ch_vb · JAAC 54.51 · 1990-06-07 · de


JAAC 54.51
Conseil de l’Europe, rapport présenté par le Président
de la Confédération helvétique à la Conférence des
Ministres européens de la justice qui s’est tenue à
Istanbul du 5 au 7 juin 1990
Le patrimoine juridique du Conseil de l’Europe: son rôle dans le
rapprochement avec les pays de l’Europe de l’Est.
Droits de l’homme, démocratie pluraliste, prééminence du droit, oeuvre
conventionnelle du Conseil de l’Europe.
Das Rechtsvermögen des Europarates: seine Rolle bei der Annäherung
mit den osteuropäischen Staaten.
Menschenrechte, pluralistische Demokratie, Vorrang des Rechts,
Staatsvertragswerk des Europarates.
Il patrimonio giuridico del Consiglio d’Europa: il suo ruolo nel
ravvicinamento con i Paesi dell’Europa dell’Est.
Diritti dell’uomo, democrazia pluralista, preminenza del diritto,
trattati internazionali del Consiglio d’Europa.
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1. Introduction
Dans son avis du ler février 1989 sur la demande d’adhésion de la Finlande
au Conseil de l’Europe, l’Assemblée parlementaire se félicitait du fait qu’avec
l’adhésion de ce 23ème membre du Conseil de l’Europe, «la composition de ce
dernier et l’espace démocratique européen deviendront pour la première fois
identiques»[1].
Qui pouvait imaginer que 16 mois après cette déclaration, il soit désormais
possible de rêver à un espace démocratique européen regroupant une
trentaine d’Etats et surmontant du même coup le clivage politique qui divisait
l’Europe depuis 1945?
Les perspectives qui s’ouvrent à la coopération entre les Etats membres du
Conseil de l’Europe et les pays de l’Europe centrale et orientale sont, en ce
début de l’année 1990, objectivement extraordinaires.
L’objet à la fois limité et ambitieux du présent rapport sera d’esquisser
dans quelle mesure le patrimoine juridique du Conseil de l’Europe pourrait
favoriser la relève de ce défi historique.
Il ne saurait évidemment être question d’analyser l’ensemble des instruments
juridiques élaborés pendant 40 ans sous l’égide du Conseil de l’Europe[2].
Il s’agira bien davantage de tracer quelques perspectives, en mettant en
particulier l’accent sur les trois piliers qui sont à l’origine de la fondation
du Conseil de l’Europe: la démocratie pluraliste, la prééminence du droit
et le respect des droits de l’homme. C’est en effet cette triade de principes
complémentaires et indissociables qui fait l’originalité d’un patrimoine
commun auquel les Etats membres du Conseil de l’Europe se sont dit, dans le
préambule du Statut de Londres du 5 mai 1949, «inébranlablement attachés».
Les valeurs spirituelles et morales qui sont à la base du Conseil de l’Europe
reflètent une certaine conception de l’homme au sein de la société: l’individu
n’est pas au service de l’Etat, c’est l’Etat qui est au service de l’individu.
2. Méthode
Le pluralisme politique et culturel paneuropéen invite les Etats d’Europe
occidentale à faire preuve, dans cette entreprise, de modestie. Ces derniers
sont bien placés pour savoir qu’en matière de démocratie comme en matière
de droits de l’homme, il n’y a jamais d’acquis définitif. Pour chacun de
nos Etats, la démocratie, la prééminence du droit et des droits de l’homme
représentent des défis permanents, parfois difficiles à relever, mais qui
constituent le fondement de nos sociétés.
Les questions concrètes qui se posent à nous, il conviendra de les aborder
dans une relation de partenaires égaux. La mission du Conseil de l’Europe
et de ses Etats membres consistera à accompagner les pays de l’Est dans leur
propre cheminement vers la démocratie, en faisant bénéficier ceux-ci de nos
expériences et du savoir-faire du Conseil de l’Europe.
Le processus qui va débuter ne sera pas à sens unique: les Etats membres
du Conseil de l’Europe se félicitent de l’occasion que leur donnent les futurs
membres de l’Organisation de retrouver l’essence même des idéaux qui les
2

ont eux-mêmes rapprochés. C’est dire que cette quête et reconquête commune
de ce qui fait l’unité culturelle et politique de l’Europe est moins un apport
unilatéral que, en dernière analyse, une fécondation réciproque de ce qu’il y a
de meilleur et de plus fondamental dans chacune de nos sociétés européennes.
3. L’apport des droits de l’homme
Les droits de l’homme doivent imprégner tout l’ordre juridique des Etats
membres. Ils en sont la justification essentielle. Il convient donc d’y consacrer
les premiers développements du présent rapport.
