ch_vb · 92.431 · 1993-04-28 · de


28. April 1993 
N
821
Parlamentarische Initiative. Verwaltungsreferendum
Ziff. III
Antrag der Kommission
Dieser Beschluss untersteht der Abstimmung des Volkes und
der Stände.
Ch. III
Proposition de la commission
Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons.
Angenommen -Adopté
Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble
Für Annahme des Entwurfes 
83 Stimmen
Dagegen 
48 Stimmen
An den Ständerat-Au Conseil des Etats
#ST# 92.431
Parlamentarische Initiative
(Rechsteiner)
Einführung des Verwaltungsreferendums
Initiative parlementaire
(Rechsteiner)
Institution du référendum administratif
Kategorie III, Art 68GRN -Catégorie III, art. 68 RCN
Wortlaut der Initiative vom 18. Juni 1992
Das Geschäftsverkehrsgesetz wird wie folgt geändert:
Art. 6 Abs. 2bis(neu)
Die Bundesversammlung kann in der Form des allgemeinver-
bindlichen Bundesbeschlusses auch Verwaltungsakte von
ausserordentlicher Tragweite erlassen.
Texte de l'initiative du 18 juin 1992
La loi sur les rapports entre les conseils est modifiée comme il
suit:
Art. 6 al. 2bis (nouveau)
L'Assemblée fédérale peut édicter des actes administratifs de
portée exceptionnelle sous la forme de l'arrêté fédéral de por-
tée générale.
Frau Zölch unterbreitet im Namen der Kommission den fol-
genden schriftlichen Bericht:
Wir unterbreiten Ihnen gemäss Artikel 21 ter des Geschäftsver-
kehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden Kommission
über die von Nationalrat Rechsteiner am 18. Juni 1992 einge-
reichte parlamentarische Initiative.
Die Initiative Rechsteiner verlangt, dass die Bundesversamm-
lung in der Form des allgemeinverbindlichen 
Bundes-
beschlusses auch Verwaltungsakte von ausserordentlicher
Tragweite erlassen kann. Diese würden somit referendums-
pflichtig.
Die Kommission hat am 21. Januar 1993 den Initianten ange-
hört.
Begründung des Initianten
Bisher steht das fakultative Referendum - wenn man vom
Staatsvertragsreferendum absieht - aufgrund der Regelung
im Geschäftsverkehrsgesetz nur gegen rechtsetzende Erlasse
in Form allgemeinverbindlicher Bundesbeschlüsse zur Verfü-
gung. Diese Regelung ist aufgrund der Verfassung nicht zwin-
gend. Die Erlassform des allgemeinverbindlichen Bundesbe-
schlusses kann ohne weiteres auch für Verwaltungsakte von
besonderer Tragweite gewählt werden (was der französische
Wortlaut der Verfassung bereits nahelegt), was zur Folge hat,
dass zukünftig auch gegen solche Verwaltungsakte das Refe-
rendum ergriffen werden kann.
Die Einführung des Verwaltungsreferendums hat eine sub-
stantielle Erweiterung der Volksrechte zur Folge. Das ist aus
verschiedenen Gründen erwünscht. Es lohnt sich, den Aus-
bau der direktdemokratischen Mitbestimmungsmöglichkeiten
in einem Zeitpunkt neu zur Diskussion zu stellen, in dem we-
gen des EG-Integrationsprozesses Kompetenzen gegebe-
nenfalls auf eine supranationale Ebene übertragen werden
(was neben den Rechten des Parlamentes auch die direktde-
mokratischen Mitbestimmungsmöglichkeiten betrifft).
Formal kann das Verwaltungsreferendum mit einer einfachen
Ergänzung von Artikel 6 des Geschäftsverkehrsgesetzes ein-
geführt werden.
Erwägungen der Kommission
Geltendes Recht und bisherige Vorstösse
Artikel 89 Absatz 2 der Bundesverfassung unterstellt allge-
meinverbindliche Bundesbeschlüsse dem fakultativen Refe-
rendum. Bei der Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes im
Jahre 1962 wurde in Artikel 6 festgelegt, dass die Form des all-
gemeinverbindlichen Bundesbeschlusses nur für rechtset-
zende Erlasse gilt. Aufgrund dieser Bestimmung kann die
Form des allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses nicht
auf Verwaltungsakte wie zum Beispiel Grossbauvorhaben
oder Rüstungsprogramme angewendet werden. Diese kön-
nen somit auch nicht dem Referendum unterstellt werden.
In den letzten Jahren wurden verschiedene Vorstösse lanciert,
die diesen Zustand ändern wollten. So wurden anlässlich der
Diskussion über das Rüstungsprogramm 1992 im Nationalrat
Anträge zu dessen Unterstellung unter das fakultative Referen-
dum gestellt, die allerdings abgelehnt wurden. Ebenfalls ab-
gelehnt hat der Nationalrat 1990 bzw. 1988 zwei parlamentari-
sche Initiativen zur Einführung des Verwaltungsreferendums
für Grossbauvorhaben bzw. zur Einführung des allgemeinen
Finanzreferendums. Keine Gnade vor dem Volk fanden die
Volksinitiative zur Einführung des Rüstungsreferendums
(1986) sowie die Volksinitiative «Demokratie im Nationalstras-
senbau»(1976).
Argumente der Kommissionsmehrheit
Die Kommissionsmehrheit betont die grosse Bedeutung der
Volksrechte. Ein teilweiser Ausbau derselben führt aber ihrer
Ansicht nach zu einer Ueberforderung der direkten Demokra-
tie und würde dieser somit schaden. Vielmehr sei im Rahmen
einer Gesamtüberprüfung der Volksrechte die Verwesentli-
chung der direkten Demokratie angesagt. Zudem wird be-
fürchtet, dass der Staat durch die Einführung des Verwal-
tungsreferendums an effizientem Handeln gehindert würde.
Gerade bei zunehmender internationaler Verflechtung muss
der Staat jedoch rasch handeln können. Im weiteren würde die
Einführung des Verwaltungsreferendums die Konkurrenzie-
rung des Parlamentes durch die Volksrechte in unverantwortli-
chem Masse verstärken. Die Kommissionsmehrheit erachtet
es als schwierig, im Falle der Annahme der Initiative neue Ab-
grenzungskriterien zu finden, die klar regeln, welche Erlasse
referendumspflichtig sind und welche nicht Das Parlament,
welches entscheiden müsste, wann ein Verwaltungsakt «von
ausserordentlicher Tragweite» ist, könnte sich so leicht dem
Vorwurf der Willkür aussetzen.
Argumente der Kommissionsminderheit
Gemäss der Ansicht der Kommissionsminderheit widerspricht
die im Jahre 1962 in Artikel 6 des Geschäftsverkehrsgesetzes
festgelegte Beschränkung der referendumspflichtigen Er-
lasse auf solche rechtsetzender Natur dem ursprünglichen
Sinn der Verfassung von 1874. Das Volk könne durch diese
Einschränkung zu wichtigen Entscheiden mit zum Teil gros-
sen finanziellen Folgen nicht Stellung nehmen, es sei denn, es
werde der problematische Umweg über Volksinitiativen mit
rückwirkenden Bestimmungen gewählt. Die Einführung des
Verwaltungsreferendums würde eine substantielle Erweite-
rung der Volksrechte darstellen, denn häufig hätten Verwal-
tungsakte für die Bevölkerung oder Teile davon grosse Aus-
wirkungen, so zum Beispiel Bauvorhaben. Die direkte Demo-
kratie müsse gerade dort Anwendung finden, wo die Bevölke-
rung am direktesten betroffen ist

Initiative parlementaire. Référendum administratif
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N 
28 avril 1993
M™Zölch présente au nom de la commission le rapport écrit
suivant:
Conformément à l'article 21 ter de la loi sur les rapports entre
les conseils, nous vous soumettons le rapport de la commis-
sion chargée de l'examen préalable de l'initiative parlemen-
taire déposée le 18 juin 1992 par M. Rechsteiner.
Par son initiative, M. Rechsteiner demande que l'Assemblée
fédérale obtienne le droit d'édicter des actes administratifs de
portée exceptionnelle sous la forme de l'arrêté fédéral de por-
tée générale. Ces actes administratifs seraient de la sorte sou-
mis au référendum.
La commission a entendu l'auteur de l'initiative le 21 janvier
1993.
Développement de l'auteur de l'initiative
Jusqu'à présent, le référendum facultatif- abstraction faite du
référendum sur les traités internationaux - ne peut, d'après la
réglementation de la loi sur les rapports entre les conseils, être
lancé que contre les actes qui contiennent des normes de
droit (lois et actes de durée limitée sous la forme de l'arrêté fé-
déral de portée générale). Or, cette réglementation n'est pas
contraignante si l'on se réfère à la constitution. On pourrait
donc aussi choisir la forme de l'arrêté fédéral de portée géné-
rale pour édicter des actes administratifs de portée exception-
nelle, ce qui a pour conséquence que le référendum pourrait
aussi être lancé contre de tels actes.
L'introduction du référendum administratif entraînerait une ex-
tension sensible des droits populaires. C'est souhaitable à
bien des égards. Cela vaut la peine de relancer la discussion
sur l'élargissement des possibilités de codécision offertes par
la démocratie directe à l'heure où, à cause de l'intégration eu-
ropéenne, il est question de transférer des compétences à une
instance supranationale (les droits du Parlement, mais aussi
les possibilités de codécision, en seraient affectés).
Pour ce qui est de la forme, on peut tout simplement introduire
le référendum facultatif en complétant l'article 6 de la loi sur les
rapports entre les conseils.
Considérations de la commission
Droit en vigueur; interventions antérieures
L'article 89 alinéa 2 de la constitution soumet les arrêtés fédé-
raux de portée générale au référendum facultatif. Lors de la ré-
vision de la loi sur les rapports entre les conseils en 1962, on
avait précisé à l'article 6 que seuls les actes législatifs conte-
nant des règles de droit peuvent revêtir la forme de l'arrêté fé-
déral de portée générale. Conformément à cette disposition,
l'arrêté fédéral de portée générale ne peut pas être utilisé pour
des actes administratifs concernant par exemple la construc-
tion de grands ouvrages ou les programmes d'armement De
tels actes sont par conséquent soustraits au référendum. Au
cours des dernières années, on a cherché, par diverses inter-
ventions, à modifier cet état de choses. Ainsi, lors du débat sur
le programme d'armement de 1992, on a proposé au Conseil
national de soumettre ce programme au référendum facultatif,
sans succès il est vrai. Le Conseil national a également rejeté
en 1990, comme il l'avait fait en 1988, deux initiatives parle-
mentaires visant: l'une, l'institution du référendum administatif
pour les travaux de grande envergure; l'autre, l'institution du
référendum financier généralisé. Le peuple a repoussé pour
sa part l'initiative populaire demandant le référendum en ma-
tière de dépenses militaires (1986), et dix ans plus tôt celle inti-
tulée «Démocratie dans la construction des routes nationales»
(1976).
