ch_vb · 89.062 · 1989-09-26 · de


#ST# 89.062
Message
à l'appui d'une révision partielle
de la loi sur l'assurance-chômage
(LACI)
du 23 août 1989
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l'adopter, un
projet de révision partielle de la loi sur l'assurance-chômage.
Nous vous proposons en outre de classer les interventions parlementaires sui-
vantes:
1985 P 84.547 Loi sur l'assurance-chômage. Révision des articles 32 à 37
(N 11. 3. 85, Vannay)
1985 P 84.562 Assurance-chômage. Interruptions de travail en raison des
conditions atmosphériques et jour d'attente (N 11. 3. 85, Dirren)
1985 P 84.563 Interruption de travail en raison des conditions atmosphériques.
Participation de l'employeur (N 11.3. 85, Dirren)
1985 P 84.945 Réduction de l'horaire de travail et interruption de travail en
raison des conditions atmosphériques. Jour d'attente et partici-
pation de l'employeur (E 21. 3. 85, Lauber)
1986 P 86.347 Rentiers AVS et chômage partiel (N 20. 6. 86, Carobbio)
1986 P 86.484 Assurance-chômage. Situation des régions de montagne
(N 9.10. 86, Aliesch)
1986 P 86.595 Assurance-chômage. Indemnité en cas d'insolvabilité
(N 19.12. 86, Rechsteiner)
1987 P 87.331 Chômage de longue durée et chômage résiduel
(E 15. 6. 87, Jelmini)
1987 P 87.566 Loi sur l'assurance-chômage. Révision de l'article 52
(N 18.12. 87, Leuenberger-Soleure)
1988 P 88.393 Chômeurs dont le placement est difficile (N 23. 6. 88, Etique)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, les
assurances de notre haute considération.
23 août 1989
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Delamuraz
Le chancelier de la Confédération, Buser
1989 - 460 
25 Feuille fédérale. 141e année. Vol. III
369

Condensé
La loi du 25 juin 1982 sur ['assurance-chômage (LACI; RS 837.0,) a permis d'assurer
une meilleure protection sociale contre les conséquences du chômage; elle est aussi
devenue un instrument indispensable de la politique actuelle de l'emploi, du fait
qu'elle tend principalement à encourager les chômeurs à prendre un emploi conve-
nable et qu'elle offre un large éventail de prestations (p. ex. des mesures préventives).
En ce qui concerne ses objectifs principaux, la loi, entrée en vigueur en 1984, a
pleinement répondu à ce que l'on en attendait.
Les représentants des employeurs et des travailleurs associés à l'élaboration du projet
de révision ont convenu dès l'abord qu'il n'était pas question de modifier dans son
principe le nouveau régime établi par la loi de 1984, qui repose sur un compromis
équilibré entre les partenaires sociaux.
Le projet de révision est axé sur deux objectifs principaux: d'une part, simplifier
l'exécution de la loi dans le domaine des prestations, d'autre part, diminuer la
participation financière de l'employeur pour deux genres de prestations, l'indemnité en
cas de réduction de l'horaire de travail et l'indemnité en cas d'intempéries. Il s'agit de
revaloriser ces deux genres de prestations, afin d'empêcher que l'employeur ne recoure
plutôt au licenciement, au détriment du travailleur, comme c'est arrivé assez fréquem-
ment les hivers derniers.
L'assurance-chômage continuera de verser une indemnisation en cas de perte de
travail due à des intempéries. L'indemnité en cas d'intempéries reste limitée, d'après le
projet, aux pertes de travail causées directement par les conditions météorologiques,
tandis qu'une réglementation applicable aux cas de rigueur est proposée, pour les
interruptions de travail (perte de clientèle) dues indirectement aux intempéries, dans le
cadre de l'indemnisation en cas de réduction de l'horaire de travail.
370

Message
I 
Partie générale
II 
Point de la situation
III 
Problèmes administratifs
L'assurance-chômage est devenue beaucoup plus complexe du fait qu'à l'entrée
en vigueur de la LACI, le domaine des prestations a été étendu - ce qui est louable
sans aucun doute du point de vue de la politique sociale - et que l'on a affiné de
nombreuses dispositions. La majeure partie des nouvelles normes établies par
cette loi ont donné satisfaction. Toutefois, dans quelques domaines particuliers,
on a pu constater des lacunes d'ordre administratif qui, sans constituer la raison
majeure du présent projet, devront être comblées à l'occasion de la révision de la
loi. Il s'agit particulièrement de la méthode employée pour calculer le gain assuré
et l'indemnité de chômage en cas de gain intermédiaire ainsi que du système d'avis
utilisé pour faire valoir le droit à l'indemnité en cas d'intempéries.
112 
Charge imposée à l'employeur pour les indemnités
en cas de réduction de l'horaire de travail
et en cas d'intempéries
Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-
chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI), de nombreuses
interventions parlementaires demandant l'examen de projets de modification de
cette loi ont été adressées au Conseil fédéral. Ces interventions se fondaient
principalement sur l'observation suivante: la participation financière de l'em-
ployeur à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail et à l'indemnité en
cas d'intempéries, établie par la LACI, a incité nombre d'employeurs à ne plus
faire usage de ces prestations, leur préférant le licenciement. Si l'objectif de cette
mesure était d'éviter des abus de la part de l'employeur, il est apparu entre-temps,
en maints endroits, une pratique consistant à licencier le travailleur, parce que le
«prix» à payer par l'employeur en cas de réduction de l'horaire de travail (jour
d'attente mensuel et obligation de payer les cotisations aux assurances sociales
pour la durée pendant laquelle le travail est interrompu) était trop élevé. Il faut
donc réduire la participation de l'employeur.
113 
Conception de l'indemnité en cas d'intempéries
Les groupes d'experts et les milieux consultés ont largement débattu pour savoir
s'il faut maintenir l'indemnité en cas d'intempéries et, le cas échéant, comment
elle devrait être conçue dans ses grandes lignes. La réglementation actuelle fixe
certes des cotisations égales pour toutes les personnes tenues de cotiser à
l'assurance-chômage, mais seuls les travailleurs de certaines branches peuvent
profiter de ce genre d'indemnité (notamment les professions du bâtiment et de
l'économie forestière), ce qui est ressenti par beaucoup comme un privilège. Une
371

correction a donc été exigée, que ce soit pour les cotisations ou pour les
prestations. Pour l'essentiel, quatre solutions ont été proposées:
- conserver le système de financement actuel tout en élargissant le cercle des
ayants droit (ch. 113.1);
- supprimer ou privatiser l'indemnité en cas d'intempéries (ch. 113.2);
- doter l'indemnité d'une autonomie financière en percevant des cotisations
spéciales auprès des ayants droit (ch. 113.3);
- maintenir une indemnité en cas d'intempéries destinée à un cercle restreint de
bénéficiaires, selon le principe du financement solidaire, modèle proposé par le
Conseil fédéral (ch. 113.4).
113.1 
Extension du cercle des ayants droit
Si l'on renonçait aux restrictions actuelles, qui limitent le nombre des ayants droit
en fonction de la branche d'activité à laquelle ils appartiennent et du rapport
direct de causalité entre la perte de travail et les intempéries, le cercle des assurés
payant la cotisation correspondrait mieux, du moins sur le plan formel, à celui des
bénéficiaires potentiels de l'indemnité.
Cette extension aurait cependant pour conséquence que des entreprises s'oc-
cupant uniquement de production ou de commerce (p. ex. la fabrication ou la
vente de boissons ou de parapluies) pourraient elles aussi bénéficier de l'indemni-
té. La socialisation du risque de variations du chiffre d'affaires, qui sont tout à fait
habituelles, doit être rejetée pour des raisons de politique économique. Il en va de
même pour le temps de présence et d'attente dans les entreprises de restauration,
d'hôtellerie et de services similaires. Enfin, l'assurance-chômage est une assu-
rance destinée aux travailleurs, qui ne peut couvrir les risques d'interruption de
l'activité en tant que tels, à moins que les prestations fournies à l'employeur ne lui
servent à maintenir des emplois.
Comme le montre le graphique ci-après, le taux de chômage du secteur de la
construction subit des variations saisonnières d'une bien plus grande amplitude
que celui de la restauration et de l'hôtellerie, bien que l'indemnité en cas
d'intempéries ait déjà atténué les taux de chômage les plus élevés que l'industrie
du bâtiment atteint en hiver. Plus les variations saisonnières du taux de chômage
sont grandes, plus on a de chances que l'indemnité en cas d'intempéries produise
des effets conformes à l'objectif mentionné plus haut, en offrant à l'employeur la
possibilité d'éviter le licenciement. Si l'on considère donc les différentes condi-
tions et réactions du marché de l'emploi, propres à l'industrie du bâtiment et aux
secteurs d'activité du tourisme (notamment la restauration et l'hôtellerie), on ne
pourrait pas invoquer le principe de l'égalité de traitement pour étendre le champ
d'application de l'indemnité en cas d'intempéries aux secteurs du tourisme.
372

Pourcentage de chômeurs par rapport au total des personnes actives1'
dans les professions de la construction, de l'hôtellerie et de la restauration
(janvier 1985-juillet 1988)
') Selon le recensement fédéral de 1980.
113.2 
Suppression ou privatisation de l'indemnité
en cas d'intempéries
L'octroi de prestations en cas d'interruption de travail due aux intempéries n'est
pas expressément prescrit par la constitution. Ce genre d'indemnité peut donc
être supprimé par la voie législative.
Pendant la période de 1984 à 1988, l'indemnité en cas d'intempéries a représenté
en moyenne un peu plus d'un dixième de toutes les prestations de l'assurance-
chômage. Si l'on s'en tient aux chiffres, sa suppression réduirait théoriquement les
cotisations de 0,5 pour mille du salaire. Mais les pertes de travail dues aux
intempéries n'en subsisteraient pas moins et il faudrait inévitablement se deman-
der qui en supporterait le poids à la place de l'assurance. Si chacun des secteurs
concernés doit chercher une solution basée sur la libre volonté et l'accord entre
les partenaires sociaux, les employeurs et les travailleurs du bâtiment devraient
supporter des coûts sociaux supplémentaires de l'ordre de 1 à 2 pour cent du
salaire. Il faut craindre qu'en ce cas, beaucoup d'employeurs ne renoncent à
373

