ch_vb · ad 95.410 · 1997-11-18 · de


#ST# ad 95.410
Initiative parlementaire
Activités de la Stasi en Suisse. Préposé spécial
(Frey Walter)
Rapport du 18 novembre 1997 de la Commission des affaires juridiques
du Conseil national
Avis du Conseil fédéral
du 15 juin 1998
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons notre avis concernant le rapport du 18 novembre 1997 de la
Commission des affaires juridiques du Conseil national, qui porte sur l'initiative
parlementaire «Activités de la Stasi en Suisse. Préposé spécial» (Frey Walter).
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
15 juin 1998 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Cotti
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
40056
3452 
1998-303

* 
Avis
1 
Introduction
Le Conseil fédéral a pris connaissance de la décision du Conseil national, du 17 juin
1996, de donner suite, en dépit de la proposition contraire de sa Commission des
affaires juridiques (commission), à l'initiative parlementaire «Activités de la Stasi en
Suisse. Préposé spécial» et de charger cette commission d'élaborer un projet législa-
tif permettant de satisfaire aux exigences de l'initiative (FF 1998 2029).
Comme le rappelle clairement la commission sous chiffre 21 de son rapport, le
Conseil fédéral s'est toujours déclaré favorable, dans ses réponses à diverses inter-
ventions parlementaires, à ce que toute la lumière soit faite sur les activités de la
Stasi (abréviation allemande de «Ministerium für Staatssicherheit») de l'ancienne
République démocratique allemande (ex-RDA). Il a toutefois estimé qu'une telle
investigation, en tant qu'elle révélerait des délits non encore punis ni prescrits, doit
relever des autorités de poursuite pénale ordinaires et, en tant qu'elle constitue une
étude historique, elle doit incomber en priorité à la science historique.
2 
Remarques générales relatives au projet de la commission
21 
Nécessité d'une recherche
Etant donné la situation financière précaire de la Confédération et le fait qu'en raison
du temps écoulé, l'intérêt que présentent les relations de la Suisse avec l'ex-RDA
s'est amoindri, on peut se demander si la recherche visée par le projet d'arrêté fédé-
ral constitue objectivement une tâche urgente de la Confédération.
Parmi les raisons qui justifient d'entreprendre une telle recherche, nous retenons en
particulier les motifs suivants: de nombreuses sources, qui sont encore disponibles
maintenant, seront perdues au fil des ans, soit parce que les documents (notamment
privés) disparaîtront, soit parce que les témoins de cette époque seront morts. On ne
saurait pas quelle attitude la Suisse et ses ressortissants ont adoptée à l'égard d'un
des Etats ayant déterminé la politique au temps de la Guerre froide ou comment ils
se sont arrangés avec lui, et les générations futures pourraient, à juste titre, nous
reprocher de n'avoir pas préservé les sources et d'avoir omis d'enquêter sur une
période importante de l'histoire mondiale. Nous risquons aussi de manquer, compte
tenu de l'orientation spécifique de la recherche, une intéressante occasion d'évaluer
le caractère approprié de certaines institutions suisses. A cela s'ajoute que l'arrêté
proposé ouvrirait à la recherche privée comme aux universités un accès aux sources
d'une ampleur qui n'a, jusqu'à maintenant, guère été atteinte.
Parmi les raisons qui s'opposent à la recherche visée par l'arrêté fédéral, il y a d'abord
les arguments qui sont développés sous chiffre 22 et qui mettent en évidence deux
problèmes essentiels, liés, l'un, à la difficulté d'une écriture officielle de l'histoire,
l'autre, au fait que les documents déterminants de la fameuse «Hauptverwaltung
Aufklärung» ont disparu; il y a aussi d'importants arguments d'ordre financier, que
nous exposons sous chiffre 23, où nous essayons de quantifier les besoins. Enfin, on
doit s'attendre, comme nous en faisons actuellement l'expérience avec l'arrêté fédé-
ral concernant les recherches historiques et juridiques sur le sort des avoirs ayant
abouti en Suisse à la suite de l'avènement du régime national-socialiste (Arrêté
fédéral du 13 décembre 1996 concernant les recherches historiques et juridiques sur
3453

le sort des avoirs ayant abouti en Suisse à la suite de l'avènement du régime natio-
nal-socialiste; RS 984), à rencontrer d'importants problèmes pratiques au niveau tant
de la consultation des archives privées que de leur exploitation.
