ch_vb · JAAC 55.23 · 1990-03-28 · de


JAAC 55.23
Décision du Conseil fédéral du 28 mars 1990
Crédits d’investissements dans l’agriculture. Conditions de l’aide à une
coopérative agricole pour la construction d’un cinquième silo.
Art. 3, art. 11 al. 2 LCI. Art. 9 al. 3 OCI.
- L’autorité ne peut se limiter abstraitement à une aide au démarrage,
mais doit examiner les circonstances concrètes et la situation financière
réelle du recourant.
- Refus d’un crédit à une société qui, par le nombre de ses membres,
leur groupement et la structure de leurs exploitations, dispose déjà de
conditions suffisantes pour prospérer et qui, en diminuant l’important
dividende qu’elle verse sur les parts sociales, serait largement à même
d’assumer la charge d’intérêts résultant d’un crédit bancaire.
Investitionskredite in der Landwirtschaft. Voraussetzungen der Hilfe
an eine landwirtschaftliche Genossenschaft für den Bau eines fünften
Silos.
Art. 3, Art. 11 Abs. 2 IBG. Art. 9 Abs. 3 IBV.
- Die Behörde darf sich nicht abstrakt auf eine Starthilfe beschränken,
sondern sie muss die konkreten Umständen und die tatsächliche
Finanzlage des Gesuchstellers prüfen.
- Verweigerung eines Kredites an eine Genossenschaft, die
aufgrund ihrer Mitgliederzahl und Betriebsstruktur über günstige
Voraussetzungen verfügt und in der Lage ist, die Zinskosten eines
Bankkredites zu tragen, wenn sie die beträchtliche Dividende reduziert,
die sie auf dem Genossenschaftskapital ausrichtet.
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Crediti d’investimento nell’agricoltura. Condizioni dell’aiuto a una
cooperativa agricola per la costruzione di un quinto silo.
Art. 3, art. 11 cpv. 2 LCI. Art. 9 cpv. 3 OCI.
- L’autorità non può limitarsi astrattamente a un aiuto iniziale, ma
deve esaminare le circostanze concrete e la situazione finanziaria
effettiva del richiedente.
- Rifiuto di un credito a una cooperativa che, a motivo del numero dei
partecipanti e della struttura dei loro esercizi, dispone già di condizioni
favorevoli e sarebbe facilmente in grado di far fronte all’onere degli
interessi di un credito bancario se riducesse l’importante dividendo che
versa sulle quote sociali.
I
A. Le 19 décembre 1984, les membres du Centre collecteur et de
conditionnement des céréales d’A., société coopérative (ci-après le centre
collecteur), ont décidé de faire construire un nouveau silo - le cinquième - et
de nouvelles installations de réception. Le 10 janvier 1985, le centre collecteur
a présenté au Service des crédits agricoles du canton (ci-après le service
cantonal) une demande de crédit d’investissement pour cette réalisation.
Le 29 janvier 1985, l’Administration fédérale des blés (AFB) a accordé au centre
l’autorisation de construire un silo en béton d’une capacité d’environ 4 500
t de céréales. Le 31 janvier 1985, le service cantonal a transmis la requête
de crédit d’investissement à l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) qui a
autorisé la mise en chantier des travaux le 8 mars 1985. En dépit du préavis
négatif de cet office quant à l’octroi du crédit en cause, le service cantonal
a, le 18 juin 1985, consenti au centre collecteur un prêt d’investissement de
1 000 000 fr., compensé partiellement par le solde d’anciens prêts à raison
de 201 600 fr., sur un coût total de quelque 5 200 000 fr. L’OFAG a formé
opposition à cette décision le 15 août 1985; statuant le même jour, il l’a annulée
et a rejeté la demande de crédit, au motif essentiellement que la capacité
globale d’entreposage en Suisse était excédentaire, que le centre collecteur
avait déjà bénéficié de six crédits d’investissements au cours des dix dernières
années et qu’enfin il avait déjà trouvé auprès des banques le financement
nécessaire.
