ch_vb · JAAC 67.37 · 2003-02-12 · de


JAAC 67.37
Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 12.
Februar 2003
Portée de l’art. 112a Cst. d’après le projet de réforme de la péréquation
financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et
les cantons (RPT), et portée de l’art. 116 al. 1, 2 et 4 Cst., en matière de
prestations complémentaires pour les familles (voir aussi JAAC 66.23).
- L’art. 112a Cst. n’attribue à la Confédération aucune compétence
lui permettant d’obliger les cantons à créer des prestations
complémentaires pour les familles.
- Une telle compétence découle en revanche de l’art. 116 al. 2 et 4 Cst.
- Application du principe de la subsidiarité et du principe du
fédéralisme d’exécution dans le cadre des compétences législatives de
la Confédération.
Tragweite von Art. 112a BV gemäss Entwurf über eine Neugestaltung
des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen
(NFA) und Tragweite von Art. 116 Abs. 1, 2 und 4 BV in Bezug auf
Ergänzungsleistungen für Familien (vgl. auch VPB 66.23).
- Art. 112a BV enthält keine Kompetenz für den Bund, die ihm erlauben
würde, die Kantone zur Einführung von Ergänzungsleistungen für
Familien zu verpflichten.
- Eine solche Kompetenz ergibt sich aber aus Art. 116 Abs. 2 und 4 BV.
- Anwendung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips des
Vollzugsföderalismus bei Rechtsetzungskompetenzen des Bundes.
1

Portata dell’art. 112a Cost. secondo il progetto di nuova perequazione
finanziaria e di nuova ripartizione dei compiti fra Confederazione e
cantoni (NPC) e portata dell’art. 116 cpv. 1, 2 e 4 Cost. in relazione a
prestazioni complementari per le famiglie (cfr. anche GAAC 66.23).
- L’art. 112a Cost. non prevede la competenza della Confederazione di
obbligare i cantoni ad introdurre prestazioni complementari per le
famiglie.
- Una simile competenza risulta però dall’art. 116 cpv. 2 e 4 Cost.
- Applicazione del principio di sussidiarietà e del principio del
federalismo esecutivo nei casi di competenze legislative della
Confederazione.
Das Bundesamt für Justiz (BJ) hatte in einem Gutachten vom 11. Dezember
2001 zuhanden des Bundesamtes für Sozialversicherung (BSV) im
Zusammenhang mit der Umsetzung der parlamentarischen Initiativen
Fehr Jacqueline (00.436) und Meier-Schatz (00.437) zu den Fragen
Stellung genommen, ob und in welchem Umfang dem Bund gestützt
auf Art. 116 Abs. 2 und 4 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) oder gestützt auf eine
andere Verfassungsbestimmung eine Gesetzgebungskompetenz bezüglich
Ergänzungsleistungen für Familien im Sinne des Tessiner Modells zukomme
(VPB 66.23).
In Ergänzung zum Gutachten wurden dem BJ am 9. Januar 2003 vom
Bundesamt für Sozialversicherungen die folgenden Fragen zur Beantwortung
vorgelegt:
1. Erteilt der neue Art. 112a BV, der die Ergänzungsleistungen in der
Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (AHV/IV) zum Inhalt
hat und der im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der
Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (NFA; BBl 2002 2434 ff.) in die
Bundesverfassung aufgenommen werden soll, dem Bund auch die Kompetenz,
die Kantone zur Ausrichtung von Ergänzungsleistungen für Familien im Sinne
des Tessiner Modells zu verpflichten?
2. Trifft es zu, dass der Bund aufgrund seiner Unterstützungskompetenz,
die ihm nach Art. 116 Abs. 1 Satz 2 BV zukommt, im Bereich der
Ergänzungsleistungen für Familien lediglich in jenem Rahmen tätig
werden darf, wie es Art. 1 des Bundesgesetzes vom 19. März 1965 über
Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung
(ELG, SR 831.30) in der geltenden Fassung für die Ergänzungsleistungen im
2

