ch_vb · 93.3169 · 1995-03-09 · de


9. März 1995 
N
507
Erneuerung des Föderalismus
#ST# Sammeltitel -Titre collectif
Erneuerung des Föderalismus
Renouveau du fédéralisme
93.3169
Motion Engler
Erneuerung des Föderalismus
Renouveau du fédéralisme
Wortlaut der Motion vom 18. März 1993
Artikel 3 der Bundesverfassung, der die Eigenstaatlichkeit der
Kantone garantiert, ist heute weitgehend ausgehöhlt Die Le-
benskraft des Föderalismus ist am Schwinden.
Die Diskussion über den EWR-Vertrag hat jedoch gezeigt,
wie wichtig uns Schweizern «Demokratie und Föderalismus»
sind. Die Diskrepanz der Rechtssysteme der Schweiz und
der Europäischen Gemeinschaft haben die Bedeutung unse-
rer dezentralen Staatsordnung erneut ins Bewusstsein ge-
bracht Sie ist als wichtiger Faktor unserer nationalen Identi-
tät erkannt worden.
Auch innerhalb der EG gewinnt das Prinzip der Subsidiarität
zusehends an Kraft. Verschiedene Zeichen deuten auf eine pro-
zesshafte Fortentwicklung der gesamteuropäischen Ordnung
hin. Das Föderativprinzip innerstaatlich autnomer Verbände
wird künftig einfesterGrundstein beim Aufbau Europas bilden.
Nach dem Nein zum EWR genügt es nicht, «nur» zu deregulie-
ren. Neben der Revitalisierung der Wirtschaft gilt es vor allem,
der staatsrechtlichen Entwurzelung der Kantone entgegenzu-
treten und ihnen ihre politische Autonomie zurückzugeben.
Parlaments- und Regierungsreform bilden erste Schritte die-
ses institutionellen Erneuerungsprozesses. Ebenso wichtig ist
die Erkenntnis, dass dem Föderalismus und damit Kantonen
und Gemeinden als Zellen des politischen Eigenlebens wie-
der gestalterische Bedeutung zukommen muss. Der beste-
hende Freiraum und die grosse Organisationsautonomie er-
möglichen schöpferische Initiativen. Vieles drängt von einer
uniformierenden Regelung grösserer staatlicher und interna-
tionaler Gebilde hin zu einer komplementären, vielgestaltigen
Gegenordnung.
Aufgabengebiete der Kultur und Bildung, der Ökologie, des
Natur- und Heimatschutzes, der Planungs- und Entwicklungs-
politik eignen sich dabei besonders als Elemente einer lokal
geprägten, regionalen Identität
Entflechtung der Aufgaben im Innern, verstärkte Zusammen-
arbeit nach aussen sind, nebst dem besseren Schutz von Min-
derheiten, Wege zur Erneuerung des schweizerischen Föde-
ralismus.
Zahlreiche parlamentarische Vorstösse der letzten Zeit, die wir
unterstützen, beleuchten spezifische Aspekte des Föderalis-
mus. In der vorliegenden Motion geht es uns um eine Gesamt-
betrachtung der Problematik.
Der Bundesrat wird eingeladen, folgende Massnahmen zu
treffen:
1. Aufgabenteilung
1.1 Die Verteilung der Staatsaufgaben auf Bund und Kantone
ist im Sinne des Subsidiaritätsprinzips neu zu ordnen, um eine
möglichst bürgernahe und dezentrale Rechts- und Staatsord-
nung zu schaffen. Es sind abgerundete und geschlossene
Kompetenzzuweisungen vorzunehmen, die zu einer Entflech-
tung und Aufteilung der Verantwortungsbereiche zwischen
Bund und Kantonen führen. Dabei darf das Kriterium der ei-
genständigen Finanzierbarkeit nicht ausschlaggebend sein.
1.2 Bereiche, die das Gesamtinteresse abdecken und einer
einheitlichen Legiferierung bedürfen, sollen zur sinnvollen Ko-
ordination und Harmonisierung Gegenstand eines Rahmen-
gesetzes des Bundes werden.
1.3 Kompetenzen, die eigentlich in den Bereich der Kantone
fallen, die zeitlich und sachlich dringend sind und einer an-
fänglich einheitlichen Regelung bedürfen, sollen in einer befri-
steten Einführungsphase dem Bund zugeordnet werden.
2. Stärkung des Minoritätenschutzes
2.1 Vernehmlassungen der Kantone sind gesondert nach
Sprachgruppen auszuwerten und zusammenzufassen.
2.2 Zur Förderung des Verständnisses für die Probleme der
sprachlichen Minderheiten soll eine qualifizierte Mehrheit aller
Abgeordneten der lateinischen Sprachgruppe, in beiden
Kammern, die Möglichkeit eines suspensiven Vetos, das ein
spezielles Differenzbereinigungsverfahren auslöst, erhalten.
2.3 Es ist zu erwägen, ein Behördenreferendum einzuführen,
das durch qualifizierte Minderheiten in beiden Räten erhoben
werden kann. Dieses führtzwingend zur Volksabstimmung mit
einfachem Volksmehr.
2.4 Die Quoren für das Kantonsreferendum müssen gesenkt
werden.
2.5 Einer bestimmten Anzahl von Kantonen soll die Möglich-
keit eingeräumt werden, der Bundesversammlung ein Begeh-
ren mit der Wirkung einer Volksinitiative einzureichen.
3. Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik des Bundes
3.1 Es ist ein Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone
in der Aussenpolitik zu schaffen. Dieses soll die Informations-
pflicht des Bundes, die Art der Mitwirkung sowie das Anhö-
rungs- und Mitspracherecht der Kantone regeln.
