ch_vb · 2004-0566 2423 · 1985-11-08 · de


2004-0566 
2423 
Rapport 
de la Délégation des finances aux commissions des finances 
du Conseil national et du Conseil des Etats 
concernant la haute surveillance sur les finances 
de la Confédération en 2003 
du 24 février 2004 
 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Conformément à l’art. 51, al. 4, de la loi sur le Parlement (LParl; RS 171.10) et à 
l’art. 19, al. 1, du règlement du 8 novembre 1985 des commissions des finances et de 
la Délégation des finances des Chambres fédérales (RS 171.126), nous avons 
l’honneur de vous soumettre le rapport de la Délégation des finances des Chambres 
fédérales sur ses activités durant l’année écoulée. 
En application de l’art. 14, al. 3, de la loi sur le Contrôle fédéral des finances révisée 
le 19 mars 1999 (RS 614.0), le Contrôle fédéral des finances (CDF) fait annuelle-
ment à la Délégation des finances et au Conseil fédéral un rapport, dans lequel il 
précise l’étendue et les priorités de son activité de révision, ses constatations et ses 
avis les plus importants ainsi que les révisions en suspens avec les motifs 
d’éventuels retards. Le rapport du Contrôle fédéral des finances est publié en même 
temps, mais indépendamment de celui de la Délégation des finances. 
Nous vous donnons un aperçu des principales affaires traitées en 2003. 
24 février 2004 
Au nom de la Délégation des finances des Chambres fédérales: 
 
Le président, Hans Fünfschilling, député au Conseil des Etats 
Le vice-président, Bruno Zuppiger, conseiller national

2424 
Table des matières 
Liste des abréviations 
2426 
1 Haute surveillance sur les finances fédérales et programme d’allégement 
budgétaire 2003 
2429 
2 Mandat et organisation 
2430 
2.1 Tâches et compétences 
2430 
2.2 Composition de la Délégation 
2430 
2.3 Séances et aperçu des affaires traitées 
2431 
3 Questions fondamentales 
2432 
3.1 Compétences budgétaires de la Délégation des finances 
2432 
3.2 Coordination des commissions de contrôle 
2433 
3.3 Bonne gouvernance dans les unités administratives décentralisées de 
l’administration fédérale et les entreprises de la Confédération 
2434 
4 Priorités de la Délégation des finances 
2436 
4.1 Transfert de la Caisse fédérale de pensions à PUBLICA 
2436 
4.2 Gestion financière de l’Osec Business Network Switzerland 
2438 
4.3 Visite d’information et investigations concernant l’Office fédéral des 
constructions et de la logistique 
2440 
4.4 Indemnités versées en cas de résiliation du contrat de travail des hauts 
cadres de l’administration fédérale 
2442 
5 Personnel et crédits 
2445 
5.1 Personnel 
2445 
5.1.1 Réévaluation des postes de cadres de l’administration fédérale 
2445 
5.1.2 Salaire des cadres des entreprises de la Confédération 
2446 
5.1.3 Représentants fédéraux siégeant dans des conseils d’administration 2447 
5.2 Crédits 
2449 
5.2.1 Aperçu des crédits urgents approuvés 
2449 
5.2.2 Frais de sécurité occasionnés par le sommet du G8 à Evian 
2451 
5.2.3 Article budgétaire pour le WEF 
2452 
6 Autres contrôles effectués dans les départements 
2452 
6.1 Autorités et tribunaux 
2452 
6.1.1 Efficacité des inspections des finances 
2452 
6.2 Département fédéral des affaires étrangères 
2453 
6.2.1 Visite auprès de la Fondation des immeubles pour les organisations 
internationales (FIPOI) 
2453 
6.3 Département fédéral de l’intérieur 
2456 
6.3.1 Haute surveillance sur le domaine des EPF 
2456 
6.3.2 Visite d’information auprès du Secrétariat général du DFI 
2457 
6.4 Département fédéral de justice et police 
2458 
6.4.1 Visite d’information auprès de l’Office fédéral des réfugiés 
2458 
6.4.2 Participation aux coûts des cantons accueillant les nouveaux 
tribunaux fédéraux 
2459

2425 
6.5 Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des 
sports 
2460 
6.5.1 Gestion financière du projet SATOS/Onyx 
2460 
6.5.2 Mise en œuvre et financement du concept Polycom 
2462 
6.5.3 Liquidation de matériel, d’installations et de biens immobiliers 
2464 
6.6 Département fédéral des finances 
2466 
6.6.1 Amélioration des évaluations de recettes 
2466 
6.6.2 NOVE-IT: Etat des lieux 
2468 
6.7 Département fédéral de l’économie 
2469 
6.7.1 Visite d’information auprès de l’Organe d’exécution du service civil2469 
6.7.2 Subventionnement des hautes écoles spécialisées en fonction de 
leurs prestations 
2470 
6.7.3 Travaux de liquidation d’Expo.02 
2471 
6.8 Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de 
la communication 
2472 
6.8.1 Visite de contrôle auprès de l’Office fédéral des transports 
2472 
6.8.2 Compagnie aérienne Swiss 
2474 
6.8.3 Octroi de nouvelles concessions de téléphonie mobile 
2475 
7 Conclusions 
2476

2426 
Liste des abréviations 
ADM 
Armes de destruction massive 
AFC 
Administration fédérale des contributions 
AFF 
Administration fédérale des finances 
AVS 
Assurance-vieillesse et survivants 
BMI 
Budget des munitions d’instruction 
BNS 
Banque nationale suisse 
BP 
Bénéficiaire de prestations 
CdF 
Commission des finances 
CDF 
Contrôle fédéral des finances 
CdG 
Commission de gestion 
CERN 
Centre européen pour la recherche nucléaire 
CFF 
Chemins de fer fédéraux 
CFHES 
Commission fédérale des hautes écoles spécialisées 
CFP 
Caisse fédérale de pensions (aujourd’hui: PUBLICA) 
Cgfr 
Corps des gardes-frontière 
ch. 
Chiffre 
ComCom 
Commission fédérale de la communication 
CSFC 
Coordination des services fédéraux de la construction et des immeu-
bles 
Cst. 
Constitution fédérale 
CWR 
Centre William Rappard 
DDPS 
Département fédéral de la défense, de la protection de la population 
et des sports 
DETEC 
Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie 
et de la communication 
DFAE 
Département fédéral des affaires étrangères 
DFE 
Département fédéral de l’économie 
DFF 
Département fédéral des finances 
DFI 
Département fédéral de l’intérieur 
DFJP 
Département fédéral de justice et police 
DP III 
Direction politique III du DFAE (Organisations internationales, 
sécurité et paix) 
EPF 
Ecole polytechnique fédérale 
FF 
Feuille fédérale 
FIPOI 
Fondation des immeubles pour les organisations internationales 
FP 
Fournisseur de prestations 
GMEB 
Gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire 
IF 
Inspection des finances 
LCF 
Loi sur le contrôle des finances 
LFC 
Loi fédérale sur les finances de la Confédération

2427 
LFEM 
Laboratoire fédéral d’essais des matériaux et de recherches 
LHES 
Loi fédérale sur les hautes écoles spécialisées 
LParl 
Loi sur le Parlement 
LPers 
Loi sur le personnel de la Confédération 
LPP 
Loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants 
et invalidité 
LSC 
Loi fédérale sur le service civil 
LSu 
Loi sur les subventions 
MThB 
Mittelthurgaubahn 
NLFA 
Nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes 
NMC 
Nouveau modèle de compte 
NOVE-IT 
Réorganisation de l’informatique dans l’administration fédérale 
OCDE 
Organisation de coopération et de développement économiques 
OCFP 1 
Ordonnance relative à l’assurance dans le plan de base de la Caisse 
fédérale de pensions 
ODR 
Office fédéral des réfugiés 
OFCL 
Office fédéral des constructions et de la logistique 
OFFT 
Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie 
OFIT 
Office fédéral de l’informatique et de la télécommunication 
OFPER 
Office fédéral du personnel 
OFPP 
Office fédéral de la protection de la population 
OFROU 
Office fédéral des routes 
OFT 
Office fédéral des transports 
OIBIT 
Ordonnance sur les installations électriques à basse tension 
OILC 
Ordonnance concernant la gestion de l’immobilier et la logistique de 
la Confédération 
OMC 
Organisation mondiale du commerce 
OMS 
Organisation mondiale de santé 
OPers 
Ordonnance sur le personnel de la Confédération 
Osec 
Office suisse d’expansion commerciale 
OTC 
Ordonnance sur la promotion du trafic combiné et du transport de 
véhicules à moteur accompagnés 
PAB 03 
Programme d’allégement 2003 du budget de la Confédération 
PPP 
Partenariat public-privé 
RS 
Recueil systématique du droit fédéral 
RUAG 
Entreprises suisses d’armement 
SCI 
Service de la construction et des immeubles 
seco 
Secrétariat d’Etat à l’économie 
SG 
Secrétariat général 
SLA 
Service level agreement 
SMA 
Projet «Suivi des mesures d’accompagnement» 
SPFA 
Secrétariat de la surveillance parlementaire sur les finances et le 
transit alpin

2428 
SRAS 
Syndrome respiratoire aigu sévère 
SSR 
Société suisse de radiodiffusion et télévision 
UDC 
Union démocratique du centre 
UE 
Union européenne 
UMTS 
Universal Mobile Telecommunications System 
USIC 
Unité de stratégie informatique de la Confédération 
WEF 
World Economic Forum

2429 
Rapport 
1 
Haute surveillance sur les finances fédérales et 
programme d’allégement budgétaire 2003 
Le 2 juillet 2003, le Conseil fédéral a présenté un message concernant le programme 
d’allégement 2003 du budget de la Confédération (PAB 03). Par rapport au plan 
financier du 30 septembre 2002, ce programme devrait générer une amélioration de 
près de 3,3 milliards de francs en 2006, dont 85 % au moyen de mesures touchant 
les dépenses. De 2002 à 2006, le PAB 03 devrait permettre de limiter la croissance 
moyenne des dépenses à 2,1 % par an. Le Conseil fédéral est parti du principe qu’un 
tel programme ne peut être accepté que s’il respecte une certaine symétrie des sacri-
fices entre les différents domaines touchés. 
Le Conseil des Etats a examiné le PAB 03 lors de la session d’automne et le Conseil 
national lors de la session d’hiver. Grâce à la pression du frein à l’endettement, le 
PAB 03 a été adopté sans avoir été notablement amputé. La décision des Chambres 
fédérales du 11 décembre 2003 permettra d’alléger les finances de la Confédération 
d’un milliard de francs en 2004, de 2,1 milliards de francs en 2005 et de 3 milliards 
de francs en 2006. 
La Délégation des finances était d’avis qu’il était indispensable de faire des écono-
mies au moyen d’un programme d’allégement. Il était inévitable de devoir rapide-
ment réduire la croissance des dépenses en procédant à des choix parmi 37 tâches. 
Avec le PAB 03, le Parlement a décidé la modification de plusieurs textes de loi. 
Ces changements devraient permettre de réaliser des économies durables. La plus 
grande partie du PAB 03 porte sur des décisions politiques relatives au plan finan-
cier et, partant, sur les budgets à venir. Fondamentalement, le Parlement demeure 
libre de se déterminer sur chaque article budgétaire lors de l’examen du budget. Il 
faut souligner que, d’une manière générale, les mesures du programme d’allègement 
génèrent des économies dans le cadre des structures existantes. Jusqu’ici, les tâches 
elles-mêmes n’ont en effet pas été remises en question. Le PAB 03 ne suffira cepen-
dant pas à tenir le rythme de réduction du déficit nouvellement fixé. Par rapport à 
l’année sous revue, les dépenses devront être encore réduites de quelque 2,5 mil-
liards de francs d’ici 2007. 
Dans un tel contexte financier, il n’est pas étonnant que les tâches de la Délégation 
des finances en matière de surveillance concomitante de la gestion financière aient 
été particulièrement exigeantes au cours de l’exercice sous revue. Les mesures 
d’allègement budgétaire de la Confédération sont douloureuses pour de nombreux 
concernés. C’est ce qui a conduit la Délégation des finances à examiner avec beau-
coup de soin les dépenses de l’administration générale. Au vu de la situation pré-
caire des finances fédérales, la Délégation des finances a notamment dû intervenir 
dans certaines affaires concernant le personnel. Dans ce domaine, la mentalité des 
années de vaches grasses a encore trop souvent la peau dure.

2430 
La Délégation des finances a exigé qu’un prochain programme d’allégement se 
concentre non seulement sur la suppression de certaines tâches mais s’attaque 
également aux dépenses de fonctionnement de l’administration fédérale dans le 
but d’améliorer son efficacité. 
2 
Mandat et organisation 
2.1 
Tâches et compétences 
Les tâches et les compétences variées de la Délégation des finances sont définies 
principalement dans la loi sur le Parlement (LParl; RS 171.10) mais également dans 
d’autres textes légaux ou réglementaires. 
Ainsi, la Délégation des finances examine et surveille l’ensemble des finances de la 
Confédération (art. 51, al. 2, LParl). Elle fait rapport aux commissions des finances 
et leur soumet des propositions (art. 51, al. 3, LParl). 
Elle peut se saisir de tout autre objet et communiquer ses conclusions aux commis-
sions des finances ou aux commissions compétentes (art. 51, al. 4, LParl). 
Dans le cadre des droits généraux à l’information des commissions et des déléga-
tions de surveillance, elle a, conformément au Règlement des commissions des 
finances et de la délégation des finances des Chambres fédérales du 8 novembre 
1985 (le Règlement; RS 171.126), le droit absolu de prendre connaissance en tout le 
temps des pièces en rapport avec la gestion financière et d’exiger des renseigne-
ments utiles des autorités et des unités administratives à tous les échelons. 
La Délégation de finances est informée au fur et à mesure des décisions du Conseil 
fédéral et reçoit les co-rapports correspondants (art. 154, al. 3, LParl). 
Elle est chargée d’approuver, au nom et pour le compte du Parlement, des crédits de 
paiement urgents, appelés crédits supplémentaires avec avance ordinaire et des 
crédits d’engagement urgents, en vertu des art. 18, al. 1, et 31, al. 3, de la loi sur les 
finances de la Confédération du 6 octobre 1989 (LFC; RS 611.0). 
Elle se prononce sur certaines mesures relatives aux cadres supérieurs de la Confé-
dération, conformément à une convention passée avec le Conseil fédéral, convention 
appelée «Arrangement 2002». 
Enfin, elle procède successivement à des visites d’information ou de contrôle auprès 
des offices et des services de l’administration fédérale. 
2.2 
Composition de la Délégation 
Les Commissions des finances nomment la Délégation des finances, composée de 
trois membres de chaque commission. La délégation se constitue elle-même (art. 51 
LParl). Un conseiller national et un député au Conseil des Etats en assurent la prési-
dence à tour de rôle pendant un an.

2431 
Composition de la Délégation des finances 
Pendant l’année sous revue, la Délégation des finances était composée comme suit: 
 
 
Président 
Vize-président 
Urs Hofmann, conseiller national 
Hans Lauri, député au Conseil des Etats 
 
 
 
 
Première section 
Rapporteurs 
– Autorités et tribunaux 
Urs Hofmann, conseiller national 
– Département de l’économie 
Urs Hofmann, conseiller national 
– Département de justice et police 
Hans Lauri, député au Conseil des Etats 
 
 
 
 
Deuxième section 
Rapporteurs 
– Département des finances 
Simon Epiney, député au Conseil des 
Etats 
– Département des affaires étrangères 
Erich Müller, conseiller national 
– Département de la défense, de la 
protection de la population et des 
sports 
Erich Müller, conseiller national 
 
 
 
 
Troisième section 
Rapporteurs 
– Département de l’intérieur 
Hans Fünfschilling, député au Conseil
des Etats 
– Département de l’environnement, 
des transports, de l’énergie et 
 
de la communication 
Felix Walker, conseiller national 
 
 
2.3 
Séances et aperçu des affaires traitées 
Au cours de la période sous revue, la Délégation des finances s’est réunie à six 
reprises en séance ordinaire, chaque séance durant de deux à trois jours. En outre, 
elle s’est réunie à quatorze reprises à l’occasion des sessions parlementaires pour des 
entretiens ou des séances extraordinaires consacrés essentiellement à l’examen de 
dossiers urgents. Enfin, les trois sections de la Délégation des finances ont procédé 
au total à six visites de contrôle. Le tableau 1 fournit un aperçu du nombre d’affaires 
traitées.

2432 
Tableau 1 
Comparaison d’une année à l’autre des affaires traitées (2002 et 2003) 
 
2002
Nombre
en millions
de francs
2003
Nombrel
en millions 
de francs
 
 
 
 
 
Propositions de rémunération 
de fonctionnaires supérieurs 
(conformément à l’Arrange-
ment 2002) 
26
27
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Demandes de crédits de paye-
ment avec avance ordinaire 
 
 
 
 
– total 
30
584,0
24
424,0
– approuvées 
29
583,9
24
424,0
– rejetées 
1
0,15
0
0
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Demandes de crédits addition-
nels 
– total 
3
40,4
2
65,0
– approuvées 
3
40,4
2
65,0
– rejetées 
0
0
0
0
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Rapports de révision et 
d’inspection du Contrôle 
fédéral des finances 
152
167
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Décisions du Conseil fédéral 
relatives à la gestion financière
162
189
 
 
 
 
 
3 
Questions fondamentales 
3.1 
Compétences budgétaires de la Délégation des 
finances 
La Délégation des finances ayant, en octobre 2001, octroyé un crédit en procédure 
urgente pour le maintien de l’activité de vol de Swissair, diverses interventions 
visant à limiter les compétences budgétaires de la Délégation des finances ont été 
déposées (voir rapport annuel 2002, ch. 3.1). Le 20 mars 2002, lors de l’examen de 
la loi sur le Parlement, le Conseil des Etats a refusé par 24 voix contre 15 de limiter 
les compétences budgétaires de la Délégation des finances. 
Le 10 mars 2003, par 91 voix contre 84, le Conseil national a décidé de donner suite 
à l’initiative parlementaire du groupe de l’Union démocratique du centre «Assurer le 
contrôle démocratique; Modification de la loi sur les finances de la Confédération» 
(01.462). Cette initiative demande la modification de la loi fédérale sur les finances 
de la Confédération (LFC; RS 611.0). Elle demande la limitation de la compétence 
budgétaire dont le Conseil fédéral dispose dans les cas d’urgence. Selon les initia-
teurs, le Conseil fédéral ne devrait plus pouvoir décider de crédits de paiements ou 
de crédits d’engagement dépassant 100 millions de francs et cela en requérant, dans

2433 
la mesure du possible, l’assentiment préalable de la Délégation des finances. Lors-
que le montant de la dépense excède 100 millions de francs, l’assentiment préalable 
des Chambres fédérales devrait être requis en tout état de cause. 
Du point de vue de la Délégation des finances, il n’y a pas lieu de changer les dispo-
sitions actuelles en la matière étant donné que leur application n’a, à ce jour, été 
remis en cause qu’en relation avec le crédit urgent débloqué pour Swissair. La 
problématique de l’octroi de crédits urgents réside bien plus dans l’urgence des 
objets que dans le montant du crédit proprement dit. Dans des circonstances extraor-
dinaires qui exigent des mesures rapides, notamment lorsque les voies de transports 
et de communications sont perturbées, il est indispensable que la Délégation des 
finances puisse encore, exceptionnellement, examiner la demande du Conseil fédéral 
à la place du Parlement. 
Lorsque les objets sont d’une grande portée aux plans politique et institutionnel, la 
Délégation des finances demande au Conseil fédéral de passer – chaque fois que 
c’est possible – par la procédure d’approbation des crédits ordinaire par le Parle-
ment. C’est la raison pour laquelle la Délégation des finances a informé le Conseil 
fédéral qu’elle n’accorderait plus d’autres crédits en procédure d’urgence en faveur 
de l’exploitation d’une compagnie aérienne (voir ch. 6.8.2 ci-après). 
Le rôle de la Délégation des finances est avant tout important pour ce qui concerne 
les crédits supplémentaires (crédits de paiement). La plupart du temps, les grands 
crédits d’engagement font l’objet d’un message spécifique et sont examinés par les 
commissions législatives concernées. L’année 2001 exceptée (crédits en faveur du 
maintien du service de vol), la Délégation des finances n’a été que rarement (à 
moins de cinq reprises) appelée à traiter des demandes urgentes de crédit 
d’engagement (crédits additionnels) aux cours de ces dix dernières années. Le cas 
relatif au maintien de l’exploitation d’une compagnie aérienne mis à part, les crédits 
octroyés par la Délégation des finances durant cette période de dix ans se montent au 
total à moins de 100 millions de francs par an. 
La Délégation des finances recommande aux commissions des finances de ne 
pas modifier les dispositions légales relatives à l’octroi de crédits en procédure 
d’urgence. Elle attend du Conseil fédéral qu’il s’impose des exigences très éle-
vées quant à l’interprétation de la notion de l’urgence. Ainsi, les crédits 
d’engagement de grande portée du point de vue financier et institutionnel seront, 
chaque fois que c’est possible, octroyés par le Parlement. 
3.2 
Coordination des commissions de contrôle 
Alors que les commissions parlementaires dites législatives ont pour tâche d’exercer 
leur action formatrice chacune dans un domaine bien défini comme la sécurité, les 
œuvres sociales ou la formation et la recherche, les commissions des finances (CdF) 
et les commissions de gestion (CdG) accomplissent leurs activités de contrôle sur 
l’ensemble des tâches de l’Etat et des travaux de l’administration. Leur vocation à 
l’universalité exige qu’elles coordonnent leur action et qu’elles coopèrent dans le 
cadre de la haute surveillance qu’elles exercent au nom du Parlement, en vertu de 
l’art. 169 de la Constitution (Cst.; RS 101).

