ch_vb · ad 97.421 · 1997-05-27 · de


#ST# ad 97.421
Initiative parlementaire
Révision totale de la constitution fédérale
Votation sur des variantes
Rapport de la Commission de la révision constitutionnelle
du Conseil national du 27 mai 1997
Avis du Conseil fédéral
du 17 septembre 1997
Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs,
Vu l'article 21quater, 4e alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils, nous vous
soumettons notre avis sur le rapport de la Commission de la révision constitu-
tionnelle du Conseil national, du 27 mai 1997 (FF 7997 III1162 à 1175).
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
17 septembre 1997 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Koller
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1997-508 
94 Feuille fédérale. 149'année. Vol. IV 
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Avis
Rappel des faits
Au cours de leurs discussions, les commissions de la révision constitutionnelle du
Conseil des Etats et du Conseil national se sont demandé si, dans le cadre de la
réforme de la Constitution, une votation sur des variantes devait être prévue. La
Commission du Conseil des Etats a ajourné la question. Quant à la Commission
du Conseil national, elle a estimé que de nombreuses raisons plaidaient en faveur
d'une telle idée. C'est pourquoi elle propose de créer une base légale qui permette
aux conseils de soumettre à la votation des innovations ponctuelles. Les conseils
ne pourront cependant décider s'ils utiliseront finalement cette possibilité et, le
cas échéant, quelles seront les variantes appropriées qu'après avoir délibéré sur
les projets et en s'appuyant sur des exemples concrets. Dans tous les cas, le
nombre des variantes soumises simultanément à la votation ne pourrait pas être
supérieur à trois.
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Attitude du Conseil fédéral
Dans le cadre de la réforme constitutionnelle en cours, le Conseil fédéral a
renoncé à proposer des variantes relatives à certaines dispositions. S'écartant de
l'attitude qu'il avait adoptée dans le projet soumis à la consultation, il a estimé
qu'il serait trop compliqué de soumettre à la votation, sous forme de variantes, des
innovations sur des points particuliers en même temps que le projet de mise à jour
et les deux projets relatifs d'une part à la réforme des droits populaires et d'autres
part à celle de la justice.
Le Conseil fédéral n'exclut pas d'emblée qu'il puisse être éventuellement oppor-
tun d'assortir de variantes quelques règles controversées. Il s'agirait d'abord
d'innovations ponctuelles qui pourraient être introduites par la mise à jour. C'est
un moyen d'atténuer les difficultés d'ordre politique du projet, en évitant qu'une
opposition dirigée contre une disposition constitutionnelle déterminée se réper-
cute négativement sur le projet dans son ensemble. La possibilité d'un choix
permet en outre de renforcer l'attrait de la votation. Enfin, il faut aussi re-
connaître les expériences positives de quelques cantons (Soleure, Bâle-Cam-
pagne, Berne) qui ont organisé des votations sur des variantes lors de la révision
totale de leurs constitutions. Pour ces motifs, le Conseil fédéral ne s'oppose pas à
la création, à titre préventif, d'une base légale permettant la votation sur des
variantes.
