ch_vb · 89.011 · 1989-03-28 · de


#ST# 89.011
Message
concernant la loi sur les denrées alimentaires
et les objets usuels
(Loi sur les denrées alimentaires, LDA)
du 30 janvier 1989
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur de vous soumettre, en vous proposant de l'approuver, un
projet de loi sur les denrées alimentaires.
En outre, nous vous proposons de classer les interventions parlementaires
suivantes:
1972 P 
11190 Contrôle des denrées alimentaires (N 5.12. 72, Ribi)
1974 M 
11 716 Importations des denrées alimentaires. Contrôle
(N 11.12. 73, Tschumi; E 19. 3. 74)
1979 P 
79.353 Publicité pour le tabac (N 27.11. 79, Schär)
1979 P 
79.475 Déclaration des marchandises (N 27.11. 79, Neukomm)
1980 P 
79.406 Médecine vétérinaire. Commerce des médicaments
(N 25. 9. 80, Dürr)
1981 M 
79.406 Médecine vétérinaire. Commerce des médicaments
(N 25. 9. 80, Dürr; E 3. 3. 81)
1981 P 
80.920 Hormones. Interdiction des importations
(N 19. 6. 81, Christinat)
1982 P 
82.322 Nouvelle loi sur l'hygiène des aliments d'origine animale
(N 17.12. 82, Tochon)
1987 P 
87.426 Abolition du contrôle des viandes au lieu de destination
(N 9.10. 87, Biel)
1988 P 
88.410 Législation sur les denrées alimentaires (N 23. 6. 88, Jung).
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
30 janvier 1989 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Delamuraz
Le chancelier de la Confédération, Buser
1989 - 12 
58 Feuille fédérale. 141e année. Vol. I 
849

Condensé
Le contrôle des denrées alimentaires a été introduit sur le plan national par la loi de
1905 sur les denrées alimentaires (LDA; RS 817.0). La procédure prescrite par le droit
fédéral mettait fin à des règles cantonales fort diversifiées. Les procédures ad-
ministratives des cantons étaient encore plus disparates, raison pour laquelle il
s'imposait de mettre l'accent sur les prescriptions de procédure. La loi avait été
élaborée en fonction des conditions régnant à l'époque, où les denrées alimentaires
étaient dans une très large mesure produites, vendues et consommées au même
endroit. On ne connaissait pas encore les denrées alimentaires standardisées, embal-
lées lors de leur fabrication et distribuées sous cette forme aux consommateurs. Les
denrées alimentaires de mauvaise qualité, frelatées et dangereuses pour la santé, ainsi
que les imitations et succédanés, constituaient à l'époque le problème le plus
important pour la police des denrées alimentaires et les responsables de la santé
publique. La loi actuelle ne comporte pas de prescriptions matérielles sur les exigences
auxquelles doivent satisfaire les denrées alimentaires et leur manutention; on a
délégué au Conseil fédéral la compétence de régler tout le domaine des dispositions
matérielles. Il en est résulté avec le temps, en raison de la nécessité de s'adapter
constamment aux développements les plus récents, une ordonnance traitant une foule
de matières et manquant totalement de transparence.
La loi en vigueur ne répond plus aux exigences actuelles, notamment quant aux points
suivants:
- les circonstances complexes et les exigences plus sévères quant à la base légale des
ordonnances obligent le législateur à restreindre dans la loi, par des principes
directeurs et des critères précis, la finalité et l'étendue de la compétence du Conseil
fédéral en matière d'ordonnances;
- les compétences des autorités fédérales pour coordonner l'exécution décentralisée
par les cantons doivent être renforcées; elles doivent pouvoir, le cas échéant,
prescrire d'une manière uniforme les mesures à prendre pour maîtriser des
situations extraordinaires;
- un régime de compétences bien articulé doit mettre fin à l'organisation de
l'exécution dans les cantons, où cette dernière emprunte deux voies parallèles;
- en raison de l'intégration toujours plus poussée dans la communauté inter-
nationale, la loi doit pouvoir absorber également les développements futurs.
Dans les domaines de la vie quotidienne et des activités économiques que touche la
législation sur les denrées alimentaires, il existe une polarisation très marquée entre les
milieux interessespar les problèmes liés à la consommation, la nature et la protection
de l'environnement, d'une part, et les milieux des producteurs et commerçants, d'autre
part. Cette polarisation a également exercé ses effets lors de l'élaboration du projet de
loi; les travaux préparatoires ont pris 15 ans environ jusqu'à maintenant. En 1982, la
procédure de consultation sur le projet de loi n'a débouché que sur un seul consensus:
la nécessité de procéder à une révision totale. En outre, on n'a trouvé d'accord
dominant sur aucun des domaines à réglementer, mais il faut reconnaître également
qu'il y eut peu de propositions unanimement rejetées.
850

•s
Le présent projet de loi a été examiné d'une manière fouillée par une commission de
rédaction présidée par un expert externe à l'administration. Cette commission a tenu
compte de l'évolution de ces dernières années et des expériences récentes. La loi est
conçue selon les principes applicables aux lois de police, c'est-à-dire qu'elle ne touche
à la liberté de commerce et d'industrie des producteurs et des vendeurs que dans la
mesure où la protection de la santé et la prévention contre la fraude le requièrent.
On mentionnera les innovations suivantes:
- la production agricole entre formellement dans le champ d'application de la loi;
- des critères précis sont définis pour les exigences auxquelles doivent être soumises les
denrées alimentaires et leur manutention;
- les compétences des autorités fédérales pour diriger et coordonner l'exécution ont
été renforcées par rapport aux cantons;
- un régime de compétences bien articulé pour l'exécution dans les cantons a été
élaboré;
- les prescriptions de procédure sont plus rigoureuses et les dispositions pénales ont
une nouvelle teneur;
- une base légale a été créée pour le contrôle spécifique des médicaments vétérinaires
lors de leur importation.
Les ordonnances actuelles ne seront pas rendues illégales par l'entrée en vigueur de la
loi sur les denrées alimentaires. Elles doivent toutefois être restructurées et adaptées à
la nouvelle loi sous forme d'un agencement systématique, et leur nombre réduit. Elles
seront en outre complétées si cela s'avère nécessaire.
851

Message
I 
Partie générale
II 
Le mandat constitutionnel
La loi sur les denrées alimentaires repose sur l'article 69bis de la constitution (est.)
qui est libellé comme il suit:
Article 69"''
1 La Confédération a le droit de légiférer:
a. Sur le commerce des denrées alimentaires;
b. Sur le commerce d'autres articles de ménage et objets usuels, en tant qu'ils
peuvent mettre en danger la santé ou la vie.
2 Les cantons exécutent ces dispositions.
3 Le contrôle sur l'importation à la frontière nationale appartient à la Confédéra-
tion.
Lorsque la constitution a été complétée le 11 juillet 1897 par cette disposition, la
plupart des consommateurs de denrées vivaient en autarcie alimentaire. Les
acheteurs connaissaient personnellement leurs producteurs. Le principe de la
bonne foi lors de l'achat d'aliments ne devait pas être garanti par un appareil de
contrôle compliqué. Le consommateur se fiait à sa propre appréciation: ap-
parence, couleur, état, odeur et saveur lui donnaient des indications suffisantes
pour lui permettre d'évaluer la qualité de la marchandise présentée. Actuelle-
ment, les denrées alimentaires sont, pour une grande part, fabriquées et trans-
formées sur une grande échelle. Nous achetons des produits provenant du monde
entier. Le consommateur n'est ainsi plus en mesure de contrôler l'itinéraire suivi
par la marchandise du producteur au consommateur l)*\
En dépit de ces profondes modifications, une nouvelle disposition constitu-
tionnelle n'est en principe pas nécessaire pour satisfaire aux besoins actuels. En
effet, le droit constitutionnel en vigueur accorde à la Confédération des com-
pétences très étendues dans le domaine du droit régissant les denrées ali-
mentaires. La nouvelle loi sur les denrées alimentaires sera donc fondée sur la
même disposition constitutionnelle que celle sur laquelle reposait la loi de 1905.
La Confédération a la compétence, aux fins de protéger la santé, de réglementer
tant le commerce des denrées alimentaires que celui des objets usuels. Elle peut
également édicter des dispositions pour garantir la protection contre la tromperie
ou, en d'autres termes, la protection de la bonne foi dans le commerce des denrées
alimentaires.
En accordant à la Confédération des compétences étendues en matière de
législation, la constitution fédérale lui a du même coup imparti la responsabilité
de faire usage de sa compétence, dans la mesure où le requièrent les cir-
constances, c'est-à-dire la nécessité de veiller à la santé de la population et de la
protéger contre la tromperie, au vu des conditions complexes qui régnent
') La note ') comme les autres notes figurent à la fin du message.
852

aujourd'hui et qui ne sont pas facilement perceptibles. Compte tenu de l'évolution
constatée dans le domaine de la production et de la distribution des denrées
alimentaires et objets usuels, il s'est avéré nécessaire de créer les bases légales
susceptibles de protéger le consommateur contre les menaces que peuvent
constituer pour la santé les denrées alimentaires et les objets usuels et de
renforcer par la même occasion la confiance de la population dans la qualité de la
production et de la distribution des denrées alimentaires.
Il y a également lieu, dans les limites du droit constitutionnel en vigueur, de créer
les bases légales permettant à la Suisse de rester concurrentielle dans le concert
international. Il convient de ne pas provoquer, par des dispositions administratives
internes, des distorsions indésirables dans la concurrence, qu'il s'agisse de la
production indigène ou des importations.
Le législateur doit enfin tenir compte des menaces d'un type récent provenant de
l'environnement et des nouveaux procédés technologiques à haut risque utilisés
dans la fabrication et le traitement des denrées alimentaires.
12 
Situation initiale
121 
La loi en vigueur
La loi fédérale du 8 décembre 19052) concernant le commerce des denrées
alimentaires et des objets usuels porte toujours l'empreinte du siècle passé. Lors
de la modification constitutionnelle du 11 juillet 18973>, l'article 69bis est. a
conféré à la Confédération la compétence d'édicter des dispositions sur les
denrées alimentaires et les objets d'usage domestique. Une année et demie plus
tard, le message du Conseil fédéral du 28 février 18994) concernant le projet de loi
fédérale sur le commerce des denrées alimentaires et des objets usuels vit le jour.
Le projet du Conseil fédéral a subi encore d'importantes modifications au cours
des débats parlementaires, qui durèrent six ans environ. Il s'écoula encore 3 Vi ans
jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi, le 1er juillet 19095).
La loi remplaça à l'époque les prescriptions cantonales sur le contrôle des denrées
alimentaires, dont les différences étaient fort accentuées. Elle a été conçue et
concrétisée à une époque où les denrées alimentaires étaient encore, dans une
très large mesure, produites, vendues et consommées au même endroit. On ne
connaissait pas encore à l'époque - ou sinon seulement dans une mesure très
restreinte - des transports sur de longues distances et une distribution assurée par
des chaînes de magasins dans les différentes régions du pays. On ne connaissait
pas non plus les denrées alimentaires standardisées qui sont emballées lors de leur
fabrication et distribuées sous cette forme aux consommateurs. Les autorités
étaient alors confrontées au grave problème que constituait la tromperie dont
étaient victimes les consommateurs lorsqu'on leur présentait une marchandise de
moindre qualité ou frelatée ou des imitations telles que cidre ou miel artificiel et
autres succédanés. Les cantons n'avaient pas édicté des prescriptions uniformes
en matière de procédure. En outre, le code pénal suisse n'avait pas encore vu le
jour.
853

La loi se bornait à régler le contrôle des denrées alimentaires et déléguait dès lors
au Conseil fédéral la compétence d'édicter toutes les dispositions matérielles
devant régir les denrées alimentaires. C'est pour cette raison que la loi n'a subi
que trois modifications depuis son entrée en vigueur. En 19426', les dispositions
pénales ont été harmonisées avec celles du code pénal suisse. En 1978 7\ on créa la
base légale pour l'obligation de déclarer la composition des denrées alimentaires
et, en 1985 s\ conséquence de la modification constitutionnelle du 10 mars 19859),
on abrogea la disposition sur les subventions fédérales.
A part la loi sur les denrées alimentaires, d'autres lois traitent de domaines
touchant aux denrées alimentaires: la loi fédérale du 24 juin 191010) sur l'interdic-
tion de l'absinthe et la loi fédérale du 7 mars 1912 n) prohibant le vin artificiel et le
cidre artificiel. La loi fédérale du 24 juin 1910 ne règle en détail que l'interdiction
de l'absinthe prévue par l'article 32ter de la constitution, alors que la loi fédérale
du 7 mars 1912 comporte des dispositions matérielles, dérivant du droit applicable
aux denrées alimentaires, sur le vin artificiel et le cidre artificiel. Cette dernière
vise à protéger le consommateur contre la tromperie, ainsi que la santé publique,
contre ces produits qui ne sont plus d'actualité aujourd'hui.
122 
Les prescriptions des ordonnances
Le Conseil fédéral a largement fait usage de sa compétence en la matière. Il
édicta, en 1909 et 1926, les premières ordonnances sur les denrées alimentaires
qui devaient précéder l'actuelle12^ et, en 1909 et 1938, les premières ordonnances
sur le contrôle des viandes qui devaient précéder celle qui est actuellement en
vigueur13^. Dans le domaine de la police des denrées alimentaires et des objets
usuels (RS 817 du recueil systématique des lois), il existait, à fin 1987, 20 ordon-
nances ou arrêtés du Conseil fédéral, outre l'ordonnance centrale sur les denrées
alimentaires14' qui a été modifiée au moins à 50 reprises depuis 1936, et
l'ordonnance fédérale sur le contrôle des viandes15> qui a subi quatorze modifica-
tions depuis 1957. En outre, seize ordonnances du Département fédéral de
l'intérieur et dix ordonnances de l'Office fédéral de la santé publique et de
l'Office vétérinaire fédéral ont été édictées sur la base de ces textes législatifs.
Dans leur ensemble, ces ordonnances manquent de systématique et constituent un
magma de prescriptions de diverse importance où les organes de contrôle et ceux
à qui les normes s'appliquent éprouvent beaucoup de peine à se repérer. Il existe
en outre des centaines d'autorisations particulières qui décrivent et tolèrent des
denrées alimentaires déterminées de certains fabricants.
Il sera indispensable, en se fondant sur la nouvelle loi sur les denrées alimentaires,
de remettre de l'ordre dans ce maquis d'ordonnances. Il faudra en examiner les
dispositions, les grouper et les classer d'une manière systématique à l'échelon du
Conseil fédéral ou du département suivant leur importance.
123 
Problèmes
La loi actuelle sur les denrées alimentaires règle l'organisation de l'exécution dans
les cantons, la procédure à suivre lors du contrôle des denrées alimentaires, la
854

procédure applicable à la protection juridique en rapport avec les décisions des
organes de contrôle, les dispositions pénales, ainsi que les tâches des autorités
fédérales, notamment le contrôle des denrées alimentaires à la frontière effectué
par les organes des douanes. L'article 54 constitue une disposition importante.
Elle oblige le Conseil fédéral à édicter «les dispositions propres à sauvegarder la
santé publique et à prévenir toute fraude».
La délégation non restrictive de la compétence d'édicter par voie d'ordonnance
des dispositions matérielles ne suffit plus à satisfaire aux exigences actuelles que
recouvrent les principes de la légalité des actes de l'administration. Il est
notamment nécessaire d'établir des principes directeurs à grande portée par le
biais du processus parlementaire de formation de l'opinion. Compte tenu de la
complexité des conditions qui prévalent actuellement dans le domaine des
denrées alimentaires, le législateur se doit de restreindre, au moyen de principes
directeurs et de critères précis fixant l'objectif et la portée des règles à établir, la
compétence étendue du Conseil fédéral d'édicter des prescriptions par voie
d'ordonnance. La loi actuelle sur les denrées alimentaires est si peu rigoureuse à
cet égard que l'on décèle des dispositions conçues selon des critères foncièrement
différents dans l'ordonnance sur les denrées alimentaires et dans l'ordonnance
fédérale sur le contrôle des viandes. L'ordonnance sur les denrées alimentaires
décrit la manière dont doit être présenté le produit fini tandis que l'ordonnance
fédérale sur le contrôle des viandes vise à sauvegarder la santé publique et à
prévenir toute fraude par des prescriptions d'ordre prophylactique applicables à la
production, au commerce et à la vente.
La loi actuelle ne donne pas non plus des informations utiles sur la manière de
maîtriser des cas exceptionnels. Il y a par exemple, aujourd'hui déjà, des denrées
alimentaires contaminées par des résidus provenant de l'environnement (cer-
taines spécialités de la mer entre autres) à tel point qu'elles ne pourraient plus
être autorisées en Suisse si l'on appréciait la situation selon les critères usuels.
Doit-on alors contraindre l'amateur à renoncer à ces produits ou user d'une
solution plus judicieuse en appliquant des critères moins sévères - accompagnés
éventuellement d'une déclaration y relative ou d'une mise en garde - à ces
spécialités qui sont rarement consommées ou qui ne le sont qu'en petites
quantités?
Jusqu'au milieu de 1987, la préparation des dispositions d'exécution et l'exécution
proprement dite dépendaient de deux champs de compétence. L'Office vétérinaire
fédéral exécutait la loi sur les denrées alimentaires avec le concours des vétéri-
naires compétents sur le plan cantonal. Viande et préparations de viande étaient
ainsi contrôlées selon le principe «de l'étable à la table». De son côté, l'Office
fédéral de la santé publique était responsable, avec les chimistes cantonaux, du
contrôle de toutes les autres denrées alimentaires et des objets usuels. Dans son
rapport du 19 novembre 198116^, la commission de gestion du Conseil national a
déjà analysé le déroulement du contrôle des denrées alimentaires, en prenant
pour exemple le cas des résidus d'hormones dans la viande de veau, et a exigé
qu'une seule autorité soit responsable vis-à-vis de l'extérieur du contrôle de toutes
les denrées alimentaires vendues (responsabilité générale sur le front des ventes).
La décentralisation de l'exécution, confiée aux cantons, a donné largement satis-
faction jusqu'à ce jour. Les chimistes cantonaux, qui se rencontrent au sein d'une
855

association fondée à leur propre initiative depuis des décennies, ont pris libre-
ment, pour l'essentiel, les mesures de coordination nécessaires après avoir trouvé
un terrain d'entente. Cette coordination volontaire ne suffit cependant plus à
satisfaire à toutes les exigences d'une exécution rapide, adaptée à notre temps et
au but visé. C'est la raison pour laquelle il faut doter la Confédération de
compétences bien déterminées lui permettant d'assurer une exécution uniforme
et d'informer la population. Comme le prévoit la constitution, les cantons
garderont cependant la responsabilité principale de l'exécution à l'intérieur du
pays. Les imbrications nationales et internationales que l'on connaît actuellement
dans la production, le commerce et la distribution des denrées alimentaires, ne
peuvent être contrôlées que par le biais d'une coordination renforcée de l'exé-
cution par la Confédération. En particulier, les grandes organisations de la
branche de l'alimentation, dont l'activité se déploie sur l'ensemble du pays, ne
peuvent être traitées équitablement que si elles sont contrôlées et appréciées
selon les mêmes critères dans tous les cantons. Cela vaut a fortiori pour les
nombreux produits étrangers dont beaucoup sont distribués à l'échelle mondiale.
La Confédération doit également être en mesure de maîtriser des situations de crise
telles que l'épidémie de listériose en 1987/88. Dans ce but, la loi doit lui conférer
des compétences plus étendues, ainsi qu'une responsabilité accrue. Les autorités
fédérales doivent pouvoir coordonner d'une manière imperative les mesures
d'exécution des cantons et prescrire des mesures pour garantir une exécution
uniforme. Ce n'est que de cette manière que la Confédération pourra apaiser
l'inquiétude de la population et intervenir rapidement pour empêcher la distribu-
tion et la vente de denrées alimentaires pouvant mettre en danger la santé d'une
grande partie de la population.
La loi actuelle ne contient pas non plus de dispositions sur l'information et la mise
en garde publique de la population dans les situations de crise. Ce domaine a
toutefois pris, ces derniers temps, une telle importance qu'il est indispensable d'en
fixer les principes dans la loi. Les autorités d'exécution doivent avoir des
instructions précises quant au mode d'intervention qui sied pour tenter de
résoudre le problème posé par la situation et disposer des compétences néces-
saires à cet effet.
Les dispositions pénales enfin ne permettent pas de sanctionner d'une manière
appropriée tous les graves abus que les circonstances actuelles ont fait naître. La
peine maximale prévue est notamment trop légère. Dès lors, il n'est pas rare que
les peines ne soient plus à même d'atteindre le but visé.
124 
Compétence contestée
Lorsqu'il s'est agi de maîtriser l'affaire des hormones en 1980, on a constaté que
l'organisation de l'exécution dans les cantons, qui suit deux voies parallèles, et le
partage de la compétence entre l'Office fédéral de la santé publique et l'Office
vétérinaire fédéral, constituaient une entrave à la mise en œuvre de mesures
adéquates. L'arrêté du Conseil fédéral du 9 juin 198717) a toutefois modifié la
compétence de ces deux autorités fédérales. Cet arrêté a fait suite à une demande
de la Commission de gestion du Conseil national selon laquelle il convenait de
856

confier à un seul office fédéral la responsabilité générale du contrôle des denrées
alimentaires dans les relations avec les tiers.
Il incombe aujourd'hui à l'Office fédéral de la santé publique d'élaborer et
d'exécuter les actes législatifs concernant le commerce des denrées alimentaires et
de divers objets usuels, à l'exception de la production et du découpage des viandes
ainsi que du contrôle de l'importation, du transit et de l'exportation de viandes et
de produits carnés. L'Office vétérinaire fédéral est par contre compétent pour
élaborer et exécuter les actes législatifs sur les denrées alimentaires dans la
mesure où ils concernent la production (engraissement, abattage, inspection) et le
découpage des viandes ainsi que le contrôle de l'importation, de transit et de
l'exportation de viandes et de produits carnés. A cet effet, l'Office vétérinaire
fédéral doit également fournir à l'Office fédéral de la santé publique les bases
scientifiques et techniques qui lui sont nécessaires pour préparer et exécuter les
prescriptions concernant les viandes et les produits carnés. On peut ainsi constater
qu'un régime de compétences18' bien articulé a été instauré sur le plan fédéral.
L'Office fédéral de la santé publique vient de créer un service spécialisé en
matière de contrôle de la viande. Il est maintenant à même d'assumer la
responsabilité générale dans les relations avec les tiers. La nouvelle loi tient
compte de ce régime de compétences.
125 
L'infrastructure existante
Les organes suivants de la Confédération ont affaire au contrôle des denrées
alimentaires:
a. L'Office fédéral de la santé publique, comprenant:
22 fonctionnaires supérieurs et collaborateurs spécialisés;
11 collaborateurs de laboratoire;
10 collaborateurs administratifs.
b. L'Office vétérinaire fédéral, comprenant:
8 fonctionnaires supérieurs et collaborateurs spécialisés;
10 collaborateurs de laboratoire;
8 vétérinaires de frontière permanents;
72 vétérinaires de frontière non permanents;
5 collaborateurs administratifs.
c. L'Administration fédérale des douanes, avec ses collaborateurs à la fron-
tière.
d. L'Office fédéral des affaires vétérinaires de l'armée et le Commissariat
central des guerres, dans le domaine militaire.
Dans les cantons, l'exécution incombe, d'une part, aux chimistes cantonaux et aux
laboratoires qui leur sont subordonnés, aux inspecteurs des denrées alimen-
taires19' ainsi qu'aux experts chargés des contrôles locaux. Les vétérinaires
cantonaux procèdent, d'autre part, aux contrôles de l'hygiène des viandes avec les
inspecteurs qui leur sont subordonnés.
Le tableau suivant donne une vue d'ensemble de l'infrastructure:
857

PS 
Contrôle cantonal des denrées alimentaires
Tableau 1
Canton
ZH
BE . . .
LU
UR'>
SZ»
ow>
NW>>
GL2>
ZG
FR
SO
BS
BL
SH
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AI2> . 
.
AG
GR
SG
TG
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VD
VS
NE . .
GE
JU
CH
Chimiste
cantonal
1 "
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
20
Collabora-
teurs du
labora-
toire
cantonal
74
43,5
20
19,5
3,5
12,5
16
15
31,5
20,5
8,5
1,5
1,5
29,5
14,5
22
26
23
39
18
26
36,5
4,5
506,5
Collaborateurs du laboratoire cantonal
Collabora-
teurs
scienti-
fiques
22
12
3
1
1
2
2
8
4
2,5
7
2
4
4
3
5,5
2
3
9,5
97,5
Laborants
31
16
11
12
7,5
7,5
6
13
10,5
4
13
6
10
10
8
16
10
12
12
2,5
218
Collabora-
teurs
adminis-
tratifs
8
6,5
2
2,5
0,5
1
3
2
3,5
2
1
0,5
0,5
4,5
1,5
3
3
5
6,5
2
4
2,5
1
66
Autres
collabora-
teurs
2
2
1
2
1
1
0,5
1
2
1
1
1
2
2
1
1
7,5
29
Inspec-
teurs des
denrées
alimen-
taires
5
5
1
1,5
1
0,5
2
2
4
1
0,5
1
1
3
2
3
3
5
3
2
3
5
0,5
55
Inspec-
teurs de
l'eau de
boisson
2
1
1
1
0,5
0,5
0,5
1
1
0,5
1
1
1
1
1
4
2
20
Inspec-
teurs des
toxiques
4
1
1
0,5
•0,5
1
0,5
1
1
1
1
1
3
1
2
1
1
1
0,5
23
Experts
locaux
204
352
107
20
2
1
11
29
11
1
111
145
29
42
7
225
37
252
73
42
64
8
80
1853
» Les cantons primitifs, UR, SZ, NW, OW, ont un laboratoire en commun à Brunnen.
2) Les cantons de GL, AR, AI n'ont pas de chimiste cantonal; le laboratoire du canton de Saint-Gall procède à des contrôles pour ces cantons.

*
Service de l'hygiène des viandes
Tableau 2
Canton
ZH
BE
LU
UR
SZ
OW
NW
GL
ZG
FR
SO
BS
BL
SH
AR
AI
SG
GR
AG
TG
TI
VD
VS
NE
GE
JU
CH
Vétéri-
naire
cantonal
permanent
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
15
Vétéri-
naire
cantonal
non
permanent
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
11
Collabora-
teurs
adminis-
tratifs du
vétérinaire
cantonal
1
2
4
—
1
7
2
3
2
1
025
05
4
2
2
2
3
0,5
25
1
41,75
Vétéri-
naire pour
l'hygiène
des
viandes
1
1
1
—
1
1
—
1
1
0,3
05
1
3
11,8
Inspec-
teurs des
viandes
1
1
—
1
—
05
3
5
11,5
Autres
collabora-
teurs du
vétérinaire
cantonal
1
2
—
1
—
025
4,25
Inspec-
teurs-
vétéri-
naires
per-
manents
7
7
4
1
1
1
3
—
5
1
4
1
1
3
39
Inspec-
teurs-
vétéri-
naires
non per-
manents
60
102
61
5
13
6
4
5
5
18
26
18
7
10
3
51
22
39
34
17
38
g
8
13
573
Inspec-
teurs
perma-
nents non
vétéri-
naires
10
10
7
2
6
6
4
1
6
1
5
10
68
Inspec-
teurs non
perma-
nents non
vétéri-
naires
34
120
21
6
3
5
40
30
220
52
24
3
1
35
145
13
4
336
78
20
43
1233
Labora-
toire du
vétérinaire
cantonal
non
non
non
non
non
non
non
non
non
oui
non
oui
non
non
non
non
non
oui
non
non
non
oui
non
oui
oui
non
6
Collabora-
teurs en
labora-
toire
—
5
2
—
2
2
4
25
17,5

13 
Préparation de la révision de la loi
131 
Motion Tschumi
La révision de la loi sur les denrées alimentaires a été déclenchée par la motion
11716 Tschumi du 25 juin 1973 «Importations des denrées alimentaires.
Contrôle». Le motionnaire critiquait le fait que l'on ne pouvait renvoyer les
denrées alimentaires lors de leur importation que dans les cas où il suffisait d'un
«coup d'œil» pour se rendre compte qu'elles étaient avariées. La motion chargeait
dès lors le Conseil fédéral d'élaborer une nouvelle base légale permettant
dorénavant aux organes de contrôle, à la frontière, de renvoyer les denrées
alimentaires sur simple soupçon ou, en d'autres termes, lorsqu'il était possible
qu'elles soient avariées. Le Conseil fédéral constata dans sa réponse que la loi sur
les denrées alimentaires dans son ensemble était dépassée à maints égards et qu'il
n'y avait donc pas uniquement lieu de réviser les dispositions mises en cause par la
motion. La motion a été adoptée par le Conseil national (le 11 décembre 1973) et
le Conseil des Etats (le 14 mars 1974).
A la fin de 1974, l'Association des chimistes cantonaux présenta son modèle de
contrôle des denrées alimentaires. Elle y demandait essentiellement la mise sur
pied d'un contrôle intégral des denrées alimentaires et la création d'un Office
fédéral de contrôle des denrées alimentaires.
En août 1975, un premier projet de loi, élaboré par l'administration, vit le jour. Ce
projet a par la suite été discuté et développé en 1975 et 1976 par une commission
ad hoc présidée par Marc Hodler, avocat. Cette commission était formée de
personnes issues de la Commission fédérale de l'alimentation. Selon la conception
adoptée à l'époque, le champ d'application de la loi devait se limiter aux denrées
alimentaires n'ayant pas de rapport avec la viande. On prévoyait par contre une loi
sur l'hygiène des viandes.
Dès le début, on constata qu'il y avait des avis divergents sur la question de savoir
si une telle séparation était judicieuse ou non.
132 
Projet de loi sur l'hygiène des viandes
Le 12 avril 1972 déjà, le Conseil fédéral avait autorisé le Département fédéral de
l'économie publique à mettre sur pied une commission d'experts qui devait
élaborer un projet de loi fédérale sur l'abattage et le commerce de la viande et des
produits carnés. La commission d'études20', instituée le 13 juillet 1972, fut chargée
d'élaborer un projet de loi sous cette forme ou, le cas échéant, de présenter un
projet modifiant sur ces points la loi fédérale du 8 décembre 1905 sur le commerce
des denrées alimentaires et de divers objets usuels. Dans son rapport final du
9 janvier 1975 21\ la commission d'études présenta un projet de loi sur l'hygiène
des viandes.
Ce projet de loi prévoyait de régir l'ensemble du domaine de l'abattage ainsi que
de la commercialisation de la viande et des produits carnés parallèlement à la loi
sur les denrées alimentaires en vigueur. S'agissant de l'exécution dans les cantons,
on prévoyait de transférer de nombreuses compétences de la commune au canton.
860

On envisageait la mise sur pied d'un service spécialisé de l'hygiène des viandes qui
fonctionnerait en parallèle avec le contrôle des autres denrées alimentaires.
Ce projet n'a pas été développé. En effet, les différentes instances qui avaient
affaire à la révision de la loi sur les denrées alimentaires ont estimé qu'il y avait
lieu de régler les questions liées à la viande et aux produits carnés dans la loi sur
les denrées alimentaires.
133 
Première commission d'experts
Le 1er juin 1977, le Conseil fédéral autorisa le Département fédéral de l'intérieur
à constituer une commission d'experts qui serait chargée de continuer les travaux
devant déboucher sur un avant-projet de révision de la loi sur les denrées
alimentaires. Le 12 juin 1977, le Département: fédéral de l'intérieur mit sur pied
une commission d'experts22' composée de 28 personnes et présidée par l'ancien
conseiller national Cavelty. Tous les milieux intéressés de près à cette législation y
étaient représentés.
Cette commission fut dissoute après deux séances déjà, le 30 mai 1978. Elle était
arrivée à la conclusion que la viande et les produits carnés ne devaient pas être
régis par une loi spéciale, mais dans la nouvelle loi sur les denrées alimentaires et
que, de par sa composition, cette tâche plus étendue dépassait ses compétences.
134 
Deuxième commission d'experts
Le 15 novembre 1978, le Conseil fédéral autorisa le Département fédéral de
l'intérieur à constituer une nouvelle commission d'experts, qui serait chargée
d'élaborer un projet de nouvelle loi sur les denrées alimentaires dans laquelle on
traiterait également les questions liées à la viande et aux produits carnés. Le
22 novembre 1978, le Département mit sur pied la nouvelle commission, com-
posée de 30 personnes au total et présidée par le conseiller national Cavelty. Il la
chargea d'élaborer23' une refonte totale de la loi sur les denrées alimentaires sur
la base des documents déjà préparés par l'administration.
La commission avait achevé à fin 1979 un projet de loi sur le contrôle des denrées
alimentaires. Pour l'essentiel, ce projet s'en tenait aux structures actuelles en
matière d'exécution.
Après la découverte, à la fin de l'automne 1980, de l'utilisation illégale d'hor-
mones dans l'engraissement d'animaux, le Département fédéral de l'intérieur
demanda à la commission d'élaborer une variante du projet de loi. Cette dernière
devait prévoir un contrôle uniforme des denrées alimentaires, viande et produits
carnés compris. La commission inséra par la suite dans le projet de loi des
dispositions matérielles fondamentales qui faisaient défaut jusqu'alors, sur les
exigences auxquelles devaient satisfaire les denrées alimentaires et leur manuten-
tion. Cette commission d'experts a clos ses travaux au milieu de l'année 1981.
Les variantes du projet de loi d'octobre 1980 (loi sur le contrôle des denrées
alimentaires reprenant la structure actuelle en matière d'exécution) et de juillet
1981 (loi sur les denrées alimentaires comportant des prescriptions matérielles et
861

une nouvelle structure en matière d'exécution) ont ensuite été retravaillées par
l'administration qui en a tiré le projet de loi soumis à la consultation des cantons,
des partis politiques et des milieux intéressés (cf. ch. 14), en novembre 1982.
135 
Commission de rédaction
Par décision du 25 janvier 1988, le Département fédéral de l'intérieur constitua
une commission de rédaction présidée par le professeur Th. Fleiner-Gerster,
Fribourg. Ce groupe de travail, composé de représentants des Offices fédéraux de
la justice et de la santé publique ainsi que de l'Office vétérinaire fédéral, se livra à
un examen approfondi du projet de loi remanié après la procédure de consulta-
tion. Dans son travail, elle prit en considération l'évolution de la matière à traiter
intervenue depuis la fin de la procédure de consultation, les problèmes d'actualité
survenus depuis lors et les décisions préalables24' prises par le Conseil fédéral le
20 avril 1988. Le projet de loi qui a donné lieu au présent message constitue la
résultante de toutes ces données.
14 
Procédure de consultation
141 
Ampleur de la consultation
Fondée sur l'arrêté du Conseil fédéral du 20 novembre 1982, le Département
fédéral de l'intérieur soumit le projet de loi à la procédure de consultation25^ dans
la période du 12 novembre 1982 au 30 juin 1983. Parmi les 240 destinataires, on
peut citer notamment les cantons, les partis politiques, les organisations de
travailleurs et d'employeurs, les organisations de consommateurs, de fabricants et
de distributeurs de denrées alimentaires et de l'agriculture ainsi que les organisa-
tions professionnelles et corporatives. 170 préavis ont été donnés au total. Les
cantons, les grands partis et les organisations économiques et de consommateurs
ont donné des préavis très fouillés.
142 
Eléments essentiels du projet soumis à consultation en 1982
Le projet soumis à consultation en 1982 réglemente le droit matériel applicable
aux denrées alimentaires, le contrôle de ces dernières ainsi que la protection
juridique et les sanctions encourues par les contrevenants. Le champ d'application
s'étend aux objets usuels et aux denrées alimentaires, viande et produits carnés
compris. Les denrées alimentaires sont soumises à un contrôle et à une régle-
mentation à partir de la production, des cultures de végétaux et de l'engraisse-
ment d'animaux jusqu'à la distribution aux consommateurs des produits carnés et
des autres denrées alimentaires.
Le projet interdit en principe de mettre dans le commerce des denrées ali-
mentaires dans un état qui pourrait menacer la santé lors de leur emploi usuel.
Chaque denrée alimentaire doit avoir une dénomination spécifique et sa com-
position doit être indiquée. Les fabricants, importateurs et distributeurs sont
formellement rendus attentifs à leur devoir de diligence à cet égard. Les directives
862

que contient le Manuel suisse des denrées alimentaires doivent être déclarées
obligatoires.
La Confédération est compétente pour légiférer, procéder aux contrôles des
denrées alimentaires à la frontière et coordonner les mesures d'exécution dans les
cantons. Les cantons contrôlent les denrées alimentaires à l'intérieur du pays.
L'organisation des services de la Confédération dans le domaine des denrées
alimentaires est confiée au Conseil fédéral. L'organisation du contrôle des
denrées alimentaires à l'intérieur du pays incombe aux cantons, les services
participant à l'exécution étant groupés sous la direction d'un chef du contrôle des
denrées alimentaires. Le contrôle de la viande lors de l'abattage est opéré par des
inspecteurs des viandes nommés par le canton. Le contrôle des viandes au lieu de
destination a été aboli. Lorsqu'ils prennent des décisions touchant l'importation,
les organes douaniers ou le contrôle cantonal des denrées alimentaires appliquent
le droit fédéral. Ces décisions peuvent être déférées par voie de recours à l'Office
fédéral de la santé publique. Les actes punissables font l'objet d'une nouvelle
définition et l'amende a été adaptée au niveau actuel des prix.
143 
Résultats de la procédure de consultation
Tous les milieux consultés ont fait part de leur satisfaction de constater qu'une
révision totale de la loi sur les denrées alimentaires était entreprise, et notamment
qu'on avait prévu d'édicter des dispositions matérielles fondamentales sur les
denrées alimentaires. Le consensus sur le projet de loi de 1982 ne va toutefois pas
plus loin. Les intérêts divergents, souvent diamétralement opposés, des milieux
concernés, n'ont pas permis de trouver un accord dominant sur un seul des
domaines à réglementer. Il faut également souligner qu'il y eut peu de proposi-
tions qui furent rejetées à l'unanimité.
S'agissant de la question d'étendre le champ d'application de la loi à la production
agricole, ce sont essentiellement les milieux de l'agriculture qui émirent des
réserves. Les conséquences pratiques, le mode et la fréquence des contrôles furent
plus critiqués que le principe en soi. La production indigène ne devrait pas être
traitée plus sévèrement que celle qui est importée. Les consommateurs ont de leur
côté demandé que la protection contre la tromperie soit également applicable aux
objets usuels tels que les cosmétiques.
On éleva des objections quant au devoir de diligence imposé aux fabricants,
importateurs et distributeurs qui les obligerait, suivant les circonstances, à
procéder eux-mêmes à des analyses en laboratoire. On estima qu'il constituerait
une charge trop lourde pour le commerce et l'industrie. Les grands distributeurs
ont souligné quant à eux qu'ils exerçaient, aujourd'hui déjà, un autocontrôle très
poussé dans leurs propres laboratoires.
Les cantons principalement concernés ont rejeté les prescriptions sur l'organisa-
tion des services fédéraux et le contrôle cantonal des denrées alimentaires. On a
notamment fait valoir qu'une seule autorité fédérale devrait assumer envers les
tiers la responsabilité générale du contrôle des denrées alimentaires. Les
contrôles prévus à la frontière ont été, en partie, considérés comme insuffisants;
on ne donnerait ainsi pas suite à la motion Tschumi. Dans les cantons, les services
863

du chimiste cantonal et du vétérinaire cantonal devraient être maintenus. La
législation ne devrait pas négliger la structure fédéraliste de la Suisse qui a
largement fait ses preuves.
Les cantons ne sont pas unanimes lorsqu'ils se prononcent sur la proposition de
faire dorénavant contrôler les viandes par les communes sous la responsabilité des
cantons. La plupart s'accordent par contre à dire que l'on doit pouvoir continuer à
percevoir des émoluments pour le contrôle des viandes au lieu de destination. Les
organisations de bouchers demandent pour leur part que la perception d'émolu-
ments pour le contrôle des viandes soit abolie.
Parmi les dispositions sur la protection juridique, on souhaite, de divers côtés, le
maintien de la réglementation prévoyant la possibilité de réclamer une surexper-
tise.
Les différents milieux intéressés ont en outre présenté une foule de propositions
critiques portant sur les dispositions du projet de loi. Pour la plupart, ces
propositions sont contradictoires ou s'excluent l'une l'autre.
15 
Interventions parlementaires
A fin 1987,14 motions ou postulats touchant le domaine de la santé et qui avaient
plus précisément trait à des denrées alimentaires, au tabac et à l'alcool ainsi qu'à
des objets usuels, étaient encore en suspens. Les dix interventions mentionnées
ci-dessous peuvent être classées parce que le projet de loi proposé en a tenu
compte dans une mesure permettant de considérer qu'on y a donné entièrement
ou partiellement suite ou qu'elles sont devenues sans objet. Les quatre autres
interventions (postulats 12 138 Renschler «Abus de l'alcool et du tabac», 83.529
Girard «Problème de l'alcool. Rapport», 82.521 Longet «Chaptalisation des
moûts», 84.565 Ammann Saint-Gall «Abus du tabac», portent sur des problèmes
liés au tabac et à l'alcool qui ne doivent pas être réglés dans la loi sur les denrées
alimentaires, mais dans une ordonnance éventuellement.
Le postulat 11 190 Ribi du 29 février 1972 «Contrôle des denrées alimentaires»
(N 5.12. 72) demande pour l'essentiel que les experts locaux chargés du contrôle
des denrées alimentaires bénéficient d'une meilleure formation, que l'on
concentre les efforts sur le plan régional pour confier des tâches bien définies aux
laboratoires cantonaux et que l'on déclare la composition des denrées ali-
mentaires. Les bases légales requises pour donner suite au postulat sont prévues
dans le projet (art. 19, 20, 40, 41).
La motion 11 716 Tschumi du 25 juin 1973 «Denrées alimentaires. Contrôle des
importations» (N 11.12. 73; E 19. 3. 74) demande la création d'une base légale
permettant de séquestrer, à titre préventif, des denrées alimentaires importées en
cas de suspicion fondée qu'elles pourraient mettre la santé en danger. Le projet de
loi prévoit les compétences nécessaires pour donner suite à la motion (art. 27, 29).
Le postulat 79.353 Schär du 20 mars 1979 «Publicité pour le tabac» (N 27.11. 79)
demande que l'on restreigne la réclame en faveur des articles de tabac, comme
c'est déjà le cas pour les boissons distillées. Le projet de loi prévoit la base légale
pour restreindre la réclame en faveur du tabac et des boissons alcooliques dans le
sens du postulat (art. 14).
864

