ch_vb · 99.054 · 1999-09-14 · de


#ST# 99.054
Message
sur le nouveau crédit d'ensemble pour la réalisation de la
NLFA
du 3l mai 1999
Madame la Présidente,
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur de vous soumettre par le présent message un projet d'arrêté
fédéral sur le nouveau crédit d'ensemble pour la réalisation de la ligne ferroviaire
suisse à travers les Alpes, et vous proposons de l'approuver.
Par la même occasion, nous vous demandons de classer l'intervention parlementaire
suivante:
1997 P 95.3601 AlpTransit SA; société anonyme de droit mixte (N 20.6.97, Ratti)
Nous vous prions d'agréer, Madame la présidente, Monsieur le président, Mesdames
et Messieurs, l'assurance de notre haute considération..
31 mai 1999 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
La présidente de la Confédération, Ruth Dreifuss
Le chancelier de la Confédération, François Couchepin
1999-4328 
6599

Condensé
Le 29 novembre 1998, le peuple et les cantons ont nettement approuvé le projet
concernant la réalisation et le financement des infrastructures des transports pu-
blics (FTP). Ils ont ainsi garanti le financement de la NLFA, l'un des projets
d'infrastructure destiné à moderniser le rail, dont la réalisation peut désormais
aller de l'avant. Dans une prochaine étape, la demande des fonds nécessaires sera
soumise à l'approbation de l'Assemblée fédérale, conformément à l'art. 196, ch. 3
de la Constitution fédérale (anc. art. 24, disp. trans., Cst.).
Jusqu'à présent, des crédits d'engagement d'environ 2,5 milliards de francs ont été
débloqués pour réaliser le projet de la NLFA (y compris l'intégration de la Suisse
orientale):
Ouvrage 
Premier crédit
(en millions defr. aux prix de 1991) 
d'ensemble'
Surveillance du projet 
35,4
Axe du Lötschberg 
259,4
Axe du Saint-Gothard 
490, 9
Aménagement de la Surselva 
11,4
Raccordement de la Suisse orientale 
753,9
Aménagements du tronçon Saint-Gall - 
83, 0
Arth-Goldau
Aménagements des lignes du reste du réseau 0
Deuxième crédit
d'engagement
3,3
297,1
492,1
108,6
0
0
0
Total 
1634,0 
901,P
Le premier crédit d'ensemble est destiné à l'établissement des projets et à la prépa-
ration de la construction des lignes de base du Saint-Gothard et du Lötschberg,
ainsi qu 'à la réalisation de la ligne du Zimmerberg et à l'aménagement partiel de
la ligne Saint-Gall - Pfäffikon 
SZ. Le deuxième crédit d'engagement sert à passer
des travaux de planification, de sondage et de préparation à la construction des
tunnels de base du Saint-Gothard et du Lötschberg.
Afin de réaliser la NLFA dans les délais, les constructeurs doivent en permanence
souscrire à de nouveaux engagements. .C'est pourquoi les crédits déjà alloués pour
les axes du Lötschberg et du Saint-Gothard seront déjà affectés et épuisés à la mi-
1999. Pour poursuivre sans interruption la construction, amorcer les travaux ur-
gents avant l'ouverture du nouveau crédit d'ensemble de la NLFA et éviter la sus-
pension des travaux, l'Assemblée fédérale est priée d'octroyer un crédit additionnel
FF 1999 n 1294: Arrêté fédéral du 19 juin 1997 relatif au premier crédit d'ensemble
destiné à la réalisation du projet de ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes, y compris
les suppléments 1/97 et 1/98.
FF 1995 IV 577: Modification du 1er octobre 1997, FF 1997 IV 761: Arrêté fédéral du
20 septembre 1995 sur un deuxième crédit d'engagement (crédit transitoire) pour la
réalisation du projet de ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes.
Cette somme correspond à un montant de 855 millions de francs aux prix de 1995.
6600

de 290 millions de francs4 en sus du deuxième crédit d'engagement (Lötschberg 200
millions de francs, Saint-Gothard 90 millions). Ce crédit additionnel sera traité
durant la session d'été 1999.
Un nouveau crédit d'ensemble est demandé aujourd'hui pour le projet général de la
NLFA. Il porte sur les investissements de la NLFA depuis 1993 jusqu 'à la fin du
projet. Pour assurer une structure complète et transparente, il sera subdivisé en
crédits d'objet selon la directive sur le controlline de la NLFA. Les crédits
d'engagement existants seront supprimés. Sept crédits d'objet correspondront cha-
cun à un objet. Le huitième contiendra les réserves.
Un crédit d'ensemble de 12 '600 millions de francs, réserves comprises (prix et état
du projet en 1998, sans le renchérissement, la TVA ni les intérêts intercalaires) vous
est demandé pour réaliser la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes. Le montant
à libérer pour la première phase est de 9 '700 millions et le montant pour la se-
conde, bloqué, de 2'900 millions. Les crédits d'objet seront répartis comme suit
entre les phases et les objets:
Investissements en millions de francs
I fe phase 
2e phase 
Total
Montants libérés 
Montants bloqués
a.
b.
c.
d.
e.
f.
S-
h.
Surveillance du projet 
65
Axe du Lötschberg 
2754
Axe du Saint-Gothard 
• 5410
Aménagements de la Surselva 
• 
105
Raccordement de la Suisse orientale 
40
Aménagements du tronçon Saint-Gall 
5
— Arth-Goldau
Aménagements des lignes du reste du 214
réseau
Réserves 
1107
—-
1202
-
810
69
257
562
65
2754
6612
105
850
74
471
1669
Le crédit d'ensemble sera géré par nos soins:
Nous pourrons notamment
a. 
procéder à des mutations mineurs entre les crédits mentionnés à l'art. 1, lei.
a à g;
b. 
libérer les crédits par tranches;
c. 
libérer des réserves (an. 1, lei. h) en faveur des autres crédits s'il est attesté
que les surcoûts ne peuvent être compensés par d'autres moyens;
d. 
augmenter le crédit d'ensemble du renchérissement attesté, de la TVA et des
intérêts intercalaires.
Crédit additionnel relatif au deuxième crédit d'engagement: indice 113,2 (prix
d'octobre 1994)
6601

Les crédits d'engagement actuels pour la NLFA seront supprimés. Les engagements
contractés lors de leur utilisation et les paiements déjà effectués"grèveront 
le nou-
veau, crédit d'engagement.
6602

Message
I 
Partie générale
II 
Point de la situation
III 
Situation politique
En approuvant le projet de financement des transports publics (FTP), le 29 novem-
bre 1998, le peuple et les cantons5 ont garanti le financement de la NLFA, deux
mois après avoir adopté la redevance poids lourds proportionnelle aux prestations
(RPLP). La longue dispute sur les axes, délicate du point de vue politique, a pu ainsi
être écartée. L'UE s'est rendu compte que le peuple suisse, souhaitait réaliser sa
politique des transports, renforcer les transports publics, transférer le trafic sur le rail
et satisfaire à ses obligations dérivant de l'accord sur le transit. Par ailleurs, la pre-
mière étape de la réforme des chemins de fer est entrée en vigueur au début de 1999;
les préparatifs de la deuxième étape, demandée par le Parlement, sont déjà entrepris.
Le nouvel article constitutionnel (art. 196, ch. 3 de la Constitution fédérale6) régit le
financement (sources, fonds, limitation dans le temps) et définit sommairement les
quatre grands projets ferroviaires (Rail 2000 première et deuxième étapes de Rail
2000, NLFA, raccordement de la Suisse orientale et de la Suisse occidentale au
réseau européen à grande vitesse et protection contre le bruit le long des lignes
ferroviaires). Les différents grands projets ferroviaires font l'objet d'arrêtés fédéraux
distincts et détaillés, de portée générale, sujets au référendum facultatif. Il existe déjà
des arrêtés fédéraux entrés en force à propos de Rail 2000 et de la NLFA. Des
adaptations ont cependant été nécessaires, eu égard au nouvel article constitutionnel
sur le financement. Pour Rail 2000, cela concernait uniquement le financement.
Pour la NLFA, on a non seulement revu le financement, mais aussi redimensionné et
échelonné tout le projet (deux étapes). L'arrêté fédéral sur la réduction du bruit a été
transmis au Parlement par notre arrêté du 1er mars 1999. Le projet d'arrêté fédéral
sur le raccordement de la Suisse orientale et de la Suisse occidentale au réseau fer-
roviaire à grande vitesse sera disponible en 2001 pour les débats parlementaires;
celui qui concerne la deuxième étape de Rail 2000 le sera quelques années plus tard.
112 
Situation juridique
L'adoption du projet FTP a permis de faire entrer en vigueur les arrêtés suivants,
relatifs à la NLFA:
Majorité du peuple: 63,5% de oui contre 36,5% de non; majorité des cantons: 20,5 contre
2,5
RO 1999 741 (anc. art. 24 disp. trans. Cst): L'arrêté fédéral exigeait l'insertion d'un art.
23 dans les dispositions transitoires de la Constitution fédérale. Dans l'intervalle, lors de
la votation du 7 juin 1998, le peuple et les cantons ont déjà complété les dispositions
transitoires par un art. 23 sur les mesures visant à équilibrer le budget (cf. RO 1998
2031). Le présent arrêté fédéral n'abroge pas ces mesures. C'est pourquoi la nouvelle
disposition constitutionnelle est ajoutée, comme art. 24, aux dispositions transitoires de
la Constitution fédérale.
6603

