ch_vb · 91.428 · 1992-06-02 · de


Initiatives parlementaires. Système gouvernemental
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2 juin 1992
sackenden Wahlbeteiligungen und vieles mehr sind mit Anzei-
chen einer gegenwärtig vorherrschenden politisch-institutio-
nellen Blockierung.
Es ist darum an der Zeit, über die gestellten Totalrevisionsbe-
gehren und die Parlaments- und regierungsinternen Reform-
vorhaben hinaus die grundsätzliche Ausgestaltung unseres
Regierungssystems zur Diskussion zu stellen.
- Mehr Konkurrenz und Farbe tut not:
Im Bereiche der Wirtschaft haben die Begriffe Konkurrenz und
Wettbewerb einen besseren Klang als in der Politik. Unsere
durch die Konkordanz eingeschnürte Demokratie lässt sich
mit einem Kartell vergleichen. Die Folgen dieser für transpa-
rente Entscheidprozesse sehr hinderlichen Konstruktion sind
bereits angesprochen. Warum also nicht ein echt parlamenta-
risches Regierungssystem schaffen, bei dem die Parlaments-
mehrheit auch die von ihr abhängige Regierung stellt (Vertrau-
ensfrage)? Die Gegenüberstellung von (Regierungs-)Mehr-
heitund (Parlaments-)Minderheit wäre zweifellos eine bessere
Gewähr für die Wahrnehmung der Kontrollfunktionen, für die
Sichtbarmachung der unterschiedlichen Positionen und vie-
les andere mehr. Zweifellos müsste dazu die heutige Kon-
struktion des Ständerates als absolut gleichberechtigte zweite
Kammer Haare lassen. Auch das Wahlrecht für die Bestellung
der Bundesversammlung müsste zumindest institutionell die
Voraussetzungen schaffen, dass es auch effektiv zu «Macht-
wechseln» kommen kann. Für die Erhaltung der heutigen
Volksrechte (insbesondere der Initiative) Hessen sich ohne
weiteres auch im parlamentarischen Regierungssystem Mög-
lichkeiten finden. Deren Existenz ist jedenfalls heute viel stär-
ker durch die (zwingende!) Uebernahme von völkerrechtli-
chen und europaspezifischen Normen in Frage gestellt
Ein parlamentarischer Vorstoss soll die bisher angeregten po-
litisch-institutionellen Reformvorhaben um diese Grundsatz-
fragen erweitern.
Développement par écrit
II est intéressant de constater que les discussions portant sur
la position de la Suisse au sein de la future Europe et en parti-
culier sur les perspectives de notre pays lors d'une éventuelle
intégration à l'Espace économique européen (EEE), puis à la
Communauté européenne (CE), ont redonné vie à d'anciens
projets de réformes de politique intérieure. Le projet de révi-
sion totale de la constitution sommeille, on le sait, dans les ti-
roirs de l'administration depuis de nombreuses années. L'ul-
time mandat du Parlement qui est encore en suspens réduit
les réformes projetées, à l'époque qualifiées de très ambitieu-
ses, à des retouches d'ordre purement formel et linguistique.
Des tentatives sont faites ici et là pour ressusciter l'idée d'une
révision totale de la constitution; les chances de succès des
quelques interventions parlementaires encore pendantes
sont un peu meilleures. Toutefois, on peut se demander s'il ne
s'agit pas là, une fois de plus, que d'adaptations minimes. En
tout cas, il n'est pas exclu de voir réapparaître des projets idéa-
listes et progressistes visant à modifier un ordre social fondé
essentiellement sur les lois de l'économie en prescrivant des
principes détaillés pour régir l'Etat, en établissant une liste de
ses tâches et en étendant les droits fondamentaux.
- Réforme du Parlement et du gouvernement en discussion:
Les deux constitutionnalistes radicaux Rhinow et Petitpierre
ont ranimé la discussion en déposant une initiative parlemen-
taire visant à augmenter les effectifs du Parlement et du
Conseil fédéral pour faire avancer les travaux du législatif et de
l'exécutif qui ont pris du retard ou sont restés en souffrance.
L'écho de ces interventions dans la presse a été retentissant
car l'augmentation du nombre des conseillers fédéraux et la
professionnalisation du Parlement sont des sujets qui ont tou-
jours mis l'opinion en émoi. L'intervention Rhinow/Petitpierre
soulève pourtant aussi d'autres questions qui, si elles sont
moins frappantes, n'en sont pas moins importantes.
- Un système tabou:
Malgré toute l'importance et le sérieux des propositions de ré-
forme, il est évident que les difficultés que connaissent nos ins-
titutions politiques sont dues principalement à la forme de no-
tre gouvernement ou plus précisément à la politique de
consensus qui s'est dessinée au cours des dix dernières an-
nées sur le plan fédéral. Notre système «directorial», qui n'est
que partiellement ébauché dans la constitution, s'est trans-
formé en un régime statique, hostile à toute innovation. L'apa-
thie politique, l'usure des droits démocratiques, la démobilisa-
tion croissante des électeurs ne sont que quelques indices du
blocage actuel des institutions politiques. Il est donc temps de
remettre en question les fondements de notre système gou-
vernemental, au-delà des projets de révision totale de la cons-
titution et de réformes du Parlament et du gouvernement.
- Concurrence et dynamisme: une nécessité:
Dans le domaine de l'économie, la notion de concurrence a
meilleure presse qu'en politique. Notre démocratie, muselée
par le compromis, est comparable à un cartel et nous avons
déjà mentionné les conséquences de cette situation sur la
transparence des processus décisionnels. Pourquoi ne pas
créer un système de gouvernement réellement parlementaire,
que verrait la majorité du Parlement nommer un gouverne-
ment qui dépendrait de son soutien (question de confiance)?
Le face à face de la majorité gouvernementale et de la minorité
parlementaire permettrait sans nul doute d'assurer un meilleur
contrôle et de mettre en évidence les divers points de vue,
entre autres avantages. Il est certain que le Conseil des Etats,
aujourd'hui l'égal absolu du Conseil national, y laisserait quel-
ques plumes. Il faudrait en outre que le mode d'élection de
l'Assemblée fédérale permette, au moins du point de vue insti-
tutionnel, une redistribution effective du pouvoir. Le système
du gouvernement parlementaire ne s'opposerait pas aux
droits démocratiques actuels, en particulier l'initiative. Ceux-ci
sont bien plus menacés par l'adoption (obligatoire) de dispo-
sitions de droit international et de normes spécifiques à l'Eu-
rope.
La présente intervention a pour but d'inclure dans les projets
de réforme des institutions politiques les questions fondamen-
tales évoquées ci-dessus.
#ST# 91.428
Parlamentarische Initiative
(Jaeger)
Revision der Bundesverfassung.
Parlamentarisches Konkurrenzsystem
Initiative parlementaire
(Jaeger)
Révision de la Constitution fédérale.
Institution du régime parlementaire
Kategorie III, Art 68 GRN-Catégorie III, art. 68RCN
Wortlaut der Initiative vom 16. September 1991
Gestützt auf Artikel 93 Absatz 1 BV und Artikel 21 bis GVG ver-
lange ich mit einer parlamentarischen Initiative in der Form der
allgemeinen Anregung eine Revision der Bundesverfassung
mit dem Ziel des Uebergangs vom Konkordanz- zum Konkur-
renzsystem in der Form des parlamentarischen Regierungs-
systems.
Eine solche Revision muss insbesondere die Einführung fol-
gender Elemente bringen:
1. Abberufungsrecht des Parlamentes gegenüber dem Bun-
desrat;
2. das Recht des Bundesrates, Sachabstimmungen mit der
Vertrauensfrage zu verbinden, deren Verneinung den Rücktritt
der Regierung zur Folge hat;
3. das Recht des Bundesrates, bei der Blockierung der Ent-
scheidmechanismen das Parlament aufzulösen.
Die Entscheidung weiterer Fragen im Zusammenhang mit die-
ser Reform ist vorzuberaten.

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Parlamentarische Initiativen. Regierungssystem
Texte de l'initiative du 16 septembre 1991
Me fondant sur l'article 93, alinéa premier, de la constitution, et
sur l'article 21 bis de la loi sur les rapports entre les conseils, je
demande, au moyen d'une initiative parlementaire rédigée en
termes généraux, que la Constitution fédérale soit révisée afin
de remplacer le système de concertation par un système
fondé sur la concurrence, par l'instauration d'un régime gou-
vernemental parlementaire.
La révision devra notamment introduire les éléments suivants:
1. le droit du Parlement de renverser le gouvernement;
2. le droit du Conseil fédéral de lier des votes sur des objets
déterminés à la question de confiance, un vote négatif entraî-
nant la démission du gouvernement;
3. le droit du Conseil fédéral de dissoudre le Parlement lors-
que les mécanismes de décision de celui-ci sont bloqués.
On devra préparer également la décision sur d'autres ques-
tions liées à cette réforme.
Schriftliche Begründung (Zusammenfassung)
1. Ziel der Initiative
a Grundsatz: Die Initiative will auf der Ebene des Verfassungs-
rechts einen Uebergang von unserem System einer Direk-
torialregierung (oder eines Präsidialsystems mit einem Präsi-
dium statt eines Präsidenten) zu einem parlamentarischen Re-
gierungssystem, in dem die Regierung vom Vertrauen des
Parlamentes abhängig ist.
Auf der Ebene der Verfassungswirklichkeit soll damit ein
Uebergang vom Konkordanz- zum Konkurrenzsystem er-
reicht werden.
b. Rechtsetzungsebene: Ein derartiger Uebergang lässt sich
nicht im Rahmen der geltenden Bundesverfassung vollziehen.
Die fixe Amtsdauer des Bundesrates verhindert sowohl Miss-
trauensvoten als auch das Stellen der Vertrauensfrage. Eine
Revision der Bundesverfassung ist deshalb unumgänglich.
c. Warum ein Uebergang zum Konkurrenzsystem? Das Kon-
kurrenzsystem führt zu einer Uebereinstimmung zwischen
Parlamentsmehrheit und Regierung, da dies eine Vorbedin-
gung für das weitere Amtieren einer Regierung ist. Diese
Uebereinstimmung muss, wenn sie in Frage gestellt wird,
durch die Instrumente der Vertrauensfrage oder des Misstrau-
ensvotums wiederhergestellt werden.
Die effektive Uebereinstimmung führt zu einem rascheren Ab-
lauf der Entscheidprozesse und ermöglicht der Regierung ein
entschiedeneres und homogeneres Auftreten gegenüber an-
deren Staaten.
Bei einem Konkurrenzsystem tragen die mit einer Stimme auf-
tretende Regierung und die parlamentarische Regierungs-
mehrheit klar die Verantwortung für die betriebene Politik. Für
den Bürger steigt damit die Transparenz der Politik.
2. Die Degeneration des Konkordanzsystems
a Entwicklung der Verfassungswirklichkeit: Bezüglich des
Verhältnisses von Regierung und Parlament hat sich in der Ge-
schichte des Bundesstaates beim Verfassungsrecht nichts
Wesentliches geändert.
Dagegen hat sich die Verfassungswirklichkeit, die Struktur des
politischen Prozesses, grundlegend geändert. Bis 1891 be-
stand eine typische Einparteienherrschaft. Aber auch nach
dem Eintritt der CVP in den Bundesrat dominierte die FDP die
Regierung. Diese Regierung sah sich zwischen 1918 und 1943
einer starken sozialdemokratischen Opposition gegenüber.
Ab 1959 hat sich das Konkordanzsystem mit der Zauberformel
dann zu seiner vollendeten Form entwickelt,
b. Fragmentierung der Regierungspolitik: Im Konkordanzsy-
stem hat sich die Regierungsmehrheit total fragmentiert. Politi-
sche Konflikte verlaufen nicht mehr zwischen den Parteifrak-
tionen, sondern immer mehr zwischen den Verbandsgruppen
innerhalb der Fraktionen. Wechselnde Sachkoalitionen ver-
hindern das Durchhalten einer konsequenten politischen Li-
nie.
Die Fragmentierung dürfte darin begründet sein, dass das
Fehlen einer zahlenmässig starken Opposition keinen Diszi-
plindruck auf die Regierungsparteien ausübt. Der Begriff der
Regierungsverantwortung wird damit sinnentleert, weil Verant-
wortungen in der Oeffentlichkeit gar nicht mehr ersichtlich sein
können.
c. Diskrepanz zum Wahlrecht: Das schweizerische Wahlrecht
verlangt primär eine Entscheidung zwischen Parteien. Dies
wird aber dann wenig sinnvoll, wenn in der praktischen Politik
die Differenzen innerhalb der Regierungsparteien meist grös-
ser sind als zwischen den Parteien. Die Verbindung zwischen
effektiver Politik und Wahlen droht immer mehr zu zerreissen.
Die Grossparteien drohen zu ideologischen Traditionsverei-
nen ohne Geschlossenheit in den effektiven politischen Posi-
tionen zu verkommen.
Das Konkordanzsystem in seiner Vollendung lahmt auch den
Bundesrat in der politischen Auseinandersetzung. Er gerät im-
mer mehr in die Rolle eines neutralen Landesvätergremiums,
dem letztlich politische Führung gegenüber dem Volk ver-
wehrt ist.
3. Europäische Entwicklung
a Variante EG-Beitritt: Wenn die Schweiz der EG beitritt, so
wirft die Langsamkeit unserer Entscheidprozesse erhebliche
Probleme auf. Die anderen Staaten sind in der EG durch Re-
gierungen vertreten, die sich im Normalfall auf eine geschlos-
sene Mehrheit stützen können. Diese Regierungen können
deshalb Zusagen machen oder Initiativen ergreifen, ohne be-
fürchten zu müssen, dass sie von ihren Parlamenten desa-
vouiert werden.
Mit dem jetzigen System ist die Schweiz dazu nicht fähig. Eine
theoretische Lösung wäre eine enorme Kompetenzerhöhung
des Bundesrates, damit dieser für seine Politik im EG-Rahmen
auch formal nicht mehr auf die Zustimmung des Parlamentes
angewiesen wäre. Da EG-Vereinbarungen oft Gesetzesände-
rungen bedingen, müsste das Parlament grosse Teile seiner
legislativen Kompetenzen dem Bundesrat abtreten. Dies
käme einem Vollmachtregime gleich. Politisch ist dies keine
sinnvolle Alternative.