Arguments de la majorité de la commission
La majorité de la commission souligne l'importance fonda-
mentale des droits populaires. A son avis cependant, un déve-
loppement partiel de ceux-ci alourdirait la démocratie directe
et lui porterait donc préjudice. Il faudrait plutôt, à l'occasion
d'un réexamen global des droits populaires, faire en sorte que
la démocratie directe gagne en substance. On craint d'autre
part que l'institution du référendum administratif n'affecte l'effi-
cacité de l'Etat. Or, en raison de l'interdépendance croissante
sur le plan international, l'Etat doit pouvoir agir vite. En outre, la
mesure préconisée aurait pour effet de renforcer les droits po-
pulaires dans une mesure excessive par rapport aux pouvoirs
du Parlement. La majorité de la commission estime qu'il serait
difficile, si l'initiative était adoptée, de distinguer clairement les
actes législatifs à soumettre au référendum des autres actes.
Le Parlement, qui devrait déterminer si un acte administratif a
une portée exceptionnelle, pourrait facilement se voir repro-
cher de prendre des décisions arbitraires.
Arguments de la minorité de la commission
La minorité de la commission estime quant à elle que la restric-
tion apportée en 1962 dans l'article 6 de la loi sur les rapports
entre les conseils et selon laquelle seuls les actes législatifs
contenant des règles de droit peuvent être soumis au référen-
dum est contraire à l'esprit de la Constitution de 1874. Cette
restriction empêche en effet le peuple de se prononcer sur des
décisions importantes ayant parfois des conséquences finan-
cières considérables, à moins de lancer une initiative popu-
laire ayant des dispositions rétroactives, ce qui n'est pas sou-
haitable. L'institution du référendum administratif constituerait
un renforcement substantiel des droits populaires, car beau-
coup d'actes administratifs ont des conséquences très impor-
tantes pour la population ou certains groupes de celle-ci, ce
qui est le cas par exemple pour les projets de construction. La
démocratie directe doit pouvoir précisément s'exercer là où la
population est le plus directement touchée.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt mit 12 zu 11 Stimmen:
Mehrheit
Der Initiative keine Folge geben
Minderheit
(Tschäppät Alexander, Borei François, Bühlmann, Caspar-
Mutter, Diener, Eggenberger, Fankhauser, Gross Andreas,
Meier Samuel, Segmüller, Stamm Judith)
Der Initiative Folge geben
Proposition de la commission
Par 12 voix contre 11, la commission propose:
Majorité
Ne pas donner suite à l'initiative
Minorité
(Tschäppät Alexander, Borei François, Bühlmann, Caspar-
Mutter, Diener, Eggenberger, Fankhauser, Gross Andreas,
Meier Samuel, Segmüller, Stamm Judith)
Donner suite à l'initiative
Seiler Hanspeter, Berichterstatter: Gemäss Artikel 89 Ab-
satz 2 unserer Bundesverfassung sind allgemeinverbindliche
Bundesbeschlüsse dem fakultativen Referendum unterstellt.
Das Geschäftverkehrsgesetz bestimmt allerdings in Artikel 6,
dass diese Form des Bundesbeschlusses nur für rechtset-
zende Erlasse, nicht aber für Verwaltungsakte anzuwenden
sei.
Dies möchte nun unser Ratskollege Rechsteiner mit seinem
Vorstoss ändern. Er verlangt in einer parlamentarischen Initia-
tive, dass wir in der Form des allgemeinverbindlichen Bundes-
beschlusses auch Verwaltungsakte von ausserordentlicher
Tragweite erlassen können. Er wirft damit zweifellos eine
staatspolitisch bedeutsame Grundsatzfrage auf.
Die Frage der Kompetenzabgrenzung zwischen Parlament
und Volk kann man auch als eine Art Dauerbrenner bezeich-
nen. Sowohl das Volk als auch das Parlament hatten sich in-
nerhalb der letzten zwanzig Jahre verschiedentlich mit diesen
Fragen auseinanderzusetzen, so etwa der Nationalrat 1988
und 1990, als er zwei parlamentarische Initiativen, eine zur Ein-
führung des allgemeinen Finanzreferendums, eine andere zur
Einführung des Verwaltungsreferendums für Grossbauvorha-
ben, deutlich ablehnte.
Die Staatspolitische Kommission hat deshalb nach Anhörung
des Initianten anlässlich ihrer Januarsitzung in Gerzensee die-
sen Problembereich sehr eingehend diskutiert und sich ihren
Entscheid tatsächlich nicht leichtgemacht.
Eine knappe Mehrheit von 12 zu 11 Stimmen beantragt Ihnen,
der parlamentarischen Initiative Rechsteiner keine Folge zu
geben.
Welches sind die Hauptargumente, die die Mehrheit zu die-

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Parlamentarische Initiative. Verwaltungsreferendum
sem Entscheid bewogen haben? Herr Rechsteiner weist in sei-
ner Forderung auf den Begriff «Verwaltungsakte von ausseror-
dentlicher Tragweite» hin. Beschlösse das Parlament von Fall
zu Fall ein Verwaltungsreferendum, müsste es damit gleichzei-
tig festlegen, welcher Verwaltungsakt unter welchen Voraus-
setzungen als «von ausserordentlicher Tragweite» zu erklären
wäre. Der Begriff «ausserordentliche Tragweite» würde in der
Praxis ein sehr relativer Begriff sein und die Gefahr, sich den
Beigeschmack von Willkür einzuhandeln, ist nicht ganz von
der Hand zu weisen.
Die Kommissionsmehrheit erachtet es denn auch als sehr
schwierig, im Falle der Annahme der Initiative klare Abgren-
zungskriterien zu finden, was als référendums- und was als
nicht referendumspflichtig einzustufen wäre.
Eine Einführung des Verwaltungsreferendums berührt auch
die Frage des Stellenwerts unseres Parlamentes. Je mehr
Kompetenzen vom Parlament an das Volk zurückdelegiert
werden, um so mehr wird dieses Parlament von Aufgaben ent-
hoben und somit quasi entwertet, und zwar nicht bloss mate-
riell in seinem Zuständigkeitsbereich, sondern auch in seinem
staatspolitischen Image.
Selbstverständlich haben die Volksrechte in unserer gelebten
Demokratie eine vorrangige Bedeutung. Je häufiger jedoch
der Entscheid an die Stimmbürgerin und den Stimmbürger
delegiert wird, je mehr sie beziehungsweise er sich also auch
in quantitativer Hinsicht mit Vorlagen zu befassen hat, desto
mehr wird er sich in Stimmabstinenz üben; es gibt Beispiele
und Untersuchungen, die das belegen. Die stimmbürgerliche
Belastbarkeit hat, wenn man das pragmatisch betrachtet,
auch irgendwo Grenzen. Ein Ausbau der Volksrechte, der die-
sem Volk zwar immer mehr Entscheidungsbefugnisse zuord-
nen möchte, gleichzeitig aber bewirkte, dass dieses gleiche
Volk immer weniger davon Gebrauch machte, wäre letztlich
nur ein scheinbarer Ausbau; er trüge kaum zu einer echten
Verwesentlichung der Demokratie bei. Gerade eine Verwe-
sentlichung ist gefragt. Man kann die direkte Demokratie eben
auch überfordern und sie in vielen Fragen zu sogenannten Ab-
stimmungen der Betroffenen abdriften lassen. Ob das wirklich
der Sinn wäre, ist mindestens in Frage zu stellen.
Wir leben zudem in einer Zeit, in der rasches staatliches Han-
deln gerade im Bereich der Verwaltungsakte gefragt ist. Die
zunehmende internationale Verflechtung verlangt vom Staat
gebieterisch, dass er sowohl rasch agieren als auch reagieren
kann. Je mehr Stufen nun ein staatliches Entscheiden zu über-
winden hat, desto mehr Zeit nimmt der Entscheidungsprozess
in Anspruch, desto schwerfälliger und uneffizienter droht die
staatliche Handlungsfähigkeit zu werden. Es liegt also kaum
im Interesse von Volk und Staat, höhere Hürden in diesen Ent-
scheidungsprozess einzubauen.
In der Diskussion der Kommission wurde auch darauf hinge-
wiesen, dass die Einführung eines Verwaltungsreferendums
eine spürbare Verminderung der Zahl von Volksinitiativen be-
wirken könne. Viele würden überflüssig, weil das Volk mit dem
Verwaltungsreferendum eine andere und direktere Möglich-
keit erhielte, in die Staatstätigkeit einzugreifen. Das ist natür-
lich eine blosse Annahme. Der Beweis dafür müsste vorerst
noch erbracht werden; die anderen aufgeführten Argumente
würden damit in keiner Weise entkräftet.
Aus all diesen Ueberlegungen beantragt Ihnen die knappe
Mehrheit der Staatspolitischen Kommission, der parlamentari-
schen Initiative Rechsteiner keine Folge zu geben und damit
die in sinngemäss gleicher Sache in den letzten Jahren getrof-
fenen Entscheide sowohl des Parlamentes als auch des Vol-
kes zu bestätigen.
M. Darbellay, rapporteur: Le problème que nous discutons
maintenant a quelque parenté avec celui que nous venons de
traiter. Cependant, nous en sommes ici à la procédure prélimi-
naire. Effectivement, on l'a relevé, les initiatives contenant des
dispositions à effet rétroactif, s'apparentent de très près à des
référendums camouflés. C'est aussi dans le but d'éviter une
partie de ces initiatives que M. Rechsteiner nous propose
l'introduction du référendum administratif pour des actes ad-
ministratifs de portée exceptionnelle.
