ch_vb · JAAC 56.46 · 1991-11-20 · de


JAAC 56.46
Entscheid des Bundesrates vom 20. November 1991
Assurance-maladie.
Art. 13a al. 3 de l’O II sur l’assurance-maladie et O 5 du DFI fixant les
cotisations minimales de l’assurance collective.
Respect du cadre admis pour la délégation législative et la
sous-délégation, conformité à l’art. 5bis al. 2 et 5 et l’art. 6bis al. 2 LAMA,
à la liberté du commerce et de l’industrie, à l’égalité de traitement et
à l’interdiction de l’arbitraire; opportunité de l’augmentation du tarif
minimal.
Krankenversicherung.
Art. 13a Abs. 3 V II über die Krankenversicherung und V 5 des EDI
betreffend die Mindestbeiträge in der Kollektivversicherung.
Einhaltung des zulässigen Rahmens der Gesetzesdelegation und
Subdelegation, Vereinbarkeit mit Art. 5bis Abs. 2 und 5 und Art. 6bis
Abs. 2 KUVG, mit der Handels- und Gewerbefreiheit, mit der
Rechtsgleichheit und dem Willkürverbot; Angemessenheit einer
Erhöhung des Minimaltarifs.
Assicurazione contro le malattie.
Art. 13a cpv. 3 O II sull’assicurazione contro le malattie e O 5 del DFI che
stabilisce le quote minime dell’assicurazione collettiva.
Rispetto del quadro ammesso dalla delega legislativa e dalla
sottodelega, conformità con l’art. 5bis cpv. 2 e l’art. 6bis LAMI, con la
libertà di commercio e di industria, con l’uguaglianza dei diritti e il
divieto d’arbitrio; adeguatezza di un aumento della tariffa minima.
1

I
A. Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) hat in seinem Zirkular
Nr. 199 vom 15. Dezember 1988 den anerkannten Krankenkassen
und Rückversicherungsverbänden mitgeteilt, dass nach Art. 6 Abs. 1
der V 5 des EDI vom 12. November 1965 (Mindestbeiträge in der
Kollektivversicherung [V 5 KUVG], SR 832.133) die Mindestbeiträge für
die kollektive Krankenversicherung entsprechend den örtlich bedingten
Kostenunterschieden nach Risikogruppen abgestuft würden. Die seit
der letzten Anpassung eingetretene Teuerung erfordere eine neuerliche
Anpassung der bisherigen Einreihung der einzelnen Regionen und Zonen
im Sinne des Zirkulars Nr. 197 vom 25. Januar 1988. Die neue Tabelle ersetze
diejenige vom 1. März 1988 und trete am 1. Januar 1989 in Kraft.
Auf Verlangen einer Kasse wurde der Inhalt des Zirkulars den anerkannten
Krankenkassen am 6. Februar 1989 in Form einer beschwerdefähigen
Verfügung eröffnet. In dieser Verfügung wird die den Kassen bekanntgegebene
Neueinreihung der Regionen in die Risikogruppen per 1. Januar 1989 bestätigt.
B. Eine von der S. G. gegen die erwähnte Verfügung erhobene Beschwerde[2]
ist am 7. September 1990 vom EDI abgewiesen worden. Zur Begründung
wird im wesentlichen geltend gemacht, dass die Bestimmungen der V II
vom 22. Dezember 1964 über die Krankenversicherung betreffend die
Kollektivversicherung bei den vom Bund anerkannten Krankenkassen (V
II KUVG, SR 832.132) bundesrechtskonform seien und keine Delegationsnorm
verletzten. Ebenso wenig liege ein Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot,
das Willkürverbot oder gegen die Handels- und Gewerbefreiheit vor.
C. Gegen die Verfügung des EDI hat die S. G. am 1. Oktober 1990 beim
Bundesrat eine Beschwerde eingereicht mit folgenden Anträgen:
«l. In Aufhebung des Beschwerdeentscheides des EDI vom 7.9.1990 sei
festzustellen, dass Artikel 13a Absatz 3 der V II über die Krankenversicherung
sowie die darauf beruhende Verordnung 5 des EDI betreffend die Mindestbeiträge
in der Kollektivversicherung insoweit verfassungs- und gesetzwidrig und
damit nichtig sind, als sie den Bundesbehörden die Kompetenz zur Festsetzung
verbindlicher Mindestbeiträge in der Kollektivversicherung einräumen, und
es seien demzufolge die angefochtenen Verfügungen des Bundesamtes für
Sozialversicherung (Zirkular Nr. 199) und vom 31. 1. 1990 (Zirkular Nr. 202)
ersatzlos aufzuheben.
2. Eventuell:
Für den Fall, dass wider Erwarten die Kompetenz der Bundesbehörden zur
Festsetzung von verbindlichen Mindestbeiträgen in der Kollektivversicherung
bestätigt werden sollte, seien in Aufhebung des Beschwerdeentscheides
des EDI vom 7. 9. 1990 die angefochtenen Verfügungen des Bundesamtes
für Sozialversicherung vom 6. 2. 1989 (Zirkular Nr. 199) und vom 31. 1.
