ch_vb · JAAC 53.38 · 1988-11-28 · de


JAAC 53.38
Decisione del Dipartimento federale delle finanze, del
28 novembre 1988
Régime général des douanes.
Le changement des heures fixées pour le dédouanement auprès d’un
bureau de douane ne constitue pas une décision sujette à recours au
sens de l’art. 5 PA; examen, par le Département fédéral des finances,
dans le cadre de la procédure de dénonciation.
Zollordnung.
Die Änderung der Abfertigungszeit bei einem Zollamt stellt keine
beschwerdefähige Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar; Prüfung
durch das Eidg. Finanzdepartement im Aufsichtsbeschwerdeverfahren.
Regime generale delle dogane.
La modificazione dell’orario di sdoganamento presso un ufficio
doganale non costituisce una decisione soggetta a ricorso ai sensi
dell’art. 5 PA; esame, da parte del Dipartimento federale delle finanze,
nel quadro della procedura di denuncia all’autorità di ricorso.
I
A. Il costante aumento del traffico stradale cagiona vieppiù
all’Amministrazione federale delle dogane (AFD) problemi presso i valichi
di confine, in particolare presso quelli siti nella parte meridionale del Cantone
1

Ticino. Mentre al valico di Ponte Tresa le infrastrutture esistenti, limitate
e non ampliabili non permettono alla dogana un trattamento conforme
alle prescrizioni del traffico delle merci commerciabili, presso il valico di
Stabio, ben dotato di impianti, il traffico pesante si presenta regolarmente a
singhiozzo, per cui nel pomeriggio il flusso degli sdoganamenti è fortemente
perturbato.
Con l’intento di porre fine a questa situazione insoddisfacente, nella primavera
del 1987 la Direzione generale delle dogane (DGD) e la Direzione di circondario
delle dogane di Lugano avevano proposto di limitare le competenze in materia
di sdoganamento dell’ufficio doganale di Ponte Tresa. A ciò si opposero gli
spedizionieri e gli importatori, la Camera di commercio del Cantone Ticino e i
comuni del Malcantone.
B. Nel corso di una riunione con gli oppositori nell’agosto 1987, la DGD e la
Direzione di circondario delle dogane di Lugano acconsentirono a differire di
6 mesi l’applicazione del progettato provvedimento e ad autorizzare invece
in avvenire presso l’ufficio doganale di Stabio lo sdoganamento di merci
in transito, di carburanti e combustibili liquidi nonché di frutta e verdura
anche durante l’intervallo del mezzogiorno. Contemporaneamente venne
istituita una commissione ad hoc composta di rappresentanti della Direzione
di circondario delle dogane di Lugano, degli spedizionieri e del Malcantone
per seguire le ripercussioni di detto provvedimento e cercare insieme altre
possibili soluzioni.
C. Contro la prevista estensione dell’orario di sdoganamento presso l’ufficio
doganale di Stabio manifestarono successivamente il loro disappunto i comuni
di Stabio, Mendrisio, Genestrerio e Ligornetto, adducendo che la prevista
modificazione avrebbe acuito ancora di più i problemi del traffico già esistenti.
...
...
F. Poiché i comuni di Stabio e Mendrisio avevano comunicato per iscritto il
loro malcontento contro il provvedimento preso e intendevano mantenere la
loro richiesta di annullamento, il 3 novembre 1987 la DGD notificò ai cinque
comuni la sua presa di posizione sotto forma di decisione.
G. Il 2 dicembre 1987 i comuni di Stabio, Mendrisio, Ligornetto, Genestrerio e
Rancate presentarono ricorso di diritto amministrativo presso il Dipartimento
federale delle finanze (DFF) chiedendo l’annullamento della decisione del
3 novembre 1987 della DGD.
H. Nel suo preavviso del 15 gennaio 1988 la DGD ha chiesto di respingere i
cinque ricorsi, in via eventuale, vale a dire qualora non si entrasse nel loro
merito, i ricorsi avrebbero dovuto essere trattati come denunzie e, anch’esse,
essere respinte.
II
1. I ricorsi sono diretti contro un provvedimento della DGD. Le decisioni
di prima istanza della DGD sono deferibili al DFF, sempre ché non siano
sottostanti al ricorso presso la Commissione di ricorso in materia doganale.
2

