ch_vb · 89.501 · 1991-03-21 · de


21. März 1991 
N
727
Konsumkredit. Missbrauchsgesetzgebung
#ST# 90.230
Parlamentarische Initiative
(Oehler)
Konsumkredit.
Missbrauchsgesetzgebung
Initiative parlementaire
(Oehler)
Crédit à la consommation.
Législation sur les abus
Kategorie V, Art. 68 GRN - Catégorie V, art. 68 RCN
Wortlaut der Initiative vom 20. März 1990
l. Ergänzung von Artikel 2 ZGB durch die Absätze 3 und 4
Rechtsmissbräuchlich handelt insbesondere, wer mit sozial-
schutzbedürftigen, 
namentlich 
geschäftsunerfahrenen,
rechtsunkundigen Vertragspartnern, die über keine eigenen,
eine Verschuldung ausschliessenden Mittel verfügen, Kon-
sumkreditgeschäfte abschliesst, sofern der Vertrag nicht fol-
gende Angaben enthält:
1. Name und Wohnsitz der Parteien;
2. Gegenstand des Kaufs (bei Abzahlungsverträgen) bzw.
Darlehenssumme;
3. Barzahlungspreis;
4. Teilzahlungszuschlag in Franken und in Jahresprozenten,
die auf den mittleren Verfall bezogen sind;
5. Gesamtkaufpreis bzw. rückzahlbare Gesamtschuld;
6. jede andere dem Vertragspartner obliegende Leistung in
Geld oder Waren;
7. Höhe und Fälligkeit der Anzahlung und der Raten sowie de-
ren Zahl;
8. Hinweis, dass der Vertrag erst sieben Tage nach erfolgter
beidseitiger Unterzeichnung Verbindlichkeit erlangt;
9. Verpflichtung zur Anzahlung von einem Fünftel des Barzah-
lungspreises bei Abzahlungsverträgen;
10. allfällige Eigentumsvorbehaltsklausel, Abtretung der Kauf-
preisforderung, von künftigen Lohnforderungen oder Ansprü-
chen gegen Wohlfahrtseinrichtungen;
11. Hinweis auf die jederzeitige Erfüllungsmöglichkeit bei vol-
ler Rückerstattung der nicht beanspruchten Zinsen und Ko-
sten;
12. bei Stundung oder Verzug geforderter Zins;
13. Ort und Datum der Vertragsunterzeichnung;
14. Hinweis auf Rücktritts-bzw. Kündigungsmöglichkeit.
Rechtsmissbräuchlich handelt ferner, wer mündlich oder
schriftlich nicht vollständig oder irreführend informiert. Aus der
Werbung muss die gesamte Zins- und Kostenbelastung her-
vorgehen, berechnet nach der Methode des mittleren Verfalls.
II. Streichung der Artikel 226a bis 226m, 227a bis 227Ì und 228
OR samt Anpassungsvorschriften
Texf de l'initiative du 20 mars 1990
l. Compléter l'article 2 CC par un 3e et un 4e alinéas
Commet un abus de droit celui qui, notamment, conclut un
contrat de vente lié à un crédit à la consommation avec un
acheteur nécessitant une protection sociale, en particulier une
personne dépourvue d'expérience commerciale ainsi que de
connaissances juridiques et ne disposant pas de fonds per-
sonnels propres à exclure tout endettement, si le contrat ne
contient pas les indications suivantes:
1. nom et domicile des parties;
2. objet de la vente (en cas de vente par acomptes) ou montant
du prêt;
3. prix de vente au comptant;
4. supplément de prix imputable au paiement par acomptes,
indiqué en francs et pourcentages annuels et calculé d'après
l'échéance moyenne;
5. prix de vente global ou dette totale à rembourser;
6. toute autre prestation, en espèces ou en nature, à la charge
de l'acheteur;
7. montant et échéance du versement initial et des acomptes,
ainsi que le nombre de ces derniers;
8. mention selon laquelle les parties ne sont liées par le contrat
que sept jours après y avoir apposé leur signature;
9. en cas de vente par acomptes, obligation d'effectuer un pre-
mier versement correspondant à I/5 du prix de vente au comp-
tant;
10. le cas échéant, clause de réserve de propriété, cession de
la créance du vendeur, cession du salaire de l'acheteur, ou
cession de créances envers des institutions de prévoyance;
11. mention selon laquelle le débiteur peut à tout moment
s'acquitter du solde de la créance, les frais et intérêts non cou-
rus étant alors intégralement remboursés;
12. intérêt exigible de l'acheteur au bénéfice d'un sursis ou en
demeure;
13. lieu et date de la signature du contrat;
14. mention de la possibilité de se départir du contrat ou de le
résilier.
Commet en outre un abus de droit celui qui, oralement ou par
écrit, donne des informations incomplètes ou trompeuses. La
totalité des intérêts et des frais imputables à l'opération doit
ressortir de la publicité et être calculée selon la méthode de
l'échéance moyenne.
11. Biffer les articles 226a à 226m, 227a à 227Ì et 228 CO, y com-
pris les modifications introduites
#ST# 89.501
Motion des Ständerates
(Affplter)
Kleinkreditgeschäft. Bundesgesetz
Motion du Conseil des Etats
(Affolter)
Crédit à la consommation. Loi
Wortlaut der Motion vom 22. März 1990
Der Bundesrat wird eingeladen, den Räten eine Vorlage zur
gesetzlichen Erfassung des Kleinkreditgeschäftes im Sinne ei-
ner konzis formulierten Missbrauchsgesetzgebung zu unter-
breiten. Dabei sind sowohl die Einwände, die 1986 zum Schei-
tern einer ersten Gesetzesvorlage führten, wie auch die seithe-
rige Entwicklung der Kreditierungsmöglichkeiten miteinzube-
ziehen.
Texfe de la motion du 22 mars 1990
Le Conseil fédéral est invité à soumettre aux Chambres un pro-
jet de loi sur le crédit à la consommation sous la forme d'un
texte concis, destiné à réprimer les abus. Il tiendra compte
aussi bien des objections qui ont mené à l'échec du premier
projet en 1986 que de l'évolution des possibilités de crédit de-
puis cette date.
Herr Coutau unterbreitet im Namen der Kommission den fol-
genden schriftlichen Bericht:
Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21 ter des Ge-
schäftsverkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden Kom-
mission über die von Nationalrat Oehler am 20. März 1990 ein-
gereichte parlamentarische Initiative. Sie definiert in zwei aus-
formulierten Absätzen 3 und 4 zu Artikel 2 ZGB rechtsmiss-
bräuchliches Handeln bei Konsumkreditgeschäften und zählt
die im Vertrag notwendigen Angaben abschliessend auf.
Die Kommission hat am 24. August 1990 den Initianten ange-
hört. '

Crédit à la consommation. Législation
728
N 
21 mars 1991
Schriftliche Begründung des Initianten
l. Faktische Ausgangslage
1. Problematik des geltenden Abzahlungsrechts
Mit dem Inkrafttreten des geltenden Abzahlungsrechts
(Art. 226 bis 228 OR), das aufgrund seines unklaren Geltungs-
bereichs zunächst lediglich die Abzahlungskaufverträge ein-
deutig zu erfassen vermochte, erlebten alternative Konsum-
kreditformen, insbesondere die ratenweise rückzahlbaren
und auf Kontokorrentbasis gewährten Kleinkredite sowie Kon-
sumgüterleasingverträge mit dem Zweck der Uebertragung
des Eigentums am geleasten Gegenstand auf den Leasing-
nehmer einen ungeahnten Aufschwung, während sich die Ab-
zahlungskaufverträge stetig zurückbildeten. Per Ende 1989
waren gemäss den Zahlen der Zentralstelle für Kreditinforma-
tion ZEK486 442 Kleinkreditverträge im Betrag von 6,6 Milliar-
den Franken, 128 084 Leasingverträge im Umfang von 1,4 Mil-
liarden Franken und lediglich 32 595 Abzahlungsverträge im
Betrag von 208 Millionen Franken registriert. Faktisch stehen
wir heute vor der Situation, dass der vom geltenden Abzah-
lungsrecht für die spezielle Kategorie der Konsumkreditver-
träge anvisierte Schutz lediglich einer verschwindenden Min-
derheit von Kreditnehmern, eben nur den Abzahlungskäufern
zuteil wurde. Doktrin und Praxis erstreckten im Lauf der Zeit
den sachlichen Geltungsbereich der abzahlungsrechtlichen
Schutznormen allerdings auf alle Rechtsgeschäfte, bei denen
eine Vertragsleistung kreditiert (Sach- oder Dienstleistung und
Gebrauchsüberlassung) und dieser Kredit in Raten abbezahlt
werden konnte. Die immer noch unbefriedigende Situation gilt
es zu beseitigen, indem alle Kreditgeschäfte mit derselben so-
zialen Problematik einheitlichen rechtlichen Regelungen un-
terstelltwerden.