s'affilier à cette assurance et ne préfèrent recourir au licenciement ou à des
contrats de travail saisonniers s'ils prévoient une interruption de travail assez
longue. On ne pourrait guère compter sur des économies au niveau des presta-
tions, car les pertes de travail dues autrefois aux intempéries se retrouveraient
sous forme de chômage saisonnier des travailleurs du bâtiment licenciés. Dans les
mois les plus difficiles, ce nouveau chômage pourrait atteindre plus de 10 000
travailleurs du bâtiment.
Cette évolution aurait des conséquences négatives sur les conditions de travail
(tendance aux emplois saisonniers et au travail sur appel, perte des droits
d'ancienneté fixés par la loi ou les contrats) et sur la sécurité sociale (lacunes dans
les cotisations aux caisses de retraite), conséquences qui rendent cette solution
inacceptable.
On a accusé l'indemnité en cas d'intempéries de faire obstacle aux processus
naturels d'adaptation des structures, à la répartition équilibrée des risques
propres à l'entreprise et aux mesures visant à limiter les dommages, plutôt que de
les favoriser. Ce reproche n'est pas fondé, du moins dans les secteurs bénéficiant
traditionnellement d'indemnités pour cause d'intempéries, secteurs auxquels
cette forme d'indemnisation devrait, selon la proposition, rester limitée.Le
Conseil fédéral a déjà souligné dans le message du 2 juillet 1980 sur la LACI que
les possibilités qu'a l'employeur d'agir afin d'éviter les pertes de travail dues aux
intempéries sont limitées vu nos conditions climatiques (FF 1980 III 531 s.). Le
subventionnement actif de mesures et de dispositions visant à encourager la
construction en hiver a déjà été rejeté à l'époque.
L'indemnité en cas d'intempéries ne vise pas à dissuader le chef d'entreprise de
prendre lui-même des initiatives pour prévenir les dommages. Au contraire, elle
ne couvre que des pertes de travail qui ne peuvent pas être évitées par des mesures
raisonnables (voir les commentaires de l'art. 43, 1er al., let. b, du projet).
Certaines considérations relevant de la politique économique et de la politique
régionale s'opposent également à la suppression de ce genre d'indemnité. Tous les
pays voisins de la Suisse et la plupart des Etats de l'Europe de l'Ouest ont, tout
comme nous, prévu l'octroi d'une indemnité en cas d'intempéries (limitée
d'ailleurs pour l'essentiel à l'industrie de la construction). Ce secteur com-
prendrait certainement mal pourquoi ce soutien lui serait retiré au moment même
de la réalisation du grand marché européen. Outre qu'en principe, il ne convien-
drait pas de se différencier de la politique économique de la Communauté lorsque
ce n'est pas nécessaire, il en va aussi de la compétitivité réelle, notamment dans
les régions limitrophes, compte tenu de l'ouverture des marchés et de la libéralisa-
tion constante en matière d'appels d'offres et d'adjudication. De plus, une
suppression de l'indemnité en cas d'intempéries, dont bénéficient en particulier
les régions situées à l'écart des grands centres et économiquement défavorisées de
notre pays, irait à rencontre des objectifs reconnus de la politique régionale.
113.3 
Assurance obligatoire avec cotisation spéciale
Comme le risque de perte de travail due aux intempéries est très inégalement
réparti entre les différents groupes d'assurés, on a également examiné si le poids
374

des prestations devait être porté par tous les assurés selon le principe de solidarité
ou s'il fallait, pour financer celles-ci, prélever des cotisations spéciales fixées pour
chaque branche (ou d'après d'autres critères de risque, p. ex. des critères géo-
graphiques), en conservant le caractère obligatoire de l'assurance. Mais l'intro-
duction de cotisations spéciales variables selon le risque irait à rencontre des
principes jusqu'ici incontestés du système de l'assurance sociale. Avant d'aller
dans cette direction, il faut soigneusement peser le pour et le contre, car d'autres
demandes allant elles aussi dans ce sens pourraient être formulées, aussi bien dans
l'assurance-chômage qu'ailleurs. Dans le domaine de l'assurance-chômage, l'obli-
gation d'être assuré pourrait par exemple être mise en question pour des groupes
comme les fonctionnaires (cf. BÖ N 1976 1703).
L'objection majeure contre cette solution est le problème presque insoluble que
représente la définition de son champ d'application. Il n'est en effet guère
possible d'imaginer qu'on puisse délimiter de façon satisfaisante le cercle des
assurés. Si aujourd'hui, où l'ensemble des cotisants finance l'indemnité en cas
d'intempéries, divers milieux parlent déjà de solidarité forcée, certains salariés du
bâtiment, qui ne profitent pas de l'indemnité, comme c'est le cas par exemple pour
le personnel administratif, trouveraient plus choquant encore d'être soumis à un
taux de cotisation plus élevé. Pour être plus juste que le système actuel, la
délimitation du groupe des cotisants ne devrait pas se faire selon la branche
d'activité ou l'entreprise, mais plutôt au niveau de chaque travailleur. Ceci
occasionnerait des complications administratives insurmontables et de nombreux
conflits juridiques dans les cas particuliers. Enfin, les caisses de compensation de
l'AVS ne seraient plus à même de procéder à l'encaissement des cotisations pour
l'assurance-chômage, si bien qu'il faudrait envisager la création d'un système de
recouvrement parallèle qui passerait par les caisses de chômage. Dans l'ensemble,
une exécution rationnelle de l'assurance en cas d'intempéries ne serait plus guère
possible.
Les problèmes exposés sous ce chiffre valent également pour un système d'assu-
rance obligatoire institué par convention collective de travail (et éventuellement
déclarée de portée générale). Cette solution serait certainement coûteuse en
raison de la concentration des risques dans les différentes branches et de la
multiplication des frais administratifs, si bien que sa mise en oeuvre dans chaque
branche semble incertaine.
113.4 
Proposition du Conseil fédéral
Le projet prévoit un système selon lequel l'octroi de l'indemnité en cas d'intempé-
ries reste limité aux cas de perte de travail causée directement par des conditions
météorologiques inéluctables et réservé aux branches d'activité bénéficiant tradi-
tionnellement de cette indemnité, tandis que la perte de clientèle due par exemple
au manque de neige ne donne pas droit à l'indemnité. Comme auparavant, le
financement est assuré par les cotisations ordinaires de l'assurance-chômage.
Cette solidarité a coûté aux cotisants environ 0,5 pour mille des salaires pendant
les années de 1984 à 1988.
En revanche, ce projet prévoit la prise en considération des pertes de travail dues
indirectement aux intempéries (perte de clientèle par manque de neige) dans le
375

cadre de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail. Le Conseil fédéral
aura la compétence de régler cette question (voir art. 32, 3e al., en relation avec
l'art. 33, 1er al., let. b, et 3e al.). Il entend le faire dans ce sens que les pertes de
travail exceptionnelles qui ne sont pas imputables aux risques normaux d'exploita-
tion seraient couvertes par cette indemnité.
Par rapport à la réglementation en vigueur jusqu'à présent, le projet a deux
avantages principaux. Premièrement, la notion de perte de travail à prendre en
considération est plus clairement définie (voir art. 43 et 43a). Deuxièmement, on
propose une limitation dans le temps, pour tenir compte de quelques objections
importantes contre la réglementation en vigueur (art. 44).
Grâce à ces améliorations, la solution proposée est satisfaisante tant sous l'aspect
de la protection sociale des travailleurs que du point de vue de la politique
économique et régionale. Visant à éviter un accroissement du chômage en hiver,
elle permet aux parties contractantes de maintenir le contrat de travail même lors
d'interruptions de longue durée dues aux intempéries. Cela ne coûte pas plus à
l'assurance-chômage que l'octroi d'indemnités journalières à des chômeurs, tout
en offrant des avantages considérables tant à l'employeur qu'au travailleur. Le
travailleur continue en effet de bénéficier d'une protection sociale plus étendue
tant que dure la relation de travail. L'employeur, quant à lui, économise les coûts
consécutifs à la fluctuation du personnel qui serait plus grande en l'absence
d'indemnité en cas d'intempéries et il peut réemployer son personnel en peu de
temps si la situation météorologique s'améliore. Ces avantages sont contrebalan-
cés par certaines charges financières que lui impose la loi.
Grâce aux dispositions détaillées proposées, l'indemnité en cas d'intempéries ne
devrait pas dissuader les employeurs de prendre les mesures nécessaires pour
éviter des interruptions de travail et adapter la structure de leurs entreprises aux
conditions du marché (voir art. 43 et 43a).
En outre, la solution proposée est conforme au système européen, puisque la
plupart des pays comparables d'Europe occidentale, et en particulier tous les
Etats voisins de la Suisse, connaissent l'octroi d'une indemnité en cas d'intempé-
ries limité pour l'essentiel à l'industrie du bâtiment.
Enfin, il faut dire en faveur du projet restrictif que nous venons de décrire que,
d'après la procédure de consultation, une majorité relative des organes consultés
s'y est ralliée.
114 
Conséquences pour les régions de montagne
et les régions écartées
Le fait que le présent projet de révision, contrairement à de nombreux désirs
exprimés dans la procédure de consultation, propose le maintien de l'indemnité
en cas d'intempéries dans le cadre de l'assurance-chômage sert sans aucun doute
les intérêts des régions qui souffrent le plus souvent de pertes de travail dans
l'industrie du bâtiment, l'industrie forestière, etc. Ce sont tout particulièrement
les régions de montagne qui connaissent de longs hivers.
376

Par rapport à la réglementation en vigueur jusqu'à présent, trois innovations
proposées notamment devraient avoir des conséquences positives pour les régions
de montagne et les régions situées à l'écart des grands centres:
- La diminution des charges de l'employeur pour l'indemnité en cas d'intempé-
ries (réduction de moitié du jour d'attente, art. 43, 3e al., et prise en charge des
cotisations d'assurance sociale par l'assurance, art. 48,2e al.) incitera davantage
les employeurs à parer à une interruption de travail de longue durée due au
mauvais temps grâce à l'indemnité en cas d'intempéries au lieu de licencier
momentanément des travailleurs. Ceci vaudra principalement pour les chan-
tiers de construction situés en altitude, où l'hiver impose de longues inter-
ruptions de travail. Il est notamment de l'intérêt des travailleurs que, grâce à
l'indemnité en cas d'intempéries, les contrats de travail puissent être maintenus
durant toute l'interruption de travail de l'hiver.
- Il faut évoquer ici la disposition qui fixe des compétences élargies dans le
domaine de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, selon
laquelle le Conseil fédéral peut déclarer que l'on prendra en considération des
pertes de travail dues à des pertes de clientèle causées par le mauvais temps
(art. 32, 3e al). Comme il s'agit surtout, en l'occurrence, de pertes de travail
exceptionnelles dues au manque de neige (voir les commentaires de l'art. 32,
3e al., dans la partie spéciale), il est évident que ces nouvelles dispositions
s'appliqueront exclusivement ou presque aux régions de montagne.
- Grâce à la disposition suivante sur les compétences, d'après laquelle le Conseil
fédéral définit la notion de fluctuations saisonnières de l'emploi (art. 33,3e al.),
il sera plus facile de faire la distinction entre les pertes de travail saisonnières
qui ne doivent pas être prises en considération et celles qui sont déterminées
par les situations économiques et doivent donc être prises en compte. Cette
nouvelle disposition aura donc principalement des conséquences positives dans
les cas où les fluctuations saisonnières de l'emploi sont régulières et relative-
ment importantes, c'est-à-dire dans les régions de montagne.
12 
Résultats de la procédure préliminaire
121 
Consultations d'experts
En 1984 déjà, le Conseil fédéral avait assuré les Chambres fédérales que la loi sur
l'assurance-chômage, entrée en vigueur cette année-là, serait soumise à un
examen portant sur son applicabilité, après une courte phase d'observation. Le
25 avril 1985, il arrêtait une révision partielle de l'ordonnance d'exécution du
31 août 1983 (OACI). Par la suite, il s'est avéré qu'un certain nombre de
problèmes qui subsistaient ne pouvaient être résolus de façon satisfaisante que
par une modification de la loi. De plus, plusieurs interventions parlementaires ont
été déposées, qui demandaient également que la loi soit modifiée (voir ch. 13).
Au cours des années 1986 et 1987, la Commission consultative de l'assurance-
chômage et la Commission de surveillance du fonds de compensation de l'assu-
rance-chômage ont élaboré un projet de révision. Les groupes d'experts ont choisi
les points à réviser en se fondant sur trois principes.
377