Il se réfère à ce qui s'est passé jusqu'à maintenant. Effective-
ment, en 1874, a été introduit dans la constitution par
l'article 89 alinéa 2, le droit de référendum. Et ce droit se rap-
porte aux arrêtés de portée générale. Mais, la constitution ne
dit pas ce que doivent être les arrêtés de portée générale. Si
bien que la pratique, dans le courant du XXe siècle, ajournent
changé; certains actes administratifs ont été classés sous
forme d'arrêtés de portée générale et d'autres, sous forme
d'arrêtés simples. Si bien que, d'une manière quelque peu ar-
bitraire, certains étaient soumis au référendum facultatif, et
d'autres pas. Pour remédier à cet effet, en 1962, le Parlement a
modifié la loi sur les rapports entre les conseils et a indiqué à
cette date, que ne pouvaient être déclarés arrêtés de portée
générale que des actes législatifs comportant des normes de
droit; cela veut dire que, dès lors-sans qu'il y ait eu modifica-
tion de la constitution -, il n'était plus possible de soumettre au
référendum des actes administratifs, même de portée cer-
taine.
A partir de ce moment-là, soit par des initiatives populaires,
soit par des initiatives parlementaires, l'objet a été remis sur le
métier. C'est ainsi qu'à deux reprises, en 1976, à l'occasion de
l'initiative «Démocratie pour les routes nationales» et en 1986,
à l'occasion d'une initiative qui voulait soumettre au référen-
dum les dépenses militaires, le peuple s'est prononcé claire-
ment et a refusé l'extension de ses droits. A deux reprises éga-
lement, le Parlement a été appelé à s'exprimer: en 1988,
quand par la voie de l'initiative parlementaire, on lui proposait
d'introduire d'une manière générale le référendum financier;
et en 1990, quand on voulait soumettre au référendum les tra-
vaux de grande envergure.
La majorité de la commission s'en tient à ces décisions. Elle
est consciente de l'importance des droits populaires. Elle est
consciente également que l'abus de ces droits populaires leur
porte un préjudice certain. Elle pense que s'il est important, en
démocratie, qu'il y ait distinction ou séparation des pouvoir
entre le législatif, l'exécutif et le judiciaire, il n'est pas moins im-
portant qu'il y ait une séparation bien marquée entre les droits
du peuple et les droits de ses élus. Nous avons aussi des
droits et nous ne devons pas les saboter. Il est clair qu'en ce
qui concerne la constitution, c'est le peuple et les cantons, et
eux seuls, qui ont le pouvoir de changer quoi que ce soit. En ce
qui concerne les lois, nous intervenons. Le peuple a le droit de
demander que ces lois lui soient soumises. Par contre, en ce
qui concerne les actes administratifs, les dépenses, le budget,
c'est nous qui avons la responsabilité et nous devons l'assu-
mer. Le peuple a toujours la possibilité de s'exprimer tous les
quatre ans et de nous dire de rentrer à la maison s'il n'est pas
content de nous. Nous devons, par conséquent, maintenir ces
différences.
En ce qui concerne le référendum administratif, avec les au-
tres dispositions légales que nous connaissons aujourd'hui,
nous pouvons dire qu'il présente, outre cette confusion des
pouvoirs qu'il créerait, certaines difficultés. D'abord, grâce à
ce référendum - 50 000 signatures, c'est assez vite obtenu -
de petits groupes pourraient se permettre de paralyser l'admi-
nistration. Or, de plus en plus, nous parlons d'accélérer le
mouvement. Est-ce qu'il est judicieux, à cette époque, d'intro-
duire des freins supplémentaires?
Vous avez remarqué la rédaction de cette proposition: «des
actes administratifs de portée exceptionnelle». Qu'est-ce que
cela veut dire «de portée exceptionnelle»? Eh bien, cela veut
dire que pour chaque acte administratif il y aurait discussion
pour savoir s'il est de portée exceptionnelle ou pas; on abouti-
rait forcément à des décisions qui pourraient être taxées
d'arbitraires. Il n'est donc pas judicieux de retenir une telle
expression.
Nous remarquons, d'ailleurs, qu'aujourd'hui nous devons
souvent légiférer sous la menace du référendum. Dans ces
conditions, au lieu de faire les meilleures lois possible, nous
sommes tentés de faire les lois en fonction de ce qui peut ad-
venir, et souvent, de ce fait, nous ne légiférons pas au mieux.
Serait-il opportun que, à chaque décision sur un acte adminis-
tratif, nous ayons également à nous poser la question de sa-
voir si le référendum sera lancé ou pas?
Non, le remède n'est pas là. Le remède, c'est qu'il faut avoir le
courage de repenser aujourd'hui la démocratie directe. Il faut

Initiative parlementaire. Référendum administratif
824
N 
28 avril 1993
avoir le courage de repenser, en particulier, le référendum fa-
cultatif. Un certain nombre de problèmes sont sur le tapis: la
question du référendum constructif, la question de savoir s'il
est judicieux, lorsque deux groupes lancent un référendum
avec des idées totalement différentes, de continuer à addition-
ner les signatures ainsi obtenues. Il faut se poser la question
du nombre de signatures et il faut aussi - des motions le de-
mandent d'ailleurs - se poser la question de la manière de ré-
colter ces signatures. Aujourd'hui, une loi sur les droits popu-
laires est en consultation. Au moment où l'on met sur pied
cette loi, au moment où la commission la discutera, il est im-
portant que ces problèmes soient étudiés et que nous don-
nions une réponse aux questions qui se posent.
En conclusion, avec la petite majorité de la commission, je
vous invite à ne pas donner suite à cette initiative.
Rechsteiner: Sie haben zuvor bei der Ueberweisung des An-
liegens der Initiative Zwingli die demokratischen Mitwirkungs-
rechte in einer - wie mir scheint - bedenklichen Weise einge-
schränkt Sie haben nun mit der Ueberweisung der vorliegen-
den Initiative für die Einführung eines Verwaltungsreferen-
dums die Möglichkeit, diesen Fehler wenigstens teilweise zu
korrigieren und das Referendumsrecht - nicht das Initiativ-
recht, aber das Referendumsrecht - sinnvoll zu erweitern.
Diese Rechte stehen in einem Zusammenhang.
Zuerst ein Blick zurück in die Vergangenheit: Die heutige Re-
gelung des Referendumsrechts stammt aus der Verfassung
von 1874. Die Verfassung von 1874 wurde unter dem Eindruck
einer demokratischen Strömung als Gegengewicht zur weit-
gehenden Parlamentsherrschaft von dominierenden Persön-
lichkeiten wie Alfred Escher erlassen. Es wurde damals nicht
nur das fakultative Referendum für Bundesgesetze eingeführt,
sondern auch das Referendum für Bundesbeschlüsse von
grosser allgemeiner Tragweite, wie es der französische Wort-
laut sehr schön wiedergibt Wichtige Entscheide des Parla-
mentes-das war das Prinzip-sollten dem Referendum unter-
stellt werden, unabhängig davon, ob es sich dabei um Rechts-
sätze handelt oder nicht.
Das war auch die fast einhellige Lehre der Staatsrechtler bis
1962, als in einer Art Putsch - so kann man heute sagen - das
Geschäftsverkehrsgesetz mit völlig neuen Regeln erlassen
wurde. Ab diesem Zeitpunkt waren nämlich die allgemeinver-
bindlichen Bundesbeschlüsse nur noch Rechtssätzen vorbe-
halten. Befristete Bundesrechtssätze sollten in der Form des
allgemeinverbindlichen 
Bundesbeschlusses erlassen wer-
den, unbefristete dagegen in Form des Gesetzes. Diese Abän-
derung ist von grosser Tragweite, weil Gegenstände von gros-
ser Tragweite nicht mehr dem Referendum unterstellt sind.
Trotzdem hat sich der Gesetzgeber auch nach 1962 in der Pra-
xis nicht immer an diese Regelung gehalten. Er hat in Einzelfäl-
len dann auch Verwaltungsgegenstände wieder dem Referen-
dum unterworfen - so geschehen bei der Hochschulförde-
rung 1968, aber auch beim Beschluss über den Verzicht auf
das Kernkraftwerk von Kaiseraugst -; ein Beschluss von
350 Millionen Franken, der zweifellos nicht einen Rechtssatz
darstellt Es wurde die Rechtsform des allgemeinverbindli-
chen Bundesbeschlusses angewendet, damit der Beschluss
dem Referendum unterstellt werden konnte.
Zu den Gründen für meine parlamentarische Initiative:
1. Die erste Begründung folgt gerade aus der historischen
Herleitung. Die Initiative möchte die Rückkehr zum verfas-
sungsmässigen Zustand, zum heute noch geltenden verfas-
sungsmässigen Zustand von Artikel 89, und will das Ge-
schäftsverkehrsgesetz wieder der verfassungsrechtlichen
Lage anpassen. Die Verfassung steht prinzipiell über dem Ge-
setz; es geht darum, das Gesetz wieder an die Verfassung an-
zupassen, das Gesetz wieder verfassungsmässig zu fassen.
Dies um so mehr, als in der Praxis dieses Gesetz nicht durch-
wegs eingehalten worden ist
2. Die Initiative und mit ihr die Einführung eines Verwaltungsre-
ferendums erlauben eine sinnvolle Erweiterung der direktde-
mokratischen Rechte, wie sie heute auch von der überwiegen-
den Zahl der Staatsrechtler gefordert wird. Der Staat ist seit
dem 19. Jahrhundert immer mehr vom Gesetzgebungsstaat
zum Verwaltungsstaat geworden. Die Gesetzgebung hat an
Bedeutung tendenziell eingebüsst, die Verwaltung hat an Be-
deutung tendenziell gewonnen. Damit verbunden ist und war
eine zunehmende Verschiebung der Macht von der Gesetzge-
bungs- zur Verwaltungstätigkeit, wo keine direktdemokrati-
schen Mitwirkungsmöglichkeiten bestehen. Die Einführung ei-
nes Verwaltungsreferendums erlaubt ein direktdemokrati-
sches Korrektiv, erlaubt es neu auch, solche Verwaltungsge-
genstände von grosser politischer Tragweite neu referen-
dumspflichtig zu machen.
3. Das ganze Problem, das zuvor unter dem Titel «Rückwir-
kungsklausel» diskutiert wurde, ist ausschliesslich deshalb
entstanden, weil das Verwaltungsreferendum heute nicht be-
steht Bestünde das Verwaltungsreferendum bei Vorhaben
von grosser Tragweite, wäre dieses Problem weitgehend ent-
schärft
Aus all diesen Gründen ersuche ich Sie, diese sinnvolle Erwei-
terung der direktdemokratischen Mitwirkungsmöglichkeiten
vorzunehmen und insbesondere den heute noch gültigen ver-
fassungsmässigen Zustand, der im Jahre 1874 eingeführt
wurde, wiederherzustellen.
