ch_vb · 91.062 · 1991-12-17 · de


#ST# 91.062
Message
concernant l'arrêté fédéral sur la consultation
des documents du Ministère public de la Confédération
du 23 octobre 1991
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons un message à l'appui du projet d'arrêté fédéral sur la
consultation des documents du Ministère public de la Confédération, en vous
proposant de l'adopter.
Nous vous proposons en outre de classer les interventions parlementaires sui-
vantes:
1990 P 90.781 
Règlement du problème des fiches
(E 3.10. 90, Hunziker)
1989 M 2 ad 89.006 Protection des données dans le cadre du Ministère public
fédéral (Motion 2, ch. 3 CEP-DFJP)
1990 P 89.744 
Fichier de la Police politique
(N 6. 3. 90, Groupe écologiste)
1990 P 89.749 
Fichier personnel du Ministère public. Rapport du Conseil
fédéral (N 6. 3. 90, Hänggi)
1990 P 90.341 
Ministère public. Destruction des fichiers personnels
(N 6. 3. 90, Oehler)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
23 octobre 1991 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Cotti
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1991-593 
991

Condensé
Le principal objet de l'arrêté fédéral est d'assurer un déroulement efficace de la
procédure de consultation ainsi que le tri et la destruction rapides des documents
superflus du Service de police du Ministère public de la Confédération qui sont placés
sous la garde du préposé spécial au traitement des documents de la Confédération
établis pour assurer la sécurité de l'Etat. // convient d'abroger aussi vite que possible
les mesures spéciales qui avaient dû être adoptées à la suite du rapport de la
commission d'enquête parlementaire sur les événements survenus au Département
fédéral de justice et police (DFJP).
Pour abréger la durée globale de la procédure de consultation, le Conseil fédéral a
cherché des variantes à la procédure prévue par l'ordonnance du 5 mars 1990 relative
au traitement des documents de la Confédération établis pour assurer la sécurité de
l'Etat (ODSE). La consultation ne doit plus être autorisée sans restriction. Il convient
de l'assujettir à des conditions précises, de manière à diminuer le nombre des
demandes de consultation, sans affaiblir pour autant les droits légitimes des personnes
concernées. Contrairement à l'ordonnance précitée, l'arrêté fédéral fait désormais
dépendre la consultation du caractère vraisemblable d'un dommage causé à la
personne concernée ou de l'utilité des documents dans une procédure. Seules les
personnes qui remplissent ces exigences pourront consulter les documents du Service
de police du Ministère public de la Confédération. L'autorisation délivrée leur
permettra de constater si le dommage leur a effectivement 
été causé par le com-
portement d'un membre du Ministère public de la Confédération et, le cas échéant,
d'introduire une action en dommages-intérêts contre la Confédération.
La consultation des dossiers ne dépend pas d'un dépôt de la demande avant le
31 mars 1990. Toutes les personnes concernées qui remplissent les conditions précitées
auront la possibilité d'exiger la consultation des documents. A l'issue de la procédure
de consultation des fiches, l'ODSE sera abrogée. Les personnes qui ont présenté une
demande de consultation du dossier avant le 1er avril 1990 n'auront pas besoin de
rendre un dommage vraisemblable. Elles obtiendront d'office la consultation de leurs
documents, pour autant que ceux-ci contiennent sensiblement plus d'informations
que leur fiche.
Le tri, de même que la destruction ou l'archivage des documents superflus constituent
d'autres objectifs de l'arrêté fédéral. Les documents dont le Ministère public de la
Confédération n'a plus besoin devront être détruits après l'entrée en vigueur de l'arrêté.
Sont toutefois réservés les documents qui font l'objet d'une, demande de consultation
pendante ou qui doivent encore contribuer à la défense d'intérêts légitimes.
Les documents qui ont une grande valeur historique seront non pas détruits mais
archivés.
Le déroulement de la procédure de consultation, de même que le tri des documents
seront assurés par le préposé spécial au traitement des documents relatifs à la
protection de l'Etat.
992

Le présent projet propose une réglementation qui permettra d'achever la consultation
des documents du Ministère public de la Confédération dans un délai et avec des
moyens financiers raisonnables, tout en sauvegardant les droits constitutionnels des
citoyennes et des citoyens concernés.
66 Feuille fédérale. 143e année. Vol. IV 
993

Message
I 
Point de la situation
II 
Genèse
III 
Rapport de la CEP
Le 22 novembre 1989, la commission d'enquête parlementaire (CEP) a remis son
rapport sur les résultats de ses investigations relatives aux événements survenus au
Département fédéral de justice et police (DFJP). Elle a constaté que le Service de
police du Ministère public de la Confédération (MPC) avait, lors de la collecte et
du traitement d'informations, classé les rapports et les annexes y relatives dans des
dossiers et consigné les principales données sur des fiches répertoriées en fonction
des personnes, des organisations ou des événements (cf. rapport de la CEP
concernant les événements survenus au DFJP, FF 7990 I 772 ss).
La CEP a critiqué le fait que nombre d'informations recueillies étaient inexactes
ou inutiles; elle a estimé qu'il fallait détruire les inscriptions et les documents
dépassés (FF 1990 I 781 ss, notamment 784 ss).
112 
Ordonnance du 5 mars 1990 concernant le traitement
des documents de la Confédération établis pour assurer
la sécurité de l'Etat
Suite aux travaux de la CEP, une première vague de demandes de consultation des
documents de la Confédération établis pour assurer la sécurité de l'Etat a déferlé
dès l'automne 1989 et durant l'hiver 1990. Le Conseil fédéral a, en décembre 1989,
décidé que les requérants seraient autorisés à consulter personnellement leur
fiche. Le nombre" des demandes de consultation ayant atteint plusieurs dizaines de
milliers et ce chiffre continuant à croître malgré la désignation d'un médiateur
extraordinaire, le Conseil fédéral a, par le biais de l'ordonnance du 5 mars 1990
concernant le traitement des documents de la Confédération établis pour assurer
la sécurité de l'Etat (ODSE; RS 172.014), institué un préposé spécial au traite-
ment de ces documents. Le mandat du préposé spécial consistait à prendre sous sa
garde l'ensemble des documents relatifs à la protection de l'Etat, à en autoriser la
consultation en fonction de règles uniformes et à limiter l'accès du Ministère
public de la Confédération aux seuls documents indispensables à l'accomplisse-
ment de ses tâches.
Conformément aux dispositions en vigueur, le préposé spécial autorise les
requérants à consulter les fiches qui les concernent en leur en envoyant une
photocopie (art. 5, 1er al., ODSE). Durant le mois de mars 1990 déjà, le préposé
spécial par intérim, M. François Couchepin, alors vice-chancelier de la Confédé-
ration, décidait, en vertu de l'article 7, 2e alinéa, ODSE, de repousser la consulta-
tion des dossiers jusqu'à ce que la consultation des fiches soit achevée.
994

