ch_vb · JAAC 60.26 · 1995-03-13 · de


JAAC 60.26
Entscheid des Bundesrates vom 13. März 1995
Art. 72 ss LACI. Art. 96 ss OACI. Programmes d’occupation. Frais à
prendre en compte.
- Dans ce domaine, les directives des organes d’exécution revêtent
une importance particulière; elles reflètent les connaissances des
spécialistes en la matière et garantissent que le pouvoir d’appréciation
laissé aux autorités d’exécution soit exercé de manière à assurer
l’égalité de traitement. Les directives sont constamment adaptées aux
nouvelles circonstances; elles n’ont cependant nul caractère de règle
juridique.
- Ne constitue pas un abus du pouvoir d’appréciation le fait d’exiger
que les frais afférants à la rémunération des organisateurs et autres
cadres ainsi que les autres frais imputables soient mis en relation avec
la rémunération (frais afférants à la rémunération des organisateurs
et autres cadres dans un rapport de 15:65), cela d’autant plus que des
exceptions sont possibles.
Art. 72 ff. AVIG. Art. 96 ff. AVIV. Beschäftigungsprogramme.
Anrechenbare Kosten.
- Weisungen der Vollzugsorgane sind in diesem Bereich von
besonderer Bedeutung; sie bringen die Sachkunde von mit der Materie
vertrauten Fachleuten zum Ausdruck und stellen sicher, dass der den
Vollzugsbehörden eingeräumte Ermessensspielraum in rechtsgleicher
Weise ausgefüllt wird. Die Weisungen werden laufend den veränderten
Verhältnissen angepasst; sie haben indes keinen Rechtssatzcharakter.
- Es stellt keinen Ermessensmissbrauch dar, wenn verlangt wird,
dass Betreuungs- und Begleitkosten sowie die übrigen anrechenbaren
Kosten in Relation zum Arbeitsentgelt gesetzt werden (Betreuungs- und
Begleitkosten im Verhältnis 15:65), um so mehr als Ausnahmen möglich
sind.
1

Art. 72 segg. LADI. Art. 96 segg. OADI. Programmi d’occupazione. Spese
computabili.
- In questo ambito le direttive degli organi d’esecuzione hanno una
rilevanza particolare, poiché esprimono la competenza di esperti della
materia e assicurano che il margine di apprezzamento concesso agli
organi d’esecuzione venga esercitato in modo equo. Le direttive vengono
costantemente adattate alle situazioni modificate, ma non sono norme
legali.
- Esigere che le spese di assistenza, quelle legate al programma e le altre
computabili vengano poste in relazione con il salario dei disoccupati
(nella proporzione di 15:65) non costituisce un abuso del potere di
apprezzamento, soprattutto tenendo conto del fatto che sono possibili
eccezioni.
I
A. Am 29. Oktober 1993 stellte der Leiter der Arbeitsintegrationsprogramme
des Sozialamtes / Jugendamtes von Z. (im folgenden Sozialamt) dem
Kantonalen Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (KIGA) ein Gesuch um
einen Beitrag aus dem Arbeitslosenfonds für ein Beschäftigungsprogramm mit
der Bezeichnung «Langzeitarbeitslosenprojekt S. 1994».
Gemäss Konzept vom 28. Oktober 1993 richtet sich das Projekt «S. 1994»
an langzeitarbeitslose Fürsorgeabhängige mit Wohnsitz in Z., die bei der
Arbeitslosenversicherung ausgesteuert wurden und deren Bezugsberechtigung
bei der Arbeitslosenhilfe erloschen ist. Angesprochen werden motivierte und
arbeitsfähige Personen, die sich erfolglos um eine Erwerbstätigkeit bemüht
haben und aufgrund ihrer Qualifikationen zur Zeit auf dem Arbeitsmarkt
chancenlos geblieben sind.
Das Ziel ist die Erhaltung und Förderung der beruflichen Vermittlungsfähigkeit
sowie die dauerhafte Integration in den Arbeitsmarkt.