Le postulat 79.475 Neukomm du 21 juin 1979 «Déclaration des marchandises»
(N 27.11. 79) demande l'élaboration de prescriptions sur la datation (conservabi-
lité) des denrées alimentaires et des cosmétiques ainsi que sur la valeur nutritive
des denrées alimentaires. S'agissant des denrées alimentaires, le projet de loi
prévoit les bases légales nécessaires pour donner suite au postulat (art. 20). Le
Conseil fédéral estime qu'il n'est pas indiqué d'imposer une datation sur les
cosmétiques.
Le postulat 79.406 Dürr du 8 juin 1979 «Médecine vétérinaire. Commerce de
médicaments» (N 25. 9. 80) demande un contrôle plus poussé des médicaments
vétérinaires et, notamment, la création d'une base légale de droit fédéral pour
contrôler efficacement l'importation de médicaments de tout genre. Actuelle-
ment, des médicaments peuvent être importés sans contrôle spécifique; le
contrôle à l'intérieur du pays est de la compétence des cantons. Les médicaments
à usage vétérinaire ou entrant dans la composition de fourrages peuvent laisser,
dans la viande, le lait et les œufs, des résidus pouvant mettre la santé de l'homme
en danger suivant les circonstances. L'utilisation de médicaments peut ainsi poser
des problèmes relevant du droit applicable aux denrées alimentaires. Le champ
d'application du projet de loi est ainsi conçu qu'il peut également comprendre les
médicaments en rapport avec la production agricole, ces derniers pouvant être
contrôlés par les autorités d'exécution conformément à la loi sur les denrées
alimentaires. Le projet de loi contient la base légale pour interdire l'emploi de
médicaments vétérinaires dans la production agricole, s'il peut en résulter des
denrées alimentaires susceptibles de mettre la santé en danger, et pour en
contrôler l'importation et l'exportation (art. 2, 7, 31).
La motion 79.406 Dürr du 8 juin 1979 «Médecine vétérinaire. Commerce de
médicaments» (N 25. 9. 80; E 3. 3. 81) demande la mise en œuvre de contrôles
efficaces portant sur le genre et la quantité des médicaments mélangés aux
fourrages dans l'agriculture. Elle demande en outre que les ordonnances en la
matière sur le commerce des matières auxiliaires de l'agriculture soient modifiées.
La base légale est créée à cet égard par la modification de la loi sur l'agriculture
opérée dans le cadre de la modification d'autres dispositions en vigueur (art. 60).
Le postulat 80.920 Christinat du 17 décembre 1980 «Hormones. Interdiction des
importations» (N 19. 6. 81) demande l'interdiction des importations d'hormones
utilisées dans l'engraissement du bétail, notamment des veaux. Le projet de loi
prévoit les bases légales requises pour le contrôle des importations et les
restrictions à l'emploi de ces substances dans l'élevage d'animaux (art. 7, 31).
Le postulat 82.322 Tochon du 1er mars 1982 «Nouvelle loi sur l'hygiène des aliments
d'origine animale» (N 17.12. 82) demande la création d'une loi sur l'hygiène des
denrées alimentaires d'origine animale. Le contrôle de ces denrées par des
vétérinaires devait être le point essentiel de cette loi. Si l'on tient compte de tous
les éléments importants dans l'appréciation de cette question, force est d'ad-
mettre que la création d'une loi séparée n'est pas indiquée. Un régime de
compétences adéquat est proposé dans le projet de loi pour les contrôles
d'hygiène effectués par les vétérinaires (art. 40).
Le postulat 87.426 Biel du 3 juin 1987 «Abolition du contrôle des viandes au lieu de
destination» (N 9.10. 87) demande l'abolition de ce que l'on appelle le contrôle
59 Feuille fédérale. 141e année. Vol. I 
865

des viandes au lieu de destination. Le projet de loi ne prévoit pas de base légale
pour un contrôle obligatoire des viandes et des produits carnés lorsqu'ils arrivent
dans une commune. Ce contrôle et les émoluments y relatifs sont ainsi abolis.
Le postulat 88.410 Jung du 17 mars 1988 «Législation sur les denrées alimentaires»
(N 23. 6. 88) demande la création d'un service de l'hygiène des viandes qui devrait
être dirigé par un vétérinaire. Le projet de loi règle les tâches des vétérinaires
dans le cadre du contrôle des denrées alimentaires et prévoit que le Conseil
fédéral fixe les exigences auxquelles doivent satisfaire les divers fonctionnaires
(art. 40, 41).
16 
Droit sur les denrées alimentaires adapté à son temps
Une loi sur les denrées alimentaires adaptée à son temps nécessite une connais-
sance de la situation en matière de nutrition, les habitudes alimentaires, les
risques que comporte l'alimentation actuelle et les tendances en Suisse. Les
considérations qui suivent s'inspirent, pour l'essentiel, du deuxième rapport sur
l'alimentation en Suisse 26\
161 
Habitudes alimentaires
Le Suisse mange:
trop: La consommation quotidienne optimale de calories (environ 2400 pour les
hommes et 2000 pour les femmes) est en moyenne dépassée de 20 à 30 pour cent.
A cet égard, la forte consommation d'alcool et une trop grande sédentarité jouent
un rôle important. Un excès de poids, les maladies cardio-vasculaires et une
pression sanguine trop élevée en sont la rançon.
trop sucré: Des spécialistes en médecine sociale et préventive ainsi qu'en nutrition
constatent que l'on consomme de trop grandes quantités de sucre et de douceurs.
On a même constaté que certains enfants en faisaient une consommation
excessive.
trop gras: La grande consommation de matières grasses due à la prospérité que
l'on connaît actuellement favorise l'adiposité et les maladies cardio-vasculaires.
trop peu de substances de lest: On mange trop peu de denrées alimentaires
contenant des éléments fibreux en quantité suffisante, bien que, grâce à la
consommation de pain, on ait pu constater ces dernières années une légère
amélioration sur ce point. Cette insuffisance provoque des troubles de l'appareil
digestif.
La situation actuelle, en ce qui concerne les habitudes des Suisses en matière
alimentaire, n'est pas encore satisfaisante, mais il faut relever qu'une partie de la
population prend de plus en plus conscience qu'il y a lieu de se nourrir plus
sainement. Il serait possible de favoriser cette évolution en donnant des informa-
tions plus détaillées et en faisant des déclarations ad hoc sur les emballages des
denrées alimentaires. Elles donneraient aux consommateurs la possibilité de
composer leurs menus quotidiens en toute indépendance. Les habitudes ali-
866

mentaires dépendent aussi étroitement des développements sociaux, de la situa-
tion économique et des conditions de l'environnement. La prise de conscience
toujours croissante en ce qui concerne l'interdépendance de la nature, de
l'environnement et de la nutrition devrait également exercer des effets positifs sur
les habitudes alimentaires.
Selon les tendances constatées, il faut s'attendre aux changements suivants:
- le nombre des repas pris dans des cantines d'entreprises ou restaurants va
augmenter;
- des habitudes plus souples battent en brèche le système rigide des trois repas;
- des formes spéciales de denrées alimentaires prennent de plus en plus d'impor-
tance;
- la demande par habitant en viande, poisson, œufs, fromage, graisses et huiles
végétales, légumes (sans les pommes de terre), épices et fruits exotiques va
augmenter,
- la demande par habitant en sucre, beurre, graisses animales, produits laitiers de
longue conservation et farine de froment sera stationnaire;
- la demande par habitant en riz, pâtes, pommes de terre, lait prêt à la
consommation, fruits indigènes et sel va régresser.
162 
Situation dans le domaine alimentaire
On peut constater d'une manière générale que l'on vit dans un état de surabon-
dance. Le consommateur peut faire son choix dans une profusion de denrées
alimentaires provenant de la production indigène et du monde entier. L'offre
toujours plus étendue des grands distributeurs en ce qui concerne les produits
standardisés nuit à la diversité de l'offre qui diminue dans certains secteurs du
marché. Les conditions économiques favorables que connaît la Suisse permettent
à la population de faire effectivement usage de l'offre.
L'agriculture, qui constitue le point de départ de toute production de denrées
alimentaires, a subi une transformation extraordinaire au cours de ce siècle.
L'utilisation d'engrais et de matières auxiliaires, les efforts consentis pour amélio-
rer la qualité de l'élevage et la mécanisation ont permis de décupler les
rendements dans les cultures de végétaux et la production animale. La rançon du
succès se manifeste aujourd'hui en ce sens que la production agricole pèse plus
fortement sur l'environnement, et ce dans une mesure déjà susceptible à certains
égards de mettre en danger la santé publique. Il en résulte que ces substances
nocives nuisent à la qualité des denrées alimentaires dans une proportion tout
aussi importante. La technique d'analyse, en son état de perfectionnement actuel,
permet de détecter un grand nombre de ces substances, même si elles ne se
trouvent qu'en quantité infime dans les produits contrôlés.
La technologie appliquée à la fabrication et à la transformation subséquente des
denrées alimentaires a également progressé à pas de géant. On met tout en œuvre
pour fabriquer des produits faisant état d'un maximum de stabilité, tout en tentant
d'en conserver autant que possible la valeur nutritive et la saveur et d'en bannir les
substances étrangères et les micro-organismes indésirables. Ces produits, ainsi
transformés et standardisés par l'industrie, sont emballés dans l'entreprise qui les
867

a fabriqués, puis distribués et présentés sous cette forme à la population du pays
par les chaînes de vente et les grands distributeurs.
La recherche scientifique se concentre dans une large mesure sur l'industrie
spécialisée dans la production de denrées alimentaires. La recherche en matière
de nutrition tente d'établir des bases scientifiques pour informer le consommateur
et le guider dans ses habitudes alimentaires mais ne constitue toutefois pas un
domaine sur lequel on met systématiquement l'accent dans les hautes écoles.
Chacun peut aujourd'hui s'informer en détail s'il le désire et choisir son ali-
mentation en fonction de ses besoins et des principes reconnus par la physiologie
de la nutrition. Il est aidé à cet égard par les organisations de consommateurs et
par les efforts consentis par les autorités en matière d'information. Il peut
toutefois arriver qu'une certaine insécurité s'installe. Les avis exprimés sur la
présence de substances nocives dans les denrées alimentaires pouvant avoir un
effet cancerogene ou mutagène contribuent à inquiéter la population et in-
fluencent son comportement dans la consommation.
Les scientifiques de l'alimentation classent les risques liés à l'alimentation dans
l'ordre suivant de gravité décroissante:
1. Malnutrition (sur- ou sous-alimentation);
2. Micro-organismes pathogènes dans les aliments;
3. Substances toxiques naturelles (dans les végétaux principalement);
4. Substances étrangères telles que résidus chimiques et impuretés;
5. Additifs tels qu'agents conservateurs.
Il est frappant de constater que les spécialistes attribuent une moindre importance
aux facteurs de risque qui font l'objet de la plus grande attention dans le public
(substances étrangères et additifs). Ils rangent par contre en tête de tous les
facteurs de risques celui que chacun peut influencer par son propre com-
portement (malnutrition). Il ne faut toutefois pas oublier que l'on a pris en
considération, dans cette classification, le fait qu'une grande partie de la popula-
tion accepte librement les risques que présente le tabac pour la santé.
163 
Conséquences pour le législateur
Le droit applicable aux denrées alimentaires doit créer les conditions annexes
permettant de maintenir et d'améliorer, où cela s'avère nécessaire, la situation
globalement plutôt favorable dans le domaine de la nutrition. Dans tous les
domaines où la libre décision du consommateur est déterminante, on doit tenter,
en multipliant les informations scientifiquement bien étayées, de donner au
consommateur des critères d'appréciation précis propres à orienter d'une manière
judicieuse son comportement. Le consommateur doit en outre avoir la garantie
que des prescriptions et contrôles adéquats des autorités le protègent dans des
domaines où ses moyens et ses sens ne lui permettent pas de se déterminer seul.
Cela signifie en particulier que:
- les matières auxiliaires de l'agriculture ne doivent être utilisées dans la
production de denrées alimentaires qu'avec retenue et selon des critères limites
clairement déterminés par la loi;
868

- les risques que véhiculent les substances étrangères doivent être amenuisés
selon le principe «aussi peu que possible» par des valeurs limites bien établies
scientifiquement sur le plan international;
- le législateur doit respecter le domaine de la responsabilité propre du consom-
mateur et ne pas le restreindre inutilement;
- la protection de la santé doit primer les intérêts économiques, mais la
réglementation doit toutefois respecter le principe de la proportionnalité; il
s'agit de sauvegarder dans une très large mesure la responsabilité propre des
fabricants, importateurs et distributeurs de denrées alimentaires; celle-ci peut
être garantie par des contrôles faits à l'improviste par les autorités;
- les autorités doivent disposer de l'infrastructure requise pour exercer leurs
contrôles.
2 
Partie spéciale
21 
Généralités sur le projet de loi
211 
Objectifs fixés
Le projet de loi a été conçu en fonction des objectifs suivants:
La base constitutionnelle autorise le législateur fédéral à édicter, pour ce qui
concerne les denrées alimentaires, le tabac et l'alcool, des dispositions propres à
sauvegarder la santé ainsi qu'à prévenir toute fraude. S'agissant du commerce
d'objets usuels par contre, il ne peut, sur la base de l'article 69bis est., qu'édicter
des dispositions pour sauvegarder la santé. S'il édicté d'autres dispositions sur le
commerce des articles de ménage et des objets usuels, il est lié par l'article 3lselues
(article protégeant les consommateurs).
Dans la mesure où la nouvelle loi sur les denrées alimentaires contient des règles
destinées à protéger la santé, elle s'en tient aux principes applicables aux lois de
police. En d'autres termes, elle ne porte atteinte à la liberté du commerce et de
l'industrie des producteurs et vendeurs que dans la mesure requise pour protéger
la santé des consommateurs et pour protéger ceux-ci contre la tromperie en
rapport avec les denrées alimentaires, les additifs et les objets usuels. Dans ces
limites, l'intérêt public veut que la restriction à la liberté économique du
particulier s'exerce dans un esprit libéral. Ce n'est que dans les cas où des intérêts
publics importants sont en jeu qu'il convient d'intervenir et d'imposer des
restrictions. La responsabilité propre du particulier (fabricant et consommateur)
doit être aussi élevée que possible. Le législateur doit principalement tout mettre
en œuvre pour garantir des denrées alimentaires irréprochables et qui ne mettent pas
la santé en danger.
A part la protection de la santé qu'elle doit assurer dans le domaine des denrées
alimentaires et des objets usuels, la Confédération est encore habilitée à protéger
les, acheteurs de denrées alimentaires contre la tromperie dont ils peuvent être
victimes à propos de l'authenticité ou de la pureté de la marchandise27'.
Le champ d'application de la loi ne doit pas se limiter au commerce, mais
s'étendre à l'ensemble du trafic, ou, en d'autres termes, à tout le cheminement suivi
par une denrée, de la culture de végétaux ou l'engraissement des animaux jusqu'à
869

la vente du produit fini aux consommateurs. La loi doit régir toutes les denrées
alimentaires, y compris les viandes et produits carnés. Il faut toutefois exclure de
son champ d'application les médicaments utilisés pour la médecine humaine ainsi
que les objets usuels qui n'entrent normalement pas en contact avec des denrées
alimentaires ou le corps humain.
On a introduit dans la loi des dispositions matérielles régissant les exigences
auxquelles doivent satisfaire les denrées alimentaires ainsi que leur manutention
et qui mettent en exergue les problèmes fondamentaux. Ces dispositions maté-
rielles doivent fixer des limites bien définies ou des lignes directrices pour ce qui
concerne la teneur des ordonnances qui s'y référeront. Il n'y aura dès lors plus de
compétence sans restrictions dans ce domaine. Ces dispositions doivent en même
temps contenir des critères précis pour apprécier les circonstances particulières en
cas de recours. Il s'agit en principe de régler les différentes situations par des
prescriptions imperatives de portée générale plutôt que par des autorisations
accordées de cas en cas.
Sur le plan de l'organisation, il importe de séparer nettement les responsabilités
des autorités fédérales et des autorités cantonales. Il ne faut en principe rien
modifier de la répartition des tâches entre Confédération et cantons fixée par la
constitution. En d'autres termes, la Confédération est compétente pour édicter
des prescriptions et procède à l'exécution de la loi à la frontière (importation,
transit, exportation). L'exécution à l'intérieur du pays incombe par contre aux
cantons. La Confédération doit ainsi déjà créer, par des prescriptions de droit
fédéral, les conditions requises pour une exécution uniforme. Compte tenu de la
concentration toujours plus forte dans la production des denrées alimentaires et
du commerce de celles-ci dans l'économie, il est indispensable de doter la
Confédération de tous les instruments nécessaires pour lui permettre d'instituer
des règles d'exécution applicables d'une manière uniforme par les cantons,
notamment lorsqu'il s'agit de maîtriser des situations exceptionnelles. Le système
mis en place pour l'exécution doit être organisé à la perfection et la répartition des
tâches bien définie: ce n'est qu'à ce prix que l'on assurera une exécution efficace et
uniforme. C'est la raison pour laquelle la loi contient des dispositions sur les
tâches et obligations que doivent remplir certains organes d'exécution des
cantons.
La loi doit contenir une réglementation cohérente et systématique du droit
applicable28'. Le système de la structure de la réglementation, de son étendue et
de ses degrés de précision ne doit pas être battu en brèche par la solution de cas
spéciaux et la prise en considération d'intérêts particuliers.
Il convient enfin de saisir l'occasion qu'offre cette révision de la loi sur les denrées
alimentaires pour résoudre d'autres problèmes qui se posent dans des domaines
connexes à d'autres lois.
212 
Systématique
Le projet de loi contient trois parties: des prescriptions matérielles sur les denrées
alimentaires et les objets usuels, une réglementation du contrôle de ces denrées
ainsi que des dispositions pénales et de protection juridique.
870

La loi est divisée en six chapitres:
1. But et champ d'application;
2. Denrées alimentaires et objets usuels;
3. Contrôle des denrées alimentaires;
4. Exécution;
5. Financement;
6. Pesage des animaux abattus;
7. Protection juridique et dispositions pénales;
8. Dispositions finales.
La loi réglemente l'ensemble des denrées alimentaires et objets usuels soumis à
l'article 69bis est. La nouvelle loi abroge d'anciennes lois qui règlent des problèmes
particuliers, par exemple l'absinthe, le vin artificiel et le cidre artificiel. En effet,
ces produits feront dorénavant l'objet d'une réglementation dans la loi sur les
denrées alimentaires. La loi ne contient en principe aucun chapitre consacré
spécialement à des produits nutritifs particuliers tels que les produits carnés.
Toutes les denrées alimentaires doivent être réglementées, autant que possible,
sur la base de critères et de principes identiques et contrôlées également selon des
normes identiques.
Les prescriptions sur les denrées alimentaires et les objets usuels renferment, sous
l'angle de la protection de la santé et de la protection contre la tromperie, des
principes directeurs et des mandats que des ordonnances du Conseil fédéral et du
département compétent devront préciser dans des prescriptions détaillées. Par
contre, les prescriptions sur le contrôle des denrées alimentaires et l'exécution
sont déjà rédigées sous une forme suffisamment précise pour garantir l'applica-
tion d'une procédure uniforme par les autorités. Des dispositions d'exécution sur
ces points dans des ordonnances ne sont dès lors requises que pour régler
certaines questions de délimitation et des détails d'ordre administratif.
213 
Nouveautés
Désormais, le champ d'application de la loi s'étend également à la production
agricole, dans la mesure où celle-ci est destinée à la fabrication de denrées
alimentaires. Les exigences fixées par le droit applicable aux denrées alimentaires
doivent être observées en cas d'admission et d'utilisation de matières auxiliaires
de l'agriculture et de médicaments vétérinaires. Si besoin est, le Conseil fédéral
peut interdire certaines matières déterminées.
Le chapitre 2 comporte les dispositions de droit matériel sur les denrées ali-
mentaires et fixe les principes généraux en ce qui concerne les exigences
auxquelles doivent satisfaire les denrées alimentaires et les objets usuels et leur
manutention. Ces principes sont la résultante de l'évolution qu'a connue l'ordon-
nance actuelle.
Seules les boissons alcooliques ainsi que le tabac et les articles de tabac sont
considérés comme des produits d'agrément. Exception faite des boissons alcoo-
liques, toutes les marchandises comestibles durables doivent être conformes aux
prescriptions régissant les produits nutritifs.
871

Le Conseil fédéral peut toutefois, si besoin est, soumettre aux dispositions
concernant les produits d'agrément certains produits nutritifs consommés pour
l'agrément qu'ils procurent. Les amateurs de ces produits pourront ainsi toujours
les obtenir. Un tel cas peut par exemple se produire lorsque des produits nutritifs
ne peuvent plus respecter les valeurs limites strictes fixées pour les produits
nutritifs en raison des résidus qu'ils contiennent et qui proviennent de l'envi-
ronnement, ces denrées ne constituant toutefois pas un danger sérieux pour la
santé si certaines habitudes particulières sont suivies lorsqu'elles sont consom-
mées.
La loi spéciale réglementant l'interdiction de l'absinthe est abrogée. Cette régle-
mentation, dont le principe n'est pas incontesté, reste toutefois en vigueur en
raison de l'interdiction ancrée dans l'article 32ter est. En revanche, la loi spéciale
sur le vin artificiel et le cidre artificiel est abrogée. Les dispositions d'exécution
qu'elle contient découlent maintenant de la loi sur les denrées alimentaires.
On a accordé, dans la nouvelle loi, une importance toute particulière à l'informa-
tion. La Confédération est désormais tenue d'informer le public des connaissances
scientifiques d'intérêt général en matière de nutrition ainsi que des événements
particuliers. Lorsque des denrées alimentaires présentant un danger pour la santé
ont été mises dans le commerce, les autorités d'exécution doivent informer la
population et lui donner des instructions sur ce qu'il y a lieu de faire. Cette tâche
incombe aux autorités fédérales pour autant qu'il s'agisse de dangers qu'en-
courent plusieurs cantons.
Les prescriptions cantonales et fédérales en la matière sont applicables à la
procédure administrative. La loi sur les denrées alimentaires ne comporte des
dispositions qui les précisent ou y dérogent que dans la mesure où cela s'avère
nécessaire pour assurer une exécution objectivement adéquate et conforme au
principe de l'égalité de traitement ainsi que pour la protection juridique. Il n'y a
plus d'obligation de procéder à une deuxième analyse au sens de la surexpertise
actuelle. On a aboli les prescriptions relatives au contrôle des viandes frappé d'un
émolument au lieu de destination, tel qu'il était connu jusqu'ici. On a notamment
suivi une recommandation de la Commission suisse des cartels29'.
La loi sur les denrées alimentaires fixe dans une large mesure la délimitation des
compétences entre les chimistes cantonaux et les vétérinaires cantonaux pour ce
qui concerne le contrôle des denrées alimentaires dans les cantons. Pour être
nommés, les organes de contrôle doivent être au bénéfice de la formation spéciale
prescrite par le Conseil fédéral.
La Confédération peut prescrire aux cantons des mesures en vue de garantir une
exécution uniforme et, dans des situations exceptionnelles, ordonner certaines
mesures d'exécution à l'égard des cantons.
Pour le contrôle des denrées alimentaires dans les installations fixes utilisées par
l'armée, la Confédération recourt autant que possible aux organes d'exécution
civils des cantons à titre de spécialistes. Pour le reste, l'armée veille elle-même à
ce que la législation sur les denrées alimentaires soit respectée.
Producteurs, importateurs et commerçants sont tenus d'exécuter eux-mêmes des
contrôles en procédant, suivant les circonstances, à des analyses de laboratoire.
872

•* 
Le Conseil fédéral peut déclarer imperatives certaines parties du Manuel des
denrées alimentaires. Ce manuel comprend une série de recommandations rela-
tives à l'analyse et à l'appréciation des denrées alimentaires, additifs et objets
usuels.
Le Conseil fédéral fixe les émoluments pour l'ensemble des contrôles des denrées
alimentaires exécutés en Suisse.
La Confédération contrôle désormais l'importation des médicaments vétérinaires,
en vue d'éviter la production de denrées alimentaires qui ne satisfont pas aux
exigences légales.
Les dispositions pénales ont été redéfinies et prévoient des sanctions plus sévères.
Les dispositions sur la poursuite pénale par les autorités fédérales ont été
coordonnées avec celles que comportent d'autres lois dans des domaines simi-
laires.
22 
Commentaire des différents articles
Chapitre premier: But et champ d'application
Préambule
Le préambule se réfère essentiellement à l'article 69biscst: base constitutionnelle
principale des règles que comporte la loi sur les denrées alimentaires. L'article
32ter est. traite de l'interdiction de l'absinthe qui fait l'objet des articles 9 et 47,1er
alinéa, lettre d.
Article premier But
L'article définissant le but de la loi énumère les objectifs à atteindre dans leur
ordre de priorité. Il se présente comme une directive à caractère de programme
qu'il convient de suivre dans l'application de la loi. La protection des consomma-
teurs contre les denrées alimentaires et les objets usuels pouvant mettre effective-
ment ou potentiellement la santé en danger constitue la première priorité. Il
s'agit, en deuxième priorité, de protéger les consommateurs contre les tromperies,
pour autant qu'elles soient en rapport avec des denrées alimentaires. La garantie
d'une manutention des denrées alimentaires dans des bonnes conditions d'hy-
giène constitue un objectif autonome puisqu'il s'agit d'une condition fonda-
mentale dont dépend la qualité irréprochable des denrées alimentaires. Il est clair
que des denrées alimentaires qui ont été manipulées dans de bonnes conditions
d'hygiène laissant à désirer ne deviennent pas forcément des marchandises
dangereuses pour la santé. Toutefois, dans ces conditions, la plausibilité d'une
telle éventualité augmente et ce dans une mesure si forte que le législateur doit,
dans le but de protéger la santé, élever au rang de principe fondamental l'hygiène
à observer lors de la manutention des denrées alimentaires.
La loi parle de produits «pouvant mettre la santé en danger». Dès lors, l'éventuali-
té d'une mise en danger doit déjà être prise en compte. L'objectif selon lequel il y
a lieu de se protéger contre «la menace pesant: sur la santé» est élargi par rapport
à la protection contre «une atteinte à la santé». En d'autres termes, le risque d'une
atteinte doit déjà être exclu.
873

La protection contre les tromperies comporte en premier lieu l'obligation de
donner des indications sur les denrées alimentaires qui soient conformes à la
vérité et de présenter celles-ci de manière à ce que le consommateur ne soit pas
trompé dans son attente (cf. art. 17). Ces dispositions, destinées en premier lieu à
la protection des consommateurs, profitent également aux fabricants, com-
merçants et vendeurs honnêtes; elles constituent pour eux une protection contre
une pratique déloyale de la part de la concurrence.
Article 2 Champ d'application
La loi s'applique à tous les actes qui peuvent avoir une influence sur les denrées
alimentaires et les objets usuels (1er al.). Cela ne signifie pas que la loi contient
également des prescriptions déterminées et détaillées sur chacun de ces actes. En
effet, la loi n'établit des règles à l'intérieur du vaste champ d'application que dans
les cas où la situation particulière le requiert (cf. objectifs, ch. 211). Les activités
mentionnées dans le premier alinéa précisant la notion de «commerce» figurent à
l'article 69bis est.
Par fabrication, on entend tous les procédés de fabrication, de production ou de
transformation, l'abattage ainsi que les étapes préalables de la production dans
l'agriculture. Afin de ne laisser subsister aucun doute à ce sujet, le 2e alinéa
précise formellement ce dernier point.
Par traitement, on entend les procédés et processus suivant la fabrication et qui
sont destinés à affiner le produit de base: concassage, mélange, adjonction
d'additifs, caléfaction, emballage, préparation de produits finis, traitement ex-
térieur pour en améliorer la conservation.
Fait partie de {'entreposage, le stockage du produit à tous les niveaux.
Le transport inclut l'entreposage temporaire dans des véhicules et les exigences
auxquelles doivent satisfaire les véhicules.
Par distribution, on entend la remise de produits intermédiaires et, notamment,
tout le domaine de la vente des produits finis dans les magasins et établissements
publics.
La désignation englobe toutes les inscriptions faites sur les emballages (dési-
gnation du produit par le fabricant ou le vendeur, dénomination spécifique,
déclaration des ingrédients et additifs).
Par réclame, on entend l'affichage dans les magasins, la présentation de l'embal-
lage, la publicité et la réclame de tout genre dans les médias et sous forme de
publicité directe.
Dans l'importation, le transit et l'exportation sont comprises toutes les marchandises
qui sont importées en Suisse ou qui sont fabriquées ici avant d'être exportées. Sont
compris également le commerce agricole réglementé et les importations dans le
commerce de marché. Pour l'importation, il convient de s'assurer que les
marchandises répondent aux exigences des prescriptions suisses. Pour l'exporta-
tion, il s'agit, d'une part, de permettre la production de denrées alimentaires selon
les normes du pays de destination éventuellement différentes des nôtres et,
d'autre part, d'empêcher que des denrées alimentaires menaçant la santé,
874

interdites de vente en Suisse, soient expédiées dans d'autres pays (cf. art. 26,
4e al.).
La production agricole (2e al.) constitue en partie une étape préalable dans la
production des denrées alimentaires, par exemple la culture de céréales pour la
fabrication du pain ou l'engraissement des veaux pour la viande. Elle est
également à l'origine des denrées alimentaires directement consommables, par
exemple le lait ou les fruits et légumes. La loi actuelle laisse subsister une certaine
insécurité quant à la question de savoir jusqu'où doit s'appliquer, dans la
production agricole, le droit régissant les denrées alimentaires.
Les végétaux devront désormais être cultivés et les animaux élevés et affouragés
de manière à ce que les produits qui en proviennent soient conformes aux
exigences de la législation sur les denrées alimentaires30'. La bonne santé des
animaux et végétaux constitue une condition fondamentale. Du point de vue du
droit applicable aux denrées alimentaires, les résidus sont en outre d'une grande
importance. Ce droit exercera essentiellement ses effets lorsqu'il en ira de
l'autorisation et de l'utilisation d'engrais, de produits phytosanitaires, de four-
rages et de médicaments vétérinaires (cf. art. 5 et 7). Certains médicaments étant
avant tout utilisés dans l'élevage d'animaux produisant le lait, les œufs et la
viande, on prévoit également, dans le champ d'application de la loi, un contrôle
limité des médicaments vétérinaires lors de leur importation (cf. art. 31).
L'applicabilité du droit sur les denrées alimentaires est délimitée négativement au
3e alinéa, lettre a, par rapport aux denrées alimentaires destinées à un usage
personnel, c'est-à-dire au domaine dans lequel la responsabilité propre du
consommateur doit s'exercer. Les prescriptions étatiques n'entravent pas, mais ne
protègent pas spécialement non plus le consommateur lorsqu'il produit et importe
pour ses besoins particuliers. Celui qui cultive des denrées alimentaires dans son
jardin, en fabrique ou en prépare dans sa cuisine ou en achète à l'étranger et les
importe, doit apprécier sous sa propre responsabilité les risques qu'il encourt et, le
cas échéant, les éliminer lui-même. On peut également procéder à des abattages
d'animaux à la maison, mais sous sa propre responsabilité. L'absinthe fait
exception, sa fabrication et son importation étant interdites aussi pour un usage
personnel (cf. art. 9 et 47, 1er al., let. b).
Les produits alimentaires peuvent également avoir une action curative. C'est la
raison pour laquelle il convient de délimiter les législations sur les denrées
alimentaires et sur les médicaments (3e al, let. b). Une telle séparation est
importante par le fait que les cantons sont considérés comme compétents pour
légiférer sur les médicaments et les contrôler, alors que la législation sur les
denrées alimentaires incombe à la Confédération. Le contrôle des médicaments
est de la compétence d'un Office intercantonal pour le contrôle des médicament
(OICM) institué par un concordat. Cette délimitation permet d'exclure en
principe les médicaments à l'usage de l'homme du champ d'application de la
législation sur les denrées alimentaires. Cela signifie qu'une marchandise échappe
au contrôle des denrées alimentaires lorsqu'elle est prônée et vendue comme
médicament, même si de par ses autres propriétés elle est au fond une «denrée
alimentaire» et consommée comme telle.
875

La législation sur les médicaments vétérinaires n'est toutefois exclusivement du
ressort des cantons que dans la mesure où ces produits ne peuvent avoir aucune
influence sur la fabrication de denrées alimentaires (médicaments pour chiens et
chats par exemple). En outre, les médicaments vétérinaires doivent être contrôlés
lors de leur importation. Les organes de contrôle des denrées alimentaires
peuvent cependant en vérifier également l'emploi dans les étables, notamment en
cas de suspicion. Les autorités cantonales compétentes pour autoriser des
médicaments devront fixer, en se fondant sur les exigences prévues par la
législation sur les denrées alimentaires, des délais de péremption (dates de vente
limites) qui offrent à l'utilisateur la garantie que l'on ne trouvera finalement pas
dans le produit fini des résidus dans une mesure dépassant les valeurs limites
prévues par la loi.
Article 3 Définitions
Les denrées alimentaires (1er al.) constituent la notion fondamentale utilisée dans
la loi pour englober les produits nutritifs et d'agrément. Les ingrédients31' sont
des denrées alimentaires.
Les produits nutritifs (2e al.), comme le nom l'indique, sont destinés à nourrir
l'homme. Ils se distinguent par leur teneur en eau, albumine, graisses, hydrates de
carbone, substances minérales, vitamines et substances de lest. Toutes ces ma-
tières sont nécessaires à la constitution et à l'entretien de l'organisme humain32'.
En font également partie le thé, le café et les épices. N'entrent pas dans cette
définition les produits nutritifs tels que le thé lorsqu'ils sont formellement prônés
comme médicaments; ils sont alors considérés comme des médicaments.
La loi considère comme produits d'agrément (3e al.) les boissons alcooliques,
notamment la bière, le vin et les spiritueux ainsi que les articles de tabac et les
articles pour fumeurs tels que les cigarettes, les cigares, le tabac coupé, le tabac à
chiquer, le tabac en rouleaux et le tabac à priser ainsi que leurs succédanés. Le
café, le thé et les épices, qui sont encore considérés par la loi actuelle comme des
produits d'agrément, seront dorénavant régis par les prescriptions sur les produits
nutritifs. Deux catégories de marchandises font ainsi partie des produits d'agré-
ment; il s'agit dans les deux cas des marchandises appréciées en raison de leur
qualité d'excitants mais qui impliquent en outre, selon les connaissances actuelles,
un danger élevé pour la santé en raison des effets secondaires néfastes qu'elles
peuvent provoquer. Une consommation abusive de ces produits peut entraîner de
graves atteintes à la santé.
Par ingrédients (4e al.), on entend les principaux éléments d'une denrée ali-
mentaire (la farine de blé pour le pain, le lait pour le yoghourt), ainsi que les
denrées alimentaires telles que le sucre, le sel de cuisine et les épices utilisés pour
assaisonner ou relever un mets.
La loi entend par objets usuels (5e al.) les objets usuels et les biens de consomma-
tion selon la terminologie de l'article 69bls est. Les deux catégories de marchan-
dises peuvent être régies par une seule notion parce que les prescriptions y
relatives ne sont pas différenciées. La loi régit les objets usuels qui ont un rapport
avec les denrées alimentaires et le corps humain. Il est peu aisé de délimiter, par
une définition complète et compréhensible, les objets usuels visés par la loi des
876