- L'exécution de la loi doit être simplifiée. La plupart des propositions de
modification dans les domaines de l'indemnité de chômage et de l'indemnité en
cas d'intempéries vont dans ce sens.
- L'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail et l'indemnité en cas
d'intempéries doivent être revalorisées pour l'employeur. Quelques proposi-
tions visent à réduire les charges des employeurs qui demandent des indemni-
tés, de telle sorte que l'employeur moyen soit prêt à les supporter et puisse le
faire, avant qu'il n'en vienne au licenciement.
- Le régime de l'assurance-chômage ne doit pas être modifié dans ses grandes
lignes. L'objet principal du projet n'est donc pas d'étendre les prestations. Il
contient cependant quelques améliorations sur des points précis, par exemple
l'uniformisation du taux d'indemnité journalière à 80 pour cent (jusqu'à présent
70% pour les célibataires) et des facilités dans le domaine des mesures
préventives.
122 
Procédure de consultation
Le projet du Département a été soumis pour consultation aux cantons, aux partis
politiques, aux organisations économiques et aux autres milieux intéressés, du
1er mars au 30 juin 1988.
Le bien-fondé d'une révision n'a été remis en question par aucun des milieux
consultés qui, à une large majorité, approuvent également les objectifs du projet
que nous avons esquissés ci-avant. Quelques organisations de travailleurs ainsi
que deux partis politiques ont estimé que le projet n'est pas équilibré et qu'il ne
tient compte que des employeurs. C'est pourquoi ils ont proposé une série
d'autres mesures qui seraient favorables aux travailleurs. Plusieurs milieux consul-
tés ont émis des réserves quant à la conception actuelle de l'indemnité en cas
d'intempéries.
La proposition visant à uniformiser le taux d'indemnité à 80 pour cent du gain
assuré pour les personnes célibataires et mariées a recueilli une large approbation
(AG, AR, BE, BL, BS, FR, GE, GL, JU, LU, NE, NW, OW, SH, SG, SO, TI, TG,
UR, VD, VS, ZG; PDG, PSS, Adi, PST, PSU, USAM, Fédération suisse des
importateurs et du commerce de gros, USP; Association suisse des banquiers;
USS, CSG, Union federative, FSE, USSA, Fédération des syndicats chrétiens du
personnel de la Confédération, des administrations publiques et des entreprises
suisses de transport, VGCV; ainsi que de nombreux autres milieux consultés).
Plusieurs partis (PRD, UDC, Parti libéral) et associations patronales (Vorort,
UCAP, Fédération des syndicats patronaux) sont opposés à cette uniformisation.
Une minorité relativement importante est favorable à la proposition relative au
maintien de la dégressivité des indemnités journalières (art. 22, 3e al.). Elle est
soutenue par les cantons d'AR, BL, GR, LU, SG, SZ, TG, ZH; le PRD, l'UDC, le
Vorort, l'UCAP, l'USAM, l'USP, la Fédération suisse des importateurs et du
commerce de gros, ainsi que par l'Association des offices suisses du travail et les
caisses-maladie. Le canton de VD, le Parti libéral, la Fédération des Syndicats
patronaux, l'Association des banquiers proposent une atténuation de la dégressi-
vité et un accroissement des dérogations. Se sont prononcés pour l'abrogation de
378

la dégressivité les cantons d'AG, AI, BE, BS, FR, GE, JU, NE, NW, OW, SO, SH,
TI et VS; le PDG, le PSS, l'Adi, le PST, le PSU, l'USS, la CSC, l'Union federative,
la FSE, l'USSA, le VGCV, l'ACC, la FSA; les milieux ecclésiastiques et d'autres
milieux consultés.
Le projet prévoit de maintenir l'échelonnement du nombre maximum des indem-
nités (85, 170 et 250 jours) en fonction de la durée de l'activité soumise à
cotisation (6, 12 et 18 mois). A l'exception de ZH, cette réglementation est
approuvée par tous les cantons, le PRD, l'UDC, le Parti libéral, les associations
patronales, les organes d'exécution de l'assurance (ACC et offices du travail) et
d'autres milieux consultés. Une minorité préconise d'uniformiser le droit au
nombre maximum d'indemnités journalières (PSS, Adi, PST, USS, Union federa-
tive, FSE, FSA, milieux ecclésiastiques et autres milieux consultés). Une autre
minorité (PDC, CSC et VGCV) plaide pour une solution comprenant deux
échelons. Le canton de ZH propose même cinq échelons.
Un groupe comprenant le PSS, l'USS, l'Union federative, la CSC, le VGCV, etc.,
demande que la durée maximum d'indemnisation soit portée au-delà de la limite
actuelle qui équivaut à 250 indemnités journalières.
La grande majorité des milieux consultés estime que, comme le prévoit le projet,
les rentiers AVS (non assujettis à cotisation) ne doivent pas non plus à l'avenir
bénéficier de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail et de
l'indemnité en cas d'intempéries. Ont émis un avis contraire les cantons de BS et
LU; le PSS, l'USS, la FSE, l'Union federative, l'Association des offices suisses du
travail, l'Association suisse des invalides.
La majorité des milieux consultés approuve la réduction de la moitié du délai
d'attente à la charge de l'employeur, qui devrait n'être plus que d'un demi-jour par
mois. Quelques cantons (AR, GL, LU, SH, SO, UR, SZ), l'Association des
banquiers et l'Association des offices suisses du travail se sont prononcés pour le
maintien du délai d'attente d'un jour. Le canton des Grisons et la Fédération
suisse du tourisme demandent même que ce temps d'attente soit augmenté, tandis
que les cantons de BE, JU, NE, NW, VS et l'ACC proposent de le supprimer.
Certains milieux consultés plaident pour des solutions différenciées (VD, Parti
libéral: suppression du jour d'attente à partir du deuxième mois; BL: maintien du
jour d'attente entier uniquement pour l'indemnité en cas d'intempéries).
Les milieux consultés approuvent presque unanimement la proposition selon
laquelle l'assurance doit financer la part patronale des cotisations AVS pour les
heures perdues (jusqu'ici à la charge de l'employeur). Deux cantons (JU, VS)
aimeraient aller encore plus loin en préconisant que l'assurance prenne également
à sa charge les cotisations des travailleurs ainsi que les cotisations du deuxième
pilier.
Le projet ne propose pas de modifications relatives à la notion même d'indemnité
en cas d'intempéries. Une majorité relative des milieux consultés approuve ce
point (AG, AR, BL, BS, GE, JU, LU, NE, SH, SZ, TI, VD, ZH; PSS, Parti libéral
et PSU; UCAP, Vorort, USAM; Syndicats patronaux et Association des ban-
quiers; USS, CSC et VGCV ainsi que d'autres milieux consultés au nombre
desquels figure la Société suisse des entrepreneurs). Une minorité est favorable à
l'extension du champ d'application à toutes les branches d'activité qui subissent
379

des pertes de travail imputables aux conditions météorologiques ou, à tout le
moins, au secteur du tourisme. En font partie les cantons suivants: BE, FR, GR et
VS; l'Adi; l'USP; la FSE et l'USSA ainsi que d'autres milieux consultés (dont
l'Association des communes suisses, des associations régionales du tourisme et les
remontées mécaniques). Les cantons de GE, OW, SG, SO et TG (autre minorité)
proposent que l'assurance concernant les intempéries devienne autonome du
point de vue financier; l'USAM et l'UCAP, qui approuvent le projet, requièrent
un examen approfondi de cette séparation. Une minorité groupant les cantons de
GL, NW, UR, ZG; le PDG; la Fédération suisse des importateurs et du commerce
de gros ainsi que des associations connues telles que la Fédération suisse du
tourisme, la Fédération suisse des cafetiers, restaurateurs et hôteliers et la Société
suisse des hôteliers, demande que la branche du tourisme et l'industrie de la
construction soient placées sur un pied d'égalité et considère que l'extension du
champ d'application de la réglementation actuelle et l'autonomie financière de
l'assurance concernant les intempéries sont envisageables. Le canton d'Aï, le
PRD et l'UDC demandent que l'indemnité en cas d'intempéries soit purement et
simplement supprimée.
La grande majorité des milieux consultés approuve les autres modifications
proposées dans le projet.
13 
Classement d'interventions parlementaires
Les postulats Vannay, Dirren I et II et Lauber demandent un réexamen des
franchises à la charge de l'employeur en ce qui concerne l'indemnité en cas
d'intempéries et partiellement l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de
travail. Les modifications proposées aux articles 32, 2e alinéa, 39, 2e alinéa, 43,
3e alinéa, et 48, 2e alinéa, répondent à ces postulats.
Le postulat Carobbio souhaite que la loi soit modifiée pour que les rentiers de
l'AVS puissent également bénéficier de l'indemnité en cas de réduction de
l'horaire de travail. A cela, nous objectons que les rentiers de l'AVS sont dispensés
de l'obligation de cotiser à l'assurance-chômage (art. 2, 2e al., let. c). Comme ces
personnes, grâce à leur rente AVS précisément, ont moins besoin que leurs
collègues plus jeunes de pouvoir disposer du revenu intégral de leur activité, nous
estimons qu'il n'est pas justifié de déroger au principe qui associe l'obligation de
cotiser et le droit aux prestations. Contre une telle extension de ce droit, on peut
en outre objecter que, comme le montre l'expérience, il est très difficile dans la
pratique, en ce qui concerne les bénéficiaires d'une rente, d'établir une distinction
entre un chômage partiel et une réduction volontaire de l'horaire de travail.
Le postulat AJiesch poursuit deux buts dont nous devons traiter ici séparément. Il
demande premièrement que l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de
travail soit versée également dans des secteurs économiques soumis à des
fluctuations saisonnières de l'emploi. A cet égard, le projet s'en tient au principe
selon lequel les risques de nature saisonnière sont exclus de la couverture
d'assurance, tout en offrant une solution en ce qui concerne les pertes de travail
extraordinaires qui ne sont précisément pas explicables par les phénomènes
saisonniers habituels (art. 32, 3e al.). Deuxièmement, le postulat vise à créer une
380

indemnité en cas d'intempéries séparée, financée au moyen de primes spéciales
versées par les branches économiques intéressées. Pour les motifs qui sont exposés
au chiffre 113.3, il n'est pas possible de donner suite à un tel postulat.
Les postulats Rechsteiner et Leuenberger-Soleure demandent diverses modifica-
tions quant à la conception de l'indemnité en cas d'insolvabilité. Le Conseil
fédéral partage, quant au fond, l'opinion des auteurs de ces postulats et propose
en conséquence de corriger l'article 51, lettre b, et l'article 52,1er alinéa (pour de
plus amples détails, voir la partie spéciale).
Donnant suite au postulat Jelmini, qui propose d'encourager davantage les
mesures visant à lutter contre le chômage de longue durée, le Conseil fédéral
propose de hausser les taux de subvention pour les mesures mises en œuvre dans
le domaine du perfectionnement professionnel (art. 63, 1er al.).
Enfin, le postulat Etique préconise un développement des prestations destinées à
former à un nouveau travail les chômeurs difficiles à placer: l'assurance devrait
payer en lieu et place de l'employeur les cotisations d'assurances sociales
obligatoires (part de l'employeur) sur les salaires d'initiation à un nouveau travail.
Ce remboursement de cotisations entraînerait toutefois un surcroît important de
tâches administratives pour les caisses d'assurance qui devraient tenir compte de
taux de cotisation différents de chaque assureur. Le postulat voudrait enfin faire
des allocations d'initiation au travail un instrument plus incitatif. Le projet du
Conseil fédéral vise exactement le même but en proposant de doubler la durée des
prestations dans des cas exceptionnels (art. 66, 2e et 3e al.).
2 
Partie spéciale:
Commentaire des dispositions
21 
Indemnité de chômage
Art. 10, al. 2bis
La délimitation entre le chômage partiel (p. ex. le cas d'un travailleur occupé à
temps partiel, mais qui cherche un emploi à plein temps) et la réduction de
l'horaire de travail (voir art. 31 ss de la loi) doit reposer sur une définition précise.
C'est ainsi qu'on empêchera le contournement des prescriptions sur l'indemnité
en cas de réduction de l'horaire de travail (p. ex. l'obligation de l'employeur de
prendre à sa charge le délai d'attente).
Art. 11, 4e al.
La réglementation actuelle contraint l'assuré à prendre, dès que survient le
chômage, les jours de vacances auxquels il a encore droit au terme de son dernier
rapport de travail. Cela crée notamment des difficultés lorsque l'assuré concerné a
déjà pris des dispositions pour une date ultérieure (p. ex. pour la couverture du
prorata des vacances d'entreprise auprès d'un futur employeur ou réservations
fermes).
Lorsque les rapports de travail cessent mais qu'il reste des vacances, le début des
prestations ne sera dorénavant plus reporté.
381