Das Projekt umfasst 80 Beschäftigungsplätze in öffentlichen und
privaten, nicht gewinnorientierten Institutionen. Im Vordergrund
stehen Einzelarbeitsplätze in den städtischen Altersheimen und
Seniorenzentren (einfache administrative Hilfsarbeiten; Mithilfe in
Hausdienst, Küchen und Cafeterias; Mithilfe bei der Betreuung, Begleitung
und Pflege der älteren Mitmenschen), generell in der Verwaltung
(einfache administrative Hilfsarbeiten und einfache Sachbearbeitung), in
Begegnungszentren und Freizeitanlagen (Mithilfe im Betrieb) sowie im
Umweltschutzbereich (Werkstoffrecycling; Mithilfe bei der Umwelt- und
Kompostberatung). Daneben sind zwei Arbeitsgruppen vorgesehen, die
ergänzende Hauswartungsarbeiten in den Altersheimen (Mobiliarunterhalt;
Reinigungsarbeiten in und um die Liegenschaften) und Unterhaltsarbeiten
im Grünbereich ausführen. Alle diese Arbeiten bewegen sich ausserhalb
2

der ordentlichen Budgets und Stellenpläne und wurden ausschliesslich
für das Projekt «S. 1994» akquiriert; es dürfen weder andere Projekte
der Arbeitslosenhilfe noch das Gewerbe konkurrenziert werden. Die
Arbeitsanleitung erfolgt bei den Einzeleinsätzen direkt am Einsatzort, bei
den Gruppeneinsätzen dagegen durch projekteigenes Personal.
Integrierender Bestandteil des Konzeptes sind Begleitkurse, die den
Beschäftigungsteil als einwöchige Blockkurse mit 12 bis 14 Teilnehmern
ergänzen. Inhaltsschwerpunkte sind arbeitsmarktliche Themen, Anstösse
zur beruflichen und persönlichen Neuorientierung, Stellenbewerbungskurse
sowie die Vermittlung von Allgemeinwissen. Der Unterricht erfolgt durch
versiertes Personal aus dem Bereich der Erwachsenenbildung.
Die Betreuung umfasst eine individuelle Beratung und Begleitung
der Teilnehmenden und unterstützt die persönliche Stabilisierung als
Voraussetzung für eine erfolgreiche Integration in die Arbeitswelt.
Die Teilnehmer erhalten einen Stundenlohn von Fr. 16.-, wobei sie
unterschiedliche Arbeitszeiten aufweisen (gemäss Budget tägliche
Arbeitszeiten von 4 Std. [30 Teilnehmer], 6 Std. [25 Teilnehmer] und 8.4 Std.
[25 Teilnehmer]). Die individuell angepasste Arbeitszeit umfasst mindestens
ein 50%-Pensum, wobei schrittweise ein Normalpensum (42 Std./Woche)
angestrebt wird.
Das Verhältnis Personal / Teilnehmer ist auf 1:10 festgesetzt. An Personal
ist vorgesehen: 1.0 Stellenwerte für Projektleitung, 3.0 Stellenwerte für
die Begleitung von Einzeleinsätzen, 2.0 Stellenwerte für Anleitung von
Arbeitsgruppen und je 1.0 Stellenwerte für Projektadministration und
Durchführung der Begleitkurse.
Die Projektdauer ist auf 2 Jahre vorgesehen, wobei nach dem ersten
Jahr und einer Zwischenauswertung erneut Antrag an Bund und Kanton
gestellt werden soll. Die Projektverantwortung liegt beim Leiter der
Arbeitsintegrationsprogramme des Jugendamtes.
Das Gesuch geht von Totalkosten von Fr. 2 921 830.- aus, wovon Fr. 2 088 650.-
als Arbeitsentgelt für Teilnehmer und Fr. 700 440.- für die Besoldung
der Organisatoren, Leiter und Lehrkräfte vorgesehen sind. Nach Abzug
von Erlösen von Fr. 95 000.- verbleiben gemäss Gesuch anrechenbare
Kosten von Fr. 2 826 830.-. Die Hälfte dieses Betrages decke der Beitrag der
Arbeitslosenversicherung; damit verblieben nach Gesuch Fr. 1 413 415.-,
wovon die Eigenleistungen von Z. von Fr. 424 024.- abzuziehen sind. Der
Restbetrag von Fr. 989 391.- werde aus dem Arbeitslosenfonds bezahlt
(Verfügung der kantonalen Direktion der Volkswirtschaft vom 24. Februar
1994).
