ch_vb · JAAC 51.17 · 1986-06-25 · de


JAAC 51.17
Entscheid des Bundesrates vom 25. Juni 1986
Assurance-chômage. Recours d’une commune (Berne) au Conseil fédéral
contre la réduction, dans le cadre de contributions à des programmes
d’emploi pour chômeurs, du taux constamment appliqué jusqu’ici à
ces contributions. Modification de pratique inadmissible eu égard
à l’absence de changement dans les circonstances de fait et de droit
concernant le temps de travail et la rémunération des chômeurs, ainsi
que l’évolution du chômage et les bases financières du calcul du taux de
contribution.
Arbeitslosenversicherung. Beschwerde einer Gemeinde (Bern) an den
Bundesrat gegen die bei Beiträgen an Beschäftigungsprogramme für
Arbeitslose vorgenommene Kürzung des bisher stets angewendeten
Beitragssatzes. Unzulässige Praxisänderung angesichts der
unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse in bezug auf
Arbeitszeit und Entlohnung der Arbeitslosen sowie auf die Entwicklung
der Arbeitslosigkeit und auf die finanziellen Grundlagen für die
Berechnung des Beitragssatzes.
Assicurazione contro la disoccupazione. Ricorso di un Comune
(Berna) al Consiglio federale contro la riduzione, nell’ambito delle
contribuzioni a programmi d’impiego per disoccupati, dell’aliquota
costantemente applicata a tali contribuzioni. Modificazione della
pratica inammissibile in considerazione delle circostanze di fatto
e di diritto, rimaste immutate, concernenti il tempo di lavoro e
la rimunerazione dei disoccupati, come pure l’evoluzione della
disoccupazione e le basi finanziarie del calcolo dell’aliquota di
contribuzione.
1

I
A. Am 14. und 27. Juni sowie am 11. Juli 1985 hat das Wirtschaftsamt Bern
beim Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) Gesuche um
Ausrichtung von Beiträgen an mehrere Beschäftigungsprogramme von
Arbeitslosen, wie Flickstube und Kleideraufbereitung, Wanderwegbau,
Werkstätte und Holzbearbeitung, Theatersammlung, Spielzeugflickerei,
Holzsammeln und Genossenschaftszentren, eingereicht. Die
Aufsichtskommission für den Ausgleichsfonds der Arbeitslosenversicherung
hat die Gesuche und die darin aufgeführten Beschäftigungsprogramme mit
Entscheid vom 3. September 1985 gutgeheissen und als Gesamtprogramm
behandelt; ferner hat sie an die anrechenbaren Kosten gemäss Art. 97 Abs. l
der V vom 31. August 1983 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung
und die Insolvenzentschädigung (AVIV, SR 837.02) einen Versicherungsbeitrag
gewährt. In Anwendung von Art. 98 Abs. 1 AVIV ist aber der Beitragssatz von
35% auf 30% gekürzt worden. Der Begründung ist zu diesem Punkt folgendes
zu entnehmen:
«4. Aufgrund der Unterlagen wird ebenfalls ersichtlich, dass die wöchentliche
Einsatzdauer im Schnitt bei knapp 42 Stunden liegt und dass die Entschädigung
90% des versicherten Verdienstes ausmacht. Auf eine durchschnittliche
Basis von 44 Wochenstunden umgerechnet, ergibt sich daraus eine
Arbeitslosenentschädigung, welche über die gesetzliche Regelung beim
Zwischenverdienst oder bei der Ersatzarbeit hinausgeht. Mit Rücksicht auf
den subsidiären Charakter solcher Leistungen und auf die Arbeitsdauer bei
den übrigen Erwerbstätigen beurteilt die Aufsichtskommission eine solche
Lösung als grosszügig. Um eine schonungsvolle und breitgestreute Verwendung
der Versicherungsmittel zu gewährleisten, hält sie daher eine angemessene
Reduktion des üblichen Beitragssatzes als gerechtfertigt.»
