ch_vb · JAAC 55.29 · 1990-08-15 · de


JAAC 55.29
Entscheid des Bundesrates vom 15. August 1990
Aménagement du territoire. Autorité fédérale de surveillance.
Art. 102 ch. 2 Cst. Art. 24 et 34 al. 1er LAT. Art. 71 et 74 let. a PA. Une
autorisation cantonale extraordinaire de construire une porcherie
d’engraissement hors de la zone à bâtir ne peut être attaquée devant
le Conseil fédéral ni par la voie du recours administratif ni par celle de
la dénonciation.
Raumplanung. Aufsichtsbehörde des Bundes.
Art. 102 Ziff. 2 BV Art. 24 und 34 Abs. 1 RPG. Art. 71 und 74 Bst. a
VwVG. Gegen eine kantonale Ausnahmebewilligung für den Neubau
eines Schweinemaststalles ausserhalb der Bauzone ist weder die
Verwaltungsbeschwerde noch die Aufsichtsbeschwerde an den
Bundesrat zulässig.
Pianificazione del territorio. Autorità federale di vigilanza.
Art. 102 n. 2 Cost. Art. 24 e 34 cpv. 1 LPT. Art. 71 e 74 lett. a PA. Contro
un’autorizzazione cantonale d’eccezione di costruire una stalla per
maiali d’ingrasso fuori della zona edificabile non è ammesso né il
ricorso amministrativo né la denunzia al Consiglio federale.
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I
A. Das Amt für Raumplanung des Kantons X erteilte am 18. Oktober 1988
der Sennereigenossenschaft G. eine Bewilligung für den Neubau eines
Schweinemaststalles im «Seziacker», der die Stallung bei der Käserei G.
ersetzen sollte. Das Amt stellte fest, dass das Bauvorhaben ausserhalb der
Bauzone von G. liege und nicht dem Zweck der massgebenden Nutzungszone
entspreche. Dagegen erfülle es die Anforderungen von Art. 24 Abs. 1
des BG vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG, SR 700), weshalb
eine Ausnahmebewilligung zu erteilen sei. Die Bewilligung wurde am
18. November 1988 im Amtsblatt des Kantons publiziert.
B. Mit einer als Beschwerde bezeichneten Eingabe vom 20. November 1989
focht der Verein gegen Tierfabriken (im folgenden Beschwerdeführer)
die erwähnte Ausnahmebewilligung an. Er machte geltend, die bewilligte
Baute sei nicht an einen Standort in der Landwirtschaftszone gebunden
und verstosse daher gegen Art. 24 Abs. 1 RPG. Weder werde Futter für die
Tiere angebaut, noch sei ein Weiden der Tiere vorgesehen, noch werde die
Jauche vorwiegend in der näheren Umgebung ausgetragen. Deshalb verlangt
der Beschwerdeführer vom Bundesrat, die Vollendung des Bauwerkes zu
verhindern.
C. Das Bundesamt für Raumplanung (BRP) überwies die zunächst ihm
zugeteilte Eingabe dem Bundesamt für Justiz, das am 11. Dezember
1989 die Instruktion der Beschwerde übernahm. Mit Brief vom
20. Dezember 1989 teilte dieses Amt dem Beschwerdeführer mit, es sei
zweifelhaft, ob der Bundesrat gegen die streitige Ausnahmebewilligung
einschreiten könne; für die Anfechtung solcher Bewilligungen stehe die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das BGer offen.
D. Mit Eingaben vom 27. Dezember 1989, 17. und 31. Januar sowie 21. Februar
1990 beharrt der Beschwerdeführer auf der Beschwerde, präzisiert aber
seinen Antrag in dem Sinne, dass der Bundesrat den Abbruch des inzwischen
vollendeten Bauwerkes zu verfügen habe; eventuell sei die Anlage in
eine landwirtschaftliche Nutzung (Futteranbau und/oder Weideauslauf)
überzuführen.
E. Das Baudepartement des Kantons und die Sennereigenossenschaft
G. (als Bauherrin) beantragen mit Vernehmlassungen vom 15. Januar
beziehungsweise 4. Februar 1990, die Beschwerde abzuweisen. Sie bringen
im wesentlichen vor, die Lage des Schweinemaststalles rechtfertige sich
aufgrund einer indirekten Standortgebundenheit; es sei wegen der damit
verbundenen Immissionen heute nicht mehr möglich, eine solche Baute am
alten Standort im Dorfzentrum zu erstellen. Für den Standort ausserhalb
der Bauzone spreche zudem, dass der Schweinemaststall indirekt über
ein ansehnliches Potential an Landfläche verfüge, weil jeder Landwirt im
Verhältnis der angelieferten Milch auch Jauche zurücknehmen und verwerten
müsse.
