ch_vb · JAAC 51.28 · 1986-04-11 · de


JAAC 51.28
Bundesamt für Justiz, 11. April 1986
Harmonisation des impôts directs des cantons et des communes.
Législation fédérale limitée aux principes. Constitutionnalité d’une
disposition fédérale prévoyant l’application directe du droit fédéral
pour le cas où les cantons n’y auraient pas adapté leur législation dans
le délai fixé.
Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden.
Grundsatzgesetzgebung des Bundes. Verfassungsmässigkeit einer
bundesrechtlichen Norm, welche die unmittelbare Anwendung von
Bundesrecht vorsieht, falls die Kantone ihre Gesetzgebung nicht binnen
der gesetzten Frist dem Bundesrecht anpassen.
Armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni.
Legislazione federale limitata ai principi. Costituzionalità di una
disposizione federale che prevede l’applicazione diretta del diritto
federale per il caso nel quale i Cantoni non avessero adattato la loro
legislazione al diritto federale entro il termine fissato.
Am 19. März 1986 beschloss der Ständerat, den siebenten Titel des Entwurfs
eines Bundesgesetzes über die Harmonisierung der direkten Steuern der
Kantone und Gemeinden (StHG; BBl 1983 III 313) an seine Kommission
zurückzuweisen. Widerspruch erregte Art. 69 Abs. l des Entwurfs, der die
unmittelbare Anwendung bestimmter Teile des Gesetzes vorsieht, wenn die
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Kantone bei der Anpassung ihres Rechts säumig sind. Die ersatzweise Geltung
des Bundesrechts sei verfassungsrechtlich problematisch und müsse nochmals
überprüft werden.
1. Direkte Geltung des Bundesrechts
1.1. Nach Art. 42quinquies Abs. 2 BV darf der Bund für die Harmonisierung der
Steuern von Kantonen und Gemeinden nur Grundsätze aufstellen. Solche
Grundsatznormen können alle jene rechtlichen Wirkungen entfalten, die auch
anderen Rechtssätzen zuerkannt werden. Sie können Rechtsetzungsaufträge
an die Kantone, behördenverbindliche oder unmittelbar den einzelnen
betreffende Normen umfassen; sie können sich auf Minimalgarantien
beschränken und damit weitergehendes kantonales Recht in bestimmtem
Umfang zulassen, oder sie können als absolut zwingendes Recht jede
Abweichung ausschliessen. Auch bei der Grundsatzgesetzgebung kann der
Bund nämlich in Teilbereichen abschliessende, allenfalls das kantonale
Recht sogar ausschliessende Regelungen treffen. Die Grundsatzkompetenz
impliziert einen Auftrag zur föderativen Gesetzgebung. Zwischen Bundes-
und kantonaler Gesetzgebung besteht ein komplementäres Verhältnis
gegenseitigen Voraussetzens und Ergänzens. Den Kantonen muss eine
substantielle Rechtsetzungskompetenz bleiben. Sie sollen im Rahmen der
Bundesgrundsätze eigene Initiativen entfalten können und die Möglichkeit
haben, den regionalen und strukturellen Besonderheiten Rechnung zu tragen.
Der Bund soll nur jene Bereiche regeln, die im gesamtschweizerischen
Interesse einer einheitlichen Normierung bedürfen. Der Bund hat
insbesondere dafür zu sorgen, dass eine tragfähige Gesamtlösung für den
ganzen Regelungsbereich entsteht. Dazu gehört auch, dass er die Kantone
anhalten kann, den ihnen zustehenden Gestaltungsraum zu nutzen. So kann
er ihnen zur Erfüllung ihrer Rechtsetzungsaufgaben Frist setzen. Und es
sprengt nicht seine Grundsatzgesetzgebungskompetenz, wenn er für den
Fall, dass die Kantone solche Fristen nicht einhalten, die vorübergehende
ersatzweise Geltung von Bundesrecht vorsieht. Anderes könnte die von der
Verfassung verlangte Gesamtlösung vereiteln.
Der Gesetzesentwurf als Ganzes genügt den skizzierten Anforderungen, die
an eine Grundsatzgesetzgebung zu stellen sind. Insbesondere schmälert
Art. 69 Abs. l des Entwurfs den gesetzgeberischen Gestaltungsraum der
Kantone nicht, regelt er doch keine spezifisch steuerrechtliche Sachfrage.
Vielmehr stellt er gewissermassen die Sanktion dar, die eingreift, wenn die
verfassungsrechtliche Pflicht, zur Verwirklichung der Steuerharmonisierung
beizutragen, unerfüllt bleibt.
1.2. Gemäss Verfassungstext darf der Bund nur Grundsätze für die
Gesetzgebung der Kantone und Gemeinden erlassen. Damit ist klargestellt,
dass dem Bund die Rechtsanwendung, auch im Grundsätzlichen, entzogen ist.
Er hat sich auf die Gesetzgebung zu beschränken. Die Formel schliesst aber
unmittelbare (d. h. direkt den Privaten verpflichtende) Bundesgrundsätze
nicht aus. Nichts deutet darauf hin, dass man damit den allgemein
anerkannten bundesstaatlichen Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts
mit der Konsequenz, dass dem Bundesrecht widersprechendes kantonales
Recht unmittelbar derogiert wird, in diesem speziellen Fall ausser Kraft setzen
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wollte. Eine Abweichung von diesem Verfassungsgrundsatz müsste im übrigen
in der Verfassung selbst ausdrücklich erwähnt werden. Art. 69 Abs. l des
Entwurfs ist folglich Ausdruck des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des
Bundesrechts.