2. Schutzbedürfnis der Konsumkreditnehmer
Ueber die Typologie der Konsumkreditnehmer scheiden sich
die Geister. Während soziale Institutionen im Konsumkredit-
nehmer aufgrund ihres Erfahrungsbereichs nach wie vor den
am Rand des Existenzminimums lebenden Konsumenten er-
kennen, der seine finanzielle Basis mittels Kredit zu verbreitern
sucht und sich damit nicht selten seinen finanziellen Ruin vor-
programmiert, legen die Kreditgeber wert auf die Feststellung,
dass es sich dabei gerade nicht um ihre Zielgruppe handle.
Konsumkredite werden heute nicht mehr als Notstands-, son-
dern als Wohlstandskredite angepriesen. Eine kürzlich publi-
zierte Statistik der Einkommensstruktur der Kreditnehmer des
Branchenführers Bank Prokredit will diese Aussage untermau-
ern: Nur 4 Prozent der Kreditnehmer dieses Instituts wiesen
ein Haushaltseinkommen von weniger als 35 000 Franken im
Jahr auf, 52 Prozent beziehen ein Einkommen zwischen
35 000 und 60 000 Franken, 35 Prozent sind der Kategorie
60 000 bis 100 000 Franken zuzurechnen, und 9 Prozent der
Kreditnehmer verdienen mehr als 100 000 Franken.
Diese unterschiedlichen, vom Standpunkt des Betrachters ab-
hängigen Aussagen zur Typologie der Kreditnehmer lassen
letztlich nur einen allgemeingültigen Schluss zu: Konsumkre-
ditnehmer rekrutieren sich aus allen sozialen Gruppen und
Einkommensschichten. Diese Erkenntnis ist für den Gesetz-
geber im Hinblick auf die einem künftigen Gesetz zu unterstel-
lenden Rechtssubjekte von erheblicher Bedeutung, gilt es
doch, ein erträgliches Mass an Schutz zu finden, um den Vor-
wurf der Bevormundung ganzer Bevölkerungsgruppen zu ver-
meiden.
Um dieses Ziel zu erreichen, muss sich der Gesetzgeber die
wirtschaftlichen 
Zusammenhänge 
der 
Konsumkreditge-
schäfte vor Augen halten. Die Basis für die Gewährung eines
konsumtiven, d. h. rein für persönliche Bedürnfnisse zu ver-
wendenden Kredits, der sich nicht aufgrund seines produkti-
ven Einsatzes selbst liquidiert, bildet die persönliche Lei-
stungsfähigkeit des Kreditnehmers. Bekanntlich dienen dem
Kreditgeber als Sicherheiten nicht bankmässig belehnbare,
verpfändbare Werte, sondern das persönliche Leistungsver-
mögen des Kreditnehmers, das grundsätzlich in seinem Ein-
kommen zum Ausdruck kommt. Für den privaten Haushalt,
der nicht über verwertbare Aktiva verfügt, ist das Einkommen
gleichzeitig auch die Existenzgrundlage, an der unter Umstän-
den das materielle Schicksal mehrer Familienmitglieder
hängt. Da sich jede Kreditierung sowohl auf seilen des Kredit-
gebers als auch des Kreditnehmers mit den Unsicherheiten
der Einschätzung künftiger Entwicklungen verbindet, und
Fehleinschätzungen im finanziellen Bereich nicht nur Einzel-
personen, sondern ganze Familien in ernsthafte Schwierigkei-
ten, existenzielle Notlagen führen können, hat der Gesetzge-
ber die Voraussetzungen zu schaffen, die es dem Konsumen-
ten in erster Linie erlauben, einzugehende Verpflichtungen in
ihrer Tragweite vollständig zu erkennen und damit rationale
Entscheidungen zu fällen. Dabei gilt es vor allem, das zwi-
schen dem Kreditgeber und -nehmer in der Regel bestehende
Informationsungleichgewicht zu beseitigen.
3. Wachsende wirtschaftliche und gesellschaftliche Bedeu-
tung des Konsumkredits
Der Konsumkredit stellt in der Schweiz im gesamtwirtschaftli-
chen Vergleich immer noch eine bescheidene Grosse dar.
Das Konsumkreditvolumen von 7,051 Milliarden Franken ent-
sprach Ende 1989 2,3 Prozent des Bruttosozialprodukts,
4,2 Prozent des Endkonsums der privaten Haushalte, 3,7 Pro-
zent der verfügbaren Haushalteinkommen, 1,7 Prozent der in-
ländischen Kredite, 1,4 Prozent der inländischen Publikums-
gelder (Spareinlagen, Einlagehefte, Kassenobligationen, Kre-
ditoren auf Sicht und Zeit). Mit rund 1000 Franken erreicht die
Konsumverschuldung in der Schweiz pro Kopf der Bevölke-
rung nur etwa einen Drittel jener in der BRD. Die Tatsache,
dass bereits jeder fünfte Haushalt in der Schweiz Verpflichtun-
gen aus einem Konsumkredit- oder Leasingvertrag erfüllt und
das Konsumkreditvolumen in den vergangenen Jahren durch-
schnittlich 10prozentige Zuwachsraten aufwies, lassen darauf
schliessen, dass es sich dabei um eine Grosse handelt, die
ihre volkswirtschaftliche und gesellschaftliche Bedeutung wei-
terhin vergrössern wird. Grund dafür sind in erster Linie die
sich ändernden Konsum-, Kauf- und Verkaufsgewohnheiten,
die letztlich auf eine Mentalitätsänderung im Sinne der Abwehr
von traditionellen, konservativen, typisch schweizerischen Ge-
wohnheiten zurückzuführen sind. Der Gesetzgeber muss
diese Entwicklung erkennen und rechtzeitig kanalisieren.
4. Sich wandelnde Anbieterstruktur
Der Anbietermarkt hat sich innerhalb des vergangenen Dezen-
niums in Richtung bessere Ueberblick- und Kontrollierbarkeit
verändert. 75 Prozent des Konsumkreditvolumens werden al-
lein von den Grossbanken und ihren Tochtergesellschaften
beherrscht, während sich der Rest auf Kantonal- und Regio-
nalbanken, Genossenschaftsbanken, Finanzierungsinstitute
von Automobilimporteuren sowie die auf Abzahlung verkau-
fenden Warenhändler (Autos, Möbel, TV, Dienstleistungen)
verteilt.
Neben den Anbietern von Konsumkrediten gewannen in den
vergangenen Jahren deren Absatzhelfer, die sogenannten
Kreditvermittler, an Bedeutung. Als Kreditvermittler kommen
einerseits die nicht über eigene Kreditorganisationen verfü-
genden Warenverkäufer sowie andererseits die nicht am Wa-
ren- und Dienstleistungsabsatz interessierten sogenannten
«reinen» Geldvermittler in Betracht. Die Kreditvermittlung hat
sich neben der eigentlichen Kreditgewährung zum einträgli-
chen, für den Vermittler mit einem Minimum an Aufwand ver-
bundenen Erwerbszweig entwickelt. Bekanntlich übermittelt
dieser dem finanzierenden Institut lediglich die Adressen kre-
ditsuchender Konsumenten und erhält dafür Provisionen in
der Grössenordnung von 15 Prozent des Teilzahlungszu-
schlags (gemäss Branchenkonvention), während die aufwen-
digen Aufgaben der Kreditwürdigkeitsprüfung, Finanzierung
und Kreditabwicklung vom Kreditinstitut allein wahrgenom-
men werden, was eine bankmässige Abwicklung auch vermit-
telter Kredite garantiert. Zu den sozialpolitisch negativen Er-
scheinungen zählt in diesem Zusammenhang die Tatsache,
dass gerade Kreditvermittlerauf die Konsumenten nicht selten
Druck ausüben, sei es, dass ihr Warenabsatz bzw. ihr Provisi-
onseinkommen erst durch die Kreditgewährung gesichert
wird. Meistens sind die Kreditvermittler imstande, zu potentiel-
len Kreditnehmern intensivere persönlichere Beziehungen
aufzubauen als die Kreditinstitute selbst. Damit ist auch die
Gefahr der Ueberrumpelung unwissender Konsumenten
grösser. Unter diesem Aspekt muss die jüngste, in breiten
Kreisen aus Unkenntnis verurteilte Erschliessung neuer Kon-
taktstellen zu Kreditsuchenden an Kiosken als sozialpolitisch

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Konsumkredit. Missbrauchsgesetzgebung
positives Gegengewicht beurteilt werden. Mit der Auflage von
Kreditanträgen an leicht zugänglichen Orten wie Kiosken wjrd
für den gegenüber der Bank an Schwellenangst leidenden
und deshalb für die Ueberredungskünste von Kreditvermitt-
lern besonders anfälligen Kreditsuchenden eine alternative
Kontaktmöglichkeit geschaffen, bei der die Impulshandlung
zur Kreditaufnahme von ihm allein ausgeht. Aufgabe des Ge-
setzgebers ist es unseres Erachtens, Rahmenbedingungen
zu schaffen, die den Konsumenten befähigen, sich gegen
Ueberrumpelungsversuche erfolgreich zu wehren, indem er
ihnen das Instrumentarium für rationale Entscheidungen zur
Verfügung stellt.