B. Le 11 septembre 1985, le centre collecteur a interjeté recours auprès du
DFEP, qui l’a rejeté en date du 13 août 1986. Il résulte des considérants de sa
décision que le nouveau silo et les installations de réception, de séchage et
de triage construits par le centre collecteur font bien partie des équipements
communautaires pour la construction desquels des crédits d’investissements
peuvent être accordés. L’octroi de ces crédits ne dépend toutefois pas des
seules conditions financières posées par la loi. En tant que celle-ci ménage à
la Confédération la possibilité de faire opposition aux décisions cantonales si
ces dernières ne sont pas appropriées aux circonstances, elle lui confère un
très large pouvoir d’appréciation. Selon le DFEP, l’OFAG a fait de ce pouvoir un
usage conforme aux desseins du législateur en érigeant en condition l’aspect
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promoteur et stimulant que doivent revêtir les crédits d’investissements et
en les interprétant comme une aide au démarrage. Le centre collecteur ayant
déjà obtenu six prêts, c’est à bon droit qu’il a été considéré que le nouveau
crédit ne remplissait plus cette condition. Le DFEP estime par ailleurs que le
centre collecteur ne peut se prévaloir de l’autorisation de construire délivrée
par l’AFB, laquelle revêt essentiellement le caractère d’une autorisation
d’exploiter. Si le facteur du besoin y est pris en considération, l’analyse qu’en
fait cette autorité est différente de celle qui doit présider à l’octroi de crédits
d’investissements et tend simplement à empêcher la réalisation de projets
visiblement surdimensionnés. Le DFEP constate enfin que, comparé à d’autres
centres collecteurs ayant livré en 1983 à peu près les mêmes quantités de
céréales à la Confédération, celui d’A. dispose d’une importante capacité de
stockage et qu’il ne peut dès lors être considéré comme sous-équipé.
C. Conformément à l’indication des voies de droit mentionnée dans la décision
du 13 août 1986, le centre collecteur a déféré celle-ci au TF par recours de droit
administratif du 12 septembre 1986. Par arrêt du 6 mai 1987, le TF déclarait
le recours irrecevable et en transmettait le dossier au Conseil fédéral pour lui
permettre d’examiner sa compétence. On reviendra sur ce point au consid. 1
ci-après.
Dans son mémoire, le recourant conclut à ce que la décision du DFEP
soit annulée et à ce qu’un prêt d’investissement de 1 000 000 fr. lui soit
accordé aux conditions retenues dans la décision cantonale du 18 juin
1985, sous suite de frais et dépens. Il fait notamment valoir que le pouvoir
d’appréciation dont entendent se prévaloir l’OFAG et le DFEP ne justifie en
aucune manière l’interprétation qu’ils donnent de la loi applicable en l’espèce
et, partant, le caractère d’aide au démarrage qu’ils confèrent aux crédits
d’investissements. Se référant à l’évolution du volume global de céréales
panifiables, de colza et de céréales fourragères réceptionné et traité par le
centre au cours des dernières années, notamment en 1984, le recourant réfute
avoir disposé d’un degré suffisant d’équipement avant l’agrandissement
du centre. L’augmentation de capacité répondait à un besoin impératif,
tout comme la construction d’une nouvelle installation de réception qui a
permis de remédier aux longues files et heures d’attente des agriculteurs et,
par conséquent, aux nuisances dont souffrait le trafic, aspect qui, selon le
recourant, a été ignoré dans la décision attaquée. Il expose encore qu’en tant
qu’unique établissement à offrir des services dans une région qui, plus que
toute autre en Suisse, a connu un développement céréalier soudain et marqué,
le centre collecteur a dû consentir à un effort d’investissement très important;
le nouvel investissement ne peut dès lors être supporté sans appui, sinon par
un accroissement des tarifs de prise en charge facturés aux producteurs.
D. Dans ses observations responsives déposées auprès du TF le 28 octobre
1986, le DFEP conclut au rejet du recours. Il confirme les considérants de sa
décision, à savoir que les crédits d’investissements pour des équipements
communautaires doivent servir au démarrage des organisations d’entraide
afin de leur permettre de disposer d’une certaine sécurité financière pendant
les premières années. Or le centre collecteur a bénéficié depuis 1964 de
prêts d’un montant global d’environ 1 000 000 fr., dont les plus importants
s’échelonnent sur dix ans, période durant laquelle il a pris son essor. Tout
en faisant remarquer que le district dispose de deux centres collecteurs,
le DFEP conteste par ailleurs la pertinence des références à la production
3

céréalière panifiable ou fourragère 1984, celle-ci ayant, à son avis, été une
année exceptionnelle. Ces motifs suffisant à rejeter le recours, point n’était
besoin selon lui d’examiner plus avant les conditions financières de l’espèce.
