ch_vb · 97.042 · 1997-06-16 · de


#ST# 97.042
Message
concernant un arrêté fédéral instituant des mesures
visant à équilibrer le budget
(Objectif budgétaire 2001)
du 16 juin 1997
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous soumettons en vous proposant de l'adopter un
projet d'arrêté fédéral instituant des mesures visant à équilibrer le budget
(objectif budgétaire 2001).
Par la même occasion, nous vous suggérons de classer les interventions parle-
mentaires suivantes:
1993 P 
93.3021 
Activités administratives. Plan de renonciation
(N 7.12. 92, Commission des finances du Conseil national
[92.064]; E 3. 6. 93)
1995 
M 93.3664 
Assainissement des finances fédérales
(N 25.1. 95, Mamie)
1995 M 95.3002 
Programme complémentaire d'assainissement destiné à
éliminer le déficit structurel
(N 14. 3. 95, Commission des finances du CN 94.073;
E 15. 3. 95)
1995 
M 94.3429 
La maîtrise des coûts. Déréglementation
(N 16.12. 94, Graber; E 7. 6. 95)
1995 P 
94.3282 
Gestion équilibrée des fonds publics
(N 2. 2. 95, Groupe AdI/PEP; E 5. 10. 95)
1995 PII 95.3073 
Nouveau programme d'assainissement 1996
(E 9.3.95; Commission des finances du CE 94.073;
N 27. 9. 95)
1996 P 
95.3194 
Croissance des dépenses. Limitation
(N 24. 9. 96; Commission de l'économie et des redevances
du CN 94.422)
1997 - 323
199

1996 
M 96.3257 
Assainissement des finances fédérales
(E 18. 6. 96, Commission du CE 96.016; N 24. 9. 96).
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
16 juin 1997 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Koller
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
200

Condensé
Compte tenu des défis majeurs résultant avant tout de l'évolution de la situation
politique et économique de la Suisse en Europe et dans le monde, le Conseil fédéral a
défini pour la législature 1995-1999 une politique reposant sur trois axes. Il entend
renforcer la cohésion nationale, accroître la liberté d'action des autorités étatiques et
promouvoir le bien-être général. La réalisation de ces objectifs implique des mesures
appropriées: rétablir à moyen terme l'équilibre du budget de la Confédération et opérer
des réformes institutionnelles. La politique budgétaire ne constitue donc pas un but en
soi mais elle vise à accroître le bien-être. La compétitivité, la stabilité économique et la
pérennité des assurances sociales dépendent dans une large mesure de finances saines
qui constituent le pilier d'une économie performante. L'élimination des déficits n'est
donc pas une tâche de nature budgétaire, mais une mission essentielle de l'Etat. Par le
biais du Programme de la législature 1995-1999, le Conseil fédéral a soumis au
Parlement un programme financier global visant à rééquilibrer le budget de la
Confédération d'ici au début de la prochaine décennie. Les principaux volets de ce
programme sont les suivants:
- une stratégie d'assainissement des finances fédérales déployant ses effets sur les
dépenses, étant entendu que les coupes budgétaires et les programmes d'économies
traditionnels devront de plus en plus être complétés par des réformes structurelles;
- une consolidation financière des assurances sociales; et
- des mesures en matière de recettes se limitant à assurer le financement des projets
d'infrastructure des transports publics, de l'AVS et de l'Ai.
Les milieux consultés se sont déclarés favorables à cette stratégie. L'équilibre
budgétaire qui est visé et la manière de l'atteindre en tenant compte de la situation
conjoncturelle ont été largement approuvés. Certains aspects, notamment le traite-
ment des dépenses d'investissement et la possibilité qu'aurait le Conseil fédéral de
bloquer des crédits de paiement et d'engagement autorisés ont suscité diverses
réactions.
Le présent message est consacré à l'objectif budgétaire 2001, pierre angulaire des
futurs efforts pour équilibrer le budget. Une disposition constitutionnelle obligera le
Conseil fédéral et le Parlement à mener une politique contraignante axée sur
l'équilibre. En vertu de la disposition constitutionnelle transitoire proposée, les
comptes devront être équilibrés d'ici à 2001. L'objectif sera considéré comme atteint
lorsque l'excédent de dépenses du compte financier ne dépassera pas deux pour cent
des recettes, soit environ un milliard de francs. Un objectif intermédiaire est fixé pour
1999: un déficit d'au maximum quatre milliards de francs. Si ces objectifs ne sont pas
atteints, le' Conseil fédéral devra proposer un train d'économies correspondant. Le
Parlement pourra opter pour d'autres priorités, il devra toutefois respecter l'objectif
fixé.
L'objectif budgétaire 2001 part du budget 1997 approuvé par le Parlement et du plan
financier 1998-2000 du 30 septembre 1996. Actuellement, il n'existe pas de données
chiffrées plus fiables.
201

Les commissions chargées de l'examen préalable pourront partir de chiffres plus
actuels si cela s'avère nécessaire.
Le budget de la Confédération devra retrouver son équilibre sans que la conjoncture
économique n'en pâtisse. Le Conseil fédéral ne souhaite pas qu'une politique
budgétaire trop stricte entrave la reprise économique escomptée. Par conséquent, le
Parlement pourra s'il le faut prolonger de deux ans au maximum les délais inscrits
dans la constitution. Cette délégation de compétence permettra d'empêcher que la
politique financière n'aggrave les difficultés 
économiques. Le respect de l'objectif
budgétaire aura cependant un impact déterminant sur la crédibilité de la politique
financière.
Les dispositions constitutionnelles proposées ne remettent pas en question la réalisa-
tion des grands projets d'infrastructure. Des crédits d'engagement, des programmes de
construction contraignants et les financements spéciaux, en discussion garantissent le
déroulement rationnel et rapide des travaux de construction. Le Conseil fédéral ne
souhaite pas que les mesures visant à équilibrer le budget épargnent de manière
générale les dépenses d'investissement. Appliquer un régime particulier à ces dépenses
serait contraire aux principes budgétaires et compliquerait la fixation des priorités de la
politique budgétaire. Une comparaison avec les cantons révèle que la prétendue
inégalité de traitement des dépenses d'investissement ne provient pas du modèle
comptable, mais du fait que ces dépenses ne sont pas prescrites par des lois.
L'objectif budgétaire a moins de portée que l'article 42bis de la constitution, selon
lequel le découvert du bilan doit être amorti compte tenu de la situation économique.
Par contre, il est formulé de manière plus concrète et davantage axé sur l'efficacité. La
disposition transitoire proposée impose ainsi des économies contraignantes au cas où
l'objectif budgétaire serait manqué. En pareil cas, l'équilibre budgétaire devra être
atteint dans un délai supplémentaire de deux ans. Le Conseil fédéral 
effectuera
lui-même les coupes requises qui relèvent de sa compétence et il proposera aux
Chambres fédérales celles qui nécessitent la modification de lois. Le Parlement pourra
amender certains points des propositions du Conseil fédéral, mais pas le montant total
des économies fixé par ce dernier. Les deux conseils traiteront le dossier durant la
même session selon la procédure d'urgence prévue à l'article 89bls de la constitution.
Les mesures d'économies contraignantes exerceront en premier lieu un effet préventif.
L'équilibre des comptes devra être atteint autant que possible en élaborant k budget et
le plan financier de manière rigoureuse et en mettant en œuvre rapidement les
réformes structurelles. Il s'agira en l'occurrence d'accorder une grande importance à la
réalisation systématique des réformes déjà engagées, telles que la nouvelle péréquation
financière, la réforme de l'administration et l'application de normes et de standards
plus stricts dans le domaine du bâtiment et du. génie civil.
L'objectif budgétaire 2001 crée en quelque sorte les conditions nécessaires à l'applica-
tion du frein à l'endettement qui - à l'échelon d'un cycle conjoncturel - vise un
équilibre durable du compte financier. Ces deux instruments concordent et ils
constituent l'armature d'une politique budgétaire axée sur la stabilité. Il s'agit de
coordonner l'avancement des deux projets, sachant qu'ils sont étroitement liés sur le
202

plan matériel et qu'ils doivent être mis en œuvre dans un ordre déterminé, l'introduc-
tion du frein à l'endettement nécessitant en effet un budget largement équilibré du
point de vue structurel A l'issue de la votation sur l'objectif budgétaire 2001, le
Conseil fédéral soumettra aux Chambres un projet de frein à l'endettement. Il y aura
ainsi les trois phases successives suivantes:
- le retour à l'équilibre du budget de la Confédération dans le délai prévu par la
constitution (objectif budgétaire 2001); et
- le maintien de l'équilibre des comptes au moyen d'un frein à l'endettement qui
devra être instauré; enfin
- l'examen de la question, toujours ouverte, qui est de savoir comment on amortira la
dette ainsi que l'exige expressément l'article 42bls de la constitution.
L'objectif budgétaire 2001 est la réponse logique du Conseil fédéral aux problèmes
budgétaires de la Confédération, qui sont persistants et extrêmement préoccupants. Il
fixe des objectifs clairs et il obligera tous les milieux impliqués à maintenir le cap fixé.
Il leur accorde assez de temps et une marge de manœuvre suffisante pour opérer un
assainissement des finances fédérales supportable sur les plans économique et social.
Etant donné les mesures d'économies qui devront absolument être réalisées si les
objectifs ne sont pas atteints, il sera indiqué de procéder sans tarder aux indispensables
allégements budgétaires. L'objectif budgétaire 2001 est en quelque sorte un «contrat
financier» constituant une base saine du développement social et économique de notre
Etat fédéral.
203

Message
I 
Partie générale
II 
Sans finances saines, pas d'Etat social efficace
La santé des finances publiques est la condition sine qua non de l'efficacité à long
terme de l'Etat. Il ne peut y avoir en effet de stabilité sociale, économique et
politique sans infrastructures sociales au financement assuré. Cela vaut également
pour la formation, la santé, la sûreté intérieure, la sécurité extérieure, et la
défense des intérêts suisses à l'étranger. Des finances dont l'état est déplorable
réduisent à néant la liberté d'action de l'Etat. Empêcher la dérive des finances
n'est donc pas un but en soi, mais une tâche capitale de l'Etat.
L'endettement de l'Etat est l'affaire de tous et de chacun. Actuellement, la
Confédération est endettée à hauteur de près de 90 milliards de francs. De 1993 à
1996, le montant cumulé des déficits a atteint 20 milliards de francs. Selon le
budget 1997, la Confédération dépensera cette année 3,3 milliards de francs au
titre du service de la dette, c'est-à-dire davantage que la somme totale consacrée à
la formation et à la recherche fondamentale. Par ailleurs, la charge que consti-
tuent les intérêts s'accroît au même rythme que la dette. Cela touche tous les
citoyens, étant donné que les moyens financiers en question ne sont pas dispo-
nibles pour d'autres tâches.
Chaque année, les dépenses de l'Etat dépassent les recettes, la différence se
chiffrant par milliards. Au lieu de fournir des prestations, l'Etat est contraint de
payer des intérêts, ce qui insécurise la population et pèse sur la consommation.
Les sommes d'argent concernées font défaut à l'économie. En outre, le chômage
progresse et la situation financière des assurances sociales devient très précaire.
L'endettement de l'Etat ne cesse de s'amplifier et ce, de plus en plus vite. Un
particulier qui se comporterait de la sorte serait immanquablement acculé à la
faillite.
Le développement fulgurant de la dette de l'Etat coïncide avec des mutations
rapides et profondes tant en Suisse qu'à l'étranger. Depuis la Dernière guerre,
nous n'avons plus connu de crise économique aussi grave. Le chômage et la
montée des tensions sociales touchent de nombreuses familles et durcissent le
climat politique intérieur. Simultanément, l'environnement économique se trans-
forme radicalement à l'échelon mondial. Cette évolution est favorisée par des
progrès technologiques inattendus (notamment dans le domaine des télécom-
munications) et par des bouleversements d'ordre politique. Les mots-clés suivants
ont la cote: mondialisation, concurrence effrénée et changement perpétuel.
L'économie mondiale a imposé de nouvelles lois. La bonne réputation des places
économiques et financières traditionnelles n'est plus un critère. Les investisseurs
internationaux évaluent désormais les marchés nationaux d'après leurs perfor-
mances réelles. Les Etats fortement endettés voient leur capital de confiance se
réduire. Cela concerne également directement la Suisse et sa population.
Le maintien de l'efficacité de notre système politique et de notre économie est et
demeure un défi majeur pour le Conseil fédéral et pour le Parlement. Le Conseil
fédéral a par conséquent défini un objectif budgétaire clair, à savoir équilibrer le
204

budget de la Confédération, dans le programme de la législature 1995-1999. Il
entend ainsi briser la spirale de l'endettement afin que ce dernier n'augmente plus
de manière significative à compter de 2001. Si la dette continuait de s'amplifier au
rythme actuel, nous irions en effet à la ruine.
La stratégie visant à équilibrer le budget s'attaque d'abord aux dépenses qui
seront réduites au moyen de coupes budgétaires et de programmes d'économies
traditionnels, mais aussi de réformes structurelles. Ces dernières comprendront
entre autres un nouveau système de répartition des tâches et une nouvelle
péréquation financière entre la Confédération et les cantons, une profonde
réforme de l'administration, l'introduction de la nouvelle gestion publique dans
certains secteurs, le réexamen des subventions et celui des normes applicables aux
constructions, ainsi qu'un plan financier contraignant pour les assurances sociales.
Du côté des recettes, des moyens financiers supplémentaires ne sont prévus
durant la présente législature que pour les projets d'infrastructure des transports
publics, pour l'AVS et pour l'Ai (relèvement du taux de la TVA). Par ailleurs, la
part prélevée sur les salaires pour financer l'assurance-chômage devra être
maintenue à trois pour cent au-delà de l'an 2000. Les deux principales sources de
recettes, la TVA et l'impôt fédéral direct, expireront en 2006. En vue de cette
échéance, le Conseil fédéral vous proposera en temps voulu un nouveau régime
financier, lequel devra notamment tenir compte des influences de la politique
européenne et environnementale. Nous devrons par exemple suivre attentivement
l'évolution au niveau européen des impôts sur le revenu et sur le capital. Il nous
faudra, le cas échéant, prendre en compte cette évolution. Il y aura en outre lieu
d'analyser les possibilités et les limites d'une réforme fiscale écologique visant à
encourager l'emploi et à atteindre certains objectifs sur le plan de la politique
énergétique et environnementale. Le Conseil fédéral vous transmettra ses propo-
sitions dans le courant de la première moitié de la prochaine législature.
Grandes options d'une politique budgétaire durable:
- Faire1 en sorte que la charge fiscale demeure supportable pour les
particuliers et pour l'économie, et ramener la quote-part de l'Etat au
. niveau qu'elle avait au début des années 90 afin que notre pays demeure
compétitif.
- Maintenir des taux d'intérêt bas et des prix stables permettant une
croissance économique durable, fondée sur les investissements.
- Définir ce qui est secondaire et concentrer l'action de l'Etat dans les
domaines prioritaires afin que ses finances demeurent saines à long
terme.
- Simplifier l'organisation, la gestion et le déroulement des opérations
administratives et répartir plus adéquatement les tâches et les com-
pétences entre la Confédération, les cantons et les autres bénéficiaires
de subventions afin que l'Etat gagne en efficacité.
14 Feuille fédérale. 149e année. Vol. IV 
205