AHV-Bereich vorsieht; und ist somit eine Verfassungsänderung unumgänglich,
falls der Bund die Kantone verpflichten will, Ergänzungsleistungen für
Familien nach dem Tessiner Modell einzuführen?
I. Art. 112a BV
1. Nach dem bisherigen Stand des Projekts ist vorgesehen, die neu zu
schaffenden Ergänzungsleistungen für Familien im ELG zu regeln und
somit den Geltungsbereich dieses Gesetzes entsprechend zu erweitern.
In diesem Kontext möchte das BSV nun wissen, ob der neue Art. 112a
BV dem Bund auch die Kompetenz erteilt, die Kantone zur Ausrichtung
von Ergänzungsleistungen für Familien im Sinne der parlamentarischen
Initiativen Fehr und Meier-Schatz zu verpflichten.
2. Der neue Art. 112a BV soll Art. 196 Ziff. 10 BV ersetzen. Nach der noch
geltenden Lösung ist es den Kantonen grundsätzlich freigestellt, ob und in
welchem Rahmen sie Ergänzungsleistungen zur AHV/IV ausrichten. Nach
Art. 1 ELG richtet der Bund allerdings nur in jenen Kantonen Subventionen
aus, in welchen die kantonalen Ergänzungsleistungen nach den Vorschriften
des ELG ausgestaltet sind.
3. Mit der neuen Verfassungsbestimmung soll die bisher als
Übergangsbestimmung ausgestaltete Regelung ins ordentliche
Verfassungsrecht überführt werden. Bund und Kantone sollen neu verpflichtet
werden, zur Deckung des Existenzbedarfs bei der Alters,- Hinterlassenen- und
Invalidenversicherung Ergänzungsleistungen auszurichten. Ausserdem wird
dem Bund die Kompetenz erteilt, den Umfang, die Aufgabenteilung und die
Zuständigkeiten von Bund und Kantonen in einem Gesetz zu regeln.
4. Art. 112a hat die Ergänzungsleistungen in der Alters-, Hinterlassenen-
und Invalidenversicherung zum Inhalt. Die neue Verpflichtung an
Bund und Kantone zur Ausrichtung von Ergänzungsleistungen bezieht
sich ausschliesslich auf Ergänzungsleistungen im AHV/IV-Bereich. Im
Zusammenhang mit der 10. AHV-Revision war der Geltungsbereich des ELG
mit den damals eingefügten Art. 2a, 2b und 2c erweitert worden. Seither
können Ergänzungsleistungen auch Personen ausgerichtet werden, die noch
nicht AHV- oder IV-berechtigt sind. Eine Erweiterung des Geltungsbereichs in
diesem Rahmen bewegt sich innerhalb des von der Verfassungsbestimmung
abgedeckten Bereichs der AHV/IV. Eine generelle Ausdehnung der
bezugsberechtigten Personen im Sinne von Ergänzungsleistungen für Familien
würde hingegen die Grenzen von Art. 112a sprengen. Diese Bestimmung
enthält keine Kompetenz für den Bund, die ihm erlauben würde, die Kantone
zu Ergänzungsleistungen für Familien zu verpflichten.
5. Für die Umsetzung der parlamentarischen Initiativen Fehr und
Meier-Schatz bedeutet dies Folgendes: Es ist rechtlich möglich, aber nicht
zwingend, den Geltungsbereich des ELG zu erweitern und zusätzlich die
geplanten Ergänzungsleistungen für Familien ebenfalls darin zu regeln. Es
kann nach Ansicht des BJ durchaus Sinn machen, die bereits bestehenden und
bewährten Vollzugsinstrumente der Ergänzungsleistungen im AHV/IV-Bereich
zu nutzen und auf diese Weise im Bereich der Ergänzungsleistungen
für Familien eine möglichst gleichartige Regelung zu schaffen. An der
3