Dans la perspective, riche d’espérances, de la prochaine ratification de la
CEDH par certains pays de l’Est européen, il paraît utile de rappeler ci-après
quelques-unes des «balises» les plus importantes de la jurisprudence de
la Commission et de la Cour européennes des droits de l’homme, tout en
soulignant que cette jurisprudence conserve toute son actualité pour les Etats
membres actuels du Conseil de l’Europe, car elle représente peut-être l’aspect
le plus essentiel de leur patrimoine juridique commun:
- la Commission a souligné que les Etats parties à la CEDH n’ont pas voulu
«se concéder des droits et obligations réciproques utiles à la poursuite
de leurs intérêts nationaux respectifs, mais (…) instaurer un ordre public
communautaire des libres démocraties d’Europe, afin de sauvegarder leur
patrimoine commun de traditions politiques, d’idéaux, de liberté et de
prééminence du droit (cf. Requête N° 788/50, Autriche c/Italie, Rec. 7, p. 23,
41). Les obligations souscrites par les Etats ont essentiellement un caractère
objectif«qui apparaît notamment dans le mécanisme de contrôle érigé dans la
CEDH. Ce dernier repose sur le concept d’une garantie collective, par les Etats
contractants, des droits et libertés définis dans la CEDH (loc. cit., p. 42)»[3];
- la prééminence du droit, «l’un des principes sous-jacents à la Convention, (…)
veut qu’une immixtion des autorités dans le droit d’un individu puisse subir
un contrôle efficace»[4];
- le but de la CEDH «consiste à protéger des droits non pas théoriques ou
illusoires, mais concrets et effectifs»[5];
- de surcroît, si la CEDH énonce pour l’essentiel des droits civils et politiques,
nombre d’entre eux ont des prolongements d’ordre économique ou social:
«nulle cloison étanche» ne sépare la sphère des droits économiques et sociaux des
droits civils et politiques garantis par la Convention[6];
- le caractère fondamental du droit à la vie, protégé par l’art. 2 CEDH, a
été encore renforcé par le Protocole additionnel N° 6 à la CEDH, conclu à
Strasbourg en 1983, concernant l’abolition de la peine de mort en temps de paix,
instrument qui concrétise, entre les Etats membres du Conseil de l’Europe qui
l’ont ratifié, une «tendance générale en faveur de l’abolition de la peine de
mort»[7];
- la CEDH «prohibe en termes absolus la torture et les peines ou traitements
inhumains ou dégradants, quels que soient les agissements de la victime.
L’art. 3 ne prévoit pas de restrictions, en quoi il contraste avec la majorité des
3

clauses normatives de la CEDH et des Protocoles Nos 1 et 4, et d’après l’art. 15
§ 2, il ne souffre nulle dérogation, même en cas de danger public menaçant la vie
de la nation»[8];
- l’art. 5 CEDH, qui garantit le droit à la liberté et à la sûreté, «veut assurer que
nul ne soit arbitrairement dépouillé de sa liberté»[9]; cette disposition détaillée,
qui énumère les six cas légaux de privation de liberté admis par la CEDH, est
d’interprétation stricte. La Cour a souligné que l’art. 5 § 1 dresse une «liste
limitative d’exceptions appelant une interprétation étroite»[10];
- pour la Cour, l’art. 5 CEDH «consacre un droit fondamental de l’homme, la
protection de l’individu contre les attaques arbitraires de l’État à sa liberté
(…). Le contrôle judiciaire de pareille ingérence de l’exécutif constitue un
élément essentiel de la garantie de l’art. 5 § 3, conçu pour réduire au minimum
le risque d’arbitraire. Il va de pair avec la prééminence du droit, l’un des
 d’une , auquel »[11];
- à propos de l’art. 6 CEDH, qui consacre le droit à un procès équitable, la Cour a
souligné dans de nombreux arrêts «la place éminente que le droit à un procès
équitable occupe dans une société démocratique au sens de la convention»[12];
- à propos de la protection de la vie privée, inscrite à l’art. 8 CEDH, la Cour
a souligné les limites strictes auxquelles sont assujetties les mesures de
surveillance secrètes des personnes soumises à la juridiction des Etats
contractants. Elle a notamment affirmé: «caractéristique de l’Etat policier,
le pouvoir de surveiller en secret les citoyens n’est tolérable d’après la
Convention que dans la mesure strictement nécessaire à la sauvegarde des
institutions démocratiques»[13];
- la Cour estime qu’il est «en principe souhaitable que le contrôle soit confiée à
un juge en un domaine où les abus sont potentiellement si aisés dans les cas
individuels et pourraient entraîner des conséquences préjudiciables pour la
société démocratique tout entière»[14];
- dans le contexte de la liberté d’expression, reconnue par l’art. 10 CEDH, la
Cour a souligné que «la liberté d’expression constitue l’un des fondements
essentiels (d’une société démocratique), l’une des conditions primordiales de
son progrès et de l’épanouissement de chacun. (…) elle vaut non seulement
pour les ou accueillies avec faveur ou considérées
comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent,
choquent ou inquiètent l’Etat ou une fraction quelconque de la population.
