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2001-2319
2437
«Paiements de la Confédération en faveur de l’agriculture –
une analyse des bénéficiaires des principaux types de
paiement»
Rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E)
du 3 juillet 2001
Avis du Conseil fédéral
du 7 décembre 2001

2438
Introduction
Lors d’un séminaire qui a eu lieu les 28 et 29 janvier 1999, les commissions de ges-
tion ont décidé de procéder à une évaluation des flux financiers de la politique agri-
cole. Un groupe de travail «politique agricole» a été constitué à cet effet au sein de
la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E). Sa composition a changé à
plusieurs reprises durant l’enquête, notamment en raison du passage à une nouvelle
législature. Ainsi, le premier président, le conseiller aux Etats Pierre Aeby, a été
remplacé par le conseiller aux Etats Peter Bieri.
Le groupe de travail «politique agricole» a abordé les questions suivantes:
–
De quelle manière les paiements de l’Etat en faveur de l’agriculture sont-ils
versés aux bénéficiaires?
–
Qui reçoit les paiements de l’Etat en faveur de l’agriculture?
–
Dans quelle proportion les différentes catégories de bénéficiaires reçoivent-
elles ces paiements?
Au début de mai 1999, la CdG-E a confié la partie scientifique de l’évaluation à
l’Organe parlementaire de contrôle de l’administration (OPCA). Celui-ci a livré son
rapport final en février 2001. Le groupe de travail «politique agricole» s’est réuni en
séance huit fois. Il s’est notamment fondé sur le rapport de l’OPCA pour rédiger son
propre rapport final. Le chef du Département fédéral de l’économie (DFE) et le di-
recteur de l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) ont eu l’occasion, le 29 mai
2001, de donner leur avis sur un projet de ce dernier. A son tour, la CdG-E a traité le
rapport le 3 juillet 2001; elle l’a approuvé à l’unanimité et en a autorisé la publica-
tion, de même que celle du rapport de l’OPCA.
Le rapport de la CdG-E contient sept recommandations et trois postulats. Ces der-
niers ont été déposés séparément en tant que postulats de la commission. Le texte a
ensuite été transmis au Conseil fédéral avec la prière de se prononcer d’ici à fin dé-
cembre 2001 sur le contenu du rapport et les recommandations.
Avis du Conseil fédéral
Généralités
Le Conseil fédéral juge utile l’analyse de la CdG-E concernant les paiements de la
Confédération en faveur de l’agriculture et remercie toutes les personnes y ayant
participé.
Il constate avec satisfaction que l’exécution des paiements analysés se déroule cor-
rectement. Les paiements sont versés aux bénéficiaires prévus par la loi. De même,
l’organisation est correcte en ce qui concerne le dépôt et l’examen des demandes,
ainsi que le versement des montants. Ces constatations témoignent de la haute qua-
lité de l’exécution par les autorités concernées. Elles sont d’autant plus réjouissantes
que l’évaluation s’est faite dans une phase de mutation et de renouveau. En raison
de la nouvelle loi sur l’agriculture (LAgr), 37 ordonnances d’exécution sont entrées
en vigueur en 1999, dont certaines traçaient alors une voie encore inconnue. Il a
fallu introduire de nouveaux processus de mise en œuvre, dans des délais très serrés.

2439
L’enquête a aussi révélé certains points faibles, pour lesquels des améliorations sont
recommandées. Le Conseil fédéral se prononcera ci-après en détail sur ces recom-
mandations.
Celles-ci ont trait à des questions de procédure, à la coordination des systèmes in-
formatiques et à l’établissement des rapports sur les conséquences des paiements
versés à l’agriculture. D’une manière générale, le Conseil fédéral considère
l’optimisation des procédures comme une tâche permanente.
En ce qui concerne l’organisation de l’exécution, le Conseil fédéral ne souhaite pas
remettre en question, peu de temps après l’introduction de la nouvelle politique
agricole, la solution décentralisée choisie par le législateur et en principe prévue
dans la constitution, consistant à associer les cantons et les organisations privées.
Les autorités compétentes examinent néanmoins régulièrement les processus de mise
en œuvre, notamment en vue d’une simplification, et procèdent aux adaptations re-
quises.
Actuellement, plusieurs systèmes informatiques sont utilisés dans l’exécution de la
politique agricole. Ils sont compatibles, dans la mesure où une mise en œuvre adé-
quate semblait l’exiger. Le Conseil fédéral est toutefois disposé à demander que l’on
approfondisse la question et que l’on recherche des solutions appropriées pour une
meilleure coordination. En ce sens, il conviendra aussi d’examiner la possibilité
d’instaurer un système de données permettant à la Confédération de vérifier en tout
temps les conditions liées à l’octroi des paiements et le droit des bénéficiaires. Le
Conseil fédéral chargera le DFE de prendre les dispositions nécessaires à cet effet.
L’ordonnance du Conseil fédéral sur l’évaluation de la durabilité de l’agriculture
(RS 919.118) est entrée en vigueur le 1er janvier 1999. Elle exige que l’OFAG pré-
sente chaque année un rapport illustrant l’évaluation de la situation de l’agriculture
sous l’angle de la durabilité. Le premier de ces rapports (Rapport agricole 2000) est
paru en novembre 2000. Il a été bien accueilli. Les trois dimensions de la durabilité,
soit l’économie, l’écologie et le social, y sont prises en considération. Les incidences
de la politique agricole dans ces trois domaines sont déterminées à l’aide
d’indicateurs choisis. Des études particulières renseignent par ailleurs sur l’efficacité
et l’efficience de mesures spécifiques. L’élaboration des rapports est constamment
développée. Celui de 2001 décrit ainsi un système permettant d’apprécier la situa-
tion sociale dans l’agriculture et un autre servant à apprécier la durabilité de
l’agriculture à l’aide d’indicateurs. A l’avenir, l’OFAG tiendra aussi compte des
propositions de la CdG-E. Un premier pas dans cette direction a déjà été fait dans le
Rapport agricole 2001, la répartition des paiements directs y étant présentée du point
de vue des bénéficiaires (cf. explications relatives à la recommandation 3).
Prise de position sur les recommandations
Recommandation 1
La Commission de gestion invite le Conseil fédéral à analyser les procédures de
demande, d’examen des demandes et de versement des paiements de l’Etat en
faveur de l’agriculture, dans la perspective de leur éventuelle simplification,
concentration et optimisation.
L’exécution des mesures de politique agricole n’est pas centralisée. Pour ce qui est
des paiements directs, elle incombe aux cantons, qui sont habilités à déléguer des tâ-