B. Gegen diesen Entscheid hat die Präsidialdirektion der Stadt Bern am
25. September 1985 beim Bundesrat eine Beschwerde eingereicht mit dem
sinngemässen Antrag, auf eine Reduktion des Beitragssatzes um 5% zu
verzichten. Zur Begründung wurde im wesentlichen geltend gemacht, dass
eine Reduktion des Beitragssatzes die Stadt Bern ausserordentlich hart treffen
würde; die Dienststelle Arbeitslosigkeit wäre zukünftig kaum mehr in der Lage,
weiterhin ein so reichhaltiges Arbeitsprogramm anzubieten, da eine Erhöhung
der städtischen Budgetposition in diesem Bereich nicht zur Diskussion stehe.
C. Die Aufsichtskommission für den Ausgleichsfonds der
Arbeitslosenversicherung beantragt in ihrer Beschwerdevernehmlassung vom
1. November 1985, die Beschwerde abzuweisen, da ein Beitragssatz von 35%
angesichts der rückläufigen Arbeitslosenzahl, der unterdurchschnittlichen
Arbeitszeit und der städtischen Entlohnung von 90% des letzten versicherten
Verdienstes zu grosszügig sei.
D. In der Replik vom 9. Dezember 1985 stellt die Beschwerdeführerin ferner
den Eventualantrag, «die allgemeinen Kosten und die der effektiv geleisteten
Arbeitszeit entsprechenden Arbeitsentgelte an die Arbeitslosen mit dem
Beitragssatz zu 35% zu unterstützen; nur die restlichen Arbeitsentgelte
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wären mit einem reduzierten Satz zu subventionieren». Der Begründung
ist zu entnehmen, die Beitragskürzung widerspreche der bisherigen Praxis
und habe rückwirkend nachteilige Auswirkungen auf schon laufende
Beschäftigungsprogramme. Die freie Zeit, die aus der reduzierten Arbeitszeit
und der kurzen Mittagspause resultiere, diene vor allem zur Kontaktnahme
mit dem Arbeitsamt und zur Durchführung von Vorstellungsgesprächen.
Was den Beitragssatz für den Kanton Bern anbelange, so betrage er nach
den provisorischen Richtlinien vom 13. Dezember 1983 für die Leistung von
Beiträgen an Präventivmassnahmen 35%. Bei der Beitragskürzung werde vor
allem übersehen, dass die beitragsberechtigten Kosten aus Aufwendungen
bestünden, die unabhängig von der Arbeitszeit anfielen.
E. Die Aufsichtskommission für den Ausgleichsfonds der
Arbeitslosenversicherung bestätigt in ihrer Duplik vom 20. Dezember
1985 ihren Antrag auf Abweisung der Beschwerde.
F. Mit Instruktionsverfügung vom 15. Januar 1986 hat die Instruktionsbehörde
das BIGA ersucht, darzulegen, was für ernsthafte sachliche Gründe dazu
führten, abweichend von der bisherigen Praxis den Beitragssatz neu von 35
auf 30% zu senken.
Das BIGA hat mit Schreiben vom 24. und 29. Januar und vom 24. März
1986 eine Antwort erteilt, auf die, soweit notwendig, in den Erwägungen
zurückgekommen wird.
…
II
1. Art. 72 des BG vom 25. Juni 1982 über die obligatorische
Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (AVIG, SR
837.0) sieht vor, dass die Versicherung die vorübergehende Beschäftigung
von Arbeitslosen im Rahmen von Programmen öffentlicher oder privater,
nicht auf Gewinn orientierter Institutionen zur Arbeitsbeschaffung
oder Wiedereingliederung ins Erwerbsleben durch finanzielle Beiträge
fördern kann. Ein gesetzlicher Anspruch auf solche Beiträge besteht
nicht, da die gesetzlichen Voraussetzungen der Beitragszusicherung
nach Art. 75 Abs. l in Verbindung mit Art. 63 und 64 AVIG in einem so
hohen Mass unbestimmt sind, dass es weitgehend im Ermessen der
verfügenden Behörde, der Aufsichtskommission, liegt, ob und in welchem
Umfang sie Beiträge zusprechen will (BBl 1980 III 538, 618; Rhinow
René, Vom Ermessen im Verwaltungsrecht: eine Einladung zum Nach-
und Umdenken, Recht 1/1983, S. 41 ff., insbesondere 91 ff.; Gygi Fritz,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 198 ff.; VPB 44.84, 49.68).
Ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht
mangels eines Anspruchs auf vermögensrechtliche Zuwendungen unzulässig
(Art. 129 Abs. 1 Bst. c OG), so ist die vorliegende Beschwerde gegen die
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Verfügung der Aufsichtskommission durch den Bundesrat zu beurteilen
(Art. 72 ff. VwVG; Art. 129 AVIV); dieser überprüft die angefochtene Verfügung
nach Art. 49 VwVG in vollem Umfang.
2. Die Beschwerdeführerin ist durch die angefochtene Verfügung berührt und
demzufolge beschwerdeberechtigt (Art. 48 Bst. a VwVG). Auf die form- und
fristgerecht (Art. 50, 52 VwVG) eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten.
3. Der vorliegende Streit dreht sich um die Frage, ob die von der
Aufsichtskommission für den Ausgleichsfonds der Arbeitslosenversicherung
vorgenommene Praxisänderung, den Beitrag der Arbeitslosenversicherung
für die Beschäftigungsprogramme von 35 auf 30% der anrechenbaren Kosten
herabzusetzen (Art. 98 Abs. 1 AVIV), zulässig ist.
a. Eine Praxisänderung kommt nach der Lehre und der Rechtsprechung nur
in Frage, wenn sich entweder die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse
geändert haben oder wenn neue rechtliche Argumente, wie sie namentlich
die Wissenschaft vorgebracht hat, eine anderweitige Beurteilung rechtfertigen
(Grisel André, Traité de droit administratif suisse, Neuenburg 1984, Bd. I, S. 101,
362; Kälin Walter, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984,
S. 334; BGE 108 Ia 125 E.a).
b. Die Aufsichtskommission für den Ausgleichsfonds der
Arbeitslosenversicherung begründet die Herabsetzung des Beitragssatzes auf
30% mit dem subsidiären Charakter der Leistungen, mit der rückläufigen
Arbeitslosenzahl, der unterdurchschnittlichen Arbeitszeit der im
Beschäftigungsprogramm engagierten Arbeitslosen und mit der städtischen
Entlohnung von 90% des letzten versicherten Verdienstes.
Auf Ersuchen der Instruktionsbehörde hat das BIGA die Voraussetzungen, die
zur Praxisänderung führten, untersucht und in seinen Schreiben vom 24. und
29. Januar 1986 dazu folgendes ausgeführt:
«…
2. Relevanz der unterdurchschnittlichen Arbeitszeit
Die wöchentliche Einsatzdauer bewegt sich auch in anderen Projekten
ausserhalb des Kantons Bern zum Teil in diesem Rahmen. Eine solche
Zeitreduktion wird in der Regel dazu benutzt, dass die Arbeitslosen beim
Arbeitsamt vorsprechen oder persönliche Vorstellungen durchführen können.
Das sind Pflichten, welche allen bezugsberechtigten Arbeitslosen obliegen.
3. Berechnung des Beitragssatzes
Gemäss Art. 98 Abs. 1 AVIV wird der Beitragssatz für die Versicherungsbeiträge,
entsprechend der Usanz bei den Bundessubventionen, gestützt auf die
Finanzkraft der Kantone, festgelegt (vgl. V über die Festsetzung der Finanzkraft
der Kantone für die Jahre 1984 und 1985 vom 28. November 1983, AS 1983
1866). Die Masszahl von 74 Punkten ergibt bei Beiträgen «zwischen 20 und
40%» anhand der offiziellen Umrechnungstabelle (Anhang zur genannten
V) einen Beitragssatz von 35% für Programme, die vom Kanton Bern oder
einer bernischen Gemeinde durchgeführt werden (vgl. dazu Anhang zu den
BIGA-Richtlinien vom 15. Dezember 1983).
4. Praxis bei den Beitragssätzen
4

Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Korrektur, die in dieser
Form erstmals und ausschliesslich im vorliegenden Fall vorgenommen wurde.
