ch_vb · ad 91.426 · 1991-09-23 · de


#ST# ad 91.426
Initiative parlementaire
Loi fédérale sur les droits de timbre. Modification
Avis du Conseil fédéral
du 23 septembre 1991
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons l'avis du Conseil fédéral sur le rapport de la commission du
Conseil national du 16 septembre 1991 concernant la révision de la loi fédérale sur
les droits de timbre (91.426).
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
23 septembre 1991 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Cotti
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1991-611 
505

Condensé
La modification de la loi sur les droits de timbre adoptée le 14 décembre 1990 ne peut
entrer en vigueur, puisqu'elle était en relation avec le nouveau régime des finances
fédérales rejeté le 2 juin 1991. L'initiative parlementaire de la commission du Conseil
national se fonde sur la loi fédérale du 14 décembre 1990. L'initiative complète cette
loi en proposant des allégements fiscaux non seulement pour le droit de négociation,
mais aussi pour le droit d'émission. En ce qui concerne les mesures de compensation,
l'initiative demande la suppression du droit sur les primes de l'assurance sur la vie, qui
a été adopté par les Chambres.
Le Conseil fédéral reconnaît la nécessité de procéder à des allégements en matière de
droits de timbre. Toutefois, comme la situation financière s'est fortement dégradée, il
demande avec insistance de limiter la réforme des droits de timbre aux mesures
vraiment urgentes pour la sauvegarde de la capacité concurrentielle de la place
financière. Dès lors, indépendamment des allégements déjà prévus par la loi fédérale
du 14 décembre 1990, le Conseil fédéral approuve l'abolition du droit d'émission sur
les parts de fonds déplacement exigée par l'initiative. Par contre, le Conseil fédéral est
d'avis que, pour des raisons de politique budgétaire, des allégements supplémentaires
en matière de droit d'émission ne seraient pas supportables.
S'agissant de la compensation des pertes, le Conseil fédéral estime que l'imposition de
l'assurance sur la vie non liée, de même que la majoration du droit pour l'assurance de
la responsabilité civile et l'assurance de corps de véhicule doivent être maintenues.
506

Avis
Introduction
La nécessité d'une révision de la loi sur les droits de timbre n'est pratiquement pas
contestée. La révision partielle adoptée le 14 décembre 1990 entend améliorer les
conditions de concurrence sur la place financière suisse et prévoit, à cet effet,
différents allégements en matière de droit de négociation. Les demandes d'allége-
ments dans le domaine du droit d'émission, qui n'influent que partiellement sur la
capacité concurrentielle de la place financière, n'ont pas été prises en considéra-
tion.
I^e Conseil fédéral est favorable à la révision de la loi sur les droits de timbre dans
sa forme adoptée le 14 décembre 1990. Toutefois, il estime qu'il serait approprié
que le Parlement ne prenne une décision concernant la révision des droits de
timbre qu'après avoir pris connaissance des perspectives financières à court et
moyen terme (budget 1992, plan financier pour les années 1993 à 1995 de la
législature), ainsi que des propositions en vue du remplacement du régime
financier et des mesures d'assainissement des finances fédérales.
La Confédération voit sa situation financière se dégrader rapidement et sensible-
ment: le compte 1991 bouclera probablement avec un important excédent de
dépenses. Le budget 1992 prévoit un déficit de 2 milliards. Les chiffres du plan
financier pour les années 1993 à 1995 de la législature font craindre une nouvelle
augmentation du déficit ainsi que du rapport des dépenses publiques au produit
intérieur brut.
Sans l'adoption de contre-mesures, les dettes extérieures de la Confédération et le
déficit de son bilan feraient plus que doubler en l'espace de cinq ans seulement.
Un tel développement ne peut être toléré, et cela pour des raisons de politique
financière et économique. Il en résulterait, pour la Confédération, une aug-
mentation importante des dépenses d'intérêts, ce qui limiterait sensiblement, dans
les prochaines années, sa marge de manoeuvre en matière de politique financière.
Ajouté aux besoins élevés de financement des deux régies, des cantons et des
communes, un endettement annuel nouveau de la Confédération de l'ordre de
plusieurs milliards aurait de sérieuses retombées sur les intérêts, le renchérisse-
ment et la monnaie. L'énorme besoin de capitaux des collectivités publiques
grèverait le marché intérieur de l'argent et des capitaux jusqu'à la limite de sa
capacité d'absorption; un endettement à l'étranger ne pourrait être exclu.
Le Conseil fédéral est d'avis que les effets d'un tel endettement de l'économie ne
seraient pas supportables; il estime dès lors qu'un assainissement des finances
fédérales est urgent. C'est la raison pour laquelle il présentera au Parlement, dès
le début de la nouvelle législature, des mesures radicales en matière de dépenses
et de recettes. De plus, il devra également procéder à des coupes sombres
s'agissant des tâches et des engagements de la Confédération.
Les effets de la réforme des droits de timbre doivent, selon le Conseil fédéral, être
appréciés en fonction de tous les aspects de la politique financière. Le Conseil
fédéral demande donc instamment au Parlement de ne prendre une décision
507