•9 
nombreux autres objets usuels. C'est pourquoi la loi énumère, au 5e alinéa, lettres
a à f, des catégories de marchandises illustrées par des exemples. Il s'agit de
l'ensemble des objets ou des biens destinés à la consommation qui peuvent
présenter un danger pour la santé de l'homme, que ce soit par l'absorption, les
effets mécaniques et chimiques sur l'organisme, ou le passage de substances
nuisibles dans les denrées alimentaires ou l'environnement.
Les composants (6e al.) sont toutes les substances naturellement présentes dans
les végétaux et animaux et, par voie de conséquence, dans les denrées alimentaires
qui en proviennent. Constituent notamment des composants l'amidon, les pro-
tides, les vitamines, les substances minérales, mais aussi les toxiques végétaux
comme la solanine dans les pommes de terre.
Sont considérées comme additifs (7e al.) des substances volontairement ajoutées
dans la fabrication d'un produit pour obtenir des effets déterminés. On les utilise
essentiellement dans les denrées alimentaires transformées, notamment pour les
conserver. En font partie ce qu'on appelle les «substances pour le traitement en
cave des boissons» qui subsistent dans le produit fini.
La loi entend par substances étrangères (8e al.) des substances indésirables qui
pénètrent dans les denrées alimentaires sous l'influence de l'environnement ou
par l'intervention humaine. En font notamment partie les résidus chimiques
provenant de l'environnement, des procédés de fabrication et de la production
agricole, ainsi que les impuretés et les radionucléides (cf. art. 8).
Le terme «marchandises» utilisé dans la loi recouvre l'ensemble des substances ou
objets divers visés par la disposition en question.
Chapitre 2: Denrées alimentaires et objets usuels
Section 1: Dispositions générales
Article 4 Principe
Les denrées alimentaires, les additifs et les objets usuels (1er al.) comprennent
toutes les catégories de marchandises pour lesquelles la loi doit garantir qu'elles
ne présentent pas un danger pour la santé. Les additifs peuvent se présenter
isolément comme une matière brute, dans des produits intermédiaires ou comme
un produit fini. Si les denrées alimentaires, les additifs et les objets usuels ne sont
pas conformes aux prescriptions, ils ne peuvent plus rester dans le commerce en
tant que tels. Les défauts éventuels doivent être éliminés dans la mesure du
possible. Si cela n'est pas possible parce que les produits présentent un danger
pour la santé, ils doivent être éliminés ou utilisés d'une autre manière (cf. art. 27).
Les législations sur les denrées alimentaires sont en partie très différentes d'un
pays à l'autre et ce en dépit des efforts consentis pour tenter de les harmoniser. Il
arrive dès lors que celui qui fabrique en Suisse des denrées alimentaires destinées
à l'exportation doive déroger à la législation suisse en la matière pour se
conformer aux prescriptions étrangères. Pour ne pas faire de tort à l'exportation
en de pareils cas, il convient d'autoriser les entreprises à fabriquer leurs produits
conformément aux prescriptions étrangères. Il faut alors s'assurer que cette
marchandise sera effectivement acheminée à l'étranger (cf. pour la viande et les
877

produits carnés les art. 69 à 75 de l'ordonnance du 20 avril 198833) sur l'importa-
tion, le transit et l'exportation d'animaux et de produits d'origine animale et, pour
les autres denrées alimentaires, les art. 32 à 37 de l'ordonnance sur les denrées
alimentaires).
Article 5 Produits de base
La viande, le lait, les œufs et le miel proviennent des animaux. Le droit régissant
les denrées alimentaires ne connaît en principe pas de restriction justifiée quant
aux espèces d'animaux qui peuvent être abattus pour la production de viande. Des
restrictions pourraient être imposées le cas échéant pour des motifs relevant de la
police des épizooties ou de la protection d'animaux ou d'espèces. Selon le
1er alinéa, les «matières premières» doivent être sélectionnées, fabriquées et
préparées de telle façon que les denrées alimentaires qui en résultent soient
conformes aux exigences légales. Les plantes contenant des composants toxiques,
les champignons vénéneux par exemple, ne doivent pas être utilisées telles quelles
pour la fabrication de denrées alimentaires. Les principes découlant du 1er alinéa
devraient également être observés par les autorités lors de l'élaboration des
ordonnances d'exécution dans le domaine de la législation agricole, notamment
lors de la fixation de buts en matière d'élevage et d'exigences en matière de
sélection des végétaux, ainsi que lors de l'élaboration du manuel des matières
auxiliaires de l'agriculture (cf. art. 60, ch. 3).
Selon le 2e alinéa, cette exigence de base exerce son effet:
- Sur l'affouragement: les exigences pour l'affouragement doivent être définies
dans le livre des aliments des animaux34', de manière à ce que l'agriculteur qui
affourage correctement ses animaux soit certain que ne subsisteront pas des
résidus qui seraient contestés par le contrôle des denrées alimentaires. Dans
chaque cas, le paysan devra, lorsqu'il compose son fourrage, ne pas perdre de
vue les exigences de la législation sur les denrées alimentaires.
- Sur les soins: en d'autres termes, les animaux et les végétaux doivent être sains
et l'on ne peut utiliser n'importe quel produit qui laisserait des résidus; il est
envisageable que certains produits soient interdits et que d'autres ne puissent
être utilisés que si l'on respecte les mesures de précaution nécessaires (observa-
tion de délais d'attente avant l'abattage et avant de remettre le lait dans le
commerce lorsqu'un traitement du pis a été nécessaire).
- Sur la sélection: l'emploi de plantes sélectionnées ayant des caractéristiques
indésirables pourrait être limité. Comme l'article 40 de la loi sur l'agriculture ne
règle pas la sélection des plantes de façon aussi directe que l'article 47 règle
l'élevage, une base légale doit été prévue dans la loi sur les denrées alimentaires
dans l'éventualité où des restrictions seraient décidées.
- Sur la fumure et la protection phytosanitaire: on ne peut tolérer, selon l'ordon-
nance sur les matières auxiliaires de l'agriculture35', que des produits qui, grâce
à leurs propriétés et aux techniques d'utilisation y relatives, ne laisseront
finalement aucun résidu non admis dans la denrée alimentaire. Un excès de
fumure peut notamment provoquer une teneur en nitrate trop élevée dans les
denrées alimentaires végétales. L'agriculteur doit également savoir, lorsqu'il les
utilise dans les champs, que ces matières laissent des résidus.
878

Le 3e alinéa déterminant la compétence pour admettre de nouveaux produits
pourrait devenir d'actualité si l'on parvient à fabriquer des denrées alimentaires
synthétiques.
Article 6 Denrées alimentaires admises
Les sortes de denrées alimentaires admises sont définies aujourd'hui par le
Conseil fédéral selon le principe positif que connaissent l'ordonnance sur les
denrées alimentaires et celle sur le contrôle des viandes. On s'en tient toujours à
ce principe (1er al.). Une denrée alimentaire est définie par une dénomination
spécifique et les exigences qui y sont liées. La dénomination spécifique peut aussi
bien concerner une denrée alimentaire déterminée que l'on ne peut confondre et
dont les exigences sont définies d'une manière très stricte (p. ex. le lait, le beurre
de choix), qu'une catégorie de marchandises (p. ex. pâtes alimentaires, fruits).
Les dénominations spécifiques dans l'ordonnance sur les denrées alimentaires
seront dorénavant fixées et définies selon la conception suivante:
1. Les dénominations spécifiques des produits naturels qui sont normalement
vendus sans subir de modification doivent être concises, claires et com-
préhensibles, de manière à ce qu'elles puissent être également utilisées pour
désigner le produit lui-même; les exigences doivent être définies d'une
manière précise pour éviter des erreurs et des confusions et doivent garantir
une certaine qualité à titre d'exigences minimales.
2. Les dénominations spécifiques des marchandises composées de matières
premières, ingrédients et additifs différents désignent en premier lieu une
catégorie de marchandises. A cet égard, on est parti de l'idée que cette sorte
de dénomination spécifique ne constituait pas, en règle générale, la dési-
gnation sous laquelle le produit était offert et mis sur le marché. En de
pareils cas, elle doit constituer une aide dans la démarche du consommateur
qui voudrait savoir de quel genre de denrées alimentaires il s'agit. Elle doit
aussi permettre d'établir une relation avec l'ordonnance sur les denrées
alimentaires. La dénomination spécifique constitue ainsi pratiquement la
notion générique pour la déclaration de la composition (ingrédients et
additifs). Articles de boulangerie, légumes, préparations de viande à longue
conservation constituent des exemples de ce type de dénomination spéci-
fique.
3. La denrée alimentaire doit en principe présenter des informations sur sa
dénomination spécifique. Cette dernière doit en tout cas figurer sur l'embal-
lage, que ce soit en relation avec la dénomination principale sous laquelle le
produit est offert ou, séparément, en relation avec la déclaration (cf. art. 19).
On peut renoncer à la dénomination spécifique pour autant que la nature de
la denrée alimentaire soit aisément reconnaissable (p. ex. pommes de terre,
ou oignons, dans un filet).
4. Parallèlement à la dénomination spécifique, il est admis d'utiliser, pour les
besoins du marketing, une dénomination de fantaisie qui ne soit pas
trompeuse.
Selon le 2e alinéa, les nouvelles denrées alimentaires, qui ne peuvent être classées
sous une catégorie admise par le Conseil fédéral, doivent être soumises à l'examen
879

de l'office fédéral compétent (Office fédéral de la santé publique). Ce dernier
fixe, dans le cadre d'une autorisation particulière, une dénomination spécifique
provisoire ainsi que les exigences auxquelles doit satisfaire la denrée alimentaire.
Provisoire signifie que les autorisations particulières doivent être périodiquement
remplacées, dans le cadre d'une modification de l'ordonnance sur les denrées
alimentaires, par des prescriptions imperatives de portée générale.
Pour qu'il n'y ait pas d'équivoque (pour les fabricants, consommateurs et organes
de contrôle) sur les denrées alimentaires admises, les autorisations particulières
doivent être réunies dans une liste et publiées (3e al.).
Pour choisir la dénomination spécifique, il convient de procéder, dans les limites
de la conception développée ci-devant, selon les critères fixés au 4e alinéa. La
dénomination spécifique doit caractériser la denrée alimentaire d'une manière
appropriée (let. a). Cette exigence pouvant engendrer des néologismes inutili-
sables, la dénomination spécifique doit également être compréhensible, ne pas
pouvoir être confondue et tenir compte de ce que le consommateur est en droit
d'attendre (let. b et c). C'est ainsi que la dénomination spécifique sera utile à la
protection contre les tromperies et sera comprise par le consommateur tout en lui
donnant également des informations essentielles sur un produit.
En vertu du 5e alinéa, on pourra prescrire, par exemple, que les produits nutritifs
convenant aux diabétiques seront désignés spécialement ou que certains additifs
seront déclarés de manière précise.
Article 7 Procédés de fabrication
Cet article a une double finalité. Il accorde en premier lieu au Conseil fédéral la
compétence de régler en détail ou d'interdire des matières et des procédés
mentionnés. En second lieu, cette disposition est une prime à l'honnêteté des
producteurs puisqu'elle leur garantit que les produits fabriqués conformément
aux prescriptions ne resteront pas en suspens dans le système du contrôle des
denrées alimentaires.
L'utilisation des micro-organismes, auxquels on fait ici allusion, est en principe
souhaitée alors que ce n'est pas le cas pour ceux qui sont mentionnés à l'article 8.
Ces micro-organismes sont essentiellement utilisés dans la fabrication de denrées
alimentaires fermentées telles que yoghourts, fromage, saucisses, vin, etc. Ces
cultures standardisées sont aujourd'hui utilisées en grandes quantités et garan-
tissent le résultat de la technologie de production.
Pour qu'une restriction ou une interdiction puisse être prononcée, il faut qu'il y ait
nécessité d'écarter à titre préventif des dangers reconnus (let. a) ou présumés pour
la santé (let. b). On peut également restreindre ou interdire l'emploi de substances
ou procédés présentant des risques élevés et qui ne sont pas nécessaires à la
production de denrées alimentaires (p. ex. irradiation des denrées alimentaires,
adjonction d'hormones dans le fourrage), parce qu'il existe d'autres solutions
comparables (let. c). Les interventions peuvent se faire par voie d'ordonnance,
notamment lors d'admissions dans le Manuel des matières auxiliaires de l'agri-
culture36' ou lors de l'enregistrement de médicaments vétérinaires par l'OICM,
celui-ci étant dorénavant obligé de tenir compte d'une «liste noire», pour autant
que celle-ci existe. La restriction peut également consister à prescrire une
880

autorisation pour l'emploi de certaines substances telles que les produits pour la
protection des marchandises emmagasinées (art. 14, 1er al., let. c). Le Conseil
fédéral peut également intervenir de cas en cas lorsque l'ensemble des cir-
constances l'exige.
Article 8 Valeurs limites et valeurs de tolérance
Cet article établit des principes directeurs pour l'ordonnance sur les substances
étrangères et les composants37', l'ordonnance sur les additifs38' et l'ordonnance
sur les exigences hygiéniques et microbiologiques39'. Comme les méthodes
d'analyse modernes permettent de déceler une substance même en quantité
infime, on découvre également toujours plus de substances qui peuvent, d'une
manière ou d'une autre, présenter un danger pour la santé. L'ancien principe en
vertu duquel l'on ne devait pas trouver de substances nuisibles pour la santé dans
les denrées alimentaires (tolérance nulle) ne peut plus se justifier. Toutefois, les
denrées alimentaires ne peuvent contenir ces substances que dans la mesure où,
selon les données scientifiques, elles ne mettent pas la santé en danger (1er al).
Ces substances ne peuvent être autorisées qu'aux mêmes conditions dans les
ordonnances susmentionnées.
Il incombe à la Confédération de déterminer à quelles conditions les denrées
alimentaires doivent être considérées comme présentant un danger pour la santé.
Pour les additifs, les composants, les substances étrangères et les micro-orga-
nismes, cela s'exprime par une valeur limite (milligramme par kilogramme ou
nombre de germes par kilogramme) (1er al.). On se fonde, pour fixer ces limites,
sur des bases de calcul relevant de la toxicologie et de l'épidémiologie reconnues
sur le plan international et qui comportent des facteurs de sécurité de 100 à 1000
pour ce qui concerne les différentes réactions individuelles aux dangers et les
habitudes de consommation qui peuvent être très disparates. Lorsque la valeur
limite est dépassée, la denrée alimentaire doit être considérée comme incomes-
tible (art. 26, 2e al.).
Le 2e alinéa, lettre a, est l'expression du «principe de la liste positive» qui s'est
largement imposé dans le droit suisse sur les denrées alimentaires. Selon ce
principe, n'est autorisé que ce qui est formellement permis. Le critère d'apprécia-
tion40' pour fixer la concentration maximale selon les lettres a et b est la valeur
ADI (acceptable daily intake). L'absorption admise par jour de la substance
étrangère considérée est déterminée à partir de données toxicologiques et de
l'hypothèse d'une quantité déterminée absorbée quotidiennement par un individu
sa vie durant. Pour ce qui concerne les micro-organismes (let. c), les valeurs
limites sont données en chiffres fixés en fonction de la dose infectieuse minimale
d'un agent pathogène pouvant causer une maladie.
Lorsque des substances étrangères et des micro-organismes sont détectés, cela
révèle fréquemment une utilisation inutile de ces substances ou une hygiène
insuffisante, même si les concentrations décelées n'atteignent pas encore la valeur
limite. Il existe également des substances étrangères et des micro-organismes qui
ne présentent qu'un danger minime pour la santé. Si leurs valeurs limites,
s'agissant de concentrations en grammes par kilogramme, étaient atteintes, il
faudrait considérer que le consommateur a été victime d'une tromperie, compte
tenu de ce qu'il était en droit d'attendre du produit en cause. Le consommateur
60 Feuille fédérale. 141e année. Vol. I 
881

exige à juste titre que les aliments de base tels que l'eau, les céréales, les légumes,
le lait et la viande soient autant que possible exempts d'impuretés. En outre, si
l'on accumule les concentrations de diverses substances étrangères dans une
mesure qui se situe juste au-dessous de la valeur limite, on ne peut exclure que ces
produits ne présentent pas un danger pour la santé.
Il s'impose ainsi d'introduire, parallèlement à la valeur limite, une valeur de
tolérance se situant en dessous de celle-là (3e al.). Selon le principe du «aussi peu
que possible», auquel le consommateur accorde une grande importance, cette
valeur ne doit pas être plus élevée dans le produit fini que la valeur expérimentale-
ment obtenue lors de la fabrication dans de bonnes conditions d'application. La
valeur ADI, évaluée sur la base d'analyses toxicologiques, ne doit pas être
forcément retenue si la technologie, c'est-à-dire l'obtention du produit brut et sa
transformation ultérieure jusqu'au stade final, ne l'exige pas. Dès lors, si l'on
détecte finalement des résidus dans une denrée alimentaire en se fondant par
exemple sur les règles d'application prévues par le «good agricultural practice»
(GAP), le «good veterinary practice» (GVP) ou le «good manufactoring practice
(GMP) et que ces résidus ont des concentrations inférieures à celles fixées par les
valeurs ADI, ces concentrations situées à un niveau plus bas doivent être
impérativement déclarées valeurs de tolérance. Avant d'utiliser des additifs
alimentaires il y a lieu, en outre, d'évaluer leur nécessité technique et d'en tenir
compte.
Pour fixer les valeurs de tolérance, il y aura lieu de tenir compte, le cas échéant,
des exigences de la législation sur la protection de l'environnement, notamment
dans les domaines où il faut s'attendre à de fortes concentrations de contaminants
provenant de l'environnement.
L'interdiction d'une substance, parce qu'il n'existe pas de mesure de détection
appropriée (let. b), constitue une mesure de protection prise à titre préventif. On
doit en outre obliger les fabricants de nouvelles substances à mettre en même
temps à la disposition des autorités les méthodes de détection y relatives. On
courrait sinon le risque de voir ces méthodes toujours à la remorque du progrès,
comme c'est le cas dans le domaine du dopage. Avant de délivrer l'autorisation
d'utiliser une substance, il faut connaître la méthode d'analyse permettant de la
détecter dans une denrée alimentaire. L'interdiction des hormones dans l'en-
graissement des animaux constitue un cas d'application pratique de cette com-
pétence pour interdire une substance.
L'idée directrice que sous-entend le 3e alinéa trouve son correspondant dans le
droit régissant la protection de l'environnement, à l'article premier, 2e alinéa, de
la loi41) (principe de prévention).
Une denrée alimentaire qui dépasse la valeur de tolérance ne présente pas
forcément un danger pour la santé (let. a). Sa qualité peut toutefois en souffrir et
elle ne peut, suivant la situation, être utilisée qu'à certaines conditions (p. ex. en
petites quantités comme adjonction, après caléfaction en cas de contamination
microbienne ou avec indication des motifs pour lesquels le produit a été contesté)
(cf. art. 27, 4e al.).
882

Article 9 Interdiction de l'absinthe
Est réputée absinthe la liqueur contenant des éléments aromatiques de l'absinthe
alliés à d'autres substances aromatiques qu'on trouve dans l'anis, le fenouil et
d'autres plantes semblables. La fabrication, l'importation, le transport, la vente et
la détention pour la vente de l'absinthe sont interdits par l'article 32ter est. Cette
interdiction est due à une initiative populaire acceptée le 5 juillet 190842'.
Le danger pour la santé que présente l'absinthe est attribué à sa teneur en thuyane
qui, mêlée à l'alcool, peut provoquer des altérations du comportement de type
épileptique43). La toxicité de ces composants explique pourquoi les préparations
alcooliques de l'absinthe, telles que l'eau-de-vie ou la liqueur d'absinthe, sont
interdites dans de nombreux pays d'Europe. D'aucuns se posent la question de
savoir si, dans l'optique qui prévaut actuellement en toxicologie, le caractère
dangereux de la thuyane est, comparé à celui de l'alcool, à ce point particulier
pour justifier une interdiction dans la constitution.
Les boissons alcoolisées qui sont aromatisées à l'anis, au fenouil ou à d'autres
plantes semblables, mais qui ne contiennent pas d'éléments de l'absinthe44', ne
sont toutefois pas interdites, sous réserve de certaines conditions bien précises.
Comme la loi fédérale du 24 juin 1910 sur l'interdiction de l'absinthe définit et
interdit exclusivement un produit d'agrément spécial, elle devient sans objet et
peut être abrogée (cf. art. 59), compte tenu du fait que la nouvelle loi sur les
denrées alimentaires s'applique également aux produits d'agrément. Les disposi-
tions pénales figurent désormais à l'article 47, 1er alinéa, lettre d.
Article 10 Information du public
Dans le deuxième rapport sur les habitudes alimentaires des Suisses (»Zweiter
schweizerischer Ernährungsbericht), on constate que la malnutrition sous forme
de suralimentation constitue eh Suisse le risque le plus élevé pour la santé en
rapport avec les denrées alimentaires (cf. ch. 162). Il s'impose dès lors d'informer
avant tout le public dans tous les domaines où chacun peut, par son propre
comportement, influencer cet état de fait (1er al.). Les autorités fédérales doivent
se charger de cette tâche en informant le public des tenants et des aboutissants
ainsi que des principes essentiels concernant la composition des aliments, leur
teneur énergétique, leurs additifs tels qu'oligo-éléments et vitamines ainsi que des
dangers que représentent les impuretés microbiennes et des charges que consti-
tuent les substances nuisibles provenant de l'environnement et des procédés de
fabrication. Fait également partie de cette tâche la transmission d'informations
sur les situations effectives se rapportant aux habitudes alimentaires et les
conclusions qu'il faut en tirer. Ces informations doivent inciter le particulier à se
nourrir d'une manière saine et équilibrée.
Entrent en ligne de compte les moyens d'information suivants: communiqués de
presse et brefs articles dans les quotidiens et revues spécialisées ou dans le bulletin
de l'Office fédéral de la santé publique, conférences ainsi qu'ouvrages récapitula-
tifs tels que le deuxième Rapport sur l'alimentation.
Les autorités fédérales doivent également se prononcer, notamment lorsqu'il y a
des problèmes d'actualité préoccupant le public, sur le contexte général et sur les
impératifs sanitaires et de physiologie alimentaire. On fait ici allusion à des
883

situations telles que celle qu'avait entraînée la contamination de fromage par des
listerias en 1987/88. Dans ces cas, un travail d'information prenant en considéra-
tion toutes les circonstances est la condition sine qua non pour permettre à la
population d'adopter un comportement adapté à la situation et qui ne soit pas
dicté par des réactions émotionnelles ou passionnées.
L'information, adéquate et adaptée à l'événement, sur les activités et les mesures
des autorités en rapport avec certaines marchandises ou certains fabricants,
importateurs, distributeurs, etc., dans des cas tels que celui du scandale des
hormones en 1980, du scandale du vin en 1985, de l'épidémie de listériose en
1987/88 et de l'embargo sur l'importation du salami en 1988, est déjà prévue par
l'article 8 de la loi sur l'organisation de l'administration45). Selon cette disposition,
le public doit être renseigné sur les mesures prises et les travaux accomplis par
l'administration fédérale «lorsqu'il y a un intérêt général à donner de tels
renseignements et que cette information ne peut pas porter atteinte à des intérêts
publics ou privés importants et dignes d'être protégés». Cela signifie qu'il
convient, dans de telles situations, de mettre en balance le droit du public à une
information sans restrictions et le droit du particulier en cause à ce que son nom
ne soit pas divulgué. Il peut ainsi arriver, lorsqu'il s'agit de produits et d'entre-
prises connus, que le droit du public à l'information prime le droit au maintien de
l'anonymat. Les autorités fédérales sont alors déliées de l'obligation de conserver
le secret sur les procédures suivies et les mesures prises. La mise en garde
publique pour des denrées alimentaires présentant un danger pour la santé fait
l'objet de l'article 43.
Le devoir d'information incombe aux autorités fédérales chargées d'exécuter la
législation sur les denrées alimentaires et de surveiller l'exécution par les cantons
(cf. art. 35). Il s'agit en premier lieu de l'Office fédéral de la santé publique, qui
assume la responsabilité générale à l'égard du consommateur. Les autorités sont
aidées dans ce contexte par la Commission de l'alimentation (cf. art. 38) qui
rassemble les connaissances en la matière et conseille les autorités fédérales.
Les travaux d'information n'étant pas forcément le fort de l'administration, la
Confédération peut également, selon le 2e alinéa, charger de cette tâche des
institutions spécialisées externes à l'administration. On pense à cet égard avant
tout à des campagnes d'information dans le public et les écoles sur des thèmes
importants. La Confédération a en outre la possibilité de susciter et d'appuyer de
véritables travaux de recherche dans le domaine de la nutrition.
Section 2: Santé
Article 11 Produits nutritifs et d'agrément
Cet article énumère les exigences fondamentales auxquelles doivent satisfaire les
produits nutritifs et d'agrément (cf. art. 3). Les exigences auxquelles doivent
satisfaire les produits d'agrément quant au danger qu'ils présentent pour la santé
vont moins loin. Si on devait les fixer selon les critères sévères applicables aux
produits nutritifs, les produits à base de tabac et d'alcool devraient être interdits.
En tous les cas, la condition en est «l'emploi usuel». Il y a emploi usuel lorsque le
produit nutritif ou d'agrément, selon les connaissances en matière de physiologie
884

de la nutrition, n'est pas consommé en quantité excessive, d'une manière mal
équilibrée ou encore, compte tenu de sa nature et de sa composition, d'une
manière inappropriée. La loi n'enlève pas toute responsabilité propre au consom-
mateur et ne le protège pas contre un comportement fautif ou déraisonnable
(cf. ch. 161).
Selon le 1er alinéa, les produits nutritifs ne doivent pas «mettre la santé en
danger». Les exigences auxquelles doivent satisfaire les produits nutritifs en vertu
de ce principe ne sont pas identiques dans chaque cas. Les produits nutritifs de
base, consommés quotidiennement ou très fréquemment, doivent satisfaire,
notamment en ce qui concerne les valeurs limites (cf. art. 8), à des exigences plus
sévères que celles que doivent respecter les produits d'épicerie fine par exemple,
qui sont en règle générale consommés en plus petites quantités, moins fréquem-
ment et irrégulièrement.
Les produits d'agrément (2e al.) sont par définition les articles de tabac, les
articles pour fumeurs et les boissons alcooliques. C'est aujourd'hui un fait acquis
qu'ils peuvent présenter un danger pour la santé. En dehors du droit régissant les
denrées alimentaires, la nicotine, par exemple, est rangée en classe de toxicité 1.
Les produits d'agrément peuvent toutefois également être ainsi faits qu'ils
mettent de façon directe ou immédiate la santé en danger ou que leurs effets
néfastes ne s'exercent qu'à long terme ou en cas d'abus. C'est pourquoi les
produits d'agrément ne doivent pas mettre «de façon directe» ou «inattendue» la
santé en danger. En fixant la seconde exigence, on a voulu notamment éviter des
substances étrangères et des composants46' que le consommateur ne s'attend pas
à trouver en plus de l'alcool ou de la nicotine. La loi ne peut pas protéger les
personnes qui abusent de l'alcool ou du tabac. Elles acceptent sciemment le risque
de nuire à leur santé.
On a émis à diverses reprises l'opinion que les produits d'agrément devraient être
régis par une loi séparée. Une telle solution serait possible sous l'angle constitu-
tionnel. Il convient toutefois de relever que la proposition des autorités fédérales,
qui remonte à six ans, de créer une loi dite de prévention, n'a rencontré aucun
intérêt ou a été rejetée. On ne peut dès lors pour le moment que régir
conjointement les produits nutritifs et d'agrément dans la loi sur les denrées
alimentaires. Les prescriptions ayant trait aux produits d'agrément n'étant pas
légion, cette situation n'engendre pas d'inconvénients majeurs. Il convient pour-
tant de tenir compte, dans une mesure accrue, des problèmes spécifiques en
rapport avec les produits d'agrément. Cela se réalisera par le fait que les
prescriptions y relatives seront extraites de l'ordonnance sur les denrées ali-
mentaires pour être réunies dans une nouvelle ordonnance sur les produits
d'agrément.
Les produits nutritifs visés par le 3e alinéa ne sont pas déclarés produits
d'agrément. Le Conseil fédéral a uniquement la compétence d'assimiler les
exigences à celles qu'il impose aux produits d'agrément. Cela signifie que ces
produits nutritifs ne doivent au moins pas mettre de façon directe ou inattendue la
santé en danger. Cette prescription est nécessaire pour continuer à autoriser
l'arrivée sur le marché suisse de spécialités telles que seiches et autres animaux
marins à haute teneur en métaux lourds provenant de la mer ou de spécialités
exotiques fabriquées selon des procédés qui s'écartent de nos normes. Lorsqu'il
885

s'agit de déterminer les concentrations maximales admises des substances étran-
gères et des additifs, il faut prendre en considération les habitudes spéciales des
consommateurs, la fréquence à laquelle on peut s'attendre dans la consommation,
etc. L'admission de ces produits nutritifs à haut risque peut éventuellement être
assortie d'une recommandation au public selon l'article 20, 1er alinéa.
Article 12 Objets usuels
En principe, les objets usuels sont soumis aux mêmes critères que les produits
nutritifs. Compte tenu de la variété des produits qui sont considérés comme des
objets usuels par la loi sur les denrées alimentaires (cf. art. 3), il est indiqué de
restreindre la protection à «leur emploi habituel ou présumé». Cela signifie par
exemple que des jouets pour enfants ne doivent pas être fabriqués avec un
matériau toxique ou présenter des parties tranchantes parce qu'il faut s'attendre à
ce que les enfants portent ces objets à la bouche. La vaisselle servant à boire et à
manger ne peut contenir du plomb qu'en quantité limitée parce qu'il peut s'en
détacher et passer dans les aliments. Les cosmétiques ne doivent pas causer des
inflammations ou des démangeaisons. Les modes d'utilisation inhabituels, qui
sortent de la norme et de l'usage, ne doivent pas être pris en considération
lorsqu'il s'agit de définir le danger potentiel que représentent ces objets.
Article 13 Restrictions à la réclame
L'article 42fr de la loi sur l'alcool47' prévoit des restrictions à la publicité pour les
eaux-de-vie. Elle est notamment interdite à la radio et à la télévision, dans et sur
les bâtiments et les transports publics ainsi que lors de manifestations sportives ou
intéressant les jeunes. En revanche, l'article 420d actuellement en vigueur de
l'ordonnance sur les denrées alimentaires, qui fixe des restrictions à la publicité
des articles de tabac, n'est guère observé en pratique. Yachtmen, skieurs et
coureurs automobiles sont aujourd'hui les supports publicitaires favoris des
fabricants de cigarettes et font librement de la publicité pour leurs sponsors sur
leurs vêtements ou leurs engins de sport. On cherche à influencer en premier lieu
les jeunes qui risquent plus facilement de tomber dans un état de dépendance.
Cet article donne la possibilité au Conseil fédéral de restreindre la publicité en
faveur des boissons alcooliques ainsi que des articles de tabac et articles pour
fumeurs. Le champ d'application est ainsi plus étendu que la réglementation sur
les eaux-de-vie le prévoit dans la loi sur l'alcool. D'autre part, les éventuelles
restrictions devraient essentiellement viser la protection de la jeunesse contre les
effets de ces produits. La possibilité de restreindre efficacement cette publicité
traduit également les vœux exprimés par diverses interventions parlementaires
(cf. ch. 15). Les prescriptions d'exécution de cet article doivent être coordonnées
avec la législation sur l'alcool.
Section 3: Manutention des denrées alimentaires
Article 14 Hygiène
Dans le deuxième rapport sur l'alimentation en Suisse, il est relevé (cf. ch. 162 du
message) que les micro-organismes dans la nourriture constituaient le deuxième
886

•* 
risque après la suralimentation dépendant du bon vouloir de l'individu. Les
micro-organismes sont la cause principale de la dégradation des denrées ali-
mentaires. Il convient en outre de protéger d'une manière générale les denrées
alimentaires contre les impuretés de toute sorte.
Le 1er alinéa fixe des conditions marginales à la manutention des denrées
alimentaires. Elles doivent garantir que les marchandises ne subissent pas
d'influences extérieures néfastes lorsqu'elles sont fabriquées, traitées, entreposées
ou transportées. Cette prescription n'exclut pas le transport en commun de
diverses marchandises pour approvisionner des magasins. Ces mesures sont
indispensables car il n'est pas possible de garantir, par un seul contrôle approfondi
des produits finis (cf. art. 24), que toutes les denrées alimentaires satisfont
toujours aux exigences légales.
Le 2e alinéa concerne avant tout les personnes qui exercent une activité dans la
transformation des denrées alimentaires et dans le domaine de la restauration.
Elles doivent, suivant le degré du risque, prendre des mesures particulières lors de
la manutention de denrées alimentaires. Elles doivent notamment se faire
examiner périodiquement et éviter le contact direct avec les denrées alimentaires
dépourvues de protection. Il y a toujours des problèmes dans la pratique,
notamment lorsqu'elles excrètent des salmonelles, des staphylocoques et des
campylobacters (genres de bactéries).
En se fondant sur le 3e alinéa, le Conseil fédéral fixera notamment les exigences
auxquelles doivent satisfaire les locaux et les installations et réglera avec plus de
précision la manutention des matières premières qui doivent bénéficier de
conditions d'hygiène particulières (p. ex. basses températures pour la viande et les
préparations de viande).-
Article 15 Abattage
Les risques en matière d'hygiène que les abattages font courir peuvent être
considérablement atténués si les conditions d'exploitation sont favorables et les
locaux adéquats. C'est la raison pour laquelle il est justifié de n'autoriser des
abattages qu'à des conditions officiellement contrôlées (1er al). On sait en effet
qu'il n'y a pas d'autre denrée alimentaire qui soit produite dans des conditions où
l'on côtoie autant la saleté (contenu de la panse et des intestins par exemple). Les
abattoirs de tout genre doivent dès lors être autorisés par les organes de contrôle
des denrées alimentaires avant d'être mis en service (cf. art. 16). Ce n'est pas le cas
d'autres locaux réservés à des denrées alimentaires. Les grands abattoirs consti-
tuent des constructions complexes et onéreuses qui doivent être soigneusement
planifiées et mises en œuvre avec le concours des autorités. Il serait en effet
difficile, en règle générale, d'envisager encore d'importantes modifications sur la
base d'un contrôle effectué après coup.
Selon le 2e alinéa, le Conseil fédéral ne prescrira pas que le gibier et le poisson
doivent être abattus dans une installation autorisée (let. a). On peut notamment
considérer comme des «abattages occasionnels» les abattages de certains animaux
dans le but d'approvisionner des régions reculées. Il en va de même pour les lapins
ou la volaille qui peuvent être abattus dans d'autres locaux appropriés, pour
autant qu'ils soient vendus en quantité limitée et sur un territoire restreint. Les
887

abattages auxquels procède l'armée en campagne sont également autorisés dans
les mêmes conditions. L'abattage à domicile pour une consommation propre ne
fait pas partie des «abattages occasionnels». Il ne tombe pas sous le coup de la loi
et il est admis sans contrôle des autorités.
Pour des motifs d'hygiène, les animaux malades, suspects de l'être et victimes
d'accidents (let. b) doivent être abattus dans des locaux séparés afin d'éviter de
porter atteinte aux autres animaux et aux autres viandes. Ces locaux doivent
également être autorisés par les autorités à titre d'abattoirs. Il n'est par contre pas
toujours possible, notamment pour des motifs relevant de la protection des
animaux, d'amener à temps les animaux dans un tel abattoir. Il doit être autorisé
dans ces cas d'abattre les animaux sur place, éventuellement en plein champ (tuer,
soigner, étriper) sans que la viande soit forcément déclarée impropre à la
consommation (cf. art. 25).
Article 16 Abattoirs
Un abattoir doit être conçu (1er al.) en vertu du principe selon lequel il doit
comprendre une partie propre et une partie qui ne l'est pas. A chaque étape du
processus d'abattage, la viande doit être nettement séparée de la partie sale où
l'on dépose notamment la peau souillée, les pieds, les viscères avec le contenu de
la panse et des intestins, les organes impropres à la consommation, les déchets de
l'abattage et la viande confisquée lors du contrôle.
Pour les différents travaux exécutés dans un abattoir, depuis l'arrivée des animaux
jusqu'au départ de la viande et des parties du corps des animaux non utilisées
comme des produits nutritifs, on utilise au moins une écurie pour le bétail de
boucherie, une place de saignée, une halle d'abattage, une chambre froide et une
halle de découpage. Il est en outre nécessaire de disposer, d'une chambre froide
séparée pour y conserver provisoirement la viande que l'inspection des viandes
devra contrôler, notamment par des analyses de laboratoire.
Les dimensions minimales que doit fixer le Conseil fédéral (2e al.) sont fonction
du volume des abattages prévus et des animaux qui seront principalement abattus
dans ces locaux.
Les grands abattoirs (3e al.) sont des exploitations à haute technicité. L'élabora-
tion des plans et l'exploitation de ces complexes requièrent des connaissances très
spécialisées et beaucoup d'expérience. C'est la raison pour laquelle il est indiqué
d'en faire approuver les plans par une autorité fédérale. Cette approbation
garantit une appréciation fondée sur l'expérience et des critères uniformes et
contribuera ainsi à empêcher des distorsions de marché.
L'autorisation d'exploiter est délivrée par le canton (4e al). Avant de délivrer
cette autorisation, il faut avant tout contrôler si l'installation a été construite ou
transformée conformément aux plans approuvés. Le fait qu'une telle autorisation
soit nécessaire facilitera la tâche des organes de contrôle dans la surveillance de
l'exploitation. En cas d'exploitation non conforme aux prescriptions ou aux
conditions et charges auxquelles avait été subordonnée l'autorisation, ou encore
en cas de manquements graves, une autorisation d'exploiter peut être retirée. Ce
retrait sera possible en raison de vices à l'installation (cf. art. 28), mais aussi en
raison de fautes constatées dans la manutention de la viande (cf. art. 14).