3.2 Artikel 9 der Bundesverfassung ist so zu ändern, dass die
Kantone in ihrem Zuständigkeitsbereich Verträge mit dem
Ausland abschliessen können. Sie haben dem Bund von ihren
Absichten Kenntnis zu geben. Sie handeln unter der Aufsicht
des Bundes und, wenn er es für nötig erachtet, durch seine
Vermittlung.
4. Institutionnelle Verstärkung des Föderalismus
4.1 Der Bundesrat wird aufgefordert, unverzüglich die Institu-
tion einer nationalen Regierungskonferenz zwischen Bundes-
rat und Kantonen zu schaffen. Sie soll in regelmässigen Ab-
ständen wichtige Staats- und regionalpolitische Angelegen-
heiten behandeln.
4.2 Auf Bundesstufe ist eine interdépartementale Arbeits-
gruppe oder ein Büro für Föderalismus einzusetzen.
Texte de la motion du 18 mars 1993
L'article 3 de la constitution, qui garantit la souveraineté des
cantons, est vidé de son contenu dans une large mesure. Le
fédéralisme perd de sa vigueur.
Le débat relatif au traité sur l'EEE a cependant montré com-
bien la démocratie et le fédéralisme nous tiennent à coeur. Les
divergences entre les systèmes juridiques de la Suisse et de la
Communauté européenne ont contribué à faire reprendre
conscience de la valeur de la structure décentralisée de notre
Etat On a reconnu qu'elle constitue un élément important de
notre identité nationale.
Le principe de la subsidiarité prend manifestement une impor-
tance croissante au sein de la CE également De nombreux si-
gnes permettent de penser que l'ordre européen tout entier
est en pleine évolution. Le principe fédératif selon lequel l'Etat
doit être constitué d'entités autonomes sur le plan interne sera
un des fondements de l'Europe en construction.
Il ne suffit pas de procéder à une déréglementation après le re-
fus de l'EEE. Outre la revitalisation de l'économie, il faut sur-
tout prendre des mesures pour compenser l'affaiblissement
des cantons et leur restituer l'autonomie politique. La réforme
du Parlement et celle du gouvernement sont les premiers pas
sur la voie de ce renouveau institutionnel. Il est tout aussi im-
portant de comprendre qu'il faut rendre au fédéralisme, et par
conséquent aux cantons et aux communes, cellules de toute
vie politique autonome, un rôle créateur. L'existence d'un
vaste domaine soustrait à une réglementation centralisée et la
grande autonomie sur le plan de l'organisation permettent de
prendre des initiatives créatrices. Bien des facteurs tendent à
l'abandon de réglementations uniformes de grandes structu-

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9 mars 1995
res étatiques et internationales et à l'apparition de structures
complémentaires et multiformes.
La culture et la formation, l'écologie, la protection de la nature
et du paysage, la planification et la politique du développe-
ment se prêtent particulièrement bien à l'affirmation d'une
identité locale et régionale.
La désimbrication des tâches sur le plan national et une parti-
cipation accrue à la coopération sur le plan international, ainsi
qu'une meilleure protection des minorités, sont des moyens
de promouvoir un renouveau du fédéralisme suisse.
De nombreuses interventions parlementaires, que nous ap-
prouvons, ont mis en lumière ces derniers temps des aspects
spécifiques du fédéralisme. La présente motion cherche à
susciter une vision globale du problème.
Le Conseil fédéral est invité à prendre les mesures suivantes:
1. Répartition des tâches
1.1 Les tâches incombant à l'Etat doivent être redistribuées
entre la Confédération et les cantons sur la base du principe
de subsidiarité, afin de donner à notre pays un ordre juridique
et une structure étatique décentralisés permettant une partici-
pation optimale des citoyens. Il faut procéder à des attribu-
tions de compétences touchant un ensemble cohérent de do-
maines, de façon à désenchevêtrer les responsabilités de la
Confédération et des cantons et à les répartir judicieusement
En l'occurrence, la capacité d'autofinancement ne doit pas
constituer le critère déterminant
1.2 Les domaines qui présentent un intérêt général et doivent
faire l'objet d'une législation uniforme doivent être régis par
des lois-cadres fédérales, de manière à assurer la coordina-
tion et l'harmonisation nécessaires.
1.3 Les compétences qu'il convient en principe d'accorder
aux cantons, mais qu'il est urgent d'assumer en raison de leur
importance, et qui doivent faire l'objet d'une réglementation
uniforme dans une phase initiale, doivent être, dans un pre-
mier temps, attribuées à la Confédération pour une période li-
mitée.
2. Renforcement de la protection des minorités
2.1 Les avis donnés par les cantons dans les procédures de
consultation doivent être regroupés selon les régions linguisti-
ques pour être analysés séparément
2.2 Afin de favoriser la compréhension des problèmes qui se
posent aux minorités linguistiques, une majorité qualifiée des
députés latins doit, dans les deux Chambres, obtenir le droit
d'opposer un veto suspensif donnant lieu à une procédure
spéciale d'élimination des divergences.
2.3 II y a lieu d'envisager l'institution d'un référendum des au-
torités qui puisse être demandé par des minorités qualifiées
dans les deux Chambres. Une telle demande de référendum
devrait obligatoirement aboutir à une votation populaire dans
laquelle la majorité simple du peuple serait déterminante.
2.4 Le nombre de cantons requis pour pouvoir demander un
référendum doit être abaissé.
2.5 II faut prévoir la possibilité, pour un nombre déterminé de
cantons, de déposer à l'Assemblée fédérale des requêtes
ayant les mêmes effets que les initiatives populaires.