2440
ches de contrôle à des organisations privées. Ils le font notamment dans le domaine
des paiements directs écologiques, lorsqu’il s’agit, par exemple, de vérifier si les
prestations écologiques requises ont été fournies. La Confédération, quant à elle,
exerce la haute surveillance. De même, les cantons sont responsables des tâches
d’exécution liées à l’octroi des contributions pour améliorations structurelles, alors
que cette responsabilité revient à la Confédération en ce qui concerne les aides ac-
cordées dans le secteur laitier. L’OFAG a attribué à un organe externe un mandat de
prestations pour l’administration de ces dernières (Fiduciaire de l’économie laitière).
L’organisation décentralisée présente plusieurs avantages; les instances concernées
connaissent bien les conditions locales, sont aptes à créer une base de confiance plus
solide et à intervenir rapidement et efficacement sur les lieux. Elle présente par con-
tre le désavantage de rendre une exécution uniforme plus difficile. Une centralisa-
tion pourrait, certes, conduire à certaines améliorations, mais aux dépens des points
précités.
Lorsqu’il s’agit d’optimiser les procédures, il faut prendre en compte les particula-
rités des diverses mesures. En ce qui concerne les paiements directs, le législateur a
défini des exigences rigoureuses ou du moins fixé un cadre en ce sens. De nombreu-
ses données statistiques doivent par conséquent être saisies de manière détaillée, ce
qui entraîne une charge considérable dans les cantons et les services fédéraux.
Dans l’ensemble, la CdG-E arrive à la conclusion que malgré quelques insuffisan-
ces, les mesures sont exécutées correctement. C’est pourquoi, le Conseil fédéral ne
souhaite pas remettre en question la solution actuelle de la décentralisation car,
d’une part, les procédures ne sont pas encore en vigueur depuis longtemps et,
d’autre part, les instances concernées ont parfois beaucoup investi dans les instru-
ments d’exécution (informatique). Il considère toutefois l’examen et l’amélioration
des procédures comme une tâche permanente, qui doit être accomplie sur la base de
l’organisation actuelle. L’OFAG en assumera la responsabilité et veillera à chercher
des possibilités d’amélioration, en collaboration avec les instances concernées.
Recommandation 2
Le Conseil fédéral est invité à coordonner les systèmes informatiques utilisés en
vue de l’exécution efficiente des mesures de politique agricole. Il faut, d’une
part, harmoniser les systèmes informatiques de la Confédération (au sein de
l’OFAG et entre l’OFAG et l’OFS) et, d’autre part, uniformiser les structures
des données avec les organes d’exécution. A cette fin, il faut créer, en coordina-
tion avec les cantons, un système d’identification unique des exploitations agri-
coles, qui sera appliqué pour toutes les prestations des pouvoirs publics.
Lors de son évaluation, la CdG-E a constaté que dans des cas présentant des incer-
titudes, l’OFAG ne dispose pas lui-même de toutes les informations nécessaires à
vérifier le droit d’un requérant aux contributions. Il doit recourir à l’aide des cantons
pour clarifier la situation dans le cadre d’une procédure d’élimination des divergen-
ces. L’impossibilité de l’OFAG de déterminer directement et automatiquement la
somme totale des paiements que touche une exploitation de la Confédération est un
autre point critique. Les deux points mentionnés sont liés à l’organisation des
moyens informatiques. Le premier a en outre trait à l’organisation décentralisée de
l’exécution.

2441
Divers instruments informatiques sont utilisés pour l’exécution des mesures de poli-
tique agricole. A l’OFAG, il s’agit du système d’information sur la politique agri-
cole (SIPA) qui sert à gérer les données agricoles, surtout en vue de la vérification
des paiements directs. Les contributions pour les améliorations structurelles et le
contingentement laitier sont administrés à l’aide des systèmes MAPIS et AGIS-TAC
respectivement. Enfin, la Fiduciaire de l’économie laitière assure la gestion des ai-
des dans son domaine sur la base d’un mandat de prestations. Ces systèmes infor-
matiques ont été adaptés les uns aux autres, dans la mesure où cela semblait indiqué
de par les procédures d’exécution et où les dépenses restaient dans des limites rai-
sonnables. On a, par exemple, choisi le même environnement de développement
pour toutes les applications.
Lors de l’introduction du SIPA, on visait une homogénéisation des structures de
données au plan cantonal. A cet effet, des structures d’enregistrement générales et
contraignantes ont, par exemple, été définies. Il en est résulté de nettes améliora-
tions, mais il n’existe pas encore de solution informatique uniforme Confédération –
cantons. Ces derniers s’identifient fortement avec leurs propres systèmes TED. Cer-
tains d’entre eux ont beaucoup investi dans ces solutions au moment de
l’introduction des paiements directs en 1993 et les ont également adaptées au prix
fort pour tenir compte des nouvelles exigences imposées dès 1999.
Le Conseil fédéral partage l’avis de la CdG-E, selon lequel un système
d’identification unique des exploitations agricoles simplifierait l’exécution de diver-
ses mesures. La centralisation occasionnerait toutefois des dépenses considérables. Il
en va de même de la mise sur pied et de la gestion d’un système de données mettant
à disposition en tout temps les informations sur les conditions liées à l’octroi des
paiements et sur le droit des bénéficiaires.
Le Conseil fédéral est disposé à faire étudier des solutions envisageables pour amé-
liorer la coordination des systèmes informatiques et pour créer un système de don-
nées central. Il a chargé le DFE de prendre les mesures nécessaires.
Recommandation 3
Le Conseil fédéral est invité à examiner les effets des prestations de l’Etat sur le
développement des structures agricoles dans la perspective présentée ici (point
de vue des bénéficiaires), et à s’exprimer à leur sujet. A cet égard, il y a lieu de
comparer les paiements de l’Etat et leurs effets en fonction des divers objectifs.
Le Conseil fédéral a réglé l’évaluation globale de la politique agricole et celle des
prestations de l’agriculture dans l’ordonnance sur l’évaluation de la durabilité de
l’agriculture (RS 919.118). Selon cette ordonnance, l’OFAG doit faire état des con-
séquences des mesures de politique agricole prises par la Confédération ainsi que
des prestations de l’agriculture dans les domaines de l’économie, du social et de
l’écologie, et les apprécier sous l’angle de la durabilité. A cet effet, il publie an-
nuellement un rapport exhaustif, dont le deuxième est paru en novembre 2001 (Rap-
port agricole 20011).
 
