ch_vb · 98.056 · 1998-12-01 · de


#ST# 98.056
Message
relatif à une modification de la loi fédérale
concernant l'utilisation de l'impôt sur les huiles minérales
à affectation obligatoire
du 9 septembre 1998
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons par le présent message un projet de modification de la loi fé-
dérale concernant l'utilisation de l'impôt sur les carburants à affectation obligatoire,
en vous proposant de l'approuver.
Nous vous demandons également de classer les interventions parlementaires sui-
vantes:
1996 
P 
96.3258 
Entretien et maintien en état des routes nationales
(E 19. 9. 96, CCT-CE)
1997 
P 
97.3042 
Routes nationales. Modification de la loi fédérale concer-
nant l'utilisation de l'impôt sur les huiles minérales à af-
fectation obligatoire (N 20. 6. 97, Hasler Ernst)
1997 
P 
97.3213 
Entretien des routes nationales. Participation financière de
la Confédération (N 10. 10. 97, Fischer-Seengen)
1997 
M 
97.3230 
Assurer à long terme le financement de l'entretien des
routes nationales (E 25. 9. 97; N 20. 1. 98, CCT-CE,
96.317)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
9 septembre 1998 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Cotti
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1998-464 
4689

Condensé
Toute construction doit être entretenue régulièrement et avec compétence; les roules
nationales n 'échappent pas à la règle.
Chacun admet qu 'il faut maintenir de manière suffisante la qualité et la valeur des
routes nationales, étant donné les énormes moyens financiers investis. Le vieillisse-
ment du réseau, son agrandissement (nouveaux tronçons) et la présence toujours
plus marquée d'éléments nécessitant un entretien intensif (tunnels, installations
électro-mécaniques, ponts) sont autant de facteurs qui impliqueront, ces prochaines
années, des moyens accrus pour un entretien adéquat.
Les routes nationales sont l'œuvre commune de la Confédération et des cantons. La
prise en charge de leurs frais d'entretien fait l'objet de discussions depuis une quin-
zaine d'années. Auparavant, elle incombait aux cantons. Mais, en 1985, la loi fédé-
rale sur l'utilisation du produit des droits d'entrée sur les carburants a inclus
l'entretien dans les tâches communes. Puis, dans le cadre des mesures d'assai-
nissement de 1994, la Confédération a réduit en moyenne de 20 pour cent sa parti-
cipation aux frais de gros entretien. Comme la santé des finances cantonales ne
s'améliorait pas, des travaux d'entretien parfois urgents n'ont pu être exécutés, ce
qui risque de mettre en péril à long terme la qualité des infrastructures.
Cela étant, plusieurs parlementaires ont déposé des interventions dans le souci
d'assurer à long terme le maintien de la qualité du réseau. La question est égale-
ment traitée depuis un certain temps à la faveur du projet de «Nouvelle péréquation
financière entre la Confédération et les cantons». Elle est en passe d'être réglée: en
effet, 
la Confédération devrait assurer l'entière responsabilité de l'entretien des
routes nationales, alors que l'exécution serait confiée à des sociétés d'exploitation
privées. Ce changement pourra intervenir au plus tôt en 2004.
Qu'entreprendre d'ici là pour éviter une baisse de qualité? Le 30 avril 1997, à titre
de mesure immédiate, les Chambres fédérales ont promulgué dans le cadre du pro-
gramme d'investissement un arrêté augmentant temporairement les taux de partici-
pation aux frais d'entretien, suspendant ainsi pour 1998 et 1999 ceux qui avaient été
fixés dans le cadre des mesures d'assainissement de 1994.
Mais que se passera-t-il entre le Ier janvier 2000 et la mise en place du système pré-
vu dès 2004? Une motion déposée par la Commission des transports du Conseil des
Etats le 30 avril 1997 charge le Conseil fédéral de «présenter aux Chambres fédé-
rales un projet de loi ou d'arrêté visant à assurer le maintien de la qualité du réseau
des routes nationales dans la même proportion que le nouvel arrêté fédéral du
30 avril 1997 sur l'augmentation temporaire des taux de participation aux frais
d'entretien des routes nationales et après le 3l décembre 1999, date à laquelle ledit
arrêté cesse d'être en vigueur. La durée de validité de cette loi ou de cet arrêté doit
être fixée de telle sorte qu 'il soit possible de passer sans transition à la future ré-
glementation issue du projet de nouvelle péréquation financière entre Confédération
et cantons ou à toute autre réglementation concernant le maintien de la qualité du
réseau des routes nationales». Par le présent message relatif à une modification de
la loi fédérale concernant l'utilisation de l'impôt sur les huiles minérales à affecta-
tion obligatoire, le Conseil fédéral remplit son mandat.
4690