2434 
Cette coordination et cette coopération, assurées de façon ponctuelle depuis tou-
jours, ont été institutionnalisées il y a plus d’une décennie et consacrées par des 
dispositions légales de la loi sur le Parlement entrée en vigueur le 1er décembre 2003 
(LParl; RS 171.10). En effet, l’art. 54 de cette loi donne une assise légale à la confé-
rence des collèges présidentiels des commissions et délégations de surveillance. 
Mais les activités de collaboration s’exercent avant tout au niveau des secrétariats et 
des sous-commissions des commissions de contrôle. C’est ainsi qu’en 2003, les 
secrétariats des CdF et des CdG se sont rencontrés, comme l’année précédente, à 
l’occasion de sept séances de coordination au cours desquelles ils ont harmonisé les 
programmes d’activité et échangé des dossiers. Ils ont également préparé la mise en 
œuvre des nouvelles dispositions de la loi sur le Parlement concernant la haute 
surveillance sur les tribunaux fédéraux. Enfin, ils ont pu mettre en place un nouveau 
programme informatique commun, permettant d’assurer une coordination instanta-
née des activités de contrôle. Ce programme a été mis en service le 1er décembre 
2003. 
Pour leur part, les sous-commissions des quatre commissions de contrôle ont en tout 
siégé en commun à neuf reprises pour examiner le rapport de gestion, les comptes et 
le budget des écoles polytechniques fédérales et de RUAG, ainsi que les comptes et 
le rapport de gestion de La Poste, des CFF SA et de Swisscom. De même, les sous-
commissions concernées ont coordonné leurs travaux relatifs à l’examen du rapport 
annuel sur le personnel, conformément à l’art. 5, al. 1, de la loi sur le personnel de la 
Confédération (LPers; RS 172.220.1). 
Comme les commissions des transports et des télécommunications, les commissions 
de contrôle délèguent chacune deux de leurs membres à la Délégation de surveil-
lance de la NLFA. A cet égard, prière de consulter le rapport annuel de cette der-
nière. 
Enfin, les présidents des commissions de contrôle ont tenu deux conférences de 
coordination en juin et en décembre 2003. Ils ont confirmé le principe selon lequel 
des présidents de commissions législatives pourraient être invités à participer à leurs 
séances, en fonction des besoins. Ils ont par ailleurs écrit au Conseil fédéral pour 
demander, d’une part, d’étendre le rapport sur le personnel fédéral aux diverses 
entreprises proches de la Confédération et, d’autre part, d’élargir le rapport sur les 
objectifs stratégiques des entreprises de la Confédération aux entreprises nouvelle-
ment créées, telles Swissmedic. La séance de décembre a permis aux commissions et 
délégations de contrôle de présenter et d’harmoniser leur programme pour l’année 
2004. 
3.3 
Bonne gouvernance dans les unités administratives 
décentralisées de l’administration fédérale et les 
entreprises de la Confédération 
La Délégation des finances a demandé au Conseil fédéral qu’il précise comment il 
entend faire respecter les principes de la bonne gouvernance par les unités adminis-
tratives décentralisées de l’administration fédérale (3e cercle comprenant notamment 
les EPF) et par les entreprises de la Confédération (4e cercle comprenant notamment 
les CFF, La Poste et Swisscom) ainsi que par les organisations qui tirent majoritai-
rement leurs ressources de la Confédération (subventions fédérales, mandats de 
prestations, achats de biens ou services par la Confédération).

2435 
Le Conseil fédéral partage l’avis de la Délégation des finances et estime que les 
objectifs et les idées directrices de la bonne gouvernance doivent également être 
appliqués par les entreprises et institutions de la Confédération. Il accorde une 
attention particulière à l’évolution de ces principes. Ainsi, il peut au besoin intégrer 
les connaissances les plus récentes en la matière à la politique de prises de participa-
tions et de défense des intérêts de propriétaire de la Confédération. Trois instruments 
entrent en ligne de compte pour les anciennes régies (notamment pour Swisscom, La 
Poste, les CFF, RUAG ou Skyguide): définition des objectifs stratégiques, nomina-
tion (et révocation) des membres du conseil d’administration (directement ou via 
l’assemblée générale) et approbation du rapport de gestion et des comptes (directe-
ment ou via l’assemblée générale). Actuellement, le DFF est en train d’élaborer une 
directive relative à la représentation de la Confédération au sein d’organes de tiers 
dont l’un des buts est de contribuer également à la concrétisation des principes de 
bonne gouvernance. 
Pour le Conseil fédéral, le respect de ces principes constitue un aspect central de sa 
politique envers les unités décentralisées. A cet égard, il estime que les travaux de 
l’OCDE, qui travaille actuellement au développement de principes dans le domaine 
de la bonne gestion des entreprises publiques, sont très intéressants. Le Conseil 
fédéral ne veut toutefois pas obliger explicitement ses entreprises à s’en tenir au 
«Swiss Code of Best Practice for Corporate Governance» développé par Economie-
suisse ou aux principes de bonne gestion des entreprises publiques de l’OCDE. 
Pour la Délégation des finances, il est important que le Conseil fédéral fixe des 
principes clairs en matière de bonne gestion des unités décentralisée de l’admi-
nistration fédérale. Il ne faut pas qu’il s’en tienne à de simples déclarations 
d’intention. Au contraire, les principes doivent être concrétisés pour chaque cas 
particulier et leur respect doit être contrôlé dans le cadre d’un processus standardisé. 
De plus, le Conseil fédéral doit régulièrement insister auprès des organes de direc-
tion des unités décentralisées sur les responsabilités politiques qu’ils assument. C’est 
précisément cette responsabilité politique qui n’a pas été suffisamment assumée par 
le conseil d’administration de La Poste lors de la fixation des normes comptables. Il 
faut éviter que, à l’avenir, les organes de direction mis en place par le Conseil fédé-
ral ne respectent pas la volonté explicitement exprimée de la Confédération. 
La Délégation des finances reconnaît que, au cours de ces dernières années, le 
Conseil fédéral a développé des instruments grosso modo satisfaisants en matière de 
politique de défense des intérêts de propriétaire de la Confédération. Elle a toutefois 
décelé un certain désordre dans le domaine de la conduite des unités décentralisées 
de l’administration fédérale. Ainsi, d’un point de vue actuel, il échappe à tout enten-
dement qu’aucune stratégie de propriétaire ou qu’aucun mandat de prestations – 
outils également garants d’efficacité et de bonne gestion – n’aient été définis pour 
certaines unités décentralisées. Le Conseil fédéral devrait donc, en particulier pour 
les unités décentralisées de l’administration fédérale (3e cercle), développer un 
modèle de conduite tenant mieux compte des intérêts de propriétaire défendus par la 
Confédération.

2436 
La Délégation des finances attend du Conseil fédéral qu’il oblige les unités 
administratives décentralisées de l’administration fédérale et les bénéficiaires de 
deniers publics, que ce soit sous forme de subventions, d’indemnisations décou-
lant de mandats de prestations ou de recettes (pour-cent de TVA, émoluments, 
pour-cent du salaire, etc.) à respecter des principes de bonne gestion développés 
à partir d’un modèle de conduite cohérent et qu’il en surveille ou en fasse sur-
veiller le respect au moyen d’un controlling systématique. 
4 
Priorités de la Délégation des finances 
4.1 
Transfert de la Caisse fédérale de pensions à 
PUBLICA 
La Délégation des finances suit la politique de placement et les préparatifs de trans-
fert de la Caisse fédérale de pensions (CFP) à PUBLICA depuis plusieurs années. 
Elle en a fait état dans ses trois derniers rapports d’activité (voir ch. 4.6.4 du rapport 
annuel 2000, ch. 4.6.2 du rapport annuel 2001 et ch. 4.2 du rapport annuel 2002). 
Ainsi, dans son dernier rapport, elle a constaté une forte détérioration de la fortune 
de la caisse, en raison des pertes boursières subies par celle-ci. Elle a relevé que le 
vieillissement démographique entraînait une augmentation du nombre des rentiers 
par rapport au nombre des assurés et que la période choisie pour le transfert de CFP 
à PUBLICA, prévu le 1er juin 2003, était très défavorable pour la Confédération, 
laquelle doit assumer sa garantie au moment où les cours boursiers sont très bas. 
En guise de conclusion, la Délégation des finances s’est demandé si le moment 
n’était pas venu de prendre des mesures pour alléger la charge de garantie pesant sur 
la Confédération et pour assurer la viabilité de PUBLICA. 
L’exercice 2003 a mal commencé pour la CFP, puisque la baisse des marchés bour-
siers s’est encore accentuée jusqu’à fin mars. On peut relever à cet égard que les 
autres caisses de pensions, notamment publiques, ont également souffert de cette 
situation. La Caisse de pensions des CFF par exemple a vu son degré de couverture 
tomber à quelque 80 %. 
Etant donné que le transfert de la CFP à PUBLICA était prévue au 1er juin 2003, 
c’est-à-dire au moment où les marchés boursiers restaient très bas, la Délégation des 
finances a demandé au Conseil fédéral s’il ne convenait pas de retarder cette opéra-
tion, par exemple en séparant les travaux d’exploitation des opérations purement 
juridiques de transfert. En d’autres termes, elle souhaitait que l’entrée en vigueur 
juridique du transfert soit différée à une date forcément plus favorable pour la Con-
fédération, compte tenu de l’amélioration attendue des marchés boursiers. 
Sur la base d’une étude qu’il avait commandée sur ce sujet, le Conseil fédéral a 
répondu à la Délégation des finances qu’il n’était pas possible de séparer l’élément 
technique de l’élément juridique du transfert. En outre, un retard dans la migration 
de la CFP à PUBLICA aurait des inconvénients non négligeables tels qu’une dété-
rioration de la confiance des assurés, voire une augmentation des pertes sur le 
découvert. En revanche, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral des 
finances (DFF) d’étudier des mesures d’allégement portant sur la participation de la

2437 
Confédération à des plus-values boursières de la Caisse, sur les conséquences de la 
révision de la LPP, sur l’aménagement de garantie pour les risques de fluctuation et 
sur la suppression de la garantie sur les rentes. 
Le 1er juin 2003, les assurés de la CFP ont donc été transférés dans la nouvelle 
institution de prévoyance PUBLICA. Ce transfert implique la prise en charge par la 
Confédération d’un découvert technique de l’ordre de 12 milliards de francs, com-
prenant quelque cinq milliards de perte sur les placements. Ces dettes doivent être 
amorties sur une période maximale de huit ans. 
La Délégation des finances s’est à nouveau adressée au Conseil fédéral pour lui faire 
part de sa déception dans cette affaire. Elle a rappelé qu’en 2002 déjà, elle avait 
attiré son attention (voir rapport 2002, ch. 4.2) sur les problèmes graves liés à ce 
dossier. Elle s’étonne dès lors que le transfert à PUBLICA n’ait pas été étudié plus 
tôt, compte tenu de l’importance énorme des enjeux et de la situation critique qui 
régnait déjà à ce moment-là. Elle a cependant constaté que le Conseil fédéral avait, 
comme elle le préconisait, ordonné l’étude de diverses mesures d’allégement portant 
sur la participation de la Confédération à des plus-values boursières de la Caisse, sur 
les conséquences de la révision de la LPP, sur l’aménagement de la garantie pour les 
risques de fluctuation et sur la suppression de la garantie du renchérissement des 
rentes. 
En septembre 2003, le Conseil fédéral a transmis l’administration de la fortune de la 
CFP à PUBLICA, tâche assumée jusque-là par l’Administration fédérale des finan-
ces (AFF). Simultanément, il a modifié la stratégie de placement (structure de pla-
cement, réduction des risques, etc.). 
Pour faire suite aux demandes de la Délégation des finances, à fin octobre 2003, le 
Conseil fédéral a pris des décisions préliminaires en vue d’infléchir l’évolution des 
caisses de pensions de la Confédération et des anciennes régies fédérales. C’est ainsi 
qu’il a défini les grandes lignes d’une révision de la loi fédérale régissant la Caisse 
fédérale de pensions (loi sur la CFP; RS 172.222.0), ainsi que d’une adaptation des 
plans de prévoyance de PUBLICA. Il a chargé le DFF de préparer un message pour 
2004. Dans le cadre de cette révision législative, il s’agira de supprimer la garantie 
de la compensation de la moitié du renchérissement accordé par l’employeur sur les 
rentes. En outre, vu l’évolution démographique, il faudra diminuer l’attrait des 
retraites anticipées volontaires pour le personnel de l’administration fédérale. Enfin, 
les employeurs affiliés à PUBLICA et ceux qui ont quitté la CFP devront participer 
au financement du découvert technique de la caisse fixé dans les années 80, à con-
currence de leur part respective. 
Pour le surplus, le Conseil fédéral fera analyser en détail les demandes d’aide que les 
CFF et La Poste lui ont adressées pour résoudre les problèmes rencontrés par leurs 
caisses de pensions. Enfin, pour faire suite à une motion de la Commission des 
institutions politiques du Conseil national du 30 mars 2000, il est prévu de passer 
ultérieurement du système de la primauté de prestations à celui de la primauté de 
cotisations pour le régime de la prévoyance professionnelle. Ce changement inter-
viendra au plus tôt en 2007. 
A la fin de l’exercice, la Délégation des finances a pu prendre connaissance du bilan 
d’entrée de PUBLICA, bilan qui a fait l’objet de discussions approfondies entre le 
Conseil fédéral et la commission de la caisse. Alors que PUBLICA revendique un 
découvert de 12 752 millions de francs à la charge de la Confédération, le Conseil 
fédéral ne reconnaît que 11 950 millions de francs, sous réserve d’une augmentation

2438 
résultant d’une garantie liée à trois risques. Le premier découle de décisions judiciai-
res en raison d’anciennes promesses en faveur des femmes, le deuxième de l’issue 
de certains procès en cours concernant la date de passage de la CFP à PUBLICA et 
le troisième de l’entrée en vigueur retardée de la révision partielle de la loi sur la 
CFP. Cette dernière question fera encore l’objet d’un examen par le Parlement. 
La Délégation des finances s’engagera au sein des commissions des finances 
afin que le bilan d’entrée de PUBLICA soit examiné en détail et de façon criti-
que dans le cadre des délibérations sur le compte d’Etat et que des propositions 
correspondantes soient soumises au Parlement. 
4.2 
Gestion financière de l’Osec Business Network 
Switzerland 
Le 20 mars 2003, la Délégation des finances a chargé le Contrôle fédéral des finan-
ces (CDF) de faire la lumière sur les reproches formulés à l’encontre du Business 
Network Switzerland, anciennement Office suisse d’expansion commerciale (Osec). 
L’examen a porté sur l’indemnité de départ de l’ancien directeur de l’Osec, sur 
l’engagement du directeur en fonction et sur les conditions auxquelles il a été enga-
gé, sur l’adjudication de mandats de conseil ainsi que sur la gestion financière en 
général. 
La Délégation des finances a constaté que la convention de départ conclue le 
7 juillet 2000 entre l’Osec et son ancien directeur ne respecte de toute évidence pas 
le principe de l’emploi économe des fonds. En vertu de cette convention, l’ancien 
directeur bénéficie d’un paiement de salaire correspondant à une rente complète 
pendant plus de quatre ans ainsi que d’une compensation à vie de la réduction de sa 
pension de retraite à hauteur de 5 %. Il est de plus dégagé de l’obligation de recher-
cher un nouvel emploi. En tout, cet accord coûtera environ 1 million de francs à la 
Confédération. La Délégation des finances considère que ces indemnités sont large-
ment excessives, tant par rapport aux dispositions légales applicables au personnel 
de la Confédération qu’en comparaison avec les usages en vigueur dans la plupart 
des entreprises du secteur privé. Par ailleurs, la Délégation des finances s’est dite 
particulièrement contrariée du fait que cette décision n’ait pas fait l’objet d’un 
procès-verbal exhaustif, ce qui n’a pas permis de faire toute la lumière sur la posi-
tion adoptée par les représentants du Secrétariat d’Etat à l’économie (seco) qui 
défendaient les intérêts de la Confédération au sein des organes chargés de surveiller 
l’Osec. La Délégation des finances prend cependant acte du fait que, malgré la 
gravité des accusations qui ont été portées, les investigations effectuées par le ser-
vice juridique du Département fédéral de l’économie (DFE) n’ont pas permis de 
mettre au jour des éléments susceptibles de conclure à des manquements et, partant, 
d’entraîner l’ouverture d’une procédure civile ou pénale. Selon ce service, l’accord 
qui a été passé constitue un contrat valable au sens du code des obligations. Après 
coup, il n’est plus possible de modifier un tel contrat unilatéralement. 
Le CDF a en outre constaté que la procédure de sélection en vue de l’engagement du 
nouveau directeur de l’Osec s’est déroulée correctement. Il n’a pas non plus relevé 
d’influence abusive. Le CDF et la Délégation des finances sont cependant arrivés à

2439 
la conclusion que, après la fin de la phase de changement de régime, le salaire du 
directeur de l’Osec devra être revu en ce qui concerne les paiements de bonus. 
Compte tenu du fait que l’Osec est avant tout financé par des deniers publics, les 
salaires de ses cadres devront être réexaminés après la restructuration. Le seco doit 
exercer sa fonction de surveillance de manière plus approfondie en ce qui concerne 
les salaires des cadres supérieurs des organismes décentralisés et financés au moyen 
de l’argent du contribuable. 
S’agissant de l’adjudication des mandats, le CDF a pu constater qu’il n’y avait 
aucune collision d’intérêts entre les membres de la commission de surveillance et les 
mandataires. En revanche, il a relevé que les dispositions relatives aux marchés 
publics n’avaient pas toujours été respectées. Les mandats ont été adjugés sur la base 
de contrats complets dans quelques cas seulement. La Délégation des finances exige 
la mise en place d’un controlling portant sur les contrats et insiste pour que les 
mandats fassent l’objet d’appels d’offres. 
Les investigations du CDF ont révélé que, dans certains cas, le remboursement des 
frais avait dépassé le cadre en vigueur dans l’Administration fédérale. La commis-
sion de surveillance devrait régler d’une façon restrictive les principes relatifs au 
remboursement des frais à l’échelon de la direction. A cet égard, il convient égale-
ment d’examiner la nécessité d’instituer une voie de service pour le directeur de 
l’Osec. 
La Délégation des finances est parvenue à la conclusion que la surveillance que le 
DFE et le seco ont exercée sur l’Osec était insuffisante. A l’occasion d’un entretien 
avec le chef du DFE, ce dernier a assuré la Délégation des finances de la mise en 
œuvre des mesures proposées en vue d’une utilisation efficace des moyens. 
Au cours de la session d’automne 2003, les Chambres fédérales ont alloué un pla-
fond de dépenses de 34 millions de francs pour 2004 et 2005 (17 millions de francs 
par an) en faveur de la promotion des exportations. Dans un premier temps, le 
Conseil national avait décidé de n’octroyer qu’une enveloppe financière pour un an. 
L’arrêté fédéral concernant le financement de la promotion des exportations pendant 
les années 2004 à 2007 (FF 2003 6325) charge le Conseil fédéral de préparer avant 
fin mars 2005, des bases de décision supplémentaires concernant la promotion des 
exportations à partir de l’année 2006. Le Conseil fédéral a chargé le CDF de procé-
der à une évaluation de la promotion des exportations de la Confédération. L’arrêté 
fédéral demande également un rapport sur une éventuelle intégration des tâches de 
l’Osec à l’administration fédérale. 
Pour ce qui concerne l’utilisation ménagère des moyens, la Délégation des 
finances attend d’une manière générale du Conseil fédéral qu’il assume sa fonc-
tion de surveillance sur les départements et tous les offices fédéraux de manière 
conséquente et efficace. Cela vaut en particulier aussi pour les organismes béné-
ficiant de deniers publicst sous forme de subventions ou d’indemnisations 
découlant de mandats de prestations.