Les mesures suivantes sont prévues pour atteindre les objectifs sus-
mentionnés:
- Ramener le déficit du compte financier au-dessous de la barre des quatre
milliards d'ici à 1999.
- Equilibrer dans une large mesure le budget de la Confédération d'ici à
2001 (excédent de dépenses inférieur à 2 pour cent des recettes).
- Prolonger les délais de l'objectif budgétaire si la situation économique
l'exige (équilibrer le budget en tenant compte du contexte conjoncturel).
- Stabiliser l'équilibre budgétaire par l'instauration d'un frein à l'endette-
ment ne portant pas préjudice à la conjoncture économique.
Le Conseil fédéral entend ainsi assumer sa responsabilité envers la génération
actuelle et les générations futures, et combattre l'endettement par des mesures
constitutionnelles. Il est évident que les mécanismes de rétablissement de l'équi-
libre et les freins aux dépenses inscrits dans la constitution ne se traduiront par des
comptes équilibrés que s'ils ont un impact sur les décisions politiques quoti-
diennes. Par conséquent, le Conseil fédéral et le Parlement seront tenus de
réaliser des économies supplémentaires si les objectifs budgétaires, qui com-
prennent diverses étapes, ne sont pas atteints. Les délais pourront être prolongés
de deux ans au maximum afin que l'on dispose de suffisamment de souplesse.
Atteindre l'objectif budgétaire n'est pas en premier lieu une tâche d'ordre
budgétaire, mais une mission urgente de l'Etat, incombant au gouvernement et au
Parlement. Pour atteindre les objectifs prioritaires de l'Etat, il est en effet
indispensable que les finances publiques soient équilibrées. Le programme
budgétaire repose de manière évidente sur une constatation: l'avenir de la Suisse
ne passe pas par des déficits croissants, mais bien par le renoncement, dans
l'intérêt supérieur du pays, à une habitude irresponsable à long terme.
12 
Contexte financier
Le budget 1997 et le plan financier 1998-2000, dans lesquels sont inscrits des
déficits annuejs compris entre 4,9 et 5,9 milliards, donnent des finances de la
Confédération une image extrêmement sombre. Les perspectives sont inquié-
tantes. La nécessité de prendre de nouvelles mesures pour rétablir l'équilibre est
donc bien réelle. Nul n'en conteste le principe.
206

Aperçu du budget 1997 et du plan financier 1998-2000:) 
Tableau 1
•9
Dépenses (en mrd)
A par rapport à l'année
précédente (en %)
Recettes (en mrd)
A par rapport à l'année
précédente (en %)
B
1997
44,2
0,6
38,5
-3,6
Plan financier
1998
46,8
5,8
40,9
6,3
1999
46,4
-0,8
41,2
0,7
2000
47,6
2,7
42,7
3,8
A %
96-2000
2,0
1,7
Déficit (en mrd) 
5,8 
5,9 
5,2 
4,9
Les indicateurs financiers montrent également que la situation demeure préoc-
cupante. La quote-part de la Confédération ne diminue que lentement de 11,7
pour cent en 1997, elle descendra à 11,3 pour cent en l'an 2000, selon nos
prévisions. La quote-part d'impôt reste en revanche quasiment au niveau de 1990.
Les économies et les recettes supplémentaires résultant des programmes d'assai-
nissement et de la TVA n'ont pas suffi à réduire de manière déterminante le
déficit structurel. Vue sous l'angle des critères de Maastricht, la quote-part des
déficits de la Confédération est trop élevée. Elle se situe toujours nettement
au-dessus des niveaux qui ont marqué les années de récession que furent 1975 et
1976. Enfin, l'endettement, qui demeure certes modéré en comparaison inter-
nationale, a connu ces dernières années une croissance inquiétante.
Indicateurs des finances fédérales
Quote-part de la Confédération
(en % du PIB)
Quote-part d'impôt
(en % du PIB)
Excédent ou déficit
(en % du PIB)
Dette (en % du PIB)
Intérêts (en % des dépenses)
1990
10,1
9,3
+ 0,3
12,3
5,8
1997
11,6
9,3
-1,5
24,7
7,6
1998
12,0
9,5
-1,5
25;2
8,5
1999
11,4
9,4
-1,3
25,5
9,0
Tableau 2
2000
11,3
9,5
-1,2
25,7
9,2
Le budget 1997 approuvé par le Parlement table sur un taux de croissance de
l'économie de 1,5 pour cent. Selon le plan financier du 30 septembre 1996,
') Hypothèses: réalisation de la réforme des chemins de fer (désendettement des CFF,
assainissement des prêts accordés jusqu'ici pour les NLFA, mandat de prestations donné
aux CFF) et, à partir de 1998, recettes supplémentaires découlant du programme de
financement des transports publics (PFTP).
207

l'économie suisse devrait, à partir de 1998, évoluer conformément au taux de
croissance potentiel, qui s'élève à deux pour cent par an en termes réels. Si la
croissance économique et le renchérissement devaient être inférieurs aux prévi-
sions, les déficits croîtraient annuellement de plusieurs centaines de millions de
francs.
Malgré les économies réalisées ces dernières années, les perspectives des finances
fédérales sont inquiétantes. Les coupes budgétaires annuelles décidées par le
Conseil fédéral et par le Parlement ainsi que les mesures d'assainissement
arrêtées en 1992, 1993 et 1994, qui prévoyaient des corrections budgétaires de
plusieurs milliards, n'ont pas suffi à éliminer les déficits structurels du budget de la
Confédération.
Une analyse rapide de la législature 1991-1995 écoulée met très nettement en
évidence la nécessité de changer de cap en matière de politique financière. Les
capitaux empruntés durant ces quatre années pour financer les déficits ont
provoqué un accroissement du service de la dette de plus de un milliard par année.
Seule la baisse des taux d'intérêt survenue durant la seconde moitié de la
législature écoulée a permis d'éviter une nouvelle augmentation de la charge des
intérêts débiteurs. Quoi qu'il en soit, les dépenses affectées au service de la dette
ont augmenté deux fois plus que l'argent consacré par la Confédération à la
formation et à la recherche, réduisant ainsi fortement la marge de manœuvre
pour les années à venir. Bien que les limites de l'endettement des collectivités
publiques n'aient pas été scientifiquement fixées, la tendance observée ces
dernières années suscite bien des préoccupations. Les dépenses supplémentaires
liées aux assurances sociales et à la réalisation des projets d'infrastructure
requièrent un changement de cap radical. Il importe, aujourd'hui plus que jamais,
de doter notre économie des conditions générales lui permettant de faire face
avec succès à la concurrence accrue que se livrent les pôles économiques
internationaux. Une quote-part d'impôt modérée et une quote-part de l'Etat
mesurée, financée sans emprunt, sont précisément des atouts économiques que la
Suisse se doit de préserver ou de regagner. Cet objectif ne pourra être atteint que
si nous continuons à faire preuve de rigueur budgétaire et que si nous réalisons
rapidement les réformes structurelles. Il est par ailleurs indispensable que nous
examinions aussi les mesures constitutionnelles et légales à prendre dans le cadre
du régime des finances fédérales. A ce sujet, divers exemples, suisses et étrangers,
peuvent nous indiquer la voie à suivre.
13 
Inconvénients des déficits persistants
La permanence des déficits a de nombreuses conséquences négatives. Au niveau
de la Confédération, les excédents de dépenses réduisent la marge de manœuvre
dont elle dispose sur le plan financier, car une partie croissante des recettes sert à
payer les intérêts. Ces ressources ne sont donc plus disponibles pour d'autres
tâches plus urgentes. La Confédération ne peut ainsi réagir que dans une mesure
limitée face aux défis découlant avant tout de l'évolution de la position occupée
par la Suisse sur la scène politique et économique européenne et mondiale. Tant
les emplois que nos traditions subissent plus fortement le contrecoup des
influences extérieures. La Suisse et d'autres pays comparables sont de ce fait
208

contraints de s'adapter. Nos institutions et nos méthodes éprouvées ne suffisent
toutefois plus à cet effet.
Des déficits persistants minent la confiance des citoyens et des entreprises dans
l'Etat. Ils portent ainsi préjudice à la capacité d'évolution de la société et à la
croissance économique. La persistance des excédents de dépenses peut en outre
engendrer des pressions politiques visant à modifier la politique monétaire axée
sur la stabilité. Cela crée un climat d'incertitude sur les marchés financiers, qui
incite à anticiper l'inflation et donc à faire monter les taux d'intérêts. Ces effets de
hausse des taux d'intérêts peuvent se renforcer si, en cas de reprise économique,
les excédents d'épargne du secteur privé diminuent et qu'il faille en même temps
satisfaire les besoins de financement croissants de l'économie. La montée des taux
d'intérêts ne favorise pas une croissance économique durable, et qui repose sur les
investissements. Enfin, le recours aux déficits persistants revient à léguer des
charges aux générations futures. Une partie des impôts payés par ces dernières
devra ainsi servir à assurer le service de la dette héritée de la génération actuelle.
Cela se justifie moins encore lorsque la dette sert à financer des dépenses qui
n'ont aucune utilité à long terme.
A l'instar des déficits durables, une politique visant à réduire les déficits peut avoir
à court terme des retombées économiques néfastes. Il s'agit cependant de
comparer ces dernières aux effets nuisibles des déficits. Or, les avantages d'une
politique d'assainissement prédominent à moyen et à long terme, se traduisant par
une augmentation du potentiel de croissance économique. Notons cependant qu'à
long terme le succès d'une politique de réduction des déficits passe par une
réduction des charges. Une augmentation des recettes n'engendre qu'une amélio-
ration passagère. L'expérience a démontré qu'une telle augmentation entraîne
ultérieurement de nouvelles dépenses si bien que les effets du rétablissement de
l'équilibre sont très vite anéantis. Des études empiriques portant par exemple sur
des pays de l'OCDE confirment d'ailleurs ce postulat (cf. à ce sujet Alberto
Alesina, Roberto Perotti: Fiscal expansions and adjustments in OECD countries,
Economie Policy, oct. 1995). Il appert, selon l'étude précitée, que les politiques
expansives se sont faites dans la plupart des cas au travers d'une hausse des
dépenses (notamment des dépenses de transfert) alors que le rétablissement de
l'équilibre budgétaire s'est traduit en règle générale par des relèvements fiscaux.
Cette politique entraîne une modification de la structure des charges, à savoir
davantage de dépenses de transfert, ainsi qu'une hausse progressive de la
quote-part d'impôt; elle est ainsi, en partie, responsable du marasme financier qui
affecte de nombreux Etats de l'OCDE. En Suisse aussi, nous avons connu durant
les années d'équilibre budgétaire (1986-1990), une multiplication des demandes
de soutien de l'Etat qui sont à l'origine du déficit structurel actuel. L'étude en
question souligne en outre les aspects bénéfiques d'une réduction des déficits, qui
se manifestent par un «crowding in» des investissements privés en raison du bas
niveau des taux d'intérêt. Dans la plupart des cas où l'ajustement de la politique
fiscale a porté des fruits, il est apparu que la consolidation des finances publiques
avait entraîné une baisse du chômage.
209

14 
Mesures constitutionnelles et légales visant à rétablir
l'équilibre budgétaire: Expériences faites à l'étranger
141 
Généralités
A l'étranger, on trouve peu de programmes comparables à l'objectif budgétaire
2001. Celui-ci se distingue fondamentalement des programmes d'assainissement
classiques, que l'on observe pratiquement dans tous les Etats, par le fait qu'il
prescrit, par la voie constitutionnelle ou légale, l'équilibre budgétaire à atteindre
et qu'il requiert impérativement des mesures correctrices si l'on s'écarte du but
visé. La Nouvelle-Zélande et les Etats-Unis ont prévu des dispositifs se rappro-
chant dans une certaine mesure de l'objectif budgétaire 2001.
142 
Nouvelle-Zélande: Fiscal Responsibility Act
La Fiscal Responsibility Act (FRA; «loi sur une politique financière consé-
quente») est entrée en vigueur le 1er juillet 1994 en Nouvelle-Zélande. Elle avait
pour but d'inciter le gouvernement à contribuer dans toute la mesure du possible à
la prospérité du pays par une politique financière structurée et réfléchie. Il s'est
avéré que les tâches d'envergure ne pouvaient être entreprises sans une base
financière saine.
La FRA définit les principes d'une politique financière conséquente comme suit:
- La dette doit être réduite à un niveau permettant d'entreprendre les futures
tâches importantes sur une base financière saine. Ce niveau est atteint lorsque
la dette nette des collectivités publiques n'excède pas 30 pour cent du PIB. Tant
que cet objectif n'aura pas été atteint, les comptes annuels devront boucler par
un excédent de recettes qui sera affecté à l'amortissement de la dette.
- Lorsque la limite de l'endettement net est atteinte, des dispositions doivent être
prises pour que les comptes annuels se soldent durant une période raisonnable
(«a reasonable period of time») par des résultats équilibrés.
On note donc que la FRA se fonde sur les règles qui caractérisent l'objectif
budgétaire 2001 et le frein à l'endettement. Elle fixe également (dans la loi) un
objectif financier. En Nouvelle-Zélande, cet objectif consiste à réduire la quote-
part de la dette par des excédents de recettes tandis que l'objectif budgétaire 2001
est destiné à limer progressivement les déficits jusqu'en 2001. Le lien commun
avec le frein à l'endettement réside dans le fait qu'à moyen terme les comptes
doivent se solder par un résultat équilibré.
Le gouvernement est toutefois habilité à déroger aux principes décrits ci-dessus
pour autant:
- que les dérogations ne soient que temporaires;
- que le ministre des finances expose les raisons qui conduisent le gouvernement
à s'écarter des règles ainsi que les délais et les mesures prévus pour revenir dans
«le droit chemin».
210

143 
Loi Gramm-Rudmann-Hollings (Etats-Unis)
La loi Gramm-Rudmann-Hollings (LGRH) est née de l'échec, en 1982, des
tentatives d'inscrire dans la constitution un additif visant à rétablir l'équilibre
budgétaire. Conçue comme un plan de consolidation, elle visait la suppression
totale du déficit. A cet effet, on y avait inscrit les limites que le déficit ne pouvait
dépasser durant les années 1986 à 1990. Elle obligeait le Président à ajuster son
budget au déficit maximum autorisé. Aux termes de la loi, le Congrès, lui aussi,
aurait dû arrêter ses décisions budgétaires en fonction des limites fixées.
Après l'adoption par le Congrès du premier projet de budget (non contraignant),
il était prévu, selon la LGRH que le CBO (Congressional budget office) et que
l'OMB (Office for management and budget) élaborent un rapport commun sur
l'évolution économique et sur le déficit prévisible en tenant compte des conditions
économiques et budgétaires. Si le déficit présumé dépassait de plus de 10 milliards
de dollars la limite fixée pour l'année (les déficits oscillaient alors entre 36 et 172
mrd de $), les deux organes précités devaient déterminer le taux de réduction qui
serait appliqué uniformément à toutes les dépenses de l'Etat. Le rapport du CBO
et de l'OMB devait ensuite être remis au Congrès. La réduction requise ne devait
entrer en vigueur qu'une fois votée par les deux chambres et signée par le
Président. Il était toutefois prévu que le Congrès puisse élaborer lui-même une
variante par rapport à la réduction linéaire ou à la hausse des recettes s'il estimait
les réductions linéaires inappropriées.
11 pouvait être dérogé à la LGRH en cas de récession ou de guerre. Dans ce cas,
certaines de ses dispositions, voire toute la procédure, pouvaient être suspendues
temporairement. Certains domaines échappaient automatiquement aux rigueurs
des réductions comme les dépenses sociales, le service de la dette de l'Etat et les
allocations versées aux anciens combattants. La réduction frappant «Medicare» et
quelques autres programmes de santé était limitée à deux pour cent. Enfin, un
certain nombre de paiements de transfert étaient soumis à une procédure
particulière qui limitait ou différait les réductions. Au fil des débats qui ont tourné
autour de la LGRH, les exceptions avaient fini par représenter plus de 50 pour
cent du montant du budget. Ces exceptions auraient affecté de façon très
unilatérale la structure des charges et - contrairement à l'esprit de la LGRH -
sans égard aucun aux priorités politiques.
En résumé, la LGRH prévoyait une procédure budgétaire qui - selon les
circonstances - pouvait se révéler très compliquée et interminable. Son principe
était d'une simplicité séduisante mais la pratique a dévoilé des problèmes
particulièrement épineux de sorte qu'elle est restée lettre morte. Une lacune s'est
imposée à l'évidence: la LGRH ne visait que le budget sans tenir compte des
résultats. Sa mise en œuvre aurait pu être un succès mais pour cela, il eût fallu lui
conférer un statut «supérieur à celui des lois ordinaires». Elle est tombée en
désuétude car certaines dépenses, dictées par des lois, échappaient à son emprise
et ne pouvaient donc être réduites.
211