5. Heterogene Angebotsstruktur
Während sich vor einigen Jahren die konsumtive Kreditierung
noch auf die klassischen Formen des Abzahlungskaufs und
des Kleinkredits beschränkte, kennen wir heute weitere Spiel-
arten. So werden ratenweise rückzahlbare Darlehen mit Kon-
tokorrent- und Kreditkartenkonten gekoppelt. Die Grenzen
zwischen Miete und Kauf verwischen sich im Fall der Leasing-
verträge. Konsumtiven Zwecken dienen letztlich auch die auf
Gehalts- und Postcheckkonten zugelassenen Ueberziehun-
gen. Schliesslich werden Konsumkredite in Form fester Vor-
schüsse gewährt, die auf eine bestimmte Zeitdauer beidseitig
kündbar sind. Der Gesetzgeber muss gerade aufgrund dieser
Vielfalt der Angebotsformen, die im Schallbereich konsumtiver
Kreditgewährung liegen, darauf achten, dass er nicht einen flä-
chendeckenden Schutz auf letztlich alle Bankgeschäfte mit
privaten Kunden ausdehnt, sondern diesen nur den wirklich
Schutzbedürftigen zuteil werden lässt.
II. Rechtliche Ausgangslage
1. Vorgeschichte
Die gegenwärtige rechtliche Situation ist unbefriedigend. Das
Abzahlungs- und Vorauszahlungsgesetz, in Kraft getreten am
I.Januar 1963, erfasst schutztechnisch nur einen Teil des
Konsumkreditgeschäfts, nämlich den Sachgütererwerb durch
ratenweise Abtragung der kreditierten Gegenleistung. Erst
Doktrin und Rechtsprechung haben bekanntlich den Anwen-
dungsbereich auf gewissen Formen der Gebrauchsüberlas-
sung wie Dienstleistungen ausgeweitet. Ueberdies provo-
zierte der juristisch unzulängliche Gesetzestext eine reiche
Ernte von kritischen Stellungnahmen in Literatur wie Gerichts-
urteilen. Das Bedürfnis zu einer Verbesserung des Gesetz-
werks gab Deonna am 2. Juni 1971 Anlass zur Einreichung ei-
ner Einzelinitiative, gestützt vor allem auf die damaligen Publi-
kationen von Professor Giger. Im Laufe der langen Jahre der
Bearbeitung stand man am Ende 1986 vor dem fragwürdigen
Ergebnis eines rechtlich und konzeptionell praktisch kaum
brauchbaren Gesetzentwurfs, der in der Folge vor allem aus
diesem Grund am 4. Dezember 1986 durch die Bundesver-
sammlung gänzlich abgelehnt wurde.
2. Entwicklungstendenzen
Das Scheitern des geplanten Konsumkreditgesetzes war das
Resultat eines tiefgreifenden Unbehagens gegenüber dem
unablässigen Anschwellen der Normenflut, dann aber vor al-
lem auch im Hinblick auf den Bevormundungscharakter der
vorgeschriebenen Regelung. Konsumentenschutzorganisa-
tionen indessen machten aus ihrem Unmut über das Schei-
tern des 1986 abgelehnten Konsumkreditgesetzes keinen
Hehl. Sie forderten energische Massnahmen zum Schütze
des Konsumenten. Unterstützt wurde diese Absicht nicht nur
durch die Massenmedien, sondern vorab durch die Kantone.
Vierzehn Kantone sind gesetzgeberisch tätig geworden, um
aus eigener Initiative einzelne Aspekte aus dem Bereich des
Konsumkreditbereichs (Bewilligungspflicht, behördliche Auf-
sicht über die Geschäftstätigkeit, Werberestriktionen, Festle-
gung von Zinsmaxima sowie der Zinsberechnungsmethode,
Möglichkeit vorzeitiger Darlehensrückzahlung gegen entspre-
chende Zinsgutschrift, Laufzeitbeschränkung, Ausschluss
von «Kettenkrediten», Rücktrittsrecht, 
Entschädigungsan-
sprüche und Kreditvermittlung) zu regeln. Professor Giger hat
in seiner Abhandlung über die «Kompetenzausscheidung zwi-
schen Bund und Kantone auf dem Gebiet der Gesetzgebung
unter besonderer Berücksichtigung des Konsumkreditwe-
sens» (Zürich 1981) klargemacht, dass solche Normen einen
Eingriff in das Prinzip des Vorrangs des Bundeszivilrechts dar-
stellen und daher bundesrechtswidrig sind. Diese wie andere
Signale führen dazu, dass ein rasches Handeln auf Bundes-
ebene notwendig ist, insbesondere um eine einheitliche, mit
den Grundsätzen unserer freiheitlichen Rechts- und Wirt-
schaftsordnung vereinbarte Regelung für den Konsumkredit
zu finden. Dazu kommt, dass sich unter dem Regime des euro-
päischen Wirtschaftsmarkts eine Neubesinnung im Hinblick
auf die EG-Regelungen und deren Berücksichtigung in natio-
nalen Rechtsordnungen unserer Nachbarstaaten aufdrängt.
Dazu wird auch die Entstehung eines «grenzüberschreiten-
den» Konsumkreditverkehrs zwingen. Das alles vermittelt die
inhaltlichen Vorgaben für das Gesetz, das sich weder in bezug
auf seine Largeheit noch seine Rigorosität von den Gesetzen
umliegender Länder unterscheiden sollte.
3. Missbrauchsgesetzgebung
«Missbrauchsgesetzgebung» ist das allgemein anerkannte
Ziel aller Befürworter einer Gesetzgebung. Das Problem be-
steht nun allerdings in der Tatsache, dass die verschiedenen
Interessengruppen unter «Missbrauchsgesetzgebung» Unter-
schiedliches verstehen. Es scheint mir, insbesondere in Be-
rücksichtigung der vielfältigen Bedenken gegen die zuneh-
mende Normenflut und im Hinblick auf die Unterstützung des
Postulates einer klaren/knappen, einfachen und damit konsu-
mentenfreundlichen Regelung entscheidend, dass sich der
Gesetzgeber strikte an die Devise hält, den Konsumenten zu
schützen, ohne ihn zu bevormunden. Das lässt sich aber nur
verwirklichen, wenn sich die Normen auf die Gewährleistung
einer vollständigen, irrtumsfreien Informierung des Konsu-
menten beschränken und in keiner Art und Weise in den Wil-
lensbildungs- und Entscheidungsprozess des Konsumenten
eingreifen.
Die gesetzestechnische Verwirklichung ist äusserst einfach:
Artikel 2 ZGB gilt als eine die ganze Rechtsordnung beherr-
schende Norm zur Abwehr von Missbräuchen. Es genügen
daher - zwecks Verdeutlichung - einige Konkretisierungsab-
sätze. Der Vorteil einer solchen Lösungsvariante bestünde
darin, dass alle schutzwürdigen Vorgänge gerechtigkeitskon-
form erfasst werden könnten. Obwohl auf diese Weise der
sachliche Schutzbereich erheblich ausgedehnt würde, be-
deutet dies keineswegs gleichzeitig eine Ausweitung des Sozi-
alschutzes. Vielmehr erreicht man so die notwendige Selek-
tion, weil nur wirklich sozialschutzwürdigen Personen und Si-
tuationen die Hilfeleistung des Gesetzgebers zugute kommt.