la modification du 20 mars 1998 de l'arrêté du 4 octobre 1991 (en vigueur
depuis le 1er janvier 1999) sur le transit alpin7
- 
l'arrêté du 19 juin 1997 (en vigueur depuis le 1er janvier 1999) sur le finan-
cement du transit alpin8
le règlement du 9 octobre 1998 du fonds pour les grands projets ferroviaires9
(en vigueur rétroactivement depuis le 1er janvier 1998)
L'art. 4, al. 2, de l'arrêté fédéral du 20 septembre 1995, modifié le 1er octobre 1997,
nous a en outre autorisés à libérer le montant bloqué du deuxième crédit d'enga-
gement (crédit territoire). Le solde du crédit a été débloqué par notre arrêté du
27 janvier 1999.
113 
Situation financière
Jusqu'à présent, des crédits d'engagement d'environ 2,5 milliards de francs ont été
libérés pour la réalisation du projet de la NLFA (y compris l'intégration de la Suisse
orientale):
Ouvrage
(prix de 1991)
Surveillance du projet
Axe du Lötschberg
Axe du Saint-Gothard
Aménagements de la Surselva
Raccordement de la Suisse orientale
Aménagements du tronçon Saint-Gall
- Arth-Goldau
Aménagements des lignes du reste du
réseau
Premier crédit
d'ensemble'^
35,4
259,4
490,8
11,5
753,9
83,0
0
Deuxième crédit
d'engagement' '
3,3
297,1
492,2
108,5
0
0
0
Engagements au
31 mars 1999 
•
38,7
375,1
695,4
78,3
25,1
1,4
0
Total 
1634,0 
901,1 
1214,0
Les crédits d'objet déjà alloués sur la base du premier crédit d'ensemble et du
deuxième crédit d'engagement sont répartis comme suit entre les divers ouvrages:
Premier crédit d'ensemble:
- 
Le crédit d'objet du Saint-Gothard (500 millions) a été augmenté par un cré-
dit additionnel 1/98 de 19 millions, ce qui le porte à 519 millions. Il est utili-
7 
RO 1999 769 (RS 742.104)
8 
FF 1999 n 1294 u remplace l'arrêté fédéral du 1er octobre 1991 concernant le crédit
d'ensemble destiné à la réalisation du projet de ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes
(FF 1993 
I 119) et l'arrêté fédéral du 26 septembre 1991 sur le financement de
l'intégration de la Suisse orientale dans le projet de ligne ferroviaire suisse à travers les
Alpes (FF 1993 I I 22).
9 
RS 742.140
10 
y compris les suppléments 1/97 (15 millions pour le Lötschberg) et 1/98 (19 millions
pour le Saint-Gothard et 4 millions pour le Lötschberg).
' ' 
Montant correspondant, aux prix de 1995, à une somme de 855 millions de francs.
6604

sé pour la surveillance du projet (16,7 millions), l'axe du Saint-Gothard
(490,8 millions) et l'aménagement de la Surselva (11,5 millions).
Le crédit d'objet du Lötschberg (250 millions) a été porté à 269 millions
suite aux crédits additionnels 1/97 (15 millions) et 1/98 (4 millions). Il est
utilisé pour la surveillance du projet (9,6 millions) et l'axe du Lötschberg
(259,4 millions).
- 
Le crédit d'objet «Planification de la liaison entre la Suisse orientale et le
Saint-Gothard» (50 millions) est utilisé pour la surveillance du projet (9,1
millions) et le raccordement de la Suisse orientale (40,9 millions de francs).
- 
' 
Le crédit d'objet «Tunnel du Zimmerberg» (713 millions de francs) est
utilisé pour le raccordement de la Suisse orientale.
- 
Le crédit d'objet «Aménagement partiel du tronçon Saint-Gall - Pfäffikon
SZ» (83 millions) est utilisé pour les améliorations du tronçon Saint-Gall -
Arth-Goldau.
Deuxième crédit d'engagement:
Le crédit d'objet du Saint-Gothard (570 millions aux prix de 1995) corres-
pond, après conversion aux prix de 1991, à 600,7 millions de francs. Les
fonds sont utilisés pour l'axe du Saint-Gothard (492,2 millions) et
l'aménagement de la Surselva (108,5 millions).
- 
Le crédit d'objet du Lötschberg (285 millions aux prix de 1995) correspond,
après conversion aux prix de 1991, à 300,4 millions de francs. Les fonds ont
été utilisés pour la surveillance du projet (3,3 millions) et l'axe du
Lötschberg (297,1 millions).
12 
Etat du projet le 31 mars 1999
121 
Aperçu des procédures d'approbation
121.1 
Introduction
Les différentes parties du projet NLFA se trouvent à diverses phases de la planifica-
tion, de la procédure et de la réalisation.
Des avant-projets sont établis pour les nouveaux tronçons des axes du Saint-Gothard
et du Lötschberg ainsi que pour l'intégration de la Suisse orientale. Nous les ap-
prouvons et nous en fixons le tracé. Vu ces décisions, des projets destinés à la mise à
l'enquête sont ensuite élaborés et font l'objet d'une procédure d'approbation des
plans.
Les aménagements des installations ferroviaires existantes ne nécessitent pas de
décisions sur les avant-projets. Les plans sont élaborés et soumis ensuite à la procé-
dure d'approbation. Ils concernent les aménagements dans la Surselva (réseau du
Chemin de fer rhétique et du Chemin de fer Furka-Oberalp), le tronçon Saint-Gall -
Arth-Goldau (réseau du Chemin de fer Lac de Constance-Toggenburg, des Chemins
de fer fédéraux SA et du Chemin de fer du Sud-Est), ainsi que les améliorations des
lignes du reste du réseau (réseau des Chemins de fer fédéraux SA et du Chemin de
fer du Lötschberg BLS SA).
6605