Tschäppät Alexander, Sprecher der Minderheit: Ich spreche
für die Beinahe-Mehrheit dieser Kommission; es war ja nur ein
sehr knapper Entscheid.
Wir haben jetzt gerade die ganze Diskussion über die Rückwir-
kungsklauseln gehabt Die Würfel sind gefallen, leider in einer
Richtung, die mir persönlich nicht gefällt. Ich will deshalb auf
alle diese Argumente nicht nochmals näher eintreten. Das ist
jetzt schon genügend getan worden. Hingegen - denke ich
mir - ist es nötig, dass wir uns Gedanken darüber machen,
wieso in Initiativen immer wieder diese Rückwirkungsklauseln
vorkommen.
Für Professor Andreas Auer ist es ganz klar, dass das Fehlen
eines Verwaltungsreferendums der hauptsächlichste Grund
von Rückwirkungsklauseln in Initiativen ist Würde man allge-
meine, wichtige, aber eben nur konkrete Beschlüsse finanziel-
ler und politischer Natur dem Referendum unterstellen, wären
verschiedene Volksinitiativen nicht nötig gewesen. Wäre zum
Beispiel der Kauf des F/A-18 in Form eines allgemeinverbindli-
chen Bundesbeschlusses ergangen, wäre die Initiative gar
nicht nötig gewesen, weil ja ein Referendum hätte ergriffen
werden können. Gleich verhält es sich zum Beispiel mit der
Rothenthurm-lnitiative oder auch mit der Volksinitiative
«40 Waffenplätze sind genug - Umweltschutz auch beim
Militär».
Es ist für sehr viele Stimmbürgerinnen und Stimmbürger
stossend, dass sie bei Gesetzen von untergeordneter Bedeu-
tung - zum Beispiel als Folge eines ergriffenen Referendums -
an der Urne ein Mitspracherecht haben; bei Verwaltungsakten
von grosser Tragweite - ich denke da etwa an den Bau von
Atomkraftwerken, an den Bau oder Ausbau von Flugplätzen
und ähnlichen Grossprojekten - ist ihnen jedoch jede Mitspra-
che verwehrt Als einziger Ausweg bleibt das Lancieren einer
Initiative mit dem - zugegebenermassen - häufigen Schön-
heitsfehler von echten oder unechten Rückwirkungsklauseln.
Die Kommissionsmehrheit-wir haben das gehört- betont die
grosse Bedeutung der Volksrechte. Ein teilweiser Ausbau die-
ser Rechte führt - nach Meinung der Mehrheit - zu einer
Ueberforderung der direkten Demokratie und würde dieser
schaden. Deshalb könne eben das Verwaltungsreferendum
auch nicht eingeführt werden. So zu argumentieren heisst,
nicht nur den Stimmbürger zu bevormunden, es heisst gleich-
zeitig auch zu verkennen, dass die schweizerische Bevölke-
rung gerade und vor allem bei Verwaltungsakten von grosser
Tragweite künftig ein Mitspracherecht haben will. Der grosse
Erfolg der Unterschriftensammlung gegen den Kauf des
F/A-18 oder für die Waffenplatz-lnitiative beweist das deutlich.
Die Mehrheit vertritt weiter die Meinung, es sei im Rahmen ei-
ner Gesamtüberprüfung der Volksrechte vielmehr die Verwe-
sentlichung der direkten Demokratie angesagt Das mag als
Grundaussage zutreffen und kann auch von der Kommis-
sionsminderheit mitgetragen werden. Zeitlich ist das Ganze si-
cher nicht abschätzbar. Gerade die Unzufriedenheit der Bevöl-
kerung über die fehlende Mitsprache bei wichtigen Parla-
ments- und Verwaltungsentscheiden deutet aber darauf hin,

28. April 1993 
N
825
Parlamentarische Initiative. Verwaltungsreferendum
dass die direkte Demokratie diesbezüglich Mängel aufweist
und entsprechend ausgebaut werden muss.
Wenn von seilen der Kommissionsmehrheit befürchtet wird,
der Staat werde durch das Einführen des Verwaltungsreferen-
dums an effizientem Handeln gehindert, muss dem entgegen-
gehalten werden, dass die Mitsprache des Volkes zu wichti-
gen Entscheiden sicher höher einzustufen ist als der Wunsch
nach mehr Effizienz. Die direkte Demokratie, und damit auch
die Volksrechte, haben einen Preis, den wir zu zahlen bereit
sein müssen. Es wäre fatal, der Effizienz zuliebe diese wichti-
gen Mitsprachemöglichkeiten zu opfern. Im weiteren befürch-
tet die Kommissionsmehrheit, dass es schwierig wäre, Krite-
rien zu finden, die klar abgrenzen, welche Erlasse referen-
dumspflichtig sind und welche nicht.
Für die Kommissionsminderheit ist die Einführung des Verwal-
tungsreferendums nichts anderes als die Respektierung des
ursprünglichen Sinnes der Verfassung von 1874. Herr Rech-
steiner hat auf die Geschichte bereits aufmerksam gemacht.
Ich schenke mir hier weitere Ausführungen.
Die Einführung des Verwaltungsreferendums - da sind wir uns
sicher alle einig - würde zweifellos zu einer substantiellen Er-
weiterung der Volksrechte führen und hätte zur Folge, dass die
direkte Demokratie gerade dort wieder Anwendung fände, wo
die Bevölkerung am unmittelbarsten betroffen ist.
Hier und heute ist es an uns, zu entscheiden, ob in der Frage
der Einführung des Verwaltungsreferendums ein Handlungs-
bedarf besteht oder nicht. Gerade die zum Teil hitzigen Dis-
kussionen, die wir um rückwirkende Bestimmungen gehört
haben, zeigen, dass mit der geltenden Regelung die Mitspra-
che der Bevölkerung allzu stark eingeengt ist.
Die parlamentarische Initiative Rechsteiner will das Verwal-
tungsreferendum über eine einfache Gesetzesänderung wie-
der einführen. Ob dieser Weg der richtige ist, wie das etwa
auch Professor Alfred Kölz sieht, oder ob eine solche ein-
schneidende Erweiterung der Volksrechte nicht über eine Ver-
fassungsänderung erfolgen sollte, kann meiner Meinung
nach im jetzigen Zeitpunkt offengelassen werden. Beide Wege
sind gangbar. Hier und heute haben wir nur zu entscheiden,
ob wir überhaupt in diese Richtung gehen wollen.
Wir müssen entscheiden, ob Handlungsbedarf besteht und
weitere Kommissionsarbeiten nötig sind. Welcher Weg dann
letztlich einzuschlagen ist, ob eine Verfassungsänderung nö-
tig ist oder nur eine Gesetzesänderung, kann offengelassen
und in einer späteren Phase entschieden werden. Dass Hand-
lungsbedarf besteht, ist offenbar über das Lager der linksgrü-
nen Parteien und der CVP hinaus unbestritten, auch wenn sich
das leider in der Abstimmung in der Kommission nicht so klar
herauskristallisiert hat.
Als Sozialdemokrat, muss ich sagen, ist es für mich eine
grosse Freude, für einmal aus den Zielsetzungen und Postula-
ten der Jahre 1991 bis 1995 der Freisinnig-demokratischen
Partei der Schweiz zu zitieren. In ihrem Heft «Zielsetzungen
und Postulate», verabschiedet an der ordentlichen Delegier-
tenversammlung der FDP vom 26. April 1991 in Freiburg-also
kein altes Papier-, wird auf Seite 9 unter dem Titel «Postulate»
als Punkt 2 folgendes ausgeführt: «Die Bundesverfassung soll
den Gesetzgeber ermächtigen, für bestimmte Fälle ein Refe-
rendum gegen Verwaltungsakte und Vorhaben von besonde-
rer politischer Bedeutung oder finanzieller Tragweite vorzuse-
hen.» Ich kann dem aus sozialdemokratischer Sicht nichts bei-
fügen und hoffe, die FDP-Fraktion erinnere sich in der heuti-
gen Abstimmung auch des Titels ihrer damaligen Zielsetzun-
gen und Postulate. Der Titel dieses Papiers heisst nämlich:
«Dazu stehen wir.»
Glauben Sie mir, meine Damen und Herren der FDP, heute
werden wir Sie beim Wort nehmen !
Leu Josef: Die CVP-Fraktion wird der parlamentarischen Initia-
tive Rechsteiner «Einführung des Verwaltungsreferendums»
mehrheitlich keine Folge geben. Wir setzen auf klare Zielvor-
gaben für die Staatstätigkeit. Zuständigkeitsbereiche müssen
eindeutig abgegrenzt sein.
Bürgerinnen und Bürger erwarten von den politischen Verant-
wortungsträgern nicht in erster Linie, dass sie von ihnen noch
mehr an die Urne gerufen werden. Sie erwarten vor allem,
dass die von ihnen auf bestimmte Zeit gewählten politischen
Verantwortungsträger von ihren verfassungsrechtlichen Kom-
petenzen Gebrauch machen. Sie erwarten auch, dass wir
Volksvertreter in einem immer schwieriger werdenden Umfeld
Führungsfunktion übernehmen und zeit- und sachgerechte
Entscheide treffen.
Wir von der CVP-Fraktion setzen uns also zwar für einen bür-
gernahen, aber auch - oder trotzdem -für einen führungsfähi-
gen Staat ein. Zu diesem Zweck ist es notwendig, dass wir die
politischen Instrumente überprüfen und allenfalls anpassen
können. Dabei sind nach unserer Meinung unter anderem fol-
gende Kriterien heranzuziehen:
-Wahrung, aber keine Überforderung der direkten Demo-
kratie;
- effiziente und zeitgerechte Entscheidungsvorgänge;
- Prinzip der Gewaltenteilung.
Bei der vorliegenden parlamentarischen Initiative Rechsteiner
zur Einführung des Verwaltungsreferendums geht es darum,
die Volksrechte substantiell zu erweitern. Verwaltungsakte von
ausserordentlicherTragweite sollen in der Form des allgemein-
verbindlichen Bundesbeschlusses dem fakultativen Referen-
dum unterstellt werden können. Unsere Fraktion anerkennt die
grosse Bedeutung der Volksrechte und ist an einer zeitgemäs-
sen und stufengerechten Weiterentwicklung interessiert. Das
kann und darf im Interesse der Wahrung unserer direkten De-
mokratie aber nicht Maximierung derVolksrechte heissen, son-
dern es muss Optimierung derVolksrechte heissen.