concernant la révision des droits de timbre qu'après avoir pris connaissance du
développement des finances fédérales et des mesures qui s'imposent et, à cet
égard, de se limiter aux pertes de recettes absolument indispensables.
2 
Allégements en matière de droit d'émission
Le Conseil fédéral estime que les allégements en matière de droit de négociation
déjà prévus dans la loi du 14 décembre 1990 sont objectivement justifiés. Son avis
se limite dès lors aux allégements supplémentaires suivants proposés dans le
domaine du droit d'émission.
21 
Droit d'émission sur les parts de fonds de placement
Le droit d'émission perçu sur les parts de fonds de placement suisses a été majoré
le 1er avril 1978 de 0,6 à 0,9 pour cent. Le fait que ce droit déroge au taux de 3 pour
cent appliqué aux actions s'explique pour deux raisons. D'une part, il faut tenir
compte du fait que les actions suisses appartenant à un fonds de placement ont
déjà été frappées du droit lors de leur émission. Il conviendrait d'autre part de ne
pas entraver sur le marché international la capacité concurrentielle des fonds
comprenant des titres étrangers (message du 18 octobre 1963 concernant le projet
d'une loi sur l'impôt anticipé; FF 1963 II 937, en particulier p. 972).
L'évolution de ces dernières années, caractérisée par la création, par des banques
suisses, de nouveaux fonds de placement à Luxembourg et par une diminution des
parts émises par des fonds suisses, confirme le fait que la place financière suisse a
perdu du terrain dans ce domaine. Dès lors, le Conseil fédéral approuve la
suppression du droit d'émission sur les parts de fonds de placement suisses. La
perte de recettes résultant de cette mesure s'élève à environ 55 millions de francs.
22 
Droit d'émission sur les actions
221 
Droit sur les transferts de siège et les restructurations
Le droit d'émission a également pour objet, selon l'article 5, 2e alinéa, lettre c, de
la loi sur les droits de timbre, le transfert en Suisse du siège d'une société anonyme
domiciliée à l'étranger, sans nouvelle fondation. Depuis le 1er avril 1978, le droit
s'élève à 1,5 pour cent. Le taux réduit (par rapport au taux normal de 3%) prend
en considération le fait que c'est la fortune nette de la société (et non le montant
nominal du capital-actions) qui sert de base de calcul lors du transfert de siège.
Les restructurations se présentant sous la forme de fusions, de concentrations
équivalant à des fusions, de scissions et de transformations sont privilégiées aux
termes de l'article 9,1er alinéa, lettre a, de la loi sur les droits de timbre, en ce sens
qu'un taux réduit de 1 pour cent a été fixé (ce taux n'a pas été modifié lors de
l'entrée en vigueur, le 1er avril 1978, de la majoration des taux des droits de
timbre). Le taux de 1 pour cent est également applicable aux restructurations pour
lesquelles le capital d'un holding nouvellement créé est libéré au moyen de
l'apport de participations importantes.
508