Section 4: Tromperie sur les denrées alimentaires
Généralités
La compétence de la Confédération pour établir une réglementation dans le
domaine des denrées alimentaires et des objets usuels a été à l'époque essentielle-
ment créée pour réprimer le commerce de denrées alimentaires falsifiées ou
frelatées et présentant un danger pour la santé (cf. exemples à cet égard dans le
Message du 8 mars 189548)). La tromperie comportait ainsi à l'époque une
composante essentielle: le caractère dangereux du produit pour la santé. La
situation se présente différemment aujourd'hui en ce sens que les tromperies
constituées par les succédanés des denrées alimentaires entraînant des effets
secondaires nuisibles sous l'angle de la santé ou de la physiologie de la nutrition
n'ont plus beaucoup d'importance. Actuellement, la tromperie porte en fait
essentiellement sur les attentes du consommateur et l'obtention d'un avantage
économique par l'emploi d'une marchandise de qualité inférieure, mais qui n'est
pas forcément plus mauvaise, sous l'angle de la physiologie de la nutrition, que ce
que l'on serait en droit d'attendre d'après la réclame ou la présentation du
produit. C'est avant tout à la législation actuelle sur les denrées alimentaires et au
contrôle de celles-ci ainsi qu'à des conditions économiques et sociales différentes
qu'il faut attribuer le fait que la tromperie n'entraîne aujourd'hui pas plus de
risques pour la santé que par le passé. On peut aujourd'hui écarter dans une large
mesure le danger que constitue la tromperie en imposant une dénomination
spécifique compréhensible et une indication sans équivoque de la composition des
denrées alimentaires. On peut en effet attendre du consommateur qu'il prenne
connaissance de ces indications et qu'il soit ensuite à même de se déterminer.
Conformément à la base constitutionnelle, la loi sur les denrées alimentaires ne
s'applique pas à la tromperie dans le domaine des objets usuels. L'attente
subjective du consommateur joue ici un rôle primordial, de sorte qu'il n'est guère
possible de fixer dans la loi des critères d'appréciation judicieux, utilisables et
contrôlables. Dans la mesure où les consommateurs éprouveraient le besoin de
renforcer par des moyens légaux la protection contre la tromperie dans le
domaine des objets usuels, il serait possible de concrétiser ce vœu dans le cadre de
la loi fédérale, déjà élaborée, visant à améliorer l'information des consomma-
teurs49).
Article 17 Interdiction de la tromperie
La tromperie implique le fait d'induire sciemment en erreur. On veut ainsi, par
une fausse information, influencer les idées et les actes d'une autre personne (le
consommateur) dans un but précis (la décision d'acheter). C'est pourquoi la loi
fixe comme principe que les denrées alimentaires doivent répondre à ce que le
consommateur est en droit d'attendre (1er al). Il faut cependant relever que toute
attente subjective ou peu commune ne peut entrer en considération. Seule est
protégée l'attente justifiée ou, en d'autres termes, celle que l'on peut admettre
raisonnablement en considérant les circonstances et les motifs compréhensibles
entrant en ligne de compte. En font partie les attentes portant sur un état de la
marchandise conforme aux prescriptions, une certaine qualité, le cas échéant
certains effets et des pratiques prévalant dans le commerce. En règle générale, on
889

ne pourrait par contre plus considérer aujourd'hui comme justifiées des exigences
en matière de résidus qui permettraient de retrouver un environnement «propre»,
non chargé de substances chimiques (les méthodes d'analyse actuelles permettent
de détecter pratiquement dans chaque produit des traces de résidus de toute
sorte. L'interdiction de la tromperie s'applique aussi bien aux tromperies à des
fins économiques, qui s'expriment par des avantages acquis aux dépens d'autrui,
qu'aux tromperies entraînant des conséquences nuisibles pour la santé (cf. ATF
103IV 122 ss). On est par exemple en droit d'attendre aujourd'hui que ce qu'il est
convenu d'appeler les produits «light» contiennent, dans une mesure prononcée,
moins de calories que les produits standardisés de la même catégorie. On doit en
outre attendre d'un produit naturel ou biologique qu'il soit produit sans engrais
chimique et sans moyens phytosanitaires et qu'il soit pratiquement exempt de
résidus chimiques. Le principe ancré dans la loi concernant la tromperie ne vise
pas à modifier la pratique. Comme jusqu'ici (art. 15 de l'ordonnance sur les
denrées alimentaires), il sera nécessaire de préciser les critères d'appréciation
dans l'ordonnance.
Le 2e alinéa vise en premier lieu les avantages financiers acquis aux dépens
d'autrui au moyen d'indications ou de présentations (l'emballage p. ex.) induisant
en erreur le consommateur. On ne vise cependant pas toute présentation attirant
l'attention sur un produit et dont l'exagération peut être décelée par un consom-
mateur avisé. L'écart entre la réalité et l'apparence doit être déterminant dans la
décision du consommateur (cf. art. 15 de l'ordonnance sur les denrées ali-
mentaires).
Selon le 3e alinéa, les indications sur les denrées alimentaires doivent être
conformes à la vérité. La loi ne limite en principe pas les indications admises;
toutefois, toute déclaration orale ou écrite sur une denrée alimentaire doit
correspondre à la réalité (cf. art. 20, à propos de ces indications).
Article 18 Imitation et confusion
Le 1 " alinéa vise le rapport entre diverses denrées alimentaires entre elles. Cette
disposition est également applicable aux denrées alimentaires qui, considérées
pour elles seules, seraient conformes aux prescriptions. L'imitation n'est pas
interdite d'une manière générale, mais uniquement l'imitation dans un but de
tromperie. Sont donc dans le collimateur les denrées alimentaires peu onéreuses
que l'on peut facilement confondre avec d'autres produits plus chers ou de qualité
supérieure sur le plan de la physiologie de la nutrition. En font entre autres partie
les succédanés classiques ou les falsifications proprement dites. Mais les denrées
alimentaires ne doivent pas non plus être fabriquées, traitées, distribuées ou
offertes de manière à ce que le consommateur s'en fasse une idée fausse qui
l'engagera, compte tenu de sa juste attente, à prendre des dispositions qui
actualiseront la tromperie. C'est selon ce critère également que l'on appréciera la
désignation librement choisie d'un produit pour sa mise sur le marché par le
fabricant ou le distributeur (cf. art. 19, 3e al.). La jurisprudence sur la falsification
de marchandises selon les articles 153 et 154 du code pénal donne d'autres
renseignements sur les problèmes inhérents à la tromperie.
Le 2e alinéa règle les rapports des denrées alimentaires avec d'autres marchan-
dises qui sont d'ordinaire entreposées ou offertes conjointement. Ces marchan-
890

* 
dises doivent être désignées de manière à ce qu'on ne puisse pas les confondre et,
le cas échéant, séparées des denrées alimentaires lors de l'entreposage et sur les
étalages des magasins. Font partie de cette catégorie notamment les aliments pour
chiens et chats ou des formes et emballages utilisés dans le domaine des
cosmétiques, par exemple des savons sous forme de fruits ou des shampoings dans
des emballages dont on use habituellement pour des boissons.
Section 5: Indications sur les denrées alimentaires
Article 19 Obligation de renseigner et désignation
Selon le 1er alinéa, celui qui distribue des denrées alimentaires, qu'il s'agisse de
produits intermédiaires livrés pour subir une autre transformation ou de produits
vendus à des consommateurs au magasin ou servis à des hôtes au restaurant, doit
renseigner l'acquéreur sur la composition de la denrée alimentaire en cause. Ce
devoir d'information n'implique pas l'obligation de donner toute la recette; il
suffit de donner des indications sur le genre de denrées alimentaires (dénomina-
tion spécifique) ou, s'agissant de denrées comportant des composants, sur les
produits de base, les ingrédients et les additifs. Le cas échéant, d'autres indica-
tions spécialement prescrites par le Conseil fédéral devront être données. Il peut
au besoin (p. ex. pour le vin coupé) préciser dans les prescriptions d'exécution
l'étendue de l'obligation de renseigner.
D'après l'article 6, toute denrée alimentaire est admise sous une dénomination
spécifique. Cette dernière permet également de définir la composition et d'autres
exigences. Elle doit dès lors être donnée lors de la distribution d'une denrée
alimentaire; cela peut se faire oralement lorsqu'il s'agit de vente en vrac. Cela
permet au consommateur, s'il connaît les ingrédients et les additifs qui la
composent, d'apprécier la denrée en question et de la comparer avec d'autres.
Ces indications doivent être imprimées sur les emballages (2e al.) selon les
prescriptions précises que doit édicter le Conseil fédéral (cf. art. 20). Il fixera
entre autres des exigences minimales pour que la dénomination spécifique soit
bien visible. Actuellement, les emballages portent généralement l'indication des
ingrédients et des additifs dans leur ordre pondéral décroissant50' dans la
composition du produit. La part précise en poids ou en pour cent ne doit en règle
générale pas être donnée. Actuellement, l'indication sur la conservabilité de la
viande et des préparations de viande doit être donnée si ces produits sont
préemballés. Ce n'est qu'exceptionnellement le cas pour les autres denrées
alimentaires, pour le lait par exemple.
Selon le 3e alinéa, les denrées alimentaires et les additifs ne doivent pas être
offerts et distribués sous leur dénomination spécifique, lorsqu'on se sert de
celle-ci pour attirer l'attention du consommateur. Il est autorisé d'utiliser une
désignation quelconque pour des raisons relevant du marketing, par exemple des
noms de marque, de fantaisie, de tradition, une désignation en langue étrangère,
etc. La condition d'admissibilité est que la désignation ne soit pas trompeuse (cf.
art. 18). Avec l'institution de ce principe, on tient compte de la pratique actuelle
qui a donné satisfaction.
891

Pour ce qui concerne les denrées aisément reconnaissables (légumes dans des
emballages transparents), la dénomination spécifique ne doit pas forcément
figurer sur l'emballage (4e al.).
Article 20 Désignation particulière
Parallèlement aux indications généralement obligatoires imposées par l'article 19,
d'autres indications sont admises et devenues courantes aujourd'hui. Elles carac-
térisent le produit avec plus de précision et permettent au consommateur de se
déterminer plus facilement dans ses achats et d'en faire une utilisation plus
judicieuse en cuisine. Sont notamment admises des indications sur la conservabili-
té en réfrigérateur, les températures pour le stockage, la production biologique, le
mode de production conforme aux impératifs de la protection des animaux, des
recettes pour apprêter le produit, la composition diététique, la teneur en calories,
les vitamines, les matières minérales et les substances de lest. Le Conseil fédéral
peut également prescrire l'obligation de donner certaines indications de ce genre,
si un besoin particulier l'exige (1er al).
Cette disposition permet notamment d'exiger pour les produits d'agrément des
mises en garde concernant le danger qu'ils impliquent pour la santé.
La conservabilité doit être en principe déterminée par le fabricant ou le vendeur
dans le cadre de son devoir d'autocontrôlé (cf. art. 22). A cet égard, il convient de
respecter notamment les prescriptions sur les exigences hygiéniques et micro-
biologiques relatives aux denrées alimentaires51'. La conservabilité s'exprime
avant tout par la datation du produit. Le système de datation applicable à l'avenir
d'une manière générale doit encore être défini. Il ne sera pas nécessaire de
prescrire une datation dans tous les cas, mais uniquement lorsqu'il s'agit de
marchandises pouvant provoquer des problèmes particuliers. On constate au-
jourd'hui qu'environ le 90 pour cent des marchandises préemballées sont déjà
datées librement. S'agissant par exemple de préparations de viande facilement
périssables, la conservabilité doit être fixée par des dispositions imperatives de
portée générale. Il faudra toutefois respecter le principe selon lequel quiconque
indique un délai de vente doit le faire selon un système uniforme. D'après une
norme du codex alimentarius, on pourrait réaliser cet objectif en prescrivant que
la conservabilité (se conserve jusqu'à ...) doit être indiquée et non la date limite
de vente comme c'est le cas aujourd'hui.
Le 2e alinéa autorise le Conseil fédéral à exiger des indications spéciales pour les
denrées alimentaires qui peuvent être dangereuses pour les personnes souffrant
d'allergies ou des indications sur la valeur nutritive des aliments diététiques. La
désignation particulière (let. b) vise les produits qui peuvent facilement donner
lieu à des tromperies. C'est le cas notamment des aliments diététiques offerts à
des personnes âgées par le biais du porte à porte. Il s'agit en premier lieu de
protéger les enfants et les personnes âgées.
Le 3e alinéa se réfère à un domaine qui est déjà partiellement réglementé
aujourd'hui par l'ordonnance du 7 mars 195752' du Département fédéral de
l'intérieur concernant l'addition de vitamines aux denrées alimentaires, objets
usuels et biens de consommation. Les prescriptions y relatives, notamment pour
ce qui concerne l'autocontrôlé (cf. art. 22), devront toutefois être totalement
892

remaniées. Les oligo-éléments comprennent notamment les métaux et minéraux
dont la présence en quantités d'une certaine importance (pas seulement des
traces) est physiologiquement nécessaire.
Chapitre 3: Contrôle des denrées alimentaires
Généralités
Les dispositions des articles 21 à 30 sont applicables, dans tout le domaine du
contrôle des denrées alimentaires, à l'intérieur du pays ainsi que dans le contexte
de l'importation, du transit et de l'exportation des marchandises. Les mesures
prévues peuvent être ordonnées, dans les limites de leurs compétences, aussi bien
par les organes de contrôle cantonaux (cf. art. 40) que par les organes de contrôle
de la Confédération (fonctionnaires des douanes, vétérinaires de frontière).
Section 1: Devoirs de contrôle
Article 21 Méthodes d'analyse
Quiconque contrôle dans quelle mesure les denrées alimentaires présentent un
danger pour la santé ou sont propres à tromper le consommateur doit procéder
selon des méthodes d'analyse uniformes. Des différences considérables pour-
raient sinon en résulter dans les contrôles des cantons. Cet article autorise ainsi la
Confédération à donner des recommandations ou des précisions sur les méthodes
d'analyse que doivent suivre les laboratoires.
Le Manuel des denrées alimentaires53' contient aujourd'hui déjà une série de
méthodes d'analyses et de directives pour l'appréciation des denrées alimentaires
par les organes de contrôle (1er al.). Ce Manuel est constamment complété,
remanié et adapté aux connaissances nouvelles et aux besoins actuels. Il constitue
en premier lieu un auxiliaire pour les analyses de laboratoire.
Bien que les normes du Manuel des denrées alimentaires ne doivent en règle
générale pas être impérativement suivies par les organes de contrôle, il n'en
demeure pas moins que ce manuel a une grande importance pratique pour assurer
un contrôle des denrées alimentaires qui soit adéquat, rationnel et uniforme. Il
fait dès lors l'objet d'une publication officielle (2e al.). Il devra dorénavant être
également observé dans une mesure accrue par les fabricants et les distributeurs
de denrées alimentaires en relation avec leur devoir d'autocontrôlé. Compte tenu
du volume que représente le Manuel des denrées alimentaires et du nombre
restreint de personnes auxquelles il est destiné dans les cantons, il ne sera pas
publié dans son intégralité dans la Feuille fédérale; on y indiquera uniquement le
titre et les indications nécessaires pour se le procurer54'.
Selon le 3e alinéa, le Conseil fédéral peut cependant déclarer obligatoires
certaines parties du Manuel des denrées alimentaires. Il le fera en premier lieu
dans des domaines où une analyse et une appréciation faites selon une méthode
déterminée (méthode de référence) s'avèrent nécessaires pour opérer l'auto-
contrôlé et assurer l'exécution uniforme. L'ordonnance contenant les renvois aux
parties déclarées obligatoires du Manuel des denrées alimentaires sera publiée
dans le recueil officiel des lois.
893

Article 22 Contrôle personnel
Le 1er alinéa établit sans équivoque que toute personne manipulant des denrées
alimentaires, des additifs et des objets usuels est responsable de ce que ces
produits soient conformes aux exigences légales. On ne peut, à maints égards,
s'assurer qu'avec des analyses de laboratoire adéquates que le produit en question
satisfait aux exigences légales. En outre, des considérations d'ordre financier
pourraient, le cas échéant, constituer un obstacle aux analyses requises. La loi
exige dès lors expressément la mise en œuvre de ces analyses. Cette obligation est
nouvelle, mais indispensable pour garantir des denrées alimentaires de bon aloi
sans devoir aménager un contrôle officiel des denrées alimentaires qui soit trop
étendu.
La bonne pratique de fabrication (BPF) signifie que les recettes, les procédés et
les contrôles de qualité usuels à la branche sont observés55). Pour le reste, on
différencie d'après les conditions effectives dans lesquelles travaille l'intéressé.
Par exemple une petite entreprise ne devra pas avoir son propre laboratoire; elle
pourra recourir aux services d'un laboratoire mandaté.
Le contrôle officiel des denrées alimentaires est un contrôle fait par prélèvement
d'échantillons (art. 23). Seul le contrôle des animaux de boucherie est effectué
sans exception dans le cadre du contrôle des viandes (art. 25). Dès lors, les
denrées alimentaires ne peuvent être produites, distribuées et achetées en se fiant
au fait que le contrôle décèlera toutes les denrées alimentaires non conformes aux
exigences et les retirera du commerce (2e al.). En cas d'importation également, un
importateur ne pourra pas uniquement se fier aux analyses faites à la frontière.
S'agissant du contrôle des viandes, on ne peut en règle générale pas constater sans
analyses de laboratoire si un animal a été traité avec des médicaments avant
l'abattage. Même certaines maladies ne sont pas toujours aisément décelables.
Ces deux facteurs sont pourtant déterminants pour déclarer comestible ou non la
viande d'un tel animal. C'est la raison pour laquelle le détenteur de l'animal, le
marchand de bétail ou le boucher qui amènent l'animal à l'abattoir sont tenus d'en
aviser l'inspecteur ou le contrôleur des viandes (3e al.). Cette communication est
très importante car elle va inciter, suivant les circonstances, l'inspecteur ou le
contrôleur des viandes à contrôler spécialement l'animal, éventuellement en
procédant à des analyses de laboratoire, avant de prendre sa décision. L'impor-
tance que l'on attribue à cette communication est également corroborée par la
règle pénale de l'article 48, 1er alinéa, lettre i. Pour que le détenteur de l'animal
puisse donner cette information, le vétérinaire doit lui remettre un certificat sur
l'état de l'animal.
Section 2: Contrôle
Article 23 Inspection et prélèvement d'échantillons
Cet article régissant les compétences est d'une grande importance. Il confie aux
organes de contrôle de la Confédération et des cantons la tâche de procéder aux
contrôles requis dans les limites de leurs compétences (1er al.). La compétence en
matière de contrôle s'étend à l'ensemble du champ d'application de la loi sur les
denrées alimentaires.
894

Le principe selon lequel il s'agit d'un contrôle par prélèvement d'échantillons a
une grande importance car le fabricant, l'importateur, le distributeur, etc., doivent
ainsi endosser une responsabilité propre non négligeable. De son côté, le
consommateur ne doit pas s'attendre à ce que chaque produit qu'il achète
satisfera sous tout rapport aux exigences légales. Il doit également faire preuve de
son sens propre des responsabilités en vérifiant par exemple dans les limites de ses
possibilités l'aspect ou les indications sur les produits qu'il achète. En organisant
d'une manière adéquate les contrôles par prélèvement d'échantillons, alors que
seront concrétisées par des ordonnances les exigences auxquelles doivent satis-
faire les denrées alimentaires et les objets usuels, on devra pourtant être en
mesure d'exclure des abus sur une grande échelle.
Les organes de contrôle peuvent prélever des échantillons56) pour procéder à des
contrôles plus approfondis (2e al.). Les contrôles et le prélèvement d'échantillons
sont gratuits (cf. art. 45); s'ils donnent lieu à des contestations, les frais qui en
découlent seront toutefois mis à la charge du responsable. Le droit de consulter
les documents de l'entreprise ne peut s'exercer que dans la mesure où les
indications qu'on en retire ont une importance pour le contrôle des denrées
alimentaires.
Selon le 3e alinéa, les organes de contrôle ont un droit d'accès pour exercer leur
activité officielle. Ils sont notamment habilités également à entrer dans les étables
et à prélever des échantillons du sang ou de l'urine des animaux. Ils peuvent le
faire sans autorisation particulière, notamment sans mandat de perquisition. Les
contrôles se font en principe à l'improviste, les organes de contrôle devant
toutefois respecter les horaires usuels de travail des entreprises à inspecter. Les
analyses ont en règle générale lieu en présence d'un responsable de l'entreprise.
Article 24 Droits et devoirs du fabricant et du commerçant
Les organes de contrôle ne peuvent remplir leurs tâches sans l'assistance de celui
qui subit le contrôle (1er al.). Ce dernier doit notamment permettre aux organes
de contrôle de consulter les documents de l'entreprise et donner des renseigne-
ments dans la mesure où cela s'avère nécessaire pour constater que les produits
répondent aux exigences légales. Les organes de contrôle peuvent également
exiger qu'on leur remette, par exemple lorsqu'il s'agit de grands stocks, les articles
désirés pour y prélever des échantillons ou que la marchandise soit déballée lors
de contrôles d'importation.
L'inspection des viandes (art. 25) a lieu dans les locaux privés de l'exploitation de
l'abattoir. Celui qui abat des animaux doit ainsi aménager une place pour le
contrôle des viandes et mettre à la disposition des contrôleurs des locaux,
notamment pour exécuter les travaux administratifs ainsi que pour entreposer
momentanément les corps des animaux de boucherie faisant l'objet de contesta-
tions (2e al.). Le service d'exploitation d'un abattoir est tenu d'aménager une
place pour le contrôle des viandes, de manière à ce que l'inspecteur ou le
contrôleur puisse procéder en toute liberté, d'une manière complète, rationnelle
et hygiénique, à tous les contrôles prescrits. C'est également dans l'intérêt de
l'entreprise qui doit payer, au canton ou la commune qui engage les inspecteurs ou
contrôleurs des viandes, les frais de l'inspection des viandes.
895

L'obligation de communiquer les résultats (3e al.) permet de garantir la trans-
parence du contrôle officiel. Elle permet à l'intéressé de sauvegarder ses droits le
cas échéant et de tirer les conclusions qui s'imposent des résultats du contrôle
pour la manutention des denrées alimentaires, additifs ou objets usuels. Il est
important de communiquer aux détenteurs d'animaux les constatations faites sur
les altérations maladives d'organes internes lors de l'abattage. Ces informations
lui permettront de prendre les mesures prophylactiques qui s'imposent pour son
cheptel.
Pour certains biens, la valeur des échantillons par rapport à la valeur globale de la
marchandise contrôlée peut ne pas être insignifiante. Dans ce cas, l'intéressé peut
exiger le remboursement de cette valeur (4e al.). Aux fins d'éviter un travail
administratif disproportionné, le Conseil fédéral fixera une valeur minimale en
dessous de laquelle le remboursement ne sera pas dû. Une bonification ne sera
pas non plus allouée lorsque l'échantillon aura donné lieu à une contestation. Ce
sera alors à l'intéressé de subvenir aux frais du contrôle (cf. art. 45).
Article 25 Inspection des viandes
Si l'on se réfère aux cinq espèces animales énumérées au 1er alinéa, on constate
que la majeure partie de notre approvisionnement en viande et en produits
carnés57) est mise en cause aux fins de contrôle. L'inspection des viandes58) est un
contrôle ne souffrant aucune exception de tout animal qui sera abattu. L'animal
doit être contrôlé avant et après l'abattage. Il s'agit notamment, par ce contrôle,
de déceler les maladies de l'animal et les altérations de la viande qui pourraient
présenter un danger pour la santé des consommateurs. Le contrôle des viandes
permet en outre de tirer des conclusions a posteriori sur l'observation des
prescriptions en matière de protection des animaux pendant leur élevage, le
transport et lors de l'étourdissement ainsi qu'en ce qui concerne les épizooties.
Les constatations faites par le contrôle des viandes peuvent être à l'origine de
mesures dans le domaine de la protection des animaux et de la police des
épizooties.
L'inspection des viandes est effectuée par des inspecteurs ou des contrôleurs des
viandes (cf. art. 40,5e al.). Les inspecteurs des viandes sont engagés par le canton.
Les exigences qui doivent être fixées par le Conseil fédéral, conformément à
l'article 41, impliquent que cette tâche ne pourra être exercée que par un
vétérinaire. Les contrôleurs des viandes ne devront pas être forcément vétéri-
naires diplômés; ils pourront être engagés par les communes ou les cantons
(cf. art. 40, 7e al.). Ils travailleront sous la surveillance d'un inspecteur des viandes
et auront un pouvoir de décision restreint. Ils ne pourront notamment pas se
déterminer sur la viande d'animaux malades.
L'inspection des viandes est, selon la tradition, prescrite pour les animaux
énumérés au 1er alinéa. Le contrôle sans exception de ces animaux est nécessaire
par le fait que leur viande est produite et vendue en grandes quantités. Mais un
contrôle plus strict de ces espèces d'animaux est également indispensable pour des
motifs relevant de l'hygiène et de la police des épizooties (p. ex. tuberculose).
Comme l'on trouve sur le marché volailles, lapins et gibier en grandes quantités,
un contrôle plus poussé de ces animaux s'impose également. Fondé sur le
896

2e alinéa, le Conseil fédéral pourra étendre l'obligation de procéder à un contrôle
des viandes aux grandes entreprises qui font l'abattage en gros de volailles et de
lapins. Un contrôle des viandes sera dorénavant également requis pour le gibier
élevé en captivité et abattu en grande quantité. En revanche, on a renoncé au
contrôle de la viande du gibier abattu à la chasse, ce pour des motifs de
proportionnalité.
Une fois le contrôle des viandes opéré, on décide si la viande est propre à
l'alimentation de l'homme. Lors du contrôle des viandes, trois décisions sont
possibles (3e al):
- comestible; la viande peut alors être distribuée sans restrictions et subir d'autres
transformations;
- comestible à certaines conditions; elle ne peut alors être utilisée qu'aux condi-
tions fixées par les organes de contrôle (cf. art. 27, 1er al., let. a);
- incomestible; elle ne peut pas être utilisée à titre de denrée alimentaire, mais
doit être éliminée dans la mesure où elle n'est pas utilisée comme nourriture
pour animaux.
Article 26 Contestations
Par la contestation, (1er al.), les organes de contrôle notifient aux intéressés, en se
fondant sur une constatation officielle de l'état de fait, que les denrées ali-
mentaires, les procédés de fabrication, les locaux, les installations, les animaux, les
plantes, etc., ne sont pas conformes sous un aspect déterminé aux exigences
légales. La contestation en soi ne change pas encore la position juridique de
l'intéressé. Elle ne constitue dès lors pas une décision au sens du droit ad-
ministratif et ne peut ainsi pas être attaquée par un moyen de droit indépendant.
Elle constitue par contre le point de départ permettant aux autorités d'ordonner
des mesures sous forme de décisions (cf. art. 27 et 28). En rapport avec une
opposition à une décision concernant la prise en charge des frais de contrôle et en
rapport avec la contestation au sens de l'article 45,1er alinéa, lettre f, il n'est pas
exclu, le cas échéant, qu'on réexamine le bien-fondé de la contestation.
Le dépassement d'une valeur limite (cf. art. 8) signifie en principe qu'il y a danger
pour la santé.
Lorsqu'une valeur de tolérance est dépassée (2e al.), la marchandise ne répond
également pas aux exigences légales. Elle ne présente cependant pas toujours un
danger pour la santé. La valeur de tolérance procède du principe «aussi peu que
possible». Lorsqu'elle est dépassée, cela signifie, en règle générale, que les règles
relatives à la bonne fabrication n'ont pas été observées.
S'agissant du contrôle des viandes, il serait disproportionné de rédiger une
notification écrite pour chaque contestation (3e al.). Une contestation dans ce
domaine ne porte souvent que sur une partie d'un animal ou que sur un organe
que l'inspecteur ou le contrôleur des viandes découpe immédiatement pour
l'éliminer.
Pour l'exportation, il n'est pas indiqué de pratiquer des contrôles aussi stricts que
pour l'importation et l'on ne saurait examiner si les marchandises répondent aux
prescriptions de la législation suisse sur les denrées alimentaires (4e al). Il
convient toutefois de s'assurer, selon la lettre a, que l'on n'expédie pas à l'étranger
6l Feuille fédérale. 141e année. Vol. I 
897

une marchandise présentant un danger pour la santé et qui ne pourrait plus être
écoulée en Suisse. Les pays de destination exigent en règle générale que les
exportations soient préparées en fonction de leurs propres conditions d'importa-
tion et que les autorités de contrôle officielles attestent que tel est bien le cas. Les
organes de contrôle à la frontière ou dans l'entreprise intéressée doivent dès lors
avoir la compétence de contester la marchandise qui ne satisfait pas à ces
prescriptions.
Il n'est pas prévu de contrôler systématiquement et régulièrement les marchan-
dises en transit (5e al.); toutefois, si les organes de contrôle découvrent des
marchandises présentant manifestement un danger pour la santé, notamment
dans les entrepôts des douanes, elles ont la compétence de les contester.
Section 3: Mesures
Article 27 Marchandises contestées
Cette disposition est d'une grande importance pour la procédure applicable au
contrôle des denrées alimentaires. Elle constitue la base légale permettant aux
organes de contrôle de prendre des mesures. Si la marchandise ne satisfait pas aux
exigences légales, en d'autres termes si elle a été contestée (cf. art. 26), l'organe de
contrôle doit prendre une décision (1er al). A cet égard, le critère de la mise en
danger de la santé est essentiellement déterminant, mais la tromperie a également
son importance. Les mesures prévues doivent être proportionnées aux fautes ou
lacunes constatées. Il y a trois possibilités:
a. Si l'on peut remédier au vice constaté, l'organe de contrôle fixe comme
charge la correction de ce vice ou les conditions-cadres garantissant que ce
vice sera éliminé. Il peut par exemple ordonner de remettre en ordre des
étiquettes, d'éliminer la cause de la tromperie, de retirer d'un lot des
marchandises incomestibles, de transformer du mauvais vin en vinaigre, de
ne vendre de la viande qui sent qu'à la condition de signaler expressément ce
défaut.
b. Si l'on ne peut remédier au vice constaté, la marchandise ne peut plus être
utilisée, comme il l'avait été prévu, à titre de denrée alimentaire ou d'objet
usuel. Les organes de contrôle inviteront alors le détenteur de la marchan-
dise à l'éliminer, c'est-à-dire à en faire un autre usage hors du domaine des
denrées alimentaires ou à l'affecter au recyclage des déchets organiques ou
autres. En pratique, l'élimination par l'intéressé devrait constituer le cas
normal.
c. Si la marchandise constitue un risque particulier ou si l'on doit craindre que
le détenteur de la marchandise ne respectera pas les injonctions des organes
de contrôle, l'autorité compétente retirera la marchandise; en d'autres
termes, elle l'exproprie. Les organes de contrôle veillent eux-mêmes, dans ce
cas, à ce que la marchandise soit retirée du commerce et éliminée ou utilisée
de façon inoffensive. Cette pratique est notamment indiquée lorsqu'il s'agit
de marchandises contenant une forte dose de micro-organismes pathogènes.
Selon le 2e alinéa, les organes de contrôle n'ont pas uniquement à s'occuper de la
marchandise contestée, mais ils doivent également veiller à ce que cette marchan-
898

•5 
dise n'ait plus de défauts à l'avenir (art. 28,1er al.). Fondés sur l'information, les
organes de contrôle peuvent, au besoin, inviter les organes de contrôle com-
pétents pour l'entreprise en cause à prendre des mesures pour que les défauts
constatés soient éliminés. De nombreuses marchandises étant aujourd'hui fabri-
quées en grandes séries, ces mesures prophylactiques peuvent permettre d'éviter,
et ce également dans l'intérêt du fabricant, des contestations futures des produits
finis.
Le dépassement d'une valeur limite (cf. art. 8) a en principe pour conséquence
que la marchandise doit être retirée du commerce sur la base d'une décision selon
l'article 27, et 29 le cas échéant. D'autres mesures sont peut-être nécessaires, par
exemple la mise en garde publique au sens de l'article 43.
Lorsqu'une marchandise dépasse la valeur de tolérance (4e al.), il faut d'abord
tenter de déterminer si les valeurs constatées se situent à un degré permettant
d'admettre qu'il y a danger pour la santé. Il convient dans ce cas de procéder selon
les principes applicables lorsqu'une valeur limite est dépassée. Les organes de
contrôle doivent également, dans les limites de leur pouvoir d'appréciation,
prendre des mesures proportionnées, adaptées au cas d'espèce (p. ex. indication y
relative sur les emballages), afin d'éviter que le consommateur soit trompé et sa
santé mise en danger. Suivant les circonstances, il est également possible de laisser
sans restrictions la marchandise dans le commerce. Dans la mesure où le
dépassement d'une valeur de tolérance constitue un indice pour admettre que les
conditions de fabrication ou de commercialisation ne sont pas optimales, il sera en
règle générale indiqué de faire rechercher par la personne concernée les causes
des défauts constatés, d'exiger d'elle une information à ce sujet ainsi que
l'élimination de ces défauts, conformément à l'article 28, 1er alinéa. La valeur de
tolérance constitue indéniablement une restriction légale imperative. C'est la
raison pour laquelle la personne en cause doit, après une contestation, tout mettre
en œuvre pour éliminer les défauts constatés dans la production à venir. Si elle
omet de le faire, elle devra s'attendre à ce que les organes de contrôle retirent la
marchandise lors de contestations ultérieures et exigent qu'elle soit éliminée.
Les organes de contrôle à la ligne des douanes et à la frontière politique (agents
des douanes, vétérinaires de frontière) peuvent ordonner des mesures au sens des
alinéas 1 à 4 ainsi que refouler les marchandises ou les remettre pour enquête et
décision définitive au contrôle cantonal des denrées alimentaires compétent
(5e al.). Par ces compétences élargies, on a ainsi donné suite à la requête
fondamentale découlant de la motion Tschumi (cf. ch. 15). Alors que l'on ne
pouvait jusqu'à maintenant que refouler des marchandises dont les défauts étaient
nettement visibles, toutes les marchandises présentant un danger pour la santé
peuvent désormais être refoulées (l'huile d'olive et les moules provenant
d'Espagne et le vin autrichien en constituent les exemples les plus récents).
Il est indiqué de refouler la marchandise lorsque celle-ci ne répond pas à nos
prescriptions, que le défaut constaté ne peut être corrigé et qu'elle présente un
danger pour la santé, même si ce dernier n'est pas manifeste. On appliquera dès
lors les mêmes critères que pour le contrôle de l'exportation (cf. art. 26,4e al.). Les
services des vétérinaires de frontière sont en règle générale en mesure, compte
tenu de leurs connaissances professionnelles, de procéder eux-mêmes à des
899

contrôles lors du dédouanement de viandes et de produits carnés, d'ordonner des
analyses et de prendre les décisions qui s'imposent. De leur côté, les organes des
douanes remettent en règle générale, selon l'article 31, 3e alinéa, sans contesta-
tion, les autres denrées alimentaires pour complément d'enquête et décision au
contrôle cantonal compétent, dans la mesure où des analyses de laboratoire ou
des connaissances professionnelles particulières sont requises pour l'appréciation
de la marchandise. Le fait de retenir à la frontière de grandes quantités de
marchandises, jusqu'à ce que les investigations requises pour une décision soient
terminées, pourrait provoquer de sérieuses difficultés. La procédure applicable
aux viandes et aux produits carnés est actuellement réglée en détail dans
l'ordonnance du 20 avril 198859) concernant l'importation, le transit et l'exporta-
tion d'animaux et de produits animaux.
Article 28 Autres contestations
Lorsqu'elles portent sur des locaux, des installations et des véhicules, des procédés
de fabrication et des sols utilisés à des fins agricoles, les mesures ordonnées par les
organes de contrôle visent le rétablissement de l'état conforme aux prescriptions
(1er al). Les organes de contrôle des denrées alimentaires ne peuvent intervenir
que s'il s'agit de défauts ayant un rapport direct avec la production et le
commerce. Si le vice consiste par exemple en une surcharge de métaux lourds dans
le sol, provoquée par le trafic ou une installation d'incinération des ordures, les
organes de contrôle des denrées alimentaires ne peuvent qu'interdire l'utilisation
du sol. Il incomberait aux autorités compétentes en matière de protection de
l'environnement de prendre éventuellement d'autres mesures visant la source de
la pollution.
Il est indiqué d'interdire l'usage du sol lorsqu'un danger pour la santé procède de
son état et qu'une amélioration ne peut être réalisée qu'avec des mesures
d'assainissement radicales (2e al.). Suivant l'urgence et l'importance du danger,
l'interdiction d'utilisation ou d'abattage peut être décidée immédiatement
(cf. 3e al.) ou ne prendre effet qu'à l'expiration d'un délai déterminé parce que les
mesures ordonnées n'auraient pas été prises en temps utile.
Selon le 3e alinéa, une entreprise peut également être fermée dans son ensemble,
si les conditions qui y régnent présentent un danger direct et important pour la
santé publique. Cette prescription est également applicable aux exploitations
agricoles. Si l'on constate, par exemple lors d'un abattage, la présence de résidus
de substances interdites, notamment de médicaments, on peut interdire à l'exploi-
tation d'où proviennent ces animaux de livrer d'autres animaux destinés à
l'abattage. Les bêtes peuvent également être séquestrées, conformément à l'ar-
ticle 29,2e alinéa. Une telle intervention constituant une ingérence dans les droits
de l'intéressé, la possibilité d'en faire usage a été expressément prévue dans la loi
et n'a pas été simplement laissée à l'appréciation des organes de contrôle.
Article 29 Mesures provisionnelles
La contestation selon l'article 26 constitue la source de toute mesure ordonnée
par les organes de contrôle. Lorsqu'il faut priver le détenteur des marchandises de
son droit d'en disposer pour protéger les consommateurs contre le danger qu'elles
900

•86 
présentent pour la santé et contre la tromperie, la marchandise contestée est
séquestrée (1er al). La séquestration constitue une mesure provisionnelle immé-
diate pour retirer du commerce la marchandise contestée dans les délais les plus
brefs. Pour que cette mesure soit juridiquement contraignante sans délai, il est
nécessaire de retirer l'effet suspensif à un recours éventuel contre la décision de
séquestration. Il ne faut ordonner une séquestration que dans les cas où d'autres
investigations sont nécessaires avant de prendre une décision définitive au sens
des articles 27 ou 28. Si les organes de contrôle n'ont aucune hésitation sur les
mesures à prendre, ils peuvent prendre directement une décision fondée sur les
articles 27 ou 28 sans séquestration préalable.
La séquestration constituant une mesure provisionnelle immédiate, il est justifié
de l'autoriser également dans les cas de suspicion (2e al.). Cette possibilité est
nécessaire surtout dans les cas où le complément d'enquête exige un certain
temps.
En pratique, la mise en dépôt sous contrôle officiel selon le 3e alinéa ne constitue
pas la règle; la marchandise reste plutôt chez le détenteur. La décision de
séquestration exerce ensuite ses effets comme une restriction au pouvoir de
disposer. Celui qui ne la respecterait pas serait puni pour soustraction d'objets mis
sous main de l'autorité selon l'article 289 du code pénal. Une mise en dépôt sous
contrôle officiel est indiquée lorsque l'autorité a des raisons d'admettre que
l'intéressé pourrait ne pas se conformer à la décision et qu'il y a lieu de se
prémunir contre un risque particulier.
Les denrées alimentaires sont en général facilement périssables et ne peuvent être
conservées très longtemps. En de pareils cas, une séquestration pour une longue
période pourrait entraîner la perte de toute la marchandise. Les organes de
contrôle doivent dès lors, le cas échéant (4e al.), faire en sorte que la marchandise
soit utilisée sous surveillance officielle et fixer les charges à cet égard ou, si cela
n'est pas possible, ordonner l'élimination immédiate de la marchandise pour
épargner à l'intéressé des frais de stockage inutiles.
Article 30 Dénonciation et avertissement
Lorsqu'un état de fait est l'objet d'une contestation (art. 26), il y a dans de
nombreux cas simultanément commission objective d'une infraction contre la loi
sur les denrées alimentaires. Les organes de contrôle ne doivent cependant pas
dénoncer tous les cas mineurs qui ont donné lieu à contestation. Il incombe en
premier lieu aux organes de contrôle de veiller à rétablir l'état conforme aux
prescriptions avec les moyens du droit administratif. Pour pouvoir développer une
pratique uniforme dans ce contexte, les cantons doivent, selon le 1er alinéa,
désigner une autorité executive qui dénonce les infractions à l'autorité de
poursuite pénale ou à l'Administration des douanes. Dans les cas particulière-
ment bénins, elle doit renoncer à dénoncer le responsable (2e al.). La possibilité
de renoncer à une dénonciation se limite aux infractions aux prescriptions
régissant les denrées alimentaires. La personne en cause peut faire l'objet d'un
avertissement la menaçant de dénonciation en cas de récidive. Il est également
possible, même s'il n'y a pas eu de dénonciation ni de peine prononcée, de mettre
à la charge de la personne en cause les frais de contrôle et d'enquête en rapport
avec une contestation (cf. art. 45, 1er al., let. f).
901