Bei einem EWR-Beitritt stellen sich die Probleme in abge-
schwächter Form ähnlich.
b. Variante ohne EG-Beitritt: Verzichtet die Schweiz auf einen
EG-Beitritt, so wirkt sich das höhere Tempo europäischer Poli-
tik zwar nicht juristisch und institutionell aus. Faktisch verlan-
gen aber die raschen Veränderungen jenseits unserer Gren-
zen auch dann ein höheres Tempo in der schweizerischen Po-
litik. Das Problem ist nur noch gefährlicher, weil es nicht so of-
fensichtlich ist.
4. Transparenz
a Verwischung der Verantwortung: Wie unter Punkt 2 darge-
legt wurde, verwischen sich im vollendeten Konkordanzsy-
stem die Verantwortungen. Klar sind weder die Verantwortun-
gen der einzelnen Parteien noch diejenigen von Parlament
und Regierung. Verantwortungen, die nicht zugeordnet wer-
den können, bedeuten aber letztlich eine Aushöhlung der Ver-
antwortung als solcher. Bei den Wahlen wird es für die Stim-
menden immer schwieriger, Politiker und Parteien positiv oder
negativ zu sanktionieren.
b. Trennung von Sach- und Personalfragen: Die vollendete
Konkordanzdemokratie führt zum Auseinanderfallen von
Sach- und Personalfragen.
Die Teilhabe an der Regierungsmehrheit verpflichtet nicht
mehr zur Unterstützung der Regierung in Sachfragen. Die Zu-
gehörigkeit zum Regierungslager wird praktisch zum Gratis-
billet für die Einsitznahme im Bundesrat und zum Gratislos für
die grosse Postenlotterie in der Bundesversammlung.
5. Die zentralen Elemente des vorgeschlagenen Systems
a Wahl der Regierung: Die Wahl der Regierung verbleibt bei
der Bundesversammlung. Auch die Neuwahl zu Beginn der
Legislaturperiode könnte übernommen werden.
Problematisch sind Ersatzwahlen. Hier müsste aber davon
ausgegangen werden, dass die Regierungskoalition einen
Kandidaten vorschlägt, dessen Nichtwahl einem Misstrauens-
votum gleichkäme.
Zu diskutieren wären Aenderungen auf Gesetzes- oder Regle-
mentsebene wie die Einführung der Blockwahl (einer vorge-
schlagenen Siebnerliste kann zugestimmt werden oder nicht)
und die offene Stimmabgabe.
b. Misstrauensvotum: Das Misstrauensvotum ist die Möglich-
keit der Bundesversammlung, die Regierung abzuwählen.
Hier wäre gegebenenfalls die Ausgestaltung als konstruktives
Misstrauensvotum zu prüfen.

Initiatives parlementaires. Système gouvernemental
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Die Modalitäten wären auf Gesetzes- oder Reglementsstufe
festzulegen.
c. Vertrauensfrage: Bei Wahl und Misstrauensvotum geht es
primär um Personalentscheidungen. Die Vertrauensfrage ist
dagegen das Instrument der Regierung, die Geschlossenheit
der Regierungskoalition auch in Sachfragen durchzusetzen.
Eine Sachfrage wird mit einer Personalfrage - dem Rücktritt
der Regierung - verbunden.
d. Auflösungsrecht: Für den Fall, dass das Parlament zwar ei-
ner Regierung das Vertrauen verweigert, aber nicht fähig ist,
eine neue Regierung zu bilden, müsste eine Parlamentsauflö-
sung möglich sein.
6. Parlamentarisches Regierungssystem und Referendum
Oft wird angenommen, dass ein parlamentarisches Regie-
rungssystem mit dem Referendumsrecht nicht vereinbar ist.
Dazu sind folgende Ueberlegungen anzubringen:
- In einem Konkurrenzsystem wird die Regierung mit wesent-
lich mehr Nachdruck in Referendumskämpfe eingreifen kön-
nen.
-Ablehnende Volksentscheide waren in den letzten Jahren
meist das Werk von «Heckenschützengruppen». Wegen der
grösseren Geschlossenheit der Parteien in einem Konkurrenz-
system verringert sich diese Gefahr.
-Angesichts der Entwicklung in Europa gewinnt die Politik
der Regierung bei Verhandlungen oder in supranationalen
Gremien gegenüber den Referendumsentscheiden immer
mehr an Gewicht. Es ist damit für den Bürger wesentlich inter-
essanter, mit dem Wahlzettel die personelle Zusammenset-
zung der Regierung und deren Politik zu bestimmen, als über
einzelne Vorlagen zu entscheiden, deren Grundzüge ohnehin
bereits festgelegt wurden.
7. Offene Fragen
Ganz bewusst werden eine Reihe von Fragen offengelassen.
Dies geht von der Verfassungsgerichtsbarkeit bis zur Einset-
zung von Staatssekretären. Diese Fragen sind nachgeordnet.
Entscheidend für den Uebergang zum Konkurrenzsystem
sind Misstrauensvotum und Vertrauensfrage. Werden diese
beiden Elemente realisiert, so ist der Sprung zum Konkurrenz-
system vollzogen.
8. Abgrenzung zur Initiative Vollmer
Die Initiative 90.249 (Vollmer) bezweckt ebenfalls den Ueber-
gang zu einem Konkurrenzsystem. Diese Initiative verlangt
zwar eindeutig eine Reform, aber nur eine Prüfung des Ueber-
gangszum Konkurrenzsystem. Die Initiative 90.249 geht dabei
auch von der Annahme aus, es sei möglich, «Elemente» des
Konkurrenzsystems zu übernehmen.
Dagegen geht die vorliegende Initiative davon aus, dass Kon-
kordanz und Konkurrenz zwei Systeme sind, von denen man
das eine oder das andere realisieren kann. Wir schlagen ge-
wissermassen einen Sprung vom Dreimeterbrett ins Wasser
vor. Wir gehen einerseits davon aus, dass dieser nicht teil-
weise vollzogen werden kann; andererseits springt der Staat,
sobald er die beiden Elemente übernimmt, die für einen Sy-
stemwechsel hinreichend sind.
Développement par écrit (résumé)
1. Objectif de l'initiative
a Principe: l'initiative a pour objectif d'assurer, sur le plan
constitutionnel, le passage de notre système de gouverne-
ment directorial (c'est-à-dire d'un système présidentiel dans
lequel le président est remplacé par un collège) à un système
de gouvernement parlementaire, dans lequel le gouverne-
ment dépend de la confiance du Parlement.
Sur le plan de la pratique constitutionnelle il s'agira de passer
du système de concertation à un système fondé sur la concur-
rence entre les partis (ci-après: système fondé sur la concur-
rence).
b. Législation: un tel passage n'est pas possible dans le cadre
de l'actuelle Constitution fédérale. La durée fixe du mandat du
Conseil fédéral interdit le vote de défiance et la question de
confiance. Une révision de la constitution est donc inévitable.
c. Avantages du système fondé sur la concurrence: le sys-
tème fondé sur la concurrence assure la cohésion entre la ma-
jorité parlementaire et le gouvernement, puisque le mainten
de celui-ci en dépend. Cette cohésion doit être rétablie par la
question de confiance ou le vote de défiance lorsqu'elle paraît
ébranlée.
La cohésion accélère les prises de décision et permet à un
gouvernement homogène d'adopter une attitude ferme à
l'égard d'autres Etats.
Dans un système fondé sur la concurrence, le gouvernement
et la majorité parlementaire qui le soutient portent l'entière res-
ponsabilité de la politique suivie. Celle-ci devient plus transpa-
rente pour le citoyen.
2. Dégradation du système de concertation
a Evolution sur le plan constitutionnel: rien d'essentiel n'a
changé en droit constitutionnel sur le plan des rapports entre
le gouvernement et le Parlement dans l'histoire de l'Etat fédé-
ral.
En revanche, la réalité politique s'est profondément modifiée.
Jusqu'en 1891, un seul parti dominait manifestement. L'hégé-
monie du PRD au sein du gouvernement s'est d'ailleurs main-
tenue après l'entrée du PDG au Conseil fédéral. Ce gouverne-
ment s'est trouvé confronté à une forte opposition socialiste de
1918 à 1943.
Le système fondé sur la concertation a pris sa forme définitive
en 1959 (avec l'application de la formule dite «magique»).
b. Fragmentation de la majorité gouvernementale: sous ce ré-
gime, la majorité gouvernementale s'est fragmentée. Les lut-
tes politiques ne se déroulent plus entre les groupes parle-
mentaires, elles opposent de plus en plus fréquemment les
groupes d'intérêt au sein des groupes parlementaires. Des
coalitions se font et se défont au gré des objets à débattre, ce
qui entrave la formation de lignes politiques claires.
Cet éclatement des groupes est sans doute dû au fait qu'en
l'absence d'une opposition numériquement forte les partis
gouvernementaux ne sont pas obligés d'imposer une disci-
pline stricte. La notion de responsabilité du gouvernement
perd ainsi son sens, parce que l'opinion publique ne peut plus
la discerner.
c. Distorsion du droit électoral: le droit électoral suisse exige
pour l'essentiel que l'on fasse un choix entre les partis. Cela ne
se justifie cependant plus si les divergences au sein des partis
gouvernementaux sont plus réelles que celles qui opposent
les partis les uns aux autres. Les élections reflètent de moins
en moins la réalité politique. Les grands partis risquent de se
transformer en associations cultivant une tradition idéologi-
que n'ayant plus de cohésion lorsqu'il s'agit d'affirmer des ob-
jectifs politiques clairs.
Réalisée intégralement, la concertation finit par paralyser
même le Conseil fédéral dans le débat politique, puisqu'il
prend le rôle d'un comité neutre de «pères de la patrie» n'ayant
pas le droit de diriger le peuple sur le plan politique.
3. Evolution sur le plan européen
a Situation si la Suisse adhère à la Communauté européenne:
si la Suisse adhère à la Communauté européenne, la lenteur
avec laquelle nous prenons des décisions suscitera de sérieu-
ses difficultés. Les autres Etats sont représentés au sein de la
Communauté par des gouvernements soutenus en temps
normal par une majorité cohérente. De tels gouvernements
peuvent par conséquent prendre des engagements ou des ini-
tiatives sans craindre d'être désavoués par leurs parlements.
La Suisse n'en est pas capable avec le régime actuel. Théori-
quement, le problème pourrait être résolu si on donnait au
Conseil fédéral la possibilité de mener sa politique dans le ca-
dre de la CE sans avoir besoin de l'approbation, même for-
melle, de l'Assemblée fédérale; cela supposerait un formida-
ble accroissement 
des attributions 
gouvernementales.
Comme les accords de la CE exigent souvent la modification
de lois, le Parlement devrait céder au Conseil fédéral une im-
portante partie de sa compétence législative. Cela reviendrait
à instaurer un régime de pleins pouvoirs. Cette solution n'est
pas admissible sur le plan politique.
Des problèmes analogues se poseraient dans un Espace éco-
nomique européen, bien qu'avec une acuité moindre,
b. Situation si la Suisse n'adhère pas à la Communauté euro-
péenne: si la Suisse n'adhère pas à la Communauté euro-
péenne, la vitesse qui caractérise la politique européenne
n'aura pas de conséquences juridiques et institutionnelles
pour nous. Cependant, l'évolution accélérée à l'étranger nous

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Parlamentarische Initiativen. Regierungssystem
imposera aussi un rythme de travail plus rapide. Le problème
sera d'autant plus grave qu'il sera moins apparent.
4. Transparence
a. Responsabilité gommée: comme déjà dit sous le point 2,
les responsabilités s'estompent lorsque le système de concer-
tation est appliqué intégralement. Ni les attributions des diffé-
rents partis, ni celles du Parlement et du gouvernement ne
sont clairement définies. Or, si on ne répartit pas clairement les
attributions, on finit par vider la responsabilité de son sens.
Lors d'élections, les électeurs ont de plus en plus de mal à
donner aux politiciens et aux partis la sanction qu'ils méritent.
b. Séparation des questions de fond et des questions d'ordre
personnel: lorsque la démocratie fondée sur la concertation
est appliquée intégralement, les questions de fond et les ques-
tions d'ordre personnel sont jugées séparément.
L'appartenance à la majorité gouvernementale n'oblige plus à
soutenir le gouvernement sur des questions de fond. Cette ap-
partenance permet simplement de se mettre sur les rangs
lorsqu'un siège est à pourvoir au Conseil fédéral ou dans l'ad-
ministration.
5. Principaux éléments du système proposé
a. Election du gouvernement: l'Assemblée fédérale garde le
droit d'élire le gouvernement. Il est également possible de
maintenir la disposition prévoyant la réélection de celui-ci au
début d'une période législative.
Les élections destinées à repourvoir le Conseil fédéral soulè-
vent certaines difficultés. On doit cependant admettre que la
coalition au pouvoir proposera un candidat dont la non-élec-
tion équivaudrait à un vote de défiance.
Les modifications à apporter aux lois et aux règlements de-
vraient être étudiées; on pourrait envisager l'institution du vote
en bloc portant sur l'acceptation ou le rejet d'une liste de sept
candidats et le vote à main levée.
b. Vote de défiance: le vote de défiance permet à l'Assemblée
fédérale de renverser le gouvernement. Le cas échéant, il fau-
drait prévoir un vote de défiance constructif.
Les modalités devraient être réglées dans des lois et des règle-
ments.
c. Question de confiance: les élections et les votes sur la ques-
tion de confiance portent essentiellement sur des problèmes
de personnes. La question de confiance sert, pour sa part, au
gouvernement à maintenir l'unité de la coalition gouverne-
mentale sur des questions de fond également. On lie une
question de fond à une question de personnes, autrement dit
au maintien ou à la démission du gouvernement.
d. Droit de dissoudre le Parlement: si l'Assemblée fédérale re-
fuse la confiance à un gouvernement mais n'est pas en me-
sure d'en former un nouveau, il devrait être possible de la dis-
soudre.
6. Système de gouvernement parlementaire et référendum
On admet souvent qu'un système de gouvernement respon-
sable devant le Parlement n'est pas compatible avec le droit
de référendum.
Les considérations suivantes s'imposent en l'occurrence:
- Dans un système fondé sur la concurrence, le gouverne-
ment pourra intervenir de façon beaucoup plus énergique
dans les campagnes référendaires.
- Ces dernières années, le rejet de projets par le peuple doit
généralement être porté au compte de «francs tireurs». La co-
hésion accrue des partis dans un système fondé sur la concur-
rence réduit ce risque.