1990 (Zirkular Nr. 202) aufzuheben, und es seien die Mindestbeiträge in der
Kollektivversicherung gemäss Tabelle vom 1. 3. 1988 auch als für die Zeit nach
dem 1. 1. 1989 bzw. nach dem 1. 4. 1990 gültig zu bestätigen.
2

Alles unter Kosten und Entschädigungsfolge.»
Aus der Beschwerdebegründung: Es fehle an einer gesetzlichen Grundlage,
Mindestbeiträge im Bereich der Kollektivversicherung durch die
Bundesbehörden festsetzen zu lassen. Nach Art. 1 Abs. 2 des BG vom
13. Juni 1911 über die Krankenversicherung (KUVG, SR 832.10) richten
sich die Krankenkassen, soweit das Gesetz keine entgegenstehenden
Vorschriften enthalte, nach ihrem Gutfinden ein. Das KUVG ermächtige
die Bundesbehörden nicht, für die Krankenkassen verbindliche Prämien
festzulegen; das KUVG beschränke sich vielmehr darauf, allgemeine Regeln
für die Bemessung der Mitgliederbeiträge aufzustellen. Eine gesetzliche
Grundlage für einen staatlichen Preisinterventionismus fehle. Nach
Art. 41 KUVG sei der Bundesrat mit dem Vollzug des Gesetzes beauftragt
und mit dem Erlass der hierzu erforderlichen Verordnungen. Somit
dürften nur Ausführungsbestimmungen neu erlassen werden, für die
eine gesetzliche Grundlage vorhanden sei; hier fehle aber eine solche
gesetzliche Grundlage für eine staatliche Mindestpreisfestsetzung. Ebenso
wenig stelle Art. 5bis Abs. 5 KUVG eine ausreichende gesetzliche Grundlage
dar, da der Bundesrat gemäss dieser Bestimmung bloss ganz allgemein
ermächtigt werde, Ausführungsbestimmungen zu erlassen. Ferner lasse
sich aus der Botschaft des Bundesrates vom 5. Juni 1961 zum Entwurf eines
Bundesgesetzes betreffend die Änderung des ersten Titels des Bundesgesetzes
über die Kranken- und Unfallversicherung (BBl 1961 I 1483) zu Art. 5bis Abs. 5
KUVG nicht entnehmen, dass man für die Kassen generell verbindliche
staatliche Mindestpreise erlassen dürfe. Im weitern komme hinzu, dass
der Minimaltarif nicht nur dann zur Anwendung gelangen solle, wenn
Erfahrungszahlen für die betreffende Personengruppe fehlten; so soll die
V II KUVG dahingehend revidiert werden, dass der Minimaltarif in der
Kollektivversicherung neu in allen Fällen zur Anwendung gelangen solle, und
zwar selbst dann, wenn für die betreffende Personengruppe Erfahrungszahlen
vorlägen. Endlich wäre ein Minimaltarif auch unverhältnismässig; den
Kassen könnten die durchschnittlichen statistischen Erfahrungswerte
als Berechnungsgrundlage zur Verfügung gestellt werden. Art. 5bis Abs. 5
KUVG dürfe auch nicht als ausreichende Delegationsnorm betrachtet
werden, da diese Bestimmung die delegierte Materie nicht genau
umschreibe und über Inhalt, Zweck sowie Ausmass der übertragenen
Rechtssetzungsbefugnisse keine klaren Richtlinien aufstelle. Was die in
Art. 13a Abs. 3 V II KUVG (in der Fassung vom 26. November 1984, AS 1984
1481) enthaltene Subdelegation der Mindesttariffestsetzungskompetenz
an das EDI anbelange, so sei auch dies unzulässig, da man sie im Gesetz
nicht vorsehe und sie sich nicht auf die Regelung von Fragen vorwiegend
technischer Natur beschränke. Verfassungsrechtlich gesehen verstosse der
Minimaltarif gegen das Rechtsgleichheitsgebot und sei somit willkürlich,
im weitern verletze dieser Tarif auch die Handels- und Gewerbefreiheit. Im
übrigen entstünden Wettbewerbsverzerrungen, wenn Kassen mit hohem
3

Kollektivversicherungsanteil an schematisch überhöhte Mindesttarife
gebunden würden, währenddem Kassen im Bereich der Einzelversicherung
gezielte Preisunterbietungen vornehmen dürften.
D. Das EDI beantragt in seiner Vernehmlassung vom 5. Oktober 1990, die
Beschwerde abzuweisen. Auf die Begründung wird soweit notwendig in den
nachfolgenden Erwägungen zurückgekommen.
E. Die S. G. hält in ihrer Replik vom 27. November 1990 an ihren
Anträgen fest. Es wird nochmals darauf hingewiesen, dass in gewissen
Regionen die Kollektivversicherungs-Mindesttarife erheblich über
den Einzelversicherungsprämien lägen, was um so stossender sei,
als letztere in der Regel auch das Unfallrisiko miteinschlössen. Vor
allem treffe es nicht zu, dass man die sich aus dem Minimaltarif
ergebenden Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten der Kassen mit
hohem Kollektivversicherungsanteil nicht belegt habe. Wenn man
mit der Revision der V II KUVG anstrebe, die Minimaltarife der
Kollektivkrankenpflegeversicherung unabhängig von Erfahrungszahlen als
verbindlich zu betrachten, so liege dies nicht im öffentlichen Interesse, zudem
würde das Prinzip der Verhältnismässigkeit verletzt.
