ch_vb · JAAC 68.84 · 2004-03-19 · de


JAAC 68.84
Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz vom 19.
März 2004
Devoir de renseigner du Ministère public selon la LMSI et la PPF.
Rapports entre les différentes dispositions. Droit de refuser un
renseignement ou d’en restreindre l’étendue.
- Le devoir de renseigner selon la LMSI l’emporte sur le droit de
renseigner selon la PPF.
- En vertu de l’art. 13 al. 2 LMSI et de l’art. 1 al. 1 de l’ordonnance
concernant l’extension du devoir de renseigner et du droit de
communiquer d’autorités, d’offices et d’organisations visant à garantir
la sécurité intérieure et extérieure, le Ministère public est tenu de
renseigner, à leur demande, les organes responsables au sens de la
LMSI.
- La LMSI ne prévoit pas la possibilité de refuser un renseignement.
Auskunftspflicht der Bundesanwaltschaft gemäss BWIS und
BStP. Verhältnis der Bestimmungen zueinander. Recht auf
Auskunftsverweigerung oder -einschränkung.
- Die Auskunftspflicht nach BWIS geht der Auskunftsberechtigung nach
BStP vor.
- Gestützt auf Art. 13 Abs. 2 BWIS und Art. 1 Abs. 1 der Verordnung
über die Ausdehnung der Auskunftspflichtigen und des Melderechts
von Behörden, Amtsstellen und Organisationen zur Gewährleistung
der inneren und äusseren Sicherheit ist die Bundesanwaltschaft
verpflichtet, der nach BWIS zuständigen Behörde auf Begehren Auskunft
zu erteilen.
- Das BWIS sieht keine Möglichkeit der Verweigerung einer Auskunft vor.
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Obbligo di informazione del Ministero pubblico della Confederazione
secondo la LMSI e la PP. Relazione fra le disposizioni. Diritto di rifiutare
o limitare l’informazione.
- L’obbligo di informazione secondo la LMSI ha la priorità sul diritto di
informazione secondo la PP.
- Sulla base dell’art. 13 cpv. 2 LMSI e dell’art. 1 cpv. 1 dell’ordinanza
concernente l’estensione degli obblighi di informazione e del diritto
di comunicazione di autorità, servizi e organizzazioni a tutela della
sicurezza interna ed esterna, il Ministero pubblico della Confederazione
è obbligato a fornire l’informazione richiesta dall’autorità competente
secondo la LMSI.
- La LMSI non prevede possibilità di rifiutare un’informazione.
A. Auftrag und Fragestellung
Das Bundesamt für Justiz wurde vom Bundesamt für Polizeiwesen
ersucht, Fragen in Zusammenhang mit dem Datenaustausch zwischen
der Bundesanwaltschaft und den Staatsschutzbehörden zu beantworten.
Im Zentrum des Interesses stand die Frage, in welchem Verhältnis die
Auskunftspflicht gemäss der Bundesgesetzgebung über Massnahmen zur
Wahrung der inneren Sicherheit (Bundesgesetz vom 21. März 1997 über
Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit [BWIS], SR 120; Verordnung
vom 27. Juni 2001 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit
[VWIS], SR 120.2) und die Auskunftsberechtigung gemäss Bundesstrafprozess
(Bundesgesetz vom 15. Juni 1934 über die Bundesstrafrechtspflege [BStP], SR
312.0) zueinander stehen. Im Einzelnen lauteten die Fragen wie folgt:
1) In welcher Beziehung stehen die Auskunftspflicht nach BWIS und die
Auskunftsberechtigung nach BStP?
2) Kann die zum Vollzug des BWIS zuständige Behörde Auskunftsersuchen an
die Bundesanwaltschaft richten? Und ist die Bundesanwaltschaft (BA) gemäss
Art. 13 Abs. 1 Bst. a BWIS zur Auskunft verpflichtet?
3) Kann die BA Auskünfte an die zuständige Behörde nach BWIS verweigern?
Muss eine Verweigerung begründet werden?
4) Ist die BA gemäss Art. 102quater Abs. 1 Bst. c BStP auf Anfrage in einem
konkreten Einzelfall zur Auskunft verpflichtet?
5) Welche öffentlichen oder offensichtlich schutzwürdigen Interessen einer
betroffenen Person können der Auskunft gemäss Art. 102quater Abs. 1 Bst. c
BStP entgegenstehen?