- En raison des développements sur le plan européen, la poli-
tique du gouvernement dans les négociations avec l'étranger
ou au sein d'institutions supranationales prend le pas sur les
résultats des référendums. De lasorte, il est beaucoup plus in-
téressant pour le citoyen de déterminer la composition du
gouvernement, et partant sa politique, au moyen de son bulle-
tin de vote que de se prononcer sur des projets déterminés
dont les grandes lignes ont déjà été fixées.
7. Questions laissées sans réponse
J'ai laissé sciemment un certain nombre de questions sans ré-
ponse. Elles concernent aussi bien la juridiction en matière
constitutionnelle que l'institution de secrétaires d'Etat. Ces
questions sont secondaires. Les éléments décisifs qui déter-
minent le passage au système fondé sur la concurrence sont
le vote de défiance et la question de confiance. Si ces deux ins-
truments sont introduits, on a déjà un système fondé sur la
concurrence.
8. Distinction entre la présente initiative et l'initiative Vollmer
L'initiative Vollmer (90.249) préconise également l'instauration
d'un système fondé sur la concurrence. Cependant, si cette
intervention demande manifestement une révision, elle se
borne à proposer l'étude d'un système fondé sur la concur-
rence. L'initiative 90.249 part de l'idée qu'il serait possible
d'emprunter certains des instruments du système fondé sur la
concurrence.
La présente initiative, en revanche, se base sur la conception
qu'il faut réaliser soit le système de concertation soit celui
fondé sur la concurrence. Nous proposons en quelque sorte
de faire un plongeon. Or, si notre Etat ne peut plonger qu'à
moitié, il aura déjà entièrement plongé dès qu'il aura adopté
les deux instruments qui suffisent à assurer le passage d'un
système à l'autre.
Frau Zölch unterbreitet im Namen der Kommission den fol-
genden schriftlichen Bericht:
Wir unterbreiten Ihnen gemäss Artikel 21 ter des Geschäftsver-
kehrsgesetzes den Bericht der Kommission über die von den
Nationalräten Vollmer und Jaeger am 22. Juni 1990 bzw. am
16. September 1991 eingereichten und der Kommission in der
Wintersession 1991 zur Vorprüfung zugewiesenen parlamen-
tarischen Initiativen. Beide Initiativen verlangen den Ueber-
gang von der heutigen Konkordanzdemokratie zu einem par-
lamentarischen Regierungssystem, in welchem eine parla-
mentarische Mehrheit die Regierungsverantwortung trägt. Die
Kommission hat am 13. Januar 1992 die Initianten angehört.
Erwägungen der Kommission
1. Stand der Arbeiten an einer Staatsreform
Vor allem unter dem Eindruck der Anforderungen der europäi-
schen Integration hat sich in den letzten Jahren eine rege wis-
senschaftliche, publizistische und politische Diskussion über
die Notwendigkeit einer grundlegenden Staatsreform und Um-
gestaltung des politischen Systems der Schweiz entwickelt
Durch Beschluss des Ständerates vom 24. September 1990
über die parlamentarische Initiative 90.231 Regierungsreform
(Rhinow) hat eine Kommission des Ständerates den Auftrag er-
halten, eine Vorlage für eine grundlegende Regierungsreform
auszuarbeiten. Derselbe Auftrag wurde in Form einer gleichlau-
tenden Motion auch dem Bundesrat überwiesen (90.435). Die
ständerätliche Kommission beschloss in der Folge, die Feder-
führung in dieser Frage vorläufig dem Bundesrat zu überlas-
sen, dessen weitere Arbeiten aber kontinuierlich zu begleiten.
Die Kommission verlangte vom Bundesrat, ihr bis Ende 1991
einen Bericht vorzulegen, in dem er eine Analyse der Probleme
der Staatsleitung, verschiedene Szenarien, erste Optionen und
Vorschläge für das weitere Vorgehen darlegt. Am 18. Dezem-
ber 1991 wurde der ständerätlichen Kommission fristgerecht
der Zwischenbericht der vom Bundesrat eingesetzten Arbeits-
gruppe «Führungsstrukturen des Bundes» (unter dem Vorsitz
von Professor Kurt Eichenberger) zusammen mit einem beglei-
tenden Kommentar des Bundesrates abgeliefert. Während die
l nitiative Rhinow das Verhältnis zwischen Parlament und Regie-
rung nicht antasten wollte, hatdie Arbeitsgruppe Eichenberger
den Kreis der zu prüfenden Reformvorschläge erweitert Sie
präsentiert in ihrem Zwischenbericht fünf Modelle, darunter als
Modell D auch ein parlamentarisches Regierungssystem, wie
es die parlamentarischen Initiativen Vollmer und Jaeger for-
dern. Der Bundesrat hält in seinem begleitenden Kommentar
fest, dass das Modell D «einer gründlicheren Prüfung unterzo-
gen» werden soll. «In erster Priorität» solle sich aber die Arbeits-
gruppe mit denjenigen anderen Modellen auseinandersetzen,
«die an die schweizerischen politischen Traditionen anknüp-
fen». Die Kommission des Ständerates nahm an ihrer Sitzung
vom 17. Januar 1992 Kenntnis vom Stand der Arbeiten und gab
ihrer Erwartung Ausdruck, dass bis Ende Juni 1992 die ver-
schiedenen Modelle (inkl. Modell D) näher konkretisiert wer-
den und dass der Bundesrat bis Ende Oktober 1992 einen Va-
riantenentscheid vornimmt

Initiatives parlementaires. Système gouvernemental
746
N 
2 juin 1992
2. Schlussfolgerungen
Die Notwendigkeit grundlegender Reformen des schweizeri-
schen Regierungssystems bleibt auch in der Staatspoliti-
schen Kommission des Nationalrates unbestritten. Die Kom-
mission nimmt Kenntnis davon, dass das von den Initiativen
Vollmer und Jaeger geforderte Modell eines parlamentari-
schen Regierungssystems bereits im Rahmen der durch Stän-
derat und Bundesrat als Folge der parlamentarischen Initiative
Rhinow eingeleiteten Arbeiten eingehend geprüft wird.
Die Kommission muss gemäss Artikel 21 ter Absatz 1 GVG bis
zur Frühjahrssession 1992 dem Nationalrat Antrag stellen
über die Folge, die den Initiativen Vollmer und Jaeger gege-
ben werden soll. Die Kommission stimmt weitgehend darin
überein, dass sie in materieller Hinsicht zu diesem Zeitpunkt
nicht Stellung nehmen kann. Angesichts des gegenwärtigen
Diskussionsstandes möchte sie das Modell eines parlamenta-
rischen Regierungssystems weder bereits auswählen noch
frühzeitig eliminieren.
Aus formellen Gründen beantragt aber die Kommissions-
mehrheit, den Initiativen keine Folge zu geben. Sie erachtet es
nicht als zweckmässig, diese Geschäfte im Nationalrat hängig
zu lassen, weil das Anliegen der Initianten bereits Gegenstand
eines im Ständerat hängigen Geschäftes ist, das ohnehin spä-
ter in den Nationalrat als Zweitrat gelangen wird.
Die Kommissionsminderheit möchte hingegen den Initiativen
Folge geben, um der Prüfung des Modells eines parlamentari-
schen Regierungssystems mehr Nachdruck zu verleihen.
Sollte dieses Modell im Fortlauf der Arbeiten von Bundesrat
und Ständerat in den Hintergrund treten, so könnte der Natio-
nalrat bzw. seine Staatspolitische Kommission ohne Verzug
mit eigenen Arbeiten für die nähere Prüfung dieses Modells
beginnen.
Kommissionsmehrheit und -minderheit sind sich einig, dass
zum jetzigen Zeitpunkt das Modell eines parlamentarischen
Regierungssystems gleichwertig mit den anderen Modellen
weiterverfolgt werden soll. Demgegenüber hat der Bundesrat
in seinem Schreiben vom 18. Dezember 1991 an die Kommis-
sion des Ständerates zu erkennen gegeben, dass er das parla-
mentarische Regierungssystem zwar auch prüfen lassen will,
dass sich aber die Arbeitsgruppe Eichenberger in erster Priori-
tät mit den anderen Modellen auseinandersetzen soll, die vom
heutigen Konkordanzsystem ausgehen. Mit einem Kommis-
sionspostulat soll daher der Bundesrat eingeladen werden,
die Prüfung des parlamentarischen Regierungssystems nicht
in eine zweite Priorität zurückzustufen.
Ein Teil der Kommission möchte in jedem Fall die direkte De-
mokratie mit ihren Volksrechten der Initiative und des Referen-
dums bewahren oder diese Rechte sogar ausbauen. Durch
das Kommissionspostulatsoll daher der Bundesrat veranlasst
werden, auch zu prüfen, wie sich Elemente eines parlamenta-
rischen Regierungssystems in die bestehende (oder auszu-
bauende) direkte Demokratie einbauen Hessen.
Mme Zölch présente au nom de la commission le rapport écrit
suivant:
Conformément à l'article 21 ter de la loi sur les rapports entre
les conseils, nous vous soumettons le rapport de la commis-
sion concernant les initiatives parlementaires déposées par
les conseillers nationaux Vollmer et Jaeger les 22 juin 1990 et
16 septembre 1991, initiatives attribuées à la commission pour
préavis durant la session d'hiver 1991. Les deux initiatives de-
mandent le passage de la démocratie de concordance ac-
tuelle à un système gouvernemental parlementaire, dans
lequel une majorité parlementaire assume la responsabilité
gouvernementale. La commission a entendu les auteurs des
initiatives le 13 janvier 1992.
Considérations de la commission
1. Etat des travaux concernant une réforme des structures de
l'Etat
Ces dernières années, en particulier sous la pression des exi-
gences liées à l'intégration européenne, une discussion ani-
mée s'est développée, dans les milieux scientifiques, journa-
listiques et politiques, sur la nécessité de procéder à une ré-
forme fondamentale de notre Etat et de réaménager le sys-
tème politique suisse. A la suite de la décision du Conseil des
Etats du 24 septembre 1990 à propos de l'initiative parlemen-
taire 90.231 Réforme du gouvermenent (Rhinow), une com-
mission du Conseil des Etats a été chargée d'élaborer un pro-
jet de réforme fondamentale de notre gouvernement Le
même mandat a aussi été transmis au Conseil fédéral sous
forme d'une motion de teneur identique (90.435). La commis-
sion du Conseil des Etats a ensuite décidé de confier provisoi-
rement la direction des travaux au Conseil fédéral, tout en
continuant à suivre la question. Elle a demandé au gouverne-
ment de lui soumettre, d'ici afin 1991, un rapport analysant les
problèmes liés à la conduite de l'Etat et exposant divers scéna-
rios ainsi que quelques premières options et propositions
quant à la voie à suivre. Le 18 décembre 1991, la commission
du Conseil des Etats s'est vu livrer à temps, accompagné d'un
commentaire du Conseil fédéral, le rapport intermédiaire du
groupe de travail «Structures de direction de la Confédération»
(présidé par le professeur Kurt Eichenberger) institué par le
gouvernement. Alors que l'initiative Rhinow ne visait pas à mo-
difier les rapports entre le Parlement et le gouvernement, le
Groupe de travail Eichenberger a élargi l'éventail des proposi-
tions de réforme à examiner. Dans son rapport intermédiaire, il
présente cinq modèles, dont celui du système gouvernemen-
tal parlementaire (modèle D), tel que le demandent les initiati-
ves parlementaires Vollmer et Jaeger. Dans son commentaire,
le Conseil fédéral précise que le modèle D «devrait être sou-
mis à un examen plus appronfondi». Il estime par ailleurs que
le groupe de travail doit examiner «en premier lieu» ceux des
autres modèles «qui se rattachent aux traditions politiques
suisses». Lors de sa séance du 17 janvier 1992, la commission
du Conseil des Etats a pris connaissance de l'état des travaux
et a exprimé le souhait que, d'ici fin juin 1992, les différents
modèles (y compris le modèle D) soient examinés de plus
près et que le Conseil fédéral se prononce pour une des va-
riantes d'ici afin octobre 1992.
2. Conclusions
La nécessité de procéder à une réforme fondamentale du sys-
tème gouvernemental suisse demeure incontestée aux yeux
de la Commission des institutions politiques du Conseil natio-
nal. La commission prend acte du fait que le modèle du sys-
tème gouvernemental parlementaire demandé par les initiati-
ves Vollmer et Jaeger fait déjà l'objet d'une étude approfondie
dans le cadre des travaux mis en oeuvre par le Conseil des
Etats et le Conseil fédéral dans le sillage de l'initiative parle-
mentaire Rhinow.
Conformément à l'article 21 ter, alinéa premier, LREC, la com-
mission doit remettre au Conseil national, au plus tard d'ici à la
session de printemps 1992, un rapport accompagné d'un
préavis concernant la suite à donner aux initiatives Vollmer et
Jaeger. Elle est essentiellement d'avis que, au stade actuel, il
est trop tôt pour elle de se prononcer sur le fond. Vu l'état de la
discussion, elle ne souhaite ni choisir dès à présent, ni élimi-
ner prématurément le modèle du système gouvernemental
parlementaire. Pour des motifs formels, la majorité de la com-
mission propose toutefois de ne pas donner suite à ces deux
initiatives. Elle considère comme inopportun de les laisser en
suspens au Conseil national étant donné qu'elles visent le
même but qu'un objet déjà en suspens au Conseil des Etats,
que le Conseil national devra de toute façon traiter par la suite.
La minorité de la commission, quant à elle, souhaite donner
suite à ces initiatives pour mettre davantage l'accent sur l'exa-
men du modèle du système gouvernemental parlementaire.
Au cas où ce modèle serait relégué au second plan à mesure
qu'avancent les travaux du Conseil fédéral et du Conseil des
Etats, le Conseil national ou sa Commission des institutions
politiques pourraient commencer sans tarder leurs propres
travaux en vue de l'examen de ce modèle.
La majorité et la minorité de la commission sont d'accord pour
dire que, au stade actuel, il convient de continuer à étudier le
modèle du système gouvernemental parlementaire en lui ac-
cordant la même priorité qu'aux autres modèles. Le Conseil fé-
déral, par contre, a indiqué dans sa lettre du 18 décembre
1991 adressée à la commission du Conseil des Etats qu'il
comptait certes faire aussi examiner le modèle du système

2. Juni 1992 
N
747
Parlamentarische Initiativen. Regierungssystem
gouvernemental parlementaire, mais que le Groupe de travail
Eichenberger serait appelé à étudier en premier lieu les autres
modèles, qui se fondent sur le système de concordance ac-
tuel. C'est pourquoi, en déposant un postulat, la commission
invite le Conseil fédéral à ne pas reléguer à l'arrière-plan l'exa-
men du modèle du système gouvernemental parlementaire.
