ch_vb · JAAC 63.99 · 1998-12-04 · de


JAAC 63.99
Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der
Rekurskommission EVD vom 4. Dezember 1998 in
Sachen A. GmbH gegen Bundesamt für Wirtschaft und
Arbeit betreffend Arbeitsvermittlung; 98/LD-001
Marché du travail et création d’emplois. Placement. Autorisation de
durée limitée.
Art. 4 al. 1 LSE.
La pratique de l’Office fédéral du développement économique et
de l’emploi consistant à accorder des autorisations de placement
uniquement de durée limitée est contraire non seulement à la lettre
claire de la loi, mais également à la volonté du législateur. Dès lors, une
autorisation ne peut être délivrée que pour une durée illimitée ou doit
être refusée lorsque les conditions légales ne sont pas (encore) réalisées
(consid. 3.2).
Art. 3 LSE. Conditions pour l’octroi de l’autorisation (consid. 4).
Arbeitsmarkt und Arbeitsbeschaffung. Arbeitsvermittlung. Befristete
Bewilligung.
Art. 4 Abs. 1 AVG.
Die Praxis des Bundesamtes für Wirtschaft und Arbeit, eine Bewilligung
zur Auslandvermittlung lediglich befristet zu erteilen, widerspricht
sowohl dem klaren Gesetzeswortlaut als auch dem Willen des
Gesetzgebers. Danach ist eine Bewilligung entweder unbefristet zu
erteilen oder, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen (noch) nicht
erfüllt sind, zu verweigern (E. 3.2).
Art. 3 AVG. Voraussetzungen der Bewilligungserteilung (E. 4).
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Mercato del lavoro e creazioni di posti di lavoro. Collocamento.
Autorizzazione limitata.
Art. 4 cpv. 1 LC.
La prassi dell’Ufficio federale dello sviluppo economico e del lavoro
di rilasciare solamente un’autorizzazione limitata nel tempo per
esercitare un’attività di collocamento in relazione con l’estero
contraddice tanto il tenore della legge quanto la volontà del legislatore.
Quindi, un’autorizzazione deve essere rilasciata a tempo indeterminato
oppure deve essere rifiutata quando le disposizioni legali non sono
(ancora) adempiute (consid. 3.2).
Art. 3 LC. Presupposti per il rilascio dell’autorizzazione (consid. 4).
Aus dem Sachverhalt:
Am 22. beziehungsweise 25. Juni 1997 reichte die A. GmbH beim Industrie-,
Gewerbe und Arbeitsamt des Kantons Aargau (KIGA) ein Gesuch um Erteilung
der Bewilligung für die private Arbeitsvermittlung ein. Gleichzeitig wurde um
Bewilligung der Auslandvermittlung ersucht.
Weil ihm die Voraussetzungen zur Bewilligungserteilung ungewiss schienen,
führte das KIGA am 17. Dezember 1997 einen Augenschein durch und erteilte
der A. GmbH am 21. Januar 1998 eine bis Ende 1998 befristete Bewilligung. Am
22. Januar 1998 leitete das KIGA die Akten zum Entscheid über die Erteilung
der Auslandbewilligung an das hiefür zuständige Bundesamt für Wirtschaft
und Arbeit (Bundesamt, BWA) weiter. Dieses erteilte mit Verfügung vom
24. Februar 1998 der A. GmbH ebenfalls eine bis 31. Dezember 1998 befristete
Bewilligung zur Auslandvermittlung.
Gegen diesen Entscheid des Bundesamts erhob die A. GmbH
(Beschwerdeführerin) am 11. März 1998 Verwaltungsbeschwerde bei der
Rekurskommission EVD. Sie beantragte die Umwandlung der vom Bundesamt
befristet erteilten Bewilligung in eine unbefristete Bewilligung, da die
massgebenden gesetzlichen Bestimmungen keine Möglichkeit der Befristung
vorsähen.
Aus den Erwägungen:
2. Wer regelmässig und gegen Entgelt im Inland Arbeit vermittelt, indem
er Stellensuchende und Arbeitgeber zum Abschluss von Arbeitsverträgen
zusammenführt (Vermittler), benötigt eine Betriebsbewilligung des kantonalen
Arbeitsamtes (Bundesgesetz vom 6. Oktober 1989 über die Arbeitsvermittlung
und den Personalverleih, Arbeitsvermittlungsgesetz [AVG], SR 823.11, AS 1998
859, 1823; Art. 2). Eine Betriebsbewilligung benötigt auch, wer Personen für
künstlerische und ähnliche Darbietungen vermittelt (Art. 2 Abs. 2 AVG). Wer
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regelmässig Arbeit ins oder aus dem Ausland vermittelt (Auslandvermittlung),
benötigt zusätzlich zur kantonalen Betriebsbewilligung eine Bewilligung des
Bundesamtes (Art. 2 Abs. 3 AVG).