Chapitre 4: Exécution
Section 1: Confédération
Article 31 Importation, transit et exportation
Conformément à la base constitutionnelle, les organes de la Confédération sont
compétents pour l'exécution en relation avec l'importation, le transit et l'exporta-
tion (1er al.). L'exécution comprend le contrôle des denrées alimentaires à la ligne
des douanes ainsi que, selon le droit actuel, l'octroi des autorisations d'importer
des viandes et des produits carnés. La ligne des douanes coïncide avec la frontière
politique, y compris les enclaves douanières de la Principauté du Liechtenstein, de
Biisingen et de Campione, mais sans celle de Samnaun. Le Conseil fédéral est
compétent, dans le cadre de la loi sur l'organisation de l'administration60), pour
réglementer l'organisation de l'exécution. Comme jusqu'à maintenant, l'exécution
à la ligne des douanes et à la frontière politique pour ce qui concerne les viandes
et les produits carnés incombe au service du vétérinaire de frontière61) et à
l'Administration des douanes pour le reste. L'Administration des douanes est ici
formellement désignée parce qu'il s'agit d'une tâche d'exécution qui se situe hors
du contexte (fiscal) de la loi sur les douanes. S'agissant du contrôle des denrées
alimentaires à la frontière, il faut s'assurer que les marchandises importées
satisfont aux exigences de la législation suisse sur les denrées alimentaires.
S'agissant de l'exportation, il s'agit d'éviter que des denrées présentant manifeste-
ment un danger pour la santé ne soient envoyées à l'étranger et de s'assurer que
les exigences du pays de destination soient observées (cf. art. 26, 4e al.).
La mission prévue au 2e alinéa permet de combler une lacune. Les médicaments
peuvent actuellement être importés sans contrôle spécifique à la frontière; le
contrôle à l'intérieur du pays incombe aux cantons. A cet effet, ils ont créé, sur la
base d'une convention62) intercantonale sur le contrôle des médicaments, l'Office
intercantonal pour le contrôle des médicaments (OICM). La mise en œuvre d'un
contrôle à la frontière par la Confédération permet de donner suite aux exigences
formulées par diverses interventions parlementaires (cf. ch. 15) ainsi que par la
commission de gestion du Conseil national 6Î\ L'introduction de ce contrôle à la
frontière est indiquée pour freiner l'utilisation incontrôlée de médicaments
vétérinaires dans l'engraissement des animaux. L'article 69bls est. autorise la
Confédération à régler et exécuter le contrôle des médicaments vétérinaires à la
frontière, dans la mesure où il est justifié par des motifs relevant de la police des
denrées alimentaires. Il ne restera ainsi dorénavant que les médicaments destinés
à la médecine humaine à n'être pas contrôlés à la frontière. Les produits
immunobiologiques sont déjà contrôlés par la Confédération, conformément à la
loi sur les épidémies64) et à la loi sur les épizooties65).
Par ce contrôle, le Conseil fédéral espère notamment obtenir une meilleure vue
d'ensemble sur la nature et la quantité des médicaments vétérinaires importés.
Comme il sera possible de transmettre aux cantons les informations y relatives, il
devrait être dorénavant plus aisé de tenir sous contrôle le cheminement des
médicaments vétérinaires en Suisse jusqu'au dernier utilisateur.
Le contrôle des denrées alimentaires à la frontière est également un contrôle par
sondage. Il est plus poussé pour les viandes et les produits carnés que pour les
902

autres denrées alimentaires et les objets usuels, étant donné que chaque ex-
pédition - pour des motifs relevant essentiellement de la police des épizooties -
doit être présentée à l'examen du vétérinaire de frontière. Les organes de contrôle
de la Confédération (agents des douanes et vétérinaires de frontière) peuvent
prendre les mêmes mesures que les organes de contrôle cantonaux; les articles 23,
24 et 26 à 30 leur sont également applicables. Les organes des douanes ne
disposent pourtant pas des moyens nécessaires pour procéder à des enquêtes plus
approfondies. Dès lors, si un produit leur paraît suspect, ils le transmettent, selon
la pratique actuelle, à l'organe de contrôle cantonal compétent pour enquête plus
approfondie. Ce dernier décide ensuite définitivement si le produit est conforme à
la législation sur les denrées alimentaires et s'il peut être autorisé en Suisse. Le
3e alinéa constitue la base légale pour maintenir cette pratique. La décision du
contrôle cantonal des denrées alimentaires constitue formellement une décision
cantonale, même si elle porte sur des marchandises importées. Elle peut, le cas
échéant, être attaquée selon le droit cantonal (cf. art. 53 et 54). En cas
d'infractions, les cantons mènent la procédure pénale (cf. art. 51).
Article 32 Interdiction d'importer
Cette compétence doit permettre au département compétent, dans des situations
exceptionnelles, d'interdire rapidement et en général temporairement l'importa-
tion de catégories de marchandises déterminées provenant de certains pays ou des
marchandises de certains fabricants dont on sait qu'elles présentent un danger
pour la santé. On a par exemple vécu une situation de ce genre avec l'huile d'olive
frelatée d'Espagne, avec le vin autrichien contenant du glycol ou lors de l'appari-
tion des moules contenant de la saxitoxine.
Article 33 Recherche et formation
Les autorités fédérales doivent être en mesure, sur la base de leurs propres études
et de l'examen des travaux scientifiques en la matière, de préparer66) la législation,
notamment les ordonnances, en connaissance de cause et d'exercer la surveillance
des cantons (cf. art. 35). A cet effet, l'Office fédéral de la santé publique et l'Office
vétérinaire fédéral disposent entre autres de laboratoires spécialisés (let. a).
L'Office fédéral de l'agriculture dispose également de laboratoires spécialisés
pour l'analyse et l'admission de matières auxiliaires de l'agriculture (cf. art. 60,
ch. 3).
Pour avoir une vue d'ensemble des conditions régnant dans l'ensemble du pays
(let. b), les offices fédéraux ont la possibilité de prélever eux-mêmes des échantil-
lons et de les analyser; ils peuvent toutefois également charger les cantons de cette
tâche et se fonder sur les indications qu'ils leur fournissent. Avec ces moyens
d'investigation (monitoring, screening), il est possible de détecter les problèmes
très tôt, de mettre en œuvre les mesures nécessaires et de fixer en conséquence les
points sur lesquels il faut mettre l'accent dans le contrôle des denrées ali-
mentaires.
On accorde une très grande importance à la bonne formation des organes de
contrôle. La Confédération ne subventionnera pas les cantons à cet effet, mais les
aidera en engageant ses spécialistes (let. c). La Confédération ne se bornera dès
lors pas à fixer les exigences prévues à l'article 41.
903

Article 34 Exécution dans l'armée
S'agissant des exigences auxquelles doivent satisfaire les denrées alimentaires et la
manutention de celles-ci, la loi sur les denrées alimentaires est pleinement
applicable dans le domaine de l'armée également. Actuellement, l'armée fait
fabriquer elle-même, sur une grande échelle, des denrées alimentaires qu'elle
entrepose, et assure la subsistance pour 13 millions de jours de service par année
environ. Il semble dès lors logique d'étendre également à l'armée le champ
d'application du droit matériel sur les denrées alimentaires et d'opérer également
dans l'armée un contrôle des denrées alimentaires équivalant à celui auquel on
procède dans le domaine civil. On voit mal pourquoi la santé du citoyen, en
rapport avec les denrées alimentaires qui lui sont offertes, devrait être moins
protégée lorsqu'il accomplit une prestation de service pour la collectivité et ce
d'autant plus qu'il n'a guère la possibilité, pendant ce service, de choisir lui-même
sa subsistance.
Selon l'article 69b's est., l'exécution de la loi sur les denrées alimentaires à
l'intérieur du pays incombe aux cantons. Dès lors, l'armée est également soumise
en principe au contrôle des cantons. L'article 20,1er alinéa, est. (la législation sur
l'armée est du ressort de la Confédération) donne toutefois au législateur la
possibilité d'édicter des réglementations spéciales. Il doit à cet égard tenir compte
du principe ancré dans les deux dispositions constitutionnelles selon lequel une
exécution par la Confédération n'est souhaitable que dans les cas où l'exécution
par le canton n'est pas judicieuse67). L'armée dispose d'officiers vétérinaires et de
vétérinaires spécialement formés, mais pas de chimistes formés en matière de
denrées alimentaires, ni de laboratoires équipés à cet effet. Par conséquent, il
faudrait renforcer considérablement son organisation si l'on optait pour une
exécution interne à l'armée. Il apparaît dès lors indiqué d'engager les spécialistes
bien formés et d'utiliser les laboratoires des cantons pour le contrôle d'installa-
tions fixes , notamment des cuisines des casernes, des ouvrages protégés et des
communes utilisées par l'armée ainsi que des magasins de vivres.
Dans le domaine de l'armée, il convient de respecter également les impératifs du
maintien du secret. C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral devra régir
d'une manière plus détaillée la question de l'engagement et de la compétence des
organes de contrôle. Il conviendra dans ce contexte d'observer entre autres les
dispositions de la loi fédérale du 23 juin 1950 concernant la protection des
ouvrages militaires 6S\ II est prévu de n'engager comme spécialistes que les
chimistes cantonaux et les inspecteurs cantonaux des denrées alimentaires. En
campagne ou lors de manœuvres, l'engagement de ces organes de contrôle se
heurterait à de grandes difficultés d'ordre pratique. L'autocontrôlé de l'armée
reste dès lors en vigueur dans ce genre de situations. Les officiers vétérinaires
continueront à procéder au contrôle des viandes en cas d'abattage par l'armée.
Les fonctionnaires engagés par les cantons pour cette activité exercent formelle-
ment une fonction ressortissant à un organe fédéral, de sorte que les contestations
dans le domaine de l'armée doivent être considérées comme des actes émanant de
l'autorité fédérale. Les contestations et les instructions éventuelles doivent, en
règle générale, être adressées aux commandants de troupe pu de place d'armes
compétents. Le Conseil fédéral devra régir la procédure applicable aux contesta-
904

lions et les sanctions qui peuvent en découler de manière à concilier les impératifs
de la bonne marche du service et du contrôle des denrées alimentaires.
Article 35 Surveillance et coordination
La législation sur les denrées alimentaires incombe uniquement à la Confédéra-
tion. En revanche, les cantons sont tenus, de par la constitution fédérale,
d'exécuter le droit fédéral à l'intérieur du pays. Le 1er alinéa est inspiré de l'article
102, chiffres 2 et 13, est., selon lequel le Conseil fédéral doit veiller à ce que les lois
et arrêtés de la Confédération soient observés par les cantons sur lesquels s'exerce
sa surveillance et à ce que les tâches confiées aux administrations cantonales
soient remplies correctement. Le Conseil fédéral peut déléguer cette compétence
et charger les départements et offices fédéraux d'exercer cette surveillance69'.
C'est en principe le canton, représenté par son gouvernement, qui fait l'objet de
cette surveillance. Dans la sphère cantonale d'activité sujette à délégation, par
exemple en matière de droit régissant les denrées alimentaires, on peut toutefois
admettre que les autorités de surveillance de la Confédération (notamment
l'Office fédéral de la santé publique et l'Office vétérinaire fédéral) s'adressent
directement aux autorités cantonales compétentes (chimistes cantonaux, vétéri-
naires cantonaux)70'.
La Confédération peut exercer sa surveillance en usant des moyens suivants71':
- instructions et directives de portée générale (circulaires);
- contestations touchant des cas particuliers;
- inspections par des agents de la Confédération;
- communications obligatoires pour les organes cantonaux d'exécution.
La loi sur les denrées alimentaires ne prévoit pas l'approbation des dispositions
d'exécution cantonales à titre d'autre moyen de surveillance (cf. art. 39). En
revanche, les cantons sont tenus de communiquer aux autorités fédérales leurs
dispositions d'exécution.
C'est l'activité des cantons en matière d'exécution qui fait l'objet de la surveillance
et non, par exemple, le comportement de particuliers en tant que personnes
tombant sous le coup de la loi sur les denrées alimentaires. Le 2e alinéa met
l'accent sur l'activité des autorités fédérales en matière de surveillance. L'exé-
cution uniforme a une importance particulière dans le contexte de la législation
sur les denrées alimentaires, la Suisse constituant aujourd'hui un espace vital et
économique uniforme dans lequel de nombreux produits sont fabriqués en un lieu
pour être ensuite distribués et offerts dans tout le pays. Dans ces conditions, on ne
saurait tolérer des mesures différentes dans le cadre d'un fédéralisme d'exécution.
Les autorités fédérales doivent dès lors essentiellement s'efforcer de garantir une
exécution respectant le principe de l'égalité de traitement et qui soit le plus
possible uniforme. Les autorités fédérales pourront, à cet effet, mettre en œuvre
les moyens prévus au 3e alinéa. Parmi les tâches en matière de coordination, il faut
mentionner notamment la coordination de l'activité des laboratoires cantonaux
en y incluant la possibilité de mettre l'accent sur certaines enquêtes déterminées,
de manière à utiliser d'une manière optimale les capacités existantes et à garantir
une appréciation uniforme.
Ces dernières années, l'information sur les événements particuliers qu'on a connus
a toujours donné lieu à des problèmes. Les opinions divergentes des autorités
905

exercent des effets particulièrement néfastes sur la population. L'Office fédéral
compétent (en règle générale l'Office fédéral de la santé publique) ne devra
dorénavant pas centraliser l'information, mais travailler en étroite collaboration
avec les cantons et trouver un terrain d'entente pour savoir qui donne les
informations, comment elles seront communiquées et sur quoi elles porteront. Il
faudrait éviter que les informations des cantons et de la Confédération se
contredisent sur la même question. Pour le reste, la souveraineté cantonale en
matière d'information est sauvegardée.
Le 3e alinéa énumère expressément les compétences les plus importantes des
autorités fédérales pour assumer leurs tâches en matière de surveillance. Cela
permettra d'éviter des doutes et des discussions sur la question de savoir si elles
sont habilitées à prendre ces mesures. Le fait de savoir ce que les cantons
entreprennent (devoir d'informer) est la première condition pour pouvoir mettre
en œuvre des mesures de coordination adéquates (let. a).
Parmi les mesures prévues par la lettre b que peuvent prescrire aux cantons les
autorités fédérales, il faut notamment mentionner des analyses de laboratoire
déterminées selon un programme de prélèvement d'échantillons sur le plan suisse
ou le mandat de procéder à des contrôles concertés. Face à des situations
nouvelles qui engendrent des problèmes, comme celles que l'on a connues avec les
hormones dans la viande ou les listerias dans le fromage, les autorités fédérales
devront dorénavant pouvoir prescrire des mesures d'exécution telles que la
séquestration de produits déterminés (let. c). En d'autres termes, le pouvoir
d'appréciation des autorités cantonales (cf. art. 27) pour ordonner des mesures
peut être fortement restreint dans ces situations exceptionnelles. Cette possibilité
d'intervention des autorités fédérales est indispensable si l'on considère les
expériences plutôt négatives faites jusqu'ici pour maîtriser des situations extra-
ordinaires. Même dans ces cas, il incombera toutefois aux cantons de procéder à
l'exécution s'ils doivent prendre des mesures à l'encontre de particuliers. Le
département n'a des larges attributions que pour ce qui concerne la coordination
entre les cantons.
Les essais collectifs (4e al.) permettent de vérifier l'exactitude du travail effectué
par les laboratoires. On pratique de la manière suivante: les échantillons standar-
disés par un laboratoire central sont remis aux autres laboratoires pour analyse.
Les résultats de ces analyses sont ensuite évalués et comparés d'une manière
centralisée. Si des différences sensibles sont constatées, cela peut tenir à la
méthode utilisée, mais aussi à l'exactitude du travail effectué par le laboratoire
concerné. Les résultats de ces essais permettent d'établir d'une manière concertée
une méthode d'analyse précise. Cette exactitude est extrêmement importante si
l'on veut assurer une exécution uniforme, notamment si le Conseil fédéral a
prescrit des méthodes d'analyse déterminées selon l'article 21,3e alinéa, la même
marchandise étant en règle générale analysée dans ces cas par les divers labora-
toires cantonaux.
Article 36 Dispositions d'exécution du Conseil fédéral
La loi fixe dans les dispositions y relatives les attributions du Conseil fédéral qu'il
peut exercer par voie d'ordonnance. Il s'agit à cet égard d'ordonnances faisant
office de lois, c'est-à-dire de textes législatifs complétant la loi. La loi ne serait
906

donc guère applicable si l'on n'édictait pas les ordonnances requises à cet effet.
Selon la pratique générale, le Conseil fédéral n'a pas besoin d'une compétence
particulière pour édicter de pures ordonnances d'exécution qui interprètent, par
exemple dans le cadre d'un acte législatif général, certaines notions juridiques non
précisées dans la loi; il pourrait en effet également concrétiser les définitions
légales par le biais d'instructions de portée générale.
Comme le Conseil fédéral est tenu d'édicter des ordonnances d'exécution au sens
strict, parallèlement aux ordonnances faisant office de lois, l'énumération du
2e alinéa au sujet des compétences en matière d'ordonnance n'est pas exhaustive.
Le Conseil fédéral, ou le département intéressé en cas de délégation de com-
pétence, régleront en détail les domaines suivants:
a. Les exigences auxquelles doivent satisfaire ces produits nutritifs et leur ma-
nutention (art. 6, 8 et 11) qui s'appliquent notamment:
- aux produits de base (art. 5),
- aux procédés de fabrication (art. 7),
- à l'hygiène (art. 14),
- aux locaux, installations et véhicules (art. 14, 1 " al., let. c et d,
- à la protection contre la tromperie, la dénomination spécifique, la désigna-
tion et au devoir de renseigner (art. 6 et 17 à 20);
b. Les exigences auxquelles doivent satisfaire les produits d'agrément (art. 6, 8 et
11), qui s'appliquent notamment:
- à la précision de l'interdiction de l'absinthe (art. 9),
- aux produits de base (art. 5),
- aux procédés de fabrication (art. 7),
- aux restrictions à la réclame (art. 13),
- à l'hygiène (art. 14),
- aux locaux, installations et véhicules (art. 14, 1er al, let. c et d),
- à la protection contre la tromperie, la dénomination spécifique, la désigna-
tion et au devoir de renseigner (art. 6 et 17 à 20);
c. L'abattage et l'inspection des viandes (art. 14, 15, 16 et 25), qui englobent
notamment:
- les exigences auxquelles doivent satisfaire les animaux (art. 5),
- les procédés de fabrication (art. 7),
- l'hygiène (art. 14),
- les exigences auxquelles doivent satisfaire les locaux et installations (art.
14, 1er al., let. cet d),
- la procédure d'examen (art. 25),
- le pesage des animaux abattus (art. 46);
d. Les exigences auxquelles doivent satisfaire les objets usuels soumis à la présente
loi (art. 4, ch. 5 et art. 12);
e. Les questions de procédure en matière de contrôle des denrées alimentaires, qui
ont trait notamment:
- au prélèvement d'échantillons (art. 23),
- aux devoirs du fabricant et du commerçant (art. 24),
- au devoir d'informer incombant aux cantons (art. 35),
- à la coordination des mesures d'exécution (art. 35),
- au contrôle des denrées alimentaires dans l'armée (art. 34),
907

- à la procédure d'autorisation et d'approbation (art. 6 et 16),
- au contenu du manuel des denrées alimentaires (art. 21),
- à la composition et aux tâches de la Commission fédérale de l'alimentation
(art. 38);
f. Aux exigences auxquelles doivent satisfaire les organes de contrôle (art. 41);
g. A l'importation, au transit et à l'exportation des denrées alimentaires et des
médicaments vétérinaires ainsi qu'à leur contrôle (art. 4 et 27 à 32);
h. Aux émoluments (art. 45).
Tandis que l'article 54 de la loi actuelle sur les denrées alimentaires confère au
Conseil fédéral une compétence très étendue, générale et globale, pour édicter
des dispositions d'exécution, le présent projet est conforme aux nouvelles direc-
tives en matière de législation et il énumère les compétences du Conseil fédéral.
En principe, il faut toutefois considérer que les ordonnances du Conseil fédéral
qui sont en vigueur resteront provisoirement applicables. Le droit actuellement
régi par ordonnance ne deviendra donc pas illégal au moment où la nouvelle loi
entrera en vigueur. Il sera néanmoins nécessaire d'édicter quelques ordonnances
nouvelles, d'adapter certaines ordonnances actuelles à la nouvelle loi et de
restructurer de manière systématique l'ensemble du domaine régi par voie
d'ordonnance afin de diminuer le nombre des ordonnances (cf. ch. 122).
Actuellement, des domaines importants du droit régissant les denrées alimen-
taires (additifs, substances étrangères et composants, conditions d'hygiène et
exigences du point de vue microbiologique) sont déjà réglementés par des
ordonnances du Département fédéral de l'intérieur. La réglementation doit .être
maintenue à l'échelon de l'ordonnance. Le fait que désormais les ordonnances ne
puissent plus être édictées que par le Conseil fédéral ou par le département
compétent peut être considéré comme une innovation importante. Le 2e alinéa
contient la base légale nécessaire pour déléguer la compétence d'édicter des
dispositions d'exécution.
Article 37 Collaboration internationale
La Suisse n'est pas une île. On produit des denrées alimentaires et des objets
usuels dans le monde entier et l'on se préoccupe, dans chaque pays, de la
protection de la santé publique. Comme les mêmes problèmes de fond (la
protection des personnes) se posent partout, on pourrait raisonnablement sup-
poser que les exigences et les mesures soient à peu près les mêmes partout. Or il
n'en est rien. Dans le domaine du droit relatif aux denrées alimentaires, on
éprouve en effet, au niveau mondial, un besoin d'harmonisation des prescriptions,
notamment en raison des échanges commerciaux internationaux qui portent sur
les produits soumis à cette législation (1er al). La Suisse doit aussi tenir compte
des recommandations formulées dans ce domaine par les organisations inter-
nationales. Il ne devrait y avoir de dérogations que lorsque des raisons incontes-
tablement fondées sur des critères d'hygiène publique l'exigent. La prise en
considération des relations du commerce extérieur, notamment dans la perspec-
tive de la réalisation du grand marché intérieur de la CE en 1992, nous conduit
inévitablement à harmoniser nos prescriptions dans la mesure où de telles
adaptations ne remettent pas en question la protection de la santé de la
population suisse. Le projet de loi ne contient pas de dispositions qui seraient
908

incompatibles avec le droit international. Il laisse au Conseil fédéral une grande
marge de manœuvres lui permettant, dans les limites de ses compétences en
matière d'ordonnance, de tenir compte du droit en vigueur et du droit en devenir,
notamment au sein de la CEE.
Le 2e alinéa dispense le Conseil fédéral de la procédure habituelle selon laquelle
les normes recommandées par des organisations internationales doivent être
adoptées quant à leur contenu et arrêtées dans le cadre du droit national suisse.
Comme il s'agit souvent de réglementations de caractère extrêmement technique,
le Conseil fédéral peut y faire référence dans une ordonnance. Cette solution
permet d'exclure certains domaines ou de les régler différemment, mais aussi
d'abroger l'applicabilité de l'ordonnance si les normes internationales sont
modifiées d'une manière qui n'est pas conciliatale avec nos conceptions. En vue de
faciliter le commerce international, il est également possible de reconnaître des
offices étrangers de contrôle des denrées alimentaires et d'admettre certaines
constatations sur des états de fait qui ont une importance en matière d'importa-
tion. Il est possible, dans de tels cas, de s'abstenir d'opérer des contrôles en Suisse.
Dans la procédure ordinaire, les traités internationaux sont négociés et signés par
le Conseil fédéral ou par la délégation à laquelle il en donne le pouvoir, puis
ratifiés par l'Assemblée fédérale (art. 85, en. 5, est.). Est réservé le référendum en
matière de traités internationaux selon l'article 89, chiffres 3 à 5, est.. Le 3e alinéa
permet au Conseil fédéral de conclure des traités internationaux suivant une
procédure simplifiée72', sans approbation des Chambres fédérales. Cette procé-
dure, pratiquée depuis de nombreuses années, est admise pour autant qu'il
s'agisse d'objets dont la réglementation, à l'intérieur de nos frontières, relève
exclusivement de la compétence du Conseil fédéral, ce qui est le cas en l'oc-
currence.
Selon le 4e alinéa, les services fédéraux doivent chercher à collaborer avec les
institutions nationales et internationales chargées des questions de droit relatif
aux denrées alimentaires. Cette disposition concerne notamment le Codex ali-
mentarius, le programme sur les denrées alimentaires réalisé conjointement par
l'OMS73'et la PAO74).
Article 38 Commission de l'alimentation
L'actuelle Commission de l'alimentation, instituée par le Conseil fédéral en vertu
de la compétence générale que lui confère l'article 104 de la constitution, est issue
de la Commission fédérale pour l'alimentation en cas de guerre. Faisant le lien
entre l'administration, les consommateurs, les producteurs, les distributeurs de
denrées alimentaires et les milieux scientifiques, cette commission exerce une
fonction qui restera indispensable (1er al.). C'est pourquoi il lui est conféré un
statut officiel garanti par la loi et un mandat expressément défini. Selon les
directives75' qu'applique le Conseil fédéral pour instituer des commissions, la
Commission de l'alimentation sera composée de 25 membres au plus, qui
devraient représenter tous les milieux concernés par les questions d'alimentation.
La commission doit s'occuper au premier chef de questions générales ayant trait à
l'alimentation (2e al.), et non pas du contrôle des denrées alimentaires. Le Conseil
fédéral attend de sa part des informations essentielles qui seraient susceptibles
909

d'avoir ultérieurement des incidences sur la législation relative aux denrées
alimentaires ainsi que des informations sur des questions ayant trait à l'ali-
mentation (3e al.) dans le domaine qui relève de la responsabilité des consomma-
teurs eux-mêmes (cf. ch. 161). Il s'agit d'un domaine dans lequel les prescriptions
de l'Etat n'exercent qu'une influence minime.
Section 2: Cantons
Article 39 Prescriptions cantonales
Les dispositions fondamentales du droit régissant les denrées alimentaires sont
édictées par la Confédération exclusivement. Les cantons doivent établir les
dispositions d'organisation nécessaires à l'application de ce droit. En font partie
notamment les dispositions concernant l'autorité compétente en matière de
fermeture d'entreprises (art. 28, 3e al.), la dénonciation et l'avertissement (art.
30), la procédure de recours (art. 54), la mise en garde publique (art. 43) ainsi que
l'attribution des tâches (art. 40).
On renonce à une approbation des arrêtés cantonaux d'exécution par la Confédé-
ration, ce qui correspond à la conception selon laquelle ce domaine doit faire
l'objet d'une nouvelle réglementation dans le cadre de la nouvelle répartition des
tâches entre la Confédération et les cantons76' et requiert donc une modification
de la loi sur la procédure administrative77). Cependant, afin que les autorités
fédérales soient en mesure d'assumer leur fonction de surveillance et soient au
courant du droit cantonal en vigueur, il importe de leur communiquer les actes
législatifs.
Article 40 Contrôle des denrées alimentaires
Le 1er alinéa est conforme au régime des compétences tel qu'il est fixé à l'article
69b's de la constitution. L'exécution comprend toutes les activités administratives
découlant de la loi sur les denrées alimentaires, notamment les procédures
d'autorisation et le contrôle des denrées alimentaires proprement dit. Le contrôle
des denrées alimentaires comprend comme tâche principale, dans le cadre de
l'exécution, le contrôle par sondage de la conformité des denrées alimentaires et
des objets usuels aux exigences légales (cf. les art. 21 à 30 et 53 à 57) ainsi que la
mise en œuvre et, éventuellement, l'exécution de mesures visant à rétablir l'état
conforme aux prescriptions légales.
Le 2e alinéa, en liaison avec les 4e et 5e alinéas, fixe dans les grandes lignes les
structures d'exécution dans les cantons. Une analyse approfondie des problèmes,
qui a été effectuée au cours de la préparation finale du projet de loi et de
l'élaboration du message, a montré que l'intention initiale78', qui consistait à
laisser aux cantons une grande latitude en matière d'organisation, ne peut pas se
réaliser. Des organisations divergentes au niveau cantonal rendraient en fait
illusoires l'uniformisation de l'exécution et le renforcement de la fonction
dirigeante exercée par l'autorité fédérale. Uniformiser l'exécution, coordonner les
activités des cantons et faire face aux situations exceptionnelles n'est possible qu'à
la condition que l'exécution soit organisée selon le même schéma dans tous les
cantons. C'est pourquoi la loi prévoit le schéma d'organisation suivant:
910

- au niveau suprême, les fonctions dirigeantes sont exercées par le chimiste
cantonal et le vétérinaire cantonal;
- au niveau intermédiaire (échelon cantonal), ce sont les inspecteurs qui, en tant
que seconds du chef, se chargent d'effectuer le contrôle pratique des denrées
alimentaires et de surveiller l'activité des contrôleurs dans les communes;
- au front, c'est-à-dire à l'échelon des communes et des entreprises, les contrô-
leurs effectuent le contrôle des denrées alimentaires dans les entreprises, les
abattoirs, les entrepôts, les points de vente, etc.
Selon le 3e alinéa, les cantons délimitent de la manière la plus judicieuse l'activité
des organes de contrôle afin d'éviter les doubles procédures et les lacunes dans
l'exécution. En l'occurrence, ils sont liés à la délimitation des compétences entre
le chimiste cantonal et le vétérinaire cantonal telle qu'elle est indiquée au
5e alinéa. Le champ d'activité est décrit de manière générale dans un cahier des
charges qui comporte également la description des tâches de chaque organe de
contrôle. L'ordonnance du 29 janvier 1909 fixant les attributions techniques des
inspecteurs cantonaux des denrées alimentaires et des experts locaux79) devra être
abrogée du fait des nouvelles compétences qui sont conférées aux cantons.
Il peut être judicieux, en particulier pour le contrôle des denrées alimentaires
dans le domaine de la production agricole, de faire appel à d'autres autorités
d'exécution qui existent déjà. On pourrait par exemple confier également des
tâches de police des denrées alimentaires aux vétérinaires officiels qui assument
en premier lieu des tâches de police des épizooties. D'autres tâches de contrôle
spécialisées sont le contrôle de l'eau de boisson et le contrôle des champignons.
Le chimiste cantonal est responsable du contrôle des denrées alimentaires (4e al.)
sous réserve des compétences que confèrent au vétérinaire cantonal la présente
loi et les dispositions expresses du canton au sens du 5e alinéa. Le régime des
compétences qui est ainsi institué est clair et ne présente pas de lacunes. Le
chimiste cantonal n'est pas en premier lieu chef de laboratoire, mais chef du
contrôle cantonal des denrées alimentaires. Il assume la responsabilité d'un
engagement rationnel et coordonné des spécialistes qui lui sont subordonnés et
qui travaillent sur le terrain (inspecteurs des denrées alimentaires) et dans le
laboratoire. Les contrôleurs des denrées alimentaires dépendent de lui, même
lorsqu'ils sont nommés et rétribués par les communes.
Le vétérinaire cantonal (5e al.) est responsable de la police des épizooties80' et il
est également responsable, dans la plupart des cantons, de l'exécution de la loi sur
la protection des animaux. Etant donné qu'il assume déjà une tâche d'une grande
ampleur en ayant la responsabilité de l'élevage de bétail, il est rationnel de lui
confier, comme c'était le cas jusqu'à maintenant, la direction du contrôle des
denrées alimentaires dans le domaine de l'élevage et de l'abattage. Il pourrait
cependant arriver que les cantons ne trouvent pas, pour le poste de vétérinaire
cantonal, de candidat qui remplirait en même temps les conditions requises par la
législation sur les denrées alimentaires et la législation sur les épizooties. Le
canton en cause devrait dans ce cas avoir la possibilité de nommer, éventuellement
conjointement avec d'autres cantons, un autre vétérinaire qui remplisse les
conditions, en plus du vétérinaire cantonal compétent pour la lutte contre les
épizooties et la protection des animaux. Selon la structure d'organisation fixée par
911

la loi sur les denrées alimentaires (cf. 2e al.), la désignation des inspecteurs
cantonaux (des viandes), à l'échelon intermédiaire, doit aussi faire partie du
champ de ses compétences. Il s'agit là d'une innovation pour la plupart des
cantons. Les contrôleurs des viandes sont désormais chargés des tâches que les
inspecteurs sans formation vétérinaire assumaient jusqu'ici lors de l'abattage (cf.
art. 25). On peut toutefois également faire appel, pour le contrôle des viandes, aux
inspecteurs des viandes qui doivent avoir une formation de vétérinaire. Dans les
grands abattoirs, un inspecteur des viandes doit être engagé à titre permanent.
Dans la phase de contrôle qui se situe entre la fin de l'abattage et la vente, les
cantons doivent régler eux-mêmes les compétences en fonction des besoins et des
possibilités qui sont les leurs sur le plan local et sur celui de l'organisation. A cet
égard, il s'agit principalement d'engager les organes de contrôle de manière
rationnelle, c'est-à-dire en évitant les procédures doubles ou lacunaires, pour
contrôler les établissements de production, d'entrepôts et de points de vente
connus dans le canton. Il serait irrationnel d'instituer un régime conférant à la fois
au chimiste cantonal et au vétérinaire cantonal des compétences pour effectuer
les contrôles dans des secteurs d'une entreprise donnée. Dans ce sens, il sera par
exemple plus judicieux de confier au vétérinaire cantonal le contrôle du traite-
ment des viandes et de leur entreposage dans un abattoir, alors que le chimiste
cantonal sera chargé du contrôle de la transformation de la viande et de
l'emballage dans un point de vente approvisionné par un grand distributeur.
Les laboratoires cantonaux actuels et ceux qui seront mis sur pied (6e al.) doivent
être en mesure d'analyser tous les échantillons prélevés lors du contrôle des
denrées alimentaires. Etant donné que le champ des compétences comprend aussi
la production agricole, il doit être possible également d'effectuer des analyses
dans ce domaine (analyses du sang et de l'urine des animaux, matières auxiliaires
de l'agriculture, éventuellement échantillons de sols, etc.). Afin d'utiliser de
manière optimale les capacités disponibles en Suisse en matière de personnel et
d'appareils spécialisés, il sera indispensable, avec le concours de la Confédération
(cf. art. 35), de coordonner les activités des laboratoires en constituant des centres
de gravité, c'est-à-dire en concentrant les activités identiques dans un seul et
même laboratoire. En ce qui concerne les petits cantons, il apparaît judicieux
qu'ils continuent à disposer, comme c'est le cas actuellement, d'un laboratoire
commun de telle sorte que ce laboratoire ait des dimensions permettant d'engager
un nombre suffisant de spécialistes des diverses branches.
La loi sur les denrées alimentaires part du principe que les contrôleurs des
denrées alimentaires et les contrôleurs des viandes sont nommés par les com-
munes (7e al), sans pour autant le prescrire. Toutefois, dans les limites de la
marge de manœuvre dont il dispose en matière d'organisation, le canton peut
décider que les contrôleurs sont nommés par commune, pour un groupe de
communes ou par district. Il y aurait ainsi la possibilité de nommer davantage de
contrôleurs à plein temps qui, selon la quantité de travail à exécuter, pourraient
être engagés dans diverses entreprises. Il faut tendre vers un type d'organisation
dans lequel les organes de contrôle puissent exercer leur activité autant que
possible à plein temps, principalement afin d'éviter les conflits d'intérêts et les
problèmes de suppléance et de remplacement qui sont inévitables lorsque les
personnes engagées exercent leurs fonctions à titre d'activité accessoire ou à
912

temps partiel. Le cahier des charges des contrôleurs doit préciser quelles sont les
compétences qu'ils exercent de manière indépendante et délimiter leur champ
d'activité par rapport à celui des inspecteurs. Il est toutefois loisible au canton de
charger les inspecteurs d'effectuer les contrôles.
Article 41 Formation et perfectionnement des connaissances
Aux termes du 1er alinéa, le Conseil fédéral fixe les exigences spécifiques,
c'est-à-dire les conditions qui régissent la nomination des organes de contrôle (art.
40, 2e al.) et prescrit les examens correspondants. Pour la fonction de chimiste
cantonal, les spécialistes au bénéfice d'une formation de base de chimiste ne sont
pas les seuls qui entrent en considération. D'autres diplômes donnent accès à la
formation et à l'examen professionnel, en particulier ceux délivrés dans des
branches ayant un rapport avec le droit applicable aux denrées alimentaires
(biochimie, microbiologie, sciences naturelles, génie alimentaire, médecine vété-
rinaire ou pharmacie). Les ordonnances en vigueur81) seront réexaminées quant à
leur contenu, adaptées et complétées de manière à correspondre aux nouvelles
structures d'organisation. Il est prévu de les rassembler en une seule ordonnance
régissant la formation, qui contiendra également les exigences requises des
organes de contrôle définies dans l'ordonnance fédérale sur le contrôle des
viandes.
Selon le 2e alinéa, la formation et le perfectionnement des connaissances font
partie des tâches d'exécution qui incombent aux cantons. Une part de la formation
et du perfectionnement des cadres sont dispensés dans des universités et le reste
dans des cours spéciaux organisés dans les laboratoires et les abattoirs. En
l'occurrence, les cantons peuvent compter sur le soutien du personnel spécialisé
de la Confédération (cf. art. 33).
Section 3: Prescriptions spéciales d'exécution
Article 42 Obligation de garder le secret
Cet article dispose clairement que l'obligation de garder le secret dans l'exécution
de la présente loi n'est pas seulement imposée aux fonctionnaires ou à des organes
d'exécution exerçant d'autres fonctions qui relèvent du droit public. Les per-
sonnes exerçant des fonctions d'exécution qui leur sont confiées par mandat, à
titre auxiliaire ou de manière analogue, et en particulier les organes de contrôle
exerçant de telles fonctions à titre accessoire, sont également assujetties à cette
disposition.
L'obligation de garder le secret joue aussi un rôle en ce qui concerne les expertises
et les travaux d'analyse effectués par des spécialistes appartenant au secteur privé.
Lorsqu'il y a violation du secret de fonction en rapport avec l'application de la loi
sur les denrées alimentaires, toutes ces personnes tombent sous le coup de la
disposition répressive de l'article 320 du code pénal. Toutefois, rien n'est encore
dit quant au contenu réel de l'obligation de garder le secret. Le contenu précis de
cette obligation est défini, pour les agents de la Confédération, à l'article 27 de la
loi du 30 juin 192782' sur le statut des fonctionnaires et, pour les fonctionnaires des
62 Feuille fédérale. 141e année. Vol. I 
913

cantons et des communes, dans les dispositions du droit cantonal. Ces régle-
mentations sont elles aussi très ouvertes et laissent, dans chaque cas particulier, un
large champ d'appréciation quant à ce qu'il convient de qualifier objectivement de
secret. A cet égard, lorsque l'autorité compétente adjuge des mandats, prend des
décisions quant aux missions confiées aux organes de contrôle ou des décisions
analogues, elle sera bien avisée, dans les limites des bases légales sur lesquelles
elle se fonde, d'établir, sous la forme de conditions contractuelles ou d'instruc-
tions, une interprétation concrète de l'obligation de garder le secret.
Article 43 Mise en garde publique
En vertu de l'obligation qui leur est faite de garder le secret (art. 42), les organes
de contrôle n'ont en principe pas le droit de fournir à des tiers, c'est-à-dire à des
personnes n'étant pas partie à la procédure, des informations sur les constatations
qu'ils ont faites et sur les mesures qu'ils ont ordonnées dans le cadre de leur
activité (cf. art. 22 et 25 à 30). Toutefois, comme on le sait par expérience,
certaines décisions et mesures prises par les organes de contrôle peuvent être de
portée nationale, auquel cas on ne saurait s'abstenir d'informer la population en
invoquant l'obligation de garder le secret de fonction. Dans des situations de ce
genre, il incombe aux autorités d'exécution de décider, compte tenu de toutes les
circonstances, à quel moment l'intérêt général que revêt l'information du public
prend le pas sur l'intérêt privé qu'ont les producteurs, les importateurs et les
distributeurs à ce que leur identité soit tenue secrète (cf. art. 10).
Il n'est pas impossible que, dans certains cas, les organes de contrôle découvrent
que des denrées alimentaires sont dangereuses alors même qu'elles ont déjà été
achetées par un grand nombre de consommateurs. Dans de tels cas, il importe
d'informer la population conformément au 1er alinéa et de mettre en garde le
public avant que les denrées en question ne soient consommées. Les organes de
contrôle ne doivent pas se contenter de retirer du marché la marchandise encore
disponible dans les entrepôts et les magasins. L'obligation d'informer le public
présuppose que le problème ne puisse plus être résolu par une information
individuelle, mais qu'une information générale soit indispensable.
Avant ou en même temps qu'il met en garde le public l'organe de contrôle
compétent décide, dans la procédure usuelle, selon les articles 26 à 29, des
mesures à prendre à rencontre des fabricants, des importateurs, des distributeurs
et des vendeurs concernés. Dans les situations extraordinaires, les autorités
fédérales peuvent au besoin ordonner certaines mesures selon l'article 35,
3e alinéa, à rencontre des cantons.
Afin d'éviter des informations contradictoires et d'assurer l'application d'une
procédure uniforme par les autorités, c'est aux autorités fédérales qu'il incombe
d'informer la population lorsque le problème touche plus d'un canton (2e al.). A
cet effet, les organes cantonaux de contrôle doivent informer immédiatement les
autorités fédérales afin de pouvoir porter, conjointement avec elles, une apprécia-
tion sur l'ampleur du problème ainsi que de permettre aux autorités fédérales
d'assumer la responsabilité générale et de mettre en œuvre des mesures coordon-
nées (cf. art. 35).
914