Il est vrai que le Conseil fédéral accorde, au regard de l'intérêt public comme de
l'intérêt individuel des personnes touchées, une moindre importance à la présente
recherche qu'à celle sur les avoirs en déshérence. Dans l'hypothèse, toutefois, où
une investigation sur les activités de la .Stasi se révélerait ultérieurement indispen-
sable, les conditions de la recherche risqueraient d'être considérablement plus com-
pliquées qu'actuellement. Aussi le Conseil fédéral ne dénie-t-il pas le bien-fondé des
arguments qui, dans leur ensemble, plaident en faveur d'une recherche immédiate; il
est prêt à assurer une mise en œuvre de l'arrêté fédéral proposé qui soit rapide et
conforme au but de la recherche. Cette mise en œuvre ne doit toutefois pas se faire
au détriment d'autres tâches actuelles urgentes, ce qui implique que le financement
de la recherche souhaitée soit assuré.
22 
But de l'arrêté fédéral envisagé
Le projet d'arrêté fédéral n'institue ni autorités ni organes spéciaux en matière de
poursuite pénale. Il crée, en revanche, la base nécessaire pour charger un expert indé-
pendant de conduire une recherche de nature historique. L'arrêté fédéral tient donc
compte des objections que le Conseil fédéral a opposées à la création d'autorités spé-
ciales de poursuite pénale. Reste à savoir s'il est judicieux que l'Etat commandite, en
quelque sorte, l'étude d'un secteur déterminé de l'histoire récente. S'il est vrai qu'une
recherche historique plus ou moins officielle sur des activités étatiques a le grand
avantage de pouvoir bénéficier d'un large accès aux sources publiques et privées dé-
terminantes, elle recèle néanmoins certains risques: en règle générale, les recherches
officielles ou commanditées par l'Etat doivent satisfaire à des exigences très sévères à
maints égards, en particulier quant à la pertinence du choix des sujets, à la fidélité aux
événements, à l'exhaustivité et à l'objectivité; si ces exigences ne sont pas satisfaites
sur des points particuliers, on risque de se voir très facilement reprocher de faire
preuve de partialité ou de vouloir influencer le résultat de la recherche à des fins politi-
ques contemporaines. Le projet d'arrêté fédéral essaie de conjurer ce risque en accor-
dant expressément à l'expert un statut indépendant et en le soustrayant à tout pouvoir
d'instruction. De ce fait, la recherche projetée ne constituerait précisément pas une
recherche historique officielle, laquelle serait d'ailleurs en contradiction avec un sys-
tème démocratique et pluraliste; elle ne serait rien d'autre qu'une recherche subven-
tionnée et les chercheurs ne subiraient pas davantage d'influence étatique que dans
d'autres projets de recherche subventionnés. Aussi le Conseil fédéral n'a-t-il, du moins
à cet égard, plus d'objection à formuler à ('encontre de la nomination d'un expert
indépendant et de l'octroi d'un mandat de recherche adéquat.
