
ce marché a été suspendue en Suisse après le rejet en 2002 de la loi sur le 
marché de l’électricité, parce qu’il n’y a pas urgence. En effet, à la diffé-
rence de ce qui se passe pour l’électricité, le potentiel est relativement res-
treint pour les concurrents étrangers et la loi du 4 octobre 1963 sur les instal-
lations de transfert par conduite (LITC)251, permet aux tiers d’accéder aux 
conduites haute pression. Mais l’absence d’intérêt manifesté jusqu’ici par 
l’UE pour le secteur du gaz ne doit pas faire oublier que la législation suisse 
en la matière ne satisfait pas à la législation européenne en ce qui concerne 
l’ouverture du marché, la séparation des activités et l’autorité de régulation. 
L’adhésion à l’EEE doit être regardée dans la perspective d’un renforcement des 
normes de l’UE et de la transformation prévisible d’actes non contraignants en 
directives contraignantes (avec par ex. des valeurs-cibles pour les énergies renouve-
lables et les biocarburants). Par ailleurs, la Suisse serait associée aux comités techni-
ques de l’UE qui formuleraient de nouvelles exigences ou rendraient plus sévères 
celles qui existent déjà (comitologie). 
L’adhésion à l’EEE équivaut quasiment à l’adhésion à l’UE dans ses effets, y com-
pris de nature fiscale et sur la politique du climat (cf. ch. 4.4.4.3). Dans ce dernier 
domaine, la Suisse conserverait son autonomie, qui assure certainement la liberté 
d’action au plan national. Par contre, les négociations internationales sur le climat 
nous imposent souvent un rapprochement avec l’UE. 
4.3.4.4 
Poste 
Les principales différences entre la législation postale suisse et celle de l’UE ont été 
présentées auparavant et restent évidemment valables ici. L’adoption d’une forme de 
partenariat privilégié (association ou coopération multilatérale de type EEE) aurait 
les mêmes conséquences que celles de la coopération bilatérale, à savoir la reprise 
intégrale des directives postales. 
4.3.4.5 
Environnement 
Dans son message du 18 mai 1992, le Conseil fédéral a étudié les modifications néces-
saires en cas d’adhésion de la Suisse à l’EEE252. Les adaptations législatives ne sont 
toutefois plus toutes d’actualité. Concernant l’harmonisation du droit suisse sur la 
protection de l’environnement avec les exigences de l’EEE, les questions qui se posent 
aujourd’hui sont pour la plupart les mêmes que pour l’adhésion à l’UE (cf. ch. 4.4.4.5). 
Dans le cadre de l’EEE, la participation de la Suisse au développement de la législation 
sur la protection de l’environnement serait toutefois moindre. 
 
251 RS 746.1 
252 Message EEE du 18 mai 1992, FF 1992 IV 1 386 ss.

6579 
4.3.5 
Sécurité et justice 
La politique de sécurité extérieure de l’UE n’entre pas dans le champ de l’EEE. 
La coopération avec l’UE dans le cadre de la PESD, telle qu’elle existe 
aujourd’hui, pourrait être poursuivie en obéissant aux mêmes principes. La neu-
tralité n’est pas non plus touchée par les domaines couverts par l’EEE. L’Espace 
économique européen ne porte sur aucun instrument de coopération en matière 
de sécurité, de migration ou de justice. Il n’y aurait donc pas d’incidences en ce 
qui concerne les questions qui se posent ou se poseront à la Suisse s’agissant de 
la sécurité et de la migration, ou de la coopération en matière de justice. 
4.3.5.1 
Sécurité extérieure 
La PESD est une composante du 2e pilier de l’UE – la PESC – et ne fait donc pas 
partie de l’EEE. Si la Suisse devait adhérer à l’EEE, la coopération avec l’UE dans 
le cadre de la PESD serait basée sur les mêmes principes que la coopération bilaté-
rale actuelle (cf. ch. 4.2.5.1). 
4.3.5.2 
Neutralité 
L’EEE règle les modalités de la participation des pays de l’AELE au marché unique 
de l’UE dans lequel les biens, les services, les capitaux et les personnes circulent 
librement. A noter que l’EEE n’inclut ni l’union douanière, ni la PESC, ni la PESD. 
Cela signifie que la reprise continue de l’acquis communautaire prévue par l’accord 
n’est pas problématique, car elle ne touche que des domaines qui n’ont aucune 
incidence sur la neutralité253. 
Par ailleurs, l’association volontaire de la Suisse aux sanctions économiques déci-
dées par l’UE dans le cadre de la PESC – pratique qui se poursuivrait de la même 
manière qu’aujourd’hui si la Suisse devenait membre de l’EEE – ne pose pas de 
difficulté au regard de la neutralité pour les raisons mentionnées au ch. 4.2.5.2. 
Les obligations découlant d’une appartenance à l’EEE sont donc compatibles avec la 
neutralité, car elles n’impliquent aucune obligation d’assistance militaire aux Etats 
membres de l’UE en cas de conflit armé international et ne remettent en cause 
aucune des autres obligations ni aucun des droits liés au statut d’Etat neutre. 
4.3.5.3 
Sécurité intérieure et justice 
L’EEE n’est pas doté d’instruments de coopération en matière de sécurité ou de 
migration ni dans le domaine de la justice. L’adhésion à l’EEE ne permettrait donc 
pas à la Suisse de mieux maîtriser les problèmes de sécurité et de migration auxquel-
les elle devra faire face ni de renforcer la collaboration en matière judiciaire. Toute-
 
253 Ibid., FF 1992 IV 1 53.

6580 
fois, rien ne l’empêcherait d’être associée aux instruments pertinents par le biais 
d’accords spécifiques. 
4.4 
Les effets généraux des instruments de l’adhésion 
4.4.1 
Aspects politiques et institutionnels 
L’organisation étatique et l’aménagement des institutions est de la compétence 
des Etats membres. L’adhésion à l’UE n’exigerait donc pas de modification légi-
slative. Certains droits de souveraineté seraient toutefois transférés des organes 
nationaux aux organes de l’UE (Conseil de l’UE, Commission, Parlement euro-
péen, Cour de justice/CJCE). La Suisse obtiendrait en contrepartie des droits de 
codécision à l’échelon européen. La configuration du gouvernement pourrait au 
besoin être adaptée dans le cadre du droit existant. Après quelques années, il 
conviendrait d’examiner la nécessité de procéder à des réformes supplémentai-
res. La diminution des compétences de l’Assemblée fédérale pourrait être par-
tiellement compensée par la possibilité de participer aux décisions (par ex. par la 
création d’une Commission des affaires européennes). Le membre suisse de la 
Commission européenne ou les candidatures à la CJCE pourraient être proposés 
par l’Assemblée fédérale, alors que les députés suisses au Parlement européen 
seraient élus par le peuple. Du point de vue formel, l’adhésion à l’UE n’exigerait 
pas de modification des droits populaires. Les instruments de démocratie directe 
pourraient être maintenus. Ils seraient néanmoins limités dans leur champ 
d’application matériel, certaines compétences étant transférées aux institutions 
de l’UE. La décision d’adhérer à l’UE serait soumise au référendum (référendum 
obligatoire). La modification des traités de l’UE serait soumise ou sujette au 
référendum (référendum facultatif ou obligatoire). Le référendum resterait éga-
lement possible pour l’adoption ou la révision de lois d’application des disposi-
tions communautaires (en général des directives). De même, il serait toujours 
possible de lancer des initiatives dans les domaines de compétences de l’UE. Le 
risque de décisions populaires contraires au droit communautaire existe, mais il 
paraît minime. Il serait par conséquent disproportionné de prévoir la possibilité 
pour l’Assemblée fédérale de déclarer la nullité de toute initiative populaire 
contraire au droit communautaire, ou de tout référendum sur une adaptation de 
loi au droit communautaire. Si des décisions populaires étaient contraires au 
droit communautaire, il faudrait s’entendre avec l’UE. Dans le cas extrême, il 
faudrait sortir de l’UE. Il n’y aurait pas lieu de revoir les structures fédéralistes. 
Plusieurs Etats membres de l’UE sont organisés de manière fédéraliste (certains 
que partiellement). Une coordination étroite entre la Confédération et les cantons 
d’une part, entre les cantons eux-mêmes d’autre part, resterait de mise pour 
garantir une position commune. Il faudrait développer encore les points de 
contacts (CdC, délégués d’information, groupes de travail intercantonaux). Les 
dispositions actuelles (art. 55 Cst. et LFPC) semblent suffire.

6581 
4.4.1.1 
Démocratie directe 
En adhérant à l’UE, la Suisse transférerait certains droits de souveraineté des orga-
nes décisionnels nationaux à ceux de l’UE, au sein desquels elle recevrait des droits 
de codécision à part entière. Dans leurs domaines de compétence respectifs, les 
organes de l’UE peuvent édicter de manière autonome des réglementations que les 
autorités suisses mettraient en œuvre et appliqueraient. 
D’un point de vue formel, l’adhésion à l’UE n’exigerait pas d’adaptations des droits 
populaires. Les instruments de démocratie directe pourraient donc être maintenus. 
Toutefois, le champ d’application matériel des droits populaires serait restreint dans 
la mesure des compétences que la Suisse aurait cédées à l’UE. Les droits du Parle-
ment seraient réduits dans la même mesure. En d’autres termes, les instruments de 
démocratie directe ne seraient pas restreints; par contre, il y aurait une délégation de 
souveraineté consécutive au transfert de compétences à l’UE. 
La restriction des droits populaires serait contrebalancée par les droits de codécision 
dont jouirait la Suisse au niveau de l’UE. Toute modification des traités de l’UE doit 
être adoptée à l’unanimité des Etats membres; quant au droit secondaire, son adop-
tion se fait de plus en plus par décision prise à la majorité qualifiée (cf. ch. 3.2.1.5). 
Lors de l’adoption de dispositions du droit secondaire, les droits de codécision ne 
seraient toutefois pas exercés par le peuple, mais par le Conseil fédéral au niveau du 
Conseil des ministres et par les députés européens élus par le peuple. De surcroît, la 
Suisse disposerait d’un membre agissant indépendamment d’elle au sein de la 
Commission (cf. ch. 3.2.1.2). 
Il convient d’apporter encore les précisions suivantes: 
– 
Adhésion à l’UE. L’adhésion à l’UE elle-même serait soumise au référen-
dum (art. 140, al. 1, let. b, Cst., référendum obligatoire). 
– 
Modifications des traités. Les adjonctions ou modifications apportées aux 
traités de l’UE seraient, en fonction de leur teneur, soit soumises, soit sujet-
tes au référendum (référendum obligatoire ou facultatif). Les modifications 
des traités doivent être adoptées à l’unanimité des Etats membres. Une vota-
tion populaire portant sur la modification d’un traité pourrait donc avoir un 
important retentissement par-delà nos frontières. Les traités que l’UE 
conclut avec des Etats tiers ne sont pas sujets au référendum. 
– 
Actes normatifs de l’UE et mise en œuvre de ceux-ci. Les organes de l’UE 
peuvent édicter des actes normatifs dans les domaines qui relèvent de la 
compétence de celle-ci. C’est principalement dans le cadre du premier pilier, 
c’est-à-dire essentiellement dans les domaines couverts par la CE, que l’UE 
légifère. Les règlements CE sont directement applicables dans les Etats 
membres; par contre, les directives CE fixent des objectifs que les Etats 
membres doivent atteindre; leur mise en œuvre nécessite l’adoption de dis-
positions en droit interne, les Etats membres bénéficiant d’une certaine 
latitude dans le choix des moyens. En Suisse, les actes normatifs de l’UE ne 
pourraient faire l’objet ni d’un référendum législatif ni d’un référendum en 
matière de traités internationaux. Cela signifie qu’un règlement ou une 
directive adoptés par le législateur communautaire ne pourraient pas faire 
l’objet d’un référendum. Cependant, si la mise en œuvre interne d’actes 
normatifs de l’UE – directives avant tout – exigeait l’adoption ou la modifi-

6582 
cation de lois suisses, un référendum pourrait être lancé contre ces actes au 
niveau cantonal ou fédéral. Ainsi donc, tirant parti de la liberté concédée aux 
Etats membres, le peuple pourrait décider des mesures de mise en œuvre 
interne des normes européennes. Les délais décidés par l’UE devraient per-
mettre l’organisation de scrutins populaires; au besoin on pourrait recourir 
sur le plan fédéral à la procédure accélérée ou à la loi fédérale urgente. 
– 
Initiatives populaires dans des matières relevant de la compétence de l’UE. 
Lorsqu’une initiative populaire viole les règles impératives du droit interna-
tional, elle doit être déclarée nulle (ius cogens; art. 139, al. 2, 193, al. 4, et 
194, al. 2, Cst). Le droit communautaire ne constituant pas un ius cogens 
(droit fixant des règles impératives), il ne serait pas possible, sous l’empire 
du droit actuel, d’invalider une initiative populaire pour violation du droit de 
l’UE. Toutefois, si la teneur d’une initiative populaire se révélait contraire au 
droit de l’UE, également à la lumière d’une interprétation conforme au droit 
communautaire, l’acceptation de cette initiative provoquerait un conflit avec 
le droit de l’UE. Dans ce cas, la Suisse devrait s’entendre avec l’UE afin de 
mettre fin au conflit. Si la teneur d’une initiative remettait manifestement en 
cause l’appartenance de la Suisse à l’UE (tel serait, par exemple, le cas 
d’initiatives qui viseraient à restreindre la libre circulation des personnes ou 
des marchandises ou à abolir la TVA), il faudrait, dans le pire des cas, envi-
sager de se retirer de l’UE (cf. ch. 2.3.11). Quant à la compatibilité des ini-
tiatives populaires cantonales avec le droit communautaire, elle pourrait être 
vérifiée à la lumière du droit constitutionnel du canton concerné et par le 
Tribunal fédéral. Le cas échéant, les initiatives incompatibles pourraient être 
totalement ou partiellement invalidées. 
Il serait concevable de compenser la restriction du champ d’application matériel des 
droits populaires en développant ces derniers dans d’autres domaines. Le référen-
dum administratif ou le référendum financier pourrait être envisagé dans des domai-
nes ressortissant à la Confédération (art. 141, al. 1, let. c, Cst.). 
Sous l’angle formel, l’adhésion à l’UE n’induirait aucun démantèlement des instru-
ments de démocratie directe. Toutefois, elle aurait de facto pour effet de restreindre 
le champ d’application matériel des droits populaires. L’adhésion à l’UE – à l’instar 
d’ailleurs d’autres modes de collaboration avec l’UE – contiendrait en germes le 
risque que le souverain prenne des décisions contraires aux traités ou au droit com-
munautaire. L’UE pourrait s’accommoder, au mieux, d’écarts minimes par rapport 
au droit communautaire et traiter ceux-ci de la même manière que les contradictions 
existant ça et là entre le droit national et le droit européen, dans différents Etats 
membres. Si les écarts étaient plus conséquents, la Suisse devrait s’attendre à ce que 
l’UE ouvre une procédure contre elle. Dans l’état actuel des choses, le risque de 
décisions populaires contraires au droit communautaire apparaît minime, ce qui ne 
doit, toutefois, pas nous faire oublier que, dans certains domaines, des conflits entre 
droit communautaire et volonté populaire pourraient surgir. Donner à l’Assemblée 
fédérale la faculté d’invalider les initiatives populaires contraires au droit commu-
nautaire ou exclure le référendum contre l’adaptation de dispositions suisses au droit 
de l’UE seraient deux mesures disproportionnées qui devraient, donc, être écartées. 
Rien n’empêcherait la Suisse, avant une éventuelle adhésion à l’UE, d’analyser les 
objets potentiellement conflictuels et de rechercher des solutions propres à y remé-
dier. En outre, il est possible qu’à la lumière des expériences acquises en tant

6583 
qu’Etat membre de l’UE, il apparaisse nécessaire à la Suisse de réaménager les 
institutions de démocratie directe. 
4.4.1.2 
Fédéralisme 
En cas d’adhésion à l’UE, il ne serait pas nécessaire de modifier fondamentalement 
nos institutions de type fédéraliste pas plus que les interactions entre celles-ci. Les 
Etats membres conservent, en effet, leur autonomie dans l’organisation de leur 
système étatique. Plusieurs Etats membres de l’UE (Allemagne, Autriche, Belgique, 
Espagne et Italie) ont, d’ailleurs, une structure fédéraliste ou partiellement fédéra-
liste. 
L’adhésion à l’UE aurait moins d’incidences sur les compétences des cantons que 
sur celles de la Confédération. Toutefois, seules quelques prérogatives cantonales ne 
seraient pas du tout touchées par le droit de l’UE. Le droit communautaire aurait sur 
les compétences cantonales des répercussions qui sans être massives et larges se 
feraient sentir ponctuellement dans de multiples domaines. 
L’adhésion à l’UE aurait pour les cantons les principales incidences que voici: 
– 
Négociations en vue de l’adhésion. La participation active des cantons serait 
nécessaire dès le stade des négociations en vue de l’adhésion. La Confédéra-
tion fournirait à ceux-ci une information exhaustive sur les mandats de 
négociations et le déroulement de celles-ci et les consulterait à ces sujets. En 
outre, elle associerait les cantons aux négociations dès lors que leurs compé-
tences seraient affectées. Les cantons devraient réagir rapidement et avec 
toute l’expertise nécessaire. Ils le feraient au travers d’organes qui ont 
démontré leur efficacité (CdC, chargés de l’information, groupes de travail 
cantonaux) mais qui devraient être étoffés. 
– 
Participation des cantons à la définition de la politique de l’UE. Après 
l’adhésion, il serait loisible aux cantons de participer de manière autonome à 
la définition de la politique au niveau de l’UE. Ils pourraient créer leur pro-
pre lobby à Bruxelles et faire valoir leurs préoccupations par le biais de leurs 
représentants au sein du Comité des régions. Cependant, il serait encore plus 
important qu’ils soient associés à la définition de la politique que la Confé-
dération entend mener au sein de l’UE. Il faudrait qu’ils le soient pleinement 
afin qu’ils puissent sauvegarder leurs intérêts sans que cela porte atteinte à la 
capacité d’action et aux compétences décisionnelles de la Confédération. La 
Confédération informerait et consulterait les cantons. Ceux-ci seraient inté-
grés dans tous les comités et groupes de travail qui traitent d’objets affectant 
leurs compétences. Au besoin, les cantons assumeraient la conduite des 
négociations et représenteraient la Suisse. Comme les Etats membres de 
l’UE ne peuvent avoir de succès dans les négociations que s’ils présentent 
un front uni, il y aurait lieu d’établir une étroite coordination entre la Confé-
dération et les cantons ainsi qu’entre les cantons eux-mêmes. Cette coordina-
tion pourrait être assurée, notamment, par le biais de la CdC et des chargés 
de l’information des cantons, et pourrait au besoin être étoffée. Il n’apparaît 
pas nécessaire de prévoir un cadre juridique allant au-delà des limites tracées 
par les dispositions actuelles (art. 55 Cst. et LFPC). En revanche, il convien-
drait d’examiner s’il ne serait pas indiqué que la Confédération conclue avec