1 
Cf. www.blw.admin.ch

2442
Dans ce rapport, la perspective des bénéficiaires proposée dans la recommandation 3
a été adoptée pour évaluer et illustrer les prestations de l’Etat dans le domaine des
paiements directs. Une récapitulation figure à l’annexe.
De l’avis du Conseil fédéral, la perspective des bénéficiaires donne de précieuses
informations sur l’effet que produisent les moyens financiers versés par la Confédé-
ration, mais elle ne permet pas d’analyser de manière approfondie et d’apprécier cet
effet, notamment en ce qui concerne la réalisation des objectifs fixés en rapport avec
le mandat constitutionnel.
Pour ce qui est de l’économie, nous disposons de deux instruments d’analyse bien
développés, soit les comptes économiques de l’agriculture et le dépouillement cen-
tralisé des données comptables effectué par la Station fédérale de recherches en éco-
nomie et technologie agricoles de Tänikon (FAT). Le dépouillement centralisé per-
met aussi d’évaluer les incidences de la politique agricole sur l’évolution des struc-
tures. En raison des rapports étoffés qui doivent désormais être livrés conformément
à l’ordonnance sur la durabilité, l’évaluation des données comptables a été perfec-
tionnée en 1999. La FAT y inclut les données de quelque 3500 exploitations de réfé-
rence. Celles-ci sont sélectionnées et pondérées de sorte que l’échantillon soit repré-
sentatif de l’agriculture tout entière, alors que, avant 1999, les exploitations de réfé-
rence résultaient d’une sélection positive (p. ex. limite concernant le revenu acces-
soire, exigence d’une formation professionnelle agricole).
Depuis 1999, les données comptables sont évaluées selon la nouvelle méthode.
Celle-ci a par ailleurs été appliquée rétroactivement aux résultats remontant jusqu’à
1990. Le dépouillement centralisé permet donc maintenant de faire des constatations
s’appliquant à l’agriculture tout entière. Cet instrument d’analyse ne porte pas seu-
lement sur des éléments structurels et sur les flux financiers de l’Etat, il donne aussi
des indications sur les recettes provenant de la vente des produits, la structure des
capitaux et du financement, les investissements, ainsi que les coûts et les revenus.
Pour obtenir des résultats concluants quant aux conséquences de la politique agri-
cole du point de vue économique et, en partie aussi dans le domaine social, il faut
considérer l’interaction de tous ces facteurs. En ne suivant que les flux financiers de
l’Etat, on ne parviendra, par exemple, pas à saisir l’effet indirect de la protection à la
frontière. Pourtant, celle-ci fait augmenter les prix à la production.
Sur le plan économique, on n’analyse pas seulement les résultats comptables, mais
procède aussi à des analyses d’effets ciblées pour évaluer les instruments et les
prestations de l’Etat (cf. postulat 2).
Le tableau ci-après récapitule quelques résultats du dépouillement centralisé des
données comptables. Il s’agit d’indications sur la structure, le capital, le rendement
et le revenu, en moyenne des années 1998/2000, des 11 types d’exploitations que
distingue la FAT.

2443
Résultats des exploitations agricoles, selon le type, 1998/2000
Structure
Capital
Rendement
Revenu
Type
d’exploitation
UTAF1
SAU
UGB3
Actifs
CE4
Rendement
brut
PD5
RA6
RT7
Nombre
Nombre
Nombre
1000 fr.
%
Fr.
Fr.
Fr.
Fr.
Grandes cultures
1,04
22,3
 7,9
735
35
203 028
35 912
65 853
89 505
Cultures spéciales
1,33
12,8
 3,1
782
34
244 981
22 041
72 405
91 739
Lait commercialisé
1,35
17,9
24,2
622
43
152 909
39 004
50 295
68 241
Vaches mères
1,11
17,1
21,3
651
39
129 432
58 622
44 406
76 892
Autres bovins
1,29
14,9
16,4
497
41
108 448
51 826
34 299
55 214
Transformation
1,12
11,1
43,0
768
47
260 768
25 803
57 572
73 723
Chevaux/moutons/chèvres
1,14
13,3
12,1
430
44
 86 844
40 508
22 784
52 946
Exploitations combinées: grandes cultures + lait
commercialisé
1,35
24,0
27,9
797
41
238 756
39 654
71 330
84 837
Exploitations combinées: vaches mères
1,22
23,9
30,3
752
45
221 521
68 635
62 804
86 085
Transformation combinée
1,31
18,5
37,3
847
41
264 222
35 860
72 357
88 511
Autres exploitations combinées
1,29
19,6
25,9
755
44
196 748
38 532
58 563
78 377
1 UTAF Unités de travail annuel de la famille
2 SAU
Surface agricole utile
3 UGB
Unités de gros bétail
4 CE
Capital étranger
5 PD
Paiements directs
6 RA
Revenu agricole
7 RT
Revenu total