La publication des noms des produits, des fabricants et des distributeurs peut être,
dans certaines circonstances, la cause de lourdes pertes économiques. Il est donc
indispensable de se mettre préalablement en contact avec les intéressés (3e al.)
pour que ceux-ci puissent faire valoir leurs droits, contribuer à résoudre le
problème en ayant recours à leur expérience et se faire une idée exacte de la
situation.
Chapitre 5: Financement
Article 44 Répartition des tâches
Jusqu'à la fin de 1985 83', la Confédération était tenue, en vertu de l'ancien article
69bls est., de soutenir financièrement les cantons dans l'application de cette loi.
Conformément à la nouvelle répartition des tâches, cette obligation constitu-
tionnelle est caduque. L'article 44 tient compte de la nouvelle répartition des
tâches et oblige la Confédération et les cantons dans leur domaine de compétence
à endosser les frais occasionnés par les tâches dont ils ont la charge dans la mesure
où ces frais ne peuvent pas être couverts par des émoluments (cf. art. 45). Ensuite,
la Confédération rembourse aux cantons les frais consécutifs à l'appréciation
définitive portée selon les articles 27, 5e alinéa, et 31, 3e alinéa, sur les
marchandises importées.
Article 45 Emoluments
Le contrôle des denrées alimentaires est une tâche assumée par l'Etat au service
de la population; il est en principe financé par les recettes fiscales ordinaires.
Etant donné que les contrôles sont effectués par sondage et qu'ils ne se font pas
avec la même fréquence et la même intensité pour toutes les personnes concer-
nées, une compensation directe des frais aboutirait inévitablement à de criantes
inégalités de traitement. Selon cette conception fondamentale, des émoluments
ne peuvent être perçus que pour des prestations particulières de l'Etat qui sont
occasionnées par le contribuable (1er al).
Le contrôle des viandes est un contrôle spécial de chaque animal abattu pour la
production de viande. Il cause des frais considérables. La perception d'émolu-
ments n'entraîne pas d'inégalité de traitement entre les personnes qui abattent
des animaux. Vu les frais qu'occasionné le contrôle des viandes et compte tenu du
fait que la majorité des abattages est concentrée sur un nombre restreint
d'entreprises, il paraît justifié de mettre les frais du contrôle des viandes, comme
on l'a fait jusqu'à maintenant, à la charge de ceux qui en sont la cause, en
percevant des émoluments (let. a). Sans cela, il en résulterait, pour les communes,
des charges foncièrement inégales selon qu'il existe ou non dans les limites de leur
territoire un abattoir important. Il n'est toutefois plus possible de percevoir un
émolument sur le contrôle des viandes à leur lieu de destination au sens de la loi
en vigueur.
Les autorisations et les approbations servent à réaliser des projets individuels qui
doivent faire l'objet d'un examen spécial par les autorités. Les frais qui en
découlent sont donc à la charge de celui qui en est la cause (let. b). Parmi les
autorisations impliquant la perception d'un émolument selon le droit en vigueur, il
915

convient de mentionner aussi les autorisations d'importation de viandes et de
produits carnés M\
Une partie seulement du contrôle de l'importation se fait par sondage; les viandes
et les produits carnés importés sont par exemple tous soumis, à quelques rares
exceptions près, à l'examen du vétérinaire de frontière85). Les contrôles de
l'exportation doivent souvent être effectués à la demande de l'exportateur qui
veut que sa marchandise réponde aux conditions d'importation en vigueur dans le
pays auquel elle est destinée. On devrait donc continuer à l'avenir de mettre les
frais de ce contrôle spécial86) à la charge de celui qui en est la cause (let. c), tandis
que les contrôles de l'importation, qui sont effectués par sondage, devraient en
principe rester gratuits.
Selon les lettres d et e, les frais extraordinaires peuvent généralement être mis à la
charge de celui qui les a causés.
La possibilité de mettre les frais des contrôles donnant lieu à contestation à la
charge de ceux qui les ont causés, selon le principe «qui casse paie» (let. f), est
étroitement liée à la conception du contrôle des denrées alimentaires comme
contrôle par sondage et à l'obligation d'effectuer un contrôle personnel conformé-
ment à l'article 22. On ne saurait encourager l'abandon du contrôle personnel
pour se fier au contrôle gratuit effectué par les organes officiels.
Le 2e alinéa, en liaison avec le premier alinéa, pose le principe selon lequel le
contrôle usuel des denrées alimentaires est financé par les deniers publics.
Les efforts qui tendent à uniformiser autant que possible le contrôle des denrées
alimentaires doivent s'étendre aussi à la perception des émoluments. Si les
émoluments perçus dans les diverses régions de Suisse pour des activités de l'Etat
qui sont identiques ne correspondent pas partout aux mêmes frais, il ne peut qu'en
résulter des distorsions de concurrence. A l'avenir, il convient donc d'appliquer, en
matière d'émoluments, un seul et même tarif (3e al.). Comme il peut arriver qu'il y
ait en fait des différences locales, il convient d'atténuer celles-ci en fixant des
cadres tarifaires ad hoc.
Chapitre 6: Pesage des animaux abattus
Article 46
Le pesage des animaux abattus relève, du point de vue juridique, du droit sur les
contrats de vente du code des obligations, lequel est fondé sur l'article 64 est. Des
prescriptions à cet égard ont un rapport avec la loi sur les denrées alimentaires qui
règle notamment l'abattage. Le besoin se fait toutefois sentir d'une régle-
mentation imperative de portée générale en ce qui concerne le pesage des
animaux abattus, étant donné que les parties contractantes, c'est-à-dire l'acheteur
et le vendeur de bétail de boucherie, sont souvent absentes au moment de la pesée
de l'animal de boucherie. La loyauté serait ainsi protégée dans le commerce des
viandes. Les dispositions en vigueur sur le pesage des animaux abattus dans
l'ordonnance fédérale sur le contrôle des viandes87) s'appuient sur une base légale
discutable. Sur la base de l'article 64 est., le Conseil fédéral est ainsi doté d'une
compétence qui ne prête pas à discussion.
916

Chapitre 7: Dispositions pénales et protection juridique
Section 1: Dispositions pénales
Généralités
S'agissant des actes punissables à retenir dans le domaine du droit applicable aux
denrées alimentaires, on peut se demander s'ils doivent figurer dans la loi sur les
denrées alimentaires en tant qu'actes réprimés par le droit pénal accessoire ou
s'ils sont du ressort du code pénal. Le droit pénal accessoire est notamment
caractérisé par le fait que l'acte passible d'une peine n'est pas punissable en soi,
mais uniquement en rapport avec les obligations et les interdictions du droit
administratif, c'est-à-dire, ici, en rapport avec ceux qui sont fixés par la loi sur les
denrées alimentaires. Sous cette optique, la production et la distribution de
produits nutritifs présentant un danger pour la santé et de produits d'agrément
présentant de façon directe un danger pour la santé devraient figurer dans le code
pénal à titre de délit général contre la santé publique. On y trouve entre autres
déjà les actes punissables que constituent la contamination d'eau potable (art. 234
CP) ainsi que la fabrication et la mise en circulation de fourrages propres à mettre
en danger la santé (art. 235 et 236 CP). D'autre part, les actes punissables prévus
dans le domaine de la production et de la distribution d'objets usuels présentant
un danger pour la santé et de boissons à base d'absinthe font plutôt l'objet de
dispositions du droit pénal accessoire.
Une nouvelle répartition des dispositions pénales dans deux lois compliquerait
inutilement le travail du praticien. Il convient dès lors de renoncer à une
modification y relative du code pénal.
La répression des délits en matière de tromperie est par contre entièrement du
ressort du code pénal. Les articles 153 CP (falsification de marchandises), 154 CP
(mise en circulation de marchandises falsifiées), et 155 CP (importation et prise
en dépôt de marchandises falsifiées) définissent déjà tous les actes punissables
dans ce domaine. Il est ainsi superflu de prévoir une norme spéciale à cet égard
dans la loi sur les denrées alimentaires.
Article 47 Délits
Est passible d'une peine selon le 1er alinéa, lettre a, celui qui aura fabriqué, traité,
entreposé, transporté ou distribué des produits nutritifs de telle façon qu'ils
peuvent mettre la santé en danger lors de leur emploi usuel. Il n'est donc pas
nécessaire qu'une mise en danger concrète de certaines personnes particulières
soit réalisée. La description du fait punissable concorde avec les articles 2 et 11,
1er alinéa. Le fait punissable est déjà réalisé lorsque les produits nutritifs en cause
sont propres, de par leur nature, à mettre la santé en danger lors de leur emploi
usuel. On tient compte à cet égard du fait que de nombreux produits nutritifs
peuvent entraîner des risques pour la santé s'ils sont consommés en quantité
excessive.
Celui qui entrepose ou transporte des produits nutritifs (de bon aloi) présentant
un danger pour la santé, alors qu'il ne connaît pas ou ne devrait pas connaître
leurs propriétés, n'est pas passible d'une peine. L'acte punissable est toutefois
commis lorsque les propriétés présentant un danger pour la santé ont été causées
ou aggravées par l'entreposage ou le transport.
917

La lettre b définit l'acte punissable concernant lesproduits d'agrément de la même
manière qu'à la lettre a. Comme divers produits d'agréments (les boissons
alcooliques et les articles de tabac), en fonction de leurs propriétés naturelles,
peuvent mettre la santé en danger indirectement et à long terme, l'acte punissable
se circonscrit ici à la mise en danger directe (p. ex. par des composants ou des
substances étrangères non admis). L'acte punissable concorde ainsi également
avec l'article 11, 2e alinéa.
La disposition pénale de la lettre c ne porte que sur les objets usuels auxquels
s'applique la loi (cf. art. 3, ch. 5). La mise en danger de la santé n'a une importance
sous l'angle du droit pénal que lorsqu'elle survient lors de l'emploi usuel ou
présumé de ces objets (cf. art. 12). On peut ainsi s'attendre à ce que des
cosmétiques ne soient pas mangés. Il faut d'autre part partir de l'idée que les
enfants portent leurs jouets à la bouche. Par voie de conséquence, le laquage de
jouets constituerait un acte punissable si le vernis libérait sous l'action de la salive
des substances présentant un danger pour la santé.
La lettre d réprime, comme ce fut le cas jusqu'ici, la violation de l'interdiction de
l'absinthe ancrée dans la constitution fédérale. Il est précisé que l'aide à la vente et
l'acquisition à des fins de vente sont punissables. La disposition pénale que
contient la loi fédérale du 24 juin 191088) sur l'interdiction de l'absinthe est dès
lors remplacée.
Commet l'acte punissable de la lettre e celui qui importe ou exporte de la
marchandise présentant un danger pour la santé, marchandise qu'il a par exemple
pu acquérir à des conditions particulièrement favorables en raison d'un défaut
(marchandises de rebut ou laissées pour compte).
La nature et l'ampleur des peines encourues correspondent à celles prévues dans
d'autres domaines du droit pour des délits abstraits comparables en matière de
mise en danger. Par contre, si la mise en danger de personnes est concrète ou si
elle entraîne même une atteinte à la santé, seront applicables les dispositions du
code pénal sur les infractions contre la vie et l'intégrité corporelle, notamment sur
l'homicide par négligence (art. 117 CP) et le meurtre (art. Ili CP). Par exemple,
en cas de réalisation du fait constitutif de l'atteinte à l'intégrité corporelle ou de
l'homicide par négligence, il y a aussi, parallèlement au bien juridique protégé que
constitue en pareil cas la santé publique, le bien juridique de l'intégrité corporelle
de l'individu qui est en question. En cas de réalisation concomitante du fait
punissable de l'article 47 et des délits contre la vie et l'intégrité corporelle selon le
code pénal, il y a alors concours réel. Une telle situation entraînerait une
aggravation de la peine selon l'article 68 CP.
Le 2e alinéa prévoit une augmentation de la peine jusqu'à cinq ans d'emprisonne-
ment si le délinquant a agi par métier ou dans un esprit de lucre. Cela correspond
aux réglementations que connaissent à ce sujet d'autres branches du droit. S'il y a
esprit de lucre, le juge n'est pas lié par le montant maximal prévu pour l'amende
(40 000 fr.) par l'article 48, chiffre 1, du code pénal.
Les infractions réprimées par le droit applicable aux denrées alimentaires peuvent
entraîner des conséquences de grande portée, et l'intérêt public à ce qu'aucune
denrée alimentaire présentant un danger pour la santé ne soit mise dans le
commerce est considérable. Dès lors, le 3e alinéa prévoit également une peine
dans les cas où les actes punissables sont commis par négligence.
918

•fc 
Artide 48 Contraventions
Sont des contraventions, selon la liste figurant au 1er alinéa, les actes constituant
une violation des obligations et interdictions légales les plus importantes qui sont
réglées en détail dans les ordonnances reposant sur la loi. Les actes punissables se
rapportent aux articles suivants de la loi:
a. Article 14;
b. Article 7;
c. Article 31,1er alinéa;
d. Article 31, 2e alinéa;
e. Article 15;
f. Articles 23 et 24;
g. Article 4 (principe de la contravention);
h. Articles 17, 3e alinéa, 18 et 19;
i. Article 22, 3e alinéa;
k. Article 20;
1. Article 13;
m. Article 46.
Selon la doctrine et la jurisprudence dominantes dans le domaine du droit pénal
régissant les contraventions, il est admissible de prévoir des répressions sous
forme de «blancs-seings», comportant une description relativement large du fait
punissable ou même un renvoi au droit régi par les ordonnances. Le 1er alinéa
détermine, d'une manière exhaustive, dans quels domaines on pourra faire
respecter par des menaces de répression le droit régi par l'ordonnance. Toute
violation d'une disposition d'une ordonnance n'est ainsi pas réprimée à titre de
contravention, mais uniquement celles qui ont une importance quant à l'applica-
tion du droit matériel régissant les denrées alimentaires. L'amende maximale est
fixée à 20000 francs. Le taux normalement fixé pour des contraventions par
l'article 106 CP est ainsi quadruplé.
Au 2e alinéa, la tentative et la complicité sont également déclarées punissables.
Comme déjà mentionné, il existe un intérêt public important à ce que l'on ne
trouve pas dans le commerce des denrées alimentaires dangereuses pour la santé.
Il s'agit en l'occurrence de délits commis fréquemment par des groupes de
personnes (dans les entreprises et dans le commerce). Comme l'article 104,
1er alinéa, CP, stipule que pour les contraventions la tentative et la complicité ne
sont punissables que dans les cas expressément prévus par la loi, il est nécessaire
que la punissabilité de ces deux actes soit expressément prescrite.
Le 3e alinéa permet une certaine flexibilité dans l'application. La pratique a
démontré, notamment dans le domaine des actes commis par négligence, que le
fait punissable est souvent entièrement réalisé mais que le degré d'illégalité qui en
découle est mineur, compte tenu des conséquences matérielles insignifiantes qu'il
a provoquées. Il serait dès lors disproportionné d'engager une poursuite pénale
dans ces cas. On peut mentionner à titre d'exemples de petits écarts, dans la
composition de denrées alimentaires telle qu'elle est prescrite, des étiquettes
insuffisantes et autres choses semblables. Dans de tels cas, l'administration
liquidera l'affaire (cf. art. 30,2e al.) et les organes de contrôle ne seront pas tenus
919

de déposer une plainte pénale. De la même manière, l'autorité de poursuite
pénale pourra renoncer à une poursuite et le juge à infliger une peine.
Article 49 Prescription
Dans le domaine des actes retenus pour constituer des contraventions, il est
souvent nécessaire de procéder à des enquêtes fastidieuses pour élucider l'état de
fait (analyses de laboratoire et autres semblables). Il est dès lors nécessaire de
prolonger les brefs délais de prescription (un et deux ans) prévus par l'article 109
CP, pour l'action pénale et la peine concernant des contraventions prévues par la
loi sur les denrées alimentaires. On courrait sinon le risque que des enquêtes
pénales ne soient pas suffisamment avancées pour que le jugement puisse être
rendu dans le délai et que la procédure doive être suspendue en raison de la
prescription.
L'augmentation de la durée des délais de prescription est en même temps une
adaptation aux délais fixés par l'article 11 de la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le
droit pénal administratif (DPA). On évitera ainsi que les délais de prescription
pour les actes poursuivis par les autorités fédérales en vertu de la DPA soient
différents de ceux applicables à la poursuite par les autorités cantonales.
Article 50 Délits et contraventions commis dans les entreprises,
faux dans les titres
Selon l'article premier de la loi fédérale du 22 mars 197489) sur le droit pénal
administratif (DPA), ce dernier ne s'applique directement que dans les cas où une
autorité fédérale est chargée de poursuivre et de juger des infractions. Dérogeant
à la partie générale du code pénal suisse sinon applicable, le droit pénal
administratif prévoit, aux articles 6 et 7 DPA une réglementation spéciale pour les
infractions commises dans une entreprise et par des mandataires.
L'article 6 DPA permet de s'en prendre directement aux organes de direction. «Le
chef d'entreprise, l'employeur, le mandant ou le représenté qui, intentionnelle-
ment ou par négligence, et en violation d'une obligation juridique, omet de
prévenir une infraction commise par le subordonné, le mandataire ou le représen-
tant ou d'en supprimer les effets, tombe sous le coup des dispositions pénales
applicables à l'auteur ayant agi intentionnellement ou par négligence». Selon
l'article 7 DPA, il est possible de punir, dans une mesure limitée, les personnes
morales, les sociétés en nom collectif ou en commandite ou les entreprises
individuelles. «Lorsque l'amende entrant en ligne de compte ne dépasse pas 5000
francs et que l'enquête rendrait nécessaire à l'égard des personnes punissables
selon l'article 6 des mesures d'instruction hors de proportion avec la peine
encourue, il est loisible de renoncer à poursuivre ces personnes et de condamner à
leur place au paiement de l'amende la personne morale, la société en nom
collectif ou en commandite ou l'entreprise individuelle».
Il faut partir de l'idée qu'une grande partie des actes menacés d'une sanction sont
commis dans le cadre d'une activité déployée pour le compte d'entreprises
commerciales. Il s'avère dès lors justifié de donner également aux autorités de
poursuite pénale cantonales les possibilités qu'offrent les articles 6 et 7 DPA.
L'article 15 du droit pénal administratif (faux dans les titres; obtention fraudu-
leuse d'une constatation fausse) constitue un fait spécial par rapport au faux dans
920

les titres selon l'article 251 CP puisqu'il a un rapport précis avec la législation
administrative fédérale. Il n'est en principe applicable que dans la mesure où
l'Administration des douanes est compétente pour poursuivre et juger le délit.
L'article 15 DPA est dès lors formellement déclaré applicable pour que le même
délit, commis dans le cadre du droit cantonal en matière de denrées alimentaires
et jugé par l'instance cantonale compétente, puisse être réprimé sur la même base.
La répression est plus clémente que celle que prévoit l'article 251 CP puisque la
peine maximale est l'emprisonnement. Le fait punissable est toutefois plus étendu
puisqu'il englobe également le fait de tromper l'administration.
Si l'article 15 DPA n'était pas également applicable pour les autorités pénales
cantonales, cela aurait pour conséquence que des faux dans les titres commis par
exemple en rapport avec l'importation seraient soumis à une répression différente
dépendant de l'autorité compétente pour poursuivre et juger le délit. En effet, des
délits en matière d'importation concernant des denrées alimentaires et des objets
usuels sont poursuivis et jugés par les autorités fédérales selon le droit pénal
administratif s'ils sont constatés à la frontière, et par les autorités pénales
cantonales selon les dispositions de procédure cantonales s'ils ne sont découverts
qu'à l'intérieur du pays. Toutefois, s'il s'agit de viandes et de produits carnés, seule
l'Administration des douanes est compétente.
Article 51 Poursuite pénale
Le 1er alinéa établit sans équivoque que la poursuite pénale des délits définis dans
la loi sur les denrées alimentaires et dans le code pénal suisse incombe en principe
aux cantons selon les compétences en matière d'exécution que leur confère le
droit administratif (cf. art. 40,1er al.). La Confédération assumant la surveillance,
l'office fédéral compétent à ce titre a la faculté, conformément au 1er alinéa,
d'obliger les cantons à engager une poursuite pénale et à procéder à l'instruction.
Cette compétence de la Confédération procède de l'article 258 de la loi fédérale
du 15 juin 193490) sur la procédure pénale. L'office fédéral compétent est l'Office
fédéral de la santé publique. Mais dans la mesure où les domaines de la détention
d'animaux à l'engrais, de l'abattage et de l'inspection des viandes sont touchés,
l'Office vétérinaire fédéral est compétent.
S'agissant de l'exécution par les organes de la Confédération, l'Administration des
douanes est le seul service habilité à poursuivre et à juger les infractions (2e al.).
Elle est en mesure d'assumer cette tâche grâce à son service d'enquête décentrali-
sé et à sa division centrale des affaires pénales. Jusqu'à maintenant, l'Office
vétérinaire fédéral était compétent pour juger les infractions concernant les
viandes et les produits carnés. L'enquête pénale était toutefois, dans la grande
majorité des cas, déjà menée par l'Administration des douanes. Dans l'intérêt des
personnes en cause et pour respecter les impératifs de l'économie de la procédure,
un seul office fédéral interviendra dorénavant en procédure pénale, et ce
également dans le cas où un seul et même acte constituerait une infraction à
plusieurs lois (cf. 3e al.). On dérogera ainsi au principe du droit pénal ad-
ministratif selon lequel toute administration participant à la procédure juge
elle-même l'infraction et rend une décision pénale autonome91). C'est pourquoi la
contrebande de viande, par exemple, donnait lieu jusqu'à maintenant à une
sanction prononcée par l'Administration des douanes pour infraction à la loi sur
921

les douanes et à une sanction prononcée par l'Office vétérinaire fédéral pour
infraction à la loi sur les denrées alimentaires et à la loi sur les épizooties. Ces
deux voies parallèles seront dorénavant supprimées. Pour y parvenir, les com-
pétences en matière de poursuite pénale figurant dans la loi sur la protection des
animaux et la loi sur les épizooties sont également adaptées en conséquence (cf.
art. 60, ch. 1 et 2). La compétence en matière de poursuite pénale prévue dans la
loi sur la chasse est déjà fixée en ce sens92) et celle prévue dans la loi sur la
pêche93' est en voie de l'être. Lorsqu'il y a importation, transit et exportation
illégaux de viandes et de produits carnés, plusieurs faits punissables sont presque
toujours en concours. Il est d'autant plus justifié de déclarer compétente l'Ad-
ministration des douanes qu'elle procède de toute façon à l'enquête dans la
grande majorité des cas en raison du fait qu'il y a simultanément infraction à la loi
sur les douanes. Le nouveau régime des compétences implique toujours une
étroite collaboration interne entre les offices fédéraux intéressés.
La nouvelle formulation institue un régime de compétences bien élaboré, appli-
cable d'une manière générale. Il convient à cet égard de tenir compte des diverses
conditions d'importation des denrées alimentaires. Selon le droit en vigueur, un
permis d'importation et un contrôle par le vétérinaire de frontière sont requis94'
pour les viandes et produits carnés, alors que les autres denrées alimentaires et les
objets usuels peuvent être importés sans ces restrictions. Il est en outre important
de relever que les viandes et les produits carnés font toujours l'objet, lors de leur
importation, d'un contrôle effectué par les services du vétérinaire de frontière.
Par contre, les organes des douanes ne contrôlent que par sondage les autres
denrées alimentaires et les objets usuels et le véritable contrôle des denrées
alimentaires, effectué par les organes des cantons, n'a lieu qu'à l'intérieur du pays.
En conséquence, l'Administration des douanes est compétente pour poursuivre et
juger toutes les infractions en rapport avec l'importation, le transit et l'exportation
de viandes et de produits carnés, et ce indépendamment du fait de savoir si
l'infraction a été découverte à la frontière ou ultérieurement à l'intérieur du pays.
En revanche, les infractions en rapport avec l'importation, le transit et l'exporta-
tion des autres denrées alimentaires et des objets usuels, qui ne sont décelées que
lors du contrôle effectué à l'intérieur du pays (cf. art. 27, 5e al., et 31, 3e al.),
tombent dans la compétence des cantons. L'Administration des douanes ne
poursuit et ne juge que les rares cas où des infractions manifestes sont constatées à
la frontière et où les marchandises n'ont pas été admises à l'importation par les
organes des douanes.
Le 3e alinéa traite des rapports entre les normes pénales entrant en ligne de
compte. Sans cette norme sur le concours d'infractions, il faudrait en principe
prononcer une amende séparée pour chaque infraction commise (principe du
cumul du droit pénal administratif95'), ce qui n'est toutefois pas souhaitable.
. L'Administration des douanes doit plutôt, dans la mesure où elle est compétente
pour juger les infractions en concours, ne prononcer qu'une sanction constituée
par une seule amende à caractère général. Cette solution a déjà été adoptée dans
la loi sur la chasse en regard avec la loi sur les denrées alimentaires. Dans le but de
résoudre le problème des concours d'infractions dans tous les cas envisageables,
une disposition analogue doit figurer dans la loi sur la protection des animaux, la
loi sur les épizooties et la loi sur la pêche (cf. art. 60, ch. 1 et 2).
922

"* 
II est constaté, au 4e alinéa, que les autorités d'exécution des cantons ont, dans
l'accomplissement de leurs tâches, le statut de la police judiciaire. Elles sont ainsi
habilitées à prendre toutes les mesures d'instruction que la police judiciaire peut
prendre, conformément à la législation cantonale. Les organes d'exécution de la
Confédération ont quant à eux les compétences découlant de l'article 20 DPA.
Article 52 Frais de procédure
La réglementation applique le principe selon lequel le condamné doit supporter
les frais de la procédure selon la réglementation cantonale et les articles 64 et 70
DPA. Tous les frais de la procédure préalable sont également mis à la charge du
condamné. Il s'agit là d'une exception, comme dans le cas de la contestation (cf.
art. 45, 1er al., let. f), au principe de la gratuité du contrôle des denrées
alimentaires.
Section 2: Protection juridique
Article 53 Procédure d'opposition
L'opposition constitue un moyen de droit96' par lequel une décision peut être
attaquée devant toute autorité qui l'a rendue. L'autorité est alors tenue de
réexaminer sa décision et de prendre une nouvelle décision. L'opposition n'étant
pas prévue d'une manière générale dans les lois sur la procédure administrative de
la Confédération et des cantons, il convient de la prévoir formellement dans la loi
sur les denrées alimentaires.
Dans le domaine des denrées alimentaires, il s'agit souvent de constats et mesures
de nature très technique, que seuls des spécialistes sont à même de réexaminer.
C'est dès lors aussi bien dans l'intérêt de la personne en cause que dans celui de
l'économie de la procédure que l'autorité qui a pris la décision ait encore une fois
l'occasion de l'examiner, par exemple en procédant à d'autres analyses de
laboratoire. Il faut s'attendre à ce que de nombreuses «obscurités» soient
éliminées de la sorte et que des procédures de recours soient évitées. Un nouveau
contrôle peut être rapidement exécuté en cas d'opposition, ce qui est particulière-
ment important lorsque l'objet à analyser change rapidement. L'opposition rend
superflue la possibilité de surexpertise que connaît le droit actuel. Il est déjà
possible, selon la législation en vigueur, de former opposition dans les deux jours
(cinq à l'avenir) auprès de l'Office vétérinaire fédéral contre lés décisions .d'un
vétérinaire de frontière. L'Office examine ensuite la décision-formule du vétéri-
naire de frontière et modifie ou confirme sa décision sous forme d'une décision
motivée.
L'opposition n'est ouverte que contre les décisions relatives à des mesures (art. 27
à 29). La décision sur une opposition peut être déférée par voie de recours à
l'instance supérieure. Pour le reste, les décisions sont directement sujettes à
recours selon les articles 54 ou 55.
Article 54 Procédure cantonale de recours
L'exécution de cette loi à l'intérieur du pays a été pour l'essentiel confiée aux
cantons. La procédure est ainsi régie par le droit administratif cantonal, pour
923

autant que la loi sur les denrées alimentaires n'y déroge pas formellement (cf. art.
26 à 30). Il s'ensuit logiquement que la procédure d'opposition et de recours
(1er al.) dans ce domaine est également régie par le droit cantonal. La plupart des
cantons disposent aujourd'hui de lois sur la procédure administrative, qui re-
prennent une grande partie des principes de procédure de la loi fédérale sur la
procédure administrative. La restriction «dans les limites de la présente loi»
concerne en premier lieu la contestation formelle (art. 26) et les délais (art. 56).
Le 2e alinéa oblige les cantons à mettre sur pied au moins une instance de recours
disposant d'un plein pouvoir d'examen. Cette prescription provient de ce que l'on
a renoncé à l'institution de la surexpertise que connaît la loi actuelle en cas de
litiges sur la constatation de l'état de fait. L'institution du recours a pour avantage
que l'on pourra soumettre à un réexamen, dans le cadre d'une procédure
éprouvée, non seulement des questions relatives à l'appréciation de l'état de fait
sous l'angle des sciences naturelles mais également l'ensemble des actes de
contrôle et des mesures prises par les autorités. L'instance de recours ne pourra
refuser une deuxième analyse demandée par le recourant que dans les cas où elle
sera à même de justifier qu'une telle mesure ne contribuera en rien à la solution
du litige.
Article 55 Procédure fédérale
Dans la mesure où l'exécution de la loi sur les denrées alimentaires incombe aux
autorités fédérales, la procédure sur la base de laquelle les décisions (décisions de
première instance) sont prises est régie par la loi fédérale sur la procédure
administrative 97'.
L'article précise que la procédure de recours contre les décisions des autorités
fédérales de première instance est également régie par la loi fédérale sur la
procédure administrative. La loi fédérale d'organisation judiciaire98' règle la
procédure de recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Les principes que
cette loi contient exercent également leurs effets dans la procédure de recours
cantonale. Les décisions prises dans le domaine du droit régissant les denrées
alimentaires sont fondées sur le droit fédéral. Elle peuvent dès lors être déférées
en dernière instance au Tribunal fédéral par la voie du recours de droit ad-
ministratif. Un jugement rendu par la dernière instance cantonale doit dès lors
observer les principes ancrés dans la loi fédérale d'organisation judiciaire.
Article 56 Délais
Les délais d'opposition et de recours en procédure administrative sont différents
d'un canton à l'autre. Ils varient entre 10 et 30 jours; la loi fédérale sur la
procédure administrative les fixe à 30 jours. Comme il s'agit souvent, dans le
domaine des denrées alimentaires, de marchandises périssables, les procédures
doivent pouvoir se dérouler rapidement. Pour tenir compte de cette exigence, on a
fixé uniformément pour toute la Suisse un délai d'opposition de cinq jours (1er al.)
et un délai de recours de dix jours (2e al.) contre les décisions prises par les
organes de contrôle des denrées alimentaires.
L'inspection des viandes constitue un cas spécial dans le cadre du contrôle des
denrées alimentaires, dans la mesure où tout animal devant être abattu doit être
contrôlé sans exception. Si l'on considère le grand nombre des décisions à prendre
924

et le fait que la viande est particulièrement périssable, il s'impose de prévoir un
délai de recours très bref. Le délai de cinq jours en vigueur aujourd'hui garantit
une décision rapide sans que les droits de la personne concernée en soient pour
autant restreints dans une mesure intolérable.
Article 57 Effet suspensif, mesures provisionnelles
Cette réglementation (1er al.) tient compte du fait que le recours contre une
décision a, en règle générale, un effet suspensif en droit suisse. Ceci a pour
conséquence qu'une mesure ne peut être exécutée pendant qu'un recours est en
suspens. Dans le domaine du droit régissant les denrées alimentaires, il est
souvent nécessaire d'exécuter immédiatement les mesures ordonnées dans une
décision dans l'intérêt de la protection de la santé publique. Les autorités
d'exécution doivent ainsi avoir la possibilité de retirer l'effet suspensif aux recours
éventuels ou, dans le cadre de l'effet suspensif, de prendre au moins les mesures
immédiates qui sont indispensables pour écarter provisoirement le danger direct
(2e al.). On pense par exemple à des mesures d'urgence à prendre dans le cadre de
la fabrication ou de la distribution de denrées alimentaires, lorsqu'il s'agit de
produits présentant de graves dangers pour la santé, ou à l'utilisation de denrées
alimentaires périssables à certaines conditions ou encore à une autre utilisation
hors du domaine des denrées alimentaires (cf. art. 27). En cas de séquestration
immédiate selon l'article 29, il faudra en règle générale retirer l'effet suspensif à
un éventuel recours contre la décision de séquestration, cette dernière n'ayant un
sens que si elle peut produire immédiatement ses effets.
Article 58 Responsabilité civile
La loi sur les denrées alimentaires accorde aux autorités un droit relativement
étendu de s'ingérer dans les droits protégés des intéressés. Comme corollaire, il
s'impose de fixer une norme régissant sans équivoque la responsabilité que doit
endosser la collectivité responsable (commune, canton ou Confédération) pour
un acte arbitraire commis par ses organes. Comme le droit cantonal n'est pas
unifié en matière de responsabilité de l'Etat et qu'il accorde à l'intéressé une
protection souvent fort différente, il s'impose, compte tenu de la possibilité accrue
d'ingérence qu'accordé le droit fédéral (cf. art. 35), de régler également d'une
manière uniforme la responsabilité adéquate de la collectivité. Selon la loi sur la
responsabilité99^ de la Confédération et les réglementations de nombreux can-
tons, toute violation d'un droit implique en principe une responsabilité.
Au cas où l'un des faits retenus dans les lettres a à d se produit, un intéressé peut
faire valoir ses éventuelles prétentions en dommages et intérêts contre l'autorité
compétente dans tout le domaine du droit régissant les denrées alimentaires. Il est
ainsi exclu de s'en prendre directement à un fonctionnaire, comme cela est encore
possible dans certains cantons. S'agissant des autres questions qui se posent
systématiquement lorsqu'un cas de responsabilité civile est en cause (notamment
compétence, délais, prescription, droit de la collectivité, de se retourner contre le
fautif, procédure), le droit applicable à la communauté concernée est détermi-
nant. Cela s'applique également aux cas de responsabilité qui ne sont pas compris
dans l'énumération exhaustive de l'article 58.
925