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6) Exisitiert allenfalls eine Gesetzeslücke, so dass die BA nicht zur generellen
oder einzelfallweisen Auskunft an den Dienst für Analyse und Prävention
(DAP) verpflichtet ist? Wie könnte eine solche geschlossen werden?
B. Rechtliche Ausführungen
I. Rechtsgrundlagen
1. Auskunftspflicht gemäss BWIS
Art. 13 Abs. 1 BWIS in Verbindung mit Art. 14 Abs. 1 und 2 BWIS verpflichtet
eine Reihe von Behörden und Organen, dem DAP Auskünfte zu erteilen.
Unter den abschliessend aufgezählten Behörden figurieren auch die
Strafverfolgungsorgane (Bst. a). Die unter den Geltungsbereich von Art. 13
Abs. 1 BWIS fallenden Behörden haben einerseits dem DAP unaufgefordert
Meldung zu machen, wenn sie konkrete Gefährdungen der inneren oder
äusseren Sicherheit feststellen (Art. 13 Abs. 2 BWIS).
Weitere Meldungen müssen sie aufgrund von Aufträgen im Einzelfall
erstatten oder aufgrund der allgemeinen Informationsaufträge gemäss
Art. 11 BWIS. Art. 11 Abs. 1 BWIS seinerseits bestimmt, dass der Bundesrat
auf Verordnungsebene festhält, welche Vorgänge und Feststellungen die
genannten Behörden unaufgefordert melden müssen. Abs. 2 sieht vor, dass
das Departement in einer vertraulichen Liste festlegt, welche Vorgänge zu
melden sind, aber aus Geheimhaltungsgründen nicht veröffentlicht werden
dürfen (Bst. a). Weiter sind in der vertraulichen Liste die Organisationen und
Gruppierungen aufzuführen, über die angesichts ihres Gefährdungspotentials
alle Wahrnehmungen zu melden sind (Bst. b).
Die allgemeinen Informationsaufträge gemäss Art. 11 Abs. 1 BWIS sind in
Art. 8 Abs. 1 Bst. a-e VWIS abschliessend enumeriert. Demnach müssen die in
Art. 13 des Gesetzes aufgeführten Behörden dem DAP unaufgefordert Meldung
erstatten über Informationen und Erkenntnisse im Bereich von terroristischen
Aktivitäten, verbotenem Nachrichtendienst, gewalttätigem Extremismus,
verbotenem Handel mit Waffen und radioaktivem Material sowie verbotenem
Technologietransfer. Unter Bst. e wird als Auffangtatbestand wiederholt, dass
Aktivitäten, Bestrebungen und Vorgänge aus dem In- und Ausland, welche die
innere oder äussere Sicherheit gefährden, dem DAP unaufgefordert gemeldet
werden müssen.
Art. 8 Abs. 2 Bst. a-d VWIS verpflichtet die genannten Behörden und
Amtsstellen, unaufgefordert und ohne Verzug die in der vertraulichen
Liste gemäss Art. 11 Abs. 2 Bst. a und b BWIS aufgeführten Vorgänge und
Feststellungen zu melden. Ferner haben die Behörden dem DAP die zur
Durchführung von präventiven Operationen und Fahndungsprogrammen
benötigten Informationen zu liefern. Und schliesslich müssen die Behörden
den DAP über Vorgänge und Feststellungen benachrichtigen, die auf einer
Liste im Anhang zur VWIS festgehalten sind. Auf dieser Liste sind u. a.
die Obliegenheiten der Bundesanwaltschaft explizit aufgeführt. Diese
hat gemäss Anhang 1 Ziff. 4 c unaufgefordert und ohne Verzug Meldung
zu erstatten über die illegale Ein- und Ausfuhr sowie den Transit von
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Gütern, die der Kriegsmaterial-, Atom- oder Güterkontrollgesetzgebung
unterstellt sind. Im Weiteren ist die Bundesanwaltschaft gehalten, dem
DAP Urteile und Einstellungsbeschlüsse über der Bundesgerichtsbarkeit
unterstehende Strafsachen zu melden. Auch hat sie Urteile und Beschlüsse
an den DAP weiterzuleiten, die ihr in Anwendung der Mitteilungsverordnung
von den Kantonen gemeldet werden. Die erwähnten Urteile und
Einstellungsbeschlüsse unterliegen nur der Meldepflicht, wenn sie den
Aufgabenbereich des BWIS betreffen.