6584 
les cantons une convention-cadre régissant leur collaboration à l’égard de 
l’UE, accord qui définirait les compétences et les procédures. 
– 
Mise en œuvre du droit communautaire. Dans leurs domaines de compéten-
ces, les cantons devraient assurer la mise en œuvre du droit communautaire. 
Le droit directement applicable de l’UE primerait le droit cantonal. Lorsque 
la mise en œuvre de directives CE exigerait l’adoption de lois et d’ordon-
nances internes, il appartiendrait aux cantons de les édicter. En règle géné-
rale, l’UE laisse aux Etats membres une certaine latitude dans le choix des 
mesures de mise en œuvre. De même, les nouvelles tâches qui découleraient 
du droit communautaire seraient en principe concrétisées par les cantons si 
la Confédération ne disposait pas d’une compétence suffisante à cet effet. 
Dans certains cas, il pourrait se révéler judicieux de compléter des attribu-
tions dont jouit déjà la Confédération en vue de mettre en œuvre de nouvel-
les dispositions du droit communautaire. Le souverain devrait alors pouvoir 
s’exprimer 
(référendum obligatoire en matière constitutionnelle, référendum législatif). 
Le droit communautaire ayant été établi et se développant selon des règles 
différentes de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, 
cette répartition devrait être continuellement réexaminée. Les cantons 
seraient étroitement associés à ce réexamen. 
– 
Procédure en manquement d’Etat introduite par l’UE. Lorsqu’un Etat mem-
bre n’applique pas le droit communautaire ou ne met pas en œuvre les direc-
tives, la CJCE peut le contraindre à respecter ses obligations dans le cadre de 
la procédure en manquement d’Etat. Au besoin, elle peut ultima ratio sanc-
tionner l’Etat membre défaillant. Les jugements que rend la Cour s’adressent 
aux Etats membres et non aux entités territoriales qui les composent, même 
si ce sont elles qui sont défaillantes. C’est donc la Confédération qui serait 
responsable devant la Cour même si la procédure avait pour origine le com-
portement des cantons. Il ne serait pas indiqué d’établir une disposition 
constitutionnelle permettant à la Confédération d’exercer un recours à 
l’encontre des cantons défaillants. Les cantons devraient respecter et mettre 
en œuvre le droit communautaire aussi scrupuleusement que le droit fédéral. 
Aussi, les instruments de surveillance dont dispose la Confédération (par 
exemple, la possibilité de prendre des mesures en lieu et place des cantons) 
apparaissent-ils suffisants. 
4.4.1.3 
Autres aspects institutionnels 
D’un point de vue juridique, l’adhésion à l’UE n’exigerait aucune adaptation des 
institutions suisses. Les Etats membres jouissent du droit souverain de définir la 
forme qu’ils entendent donner à leur organisation étatique; cela explique que les 
Etats membres présentent des systèmes politiques très divers. 
Le transfert de compétences à l’UE qui serait compensé par l’obtention de droits de 
codécision aurait cependant, de facto, des incidences sur tous les organes de l’Etat. 
En cas d’adhésion, plusieurs compétences normatives attribuées jusque là à 
l’Assemblée fédérale et soumises au contrôle de la démocratie directe seraient 
dorénavant exercées par la Conseil des ministres. Au sein de cet organe, la Suisse, 
représentée par le Conseil fédéral, jouirait d’un droit de codécision. Quant à la

6585 
procédure législative, elle serait de plus en plus l’affaire du Parlement européen au 
sein duquel la Suisse serait également représentée. Globalement, il en résulterait 
qu’une partie des compétences de l’Assemblée fédérale (et du souverain) incombe-
raient désormais au Conseil fédéral et au Parlement européen. Il serait capital de 
tirer pleinement parti des possibilités qui s’offriraient à la Suisse d’influer sur les 
décisions prises au sein de l’UE, ce qui exigerait une participation active aux travaux 
de celle-ci. 
Concrètement, l’adhésion devrait avoir les incidences suivantes sur les différentes 
institutions: 
– 
Conseil fédéral. La seule participation aux nombreuses réunions254 du 
Conseil des ministres dépasserait les capacités actuelles du Conseil fédéral. 
A son tour, la Suisse devrait aussi assumer la présidence de l’UE. Il s’agit-là 
de nouveaux défis auxquels il serait possible de faire face pragmatiquement 
en tirant mieux parti des possibilités offertes par le droit en vigueur. Ainsi, le 
nombre des personnes assimilées à l’étranger à des membres du gouverne-
ment (secrétaires d’Etat au sens de l’art. 46 LOGA, personnes invitées à par-
ticiper aux séances du gouvernement selon l’art. 18, al. 4, LOGA) pourrait 
être adapté en conséquence; de même serait-il possible de renforcer nota-
blement l’importance de la fonction présidentielle. Au surplus, durant les 
périodes où la Suisse assumerait la présidence de l’UE, on pourrait, sur le 
plan interne, donner plus de poids à la fonction de vice-président du Conseil 
fédéral. Après quelques années d’expérience au sein de l’UE, il conviendrait 
d’examiner la nécessité d’apporter des modifications au système actuel de 
rotation à la présidence de la Confédération ou à d’autres règles de fonction-
nement du gouvernement. 
– 
Assemblée fédérale. Les restrictions aux compétences de l’Assemblée fédé-
rale en matière de législation et d’approbation des instruments internatio-
naux conclus par l’UE devraient être compensées par une association plus 
étroite de celle-ci à l’exercice des droits de codécision de la Suisse par le 
Conseil fédéral. Il y aurait notamment lieu d’examiner l’opportunité de créer 
une «Commission de politique européenne» des conseils législatifs, de 
reconnaître aux commissions permanentes un droit de participation plus 
étendu que celui que prévoit la loi sur le Parlement, enfin d’instaurer de 
nouveaux instruments permettant à l’Assemblée fédérale d’exercer une 
influence sur les positions défendues par les représentants de la Suisse au 
sein du Conseil des ministres. 
– 
Tribunaux. Après l’adhésion à l’UE, les tribunaux suisses, quelle que soit 
l’instance, seraient tenus d’appliquer le droit communautaire et de l’inter-
préter à la lumière de la jurisprudence de la CJCE. L’application d’actes (y 
compris de lois fédérales) contraires au droit communautaire serait prohibée. 
 
254 Le Conseil siège en neuf formations. Durant la période 2000–2005, il a tenu en moyenne 
90 jours de séance pour l’ensemble des neuf formations. Les formations qui ont siégé le 
plus souvent sont les suivantes: «Agriculture et pêche» (en moyenne 17 jours de séance 
par année), «Affaires étrangères et relations extérieures» (en moyenne 16 jours de séance 
par année), enfin «Economie et finances» (en moyenne 13 jours de séance par année). Les 
formations qui se sont réunies le moins souvent sont les suivantes: «Environnement» 
(4 jours de séance par année) et «Education, jeunesse et culture» (en moyenne 5 jours de 
séance par année). A ces chiffres, il convient d’ajouter environ 4 jours par année pour les 
réunions informelles.

6586 
Cela correspondrait d’ailleurs au régime juridique actuel voulant que le droit 
international public prime le droit national. La Suisse resterait libre d’amé-
nager les procédures comme elle l’entend. Toutefois, lorsque devant une ins-
tance judiciaire nationale inférieure au Tribunal fédéral se poserait une ques-
tion d’interprétation du droit communautaire, cette instance aurait le droit de 
soumettre la question à la CJCE à titre préjudiciel. En pareil cas, le Tribunal 
fédéral serait, quant à lui tenu, de recourir à la procédure de renvoi préjudi-
ciel. Cette procédure devrait être expressément prévue dans notre droit pro-
cédural. 
– 
Représentation de la Suisse au sein des organes de l’UE. Outre la représen-
tation au sein du Conseil des ministres (elle serait assurée par le Conseil 
fédéral), notre pays compterait plusieurs représentants au Parlement euro-
péen. La Suisse disposerait d’un juge au sein de la CJCE et d’un membre – 
agissant indépendamment de la Suisse – au sein de la Commission (cf. 
ch. 3.2.1.2). L’Assemblée fédérale pourrait désigner les candidats suisses à 
la Commission et à la CJCE. Quant aux députés au Parlement européen, ils 
devraient, conformément au droit de l’UE, être élus par le peuple. Depuis le 
Traité de Nice, le nombre maximal des parlementaires s’élève à 732. Selon 
le projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe, l’effectif des 
députés ne devrait pas dépasser 750. En vertu du principe de la proportion-
nalité dégressive, les pays de taille moyenne et présentant une démographie 
comparable à celle de la Suisse ont droit – selon l’art. 190, par. 2, TCE – aux 
nombres de députés suivants: Autriche: 18, Belgique: 24, Danemark: 14, 
Finlande: 14, Hongrie: 24, Irlande: 13, Pays-Bas: 27, Portugal: 24, Républi-
que tchèque: 24, Suède 19, Slovaquie: 14. Au cas où la Suisse adhérait à 
l’UE, on peut donc estimer que le nombre de ses députés au Parlement euro-
péen devrait être inférieur à 20 eu égard à l’effectif maximal fixé à 732 (ou à 
750 selon le projet de traité constitutionnel) et compte tenu du fait que, dans 
l’intervalle, le nombre des Etats membres se sera accru. Sur la base de cette 
estimation, il ne saurait être question d’adopter pour l’élection des députés 
européens un système qui varie selon les cantons comme c’est le cas pour 
l’élection des députés au Conseil des Etats. Il faudrait se tourner vers un 
modèle unique pour l’ensemble de la Suisse. En outre, la définition de cer-
cles électoraux régionaux (autrement dit débordant les limites des cantons) 
permettrait d’assurer une représentation plus équitable des différentes 
régions linguistiques. Quant au déroulement des élections, il n’est encore 
régi par aucune disposition de droit communautaire. La Suisse serait donc 
libre d’opter entre le système proportionnel ou le système majoritaire. Le 
projet de traité constitutionnel prévoit expressément que le Parlement euro-
péen est élu au suffrage universel direct par les citoyens européens lors d’un 
scrutin libre et secret pour un mandat de cinq ans. Il prévoit également que le 
scrutin a lieu selon une procédure unique; il reste à définir les modalités 
générales de l’élection dans une loi ou une loi-cadre européenne.

6587 
4.4.2 
Marché du travail, politique sociale, recherche 
et santé 
Le marché du travail est aujourd’hui déjà largement réglé par l’Accord sur la 
libre circulation des personnes. Les conséquences de l’adhésion à l’UE seraient 
dès lors limitées. La Suisse pourrait participer de plein droit au développement 
des règles communautaires dans ce domaine. Le droit du travail en Suisse 
devrait être adapté aux standards de protection des travailleurs parfois plus éle-
vés dans l’UE (par ex. en ce qui concerne le maximum d’heures hebdomadaires, 
la protection contre les licenciements ou le congé parental). Ces adaptations 
pourraient restreindre la flexibilité du marché du travail. Dans le domaine de la 
recherche, la Suisse gagnerait, au-delà de la coopération déjà très étendue à 
l’heure actuelle, un droit de codécision dans la politique de l’UE, en ce qui 
concerne par ex. les lignes directrices des programmes-cadres de recherche 
(priorités thématiques, règles de participation, budget). La Suisse ne courrait 
plus le risque de retrouver le statut d’Etat tiers pendant un ou deux ans au pas-
sage d’un programme-cadre au suivant. Les avantages seraient identiques en 
rapport avec les programmes communautaires en matière de formation. En outre, 
la participation à toutes les agences et à tous les programmes de l’UE dans le 
domaine de la santé publique serait acquise, ainsi que la participation à la défini-
tion des lignes directrices dans ce domaine (par ex. sida, alimentation, tabac, 
alcool). L’Agence européenne pour l’évaluation des médicaments (EMEA) cen-
traliserait la délivrance des autorisations de mise sur le marché de certains médi-
caments, en particulier les préparations de haute-technologie. Dans le domaine 
de la protection des consommateurs, enfin, l’adhésion aurait des conséquences 
en ce qui concerne les denrées alimentaires, les produits chimiques et la radio-
protection. 
4.4.2.1 
Marché du travail et protection des travailleurs 
Etant donné que les dispositions de l’ALCP255 recouvrent largement le droit euro-
péen en la matière, les répercussions de l’adhésion à l’UE seront similaires à celles 
de l’adhésion à l’EEE (cf. ch. 4.3.2.1). A la différence d’une participation à l’EEE, 
la Suisse pourrait toutefois dans ce cas participer de plein droit au développement 
des normes de l’UE relatives au marché du travail. 
En cas d’adhésion à l’UE, la libre circulation des personnes se fonderait sur la direc-
tive 2004/38/CE256 et sur la jurisprudence de la CJCE concernant la non-
discrimination des ressortissants de l’UE (cf. ch. 3.2.2.2.3.1). Le droit du travail 
suisse devrait être adapté aux dispositions pertinentes de l’UE, comme dans le cas 
d’une adhésion à l’EEE. Les adaptations nécessaires seraient minimes pour ce qui 
est des dispositions minimales concernant la santé et la sécurité au travail (directive 
générale 89/391/CEE257 sur la protection des travailleurs), de la consultation des 
 
255 RS 0.142.112.681 
256 JO L 158 du 30.4.2004, p. 77 
257 JO L 183 du 29.6.1989, p. 1

6588 
travailleurs dans l’entreprise (par ex. directive 94/45/CE258, directive 98/59/CE259, 
directive 2001/23/CE260, directive 2002/14/CE261) et de la lutte contre la discrimina-
tion. Une partie de la législation communautaire va cependant plus loin dans les 
domaines tels que l’aménagement du temps de travail (directive 2003/88/CE262), le 
travail temporaire et le travail à temps partiel (directive 97/81/CE263), la protection 
contre le licenciement, la protection des femmes enceintes et le congé parental ou de 
maternité (directive 96/34/CE264). La Suisse devrait, sur ces points, adopter le 
niveau de protection plus élevé de l’UE. Concrètement, cela signifie la réduction du 
temps de travail maximum par semaine, l’amélioration de la protection contre le 
licenciement et l’instauration du congé parental. Ces modifications pourraient 
réduire la flexibilité du marché du travail. 
Les premières expériences de coopération bilatérale n’ont pas mis en évidence un 
phénomène de pressions sur les salaires (cf. ch. 4.2.2.1). Il n’est cependant pas exclu 
que de telles pressions puissent se faire sentir pour des activités peu qualifiées. Pour 
les travailleurs qualifiés, la pression sur les salaires serait peu probable, car ils sont 
également recherchés dans les pays voisins et reçoivent des salaires élevés. En effet, 
l’expérience de l’UE montre qu’il y a toujours d’importantes différences salariales 
entre les pays. L’évolution du niveau général des prix devrait aussi avoir une cer-
taine influence sur le niveau des salaires (cf. ch. 4.2.3.5). Les mesures d’accompa-
gnement destinées à éviter la sous-enchère sociale et salariale resteraient néanmoins 
en vigueur en cas d’adhésion à l’UE. 
En outre, la Suisse participerait à la définition des objectifs de la stratégie euro-
péenne de l’emploi, objectifs qu’elle poursuit déjà largement. 
En cas d’adhésion à l’UE, la Suisse participerait également à l’élaboration de la 
politique migratoire commune de l’UE vis-à-vis des ressortissants des Etats tiers. 
Elle perdrait une certaine liberté d’action dans le domaine de la politique d’admis-
sion et de séjour des travailleurs provenant d’Etats tiers, du regroupement familial et 
des droits conférés aux résidents de longue durée. Le projet de loi sur les étrangers 
devrait, le cas échéant, être adapté. 
4.4.2.2 
Politique sociale 
L’UE a fait de la croissance et de l’emploi ses objectifs prioritaires et a développé la 
Stratégie de Lisbonne pour les atteindre. C’est l’Agenda social (cf. ch. 3.2.2.3.6.1) 
qui renforcera la dimension sociale de cette stratégie. Les instruments de mise en 
œuvre de l’agenda sont la législation, le dialogue social, les instruments financiers et 
la méthode ouverte de coordination (MOC). 
La MOC est officiellement réservée aux Etats membres de l’UE. Elle n’a pas débuté 
dans le domaine de la protection sociale, mais dans celui de l’emploi. Elle remonte à 
1997 (Sommet de Luxembourg) et a débouché sur la stratégie européenne pour 
 
258 JO L 254 du 30. 9. 1994, p. 64 
259 JO L 225 du 12.8.1998, p. 16 
260 JO L 82 du 22.3.2001, p. 16 
261 JO L 80 du 23.3.2002, p. 29 
262 JO L 299 du 18.11.2003, p. 9 
263 JO L 14 du 20.1.1998, p. 9 
264 JO L 145 du 19.6.1996, p. 4

