ch_vb · JAAC 70.112 · 2006-08-31 · de


JAAC 70.112
Extrait de la décision rendue par la Cour eur. DH le 31
août 2006, déclarant irrecevable la req. n° 17263/02,
Landolt c / Suisse
Procédure disciplinaire contre les avocats dans le canton de Glaris.
Art. 6 § 1 CEDH. Champ d’application. Notion de tribunal. Droit d’accès
aux tribunaux.
- Si l’issue de la procédure disciplinaire peut toucher le droit de
continuer à exercer une profession libérale, alors il s’agit d’une
contestation sur des droits et obligations de caractère civil. L’ancienne
commission administrative des tribunaux, fonctionnant comme
autorité de surveillance des avocats, devait notamment juger si les
conditions d’un retrait temporaire ou définitif de l’autorisation du
requérant d’exercer sa profession étaient remplies. La procédure
portait par conséquent sur des droits et obligations de caractère civil
du requérant. Il n’est donc pas nécessaire d’examiner si elle portait
aussi sur le bien-fondé d’une accusation pénale.
- Un organe est un tribunal au sens de l’art. 6 § 1 CEDH s’il est
indépendant et s’il lui appartient de trancher, sur la base de règles de
droit et à l’issue d’une procédure organisée, toute question relevant de
sa compétence. L’ancienne commission administrative satisfaisait à ces
exigences.
Disziplinarverfahren gegen Rechtsanwälte im Kanton Glarus.
Art. 6 Abs. 1 EMRK. Geltungsbereich. Begriff des Gerichts. Recht auf
Zugang zum Gericht.
- Berührt der Ausgang eines Disziplinarverfahrens potenziell
das Recht, einen freien Beruf weiterhin auszuüben, so liegt eine
Streitigkeit über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen vor.
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Die frühere Verwaltungskommission der Gerichte als Aufsichtsbehörde
über die Rechtsanwälte hatte auch darüber zu befinden, ob die
Voraussetzungen für einen vorübergehenden oder dauernden Entzug
der Berufsausübungsbewilligung des Beschwerdeführers erfüllt
waren. Das Verfahren betraf mithin zivilrechtliche Ansprüche und
Verpflichtungen des Beschwerdeführers. Ob es darüber hinaus auch die
Stichhaltigkeit einer strafrechtlichen Anklage zum Gegenstand hatte,
kann daher offen bleiben.
- Ein Organ ist ein Gericht im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK, wenn es
unabhängig sowie befugt ist, auf der Grundlage des Rechts und im
Rahmen eines geordneten Verfahrens sämtliche Fragen zu entscheiden,
die in seine Zuständigkeit fallen. Diesen Anforderungen genügte die
frühere Verwaltungskommission der Gerichte.
Procedura disciplinare nei confronti di avvocati nel cantone Glarona.
Art. 6 § 1 CEDU. Campo d’applicazione. Nozione di tribunale. Diritto
d’accesso ai tribunali.
- Se l’esito della procedura discplinare può toccare il diritto di
continuare ad esercitare una professione liberale, si tratta di una
contestazione inerente diritti ed obblighi di carattere civile. La
precedente commissione amministrativa dei tribunali, che fungeva da
autorità di sorveglianza degli avvocati, doveva in particolare giudicare
se erano date le condizioni per una revoca temporanea o definitiva
dell’autorizzazione del ricorrente di esercitare la sua professione. La
procedura concerneva quindi diritti ed obblighi di carattere civile del
ricorrente. Per questo non è necessario esaminare se essa riguardava
anche la fondatezza di un’accusa penale.
- Un organo è un tribunale ai sensi dell’art. 6 § 1 CEDU se è indipendente
e se ha la competenza di decidere, sulla base di norme di diritto e alla
fine di una procedura strutturata, su ogni questione che rientra nella
sua competenza. Con la precedente commissione amministrativa tali
condizioni erano soddisfatte.