23 
Coûts de la recherche
Dans son rapport, la commission part du principe que la recherche sera terminée en
cinq ans. Les moyens qu'il faudra y engager dépendent beaucoup de son ampleur et de
sa rigueur ainsi que de l'état des sources, notamment de leur nombre et des possibilités
de les exploiter. Si le rapport entend dépasser le stade des considérations générales et
analyser de près, pour les évaluer, des activités déterminées de la Stasi en relation avec
la Suisse et des transactions plus globales de la Koko (abréviation allemande de
3454

l'expression «Kommerzielle Koordinierung»), cela suppose une recherche au niveau
des sources exploitables, de leur examen et de leur évaluation qui devrait être relati-
vement poussée. En ce qui concerne la Confédération, le degré d'exploitation possible
des sources est élevé. Certaines incertitudes subsistent en revanche en ce qui concerne
les archives allemandes de Berlin, Potsdam ou Fribourg en Brisgau, archives qui sont
déterminantes par rapport au but assigné à l'investigation suisse. Toutefois, en collabo-
ration avec les Archives fédérales, le Bureau de Berlin de l'Ambassade de Suisse en
Allemagne a déjà entrepris certaines recherches préalables sur l'état de ces sources, ce
qui nous permet de conclure, en ce qui concerne les archives contrôlées par le préposé
spécial 
du 
gouvernement 
allemand (Gauck-Behörde), 
que 
les 
possibilités
d'exploitation sont relativement élevées. En revanche et compte tenu du but de la
recherche prévue, la situation n'est pas claire quant aux possibilités d'exploitation des
sources privées suisses, notamment de celles des banques et des entreprises qui ont
entretenu des relations commerciales avec l'ex-RDA. Le Conseil fédéral évalue les
coûts pour l'établissement d'un rapport de la manière suivante:
Pour cette évaluation, il faut prendre en considération d'abord le stock des documents
des Archives fédérales qui sont déterminants sous l'angle des relations de la Suisse
avec l'ex-RDA durant la période 1949-1990. Ce stock comprend approximativement
1900 dossiers. Leur consultation et leur traitement représentent une moyenne
d'environ 4 heures de travail par dossier. Il faut donc, pour la seule consultation des
documents des Archives fédérales, prévoir une dépense représentant le travail de qua-
tre personnes pendant un an. Selon une première estimation grossière, le coût total de
la recherche peut être ventilé de la manière suivante: 10 pour cent pour l'examen des
documents des Archives fédérales, 60 pour cent environ pour l'examen des archives
étrangères (principalement des archives allemandes) et 30 pour cent pour celui d'autres
archives, en particulier les archives privées. En extrapolant les chiffres obtenus pour le
traitement des dossiers des Archives fédérales, nous estimons que le temps de travail
total équivaut à celui de 40 personnes pendant une année. L'établissement d'un rapport
dans les cinq ans suppose, outre la collaboration de l'expert, celle d'au moins six
collaborateurs scientifiques et d'une secrétaire. Pour les frais de personnel, il faut
compter, en moyenne, entre 100 000 et 120 000 francs par poste. A quoi s'ajoutent des
frais d'infrastructure, des frais d'exploitation et de voyage non négligeables, ainsi
qu'un travail supplémentaire pour certains services fédéraux, notamment les Archives
fédérales, qui seront appelés à soutenir l'expert de leurs connaissances spécifiques.
Nous estimons donc à 4 millions de francs le coût global de l'opération. Toutefois,
cette évaluation demeure approximative, faute de connaissance quant à l'état des sour-
ces. Des écarts importants ne sont pas à exclure. Relevons cependant qu'en cours de
recherche, un certain ajustement demeure toujours possible: l'intensité de la recherche
peut varier en fonction des moyens financiers disponibles.
3 
Remarques relatives au projet d'arrêté
31 
Généralités
Le projet d'arrêté présente des analogies avec l'arrêté sur les avoirs en déshérence,
sur le plan formel et en ce qui concerne la consultation des documents par un expert,
la protection juridique, les dispositions pénales ainsi que le financement. Le Conseil
fédéral estime que l'analogie, choisie par la commission, se justifie surtout du point
de vue de la technique juridique (pour une comparaison quant au fond, voir ci-dessus
ch. 21).
3455

32 
Commentaire des différentes dispositions
Article premier
Par sa teneur, cette réglementation donne une définition très étendue de l'objet de la
recherche. Ne serait-ce que pour des raisons de coûts, l'expert devra veiller à ce que
celle-ci porte en premier lieu sur les domaines qui sont à prendre spécialement en
considération au sens de l'article premier, c'est-à-dire sur ceux qui présentent un
rapport concret avec les activités des organes de la Stasi. En ce sens, le Conseil
fédéral peut se rallier à la délimitation de l'objet de la recherche telle que l'a faite la
Commission des affaires juridiques.
Article 2
Le Conseil fédéral estime que la proposition relative au mandat de l'expert permettra
d'atteindre le but visé. L'expert conduira en effet ses recherches de manière indé-
pendante, ce qui signifie en particulier qu'il les mènera avec son propre personnel et
qu'elles seront financées de manière spécifique. En revanche, le Conseil fédéral
offrira, dans la mesure des ressources disponibles, le soutien des services concernés,
notamment des Archives fédérales, des services du Département fédéral des affaires
étrangères (DFAE) et de la bibliothèque militaire fédérale. Dans ce contexte, il
convient de relever que les documents du DFAE sont aussi archivés aux Archives
fédérales (cf. rapport de la commission, en. 322). Le Conseil fédéral prendra ulté-
rieurement une décision relative au rattachement administratif de l'expert et de ses
collaborateurs.