Das ist das Postulat-wie dies Professor Giger (Wirtschaftsfrei-
heit und Konsumentenschutz) schon 1983 vorschlug - des
gezielten Konsumentenschutzes.
Gemäss der von mir eingereichten Formulierung handelt ins-
besondere rechtsmissbräuchlich und erhält daher keinen
Rechtsschutz, wer mit sozialschutzbedürftigen, namentlich
geschäftsunerfahrenen, rechtsunkundigen Vertragspartnern,
die über keine eigenen, eine Verschuldung ausschliessenden
Mitteln verfügen, Konsumkreditgeschäfte abschliesst, sofern
derVertrag nicht bestimmte, im Text der parlamentarischen In-
itiative namentlich angeführte Angaben und Gebote enthält.
Dazu gehören insbesondere Höhe und Fälligkeit der Anzah-
lung und der Raten sowie deren Zahl; der Teilzahlungszu-
schlag in Franken und Jahresprozenten sowie der Hinweis,
dass der Vertrag erst sieben Tage nach erfolgter beidseitiger
Unterzeichnung Verbindlichkeit erlangt. Im Text wird zudem
festgehalten, dass rechtsmissbräuchlich handelt, der münd-
lich oder schriftlich nicht vollständig oder irreführend infor-
miert. Ebenso hat aus der Werbung die Zins- und Kostenbela-
stung hervorzugehen. Mit diesem Vorgehen wird dem Konsu-
menten ohne grosse Eingriffe in das bestehende Normensy-
stem ein optimaler Schutz im Sinne einer Missbrauchsgesetz-
gebung gewährt und gleichzeitig ein Beitrag im Kampf um die
Gesetzesflut geleistet. Dazu kommt, dass bei eienr Inkraftset-
zung dieser parlamentarischen Initiative das gesamte Voraus-
zahlungs- und Abzahlungsrecht überflüssig wird. Mit einem
solchen Schritt wird den Konsumenten die Durchsetzung ih-
res Rechts erheblich erleichtert.
Mit diesem Vorschlag kann zudem eine Gesetzesänderung
zügiger vorangetrieben und rascher realisiert werden als mit
der Ausarabeitung eines neuen Gesetzes, bei dem immer die
Gefahr von Widersprüchen mit in Kraft stehenden Bestimmun-

Crédit à la consommation. Législation
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N 
2.1 mars 1991
gen besteht. Der eingereichte Gesetzestext reiht sich ferner wi-
derspruchslos in die Normenvorschläge der EG ein.
Erwägungen der Kommission
I. Stand der Arbeiten in der Bundesversammlung und der Ver-
waltung zum gleichen Gegenstand
I1. Die Vorlage des Bundesrates 78.043 «Konsumkreditge-
setz» wollte den Sozialschutz im Bereich der Verbraucherkre-
ditgeschäfte erweitern. Nach über acht Jahren Beratungen
wurde die Vorlage vom Ständerat am 4. Dezember 1986 in der
Schlussabstimmung verworfen.
12. Als Folge dieser Ablehnung wollte die parlamentarische
Initiative 87.226 «Bundesgesetz gegen den unlauteren Wett-
bewerb. Teilrevision» (Schönenberger) die wenigen Bestim-
mungen über den Kleinkredit auch aus dem UWG streichen.
Die Initiative wurde nach 3jährigen Beratungen von der Ge-
schäftsliste gestrichen, weil der Nationalrat nicht eingetreten
war.
13. Die parlamentarische Initiative 86.240 «Artikel 325 OR.
Aenderung» (Eggli-Winterthur) verlangte nun ihrerseits, dass
die Lohnzession bei Abzahlungs- und Kleinkreditgeschäften
verboten werde. Nach vier Jahren Beratung schlössen sich die
Räte dem Begehren weitgehend an: Die Abtretung und Ver-
pfändung künftiger Lohnforderungen wird untersagt, bei fami-
lienrechtlichen Verpflichtungen, namentlich Unterhalts- und
Unterstützungspflichten, jedoch weiterhin zugelassen.
14. Am 14. Juni 1989 forderte Ständerat Affolter den Bundes-
rat in einer Motion 89.501 «Kleinkreditgeschäft. Bundesge-
setz» auf, eine konzis formulierte Missbrauchsgesetzgebung
zur gesetzlichen Erfassung des Kleinkreditgeschäfts auszuar-
beiten. In der Begründung schob der Autor den Sozialschutz
des Konsumkreditnehmers in den Vordergrund. Bei einem
Kleinkreditvolumen von 7 Milliarden Franken könnten die gra-
vierenden Familienprobleme als Folge von Ueberschuldung
nicht einfach ignoriert werden. Der Ständerat überwies den
Vorstoss am 22. März 1990 mit 34 zu 4 Stimmen. Das Geschäft
wurde der Kommission des Nationalrats zugewiesen, welche
den vorliegenden Bericht erstellte.
151. Bei der Diskussion der Motion 89.501 im Ständerat be-
gründete der Bundesrat seinen Antrag auf Umwandlung in ein
Postulat. Die Idee einer konzis formulierten Missbrauchsge-
setzgebung erfordere praktisch, alle wesentlichen Massnah-
men des abgelehnten Entwurfs wiederaufzunehmen, sofern
man nicht einen Entwurf unterbreiten wolle, der allzuviele Um-
gehungsmöglichkeiten bieten würde. Es seien im wesentli-
chen die folgenden Massnahmen:
- Bestimmungen zur Verhinderung der Kettenverschuldung.
Gerade diese hätten wesentlich zum Scheitern der bundesrät-
lichen Vorlage beigetragen.
- Fixierung der Laufzeit der Kreditgeschäfte. Diese wurden
derart verlängert (von 18 auf 60 Monate), dass die Ueberblick-
barkeit der Verpflichtungen nicht gewährleistet worden wäre.
- Gewährung des Rücktrittsrechts für den Kreditnehmer. Der
Ständerat ist beim Konsumenteninformationsgesetz auf das
Widerrufsrecht des Konsumenten nicht einmal eingetreten.
Für ein Postulat sprächen aber auch, dass inzwischen einige
Fragen, die in einem neuen Gesetz unbedingt beantwortet
sein müssten, im geltenden Recht geregelt seien:
- im Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb die Transpa-
renz der Kreditbedingungen und die Beschränkung der Wer-
betätigkeit von Kreditinstituten (Art. 3 Bst. k bis m, Art. 4
Bst. d);
- im Obligationenrecht das Verbot der Lohnzession und der
Lohnverpfändung (Art. 325 Abs. 1 und 2, Art. 226a Abs. 2
Ziff. 9, Art. 226e und Art. 228 Abs. 1 ) ;
- im Konsumenteninformationsgesetz die Unterstellung von
Dienstleistungen unter die Deklarationspflicht (Art. 2 Abs. 2).
Der Bundesrat möchte, bevor er sich in ein neues Gesetzge-
bungsabenteuer begeben wolle, zunächst die Entwicklung
aufgrund dieser neueren Gesetze aufmerksam verfolgen und
Erfahrungen sammeln. Er sei mit dem Ständerat einig, dass
Handlungsbedarf auf diesem Gebiet bestehe. Der Ständerat
überwies trotz diesen Argumenten den Vorstoss als Motion.
152. In seiner Stellungnahme vom 7. März 1988 zur parlamen-
tarischen Initiative 87.226 Bundesgesetz gegen den unlaute-
ren Wettbewerb (Schönenberger) bekräftigte der Bundesrat
die Kontinuität seiner Politik, das Kleinkreditwesen einer recht-
lichen Ordnung zuzuführen.
153. In seiner Stellungnahme vom 11. Dezember 1989 zur par-
lamentarischen Initiative 86.240 Artikel 325 OR. Aenderung
(Eggli-Winterthur) stimmte er dem Entwurf der Petitions- und
Gewährleistungskomission zu, dass Arbeitnehmer Lohnforde-
rungen nur zur Sicherung familienrechtlicher Unterthalts- und
Unterstützungspflichten verpfänden können.
2. Aufwand und Zeitplan der parlamentarischen Arbeit
Gibt der Nationalrat der parlamentarischen Initiative keine
Folge, überweist aber die Motion des Ständerats, so antwortet
der Bundesrat in der Regel auf die nächste Session. Da die
Motion des Ständerats keine Frist setzt, ist der Bundesrat für
die Vorlage eines Gesetzestextes zeitlich nicht gebunden. Die
Kommission legt allerdings Wert auf die Feststellung, die Mo-
tion des Ständerats sei beförderlich zu behandeln.