EN DROIT
Le requérant allègue une violation de l’article art. 6 § 1 de la Convention
de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4
novembre 1950 (CEDH, ci-après: la Convention)[1]. Il estime que la commission
administrative des tribunaux ne constitue pas un tribunal indépendant et
impartial. La partie pertinente de la disposition invoquée est ainsi libellée:
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(libellée de la disposition)
I. SUR L’APPLICABILITÉ DE L’ART. 6 CEDH
Le Gouvernement présente une exception préliminaire. Il estime en effet que
l’art. 6 § 1 CEDH n’est pas applicable au cas d’espèce. Quant à l’applicabilité
du volet pénal de cette disposition, le Gouvernement soutient que l’amende
disciplinaire infligée au requérant ne figurait pas dans une loi pénale
mais dans la loi d’organisation judiciaire et qu’elle serait qualifiée de droit
disciplinaire en droit interne. Le Gouvernement note par la suite que, de par
sa nature, la réprimande visait à assurer le respect, par les avocats, des règles
professionnelles et déontologiques et que le montant de l’amende prononcé
était modeste.
Quant à la question de savoir si l’art. 6 § 1 CEDH entre en jeu dans son
aspect civil, le Gouvernement relève que, malgré le fait que l’art. 70 de la
loi glaronaise prévoie dans son par. 2 la mesure disciplinaire de l’interdiction
temporaire ou définitive d’activité, une sanction ne pouvait être prononcé
que si les conditions pour accorder le brevet d’avocat n’étaient plus remplies,
ou si des actes criminels avaient été commis, ou encore en cas de récidive.
Aucune de ces conditions n’ayant été remplie en l’espèce, une éventuelle
interdiction d’exercer la profession d’avocat aurait donc été exclue dès le
début de la procédure. Selon le Gouvernement, la présente affaire se distingue
de par ce fait clairement des affaires Gautrin et autres c / France (arrêt du 20
mai 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998‑III, p. 1022, § 33) et Hurter c /
Suisse ((déc.), no 53146/99, 8 juillet 2004[2]).
Le requérant conteste l’argumentation du Gouvernement, estimant par
rapport au volet pénal de l’art. 6 § 1 CEDH que l’amende qui lui avait été
infligée était une mesure administrative pénale qui revêtait le caractère
d’un délit de mise en danger. Il relève d’ailleurs qu’en droit pénal suisse une
inscription au casier judiciaire est prévue à partir d’une amende de 500 CHF ce
qui démontre selon lui la sévérité de la sanction qui lui avait été infligée.
A l’égard de l’applicabilité du volet civil de l’art. 6 CEDH, le requérant s’estime
atteint dans son droit puisque la sanction disciplinaire pourrait mener à une
interdiction de pratiquer le métier d’avocat.
La Cour européenne des droits de l’homme (ci-après: la Cour) rappelle sa
jurisprudence constante selon laquelle un contentieux disciplinaire dont
l’enjeu est potentiellement le droit de continuer à pratiquer une profession à
titre libéral donne lieu à des «contestations sur des droits de caractère civil»
au sens de l’art. 6 § 1 CEDH (voir W.R. c / Autriche, no 26602/95, §§ 28-30, 21
décembre 1999, Gautrin, précité, § 33, et Philis c / Grèce (no 2), arrêt du 27 juin
1997, Recueil 1997‑IV, p. 1085, § 45).
Dans des affaires récentes, la Cour a précisé que, pour admettre l’existence
d’une «contestation» sur des droits de caractère civil et, dès lors, pour juger
de l’applicabilité de l’art. 6 CEDH à une certaine procédure donnée, ce n’est
pas seulement l’issue concrète de celle-ci qui importe, mais qu’il peut suffire,
le cas échéant, que le droit d’exercer un métier soit en jeu du seul fait que la
suspension de l’exercice de la profession figure dans le catalogue des mesures
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possibles à l’encontre du requérant (dans ce sens, A. c / Finlande (déc.), no
44998/98, 8 janvier 2004, W.R. c / Autriche, précité, § 29, et Gautrin, précité, p.
1022, § 33).
La Cour a récemment confirmé cette jurisprudence dans une requête contre la
Suisse, similaire au cas d’espèce (Hurter, précitée).