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…
II
1. Aus verfahrensrechtlicher Sicht ist vorab festzuhalten, dass die Eingabe
des Vereins gegen Tierfabriken vom 20. November 1989 höchstens als
Aufsichtsbeschwerde gelten kann. Eine förmliche Verwaltungsbeschwerde
ist sie deswegen nicht, weil gegen kantonale Bewilligungen im Sinne von
Art. 24 RPG in letzter Instanz einzig die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an
das BGer zulässig ist (Art. 34 Abs. 1 RPG). Das schliesst in der gleichen Sache
eine Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat aus (Art. 74 Bst. a VwVG). Der
Bundesrat könnte im übrigen auf eine Verwaltungsbeschwerde auch deshalb
nicht eintreten, weil ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid über die
streitige Ausnahmebewilligung nicht vorliegt (Art. 73 Abs. 1 VwVG).
Bleibt die Frage, ob im vorliegenden Fall gemäss Art. 71 VwVG eine
Aufsichtsbeschwerde an den Bundesrat zulässig ist. Nach dieser
Bestimmung kann jedermann jederzeit Tatsachen, die im öffentlichen
Interesse ein Einschreiten gegen eine Behörde von Amtes wegen
erfordern, der Aufsichtsbehörde anzeigen. Im vorliegenden Fall
beantragt der Beschwerdeführer, dass der Bundesrat den Abbruch des
fraglichen Schweinemaststalles verfügt oder eventuell die Anlage in eine
landwirtschaftliche Nutzung überführt. Falls der Bundesrat auf diese Anträge
eintritt und ihnen folgt, so läuft dies im Ergebnis darauf hinaus, dass die
streitige Bewilligung des kantonalen Amtes für Raumplanung aufgehoben
oder zumindest geändert wird. Es fragt sich, ob der Bundesrat in dieser Weise
direkt aufsichtsrechtlich eingreifen kann.
2. Nach ständiger Rechtsprechung zu Art. 71 VwVG tritt der Bundesrat auf
eine Aufsichtsbeschwerde nur ein, wenn eine wiederholte oder wiederholbare
Verletzung klaren materiellen oder Verfahrensrechts behauptet wird, die mit
keinem ordentlichen oder ausserordentlichen Rechtsmittel gerügt werden
kann (Subsidiarität der Aufsichtsbeschwerde).
Die Aufsichtsbeschwerde löst entgegen der etwas irreführenden Bezeichnung
kein eigentliches Beschwerdeverfahren aus. Der Beschwerdeführer ist blosser
Anzeiger und kann keine Parteirechte (z. B. bezüglich Akteneinsicht oder
Beweisanträgen) ausüben (Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl.,
Bern 1983, S. 221 ff.; Grisel André, Traité de droit administratif, Neuenburg
1984, Bd. 2, S. 951/52; Imboden Max / Rhinow René A., Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Basel/Stuttgart 1976, Bd. 2, Nr. 145; VPB
43.82, VPB 46.41).
Im vorliegenden Fall stünde - wie bereits erwähnt - gegen die fragliche
Ausnahmebewilligung in letzter Instanz die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das BGer offen. Dies spricht dagegen, dass der Bundesrat im Sinne der
Anträge des Beschwerdeführers direkt aufsichtsrechtlich eingreift (vgl. schon
nicht publizierten Entscheid des Bundesrates vom 12. April 1989 in Sachen E
gegen Kanton Jura betreffend Bewilligung für Kiesabbau).
3. Nach Ansicht des Beschwerdeführers verletzt der Bundesrat damit seine
verfassungsmässige Aufsichtspflicht. Dazu ist vorab festzustellen, dass
dem Bund unstreitig die Aufsicht über die Raumplanung in den Kantonen
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obliegt (Jagmetti Riccardo in: Kommentar zur Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft [Kommentar BV], Art. 22quater Rz. 125).
Dies heisst jedoch noch nicht, der Bundesrat sei im vorliegenden Fall zur
direkten aufsichtsrechtlichen Änderung oder Aufhebung der streitigen
Ausnahmebewilligung befugt, wie der Beschwerdeführer meint.