3. Participation des cantons à la politique étrangère de la
Confédération
3.1 II y a lieu d'élaborer une loi fédérale sur la participation des
cantons à la politique étrangère de la Confédération. Celle-ci
réglera les modalités de cette participation, le devoir de la
Confédération d'informer les cantons et le droit de ces der-
niers d'être entendus et de prendre part aux décisions.
3.2 L'article 9 de la constitution doit être modifié de façon à
permettre aux cantons de conclure des traités avec l'étranger
dans les domaines relevant de leur compétence. Ils devront
être tenus d'informer la Confédération de leurs intentions. Ils
agiront sous la surveillance de la Confédération et, si celle-ci le
considère nécessaire, par son intermédiaire.
4. Renforcement du fédéralisme sur le plan institutionnel
4.1 Le Conseil fédéral est invité à créer sans retard une confé-
rence gouvernementale sur le plan national à laquelle il partici-
pera avec les gouvernements des cantons. Cette conférence
devra traiter périodiquement les problèmes importants de la
politique nationale et régionale.
4.2 II convient de créer sur le plan fédéral un groupe de travail
interdépartemental ou un bureau pour le fédéralisme.
Mitunterzeichner-Cosignataires: Bircher Peter, Caccia, Cotti,
Darbellay, Ducret, Epiney, Gobet, Iten Joseph, Kühne, Leu Jo-
sef, Maître, Raggenbass, Ruckstuhl, Schmidhalter, Schnider,
Segmüller, Seiler Rolf, Theubet, Wick, Zwahlen 
(20)
Schriftliche Begründung - Développement par écrit
1. Aufgabenteilung
In unserer föderativen Ordnung gibt es kaum mehr einfache,
übersichtliche Arbeitsbeziehungen zwischen Bund und Kan-
tonen. Die Ebenen sind durchmischt, Finanzflüsse und Ent-
scheidungen sind geteilt, die Verantwortung ist nicht ab-
schliessend zugeordnet Das Netz der Beziehungen ist ver-
schlungen, zu komplex und zu dicht
Der Tendenz zur Zentralisierung einerseits und zur Abwertung
der Eigenstaatlichkeit der Kantone andererseits ist entgegen-
zutreten. Die bisherige einseitige Betrachtungsweise des kan-
tonalen Staatswesens lediglich aus einer finanziellen Perspek-
tive des Bundes ist umzukehren. Es gilt heute darzulegen, in
welcher Weise die Gliedstaaten eigenverantwortlich und selb-
ständig an der Bewältigung der Staatsaufgaben beizutragen
haben.
Bei einer Entflechtung der Aufgabenverteilung geht es nicht nur
darum, eine effiziente Problemlösung anzustreben, sondern
auch darum, eine möglichst dezentrale und bürgernahe
Rechts- und Staatsordnung zu verwirklichen. Bestehende Kom-
petenzzersplitterungen und -aufteilungen sind zu beseitigen.
Eine entscheidende Rolle spielt dabei, dass die Kantone ge-
schlossene und abgerundete Kompetenz- und Verantwor-
tungsbereiche erhalten und dass sie sich zu den einzelnen Auf-
gabenbereichen äussern können. Sie sollen selbst entschei-
den, wie, in welchem Umfang und aufweichen Wegen sie ihre
Aufgaben lösen wollen. Die neuen und vielversprechenden Ent-
wicklungen in Deutschland und vor allem in Österreich (vgl. «Po-
litische Vereinbarung über die Neuordnung des Bundesstaa-
tes» vom Oktober 1992) sind zu beachten.
Der Bund soll bei Aufgaben, die dem Gesamtinteresse dienen
und einer einheitlichen Legiferierung bedürfen, durch Rah-
mengesetze eine minimale Koordination und Harmonisierung
anstreben. Die Rahmengesetzgebung erscheint als adäquate
Form für eine derartige Koordinationsaufgabe und sollte je
nach Materie grundsätzliche, sachlich wichtige Kernprobleme
im Sinne notwendiger Mindestvorschriften und Zielvorgaben
regeln. Den Kantonen soll in jedem Fall der grösstmögliche
Handlungsspielraum zur Ausübung ihrer Staatlichkeit ge-
währt werden.
Bei neuen, dringlichen Aufgaben ergibt sich in einer Art legis-
lativen Einführungsphase die Möglichkeit, durch zeitlich befri-
stete Bundeskompetenzen für Aufgaben, die eigentlich in den
Kompetenzbereich der Kantone fallen, die nötigen Impulse für
eine nachhaltig wirkende Regelung der Aufgaben zu geben.
Nach Ablauf der vorgesehenen Frist liegt die Zuständigkeit
wieder allein bei den Kantonen.
2. Stärkung des Minderheitenschutzes
Die Volksabstimmung über den EWR vom 6. Dezember 1992
hat Divergenzen zwischen Welsch- und Deutschschweiz spür-
bar gemacht, die seit längerer Zeit und in zunehmendem
Masse zu registrieren waren. Parallel zur Tatsache, dass die
Romandie und das Tessin in eidgenössischen Urnengängen
weit überdurchschnittlich überstimmt werden, ist gleichenorts
eine rasche zunehmende Stimmabstinenz zu beobachten.
Diesen Anzeichen wachsender Desintegration muss durch fö-
derative Mechanismen entgegengewirkt werden, die geeignet
sind, den Zusammenhalt unter den Schweizer Kantonen zu
stärken.
Das Vernehmlassungsverfahren kann zum staatspolitischen
«Frühwarnsystem» ausgebaut werden, wenn die Vernehmlas-
sungsergebnisse jeweils nach Sprachgebieten gesondert
ausgewertet und zusammengefasst werden.