Une partie de la commission souhaite à tout prix conserver le
système de la démocratie directe et les droits populaires - ini-
tiative et référendum - qui y sont liés, voire étendre ces droits.
Le postulat de la commission vise donc à inviter le Conseil fé-
déral à examiner également dans quelle mesure il y aurait
moyen d'intégrer dans notre système actuel de démocratie di-
recte (éventuellement en instituant des droits populaires en-
core plus étendus) des éléments d'un système gouvernemen-
tal parlementaire.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt mit 8 zu 7 Stimmen, der Initiative
90.249 keine Folge zu geben. Mit 13 zu 6 Stimmen beantragt
sie, der Initiative 91.428 keine Folge zu geben. Weiter bean-
tragt sie, das Kommissionspostulat sei zu überweisen.
Proposition de la commission
Par 8 voix contre 7, la commission propose de ne pas donner
suite à l'initiative 90.249. Par 13 voix contre 6, elle propose de
ne pas donner suite à l'initiative 91.428. En outre, elle propose
de transmettre son postulat
Vollmer: Reform des Regierungssystems, das ist in der politi-
schen Debatte schon bald ein geläufiger Begriff. Doch wird die
Sache immer komplizierter, denn mit dem Begriff Reform des
Regierungssystems werden die verschiedensten Ueberlegun-
gen angestellt und die verschiedensten Vorstellungen verbun-
den, die bei sehr vielen Kolleginnen und Kollegen immer wie-
der sehr grosse Aengste auslösen: Aengste davor, etwas Be-
währtes, Bestandenes zu verlieren. Eine Ursache, dass diese
Diskussion des Regierungssystems wieder aktuell geworden
ist, ist zweifellos unsere europapolitische Herausforderung.
Es hat sich gezeigt, dass gerade vor dem Hintergrund der eu-
ropäischen Integration - wie immer man sich zur Europäi-
schen Gemeinschaft und zum EWR stellt - wir in unserem
Lande einen recht grossen innenpolitischen Reformbedarf ha-
ben. Innenpolitisch reformieren bedeutet auch, institutionelle
Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass diese inhaltlichen
Reformen überhaupt eingeleitet und bearbeitet werden kön-
nen.
Die Kollegen Rhinow und Petitpierre haben mit ihren beiden
Vorstössen einen ersten kleinen institutionellen Durchbruch
geschafft. Ich sage «klein», weil sich die Stossrichtung ihrer
Reform darauf konzentriert hat, unsere Institutionen je in sich
geschlossen zu stärken, effizienter zu machen: das Parlament
besser arbeitsfähig zu machen, aber auch die Regierung ar-
beitsfähiger zu machen, sei das mit einer Erhöhung der Zahl
ihrer Mitglieder, sei das mit zwischengeschalteten Staatsse-
kretären, wie auch immer. Es ging darum, die Voraussetzun-
gen der jeweiligen Institutionen zu verbessern. Das Hauptpro-
blem - auch deshalb habe ich meine Initiative eingereicht -
der politischen Reform des Regierungssystems bleibt damit
aber weitgehend noch ausgeklammert, das Problem nämlich:
Wie können wir das Zusammenwirken der verschiedenen Ge-
walten - des Volkes, des Parlaments und der Regierung - un-
tereinander in ein neues Verhältnis bringen, damit wir den
neuen Herausforderungen gewachsen sind?
Bei aller Wichtigkeit und Seriosität der gemachten Reformvor-
schläge ist aber auffällig, dass das wesentlichste Hauptpro-
blem der politisch-institutionellen Schwierigkeiten im soge-
nannten Regierungssystem heute in der sogenannten Kon-
kordanz liegt. Die Konkordanz ist zwar in unserer Bundesver-
fassung ursprünglich nicht so vorgegeben, doch wir haben
sehr viele Elemente in unserem Verfassungssystem, nicht zu-
letzt auch unsere Volksrechte, die dieses Konkordanzsystem
in einer politischen Kultur mehr und mehr herausgebildet ha-
ben. Wir wissen aber heute, dass wir mit diesem System auch
in ein sehr starres und sehr innovationshemmendes Regime
gerückt sind. Die politische Apathie der Bevölkerung - ich
würde auch sagen teilweise die Aushöhlung der Volks-
rechte -, die immer deutlicher absackenden Wahlbeteiligun-
gen und viele Indikatoren mehr sind deutliche Anzeichen da-
für, dass im Grunde genommen mit unserem politischen Sy-
stem vieles nicht mehr so ist, wie wir uns das eigentlich vorge-
stellt haben. Es ist darum an der Zeit, über die gestellten Teilre-
visionsbegehren hinaus, wie wir sie mit den Initiativen Rhinow
und Petitpierre bereits behandelt haben, auch die grundsätzli-
che Ausgestaltung unseres Regierungssystems zur Diskus-
sion zu stellen.
Ich habe in der Begründung zu meinem Vorstoss geschrie-
ben: «Mehr Konkurrenz und Farbe tut not.» Im Bereiche der
Wirtschaft haben die Begriffe Konkurrenz und Wettbewerb ei-
nen viel besseren Klang als in der Politik. Wir wissen, dass
auch unsere Politik heute mit einem Kartell verglichen werden
kann - einem Kartell, das Innovation, das Neuerungen, das
Offenheit eben auch einschränkt und einschnürt Die Ent-
scheidungsprozesse werden intransparent, die Bevölkerung
versteht den politischen Mechanismus nicht mehr, sie wendet
sich mehr und mehr in Form politischer Apathie ab. Warum
also nicht- und das ist die Frage dieser parlamentarischen In-
itiative - in Richtung eines parlamentarischen Regierungssy-
stems gehen? Die Gegenüberstellung einer Regierungsmehr-
heit und einer Parlamentsminderheit wäre zweifellos eine bes-
sere Garantie auch für die Wahrnehmung von Kontrollfunktio-
nen, einer wichtigen Aufgabe, die ein solches Parlament im
Auftrag des Volkes wahrnehmen müsste.
Es ist mir klar, dass in einem solchen in Richtung parlamentari-
sches System veränderten System in unserem Lande der
heute gleichberechtigte Ständerat Haare lassen müsste. Das
darf aber nicht Anlass dafür sein, nicht in diese Richtung zu ge-
hen. Es gibt auch in parlamentarischen Regierungssystemen,
denken wir an die Bundesrepublik Deutschland, durchaus
Möglichkeiten, auch die föderalistischen Elemente im Rah-
men einer Zweiten Kammer einzubeziehen.
Ich meine auch, dass die Frage - die sich zweifellos und mit
Recht sehr viele Kolleginnen und Kollegen stellen -, wie weit
die Volksrechte im Rahmen eines parlamentarischen Regie-
rungssystems in Frage gestellt sind, nicht von vornherein ne-
gativ beantwortet werden muss. Wir stellen heute fest, dass
Länder, bei denen parlamentarische Regierungssysteme eine
grosse Tradition haben, mehr und mehr auch Elemente der di-
rekten Demokratie in ihre Systeme einbauen. Heute findet in
Dänemark eine historische Abstimmung über die Maastrichter
Verträge statt Dänemark kennt das Institut der direkten Demo-
kratie mehr und mehr. Es wird dort mehr und mehr eingebaut.
Es wird als Element eines parlamentarischen Regierungssy-
stems mitverstanden. Und Dänemark hat ein klassisches par-
lamentarisches Regierungssystem, bei dem die Regierung
unmittelbar vom Vertrauen und vom politischen Willen der Par-
lamentsmehrheit abhängig ist
Diese Sachen gegeneinander ausspielen heisst für mich, die-
ses Problem allzu schwarzweiss zu malen. Ich bin mir be-
wusst, dass die heute in unserem Land ausgebildete Konkor-
danzdemokratie historisch gesehen sehr viel mit unserer mul-
tikulturellen Situation zu tun hat. Unsere Sprachenvielfalt, un-
ser Föderalismus, unsere verschiedenen Regionen haben
dazu beigetragen, dass wir ein Mehrparteiensystem haben,
dass wir eine Konkordanzregierung ausgebildet haben, die
möglichst alle Minderheiten miteinbeziehen muss, im Inter-
esse des Zusammenhaltes einer Schweiz, die sonst keine na-
tionalen identitätsstiftenden Merkmale ausweisen kann, wie
das andere Länder können. Wir wissen, dass unsere Identität
sehr oft als Identität des politischen Willens definiert wird.
Daran hatte die Konkordanz zweifellos einen ganz wesentli-
chen Anteil. Ich meine aber, dass wir in dieser Frage nicht
mehr schwarzweissmalen dürfen. Gerade wer die bipolare po-
litische Kultur ablehnt, darf heute nicht undifferenziert und un-
flexibel davon ausgehen, dass ein Umbau unseres Regie-
rungssystems in Richtung mehr Konkurrenz, in Richtung mehr
parlamentarisches Regierungssystem völlig unverträglich
wäre.
Die Zustimmung zu meiner Initiative hat aber vor allem auch ei-
nen verfahrensrechtlichen Vorteil. Ich möchte dies dem Rat
sehr ans Herz legen. Vor einiger Zeit haben Sie sicher alle die

Initiatives parlementaires. Système gouvernemental
748
N 
2 juin 1992
hochinteressante Studie der Arbeitsgruppe Eichenberger zur
Kenntnis genommen. Diese Arbeitsgruppe hat im Auftrag des
Bundesrates verschiedene Reformmodelle geprüft Eines die-
ser Reformmodelle, die durch die Arbeitsgruppe Eichenber-
ger geprüft worden sind, ist das parlamentarische Regie-
rungssystem. Es wurde in diesem Bericht ganz klar empfoh-
len, auch diese Variante in der politischen Diskussion weiter-
zuentwickeln und weiterzudiskutieren. Der Bundesrat hat in
seiner Stellungnahme zur Studie der Arbeitsgruppe Eichen-
berger meines Erachtens jedoch ein falsches Signal gesetzt,
indem er die gesamte Reformdiskussion im Zusammenhang
mit dem Regierungssystem darauf konzentrieren will, nur die
Effizienz innerhalb der eigenen Institution zu erhöhen. Er hat
im Grunde genommen die weitere Bearbeitung des fünften,
ein bisschen alternativen Modells der Arbeitsgruppe Eichen-
berger damit ausgeschlossen.
Wenn Sie zu meiner Initiative ja sagen, beschliessen Sie damit,
dass wir als Parlament selber den Ball weiterspielen können,
dass wir selber dafür sorgen können, dass in unseren Kom-
missionen diese Diskussion über eine Reform des Regie-
rungssystems geführt wird. Ich gehe davon aus, dass auch die
Staatspolitische Kommission, die meine Initiative vorgeprüft
hat und nur mit sehr knapper Mehrheit zu einem negativen Er-
gebnis gekommen ist, im Grunde genommen die Chance, die
diese parlamentarische Initiative bietet, ebenfalls erfasst hat
und deshalb jetzt versucht, mit einem Postulat ein bisschen
abgeschwächt die grundsätzliche Stossrichtung meiner Initia-
tive aufzunehmen. Sie schlägt vor, die Idee des parlamentari-
schen Regierungssystems im Rahmen der Diskussion über
die Reform unserer Institutionen weiterzubehandeln. Ich bitte
Sie deshalb: Stimmen Sie lieber gerade für das Original als für
diese abgeschwächte Form des Postulates der Kommission.
Alle Skeptiker, die davor Angst haben, dass mit dieser Initiative
bereits eine endgültige Weichenstellung vorgenommen
würde in Richtung eines parlamentarischen Systems, in dem
die Konkordanz von vornherein keine Chance mehr hätte, in
dem von vornherein Minderheitsgruppen aus dem Bundesrat
katapultiert würden, kann ich beruhigen, indem ich sage: Le-
sen Sie bitte den Text dieser Initiative ganz genau. Es ist eine
parlamentarische Initiative, die in Form einer Anregung formu-
liert ist; sie zählt gewisse Grundelemente auf und postuliert,
dass man mit Elementen eines Konkurrenzsystems unser Re-
gierungssystem reformieren, aus seiner Lethargie befreien,
öffnen sollte. Wir sollten wieder die Grundlage schaffen, damit
wir selber eine innovationsfähige, eine reformfähige politische
Kultur entwickeln können, damit wir auch den inhaltlichen Her-
ausforderungen gewachsen sind. Wir machen dies, indem wir
unser politisches System entsprechend ausgestalten, um
diese inhaltlichen Reformvorhaben überhaupt richtig diskutie-
ren zu können.
Ich bitte Sie deshalb: Stimmen Sie dieser parlamentarischen
Initiative zu. Sie werden durch die weitere Bearbeitung der In-
itiative in der Staatspolitischen Kommission die weiteren Vorla-
gen wieder zu Gesicht bekommen. Das Parlament behält mit
der Zustimmung zur Initiative die ganze Handlungsfreiheit bei
sich. Wenn wir das Anliegen mit einem parlamentarischen Vor-
stoss an die Verwaltung, an den Bundesrat geben, wissen wir
nicht mehr, was wann und wie zurückkommt Diese wichtige
Frage sollte im Arbeits- und Kompetenzbereich des Parlamen-
tes bleiben. Die Frage des parlamentarischen Regierungssy-
stems, eines Konkurrenzsystems, gehört heute zum notwen-
digen Bereich einer politischen Diskussion, wenn wir über die
Neuerungen unserer Institutionen diskutieren wollen.
Ich bitte Sie deshalb, dieser Initiative zuzustimmen.
Jaeger: Die Initiative von Herrn Vollmer und die meinige versu-
chen, das Parlament dazu zu bringen, über sich selber, über
die Regierung, aber auch über das Regierungssystem nach-
zudenken. Das ist immer ein sehr waghalsiger Versuch, weil
es klar ist, dass niemand gerne Macht abgibt, dass niemand
gerne Strukturen, von denen er oder sie glaubt, dass sie im-
mer gut und effizient funktioniert haben, aufgibt. Wer möchte
etwas verändern, wenn man sich darauf beruft, dass es sich hi-
storisch bewährt hat? Und trotzdem bin ich der Auffassung,
dass wir nicht darum herumkommen, zuweilen unseren Blick
vielleicht doch einmal von aussen auf uns zu richten, vielleicht
auch einmal selber den Blick nach aussen zu werfen. Dann
wird man feststellen, dass es doch einiges gibt, das sich verän-
dert hat und deshalb auch von uns Veränderungen verlangt,
dass es Herausforderungen gibt, neue Probleme, neue Kon-
stellationen, veränderte Rahmenbedingungen, die uns zwin-
gen, das bisherige System, das bisher sicher zum Teil gut
funktioniert hat, heute aber nicht mehr optimal funktioniert,
umzustellen, umzubauen und - das wollen wir doch auch sa-
gen - effizienter zu gestalten.
