ch_vb · JAAC 66.55 · 2002-03-15 · de


JAAC 66.55
Décision du Conseil fédéral du 15 mars 2002
Art. 39 OJ. Exécution défectueuse d’un arrêt du Tribunal fédéral.
Utilisation d’une construction à des fins agricoles exclusivement.
- Dans le cadre d’un recours en exécution, le Conseil fédéral se limite
à vérifier si le dispositif de l’arrêt du Tribunal fédéral est susceptible
d’exécution, et en cas affirmatif, s’il a été procédé à son exécution
correctement et de manière complète (consid. 2).
- Dans sa décision rendue sur la base d’un arrêt du Tribunal fédéral,
l’autorité de première instance n’a pas donné d’ordre suffisamment
concret dans le sens des considérants (consid. 5).
- L’autorité n’a pas donné suite à plusieurs demandes d’intervention des
recourants. L’intérêt à obtenir une décision en constatation est donné si
l’administré n’a pas d’autres moyens de préserver ses droits (consid. 6).
Art. 39 OG. Mangelhafter Vollzug eines Entscheids des Bundesgerichts.
Ausschliesslich landwirtschaftliche Nutzung eines Gebäudes.
- Im Rahmen einer Vollzugsbeschwerde beschränkt sich der Bundesrat
darauf zu prüfen, ob sich das Dispositiv des Bundesgerichtsentscheids
zum Vollzug eignet, und gegebenenfalls, ob dieses korrekt und
vollständig vollzogen wurde (E. 2).
- Die erste Instanz hat in ihrem neuen, auf dem Bundesgerichtsentscheid
basierenden Entscheid nicht hinreichend konkrete Anweisungen im
Sinne der Erwägungen des Bundesgerichts gegeben (E. 5).
- Die Behörde hat mehreren Interventionsgesuchen der
Beschwerdeführer keine Folge geleistet. Das Interesse an einem
Feststellungsentscheid ist gegeben, wenn der Bürger keine anderen
Mittel hat, um seine Rechte zu wahren (E. 6).
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Art. 39 OG. Esecuzione difettosa di una sentenza del Tribunale federale.
Utilizzo di una costruzione a fini esclusivamente agricoli.
- Nell’ambito di un ricorso inerente l’esecuzione, il Consiglio federale si
limita a verificare se il dispositivo della sentenza del Tribunale federale
può essere eseguito e, in caso affermativo, se l’esecuzione è avvenuta
correttamente e in modo completo (consid. 2).
- Nella sua decisione resa sulla base di una sentenza del Tribunale
federale, l’autorità di prima istanza non ha impartito ordini
sufficientemente concreti nel senso dei considerandi (consid. 5).
- L’autorità non ha dato seguito a numerose domande d’intervento dei
ricorrenti. Vi è un interesse ad ottenere una decisione d’accertamento
se l’amministrato non ha altri mezzi per preservare i suoi diritti
(consid. 6).
Résumé des faits:
Le 11 décembre 1981, les B. ont obtenu de la Commission des constructions
du canton X l’autorisation de construire une cave et deux guérites agricoles
mitoyennes. Suite à plusieurs irrégularités dans la construction et à une
utilisation de la bâtisse étrangère à des fins agricoles, un long contentieux
a opposé les B. et Me P., propriétaire de la parcelle voisine.
Le 28 novembre 1996, Me P. a obtenu gain de cause devant le Tribunal fédéral,
qui a partiellement admis son recours et a annulé l’arrêt attaqué. Il a renvoyé
la cause au tribunal cantonal, afin qu’il procède de la façon suivante: «cette
juridiction renverra la cause à l’autorité compétente afin que celle-ci donne
aux intimés tous les ordres nécessaires, concernant la remise des lieux dans
l’état conforme aux plans agréés, l’interdiction de détourner la construction de
son affectation agricole et la mention de cette interdiction au registre foncier».
Se basant sur l’arrêt du Tribunal fédéral du 28 novembre 1996, le tribunal
cantonal a rendu un arrêt le 31 juillet 1997, renvoyant l’affaire à la
Commission des constructions pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
Le 10 octobre 1997, la Commission des constructions a imparti aux B. un délai
d’un mois pour procéder à la suppression des ouvrages réalisés illicitement et
à la remise en état des lieux conforme au droit, et présenter à la Commission
des constructions l’inscription au registre foncier de la mention de droit public
garantissant l’affectation agricole de la construction.