Es kann dem Zusammenhalt des Landes nur dienen, wenn im
parlamentarischen Verfahren einer qualifizierten Mehrheit der
Vertreter der lateinischen Sprachgruppe in beiden Räten ein
suspensives Veto mit einem anschliessenden speziellen Diffe-

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Erneuerung des Föderalismus
renzbereinigungsverfahren eingeräumt wird. Zweck dieses In-
struments ist die besondere Bewusstmachung der in einer
Vorlage liegenden Minderheitenproblematik. Durch das sus-
pensive Veto geht die Vorlage an die Kommission zurück, wel-
che diese erneut unter spezieller Berücksichtigung des Min-
derheitenschutzes prüft und Antrag stellt. Aufgrund dieses An-
trags schreiten die Räte zur Abstimmung. Darüber hinaus soll
eine qualifizierte Minderheit beider Räte die Möglichkeit ha-
ben, ein zwingendes Gesetzesreferendum auszulösen. Die
Unterschriftensammlung entfällt.
Das Quorum für ein Kantonsreferendum ist so anzusetzen,
dass es dem Quorum für ein Volksreferendum annähernd ent-
spricht. So genügt für ein Volksreferendum ein Prozent aller
Stimmberechtigten, hingegen werden für ein Kantonsreferen-
dum 30 Prozent benötig. Von einem Gleichgewicht kann, un-
ter diesen Umständen, kaum die Rede sein. Zu erwägen ist
dabei auch, ob die Referendumsfrist für dieses Institut zu ver-
längern ist
Das Quorum für die Standesinitiative anderseits sollte erhöht
werden, und zwar auf eine höhere Zahl Kantone als dies für
das Kantonsreferendum nötig ist. Dafür könnten der Kantons-
initiative die Wirkungen einer Volksinitiative zuerkannt werden.
Daneben soll das bisherige Institut der Standesinitiative -viel-
leicht unter dem weniger irreführenden Namen eines «Stan-
despostulats» - ohne Quorum beibehalten werden.
3. Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik des Bundes
Mit der zunehmenden Internationalisierung, besonders der
Europäisierung des Rechts, drohen die bisherige verfas-
sungsmässige Kompetenzzuordnung und die Aufgabentei-
lung im Bereich der Gesetzgebung zwischen Bund und Kanto-
nen ausgehöhlt zu werden.
Eine substantielle Erneuerung des schweizerischen Födera-
lismus setzt aus diesen Gründen eine verstärkte und institutio-
nalisierte Mitwirkung der Kantone im Bereich der Aussenpoli-
tik voraus. Die Kantone sind frühzeitig in den nationalen und
internationalen Meinungsbildungs- und Entscheidungspro-
zess einzubinden. Mit Artikel 21 des abgelehnten EWR-
Genehmigungsbeschlusses wäre dafür, allerdings nur bezo-
gen auf das Gemeinschaftsrecht, eine verfassungsrechtliche
Grundlage geschaffen worden. Eine solche Verfassungsbe-
stimmung ist zwar nach wie vor wünschbar, hätte jedoch keine
konstitutive Wirkung. Der Bund kann auch ohne eine solche
ausdrückliche Verfassungsgrundlage ein Gesetz über die Mit-
wirkung der Kantone in der Aussenpolitik schaffen. In der Bun-
desrepublik und in Österreich laufen im übrigen ähnliche Be-
strebungen zum verstärkten Einbezug der Bundesländer. Ein
solches institutionelles wie verfahrensmässig (z. B. Stellung
des Kontaktgremiums und anderer Direktorenkonferenzen,
Vernehmlassungsverfahren, Informations- und Konsultations-
pflichten und -verfahren, Mitwirkung bei Verhandlungen usw.)
umfassendes Mitwirkungsgesetz sollte deshalb unmittelbar
an die Hand genommen werden. Die Kantone wären im übri-
gen schon bei der Erarbeitung des Gesetzestextes einzube-
ziehen.
Das Postulat Onken (92.3525), das der Bundesrat entgegen-
genommen hat, verlangt, dass in «einem Bericht die rechtli-
chen und institutionellen Handlungsmöglichkeiten» und die
«Perspektive einer innovativen 'aussenpolitischen' Rolle der
schweizerischen Grenzkantone» ausgelotet und dargestellt
werden. Unseres Erachtens ist es jedoch auch geboten, dass
die sehr restriktiv formulierte Verfassungsgrundlage nicht nur
über den Weg der Auslegung, sondern auch im Wortlaut des
Artikels 9 BV den Bedürfnissen unserer Zeit angepasst wird.
Eine solche Verfassungsänderung würde im übrigen bei den
Kantonen und bei der breiten Öffentlichkeit einen wünschens-
werten Bewusstseinsprozess über die Möglichkeiten einer ei-
genen «Aussenpolitik» der Kantone auslösen. Ein Bericht des
Bundesrates, den das Parlament zur Kenntnis nimmt, kann
diese Funktion nicht erfüllen.
4. Institutionelle Verstärkung des Föderalismus
Obschon heute vielfältige Kontakte zwischen Bund und Kanto-
nen stattfinden, fehlt ein eigentlicher Dialog auf Regierungse-
bene über grundlegende, beidseits interessierende staats-
und regionalpolitischen Fragen. Das heute übliche Vernehm-
lassungsverfahren ist dafür nicht genügend.