Ainsi le veulent le pluralisme, la tolérance et l’esprit d’ouverture sans lesquels il
n’est pas de »[15];
- dans ce même contexte, la Cour a mis en évidence que «la liberté de la presse
fournit à l’opinion publique l’un des meilleurs moyens de connaître et de juger
les idées et attitudes des dirigeants. Plus généralement, le libre jeu des débats
politiques se trouve au cœur même de la notion de la société démocratique,
qui domine la Convention tout entière»[16];
- à propos de la liberté de réunion et d’association, reconnue par l’art. 11 CEDH,
la Commission a souligné que le droit de réunion pacifique consacré par cette
disposition «est un droit fondamental dans une société démocratique et, à
l’instar du droit à la liberté d’expression, l’un des fondements de pareille
société»[17];
4

- selon la Cour, «pluralisme, tolérance et esprit d’ouverture caractérisent
une (…). Bien qu’il faille parfois subordonner les
intérêts d’individus à ceux d’un groupe, la démocratie ne se ramène pas
à la suprématie constante de l’opinion d’une majorité; elle commande un
équilibre qui assure aux minorités un juste traitement et qui évite tout abus
d’une position dominante»[18];
- rappelons aussi l’importance fondamentale de l’art. 15 CEDH, qui, même en
cas de guerre ou de danger public menaçant la vie de la nation, n’autorise
aucune dérogation des parties contractantes à la CEDH portant sur l’art. 2
(droit à la vie) «sauf pour le cas de décès résultant d’actes licites de guerre»;
sur l’art. 3 (interdiction de la torture et des traitements inhumains et
dégradants); sur l’art. 4 (interdiction du travail forcé et obligatoire); et sur
l’art. 7 (principe de la légalité des peines et de la non-rétroactivité du droit
pénal).
Mais l’affirmation des principes ne suffit pas. Toutes ces garanties seraient
illusoires si elles n’étaient pas mises en oeuvre par un mécanisme de contrôle
efficace au niveau européen. C’est le lieu de rappeler l’importance et l’originalité
du mécanisme international de contrôle institué par la CEDH, avec ses deux
éléments-clé que sont la reconnaissance du droit de requête individuel devant la
Commission (art. 25 CEDH) et la reconnaissance de la juridiction obligatoire de
la Cour (art. 46 CEDH). Le fait qu’actuellement, tous les Etats parties à la CEDH
ont reconnu ces deux instruments autorise à voir en ces derniers des éléments
constitutifs d’un ordre public européen en matière de droits de l’homme et, à
ce titre, des éléments centraux du patrimoine juridique du Conseil de l’Europe.
Ce patrimoine n’est d’ailleurs pas un patrimoine statique: comme la Cour
l’a relevé, la CEDH est un «instrument vivant à interpréter à la lumière des
conditions de vie actuelles»[19].
4. L’apport de la démocratie pluraliste
Le terme de démocratie est hélas souvent galvaudé. C’est sans doute la raison
pour laquelle le Statut du Conseil de l’Europe précise, en son préambule, que
les principes de liberté individuelle, de liberté politique et de prééminence du
droit fondent «toute démocratie véritable».
Dans sa Résolution 800 (1983) relative aux principes de la démocratie,
l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a noté que «la notion
de démocratie, qui dérive de la croyance à la dignité inaliénable et à la
valeur égale de tous les êtres humains, signifie que le citoyen doit se voir
reconnaître la possibilité d’influer, par une participation volontaire, sur
la vie sociale et professionnelle aussi bien que politique, dans un esprit de
solidarité, et que le principe démocratique a également des conséquences
pour les relations internationales»[20]. Ce texte très substantiel rappelle que
sous l’angle de la vie politique et institutionnelle, la notion de démocratie
exige des élections pluralistes en tant que «noyau irremplaçable de la vie
politique démocratique» et précise que ces élections libres doivent avoir
lieu «au vote secret et au suffrage universel, à des intervalles raisonnables,
pour la constitution de parlements jouissant d’un haut degré de souveraineté
et composés de représentants de partis politiques libres de s’organiser et de
s’exprimer»[21].
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Dans la perspective du présent rapport, on soulignera que la Résolution
précitée 800 (1983) de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe
s’efforce de dégager ce qu’elle appelle les «normes juridiques de la démocratie».
Ces normes juridiques sont les suivantes[22]:
- la démocratie est le gouvernement du peuple par le peuple;
- la prééminence du droit et la séparation des pouvoirs en sont des principes
essentiels;
- dans un régime démocratique, la règle de droit régit le fonctionnement du
gouvernement et de l’administration;
- elle confère aux juges le pouvoir de contrôler si l’administration s’est soumise
à cette règle;
- il appartient au régime démocratique d’établir un juste équilibre entre
l’efficacité de l’action du gouvernement ainsi que de l’administration et la
sauvegarde des droits et libertés des citoyens;
- un régime démocratique doit être capable de maintenir un équilibre entre
les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la
sauvegarde des droits fondamentaux de chaque individu, tels qu’ils ont trouvé
leur expression dans la CEDH;
- cela implique le respect des droits de la minorité par la majorité;
- tout en sauvegardant les droits civils et politiques, le régime démocratique
doit s’attacher à assurer aux citoyens le plein exercice des droits économiques,
sociaux et culturels fondamentaux;
- il doit également faire preuve d’esprit d’ouverture en faveur de nouvelles
dispositions plus protectrices des droits de l’homme;
- face à des situations de crise ou un état d’exception, il doit employer tous
les moyens relevant du droit commun avant de recourir à des mesures
dérogatoires;
- s’il doit se résoudre à cette extrémité, cela ne doit être que dans la stricte
mesure où la situation l’exige;
- en aucun cas, le régime démocratique ne doit porter atteinte au noyau dur
des droits de l’homme (voir l’art. 15 CEDH précité).