2440 
4.3 
Visite d’information et investigations concernant 
l’Office fédéral des constructions et de la logistique 
Au mois d’avril 2003, la section 2 de la Délégation des finances a procédé à une 
visite d’information auprès de l’Office fédéral des constructions et de la logistique 
(OFCL). Cet office a été institué le 1er janvier 1999, à la suite de la réforme du 
gouvernement et de l’administration, lors de laquelle le domaine des constructions a 
été divisé en trois centres de construction d’immeubles (SCI) civil (auprès de 
l’OFCL), militaire (à l’Etat-major général du DDPS) et des écoles polytechniques 
(EPF). L’OFCL occupe près de 1000 personnes dont 600 personnes à temps partiel 
pour le service de nettoyage des locaux de l’administration. L’OFCL gère une 
somme de crédit de 600 millions de francs (budget 2003). L’OFCL est fournisseur 
de prestations en matière de construction du domaine civil et de logistique pour 
l’ensemble de l’administration fédérale. Son organigramme comporte sept divisions 
dont trois s’occupent de la gestion des immeubles, des projets et des ouvrages et 
trois de la logistique (achats, diffusion et Centre média), la septième division étant 
chargée de la gestion des ressources. L’OFCL assure également le secrétariat de la 
Coordination des services fédéraux de la construction et des immeubles (CSFC) qui 
regroupe les trois SCI précités ainsi que les offices fédéraux des routes et des trans-
ports. Les compétences et les tâches de l’OFCL sont inscrites dans l’ordonnance 
concernant la gestion des immeubles et la logistique de la Confédération (OILC; 
RS 172.010.21). 
La section 2 a notamment fait les constations suivantes: sur le plan des ressources 
humaines, les entretiens de qualification ont débouché sur une notation des collabo-
rateurs d’une manière générale plus sévère que dans le reste du département. Cela 
tient à l’autonomie de l’office et à la volonté de progresser de la direction. Par 
ailleurs, depuis 1999, les effectifs de l’OFCL ont diminué de 18 %, sans que cela 
n’entraîne apparemment de transferts de tâches coûteux vers le domaine privé. 
Toutefois, il semble que l’on ait atteint la limite des économies possibles sur le plan 
du personnel. L’OFCL s’est engagé dans un partenariat avec le Technicum de 
Lucerne, en vue de former ses collaborateurs à la gestion de projet. Ce partenariat 
public-privé (PPP) intéresse aujourd’hui également les deux autres SCI. 
Sur le plan des finances, l’OFCL envisage de décentraliser à l’avenir les crédits 
globaux de la logistique. En revanche, les crédits des immeubles resteront centralisés 
dans le nouveau modèle comptable et feront l’objet d’une comptabilité analytique 
permettant la facturation des loyers et des frais annexes aux utilisateurs. L’Ins-
pection des finances est l’organe interne de révision de l’OFCL. Il doit garantir la 
sécurité des opérations financières, mais il prodigue également des conseils et inter-
vient à titre préventif, afin d’éviter des erreurs. 
En matière de gestion immobilière, l’OFCL s’est donné pour stratégie d’acheter 
plutôt que de louer, en raison des conditions d’emprunt avantageux pour la Confédé-
ration. Les immeubles sont gérés selon des distinctions par types d’immeubles 
(bâtiments administratifs, bâtiments d’habitations, terrains non construits, etc.) et en 
fonction d’un périmètre défini à partir du centre de ville de Berne. L’OFCL exerce la 
fonction de propriétaire et l’administration, de locataire utilisateur. 
Les analyses des données immobilières sont faites sur la base de chiffres indicatifs 
tels que les surfaces, les loyers, les volumes, etc. Un rapport est en préparation, qui 
permettra de comparer les coûts de la Confédération avec le domaine privé. La 
section 2 a demandé que l’on tienne compte dans ce rapport des spécificités exigées

2441 
pour les immeubles de la Confédération, laquelle se doit d’obéir à des règles concer-
nant l’énergie, l’environnement, des équipements spéciaux, etc. 
Les principales tâches de la gestion de projets de l’OFCL consistent à représenter la 
Confédération en tant que maître d’ouvrage, à étudier, préparer puis diriger les 
projets de construction jusqu’à leur réalisation. Dans ce cadre, la section 2 a deman-
dé des précisions sur l’avancement du projet de douane de Boncourt (bureaux rou-
tiers de contrôle nationaux juxtaposés entre la Suisse et la France), projet dont le 
déroulement a été critiqué par le Contrôle fédéral des finances. L’Administration 
fédérale des douanes est actuellement en tractation, en vue de régler la question 
controversée de la répartition des coûts de planification avec la douane française. 
Dans le cadre de l’examen du domaine des achats, la section 2 a visité la chaîne de 
personnalisation des nouveaux passeports suisses. Elle a appris que, grâce au crédit 
supplémentaire accordé par la Délégation des finances – non sans critiques adressées 
au Conseil fédéral –, la seconde chaîne de personnalisation pourrait être installée 
sans surcoût et les retards devraient être rattrapés d’ici fin octobre 2003. La section 
s’est intéressée plus particulièrement à l’application des dispositions sur les marchés 
publics et sur les mesures de prévention des risques de corruption particulièrement 
élevés dans le domaine des achats. 
La Délégation des finances a pris connaissance du rapport de sa section 2 et com-
muniqué ses conclusions au Conseil fédéral, en soulignant qu’elle saluait le partena-
riat public-privé conclu par l’OFCL avec le Technicum de Lucerne, en vue de don-
ner une formation de gestion à ses collaborateurs. De même, elle approuve les 
méthodes de gestion du personnel dans la mesure où elles visent à accroître la quali-
té des prestations fournies aux utilisateurs ainsi que la stratégie de gestion immobi-
lière globale. Elle relève que la gestion de l’Inspection des finances de l’OFCL va 
dans le sens des recommandations du CDF, mais elle insiste sur la nécessité pour 
cette inspection d’exercer davantage de travaux d’audit, par préférence à des travaux 
de ligne. Enfin, elle recommande à l’OFCL de prendre des mesures pour prévenir les 
risques de corruption dans le domaine des achats, en intensifiant les sondages et en 
étendant la communication et la transparence dans le domaine. 
Peu après qu’elle ait approuvé le rapport de sa section 2 et communiqué ses conclu-
sions au Conseil fédéral, la Délégation des finances a pris connaissance d’un article 
de presse faisant état de plaintes de collaborateurs de l’OFCL contre le directeur et 
de mauvaise gestion de l’office. La Délégation des finances a donné immédiatement 
mandat au Contrôle fédéral des finances (CDF) d’enquêter sur les reproches concer-
nant la gestion de l’OFCL. Elle a appris par ailleurs que le chef du DFF avait, de son 
côté, ouvert une enquête administrative au sens de l’art. 97 de l’ordonnance sur le 
personnel de la Confédération (OPers; RS 172.220.11.3), à la suite des plaintes à 
l’autorité de surveillance déposées par des collaborateurs de l’OFCL. 
Au début décembre 2003, le CDF a rendu son rapport qui indique, en conclusion, 
que dans les cinq cas critiqués par la presse, aucune irrégularité n’est apparue qui 
permettrait d’étayer le grief de mauvaise gestion. Le CDF a uniquement cherché à 
savoir si les moyens alloués par la Confédération avaient fait l’objet d’une utilisation 
conforme aux critères rigoureux prévus par les dispositions légales en matière bud-
gétaire et de gestion du parc immobilier. Il a observé à cet égard que des solutions 
plus économiques auraient parfois pu être trouvées et que des précisions s’impo-
saient en matière de procédures d’acquisition et de crédits. La Délégation des finan-
ces a pris acte du rapport et estimé, au vu des conclusions de l’enquête du CDF

2442 
concernant la gestion de l’office, qu’il n’y avait pas lieu, à ce stade, d’entreprendre 
de démarches particulières. 
Elle a discuté de cette affaire avec le chef du DFF. Celui-ci lui avait transmis préala-
blement le rapport d’enquête administrative qu’il avait demandé à la suite des plain-
tes des collaboratrices et des collaborateurs de l’OFCL. L’avocat chargé de cette 
enquête parvient à la conclusion que les reproches formulés à l’encontre de la direc-
tion de l’office ne sont pas justifiés et qu’il n’y a pas eu de mobbing. Il a par ailleurs 
constaté auprès du personnel de l’OFCL une certaine insécurité à la suite notamment 
des profondes réformes effectuées à l’OFCL. La direction de l’office a pris des 
mesures destinées à rétablir la confiance. Un sondage général sera effectué l’année 
prochaine auprès du personnel de toute l’administration fédérale. Il faudra détermi-
ner les effets des mesures en question sur l’OFCL dans le cadre de cette enquête 
auprès du personnel. L’examen a enfin permis de relever des indices de possibles 
violations du secret de fonction par des inconnus. Le Ministère public de la Confé-
dération en a été informé. 
La Délégation des finances devra clarifier les questions relatives au préfinance-
ment d’investissements en construction par des tiers ou par des banques, et à 
l’application du droit des marchés publics en cas de passation d’un marché par le 
locataire. Elle devra en outre préciser le rôle de l’OFCL en ce qui concerne les 
projets de construction et les acquisitions des Tribunaux fédéraux. 
4.4 
Indemnités versées en cas de résiliation 
du contrat de travail des hauts cadres de 
l’administration fédérale 
A fin 2002 et au début de 2003, la Délégation des finances a été appelée à se pro-
noncer sur plusieurs demandes d’indemnités pour résiliation du contrat de travail, en 
application de l’art. 19 de la loi sur le personnel de la Confédération (LPers; 
RS 172.220.1) et des art. 78 et 79 de l’ordonnance sur le personnel de la Confédé-
ration (OPers; RS 172.220.111.3), textes légaux entrés en vigueur le 1er janvier 
2002. 
Etant donné qu’il s’agissait des premiers cas régis par la nouvelle loi sur le person-
nel, la Délégation des finances a d’emblée demandé au Conseil fédéral d’arrêter des 
dispositions claires et précises, qui soient également acceptables sur le plan des 
finances, pour harmoniser la pratique lors de la fin des rapports de travail de hauts 
cadres de l’administration fédérale. Par ailleurs, elle l’a invité à fixer des critères 
restrictifs pour le montant des indemnités à allouer. 
Dans sa réponse, le Conseil fédéral a souligné en particulier qu’il partageait l’idée de 
la Délégation des finances visant à constituer un dossier standardisé joint à chaque 
proposition de versement d’une indemnité de départ. Il estimait qu’une réglementa-
tion plus restrictive du montant des indemnités de départ versées dans le cadre de 
licenciements avec fixation de critères précis concernant ces montants était problé-
matique. Cependant, le Conseil fédéral s’engageait à faire preuve de retenue en 
appliquant les montants maximaux prévus par l’art. 79 OPers uniquement lorsque de

2443 
bonnes raisons le justifieraient dans un cas particulier. D’autre part, il se proposait 
de compléter chaque dossier standardisé par des éléments d’informations suivants: 
1. 
Mention des coûts qu’occasionneraient le statu quo (c’est-à-dire si la per-
sonne continuait à exercer sa fonction jusqu’à l’âge légal de la retraite) 
2. 
Age de la personne lors de la résiliation du contrat de travail, nombre 
d’années de travail auprès de l’administration fédérale, situation familiale de 
la personne. 
3. 
Indications précises sur la nouvelle situation financière de la personne après 
allocations et primes, nouveaux mandats éventuels avec indications des 
montants, ainsi que montant de la rente CFP/PUBLICA qui pourrait être 
versée; différence entre le montant de la rente versée et le salaire précédem-
ment; montant de la réduction opérée sur la rente pour cause de départ à la 
retraite avant l’âge de 65 ans, etc. 
Enfin, le Conseil fédéral s’engageait à respecter divers principes dans l’application 
des art. 26, 78, 79 et 105 OPers. 
La Délégation des finances a souscrit aux propositions concernant la constitution 
d’un dossier standardisé ainsi qu’aux principes relatifs à l’harmonisation de la prati-
que. En revanche, elle a observé que, abstraction faite des considérations et critères 
présidant à l’octroi des indemnités, les montants alloués étaient trop élevés. En effet, 
dans certains cas, ces indemnités équivalaient à respectivement 12 et 20 mois de 
salaire. Or, les délais de résiliation des agents fédéraux qui ne sont pas visés par 
l’art. 78 OPers est de 3 à 6 mois. Elle se demandait dès lors si les exceptions admises 
tant par la loi que par l’ordonnance ne constitue par des inégalités de traitement. 
C’est pourquoi la Délégation des finances a souligné qu’elle ne pourrait pas considé-
rer les cas qu’elle a dû approuver comme des précédents faisant autorité à l’avenir. 
De même, elle a insisté pour que le Conseil fédéral manifeste désormais une plus 
grande retenue dans l’octroi de telles indemnités. Enfin, elle estimait qu’à tout le 
moins, l’art. 78, al. 4, OPers devait être révisé, en ce sens que les personnes ayant 
perçu l’indemnité précitée doivent en restituer tout ou partie si elles sont engagées 
par un employeur, qu’il soit public ou privé, dans les deux ans qui suivent la résilia-
tion du contrat de travail. 
Un autre cas d’indemnisation a conduit la Délégation des finances à demander au 
Conseil fédéral que l’octroi d’une rente de la CFP en lieu et place d’une indemnité 
de départ, pour une personne de plus de 58 ans, selon l’art. 78, al. 6, OPers, ne 
justifie pas le versement d’un montant au titre de pont AVS. 
Les discussions ci-dessus ont incité la Commission des finances du Conseil national, 
dans le souci d’appuyer la Délégation des finances, à déposer le 23 mai 2003 la 
motion suivante (03.3241): 
«Le Conseil fédéral est chargé, dans le cadre du programme d’allégement budgétaire 
en préparation, de réduire le cercle des bénéficiaires de versements d’indemnités et 
les montants alloués aux cadres de la Confédération lors de la résiliation du contrat 
de travail et de modifier en conséquence les art. 78 et 79 de son ordonnance sur le 
personnel de la Confédération.» 
Dans sa réponse du 10 septembre 2003, le Conseil fédéral a proposé au Conseil 
national de rejeter cette motion qui concernait une problématique identique à celle 
soulevée par la Délégation des finances avec laquelle le chef du DFF était précisé-
ment en discussion. Il a précisé qu’il prendrait position à l’intention de celle-ci avant

2444 
l’automne 2003. Le Conseil fédéral était par ailleurs de l’avis qu’une réduction du 
montant des indemnités de départ versées aux hauts cadres de l’administration 
fédérale et du cercle des bénéficiaires d’indemnités ne permettrait pas de faire des 
économies substantielles dans le cadre du programme d’allégement budgétaire en 
préparation. 
Il est vrai que lors de sa séance ordinaire du début juillet 2003, la Délégation des 
finances avait pris connaissance du rapport concernant l’établissement de critères 
pour la fixation d’indemnités de départ aux hauts cadres de l’administration fédérale 
et la modification de l’OPers. Elle a eu l’occasion d’en discuter avec le chef du DFF. 
Elle a ensuite confirmé que par principe, elle approuvait les propositions contenues 
dans ce rapport. Selon elle, s’agissant des personnes engagées par chaque conseiller 
fédéral et qui sont appelées à collaborer étroitement avec celui-ci dans un esprit de 
loyauté, on peut comprendre que les changements à la tête des départements puissent 
entraîner leur licenciement. Mais même dans ces cas, il convient de limiter au mini-
mum de telles pratiques. En tout état de cause, la Délégation des finances admet 
qu’il faut laisser au Conseil fédéral une certaine marge de manœuvre indispensable 
au bon fonctionnement politique des institutions. Elle considère que les indemnités 
de départ sont justifiées. Toutefois, elle estime que de telles indemnités doivent être 
limitées au minimum. Il conviendrait de limiter le montant de ces indemnités à un 
salaire annuel au maximum. 
La Délégation des finances estime qu’il est politiquement important d’exiger dans 
tous les cas la restitution de tout ou partie de l’indemnité, lorsque le bénéficiaire 
retrouve un emploi dans l’économie privée. On peut admettre en effet que 
l’expérience acquise en tant que hauts responsables fédéraux devrait leur permettre 
de retrouver rapidement un emploi à la mesure de leurs capacités. Enfin, la Déléga-
tion des finances a invité le chef du DFF à lui présenter des propositions de modifi-
cations de l’ordonnance. 
En octobre 2003, le chef du DFF a fait parvenir à la Délégation des finances un 
projet, non encore approuvé par le Conseil fédéral, de modification de l’ordonnance 
sur le personnel de la Confédération. Pour l’essentiel, le projet supprime la possibili-
té d’octroyer dans des cas exceptionnels, une indemnité supérieure à deux ou trois 
ans de salaire et abaisse le maximum «normal» d’indemnité à un an de salaire, tout 
en ménageant des exceptions. Il convient également de relever que la rente transi-
toire n’est pas financée par l’employeur. Les modifications portent sur l’art. 78, 
al. 3, let. b (rente complète), sur l’art. 79 ainsi que sur l’art. 5 (nouveau) de l’ordon-
nance relative à l’assurance des employés de l’administration fédérale dans la Caisse 
fédérale de pensions PUBLICA (RS 172.222.020). 
Lors de sa sixième séance ordinaire, la Délégation des finances a approuvé ces 
propositions de modification. Etant donné que la question de l’indemnité de départ 
est réglée dans la loi sur le personnel de la Confédération, la Délégation des finances 
demande que, jusqu’à l’entrée en vigueur d’une modification de la loi, une clause 
contractuelle fixe les modalités qui s’appliquent lorsque le bénéficiaire retrouve un 
nouvel emploi en dehors de la Confédération. 
A la fin de l’exercice, la Délégation des finances a été informée qu’un cadre supé-
rieur, engagé sur la base de l’ancienne ordonnance sur les rapports de services des 
secrétaires généraux et chefs de l’information des départements, avait été mis au 
bénéfice d’un contrat de travail individuel après l’entrée en vigueur de la nouvelle 
LPers, contrat prévoyant une indemnité de résiliation de service représentant