6589 
l’emploi. Puis elle a été appliquée avec succès à la lutte contre l’exclusion qui a été 
reconnue de compétence communautaire par les art. 136 et 137 TCE et au domaine 
des pensions. Cette méthode a été validée par les différents partenaires: gouverne-
ments nationaux, partenaires sociaux, société civile, acteurs régionaux et locaux, et 
elle devrait être étendue aux soins de santé et aux soins de longue durée. 
Il appartient au Comité de protection sociale (CPS) – comité à caractère consultatif 
chargé de promouvoir la coopération sur les politiques de protection sociale entre les 
Etats membres et avec la Commission – de formuler et de discuter les grandes 
orientations en matière de protection sociale. L’enjeu pour chaque Etat membre 
consiste à définir un plan d’action pour son propre territoire afin de concrétiser les 
orientations générales définies au niveau communautaire. 
La coordination des systèmes de sécurité sociale continuerait à fonctionner selon les 
règles définies dans l’ALCP265, mais la Suisse participerait à la définition des nou-
velles règles. En matière de reprise et de mise en œuvre de l’acquis, les conséquen-
ces seraient les mêmes qu’en cas de participation à l’EEE. Quant à la MOC, la 
Suisse, comme les autres Etats membres, l’appliquerait dans les domaines de politi-
que sociale définis au plan communautaire. Ceci impliquerait un renforcement de la 
collaboration entre les différentes instances concernées au plan suisse et la participa-
tion des cantons dans les domaines de politique sociale relevant de leur compétence. 
4.4.2.3 
Recherche et formation 
L’association de la Suisse aux 6es PCRD, effective depuis 2004, met les chercheurs 
suisses sur un pied d’égalité avec leurs pairs des pays membres de l’UE: elle leur 
donne les mêmes droits et les mêmes obligations. Au niveau des projets de recher-
che, l’adhésion de la Suisse à l’UE ne changerait rien par rapport à la situation 
actuelle. Les chercheurs suisses n’auraient pas plus de possibilités ni davantage de 
droits dans les PCRD. 
La situation est différente sur le plan de la politique de la recherche. En vertu de son 
association aux PCRD (cf. ch. 4.2.2.3), la Suisse a obtenu le droit de siéger dans les 
comités de gestion. Elle peut participer à la discussion sur la mise en œuvre des 
PCRD (définition des appels à propositions et sélection des projets financés), sans 
avoir le droit de vote. Son influence est aussi très limitée dans la définition des bases 
des programmes de recherche, c’est-à-dire des orientations thématiques des PCRD et 
des règles de participation. La Suisse est consultée, comme les autres pays associés 
aux PCRD, sur la proposition de la Commission et elle peut émettre un avis officiel 
sur les projets de textes. Une influence effective sur les décisions formelles du 
Conseil et du Parlement européen est toutefois réservée aux Etats membres de l’UE. 
Par rapport aux PCRD, le principal avantage de l’adhésion de la Suisse à l’UE 
consisterait dans le droit de codécision dans le processus législatif. La Suisse échap-
perait aussi au risque de retrouver, pour une ou plusieurs années, le statut de pays 
tiers entre deux PCRD (cf. ch. 4.2.2.3). Il ne faut pas oublier qu’en dehors des 
PCRD, qui sont de loin le plus important instrument de financement public de la 
recherche de l’UE, celle-ci compte des douzaines d’autres programmes de recher-
che, dont certains sont étroitement liés aux PCRD. Sans adhérer à l’UE, la Suisse ne 
 
265 RS 0.142.112.681

6590 
peut participer à ces programmes que si elle s’associe à chacun d’entre eux ou 
réserve au moins un crédit à cet effet. 
L’adhésion à l’UE améliorerait encore l’intégration de la Suisse dans le réseau 
toujours plus dense que constitue l’espace européen de la recherche et présenterait 
notamment des avantages en termes de politique de la recherche. Le montant alloué 
à ces programmes serait déterminé par le budget général de l’UE et les perspectives 
financières et financé par la contribution générale de la Suisse au budget de l’UE. 
Comme pour la recherche, l’adhésion de la Suisse à l’UE présenterait certains avan-
tages pour la participation aux programmes d’éducation, de formation profession-
nelle et de jeunesse par rapport à l’association, intéressants sur le plan stratégique et 
importants sur le plan législatif: la participation aux comités de gestion des pro-
grammes serait complétée par le droit de vote, et elle permettrait de prendre part aux 
processus budgétaire et législatifs qui définissent la substance des programmes. 
A cela s’ajouterait la garantie d’une participation continue et stable, englobant 
automatiquement toutes les initiatives. 
4.4.2.4 
Santé et protection des consommateurs 
Malgré les compétences limitées de l’UE dans le domaine de la santé publique, elle 
détermine les grandes lignes stratégiques et veille à un haut niveau de protection de 
la santé dans toutes les politiques communautaires. En cas d’adhésion à l’UE, la 
Suisse pourrait participer à l’élaboration de ces lignes stratégiques et les transpose-
rait de façon autonome. En matière de services de santé, les compétences de l’UE 
concernent uniquement les aspects transfrontaliers ainsi que la coopération techni-
que. Dans le domaine de la protection des consommateurs (sécurité alimentaire, 
objets usuels, produits chimiques, radioprotection) les compétences de l’UE sont 
larges. 
Dans l’hypothèse où les discussions exploratoires entre la Suisse et l’UE dans les 
domaines de la santé et de la protection des consommateurs (portant sur le Pro-
gramme d’actions dans le domaine de la santé 2007 à 2013266, le Centre européen de 
prévention et de contrôle des maladies (ECDC), l’Autorité européenne de sécurité 
des aliments (EFSA) et différents systèmes d’alerte rapide) aboutiraient à un accord, 
l’adhésion de la Suisse à l’UE apporterait de plus les éléments suivants: 
La Suisse alignerait sa politique de santé (ex. sida, nutrition, tabac, alcool) sur les 
grandes lignes stratégiques de l’UE et participerait à l’Agence européenne des 
médicaments (EMEA). Celle-ci centraliserait les autorisations de médicaments, 
tandis que les autres autorisations demeureraient de la compétence de Swissmedic. 
Dans le domaine des soins de santé (ex. sécurité des patients, santé en ligne 
(eHealth), services transfrontaliers, centres de référence) la Suisse participerait 
pleinement aux développements dynamiques de l’UE, dont le déroulement et 
l’impact sur la Suisse ne sont pas prévisibles. Toutefois, l’organisation et le finan-
cement des systèmes de santé restent dans l’ensemble de la compétence des Etats 
membres. 
 
266 Ce programme vise à exploiter les synergies avec le 7e PCRD 2007 à 2013. La Suisse 
participera à ce programme où la santé et la sécurité alimentaire figurent parmi les priori-
tés.

6591 
Dans le domaine de la protection des consommateurs, l’adhésion de la Suisse à l’UE 
aurait surtout des conséquences pour les domaines des produits chimiques et de la 
radioprotection si l’harmonisation en matière de sécurité alimentaire était réalisée 
dans le cadre d’un accord de libre-échange agroalimentaire. Pour les produits chimi-
ques, la Suisse participerait au nouveau système REACH concernant l’enregistre-
ment, l’évaluation et l’autorisation des produits chimiques. 
En matière de radioprotection, la Suisse participerait aux travaux du «Comité de 
l’art. 31 Euratom» qui fixe les normes de base. L’adaptation des limites d’exemption 
dans ce domaine ne conduirait pas à un changement du niveau de protection en 
Suisse. 
4.4.3 
Economie et finances 
Sur le plan économique, les effets négatifs (perte de l’écart d’intérêt dont bénéfi-
cie la Suisse, contribution nette au budget de l’UE) devraient à court et à moyen 
terme l’emporter sur les effets positifs (intégration complète dans le marché), 
ceux-ci n’intervenant qu’à long terme. Pleinement intégrée, l’économie suisse 
bénéficierait d’un accès non discriminatoire au marché unique. La Suisse appli-
querait les politiques «horizontales»: droit de la concurrence, propriété intellec-
tuelle, protection des consommateurs. Les entraves techniques au commerce de 
marchandises seraient entièrement supprimées, notamment par le biais de nor-
mes systématiquement harmonisées et du principe «Cassis de Dijon». La libre 
circulation des services permettrait un accès sans discrimination au marché inté-
rieur européen, également pour les prestations transfrontalières fournies à partir 
de la Suisse. Il y aurait lieu de procéder à quelques adaptations, en particulier du 
droit de la concurrence et dans les services d’infrastructures pour lesquels la 
libéralisation n’est pas aussi avancée en Suisse que dans l’UE. Pour l’agricul-
ture, l’adhésion signifierait, outre le libre-échange des produits agricoles, la 
reprise du régime douanier de l’Union et de la Politique agricole commune dans 
son ensemble. Les coûts de production et les prix à la consommation baisse-
raient. Les producteurs suisses seraient mieux placés en termes d’exportation. 
Sur le plan de la politique économique extérieure, la Suisse pourrait profiter du 
poids de l’UE dans les négociations et participer à la définition des positions de 
celle-ci. Elle serait toutefois tenue de les respecter ensuite et perdrait son auto-
nomie dans la négociation d’accords commerciaux. Dans le cadre de l’union 
douanière, la Suisse aurait à reprendre les tarifs douaniers supérieurs que l’UE 
applique sur les produits en provenance d’Etats tiers (18 % des importations en 
Suisse). La suppression des contrôles de marchandises aux frontières permettrait 
d’un autre côté d’importantes économies pour les entreprises. L’évolution des 
prix dépendrait de divers facteurs: l’augmentation de la concurrence exercerait 
une pression sur les prix (conséquences du «Cassis de Dijon», des importations 
parallèles, de la libéralisation des marchés dans les secteurs de l’agriculture, des 
services, des infrastructures et de la suppression des contrôles de marchandises 
aux frontières). En revanche, l’augmentation de la TVA provoquerait probable-
ment une hausse des prix. En ce qui concerne les impôts indirects, les taux de 
TVA seraient ajustés à ceux de l’UE, c’est-à-dire augmentés à 15 % au moins 
pour le taux normal et à 5 % au moins pour le taux spécial. Les recettes supplé-

6592 
mentaires ainsi obtenues pourraient servir à financer, en partie, la contribution 
nette au budget de l’UE. La quote-part fiscale augmenterait d’autant. Les com-
pensations sur d’autres prélèvements permettraient d’éviter l’augmentation de 
cette quote-part et ainsi de préserver l’attrait de la place économique suisse. En 
ce qui concerne les impôts directs, les Etats membres gardent leurs prérogatives 
de manière générale. Dans certains cas, l’UE interdit cependant les allègements 
fiscaux assimilables à des aides d’Etat aux entreprises. Ces dispositions du droit 
de la concurrence, de même que le «code de conduite sur la fiscalité des entre-
prises» pourraient impliquer un examen de la compatibilité de certains régimes 
fiscaux cantonaux avec le droit communautaire. La reprise de l’acquis (fiscalité 
de l’épargne, règles sur le blanchiment d’argent) impliquerait de plus une exten-
sion de l’échange d’information (sans condition de double incrimination). Pour 
ce qui a trait à la fiscalité de l’épargne, la Confédération pourrait lors des négo-
ciations d’adhésion insister sur la poursuite du régime d’exception pratiqué à 
l’heure actuelle (retenue fiscale). Le secret bancaire fiscal, tel que connaît le 
droit suisse, serait cependant, de fait, remis en question. En cas de participation à 
l’union monétaire, la politique monétaire suisse serait déterminée par la Banque 
centrale européenne. L’ajustement au niveau plus élevé des taux d’intérêt de 
l’UE (perte de l’écart d’intérêt dont bénéficie la Suisse actuellement) aurait 
durant la phase de transition un coût important pour l’économie, compte tenu de 
ses conséquences défavorables sur les investissements. La Suisse pourrait 
essayer de négocier une dérogation concernant l’introduction de l’euro. La 
reprise de l’euro pourrait être repoussée d’une durée indéterminée si les condi-
tions requises (critères de convergence, adaptations de la législation nationale) 
n’étaient pas remplies (exemple de la Suède). En tant qu’Etat membre, la Suisse 
fournirait une contribution nette au budget de l’UE de l’ordre de 3,4 milliards de 
francs, selon les estimations. Dans tous les cas, le montant de la contribution 
devrait également faire l’objet des négociations d’adhésion. 
4.4.3.1 
Agriculture 
L’adhésion à l’UE implique la libre circulation des produits agricoles et la reprise de 
la législation douanière communautaire et de la PAC. Comme la politique agricole 
suisse, la PAC a été réformée en plusieurs étapes depuis 1992 (cf. ch. 3.2.2.3.5 
«Politique agricole commune»). Les deux systèmes se sont rapprochés, sous 
l’influence notamment de l’OMC. Tant la Suisse que l’UE se réclament d’une agri-
culture multifonctionnelle. Les organisations de marché diffèrent cependant nette-
ment. Par exemple, la Suisse compte abolir le contingentement laitier en 2009, mais 
il perdurera dans l’UE au moins jusqu’en 2013, avec toutefois une augmentation des 
quotas et des prix d’intervention inférieurs. En Suisse, la Politique agricole 2011 
(PA 2011) ne prévoira plus, comme mesure de soutien au marché, qu’un supplément 
de prix pour le lait transformé en fromage. L’OMC interdira à partir de 2014 toute 
forme de subventions à l’exportation. Le Conseil fédéral entend supprimer ces 
subventions dès 2009, à l’exception des contributions à l’exportation pour les pro-
duits agricoles transformés. Le système de paiements directs de l’UE est dans ses 
grandes lignes comparable à celui de la Suisse, ce dernier se basant sur des unités de 
surface tandis que le premier prend actuellement la forme d’une prime à 
l’exploitation.

6593 
Les conséquences d’une adhésion ne peuvent être évaluées qu’en termes de ten-
dance. On ne sait pas comment se poursuivra le processus de réforme de l’UE, ni 
quels seront les effets de l’élargissement. La Suisse serait immédiatement intégrée 
dans les organisations de marché de l’UE. Les Etats membres ont cependant une 
certaine liberté pour mettre en œuvre les autres mesures, notamment le développe-
ment de l’espace rural. 
4.4.3.2 
Produits industriels 
Les produits industriels relèvent des dispositions sur la libre circulation des mar-
chandises (art. 23 ss TCE), qui interdisent les droits de douane et les taxes d’effet 
équivalent, ainsi que les restrictions quantitatives et les mesures d’effet équivalent, à 
l’importation ou à l’exportation entre Etats membres. Ces dispositions, qui ont 
donné lieu à une jurisprudence étoffée de la CJCE, devraient être reprises en cas 
d’adhésion à l’UE. Matériellement, cela consiste à étendre en particulier l’Accord de 
libre-échange de 1972 entre la Suisse et la CEE267 en passant à une logique de 
marché intérieur. La Suisse aurait les mêmes droits (par ex. dans l’application du 
principe «Cassis de Dijon») et les mêmes devoirs (par ex. notification dans le cadre 
du droit de la concurrence et des aides publiques) que les autres Etats membres. 
4.4.3.3 
Services 
Sur le plan économique, l’adhésion à l’UE a les mêmes conséquences que l’adhésion 
à l’EEE, les services n’étant pas grevés de droits de douane. Les règles actuelles 
freinent l’accès au marché et restreignent de fait la concurrence. Dans les deux cas 
d’adhésion, les services bénéficieraient d’une large harmonisation du droit applica-
ble, qui permettrait des gains d’efficience par une meilleure allocation des ressour-
ces et un enrichissement de l’offre. Il est toutefois difficile de quantifier les effets 
économiques, directs et indirects, que produirait une libéralisation accrue tant sec-
teur par secteur que pour l’économie dans son ensemble. Cela tient, d’une part, au 
fait que la recherche économique dans le secteur des services et du commerce inter-
national des services est moins avancée que pour les marchandises, d’autre part, au 
manque de données statistiques. Trois études quantitatives montrent cependant les 
effets positifs directs que pourrait déployer la mise en œuvre de stratégies de libéra-
lisation efficaces dans le secteur des services268. 
Enfin, on ne peut pas ignorer que le changement du cadre réglementaire induit par 
l’adhésion pourrait occasionner des coûts d’adaptation pour les entreprises de la 
branche des services. Mais, si tel devait être le cas, on peut présumer que ces frais 
seraient faibles et temporaires. 
 
267 RS 0.632.401 
268 CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis, «Liberalisation of the European 
services market and its impact on Switzerland», Final Report, The Hague 2005; Copen-
hagen Economics, «Economic Effects of Services Liberalisation in Switzerland», Final 
Report, Copenhagen 2005; Ecoplan, «Liberalizing Services in Switzerland and with 
European Union», Final Report, Bern/Altdorf 2005; 
http://www.seco.admin.ch/imperia/md/content/publikationenundformulare/veroeffentlich
ungsreihen/33e.pdf.