Articles
Cette règle sur la consultation des documents par l'expert représente une atteinte
considérable aux intérêts protégés par les droits fondamentaux de particuliers. La
règle spéciale proposée l'emportera, en ce qui concerne l'objet de la recherche, sur la
réglementation en vigueur sur les archives, voire sur la future loi sur les archives,
actuellement au stade de la procédure parlementaire, et sur les règles de la loi fédé-
rale sur la protection des données, déterminantes en matière de traitement des don-
nées (cf. rapport de la commission, ch. 324 qui a trait partiellement à cette problé-
matique). Dans la mesure où cette règle est adoptée pour faciliter l'accomplissement
rapide et sans entraves d'une recherche complète, il est indispensable de garantir
effectivement une interdiction de porter préjudice à la personne interrogée. Une telle
garantie est assurée par l'observation stricte du secret de fonction (art. 4) et par
l'interdiction d'utiliser directement les renseignements dans une procédure pénale
(art. 6).
Cependant, l'objet de la recherche porte sur une période plus récente que celui prévu
par l'arrêté fédéral sur les avoirs en déshérence. Le Conseil fédéral juge dès lors
nécessaire de prévoir une exception à la consultation des documents pour les cas où
des autorités étrangères permettent à des autorités suisses de poursuite pénale de
consulter des documents sur la base d'accords d'entraide judiciaire. En effet, la règle
du principe de spécialité figure généralement dans de tels accords. Cela signifie que
ces informations sont communiquées uniquement aux autorités compétentes de
poursuite pénale et qu'elles doivent être utilisées exclusivement aux fins pour les-
quelles elles ont été demandées. Une autre utilisation des informations constituerait
une violation de ces accords d'entraide judiciaire. Le Conseil fédéral propose ainsi
de compléter l'article 3, 2e alinéa, de la manière suivante:
3456

^ Cette obligation prime toute obligation légale ou contractuelle de garder le secret.
Sont exceptés les documents mis à disposition des autorités suisses par des autorités
d'Etats tiers et qui doivent, sur la base d'un accord d'entraide judiciaire, être utilisés
exclusivement pour la poursuite pénale pour laquelle ils ont été demandés.
Article 4
La loi fédérale sur la protection des données ne s'appliquera pas à la recherche pro-
posée (art. 8, 4e al.). Cette réglementation présente des analogies avec celle prévue
dans l'arrêté fédéral sur les avoirs en déshérence. Elle pourrait s'avérer problémati-
que et se justifie tout au plus du fait que l'objet de la recherche paraît relativement
circonscrit.
Il importera d'autant plus que les organes chargés de la recherche veillent, tout en
observant strictement le secret de fonction, à assurer, par des mesures organisation-
nelles et techniques suffisantes, qu'aucune personne non autorisée n'ait accès aux
données traitées pendant l'élaboration du rapport. Le Conseil fédéral est d'avis qu'à
l'aboutissement de la recherche, les documents de l'expert devront être livrés aux
Archives fédérales et archivés selon les prescriptions applicables en la matière.
Article 5
Le Conseil fédéral mettra en œuvre tout ce qui est possible pour que les autorités
étrangères facilitent le travail des organes de recherche. Le DFAE a d'ores et déjà
entrepris d'éclaircir la situation concernant l'accès aux documents de la Stasi en
Allemagne, en Russie et aux Etats-Unis, suite à une motion de la Commission des
affaires juridiques du Conseil national. Sur la base des dispositions légales réglant
l'accès aux sources en Allemagne, le Conseil fédéral estime que la collaboration
avec les autorités allemandes telle qu'elle est prévue à l'article 5 du projet d'arrêté
ne devrait pas susciter de difficultés; elle concerne en effet un expert indépendant
chargé d'un mandat scientifique. En revanche, il ressort des éclaircissements appor-
tés par le DFAE que la consultation des documents archivés en Russie ou aux Etats-
Unis sera difficile voire impossible. On peut cependant admettre que seule une petite
partie des documents déterminants de la Stasi et de la KoKo devrait se trouver dans
les archives américaines et russes.