2445 
14 mois de salaire. Ce contrat étant antérieur à la conclusion de l’«Arrangement 
2002», il n’a pas été soumis à l’approbation de la Délégation des finances. Celle-ci a 
néanmoins fait part de son mécontentement au Conseil fédéral. 
La Délégation des finances considère que la Confédération doit montrer 
l’exemple en matière de salaires. C’est pourquoi elle fera désormais preuve 
d’une rigueur plus grande encore dans l’application des prescriptions salariales 
de l’«Arrangement 2002». 
5 
Personnel et crédits 
5.1 
Personnel 
5.1.1 
Réévaluation des postes de cadres de 
l’administration fédérale 
Après l’entrée en vigueur de la loi sur le personnel de la Confédération (LPers; 
RS 172.220.1) le 1er janvier 2001, le Conseil fédéral s’est penché sur la réévaluation 
des postes des cadres de l’administration fédérale. En collaboration avec la Com-
mission de coordination pour le classement des fonctions supérieures, le Conseil 
fédéral a examiné le système de classification des postes de travail des classes 34 et 
supérieures en se basant sur une méthode d’évaluation objective développée par 
l’Office fédéral du personnel (OFPER). Pour des raisons financières, le Conseil 
fédéral a renoncé à modifier l’échelonnement des maxima des classes. Les fonctions 
de 64 directeurs d’office ont ainsi été nouvellement évaluées. Dans treize cas, la 
réévaluation a conduit à une augmentation du salaire et dans onze cas à une réduc-
tion. Après une période transitoire, les dépenses supplémentaires de cette réévalua-
tion devraient être largement compensées par les baisses de salaire. La réponse à la 
question de savoir si de petites économies auront pu être réalisées ainsi dépendra de 
l’évolution du marché du travail. Il apparaît que, lors de la sélection de cadres, le 
recrutement du candidat le plus qualifié n’est souvent possible qu’au prix d’alloca-
tions liées au marché de l’emploi versées en plus du maximum de la classe de 
salaire. 
Conformément à l’arrangement du 26 novembre 2002 conclu entre la Délégation des 
finances et le Conseil fédéral portant sur la surveillance et les rapports en matière de 
salaires des cadres supérieurs de la Confédération, la Délégation des finances a été 
appelée à donner son avis sur les nouvelles évaluations. Le 15 décembre 2003, après 
s’être entretenue avec le chef du DFF, elle a approuvé les nouvelles évaluations des 
postes des directeurs d’office. En revanche, en se basant sur l’arrangement, elle a 
rejeté les augmentations des allocations liées au marché de l’emploi demandées par 
le Conseil fédéral pour certains cadres du plus haut niveau hiérarchique. 
Les augmentations de salaire des collaborateurs qui avaient 55 ans révolus le 1er juin 
2003 sont octroyées sous forme de primes de fonction selon l’art. 46 de l’ordon-
nance sur le personnel de la Confédération (OPers; RS 172.220.111.3). Le Conseil 
fédéral veut ainsi éviter la naissance de garanties supplémentaires dans le domaine 
des prestations assurées conformément au principe de la primauté des prestations. 
Pour les cadres de plus de 55 ans assurés par la caisse PUBLICA, l’interprétation de

2446 
la garantie des prestations en vertu de l’art. 22 de la loi sur la CFP (RS 172.222.0) et 
de l’art. 71 de l’ordonnance relative à l’assurance dans le plan de base de la Caisse 
fédérale de pensions (OCFP 1; RS 172.222.034.1) n’est pas encore claire. Depuis le 
passage des assurés à la caisse PUBLICA le 1er juin 2003, seuls les salaires jusqu’à 
environ 170 000 francs sont assurés conformément au principe de la primauté des 
prestations. La question de savoir si la partie du salaire qui dépasse 170 000 francs 
est également assurée conformément au principe de la primauté des prestations est 
encore controversée. Jusqu’à ce que cette question soit tirée au clair, les augmenta-
tions de salaire des cadres de l’administration fédérale seront octroyées sous forme 
de primes de fonction, celles-ci étant clairement assurées dans le cadre du plan 
complémentaire et, partant, conformément au principe de la primauté des cotisa-
tions. 
Selon l’interprétation de la Délégation des finances, les augmentations de salai-
res de cadres du plus haut niveau hiérarchique ne sont plus assurées conformé-
ment au principe de la primauté des prestations. 
5.1.2 
Salaire des cadres des entreprises de la 
Confédération 
La Délégation a déjà rendu compte des salaires des cadres des entreprises de la 
Confédération dans les rapports annuels 2001 (ch. 3.1.3) et 2002 (ch. 5.1.2). 
Le 23 juin 2003, les Chambres fédérales ont adopté, presque à l’unanimité, la loi 
fédérale sur la rémunération et sur d’autres conditions contractuelles convenues avec 
les cadres du plus haut niveau hiérarchique et les membres des organes dirigeants 
d’entreprises et d’établissements de la Confédération (loi sur les salaires des cadres). 
L’ordonnance correspondante sur la rémunération et sur d’autres conditions contrac-
tuelles convenues avec les cadres du plus haut niveau hiérarchique et les membres 
des organes dirigeants des entreprises et des établissements de la Confédération 
(ordonnance sur les salaires des cadres; RS 172.220.12) est entrée en vigueur le 
1er février 2004. 
Le champ d’application de l’ordonnance sur les salaires des cadres s’étend aux 
unités administratives, entreprises et établissements de la Confédération (y compris 
les entreprises régies par des lois spéciales: SUVA, Institut fédéral de la propriété 
intellectuelle et Swissmedic) assujettis aux textes législatifs et réglementaires appli-
cables au personnel de la Confédération. L’ordonnance sur les salaires des cadres 
comporte les principes auxquels le Conseil fédéral doit se tenir pour ce qui concerne 
les prestations de l’employeur, l’évaluation des prestations et la rétrocession de 
revenus accessoires. En outre, cette ordonnance règle de manière contraignante la 
question des rapports et de la publication des informations en la matière. 
Les entreprises et les établissements concernés sont tenus de remettre chaque année 
aux départements un rapport standardisé sur l’application de l’ordonnance sur les 
salaires des cadres établi à l’attention du Conseil fédéral et de la Délégation des 
finances des Chambres fédérales. Chaque rapport standardisé indique en particulier 
le montant total des honoraires et des prestations annexes versés à l’organe de direc-
tion, la somme totale des rémunérations, les autres conditions contractuelles ainsi

2447 
que les activités accessoires autorisées par le Conseil fédéral. Les prestations versées 
à la présidence de l’organe de direction ainsi qu’au président de la direction sont 
présentées séparément. Les indications sont subdivisées en salaires, honoraires, 
bonifications et autres prestations annexes. 
Ne tombant pas expressément sous le coup du champ matériel de l’ordonnance sur 
les salaires des cadres, la Société suisse de radiodiffusion et télévision (SSR) et la 
Banque nationale suisse (BNS) sont assujetties aux principes régissant ce domaine 
en vertu des ch. 3 et 6 de la loi sur les salaires des cadres. Il en va de même pour 
Swisscom qui, en tant qu’entreprise cotée en bourse, est soumise à des obligations 
limitées en matière d’informations (art. 6a, al. 6, LPers; RS 172.220.1). 
Les entreprises sont soumises à une obligation d’informer et de publier les données 
relatives aux salaires des cadres dans leur rapport annuel ou dans un organe 
d’information comparable. Elles doivent également commenter les écarts par rapport 
aux chiffres de l’exercice précédent. 
Dans une lettre adressée au Conseil fédéral, la Délégation des finances constate que 
la portée de l’ordonnance sur le salaire des cadres a été réduite sur un point décisif. 
Selon la version approuvée par le Conseil fédéral, le DFF peut, dans des cas dûment 
motivés, charger les départements concernés de soumettre certaines conditions du 
contrat au Conseil fédéral pour consultation. A l’origine, en exécution de la loi sur le 
salaire des cadres, le DFF avait prévu une obligation de consultation plus large. Le 
Conseil fédéral devait être consulté lorsque les salaires des cadres, les prestations 
pour la prévoyance professionnelle ou les indemnités de départ dépassaient un 
certain plafond. 
A l’avenir, le DFF devra également veiller à ce que chaque entreprise concernée 
rédige son rapport sur l’évolution des salaires des cadres au cours de l’exercice 
clôturé avant la fin du mois de janvier de l’année suivante. 
La Délégation des finances va continuer de suivre l’exécution de la loi et de 
l’ordonnance sur les salaires des cadres. Elle examinera dans quelle mesure 
l’ordonnance sur les salaires des cadres devra être modifiée pour correspondre à 
la volonté du législateur. 
5.1.3 
Représentants fédéraux siégeant dans des conseils 
d’administration 
Depuis quelque 30 ans, la Délégation des finances reçoit chaque année la liste des 
représentants de l’administration siégeant dans des conseils d’administration de 
sociétés dans lesquelles la Confédération a directement ou indirectement des inté-
rêts. Elle en discute chaque année avec le chef du Département fédéral des finances 
et le directeur de l’Office fédéral du personnel afin de s’assurer du respect du prin-
cipe de la restitution à la caisse fédérale de la part des honoraires de conseil 
d’administration excédant 5 % du salaire perçu par l’agent fédéral. Il s’agit là d’une 
règle acceptée depuis longtemps par le Conseil fédéral, sur proposition de la Déléga-
tion des finances. Elle a fait ponctuellement état de cette affaire dans ses rapports 
annuels, la dernière fois, en 1999 (voir rapport d’activité 1999, ch. 3.1.2).

2448 
A la suite de la mise en vigueur de la nouvelle législation sur le personnel, la Délé-
gation des finances a constaté en 2003, lorsqu’elle a pris connaissance de la liste de 
l’année précédente, qu’aux termes de l’art. 92 de l’ordonnance sur le personnel 
fédéral (OPers; RS 172.220.111.3), les employés siégeant pour le compte de la 
Confédération dans des conseils d’administration étaient astreints à restituer à la 
caisse fédérale les montants dépassant 110 % du revenu maximum de l’échelon A de 
la classe de salaire fixée dans leur contrat de travail. Avec cette nouvelle limite de 
10 %, seuls trois des 22 employés figurant sur la liste sont astreints à restitution. 
La Délégation des finances ne méconnaît certes pas que les fonctions de membres de 
conseil d’administration constituent des charges supplémentaires pour leur titulaire, 
mais elle a demandé au Conseil fédéral si, compte tenu de la situation financière de 
la Confédération, il ne serait pas opportun de maintenir la limite de restitution à 5 % 
ou d’adopter une autre solution forfaitaire plus favorable pour la Confédération. Par 
ailleurs, la liste remise à la Délégation des finances suscitait de nombreuses ques-
tions notamment concernant le calcul du montant à rétrocéder ou encore le motif de 
la titularisation de l’employé. C’est pourquoi elle a demandé à recevoir des éclaircis-
sements sur ces questions. 
Lors d’un entretien avec le chef du DFF, ce dernier a souligné que le Conseil fédéral 
entendait faire analyser cette affaire à la lumière des évolutions récentes dans le 
domaine. La Délégation des finances a alors fait valoir que la question des honorai-
res de conseils d’administration versés à des agents fédéraux doit être examinée dans 
une perspective d’égalité de traitement et sous l’angle de la responsabilité des admi-
nistrateurs de sociétés. Il convient en effet de définir tout d’abord si chaque mandat 
de conseil d’administration fait partie intégrante du cahier des charges de l’employé, 
s’il est exercé afin de sauvegarder les intérêts de la Confédération et partant, s’il 
constitue une partie de l’activité exercée par l’agent au sein de la Confédération. 
Dans ce cas, la Délégation des finances estime que par principe, les honoraires 
touchés devraient être versés à la caisse fédérale. Par contre, l’employé devrait 
pouvoir bénéficier d’un supplément de salaire correspondant au surcroît de travail et 
à la responsabilité liée au mandat qu’il doit accomplir pour défendre les intérêts de 
la Confédération. Certains mandats très lourds devraient même justifier une excep-
tion aux règles ci-dessus ou une rémunération particulière. Il va de soi que dans ce 
cas, la Confédération doit assumer, au moins à titre indirect, la responsabilité 
d’administrateur de son employé. Quant aux mandats ne faisant pas partie intégrante 
du cahier des charges de l’employé fédéral, ils devraient être traités comme une 
activité accessoire sujette à autorisation mais pour laquelle la Confédération ne 
saurait assumer aucune responsabilité. 
Après avoir examiné l’ensemble des questions soulevées, le Conseil fédéral a propo-
sé d’en rester à la situation actuelle, les distinctions demandées par la Délégation des 
finances étant difficiles à appliquer. Par ailleurs, il estime que la restitution intégrale 
des honoraires va à l’encontre de la politique suivie depuis de nombreuses années. 
Enfin, la solution d’octroyer un supplément de salaire s’avérerait plus coûteuse, en 
raison des cotisations à verser à la caisse de pensions.

2449 
En considération des responsabilités de la Confédération doit assumer en vertu 
du droit des sociétés, la Délégation des finances reste persuadée que le Conseil 
fédéral devrait se donner une politique de représentation dans les conseils 
d’administration claire, selon des critères d’opportunité à définir. Dans cette 
perspective, elle poursuivra le dialogue avec le Conseil fédéral. 
5.2 
Crédits 
5.2.1 
Aperçu des crédits urgents approuvés 
Au cours de l’exercice sous revue également, la Délégation des finances a poursuivi 
sa politique restrictive en matière d’évaluation de crédits supplémentaires. Le nom-
bre de demandes de crédit de paiement a reculé à 24 (33 au cours de l’exercice 
précédent). En cas d’urgence, la Délégation peut, en lieu et place du Parlement, 
approuver des dépenses pour les quelles le crédit de paiement fait défaut ou ne suffit 
pas ou lorsque que le crédit d’engagement n’est pas ouvert (respectivement art. 18, 
al. 1, et art. 31, al. 3, LFC; RS 611.0). En 2003, le Conseil fédéral a demandé la 
procédure d’urgence pour 24 crédits de paiement et deux crédits d’engagement. Une 
demande de crédit supplémentaire a été retirée avant d’avoir été examinée par la 
Délégation des finances. 
Le recours à la procédure d’urgence doit être justifié de manière détaillée dans 
chaque cas. La Délégation des finances exige des preuves indiquant que la disponi-
bilité du crédit dans les plus brefs délais est impérative et qu’il n’est pas possible 
d’attendre que le Parlement adopte le supplément ordinaire au budget I ou II. En 
outre, il convient de vérifier si le besoin de crédit était déjà prévisible lors de 
l’établissement du budget. Il s’agit en effet d’éviter que l’administration n’obtienne 
des moyens plus aisément par la voie du crédit supplémentaire que par celle du 
budget ordinaire. La plus grande retenue est de mise pour les crédits supplémentaires 
qui portent sur les rubriques budgétaires dont les montants ont été réduits. Dans de 
tels cas, un exposé détaillé des motifs doit être exigé pour d’éventuelles dépenses 
qui dépasseraient la limite autorisée par les Chambres. En outre, la procédure 
d’urgence ne doit pas permettre de contourner le plafonnement des dépenses. 
Le tableau 2 montre l’évolution des crédits supplémentaires octroyés au cours de ces 
onze dernières années ainsi que la part des crédits de paiement octroyés en procé-
dure d’urgence par la Délégation des finances (crédits provisoires ordinaires).

2450 
Tableau 2 
Evolution des crédits supplémentaires de 1993 à 2003 
Année 
Crédits 
supplémentaires 
(en millions de francs)
En % par rapport 
au budget 
Approuvés par 
la Délégation des 
finances (en millions 
de francs) 
En % du montant 
total des crédits 
supplémentaires 
 
 
 
 
 
1993 
2942 
7,4 
 828* 
28 
1994 
 731 
1,7 
 237 
32 
1995 
 648 
1,5 
 195 
30 
1996 
1704 
3,9 
 169 
10 
1997 
1552 
3,5 
 371 
24 
1998 
 764 
1,6 
 345 
45 
1999 
 962 
2,1 
 532 
55 
2000 
 641 
1,4 
 210 
33 
2001 
2968 
6,1 
1925** 
65 
2002 
1250 
2,4 
 584 
47 
2003 
 684 
1,3 
 424 
62 
 
 
 
 
* 
dont 0,6 milliard de francs pour l’assurance-chômage 
** 
dont 1,248 milliard de francs pour l’aviation civile 
 
 
Malgré sa politique restrictive en matière de crédits supplémentaires, la Délégation 
des finances n’a eu d’autre choix que de libérer immédiatement 62 % des montants 
supplémentaires demandés. En 2003, la Délégation des finances a, au total, accordé 
24 avances sur des crédit supplémentaire pour un montant de 424 millions de francs. 
Contrairement à ce qui a été le cas en 2002, elle n’a pas été amenée à refuser de 
demande de crédit de paiement. Le montant le plus élevé qui a été octroyé a atteint 
100 millions de francs. Il s’agissait d’un crédit supplémentaire pour la réduction 
individuelle de primes dans l’assurance-maladie. Malgré ce crédit supplémentaire, le 
plafond fixé pour la réduction de primes n’a pas été dépassé. La raison de cette 
demande de crédit vient du fait que plusieurs cantons ont demandé plus de moyens, 
moyens auxquels ils avaient droit en vertu des bases légales en vigueur. 
Deux demandes de crédits additionnels (art. 31, al. 3, LFC) concernaient des enga-
gements éventuels pour des paiements liés à de possibles demandes en réparation 
suite à la collision aérienne au-dessus du lac de Constance (15 millions de francs) 
ainsi que des engagements pour des subventions de construction dans le domaine de 
la formation professionnelle (50 millions de francs). 
En 2001, l’ampleur des crédits que la Délégation avait été appelée à accorder en 
procédure d’urgence a atteint un niveau particulièrement important en raison des 
problèmes qui ont agité l’aviation civile. Ces décisions de la Délégation des finances 
ont provoqué des interventions parlementaires. La Commission des institutions 
politiques du Conseil national a rédigé un rapport relatif à l’initiative parlementaire 
du groupe UDC (01.462) que le Conseil national traitera en 2004 (voir ch. 3.1).

2451 
5.2.2 
Frais de sécurité occasionnés par le sommet du 
G8 à Evian 
Les chefs d’Etat et de gouvernement des sept pays les plus industrialisés et de la 
Russie (G8) ont été invités par le président français à participer au sommet qui a eu 
lieu du 1er au 3 juin 2003 à Evian-les-Bains. Fin juillet 2002 déjà, le président de la 
Confédération Kaspar Villiger avait assuré le président français Jacques Chirac de 
l’appui de la Suisse. C’est pourquoi les cantons de Genève, de Vaud et du Valais ont 
demandé l’aide de la Confédération. 
Le 28 avril 2003, pour pouvoir couvrir ces frais supplémentaires non budgétisés, la 
Délégation des finances a, sur proposition du Conseil fédéral, octroyé un crédit 
supplémentaire d’environ de 21,5 millions de francs. Le 25 août 2003, elle a encore 
autorisé un crédit supplémentaire de près de 4,05 millions de francs pour couvrir les 
frais découlant du recours par les cantons mentionnés à des forces de police alle-
mandes appelées en renfort. Au total, la Délégation des finances a ainsi octroyé 
25,6 millions de francs pour le sommet du G8. Le tableau 3 ci-après présente ces 
frais supplémentaires de manière plus détaillée: 
Tableau 3 
Frais supplémentaires occasionnés par le sommet du G8 
Forme de prestations de la Confédération 
Montant 
en francs 
Budget ordinaire/ 
supplément 
Indemnisation forfaitaire des cantons 
14 000 000 
Supplément 
Engagement intercantonal de police 
 5 800 000 
Supplément 
Excédent de dépenses max. DFAE 
 131 000 
Supplément 
Excédent de dépenses max. DFJP 
 50 000 
Supplément 
Excédent de dépenses max. DFF (Cgfr) 
 1 600 000 
Supplément 
Indemnisation pour les forces de 
police allemandes 
 
 4 050 000 
 
Supplément 
 
 
 
Total des moyens octroyés par la 
Délégation des finances 
 
25 631 000 
 
 
 
 
Pour effectuer les opérations de paiement, l’Administration fédérale des finances a 
ouvert la rubrique de crédit 201.3600.376 «Sommet du G8 à Evian: frais de sécuri-
té». Par la suite, les divers crédits de paiement demandés sous forme de suppléments 
et les paiements correspondants ont été passés de manière centralisée par cette 
nouvelle rubrique (à ce sujet, voir également ch. 5.2.3, article budgétaire pour le 
WEF). 
A remarquer que les quelque 25,6 millions de francs autorisés par la Délégation des 
finances ne couvrent pas l’ensemble des frais que le sommet du G8 a occasionnés 
pour la Confédération. Il faut en particulier souligner la somme d’environ 3,3 mil-
lions de francs que le Département fédéral de la défense, de la protection de la 
population et des sports (DDPS) a demandé dans le cadre de la procédure ordinaire 
de demande de crédits supplémentaires pour les engagements subsidiaires de