144 
Balanced budget constitutional amendment (Etats-Unis)
L'additif que les républicains entendaient apporter à la constitution en vue
d'équilibrer le budget (Balanced Budget Constitutional Amendment (BBCA))
s'articulait sur huit règles («Sections») qui peuvent se résumer comme suit:
1. 
Le Congrès vote pour chaque année fiscale un budget dont les dépenses ne
peuvent excéder les recettes. Il ne peut être dérogé à cette règle qu'avec
l'assentiment des trois cinquièmes de tous les députés siégeant dans les deux
chambres (vote nominal).
2. 
La dette ne peut être augmentée. Il ne peut être dérogé à cette règle qu'avec
l'assentiment des trois cinquièmes de tous les députés siégeant dans les deux
chambrés (vote nominal).
3. 
Le Président est tenu de soumettre un budget équilibré au Congrès.
4. 
Toute augmentation d'impôt requiert l'assentiment des trois cinquièmes de
tous les députés siégeant dans les deux chambres (vote nominal).
5. 
Les règles précitées peuvent être suspendues par le Congrès en temps de
guerre.
6. 
Le Congrès crée les bases légales nécessaires à la mise en application du
présent amendement.
7. 
Les recettes citées au chiffre 1 sont toutes les recettes (y compris celles des
assurances sociales), exception faite des recettes provenant des emprunts.
Les dépenses s'entendent sans l'amortissement de la dette.
8. 
Le présent amendement entre en vigueur lors de l'année fiscale 2002 ou deux
ans après la ratification par les Etats de l'Union.
Le 26 janvier 1995, la Chambre des Représentants approuva le BBCA, par 300
voix contre 132. Au Sénat, l'additif a été approuvé, le 2 mars 1995, par 65 voix
contre 35. Il a donc manqué très peu de choses pour que la majorité des deux tiers,
nécessaire pour toute modification constitutionnelle, soit atteinte. Déjà en 1982,
1990, 1992 et 1994 des propositions analogues visant à contenir la dette avaient
échoué d'un rien face à la majorité requise des deux tiers.
145 
Résumé
Ces dernières années, la politique économique et financière de la Nouvelle-
Zélande a été couronnée de succès. On ne saurait cependant en attribuer le
mérite uniquement à la FRA. En réalité, celle-ci ne limite pas excessivement le
champ d'action sur le plan financier puisque la dérogation aux principes d'une
politique financière conséquente n'implique pas de correctifs obligatoires. La
FRA est bien plus l'expression d'une volonté politique d'assainir les finances
publiques. Tant que cette volonté sera présente, les règles de la FRA seront
respectées. Si elle venait à disparaître, la FRA ne suffirait plus à prévenir un
détournement des principes.
La LGRH (demeurée lettre morte) et l'additif constitutionnel BBCA (rejeté de
peu) sont assimilables dans leur essence à l'objectif budgétaire 2001. Les trois
dispositifs visaient ou visent l'équilibre des comptes à partir d'une année détermi-
212

née. La LGRH prévoyait un mécanisme correctif automatique et obligatoire si
l'objectif n'était pas atteint. Le BBCA ne prescrivait rien de tel mais la règle des
60 pour cent (quorum requis) était censée prévenir dans une large mesure un
détournement des règles.
Lors des débats qui ont porté sur le BBCA, les opposants ont souligné notamment
que cet instrument se bornait à fixer un objectif (l'équilibre budgétaire) sans
définir la voie pour y parvenir. Cette critique ne peut être avancée en ce qui
concerne l'objectif budgétaire 2001. Celui-ci est, en effet, partie intégrante d'un
programme financier global que nous allons examiner dans le chapitre qui suit.
15 
Programme financier du Conseil fédéral
151 
Introduction
Faute d'un assainissement rapide et systématique des finances de la Confédéra-
tion, la Suisse pourrait bien perdre un de ses atouts majeurs: des finances
publiques saines, ainsi qu'une quote-part de l'Etat et une charge fiscale modérées.
La persistance des dettes et des déficits ne peut que miner la crédibilité de notre
place financière et industrielle et compromettre le retour à une croissance
économique durable.
Ces perspectives peu réjouissantes appellent un changement de cap sur le plan
financier. Outre une budgétisation annuelle et une planification financière rigou-
reuses, le Conseil fédéral a donc élaboré, vu la gravité de la situation, un
programme financier comprenant deux volets: l'objectif budgétaire 2001 et un
plan financier pour les assurances sociales. Des moyens financiers supplé-
mentaires seront sollicités uniquement pour les projets d'infrastructure ferro-
viaire et pour l'AVS/AI (relèvement du taux de TVA).
152 
Objectif budgétaire
Toutes les mesures propres à améliorer les finances s'inscriront dans un objectif
budgétaire ayant force obligatoire. Une nouvelle disposition transitoire de la
constitution contraindra le Conseil fédéral et le Parlement à viser un objectif
budgétaire. L'objectif de cette disposition consiste à réduire de façon détermi-
nante le découvert structurel dans un délai «raisonnable», soit d'ici 2001. Il sera
considéré comme atteint si l'excédent de charges figurant au compte financier
2001 ne dépasse pas deux pour cent des recettes (env. 1 mrd). Faute de quoi, le
Conseil fédéral et le Parlement seront tenus d'appliquer, dans un délai qui reste à
fixer pour redresser la trajectoire, des mesures d'économie touchant le domaine
des transferts et le domaine propre. En inscrivant dans la constitution un objectif
budgétaire contraignant, on regroupera dans un cadre général les maints efforts -
la plupart du temps ponctuels - entrepris jusqu'à présent pour équilibrer le
budget. Tout en fixant clairement la marche à suivre, l'objectif budgétaire
améliorera sans aucun doute la vision comptable de la Confédération et conférera
aux mesures d'économie la force légale nécessaire. Il ne remplacera en aucun cas
une politique budgétaire dont les rigueurs se traduiront soit par une suppression
213

de tâches soit par des réformes structurelles. L'arrêté fédéral instituant des
mesures visant à équilibrer le budget sera de durée limitée. Une fois l'équilibre
budgétaire rétabli, il pourra être remplacé par le frein à l'endettement.
153 
Stratégie
II convient de retrouver l'équilibre budgétaire par le biais d'économies et de
réformes structurelles qui seront arrêtées par les voies budgétaire et législative.
Au vu de l'ampleur des efforts requis, on ne peut plus se borner à pratiquer des
coupes isolées dans les tâches de la Confédération. Il s'agit, à ce stade, de recourir
davantage aux réformes structurelles dans la foulée de la politique d'économies
pratiquée jusqu'à présent: coupes budgétaires et modifications ciblées de lois
(programmes d'assainissement 1992 à 1994). L'objectif budgétaire 2001 prévoit
une procédure en deux phases qui ne peuvent pas être nettement séparées dans le
temps. Toutefois, chacune se caractérise par des priorités: durant la première
phase, qui ira jusqu'en 1999, les efforts consisteront principalement en mesures
classiques d'économies, tandis que durant la seconde des allégements devraient
provenir des réformes structurelles engagées. De sérieux efforts seront évidem-
ment nécessaires durant cette deuxième phase afin de contenir la croissance des
dépenses. En outre, tout devra être mis en œuvre pour que les réformes
structurelles portent leurs fruits le plus rapidement possible.
- Horizon 1999: par le biais du plan financier du 30 septembre 1996, le Conseil
fédéral a pris une première mesure, à savoir limiter jusqu'en l'an 2000 à deux
pour cent par an en moyenne la croissance des dépenses, de sorte qu'elle soit
nulle en termes réels. Il a fixé des limites encore plus sévères pour les
traitements du personnel, pour les biens et les services ainsi que pour les
investissements dans le domaine propre de la Confédération. Ces limites sont
destinées à freiner la progression des dépenses de la Confédération afin de
créer un contexte propice à la réalisation des réformes structurelles engagées.
Sachant que les déficits et l'endettement actuels découlent de prétentions
fondées sur des dispositions légales, on ne pourra mener à bien une politique
d'assainissement des finances qu'en fixant systématiquement des priorités en
matière de dépenses. Au regard de l'objectif visé, il importe par conséquent de
procéder à une analyse sans complaisance du rapport coût/efficacité des normes
en vigueur (examen des subventions) et d'évaluer en détail les charges finan-
cières induites par les nouvelles dispositions. De nouvelles tâches ne seront par
ailleurs décidées que si leur financement est garanti. Afin que les améliorations
budgétaires obtenues péniblement ne soient pas minées par l'apparition conti-
nue de nouvelles tâches, les coupes sont assorties jusqu'à la fin de 1997 d'un gel
temporaire des tâches. Le Conseil fédéral a édicté les directives nécessaires à
cet effet, qui sont contraignantes pour l'administration.
- Horizon 2001: Les réformes structurelles contribueront également à réduire les
déficits restants (voir ch. 154). Cependant, le potentiel d'économies susceptibles
d'être réalisées est plutôt modeste à court terme, car ces réformes ne pourront
pas être mises en œuvre à n'importe quel rythme. Il paraît par conséquent
raisonnable de prévoir une période se terminant en 2001 pour rétablir l'équi-
214

libre budgétaire. Par ailleurs, il semble indiqué de ne pas fixer un horizon trop
rapproché au regard des retombées sociales et économiques des efforts qui
seront engagés.
154 
Aperçu des projets de réformes structurelles
154.1 
Réforme de l'administration
Le Conseil fédéral a arrêté des réformes des structures et des procédures de
l'administration fédérale dans le but de moderniser cette dernière et de la rendre
conforme aux principes d'efficacité et de rentabilité.
Une réforme de l'administration s'imposait car:
- les tâches ne cessent d'augmenter et de devenir plus complexes; et
- ceux qui exigent de l'administration qu'elle soit plus soucieuse des intérêts du
citoyen et qu'elle améliore la qualité des prestations qu'elle fournit se font, à
juste titre, de plus en plus insistants.
Les mutations rapides qui touchent l'économie, l'Etat et la société ainsi que la
transformation du contexte international requièrent du Conseil fédéral un en-
gagement et une souplesse maximums tant au sein du collège gouvernemental que
dans le cadre des départements. L'amélioration de la gestion sur le plan politique
tend à accroître les coûts. Une administration plus efficace et ayant subi une cure
d'amaigrissement ainsi que la concentration sur les tâches essentielles permet-
tront au gouvernement de mieux assumer ses tâches de direction et entraîneront
des économies dont le montant dépassera de loin celui des coûts supplémentaires.
Le Conseil fédéral a décidé, dans des domaines importants, de redistribuer les
tâches entre les départements afin d'éliminer les doubles emplois et de tirer parti
des synergies. Il escompte notamment que la réorganisation des infrastructures de
la Confédération se traduira par des économies provenant d'un dispositif plus
efficace et amaigri. Le secteur des constructions et celui de l'informatique seront
remaniés en profondeur. Dans le secteur de la formation, des synergies seront
obtenues en concentrant les tâches dans deux départements. Le Conseil fédéral
est conscient du fait que ces remodelages ne résolvent pas toutes les questions. Il
reste beaucoup à faire jusqu'à ce que les nouvelles structures soient en place. Les
départements appliqueront les décisions du Conseil fédéral. Un contrôle de
gestion central sera institué afin de garantir une réalisation conforme aux
objectifs. Dans la mesure du possible, la redistribution des tâches sera terminée
pour le 1er janvier 1998. Ensuite, les départements procéderont aux adaptations
internes.
La réforme de l'administration doit également tenir compte de l'impact de la
gestion des affaires administratives axée sur l'efficacité - principes de la nouvelle
gestion publique (NGP) - et de la nouvelle péréquation financière. Ainsi, il s'agira
notamment de désigner ceux des offices qui deviendront des centres de presta-
tions pour l'administration fédérale et ceux qui seront touchés par la nouvelle
répartition des tâches entre la Confédération et les cantons.
Le Conseil fédéral s'est fixé pour objectif de réduire le nombre des postes de
quelque cinq pour cent, ce qui représente environ 2000 postes de moins et une
215

économie annuelle périodique de l'ordre de 200 millions de francs. L'exploitation
de ce potentiel d'économies ne passe pas uniquement par la mise en œuvre
systématique des décisions déjà prises, il s'agira d'examiner ce qui peut être
économisé dans les secteurs de l'administration fédérale là où cela n'a pas encore
été fait. Des méthodes de travail simplifiées et l'abandon de certaines tâches
permettront d'atteindre l'objectif. La réduction des postes s'étalera sur plusieurs
années; elle ne devrait donner lieu à aucun licenciement et se faire uniquement
par le biais des départs naturels.
154.2 
Gestion par mandats de prestations (GMEB)
La première version de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'ad-
ministration (LOGA), rejetée le 9 juin 1996 en votation populaire, contenait entre
autres la base légale autorisant l'introduction progressive de la NGP dans
l'administration fédérale (art. 51 LOGA, qui aurait requis quelques adaptations
de la loi sur les finances de la Confédération et du régime plafonnant les effectifs).
Ces mesures n'ayant été contestées ni au stade du débat parlementaire ni lors de
la campagne précédant la votation, la gestion par mandats de prestations a été
expérimentée au début de l'année 1997 - à titre d'essai - en dépit du rejet de la
LOGA. A cet effet, un mandat de prestations a été confié à l'Institut suisse de .
météorologie et à l'Office fédéral de la topographie et les moyens financiers dont
ils ont besoin ont été autorisés par le biais du budget 1997 sous la forme
d'enveloppes budgétaires. Le Conseil fédéral a chargé d'autres offices d'élaborer
des projets en vue du passage à la nouvelle méthode de gestion en 1998 ou 1999.
Le Département fédéral des finances a élaboré un rapport conceptuel servant de
base d'application. Ce rapport décrit les instruments de gestion se fondant sur un
classement systématique de toutes les prestations d'une unité administrative et sur
leur regroupement en produits et groupes de produits. Le Conseil fédéral définit
pour chaque service, par groupe de produits, dans un mandat de prestations d'une
durée de trois à quatre ans, des objectifs en matière de coûts, de prestations et
d'efficacité et il demande au Parlement d'autoriser les sommes annuelles néces-
saires pour atteindre ces objectifs.
Contrairement aux projets classiques de rationalisation et d'économie, l'impact de
la NGP sur les plans du personnel et de l'organisation se traduit surtout par des
gains de productivité à moyen et à long terme. Cependant, grâce aux disponibilités
accrues qui se feront sentir sur le plan des ressources, il se peut que certains
offices dotés d'un mandat de prestations soient en mesure de réduire leur budget
de cinq à dix pour cent à moyen terme. Toutefois, la part des offices gérés par un
mandat de prestations dans le montant total qu'il s'agit d'économiser sera
modeste.
Les Chambres fédérales sont parvenues au terme du débat sur la LOGA à la
mi-mars 1997. Le délai référendaire court depuis le 8 avril. Si le référendum n'est
pas lancé, la LOGA pourrait entrer en vigueur en automne 1997 ou en janvier
1998.
216

154.3 
Normes et standards applicables aux constructions fédérales
Dans le cadre des mesures d'assainissement des finances fédérales 1994, le
Conseil fédéral a décidé de soumettre à une analyse critique les normes et les
standards en vigueur dans la construction. Un postulat allant dans le même sens,
émanant de la commission «Constructions publiques» du Conseil national a été
transmis par ce dernier au Conseil fédéral le 2 décembre 1993.
Dans un premier temps, on a procédé à une évaluation du potentiel d'économies
au moyen de modèles théoriques et proposé des mesures. Ce potentiel a été
estimé entre 10 et 25 pour cent - selon le type d'ouvrage - sans que des pertes
notables soient à craindre pour les utilisateurs. Ces économies résultent notam-
ment d'une réduction des besoins, d'une simplification des projets et d'un
abaissement des standards.
Les mesures suivantes ont été proposées:
- amélioration de la gestion des travaux, surtout des méthodes de travail;
- réexamen systématique des projets en cours en vue d'évaluer les économies
potentielles;
- réexamen critique des règlements de la Confédération;
- prise en compte de l'entretien des ouvrages.
Le réexamen des règlements est en cours. Les conclusions et les mesures à
prendre seront présentées au Conseil fédéral à la fin de 1997. Cette révision
permettra de fixer des standards raisonnables et économiques à long terme.
63 projets de construction de la Confédération (nouveaux projets et projets de
rénovation) représentant un montant total de 669 millions ont été examinés dans
un premier temps. Les économies potentielles mises en évidence se chiffrent entre
100 et 120 millions, soit entre 15 et 18 pour cent. 25 projets d'entretien atteignant
un coût total de 13 millions ont en outre été revus. Le potentiel d'économies a été
estimé à quelque deux millions, soit 13 pour cent. C'est notamment au niveau de la
justification des besoins, du programme d'utilisation des locaux, des projets de
construction et des standards que des économies peuvent être réalisées sans perte
notable pour les utilisateurs.
Deux groupes opérationnels ont été institués, l'un pour les constructions civiles,
l'autre pour les constructions militaires. Ces groupes sont chargés de poursuivre le
réexamen des projets de la même manière que jusqu'ici, de sorte que les
connaissances acquises soient appliquées durablement.
En ce qui concerne la planification des investissements 1997-1999, les crédits de
construction ont été réduits par rapport aux années précédentes et plafonnés.
Compte tenu de ces amputations, les projets de construction et les travaux
d'entretien qui s'imposeront ces prochaines années ne pourront être réalisés
qu'en appliquant rigoureusement les connaissances acquises en matière de
«normes et de standards». Le montant des économies réalisables par rapport au
plan financier est toutefois limité.
217