Die Bewilligung wird erteilt, wenn der Betrieb im Schweizerischen
Handelsregister eingetragen ist, über ein zweckmässiges Geschäftslokal
verfügt und kein anderes Gewerbe betreibt, welches die Interessen von
Stellensuchenden oder von Arbeitgebern gefährden könnte (Art. 3 Abs. 1 AVG).
Die für die Leitung verantwortlichen Personen müssen Schweizer Bürger
oder Ausländer mit Niederlassungsbewilligung sein, für eine fachgerechte
Vermittlung Gewähr bieten und einen guten Leumund geniessen (Art. 3 Abs. 2
AVG). Die Bewilligung zur Auslandvermittlung wird nur erteilt, wenn die
für die Leitung verantwortlichen Personen ausserdem sicherstellen, dass im
Betrieb ausreichende Kenntnisse der Verhältnisse in den entsprechenden
Staaten vorhanden sind (Art. 3 Abs. 3 AVG). Der Bundesrat regelt die
Einzelheiten (Art. 3 Abs. 5 AVG).
Der Bundesrat hat mit dem Erlass der Verordnung vom 16. Januar
1991 über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih
(Arbeitsvermittlungsverordnung [AVV], SR 823.111, AS 1998 1827) von seiner
Kompetenz Gebrauch gemacht. Verfahrensmässig hält die Verordnung fest,
dass das Bewilligungsgesuch schriftlich bei der vom Kanton bezeichneten
Behörde einzureichen ist und die zuständige kantonale Behörde Gesuche
um Bewilligung der Auslandvermittlung mit einer Stellungnahme an das
Bundesamt weiterzuleiten hat (Art. 11 Abs. 1 und 3 AVV).
3. Die Beschwerdeführerin beantragt, die vom Bundesamt erteilte befristete
Bewilligung zur Auslandvermittlung sei gemäss Art. 4 AVG in eine unbefristete
Bewilligung umzuwandeln. Das Gesetz sehe keine Möglichkeit einer Befristung
der Bewilligung vor. Demgegenüber führt das Bundesamt aus, es sei als
Bewilligungsbehörde berechtigt, Bewilligungen gegebenenfalls nur befristet
zu erteilen, wenn der Gesuchsteller die Voraussetzungen nicht in vollem
Umfang erfülle. Dieses Vorgehen entspreche sowohl dem öffentlichen
Interesse des Arbeitnehmerschutzes als auch dem privaten Interesse der
Beschwerdeführerin auf Erteilung der Bewilligung.
Demzufolge ist zu prüfen, ob das Bundesamt die Bewilligung zur
Auslandvermittlung zu Recht befristet hat.
3.1. Bedingungen und Auflagen werden in der Rechtslehre zusammen mit
den Befristungen zu den Nebenbestimmungen gerechnet, insbesondere
als Nebenbestimmungen zu Verfügungen. Nach ihrer Bedeutung sind sie
jedoch oftmals mehr als blosse «Nebenbestimmungen» und gehören bei
zahlreichen Verwaltungsrechtsverhältnissen zum eigentlichen Wesensgehalt
einer Verfügung. So bildet auch die Befristung bei verschiedenen
Rechtsbeziehungen ein bedeutsames Eigenschaftsmerkmal (Fritz
Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 288). Nach dem Grundsatz der
Gesetzmässigkeit des Verwaltungshandelns bedürfen auch die einem
Verwaltungsakt beigefügten Nebenbestimmungen einer gesetzlichen
Grundlage. Indessen ist nicht in allen Fällen erforderlich, dass die
Nebenbestimmungen ausdrücklich in einem Rechtssatz vorgesehen sind.