La Cour constate que l’interdiction temporaire ou permanente de pratiquer
en tant qu’avocat figure explicitement parmi les sanctions disciplinaires de
l’art. 70 de la loi glaronaise. Le seul fait que la commission administrative des
tribunaux jugea que l’acte litigieux ne remplissait pas les conditions du par. 2
de cet article ne saurait enlever le contentieux du champ d’application du volet
civil de l’art. 6 CEDH.
Le volet civil de l’art. 6 CEDH s’applique donc au cas d’espèce du fait que le
requérant pouvait se voir infliger une sanction disciplinaire allant jusqu’au
retrait de l’autorisation d’exercer sa profession.
L’applicabilité du volet civil de l’art. 6 CEDH ayant été constatée, il n’y a pas
lieu d’examiner si la mesure litigieuse tombe dans le champ d’application du
volet pénal du même article.
II. SUR L’OBSERVATION DE L’ART. 6 CEDH
Le Gouvernement considère que la commission administrative des tribunaux
remplit les exigences posées par l’art. 6 § 1 CEDH. Il souligne que les quatre
juges qui y siégeaient étaient tous élus par la «Landsgemeinde» (assemblée
du peuple) et qu’il n’existe aucune raison subjective ni objective de mettre en
doute leur indépendance et leur impartialité.
Le Gouvernement soutient en outre que la commission administrative des
tribunaux tranchait, comme l’exige la Convention, sur la base de règles de
droit et à l’issue d’une procédure organisée, toute question relevant de sa
compétence.
Le requérant se plaint de ne pas avoir eu accès à un tribunal au sens de l’art. 6
§ 1 CEDH, l’amende qu’il a reçue de la part de la commission administrative
des tribunaux n’ayant pas été revue par un organe judiciaire. En effet, le
Tribunal fédéral, qui a déclaré le recours recevable sur la forme, n’a cependant
pas examiné le fond du grief du requérant, estimant que l’art. 6 CEDH ne
s’appliquait pas en l’espèce.
Le requérant affirme que la commission administrative des tribunaux qui agit
en tant qu’autorité administrative et qui est dépourvue de fonctions judiciaires,
n’a pas la qualité d’un tribunal. Il fait valoir notamment que les membres de
la commission ont été élus par l’assemblée du peuple en tant que présidents
des différents tribunaux et non pas en tant que membres de la commission
administrative des tribunaux. Le requérant relève que le fonctionnement de
la commission est réglé par la procédure administrative non contentieuse
(«nichtstreitiges Verwaltungsverfahren»). En outre, il allègue que les membres
de la commission ne doivent pas nécessairement disposer d’un brevet d’avocat
et qu’ils ne sont dès lors pas compétents pour juger du respect des règles
déontologiques. La constitution de la commission par les présidents des divers
tribunaux cantonaux poserait, selon le requérant, un problème de partialité,
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étant donné que ces présidents pourraient être amenés à juger de manière
défavorable un avocat qu’ils connaissent déjà de par sa performance dans des
procès ultérieurs.
La Cour rappelle que l’art. 6 CEDH n’exige pas que les procédures de première
instance, en matière civile ou pénale, devant les organes qui ne sont pas
intégrés aux «structures judiciaires ordinaires» - tels les organes administratifs
ou disciplinaires - remplissent les exigences du procès équitable. Dans un tel
cas cependant, le justiciable doit disposer d’un recours devant un organe
judiciaire indépendant, doté de la plénitude de juridiction et offrant les
garanties de l’art. 6 CEDH (Le Compte, Van Leuven et De Meyere c / Belgique,
arrêt du 23 juin 1981, série A no 43, pp. 22-23, § 51).
En l’espèce, la Cour note que suite à la décision de la commission
administrative des tribunaux, contre laquelle le requérant a recouru, le
Tribunal fédéral n’a pas statué sur le fond de la sanction infligée. En effet,
il a estimé que le grief du requérant n’avait pas lieu d’être examiné, au regard
de l’absence d’applicabilité de l’art. 6 CEDH. De toute façon, la Cour rappelle
que dans le cadre d’un recours de droit public, le Tribunal fédéral n’aurait pas
pu statuer avec une pleine juridiction.