Die Frage der Durchsetzung der «Grundsätze für die Gesetzgebung»
(Art. 42quinquies Abs. 2 BV) führte dazu, dass der Nationalrat dem Art. 42quinquies
Abs. 3 BV (bei der Beratung) folgende Klausel beifügte:
«Sofern die Kantone innert dieser Frist die Anpassung ihrer Gesetzgebung
nicht vorgenommen haben, erklärt der Bund die Bestimmungen der
Bundesgesetzgebung als anwendbar» (Sten. Bull. N 1976 692, 758, 1339).
Die Klausel wurde vom Ständerat aber wieder gestrichen, doch ausschliesslich
mit der Begründung, sie sei überflüssig, weil dem Bund diese Kompetenz
bereits aufgrund von Art. 85 Ziff. 8 BV zustehe (Sten. Bull. S 1976 455 ff., 628).
Der Nationalrat anerkannte schliesslich diese Rechtsauffassung (Sten. Bull.
N 1976 1504 f.). Aus der Streichung der Durchsetzungsklausel kann deshalb
nicht auf den Verzicht auf eine entsprechende ersatzweise Rechtsetzung des
Bundes bei Säumnis der Kantone geschlossen werden. Im übrigen wurde
die Möglichkeit, nach einer Übergangsfrist das Bundesgesetz unmittelbar
anzuwenden, während der Vorbereitung des Verfassungsartikels stets als
Bestandteil der Bundeskompetenz vorausgesetzt (vgl. auch die Botschaft des
Bundesrates, BBl 1976 I 1481).
1.3. Schlussfolgerung: Art. 69 Abs. 1 des Entwurfs sprengt den Rahmen der
Zuständigkeit des Bundes, Grundsätze zur Steuerharmonisierung aufzustellen,
nicht. Ebensowenig schliesst die Formel «Grundsätze für die Gesetzgebung der
Kantone und Gemeinden» unmittelbar anwendbare Bundesgrundsätze aus.
Die Bestimmung erweist sich somit als verfassungsmässig.
2. Diskutierte Varianten
2.1. Verwaltungsinterne Vorentwürfe sahen vor, den Grundsatz der direkten
Anwendung des Bundesrechts mit einer Auslegungsregel zu ergänzen.
Die Bestimmungen des Steuerharmonisierungsgesetzes sollten «im Sinne
der entsprechenden Vorschriften des BG über die direkte Bundessteuer»
ausgelegt werden. Die Überlegung war die, dass bei Säumnis der Kantone
die Steuererhebung gar nicht durchgeführt werden könnte, weil das StHG
wegen seines Charakters als Rahmengesetz nicht für alle Bereiche die
erforderliche vollständige Regelung bieten könne. Die Auslegungsvorschrift
wurde als untauglich, aber auch als zu weitgehend zurückgewiesen.
Untauglich, weil sie nicht alle Unzulänglichkeiten bereinigen könnte. Allzu
weitgehend, weil durch die Hintertür der Auslegung pauschal Bestimmungen
des Bundesrechtes zur Anwendung kämen, die nicht für die kantonalen
Steuern geschaffen wurden. Zudem hätte sie allzu stark in die nach der
Konzeption der Rahmengesetzgebung den Kantonen vorbehaltenen
Rechtsetzungskompetenzen eingegriffen.
2.2. Als verfassungsrechtlich zulässig wurde eine Variante erachtet, die dem
Bundesrat die Kompetenz zur ersatzweisen Rechtsetzung bei Säumnis eines
Kantons eingeräumt hätte. Aus grundsätzlichen föderalistischen Überlegungen
wurde diese Konzeption abgelehnt und stattdessen eine ersatzweise
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Rechtsetzungskompetenz der kantonalen Regierungen befürwortet. Die
Konzeption einer Grundsatzgesetzgebung setze, so lautete die Begründung,
die Kooperationswilligkeit der Kantone voraus. Dies spreche dafür, die
Ausführung der bundesrechtlichen Grundsätze im Gesetz ganz den Kantonen
zu überlassen. Anstelle des säumigen kantonalen Gesetzgebers solle deshalb
die kantonale Regierung vorläufig legiferieren können.
2.3. Die nunmehr vorgeschlagene Konzeption (Art. 69 Entwurf) stellt
einen Kompromiss dar. Primär ist es der kantonale Gesetzgeber, der die
Detailbestimmungen in die bundesrechtlichen Eckpfeiler einfügt. Für den
Fall, dass dieser die erforderlichen Vorschriften nicht innert der gesetzten Frist
erlässt, greift Art. 69 Abs. 1 des Entwurfs ein. Die kantonale Regierung ist dann
zuständig, die nötigen Ausführungsbestimmungen ersatzweise und vorläufig
zu erlassen (Art. 69 Abs. 2 Entwurf).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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JAAC 51.28 - Bundesamt für Justiz, 11. April 1986
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1987
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