Mit Schreiben vom 25. Oktober 1993 erklärte der örtliche Gewerbeverband,
keine direkte Konkurrenzierung durch das Projekt S. 1994 feststellen zu
können.
B. Am 20. Dezember 1993 übermittelte das KIGA das Gesuch des Sozialamtes
dem BIGA.
3

Das KIGA geht von total anrechenbaren Kosten von Fr. 2 921 830.- und
- nach Abzug der Erlöse - von Gesamtkosten von Fr. 2 826 830.- aus. Die
Finanzierung gestalte sich wie folgt: Eigenleistungen Z.: Fr. 424 024.- (=
15%), Arbeitslosenfonds: Fr. 989 391.- (= 35%) und Arbeitslosenversicherung:
Fr. 1 413 830.- (= 50%).
Die Aufsichtskommission für den Ausgleichsfonds der
Arbeitslosenversicherung (im folgenden Aufsichtskommission) hat
dieses Beitragsgesuch in seiner Zusicherungsverfügung vom 3. Juni 1994 nur
teilweise gutgeheissen.
Entgegen dem KIGA wird - ausgehend von den Gesamtkosten gemäss
Subventionsgesuch von Fr. 2 921 830.- - nicht nur der Erlös von Fr. 95 000.-
abgezogen, sondern noch eine Kürzung von Fr. 104 044.- vorgenommen, so
dass sich anrechenbare Kosten von noch Fr. 2 722 786.- ergeben.
Die Kürzung von Fr. 104 044.- begründete die Aufsichtskommission damit,
dass die Besoldungskosten für Betreuung und Organisation 15/65 des
Arbeitsentgeltes an die Teilnehmer nicht übersteigen dürften. Der Betrag
für die Besoldungen werde daher von Fr. 700 440.- auf Fr. 481 996.- gekürzt.
Da die Aufsichtskommission den Posten «Kosten Reise/Unterkunft und
Verpflegung» von Fr. 23 302.- auf Fr. 34 082.- erhöhte und einen zusätzlichen
Betrag für Projektierung im Umfang von Fr. 103 620.- einsetzte, ergab
sich für die Gesamtkosten ein Total von Fr. 2 722 786.-. Der Beitrag der
Arbeitslosenversicherung betrug daher aufgrund dieser Verfügung
Fr. 1 361 393.-.
C. Gegen diese Verfügung reichte das Sozialamt am 30. Juni 1994 beim
Bundesrat eine Verwaltungsbeschwerde ein und beantragte, seinem
Gesuch beziehungsweise dem Antrag des KIGA voll zu entsprechen und die
anrechenbaren Kosten auf Fr. 2 826 830.- festzusetzen.
Es sei davon auszugehen, dass die durchschnittlichen Kosten je Teilnehmer
und Beschäftigungsmonat bei kollektiven Beschäftigungsprogrammen
Fr. 5 200.- nicht überschreiten dürften und die anrechenbaren Kosten für
Besoldung des Personals (Betreuung und Begleitung) nicht mehr als 15/65
der Teilnehmerentschädigungen ausmachen dürften. Als Umstände, die
eine Kostenüberschreitung rechtfertigten, würden lokale und regionale
Gegebenheiten anerkannt.
Im vorliegenden Fall sei die Teilnehmerentschädigung mit Fr. 16.- /Stunde
bewusst tief angesetzt worden, um zu verhindern, dass Ausgesteuerte
durch hohe Löhne in Beschäftigungsprogrammen von der nötigen
beruflichen Neuorientierung abgehalten würden; die Durchschnittskosten
pro Teilnehmer und Beschäftigungsmonat betrügen so bloss Fr. 4 136.-.