Message
I 
Partie générale
II 
Evolution législative
III 
Situation initiale
Le 1er janvier 1998, on comptait 1613 km de routes nationales en service, ce qui re-
présente un investissement de quelque 42,5 milliards de francs, dont 36,5 milliards
versés par la Confédération et 6 milliards par les cantons. En 2013, date probable de
son achèvement, ce réseau comptera 1856 km et aura vraisemblablement coûté
65 milliards de francs. Comme toute construction, il doit être entretenu régulière-
ment et avec compétence, de manière à éviter une perte de qualité et de valeur.
Compte tenu des moyens gigantesques mis en œuvre, maintenir la valeur de cet ou-
vrage est une évidence.
Si chacun s'accorde sur ce principe, la réalisation en revanche est ardue tant du point
de vue technique que de celui de la prise en charge des frais, étant donné que les
montants en jeu sont importants et augmentent rapidement. En outre, la mauvaise
santé des finances publiques et les énormes moyens exigés par des besoins
d'assainissement généralement incontestés ont créé une situation telle que les
Chambres fédérales, qui planchent sur le sujet depuis 1985, ont dû se saisir du dos-
sier «entretien des routes nationales» pour la quatrième fois.
112 
Réglementation en vigueur jusqu'en 1994
D'emblée, la construction des routes nationales a été conçue comme une œuvre
commune à la Confédération et aux cantons. En revanche, dans une première phase,
l'entretien a été largement confié aux cantons, propriétaires des ouvrages. La modifi-
cation constitutionnelle du 27 février 1983 (art. 36bis, 4e al. est.) a permis de créer les
bases transformant également l'entretien et l'exploitation des routes nationales en
une œuvre commune de la Confédération et des cantons. Compte tenu de cette base
juridique, la loi sur l'utilisation du produit des droits d'entrée sur les carburants (RS
725.7/6.2) a été édictée le 22 mars 1985. En vertu de son article 10, 2e alinéa, lettre
a, la Confédération prend à sa charge pour les frais du gros entretien et du renouvel-
lement la même part que pour les frais de construction (75 à 97%); la lettre b et le
4e alinéa stipulent quant à eux que les frais d'entretien courant, et ceux de sur-
veillance et de régulation du trafic sont aussi imputables, certes dans une moindre
mesure, à raison de 40 à 95 pour cent.
Selon l'article 10, 3e alinéa, de cette même loi, le taux de participation est fixé en te-
nant compte des charges imposées aux cantons, de leur capacité financière et de
l'intérêt que ces routes présentent pour eux. Le 4e alinéa prévoit la possibilité
d'augmenter cette participation si les charges sont excessives par rapport à l'intérêt.
La référence à la capacité financière implique une adaptation régulière des modes de
calcul, alignée sur celle de l'ordonnance sur la capacité financière (bisannuelle). Or,
comme la planification des ouvrages couvre plusieurs années, un tel mode de calcul
est difficilement applicable pour la construction et pour l'entretien (taux variables
appliqués aux travaux en cours). D'emblée, ce mode de calcul n'a guère été appli-
4691