Art. 15 Abs. 6 BWIS schliesslich enthält eine detaillierte Regelung über
die weitere Bearbeitung von Daten durch den DAP nach Abschluss eines
Strafverfahrens.
1.1 Verfahren bei Differenzen über Bestand und Umfang der
Auskunftspflicht
Kriterien, nach welchen die Auskünfte oder Meldungen verweigert
oder eingeschränkt werden könnten, sind in keinem der erwähnten
Staatsschutzerlasse enthalten. Ein Ermessen bei der Auskunftserteilung
oder Meldung wird der verpflichteten Behörde dem Grundsatz nach nicht
zugestanden. Wenn in Art. 13 Abs. 4 BWIS trotzdem ein Verfahren für den
Konfliktfall vorgesehen ist, so deshalb, weil auch bei einer unbedingten
Auskunfts- und vor allem bei der Meldepflicht im Einzelfall unterschiedliche
Auffassungen über den Bestand der Pflicht oder über Art und Umfang
der Auskunftserteilung zu erwarten sind (vgl. hiezu auch BBl 1994 II
1179). So wird es z. B. immer eine Frage der Auslegung und persönlichen
Wertung sein, ob bestimmte Aktivitäten, Bestrebungen und Vorgänge
überhaupt die öffentliche Sicherheit tangieren. Bei Differenzen innerhalb
der Bundesverwaltung entscheidet daher das zuständige Departement oder -
wenn die betroffenen Amtsstellen nicht demselben Departement angehören -
der Bundesrat.
1.2 Ausdehnung der Auskunftspflicht
Offenbar unter dem Eindruck der Geschehnisse vom 11. September 2001
wurde gestützt auf Art. 13 Abs. 3 BWIS die Verordnung vom 7. November 2001
betreffend die Ausdehnung der Auskunftspflichten und des Melderechts von
Behörden, Amtsstellen und Organisationen zur Gewährleistung der inneren
und äusseren Sicherheit (SR 120.1) erlassen. Diese Gesetzesnorm ermächtigt
den Bundesrat, bei erhöhter Bedrohung der Sicherheit weitere Behörden
und Organisationen für eine begrenzte Zeitspanne der Auskunftspflicht
zu unterstellen. Die Geltungsdauer der zitierten Verordnung ist auf den
31. Dezember 2005 beschränkt.
Zum Zweck der Erkennung und Abwehr von Gefahren durch den
internationalen Terrorismus dehnt der besagte Erlass den Kreis der
Auskunftsverpflichteten weitestgehend aus: Während der Geltungsdauer der
Verordnung unterstehen sämtliche Behörden und Amtstellen von Bund und
Kantonen sowie alle Organisationen und Anstalten, die öffentliche Aufgaben
wahrnehmen, der Auskunftspflicht. Zum anderen werden die Behörden
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und Organisationen verpflichtet, den für den Vollzug des BWIS zuständigen
Organen alle Auskünfte zu erstatten, die für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben
notwendig sind. Damit werden bei der Amtshilfepflicht - soweit sie die
Bekämpfung terroristischer Aktivitäten betrifft - die Akzente leicht verschoben:
Nach Art. 8 Abs. 1 Bst. a VWIS haben die Behörden unaufgefordert Meldung
über Informationen und Erkenntnisse im Bereich des Terrorismus zu
erstatten. Dabei kommt ihnen naturgemäss ein nicht zu unterschätzender
Ermessensspielraum bei der Beurteilung der Frage zu, ob gewisse Vorgänge
gemeldet werden sollen oder nicht (s. oben Ziff. 1.2). Die befristete Verordnung
legt demgegenüber das Hauptgewicht auf die Initiative der Staatsschutzorgane
und verpflichtet alle Behörden zur unbedingten Auskunftserteilung.
Im Weiteren können die Behörden und Organisationen den
Staatsschutzorganen unaufgefordert Feststellungen melden, sofern sie eine
Verbindung zu mutmasslichen terroristischen Bestrebungen erkennen.
