ch_vb · JAAC 52.29 · 1987-10-07 · de


JAAC 52.29
Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für
Radio und Fernsehen vom 7. Oktober 1987
Télécommunications. Télévision. Film récréatif ayant trait à des
requérants d’asile en Suisse, qu’un citoyen soutenu par le minimum
légal requis de personnes conteste au nom d’un parti politique.
Procédure. Qualité pour agir. Seules des personnes physiques peuvent
présenter des réclamations selon l’art. 14 let. a AF. Devoir de récusation
pour les membres de l’Autorité indépendante d’examen des plaintes en
matière de radio-télévision selon la procédure administrative fédérale
appliquée par analogie. Opinion préconçue uniquement dans le cas
d’une prise de position directe à l’égard de l’émission contestée, avant
qu’elle soit jugée au regard de la concession, mais non dans celui où une
opinion générale a été exprimée en public dans le cadre de discussions
politiques d’actualité.
Obligation de renforcer l’union et la concorde nationales. Aucune
violation du fait de traiter des sujets controversés et de représenter des
actes illégaux, lorsqu’il ne s’y ajoute pas d’incitation à en commettre.
Fernmeldeverkehr. Fernsehen. Unterhaltungsfilm betreffend Asylanten
in der Schweiz, den ein durch die gesetzliche Mindestzahl von Personen
unterstützter Bürger im Namen einer politischen Partei beanstandet.
Verfahren. Legitimation. Nur natürliche Personen können Beschwerden
im Sinne von Art. 14 Bst. a BB einreichen. Ausstandspflicht für die
Mitglieder der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und
Fernsehen gemäss analoger Anwendung des Verwaltungsverfahrens
des Bundes. Befangenheit nur bei direkter Stellungnahme zur
beanstandeten Sendung vor der konzessionsrechtlichen Beurteilung,
nicht aber bei öffentlicher Meinungsäusserung allgemeiner Art über
aktuelle politische Auseinandersetzungen.
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Verpflichtung zur Stärkung der nationalen Einheit und
Zusammengehörigkeit. Keine Verletzung durch das Aufgreifen
kontroverser Themen und durch die Darstellung gesetzwidriger
Handlungen, wenn sie keine Aufforderung zu Rechtsverstössen enthält.
Telecomunicazioni. Televisione. Film che tratta il tema dei richiedenti
l’asilo in Svizzera, oggetto di reclamo da parte di un cittadino sostenuto
dal numero minimo di persone legalmente richiesto, a nome di un
partito politico.
Procedura. Legittimazione. Giusta l’Art. 14 lett. a DF possono
interporre reclamo solo persone fisiche. Dovere di ricusazione per i
membri dell’Autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva
secondo a procedura amministrativa federale applicata per analogia.
Prevenzione soltanto nel caso di una presa di posizione diretta sulla
trasmissione contestata prima del giudizio in merito alla concessione,
ma non nel caso in cui un’opinione generale sia stata espressa
pubblicamente nell’ambito di discussioni politiche di attualità.
Obbligo di consolidare l’unità e l’armonia nazionali. Nessuna
violazione per aver trattato temi controversi e per aver rappresentato
azioni illegali, se questo non contiene alcun incitamento a commettere
atti analoghi.
I
A. Am 3. Juni 1987 hat das Fernsehen DRS einen Film mit dem Titel «Das kalte
Paradies» ausgestrahlt. Der Film dauert rund 13/4 Stunden und behandelt
das Schicksal eines Ost-Flüchtlings und einer chilenischen Asylbewerberin.
Die beiden lernen sich in der Schweiz kennen und wollen heiraten. Dies wird
ihnen verweigert, solange ihre Asylgesuche noch hängig sind; daran ändert
einige Zeit später auch die bevorstehende Geburt ihres Kindes nichts. Beide
erhalten schliesslich kein Asyl, worauf der Mann nach einer gewissen Zeit
mit Hilfe der Polizei in seine Heimat zurückgeschickt wird. Die Frau versucht
später vergeblich, nach Frankreich zu gelangen, um dem gleichen Los zu
entgehen. Der Schluss des Films zeigt, dass sie von einer Schweizer Freundin
an einem abgelegenen Ort versteckt wird.