que. Plusieurs tentatives d'adaptation ont échoué en raison de fortes résistances, si
bien que les barèmes de 1985 applicables à la construction n'ont jamais été modifiés,
tandis que ceux concernant l'entretien n'ont été remaniés qu'à l'occasion de la modi-
fication législative induite par les mesures d'assainissement de 1994.
Le tableau 1 (ch. 115) fournit les données des différents cantons.
113 
Mesures d'assainissement des finances fédérales
1993 et 1994
Les mesures d'assainissement de 1993' et 19942 ont modifié le système à deux re-
prises: en 1993, en riposte au surcroît de recettes engrangées par les cantons à la fa-
veur d'une augmentation des droits de base sur les carburants, la Confédération a
annulé sa participation aux frais de surveillance du trafic par la police. En 1994, elle
a réduit sa participation, appliquant au gros entretien les taux relatifs à l'entretien
courant inférieurs de 20 pour cent, dans l'espoir que les cantons seraient plus effica-
ces dans l'exercice de leurs attributions et, partant, qu'ils n'auraient guère à subir de
contrecoup financier.
Voici une comparaison des deux énoncés de la loi sur les carburants.
Loi fédérale concernant l'utilisation du produit des droits d'entrée sur les car-
burants, art. 10, ai. 2 (ancienne version):
2 La Confédération prend à sa charge:
a. 
pour les frais du gros entretien et du renouvellement: la même part que pour
\esfrais de construction;
b. 
pour les frais de l'entretien courant et pour les frais de la surveillance et de
la régulation du trafic: 40 à 80 pour cent des frais imputables.
Loi fédérale concernant l'utilisation de l'impôt sur les huiles minérales à affec-
tation obligatoire, art. 10, al. 2 (nouvelle version):
2 La Confédération prend à sa charge 40 à 80 pour cent des frais imputables
d'entretien et d'exploitation des routes nationales.
Cette modification de la loi a exigé un nouveau calcul des taux de participation, sur
la base des données actualisées concernant leurs capacités financières, avec pour ré-
sultat de grandes différences entre les anciens et les nouveaux chiffres. Deux cantons
ont bénéficié de taux plus favorables. Quant aux autres, leurs taux pouvaient très
fortement varier. Le tableau 1 (ch. 115) indique ces chiffres dans la colonne
«mesures d'assainissement 1994».
Loi federale du 18 murs 1994 sur les mesures d'assainissement 1993 (RO 1994 
1634;
FF 1993 IV 301, notamment 322 ss)
Loi fédérale du 24 mars 1995 sur les mesures d'assainissement 1994 (RO 199S 351.7;
FF 1995 I 85, notamment p. 129 et 134)
4692

114 
Loi fédérale concernant l'utilisation de l'impôt
sur les huiles minérales à affectation obligatoire
Conformément à l'annexe 2, chiffre 5, de la loi fédérale du 21 juin 1996 sur
l'imposition des huiles minérales (RS 641.61; RO 1996 3371), la loi sur l'utilisation
du produit des droits d'entrée sur les carburants a été rebaptisée loi fédérale concer-
nant l'utilisation de l'impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire. Aucun
titre abrégé, ni aucune abréviation officielle ne lui ont été attribués; cependant,
l'abréviation LUMin s'est progressivement imposée, si bien que le Conseil fédéral
demande de l'officialiser à la faveur de la présente révision partielle.
Dans le présent message et dans un souci de simplification, l'abréviation de
«LUMin» s'applique aussi bien à la loi fédérale concernant l'utilisation du produit
des droits d'entrée sur les carburants qu'à la loi fédérale concernant l'utilisation de
l'impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire.
115 
Arrêté fédéral sur l'augmentation temporaire des taux de
participation aux frais d'entretien des routes nationales
Force est de constater que les cantons n'ont pas été en mesure de compenser les
charges financières supplémentaires par une exécution plus efficace des tâches. Cette
situation a engendré des difficultés dans la mesure où des travaux d'assainissement
indispensables n'ont pu être réalisés. En effet, plusieurs cantons n'étaient plus en
mesure de faire face à leurs obligations financières, notamment aux dépenses sup-
plémentaires liées à des travaux de grande envergure. Le cas le plus notoire est celui
du renouvellement du revêtement de l'A 1 dans le canton d'Argovie, reporté faute de
moyens financiers alors que, pour des raisons techniques, il était urgent d'intervenir.
On en est venu à remettre à plus tard des travaux d'entretien, ce qui est loin d'être
souhaitable en matière de politique conjoncturelle et s'avère problématique quant au
maintien de la qualité du réseau. Toutefois, dans le cadre du programme d'inves-
tissement, l'arrêté fédéral du 30 avril 1997 sur l'augmentation temporaire des taux
de participation aux frais d'entretien des routes nationales (RS 725.116.21) a mis un
terme à cette situation, dans la mesure où l'abaissement des taux de participation dé-
cidé dans le cadre des mesures d'assainissement de 1994 a été suspendu pour 1998
et 1999.
Cette décision n'a pas été un simple retour aux anciens taux. Au nom d'une politique
conjoncturelle efficace, on a maintenu les taux des deux cantons qui avaient été
augmentés lors des mesures d'assainissement, tandis que les autres cantons retrou-
vaient leurs anciens taux. La dernière colonne du tableau 1 fournit ces chiffres.
Cette solution satisfait aux attentes. Le canton d'Argovie a entrepris d'assainir le
tronçon concerné car les crédits de mesure sont de nouveau plus consistants.
L'augmentation temporaire échoit le 31 décembrel999.
4693