2444
Pour ce qui est de l’écologie, l’analyse des effets concernant les mesures de politi-
que agricole de la Confédération et les prestations de l’agriculture porte sur six do-
maines: processus agricoles (azote, énergie et phosphore); pratique agricole (utilisa-
tion de matières auxiliaires dans l’agriculture); ressources abiotiques (incidences de
la production agricole sur l’eau, le sol, l’air et le climat); ressources biotiques (inci-
dences de l’agriculture sur la biodiversité); comportement envers l’environnement
(influence du comportement de la société et des consommateurs sur l’agriculture);
comportement envers les animaux. On y réalise des études ciblées qui ont démarré
dès l’introduction des paiements directs écologiques en 1993. Des rapports intermé-
diaires renseignent annuellement sur les résultats et sur l’état des travaux.
L’analyse du social comporte trois parties. Premièrement, on apprécie tous les ans la
situation sociale de l’agriculture en fonction des paramètres économiques «revenu»
et «consommation privée», d’après le dépouillement des données comptables de la
FAT. Deuxièmement, on procède périodiquement à des relevés portant sur cinq
thématiques centrales pour la description de la situation sociale. Dans les rapports
annuels, on se limite à présenter chaque fois une seule thématique. Le choix s’est
porté sur la périodicité de cinq ans, car les changements et les développements ne
seraient guère perceptibles à plus court terme; en outre, des enquêtes déjà institu-
tionnalisées sont également effectuées à ce rythme. Troisièmement, des études de
cas complémentaires permettent d’approfondir une thématique ou un projet dans le
domaine du social.
Recommandation 4
Le Conseil fédéral est invité à donner une définition – uniforme et identique
pour tous les offices fédéraux –de l’exploitation à titre principal ou accessoire et
de l’intégrer dans les statistiques de l’agriculture.
Dans le cadre des recensements des entreprises et de l’agriculture, l’Office fédéral
de la statistique (OFS) saisit tous les cinq ans le nombre d’exploitations gérées à ti-
tre principal et accessoire. Le dernier de ces recensements date de l’an 2000. Entre
les années de référence, on se fonde sur des estimations. Conformément aux normes
internationales, l’OFS utilise le taux d’occupation comme critère de distinction. Une
entreprise est considérée comme exploitée à titre principal lorsque le chef
d’exploitation y travaille au moins à raison de 50 %, la charge de travail devant at-
teindre un minimum de 1500 heures par année.
On distingue ces deux types d’exploitations pour certaines mesures individuelles
d’amélioration structurelle et pour l’aide aux exploitations. En se fondant sur
l’art. 89 LAgr, le Conseil fédéral a précisé, dans l’ordonnance sur les améliorations
structurelles (art. 3), que peuvent toucher une aide les exploitations dont au moins la
moitié du revenu provient de l’activité agricole (entreprises exploitées à titre princi-
pal). Dans la région de montagne et des collines, des aides à l’investissement peu-
vent aussi être accordées à des exploitations dont le revenu agricole représente au
moins un tiers du revenu total (entreprises exploitées à titre accessoire). Selon
l’ordonnance sur l’aide aux exploitations (art. 3), cette dernière disposition
s’applique par analogie.
La révision partielle envisagée de la loi sur l’agriculture (PA 2007) comprend aussi
une nouvelle réglementation du droit de bénéficier d’un soutien pour une améliora-

2445
tion structurelle individuelle et de toucher une contribution au titre de l’aide aux ex-
ploitations. A l’avenir, la charge de travail exprimée en unités de main-d’œuvre
standard (UMOS) devrait servir de critère pour les deux types de mesures, celle-ci
devant correspondre à au moins une UMOS entière dans les exploitations de plaine.
Le critère de l’UMOS permet de considérer l’exploitation dans son ensemble et évite
ainsi une délimitation basée sur la personne du chef d’exploitation. Il garantit aussi
l’égalité de traitement.
Les objectifs de la politique agricole portent avant tout sur les prestations. Que cel-
les-ci soient fournies par des entreprises gérées à titre principal ou à titre accessoire
n’est donc pas déterminant. Les exploitations des deux types peuvent s’organiser de
manière à pouvoir fournir leurs prestations efficacement. La distinction est du reste
de nature purement statistique, car dans la réalité, elle n’est pas toujours aussi nette.
C’est pourquoi, ce critère n’est pas primordial dans l’évaluation de l’effet des mesu-
res de politique agricole, contrairement à la taille des exploitations. Il ressort de
nombreuses études que celle-ci influe considérablement sur les frais de production
et, partant, sur la compétitivité d’une exploitation. Les résultats du dépouillement
centralisé sont dès lors évalués en fonction de plusieurs classes de grandeur.
Ces deux critères sont maintenus dans la statistique agricole. La définition relève de
l’OFS. La distinction entre entreprises exploitées à titre principal et à titre accessoire
est nécessaire pour permettre à l’OFS de fournir ses données, comme convenu, à des
organisations internationales telles que l’OCDE, la FAO ou EUROSTAT. Les sta-
tistiques internationales distinguent en effet entre ces deux types d’exploitation.
Ainsi que nous l’avons dit plus haut, la législation agricole actuelle utilise toujours
ces notions dans le domaine des améliorations structurelles. Une adaptation est tou-
tefois prévue lors de la révision de la loi sur l’agriculture (PA 2007), adaptation se-
lon laquelle ces deux notions ne devraient plus servir de critère dans l’octroi de
contributions. Le Conseil fédéral est d’avis que la distinction entre entreprises ex-
ploitées à titre principal et à titre accessoire ne saurait être prépondérante dans
l’analyse des effets de la politique agricole. Il ne voit donc pas la nécessité d’agir
dans ce domaine.
Recommandation 5
Le Conseil fédéral est invité à exposer, dans son rapport sur la politique agri-
cole, dans quelle mesure les subventions liées aux produits laitiers influencent
les prix du marché des producteurs et les prix à la consommation, et par là à me-
surer l’effet des paiements laitiers par rapport aux objectifs qu’ils doivent servir.
L’effet en question doit, en l’occurrence, être mesuré à l’aune des objectifs vi-
sés.
Dans le domaine du marché, il est procédé à une analyse approfondie des effets des
instruments de politique agricole, en vertu de l’art. 187, al. 13, LAgr, l’accent étant
mis avant tout sur la nouvelle organisation du marché laitier. L’OFAG a chargé
l’Institut d’économie rurale de l’EPF de Zurich de procéder aux études nécessaires,
afin que celui-ci réexamine le but, l’effet, l’effectivité et l’efficience des divers ins-
truments (contingentement laitier, suppléments, aides). Seront plus particulièrement
analysés les effets des diverses mesures sur la compétitivité, les prix et le commerce
extérieur. Les résultats seront disponibles dans le courant de 2002 et publiés sous la
forme recommandée par la CdG-E.

