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2007-0935 
5651 
08.051 
Rapport 2008 du Conseil fédéral 
sur les subventions 
du 30 mai 2008 
 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Conformément à l’art. 5 de la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions, nous vous 
soumettons le rapport 2008 sur les subventions en vous invitant à en prendre acte. 
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre haute considération. 
30 mai 2008 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Pascal Couchepin 
La chancelière de la Confédération, Corina Casanova

5652 
Condensé 
Aux termes de l’art. 5 de la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions le Conseil 
fédéral est tenu d’examiner périodiquement si les actes normatifs régissant les 
subventions sont conformes aux principes de la loi sur les subventions. 
Un premier examen portant sur l’ensemble des subventions a été réalisé en deux 
étapes en 1997 et 1999. Sur 359 subventions examinées, 221 nécessitaient des 
mesures. Quelque 400 mesures individuelles ont permis de remédier aux carences 
constatées. Ce premier examen portant sur les subventions s’est achevé en 2002, 
lors de la publication du cinquième et dernier rapport de l’Administration fédérale 
des finances au Conseil fédéral. A cette date, 89 % des mesures étaient soit appli-
quées soit en cours de réalisation. 
A l’instar du premier rapport, le présent rapport sur l’examen des subventions 
se fonde sur une banque de données contenant des informations sur près de 
400 subventions. Toutes les subventions saisies dans la banque de données ne font 
toutefois pas l’objet d’une évaluation détaillée. On a renoncé en particulier à 
l’examen lorsque: 
a. 
la suppression de la subvention est imminente; 
b. 
la subvention vient d’être examinée dans le cadre d’une réorganisation et 
que le recul n’est pas suffisant pour que l’on puisse identifier les mesures à 
prendre; 
c. 
la Confédération ne dispose pas de marge de manœuvre en ce qui concerne 
la forme et les possibilités de gérer la subvention. 
Compte tenu de ces critères d’exclusion, 228 subventions sur les 361 versées en 
2006 ont été examinées. Parmi elles, 70 subventions nécessitaient des mesures. 
Celles-ci peuvent se subdiviser en deux catégories. D’une part, l’on a constaté dans 
certains domaines de tâches un besoin de réforme radical ou du moins la nécessité 
de procéder à une analyse systématique de l’utilité, de la conception et de la gestion 
de la subvention ainsi que de son montant. D’autre part, la possibilité de supprimer 
diverses subventions, mineures pour la plupart, a été identifiée soit parce que le but 
poursuivi n’a plus lieu d’être, soit parce que les moyens peuvent être utilisés plus 
efficacement. 
Le Conseil fédéral estime qu’il est nécessaire de réformer en profondeur les domai-
nes de la formation (mise en oeuvre du nouvel article constitutionnel sur la forma-
tion, pilotage des hautes écoles), des transports publics (réorganisation du finance-
ment des infrastructures, renforcement de la concurrence dans le transport régional 
des voyageurs) et de l’agriculture (ouverture du marché dans le cadre de l’OMC ou 
accord de libre-échange avec l’UE). Le Conseil fédéral a également ordonné un 
examen fondamental du domaine de la promotion de la santé (amélioration du 
pilotage et concentration sur l’organisation). Le potentiel d’économies de ces 
réformes ne peut pas être chiffré pour l’instant, mais on peut néanmoins penser 
qu’elles atteindront plusieurs centaines de millions.

5653 
En outre, il est possible de supprimer 32 mesures, mineures pour la plupart. Le 
Conseil fédéral s’est déjà prononcé pour une suppression ou une réduction des 
subventions dans le tiers des cas. Des mandats d’examen ont été attribués dans les 
autres cas. Le potentiel d’économies à moyen terme s’élève à quelque 100 millions 
par an. Les répercussion/s financières du deuxième rapport sur les subventions 
peuvent être comparées aux résultats du premier rapport: en 1997, le potentiel 
d’économies n’a pas été chiffré et en 1999, le potentiel d’économies à long terme a 
été évalué à 100 millions. 
Par ailleurs, le présent rapport examine également dans quelle mesure les clauses 
de caducité peuvent être appliquées en matière de subventions. La législation tem-
poraire est un instrument servant à fixer un calendrier politique. Cette législation 
revêt des formes très diverses. Le rapport sur les subventions pose la question de la 
limitation systématique des lois dans le temps. La suppression automatique de lois 
caduques générée par la législation temporaire devrait se traduire par un allé-
gement de la législation et par la limitation des interventions étatiques à l’indis-
pensable. Par ailleurs, la législation temporaire garantit que les actes sont exami-
nés périodiquement et adaptés. Toutefois, ces avantages ne sont pas toujours 
conciliables avec la réalité politique. La législation temporaire est synonyme de 
charge administrative et risque de renforcer l’Etat par l’examen périodique des 
mesures concrètes et de leurs bases légales. Pour ces raisons, il n’est pas indiqué 
d’appliquer systématiquement la législation temporaire au domaine des subven-
tions. Par contre, son application ciblée est conforme à l’actuelle loi sur les subven-
tions, en vertu de laquelle les aides financières doivent autant que possible être 
prévues sous la forme d’aides de démarrage, de réaménagement ou de relais, limi-
tées dans le temps. Elle peut au surplus favoriser l’utilisation optimale des ressour-
ces, car les mesures d’encouragement économiques, culturelles et sociales, notam-
ment, risquent de figer les structures et de fausser la concurrence, si elles sont 
maintenues telles quelles à long terme. La loi limitera donc dans le temps les aides 
financières. Celles-ci seront si possible liées à un aménagement dégressif des 
contributions et couplées dans tous les cas à une évaluation fondée sur des critères 
de coût-utilité clairs. En revanche, la limitation dans le temps des indemnités n’a 
guère de sens. Dans ce cas, il convient d’appliquer d’autres stratégies, notamment 
l’examen périodique du catalogue des tâches. 
Comme jusqu’ici, le Département fédéral des finances rendra périodiquement 
compte de l’avancement de l’examen des subventions. En revanche, la procédure 
des futurs examens sera revue. Afin d’éviter les chevauchements et d’assurer 
l’utilisation plus rationnelle des ressources de l’administration, les subventions 
seront examinées à l’avenir selon deux modes différents: 
a. 
subventions dont le financement est périodiquement demandé au Parlement 
par un message spécial et subventions dont la base légale a été créée ou 
modifiée pendant la période d’examen: examen intégré dans le message. 
b. 
autres subventions: examen dans le cadre d’une procédure globale et résul-
tats publiés dans un rapport d’examen des subventions séparé, comme jus-
qu’ici.

5654 
La Confédération peut octroyer des subventions en agissant sur les dépenses (paie-
ments à des tiers) ou sur les recettes (en renonçant à un impôt ou en accordant un 
allégement fiscal). La loi sur les subventions donne la priorité aux dépenses, étant 
donné que les allégements fiscaux dérogent au principe de l’imposition selon la 
capacité économique et qu’ils sont difficilement contrôlables. Les pertes de recettes 
qu’ils entraînent sont en outre difficiles à quantifier et peu transparentes. Pourtant 
le nombre de subventions affectant les recettes a pratiquement doublé depuis le 
rapport de 1997 sur les subventions et 92 cas d’allégements fiscaux ont été recensés. 
L’augmentation est en partie due à de nouveaux allégements fiscaux mais également 
à l’application plus rigoureuse de l’allégement fiscal. Les pertes de recettes n’ont pu 
être estimées en raison de l’absence des données statistiques nécessaires. 
Sur un plan général, on retiendra que les nombreux projets de réforme et 
l’invitation à utiliser les fonds publics de manière plus rationnelle ont permis 
d’optimiser les subventions. Le nombre de mesures nécessitant une intervention a 
diminué par rapport au dernier examen. L’examen périodique des subventions 
continue cependant à se justifier car il garantit la recherche de solutions optimales 
en matière d’aides financières et d’indemnités.

5655 
Table des matières 
Condensé 
5652 
1 Contexte 
5659 
1.1 Mandat légal 
5659 
1.2 Objectifs et structure du rapport 
5661 
1.3 Rapport avec d’autres projets de réforme 
5662 
2 Principe et importance des subventions 
5663 
2.1 Définition 
5663 
2.1.1 Introduction 
5663 
2.1.2 Aides financières 
5663 
2.1.3 Indemnités 
5666 
2.1.4 Contributions à des organisations internationales 
5667 
2.2 Importance des subventions pour les finances fédérales 
5668 
2.2.1 Présentation des subventions dans le nouveau modèle comptable 
de la Confédération (NMC) 
5668 
2.2.2 Importance pour les finances fédérales 
5669 
2.2.3 Principes et critères d’évaluation 
5670 
2.3 Rôle économique des subventions 
5672 
2.3.1 Introduction 
5672 
2.3.2 Correction des défaillances du marché 
5672 
2.3.3 Redistribution de ressources 
5674 
3 Premiers examens globaux des subventions de 1997 et 1999 
5674 
3.1 Objet 
5674 
3.2 Principaux résultats 
5675 
3.3 Mise en œuvre des résultats du premier examen des subventions 
et conclusions du controlling 
5676 
4 Bases de l’examen des subventions 2008 
5676 
4.1 Structure et contenu de la banque de données des subventions 
5676 
4.2 Objet et critères de l’examen 
5677 
5 Résultats de l’examen 
5679 
5.1 Vue d’ensemble 
5679 
5.2 Conditions institutionnelles et financières 
5682 
5.2.1 Groupe de tâches, objectifs et priorités 
5682 
5.2.2 Etendue de l’examen 
5683 
5.2.3 Examen des subventions 1997/1999: conclusions et mesures 
requises 
5683 
5.2.4 Mise en œuvre et évolution du contexte 
5683 
5.2.5 Principaux résultats de l’examen 
5683 
5.2.6 Conséquences financières 
5684 
5.3 Ordre et sécurité publique 
5684 
5.3.1 Groupe de tâches, objectifs et priorités 
5684 
5.3.2 Etendue de l’examen 
5685

5656 
5.3.3 Examen des subventions 1997/1999: conclusions et mesures 
requises 
5685 
5.3.4 Mise en œuvre et évolution du contexte 
5685 
5.3.5 Principaux résultats de l’examen 
5686 
5.4 Relations avec l’étranger – coopération internationale 
5687 
5.4.1 Groupe de tâches, objectifs et priorités 
5687 
5.4.2 Etendue de l’examen 
5688 
5.4.3 Examen des subventions 1997/1999: conclusions et mesures 
requises 
5688 
5.4.4 Mise en œuvre et évolution du contexte 
5688 
5.4.5 Principaux résultats de l’examen 
5689 
5.4.6 Conséquences financières 
5691 
5.5 Défense nationale 
5691 
5.5.1 Groupe de tâches, objectifs et priorités 
5692 
5.5.2 Etendue de l’examen 
5692 
5.5.3 Examen des subventions 1997/1999: conclusions et mesures 
requises 
5692 
5.5.4 Mise en œuvre et évolution du contexte 
5693 
5.5.5 Principaux résultats de l’examen 
5693 
5.6 Formation et recherche 
5694 
5.6.1 Groupe de tâches, objectifs et priorités 
5694 
5.6.2 Etendue de l’examen 
5695 
5.6.3 Examen des subventions 1997/1999: conclusions et mesures 
requises 
5695 
5.6.4 Mise en œuvre et évolution du contexte 
5695 
5.6.5 Principaux résultats de l’examen 
5696 
5.6.6 Conséquences financières 
5697 
5.7 Culture et loisirs 
5698 
5.7.1 Groupe de tâches, objectifs et priorités 
5698 
5.7.2 Etendue de l’examen 
5699 
5.7.3 Examen des subventions 1997/1999: conclusions et mesures 
requises 
5699 
5.7.4 Mise en œuvre et évolution du contexte 
5699 
5.7.5 Principaux résultats de l’examen 
5700 
5.7.6 Conséquences financières 
5700 
5.8 Santé 
5701 
5.8.1 Groupe de tâches, objectifs et priorités 
5701 
5.8.2 Etendue de l’examen 
5702 
5.8.3 Examen des subventions 1997/1999: conclusions et mesures 
requises 
5702 
5.8.4 Mise en œuvre et évolution du contexte 
5702 
5.8.5 Principaux résultats de l’examen 
5702 
5.8.6 Conséquences financières 
5703 
5.9 Prévoyance sociale 
5704 
5.9.1 Groupe de tâches, objectifs et priorités 
5704 
5.9.2 Etendue de l’examen 
5705