* 
Lors de l'adoption de la loi du 27 juin 1973, actuellement en vigueur, aucun accord
n'a pu être trouvé sur la question de savoir si les fusions et les concentrations
équivalant à des fusions devaient être privilégiées. Les opposants à un privilège
fiscal ont fait en particulier valoir que la fusion d'entreprises conduit à des
concentrations indésirables et à une neutralisation du libre jeu de la concurrence
(message du 25 octobre 1972 concernant une nouvelle loi fédérale sur les droits de
timbre; FF 7972II1275, en particulier p. 1292; BO1973 CN p. 602 s.). L'introduc-
tion du taux réduit de 1 pour cent présente donc le caractère d'une solution de
compromis, qui n'entrave ni ne favorise trop les fusions.
En outre, la suppression du droit d'émission frappant les transferts de siège et les
restructurations entraînerait, pour la Confédération, une perte de recettes d'envi-
ron 60 millions de francs. En cas d'exonération totale, il faudrait au surplus
craindre des manoeuvres destinées à éluder le droit. Par conséquent, le Conseil
fédéral s'oppose à l'abolition du droit sur les transferts de siège et les restructura-
tions.
222 
Réduction générale du taux du droit de 3 à 2 pour cent
I^e droit d'émission sur les actions s'élève, depuis le 1er avril 1978, à 3 pour cent en
règle générale (les taux spéciaux appliqués aux transferts de siège et aux
restructurations ont déjà été mentionnés). Une réduction du droit de 3 à 2 pour
cent entraînerait des pertes de recettes s'élevant entre 140 et 160 millions de
francs.
Comme le droit d'émission sur les actions n'exerce pas d'influence directe sur la
capacité concurrentielle de la place financière, le Conseil fédéral s'est déjà opposé
à. une telle réduction dans son message du 5 juin 1989 (FF 1989 III 1, ch. 132 et
]74.1). Il n'a aucune raison de modifier son point de vue. En accord avec la
majorité de la commission du Conseil national, le Conseil fédéral maintient qu'il
convient dès lors de rejeter une diminution de l'actuel taux du droit fixé à 3 pour
cent, en particulier pour des raisons de politique budgétaire.
3 
Compensation des pertes
Contrairement à la loi fédérale du 14 décembre 1990, l'initiative de la commission
du Conseil national prévoit de renoncer à percevoir un droit de 2,5 pour cent sur
les primes de l'assurance sur la vie non liée et, par conséquent, de se priver de
recettes d'environ 135 millions de francs. La commission a en outre rejeté le
doublement du taux de 1,25 pour cent appliqué aux primes de l'assurance de la
responsabilité civile et de l'assurance de corps de véhicule, ce qui équivaut à
renoncer à des recettes supplémentaires s'élevant à 55 millions de francs.
L'imposition de l'assurance sur la vie se justifie en particulier par le fait que
l'épargne sous forme d'assurance est fiscalement fortement privilégiée par rap-
port à l'épargne bancaire du fait que les intérêts sont exonérés dans une large
mesure. Ce privilège touche des montants considérables, de sorte qu'il a pour effet
une distorsion indésirable de la concurrence; cette distorsion ne serait que
partiellement éliminée par la perception d'un droit de 2,5 pour cent.
509