6594 
L’extension de la libéralisation est ressentie en général comme un élément suscepti-
ble de dynamiser le marché intérieur suisse (notamment par l’amélioration de la 
qualité de l’offre de services pour le consommateur final). Elle devrait en tout cas 
stimuler la concurrence, du fait de l’apparition d’acteurs étrangers, et entraîner un 
assainissement structurel. 
En ce qui concerne plus particulièrement la libéralisation du marché des télécommu-
nications, voir ch. 4.4.4.2. 
4.4.3.4 
Relations économiques extérieures et 
union douanière 
Dans ses relations économiques avec des pays tiers, la Suisse participerait à la 
politique commerciale commune. Elle devrait donc concilier ses positions avec 
celles des autres Etats membres, en particulier dans le cadre de l’OMC. Elle resterait 
formellement membre de cette dernière mais, à l’instar des autres Etats membres, 
elle serait représentée par la Commission européenne. La Suisse pourrait profiter du 
poids relativement important de l’UE dans les négociations (mais sans pouvoir 
défendre librement ses intérêts dans les cas où ceux-ci divergeraient de ceux de 
l’UE). D’autre part, on peut supposer que la Suisse, forte de sa tradition de libre-
échange avec les Etats extra-communautaires, n’en aurait que plus de poids dans la 
définition des directives de négociation de la Commission européenne. En outre, elle 
aurait les mêmes droits que les autres Etats de l’UE pour entériner les résultats des 
négociations en Conseil des ministres. Elle aurait en outre un droit de codécision 
pour les accords de l’UE qui vont au-delà des aspects commerciaux et nécessitent 
donc l’unanimité des Etats membres. 
Les droits compensateurs antidumping ou les éventuelles mesures de protection 
contre les pratiques commerciales déloyales d’Etats tiers décidés par l’Union 
devraient être appliqués par la Suisse. Pour ce qui est des priorités de la politique 
commerciale extérieure, aucun changement de cap ne serait nécessaire. Les objectifs 
de la Suisse sont similaires à ceux de l’UE. L’une et l’autre prônent une OMC forte 
et la libéralisation des échanges. 
La Suisse participerait au grand réseau d’accords de l’UE. Elle devrait néanmoins 
dénoncer ses accords de libre-échange ainsi que la Convention AELE. Ses relations 
de libre-échange avec les Etats de l’AELE se poursuivraient à travers l’EEE et, avec 
ses partenaires ayant aussi des accords de libre-échange avec l’UE, à travers ces 
derniers. 
Dans les relations avec l’UE, le territoire douanier suisse serait intégré au marché 
intérieur de l’UE et par conséquent à l’Union douanière (cf. ch. 4.4.3.6). Le tarif 
douanier moyen de l’UE pour les produits industriels (4,1 %) est supérieur à celui de 
la Suisse (2,3 %), bien que cette différence soit appelée à se réduire à l’issue du 
cycle de Doha. En tant que membre de l’Union douanière, la Suisse devrait suppri-
mer les droits de douane sur certains produits industriels en provenance d’Etats tiers 
(18 % des importations). A l’inverse, la suppression des contrôles physiques à la 
frontière serait source d’économies pour le secteur privé (cf. ch. 4.4.3.5).

6595 
4.4.3.5 
Niveau des prix 
Comme mentionné pour les autres instruments, l’intégration complète au marché 
intérieur exercerait une pression à la baisse sur les prix en raison de l’augmentation 
de la concurrence qui découlerait notamment de l’abolition des obstacles non tarifai-
res (principe «Cassis de Dijon»), de l’ouverture complète du marché de l’agriculture, 
des importations parallèles, de la libéralisation des services et des infrastructures et 
de la disparition des frais administratifs liés au contrôle des marchandises aux fron-
tières. Cependant, en cas d’adhésion, le relèvement de la TVA provoquerait vrai-
semblablement une augmentation des prix à la consommation269. Il est difficile 
d’estimer dans quelle mesure cette hausse serait compensée par l’effet concurrentiel 
et quelle serait l’ampleur de cette augmentation sur la demande. Cela dépend 
notamment du cycle conjoncturel. 
En outre, l’adoption de l’euro a fréquemment été associée au renchérissement270. 
Dans le cas de la Suisse, l’impact sur les prix est difficile à mesurer. D’une part, le 
taux d’inflation, bien que largement déterminé par la politique monétaire de la BCE, 
pourrait se montrer légèrement supérieur à la moyenne de la zone euro en raison de 
la tendance à l’appréciation du franc en termes réels lors des dernières décennies. 
D’autre part, la transparence créée par l’euro, au cas où la Suisse l’adopterait, per-
mettrait de comparer directement les prix et stimulerait non seulement la concur-
rence, mais également les échanges. 
4.4.3.6 
Fiscalité 
Généralités 
L’UE ne dispose pas de compétence en matière d’imposition des revenus et de la 
fortune des personnes physiques. Il en va de même pour les modalités d’imposition 
des sociétés et autres personnes morales, la souveraineté en matière de fiscalité 
directe restant aux Etats membres (taux, systèmes de crédit d’impôt, assiette fiscale, 
etc.). En revanche, elle détient des compétences dans divers domaines en matière de 
fiscalité indirecte (droits de douane, TVA, impôts à la consommation). 
Douanes 
L’abandon des droits perçus dans les échanges intracommunautaires va de pair avec 
l’application d’un tarif extérieur commun à l’égard des Etats tiers. La reprise inté-
grale de la législation douanière communautaire obligerait la Suisse à reprendre le 
Code douanier et à adopter le tarif douanier commun. La nomenclature combinée, le 
tarif intégré et la taxation ad valorem s’appliqueraient. Les biens industriels originai-
res de pays tiers (18 % des importations) seraient plus fortement imposés. En effet, 
la Suisse participerait aux accords préférentiels communautaires. Dans la conduite 
 
269 Concernant le modèle des impôts à la consommation, cf. Kirchgässner G. «Konzept für 
ein modernes Steuer- und Abgabensystem für die Schweiz» in: Liberales wirtschaftspoli-
tisches Konzept, Bern 1999. 
270 Cela fait quatre ans que l’euro est la monnaie de plus de 300 millions d’Européens. Selon 
un sondage publié par la Commission européenne en novembre 2005, l’écrasante majorité 
(93 %) des personnes interrogées déclarent que l’euro est responsable de la hausse des 
prix. Seuls 5 % des citoyens de la zone euro estiment que l’euro n’a eu aucun effet sur les 
prix.

6596 
de sa politique économique extérieure, la Suisse pourrait profiter du poids de l’UE 
dans les négociations et participer à la définition des positions de celle-ci, mais y 
serait liée. Elle perdrait sa liberté d’action. Ses recettes douanières, déduction faite 
de 25 % visant à couvrir les frais de perception, seraient transférées à la CE et 
n’entreraient plus dans les caisses de la Confédération (cf. ch. 4.4.3.9). Cette nou-
velle union douanière priverait Büsingen de son statut spécial sur le territoire doua-
nier suisse. Le régime de zone franche accordé à la Haute-Savoie et au Pays de Gex 
disparaîtrait également. Enfin, l’accord douanier avec le Liechtenstein devrait être 
réexaminé, tout comme le statut d’enclaves suisses des vallées de Samnaun et Sam-
puoir. D’autre part, des économies sont à attendre de la levée des contrôles physi-
ques aux frontières. 
La reprise du code douanier communautaire permettrait enfin de résoudre des pro-
blèmes tels que ceux qui découlent de l’introduction de la «règle des 24 heures» (cf. 
ch. 2.3.3). 
Impôts spécifiques à la consommation (huiles minérales, tabac et bière) 
Impôt sur les huiles minérales 
La directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre com-
munautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité271 stipule que les 
Etats membres taxent les produits énergétiques et l’électricité conformément à ladite 
directive (art. 1). Son annexe I précise les niveaux minima de taxation applicables 
dès le 1er janvier 2004 et le 1er janvier 2010. En Suisse, les taux d’imposition des 
carburants sont supérieurs aux taux minima de taxation en vigueur dans l’UE. 
L’adhésion à l’UE n’exigerait donc pas d’adapter l’impôt sur les carburants. En 
revanche, les taux d’imposition de l’huile et du gaz naturel pour le chauffage 
devraient être augmentés à hauteur des niveaux minima de taxation figurant dans la 
directive UE. Dans le cas de l’huile extra-légère pour le chauffage, la charge fiscale 
grimperait de 3 CHF actuellement à 32,55 CHF par 1000 litres, et dans le cas du gaz 
naturel de 2,10 CHF à 20,15 CHF par 1000 kg, en cas de consommation non profes-
sionnelle (la moitié, en cas de consommation par les entreprises). D’où des recettes 
supplémentaires de l’ordre de 180 millions CHF pour l’impôt sur les huiles miné-
rales. 
Impôt sur le tabac 
Au vu de l’imbrication croissante des économies suisse et européenne, le Conseil 
fédéral vise l’eurocompatibilité en matière d’imposition du tabac également. L’UE 
n’a pas entièrement harmonisé l’impôt sur le tabac, mais a uniformisé les structures 
fiscales et fixé des taux minima. Cette contrainte modérée permet aux Etats mem-
bres d’appliquer de façon largement autonome leurs principes fiscaux, économiques 
ou de santé publique. 
– 
Cigarettes: la structure fiscale helvétique est eurocompatible depuis la 
modification de la loi fédérale du 24 mars 1995 sur l’imposition du tabac272. 
Selon l’art. 10, al. 1, let. a, de cette loi, l’impôt est fixé pour les cigarettes 
par pièce et en pour-cent du prix de vente au détail d’une pièce. La charge 
 
271 JO L 283 du 31.10.2003, p. 51 
272 RS 641.31

6597 
minimale prévue par l’UE pour les cigarettes est également atteinte (direc-
tive 2002/10/CE273). 
– 
Tabacs manufacturés autres que les cigarettes: ni la structure fiscale ni la 
charge minimale ne sont conformes aux prescriptions de l’UE. Le Conseil 
fédéral prévoit toutefois de rendre la structure fiscale eurocompatible (direc-
tive 1999/81/CE274) et d’aligner à moyen terme la charge fiscale sur celle de 
l’UE (directive 2002/10/CE)275. 
En cas d’adaptation directe à la charge minimale appliquée dans l’UE et à supposer 
que les ventes restent identiques, les recettes supplémentaires se monteraient à 
30 millions CHF. 
Impôt sur la bière 
L’impôt sur la bière fait également partie des impôts à la consommation qui ne sont 
pas entièrement harmonisés au niveau de l’UE. Le droit communautaire contient des 
dispositions sur le système fiscal (directive 92/83/CEE276) et fixe des taux d’accises 
minimaux pour les Etats membres (directive 92/84/CEE277). 
La charge fiscale suisse, supérieure au taux fiscal minimal en vigueur dans l’UE, se 
situe dans la moyenne par rapport aux pays d’Europe centrale. 
Dans son message du 7 septembre 2005 relatif à la loi sur l’imposition de la bière278, 
le Conseil fédéral propose une loi eurocompatible dans une large mesure (système 
fiscal, taux minimal, échelonnement d’après la quantité). Mais à la différence des 
directives européennes précitées, la loi suisse prévoit des cas d’allégement fiscal qui 
deviendraient caducs en cas d’adhésion à l’UE. 
Taxe sur la valeur ajoutée 
Le législateur s’est inspiré des principes du droit européen en matière d’impôt sur le 
chiffre d’affaires – en l’occurrence la sixième directive TVA – pour élaborer la loi 
du 2 septembre 1999 régissant la TVA (LTVA)279. En cas d’adhésion à l’UE, le 
droit suisse sur la TVA n’aurait besoin que d’adaptations ponctuelles. Les taux 
d’imposition connaîtraient un important changement, puisque le taux normal devrait 
être porté à 15 % au moins, et le taux réduit ainsi que le taux spécial pour les presta-
tions d’hébergement à 5 %. Au surplus, des adaptations s’imposeraient au niveau 
des chiffres d’affaires qui sont exonérés de la taxe. 
Une partie des recettes supplémentaires de la TVA servirait à financer la contribu-
tion nette de la Suisse. La quote-part fiscale augmenterait d’autant. Pour éviter 
qu’elle ne s’alourdisse davantage et préserver ainsi l’attrait fiscal de la Suisse, des 
compensations, soit des allégements, pourraient être faites sur d’autres impôts. Il 
faudrait veiller à ce que les cantons conservent des sources de financement suffisan-
tes. 
 
273 JO L 46 du 16.2.2002, p. 26 
274 JO L 211 du 11.8.1999, p. 47 
275 A l’exception de la coupe fine, dont la charge fiscale devrait être immédiatement adaptée 
au niveau minimal appliqué dans l’UE. 
276 JO L 316 du 31.10.1992, p. 21 
277 JO L 316 du 31.10.1992, p. 29 
278 FF 2005 5321 
279 RS 641.20

6598 
Les frais supportés par les entreprises suisses en relation avec la compensation de la 
taxe aux frontières dans les échanges commerciaux disparaîtraient. Jusqu’au passage 
à la réglementation définitive, c’est-à-dire à l’adoption du principe du pays 
d’origine, combiné avec le droit à la déduction de l’impôt préalable applicable dans 
toute la Communauté, la procédure de remboursement de l’impôt préalable 
s’applique aux Etats membres de l’UE. Une entreprise qui acquiert des biens ou des 
services dans un Etat membre où elle n’est pas assujettie à la TVA doit demander le 
remboursement de la TVA selon la procédure de remboursement de l’impôt préala-
ble. Des efforts sont en cours pour simplifier cette procédure complexe. 
L’abrogation de la liste d’exceptions (art. 18 LTVA) et l’introduction d’un taux 
unique pour toutes les prestations imposables, qui constitueraient une simplification 
radicale dans le sens d’une «TVA optimale», créeraient des différences considéra-
bles entre l’UE et la Suisse, étant donné que les législations sur la TVA de nos 
voisins connaissent plus ou moins les mêmes exceptions que la Suisse aujourd’hui et 
que quasiment tous appliquent plusieurs taux. La TVA sera également simplifiée 
dans l’UE au cours des prochaines années. Toutefois aucune simplification radicale 
n’est prévue pour les prochaines années. 
Imposition des sociétés (impôt sur les bénéfices et le capital) 
Sauf en ce qui concerne les aides d’Etat (cf. paragraphe suivant), il n’y aurait pas de 
changement radical dans l’immédiat quant aux modalités d’imposition des sociétés 
et autres personnes morales, la souveraineté en matière d’impôts directs restant aux 
Etats membres (taux, systèmes de crédit d’impôt, assiette fiscale, etc.). Les directi-
ves européennes 90/435/CEE et 2003/49/CE en matière d’imposition à la source des 
dividendes, intérêts et redevances280 devraient être reprises pour les sociétés asso-
ciées (situation correspondante aux accords bilatéraux déjà existants) et la nouvelle 
directive 2005/19/CE en matière de fusions transfrontalières au sein de l’UE281 
élimine quelques disparités de traitement. 
En matière d’aides étatiques, le régime communautaire s’appliquerait, avec ses 
procédures de contrôle et d’autorisation (voir l’art. 87 TCE et le droit secondaire 
concrétisant la politique d’aides d’Etat, de même que la jurisprudence de la CJCE). 
Dans certaines conditions, les allégements fiscaux sont assimilés à des aides étati-
ques interdites. Cette réalité ainsi que l’obligation de respecter le code de conduite 
dans le domaine de la fiscalité des entreprises282 pourraient amener la Commission à 
vérifier si certains régimes fédéraux283 sont compatibles avec le droit communau-
taire. Concernant les régimes fiscaux des cantons, voir le paragraphe ci-dessous sur 
la souveraineté fiscale des cantons. 
Imposition à la source 
En cas d’adhésion à l’UE, les pressions pour faire adapter notre système d’impo-
sition à la source augmenteraient. La Suisse serait obligée de reprendre le droit 
communautaire et devrait donc appliquer la jurisprudence de la CJCE et garantir 
l’égalité de traitement, en l’occurrence la non-discrimination des travailleurs de l’UE 
en matière de droit fiscal. 
 
280 JO L 225 du 20.8.1990, p. 6; JO L 157 du 26.6.2003, p. 49. 
281 JO L 58 du 4.3.2005, p. 19 
282 JO C 2 du 6.1.1998, p. 2 
283 Cf. ch. 4.3.3.6 (note 227).

6599 
Impôt sur les transactions sur titres 
Il n’existe aucune directive UE relative au droit de timbre de négociation. 
Impôts sur l’affectation de capital 
La directive 69/335/CEE concernant les impôts indirects frappant les rassemble-
ments de capitaux284 a notamment pour objet l’harmonisation du droit de timbre 
d’émission, qualifié d’«impôt sur les sociétés». Il ressort de ces procédures fiscales 
détaillées que le taux maximal d’imposition autorisé pour le capital propre est de 
1 %. Le droit suisse est déjà conforme à cette directive. 
Souveraineté des cantons en matière fiscale 
En cas d’adhésion à l’UE, la souveraineté des cantons en matière fiscale serait 
maintenue. Plusieurs facteurs risqueraient toutefois d’en limiter la portée: 
– 
les régimes fiscaux cantonaux tombant sous le coup de l’art. 87 TCE sur les 
aides étatiques illicites devraient être modifiés ou abrogés; 
– 
la Suisse devrait se soumettre au code de conduite concernant la fiscalité des 
entreprises, ce qui aboutirait le cas échéant à modifier ou abroger certains 
régimes fiscaux cantonaux; 
– 
si l’UE parvenait à un accord sur l’harmonisation complète ou partielle de 
l’imposition des entreprises, la souveraineté fiscale des cantons serait éga-
lement remise en question; 
– 
enfin, la variante retenue pour compenser le relèvement à 15 % au moins du 
taux de TVA découlant de l’adhésion à l’UE pourrait affecter l’autonomie 
fiscale des cantons. 
Assistance administrative, entraide judiciaire, secret bancaire 
Dans le domaine des impôts indirects, le nouveau règlement 1798/2003285 qui ins-
taure un corps unique de règles destinées à renforcer la coopération administrative 
dans le domaine de la TVA dans la lutte contre la fraude et l’évasion fiscale serait 
applicable. Il est complété par le règlement 2073/2004286 dans le domaine des droits 
d’accises selon des principes comparables. Le renforcement et l’approfondissement 
de la coopération administrative entre les Etats membres dans la fiscalité indirecte 
(TVA, accises, douanes) a fixé de nouveaux standards d’assistance administrative. 
L’accord conclu entre la Suisse et l’UE sur la lutte contre la fraude a largement 
repris ces standards. 
En matière de fiscalité directe, la nouvelle directive 2004/56 sur l’assistance 
mutuelle en matière de fiscalité287 qui a remplacé récemment la directive 77/799288 
trouverait également application. 
La reprise de l’acquis communautaire en matière de coopération fiscale dans les 
impôts directs pourrait impliquer une modification substantielle de la politique 
suisse dans la mesure où des renseignements devront être échangés sans condition 
 
284 JO L 249 du 3.10.1969, p. 25 
285 JO L 264 du 15.10.2003, p. 1 
286 JO L 359 du 4.12.2004, p. 1 
287 JO L 127 du 29.4.2004, p. 70 
288 JO L 336 du 27.12.1977, p. 15

6600 
de double incrimination (abandon de l’exigence de la fraude fiscale). Néanmoins, il 
n’y aurait pas d’abandon automatique du secret bancaire de par le seul fait que la 
coopération fiscale est élargie. Dans le domaine de la fiscalité directe, la Suisse 
pourrait théoriquement adopter le standard de coopération le plus conservateur, 
comme d’autres Etats de l’UE (Luxembourg, Autriche) à l’heure actuelle. Les pres-
sions sont toutefois constantes même au sein de l’UE pour que le secret bancaire ne 
fasse pas obstacle à l’échange de renseignements. De fait, le secret bancaire fiscal tel 
qu’il est défini par la législation suisse serait remis en question. Par ailleurs la 
reprise de l’acquis communautaire dans le secteur financier, en particulier des dispo-
sitions régissant le blanchiment d’argent, aboutirait à une extension en Suisse des 
infractions justifiant l’entraide judiciaire et l’assistance administrative (soustraction 
fiscale notamment). 
4.4.3.7 
Place financière 
Comme dans le cas de l’EEE, l’adhésion de la Suisse à l’UE impliquerait de repren-
dre l’acquis communautaire dans le domaine des services financiers. En contrepartie 
les prestataires bénéficieraient d’un accès non discriminatoire au marché, lié à la 
reconnaissance dans toute l’Europe de la surveillance exercée par les autorités de 
surveillance suisses. L’intégration dans le marché intérieur européen des services 
financiers serait ainsi améliorée. Les fournisseurs de prestations bancaires ou 
d’assurance sont déjà très présents dans l’UE, par le biais de leurs filiales et de leurs 
établissements. 
En tant que membre de l’UE, la Suisse participerait de plein droit aux comités 
consultatifs chargés de la régulation et de la surveillance des marchés financiers. 
Elle serait représentée et posséderait des droits de codécision dans les comités res-
ponsables des titres, des banques, des assurances et de la prévoyance collective, ou 
encore de la prévention du blanchiment d’argent et du financement du terrorisme. 
Les conséquences d’une adhésion à l’UE dépendraient également des adaptations 
plus ou moins grandes que la Suisse devrait apporter à sa politique fiscale dans le 
domaine des marchés financiers. Les exigences de l’UE portant sur un échange 
complet d’informations en matière fiscale affecteraient négativement l’industrie 
financière, en particulier la gestion de fortune privée. En effet, l’adhésion à l’UE 
implique que les nouveaux membres adoptent le système de l’échange automatique 
de renseignements pour la fiscalité de l’épargne (alors que la Suisse a un régime 
dérogatoire de retenue à la source). En cas d’entrée dans l’UE, le maintien du régime 
dérogatoire actuel devra faire l’objet de négociations, sans qu’il soit possible d’en 
connaître l’issue aujourd’hui. 
De même, la reprise du code de conduite concernant la fiscalité des entreprises 
aurait des répercussions en Suisse. L’entrée éventuelle de la Suisse dans l’union 
économique et monétaire européenne aurait également des conséquences sur l’évo-
lution de la place financière suisse.