Nur aus diesem Grund ergebe sich im Verhältnis Besoldungskosten
Personal/Teilnehmerentschädigungen eine Überschreitung des Grenzwertes
um Fr. 104 044.-. Wären die maximalen Besoldungsansätze ausgenützt worden,
so hätte dies zur vollen Gutheissung des Beitragsgesuchs geführt.
4

Gehe man von einer möglichen Teilnehmerentschädigung von Fr. 20.40
aus, so komme man auf eine Teilnehmerentschädigung von Fr. 2 662 650.-
(Fr. 2 088 650.- : 16 ´ Fr. 20.40), und von diesem Arbeitsentgelt sei bei der
Berechnung der zulässigen Betreuungs- und Begleitkosten auszugehen. Die
monatlichen Gesamtkosten pro Beschäftigten betrügen dann Fr. 5 200.-.
D. Die Aufsichtskommission beantragte am 26. September 1994 die Abweisung
der Beschwerde.
Das BIGA habe in einem Kreisschreiben vom 1. Mai 1993 die Kriterien
betreffend die Bestimmung der subventionierbaren Kosten präzisiert und
dabei ein grundsätzliches Verhältnis von 15:65 zwischen den Betreuungs- und
Begleitkosten und dem Arbeitsentgelt an die Programmteilnehmer festgelegt.
Damit sollen kosten-günstige und trotzdem effiziente Massnahmen ermöglicht
werden, die von möglichst vielen Erwerbslosen genutzt werden können.
Die Organisatoren sollen angehalten werden, eine den Betreuungs- und
Begleitkosten entsprechend angemessene Anzahl Teilnehmer im Programm zu
beschäftigen; zudem soll mit dieser Regelung eine rechtsgleiche Behandlung
aller Gesuche gesichert werden.
Im einzelnen hielt die Aufsichtskommission fest, sie sei nicht von einem
Stundenlohn von Fr. 16.-, sondern von Fr. 18.- ausgegangen (bei einem
höchstmöglichen Betrag von Fr. 19.45 [und nicht Fr. 20.40, wie das Sozialamt
anführe]). Man habe es daher vorliegend nicht mit einem besonders tiefen
Lohnansatz zu tun. Gründe für eine ausnahmsweise Bewilligung höherer
Betreuungs- und Begleitkosten seien keine auszumachen; das Gesuch
führe auch keine solchen Gründe an. Schliesslich habe das BIGA anlässlich
der Prüfung des Gesuches den unter den Betreuungskosten budgetierten
Betrag von Fr. 103 620.- für den Projektleiter voll den Projektierungskosten
zugewiesen und damit die verfügte Kürzung entsprechend verringert.
Das Sozialamt hielt die Beschwerde mit Replik vom 25. Oktober 1994 aufrecht
und machte im Hinblick auf die spezifische Zielgruppe der ausgesteuerten,
nun fürsorgeabhängigen Arbeitslosen besondere Umstände für höhere
Personalkosten geltend. Zudem entsprächen die geringen durchschnittlichen
Kosten von weniger als Fr. 4 200.- pro Teilnehmer und Beschäftigungsmonat
dem Ziel, die Arbeitslosigkeit mit den zur Verfügung stehenden Mitteln
kostengünstig und effizient zu bekämpfen. Entgegen der Aufsichtskommission
werde daran festgehalten, dass die Teilnehmerentschädigung sehr tief
gehalten sei.
(...)
II
1. Gemäss Art. 72 und 75 Abs. 1 des BG vom 25. Juni 1982 über die
obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung
(Arbeitslosenversicherungsgesetz [AVIG], SR 837.0) entscheidet nach Art. 89
Abs. 4 AVIG die Aufsichtskommission über grössere Beschäftigungsprogramme.