Chapitre 8: Dispositions finales
Article 59 Abrogation du droit en vigueur
La loi fédérale du 7 mars 1912 prohibant le vin artificiel et le cidre artificiel (let. a)
peut être abrogée puisqu'elle est remplacée, quant au fond, par la présente loi sur
les denrées alimentaires. La loi fédérale du 24 juin 1910 sur l'interdiction de
l'absinthe (let. b) reprend, quant à sa teneur, l'essentiel de l'article 32ter est. et
comporte des dispositions pénales. Elle peut être abrogée, car la présente loi sur
les denrées alimentaires contient les dispositions pénales ainsi que la base légale
permettant au Conseil fédéral d'édicter une ordonnance d'exécution (cf. art. 9 et
47,1er al., let. d). La loi fédérale du 8 décembre 1905 sur le commerce des denrées
alimentaires et de divers objets usuels est remplacée par la présente loi sur les
denrées alimentaires.
Article 60 Modification du droit en vigueur
1. Dans la loi du 9 mars 1978 sur la protection des animaux (art. 32, al. 2 et 2bis),
la compétence en matière de poursuite pénale est coordonnée avec la
réglementation des compétences fixée dans la loi sur les denrées ali-
mentaires (cf. art. 51). Désormais, les autorités fédérales sont compétentes
pour poursuivre et juger toutes les infractions en matière d'importation, de
transit et d'exportation.
2. La loi du 1er juillet 1966 sur les épizooties (art. Wb, et 52, al. 2 et 2bis) dispose
expressément que le commerce des denrées alimentaires peut être soumis à
des restrictions pour des motifs relevant de la police des épizooties. Il s'agit
surtout des viandes et des produits carnés susceptibles de transmettre des
maladies dangereuses pour l'homme et pour les animaux.
La compétence en matière de poursuite pénale est également coordonnée
avec le régime des compétences selon la loi sur les denrées alimentaires (cf.
art. 51). Ceci est important pour éviter des procédures doubles étant donné
que les infractions en matière d'importation de viandes et de produits carnés
contreviennent généralement aux dispositions des deux lois.
3. La loi du 3 octobre 1951 sur l'agriculture (art. 47, 3 e al., 70,1er al., 71,1er al, et
73) fixe le principe selon lequel les exigences de la loi sur les denrées
alimentaires doivent être respectées lorsqu'il s'agit de définir les buts que
l'on désire atteindre en matière d'élevage. En outre, les dispositions relatives
à l'autorisation et au contrôle des matières auxiliaires de l'agriculture sont
coordonnées avec celles de la loi sur les denrées alimentaires. Des méthodes
d'élevage trop poussées, qui ne permettent de produire qu'une viande de
moindre qualité, pourraient être enrayées par des dispositions d'exécution ad
hoc. Un exemple pour illustrer ce problème: la viande de porc à haute teneur
en eau provenant d'un procédé d'élevage particulier. L'article 5 de la loi sur
les denrées alimentaires constitue la basé légale permettant d'influencer
éventuellement les cultures de plantes. En effet, l'article 40 de la loi sur
l'agriculture ne concerne que le soutien apporté à l'élevage.
Comme l'utilisation de matières auxiliaires dans l'agriculture présente po-
tentiellement un danger pour la santé des consommateurs en ce sens que des
926

résidus de ces matières peuvent subsister dans les denrées alimentaires, il
convient, avant de les autoriser, de tenir compte des exigences de la
législation sur les denrées alimentaires. La pratique en matière d'autorisa-
tion doit être transparente de manière à assurer la sécurité juridique et la
possibilité effective d'exercer un contrôle. Les matières auxiliaires sont
décrites soit dans une ordonnance du Département fédéral de l'économie
publique, soit - à titre provisoire en attendant qu'elles soient mentionnées
dans l'ordonnance - dans une autorisation individuelle délivrée par la station
de recherches agricoles compétente100'. La liste des autorisations indivi-
duelles valables est publiée périodiquement par le Département fédéral de
l'économie publique.
Conformément à la motion Dürr, la limitation du champ d'application de la loi sur
l'agriculture à la mise en circulation à des fins commerciales est abrogée afin que
les personnes qui, dans un but lucratif ou pour leur propre exploitation, font des
mélanges de fourrages soient également tenues de respecter les prescriptions et
puissent faire l'objet de contrôles. De même, le 1er alinéa modifié permet de
contrôler chez l'utilisateur individuel les autres matières auxiliaires, notamment
les produits phytosanitaires et les engrais. Les réglementations existantes sur
l'admission et l'application sont donc également applicables à l'importation
destinée à un usage personnel.
Article 61 Référendum et entrée en vigueur
Cette disposition contient la formule finale traditionnelle. Pour appliquer la loi,
de nombreuses dispositions d'exécution sont nécessaires au niveau des ordon-
nances (cf. art. 36). Le Conseil fédéral ne pourra mettre la loi en vigueur que
lorsque les ordonnances actuelles auront, au besoin, été adaptées ou que les
dispositions d'exécution désormais indispensables auront été arrêtées.
3 
Conséquences
31 
Au niveau fédéral
Les services fédéraux qui se sont occupés jusqu'ici de la législation sur les denrées
alimentaires ne sont actuellement pas en mesure d'accomplir entièrement et de
manière satisfaisante les tâches qui découlent de la législation en vigueur. Leurs
capacités sont insuffisantes pour qu'ils puissent prévoir les problèmes, s'y attaquer
rapidement et préparer des solutions. Il leur manque notamment les possibilités
de développer des méthodes d'analyse et d'effectuer des études toxicologiques et
épidémiologiques. La seule possibilité qui leur reste est ainsi, comme on a pu le
constater à maintes reprises au cours de ces dernières années, de réagir alors que
les incidents se sont déjà produits et que la situation a déjà partiellement échappé
à leur contrôle.
La nouvelle loi sur les denrées alimentaires confère davantage de responsabilités
aux autorités fédérales; elle renforce leur rôle dirigeant et leur assigne de
nouvelles tâches, en particulier en ce qui concerne l'appréciation complexe des
substances pouvant présenter, par l'intermédiaire des denrées alimentaires, des
risques pour la santé des consommateurs.
927

Parmi les tâches qui incombent actuellement à la Confédération, la nouvelle loi
sur les denrées alimentaires n'entraîne aucune suppression qui permettrait de
libérer, dans une mesure importante, du personnel et des moyens financiers pour
les affecter à l'accomplissement de tâches nouvelles.
Les tâches qui entraîneront un surcroît de dépenses sont essentiellement les
suivantes:
- le contrôle de l'importation et de l'exportation des médicaments vétérinaires
(art. 31),
- la recherche et l'acquisition des données scientifiques (art. 33) ainsi que
l'appréciation toxicologique et épidémiologique des additifs, des composants et
des substances étrangères (art. 8); étant donné que l'on crée toujours plus de
substances chimiques et qu'il faut s'attendre à tout moment à les retrouver dans
les denrées alimentaires, il est indispensable de rassembler, au sujet de ces
substances, un certain nombre de données dont une partie doit être recherchée
par les «moyens du bord»,
- l'information et la coordination des informations (art. 10, 35 et 43),
- la coordination de l'exécution par les cantons, les analyses générales et les essais
collectifs (art. 35),
- le contrôle des denrées alimentaires dans l'armée (art. 34),
- la révision du droit au niveau des ordonnances et leur restructuration confor-
mément à la nouvelle loi sur les denrées alimentaires,
- le contrôle des fourrages, étendu à ceux dont le mélange est effectué par
l'utilisateur (art. 60, ch. 3).
Pour pouvoir assumer ces tâches, dont certaines sont nouvelles et d'autres une
extension de celles qui leur incombaient déjà, les services compétents de la
Confédération ont besoin en premier lieu de personnel supplémentaire. A l'heure
actuelle, le nombre des unités de personnel supplémentaire dont ils ont besoin
n'est pas encore déterminé. Il faut cependant compter que six à dix nouveaux
postes seront nécessaires, dans le domaine du contrôle des denrées alimentaires et
des fourrages selon l'article 70 de la loi sur l'agriculture, ce qui représente un
montant annuel d'environ 1 million de francs par année. Le moment venu, le
Conseil fédéral demandera ces unités de personnel aux Chambres fédérales, pour
autant que le besoin en personnel ne puisse pas être couvert à l'intérieur de
l'administration.
32 
Au niveau des cantons et des communes
La nouvelle loi sur les denrées alimentaires ne donne en principe pas de nouvelles
tâches aux cantons. Ceux-ci continueront à définir la densité et les points
essentiels des contrôles, mais les autorités fédérales pourront intervenir à des fins
de coordination et prescrire des mesures. Les cantons disposent déjà d'un appareil
de contrôle et de laboratoires bien développés. L'extension du champ d'applica-
tion de la législation sur les denrées alimentaires à la production agricole
entraînera certaines dépenses supplémentaires pour les contrôles dans ce do-
maine. Il faut s'attendre à davantage de contrôles analytiques de la viande aux
points de vente et lors de l'inspection des viandes.
928

«£ 
Dans les laboratoires, il faudra engager des spécialistes et acquérir des appareils
pour effectuer les nouveaux travaux d'analyse. Les cantons devront nommer des
inspecteurs des viandes en tant qu'organes cantonaux de contrôle. Pour surveiller
la production agricole, notamment les engrais, il faudra pouvoir faire appel au
personnel et aux infrastructures disponibles, par exemple aux vétérinaires officiels
selon la législation sur les épizooties.
Dans le cadre de l'organisation mise en place par chaque canton, ce sont les
communes qui devront continuer à engager et à rémunérer les contrôleurs des
denrées alimentaires et les contrôleurs des viandes. Il est possible en l'occurrence
d'organiser cette tâche par district ou au niveau cantonal afin d'engager davantage
d'agents à plein temps.
33 
Autres effets
L'application de la législation sur les denrées alimentaires dans le domaine de la
production agricole implique que les autorités fédérales, lorsqu'elles délivrent des
autorisations concernant l'utilisation de matières auxiliaires dans l'agriculture, se
réfèrent à des critères de police des denrées alimentaires et que l'agriculteur,
lorsqu'il utilise ces matières auxiliaires dans son exploitation, ait en vue le produit
final de son activité, c'est-à-dire la denrée alimentaire. L'agriculteur a ainsi la
garantie que son produit final pourra franchir sans problèmes l'obstacle du
contrôle des denrées alimentaires. Il ne devra toutefois pas craindre de voir les
contrôleurs visiter à maintes reprises son exploitation; les contrôles serviront en
premier lieu à déceler les abus, supposés ou réels, et à les élucider. Les
agriculteurs qui mènent leur exploitation avec soin et en étant conscients de leurs
responsabilités - et ils sont sans doute la grande majorité - ont tout à gagner par
ces contrôles qui renforcent la confiance de la population à l'égard de leurs
produits.
Les milieux qui s'occupent de la fabrication, de l'importation, du traitement et de la
distribution de denrées alimentaires et d'autres objets usuels doivent continuer à
assumer dans une très large mesure leurs responsabilités personnelles (art. 22).
C'est à cette condition seulement qu'il est possible, au moyen d'une organisation
publique à peu près du même ordre de grandeur que jusqu'ici et effectuant ses
contrôles par sondages, de garantir la conformité des denrées alimentaires et
d'autres objets usuels aux exigences légales. D'ailleurs, la nouvelle loi sur les
denrées alimentaires offre davantage de garanties quant à son exécution correcte
et uniforme dans les cantons. Le renforcement du rôle dirigeant des autorités
fédérales devrait aussi être à l'avantage des cantons, car il crée des conditions
propices .pour pouvoir désormais maîtriser à temps des événements qui affectent
l'ensemble du pays et qui ont des effets négatifs sur les ventes. Les principes
matériels relatifs au commerce des denrées alimentaires ainsi qu'aux exigences
auxquelles celles-ci doivent répondre auront pour effet de clarifier le futur droit
au niveau des ordonnances et offriront aux fabricants, aux importateurs, aux
distributeurs et aux vendeurs, des critères d'appréciation personnelle pour la
production et le contrôle personnel des denrées alimentaires.
63 Feuille fédérale. 141e année. Vol. I 
929

Les consommateurs peuvent attendre de la nouvelle loi sur les denrées ali-
mentaires une protection optimale de leur santé conformément aux principes
scientifiques reconnus. Des informations aisément compréhensibles et impor-
tantes du point de vue physiologique permettront aux consommateurs attentifs de
décider en connaissance de cause et de choisir judicieusement les denrées
alimentaires en fonction des besoins qui sont les leurs.
Le renforcement de la coordination du contrôle des denrées alimentaires est pour
les consommateurs une garantie: il permettra d'empêcher des abus ou, tout au
moins, de les déceler à temps.
4 
Programme de la législature
Ce projet figure parmi les grandes options du programme de la législature 1987 -
1991 (FF 1988 I 353, ch. 2.32).
5 
Rapport avec le droit international
Parallèlement aux divers Etats qui traitent cette matière dans le cadre de leur
droit national, les organisations et institutions suivantes s'intéressent de diverse
manière aux problèmes que pose le droit sur les denrées alimentaires:
- la Communauté européenne (CE),
- le Conseil de l'Europe,
- la commission mixte FAO/OMS101' du Codex alimentarius,
- l'Accord général du 30 octobre 1947 sur les tarifs douaniers et le commerce
(GATT),
- la Commission Economique pour l'Europe de l'Organisation des Nations-Unies
(CEE/ONU).
51 
Comparaison avec les réglementations d'autres pays
La législation traditionnelle en matière de denrées alimentaires que connaît l'Eu-
rope centrale est caractérisée par les principes suivants:
- la protection de la santé et la protection contre la tromperie sont réglées
conjointement,
- la pureté des produits exigée pour une recette oblige les fabricants à utiliser des
ingrédients et des additifs en quantité aussi faible que possible,
- les interdictions et valeurs limites concernant les substances étrangères excluent
en principe la présence de ces substances en quantités dangereuses pour la
santé dans les denrées alimentaires,
- la denrée alimentaire n'est pas définie de manière détaillée, le point de départ
étant toujours la composition usuelle dans le commerce, le juge devant trancher
en cas de litige,
- certaines interdictions constituent des freins pour se protéger contre des risques
particulièrement critiques.
A cet égard, l'optique est souvent différente suivant les particularités régionales
typiques.
930

La loi suisse sur les denrées alimentaires vise la protection de la santé et la
protection contre la tromperie. Elle ne restreint la liberté du commerce et de
l'industrie que dans la mesure où cela s'avère nécessaire pour atteindre ce but. Il
n'y a pas de base pour prendre des mesures et établir des règles justifiées par des
raisons d'ordre économique (cf. ch. 211).
Cette législation est largement fondée sur le principe positif, c'est-à-dire que seuls
sont permis les denrées alimentaires et les additifs qui sont formellement
autorisés (cf. ch. 22 du message, art. 6 et 8). Les exigences auxquelles doivent
satisfaire les denrées alimentaires sont en principe déterminées sur la base de
critères scientifiques (cf. ch. 22 du message, art. 8). Mais il faut toutefois relever
que, dans la mesure où la technique de production le permet, on fixe également
des valeurs limites plus sévères que ne l'exigerait la protection de la santé,
évaluées selon de purs critères scientifiques. Le contrôle des denrées alimentaires
permet ainsi tout autant de prendre des mesures prophylactiques que d'analyser
les produits finis.
En République fédérale d'Allemagne et en France, le principe positif est strictement
appliqué comme en Suisse; tout ce qui n'est pas expressément autorisé est interdit.
En Grande-Bretagne et dans les Etats du Commonwealth, le législateur accorde
une grande liberté aux producteurs. Là où cela s'impose, la protection est garantie
par des interdictions ponctuelles. En tant que membre de la CEE, la Grande-
Bretagne appliquera d'une manière accrue les dispositions de la CEE harmoni-
sées en la matière.
Les Etats-Unis d'Amérique se fondent sur une toxicologie scientifique stricte (ils ne
connaissent dès lors pas d'interdiction d'hormones par exemple) et leurs prescrip-
tions matérielles sont par ailleurs libérales. En revanche, les prescriptions sur la
désignation des produits sont très sévères. Les contrôles opérés pendant la
production par des analyses d'ensemble sont organisés systématiquement selon
des points de vue statistiques. Le contrôle du produit fini est plutôt large.
52 
CE
Les pays de la CE connaissent en principe des législations autonomes régissant la
santé et la protection des consommateurs. Il en ira de même à l'avenir. On voit
cependant de plus en plus de domaines harmonisés par le biais de directives102' du
conseil des ministres des communautés européennes qui sont imperatives pour les
Etats membres de la CE. L'intégration en vue du marché unique européen d'après
1992103) s'opérera sur deux plans: en premier lieu par une libéralisation accrue du
commerce transfrontalier, la négociabilité des marchandises étant reconnue
réciproquement et ce en dépit du fait que le pays de destination connaisse des
normes différentes (principe de l'origine); en second lieu par une harmonisation
complète ou partielle des normes dans le domaine matériel par le biais d'ordon-
nances et de directives. Le processus d'intégration est en constante évolution, de
nouveaux domaines104' étant sans cesse englobés dans l'harmonisation. Les
dispositions déterminantes du Traité de la CEE accordent au Conseil des
ministres la compétence d'embrasser l'ensemble du domaine réglementé par la
législation sur les denrées alimentaires.
931

Tant que l'harmonisation n'est pas réalisée, les restrictions apportées par l'inter-
diction des discriminations et le principe de la proportionnalité constituent la base
fondamentale devant permettre de trouver des solutions à toutes les entraves aux
échanges commerciaux.
Le principe de la proportionnalité ne permet par exemple pas d'exiger que la
marchandise importée, conforme aux dispositions du pays d'origine, doive porter
une nouvelle désignation correspondant aux prescriptions du pays importateur, si
un étiquetage donne des informations sur les différences que connaît le produit
par rapport aux exigences du droit national. Les Etats de la CE ne peuvent
également, tant qu'il n'y a pas d'harmonisation sur ce point, interdire l'introduc-
tion d'additifs dans la fabrication de denrées alimentaires que dans la mesure où
le principe de la proportionnalité est respecté. A cet égard, ils doivent spécifier les
dangers pour la santé 105> et tenir compte, d'autre part, des impératifs d'utilisation
des fabricants et des consommateurs dans le pays d'origine (besoins de la
technologie en matière de denrées alimentaires, de l'alimentation, de l'économie
ainsi que besoins organoleptiques et psychologiques concernant les colorants et
les arômes).
Le principe de la proportionnalité est également applicable à l'autorisation
d'importer. Selon ce principe, des procédures de permis d'importer ne peuvent
pas être prévues lorsqu'il s'agit de produits qui ne présentent manifestement
aucun danger pour la santé. Les autorisations d'importer doivent être en outre
accordées avec une validité générale, ce qui a pour conséquence que le même
produit peut être par la suite importé sans autres formalités, qu'il soit introduit
dans le pays par le même ou par un autre importateur.
Selon le droit en vigueur et, dans une mesure accrue, selon le droit de la CE qui se
prépare, les contrôles à la frontière doivent se limiter à ce qui est absolument
indispensable.
S'agissant de la Suisse, on se demande avant tout comment il faudra traiter les
demandes d'autorisation de denrées alimentaires qui satisfont aux directives de la
CE. La loi sur les denrées alimentaires émet des règles sous forme de principes et
est ainsi conçue que des développements futurs tomberont également sous le coup
de la loi. Le problème se situe ainsi au niveau des ordonnances. Avant leur
adoption, il s'agira d'examiner si elles sont compatibles quant à leur contenu et à
leurs effets, en particulier avec le droit des CE. Les prescriptions qui ne pourront
pas satisfaire à cette exigence devront être justifiées par des motifs objectifs. Les
dispositions actuelles sont fort divergentes l'une de l'autre, même si cela est
rarement le cas sur les questions de principe. La loi actuelle sur les denrées
alimentaires et celle qui est proposée partent de l'idée que les mêmes dispositions
sont en principe applicables aux denrées alimentaires et aux objets usuels
importés et fabriqués en Suisse.
Les producteurs suisses qui veulent exporter des denrées alimentaires dans la CE
devront se conformer aux prescriptions déterminantes dans le pays de destination,
comme c'est d'ailleurs déjà le cas aujourd'hui.
932

 RS 4 475; RO 1979 1758, 1985 1992; RS 817.0
3> V. message du Conseil fédéral du 8 mars 1895 à l'Assemblée fédérale concernant le droit
de légiférer sur le commerce des denrées alimentaires, des articles de ménage et des objets
usuels pouvant mettre en danger la santé et la vie; FF 1895 II 198.
4> FF 1899 I 469
5> RO 22 301; RS 4 475
6> Art. 398, 2e al., let. f, du code pénal; RS 3 193; RS 311.0
7> V. FF 1978 I 1493; RO 1979 1758
8) V. FF 1981III 705; RO 1985 1992
») RO 1985 659
10> RS 4 687; RS 817.451
») RS 4 711; RS 817.425
12> Ordonnance du 29 janvier 1909 concernant le commerce des denrées alimentaires et de
divers objets usuels (RO 25 115) et ordonnance du 23 février 1926 concernant le
commerce des denrées alimentaires et de divers objets usuels (RO 42 41).
13' Ordonnance du 29 janvier 1909 fixant les attributions techniques des inspecteurs canto-
naux des denrées alimentaires et des experts locaux (RO 25 194) et ordonnance du 26 août
1938 sur le contrôle des viandes (RO 54 433).
14> Ordonnance du 26 mai 1936 sur les denrées alimentaires et les objets usuels; RS 817.02.
15> Ordonnance du 11 octobre 1957 sur le contrôle des viandes; RS 817*191.
16> «Le contrôle des denrées alimentaires; à titre d'exemple, les hormones dans la viande de
veau»; FF 1981III 964, 1982 II 110.
17> Modification du 9 juin 1987 de l'ordonnance du 9 mai 1979 réglant les tâches des
départements, des groupements et des offices, RO 1987 820; v. également documentation
pour la presse «Nouvelles attributions pour le contrôle des denrées alimentaires dans la
Confédération» du 9 juin 1987.
18> V. art. 5, ch. 10, let. b, et art. 13, ch. 5, let. c et cbis, de l'ordonnance du 9 mai 1979 réglant
les tâches des départements, des groupements et des offices; RS 172.010.14.
19> Les cantons AR, AI et GL n'ont pas de chimiste cantonal, mais des inspectorats des
denrées alimentaires indépendants.
^ Composition de la commission:
Prof. A. Nabholz, Berne, prof. E. Baumgartner, Berne, dr R. Ernst, Bàie, E. Frankhauser,
Toffen, dr H. Fuhrimann, Olten, dr T. Gasche, Grenchen, dr H. Gerber, Zurich, N. Gerber,
Grosshöchstetten, A. Goetschel, Baie, prof. E. Hess, Zurich, R. Kilchenmann, Baie, dr R.
Könz, Berne, dr C Minger, Berne, O. Mischler, Baie, A. Neukomm, Berne, dr R. Raselli,
Balsthal, dr R. Riiegg, Berne, dr Th. Schmidhofer, Tavel, dr P.-A. Schneider, Lausanne, A.
Stahel, avocat, Berne, J. Studiger, Brugg, A. Stump. Lichtensteig, dr H. Tschannen, Berne,
W. Zahnd, Berne, dr L. H. Zbinden, Berne.
21) Rapport final à l'intention du Département fédéral de l'économie publique.
22> Composition de la première commission d'experts:
L. Cavelty, conseiller national, Coire, dr C Minger, Berne, F. Schmuck, Berne, dr M.
Sträub, Berne, prof. J. von Ah, Berne, dr R. Könz, Berne, dr U. Frey, Berne, prof. E.
Matthey, Berne, dr P. Hess, Aarau, E. Merk, Frauenfeld, dr H. Strauss, Liestal, dr R. Ernst,
Baie, B. Cloetta, Zurich, M. Friedli, Sonvilier, G. De Giorgi, Brugg, dr D. Stiissi, Berne, dr
H.-U. Daepp, Zoug, F. Jeanrichard, Vevey, M. Hodler, avocat, Berne, D. Küster, Berne, dr
H. Golden, Berne, F. Rigotti, Zurich, dr H. Hadorn, Baie, A. Neukomm, Berne, Mme F.
Michel, Genève, Mme M.-T. Wagenhäuser, Zurich, prof. G. Ritzel, Baie, prof. B.-H. Blanc,
Berne.
937

23> Composition de la seconde commission d'experts:
L. Cavelty, conseiller national, Coire, dr C. Minger, Berne, F. Schmuck, Berne, H.-R.
Kühn, avocat, Berne, prof. J. von Ah, Berne, prof. H. Keller, Berne, dr R. Könz, Berne
(remplacé par dr S. Häsler, Berne), dr U. Frey, Berne, prof. E. Matthey, Berne, dr. H.
Strauss, Liestal, E. Merk, Frauenfeld (remplacé par F. Zeder, Steinhausen), dr P.-A.
Schneider, Lausanne, B. Cloetta, Zurich, dr À. Achermann, Kriens, M. Friedli, Sonvilier,
dr R. Ernst, Baie, M. Ehrler, Brugg, A. Stump, Lichtensteig, O. Mischler, Bàie, F.
Jeanrichard, Vevey, M. Kodier, avocat, Berne, J. Gattiker, Richterswil, dr H. Golden,
Berne, F. Rigotti, Zurich, dr H. Hadorn, Baie, A. Neukomm, Berne, Mme F. Michel,
Genève, Mme M.-T. Wagenhäuser, Zurich, prof. G. Ritzel, Baie.
24) Le Conseil fédéral a donné mandat au Département fédéral de l'intérieur de préparer le
projet de loi, en tenant compte des résultats de la consultation et de l'évolution et des
événements survenus dans l'intervalle. Le projet devait
a. réserver à la Confédération la compétence, par une action coordonnée, d'unifier
l'exécution, d'empêcher la distribution de denrées alimentaires dangereuses pour la
santé et d'assurer l'information de la population;
b. s'appliquer à la production agricole;
c. ne pas modifier autant que possible la souveraineté des cantons en matière
d'organisation.
25> V. documentation remise à la presse le 12 novembre 1982.
26> «Zweiter Schweizerischer Ernährungsbericht», sous-commission scientifique de la Com-
mission fédérale de l'alimentation, 1984, Editeur Huber, Berne.
27> V. Burckhardt, «Kommentar zur Bundesverfassung», eh. 3, concernant l'article 69bis est..
M) V. Th. Fleiner-Gerster, «Wie soll man Gesetze schreiben? Leitfaden für die Redaktion
normativer Texte», Berne 1985.
29> V. Publications de la Commission suisse des cartels, vol. 2/3 1986, Le contingentement de
l'importation du bétail de boucherie et de la viande, ch. 644.1, p. 360 et ch. 646, p. 368.
3°) V. «landwirtschaftliche Forschung in der Schweiz, Stand und Ziele, Beiheft 38, Reihe
Wissenschaftspolitik 1988, Thesen» p. 83.
31> V. art. 136 de l'ordonnance sur les denrées alimentaires; RS 817.02.
32) V. art. 2, 1" al., let. a, de l'ordonnance sur les denrées alimentaires; RS 817.02.
33> RS 916.443.11
34> V. ordonnance du 4 février 1955 sur les matières auxiliaires de l'agriculture (RS 916.051)
et livre des aliments des animaux, du 14 octobre 1975 (RS 916.052).
35> V. ordonnance du 4 février 1955 sur les matières auxiliaires de l'agriculture (RS 916.051)
ainsi que livre des engrais du 26 mai 1972 et livre des produits pour la protection des
plantes, du 29 août 1977 (RS 916.052).
36> RS 916.051
37> Ordonnance du 27 février 1986 sur les substances étrangères et les composants des
denrées alimentaires; RS 817.022.
38> Ordonnance du 20 janvier 1982 sur les additifs admis dans les denrées alimentaires;
RS 817.521.
39> Ordonnance du 1er juillet 1987 sur les exigences hygiéniques et microbiologiques relatives
aux denrées alimentaires, objets usuels et biens de consommation; RS 817.024.
^ V. «Toxikologische-hygienische Beurteilung von Lebensmittelinhalts-und-zusatzstoffen
sowie bedenkliche Verunreinigungen, Edition Paul Parey, Berlin et Hambourg, 19.
"') RS 814.01
42> V. FF 19071267 ainsi que FF 1910III323 concernant la loi fédérale du 24 juin 1910 sur la
prohibition de l'absinthe.
43> V. Kreitmaier H., 1951, Pharmazie 6:27.
^V. ordonnance d'exécution du 20 août 1965 de la loi sur l'interdiction de l'absinthe;
RS 817.451.1.
938

45)Loi du 19 septembre 1978 sur l'organisation et la gestion du Conseil fédéral et de
l'administration fédérale; RS 172.010.
46> P. ex. à partir d'une certaine quantité, la teneur en uréthane dans le kirsch devient, de
façon inattendue dans ce sens, dangereuse pour la santé.
47> Loi du 21 juin 1932 sur l'alcool; RS 680.
4*) V. notamment les pages 203 à 211 du message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale
concernant le droit de légiférer sur le commerce des denrées alimentaires, des articles de
ménage et des objets usuels pouvant mettre en danger la santé et la vie; FF 1895 II198.
49> V. message du 7 mai 1986 à l'appui d'une loi fédérale visant à améliorer l'information des
consommateurs; FF 1986 II 360 ss.
5°) V. art. 13a de l'ordonnance sur les denrées alimentaires; RS 817.02.
51> V. ordonnance du 1er juillet 1987 sur les exigences hygiéniques et bactériologiques
relatives aux denrées alimentaires, objets usuels et biens de consommation; RS 817.024.
S2> RS 817.023
53) V. arrêté fédéral du 14 décembre 1964 concernant le manuel suisse des denrées
alimentaires; RO 1964 1177; RS 817.021.1.
54> V. art. 14, 4e al., de la loi du 21 mars 1986 sur les publications officielles; RS 170.512.
S5> V. au sujet du code de bonne pratique de fabrication en rapport avec les additifs admis,
ordonnance du 20 janvier 1982 sur les additifs; RS 817.521.
56> V. ordonnance du 4 juin 1984 sur le prélèvement d'échantillons de denrées alimentaires et
d'objets usuels; RS 817.94.
57> En 1987, un total de 4,34 millions d'animaux ont été soumis au contrôle des viandes, dont
3,3 millions de porcs, 845 000 de l'espèce bovine, 177 000 moutons, 13 000 chèvres et 4800
chevaux. Ces chiffres correspondent à une quantité de viande de 485 600 tonnes au total,
dont 284 3001 de viande de porc, 186 4001 de viande de bœuf et de veau, 94001 de viande
de mouton, 42001 de viande de cheval et 11001 de viande de chèvre. A cela s'ajoutent
68 0001 de viande de volaille, 45 3001 de poisson, 7800 t de crustacés et mollusques, 55001
de viande de gibier, 4500 t de viande de lapin, soit 123 000 t au total qui ne sont pas
soumises au contrôle des viandes.
58> V. Fritschi/Riedi, «Kommentar zu Artikel 45 der Eidgenössischen Fleischschauverord-
nung» du 11 octobre 1957, Huber & Co AG, Frauenfeld, 1960.
5') RS 916.443.11; OITE v. art. 15 à 24.
"J V. art. 61, ler al., de la loi fédérale du 19 septembre 1978 sur l'organisation et la gestion du
Conseil fédéral et de l'administration fédérale; RS 172.010.
61) V. art. 3 à 9 de l'ordonnance du 20 avril 1988 concernant l'importation, le transit et
l'exportation d'animaux et de produits animaux; RS 916.443.11.
62> Convention intercantonale du 3 avril 1971 sur le contrôle des médicaments; RS 812.101.
63> V. rapport de la Commission de gestion du Conseil national du 13 novembre 1981 «Le
contrôle des denrées alimentaires; à titre d'exemple les hormones dans la viande de veau»,
ch. 37 (FF 1981 964) et avis du Conseil fédéral sur le rapport de la Commission de gestion,
ch. 24 (FF 1982 110) ainsi que rapport de la Commission du Conseil national concernant
ses inspections en 1986, ch. 241.1; FF 1987 II 727.
M)V. art. 30 de la loi fédérale du 18 décembre 1970 sur la lutte contre les maladies
transmissibles de l'homme; RS 818.101.
65> V. art. 27 de la loi du 1er juin 1966 sur les épizooties; RS 916.40.
66> V. art. 5, ch. 10, let. a, et 13, ch. 5, let. c et cbis, de l'ordonnance du 9 mai 1979 réglant les
tâches des départements, des groupements et des offices; RS 172.010.15.
67) V. Dietrich Schindler. «Die Rechtsbeziehungen zwischen Bund und Kantonen im Heer-
wesen», thèse de doctorat, Zurich 1916, p. 51.
«
8> RS 510.518; v. aussi arrêté du CF du 28 décembre 1950 concernant la protection des
ouvrages utilitaires; RS 510.518.1.
939

69> V. art. 103, 2e al., est., v. à ce sujet Ivo Hanggartner, «Grundzüge des Schweizerischen
Staatsrechts», Zurich 1980, vol. I, paragraphe 11, III, p. 87.
70) y. Y. Hanggartner, ibidem, paragraphe 11, IV, p. 88 et Jean-François Aubert, Traité de
droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, vol. I, ch. 787, p. 298.
71>V. U. Häfelin/W. Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2e édition Zurich 1988,
paragraphe 13 III, p. 407.
'^Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération, JAAC 51 n° 58.
73> Organisation mondiale de la santé.
74> Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture.
75> Directives du 3 juillet 1974 touchant l'institution et le mode de travail des commissions
extra-parlementaires ainsi que la surveillance à exercer sur elles; FF 1974 II 467.
76)V. message du 27 mai 1988 relatif à un second train de mesures pour une nouvelle
répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, ch. 123,3 et annexe 1; FF 1988
II 1293.
"> RS 172.010
78> Décision préliminaire par arrêté du Conseil fédéral du 20 avril 1988.
79> RS 817.932; RO 4 729
"O) V. art. 3, ch. 1, de la loi du 1" juillet 1966 sur les épizooties (RS 916.40) et art. 3 de
l'ordonnance du 15 décembre 1967 sur les épizooties (RS 916.401).
81> Règlement du Service fédéral de la santé publique du 1er août 1972 concernant les experts
locaux du contrôle des champignons (RS 817315); ordonnance du 27 septembre 1919
concernant les chimistes pour l'analyse des denrées alimentaires (RS 817.92); ordonnance
du 24 mai 1966 concernant les inspecteurs cantonaux et municipaux des denrées
alimentaires (RS 817.93); règlement du Département fédéral de l'intérieur du 25 mai 1966
concernant les taxes d'examen pour les inspecteurs des denrées alimentaires ainsi que
l'indemnisation des experts-examinateurs et des instructeurs pour les cours de perfec-
tionnement (RS 817.931).
82> RS 172.221.10
83>V. message du 28 septembre 1981 relatif aux premières mesures pour une nouvelle
répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, ch. 4.06 et annexe 6; FF 1981
III 705, ainsi que 1984 II 15, 1985 I 1531.
M> V. art. 19 de l'ordonnance du 30 octobre 1985 concernant les émoluments perçus par
l'Office vétérinaire fédéral; RS 916.472.
85>V. art. 41 de l'ordonnance du 20 avril 1988 concernant l'importation, le transit et
l'exportation d'animaux et de produits animaux; RS 916.443.11.
86> V. art. 15, let. b, de l'ordonnance du 30 octobre 1985 concernant les émoluments perçus
par l'Office vétérinaire fédéral; RS 916.472.
87> V. art. 53 à 59a; RS 817.911.
M) RS 4 658; RS 817.451
89> RS 313.0
*» RS 312.0
91>V. art. 9, ainsi que 20 et 21, de la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal
administratif; RS 313.0.
92> V. art. 21, 2e al., de la loi fédérale du 20 juin 1986 sur la chasse et la protection des
mammifères et oiseaux sauvages; RS 922.0.
93> V. message relatif à un^second train de mesures pour une nouvelle répartition des tâches
entre la Confédération et les cantons, ch. 45, art. 21 du projet de loi sur la pêche; FF 1988
II1293.
94> V. art. 36, 38 et 41 de l'ordonnance du 20 avril 1988 concernant l'importation, le transit et
l'exportation d'animaux et de produits animaux; RS 916.443.11.
940

95> V. art. 9 de la loi fédérale sur le droit pénal administratif; RS 313.0.
M> V. e.a. Fritz Gygi, «Bundesverwaltungsrechtspflege», Berne 1979, p. 27; Peter Saladin.
«Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes», Berne 1979, nota 19.221 p. 165.
97> RS 172.021
98> RS 173.110
") RS 1170.32, v. notamment art. 3.
wo) y. art. 4 de l'ordonnance du 4 février 1955 sur les matières auxiliaires; RS 916.051.
mi) PAO = Organisation des nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture; OMS =
Organisation mondiale de la santé.
102) Actuellement, les secteurs ci-après font notamment l'objet de directives:
1. étiquetage général des denrées alimentaires;
2. substances colorantes;
3. agents de conservation;
4. antioxydants;
5. émulgateurs, stabilisateurs, épaississants et gélifiants;
6. objets de nécessité;
7. aliments diététiques;
8. cacao et chocolat;
9. sortes de sucre;
10. miel;
11. jus de fruits et produits analogues;
12. confitures, gelées, marmelades;
13. produits laitiers de longue conservation;
14. caséine, caséinates;
15. extraits de café, extraits de chicorée;
16. eaux minérales naturelles;
17. viande et produits à base de viande.
103> V. rapport du 24 août 1988 sur la position de la Suisse dans le processus d'intégration
européenne.
io*) Pour le moment, les quatre directives ci-après ayant trait aux denrées alimentaires sont en
discussion:
1. jus de fruits;
2. uniformisation des règles nationales sur l'étiquetage et la présentation des denrées
alimentaires, et leur publication;
3. prescriptions sur les aliments spéciaux (p. ex. pour diabétiques);
4. produits de transformation des fruits (marmelades, confiture, etc.).
i°5) Le cas dit «de la bière» (jugement de la Cour européenne du 12 mars 1987) relève ici
quatre aspects:
1. les résultats de la recherche scientifique internationale;
2. les résultats des travaux du Comité scientifique de la Communauté pour les denrées
alimentaires;
3. Codex alimentarius;
4. les habitudes alimentaires dans le pays importateur.
106) y. Introducing Codex alimentarius, brochure du secrétariat de la Commission, Rome
1987.
107> RS 0.632.231.41
tos) y. message du 30 mars 1988 concernant l'introduction d'une procédure de notification des
projets de règles techniques dans la Convention instituant l'AELE.
I09> V. au sujet des critères des ingérences du droit fédéral dans le pouvoir d'exécution des
cantons: B. Knapp, Le fédéralisme, RSJ 1984 II p. 347 s.
32703
941

Loi 
Projet
sur les denrées alimentaires et les objets usuels
(Loi sur les denrées alimentaires, LDA)
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu les articles 32ter et 69bis de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 30 janvier 1989'',
arrête:
Chapitre premier: But et champ d'application
Article premier But
La présente loi a pour but:
a. De protéger les consommateurs contre les denrées alimentaires et les objets
usuels pouvant mettre la santé en danger;
b. D'assurer la manutention des denrées alimentaires dans de bonnes condi-
tions d'hygiène;
c. De protéger les consommateurs contre les tromperies en rapport avec les
denrées alimentaires.
Art. 2 
Champ d'application
1 La présente loi s'applique
a. A la fabrication, au traitement, à l'entreposage, au transport et à la
distribution des denrées alimentaires et objets usuels;
b. A la désignation des denrées alimentaires et objets usuels ainsi qu'à la
réclame y relative;
c. A l'importation, au transit et à l'exportation des denrées alimentaires et
objets usuels.
2 Elle s'applique à la production agricole, dans la mesure où celle-ci est destinée à
la fabrication de denrées alimentaires.
3 La présente loi ne s'applique pas aux
a. Denrées alimentaires et objets usuels destinés à l'usage personnel; l'interdic-
tion de l'absinthe est réservée;
b. Substances et produits soumis à la législation sur les médicaments.
Art. 3 
Définitions
1 Les denrées alimentaires sont des produits nutritifs ou d'agrément.
') FF 1989 I 849
942