2452 
l’armée. Il faut encore ajouter d’autres prestations telles que le prêt de matériel 
militaire ou des engagements subventionnés de la protection civile que la Confédéra-
tion a fournies à titre gratuit. A noter cependant que les informations ci-dessus ne 
constituent qu’un bilan intermédiaire étant donné que les frais occasionnés par le 
sommet du G8 n’ont pas encore fait l’objet d’un décompte final dans les délais du 
supplément ordinaire au budget II/2003. 
5.2.3 
Article budgétaire pour le WEF 
En 2001, la Délégation des finances avait déjà constaté, non sans une certaine 
inquiétude, que les frais de sécurité occasionnés par le World Economic Forum 
(WEF) de Davos augmentent d’année en année et que les coûts à la charge de la 
Confédération font régulièrement l’objet de demandes de crédits supplémentaires. 
Ces coûts, bien que récurrents, sont imputés à des articles budgétaires les plus 
divers. Pour cette raison, la Délégation des finances a demandé au Conseil fédéral de 
rendre transparente la budgétisation de l’ensemble des coûts occasionnés par le 
WEF. Après un long échange de correspondance, ses efforts ont abouti à l’ouverture 
d’un nouvel article budgétaire global intitulé «World Economic Forum (WEF) de 
Davos». Ce nouvel article budgétaire s’inspire du modèle appliqué aux frais de 
sécurité occasionnés par le sommet du G8 à Evian dont la rubrique figure dans les 
comptes du DFE (seco) et est gérée de manière centralisée par le DFAE. Il faut 
toutefois souligner que, pour diverses raisons, cette manière de faire ne permet pas 
de consolider tous les coûts occasionnés par le WEF qui incombent à la Confédéra-
tion et aux entreprises qui lui sont proches. Les coûts qui n’apparaîtront pas dans ce 
nouvel article budgétaire global seront à l’avenir présentés dans la partie explicative 
du message concernant le budget et de celui concernant le compte d’Etat. 
6 
Autres contrôles effectués dans les départements 
6.1 
Autorités et tribunaux 
6.1.1 
Efficacité des inspections des finances 
Aux termes de l’art. 11, al. 2, de la loi fédérale sur le Contrôle fédéral des finances 
(loi fédérale sur le contrôle des finances, LCF; RS 614.0), le Contrôle fédéral des 
finances (CDF) s’assure de l’efficacité des contrôles effectués par les inspections des 
finances (IF). 
Au cours des deux dernières années, le CDF a examiné les activités de contrôle des 
18 IF de l’administration fédérale. Il en a rendu compte dans son rapport annuel 
(voir rapport du CDF 2003, ch. 7.2.) et a informé régulièrement la Délégation des 
finances de ses travaux. L’examen du CDF, qui revêtait un caractère comparatif, a 
porté sur la position institutionnelle, la mission, le domaine de contrôle, l’effectif du 
personnel et les qualifications de celui-ci, le programme de travail et les résultats 
ainsi que le rapport et les contrôles subséquents de chaque IF. 
Dans son rapport global du 24 mars 2003, le CDF a pu conclure que les IF de 
l’administration fédérale remplissent, pour la plus grande part, les conditions néces-
saires à une activité de contrôle efficace. Les règlements des IF comportent des

2453 
définitions claires de leur mission. Le personnel dispose de la formation requise et 
souvent d’une longue expérience. La dotation insuffisante en personnel constitue 
l’un des points faibles des IF. Par ailleurs, ceux-ci sont souvent appelés à assumer 
pour la direction de l’office des tâches spéciales qui sortent de leur mission au sens 
strict. De même, les analyses de risque ne sont pas exécutées d’une façon systémati-
que et il y a des lacunes dans la définition des procédures. 
Le CDF a porté à la connaissance de la Délégation des finances, qui en a pris acte, 
les recommandations qui découlaient de ses conclusions, comme le relèvement des 
effectifs à trois postes par IF au minimum, la concentration des IF sur leur mission 
de contrôle ou une planification orientée davantage vers l’analyse des risques. Le 
CDF envisage pour sa part d’améliorer la formation des agents des IF. Il leur fourni-
ra notamment un appui renforcé lors de l’introduction d’armée XXI et du nouveau 
modèle comptable de la Confédération. 
La Délégation des finances a appris que l’inspection interne de la caisse de pen-
sions sera supprimée à l’occasion du transfert de la CFP à PUBLICA. Elle attend 
que les tâches de surveillance n’en soient pas affectées. 
6.2 
Département fédéral des affaires étrangères 
6.2.1 
Visite auprès de la Fondation des immeubles pour les 
organisations internationales (FIPOI) 
La Délégation des finances a été plusieurs fois amenée à traiter des demandes de 
crédits urgents pour la Fondation des immeubles pour les organisations internationa-
les (FIPOI). Celle-ci lui fait d’ailleurs régulièrement parvenir ses lettres d’informa-
tions. En avril dernier, la section 2 de la Délégation des finances s’est rendue à 
Genève pour effectuer une visite d’information au siège de la FIPOI. 
La FIPOI est une fondation de droit privé qui ne poursuit aucun but lucratif. Elle a 
été créée en 1964, conjointement par la Confédération et l’Etat de Genève, afin de 
mettre à la disposition des organisations internationales qui ont leur siège à Genève 
ou qui y tiennent des conférences internationales, les facilités immobilières dont 
elles ont besoin. Les organes de la FIPOI sont le conseil de fondation, la direction et 
l’administration, la commission des finances, la commission technique et l’organe 
de contrôle. La Confédération soutient la FIPOI au moyen d’aides financières (prêts, 
contributions à fonds perdus) et le canton de Genève met gratuitement du terrain à sa 
disposition. En vertu de l’art. 1 de la loi fédérale concernant les aides financières à la 
Fondation des immeubles pour les organisations internationales (FIPOI) à Genève 
(RS 617), la Confédération peut lui accorder des prêts sans intérêts. Ces prêts doi-
vent être remboursés dans un délai de 50 ans au plus. Depuis sa fondation jusqu’au 
31 décembre 2001, la Confédération a accordé à la FIPOI des prêts pour un montant 
total de 902 millions de francs. Sur ces prêts, pour la même période, la FIPOI a versé 
au total 466 millions de francs à la Confédération à titre d’intérêts et de rembourse-
ments. Au 31 décembre 2001, la valeur d’assurance-incendie du patrimoine de la 
FIPOI se montait à 549 millions de francs.

2454 
La défense des intérêts de la Confédération est assurée par la Section organisations 
internationales et politique d’accueil de la Division politique III du DFAE en colla-
boration étroite avec l’Administration fédérale des finances (AFF) et l’Office fédéral 
des constructions et de la logistique (OFCL). Le DFAE, l’AFF et l’OFCL ont cha-
cun un représentant au sein du conseil de la FIPOI.. 
La FIPOI travaille dans des conditions spéciales. Le domaine de l’accueil 
d’organisations internationales est, d’une part, marqué par une très forte concurrence 
internationale. De nombreux pays investissent des sommes très importantes pour 
attirer des organisations internationales. Sans concessions dans ce domaine et sans 
offre concurrentielle, la Suisse ne peut pas attirer de nouvelles organisations, voire 
empêcher le départ de certaines organisations attirées par des pays offrant de meil-
leures conditions. D’autre part, les besoins de la FIPOI sont aussi confrontés à la 
situation des finances fédérales. 
La FIPOI distingue trois catégories d’immeubles. Chaque catégorie connaît des 
problèmes spécifiques. 
Catégorie 1 (situation «normale»): Le bâtiment appartient à une grande organisation 
internationale et est financé au moyen d’un prêt de la Confédération à la FIPOI 
(comme c’est le cas pour l’Organisation mondiale de santé, OMS). L’organisation 
internationale est propriétaire de l’immeuble. La FIPOI assume un certain nombre 
de tâches de gestion. 
Catégorie 2: La FIPOI est propriétaire de l’immeuble (comme c’est le cas du bâti-
ment administratif de Montbrillant) et le loue à une organisation internationale. Pour 
cette catégorie d’immeubles, la FIPOI doit fixer les locations de manière à pouvoir 
effectuer les rénovations importantes. Dans le cas contraire, la Confédération risque, 
à travers la FIPOI, d’accorder involontairement un soutien redondant aux organisa-
tions internationales. 
Catégorie 3: La FIPOI gère l’immeuble pour un tiers (par exemple pour la Confédé-
ration ou le canton de Genève). Dans ce cas de figure, la FIPOI est considérée 
comme une entreprise du marché qui, parce qu’elle est concurrentielle, assume un 
certain nombre de tâches pour le tiers propriétaire. 
La détermination des provisions et des réserves, qui ont augmenté au cours de 
temps, pose quelques problèmes. Jusque-là, il n’y avait cependant pas de directives 
et de critères clairs régissant leur constitution et leur dissolution. La Délégation des 
finances estime que certains postes du bilan de la FIPOI n’étaient pas suffisamment 
clairs. A cet égard, elle s’est également posé la question de la présentation des prêts 
FIPOI au bilan de la Confédération. Le nouveau modèle de comptes de la Confédé-
ration devrait apporter plus de clarté dans ce domaine. Il faudra procéder à une 
réévaluation des valeurs lors du passage au nouveau modèle de comptes. La Déléga-
tion des finances attend que cette réévaluation soit effectuée en fonction de critères 
clairement définis. 
Dans un cas, les dispositions légales n’ont pas été complètement respectées. La 
Confédération a fait don à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) du Centre 
William Rappard (CWR) et s’est engagée à prendre en charge les frais d’entretien 
périodique du bâtiment et à financer les frais des travaux de rénovation du bâtiment. 
Pour des raisons pratiques, l’entretien périodique financé par la Confédération a été 
confié à la FIPOI. Pour des raisons budgétaires, des montants fixes sont versés à la 
FIPOI. Ces montants sont acceptés via le budget de la Confédération. Il arrive

2455 
cependant que les montants versés dépassent les coûts effectifs, ce qui constitue une 
infraction à l’art. 14, al. 1, de la loi sur les subventions (LSu; RS 616.1) qui stipule 
que sont prises en compte uniquement les dépenses effectivement supportées et 
absolument nécessaires à un accomplissement approprié de la tâche. La FIPOI et le 
DFAE sont conscients de cette problématique. Les éventuels excédents doivent être 
remboursés dans l’année qui suit leur encaissement au service qui accorde la sub-
vention. 
Lors de la vente de l’un des immeubles de la FIPOI, une partie du produit de la 
vente a été mis à la disposition du CERN. Selon la Délégation des finances, il ne 
faut pas que des décisions financières d’une telle portée soient prises sans passer par 
les organes parlementaires compétents et cela même si, comme dans le cas concret, 
il y avait de bonnes raisons pour avoir choisi cette manière de procéder et que la 
légalité de l’opération avait été préalablement examinée. La responsable du DFAE 
est d’accord avec cette appréciation. 
La Délégation des finances s’est également demandé ce qu’il arriverait si une orga-
nisation internationale occupant un bâtiment lui appartenant mais financé par la 
FIPOI quittait Genève. Pour ce qui est du CWR, la FIPOI possède un droit de pré-
emption. Dans ce cas de figure, l’OMC ne pourrait pas ventre l’immeuble à un tiers. 
Un tel droit n’a cependant pas été prévu pour les autres immeubles concernés. 
Une autre question s’est également posée: Que se passerait-il en cas – très improba-
ble en pratique – de faillite d’une organisation internationale? La Délégation a posé 
cette question à la responsable du DFAE. Il est apparu que, dans un tel cas de figure, 
bien des points ne sont pas réglés puisqu’il n’y a pas de procédure de faillite interna-
tionale. En outre, les organisations internationales sont protégées par une série de 
privilèges et d’immunités. De plus, les organisations internationales concluent les 
contrats de prêts avec la FIPOI et non avec la Confédération. Celle-ci doit tout de 
même assumer un risque de défaillance même si la probabilité d’un tel scénario est 
très faible. 
Lors de sa séance du 28 novembre 2003, le conseil de fondation a adopté une révi-
sion des statuts permettant désormais à la FIPOI de travailler sur le territoire du 
canton de Vaud dans des cas bien déterminés. Le Conseil fédéral a approuvé cette 
décision. 
La Délégation des finances est d’avis qu’en cas d’adhésion du canton de Vaud à la 
FIPOI, il faudrait établir un décompte des prestations fournies jusque-là par la Con-
fédération et le canton de Genève. 
La Délégation des finances a présenté à la responsable du DFAE un rapport suc-
cinct portant sur ses constatations et contenant quelques recommandations. Le 
DFAE et la FIPOI en ont pris connaissance et en ont approuvé les conclusions. 
Ils ont pris les mesures qui s’imposent. Informée par les lettres d’informations 
de la FIPOI, la Délégation continuera de suivre l’évolution de la Fondation des 
immeubles pour les organisations internationales.

2456 
6.3 
Département fédéral de l’intérieur 
6.3.1 
Haute surveillance sur le domaine des EPF 
A l’occasion de son rapport concernant la haute surveillance sur les finances de la 
Confédération en 2000, la Délégation des finances avait déjà insisté pour que certai-
nes questions concernant les finances soient réglées avant le début des délibérations 
relatives à la modification de la loi fédérale sur les écoles polytechniques fédérales 
(loi sur les EPF; RS 414.110). Un rapport du Contrôle fédéral des finances (CDF) du 
15 octobre 2002 sur le transfert du domaine des EPF dans le 3e cercle a toutefois 
montré à la Délégation des finances que le projet de révision partielle de la loi sur 
les EPF avait été transmis au Parlement alors même qu’un bon nombre des problè-
mes constatés par le CDF n’avaient pas été réglés. Un groupe de travail mixte cons-
titué de représentants du domaine des EPF, du CDF et de l’Administration fédérale 
des finances (AFF) a été institué afin de présenter des propositions permettant de 
résoudre les problèmes en suspens. Au début de l’exercice sous revue, les problèmes 
concernaient avant tout les domaines suivants: 
– 
liens entre les comptes / trésorerie / trafic des paiements 
– 
«professeurs relevant de l’ancien droit» 
– 
transfert de biens meubles 
– 
gestion des risques 
Fin 2003, la Délégation des finances a constaté que des solutions avaient été trou-
vées dans les trois premiers domaines. En revanche, les parties représentées au sein 
du groupe de travail n’ont pas pu se mettre d’accord sur la question de la gestion des 
risques. La question de savoir si les conséquences de la réalisation de risques doi-
vent être supportées par la Confédération ou le domaine des EPF était notamment 
controversée. Pour cette raison, le Conseil fédéral a décidé d’exclure les dispositions 
relatives à la réparation des dommages de la modification de l’ordonnance sur le 
domaine des EPF (RS 414.110.3) et de charger le Département fédéral de l’intérieur 
(DFI) et le Département fédéral des finances (DFF) d’examiner la question de la 
prise en charge des frais découlant de dommages propres et à des tiers avant le 
30 juin 2004. Dans la perspective de cet examen, la Délégation des finances a invité 
le Conseil fédéral à édicter des dispositions réglant la question de la prise en charge 
des dommages du domaine des EPF alignées sur les objectifs de la politique finan-
cière de la Confédération et incitant le plus possible les différentes institutions des 
EPF à minimiser leurs risques. 
La Délégation des finances s’est également renseignée sur les modalités de parti-
cipation des EPF au rachat dans la caisse de pensions ainsi qu’aux prestations de 
sortie en cas de départ prématuré. Au cours de ces deux dernières années, les écoles 
polytechniques fédérales ont consacré 6,6 millions de francs à titre de part patronale 
au rachat de professeurs étrangers dans la prévoyance professionnelle. Durant la 
même période, quatre personnes, pour qui les EPF ont participé à hauteur de 
113 300 francs au rachat dans la caisse de pensions, ont quitté les EPF avant dix ans 
de service. A l’échéance de ce délai, la personne qui quitte une EPF pour s’établir à 
l’étranger peut intégralement conserver cette part patronale versée par les EPF. 
Au cours de l’exercice sous revue, un objet qui faisait le mécontentement de la 
Délégation des finances depuis 1997 a enfin pu être liquidé. Il s’agit du dossier 
relatif aux matériaux d’essai qui ont été détachés du Laboratoire fédéral d’essais des

2457 
matériaux et de recherches (LFEM) par la création de la société de droit privé 
«Matériaux d’essai EMPA SA». La reprise des affaires liées au marché des maté-
riaux d’essai par un centre de profit a été au cœur d’une longue controverse quant à 
la somme à verser à la Confédération. La récente intervention de la Délégation des 
finances est pour beaucoup dans la décision du LFEM qui, en octobre 2003, s’est 
finalement déclaré d’accord de verser un million de francs à la caisse fédérale au 
titre d’indemnisation pour la privatisation des matériaux d’essai. 
La Délégation des finances invite le Département fédéral de l’intérieur (DFI) à 
renforcer la surveillance qu’il est tenu d’exercer sur le domaine des EPF et, plus 
particulièrement, à veiller à ce que des branches profitables ne soient pas déta-
chées du domaine des EPF aux dépenses de la caisse fédérale. 
6.3.2 
Visite d’information auprès du Secrétariat général 
du DFI 
Au cours de l’année sous revue, la Délégation des finances a effectué une visite 
d’information auprès du Secrétariat général du Département fédéral de l’intérieur 
(SG DFI). D’une manière générale, la Délégation des finances a constaté que les 
moyens consacrés au controlling sont relativement modestes alors qu’il s’agit d’un 
domaine qui gagne constamment en importance. En ce qui concerne plus particuliè-
rement la surveillance financière, la délégation a constaté que le DFI ne dispose que 
de très peu d’inspections des finances. Elle a transmis son observation au Contrôle 
fédéral des finances (CDF) en le priant d’examiner la situation. Quant au personnel, 
la délégation a constaté qu’un nouvel instrument – l’analyse des postes de travail – 
doit permettre de contribuer au réexamen des tâches lorsqu’un poste de travail 
devient vacant. La Délégation des finances a en outre pris connaissance du fait que 
la structure et les questions de surveillance spécifiques au domaine de la formation 
et de la recherche faisaient l’objet d’un examen aussi bien à l’échelon du DFI qu’à 
celui du Conseil fédéral. 
La Délégation des finances s’est également informée sur le très large champ d’acti-
vité de l’autorité fédérale de surveillance des fondations. Le transfert de tâches 
fédérales à des fondations – entités juridiquement peu flexibles – peut être à 
l’origine de tâches et, partant, de dépenses décidées sans que le Parlement ait été 
consulté. Il s’agit là d’un problème délicat puisqu’il remet en cause la souveraineté 
budgétaire du Parlement. La Délégation des finances a également pris connaissance 
du point de vue de l’autorité fédérale de surveillance des fondations au sujet de la 
problématique des représentants de la Confédération siégeant au sein de fondations 
qui lui sont liées et de l’indépendance de l’autorité fédérale de surveillance. Elle est 
satisfaite de la réglementation décidée en la matière. La Délégation des finances 
s’est encore renseignée sur les nouveaux défis auxquels l’autorité fédérale de sur-
veillance des fondations pourrait être confrontée selon l’issue de la révision du droit 
des fondations et de la loi sur l’établissement des comptes.

2458 
La Délégation des finances invite le Département fédéral de l’intérieur à veiller à 
disposer de suffisamment de ressources pour assumer, d’une manière générale, 
les nombreuses tâches en matière de controlling qui incombent au Secrétariat 
général, notamment pour les tâches de surveillance spécifiques de l’autorité 
fédérale de surveillance des fondations. 
6.4 
Département fédéral de justice et police 
6.4.1 
Visite d’information auprès de l’Office fédéral des 
réfugiés 
Lors de sa visite d’information auprès de l’Office fédéral des réfugiés (ODR), la 
Délégation des finances s’est tout particulièrement intéressée au nouveau modèle de 
financement par forfaits globaux. Ce modèle a pour but de faire respecter la volonté 
du législateur au moyen d’incitations financières. La Délégation des finances estime 
que la fonction de pilotage constitue l’argument principal du passage à un finance-
ment par forfaits globaux. L’ODR espère que cette mesure augmentera l’efficacité 
des administrations fédérale et cantonales et aura un effet positif sur l’ensemble des 
dépenses publiques en raison du raccourcissement de la durée des procédures 
d’asile. Les éventuels allégements administratifs n’ont en revanche pas été chiffrés. 
Etant donné que ce nouveau système incitatif permet d’espérer des améliorations 
non seulement administratives, mais encore structurelles, la Délégation des finances 
estime qu’une mise en œuvre au moins à titre d’essai se justifie même si les éven-
tuels allégements ne peuvent pas encore être évalués et que certains cantons émet-
tent des réserves de nature financière et politique. En outre, la Délégation des finan-
ces salue ce nouveau modèle de financement qui tient compte du manque de 
ressources parce qu’il attire également l’attention des personnes qui espèrent tirer 
parti de la procédure d’asile pour s’installer en Suisse pendant un certain temps. 
La Délégation des finances a pris connaissance du fait que l’ODR entend respecter 
les objectifs du programme d’allégement 2003 du budget de la Confédération 
(PAB 03), en ce qui concerne la suppression des prestations d’assistance aux requé-
rants d’asile dont la demande a été rejetée définitivement. Sur la base des données et 
des prévisions présentées par l’ODR, la Délégation des finances est parvenue à la 
conclusion que la voie qu’il propose est pour le moins acceptable, cela d’autant plus 
que la solution de remplacement consisterait en la mise en place de camps 
d’internement, ce qui est tout simplement indéfendable, tant financièrement que du 
point de vue des droits fondamentaux. 
La Délégation des finances a également pris connaissance d’un projet de gestion des 
risques que l’ODR est en train de réaliser. La première phase comporte une analyse 
complète des risques. La Délégation des finances a constaté que l’approche de 
l’ODR se distingue à la fois de l’approche globale à la base des analyses de risque 
du Contrôle fédéral des finances (CDF) et de l’analyse spécifique des risques au sens 
strict. A partir de ce constat et dans la perspective de l’analyse de risque permanente 
effectuée à l’échelon du Conseil fédéral, la Délégation des finances a demandé à être 
tenue au courant de l’évolution du projet de gestion des risques de l’ODR.