3. Möglichkeit, das angestrebte Ziel mit einer Motion oder ei-
nem Postulat zu erreichen
Diese Möglichkeit ist mit der Motion des Ständerats gegeben,
da sie breiter gefasst ist als die parlamentarische Initiative.
Dem Bundesrat ist es dadurch möglich, einen Gesetzestext
vorzulegen, der auf die Vorarbeiten für das einstige Konsum-
kreditgesetz zurückgreift.
4. Die Zweckmässigkeit der Behandlung, wenn über den glei-
chen Gegenstand eine Volksinitiative zustande gekommen ist
Es ist keine Volksinitiative über den gleichen Gegenstand ein-
gereicht oder lanciert worden.
Die Stiftung für Konsumentenschutz plante, im Herbst 1989
eine Initiative zu lancieren. Nach der Einreichung der Motion
89.501 habe sich die Situation nun verändert, weshalb sie dar-
auf verzichte. Die Motion veranlasse den Bundesrat ebenfalls
zum Handeln.
5. Beratungen der Kommission des Nationalrats
Der Initiant führte in seiner Begründung aus, dass der vom gel-
tenden Abzahlungsrecht (Art. 226 bis 228 OR) anvisierte
Schutz lediglich einer «verschwindenden Minderheit von Kre-
ditnehmern» zuteil wird: In den letzten Jahren hätten die Klein-
kredit- und Leasingverträge einen ungeahnten Aufschwung
genommen, während sich die Abzahlungsverträge stetig zu-
rückbildeten. Für 1989 waren gemäss der Zentralstelle für Kre-
ditinformation ZEK 486 441 Kleinkreditverträge im Betrag von
6,6 Milliarden Franken und 128084 Leasingverträge im Um-
fang von 1,4 Milliarden Franken, aber nur 32 595 Abzahlungs-
verträge für 208 Millionen Franken registriert.
Neben der wachsenden wirtschaftlichen und gesellschaftli-
chen Bedeutung des Konsumkredits aufgrund sich ändernder
Konsum-, Kauf- und Verkaufsgewohnheiten (Kreditkartenein-
kauf) habe sich zwar die Anbieterstruktur zugunsten der
Grossbanken gewandelt, die Struktur der Angebote sei je-
doch heterogener geworden (Ueberziehungen auf Gehalts-
und Postscheckkonten, Kontokorrentdarlehen, Vorschüsse).
Dem Druck der Kreditvermittler sei der Konsument besonders
ausgesetzt.
Vierzehn Kantone seien in der Zwischenzeit gesetzgeberisch
tätig geworden, was einen Eingriff in das Prinzip des Vorrangs
des Bundeszivilrechts darstelle und daher bundesrechtswid-
rig sei. Eine Missbrauchsgesetzgebung müsse den Konsu-
menten schützen, ohne ihn zu bevormunden. Das liesse sich
«aber nur verwirklichen, wenn sich die Normen auf die Ge-
währleistung einer vollständigen, irrtumsfreien Informierung
des Konsumenten beschränke und in keiner Weise in den Wil-
lensbildungs- und Entscheidungsprozess des Konsumenten
eingreife».
In der Diskussion wurde die Befürchtung einer neuen unendli-
chen Debatte um Inhalt und Aufbau einer Missbrauchsgesetz-
gebung geäussert, weil die parlamentarische Initiative trotz
der Erwähnung von vierzehn für den Vertrag notwendigen An-
gaben zuviel offen lässt (der Initiant verwies vor der Kommi-
sion auf die noch vorhandenen legislatorischen Möglichkeiten
der Kommission, welche er nicht einschränken wollte). Die
Mitglieder der Kommission befürchteten, dass sie den Erfolg
der Initiative gefährden würden, wenn sie Aenderungen am
Text vornähmen. Zudem sei das primäre Problem der Ketten-
und Mehrfachverschuldung keiner Lösung zugeführt. Sie be-

21. März 1991 
N
731
Konsumkredit. Missbrauchsgesetzgebung
dauerten, dass Sanktionen bei Verletzung des Gesetzes fehl-
ten. Die von der Initiative verlangten Angaben seien reine
Empfehlungen, die keinen genügenden Schutz brächten. Se-
riöse Kreditinstitute würden diese Vorkehrungen bereits tref-
fen. In der Praxis blieben die Erfolge aber ungenügend.
Die Kommissionsmehrheit ist der Meinung, die inhaltlichen
Mängel der parlamentarischen Initiative würden von der Mo-
tion des Ständerats gemildert.
M. Coutau présente au nom de la commission le rapport écrit
suivant:
Conformément à l'article 21ter de la loi sur les rapports entre
les conseils, nous vous soumettons ci-joint le rapport de la
commission chargée de l'examen préalable de l'initiative par-
lementaire déposée le 20 mars 1990 par le conseiller national
Oehler. Cette initiative définit, en complétant l'article 2 CC par
un 3e et un 4e alinéas rédigés de toutes pièces, la notion
d'abus de droit en matière de crédit à la consommation et énu-
mère toutes les indications devant figurer dans le contrat. La
commission a entendu l'auteur de l'initiative le 24 août 1990.
Développement par écrit de l'auteur de l'initiative
I. Situation initiale
1. Problèmes liés au droit régissant la vente par acomptes
Depuis l'entrée en vigueur du droit régissant la vente par
acomptes (art. 226 à 228 CO), dont le champ d'application
mal défini ne pouvait couvrir à l'origine que les contrats de
vente par acomptes, de nouvelles formes de crédit à la
consommation ont connu un essor inattendu, alors que les
contrats de ventes par acomptes n'ont cessé de perdre du ter-
rain. Parmi ces nouveautés, citons les petits crédits rembour-
sables par acomptes et accordés sur la base d'un compte cou-
rant ainsi que les contrats de crédit-bail portant sur des biens
de consommation et visant un transfert de propriété du prêteur
au débiteur. Fin 1989, selon les statistiques de la Centrale d'in-
formation pour le crédit (ZEK), on dénombrait 486442
contrats de petit crédit pour un montant global de 6,6 milliards
de francs, 128 084 contrats de crédit-bail pour une somme de
1,4 milliard de francs et seulement 32 595 contrats de vente
par acomptes portant au total sur 208 millions de francs. Au-
jourd'hui, la protection que le droit régissant la vente par
acomptes devait apporter aux bénéficiaires de crédits à la
consommation ne couvre en réalité qu'une minorité de plus en
plus insignifiante, à savoir les personnes achetant par acomp-
tes. Avec le temps, la doctrine et la pratique ont certes étendu
le champ d'application matériel des dispositions régisssant la
vente par acomptes à toutes les opérations juridiques pré-
voyant une prestation contractuelle fournie à crédit (prestation
en nature ou prestation de services et cession d'usage) et le
remboursement échelonné dudit crédit. Il convient de remé-
dier à la situation actuelle, qui est toujours insatisfaisante, en
soumettant toutes les opérations à crédit engendrant les mê-
mes problèmes sociaux à des dispositions légales uniformes.
2. Protection des bénéficiaires de crédits à la consommation
Les avis sont partagés quant à la typologie des bénéficiaires
de crédits à la consommation. Si les institutions sociales, se
fondant sur leur expérience, continuent à voir dans ces em-
prunteurs un consommateur disposant tout juste du minimum
d'existence et, ce faisant, se met souvent dans des situations
financières inextricables, les prêteurs, quant à eux, soulignent
qu'ils ne visent précisément pas cette catégorie de clients. Se-
lon la publicité actuelle, crédit à la consommation va de pair
avec prospérité et non plus avec misère. La banque Procrédit,
laeader de la branche, a récemment publié des statistiques
sur les revenus de ses emprunteurs, statistiques qui viennent
corroborer cette affirmation: seuls 4 pour cent de ses clients
disposaient d'un revenu inférieur à 35 000 francs par année.
52 pour cent gagnaient entre 35 000 et 60 000 francs, 35 pour
cent entre 60 000 et 100 000 francs et 9 pour cent avaient un
revenu de plus de 100 000 francs.
Ces affirmations contradictoires concernant la typologie des
emprunteurs ne permettent finalement de tirer qu'une seule
conclusion valable: les bénéficiaires de crédits à la consom-
mation se recrutent parmi toutes les couches sociales et clas-
ses de revenus. Cette constatation est extrêmement impor-
tante pour le législateur, dans l'optique des sujets de droit qui
seront soumis à la future loi: il devra en effet définir un degré de
protection adéquat, afin qu'on ne puisse lui reprocher de met-
tre sous tutelle des catégories entières de la population.