De nombreux instruments juridiques élaborés sous l’égide du Conseil de l’Europe
ne sont, en dernière analyse, que la concrétisation spécifique des éléments
juridiques de la démocratie qui viennent d’être rappelés. Dans ce contexte,
on relèvera l’intérêt central que représente l’art. 3 du Protocole additionnel
à la CEDH, relatif aux élections libres au scrutin secret, ainsi que le projet
de Charte des langues régionales et minoritaires dans le cadre du Conseil de
l’Europe.
6

Si l’affirmation de ces principes est relativement aisée, leur mise en oeuvre
effective, dans des régimes «véritablement démocratiques», représente un défi
sans cesse renouvelé, y compris pour ceux des Etats qui ont, au moment de
leur entrée au sein du Conseil de l’Europe, rempli les conditions d’adhésion à
l’Organisation.
5. L’apport de la prééminence du droit
Dans un rapport adopté en 1984, la Commission européenne des droits de
l’homme a souligné «l’importance cardinale attachée à la sauvegarde de la
prééminence du droit»[23].
D’une jurisprudence jusqu’ici encore pointilliste, on peut estimer que ce
concept fondamental recouvre, dans le droit interne de chacun de nos Etats
européens, une série d’exigences fondamentales:
- le principe de la légalité, qui domine les art. 8, 9, 10 et 11 CEDH, en exigeant
que les ingérences de l’Etat dans les droits fondamentaux soient «prévues par
la loi»;
- le droit à une bonne administration de la justice, dont la Cour a dit un
jour qu’elle «sert les intérêts de la collectivité tout entière» et «exige la
collaboration d’un public éclairé»[24];
- la garantie d’un procès équitable;
- l’accès à un tribunal, car «la prééminence du droit ne se conçoit pas sans la
possibilité d’accéder aux tribunaux»[25];
- le droit à la publicité du procès, qui «protège les justiciables contre une justice
secrète échappant au contrôle du public» et qui contribue ainsi «à préserver la
confiance [de toute société démocratique] dans les cours et tribunaux»[26];
- le principe de l’impartialité du juge, qui est lui aussi essentiel[27];
- et enfin le principe de la proportionnalité, qui est sans doute lui aussi inhérent
à tout Etat de droit et qui se reflète dans l’expression «mesure(s) nécessaire(s)
dans une société démocratique» contenue aux § 2 des art. 8 à 11 CEDH.
Toute une série d’instruments juridiques du Conseil de l’Europe ont concrétisé
le principe de la prééminence du droit que l’on vient d’évoquer. C’est le lieu de
rendre ici hommage aux travaux extrêmement riches du Comité directeur
de coopération juridique (CDCJ) et du Comité européen pour les problèmes
criminels (CDPC) du Conseil de l’Europe[28]. Ces deux comités directeurs ont
élaboré des résolutions et recommandations adressées aux Etats membres du
Conseil de l’Europe portant notamment:
- sur la protection de l’individu au regard des actes de l’administration[29];
- sur l’assistance judiciaire et la consultation juridique[30];
- sur l’exercice des pouvoirs discrétionnaires de l’administration[31];
- sur les moyens de faciliter l’accès à la justice[32];
- sur l’accès à l’information détenue par les autorités publiques[33];
7

- sur les principes de procédure civile propres à améliorer le fonctionnement
de la justice[34];
- sur certaines mesures visant à prévenir et à réduire la surcharge de travail
des tribunaux[35];
- sur la protection juridictionnelle provisoire en matière administrative[36];
- sur l’harmonisation des procédures nationales en matière civile[37];
- sur les critères à suivre dans la procédure de jugement en l’absence du
prévenu[38];
- sur certaines mesures pénales de substitution aux peines privatives de
liberté[39];
- sur la position de la victime dans le cadre du droit pénal et de la procédure
pénale[40];
- sur la simplification de la justice pénale[41];
- sur l’organisation de la prévention de la criminalité[42].
La notion de prééminence du droit n’a cependant pas seulement une acception
étatique. Il n’est en effet plus concevable, aujourd’hui, d’imaginer l’ordre
juridique interne détaché de son contexte international, européen ou
universel. Dans ce contexte, il convient de souligner l’importance cruciale
que revêt désormais la présence, au sein des ordres juridiques nationaux,
de ce qu’on a justement appelé les «structures d’accueil» nationales du droit
international. On observe en effet, dans les Etats, des conceptions extrêmement
contrastées des dispositions constitutionnelles qui régissent, chez chacun
d’eux, les rapports entre le droit international et le droit interne.