L'avantage d'une augmentation du taux du droit appliqué à l'assurance de la
responsabilité civile et à l'assurance de corps de véhicule résiderait dans le fait que
l'actuel taux spécial de 1,25 pour cent est très bas, si on le compare au taux normal
de 5 pour cent. Une majoration du taux à 2,5 pour cent se justifie également sur le
plan international. Ainsi, s'agissant des assurances susmentionnées, des droits
nettement plus élevés qu'en Suisse sont perçus par exemple en France (18%), en
Allemagne (jusqu'ici 7%, depuis le 1er juillet 199110%), au Luxembourg (5%), en
Belgique (9,25%) et en Hollande (7%).
Il convient encore de citer les faits suivants:
- Lors de la majoration des droits de timbre adoptée en 1977, les Chambres
fédérales ont renoncé à augmenter le droit sur les primes d'assurance. La
majoration entrée en vigueur le 1er avril 1978 n'a touché que les droits
d'émission et de négociation.
- La part du droit sur les primes d'assurance par rapport au rendement des droits
de timbre est en régression. De 1974 à 1976, l'imposition des assurances
représentait 20 pour cent de l'ensemble du rendement des droits de timbre. Par
contre, de 1988 à 1990, cette imposition ne représentait plus que 10 pour cent de
ce rendement.
Etant donné les problèmes financiers décrits au chiffre 1, le Conseil fédéral estime
donc que l'introduction d'un droit sur les primes de l'assurance sur la vie et le
doublement du taux du droit pour l'assurance de la responsabilité civile et
l'assurance de corps de véhicule se justifient. De plus, il faut également tenir
compte du fait que les charges d'un programme d'assainissement ne peuvent être
réparties unilatéralement.
4 
Conséquences financières
Les pertes de recettes résultant de la loi du 14 décembre 1990 avaient été estimées
par l'administration à 290 millions de francs, sur la base de l'exercice 1987.
L'estimation révisée donne une perte de 775 millions pour 1990 et d'environ 110
millions de francs pour 1991. La différence avec l'estimation de 1987 s'explique
avant tout par le fait que, d'une part, les pertes de recettes résultant de la
suppression du droit de négociation sur les papiers monétaires peuvent être
réduites du fait d'une diminution du volume de ce commerce et que, d'autre part,
le rendement du droit d'émission sur les obligations suisses augmente vu l'ac-
croissement des opérations d'émission. L'estimation pour 1991 repose sur l'hypo-
thèse selon laquelle le rendement des droits de timbre, par rapport à 1990, se
réduit d'environ 10 pour cent.
Les allégements demandés par l'initiative de la commission du Conseil national en
matière de droit d'émission, de même que l'abandon de l'imposition de l'assu-
rance sur la vie ont pour effet d'augmenter les pertes de recettes (droit d'émission
sur les parts de fonds de placement: 55 mio. de fr.; droit d'émission sur les
transferts de siège et les restructurations: 60 mio. de fr.; droit sur l'assurance-vie:
135 mio. de fr.). Dès lors, si l'on se base sur 1990, la perte de recettes résultant de
l'initiative s'élève à environ 420 millions et, pour 1991, à environ 360 millions de
510

francs. En revanche, selon l'avis du Conseil fédéral, la perte pourrait être limitée à
celle prévue par la loi du 14 décembre 1990 (175 ou 110 mio. de fr.).
En raison des développements intervenus dans la CE, il faut s'attendre, dans un
proche avenir, à une levée des «règles de syndication» de la Banque nationale
pour l'émission d'emprunts en francs suisses de débiteurs étrangers. La perte du
droit de négociation qui en résultera inévitablement produira un manque à gagner
supplémentaire de 155 millions de francs.
34779
511

Annexe l
Loi fédérale sur les droits de timbre
Modification du 14 décembre 1990
Recettes supplémentaires/inférieures estimées sur la base de l'exercice 1990
(en mio. de fr.)
plus 
minus
Exonération des stocks commerciaux du droit de négo-
ciation 
225
Exonération des euro-émissions et des opérations
«étranger/étranger» du droit de négociation 
295
Exonération des papiers monétaires étrangers du droit
de négociation 
95
Suppression du droit de négociation sur l'émission
d'obligations suisses 
85
Droit d'émission sur les obligations suisses 
320
Droit de timbre sur les primes de l'assurance sur la vie 
135
Autres mesures (en particulier nouvelle définition du
commerçant de titres) 
70
Total 
775
p. m. Suppression des prescriptions de «syndication» 
155
512

jg, 
Annexe 2
Recettes des droits de timbre en 1990
Répartition du rendement
(en mio. de fr.)
Droit d'émission
Actions, parts sociales de sociétés à responsabilité limitée et de
sociétés coopératives 
498 ^
Parts de fonds de placement 
54
Total 
552
Droit de négociation
sur titres suisses 
302
sur titres étrangers 
1007
Total 
1309
Droit sur les primes d'assurance 
229
Rendement total 
2090
') Ces 498 millions comprennent un montant de 67 millions perçu sur les restructurations.
34779
35 Feuille fédérale. 143" année. Vol. IV 
513

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Initiative parlementaire Loi fédérale sur les droits de timbre. Modification Avis du Conseil
fédéral du 23 septembre 1991
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1991
Année
Anno
Band
4
Volume
Volume
Heft
46
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
91.426
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
26.11.1991
Date
Data
Seite
505-513
Page
Pagina
Ref. No
10 106 782
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