113 
Déroulement de la procédure de consultation
Jusqu'au 31 mars 1990, le préposé spécial a reçu quelque 298 000 demandes de
consultation. Environ 40 000 personnes effectivement enregistrées ont déjà reçu
la copie de leur fiche. D'ici fin 1991, le traitement des quelque 2000 demandes
émanant d'organisations devrait également être achevé. Le traitement des de-
mandes de consultation des documents du MPC, adressées aux cantons et
transmises au préposé spécial en vertu de l'article 11, 1er alinéa, ODSE (50000
environ), sera vraisemblablement terminé au début de l'année prochaine. Pour
mener à bien les opérations liées à la consultation des fiches, le préposé spécial a
disposé jusqu'ici d'un effectif moyen de 55 personnes. A ce jour, cette procédure
a coûté quelque 10 millions de francs.
Outre la consultation de leur fiche, quelque 30 000 personnes enregistrées ont
également demandé à consulter leur dossier. En vertu des prescriptions en
vigueur, la procédure de consultation des dossiers devrait être mise en œuvre par
le préposé spécial à l'issue de la procédure de consultation des fiches.
12 
Interventions politiques
Le postulat Eisenring du 27 septembre 1990 (N 90.742) invitait le Conseil fédéral à
examiner si, et sous quelle forme compatible avec notre Etat de droit, il serait
possible de mettre sans retard un terme à l'«affaire dite des fiches» et de procéder
à un règlement définitif de la question par le biais d'une décision spéciale. Dans sa
réponse, le Conseil fédéral s'est déclaré favorable à une liquidation de l'affaire des
fiches qui soit rapide et conforme à l'Etat de droit. La consultation des fiches en
cours devait cependant être achevée. Il convenait néanmoins de repenser les
modalités de la procédure de consultation des dossiers, car elle risquait d'occuper
le préposé spécial durant plusieurs années. En fixant des exigences précises à la
consultation des dossiers, il serait possible de réduire sensiblement le nombre des
demandes recevables. Il fallait en outre veiller à empêcher que l'introduction
d'une action en dommages-intérêts ou le dépôt d'une dénonciation pénale ne
servent de prétexte pour obtenir un droit de consultation. Le postulat Eisenring,
dont les préoccupations devaient être prises en compte avec l'acceptation des
postulats Basler et Hunziker, a finalement été rejeté.
Dans un postulat du 27 septembre 1990 (N 90. 744), le conseiller national Basler
demandait au Conseil fédéral d'examiner la possibilité de fixer de nouvelles
modalités pour la consultation des documents, de clore la procédure de consulta-
tion le plus rapidement possible et de réglementer la destruction ou l'archivage
des documents. Le postulat Hunziker du 3 octobre 1990 (E 90.781) invitait le
Conseil fédéral à proposer une solution permettant de liquider l'affaire des fiches
de manière beaucoup plus expéditive sans négliger pour autant la protection des
droits individuels des personnes fichées. Le Conseil fédéral s'est déclaré prêt à
accepter les postulats Basler et Hunziker. Le postulat Hunziker a été transmis le
12 décembre 1990 par le Conseil des Etats.
995

La section DFJP de la Commission de gestion du Conseil national (CDG N) a elle
aussi demandé au Conseil fédéral, par lettre du 28 mars 1991, de réduire
sensiblement le temps et les moyens financiers qu'exigerait la consultation des
dossiers selon les modalités prévues par les dispositions de l'ODSE.
13 
Groupe de travail «Consultation des dossiers»
Le 26 septembre 1990, le chef du Département fédéral de justice et police
instituait au sein de l'administration un groupe de travail présidé par le préposé
spécial et chargé d'élaborer des variantes concernant le déroulement de la
consultation des dossiers et d'en évaluer aussi exactement que possible les
exigences au niveau du personnel, du matériel, des moyens financiers et du temps.
Du point de vue juridique, il fallait en outre envisager les alternatives possibles à
la consultation intégrale.
Dans son rapport, le groupe de travail a constaté que les dossiers étaient
constitués de façon empirique, non systématique. L'identification de documents
précis prendrait dès lors beaucoup de temps. Chaque document exigerait une
série d'opérations (recherche du document, photocopie, caviardage, scanogra-
phie, etc.) avant de pouvoir être consulté par le requérant. Les nombreuses
manipulations nécessaires à cet effet impliqueraient l'engagement d'effectifs
importants.
Sur la base de ces considérations, la majorité du groupe de travail a constaté qu'il
ne faudrait pas moins de 449 années de travail, à savoir l'équivalent de quelque
111 millions de francs, pour traiter les 30000 demandes de consultation des
dossiers conformément aux dispositions actuelles de l'ODSE.
Eu égard aux réalités du contexte politique et juridique, le groupe de travail
a recommandé une étude plus approfondie de la varianti; suivante: «La consulta-
tion des documents de la Confédération établis pour assurer la sécurité de l'Etat
qui se trouvent auprès des services fédéraux et cantonaux est autorisée dans la
mesure où le requérant rend vraisemblable qu'il a subi un dommage au sens de
l'article 3, 1er alinéa, ou de l'article 6, 2e alinéa, de la loi sur la responsabilité
(LRCF; RS 170.32) et pour autant que l'acte dommageable ne remonte pas à plus
de dix ans».
2 
Grandes lignes de l'arrêté fédéral sur la consultation
des dossiers
21 
Objectif
Le présent arrêté fait dépendre en principe la consultation des documents de la
présence d'un intérêt digne de protection. Il suit la pratique développée par le
Tribunal fédéral en matière de consultation des documents. En outre, les
personnes qui ont présenté une demande de consultation du dossier avant le
1er avril 1990 doivent obtenir d'office la consultation de leurs documents, in-
dépendamment de l'allégation vraisemblable d'un dommage, mais pour autant
cependant que les documents contiennent davantage d'informations que la fiche.
996

A l'époque où l'ODSE a été promulguée, on escomptait le dépôt de quelque
20 000 à 30 000 demandes de consultation des fiches en tout et un nombre
sensiblement inférieur de demandes de consultation des dossiers. En admettant
que 15 pour cent environ des requérants sont enregistrés, une consultation
inconditionnelle au sens de l'ODSE aurait été supportable. Or, le traitement du
nombre impressionnant des demandes de consultation des dossiers qui ont
finalement été déposées jusqu'ici (plus de 30 000 personnes et organisations qui
ont reçu la copie de leur fiche ont également demandé à consulter leur dossier)
s'étendrait sur dix années environ. Cette situation aurait pour conséquence que
les personnes qui ont exigé la consultation par pure curiosité restreindraient les
droits de celles qui ont un intérêt digne de protection à la consultation. La
consultation des dossiers selon les modalités prévues par l'ODSE serait dès lors
moins conforme au principe constitutionnel de l'égalité de traitement que la
consultation restreinte des dossiers préconisée dans le présent arrêté fédéral.
22 
Droit de consulter les documents
221 
Documents du Ministère public de la Confédération
Le présent arrêté concerne uniquement les documents qui ne font pas l'objet
d'une procédure pendante. La consultation des documents relatifs à une procé-
dure en cours est régie par les dispositions applicables à cette procédure (p. ex.
art. 26 de la loi sur la procédure administrative, PA, RS 172.021; art. 116 ss de la
loi sur la procédure pénale fédérale, PPF, RS 312.0).
Sont des documents au sens du présent arrêté fédéral les informations qui ont été
élaborées avant le 16 mai 1990 et répertoriées selon les personnes dans des
fichiers et des dossiers du Service de police du Ministère public de la Confédéra-
tion, de même que les communications des services cantonaux spéciaux ou de
renseignement, pour autant qu'elles aient été établies sur mandat de la Confédé-
ration et reçues par cette dernière avant le 16 mai 1990.
Le 16 mai 1990, le préposé spécial a «gelé» les documents de la Police fédérale.
L'effectif et la teneur des fiches ne pouvaient plus être modifiés. A partir de cette
date, les nouvelles fiches devaient être classées séparément. La consultation des
documents établis après le 15 mai 1990 par la Police fédérale est régie par les
prescriptions relatives à la protection des données.
Les fichiers comportent également des références à des dossiers contenant les
copies de documents relatifs à des procédures pénales qui relèvent de la
juridiction fédérale et qui ont été closes par un jugement exécutoire. Dans la
mesure où une telle procédure a été close par jugement avant le 16 mai 1990 et
pour autant que les copies des documents se trouvent sous la garde du préposé
spécial, la consultation de ces documents est régie par les dispositions du présent
arrêté fédéral. Les documents établis au cours d'une procédure pénale incluent les
résultats de l'enquête de la police judiciaire, l'instruction préparatoire, l'acte
d'accusation ainsi que le jugement.
997