E. Consultée par le TF, l’AFB a fait part de ses observations par écriture du
12 janvier 1987. Elle y rappelle les critères et le but de l’obligation faite
aux centres de conditionnement d’être au bénéfice d’une autorisation pour
leur construction ou leur agrandissement, obligation qui est assortie d’une
preuve du besoin. En l’occurrence, elle considère l’agrandissement du centre
collecteur d’A., dans l’ordre de grandeur autorisé par elle, comme justifié. Elle
constate en particulier que si la récolte 1984 s’est révélée abondante, force a
été de reconnaître que cette abondance n’était pas due qu’à des conditions
exceptionnellement favorables. Les récoltes de 1985 et 1986 ont également été
importantes, tant et si bien que l’on parle aujourd’hui d’excédents structurels
dans la culture du blé panifiable. L’autorisation d’agrandir donnée au centre
collecteur tenait compte de ce bond de la production.
F. Poursuivant l’instruction du recours qui lui avait été transmis le 10 juin
1987, le Conseil fédéral a recueilli les observations du canton. Dans son
écriture du 15 septembre 1987, celui-ci constate qu’au vu de la production
céréalière, l’augmentation de la capacité de stockage du centre était
pleinement justifiée. Indépendamment de cet agrandissement, il aurait été de
toute façon indispensable de doubler les installations techniques de réception
et de conditionnement, étant donné les temps d’attente de plusieurs heures.
Or le prêt litigieux représente déjà le 31% de ces installations d’un coût de
2 566 000 fr. A titre de comparaison, le gouvernement cantonal se réfère au
centre collecteur, auquel l’OFAG a, par décision du 13 avril 1987, octroyé un
prêt d’investissement de 300 000 fr. représentant le tiers de l’investissement
retenu de 900 000 fr.
…
II
1. L’acte attaqué est une décision au sens de l’art. 5 PA. Comme telle, il est
donc sujet à recours (art. 44 PA). Selon l’art. 44 de la LF du 23 mars 1962 sur
les crédits d’investissements dans l’agriculture et l’aide aux exploitations
paysannes (LCI, RS 914.1), un droit à leur octroi naît seulement lorsqu’une
demande a été agréée en tout ou partie, que la décision s’y rapportant est
passée en force et qu’elle ne peut plus être l’objet d’une opposition de la
Confédération dans les cas prévus à l’art. 49 LCI. Aucune de ces conditions
n’est remplie en l’espèce. Conformément à la jurisprudence (ATF 98 Ib 78; JAAC
43.29), il y a donc lieu d’admettre que, faute d’un droit au prêt, la décision
attaquée est soustraite à la juridiction du TF (art. 99 let. h OJ). C’est ce que
corrobore d’ailleurs - ainsi que le TF le relève dans son arrêt du 6 mai 1987 -
l’interprétation a contrario de l’art. 46 al. 3 LCI qui ne prévoit la recevabilité
du recours de droit administratif qu’en cas de refus de l’autorisation d’annuler
ou de modifier une interdiction de morcellement au sens de l’art. 7 al. 2 et 4
4

LCI. La décision attaquée est en revanche susceptible d’être déférée au Conseil
fédéral, dont la compétence découle de l’art. 72 let. a en liaison avec l’art. 74
let. a PA.
2.1. Selon l’art 1er al. 1er 1ère phrase LCI, la Confédération encourage, par
l’octroi de crédits d’investissements, les mesures tendant à améliorer de façon
durable les conditions de production et d’exploitation en vue de rationaliser
l’agriculture. Reprenant l’art. 18 de la LF du 3 octobre 1951 sur l’amélioration
de l’agriculture et le maintien de la population paysanne (loi sur l’agriculture
[LAgr], RS 910.1), la deuxième phrase de la disposition précitée dispose que
ces mesures seront prises de manière que la production agricole assure autant
que possible l’approvisionnement du pays et soit adaptée aux débouchés
offerts tant par le marché indigène que par l’exportation. L’octroi des crédits
doit donc être conforme aux objectifs de la politique agricole. C’est ce que
précisent aussi l’art. 1er al. 2 LCI, lorsqu’il prévoit qu’il sera spécialement
tenu compte des conditions d’existence particulièrement difficiles, avant
tout dans les régions de montagne, ainsi que l’art. 3 al. 2 LCI, aux termes
duquel les mesures ne doivent pas compromettre l’exécution d’un plan
d’ensemble ni l’application des prescriptions fédérales et cantonales. C’est
ce que rappelle enfin l’art. 8 al. 1er de l’O du 15 novembre 1972 sur les crédits
d’investissements dans l’agriculture et l’aide aux exploitations paysannes (OCI,
RS 914.11), en disposant qu’il sera tenu compte des directives générales de la
politique agricole lors de l’octroi desdits crédits.