5657 
5.9.3 Examen des subventions 1997/1999: conclusions et mesures 
requises 
5705 
5.9.4 Mise en œuvre et évolution du contexte 
5706 
5.9.5 Principaux résultats de l’examen 
5707 
5.9.6 Conséquences financières 
5707 
5.10 Trafic 
5708 
5.10.1 Groupe de tâches, objectifs et priorités 
5708 
5.10.2 Etendue de l’examen 
5709 
5.10.3 Examen des subventions 1997/1999: conclusions et mesures requises 5709 
5.10.4 Mise en œuvre et évolution du contexte 
5709 
5.10.5 Principaux résultats de l’examen 
5710 
5.10.6 Conséquences financières 
5711 
5.11 Protection de l’environnement et aménagement du territoire 
5711 
5.11.1 Groupe de tâches, objectifs et priorités 
5712 
5.11.2 Etendue de l’examen 
5712 
5.11.3 Examen des subventions 1997/1999: conclusions et mesures requises 5713 
5.11.4 Mise en œuvre et évolution du contexte 
5713 
5.11.5 Principaux résultats de l’examen 
5714 
5.11.6 Conséquences financières 
5714 
5.12 Agriculture et alimentation 
5715 
5.12.1 Groupe de tâches, objectifs et priorités 
5715 
5.12.2 Etendue de l’examen 
5716 
5.12.3 Examen des subventions 1997/1999: conclusions et mesures requises 5716 
5.12.4 Mise en œuvre et évolution du contexte 
5717 
5.12.5 Principaux résultats de l’examen 
5717 
5.12.6 Conséquences financières 
5718 
5.13 Economie 
5719 
5.13.1 Groupe de tâches, objectifs et priorités 
5719 
5.13.2 Etendue de l’examen 
5720 
5.13.3 Examen des subventions 1997/1999: conclusions et mesures requises 5720 
5.13.4 Mise en œuvre et évolution du contexte 
5720 
5.13.5 Principaux résultats de l’examen 
5721 
5.13.6 Conséquences financières 
5722 
5.14 Appréciation globale 
5722 
5.14.1 Introduction 
5722 
5.14.2 Besoin de réforme en profondeur 
5723 
5.14.3 Possibilité de suppression de subventions peu élevées 
5724 
5.15 Mise en œuvre et contrôle de gestion 
5727 
6 Utilisation accrue des clauses de caducité dans le droit suisse 
des subventions 
5728 
6.1 Introduction et définition 
5728 
6.2 Situation en Suisse 
5729 
6.3 Impact 
5732 
6.4 Conséquences pour la Confédération 
5733 
6.4.1 Application ciblée de la législation temporaire aux aides 
financières 
5733

5658 
6.4.2 Examen périodique des tâches dans le cas des indemnités 
5734 
6.4.3 Conclusions 
5735 
7 Troisième examen des subventions: perspectives 
5735 
7.1 Maintien d’un examen global 
5735 
7.2 Réforme de la procédure 
5736 
8 Les allègements fiscaux: une forme spéciale de subvention 
5738 
8.1 Définition et délimitation de l’allègement fiscal 
5738 
8.1.1 Base d’imposition normative et norme fiscale 
5738 
8.1.2 Critères de définition des allégements fiscaux 
5739 
8.2 Ampleur des allégements fiscaux 
5741 
8.2.1 Introduction 
5741 
8.2.2 Impôt fédéral direct 
5742 
8.2.3 Taxe sur la valeur ajoutée 
5743 
8.2.4 Impôt sur les huiles minérales 
5744 
8.2.5 Redevance sur le trafic poids lourds liée aux prestations 
5745 
8.2.6 Droits de timbre 
5746 
8.3 Appréciation à la lumière de la loi sur les subventions 
5746 
 
Annexes 
1 
Evaluation des différentes subventions 
5749 
 
Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) 
5750 
 
Département fédéral de l’intérieur (DFI) 
5809 
 
Département fédéral de justice et police (DFJP) 
5928 
 
Département fédéral de la défense, de la protection de la population et 
des sports (DDPS) 
5973 
 
Département fédéral des finances (DFF) 
6018 
 
Département fédéral de l’économie (DFE) 
6022 
 
Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et 
de la communication (DETEC) 
6115 
 
2 
Liste des mesures 
6182 
3 
Tableau synoptique des principaux allégements fiscaux 
6190

5659 
Rapport 
1 
Contexte 
1.1 
Mandat légal 
La loi du 5 octobre 1990 sur les subventions (LSu)1 définit aux art. 6 à 10 les prin-
cipes généraux régissant l’octroi d’aides financières et d’indemnités. Ces disposi-
tions s’adressent avant tout au Conseil fédéral et à l’administration qui doivent 
observer ces principes dans l’accomplissement de leurs tâches, notamment lorsqu’ils 
édictent des normes en rapport avec les subventions. 
La loi sur les subventions charge le Conseil fédéral de faire rapport périodiquement 
de la manière suivante: 
Art. 5 
Examen périodique 
1 Le Conseil fédéral examine périodiquement, tous les six ans au moins, si les actes normatifs 
régissant les aides et les indemnités sont conformes aux principes du présent chapitre. 
2 Le Conseil fédéral fait rapport au Parlement sur les conclusions de cet examen. S’il y a lieu, il 
propose la révision ou l’abrogation d’actes législatifs et il veille à assurer la modification ou 
l’abrogation d’ordonnances. Il tient compte ce faisant de la nécessité de pourvoir, dans l’intérêt 
des allocataires, à la continuité du droit. 
3 Le Département fédéral des finances élabore, de concert avec les départements compétents, 
les projets et rapports requis et fait des propositions au Conseil fédéral. 
L’al. 1 fixe la portée, la périodicité et l’objectif de l’examen. Il prévoit que le 
Conseil fédéral vérifie que les dispositions concernant les aides financières et les 
indemnités sont conformes à la loi sur les subventions. Concrètement, il s’agit de 
vérifier que les aides et les indemnités allouées par la Confédération: 
a. 
répondent à un intérêt justifié et suffisant de la Confédération, 
b. 
atteignent leur objectif de manière économique et efficace, 
c. 
sont allouées selon des principes uniformes et équitables, 
d. 
sont aménagées en tenant compte des impératifs de politique budgétaire et 
qu’elles 
e. 
correspondent à une répartition judicieuse des tâches et des charges entre la 
Confédération et les cantons. 
L’examen a lieu périodiquement, au minimum tous les six ans. 
L’examen des subventions permet d’assurer que les principes de la loi sur les sub-
ventions sont systématiquement appliqués. Celles-ci doivent en premier lieu remplir 
des critères d’économie et d’efficience. Un tel examen peut également avoir un effet 
secondaire bienvenu dans la mesure où il permet d’alléger la charge financière de la 
Confédération dans une perspective de politique budgétaire durable. Mais l’examen 
des subventions ne constitue en aucun cas un programme d’allégement. Déjà dans 
son message du 15 décembre 1986 à l’appui d’un projet de loi sur les aides financiè-
res et les indemnités2 (message LSu), le Conseil fédéral avait estimé que l’examen 
 
1 
RS 616.1 
2 
FF 1987 I 369

5660 
des subventions ne devait pas être assimilé à des exercices massifs d’économie3. 
Afin de calmer les craintes, l’art. 5, al. 2, LSu prévoit que l’éventuelle correction du 
droit à une subvention devra tenir compte, dans l’intérêt de l’allocataire, de la conti-
nuité du droit. 
L’al. 2 règle l’obligation faite au Conseil fédéral d’établir un rapport qui, d’une part, 
fournit une vue d’ensemble des résultats de l’examen et, d’autre part, présente 
d’éventuelles mesures de correction. Ces mesures peuvent par exemple prévoir que 
le Conseil fédéral, dans son domaine de compétence, révise des ordonnances ou 
propose au Parlement de modifier des actes législatifs. Si les mesures de correction 
requièrent des vérifications approfondies dépassant le cadre d’un examen global des 
subventions, il est également possible de confier des mandats d’examen aux dépar-
tements. 
L’al. 3 charge le Département fédéral des finances de l’examen des subventions tout 
en exigeant que celui-ci collabore étroitement avec les départements compétents sur 
le plan technique. 
L’objectif du rapport est bien défini dans les dispositions précises de l’art. 5 LSu: 
l’examen doit assurer que les dispositions réglant ces subventions dans de nombreu-
ses lois spéciales respectent les principes inscrits au chap. 2 LSu. 
Bien qu’il ne faille pas attendre des miracles de l’examen des subventions, celui-ci 
constitue un élément de poids de la politique financière du Conseil fédéral. La 
suppression des subventions obsolètes, la réduction des contributions exagérées, la 
réforme des systèmes compliqués et mal ciblés, et la répartition plus logique des 
tâches et des charges entre la Confédération et les cantons ne peuvent en effet 
qu’alléger à moyen terme les finances publiques et améliorer notablement l’accom-
plissement des tâches de l’Etat. 
Le dernier rapport sur les subventions a été approuvé par le Conseil fédéral en 
19994, ce qui signifie que le présent rapport est publié en retard par rapport à la 
périodicité de six ans prévue dans la loi. Ce retard s’explique par le fait que, ces 
dernières années, la priorité a été donnée au frein aux dépenses, avec la mise en 
œuvre de deux programmes d’allégement budgétaire et d’un programme d’abandon 
des tâches au sein de l’administration. Or, dans le cadre des programmes 
d’allégement budgétaire, on s’est précisément attaché à identifier toutes les possibili-
tés d’allégement, en soumettant notamment à un examen détaillé le vaste domaine 
des prestations de transfert grevant le budget de la Confédération. Dans le cadre de 
la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confé-
dération et les cantons (RPT), les rapports entre la Confédération et les cantons en 
matière de subventions ont par ailleurs été profondément modifiés (notamment par 
l’introduction de conventions-programmes). Le Conseil fédéral a notamment lancé 
en été 2006 un examen systématique des tâches, dont il a publié les principaux axes 
en avril 08 dans un rapport complétant le plan financier 09–11 de la législature. La 
volonté du législateur, selon laquelle les subventions doivent être régulièrement 
examinées et, si nécessaire, modifiées ou supprimées, a donc été pleinement respec-
tée. 
 