II
1. (Zuständigkeit, vgl. VPB 55.1)
2. Die Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, der Bundesrat sei
mangels gesetzlicher Grundlage nicht befugt gewesen, in Art. 13a Abs. 3 V II
KUVG die Festsetzung von Mindestbeiträgen vorzusehen beziehungsweise
diese an das EDI zu delegieren. Art. 5bis Abs. 5 KUVG stelle wie schon Art. 41
KUVG lediglich die Grundlage für den Erlass von Vollzugs- beziehungsweise
Detailvorschriften dar, ermächtige den Verordnungsgeber aber nicht, das
Gesetz zu ergänzen, das heisst gesetzesvertretende Verordnungen zu erlassen.
Eine Festsetzung von Mindestbeiträgen stelle indes gerade eine solche
Gesetzesergänzung dar.
a. In der Tat handelt es sich bei Art. 13a Abs. 3 V II KUVG nicht um eine
blosse Vollzugsvorschrift, sondern um eine sogenannte primäre Norm,
der an sich Gesetzesrang zukommt. Das KUVG selber enthält in Art. 6bis
bereits verschiedene Vorgaben für die Festsetzung der Mitgliederbeiträge.
Abs. 1 Satz 2 nimmt sogar ausdrücklich Bezug auf die Beiträge für die
Kollektivversicherung und bestimmt, dass diese unter Berücksichtigung der
besonderen Risiken festzusetzen seien. Eine Vorschrift über Mindestprämien
für die Kollektivversicherung ist ohne Zweifel von ähnlicher Tragweite und
stellt deshalb mehr als nur eine Ausführungsbestimmung zum bestehenden
Gesetzestext dar.
b. Dass auch die Exekutive primäres Recht setzen kann, sofern sie vom
Gesetzgeber dazu ermächtigt worden ist, ist heute in Lehre und Praxis
grundsätzlich anerkannt (vgl. für viele Häfelin Ulrich / Müller Georg, Grundriss
des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990, Rz. 327). Einer Delegation
von Rechtsetzungsbefugnissen von der Legislative an die Regierung sind
4

jedoch Grenzen gesetzt, da damit der Grundsatz der Gewaltenteilung
durchbrochen und die demokratischen Rechte der Bürger eingeschränkt
werden.
Nach der Praxis des BGer ist eine Gesetzesdelegation - im Bereich des
kantonalen Rechts - zulässig, wenn sie die folgenden Bedingungen erfüllt:
Sie darf durch das kantonale Recht nicht ausgeschlossen sein, sie muss auf ein
bestimmtes Gebiet beschränkt sein, das Gesetz hat - soweit die Rechtsstellung
der Bürger schwerwiegend berührt ist - die Grundzüge der Regelung selbst
schon vorzusehen, und die Delegationsbestimmung muss in einem der
Volksabstimmung unterstehenden Gesetz enthalten sein (BGE 112 Ia 254 mit
weiteren Hinweisen).
Für Verordnungen des Bundesrates muss grundsätzlich das gleiche gelten
(vgl. Hubert Jean-Francois, Traité de droit constitutionnel suisse, Supplément,
Neuenburg 1982, N. 1536ter). Soweit das BGer Verordnungen des Bundesrates
auf ihre Rechtmässigkeit zu überprüfen hat, kann es sich wegen seiner
Bindung an die Bundesgesetze (Art. 113 Abs. 3 und 114bis Abs. 3 BV) allerdings
nicht dazu äussern, ob die Delegationsnorm den verfassungsmässigen
Anforderungen entspricht, namentlich ob sie genügend konkret ist. Es
beschränkt sich jeweils auf die Prüfung der Frage, ob sich der Bundesrat
noch in den Grenzen der ihm vom Gesetzgeber eingeräumten Befugnisse hält.
Dies wird vom Gericht bejaht, wenn die in der Verordnung vorgesehenen
Mittel in einem vernünftigen Verhältnis zum Gesetzeszweck stehen, das
heisst dem Verhältnismässigkeitsprinzip entsprechen. In diesem Rahmen
steht dem Bundesrat jedoch ein weiter Ermessensspielraum zu, in welchen
das Gericht nicht eingreift. So hat das BGer insbesondere festgehalten, dass
Art. 5bis Abs. 5 KUVG dem Bundesrat einen sehr weiten Ermessensspielraum
einräume; er könne zum Beispiel den Kreis der Versicherungsnehmer bei
einer Kollektivversicherung beschränken (BGE 113 V 35). Einen strengeren
Massstab legt das Gericht allerdings an, wenn in der Verordnung Eingriffe
in die Rechtsstellung der Bürger vorgesehen sind, bei denen den Behörden
kein oder nur ein geringer Ermessensspielraum zusteht (vgl. BGE 107 Ib 246,
BGE 108 IV 124 mit weiteren Hinweisen; Auer Andreas, Die schweizerische
Verfassungsgerichtsbarkeit, Basel / Frankfurt a. M. 1984, Rz. 196).