Afin d'éviter une double indemnisation, le Conseil fédéral doit avoir la com-
pétence d'édicter des réglementations spéciales dans des cas particuliers. Il s'agit
avant tout de travailleurs ayant droit à des vacances plus longues que les quatre à
cinq semaines par année fixées par le code des obligations (p. ex. les enseignants).
La Commission consultative a également examiné une autre solution possible
prévoyant qu'en règle générale, le droit aux vacances sera pris en considération,
sauf dans des cas exceptionnels. Cette variante ne supprimerait toutefois pas les
faiblesses de la réglementation actuelle, mais occasionnerait, au contraire, un
surcroît de tâches de contrôle. Par ailleurs, la réglementation proposée a donné
satisfaction dans le régime transitoire (1977-1983).
Art. 22, 1er al.
Le fait que l'on applique des taux différents d'indemnité journalière (80% du gain
assuré pour les personnes mariées et les personnes qui leur sont assimilées et 70%
pour les autres) est considéré comme discriminatoire par de larges milieux, étant
donné qu'il est déjà tenu compte des obligations d'entretien envers les enfants à
charge par l'octroi d'un supplément équivalant au montant des allocations pour
enfants que le chômeur ne touche plus. La modification proposée permettrait en
outre d'appliquer une règle uniforme pour les prestations fournies sous forme
d'indemnités de chômage et pour celles octroyées en cas de réduction de l'horaire
de travail puisque, aujourd'hui, celles-ci s'élèvent uniformément à 80 pour cent de
la perte de salaire. Ce taux uniforme est de règle, à de très rares exceptions près,
dans le domaine de l'assurance-maladie et accidents en vertu des conventions
collectives de travail ou sur la base de réglementations légales.
Lors de l'examen du projet par les experts, une minorité s'est déclarée contre
l'augmentation du taux des indemnités journalières pour les chômeurs céliba-
taires, craignant qu'elle n'entraîne une diminution des efforts de ces assurés pour
retrouver un emploi.
Art. 22, 4e al
Malgré l'opposition d'une petite majorité des milieux consultés, il faut s'en tenir
au principe de la dégressivité des indemnités journalières. Celle-ci favorise la
reprise d'un emploi et facilite le placement du fait que la limite financière à partir
de laquelle un travail est réputé convenable est abaissée. Du point de vue du
placement, on ne peut renoncer au principe de la dégressivité mais des motifs
d'ordre sociopolitique exigent que l'on fixe certaines limites. Ses adversaires
arguent principalement que, souvent, la diminution de l'indemnité journalière
n'atteint pas son but, affectant les pères de famille de la classe d'âge moyenne. Le
Conseil fédéral demande, pour répondre à cette objection partiellement fondée,
que la limite d'âge à partir de laquelle la dégressivité n'est plus appliquée soit
ramenée de 55 ans à 45 ans. Parallèlement aux dispositions d'exception existantes
(suppression de la réduction de l'indemnité journalière au-dessous d'un certain
montant de celle-ci et compétence du Conseil fédéral de supprimer provisoire-
ment la dégressivité en cas de chômage prononcé et persistant, 4° et 5° al.), cet
allégement aura pour conséquence que la dégressivité ne concernera que les
jeunes travailleurs qui reçoivent une indemnité journalière supérieure à la
382

moyenne et qui restent au chômage plus de 17 semaines alors que le marché de
l'emploi est équilibré.
Art. 23, 4e al.
La formule consistant à calculer le gain assuré d'après le montant des cotisations
que l'assuré a versées durant le délai-cadre n'a pas donné satisfaction sur le plan
pratique. Cette réglementation complexe occasionne en particulier de grandes
complications d'ordre administratif qui touchent les caisses et les employeurs
(nombreuses questions posées aux employeurs, retards, sources fréquentes d'er-
reurs). La prescription à abroger devrait permettre d'éviter que le calcul de
l'indemnité journalière ne repose sur un gain par trop élevé que l'assuré aurait
obtenu comme par hasard juste avant de se trouver au chômage. On peut toutefois
tenir dûment compte de ce souci légitime en reformulant de manière adéquate les
dispositions de l'ordonnance relatives à la période de calcul pour le gain assuré.
Art. 24 et 25
La loi en vigueur donne lieu à de notables difficultés lorsqu'il s'agit de fixer
l'indemnité en cas de chômage partiel. Il y a notamment plusieurs genres de calcul
différents, partiellement contradictoires, pour la prise en compte de gains obtenus
par un chômeur durant sa période de chômage. La réglementation proposée
renonce au maintien de distinctions compliquées sur le plan administratif et
injustes dans certains cas; il s'agit de distinctions entre le travail de remplacement,
le gain intermédiaire et le gain provenant d'un emploi à temps partiel. Elle
rassemble sous la dénomination de «gain intermédiaire» tous les gains obtenus
pendant la période de contrôle et elle les soumet à un régime uniforme. La
nouvelle réglementation incite le chômeur à accepter des possibilités de gain
intermédiaire et elle empêche des surindemnisations.
Concrètement, la nouvelle formulation des articles signifie que l'assuré qui retire
un revenu quel qu'il soit provenant d'une activité intermédiaire a droit à une
indemnité se montant à 80 pour cent de la perte subie pendant une période de
contrôle; cette indemnité est calculée uniquement en fonction de la perte de gain
et indépendamment de la durée de la perte de travail.
Pour les assurés, la nouvelle réglementation est dans l'ensemble au moins
équivalente à l'ancienne.
Art. 29, 2e al., deuxième et troisième phrases (nouvelles)
L'extension a pour but de donner aux caisses la marge d'appréciation dont elles
ont besoin lors du recouvrement des prétentions de salaire et d'indemnité envers
l'employeur - prétentions cédées par l'assuré -, afin d'être en mesure d'agir en
conformité avec les principes de la proportionnalité et de la saine gestion.
Selon le libellé de la disposition actuellement en vigueur, pour que la caisse puisse
renoncer à faire valoir 'des prétentions lorsque celles-ci sont manifestement
infondées, il lui faut l'approbation de l'autorité cantonale compétente.
Comme l'expérience le montre, cette autorité, qui s'occupe avant tout de
questions du marché de l'emploi en rapport avec l'exécution de l'assurance-
chômage, n'est guère en mesure de se prononcer sur l'opportunité pour une caisse
383

de renoncer à faire valoir de telles prétentions. L'OFIAMT est, en revanche,
parfaitement à même d'accomplir cette tâche en sa qualité d'autorité de surveil-
lance. Une réglementation analogue existe déjà pour l'indemnisation en cas
d'insolvabilité, à propos de laquelle l'OFIAMT peut autoriser la caisse à renoncer
à faire valoir sa créance lorsqu'il s'agit de poursuivre l'employeur à l'étranger
(art. 54, 2e al., LACI en liaison avec art. 80 OACI).
La procédure de consultation a révélé que même l'Association des offices suisses
du travail ne conteste pas la proposition de retirer aux administrations centrales le
pouvoir de décision en la matière pour le confier à l'OFIAMT.
22 
Indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail
Art. 31, 1er al, ht. a
Le texte de loi en vigueur lie le droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire
de travail à la condition suivante: «L'employeur est tenu de cotiser à l'assurance».
Selon le projet, l'obligation de cotiser de chaque travailleur dont l'horaire est
réduit sera déterminante.
Ainsi, une base légale est donnée à la pratique actuelle, avalisée par la juris-
prudence: les travailleurs qui ne sont pas tenus de cotiser (p. ex. les rentiers AVS)
ne peuvent pas prétendre des indemnités en se fondant sur le fait que leur
employeur est obligé de cotiser pour d'autres employés.
En ce qui concerne les travailleurs qui n'ont pas encore 18 ans révolus et ne sont
donc pas assujettis aux cotisations, le droit à l'indemnité est expressément
reconnu. L'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail sera, sur ce point,
harmonisée avec les autres genres de prestations (cf. art. 8,1er al., let. d, et art. 13,
2e al., let. a, LACI au sujet de l'indemnité de chômage, ainsi que l'art. 51 LACI en
liaison avec l'art. 73 OACI pour ce qui est de l'indemnité en cas d'insolvabilité).
Par contre, les apprentis ne sont toujours pas indemnisés pour les réductions de
l'horaire de travail (art. 33,1er al., let. e), car le contrat d'apprentissage comprend
un droit de l'apprenti à être occupé et ne permet donc pas de réduction de
l'horaire de travail.
Art. 31, 2e al.
Le droit en vigueur part du principe d'un horaire de travail fixe pour définir la
perte de travail, qui est le critère déterminant pour fixer le montant de l'indemni-
té. Dans le cas d'un horaire de travail souple, les prescriptions actuelles ne
permettent pas de déterminer s'il y a perte de travail. Pour s'assurer que la
réduction de l'horaire de travail atteint son but dans les entreprises à horaire
souple, il est nécessaire d'édicter des dispositions spéciales pour ce cas particulier.
Comme l'assouplissement de l'horaire de travail continue d'évoluer, il n'est pas
possible actuellement de proposer une réglementation détaillée au niveau législa-
tif. Il convient plutôt de créer une norme de compétence, comme c'était déjà le cas
pour les travailleurs à domicile. Il ressort déjà du principe constitutionnel de
l'égalité de traitement que le Conseil fédéral ne doit s'écarter de la régle-
mentation générale que dans la mesure où les cas particuliers à régler l'exigent;
384

c'est pourquoi cette précision figurant dans la loi actuelle peut être supprimée du
texte du projet.
En particulier, il faudra veiller dans les dispositions de l'ordonnance qu'aucun
risque à la charge de l'employeur dans les systèmes d'horaire de travail tradition-
nels ne puisse être reporté sur l'assurance. De plus, il conviendra d'examiner s'il
faut renoncer à la période de décompte mensuelle pour ces cas, ce qui rendrait
nécessaire des dispositions particulières pour le calcul de la perte minimale
(art. 32, 1er al, let. b) et de la durée maximale de l'indemnité (art. 35, 1er al.).
Art. 32, 2e al.
L'abaissement de la charge de l'employeur pour l'indemnité en cas de réduction
de l'horaire de travail et de l'indemnité en cas d'intempéries constitue l'un des
points cruciaux de la présente révision de la loi.
Cette charge doit demeurer tangible, afin d'éviter que la réduction de l'horaire de
travail ne devienne une solution de rechange moins coûteuse que la mise en
œuvre des réformes structurelles indispensables. Il ne faut pourtant pas qu'elle
soit trop lourde, car elle dissuaderait l'employeur d'utiliser cet instrument dont
l'importance est grande pour le marché de l'emploi et elle risquerait de l'inciter à
licencier du personnel. La charge actuelle est généralement ressentie comme trop
lourde.
La réglementation dérogatoire encore en vigueur pour les cas dits de rigueur
(deuxième phrase du libellé actuel) s'est avérée peu judicieuse, car l'administra-
tion n'est pas en mesure, sans complications excessives pour elle, d'évaluer si une
entreprise est ou non menacée dans sa survie par la charge que représente pour
elle le jour d'attente. En réduisant cette charge de moitié, on peut renoncer à la
réglementation dérogatoire. (A propos de la charge de l'employeur, voir égale-
ment l'art. 39, 2e al.).
Lors de l'examen du projet par les experts, on a proposé une variante consistant à
supprimer le jour d'attente et à renoncer en revanche à la bonification des primes
des assurances sociales payées par les employeurs lors de réduction de l'horaire de
travail (art. 39, 2e al.). La majorité considérait cependant le demi-jour d'attente
comme indispensable. Faute de personnel et pour des considérations de politique
économique, l'administration ne peut pas effectuer un examen approfondi per-
mettant d'établir si une entreprise doit, du point de vue économique, introduire
une réduction de l'horaire de travail. Le temps d'attente constitue alors un certain
seuil empêchant 'l'employeur de recourir à la réduction de l'horaire de travail
avant d'avoir épuisé d'autres possibilités, particulièrement pour des jours perdus
isolés.
Art. 32, 3e al.
Selon le droit en vigueur, les employés de la branche du tourisme hivernal n'ont
pas droit à l'indemnité en cas de fermetures temporaires des entreprises pour
cause de manque de neige. Dans le cadre de l'indemnisation en cas d'intempéries,
les demandes relatives à de telles pertes de travail devaient être rejetées, car
celles-ci ne sont pas directement imputables aux conditions météorologiques.
(Ces dernières n'empêchent pas l'exécution d'un travail en tant que tel, puisque
26 Feuille fédérale. 141e année. Vol. III 
385