121.2 
Etat des avant-projets
Des avant-projets sont disponibles pour tous les nouveaux tronçons NLFA situés
entre Heustrich et la Vallée du Rhône (axe du Lötschberg), entre Arth-Goldau et
Lugano (axe du Saint-Gothard) ainsi que pour le raccordement de la Suisse orien-
tale. Nous les avons approuvés le 29 juin 1994, le 12 avril 1995 et le 15 mars 1999,
fixant ainsi leur tracé. Dans la mesure où ces nouveaux tronçons correspondent aux
investissements pour la NLFA, les avant-projets ont été approuvés et les tracés
définis dans le plan sectoriel d'AlpTransit (catégorie 1). Les autres tronçons, non
financés, reportés à une étape ultérieure12 ont été fixés dans le plan sectoriel
d'AlpTransit, dans le cadre de l'aménagement du territoire. Ces avant-projets doi-
vent être adaptés en temps opportun aux conditions actuelles et être soumis à notre
approbation (catégorie 2). Une récapitulation détaillée se trouve à l'annexe 1.1.
121.3 
Etat des projets mis à l'enquête
Les procédures d'approbation des plans sont terminées en ce qui concerne les pro-
jets de mise à l'enquête pour les parties importantes de la ligne de base du
Lötschberg (notamment le tunnel de base, partie nord) et la ligne de base du Saint-
Gothard (notamment le tunnel de base, les attaques intermédiaires d'Amsteg et de
Faido). Quant aux parties manquantes du projet concernant la première phase de
construction, les décisions d'approbation des plans seront rendues en 1999 et en l'an
2000 (Lötschberg: tunnel de base partie sud et Rarogne; Saint-Gothard: le portail de
Bodio). Les procédures ad hoc pour la deuxième phase de construction (tunnels de
base du Ceneri et du Zimmerberg ainsi que la liaison entre la rive gauche du lac de
Zurich et la ligne du Saint-Gothard) ne seront engagées qu'au moment où nous
serons appelés à décider du début de la construction. Une récapitulation détaillée se
trouvée l'annexe 1.2.
121.4 
Etat des plans
S'agissant des aménagements de la Surselva, les procédures d'approbation des plans
ont été effectuées et terminées de 1995 à 1997. Quant aux aménagements du tronçon
Saint-Gall - Arth-Goldau, deux procédures ont été engagées en 1995 (objets con-
cernant Degersheim et Pfàffikon SZ). Les décisions d'approbation des plans sont
encore en suspens. Aucun plan n'est encore élaboré pour les autres objets. Il n'en
existe pas non plus pour les aménagements du reste du réseau.
121.5 
Garantie des tracés
Comme la NLFA sera réalisée par étapes et que la construction des nouveaux tron-
çons non situés dans les tunnels de base a été reportée, il faut savoir comment il est
possible de garantir juridiquement les tracés que nous avons approuvés par décision
du 15 mars 1999 et qui figurent dans le plan sectoriel d'AlpTransit. Il est apparu que
l'instrument inhérent à l'aménagement du territoire, à savoir le plan sectoriel
d'AlpTransit, ne suffisait pas à empêcher des précédents en matière de construction
12 
Article 8bis de l'arrêté sur le transit alpin, modification du 20 mars 1998
6606

ou autre quant aux tracés des futurs nouveaux tronçons. Les cantons sont, certes,
tenus de prendre en considération dans leurs plans directeurs les décisions fédérales
d'aménagement du territoire relatives au plan sectoriel d'AlpTransit et de les inté-
grer dans leurs propres planifications. Il en est de même des communes au niveau de
leurs plans d'affectation. Il s'agit néanmoins d'un très long processus qui ne s'est
pas encore instauré partout.
Pour sa part, la législation ferroviaire ne contient que des instruments imparfaits
pour les problèmes à résoudre en l'espèce. Certes, l'autorité de surveillance peut, vu
l'art. \Sb de la loi sur les chemins de fer13, fixer des zones réservées pour assurer la
libre disposition des terrains nécessaires à des constructions et installations ferro-
viaires. Selon le droit en vigueur, leurs effets juridiques sont cependant limités à une
période de cinq ans au maximum. Notre projet de loi fédérale sur la coordination et
la simplification des procédures d'approbation des plans prévoyait une période de
huit années pour les constructions des chemins de fer et des routes nationales, ainsi
qu'une prolongation de quatre ans au maximum. Par ailleurs, il était aussi prévu de
redéfinir une zone réservée après l'expiration de sa validité. Le Conseil national a
modifié cette proposition en maintenant la durée de la zone réservée à cinq ans. Il
sera toutefois possible de la prolonger de trois ans au maximum. Le Conseil des
Etats, qui avait approuvé notre projet, s'occupera de cette question durant la session
d'été, dans le cadre de l'élimination des divergences. Bien que l'issue des débats
soit encore incertaine, il faut partir du principe que les délais seront réduits par
rapport à notre proposition.
L'instrument de l'alignement selon l'art. 18 de la loi sur les chemins de fer n'est pas
non plus approprié. Son utilisation présuppose que l'approbation des plans du projet
mis à l'enquête soit entrée en force. Cette condition n'est pas remplie par notre
approbation des avant-projets.
Bien qu'il ne soit pas possible de couvrir ainsi tout l'horizon de planification de la
NLFA, il faut, d'urgence, fixer les zones réservées en fonction des bases juridiques
actuelles..Cette fixation se fera dans le cadre des procédures avec mise à l'enquête
publique, comme pour les procédures d'approbation des plans selon la législation
ferroviaire. Etant donné que les zones réservées limitent l'utilisation du sol, il faut
toutefois s'attendre à un grand nombre d'oppositions et à une longue procédure.
Pour éviter de créer des précédents coûteux (constructions ou autres mesures) après
la suppression des zones réservées, la seule solution consiste à ce que les chemins de
fer ou les constructeurs achètent les terrains que nous avons approuvés par décision
du 15 mars 1999 et qui figurent dans le plan sectoriel d'AlpTransit selon l'art. 8bis
de l'arrêté sur le transit alpin14. Les fonds nécessaires ne sont cependant pas compris
dans les crédits FTP. Il est indispensable d'améliorer l'efficacité de la réglementa-
tion juridique tendant à garantir les tracés. Une telle solution entraînera des frais
dans tous les cas, étant donné que le Tribunal fédéral a arrêté que le blocage des
biens-fonds pendant plus de huit ans environ constituait une expropriation maté-
rielle, donnant droit à une indemnité.
Relevons, en résumé, que la législation actuelle n'offre que des instruments insuffi-
sants pour garantir les planifications fédérales à long terme. Ces questions doivent
être résolues indépendamment du présent message.
13 RS 742.101
14 RS 742.104
6607

122 
Etat des travaux de construction le 31 mars 1999
122.1 
Introduction
Etant donné les crédits NLFA déjà alloués, la construction a déjà débuté en 1994
(sondages dans le Kandertal et à Fiora et attaques intermédiaires à Mitholz, Ferden
et Sedrun). A la fin de 1998, une somme de 804 millions de francs avait été dépen-
sée pour tous les travaux de construction, de sondage et de planification.
122.2 
Axe du Lotschberg
Sur l'axe du Lotschberg, le système des sondages du Kandertal a été terminé en été
1998. Il correspond à la future galerie de sécurité entre Frutigen et l'attaque inter-
médiaire de Mitholz et fait donc partie intégrante des programmes de sécurité du
tunnel de base. Sur le système d'ensemble du tunnel de base du Lotschberg, on a
réalisé à la fin de mars 1999:
- 
env. 9,5 kilomètres de la galerie de sondage du Kandertal,
- 
env. 1,5 kilomètre de la fenêtre de Mitholz,
env. 0,6 kilomètre de la fenêtre de Ferden (sur une longueur globale de
4,5 km).
Pour le moment, des travaux de construction d'environ 900 millions de francs font
l'objet d'appels d'offres. Du point de vue des prestations, environ 8 % de l'ouvrage
«axe du Lotschberg» ont déjà été réalisés.
122.3 
Axe du Saint-Gothard
Sur l'axe du Saint-Gothard, les travaux de sondage de Piora ont été terminés le
9 décembre 1998 avec la réception technique des travaux. Les connaissances acqui-
ses ont été intégrées dans le projet de construction du tunnel de base. Le chantier
principal de l'axe en question est situé actuellement près de l'attaque intermédiaire
de Sedrun. Par rapport au système global du tunnel de base, on a réalisé les travaux
suivants à la fin de mars 1999:
- 
A Sedrun, les installations extérieures avec la voie de chantier Tscheppa -
Las Rueras et la gare de chantier. A l'intérieur de la montagne, on a terminé
une galerie d'aération de 0,5 kilomètre et une galerie d'accès de 1,1 kilomè-
tre; quant à la tête du puits, on a terminé les travaux d'excavation et de bé-
tonnage. Le puits vertical a une profondeur de 820 mètres, dont les 140
premiers mètres sont déjà percés.
- 
Au Monte-Ceneri, on a excavé 2000 mètres de la galerie de sondage, qui en
compte 3000.
A l'heure actuelle, les travaux de construction mis au concours totalisent 340 mil-
lions de francs. Du point de vue des prestations, on a déjà réalisé 7 % de l'ouvrage
représenté par l'axe du Saint-Gothard.
6608