3 
FF 1987 I 389 
4 
FF 1999 7219

5661 
1.2 
Objectifs et structure du rapport 
Le Conseil fédéral rend compte dans le présent rapport des conclusions de l’examen 
des subventions 2008. Chaque subvention a été systématiquement évaluée confor-
mément au mandat légal. Les procédures conduisant à l’octroi de subventions, la 
gestion financière et matérielle des subventions ainsi que leur importance actuelle et 
future ont été examinées minutieusement. 
L’examen des subventions s’appuie sur une masse d’informations recueillies auprès 
des offices compétents au moyen de questionnaires informatisés. Les informations 
les plus importantes peuvent être consultées sur Internet pour chaque subvention5. 
Grâce à cette accessibilité, le Conseil fédéral assure la transparence de l’un des 
principaux outils politiques et de la catégorie des dépenses la plus élevée dans le 
budget de la Confédération. 
Les subventions ont pour but de contribuer à la sauvegarde d’intérêts publics et à la 
réalisation d’objectifs politiques sans que l’Etat doive agir directement. Au cours des 
dernières décennies, les subventions fédérales sont devenues, au travers du dévelop-
pement du système fédéraliste et de l’évolution sociale, économique et écologique, 
l’instrument le plus puissant de la politique fédérale. Elles forment pour ainsi dire la 
base de l’accomplissement des tâches dans de nombreux domaines politiques et sont 
aussi en règle générale issues d’un processus démocratique largement étayé. 
Nonobstant, les subventions sont souvent décriées. On affirme fréquemment qu’elles 
sont nuisibles à l’économie et qu’elles freinent l’évolution structurelle souhaitable. 
Elles sont de surcroît sujettes à critique en raison de leur position prépondérante 
dans les finances publiques et sont aussi soumises régulièrement à des attaques 
visant une diminution radicale de la masse des subventions. Par des considérations 
générales sur la nature et l’importance des subventions, le Conseil fédéral entend 
aussi répondre à l’ambivalence qui caractérise cet instrument capital de la politique. 
Ainsi complété, le présent rapport d’examen constitue un état des lieux exhaustif des 
subventions fédérales. 
Enfin, le présent rapport présente des recommandations concrètes et des mandats 
d’examen concernant certaines subventions. La suppression de subventions obsolè-
tes, la réduction des contributions trop élevées, l’aménagement plus efficace de 
systèmes de subventionnement compliqués et mal ciblés permettent d’alléger les 
finances fédérales et d’optimaliser l’accomplissement des tâches de l’Etat. Bien que 
ce ne soit pas son objectif majeur, le rapport contribue néanmoins à contenir la 
croissance des dépenses et à assurer un assainissement durable des finances fédé-
rales. 
Le rapport est subdivisé en plusieurs parties. Le ch. 2 contient des considérations 
générales sur les divers types et formes de subventions et sur les fondements du 
système appliqué. Le ch. 3 revient sur les premiers examens des subventions fédéra-
les de 1997 et 1999 en résumant leurs conclusions. Le ch. 4 contient des explications 
sur la procédure et la base de données utilisées pour le présent examen des subven-
tions. Le ch. 5 présente les résultats de cet examen. Il comprend un aperçu des 
résultats par groupe de tâches et une appréciation générale des conclusions obtenues. 
Il est la pièce maîtresse du présent rapport sur les subventions aux côtés des résultats 
détaillés par domaine figurant dans l’annexe 1. L’annexe 2 récapitule sous la forme 
de tableaux les mesures à prendre et les mandats d’examen proposés par le Conseil 
 
5 
http://www.efv.admin.ch/f/themen/bundesfinanzen/subventionen/subventionsdb.php

5662 
fédéral. Le ch. 6 explore les possibilités offertes par la législation temporaire et 
examine dans quelle mesure cet instrument peut être utilisé dans la législation suisse 
sur les subventions. Le ch. 7 propose un aperçu du contrôle prévu pour la mise en 
œuvre des mesures de la procédure applicable aux futurs examens des subventions. 
Le rapport s’achève par des considérations de fonds sur les subventions touchant les 
recettes (ch. 8). Les explications concernant les divers allégements fiscaux sont 
regroupées dans l’annexe 3. 
1.3 
Rapport avec d’autres projets de réforme 
Plusieurs projets transversaux se rapportant à la politique des finances sont directe-
ment liés à l’examen des subventions. 
Les deux programmes d’allégement PAB 03 et PAB 04 soulageront le budget de la 
Confédération de quelque 5 milliards. Sur ce montant, environ 4,5 milliards sont des 
coupes des dépenses, la plus grande partie des économies, soit près de 3 milliards, 
découlant des transferts. Les programmes d’allégement budgétaire, qui déploieront 
tous leurs effets dès 2008, contribueront à endiguer la croissance des subventions, 
mais surtout ils renforceront les incitations à créer des formes et des procédures plus 
efficientes en matière de subventions, permettant d’atteindre au mieux les objectifs 
visés avec moins de moyens. 
La réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la 
Confédération et les cantons (RPT) entrée en vigueur début 2008 touche également 
fortement le domaine des subventions. Un des objectifs majeurs de la RPT, 
l’accroissement de l’efficience dans l’accomplissement des tâches publiques, doit 
être réalisé par le désenchevêtrement systématique des tâches et de leur financement. 
Dans les groupes de tâches passés entièrement sous la responsabilité des cantons 
dans le cadre de la RPT, les subventions affectées disparaissent. Par contre, les 
cantons reçoivent davantage de fonds à libre disposition. Le même principe 
s’applique aux tâches dites communes (conduite stratégique par la Confédération, 
responsabilité opérationnelle des cantons): au lieu des subventions traditionnelles 
axées sur les dépenses, des montants globaux, dont la hauteur dépend de l’objectif à 
atteindre et non des dépenses engagées, sont attribués. Dans l’ensemble, les innova-
tions introduites dans le cadre de la RPT visent à améliorer les mécanismes 
d’incitation entre les donateurs et les allocataires de subventions. Elles étayent donc 
la loi sur les subventions qui exige des mécanismes plus efficaces en matière de 
subvention. 
Au total, les programmes d’allégement et la RPT entraînent une réduction significa-
tive des ressources et d’importantes restructurations et réformes dans le domaine des 
subventions. A ce titre, ils peuvent être interprétés comme des «mesures préalables» 
au présent rapport sur les subventions. Par conséquent, le nombre de mesures men-
tionnées dans la rubrique «Mesures nécessaires» est nettement moins élevé que dans 
les deux rapports partiels précédents. 
L’examen des subventions présente également des synergies avec le réexamen des 
tâches de la Confédération. En se fondant sur un catalogue qui subdivise les finan-
ces fédérales en une quarantaine de tâches, le Conseil fédéral étudie systématique-
ment dans un projet portant sur l’ensemble de l’administration fédérale les possi-
bilités de réforme, de réduction ou d’abandon de tâches. L’examen des tâches suit

5663 
une approche par le haut: sur la base d’estimations des besoins futurs, il remet sys-
tématiquement en question la nécessité et l’ampleur de l’action étatique dans chaque 
groupe de tâches. L’examen des subventions suit quant à lui la méthode inverse 
(approche par le bas) en partant de la subvention. Il porte tout spécialement sur 
l’efficience et l’efficacité de la procédure en matière de subvention. Dans le même 
temps, il vérifie si une subvention est encore nécessaire pour atteindre un objectif 
déterminé ou si les nouvelles conditions justifient la suppression de la subvention. 
Le réexamen des tâches de la Confédération et l’examen des subventions se rejoi-
gnent sur ce point. Les méthodes différentes appliquées par les deux projets permet-
tent d’approfondir l’examen du volume des activités étatiques sous plusieurs angles, 
ce qui augmente la probabilité d’identifier systématiquement les potentiels de 
réforme, de réduction ou d’abandon de tâches. Par ailleurs, dans le cadre de l’exa-
men des tâches à l’horizon 2015, des réformes structurelles sont possibles. Celles-ci 
sortiraient du cadre de l’examen des subventions. Ainsi, le présent examen systéma-
tique renonce à des mesures applicables aux différentes subventions et un examen 
approfondi est prévu dans le cadre de l’examen des tâches. 
L’examen des subventions ne présente toutefois que très peu de points communs 
avec la réforme de l’administration fédérale 05/07. Les projets visent tous deux à 
améliorer la rentabilité des moyens engagés. L’examen des subventions porte toute-
fois sur le domaine des transferts, alors que la réforme de l’administration se 
concentrait avant tout sur le domaine propre de la Confédération. Les deux démar-
ches sont donc complémentaires. 
2 
Principe et importance des subventions 
2.1 
Définition 
2.1.1 
Introduction 
La loi sur les subventions distingue et règle deux types de subventions: les aides 
financières et les indemnités. Des prestations fournies à des Etats étrangers, à des 
organisations internationales et à des institutions ayant leur siège à l’étranger sont 
par ailleurs mentionnées dans la loi sur les subventions mais ne sont soumises qu’à 
une partie de ses dispositions (cf. art. 2, al. 4, LSu). Ces subventions échappent en 
particulier aux dispositions régissant le remboursement en cas de non-accom-
plissement ou d’accomplissement défectueux ou en cas de désaffectation (cf. art. 28 
et 29 LSu). 
Les trois types de subventions prévus par la LSu sont brièvement présentés ci-après. 
Plusieurs subventions sont un mélange de différents types de subventions. 
2.1.2 
Aides financières 
La Confédération encourage par des aides financières des activités d’intérêt public 
ou contribue à leur maintien. Ces activités sont réalisées à l’extérieur de l’adminis-
tration centrale de la Confédération, autrement dit par des tiers, qui peuvent être des 
organisations, des particuliers ou des cantons.

5664 
La question de la justification d’une aide financière est centrale pour le Conseil 
fédéral: «Est-il légitime d’assurer ou de promouvoir une activité de caractère 
facultatif?»6. La loi sur les subventions prévoit qu’une aide financière peut être 
octroyée notamment si: 
– 
la Confédération a un intérêt à soutenir l’activité en question, 
– 
l’activité privée ou cantonale ne serait pas suffisamment exercée sans le sou-
tien de la Confédération, 
– 
les autres solutions de financement sont insuffisantes, 
– 
aucune mesure plus opportune n’est envisageable. 
Sur les 361 subventions de la Confédération versées en 2006, 235 subventions 
étaient des aides financières, dont le montant s’élevait au total à un peu plus de 
12 milliards. 
Tableau 1 
Aperçu des trois aides financières les plus élevées 
En millions de fr.
C 2004
C 2005
C 2006
316.3600.020 
A2310.0110 
Réduction individuelle de primes 
(RIP) 
2025
2099
2121
708.3600.300 
A2310.0149 
Paiements directs généraux dans 
l’agriculture 
2023
1989
1989
802.4600.7001 
A4300.0129 
Fonds pour les grands projets ferro-
viaires7 
1061
1379
1334
 
 
 
 
 
Les aides financières peuvent prendre différentes formes: 
Les aides financières peuvent être octroyées par le biais des dépenses (paiements de 
la Confédération à des tiers) ou des recettes (suppression d’une recette de la Confé-
dération ou allégement fiscal accordé à un tiers). La loi sur les subventions donne la 
priorité aux aides financières affectant les charges. Des explications détaillées sur les 
subventions affectant les recettes se trouvent néanmoins au ch. 8. L’annexe 3 re-
groupe en outre dans des tableaux les principales subventions de ce type. 
Les aides financières affectant les dépenses peuvent également être octroyées sous 
diverses formes, notamment en tant que contributions à fonds perdu. 
 
6 
Cf. message LSu, FF 1987 I 397. 
7 
L’apport au fonds figure au compte d’Etat. N’étant pas juridiquement indépendant, le 
fonds pour les grands projets ferroviaires ne représente pas un «tiers» vis-à-vis de la Con-
fédération, de sorte que l’apport n’est pas considéré comme une subvention. En revanche, 
les prélèvements du fonds constituent quant à eux des subventions du point de vue juridi-
que, mais étant donné que le fonds dispose de sa propre comptabilité, ils figurent non pas 
dans le compte d’Etat, mais dans un compte spécial. Toutefois, pour des raisons de 
transparence, l’apport au fonds pour les grands projets ferroviaires est assimilé ici à une 
subvention, même si, juridiquement parlant, il constitue non pas une subvention au sens 
de la loi sur les subventions, mais uniquement un engagement irrévocable de moyens 
publics à des fins de subventionnement.

5665 
On trouve également d’autres modalités, notamment dans le domaine des transports, 
où l’on octroie des prêts à des conditions préférentielles. Les prêts à intérêts varia-
bles8 remboursables conditionnellement tels ceux accordés au CFF ou aux entrepri-
ses de transport concessionnaires (ETC) – en principe sans intérêts – appartiennent à 
cette catégorie. Le montant inscrit à titre de subvention correspond au montant du 
prêt. En raison de l’obligation conditionnelle de remboursement, celui-ci n’étant 
généralement pas exigé, ces prêts doivent être assimilés sur un plan économique à 
des contributions à fonds perdu. A la différence des contributions à fonds perdu 
proprement dites, ces créances figurent (réévaluées à 100 %) au bilan de la Confé-
dération. 
Les prêts sans intérêts remboursables ne peuvent par contre pas être qualifiés de 
contributions à fonds perdu. C’est le cas des montants alloués au trafic combiné pour 
subventionner la construction d’installations et d’équipements pour le transborde-
ment entre les différents modes de transport. Bien que les prêts soient remboursables 
et que la subvention ne porte effectivement que sur l’absence d’intérêts, le montant 
porté en compte en tant que subvention correspond non pas aux intérêts abandonnés, 
mais au montant total du prêt. A l’instar des allégements fiscaux, le montant exact 
de la subvention effective est difficilement quantifiable. Alors que les allégements 
fiscaux n’apparaissent nullement en tant que subventions dans le comptes d’Etat, le 
montant des subventions accordées sous formes de prêts remboursables est suréva-
lué (le montant des prêts accordés sont indiqués, mais pas celui des intérêts non 
exigés). 
La mise à disposition gratuite ou à prix réduit de biens ou de prestations de service 
par les pouvoirs publics, par exemple par l’armée lors de manifestations sportives, 
constitue également une forme indirecte de subvention. Ces prestations n’apparais-
sent pas non plus comme subventions dans les comptes et ne peuvent de ce fait 
guère être quantifiées de façon fiable. 
Une autre forme de subvention spéciale est la prise en charge de cautionnements ou 
de garanties, par exemple l’octroi de cautionnements en régions de montagne ou la 
prise en charge de pertes provenant d’engagements de garantie dans le cadre de 
l’encouragement à la construction et à l’accession à la propriété de logements. En 
principe, la subvention intervient au moment où la Confédération octroie un cau-
tionnement à un particulier pour lui faciliter un financement. La subvention n’a des 
incidences financières qu’en cas de dommage, lorsque la Confédération est 
contrainte de participer aux pertes. Ce type de subvention comprend souvent un 
montant pour la participation aux frais administratifs des coopératives de caution-
nement. La participation aux pertes et la prise en charge de frais administratifs dans 
le cadre des cautionnements et des garanties constituent des contributions à fonds 
perdu. 
 