Die CVP-Fraktion ist der Meinung, dass im Bereich derVolks-
rechte Handlungsbedarf besteht, aber nicht im Sinne der par-
lamentarischen Initiative. Es gilt, die Volksrechte in ihrer Ge-
samtheit zu überprüfen und eine Revision von Artikel 89 der
Bundesverfassung einzuleiten. Wir sind der Meinung, dass
man auf Verfassungsstufe ansetzen muss. Volk und Stände
sollen entscheiden können, ob sie einen derartigen Ausbau
der Volksrechte wollen oder nicht. Eigentlich sollte das für die
Vertreter der sogenannten Basisdemokratie eine Selbstver-
ständlichkeitsein.
Formal könne das Verwaltungsreferendum mit einer einfa-
chen Ergänzung von Artikel 6 des Geschäftverkehrsgesetzes
eingeführt werden, lautet die Expertise der einen Staatsrecht-
ler. Es gibt Gegenexpertisen, die anders gewichten. Tatsache
ist aber, dass es sich weniger um eine juristische als vielmehr
um eine politische Frage handelt. Politisch deshalb, weil es
um Kompetenzabgrenzungen zwischen Bund und Kantonen
geht; politisch deshalb, weil im Sinne einer ausgewogenen
Gewaltenteilung ein neues Gleichgewicht der Kompetenzen
zwischen Parlament und Volk zu suchen ist.
Die Mehrheit der CVP-Fraktion wird aus den genannten Grün-
den der parlamentarischen Initiative Rechsteiner zur Einfüh-
rung des Verwaltungsreferendums keine Folge geben. Wirsind
der Auffassung, dass solche einschneidenden Massnahmen
im Bereich der Volksrechte auf Verfassungsstufe und nicht nur
auf Gesetzesstufe abzustützen sind. Die ganze Fraktion unter-
stützt aber Bemühungen, Volksrechte im Gesamtzusammen-
hang zu prüfen und heutigen Bedürfnissen anzupassen.
M. Borei François: Rappelons d'abord l'enjeu du vote de tout
à l'heure. Il ne s'agit pas de prendre une décision définitive;
nous n'en sommes qu'à l'examen préalable. Il s'agit de savoir
si nous mettons dans les dossiers de la Commission des insti-
tutions politiques la question à l'étude. Cette commission de-
vra de toute manière examiner la question du référendum, en
particulier du référendum constructif, puisque vous l'en avez
chargée lors de la session d'automne dernier.
Donc, la question du référendum est de toute manière un dos-
sier ouvert au sein de la commission et, au nom du groupe so-
cialiste, je vous suggère de suivre les propositions de la mino-
rité Tschäppät Alexander et d'accepter l'initiative Rechsteiner
et de compléter le dossier en la matière.
Déjà tout à l'heure, concernant l'initiative Zwingli 91.410 et en-
core maintenant, les rapporteurs ont dit qu'il fallait éviter les
abus en matière de démocratie. On a aussi dit qu'il fallait éviter
de lasser l'électeur. Je crois en effet qu'il n'y a qu'un seul abus
en matière de démocratie, c'est de lancer des initiatives, des
référendums qui pourraient lasser l'électeur. Or, je ne crois

Initiative parlementaire. Référendum administratif
826
N 
28avril1993
pas que le fait de donner la possibilité à certains de lancer un
référendum contre des actes administratifs importants risque
de lasser l'électeur. C'est vrai que certains référendums déjà
possibles actuellement contribuent à le lasser.
Je ne suis pas persuadé que la participation électorale soit en-
couragée par le lancement de référendums comme par exem-
ple ceux concernant cinq centimètres de plus ou de moins sur
la largeur des camions. Par contre, personne ne peut préten-
dre que proposer au peuple de voter oui ou non à l'acquisition
des F/A-18 lasse l'électeur. C'est vrai que cela dérange cer-
tains, mais il est aussi certain que cela intéresse l'électeur et
que cela ne le découragera pas d'aller aux urnes si nous avons
un scrutin sur ce sujet le 6 juin prochain. Je crois donc, contrai-
rement à ce que certains peuvent penser, que l'introduction
du référendum administratif au lieu de lasser l'électeur encou-
ragera la participation électorale, car les électeurs pourront se
prononcer sur un certain nombre de sujets qui les touchent de
près et auxquels ils s'intéressent particulièrement.
Rappel historique maintenant. Ce que propose M. Rech-
steiner était la règle jusqu'en 1962. Depuis, cela a été l'excep-
tion. Je ne citerai qu'un cas: le renoncement à la construction
de la centrale nucléaire de Kaiseraugst. La loi a été modifiée en
1962 et il faut bien admettre que - c'est en tous cas ce que pré-
tendent un certain nombre de professeurs de droit - si nous
avions une cour constitutionnelle, les modifications apportées
à l'époque auraient été cassées. Nous aurions pu introduire
de telles modifications pour autant que nous ayons changé la
constitution et soumis ce changement au vote obligatoire du
peuple. Dès lors, l'initiative Rechsteiner ne consiste qu'à reve-
nir à une situation normale, ou en tous cas à l'état que souhai-
tait le constituant lorsqu'il a voté cette disposition.
En ce qui concerne le texte lui-même, il s'agit bien entendu de
ne pas s'attacher à la formulation précise du texte, puisque
nous sommes au niveau de l'examen préalable. La question
de savoir si véritablement il suffisait de modifier la loi ou s'il fal-
lait modifier la constitution a été débattue en commission. Elle
reste ouverte. Elle pourrait être tranchée par la commission si
vous acceptiez de l'en charger.
On a beaucoup parlé, cette session, de revitalisation de l'éco-
nomie. Je crois que les droits démocratiques ont aussi besoin
d'être revitalisés. Permettre au peuple de voter sur des sujets
qui le touchent de près, permettre au peuple de voter sur des
sujets qui l'intéressent, c'est la meilleure manière de revitaliser
notre démocratie.
Une petite remarque pour conclure: M. Rechsteiner propose
de revenir à l'état du droit d'avant 1962. Au sens littéral du
terme, c'est une proposition réactionnaire. Mesdames et Mes-
sieurs, chers collègues de la droite, pour une fois que
M. Rechsteiner fait une proposition réactionnaire, vous pour-
riez bien le suivre et lui donner raison!
Je vous invite donc, au nom du groupe socialiste, à voter la
proposition de la minorité Tschäppät Alexander et à charger la
Commission des institutions politiques d'étudier dans le détail
la proposition Rechsteiner.
Bischof: Die parlamentarische Initiative Rechsteiner verlangt,
dass Verwaltungsakte von grosser Tragweite dem Referen-
dum unterstellt werden sollen. Das Geschäftsverkehrsgesetz
würde durch einen Artikel 6 Absatz 2bis (neu) wie folgt er-
gänzt: «Die Bundesversammlung kann in der Form des allge-
meinverbindlichen Bundesbeschlusses auch Verwaltungs-
akte von ausserordentlicherTragweite erlassen.»
Bei der SD/Lega-Fraktion sieht die Situation nun folgender-
massen aus: Am 22. und 23. Oktober 1992 tagte die Staatspo-
litische Kommission, an der Markus Ruf einen Antrag auf Er-
greifung einer Kommissionsinitiative lancierte, die er mit fol-
gendem Wortlaut begründete: «Bei Artikel 6 Absatz 1 wird das
Geschäftsverkehrsgesetz wie folgt geändert: 'Befristete Er-
lasse, die rechtsetzende Normen enthalten, sowie Verwal-
tungsakte von grosser Tragweite sind in die Form des allge-
meinverbindlichen Bundesbeschlusses zu kleiden.'»
Am 21. und 22. Januar 1993 traf sich die Staatspolitische
Kommission zu einer weiteren Sitzung, an der auch Herr
Rechsteiner anwesend war. Dieser musste seine parlamenta-
rische Initiative «Einführung des Verwaltungsreferendums»
begründen.
Materiell und verfahrensmässig sind beide Vorstösse, also
derjenige von Herrn Ruf und derjenige von Herrn Rechsteiner,
identisch, mit dem Unterschied jedoch, dass der Antrag Ruf
schon seit geraumer Zeit in der Kommission hängig war. Bei
der Abstimmung über diese zwei Vorstösse wurde die Initiative
Rechsteiner mit 12 zu 11 Stimmen - Sie haben dies heute ge-
hört-knapp abgelehnt. Der Antrag Ruf wurde aber-man höre
und staune!-mit 10 zu 1 Stimmen bei sagenhaften 12 Enthal-
tungen deutlich abgelehnt. Nun, woran liegt dies? Es ist ganz
einfach zu erklären: Hier spielt nicht mehr der politische Inhalt
eine Rolle, hier werden ganz prägnant Meinungen, die aus der
falschen Ecke kommen, ignoriert und aufs billigste abgetan.
Die Fraktion der Schweizer Demokraten und der Lega dei Tici-
nesi spielt dieses miese politische Spiel nicht mehr länger mit.
Wir sind zum Schluss gekommen, dass wir diese Initiative -
obwohl sie in unserem Interesse liegt - ganz klar ablehnen
müssen und auch werden.
Ich möchte speziell die Sozialdemokraten und auch die Grü-
nen davor warnen, dieses undemokratische Spiel mit uns wei-
terzuführen; denn sonst sehen wir von der SD/Lega-Fraktion
uns weiterhin gezwungen, uns bei künftigen Geschäften völlig
unkonform zu verhalten. Wir lassen uns nicht als Stimmvieh
missbrauchen. Politische Fairness ist es, einander- natürlich
bei gleicher Meinung - sachlich zu unterstützen. Das müssen
gewisse Leute hier leider noch lernen.
Fischer-Seengen: Die freisinnige Fraktion verkennt nicht,
dass es stossend sein kann, wenn gesetzgeberische Erlasse
von völlig untergeordneter Bedeutung dem Referendum un-
terstellt werden können, während Verwaltungsakte, welche im
Volk intensiv diskutiert werden und/oder von grosser finanziel-
ler Tragweite sind - Beispiel Flugzeugbeschaffung - dem Re-
ferendum entzogen bleiben. Bei oberflächlicher Betrachtung
hat deshalb das Initiativbegehren Rechsteiner durchaus seine
Bedeutung.