bestehenden verfassungsmässigen Kompetenzaufteilung vermag dies jedoch
nichts zu ändern. Damit der Bund im Bereich der Ergänzungsleistungen
für Familien tätig werden kann, muss er über eine entsprechende
Verfassungsgrundlage verfügen. Im Rechtsgutachten vom 11. Dezember
2001, welches die Frage der Bundeskompetenzen zur Umsetzung der beiden
parlamentarischen Initiativen Fehr und Meier-Schatz zum Thema hatte,
hat das BJ seine Überlegungen zu dieser Frage dargelegt und ausgeführt,
dass der Bund eine solche Kompetenz aus Art. 116 Abs. 1, 2 und 4 BV
herleiten kann. Bei einer Ergänzung des ELG müsste darum der Ingress
mit dieser Bestimmung ergänzt werden. Es wäre aber gestützt auf diese
Verfassungsgrundlage auch möglich, ein Gesetz über Ergänzungsleistungen für
Familien zu schaffen.
II. Art. 116 BV
1. Eine weitere Frage, die das BSV dem BJ unterbreitet, betrifft die Tragweite
der Kompetenz, die der Bund gestützt auf Art. 116 Abs. 1 BV innehat.
Das BSV möchte wissen, ob es zutrifft, dass der Bund aufgrund seiner
Unterstützungskompetenz, die ihm nach Art. 116 Abs. 1 Satz 2 BV zukommt,
im Bereich der Ergänzungsleistungen für Familien lediglich in jenem
Rahmen tätig werden darf, wie es Art. 1 ELG in der geltenden Fassung
für die Ergänzungsleistungen im AHV/IV-Bereich vorsieht. Wie bereits
weiter oben ausgeführt wurde, stellt nach Art. 1 Abs. 1 ELG der Bund den
Kantonen frei, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV einzuführen, macht seine
Unterstützungsleistungen aber von den im Gesetz festgelegten Regeln zur
Ausgestaltung der Ergänzungsleistungen abhängig.
2. Im Gutachten vom 11. Dezember 2001 hat sich das BJ unter römisch
III Ziff. 1.2. zur Tragweite der Bundeskompetenz bei der Einführung von
Ergänzungsleistungen für Familien geäussert. Es ist dort zum Schluss
gekommen, dass der Bund insoweit auf die Kantone Einfluss nehmen kann,
als er denjenigen Kantonen Unterstützung gewährt, die Ergänzungsleistungen
einführen wollen oder bereits eingeführt haben, dass er aber die Kantone
gestützt auf diese Verfassungsbestimmung nicht zur Einführung solcher
Leistungen verpflichten kann. Es stimmt daher mit dem BSV überein,
dass Art. 1 Abs. 1 des geltenden ELG sich vom Umfang her an den Rahmen
der Verfassungskompetenz hält, die dem Bund auch gestützt auf Art. 116
Abs. 1 Satz 2 BV bei der Einführung von Ergänzungsleistungen für Familien
zukommen würde.
3. Im erwähnten Gutachten ist das BJ auch zum Schluss gekommen, dass dem
Bund gestützt auf Art. 116 Abs. 2 und 4 BV eine Kompetenz zur Einführung von
Ergänzungsleistungen für Familien zukommt. Es verweist dazu insbesondere
auf seine Ausführungen unter römisch III Ziff. 2.2. und römisch IV Ziff. 3
. Es hat dort erläutert, dass der Begriff der Familienzulagen nirgendwo
abschliessend definiert und es daher denkbar ist, ihn unter Berücksichtigung
der Bedürfnisse der Familie im Sinn von Art. 116 Abs. 1 Satz 1 weiter als bisher
üblich zu interpretieren. Nach Ansicht des BJ ist die bislang in den meisten
- vor allem kantonalen - Familienzulagengesetzen verwendete Lösung (mit
fixen Beträgen pro Kind oder pro Haushaltung) nicht zwingend; es können
4