Comme l’a à juste titre relevé l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe
dans sa Recommandation 1112 (1989) relative à la coopération Est-Ouest à la
fin du 20ème siècle (politique générale du Conseil de l’Europe), l’acceptation de
la prééminence du droit international sur le droit interne est l’un des éléments
cardinaux qui président à l’instauration de véritables Etats de droit.
Mais la reconnaissance inconditionnelle de la primauté du droit international
sur le droit interne - antérieur ou postérieur - ne suffit pas. Aujourd’hui, les
traités internationaux ne régissent plus seulement les rapports juridiques entre
Etats. Le plus souvent, ils visent à s’appliquer directement dans les rapports
juridiques des individus qui relèvent de la juridiction de ces Etats. Or le moyen
par excellence de faire pénétrer le droit international dans la sphère juridique
des justiciables est de reconnaître aux règles internationales qui s’y prêtent un
effet direct, c’est-à-dire le droit pour l’individu de s’en prévaloir devant le juge
interne, le cas échéant en écartant la règle interne contraire.
En Europe, l’impact sans précédent du droit des Communautés européennes
tient incontestablement aux trois piliers sur lesquels il est fondé: la
reconnaissance de la primauté du droit communautaire sur le droit interne
contraire; la reconnaissance de l’effet direct de ce droit; et enfin l’intégration
de ce droit communautaire dans les ordres juridiques nationaux. Au sein des
Etats membres du Conseil de l’Europe, les situations sont encore très diverses
en ce qui concerne les rapports entre le droit européen élaboré sous l’égide
de l’Organisation et le droit interne, ce qui se traduit par l’impact à certains
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égards très différent qu’ont, dans les ordres juridiques nationaux respectifs,
des instruments tels que la CEDH. La Cour européenne des droits de l’homme a
fait allusion à la situation de départ plus favorable dans laquelle se trouvent
les Etats qui ont incorporé le droit international dans le droit interne[43]. On
note à cet égard que se manifeste aujourd’hui une tendance réjouis-sante à
l’incorporation de la CEDH dans le droit interne des Etats dualistes.
Le patrimoine juridique du Conseil de l’Europe comprend d’ailleurs toute
une série d’instruments - conventions, recommandations, résolutions - qui
expriment l’importance de l’apport du droit international au patrimoine
juridique du Conseil de l’Europe. On citera, parmi les instruments
conventionnels:
- la Convention européenne pour le règlement pacifique des différends de
1957[44];
- la Convention européenne sur l’immunité des Etats et son Protocole
additionnel, de 1972[45];
- la Convention européenne sur la reconnaissance de la personnalité juridique
des organisations internationales non-gouvernementales de 1986[46].
Un survol même sommaire du droit du Conseil de l’Europe ne saurait se
limiter aux instruments - aussi importants fussent-ils - cités ci-dessus. On sait
que le but du Conseil de l’Europe, qui consiste, aux termes de l’art. 1er, let. b
du Statut de Londres de 1949, à examiner des «questions d’intérêt commun»
dans les domaines «économique, social, culturel, scientifique, juridique et
administratif», ainsi qu’à garantir «la sauvegarde et le développement des
droits de l’homme et des libertés fondamentales», couvre pratiquement tout
le spectre des activités étatiques. Même s’il ne saurait être question, dans le
présent rapport, d’en faire un tableau complet, il serait aussi injuste de se
limiter aux instruments élaborés sous l’égide des trois principaux comités
directeurs impliqués dans les questions juridiques (CDCJ, Comité européen de
coopération juridique; CDPC, Comité européen pour les problèmes criminels;
et CDDH, Comité directeur pour les droits de l’homme).
On mentionnera par conséquent encore, dans un but illustratif, quelques
domaines importants dans lesquels le Conseil de l’Europe - sous l’égide des
comités directeurs intéressés - a élaboré des instruments particulièrement
importants. On s’efforcera aussi, dans le chapitre qui suit, de mentionner ces
instruments en ayant à l’esprit le fait que certains d’entre eux pourraient,
plus aisément que d’autres, être ratifiés à brève échéance par les pays de
l’Est européen qui souhaitent se rapprocher du Conseil de l’Europe. Le fait
que plusieurs de ces Etats aient déjà ratifié ou envisagent de ratifier certains
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instruments avant même leur entrée dans l’Organisation est sans doute un
signe que ces jalons juridiques sont des étapes importantes vers l’intégration
de ces Etats dans la famille européenne[47].
6. Quelques jalons pour un rapprochement pragmatique par les
pays de l’Est de l’œuvre conventionnelle du Conseil de l’Europe
Ces derniers mois, plusieurs jalons importants ont été posés dans la
coopération entre certains pays de l’Europe de l’Est et le Conseil de l’Europe.