Soweit die Bundesverwaltungsbehörden selber die Rechtmässigkeit von
Verordnungsbestimmungen überprüfen, stellen sie an diese beziehungsweise
an die Delegationsnorm ähnliche Anforderungen wie das BGer sie für das
kantonale Recht umschrieben hat (vgl. VPB 41.90).
c. Im vorliegenden Fall interessiert einmal die Frage, ob sich die
Delegationsnorm von Art. 5bis Abs. 5 KUVG auf ein bestimmtes Gebiet
beschränke. Diese Frage ist ohne weiteres zu bejahen, denn die Kompetenz des
Bundesrats ist auf den Erlass von Vorschriften über die Kollektivversicherung
beschränkt und damit hinreichend eingeschränkt.
d. Des weitern ist zu prüfen, ob die Delegationsnorm gemessen am Inhalt
von Art. 13a Abs. 3 V II KUVG genügend konkret sei. Das BGer verlangt
in diesem Zusammenhang, dass eine Delegationsnorm die Grundzüge
der delegierten Regelung selber schon enthalten müsse, allerdings nur
dann, wenn die Rechtsstellung der Bürger durch die delegierte Regelung
schwerwiegend berührt sei (BGE 112 Ia 254). In einer Stellungnahme der
Eidgenössischen Justizabteilung aus dem Jahr 1977 wird darüber hinaus
5

postuliert, die gesetzliche Delegationsnorm müsse so präzis gefasst sein,
dass der Verordnungsgeber keine von der Gesetzesbestimmung her nicht
voraussehbaren staatlichen Eingriffe begründen könne. Das Gesetz müsse
in den wesentlichen Fragen klare Richtlinien aufstellen (VPB 42.71). In der
neueren Lehre wird zum Teil der gleiche oder ein ähnlicher Standpunkt
vertreten wie vom BGer. Das gilt etwa für Imboden/Rhinow beziehungsweise
Rhinow/Krähenmann, die bei schweren Eingriffen in die Rechtsstellung
der Bürger in den wesentlichen Fragen klare Richtlinien verlangen
(Imboden Max / Rhinow René A., Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
5. Aufl., Basel / Stuttgart 1976, Nr. 63/B/III/d beziehungsweise Rhinow
René A. / Krähenmann Beat, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Ergänzungsband, Basel / Frankfurt am Main 1990, Nr. 63 / B / III). In gleicher
Richtung argumentiert Jean-François Aubert. Seiner Ansicht nach delegiert
der Bundesgesetzgeber des öftern Rechtsetzungskompetenzen an den
Bundesrat, ohne dass er diese Kompetenzen hinreichend eingrenzt. Auch
Aubert räumt allerdings ein, dass es Gebiete gebe, auf welchen der Gesetzgeber
dem Verordnungsgeber keine präzisierenden Vorgaben machen kann
(a. a. O., NN. 1536bis und 1536ter). Pierre Moor betont, bei der Frage, welchen
Mindestinhalt eine Delegationsnorm haben müsse, seien unterschiedliche
Gesichtspunkte in Betracht zu ziehen. Zwar sollten wichtige Entscheidungen
(z. B. Einschränkungen der Grundrechte, Entscheidungen mit Auswirkungen
auf die politische, ökonomische oder soziale Struktur der Landes) dem
Gesetzgeber vorbehalten sein; doch sei anderseits auch zu berücksichtigen,
dass die rasche Entwicklung auf ökonomischem und technischem Gebiet
vom Gesetzgeber nicht immer innert der gebotenen Frist wahrgenommen
werden könne (Moor Pierre, Droit administratif, Bd. I, Bern 1988, S. 214
und 296). Ähnlich äussert sich Thomas Cottier, der unter anderem festhält,
dass Gründe der Komplexität, Flexibilität und Technizität den Gesetzgeber
dazu zwingen können, die wichtigen Entscheidungen auf andere Stufen,
namentlich die Verordnung zu verlegen und das Erfordernis der gesetzlichen
Grundlage, unabhängig von der «Wichtigkeit» der Materie, auf eine reine
Ermächtigungsnorm zu beschränken (Cottier Thomas, Die Verfassung und
das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage, Diessenhofen 1983, S. 175 f.).
Ein noch weitergehender Ansatz findet sich bei Georg Müller. Nach ihm
sind dem Gesetzgeber die wichtigen, dem Verordnungsgeber die weniger
bedeutungsvollen Regelungen vorbehalten. Das Entscheidende sei nun
aber, dass der Gesetzgeber selber darüber befinde, welche Regelungen
von grosser Tragweite sind und welche nicht. «Verwendet er unbestimmte
Formulierungen oder begnügt er sich mit einer punktuellen Ordnung, so
hat er damit gleichzeitig die Regelungskompetenzen auf eine andere Instanz
delegiert». Ob sich eine Verordnung im Rahmen des Gesetzes halte, müsse
durch Auslegung des Gesetzes im konkreten Fall ermittelt werden. Dabei seien
oft mehrere Interpretationen möglich, und der verordnungsberechtigten
Behörde verbleibe im allgemeinen ein beträchtlicher Spielraum (Müller
Georg, Inhalt und Formen der Rechtssetzung als Problem der demokratischen
Kompetenzordnung, Basel / Stuttgart 1979, S. 171 ff. insbes. S. 175 und
188). Diese letztere Auffassung hat namentlich angesichts des sich stetig
beschleunigenden sozialen Wandels und damit der Anforderungen an den
Gesetzgeber vieles für sich. Sie führt aber auch zu sachgerechten Lösungen
bei älteren Delegationsklauseln, bei denen der Gesetzgeber noch weniger
auf präzisierende Umschreibungen der delegierten Befugnis geachtet hat.