Die Direktorenkonferenzen sind Fachkonferenzen. Sie kön-
nen nicht Ersatz sein für ein politisches Forum auf oberster
Ebene. Der Ständerat, dessen Mitglieder Volksvertreter sind
und ohne kantonale Instruktionen stimmen, kann diese Funk-
tion ebenfalls nicht wahrnehmen. Wir schlagen deshalb vor,
unverzüglich eine nationale Regierungskonferenz einzuberu-
fen, welche vom Bundespräsidenten und von einem weiteren
Mitglied des Bundesrates geleitet wird, und zu der jeweils der
kantonale Regierungspräsident und ein weiteres Mitglied der
kantonalen Regierung einzuladen sind. Die Regierungsmit-
glieder würden die Meinung der kantonalen Regierungen wie-
dergeben, was eine entsprechende Vorbereitung der Tagung
in den Kantonen voraussetzen würde. Es wäre dies eine Art
Neuschöpfung einer eidgenössischen Tagsatzung. Eine sol-
che Zusammenkunft sollte vor allem der Aussprache über
grundsätzliche Fragen im Verhältnis zwischen Bund und Kan-
tonen sowie über hängige Staats- und regionalpolitische Fra-
gen dienen. Zu denken wäre beispielsweise an das Verhältnis
zwischen Deutschschweiz und Romandie, an die Problematik
des Vollzugs des Bundesrechts, an die Jurafrage oder an Fra-
gen, die in diesem Vorstoss aufgeworfen werden. Eine solche
Regierungskonferenz sollte unseres Erachtens in regelmässi-
gen Abständen wiederholt werden.
Zahlreiche Verwaltungsstellen des Bundes befassen sich
heute mit föderalismusrelevanten Fragen. Es fehlt jedoch ein
Koordinationsorgan. Die Gefahr der Zersplitterung und der
Anwendung unterschiedlicher Kriterien ist daher gegeben.
Um künftig eine möglichst wirkungsvolle Koordination und
Steuerung der Verwaltungstätigkeit, welche sich auf das föde-
ralistische Gefüge auswirkt, zu erreichen, ist eine hochrangige
interdépartementale Arbeitsgruppe einzusetzen oder ein Büro
für Föderalismus zu schaffen. Neben ihrer permanenten Koor-
dinationsaufgabe stehen sie dem Bundesrat als Beratungsor-
gan zu Verfügung.
Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates
vom 29. November 1993
Rapport écrit du Conseil fédéral
du 29 novembre 1993
Der Föderalismus ist eines der tragenden Prinzipien unserer
staatlichen Ordnung. Er hat nicht nur das geschichtliche Wer-
den unseres Staates überhaupt ermöglicht und geprägt, son-
dern ist auch für die Zukunft unseres Landes von erstrangiger
Bedeutung.
Die föderalistische Struktur berücksichtigt die sprachliche,
konfessionelle, geographische und wirtschaftliche Vielfalt un-
seres Landes; sie verhindert übermässige Machtballungen,
schafft mehr Möglichkeiten für direktdemokratische Mitwir-
kung, fördert die Transparenz und Bürgernähe staatlichen
Handelns und erlaubt, regionalen Interessen und Problemen
besser Rechnung zu tragen. Anderseits stellt die bundesstaat-
liche Kompetenzverteilung aber auch sicher, dass gemein-
same Anliegen mit vereinten Kräften angegangen werden
können, und ermöglicht dem Bund die Wahrung der Inter-
essen unseres Landes nach aussen.
Der Bundesrat misst deshalb der Erhaltung und der zukunfts-
gerichteten Weiterentwicklung des Föderalismus hohe Be-
deutung zu. Er unterstützt insbesondere alle Bestrebungen,
das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen aus einer Ge-
samtschau neu zu würdigen und zu klären, soweit dadurch
der Wille zu staatlicher Einheit und die Möglichkeit zur koordi-
nierten Lösung gemeinsamer Probleme nicht beeinträchtigt
werden. Der Bundesrat ist sich dabei bewusst, dass die föde-
ralistische Struktur zum Teil auch mit einer gewissen Schwer-
fälligkeit verbunden ist; sie kann Entscheidungsprozesse er-
schweren und Kosten verursachen. Gerade auch aus diesem
Grund erachtet er die zweckmässige und zeitgerechte Aus-
gestaltung des föderalistischen Zusammenwirkens und der
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen als eine
Daueraufgabe, die immer wieder neu in Angriff zu nehmen
ist
Eine solche Gesamtschau und Neubeurteilung der föderalisti-
schen Zusammenarbeit hat der Bundesrat auch im Rahmen
der Phase 2 der Regierungsreform (Staatsleitungsreform) an-
gekündigt Im Vordergrund stehen zurzeit unter anderem Fra-

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gen im Zusammenhang mit der Mitwirkung der Kantone im
Bereich der Aussenpolitik des Bundes. Dazu kommt, dass die
äusserst schwierige Finanzlage auf allen drei staatlichen Ebe-
nen Mängel bei den finanziellen Beziehungen zwischen Bund
und Kantonen und damit auch bei der Aufgabenteilung deut-
lich machen und eine Überprüfung des Transfersystems zwi-
schen Bund und Kantonen angezeigt erscheinen lassen.
Die Erneuerung der föderalistischen Zusammenarbeit zwi-
schen dem Bund und den Kantonen kann zum Teil mit Partial-
revisionen erfolgen. Eine umfassende Anpassung des Föde-
ralismus erfordert jedoch eine grössere Verfassungsrevision,
die im Rahmen der in Vorbereitung befindlichen Revision der
Bundesverfassung sowie der Staatsleitungsreform vorgenom-
men werden soll.