2.2. Selon les art. 9 et 10 LCI, les collectivités et établissements de droit public
ou de droit privé peuvent obtenir des crédits d’investissements sous la forme
de prêts ou de cautionnements, notamment pour l’acquisition d’équipements
communautaires qui serviront à rationaliser les travaux de la ferme et du
ménage, comme aussi à améliorer la qualité des produits et à stimuler leur
placement (art. 10 al. 1er let. b. LCI). Aux termes de l’art. 5 al. 1er OCI, ces
équipements communautaires comprennent notamment les bâtiments et les
installations acquis, transformés ou rénovés qui servent (let. c) à transformer
et à entreposer des produits agricoles (p. ex. séchoirs, équipements de laiterie
et de fromagerie, pressoirs et entrepôts frigorifiques) et/ou (let. d) à préparer
la mise dans le commerce de produits agricoles du pays (p. ex. installations
de triage et de nettoyage). Le financement de ces équipements est toutefois
limité à deux égards: d’une part, ils ne peuvent pas faire l’objet de crédits
d’investissements lorsque des exploitations individuelles du rayon sont
désireuses et capables d’exécuter tout aussi bien les tâches envisagées (art. 10
al. 2 LCI). A cet effet, l’art. 28 al. 2 OCI prévoit que lesdites exploitations, ainsi
que les services compétents de l’administration fédérale et les associations
responsables de l’économie privée doivent être entendus à temps. D’autre
part, les équipements et installations, ou parties d’entre eux, servant à la
réception, au stockage ou à la vente de moyens de production agricoles ne
sont assimilés à des équipements communautaires que s’ils sont affectés à la
manutention de produits agricoles d’exploitations paysannes affiliées; tous
les autres investissements en rapport avec les équipements communautaires
doivent donc être éliminés dans chaque cas et déduits proportionnellement
lors de la fixation des crédits d’investissements (art. 5 al. 3 OCI).
2.3. Posées à l’art. 3 al. 1er LCI, les conditions financières que doit remplir le
requérant pour pouvoir bénéficier d’un crédit d’investissement exigent, aux
termes de la let. b, qu’il ait engagé ses propres ressources autant qu’on peut
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l’attendre de lui. Pour un équipement communautaire agricole, il doit avoir
couvert au minimum le 15% du solde des frais d’investissements à financer,
c’est-à-dire déduction faite des subventions officielles éventuelles, au moyen
des fonds propres de la cornmunauté ou de ses membres (art. 9 al. 3 OCI). Il
doit aussi avoir engagé son crédit dans la même mesure. Les possibilités de
recourir aux crédits normaux, sans garantie supplémentaire, consentis au
taux de l’hypothèque de premier rang doivent avoir été épuisées (art. 10 al. 1er
OCI). Par ailleurs, les investissements désirables doivent rester impossibles
sans ces mesures, c’est-à-dire sans l’octroi de crédits d’investissements.
Condition supplémentaire enfin, la nouvelle charge doit être supportable
pour le requérant et, dans le cas des personnes morales, aussi pour chacune
des exploitations qui la composent.
Suivant la capacité financière du bénéficiaire et les avantages qu’il y a lieu
d’attendre des mesures, le prêt sera accordé à un intérêt réduit par rapport
à celui qui découle du marché des capitaux ou même, le cas échéant, sans
intérêts (art. 5 al. 1er OCI).
3. En l’occurrence, il n’est pas contesté que le nouveau silo et les installations
de réception, de séchage et de triage construits par le recourant font partie des
équipements communautaires pour lesquels des crédits d’investissements
peuvent être accordés. Le refus de ceux-ci n’est pas motivé non plus par
l’opposition émanant des milieux du commerce privé au sens de l’art. 10 al. 2
LCI. Le DFEP intimé le fonde par contre sur le caractère d’aide au démarrage
qu’il y aurait lieu de prêter aux dits crédits - condition qu’au vu des prêts
déjà accordés au recourant, il estime non remplie en l’espèce - ainsi que sur
l’absence de besoin de nouveaux équipements.