leur influence s'exerce préalablement en ce sens que les services offerts ne sont
pas demandés.) De même, une indemnité pour réduction de l'horaire de travail ne
pouvait pas non plus être accordée jusqu'ici, car la fermeture temporaire de ces
installations en raison d'un manque de neige était considérée comme habituelle
dans l'entreprise ou la branche, l'article 33,1er alinéa, lettre b de la LACI excluant
la prise en considération de la perte de travail. Les expériences faites les hivers
derniers dans ce domaine ont toutefois montré que cette réglementation peut
entraîner des cas d'une rigueur excessive pour lesquels une solution doit être
trouvée.
La nouvelle réglementation repose sur l'idée qu'il suffirait de fixer un délai
d'attente assez long pour empêcher la couverture de risques encourus habituelle-
ment par l'entreprise (au lieu d'exclure entièrement l'indemnisation). C'est
pourquoi la délégation de compétences au Conseil fédéral devrait également lui
conférer le pouvoir de fixer un délai d'attente spécial. On souhaite que soit
élaborée une réglementation des cas de rigueur selon laquelle les interruptions de
travail causées par les pertes de clientèle en raison de conditions météorologiques
défavorables sont prises exceptionnellement en charge par l'assurance lorsque
leur ampleur et leur durée sont importantes, c'est-à-dire lorsqu'elles ne peuvent
pas être imputées au risque encouru habituellement par l'entreprise et à prendre
en compte dans la calculation des prix. L'ordonnance pourrait par exemple
prévoir une indemnisation en cas de suspension complète du service à la clientèle
et une durée ininterrompue de la perte de travail de deux semaines au moins. A
cet égard, il va de soi que seuls seraient pris en compte comme délai d'attente les
jours perdus durant lesquels le rapport de travail en question a déjà existé et pour
lesquels l'employeur a pris en charge le risque encouru habituellement par
l'entreprise. Ne seront bien entendu pas indemnisées les pertes de travail subies
en dehors de la saison proprement dite, c'est-à-dire en dehors d'une période pour
laquelle il peut être prouvé que l'entreprise est habituellement ouverte (cf. art. 33,
1er al., let. b et le complément apporté par le nouveau 3e al).
Les nouvelles dispositions devraient surtout profiter aux écoles de ski, aux
entreprises de téléskis et de téléphériques et aux restaurants de montagne.
Art. 33, 3e al.
En pratique, il arrive que des pertes de travail ne soient pas dues exclusivement à
des fluctuations saisonnières. Parfois, les influences conjoncturelles et saison-
nières se recouvrent. Le Conseil fédéral doit donc être habilité à créer des critères
techniques permettant de déterminer les influences saisonnières.
Concrètement, on pourrait envisager une réglementation selon laquelle une perte
de travail est réputée revêtir un caractère saisonnier lorsqu'elle ne dépasse pas
notablement celles subies pendant la saison correspondante des années pré-
cédentes (p. ex. la moyenne des cinq dernières années).
Art. 34, 2e al, deuxième phrase
La seule nouveauté est d'inclure les indemnités de vacances dans le calcul du gain
assuré. Il s'agit ici de faire passer dans la loi la jurisprudence du Tribunal fédéral
des assurances.
386

Art. 35, r al.
Cette modification facilite la saisie des données portant sur l'indemnité en cas de
réduction de l'horaire de travail dans le système d'information de l'assurance-
chômage (SIAC). Elle n'a aucune répercussion sur le montant ou la durée de
l'indemnisation.
Art. 37, let. b et c
La lettre b doit être adaptée, sur le plan rédactionnel, à la modification de l'article
32, 2e alinéa.
La modification de la lettre c signifie que l'employeur payera également les primes
de l'assurance obligatoire en cas d'accidents pour la période de réduction de
l'horaire de travail. L'exception faite pour les primes d'assurance-accidents,
prévue jusqu'ici par la loi, a entraîné soit pour les employeurs soit pour les
assureurs des complications administratives qui sont bien plus importantes que la
minime économie de primes.
L'adjonction («... sauf stipulation contraire.») permet d'établir une liaison avec
l'article 91,2e alinéa, de la loi sur l'assurance-accidents. Les accords dérogatoires
en faveur du travailleur en ce qui concerne la répartition des primes d'assurance-
accidents devraient continuer à produire leurs effets également pendant la durée
de l'indemnisation en cas de réduction de l'horaire de travail.
Art. 39, 2e al.
Les remarques générales concernant l'allégement de la charge de l'employeur ont
été exposées dans les remarques concernant l'article 32, 2e alinéa.
L'employeur est tenu, en vertu de l'article 37, lettre c, LACI, de payer entière-
ment, tant que dure la réduction de l'horaire de travail, les cotisations aux
assurances sociales prévues par les dispositions légales et contractuelles, comme si
la durée du travail était normale. Celles-ci lui seront dorénavant partiellement
remboursées par l'assurance-chômage (AVS/AI/APG/AC). En revanche, les parts
des primes à charge de l'employeur concernant la prévoyance professionnelle,
l'assurance-accidents et les assurances «indemnité journalière maladie» contrac-
tuelles resteront à la charge de celui-ci.
En se limitant aux cotisations encaissées par les caisses de compensation AVS,
cotisations égales pour tous les travailleurs, il sera possible de réaliser ce
changement sans occasionner des complications administratives supplémentaires.
Art. 41, 1er al.
En cas d'interruption du travail pour une courte durée, la charge que représentent
les mesures de contrôle visant à s'assurer des efforts personnels du travailleur
pour trouver une occupation provisoire n'est pas en rapport avec le succès de tels
efforts. L'expérience montre que des employeurs potentiels manifestent peu
d'intérêt à engager des personnes qui, dans un bref délai, devront retourner
occuper leur poste précédent. En outre, pour des raisons de politique sociale, le
placement de chômeurs complets a la priorité sur celui des chômeurs partiels.
387

La limite prévue par la loi, au-dessous de laquelle le travailleur n'est pas tenu
d'apporter la preuve qu'il a cherché une occupation provisoire, doit, pour les
raisons précisées ci-devant, être portée d'une semaine à un mois.
23 
Indemnité en cas d'intempéries
Art. 42, 1er al, let. a
Tout comme pour l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail (art. 31,
1er al., let. a), on précise ici à propos de l'indemnité en cas d'intempéries que le
travailleur concerné a droit à cette indemnité à condition qu'il soit lui-même tenu
de cotiser. En outre, les travailleurs âgés de moins de 18 ans seront mis sur le
même pied que les travailleurs assujettis aux cotisations en ce qui concerne
l'indemnité en cas d'intempéries, ce qui règle la question uniformément pour tous
les genres de prestations.
Les deux dispositions concordent dans leur libellé, si bien que l'on peut se référer
aux explications données à propos de l'article 31, 1er alinéa, lettre a.
Art. 42, 2e al. (aucune modification)
Cette disposition revêt une grande importance dans le cadre de l'indemnisation en
cas d'intempéries. Elle constitue - avec les articles 43 et 43a qui définissent la
perte de travail à prendre en considération - la base légale permettant de
déterminer le cas où l'on peut avoir recours à l'assurance.
Dans presque toutes les branches d'activité, on peut concevoir que des pertes de
travail aient en partie pour origine l'une ou l'autre cause d'ordre météorologique
ou climatique. Ce n'est pourtant point la tâche de l'assurance-chômage d'interve-
nir chaque fois que de telles circonstances entraînent, par relation de cause à
effet, une perte de travail. C'est pourquoi le Conseil fédéral estime qu'il faut
maintenir comme instruments indispensables pour déterminer le droit à l'indem-
nité, d'une part, le principe du numerus clausus des branches admises à faire
valoir un tel droit et, d'autre part, une définition restrictive de la prise en
considération de ce genre de pertes. En adoptant ces principes, on ne pouvait
donc pas tenir compte du vœu de divers milieux consultés qui demandaient que
soit supprimée la «liste des branches». Si, d'un côté, on ne saurait nier que le choix
de certaines branches peut toujours paraître quelque peu arbitraire, il faut, d'un
autre côté, admettre qu'en raison de la diversité des situations et conditions
effectives à régler, il est pratiquement impossible de formuler des critères - du
moins on n'y est pas parvenu jusqu'à présent - à l'aide desquels on pourrait
déterminer de manière satisfaisante les pertes de travail donnant droit à indemni-
sation, sans devoir pour autant se référer à une liste.
Il convient comme par le passé d'examiner au niveau de l'ordonnance quelles sont
les branches d'activité qui doivent être soumises à la réglementation concernant
les intempéries. En maintenant une délégation de compétence expresse au
Conseil fédéral, on souligne l'importance, pour le gouvernement, de disposer d'un
certain pouvoir d'appréciation politique en la matière. Dans ce contexte, la liste
actuelle (cf. art. 65 OACI) peut, pour l'essentiel, être maintenue. Compte tenu de
l'exclusion clairement formulée de la couverture des risques inhérents à la
388

clientèle (art. 43 et 43o), on peut toutefois se demander si les pertes de travail
subies dans la branche des transports de la construction peuvent encore donner
droit à une indemnisation.
Art. 43, 1er al.
La nouvelle teneur de cet alinéa apporte plusieurs innovations.
A la lettre a, il est précisé que la perte ne pourra être prise en considération que
lorsqu'elle .sera exclusivement causée par des intempéries.
La lettre b définit le genre d'influences des intempéries qui peuvent être prises en
considération mais précise également leur intensité. Lorsqu'on met en parallèle le
texte de cette lettre b avec celui de la lettre a du nouvel article 43a, on constate
alors que l'intempérie devra toucher la sphère d'exécution du travail, tandis que la
diminution de la demande causée par les intempéries (manque de clientèle ou
retard du client) ne donnera pas lieu à une indemnisation des pertes. (Celles-ci
pourraient toutefois être couvertes par l'assurance-chômage en vertu des disposi-
tions relatives à la réduction de l'horaire de travail.)
En plus des cas dans lesquels le travailleur est directement exposé aux intempéries
et ne peut donc plus travailler (cf. art. 65, 2e al., OACI), la nouvelle disposition
reconnaît expressément l'impossibilité technique de poursuivre le travail (p. ex.
impossibilité de travailler certains matériaux à basse température) comme un
motif de perte; cette condition correspond à la jurisprudence et à la pratique
administrative. Troisièmement, seront indemnisables les cas dans lesquels l'exé-
cution des travaux aurait été à vrai dire possible, mais engendrerait des coûts
disproportionnés. On peut songer, entre autres, aux chantiers de montagne qui
doivent être fermés durant l'hiver. En effet, il serait peut-être possible d'y
reprendre le travail à certains beaux jours, mais ce ne serait point raisonnable,
étant donné qu'il faudrait commencer par une coûteuse installation d'infrastruc-
tures, alors même qu'on devrait s'attendre à de nouvelles intempéries dans les
jours suivants, qui pourraient contraindre à une nouvelle interruption des travaux.
Les autorités cantonales devront toutefois appliquer un critère strict lorsqu'il
s'agira d'examiner si, dans un cas précis, une reprise du travail n'engendrerait pas
des coûts disproportionnés. En l'occurrence, cela ne signifie pas qu'il faudrait
travailler seulement lorsque la rentabilité est assurée. La pratique devra détermi-
ner dans quelles circonstances concrètes il conviendra de demander à l'employeur
de mettre en œuvre des mesures telles que l'isolation de fenêtres, la couverture du
lieu de travail et de celui où sont entreposés les matériaux, le déblaiement de la
neige, etc.
La lettre c doit se comprendre dans le contexte du nouveau régime de l'obligation
d'aviser de l'interruption du travail en cas d'intempéries. Le genre et la fréquence
des avis feront l'objet d'une réglementation par le Conseil fédéral (cf. art. 45). En
revanche, il importe de fixer dans la loi l'obligation de fournir l'avis comme
condition formelle dont dépend le droit à l'indemnité.
La révision propose la suppression de la condition prévue au 1er alinéa, lettre b, en
vigueur, selon laquelle une perte de travail doit, pour donner droit à une
indemnisation, toucher au moins un tiers des travailleurs occupés sur le chantier
en question. En effet, dans la pratique, cette prescription n'a guère donné
389