8 
Pour les prêts à intérêts variables, un intérêt peut être réclamé si les résultats de 
l’entreprise le permettent.

5666 
2.1.3 
Indemnités 
La Confédération accorde au moyen des indemnités à des tiers, c’est à dire à des 
bénéficiaires étrangers à l’administration fédérale centrale, une réduction ou une 
compensation des charges qui découlent de tâches déléguées par la Confédération ou 
qui sont prescrites par le droit fédéral. 
Les bénéficiaires d’indemnités pour l’accomplissement de tâches déléguées sont 
souvent des organisations ou des entreprises de la Confédération qui accomplissent 
ces tâches en son nom. Les prestations à indemniser se fondent notamment: 
a. 
directement sur une loi ou un arrêté fédéral (exemple: les cantons reçoivent 
une indemnité pour les relevés, les renouvellements et les mises à jour des 
données pour la mensuration officielle9); 
b. 
sur un contrat (exemple: les entreprises de transport reçoivent une indemnité 
pour les coûts non couverts planifiés du trafic régional commandé conjoin-
tement par la Confédération et les cantons10). 
Les charges découlant des tâches prescrites par le droit fédéral peuvent: 
a. 
incomber à celui qui doit accomplir la tâche (exemple: la Confédération 
dédommage l’agriculture pour les mesures destinées à empêcher le ruissel-
lement et le lessivage des sols11), ou 
b. 
affecter un tiers qui, sans être tenu d’accomplir la tâche est néanmoins tou-
ché par des contraintes inhérentes à la tâche (exemple: la Confédération 
alloue aux collectivités concernées des montants compensatoires en vue de 
combler le manque à gagner résultant d’une restriction considérable de 
l’utilisation de forces hydrauliques en tant que celui-ci est imputable à la 
sauvegarde et à la protection de sites d’importance nationale dignes d’être 
protégés12). 
Pour les indemnités, il faut se demander «s’il est légitime d’allouer une indemnité 
pour un comportement obligatoire en vertu de la loi ou pour la prise en charge d’une 
activité publique»13. 
Aux termes de la loi sur les subventions, une indemnité peut notamment être allouée 
si: 
– 
celui à qui incombe la tâche n’a pas un intérêt personnel prépondérant à 
l’accomplissement de la tâche, 
– 
l’on ne saurait exiger de ceux à qui incombe la tâche qu’ils supportent eux-
mêmes la charge financière, et que 
– 
les avantages découlant de l’accomplissement de la tâche ne compensent pas 
les charges financières. 
 
9 
Cf. art. 2 de l’ordonnance de l’Assemblée fédérale du 6 octobre 2006 sur le financement 
de la mensuration officielle (OFMO; RS 211.432.27). 
10 
Cf. l’art. 49 de la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer 
(LCdF; RS 742.101). 
11 
Cf. art. 27 et 62a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux 
(LEaux; RS 814.20). 
12 
Cf. art. 22 de la loi fédérale du 22 décembre 1916 sur l’utilisation des forces hydrauliques 
(LFH; RS 721.80). 
13 
Cf. message LSu, FF 1987 I 397.

5667 
En 2006, 58 indemnités ont été versées pour un montant total de quelque 16 mil-
liards. 
Tableau 2 
Aperçu des trois indemnités les plus élevées 
En millions de fr.
C 2004
C 2005
C 2006
318.3600.001 
A2310.0327 
Prestations versées par la Confédé-
ration à l’AVS 
5030
5045
5095
318.3600.003 
A2310.0328 
Prestations versées par la Confédé-
ration à l’AI 
4175
4345
4340
328.3600.001 
A2310.0346 
A2310.0416 
A4100.0125 
Contribution financière de la Confé-
dération au domaine des EPF 
1788
1826
1880
 
 
 
 
 
2.1.4 
Contributions à des organisations internationales 
Les indemnités et les aides financières perçues par des Etats étrangers ou des organi-
sations ou internationales ayant leur siège à l’étranger sont évoquées dans le présent 
rapport sous les vocables de contributions obligatoires ou volontaires ou de contribu-
tions à des organisations internationales. 
Le régime des contributions à des organisations internationales a la particularité 
d’échapper largement à la législation suisse et aux moyens de gestion dont dispose la 
Confédération en matière de subventions. Généralement, les allocataires de ces 
contributions bénéficient d’un statut de droit international public. Ils ne sont donc 
pas soumis au droit suisse et sont le plus souvent domiciliés hors du territoire suisse. 
Si les principes de la loi sur les subventions s’appliquent aussi aux contributions à 
des organisations internationales, celles-ci sont par contre expressément exclues du 
chap. 3 de la loi concernant les dispositions générales applicables aux aides financiè-
res et aux indemnités (art. 2, al. 4, LSu). 
On considère comme contributions obligatoires uniquement les contributions que la 
Confédération verse à des institutions internationales à laquelle elle a adhéré sur la 
base d’un accord ou d’une convention de droit international public. Le montant 
d’une telle contribution, qui revêt un caractère contraignant (statutaire) et automati-
que, est déterminé en général par application au budget de cette institution d’une clé 
de répartition approuvée par les Etats membres. La contribution obligatoire est en 
principe une participation au financement du budget ordinaire (dépenses de fonc-
tionnement) de l’organisation. 
Des contributions volontaires sont également versées. Leur point commun avec les 
contributions obligatoires est l’allocataire. En revanche, l’octroi de la contribution 
volontaire ne découle pas d’une obligation statutaire, mais dépend en principe de la 
libre appréciation de la Confédération. Ce type de contributions sert le plus souvent 
à soutenir des programmes ou des actions spécifiques s’ajoutant à ceux qui sont 
financés par le biais du budget ordinaire de l’organisation.

5668 
Le compte 2006 comprend 68 contributions à des organisations internationales pour 
un montant d’un peu plus d’un milliard de francs: deux tiers d’entre elles sont des 
contributions obligatoires et un tiers des contributions volontaires à des organisa-
tions internationales qui sont cependant dans une grande mesure prises en compte 
dans l’aide au développement fournie par la Suisse ou dans le domaine Formation, 
Recherche, Innovation. 
Tableau 3 
Aperçu des trois contributions obligatoires les plus élevées à des 
organisations internationales 
En millions de fr.
C 2004
C 2005
C 2006
202.3600.005 
A2310.0286 
Reconstitution des ressources 
de l’AID 
147
153
159
201.3600.181 
A2310.0255 
Contribution obligatoire 
de la Suisse à l’ONU 
82
116
79
325.3600.311 
A2310.0200 
Laboratoire européen pour la 
physique des particules (CERN) 
61
33
32
 
 
 
 
 
2.2 
Importance des subventions pour les finances 
fédérales 
2.2.1 
Présentation des subventions dans le nouveau modèle 
comptable de la Confédération (NMC) 
Le nouveau modèle comptable de la Confédération utilisé depuis le budget 2007 a 
amené différentes modifications qui ont également des conséquences pour les sub-
ventions. 
Dans l’ancien modèle comptable, les subventions figuraient dans trois groupes de 
comptes du compte financier: les contributions aux tâches courantes figuraient dans 
le groupe de comptes 36; les prêts accordés et les participations dans le groupe de 
comptes 42 et les contributions à des investissements dans le groupe de comptes 46. 
Dans le nouveau modèle comptable, la Confédération présente ses charges et ses 
revenus dans un compte de résultats et dans un compte des investissements. Les 
subventions sous forme de prêts, de participations et de contributions à des investis-
sements sont portées au compte des investissements. Les contributions aux dépenses 
courantes sont quant à elles inscrites dans le compte de résultats. 
Le présent examen se fonde sur l’exercice 2006, par conséquent sur l’ancien modèle 
comptable. Afin que les subventions puissent être rapidement trouvées dans le 
rapport selon le nouveau modèle comptable, les postes de crédits selon ce nouveau 
modèle sont présentés à l’annexe 1 pour toutes les subventions examinées.

5669 
2.2.2 
Importance pour les finances fédérales 
Les subventions représentent le poste de dépenses le plus important dans le budget 
de la Confédération. Les dépenses inscrites à ce titre dans le compte d’Etat 2006 se 
montaient à près de 30 milliards. Le montant des subventions est presque neuf fois 
plus élevé qu’en 1970. 
Graphique 1 
Evolution des subventions et des dépenses totales de 1970 à 2006 
30%
35%
40%
45%
50%
55%
60%
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2006
-5.0%
0.0%
5.0%
10.0%
15.0%
20.0%
25.0%
Subventions en % des dépenses totales (échelle de gauche)
Croissance annuelle des dépenses totales (échelle de droite)
Croissance annuelle des subventions (échelle de droite)
 
La part des subventions dans les dépenses totales de la Confédération ne cesse de 
croître. Entre 1970 et 2005, elle est passée de 40 % à près de 60 %. 
Dans le compte d’Etat 2006, la part des subventions recule légèrement à 57 % des 
dépenses totales, alors qu’elle se montait à 58 % en 2005. Ces chiffres ne compren-
nent pas les dépenses annuelles de la Confédération pour la construction, l’entretien 
et l’exploitation des routes nationales (2006: près de 2 milliards). Le rapport 1997 
sur les subventions précisait déjà que les contributions fédérales aux routes nationa-
les ne sont pas des subventions, étant donné que ces routes constituent une tâche 
d’intérêt commun de la Confédération et des cantons et qu’il n’existe par conséquent 
pas de bénéficiaire étranger à l’administration fédérale que l’on puisse distinguer 
clairement de la Confédération14. Toutefois, comme les contributions présentent 
certaines analogies avec les subventions, elles ont à l’époque été prises en compte 
dans l’examen. L’entrée en vigueur de la RPT a rendu cet argument caduc, du 
moment que les routes nationales ont perdu leur caractère de tâche commune pour 
relever de la seule compétence de la Confédération. Le présent rapport sur les sub-
 
14 
Rapport du Conseil fédéral du 25 juin 1997 sur l’examen des subventions fédérales 
(Rapport sur les subventions), FF 1998 1730.