2459 
La Délégation des finances salue les travaux entrepris par l’ODR dans le 
domaine de la gestion des risques. Elle estime que ces efforts constituent un élé-
ment de plus permettant à cet office d’une part de développer des mesures 
d’économie innovatrices et, d’autre part, de renforcer son engagement public en 
faveur de son mandat humanitaire. 
6.4.2 
Participation aux coûts des cantons accueillant les 
nouveaux tribunaux fédéraux 
Le 17 septembre 2002, la Délégation des finances a accepté une demande de crédit 
provisoire ordinaire du Conseil fédéral d’un montant de 250 000 francs en faveur de 
l’organisation du projet de mise en place des nouveaux tribunaux fédéraux. Le 
Conseil fédéral a invité les cantons de Saint-Gall et du Tessin à accorder un soutien 
financier à la construction des nouveaux tribunaux fédéraux équivalent à celui que 
les cantons de Fribourg et d’Argovie avaient promis pour le cas où ils auraient été 
choisis. 
Au vu de l’importance des charges financières pour la Confédération – le plan 
financier 2004 à 2006 prévoit 78 millions de francs pour les nouveaux tribunaux 
fédéraux – la Délégation des finances avait invité le Département fédéral de justice 
et police (DFJP) à insister lors des négociations avec les cantons d’accueil pour 
qu’ils concrétisent leurs promesses. 
Le 3 juillet 2002, le Conseil fédéral a chargé l’organisation du projet de construction 
des nouveaux tribunaux fédéraux et l’Office fédéral des constructions et de la logis-
tique de négocier un accord financier avec les cantons de Saint-Gall et du Tessin. Le 
Conseil fédéral a fixé les objectifs suivants: 
1. 
Les cantons d’accueil mettent le terrain à la disposition de la Confédération 
et participent de manière appropriée aux frais de construction des bâtiments, 
avec comme objectif une participation de 50 % aux coûts totaux. 
2. 
Les participations des cantons de Saint-Gall et du Tessin doivent correspon-
dre à un pourcentage équivalent des coûts totaux de la construction des 
bâtiments respectifs. 
3. 
Les accords avec les cantons de Saint-Gall et du Tessin doivent être conçus 
de manière à ce que la marge de manœuvre de la Confédération ne soit pas 
restreinte en cas d’évolution future des besoins. 
Le 19 décembre 2003, le Conseil fédéral a approuvé la déclaration d’intention com-
mune entre la Confédération et les cantons de Saint-Gall et du Tessin. Le DFF et le 
DFJP ont été habilités à négocier les contrats sur cette base avec les cantons de 
Saint-Gall et du Tessin. 
Sur le volume total des investissements nécessaires pour la construction du tribunal 
administratif fédéral qui, d’après les estimations actuelles, se monte à 82 millions de 
francs, le canton de Saint-Gall versera une contribution financière d’environ 43 %. 
La contribution du canton du Tessin est équivalente pour un volume d’investisse-
ment total de 45 millions de francs. C’est avec déception que la Délégation des

2460 
finances constate que la participation financière des cantons est nettement inférieure 
à l’objectif qui avait été défini par le Conseil fédéral. 
La Délégation des finances s’est en outre renseignée sur les mesures de politique du 
personnel qui ont été prévues pour accompagner la phase transitoire de dissolution 
des commissions de recours et de mise en place du Tribunal administratif fédéral. Le 
concept des mesures est encore en cours d’élaboration. La Délégation des finances 
se prononcera à ce sujet et se référera à des expériences et des points de comparaison 
de précédentes restructurations au sein de l’administration fédérale. 
La Délégation des finances va continuer de surveiller les effets du transfert vers 
les nouveaux tribunaux fédéraux et examinera plus particulièrement mesures 
prises dans le domaine du personnel. 
6.5 
Département fédéral de la défense, de la protection 
de la population et des sports 
6.5.1 
Gestion financière du projet SATOS/Onyx 
Le Conseil fédéral a décidé en 1997 de développer un projet d’interception des 
communications par satellite. Ce système, appelé Onyx (anciennement SATOS), 
permet de capter les communications internationales, civiles et militaires, qui transi-
tent par satellite. Il fournit aux autorités supérieures de la Confédération des infor-
mations importantes pour l’appréciation et la prise de décision en matière de politi-
que de sécurité. Onyx permet une surveillance de masse des communications. Il 
permet de collecter des informations utiles, notamment pour la lutte contre la proli-
fération d’armes de destruction massive (ADM) ou contre le terrorisme internatio-
nal. Onyx est entré en service en avril 2000 et fonctionne actuellement de manière 
expérimentale. Il entrera en phase opérationnelle dans le courant l’année 2004 et 
sera en exploitation complète vers fin 2005/début 2006. 
Le Contrôle fédéral des finances (CDF) a remis à la Délégation des finances un 
rapport sur le projet SATOS/Onyx. Ce rapport montre que les coûts du projet seront 
nettement plus élevés que ce qui avait été estimé au début du projet. A cet égard, le 
CDF a relevé que, lors du démarrage du projet, les estimations de coûts qui avaient 
été présentées au Conseil fédéral en tant que base de décision n’étaient pas suffi-
samment fondées et que les risques du projet avaient été trop peu mis en évidence. 
La raison de la sous-estimation des coûts découle du fait que, lors de la phase ini-
tiale, de nombreux paramètres fondamentaux du projet n’étaient pas encore connus 
et que les offres des fournisseurs n’étaient pas encore disponibles. Les coûts respec-
tent les estimations qui ont été faites dès que ces offres ont été connues. Le rapport 
du CDF a également relevé l’organisation particulière du projet. Au lieu de mettre 
en place un groupe de projet, le DDPS l’a intégré dans la ligne. 
La Délégation des finances a décidé de demander au DDPS de fournir un historique 
du projet ainsi qu’une vue d’ensemble des crédits octroyés et des coûts du projet. 
Lors d’une séance, la Délégation des finances s’est entretenue du projet Onyx avec 
des représentants du DDPS. Selon le DDPS, cette augmentation importante 
s’explique du fait que le système constitue une innovation technique et que, au

2461 
départ, les coûts ont dû être estimés sans même pouvoir se baser sur des offres. Il 
n’y a d’ailleurs que très peu entreprises qui travaillent dans ce domaine. 
Pour la Délégation des finances, l’exemple du projet SATOS est révélateur de cer-
taines faiblesses liées à l’octroi de crédits pour des projets devant être protégés par le 
secret. Ce secret est la raison invoquée pour expliquer l’impossibilité de fournir les 
informations usuelles aux organes parlementaires et au public. Ainsi, ni la Déléga-
tion des finances, ni les commissions des finances n’ont été en mesure de se rendre 
compte de cette forte augmentation des coûts. Cela est principalement dû au fait que 
les crédits n’ont pas été demandés dans le cadre d’un programme d’armement mais 
sous diverses catégories de crédits d’engagement. 
La Délégation des finances s’est donc renseignée auprès du Conseil fédéral sur la 
manière de procéder pour les crédits de ce genre et a voulu savoir si d’autres projets 
de même nature et financés à la manière du projet Onyx étaient en cours. Dans sa 
réponse, le Conseil fédéral a indiqué que tel n’était pas le cas et qu’il n’existe pas 
non plus de procédure particulière pour les demandes de crédits en faveur de projets 
confidentiels et que les organes parlementaires en étaient toujours informés ouver-
tement. Cela étant, les demandes de crédits pour des projets confidentiels sont tou-
jours présentées de manière à éviter que tout un chacun puisse les identifier comme 
telles. En fait, des crédits pour le projet SATOS 3 ont été demandés par le biais du 
message sur l’immobilier militaire (message sur l’immobilier militaire 2000; 
FF 1999 7807). En outre, d’autres parts du crédit ont encore été réparties sur diffé-
rentes rubriques de crédit, ce qui exige des efforts particuliers de la part des organes 
de surveillance financière qui doivent se faire une idée d’ensemble des coûts d’un tel 
projet. Cela étant, le DDPS présente ouvertement les coûts de ce projet à la Déléga-
tion des finances. 
Par ailleurs, la Délégation des commissions de gestion qui, sur mandat des Cham-
bres fédérales, exerce la haute surveillance sur les activités de la Confédération dans 
le domaine de la sécurité de l’Etat et du renseignement, se penche sur ce projet 
depuis janvier 1999. Elle a publié un rapport circonstancié sur ses constatations, 
rapport dans lequel elle souligne ces problèmes et présente des recommandations 
correspondantes (voir le rapport de la Délégation des Commissions de gestion des 
Chambres fédérales du 10 novembre 2003 sur le système d’interception des commu-
nications par satellite du Département fédéral de la défense, de la protection de la 
population et des sports [projet « Onyx »]). La Délégation des commissions de 
gestion et la Délégation des finances exercent sur les domaines incombant à leur 
responsabilité en vertu de la loi sur le Parlement une surveillance orientée en fonc-
tion de la nature de leurs missions respectives. Elles vont coordonner leurs travaux 
afin d’assurer l’exercice de la haute surveillance parlementaire sur ce projet délicat. 
Une fois que la Délégation des commissions de gestion se sera penchée sur 
l’exploitation du système, la Délégation des finances abordera également la question 
du rapport coûts / avantages du système Onyx. 
La Délégation des finances va continuer de s’intéresser de près au projet Onyx et 
suivra l’évolution des coûts avec attention.

2462 
6.5.2 
Mise en œuvre et financement du concept Polycom 
Polycom est le projet de mise en place sur l’ensemble du territoire suisse d’un réseau 
de radiocommunication à l’abri des écoutes et reliant entre elles les autorités et 
organisations militaires et civiles dans les domaines de la sécurité et des secours 
(police, Corps des gardes-frontière, armée, pompiers, services de sauvetage). Le 
réseau Polycom et construit à partir de réseaux régionaux exploités par des utilisa-
teurs. La technique utilisée est celle du réseau radioélectrique à ressources partagées 
TETRAPOL. Chaque réseau intégré à l’ensemble doit répondre à des exigences 
minimales prédéfinies. Il est mis en place et financé par ses utilisateurs. Dans ce 
système, les différentes parties du réseau sont techniquement connectées entre elles 
et l’ensemble est géré et exploité à l’échelon national. Les divers utilisateurs sont 
responsables de l’acquisition et du financement de leurs propres appareils de radio-
communication. 
Le projet Polycom a été démarré en 1996. Bon nombre de cantons dont les réseaux 
de radiocommunication n’étaient plus à l’abri des écoutes se sont approchés de la 
Confédération et ont suggéré la création d’un nouveau réseau couvrant l’ensemble 
du territoire suisse. Le Conseil fédéral est entré en matière sur cette demande. Le 
21 février 2001, il a approuvé le principe d’un financement commun par la Confédé-
ration, les cantons et les organismes concernés. Depuis lors, la Principauté du Liech-
tenstein s’est également jointe au projet. L’objectif initial était d’achever sa réalisa-
tion en 2010. 
La Délégation des finances s’intéresse de près à la mise en œuvre et au financement 
de Polycom depuis 2002 (voir rapport de la Délégation des finances aux com-
missions des finances du Conseil national et du Conseil des Etats concernant la 
haute surveillance sur les finances de la Confédération en 2002, ch. 6.5.2). Il va de 
soi que l’intérêt de la Délégation des finances porte sur la participation de la Confé-
dération à ce projet. Le 19 septembre 2002, la Délégation des finances s’est déjà 
entretenue avec le chef du DDPS des lacunes du projet constatées par le Contrôle 
fédéral des finances (voir rapport annuel 2002 du Contrôle fédéral des finances, 
ch. 1.9; FF 2003 6411 s.). Suite à cette discussion, la Délégation des finances a 
demandé au DDPS de lui fournir un rapport avant fin mars 2003. Le DDPS n’a 
remis qu’un rapport succinct et a prié la Délégation des finances de prolonger le 
délai jusqu’à fin septembre 2003. En consultant ce rapport succinct, la Délégation 
des finances a constaté que le projet n’avait que peu progressé. Elle a néanmoins 
accordé au DDPS la prolongation du délai, non sans faire part au chef du DDPS de 
ses craintes quant à la lenteur du projet. Lors de sa 6e séance ordinaire, la Délégation 
a pu examiner le rapport du DDPS et se pencher sur la situation du projet Polycom. 
Le projet Polycom est un projet difficile à gérer pour plusieurs raisons. Il réunit de 
très nombreux partenaires, ce qui implique de nombreuses discussions entre les 
différents participants. A l’échelon de la Confédération, il y a notamment l’Office 
fédéral de la police, l’armée, le Corps des gardes-frontière et l’Office fédéral des 
routes (OFROU), ce dernier pour ce qui concerne le système de radio en tunnel. A 
l’échelon des cantons, il y a les divers organismes de secours (comme la police ou 
les pompiers). L’approche du projet Polycom est fédéraliste. Certes, la Confédéra-
tion assume des fonctions de direction et de coordination, mais les cantons demeu-
rent libres de participer ou non au réseau. Pour toutes ces raisons, l’objectif poursui-
vi par le projet Polycom, soit la réalisation d’un réseau de radiocommunication 
couvrant l’ensemble du territoire suisse, n’est pas simple à atteindre.

2463 
Les usagers intéressés au système Polycom le sont pour différentes raisons et pour 
des besoins spécifiques. De plus, certains cantons ont récemment acquis un nouveau 
système et, partant, ne sont pas intéressés à allouer des moyens importants pour 
participer à un autre système. La décision relative à la participation à Polycom est de 
la compétence des cantons et de leurs organismes concernés. 
L’évolution technique incessante apporte également son lot de problèmes. En outre, 
certains retards découlent du fait que la construction d’installations émettrices doit 
respecter l’ordonnance sur les installations à basse tension (ordonnance sur les 
installations électriques à basse tension, OIBIT, RS 734.27). De par sa nature, Poly-
com est en fait un projet permanent, qui n’est jamais abouti. La Délégation des 
finances a cependant attiré l’attention du DDPS sur le fait que, à un moment donné, 
le projet devra bien avoir atteint un stade permettant de constater de manière fondée 
que les objectifs fixés ont été réalisés. 
D’une manière générale, force est de constater que le projet n’avance que lentement. 
En septembre 2003, diverses décisions importantes n’avaient pas encore été prises. 
Ainsi, de nombreux cantons ne se sont pas encore prononcés sur leur participation 
au projet Polycom, voire n’ont pas encore achevé la phase d’évaluation. Le système 
pourrait souffrir de lacunes considérables si des cantons importants devaient renon-
cer à participer au projet. Aucun contrat de maintenance n’a encore été valablement 
conclu entre RUAG Electronics et les exploitants des réseaux partiels. Les projets 
partiels du Corps des gardes-frontière et de l’Office fédéral de la protection de la 
population (responsable de la protection civile) accusent un an de retard. Selon le 
DDPS, ces retards ont déjà eu pour effet de provoquer certains décalages dans les 
plans financiers de tous les participants. 
En ce qui concerne l’organisation du projet, la Délégation des finances a constaté 
certaines lacunes telles qu’un controlling insuffisant ou l’absence de conduite cen-
tralisée. Le projet ne fait pas l’objet d’une planification contraignante étant donné 
que de nombreuses instances décisionnelles sont responsables de la réalisation 
commune des objectifs poursuivis. Le Conseil fédéral a réagi en décidant de concen-
trer la direction de la partie concernant la Confédération entre les mains de l’Office 
fédéral de la protection de la population (OFPP). Le directeur de l’OFPP est désor-
mais responsable du projet. Ainsi, l’OFPP est également responsable du contrôle des 
finances interdépartemental. Il est chargé de collecter les informations et les chiffres 
des divers offices fédéraux concernés et des cantons afin d’avoir une vue 
d’ensemble de l’avancement et des dépenses du projet. A l’avenir, la Délégation des 
finances recevra un rapport de contrôle au mois de décembre de chaque année. 
Le Conseil fédéral a en outre intégré le groupe de projet Polycom, responsable 
jusque-là de la conduite le projet et dirigé par le mandataire du Conseil fédéral pour 
la coordination des transmissions dans le domaine de la défense générale, à la 
Commission télématique dirigée par un ancien conseiller d’Etat. Cette commission 
est une plate-forme de coordination et de conduite des projets de télécommunica-
tions relevant de plusieurs domaines qui se tient à la disposition des autorités et des 
organisations chargées du sauvetage et de la sécurité. Elle est également chargée de 
fixer et de faire respecter les conditions et les objectifs en vigueur pour tous les 
partenaires. 
Dans le domaine des finances certains problèmes découlent du fait que le DDPS n’a 
pas demandé de crédit d’engagement en faveur du projet, ce qui aurait permis 
d’exercer un certain contrôle sur les coûts et les crédits. Selon le DDPS, cette

2464 
manière de procéder se justifie du fait qu’il n’était pas possible d’évaluer d’avance 
les coûts finals du projet puisque ceux-ci dépendent de la réalisation des réseaux 
partiels. Les divers crédits sont inscrits au budget des offices concernés, ce qui 
complique la gestion financière et ne permet pas de garder une vue d’ensemble 
suffisante sur les coûts du projet. Il est par conséquent difficile de prédire ce que le 
projet aura coûté lorsque l’objectif initialement fixé sera considéré comme atteint. 
La plus grande incertitude concernant l’estimation des coûts réside dans la construc-
tion des quelque 650 stations émettrices de base. 
Les estimations les plus récentes montrent que, au total, le projet Polycom va coûter 
environ 370 millions de francs à la Confédération (65 %) et environ 210 millions de 
francs aux cantons (35 %). Jusqu’ici, 175,7 millions de francs ont été accordés aux 
divers services de la Confédération. De ce montant, 74,6 millions de francs ont déjà 
été dépensés. Les moyens encore nécessaires se montent à environ 194,3 millions de 
francs. 
Les coûts, les problèmes non résolus et l’avance très lente du projet Polycom 
inquiètent la Délégation des finances. Au vu de l’importance des moyens enga-
gés et des problèmes de délai, la Délégation des finances va donc continuer à 
s’intéresser au projet Polycom et va poursuivre son accompagnement. 
6.5.3 
Liquidation de matériel, d’installations et de biens 
immobiliers 
La Délégation des finances se tient au courant de la liquidation de matériel, 
d’installations et de biens immobiliers de l’armée depuis un certain temps déjà (voir 
rapport annuel 2002 de la Délégation des finances, ch. 6.5.3). Cette liquidation est 
l’une des conséquences de la transformation et, partant, de la réduction des effectifs 
de l’armée dans le cadre d’Armée 95 et de la réalisation du projet PROGRESS. Pour 
pouvoir faire face à ces liquidations – qui dépassaient de loin les liquidations usuel-
les – le chef de l’Etat-major général avait, début 1999, lancé le projet «FIT-LIQ». Ce 
projet s’est achevé fin 2002 et la Délégation des finances a pu prendre connaissance 
de son rapport final lors de sa 4e séance ordinaire du 15 mai 2003. 
Le rapport final donne une vue d’ensemble des liquidations entreprises de 1999 à 
2002 (tableau 4):