122.4 
Aménagement de la Surselva
L'aménagement de la Surselva est réalisé à raison de 45 pour cent. Le gros œuvre du
nouveau tunnel de Disentis est terminé; la modernisation de la gare de Disentis
progresse selon les plans; le croisement Mompé/Tujetsch est en service. Le renfor-
cement de la caténaire et l'amélioration des installations de courant sont en cours.
Les travaux seront terminés en 2002.
123 
Surveillance du projet par les autorités
Les responsabilités sont régies dans l'arrêté sur le transit alpin et dans l'ordonnance
sur les compétences NLFA. La surveillance du projet au niveau des autorités, qui
incombe au Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et
de la communication (DETEC), sera assurée par l'OFT. La responsabilité opération-
nelle de la construction incombe au constructeur. Depuis le 1er janvier 1999, la
haute surveillance au niveau de l'Assemblée fédérale sera assumée par la délégation
chargé de la surveillance de la NLFA.
Vu l'art. 21 de l'arrêté sur le transit alpin15 en relation avec les art. 13 et 19, al. 1 de
l'ordonnance sur les compétences NLFA16, le DETEC a mis en vigueur le 30 no-
vembre 1998 la directive sur le controlling de la NLFA (DCN), version 3.00. La
DCN comprend les principes concernant la surveillance du projet, la gestion de
celui-ci et les rapports dans le cadre du projet global AlpTransit. Elle contribue à un
système de gestion et d'information complet, informatisé et axé sur l'avenir, qui sert
de système d'alarme précoce à tous les niveaux d'organisation. Par ailleurs, les
échanges d'informations entre les constructeurs et les autorités fédérales seront
considérablement simplifiés dans le cadre général d'AlpTransit. Ils seront accélérés
et garantiront la transparence.
124 ' 
Commande de la Confédération et convention entre la
Confédération et les constructeurs
La Confédération oblige les constructeurs, par des conventions, à planifier et à
construire certains tronçons, nouveaux ou transformés, de la NFLA. La «commande
de la Confédération» correspond à l'arrêté du 4 octobre 1991 sur le transit alpin
(compte tenu de la modification du 20 mars 1998) et aux débats parlementaires sur
le message relatif à la construction et au financement de l'infrastructure des trans-
ports publics, du 26 juin 1996. Cette commande a valeur d'objectif pour les presta-
tions, les coûts et les délais. Son contenu règle les rapports entre la Confédération et
les chemins de fer, d'une part, et les constructeurs, d'autre part, au sujet de la plani-
fication, de la construction et du financement des investissements NLFA.
15 
RS 742.104
16 
RS 742.104.5 avec modification du 25 novembre 1998 (RO 1995 704)
6609

En octobre 1993, la Confédération suisse (Confédération) a signé une convention17
avec les Chemins de fer fédéraux (CFF) et, en décembre 1993, avec la Compagnie
du Chemin de fer des Alpes bernoises (BLS). Ces documents ont confié la respon-
sabilité de la planification et de la construction aux CFF et au BLS. A l'heure ac-
tuelle, ces conventions sont revues et de nouveaux contrats sont élaborés avec les
filiales juridiquement autonomes que sont la SA BLS AlpTransit et la SA AlpTransit
Saint-Gothard.
Les éventuelles adaptations des conventions entre la Confédération et d'autres che-
mins de fer concernés par la NLFA (RhB, FO, etc.) ou de nouvelles conventions (p.
ex. pour les aménagements du reste du réseau) seront réalisées dans une étape ulté-
rieure.
Comme les conventions ne sont pas encore mises au point au moment de la rédac-
tion du présent message, la commande de la Confédération est définie comme suit,
sous réserve d'adaptations ultérieures:
Les prestations correspondent au texte de loi (arrêté sur le transit alpin, mo-
dification du 20 mars 1998) et seront complétées par des normes techniques;
- 
Les coûts correspondent aux investissements NLFA du projet FTP18, les
coûts étant convertis sur la base des prix de 1998 et attestés sans la TVA, le
renchérissement et les intérêts intercalaires (table de conversion à l'annexe
3);
- 
Les délais correspondent aux explications que nous avons données dans la
brochure concernant la votation du 29 novembre 1998.
Les prestations, coûts et délais convenus sont décrits au ch. 23 (les prestations con-
cernent les tronçons, les coûts et les délais se rapportent à l'ouvrage). Le tableau
suivant montre les objectifs concernant les coûts et les délais.
Convention entre la Confédération et les Chemins de fer fédéraux du 18 et du 25.10.1994
et convention entre la Confédération et le Chemin de fer du Lötschberg BLS du 8 et du
17.12.1993. Elle a été revue en 1997 et adaptée au nouveau modèle des maîtres
d'ouvrage.
Coûts d'investissements du message FTP (96.059), tableau de l'appendice 3 «Fourchette
estimée des coûts d'investissements»; 200 millions de francs supplémentaires décidés par
le Parlement (prix de 1995 sans réserve) ont été budgétisés pour la «liaison entre la rive
gauche du lac de Zurich et la ligne du Saint-Gothard».
6610

Ouvrage^"
(coûts en millions de fr. '
aux prix de 1998)
Coûts 
Début de la construction
Mise en service
Surveillance du projet
Axe du Lötschberg
Axe du Saint-Gothard
Aménagements de la Sur-
selva
Raccordement de la Suisse
orientiate
Aménagements du tronçon
Saint-Gall-Arth-Goldau
Aménagements des lignes
du reste du réseau
65 depuis 1993
2754 200020
6612 Saint-Gothard: 200018
Ceneri: 2006
105 depuis 1995
850 Zimmerberg: 2006
Hirzel:2011
74 dès 2000 env.
471 Accès Lötschberg: 2001
Accès Saint-Gothard:
2010
jusqu'en 2016 environ
2007
Saint-Gothard: 2012
Ceneri:2016
2002
Zimmerberg: 2013
Hirzel: 2016
Echelonnés jusqu'en
2013/16 env.
Accès Lötschberg: 2007
Accès Saint-Gothard:
2016
13 
Règlement du fonds
131 
Dispositions du règlement du fonds
Les dépenses liées au crédit d'ensemble NLFA sont couvertes par le fonds des
grands projets ferroviaires. Ce fonds juridiquement dépendant et doté d'une comp-
tabilité propre, figure à l'art. 196, ch. 3, de la Constitution fédérale (anc. art. 24 disp.
trans. Cst.). Son règlement2' précise les procédures et compétences relatives aux
prélèvements et aux versements, ainsi que les conditions et la limite maximale des
avances. Par ailleurs, l'assainissement des investissements opérés jusqu'à la fin de
1997 pour le projet NLFA (sunk costs) se fera par la modification de la valeur des
prêts déjà accordés aux chemins de fer.
Les prélèvements du fonds seront approuvés chaque année par les Chambres fédé-
rales en même temps que le budget ordinaire. Nous aurons la possibilité
d'augmenter le crédit de paiement annuel de 15 pour cent au maximum si les tra-
vaux de construction sont exécutés plus rapidement que prévu et si les coûts évo-
luent selon les attentes. Les versements seront fixés par nos soins dans le cadre de
l'art. 196 de la Constitution fédérale. Pour garantir le financement permanent des
projets, le fonds pourra recevoir des avances prélevées sur les ressources générales
de la Confédération même si celles-ci augmentent temporairement la part de
l'endettement. Les avances cumulées ne devront toutefois pas dépasser 4,2 milliards
de francs22. Le financement est conforme à l'objectif budgétaire 2001 et sert de base
au déclenchement et à la gestion du programme de construction. Ce programme
dépend des fonds disponibles.
20
21
22
La DCN modifie le plan struturel du projet par rapport au projet FTP. L'aménagement de
la Surselva est séparé de l'ouvrage du Saint-Gothard et géré comme un ouvrage à part
entière. Par la suite, seules les désignations selon la DCN sont utilisées.
Début de la construction des tubes principaux des tunnels
RO 1999 775 (RS 742.140)
Prix d'octobre 1994 (indice 113,2)
6611