1.3 Zusammenfassung
Aufgabe des Staatsschutzes im Sinne des BWIS ist es, Aktivitäten, die auf
eine Bedrohung der rechtsstaatlichen und demokratischen Ordnung
abzielen, frühzeitig zu erkennen, damit die notwendigen Massnahmen
rechtzeitig ergriffen werden können (BBl 1994 II 1140). Der Bundesgesetzgeber
hat in den Staatsschutzerlassen einerseits den Aufgabenbereich der
Staatsschutzorgane aufgelistet und andererseits die ihnen zur Verfügung
stehenden Mittel abschliessend aufgeführt (Art. 14 BWIS). Die Einsicht in
amtliche Akten, das Einholen von Auskünften und die Entgegennahme
und Auswertung von Meldungen gehören dabei zu den wesentlichen
Elementen der Informationsbeschaffung. Die Datenweitergabe von
Behörden an die Organe des Staatsschutzes bildet somit einen der zentralen
Regelungsgegenstände der Staatsschutzerlasse. Da dem Staatsschutz
keine Zwangsmittel zur Verfügung stehen (Art. 14 Abs. 3 BWIS), sind
für ihn die von den Strafverfolgungsbehörden erhobenen Daten und
Erkenntnisse von vorrangiger Bedeutung. Die Bundesanwaltschaft ist als
Strafverfolgungsbehörde ohne jeden Zweifel dem Geltungsbereich des BWIS
unterstellt; in der VWIS wird sie sogar namentlich aufgeführt.
2. Bekanntgabe von Daten gemäss BStP
Art. 102quater Abs. 1 BStP bestimmt in einem abschliessenden Katalog, an
welche eidgenössischen und kantonalen Behörden und Organe Daten aus
dem gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahren weitergegeben werden
dürfen. Die Bekanntgabe dieser Daten ist zum Teil voraussetzungslos möglich;
teilweise ist wenig konkret umschrieben, zu welchem Zweck die Auskünfte
erteilt werden dürfen. Nebst zahlreichen anderen Behörden und Organen sind
in Abs. 1 Bst. c die Organe des Staatsschutzes als Datenempfänger genannt. Die
Weitergabe von Daten an Drittbehörden ist nicht als Pflicht umschrieben; die
Bundesanwaltschaft entscheidet somit in diesem Stadium des Verfahrens nach
pflichtgemässem Ermessen, ob sie die anbegehrten Informationen erteilen will
oder nicht.
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Weitere Vorschriften über die Auskunftserteilung an andere Behörden finden
sich in der Bundesstrafrechtspflege nicht, was unweigerlich zur Frage verleitet,
wie es sich mit der Datenweitergabe an Drittbehörden in den übrigen Stadien
eines Bundesstrafverfahrens verhält. Dabei interessiert insbesondere die
Voruntersuchung; jener Verfahrensabschnitt vor dem Hauptverfahren, in
dem aufgrund der Verdachtsmomente Beweismittel gesammelt werden, die
im früheren Ermittlungsstadium unter Umständen noch nicht aktenkundig
waren. Die einzige Vorschrift zu diesem Verfahrensabschnitt findet sich in
Art. 124 BStP, der indessen lediglich besagt, dass die Einsichtnahme in die
Akten einer eingestellten Untersuchung nur zum Schutze eines rechtlichen
Interesses statthaft sei.
Die öffentliche Hauptverhandlung rückt den Ermittlungsgegenstand in der
Folge in den Gemeinbereich; spätestens nach Abschluss des Verfahrens
stellt sich allerdings die Frage nach der Einsicht in die archivierten
Akten. Art. 107bis Abs. 2 BStP statuiert hiezu die Kompetenzen der
Bundesanwaltschaft zur weiteren Datenbearbeitung, ohne jedoch die
Befugnis zur Weiterverwendung von archivierten Erkenntnissen aus dem
Bundesstrafverfahren durch andere Behörden und Organe zu regeln. Allein
aufgrund des Umstandes, dass die Gerichtsverhandlungen in der Regel
öffentlich sind, folgern zwar einzelne Autoren, dass anderen Behörden
vollumfängliche Einsicht in die Dossiers abgeschlossener Verfahren gewährt
werden könnte (vgl. Ivo Schwegler, Datenschutz im Polizeiwesen von
Bund und Kantonen, Bern 2001, S. 53; Hansjörg Stadler, Bemerkungen zur
Teilrevision des BStP im Zusammenhang mit dem eidgenössischen DSG in
ZStrR 112, S. 310.). Angesichts der Bestimmtheit der zitierten Gesetzesnorm,
welche selbst die Weiterverwendung der archivierten Akten durch die
Bundesanwaltschaft relativ restriktiv regelt, bleibt nach Erachten des
Bundesamtes für Justiz kein Raum für eine solche Auslegung.