154.4 
Normes et standards dans le domaine de la construction
des routes nationales
Dans le cadre des mesures d'assainissement des finances fédérales 1993, le
Conseil fédéral a demandé que les normes et les standards en vigueur dans le
domaine de la construction des routes nationales soient soumis à un réexamen
critique et qu'on lui présente des propositions de simplifications et d'économies.
Le 6 mai 1996, il a pris connaissance du rapport de la commission chargée
d'examiner cet aspect. Cette commission n'a pas été en mesure de quantifier
définitivement le potentiel d'économies. Elle est cependant parvenue aux conclu-
sions suivantes en ce qui concerne les points forts de la suite des travaux:
- Un examen détaillé a révélé qu'au niveau des normes, c'est-à-dire des prescrip-
tions relatives à la construction des routes nationales, les économies réalisables
sont restreintes puisqu'elles ne représentent que cinq pour cent du potentiel
d'économies total. Les normes suisses sont adéquates et en comparaison
internationale, elles se situent en règle générale à la limite inférieure de la
fourchette des valeurs.
- Il est possible d'économiser beaucoup plus, soit 20 pour cent du potentiel total,
au niveau de l'application des normes par les responsables techniques des
projets. Un sens de l'économie trop peu développé et la tendance à tenir
compte, à titre préventif, de toutes les oppositions qu'un projet est susceptible
de déclencher, peuvent se traduire par une interprétation trop libérale de ces
normes.
- La plus grande part du potentiel d'économies, soit quelque 75 pour cent, se
trouve au niveau des standards, c'est-à-dire de la réponse aux attentes de la
société en matière de construction de routes. Lors de la phase d'études, les
autorités politiques, diverses associations et la population en viennent à
multiplier les exigences vis-à-vis du projet. Ces exigences concernent générale-
ment les aspects suivants: choix du tracé, nombre et longueur des tunnels,
nombre de voies, emplacement et aménagement des raccordements et des voies
d'accès, mesures de protection de l'environnement et du paysage. Le choix des
attentes dont il s'agit de tenir compte se fait rarement en fonction de
considérations financières ou du rapport coût/efficacité. Le fait que la Confédé-
ration prend en charge une part importante des coûts totaux et que les dépenses
sont financées au moyen de recettes à affectation spéciale joue un rôle
déterminant.
Faute de temps, la commission n'est pas parvenue à étudier plus à fond les
mécanismes applicables aux standards. Le Conseil fédéral a par conséquent, en
même temps qu'il prenait connaissance du rapport final de la commission, donné
les mandats de travaux complémentaires ci-dessous.
- Groupe de travail «Standards en matière de construction des routes natio-
nales»: ce groupe de travail se penchera sur la manière de maîtriser l'explosion
des coûts imputable aux standards. Pour atteindre cet objectif, il est prévu, entre
autres, de mettre en place un système efficace de contrôle de gestion financière
des projets de routes nationales.
218

- Groupe de travail «Entretien du patrimoine des routes nationales»: par
l'intermédiaire de ce groupe de travail, le Conseil fédéral saisit l'occasion
d'étudier de manière plus approfondie la question de l'entretien des routes
nationales. Il s'agit de rechercher des solutions permettant de les maintenir au
moindre coût en état à un niveau technique suffisant.
Ces deux groupes de travail remettront vraisemblablement d'ici à la fin de 1997
leurs rapports finaux au Conseil fédéral.
154.5 
Nouveau régime de péréquation financière
Le nouveau régime de péréquation financière vise à désenchevêtrer les tâches, les
compétences et les flux financiers entre la Confédération et les cantons et à
clarifier les responsabilités de chacun. La nouvelle répartition des tâches modifie-
ra la structure de l'administration fédérale et elle influencera l'évolution des
différents groupes de tâches. Le fait d'attribuer des tâches déterminées aux
cantons aura des conséquences sur les moyens financiers, voire sur la raison d'être
de certaines unités administratives. Certains secteurs de l'administration pourront
en revanche prendre de l'importance si une tâche est confiée uniquement à la
Confédération. En ce qui concerne les tâches qui continueront d'être assumées
conjointement par la Confédération et par les cantons, les rôles de chaque
échelon seront redéfinis et de nouvelles formes de collaboration et de sub-
ventionnement seront mises au point. Des contrats de prestations conclus entre la
Confédération et les cantons ainsi que des subventions globales liées dorénavant à
des programmes convenus et non plus aux coûts des projets figureront au premier
plan. Par ailleurs, grâce à une nouvelle péréquation des ressources, suffisamment
de fonds propres seront mis à la disposition de tous les cantons afin qu'ils soient
en mesure d'assumer leur surcroît de responsabilités. La péréquation financière
entre les cantons sera ainsi consolidée et elle deviendra plus simple, plus efficace
donc maîtrisable. Soulignons qu'il s'agit avant toute chose d'un projet politique.
Sachant que les futurs défis qui se poseront à la Suisse ne pourront être surmontés
qu'avec le concours de cantons responsables et capables de collaborer et que
l'efficacité des interventions de la Confédération est soumise à certaines limites,
l'objectif de ce nouveau régime de péréquation financière est de revitaliser le
fédéralisme.
Le désenchevêtrement des tâches et des compétences de même que le nouveau
système de péréquation susciteront par ailleurs des gains d'efficacité et de
rendement appréciables au niveau des rapports entre la Confédération et les
cantons. L'esprit qui préside au projet encourage un emploi ménager des crédits
plutôt que la dépense, ce qui devrait se traduire par un potentiel d'économies
considérable pour les collectivités publiques. Ce potentiel ne pourra toutefois
guère être exploité avant 2001.
Le nouveau régime de collaboration entre la Confédération et les cantons est
conçu de telle sorte que les économies précitées ne se feront au détriment ni des
cantons ni des communes; au contraire, les trois échelons profiteront des
améliorations apportées aux structures.
219

Trois démarches principales, décrites ci-dessous, permettront de réaliser des
économies et d'accroître l'efficacité:
- Premièrement, une meilleure adéquation des responsabilités sur les plans
décisionnel et financier obligera nécessairement chaque échelon à se fixer des
priorités et partant à ajuster ses prestations aux besoins. L'application stricte du
principe «Qui commande paie» permettra en outre de limiter les standards
superflus (également à l'échelle de la Confédération) et les prestations sur-
dimensionnées; par ailleurs, l'extension des responsabilités sur le plan financier
encouragera la mise en place d'un contrôle ciblé des coûts et de l'efficacité, et
l'application des principes de la nouvelle gestion publique.
- Deuxièmement, les nouvelles incitations dans le domaine des subventions -
priorité au financement de programmes plutôt qu'au financement de projets,
subventions globales ou forfaitaires au lieu des subventions calculées en
pour-cent des dépenses, plus de moyens à la libre disposition des cantons au lieu
des subventions élevées à affectation obligatoire - rendront possible la fourni-
ture de certaines prestations à un coût moindre.
- Troisièmement, l'amélioration notable de l'efficacité des mécanismes péréqua-
tifs - qui se traduit par une claire séparation des instruments d'incitation et de
redistribution mais aussi de la compensation des charges et de la péréquation
des ressources, par la compensation des charges excessives au lieu de l'octroi de
suppléments péréquatifs selon le principe de l'arrosoir, par la gestion globale de
la péréquation des ressources plutôt qu'une péréquation financière basée sur
plus de cent mesures sans rapport entre elles - permettra d'instaurer, sans
réduction des moyens financiers, une péréquation et une compensation sen-
siblement plus développée et plus équitable des charges entre les cantons; ceci
constitue pour ainsi dire un préalable indispensable sur le plan financier en vue
du désenchevêtrement des tâches et des compétences et de l'application du
principe de subsidiarité.
Une organisation paritaire comprenant des représentants de la Confédération et
des cantons approfondit et concrétise actuellement les lignes directrices du
nouveau régime qui ont été accueillies favorablement par les organismes consul-,
tés. Les résultats de ces travaux feront l'objet d'une deuxième consultation au
printemps 1998. Ils comprendront toutes les propositions de modifications consti-
tutionnelles, les incidences au niveau des lois, ainsi qu'un projet de nouvelle loi
sur la péréquation financière.
154.6 
Réexamen des subventions
En vertu de la loi sur les subventions (art. 5 Lsu; RS 616.1), quelque 160 aides
financières et indemnités ont été passées au peigne fin. Les résultats de ces
travaux sont résumés dans le rapport sur les subventions. Ce rapport fait un large
tour d'horizon des subventions fédérales et il livre une analyse approfondie -
selon les principes figurant dans la loi sur les subventions - d'un premier éventail
d'aides financières et d'indemnités. L'examen des autres subventions devrait être
achevé d'ici au début de 1998.
220

Le premier rapport est notamment consacré à la circulation routière, à la
formation et à la recherche fondamentale, aux relations avec l'étranger et à
l'agriculture. N'ont pas été examinées lors de la première phase:
- les subventions dont les bases légales sont plus récentes que la loi sur les
subventions (loi sur les chemins de fer, loi sur les forêts, protection de la nature
et du paysage);
- les subventions dont les bases légales sont en cours de révision (réforme des
chemins de fer, réalisation et financement de l'infrastructure des transports
publics, politique agricole 2002, asile);
- les subventions temporaires arrivant prochainement à échéance (mesures
spéciales en faveur de la formation continue);
- les contributions obligatoires à des organisations internationales (p. ex. à des
institutions internationales de recherche telles que le CERN et l'ESA);
- les contributions aux œuvres sociales (les sommes versées aux institutions
d'assurance ne constituent pas des subventions; en outre diverses révisions
importantes n'ont été achevées que récemment: 10e révision de l'AVS, nouvelle
loi sur l'assurance-maladie, révision de la loi sur l'assurance-chômage).
Le réexamen a révélé qu'il faut agir dans de nombreux cas. En l'occurrence, les
mesures suivantes figurent au premier plan:
- suppression de certaines subventions (aucun ou faible intérêt de la Confédéra-
tion, efficacité marginale, capacité financière suffisante du bénéficiaire, double
subventionnement);
- transfert de tâches aux cantons (examen approfondi et exécution dans le cadre
du projet de nouvelle péréquation financière);
- réduction du taux des subventions (en pondérant les intérêts des parties);
- limitation dans le temps (qui sera la règle pour les aides financières);
- octroi de subventions forfaitaires ou globales;
- améliorations de la gestion des dépenses (blocage des crédits, taux plafonds),
du contrôle et de l'exécution;
- réexamen approfondi de l'efficacité.
Le réexamen des subventions se fait en conformité parfaite avec les conditions et
les principes applicables aux aides financières et aux indemnités qui figurent dans
la loi (art. 6 à 10, LSu). Sa portée est donc nettement plus limitée que le nouveau
régime de péréquation financière qui remet en cause certains principes fonda-
mentaux de la loi sur les subventions (p. ex. l'abandon des subventions calculées
en pour-cent des dépenses). Cependant, les conclusions découlant du réexamen
des subventions seront adaptées dans la mesure du possible aux grandes lignes du
projet de nouvelle péréquation financière.
Il est très difficile d'évaluer le montant susceptible d'être économisé grâce aux
mesures proposées, car pour près de la moitié d'entre elles - p. ex. pour les
simplifications administratives et pour les moyens financiers utilisés plus efficace-
ment - les économies ne sont pas chiffrables directement. Bien que l'examen des
subventions ne constitue pas un véritable programme d'économies, l'application
systématique des mesures en question par les services fédéraux concernés devrait
alléger à long terme le budget de la Confédération de quelques centaines de
millions. En revanche, le potentiel global d'économies ne pourra être exploité
qu'en partie avant 2001.
15 Feuille fédérale. 149" année. Vol. IV
221

155 
Plan financier pour les assurances sociales
Deuxième axe du programme financier global, les assurances sociales doivent
s'attendre à une augmentation considérable de leurs charges en raison du
vieillissement de la population. Après des décennies de développement constant,
il importe de s'interroger sérieusement sur la consolidation des acquis. Partant des
projections financières à long terme réalisées dans ce domaine, le Conseil fédéral
demandera une étude, fondée sur des paramètres de prestations, des scénarios
envisageables quant à l'évolution et au mode de financement de certains secteurs
des assurances sociales. Lors de l'élaboration de ces scénarios, il s'agira de tenir
compte des résultats du projet de nouvelle péréquation financière. Une fois en
possession des informations requises, le Conseil fédéral se prononcera sur le
financement futur de ces assurances et sur les ajustements qui en découleront au
niveau des prestations. L'objectif est de prévenir les œuvres sociales du surendet-
tement qui les menace et d'assurer les acquis de l'Etat social, que personne ne
conteste, tout en tenant compte des capacités limitées de l'économie. Il convient
de donner aux assurances sociales une assise financière solide et il faut empêcher
que ne se développe un sentiment d'insécurité dans la population. Le financement
des assurances sociales constitue un défi majeur non seulement pour l'économie
en général mais aussi pour le budget fédéral. Pour la Confédération, la pré-
voyance sociale représente de loin le domaine le plus gourmand sur le plan
financier et elle a accusé au cours des quinze dernières années la plus forte
croissance des dépenses. Sans fléchissement sensible de l'augmentation des
dépenses sociales de la Confédération, il n'y aura pas de réduction des déficits.
156 
Résumé
Par les mesures qu'il a arrêtées et par les projets de réformes structurelles mis en
chantier, le Conseil fédéral entend remettre les finances d'aplomb d'ici à 2001 ou
ramener les déficits à un niveau acceptable. Les réformes structurelles décrites ne
doivent cependant pas donner la fausse impression que leur mise en œuvre
dispensera le Conseil fédéral et le Parlement de prendre d'autres mesures
d'économies. Ces réformes ne permettront de loin pas d'économiser le montant
global nécessaire. Par ailleurs, les économies potentielles ne pourront être
réalisées que partiellement dans le délai requis. Des mesures sévères d'économies
dans les principaux groupes de tâches de la Confédération seront indispensables
pour équilibrer le budget.
De fait, l'importance du déficit nécessiterait une procédure de rétablissement de
l'équilibre budgétaire plus rapide et plus incisive. Toutefois, vu le marasme
économique qui persiste depuis 1991, il convient d'éviter que des effets se-
condaires ne viennent compromettre à court terme la reprise escomptée. Le
Conseil fédéral s'est donc ménagé un peu plus de temps pour équilibrer le budget,
tout en étant conscient du caractère ambitieux et exigeant de la voie choisie. Une
stratégie visant à rétablir l'équilibre budgétaire étalée sur des années ne peut
aboutir au succès que si toutes les forces déterminantes vont dans la même
direction. Si le programme financier du Conseil fédéral ne parvenait à rétablir
l'équilibre dans un délai raisonnable, il y aurait fort à craindre que la Confédéra-
tion ne s'enfonce dans une profonde instabilité financière.
222