satisfaction parce qu'il n'est raisonnablement pas possible d'interdire à un
employeur de déplacer ses travailleurs d'un chantier à un autre, lorsque les
nécessités d'organisation du travail l'y obligent ou que cela contribue à atténuer
les dommages. Ainsi, l'employeur peut-il fort bien arranger la répartition de la
main-d'œuvre sur différents chantiers de telle manière qu'il remplisse sans
difficulté la condition du «tiers». En revanche, la prescription du 2e alinéa, d'après
laquelle seuls des demi-jours ou jours entiers perdus sont indemnisables, constitue
une mesure très efficace pour mettre un frein à l'indemnisation des pertes
minimes et doit être maintenue.
Art. 43, 3e al.
Cette version correspond à la modification de l'article 32, 2e alinéa (voir les
commentaires s'y rapportant). La majorité des membres des commissions d'ex-
perts a estimé que la réglementation relative au délai d'attente doit concorder
pour les deux genres de prestations versées au titre de la réduction de l'horaire de
travail et des intempéries. Les deux indemnités étant désormais soumises à la
même durée maximum d'indemnisation (cf. art. 44), il convient de ne plus faire de
différences dans la conception des deux prestations, sauf lorsque l'état de fait
l'exige, ce qui n'est pas le cas ici.
Art. 43, 5e al.
Cette disposition se retrouvera telle quelle à l'article 43«, lettre c.
Art. 43a
En ce qui concerne l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, la
solution consistant à consacrer un article spécifique aux pertes ne donnant pas
droit à l'indemnité a donné entière satisfaction sur le plan de l'exécution de la loi.
Le projet de révision reprend donc cette technique législative pour l'indemnité en
cas d'intempéries. De la sorte, la loi sera plus claire et plus facile à consulter.
La lettre a exclut de l'indemnité en cas d'intempéries les pertes de travail
provoquées indirectement par des intempéries. Les pertes pour lesquelles ce n'est
pas le processus de travail en tant que tel, mais la demande qui est entravée,
relèvent, de par la systématique de la loi, du domaine de la réduction de l'horaire
de travail et peuvent être indemnisées, pour autant qu'elles ne correspondent pas
à des cas d'exclusion prévus dans la loi (p. ex. caractère purement saisonnier).
La lettre b ne change rien à la réglementation en vigueur jusqu'à présent, selon
laquelle des travailleurs occupés exclusivement dans la viticulture, l'horticulture
et les cultures fruitières et maraîchères peuvent être indemnisés lorsque les
travaux à effectuer normalement ne peuvent l'être pour cause de sécheresse
exceptionnelle ou de pluies intempestives (art. 65, 3e al., OACI). Il en sera donc
ainsi à l'avenir également, mais il conviendra de préciser d'autre part que les
fluctuations de l'emploi normalement provoquées dans l'agriculture par les
changements de saison ne sauraient donner droit à des prestations.
La lettre c correspond à l'article 43, 5e alinéa de la loi en vigueur.
La lettre d fixe dans la loi l'actuelle jurisprudence. De surcroît, l'exclusion des
travailleurs temporaires correspond à la réglementation applicable à la réduction
de l'horaire de travail (art. 33, 1er al., let. e).
390

Art. 44
Selon la réglementation actuelle, le versement de l'indemnité en cas d'intempéries
n'est pas limité dans le temps. Il s'ensuit que les pertes de courte durée subies en
été, qui font à l'évidence partie des risques habituels encourus par l'employeur,
doivent être indemnisées. A la différence de l'hiver où l'indemnité en cas
d'intempéries sert fréquemment à maintenir des emplois et, de ce fait, atténue le
chômage saisonnier, elle n'a en été pas d'effet important sur le maintien de postes
de travail, car l'employeur garde en règle générale son personnel en cas d'inter-
ruption de courte durée et il est prêt à prendre à sa charge les salaires en vertu de
l'article 324 CO, sans qu'il soit nécessaire qu'une assurance sociale l'encourage à
le faire. Dans de tels cas, l'indemnité en cas d'intempéries constitue une
prestation aux employeurs qui n'est pas justifiée, compte tenu du but de l'assu-
rance.
C'est pourquoi on a examiné si le versement de l'indemnité en cas d'intempéries
ne devait pas être limité à la saison d'hiver, comme c'est notamment le cas en
République fédérale d'Allemagne (Arbeitsförderungsgesetz du 25 juin 1969,
§§ 74 ss). Etant donné qu'en Suisse, la saison hivernale se déroule différemment
de chaque côté des Alpes, il ne nous est pas possible d'adopter une telle solution
sans l'avoir examinée au préalable. Le projet permet d'atteindre tout aussi bien ce
but en limitant le nombre maximum de périodes de décompte mensuelles. Il est
donc prévu que l'employeur puisse, dans une période de deux ans, toucher
l'indemnité en cas d'intempéries pendant douze périodes de décompte au
maximum. La limitation incite à faire usage de ce droit avec parcimonie puisque
chaque indemnité, aussi minime soit-elle, touchée durant une période de dé-
compte compte pour toute une période.
Cette limite fixée dans la durée permet de faire un rapprochement entre
l'indemnité en cas d'intempéries et l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de
travail: on réduit ainsi le privilège des branches d'activité ayant droit à l'indemnité
en cas d'intempéries, que certains trouvaient injuste.
Pour éviter qu'il y ait une indemnisation continue durant une longue période, par
exemple en cas d'alternance de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de
travail et de l'indemnité en cas d'intempéries, les deux seront prises en considéra-
tion pour le calcul du nombre maximum d'indemnités.
Art. 45, 1er à 3e al.
La procédure régissant les avis d'interruption de travail pour cause d'intempéries
n'a pas donné satisfaction: telle est l'opinion unanime exprimée par les organes
d'exécution (y compris les employeurs). Le surcroît de travail résultant des avis
d'interruption pour cause d'intempéries est si important durant les mois d'hiver
que les services compétents n'ont plus guère le temps d'examiner sérieusement les
avis qu'ils reçoivent, tant et si bien que le but visé par l'introduction de l'avis
obligatoire n'a pas été atteint sur le plan pratique.
La réglementation actuelle doit être remplacée par une formule moins laborieuse
qui réduira notamment la fréquence des avis à communiquer en cas d'interruption
de longue durée. Les délibérations des experts ont montré que l'on pourrait se
satisfaire d'un seul avis mensuel sans qu'il en résulte des désavantages. En outre, il
391

est envisageable de différer le moment de l'avis (selon le droit en vigueur,
l'employeur est tenu de communiquer immédiatement l'interruption de travail),
ce qui permet ainsi à l'office compétent d'examiner le bien-fondé des inter-
ruptions de travail sur la base des observations météorologiques. Le caractère très
technique de la matière semble toutefois justifier que la conception détaillée des
prescriptions relatives aux avis ne soit pas fixée dans la loi mais qu'elle incombe au
Conseil fédéral, tout comme pour les prescriptions de contrôle.
Art. 48, 2e al.
Il s'agit en l'occurrence d'un complément à l'indemnité en cas d'intempéries qui
est identique à celui prévu à l'article 39, 2e alinéa, pour la réduction de l'horaire
de travail (voir les explications quts'y rapportent et celles qui concernent l'art. 43,
3e al.).
24 
Indemnité en cas d'insolvabilité
Art. 51, let. b
Etant donné que l'ouverture de la faillite est une condition dont dépend le droit à
l'indemnité en cas d'insolvabilité, il n'est pas possible actuellement de couvrir des
pertes de salaire lorsque ni l'assuré ni un créancier tiers ne sont disposés à verser
l'avance des frais de procédure d'ouverture de faillite conformément à l'article
169, 2e alinéa, de la LF sur la poursuite pour dettes et la faillite, car on ne peut
savoir à l'avance si ces frais pourront être recouvrés. Dans l'optique de la LACI, il
n'y a pas lieu de traiter ce cas d'insolvabilité manifeste de l'employeur autrement
que celui où la faillite est effectivement ouverte.
La nouvelle disposition constitue en même temps une base légale permettant à
l'office des poursuites d'informer les organes de l'assurance-chômage.
Art. 52, 1er al, troisième phrase
Grâce à cette nouvelle disposition, il sera possible de combler une lacune pour ce
qui est de la couverture dans le domaine de l'indemnité en cas d'insolvabilité. En
effet, selon la version actuelle de l'article 52, 1er alinéa, seuls les trois derniers
mois de salaire avant l'ouverture de la faillite ou la demande de saisie sont
couverts par l'indemnité en cas d'insolvabilité.
Lorsque l'ouverture de la faillite ou la procédure de saisie est retardée, notam-
ment à la suite de manœuvres dilatoires du débiteur (p. ex. par une opposition
injustifiée), il peut s'ensuivre qu'en raison de l'expiration du délai légal tout ou
partie des créances de salaire à recouvrer ne puissent plus être indemnisées.
Afin de mieux tenir compte des réalités de la procédure régissant la poursuite
pour dettes et la faillite, il est prévu de «geler» le délai de trois mois tant que dure
une procédure sur laquelle l'assuré ne peut exercer aucune influence. A cet égard,
on songe aussi bien à la procédure de poursuite proprement dite qu'à une
procédure judiciaire (p. ex. procédure judiciaire ordinaire ou mainlevée ou action
en libération de dette).
392