Dès lors, la notion de document utilisée dans l'arrêté fédéral est pour l'essentiel la
même que celle de l'ODSE. Elle n'englobe cependant plus les copies de docu-
ments de la Confédération détenues par les cantons, ni les pièces cantonales
relatives à la préparation des documents de la Confédération.
222 
Documents relatifs à une procédure suspendue
Un nombre non négligeable de fiches se réfèrent à des dossiers qui font partie
intégrante d'une procédure pénale entre temps suspendue.
En vertu de l'article 124 PPF, le Procureur général de la Confédération est
compétent pour autoriser la consultation des documents relatifs à une instruction
suspendue conformément à l'article 120 PPF. Selon la pratique constante du
Ministère public de la Confédération, cette disposition est également applicable
aux recherches de la police judiciaire que le Procureur général de la Confédéra-
tion a suspendues en vertu de l'article 106 PPF. Le présent arrêté modifie
provisoirement cette réglementation à l'égard des procédures suspendues avant le
16 mai 1990. La consultation de tels documents doit en effet relever de la
compétence du préposé spécial.
Selon l'article 124 PPF, la consultation des documents relatifs à des instructions
suspendues est accordée aux personnes qui peuvent se prévaloir d'un intérêt
légitime. Conformément à la pratique constante développée par le Ministère
public de la Confédération, un tel intérêt était en règle générale reconnu aux
personnes inculpées dans une procédure, pour autant qu'aucun intérêt public
prépondérant ne s'y oppose. La consultation a aussi été accordée à des tiers qui,
sans être directement impliqués dans la procédure, pouvaient se prévaloir d'un
intérêt légitime. Dans une cause relative à un délit contre l'honneur par exemple,
la consultation de documents concernant une procédure d'enquête suspendue
a été autorisée. Le présent arrêté admet que des tiers ont un intérêt digne de
protection à la consultation de documents relatifs à des. procédures qui ont été
suspendues avant le 16 mai 1990, lorsque ces tiers peuvent rendre vraisemblable
qu'ils ont subi un dommage en relation avec des documents du Service de police.
223 
Jurisprudence du Tribunal fédéral concernant le droit
de consulter des documents
Le droit de consulter des documents constitue l'une des garanties de procédure
déduites de l'article 4, 1er alinéa, de la constitution. Dans ses premiers arrêts, le
Tribunal fédéral avait statué un droit de consultation limité aux seuls documents
relatifs à des procédures administratives ou judiciaires pendantes. Sa juris-
prudence récente reconnaît également un droit de consultation aux personnes
directement concernées par une procédure - que celle-ci soit close ou pendante -,
pour autant que ces personnes puissent se prévaloir d'un intérêt digne de
protection. Le Tribunal fédéral admet notamment que l'intérêt à la consultation
est digne de protection lorsque l'administration conserve, sous forme de fichiers
et durant une longue période, des données relatives à des personnes et que
d'autres services administratifs y ont même accès duranl: un temps indéterminé.
998

Ht 
La conservation de données relatives à des personnes et les possibilités d'accès à
ces données par l'administration ont, conformément à la jurisprudence du
Tribunal fédéral, un rapport étroit avec le principe fondamental de la liberté
personnelle; il en résulte un intérêt considérable à la consultation et à la
vérification (ATF 113 la 5 ss, 261 ss; 772 la 101; 770 la 86; 95 I 108; Alexander
Dubach, Das Recht auf Akteneinsicht, Zurich 1990, p. 83 ss).
224 
Droit de consultation au sens de l'arrêté fédéral
Le principal reproche formulé à l'égard des méthodes d'enregistrement et de
gestion des documents du Service de police portait sur le fait que le Ministère
public de la Confédération pouvait se référer à des documents contenant de
nombreuses informations surannées, voire inexactes ou sans rapport avec ses
tâches quotidiennes. En instituant un préposé spécial au traitement des docu-
ments établis pour assurer la sécurité de l'Etat, le Conseil fédéral a fondamentale-
ment modifié cette situation. Le préposé spécial a placé les documents sous sa
garde et veillé à ce que le Ministère public de la Confédération ne puisse les
consulter que dans la mesure absolument nécessaire à l'accomplissement ultérieur
de ses tâches. Les documents concernés par l'arrêté fédéral seront en principe
détruits à l'issue de la procédure de consultation. Les documents qui, en raison de
leur intérêt scientifique particulier, seront archivés ne pourront plus être utilisés
ni par le Ministère public de la Confédération ni par d'autres autorités. Hormis
quelques rares exceptions, l'intérêt à l'exactitude et à la mise à jour des informa-
tions, que le Tribunal fédéral estime digne de protection et reconnaît aux
personnes mentionnées dans des documents, devient dès lors insignifiant.
Le Tribunal fédéral a jugé que, en présence d'intérêts dignes de protection, il
convenait d'autoriser la consultation des pièces indépendamment d'une procé-
dure en cours. En vertu du présent arrêté fédéral, les personnes concernées ont un
intérêt digne de protection à pouvoir consulter des documents en dehors d'une
procédure pendante lorsqu'elles peuvent rendre vraisemblable qu'un dommage
leur a été causé de manière illicite par la divulgation d'informations inexactes et
dépourvues de valeur pour la protection de l'Etat. Dans la plupart des cas, il est
nécessaire de connaître le contenu de ces documents pour motiver une demande
de dommages-intérêts, sinon la personne lésée ne serait guère en mesure de
prouver que les conditions de la responsabilité sont remplies. Etant donné que le
public a longtemps ignoré l'existence des documents du Service de police du
Ministère public de la Confédération, il se justifie de statuer une «obligation de
production» limitée à l'égard des documents visés par l'arrêté fédéral.
23 
Dommage
231 
Vraisemblance du dommage
L'autorisation de consulter des documents établis ou parvenus au Ministère
public de la Confédération jusqu'au 15 mai 1990 est soumise à une double
condition: d'une part, il faut qu'un dommage ait été causé; d'autre part, il faut
qu'il ait été provoqué par une information ou par un acte ayant un rapport avec les
999