16 
Rapport entre le programme d'investissements et l'objectif
budgétaire
Des dépenses supplémentaires de la Confédération s'élevant à quelque 550
millions devraient déclencher en 1998 et en 1999 des commandes d'un montant
d'environ 2,4 milliards. Comme il représente environ 2,5 pour cent du total des
dépenses de construction, qui atteint près de 50 milliards par année, ce montant
aura des retombées sur l'économie. Il fera progresser le produit intérieur brut à
raison d'un tiers de point.
Le programme d'investissements est conçu de manière à ne pas compromettre la
réalisation de l'objectif budgétaire. Etant donné qu'il ne crée pas de situations
permanentes en matière de subventions et par conséquent pas d'augmentation
durable du niveau des dépenses, l'écart par rapport à la voie qu'il s'agit de suivre
pour rétablir l'équilibre du budget fédéral ne sera que temporaire.
17 
Modèle comptable de la Confédération
171 
Introduction
Des critiques portant sur le modèle comptable de la Confédération fusent à
intervalles réguliers. Certains prétendent en effet que la façon d'établir les
comptes défavorise les dépenses d'investissement ou ne permet pas d'introduire
les comptes des frais. Ces deux arguments ne tiennent pas la route. La prétendue
inégalité de traitement des dépenses d'investissement résulte plutôt du fait que les
contributions aux dépenses courantes sont prescrites par des lois. Le modèle
comptable des cantons n'a de toute façon pas empêché un recul des dépenses
d'investissement (voir ch. 174). Le compte de la Confédération offre une marge de
manœuvre suffisante pour introduire des comptes des frais, ainsi qu'en témoigne
la mise en œuvre de la gestion des affaires administratives axée sur l'efficacité.
Le modèle utilisé par la Confédération comprend un compte administratif et un
bilan. Le compte administratif se subdivise en un compte financier et en un
compte de résultats. Le compte financier fournit une vue d'ensemble des dépenses
et des recettes découlant de l'accomplissement des tâches (principe de caisse ^). Il
est en gros comparable au bilan des mouvements en usage dans les entreprises. Le
compte financier de la Confédération est complété par un compte de résultats où
figurent pour chaque exercice la dépréciation (charges) et la plus-value (revenus).
En raison des données qu'il contient, le compte de résultats correspond aux
comptes de fonctionnement des cantons. Le découvert du bilan de la Confédéra-
tion varie en fonction du solde du compte de résultats. La statistique financière
permet d'établir des comparaisons avec le modèle comptable des cantons.
') En vertu du principe de caisse, les recettes et les dépenses sont comptabilisées au moment
de l'encaissement ou du décaissement. Les recettes sont des paiements de tiers, qui
augmentent la fortune ou qui sont effectués comme dédommagement pour l'aliénation
d'immobilisations. Les dépenses sont des paiements à des tiers, qui grèvent la fortune ou
servent à créer des actifs (voir art. 5 de la loi sur les finances de la Confédération; RS 611.0).
223

172 
Avantages du modèle de la Confédération
Le modèle comptable de la Confédération tient compte des particularités du
budget de l'Etat central:
- Le budget de la Confédération est un budget de transfert contrairement aux
budgets cantonaux et communaux; en effet les paiements de transferts re-
présentent environ les deux tiers des dépenses totales. Les offices proches de la
production et des services, gérés par un mandat de prestations, ont une faible
incidence sur les dépenses.
- La part des dépenses d'investissement dans les dépenses totales étant relative-
ment modeste, les variations au niveau des investissements, même si elles sont
importantes, n'influencent que peu le montant global des dépenses. Le montant
des investissements propres est modeste et il ne représente que deux à trois
pour cent des dépenses totales alors que cette part atteint neuf à dix pour cent
dans le cas des cantons. Même en tenant compte des contributions aux
investissements qui ne peuvent être capitalisées, la part des dépenses d'inves-
tissement de la Confédération est en règle générale inférieure à dix pour cent.
- Plus de la moitié des dépenses courantes de la Confédération (entre autres les
contributions aux assurances sociales et les parts des cantons) ne dépendent pas
des investissements. En revanche, au niveau des cantons et des communes, les
dépenses courantes résultent dans une large mesure de coûts entraînés par les
décisions d'investir.
Pour les raisons évoquées ci-dessus, la présentation résumée des dépenses
courantes et des dépenses d'investissement, qui se trouve dans le compte finan-
cier, constitue pour la Confédération la base indispensable qui lui permet de gérer
les aspects suivants de la politique financière:
- la fixation des priorités (à partir du même point de départ pour tous les groupes
de tâches);
- les décisions relatives au financement et les mesures visant à équilibrer le
budget;
- l'exécution du budget et le contrôle budgétaire;
- l'adaptation de la politique financière aux exigences de l'économie.
Le compte financier fournit une vue d'ensemble des activités de la Confédération
ayant des retombées sur les finances. Il est clair et compréhensible, donc à la
portée des citoyens. Instrument d'une politique financière prudente, il aspire en
outre à la couverture directe de toutes les dépenses par des recettes au cours d'un
exercice donné, ce qui se justifie du fait que la Confédération dispose d'une marge
de manœuvre limitée en matière de recettes et de dépenses.
Dans d'autres pays, par exemple en France et en Allemagne, tous les paramètres
de gestion déterminants utilisés par l'Etat central, tels que le solde de finance-
ment, l'endettement, la quote-part de l'Etat et la quote-part fiscale sont égale-
ment fondés sur les recettes et sur les dépenses. Les critères de Maastricht
permettant d'évaluer la situation budgétaire reposent aussi exclusivement sur le
solde de financement et sur le taux d'endettement.
224

173 
Comparaison entre la Confédération et les cantons
La majorité des tâches assumées par les cantons et par les communes consistent à
fournir des services répondant aux besoins des citoyens. Environ les trois quarts
des dépenses totales sont consacrés à la consommation propre et aux investisse-
ments propres. Le modèle comptable de la Conférence des directeurs cantonaux
des finances repose sur des considérations propres aux entreprises et le compte
administratif des cantons se subdivise en un compte de fonctionnement et en un
compte des investissements.
Le système comportant un compte de fonctionnement et un compte des inves-
tissements convient bien aux petites collectivités publiques où les dépenses
d'investissement varient fortement. Seuls les amortissements sont portés au débit
du compte de fonctionnement, de sorte que les dépenses d'investissement, dont le
montant varie en dents de scie, sont réparties sur plusieurs exercices et peuvent
par conséquent être nivelées. Le compte des investissements ne joue qu'un rôle
insignifiant par rapport au compte de fonctionnement. Les investissements sont
jugés à l'aune du degré d'autofinancement qui devrait atteindre au moins 60 pour
cent.
La politique financière des cantons se fonde principalement sur le compte de
fonctionnement, qui devrait être équilibré. Les résultats de ce compte servent à
définir la politique des dépenses et la politique fiscale. Le coefficient annuel ou
multiple annuel permet aux cantons de réagir rapidement face à une détérioration
de la.situation financière.
Les cantons n'utilisent cependant pas tous le modèle comptable de la même
manière. Ils disposent surtout d'une marge de manœuvre considérable en matière
d'amortissements. Selon l'état des finances, elle sert à embellir le résultat du
compte.
Au moment d'introduire le modèle comptable actuellement utilisé par la Confé-
dération, une très grande importance a été accordée à la possibilité d'effectuer des
comparaisons avec les cantons. Ainsi, les deux systèmes comptables contiennent
les mêmes données de base. Le solde du compte de résultats fournit des
indications comparables à celles du résultat du compte de fonctionnement des
cantons. Le compte financier comprend des dépenses courantes et des dépenses
d'investissement qui sont clairement séparées. On peut par conséquent, en
partant des données de base, déduire simplement un compte des investissements
de la Confédération et l'autofinancement (voir également les messages concer-
nant les comptes d'Etat 1995 et 1996). Il est possible de comparer et de consolider
les données relatives aux finances publiques sans que la structure des comptes soit
identique.
174 
Dépenses d'investissement
Les dépenses d'investissement accroissent le capital réel et par conséquent la
capacité de production d'une économie. De telles dépenses génèrent une aug-
mentation des rentrées fiscales de sorte qu'on peut envisager de recourir dans une
certaine mesure à des emprunts. L'aménagement d'infrastructures telles que les
réseaux de communication ou les réseaux de données ou encore le renforcement
225

du système de formation et de recherche peuvent être considérés comme des
investissements au sens économique du terme, même lorsqu'il s'agit de dépenses
comme celles qui sont consacrées au traitement du personnel affecté à des travaux
de recherche.
Etant donné la difficulté de définir un terme aussi complexe, les entreprises et les
collectivités publiques définissent les investissements de manière plus étroite.
Sont considérées comme des investissements les dépenses servant à l'achat de
biens qui ont une utilité nouvelle ou accrue, du point de vue quantitatif ou
qualitatif, durant plusieurs années. De telles dépenses sont capitalisées et amor-
ties sur plusieurs années, en fonction de leur dépréciation, dans le compte de
fonctionnement ou dans le compte de résultats. Les dépenses d'investissement
comprennent également des prêts remboursables tels que les prêts accordés au
fonds de compensation de l'assurance-chômage ou les avances fournies au titre de
la garantie contre les risques à l'exportation. En revanche, les investissements en
matière de défense nationale constituent des dépenses de consommation, à
l'instar de ce qui se fait à l'étranger.
Récemment, on a souvent reproché à la Confédération d'avoir réduit de manière
excessive les dépenses d'investissement par le biais des mesures d'assainissement
et donc de ne pas avoir tenu compte de la conjoncture. Le modèle comptable, qui
ne fait pas de distinction entre les dépenses courantes et les dépenses d'investisse-
ment, aurait, dit-on, favorisé dans une certaine mesure cette attitude. Ces
reproches sont infondés comme en témoigne le tableau ci-dessous. Ils ne tiennent
pas compte non plus du fait que les dépenses de consommation et d'investisse-
ment sont séparées clairement dans le compte financier. Une éventuelle inégalité
de traitement ne serait pas due, dit-on encore, au modèle comptable, mais au fait
que les subventions se fondent sur des bases légales. Lorsque des dépenses ne sont
pas fixées par des lois, de plus fortes pressions s'exercent en vue de les réduire.
L'évolution des dépenses d'investissement de la Confédération et des cantons de
1990 à 1997 ressort du tableau suivant. Les prêts et les participations ainsi que les
investissements des entreprises en régie ne sont pas inclus.
Dépenses d'investissement de la Confédération et des cantons de 1990 à 1997
(sans les prêts ni les participations) 
Tableau 3
1990 
1991 
1992 
1993 
1994 
1995 
1996 
1997
Confédération ')
en millions 
3090 3799 3632 4056 3970 3868 3664 3837-
en % du PIB 
0,98 
1,15 
1,07 
1,18 
1,12 
1,07 
1,02 
1,05
Cantons2'
en millions 
6196 6668 6613 
6917 7092 6822 6784 6689
en % du PIB 
1,97 
2,01 
1,95 
2,02 
2,01 
1,88 
1,88 
1,83
'' 1990-1994 d'après la statistique financière; 1995-1997 d'après le compte d'Etat et le budget
de la Confédération.
2> 1990-1995 d'après la statistique financière; 1996-1997 d'après les données du groupe
d'étude pour les finances cantonales.
226

La part des dépenses d'investissement des cantons dans le produit intérieur brut a régressé
•& 
depuis 1990 en dépit de la subdivision en un compte de fonctionnement et en un compte des
investissements. Dans le cas de la Confédération, la part des dépenses d'investissement s'est
en revanche accrue bien qu'une politique d'économies rigoureuse soit appliquée depuis 1992.
18 
Classement d'interventions parlementaires
L'état des finances fédérales a fait l'objet de nombreuses interventions parle-
mentaires. Les motions et les postulats mentionnés au .début du présent message
ont tous été transmis. Ils chargeaient le Conseil fédéral de prendre ou de proposer
au Parlement des mesures propres à éliminer le déficit. Le présent projet s'inspire
largement des motions et des postulats en question de sorte que nous vous
proposons de les classer.
19 
Résultats de la consultation
La consultation de l'automne 1996 '' portait en premier lieu sur l'objectif bud-
gétaire 2001 (lors de la consultation, on parlait encore du plan d'assainissement
2001). En outre, le programme financier du Conseil fédéral a également été
présenté dans le rapport mis en consultation afin que les destinataires puissent
dire ce qu'ils en pensaient. L'objectif budgétaire 2001 constitue le principal
élément de ce programme. Deux variantes ont été proposées. Elle ne se dis-
tinguent que par le mécanisme de sanction applicable si les objectifs contraignants
ne sont pas atteints:
- Variante A: le Conseil fédéral décide les économies relevant de sa compétence
et propose aux Chambres les modifications législatives requises. Les Chambres
peuvent modifier des détails des propositions du Conseil fédéral, mais pas le
montant total des économies décidées par ce dernier.
- Variante B: le Conseil fédéral est autorisé à réduire jusqu'à concurrence de
30 pour cent certaines aides financières et indemnités et à procéder à des
économies de portée comparable dans le domaine propre de la Confédération.
Une large majorité des personnes consultées considère qu'il est absolument
nécessaire d'assainir les finances fédérales et se rallie au programme financier du
Conseil fédéral. Une bonne partie des milieux consultés approuvent aussi le fait
que la stratégie visant à rétablir l'équilibre du budget porte résolument sur les
dépenses. Mais sur ce point, les cantons soulignent presque tous la grande
importance de la symétrie des sacrifices entre le domaine propre de la Confédéra-
tion et celui des transferts. Seuls quelques participants à la consultation estiment
en revanche qu'il ne faut pas dramatiser la situation budgétaire actuelle et que les
efforts en vue de rétablir l'équilibre budgétaire peuvent attendre que la reprise
devienne une réalité.
Tout comme le programme financier, le plan d'assainissement des finances
fédérales a été bien accueilli dans son principe. Il en va de même des réformes
') Voir le rapport du 3 mars 1997 sur la procédure de consultation consacrée au plan
d'assainissement 2001.
227

structurelles proposées; à ce sujet un rôle capital a été attribué au nouveau
système de péréquation financière. En ce qui concerne l'objectif budgétaire 2001,
les points suivants ont soulevé le plus de discussions:
- Plusieurs cantons ont critiqué le blocage des crédits prévu, qui autorise
expressément le Conseil fédéral à bloquer des crédits d'engagement et des
crédits de paiement déjà autorisés ^.
- Une forte minorité s'est prononcée en faveur d'un traitement spécial des
dépenses d'investissement.
- Malgré le large consensus sur le fait que l'objectif budgétaire 2001 doit tenir
compte de la politique conjoncturelle, une majorité a estimé qu'il faut limiter la
possibilité de prolonger les délais.
Des deux variantes, la variante A recueille nettement le plus de suffrages. Cette
préférence résulte de considérations d'ordre constitutionnel: la souveraineté en
matière de budget étant une prérogative des Chambres, celles-ci doivent aussi
pouvoir se prononcer sur les propositions d'économies. La variante B est certes
qualifiée ça et là de plus efficace mais, tout bien considéré, l'atteinte qu'elle porte
au principe de la séparation des pouvoirs paraît trop grave.
Les cantons approuvent largement une proposition différente de la Conférence
des directeurs cantonaux des finances (CDCF), qui prévoit qu'en cas de correction
nécessaire, le Conseil fédéral élabore un plan d'économies et qu'il le soumette à
l'Assemblée fédérale en urgence. Le Parlement ne pourrait alors qu'approuver ou
rejeter en bloc le plan proposé. Cette manière de faire sauvegarderait les
compétences et la co-responsabilité des Chambres fédérales.
Le Conseil fédéral rejette la proposition de la CDCF pour diverses raisons. D'une
part, parce qu'elle enlève au Parlement une grande partie de ses obligations: or, en
vertu de l'article 85, chiffre 10, de la constitution, les Chambres fédérales
disposent de la souveraineté budgétaire. D'autre part, parce que le renvoi de la
proposition du Conseil fédéral risquerait sérieusement de provoquer un gâchis. Le
Conseil fédéral ne serait guère en mesure - comme les circonstances l'exigeraient
- de présenter rapidement une nouvelle solution susceptible de convenir à la
majorité. Une telle situation favoriserait des manœuvres dilatoires. Enfin, l'at-
teinte à la souveraineté budgétaire du Parlement serait trop radicale. Le grand
nombre de participants à la consultation qui désapprouvent la variante B indique
que de telles amputations n'auraient guère de chance d'être acceptées.
2 
Dispositif de l'objectif budgétaire 2001
21 
Remarques préliminaires
En mars 1995, le peuple et les cantons ont approuvé à une très large majorité
l'arrêté fédéral du 7 octobre 1994 régissant le frein aux dépenses. Cet arrêté
stipule que les dispositions législatives, les arrêtés fédéraux de portée générale
relatifs aux subventions ainsi que les crédits d'engagement et les plafonds de
dépenses devront être adoptés par la majorité de tous les membres dans chaque
') II ne s'agit donc pas de coupes linéaires (voir les explications relatives au 5e al. sous ch. 42).
228