Zu den einzelnen Punkten der Motion nehmen wir wie folgt
Stellung:
1. Aufgabenteilung
1.1 Dieses Ziel wurde bereits mit der Neuverteilung der Aufga-
ben zwischen Bund und Kantonen angestrebt, aber nur teil-
weise erreicht Es hat sich gezeigt, dass der Vollzugsföderalis-
mus dem Bestreben entgegensteht, abgerundete Aufgaben-
bereiche von Bund und Kantonen zu schaffen. Die Wiederho-
lung des Entflechtungsvorhabens dürfte deshalb nicht am
Platz sein. Hingegen können in weiteren Bereichen noch Ent-
flechtungsmassnahmen geprüft werden, nachdem das zweite
Paket der Aufgabenneuverteilung zwischen Bund und Kanto-
nen Anfang 1994 vollständig in Kraft getreten sein wird. Denk-
bar ist beispielsweise, dass weitere Genehmigungsvorbehalte
des Bundesrechts gegenüber der kantonalen Ausführungs-
gesetzgebung aufgehoben werden. Ganz allgemein gesehen
ist es eine Daueraufgabe, auf die Beachtung des Subsidiari-
tätsprinzips bei der Ausarbeitung der Bundesgesetzgebung
zu achten.
Die Aufgabenteilung lässt sich nicht unabhängig vom Krite-
rium der Finanzierung realisieren. Im heutigen System, das
eine wirksame und haushälterische Verwendung der öffentli-
chen Mittel zum Ziel hat, spielt das Kriterium der autonomen
Finanzierbarkeit eine wichtige Rolle. Sonst entstehen kost-
spielige Lösungen oder ein Leistungsangebot, das den effekti-
ven Bedarf übersteigt Aufgrund der Ergebnisse einer vom
Eidgenössischen Finanzdepartement in Auftrag gegebenen
Expertise über die finanziellen Beziehungen zwischen Bund
und Kantonen wird zu prüfen sein, inwieweit Verbesserungen
der Fianzierungsmechanismen zwischen Bund und Kantonen
angezeigt sind.
1.2 In den letzten Jahren konnten, gestützt auf ausdrückliche
Verfassungsgrundlagen, in einigen Bereichen Rahmenge-
setze erlassen werden (z. B. Raumplanung, Steuerharmoni-
sierung, FUSS- und Wanderwege); die Bedeutung der umfas-
senden (konkurrierenden) Gesetzgebung ist aber nach wie
vor grösser. Es ist als sinnvoll anzusehen, wenn der Bund ver-
mehrt das Instrument der Rahmengesetzgebung einsetzt
(z. B. bei der Ausführung des zukünftigen Kulturartikels, des
Sprachenartikels und bei der Schaffung eines allfälligen Bun-
desgesetzes über die Mitwirkungsrechte der Kantone). Dies
entspricht den bestehenden Tendenzen zur Deregulierung
und der gegebenen finanzpolitischen Situation von Bund und
Kantonen, stellt aber die gesetzgeberische Zusammenarbeit
zwischen Bund und Kantonen nicht in Frage.
1.3 Es hat sich in der Vergangenheit namentlich bei der Neu-
verteilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen ge-
zeigt, dass Gesetzgebungskompetenzen, die von den Kanto-
nen an den Bund übergingen, diesen nur schwer wieder zu-
rückgegeben werden können. Die Idee befristeter Bundesre-
gelungen wurde am Anfang der Neuverteilung der Aufgaben
zwischen Bund und Kantonen in der Form sogenannter echter
konkurrierender Kompetenzen zur Diskussion gestellt Dabei
hätten die Kantone durch genügendes kantonales Recht Bun-
desrecht ablösen können. Der Vorschlag stiess aber auf Wi-
derstand und konnte nicht verwirklicht werden. Auch aus zeitli-
chen Gründen muss heute gefragt werden, ob dieser Ansatz
praktikabel ist Zuerst muss unter Umständen eine neue Ver-
fassungsgrundlage geschaffen werden. Bis zum Inkrafttreten
der befristeten Ausführungserlasse des Bundes können Jahre
verstreichen, was nicht zweckmässig ist
Dennoch ist der Bundesrat bereit, die Angelegenheit näher zu
prüfen. Insbesondere im Bereich bestehender verfassungs-
mässiger Kompetenzen des Bundes könnte zudem die Idee
befristeter Bundesregelungen im Sinne der Verwirklichung
des Subsidiaritätsprinzips vermehrt berücksichtigt werden.
2. Stärkung des Minoritätenschutzes
2.1 Eine Auswertung der Vernehmlassungen der Kantone
nach Sprachgruppen dürfte nicht zu verwirklichen sein. Wie
wären mehrsprachige Kantone zu behandeln (GR, FR, VS,
BE), die ihre Vernehmlassungen nicht immer in der gleichen
Sprache redigieren? Hingegen kann bei der Zusammenfas-
sung der Ergebnisse und vor allem bei ihrer Berücksichtigung
auch auf die Anliegen der einzelnen Sprachgruppen einge-
gangen werden; dies entspricht im übrigen der bisherigen
Praxis, nach der neben verschiedenen anderen Kriterien auch
jenes der Sprachgruppen in Betracht gezogen wird. Dabei
kann es nicht darum gehen, sprachlichen Minderheiten bei
der Auswertung von Vernehmlassungen einen besonderen
Schutz zukommen zu lassen; es ist hingegen angezeigt, auch
die zum Reichtum der Schweiz beitragende sprachliche und
kulturelle Vielfalt angemessen zu würdigen.
2.2 Dieser Vorschlag richtet sich primär an das Parlament,
nicht an den Bundesrat Er könnte allenfalls bei einer Wieder-
aufnahme der Arbeiten an der Parlamentsreform berücksich-
tigt werden. Der Bundesrat erachtet diese Form des Minder-
heitenschutzes allerdings als problematisch.