3.1. Eine erste Schranke für den Bundesrat ergibt sich bereits aus Art. 102
Ziff. 2 BV, der die Aufsichtskompetenz des Bundesrates beim Vollzug von
Bundesrecht regelt. Nach einer sich festigenden Praxis soll der Bundesrat
grundsätzlich nicht aufgrund von Beschwerden eingreifen, wenn in letzter
Instanz das BGer zum Entscheid berufen ist und beschwerdeberechtigte
Behörden vorhanden sind, die ganz spezifisch die öffentlichen Interessen
wahrnehmen (Eichenberger Kurt in: Kommentar BV, Art. 102, Rz. 39 ff.;
VPB 50.61, und VPB 51.6). Diese beiden Voraussetzungen sind im
vorliegenden Fall erfüllt, hat doch der Gesetzgeber zum einen in Art. 34
Abs. 1 RPG bei Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG ausdrücklich die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das BGer vorgesehen. Zum anderen lässt
das Gesetz gegen Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG die sogenannte
Behördenbeschwerde zu, die der Wahrung der öffentlichen Interessen dient.
Die Bundesaufsicht im Einzelfall wird in diesem Bereich somit nicht durch
den Bundesrat, sondern auf Beschwerde hin durch das BGer ausgeübt (vgl.
Bandii Christoph A., Bauen ausserhalb der Bauzonen [Art. 24 RPG], Diss.
Bern 1989, S. 139 f.; EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, Art. 34, Rz. 20; ferner
Eichenberger, a. a. O., Rz. 29; Kölz Alfred, Vollzug des Bundesverwaltungsrechts
und Behördenbeschwerde, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und
Verwaltungsrecht [ZBl] 1975, 364 ff.; BGE 113 Ib 221). So steht dem BRP
die Beschwerdebefugnis gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide
der erwähnten Art zu (Art. 103 Bst. b OG in Verbindung mit Art. 34 Abs. 1
RPG und Art. 17 Abs. 3 der V vom 2. Oktober 1989 über die Raumplanung
[RPV, SR 700.1]). Ob das Bundesamt auch eine erstinstanzliche kantonale
Bewilligung - wie sie im vorliegenden Fall streitig ist - anfechten könnte, ist
vom BGer - soweit ersichtlich - noch nie beurteilt worden. Doch lässt sich
nicht zum vorneherein ausschliessen, dass das Gericht auf Beschwerde
hin eine solche Befugnis anerkennen würde (vgl. Bandii, a. a. O., S. 140 f.).
Diese Perspektive rechtfertigt es, den Bund bei Ausnahmebewilligungen
nach Art. 24 RPG auf den Weg der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu
verweisen, zumal auch die Beschwerdebefugnis des EDI zu berücksichtigen
ist. Dieses ist berechtigt, gegen Verfügungen der kantonalen Behörden in
Anwendung des Umweltschutzgesetzes und seiner Ausführungserlasse
die Rechtsmittel des kantonalen und eidgenössischen Rechts - mithin auch
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das BGer - zu ergreifen (Art. 103
Bst. b OG in Verbindung mit Art. 56 Abs. 1 des BG vom 7. Oktober 1983
über den Umweltschutz [USG, SR 814.01]). Dieselbe Befugnis steht auch
den gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen zu, wenn es
- neben anderen Voraussetzungen - um eine Anlage geht, für die eine
Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist (Art. 103 Bst. c OG in
Verbindung mit Art. 55 USG; Anhang 8 [Nr. 80.4] zur V vom 19. Oktober
1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung [UVPG], SR 814.011; BGE 112
Ib 548). Und schliesslich hat das BGer aufgrund von Art. 103 Bst. c OG den
gesamtschweizerischen Vereinigungen auch die Befugnis zur Anfechtung von
Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG zuerkannt, soweit sich diese auf
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den Natur- und Heimatschutz berufen (BGE 112 Ib 70, BGE 114 Ib 312). Diese
Befugnis erstreckt sich auch auf die Anfechtung erstinstanzlicher kantonaler
Bewilligungen (BGE 107 Ib 175 E. 3, BGE 112 Ib 70).
3.2. Dass bei Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 Abs. 1 RPG die
Bundesaufsicht auf dem Weg der Verwaltungsgerichtsbeschwerde erfolgt,
erweist sich gerade hier auch aus bundesstaatlicher Sicht als angemessen.