Toutefois, les votations sur des variantes sont aussi exposées à des dangers. La
réforme de la constitution étant une matière déjà complexe en elle-même, elles
peuvent gêner la vision globale du projet et donner aux variantes une importance
disproportionnée dans l'ensemble du projet. Avec la procédure de vote proposée,
toutes les personnes disposant du droit de vote ne peuvent exprimer librement
leurs préférences politico-juridiques de la même manière. En outre, les votations
sur des variantes s'accompagnent d'une certaine restriction de la liberté de vote;
en effet, si certains citoyens veulent faire dépendre leur acceptation du projet
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entier de l'issue de la votation sur les variantes, la simultanéité des votations leurs
ôte cette possibilité. Selon la présentation du projet de mise à jour, les variantes
risquent aussi d'être utilisées pour mettre en cause le droit existant et revenir à
l'état antérieur au statu quo. En cas de votations sur des variantes dans les
domaines couverts par les projets de réforme, les trains de réformes contiennent
des propositions déjà équilibrées, dotées d'une logique interne et partiellement
dépendantes les unes des autres. Soumettre des variantes à la votation peut alors
aboutir à ce que la conception de base de la réforme soit battue en brèche et que
le train entier perde sa cohérence. En cas de votation sur des variantes dans les
domaines de réformes, il y a donc lieu d'observer la plus grande prudence. A cette
occasion, il ne faut pas perdre la vision d'ensemble. Le Conseil fédéral ne trouve
pas non plus recommandable de soumettre des variantes à la votation dans le
cadre de la mise à jour sur des points où un train des réformes est en cours
d'élaboration ou de discussion. Il n'en résulterait que des confusions, voire des
incohérences. Au reste, le Conseil fédéral partage l'opinion exprimée dans le
rapport de la Commission, selon laquelle la votation sur des variantes n'entre en
ligne de compte que si les trains de réformes ne sont pas soumis au vote du peuple
et des cantons en même temps que la mise à jour de la constitution. Seule une
procédure par étapes permet aux citoyens ayant la droit de vote de garder la vue
d'ensemble sur les différentes votations simultanées (projet principal et va-
riantes). Avec la procédure de vote proposée, les opposants d'une variante
pourraient avoir tendance à inviter leurs sympatisants politiques à dire non au
projet de réforme tout entier, afin d'exclure qu'un oui à la variante puisse déployer
ses effets. A la rigueur, une solution avec la procédure de vote Haab, qui répartit
les variantes sur un maximum de deux projets entiers, pourrait prévenir ce
problème.
3 
Moment pour en délibérer
Le Conseil fédéral souhaite que les délibérations au plénum sur la réforme de la
constitution s'ouvrent par un large débat d'entrée en matière sur le fond. Ainsi, le
projet conservera-t-il le poids et l'attention que son importance mérite. Le débat
d'entrée en matière aura probablement lieu au début de 1998. Etant donné le
calendrier prévu, le Conseil fédéral juge important que les discussions parle-
mentaires anticipées sur proposition de la Commission de la révision constitu-
tionnelle du Conseil national se concentrent sur les questions de procédure et ne
débouchent pas sur des questions de fond de la réforme de la constitution. Sur le
fond, les décisions portant sur des variantes éventuelles ne devraient être prises
qu'une fois les travaux des Commissions de la révision constitutionnelle terminés;
alors seulement on aura une vue d'ensemble des nouveautés ponctuelles dé-
sirables. Au reste, c'est la raison pour laquelle la Commission de la révision
constitutionnelle du Conseil des Etats n'a pas encore examiné les questions de
procédure.
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Le projet d'initiative parlementaire
La Commission de la révision constitutionnelle propose une modification de la loi
sur les rapports entre les conseils qui permette la votation sur des variantes en cas
de révision totale de la constitution fédérale. La votation sur des variantes peut
revêtir deux formes: soit l'Assemblée fédérale est habilitée à présenter des
variantes à la votation en même temps que le projet principal, soit elle peut
ordonner une votation préalable sur des points déterminés; les résultats de ce vote
seront ensuite introduits dans le projet principal.
Le Conseil fédéral partage l'opinion de la Commission de la révision constitu-
tionnelle du Conseil national, selon laquelle la votation sur des variantes - que
celles-ci soient présentées en même temps que le projet principal ou préalable-
ment - est constitutionnellement admissible. Il approuve aussi la nécessité'de
créer une base légale expresse pour permettre la votation sur des variantes.
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Article 30bis
Le projet de loi prévu par l'initiative parlementaire règle le mode de scrutin en cas
de votation simultanée sur le projet principal et sur les variantes. Selon cette
disposition, il n'est possible de présenter que trois variantes au maximum pour
l'ensemble d'un projet de révision totale de la constitution. Le Conseil fédéral
approuve cette limitation. Elle assure en effet une procédure de vote aussi simple
et claire que possible. Avec un nombre de variantes supérieur, la procédure de
vote deviendrait trop compliquée et peu compréhensible, les citoyens ne pouvant
plus apprécier ce qui pourrait résulter des nombreuses questions interdépen-
dantes qui leur sont soumises. Plus les variantes présentées sont nombreuses, plus
le danger est grand qu'une coalition capable d'opposer son veto ne mette en
danger le projet entier.