5670 
ventions ne considère donc plus les contributions fédérales aux routes nationales 
comme des subventions. 
Tableau 4 
Montant des subventions et part dans les dépenses totales 
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2006
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Dépenses totales 
en millions 
7 956 13 827 17 816 23 574 31 616 40 528 47 131 51 403 52 377
Subventions 
fédérales en 
millions 
3 170
6 734
8 727 11 371 15 689 21 585 26 326 29 853 29 775
Part des subven-
tions en % des 
dépenses totales 
40 %
49 %
49 %
48 %
50 %
53 %
56 %
58 %
57 %
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2.2.3 
Principes et critères d’évaluation 
En raison de l’importance des subventions dans le budget de la Confédération, la loi 
sur les subventions prévoit aux art. 6 à 10 des principes auxquels le Conseil fédéral 
et l’administration doivent se conformer dans l’élaboration de la législation régissant 
les aides financières et les indemnités. 
Conditions préalables et principes particuliers applicables à l’octroi d’aides 
financières 
L’art. 6 LSu énumère les conditions préalables qui doivent être remplies pour 
qu’une aide financière puisse être accordée. L’art. 6, LSu exige que la tâche à finan-
cer réponde à l’intérêt de la Confédération (let. a) et que, selon les critères d’une 
juste répartition des tâches et des charges entre la Confédération et les cantons, 
ceux-ci ne peuvent pas accomplir ou promouvoir seuls la tâche en question (let. b). 
Il convient en l’occurrence de tenir compte du principe de subsidiarité. L’aide finan-
cière doit correspondre à une nécessité (let. c): la tâche ne peut être dûment accom-
plie sans l’aide financière de la Confédération, mais il faut auparavant que les efforts 
d’autofinancement qu’on peut attendre du requérant aient été accomplis et que toutes 
les autres possibilités de financement aient été épuisées (let. d). De plus, une aide 
financière ne doit être accordée que si elle est la mesure la plus appropriée et qu’il 
n’existe pas d’autres solutions plus efficaces (par ex. prise en charge par un tiers, 
perception de taxes incitatives, règles de conduite à effet contraignant; let. e). Si 
l’aide financière envisagée remplit ces conditions, les dispositions nécessaires peu-
vent être édictées (message LSu, ch. 224.2). 
L’art. 7 LSu fournit des indications sur l’aménagement des aides financières. La 
règle d’économie est le grand principe à observer en la matière: l’aide financière se 
limitera au montant absolument nécessaire pour atteindre l’objectif visé. On renon-
cera donc au luxe et au perfectionnisme excessif. Le montant de l’aide financière 
dépend de l’intérêt de la Confédération. Ainsi, plus la Confédération a intérêt à ce 
que la tâche soit réalisée, plus l’aide financière pourra être élevée. Ce faisant, il 
importe de prendre en compte la capacité économique de l’allocataire et d’exiger 
qu’il participe raisonnablement au financement. Dans la mesure du possible, les 
montants attribués seront fixés de manière globale ou forfaitaire, car cette façon de

5671 
faire contribuera dans bien des cas à trouver des solutions plus économiques et plus 
simples du point de vue administratif. Ce principe s’applique également à l’octroi 
d’aides financières dans le cadre de conventions-programmes, introduit à travers la 
RPT (let. i). Les aides forfaitaires se calculeront sur le coût présumé de solutions 
jugées avantageuses, ce qui supprimera les travaux de contrôle et évitera d’autres 
complications administratives. La méthode du forfait est appropriée avant tout 
lorsque ce n’est pas le mode d’exécution mais un certain résultat qui compte et que 
l’on dispose de données empiriques fiables. Lorsque l’allocataire porte lui-même un 
intérêt réel à l’activité en question, il est indiqué de prendre en compte sa capacité 
économique. Dans les cas où cet intérêt est moins marqué, la capacité financière de 
l’allocataire joue bien entendu un rôle moins important. Les aides financières auront 
si possible un caractère temporaire et elles seront envisagées comme aides de démar-
rage, de réaménagement ou de relais. Pour garantir la gestion budgétaire des dépen-
ses que la Confédération affecte aux aides financières, les dispositions pertinentes 
devront contenir des réserves concernant les crédits et des taux maximums (message 
LSu, ch. 225). 
L’art. 8 LSu précise que les cantons qui complètent les aides financières de la 
Confédération participent en règle générale à l’exécution. En l’occurrence, il 
convient de coordonner l’activité des autorités concernées et d’éviter des doubles 
charges. 
Conditions préalables et principes particuliers applicables à l’octroi d’indemnités 
L’art. 9 LSu fixe les conditions préalables à l’octroi d’indemnités. L’obligation 
d’accomplir une tâche déléguée par la Confédération ne s’accompagne en effet pas 
nécessairement du droit à une indemnité. Dans ce genre de situations, l’octroi 
d’allocations relève de la compétence du législateur. Pour décider si une indemnité 
se justifie ou non, on considérera l’intérêt propre de l’obligé, les avantages qu’il 
retire de la tâche attribuée et l’ampleur des charges financières. Si la tâche répond 
essentiellement à l’intérêt propre de l’obligé, il n’est pas légitime d’allouer des 
indemnités (al. 1, let. a). Il en est de même lorsque la prise en charge de tâches est 
aussi source d’avantages financiers (par ex. transfert d’activités économiques dont la 
Confédération détient le monopole; al. 1, let. c). Les critères permettant d’évaluer la 
charge financière supportable (al. 1, let. b) sont notamment: le rapport existant entre 
l’intérêt personnel à l’exécution de la tâche et la charge financière impliquée; la 
notion de «sacrifice particulier» lorsque seulement quelques personnes sont touchées 
par l’obligation; la nature de l’obligation. Une indemnité ne se justifie guère dans le 
cas d’obligations qui représentent des «conditions d’activité» générales de notre 
régime économique (par ex. les dispositions sur la protection des travailleurs ou sur 
la protection des consommateurs). 
Comme dans le cas des aides financières, le principe de la juste répartition des 
tâches et des charges entre la Confédération et les cantons s’applique aux indemnités 
versées aux cantons (al. 2). Des indemnités peuvent être allouées aux cantons lors-
que la Confédération transfère à ceux-ci des obligations allant au-delà de la législa-
tion-cadre et que les cantons ne bénéficient que d’une marge de décision et de ma-
nœuvre restreinte. On renoncera toutefois au versement d’indemnités lorsque la 
législation-cadre attribue aux cantons la responsabilité principale de la tâche à exé-
cuter (al. 2, let. a). Les cantons assurent en effet depuis toujours gratuitement 
l’exécution administrative du droit fédéral et seules les tâches qui dépassent ce cadre 
méritent indemnisation (al. 2, let. b). De plus, l’indemnisation se justifie seulement

5672 
si les frais ne peuvent pas être mis à la charge des bénéficiaires ou de ceux qui sont à 
l’origine des mesures prises (al. 2, let. c). 
Lors de l’élaboration d’actes normatifs régissant les indemnités, il convient de 
respecter le principe d’économie, de se fonder sur un système forfaitaire et de tenir 
compte des impératifs de la politique financière (art. 10, al. 1, let. a, c et d, LSu). On 
se référera à cet égard aux explications qui précèdent à propos des aides financières. 
Le montant de l’indemnité est fonction de l’intérêt de ceux à qui incombe la tâche et 
des avantages inhérents à l’accomplissement de celle-ci. En ce qui concerne les 
indemnités pour les cantons, il convient en outre de tenir compte de la marge du 
canton sur le plan de l’élaboration et de la décision, et de la possibilité pour les 
bénéficiaires et les personnes qui ont rendu la mesure nécessaire de participer aux 
coûts. En vertu de la loi sur les subventions, les indemnités aux cantons sont en règle 
générale octroyées dans le cadre d’une convention-programme. Elles sont également 
versées lorsqu’un tiers assume la tâche à la place du canton (art. 10, al. 2, LSu). 
Les principes et critères d’évaluation décrits ci-avant définissent le cadre des dispo-
sitions régissant les subventions, tout en constituant les bases de l’examen pério-
dique des subventions. 
2.3 
Rôle économique des subventions 
2.3.1 
Introduction 
Lors de l’examen des subventions, il convient également d’évaluer si elles se justi-
fient sur le plan économique. 
Sur le plan économique, les subventions peuvent se justifier dans les situations 
suivantes: 
a. 
lorsque la concurrence ne produit ou ne livre pas assez de biens nécessaires 
au bien public, en termes quantitatifs ou qualitatifs, en raison de défaillances 
du marché (par ex. offres culturelles et de formation, infrastructures ferro-
viaires et routières); 
b. 
lorsque les revenus et la fortune sont mal répartis, en raison des forces du 
marché et qu’il convient de procéder à une redistribution plus équitable (par 
ex. réduction de primes). 
2.3.2 
Correction des défaillances du marché 
L’Etat doit intervenir dans les mécanismes du marché seulement si celui-ci ne fonc-
tionne pas ou fonctionne mal, ou en d’autres termes, si le marché ne fournit pas les 
biens et services attendus. Les économistes parlent dans ce cas de défaillances du 
marché. L’allocation d’une subvention constitue l’un des moyens d’action de l’Etat 
pour y remédier. L’Etat peut également résoudre le problème en réglementant le 
marché. Sous l’angle du présent rapport, les causes majeures de défaillance du 
marché sont au nombre de trois:

5673 
– 
la prestation de l’allocataire de la subvention a le caractère d’un bien public; 
– 
la subvention vise à compenser les effets externes, ou 
– 
les infrastructures de réseau conduisent à un monopole naturel. 
Du point de vue économique, tous les biens produits par le secteur public ne sont pas 
des biens publics. Un bien public peut se définir ainsi: un nombre indéfini de 
consommateurs peut consommer le même bien ou la même prestation de service 
sans que l’un des bénéficiaires doive restreindre sa consommation. Les économistes 
parlent de «non-rivalité dans la consommation» (exemple: la réception de program-
mes de radio et de télévision). La seconde caractéristique d’un bien public réside 
dans le fait que personne ne peut être exclu de sa consommation, ou du moins 
qu’une telle exclusion entraînerait des coûts prohibitifs; c’est le principe de «non-
exclusion» (exemple: les sentiers pédestres). L’évolution des technologies peut 
entraîner une telle baisse des coûts que l’exclusion devient intéressante. Ainsi, son 
application à la majeure partie du réseau routier aurait été absurde par le passé, alors 
que les technologies contemporaines permettent de mettre en œuvre un système de 
péages non seulement sur les autoroutes, les ponts et les tunnels mais pratiquement 
partout. 
Les biens publics au sens strict sont peu nombreux. La défense nationale ou la 
protection du paysage en sont des exemples. Bon nombre de biens publics satisfont à 
un seul des deux critères évoqués ci-avant et ont un caractère hybride, à la fois 
public et privé. Ainsi, dans le cas de la télévision par câble, le principe d’exclusion 
peut s’appliquer alors qu’il n’y a pas de rivalité dans la consommation. 
A l’inverse, des biens faisant l’objet d’une rivalité dans la consommation et pour 
lesquels le principe d’exclusion peut être appliqué de manière rentable, rentreront 
dans la catégorie des biens privés. Ces biens sont produits en suffisance par le mar-
ché. Du point de vue économique, il n’y a aucune raison de les subventionner. 
On parle d’effets externes ou d’externalités lorsque le prix d’un bien ou d’un service 
ne tient pas compte de tous les coûts qu’ils engendrent ou de toute l’utilité qu’on 
peut en tirer. On distingue les externalités négatives (coûts externes) et les externa-
lités positives (utilité externe). 
Des externalités négatives se produisent lorsque les producteurs et les consomma-
teurs ne supportent pas tous les coûts engendrés par la production ou la consomma-
tion d’un certain bien et qu’il en résulte une entrave au revenu ou au bien-être de 
tiers. Les pollution atmosphérique et sonore occasionnée par le trafic routier en est 
un exemple classique. Une possibilité d’y remédier consiste à relever artificiellement 
le prix du bien qui génère des coûts externes par le biais de l’imposition (exemple: 
augmentation de la taxe sur les carburants). Il s’agit d’un moyen direct de corriger 
une défaillance du marché due à une externalité négative. Un autre moyen consiste à 
réduire indirectement les externalités négatives par le biais d’une subvention. C’est 
ainsi que la Confédération subventionne le trafic combiné en réduisant le prix du 
sillon pour le trafic par wagons complets. Elle abaisse de la sorte artificiellement le 
prix du trafic ferroviaire et soutient sa capacité concurrentielle par rapport au trafic 
routier, trop avantageux au vu de ses coûts externes. 
Dans le cas d’une externalité positive, à savoir d’une utilité externe, d’autres cercles 
que les acheteurs et les producteurs impliqués dans le processus économique profi-
tent de la mise à disposition du bien («passagers clandestins»), sans participer à son 
coût. Les biens et services offrant un avantage externe sont généralement offerts en

