ch_vb · JAAC 60.135 · 1995-03-01 · de


JAAC 60.135
Direktion für Völkerrecht, 1. März 1995; traduction
française dans la Revue suisse de droit international
et de droit européen 5/1996, Pratique suisse 1995, N°
4.2
Cadre de droit international public en matière d’octroi de visa et de
procédure d’entrée.
Völkerrechtlicher Rahmen im Bereich der Visaerteilung und des
Einreiseverfahrens.
Quadro di diritto internazionale pubblico in materia di rilascio del
visto e di procedura d’entrata.
Im Auftrag der «Arbeitsgruppe zur Überprüfung der Visaerteilung, des
Erlasses von Fernhaltemassnahmen sowie der Wegweisung unerwünschter
ausländischer Staatsbürger» wurde der Direktion für Völkerrecht die Frage
gestellt, ob und welche Rechtspflichten bei der Visumerteilung - in bezug
auf Substanz und Verfahren - qua Völkerrecht einzuhalten seien. Diese
untersuchte gewohnheitsrechtliche und vertragliche Quellen und erteilte
folgende Stellungnahme.
Gemäss geltendem Völkergewohnheitsrecht besteht grundsätzlich keine
Rechtspflicht auf Gestattung der Einreise (vgl. zum folgenden namentlich:
Karl Doehring, Aliens, Admission, in: Encyclopedia of Public International
Law, Bd. I, Amsterdam 1992, S. 107 f.; Ian Brownlie, Principles of Public
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International Law, 4. Aufl., Oxford 1990, S. 519 f.; Knut Ipsen, Völkerrecht,
3. Aufl., München 1990, S. 662 f.; Ignaz Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht,
6. Aufl., Köln 1987, S. 335 f.). Ausnahmen werden in der Lehre allenfalls für
bestimmte Fälle postuliert, wo die Nichtzulassung zugleich eine Verletzung
universell anerkannter Menschenrechtsstandards bedeutete - was zur Zeit
lediglich bei klarer und unmittelbarer Bedrohung des Lebens angenommen
wird (vgl. Doehring, a. a. O.). Anerkannt ist ferner, dass die Gründe zur
Einreiseverweigerung prohibitiver sein können als die Bedingungen im
Ausweisungsfall (vgl. Seidl-Hohenveldern, a. a. O.). Jeder Staat kann die
Einreisevoraussetzungen - positiver wie negativer Natur - souverän festlegen
und souverän über deren Vorliegen entscheiden. Im Verweigerungsfalle
besteht insbesondere keine juristisch verbindliche Pflicht zur Begründung;
immerhin sind seitens gewisser internationaler Gremien Empfehlungen für
eine solche abgegeben worden (Doehring [a. a. O., S. 108] erwähnt namentlich
das «Institut de Droit International»).
Die vorstehenden Überlegungen wirken analog für die Frage des sogenannten
«diplomatischen Asyls» bzw. der vorübergehenden Schutzgewährung durch
eine Vertretung (vgl. die einschlägige EDA-Weisung vom 23. Dezember 1987;
sowie H. Carrie, Das Diplomatische Asyl im gegenwärtigen Völkerrecht,
Diss. 1993). Ein gewohnheitsrechtlich anerkanntes, universelles Recht
auf Gewährung diplomatischen Asyls besteht nicht. Lediglich für extreme
Ausnahmefälle und unter strengen Auflagen wird in der Doktrin ein Recht des
Entsendestaates (nicht aber ein Anspruch des Opfers) zur vorübergehenden
Schutzgewährung in den diplomatischen Räumlichkeiten postuliert. Ziff. 5
der erwähnten EDA-Weisung legt dabei folgendes Vorgehen in bezug auf die
Information eines Schutz- bzw. Asylsuchenden fest:
«Wenn die vorübergehende Zuflucht vom Aufgenommenen benützt wird, um ein
Asylgesuch zu stellen, übermittelt der Missionschef das Begehren zusammen mit
seinem Bericht dem Delegierten für das Flüchtlingswesen (Art. 17 Asylgesetz[32]).
Er informiert den Antragsteller, dass die Hinterlegung des Gesuchs ihm weder
ein subjektives Recht auf Aufenthalt in den Räumlichkeiten der Botschaft,
noch auf Einreise in die Schweiz gibt, um dort den Ausgang des Verfahrens
abzuwarten. Er ruft ihm in Erinnerung, dass er die Botschaft verlassen muss,
sobald die unmittelbare Gefahr aufgehört hat.»