2465 
Tableau 4 
Quantités liquidées au cours de la période 1999 à 2002 
Genre 
Quantités 
Frais de liquidation 
(en millions de francs) 
Produits 
(en millions de 
francs) 
Matériel 
29 486 tonnes 
45,5 
Véhicules 
13 617 véhicules 
18,2 
31,3 
Munition 
42 600 tonnes 
80,9 
– 
Immobilier 
 9 940 objets 
n’apparaît pas de manière 
spécifique 
64,2 
 
 
 
 
 
 
 
 
Source: Rapport final FIT-LIQ 1999 à 2002 
 
 
 
 
A l’exception de l’équipement médical et des médicaments, la liquidation a été 
entreprise par RUAG Components. La phase de liquidation commence par la déci-
sion qui doit être prise quant à la liquidation d’un article. Une partie de ces décisions 
n’ont pas pu être prises avant la fin de FIT-LIQ car elles dépendent également de 
décisions devant être prises en relation avec Armée XXI. Ces décisions seront prises 
début 2004, dans le cadre du bilan de matériel d’Armée XXI. Lorsque le projet FIT-
LIQ a démarré, la réduction de volume découlant d’Armée 95 et de PROGRESS 
était estimée à 3100 articles. 
De nombreux articles ont été vendus par le truchement de huit magasins de liquida-
tion (Army-Shops), d’autres ont été utilisés à des fins d’aide humanitaire. Au terme 
du projet, quelque 800 véhicules et environ 100 articles divers se trouvaient encore 
dans l’inventaire de FIT-LIQ. Deux cent cinquante autres articles ont été placés dans 
le fonds de cadeaux et une partie des articles sera conservée pour la postérité. 
Durant la période de 1999 à 2002, le parc de véhicules militaires excédentaires a été 
réduit de 13 617 véhicules. Pour la plupart, ces véhicules ont été vendus. Le reste a 
été soit désassemblé pour récupérer des pièces de rechange soit éliminé. La destruc-
tion des munitions a été effectuée en Suisse à 84 %, principalement par RUAG 
Munition à Altorf. 
Conformément au contrat-cadre entre le Groupement de l’armement et RUAG, le 
produit de la vente de matériel et de véhicules peut, avec l’accord de l’Administra-
tion fédérale des finances (AFF), être porté au crédit du budget des munitions 
d’instruction (BMI) selon la méthode de la compensation des soldes. 
L’armée est propriétaire de très nombreux immeubles. Une partie de ce parc immo-
bilier doit être liquidée en raison de la réduction des effectifs de l’armée. Les 
immeubles devenus inutiles ont été traités de diverses manières. Sur les 9940 
immeubles qui avaient été initialement déclassés, il a été prévu d’en «conserver» 
6000. En d’autres termes, leur entretien sera réduit à un minimum permettant juste 
de garantir leur sécurité. L’activité de contrôle sera réduite au maximum. De 1999 à 
2002, 2204 objets ont été vendus ou démolis (rétablissement de l’état antérieur). Il 
est prévu d’achever la liquidation des 1736 objets restants d’ici à fin 2008. Début 
1999, 54 immeubles loués avaient été enregistrés. Les locations annuelles corres-
pondantes se montaient à 6,1 millions de francs. De 1999 à 2002, 33 baux ont pu

2466 
être résiliés, réduisant le montant total des locations annuelles de 4 millions de 
francs. 
Le produit des ventes d’immeubles est porté au crédit de la caisse fédérale. Il n’est 
pas possible d’appliquer la méthode de la compensation brute des soldes pour les 
coûts de démolition et de rétablissement de l’état antérieur. Le DDPS a toutefois 
entrepris des négociations avec l’AFF et s’attend à une nouvelle réglementation de 
la question dans le cadre du nouveau modèle de comptes. 
Les dépenses en matière de défense du DDPS pour les années 2004 à 2007 ont été 
plafonnées dans le cadre du PAB 03. Les recettes découlant des liquidations 
(immeubles, matériel militaire) sont versées à la caisse fédérale. En revanche, le 
DDPS peut utiliser les recettes supplémentaires au-delà du plafonnement pour les 
années 2004 à 2007, ce qui lui donne un surcroît de flexibilité. 
La réalisation d’Armée XXI entraîne des liquidations supplémentaires. Celles-ci ont 
été entamées le 1er janvier 2003 par une organisation de ligne. La Délégation des 
finances sera également informée de ces nouvelles liquidations au moyen des rap-
ports de controlling correspondants. 
La Délégation des finances continuera de se tenir régulièrement informée des 
liquidations de matériel, d’installations et de biens immobiliers de l’armée. 
6.6 
Département fédéral des finances 
6.6.1 
Amélioration des évaluations de recettes 
Au début du mois d’octobre 2002, la détérioration soudaine de la conjoncture et la 
chute brutale des recettes estimées pour le budget 2003 ont amené la Délégation des 
finances à faire de l’évaluation des recettes une priorité de ses activités en 2003 (voir 
à cet égard rapport d’activité 2002, ch. 6.6.1.). 
C’est ainsi que, durant l’exercice, le Département fédéral des finances (DFF) a 
présenté un rapport détaillé portant sur l’évaluation des recettes lors de chacune des 
séances ordinaires de la Délégation des finances. 
Pour la Délégation des finances, des mesures devaient être prises pour éviter des 
erreurs d’évaluation telles que celles qui sont survenues en octobre 2002 et qui ont 
conduit à des modifications de dernières minutes des recettes et des dépenses du 
projet de budget 2003. Elle reconnaît toutefois que l’évaluation des recettes de la 
Confédération est tributaire d’un grand nombre de paramètres que l’administration 
ne peut pas tous maîtriser. 
A cet égard, le chef du DFF a fait valoir que l’Administration fédérale des contribu-
tions (AFC) exploite en permanence des informations pertinentes pour faire ses 
évaluations. Il s’agit des rentrées courantes de chaque type de recettes, des résultats 
macroéconomiques, des chiffres clés, de l’observation conjoncturelle ainsi que des 
pronostics de divers instituts et offices fédéraux. Mais l’AFC ne peut pas, par elle-
même, faire des pronostics. Par ailleurs, elle ne corrige pas ses évaluations sur la 
base de chaque modification des rentrées. Elle se base, selon les types d’impôts, sur 
des modèles mensuels ou trimestriels. Pour qu’elle modifie ses évaluations, il faut

2467 
que des changements de tendance se dessinent clairement. C’est ce qui s’est passé 
entre les mois de septembre et d’octobre 2002, c’est-à-dire entre le moment où le 
Conseil fédéral a adopté le budget et où les Commissions des finances ont commen-
cés leurs travaux. Il faut relever que même les instituts d’observation de la conjonc-
ture ont été surpris par le changement de tendance qui est survenu à cette période. 
En réponse à une question de la Délégation des finances, l’AFC a expliqué que la 
Division d’inspection de la Division principale impôt direct, impôt anticipé et droit 
de timbre exerce la surveillance immédiate des cantons. Compte tenu des effectifs 
du personnel, l’inspection doit se donner des priorités et se limiter à collaborer aux 
taxations dans des cas fondamentaux ou complexes. Les contrôles de taxation sur 
une large échelle (enquêtes) sont exécutés par thème spécifique. L’activité de 
contrôle comporte en outre l’élaboration de directives (circulaires) et la formation 
des autorités cantonales de taxation. Enfin, l’inspection surveille l’AFC, les verse-
ments des cantons à la Confédération et les décomptes avec les cantons. Le contrôle 
de perception de l’impôt direct est d’abord l’affaire des contrôles cantonaux des 
finances. L’AFC approuve et soutient l’unification de ces examens par la Confé-
rence suisse des contrôles des finances. Elle veille à la coordination entre les admi-
nistrations fiscales, les contrôles cantonaux des finances et le CDF. La budgétisation 
de l’impôt fédéral direct repose sur les décomptes et les paiements des cantons 
durant l’année précédente. Ces données sont actualisées sur la base des pronostics 
les plus récents sur l’évolution des revenus et des bénéfices ainsi que sur la base des 
montants dus par les personnes physiques et morales pour la période fiscale cou-
rante. La recette fiscale (principe de caisse) de l’exercice est finalement établie à 
l’aide des connaissances sur la relation entre les montants dus et les rentrées fiscales. 
La précision des évaluations est tributaire de l’évolution de la conjoncture. L’AFC 
étudie un système de détection avancée. Il faut savoir que les cantons ont coutume 
de chercher des informations auprès des personnes morales et des entreprises impor-
tantes, car celles-ci leur permettent de dégager des tendances relativement fiables 
pour les évaluations. Malgré tous les efforts, le budget fédéral reste à la merci de 
modifications de tendance à court terme. A cela s’ajoute que la pratique en matière 
de dividende a changé. Par le passé, les entreprises s’efforçaient de maintenir un 
dividende constant sur plusieurs années, ce qui n’est plus le cas aujourd’hui. 
Sur la base des rapports de l’AFC, la Délégation des finances a appris, mi-2003, 
que les recettes, déjà corrigées dans le budget 2003, resteraient inférieures de 3,6 à 
4 milliards de francs par rapport aux estimations. 
La Délégation des finances constate que des mesures strictes sont mises en œu-
vre pour endiguer les dépenses. Elle estime qu’il est indispensable de faire 
preuve d’au moins autant de rigueur pour l’évaluation des recettes, recettes dont 
elle continuera à suivre l’évolution durant le prochain exercice.

2468 
6.6.2 
NOVE-IT: Etat des lieux 
Depuis son démarrage en 1997, la Délégation des finances suit régulièrement le 
projet NOVE-IT. Elle en a rendu compte dans chacun de ses précédents rapports 
d’activité. Au cours des deux dernières années, elle a procédé à six visites de 
contrôle auprès des départements (voir rapports d’activité 2001, ch. 2.4 et 2002, 
ch. 4.5). Sa tâche lui a été grandement facilitée par le Contrôle des finances qui a lui-
même surveillé la réalisation de ce projet (voir à cet égard le rapport annuel du CDF 
2003, ch. 1.5.4) et lui en a fait régulièrement rapport. 
Durant l’exercice, la Délégation des finances a été informée par l’Unité de stratégie 
informatique de la Confédération (USIC) et par le Secrétariat général du Départe-
ment fédéral des finances (SG-DFF) de l’état des travaux. C’est ainsi qu’au début de 
2003, NOVE-IT était en pleine phase 4 de mise en œuvre. L’harmonisation des 
infrastructures devait s’achever durant l’année. Les processus étaient en grande 
partie introduits dans les départements. La mise en place et l’implémentation de la 
comptabilité analytique sur la base des coûts complets se poursuivaient et les crédits 
de projets étaient centralisés auprès des bénéficiaires de prestations. Le controlling 
informatique était introduit au niveau des offices et des départements. Sur les 
200 millions de francs de crédits approuvés, 144 avaient été payés (soit 72 %). Les 
30 millions de francs requis pour le personnel ne seront pas entièrement utilisés. 
L’USIC concluait que certains objectifs ne pouvaient pas être atteints pleinement, en 
temps opportun, ou sans frais supplémentaires. 
Pour sa part, le SG-DFF a relevé que la séparation entre les bénéficiaires (BP) et les 
fournisseurs de prestations (FP) était réalisée dans tous les départements mais que 
leurs relations ne fonctionnaient pas encore pleinement. En effet, les BP n’exerçaient 
pas encore leur rôle de façon professionnelle, faute de ressources ou de connaissan-
ces techniques. Dès lors, des corrections devaient être effectuées. 
Les «service level agreements» (SLA), qui constituent un élément central du projet 
de convention de prestations, devaient encore être expérimentés. Afin de mettre en 
œuvre les mécanismes de conduite, les services informatiques devaient transférer 
aussi vite que possible les moyens financiers des FP aux BP. Il s’agissait donc de 
décentraliser les moyens du budget global de l’informatique. Actuellement, ce but 
n’est atteint que pour les budgets de projets. 
S’agissant de la situation financière, le SG-DFF explique qu’il n’est pas aisé de 
procéder à une comparaison des dépenses informatiques avant et après NOVE-IT, ni 
d’apporter la preuve des gains d’efficacités entraînées par ce projet. Si l’on constate 
une amélioration de la précision des projets, on ne peut malheureusement pas élimi-
ner une certaine imperfection. Dans tous les cas, les participants à NOVE-IT sont 
unanimes à admettre des gains d’efficacité et des économies d’échelles. Avec la 
Délégation des finances, le SG-DFF estimait qu’il n’était pas opportun de réduire 
des crédits informatiques, mais n’excluait pas que la situation financière tendue 
pourrait l’exiger. 
Sur le plan du personnel informatique, dès 2002 la situation générale de l’Office 
fédéral de l’informatique et de la télécommunication (OFIT) s’est améliorée sur le 
marché. Le taux de fluctuation a diminué. Les postulations sont de meilleure qualité. 
La Délégation des finances s’est également penchée sur la question de l’évaluation 
de NOVE-IT en fin de programme. Elle a pris connaissance, à cet égard, des activi-
tés déployées par le CDF. En effet, celui-ci a donné à un expert externe le mandat de

2469 
faire une étude de faisabilité de l’évaluation de NOVE-IT à la fin du projet, c’est-à-
dire à fin 2003. Cette étude propose des options concernant l’exécution des pro-
grammes, le taux de réalisation des objectifs, l’efficacité (conduite, efficacité, flexi-
bilité/augmentation de la qualité, effets secondaires) et la durabilité. Le CDF a 
communiqué à l’USIC le résultat de l’étude de faisabilité mais a renoncé à faire ses 
propres évaluations. L’USIC fera donc une évaluation et en rendra compte. 
Lors de plusieurs de ses séances, la Délégation des finances a également pris acte 
des huit analyses menées dans des offices choisis par le CDF sur la mise en œuvre 
de NOVE-IT comme moyen de conduite. De même, elle a pris connaissance d’un 
rapport du CDF relevant d’importantes lacunes dans la sécurité des réseaux informa-
tiques de l’OFIT, lequel a adopté immédiatement les mesures correctives. 
La Délégation des finances peut constater aujourd’hui que le projet NOVE-IT tou-
che à sa fin. Il reste à conclure le projet de mise en œuvre, à garantir le suivi des 
réalisations et à introduire, d’ici fin 2004 la comptabilité analytique et l’implantation 
des prestations entre offices. 
En 2004, la Délégation des finances sera appelée essentiellement à examiner le 
rapport de clôture de l’USIC concernant NOVE-IT, avec évaluation finale des 
objectifs et de l’efficacité de mesures prises. 
6.7 
Département fédéral de l’économie 
6.7.1 
Visite d’information auprès de l’Organe d’exécution 
du service civil 
Le 19 mai 2003, la section 1 de la Délégation des finances a effectué une visite 
d’information auprès de l’Organe d’exécution du service civil à Thoune. L’organe 
d’exécution occupe 49 collaborateurs à Thoune et neuf collaborateurs au sein d’of-
fices régionaux privés. La commission d’admission et la commission de reconnais-
sance comptent respectivement 135 et 21 membres. Les dépenses et les recettes 
budgétisées du service civil se montent à respectivement 13 millions et 900 000 
francs. Son besoin de financement net se monte donc à 12,1 millions de francs. 
Depuis 1999, le service civil et géré par mandat de prestations et enveloppe budgé-
taire (GMEB). L’organe d’exécution a fait des expériences positives avec la GMEB 
et a gagné en marge de manœuvre dans le domaine de la gestion. 
Les astreints au service civil sont de plus en plus nombreux. Ils sont occupés dans 
1138 établissements reconnus. Depuis 1999, le nombre de jours accomplis chaque 
année a presque doublé et atteint bientôt 300 000. Les établissements concernés 
apprécient le travail effectué par les astreints. La Délégation des finances salue les 
objectifs du service civil qui cherche à améliorer son degré d’autofinancement en 
augmentant les recettes découlant des indemnisations pour les astreints. 
La loi fédérale sur le service civil (LSC; RS 824.0) a été révisée le 21 mars 2003 
pour l’adapter à la réforme de l’armée. La procédure d’admission sera décentralisée 
et déléguée aux offices régionaux à partir de 2004. La commission d’admission et la 
commission de reconnaissance se voient attribuer de nouvelles tâches. En cas de 
catastrophe et de situation d’urgence, l’organe d’exécution peut, dans le cadre de

2470 
programmes prioritaires, assumer lui-même les droits et les devoirs d’un établisse-
ment d’affectation. 
La Délégation des finances reconnaît les efforts consentis en matière de mise en 
place du service civil. Elle constate qu’environ un tiers des jeunes hommes ne 
peuvent accomplir ni service militaire, ni service civil pour raison médicale. La 
Délégation des finances recommande aux commissions de la politique de sécu-
rité de se pencher sur cette question. 
6.7.2 
Subventionnement des hautes écoles spécialisées en 
fonction de leurs prestations 
Dans l’un de ses rapports de révision, le Contrôle fédéral des finances (CDF) a 
confirmé que le domaine des hautes écoles spécialisées de l’Office fédéral de la 
formation professionnelle et de la technologie (OFFT) était géré avec rigueur. Le 
CDF n’a pas constaté de lacunes importantes. Au sujet de la rentabilité, le CDF 
constate dans son rapport de révision que le montant des subventions versées chaque 
année dépend fortement de la sévérité des critères appliqués par le Conseil fédéral 
pour l’obtention de la reconnaissance du statut de haute école spécialisée. 
Partant de cette constatation du CDF, la Délégation des finances a décidé de 
s’entretenir avec le DFE du passage à un mode de financement des hautes écoles 
spécialisées axé sur les prestations. Dans son rapport 1999 déjà (ch. 4.7.1), la Délé-
gation des finances avait invité l’OFFT à veiller à ce que les moyens financiers 
soient engagés strictement en faveur de la mise en œuvre systématique et efficace 
des objectifs de la Confédération. L’aide fédérale doit permettre de garantir que le 
régionalisme et le cantonalisme ne l’emportent sur les considérations liées à la 
formation et aux finances. 
Comme le rapport sur la création des hautes écoles spécialisées suisses de la Com-
mission fédérale des hautes écoles spécialisées CFHES du 17 juin 2002 l’a montré, 
le BBT n’a pas beaucoup avancé pour ce qui est du financement axé sur les presta-
tions. Les décisions prises dans les régions des bassins versants des hautes écoles 
sont encore marquées du sceau du régionalisme. Les cantons s’étant fermement 
élevés contre le principe d’un financement axé sur les prestations lors de la procé-
dure de consultation, la Délégation des finances est parvenue à la conclusion que la 
révision partielle de la loi fédérale sur les hautes écoles spécialisées ne permettra 
sans doute pas non plus d’améliorer radicalement la situation dans ce domaine. 
Avec l’extension des hautes écoles spécialisées aux formations dans les domaines de 
la santé, du social et des arts (professions SSA), il y a risque d’éparpillement des 
filières et des sites d’implantation des écoles. Il est tout à fait compréhensible que les 
cantons défendent leur autonomie en ce qui concerne les hautes écoles spécialisées. 
Il appartient par conséquent au département et à l’OFFT de lutter contre le régiona-
lisme et de défendre efficacement la volonté d’amélioration des prestations et de 
l’efficacité. La Délégation des finances a prié le DFE de bien vouloir veiller, lors de 
la révision de la loi fédérale sur les hautes écoles spécialisées (LHES; RS 414.71), à 
ce que le financement octroyé par la Confédération soit organisé de manière transpa-

2471 
rente et plus fortement axé sur les prestations. Les subventions doivent dépendre 
plus des valeurs de référence que des valeurs mesurées. 
Le 5 décembre 2003, le Conseil fédéral a approuvé le message et le projet de révi-
sion partielle de la LHES. Il propose d’introduire l’allocation des contributions 
fédérales en fonction des prestations: Les contributions sont allouées «au moins en 
partie» en fonction des prestations fournies. 
Dans un co-rapport, la Commission des finances du Conseil des Etats a demandé 
que la révision partielle tienne compte de manière plus impérative des prestations 
fournies: Les contributions sont allouées «principalement» en fonction des presta-
tions fournies. Le Conseil des Etats a donné son feu vert pour que les subventions 
fédérales soient versées aux hautes écoles spécialisées en fonction de leurs presta-
tions. 
La Délégation des finances va continuer de s’engager pour que les subventions 
fédérales aux hautes écoles spécialisées soient octroyées en fonction de leurs 
prestations. 
6.7.3 
Travaux de liquidation d’Expo.02 
Depuis 1998, la Délégation des finances se penche sur le dossier de l’exposition 
nationale à l’occasion de chacun de ses rapports annuels. Ses comptes-rendus tradui-
sent chaque fois son souci du respect des crédits. Les recettes d’Expo.02 ont été 
budgétisées de manière trop optimiste. Au cours de deux dernières semaines 
d’Expo.02, deux initiatives parlementaires (02.451 et 02.455) ont été déposées au 
Conseil national au cours le la session d’automne 2002. Ces deux interventions 
demandaient l’institution d’une commission d’enquête parlementaire (CEP) afin 
d’examiner les motifs qui ont amené les responsables d’Expo.02 à dépasser sans 
cesse et massivement les crédits octroyés par la Confédération. 
Le bureau du Conseil national a proposé à son conseil de renoncer à l’institution 
d’une CEP. Malgré de vives critiques, le Parlement avait à cinq reprises adopté des 
crédits d’engagement en faveur de l’exposition nationale. L’organe de contrôle 
ordinaire du Parlement, le Contrôle fédéral des finances (CDF), la Délégation des 
finances et la Commission de gestion ont examiné les lacunes qui ont entaché la 
réalisation de l’exposition nationale et ont publié les résultats de leurs travaux. Le 
23 septembre 2003, par 83 voix contre 56, le Conseil national a renoncé à instituer 
une CEP chargée de clarifier les questions financières. 
Au cours de l’exercice sous revue, la Délégation des finances a examiné les rapports 
trimestriels du responsable des travaux de liquidation d’Expo.02. La Délégation des 
finances a constaté avec satisfaction que les travaux de remise en l’état antérieur se 
poursuivent en respectant le cadre du budget approuvé. Les risques résiduels dans le 
domaine de la construction sont mesurables et ont encore diminué au cours de 
l’année sous revue. Selon les estimations de risques de l’Association Exposition 
nationale, l’engagement total de la Confédération se montera à 908 millions de 
francs et sera inférieur de 20 millons de francs au total des crédits d’engagement 
adoptés par le Parlement. Le décompte final sera disponible en automne 2004.