Il se pose donc la question de savoir si la commission administrative des
tribunaux peut elle-même être qualifiée de «tribunal» au sens de l’art. 6 CEDH.
La Cour rappelle que seul mérite l’appellation de tribunal un organe
répondant à une série d’exigences, notamment l’origine légale de la juridiction,
la fonction juridictionnelle, l’indépendance à l’égard de l’exécutif et des
parties en cause, la durée du mandat des membres, l’impartialité, l’application
d’une procédure légale et la prise de décisions ayant force exécutoire (voir Le
Compte, Van Leuven et De Meyere, précité, pp. 24 et suiv., §§ 55-58, et Belilos c /
Suisse, arrêt du 29 avril 1988, série A no 132, p. 29, § 64[3]).
Instituée par l’art. 50 de la loi glaronaise, la commission administrative des
tribunaux est manifestement établie par la loi.
D’après la jurisprudence de la Cour, un organe remplit un rôle juridictionnel
s’il lui appartient de trancher, sur la base de règles de droit et à l’issue d’une
procédure organisée, toute question relevant de sa compétence (Sramek c /
Autriche, arrêt du 22 octobre 1984, série A no 84, p. 17, § 36). Tel est le cas en
l’espèce, l’art. 70 de la loi glaronaise attribuant à la commission administrative
des tribunaux la compétence de trancher en cas de manquement aux règles
déontologiques.
En ce qui concerne l’indépendance de la commission, la Cour constate que
celle-ci est composée par les présidents des divers tribunaux qui ont tous
été élus par l’assemblée générale du peuple. Leur mandat au sein de la
commission étant dépendant de leur fonction de président, ce dernier est
limité à quatre ans, avec possibilité de renouvellement. Lorsqu’elle statue
sur les mesures disciplinaires des avocats, la commission administrative des
tribunaux ne reçoit d’instructions d’aucune autre autorité.
Quant à la procédure légale, la loi glaronaise règle dans son art. 51 les
conditions pour la prise de décisions. Etant donné que les décisions ne peuvent
être revues par aucune autre autorité, ni judiciaire ni administrative, les
décisions rendues par la commission administrative des tribunaux acquièrent
force exécutoire.
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Le requérant allègue en outre le défaut d’impartialité de la commission
administrative des tribunaux.
La Cour rappelle que les notions d’indépendance et d’impartialité objective
sont étroitement liées (Findlay c / Royaume-Uni, arrêt du 25 février 1997,
Recueil 1997‑I, p. 281, § 73). Il convient de les examiner ensemble dans la
mesure où elles concernent la présente affaire.
Les présidents des tribunaux n’ayant aucun intérêt commun ou contraire à
ceux des avocats, on ne voit pas pourquoi ils ne seraient pas en mesure de
trancher les cas de manquement aux règles déontologiques. L’absence de
brevet d’avocat n’implique nullement que les juges ne seraient pas compétents
pour apprécier si un comportement particulier constitue une infraction aux
règles déontologiques. Pour le surplus, le requérant n’allègue pas qu’il y a eu
violation de l’impartialité subjective en l’espèce et il n’a pas non plus usé de
son droit de récusation.
Ces éléments suffisent à la Cour pour conclure que la commission
administrative des tribunaux constitue un tribunal au sens de l’art. 6 § 1 CEDH.
Dès lors, il n’y a pas eu violation du droit d’accès à un tribunal du requérant.
Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être déclaré
irrecevable en application de l’art. 35 §§ 3 et 4 CEDH.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
Déclare la requête irrecevable.
[1] RS 0.101.
[2] JAAC 66.120.
[3] JAAC 52.86.
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JAAC 70.112 - Extrait de la décision rendue par la Cour eur. DH le 31 août 2006, déclarant
irrecevable la req. n° 17263/02, Landolt c / Suisse
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
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In
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2006
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