Art. 58
L'actuel article 58 prévoit déjà que l'indemnité en cas d'insolvabilité peut
également être octroyée pour les pertes de salaire en relation avec un concordat.
Mais jusqu'à présent, le droit n'était pas clair sur un point: les trois mois à
indemniser devaient-ils être calculés à partir de la date de l'approbation du
concordat ou déjà à partir du moment de l'autorisation du sursis concordataire?
La nouvelle version tranche cette question litigieuse dans le sens du second terme
de l'alternative. Ainsi, le droit à l'indemnité ne dépend plus de l'aboutissement
ultérieur du concordat; il naît dès le moment où l'autorisation de sursis concorda-
taire est accordée.
25 
Mesures préventives
An. 62, 2e al., let. c
Etant donné que, dans le cadre des mesures préventives, des prestations peuvent
être fournies aussi bien aux participants qu'aux organisateurs de cours, il importe
d'adopter une réglementation instituant une délimitation claire et nette, afin
d'empêcher les doubles versements. En outre, le fait d'établir le décompte avec
l'organisateur des cours est de nature à diminuer les tâches de contrôle de
l'administration.
Art. 63
Actuellement, on alloue une subvention de 20 à 50 pour cent des frais. Le projet
propose d'appliquer le principe de la couverture intégrale de ces coûts. De la
sorte, les prestations afférentes aux cours collectifs seront sur pied d'égalité avec
celles concernant les cours individuels. Il en résultera des frais supplémentaires
qui resteront dans des limites raisonnables puisque, aujourd'hui déjà, nombreux
sont les cours qui sont entièrement indemnisés à titre individuel. Une couverture
intégrale ne correspond pas aux critères de subventionnement mais se justifie
toutefois car elle permettra d'éviter que les dispositions ne soient contournées,
comme cela s'est produit par le passé.
Art. 66, 2e et 3e al.
Les allocations d'initiation au travail sont considérées par les praticiens du
placement comme l'une des mesures les plus efficaces pour la réinsertion de
chômeurs difficiles à placer. Toutefois, étant donné que les dépenses et les
obligations qu'impliqué une telle mesure sont également considérables pour
l'employeur, ce ne sont que 360 contrats d'initiation au travail qui ont été conclus
en 1988. Parfois, la phase d'initiation au travail, c'est-à-dire la période durant
laquelle le travail fourni par le chômeur difficile à placer reste inférieur à la
moyenne, dure plus de six mois. C'est pourquoi il faut prévoir la possibilité de
prolonger dans le temps le versement des allocations d'initiation au travail dans
des cas particuliers.
An. 66, 4e al. (nouveau)
On pourrait se demander si une base légale suffisante existait pour la perception
de cotisations AVS sur des allocations d'initiation au travail. Cette question ne
393

doit pas faire l'objet d'un débat de fond car, selon une pratique généralisée, les
cotisations des assurances sociales sont prélevées actuellement sur toutes les
allocations d'initiation au travail. Il est judicieux d'énoncer la règle clairement
afin d'éliminer cette incertitude juridique.
Art. 75, 1er al.
La modification prévue à l'article 63 nécessite une adaptation rédactionnelle de
l'article 75 puisque jusqu'à présent celui-ci régissait en bloc les taux de subvention
pour les cours (art. 63) et pour les programmes d'occupation (art. 72 LACI).
Les taux de subvention des programmes d'occupation resteront fixés à 20-50
pour cent.
26 
Organisation
Art. 83, 1er al., let. c
La lettre d de ce même alinéa confère expressément à l'organe de compensation la
compétence de confier la révision des versements en tout ou partie aux cantons ou
à un autre organe. A la lettre c, une délégation de compétence correspondante fait
défaut en ce qui concerne le contrôle de la gestion. Cette différence s'explique du
fait que l'ancien régime confiait partiellement la révision des versements aux
cantons.
Les expériences faites jusqu'à présent dans le cadre du nouveau régime ont
montré qu'il n'est à l'heure actuelle plus guère nécessaire de confier la révision
des versements à des tiers, mais qu'en revanche le contrôle de la gestion, en
particulier celui de la comptabilité, est devenu dans bien des cas plus exigeant
(systèmes informatisés), si bien qu'il faut souvent recourir à des spécialistes de
l'extérieur.
Au sein de la Commission consultative, certains représentants des caisses des
associations, qui se sont référés à l'AVS, ont demandé que le choix de l'organe de
révision incombe au fondateur de la caisse. Il est possible d'admettre ce principe
avec deux restrictions toutefois: premièrement, l'organisme choisi devra offrir
toutes garanties concernant sa compétence en matière de contrôle de gestion et
son impartialité; secondement, la révision de la gestion des caisses doit continuer
à être exécutée dans une large mesure par l'organe de compensation lui-même
car, pour des raisons de coût, il importe de faire preuve d'une certaine retenue
dans la délégation à des organismes externes à l'administration. La décision de
déléguer ou non doit être, dans chaque cas particulier, réservée à l'organe de
compensation. La situation n'est donc pas comparable avec celle existant dans
l'AVS, de sorte qu'une liberté de choix absolue qui serait laissée au fondateur de
la caisse n'entre pas en ligne de compte dans le cadre de l'assurance-chômage. Les
modalités devront être réglées dans l'ordonnance.
394

3 
Conséquences
31 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
311 
Pour la Confédération
Le projet ne change rien au principe selon lequel l'assurance-chômage subvient à
ses propres besoins, si bien que les modifications proposées n'entraînent pas de
charges supplémentaires pour les finances fédérales. Par contre, les modifications
prévues occasionnent un surcroît de charges au fonds de compensation.
Sur la base des conditions qui ont régné de 1984 à 1988, on peut évaluer comme il
suit les dépenses supplémentaires annuelles:
En mio. de fr.
Uniformisation du taux de l'indemnité journalière 
25,0
(art. 22, 1er al.)
Réduction d'horaire:
jour d'attente 
3,5
(art. 32, 2e al.)
Réduction d'horaire:
remboursement des primes 
2,5
(art. 39, 2e al.)
Indemnité en cas d'intempéries:
jour d'attente 
5,5
(art. 43, 3e al.)
Indemnité en cas d'intempéries:
remboursement des primes 
3,7
(art. 48, 2e al.)
Total 
40,2
'Les dépenses supplémentaires ou les économies découlant des autres modifica-
tions proposées (cf. limitation de la durée de versement de l'indemnité en cas
d'intempéries) sont difficiles à estimer, mais elles ne devraient pas être très
importantes. Les prestations fondées sur la disposition applicable aux cas de
rigueur lors de pertes de travail dues indirectement aux intempéries (art. 32,
3e al.) sont difficiles à estimer, faute d'expérience. Elles ne devraient être versées
que lors d'hivers anormalement doux où le manque de neige est durable et ne
représenter qu'une part modeste des indemnités qui pourront être économisées
dans le secteur des constructions grâce à cette même situation météorologique.
Le total des dépenses annuelles du fonds de compensation pour les années 1984 à
1988 s'est élevé à 659 millions de francs en moyenne.
L'acceptation du projet n'aura pas de répercussions sur l'état du personnel de la
Confédération.
312 
Pour les cantons et les communes
Les modifications proposées n'auront pas de conséquences financières ni d'effets
sur l'état du personnel pour les cantons et les communes. La simplification prévue
395

de la procédure relative aux interruptions de travail imputables aux conditions
météorologiques accélérera le déroulement des opérations administratives, mais
ne permettra guère de réaliser des économies de personnel. L'augmentation des
subventions pour les cours de reconversion et de perfectionnement professionnels
(art. 63) peut contribuer à un certain allégement des charges cantonales, qui ne
doit cependant pas être surestimé car, aujourd'hui déjà, un grand nombre de ces
cours sont entièrement financés par l'assurance qui verse aux participants, à titre
individuel, des allocations pour couvrir les frais de cours.
313 
Pour les caisses de l'assurance-chômage
En ce qui concerne l'ensemble des modifications proposées, on a accordé une
importance primordiale à une conception judicieuse de la loi visant à faciliter son
exécution, si bien qu'il n'en résultera aucune dépense supplémentaire à la charge
des fondateurs des caisses de l'assurance-chômage.
314 
Pour les employeurs
Outre la diminution déjà évoquée de la participation de l'employeur en cas de
réduction de l'horaire de travail ou de perte de travail causée par les intempéries
(voir ch. 112), il faut signaler la simplification des avis d'interruption de travail en
cas d'intempéries (art. 45). Cette mesure entraîne une réduction notable des
complications d'ordre administratif et profitera avant tout aux petites et
moyennes entreprises qui sont particulièrement touchées.
32 
Autres conséquences
Nous avons déjà exposé au chiffre 114 les conséquences pour les régions de
montagne et les régions situées à l'écart des grands centres. Nous renvoyons aux
explications données à ce chiffre.
4 
Programme de la législature
La révision partielle de la loi sur l'assurance-chômage a été annoncée dans les
Programmes de la législature 1987-1991 (FF 1988 I 353, appendice 1).
5 
Relation avec le droit international
51 
Généralités
511 
Relation avec le droit européen
La révision partielle de la LACI n'entraîne aucun changement quant à la
compatibilité du droit de l'assurance-chômage suisse avec celui de la CE, ainsi
qu'avec les conventions du Conseil de l'Europe. En effet, le but de la révision
étant uniquement de régler quelques aspects du droit interne, le projet n'amène
pas de nouvelles divergences mais n'en élimine point non plus.
396

512 
Relation avec le droit international
Les nouvelles dispositions sont également en accord avec la Convention (n° 168)
concernant la promotion de l'emploi et la protection contre le chômage qui est
actuellement soumise aux Etats membres de l'OIT pour ratification, convention
pour laquelle nous vous présentons également un message.
52 
Intempéries
La grande majorité des Etats européens disposent d'un système d'indemnisation
des pertes de travail dues aux intempéries. Les branches d'activité bénéficiaires
sont partout clairement délimitées. Les secteurs couverts sont la construction, le
bâtiment, le génie civil, les travaux publics. L'indemnité en cas d'intempéries ne
s'étend dans aucun pays aux pertes indirectement causées par les conditions
météorologiques.
Il est dès lors souhaitable que les secteurs économiques concernés disposent en
Suisse d'un système de protection équivalent à celui des autres Etats européens
afin qu'ils puissent demeurer compétitifs.
6 
Bases juridiques
61 
Constitutionnalité
Les modifications légales proposées ne soulèvent pas de questions particulières
quant à leur Constitutionnalité. Le droit de la Confédération de légiférer dans le
domaine de l'assurance-chômage se fonde sur l'article 34novies et dans le domaine
de l'indemnité en cas d'insolvabilité sur l'article 34tcr, 1er alinéa, lettre a, de la
constitution.
L'uniformisation des taux d'indemnisation pour les assurés mariés et célibataires
(art. 22, 1er al.) permettra de supprimer une différence considérée comme
discriminatoire par de larges milieux.
Comme il est expliqué plus en détail au chiffre 113.1, le fait que les diverses
branches d'activité n'aient pas toutes droit à l'indemnité en cas d'intempéries se
justifie par les différentes conditions auxquelles elles sont effectivement soumises,
si bien qu'il n'est pas porté atteinte à l'égalité de droit.
62 
Délégation du droit de légiférer
Le projet prévoit sur quatre points de déléguer de nouvelles compétences au
Conseil fédéral. Selon l'article 31, 2e alinéa, ce dernier règle l'indemnisation en
cas de réduction de l'horaire de travail lorsque cet horaire est souple. En vertu de
l'article 32, 3e alinéa, il est habilité à régler la prise en considération de pertes de
travail imputables indirectement aux conditions météorologiques. Conformément
à l'article 33, 3e alinéa, il lui incombe de définir les critères permettant de faire la
part entre les pertes de travail dues aux influences saisonnières et celles impu-
tables à des motifs économiques. Enfin, aux termes de l'article 45, 1er alinéa, il
397

édicté des prescriptions relatives aux avis d'interruption de travail pour cause
d'intempéries.
L'article 32 laisse au Conseil fédéral une marge de manœuvre politique pour
établir une réglementation conforme à la loi, ce qui paraît indispensable, compte
tenu de la grande diversité des conditions à régler. Dans les autres cas, il s'agit
plutôt de problèmes techniques liés à l'exécution de la loi et concernant ses
compléments et son interprétation.
33104
398