Es sind indessen gewisse staatsrechtliche und staatspoliti-
sche Argumente, welche gegen die Einführung des Verwal-
tungsreferendums sprechen, die jedoch im Kommissionsbe-
richt nur sehr rudimentär Eingang gefunden haben. So ent-
spricht es dem Gewaltenteilungsprinzip, dass der Gesetzge-
ber generell-abstrakte Normen erlässt, während die ausfüh-
rende Behörde, die Exekutive, diese Normen durch indivi-
duell-konkrete Verwaltungsakte vollzieht. Das Volk kommt mit
seinem Referendumsrecht im generell-abstrakten Bereich
zum Zug, während der Vollzug der Normen den exekutiven In-
stanzen überlassen bleiben muss. Das Gewaltenteilungsprin-
zip sollte nicht durchbrochen werden. Es hat sich bestens be-
währt.
Zum Gewaltenteilungsprinzip gehört indessen auch, dass die
jeweiligen Gewalten ihre Verantwortung wahrnehmen und die
ihrem Bereich obliegenden Entscheide tatsächlich treffen. In
diesem Sinne würde die Einführung des Verwaltungsreferen-
dums ein Abwälzen der Verantwortung der Exekutive auf das
Volk, mithin eine Flucht aus der Verantwortung bedeuten. Dies
kann indessen nicht der Sinn des Gewaltenteilungsprinzips
sein.
Der Initiant will Verwaltungsakte von ausserordentlicher Trag-
weite dem fakultativen Referendum unterstellt wissen. Damit
stellen sich aber Abgrenzungsprobleme. Welches sind Ver-
waltungsakte von ausserordentlicher Tragweite? Offenbar
müssten die eidgenössischen Räte dies von Fall zu Fall fest-
stellen. Damit würde jedoch nicht nach klaren rechtlichen Kri-
terien, sondern nach politischer Opportunität darüber ent-
schieden, ob ein Verwaltungsakt in der Form eines allgemein-
verbindlichen Bundesbeschlusses erlassen und damit dem
fakultativen Referendum unterstellt werden soll. Nachdem das
Parlament seine Entscheide nicht begründen muss, wäre der
Willkür Tür und Tor geöffnet.
Nun hat Herr Tschäppät Alexander richtigerweise festgestellt,
dass die Zielsetzungen der FDP die Einführung des Verwal-
tungsreferendums «gegen Verwaltungsakte und Vorhaben
von besonderer politischer Bedeutung oder finanzieller Trag-
weite» enthalten.

28. April 1993 
N
827
Parlamentarische Initiative. Verwaltungsreferendum
Im Gegensatz zur parlamentarischen Initiative von Herrn
Rechsteiner, der die Einführung des Verwaltungsreferendums
durch eine Aenderung des Geschäftsverkehrsgesetzes ein-
führen will, verlangen die freisinnigen Postulate aber ganz klar
eine Verfassungsgrundlage. Ueberdies soll das Verwaltungs-
referendum nur für bestimmte, im Gesetz vorgesehene Ver-
waltungsakte gelten, die also enumerativ aufgezählt sind. Von
einer generellen Zuweisung der Beurteilungskompetenz an
das Parlament wurde bewusst abgesehen.
Wenn nun die freisinnige Fraktion die parlamentarische Initia-
tive Rechsteiner ablehnt, so kann man ihr deswegen nicht in-
konsequente Politik vorwerfen. Vielmehr haben die Freisinni-
gen in dieser Frage genaue Vorstellungen, die von denjenigen
des Initianten in bedeutenden Punkten abweichen. Schliess-
lich sind wir der Auffassung, dass diese Frage im Gesamtzu-
sammenhang bei der Ueberprüfung der Volksrechte zu be-
handeln ist
Aus diesen Gründen beantragt Ihnen die freisinnige Fraktion
einhellig, der parlamentarischen Initiative Rechsteiner keine
Folge zu geben.
Meier Samuel: Die Fraktion des Landesrings und der EVP be-
antragt Ihnen, der parlamentarischen Initiative Rechsteiner be-
treffend die Einführung des Verwaltungsreferendums Folge zu
geben.
Wir begründen unsere Haltung wie folgt: Unsere Fraktion hat
in den letzten Jahren selber Vorstösse eingereicht oder Vor-
stösse unterstützt, die ein Finanzreferendum oder Verwal-
tungsreferendum postulierten. Ich erinnere beispielsweise an
die parlamentarische Initiative unseres ehemaligen Fraktions-
kollegen Paul Günter aus dem Jahre 1986 betreffend die Ein-
führung des allgemeinen Finanzreferendums.
Ich erinnere im weiteren an die parlamentarische Initiative un-
seres Ratskollegen Hans Meier von der Grünen Partei betref-
fend die Einführung des Verwaltungsreferendums für Gross-
bauvorhaben, die auch wir seinerzeit unterstützt haben. Ich er-
innere im weiteren an die Vorlage betreffend die Beschaffung
des neuen Kampfflugzeuges F/A-18, als unsere Fraktion den
Antrag stellte, den Flugzeugbeschaffungsbeschluss unseres
Rates der Abstimmung von Volk und Ständen zu unterstellen,
mit diesem Antrag hier aber scheiterte. Bei allen diesen Bemü-
hungen unserer Fraktion Hessen wir uns immer von der Idee
leiten, dass der Stimmbürger das Recht haben soll - sofern er
das mittels des Referendums wahrnehmen will -, zu staats-
und finanzpolitisch bedeutsamen Parlamentsbeschlüssen
Stellung zu beziehen.
Ein weiterer Grund, warum wir uns heute für die parlamentari-
sche Initiative Rechsteiner aussprechen, ist unsere Ueberzeu-
gung, dass wir mit der Existenz des Verwaltungsreferendums
gut und gerne die eine oder andere Volksinitiative vermeiden
könnten. Insbesondere würde die Motivation, auf dem Umge-
hungsweg ein als Volksinitiative getarntes Referendum mit
Rückwirkungsbestimmungen einzureichen, deutlich sinken.
Im übrigen stelle ich mich vehement der Behauptung der
Kommissionsmehrheit entgegen, wonach die direkte Demo-
kratie mit der Einführung des Verwaltungsreferendums bzw.
mit dem damit zusammenhängenden Ausbau der Volksrechte
überfordert werde. Im Gegenteil: Ich bin heute vollends davon
überzeugt, dass das Beurteilungsvermögen und die Differen-
zierungsfähigkeit Eigenschaften unserer Staatsbürgerinnen
und Staatsbürger darstellen, die es nicht zu unterschätzen gilt
Ueberhaupt bin ich sehrfroh darüber, wenn das Volkab und zu
zum einen oder anderen Beschluss aus unserem Rat Stellung
nimmt- nicht, weil ich zuwenig Vertrauen in die parlamentari-
sche Arbeit oder zuwenig Vertrauen in meine eigene Arbeit
hätte, nein, vielmehr aus der Besorgnis heraus, dass sich die
Meinungen von Volk und Parlament meines Erachtens in der
letzten Zeit wiederholt diametral gegenüberstanden.
Auch ich bin namens meiner Fraktion beim vorangegangenen
Geschäft, bei der Behandlung der parlamentarischen Initiative
Zwingli, vehement dafür eingetreten, dass die Volksrechte aus
einer Gesamtschau heraus zu überprüfen seien. Ich bin nach
wie vor dieser Ueberzeugung, was aber nicht heisst, dass wir
die parlamentarische Initiative Rechsteiner nicht überweisen
sollen.
Namens der LdU/EVP-Fraktion beantrage ich Ihnen, der parla-
mentarischen Initiative Rechsteiner Folge zu geben.
Schmid Peter: Die parlamentarische Initiative Rechsteiner zur
Einführung des Verwaltungsreferendums hat einige Vorläu-
ferinnen, die sich allerdings nur sektoriellen Anliegen zuwand-
ten. Sie sind von Kollege Meier Samuel bereits erwähnt wor-
den. Alle diese Bemühungen hatten eines gemeinsam: Sie
zielten darauf ab, Vorlagen von grosser Tragweite und be-
trächtlichen Folgekosten in einem bestimmten Sektor dem fa-
kultativen Referendum zu unterstellen.
Zu Recht wurde immer wieder darauf aufmerksam gemacht,
dass das Volk bei wirklich wesentlichen Dingen oft nichts zu
sagen hat, während es andererseits bei eher belanglosen Din-
gen um seine Zustimmung gefragt wird. Die parlamentarische
Initiative Rechsteiner möchte nun für alle wichtigen Vorlagen
das fakultative Verwaltungsreferendum einführen.
Sie kennen gewiss auch das psychologische Phänomen, das
sich in manchen Gremien zeigt: Zum Beispiel bei Hochbau-
vorlagen von beträchtlicher Grosse getraut sich kaum jemand,
Einspruch zu erheben - aus Angst, man könnte ihn der Inkom-
petenz bezichtigen. Wenn es hingegen dann darum geht,
noch ein paar tausend Franken für Wandschmuck oder einen
Veloständer zu bewilligen, fühlt sich letztlich jeder kompetent,
etwas dagegen einzuwenden.
Wir haben auch ein schönes Beispiel aus unserem Ratsbe-
trieb: Eine Mehrheit der beiden Räte hatte die Absicht, das Rie-
senbauvorhaben Neat wenn irgend möglich ohne das Volk zu
beschliessen. Aber aus denselben Räten machten sich einige
Leute stark dafür, gegen bestimmte Beschlüsse der Parla-
mentsreform anzutreten, die kostenmässig etwa einen
Tausendstel des Betrags der vorhin erwähnten Vorlage aus-
machten.
Ich will nicht verhehlen, dass auch die Stimmbürger viel mehr
Mühe bekundeten, sich innert nützlicher Frist eine Meinung
über die Neat zu bilden als über die Parlamentsreform. Daraus
zu schliessen, man sollte deswegen dem Volk nur noch einfa-
chere Kost vorsetzen, weil es durch anderes überfordert sei, ist
aber gänzlich verkehrt. Vielmehr ist daraus zu schliessen, dass
wir Politikerinnen und Politiker die Pflicht hätten, die Stimm-
bürgerinnen und Stimmbürger rechtzeitig und umfassend
über Projekte und Vorhaben von grosser Tragweite zu orientie-
ren. Was wäre geeigneter dafür, als dem Volk auch die ver-
bindliche Entscheidungsbefugnis hierzu zu geben? Es ist
doch ganz klar, dass sich die Stimmberechtigten nur dann
umfassend mit Vorlagen auseinandersetzen, wenn sie dar-
über letztlich auch befinden können.