2.3 Der Bundesrat strebt mittelfristig unter Berücksichtigung
hängiger parlamentarischer Vorstösse eine Reform der Volks-
rechte an. Das EJPD hat diesbezüglich ein Gutachten von Pro-
fessor Jean-François Aubert eingeholt Dessen Schlussfolge-
rungen werden zurzeit geprüft Ob das Anliegen im Rahmen
einer Partialrevision oder der Totalrevision der Bundesverfas-
sung berücksichtigt werden soll, bedarf einer näheren Prü-
fung. Der Bundesrat ist jedoch der Auffassung, dass bei einer
allfälligen Schaffung eines Behördenreferendums, das durch
qualifizierte Minderheiten in beiden Räten ausgelöst werden
könnte, sprachlichen und kulturellen Kriterien nicht Rechnung
getragen werden sollte.
2.4 Heute besteht ein Quorum von acht Kantonen für das Kan-
tonsreferendum. Ein solches wurde noch nie eingereicht Eine
Herabsetzung des Quorums kann im Rahmen der vorgesehe-
nen Reform der Volksrechte geprüft werden.
2.5 Die Forderung, dass einer bestimmten Anzahl von Kanto-
nen die Möglichkeit eingeräumt werden soll, der Bundesver-
sammlung ein Begehren mit der Wirkung einer Volksinitiative
einzureichen, lässt offen, wie viele Kantone eine Kantonsinitia-
tive einreichen können. Zurzeit wird vom Parlament als Alter-
native auch geprüft, ob der bisherigen Standesinitiative die
Wirkung einer parlamentarischen Initiative gegeben werden
soll. Ob es sich im Sinne der Motion rechtfertigen würde, ne-
ben einer Kantonsinitiative zugunsten mehrerer Kantone das
bisherige Institut der Standesinitiative ohne Quorum beizube-
halten, müsste näher geprüft werden. An sich wäre es vorzu-
ziehen, wenn den Kantonen wie bisher nur ein einziges, aber
wirksames Mitwirkungsrecht zur Verfügung steht Dies spricht
dafür, die bisherige Standesinitiative, die von einem Kanton
eingereicht werden kann, aufzuwerten.
3. Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik des Bundes
3.1 Im Bundesbeschluss über den Europäischen Wirtschafts-
raum war eine Bestimmung über die Mitwirkung der Kantone
vorgesehen (Art 21 Ließest BV, BB11992 VI 57). Dieser Bun-
desbeschluss wurde zwar von Volk und Ständen abgelehnt;
die Frage der Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik
wird jedoch insbesondere im Rahmen des Kontaktgremiums
Bund/Kantone im Sinne der erwähnten Bestimmung weiter
diskutiert Auch im Bericht zum Postulat Onken wird im übri-
gen auf diese Frage eingegangen. Eine Regelung auf Geset-
zesstufe kann geprüft werden. Eine Verfassungsrevision er-
scheint uns nicht unbedingt erforderlich, könnte jedoch ange-
gangen werden, falls dies die Kantone wünschen.
3.2 Die Forderung hinsichtlich der Vertragsabschlusskompe-
tenz der Kantone unterscheidet sich nicht wesentlich vom Ist-
Zustand. Die Kantone haben zwar nur eine subsidiäre, be-
grenzte Vertragsabschlusskompetenz; diese erstreckt sich
aber in der Praxis auf alle Gebiete, für die sie nach der Kompe-

9. März 1995 
N
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Erneuerung des Föderalismus
tenzordnung der Bundesverfassung zuständig sind. Was die
Vermittlung durch den Bundesrat betrifft, ist diese nur erforder-
lich, wenn die Kantone mit ausländischen Staaten Verträge
abschliessen, nicht aber bei Verträgen mit untergeordneten
Gebietskörperschaften. Es sei des weiteren auf den sich in Er-
arbeitung befindlichen Bericht zum Postulat Onken vom
16. Dezember 1992 über die Perspektiven der grenzüber-
schreitenden Zusammenarbeit hingewiesen.
4. Institutionelle Verstärkung des Föderalismus
4.1 1978 wurde das Kontaktgremium Bund/Kantone geschaf-
fen; insofern besteht bereits eine nationale Regierungskonfe-
renz zwischen Bund und Kantonen. Die Kantone haben am
8. Oktober 1993 die Schaffung einer Konferenz der Kantonsre-
gierungen beschlossen. Die Schaffung eines solchen Organs
beruht auf der Organisationsautonomie der Kantone. Der Bun-
desrat hat entschieden, dass das Kontaktgremium als Instru-
ment der vertikalen Zusammenarbeit beibehalten werden soll.
Die Tätigkeiten der beiden Konferenzen sollen eng koordiniert
werden. Das Anliegen des Motionärs ist somit weitgehend er-
füllt Dieser Punkt betrifft im übrigen den Kompetenzbereich
des Bundesrates.
4.2 Die geforderte Einsetzung einer interdepartementalen Ar-
beitsgruppe oder eines Büros für Föderalismus drängt sich
zurzeit nicht auf, kann aber für die Zukunft nicht ausgeschlos-
sen werden. Die Frage wird im Zusammenhang mit der Über-
prüfung der weiteren Arbeiten des Kontaktgremiums und der
neu gebildeten Konferenz der Kantonsregierungen zu ent-
scheiden sein. Dieser Punkt betrifft ebenfalls den Kompetenz-
bereich des Bundesrates.
Schriftliche Erklärung des Bundesrates
Déclaration écrite du Conseil fédéral
Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzu-
wandeln.
#ST# 93.3175
Motion des Ständerates
(Cottier)
Erneuerung des Föderalismus
Motion du Conseil des Etats
(Cottier)
Renouveau du fédéralisme
Wortlaut der Motion vom 5. Oktober 1994
Artikel 3 der Bundesverfassung, der die Eigenstaatlichkeit der
Kantone garantiert, ist heute weitgehend ausgehöhlt. Die Le-
benskraft des Föderalismus ist am Schwinden.