Le 9 juin 2000, la Commission des constructions a procédé à une vision locale
de la construction des B. et a constaté que l’affectation des lieux répondait
à l’autorisation délivrée. Cette constatation de fait a été établie de manière
informelle et n’a été notifiée à aucune partie.
Me P. s’est plaint à plusieurs reprises au tribunal cantonal qu’il n’avait reçu
aucune communication de la Commission des constructions concernant
cette affaire, et que pour l’essentiel l’arrêt du Tribunal fédéral n’était pas
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exécuté, la bâtisse des B. étant toujours utilisée à des fins d’agrément et de
loisir. Le tribunal cantonal a régulièrement transmis la correspondance
de Me P. soit au département cantonal des transports, de l’équipement et
de l’environnement, soit au Conseil d’Etat, autorité de surveillance de la
Commission des constructions.
Le 30 mai 2001, Me P., en son nom et celui de son épouse, a déposé un recours
auprès du Conseil fédéral, concluant à l’exécution complète et fidèle de l’arrêt
du Tribunal fédéral du 28 novembre 1996. Me P. expose que pour l’essentiel,
les travaux ordonnés par le Tribunal fédéral n’auraient pas été exécutés et que
l’affectation à des fins purement agricoles ne serait pas respectée.
Extrait des considérants:
1.1. Aux termes de l’art. 39 de la loi fédérale d’organisation judiciaire du
16 décembre 1943 (OJ, RS 173.110), les cantons exécutent les arrêts des
autorités judiciaires fédérales de la même manière que les jugements passés
en force de leurs tribunaux (al. 1). En cas d’exécution défectueuse, il y a
recours au Conseil fédéral, qui prend les mesures nécessaires (al. 2).
Cette disposition est une concrétisation du devoir de surveillance imparti au
Conseil fédéral par la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst., RS 101). Le
Conseil fédéral doit veiller à la mise en œuvre des jugements rendus par les
autorités judiciaires fédérales ainsi qu’au respect du droit fédéral (art. 182
al. 2 et art. 186 al. 4 Cst.). De même, d’après l’art. 187 al. 1 let. d Cst., le Conseil
fédéral a la compétence de connaître des recours, dans la mesure où la loi le
prévoit. Il est dès lors compétent pour traiter du présent recours.
1.2. De la même manière que pour les recours en cas de déni de justice
et de retard injustifié (art. 70 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative [PA], RS 172.021), le recours en exécution de l’art. 39
OJ n’est soumis à aucune condition particulière de forme ni de délai. Il suffit
que le recourant fasse valoir une exécution incomplète de l’arrêt du Tribunal
fédéral dont il se prévaut.
2.1. Le Conseil fédéral examine la violation du droit fédéral, y compris l’excès
ou l’abus du pouvoir d’appréciation, la constatation inexacte ou incomplète
des faits pertinents ainsi que l’inopportunité (art. 49 PA). Dans le cadre d’un tel
recours, il se limite cependant à vérifier si le dispositif de l’arrêt du Tribunal
fédéral est susceptible d’exécution, et en cas affirmatif, s’il a été procédé à
son exécution (Birchmeier Wilhelm, Handbuch des Bundesgesetzes über
die Organisation der Bundesrechtspflege, Zurich 1950, n. 5 et 6 ad art. 39;
Poudret/Sandoz, Commentaire de la loi fédérale d’organisation judiciaire, vol. I,
Berne 1990, p. 339).
2.2. Seules sont susceptibles d’exécution les décisions qui ordonnent une
obligation de faire, de ne pas faire ou de s’abstenir, et cela dans la mesure
seulement où la prestation a été ordonnée dans un dispositif apte à l’exécution.
En effet, selon la pratique du Conseil fédéral, seul le dispositif d’un arrêt ou
d’une décision fédérale peut être mis à exécution au sens de l’art. 39 OJ, à
l’exclusion des considérants, exceptés ceux auxquels le dispositif se réfère
explicitement (JAAC 53.4; Birchmeier, op. cit., p. 54). L’art. 39 OJ n’est pas
applicable aux arrêts ou jugements condamnant au paiement d’une somme
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d’argent ou à la fourniture de sûretés, qui doivent être exécutés par la voie
de la poursuite pour dettes (art. 38 de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la
poursuite pour dettes et la faillite [LP], RS 281.1).