Les avances (y compris les intérêts) sont entièrement remboursables au moyen des
sources de financement. En revanche, la part de l'endettement sera remboursée au
moyen des futurs produits d'exploitation du chemin de fer.
Comme chaque dépense nécessite un crédit de paiement, les possibilités et les limi-
tes du fonds sont tenues sous contrôle pendant toute la durée du projet. L'Office
fédéral des transports procède donc à son propre contrôle financier du fonds. Ce
dernier ne sera dissous qu'au moment où il aura remboursé entièrement les avances
et les intérêts et où tous les projets auront fait l'objet de décomptes.
Les moyens financiers seront remis aux constructeurs sous la forme de prêts à taux
fixe ou variable, ou sous forme de contributions à fonds perdu. La clé de répartition
sera fixée dans les conventions. Aux termes de l'art. 10 du règlement du fonds, tous
les prêts portant un taux fixe et qui ont été octroyés avant le 31 décembre 1997
seront convertis en prêts à taux variable ou en contributions à fonds perdu.
Les investissements de la NLFA sont également ouverts aux investisseurs privés.
Une éventuelle participation des tiers (financement privé) ne doit toutefois pas
augmenter l'endettement maximal de la Confédération au-delà de 25 pour cent des
coûts du projet ni accroître ses risques financiers.
132 
Coordination entre les grands projets ferroviaires
Les dispositions du règlement du fonds exigent une gestion rigoureuse de celui-ci,
afin d'en respecter ses conditions générales et de garantir un déroulement optimal
des travaux des divers grands projets. Il faut coordonner l'échelonnement des ou-
vrages individuels à l'intérieur des grands projets ainsi que l'avancement des grands
projets eux-mêmes. Cela étant, il y a lieu de tenir compte de l'harmonisation de
l'offre sur l'ensemble du réseau, du potentiel du marché et de l'état d'avancement
des divers projets. Après le début des principaux travaux de construction, l'objectif
est d'allouer les fonds conformément au déroulement optimal de la construction et
aux dispositions du règlement du fonds. En collaboration avec les constructeurs,
l'OFT veille à la coordination des programmes de construction et à l'utilisation
réglementaire des fonds.
14 
Crédits d'engagement de la NLFA
141 
Crédits NLFA existants
II existe deux crédits d'engagement pour réaliser le projet de ligne ferroviaire suisse
à travers les Alpes:
L'arrêté fédéral du 19 juin 199723 relatif au premier crédit d'ensemble desti-
né à la réalisation de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (arrêté sur
le financement du transit alpin)
23 
FF 1999 n 1294 D remplace l'arrêté fédéral du 1er octobre 1991 sur le crédit d'ensemble
destiné à la réalisation du projet de ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (FF 1993 I
119) et l'arrêté fédéral du 26 septembre 1991 sur le financement de l'intégration de la
Suisse orientale dans le projet de ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (FF 1993 I
122).
6612

L'arrêté fédéral sur un deuxième crédit d'engagement (crédit transitoire)
pour la réalisation du projet de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes,
du 20 septembre 1995, état au 1er octobre 199724
Les crédits alloués pour le Saint-Gothard et le Lötschberg seront, d'ici à la mi-1999,
entièrement réservés et utilisés pour les futurs travaux de planification et de cons-
truction. Afin qu'il n'y ait aucune interruption des travaux jusqu'à l'entrée en vi-
gueur du nouveau crédit d'ensemble en question, nous avons demandé à
l'Assemblée fédérale un crédit additionnel de 290 millions de francs25 en sus du
deuxième crédit d'engagement (Lötschberg: 200 millions; Saint-Gothard: 90 mil-
lions). Ce crédit additionnel sera traité pendant la session d'été 1999.
142 
Conception des autres crédits NLFA
142.1 
Nouveau crédit d'engagement, le troisième
A l'origine, il était prévu de demander en sus des deux crédits d'engagements un
troisième crédit et éventuellement d'autres destinés aux investissements à réaliser.
Pour assurer une structure complète et transparente des projets et fournir des infor-
mations structurées de manière uniforme, il faut reprendre les structures de la DCN
pour le nouveau crédit d'engagement.
Le futur crédit d'ensemble (réparti en crédits d'objet) sera structuré de manière
qu'un crédit d'objet (crédit d'engagement) puisse être attribué chaque fois à un
responsable de projet et comprenne uniquement un seul ouvrage. Les actuels crédits
d'engagement comprennent plusieurs responsables de projet et plusieurs ouvrages;
ils ne sont donc guère transparents. Si la nouvelle structure doit être introduite de
manière systématique, il faut supprimer les crédits d'engagement actuels et les re-
prendre intégralement dans le nouveau crédit d'ensemble.
Les nouveaux crédits d'engagement se subdivisent de la manière suivante:
Ouvrages
Responsables du projet
Constructeurs
Surveillance des projets
Axe du Lötschberg
Axe du Saint-Gothard
OFT
BLS AlpTransit SA
(OFT, SG DETEC)
BLS AlpTransit SA
AlpTransit Saint-Gothard 
AlpTransit Saint-
SA
Aménagements de la Surselva 
OFT
Gothard SA
RhB,FO
Raccordement de la Suisse
orientale26
AlpTransit Saint-Gothard 
AlpTransit Saint-
SA
Gothard SA
24
25
26
FF 1995 IV 572, modification du 1er octobre 1997, FF 1997 IV 761
Crédit additionnel en sus du deuxième crédit d'engagement: indice 113,2 (prix d'octobre
1994)
A l'heure actuelle, la SA AlpTransit Saint-Gothard est responsable uniquement du projet
du Zimmerberg, la responsabilité de la liaison entre la rive gauche du lac de Zurich et la
ligne du Saint-Gothard a été confiée à la SA CFF.
6613

Ouvrages 
Responsables du projet 
Constructeurs
Aménagements du tronçon 
OFT 
' 
SOB, BT, CFF SA
Saint-Gall-Arth-Goldau
Aménagements des lignes du 
OFT 
CFF SA, BLS SA
reste du réseau
Les crédits d'engagement existants sont répartis comme suit:
Premier crédit d'ensemble: L'arrêté fédéral relatif au premier crédit d'ensemble
destiné à la réalisation de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (arrêté sur le
financement du transit alpin), du 19 juin 1997, y compris les crédits additionnels
1/97 et 1/98, porte sur les nouveaux crédits d'objet suivants: axe du Lötschberg, axe
du Saint-Gothard, aménagements de la Surselva, raccordement de la Suisse orientale
et Aménagements du tronçon Saint-Gall - Arth-Goldau.
Deuxième crédit d'engagement: L'arrêté fédéral sur le deuxième crédit d'enga-
gement (crédit transitoire) sur la réalisation du projet de ligne ferroviaire suisse à
travers les Alpes, du 20 septembre 1995 (état au 1er octobre 1997), porte sur les
nouveaux crédits d'objet suivants: surveillance des projets, axe du Lötschberg, axe
du Saint-Gothard et aménagement de la Surselva.
Conclusion: Pour assurer une structure complète et transparente, il faut demander un
nouveau crédit d'engagement et le structurer selon la DCN. Les crédits d'enga-
gement existants doivent être supprimés. Leur remplacement doit être documenté de
manière fiable.
142.2 
Un nouveau crédit d'ensemble ou sept nouveaux crédits
d'engagement NLFA
La subdivision des investissements NLFA en sept ouvrages pose la question de
savoir si des crédits doivent être demandés sous forme de sept arrêtés fédéraux
(crédits d'engagement) ou sous forme d'un seul arrêté fédéral (crédit d'ensemble
comprenant des crédits d'objet attribués aux ouvrages).
Un crédit d'ensemble, assoni d'un seul arrêté fédéral portant sur sept crédits
d'objet (un par ouvrage), permet de procéder à des mutations de crédit mineures
entre les ouvrages. Les investissements NLFA peuvent toujours être traités comme
des unités individuelles et comme des éléments interdépendants. L'accent est ainsi
mis davantage sur le système global que sur les différents objets. Il en résulte aussi
un avantage considérable pour la gestion des réserves (cf. ch. 142.3), étant donné
que celles-ci ne sont pas liées à des objets, mais restent disponibles comme un tout,
une partie d'entre elles pouvant être attribuée à un crédit d'objet déterminé selon le
besoin attesté.
Sept arrêtés fédéraux distincts assortis d'autant de crédits d'engagement ont pour
avantage que les ouvrages terminés, comme par exemple l'aménagement de la Sur-
selva ou l'axe du Lötschberg; peuvent faire l'objet de décomptes après leur achève-
ment. Les éventuels crédits additionnels peuvent être traités en fonction des ouvra-
ges, indépendamment des autres.objets. Les réserves devraient cependant être, attri-
buées directement aux ouvrages. Si l'on constituait un (huitième) arrêté distinct pour
6614