documents du Ministère public de la Confédération. Ces deux éléments doivent
être rendus vraisemblables par la personne qui demande à consulter des docu-
ments. A cet égard, le haut degré de probabilité d'une atteinte suffit à établir la
vraisemblance d'un dommage (cf. Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2e éd., Berne 1983, p. 272). Autrement dit, il n'est pas nécessaire que le préposé
spécial soit convaincu que les éléments constitutifs de l'atteinte au sens de la loi
sont remplis pour autoriser la consultation; il doit se satisfaire d'un certain degré
de vraisemblance pour admettre la pertinence des allégations du ou des soi-disant
lésé(s) (cf. ATF 110 II 427 ss, 430).
Pour établir la vraisemblance du dommage et motiver ainsi sa demande de
consultation, la personne concernée peut tout d'abord se fonder sur la photocopie
de la fiche que le préposé spécial au traitement des documents établis pour
assurer la sécurité de l'Etat lui a transmise en vertu de l'article 5 ODSE. La simple
présence d'une fiche ou d'une inscription portée sur une fiche n'atteste pas encore
l'existence d'un dommage. Le contenu des informations de la fiche fédérale peut
fournir des indices concrets sur l'atteinte présumée. Mais il existe également
d'autres moyens d'établir la vraisemblance de l'intérêt suffisant dont l'arrêté
fédéral fait dépendre la consultation des pièces. On songera par exemple à une
remarque inscrite sur la fiche d'un tiers ou à des propos tenus par les destinataires
d'une information de la Police fédérale.
232 
Action et réparation du dommage
La consultation des documents du Ministère public de la Confédération autorisée
selon les conditions du présent arrêté fédéral doit offrir à la personne concernée
la possibilité de vérifier la présence d'une atteinte, d'en mesurer l'ampleur et, le
cas échéant, d'apprécier son droit à des dommages-intérêts. L'arrêté fédéral ne se
prononce toutefois pas sur la manière de réclamer et d'obtenir la réparation
éventuelle d'un dommage. En ce qui concerne les actions en dommages-intérêts
dirigées contre la Confédération, la loi fédérale du 14 mars 1958 sur la responsabi-
lité (LRCF; RS 170.32) est applicable sans restriction. L'exercice des autres
actions en réparation est déterminé par les dispositions correspondantes du code
des obligations (CO; RS 220) ou par les prescriptions cantonales relatives à la
responsabilité de l'Etat.
En autorisant la consultation des documents, le présent arrêté entend permettre
aux personnes concernées de revendiquer plus facilement leur droit à des
dommages-intérêts ou, au contraire, de se convaincre que le dommage n'a pas été
causé par la Police fédérale. C'est pourquoi l'arrêté n'exige pas qu'une personne
ait déposé sa demande avant le 31 mars 1990 pour qu'elle puisse obtenir la
consultation de ses documents.
Etant donné que la loi sur la responsabilité permet d'exiger des dommages-
intérêts indépendamment du présent arrêté, il se peut que certaines personnes
intentent une action en réparation contre la Confédération en se fondant
directement sur cette loi, sans consultation préalable de leur fiche ou de leur
dossier. Cependant, du fait que la personne concernée supporte le fardeau de la
preuve et que sa demande de réparation doit s'appuyer sur des constatations de
1000

faits essentiels pour que sa plainte soit prise en considération (cf. Gygi, Bundes-
rechtspflege, p. 79), une telle action directe ne devrait que rarement s'avérer
judicieuse.
233 
Préjudice matériel et tort moral
L'article 4 de l'arrêté fédéral parle de «dommage» en général. A cet égard, il se
réfère à la notion de dommage utilisée dans la loi sur la responsabilité ainsi que
dans le code des obligations et englobe aussi bien le préjudice matériel que le tort
moral.
La Confédération répond du dommage de nature patrimoniale causé sans droit à
un tiers par un fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions, sans égard à la faute
du fonctionnaire (art. 3, 1er al., LRCF). Celui qui subit une atteinte illicite à sa
personnalité a droit, en cas de faute du fonctionnaire, à une somme d'argent à
titre de réparation morale (art. 6, 2e al., LRCF).
234 
Prescription
L'arrêté fédéral ne contient pas non plus de disposition spéciale concernant la
prescription. La loi sur la responsabilité et le code des obligations sont également
applicables à cet égard.
La responsabilité de la Confédération s'éteint si le lésé n'introduit pas sa demande
de dommages-intérêts ou d'indemnité à titre de réparation morale dans l'année à
compter du jour où il a eu connaissance du dommage et en tout cas dans les dix
ans à compter de l'acte dommageable (art. 20, 1er al., LRCF). Le délai de
prescription d'une année commence à courir au plus tard lorsque la personne
concernée a été autorisée à consulter les documents en vertu du présent arrêté
fédéral.
Le préposé spécial doit autoriser la consultation des documents du Ministère
public de la Confédération même si le droit à une réparation risque d'être déjà
éteint par la prescription. Il peut donc arriver que la consultation des documents
du Service de police doive être autorisée conformément aux dispositions de
l'arrêté fédéral, mais qu'aucune demande de réparation ne puisse être introduite
en raison du délai de prescription absolue.
24 
Tri, destruction et archivage des documents superflus
La motion 2 de la CEP requiert dans son chiffre 3 la destruction des documents
dépassés (FF 1990 I 842). En édictant l'article 10 de l'ODSE, le Conseil fédéral
a donné suite à cette exigence et ordonné au préposé spécial de détruire les
documents superflus, dans la mesure où ils n'étaient plus utilisés pour le
traitement des demandes de consultation ou en relation avec une procédure
juridictionnelle.
Durant l'année 1990, le sort des documents établis pour assurer la sécurité de
l'Etat a fait l'objet de divers postulats s'opposant à une destruction (Biihrer,
1001