Evolution des taux de participation depuis 1985 
Tableau i
Ouilon
Zurich
Berne
Lucerne
Uri
Schwyz
Unterwald-le-Haut
Unterwald-le-Bas
Claris
Zoug
Fribourg
Soleure
Baie-Ville
Baie-Campagne
Schaffhouse
Saint-Gall
Grisons
Argovie
Thurgovie
Tessi n
Vaud
Valais
Neuchâtel
Genève
Jura
1985 il 1995 (en vigueur
depuis le 1.1. 1985)
cn%
80
84
84
97
92
93
96
92
84
90
84
65
84
84
84
92
84
86
92
86
92
88
75
95
Mesures d'assainissement
1994 (en vigueur depuis
1996) en %
42
66
58
95
74
95
95
88
42
81
57
40
47
52
67
88
54
54
83
67
95
79
40 
'
95
AFsur l'augmentation tem-
poraire (en vigueur depuis
le 1. 1. 1998) en %
80
84
84
97
92
95
96
92
84
90
84
65
84
84
84
92
84
86
92
86
95
88
75
95
116 
Quelle solution pour l'avenir?
Sauf nouvelle modification de la loi, les taux réduits définis à l'article 10, 2e alinéa,
LUMin entreront automatiquement en vigueur au 1er janvier 2000. Or, ce retour aux
anciens taux n'est pas souhaitable.
Lorsqu'est entré en vigueur l'arrêté fédéral sur l'augmentation temporaire des taux
de contribution aux frais d'entretien des routes nationales, on prévoyait de régler au-
trement l'entretien dans le cadre du projet de la «Nouvelle péréquation financière
entre la Confédération et les cantons». Il était prévu que la Confédération assure
l'entière responsabilité de l'entretien, alors que son exécution serait confiée à des so-
ciétés d'exploitation externes à l'administration fédérale.
Au vu de l'avancement du projet, on estime que les dispositions constitutionnelles et
légales nécessaires seront prêtes pour 2004. Le changement de système nécessitera
toutefois d'importants travaux au niveau contractuel et organisationnel qui devraient,
autant que possible, être menés en même temps que les travaux législatifs. Cepen-
dant, on ne saurait actuellement déterminer la date précise d'entrée en vigueur de la
nouvelle loi.
4694

Entre-temps, le 30 avril 1997, la Commission des transports du Conseil des Etats a
déposé une motion, chargeant le Conseil fédéral «de présenter aux Chambres fédé-
rales un projet de loi ou d'arrêté visant à assurer le maintien de la qualité du réseau
des routes nationales dans la même proportion que le nouvel arrêté fédéral du 30
avril 1997 sur l'augmentation temporaire des taux de participation aux frais
d'entretien des routes nationales et après le 31 décembre 1999, date à laquelle ledit
arrêté cesse d'être en vigueur. La durée de validité de cette loi ou de cet arrêté doit
être fixée de telle sorte qu'il soit possible de passer sans transition à la future régle-
mentation issue du projet de nouvelle péréquation financière entre Confédération et
cantons ou à toute autre réglementation concernant le maintien de la qualité du ré-
seau des routes nationales». Par le présent message relatif à une modification de la
loi fédérale concernant l'utilisation de l'impôt sur les huiles minérales à affectation
obligatoire, le Conseil fédéral remplit ce mandat.
12 
Entretien des routes nationales
121 
Quelques notions
II n'est pas toujours évident de comprendre les notions relatives à la construction et à
l'entretien des routes. En principe, l'article 2 de l'ordonnance du 18 décembre 1995
sur les routes nationales (RS 725.111) donne des définitions plutôt précises:
Art. 2 
Définitions
1 Par construction, on entend la réalisation d'une nouvelle route et l'aménagement
d'une route existante.
2 Par entretien, on entend le gros entretien et le renouvellement, soit toutes les mesu-
res qui servent à maintenir en bon état la route et ses installations techniques.
3 Par exploitation, on entend l'entretien courant et les services de protection (lutte
contre les incendies, les hydrocarbures et la pollution par les matières chimiques ou
radioactives), soit toutes les mesures qui servent à assurer la sécurité ainsi que le bon
fonctionnement de la route et de ses installations techniques.
Au sens du 2e alinéa, l'entretien comprend le renouvellement et le gros entretien.
Le renouvellement est défini par rapport à l'aménagement. Le remplacement com-
plet d'un revêtement usé, y compris de la sous-couche, est l'exemple type d'un re-
nouvellement, de même que le remplacement d'un pont tombant en ruines par un
nouvel ouvrage similaire. Au titre de l'aménagement - et donc de la construction -
on peut citer la mise en place d'une voie de roulement supplémentaire. Lorsqu'un
pont à quatre pistes est remplacé par un pont à six pistes, l'ouvrage comprend aussi
bien des éléments de renouvellement que d'aménagement. Dans pareil cas, les frais
sont ventilés en fonction d'une clé de répartition entre chaque catégorie.
La notion de gros entretien porte sur les travaux de remise en état, tels la pose de
nouveaux revêtements, le remplacement d'une glissière de pont rongée par la rouille,
la pose d'un enduit sur un pont métallique, etc. Le gros entretien est défini par rap-
port à l'entretien courant, notion qui s'applique aux travaux visant à assurer la viabi-
lité du réseau (déneigement, fauchage, coupe des buissons, remplacement de glissiè-
res de sécurité endommagées).
La délimitation est plutôt floue entre le renouvellement et le gros entretien, tous
deux entrant dans la rubrique «entretien».
4695