Le statut d’invité spécial a été accordé le 11 mai 1989 par l’Assemblée
parlementaire du Conseil de l’Europe à la Yougoslavie, à la Hongrie, à la
Pologne et à l’URSS. Il sera très prochainement accordé à la Tchécoslovaquie.
L’octroi de ce statut a récemment été demandé par la Bulgarie et la République
démocratique allemande. Le 16 novembre 1989, la Hongrie demandait
officiellement son adhésion à l’Organisation. A la même date, elle adhérait,
avec la Pologne, à la Convention culturelle européenne, d’ailleurs déjà ratifiée
par la Yougoslavie. La Pologne a également demandé, le 30 janvier 1990,
son adhésion à l’Organisation, de même que la Yougoslavie le 7 février 1990.
D’autres demandes d’adhésion seront sans doute déposées ces prochains mois.
Dans cette période charnière, il convient de rappeler l’existence d’instruments
particulièrement importants du Conseil de l’Europe, dont certains présentent
l’avantage de permettre une ratification avant même ce qui reste et doit
demeurer l’étape décisive: l’adhésion formelle au Conseil de l’Europe,
qui implique d’ailleurs sinon juridiquement, du moins politiquement, la
ratification de la CEDH, fleuron des instruments élaborés sous l’égide de
l’Organisation[48].
En procédant, de façon très générale, à partir de ce qui est politiquement
le moins sensible vers ce qui pourrait l’être davantage, on peut évoquer en
particulier les domaines d’activité suivants:
A. Identité culturelle européenne
- la Convention culturelle européenne de 1954, déjà ratifiée par la Yougoslavie,
la Hongrie et la Pologne aux côtés des 23 Etats membres de l’Organisation[49];
- la Convention européenne d’établissement de 1955[50];
- l’Accord européen sur le régime de la circulation des personnes entre les pays
membres du Conseil de l’Europe de 1957[51].
B. L’Europe de la jeunesse
- la Convention européenne sur la reconnaissance académique des
qualifications universitaires de 1959[52];
- l’Accord européen sur la circulation des jeunes sous couvert du passeport
collectif entre les Etats membres du Conseil de l’Europe de 1961[53];
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- la Convention européenne sur l’équivalence des périodes d’études
universitaires de 1956[54];
- la Convention européenne relative à l’équivalence des diplômes donnant
accès aux établissements universitaires de 1953[55];
- le Protocole additionnel à la Convention européenne relative à l’équivalence
des diplômes donnant accès aux établissements universitaires de 1964[56];
- l’Accord européen sur le maintien du paiement des bourses aux étudiants
poursuivant leurs études à l’étranger de 1969[57].
C. Sport
- la Convention européenne sur la violence et les débordements de spectateurs
lors de manifestations sportives et notamment de matches de football de
1985[58];
- la Convention contre le dopage de 1989[59].
D. Une dimension européenne de la santé
- la Convention relative à l’élaboration d’une pharmacopée européenne de
1964[60].
E. L’environnement bâti et naturel
- la Convention pour la protection du patrimoine archéologique de 1969[61];
- la Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel
de l’Europe de 1979[62];
- la Convention pour la sauvegarde du patrimoine architectural de l’Europe de
1985[63].
F. Droit privé (notamment statut et protection des enfants)
- la Convention européenne en matière d’adoption des enfants de 1967[64];
- la Convention européenne sur le statut juridique des enfants nés hors
mariage de 1975[65];
11

- la Convention européenne sur la reconnaissance et l’exécution des décisions
en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants de
1980[66].
G. Les médias dans une société démocratique
- la Convention européenne sur la télévision transfrontière de 1989[67].
H. Entraide judiciaire civile, administrative et pénale
- de très nombreux instruments, qu’il n’est pas possible d’énumérer en détail
ici[68]. Ils portent notamment sur l’extradition, la répression des infractions
routières, la valeur internationale des jugements répressifs, le rapatriement
des mineurs, l’imprescriptibilité des crimes contre l’humanité et des crimes de
guerre, la répression du terrorisme, la transmission des demandes d’assistance
judiciaire, l’information sur le droit étranger, la notification à l’étranger des
documents en matière administrative, l’obtention à l’étranger d’informations
et de preuves en matière administrative, le transfèrement des personnes
condamnées, l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale, les
opérations financières des «initiés».
I. Droits sociaux
- la Charte sociale européenne de 1961[69];
- le Protocole additionnel à la Charte sociale européenne de 1988[70].
J. Droits fondamentaux
- la CEDH et ses protocoles additionnels Nos 1, 4, 6 et 7[71];
- la Convention pour la protection des personnes à l’égard du traitement
automatisé des données à caractère personnel de 1981[72];
- la Convention européenne relative au dédommagement des victimes
d’infractions violentes de 1983[73];
- la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou
traitements inhumains ou dégradants de 1987[74];
12

- sous cette rubrique, il sied de noter - même s’il ne s’agit pas d’un instrument
conventionnel - la Recommandation N° R (87) 8 du Comité des ministres
relative à l’objection de conscience au service militaire obligatoire.