Poiché ciò si realizza nella fattispecie il DFF è competente per il trattamento
dei ricorsi (art. 109 cpv. 1 lett. c e d della LF del 1° ottobre 1925 sulle dogane
[LD], SR 631.0).
2. Il ricorso di diritto amministrativo giusta l’art. 109 cpv. 1 lett. c LD
presuppone una decisione impugnabile mediante ricorso ai sensi dell’art. 5 PA.
Sono considerate decisioni giusta l’art. 5 PA i provvedimenti delle autorità nel
singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti la costituzione,
la modificazione, l’annullamento o l’accertamento dell’esistenza di diritti o
di obblighi rispettivamente il rigetto o la dichiarazione d’inammissibilità
di istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all’annullamento
o all’accertamento di diritti odi obblighi. In altri termini essi decidono in
maniera giuridicamente vincolante sui diritti e sugli obblighi di un rapporto
giuridico di diritto amministrativo (cfr. Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Berna
1986, pag. 121 seg.). In caso di provvedimenti di natura organizzativa
che servono all’esecuzione della legge nella gerarchia amministrativa
non esiste d’altro canto alcun rapporto giuridico in quanto non vengono
disciplinati diritti o obblighi nei confronti di nessuno (cfr. Fritz Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, Berna 1983, pag. 137). Essi non costituiscono
pertanto alcuna decisione ai sensi dell’art. 5 PA.
Con il contestato provvedimento la DGD ha modificato l’orario di
sdoganamento per certe merci presso l’ufficio doganale di Stabio. In tal
modo non vengono costituiti né estinti diritti o obblighi dei comuni ricorrenti
né di cittadini. L’estensione dell’orario di sdoganamento alla fascia del
mezzogiorno può tuttavia influire indirettamente sul flusso del traffico nei
comuni ricorrenti; direttamente non ha però effetti giuridici né per i ricorrenti,
né per i singoli cittadini. Il provvedimento non costituisce pertanto alcuna
decisione ai sensi dell’art. 5 PA. Non cambia nulla al riguardo neppure il
fatto che nel provvedimento impugnato era indicato il rimedio giuridico.
Ove manchino le caratteristiche proprie della decisione impugnabile, la
dichiarazione amministrativa non può essere impugnata neanche se la
(presunta) possibilità di ricorso sia stata espressamente indicata (GAAC 39.102;
Gygi, op. cit., pag. 131).
Nel suo preavviso la DGD rileva che la fissazione dell’orario di sdoganamento
equivarrebbe ad una decisione di carattere generale, equiparabile a
locali ordinamenti del traffico. Non si può tuttavia condividere questo
parere. A differenza della fissazione dell’orario doganale, le «decisioni
generali» costituiscono direttamente diritti e obblighi per i cittadini. Gli
ordinamenti locali del traffico sono rivolti direttamente al cittadino, in quanto
gli prescrivono o gli vietano un determinato tipo di comportamento. La
regolamentazione sulle ore di sdoganamento invece obbliga unicamente
l’autorità subordinata a procedere allo sdoganamento negli orari prescritti.
In questo senso è paragonabile alla soppressione di un ufficio postale o
all’ammodernamento del servizio di consegna postale (GAAC 39.102, GAAC
38.67). In entrambi i casi l’istanza di ricorso decise di non entrare nel merito,
poiché gli ordinamenti contestati, all’infuori dell’amministrazione, non
costituivano né diritti né obblighi (cfr. al riguardo anche: GAAC 43.26, 44.42;
DTF 109 Ib 253).
3