Die Zulässigkeit der Nebenbestimmungen kann sich vielmehr auch aus dem
mit dem Gesetz verfolgten Zweck ergeben und damit aus einem mit der
Hauptanordnung in einem engen Zusammenhang stehenden öffentlichen
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Interesse hervorgehen. Eine Bewilligung kann insbesondere dann - im
Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips - ohne ausdrückliche gesetzliche
Grundlage mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn sie im Lichte
der gesetzlichen Bestimmungen verweigert werden könnte (BGE 121 II 88
E. 3a mit weiteren Hinweisen, u. a. auf René A. Rhinow / Beat Krähenmann,
Verwaltungsrechtsprechung des Bundes, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 39;
vgl. auch: Thomas Poledna, Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Bern
1994, Rz. 263 ff.; Pierre Moor, Droit administratif, Bd. II, Bern 1991, S. 50).
3.2. Nach dem Arbeitsvermittlungsgesetz wird die Bewilligung unbefristet
erteilt und berechtigt zur Vermittlung in der ganzen Schweiz (Art. 4 Abs. 1
AVG). Trotz dieses an sich klaren Wortlautes befristete das Bundesamt die
Bewilligung für die Auslandvermittlung. Somit ist vorerst zu prüfen, ob der
Wortlaut auch dem wahren Sinn dieser Bestimmung entspricht, was durch die
anerkannten Regeln der Auslegung zu geschehen hat.
3.2.1. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist bei einer trotz ihres
scheinbar klaren Wortlautes unklaren Bestimmung nach dem wahren Sinn
und Zweck der Norm zu suchen. Dieser wird sich in erster Linie aus der
Entstehungsgeschichte und dem Willen des Gesetzgebers ergeben. Dabei bildet
der vom Gesetzgeber beschlossene und in Übereinstimmung damit amtlich
veröffentlichte Wortlaut des Rechtssatzes Gegenstand und Ausgangspunkt
der Auslegung. Hingegen ist die Auslegung nicht an den Sprachsinn des
Rechtssatzes oder den Wortsinn seiner Ausdrücke gebunden und ebenso
wenig auf den Wortlaut beschränkt. Massgebend ist der Rechtssinn der
in Frage stehenden Norm. Erkenntnisquellen des Rechtssinnes sind das
historische, das systematische und das teleologische Auslegungsverfahren
(Gygi, a. a. O., S. 144; vgl. auch Rhinow/Krähenmann, a. a. O., Nr. 20 - 22).
3.2.2. Der Wortlaut von Art. 4 Abs. 1 AVG, wonach die Bewilligung
unbefristet erteilt wird, ist klar. Auch der französische und italienische
Text («L’autorisation est délivrée pour une durée illimitée» bzw.
«L’autorizzazione è di durata illimitata») weisen in die gleiche Richtung. Aus
den Gesetzesmaterialien ergibt sich sodann, dass der Gesetzgeber bewusst
eine generelle Befristung der Bewilligung ablehnte. Denn noch im Entwurf des
Bundesrates war vorgesehen, dass die Bewilligung erstmals nur für ein Jahr
erteilt werden sollte und danach in der Regel jeweils für fünf bis zehn Jahre
erneuert würde. Ein neuer Vermittlungsbetrieb sollte zuerst eine «Probefrist»
bestehen, bevor ihm die Betriebsbewilligung für eine längere Zeit erteilt
werde (Botschaft des Bundesrates zu einem revidierten Bundesgesetz über
die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih vom 27. November 1985,
BBl 1985 III 556, S. 600). Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen
wurde dieser Vorschlag dann - zurückgehend auf einen Minderheitsantrag der
nationalrätlichen vorberatenden Kommission - verworfen. Die Befürworter
des Minderheitsantrages hielten dafür, die Befristung sei überflüssig und das
rechtliche Instrumentarium genüge vollauf, um Missbräuche verhindern
zu können (vgl. AB 1987 N 200 f., Voten von Pfund, Allenspach, Darbellay).
Jedenfalls brachte der Gesetzgeber zum Ausdruck, dass eine Befristung
der Bewilligung grundsätzlich unerwünscht ist. In diese Richtung geht
ebenfalls ein Votum von Ständerat Zimmerli, der ausführte, es gehe um die
Bewilligung einer wirtschaftlichen Tätigkeit, die in der Schweiz in aller Regel
auf unbestimmte Zeit zugestanden werde. Es gehe nicht an, dass jeder Kanton
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nach seinem Gutdünken die Bewilligungsdauer beschränken oder verlängern
könnte. Diese Bewilligung müsse der Sache nach unbefristet erteilt werden
(AB 1988 S 577).