7. Conclusions, observations finales
Les développements qui précèdent montrent que le patrimoine juridique du
Conseil de l’Europe - son «acquis juridique» en quelque sorte - représente
déjà, dans sa diversité et sa richesse, un potentiel considérable dans le
rapprochement en cours avec les pays de l’Est européen.
Le présent rapport est évidemment lacunaire. En même temps, il a été
conçu dans une perspective suffisamment large pour inciter à la réflexion
et, surtout, susciter un dialogue direct entre les participants à la Conférence
ministérielle d’Istanbul. La délégation suisse se féliciterait, à cet égard, que
d’autres délégations viennent apporter à ce rapport les compléments qu’il ne
manquera pas de susciter.
En guise de conclusion, la délégation suisse voudrait faire trois observations:
a. La première, c’est qu’il n’y a pas de recette-miracle quant aux modalités
de la reprise par un Etat du patrimoine juridique du Conseil de l’Europe.
Sans doute y a-t-il, pour chaque Etat concerné, l’étape cruciale de l’adhésion
elle-même. Mais il appartient en définitive à chaque Etat de poser les jalons
qui lui sembleront les plus appropriés pour permettre ce rapprochement
d’un patrimoine juridique à la fois si divers et multiface qu’il laisse place, par
nature, à des approches personnalisées. Ne s’agit-il pas là d’un aspect reconnu
du pluralisme qui est à la base de l’Organisation?
b. Deuxième remarque: dans ce rapprochement des pays de l’Est du Conseil
de l’Europe, il convient d’esquisser une approche d’ensemble en vue d’éviter la
naissance de rivalités stériles, non seulement entre organisations européennes,
mais entre les Etats candidats eux-mêmes. A cet égard, l’appel solennel
lancé, le 25 janvier 1990, devant le Parlement polonais, par le président
tchécoslovaque Vaclav Havel prend toute sa résonance. Il déclarait:
«Nous ne devons pas nous livrer à une compétition pour savoir qui va prendre
le meilleur sur l’autre, qui sera le premier à obtenir un siège dans un organisme
européen. Nous devons faire exactement le contraire: nous aider les uns les
autres dans l’esprit de solidarité avec lequel, dans les pires moments, vous avez
protesté contre la répression dont nous faisions l’objet, et nous contre celle dont
vous faisiez l’objet».
Il ajoutait encore:
«L’Europe de l’Ouest est beaucoup plus avancée que nous dans le domaine
du processus d’intégration, et si nous devions retourner à l’Europe
individuellement, cela prendrait certainement beaucoup plus de temps et
serait beaucoup plus compliqué que si nous agissions ensemble».
c. Ces deux premières observations débouchent tout naturellement sur une
troisième remarque conclusive: le présent rapport, censé indiquer quel
pourrait être l’apport juridique du Conseil de l’Europe dans le rapprochement
en cours avec les pays de l’Est, exprime, en filigrane, l’idée que dans ce
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nouveau défi pour l’Organisation, le rapprochement en cours ne profite pas
seulement aux pays de l’Est eux-mêmes. Par ricochet, en raison de l’apport
culturel des pays de l’Est aux Etats membres actuels de l’Organisation, le
rapprochement en cours représentera pour tous nos Etats européens, sans
exception, une reconquête progressive d’une identité européenne commune.
8. Propositions d’actions futures en commun
La délégation suisse estime que la Conférence des ministres européens de la
justice d’Istanbul devrait identifier quelques propositions concrètes d’actions
futures propres à favoriser le rapprochement en cours entre le Conseil de
l’Europe et les pays de l’Est. Elle propose notamment quatre actions:
1. Pour sceller le rapprochement en cours et lui donner une perspective
politique, le Comité des ministres du Conseil de l’Europe pourrait, lors d’une
prochaine session ministérielle (à laquelle pourraient se joindre à titre
d’observateurs, pour les besoins de l’exercice, les ministres des affaires
étrangères des pays concernés), adopter une Déclaration qui réaffirmerait
solennellement les relations entre les droits de l’homme, la prééminence du
droit et la démocratie dans le contexte actuel de l’intégration européenne[75].
Une source d’inspiration privilégiée pourrait consister à cet égard dans la
Résolution 800 (83) de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe
relative aux principes de la démocratie, ainsi que les actes du Colloque
«Démocratie et droits de l’homme» organisé par le gouvernement hellénique
et le Secrétariat général du Conseil de l’Europe à Thessalonique du 24 au
26 septembre 1987[76].
2. Une deuxième mesure, plus opérationnelle, consisterait à créer, dans
l’orbite de chacun des trois principaux comités directeurs du Conseil de
l’Europe compétents en matière juridique (CDCJ, CDPC, CDDH), des Comités
restreints d’experts sur les rapprochements avec l’Est européen, qui pourraient
notamment être chargés, dans ces trois domaines - coopération juridique,
problèmes criminels, droits de l’homme[77] - de faire un inventaire des besoins
prioritaires en vue de faciliter et de coordonner, dans la mesure ressentie
comme nécessaire par les Etats intéressés, le rapprochement de ces pays avec
le Conseil de l’Europe[78].