Loi sur l'assurance-chômage 
Projet
(LACI)
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 23 août 1989^,
arrête:
I
La loi du 25 juin 19822) sur l'assurance-chômage est modifiée comme il suit:
Titre, abréviation
Ne concerne que la version italienne.
Art. 10, al. 2to (nouveau)
2bis N'est pas réputé partiellement sans emploi celui qui, en raison d'une réduction
passagère de l'horaire de travail, n'est pas occupé normalement.
An. 11, 4e al.
4 La perte de travail est prise en considération indépendamment du fait que
l'assuré a touché une indemnité de vacances à la fin de ses rapports de travail ou
qu'une telle indemnité était comprise dans son salaire. Le Conseil fédéral peut
édicter une réglementation dérogatoire pour des cas particuliers.
Art. 22, 1er et 4e al.
1 L'indemnité journalière pleine et entière s'élève à 80 pour cent du gain assuré.
L'assuré touche en outre un supplément qui correspond au montant, calculé par
jour, des allocations légales pour enfants et formation professionnelle auxquelles
il aurait droit s'il avait un emploi. Le supplément n'est versé que dans la mesure où
les allocations pour enfants ne sont pas servies durant la période du chômage.
4 Pour les chômeurs dont l'indemnité journalière n'atteint pas un certain montant
déterminé par le Conseil fédéral et pour les chômeurs qui sont âgés de 45 ans au
moins ou invalides, l'indemnité journalière n'est pas réduite.
') FF 1989 III 369
2> RS 837.0
399

Loi sur l'assurance-chômage
Art. 23, 4e al.
Abrogé
An. 24 
Prise en considération du gain intermédiaire
1 Est réputé intermédiaire tout gain que le chômeur retire d'une activité salariée
ou indépendante durant une période de contrôle.
2 L'assuré a droit à 80 pour cent de la perte de gain aussi longtemps que le nombre
maximum d'indemnités journalières (art. 27) n'a pas été atteint.
3 Est réputée perte de gain la différence entre le gain assuré et le gain réalisé
durant la période de contrôle, mais correspondant au moins aux usages profes-
sionnels et locaux pour le travail en question. Il n'est pas tenu compte d'un gain
accessoire (art. 23, 3e al.).
4 Si l'assuré accepte, durant au moins une période de contrôle entière et afin
d'éviter d'être au chômage, une activité à plein temps pour laquelle il touche une
rémunération inférieure aux indemnités auxquelles il aurait droit, l'article 11,
1er alinéa, n'est pas applicable durant les six premiers mois d'une telle occupation.
Art. 25
Abrogé
Art. 29, 2e al, deuxième et troisième phrases
2... Celle-ci ne peut renoncer à faire valoir ses droits, à moins que la procédure
de faillite ne soit suspendue par le juge qui a prononcé la faillite (art. 230 LP ''). Si
les prétentions se révèlent plus tard manifestement injustifiées ou si leur exé-
cution forcée occasionne des frais disproportionnés, l'organe de compensation
peut autoriser la caisse à renoncer à faire valoir ses droits.
Art. 31, 1er al., let. a et 2e al.
1 Les travailleurs dont la durée normale du travail est réduite ou l'activité
suspendue ont droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail
(ci-après l'indemnité) lorsque
a. Ils sont tenus de cotiser à l'assurance ou qu'ils n'ont pas encore atteint l'âge
minimum pour être assujettis aux cotisations AVS;
2 Le Conseil fédéral peut édicter des dispositions dérogatoires concernant l'in-
demnité en cas de réduction de l'horaire de travail:
a. Pour les travailleurs à domicile;
b. Pour les travailleurs dont l'horaire de travail est variable dans des limites
stipulées par contrat.
'> RS 281.1
400

Loi sur l'assurance-chômage
Art. 32, 2e et 3e al.
2 Pour chaque période de décompte, on déduit de la durée de la perte de travail à
prendre en considération un demi-jour de travail à titre de délai d'attente.
3 Le Conseil fédéral règle la prise en considération de pertes de travail consé-
cutives à des mesures prises par les autorités, à des pertes de clientèle dues aux
conditions météorologiques ou à d'autres circonstances non imputables à l'em-
ployeur. Il peut prévoir en l'occurrence des délais d'attente plus longs, dérogeant à
la disposition du 2e alinéa et arrêter que la perte de travail ne peut être prise en
compte qu'en cas d'interruption complète du travail dans l'entreprise.
Art. 33, 3e al. (nouveau)
3 Le Conseil fédéral définit la notion de fluctuations saisonnières de l'emploi.
Art. 34, 2e al, deuxième phrase
2 ... Dans ce salaire sont comprises les indemnités de vacances et les allocations
régulières convenues contractuellement, dans la mesure où celles-ci ne sont plus
versées pendant la période où l'horaire est réduit et à condition que de telles
allocations ne soient pas des indemnités pour inconvénients liés à l'exécution du
travail. ...
An. 35, 1er al.
1 Dans une période de deux ans, l'indemnité est versée pendant douze périodes de
décompte au maximum. Ces deux ans sont comptés par entreprise et dès le
premier jour de la première période de décompte pour laquelle l'indemnité est
versée.
An. 37, let. b et c
L'employeur est tenu:
b. De prendre à sa charge l'indemnité durant le délai d'attente (art. 32, 2e al.);
c. De continuer à payer entièrement les cotisations aux assurances sociales
prévues par les dispositions légales et contractuelles comme si la durée de
travail était normale; il est autorisé à déduire du salaire des travailleurs
l'intégralité de la part des cotisations qui est à leur charge, sauf stipulation
contraire.
An. 39, 2e al.
2 Lorsque toutes les conditions dont dépend le droit à l'indemnité sont remplies et
qu'il n'existe aucune objection de la part de l'autorité cantonale, la caisse
rembourse à l'employeur, en règle générale dans le délai d'un mois, l'indemnité
dûment versée, après déduction du montant prévu au titre du délai d'attente
27 Feuille fédérale. 141e année. Vol. III 
401

Loi sur l'assurance-chômage
(art. 37, let. b). En outre, elle accorde à l'employeur une bonification correspon-
dant au montant de la part patronale des cotisations AVS, AI, APG, AC qu'il doit
verser pour les heures perdues à prendre en compte.
Art. 41, 1er al, deuxième phrase
1... Lorsque l'interruption dure plus d'un mois, les travailleurs s'efforceront en
outre de chercher eux-mêmes une telle occupation.
An. 42, 1er al, let. a
1 Les travailleurs qui exercent leur activité dans des branches où les interruptions
de travail sont fréquentes, en raison des conditions météorologiques, ont droit à
l'indemnité en cas d'intempéries (ci-après l'indemnité) lorsque:
a. Ils sont tenus de cotiser à l'assurance ou qu'ils n'ont pas encore atteint l'âge
minimum pour être assujettis aux cotisations AVS et que
Art. 43, 1er, 3e et 5e al.
1 La perte de travail est prise en considération lorsque:
a. Elle est exclusivement imputable aux conditions météorologiques et que
b. La poursuite des travaux est techniquement impossible ou engendrerait des
coûts disproportionnés, ou encore qu'elle ne peut être exigée des travailleurs
et que
c. Elle est annoncée par l'employeur conformément aux règles prescrites.
3 Pour chaque période de décompte, on déduit de la durée de la perte de travail à
prendre en considération un demi-jour de travail à titre de délai d'attente.
5 Abrogé
Art. 43a Perte de travail à ne pas prendre en considération (nouveau)
La perte de travail n'est pas prise en considération notamment:
a. Lorsqu'elle n'est imputable qu'indirectement aux conditions météorolo-
giques (perte de clientèle, retard dans l'exécution des travaux);
b. Lorsque, pour l'agriculture, il s'agit de pertes normales pour la saison;
c. Lorsque le travailleur n'accepte pas l'interruption du travail et, partant, doit
être rémunéré conformément au contrat de travail;
d. Lorsqu'elle concerne des personnes qui se trouvent au service d'une organi-
sation de travail temporaire.
Art. 44 
Calcul de l'indemnité et durée du versement
1 Le calcul de l'indemnité et la durée du versement sont régis par les dispositions
des articles 34 et 35.
402

Loi sur l'assurance-chômage
2 Pour calculer la durée maximum du versement, on prend en considération les
périodes de décompte concernant l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de
travail et l'indemnité en cas d'intempéries.
Art. 45, 1er à 3e al.
1 Le Conseil fédéral règle la procédure d'avis.
2 et 3 Abrogés
An. 48, 2e al.
2 Lorsque toutes les conditions sont remplies et qu'il n'existe aucune objection de
la part de l'autorité cantonale, la caisse rembourse à l'employeur, en règle
générale dans le délai d'un mois, les indemnités dûment versées après déduction
du montant prévu au titre du délai d'attente (art. 43,3e al.). En outre, elle accorde
à l'employeur une bonification correspondant au montant de la part patronale des
cotisations AVS, AI, APG, AC qu'il doit verser pour les heures perdues à prendre
en compte.
Art. 51, lei. b (nouvelle) et let. c
Les travailleurs assujettis au paiement des cotisations, qui sont au service d'un
employeur insolvable sujet à une procédure d'exécution forcée en Suisse ou y
employant des travailleurs, ont droit à une indemnité pour insolvabilité (ci-après
indemnité) lorsque:
b. La procédure de faillite n'est pas engagée uniquement parce que, en raison
de l'endettement notoire de l'employeur, aucun créancier n'est prêt à faire
l'avance des frais ou que
La lettre b actuelle devient lettre c.
Art. 52, 1er al., troisième phrase (nouvelle)
1 . . . Si l'ouverture de la faillite ou la demande de saisie est retardée en raison
d'une procédure judiciaire ou de poursuite, la durée de cette procédure n'est pas
prise en compte dans le délai de trois mois.
Art. 58 
Sursis concordataire
Les dispositions du présent chapitre s'appliquent par analogie en cas de sursis
concordataire ou d'ajournement de la déclaration de faillite par le juge.
Art. 62, 2e al., let. c (nouvelle)
2 Les conditions suivantes doivent être remplies:
c. Aucun frais d'écolage ou de matériel didactique ne peut être perçu auprès
des participants au chômage.
403

Loi sur l'assurance-chômage
Art. 63 
Etendue des prestations
L'assurance rembourse les frais attestés, indispensables à l'organisation du cours.
Le Conseil fédéral règle les détails.
Art. 66, 2e al., ainsi que 3e et 4e al. (nouveaux)
2 Pendant le délai-cadre, elles sont versées pour six mois au plus, dans des cas
exceptionnels, notamment pour des chômeurs âgés, pour douze mois au plus. Le
Conseil fédéral règle les détails.
3 Les allocations d'initiation au travail sont réduites d'un tiers de leur montant
initial après chaque tiers de la durée de la mise au courant prévue, mais au plus tôt
après deux mois.
4 Les allocations sont versées par l'intermédiaire de l'employeur, en complément
du salaire convenu. L'employeur doit payer les cotisations usuelles aux assurances
sociales sur l'intégralité du salaire et prélever la part incombant au travailleur.
Art. 75, 1er al.
1 La subvention allouée par l'assurance aux fins d'encourager l'emploi temporaire
des chômeurs couvre 20 à 50 pour cent des frais pouvant être pris en compte. Le
Conseil fédéral règle les détails; il détermine notamment les coûts à prendre en
compte et l'échelonnement des taux de subvention. La compétence d'allouer les
subventions et la procédure à suivre pour en demander l'octroi sont régies par les
dispositions de l'article 64.
Art. 83, 1er al, let. c
1 L'organe de compensation:
c. Contrôle périodiquement la gestion des caisses ou confie ce contrôle, en tout
ou partie, à des bureaux fiduciaires aptes à accomplir cette tâche.
II
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
33104
404

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message à l'appui d'une révision partielle de la loi sur l'assurance-chômage (LACI) du 23
août 1989
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1989
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
38
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
89.062
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
26.09.1989
Date
Data
Seite
369-404
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Pagina
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10 105 908
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