122
Moyens nécessaires à l'entretien
Plusieurs facteurs influencent l'entretien, tels l'âge du réseau, sa configuration
(rapport entre tracé à ciel ouvert, tunnels et ponts), les conditions climatiques locales
et la charge de trafic. De manière générale, tous ces facteurs font qu'en Suisse, les
coûts d'entretien ont tendance à être élevés. Les hivers sont rudes, les ouvrages d'art
avides d'entretien sont légion, la plupart des tronçons présentent une densité de trafic
extrêmement élevée et, de manière générale, le réseau routier vieillit. Les tronçons
de la première génération nécessitent toujours plus d'entretien, tandis que les plus
récents comptent de nombreux ouvrages d'art. Enfin, un simple calcul permet de
constater qu'un réseau de quelque 1613 km entraîne des dépenses d'entretien plus
élevées qu'un réseau plus petit.
Etant donné les énormes différences entre les facteurs d'influence selon les pays, on
ne peut scientifiquement définir les moyens effectivement nécessaires pour assurer à
long terme le maintien de la qualité. Le taux devrait osciller annuellement entre 1 et
2 pour cent de la valeur de remplacement. Malgré tous les facteurs défavorables,
l'Office fédéral des routes retient un taux théorique de 1,5 pour cent de la valeur de
remplacement (coûts de construction ajustés au moment prévisible du renouvelle-
ment). A cette valeur «correcte» vient s'ajouter un minimum de 1,2 pour cent, indis-
pensable, calculé à partir des mêmes données initiales. Les montants ainsi calculés
sont présentés dans le tableau 2 «Besoins financiers de la Confédération et des can-
tons». La représentation des dépenses réelles et indexées montre nettement que ces
dernières années, le niveau des dépenses consenties était trop bas; de même, dans un
proche avenir (période budget/planification financière), la courbe du bas sera à peine
atteinte. A moyen et long terme, si le minimum de 1,2 pour cent n'est pas atteint, il y
aura immanquablement une baisse de qualité.
Entretien des routes nationales
Besoins financiers de la Confédération et des cantons
(Base de prix 1997)
Tableau 2
4696

123 
Gestion de l'entretien
Pour que l'entretien rime avec efficacité technique et coûts avantageux, le moment
de l'intervention est déterminant. La qualité d'une route est relativement constante,
avant de chuter très rapidement. Agir à l'avance est un luxe superflu; en revanche,
une fois cette étape franchie, retarder l'entretien revient à accroître démesurément les
coûts, car les dommages augmentent à la même vitesse que la qualité diminue. 11 in-
combe notamment aux personnes responsables de l'entretien des routes de définir le
moment optimal d'intervention pour chaque élément, tâche ardue s'il en est.
Partout, on constate que ce moment-clé se situe avant la phase où les dommages de-
viennent visibles à l'œil nu. L'ancienne méthode de l'évaluation visuelle a dès lors
montré ses limites. Actuellement, les spécialistes de l'entretien développent un outil
informatique, la «Gestion de l'entretien des routes» (MSE), qui permet de livrer
continuellement des informations sur l'état des ouvrages. Pour l'heure, plusieurs
banques de données routières complexes sont mises au point, fournissant aussi bien
des informations d'ordre général (STRADA-BD) que des données concernant des
ouvrages spéciaux, tels les ouvrages d'art (KUBA-BD). A partir de ces outils, on
aménage des systèmes partiels de MSE dans des secteurs spéciaux, tels la gestion de
l'entretien des chaussées ou des ponts. Notons que ce domaine de recherche voit
collaborer Confédération, cantons et privés.
124 
Un entretien plus efficace
L'entretien n'est nullement exclu du mandat politique demandant d'examiner les
possibilités d'améliorer l'efficacité dans la construction routière. Dans un rapport ré-
cemment paru, un groupe d'experts a proposé de coupler le développement et
l'introduction du MSE avec diverses mesures techniques, telles l'agrandissement des
lots de construction, le travail en équipes et des systèmes d'incitations (bonus - ma-
lus). En outre, lors de la planification des routes, il préconise de tenir compte
d'emblée de l'entretien en tant que facteur déterminant.
Cependant, le changement le plus radical proviendrait de la nouvelle réglementation
des compétences découlant du projet de «Nouvelle péréquation financière entre la
Confédération et les cantons». Ce dernier prévoit d'abandonner le système actuel de
financement et d'exécution de l'entretien en partenariat, pour confier cette tâche uni-
quement à la Confédération. On espère ainsi améliorer nettement l'efficacité, compte
tenu notamment de la possibilité de confier l'exécution à des tiers et donc d'agir en
fonction des lois et mécanismes de l'économie privée.
13 
Acte du niveau législatif
L'article 10 de la LUMin entrera à nouveau automatiquement en vigueur à
l'échéance de l'arrêté fédéral sur l'augmentation temporaire des taux de contribu-
tion. Le Conseil fédéral veut réviser cette disposition pour assurer le financement des
travaux d'entretien.
Des contrôles de l'évolution des coûts dans le secteur des routes nationales (Rapport
de la Commission de gestion du Conseil des Etats du 14 mai 1997, Rapport final du
groupe de travail Standards dans la construction des routes nationales du 9 décembre
4697