les réserves, celles-ci ne pourraient pas, en cas de besoin, être transférées à l'objet
correspondant d'un autre arrêté.
Conclusion: La latitude accrue dans la gestion des crédits et la sauvegarde de la
NLFA en tant qu'ensemble constituent des arguments en faveur de la variante
«crédit d'ensemble» subdivisée en crédits pour chaque ouvrage.
142.3 
Traitement des réserves
Dans le message sur le projet FTP, les investissements pour la NLFA ont été calcu-
lés en tenant compte d'une réserve de 15 % destinée à couvrir les incertitudes liées
aux coûts et à stabiliser la solution financière27. Par ailleurs, il a été précisé que cette
réserve se trouve hors du plafond des coûts de la planification et d'exécution des
travaux des constructeurs; la libération de ces fonds nécessite une demande circons-
tanciée des constructeurs et peut avoir lieu uniquement si le Parlement approuve un
crédit additionnel. Avant de les libérer, il y a lieu d'examiner les possibilités de
compensation ou de planifier l'abandon de certaines parties de projet28.
Deux modèles sont concevables pour gérer pratiquement les réserves: soit le Parle-
ment statue, cas par cas, sur les demandes de libération des réserves, soit il nous
délègue cette compétence. Dans les deux modèles, les réserves ne peuvent être
utilisées que si la Confédération modifie sa commande ou si des risques non impu-
tables aux constructeurs se manifestent.
Modèle «Parlement»:
Si une partie des réserves est utilisée, le constructeur doit indiquer que les surcoûts
ne peuvent être compensés par une planification d'abandon ou par d'autres moyens.
L'OFT examine la demande et nous propose un projet de message pour un crédit
additionnel. Le message est ensuite présenté à l'Assemblée fédérale.
Modèle «Conseil fédéral»:
Au niveau des constructeurs, de l'office fédéral, du département et du Conseil fédé-
ral, il faut, en fin de compte, procéder aux mêmes examens et prendre les mêmes
décisions que dans le modèle «Parlement». Du point de vue formel, les démarches '
sont cependant moins lourdes et permettent de prendre les décisions plus rapide-
ment. S'il faut emprunter la voie parlementaire, la prise de décision est retardée
d'une année. Un tel retard pourrait avoir pour effet que les crédits nécessaires ne
soient pas disponibles à temps et que les travaux de construction doivent être inter-
rompus pendant un certain temps. Cette solution n'est pas non plus dans l'intérêt du
Parlement.
L'examen des motifs justifiant la libération des réserves dépend en premier lieu de
facteurs techniques et financiers et doit donc avoir lieu à l'échelon de l'office, du
département et du Conseil fédéral. Politiquement, le mandat de réaliser la NLFA est
régi de manière exhaustive par des arrêtés fédéraux; le domaine politique et législatif
n'est donc pas touché. Le modèle "Conseil fédéral" permet en outre une plus grande
souplesse (notamment pour les adaptations nécessitées par l'évolution technique) et
empêche les retards dans le déroulement de la construction. Par ailleurs, la com-
27 
FF 1996 IV 648: message FTP; appendice «Fourchette estimée des coûts
d'investissements»
28 
FF 1996 IV 648: message FTP, ch. 231.4
6615

mande, les normes, les prix et le renchérissement sont étroitement liés. C'est pour-
quoi la compétence de gérer les réserves doit être confiée aux organes qui établissent
les normes et approuvent les projets.
Conclusion: Nous estimons que, contrairement aux explications figurant dans le
message FTP, le Parlement doit déjà libérer l'intégralité des réserves en approuvant
le nouveau crédit d'ensemble de la NLFA et nous en confier la gestion. La déléga-
tion parlementaire chargée de la surveillance de la NLFA et la Délégation des finan-
ces seront informées dans des rapports semestriels et le Parlement pourra entière-
ment assumer son contrôle en attribuant les ressources chaque année aux projets
(prélèvements du fonds).
142.4 
Renchérissement, intérêts intercalaires et TVA
Le renchérissement et les intérêts intercalaires ne sont pas compris dans les crédits
d'engagement parce que ces paramètres ne peuvent pas être influencés par les res-
ponsables des projets. Le renchérissement attesté29 et les intérêts intercalaires seront
chaque fois ajoutés en augmentant les crédits d'engagement ou les crédits d'objet.
Les anciens crédits d'engagement pour la NLFA tenaient compte de l'impôt sur le
chiffre d'affaires (ICHA). Ceci était possible parce que les coûts subséquents étaient
prévisibles avec exactitude. Ceci ne vaut pas pour la TVA. Pour le moment, on ne
sait pas encore quelle sera la part non remboursable de la TVA dans le projet NLFA.
Les négociations entre l'Administration fédérale des contributions et les construc-
teurs commenceront prochainement. Par ailleurs, le taux de la TVA variera certai-
nement plusieurs fois au cours de la longue durée des travaux. Nous proposons donc
de traiter la TVA non remboursable de la même manière que le renchérissement et
les intérêts intercalaires.
Conclusion: Nous serons autorisés à augmenter les crédits d'engagement en fonction
de tous les paramètres sur lesquels nous n'avons pas d'emprise.
142.5 
Conversion des coûts d'investissement
Selon les explications du Conseil fédéral en vue de la votation du 29 novembre 1998
sur l'arrêté fédéral relatif à la réalisation et au financement des projets d'infrastruc-
ture des transports publics, les investissements NLFA s'élèvent à 13,6 milliards de
francs (avec les réserves). Ce chiffre est établi en fonction des prix de 1995. Le
présent crédit d'ensemble est converti sur la base des prix d'octobre 1998. On a
utilisé comme facteur de conversion l'indice zurichois des coûts de la construction
de logements30 (ZIW). Par ailleurs, selon le ch. 142.4, la TVA (ICHA converti) sera
portée en déduction.
29 
Renchérissement des indices et des contrats
30 
Réglementation entre l'OFT et l'AFF, du 12 février 1997 (CN chapitre 14) concernant le
renchérissement (indice)
6616

VotationFTP 
13.600 milliards 
Prix de 1995
Conversion pour 199831 
-0,216 milliards 
(ZIW: de 113,2 à 111,4)
Déduction de la TVA 
-0,817 milliards
FTP (conversion) 
12,567 milliards 
Prix d'octobre 1998
Demande de crédit 1999 
12,600 milliards 
Prix d'octobre 1998
La réduction du crédit de 13,6 à 12,6 milliards de francs ne représente en aucune
manière une économie sur les coûts du projet. Elle est le résultat de l'application
systématique du ZIW, qui a déjà été choisi en 1994 comme l'indice déterminant
pour calculer le renchérissement de la NLFA. Cet indice ne sera pas modifié (cf. ch.
242) tant qu'on ne disposera pas d'autres indications sur l'évolution effective du
renchérissement dans les constructions souterraines. Depuis 1994, différents man-
dats adjugés aux entrepreneurs par les constructeurs ont été inférieurs aux prix du
ZIW.
Relevons d'ores et déjà que les coûts effectifs découlant des soumissions pour les
grands lots peuvent augmenter considérablement suivant la situation du marché et
l'évolution du renchérissement. Il irait donc à fin contraire d'anticiper ces évolu-
tions dans le message et de fournir ainsi de faux signaux au marché.
Conclusion: La demande de crédit correspond au montant des investissements
NLFA selon la votation du 29 novembre 1998 sur le projet FTP. Ce montant a été
adapté en fonction du renchérissement 1995/98 et de la TVA, puis arrondi.
142.6 
Influence du Parlement
La répartition des compétences entre le Parlement et le Conseil fédéral permet de
gérer la réalisation de la NLFA de manière efficace et compétente. Le Parlement fixe
les conditions générales par des arrêtés fédéraux32 et libère chaque année les fonds
de paiement. Nous gérerons le projet en approuvant les étapes de construction, en
attribuant les fonds d'investissement et en déterminant le calendrier.
En approuvant le présent arrêté sur le financement de la NLFA, le Parlement garde
les possibilité:
de fixer les fonds attribués chaque année aux projets (prélèvements du
fonds);
d'approuver les comptes du fonds;
- 
d'approuver d'éventuels crédits additionnels;
- 
de décider d'éventuelles adaptations du plafond maximal des avances cu-
mulées;
de libérer les fonds de la deuxième phase.
3' 
Y compris passage de l'ICHA à la TVA
32 
FTP, arrêté sur le transit alpin, règlement du fonds et arrêté sur le financement de la
NLFA
6617