L'article 30bis prévoit que la réglementation en vigueur doit figurer dans le projet
principal, pour autant qu'il en existe une. L'innovation peut lui être opposée sous
la forme d'une variante. Ainsi, la transparence de la procédure se trouve-t-elle
garantie. Les citoyens peuvent choisir entre le statu quo figurant dans le projet
principal et une innovation présentée séparément. En règle générale, les limita-
tions que cette solution peut apporter à leur liberté de vote sont soutenable. Elles
pourraient être beaucoup plus importantes si le statu quo ne devait plus leur être
présenté à choix. Il est vrai que l'Assemblée fédérale aurait dans ce cas une marge
de manœuvre plus grande pour élaborer les variantes, mais les citoyens n'auraient
plus loisir d'exprimer un choix déterminé. Celui qui ne voudrait pas modifier le
statu quo sur le point controversé pourrait seulement exprimer son rejet en votant
non pour l'ensemble du projet. Aussi ne devrait-on en aucun cas donner suite à la
proposition de minorité n° 2 relative à l'article 30bis, 2e alinéa.
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Article 30ler
La disposition prévoit que l'Assemblée fédérale peut procéder à des votations
préalables sur des questions de principe, avec ou sans variantes. Les résultats de la
votation préalable seront introduits dans le projet principal. Selon la Commission
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de la révision constitutionnelle du Conseil national, les votations préalables sur
des questions délicates pourraient entraîner certains allégements sur le plan
politique car elles auraient pour effet de clarifier la situation initiale. Le Conseil
fédéral ne peut cependant se rallier à cette opinion que sous certaines réserves.
La procédure de votation préalable présente en effet de sérieux désavantages, en
particulier pour le projet de mise à jour. D'abord, elle prend trop de temps; il faut
procéder à la votation préalable, puis introduire les résultats dans le projet
principal. Ensuite, il faut une seconde votation sur le projet principal. S'il y a des
votations préalables avec la mise à jour, il ne sera plus possible de respecter
l'échéancier prévu pour le projet de réforme de la constitution. En outre, il faudra
s'attendre à ce que la votation préalable donne aux questions controversées une
importance qui ne leur revient pas dans le cadre de la mise à jour de la
constitution dans son entier. La discussion se focaliserait trop fortement sur ces
points. Enfin, il ne s'impose en aucune façon, lors d'une mise à jour du droit en
vigueur, d'éclaircir à l'avance des questions de principe. Pour toutes ces raisons, le
Conseil fédéral rejette les votations préalables pour la mise à jour, de même que
pour les trains de réformes qui seront soumis à la votation en même temps que la
mise à jour.
Toutefois, comme la réforme de la constitution est conçue comme un processus
ouvert et que le Conseil fédéral a aussi introduit, à côté des trains de réformes
mentionnés, une réforme du fédéralisme et de la conduite de l'Etat, il en résulte
un champ possible pour des votations préalables. Précisément avec les trains de
réformes, une votation préalable sur les principes peut, selon les circonstances,
poser des jalons pour la suite et faciliter la réglementation de détail qui suivra.
Pourtant, là aussi, il faut une pesée des intérêts et des risques. Le caractère
obligatoire des résultats issus d'une votation préalable n'est pas garanti: même si
les citoyens se sont exprimés dans la votation préalable pour une solution
déterminée, un revirement d'opinion peut intervenir ultérieurement et faire
échouer le projet principal. Il y a aussi le danger que les citoyens, battus lors de la
votation préalable, n'acceptent pas sans autre le résultat mais manifestent leur
opposition dans le cadre de la votation sur l'ensemble par un non au projet entier:
ainsi, les non se cumuleront-ils. La question de savoir si une votation préalable est
opportune dépend donc grandement de la question de fait et de la constellation
politique. Il est indispensable d'examiner chaque cas soigneusement. En dépit de
ces réserves, le Conseil fédéral partage l'opinion de la Commission de la révision
constitutionnelle du Conseil national, selon laquelle les votations anticipées sur
des questions de principe ne doivent pas être exclues d'emblée.
N39616
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31.12.1997
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