2.3. Dans son dispositif, le Tribunal fédéral renvoie la cause au tribunal
cantonal pour qu’il procède conformément à son consid. 3, qui lui impartit de
renvoyer l’affaire à l’autorité compétente, afin que celle-ci donne les ordres
nécessaires aux intimés pour rétablir la situation conforme au droit. Il ne
s’agit pas d’un jugement condamnant au paiement d’une somme d’argent, et le
Tribunal fédéral se réfère de manière explicite au considérant qui contient les
mesures concrètes que doit prendre le canton.
Cet arrêt est dès lors susceptible d’exécution. Il s’agit maintenant de vérifier si
le canton a procédé à son exécution correctement et de manière complète.
3.1. Par arrêt rendu le 31 juillet 1997, le tribunal cantonal a renvoyé
l’affaire pour nouvelle décision à la Commission des constructions, en tant
qu’autorité compétente à qui il incombe de prendre les mesures préconisées
par l’arrêt du Tribunal fédéral du 28 novembre 1996. La Commission des
constructions devrait donc «ordonner à [M. et R.] B. de remettre en état les
lieux conformément aux plans approuvés le 11 décembre 1981, c’est-à-dire
d’exiger des intimés qu’ils modifient la construction litigieuse conformément
à ces plans; obliger les intimés B. à n’utiliser la construction litigieuse non à
des fins d’agrément et de loisir, mais exclusivement à des fins agricoles; faire
mention de cette affectation exclusive par une inscription en bonne et due
forme au registre foncier.»
3.2. Par décision du 10 octobre 1997, la Commission des constructions a
imparti aux B. un délai d’un mois pour «procéder à la suppression des
ouvrages réalisés illicitement et à la remise en état des lieux conforme au droit,
c’est-à-dire aux plans portant le sceau d’approbation de la Commission des
constructions du 22 décembre 1981 ainsi qu’à l’affectation autorisée; présenter
à la Commission des constructions l’inscription au registre foncier de la
mention de droit public garantissant l’affectation agricole de la construction.»
La Commission des constructions a précisé que des contrôles d’utilisation
seraient effectués pour constater l’état de fait et toute infraction sanctionnée.
3.3. Dans leur recours au Conseil fédéral du 30 mai 2001, les recourants se
plaignent que les travaux ordonnés par le Tribunal fédéral n’auraient pas
été exécutés et que l’affectation à des fins purement agricoles ne serait pas
respectée.
4. Dans le présent recours, le Conseil fédéral examine si le canton, en
l’occurrence la Commission des constructions, a procédé à l’exécution correcte
de l’arrêt du Tribunal fédéral. Il s’agit de vérifier si l’interdiction de détourner
la construction de son affectation agricole a été correctement ordonnée (cf.
consid. 5) et dans quelle mesure la Commission des constructions a assuré le
contrôle de la correcte exécution de la décision suite aux interventions des
recourants (cf. consid. 6).
5.1. Dans sa décision du 10 octobre 1997, la Commission des constructions
n’a pas repris «l’interdiction de détourner la construction de son affectation
agricole» qu’avait ordonnée le Tribunal fédéral. Le Tribunal cantonal avait
à son tour ordonné à la Commission des constructions «d’obliger les intimés
à n’utiliser la construction litigieuse non à des fins d’agrément et de loisir,
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mais exclusivement à des fins agricoles». La Commission des constructions
s’est contentée d’ordonner l’inscription au registre foncier de la mention
garantissant l’affectation agricole de la construction et de préciser que des
contrôles d’utilisation seraient effectués pour constater l’état de fait, et toute
infraction sanctionnée. Or cela ne constitue pas un ordre suffisamment
concret, auquel pourraient être liées des sanctions juridiques au cas où il
ne serait pas respecté.
De plus, rien n’indique dans le dossier que des contrôles d’utilisation auraient
été effectués par la Commission des constructions, et ce malgré plusieurs
demandes d’intervention des recourants.
5.2. L’art. x de la loi cantonale sur les constructions dispose que les organes de
police des constructions (ici: la Commission des constructions) prennent, dans
le cadre de leur compétence, toutes les mesures nécessaires à l’application
des décisions prises sur la base de cette loi. En vertu de l’art. y, celui qui ne se
soumet pas à des ordres de police des constructions qui lui ont été adressés est
puni par l’autorité compétente d’une amende de 100 à 50’000 francs.