3. Afin de rendre pratiquement possible cette nouvelle coopération, des
mesures budgétaires devraient être prises en vue d’intensifier la coopération
avec l’Europe de l’Est en fonction des besoins et des priorités définies en
commun. En plus des frais usuels liés à la convocation des comités d’experts,
des dotations budgétaires spécifiques devraient être affectées à la prise en
charge, par le Conseil de l’Europe, des frais de déplacement et de séjour à
Strasbourg de spécialistes venant des pays de l’Est européen[79]. Il y aurait
lieu, de plus, d’envisager l’opportunité de créer un véritable Fonds d’action
et d’assistance du Conseil de l’Europe, qui, sur demande des pays intéressés,
financerait l’envoi de spécialistes nationaux ou du Conseil de l’Europe pour
remplir des missions spécifiques dans les pays de l’Est (projets législatifs,
organisation judiciaire, révisions constitutionnelles, etc.).
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4. Le Conseil de l’Europe devrait enfin développer toute coopération utile avec
la Commission pour le développement de la démocratie par le droit, récemment
constituée à Venise en janvier 1990 sous les auspices du Conseil de l’Europe.
De l’avis de la délégation suisse, les éléments d’action concrets énumérés
ci-dessus pourraient être repris dans la résolution que la Conférence des
ministres européens de la justice adoptera en juin 1990 à Istanbul. La
Conférence pourrait, selon l’usage, inviter le Comité des ministres du Conseil
de l’Europe à la mettre en oeuvre.
[1] Avis N° 144 (1989), publié dans «Actes adoptés» par l’Assemblée
parlementaire du Conseil de l’Europe, 1989, § 5 de l’avis.
[2] Plus de 130 conventions et accords et des centaines de résolutions et
recommandations.
[19] Arrêt de la Cour dans l’affaire Tyrer, du 25 avril 1978, Série A 26, § 31,
p. 15.
[20] Résolution 800 (1983), adoptée le 1er juillet 1983, «Actes adoptés», 1983,
§ 4.
[21] Recommandation 1112 (1989) de l’Assemblée parlementaire du Conseil de
l’Europe relative à la coopération Est-Ouest à la fin du 20ème siècle (Politique
générale du Conseil de l’Europe), du 25 septembre 1989, § 28 (qui rappelle
certains éléments de la Résolution précitée 800 [1983]).
[22] Résolution 800 (1983), § 6, Section D.
[23] Avis de la Commission du 11 mai 1984 adopté dans l’affaire Glasenapp,
publié en annexe de l’arrêt rendu par la Cour dans cette affaire, Série A 104,
§ 110, p. 49.
[28] Cet hommage s’adresse également aux travaux de qualité accomplis sous
l’égide du Comité ad hoc d’experts sur la bioéthique (CAHBI).
[43] Arrêt rendu dans l’affaire Irlande c/Royaume-Uni, du 18 janvier 1978, Série
A 25, § 239, p. 91.
[47] Voir en particulier la ratification par la Hongrie des instruments
suivants: - Convention culturelle européenne (STE 18, RS 0.440.1), adhésion le
16 novembre 1989; - Convention européenne dans le domaine de l’information
sur le droit étranger (STE 62, RS 0.434.2), adhésion le 16 novembre 1989;
- Protocole additionnel à la Convention européenne dans le domaine
de l’information sur le droit étranger (STE 97, RS 0.351.21), adhésion le
16 novembre 1989; - Convention relative à la conservation de la vie sauvage
et du milieu naturel de l’Europe (STE 104, RS 0.455), adhésion le 16 novembre
1989; et par la Pologne des instruments suivants: - Convention culturelle
européenne (STE 18, RS 0.440.1), adhésion le 16 novembre 1989; - Convention
européenne sur la télévision transfrontière (STE 132, RS 0.784.405, RO 1989
1877), signature le 16 novembre 1989; - Convention contre le dopage (STE 135),
signature le 16 novembre 1989.
[48] A cet égard, on peut émettre certains doutes sur l’opportunité de la
proposition de recommandation de quelques membres de l’Assemblée
parlementaire (Doc. 6046) d’ouvrir la CEDH à la ratification d’Etats non
membres du Conseil de l’Europe (voir l’exposé du Président de la Commission
des pays européens non membres devant la Commission des questions
juridiques de l’Assemblée parlementaire, document AS/Jur [41] 13 du
25 octobre 1989).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 54.51 - Conseil de l'Europe, rapport présenté par le Président de la Confédération
helvétique à la Conférence des Ministres européens de la justice qui s'est tenue à Istanbul
du 5 au 7 juin 1990
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1990
Année
Anno
Band
54
Volume
Volume
Seite
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Ref. No
150 001 256
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.