Die Diskussion über den EWR-Vertrag hat jedoch gezeigt,
wie wichtig uns Schweizern «Demokratie und Föderalismus»
sind. Die Diskrepanz der Rechtssysteme der Schweiz und
der Europäischen Gemeinschaft haben die Bedeutung unse-
rer dezentralen Staatsordnung erneut ins Bewusstsein ge-
bracht Sie ist als wichtiger Faktor unserer nationalen Identi-
tät erkannt worden.
Auch innerhalb der EG gewinnt das Prinzip der Subsidiarität
zusehends an Kraft Verschiedene Zeichen deuten auf eine
prozesshafte Fortentwicklung der gesamteuropäischen Ord-
nung hin. Das Föderativprinzip innerstaatlich autnomer Ver-
bände wird künftig einen festen Grundstein beim Aufbau Euro-
pas bilden.
Nach dem Nein zum EWR genügt es nicht, «nur» zu deregulie-
ren. Neben der Revitalisierung der Wirtschaft gilt es vor allem,
' der staatsrechtlichen Entwurzelung der Kantone entgegenzu-
treten und ihnen ihre politische Autonomie zurückzugeben.
Parlaments- und Regierungsreform bilden erste Schritte die-
ses institutionellen Erneuerungsprozesses. Ebenso wichtig ist
die Erkenntnis, dass dem Föderalismus und damit Kantonen
und Gemeinden als Zellen des politischen Eigenlebens wie-
der gestalterische Bedeutung zukommen muss. Der beste-
hende Freiraum und die grosse Organisationsautonomie er-
möglichen schöpferische Initiativen. Vieles drängt von einer
uniformierenden Regelung grösserer staatlicher und interna-
tionaler Gebilde hin zu einer komplementären, vielgestaltigen
Gegenordnung.
Aufgabengebiete der Kultur und Bildung, der Ökologie, des
Natur- und Heimatschutzes, der Planungs- und Entwicklungs-
politik eignen sich dabei besonders als Elemente einer lokal
geprägten, regionalen Identität.
Entflechtung der Aufgaben im Innern, verstärkte Zusammen-
arbeit nach aussen sind, nebst dem besseren Schutz von Min-
derheiten, Wege zur Erneuerung des schweizerischen Föde-
ralismus.
Zahlreiche parlamentarische Vorstösse der letzten Zeit, die wir
unterstützen, beleuchten spezifische Aspekte des Föderalis-
mus. In der vorliegenden Motion geht es uns um eine Gesamt-
betrachtung der Problematik.
Der Bundesrat wird eingeladen, folgende Massnahme zu ver-
wirklichen:
Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik des Bundes
1. Es ist ein Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone in
der Aussenpolitik zu schaffen. Dieses soll die Informations-
pflicht des Bundes, die Art der Mitwirkung sowie das Anhö-
rungs- und Mitspracherecht der Kantone regeln.
2. Artikel 9 der Bundesverfassung ist so zu ändern, dass die
Kantone in ihrem Zuständigkeitsbereich Verträge mit dem
Ausland abschliessen können. Sie haben dem Bund von ihren
Absichten Kenntnis zu geben. Sie handeln unter der Aufsicht
des Bundes und, wenn er es für nötig erachtet, durch seine
Vermittlung.
Texte de la motion du 5 octobre 1994
L'article 3 de la constitution, qui garantit la souveraineté des
cantons, est vidé de son contenu dans une large mesure. Le
fédéralisme perd de sa vigueur.
Le débat relatif au traité sur l'EEE a cependant montré com-
bien la démocratie et le fédéralisme nous tiennent à coeur. Les
divergences entre les systèmes juridiques de la Suisse et de la
Communauté européenne ont contribué à faire reprendre
conscience de la valeur de la structure décentralisée de notre
Etat On a reconnu qu'elle constitue un élément important de
notre identité nationale.
Le principe de la subsidiarité prend manifestement une impor-
tance croissante au sein de la CE également De nombreux si-
gnes permettent de penser que l'ordre européen tout entier
est en pleine évolution. Le principe fédératif selon lequel l'Etat
doit être constitué d'entités autonomes sur le plan interne sera
un des fondements de l'Europe en construction.
Il ne suffit pas de procéder à une déréglementation après le re-
fus de l'EEE. Outre la revitalisation de l'économie, il faut sur-
tout prendre des mesures pour compenser l'affaiblissement
des cantons et leur restituer l'autonomie politique. La réforme
du Parlement et celle du gouvernement sont les premiers pas
sur la voie de ce renouveau institutionnel. Il est tout aussi im-
portant de comprendre qu'il faut rendre au fédéralisme, et par
conséquent aux cantons et aux communes, cellules de toute
vie politique autonome, un rôle créateur. L'existence d'un
vaste domaine soustrait à une réglementation centralisée et la
grande autonomie sur le plan de l'organisation permettent de
prendre des initiatives créatrices. Bien des facteurs tendent à
l'abandon de réglementations uniformes de grandes structu-
res étatiques et internationales et à l'apparition de structures
complémentaires et multiformes.
La culture et la formation, l'écologie, la protection de la nature
et du paysage, la planification et la politique du développe-
ment se prêtent particulièrement bien à l'affirmation d'une
identité locale et régionale.
La désimbrication des tâches sur le plan national et une parti-
cipation accrue à la coopération sur le plan international, ainsi
qu'une meilleure protection des minorités, sont des moyens
de promouvoir un renouveau du fédéralisme suisse.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Sammeltitel Erneuerung des Föderalismus
Titre collectif Renouveau du fédéralisme
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1995
Année
Anno
Band
II
Volume
Volume
Session
Frühjahrssession
Session
Session de printemps
Sessione
Sessione primaverile
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
05
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
---
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
09.03.1995 - 08:00
Date
Data
Seite
507-511
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Pagina
Ref. No
20 025 386
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