3.1. En vertu de l’art. 11 al. 2 LCI, l’examen des demandes de crédits porte
également sur l’opportunité des mesures projetées par le requérant, donc
aussi sur leur conformité aux objectifs de la politique agricole et, partant,
sur les besoins qui lui sont inhérents (cf. consid. 2.1. ci-dessus). La faculté
déléguée à l’OFAG de faire opposition, dans les cas importants, aux décisions
non appropriées aux circonstances (art. 49 al. 2 LCI) l’habilite à contrôler
cette opportunité et, par conséquent, à veiller à ce que le financement des
mesures envisagées réponde non seulement aux conditions posées par la
loi, mais satisfassent aussi aux intérêts de l’agriculture et à son évolution (cf.
Jean-François Croset, Les crédits d’investissements dans l’agriculture, thèse
Lausanne 1988). La liberté d’appréciation que sous-tend cette faculté doit dès
lors s’exercer dans le cadre légal existant, compte tenu des directives générales
de la politique agricole, de ses impératifs et donc, en principe, des autres
mesures prises dans le cadre de celle-ci. Ce faisant, elle s’exercera aussi dans le
respect des principes généraux du droit, tels que ceux de la proportionnalité,
de la bonne foi, de l’interdiction de l’arbitraire et de l’inégalité de traitement;
en d’autres termes, l’autorité ne doit ni excéder ni abuser de son pouvoir
d’appréciation (cf. JAAC 45.37).
3.1.1. Le DFEP intimé est d’avis qu’en considérant l’octroi de crédits
d’investissements aux équipements communautaires comme une aide au
démarrage, l’OFAG en a fait une interprétation conforme aux desseins du
législateur et qu’en érigeant en condition l’aspect promoteur et stimulant qu’ils
doivent dès lors revêtir, il a fait un usage conforme à la loi de son pouvoir
d’appréciation. La décision attaquée se fonde en particulier sur la conception
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qu’auraient défendue les auteurs de la loi au moment de sa révision de 1965,
en soulignant que «la loi vise à donner, à bon escient, une impulsion aux
organisations d’entraide» (FF 1965 III 541).
3.1.2. Les crédits d’investissements au sens de la LCI font partie des aides
financières accordées aux fins de promouvoir une activité que l’allocataire
s’est librement assignée. Si, comme tout instrument de promotion, ils
comportent un aspect incitatif, ils revêtent aussi le caractère d’aides de soutien
en ce sens qu’ils ont pour but de permettre à l’allocataire de se consacrer à
une activité qu’en raison de l’intérêt qu’il lui porte il exercerait également sans
appui, s’il disposait de ressources suffisantes. L’injection de fonds publics a
donc un caractère subsidiaire. La question est de savoir si cette aide ainsi
définie est ou peut être modulée selon son destinataire et/ou la mesure
envisagée.
Ainsi que le précise le Conseil fédéral dans son message à l’appui du projet
de LCI du 23 juin 1961 (FF 1961 II 72), le terme «crédit d’investissement»
tient compte de ce que les crédits ne sont pas réservés à des exploitations
particulières, mais peuvent être engagés partout où de nouveaux
investissements paraissent nécessaires. Les bénéficiaires peuvent donc en
être non seulement les personnes physiques, mais aussi les personnes morales
qui, au sens de la loi, investissent des fonds dans l’agriculture (ibid. p. 54). En
ce qui concerne plus particulièrement les équipements communautaires au
sens de l’art. 10 let. b LCI, le Conseil fédéral a également précisé qu’il s’agit
d’installations que les producteurs ou leurs groupements se procurent, au
titre de l’entraide communautaire, pour stimuler ou sauvegarder l’intérêt
qu’ils portent à la mise en valeur optimale de leurs produits (cf. message
du 3 février 1971 à l’appui de la seconde révision de la LCI, FF 1971 1130).
Replacée dans ce contexte, la citation invoquée par le DFEP intimé à l’appui de
son argumentation apparaît également sous un éclairage différent. Consacré
à la concurrence faite aux entreprises individuelles par les groupements
d’entraide paysanne, le chapitre qui la contient traite de la nécessité d’éviter
de créer, par l’octroi de fonds fédéraux, une situation privilégiée pour les
entreprises coopératives de l’agriculture: «On doit reconnaître qu’il n’est pas
toujours facile de prévoir exactement quelles seront pour le commerce les
répercussions d’une mesure de ce genre dans tout le bassin de ravitaillement.
Les entreprises tendent à la concentration qui est un moyen de rationaliser.