E 90.463; Leuenberger SO, N 90.441). Le 18 juin 1990, le Conseil des Etats a rejeté
le postulat Bührer par 17 voix contre 4 (cf. BÖ E 1990, p. 443 s.). Les trois
postulats relatifs à la liquidation de l'affaire des fiches (Eisenring, N 90.742;
Basler, N 90.744; Hunziker, E 90.781) exigent une solution pour la destruction ou
l'archivage des documents (cf. ch. 12). Divers historiennes et historiens ont, par la
suite, exprimé un avis contraire, estimant que l'archivage des documents relatifs à
la protection de l'Etat représente une condition indispensable d'une authentique
recherche historique.
L'arrêté fédéral tient compte des interventions politiques présentées jusqu'à ce
jour, mais aussi des intérêts de la recherche historique.
Immédiatement après l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral, le préposé spécial
procède au tri des documents placés sous sa garde et élimine ceux qui ne sont plus
nécessaires aux tâches de la protection de l'Etat. La Police fédérale peut disposer
des documents dont elle a encore besoin pour accomplir les tâches que lui attribue
la loi. Eu égard aux critiques émises par la CEP-DFJP au sujet des méthodes
d'enregistrement et compte tenu des dispositions correspondantes formulées dans
le projet de loi sur la protection de l'Etat, la majeure partie des documents
deviendra sans valeur pour les futures activités de la police. Les documents
superflus sont en principe détruits lorsqu'aucune demande de consultation n'est
pendante. Le préposé spécial commence à détruire les documents six mois au plus
tôt après l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral. Les personnes qui présentent une
demande de consultation après ce délai doivent s'attendre à ce que, suivant les
circonstances, des documents aient déjà été détruits. Cependant, la destruction
touchera d'abord les documents dont l'élaboration remonte à plus de dix ans. Il
s'agit ainsi de garantir qu'aucun document encore susceptible d'être utilisé dans
une cause justifiée ne soit détruit. Dès l'instant où, d'après le cours normal des
choses, il ne faudra plus s'attendre à de nouvelles demandes, le reste des
documents sera également détruit. Ceux qui revêtent une importance particulière
pour la recherche historique seront archivés. Tel sera notamment le cas des fiches
et des dossiers relatifs aux partis, aux organisations et aux personnalités célèbres
de la vie publique. Le Conseil fédéral fixera dans une ordonnance les critères
applicables à l'archivage de tels documents.
25 
Rapport avec l'ODSE
La consultation des dossiers, telle qu'elle est prévue par l'ODSE, est doublement
modifiée par le présent arrêté fédéral. D'une part, les personnes qui, en vertu des
dispositions de l'ODSE, ont présenté jusqu'au 31 mars 1990 une demande de
consultation du dossier, obtiennent d'office la consultation des documents qui, par
rapport à la fiche, contiennent des informations supplémentaires. Comparée à la
consultation intégrale des dossiers, cette procédure n'occasionnera environ qu'un
huitième des frais et du volume de travail, et ce, sans que le niveau d'information
de la personne concernée ne soit réduit en regard de la consultation prévue dans
l'ODSE. D'autre part, la modification des modalités de la consultation prévues
par l'ODSE repose sur des considérations mûrement réfléchies. L'arrêté fédéral
ne saurait être remis en question par le fait que le préposé spécial a, lors de l'envoi
1002

•* 
des copies de fiches, annoncé aux citoyennes et aux citoyens la consultation
intégrale de leur dossier. Les constatations faites depuis le moment où l'ordon-
nance a été édictée et, notamment, la durée sur laquelle s'étendrait une procédure
de consultation sans restriction, permettent de considérer la solution prévue
comme justifiée, y compris sous l'angle du principe de la non-rétroactivité des lois.
Une extension par rapport à l'ODSE réside dans le fait que les personnes qui
n'avaient pas encore déposé de demande de consultation avant le 1er avril 1990
pourront obtenir la consultation des documents les concernant. Cela cependant
uniquement à condition qu'elles puissent rendre un dommage vraisemblable.
Cette condition supplémentaire se justifie pour plusieurs raisons. Elle seule
permettra de satisfaire aussi rapidement que possible les prétentions des per-
sonnes réellement lésées. Si la consultation des dossiers devait être accordée, de
manière inconditionnelle, à toutes les personnes intéressées, les demandes de
consultation effectivement justifiées ne pourraient pas être traitées avec la
diligence requise. Par ailleurs, les aspects financiers qui plaident en faveur de la
'procédure envisagée ont déjà été évoqués.
3 
Commentaire des articles
Article 1 But et champ d'application
Cet arrêté fédéral doit permettre la consultation des documents du Service de
police du Ministère public de la Confédération et assurer qu'elle se déroulera de
manière correcte et conforme à l'Etat de droit, tout en maintenant les charges
dans des limites acceptables. La restriction de la consultation est admissible dans
la mesure où il est parallèlement spécifié que les documents concernés ne seront
en principe plus utilisés pour les futures activités de la police. Le préposé spécial
ne laisse désormais à la disposition du Ministère public de la Confédération que
certains documents indispensables à l'accomplissement ultérieur de ses tâches.
A l'issue de la procédure de consultation, tous les documents superflus seront
détruits ou archivés.
L'arrêté fédéral s'applique à l'ensemble des fiches et des dossiers du Service de
police du Ministère public de la Confédération, qui ont été établis ou qui sont
parvenus au Ministère public de la Confédération avant le 16 mai 1990 (en ce qui
concerne la notion de document, cf. ch. 221 et 222).
Article 2 Principes
L'article 2 se réfère à la jurisprudence du Tribunal fédéral relative au droit de
consultation des documents. Il s'en tient au principe essentiel de cette juris-
prudence, à savoir que toute personne pouvant se prévaloir d'un intérêt digne de
protection a le droit de consulter des documents en dehors d'une procédure (cf.
ch. 223). Les citoyennes et les citoyens qui justifient d'un intérêt suffisant peuvent
exiger la consultation des fiches et des dossiers qui les concernent. La consultation
des documents visés par l'arrêté fédéral ne dépend pas, contrairement à ce que
prévoit encore l'article 9 ODSE, du fait que les personnes concernées aient
déposé une demande de consultation avant le 1er avril 1990. Il s'agit ainsi de
permettre également à des personnes ayant découvert entre temps qu'elles
1003

pourraient avoir été lésées de consulter les documents qui les concernent. En
outre, l'article 2 octroie le droit de consulter les documents aux personnes qui ont
présenté une demande de consultation du dossier avant le 1er avril 1990 (1er al.).
Etant donné que de nombreux citoyens et citoyennes éprouvent encore un
sentiment général de méfiance à l'égard du Ministère public de la Confédération,
le Conseil fédéral a, par le biais de l'ODSE, institué un préposé spécial au
traitement des documents de la Confédération établis pour assurer la sécurité de
l'Etat; celui-ci décide d'autoriser ou de refuser la consultation de ces documents.
Le présent arrêté fédéral maintient cette institution qui a fait ses preuves (2e al.).
Le préposé spécial a placé les documents du Ministère public de la Confédération
sous sa garde. Le Ministère public de la Confédération ne peut avoir accès aux
documents qu'il a établis ou reçus avant le 16 mai 1990 que dans de rares cas
précis et aussi longtemps que le préposé spécial ne les a pas encore éliminés en
vertu de l'article 6, 1er alinéa, de l'arrêté fédéral. Le Conseil fédéral édictera les
dispositions d'exécution nécessaires à cet égard. Le Ministère public de la
Confédération doit pouvoir consulter ces documents notamment lorsqu'il en
a besoin pour adopter des mesures de police déterminées dans une procédure
d'enquête relative à la lutte contre le terrorisme, l'extrémisme violent et le crime
organisé ou au contre-espionnage. Lors d'une demande de révision ou de nouvel
examen par exemple, le préposé spécial est habilité à décider, dans le cas d'espèce,
de la remise des documents dont il a la garde (3e al.).
Article 3 Demande de consultation du dossier déposée avant le 1er avril 1991
Les personnes qui, en vertu de l'article 9 ODSE, ont déposé avant le 1er avril 1990
une demande de consultation à la fois de leur fiche et de leurs dossiers, seront
autorisées à consulter les dossiers qui contiennent considérablement plus d'infor-
mations que les inscriptions portées sur leur fiche. Lors du tri des documents
devenus inutiles, des équipes d'experts examineront, sous la surveillance du
préposé spécial, si les informations contenues dans les dossiers présentent une
teneur nettement plus édifiante que les inscriptions portées sur la fiche. La
consultation des documents en question sera accordée d'office aux requérantes et
aux requérants. Cette procédure doit se dérouler de manière simple et expéditive,
ce qui implique l'exclusion d'une voie de droit contre les décisions relatives à
l'opportunité d'autoriser les personnes concernées à consulter des documents et,
le cas échéant, lesquels.
Article 4 Intérêt suffisant à la consultation
La consultation des documents du Service de police du Ministère public de la
Confédération visés par l'arrêté fédéral est accordée aux personnes qui rendent
vraisemblable qu'un dommage leur a été causé et que ce dommage a été provoqué
par une information figurant dans les documents ou par l'acte d'un membre de la
police fédérale commis, en relation avec les documents (en ce qui concerne la
notion de dommage, cf. ch. 23). Pour illustrer un tel acte, on songera par exemple
à une personne lésée à la suite d'une divulgation à des tiers de faits ou
d'événements consignés dans les documents. La consultation des documents doit
permettre à la personne concernée de constater si elle a effectivement été lésée et
1004