142.7 
Financement privé
Pour déterminer avec précision les possibilités de financement privé, le chef du
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la com-
munication a institué en 1998 un groupe de travail qui lui a présenté depuis lors un
rapport final. Il en ressort que la construction des tunnels de base au Lötschberg et
au Saint-Gothard ne convient guère pour un appel de fonds privés. A l'avenir, si les
risques sont réduits et si les conditions-cadres sont élucidées, il pourrait s'avérer
avantageux pour la Confédération de recourir partiellement à un financement privé.
Les conditions d'un tel financement figurent à l'art. 196, ch. 3, de la Constitution
fédérale (anc. art. 24 disp. trans. Cst.) et dans les conventions conclues avec les
chemins de fer et les constructeurs.
Du point de vue de l'organisation et du point de vue structurel, il n'est pas néces-
saire d'agir immédiatement. La structure des prestations, des coûts et des délais, qui
repose sur le plan structurel inhérent à la directive sur le controlling de la NLFA,
permet à tout moment de subdiviser encore les ouvrages33. Cela étant, la subdivision
du crédit d'engagement concerné et le blocage de montants partiels pourront se faire
aussi après coup. Etant donné les modalités actuelles, il n'y a pas lieu de prendre des
mesures spéciales.
15 
Classement d'interventions parlementaires
Vu le présent message, il y a lieu de classer l'intervention parlementaire encore en
suspens «1997 P 95.3601 AlpTransit SA; Société anonyme de droit mixte (N
20.6.97, Ratti)».
16 
Proposition du nouveau crédit d'ensemble pour la NLFA
Afin de réaliser la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes, nous vous demandons
un crédit d'ensemble de 12 600 millions de francs, y compris les réserves (prix et
état du projet en 1998, sans le renchérissement, la TVA ni les intérêts intercalaires).
Ce crédit sera débloqué en deux phases.
La première comprendra pour l'essentiel les investissements des tunnels de base du
Saint-Gothard et du Lötschberg, l'aménagement de la Surselva et des tronçons sur
l'axe du Lötschberg, ainsi que la surveillance du projet. De plus, il faudray inclure
de petits montants des autres ouvrages, afin que les engagements déjà contractés et
les paiements effectués pour ces ouvrages puissent grever le nouveau crédit d'objet
lors de la suppression des anciens crédits.
33 
L'accent est mis sur les éléments du projet tels que les tunnels de base du Zimmerberg ou
du Ceneri ainsi que sur les installations ferroviaires
6618

Les crédits d'objet se répartiront comme suit entre les divers ouvrages et les phases
'du projet:
Investissements en millions de francs
1" phase 
2e phase 
Total
montants libérés 
montants bloqués
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g-
h.
Surveillance du projet 
65
Axe du Lötschberg 
2754
Axe du Saint-Gothard 
54 1 0
Aménagements de la Surselva 
105
Raccordement de la Suisse orientale 
40
Aménagements du tronçon Saint-Gall 
5
- Arth-Goldau
Aménagements de lignes du reste du 
214
réseau
Réserves 
1107
-
-
• 
1202
-
810
69
257
562
65
2754
6612
105
850
74
471
1669
Le crédit d'ensemble sera géré par nos soins:
Nous pourrons notamment
a. 
procéder à des mutations mineurs entre les crédits d'objet mentionnés à l'art.
1, let. a à g;
b. 
libérer les crédits d'objet par tranches;
c. 
libérer des réserves (art. 1, let. h) en faveur des autres crédits d'objet s'il est
attesté que les surcoûts ne peuvent être compensés autrement;
d. • augmenter le crédit d'ensemble du renchérissement attesté34, de la TVA et
des intérêts intercalaires.
Les crédits d'engagement disponibles pour la NLFA seront supprimés. Les engage-
ments contractés et les paiements fournis pour le projet grèveront le nouveau crédit
d'ensemble NLFA.
2 
• 
Partie spéciale .
21 
Aspects politiques
211 
Aperçu
Le nouveau crédit d'ensemble NLFA fait partie de la politique suisse des transports.
Les éléments décrits ci-après forment un tout lié, dont les interdépendances permet-
tront à la Confédération d'atteindre les objectifs de sa politique des transports. Dans
le trafic terrestre, ceux-ci concernent la maîtrise écologique de la mobilité et la
garantie du financement du système des transports dans son ensemble, les objectifs
devant être réalisés le plus possible dans un cadre européen. Les projets fondamen-
34 
Renchérissement des indices et des contrats
6619

taux concernant les transports terrestres sont axés sur ces objectifs principaux et
seront réalisés rapidement. Il s'agit de l'introduction de la redevance sur le trafic de
poids lourds liée aux prestations, de la réforme des chemins de fer, de l'accord
bilatéral sur les transports terrestres avec l'.UE, de la mise en œuvre de l'art, consti-
tutionnel sur la protection des Alpes ainsi que de la construction et du financement
des grands projets de transport public.
212 
RPLP
Le 27 septembre 1998, le peuple suisse a approuvé la loi fédérale sur une redevance
sur le trafic de poids lourds liée aux prestations. La RPLP constitue un élément
fondamental de notre politique des transports respectueuse de l'environnement. Elle
correspond au principe de causalité: qui circule davantage paie aussi davantage. Dès
2001, elle sera perçue sur l'ensemble du réseau routier suisse, puis augmentée pro-
gressivement. Son introduction a été concertée avec l'UE et fait partie de l'accord
sur les transports terrestres. L'augmentation constante du fret routier montre que la
redevance forfaitaire actuelle (taux de 25 fr. par jour) et la limite des 28 tonnes ne
permettent plus de gérer efficacement le volume du trafic traversant les Alpes. Le
montant de la RPLP résulte des tarifs de transit convenus dans l'accord sur les
transports terrestres. La limite de poids sera aussi relevée en parallèle. L'amélio-
ration de la productivité escomptée de cette hausse pourra, en moyenne, être quasi-
ment compensée par la RPLP. Après déduction des frais de perception, les recettes
de cette redevance seront affectées à raison de deux tiers au maximum au finance-
ment des grands projets des transports publics, le tiers restant revenant aux cantons.
Conjointement à la réforme des chemins de fer et à la réalisation de la NLFA, la
RPLP améliorera sensiblement la productivité et la capacité du trafic ferroviaire des
marchandises et augmentera sa compétitivité face à la route.
213 
Réforme des chemins de fer
Le Conseil fédéral et le Parlement ayant créé en 1998 les bases légales correspon-
dantes, la première étape de la réforme des chemins de fer est entrée en vigueur le
1er janvier 1999. Cette réforme crée les conditions générales permettant d'augmenter
nettement l'efficacité et de améliorer le rapport coûts-utilité des transports publics.
Les entreprises sont appelées à agir conformément aux principes d'une gestion saine
et à épuiser davantage le potentiel du marché, raison pour laquelle des éléments de
concurrence ont été introduits dans le système ferroviaire. De plus, il faut rendre le
financement transparent et améliorer la gestion des dépenses. La séparation des
fonctions de politique et de gestion conduit à une clarification des compétences et à
une meilleure prise en compte des rôles respectifs des entreprises et de l'Etat. C'est
dans ce contexte que s'inscrivent notamment la séparation de l'infrastructure et des
transports sur le plan comptable et de l'organisation, l'introduction du libre accès au
réseau, l'extension du principe de la commande, la libéralisation du trafic marchan-
dises et la transformation des CFF en une société anonyme de droit public, qui est
refinancée.
6620