Wenn man im übrigen die Abstimmungsergebnisse der eidge-
nössischen Urnengänge der letzten Jahre betrachtet, kann
niemand im Ernst behaupten, es sei jemals absolut schief her-
ausgekommen. Dort, wo sich vielleicht Fehlentscheide ab-
zeichnen, haben es vor allem das Parlament und die politi-
schen Parteien unterlassen, dem Volk rechtzeitig klaren Wein
einzuschenken. Es ist unsere Aufgabe, dafür zu sorgen, dass
der Souverän optimale Voraussetzungen für die Information
und die Entscheidfindung vorfindet.
Die grüne Fraktion unterstützt also aus grundsätzlichen Erwä-
gungen die parlamentarische Initiative Rechsteiner, und sie
macht dafür insbesondere drei Gründe geltend:
1. Wir sind für eine sinnvolle Einsetzung der Volksrechte. Hier
ist die Formulierung «Verwesentlichung der Demokratie» kein
leeres Schlagwort. Ueber wesentliche Fragen soll der Souve-
rän das letzte Wort haben. Die Oeffnung nach Europa hindert
uns nicht am Ausbau dieser Art von Referendumsrecht Ge-
rade in Anbetracht des Demokratiedefizits in europäischen
Gremien haben wir allen Grund, wenigstens für innerschwei-
zerische Anliegen die Volksrechte bei wirklich wichtigen Ange-
legenheiten auszubauen.
2. Die Einführung des Verwaltungsreferendums würde eine
grosse Zahl von Verfassungsinitiativen überflüssig machen.
3. Wenn wir am System der Konkordanzdemokratie festhalten
wollen, muss die Rolle der Opposition und der Kontrolle durch
das Volk wahrgenommen werden. Nur so kann der Ueber-
macht eines Zweckbündnisses, wie es in der einstweilen

Initiative parlementaire. Référendum administratif
828
N 
28 avril 1993
kaum aufzulösenden Zauberformel unserer Regierungskoali-
tion besteht, begegnet werden.
Aus diesen Gründen empfiehlt Ihnen die grüne Fraktion, der
Initiative Folge zu geben, um so mehr, als ursprünglich ein sol-
ches Verwaltungsreferendum verfassungsmässig vorgese-
hen war und einfach über eine Aenderung des Geschäftsver-
kehrsgesetzes wiederhergestellt werden kann.
Noch ein Wort an Herr Bischof. Er ist zwar nicht mehr da Ich
weiss nicht, ob er sich schon in den Schmollwinkel zurückge-
zogen hat. Was Ihnen da passiert ist, kommt im Widerstreit
parteilicher Ehrgeizigkeiten eben immer wieder vor. Ich heisse
das auch nicht gut Aber seien Sie doch froh, dass der Vor-
stoss Ruf etwas ausgelöst hat und eine parlamentarische In-
itiative in Ihrem Sinne daraus geworden ist. Ziehen Sie sich
also nicht in die Schmollecke zurück, stimmen Sie doch im In-
teresse der Sache trotzdem zu.
M. Guinand: Le groupe libéral votera la proposition de la
majorité de la commission et ne donnera donc pas suite à
l'initiative.
C'est à juste titre que l'on a renoncé, comme c'était d'abord
prévu au programme, à traiter ensemble la question des clau-
ses rétroactives dans les initiatives et la question de l'introduc-
tion du référendum administratif, car il est faux de prétendre
que ceux qui souhaitent limiter les clauses rétroactives doivent
en contrepartie, automatiquement, accepter le principe du ré-
férendum administratif. C'est une fois encore - mais nous
avons l'impression que c'est bien calculé - vouloir mélanger
deux institutions démocratiques différentes: le droit d'initiative
populaire qui permet de proposer une modification de la cons-
titution et le droit de référendum qui permet de soumettre au
vote du peuple certaines décisions prises par l'Assemblée fé-
dérale sur la base des compétences que la constitution lui ac-
corde.
Ces droits populaires sont eux-mêmes définis par la constitu-
tion. C'est donc le peuple et les cantons qui en déterminent la
nature et l'étendue.
L'initiative voudrait donner à l'Assemblée fédérale le pouvoir
de décider elle-même si elle veut ou non soumettre une déci-
sion au référendum facultatif. En procédant de la sorte, l'au-
teur de l'initiative tend à vouloir donner à l'Assemblée fédérale
une possibilité de plébiscite, car, enfin, si l'Assemblée fédérale
a accepté un texte ou voté un crédit et qu'elle décide elle-
même de le soumettre au référendum facultatif, ce ne pourra
être logiquement que pour demander ensuite au peuple de
l'accepter, ou alors ce serait du masochisme. Un tel pouvoir
existe déjà, il est vrai, en matière de traités internationaux, mais
c'est la constitution qui le prévoit. C'est donc une délégation
de compétences qui est donnée à l'Assemblée fédérale, déci-
dée par le peuple et les cantons.
L'introduction du référendum administratif-en réalité, l'intro-
duction du référendum financier - ne pourrait donc, à notre
avis, être introduit que par une nouvelle disposition constitu-
tionnelle. Or, nous le savons, le peuple et les cantons ont déjà
refusé une telle introduction, y compris pour les dépenses
d'armement Nous ne pensons pas qu'il faille aujourd'hui le
proposer à nouveau.
C'est la raison pour laquelle le groupe libéral estime qu'il n'y a
pas lieu de donner suite à l'initiative.
Steinemann: Die Fraktion der Auto-Partei wird dem Antrag
der Kommissionsmehrheit folgen und der parlamentarischen
Initiative Rechsteiner keine Folge geben.
Schon zweimal hat unser Rat Initiativen zur Einführung von Re-
ferenden abgelehnt Auch das Volk wollte 1976 und 1986 sol-
che Initiativen nicht unterstützen. Wir empfinden es, wie die
Kommissionsmehrheit, als schwierig, Abgrenzungskriterien
zu finden, die klar regeln, welche Erlasse als referendums-
pflichtig zu bezeichnen wären. Auch das Kriterium «Verwal-
tungsakte von ausserordentlicher Tragweite» ist problema-
tisch, denn diese Beurteilung allein muss unweigerlich zum
Vorwurf der Willkür führen.
Obwohl Volksrechte von uns sehr hoch eingestuft werden, ha-
ben wir uns gefragt, ob die Einführung des Verwaltungsrefe-
rendums nicht auch eine zu grosse Auswirkung auf den Stel-
lenwert des Parlamentes hätte. Es kann ja nicht das Ziel sein,
praktisch alle Kompetenzen des Parlamentes, aus welchen
Gründen auch immer, an die Basis zurückzudelegieren. Dies
müsste unweigerlich einen markanten, oft negativen Einfluss
auf die parlamentarische Arbeit haben. Es darf keinenfalls so
weit kommen, dass man aus Angst die Verantwortung, einen
Entscheid zu fällen, der einem kompetenzmässig zusteht und
abverlangt wird, billigerweise ans Volk zurückdelegiert oder
abschiebt
Die Bürger haben bekanntlich alle vier Jahre Gelegenheit,
über die Legitimation und die Arbeit ihrer Parlamentarier zu ur-
teilen und an der Urne den entsprechenden Entscheid zu do-
kumentieren. In der Zwischenzeit hat jede Parlamentarierin
und jeder Parlamentarier die Aufgabe nach bestem Wissen
und Gewissen zu erledigen. Unpopuläre oder falsche Ent-
scheide müssen sie mit dem Risiko, keinen Erfolg mehr zu ha-
ben, vor ihren Wählern selbst vertreten.
Natürlich gibt es tatsächlich auch Argumente, die für ein Ver-
waltungsreferendum sprechen. Nur halten wir diese gemes-
sen an manch anderen, die dagegen stehen, für weniger wich-
tig. Dabei sollten wir insbesondere das schon erwähnte Rege-
lungsproblem sowie die Kompetenzabgrenzung zwischen
Bund und Kantonen nicht vergessen.
Nach Abwägung der Argumente kommen wir zum Schluss,
dass die negativen Argumente überwiegen. Die Fraktion der
Auto-Partei wird sich aus den genannten Gründen der Kom-
missionsmehrheit anschliessen und der parlamentarischen
Initiative Rechsteiner keine Folge geben.
Nebiker: In der gegenwärtigen Rechtslage besteht das fakul-
tative Referendum nur gegenüber allgemeinverbindlichen
Bundesbeschlüssen. Gegen einfache Bundesbeschlüsse,
also gegen sogenannte Verwaltungsakte, kann das Referen-
dum nicht ergriffen werden. An sich hat sich diese Regelung
bewährt Sie ist einfach und verständlich.
Herr Rechsteiner, auch andere möchten nun Verwaltungsakte
von grosser Tragweite ebenfalls dem fakultativen Referendum
unterstellen. Es trifft zweifellos zu, dass solche Verwaltungs-
akte grosse Bedeutung haben könnten, grössere Bedeutung
als rechtsetzende Erlasse; das ist unbestritten. Wir denken da-
bei an Grossbauten, an grosse Ausgaben - also Militärausga-
ben, Rüstungsausgaben, aber auch Rahmenkredite beispiels-
weise für Entwicklungshilfe -, an das Budget überhaupt oder
an die Entlöhnung der Beamten. Das sind alles grosse Ausga-
ben, die natürlich -wenn man konsequent ist- dem Referen-
dum unterstellt werden können. Oder nehmen Sie die Ausga-
ben für Hochschulen! Das sind alles Ausgaben, die natürlich
einen sehr grossen populistischen Effekt in sich tragen, der
bei einer Abstimmung entsprechend ausgeschlachtet werden
könnte: Je nach Interessenlage und je nach Bedürfnis könn-
ten Referenden ausgelöst werden.