si le dommage a été causé par un membre du Ministère public de la Confédération
(l«al.).
Par souci de clarté, il est précisé que la consultation de documents dans une
procédure en cours est régie par les dispositions applicables à cette procédure
(2e al.; cf. également ch. 221).
L'arrêté fédéral veut empêcher que quelqu'un puisse obtenir la consultation des
documents du Ministère public de la Confédération et contourner l'article 4,
1er alinéa, par le biais d'une dénonciation dénuée de fondement. Une dénoncia-
tion - alléguant qu'un comportement punissable ressort probablement des docu-
ments du Ministère public de la Confédération - ne suffit dès lors pas pour obtenir
le droit de consulter personnellement les documents du Ministère public de la
Confédération. Lorsqu'une procédure est engagée sur la base d'une dénonciation,
l'auteur de cette dernière peut consulter les documents en même temps que la
personne mise en cause. Au préalable, les pièces en question doivent être
examinées d'office par l'organe compétent; le préposé spécial recherche les
documents concernés et les remet à l'autorité de poursuite pénale, qui en apprécie
la valeur sous l'angle du droit pénal (3e al).
Article 5 Dérogations au droit de consultation
En présence de conditions déterminées, la consultation des documents peut
exceptionnellement être refusée, limitée ou différée. La liste des motifs de refus
(intérêts publics ou privés prépondérants, procédure en cours, obligation de
maintenir le secret) est exhaustive (1er al.).
Le Conseil fédéral est habilité à définir les exceptions de façon plus précise
(2e al.).
En matière de protection de l'Etat, des intérêts publics prépondérants peuvent
par exemple justifier une restriction de la consultation lorsqu'une procédure
d'enquête est en cours. La consultation pourrait également être refusée à des
personnes désireuses de consulter des collections de données du Ministère public
de la Confédération si la communication du renseignement devait dévoiler des
méthodes et des résultats d'enquête (cf. également le message du 23 mars 1988
relatif à la loi fédérale sur la protection des données; FF 1988 II 421 ss, 462). La
présence d'intérêts privés prépondérants devrait être admise au cas où il y aurait
lieu de craindre que, en consultant ses propres données, le requérant obtienne
également des informations sur des tiers et que les intérêts de ces derniers
risquent de s'en trouver lésés (cf. FF 1988 II 463).
La définition des dérogations devra tenir compte des expériences faites lors de la
consultation des fiches. L'ODSE prévoit par exemple que les indications relatives
à des collaborateurs et à des services étrangers de renseignements et de sécurité
doivent être masquées (art. 5, 2e al, ODSE). En outre, la consultation peut,
conformément à l'ODSE, être refusée ou limitée si elle risque de dévoiler des
indications relatives à une procédure d'enquête en cours ou des observations
concernant les domaines du contre-espionnage et de la lutte contre le terrorisme
et le crime organisé, ou encore si elle est susceptible de porter atteinte à des
intérêts dignes de protection et prépondérants de tiers ou de violer des obligations
de maintien du secret, notamment à l'égard de services étrangers de renseigne-
ments et de sécurité (art. 5, 3e al., ODSE).
1005

Article 6 Documents inutiles
Après l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral, le préposé spécial procède au tri des
documents dont il a la garde et les répartit en deux catégories. La première
catégorie englobe les documents dont il est certain que le Ministère public de la
Confédération aura encore besoin et qui lui seront dès lors restitués par le
préposé spécial. Il s'agit en particulier des documents relatifs à des organisations
toujours actives dans le secteur du terrorisme ou de l'extrémisme violent, ainsi que
des documents qui contiennent des informations sur des services étrangers encore
en activité ou des renseignements sur des infractions dont la poursuite pénale
n'est pas encore frappée de prescription. La seconde catégorie comprend les
documents devenus inutiles, soit des fiches et des dossiers qui contiennent des
informations dénuées d'intérêt pour les futures tâches de la protection de l'Etat.
Tel est notamment le cas des documents relatifs à des enquêtes pénales qui, du fait
de la prescription de l'action pénale, n'ont plus aucune importance pour le
Ministère public de la Confédération; il s'agit également des informations que la
liste dite «négative» interdit aujourd'hui de recueillir ou qui, pour d'autres motifs,
sont devenues sans valeur ou inexactes (1er al.).
L'élimination des documents relatifs à des procédures pénales fait l'objet d'une
réglementation particulière. Les documents concernant des procédures d'enquête
ou des instructions préparatoires suspendues (cf. ch. 222) doivent être éliminés
par le préposé spécial; en d'autres termes, ils ne sont plus considérés comme
nécessaires à la protection de l'Etat ni, par voie de conséquence, au Ministère
public de la Confédération si la prescription de l'action pénale est intervenue. Dès
ce moment en effet, une procédure suspendue ne peut plus être réouverte et la
conservation des documents perd tout intérêt. Les documents relatifs à des
procédures closes par un jugement exécutoire et doni: la copie figure dans le
dossier (cf. 221) doivent aussi être éliminés et rendus inaccessibles au Ministère
public de la Confédération. La possibilité de révision d'un jugement ne fait pas
obstacle à l'élimination de ces documents. En effet, chaque fois qu'une procédure
pénale est close par un jugement, l'original du document est conservé par le
tribunal qui a statué. Le cas échéant, le Procureur général de la Confédération a la
possibilité de demander la consultation des pièces en qualité de partie (2e al.).
Les documents superflus seront, en règle générale, détruits dès qu'ils ne seront
plus\ utilisés pour la consultation des dossiers. La destruction des documents
commencera au plus tôt six mois après l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral, pour
autant que les documents ne soient effectivement plus; nécessaires et qu'ils ne
fassent pas l'objet d'une demande de consultation pendante. Il importe que ces
documents soient détruits avant que la validité de l'arrêté fédéral n'arrive à
échéance (3e al.).
On renoncera à la destruction des documents qui revêtent une importance
particulière pour la recherche historique. Le Conseil fédéral édictera les disposi-
tions d'exécution nécessaires. L'utilisation ultérieure des documents archivés
tombe en principe dans le champ d'application du règlement pour les Archives
fédérales (RS 432.11). L'arrêté fédéral souligne toutefois de manière claire que
les documents remis aux Archives fédérales ne peuvent plus être consultés par
l'Administration. L'arrêté fédéral a dès lors la priorité sur l'article 7, 6e alinéa, du
règlement pour les Archives fédérales. Afin que ce principe survive à l'abrogation
1006