Loi sur les denrées alimentaires
2 Les produits nutritifs sont des produits destinés à la constitution et à l'entretien
de l'organisme humain, qui ne sont pas prônés comme médicaments.
3 Les produits d'agrément sont les boissons alcooliques, ainsi que les articles de
tabac et les articles pour fumeurs.
4 Les ingrédients sont des denrées alimentaires ajoutées à d'autres, ou qui
composent une denrée alimentaire.
5 Les objets usuels et biens de consommation (objets usuels) auxquels s'applique
la présente loi sont les suivants:
a. Objets en rapport avec la fabrication, l'utilisation ou l'emballage des denrées
alimentaires (p. ex. appareils, vaisselle ou matériel d'emballage);
b. Produits de soins corporels et cosmétiques, ainsi qu'objets qui, par l'emploi
auquel ils sont destinés, entrent en contact avec les muqueuses de la bouche;
c. Vêtements, textiles et autres objets (p. ex. bracelets de montre, perruques et
bijoux) qui, par l'emploi auquel ils sont destinés, entrent en contact avec le
corps;
d. Objets destinés à l'usage des enfants (p. ex. jouets, matériel didactique,
couleurs pour la peinture et ustensiles de dessin);
e. Bougies, allumettes, briquets et articles de farces et attrappes;
f. Objets destinés à l'aménagement et à l'habillage des appartements.
6 Les composants sont les substances naturellement présentes dans une denrée
alimentaire déterminée.
7 Les additifs sont des substances utilisées dans la fabrication des denrées
alimentaires pour obtenir des qualités ou des effets déterminés.
8 Les substances étrangères sont des substances indésirables qui n'entrent pas
naturellement dans la composition d'une denrée alimentaire (telles que résidus,
impuretés, produits du métabolisme microbien, radionucléides).
Chapitre 2: Denrées alimentaires et objets usuels
Section 1: Dispositions générales
Art. 4 
Principe
1 Les denrées alimentaires, les additifs et les objets usuels qui ne satisfont pas aux
exigences, notamment ceux qui dépassent les valeurs limites et les valeurs de
tolérance, fixées par la présente loi et ses dispositions d'exécution, ne doivent pas
être utilisés ni distribués au consommateur, ou alors seulement assortis de
charges.
2 Pour les denrées alimentaires destinées exclusivement à l'exportation, la régle-
mentation du pays de destination est applicable, pour autant que le Conseil
fédéral n'en dispose autrement.
Art. 5 
Produits de base
1 Les animaux, les plantes, les minéraux et l'eau de boisson utilisés pour la
943

Loi sur les denrées alimentaires
fabrication de denrées alimentaires, ou comme denrées alimentaires, doivent être
d'une qualité telle que les denrées alimentaires qui en résultent ne mettront pas la
santé de l'homme en danger, ni ne donneront lieu à tromperie.
2 Les éléments d'appréciation sont les suivants:
a. Pour les animaux: affouragement et soins;
b. Pour les plantes: sélection, culture, fumure et protection phytosanitaire;
c. Pour les minéraux: production et composition;
d. Pour l'eau de boisson: composition et traitement.
3 Le Conseil fédéral peut admettre d'autres produits de base.
Art. 6 
Denrées alimentaires admises
1 Le Conseil fédéral fixe les sortes de denrées alimentaires admises; il les définit et
peut régler les exigences auxquelles elles doivent satisfaire; il en fixe la dénomina-
tion spécifique.
2 L'office fédéral compétent peut autoriser provisoirement des denrées ali-
mentaires que le Conseil fédéral n'a pas encore admises, et fixer une dénomina-
tion spécifique.
3 L'office fédéral compétent publie périodiquement une liste des denrées ali-
mentaires admises par autorisation particulière.
4 La dénomination spécifique doit caractériser la denrée alimentaire et
a. Correspondre à sa nature ainsi qu'aux matières premières utilisées pour sa
fabrication;
b. Etre compréhensible et ne pas pouvoir être confondue;
c. Tenir compte de l'attente justifiée du consommateur.
5 Le Conseil fédéral règle l'admission des denrées alimentaires destinées aux
personnes ayant besoin, pour des raisons de santé, d'une nourriture spéciale.
Art. 7 
Procédés de fabrication
Le Conseil fédéral peut restreindre ou interdire l'emploi de matières auxiliaires
de l'agriculture (art. 70 et 71 de la loi sur l'agriculture1)) de médicaments
vétérinaires et de certains procédés de production agricole ainsi que de procédés
physiques, chimiques, microbiologiques ou de génie génétique pour la fabrication
ou le traitement des denrées alimentaires, lorsque
a. Il en résulte des denrées alimentaires pouvant mettre la santé en danger;
b. On ignore si leur emploi peut donner lieu à des denrées alimentaires pouvant
mettre la santé en danger, ou
c. Ces substances ou procédés ne sont pas nécessaires à la fabrication.
') RS 910.1
944

Loi sur les denrées alimentaires
Art. 8 
Valeurs limites et valeurs de tolérance
1 Les denrées alimentaires ne peuvent contenir des composants, additifs, subs-
tances étrangères et micro-organismes (tels que bactéries, levures, champignons
ou virus) que dans la mesure où ils ne mettent pas la santé en danger.
2 Le Conseil fédéral, se fondant sur une appréciation toxicologique ou épidémio-
logique, fixe:
a. Les additifs admissibles pour les différentes denrées alimentaires ainsi que
leurs concentrations maximales (valeurs limites);
b. Les concentrations maximales (valeurs limites) pour les substances étran-
gères et les composants;
c. Les quantités maximales de micro-organismes (valeurs limites).
3 Le Conseil fédéral peut:
a. Pour autant que cela soit techniquement possible, fixer les concentrations et
les quantités maximales visées au 2e alinéa à un niveau plus bas que ne
l'exigerait impérativement la protection de la santé (valeurs de tolérance);
b. Interdire totalement pour les denrées alimentaires l'emploi de substances et
organismes visés au 1er alinéa, lorsqu'ils ne sont pas nécessaires à la
fabrication, au traitement ou à l'entreposage, ou qu'il n'existe pas de
méthode appropriée pour les détecter.
Art. 9 
Interdiction de l'absinthe
Le Conseil fédéral détermine quelles boissons sont considérées comme absinthe
ou imitations de l'absinthe.
Art. 10 
Information du public
1 La Confédération veille à ce que le public soit dûment informé des connais-
sances scientifiques d'intérêt général en matière de nutrition, utiles notamment à
la prévention des maladies et à la protection de la santé, ainsi que des événements
particuliers.
2 Elle peut favoriser l'information et la recherche en matière de nutrition
accomplies par d'autres institutions.
Section 2: Santé
Art. 11 
Produits nutritifs et d'agrément
1 Lors de leur emploi usuel, les produits nutritifs ne doivent pas mettre la santé en
danger.
2 Lors de leur emploi et consommation usuels, les produits d'agrément ne doivent
pas mettre de façon directe ou inattendue la santé en danger.
3 Le Conseil fédéral peut exceptionnellement soumettre aux dispositions concer-
nant les produits d'agrément (2e al), les produits nutritifs tout particulièrement
64 Feuille fédérale. 141e année. Vol. I 
945

Loi sur les denrées alimentaires
appréciés et consommés en petites quantités, lorsque l'exigence fixée au 1er alinéa
ne peut pas être satisfaite.
Art. 12 
Objets usuels
1 Lors de leur emploi habituel ou présumé, les objets usuels ne doivent pas mettre
la santé en danger.
2 Le Conseil fédéral peut fixer des exigences auxquelles doivent satisfaire les
objets usuels.
3 II peut notamment restreindre ou interdire l'emploi de certaines matières.
Art. 13 
Restrictions à la réclame
Pour protéger la santé, notamment celle des jeunes gens, le Conseil fédéral peut
restreindre la réclame en faveur des boissons alcooliques, des articles de tabac et
des articles pour fumeurs.
Section 3: Manutention des denrées alimentaires
Art. 14 
Hygiène
1 Celui qui fabrique, traite, entrepose, transporte ou distribue des denrées
alimentaires, doit veiller à ce qu'elles:
a. Soient entreposées dans des conditions d'ordre et de propreté;
b. Soient entreposées, transportées ou distribuées de telle façon qu'elles ne
puissent être altérées par des substances pouvant mettre la santé en danger;
c. N'entrent en contact direct ou indirect qu'avec des récipients, du matériel
d'emballage, des installations, des outils et autres objets semblables, propres
et en bon état;
d. Soient entreposées et transportées uniquement dans des locaux et des
véhicules propres, suffisamment grands, et aménagés de façon à permettre
un entreposage correct;
e. Ne soient autant que possible pas altérés par des ravageurs et des parasites.
2 Lorsqu'elles manipulent des denrées alimentaires, les personnes qui excrètent
des agents pathogènes pouvant mettre en danger la santé des consommateurs
doivent prendre des mesures de protection particulières.
3 Le Conseil fédéral édicté des prescriptions relatives à l'hygiène à observer lors
de la manutention des denrées alimentaires.
Art. 15 
Abattage
1 Les animaux ne doivent être abattus que dans des abattoirs autorisés.
2 Le Conseil fédéral règle
a. Les exceptions pour le gibier, le poisson et les abattages occasionnels;
b. L'abattage des animaux malades, suspects de l'être et victimes d'accidents.
946

Loi sur les denrées alimentaires
Art. 16 
Abattoirs
1 Les abattoirs doivent être aménagés de manière adéquate, suffisamment grands
et faciles à nettoyer.
2 Le Conseil fédéral fixe les dimensions minimales ainsi que les locaux et les
installations nécessaires.
3 Les plans de construction et de transformation des grands abattoirs doivent être
approuvés par la Confédération, ceux des autres abattoirs par le canton.
4 Celui qui exploite un abattoir doit être en possession d'une autorisation délivrée
par le canton.
Section 4: Tromperie sur les denrées alimentaires
Art. 17 
Interdiction de la tromperie
1 Les denrées alimentaires doivent répondre à l'attente justifiée du consomma-
teur.
2 Elles ne doivent notamment pas paraître avoir une valeur supérieure à leur
qualité réelle.
3 La qualité prônée, ainsi que toutes les autres indications sur la denrée ali-
mentaire doivent correspondre aux faits.
Art. 18 
Imitation et confusion
1 Les denrées alimentaires ne doivent pas être imitées à des fins de tromperie, ni
fabriquées, traitées, distribuées, désignées ou prônées de manière propre à
induire en erreur.
2 Les marchandises qui ne sont pas des denrées alimentaires ne doivent pas être
entreposées, distribuées, désignées ou offertes de manière à pouvoir être confon-
dues avec des denrées alimentaires.
Section 5: Indications sur les denrées alimentaires
Art. 19 
Obligation de renseigner et désignation
1 Celui qui distribue des denrées alimentaires renseigne, sur demande, l'acquéreur
sur leur dénomination spécifique et leur composition (ingrédients et additifs),
ainsi que sur les autres indications prescrites par l'article 20.
2 Celui qui distribue des denrées alimentaires préemballées doit apposer sur
l'emballage des informations concernant la dénomination spécifique et la com-
position.
3 La dénomination spécifique peut être accompagnée d'autres désignations, pour
autant que celles-ci n'induisent pas les consommateurs en erreur.
947

Loi sur les denrées alimentaires
4 On peut renoncer à la dénomination spécifique, pour autant que la nature de la
denrée alimentaire soit aisément reconnaissable.
Art. 20 
Désignation particulière
1 Le Conseil fédéral décide s'il y a lieu de fournir au consommateur des
indications supplémentaires, notamment sur la conservabilité, le mode de conser-
vation, la provenance (lieu, fabricant, importateur ou vendeur), le mode de
production, le mode de préparation, les effets spéciaux, la mise en garde, ainsi que
la valeur nutritive. Il peut édicter des prescriptions particulières concernant la
désignation des mets prêts à être consommés figurant sur les cartes de menus.
2 II peut en sus édicter des prescriptions concernant la désignation des denrées
alimentaires, pour protéger:
a. La santé, notamment celle des personnes particulièrement exposées;
b. Contre la tromperie, notamment dans les secteurs où les consommateurs
peuvent très facilement être trompés du fait de la marchandise ou de la
nature du commerce.
3 Le Conseil fédéral règle la désignation des denrées alimentaires auxquelles ont
été ajoutées des substances considérées comme vitales ou physiologiquement
utiles (vitamines, oligo-éléments).
Chapitre 3: Contrôle des denrées alimentaires
Section 1: Devoirs de contrôle
Art. 21 
Méthodes d'analyse
1 Le Conseil fédéral établit des recommandations sur la façon d'analyser et
d'apprécier les denrées alimentaires, les additifs et les objets usuels, selon les
données scientifiques et techniques les plus récentes.
2 II pourvoit à une publication séparée des recommandations (manuel des denrées
alimentaires).
3 II peut, par voie d'ordonnance, déclarer comme ayant force obligatoire certaines
parties du manuel des denrées alimentaires.
Art. 22 
Contrôle personnel
1 Celui qui fabrique, traite, distribue ou importe et exporte des denrées ali-
mentaires, des additifs et des objets usuels, doit veiller, dans le cadre de son
activité, à ce que les marchandises soient conformes aux exigences légales. Il est
tenu de les analyser ou de les faire analyser, selon les règles d'une bonne pratique
de fabrication.
2 Le contrôle officiel ne le libère pas de l'obligation de contrôler lui-même.
948

Loi sur les denrées alimentaires
3 Les détenteurs d'animaux et les acquéreurs d'animaux de boucherie informent
l'inspecteur ou le contrôleur des viandes si l'animal a eu des maladies avant
l'abattage ou s'il a été traité avec des médicaments.
Section 2: Contrôle
Art. 23 
Inspection et prélèvement d'échantillons
1 Les organes de contrôle examinent les denrées alimentaires, les additifs, les
objets usuels, les locaux, les installations, les véhicules, les procédés de fabrica-
tion, les animaux, les plantes, les minéraux et les terrains utilisés à des fins
agricoles, ainsi que les conditions d'hygiène; le contrôle se fait en règle générale à
l'improviste.
2 Les organes de contrôle peuvent prélever des échantillons et consulter au besoin
les bulletins de livraison, les recettes et les registres de contrôle.
3 Dans l'accomplissement de leur tâche, ils ont accès, pendant les heures d'exploi-
tation usuelles, aux biens-fonds, exploitations, locaux et véhicules.
Art. 24 
Droits et devoirs du fabricant et du commerçant
1 Celui qui fabrique, traite, entrepose, distribue ou importe et exporte des denrées
alimentaires, des additifs et des objets usuels doit seconder gratuitement les
organes de contrôle dans l'accomplissement de leurs tâches et fournir les
renseignements nécessaires.
2 Celui qui fait l'abattage d'animaux, doit mettre gratuitement à disposition les
locaux, les installations et le personnel auxiliaire appropriés pour l'inspection des
viandes.
3 L'intéressé a droit à la notification écrite du résultat; la notification lui sera
remise ou à son représentant, sur les lieux du contrôle.
4 Lorsqu'un échantillon n'est pas contesté, le propriétaire peut exiger le rem-
boursement de sa valeur, s'il atteint au moins une valeur minimale fixée par le
Conseil fédéral.
Art. 25 
Inspection des viandes
1 Tout animal des espèces equine, bovine, ovine, caprine et porcine dont la viande
sera utilisée comme produit nutritif, doit être contrôlé, avant et après l'abattage,
par un inspecteur ou contrôleur des viandes.
2 Le Conseil fédéral règle la procédure d'examen. Il peut soumettre d'autres
espèces d'animaux à l'inspection des viandes et prévoir des exceptions pour la
chasse.
3 L'inspecteur ou contrôleur des viandes décide à quelles fins la viande peut être
utilisée.
949

Loi sur les denrées alimentaires
Art. 26 
Contestations
1 Par la contestation, les organes de contrôle constatent que des exigences légales
ne sont pas remplies. Elle peut porter sur
a. Les denrées alimentaires, les additifs ou les objets usuels;
b. Les conditions d'hygiène;
c. Les locaux, les installations ou les véhicules;
d. Les procédés de fabrication;
e. Les animaux, les plantes, les minéraux ou les terrains utilisés à des fins
agricoles.
2 Une contestation est prononcée notamment lorsque des valeurs limites ou des
valeurs de tolérance sont dépassées.
3 Les organes de contrôle notifient par écrit les contestations aux intéressés; le
Conseil fédéral peut prévoir des exceptions en matière d'inspection des viandes.
4 Les organes de contrôle contestent les marchandises destinées à l'exportation,
lorsqu'elles
a. Sont manifestement dangereuses pour la santé;
b. Ne sont pas conformes, autant que l'on puisse en juger, aux exigences du pays
de destination.
5 Les organes de contrôle peuvent contester des marchandises en transit, lors-
qu'elles sont manifestement dangereuses pour la santé.
Section 3: Mesures
Art. 27 
Marchandises contestées
1 Les organes de contrôle décident si les marchandises contestées:
a. Peuvent être utilisées avec ou sans charges;
b. Doivent être éliminées par les intéressés, ou
c. Doivent être séquestrées, rendues inoffensives et utilisées ou éliminées de
façon inoffensive, aux frais des intéressés.
2 Les organes de contrôle peuvent obliger les intéressés à élucider les causes des
lacunes et à les en informer.
3 Lorsqu'une valeur limite est dépassée, les organes de contrôle ordonnent les
mesures nécessaires à la protection de la santé.
4 Lorsqu'une valeur de tolérance est dépassée, sans qu'il y ait danger pour la santé,
la marchandise peut être utilisée, avec des charges fixées par les organes de
contrôle ou sans charges. En cas d'inobservation répétée des charges, les organes
de contrôle peuvent également ordonner l'élimination ou la séquestration.
5 A l'importation ou à l'exportation, les marchandises contestées peuvent aussi
être refoulées ou remises, pour complément d'enquête, au contrôle cantonal des
denrées alimentaires compétent.
950

Loi sur les denrées alimentaires
Art. 28 
Autres contestations
1 Lorsque des procédés de fabrication, des locaux, des installations, des véhicules
ou des conditions d'hygiène sont contestés, les organes de contrôle ordonnent
l'élimination des lacunes.
2 Ils peuvent interdire, définitivement ou temporairement, des procédés de
fabrication, l'abattage d'animaux ou l'utilisation de locaux, d'installations, de
véhicules et de terrains agricoles.
3 L'autorité d'exécution compétente peut ordonner la fermeture immédiate d'une
entreprise, si les conditions qui y régnent présentent un danger direct et important
pour la santé publique.
Art. 29 
Mesures provisionnelles
1 Lorsque la protection des consommateurs le commande, les organes de contrôle
séquestrent les marchandises contestées.
2 Ils peuvent aussi séquestrer la marchandise en cas de suspicion fondée.
3 Les marchandises séquestrées peuvent être entreposées sous contrôle officiel.
4 Les marchandises périssables séquestrées seront utilisées ou éliminées en tenant
compte des intérêts de la personne touchée.
Art. 30 
Dénonciation et avertissement
1 L'autorité d'exécution compétente dénonce à l'autorité de poursuite pénale les
infractions aux prescriptions du droit sur les denrées alimentaires.
2 Dans les cas particulièrement bénins, l'autorité d'exécution peut renoncer à
dénoncer le responsable et lui infliger un avertissement. Dans ce cas il est renoncé
à toute autre peine.
Chapitre 4: Exécution
Section 1: Confédération
Art. 31 
Importation, transit et exportation
1 La Confédération exécute la présente loi en ce qui concerne l'importation, le
transit et l'exportation, et pourvoit au contrôle des denrées alimentaires s'y
rapportant. Le Conseil fédéral peut déléguer des tâches d'exécution aux organes
douaniers.
2 La Confédération contrôle l'importation et l'exportation des médicaments
vétérinaires en vue d'empêcher la production de denrées alimentaires non
conformes aux exigences légales.
3 II peut laisser au contrôle cantonal des denrées alimentaires le soin d'exécuter
certains contrôles et de décider définitivement.
951

Loi sur les denrées alimentaires
Art. 32 
Interdiction d'importer
Le département compétent peut interdire l'importation de certaines marchan-
dises dangereuses pour la santé, lorsque le danger pour la santé de la population
ne peut pas être écarté autrement.
Art. 33 
Recherche et formation
La Confédération
a. Etudie et procure les données scientifiques qu'exigé l'application de la
présente loi;
b. Peut effectuer des études elle-même ou avec la collaboration des cantons;
c. Collabore à la formation et au perfectionnement des connaissances des
organes de contrôle.
Art. 34 
Exécution dans l'armée
Dans les installations fixes utilisées par l'armée, la Confédération exécute dans la
mesure du possible le contrôle des denrées alimentaires par l'intermédiaire des
organes cantonaux. Pour le reste, l'armée veille elle-même à ce que les exigences
de la présente loi soient appliquées. Le Conseil fédéral règle la procédure et la
compétence.
Art. 35 
Surveillance et coordination
1 La Confédération surveille l'exécution de la présente loi par les cantons.
2 Elle coordonne les mesures d'exécution prises par les cantons et leur activité
dans le domaine de l'information, lorsqu'il existe un intérêt national.
3 A cet effet le département compétent peut:
a. Obliger les cantons à informer la Confédération des mesures d'exécution
qu'ils ont prises et des résultats d'analyses;
b. Prescrire aux cantons des mesures visant à unifier l'exécution;
c. Dans des situations extraordinaires, ordonner aux cantons certaines mesures
d'exécution.
4 L'office fédéral compétent effectue des essais collectifs avec les laboratoires
cantonaux, aux fins d'unifier et d'harmoniser les méthodes d'analyse.
Art. 36 
Dispositions d'exécution du Conseil fédéral
1 Le Conseil fédéral arrête les dispositions d'exécution.
2 II peut déléguer aux départements la compétence d'arrêter des dispositions
d'exécution.
Art. 37 
Collaboration internationale
1 Lorsqu'il édicté ses dispositions d'exécution, le Conseil fédéral tient compte des
recommandations internationales et des relations du commerce extérieur.
952

Loi sur les denrées alimentaires
2 II peut, dans les limites de la présente loi, déclarer applicables des normes
relatives aux denrées alimentaires recommandées par des organisations inter-
nationales, et reconnaître des services de contrôle et des certificats étrangers.
3 II peut conclure des accords de droit international public dans les limites des
attributions que lui donne la présente loi.
4 Les services fédéraux collaborent avec les organes spécialisés et institutions
nationaux et internationaux.
Art. 38 
Commission de l'alimentation
1 Le Conseil fédéral institue une commission fédérale de l'alimentation et fixe sa
composition.
2 La commission conseille les autorités fédérales pour les questions ayant trait à
l'alimentation.
3 Elle informe les départements compétents, à l'intention des offices fédéraux
intéressés et du public, sur les questions ayant trait à l'alimentation.
Section 2: Cantons
Art. 39 
Prescriptions cantonales
Les cantons édictent leurs prescriptions d'exécution et les communiquent aux
autorités fédérales.
Art. 40 
Contrôle des denrées alimentaires
1 Les cantons exécutent la présente loi dans la mesure où la Confédération n'est
pas compétente, et pourvoient au contrôle des denrées alimentaires à l'intérieur
du pays.
2 Ils instituent à cet effet un chimiste cantonal, un vétérinaire cantonal, ainsi que
le nombre nécessaire d'inspecteurs des denrées alimentaires, d'inspecteurs des
viandes, de contrôleurs des denrées alimentaires et de contrôleurs des viandes.
3 Les cantons règlent les tâches de ces organes de contrôle dans les limites de la
présente loi; ils peuvent confier des tâches spéciales de contrôle à d'autres
autorités d'exécution.
4 Le chimiste cantonal dirige le contrôle des denrées alimentaires dans son
domaine. Il coordonne l'activité des laboratoires et des inspecteurs et contrôleurs
des denrées alimentaires qui lui sont subordonnés.
5 Le vétérinaire cantonal ou un vétérinaire désigné par le canton, ayant les
qualifications requises, dirige le contrôle dans le domaine de l'élevage et de
l'abattage du bétail. Il coordonne l'activité des inspecteurs et contrôleurs des
viandes qui lui sont subordonnés. Les cantons peuvent en outre le charger de
contrôler la transformation de la viande.
953

Loi sur les denrées alimentaires
6 Les cantons gèrent des laboratoires spécialisés dans l'analyse des échantillons.
Les cantons peuvent se grouper pour gérer des laboratoires communs.
7 Les cantons règlent les tâches des contrôleurs communaux des denrées ali-
mentaires et des viandes.
Art. 41 
Formation et perfectionnement des connaissances
1 Les organes de contrôle doivent satisfaire aux exigences fixées par le Conseil
fédéral pour les fonctions qui leur sont assignées.
2 Les cantons pourvoient à la formation et au perfectionnement des connaissances
des organes de contrôle.
Section 3: Prescriptions spéciales d'exécution
Art. 42 
Obligation de garder le secret
Toutes les personnes chargées d'exécuter la présente loi sont soumises à l'obliga-
tion de garder le secret.
Art. 43 
Mise en garde publique
1 Lorsqu'elles constatent que des denrées alimentaires, des additifs ou des objets
usuels présentant un danger pour la santé ont été distribués à un nombre
indéterminé de consommateurs, les autorités d'exécution informent le public et
lui recommandent le comportement à adopter.
2 Lorsque la population de plusieurs cantons est menacée, il incombe aux
autorités fédérales d'informer et d'établir des recommandations.
3 L'autorité prend, si possible préalablement, l'avis des fabricants, des importa-
teurs, des distributeurs ou des vendeurs, ainsi que des organisations de consom-
mateurs.
Chapitre 5: Financement
Art. 44 
Répartition des tâches
La Confédération et les cantons assument les frais d'exécution de la présente loi
dans les limites de leur compétence.
Art. 45 
Emoluments
1 Des émoluments peuvent être perçus pour:
a. L'inspection des viandes, y compris les analyses complémentaires;
b. Les autorisations et les approbations;
c. Les contrôles de l'importation, du transit et de l'exportation;
d. Des prestations spéciales;
954

Loi sur les denrées alimentaires
e. Les contrôles qui ne font pas partie de l'activité ordinaire des organes de
contrôle;
f. Les contrôles donnant lieu à contestation.
2 Pour le reste, le contrôle des denrées alimentaires est exempt d'émoluments.
3 Le Conseil fédéral fixe les émoluments.
Chapitre 6: Pesage des animaux abattus
Art. 46
Le Conseil fédéral règle le mode de pesage des animaux abattus.
Chapitre 7: Dispositions pénales et protection juridique
Section 1: Dispositions pénales
Art. 47 
Délits
1 Sera puni de l'emprisonnement ou de l'amende celui qui, intentionnellement
aura
a. Fabriqué, traité, entreposé, transporté ou distribué des produits nutritifs de
telle façon que, lors de leur emploi usuel, ils peuvent mettre la santé en
danger;
b. Fabriqué, traité, entreposé, transporté ou distribué des produits d'agrément
de telle façon que, lors de leur emploi et consommation usuels, Us peuvent
mettre directement ou de façon inattendue la santé en danger;
c. Fabriqué, traité, entreposé, transporté ou distribué des objets usuels de telle
façon que, lors de leur emploi habituel ou présumé, ils peuvent mettre la
santé en danger;
d. Fabriqué, importé, transporté, vendu, aidé à écouler, ou acquis ou entreposé
en vue de la vente des boissons à base d'absinthe ou des imitations de
l'absinthe interdites;
e. Importé ou exporté des denrées alimentaires et des objets usuels pouvant
mettre la santé en danger.
2 La peine sera l'emprisonnement jusqu'à cinq ans ou l'amende, si le délinquant a
agi par métier ou dans un esprit de lucre.
3 La peine sera l'emprisonnement jusqu'à six mois ou l'amende, si le délinquant a
agi par négligence.
Art. 48 
Contraventions
1 Sera puni des arrêts ou de l'amende jusqu'à 20 000 francs celui qui, inten-
tionnellement ou par négligence, aura
a. Enfreint les prescriptions relatives à l'hygiène à observer lors de la manuten-
tions des denrées alimentaires;
955

Loi sur les denrées alimentaires
b. Utilisé des substances ou des procédés interdits pour la production agricole
et la fabrication de denrées alimentaires;
c. Enfreint les prescriptions, fondées sur la présente loi, relatives à l'importa-
tion, au transit et à l'exportation de denrées alimentaires et d'objets usuels;
d. Enfreint les prescriptions, fondées sur la présente loi, relatives à l'importa-
tion et à l'exportation de médicaments vétérinaires;
e. Abattu sans droit des animaux en dehors des abattoirs autorisés;
f. Soustrait à l'examen par les organes de contrôle des denrées alimentaires,
des additifs, des objets usuels, des locaux, des installations et des véhicules,
ainsi que des animaux, des plantes, des minéraux ou des terrains utilisés pour
la fabrication de denrées alimentaires, empêché ou entravé ce contrôle;
g. Fabriqué, traité, entreposé, transporté ou distribué des denrées alimentaires,
des additifs ou des objets usuels de telle façon qu'ils ne sont pas conformes
aux exigences de la présente loi;
h. Donné des indications fausses ou trompeuses sur des denrées alimentaires;
i. Omis d'annoncer avant l'abattage, comme prescrit, aux organes de contrôle
les maladies d'animaux ou les traitements auxquels ils ont été soumis;
k. Omis des indications prescrites sur des denrées alimentaires, ou les aura
reproduites de manière incorrecte;
1. Enfreint les restrictions, fondées sur la présente loi, concernant la réclame en
faveur des boissons alcooliques ou des articles de tabac et articles pour
fumeurs;
m. Enfreint les prescriptions relatives au calcul du poids à l'abattage.
2 La tentative et la complicité sont punissables.
3 Dans les cas particulièrement bénins, il est possible de renoncer à une poursuite
pénale et à une peine.
Art. 49 
Prescription
En matière de contraventions, l'action pénale se prescrit par deux ans, les peines
se prescrivent par cinq ans.
Art. 50 
Délits et contraventions commis dans les entreprises, faux dans
les titres
Les articles 6, 7 et 15 de la loi fédérale sur le droit pénal administratif1)
s'appliquent également, dans le domaine régi par le droit sur les denrées
alimentaires, aux autorités cantonales.
Art. 51 
Poursuite pénale
1 Les cantons poursuivent et jugent les infractions. L'office fédéral qui assume la
surveillance dévolue à la Confédération peut obliger les cantons à engager une
poursuite (art. 258 de la loi fédérale sur la procédure pénale2').
') RS 313.0
2> RS 312.0
956

Loi sur les denrées alimentaires
2 L'Administration des douanes poursuit et juge les infractions aux prescriptions,
fondées sur la présente loi, relatives à l'importation, au transit et à l'exportation.
3 Si une infraction en constitue simultanément une selon le 2e alinéa, ainsi qu'une
à la loi du 9 mars 1978^ sur la protection des animaux, à la loi sur les douanes2), à
la loi du 1er juillet 19663) sur les épizooties, à la loi du 20 juin 19864) sur la chasse
et la protection des mammifères et oiseaux sauvages ou à la loi du 14 décembre
1973') sur la pêche, poursuivie par l'Administration des douanes, la peine
encourue pour l'infraction la plus grave sera appliquée; celle-ci pourra être
augmentée de façon équitable.
4 Les cantons confèrent aux organes d'exécution du contrôle des denrées ali-
mentaires la qualité de fonctionnaire de la police judiciaire.
Art. 52 
Frais de procédure
La personne condamnée supporte les frais de procédure, y compris ceux de la
procédure administrative.
Section 2: Protection juridique
Art. 53 
Procédure d'opposition
Les décisions ayant trait à des mesures peuvent faire l'objet d'une opposition
devant l'autorité qui a pris la décision.
Art. 54 
Procédure cantonale de recours
1 Les cantons règlent, dans les limites de la présente loi, la procédure d'opposition
et de recours selon le droit cantonal.
2 Ils instituent une autorité de recours appelée à vérifier si les décisions, y compris
l'appréciation, prises par leurs organes d'exécution sont conformes à la présente
loi.
Art. 55 
Procédure fédérale
Pour autant que la présente loi n'en dispose autrement, la procédure d'opposition
et de recours est régie par la loi fédérale sur la procédure administrative6) et celle
d'organisation judiciaire7'.
D RS 455 
V RS 923.0
2> RS 631.0 
6> RS 172.021
3> RS 916.40
 
7> RS 173.110
4> RS 922.0
957

Loi sur les denrées alimentaires
Art. 56 
Délais
1 Le délai d'opposition est de cinq jours.
2 Le délai de recours contre ies décisions ayant trait à des mesures relevant du
contrôle des denrées alimentaires est de dix jours (art. 23, 27 à 29).
3 Le délai de recours contre les décisions prises dans le cadre de l'inspection des
viandes est de cinq jours (art. 25, 27 et 29).
Art. 57 
Effet suspensif, mesures provisionnelles
1 L'autorité qui a décidé et l'autorité de recours peuvent retirer l'effet suspensif à
une opposition ou à un recours.
2 Si l'effet suspensif est accordé à une opposition ou à un recours, l'autorité qui a
décidé ou l'autorité de recours peut prendre des mesures provisionnelles.
Art. 58 
Responsabilité civile
La collectivité répond du dommage, lorsque, dans l'exécution de la présente loi,
son autorité a, de manière illicite,
a. Pris une décision ayant trait à des mesures provisionnelles (art. 29 et 57);
b. Pris une mesure inappropriée ou refusé de prendre une décision (art. 27
et 28);
c. Retiré l'effet suspensif;
d. Rejeté ou accordé tardivement une demande de restitution de l'effet
suspensif.
Chapitre 8: Dispositions finales
Art. 59 
Abrogation du droit en vigueur
Sont abrogées:
a. La loi du 7 mars 1912 ^ prohibant le vin artificiel et le cidre artificiel;
b. La loi du 24 juin 19102) sur l'interdiction de l'absinthe;
c. La loi du 8 décembre 19053) sur le commerce des denrées alimentaires et de
divers objets usuels.
Art. 60 
Modification du droit en vigueur
1. La loi du 9 mars 19784' sur la protection des animaux est modifiée comme il
suit:
!> RS 4 711
2> RS 4 687
3> RS 4 475; RO 1979 1758, 1985 1992
") RS 455
958

Loi sur les denrées alimentaires
Art. 32, al. 2 et 2bis
2 L'Office vétérinaire fédéral poursuit et juge les actes Visés à l'article 28, ainsi que
ceux commis lors de l'importation, du transit et de l'exportation. S'il y a
simultanément infraction à la loi sur les douanes l\ l'enquête est menée par
l'Administration des douanes qui décerne aussi le mandat de répression.
2bis Si une infraction en constitue simultanément une selon le 2e alinéa, ainsi
qu'une à la loi sur les douanes, à celle du.. ,2' sur les denrées alimentaires, à celle
du 1er juillet 19663) sur les épizooties, à celle du 20 juin 19864' sur la chasse et la
protection des mammifères et oiseaux sauvages, ou à celle du 14 décembre 19735'
sur la pêche, poursuivie par la même autorité administrative de la Confédération,
la peine encourue pour l'infraction la plus grave sera appliquée; cette peine
pourra être augmentée de manière équitable.
2. La loi du 1er juillet 19666) sur les épizooties est modifiée comme il suit:
Art. Wb (nouveau)
Restriction au 
Le Conseil fédéral peut décider des restrictions au commerce des
de™esCedes 
denrées alimentaires pour des motifs relevant de la police des
alimentaires 
épizooties. Il peut confier le contrôle aux organes du contrôle des
denrées alimentaires.
Art. 52, al. 2 et 2bis
2 L'Office vétérinaire fédéral poursuit et juge les infractions com-
mises lors de l'importation, du transit et de l'exportation. S'il y a
simultanément infraction à la loi sur les douanes l\ l'enquête est
menée par l'Administration des douanes qui décerne aussi le man-
dat de répression. L'Administration des douanes est seule com-
pétente, si l'objet de l'infraction est de la viande ou un produit à base
de viande.
2blsSi une infraction en constitue simultanément une selon le
2e alinéa, ainsi qu'une infraction à la loi du 9 mars 1978 7) sur la
protection des animaux, à celle sur les douanes, à celle du ...2) sur
les denrées alimentaires, à celle du 20 juin 19864' sur la chasse et la
protection des mammifères et oiseaux sauvages, ou à celle du
14 décembre 19735) sur la pêche, poursuivie par la même autorité
administrative de la Confédération, la peine encourue pour l'infrac-
tion la plus grave sera appliquée; cette peine pourra être augmentée
de manière équitable.
3. La loi sur l'agriculture8^ est modifiée comme il suit:
»> RS 631.0 
5) RS 923.0
2> RO . . .
 
6> RS 916.40
3> RS 916.40
 
7> RS 455
«) RS 922.0
 
8> RS 910.1
959

Loi sur les denrées alimentaires
Art. 47, 3e al. (nouveau)
3 Dans les buts de l'élevage on prendra en considération les exigen-
ces de la législation sur les denrées alimentaires.
Art. 70, 1er al
1 Sont soumises au contrôle institué par la présente loi, les matières
auxiliaires de l'agriculture, telles qu'engrais, matières fourragères,
semences, produits phytosanitaires et herbicides, ainsi que certaines
spécialités et succédanés destinés à accroître la production agricole
ou à l'améliorer.
An. 71, Ier al.
1 Le Département fédéral de l'économie publique, après avoir
entendu les milieux intéressés, publie un manuel des matières
auxiliaires de l'agriculture qui sera adapté périodiquement aux
besoins. Ce recueil indique quelles sont les propriétés minimales
exigées des différents produits. Les exigences fixées par la législation
sur les denrées alimentaires y seront aussi prises en considération.
An. 73
D. Autorisation 
1 Celui qui veut mettre dans le commerce une matière auxiliaire qui
dè'mattères
0" 
n'est Pas définie dans le manuel, doit la soumettre pour expertise au
auxiliaires 
service désigné par le Conseil fédéral. Ce service décide provisoire-
ment de l'admission par l'octroi d'une autorisation particulière.
2 Le Département fédéral de l'économie publique publie périodi-
quement une liste des matières auxiliaires admises par autorisation
particulière, qui ne sont pas définies dans le manuel.
3 Le Conseil fédéral peut prescrire que certaines matières auxi-
liaires, appartenant à un groupe de marchandises défini dans le
manuel, devront être déclarées, avec l'indication de leur com-
position, au service compétent.
Art. 61 
Référendum et entrée en vigueur
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe l'entrée en vigueur.
32703
960

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la loi sur les denrées alimentaires et les objets usuels (Loi sur les
denrées alimentaires, LDA) du 30 janvier 1989
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1989
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
12
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
89.011
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
28.03.1989
Date
Data
Seite
849-960
Page
Pagina
Ref. No
10 105 729
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