6601 
4.4.3.8 
Politique monétaire 
A moins que la Suisse ne souhaite et réussisse à obtenir un opting out lors de la 
négociation d’adhésion, l’adhésion à l’UE entraîne à plus ou moins brève échéance 
la participation à la zone euro et l’adoption de l’euro. L’échéance peut cependant 
être retardée pour une durée indéterminée si certaines conditions – critères de 
convergence économique et état de la législation nationale – ne sont pas satisfaites 
(ex. Suède). Les conséquences de l’adoption de l’euro sont multiples. Le franc serait 
abandonné. La politique monétaire en Suisse serait déterminée par la Banque cen-
trale européenne (BCE). Les taux d’intérêt à court terme nominaux seraient les 
mêmes en Suisse et dans le reste de la zone euro. La Banque nationale perdrait de ce 
fait la possibilité de réagir aux perturbations qui frapperaient la Suisse exclusive-
ment. Pour les avoirs à plus long terme, une forte réduction, voire la disparition, de 
l’écart entre les taux d’intérêt nominaux interviendrait très vraisemblablement. La 
perte du «bonus» de taux d’intérêt entraînerait des coûts importants durant la phase 
de transition, en raison des répercussions négatives sur l’investissement. Dans une 
économie intensive en capital, des taux d’intérêt bas représentent un avantage com-
paratif important. L’ajustement des taux d’intérêt suisses sur les taux européens 
(plus élevés) exercerait un impact négatif sur l’activité économique. Cet impact 
négatif sur la production nationale devrait à plus long terme être compensé par une 
augmentation du rendement du capital résultant de la rationalisation des investisse-
ments289. 
Les fluctuations de change et les inconvénients liés à une éventuelle revalorisation 
ou volatilité excessives face à l’euro disparaîtraient complètement, à l’instar d’éven-
tuels réajustements de parité ultérieurs – ce qui serait avantageux pour notre écono-
mie. A noter toutefois que la fixité du taux de change nominal ne signifie pas pour 
autant la rigidité du taux de change réel (dans la mesure où les taux d’inflation des 
pays de la zone euro diffèrent entre eux), ni l’absence de fluctuation du taux de 
change envers les monnaies tierces. De même, les taux d’intérêt réels peuvent diffé-
rer à l’intérieur de la zone euro. La tendance à l’appréciation réelle montrée par le 
franc au cours des dernières décennies pourrait en effet se poursuivre sous forme 
d’une inflation quelque peu plus élevée en Suisse que dans le reste de la zone euro. 
Pour l’essentiel cependant, l’évolution du niveau des prix en Suisse serait largement 
influencée par la politique monétaire de l’Eurosystème – formé par la BCE et les 
banques centrales nationales. La disparition de l’autonomie monétaire serait com-
pensée en partie par la possibilité de participer aux décisions de politique monétaire 
de l’Eurosystème. Cette compensation, toutefois, n’est que partielle car, à partir du 
moment où la zone euro comprendra plus de quinze membres, un système de rota-
tion complexe sera introduit et les banques centrales des pays de la zone euro 
n’auront plus droit à une pleine et permanente représentation institutionnelle. Enfin, 
le bénéfice résultant de l’émission de billets de banque serait réduit par rapport à la 
situation actuelle. Au sein de l’Eurosystème, le bénéfice induit par l’émission de 
billets de banque est redistribué au prorata de la participation au capital de la BCE. 
La participation étant fonction de la population et du PIB, cette règle désavantage les 
 
289 Administration fédérale des finances, «La Suisse, un îlot de taux d’intérêt? Analyse et 
perspectives», août 2001, http://www.efv.admin.ch/d/wirtsch/studien/berichte.htm.

6602 
pays, comme la Suisse, dont la quantité de billets en circulation par rapport au PIB 
est élevée en comparaison internationale290. 
En outre, la BNS participerait au capital de la BCE (pour environ 190 millions CHF) 
et transférerait à cette dernière de l’or et des devises (pour près de 1,9 milliard CHF). 
Ce transfert donne naissance à une créance sur la BCE. Cette créance – à l’exclusion 
de la part en or – est rémunérée. 
4.4.3.9 
Conséquences financières sur le budget 
Au stade actuel, les conséquences financières de l’adhésion de la Suisse à l’UE ne 
peuvent être estimées que sur la base de certaines hypothèses. Celles-ci visent, au 
plan méthodique, à limiter les impondérables en faisant des estimations quant aux 
évolutions probables. Les hypothèses de travail retenues à cet effet sont les suivan-
tes: 
– 
la Suisse adhère à l’UE en tant que 28e membre; 
– 
les estimations du PIB et du RNB des pays membres de l’UE et de la Suisse 
se basent sur les dernières prévisions de la Commission européenne (Direc-
tion générale des Affaires économiques et financières, prévisions du prin-
temps 2006 pour l’année 2007291); 
– 
l’euro est évalué à la valeur de 1.5561 CHF; 
– 
les recettes douanières reposent sur des données de l’année 2005. 
Les chiffres figurant dans ce chapitre doivent être considérés uniquement comme 
des estimations reposant sur la situation actuelle. La réalité sera vraisemblablement 
différente (évolution de la situation économique et politique en Suisse et au sein de 
l’UE, résultats des négociations, réforme possible des mécanismes de financement 
de l’UE, etc). 
En cas d’adhésion à l’UE, la Suisse participerait, comme tous les autres Etats mem-
bres, à la politique budgétaire communautaire en alimentant le système des ressour-
ces propres et en percevant des restitutions au titre des diverses politiques commu-
nautaires. Elle devrait également participer au capital de la Banque européenne 
d’investissement. 
Flux financiers Suisse-UE 
Contributions au budget de l’UE (ressources propres) 
En cas d’adhésion, la Suisse devrait contribuer au budget de l’UE, c’est-à-dire à ses 
ressources propres, y compris à la correction britannique et, si l’adhésion avait lieu 
avant 2014, aux réductions de paiements accordés à l’Allemagne, aux Pays-Bas, à 
l’Autriche et à la Suède pour la période 2007 à 2013 seulement. 
Les ressources propres de l’UE sont de trois types (les chiffres ci-dessous font 
référence au budget adopté en 2006): 
 
290 Fischer A. M./Jordan T./Lack C. P., «Giving up the Swiss Franc: Some consideration on 
seigniorage flows under EMU», Discussion Paper Series No. 3156, Centre for Economic 
Policy Research, London 2002; http://www.cepr.org/pubs/new-dps/dplist.asp?dpno=3156. 
291 http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/index_en.htm

6603 
– 
les ressources propres traditionnelles, 
– 
la ressource basée sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), 
– 
la ressource basée sur le revenu national brut (RNB). 
Ressources propres traditionnelles (droits de douane sur les produits agricoles et 
industriels et cotisations sucre et isoglucose) 
En 2005, la Suisse a perçu des droits de douane pour plus de 1,2 milliard CHF. De 
ce montant, 313 millions ont été prélevés sur les importations en provenance de pays 
autres que ceux de l’UE292, 142 millions provenaient des produits agricoles et 
171 millions des produits industriels. 
L’adhésion entraînerait, selon toute vraisemblance et pour diverses raisons, une 
augmentation des importations en provenance des autres Etats membres de l’UE, 
augmentation qui se ferait au détriment des pays tiers. Compte tenu de la composi-
tion actuelle des importations provenant de ces derniers, nous estimons que la baisse 
des importations agricoles en provenance de pays non-membres de l’UE pourrait 
être de l’ordre de 20 %. Cette baisse concernerait avant tout l’importation des pro-
duits agricoles. 
L’estimation est rendue également difficile pour les raisons suivantes: l’UE a conclu 
avec de nombreux partenaires commerciaux des accords préférentiels; ces derniers 
divergent des accords conclus par la Suisse tant au niveau des pays et des produits 
concernés que de la portée des concessions faites. En second lieu, l’UE applique en 
général des droits calculés sur la valeur de la marchandise (droits ad valorem), alors 
que la Suisse les perçoit en fonction du poids de la marchandise (droits spécifiques) 
et que la charge moyenne douanière dans l’UE est supérieure à celle de la Suisse. 
En plus des droits perçus à la frontière, les ressources propres de l’UE comprennent 
également les cotisations sucre et isoglucose prévues dans le cadre de l’organisation 
commune des marchés dans le secteur du sucre. 
En résumé, les recettes douanières encaissées par la Suisse et rétrocédées à l’UE 
s’élèveraient, selon les estimations mentionnées précédemment, à environ: 
 
CHF par an 
Prélèvement droits de douane: 
 
– droits de douane sur les produits agricoles 
 67 millions 
– cotisations sucre et isoglucose293 
 15 millions 
– droits de douane sur les produits industriels 
 508 millions 
./. 25 % pour les frais de perception (montant arrondi) 
–147 millions 
 
 
 
 
Total 
 443 millions 
 
 
 
292 En cas d’adhésion, les droits de douane sur le commerce des marchandises avec les Etats 
de l’UE, qui génèrent aujourd’hui des revenus de l’ordre de 750 millions CHF, ne seraient 
plus perçus (cf. ch. 4.4.3.6). En même temps, la suppression des subventions à 
l’exportation réduirait les dépenses pour le budget fédéral. Une grande partie de ces effets 
budgétaires seraient toutefois réalisés indépendamment de l’adhésion à l’UE, par la mise 
en œuvre de la PA 2011 selon le message du Conseil fédéral du 17 mai 2006 ou en cas de 
conclusion du cycle OMC de Doha. 
293 Estimation faite au pro-rata du RNB et des cotisations sucre versées par l’Autriche.

6604 
Ressource basée sur la TVA 
Les ressources TVA ont été créées par la décision du 21 avril 1970. Cette ressource 
complexe n’a été utilisée pour la première fois qu’en 1980. Elle est calculée à partir 
d’un taux d’appel appliqué à une assiette TVA harmonisée. Depuis 1999, l’assiette 
est écrêtée à 50 % du PNB/RNB des Etats membres. Le taux d’appel maximal 
applicable à cette assiette est limité depuis 2004 à 0,5 %294. 
Etant donné que l’assiette TVA suisse, qui s’élevait en 2005 à environ 270 milliards 
CHF, représente plus de 50 % de l’estimation du RNB suisse pour l’année 2005 
(485 milliards CHF), elle sera écrêtée à 50 % du RNB. La prévision du RNB suisse 
pour l’année 2007 étant de 508 milliards CHF, la prévision de l’assiette TVA suisse 
écrêtée pour l’année 2007 sera donc de 254 milliards CHF. Si l’on applique le taux 
maximal d’appel de 0,3 % à cette prévision, la contribution suisse à la ressource 
TVA de l’UE s’élèverait par conséquent à environ 762 millions CHF en 2007. 
 
CHF par an 
– Ressource TVA (contribution suisse) 
762 millions 
 
 
Ressource complémentaire basée sur le revenu national brut (RNB) 
Le Conseil européen a décidé en 1988 la création d’une troisième ressource propre 
basée à l’époque sur le PNB, et fondée à présent sur le RNB hors services d’inter-
médiation financière indirectement mesurés (SIFIM) au sens du système européen 
de comptes nationaux de 1995 (SEC 95). Cette ressource RNB remplace la ressource 
TVA en tant que ressource d’équilibre du budget. La référence au RNB est égale-
ment utilisée dans l’établissement du plafond des ressources propres dans son 
ensemble qui équivaut actuellement à 1,24 % du RNB de l’UE. 
La ressource RNB est obtenue par l’application d’un taux, représentant la part du 
RNB d’un Etat membre dans le RNB communautaire, au montant total à encaisser 
au titre de cette ressource. Ce montant est adapté chaque année et correspond à la 
différence entre les dépenses et le produit des autres ressources. La ressource RNB a 
donc pour fonction d’équilibrer le budget. En 2007, la somme des RNB de l’UE (à 
27 membres) devrait s’élever à environ 18’290 milliards CHF. En ajoutant à cette 
somme 508 milliards CHF, qui représente la prévision du RNB suisse pour cette 
même année, la somme des RNB de l’UE incluant notre pays se chiffrerait à environ 
18’800 milliards CHF. La part de la Suisse à la somme des RNB représente 2,69 %. 
Dans la lettre rectificative No 1 au projet de budget de l’UE pour 2007, le montant 
du RNB à encaisser par les Etats membres a été fixé à 124 milliards CHF295. La 
contribution de la Suisse à la ressource RNB devrait s’élever par conséquent à 
2,69 % des 124 milliards CHF, soit environ 3’338 millions CHF. 
 
294 Le Conseil européen, dans ses conclusions du 19 décembre 2005 propose de simplifier les 
règles du calcul du taux d’appel TVA en instituant à partir de 2007 un taux d’appel fixe 
de 0,3 % (qui est cependant réduit pendant la période 2007–2013 seulement à 0,225 % 
pour l’Autriche, 0,15 % pour l’Allemagne et 0,10 % pour les Pays-Bas et la Suède). Dis-
ponible sur: 
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/misc/87677.pdf 
295 La réduction possible du taux d’appel de la ressource TVA pour l’Allemagne, les Pays-
Bas, l’Autriche et la Suède, mentionnée ci-dessus, n’est pas encore adoptée et n’est donc 
prise en compte ni dans ce montant ni dans l’estimation ci-après de la contribution de la 
Suisse à la ressource RNB.

6605 
 
CHF par an 
– Ressource complémentaire (fondée sur le RNB) 
3338 millions 
 
 
Correction britannique et réduction des paiements de ressource propre pour 
les Pays-Bas, la Suède, l’Allemagne et l’Autriche 
Le Royaume-Uni bénéficie d’une correction des déséquilibres budgétaires. Cette 
correction devrait s’élever à 8,17 milliards CHF en 2007 et sera financée par les 
autres Etats membres selon leur part dans le RNB total de l’UE, la contribution de 
l’Allemagne, des Pays-Bas, de l’Autriche et de la Suède étant réduite de 3/4. La 
Suisse devrait ainsi payer environ 4,45 % de la correction britannique, à savoir 
environ 363 millions CHF. 
A cela s’ajoute la contribution à la probable réduction des paiements de ressources 
propres pour les Pays-Bas, la Suède, l’Allemagne et l’Autriche pendant la période 
2007 à 2013 seulement (1175 millions CHF, tels qu’indiqués dans les conclusions 
du 19 décembre 2005) qui sera financée par les autres Etats membres selon leur part 
dans le RNB total de l’UE. La Suisse devrait ainsi payer environ 3,02 % de cette 
réduction, soit près de 35 millions CHF. 
 