1997) ont débouché sur des propositions de mesures, dont certaines exigent des mo-
difications de la législation. Celles-ci portent sur la loi sur les routes nationales
(procédure, compétences, mise en valeur de projets généraux) et également sur la
LUMin (délimitation du devoir de prise en charge des coûts par les routes nationales,
obligation de payer pour les mesures d'optimisation volontaires). Dans l'intérêt
d'une application rapide de ces mesures, on comprendrait aisément que celles-ci
soient incluses dans la présente demande.
Cependant, le Conseil fédéral souhaite expressément renoncer à étendre le champs
de cette révision. En effet, l'insertion d'autres points éventuellement controversés
pourrait conduire à retarder l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation. Par-
tant, il est prévu de rassembler les diverses modifications législatives issues des ré-
examens, puis de les soumettre ultérieurement aux Chambres fédérales.
14 
Résultats de la consultation des cantons par voie
de conférence
Comme la loi et l'ordonnance entreront en vigueur le 1er janvier 2000, les délais
d'élaboration et de traitement sont si réduits qu'il n'a pas été possible de procéder à
la consultation habituelle. Celle-ci s'est faite par la voie d'une conférence à laquelle
étaient conviés les cantons. Il a donc fallu renoncer à consulter directement les partis
et les organisations intéressées.
Lors de la conférence, les cantons ont largement approuvé le projet. Ils se sont parti-
culièrement plu à souligner que le modèle choisi (gamme des taux élargie dans lu loi,
calculs de détail au niveau de l'ordonnance) autorisait à donner une suite constitu-
tionnelle au mandat. Dans ce contexte, seize cantons ont soutenu la proposition, dont
les deux qui, vraisemblablement, devront s'attendre à une faible baisse des taux par
rapport à ceux du programme d'investissement. Notons que six cantons ne se sont
prononcés que sur le principe de l'augmentation des taux, laissant de côté la formu-
lation de la nouvelle solution. Seuls deux cantons concernés par la baisse des taux
ont rejeté la proposition; ils auraient préféré, malgré la question de la constitution-
nalité, que les taux de l'article 2 du programme d'investissement soient insérés dans
la LUMin. Tous les cantons jugent absolument indispensable de fixer dans la LUMin
la continuité des taux de participation à un niveau plus élevé. Partant, ils attendent
que la nouvelle réglementation entre en vigueur à l'échéance du programme
d'investissement.
Outre cette consultation des cantons, plusieurs associations ont souhaité examiner le
dossier. Toutes les prises de position écrites ont été favorables; le TCS et la FRS
notamment considèrent ce projet comme une étape décisive sur la voie d'un entre-
tien adéquat des routes nationales.
2 
Partie spéciale
Titre et préambule
Certes, le titre de cette loi - loi fédérale concernant l'utilisation de l'impôt sur les
huiles minérales à affectation obligatoire - est concret et précis, mais à l'usage il
s'avère peu pratique. Alors qu'il semblait difficile de le raccourcir, une abréviation
officieuse - LUMin — suffisamment précise a rapidement vu le jour. Le Conseil fé-
4698