2472 
Les travaux de remise en l’état antérieur étant déjà bien avancés, la Délégation des 
finances a exigé de l’Association Exposition nationale qu’elle réduise réglulièrement 
l’effectif de l’équipe de liquidation et évite des dépenses inutiles en recours contre 
l’Administration fédérale des contributions. Pour ce qui est des ventes de liquida-
tion, il faut toujours prendre en compte l’offre la plus élevée. 
La Délégation des finances attend du DFE et de l’Association Exposition natio-
nale qu’ils entreprennent tout ce qui est en leur pouvoir pour assurer une alloca-
tion parcimonieuse des moyens durant la phase de liquidation d’Expo.02. 
6.8 
Département fédéral de l’environnement, des 
transports, de l’énergie et de la communication 
6.8.1 
Visite de contrôle auprès de l’Office fédéral des 
transports 
En août de l’année écoulée, la section 3 a effectué une visite de contrôle auprès de 
l’Office fédéral des transports (OFT) dans le but d’examiner trois questions à la 
demande des commissions des finances. 
A l’occasion d’une visite d’information au Tessin, la sous-commission 8 (DETEC) 
de la Commission des finances du Conseil national s’est penchée sur la question de 
la politique de transfert, c’est-à-dire du transfert du trafic des marchandises de la 
route au rail. Malgré sa visite, la sous-commission ne parvenait pas à comprendre 
clairement comment l’OFT contrôle la conformité de l’utilisation des subventions 
fédérales versées en faveur de ce transfert. Lors de cette séance, la sous-commission 
a également rendu visite à une entreprise de transport de conteneurs. Celle-ci a 
bénéficié de subventions fédérales versées pour la construction d’une installation de 
transport de conteneurs. Quelque temps plus tard, la société a été vendue à un repre-
neur étranger qui a poursuivi les mêmes activités. La sous-commission s’est posée la 
question de savoir si, dans le cas d’espèce, les propriétaires précédents de l’entre-
prise avaient pu tirer un profit personnel de ces subventions. 
L’octroi de contributions au financement de la construction ou du développement de 
terminaux en Suisse et à l’étranger pour le transbordement des conteneurs destinés 
au trafic combiné est l’une des mesures d’accompagnement dans le domaine de 
l’accord bilatéral sur les transports terrestres avec l’UE. L’aide financière est accor-
dée d’une manière générale sous forme de prêts et de contributions à fonds perdus. 
En vertu de l’art. 10, al. 5, de l’ordonnance sur la promotion du trafic combiné et du 
transport de véhicules à moteur accompagnés (OTC; RS 742.149), l’OFT est chargé 
de vérifier si les charges sont respectées et si les conditions sont remplies. 
En 2002, l’inspection des finances de l’OFT a procédé à des contrôles internes dans 
le domaine des investissements en faveur du trafic combiné. A la suite de ces contrô-
les une réorganisation a été entreprise au sein de l’OFT et des nouvelles sections ont 
été créées afin de mieux pouvoir assumer ces contrôles à l’avenir. L’une de ces 
nouvelles sections est chargée du trafic marchandises ainsi que du controlling dans 
ce domaine. Cette section développe un système de controlling intégré au processus. 
L’OFT espère ainsi améliorer la mesure du degré de réalisation des objectifs en

2473 
matière de subventions ainsi que de l’efficacité de l’utilisation des moyens. A cet 
effet, les entreprises au bénéfice d’aides financières doivent notamment fournir les 
données relatives au trafic et à la qualité ainsi qu’un décompte des coûts effectifs. 
Une équipe de projet «suivi des mesures d’accompagnement» (SMA) a été mise en 
place en 2001, chargé en particulier de rédiger le rapport biannuel du Conseil fédéral 
sur le transbordement. Cette équipe de controlling axée sur la gestion des processus 
permet le contrôle et la comparaison entre elles des différentes entreprises bénéfi-
ciant des aides financières (analyse comparative des performances). 
La Délégation des finances est parvenue à la conclusion que le système de 
contrôle et de controlling des mesures de transfert du trafic des marchandises est 
suffisamment développé. 
Une subvention n’est pas un cadeau fait à une personne ou une entreprise, mais une 
contribution financière versée en échange d’une prestation d’intérêt public que le 
bénéficiaire de la subvention ne fournirait pas sans un tel versement. Une subvention 
est donc liée à une prestation objective que le législateur estime digne d’être subven-
tionnée et non pas à une entreprise. Lorsqu’une entreprise vend une installation qui a 
été subventionnée, les charges et les conditions liées à la subvention qui avait été 
octroyée passent au nouveau propriétaire. Lorsque l’acquéreur ne les reprend pas à 
son compte, l’OFT peut exiger le remboursement de la subvention (art. 10, al. 2, 
OTC, art. 29 LSu; RS 616.1). Ces conditions sont d’ailleurs explicitement reprises 
dans la décision de garantie et figurent également sur le formulaire de demande de 
subventions. Normalement, lorsque l’acquéreur et l’aliénateur sont conscients du 
versement d’une subvention, ils en tiennent compte dans le calcul du prix de la 
transaction. Lorsque les acteurs agissent de manière rationnelle, il n’y a pas 
d’enrichissement en cas de vente d’installations subventionnées. 
La Délégation des finances est parvenue à la conclusion que la loi sur les sub-
ventions ne permet pas à un propriétaire d’installations subventionnées de 
s’enrichir personnellement lors de la vente de celles-ci. 
La Commission des finances du Conseil des Etats a chargé la Délégation des finan-
ces de vérifier si des aides fédérales ont été détournées et mal utilisées dans le cadre 
de l’affaire du chemin de fer du Mittelthurgau (MThB). 
Le chemin de fer du Mittelthurgau a connu un essor considérable dans la première 
moitié des années 90. En 1996, le Conseil fédéral a confié au chemin de fer du 
Mittelthurgau l’exploitation à l’essai pendant dix ans de la ligne du lac de Constance 
qui avait été jusque-là fortement négligée par les CFF. Très vite, le MThB est deve-
nu le «modèle» en matière de privatisation dans le domaine des chemins de fer, 
l’exemple démontrant qu’une concession d’exploitation d’une ligne de chemin de 
fer ne doit pas obligatoirement être octroyée aux CFF. 
En 2000, dans le cadre de l’examen des comptes et du controlling de projet du 
MThB effectué dans le but de vérifier l’emploi des subventions, l’attention de l’OFT 
a été attirée par certaines difficultés et irrégularités. Il a notamment constaté que 
certaines subventions n’avaient pas été utilisées conformément à leur destination.

2474 
Ainsi, 13,9 millions de francs n’ont pas été utilisés comme prévu pour les projets de 
construction de la ligne du lac. L’OFT et son inspection des finances sont donc 
intervenus et ont procédé à un examen détaillé. Le Contrôle fédéral des finances est 
également intervenu. Les examens ont permis de découvrir de graves lacunes dans le 
domaine de la comptabilité. Ainsi, à plusieurs reprises, des subventions n’ont pas été 
réclamées et les calculs de coûts étaient si insuffisants, que le MThB a reçu moins de 
subventions que celles qui lui seraient en fait revenues. 
La raison principale du naufrage du MThB est à chercher dans les graves erreurs et 
lacunes qui ont grevé la gestion de l’entreprise et dont le conseil d’administration et 
la direction portent la responsabilité. La Confédération n’était que passagèrement 
représentée au sein du conseil d’administration. En guise de leçon, la Confédération 
a décidé de renforcer son contrôle en siégeant au sein du conseil d’administration. 
L’organe de révision externe porte une part importante de la responsabilité de la 
découverte tardive des grandes difficultés. En effet, malgré les importantes lacunes 
qu’elle avait remarquées dans la comptabilité du MThB, il n’a pas tiré le signal 
d’alarme. Sans indications lui permettant de penser que l’entreprise pouvait être en 
difficulté et que des irrégularités pouvaient avoir été commises, l’OFT n’avait au-
cune raison de procéder à une inspection spéciale. 
Suite à son examen, conformément à la législation sur les chemins de fer, l’OFT n’a 
approuvé les comptes 2000 qu’avec réserves. Après la découverte de ses problèmes, 
l’OFT a suivi le MThB de près. Par la suite, des parties importantes de l’entreprise 
ont été reprises par les CFF. 
La Délégation des finances a constaté que des moyens financiers ont effective-
ment été détournés et mal utilisés. La Confédération n’a toutefois pas subi de 
dommages financiers importants dans cette affaire. Elle a certes dû amortir sa 
part au capital actions du MThB, mais la contre-valeur des subventions versées 
existe encore sous forme de constructions et profite aux CFF, entreprise en 
mains de la Confédération. L’OFT a réagi correctement et de manière adéquate à 
l’incident et en a tiré les conclusions qui s’imposaient pour l’avenir. 
6.8.2 
Compagnie aérienne Swiss 
Au cours de l’exercice sous revue, la Délégation des finances s’est régulièrement 
informée de la situation de la compagnie aérienne Swiss. La Confédération participe 
au capital actions de Swiss pour 600 millions de francs (20 %). Il est en outre apparu 
que l’objectif des investisseurs qui voulaient rendre Swiss rentable avec un nombre 
d’avions donné n’était pas réalisable. Dans son message concernant le financement 
du programme de redimensionnement de l’aviation civile nationale du 7 novembre 
2001 (01.067), le Conseil fédéral partait du scénario de l’agrandissement de la flotte 
de Crossair – qui comptait 82 avions – par la reprise de 26 avions moyen-courriers 
26 long-courriers de Swissair. Toujours selon le message, 36 destinations long-
courriers et 78 destinations européennes auraient dû être desservies par la nouvelle 
société. 
Cela étant, la flotte a dû être redimensionnée en deux étapes au cours de l’exercice 
sous revue afin de l’adapter au marché et aux conditions commerciales. Le

2475 
25 février 2003, le conseil d’administration de Swiss décidait en effet de réduire la 
flotte destinée au trafic régional de 20 avions et de ne plus desservir 16 destinations 
européennes. Il a fallu réduire les effectifs de 700 postes de travail. Cette réduction 
de personnel a concerné 200 pilotes, 200 aides de vol et 300 employés au sol et 
membres du management. 
Le 24 juin 2003, la compagnie aérienne Swiss présentait son nouveau plan commer-
cial prévoyant un nouveau redimensionnement important de la flotte à 79 avions 
ainsi qu’une réduction d’environ 3000 postes de travail. Ainsi, 34 avions supplémen-
taires ont été immobilisés dont sept long-courriers et trois moyen-courriers. Au 
cours du second semestre 2003, le programme d’austérité et la reprise des transports 
aériens après l’épidémie de SRAS et la guerre en Irak ont exercé une influence 
positive sur le résultat de Swiss. 
Le 23 septembre 2003, le conseil d’administration de Swiss annonçait l’adhésion à 
l’alliance Oneworld. British Airways a permis à Swiss d’obtenir des facilités de 
crédit grâce à une déclaration de garantie de 50 millions de francs, elle-même cou-
verte par les créneaux horaires que Swiss a octroyés à British Airways. 
Les négociations que Swiss a engagées avec les banques pour obtenir un finance-
ment de relais n’avaient pas pu être conclues avant la fin de l’exercice sous revue. 
La Délégation des finances s’est penchée sur les obligations qui pourraient découler 
pour la Confédération si, comme il en était question, elle émettait une lettre de 
garantie. Fin 2003, les conditions d’émission d’une telle lettre n’étaient pas rem-
plies. 
La Délégation des finances a pu constater que le Conseil fédéral n’a pas pris de 
décision sous réserve en ce qui concerne un éventuel engagement supplémentaire de 
deniers publics. La compagnie Swiss respecte les limites de son business plan et, 
sans influence externe défavorable, devrait atteindre les chiffres noirs en 2004. 
L’évolution commerciale du trafic aérien sera déterminante pour l’avenir de Swiss. 
Les résultats financiers 2003 ne seront publiés que le 23 mars 2004. La question 
d’une augmentation du capital actions pourra se poser ultérieurement. 
Il n’y a pas de plans prévoyant le subventionnement de Swiss. La Délégation des 
finances a indiqué au Conseil fédéral qu’elle n’était plus disposée à accorder 
d’autres crédits à la compagnie aérienne par la voie urgente. 
6.8.3 
Octroi de nouvelles concessions de téléphonie mobile 
En 2001, l’octroi de nouvelles concessions UMTS n’a rapporté que 205 millions de 
francs au lieu des 4 milliards de francs budgétisés. La Commission des finances a 
examiné la procédure d’adjudication en détail afin d’éclaircir les raisons pour les-
quelles cet objectif n’a pas été atteint (voir rapport annuel 2001, ch. 4.7.2). 
Au 1er janvier 2002, un changement de certains systèmes de transmission de l’armée 
a libéré 125 fréquences qui peuvent être utilisées par le système global de communi-
cations mobiles (GSM). La Commission fédérale de la communication (ComCom) a 
décidé d’octroyer 75 de ces 125 fréquences libérées pour stimuler le marché suisse 
de la téléphonie mobile. L’appel d’offres a été lancé mi-juillet 2003. En décembre

2476 
2003, la ComCom a décidé d’octroyer deux concessions dans la bande de fréquence 
des 1800 MHz à deux entreprises de télécommunication. 
A cet égard, la Délégation des finances s’est posé des questions quant aux recettes 
découlant de ces adjudications et aux délais de mise en œuvre. La Délégation des 
finances a notamment cherché à savoir pourquoi l’appel d’offres n’a été lancé qu’au 
second semestre 2003 alors que l’armée avait libéré les fréquences début 2002 déjà. 
Le choix de la date d’appel d’offre incombe à la ComCom. Elle agit en toute indé-
pendance et ne reçoit pas d’instructions de la part du Conseil fédéral. Elle s’est 
occupée de cette affaire en juin 2002 et a décidé, en automne 2002, d’examiner les 
besoins actuels du marché en procédant à une consultation publique. L’objectif de 
l’octroi de nouvelles concessions était de stimuler le marché suisse de la téléphonie 
mobile au moyen de projets novateurs. Pour donner aussi une chance aux entreprises 
moins importantes, les fréquences ont été mises au concours dans le cadre d’une 
adjudication selon certains critères, les trois opérateurs GSM existants en étant 
exclus. 
Pour 2004, des recettes supplémentaires d’un montant de 5,3 millions de francs sont 
prévues en rapport avec la révision des redevances de concession de radiocommuni-
cation. En effet, ces redevances doivent être augmentées pour les applications utili-
sant la norme GSM. Cette augmentation est basée sur le principe de l’économie des 
fréquences et tient compte de l’octroi des nouvelles fréquences. 
7 
Conclusions 
L’année 2003 marque la poursuite de l’effondrement des recettes fédérales et, par 
conséquent, de la détérioration des finances, en dépit du programme d’allégement 
adopté par le Parlement en décembre 2003. La législature qui vient de commencer 
sera celle de la permanence des déficits de la Confédération. Si le Parlement ne 
prend pas des mesures extrêmement strictes et douloureuses, il est à craindre que la 
dette publique fédérale n’atteigne les 150 milliards de francs et le découvert du 
bilan, plus de 100 milliards de francs en 2007. 
Le budget fédéral est, pour une part prépondérante, un budget de transfert de fonds. 
La Confédération encaisse les recettes et les redistribue dans de nombreux secteurs. 
Certains domaines, comme les assurances sociales, sont extrêmement sollicités, en 
raison notamment du vieillissement de la population. En outre, les caisses de pen-
sions de la Confédération et des entreprises qui lui sont proches ont beaucoup souf-
fert de l’effondrement des marchés boursiers en 2002 et n’ont pas pu rétablir leur 
situation en 2003. Là aussi, il faut s’attendre à ce que, dans certains cas et sous 
certaines conditions, la Confédération soit obligée d’intervenir. Enfin, les grands 
travaux ferroviaires s’annoncent beaucoup plus coûteux que prévu. 
Dans ce contexte, divers cercles sont visiblement plus préoccupés par la réalisation 
de leurs coûteux objectifs que par leur financement qui doit être assuré. C’est ainsi 
que les recommandations, les interventions et les co-rapports des commissions des 
finances sont souvent ressentis comme des ingérences intolérables dans les activités 
constructives des autres commissions. 
Aujourd’hui, il n’est cependant plus possible de tergiverser et de repousser à plus 
tard un assainissement inéluctable des finances fédérales. A défaut d’un tel assainis-
sement, c’est l’ensemble des tâches de l’Etat qui, très rapidement, sera mis en péril

2477 
et ce pour longtemps. La Délégation des finances est très préoccupée par cette 
situation, ce d’autant qu’elle a la fâcheuse impression de prêcher dans le désert, 
lorsqu’elle attire l’attention de tous les milieux parlementaires sur les dangers ex-
trêmement graves que notre Etat fédéral court aujourd’hui. 
Cela étant, la Délégation des finances se fait un devoir de remercier le Conseil 
fédéral et l’administration qui, en dépit des erreurs et des imperfections relevés dans 
ce rapport, ont durant l’exercice, fait preuve d’une compétence exemplaire dans la 
très grande majorité des affaires examinées. La Délégation des finances se plaît à 
relever également que durant l’exercice, son secrétariat qui s’appelle désormais 
«Secrétariat de la surveillance parlementaire sur les finances et le transit alpin 
(SPFA)» a obtenu la certification ISO 9001. Ce travail a entraîné un grand nombre 
d’heures supplémentaires. Elle adresse donc à tous les collaborateurs du SPFA ses 
félicitations pour leur engagement et leur dynamisme. 
Enfin, les sentiments de reconnaissance de la Délégation des finances vont égale-
ment au Contrôle fédéral des finances pour la haute surveillance qu’il exerce sur les 
finances. Comme à l’accoutumée, le CDF a accompli sa tâche avec efficacité, clair-
voyance et dévouement, au service des citoyens de notre pays.

2478

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Rapport du 24 février 2004 de la Délégation des finances aux commissions des finances du
Conseil national et du Conseil des Etats concernant la haute surveillance sur les finances de
la Confédération 2003
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2004
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
21
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
01.06.2004
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Data
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2423-2478
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10 137 655
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