Art. 29bis Abs. 4 BStP schliesslich enthält eine Norm über die Verwendung
der in einem Bundesstrafverfahren erhobenen Daten «in einem
anderen Verfahren»: Die Verwendung solcher Daten bedarf einer
Zweckverträglich-keitsprüfung; nur wenn konkrete Anhaltspunkte bestehen,
dass die Daten in dem anderen Verfahren - das allenfalls durch eine andere
Behörde geführt wird (BBl 1990 III 1230) - Aufschluss geben können, dürfen
sie weiterverwendet werden. Die zitierte Bestimmung besagt indessen nur,
dass Daten unter bestimmten Voraussetzungen auch für andere Verfahren
verwendet werden dürfen. Über den der Datenverwendung vorgelagerten
Vorgang der Datenübermittlung enthält aber auch Art. 29bis Abs. 4 BStP keine
Aussage.
2.1 Auskunftsverweigerung oder -einschränkung
Gemäss Art. 102quater Abs. 2 BStP kann die Bekanntgabe der Daten an andere
Behörden und Organe wie bei der Rechtshilfe (Art. 27 Abs. 2 BStP), das heisst
bei Vorliegen überwiegender öffentlicher oder privater Interessen sowie bei
entgegenstehenden Berufsgeheimnissen verweigert, eingeschränkt oder mit
Auflagen versehen werden. Diese Bestimmung entspricht im Wesentlichen
der allgemeinen Regelung im Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über den
Datenschutz (DSG, SR 235.1; Art. 16 Abs. 3 DSG). Als öffentliches, gegen
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eine Datenweitergabe sprechendes Interesse kommt vorliegend primär die
unbehinderte Aufklärung eines Delikts in Frage. Grosse Bedeutung ist aber
auch den privaten Interessen beizumessen, arbeitet doch die gerichtliche
Polizei im Vorfeld oft mit unbestätigten Daten und Informationen, deren
Weitergabe an Dritte besonders problematisch ist.
Man kann sich fragen, ob dem Verweis in Art. 102quater Abs. 2 BStP
auf Art. 27 Abs. 2 BStP eine selbständige Bedeutung zukommt, zumal
die Bundesanwaltschaft gemäss Art. 102quater BStP ohnehin nicht zur
Datenweitergabe verpflichtet ist. Die zitierte Bestimmung enthält eine
Ermächtigung ohne verpflichtenden Charakter («dürfen»); es liegt somit im
Ermessen der Bundesanwaltschaft, ob und in welchem Umfang oder mit
welchen Auflagen sie dem Auskunftsbegehren nachkommen will. Für die
Ausübung des Ermessens hat der Gesetzgeber im vorliegenden Fall aber
mit dem Hinweis auf Art. 27 Abs. 2 BStP Kriterien aufgestellt, welche die
Bundesanwaltschaft bei der Rechtsanwendung beachten muss, wenn sie
in Ansehung des Einzelfalls ihren Entscheid trifft. Insofern macht der Verweis
in Art. 102quater BStP auf die Voraussetzungen gemäss Art. 27 Abs. 2 BStP
durchaus Sinn.
2.3 Zusammenfassung
Die Bundesstrafrechtspflege regelt die Weitergabe von Daten in hängigen
und abgeschlossenen Verfahren an andere Organe und Behörden nur sehr
punktuell. Einzig Art. 102quater BStP enthält eine klare Norm, die bestimmt,
an welche Drittbehörden (darunter auch die Organe des Staatsschutzes)
und unter welchen Voraussetzungen Daten weitergeleitet werden können.
Materiell beschränkt sich diese Regelung aber auf das Verfahrensstadium des
gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahrens.
Die Fokussierung auf diesen Verfahrensabschnitt mag vor allem
revisionstechnische Gründe haben: Erklärtes Ziel der Teilrevision des BStP
von 1992 war, Normen über die Datenbearbeitung für das gerichtspolizeiliche
Ermittlungsverfahren als erster Phase eines Strafverfahrens einzuführen. Dies
aus der Erkenntnis heraus, dass in diesem Verfahrensabschnitt - im Gegensatz
zu den späteren Stadien des Strafverfahrens - Datenschutzvorschriften fehlten,
obwohl gerade polizeiliche Informationen häufig besonders schützenswerte
Personendaten enthalten (BBl 1990 III 1226). Entsprechend beziehen sich
die anlässlich dieses Revisionsabschnitts eingeführten Vorschriften über
die Weitergabe von Daten an Drittbehörden nur auf das gerichtspolizeiliche
Ermittlungsverfahren. Der neu eingefügte Art. 102quater BStP war im Übrigen
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in ähnlicher Fassung im Anhang des DSG enthalten und wurde anlässlich
der Teilrevision des BStP mit wenigen, für die vorliegende Beurteilung
unerheblichen Änderungen übernommen.