2446
Les prix à la production et à la consommation font l’objet de relevés périodiques par
la section Observation du marché de l’OFAG. Prix et marges du marché sont publiés
mensuellement en fonction des régions et des types de produits. Selon l’ordonnance
sur la réorganisation du marché laitier, on entend par prix du lait le prix payé sur les
lieux du relevé (au centre collecteur ou à la ferme), compte tenu des suppléments et
des déductions autorisés. Sont compris dans le prix du lait le prix de base, y compris
le supplément pour le lait transformé en fromage, les suppléments et déductions sai-
sonniers, les suppléments et déductions en fonction de la teneur, de la quantité et de
la qualité, les frais de transport, les participations au bénéfice, les versements ulté-
rieurs, les suppléments et déductions pour réfrigération, les primes bio et les coûts
d’exploitation des centres collecteurs. Ne sont pas compris dans ce prix le supplé-
ment de non-ensilage et les contributions volontaires aux fédérations. Les résultats
de l’observation du marché fournissent entre autres les données de base pour
l’analyse des effets des mesures de soutien.
Depuis octobre 2000, il est possible de consulter le système d’information sur le lait
(www.milchstatistik.ch) lequel dispense des informations concernant la transforma-
tion du lait et le versement de suppléments et d’aides. Une partie d’entre elles con-
cerne les données sur la transformation du lait ayant fait l’objet d’une évaluation
statistique accessible au public. Les statistiques officielles sont publiées avec un
mois et demi de retard. L’autre partie de ces informations comporte des données in-
dividuelles protégées accessibles aux seuls utilisateurs enregistrés. On peut notam-
ment y découvrir, pour chaque produit, les versements des suppléments et des aides
jusqu’à l’échelon du producteur ou du transformateur. Ces données actualisées re-
flètent l’état de la veille.
La recommandation 5 est en voie de concrétisation. Les résultats des études sont ré-
gulièrement rendus accessibles, et des résumés sont présentés dans le rapport agri-
cole.
Recommandation 6
Le Conseil fédéral est invité à examiner en permanence l’influence des aides de
la Confédération dans le domaine laitier sur la structure du marché de l’industrie
transformatrice et du commerce.
Dans le cadre de l’analyse de marché décrite ci-dessus, on examinera si les aides ac-
cordées dans le domaine laitier permettent d’atteindre les objectifs fixés notamment
en matière de prix à la production et de volume des ventes. Cela permettra de con-
clure indirectement à l’efficacité du versement d’aides à l’industrie transformatrice
et au commerce. Ainsi que l’OPCA le relève dans son analyse, le degré de concen-
tration aux échelons de la transformation et du commerce détermine entre autres
dans quelle mesure les objectifs en matière de prix à la production et de volume de
ventes peuvent être atteints. Par contre, il pourrait être difficile d’évaluer l’influence
des aides sur les structures du marché dans le secteur de la transformation du lait.
Les facteurs qui façonnent lesdites structures sont extrêmement nombreux, de sorte
qu’il est malaisé de définir séparément l’effet des paiements étatiques. Pour que les
aides soient efficaces, il est impératif que la concurrence fonctionne sur chaque mar-
ché partiel, raison pour laquelle la Commission de la concurrence surveille, sur la
base de la loi sur les cartels, les conditions régnant dans le secteur du lait.

2447
Le marché du lait est assujetti à des réglementations étatiques (p. ex. restrictions à
l’importation, contingentement) dont la réduction a été amorcée ces dernières an-
nées. Dans ce contexte, la Commission de la concurrence (Comco) peut soumettre à
l’OFAG et à d’autres autorités des recommandations et des prises de position sur des
dispositions réglementaires susceptibles d’influer sur la concurrence.
Là où la législation agricole permet le jeu de la concurrence, la Comco peut rendre
des décisions concernant des accords inadmissibles en la matière ou des comporte-
ments illicites de la part d’entreprises dominant le marché. C’est dans le sens d’un
contrôle des structures que la Commission peut interdire des fusions d’entreprises
ou lier celles-ci à des conditions et des charges, si les fusions en question risquent de
créer ou de renforcer une position dominante sur le marché.
Le danger existe que des restrictions privées à la concurrence viennent affaiblir les ef-
fets favorables qu’exerce sur la concurrence une levée des dispositions étatiques. La
Comco n’omet donc jamais de vérifier, à tous les échelons de valeur ajoutée du secteur
laitier (marché du beurre et du fromage en particulier), s’il n’existe pas d’accords de
concurrence illicites et entame, le cas échéant, les procédures qui s’imposent. Compte
tenu du degré élevé de concentration des transformateurs et des détaillants dans le sec-
teur du lait, et en raison aussi de la protection à la frontière qui subsiste, la Commission
pourrait bien, ces prochains temps, régulièrement s’occuper de l’évaluation concurren-
tielle des forces en présence tant du côté de l’offre que de la demande.
Lorsqu’elle évalue les fusions d’entreprises, la Comco tient plus particulièrement
compte de l’évolution du marché et de la position des entreprises dans la concur-
rence internationale; cette évaluation dans le secteur laitier est donc largement tri-
butaire de l’évolution de la politique agricole et surtout de l’ouverture du marché
par rapport à l’étranger. Pour ce qui est des transformateurs, la Comco a autorisé
sans conditions en 1999 que Toni et Säntis fusionnent pour former la Swiss Dairy
Food, cela notamment en raison de l’évolution escomptée du marché. Dans un cas
analogue toutefois (marché de la volaille), elle n’a autorisé la fusion Bell – SEG
qu’à certaines conditions en 1998 (vente d’une filiale) en faisant valoir les disposi-
tions existantes en matière d’importations.
Compte tenu des conditions-cadre créées par la législation agricole, la Comco pren-
dra les mesures nécessaires pour assurer le libre jeu de la concurrence dans le sec-
teur du lait, en particulier au niveau de la transformation et de la distribution.
Recommandation 7
Le Conseil fédéral est invité à décrire dans son rapport sur la politique agricole,
quels sont les intérêts publics servis concrètement par les aides aux investisse-
ments consenties (comme, p. ex., les intérêts de la politique agricole,
l’aménagement du territoire, l’écologie, l’entretien du paysage rural, etc.).
La constitution fédérale exige de l’agriculture qu’elle contribue non seulement à la
sécurité de l’approvisionnement de la population, mais encore à la conservation des
ressources naturelles, à l’entretien du paysage rural et à l’occupation décentralisée
de notre territoire (art. 104, al. 1, cst.).
Il doit être tenu compte de ces conditions-cadre dans l’appréciation des projets
d’améliorations structurelles. Ces derniers doivent par conséquent satisfaire à des
exigences techniques, ainsi qu’à des critères écologiques et à d’autres relevant de