6

Aus diesem Grund geben die von Müller angegebenen Gesichtspunkte eine
taugliche Grundlage für die Überprüfung der Rechtmässigkeit der hier
angefochtenen Verordnungsnorm ab.
aa. Prüft man die Delegationsnorm von Art. 5bis Abs. 5 KUVG unter den eben
genannten Kriterien, ergibt sich folgendes: Die Kollektivversicherung wurde
erst anläßlich der Revision des KUVG im Jahre 1961 geregelt. Ursprünglich
hatte der Bundesrat im Gesetz nur die Befugnis der Kassen zur Durchführung
solcher Versicherungen, also eine Art Blankodelegation, verankern wollen;
die Einzelheiten sollten auf dem Verordnungsweg geregelt werden. In der
Vernehmlassung wurde zum Teil aber eine eingehendere Regelung der
Kollektivversicherung verlangt. Deshalb nahm der Bundesrat in der Folge
auch materielle Bestimmungen in den Botschaftsentwurf auf. Er machte
aber klar, dass es sich dabei nicht um eine abschliessende Regelung handle,
sondern dass der Gesetzesentwurf lediglich «einige besonders wichtige
Fragen der Kollektivversicherung» zum Gegenstand habe (BBl 1961 I 1465).
Bereits aufgrund dieser historischen Interpretation ergibt sich, dass der
Gesetzgeber es zulassen wollte, dass der Bundesrat die Kollektivversicherung
noch eingehender regeln würde.
Aber auch der Wortlaut von Art. 5bis Abs. 5 KUVG legt diesen Schluss nahe.
Er wiederholt, anders als Art. 41 KUVG, nicht einfach die bereits von
Verfassungswegen bestehende Kompetenz des Bundesrates zum Erlass von
Ausführungsbestimmungen - in diesem Fall wäre er überflüssig -, sondern
enthält einen eigentlichen Gesetzgebungsauftrag an den Bundesrat. Dieser
Auftrag schliesst auch die Kompetenz ein, sogenannte Primärnormen,
Bestimmungen mit Gesetzesrang, zu erlassen. Entsprechend sind die in der
Botschaft aufgeführten Gegenstände, die voraussichtlich einer Regelung durch
den Bundesrat bedürfen, offensichtlich nicht im Sinne einer abschliessenden
Aufzählung erwähnt.
Unter systematischen Gesichtspunkten ist zu beachten, dass Art. 5bis Abs. 5
KUVG die einzige Bestimmung darstellt, die dem Bundesrat bezüglich eines
Teilbereichs des Gesetzes ausdrücklich zusätzliche Regelungsbefugnisse
überträgt. Das aber ist ein weiterer Hinweis, dass der Bundesrat auf
diesem Gebiet über mehr rechtsetzerische Kompetenzen verfügt, als ihm
sonst gestützt auf Art. 41 KUVG zustehen. Auch hätte es aus der Sicht des
Gesetzgebers wohl wenig Sinn gemacht zuzulassen, dass der Bundesrat
zwar Vorschriften über das Verhältnis der Leistungen von Kollektiv- und
Einzelversicherung erlässt, nicht aber über das Verhältnis der Prämien bei den
beiden Versicherungsarten (vgl. BBl 1961 I 1483).
bb. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass den Kassen in Art. 1 Abs. 2
KUVG grundsätzlich eine Autonomie zuerkannt wird. Diese Autonomie
besteht nur in den Schranken des Gesetzes; Art. 1 Abs. 2 «begründet jedoch
keine Vermutung, wonach die Kasse im Zweifel autonom sei; vielmehr ist
die Frage, ob und in welchem Ausmass die Autonomie noch besteht, durch
Auslegung des KUVG und der Ausführungserlasse zu entscheiden.» (vgl. Maurer
Alfred, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, Bern 1981, Bd. II, S. 287).
7

Daraus ergibt sich, dass der Begriff «Gesetz» hier nicht in einem formellen
Sinn gemeint ist, sondern dass auch alle dazugehörigen Ausführungs- und
Ergänzungsbestimmungen auf Verordnungsstufe darunter fallen.