Cette même évolution des structures se reflète aussi dans le domaine des
équipements communautaires agricoles. L’organisme élargit sans cesse son
rayon d’activité pour devenir de plus en plus rentable. C’est là l’essor qu’on
souhaite voir prendre non seulement aux exploitations agricoles, mais aussi et
même plus encore aux groupements d’entraide. Les crédits d’investissements
sont destinés à stimuler ce développement. Si la loi vise à donner, à bon
escient, une impulsion aux organisations d’entraide, la voie qu’elle nous
trace est assurément celle d’une judicieuse concentration des moyens en
faveur d’unités rationnelles et non celle d’une répartition en une multitude de
groupements locaux» (FF 1965 III 540/541).
Il résulte de ce qui précède qu’au niveau des mesures susceptibles d’être
financées, on ne saurait inférer de la loi une condition qui, de manière
générale et abstraite, ferait dépendre l’octroi ou le refus d’un crédit
d’investissement du fait qu’il est demandé pour faire démarrer une
nouvelle organisation ou, au contraire, pour la soutenir dans de nouveaux
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investissements. Si, comme le relève l’OFAG dans ses observations, le
démarrage d’une organisation est infiniment plus difficile, donc plus tributaire
d’une aide que les investissements entrepris par la suite, c’est là un élément
qui ne peut s’apprécier indépendamment de la situation financière réelle
du requérant. Seul l’examen des circonstances concrètes du cas d’espèce
est compatible avec un exercice correct du pouvoir d’appréciation (cf.
André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 329 ss,
notamment la jurisprudence citée p. 333).
3.1.3. Ainsi qu’exposé ci-dessus, l’aide que représentent les crédits
d’investissements est accordée sous forme de financement complémentaire
et a par conséquent un caractère subsidiaire. Le requérant doit avoir épuisé,
aux conditions stipulées par la loi, ses autres possibilités de financement
(ressources propres, crédits bancaires). Comme le Conseil fédéral le souligne
dans son sixième rapport sur l’agriculture du ler octobre 1984, les premiers
bénéficiaires sont donc les économiquement faibles (FF 1984 III 579). Comme
il le constate aussi dans son message du 16 juin 1986 à l’appui de la dernière
modification de la LCI (FF 1986 II 1154), parmi ces bénéficiaires, la part des
personnes physiques a augmenté ces dernières années, car elles sont bien plus
tributaires d’une aide que les personnes morales et bénéficient d’une certaine
priorité quand les fonds à disposition sont restreints. Tel est le cas depuis le
milieu des années septante; ainsi que le relève l’OFAG, entre 1975 et 1987, la
part de crédits d’investissements mobilisés chez des personnes morales n’a
cessé de diminuer régulièrement; de 29% en 1975, elle a passé à 17% en 1985,
pour n’être plus que de 15% en 1987. De fait, sans crédit d’investissement,
l’exploitant agricole doit en général renoncer à son projet ou ne l’exécuter
que partiellement, voire le renvoyer à plus tard. Compte tenu de la charge
maximale que lui impose la LF du 12 décembre 1940 sur le désendettement
des domaines agricoles (RS 211.412.12), il épuise rapidement ses possibilités
de recourir au crédit bancaire normal. En revanche, de par la présence de
plusieurs associés et du fait, par conséquent, de la répartition des charges sur
de nombreuses personnes, les personnes morales sont moins tributaires d’un
crédit d’investissement. Elles disposent d’une assise financière suffisamment
solide pour que les banques leur prêtent sans difficulté, à plus forte raison
comme le souligne Croset (op. cit., p. 47), s’il s’agit d’une société coopérative à
l’égard de laquelle les associés sont caution solidaire (art. 869 CO).
3.1.4. Société coopérative constituée en 1964, le recourant regroupe environ
450 membres qui, aux termes de l’art. 42 des statuts, sont solidairement et
indéfiniment responsables envers les créanciers de la société. Depuis la date
de sa fondation et jusqu’en 1981, il a bénéficié de six crédits d’investissements
totalisant 1 085 000 fr. Les plus importants de ceux-ci s’échelonnent sur dix ans
(1964-1974).