5674 
trop faible quantité sur le plan macro-économique. Les externalités positives se 
présentent par exemple dans la formation et la recherche. Grâce aux subventions, les 
prix obtenus sur le marché deviennent plus intéressants pour les producteurs, ce qui 
contribue à un approvisionnement du marché optimal du point de vue macro-
économique. 
Les infrastructures de réseau, notamment routier et ferroviaire, revêtent le caractère 
d’un monopole naturel. Cela signifie qu’un seul fournisseur est en mesure de propo-
ser les mêmes prestations que ses concurrents à un meilleur prix. Les monopoles 
naturels dans le domaine de l’infrastructure des transports se caractérisent en parti-
culier par le fait que l’investissement initial pour la construction d’un réseau est très 
élevé. L’investissement peut donc représenter un obstacle à l’accès au marché. 
Toutefois, lorsque l’infrastructure a été réalisée, les coûts pour un nouvel utilisateur 
sont en réalité très faibles (coûts marginaux). En cas de monopole naturel, l’Etat 
dispose de plusieurs possibilités. Il peut agir au moyen de réglementations ou encore 
intervenir directement en tant que fournisseur de prestations, comme il le fait, par 
exemple, en ouvrant une grande partie du réseau ferré suisse ou comme autrefois 
dans le secteur de la poste et des télécommunications. Le second exemple montre 
bien comment l’évolution technologique peut éroder un monopole naturel. 
2.3.3 
Redistribution de ressources 
Une subvention peut atténuer les défaillances du marché mais peut aussi viser uni-
quement la réallocation des ressources. La politique de redistribution permet 
d’adapter après coup la répartition des revenus et de la fortune issue des forces du 
marché à une nouvelle conception de l’équité. Le système fiscal progressif est un 
instrument important de redistribution. En outre, les subventions permettent aussi 
d’assurer des redistributions au niveau des dépenses. C’est le cas des paiements 
directs dans l’agriculture, de la réduction individuelle de primes d’assurance ou de 
l’encouragement à la construction de logements. 
3 
Premiers examens globaux des subventions 
de 1997 et 1999 
3.1 
Objet 
Le premier examen global des subventions s’est déroulé en deux étapes. Les subven-
tions dans les domaines des routes, de la formation et de la recherche fondamentale, 
des relations extérieures et de l’agriculture, en particulier, ont été examinées en 
premier15. La seconde étape a porté sur les contributions à des organisations interna-
tionales, aux assurances sociales publiques et sur les subventions dans le domaine de 
l’asile, de l’agriculture et de l’aide au développement16. 
 
15 
Rapport du 25 juin 1997 sur les subventions, FF 1998 1721 ss 
16 
Rapport du Conseil fédéral du 14 avril 1999 sur l’examen des subventions fédérales, 
deuxième partie (Rapport sur les subventions, 2e partie), FF 1999 7219 ss

5675 
3.2 
Principaux résultats 
Le Conseil fédéral a résumé les conclusions du premier examen global des subven-
tions comme suit: «Considérée dans son ensemble, la première série d’examens 
portant sur les subventions a mis au jour un potentiel d’améliorations non négligea-
ble. La suppression de subventions obsolètes, la réduction de contributions trop 
élevées, la restructuration logique de systèmes de subventionnement compliqués et 
mal ciblés, ainsi qu ’une répartition plus juste des tâches et des charges entre la 
Confédération et les cantons, ne peuvent qu’alléger sensiblement les budgets publics 
et améliorer l’accomplissement des tâches de l’Etat». 
Sur les 359 subventions examinées dans le cadre de l’examen, 221 nécessitaient des 
mesures. Au total, quelque 400 mesures ont été prises pour supprimer les carences 
constatées. Ces mesures peuvent être regroupées thématiquement comme suit: 
– 
25 % des mesures visaient une amélioration de la gestion en matière de sub-
ventions. Des conditions et des objectifs mieux définis ont avant tout été 
demandés afin que la Confédération puisse avoir une plus grande influence 
sur l’emploi des ressources. En outre, beaucoup de subventions devaient être 
temporaires. La limitation de la durée est sans doute la forme de gestion la 
plus radicale car elle oblige à s’interroger périodiquement sur la nécessité 
d’une subvention. Si cette nécessité n’est pas avérée, la subvention est sup-
primée faute de base légale (à ce sujet, voir également le ch. 6). 
– 
20 % des mesures avaient pour but de renforcer l’efficience des procédures. 
Il fallait notamment améliorer la coordination, alléger les structures et répar-
tir plus clairement les tâches et les compétences. Le versement des subven-
tions devait en outre être simplifié au moyen d’un système de forfaits. 
D’autres mesures demandaient que certaines subventions soient examinées: 
– 
dans le cadre de la RPT (18 %), 
– 
sur le plan matériel, en vue de leur suppression ou de leur réduction (14 %), 
– 
en rapport avec leur efficacité (7 %), 
– 
en rapport avec leur financement, notamment en vue de la participation de 
tiers ou de l’allocataire (6 %). 
Le tableau suivant indique les compétences décisionnelles concernant la mise en 
œuvre des mesures requises. 
Tableau 5 
Compétences en matière de corrections 
Compétences 
Mesures en % 
Parlement (lois fédérales, arrêtés fédéraux) 
 36 
Conseil fédéral (ordonnances, directives) 
 23 
Administration (modifications de pratique) 
 33 
Non spécifié, examen dans le cadre de la RPT 
 8 
 
 
Total 
100

5676 
3.3 
Mise en œuvre des résultats du premier examen des 
subventions et conclusions du controlling 
Le premier examen portant sur l’ensemble des subventions s’est achevé en 2002, 
lors de la publication du cinquième et dernier rapport de controlling élaboré par 
l’Administration fédérale des finances à l’attention du Conseil fédéral. A cette date, 
89 % des mesures avaient été soit appliquées, soit étaient en cours de réalisation. 
D’après le rapport, pratiquement toutes les mesures devaient être en cours de réalisa-
tion à fin 2005, dont un bon nombre dans le cadre de la RPT. 
Selon le cinquième rapport, le premier examen global des subventions a permis de 
réaliser des économies de l’ordre de 100 millions dans les années 2000 à 2002, de 
130 millions dans les années 2003 et 2004 et de 210 millions à partir de 2005. Ces 
chiffres doivent toutefois être relativisés du fait que les économies découlant de 
nombreuses mesures ne peuvent pas être quantifiées avec exactitude. 
4 
Bases de l’examen des subventions 2008 
4.1 
Structure et contenu de la banque de données 
des subventions 
Le premier examen des subventions a été réalisé sur la base d’une banque de don-
nées. Celle-ci a été mise à jour dans le cadre du deuxième examen et comprend 
quelque 400 subventions actuelles. Les prestations de la Confédération à l’AVS et à 
l’AI, de plus de 5 et plus de 4 milliards et la réduction individuelle de primes 
d’assurance, de plus de 2 milliards en 2006, sont les trois subventions les plus éle-
vées. Les contributions à la formation de marins, soit 2500 francs par an sont la 
subvention la moins élevée. En sus du montant des subventions, la banque de don-
nées fournit des indications détaillées sur chaque subvention. Celles-ci ont été re-
cueillies par l’Administration fédérale des finances dans les offices compétents sur 
la base de questionnaires informatisés. Elles portent notamment sur: 
– 
les bases légales de la subvention, 
– 
le genre et la forme de la subvention (par ex. aide financière ou indemnité, 
contribution à fonds perdu ou prêt), 
– 
les conditions et la marge d’appréciation de l’octroi de la subvention (par 
ex. versement lié aux propres prestations de l’allocataire; marges d’appré-
ciation sur le montant ou la durée de la subvention), 
– 
la base de calcul servant à déterminer la subvention (dépenses, coûts, mon-
tant forfaitaire), 
– 
la gestion financière et matérielle (gestion fondée sur un crédit d’enga-
gement ou sur un plafond des dépenses; fixation d’une durée; mandat de 
prestations; évaluation de l’efficacité de la subvention), 
– 
les perspectives de la subvention à l’avenir (la subvention sera-t-elle 
influencée par de nouvelles conditions-cadres ou par des projets en cours? 
Des solutions de rechange ont-elles été examinées?).

5677 
Un extrait de la banque de données est en ligne depuis fin juin 2006 à l’adresse 
http://www.efv.admin.ch/f/themen/bundesfinanzen/subventionen/ 
subventionsbericht.php17 avec les caractéristiques de chaque subvention (telles que 
les données de l’allocataire, le type de subvention, son montant, et les prestations 
qu’elle finance). Les internautes peuvent rechercher une subvention soit par dépar-
tement compétent, soit par groupe de tâches. Les données publiées sur Internet sur 
les subventions fédérales jouissent d’un vif intérêt: le DFF enregistre une moyenne 
mensuelle de 32 500 utilisateurs. 
4.2 
Objet et critères de l’examen 
Le présent examen porte sur l’ensemble des subventions de la Confédération figu-
rant dans la banque de données. On a toutefois renoncé à un examen détaillé dans les 
cas suivants: 
a. 
lorsque la suppression de la subvention est imminente; 
b. 
lorsque la subvention vient d’être réexaminée dans le cadre d’une réorga-
nisation et que le recul n’est pas suffisant pour qu’on puisse identifier les 
mesures à prendre; 
c. 
lorsque la Confédération ne dispose pas de marge de manoeuvre concernant 
la forme et les possibilités de gérer la subvention. 
Pour ces raisons, les subventions suivantes n’ont pas été examinées: 
– 
les subventions qui avaient été ou devaient être supprimées avant fin 2007, 
par ex. l’indemnité versée à la Poste pour le transport de journaux et de 
périodiques en abonnement, qui aurait dû être supprimée à fin 200718; 
– 
les subventions qui sont entrées en vigueur après le 1er janvier 2003 ou qui 
ont été totalement révisées entre 2003 et 2007, par exemple la contribution 
pour la diffusion de programmes radio dans les régions de montagne 
(nouvelle subvention), la contribution à la SSR pour Swissinfo et les contri-
butions internationales pour des programmes destinés à l’étranger (révision 
en vertu de la nouvelle loi du 24 mars 2006 sur la radio et la télévision, 
RS 784.40); 
– 
les subventions liées à un événement particulier et qui, partant, ont un carac-
tère unique, par exemple les contributions de la Confédération pour assurer 
la sécurité lors du sommet du G8 d’Evian ou les contributions à l’Expo02; 
– 
les contributions aux assurances sociales, en raisons des grandes réformes 
en cours ou en discussion (par ex. contributions fédérales à l’AVS et à l’AI); 
– 
les subventions qui ont été profondément remaniées dans le cadre de la RPT: 
par ex. le domaine des routes nationales passe sous la compétence de la 
Confédération et n’apparaît plus dans les subventions; 
 
17 
Etat: avril 2008 
18 
En 2007, le Parlement a modifié la subvention: l’art. 15 de la loi sur la poste est entré en 
vigueur le 1er janvier 2008. Le montant de la contribution a été réduit et les critères 
donnant droit à des taxes préférentielles de transport ont été définis de manière précise 
dans la loi. Une partie de la subvention est limitée à 2011.