CHF par an 
– Financement de la correction britannique et de la réduction 
des paiements de ressources propres pour Pays-Bas, Suède, 
Allemagne et Autriche 
398 millions 
 
 
Vue d’ensemble de la contribution de la Suisse au budget général de l’UE 
En tant que 28e Etat membre, la Suisse serait tenue de contribuer au budget général 
de l’UE pour les montants suivants: 
 
CHF par an 
– Ressources propres traditionnelles (droits de douane sur les pro-
duits agricoles et industriels et cotisations sucre et isoglucose) 
 443 millions 
– Ressource basée sur la TVA 
 762 millions 
– Ressource complémentaire basée sur le RNB 
3338 millions 
– Financement de la correction britannique et réduction des paie-
ments de ressources propres 
 398 millions 
 
 
 
 
Total (arrondi) 
4940 millions 
 
 
Contributions au Fonds européen de développement 
En tant que membre de l’UE, la Suisse devrait, en plus des contributions payées au 
titre des ressources propres de la Communauté mentionnées ci-dessus, verser des 
contributions au Fonds européen de développement (FED). 
La coopération au développement avec les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Paci-
fique (ACP) est essentiellement financée par le FED créé dans le cadre des conven-
tions de Lomé. Le FED n’est pas intégré dans le budget général, mais alimenté par 
les contributions des Etats membres et doté d’un régime autonome: le montant du

6606 
FED et le niveau des contributions directes des Etats membres au Fonds sont établis 
par des accords internes arrêtés par le Conseil. Les contributions des Etats membres 
à ce Fonds sont principalement déterminées par leur capacité économique (RNB). 
Sachant que la capacité économique de la Suisse est proche de celle de la Belgique, 
la contribution annuelle de notre pays peut être estimée à quelque 220 millions296 
CHF par année. 
Participations au capital des banques européennes 
Les contributions suisses au capital des banques, de par leur nature, ont un caractère 
différent des transferts mentionnés précédemment. La participation au capital de la 
Banque européenne d’investissement se traduira par une dépense unique sur le 
budget de la Confédération, répartie très certainement sur plusieurs années. 
Participation au capital de la Banque européenne d’investissement (BEI) 
En tant que membre de l’UE, la Suisse devrait souscrire au capital de la BEI qui 
s’élève à 254,39 milliards CHF. La part de la Suisse s’élèverait à environ 3 %, soit 
7,63 milliards CHF. La part à libérer étant fixée à 5 % du capital libéré, la Suisse 
devrait quelque 245 millions d’euros, soit approximativement 381 millions CHF en 
8 échéances. Le montant exact et l’échelonnement des versements devaient faire 
l’objet de négociations. A noter que ces paiements ne sont pas un placement à fonds 
perdu. La Suisse reste propriétaire de ses fonds. 
Participation au capital de la Banque centrale européenne (BCE) 
Si la Suisse devient membre de l’UE et pour autant qu’elle intègre l’union économi-
que et monétaire (UEM), la BNS devrait prendre une part du capital de la BCE et 
transférer une partie de ses réserves monétaires à celle-ci (cf. ch. 4.4.3.8). Si la 
Suisse ne participe pas à la zone euro, la BNS ne devra libérer que 7 % de sa sous-
cription au capital de la BCE. 
Flux financiers UE – Suisse 
Comme membre de l’UE, la Suisse participerait aux politiques européennes finan-
cées par le budget communautaire. Elle recevrait par conséquent sa part des fonds 
européens. Les montants qu’elle obtiendrait en contrepartie de ses paiements dépen-
draient, comme pour les autres Etats membres, de sa situation (géographique, éco-
nomique et indicateurs sociaux, etc.), laquelle serait également déterminante pour le 
montant de sa contribution nette au budget de l’UE. 
Le budget de l’UE comprend en gros trois rubriques de dépenses dont la Suisse 
pourrait attendre des flux financiers en retour (les pourcentages sont tirés du plan 
budgétaire 2006): 
– 
agriculture: 
43 % 
– 
politique régionale: 37 % 
– 
politiques internes: 8 % 
Les 12 % restants du budget serviront à financer les politiques externes (par ex. aide 
de pré-adhésion accordée aux pays candidats) et l’administration de l’UE. 
 
296 Le montant est déterminé en appliquant le taux de 3,92 % (part de la Belgique) à la 
moyenne du budget prévu au FED pour les années 2003 à 2007 et 2007 à 2013.

6607 
Agriculture 
Comme membre de l’UE, la Suisse devrait reprendre la PAC, qui repose sur deux 
piliers: 
– 
1er pilier: paiements directs aux agriculteurs et soutiens du marché (env. 
85 %) 
– 
2e pilier: développement rural (env. 15 %) 
Dans le cadre du 1er pilier, l’agriculture suisse profiterait avant tout des paiements 
directs financés par le budget communautaire et consistant en primes accordées aux 
exploitations. Quant au 2e pilier, les fonds alloués à la Suisse iraient principalement 
à des programmes écologiques ou portant sur la protection des animaux ainsi qu’aux 
zones défavorisées. Comme l’UE cofinance ces fonds, la Suisse devrait en financer 
une partie sur son propre budget. 
L’estimation qui suit des flux financiers possibles dans le domaine agricole se base 
sur la PAC actuelle. Mais comme celle-ci évolue constamment, d’autres conditions 
s’appliqueraient le cas échéant lors des négociations d’adhésion. En outre, les moda-
lités concrètes de la PAC en Suisse dépendraient jusqu’à un certain point du résultat 
des négociations d’adhésion. Les calculs présentés ici se fondent d’une part sur les 
contributions de soutien versées dans l’UE par unité de production ou de surface au 
titre de la PAC, d’autre part sur l’estimation des données suisses de production 
correspondantes faite à l’aide du modèle SILAS297. 
Dans le cadre du 1er pilier, la méthode appliquée par l’UE pour calculer le montant 
des primes accordées aux exploitations depuis la réforme de la PAC de 2003 abouti-
rait à près de 420 millions CHF. Cette somme comprend les primes végétales, les 
primes animales et les aides laitières que la Suisse aurait reçues si elle avait fait 
partie de l’UE dans les années 2000 à 2002 (cultures, élevage) ou dès 2004 (lait). 
Rapportée à la surface agricole utile, la contribution avoisine 400 CHF/ha. 
Pour calculer les flux financiers relevant du 2e pilier, il faut se rappeler que les 
contributions allouées aux territoires défavorisés (zones intermédiaires, zones des 
collines ou de montagne, régions d’estivage) et les programmes écologiques ou 
portant sur la protection des animaux (production biologique, surfaces de compensa-
tion écologiques, SST, SRPA, etc.) sont financés à hauteur de 50 % par le budget 
communautaire. A cela s’ajoute la participation de 35 % de l’UE aux aides à 
l’investissement, sous forme de réduction du taux des crédits d’investissement. La 
part de l’UE au 2e pilier de la PAC est estimée sur la base du modèle SILAS à 
510 millions CHF par an. 
Outre ces flux financiers avec incidences sur le revenu des exploitations agricoles 
suisses, les fonds de l’UE sans incidences directes sur le revenu et destinés à des 
améliorations structurelles avoisineraient 30 millions CHF par an. 
 
297 Le «système d’information et de pronostic sectoriel pour l’agriculture suisse» (SILAS), 
mis au point de 1997 à 1999 à la station fédérale de recherches en économie et technolo-
gie agricoles (aujourd’hui Agroscope Reckenholz-Tänikon ART) est régulièrement utilisé 
dans les analyses ou pronostics relevant du secteur agricole et développé.

6608 
Le tableau qui suit indique le montant estimé des paiements du budget UE à 
l’agriculture suisse: 
Paiements PAC de l’UE 
 
(millions CHF)
avec incidences sur le revenu: 
 
 1er pilier de la PAC 
420 
 2e pilier de la PAC 
 
 environnement 
360 
 territoires défavorisés 
130 
 aides aux investissements 
 20 
sans incidences sur le revenu: 
 
 améliorations structurelles 
 30 
 
 
 
 
Total 
960 
 
 
Ces paiements ne représentent pas la totalité du soutien que l’agriculture suisse 
recevrait en cas d’adhésion à l’UE. Il faut encore y ajouter la participation de la 
Suisse au cofinancement des mesures de la PAC et les paiements ne faisant pas 
partie de la PAC. Parmi eux figurent des paiements directs avec incidences sur le 
revenu (par ex. les paiements directs à finalité sociale, comme les allocations pour 
enfants, ou le remboursement des droits de douane sur les carburants) et d’autres 
n’ayant pas d’incidences sur le revenu (par ex. recherche et vulgarisation)298. En 
outre, il serait envisageable d’inclure dans les négociations d’adhésion, à l’instar de 
l’Autriche, des mesures d’accompagnement temporaires et cofinancées par l’UE afin 
d’atténuer les inévitables adaptations structurelles découlant de l’adhésion à l’UE. 
Politique régionale 
La rubrique Politique régionale regroupe les efforts inscrits dans le TUE dans le but 
d’atténuer les disparités économiques et sociales entre les Etats membres et les 
régions formant l’UE. La politique régionale européenne poursuit principalement 
trois buts (cf. ch. 3.2.2.4.9): 
– 
1er but (convergence): réduction du retard économique et social des régions 
les moins riches de l’UE. Les bénéficiaires sont les régions dont le PIB 
mesuré en parité de pouvoir d’achat est inférieur à 75 % de la moyenne 
communautaire. Presque toutes se trouvent aux frontières méridionales, sep-
tentrionales et orientales de l’UE. 
– 
2e but (compétitivité): revitalisation de régions qui, tout en affichant un 
niveau de revenu supérieur à 75 % de la moyenne communautaire, sont 
confrontées à de graves difficultés structurelles dans l’industrie, le tertiaire 
ou l’agriculture et affichent ainsi un fort taux de chômage. Il s’agit de prati-
quement tous les territoires de l’UE situés en dehors des grands centres éco-
 
298 Selon des estimations de l’OFAG, les dépenses en faveur de l’agriculture avoisineraient 
2,8 milliards CHF, dont 960 millions CHF proviendraient du budget agricole européen. 
En relation avec les dépenses actuelles dans le domaine agricole et alimentaire 
(2005: 3,7 milliards CHF), cela pourrait équivaloir à une réduction des dépenses pour le 
budget de la Confédération d’environ 1,8 milliards CHF.

6609 
nomiques du sud de l’Angleterre, du sud de la Scandinavie, de l’Allemagne 
de l’Ouest, de l’Italie du nord et du centre de la France (Île-de-France). 
– 
3e but (coopération territoriale européenne, CTE): renforcement de la cohé-
sion économique et sociale dans l’UE, à travers la promotion de la coopéra-
tion transfrontalière, transnationale et interrégionale (autrefois dans le cadre 
du programme INTERREG, à l’avenir dans celui du CTE). Les régions inté-
ressées sont généralement très excentrées ou frontalières. La Suisse participe 
également à cette coopération. 
La politique régionale s’appuie sur deux grands instruments, les fonds structurels 
(85 % des fonds) et le Fonds de cohésion (15 %). Les quatre anciens fonds structu-
rels n’en forment désormais plus que deux, le Fonds européen de développement 
régional (FEDER) et le Fonds social européen (FSE); quant au Fonds de cohésion, il 
est réservé aux investissements d’infrastructure et en faveur de l’écologie dans les 
Etats membres dont le PIB par habitant, mesuré en parité de pouvoir d’achat, est 
inférieur à 90 % de la moyenne de l’UE. 
Les lignes qui suivent tentent d’estimer, sur la base des directives communautaires 
en vigueur, les flux financiers que la Suisse serait en droit d’attendre du budget 
communautaire au titre de la politique régionale de l’UE, si elle faisait partie de 
l’UE. 
La promotion de la convergence (1er but) mobilise de loin la plus grande partie des 
dépenses de la politique régionale de l’UE, avec près de deux tiers des fonds structu-
rels et 100 % du Fonds de cohésion. Comme la Suisse affiche un niveau de revenu 
très supérieur à la moyenne de l’UE – avec un PIB par habitant mesuré en parité 
d’achat égal à 132 % de la moyenne des Vingt-cinq299 en 2005 – elle ne peut préten-
dre au soutien du Fonds de cohésion. En outre, aucune «région» suisse – notion de 
politique régionale de l’UE correspondant aux cantons300 – ne possède un niveau de 
revenu inférieur à 75 % de la moyenne de l’UE (le canton du Jura avec 95 % a la 
plus faible valeur d’indice). Par conséquent, la Suisse ne peut non plus prétendre à 
bénéficier des fonds structurels affectés à la promotion de la convergence. 
L’UE a prévu un montant de 38 milliards d’euros (58,9 milliards CHF) pour encou-
rager la compétitivité régionale (2e but) lors de la période budgétaire allant de 2007 
à 2013. Les règles de calcul des droits des régions figurent dans les Conclusions du 
Conseil européen sur les perspectives financières 2007 à 2013; parmi les critères 
retenus figurent la densité démographique, le taux d’emploi, le taux de chômage et 
le niveau moyen de formation. Selon ces critères, la part des aides revenant aux 
régions concernées de Suisse serait de 1,4 %, soit un retour de près de 120 millions 
CHF par an301. 
 
299 Données: Eurostat. A titre de comparaison: Italie 103 %; Allemagne 108 %; 
France 109 %; Suède 118 %; Autriche, Danemark et Pays-Bas 124 %; Irlande 138 %; 
Norvège 154 %; Luxembourg 244 %. 
300 Au sens des «régions NUTS III» du règlement (CE) 1059/2003 du 26 mai 2003 relatif à 
l’établissement d’une nomenclature commune des unités territoriales statistiques (NUTS); 
JO L 154 du 21.6.2003, p. 1. 
301 En comparaison: Autriche 160 millions CHF; Finlande 170 millions CHF; Danemark 
90 millions CHF par an, suite aux décisions du Conseil de l’Europe des 15 et 16 décem-
bre 2005.

6610 
Au cours de la période budgétaire 2007 à 2013, une enveloppe totale de 7,3 milliards 
d’euros (11,3 milliards CHF) sera allouée la coopération transfrontalière (3e but). La 
Suisse profiterait tout particulièrement de ces aides, car la majorité de ses régions 
(cantons) ont une frontière commune avec d’autres Etats membres. Selon certaines 
estimations, la part de la Suisse à cette enveloppe serait de 2,3 %, soit pratiquement 
40 millions CHF par an302. 
Politiques internes 
La rubrique Politiques internes comprend divers programmes et agences de l’UE 
auxquels la Suisse participe déjà par le biais d’accords d’association bilatéraux. La 
recherche vient nettement en tête, suivie notamment des programmes d’échange 
dans le secteur de la formation, des mesures de protection de la santé et des 
consommateurs, de la coopération dans les domaines de la justice, de la liberté et de 
la sécurité (par ex. politique harmonisée dans le domaine des visas et de l’asile, 
douanes, contrôles des frontière extérieures de l’UE), des mesures de lutte contre la 
fraude ou de la promotion des réseaux transeuropéens de communication et de 
transport d’énergie. 
Les retours dans le domaine des politiques internes sont soumis à plus d’impon-
dérables que ceux qui relèvent de l’agriculture et de la politique régionale, puisqu’ils 
ne se calculent pas sur la base des critères de l’UE, mais dépendent des spécificités 
de chaque Etat membre. Ainsi, les montants que les chercheurs suisses obtiendraient 
des PCRD ne dépendent pas d’une clé rigide définie par pays, mais du succès relatif 
des projets de recherche suisses. Sur la base des premiers résultats intermédiaires des 
6es PCRD de l’UE, auquel la Suisse participe pleinement depuis le 1er janvier 2004, 
l’hypothèse d’un retour financier de 100 % paraît plausible. 
Faute d’autres informations, la même hypothèse vaut aussi pour les autres domaines 
des politiques internes. Il importe toutefois de souligner que les flux effectifs en 
retour – par ex. dans le domaine des réseaux transeuropéens – dépendraient dans une 
large mesure de l’issue des négociations d’adhésion. 
L’UE a prévu pour les politiques internes de la période 2007 à 2013 un montant total 
de 85 milliards d’euros, sachant que les dépenses connaissent une croissance 
annuelle marquée. Au cours de cette période, les moyens alloués s’élèveront en 
moyenne à 12 milliards d’euros ou 18 milliards CHF par an. La part de la Suisse au 
financement de ce montant se monterait à 2,63 % selon la clé du RNB. Dans 
l’hypothèse où cette part serait entièrement consacrée au financement de program-
mes et de projets en Suisse, les flux financiers à prévoir du budget UE avoisineraient 
480 millions CHF par an. 
 
302 En comparaison: Autriche 40 millions CHF; Finlande 20 millions CHF; Danemark 30 
millions CHF.

6611 
Bilan des flux financiers entre la Suisse et l’UE 
L’écart entre les montants versés par la Suisse sous forme de ressources propres et 
les flux financiers dont elle pourrait bénéficier ferait de notre pays un contributeur 
net. 
 
Flux financiers CH-UE 
(millions CHF par an) 
Flux financiers UE-CH 
(millions CHF par an) 
Ressource droits de douane 
 443 
 
Ressource TVA 
 760 
 
Ressource RNB 
3340 
 
Correction britannique 
 397 
 
 
 
 
 
 
 
Contribution brute (arrondie) 
4940 
 
 
 
 
Agriculture 
 
 960 
Politique régionale 
 
 160 
Politiques internes 
 
 480 
 
 
 
 
 
 
Retours financiers 
 
1600 
Contribution nette 
3340 
 
 
 
 
La contribution nette de la Suisse au budget de l’UE équivaudrait à 0,66 % du RNB 
ou à 446 CH par habitant303 et serait ainsi, en termes relatifs, la plus élevée de l’UE, 
proche de celle des Pays-Bas (0,64 % du RNB en 2004 ou 331 CHF par habitant) 
devant celle de la Suède (0,44 % du RNB en 2004 ou 213 CHF par habitant), de 
l’Allemagne (0,38 % du RNB en 2004 ou 160 CHF par habitant) et de l’Autriche 
(0,18 % du RNB en 2004 ou 81 CHF par habitant). Dans tous les cas, la détermina-
tion de cette contribution devrait faire l’objet des négociations d’adhésion304. 
Sur le plan interne, l’adhésion de la Suisse à l’UE exigerait des adaptations dans de 
nombreux domaines. Elle aurait également des répercussions indirectes sur le bud-
get. Celui-ci serait en effet influencé par les effets de l’adhésion sur la croissance 
économique, l’évolution des taux d’intérêt et le marché de l’emploi. Ces effets n’ont 
pas été pris en compte ici, étant donné qu’ils sont difficiles à identifier et à évaluer à 
ce stade. Il en va de même des mesures compensatoires qui devraient être prises 
suite au relèvement de la TVA (cf. ch. 4.4.3.6). 
 