…
II
1. (Formelles)
2. …
2

Der Beschwerdeführer - der von mehr als 20 weiteren Personen unterstützt
wird - hat seine Eingabe im Namen des Zentralvorstandes der Nationalen
Aktion für Volk und Heimat (NA) eingereicht. Laut einem nicht in die
offizielle Entscheidsammlung aufgenommenen Urteil des Bundesgerichts
vom 14. Februar 1986 (AVTA c. SSR) können Beschwerden gemäss Art. 14
Bst. a des BB vom 7. Oktober 1983 über die Unabhängige Beschwerdeinstanz
für Radio und Fernsehen (im folgenden BB, SR 784.45) ausschliesslich
von natürlichen Personen eingereicht werden. Demnach scheidet die
NA zum vornherein als Beschwerdeführerin aus. Überdies schreibt auch
der Beschwerdeführer - mit Ausnahme der Einleitung zur Eingabe und
ihrer Ergänzung - konsequent von «Beschwerdeführer» und sich selber;
er führt im Absender, im Briefkopf, in der Grussformel sowie auf den
Unterschriftenblättern für die Mitunterzeichner ausschliesslich seinen
Namen und seine Titel auf, ohne Hinweise auf die Partei. Ebenso wird aus den
Eingaben nicht ersichtlich, ob und in welcher Funktion er im Zentralvorstand
der NA sitzt und welche Befugnisse ihm zustehen. Diese Umstände lassen auch
für sich die Nationale Aktion nicht als Beschwerdeführerin erscheinen.
…
3. Der Beschwerdeführer lehnt den Präsidenten der Instanz als befangen ab
und begründet diesen Antrag mit dessen Verhältnis zur Nationalen Aktion.
Der Bundesbeschluss über die Beschwerdeinstanz enthält keine Bestimmung,
die sich mit Fragen des Ausstandes befasst. Eine entsprechende Regelung
findet sich im Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes, dessen Art. 10
die Voraussetzungen aufzählt, unter denen jemand in den Ausstand tritt.
Obwohl Art. 26 BB die Anwendung dieses Gesetzes im Verfahren vor der
Beschwerdeinstanz explizit ausschliesst, ist es angezeigt, sich an den in Art. 10
VwVG enthaltenen allgemeinen Verfahrensgrundsätzen zu orientieren.
Nach Art. 10 VwVG tritt eine Person, die einen Entscheid zu fällen hat, in den
Ausstand, wenn sie in der fraglichen Sache ein persönliches Interesse hat
(Abs. 1 Bst. a), mit einer Partei verwandt oder sonstwie näher verbunden ist
(Bst. b), wenn sie Vertreter einer Partei oder für sie in der gleichen Sache tätig
ist (Bst. c), oder wenn sie aus anderen Gründen in der Sache befangen sein
könnte (Bst. d).
Vorliegend fallen die Gründe gemäss Bst. a-c zum vornherein ausser Betracht.
Zu prüfen ist, ob ein anderer Grund gemäss Bst. d vorliegt. Dieser muss
sich, wie es im Gesetzestext heisst, auf die «Sache» beziehen, das heisst im
vorliegenden Fall auf den Gegenstand der Sendung.
Gegenstand der hier zur Diskussion stehenden Sendung ist ein Film, der sich
mit dem Thema Ausländer und Asyl beschäftigt, das heisst mit einer aktuellen
Materie der politischen Diskussion. Es gehört zu den selbstverständlichen
Aufgaben eines Journalisten, sich in seinen Kommentaren mit den
verschiedenen Problemen auseinander zusetzen, die die schweizerische
Öffentlichkeit beschäftigen. Die gleichen Probleme sind typischerweise
Gegenstand von Radio- und Fernsehsendungen, und gerade solche Themen
aktueller innenpolitischer Auseinandersetzung geben besonders häufig Anlass
zu Konzessionsbeschwerden. Allein die Tatsache, dass sich ein Mitglied der
Instanz engagiert zu einer aktuellen innenpolitischen Frage geäussert hat,
kann nicht seine Befangenheit bei der Beurteilung sämtlicher Sendungen
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begründen, die sich ebenfalls mit dem Problem beschäftigen. Die gegenteilige
Auffassung führte im Ergebnis dazu, dass Journalisten, die sich regelmässig zu
aktuellen Problemen schweizerischer Politik äussern, gar nicht in die Instanz
wählbar wären, weil sie immer wieder in den Ausstand treten müssten. Der
Tatsache, dass politisch unterschiedliche Meinungsströmungen existieren, hat
der Bundesrat bei der Wahl der Mitglieder in die Instanz Rechnung zu tragen.