2448
l’aménagement du territoire. Il est cependant difficile de circonscrire et de quantifier
l’utilité des projets dans ces domaines. Dans ses analyses des effets, l’OFAG tâchera
néanmoins de procéder à une appréciation et de tenir compte des effets des amélio-
rations structurelles sur le développement durable de l’espace rural.
Réponse du Conseil fédéral aux postulats
Postulat 1
Le Conseil fédéral est invité à créer un système de données permettant à la
Confédération de contrôler à tout moment les conditions et la légitimité des bé-
néficiaires des paiements de l’Etat en faveur de l’agriculture.
Ce postulat est lié à la recommandation 2 de la CdG-E. Dans la prise de position du
Conseil fédéral relative à ladite recommandation, on trouve la réponse concernant la
création d’un système de données permettant en tout temps à la Confédération de
vérifier les conditions requises et le droit des bénéficiaires de toucher des paiements
en faveur de l’agriculture. Le Conseil fédéral est disposé à examiner la chose. Il
conviendrait, le cas échéant, d’analyser en particulier le rapport coûts-bénéfices. Le
Conseil fédéral a chargé le DFE d’entreprendre les démarches nécessaires en ce
sens. Ces travaux sont coordonnés avec ceux qui visent à créer un numéro
d’identification unique pour les entreprises, lesquels ont été mis en chantier à la fa-
veur d’une décision du Conseil fédéral datée du 18 septembre 2000. C’est sous la
direction du DFE que le DFI, le DFJP et le DFF ont été mandatés pour formuler un
concept et les bases juridiques en vue de l’uniformisation du numéro en question.
Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat.
Postulat 2
Le Conseil fédéral est invité à poursuivre l’analyse des flux financiers de la po-
litique agricole dans la perspective des bénéficiaires afin de déterminer les effets
des paiements de l’Etat en faveur de l’agriculture sur plusieurs années et de ga-
rantir la transparence. A cet égard, il y a lieu de comparer constamment les ré-
sultats avec les objectifs de la politique agricole.
Ainsi qu’il a été relevé sous la recommandation 3, l’OFAG a élaboré un concept
exhaustif lui permettant de donner suite à l’obligation qui lui est faite dans
l’ordonnance sur l’évaluation de la durabilité de l’agriculture d’examiner les consé-
quences des mesures de politique agricole et de présenter un rapport à cet effet.
Ledit concept se fonde sur deux pivots:
–
Un monitoring à grande échelle assure le suivi des effets de la politique
agricole. Ce monitoring est axé, d’une part, sur les trois dimensions de la
durabilité – économie, écologie et social – et, d’autre part, sur les mesures
de politique agricole. Des aspects internationaux sont également pris en
compte.
–
Des analyses des effets permettent d’examiner en détail les mesures de
politique agricole quant à leurs conséquences directes et indirectes et à leur
efficience.

2449
Cette analyse a été continuellement développée depuis l’entrée en vigueur de la
nouvelle loi sur l’agriculture. Celle-ci exige explicitement, à l’art. 187, al. 13, une
évaluation des principales mesures prises dans le domaine du marché cinq ans après
son entrée en vigueur. Dans sa réponse à la motion Tschuppert (99.3302; Nouvelle
orientation des paiements directs dans l’agriculture), que le Conseil national a
transmise le 15 juin 2000 sous forme de postulat, le Conseil fédéral s’est en outre
déclaré disposé à évaluer le système des paiements directs en même temps que les
mesures de soutien du marché. Des études ont déjà été entamées sur ce soutien dans
les domaines du lait, de la viande, des œufs et des céréales, ainsi que sur le contin-
gentement laitier, les instruments de protection à la frontière, la promotion des ven-
tes, les contributions pour la garde d’animaux consommant des fourrages grossiers
et les contributions pour améliorations foncières. Des évaluations sont aussi en
cours dans le domaine des mesures écologiques (compensation écologique, contri-
butions à la protection des eaux selon art. 62a de la loi sur la protection des eaux,
programmes de garde d’animaux). Les résultats de ces études sont régulièrement pu-
bliés par l’OFAG2. Le Conseil fédéral les présentera au Parlement dans le message
relatif à la modification de la loi sur l’agriculture (PA 2007) qu’il adressera au Par-
lement au cours de l’été 2002 et procédera à une évaluation. Le Rapport agricole
2001 a, pour la première fois, présenté une analyse des paiements directs du point de
vue des bénéficiaires (section 2.3; «Paiements directs»).
C’est sur la base des résultats disponibles en été 2000 concernant les conséquences
de PA 2002 ainsi que des premières analyses des effets, que la Commission consul-
tative agricole, instituée par le Conseil fédéral en mai 2000, a apprécié en novembre
de la même année les réformes entreprises jusqu’alors. Dans son bilan intermédiaire,
la commission conclut que PA 2002 a donné lieu à des progrès importants dans le
domaine de l’écologie et sur les marchés et que la politique existante devrait être
consolidée lors d’une prochaine étape de réforme sur la base de l’art. 104 cst.,
l’amélioration de la compétitivité de l’agriculture suisse et du secteur alimentaire
demeurant une préoccupation majeure.
Le Conseil fédéral est d’avis que des efforts considérables ont d’ores et déjà été en-
trepris pour examiner et présenter les effets de la politique agricole. Il estime que
l’analyse des flux financiers demandée par la CdG-E est un instrument supplémen-
taire susceptible de fournir des informations sur la répartition des moyens financiers
de la Confédération. Elle n’est que partiellement concrétisée aujourd’hui. Mais
l’OFAG en assurera le suivi dans ses rapports et en présentera les résultats dans les
rapports agricoles.
Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat.
 