conseil et que le frein aux dépenses s'appliquera dès qu'il s'agira d'arrêter des
dépenses uniques nouvelles dépassant 20 millions de francs ou des dépenses
périodiques nouvelles excédant deux millions de francs. Cet instrument, qui vise à
freiner la croissance des dépenses, ne sera pas touché par l'objectif budgétaire
20Û1. Le frein aux dépenses et l'objectif budgétaire 2001 forment en effet
ensemble la base d'un équilibre durable du budget fédéral.
22 
Objectif
221 
Contrôle du solde ou contrôle des dépenses?
Quand on vise «le rétablissement de l'équilibre du budget fédéral à l'horizon
2001», on est amené à s'interroger de prime abord sur la nature du paramètre qui
permettra de quantifier et de contrôler cet objectif. Concrètement, se pose la
question de savoir si l'équilibre du compte financier doit être visé directement,
donc par le biais du solde du compte, ou indirectement par une limitation de la
croissance des dépenses. L'objectif budgétaire 2001 repose sur la gestion du solde
. du compte, seule méthode pouvant garantir l'équilibre. Une régulation indirecte
du solde par le biais d'une limitation de la croissance des dépenses ne peut entrer
en ligne de compte. En effet, même en respectant les objectifs fixés en matière de
dépenses, il est possible que l'on n'arrive pas à équilibrer les comptes si les
recettes évoluent moins bien que prévu. S'il s'avérait nécessaire en pareil cas de
procéder de manière «plus douce» pour des raisons de politique conjoncturelle, il
serait possible de prolonger les délais (voir ch. 25).
On pourrait opposer à la gestion par le solde du compte financier que, selon
l'évolution des recettes, le rétablissement de l'équilibre du budget pourrait être en
contradiction avec l'objectif budgétaire 2001, qui requiert un retour à l'équilibre
obtenu en agissant sur les dépenses. Si, contre toute attente, les recettes devaient
augmenter plus que prévu, un relâchement pourrait se faire sentir dans les efforts
d'économie qui s'imposent. En d'autres termes, le déficit serait réduit en partie
par des recettes supplémentaires et non pas par une diminution de la quote-part
de la Confédération.
Néanmoins, les chances de voir les recettes croître de façon inattendue dans un
proche avenir semblent minces. Rien ne permet en effet d'augurer à l'heure
actuelle que les rentrées fiscales seront ces prochaines années plus importantes
que prévu. Aux réserves que l'on peut émettre contre la gestion par le solde du
compte financier, il convient d'opposer la priorité devant être accordée au
rétablissement de l'équilibre du budget. On ne saurait garantir que la seule
limitation de la croissance des dépenses permettra effectivement de réduire les
déficits d'ici à 2001. Si d'aventure une forte reprise économique, engendrant de
grosses rentrées fiscales, devait se faire sentir, le Parlement aurait la possibilité de
raccourcir les délais, ce qui enlève beaucoup de poids au principal argument
plaidant contre la gestion par le solde du compte financier.
229

222 
Solde effectif ou solde structurel?
Au regard des principes économiques, il conviendrait de viser avant toute chose la
«suppression des déficits structurels». Cet objectif a un avantage indéniable: dans
une certaine mesure, en effet, le rétablissement de l'équilibre budgétaire tiendrait
compte automatiquement du contexte conjoncturel. Que ce dernier se dégrade ou
s'améliore, seul le déficit conjoncturel serait touché. Le déficit structurel re-
présente, rappelons-le, une valeur corrigée des fluctuations conjoncturelles.
L'objectif budgétaire 2001 laisserait jouer les stabilisateurs automatiques et
n'entraverait donc pas l'action anticyclique du compte financier.
Toutefois, la difficulté réside dans la marge d'appréciation liée aux méthodes de
détermination du déficit structurel, assortie de conséquences notables sur la
quantification de l'objectif. Il existe en particulier de nombreuses méthodes pour
déterminer la valeur de référence, à savoir le produit intérieur brut (PIB) dans un
contexte «d'utilisation normale des capacités de production». Notons cependant
que l'évaluation de la composante conjoncturelle des recettes et des dépenses est
également ouverte à une marge d'appréciation. Vu ce qui précède, il paraît
indiqué d'axer notre politique sur le solde effectif, ce d'autant que TUE a
également déterminé un critère de convergence sur le plan du déficit en fonction
de ce paramètre. Par ailleurs, les résultats effectifs sont plus précis et plus clairs
pour le grand public et donc plus faciles à comprendre que des valeurs théoriques
telles que le déficit structurel. Le fait de pouvoir prolonger ou au contraire réduire
le délai imposé pour atteindre l'objectif permet de tenir compte de l'évolution
conjoncturelle dans une mesure suffisante (voir ch. 25).
223 
Pas de régime comptable particulier pour les dépenses
d'investissement
Dans le débat portant sur les limites de l'endettement, d'aucuns rappellent
systématiquement que les dépenses d'investissement ne doivent pas être financées
par les recettes courantes, puisque les investissements en question profitent en
premier lieu aux futures générations. Ces arguments s'inspirent du principe
«pay-as-you-use» (principe de l'utilisateur-payeur) qui veut que chaque généra-
tion supporte les frais des investissements dont elle profite. Pour diverses raisons,
on n'a pas jugé bon de prévoir un régime particulier pour les dépenses d'inves-
tissement dans la détermination de l'objectif budgétaire 2001.
Il convient de signaler, en premier lieu, que le principe de l'utilisateur-payeur ne
fait pas l'unanimité. S'il est un fait que les futurs contribuables auront à supporter
la charge des intérêts de l'endettement actuel, en revanche l'utilité des investisse-
ments d'aujourd'hui ne paraît pas être garantie dans 20 ou 30 ans. Il est
parfaitement concevable que certains investissements décidés aujourd'hui soient
de peu d'utilité pour les générations futures voire ne constituent rien d'autre
qu'une charge. Jusqu'à présent, chaque génération a dû faire face à ses problèmes
spécifiques. A la suite des dures épreuves de la guerre, les infrastructures ont été
reconstruites. Cela n'a été possible que grâce aux privations des populations des
pays dévastés ou fournissant une aide. La génération actuelle est confrontée,
entre autres, aux problèmes écologiques hérités des générations précédentes.
230

Quant aux prochaines générations, elles auront notamment la lourde de tâche de
résoudre le problème du vieillissement de la population. Vu les charges qu'elles
devront supporter à ce titre, il serait malvenu que leurs capacités financières
soient grevées en sus par des engagements disproportionnés décidés par les
générations précédentes.
La fixation des priorités politiques de la Confédération s'oppose également à
l'application d'un régime particulier aux dépenses d'investissement. Dans l'indus-
trie, les investissements contribuent à l'accroissement du potentiel de rendement
de l'entreprise à long terme. Si les investissements ont été engagés à bon escient,
ils s'autofinancent par les rendements. Les investissements sont un élément clé de
la compétitivité (progrès technologique) d'une entreprise. Les dépenses courantes
sont souvent fonction des engagements décidés par le passé. Une entreprise fixe
donc ses priorités essentielles dans le domaine des investissements. La Confédéra-
tion, en revanche, investit dans des infrastructures étatiques. Or, il est rare que
celles-ci soient directement rentables. Par conséquent, il est à la fois difficile et
pratiquement inutile de distinguer les dépenses courantes des investissements
dans le cadre du budget fédéral. La priorité de l'Etat porte principalement sur la
création de conditions générales optimales dans les domaines économique, social,
écologique et culturel. Dans cette optique, certaines dépenses courantes comme
celles qui sont affectées à la recherche et à la formation ou à la sécurité sociale
peuvent avoir des retombées tout aussi importantes voire plus importantes que les
investissements dans le domaine de la construction par exemple. Eu égard aux
priorités visées par la Confédération, il importe davantage d'évaluer les dépenses
en fonction des buts précités que d'opérer une distinction sans grand intérêt entre
les dépenses courantes et les investissements.
Les mécanismes de financement du secteur privé ne sont par ailleurs guère
comparables à ceux du secteur public. Dans le secteur privé, la capitalisation et
l'amortissement sont opérés en fonction de la consommation de capital fixe car les
coûts de ce dernier (intérêts et amortissements) se répartissent, par période, sur
les biens produits. Les investissements rentables sont refinancés au travers des
ventes. C'est le marché qui juge de la justesse des décisions prises. En revanche,
les dépenses d'investissement publiques ne sont pas soumises à la sanction du
marché. Au niveau de la Confédération notamment, il n'existe qu'un rapport très
ténu entre les investissements et l'évolution des rentrées. Certes, les investisse-
ments publics sont en règle générale utiles à l'économie nationale. Mais rares sont
les cas où ils permettent d'encaisser directement des recettes supplémentaires. De
plus, les objets acquis grâce aux moyens investis ne peuvent être aliénés librement
car ils sont nécessaires au fonctionnement des activités publiques (patrimoine
administratif). Ceci explique pourquoi la Confédération ne saurait, à l'instar de
l'économie privée, appliquer un régime comptable particulier aux investissements.
Les brusques écarts des dépenses d'investissement, dus à la réalisation ou à
l'abandon de grands projets, peuvent entraîner de fortes fluctuations des dépenses
totales. Il est judicieux, en pareil cas, de niveler les variations des dépenses à l'aide
d'une couverture selon les diminutions de valeurs. Cette situation peut se
présenter notamment à l'échelon des (petits) cantons et des communes. Au niveau
de la Confédération, les dépenses d'investissement suivent une courbe plus
régulière. Les charges prévues pour les dépenses d'investissement capitalisables et
231

les besoins d'amortissement ne divergent guère. Cela signifie que le compte
financier et le compte de fonctionnement contiennent en fait des informations
assez semblables. Comme le compte financier présente divers avantages (voir ch.
172), il n'y a pas de raison de s'en écarter.
Enfin, des considérations politico-économiques prêchent pour l'intégration des
dépenses d'investissement dans l'objectif budgétaire 2001. Un régime comptable
particulier les soustrairait, en effet, aux mesures d'économies. On ne pourrait
alors exclure la possibilité d'une augmentation disproportionnée et inefficace des
dépenses d'investissement au regard des besoins de l'économie nationale, ce qui
serait particulièrement problématique du fait de la définition des investissements
utilisée dans le compte d'Etat.
Les partisans d'un traitement particulier des dépenses d'investissement craignent
que celles-ci deviennent les premières victimes des efforts d'assainissement
nécessaires, car il est, pensent-ils, politiquement plus facile de différer ou de
redimensionner des projets d'investissement que de réduire les dépenses cou-
rantes. Le seul moyen de contrecarrer cette tendance serait d'exclure les dépenses
d'investissement de l'objectif budgétaire. On redoute surtout que l'infrastructure
des transports ne souffre de l'objectif budgétaire 2001. Les financements spéciaux,
actuels ou futurs, prévus dans le domaine des transports, conjugués à des
programmes de construction et à des crédits d'engagement contraignants garanti-
ront une construction rationnelle. En ce qui concerne les transports publics, seuls
les besoins de base des CFF et des ETC en rapport avec l'entretien du patrimoine
ne seront pas inclus dans le financement spécial. RAIL 2000, les NLFA, le
raccordement de la Suisse occidentale au réseau TGV et les mesures de protec-
tion contre le bruit sur le réseau actuel seront en revanche financés à l'aide d'un
fonds spécial dépendant. Ce dernier ne pourra être modifié par le biais du budget,
car des montants égaux à ceux de toutes les recettes devront être inscrits en tant
que dépenses au compte financier.
224 
Quantification de l'objectif
L'objectif budgétaire sera atteint si en 2001 le déficit ne dépasse pas deux pour
cent des recettes (env. 1 mrd). Cinq raisons nous ont conduits à ne pas proposer un
budget complètement équilibré.
- Premièrement, en s'autorisant un déficit modeste au terme de l'année de
référence (2001), on ne renonce pas pour autant à supprimer totalement, par la
suite, le découvert. Car un tel déficit permettra d'abroger la disposition
constitutionnelle transitoire et de la remplacer par le frein à l'endettement
prévu. Rappelons que le frein à l'endettement aura pour but d'assurer durable-
ment l'équilibre retrouvé, en prescrivant un compte financier équilibré à moyen
terme.
- Deuxièmement, en admettant un déficit de deux pour cent au plus, on se
ménage une petite marge de manœuvre pour pouvoir tenir compte des
influences conjoncturelles négatives sur le budget sans devoir recourir à une
prolongation de l'échéance visée (voir ch. 25).
232

Troisièmement, 2001 étant une année impaire, elle se caractérisera par un faible
rendement sur le plan des rentrées fiscales. Certes, l'évolution en dents de scie
du produit de l'impôt fédéral direct va être gommée par la nouvelle loi sur
l'impôt fédéral direct (LIFO) qui prévoit de renoncer aux paiements anticipés.
Mais les rentrées provenant de l'impôt anticipé continueront d'être plus
importantes les années paires que les années impaires. En outre, l'adaptation
généralement bisannuelle des rentes AVS et AI à l'indice mixte entraîne, durant
les années impaires, une très forte progression des subventions fédérales
versées à ces institutions.
Quatrièmement, un déficit limité à deux pour cent des recettes s'apparente
dans son principe à certains dispositifs cantonaux. Ainsi, pour le canton de
Saint-Gall, l'équilibre des comptes est atteint lorsque le déficit n'excède pas
trois pour cent du produit total des impôts cantonaux. Le canton de Fribourg
prévoit aussi l'application de mesures particulières destinées à améliorer l'état
des finances lorsque le déficit du budget de fonctionnement dépasse trois pour
cent du total des revenus. Enfin, le canton de Baie-Ville instaure un mécanisme
régulateur sitôt que le compte financier se solde par un excédent de dépenses
de plus de deux pour cent des recettes totales.
Enfin, il est défendable, dans le cadre d'une politique budgétaire prudente, de
financer une partie des dépenses d'investissement par des emprunts.
23 
Echéance visée
L'objectif budgétaire 2001 vise à remettre les finances fédérales d'aplomb d'ici à
2001. Ce calendrier est ambitieux. Selon les chiffres disponibles actuellement, il
s'agira de réduire les dépenses de plus de 3 milliards d'ici à 2001 (voir ch. 3).
Il est évident qu'il ne sera pas aisé, tant s'en faut, de réduire autant les dépenses
dans un délai aussi court. Mais des efforts considérables auront été effectués
préalablement, sous la forme de diverses mesures d'économies et du gel tempo-
raire des tâches jusqu'à la fin de 1997, décidé par le Conseil fédéral. L'objectif ne
pourra cependant être atteint sans d'importantes coupes dans le domaine propre
de la Confédération et des réductions douloureuses sur le plan des dépenses de
transfert. Conjointement, il conviendra de poursuivre rapidement la mise en
œuvre des réformes structurelles engagées (voir ch. 154).
En dépit de ces difficultés, l'échéance de 2001 sera maintenue, le rétablissement
de l'équilibre du budget fédéral ne pouvant être remis aux calendes grecques.
Un objectif intermédiaire.est également fixé pour 1999, année durant laquelle le
déficit ne devra pas dépasser 4 milliards. A première vue, cet objectif ne paraît pas
particulièrement difficile à atteindre. Un déficit de 4 milliards correspond
toutefois à celui qu'on a enregistré pour 1995.
Pour apprécier le bien-fondé de l'objectif intermédiaire de 1999, il faut savoir que
la nouvelle présentation des comptes (nouveau mode de comptabilisation des
prêts aux CFF, sortie du compte financier de l'excédent de recettes de la Caisse
fédérale de pensions), introduite avec le budget 1997, a entraîné une détérioration
immédiate des comptes de plus de 2 milliards. Cela explique aussi en partie
233