II. Verhältnis BStP zu BWIS
1. Ausgangslage
Wie oben unter Ziffer I ausgeführt, enthalten sowohl das BStP wie auch
das BWIS Vorschriften über die Weitergabe von Daten. Obwohl von ihrer
Zweckbestimmung her unterschiedliche Erlasse, regeln beide u. a. den
Datenaustausch zwischen der Bundesanwaltschaft und den Organen
des Staatsschutzes. Die Bestimmungen des BWIS sind ebenso umfassend
wie detailliert; diejenigen des BStP beschränken sich im Wesentlichen
auf einen einzigen Verfahrensabschnitt innerhalb des Strafverfahrens.
Die Bestimmungen des BWIS statuieren eine absolute Auskunfts- bzw.
Meldepflicht; das BStP stellt es weitgehend der Bundesanwaltschaft anheim,
ob sie den Auskunftsbegehren nachkommen will oder nicht. Mit anderen
Worten: Die Abgrenzung zwischen den beiden Erlassen ist unklar. Weder
wurde der hier interessierende, 1992 ins Gesetz eingefügte Art. 102quater Abs. 1
Bst. c BStP bei Erlass des BWIS (1997) formell aufgehoben, noch finden sich in
den Materialien Hinweise darüber, in welchem Verhältnis die beiden Erlasse
zueinander stehen.
2. Auslegung
In casu treffen somit zwei sich widersprechende Normen aufeinander: Die
Bestimmungen eines neueren auf diejenigen eines älteren Gesetzes. In
Anwendung des Grundsatzes lex posterior derogat legi priori liegt es nahe, vom
BWIS als dem neueren Erlass auszugehen. Der Grundsatz des Vorrangs des
neuen Rechts findet aber dann nicht uneingeschränkt Anwendung, wenn ein
neues allgemeines Gesetz auf ein älteres Spezialgesetz stösst (lex posterior
generalis non derogat legi priori speciali). Liegt eine solche Sachlage vor,
muss allenfalls nach dem Sinnzusammenhang beurteilt werden, welche
Bestimmung vorgeht (BGE 123 II 537 f., BGE 96 I 490 ff.).
Zu den primären Bestrebungen des Gesetzgebers bei Erlass des BWIS gehörte
die Gewährleistung eines effizienten und modernen Schutzes von Daten und
Persönlichkeitsprofilen (BBl 1994 II 1150). Mit relativ hoher Regelungsdichte
wurden ein Gesetz und Vollzugsvorschriften erlassen, welche nebst anderer
Vorkehren zum Schutz und zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit
massgeblich die präventive Informationsbeschaffung und -bearbeitung durch
die Organe des Staatsschutzes zum Inhalt haben. Demgegenüber handelt
es sich beim BStP um ein Verfahrensgesetz, das sich in einigen wenigen
Bestimmungen - wovon im vorliegenden Zusammenhang nur eine Norm
von Bedeutung ist - mit der Bekanntgabe von Daten an andere Behörden und
Organe befasst. Im Verhältnis der beiden Erlasse zueinander ist das BWIS
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somit nicht nur das jüngere Recht, sondern es hat auch den Charakter einer
lex specialis. Damit steht fest, dass die einschlägigen Bestimmungen des BWIS
denjenigen des BStP vorgehen.
Es sprechen zweifellos gute Gründe dafür, den Vorrang des BStP aufrecht
erhalten zu wollen. So mag es als stossend empfunden werden, wenn einer
Behörde zwar die Verfahrensherrschaft, nicht aber die daraus fliessende
Datenherrschaft zukommt. Besonders problematisch erscheint auch die
verbindliche Pflicht zur Weitergabe von repressiven Daten an eine Behörde,
welcher der Einsatz von Zwangsmitteln nicht erlaubt ist. Einzelne Autoren
fordern in diesem Zusammenhang, dass den Staatsschutzbehörden z. B.