cc. Art. 5bis Abs. 2 KUVG steht dem Erlass eines Mindesttarifs ebenfalls nicht
entgegen. Diese Bestimmung spricht den Kassen zwar ausdrücklich das Recht
zu, in den Kollektivversicherungsverträgen andere Versicherungsbedingungen
vorzusehen. Das EVG hat deshalb mit Blick auf diese Vorschrift in einem
Entscheid aus dem Jahr 1989 eine gesetzliche Regelung des Kantons
Tessin als rechtswidrig erklärt, welche gleiche Prämien für Kollektiv- und
Einzelversicherung vorsah (publiziert in: Kranken- und Unfallversicherung
- Rechtsprechung und Verwaltungspraxis, Nr. 6/1989, S. 424 ff.). Das bedeutet
aber umgekehrt auch, dass die Festlegung eines Minimaltarifs solange zulässig
ist, als trotz des Minimaltarifs eine unterschiedliche Prämienfestsetzung bei
Einzel- und Kollektivversicherung möglich bleibt. Die Beschwerdeführerin
bestreitet nun aber nicht, dass auch nach der Festsetzung der Minimaltarife
durch das EDI bei Einzel- und Kollektivversicherung Unterschiede in der
Prämiengestaltung gemacht werden können (wobei sie allerdings geltend
macht, die Minimalprämien führten zu Wettbewerbsverzerrungen). Unter
diesen Umständen aber ist Art. 5bis Abs. 2 KUVG Genüge getan.
dd. Auch Art. 6bis Abs. 3 KUVG schliesst einen Mindesttarif für
die Kollektivversicherungsbeiträge nicht aus. Zwar gibt er dem
Bundesrat vergleichsweise präzise Vorgaben, zu welchen Zwecken
er eine Abstufung der Mitgliederbeiträge vorschreiben kann. Diese
eingeschränkte Regelungsbefugnis, die sich auf bestimmte Gruppen von
Versicherungsnehmern bezieht, verbietet es ihm aber nicht, zusätzliche
Beitragsregelungen zu erlassen, die in direktem Zusammenhang mit dem
Institut der Kollektivversicherung stehen.
ee. Dass der Gesetzgeber im Rahmen der Beratung der
Krankenkasseninitiative darauf verzichtet hat, den Bundesrat generell zu
ermächtigen, die Mitgliederbeiträge in der Kollektivversicherung festzulegen,
bedeutet nicht, dass dieser hierzu überhaupt nicht befugt sei. Zwar wollte die
ständerätliche Kommission bei der Behandlung der Krankenkasseninitiative
Volk und Ständen einen indirekten Gegenvorschlag unterbreiten, in welchem
dem Bundesrat unter anderem eine entsprechende Kompetenz ausdrücklich
eingeräumt worden wäre (vgl. BBl 1988 III 1326 und 1343). Der Nationalrat
stellte jedoch die Beratung des ständerätlichen Gegenvorschlages zurück, weil
er vorerst die Ergebnisse der Expertenkommission Schoch abwarten wollte
(Amtl. Bull. 1989 N 2113 ff. insbes. 2126). Die ständerätliche Kommission
ihrerseits hatte ihren Regelungsvorschlag aber nicht damit begründet, der
Bundesrat habe keine Kompetenz, selber entsprechende Vorschriften zu
erlassen. Sie wollte vielmehr aus sachlichen und politischen Gründen von
sich aus Vorschläge unterbreiten, die einer Risikoselektion zu Lasten der
Einzelversicherung entgegenwirken (BBl 1988 III 1343).
e. Selbst wenn man die strengen Anforderungen des BGer an eine
Delegationsnorm zum Massstab nähme und eine offene Delegationsnorm
als unzulässig erachten würde, wenn sie zu schwerwiegenden Eingriffen in die
Rechtsstellung der Betroffenen führt, wäre die angefochtene Regelung noch
haltbar.
8

Wie schon erwähnt, sind die Kassen, die sich dem KUVG unterstellen (das
heisst die anerkannten Kassen, zu denen auch die Beschwerdeführerin gehört),
in ihrem Geschäftsgebaren aufgrund von Art. 1 Abs. 2 KUVG an sich frei, dies
jedoch nur nach Massgabe des einschlägigen Rechts. Es gibt damit keinen
geschützten, unantastbaren Autonomiebereich der Kasse, und eine Regelung
der Prämien führt unter diesen Umständen nicht notwendigerweise zu einem
schweren Eingriff in deren Rechtsstellung.
Was die Handels- und Gewerbefreiheit der Kassen angeht, ist davon
auszugehen, dass diese, auch wenn viele von ihnen privatrechtlich organisiert
sind, eine öffentliche Aufgabe erfüllen (BGE 106 V 123; Maurer Alfred,
Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, Bd. I, Bern 1979, S. 213, Bd.
II, S. 280; Mahon Pascal, Institutions de sécurité sociale, Lausanne 1983,
S. 92 ff.). Aus diesem Grund sind sie mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet,
und sie sind zu einem wesentlichen Teil, insbesondere in bezug auf die
Prämiengestaltung, dem öffentlichen Recht unterstellt (Mahon, a. a. O., S. 93).
Bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben ist eine Anrufung der Handels- und
Gewerbefreiheit grundsätzlich nicht möglich, und zwar auch dann nicht,
wenn ein Privater die öffentliche Aufgabe erfüllt. Allerdings ist im Bereich
öffentlicher Aufgaben eine private Tätigkeit nicht in jedem Fall ausgeschlossen.