Als grössere Beiträge im Sinne dieser Bestimmung gelten gemäss Art. 99 Abs. 2
der V vom 31. August 1983 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung
5

und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsverordnung
[AVIV], SR 837.02) bei erstmaligen Gesuchen - wie dies hier der Fall ist -
Beiträge über Fr. 600 000.- (Änderung vom 30. Juni 1993, AS 1993 2580).
Verfügungen aufgrund des AVIG sind mit Beschwerde anfechtbar
(Art. 100 in Verbindung mit Art. 5 VwVG). Beschwerdeinstanz gegen
Verfügungen der Aufsichtskommission ist der Bundesrat, sofern die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidgenössische Versicherungsgericht
ausgeschlossen ist (Art. 129 AVIV in Verbindung mit Art. 129 des
Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege vom
16. Dezember 1943, Bundesrechtspflegegesetz [OG], SR 173.110). Nachdem für
Beiträge an Beschäftigungsprogramme für Arbeitslose kein Rechtsanspruch
besteht (VPB 51.17, mit Hinweisen), ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Eidgenössische Versicherungsgericht gemäss Art. 129 Bst. c OG
ausgeschlossen. Die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde fällt daher
in die Zuständigkeit des Bundesrates (Art. 72 ff. VwVG). Daran hat die
OG-Revision vom 4. Oktober 1991, mit welcher für verschiedene Sachgebiete
aus dem Bereich des EVD eine Rekurskommission eingesetzt wurde, nichts
geändert (AS 1992 288).
2. Das Sozialamt als für die Organisation und Durchführung des Projekts S.
verantwortliche Verwaltungseinheit von Z. ist nach Art. 75 Abs. 1 AVIG in
Verbindung mit Art. 64 AVIG zur Einreichung von Beitragsgesuchen berechtigt.
Als Gesuchstellerin und Verfügungsadressatin ist es durch die angefochtene
Verfügung berührt und hat somit ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Bst. a VwVG und Art. 102 Abs. 1 AVIG).
Auf die im übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist daher
einzutreten.
3.1. Das Arbeitslosenversicherungsgesetz will den versicherten Personen nicht
nur einen angemessenen Ersatz unter anderem für Erwerbsausfälle wegen
Arbeitslosigkeit garantieren, es will zudem drohende Arbeitslosigkeit verhüten
und bestehende Arbeitslosigkeit bekämpfen (Art. 1 AVIG).
Nach Art. 7 Abs. 2 AVIG leistet die Versicherung zur Verhütung und
Bekämpfung der Arbeitslosigkeit finanzielle Beiträge
a. an Umschulung, Weiterbildung und Eingliederung;
b. für Versicherte, die ausserhalb ihres Wohnortes Arbeit annehmen;
c. an weitere Massnahmen.
Diese weiteren Massnahmen behandelt das AVIG im 3. Abschnitt des
6. Kapitels (Art. 72-75 AVIG).
3.2. Nach Art. 72 AVIG kann die Versicherung die vorübergehende
Beschäftigung von Arbeitslosen im Rahmen von Programmen öffentlicher oder
privater, nicht auf Gewinn gerichteter Institutionen zur Arbeitsbeschaffung
oder Wiedereingliederung ins Erwerbsleben durch finanzielle Beiträge
fördern. Solche Programme dürfen jedoch die private Wirtschaft nicht
unmittelbar konkurrenzieren. Beiträge für die vorübergehende Beschäftigung
von Arbeitslosen werden in der Regel ausgerichtet, wenn der Kanton ebenfalls
einen angemessenen Beitrag leistet (Art. 96 Abs. 1 AVIV).
6

Eine Konkurrenzierung der Privatwirtschaft durch «S. 1994» liegt nicht vor,
und der erforderliche Beitrag des Kantons (Arbeitslosenfonds) ist gesprochen
worden.
3.2.1. Die Beiträge für die vorübergehende Beschäftigung von Arbeitslosen
betragen 20-50% der anrechenbaren Kosten. Der Bundesrat bestimmt
die Einzelheiten, insbesondere die anrechenbaren Kosten und die
Beitragsabstufung (Art. 75 Abs. 1 AVIG).