pourquoi le plan financier 1998 à 2000 admet, pour 1999, un déficit de 5,2
milliards. Si on entend limiter le découvert à 4 milliards, il y aura lieu de réduire
les dépenses de plus de 1 milliard
24 
Mise en œuvre
Les lois qui ne prévoient pas de sanction en cas de violation de leurs dispositions
n'ont qu'un effet limité. L'article 42bis de la constitution exige certes que le
découvert du bilan soit amorti, en tenant compte de la situation économique, mais
l'évolution du découvert, qui est passé de 17,5 milliards en 1990 à 47,2 milliards en
1996 ainsi que les perspectives du plan financier indiquent de façon évidente que
cette disposition, toute constitutionnelle qu'elle soit, ne suffit pas à assurer
l'application du principe de l'amortissement du découvert. Cela peut s'expliquer
notamment par l'absence de toute mesure en cas de violation du mandat
constitutionnel.
Si le compte de 1999 ou de 2001 devait révéler que l'objectif n'a pas été atteint en
dépit de budgets conformes à cet objectif, des mesures devraient être prises
impérativement. Leur mise en œuvre pourrait toutefois prendre un certain temps,
de sorte que l'octroi d'un délai supplémentaire pour réaliser l'objectif est
incontournable.
Le Conseil fédéral doit toutefois, dans le cadre de l'exécution du budget, utiliser
les moyens permettant d'empêcher de manquer l'objectif. Il peut à cet effet
bloquer des crédits d'engagement et des crédits de paiements déjà autorisés. Les
prestations formellement garanties et les prétentions fondées sur des dispositions
légales échappent au blocage.
Il ne faut pas confondre le blocage des crédits et les coupes linéaires. Dans le cas
du blocage des crédits, les montants des subventions prévus par la loi sont versés.
Toutefois, les moyens financiers servant à répondre aux demandes de subventions
seront moins importants, de sorte qu'un nouvel ordre de priorité devra être fixé.
Cette procédure est conforme aux dispositions de la loi sur les subventions, qui
précise que les aides et les indemnités ne sont allouées que dans les limites des
crédits ouverts. Dans le cas des coupes linéaires, on intervient en revanche
directement au niveau des droits découlant des lois puisque les subventions
fédérales sont réduites dans une proportion déterminée. Cela peut le cas échéant
contraindre les cantons à pallier l'insuffisance de financement consécutive aux
coupes, lorsqu'ils souhaitent ou doivent garantir aux bénéficiaires un taux de
subventionnement donné.
Le dispositif correcteur proprement dit de la disposition transitoire de la constitu-
tion prévoit que les objectifs en matière de rétablissement de l'équilibre du budget
fédéral devront être atteints au plus tard deux ans après l'expiration des délais
initialement fixés (délai supplémentaire). Le Conseil fédéral devra arrêter des
mesures d'économies relevant de sa compétence; conjointement, il proposera au
Parlement les modifications de lois fédérales et d'arrêtés fédéraux de portée
générale nécessaires à la mise en œuvre des économies supplémentaires.
La consultation a révélé qu'une grande importance est accordée à la «symétrie des
sacrifices» entre le domaine propre de la Confédération et celui des transferts.
234

Les économies supplémentaires réalisées dans ces deux domaines devront sans
conteste tenir compte de la part respective de ces derniers dans le total des
dépenses. En même temps, il faudra veiller à ce que les retombées négatives des
coupes supplémentaires sur l'exécution des tâches soient dans l'ensemble aussi
minimes que possible; il s'agira par ailleurs d'économiser en premier lieu au
niveau des dépenses de consommation improductives: II ne faut pas oublier que la
délimitation du domaine propre de la Confédération et de celui des transferts
n'est pas de la compétence du Conseil fédéral. Ce dernier exerce sa compétence
dans le domaine propre de la Confédération, mais il peut aussi exercer partielle-
ment une influence directe dans le domaine des transferts par le biais des
ordonnances. Inversement, les limites du domaine propre de la Confédération ne
coïncident pas avec celles de la sphère d'influence directe du Conseil fédéral, du
fait de l'existence de certaines bases légales qui ne peuvent être modifiées que par
l'Assemblée fédérale.
Le Parlement ne pourra pas modifier le montant total des économies proposées
par le Conseil fédéral. Ce dernier déterminera le montant total des économies
nécessaires conformément aux objectifs inscrits dans la constitution et au délai
supplémentaire de deux ans au maximum imparti pour atteindre ces objectifs.
Dans ce cas de figure, le Conseil fédéral ne disposera que d'une faible marge de
manoeuvre. En revanche, le Parlement pourra établir lui-même les priorités
politiques dans les limites fixées. Les deux conseils traiteront le projet durant la
même session conformément à l'article 11 de la loi sur les rapports entre les
conseils et en suivant la procédure d'urgence prévue à l'article 89bls de la
constitution.
Le Conseil fédéral devra définir l'ampleur des mesures d'économies d'une
manière telle que les objectifs budgétaires inscrits dans la constitution puissent
être atteints au plus tard deux ans après l'expiration des délais fixés. Il va de soi
que ce délai supplémentaire de deux ans pourrait être prolongé par le Parlement
pour des motifs conjoncturels (voir ch. 25). Le montant des mesures d'économie
arrêtées ne sera pas uniquement fonction de l'écart constaté par rapport aux
objectifs. Au contraire, en déterminant l'ampleur de ces mesures, le Conseil
fédéral devra tenir compte, en sus de cet écart, de l'évolution prévisible de
l'économie et des finances de la Confédération.
25 
Aspects conjoncturels
Aux termes de la disposition constitutionnelle transitoire prévue, l'Assemblée
fédérale pourra prolonger ou réduire les échéances en matière de réalisation des
objectifs (1999 et 2001) suivant que l'économie traverse une phase de récession ou
de croissance, ce qui lui permettra de tenir raisonnablement compte des réalités
économiques. L'assainissement des finances doit s'opérer si possible en fonction
des impératifs conjoncturels, donc sans encourager un ralentissement de l'écono-
mie. Cependant, compte tenu du caractère prioritaire que revêt le rétablissement
de l'équilibre budgétaire, il est évident que seules des difficultés conjoncturelles
importantes seront susceptibles de dicter une prolongation des échéances.
Pour que le retour à l'équilibre budgétaire ne puisse pas être différé à volonté, les
délais pourront être prolongés de deux ans au maximum. Cette restriction se
235

justifie également du fait qu'un délai supplémentaire de deux ans sera de toute
façon accordé pour mettre en œuvre le «catalogue d'économies» si les objectifs
inscrits dans la constitution né sont pas atteints. Par ailleurs, on ne pourra guère
parler de problèmes conjoncturels en cas de persistance d'une faible croissance
économique.
Le taux de croissance du PIB réel ne paraît pas constituer une base suffisante pour
décider d'une prolongation des échéances. Une procédure automatique de
prolongation des délais, qui serait déclenchée dès que la croissance du PIB réel
descendrait au-dessous d'une certaine valeur, ne paraît guère satisfaisante. Le
Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale devront évaluer la situation économique
dans son ensemble avant de décider d'une éventuelle prolongation de l'échéance
2001. A cet effet, ils disposeront des projections de l'Institut de recherches
conjoncturelles de l'EPF de Zurich (KOF), des sondages sur le climat de la
consommation, des données concernant l'activité industrielle et le degré d'utilisa-
tion des facteurs de production; ils tiendront compte, en outre, de l'état et de
l'évolution du chômage, du niveau des taux d'intérêt, du cours de la monnaie et de
l'inflation. Il n'existe pas de recette simple. Seule une vision globale de la réalité
permettra de statuer en connaissance de cause sur l'opportunité de reporter
l'échéance. En l'occurrence, il faudra disposer de suffisamment de souplesse.
C'est le seul moyen de corriger rapidement la trajectoire suivie en cas de
ralentissement économique prévisible. Ainsi, on pourrait encore prolonger les
délais en 2001, par exemple si le chômage connaît une forte hausse non
escomptée.
Le Parlement aura la possibilité de prolonger ou de réduire, par le biais d'un
arrêté fédéral de portée générale non sujet au référendum, les échéances fixées
pour équilibrer le budget. Le cas échéant, cette mesure pourra être proposée à la
faveur de la présentation du message concernant le budget et ses suppléments ou
du message relatif au compte d'Etat.
26, 
Votation populaire et mise en vigueur
Ainsi que nous l'avons déjà signalé sous chiffre 23, l'arrêté fédéral instituant des
mesures visant à équilibrer le budget a deux objectifs, l'un pour 2001, l'autre pour
1999. Cet arrêté complète la constitution tout en ayant une durée de validité
limitée, par conséquent il entrera en vigueur immédiatement après avoir été
accepté par le peuple et les cantons. Théoriquement, le scrutin devrait avoir lieu à
fin 1999 au plus tard afin que l'arrêté déploie ses effets en 1999, année de l'objectif
intermédiaire. L'idéal serait toutefois d'établir le budget 1999 en tenant déjà
compte de l'objectif budgétaire 2001. On connaîtrait ainsi, lors de l'examen et de
l'approbation du budget 1999, les conséquences d'une non-atteinte des objectifs.
Il serait donc souhaitable que le scrutin ait lieu en été 1998 au plus tard.
27 
Concordance temporelle et matérielle du plan
d'assainissement 2001 et du frein à l'endettement
Le frein à l'endettement est censé assurer la pérennité des résultats obtenus grâce
à l'objectif budgétaire 2001. En d'autres termes, il prendra le relais de l'objectif
236

budgétaire 2001. Sa mise en œuvre suppose que l'équilibre budgétaire soit
largement réalisé. Un déficit limité à deux pour cent des recettes au maximum
satisfait à cette exigence.
Dans le rapport du 16 septembre 1996, le Conseil fédéral a présenté les résultats
de la consultation sur le frein à l'endettement qui s'est achevée à fin février 1996.
L'idée a été très bien accueillie. La grande majorité des milieux consultés se sont
déclarés favorables à des mesures institutionnelles destinées à limiter les déficits
et l'endettement. Par ailleurs, la consultation a montré que le frein à l'endette-
ment devra tenir compte d'une limitation de la quote-part de l'Etat et que la
restriction de la souveraineté du Parlement en matière budgétaire était contestée.
Le Conseil fédéral présentera un message concernant le frein à l'endettement dès
que le peuple et les cantons auront accepté l'objectif budgétaire 2001.
3 
Ampleur de l'assainissement requis
Selon les données disponibles actuellement, les charges de la Confédération
devront vraisemblablement être allégées de plus de trois milliards en 2001. On ne
peut pas non plus exclure que les futurs plans financiers comprendront des déficits
plus importants et qu'ils nécessiteront donc des allégements plus élevés.
En 1999, les finances devront être assainies de plus de 1 milliard. Autrement dit,
les dépenses devraient être ramenées de 46,4 milliards, montant prévu par le plan
financier 1998-2000, à 45,2 milliards. Compte tenu de ces chiffres, un déficit de
4 milliards paraît être un objectif raisonnable.
L'ampleur de l'assainissement nécessaire découle du budget 1997 approuvé par le
Parlement et du plan financier 1998-2000 du 30 septembre 1996. Actuellement, on
ne dispose pas de données plus fiables. Les commissions chargées de l'examen
préalable pourront toutefois modifier la stratégie sur la base de chiffres plus
actuels si cela s'avère nécessaire.
Une réduction des charges de plus de 3 milliards en 2001 impliquera nécessaire-
ment des réductions notables dans le domaine des transferts, même si des coupes
importantes sont pratiquées dans le domaine propre de la Confédération et si les
projets de réformes structurelles mis en chantier portent leurs fruits. Néanmoins,
on ne saurait déterminer à l'heure actuelle le cercle des personnes qui seront
affectées par ces mesures d'économies ni la proportion dans laquelle elles seront
touchées. L'arrêté fédéral instituant des mesures visant à équilibrer le budget se
borne à fixer les objectifs et les dispositions indispensables à leur réalisation. Les
moyens de parvenir aux buts visés ne sont pas encore arrêtés; cette tâche
incombera en premier lieu à l'autorité politique, soit au Conseil fédéral et au
Parlement.
4 
Partie spéciale
41 
Généralités
Le projet vise l'équilibre du compte financier en l'an 2001. En regard de l'article
42bis de la constitution (est.), selon lequel la Confédération doit amortir le
découvert de son bilan, l'objectif budgétaire est moins ambitieux. En revanche, ses
-• - 
237

objectifs sont définis de façon plus précise et les instruments prévus pour les
réaliser sont plus efficaces. La portée matérielle des mesures, de même que le
remodelage de certaines compétences requièrent l'inscription du plan dans la
constitution. Dès que l'équilibre des comptes sera atteint, la politique financière
et budgétaire sera à nouveau régie par le seul article 42bls est. Celui-ci sera
toutefois appuyé par des mesures constitutionnelles et légales visant à limiter le
déficit et l'endettement (frein à l'endettement). L'équilibre des comptes doit donc
être réalisé dans un délai déterminé; aussi sera-t-il inscrit dans les dispositions
transitoires de la constitution fédérale. Le nouvel article 24 de ces dispositions
transitoires instituant des mesures visant à équilibrer le budget sera soumis au
vote du peuple et des cantons. Les multiples dispositions qui l'accompagneront
permettent d'envisager une application immédiate; sa mise en œuvre ne nécessi-
tera donc pas l'adoption d'un arrêté fédéral de portée générale.
L'actuel article 42bis est. exige que la Confédération amortisse le découvert de son
bilan en tenant compte de la situation économique. Cette clause sera complétée
par les dispositions constitutionnelles et légales prévues, visant à limiter le déficit
et l'endettement (frein à l'endettement) aux termes desquelles le législateur sera
chargé d'édicter des prescriptions visant à équilibrer durablement le compte
financier. Notons que la consolidation du budget fédéral ne constitue pas
précisément l'objectif du frein à l'endettement; cet instrument est plutôt censé
empêcher qu'une fois atteint, l'équilibre budgétaire ne soit immédiatement remis
en cause par une nouvelle dérive entre l'évolution des dépenses et celle des
recettes.
En revanche, le nouvel article 24 des dispositions transitoires de la constitution
poursuit un objectif clairement défini: la réduction systématique des déficits par
des corrections budgétaires permettant de rétablir l'équilibre des comptes dans un
délai déterminé. De la sorte, toutes les conditions permettant l'application d'un
frein à l'endettement dans le sillage de l'objectif budgétaire 2001 seront remplies.
Par ailleurs, l'amortissement de la dette, tel qu'il est prescrit par l'article 42b's est.
continuera d'être appliqué à long terme. Partant de ce qui précède, nous avons
prévu une démarche en trois phases:
Première phase: 
rétablissement de l'équilibre du budget fédéral, princi-
palement par le biais de mesures touchant les dépenses,
durant une période fixée par la constitution (objectif
budgétaire 2001);
Deuxième phase: 
maintien de l'équilibre des comptes par des mesures
constitutionnelles et légales visant à limiter le déficit et
l'endettement (mise en œuvre du frein à l'endettement);
Troisième phase: 
amortissement de la dette, conformément à l'article 42bis
est., à une échéance qui n'est pas encore fixée.
42 
Explications des dispositions constitutionnelles
La nouvelle disposition transitoire (art. 24, disp. trans, est.) définit l'objectif
budgétaire de manière générale au 1er alinéa et fixe les montants et les délais au
2e alinéa. Le 3e alinéa permet de prolonger ou de réduire, pour des motifs
238