déral demande d'officialiser cette abréviation en l'introduisant dans le titre sous
forme de parenthèse.
Article 10 
Taux de participation
L'évolution des taux de participation montre qu'il existe plusieurs possibilités de
donner suite à la motion déposée: la première consiste à revenir au texte législatif
initial avec les taux de participation (non actualisés) en vigueur avant 1996. La
deuxième serait de relever la limite inférieure des taux et d'inscrire en même temps
des taux recalculés ou actualisés, voire de reprendre le tableau des taux de l'article 2
de l'arrêté fédéral sur l'augmentation temporaire des taux de participation aux frais
d'entretien des routes nationales.
Le Conseil fédéral préconise la solution consistant à mettre au point un nouveau
mode de calcul, basé sur les données actualisées des différents cantons. Afin d'éviter
l'apparition de fluctuations en contradiction avec le texte de la motion, il prévoit une
augmentation de la limite inférieure des taux de participation, qui passerait de 75 à
80 pour cent. Pour certains cantons, cela engendrera des différences de taux par rap-
port à ceux mentionnés à l'article 2 de l'arrêté fédéral susmentionné. Toutefois, il est
d'avis que ces différences ne vont pas à rencontre du texte de la motion. Du point de
vue constitutionnel, cette solution est irréprochable et de ce fait préférable aux au-
tres. En effet, conformément à l'article 36his, 4e alinéa, de la constitution, elle base
ses références (capacité financière, pondération, intérêts) sur des données actuelles,
contrairement aux autres solutions qui tenaient en partie compte de chiffres anciens
non réactualisés.
Seuls les taux indicatifs seront mentionnés dans la loi; leur application sera explici-
tée dans l'ordonnance sur les routes nationales. Le nouveau mode de calcul tient
compte des données les plus récentes et fournit pour les cantons les taux suivants
probables; toutefois ceux-ci pourraient être légèrement modifiés lors de la révision
de l'ordonnance.
Canton
ZH
BE
LU
UR
SZ
OW
NW
CL
ZG
FR
SO
BS
cn%
80
87
85
97
88
' 
97
96
92
80
91
84
80
Canlon
BL
SH
SG
GR
AG
TG
TI
VD
VS
NE
CE
JU
cn%
82
83
87
92
84
83
90
87
95
90
80
96
II est prévu de fixer l'entrée en vigueur de la loi et de l'ordonnance au 1er janvier
2000. Partant, tous les travaux qui ne seront pas effectués pendant la durée du pro-
gramme d'application seront soumis à cette nouvelle réglementation (cf. art. 2, al. 2,
de l'AF sur l'augmentation temporaire des frais d'entretien des routes nationales).
4699

3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
De toute façon, ces prochaines années, un entretien constant et adéquat des routes
nationales induira des frais supplémentaires, cela en raison du volume de la tâche et
non pas directement à cause des taux de participation.
11 faut s'intéresser aux recettes dégagées par l'impôt sur les huiles minérales à affec-
tation obligatoire. Elles influencent notamment le remboursement de l'impôt. Etant
donné qu'elles entrent dans le compte d'Etat, elles y jouent aussi un rôle. Or, une
augmentation des dépenses d'entretien entraîne automatiquement un déficit. Mettre à
disposition des moyens financiers notablement plus élevés pour entretenir les routes
nationales est en contradiction avec les mesures d'assainissement des finances fédé-
rales. Pour un volume égal de travaux d'entretien, la Confédération sera inévitable-
ment confrontée à des charges financières supplémentaires si les taux sont plus, éle-
vés. Alors qu'il n'est pas possible de calculer théoriquement l'ampleur de cette aug-
mentation, cette dernière pourra être déterminée avec précision lorsque les mesures
auront été planifiées et que l'on pourra comparer celles qui auront effectivement été
approuvées, sur la base des anciens et des nouveaux taux.
Reste à connaître le volume des charges supplémentaires directes pour la caisse fédé-
rale; c'est là que se pose la question du prélèvement. En comparaison avec la régle-
mentation induite par l'AF sur l'augmentation temporaire des taux, il n'y a pas de
charges supplémentaires. Mais si l'on se réfère à la solution des taux moins élevés,
la part de la Confédération sera majorée de 20 pour cent des frais. Compte tenu des
composants du programme d'impulsion, on ne saurait établir de comparaison à partir
de cette base, mais plutôt en se référant aux taux «réguliers» de la LUMin. La sur-
charge, pour la Confédération, se situera ainsi entre 75 et 100 millions de francs par
année. Il y aura lieu de compenser ces montants par le biais d'autres rubriques de
l'impôt sur les huiles minérales, et ceci dès l'an 2000. Cependant, il n'est pas néces-
saire de définir maintenant de quelle manière se fera cette compensation. Elle inter-
viendra d'année en année par le biais d'arrêtés budgétaires et en fonction du degré
d'avancement des projets pour les différentes catégories de routes. On évite ainsi
d'entraver la réalisation d'autres tâches. Le plan financier 2000-2002 ne tient pas
encore compte du surcoût et de la compensation par le biais d'autres rubriques de
l'impôt sur les huiles minérales.
Le projet n'a aucune incidence sur l'effectif.
4 
Programme de la législature
Le programme de la législature 1995-1999 ne mentionne pas ce projet, étant donné
qu'il s'agit de trouver rapidement une solution à la motion déposée le 30 avril 1997.
5 
Relation avec le droit européen
La révision partielle proposée est compatible avec le droit international, vu qu'elle
ne concerne qu'une question purement interne de réglementation financière entre la
Confédération et les cantons. Elle ne fait pas référence à des intérêts étrangers, ni ne
relève de contrats ou d'accords avec l'étranger.
4700