Ich möchte hier keine Fragen bezüglich Personen aufwerfen.
Ich möchte auch nicht eine Diskussion über die Zauberformel
aufwerfen. Es geht mir auch nicht darum, das traditionelle
Konkordanzsystem in Bausch und Bogen zu verurteilen, wohl
wissend, dass es sehr viele historische Verdienste hat, dass
dieses System in einer Zeit der grossen Krise durchaus in der
Lage war, Krisensituationen zu bewältigen: in jenen Fällen
nämlich, in denen es alle Kräfte in einem Lande braucht, um
eine Notsituation zu überwinden. In dieser Hinsicht bin ich
überzeugt, dass es möglich war, in unserem Lande eine ge-
wisse Stabilität herbeizuführen. Hinzu kommt auch die Mög-
lichkeit der Einbindung der verschiedenen kulturellen, sprach-
lichen und politischen Kräfte in unserem Lande in unser politi-
sches Führungssystem.
Ich möchte aber trotzdem behaupten, dass die Zeit dieses po-
litischen Kartelldenkens vorbei ist Herr Vollmer hat darauf hin-
gewiesen: Die Innovationsfähigkeit unseres Regierungssy-
stems als Problemlösungsorganisation, als Entscheidungsor-
ganisation hat an Qualität verloren. Denn wir müssen uns im
klaren sein, dass heute nicht nur die Probleme immer kompli-
zierterwerden, dass nicht nur die Abläufe immer dynamischer
werden, dass nicht nur bei uns immer alles schneller vor sich
geht, sondern dass auch unsere Beziehungen, unsere Rela-
tionen zu unserer ausländischen Mit- und Umwelt immer kom-
plizierter werden und von uns immer raschere Entscheidun-
gen verlangen, wozu wir mit dem heute geltenden System im-
mer weniger in der Lage sind. Und wenn Sie daran denken,
welche Zerreissproben uns in der Sicherheitspolitik noch be-
vorstehen .... Sie kennen die Stichworte: In dieser Session
sind wir - und zwar Tag und Nacht - mit dem Problem der
Flugzeugbeschaffung konfrontiert. Aber auch bei einem ande-
ren Problem, das uns bedrängt, nämlich bei der Neuordnung
unserer Finanzen, sind wir offensichtlich nicht in der Lage, ei-
nen echten Reformschritt zu machen. Ich denke aber auch an
die Agrarpolitik, an die Politik der Altersvorsorge und ganz be-
sonders natürlich auch an die Europapolitik, wo der Bundesrat
erst vor einigen Tagen nun endlich sich zusammenraufen und
zu einem - allerdings knappen - Entscheid zugunsten der Ein-
reichung eines EG-Beitrittsgesuch in Brüssel durchringen
konnte.
Ich glaube, das sind alles Anzeichen dafür, dass wir jetzt über
unsere Strukturen nachdenken müssen. Es geht nicht darum,
Organisationen nur zu verändern, sondern es geht darum -
Herr Vollmer hat es gesagt -, den Weg in eine grundsätzlich
neue Richtung zu gehen, weg vom politischen Kartell und hin
zur politischen Konkurrenz. Herr Vollmer hat das noch relativ
allgemein ausgedrückt. Er möchte das Schwergewicht vor al-
lem in Richtung parlamentarische Demokratie legen. Ich
möchte mit meiner Initiative ganz konkret folgenden Schritt
vorschlagen: Wechsel vom Konkordanz- zum Konkurrenzsy-
stem, mit konkreten Elementen, z. B. mit der Vertrauensfrage,
dem Abberufungsrecht des Parlamentes gegenüber der Re-
gierung, aber auch mit dem Misstrauensvotum.
Das sind ganz klare Eckwerte, wie sie heute in vielen Konkur-
renzsystemen zur historischen Selbstverständlichkeit gehö-
ren.
Ich bin überzeugt, dass das Konkurrenzsystem verschiedene
Vorteile hat Ich möchte fünf erwähnen.
1. Das Konkurrenzsystem ist transparenter. Warum? Weil zwi-
schen den grundsätzlichen politischen Richtungen die Dis-
kussion öffentlich ausgetragen werden muss: zwischen Re-
gierung und Opposition. Ist das nicht der Fall, dann können
Meinungsverschiedenheiten hinter den Kulissen des politi-
schen Kartells bereinigt werden; es geht Transparenz ver-
loren.

2. Juni 1992 
N
749
Parlamentarische Initiativen. Regierungssystem
2. Die Effizienz dieses Systems ist sicher jener des Konkor-
danzsystems überlegen, weil sich die Entscheidungsabläufe
ungestörter abwickeln können. Wir haben nicht nur Zeitge-
winne, sondern auch Innovationsgewinne zu erwarten.
3. Die Europatauglichkeit. Es ist ganz klar, dass wir bei der
ständig zunehmenden Herausforderung in einer immer dyna-
mischer werdenden internationalen Umwelt, gerade auch im
europäischen Konzept, gezwungen sein werden, dereinst
zum europaweit verbreiteten Konkurrenzsystem überzuge-
hen.
4. Attraktivität. Auch in der Oeffentlichkeit und in der Bevölke-
rung, die ja unsere Wählerinnen und Wähler sind, ist das Wäh-
len viel attraktiver, wenn wir etwas verändern können. Im Kon-
kordanzsystem können wir als Wählerinnen und Wähler nicht
viel verändern. Im Konkurrenzsystem ist das schon eher mög-
lich.
5. Die Verantwortlichkeiten werden ganz klar festgestellt, bei-
spielsweise für die Verabschiedung eines Gesetzes, dem alle
zugestimmt haben. Ich denke an das Gewässerschutzgesetz,
wo plötzlich sehr viele, die in der Beratung zugestimmt hatten,
aus dem Saal schlichen und nicht mehr dabei sein wollten,
weil sie Angst hatten, sie könnten einige Stimmen verlieren.
Auch das wäre in einem Konkurrenzsystem viel weniger mög-
lich. Ich bin deshalb der Auffassung, dass auch von dieser
Seite her diesem System der Vorzug zu geben ist.
Wenn Sie auch dieser Initiative zustimmen, genauso wie der
Initiative Vollmer, entscheiden Sie sich nicht hier und heute für
die Einführung des Konkurrenzsystems - das möchte ich Ih-
nen ganz klar gesagt haben -, sondern das einzige, was Sie
entscheiden, ist, dass Sie dieses Modell im Auge behalten, so
wie auch die Arbeitsgruppe Eichenberger und die ständerätli-
che Kommission. Sie geben den Ball nicht einfach weiter an
die Regierung oder an den Ständerat, sondern Sie behalten
das in Ihrer Staatspolitischen Kommission, und Sie haben die
Möglichkeit, selber über dieses System weiter nachzudenken,
bessere Vorschläge zu unterbreiten, als wir sie jetzt hier prä-
sentieren, und allenfalls dann in der Bilanzierung sämtlicher
Vor- und Nachteile vielleicht dann halt doch darauf zu verzich-
ten. Sie sehen: Sie haben alle Optionen offen.
Deshalb bitte ich Sie, dieser Initiative, der Vorprüfung, zuzu-
stimmen. Sie verlieren nichts, Sie verbauen sich nichts, aber
Sie haben eine Option offengehalten, die nach meiner Auffas-
sung gerade auch für die Zukunft unserer Regierungseffizienz
von äusserst grosser Bedeutung ist.
Deshalb bitte ich Sie, nicht nur meiner, sondern auch der Initia-
tive meines Kollegen Vollmer zuzustimmen.
Frau Caspar: Wir sehen wie Kollege Vollmer die Notwendig-
keit von Reformen, finden es auch gut, dass durch seinen Vor-
stoss sichtbar wurde, dass in unserer Fraktion und Partei viel
Denkarbeit in grundsätzlichen Fragen geleistet wird. Andere
neben ihm tun das aber ebenso gründlich. Das ist mit ein
Grund, weshalb wir uns zu viert in die Redezeit teilen und zu
dieser Frage Stellung nehmen. Es gäbe noch eine ganze Ko-
lonne, die dazu Stellung nehmen könnte, wenn wir noch mehr
Redezeit hätten.
Wir haben einen Grundkonsens: Reform ja, Zugewinn an poli-
tischer Kultur ja, mehr Effizienz ja! - Aber kein Abbau der
Volksrechte: Und gerade das Zulassen des Abbaus der Volks-
rechte macht es uns so schwer, diesen beiden Initiativen zuzu-
stimmen. Wir sind für die Reform, haben uns aber noch nicht
entschieden, wie der Weg aussehen soll. Meine persönliche
Meinung ist: Grundsätzliche Veränderungen erst dann, wenn
die Möglichkeiten des bestehenden Systems wirklich ausge-
schöpft sind.
Gewinn an politischer Kultur, mehr Effizienz ja, aber nicht nur
für die Regierung, sondern auch für unser Parlament Dazu
gehört eben auch ein nicht ausgehungertes und anständig
honoriertes Parlament. Auch das ist noch offen und noch nicht
entschieden. Dass aber das bestehende System schon jetzt
Zugewinn an politischer Kultur und mehr Effizienz zulässt,
zeigt zum Beispiel die Initiative gegen den F/A-18. Diese hat
Tempo gebracht und zu Innovation angeregt.
Beide Initiativen legen die Fragen betreffend Konkurrenz- und
Konkordanzsystem auf den Tisch, Fragen, die seit der Einrei-
chung der Vorstösse an Bedeutung und Brisanz gewonnen
haben. EWR, EG seien als Stichworte gegeben: Der Vorrat an
Gemeinsamkeiten in der Regierung ist ziemlich erschöpft.
Trotzdem: Ich bitte Sie, die Initiativen abzulehnen und dem
Kommissionspostulat zuzustimmen.
M. Borei François: Je ne prétends pas que la situation actuelle
soit idéale. C'est la raison pour laquelle vous avez voté les mo-
tions Rhinow et Petitpierre et chargé vos commissions des
Etats et du National d'étudier la question et de vous présenter
des propositions concrètes. Ne compliquons pas leur travail
avec des propositions complémentaires, qui iraient par ail-
leurs dans le mauvais sens.
Les exemples donnés par MM. Vollmer et Jaeger sont clairs:
une démocratie de type parlementaire, avec un piment de dé-
mocratie directe, comme le Danemark, disent-ils - et j'ajoute-
rai, comme l'Italie. On ne peut pas dire que la crise politique
que traversent le Danemark et l'Italie nous donne envie de les
imiter.
Les auteurs de l'initiative souhaitent plus de couleur à la vie
politique, c'est-à-dire davantage de couleur aux hommes et
aux femmes politiques. Il se trouve en effet que, par rapport à
l'étranger, l'homme ou la femme politique moyen en Suisse
manque de couleur. Ce n'est pas en changeant de système
que nous allons leur donner de la couleur. Par contre, au ni-
veau des choix politiques partisans, il y a beaucoup de cou-
leurs au sein de ce Parlement. Certes, la majorité des députés
de cette assemblée représentent les quatre partis gouverne-
mentaux, mais les autres députés se répartissent entre douze
listes de partis différents. Seize partis pour un Parlement,
beaucoup de pays n'en sont pas là, notre Parlement est politi-
quement très coloré!
C'est pourquoi il n'y a pas urgence à aller dans cette direction
et je vous invite à rejeter ces propositions, notamment celle de
M. Jaeger qui aboutirait, si on y donnait suite, à la disparition
de petits partis comme le sien.
Gross Andreas: Reform ja, aber wie? Umbau ja, aber wie? Das
sind die Fragen. Sie, Herr Jaeger, laufen Gefahr, dass Sie vor
lauter Umbau das abbauen, was uns am liebsten ist, nämlich
die direkte Demokratie. Beide parlamentarischen Initiativen
haben eine Schlagseite gegen die Volksrechte. Vom Parla-
ment her gesehen ist das vielleicht selbstverständlich oder lo-
gisch. Es tut Ihnen weh, wie Ihnen das Volk in Ihre Entschei-
dungsprozesse dreinreden kann. Es ist mühsam zu legitimie-
ren, was hier beschlossen wird. Es ist mühsam, zu überzeu-
gen. Es ist mühsam, mit den Bürgerinnen und Bürgern etwas
zu versuchen, nicht nur für sie, sondern auch mit ihnen zu poli-
tisieren. Aber genau diese Anstrengung wird von uns verlangt
Sie ist wichtig, sie ist letztlich effizienter, Herr Jaeger, als hier
etwas zu beschliessen und das dann den Menschen aufzuok-
troyieren, statt sie von vornherein in die Entscheidungspro-
zesse miteinzubeziehen.
Wir sind also für das Reformieren; aber die grosse Kunst ist, so
zu reformieren, dass das, was am wertvollsten, am innovativ-
sten, am lebendigsten ist, was die grosse Innovation des
schweizerischen politischen Systems ist, nicht verlorengeht.
Reform ja, aber nicht das wegreformieren, was am ehesten
Transparenz ermöglicht, was am ehesten die Verantwortungs-
lage offenlegt, was dafür sorgt, dass im Volk keine politische
Apathie besteht, und was nicht für die Erstarrung und für die
Innovationshemmung verantwortlich ist: die Volksrechte der
Bürgerinnen und Bürger. Wir sind dafür verantwortlich, und wir
müssen so reformieren, dass wir nicht das verlieren, was viel-
leicht viel wertvoller ist als unsere Möglichkeiten: nämlich die
Möglichkeiten für die Bürgerinnen und Bürger, ihren Meinun-
gen verbindlich Gehör zu verschaffen.
Das haben wir mit dem Kommissionspostulat erreicht: Alle
Wege bleiben offen, vor allem aber wird ein Weg gesucht, der
eine Reform des politischen Systems ohne Schmälerung der
Möglichkeiten des Volkes bringt. Das ist die grosse Kunst, und
Sie kapitulieren vor dieser Anstrengung viel zu schnell aus par-
lamentarischem Interesse. Wir versuchen die Reform kunstge-
recht zu machen, nämlich so, dass niemandes Macht ge-
schmälert wird und das System für sich trotzdem gewinnt

Initiatives parlementaires. Système gouvernemental
750
N 
2 juin 1992
Frau Haller: Ich finde die Diskussion über das Regierungssy-
stem gut, und ich finde gut, dass sie stattfindet Ich möchte
aber nicht, dass die Schweiz zu einem parlamentarischen Re-
gierungssystem übergeht Wenn ich diesen beiden parlamen-
tarischen Initiativen zustimmen würde, hätte ich die Willens-
äusserung getan, dass ich das möchte; also bleibt mir nichts
anderes übrig, als dagegen zu stimmen.