Private Spitäler und Krankenhäuser etwa können sich unter Umständen auf
die Handels- und Gewerbefreiheit berufen (vgl. Rhinow René A., Kommentar
BV, Basel / Zürich / Bern 1988, Rz. 72 ff. zu Art. 31). Was die anerkannten
Krankenkassen angeht, so können sie höchstens für solche Tätigkeiten
den Schutz der Handels- und Gewerbefreiheit beanspruchen, die nicht in
unmittelbarem Zusammenhang mit der Erbringung der Versicherungsleistung
stehen und deshalb privatrechtlich geregelt sind. Das mag etwa gelten für die
interne Organisation der Kassen. Die Gestaltung der Prämien als zentraler
Bestandteil der öffentlichen Aufgabe «Krankenversicherung» untersteht
hingegen dem öffentlichen Recht, und den Kassen ist es verwehrt, sich in
diesem Zusammenhang auf die Handels- und Gewerbefreiheit zu berufen.
Damit erweist sich der Vorwurf, Art. 5bis Abs. 5 KUVG stelle eine ungenügende
Delegationsnorm dar, als unbegründet.
3. Die Beschwerdeführerin führt ferner aus, selbst wenn die Delegation an den
Bundesrat als zulässig erachtet würde, so wäre jedenfalls die Subdelegation
der Festsetzung der Mindesttarife ans EDI in Art. 13a Abs. 3 V II KUVG
rechtswidrig.
a. Die Subdelegation gesetzgeberischer Kompetenzen vom Bundesrat an ein
Departement ist gesetzlich nicht geregelt. Mit Blick auf Art. 7 Abs. 5 des BG
vom 19. September 1978 über die Organisation und die Geschäftsführung des
Bundesrates und der Bundesverwaltung (Verwaltungsorganisationsgesetz
[VwOG], SR 172.010), der eine Delegation an Gruppen und Ämter nur aufgrund
einer ausdrücklichen Ermächtigung im Gesetz zulässt beziehungsweise
aufgrund ähnlicher Bestimmungen im früheren Rechtskraftgesetz, hat das
BGer aber festgehalten, dass solche Delegationen zulässig seien, sofern sie
9

sich auf Vorschriften vorwiegend technischer Natur beziehen und kein
Rechtsgrundsatz in Frage stehe (BGE 105 V 27, BGE 105 V 258, BGE 101 Ib
75).
b. Nach der im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügungen geltenden
Fassung von Art. 13a Abs. 3 V II KUVG beschränkte sich die Kompetenz des
Departements, Minimaltarife festzusetzen, auf Fälle, in denen für die in
Frage stehende Personengruppe keine Erfahrungszahlen vorliegen. Soweit
sich die delegierte Regelung in diesem Umfang hält, ist sie noch vorwiegend
technischer Natur und stellt keinen Rechtsgrundsatz in Frage. Zwar ist der
Beschwerdeführerin zuzugestehen, dass das Fehlen von Erfahrungszahlen
möglicherweise auch durch andere Massnahmen kompensiert werden kann.
Die in der Verordnung vorgesehene Ermächtigung des Departements, gestützt
auf seine eigenen Unterlagen gerade die Tarife festzusetzen, ist jedoch eine
unter verschiedenen geeigneten Massnahmen, mit denen ein Ersatz für die
fehlenden Erfahrungszahlen gefunden werden kann. Die Subdelegation ans
EDI ist unter diesen Umständen zulässig.
Die Beschwerdeführerin argumentiert zur Hauptsache denn auch
dahingehend, dass es den Vorinstanzen gar nicht um die Erfahrungszahlen,
sondern um die generelle Möglichkeit zur Festsetzung von Minimaltarifen in
der Kollektivversicherung gehe. In der Tat sieht auch die auf den 1. Januar
1992 in Kraft tretende Fassung von Art. 13a Abs. 3 V II KUVG vor, dass sich
die Kassen beim Abschluss von Kollektivversicherungen in jedem Fall an
den Minimaltarif halten müssen (AS 1991 607). Ob mit dieser Regelung der
Rahmen der Subdelegation noch eingehalten ist, braucht hier nicht geprüft zu
werden.
4. Die Beschwerdeführerin macht ferner geltend, die Bestimmung von Art. 13a
Abs. 3 V II KUVG verletze das Gebot der rechtsgleichen Behandlung, zudem sei
sie auch willkürlich.
Ein Erlass verletzt nach der Literatur und Rechtsprechung das Gebot der
Rechtsgleichheit nur dann, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die
ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich
ist oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse
aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich
und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt
wird; ein Erlass verstösst im weiteren gegen das Willkürverbot, wenn er sich
nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist
(Rhinow / Krähenmann, a. a. O., Nr. 69 / B / II mit Hinweisen; Haefliger Arthur,
Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Zur Tragweite des Artikels 4 der
Bundesverfassung, Bern 1985, S. 60 ff.; BGE 114 Ia 323 E. 3, BGE 114 Ia 223 E. 2
mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall hat die Beschwerdeführerin ihre Einwände zu
Unrecht erhoben. Eine Kollektivversicherung lässt sich von der Sache her
nicht mit einer Einzelversicherung vergleichen, da beide Versicherungen
bundesrechtlich verschieden geregelt sind, so vor allem auch bei der
Prämienfestsetzung. Eine solche unterschiedliche Regelung ist zulässig,
es wird dazu, soweit es um Fragen der Gesetzesdelegation geht, auf die
Erwägungen unter Ziff. II. 2 oben verwiesen. Im weitern ist zu beachten,
dass die Einzelversicherung einer Kasse, wenn man von den Ausnahmen in
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Art. 6bis Abs. 2 KUVG absieht, in ihrer Gesamtheit eine Risikogemeinschaft
darstellt, währenddem jeder einzelne Kollektivvertrag für sich allein als eine
Risikogemeinschaft zu betrachten ist.