Le législateur doit donc avoir à l'esprit le contexte économique
des opérations portant sur des crédits à la consommation. Un
crédit à la consommation, soit un crédit qui doit servir unique-
ment à satisfaire des besoins personnels et dont l'amortisse-
ment est indépendant d'un investissement productif, est oc-
troyé en vertu des ressources personnelles du débiteur.
Comme on le sait, ce sont les ressources personnelles du
client - donc en principe son revenu - qui servent de garanties
au prêteur, et non des valeurs pouvant servir de gages ou de
nantissements à la banque. Le revenu d'un ménage qui ne dis-
pose pas d'actif réalisable constitue en même temps sa base
d'existence, et il n'est pas rare que plusieurs membres de la fa-
mille en dépendent matériellement. Vu que toute opération à
crédit est liée, tant pour le prêteur que pour le débiteur, aux in-
certitudes de l'avenir et qu'une mauvaise appréciation de la si-
tuation financière peut plonger des particuliers, voire des fa-
milles entières, dans des situations pécuniaires extrêmement
difficiles, le législateur doit créer des conditions permettant
avant tout au consommateur d'être pleinement conscient de la
portée des engagements qu'il s'apprête à contracter et donc
de prendre des décisions rationnelles. Il s'agit en fait essentiel-
lement de supprimer le déséquilibre en matière d'information
que l'on constate en général entre le prêteur et le débiteur.
3. Importance croissante du crédit à la consommation sur les
plans économique et social
Par rapport aux autres pays, le crédit à la consommation joue
encore un rôle modeste en Suisse. Son volume (7,051 mil-
liards de francs) représentait, fin 1989, 2,3 pour cent du pro-
duit national brut, 4,2 pour cent de la consommation finale des
ménages, 3,7 pour cent des revenus disponibles des foyers,
1,7 pour cent des crédits intérieurs, 1,4 pour cent des place-
ments du public en Suisse (dépôts et livrets d'épargne, bons
de caisse, créances à vue et à terme). Dans notre pays, l'en-
dettement dû à des crédits à la consommation (environ
1000 francs par habitant) ne représente qu'un tiers, environ,
de celui enregistré en RFA. Mais, comme un ménage suisse
sur cinq remplit déjà des obligations découlant d'un contrat de
crédit à la consommation ou de crédit-bail et que le volume
des crédits à la consommation a progressé en moyenne de
10 pour cent ces dernières années, il est manifeste que cette
forme de financement jouera un rôle croissant sur les plans
économique et social. Cette tendance s'explique .avant tout
par un changement d'attitude en matière de consommation,
d'achat et de vente. En effet, les mentalités évoluent dans le
sens d'un rejet des habitudes traditionnelles, conservatrices et
typiquement suisses. Le législateur doit être conscient de
cette évolution et la canaliser au bon moment.
4. Evolution de la structure de l'offre
Ces dix dernières années, la structure de l'offre est devenue
plus transparente et plus facile à appréhender. Les grandes
banques et leurs sociétés affiliées contrôlent à elles seules
75 pour cent du volume des crédits à la consommation, les
25 pour cent restants se répartissant entre les banques canto-
nales et régionales, les banques coopératives, les instituts de
financement des importateurs d'automobiles ainsi que les
commerçants vendant leurs marchandises par acomptes (voi-
tures, meubles, téléviseurs, services).
Outre ces personnes et organismes, leurs auxiliaires, à savoir
les courtiers, ont commencé à jouer un rôle croissant ces der-
nières années. Font partie de cette catégorie les vendeurs ne
disposant pas de leur propre institut de crédit ainsi que les per-
sonnes ne s'intéressant pas à la vente de marchandises et de
services et agissant purement comme intermédiaires finan-
ciers. Outre l'octroi de crédits proprement dit, l'activité d'inter-
médiaires est devenue une affaire lucrative entraînant un mini-
mum de frais pour le courtier. Comme on le sait, ce dernier se
contente de communiquer à l'institut de financement les
adresses de consommateurs désirant un crédit, et il reçoit
pour cela une commission atteignant environ 15 pour cent du
supplément de prix imputable au paiement par acomptes (se-

Crédit à la consommation. Législation
732
N 
21 mars 1991
Ion la convention signée par les spécialistes de la branche);
les tâches qui prennent du temps, telles que l'enquête sur la
solvabilité, le financement et l'octroi du crédit, incombent uni-
quement à l'institut de crédit, ce qui garantit aussi le déroule-
ment, aux conditions bancaires, des opérations de crédit
conclues par l'entremise de courtiers. Cette situation a des ef-
fets négatifs sur le plan social: en effet, les intermédiaires met-
tent souvent les consommateurs sous pression, notamment
parce que tant que le crédit n'est pas octroyé, ils ne sont pas
sûrs d'écouler leurs marchandises ou de toucher leur com-
mission. Le plus souvent, les intermédiaires entretiennent des
relations personnelles plus suivies avec des clients potentiels
que ne le feraient les instituts de crédit. Par conséquent, le
consommateur non avisé risque d'autant plus d'être pris au
piège. De nombreuses voix se sont élevées pour condamner -
à tort - la toute nouvelle pratique qui consiste à utiliser les kios-
ques comme points de contact avec des emprunteurs poten-
tiels; or, cette pratique représente en fait un contrepoids judi-
cieux sur le plan social: le dépôt de formules de demande de
crédit à des endroits fréquentés par Monsieur Tout-le-Monde,
tels que des kiosques, constitue une nouvelle possibilité de
contact pour l'emprunteur potentiel qui, craignant de franchir
le seuil d'une banque, sera le premier à tomber dans les filets
de l'intermédiaire qui lui tiendra un discours alléchant. Le
consommateur qui demandera un crédit dans ces circonstan-
ces aura vraiment agi de son propre gré. A notre avis, il in-
combe au législateur de créer des conditions générales met-
tant le consommateur à l'abri de toute personne qui cherche-
rait à faire pression sur lui et donc de lui donner les moyens de
prendre des décisions réfléchies.
5. Offre hétérogène
Alors que, voici quelques années, les opérations portant sur
des crédits à la consommation se limitaient encore aux formes
traditionnelles de la vente par acomptes et du petit crédit, la
gamme des possibilités s'est enrichie entretemps. Ainsi, il
existe à présent des prêts remboursables par acomptes et ju-
melés avec des comptes courants ou avec des cartes de cré-
dit. La limite entre la location et l'achat s'estompe dans le cas
des contrats de crédit-bail. Par ailleurs, les découverts autori-
sés, sur les comptes-salaire et les comptes de chèques pos-
taux sont aussi une forme de crédit à la consommation. Enfin,
des crédits à la consommation sont accordés sous forme
d'avances à terme fixe pouvant être dénoncées par les deux
parties dans un délai déterminé. C'est précisément en raison
de ces multiples formes de crédit à la consommation qu'il in-
combe au législateur de veiller à ne pas instaurer aveuglément
une protection pour toutes les opérations bancaires faisont
intervenir des particuliers, mais de faire en sorte que la protec-
tion s'étende aux personnes qui en ont effectivement besoin.
II. Situation juridique initiale
1. Historique
La situation juridique actuelle est insatisfaisante. La loi sur la
vente par acomptes et la vente avec paiements préalables, en-
trée en vigueur le 1 er janvier 1963, ne couvre qu'une partie des
opérations portant sur des crédits à la consommation, à savoir
l'acquisition de biens réels moyennant le remboursement
échelonné de la contre-prestation objet du crédit. Comme on
le sait, ce sont la doctrine et la jurisprudence qui ont étendu le
champ d'application de ladite loi à certaines formes de ces-
sion d'usage telles que les prestations de services. En outre,
ce texte législatif lacunaire du point de vue juridique a suscité
une kyrielle de critiques dans la littérature et les jugements. Le
besoins d'améliorer la législation a incité M. Deonna, le 2 juin
1971, à déposer une initiative, qui se fondait essentiellement
sur les publications du professuer Giger. Fin 1986, après des
années de travaux, la Suisse a finalement accouché d'un pro-
jet de loi bancal, pratiquement inutilisable sur les plans juridi-
que et matériel. C'est notamment pour cette raison que ledit
projet a été balayé par l'Assemblée fédérale le 4 décembre
1986.