Im Völkervertragsrecht fallen namentlich die jeweiligen
«non-refoulement»-Garantien gemäss Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonvention
vom 28. Juli 1951 (SR 0.142.30) sowie gemäss Art. 3 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (SR 0.101) in Betracht (vgl. Walter Kälin, Grundriss
des Asylverfahrens, 1. Aufl., Basel / Frankfurt am Main 1990, S. 210 ff.
bzw. 232 ff.; Arthur Häfliger, Die Europäische Menschenrechtskonvention
und die Schweiz, 1. Aufl., Bern 1993, S. 63 ff.); eine universelle Entsprechung
der letztgenannten Wegweisungsschranke findet sich in Art. 3 des Übereink.
gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende
Behandlung und Strafe vom 10. Dezember 1984 (SR 0.105; dazu: Walter Kälin,
Internationale Menschenrechtsgarantien als Schranke der Revision von
Bundesverfassungsrecht, in: Aktuelle juristische Praxis [AJP] 3/93, S. 243 ff.
[245 Anm. 21 f.]).
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Gemäss Wortlaut und Anwendungspraxis richten sich die genannten
Bestimmungen lediglich gegen Massnahmen zur Auslieferung, Ausweisung
oder Rückschiebung; sie werden jedoch nicht im Sinne einer Verpflichtung zur
Einreiseerlaubnis verstanden. Aufgrund des geltenden Völkerrechts werden
zur Zeit, vor allem seitens des Hochkommissariats der Vereinten Nationen für
Flüchtlinge (UNHCR), lediglich geeignete Rechtsschutzverfahren verlangt und -
in diesem Zusammenhang - rechtspolitische Bedenken insbesondere gegen die
verschärfte Sanktionspraxis gegenüber Beförderungsunternehmen erhoben
(vgl. Reinhard Marx, Asylrecht, Bd. 3, 5. Aufl. 1991, S. 1587 f.).
Fazit: Aufgrund des allgemeinen Völkerrechts besteht für gewöhnliche
Ausländer kein Anspruch auf Einreise bzw. Visaerteilung. Auch Ausländer,
welche in eine der völkerrechtlich privilegierten Kategorien besonders zu
schützender Personengruppen fallen, geniessen kein eigentliches Recht auf
Einreise bzw. Visaerteilung: Obwohl Sinn und Geist der Flüchtlingskonvention
eine grosszügige Zulassungspraxis nahelegen, bleibt - nach dem heutigen
Stand des Völkergewohnheitsrechts sowie der einschlägigen Konventionen
- das Ermessen der Staaten bei der Auferlegung und Handhabung von
Visumspflichten ungebunden.
Dem entspricht die interne Rechtslage in der Schweiz: Art. 6 Abs. 2 AsylG
geht bei Asylgesuchen, welche aus dem Ausland gestellt werden, von einem
Ermessensentscheid aus (vgl. W. Kälin, a. a. O., S. 156). Das Ermessen gilt nicht
nur für die Asylgewährung selbst, sondern auch für die Einreisebewilligung,
welche gemäss Art. 13b Abs. 2 AsylG ausdrücklich vom Kriterium der
«Zumutbarkeit» abhängig gemacht wurde.
Auf die Frage, welche Konsequenzen sich aus der materiellrechtlich
weitgehend ungebundenen Natur der Einreiseentscheidung in
bezug auf das Verfahren und die allfällige Begründungspflicht gemäss
Verwaltungsverfahrensgesetz oder anderen Bundesrechtsquellen ergeben,
wird keine abschliessende Antwort gegeben. Es wird insbesondere nicht dazu
Stellung genommen, ob Art. 3 Bst. f VwVG der zutreffende Ausschlussgrund sei
und ob eine Begründungspflicht nicht trotz fehlendem Anspruch in der Sache
in Frage komme.
[32] Heute Art. 13b des Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979 (AsylG, SR 142.31).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 60.135 - Direktion für Völkerrecht, 1. März 1995; traduction française dans la
Revue suisse de droit international et de droit européen 5/1996, Pratique suisse 1995, N° 4.2
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1996
Année
Anno
Band
60
Volume
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Seite
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Ref. No
150 002 966
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