auch Bedarfsleistungen für Familien als Familienzulagen im Sinne von Art. 116
Abs. 2 und 4 verstanden werden (Luzius Mader, St. Galler Kommentar zu
Art. 116 BV, Rz. 9, Schulthess 2002).
4. Das BJ hat im Gutachten vom 11. Dezember 2001 dargelegt,
dass dem Bund im Bereich der Familienzulagen eine umfassende
Gesetzgebungskompetenz zukommt, die ihn insbesondere zum Erlass von
Vorschriften über Familienzulagen und zur Führung einer eidgenössischen
Familienausgleichskasse berechtigt, ihm die Möglichkeit erteilt, den
Beitritt zu einer Familienausgleichskasse allgemein oder für einzelne
Bevölkerungsgruppen obligatorisch zu erklären und seine Leistungen von
angemessenen Leistungen der Kantone abhängig zu machen. Im Rahmen
dieser umfassenden Kompetenz steht es dem Bund also frei, die Kantone zu
verpflichten, Ergänzungsleistungen für Familien einzuführen. Einer Regelung
dieses Inhalts im ELG steht nach Ansicht des BJ nichts entgegen. Der Ingress
des ELG müsste dazu um Art. 116 Abs. 2 BV ergänzt und die entsprechenden,
von der bereits bestehenden Regelung abweichenden Bestimmungen in den
Gesetzestext eingefügt werden. Eine zusätzliche Verfassungsänderung ist
somit nicht notwendig.
5. Im Zeitpunkt der Erstellung des Gutachtens vom 11. Dezember 2001 war
noch offen, in welchem Rahmen und in welcher Form die parlamentarischen
Initiativen Fehr und Meier-Schatz umgesetzt werden würden. Daher hat das
BJ damals lediglich festgehalten, dass es dem Bund freistehe, in welchem
Umfang er seine Regelungskompetenzen wahrnehme, dass er allerdings das
Subsidiaritätsprinzip und das Prinzip des Vollzugsföderalismus zu beachten
habe. Nachdem nun feststeht, dass die Ergänzungsleistungen für Familien
im ELG geregelt werden sollen, stellt sich die Frage, wie der Bund dabei den
genannten Prinzipien Nachachtung verschaffen kann.
6. Das BJ hat sich bereits ausführlich zum Subsidiaritätsprinzip und zum
Prinzip des Vollzugsföderalismus geäussert (vgl. Gutachten vom 11. Dezember
2001, römisch II). Der Bund soll demnach jeweils im Rahmen seiner
Kompetenzen nur jene Bereiche an sich ziehen, die einer einheitlichen
Regelung bedürfen (Subsidiaritätsprinzip) und dabei die Einzelheiten für
den Vollzug nur soweit selber regeln, als dies für die gute Aufgabenerfüllung
notwendig ist (Prinzip des Vollzugsföderalismus). Es ist vorgesehen, das
Subsidiaritätsprinzip im Rahmen der NFA ausdrücklich in der Verfassung zu
verankern, nachdem dies im Rahmen der Nachführung der Bundesverfassung
bereits vorgeschlagen, in der parlamentarischen Beratung jedoch abgelehnt
worden war (BBl 2002 2457 ff.).
7. Für die Regelung der Ergänzungsleistungen für Familien stellt sich somit
die Frage, ob es sich dabei um eine Aufgabe handelt, die einer einheitlichen
Regelung im Sinne von Art. 42 Abs. 2 BV bedarf. Die parlamentarischen
Initiativen Fehr und Meier-Schatz haben beide zum Ziel, der zunehmenden
Armut in kinderreichen Familien und in Familien mit kleinen Kindern
entgegenzuwirken. Die zahlreichen, von den ausgerichteten Leistungen her
zum Teil sehr unterschiedlichen kantonalen Familienzulagenregelungen,
die zumeist nicht bedarfsorientiert konzipiert sind, tragen schweizweit nur
ungenügend zur Entschärfung des Problems bei. Eine Bundeslösung, die
geeignet ist, die Familienlasten wenigstens in einem gewissen Rahmen auf
die gesamte Bevölkerung zu verteilen, erscheint daher als angezeigt. Das
5

BJ verweist hiezu auf seine diesbezüglichen Ausführungen im Gutachten
unter römisch III Ziff. 1.2. Insbesondere erscheint es dann gerechtfertigt,
eine einheitliche Bundeslösung anzustreben, wenn die unterschiedlichen
kantonalen Lösungen, die zu einer bundesweit gesehen ungerechten Situation
führen, zumindest teilweise auf die ungleiche jeweilige Finanzkraft der
Kantone zurückzuführen sind. In diesem Sinne finden sich auch Äusserungen
zum Subsidiaritätsprinzip in der Botschaft zum NFA (BBl 2002 2457 ff.). Dort
wird in Art. 43a Abs. 1 BV neu die Präzisierung vorgeschlagen, dass der Bund
Aufgaben wahrnehmen soll, die die Kraft der Kantone übersteigen.
8. Berücksichtigt man den demographischen Aspekt von
Ergänzungsleistungen für Familien als Instrument der Familienförderung,
liegt es nahe, die staatliche Leistung von demjenigen Gemeinwesen erbringen
zu lassen, welches den grössten Nutzen aus der Leistung zieht (vgl. hiezu die
Ausführungen zu Art. 43a Abs. 2 und 3 NFA, BBl 2002 2459). Die Förderung
einer zukünftigen leistungsfähigen Generation bringt Nutzen für die ganze
Gesellschaft. Vom Bund geregelte Ergänzungsleistungen für Familien
sind daher auch von diesem Standpunkt aus gerechtfertigt und mit dem
Subsidiaritätsprinzip vereinbar.
9. Wie die Einzelheiten des Vollzugs geregelt werden sollen, ergibt sich nach
Ansicht des BJ bereits aus der Entscheidung, die Ergänzungsleistungen
für Familien ins ELG einzufügen. Diese Entscheidung begründet sich
damit, dass man dieselben Vollzugsinstrumente nutzen möchte, die
sich für die Ergänzungsleistungen im AHV/IV-Bereich bewährt haben.
Indem die bestehenden kantonalen Vollzugsinstrumente für die
Ergänzungsleistungen für Familien ebenfalls Anwendung finden, ist dem
Prinzip des Vollzugsföderalismus Nachachtung verschafft.
6

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 67.37 - Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 12. Februar 2003
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2003
Année
Anno
Band
67
Volume
Volume
Seite
---
Page
Pagina
Ref. No
150 005 981
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.