2. Les diverses tendances
Le rejet du projet de loi sur le crédit à la consommation tradui-
sait un malaise profond face aux règles de droit de plus en plus
abondantes et, encore davantage, face au caractère tutélaire
des normes prescrites. Les associations de protection des
consommateurs n'ont pas caché leur déception suite à
l'échec dudit projet rejeté en 1986 et se sont empressées de
demander des mesures énergiques pour protéger les
consommateurs. Les médias, mais aussi tout particulièrement
les cantons sont venus les soutenir dans leurs efforts: qua-
torze cantons se sont misa légiférer pour régler, de leur propre
gré, certains aspects du problème du crédit à la consomma-
tion (autorisation obligatoire, contrôle des activités par une au-
torité de surveillance, limitation de la publicité, fixation du taux
maximum de l'intérêt ainsi que du mode de calcul des intérêts,
facilité du remboursement anticipé du prêt contre remise d'in-
térêts, limitation de la durée du contrat, exclusion de «l'endet-
tement en chaîne», droit de se départir du contrat, droit à une
indemnité et dispositions concernant le courtage). Dans son
traité de 1981 publié à Zurich et portant sur la délimitation des
compétences législatives entre la Confédération et les can-
tons, dans l'optique particulière du crédit à la consommation
(«Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantone auf
dem Gebiet der Gesetzgebung unter besonderer Berücksich-
tigung des Konsumkreditwesens»), le professeur Giger a sou-
ligné que de telles règles de droit empiétaient sur le principe
de la primauté du droit civil fédéral et qu'elles étaient donc
contraires au droit fédéral.
Ces indices parmi d'autres montrent qu'il est indispensable
d'agir rapidement au niveau fédéral en vue de mettre au point
une réglementation en matière de crédit à la consommation
qui soit uniforme et compatible avec les principes de notre sys-
tème juridique et économique libéral. En outre, dans l'optique
du Grand marché européen, il s'impose de réexaminer la
question en rapport avec les règles de la CE et les ordres juridi-
ques nationaux des pays limitrophes. Sans compter le fait que
les opérations portant sur des crédits à la consommation ne se
limiteront plus aux frontières helvétiques. Ces éléments défi-
nissent le contenu de la future loi, qui ne devrait être ni plus
laxiste, ni plus sévère que celle de nos voisins.
3. Législation contre les abus
La «législation contre les abus» est le but que visent tous les
partisans d'une législation. Mais il se trouve que les différents
groupes d'intérêts n'entendent pas la même chose par ce
terme. A mon avis, il est indispensable que le législateur s'en
tienne au principe selon lequel le consommateur doit être pro-
tégé, mais ne doit pas être mis sous tutelle. Les nombreuses
craintes exprimées à l'égard des règles de droit toujours plus
abondantes ainsi que le postulat demandant une réglementa-
tion claire et concise - et donc conforme aux intérêts des
consommateurs - confirment d'ailleurs ce point de vue. Mais,
pour qu'il en soit ainsi, les règles de droit, loin d'influer sur la
volonté et la décision du consommateur, doivent uniquement
servir de garantie afin que ce dernier reçoive des informations
complètes et véridiques.
Sur le plan législatif, la réalisation de ce principe est extrême-
ment facile: l'article 2 CC est considéré comme une règle de
droit contre les abus qui domine tout l'ordre juridique. Il surfit
donc d'y ajouter quelques alinéas concrets pour rendre les
choses plus claires. Cette solution permettrait de couvrir équi-
tablement toutes les opérations dignes d'être protégées. Elle
reviendrait à étendre considérablement la protection sur le
plan matériel, mais non sur le plan social. Elle permettrait donc
d'opérer la sélection nécessaire, car seules les personnes de-
vant vraiment être protégées bénéficieraient de cette législa-
tion. Il s'agit du postulat de la protection ciblée des consom-
mateurs, tel que le professeur Giger (liberté économique et
protection des consommateurs) l'avait déjà proposé en 1983.
Conformément au libellé de mon initiative, commet un abus de
droit et ne bénéficie donc pas de protection juridique, celui
qui, notamment, conclut un contrat de vente lié à un crédit à la
consommation avec un acheteur nécessitant une protection
sociale, en particulier une personne dépourvue d'expérience
commerciale ainsi que de connaissances juridiques et ne dis-
posant pas de fonds personnels propres à exclure tout endet-
tement, si le contrat ne contient pas certaines indications et
instructions précises, énumérées dans le texte de l'initiative.
Seront notamment mentionnés le montant et l'échéance du
versement initial et des acomptes ainsi que le nombre de ces
derniers; le supplément de prix imputable au paiement par

21. März 1991 
N
733
Konsumkredit. Missbrauchsgesetzgebung
acomptes, indiqué en francs et pourcentages annuels; la men-
tion selon laquelle les parties ne sont liées par le contrat que
sept jours après y avoir apposé leur signature. L'initiative pré-
cise en outre que, commet un abus de droit celui qui, orale-
ment ou par écrit, donne des informations incomplètes ou
trompeuses. Par ailleurs, la totalité des intérêts et des frais im-
putables à l'opération doit ressortir de la publicité. Sans modi-
fier fondamentalement les règles de droit actuelles, on offre
ainsi au consommateur une protection optimale au sens
d'une législation contre les abus, tout en contribuant à lutter
contre la surabondance de textes léglislatifs. En outre, en cas
d'adoption de cette initiative parlementaire, toutes les disposi-
tions régissant la vente par acomptes et la vente avec paie-
ments préalables deviendraient superflues. Cette initiative per-
mettrait donc au consommateur de faire valoir beaucoup plus
facilement ses droits.
De plus, comme cette proposition ne vise qu'une modification
de la législation, elle peut être concrétisée plus rapidement
que l'élaboration d'une nouvelle loi, procédure qui présente
toujours des risques de contradictions avec des dispositions
en vigueur. Enfin, le texte déposé est tout à fait conforme aux
règles de droit proposées par la CE.
Considération de la commission
I. Etat des travaux sur le même sujet dans l'Assemblée fédé-
rale et dans l'administration
I1. Le projet 78.043 «Loi sur le crédit à la consommation», pré-
senté par le Conseil fédéral, avait pour but d'étendre la protec-
tion sociale en matière de crédit à la consommation. Après
plus de huit ans de délibérations et après l'élimination des di-
vergences entre les Conseils, ce projet a été rejeté le
4 décembre 1986 lors du vote final du Conseil des Etats.
12. A la suite de ce rejet a été déposée l'initiative parlementaire
87.226 «Loi fédérale contre la concurrence déloyale. Révision
partielle» (Schönenberger). Celle-ci demandait qu'on sup-
prime aussi les quelques dispositions sur le petit crédit qui fi-
guraient dans la LCD. Après trois ans de délibérations, l'initia-
tive a été biffée de la liste des objets à traiter, le Conseil national
n'étant pas entré en matière.
13. L'initiative parlementaire 86.240 «Article 325 CO. Modifica-
tion"» (Eggli-Winterthour) demandait pour sa part l'interdiction
de la cession de salaire en cas de ventes par acomptes et de
contrats de petits crédits. Après quatre ans de délibérations,
les Chambres ont répondu en grande partie à cette demande
en interdisant toute cession et mise en gage du salaire futur;
elles ont toutefois prévu une exception pour les obligations dé-
coulant du droit de la famille, notamment les obligations
d'entretien.
14. Le 14 juin 1989, M. Affolter, député au Conseil des Etats, a
demandé, par voie de la motion 89.501 «Crédit à la consom-
mation. Loi», l'élaboration d'un projet de loi sur le crédit à la
consommation sous laforme d'un texte concis, destiné à répri-
mer les abus. Dans son développement oral, il a surtout mis
l'accent sur la protection sociale des débiteurs de crédits à la
consommation. Toujours selon lui, le volume des petits crédits
consentis s'élevant à 7 milliards de francs, on ne peut pas sim-
plement fermer les yeux sur les problèmes familiaux extrême-
ment graves qui découlent du risque de surendettement. Le
22 mars 1990, le Conseil des Etats a transmis cette motion par
34 voix contre 4. L'objet a été attribué à la Commision du
Conseil national qui a établi le présent rapport.
151. Lors de la discussion de la motion 89.501 au Conseil des
Etats, le Conseil fédéral a expliqué pourquoi il proposait de
transformer ladite motion en postulat. Selon lui, l'idée d'une lé-
gislation destinée à réprimer les abus exige, dans la pratique,
qu'on reprenne toutes les mesures principales du projet re-
jeté, si l'on veut éviter que la loi soit trop facilement contour-
née. Il s'agirait essentiellement des mesures suivantes:
- Dispositions visant à éviter l'endettement en chaîne. C'est en
bonne partie à cause d'elles que le projet du Conseil fédéral
aurait échoué.