2 
Cf. www.blw.admin.ch

2450
Postulat 3
Le Conseil fédéral est invité à analyser de façon régulière les effets indirects des
mesures de politique agricole et à les évaluer par rapport aux objectifs de la
politique agricole. Cette évaluation devrait également tenir compte de ces effets
sur d’autres objectifs d’intérêt public. Les résultats devraient figurer dans les
rapports sur l’agriculture suisse.
Ainsi qu’il a déjà été relevé en détail précédemment, l’OFAG a élaboré un concept
exhaustif en vue d’évaluer la politique agricole. Les instruments nécessaires à cette
fin sont développés en permanence. Le concept comprend non seulement
l’inventaire périodique des effets économiques, écologiques et sociaux, mais aussi
des analyses ciblées des effets. Celles-ci abordent tantôt des mesures individuelles,
tantôt d’autres domaines tels que l’impact des paiements directs sur les prix du sol et
les fermages.
Dans le cadre de l’appréciation de la politique agricole, on suit et apprécie en per-
manence toute une gamme d’effets indirects de la politique agricole, notamment
dans les domaines écologie et social. Les concepts sous-jacents des rapports sur
l’environnement et le social sont exposés dans les rapports agricoles 2000 et 2001
respectivement. L’impact indirect de la politique agricole est par ailleurs examiné
dans les analyses des effets.
Le Rapport agricole 2001 présente un concept permettant d’évaluer la durabilité de
l’agriculture à l’aide d’indicateurs quantitatifs. Il dégage aussi les objectifs de dé-
veloppement dans les domaines économique, écologique et social. Les valeurs des
indicateurs devront ensuite être périodiquement comparées aux valeurs cibles.
Le Conseil fédéral estime que l’analyse et la présentation des effets de la politique
agricole, exigées dans le postulat par la CdG-E, sont un processus permanent. Tout
comme elle, il estime que les effets indirects de la politique agricole méritent une
attention particulière. L’OFAG s’y attardera encore davantage à l’avenir.
Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat.

2451
Annexe
Distribution des paiements directs dans l’optique
des bénéficiaires
La plupart des données statistiques sur les paiements directs proviennent de la ban-
que de données SIPA (système d’information pour la politique agricole) développée
par l’OFAG. Ce système est alimenté, d’une part, par les relevés annuels des don-
nées structurelles lesquels sont compilés et transmis par les cantons et, d’autre part,
par les indications relatives aux versements (surfaces, cheptels et contributions per-
tinentes) de chaque type de paiement direct. La banque de données sert en premier
lieu au contrôle administratif des montants versés aux exploitants par les cantons.
Autre fonction du système: établir des statistiques générales sur les paiements di-
rects. Grâce à la richesse d’informations et à l’existence de moyens informatiques,
bon nombre de questions de politique agricole peuvent être éclairées sous des angles
différents. Les aspects suivants présentent un intérêt particulier:
–
répercussions des échelonnements et des limitations prévus dans
l’ordonnance sur les paiements directs;
–
répartition des paiements directs selon les critères du mode de production,
du nombre d’UMOS et de l’âge; régions bénéficiaires des paiements directs.
Sur les 72 930 exploitations enregistrées dans le SIPA, 60 702 ont touché des paie-
ments directs en 2000. La plupart des 12 228 exploitations restantes sont trop petites
pour avoir droit à des contributions, parce qu’elles disposent de trop peu de surface
ou qu’elles n’atteignent pas le nombre requis d’UMOS (0,3).
Répercussions des échelonnements et des limitations
Les échelonnements et les limitations ont un effet sur la répartition des paiements di-
rects. Pour ce qui est des limitations, il s’agit de limites de revenu et de fortune ainsi
que du montant maximum par UMOS; les échelonnements dégressifs concernent,
quant à eux, les surfaces et les animaux.
Effets des limites d’octroi de paiements directs en 2000
Limitation
Entreprises con-
cernées
Réduction
Part dans la con-
tribution
Part à la somme
totale
Nombre
fr.
%
%
par UMOS (45 000 fr.)
1555
2 035 911
 3,44
0,09
en fonction du revenu
2692
9 742 376
10,74
0,45
en fonction de la fortune
 428
5 107 741
47,91
0,24
Les limites d’octroi entraînent des réductions de paiements directs, surtout pour les
428 entreprises dont la fortune est trop élevée et qui en 2000, ont perdu en moyenne
près la moitié des montants qui leur étaient alloués précédemment. Quelque 2700
exploitations ont été touchées par les limites de revenu en 2000. La réduction de
leurs paiements directs n’a cependant pas dépassé 10 % en moyenne. Globalement,
les limites d’octroi ont conduit à des réductions de près de 17 millions de francs.