Die Raumplanung ist Aufgabe der Kantone (Jagmetti, a. a. O., Art. 22quater
Rz. 122 ff.). In solchen Bereichen ist die Behördenbeschwerde ein schonendes,
aber - wenn es gezielt eingesetzt wird - wirkungsvolles Aufsichtsinstrument
des Bundes, jedenfalls dann, wenn sie auch gegen erstinstanzliche kantonale
Verfügungen zulässig ist (Matter Felix, Kommentar zum Umweltschutzgesetz,
Zürich 1985, N 31 zu Art. 56; vgl. auch Eichenberger, a. a. O., Rz. 47; Kölz,
a. a. O., 369 ff.).
Falls eine solche integrale Behördenbeschwerde bei Ausnahmebewilligungen
nach Art. 24 RPG aus föderalistischer Rücksichtnahme abgelehnt würde,
so müsste diese Überlegung um so mehr für direkte aufsichtsrechtliche
Massnahmen des Bundesrates gelten, wie der Beschwerdeführer sie im
vorliegenden Fall beantragt. Es liegt auf der Hand, dass insbesondere die
aufsichtsrechtliche Aufhebung eines kantonalen Hoheitsaktes gegenüber dem
betroffenen Kanton eine scharfe Massnahme darstellt. Sie wäre auch im Blick
auf die doch meist beschränkte Tragweite des Einzelfalls mit dem Grundsatz
der Verhältnismässigkeit staatlichen Handelns kaum vereinbar (Kölz, a. a. O.,
373 f.).
3.3. Schliesslich erweist es sich auch unter dem Blickwinkel des Verfahrens
und des Rechtsschutzes als richtig, dass der Bund die öffentlichen Interessen
bei Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG ausschliesslich auf dem
Rechtsweg geltend machen kann. Verhielte es sich anders, liefe dies auf eine
Gabelung des Rechtswegs hinaus: Je nachdem, welcher Weg im einzelnen
Streitfall eingeschlagen wird, hätten in letzter Instanz das BGer oder
der Bundesrat - wenn nicht sogar beide - zu entscheiden. Dies wäre mit
dem Grundsatz der Einheit des Prozesses nicht vereinbar (Gygi, a. a. O.,
S. 237 f.). Der Gesetzgeber hat eine solche Lösung bei der OG-Revision
1968 verworfen. Wenn eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das BGer
zulässig ist, schliesst dies sowohl eine Verwaltungsbeschwerde wie eine
Aufsichtsbeschwerde an den Bundesrat aus. Dies gilt sicher dann, wenn ein
zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigter Bürger beim Bundesrat eine
Aufsichtsbeschwerde einreicht (vgl. Grisel André, Pouvoir de surveillance et
recours de droit administratif, ZBl 1973, 49 ff. und 54; Macheret Augustin, La
qualité pour recourir, Zeitschrift für schweizerisches Recht [ZSR] 1975, S. 184;
Moor Pierre, Pouvoir de surveillance fédéral et autorités cantonales, ZBl 1975,
191 ff.; VPB 43.77).
Es kann sich aber auch dann kaum anders verhalten, wenn sich ein
Bürger gegen eine Ausnahmebewilligung richtet, der möglicherweise
nicht zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das BGer berechtigt ist
(vgl. VPB 50.61, Ziff. 5). Würde in einem solchen Fall die Kompetenz des
Bundesrates zum direkten Eingreifen aufleben, so hinge es von der Person
des Beschwerdeführers und damit vom Belieben der Parteien ab, wer
letztlich über eine streitige Ausnahmebewilligung zu entscheiden hat. Die
im vorliegenden Fall geltenden Zuständigkeitsregeln sind indes zwingender
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Natur und der Verfügungsgewalt von Parteien und Behörden entzogen (vgl.
Art. 7 Abs. 2 VwVG). Aus den vorgenannten Gründen kann es ferner für
die Aufsichtskompetenz des Bundesrates auch nicht erheblich sein, ob die
gesamtschweizerischen Vereinigungen überhaupt fähig oder gewillt wären, in
jedem Fall die nötigen Rechtsmittel zu ergreifen. Dies jedenfalls dann, wenn
- wie im vorliegenden Fall - neben den Vereinigungen auch Bundesbehörden
zur Beschwerde berechtigt sind, welche öffentliche Interessen wahrnehmen.
Eine Gabelung des Rechtswegs wäre aber auch aus einem anderen Grund
problematisch. Falls nämlich der Bundesrat in einem Streitfall direkt
aufsichtsrechtlich eingreifen und eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24
RPG aufheben oder zum Nachteil des Gesuchstellers ändern würde, was
der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall verlangt, wäre dieser Entscheid
beim BGer nicht anfechtbar (Art. 98 Bst. a OG). Der Bürger verlöre damit die
Rechtsweg- und Rechtsschutzgarantie, die ihm Art. 34 Abs. 1 RPG ausdrücklich
gewährt und die zu seinen Gunsten spielt, wenn - statt des Bundesrates - eine
zuständige kantonale Beschwerdeinstanz die Ausnahmebewilligung aufheben
würde.