économiques, les délais mentionnés au 2e alinéa. Les 4e et 5e alinéas précisent de
quelle manière l'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral devront agir en vue de la
réalisation de l'objectif budgétaire. Les 6e, 7e et 8e alinéas prévoient des mesures
particulières, applicables si les objectifs au sens du 2e alinéa ne sont pas atteints.
Ainsi, le Conseil fédéral décidera des économies dans les domaines relevant de sa
propre compétence (6e al., let. a) et proposera aux Chambres fédérales de
modifier des lois et des arrêtés fédéraux de portée générale pour réaliser des
économies supplémentaires (6e al., let. b). Le Parlement pourra certes modifier le
détail des propositions du Conseil fédéral, sans toutefois remettre en question le
montant global des économies proposé par le Conseil fédéral (6e et 8e al.).
7er et 2e alinéas
Conformément au 1er alinéa, les excédents de charges seront systématiquement
réduits par des mesures d'économies jusqu'à ce que l'équilibre des comptes soit
atteint pour l'essentiel. Cet objectif est précisé au 2e alinéa: tout d'abord, on
tendra à limiter l'excédent de dépenses de l'exercice 1999 à 4 milliards de francs
par le biais d'économies (objectif intermédiaire). L'objectif final (provisoire) sera
atteint à la condition que l'excédent de dépenses ne dépasse pas deux pour cent
des recettes (environ 1 mrd) à la fin de l'exercice 2001 (pour plus de détail, voir le
ch. 224). Le fait de fixer un objectif intermédiaire facilite la mise en œuvre
immédiate des mesures nécessaires, qu'il s'agira de maintenir durablement.
Comme le précise l'objectif budgétaire 2001, l'équilibre des comptes sera réputé
réalisé si l'excédent des charges a pu être ramené à un montant égal à deux pour
cent de l'ensemble des recettes encaissées pendant l'exercice. Cela ne signifie pas
pour autant que l'on renonce à éliminer totalement un jour les excédents de
dépenses; le fait de descendre au-dessous de cette limite de 2 pour cent
impliquera simplement une abrogation automatique de la disposition constitu-
tionnelle transitoire et, le cas échéant, son remplacement par le frein à l'endette-
ment.
3e alinéa
Si la conjoncture économique devait évoluer défavorablement, un catalogue de
mesures rigoureuses, destinées à équilibrer le budget, pourrait produire des effets
négatifs. Par conséquent, il convient de ménager au Parlement une certaine marge
de manœuvre en lui laissant la possibilité de prolonger, au besoin, par la voie d'un
arrêté fédéral de portée générale non sujet au référendum, au total de deux ans au
maximum, les échéances fixées au 2e alinéa. Cela signifie que la durée de validité
de l'objectif budgétaire qui expirera lorsque l'équilibre des comptes sera atteint,
c'est-à-dire durant l'exercice 2001 comme prévu initialement, pourra être prolon-
gée de deux ans au maximum. Un prolongement supplémentaire ne sera toutefois
possible que si l'objectif budgétaire n'est pas atteint et qu'il faut utiliser totale-
ment ou partiellement le délai supplémentaire au sens du 7e alinéa. Si l'horizon
économique devait s'éclaircir plus rapidement que prévu, on pourrait envisager un
retour à l'équilibre budgétaire avant l'exercice 2001. Compte tenu de cette
éventualité, les deux conseils devraient disposer de la compétence de réduire, le
cas échéant, la durée du plan. Le Conseil fédéral pourra donc, si la situation
conjoncturelle l'exige ou le permet, soumettre aux deux conseils une proposition
visant à prolonger ou à réduire la durée de réalisation de l'objectif. Cette
^Q

proposition pourrait être présentée en même temps que le budget et ses
suppléments ou que le compte d'Etat.
4e alinéa
L'équilibre budgétaire doit d'abord être recherché par la voie directe. Il importe
avant toute chose de mettre en œuvre les instruments ordinaires, de façon
opportune et systématique, pour prévenir tout écart par rapport aux objectifs et
pour éviter ainsi de devoir recourir à des mécanismes correcteurs extraordinaires.
Aussi l'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral devront-ils tenir compte des
objectifs prescrits par la constitution chaque fois qu'ils seront appelés à prendre
des décisions ayant une portée financière: lors de l'élaboration du budget ou du
plan financier pluriannuel et lors de l'examen de tout projet porteur d'engage-
ments financiers (décisions autorisant des crédits d'engagement et des plafonds de
dépenses; examen de projets de loi entraînant des dépenses). En vue du rétablisse-
ment de l'équilibre budgétaire, le Conseil fédéral mettra donc en œuvre les
réformes structurelles mentionnées, préparera les trains de mesures d'économies
requis et soumettra les projets qui s'imposent aux Chambres fédérales en
demandant si nécessaire que ces projets soient traités selon la procédure d'ur-
gence prévue par l'article 89b's de la constitution.
5e alinéa
Selon l'article 33, 1er alinéa, de la loi sur les finances de la Confédération (LFC;
RS 611.0), les offices répondent de l'emploi efficace et ménager des crédits
autorisés et de l'utilisation judicieuse des actifs qui leur sont confiés. Les crédits
autorisés doivent être utilisés dans la limite de ce qui est strictement nécessaire
(art. 33, 2e al., LFC). En conséquence, l'administration fédérale est tenue,
aujourd'hui déjà, de suivre d'un œil critique l'exécution du budget et d'épuiser
toutes les possibilités d'économies au fur et à mesure qu'elles se présentent. Le
Conseil fédéral est certes conscient de cette obligation incombant aux offices,
mais il entend se donner les moyens d'exploiter lui-même plus efficacement le
potentiel d'économies qui existe sans doute dans les offices. S'il s'avère que les
objectifs budgétaires risquent d'être manques, mais que parallèlement appa-
raissent des économies potentielles au stade de l'exécution du budget, le Conseil
fédéral doit être autorisé expressément, par analogie à l'article 16, 2e alinéa, LFC
(crédit bloqué jusqu'à l'entrée en vigueur de la base légale), à bloquer tout ou
partie des crédits de paiement et d'engagement en question. Grâce au blocage des
crédits, le Conseil fédéral disposera d'un outil supplémentaire de gestion finan-
cière interne. Ce blocage n'aura en revanche pas d'effets externes directs. Les
prestations formellement garanties et les prétentions fondées sur des dispositions
légales sont réservées. Le blocage des crédits a ainsi une portée beaucoup plus
limitée que les coupes linéaires qui s'appliquent habituellement aux prétentions
fondées sur des dispositions légales.
6e alinéa
A supposer que les objectifs prescrits aux 1er et 2e alinéas ne soient pas atteints, la
constitution oblige le Conseil fédéral et le Parlement à corriger sans délai la
trajectoire par les économies qui s'imposent. Cela ne signifie aucunement que les
autorités doivent attendre que l'objectif, tant intermédiaire que final, soit manqué
240

pour réagir. Il va de soi que toutes les forces devront tendre immédiatement à la
réalisation du but; en revanche, il y aura lieu de procéder à des coupes
supplémentaires si, en dépit de ces efforts, le but n'est pas atteint. Dans ce cas, le
Conseil fédéral sera tenu de procéder en premier lieu à des économies relevant de
sa compétence propre (c'est-à-dire par le biais d'ordonnances et du plan finan-
cier) et, le cas échéant, de soumettre au Parlement un message spécial proposant
des mesures d'économies supplémentaires. Il est évident que ce dispositif correc-
teur ne devra pas être mis en œuvre si les Chambres fédérales décident de
prolonger les délais en raison de la situation économique, conformément au
3e alinéa.
7e alinéa
Les mesures d'économies devront être conçues de manière telle que les objectifs
en matière de rétablissement de l'équilibre budgétaire puissent être atteints au
plus tard deux ans après l'expiration des délais prévus par la constitution. Ce délai
supplémentaire de deux ans pourra être prolongé si le Parlement en décide ainsi
en raison de la conjoncture. Il se pourrait par conséquent qu'un excédent de
dépenses ne représentant pas plus de deux pour cent des recettes ne devienne une
réalité qu'en 2005. Cela se produirait si le délai était prolongé de deux ans pour
des motifs conjoncturels et si le but n'était pas atteint en 2003. En pareil cas, le
Conseil fédéral devrait définir les économies supplémentaires de manière telle
que le but soit atteint avec un retard de deux ans au maximum, c'est-à-dire en
2005.
Lorsque des corrections seront incontournables, se posera la question de savoir
comment répartir les économies supplémentaires entre les tâches assumées par la
Confédération (domaine propre) et les prestations versées à des tiers (domaine
des transferts). La réponse ne pourra pas être donnée selon un schéma rigide, elle
dépendra avant tout des circonstances du moment. Indubitablement, deux critères
revêtiront une importance considérable: il s'agira d'une part, lors de la fixation
d'économies supplémentaires dans ces deux domaines, de tenir compte de leur'
part respective dans les dépenses totales (aspect quantitatif), d'autre part de
limiter dans l'ensemble au minimum les retombées négatives de réductions
supplémentaires sur l'exécution des tâches, en équilibrant judicieusement les
sacrifices (aspect qualitatif). Lors de la répartition, il faudra appliquer le principe
de la symétrie des sacrifices pour deux raisons: le budget de la Confédération
comprend essentiellement des dépenses de transfert et il s'agit d'éviter que les
tâches fondamentales ne soient remises en question dans le domaine propre de la
Confédération. Par ailleurs, les économies devront être réalisées en premier lieu
au niveau des dépenses de consommation.
8e alinéa
En vertu de cette disposition, l'Assemblée fédérale pourra certes modifier les
différentes propositions d'économies du Conseil fédéral. Elle devra cependant
s'en tenir au montant total des économies proposé par ce dernier. Comme le
montant total des économies requises dépendra largement des objectifs prescrits
par la constitution et du délai supplémentaire de deux ans, la marge de manœuvre
sera très limitée. Il est donc juste de confier la mise en œuvre de ces économies au
Conseil fédéral, qui sera apte à juger en fonction des réalités. Le débat politique
241

devrait en fait se focaliser sur la question de la répartition des coupes budgétaires:
vu la grande latitude dont les Chambres disposeront en la matière, elles pourront
choisir des options qui ne correspondront pas forcément aux vœux du Conseil
fédéral.
Le fait de manquer l'objectif principal ou l'objectif intermédiaire entraînerait un
retard par rapport au calendrier mentionné au 2e alinéa. En vertu du 7e alinéa, ce
retard ne devrait pas excéder deux ans. Il y a donc lieu de procéder efficacement et
rapidement. Le 8e alinéa prévoit par conséquent que les deux conseils se
prononcent sur les propositions du Conseil fédéral au sens du 6e alinéa, lettre b,
durant la même session, conformément à l'article 11 de la loi sur les rapports entre
les conseils (RS171.11) et selon la procédure d'urgence prévue à l'article 89bis est.
9e alinéa
Nous avons déjà signalé que l'arrêté fédéral instituant des mesures visant à
équilibrer le budget complète la constitution tout en ayant une durée de validité
limitée. Il entrera par conséquent en vigueur immédiatement après avoir été
accepté par le peuple et par les cantons. Il deviendra caduc automatiquement dès
que l'objectif final mentionné à l'article 24, 2e alinéa, disp. trans, est. aura été
atteint pour la première fois. Actuellement, on estime qu'il devrait en être ainsi
lors de l'exercice 2001. Or, le résultat du compte n'est connu qu'en février de
l'année qui suit un exercice. Par ailleurs, un délai transitoire minimal est
indispensable pour l'éventuelle transposition de mesures d'économies spéciales
dans le droit permanent, de sorte que la disposition constitutionnelle transitoire
ne sera abrogée qu'à compter du 31 décembre 2002. Il faut en outre tenir compte
également de la possibilité de prolonger ou de raccourcir les délais conformément
au 3e alinéa et de l'éventuel délai supplémentaire au sens du 7e alinéa, qui serait
dû au fait que les objectifs n'ont pas été atteints. Vu ces considérations, l'arrêté
deviendra caduc à la fin de l'année qui suivra l'exercice durant lequel l'excédent
de dépenses sera pour la première fois égal ou inférieur à deux pour cent des
recettes.
5 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
51 
Pour la Confédération
Les besoins en matière d'assainissement ont été décrits au chiffre 3. Ils s'élèvent à
plus de trois milliards pour 2001. Des mesures d'économies devront être prises
tant dans le domaine propre de la Confédération que dans celui des transferts, car
il n'est pas possible d'économiser plus de trois milliards durant cette période,
même en réalisant intégralement les projets de réformes structurelles mis en
chantier. Il appartiendra au Conseil fédéral et au Parlement de fixer des priorités
politiques et d'arrêter les mesures permettant d'atteindre l'objectif visé en matière
d'économies. Certaines mesures pourront entraîner des suppressions d'emplois.
Les réformes structurelles se traduiront donc probablement par une réduction de
l'effectif du personnel. L'ampleur de cette réduction ne peut pas encore être
évaluée pour le moment.
242

52 
Pour les cantons
Les domaines dans lesquels le Conseil fédéral et le Parlement arrêteront des
mesures d'économies n'étant pas encore connus, il est impossible de prévoir les
conséquences que l'objectif budgétaire 2001 aura pour les cantons.
6 
Programme de la législature
Le Conseil fédéral a mentionné dans le Programme de la législature 1995-1999
que la lutte contre les déficits constituait un de ses objectifs prioritaires. L'objectif
budgétaire 2001 est donc annoncé en tant qu'objectif de la législature dans le
cadre de la stratégie budgétaire (FF 7996 II 303 et 343).
N39420
243

Arrêté fédéral 
Projet
instituant des mesures visant à équilibrer le budget
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 16 juin 19971\
arrête:
I
La constitution est modifiée comme suit:
Art. 24 (nouveau) 
Dispositions transitoires
1 Les excédents de dépenses enregistrés dans le compte financier de la Confédéra-
tion sont réduits par des économies jusqu'à ce que l'équilibre des comptes soit
pour l'essentiel atteint.
2 L'excédent de dépenses comptabilisé au terme de l'exercice 1999 ne doit pas
dépasser 4 milliards de francs; au terme de l'exercice 2001, il doit avoir été ramené
à un montant n'excédant pas 2 pour cent des recettes.
3 Si la situation économique l'exige, l'Assemblée fédérale peut, par un arrêté
fédéral de portée générale non sujet au référendum, prolonger les délais mention-
nés au 2e alinéa d'au maximum deux ans au total. Si la situation économique le
permet, elle peut raccourcir les délais en question.
4 L'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral tiennent compte des objectifs
mentionnés au 2e alinéa lors de l'établissement du budget ou du plan financier
pluriannuel, et lors de l'examen de tout projet impliquant des engagements
financiers.
5 Le Conseil fédéral utilise les possibilités d'économies qui se présentent lors de
l'application du budget. A cet effet, il peut bloquer des crédits d'engagement ou
des crédits de paiement déjà autorisés. Les prétentions fondées sur des disposi-
tions légales et, dans des cas d'espèce les prestations formellement garanties, sont
réservées.
6 Si les objectifs mentionnés au 2e alinéa ne sont pas atteints, le Conseil fédéral
fixe le montant supplémentaire qu'il s'agira d'économiser. A cet effet:
a. 
il décide des économies supplémentaires qui sont de son ressort;
i) FF 1997 IV 199
244

Mesures visant à équilibrer le budget. AF
*
b. 
il propose à l'Assemblée fédérale les modifications de lois et d'arrêtés
fédéraux de portée générale permettant de réaliser des économies supplé-
mentaires.
7 Le Conseil fédéral fixe le montant total des économies supplémentaires de sorte
que les objectifs soient atteints au plus tard deux ans après l'expiration des délais
fixés au 2e alinéa. Les mesures d'économies s'appliquent tant aux prestations
versées à des tiers qu'au domaine propre de la Confédération.
8 Les deux conseils se prononcent sur les propositions du Conseil fédéral durant la
même session et font entrer en vigueur leur décision en suivant la procédure
prévue par l'article 89bis de la constitution; ils sont liés par le montant des
économies fixé par le Conseil fédéral en vertu du 6e alinéa.
9 La présente disposition transitoire est abrogée à la fin de l'année qui suit
l'exercice durant lequel l'excédent de dépenses aura été ramené pour la première
fois à un taux égal ou inférieur à deux pour cent des recettes.
II
Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons.
N39420
245

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant un arrêté fédéral instituant des mesures visant à équilibrer le budget
(Objectif budgétaire 2001) du 16 juin 1997
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1997
Année
Anno
Band
4
Volume
Volume
Heft
35
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
97.042
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
09.09.1997
Date
Data
Seite
199-245
Page
Pagina
Ref. No
10 109 159
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