Aussagen, die unter Zwang (z. B. unter Strafandrohung) gemacht wurden,
nicht übermittelt werden dürfen (Schwegler, a.a.O., S. 51). Diese Einwände
können aber dann nicht gelten, wenn der Gesetzgeber - wie im vorliegenden
Fall - den Entscheid spezialgesetzlich vorweggenommen hat, ohne dabei den
auskunftspflichtigen Behörden die Möglichkeit der Verweigerung oder einer
vorgängigen Güterabwägung zuzugestehen.
III. Zu den einzelnen Fragen
1) Die Auskunftspflicht nach BWIS geht der Auskunftsberechtigung nach BStP
vor.
2) Die nach BWIS zuständige Behörde kann gestützt auf Art. 13 Abs. 2 BWIS
und Art. 1 Abs. 1 Verordnung über die Ausdehnung der Auskunftspflichtigen
und des Melderechts von Behörden, Amtsstellen und Organisationen zur
Gewährleistung der inneren und äusseren Sicherheit Auskunftsersuchen an
die Bundesanwaltschaft richten. Die Bundesanwaltschaft ist verpflichtet, die
Auskunft zu erteilen.
3) Das BWIS sieht eine Verweigerungsmöglichkeit nicht explizit vor; die
Bundesanwaltschaft kann aber die Auskunft verweigern. Die Angabe
von Gründen erscheint im Hinblick auf das für derartige Anstände
vorgesehene Bereinigungsverfahren (Art. 13 Abs. 4 BWIS) unerlässlich.
Nur wenn die Gründe für die Verweigerung vorliegen, kann die
zuständige Behörde im Konfliktfall ihren Entscheid fällen. Es ist allerdings
denkbar, dass die Bundesanwaltschaft ihre Gründe nur gegenüber der
Entscheidbehörde, nicht aber gegenüber den Staatsschutzorganen offenlegt.
Das Bereinigungsverfahren gilt rechtstechnisch nicht als Rechtsstreit; es
sind daher keine besonderen Verfahrensrechte der betroffenen Parteien
(auskunftssuchende und auskunftspflichtige Behörde) zu wahren (vgl. hiezu
BBl 1994 II 1179).
4) Das Bundesamt für Justiz kann sich vorstellen, dass Art. 102quater
Abs. 1 Bst. c BStP Anwendung finden könnte, wenn die Anfrage einen
Sachverhalt betrifft, der vom BWIS nicht abgedeckt ist (z. B. eine Anfrage
in Zusammenhang mit organisierter Kriminalität). In einem solchen Fall
steht es im Ermessen der Bundesanwaltschaft, ob sie die Auskunft erteilt.
Sie hat bei der Ermessensausübung die Vorgaben von Art. 27 Abs. 2 BStP zu
berücksichtigen.
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5) Als wesentliche öffentliche Interessen, die in Anwendung von Art. 102quater
Abs. 1 BStP der Bekanntgabe von Daten an Dritte entgegenstehen können,
gelten gemeinhin diejenigen des Staatsschutzes und der militärischen
Sicherheit (s. Ausführungen zu Art. 16 Abs. 3 DSG in BBl 1998 II 471). Im
vorliegenden Fall, wo es um die Weitergabe von Informationen an die Organe
des Staatsschutzes geht, dürfte primär die ungehinderte Aufklärung eines
Delikts im Vordergrund stehen.
Bei Privatpersonen ist zu berücksichtigen, dass die gerichtliche Polizei bei
ihren Ermittlungen häufig mit unbestätigten Daten arbeitet, deren Weitergabe
an Drittbehörden absolut restriktiv gehandhabt werden sollte. Darüber
hinaus werden bei gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahren oft Mittel
eingesetzt (Telefonabhörung, technische Überwachungsmittel, Einsatz
von verdeckten Ermittlern), welche in besonderer Weise die Privat- und
Geheimsphäre tangieren, so dass Daten erst nach sorgfältiger Güterabwägung
an Drittbehörden weitergegeben werden dürfen.
6) Nach Ansicht des Bundesamts für Justiz existiert keine eigentliche
Gesetzeslücke. Möglicherweise ist jedoch der Bereinigung der Schnittstellen
zwischen BStP und BWIS bei Erlass der Staatsschutzgesetzgebung nicht
genügend Beachtung geschenkt worden. Dieser Aspekt sollte im Rahmen
der Gesetzgebungsarbeiten zur neuen Schweizerischen Strafprozessordnung
berücksichtigt werden.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 68.84 - Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz vom 19. März 2004
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2004
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68
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