214 
Accords bilatéraux
Après le rejet de l'EEE en décembre 1992, nous avons ouvert des négociations
bilatérales avec TUE dans les sept domaines suivants: libre circulation des person-
nes, recherche, marchés publics, agriculture, obstacles techniques au commerce,
transports aériens et transports terrestres. Ces négociations ont abouti le 12 décem-
bre 1998. Les sept accords seront traités en 1999 par les Chambres fédérales.
L'accord sur les transports terrestres complète l'accord sur le transit, qui arrive à
échéance au début de 2005, et il le remplace. Dans ce domaine, il ne s'est pas agi
uniquement de reprendre les normes actuelles de l'UE, mais de créer une nouvelle
politique des transports, notamment pour la zone alpine. Au niveau de l'UE, il a
fallu coordonner les dispositions de l'accord conclu avec la Suisse avec celles qui
portent sur le péage au Brenner et les coordonner avec l'eurovignette, tout en trou-
vant un dénominateur commun à des intérêts contradictoires. Finalement, lors des
séances du Conseil des ministres des transports du 30 novembre 1998 et du 1er
décembre de la même année, il a été possible de trouver un accord sur les transports
terrestres. Les points forts de cet accord sont les suivants: accès réciproque au mar-
ché des transports routiers et ferroviaires, harmonisation des normes, des conditions
d'accès au trafic routier, politique coordonnée des transports dans la zone alpine.
Alors que la Suisse augmentera la limite de poids à 40 tonnes, de manière progres-
sive jusqu'en l'an 2005, l'UE accepte que les redevances routières (RPLP) soient
aussi relevées progressivement. Le tarif maximal de ces redevances pourra être perçu
par la Suisse dès l'ouverture du tunnel de base du Lötschberg, mais au plus tard à
partir de 2008. La réalisation rapide de la NLFA, notamment l'axe du Lötschberg,
revêt donc une grande importance.
215 
Article constitutionnel sur la protection des Alpes et mesures
d'accompagnement
Le transfert d'une part aussi grande que possible du fret routier transalpin au rail
constitue depuis des années un objectif fondamental de la politique suisse des trans-
ports. Cet objectif figure depuis 1994 dans la Constitution fédérale au titre de l'art,
constitutionnel sur la protection des Alpes (art. 84 et 196, ch. 3 / anc. art. 36sexies
Cst.). Nous nous sommes prononcés en faveur d'une stratégie d'application non
discriminatoire, reposant sur les instruments de l'économie de marché. D'avril à
septembre 1997, nous avons procédé à une consultation sur la mise en œuvre de
l'article constitutionnel précité et sur le projet d'une loi fédérale relative à une taxe
sur le trafic marchandises à travers les Alpes (taxe sur le transit alpin, TTA). Notre
objectif consiste à laisser passer sur les routes alpines un volume de trafic lourd
s'élevant à 650'000 véhicules. Cet objectif ne devra pas être atteint par des mesures
coercitives, mais par des mesures d'économie de marché touchant tant le rail que la
route. Par ailleurs, nous avons constaté qu'il ne pourra vraisemblablement être
atteint entièrement qu'avec la mise en service de la NLFA (soit entre 2006 et 2012).
S'agissant de la capacité et de la qualité de l'offre, la NLFA est une condition indis-
pensable pour réaliser le transfert prescrit par l'article constitutionnel sur la protec-
tion des Alpes.
Avec les piliers de la politique intérieure que sont la RPLP, la réforme des chemins
de fer et, plus tard, la NLFA, l'accord sur les transports terrestres est une condition
politique indispensable pour réaliser la politique suisse de transfert et pour appliquer
6621

l'article constitutionnel sur la protection des Alpes. Etant donné que ces facteurs ne
déploieront tous leurs effets que progressivement, nous prendrons des mesures
d'accompagnement supplémentaires pour renforcer rapidement le transfert du fret
transalpin de la route au rail.
Les mesures d'accompagnement toucheront tant le rail que la route. Elles porteront
principalement sur les instruments de l'économie de marché et offriront des incita-
tions pour améliorer les conditions-cadres des chemins de fer, de manière que ceux-
ci puissent augmenter leur productivité et leur attrait et soient capables d'écouler
davantage de trafic.
Les mesures d'accompagnement pour les transports terrestres figurent dans le mes-
sage sur les sept accords bilatéraux conclus avec TUE. En fait notamment partie une
loi de durée limitée sur le transfert du trafic. Nous avons approuvé ce projet
d'ensemble le 28 avril 1999 à l'intention des Chambres fédérales; les débats parle-
mentaires sont prévus en 1999.
22 
Aspects économiques
221 
Sources du financement35
Pour financer les grands projets ferroviaires, nous pouvons:
utiliser le produit intégral de la redevance forfaitaire sur les poids lourds, vi-
sée à l'art. 196 ch. 2 de la Constitution fédérale (anc. art. 21 des disp. trans.
Cst.), jusqu'à l'entrée en vigueur de la redevance sur le trafic de poids lourds
liée aux prestations ou à la consommation et augmenter à ce titre de 100
pour cent au maximum les taux de la redevance;
- 
utiliser deux tiers, au maximum, du produit de la redevance poids lourds
proportionnelle aux prestations ou à la consommation au sens de l'art. 85
(anc. art. 36 j^c E}
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6643
Annexe 3

Arrêté fédéral 
Projet
sur le nouveau crédit d'ensemble pour la NLFA
(Arrêté sur le financement du transit alpin)
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'art. 24 des dispositions transitoires de la constitution fédérale;
vu l'art. 16 de l'arrêté du 4 octobre 1991 sur le transit alpin1;
vu'le message du Conseil fédéral du 31 mai 19992,
arrête:
Art. 1
Un crédit d'ensemble de 12 600 millions de francs, réserves incluses (prix et état du
projet en 1998, sans le renchérissement, la TVA ni les intérêts intercalaires) est
alloué pour la construction de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes. Il est
réparti en deux phases entre les objets suivants:
Investissements en millions de francs
l'e phase 
2e phase mon- Total
montants libérés tants bloqués
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g-
h.
Surveillance du projet
Axe du Lötschberg
Axe du Saint-Gothard
Aménagements de la Surselva
Raccordement de la Suisse orientale
Aménagements du tronçon St-Gall -
Arth-Goldau
Aménagements
Réserves
65
2754
5410
105
40 .
5
214
1107
-
-
1202
-
810
69
257
562
65
2754
6612
105
850
74
471
1669
Art. 2
Les crédits de la deuxième phase visés à l'art. 1 (2900 millions de francs aux prix de
1998) sont bloqués. Les crédits de la première phase (9700 millions de francs aux
prix de 1998) sont libérés.
1 
RS 742.104
2 
FF 1999 6599
6644 
1999-4329

Arrêté sur le financement du transit alpin
Art. 3
Le Conseil fédéral gère le crédit d'ensemble. Il peut notamment:
a. 
procéder à des mutations mineures entre les crédits mentionnés à l'art. 1,
let. a à g;
b. 
libérer les crédits par tranches;
c. 
libérer les réserves (art. 1, let. h) en faveur des autres crédits s'il est attesté
que les surcoûts ne peuvent être compensés par d'autres moyens;
d. 
augmenter le crédit d'ensemble à raison du renchérissement attesté, de la
TVA et des intérêts intercalaires.
Art. 4
Le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la
communication rend compte chaque semestre de l'état d'avancement des travaux et
de l'évolution des coûts à la délégation des finances des deux conseils et à la délé-
gation chargée de la surveillance de la NLFA.
Art. 5
Sont abrogés:
a. 
l'arrêté fédéral du 19 juin 1997 sur le crédit d'ensemble destiné à la réalisa-
tion du projet de ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes3;
b. 
l'arrêté fédéral du 20 septembre 1995 sur un deuxième crédit d'engagement
(crédit transitoire) pour la réalisation du projet de ligne ferroviaire suisse à
travers les Alpes4.
Art. 6
Les engagements pris et les versements effectués dans le cadre de l'exécution
des arrêtés abrogés relatif au financement sont imputés au crédit d'ensemble visé à
l'art. 1.
Art. 7
1 Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas sujet au référendum.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
3 
FF 1999 1294
4 
FF 1995 IV 577, modification du 1er octobre 1997 (FF 1997 IV 761)
6645

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message sur le nouveau crédit d'ensemble pour la réalisation de la NLFA du 3l mai 1999
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1999
Année
Anno
Band
7
Volume
Volume
Heft
36
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
99.054
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
14.09.1999
Date
Data
Seite
6599-6645
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Pagina
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