Die fragliche Bestimmung ist auch nicht sinn- oder zwecklos beziehungsweise
willkürlich. Der Minimaltarif gelangt erst dann zur Anwendung, wenn keine
Erfahrungszahlen über einen bestimmten Kollektivvertrag vorliegen, so
meistens in Fällen von Neuabschlüssen von Kollektivverträgen, das heisst
für Personengruppen, die bisher noch nicht kollektivversichert waren. Im
einzelnen legt der Minimaltarif die Mindestprämien für die verschiedenen
Kantone fest. Gewisse Kantone werden in maximal drei Zonen unterteilt, die
sich im wesentlichen als städtische, halbstädtische und ländliche Regionen
bezeichnen lassen. Solange kein zuverlässiges statistisches Material über die
Kollektivkrankenversicherung zur Verfügung steht, orientieren sich diese
Mindestprämien an den Prämien der Einzelversicherung bei den in den
erwähnten Regionen beteiligten Krankenkassen, welche zur Hauptsache
im Kollektivgeschäft tätig sind; dabei werden in letzter Zeit vermehrt auch
die tiefen Einzelversicherungsprämien einiger Kassen mitberücksichtigt.
In der Regel wird eine Spanne von ungefähr 15% zwischen Einzel- und
Kollektivversicherungsprämie als angemessen betrachtet. Es versteht sich
ferner von selbst, dass ein Minimaltarif, den jede Kasse zu beachten hat,
nicht besondere Verhältnisse berücksichtigt; er bildet nur eine verbindliche
Richtlinie für Neuabschlüsse von Kollektivversicherungsverträgen, welche
den Kassen bei der Offertestellung - die Versicherungsnehmer holen
in der Regel Offerten bei mehreren Kassen ein - gleich lange Spiesse
verschafft. Es gilt dabei zu berücksichtigen, dass die Mindestprämien für
die Kollektiv-Krankenpflegeversicherung in erster Linie die gesetzlichen
Mindestleistungen zum Inhalt haben; geht es um die Festsetzung der
Prämien für zusätzliche Leistungen, so bringen die Kassen gestützt auf ihre
statutarischen Bestimmungen eigene Bemessungsgrundlagen zur Anwendung.
5. Die Beschwerdeführerin rügt das Ausmass der Erhöhung des Mindesttarifs
in der Kollektivversicherung und verlangt in einem Eventualantrag, die
Mindestbeiträge in der Kollektiversicherung seien gemäss der Tabelle vom
1. März 1988 zu bestätigen.
Der Minimaltarif wird stets dann angewandt, wenn keine Erfahrungszahlen
über einen bestimmten Kollektivvertrag vorliegen (vgl. oben E. 2); mit anderen
Worten: Die Anwendung dieses Tarifs erfolgt dann, wenn das Risiko der
Kollektivität nicht bekannt ist, weshalb es sich von selbst versteht, dass
dessen Bemessungsgrundlagen nicht «fallgerecht» sind. Je nach Risikoverlauf
können die Prämien in den darauffolgenden Jahren beliebig nach oben oder
unten angepasst und in den Verträgen individuell angepasst werden. Was
die Risikogruppeneinteilung und die Erhöhung der Beiträge durch das BSV
anbelangt, so sind diese vom BSV vorgenommenen Änderungen materiell
richtig und geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Wettbewerbspolitische
Systemmängel sind dabei in Kauf zu nehmen, da eine Anrufung der Handels-
und Gewerbefreiheit bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben ausgeschlossen
ist, und zwar selbst dann, wenn ein Privater die öffentliche Aufgabe erfüllt
(vgl. oben E. 2). Endlich geben auch die Beitragserhöhungen in Ziff. 7 der
Erwägungen der Vorinstanz zu keinen weiteren ergänzenden Bemerkungen
Anlass; sie sind materiell richtig; zudem ist die Beschwerdeinstanz nicht
verpflichtet, den Sachverhalt über die tatsächlichen Vorbringen der Partei
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hinaus vollständig neu zu erforschen. Sie kann sich in der Regel unter
Berufung auf die Mitwirkungspflichten der am Beschwerdeverfahren
beteiligten Parteien damit begnügen, die Stichhaltigkeit der Vorbringen zu
überprüfen (Art. 12 und 13 VwVG); dies bedeutet, dass die Rechtsmittelinstanz
den ihr vorgelegten Tatbestand nicht weiter erforschen muss, es sei denn,
besondere Umstände würden ein solches Vorgehen erfordern, was hier aber
offensichtlich nicht der Fall ist (VPB 46.72).
6. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
[2] Vgl. auch Begehren um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
der Beschwerde in dieser Angelegenheit, VPB 55.1.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 56.46 - Entscheid des Bundesrates vom 20. November 1991
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1992
Année
Anno
Band
56
Volume
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Ref. No
150 001 601
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.