Ich möchte dafür den Grund darlegen: Ich glaube, die Regie-
rungsform der parlamentarischen Demokratie ist ineffizient
Ein Verfahren, das immer wieder die Möglichkeit hat, 49 Pro-
zent des politischen Willens zu übergehen, hinterlässt auf die
Dauer eine so grosse Gegnerschaft, dass es zu grosse Rei-
bungsverluste gibt Ich bin überzeugt, dass gute Lösungen
immer dann zustande kommen, wenn ein Prozess abläuft,
und zwar ein Prozess, der den Gegenstand verändert und in
dessen Verlauf sich auch die daran beteiligten Leute verän-
dern, ein Prozess, in welchem die Leute aufeinander zugehen.
Das ist das, was wir in der Schweiz traditionell als Konsensver-
fahren bezeichnen. Ich bin überzeugt, dass die Regierungs-
form, die auf dem Konsensverfahren basiert, eine viel hochste-
hendere und eine viel fortschrittlichere Form ist als das, was
wir in einer parlamentarischen Demokratie leben müssten.
Ich bin übrigens überzeugt, dass auch für die Zukunft Europas
das Konsensverfahren - im Gegensatz zum Konfrontations-
verfahren - eine ganz grosse Rolle spielen wird. Ich bin über-
zeugt, dass sich Europa gar nicht wird bilden können, wenn
nicht viel mehr Konsens-Elemente übernommen werden, die
es vielleicht einmal ermöglichen, die grosse multikulturelle
Aufgabe zu bewältigen, die Europa darstellen wird.
Leider kann ich, so hoch ich meine beiden Kollegen schätze,
die diese parlamentarischen Initiativen eingereicht haben, aus
diesen Gründen den Vorstössen nicht zustimmen.
Thür: Die Initianten wollen einen Umbau unseres Parlaments-
und Regierungssystems. Sie meinen, die politische Apathie,
die Aushöhlung der Volksrechte, die immer deutlicher ab-
sackende Wahlbeteiligung und die Anzeichen der gegenwär-
tig vorherrschenden politisch-institutionellen 
Blockierung
seien auf unsere Konkordanzdemokratie zurückzuführen. Die
Initianten sind darüber hinaus der Auffassung, dass unsere
Entscheidungsabläufe angesichts des erhöhten Tempos der
europäischen Integration viel zu langsam seien, weshalb eben
unser System umgebaut werden müsse.
Die Initianten wollen erklärtermassen eine Kapazitätserhö-
hung unseres politischen Systems erreichen. Herr Vollmer hat
erklärt, es gehe darum, Lethargie zu überwinden, es gehe
darum, zu neuen Ufern aufzubrechen.
Ich glaube, dass unsere Zeit nicht durch Lethargie, sondern
viel eher durch eine atemlose Hektik charakterisiert ist Der
Bundesrat will im Schnellzugstempo nach Brüssel reisen, will
uns Parlamentariern innert Wochen die Anpassung von sech-
zig Gesetzen abverlangen. Wir unterziehen uns ohne grosses
Murren diesem Ansinnen. Wollen Sie noch mehr Effizienz er-
reichen mit diesen beiden Initiativen? Es wäre wichtiger zu be-
tonen, dass der Effizienzsteigerung nicht alle Grundsätze ei-
ner fundierten Gesetzgebung geopfert werden dürfen. Das
wäre - glaube ich - heute angesagt, statt darzutun, dass es
darum gehe, Lethargie zu überwinden.
Mehr Konkurrenz in der Politik, das tönt sehr gut Die Idee ist
auf den ersten Blick bestechend; es entsteht der Eindruck, auf
diesem Weg Hessen sich verkrustete politische Strukturen in
diesem Land überwinden. Dieser Systemwechsel führt aber
zu entscheidenden Nachteilen, zu entscheidenden Auswir-
kungen. Davon haben die Initianten nicht gesprochen. Die
Vorredner haben bereits darauf hingewiesen: Dieses System
könnte nur eingeführt werden, wenn wesentliche Errungen-
schaften unseres politischen Systems geopfert würden. Ein
Konkurrenzsystem funktioniert nur, wenn Initiativ- und Refe-
rendumsrecht massiv eingeschränkt werden; das leckt keine
Geiss weg, Herr Vollmer, auch wenn Sie die Dänen bemühen:
Wenn diese einmal über einen EG-Vertrag abstimmen kön-
nen, hat das noch nichts mit direkter Demokratie zu tun. Wenn
Sie Initiative und Referendum nicht einschränken, kann ein
Konkurrenzsystem gar nicht funktionieren. Im Bereich der
Volksrechte würde sich der Akzent deutlich von der Sachab-
stimmung zu den Parlamentswahlen verlagern. Es ist deshalb
nicht richtig, dass das Volk dann mehr zu sagen hat Es kann
dann zwar alle vier Jahre eine neue Regierung wählen, aber
während der übrigen Zeit zu Sachfragen rein gar nichts mehr
sagen. Darin können wir keinen Ausbau der Volksrechte er-
kennen. Die Regierung würde gestärkt und das Volk ge-
schwächt, das müsste als Konsequenz akzeptiert werden.
Umgekehrt würde infolge der grösseren Bedeutung der
Wahlen die Gefahr anwachsen, dass Wahlversprechen oder
Wahlgeschenke vor den Wahlen gemacht werden - die Bun-
desrepublik lässt grüssen! Dort spricht man jetzt von Wahllü-
gen, nicht von Wahlgeschenken; das ist auch möglich. Ein
Konkurrenzmodell nach deutschem Muster hätte zudem ganz
zwingend einen Kompetenz- und Autoritätsverlust des einzel-
nen Parlamentariers zur Folge, weil Sie dieses System nur mit
Fraktionszwang einführen können; alles andere ist unsinnig,
alles andere geht nicht, das muss eben auch erwähnt werden.
Zuletzt ein weiterer Nachteil für kleine Parteien: Ein solches
Konkurrenzsystem tendiert dazu, dass grosse Machtblöcke
entstehen und kleine Parteien eliminiert werden. Die Fünfpro-
zentklausel würde vor der Tür stehen. Das schweizerische Sy-
stem mit vielen kleinen Parteien hat doch eigentlich gerade
gezeigt, dass diese Parteien als politisches Frühwarnsystem
funktionieren, auf das im Interesse der Effizienz unseres politi-
schen Systems nicht verzichtet werden sollte.
Unter demokratischen Gesichtspunkten wäre der Verlust von
Initiative und Referendum ganz besonders schmerzlich: Es
sind zwei Errungenschaften unserer revolutionären Vergan-
genheit des 19. Jahrhunderts. Ich glaube nicht, dass wir diese
Rechte einfach so hintanstellen sollten.
Ich glaube auch, dass die beiden Initiativen von einer falschen
Beurteilung oder falschen Analyse unseres heutigen Systems
bzw. dessen Schwächen ausgehen. Wenn heute neue Mo-
delle diskutiert werden, müsste man sich zunächst über die
Schwachstellen einig werden. Ich bezweifle, dass die heutige
Politik deshalb schlecht ist, weil wir zuwenig Konkurrenz und
zuviel Konkordanz haben. Das hiesse ja, das Problem be-
stünde darin, dass wir uns in zu vielen Fragen zu einig wären
und trotz dieser Einigkeit zu keinen richtigen Lösungen kä-
men. Das ist nun aber gerade nicht der Fall. Wir haben immer
mehr Dissens - das ist doch die Beobachtung, die man ma-
chen muss - und immer weniger Konsens. Probleme werden
deshalb nicht gelöst, weil sich die Regierungsparteien nicht
mehr einigen können. Das drückt sich auch darin aus, dass
die Wähleranteile der Bundesratsparteien seit Bestehen der
Zauberformel ständig sinken; von 85 Prozent im Jahre 1959
auf nunmehr noch knapp 69 Prozent. Der Machtzerfall der
Bundesratsparteien, verbunden mit dem Zerfall der politi-
schen Uebereinstimmung, wirft viel eher die Frage auf, ob
diese Parteien überhaupt noch zusammen regieren wollen
und sollen. Wer das nicht mehr will, kann aber bereits unter
dem heutigen System ohne weiteres aus der Regierung aus-
treten, es können sich wenn nötig neue Koalitionen bilden. Da-
für braucht es keinen Systemwechsel. Es wäre eine Illusion zu
glauben, der schwindende politische Konsens könnte durch
Einführung eines Konkurrenzmodells behoben werden - das
Gegenteil würde eintreffen.
Ich sehe einen anderen Weg zur Behebung dieser institutio-
nellen Krise: Es braucht eben neue politische Kräfte mit neuen
Ideen.
Aus diesen Gründen lehnt die grüne Fraktion grossmehrheit-
lich beide Initiativen ab.
Zuletzt noch zum weiteren Vorgehen: Mit unserer Haltung
möchten wir nicht zum Ausdruck bringen, dass wir mit unse-
rem heutigen System einverstanden sind und dass wir keinen
Reformdruck spüren; das ist nicht der Fall. Aber wenn Sie
heute diesen beiden Initiativen zustimmen, machen Sie einen
Schritt Richtung Konkurrenzsystem-das ist ganz klar. Es geht
nicht nur darum, wie Herr Jaeger gesagt hat, dass man nun die
Möglichkeit hat, über ein neues Regierungssystem nachzu-
denken. Dieses Nachdenken erfolgt bereits, ausgelöst durch
die beiden Initiativen Petitpierre und Rhinow. Die ständerätli-
che Kommission ist an der Arbeit, und es gibt den Bericht Ei-
chenberger - es wurde bereits darauf hingewiesen -: Dort
sind verschiedene Modelle ausgelegt Wenn Sie heute diesen

2. Juni 1992 
N
751
Parlamentarische Initiativen. Regierungssystem
beiden Initiativen zustimmen, dann haben Sie mit Blick auf
diese Diskussion doch ganz eindeutig ein Gewicht gesetzt, in-
dem Sie sagen, in diese Richtung müsse die Reform gehen.
Wir sind aber der Meinung, dass dies eben die falsche Rich-
tung ist.
Ich bitte Sie, beide Initiativen abzulehnen.
Frau Stamm Judith: Im Namen der CVP-Fraktion beantrage
ich Ihnen, den parlamentarischen Initiativen Vollmer und Jae-
ger keine Folge zu geben. Wir tun dies vor allem aus arbeits-
ökonomischen Gründen. Wie Sie wissen - es wurde schon
mehrmals erwähnt -, wurde aufgrund der Vorstösse Rhinow
und Petitpierre der Ständerat als Erstrat für die Regierungsre-
form, der Nationalrat als Erstrat für die Parlamentsreform be-
zeichnet. Sie wissen auch, dass der Bundesrat eine Experten-
gruppe eingesetzt hat, welche diese Probleme bearbeitet
Auch die Expertengruppe hat ein Modell D eines Konkurrenz-
systems erarbeitet
Der Ständerat hat dem Bundesrat nun den Auftrag gegeben,
alle Modelle weiter zu bearbeiten. Bundesrat und Ständerat
treiben die Arbeit in enger Zusammenarbeit mit der Experten-
gruppe voran. Deshalb schliesst sich die CVP der Meinung der
Staatspolitischen Kommission an, es seien nun die Ergeb-
nisse dieser Arbeiten abzuwarten.
Wir beklagen uns immer, dass wir nicht vorwärtskommen mit
unseren Geschäften. Wir haben dem Ständerat die Regie-
rungsreform als Erstrat übertragen. Lassen wir also den Stän-
derat seine Hausaufgaben machen und übernehmen wir die
Resultate; dann können wir die verschiedenen Reformmo-
delle für unsere Regierung gemeinsam beurteilen. Sinnvoll
scheint es der CVP, dem Bundesrat klar mitzuteilen, dass wir
wünschen, dass das Konkurrenzmodell gleichwertig mit den
anderen Modellen geprüft wird.
Auch wenn wir den parlamentarischen Initiativen nicht Folge
geben, hindert uns das nicht daran, über das Konkurrenzsy-
stem nachzudenken.
Die Vorredner haben vor allem auf die Auswirkungen auf die
Volksrechte hingewiesen. Ich möchte Ihnen persönlich als
Denkanstoss mitgeben, sich auch über die Stellung der ein-
zelnen Parlamentarierin und des einzelnen Parlamentariers
Gedanken zu machen. Das Konkurrenzsystem bedarf einer
starken Fraktionsdisziplin und eines häufigen Fraktionszwan-
ges. Ich mache Sie darauf aufmerksam, dass hier ein grosses
Konfliktpotential liegt zwischen der Politikerin und dem Politi-
ker, der bzw. die nach bestem Wissen und Gewissen entschei-
den sollte, und der Fraktionsdisziplin, dem Fraktionszwang.
Lesen Sie - vielleicht in den Ferien - das Buch der deutschen
Bundestagsabgeordneten Hildegard Hamm-Brücher «Der
Politiker und sein Gewissen». Sie legt diese Problematik aus
reicher Erfahrung im Deutschen Bundestag dar.
Ich bitte Sie also, den Initiativen Vollmer und Jaeger keine
Folge zu geben, aber das Kommissionspostulat zu unter-
stützen.
Präsident: Die Fraktion der Schweizer Demokraten und der
Lega dei Ticinesi beantragt, den beiden Initiativen keine Folge
zu geben und das Postulat zu überweisen.
M. Guinand: Le groupe libéral approuve les conclusions de la
commission et votera le postulat présenté. Nous considérons
que la question de la réforme du système gouvernemental est
une question urgente qui devrait avoir la plus grande priorité.
La situation actuelle n'est plus tenable. Il est superflu de dé-
montrer la surcharge du Conseil fédéral et le cumul des char-
ges que doivent assumer nos conseillers fédéraux. On est
malheureusement conduit à avoir toujours plus le sentiment
qu'il existe bien sept conseillers fédéraux mais de moins en
moins de Conseil fédéral, même si, après le 18 mai, les mé-
dias ont relevé qu'enfin le Conseil fédéral gouvernait. C'est vrai
qu'il a pris, ce jour-là, une décision historique, mais il n'a pas
su ou pu la présenter comme telle. Parce qu'un membre du
gouvernement devait rapidement quitter la capitale, le Conseil
fédéral a renoncé à faire un communiqué, pensant pouvoir
garder la décision secrète pendant deux jours. Résultat, la dé-
cision a dû faire l'objet d'un communiqué urgent de la Chan-
cellerie en fin de journée. Où était le gouvernement ce jour-là?