5678 
– 
les contributions obligatoires à des organisations internationales que la 
Confédération ne peut optimiser en raison de conventions ou d’accords 
internationaux (par ex. contribution de la Suisse à l’UNESCO ou à l’Orga-
nisation mondiale de la santé). 
Compte tenu de ces critères d’exclusion, 228 subventions ont été examinées sur les 
361 qui ont été versées en 2006. Les données reposent sur l’exercice 2006, bien 
qu’elles soient présentées conformément à la nouvelle classification fonctionnelle 
utilisée pour la première fois dans le budget 2007 («catalogue des tâches»). 
Lors de ce deuxième examen global des subventions, le Conseil fédéral a mis 
l’accent sur l’application efficiente et économique de la politique en matière de 
subventions. 
Chaque subvention a été appréciée sous les aspects suivants: 
– 
L’intervention étatique est-elle encore nécessaire et se justifie-elle (validité 
des objectifs)? 
– 
L’objectif de la subvention est-il atteignable? Y a t’il d’autres mesures qui 
permettraient d’atteindre plus facilement le même objectif (efficacité)? 
– 
Les moyens engagés sont-ils en rapport avec le résultat visé ou les presta-
tions à fournir (efficience de l’engagement des moyens)? 
– 
L’octroi et la gestion de la subvention sont-ils rapides, simples, efficaces, et 
de niveau approprié (efficience de la procédure)? 
La validité des objectifs peut être remise en question si l’importance de la prestation 
subventionnée est réduite à la suite d’une modification de la situation, par exemple 
lorsqu’une ouverture des marchés entraîne la disparition de la défaillance du marché 
dans le domaine encouragé, rendant ainsi l’intervention de l’Etat superflue ou lors-
que la nécessité de corriger la répartition (sociale, régionale, intergénérationnelle, 
entre les minorités linguistiques) diminue. Si l’objectif n’est pas clair ou que sa 
pertinence est discutable, le réexamen ou la suppression de la subvention sont 
demandés. 
En ce qui concerne l’efficacité de la subvention, l’examen permet de déterminer si 
d’autres mesures étatiques ou une meilleure répartition des tâches entre la Confédé-
ration et les cantons permettent d’atteindre plus facilement l’objectif supérieur visé 
(par ex. passage d’une aide ciblée sur l’objet à une aide ciblée sur l’allocataire). 
L’efficience de la subvention porte principalement sur l’efficacité économique de 
l’engagement des moyens. Il est possible de créer des incitations pour optimiser 
l’utilisation des fonds, par exemple en remplaçant le remboursement des frais effec-
tifs ou l’octroi d’une garantie de déficit par le versement de montants forfaitaires, 
par une limitation de la subvention dans le temps ou par l’obligation pour l’allo-
cataire de fournir de façon déterminante ses prestations propres. 
Enfin, la procédure d’octroi des subventions peut être qualifiée d’efficiente si elle 
est simple et rapide. La procédure est efficiente si par ex. elle permet d’éviter les 
chevauchements dans l’appréciation d’une demande , qu’elle n’implique pas le 
recours à des commissions d’octroi ad hoc, que seule la Confédération (et non 
l’allocataire) procède au contrôle de l’efficacité à intervalles appropriés ou que le 
Conseil fédéral surveille les premiers allocataires et non les bénéficiaires finals de la 
subvention.

5679 
L’examen de chaque subvention en fonction des critères mentionnés ci-dessus se 
poursuit par une évaluation globale. Le Conseil fédéral présente des mesures ciblées 
à chaque fois qu’un besoin d’optimisation apparaît. Un aperçu des résultats de 
l’examen des subventions par groupe de tâches figure dans le ch. 5; les résultats par 
subvention sont regroupés dans l’annexe 1. 
5 
Résultats de l’examen 
5.1 
Vue d’ensemble 
Evolution des dépenses 
1995-2006
Structure des dépenses et des subventions 2006
en mio. 
de fr.
%
Nombre
Part des subventions
dans les dépenses
Dépenses
52'377
100%
–
dont subventions
29'775
57%
361
aides financières
12'327
24%
235
indemnités
16'385
31%
58
contributions org. internat.
1'063
2%
68
Subvention la plus élevée
5'045
Subvention la moins élevée
0.001
en mio. 
de fr.
Nombre
%
Subventions totales
29'775
361
100%
dont subventions examinées
12'940
228
63%
ne nécessitant aucune mesure
4'469
158
44%
nécessitant des mesures
8'471
70
19%
Part des subventions 
examinées (nombre)
0
10'000
20'000
30'000
40'000
50'000
60'000
1995
2000
2006
Dépenses totales
dont subventions
En mio de francs
 
En 2006, la Confédération a effectué des paiements en relation avec 361 sub-
ventions, pour un montant total de près de 30 milliards, ce qui correspond à 57 % 
de ses dépenses totales19. 
Avec 235 subventions, les aides financières se taillent la part du lion. Les indemnités 
et les contributions à des organisations internationales correspondent à 58 et 67 
subventions. En termes de montants, ce sont toutefois les indemnités qui occupent la 
tête du classement, puisqu’elles se sont chiffrées en 2006 à environ 16,4 milliards au 
total, soit en moyenne à 280 millions par subventions. Viennent ensuite les aides 
financières, avec un total de 12,3 milliards et une moyenne d’un peu plus de 
50 millions par subvention. Les contributions à des organisations internationales se 
sont élevées à environ 1,1 milliard, avec une moyenne de 16 millions par subven-
tion. 
Les subventions se répartissent sur 12 groupes de tâches. Seul le groupe de tâches 
Finances et impôts, qui englobe essentiellement les Parts de tiers aux recettes de la 
Confédération et le Service de la dette, ne comprend pas de subventions. En 2006, la 
plus grosse part de subventions, soit 45 %, revenait au groupe de tâches Prévoyance 
sociale. Suivaient à quelque distance les groupes de tâches Trafic (18 %), Formation 
 
19 
Les prestations de la Confédération en faveur des routes nationales ne sont plus considé-
rées comme des subventions, étant donné qu’en raison de la RPT elles relèvent de la seule 
compétence de la Confédération.

5680 
et recherche (15 %), Agriculture et alimentation (12 %) et Relations avec l’étranger 
– coopération internationale (6 %). La part de tous les autres groupes de tâches dans 
les subventions fédérales était égale ou inférieure à 1 %. 
Graphique 2 
Répartition des subventions selon les groupes de tâches de la Confédération, 
en pour-cent 
Prévoyance sociale
45%
Trafic
18%
Agriculture et 
alimentation
12%
Autres groupes de 
tâches
4%
Relations avec 
l'étranger
6%
Formation et 
recherche
15%
 
L’importance des subventions destinées à chaque groupe de tâches par rapport aux 
autres dépenses fournit des informations plus pertinentes que la répartition des 
subventions fédérales entre les différents groupes de tâches. En principe, on peut 
affirmer que lorsque la part des subventions est élevée, la Confédération remplit ses 
tâches en faisant largement appel à des tiers ou en encourageant l’initiative privée. 
C’est notamment le cas des groupes de tâches Agriculture et alimentation et For-
mation et recherche, dans lesquels la part des subventions atteint 97 % et 96 %. On 
trouve à l’opposé, avec 2 % de subventions, le groupe de tâches Défense nationale. 
Ce faible pourcentage indique que les tâches concernées sont remplies par la Confé-
dération, pratiquement sans exceptions. Le groupe de tâches Conditions institution-
nelles et financières affiche la part de subventions la moins élevée (1 %). Ce groupe 
comprend principalement la préparation de la politique (politique financière, politi-
que fiscale) et les services internes (informatique, constructions).

5681 
Tableau 6 
Part des subventions dans les dépenses totales de chaque groupe de tâches 
Groupe de tâches 
Dépenses en
millions de CHF
Subventions en 
millions de CHF
Part des subventions 
en % des dépenses
Agriculture et alimentation 
3 645
3 542
97 %
Formation et recherche 
4 714
4 500
95 %
Relations avec l’étranger – coopé-
ration internationale 
2 269
1 876
83 %
Prévoyance sociale 
16 246
13 339
82 %
Economie 
383
301
79 %
Trafic 
7 409
5 344
72 %
Culture et loisirs 
437
301
69 %
Santé 
194
76
39 %
Protection et aménagement 
de l’environnement 
624
239
38 %
Ordre et sécurité publique 
771
156
20 %
Défense nationale 
4 216
79
2 %
Conditions institutionnelles 
et financières 
2 206
23
1 %
 
 
 
 
Sur 361 subventions au total, 228 ont fait l’objet d’un examen plus détaillé. Des 
mesures se sont révélées nécessaires pour 70 subventions. La mise en œuvre a 
débuté dans un peu plus de dix cas. 
Les résultats de l’examen des subventions sont présentés ci-après par groupe de 
tâches, selon un schéma uniforme. 
Un graphique montre la structure et l’évolution des subventions dans le groupe de 
tâches concerné. Afin d’éviter les doubles comptages, chaque subvention a été 
attribuée à un seul groupe de tâches, selon le principe de la prépondérance. Les 
groupes de tâches se fondent sur la classification fonctionnelle, qui a été révisée en 
2007, à l’occasion de l’introduction du nouveau modèle comptable. Les anciens 
chiffres sont autant que possible convertis. Au sein des groupes de tâches, les sub-
ventions se subdivisent, concernant le montant et la quantité, en aides financières, 
indemnités et contributions à des organisations internationales20. 
 
20 
Si une subvention se compose de différents types de subventions, le montant est réparti 
entre chaque type. Quantitativement, la subvention est attribuée à un seul type de subven-
tion, selon le principe de prépondérance. Par conséquent, dans certains groupes de tâches, 
il peut arriver qu’un montant, mais pas un nombre figure sous chaque type de subvention. 
A titre d’exemple, dans le cas des Relations avec l’étranger – coopération internationale, 
des indemnités de 7 millions sont mentionnées, alors que le nombre d’indemnités est égal 
à zéro, vu que les subventions sont attribuées, selon le principe de prépondérance, aux 
aides financières ou aux contributions à des organisations internationales.

5682 
Le ch. 5.2.1 donne un aperçu des contenus du groupe de tâches et des objectifs du 
subventionnement. Le ch. 5.2.2 énumère les subventions du groupe de tâches 
concerné qui n’ont pas fait l’objet d’examen plus détaillé. Les résultats du dernier 
examen des subventions sont présentés dans le ch. 5.2.3. Le ch. 5.2.4 aborde les 
dernières réformes et évolutions intervenues dans le groupe de tâches, dont sont 
déduites les principales mesures à prendre (ch. 5.2.5). Les conséquences financières 
des réformes et des mandats d’examen proposés sont dans la mesure du possible 
quantifiés au ch. 5.2.6. 
5.2 
Conditions institutionnelles et financières 
Evolution des dépenses
1995-2006
Structure des dépenses et des subventions 2006
en mio. 
de fr.
% Nombre
Part des subventions
dans les dépenses
Dépenses
2'206
100%
–
dont subventions
23
1%
10
aides financières
9
 140 000), pour diminuer 
ensuite. 
C’est dans les classes de revenus moyens que les déductions réduisent le taux effec-
tif moyen de l’impôt (rapport entre l’impôt et les revenus bruts) de la manière la plus 
marquée. Les contribuables à hauts revenus (revenus imposables > 140 000) fournis-
sent la plus forte contribution aux recettes fiscales de l’impôt fédéral direct 
(50 à 53 %). Cet effet est encore renforcé par les déductions fiscales. Sans ces der-
nières, la contribution se situerait entre 43 et 47 %. 
8.2.3 
Taxe sur la valeur ajoutée 
Les allégements fiscaux dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée poursuivent 
les objectifs les plus divers: l’exemption dont bénéficient certains groupes vise à 
promouvoir le sport, l’art, les objectifs d’intérêt général, la formation ou la produc-
tion agricole. Les taux réduits visent en premier lieu des objectifs de répartition (par 
ex. produits alimentaires) ou de promotion de certaines branches de services (par ex. 
tourisme). 
Cependant, selon le rapport du Conseil fédéral (10 ans de TVA)44, des taux différen-
ciés élèvent les frais de perception et de paiement, car ils entraînent des problèmes 
de classification et incitent les assujettis à éluder l’impôt. Pour les petites entre-
prises, les frais de paiement ont un effet régressif prononcé: par rapport à leur chiffre 
d’affaires, les frais de paiement de la TVA auxquelles celles-ci doivent faire face 
sont beaucoup plus élevés que pour les grandes entreprises. La procédure n’est donc 
pas efficiente. 
L’efficacité est aussi sujette à caution: le taux réduit de la TVA devrait profiter 
directement aux consommateurs finals. Mais la Confédération n’a aucune garantie 
que cela soit effectivement le cas, car cela dépend de la capacité de fixer les prix du 
fournisseur. Selon une étude empirique, la TVA en Suisse a un effet légèrement 
régressif par rapport au revenu45. La régressivité de la TVA est cependant moins 
forte que la progressivité de l’impôt fédéral direct. La TVA et l’impôt fédéral direct 
réduisent de 1,1 % l’inégalité des revenus calculée selon le coefficient de Gini46. Par 
rapport à 1995, la TVA augmente l’inégalité des revenus47 de 0,6 %, alors que 
 
44 
Rapport du Conseil fédéral sur des améliorations de la TVA (10 ans de TVA), 
disponible sur la page d’accueil de l’Administration fédérale des contributions 
http://www.estv.admin.ch/f/dokumentation/publikationen/dok/berichte/ 
mwst_bericht_f.pdf (état au 22 mars 2007). 
45 
Cf. Mottu, Eric; Progressivité de l’impôt fédéral direct et de la TVA en Suisse, Revue 
suisse d’économie et de statistique, 133, 1997, pp. 709 à 740. 
46 
Le coefficient de Gini mesure l’inégalité, par ex. des revenus, entre des sujets économi-
ques; il se situe entre 0 et 1. 0 signifie que les revenus sont égaux, c’est-à-dire que tous les 
sujets ont le même revenu. Plus le coefficient de Gini est élevé, plus les disparités de 
revenus sont grandes. 
47 
Mesurée d’après le coefficient de Gini.