Bei besonders schwerer Arbeitslosigkeit kann für Beschäftigungsprogramme
der Beitragssatz (von sonst 20%-40%, Art. 98 Abs. 1 und 2 AVIV) auf 50% erhöht
werden (Art. 98 Abs. 3 AVIV).
3.2.2. Als anrechenbare Kosten gelten in der Regel (Art. 97 AVIV):
a. die Besoldung der erforderlichen Organisatoren und Leiter;
b. das Arbeitsentgelt für Arbeitslose, die mit Zustimmung oder auf Weisung
der kantonalen Amtsstelle am Beschäftigungsprogramm teilnehmen;
c. die Kosten für die Beschaffung der erforderlichen Ausrüstung, Materialien
und Lehrmittel;
d. die Prämien für die Unfall- und Sachversicherung;
e. die ungedeckten Kosten, wenn die Teilnehmer unentgeltlich oder zu nicht
kostendeckenden Preisen Unterkunft und Verpflegung erhalten;
f. die erforderlichen Transport- und Reisekosten zum Einsatzort.
Projektierungs- und Raumkosten können angerechnet werden, wenn die
Verhältnisse es rechtfertigen.
4. Streitig ist hier allein die Kürzung der anrechenbaren Kosten, welche
die Aufsichtskommission damit begründet hat, die Besoldungskosten
für Betreuung und Organisation überstiegen das Verhältnis 15:65 zum
Arbeitsentgelt der Teilnehmer. Nicht umstritten sind das Projekt «S. 1994»
an sich sowie die weiteren Beitragsvoraussetzungen, insbesondere die Höhe
der übrigen anrechenbaren Kosten.
Unbestritten ist auch der Beitragssatz von 50%, den ein Kreisschreiben des
BIGA vom 22. April 1993 ab einer Arbeitslosenquote von 2.5% - die in Z.
klar überschritten ist - für Gebiete mit besonders schwerer Arbeitslosigkeit
vorsieht.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die Durchschnittskosten pro
Teilnehmer beim Projekt S. 1994 betrügen bloss Fr. 4 136.-, wogegen die
Richtlinien des BIGA einen Höchstbetrag von Fr. 5 200.- pro Teilnehmer
zuliessen. Die anrechenbaren Kosten für Betreuung und Begleitung
dürften nach den massgeblichen Richtlinien nicht mehr als 15/65 der
Teilnehmerentschädigungen ausmachen, doch seien Kostenüberschreitungen
zulässig, wenn dies lokale und regionale Gegebenheiten rechtfertigten.
Solche Umstände sieht der Beschwerdeführer darin, dass bewusst tiefe
Teilnehmerentschädigungen angesetzt worden seien, damit Ausgesteuerte
7

nicht von einer beruflichen Neuorientierung abgehalten würden. Die
Ausrichtung höherer Entschädigungen für die Teilnehmer hätte zur vollen
Gutheissung des Beitragsgesuchs geführt.
5. Nach Art. 110 AVIG beaufsichtigt der Bundesrat die Durchführung
des Gesetzes. Die Aufsicht wird durch das BIGA wahrgenommen; das
Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) beaufsichtigt die Erhebung der
Beiträge. Die Aufsichtsbehörden sorgen insbesondere für die einheitliche
Rechtsanwendung. Sie können den Vollzugsorganen Weisungen erteilen.
Diese sind hier von besonderer Bedeutung, da kein Rechtsanspruch auf
Beiträge an Arbeitsbeschaffungsprogramme besteht (vgl. vorne, E. 1). Zudem
überträgt Art. 75 Abs. 1 AVIG die Regelung der Einzelheiten betreffend
die anrechenbaren Kosten dem Bundesrat, der seinerseits in Art. 97 AVIV
nur generelle Regeln aufgestellt hat. Es war daher naheliegend, dass die
Einzelheiten auf dem Wege des Erlasses von Richtlinien (Kreisschreiben
und Wegleitungen) geregelt wurden. Diese bringen hier die Sachkunde
von mit der Materie beschäftigten Fachleuten zum Ausdruck (Gygi
Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 290 f.;
Imboden Max / Rhinow René A. / Krähenmann Beat, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 9, Basel / Frankfurt am Main 1976/1990),
und mit ihnen wird sichergestellt, dass der den Vollzugsbehörden eingeräumte
Ermessensspielraum in rechtsgleicher Weise ausgefüllt wird (vgl. BGE 116 Ib
158, 117 Ib 231, 118 Ib 166 und 119 Ib 41).