C'est le mérite de MM. Petitpierre et Rhinow d'avoir proposé
une réforme du gouvernement C'est le mérite du Conseil fé-
déral d'avoir entrepris de faire étudier des modèles de ré-
forme. Les initiatives parlementaires Vollmer et Jaeger sont ve-
nues après coup. Elles demandent aussi une réforme du sys-
tème gouvernemental, mais souhaitent que l'on étudie un sys-
tème de concurrence.
Les libéraux sont favorables à l'étude de formules allant dans
ce sens. Le système de coalition et de consensus, qui avait fait
ses preuves jusqu'ici, s'essouffle aujourd'hui de manière in-
quiétante. Le débat que nous aurons la troisième semaine
dans ce Parlement sur le programme de législature en don-
nera un nouvel exemple. Il faut donc chercher de nouvelles
voies et envisager sérieusement l'idée d'une alternance du
pouvoir, même si une telle formule n'est pas sans poser de dé-
licates questions dans notre système fédéraliste et de démo-
cratie directe.
On pourrait donc être tenté de donner suite aux initiatives qui
sont en discussion. Nous ne le ferons pas parce que le postu-
lat proposé nous paraît préférable et permet de respecter la
procédure en cours. Il s'agit en effet de laisser le Conseil des
Etats saisi de l'initiative parlementaire Rhinow, et le Conseil fé-
déral poursuivre les travaux entrepris. Mais dans le cadre de la
poursuite de ces travaux, il nous paraît primordial que dans les
différents modèles proposés au Conseil fédéral le modèle
fondé sur la concurrence soit examiné avec la même priorité
que les modèles fondés sur l'élargissement du système gou-
vernemental actuel.
En acceptant le postulat, on laisse toutes les portes ouvertes,
on manifeste notre volonté de dépasser une simple adaptation
de nos structures actuelles, et on laisse au Conseil fédéral la
possibilité de tenir compte des suggestions et propositions
que contiennent les initiatives Vollmer et Jaeger qu'il n'est pas
besoin d'approuver ce matin.
Seiler Hanspeter: Ich bedaure, dass man diese Vorlagen, die
an sich einen bedeutungsvollen Problembereich unseres
Staates betreffen, so kurzfristig und überraschend traktandiert
hat Die Gefahr einer zuwenig seriösen Beratung in diesem
Saal ist daher nicht ganz auszuschliessen. Ich nehme an, dass
unsere Fraktion nicht die einzige ist, die dazu noch nicht kon-
kret Stellung genommen hat
Trotzdem halte ich fest, dass auch aus der Sicht der Schweize-
rischen Volkspartei ganz generell eine Reform unseres Regie-
rungssystems dringend nötig ist Wir leben in einer schnellebi-
gen Zeit, in der sich der Entwicklungsrhythmus ständig be-
schleunigt Diesem Wandel und diesen Veränderungen kön-
nen sich auch der Staat und seine Institutionen nicht ver-
schliessen. Der Staat muss bereit sein, zumindest auch in sei-
ner organisatorischen Ausgestaltung den neuen und komple-
xeren Herausforderungen zu begegnen. Wir können und dür-
fen nicht mit einem Regierungssystem aus dem letzten Jahr-
hundert ins dritte Jahrtausend einsteigen.
Wir haben deshalb mit Interesse vom Bericht Eichenberger
Kenntnis genommen, in dem fünf Modelle einer möglichen
Regierungsreform dargestellt werden. Allerdings sind diese
Modelle im Moment noch nicht konkret ausgestaltet, und die
Auswirkungen sind auch noch nicht klar dargelegt Es wird
Aufgabe des Bundesrates sein, dem Parlament möglichst
bald konkrete Vorschläge zu unterbreiten.
Selbstverständlich sind auch wir der Meinung, dass die
Volksrechte bei keinem dieser Modelle unverhältnismässig
eingeschränkt werden dürfen. Wir meinen deshalb, dass alle
Modelle in aller Offenheit und gleichwertig geprüft werden
sollen.
Wir unterstützen deshalb das Postulat der Staatspolitischen
Kommission, in dem der Bundesrat eingeladen wird, das
Modell des parlamentarischen Regierungssystems gleich-
wertig und gleichzeitig mit den anderen Modellen zu prüfen.
Den parlamentarischen Initiativen Vollmer und Jaeger Folge
geben hiesse, zwei Rosinen aus einem Kuchen herauszu-
picken und gesondert zu behandeln. Das wäre nun wirklich
eine nicht sehr effiziente Kommissions- und Parlaments-
arbeit

Initiatives parlementaires. Système gouvernemental
752
N 
2 juin 1992
Wir beantragen Ihnen deshalb, den parlamentarischen Initiati-
ven keine Folge zu geben und das Kommissionspostulat zu
überweisen.
Meier Samuel: Namens der LdU/EVP-Fraktion darf ich Ihnen
beliebt machen, den beiden zur Diskussion stehenden parla-
mentarischen Initiativen Folge zu geben.
Bei der ganzen Diskussion um die Reform des Regierungs-
systems steht das Modell des Konkurrenzsystems natürlich
noch immer zur Diskussion, auch gemäss dieser schon zi-
tierten Studiengruppe Eichenberger. Ich möchte aber be-
haupten - nachdem ich meine Vorredner gehört habe -, dass
es im Moment das ungeliebte Kind dieser Familie der neuen
Vorschläge ist
Unsere Fraktion ist demgegenüber überzeugt, dass eine Dis-
kussion im Sinne der parlamentarischen Initiativen Jaeger und
Vollmer heute notwendig ist, dass sie in unsere Zeit hineinge-
hört und dass eine Diskussion in dieser Richtung für die Zu-
kunft wegweisend ist. Es geht jedenfalls nicht an, dass wir
heute schon die Idee dieser beiden Initiativen begraben.
Die Haltung unserer Fraktion begründe ich wie folgt: Wenn wir
in die unmittelbar vergangene Zeit, auf das Funktionieren un-
seres heutigen Konkordanzsystems zurückschauen, kommt
bei uns immer wieder ein relativ ungutes Gefühl auf. Wir se-
hen, dass die Konsensfähigkeit bei uns leidet, dass sie prak-
tisch nicht mehr existiert, dass die Konsensfindung unter den
verschiedenen Regierungsparteien, sprich Bundesratspar-
teien, welche gemäss unserer Zauberformel die Regierung
stellen, sehr schwierig geworden ist Einer meiner Vorredner
hat gesagt, diese bemühten sich nicht mehr um eine Konsens-
findung, sondern es bestehe ein Dissens unter ihnen. Ich
würde behaupten, dass sich unser heutiges System in einem
sehr, sehr labilen Gleichgewicht befindet, wobei es erst noch
fraglich ist, ob es überhaupt ein Gleichgewicht ist
Ich bin - zusammen mit meiner Fraktion - überzeugt, dass es
auch im Lager dieser Bundesratsparteien, die gemäss der
Zauberformel unsere Regierung stellen, Befürworter und Sym-
pathisanten für eine Wende zu einem neuen Regierungssy-
stem gibt Das haben wir auch aus der jetzigen Debatte her-
ausgehört.
Zum Instrumentarium der direkten Demokratie: Hier ist immer
wieder angeführt worden, dass wir in dieser Hinsicht mit einem
Abbau zu rechnen hätten und dass mit der Einführung eines
Konkurrenzsystems das Instrumentarium der direkten Demo-
kratie eingeschränkt würde. Dem muss nicht notwendiger-
weise so sein; das haben auch die Initianten an dieser Stelle
begründet Ich kann Ihnen ein Beispiel bringen: Wir haben
doch heute in der Schweiz in gewissen Gemeinden, in gewis-
sen Städten die Situation einer sogenannt rotgrünen Koalition.
Das entspricht nichts anderem als einem parlamentarischen
Regierungssystem, einem Konkurrenzsystem. Auch hier se-
hen wir, dass die Volksrechte nicht notwendigerweise einge-
schränkt werden müssen, dass in derartigen Situationen in
Städten und Gemeinden die Instrumentarien des Referen-
dums und der Initiative sehr gut funktionieren.
Es geht mir und meiner Fraktion darum, dass wir uns Neuerun-
gen gegenüber nicht verschliessen; es geht uns darum, Be-
stehendes zu überdenken, und es geht nicht zuletzt auch
darum, Gutes durch eventuell Besseres zu ersetzen. Es ist uns
ein Anliegen, die Diskussion über die Reform des Regierungs-
systems auf breitester Front zu führen und das Prinzip des
Konkurrenzsystems nicht jetzt schon, beim heutigen Stand
der Diskussion, über Bord zu werfen.
Grundsätzlich entspricht die parlamentarische Initiative Jae-
ger unseren Vorstellungen eines zukünftigen Regierungssy-
stems. Aber auch die parlamentarische Initiative Vollmer zielt
unseres Erachtens in die richtige Richtung.
Ich darf Sie zum Schluss bitten, diesen Initiativen der Kollegen
Vollmer und Jaeger Folge zu geben.
Präsident: Herr Samuel Meier hat seine Redezeit nicht ausge-
nützt, so dass ich die nötige Zeit habe, um ihm zu seinem Ge-
burtstag gratulieren zu können. (Beifall)
Steinemann: Die Fraktion der Auto-Partei unterstützt die
Schlussfolgerungen der Kommission, dass wir eine Regie-
rungsreform brauchen. Das Ziel einer solchen Regierungsre-
form muss es aber sein, ein führungsstarkes Gremium als
oberste Landesbehörde zu haben. Als erstes müssen deshalb
führungsschwache Bundesräte durch Personen ausgewech-
selt werden, welche dem immer grösser werdenden Druck der
Medienszene widerstehen können. Als Beispiel nennen wir
das überstürzte Gesuch um Beitrittsverhandlungen an die EG,
welches nicht etwa Führungsstärke dokumentiert, sondern
nichts weiter als eine Abgabe der Verantwortung an ein über-
geordnetes Gremium ist.
Die Mehrheit des Schweizervolkes denkt und wählt bürgerlich.
Also muss die Regierung dieses Landes bürgerlich sein. So-
lange aber die Sozialdemokraten in der Regierung sitzen, sich
dieser Verantwortung rühmen, gleichzeitig aber nichts unter-
lassen, um ihre fundamentaloppositionellen Forderungen
durchzusetzen, kann keine Regierungsreform Erfolg haben.
Wir wissen, dass wir mit der Forderung, dass sich die Soziali-
sten aus der Regierung verabschieden müssten - und weil wir
einer zu hundert Prozent bürgerlichen Regierung das Wort re-
den - auch das Risiko eingehen, dass eines Tages eine sozia-
listische Regierung zum Zuge kommen könnte. Aber dann
wissen wir wenigstens, wer die Verantwortung für den jeweili-
gen Zustand der Schweiz trägt.
Die Auto-Partei-Fraktion beantragt Ihnen, den drei Anträgen
der Staatspolitischen Kommission zuzustimmen, und sie for-
dert den Bundesrat damit auf, nicht nur andere Konkordanzsy-
steme als Alternative zu prüfen, sondern in erster Linie parla-
mentarische Regierungssysteme, bei denen die direkte De-
mokratie mit ihren Volksrechten aber in keiner Weise ge-
schmälert werden soll.
M. Darbellay, rapporteur: Tous les groupes à l'exception de
celui des indépendants et du Parti évangélique acceptent les
conclusions de la commission. Les deux auteurs de l'initiative
ont cependant essayé de minimiser la portée de leurs proposi-
tions. Il est donc bon de rappeler que les deux demandent que
l'on procède à une modification de la constitution et des lois
de manière à remplacer le système de concordance que nous
connaissons aujourd'hui par un système concurrentiel. Si l'ini-
tiative Vollmer reste assez générale, l'initiative Jaeger donne
déjà des précisions qu'il est bon de rappeler.
La révision devra notamment introduire les éléments suivants:
le droit du Parlement de renverser le gouvernement, le droit du
Conseil fédéral de poser la question de confiance - le vote né-
gatif entraînant la chute du gouvernement - et le droit du
Conseil fédéral de dissoudre le Parlement. Vous voyez que ce
serait un changement absolument fondamental par rapport à
ce que nous connaissons! La commission n'était pas prête à
l'accepter d'emblée. Vous avez entendu les arguments expo-
sés à cette tribune. Par contre, nous avons tenu compte du fait
qu'une commission du Conseil des Etats saisie du projet a de-
mandé un rapport au Conseil fédéral. Le Groupe de travail Ei-
chenberger a présenté cinq modèles différents parmi lesquels
la variante D traite spécialement du passage au système parle-
mentaire ou concurrentiel. J'émets un petit regret relatif au
rapport du Conseil fédéral qui indique qu'il faut traiter en prio-
rité les modèles correspondant à nos habitudes politiques,
mais que le projet D-j'allais dire le «système D» - mérite éga-
lement d'être approfondi. La commission demande que cette
variante soit étudiée parallèlement aux autres. Nous ne vou-
lons pas, en acceptant les propositions faites ou les initiatives
présentées, donner la priorité à ce système concurrentiel. Par
contre, nous ne voulons pas non plus le laisser de côté. C'est
pourquoi nous estimons que le processus mis en place: étude
par le Conseil fédéral, examen par le Conseil des Etats et trans-
mission automatique au Conseil national où nous aurons l'oc-
casion de nous prononcer, doit être maintenu. En revanche,
nous souhaitons que cette variante D soit étudiée parallèle-
ment aux autres. C'est dans ce sens que nous proposons le
postulat.
Comme la plupart des groupes sont d'accord avec ces
conclusions, j'invite simplement l'ensemble des parlementai-
res à repousser les deux initiatives et à accepter le postulat.

2. Juni 1992 
N
753
Parlamentarische Initiativen. Regierungssystem
Fritschi Oscar, Berichterstatter: Um die Stellungnahme der
Kommission einleitend zusammenzufassen: Die Kommission
ist nicht einfach auf den Status quo fixiert und jeder Reform von
vornherein abhold. Ohne auf Europa oder Europakompatibili-
tät wie das Kaninchen auf die Schlange Boa zu starren, ist sie
durchaus der Meinung, dass ein Regierungssystem, das aus
dem letzten Jahrhundert stammt, er verdient, dass überprüft
wird, ob eine Generalrevision nötig ist Es verdient das, auch
wenn ich mir - das als persönliche Bemerkung - sehr wohl
vorstellen kann, dass nach getätigter Diskussion keineswegs
alles Bisherige als gewogen und zu leicht befunden wird.