Auf eine vergleichbare Garantie könnte sich gegebenenfalls ein Bürger
auch nach Art. 6 § 1 EMRK berufen, wenn es - wie im vorliegenden Fall -
um die Änderung oder Aufhebung einer Bewilligung geht, die er in guten
Treuen bereits ausgeübt hat. Die genannte Bestimmung der EMRK verleiht
dem Ansprecher das Recht, zivilrechtliche Ansprüche durch einen Richter
beurteilen zu lassen. Zu diesen Ansprüchen gehört nach der Praxis der
Strassburger Organe auch die Eigentumsfreiheit, wenn sie - unter bestimmten
Voraussetzungen - durch Verfügungen staatlicher Behörden beeinträchtigt
wird (vgl. Strasser Wolfgang, Europäische Grundrechte Zeitschrift [EuGRZ]
1989, 263 ff.). Auch unter diesem Blickwinkel bestehen somit Bedenken
gegen ein direktes aufsichtsrechtliches Eingreifen des Bundesrates (vgl. auch
Eichenberger, a. a. O., Rz. 14).
Im übrigen gewinnt das Gemeinwesen beim Bürger an Glaubhaftigkeit, wenn
es den endgültigen Entscheid gerade bei widersprechenden Interessen dem
unabhängigen Gericht anvertraut und den zur Beschwerde berechtigten
Behörden und Organisationen die Möglichkeit einräumt, ihre Anliegen
vor dem Richter zu vertreten (Botschaft des Bundesrates vom 31. Oktober
1979 zum USG, BBl 1979 III 825; ferner Hangartner Yvo, Bundesaufsicht und
richterliche Unabhängigkeit, ZBl 1975, 9 f.).
3.4. Die Aufsichtskompetenz des Bundesrates lässt sich auch nicht aus
dem Entscheid herleiten, den der Bundesrat am 4. September 1974 zum
provisorischen Schutzgebiet Fextal getroffen hat (ZBl 1974, 529 ff.; Hangartner,
a. a. O., 1 ff.). Damals ging es um einen Schutzplan, der zudem in letzter
Instanz ausschliesslich der Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat
unterlag, ohne dass freilich im konkreten Streitfall eine Bundesbehörde zur
Beschwerde berechtigt gewesen wäre, um die öffentlichen Interessen zu
wahren. Die Verhältnisse lagen somit wesentlich anders als im vorliegenden
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Fall, wo eine individuelle Ausnahmebewilligung in Frage steht, gegen die in
letzter Instanz die Behördenbeschwerde an das BGer zulässig ist (vgl. VPB
50.61, Ziff. 4).
4. Aus diesen Gründen ist auf die Aufsichtsbeschwerde nicht einzutreten. Dies
bedeutet, dass der Bundesrat die streitige Ausnahmebewilligung nicht ändern
oder aufheben kann. Es obliegt - im Sinne der vorstehenden Erwägungen
- den zuständigen Bundesbehörden, kantonale Ausnahmebewilligungen
gemäss Art. 24 RPG nötigenfalls bis ans BGer weiterzuziehen, wenn diese nach
ihrer Ansicht gegen Bundesrecht verstossen. Dass diese Befugnis im übrigen
massvoll genutzt wird, rechtfertigt sich aus grundsätzlichen und praktischen
Gründen (vgl. Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates vom 28. November
1988 zur Interpellation Wiederkehr betreffend Vollzugsverbesserung beim
geltenden Raumplanungsgesetz, Amtl. Bull. N 1988, 1966 f.).
5. Nach Art. 10 der V vom 10. September 1969 über Kosten und
Entschädigungen im Verwaltungsverfahren (SR 172.041.0) hat ein
Beschwerdeführer, der bei einer Aufsichtsbeschwerde unterliegt, die
Kosten bei mutwilligen, aussergewöhnlich umfangreichen oder besonders
schwierigen Aufsichtsbeschwerden zu tragen. Diese Voraussetzungen sind
im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Von einer Kostenauferlegung ist daher
abzusehen. Parteientschädigungen werden ebenfalls nicht zugesprochen.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 55.29 - Entscheid des Bundesrates vom 15. August 1990
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1991
Année
Anno
Band
55
Volume
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