- Fixation de la durée des contrats de crédit. Celle-ci a été telle-
ment prolongée (de 18 à 60 mois) qu'il n'aurait plus été possi-
ble d'avoir une vue d'ensemble des obligations.
-Octroi à l'emprunteur du droit de se départir du contrat.
Dans le cadre de la loi sur l'information des consommatrices
et des consommateurs, le Conseil des Etats n'est même pas
entré en matière sur le droit de révocation des consomma-
teurs.
Selon le Conseil fédéral, de telles mesures ne peuvent guère
faire l'objet d'une loi concise. De plus, certaines questions qui
doivent absolument figurer dans une nouvelle loi sont d'ores
et déjà réglées dans le droit en vigueur:
- La loi sur la concurrence déloyale exige la transparence des
conditions de crédit et la limitation de la publicité faite par les
instituts de crédit (art. 3, let. k-m, art. 4, let. d);
- Le Code des obligations prévoit l'interdiction de la cession et
de la mise en gage du salaire (art. 325,1 er et 2e al., art. 226a,
2e al., ch. 9, art. 226e et art. 228,1er al.);
- La loi sur l'information des consommatrices et des consom-
mateurs impose à certaines prestations de service à l'obliga-
tion de déclarer (art. 2,2e al.).
Avant de se lancer dans une nouvelle aventure législative, le
Conseil fédéral souhaitait étudier d'abord attentivement l'évo-
lution intervenue après l'adoption de ces lois récentes et en
évaluer les résultats. Il estime, à l'instar du Conseil des Etats,
qu'il faut agir dans ce domaine. Malgré ces arguments, le
Conseil des Etats a refusé la transformation de la motion en
postulat et l'a transmise comme telle.
152. Dans son avis du 7 mars 1988 concernant l'initiative par-
lementaire 87.226 Loi sur la concurrence déloyale (Schönen-
berger), le Conseil fédéral a réaffirmé sa volonté de poursuivre
sa politique tendant à instituer une réglementation juridique
en matière de petits crédits.
153. Dans son avis du 11 décembre 1989 concernant l'initia-
tive parlementaire 86.240 Article 325 CO. Modification (Eggli-
Winterthour) , il a approuvé le projet de la Commission des péti-
tions et de l'examen des constitutions cantonales visant à éta-
blir que les salariés ne sont autorisés à mettre leur salaire en
gage que pour garantir une obligation d'entretien découlant
du droit de la famille.
2. Ampleur et calendrier du travail parlementaire
Lorsque le Conseil national ne donne pas suite à une initiative
parlementaire mais qu'il transmet une motion correspondante
du Conseil des Etats, le Conseil fédéral répond en règle géné-
rale pour la session qui suit. Dans le cas présent, la motion du
Conseil des Etats ne fixe certes pas de délai, si bien que le
Conseil fédéral n'est pas formellement lié par le temps pour
élaborer un projet de texte législatif. La commission tient toute-
fois à préciser que la motion du Conseil des Etats doit être trai-
tée au plus vite.
3. Possibilité de transformer l'initiative en motion ou postulat
pour atteindre le but visé
Cette possibilité existe dans le cas de la motion du Conseil des
Etats, vu que celle-ci vise un objectif plus large que l'initiative
parlementaire. De ce fait, le Conseil fédéral peut présenter un
texte législatif s'inspirant des travaux préliminaires effectués
dans le cadre du projet de loi sur le crédit à la consommation.
4. Opportunité de traiter l'initiative lorsqu'une initiative popu-
laire a abouti sur le même sujet
Aucune initiative populaire n'a été ni lancée ni déposée sur le
même sujet. La Fondation pour la protection des consomma-
teurs avait certes prévu de lancer une initiative en automne
1989. Selon elle, la situation a changé depuis le dépôt de la
motion 89.501 si bien qu'elle a renoncé à son intention. En ef-
fet, la motion incite également le Conseil fédéral à agir.
5. Délibérations de la Commission du Conseil national
Dans son exposé des motifs, l'auteur de l'initiative a précisé
que la protection que le droit régisssant la vente par acomptes
(art. 226 à 228 CO) devait apporter aux bénéficiaires de crédits
à la consommation ne couvrait en réalité qu'une minorité de
plus en plus insignifiante d'emprunteurs. Il indique que, ces
dernières années, les contrats de petit crédit et de crédit-bail
ont connu un essor inattendu, alors que les contrats de vente
par acomptes n'ont cessé de perdre du terrain. Selon les sta-
tistiques de la Centrale d'information pour le crédit (ZEK), on a
dénombré, pour 1989,486 441 contrats de petit crédit pour un
montant global de 6,6 milliards de francs et 128 084 contrats
de crédit-bail pour une somme de 1,4 milliard de francs, mais

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seulement 32 595 contrats de vente par acomptes portant au
total sur 208 millions de francs.
Toujours selon l'auteur de l'initiative, l'importance croissante
du crédit à la consommation sur les plans économique et so-
cial, s'explique avant tout par un changement d'habitudes en
matière de consommation, d'achat et de vente (achats au
moyen de cartes de crédit). De son côté, la structure de l'offre
de crédit a certes évolué au profit des grandes banques, mais
l'offre est devenue plus hétérogène (découverts sur des
comptes-salaire et des comptes de chèques postaux, prêts
sur comptes courants, avances). L'auteur relève que le
consommateur est particulièrement exposé à la pression des
intermédiaires.
M. Oehler précise qu'entretemps quatorze cantons se sont
mis à légiférer, ce qui représente une atteinte au principe de la
primauté du droit civil fédéral et est par là même contraire au
droit fédéral. Toujours d'après M. Oehler, une législation
contre les abus doit protéger le consommateur, mais ne doit
pas le mettre sous tutelle. Pour qu'il en soit ainsi, «les règles de
droit, loin d'influer sur la volonté et la décision du consomma-
teur, devraient uniquement servir de garantie afin que ce der-
nier reçoive des informations complètes et véridiques».
Lors de la discussion, certains ont émis des craintes quant à
l'ouverture d'un nouveau débat sans fin sur le contenu et la
structure d'une législation contre les abus. Ils reprochent à
l'initiative parlementaire de laisser trop de questions en sus-
pens, bien qu'elle ne mentionne pas moins de quatorze indi-
cations qui devraient obligatoirement figurer dans le contrat.
(M. Oehler a rappelé à cet égard que la loi donnait à la com-
mission la possibilité d'améliorer son projet, possibilité qu'il ne
voulait pas restreindre). Les membres de la commission ont
toutefois redouté qu'en modifiant le texte de l'initiative ils ris-
quent de compromettre son succès final. De plus, le projet ne
résout pas le problème essentiel de l'endettement en chaîne
et du surendettement. Par ailleurs, la commission a déploré
l'absence de sanctions en cas de violation de la loi. Les indica-
tions devant figurer dans le contrat, selon le texte de
M. Oehler, ne constituent dès lors que de simples recomman-
dations qui n'assurent aucune protection suffisante. D'ail-
leurs, les instituts de crédit sérieux utilisent déjà cette mé-
thode, mais ses résultats restent insuffisants dans la pratique.
La majorité de la commission est d'avis que la motion du
Conseil des Etats atténue les lacunes que l'initiative parlemen-
taire accuse au niveau du contenu.
Anträge der Kommission
1. Die Kommission beantragt dem Nationalrat einstimmig und
ohne Enthaltungen, der parlamentarischen Initiative keine
Folge zu geben.
2. Die Kommission beantragt dem Nationalrat einstimmig und
ohne Enthaltungen die vom Ständerat am 22. März 1990 über-
wiesene Motion 89.5.01 zur Annahme.
Propositions de la commission
1. La commission propose au Conseil national, à l'unanimité
et sans abstentions, de ne pas donner suite à l'initiative parle-
mentaire.
2. La commission propose au Conseil national, à l'unanimité
et sans abstentions, d'accepter la motion 89.501 Cette motion
a été transmise par le Conseil des Etats le 22 mars 1990.
Angenommen -Adopté
Schluss der Sitzung um 18.30 Uhr
La séance est levée à 18 h 30

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Motion des Ständerates (Affolter) Kleinkreditgeschäft. Bundesgesetz
Motion du Conseil des Etats (Affolter) Crédit à la consommation. Loi
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1991
Année
Anno
Band
II
Volume
Volume
Session
Frühjahrssession
Session
Session de printemps
Sessione
Sessione primaverile
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
16
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
89.501
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
21.03.1991 - 15:00
Date
Data
Seite
727-734
Page
Pagina
Ref. No
20 019 746
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