Wollen wir das wirklich? Die SVP-Fraktion ist einstimmig der
Meinung: Nein, und zwar aus folgenden drei Gründen:
1. Auch Verwaltungsakte beruhen ja auf Verfassungs- und Ge-
setzesbestimmungen, die ihrerseits schon einmal - entweder
obligatorisch oderfakultativ-durch die Stimmbürger bestätigt
worden sind. Wir finden also überall eine Grundlage mit einem
fakultativen oder obligatorischen Volksentscheid. Die Kompe-
tenzdelegation findet in diesen allgemeinverbindlichen ge-
setzlichen Grundlagen statt
2. Mit dem Verwaltungsreferendum würde das Referendums-
recht deutlich erweitert. Kompetenzen, die Parlament oder
Bundesrat einmal erhalten haben, würden nochmals in Frage
gestellt. Man würde mit einem Verwaltungsreferendum quasi
nachdoppeln. Bei aller Achtung vor Volksrechten muss man
sich darüber im klaren sein, dass man mit Volksrechten auch
eine Demokratie zu Tode reiten und dass dann eine staatliche
Tätigkeit nicht mehr effizient sein kann. Das liegt natürlich
auch nicht im Interesse der Stimmbürger.
3. Der dritte Grund unserer Skepsis gegen die parlamentari-
sche Initiative Rechsteiner ist der, dass es natürlich äusserst
problematisch ist, festzulegen, welche Entscheide tatsächlich
von grosser Tragweite sind. Fällt das Parlament den Ent-
scheid, kann natürlich auch dem Parlament Willkür vorgewor-

28. April 1993 
N
829
Parlamentarische Initiative. Verwaltungsreferendum
fen werden. Wer muss überhaupt diesen Entscheid fällen?
Das Bundesgericht, der Bundesrat, wer überhaupt?
Eindeutig - beispielsweise - von grosser Tragweite wäre der
Entscheid beim F/A-18. Der fliegt schliesslich weit und kostet
viel! Aber ist eine Verlegung eines Waffenplatzes schon ein
Entscheid von grosser Tragweite? Das ist etwas, das immer
wieder vorkommt. Das ist vielleicht für eine betroffene Bevölke-
rung tatsächlich von grosser Tragweite, aber gesamtschwei-
zerisch wohl kaum. Es sind damit auch nicht extrem grosse
Ausgaben verbunden.
Sie sehen, man kommt dann natürlich in den Clinch und kann
damit gerade das, was man eigentlich vermeiden will, nämlich
Initiativen, gar nicht ausschliessen, weil natürlich dann, wenn
wir die grosse Tragweite nicht bestätigen, immer noch die In-
itiative ergriffen werden kann.
Anliegen von grosser Tragweite wären zum Beispiel eindeutig
die Beamtensaläre - aber wollen wir tatsächlich in Form von
Referenden über Einzelheiten von Beamtenlöhnen abstim-
men? Stellen Sie sich das vor - ich glaube, das liegt nicht im
Interesse unserer Partner, der Sozialdemokraten. Es gibt Kan-
tone, die solche Einrichtungen gehabt haben, aber bekannt-
lich sind diese Kantone mit den Beamtenlöhnen sehr stark zu-
rückgeblieben.
Auch wenn die heutige Regelung nicht immer in allen Teilen
befriedigt, ist sie doch ein praktikabler Weg zwischen direkter
Demokratie, Basisdemokratie und einer Delegation an ein Par-
lament und an eine Regierung, d. h. an Instanzen, die ja auch
demokratisch gewählt worden sind. Wir glauben, man kann
die Demokratie, die Volksabstimmungen, nicht über alle De-
tails durchführen - bei aller Achtung vor dem Stimmbürger -,
sondern schliesslich muss man im Interesse der Stimmbürger
auch noch handlungsfähig bleiben.
Die SVP-Fraktion beantragt Ihnen deshalb einstimmig, der
parlamentarischen 
Initiative Rechsteiner keine Folge zu
geben.
Seiler Hanspeter, Berichterstatter: Ich bilde mir nicht ein, dass
ich Ihre Meinungen noch in irgendeiner Art ändern kann. Sie
haben hier einen breiten Katalog von Argumenten ausgebrei-
tet bekommen, und ich habe Verständnis dafür, dass man in
dieser zentralen Frage geteilter Meinung sein kann. Es kommt
einfach darauf an, welche Argumente man mehrgewichtet.
Herr Rechsteiner kann in Anspruch nehmen, dass er mit seiner
parlamentarischen Initiative ein Problem aufgegriffen hat, das
man sowohl in der Kommission als auch hier im Plenum ver-
hältnismässig ausgiebig diskutiert hat. Sein Anliegen kam na-
türlich auch schon bei der Beratung des vorangegangenen
Geschäftes indirekt zum Zug.
Hingegen, finde ich, das es nicht ganz richtig ist, wenn man
die Frage der Rückwirkungsklauseln quasi in einem Ab-
tauschverfahren mit dem Verwaltungsreferendum lösen
möchte. Ich glaube, es sind-wie HerrGuinand richtigerweise
sagte - zwei verschiedene Geschäfte, zwei verschiedene Insti-
tutionen, die man getrennt zu beurteilen hat.
Darf ich Herrn Bischof sagen, dass die Behandlung des Vor-
stosses von Herrn Ruf - wenn ich mich richtig erinnere, aus-
drücklich im Einverständnis mit Herrn Ruf- in der Kommission
gleichzeitig mit der Initiative erfolgte. Dass das Abstimmungs-
ergebnis so ausgefallen ist, dafür können die Kommissions-
sprecher nicht verantwortlich gemacht werden.
Herr Tschäppät Alexander wies darauf hin - auch andere Red-
ner haben das getan -, dass man mit dem Verwaltungsrefe-
rendum unter Umständen die Flut von Initiativen eindämmen
könnte. Das glaube ich weniger. Ich habe schon am Anfang
gesagt: Der Beweis dazu müsste zuerst angetreten werden.
Was richtig sein könnte-wenn wir vorhin nicht ohnehin schon
so beschlossen hätten -: dass möglicherweise weniger Rück-
wirkungsklauseln eingebaut würden. Aber das steht im Mo-
ment nicht mehr zur Diskussion.
Es wird immer eine zentrale Frage sein und bleiben - man hat
sie von Zeit zu Zeit richtigerweise zu überprüfen -, welche Zu-
ständigkeiten wir dem Parlament, welche dem Volk und wel-
che wir der Verwaltung und dem Bundesrat zuordnen wollen.
Da wird es nie eine eindeutige, hundertprozentig richtige Defi-
nition geben.
Ich erinnere Sie noch einmal an die Argumentation der Kom-
missionsmehrheit und bitte Sie in diesem Sinne, dieser parla-
mentarischen Initiative - wie den beiden vorangegangenen in
den Jahren 1988 und 1990 - keine Folge zu geben.
M. Borei François: Certains orateurs, tout à l'heure, ont intro-
duit une certaine ambiguïté, en ce sens qu'ils ont fait semblant
de croire que si l'initiative parlementaire Rechsteiner était ac-
ceptée lors d'une version définitive, certains actes administra-
tifs seraient automatiquement soumis au vote du peuple. J'in-
siste sur le fait que cette initiative a pour conséquence que cer-
tains actes administratifs seraient soumis au référendum fa-
cultatif. Encore faudrait-il par la suite que les signatures requi-
ses soient récoltées, et d'ailleurs le nombre de ces signatures
pourrait encore être débattu au sein de la commission.
De ce point de vue là, Monsieur Nebiker, vous avez tort. Vous
avez insisté dans votre intervention particulièrement sur le fait
que les salaires des fonctionnaires devraient, eux, être soumis
au référendum, alors qu'ils ne le seraient pas à l'heure ac-
tuelle. Les salaires des fonctionnaires sont fixés par la loi sur
les fonctionnaires, et ils sont donc soumis au référendum fa-
cultatif. Ils le sont à l'heure actuelle, c'est important
M. Darbellay, rapporteur: Encore quelques considérations,
d'abord pour répondre à M. Bischof. Nous avons eu, dans le
cadre de la commission, une proposition de M. Ruf deman-
dant que la commission, elle-même, reprenne l'essentiel de
l'initiative parlementaire Rechsteiner et en fasse une initiative
de la commission. Vous savez que lorsqu'il y a initiative de la
commission, on peut éviter la procédure préliminaire et com-
mencer directement à la deuxième partie de la procédure.
Cette proposition a été discutée normalement. Elle a été refu-
sée par 10 voix contre 1 et avec, il est vrai, 12 abstentions.
Tant M. Rechsteiner que M. Tschäppät Alexander ont dit que
la proposition faite consistait simplement à revenir à ce qui
était prévu par la Constitution de 1874. Je crois qu'il y a lieu de
préciser que cette constitution disait simplement qu'étaient
soumis au référendum facultatif les lois fédérales et les arrêtés
de portée générale. Mais, elle ne précisait pas, il est vrai, quelle
était la nature de ces arrêtés de portée générale. Il n'y avait pas
de définition. Et c'est pourquoi au cours des décennies, on a
certaines fois soumis des actes administratifs au référendum
facultatif, et d'autres fois pas.
Le législateur de 1962 a eu le souci de régler le problème en
apportant la précision que ne pouvaient être «arrêtés de por-
tée générale que les textes législatifs comprenant des normes
de droit». Alors là, les juristes ne sont pas tous unanimes, d'ail-
leurs c'est rare que les juristes soient unanimes. Certains pré-
tendent qu'il était normal que le législateur apporte ces préci-
sions et d'autres pensent qu'en apportant ces précisions, il
aurait dû intervenir sur le plan de la constitution.
Mais on l'a relevé, le problème n'est pas tant un problème de
droit qu'un problème politique, et le problème politique qui
nous est posé, c'est la répartition des droits entre le peuple et
les cantons d'une part, et les parlementaires d'autre part. Je
pense qu'il est important qu'un certain nombre de droits
soient réservés aux parlementaires. Il n'est pas sain que cha-
cune de nos décisions puisse être remise en question.
Je vous invite donc encore une fois, au nom d'une courte ma-
jorité de la commission, à ne pas donner suite à cette initiative.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit
(keine Folge geben)
Für den Antrag der Minderheit
(Folge geben)
87 Stimmen
45 Stimmen

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Rechsteiner) Einführung des Verwaltungsreferendums
Initiative parlementaire (Rechsteiner) Institution du référendum administratif
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
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Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1993
Année
Anno
Band
II
Volume
Volume
Session
Aprilsession
Session
Session d'avril
Sessione
Sessione di aprile
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
05
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
92.431
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
28.04.1993 - 15:00
Date
Data
Seite
821-829
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Pagina
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20 022 678
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