Eine Befangenheit im Sinne von Art. 10 VwVG ist nur zu bejahen, wenn eine
direkte Stellungnahme zum beanstandeten Film vorliegen würde, die den
bestimmten Verdacht begründete, dem Mitglied fehle die nötige Distanz zur
konzessionsrechtlichen Beurteilung. Eine solche Verbindung lässt sich aber
im vorliegenden Fall nicht finden. Weder hat sich der Präsident der Instanz
publizistisch direkt mit dem Film auseinandergesetzt - wodurch allenfalls
eine neue Situation zu verzeichnen wäre -, noch stehen seine Äusserungen
über die NA in irgendeinem Zusammenhang mit der fraglichen Sendung.
Das allgemeine politische Umfeld aber, in dem sich der beanstandete Film
bewegt und für das sich die NA besonders (und anders als der Präsident der
Instanz) interessiert, genügt - wie oben dargelegt - nicht, um einen Verdacht
auf Befangenheit in der in dieser Sendung zur Diskussion stehenden «Sache»
aufkommen zu lassen.
Dieses Ergebnis deckt sich im übrigen mit dem Umstand, dass es im
vorliegenden Verfahren allein um die Darstellung und Bearbeitung des
Themas aus konzessionsrechtlicher Sicht geht und nicht um dessen Inhalt.
Insofern ist die Herkunft eines Beschwerdeführers für die Instanz überhaupt
ohne Interesse. Daraus wird auch erklärlich, weshalb es sich bei der Eingabe
nach Art. 14 Bst. a BB um eine Art Popularbeschwerde handelt (vgl. BGE
111 Ib 296), welcher es an Parteirechten - und mithin im Grunde auch am
Recht, einen Antrag auf Ausstand zu stellen - mangelt (vgl. den vorne Ziff. 2
zitierten unveröffentlichten BGE, S. 5, der die Zweifel an der Parteistellung
eines Eingebers begründet, ohne darüber im konkreten Fall zu entscheiden).
Stünden dem Beschwerdeführer schliesslich Parteirechte zu, wäre die
Nationale Aktion damit noch nicht Verfahrensbeteiligte beziehungsweise
Partei (vgl. ebenfalls vorne Ziff. 2).
Aus diesen Gründen lehnt es die Unabhängige Beschwerdeinstanz ab, dass ihr
Präsident in den Ausstand tritt.[1]
4. Der Beschwerdeführer macht eine Verletzung von Art. 13 Abs. l der
Konzession SRG geltend. Nach Satz 1 dieser Bestimmung sollen die von der
SRG verbreiteten Programme die kulturellen Werte des Landes wahren
und fördern und zur geistigen, sittlichen, religiösen, staatsbürgerlichen
und künstlerischen Bildung beitragen. Satz 3 verlangt ferner, dass die
Programme so gestaltet werden, dass sie den Interessen des Landes dienen, die
nationale Einheit und Zusammengehörigkeit stärken und die internationale
Verständigung fördern.
(Tragweite von Art. 13 Abs. l Satz 1 und 3 Konzession SRG, vgl. VPB
52.12, E. 3; VPB 50.81, S. 490). Zur Stärkung der nationalen Einheit und
Zusammengehörigkeit würde allerdings auch nicht beitragen, wenn Radio und
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Fernsehen über Themen, die kontrovers sind oder keinen erfreulichen Inhalt
haben, schweigen würden; dort kann das Aufgreifen eines Themas oder gar
das Aufdecken von Unzulänglichkeiten besonders wichtig und wertvoll sein.
5. Die Prüfung der Sendung aufgrund dieser Anforderungen ergibt folgendes:
a. Der Film schildert anhand fiktiver Schicksale und mit künstlerischem
Anspruch die Asylantenproblematik aus der Sicht der Betroffenen. Es handelt
sich offensichtlich nicht um eine eigentliche Informationssendung zum Thema.
Dies zeigt sich auch darin, dass beispielsweise die rechtliche Abwicklung
der Asylverfahren als solche im Hintergrund bleibt. Der Zuschauer erfährt
zwar von den diversen Bedrohungen, denen die zwei Hauptpersonen in
ihrer Heimat ausgesetzt waren und dass sie dafür keine Beweise haben; er
vernimmt aber nichts von den rechtlichen Bedingungen der Asylgewährung.