de l'arrêté fédéral, il conviendra dans l'intervalle de modifier en conséquence le
règlement pour les Archives fédérales. Les prescriptions du règlement pour les
Archives fédérales ne sont en outre applicables qu'au moment où les documents
qui revêtent une importance particulière pour la recherche historique sont remis
aux Archives fédérales pour y être conservés. En ce qui concerne leur utilisation à
des fins scientifiques, les documents archivés sont assujettis, conformément à
l'article 8,1er alinéa, deuxième phrase, du règlement pour les Archives fédérales, à
un embargo absolu de 35 ans (4e al.).
Article 7 Préposé spécial
Cf. le commentaire de l'article 2.
Article 8 Moyens de droit
Un recours éventuel contre une décision du préposé spécial peut être adressé au
DFJP. Les dispositions de la loi sur la procédure administrative (PA; RS 173.110)
lui sont applicables.
Il est possible de renoncer à la fonction du médiateur (ombudsman) pour la
procédure de consultation des documents. Etant donné que les demandes de
consultation seront vraisemblablement moins nombreuses pour les dossiers que
pour les fiches, le préposé spécial pourra consacrer davantage de temps et
d'attention à l'examen de chaque demande.
Article 9 Exécution
Cf. le chiffre 62.
Article 10 Disposition transitoire
La consultation des fiches est menée à terme conformément aux dispositions de
l'ODSE. Ensuite, l'ODSE sera abrogée par le Conseil fédéral. La consultation des
documents visés par le présent arrêté fédéral est exclusivement régie par celui-ci
et par les dispositions d'exécution qui s'y réfèrent.
Dans la plupart des cas où une demande de consultation des dossiers a déjà été
formulée conformément aux dispositions de l'ODSE, il sera nécessaire de la
présenter une nouvelle fois pour qu'elle réponde aux exigences de l'article 3,
1er alinéa, de l'arrêté fédéral. Le préposé spécial adressera une communication
écrite en ce sens aux personnes qui ont déjà présenté une demande de consulta-
tion en vertu des dispositions de l'ODSE (2e al.).
Article 11 Disposition finale
La durée maximum de validité de l'arrêté fédéral est déterminée par le délai de
prescription absolue des actions en dommages-intérêts; ce délai est de dix ans.
C'est le 16 mai 1990 que le préposé spécial a placé sous sa garde les fichiers du
Service de police du Ministère public de la Confédération. C'est donc à cette date
également que le délai de prescription absolue concernant les documents les plus
récents commence à courir.
1007

4 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
41 
Conséquences pour la Confédération
La portée exacte des conséquences financières de l'arrêté fédéral est difficilement
mesurable à l'heure actuelle, car le nombre des demandes de consultation n'est
pas connu. Néanmoins, eu égard aux quelque 30 000 personnes enregistrées qui,
en vertu de l'ODSE, ont demandé la consultation à la fois de leur fiche et de leur
dossier, on peut admettre que le nombre des nouvelles demandes sera relative-
ment faible. En ce qui concerne les demandes de consultation déposées avant le
1er avril 1990, des évaluations grossières permettent d'estimer qu'environ 60 000 à
100 000 documents devraient être préparés et envoyés. Cette tâche représenterait
environ 60 années de travail. Le tri, la destruction et l'archivage des documents
conformément à l'article 6 de l'arrêté fédéral exigeraient 20 années de travail
supplémentaires.
La consultation des fiches, dont la procédure se déroule conformément à l'ODSE
et sera achevée prochainement, n'est pas touchée par l'arrêté fédéral. Les moyens
engagés pour la procédure de consultation des fiches restent donc dans les limites
prévues. Du fait que la consultation des dossiers est liée à des exigences précises
en vertu de l'arrêté fédéral, les demandes seront vraisemblablement moins
nombreuses que sous le régime actuel de l'ODSE. L'effectif des quelque 50
personnes qui travaillent actuellement pour le préposé spécial pourra dès lors être
considérablement réduit à l'issue de la consultation des fiches, ce qui diminuera
d'autant les frais de personnel.
42 
Conséquences pour les cantons
Le présent arrêté fédéral n'entraînera pas de charges pour les cantons. L'arrêté
régit la consultation des documents du Service de police du Ministère public de la
Confédération dont le préposé spécial a la garde depuis le 16 mai 1990. La
consultation n'est autorisée qu'aux seules conditions fixées par l'arrêté fédéral et
le déroulement de la procédure est assuré exclusivement par le préposé spécial.
La procédure de tri, de destruction et d'archivage des documents est également
financée par la Confédération. Dès lors, les dépenses relatives aux documents
visés par l'arrêté fédéral sont intégralement supportées par la Confédération. Les
cantons doivent cependant assumer eux-mêmes les frais résultant de la consulta-
tion éventuelle des documents cantonaux relatifs à la protection de l'Etat.
5 
Programme de la législature
L'arrêté fédéral sur la consultation des dossiers ne figure pas dans le programme
de la législature 1987-1991. Les événements qui ont conduit à son élaboration se
sont produits plus tard.
1008

6 
Bases juridiques
61 
Constitutionnalité
La Confédération a la compétence matérielle d'adopter les mesures nécessaires
pour garantir la sûreté intérieure et extérieure du pays. Cette compétence découle
de l'article 85, chiffres 6 et 7, ainsi que de l'article 102, chiffres 8 à 10 de la
constitution (est.). Bien que ces dispositions concernent des compétences attri-
buées à des organes, elles présupposent une compétence matérielle non écrite de
la Confédération dans ces domaines. Etant donné que l'arrêté fédéral contient
essentiellement du droit d'organisation, l'article 85, chiffre 1, est., a également été
cité en tant que base juridique. La Confédération est ainsi habilitée à édicter des
dispositions concernant le traitement des documents du Ministère public de la
Confédération. Le Tribunal fédéral a clairement confirmé ces compétences dans
ses arrêts relatifs aux réclamations de droit public présentées par le canton de
Genève contre la Confédération et par la Confédération contre le canton de
Baie-Campagne. Les dispositions du présent arrêté sur la consultation des
dossiers tiennent compte des principes du droit de procédure qui découlent de
l'article 4,1er alinéa, est. Etant donné que la procédure de consultation est limitée
dans le temps, le présent texte revêt la forme d'un arrêté fédéral de portée
générale.
C'est sciemment qu'une révision de l'ODSE n'a pas été entreprise. La sécurité du
droit commande d'inscrire les prescriptions relatives à la consultation des docu-
ments dans une loi formelle. De plus, le Conseil fédéral estime important de
partager la responsabilité du présent arrêté fédéral avec le Parlement.
62 
Délégation du droit de légiférer
Conformément à l'article 9 de l'arrêté fédéral, le Conseil fédéral édicté les
dispositions d'exécution nécessaires. Cette délégation législative permet notam-
ment au Conseil fédéral de régler avec toute la précision requise le déroulement
de la procédure de consultation, de même que la destruction des documents. Les
compétences attribuées au Conseil fédéral par l'article 5, 2e alinéa, en ce qui
concerne les dérogations au droit de consultation et par l'article 6,4e alinéa, pour
régler les détails de l'archivage exceptionnel des documents concernés par l'arrêté
fédéral, vont au-delà des simples compétences d'exécution. A cet égard, des
indications plus précises figurent dans le commentaire des articles concernés.
34806
67 Feuille fédérale. 143e année. Vol. IV 
1009