6 
Constitutionnalité
La révision partielle demandée par ce message se base sur l'article 36bis, 4e alinéa,
est. En revanche, l'arrêté fédéral sur l'augmentation temporaire des taux de partici-
pation aux frais d'entretien des routes nationales à affectation obligatoire se réfère à
l'article 3lq"inquics CS[ LJ, révision partielle reprend mot pour mot les critères
d'appréciation mentionnés à l'article 36bis, 4e alinéa est. Etant donné qu'il est possi-
ble d'intégrer un tableau du calcul des taux dans une ordonnance, le projet est en
tous points conforme à la Constitution.
40200
4701

Loi fédérale 
Projet
concernant l'utilisation de l'impôt sur les huiles minérales
à affectation obligatoire
Modification du
L'Assemblee fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 9 septembre 1998',
arrête:
I
La loi fédérale du 22 mars 19852 concernant l'utilisation de l'impôt sur les huiles
minérales à affectation obligatoire est modifiée comme suit:
introduction d'une abréviation dans le titre
LUMin
Art. W 
Taux de la participation
1 L'entretien et l'exploitation des routes nationales comprennent le renouvellement
ainsi que le gros entretien et l'entretien courant.
2 La Confédération prend à sa charge 80 à 90 pour cent de la part des frais imputa-
bles d'entretien des routes nationales. Si les charges qu'un canton doit supporter
pour l'entretien des routes nationales sont excessives par rapport à l'intérêt qu'il y
trouve et à sa capacité financière, le Conseil fédéral peut porter la participation à 7
pour cent au plus de la part des frais imputables au-delà du taux maximum.
3 La Confédération prend à sa charge 40 à 80 pour cent de la part des frais imputa-
bles d'exploitation des routes nationales. Si les charges qu'un canton doit supporter
pour l'exploitation des routes nationales sont excessives par rapport à l'intérêt qu'il
y trouve et à sa capacité financière, le Conseil fédéral peut porter la participation à
15 pour cent au plus de la part des frais imputables au-delà du taux maximum.
4 Après avoir entendu les cantons, le Conseil fédéral fixe le taux de la participation
en tenant compte des charges imposées aux différents cantons par les routes natio-
nales, de la capacité financière de ceux-ci ainsi que de l'intérêt que ces routes pré-
sentent pour eux.
5 Pour les frais de renouvellement et de gros entretien d'installations au sens de
l'article 6 de la loi fédérale du 8 mars I9603 sur les routes nationales qui servent de
façon prépondérante des intérêts cantonaux, régionaux ou locaux et qui ont été réali-
1 
FF 1998 4689
2 
RS72S.116.2
3 
RS72S.11
4702

•* 
Utilisation de l'impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire. LF
sées à la demande des cantons, la Confédération peut octroyer des aides financières
de la même importance que celles qui ont été consenties pour leur construction.
II
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Elle entre en vigueur le 1er janvier 2000.
40200
4703

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif à une modification de la loi fédérale concernant l'utilisation de l'impôt sur
les huiles minérales à affectation obligatoire du 9 septembre 1998
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1998
Année
Anno
Band
5
Volume
Volume
Heft
47
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
98.056
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
01.12.1998
Date
Data
Seite
4689-4703
Page
Pagina
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10 109 633
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