Der Film setzt voraus, dass die Frau und der Mann wirklich bedroht sind.
Daraus wird ihr Widerstand gegen die Ausschaffung begreiflich.
b. Die Beschwerdeinstanz verzichtet darauf, jede der vom Beschwerdeführer
bezeichneten Szenen im Detail abzuhandeln. Der gesamte Film lässt
überhaupt nicht - wie vom Beschwerdeführer behauptet - die Schweizer
generell schlecht und in einem undifferenzierten Licht erscheinen. Im
Gegenteil ist der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft SRG
zuzustimmen, dass er nuanciert und vielfach zurückhaltend gestaltet ist.
Die beanstandeten Sequenzen stellen lediglich einen kleinen Teil des Films
dar. Der Beschwerdeführer schildert sie nicht immer korrekt und liefert
Interpretationen, die einer näheren Prüfung nicht standhalten. So kann die
Instanz etwa den Vergleich mit Gestapo-Methoden nicht nachvollziehen,
den der Beschwerdeführer in der Passage anstellt, welche das Paar bei der
Schwarzarbeit in einer Restaurant-Küche zeigt und in der es deswegen
beim Anblick von zwei Polizisten (die im Lokal Kaffee trinken) erschrickt.
Die einzige wirklich grobe Sequenz enthält die polizeiliche Ausschaffung
des Mannes. Sie erfolgt aber nicht unbegründet im Film, sondern passiert
erst, nachdem er innert der ihm gesetzten Frist nicht ausgereist ist. Nach
Auffassung der Unabhängigen Beschwerdeinstanz hinterlässt der Film
den Eindruck einer offensichtlich subjektiven Schilderung (oben Bst. a),
die viel Verständnis für die Lage von Asylsuchenden aufbringt, ohne das
Gastgeberland pauschal an den Pranger zu stellen. Daraus lässt sich aber keine
destruktive Sendung konstruieren.
c. Keine Anhaltspunkte für einen Aufruf zu gesetzeswidrigen Handlungen
kann die Beschwerdeinstanz im Schluss des Filmes finden. Die Darstellung
von rechtswidrigen Vorgängen ist für sich allein nicht unzulässig. Sie
geschieht tagtäglich nicht nur am Fernsehen, sondern auch in der Presse
und an anderen Orten und ist vielfach für die Informationsvermittlung
notwendig. Konzessionswidrig können derartige Darstellungen erst sein,
wenn sie eine Aufforderung zu Rechtsverstössen enthalten. Davon kann im
vorliegenden Fall nicht gesprochen werden. In diesem Zusammenhang macht
die SRG in ihrer Stellungnahme im übrigen zu Recht darauf aufmerksam, ein
Asylantenbetreuer habe an anderer Stelle sogar ausdrücklich von Verstecken
(«nicht spielen») abgeraten.
6. Damit kommt die Beschwerdeinstanz zum Ergebnis, dass die Ausstrahlung
des Films aus konzessionsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden ist.
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Grundsätzlich kann die Frage aufgeworfen werden, wie weit es möglich
ist, mittels eines Spielfilms, der offensichtlich nicht mit den gleichen
Massstäben wie eine Informationssendung beurteilt werden kann, allenfalls
«ungeahndet» einen falschen Eindruck über einen Sachverhalt oder ein ganzes
Thema zu erwecken. Dazu gehört auch die Frage, ob bei einer derartigen
Beurteilung ein Unterschied zu machen ist zwischen Filmen, die von der
Sendeanstalt selber produziert wurden, und solchen, die sie von aussen
übernommen hat. Ein möglicher Ansatzpunkt für die Lösung kann in der
Untersuchung liegen, wie weit ein Spielfilm dokumentarischen Charakter
aufweist. Der hier zur Diskussion stehende Film stellt allerdings ein schlechtes
Objekt dar für die Beantwortung der Fragen. Denn er hat auf künstlerisch
wertvolle Weise ein subjektives Schicksal mit fiktivem Hintergrund und
ohne Verallgemeinerungen gezeigt und damit einen Vorstoss in den oben
geschilderten Grenzbereich vermieden.
[1] Beschluss gefasst in Abwesenheit des für diese Frage in den Ausstand
getretenen Präsidenten, unter Vorsitz des Vizepräsidenten Ritschard.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 52.29 - Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen
vom 7. Oktober 1987
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1988
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Anno
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52
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