5744 
l’impôt fédéral direct la réduit de 1,7 %48. Donc, le taux réduit ne permet pas 
d’alléger la charge fiscale des couches les plus pauvres de la population49. 
D’un point de vue politico-économique également, le taux unique semble préférable, 
car les taux différenciés incitent à créer des allégements fiscaux supplémentaires. 
Les effets des exceptions sont comparables à ceux des taux différenciés. Cependant, 
l’exemption fait disparaître l’effet régressif des frais de paiement qui apparaît dans 
les petites entreprises en cas de taux réduit. Mais, concernant l’efficience, selon le 
rapport du Conseil fédéral, trois arguments parlent en défaveur de l’exception de 
l’impôt: 
– 
Comme l’impôt préalable ne peut pas être déduit sans option, il y a une inci-
tation à fournir soi-même des prestations préalables. La création de valeur 
ajoutée est entravée. 
– 
La pseudo-franchise d’impôt diminue les frais des consommateurs, mais 
élève ceux des clients des entreprises, car pour ceux-ci la déduction de 
l’impôt préalable demeure interdite. 
– 
Les prestations en pseudo-franchise d’impôt entrent en concurrence avec les 
activités correspondantes assujetties à l’impôt. 
Le rapport sur la TVA recommandait donc, conformément à la théorie économique, 
de réduire très fortement la liste des opérations prévue à l’art. 18 de la loi sur la 
TVA (LTVA). La révision totale de la loi sur la TVA est en cours. Cette révision 
vise une simplification du système, l’amélioration de la sécurité du droit et une plus 
grande orientation vers les clients. L’approche choisie par le Conseil fédéral a été 
largement approuvée à l’occasion de la consultation ouverte en février 2007. En 
janvier 2008, le Conseil fédéral a pris connaissance des résultats de la consultation et 
chargé le DFF d’élaborer un message concernant la réforme de la TVA et compor-
tant deux parties indépendantes l’une de l’autre. La première partie sera consacrée à 
la révision totale de la loi sur la TVA. La deuxième partie portera sur un taux unique 
d’impôt de 6,1 % et sur la suppression du plus grand nombre possible d’exceptions 
fiscales, notamment dans le domaine de la santé et dans le domaine social. La pre-
mière partie, qui entraînera des pertes de recettes de 80 à 130 millions pour la 
Confédération, sera pratiquement neutre sur le plan des recettes, vu que le total de 
ces dernières atteint actuellement 19 milliards. Les finances des cantons et des 
communes ne seront pas non plus touchées. La suppression d’une grande partie des 
exceptions et l’introduction du taux unique (deuxième partie du message) seront 
également neutres du point de vue budgétaire. 
8.2.4 
Impôt sur les huiles minérales 
Les allégements fiscaux dans le domaine des huiles minérales visent avant tout à 
promouvoir les transports publics, l’agriculture, la sylviculture et la pêche profes-
sionnelle. 
 
48 
L’étude se base sur un taux normal de 6,5 % et un taux réduit de 2 % pour les produits 
alimentaires. 
49 
Cf. OECD; Value-Added Taxes in Central and Eastern European Countries. A Compara-
tive Survey and Evaluation; Paris, 1998. (ISBN: 9264160531).

5745 
Dans le domaine de l’impôt sur les huiles minérales, les remboursements constituent 
d’importants allégements fiscaux. En plus des considérations générales sur les 
allégements fiscaux, les arguments en faveur de la suppression du remboursement de 
l’impôt sur les huiles minérales sont notamment les suivants: 
– 
La suppression ou la réduction de la pression fiscale sur les huiles minérales 
conduit à des comportements contraires aux objectifs de politique environ-
nementale. 
– 
L’impôt sur les huiles minérales est un impôt à la consommation qui est dû 
sans conditions. 
– 
La gestion et l’administration du système d’exonération et de rembourse-
ment requièrent six postes de travail à plein temps uniquement pour la 
Direction générale des douanes. La suppression des remboursements per-
mettrait de supprimer cinq postes. 
Dans le cadre du programme d’allégement budgétaire 2004, le Conseil fédéral 
voulait abroger le remboursement de l’impôt sur les huiles minérales aux entreprises 
de transport concessionnaires, à l’agriculture, à la sylviculture et à la pêche profes-
sionnelle. Cela aurait rapporté des recettes supplémentaires d’environ 130 millions 
par an. L’abrogation a été refusée par les Chambres fédérales. 
8.2.5 
Redevance sur le trafic poids lourds liée 
aux prestations 
Pour des raisons liées à la politique des transports et de l’environnement, la Confé-
dération aspire à «exonérer partiellement ou totalement certains types de véhicules 
ou certains véhicules à usage particulier». L’exonération de la redevance pour les 
entreprises de transport concessionnaires devrait avoir une influence directe sur le 
prix, puisque ces entreprises sont aussi déchargées des frais supplémentaires liés à la 
redevance. Mais là non plus, la Confédération n’a aucune garantie, les décisions du 
fournisseur ayant aussi une influence sur le prix. Selon l’étude intitulée UNIVOX 
Studie I G Verkehr 2004/200550, on ne peut pas reconnaître de tendances claires 
dans l’évolution de l’utilisation des ressources de mobilité de 1999 à 2005. Au 
contraire, le rapport entre le transport privé individuel et les détenteurs d’abon-
nements de transports publics tend à se stabiliser; mais l’influence de l’exonération 
fiscale sur ces résultats n’a pas été examinée. L’étude ne donne donc aucune preuve 
directe de l’efficacité de cet allégement fiscal. Aucune étude ne prouve l’effet direct 
de l’exonération fiscale sur l’utilisation des transports publics, il n’est pas possible 
de se prononcer à ce propos. 
 
50 
On trouve un résumé de cette étude (en allemand) sur la page d’accueil de l’institut gfs de 
Zurich: http://www.gfs-zh.ch/?pid=141 (état au 22 mars 2007).

5746 
8.2.6 
Droits de timbre 
Dans le cas des droits de timbre, les allégements fiscaux visent en premier lieu à 
renforcer la compétitivité internationale de la place financière suisse. Ils poursuivent 
en outre des buts de politique des transports – notamment par l’exonération des 
droits de participation à des entreprises ferroviaires, des compagnies de navigation 
concessionnaires ou des services de transports routiers – et d’encouragement de la 
prévoyance individuelle privée. 
Dans le domaine des droits de timbre, certains allégements fiscaux sont conformes 
aux recommandations de l’OCDE (cf. ch. 8.3 ci-dessous). Les allégements fiscaux 
visant à encourager la prévoyance individuelle privée n’en font pas partie: les paie-
ments de primes périodiques d’assurances-vie par exemple, sont exonérés du droit 
de timbre. Lors de la réforme 1997 de l’imposition des entreprises, le Conseil fédéral 
a essayé de réintroduire le droit de timbre (de 2,5 %) sur toutes les primes 
d’assurance-vie. A maintes reprises, le Fonds monétaire international a rappelé à la 
Suisse que les incitations à épargner dans le domaine du 3e pilier devraient être 
supprimées, mais la réintroduction des droits de timbre dans ce domaine a été très 
combattue et même refusée par le peuple suisse en 1991. Finalement, le droit de 
timbre a été réintroduit uniquement pour les assurances-vie financées par une prime 
unique au motif que sinon les assurances-vie seraient contractées à l’étranger. 
8.3 
Appréciation à la lumière de la loi sur les subventions 
La loi sur les subventions établit à l’art. 7, let. g, qu’il faudrait en principe renoncer 
aux aides sous forme d’allégements fiscaux. Dans le message LSu, le Conseil fédé-
ral mentionnait les inconvénients majeurs de tels allégements fiscaux: 
– 
Ils ne correspondent pas au principe constitutionnel de la taxation selon la 
capacité économique. Ils mettent en péril le principe de l’égalité devant 
l’impôt lorsque des objectifs étrangers au domaine fiscal sont privilégiés par 
le biais de l’impôt. 
– 
Ils ne peuvent être assortis de charges et de conditions, ce qui rend plus dif-
ficile l’action des pouvoirs publics sur la tâche ou l’activité soutenue. 
– 
La difficulté à estimer les effets financiers des allégements fiscaux rend leur 
examen difficile et leur abrogation presque irréalisable. L’invisibilité de la 
subvention sous forme d’allégements fiscaux dans les comptes de la Confé-
dération contredit les principes de transparence, d’intégralité et du produit 
brut. Chaque entorse au principe du produit brut induit une sous-estimation 
de la quote-part de l’Etat. Les allégements fiscaux sont dans ce sens des 
subventions cachées qui échappent largement au contrôle budgétaire du 
Parlement. 
Dans des cas particuliers, il est toutefois justifié d’influer sur certaines tâches ou 
certains comportements en agissant sur les recettes du compte financier. C’est le cas 
notamment pour les règlementations fiscales spéciales qui se révèlent plus efficaces 
que des mesures visant le même but mais affectant les dépenses. 
Dans ses recommandations sur l’utilisation des allégements fiscaux, l’OCDE sou-
ligne que ceux-ci ne sont pas condamnables en soi. Les principaux avantages des 
allégements fiscaux sont les suivants:

5747 
a. 
la réduction des frais administratifs. 
b. 
la diminution de l’évasion fiscale et de la soustraction d’impôt. 
c. 
l’Administration fédérale des contributions possède des informations uni-
ques concernant l’administration et l’exécution de transferts et de subven-
tions indirectes, comme par ex. des données sur le montant des revenus, le 
nombre d’enfants des ménages, etc. 
d. 
les avantages quantitatifs tirés de l’exécution centralisée à l’Administration 
fédérale des contributions. 
En Suisse, le point (b) est surtout pertinent pour l’exemption des droits de timbre, 
introduits afin d’éviter la délocalisation de divers segments d’affaires. 
En dépit de la justification de certains allégements fiscaux, leur nombre (voir liste 
annexe 3) montre que le principe énoncé dans la LSu selon lequel les allégements 
fiscaux doivent être supprimés n’est pas respecté. Une réduction du nombre 
d’allégements fiscaux pourrait simplifier le système fiscal. Une taxation simple et 
juste n’est possible que si le système fiscal reste pour l’essentiel à l’abri des objectifs 
non fiscaux. L’augmentation des allégements fiscaux est incompatible avec une 
taxation juste et uniforme. De plus, tout allégement fiscal entraîne un surcroît de 
charge équivalent sur le reste de la masse imposable. Par ailleurs, la Confédération 
ne peut pas toujours décider seule de sa législation fiscale. C’est notamment le cas 
dans le domaine de l’impôt fédéral direct. 
L’OCDE recommande d’incorporer les allégements fiscaux dans le budget en tant 
que dépense, et non en tant que diminution des recettes. La dépense ne doit toutefois 
pas obligatoirement être intégrée dans le budget, elle peut aussi être mentionnée 
séparément. Cela permettrait ainsi de garantir un meilleur contrôle. Outre l’absence 
de définition uniforme au niveau international de la norme fiscale, et partant des 
allégements fiscaux, il existe en Suisse d’autres raisons rendant cette mesure irréali-
sable pour l’instant. En premier lieu, il manque une base de données permettant 
d’estimer la perte de recettes de manière fiable. Ce problème est dû entre autres au 
système fiscal fédéral. Toutefois, l’Administration fédérale des contributions étudie-
ra les possibilités d’estimer l’ampleur des allégements fiscaux dans le rapport prévu 
(cf. ch. 8.1.2).

5748

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05.08.2008
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