Die Kommission will eine offene Prüfung der verschiedenen
Modelle zur Regierungs- respektive zur Parlamentsreform. Sie
will das rasch, und sie will das, ohne dass zwischen Modellen
vorentschieden wird, bevor diese im einzelnen konkretisiert
sind und vor allem bevor Pro und Kontra vollständig auf dem
Tisch liegen. Aus diesen Gründen hat die Staatspolitische
Kommission, die am 25. Februar 1992 unter dem Präsidium
von Frau Zölch getagt und beide Initianten angehört hat, fol-
genden Beschluss gefasst: Sie beantragt Ihnen, beiden parla-
mentarischen Initiativen keine Folge zu geben, dagegen ein
Kommissionspostulat zu überweisen, das die Gleichwertigkeit
der verschiedenen im Raum stehenden Modelle bei der Wei-
terbehandlung sicherstellt.
Auch die grosse Mehrheit der FDP-Fraktion - wenn ich das
einflechtendarf-teilt diese Meinung.
Ich gebe im folgenden die Begründung zu dieser Zusammen-
fassung und komme zuerst zur Ausgangslage. Beiden Initian-
ten ist gemeinsam, dass sie nicht als erste auf das Stichwort
Parlaments- und Regierungsreform gekommen sind. Um auf
den letzten Schritt hinzuweisen: Der Ständerat hat 1990 der
parlamentarischen 
Initiative Rhinow «Regierungsreform»
Folge gegeben, hat zuerst einer Kommission und dann mittels
einer Motion dem Bundesrat den Auftrag zur Weiterbearbei-
tung gegeben. Jetzt liegt die Federführung beim Bundesrat.
Dieser hat Ende 1991 den jetzt bereits mehrmals genannten
Zwischenbericht der Arbeitsgruppe Eichenberger zu den Füh-
rungsstrukturen des Bundes abgeliefert. Der Zwischenbericht
skizziert fünf Modelle, von denen einzelne nur eine Reform des
Regierungssystems - also des Bundesrates - wollen, wäh-
rend andere auch das Parlament einbeziehe. Das Modell D
dieses Berichts enthält genau das, was die Initiativen Vollmer
und Jaeger wünschen. Es ist zuzugeben, dass der Bundesrat
ein Begleitschreiben zu diesem Bericht an das Parlament ver-
fasst hat, das aussagt, dass er das Modell D wohl einer gründ-
licheren Prüfung unterziehen wolle, dass er aber in erster Prio-
rität jene anderen Modelle weiterbearbeiten möchte, die eben-
falls eine Reform anstreben, ohne aber das parlamentarische
System als Ganzes umzustürzen. Um die Ausgangslage mit
einem Ausblick bis Mitte Jahr abzuschliessen, sei erwähnt,
dass der Bundesrat den Auftrag hat, diese Modelle weiter aus-
zuarbeiten und zu konkretisieren; Ende Oktober 1992 soll ein
Variantenentscheid gefällt werden.
Zu den Erwägungen der Kommission: Angesichts der Aus-
gangslage - das von den parlamentarischen Initiativen Voll-
mer und Jaeger Geforderte wird bereits geprüft- schien es ei-
ner Mehrheit der Staatspolitischen Kommission richtig, materi-
ell jetzt nicht Stellung zu nehmen und diesen beiden Initiativen
keine Folge zu geben. Der Beschluss fiel bei der Initiative Voll-
mer mit 8 zu 7, bei der Initiative Jaeger mit 13 zu 6 Stimmen.
Die Kommission glaubt, dass es in der jetzigen Phase nicht
zweckmässig wäre, das Modell eines parlamentarischen Re-
gierungssystems entweder bereits auszuwählen oder dann
bereits auszuscheiden, nachdem die Prüfung der Reformen
auf breiter Basis im Gange ist und der Nationalrat als Zweitrat
ohnehin mit den Ergebnissen dieser Prüfung des Ständerates
konfrontiert werden wird.
Die Minderheit der Kommission ist der Meinung, man solle
Folge geben, weil sie die Prüfung des Modells «Parlamentari-
sches Regierungssystem» mit besonderem Nachdruck voran-
treiben will.
Einig sind sich Mehr- und Minderheit wieder darin, dass das
Modell «Parlamentarisches Regierungssystem» gleichwertig
mit den anderen Modellen weiterbehandelt werden soll. Nach-
dem der Bundesrat in seinem Begleitschreiben eher andere
Prioritäten setzt, möchte die Kommission zudem mit einem
Postulat sicherstellen, dass Gleichwertigkeit erreicht wird.
Eine Mehrheit der Kommission hat dabei noch ein Zusatzbe-
gehren in dieses Postulat eingebracht: Da dem parlamentari-
schen System - zurückhaltend formuliert - zumindest das Ri-
siko eines Abbaus der direkten Demokratie innewohnt, soll un-
tersucht werden, wie das parlamentarische System mit den
Volksrechten der direkten Demokratie-Initiative, Referendum
usw. - kompatibel gemacht werden könnte.
Schliesslich noch zur Wertung: Zur Ablehnung beigetragen
hat zweifellos auch, dass die parlamentarischen Initiativen nur
die Schokoladenseiten des von ihnen beantragten parlamen-
tarischen Regierungssystems zeigen. Es ist bereits erwähnt
worden, dass eine unabdingbare Folge des Systemwechsels
die Fraktionsdisziplin wäre, um nicht zu sagen der Fraktions-
zwang, weil die Aufrechterhaltung der Regierung von den
Mehrheitsentscheiden des Parlaments abhängig würde. Die
Zeiten, da die eidgenössischen Räte ohne Instruktionen
stimmen, wären de facto vorbei. Zudem wäre eine Straffung
der Parteienlandschaft unumgänglich, wobei man sich das
nicht ohne eine Prozentklausel bei den Wahlen vorstellen
könnte. Denn nur eine wenigerstark parzellierte Parteienland-
schaft würde eine Regierung garantieren, die nicht alle paar
Monate als Folge wechselnder Parlamentsmehrheiten zu stür-
zen droht. Uebrigens haben wir die Hoffnung, dass hier sogar
Herr Jaeger mit uns einverstanden ist: dass nämlich dieser
Punkt einer sorgsamen Ueberprüfung bedarf - damit Herr
Jaeger mit seinem eigenen Vorstoss nicht sich bzw. seine Par-
tei plötzlich wegrationalisiert.
Wenn man diese Kehrseite der Medaille sieht, sind wir in der
Meinung bestärkt, es sei sinnvoller, auf dem Weg der offenen
Prüfung mehrerer Varianten mit Vor- und Nachteilen weiterzu-
fahren - und nicht aufgrund eines Vorstosses, der nur die Vor-
teile der von ihm suggerierten Lösung enthält.
Die Kommissionsmehrheit schlägt Ihnen deshalb vor, beiden
Initiativen keine Folge zu geben, um nicht Wasser in den be-
reits fliessenden parlamentarischen Rhein respektive Eulen
ins bereits tätige politische Athen zu tragen; umgekehrt aber
empfiehlt sie, das Postulat zu überweisen.
Vollmer: Ich danke für die Diskussion. Ich habe fast ein biss-
chen die Hoffnung, dass auch bei Ablehnung unserer Initiati-
ven ein Stück von dem, was unser Anliegen war, in der politi-
schen Diskussion bleiben wird. Ich möchte mich aber hier in
dieser kurzen Erklärung doch ganz klar gegen einzelne Aeus-
serungen abgrenzen. Bei der Intention unserer Initiativen
spielte nie auch nur der geringste Gedanke daran eine Rolle,
etwas gegen die direkte Demokratie zu unternehmen. Diese
Vorstösse haben keine Schlagseite gegen die direkte Demo-
kratie; sie wollen die Demokratie nicht wegreformieren. Die
Kommissionsmehrheit selber beweist mit ihrem Postulat, dass
es offenbar möglich ist, Elemente eines parlamentarischen
Regierungssystems in unser Staatswesen so einzubauen,
dass die direktdemokratischen Elemente - auf die wir heute
stolz sind und die im Gegenteil noch ausgebaut werden müs-
sen - durchaus weiterhin Bestand und Platz haben.
In diesem Sinne möchte ich Sie bitten: Machen Sie die Demo-
kratiefrage nicht zum Entscheidkriterium über die durch diese
beiden Initiativen aufgeworfene Frage.
Jaeger: Diese Diskussion zeigt ganz klar das Dilemma, in
dem Sie und wir alle offenbar stecken. Wir wollen reformieren;
wir kennen einige Modelle; wir wissen, dass das Konkurrenz-
modell eines dieser Modelle ist und dass es sicher innovativ
ist. Ich bin mir aber bewusst, dass es um politische Besitz-
stände geht und dass fast ein Tabu gebrochen wird, wenn
diese Frage angerührt wird. So kommt es dazu, dass Sie einer-
seits sagen: Jawohl, wir wollen die Reformen prüfen, jawohl,
auch dieses Konkurrenzmodell muss mit in die Prüfung. Aber
gleichzeitig bringen Sie zum Ausdruck, dass dieses Modell ei-
gentlich doch Ihr unliebstes Kind ist. An sich ist das ein natürli-
cher Prozess.
Etwas aber möchte ich Ihnen, Herr Andreas Gross, noch sa-
gen. Sie haben mir-pikanterweise nur mir-vorgeworfen, ich
wolle die direktdemokratischen Einrichtungen abbauen. Das

Initiatives parlementaires. Système gouvernemental
754
N 
2 juin 1992
möchte ich in aller Form bestreiten. Ich habe ein völlig unge-
trübtes Verhältnis zu Initiative und Referendum; das habe ich
seit vielen Jahren bewiesen. Ich werde auch weiterhin dafür
kämpfen, dass uns diese Instrumente erhalten bleiben. Eines
aber muss ich Ihnen entgegenhalten: Es ist nicht zwingend,
das Konkurrenzmodell zu wählen und gleichzeitig die direkt-
demokratischen Instrumente aufzuweichen, einzuschränken
oder gar zu beseitigen. Das stimmt nicht Diese Logik, das
müssen Sie zugeben, ist falsch. Herr Gross, Sie haben selber
bewiesen, dass Sie diese Meinung gar nicht teilen. Denn Sie
waren es, der in der Kommission vorgeschlagen hat, man
solle das Konkurrenzmodell aufgrund eines Postulates prü-
fen, unter möglichster Wahrung der direktdemokratischen In-
stitutionen. Wenn Sie dies in der Kommission vorschlagen,
nehme ich an, dass Sie ebenfalls meine Auffassung vertreten.
Deshalb, so meine ich, können wir der Vorprüfung dieser In-
itiativen durchaus zustimmen.
Initiative 90.249
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Kommission
(keine Folge geben) 
116 Stimmen
Für den Antrag Vollmer
(Folge geben) 
14 Stimmen
Initiative 91.428
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Kommission
(keine Folge geben) 
111 Stimmen
Für den Antrag Jaeger
(Folge geben) 
9 Stimmen
Ad 90.249
Postulat
der Staatspolitischen Kommission
Reform des Regierungssystems
Postulat
de la Commission des institutions politiques
Réforme du système gouvernemental
Wortlaut des Postulates vom 25. Februar 1992
Der Bundesrat wird eingeladen, das Modell D (Parlamentari-
sches Regierungssystem) des Zwischenberichtes der Arbeits-
gruppe Führungsstrukturen des Bundes (AGFB) vom Novem-
ber 1991 gleichwertig in die weitere Prüfung der Reform des
Regierungssystems einzubeziehen. Entgegen der im Schrei-
ben des Bundesrates an die Kommission des Ständerates
vom 18. Dezember 1991 bekundeten Absicht soll dieses
Modell gegenüber den Modellen A bis C, die vom heutigen
Konkordanzsystem ausgehen, nicht in eine zweite Priorität zu-
rückgestuft werden. Dabei ist auch zu prüfen, wie Elemente
des parlamentarischen Regierungssystems so in das schwei-
zerische politische System auf Bundesebene eingebaut wer-
den können, dass die direkte Demokratie mit ihren Volksrech-
ten - Initiative und Referendum - nicht geschmälert bzw. z. B.
mittels der Einführung der Gesetzesinitiative sogar erweitert
werden kann.
Texte du postulat du 25 février 1992
Le Conseil fédéral est prié d'intégrer le modèle D (système
gouvernemental parlementaire ) du rapport intermédiaire de
novembre 1991 du groupe de travail «Structures de direction
de la Confédération» (GSDC) dans les futurs travaux visant à
examiner la réforme du système gouvernemental, en lui accor-
dant la même priorité qu'aux autres modèles. Contrairement à
l'intention du Conseil fédéral formulée dans la lettre du
18 décembre 1991 adressée à la commission du Conseil des
Etats, ce modèle ne doit pas être relégué à l'arrière-plan par
rapport aux modèles A à C, qui partent du système de concor-
dance actuel. Par ailleurs, il convient d'examiner s'il y aurait
moyen d'intégrer, au plan fédéral, des éléments du système
gouvernemental parlementaire dans le système politique
suisse de manière telle que la démocratie directe et les droits
populaires qui y sont liés - initiative et référendum - ne soient
non seulement pas limités, mais peut-être même étendus,
grâce, notamment, à la mise en place de l'initiative législative.
Schriftliche Erklärung des Bundesrates
vom 9. März 1992
Der Bundesrat ist bereit, das Postulat, das teilweise bereits er-
füllt ist, entgegenzunehmen.
Déclaration écrite du Conseil fédéral
du 9 mars 1992
Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat qui est déjà
partiellement réalisé.
Ueberwiesen - Transmis
Schluss der Sitzung um 13.00 Uhr
La séance est levée à 13 h 00

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Jaeger) Revision der Bundesverfassung. Parlamentarisches
Konkurrenzsystem
Initiative parlementaire (Jaeger) Révision de la Constitution fédérale. Institution du régime
parlementaire
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1992
Année
Anno
Band
III
Volume
Volume
Session
Sommersession
Session
Session d'été
Sessione
Sessione estiva
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
02
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
91.428
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
02.06.1992 - 08:00
Date
Data
Seite
742-754
Page
Pagina
Ref. No
20 021 216
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