5. Entwicklung der Arbeitslosigkeit
Im gesamtschweizerischen Jahresdurchschnitt betrug die Arbeitslosenquote 1985
1,0% (im Vorjahr 1,1%). Die Arbeitslosigkeit entwickelte sich auf schweizerischer,
kantonalbernischer und stadtbernischer Ebene parallel: Allgemeiner und
saisonbedingter Rückgang in den Sommermonaten und leichter Wiederanstieg
gegen Jahresende (vgl. dazu Auszug aus «Die Volkswirtschaft», 1985, S. 791).
Der Kanton Bern gehört zu jenen Kantonen, die zahlenmässig eine sehr hohe
Arbeitslosigkeit aufweisen. Die Quoten für die Stadt Bern lagen anfangs 1985 bei
1,6%, im August bei 1,0% und Ende 1985 bei 1,2%.
…
Über die Entlohnung der Teilnehmer in Beschäftigungsprogrammen bestehen von
Bundes wegen keine besonderen Richtlinien. Das Ziel solcher Massnahmen, das
heisst eine baldmögliche Eingliederung der Arbeitslosen ins Erwerbsleben, dürfte
jedoch von selbst der Entschädigungshöhe gewisse Grenzen setzen.
Die von der Stadt im fraglichen Einsatzprogramm geübte Entlöhnungspraxis
(90% des letzten Verdienstes) ist nur eine der zahlreichen
Entschädigungsvarianten. Indem sie auf das ehemalige Einkommen
abstellt, trägt sie dem individuellen Moment besondere Beachtung. Andere
Organisationen wiederum stützen sich eher auf alters- oder leistungsabhängige
Entlöhnungsansätze. Grundsätzlich kann jedoch festgestellt werden, dass sich
die vorliegende Entschädigungspraxis durchaus im Rahmen bewegt.»
Die Darlegungen des BIGA zeigen, dass die Begründung der Vorinstanz zur
Herabsetzung des Beitragssatzes eine Pauschalbehauptung darstellt, die nicht
zutrifft; von geänderten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnissen ist nicht
die Rede, weshalb eine Änderung der Beitragspraxis sachlich unbegründet
und unzulässig ist (BGE 109 II 175, BGE 108 Ia 125; Haefliger Arthur, Alle
Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Zur Tragweite des Artikels 4 der
Bundesverfassung, Bern 1985,S. 198/99).
4. Die Vorinstanz macht ferner geltend, die Herabsetzung der
Versicherungsleistungen diene der Schonung und breiten Streuung der
Versicherungsmittel.
Es ist richtig, die zur Verfügung stehenden Finanzmittel möglichst sinnvoll auf
die einzelnen Projekte zu verteilen. Solange aber der Fonds und die Kassen
der Arbeitslosenversicherung über ausreichende Finanzmittel verfügen,
was im Jahr 1985 der Fall war, die Arbeitslosigkeit eher rückgängig und eine
Erhöhung der Versicherungsbeiträge folglich nicht notwendig ist, besteht
für eine Senkung des Beitragssatzes zur Berechnung der Leistungen der
Arbeitslosenversicherung kein triftiger Grund; dies um so weniger, als die
vorliegende Senkung des Beitragssatzes gesamtschweizerisch eine einmalige
Ausnahme darstellt. Kürzungen der Versicherungsleistungen kamen höchstens
in Frage, wenn vorgängig allgemein-gültige Richtlinien über die Verteilung der
zur Verfügung stehenden Gelder aufgestellt würden (BGE 110 Ib 158 E.d).
5. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und der Beitragssatz der
Arbeitslosenversicherung gemäss dem Antrag der Beschwerdeführerin auf
35% festzusetzen.
5

Verfahrenskosten werden keine gesprochen (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Die Beschwerdeführerin hat auch keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung, da die Stadtverwaltung Bern über einen gut
ausgebauten Rechtsdienst verfügt und ihr im übrigen keine notwendigen
und verhältnismässig hohen Kosten erwachsen sind (Art. 64 Abs. 2 VwVG).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 51.17 - Entscheid des Bundesrates vom 25. Juni 1986
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1987
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Anno
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51
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