303 Les comparaisons en montants par habitant sont données à titre informatif et ne prennent 
pas en compte les différences de parité d’achat. 
304 Les contributions nettes des Pays-Bas, de la Suède, de l’Allemagne et de l’Autriche sont 
basées sur la différence entre contributions et dépenses de chacun des Etats membres 
selon les tableaux 3g et 4f du rapport de la Commission européenne «Répartition des 
dépenses de l’UE par Etat Membre en 2004» disponible à l’adresse suivante: 
http://ec.europa.eu/ 
budget/library/documents/revenue_expenditure/agenda_2000/allocrep_2004_fr.pdf. Les 
calculs correspondants en % du RNB, de même que les données sur la population corres-
pondent aux prévisions 2006 de la Commission européenne; 
http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/index_en.htm.

6612 
4.4.4 
Infrastructures 
La Suisse rattraperait son retard concernant la libéralisation de certaines infra-
structures, en particulier l’énergie (libre choix du fournisseur, accès non-
discriminatoire au réseau). A la différence de l’intégration dans l’EEE, la Suisse 
gagnerait un droit de codécision dans les politiques de l’UE. De manière géné-
rale, les conséquences seraient les mêmes qu’en cas d’adhésion à l’EEE (reprise 
de l’acquis communautaire, accès au marché et règles de concurrence identiques 
pour tous les acteurs). Dans le domaine des transports terrestres, des conflits 
d’intérêts pourraient apparaître entre les objectifs fixés dans la Constitution 
d’une part et les limites apportées à la liberté des Etats membres d’autre part. Il 
n’est pas exclu qu’il faille revoir certaines des solutions qui ont été retenues dans 
le cadre de l’accord bilatéral sur les transports terrestres (par ex. le système et les 
montants de la RPLP, l’interdiction de circuler la nuit). En matière de transport 
aérien, l’ouverture réciproque convenue bilatéralement serait complétée par la 
8e liberté (cabotage national). L’intégration aurait pour effet de dynamiser éga-
lement le marché des télécommunications en Suisse, avec pour conséquences 
une augmentation de la concurrence, une baisse des prix et davantage d’inno-
vation. Au niveau du marché postal, les adaptations à la libéralisation en cours 
dans l’UE peuvent être réalisées dans le cadre de la prochaine révision des lois 
sur la poste et l’organisation de la poste (par ex. suppression progressive du 
monopole sur les lettres). Dans la mesure où il faudrait du temps pour concréti-
ser l’adhésion à l’UE, celle-ci n’aurait sans doute que peu d’effet sur la réforme 
du marché postal en Suisse. Dans le domaine de l’énergie, les règles communau-
taires relatives au marché intérieur de l’électricité seraient reprises. La Suisse 
s’attèle aujourd’hui déjà à rendre sa législation compatible avec celle de l’UE 
(ouverture des marchés, accès au réseau dans le cadre des échanges de courant 
transfrontaliers, sécurité de l’approvisionnement, encouragement de la produc-
tion de courant produit à partir d’énergies renouvelables). Les politiques envi-
ronnementales de la Suisse et de l’UE répondent pour l’essentiel aux mêmes 
principes. Intégrée dans les organes de l’UE, la Suisse pourrait toutefois s’enga-
ger en faveur d’une meilleure protection de l’environnement dans l’UE. Des 
adaptations seraient par ailleurs nécessaires en ce qui concerne les mesures de 
protection du climat (quotas d’émissions pour l’industrie suisse, négociation 
d’un objectif d’émissions commun au sein de l’UE pour la période post-Kyoto). 
4.4.4.1 
Transports 
Transports ferroviaire et routier 
Matériellement, l’adhésion à l’UE se distinguerait peu de l’adhésion à l’EEE, abs-
traction faite des droits de participation au développement de la politique euro-
péenne des transports et de la pleine codécision en matière de droit des transports. 
Lors du financement d’infrastructures de transport d’ordre supérieur (contributions 
d’encouragement, par ex. cofinancement du TEN) et de la planification des infra-
structures de transport TEN, la Suisse serait mise sur un pied d’égalité avec les 
autres Etats membres de l’UE et, partant, serait soumise aux mêmes conditions de 
concurrence. Toutefois, de même qu’en cas d’adhésion à l’EEE, la Suisse serait

6613 
davantage exposée à des conflits en rapport avec la réalisation des objectifs fixés par 
la Constitution; les instruments régulateurs, établis par des accords, pourraient être 
contestés et il faudrait le cas échéant les annuler ou les adapter (par ex. système et 
montant de la RPLP, encouragement du trafic ferroviaire de marchandises, trafic S 
et système compte-gouttes, interdiction de circuler la nuit pour les poids lourds). 
Transport aérien 
La Suisse devrait bien sûr appliquer l’intégralité de la réglementation européenne en 
la matière. La participation à la politique commune des transports augmenterait la 
densité normative et impliquerait l’extension de la libéralisation du marché à la 
8e liberté (cabotage). L’adhésion supposerait en outre l’abolition des ventes hors 
taxes dans les aéroports suisses pour les vols intracommunautaires. La Communauté 
devrait adopter à moyen terme une réglementation sur l’exploitation des aéroports. 
Les compétences des institutions communautaires s’étendraient notamment à la 
surveillance des aides d’Etat et, en matière de concurrence, également aux relations 
avec les Etats tiers. Suite aux arrêts «ciel ouvert» de la CJCE, la Commission reven-
dique de plus la compétence exclusive de la CE pour la conclusion d’accords inter-
nationaux relatifs aux services aériens. 
4.4.4.2 
Télécommunications 
L’adhésion aurait tout d’abord des effets économiques directs et indirects. Elle 
impliquerait la reprise de l’acquis communautaire du secteur des télécommunica-
tions mais aussi celui de la radiodiffusion. L’application parallèle d’un ensemble de 
règles horizontales relatives notamment à la concurrence, au commerce international 
(OMC), à la sécurité des réseaux et à la protection des consommateurs dynamiserait 
le marché suisse et engendrerait la participation aux plans d’action de ce secteur 
(i2010) et aux programmes de recherche scientifique. 
Notre réglementation en matière de télécommunications serait en harmonie avec 
celle de nos voisins et de nos plus proches partenaires commerciaux. Les obstacles à 
l’accès au marché seraient réduits, ce qui devrait faciliter l’entrée de nouveaux 
acteurs et l’injection de capitaux dans le secteur. Il devrait en résulter une augmenta-
tion de la concurrence avec, comme corollaires positifs, une baisse du prix des 
prestations et un regain d’innovation tant sur le plan commercial que sur le plan 
technologique. De tels effets sont susceptibles à leur tour de provoquer une augmen-
tation de la demande, constituant ainsi un cercle vertueux. 
L’adhésion aurait également des effets sociaux. La disponibilité sur le marché d’une 
palette de services de télécommunication novateurs à des prix compétitifs contribue 
à favoriser l’essor de la société de l’information. L’existence d’un marché des télé-
communications aussi concurrentiel que possible gagnera de l’importance au fur et à 
mesure que notre société évoluera vers une société de la connaissance, où la produc-
tion, la transformation, la diffusion et le stockage d’informations joueront un rôle de 
premier plan. 
Sur le plan politico-institutionnel enfin, l’adhésion se traduirait par une perte 
d’autonomie décisionnelle en matière de régulation des télécommunications, auto-
nomie dont l’ampleur ne doit toutefois pas être surestimée compte tenu de la forte 
imbrication économique de la branche sur le plan international. L’adhésion n’équi-
vaut pas non plus à la perte d’autonomie du régulateur national puisqu’il n’y a pas

6614 
pour l’heure de régulateur supranational européen établi dans le domaine des télé-
communications. Les autorités réglementaires nationales disposent d’une certaine 
latitude dans la mise en œuvre du cadre réglementaire établi par les institutions 
européennes. Enfin, plutôt que de devoir reprendre l’acquis communautaire dans le 
cadre d’un accord bilatéral ou d’une association multilatérale, l’adhésion permettrait 
d’exercer une influence sur l’élaboration des règles et de participer de plein droit à la 
comitologie. Il en irait de même s’agissant de la détermination de la politique en 
matière de spectre radioélectrique. Vu la position géographique de notre pays, une 
politique commune s’avèrerait avantageuse dans ce domaine. 
4.4.4.3 
Energie 
En adhérant à l’UE, la Suisse devrait non seulement reprendre l’acquis commu-
nautaire en matière d’énergie comme indiqué en cas d’adhésion à l’EEE (cf. 
ch. 4.3.4.3.), mais également accroître ses efforts concernant les aspects énergéti-
ques de la politique climatique. Cette dernière étant une prérogative de l’UE, la 
politique climatique suisse devrait être adaptée à celle de l’UE. Conformément à la 
directive sur les échanges de droits d’émission 2003/87/CE305, certaines industries 
suisses se verraient attribuer des quotas d’émissions et infliger des amendes en cas 
de non-respect de ces quotas, quoique à des degrés divers. Pour l’industrie du ci-
ment, qui a signé une convention librement consentie, les changements seraient 
minimes. Il en irait autrement pour les raffineries suisses qui, contrairement aux 
raffineries européennes, ne sont soumises à aucun quota, et pour les centrales au gaz 
à cycle combiné en projet, dont les mesures de compensation pourraient être partiel-
lement remises en question par l’UE. En outre, la Suisse ferait partie de la «bulle 
européenne» et devrait négocier son objectif d’émissions pour la période post-Kyoto 
au sein de l’UE et solidairement avec celle-ci. 
En adhérant à l’UE, la Suisse devrait également adhérer au traité Euratom. Ainsi, 
tous les futurs contrats d’acquisition de combustibles nucléaires pour les réacteurs 
suisses devraient être contrôlés et approuvés par l’Agence d’approvisionnement 
d’Euratom. Les installations suisses seraient non seulement inspectées par l’Agence 
internationale de l’énergie atomique (AIEA) mais aussi par Euratom. 
L’adhésion à l’UE, comme à l’EEE, aurait des conséquences d’ordre fiscal: la direc-
tive 2003/96/CE sur la taxation de l’énergie306 prescrit des taux d’imposition mini-
maux. Bien qu’ils se situent actuellement en dessous des taux suisses, un relèvement 
des taux européens ces prochaines années pourrait remettre en question la charge 
fiscale extrêmement basse grevant le mazout en Suisse. 
Hormis ces aspects, les conséquences de l’adhésion seraient faibles, puisque les 
réglementations suisses sont conformes à celles de la Communauté. La Suisse pour-
rait toutefois participer intégralement à tous les programmes liés à l’énergie. 
 
305 JO L 275 du 25. 10. 2003, p. 32 
306 JO L 238 du 31.10.2003, p. 51

6615 
4.4.4.4 
Poste 
Les principales différences entre la législation postale suisse et celle de l’UE ont été 
présentées auparavant et restent évidemment valables ici. La reprise de l’acquis 
communautaire en la matière nécessiterait une adaptation du cadre réglementaire. La 
décision du Conseil fédéral du 3 mai 2006 concernant la révision totale de la loi sur 
la poste (LPO)307 et de la loi sur l’organisation de la poste (LOP)308 et la suppression 
complète, à terme, du monopole des lettres va dans ce sens. Cependant, contraire-
ment aux autres instruments, l’adhésion à l’UE n’aurait probablement que peu 
d’impact sur le processus de réforme en cours, du fait du temps nécessaire pour 
concrétiser cette adhésion. 
4.4.4.5 
Environnement 
Les politiques environnementales de la Suisse et de l’UE sont pour l’essentiel basées 
sur des principes identiques et poursuivent des objectifs comparables. Toutes deux 
visent un niveau de protection élevé et ont comme objectif principal de protéger la 
santé humaine. Les droits suisse et européen en matière de protection de l’envi-
ronnement reposent tous deux sur les principes de précaution, de lutte contre la 
pollution à la source ainsi que sur le principe de causalité. Dès lors, la Suisse pour-
rait – contrairement à ce qui se passerait en cas d’adhésion à l’EEE – s’engager sans 
obstacles conceptuels en faveur du développement de la protection de l’environne-
ment au sein des organes de l’UE. S’agissant des réglementations sectorielles, il 
existe des différences entre les droits suisse et européen en matière de protection de 
l’environnement (par exemple dans les domaines de la protection de l’air, des 
déchets et de la biosécurité). L’adhésion de la Suisse à l’UE nécessiterait que l’on 
étudie la portée de l’harmonisation des législations pour la protection de l’environ-
nement en Suisse ainsi que la possibilité d’autoriser des réglementations divergentes. 
Il s’agirait probablement des points suivants: attribution du label écologique; reprise 
de la législation européenne sur les produits chimiques (en particulier l’ordonnance 
REACH; cf. ch. 4.4.2.4); adaptation de l’ordonnance sur les accidents majeurs à la 
directive Seveso II (directive 96/82/CE309) en ce qui concerne l’information active 
du public et l’aménagement du territoire près des sites qui présentent un risque 
chimique potentiel; adaptation à la politique climatique européenne, (cf. ch. 4.3.4.3 
et ch. 4.4.4.3); reprise de la directive 2000/60/CE sur les eaux310 (adaptation des 
procédures et structures institutionnelles pour l’aménagement des bassins versants) 
et adaptations dans le domaine de la protection des espèces et des biotopes (par ex. 
sur la base de Natura 2000, directive 79/409/CEE311 concernant la conservation des 
oiseaux sauvages). 
 
307 RS 783.0 
308 RS 783.1 
309 JO L 10 du 14.1.1997, p. 13 
310 JO L 327 du 22.12.2000, p. 1 
311 JO L 103 du 25.4.1979, p. 1

6616 
4.4.5 
Sécurité et justice 
L’adhésion à l’UE telle qu’elle se présente aujourd’hui ne signifierait pas 
l’abandon de la neutralité pour la Suisse. L’UE ne constitue pas une alliance 
militaire, pas plus qu’elle n’oblige ses Etats membres à participer à des opéra-
tions militaires. Les Etats ont la possibilité de rester à l’écart de certains volets 
de coopération dans la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD), à 
l’instar du Danemark. La coopération PESD obéit au principe de l’unanimité et 
il n’y a pas d’obligation en ce qui concerne les contributions concrètes aux acti-
vités (civiles ou militaires), ce qui permet la participation des Etats membres qui 
n’appartiennent à aucune alliance militaire (Suède, Finlande, Autriche et 
Irlande). Les développements de la PESD jalonnés dans le traité constitutionnel 
(bloqué pour l’instant) prévoient cependant la mise en œuvre à terme d’une 
défense commune, laquelle nécessiterait une décision unanime de tous les Etats 
membres de l’UE. L’obligation faite à tous les Etats membres d’adhérer à une 
alliance de ce type ne serait pas compatible avec la neutralité. On ignore si et, le 
cas échéant, sous quelle forme cette obligation verra le jour. Dans l’hypothèse de 
sa concrétisation, la Suisse serait amenée à examiner si une alliance durable et 
stable peut garantir la sécurité du pays autant que la neutralité. Enfin, l’adhésion 
aurait pour conséquence la pleine participation aux coopérations de police et de 
justice dans le cadre de l’Espace européen de liberté, de sécurité et de justice. 
Cela signifierait notamment l’application du mandat d’arrêt européen. 
4.4.5.1 
Sécurité extérieure 
La politique étrangère de sécurité de l’UE s’est rapidement développée depuis le 
lancement de la PESD en 1999; en plus de la stratégie en matière de sécurité, 
approuvée en 2003, l’UE dispose de divers organes de politique de sécurité (Comité 
politique de sécurité, Comité militaire, Etat-major de l’UE, cellule de planification 
civile et militaire, Agence européenne de défense, Institut d’études de sécurité de 
l’UE, Centre satellitaire de l’UE) et d’instruments civils et militaires en cas de crise 
(Battle Groups, troupes de gendarmerie, experts de police et de justice, etc.). L’UE a 
également dirigé plusieurs engagements militaires et civils de promotion de la paix. 
En adoptant sa stratégie en matière de sécurité, elle a, en même temps, arrêté un plan 
de développement de ses moyens et de ses capacités sur le plan conceptuel: la stra-
tégie se fonde sur une approche assez large de la sécurité et postule pour des mesu-
res globales visant en premier lieu la prévention mais qui, en dernier ressort, peuvent 
comporter une participation militaire. Sur le plan international, l’UE, à côté d’orga-
nisations comme l’ONU, l’OTAN et l’OSCE, s’est établie comme acteur important 
en matière de politique de sécurité et a, en même temps, élargi sa coopération avec 
ces organisations. 
Le fait que l’UE dispose d’un large éventail de moyens civils et militaires s’avère 
particulièrement important pour le rôle qu’elle joue sur le plan de la politique de 
sécurité. Elle est ainsi en mesure de couvrir toute la gamme de la promotion interna-
tionale de la paix et de la gestion des crises, même si d’importantes lacunes existent 
encore, en particulier dans le domaine militaire. Il est à prévoir que la coopération au 
niveau de la politique de sécurité se renforcera encore au cours des prochaines

6617 
années, indépendamment du destin réservé au traité constitutionnel et aux disposi-
tions concernant les futurs développements de la PESD (clause de solidarité, coopé-
ration structurée, obligation d’assistance réciproque, etc.). Compte tenu des menaces 
actuelles, les Etats membres sont d’accord sur le fait que les capacités d’action de 
l’UE en matière de politique de sécurité doivent être augmentées. La controverse 
porte essentiellement sur la question de savoir jusqu’où ce développement doit se 
faire aux dépens de la souveraineté nationale. 
En cas d’adhésion à l’UE, la Suisse devrait choisir entre une participation entière à 
la PESD ou la négociation d’un statut spécial. L’UE prévoit une possibilité 
d’exemption de certains domaines de coopération qui vont à l’encontre des intérêts 
nationaux (principes de l’opt-out). Le Danemark, par exemple, fait usage de cette 
possibilité et ne participe pas à la PESD. Les pays neutres membres de l’UE, la 
Suède, la Finlande, l’Autriche et l’Irlande, utilisent leur participation pour promou-
voir le développement de la dimension civile de la PESD et pour éviter une obliga-
tion de défense collective; ce dernier point a, jusqu’à présent, été accepté par l’UE. 
Si la Suisse devait participer pleinement à la PESD, elle serait intégrée dans la 
politique étrangère de sécurité commune de l’UE. Notre pays disposerait alors d’un 
droit de codécision concernant l’orientation de la politique de sécurité européenne, 
qui concerne aussi notre propre sécurité, et serait partie prenante de l’échange des 
connaissances et des expériences entre pays membres. Cela impliquerait que la 
Suisse soutienne les décisions prises dans le cadre de l’UE, et la pression exercée 
pour qu’elle participe aux activités communes augmenterait (par ex. aux engage-
ments de promotion de la paix dirigés par l’UE). La coopération avec la 
PESC/PESD reste basée sur le principe de l’unanimité, ce qui signifie que chaque 
Etat membre dispose théoriquement d’un droit de veto. Il n’y a pas non plus 
d’obligation en ce qui concerne les contributions concrètes; chaque Etat est libre de 
décider dans quelle mesure il participe aux activités communes. La Suisse devrait 
examiner si elle souhaite obtenir un opt-out partiel, de sorte à être exemptée d’une 
participation aux mécanismes de défense collectifs. Cela ne l’empêcherait pas de 
continuer à participer à des opérations de soutien à la paix de la PESD de manière 
sélective et sur une base ad hoc. Dans ce cas, la coopération s’organiserait selon le 
modèle de la coopération bilatérale actuelle. 
4.4.5.2 
Neutralité 
En l’état actuel, l’adhésion à l’UE ne serait pas contraire aux obligations découlant 
de la neutralité dans la mesure où l’Union ne constitue pas une alliance de défense 
militaire et n’oblige aucun de ses Etats membres à participer à des engagements 
militaires. Néanmoins, l’UE est appelée à évoluer dans ce domaine. Bien que la 
Constitution européenne puisse ne jamais entrer en vigueur, ses clauses relatives à la 
PESD fournissent des indications pertinentes sur l’évolution probable de l’UE à cet 
égard. Il est donc judicieux d’étudier les dispositions du projet de Constitution pour 
analyser les conséquences d’une adhésion future à l’UE sur la neutralité.