Il preavviso della DGD si riferisce per di più a tre casi eccezionali, nei quali
il Tribunale federale è entrato nel merito quantunque agli ordinamenti
impugnati mancasse il carattere di decisione. Al riguardo, il Tribunale federale
aveva argomentato che l’interesse per la tutela giuridica si manifestava in
modo talmente pronunciato che la possibilità di impugnazione appariva
indispensabile (cfr. DTF 97 I 595; DTF 101 Ib 308 cons. 2, DTF 103 Ib 338
seg.). Nel caso della DTF 97 I 595 tuttavia, questa argomentazione è stata
successivamente considerata un sofisma (DTF 109 I 256). Data la finzione del
carattere di decisione essa è infine intesa unicamente a colmare una lacuna
(cfr. Gygi op. cit., pag. 130). Una siffatta eccezione non è però giustificata
nella fattispecie. Occorre soprattutto attenersi al principio giusta il quale non
tutte le dichiarazioni dell’amministrazione sono da considerare decisioni
impugnabili, la cui impugnazione sia sollecitata da ragionevole interesse.
Il contestato provvedimento della DGD è pertanto una decisione fittizia e come
tale non impugnabile. Non si deve quindi entrare nel merito dei ricorsi.
3. In questa situazione il DFF come autorità di vigilanza è legittimato ad
accogliere le critiche dei ricorrenti come denunzie a tenore dell’art. 71 PA.
L’art. 7 cpv. 1 lett. a O della L sulle dogane (OLD, RS 631.01), del 10 luglio
1926; stabilisce l’orario durante il quale gli uffici doganali sono obbligati
a compiere le operazioni di sdoganamento (art. 33 cpv. 2 LD). La DGD
ha nel contempo la facoltà di modificare secondo i bisogni locali l’orario
doganale. Se le condizioni locali lo richiedono, la DGD può disciplinare l’orario
doganale in deroga all’art. 7 OLD. I ricorrenti sbagliano se credono che a
questo fine sia indispensabile l’esistenza di un cosiddetto caso di rigore.
Dal momento che il flusso degli sdoganamenti presso l’ufficio doganale
di Stabio è spesso disturbato dal sensibile aumento del traffico pesante e
che, soprattutto nelle ore pomeridiane si hanno lunghi periodi di attesa, è
stato necessario prendere dei provvedimenti al riguardo, anche perché la
concentrazione al confine dei veicoli in sosta che trasportano carburanti
e combustibili costituisce un’ingente fonte di potenziale pericolo. In oltre,
non è assolutamente vero che nel cantone Ticino l’orario doganale sia stato
modificato solo presso l’ufficio doganale di Stabio-Gaggiolo. Dall’emanazione
dell’ordinanza sulle dogane avvenuta 60 anni fa, il traffico internazionale
è aumentato talmente che sempre più spesso s’impongono i provvedimenti
previsti all’art. 7 OLD in merito all’orario doganale. Anche presso l’ufficio
doganale di Chiasso-Brogeda, menzionato dai ricorrenti, è stato necessario
estendere l’orario di sdoganamento. Infatti, il traffico di transito - ad eccezione
delle ore in cui vige il divieto di circolare la notte giusta l’art. 2 cpv. 2 LF
del 19 dicembre 1958 sulla circolazione stradale (LCS, RS 741.01) - vi viene
sdoganato praticamente 24 ore su 24.
Inoltre i ricorrenti rimproverano l’amministrazione delle dogane di perseguire
una politica del traffico servendosi della regolamentazione degli orari di
sdoganamento. L’amministrazione delle dogane ha il compito di garantire il
regolare sdoganamento (art. 33 LD). In tal modo essa applica anche diversi
accordi internazionali nei quali la Svizzera si è impegnata ad agevolare e ad
accelerare il passaggio delle merci alle frontiere (cfr. Acc. del 23 novembre
1972 tra la Confederazione Svizzera e la CEE sull’applicazione della normativa
in materia di transito comunitario, RS 0.631.242.04, sostituito dal 1° gennaio
4

1988 da un relativo accordo multilaterale, FF 1987 II 1281 e FF III 240; Conv.
internazionale del 21 ottobre 1982 sull’armonizzazione dei controlli delle
merci alle frontiere, RS 0.631.122).
E’ comprensibile che i comuni ricorrenti si oppongano ad un aumento del
traffico attraverso i loro centri abitati. L’amministrazione delle dogane non è
tuttavia né autorizzata né atta ad opporsi a questa evoluzione. Questo compito
spetta piuttosto alle competenti autorità cantonali. L’autorità doganale
non ha l’incarico di provvedere alle necessarie strade di circonvallazione
e di snellimento del traffico. Essa deve reagire alle evoluzioni e del traffico
senza intervenire in modo specifico. E’ ovvio che non è possibile separare
nettamente la politica doganale da quella del traffico. La fissazione dell’orario
di sdoganamento può ripercuotersi in una certa misura sul flusso del traffico
sulle strade di transito. Per questo motivo l’amministrazione delle dogane
discute regolarmente i provvedimenti previsti con le autorità cantonali,
come è avvenuto anche nella fattispecie. L’estensione dell’orario doganale
mirava esclusivamente a migliorare lo svolgimento delle operazioni doganali
e sulla base delle esperienze fatte si può affermare che non vi è stato alcun
aumento straordinario del traffico. I problemi connessi allo sdoganamento
presso l’ufficio doganale di Stabio non sono sorti unicamente per mancanza
di organizzazione da parte italiana e non avrebbero potuto essere eliminati
mediante altri provvedimenti.
In tali circostanze era sensato e opportuno estendere l’orario doganale alla
fascia del mezzogiorno. La DGD ha adempiuto correttamente i suoi doveri. Le
critiche mosse le sono pertanto infondate.
9. Poiché i comuni hanno fondato i loro ricorsi sul rimedio giuridico
erroneamente indicato nella «decisione» della DGD, le spese procedurali non
sono messe a carico dei ricorrenti.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 53.38 - Decisione del Dipartimento federale delle finanze, del 28 novembre 1988
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1989
Année
Anno
Band
53
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150 001 001
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