Article 6
Le Conseil fédéral reconnaît qu'il existe une certaine corrélation entre cette règle et
une consultation illimitée des documents et il sait que la disposition est indispensa-
ble pour obtenir le droit de consulter les documents conservés en Allemagne. La
mise en œuvre de cette disposition pourrait néanmoins entraîner quelques difficultés
pour les autorités de poursuite pénale. Ces dernières auront le cas échéant à prouver
qu'une enquête pénale ne résulte pas directement des faits relatés dans le rapport,
mais de leurs propres recherches. De l'avis du Conseil fédéral, il n'est en revanche
pas exclu que sur la base du rapport, l'une ou l'autre enquête pénale soit menée de
manière indépendante et que les preuves soient réunies indépendamment des recher-
ches de l'expert, selon les règles ordinaires de la procédure pénale. L'interdiction
d'utiliser ces documents a en principe uniquement des conséquences sur les dossiers
consultables par l'expert indépendant mais non accessibles aux autorités de pour-
suite pénale.
Article 7
Cette disposition correspond à la règle prévue à l'article 7 de l'arrêté fédéral sur les
avoirs en déshérence. Le préposé fédéral à la protection des données avait demandé
3457

d'intégrer dans la règle prévue à l'article 7 les principes sur la publication et sur
l'anonymat garantis au paragraphe 32, 3e alinéa, de la loi allemande intitulée «Stasi-
Unterlagen-Gesetz» des 20 décembre 1991 (BGB1. IS. 2272) et 20 décembre 1996
(BGBI I 2026). Le Conseil fédéral renonce à donner suite à cette proposition pour
des raisons d'égalité de traitement: Les autorités fédérales ont adopté une pratique
plus ouverte en matière de publications depuis la publication du rapport «In der
Schweiz liegende Vermögenswerte von Nazi-Opfern und Entschädigungsabkommen
mit Oststaaten» de Peter Hug et Marc Perrenoud du 13 décembre 1996. L'article 7
de l'arrêté fédéral sur les avoirs en déshérence a consolidé cette pratique; cette dis-
position pose comme règle la publication du rapport et comme exception le fait de
rendre les données anonymes; l'exception s'applique lorsque des personnes vivantes
ont un intérêt prépondérant digne de protection à la suppression des références per-
sonnelles. Cette règle est reprise à l'article 7 du présent projet d'arrêté. Du point de
vue de la technique juridique, il existe certes une différence entre la règle prévue
dans le projet d'arrêté et les prescriptions contraignantes en ce qui concerne les
documents allemands, prévues au paragraphe 32, 3e alinéa, de la loi allemande
«Stasi-Unterlagen-Gesetz». Ces dernières interdisent en principe la publication de
renseignements qui se rapportent à des personnes. Elles l'autorisent cependant en
particulier lorsque les personnes concernées donnent leur consentement ou lorsqu'il
s'agit de personnalités publiques, de personnes exerçant une fonction publique, de
fonctionnaires, de collaborateurs ou de bénéficiaires de la Stasi. Comme les person-
nes qui ne donnent pas leur accord à la publication de données sur elles-mêmes et
qui sont victimes de la Stasi ou qui sont concernées de façon marginale par les faits
révélés pourront probablement faire valoir un intérêt prépondérant digne de protec-
tion, l'article 7 du projet d'arrêté permet de procéder à des publications selon des
modalités compatibles avec les conditions posées au paragraphe 32, 3e alinéa, de la
loi allemande «Stasi-Unterlagen-Gesetz». La pratique devrait veiller à assurer
l'égalité de traitement des personnes concernées.
Il conviendrait de remplacer l'expression «Rapport d'investigation» prévue à
l'article 7, 1er alinéa, par celle de «Résultats des recherches» qui figure dans le titre
de cet article ainsi qu'à l'article 7, 1er alinéa, de l'arrêté fédéral sur les avoirs en
déshérence. En effet, de la documentation pourrait le cas échéant s'ajouter au rapport
et elle devrait être soumise aux mêmes règles que celui-ci. Le Conseil fédéral pro-
pose d'ajouter une telle précision.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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Initiative parlementaire Activités de la Stasi en Suisse. Préposé spécial (Frey Walter)
Rapport du 18 novembre 1997 de la Commission des affaires juridiques du Conseil
national Avis du Conseil fédéral du 15 juin 1998
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4
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30
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Geschäftsnummer
95.410
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
04.08.1998
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Data
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3452-3458
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Ref. No
10 109 535
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