Zusammenfassend ist demnach festzuhalten, dass entsprechend dem
Wortlaut von Art. 4 Abs. 1 AVG die Bewilligung unbefristet erteilt oder,
wenn die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung (noch) nicht erfüllt
sind, verweigert werden soll. Wurde die Bewilligung erteilt und sind die
Voraussetzungen später nicht mehr erfüllt, wird die Bewilligung entzogen
(Art. 5 Abs. 1 Bst. c AVG).
4. Ist nach dem Gesagten eine Befristung ausgeschlossen, fragt sich demnach,
ob im vorliegenden Fall die Bewilligung erteilt werden kann oder verweigert
werden muss.
4.1. Art. 1 AVG lautet wie folgt:
«Dieses Gesetz bezweckt:
a. die Regelung der privaten Arbeitsvermittlung und des Personalverleihs;
b. die Einrichtung einer öffentlichen Arbeitsvermittlung, die zur Schaffung und
Erhaltung eines ausgeglichenen Arbeitsmarkts beiträgt;
c. den Schutz der Arbeitnehmer, welche die private oder die öffentliche
Arbeitsvermittlung oder den Personalverleih in Anspruch nehmen.»
Mit diesen Bestimmungen zielt das Arbeitsvermittlungsgesetz unter
anderem auf einen hinreichenden Schutz der Arbeitnehmer ab, welche
die Arbeitsvermittlung in Anspruch nehmen. Diese sollen nicht durch
ungenügend qualifizierte Personen vermittelt werden und insbesondere nicht
an Betriebe, für welche sie nicht arbeiten wollen. Ein erhöhter Schutzbedarf
besteht namentlich bei der Vermittlung von Personen aus dem Ausland oder
ins Ausland, denen die örtlichen Verhältnisse aus nahe liegenden Gründen
oftmals nur ungenügend bekannt sind und die daher auf eine besonders
vertrauenswürdige Vermittlertätigkeit angewiesen sind. Aus diesem Grund hat
der Gesetzgeber für die Auslandvermittlung mit Art. 2 Abs. 3 und 4 sowie mit
Art. 3 Abs. 3 besondere Vorschriften erlassen und namentlich verlangt, «dass
im Betrieb ausreichende Kenntnisse der Verhältnisse in den entsprechenden
Staaten vorhanden sind». Gestützt hierauf hat die Vorinstanz die nachgesuchte
-unbefristete - Bewilligung nur befristet erteilt, was indessen, wie dargelegt,
aus den eingangs genannten formellen Gründen nicht zulässig gewesen wäre.
Gleichwohl ist es im vorliegenden Beschwerdeverfahren von Bedeutung zu
wissen, weshalb das Bundesamt die verlangte Bewilligung nicht unbefristet
erteilen wollte.
4.2. Das Bundesamt begründete seinen Entscheid vorab mit Zweifeln an der
persönlichen Eignung der Geschäftsführerin und an der sachlichen Eignung
der Geschäftsräume. Soweit die persönliche Eignung der Geschäftsführerin
betreffend führte es in seiner Vernehmlassung vom 8. Mai 1998 im
Wesentlichen aus, wegen der im Vermittlungsgewerbe und namentlich bei
der Vermittlung von Tänzerinnen festgestellten Missstände werde Art. 9
AVV, welcher die persönlichen Voraussetzungen zur Arbeitsvermittlung im
Einzelnen regle, strenger gehandhabt. Dabei werde verlangt, dass die nach
Bst. a erforderliche Berufsbildung oder langjährige Berufstätigkeit einen
Bezug zur Vermittlungstätigkeit oder zum Personalwesen aufwiesen und auf
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diese Weise Gewähr für eine fachgerechte Vermittlung böten. Der Nachweis
einer beliebigen Berufsausbildung oder langjährigen Berufstätigkeit werde
nicht mehr als genügend erachtet. Im Lichte dieser strengeren Praxis sei
fraglich, ob die verantwortliche Leiterin für eine fachgerechte Vermittlung
Gewähr böte (vgl. hiezu auch den in E. 2 zitierten Art. 3 Abs. 2 AVG). Jedenfalls
habe ihre Haupttätigkeit während der letzten Jahren keinen Bezug zur
Vermittlungstätigkeit oder zum Personalwesen gehabt; ihre Vermittlertätigkeit
sei, soweit nachgewiesen, nur kurzfristig erfolgt und läge Jahre zurück.