Au moment de sa demande de septième crédit, soit début 1985, le recourant
disposait d’un capital social de 897 000 fr. Suivant le bilan au 30 juin 1984, les
intérêts versés sur ce capital se chiffraient à 47 990 fr., soit un taux de 5,35%
qui, par la suite, a atteint 5,5 à 6%. Ainsi, pour l’exercice qui s’est terminé le
30 juin 1987, il a représenté 63 423 fr. 80 sur des parts sociales d’un montant
de 1 114 900 fr. Depuis 1987, il est de 5,5%. Le versement d’un tel intérêt -
que l’OFAG qualifie de parfaitement inusité pour une coopérative qui se dit
dépendante d’une aide publique - n’a, de l’avis du recourant, rien d’anormal
si l’on prend en considération les difficultés qu’il a rencontrées pour financer
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son troisième silo en 1975. N’ayant obtenu qu’un crédit bancaire partiel au
taux de 7 1/4% et avec une commission trimestrielle de 1/4%, ses membres
ont dû assurer le montant non couvert de 500 000 fr. en souscrivant des
parts sociales. Le recourant qui, par ailleurs, considère le capital social de
1 114 900 fr. comme très élevé, estime dès lors normal que compte ait été
ainsi tenu de l’effort tout à fait particulier et évident de ses membres et de
1’«économie» en crédit bancaire réalisée de la sorte.
Appréciés sous l’angle de la subsidiarité des crédits d’investissements, ces
éléments appellent les remarques suivantes:
a. En tant que le recourant se réfère au montant «très élevé» de son capital
social et à l’économie bancaire ainsi réalisée, il convient de rappeler la
condition préalable que pose l’art. 9 al. 3 OCI, à savoir que 15% au moins
du solde des frais d’investissements à financer, c’est-à-dire déduction faite
des subventions officielles éventuelles, soient couverts au moyen des fonds
propres de la communauté ou des ses membres. In casu, le capital social aurait
donc dû être porté à 1 500 000 fr. au minimum, comme l’indiquait d’ailleurs la
lettre de l’OFAG du 8 mars 1985 adressée au service cantonal. Compte tenu en
outre du haut degré d’endettement de l’entreprise, il faut admettre, à l’instar
de cette autorité, que le capital social de 1 114 900 fr. ne peut être considéré
comme très élevé.
b. Le prêt sans intérêts de quelque 800 000 fr. remboursable en 12 ans, tel que
proposé par le service cantonal, aurait permis au recourant de réaliser, en
admettant un intérêt de 5,5%, une économie d’environ 24 000 fr. en moyenne
annuelle pendant la durée du prêt. Force est de constater, ainsi que le fait
l’OFAG, que les intérêts versés sur les parts sociales - que ce soit au taux de 6%
ou à celui de 5,5% pratiqué depuis 1987 - sont très supérieurs à cette économie.
Selon renseignements pris par cette autorité, ils sont également supérieurs
aux taux des emprunts hypothécaires contractés en premier et deuxième
rang par le recourant et qui étaient de 5 et 5 1/4% (ce que le recourant n’a pas
contesté). Même si ces taux atteignaient 6, voire 6,5%, l’économie d’intérêts
que réaliserait le recourant au travers du crédit sollicité - soit environ
26 000, respectivement 29 000 fr. en moyenne annuelle - resterait largement
inférieure aux intérêts qu’il verse sur le capital social. Or, comme le relève
l’OFAG et le confirme la jurisprudence en matière de crédits d’investissements,
la règle est que, pendant la durée de tels prêts, les parts sociales ne sont pas
rémunérées ou alors à un faible taux. Dans une décision publiée dans JAAC
46.73, concernant l’octroi d’un prêt en vertu de la LF du 28 juin 1974 sur l’aide
en matière d’investissements dans les régions de montagne (LIM, RS 901.1),
le Conseil fédéral a en effet rappelé que l’aide octroyée au moyen de fonds
publics ne saurait permettre de ménager les finances des particuliers, par
exemple par la distribution de dividendes «normaux». Rappelant aussi qu’il
en allait de même pour une société coopérative, le Conseil fédéral a encore
précisé que si cette aide peut consister à assumer des charges d’intérêts, elle
ne vise en tout cas pas les dividendes que verse une société anonyme à ses
actionnaires: «On ne comprendrait pas pourquoi des prêts sont accordés à
des conditions favorables, voire sans intérêts, à des sociétés qui distribuent
des dividendes ». Cette jurisprudence vaut sans conteste dans le
cas d’espèce (sur le champ d’application, les conditions et formes prévues par
la LCI et la LIM, ainsi que leur harmonisation, cf. Croset, op. cit., p. 27-30 et
JAAC 50.25) et est en tous points conforme au principe de la subsidiarité de
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l’aide fédérale en la matière. Ce principe, le Conseil fédéral l’a encore réaffirmé
dans une décision publiée dans JAAC 51.19 où, s’agissant de l’octroi d’une aide
financière en faveur des régions dont l’économie est menacée (AF du 6 octobre
1978 instituant une aide financière en faveur des régions dont l’économie est
menacée, RS 951.93), il a considéré que la Confédération ne pouvait contribuer
au service de l’intérêt pour un crédit bancaire que si, pendant la durée de
l’abaissement des intérêts, l’entreprise bénéficiaire s’abstenait de distribuer
un bénéfice et s’engageait à ne verser que des intérêts limités pour d’éventuels
prêts de ses actionnaires. En abaissant en l’occurrence, ne serait-ce qu’à
3,5%, l’intérêt versé sur les parts sociales, le recourant aurait déjà plus que
compensé les charges précitées. On ne saurait dans ces conditions les qualifier
d’insupportables au sens de l’art. 3 al. 1er let. b LCI. La nécessité d’un crédit
d’investissement, telle que l’exige cette disposition, n’est, partant, pas donnée.