Arrêté fédéral 
Projet
sur la consultation des documents
du Ministère public de la Confédération
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 85, chiffre 1, de la constitution;
vu la compétence de la Confédération de veiller à la sûreté intérieure et extérieure
de la Suisse;
vu le message du Conseil fédéral du 23 octobre 199l1),
arrête:
Article premier But et champ d'application
1 Le présent arrêté doit garantir que les personnes concernées pourront exercer
en temps utile leur droit de consulter les documents du Service de police du
Ministère public de la Confédération, que les documents superflus seront éliminés
et que les organes de police compétents continueront de disposer des informa-
tions nécessaires.
2 II doit permettre de lever, dans un délai convenable, les mesures spéciales
adoptées sur la base des investigations menées par la Commission d'enquête
parlementaire auprès du Département fédéral de justice et police.
3 II s'applique à tous les documents du Service de police du Ministère public de la
Confédération qui ont été élaborés ou reçus par le Ministère public de la
Confédération avant le 16 mai 1990. Il ne s'applique pas aux documents relatifs à
des procédures pénales qui n'étaient ni suspendues ni closes par un jugement le
16 mai 1990.
Art. 2 
Principes
1 La consultation des documents est accordée aux personnes concernées qui ont
présenté une demande de consultation du dossier avant le 1er avril 1990 ou qui
peuvent se prévaloir d'un intérêt suffisant.
2 Les documents sont placés sous la garde d'un préposé spécial au traitement des
documents de la Confédération établis pour assurer la protection de l'Etat.
Institué par le Conseil fédéral, le préposé spécial statue en lieu et place du
Ministère public de la Confédération sur les demandes de consultation de ces
documents.
3 Le Ministère public de la Confédération n'a plus accès qu'aux documents
expressément libérés par le Conseil fédéral et à ceux que le préposé spécial met à
i) FF 1991IV 991
1010

Consultation des documents du Ministère public de la Confédération
sa disposition parce qu'ils sont absolument indispensables à une mesure de police
concrète. La consultation de ces documents est assujettie au droit pertinent en
matière de procédure et de protection des données.
Art. 3 
Demande de consultation déposée avant le 1er avril 1990
1 La consultation des documents est accordée d'office aux personnes qui ont
présenté avant le 1er avril 1990 une demande de consultation des dossiers lorsque
les dossiers contiennent considérablement plus d'informations sur cette personne
que les inscriptions reportées sur la fiche.
2 Lorsque les dossiers ne contiennent pas beaucoup plus d'informations que la
fiche, les personnes concernées ne seront pas avisées.
Art. 4 
Intérêt suffisant à la consultation
1 La consultation de documents est autorisée en dehors d'une procédure lorsque
la personne concernée rend vraisemblable qu'elle a subi un dommage en rapport
avec des informations qui ressortent des documents du Service de police ou avec
des actes commis par des membres du Ministère public de la Confédération.
2 La consultation des documents dans une procédure en cours est assujettie aux
prescriptions applicables à cette procédure.
3 Lorsque l'auteur d'une dénonciation allègue qu'un comportement punissable
ressort des documents, ceux-ci sont examinés par le préposé spécial et par les
organes de poursuite pénale compétents. La consultation des documents est
accordée simultanément à l'auteur de la dénonciation, qui agit en qualité de
partie, et à la personne mise en cause.
Art. 5 
Dérogations au droit de consultation
1 La consultation des documents est refusée, limitée ou différée lorsque des
intérêts publics ou privés prépondérants, une procédure en cours ou des obliga-
tions de maintien du secret l'exigent.
2 Le Conseil fédéral définit les cas de dérogation.
Art. 6 
Documents inutiles
1 Le préposé spécial trie les documents placés sous sa garde et élimine ceux qui ne
sont plus nécessaires aux activités de protection de l'Etat.
2 Les documents relatifs à des procédures pénales sont éliminés lorsque:
a. la prescription de l'action pénale est intervenue dans une procédure qui n'a
pas été close par un jugement;
b. la procédure a été close par un jugement exécutoire.
3 Les documents éliminés sont détruits s'ils ne font pas l'objet d'une procédure de
consultation. Six mois après l'entrée en vigueur du présent arrêté, le préposé
spécial peut commencer à détruire les documents qui n'ont fait l'objet d'aucune
demande de consultation.
1011

Consultation des documents du Ministère public de la Confédération
4 Les documents de valeur historique particulière et dont l'archivage est com-
patible avec le droit de la personnalité sont versés aux Archives fédérales. Le
Conseil fédéral fixe, par voie d'ordonnance, les critères applicables en l'espèce.
Ces documents ne peuvent plus être consultés par l'Administration.
Art. 7 
Préposé spécial
1 Le préposé spécial assume les tâches suivantes:
a. il veille à ce que les collaborateurs du Ministère public de la Confédération
ne puissent consulter aucun des documents dont il a la garde et qu'il n'a mis à
leur disposition à des fins de traitement;
b. il autorise la consultation des documents dans les limites des articles 4 et 5;
c. il donne les instructions nécssaires pour que les cantons qui conservent des
copies de documents dont il a la garde ne les utilisent plus à des fins de
police;
d. il procède à la destruction prévue à l'article 6.
2 Le personnel nécessaire est attribué au préposé spécial.
Art. 8 
Moyens de droit
La décision du préposé spécial peut faire l'objet d'un recours auprès du Départe-
ment fédéral de justice et police.
Art. 9 
Exécution
Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution du présent arrêté. Il édicté les
dispositions d'exécution.
Art. 10 
Disposition transitoire
La consultation des fiches du Service de police du Ministère public de la
Confédération est menée à terme conformément aux dispositions de l'ordonnance
du 5 mars 1990 ^ concernant le traitement des documents de la Confédération
établis pour assurer la sécurité de l'Etat.
Art. 11 
Disposition finale
1 Le présent arrêté, qui est de portée générale, est soumis au référendum
facultatif.
2 Sa validité expire au plus tard dix ans après son entrée en vigueur.
3 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur et abroge le présent arrêté
aussitôt que la consultation et les opérations de destruction et d'archivage prévues
à l'article 6 sont achevées.
') RS 172.014 
34806
1012

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant l'arrêté fédéral sur la consultation des documents du Ministère public
de la Confédération du 23 octobre 1991
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1991
Année
Anno
Band
4
Volume
Volume
Heft
49
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
91.062
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
17.12.1991
Date
Data
Seite
991-1012
Page
Pagina
Ref. No
10 106 804
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