Nähere Abklärungen, welche die bestehenden Zweifel über die (fehlende)
Eignung der Geschäftsführerin ausräumen würden, hat das Bundesamt
indessen nicht vorgenommen. Insbesondere hat es nicht abgeklärt, ob der
sich in den Gesuchsunterlagen befindende Lebenslauf der Geschäftsführerin
zutrifft. Wäre dies der Fall, bestünden in der Tat erhebliche Zweifel, ob die
Voraussetzung jedenfalls einer langjährigen Vermittlertätigkeit im Sinne des
Arbeitsvermittlungsgesetzes erfüllt ist.
Mit Blick auf die Eignung der Geschäftsräume führte das Bundesamt
sodann aus, es bestünden auch insofern Bedenken gegen eine unbefristete
Bewilligung, als die Beschwerdeführerin am gleichen Ort domiziliert
sei wie der Nachtklub H. Damit sei die Voraussetzung von Art. 3 Abs. 1
Bst. c AVG möglicherweise nicht erfüllt. Die G. AG, welche den erwähnten
Nachtklub betreibt, bestätigte zwar, nicht in geschäftlicher Beziehung zur
Beschwerdeführerin zu stehen, doch hat das Bundesamt auch in dieser Frage
keine weiteren Abklärungen vorgenommen. Solche wären indessen geboten
gewesen, wenn eine räumliche Nähe zwischen den beiden Unternehmen
besteht und der heutige Gesellschafter der Beschwerdeführerin, S., ehemals
stellvertretender Geschäftsführer des erwähnten Nachtklubs war, was auf
Grund der Akten anzunehmen ist. Jedenfalls ist für die Rekurskommission
EVD nicht ersichtlich, ob durch die räumliche Nähe und eine allfällige
personelle Verflechtung der beiden Betriebe nicht Verhältnisse vorliegen,
«welche die Interessen von Stellensuchenden oder von Arbeitgebern
gefährden könnten», um es mit den Worten von Art. 3 Abs. 1 Bst. c AVG zu
sagen.
4.3. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass das Bundesamt sowohl aus Gründen,
die in der Person der Geschäftsführerin liegen, als auch aus Gründen, welche
in der räumlichen Nähe und in einer möglichen personellen Verflechtung
zwischen der Beschwerdeführerin und der G. AG zu erblicken sind, eine
unbefristete Bewilligung der Auslandvermittlung verweigerte und nur eine
befristete Bewilligung erteilte. Weil der Sachverhalt ungewiss geblieben
ist, leuchtet es zwar ein, dass das Bundesamt die nachgesuchte unbefristete
Bewilligung nicht gänzlich verweigerte. Nach der dargestellten gesetzlichen
Ordnung hätte es aber auch keine befristete Bewilligung erteilen dürfen.
Vielmehr hätte es den Sachverhalt von Anfang an in der gebotenen Tiefe
abklären und hernach die Erteilung oder Verweigerung der Bewilligung
verfügen müssen. Indem das Bundesamt anders vorgegangen ist, hat es
das Arbeitsvermittlungsgesetz verletzt. Die angefochtene Verfügung erweist
sich demnach als rechtsfehlerhaft. Sie ist in Gutheissung der Beschwerde
aufzuheben und die Sache zur Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
und zu neuem Entscheid an das Bundesamt zurückzuweisen. Dabei hat das
Bundesamt insbesondere abzuklären, ob - und wenn ja bezüglich welcher
Staaten - die Beschwerdeführerin die erforderlichen Kenntnisse für die
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Auslandvermittlung besitzt. Gemäss Gesuch vom 22. Juni 1997 umfasst
die geplante Auslandvermittlung nämlich folgende Staaten: «Ehemalige
Ostblockstaaten, skandinavische Länder, EWG-Staaten, südamerikanische
Länder, nordamerikanische Länder, afrikanische Länder, asiatische Länder».
Weiter ist die persönliche Beziehung von S. zur am selben Ort domizilierten G.
AG zu klären und sicherzustellen, dass die Geschäftsräume den gesetzlichen
Bestimmungen entsprechen beziehungsweise dass die Beschwerdeführerin
kein anderes Gewerbe betreibt oder in massgebender Weise mit einem
anderen Gewerbe verbunden ist, welches die Interessen von Stellensuchenden
oder von Arbeitgebern gefährden könnte. Hernach hat das Bundesamt unter
Berücksichtigung einer rechtskräftigen kantonalen Bewilligung einen neuen
Entscheid zu treffen.
Eine unbefristete Bewilligung kann indessen, weil der Sachverhalt nach
dem Gesagten unvollständig geblieben ist, im jetzigen Zeitpunkt nicht erteilt
werden.
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