2452
Effets de l’échelonnement des contributions en fonction de la surface ou
du nombre d’animaux
Mesure
Entreprises
concernées
Surface/ effec-
tif par exploita-
tion
Réduction
Part dans la
contribution
Part au
montant
total
Nombre
ha/UGB
fr.
%
%
Contributions à la surface
6362
41,4
22 478 139
7,2
1,89
Contributions pour la garde
d’animaux consommant des
fourrages grossiers
 126
60,6
 430 206
6,9
0,02
Contributions générales pour
des terrains en pente
 68
34,9
 33 381
3,4
0,03
Contributions à la compen-
sation écologique
 6
39,8
 20 440
9,3
0,02
Contributions pour la culture
extensive de céréales et de
colza (culture extensive)
 30
38,4
 24 725
5,5
0,07
Contributions pour la culture
biologique
 481
39,4
 222 748
7,8
1,83
Contributions pour les sys-
tèmes de stabulation parti-
culièrement respectueux des
animaux
 902
65,3
 602 266
9,8
2,43
Contributions pour les sor-
ties régulières en plein air
1414
61,3
 881 947
7,3
1,06
Total
7091
24 693 852
7,2
1,34
En tout, 7091 exploitations sont concernées par les échelonnements prévus dans
l’ordonnance sur les paiements directs. Dans la plupart des cas, les réductions por-
tent sur diverses mesures. Elles se chiffrent globalement à près de 25 millions de
francs et se répercutent notamment sur les contributions à la surface, pour lesquelles
des échelonnements sont appliqués à plus de 6000 exploitations (10 % de toutes les
exploitations touchant des paiements directs). Quant aux exploitations au bénéfice
de contributions pour la garde d’animaux consommant des fourrages grossiers, les
réductions ne concernent que 126 d’entre elles; en effet, d’autres limitations telles
que la limite d’octroi et la déduction pour le lait commercialisé entrent ici en jeu dès
avant l’échelonnement des paiements directs.
Les paiements directs écologiques sont eux aussi concernés par les réductions de
contributions. Ainsi, les contributions pour la garde d’animaux particulièrement res-
pectueuse de l’espèce (SRPA, SST) sont réduites de 7 à 10 % pour environ 2300
exploitations, alors que quelque 500 exploitations bio touchent des paiements di-
rects réduits de 8 %. Globalement, les réductions liées aux échelonnements ne repré-
sentent que 1 % environ de la totalité des paiements directs.

2453
Répartition des paiements directs
selon les unités de main-d’œuvre standard
Les paiements directs ne sont versés que si l’exploitation exige le travail d’au moins
0,3 UMOS.
Il ressort du classement des exploitations par UMOS que 5279 exploitations agrico-
les utilisent entre 0,3 et 0,5 UMOS, ce qui représente environ 8,7 % de toutes les
entreprises agricoles ayant droit aux paiements directs. Par contre, la part de paie-
ments directs versés à ces exploitations par la Confédération en 2000 n’a été que de
2,7 %. Alors même que les coûts liés à l’encouragement de ces exploitations ne pè-
sent pas lourd dans le budget de la Confédération, les paiements directs bénéficient à
un grand nombre d’entre elles. A peine 3 % des paiements directs alloués en 2000
ont bénéficié aux exploitations plus grandes, utilisant plus de 5 UMOS. Le suivi de
cette statistique dans les années à venir montrera les effets de PA 2002 sur le déve-
loppement des structures d’entreprise.
selon l’âge
Pour cette évaluation, il n’a été tenu compte que des formes juridiques «personnes
physiques» et «société de personnes». Des 60 702 exploitations bénéficiaires de
paiements directs, 58 372 appartiennent à ces deux types.
Pour ce qui est des bénéficiaires, c’est la classe d’âge entre 35 et 55 ans qui domine.
Près de 45 % des paiements directs sont en l’occurrence alloués à des exploitants de
moins de 40 ans.
selon les modes de production
Pour l’évaluation des modes de production, on opère les distinctions suivantes: ex-
ploitations fournissant les PER; entreprises fournissant non seulement les PER mais
observant en plus les règles de l’agriculture biologique (exploitations bio); exploita-
tions bénéficiaires de paiements directs sans qu’elles ne fournissent les PER (ex-
ploitations dites «traditionnelles»).
En 2000, 60 702 exploitations ont touché des paiements directs, dont 51 822 ex-
ploitations PER, 4 904 exploitations bio et 3 976 exploitations dites traditionnelles.
Avec 44 800 fr. en moyenne, ce sont les exploitations bio qui ont touché le plus de
paiements directs par exploitation, en l’occurrence quelque 10 000 fr. de plus que
les exploitations PER. Quant au montant moyen versé aux exploitations tradi-
tionnelles, il s’est chiffré à 11 000 fr. environ. Il s’agit généralement d’entreprises de
taille modeste (8 ha en moyenne, contre 16 et 17 ha respectivement pour les exploi-
tations bio et PER), qui bénéficient jusqu’à fin 2001 de mesures transitoires.
Les paiements directs sont concentrés sur les entreprises respectueuses de l’environne-
ment dans leurs modes d’exploitation. En 2000, 98 % des paiements directs ont été al-
loués aux exploitations PER et aux entreprises combinant celles-ci avec l’agriculture
bio. La plupart des exploitations fournissant les PER ont touché entre 10 000 et 70 000
fr. de paiements directs, contre 10 000 à 90 000 fr. pour les exploitations bio.
selon les régions bénéficiaires
L’élaboration de cartes dressées à l’aide d’un système d’information géographique
(SIG) à partir des données SIPA correspondantes donne un aperçu de l’importance
régionale des paiements directs. Des cartes thématiques servent de base à
l’interprétation et indiquent pour chaque type de paiement direct (mesure) la densité
des bénéficiaires dans la commune concernée (Rapport agricole 2001, p. A60–A71).

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
«Paiements de la Confédération en faveur de l'agriculture - une analyse des bénéficiaires
des principaux types de paiement». Avis du Conseil fédéral
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2002
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
12
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
26.03.2002
Date
Data
Seite
2437-2453
Page
Pagina
Ref. No
10 126 155
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