4. Il appert de ce qui précède que si l’aide au démarrage ne peut être érigée
en condition présidant de manière générale et abstraite à l’octroi ou au refus
d’un crédit d’investissement, elle n’en constitue pas moins un des éléments sur
lesquels l’autorité peut fonder l’appréciation qui lui compète dans l’examen
des requêtes dont elle est saisie. On ne saurait nier que le démarrage d’une
organisation soit, sauf circonstances particulières, plus difficile que les
investissements entrepris par la suite. On peut dès lors admettre que les
crédits d’investissements aient prioritairement pour but de permettre aux
dites organisations de disposer d’une certaine sécurité financière pendant
les premières années. En stipulant que le requérant doit avoir engagé ses
ressources et son crédit autant qu’on peut l’attendre de lui, la loi laisse à
l’autorité chargée de l’appliquer une marge d’appréciation lui permettant
de tenir compte de toutes les circonstances du cas d’espèce, donc aussi des
besoins propres au démarrage d’une entreprise ou, au contraire, à la poursuite
de ses activités. Qui plus est, lorsque les fonds à disposition sont restreints,
elle devra se montrer particulièrement stricte dans leur emploi, donc veiller
à la stricte subsidiarité de leur engagement. Ce sera le cas lorsque, comme
en l’espèce, une organisation dispose, de par le nombre de ses membres, leur
groupement et les structures de leurs exploitations, de conditions suffisantes,
voire meilleures que la moyenne pour prospérer.
5. Point n’est besoin, dans ces circonstances, d’examiner si les nouveaux
équipements construits par le recourant étaient ou non nécessaires. Il y a
lieu toutefois de constater que, de par leur complexité, les diverses mesures
relevant de la politique agricole peuvent parfois paraître contradictoires. Si,
comme l’écrit pertinemment Croset (op. cit., p. 40), il appartient aux organes
d’application de la LCI de veiller à ne pas financer au moyen de crédits
d’investissements des projets qui ont pour effet d’accroître la production et
les rendements dans une mesure provoquant des excédents, ils risquent de se
trouver quelquefois en porte-à-faux en refusant des crédits pour la réalisation
d’équipements autorisés par d’autres mesures de politique agricole. Ce disant,
on ne saurait à l’évidence déduire de l’autorisation de construire accordée par
l’AFB quelque assurance ou engagement que ce soit quant à l’octroi d’un crédit
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d’investissement. Mais il n’en demeure pas moins qu’il serait souhaitable que
les organes concernés coordonnent autant que possible les mesures qu’ils sont
appelés à prendre dans le cadre de leurs compétences respectives.
6. Il ressort de ce qui précède que le recours doit être rejeté. Certes, le
DFEP intimé n’a pas fait des conditions financières du recourant les motifs
principaux de sa décision. Contrairement toutefois à ce que le recourant
laissait entendre dans son mémoire de recours, l’autorité inférieure n’a de
toute évidence pas admis qu’elles étaient satisfaites. L’OFAG a par ailleurs,
au cours de la procédure d’instruction, fait valoir les motifs pour lesquels
il estimait que ces conditions n’étaient pas remplies. Le recourant a eu
largement la possibilité de s’exprimer à cet égard au cours de trois échanges
d’écritures. Il s’ensuit qu’il ne saurait se prévaloir d’une violation du droit
d’être entendu (cf. Grisel, op. cit., vol. I, p. 379 s.).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 55.23 - Décision du Conseil fédéral du 28 mars 1990
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1991
Année
Anno
Band
55
Volume
Volume
Seite
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Ref. No
150 001 337
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Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.