6618 
En cas d’adhésion, les aspects affectant la neutralité seraient essentiellement les 
suivants: 
– 
la clause de solidarité, 
– 
les décisions communes prises dans le cadre de la PESC, en particulier les 
opérations civiles et militaires de l’UE, 
– 
la coopération dans le domaine de l’armement, 
– 
la mise en place progressive d’une communauté de défense. 
En vertu de la clause de solidarité, si un Etat membre est l’objet d’une agression 
armée sur son territoire, les autres Etats membres lui doivent aide et assistance par 
tous les moyens en leur pouvoir conformément à l’art. 51 de la Charte des Nations 
Unies. Cette clause n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et 
de défense de certains Etats membres (respect du statut de neutralité de l’Irlande, de 
la Finlande, de l’Autriche et de la Suède). Elle permettrait donc à la Suisse de four-
nir son soutien en excluant tout moyen militaire. Ainsi, le droit de la neutralité serait 
respectée dans sa substance. En cas d’appel à la solidarité, il faudrait toutefois régler 
la question du contrôle des exportations de biens militaires importants ainsi que les 
droits de transit. 
Le projet de Constitution assure à l’UE «une capacité opérationnelle s’appuyant sur 
des moyens civils et militaires». Celle-ci peut y avoir recours dans des missions hors 
de ses frontières afin d’assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le 
renforcement de la sécurité internationale conformément aux principes de la Charte 
des Nations Unies. L’exécution de ces tâches repose sur les capacités fournies par 
les Etats membres. La Suisse participe déjà à des opérations internationales de 
maintien de la paix pour autant que celles-ci reposent sur un mandat de l’ONU ou de 
l’OSCE. Selon la doctrine et la pratique constante, les actions militaires entreprises 
sur mandat ou avec l’approbation de l’ONU ne constituent pas un conflit armé au 
sens du droit de la neutralité: ce sont des mesures visant à sauvegarder ou à rétablir 
la paix et la sécurité. Le droit de la neutralité ne s’applique donc pas à elles. Le 
projet de Constitution laisse une latitude pour être appliqué de manière conforme à 
la neutralité. Les décisions portant sur des opérations communes sont soumises au 
principe de l’unanimité. Une abstention constructive est possible. En outre, la dispo-
sition n’oblige aucunement les Etats membres à participer militairement à des opéra-
tions de l’UE. 
Par ailleurs, l’UE peut décider à l’unanimité de sanctions contre des Etats tiers. Si la 
Suisse était membre de l’UE, elle serait tenue de mettre en œuvre les décisions de 
sanctions si elle les avait approuvées ou tout au moins de ne pas les empêcher si elle 
s’était abstenue. Il n’y a pas de différence fondamentale par rapport à la situation 
juridique actuelle: la Suisse peut, aujourd’hui déjà, tout en préservant sa neutralité, 
participer à des mesures de contrainte internationales non militaires visant à mainte-
nir le droit et la paix. Elle l’a d’ailleurs fait à plusieurs reprises. Les sanctions de 
l’ONU sont en outre juridiquement contraignantes pour la Suisse. 
Dans le domaine de la coopération en matière d’armement, l’Agence européenne de 
défense, consacrée par le projet de Constitution, a été instituée par le Conseil de 
l’UE le 12 juillet 2004. Elle vise à développer les capacités militaires européennes, à 
renforcer l’efficacité de la recherche européenne en matière de défense, à promou-
voir les acquisitions communes d’équipements militaires de défense et à favoriser la 
création d’un marché européen des équipements de défense. La participation aux

6619 
activités de l’Agence de défense est volontaire. La Suisse pourrait y adhérer sans 
enfreindre ses obligations d’Etat neutre. Elle a d’ailleurs déjà conclu des accords 
bilatéraux en matière d’armement avec plusieurs Etats européens. 
Le projet de traité constitutionnel prévoit en outre que la politique de défense com-
mune de l’UE débouche progressivement sur une défense commune, laquelle néces-
siterait une décision unanime des membres de l’UE. L’obligation faite à tous les 
membres de l’UE d’adhérer à cette alliance ne serait pas compatible avec la neutrali-
té. En effet, une communauté de ce type impliquerait nécessairement l’assistance 
militaire en cas d’attaque contre un membre de l’UE. L’adhésion à l’UE resterait 
néanmoins possible du point de vue de la neutralité si une réglementation permettait 
à la Suisse, contrairement à d’autres Etats de l’UE, de rester à l’écart de la commu-
nauté de défense. On ignore à l’heure actuelle si, quand et comment l’UE va instau-
rer une défense commune. 
Cet aperçu montre qu’il est possible de concilier le droit de la neutralité et les obli-
gations découlant de l’adhésion à l’UE, même en cas d’adoption de la Constitution. 
Mais le raisonnement juridique doit être complété par l’analyse politique: le jour où 
l’UE aura une politique étrangère commune, la Suisse ne pourra plus défendre ses 
positions de manière autonome. En fin de compte, l’orientation de la politique 
extérieure de la Suisse est aujourd’hui déjà souvent conforme à celle de l’UE, car les 
valeurs que la Suisse défend en matière de politique étrangère sont les mêmes. 
Si l’UE tend à devenir une institution qui permet des formes de coopération 
d’intensité et de rythme différents, la neutralité ne sera pas remise en cause. Mais si 
l’UE se renforce et s’unifie sur le plan institutionnel, la latitude laissée à la neutralité 
suisse sera toujours plus étroite. Si l’UE devait consolider sa politique étrangère et 
de sécurité commune au point de créer un système durable et stable tant à l’intérieur 
que vers l’extérieur, on pourrait alors se demander si ce système peut garantir la 
sécurité de la Suisse de la même manière que la neutralité. 
4.4.5.3 
Sécurité intérieure 
En adhérant à l’UE, la Suisse non seulement pourrait, mais encore devrait participer 
pleinement aux mesures mises en place par l’UE au titre de la collaboration en 
matière de politique de sécurité et de politique migratoire. Elle serait tenue de mettre 
du personnel à la disposition des différents organes et enceintes. Le Programme de 
la Haye offre un aperçu des mesures que l’Union entend prendre ces prochaines 
années pour la réalisation d’un véritable espace de liberté, de sécurité et de jus-
tice312. Dans le domaine policier, sur la base du principe de la disponibilité, l’Union 
va développer une nouvelle philosophie en matière d’échange d’informations. Il en 
va de même dans le domaine judiciaire où le principe de la reconnaissance mutuelle 
va progressivement être mis en œuvre et remplacera les instruments classiques 
d’entraide judiciaire. Dans cet esprit, la Suisse devrait, par exemple, reprendre les 
nouveaux instruments mis en place par l’UE, tels que le mandat d’arrêt européen. 
Ces développements pourraient conduire à des modifications de la pratique suisse en 
matière d’assistance administrative et d’entraide judiciaire. 
 
312 JO C 53 du 3.3.2005, p. 1

6620 
En devenant membre à part entière d’Europol, la Suisse obtiendrait l’accès direct 
aux banques de données de cet organisme. En outre, son association automatique à 
des instruments tels qu’Eurojust, le Collège européen de police (CEPOL) ou la Task 
Force des Chefs de Police, lui permettrait de s’intégrer davantage qu’aujourd’hui 
dans un réseau regroupant toutes les autorités européennes responsables de la sécuri-
té. Il est indubitable qu’une telle intégration ne peut qu’avoir des incidences posi-
tives sur la sécurité intérieure de la Suisse. 
En outre, il y a lieu de relever qu’en devenant membre de l’union douanière de l’UE, 
la Suisse devrait abolir les contrôles de marchandises à ses frontières. Par suite de 
son association à Schengen, elle a, d’ores et déjà, supprimé le contrôle systématique 
des personnes à l’entrée de son territoire. 
4.4.5.4 
Justice 
En ce qui concerne la collaboration dans le domaine judiciaire, l’adhésion de la 
Suisse à l’UE lui permettrait de participer pleinement à l’espace de justice, de liberté 
et de sécurité et, partant, d’être pleinement associée à toutes les mesures – actuelles 
et futures – mises en place par l’UE au titre de la coopération en matière judiciaire. 
L’adhésion ne devrait pas exiger de modifications radicales de notre système judi-
ciaire. 
5 
Appréciation 
Le Conseil fédéral a fixé, le 26 octobre 2005, les principes fondamentaux de sa 
politique européenne de la manière suivante: 
– 
La Suisse fonde ses relations avec l’Union européenne sur la base de ses 
intérêts idéaux et matériels. Elle est solidaire avec les autres Etats du conti-
nent européen et leurs institutions communes pour aider à construire un 
monde plus sûr et plus respectueux des valeurs communes. 
– 
A cet effet, elle passe avec ses partenaires les accords nécessaires tout en 
veillant à préserver son indépendance (art. 2 Cst.), sa liberté de décision et 
ses institutions (fédéralisme, démocratie directe etc.). 
– 
La demande d’adhésion de 1992 n’est pas retirée. L’adhésion est considérée 
comme une option à long terme. 
L’analyse du présent rapport confirme qu’il n’y a pas lieu de s’écarter de ces prin-
cipes. Cependant, il est nécessaire d’en préciser les contours et d’établir des lignes 
directrices et des priorités à court et à moyen termes pour la conduite de la politique 
européenne. 
De manière générale, il incombe à la Suisse de définir sa position en Europe et de 
manière plus spécifique d’orienter ses relations avec l’Union européenne de telle 
sorte à pouvoir toujours assurer une défense optimale de ses intérêts, tant matériels 
qu’idéaux, et ce quelles que soient les conditions qui prévalent. L’intégration euro-
péenne est depuis toujours un processus et le restera. Au vu des grands chantiers en 
cours dans l’UE (traité constitutionnel, prochains élargissements), le développement 
du processus d’intégration européenne est aujourd’hui plus ouvert que jamais.

6621 
L’appréciation des intérêts du moment nécessite d’autant plus, dans cet environne-
ment politique, économique et social en constante mutation, une analyse dynamique: 
une solution considérée comme bonne et gage de succès à l’heure actuelle peut ne 
plus être appropriée aux problèmes qui se poseront demain. La Suisse doit en outre 
toujours garder à l’esprit que ce qu’elle fait et décide aujourd’hui peut avoir des 
effets sur sa position future. 
Il en découle que notre relation à l’UE ne doit pas être jugée selon un schéma trop 
rigide du type «adhérer/ne pas adhérer». La question de fond est en effet moins de 
déterminer si la Suisse veut devenir membre de l’UE ou non, mais plutôt de quelle 
manière et par le biais de quels instruments elle peut atteindre les buts fondamentaux 
que se fixe l’Etat et les objectifs de sa politique étrangère de la façon la plus optimale. 
Il convient tout d’abord, avant de répondre à cette question, de constater que la Suisse 
poursuit la même finalité que celle de l’intégration européenne, à savoir la paix et le 
bien-être commun en Europe, et qu’elle assume à cette fin ses responsabilités. Elle 
recourt pour ce faire aux instruments qui lui paraissent les plus appropriés. Aucun de 
ces instruments – regroupés parfois sous les notions de «voie bilatérale» ou 
«d’adhésion» – ne peut constituer un but en soi de la politique européenne. Ils sont 
uniquement des moyens en vue d’atteindre les buts fixés par la Constitution tout en 
reconnaissant notre responsabilité commune pour la paix, la stabilité et la prospérité 
sur notre continent. L’Etat suisse repose sur la participation du peuple et des cantons, 
dès lors la politique européenne doit rester l’affaire de tous. 
Les instruments disponibles ne sont pas figés. Les importants et constants dévelop-
pements vécus par l’UE et, dans une moindre mesure, par la Suisse, impliquent une 
relation elle-même mouvante, tant sur le plan interne que sur le plan externe. Lesdits 
instruments peuvent donc évoluer et de nouvelles possibilités de relations inédites 
pourraient voir le jour. Ils peuvent aussi être vus comme des étapes d’un processus 
ouvert, l’objectif de ce dernier étant finalement de trouver à tout moment la solution 
qui permette à la Suisse de défendre au mieux ses intérêts. 
Sur la base de l’analyse qui précède, le Conseil fédéral en arrive à la conclusion que 
nos buts peuvent, à l’heure actuelle, être atteints dans une large mesure, d’une part 
par le biais du réseau d’accords existants, son adaptation et son extension continues 
aux nouvelles exigences et, d’autre part, par la poursuite de politiques autonomes, 
sans que cela porte préjudice aux décisions futures. 
Pour que cela soit encore le cas à l’avenir, il faudra entre autres que les conditions 
suivantes continuent d’être remplies: 
– 
La Suisse jouit d’un degré de participation à la prise de décision dans le 
cadre des accords bilatéraux avec l’UE et d’une marge de manœuvre dans la 
conduite de ses politiques autonomes qui sont perçus comme suffisants (par-
ticipation à la prise de décision). 
– 
Dans la conduite de sa politique envers les Etats tiers, l’UE est disposée à 
trouver avec la Suisse des solutions par le biais d’accords bilatéraux secto-
riels (faisabilité en matière de politique extérieure). 
– 
Les conditions-cadres économiques, en particulier dans le domaine moné-
taire, n’évoluent pas dans un sens défavorable à la Suisse (conditions-cadres 
économiques). 
La Suisse ne peut influencer ces diverses conditions que de manière limitée.

6622 
S’agissant de la participation à la prise de décision, l’UE pourrait par exemple 
imposer encore plus de situations auxquelles la Suisse ne pourrait se soustraire, 
indépendamment des règles de coopération convenues dans les accords. Cette évolu-
tion réduirait peu à peu les possibilités de participation de la Suisse à la prise de 
décision et limiterait aussi sa marge de manœuvre dans la conduite de ses politiques 
autonomes. Si cette tendance déjà observable en partie aujourd’hui devait se pour-
suivre, la position de la Suisse s’affaiblirait. 
Le maintien de la deuxième condition (faisabilité en matière de politique extérieure) 
dépend notamment de la perception qu’aura l’UE de la Suisse, aussi bien en tant 
qu’interlocutrice intéressante pour la conclusion d’accords que comme partenaire 
solidaire pour la réalisation de buts communs. Le premier élément dépend pour 
l’essentiel de l’intérêt matériel que l’UE peut avoir à conclure un accord avec la 
Suisse. Le second élément a davantage trait à la capacité de la Suisse à apparaître 
comme une partenaire fiable assumant ses responsabilités en Europe, notamment en 
adaptant ses accords en cas de nouveaux élargissements de l’UE et en participant de 
façon solidaire avec cette dernière à la construction d’un continent stable et sûr. 
Les conditions-cadres économiques, enfin, ne peuvent pratiquement pas être 
influencées par la Suisse. 
Si ces paramètres devaient changer, il conviendrait alors d’adapter nos instruments 
de politique européenne. 
Au vu des conditions mentionnées précédemment, les priorités de politique euro-
péenne à court et moyen terme peuvent être réalisées à travers les étapes suivantes: 
– 
Les accords bilatéraux doivent être mis en œuvre de la manière la plus effi-
cace possible et leur pérennité doit être assurée. Cela vaut aussi bien pour la 
ratification et la mise en vigueur des accords qui ne l’ont pas encore été que 
pour l’application et – si nécessaire – l’adaptation et le renouvellement des 
accords en vigueur. 
– 
Les relations basées sur des accords doivent être approfondies dans les 
domaines où cela semble opportun et possible. 
– 
La Suisse contribue à la réduction des disparités économiques et sociales en 
Europe. 
L’examen et l’amélioration permanents des instruments de notre politique euro-
péenne représentent un défi important. Il est dès lors essentiel que la population soit 
impliquée de manière active dans le débat mené et qu’elle soutienne les pas concrets 
réalisés en politique européenne. Une discussion ciblée nécessite toutefois une 
approche aussi objective que possible. Par le présent rapport, le Conseil fédéral 
souhaite favoriser une discussion plus factuelle sur l’Europe. Il est conscient que le 
processus d’intégration européenne, mené en premier lieu par l’UE, joue un rôle 
déterminant en faveur de la paix et de la stabilité qui prévalent aujourd’hui sur notre 
continent. Il appartient dès lors à la Suisse, à sa manière, de contribuer à la réalisa-
tion des objectifs communs.

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05.09.2006
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