5.3. Les recourants avaient demandé que la décision de la Commission des
constructions soit rendue avec commination de l’art. 292 du code pénal suisse
du 21 décembre 1937 (CP, RS 311.0), qui dispose que «celui qui ne se sera pas
conformé à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au
présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents sera puni des
arrêts ou de l’amende». La Commission des constructions n’a cependant pas
mentionné l’art. 292 CP dans sa décision, et ce à juste titre, puisque, selon la
jurisprudence et la doctrine, l’art. 292 CP ne s’applique que subsidiairement,
à défaut de dispositions spéciales du droit fédéral ou cantonal réprimant
l’insoumission en tant que telle (ATF 124 IV 64, consid. 4a). En l’espèce, l’art. y
de la loi cantonale sur les constructions réprime l’insoumission en tant que
telle, ce qui exclut l’applicabilité de l’art. 292 CP.
La Commission des constructions aurait cependant dû ordonner concrètement
l’interdiction de détourner la construction de son affectation agricole, et
assortir sa décision d’une menace de peine en cas d’insoumission à la décision,
en faisant clairement, dans le dispositif, mention de l’art. y de la loi cantonale
sur les constructions. Cette mesure aurait constitué un moyen adéquat pour
rendre efficace le respect de l’affectation de la bâtisse qui, sans cela, n’est
pas exécutable. En omettant de préciser dans sa décision les conséquences
d’une éventuelle insoumission, la Commission des constructions a privé les
recourants d’un moyen de pression valable et propre à assurer que les B.
obtempèrent à l’ordre de la Commission des constructions.
Etant donné qu’aucune interdiction concrète d’utiliser la guérite à des fins
d’agrément et de loisir n’a été ordonnée aux B., la décision du Tribunal fédéral
n’a pas été exécutée de manière complète.
6.1. Les lettres de Me P., adressées les 6 avril 1998 et 10 mai 2000 au tribunal
cantonal et transmises par les soins de ce dernier à la Commission des
constructions, contiennent clairement une demande d’intervention de la
part des recourants. Ceux-ci estiment que l’arrêt du Tribunal fédéral n’a pas
été exécuté correctement et demandent à l’autorité d’intervenir pour faire le
nécessaire.
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Dans le dossier, il ne figure nulle part que l’autorité aurait réagi à ces
demandes. La Commission des constructions n’a entrepris aucun contrôle
pour vérifier les allégations des recourants et pour pouvoir, en connaissance
de cause, décider d’y donner suite ou non.
6.2. Pourtant, dès le moment où l’administré s’adresse à l’autorité, celle-ci
se doit de répondre dans la mesure où le requérant a un intérêt digne de
protection à ce qu’une décision soit prise (cf. par analogie art. 25 al. 2 PA).
L’intérêt à obtenir une décision en constatation est donné si l’administré
n’a pas d’autres moyens de préserver ses droits (Benoît Bovay, Procédure
administrative, Berne 2000, p. 167 ss). Le refus de rendre une décision
constitue un déni de justice formel (André Grisel, Traité de droit administratif,
Neuchâtel 1984, Tome I, p. 368).
Sans décision de la part de l’autorité, les P. n’ont aucun moyen de faire
contrôler que l’arrêt du Tribunal fédéral, qui leur donnait raison, est bel
et bien respecté. En effet, c’est seulement dans le cas où l’autorité statue
formellement que les P. pourraient à nouveau déférer la décision devant
le tribunal cantonal, dont le jugement serait susceptible d’un recours devant le
Tribunal fédéral. L’administré a effectivement le droit d’obtenir une décision
qui puisse être déférée à une autorité judiciaire de recours, indépendamment
du point de savoir si, sur le fond, il obtiendra gain de cause.
Certes, le procès-verbal de la vision locale du 9 juin 2000, établi par la
Commission des constructions le 18 août 2000, revient à constater l’exécution
de la décision du 10 octobre 1997. Ce procès-verbal a cependant été établi de
manière informelle et n’a été notifié à aucune partie. Pour le recourant, il ne
constitue donc pas une décision susceptible de recours.
7. Ainsi, en omettant d’interdire l’utilisation de la construction contrairement
à son affection, puis, de statuer formellement malgré les demandes
d’interventions des recourants, la Commission des constructions n’a pas
exécuté correctement l’arrêt du Tribunal fédéral.
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JAAC 66.55 - Décision du Conseil fédéral du 15 mars 2002
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
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In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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