Kreisschreiben und Wegleitungen haben als Verwaltungsverordnungen keinen
Rechtssatzcharakter; sie dürfen nicht über die Rechtsnormen hinausgehen,
auf welche sie sich stützen, und sind für die Beschwerdeinstanz nicht bindend
(Häfelin Ulrich / Müller Georg, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,
Zürich 1993, S. 24 f.).
6. Nach Art. 49 VwVG überprüft der Bundesrat angefochtene Verfügungen
nicht nur auf Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung und
Missbrauch des Ermessens, sondern auch auf ihre Angemessenheit hin. Die
angefochtene Verfügung wird daher grundsätzlich auf alle Ermessensfehler
hin überprüft, nicht nur auf jene, welche Rechtsverletzungen darstellen (Gygi,
a. a. O., S. 315 f.; Häfelin/Müller, a. a. O., Rz. 1368).
Insoweit der Beschwerdeführer sinngemäss auch die Richtlinien des BIGA
kritisiert, macht er eine Unterschreitung des Ermessens geltend; er rügt,
beim Erlass der Richtlinien sei ein an sich naheliegender Lösungsansatz
nicht berücksichtigt worden beziehungsweise die vom BIGA gewählte
Lösung schliesse eine andere, sachlich ebenso zutreffende Lösung
ungerechtfertigterweise aus. Damit wird die Gesetzmässigkeit der Richtlinien
in Frage gestellt; diese Rechtsfrage beurteilt der Bundesrat mit voller
Kognition.
Geht es indes darum, ob die Verwaltung im Einzelfall das ihr eingeräumte
Ermessen richtig ausgeübt hat und ob ein Entscheid angemessen ist, so
weicht der Bundesrat nicht ohne Not von Vorinstanzen ab, welche sich durch
besonderen Sachverstand auszeichnen oder gestützt auf fachmännische
Gutachten entscheiden (Häfelin/Müller, a. a. O., Rz. 374 ff. und 385 f.).
8

In diesem Sinne ist im folgenden zu prüfen, ob die vom BIGA erlassenen
Kreisschreiben und Wegleitungen Gesetz und Verordnung entsprechen und ob
die gestützt auf die erwähnten Richtlinien erlassene Verfügung Bundesrecht
verletzt oder als unangemessen erscheint.
7. Das BIGA hat per 1. Januar 1992 das Kreisschreiben über die kollektiven
Präventivmassnahmen und die Einarbeitungszuschüsse erlassen und es am
1. Mai 1993 und 1. Oktober 1993 ergänzt.
Zur Begründung der angefochtenen Verfügung hat sich die
Aufsichtskommission insbesondere auf das Kreisschreiben vom 1. Mai 1993
berufen.
Dieses Kreisschreiben führt als Maximalansätze (oberste Kostenlimite) bei
kollektiven Beschäftigungsprogrammen einen Prozentsatz von 65% für
Arbeitsentgelt und einen solchen von 15% für Betreuung und Begleitung
fest. Die restlichen 20% betreffen die übrigen anrechenbaren Kosten. Das
Kreisschreiben setzt die 65% Arbeitsentgelt und die 15% Betreuung und
Begleitung damit in Relation zu den insgesamt anrechenbaren Kosten, mithin
inklusive übrige anrechenbare Kosten (vgl. vgl E. 3.2.2). Zusätzlich statuiert
dieses Kreisschreiben noch die maximale Kostenlimite von Fr. 5 200.- pro
Beschäftigten und Monat.
In einer Wegleitung vom 12. November 1993 betreffend Zweifelsfälle bei der
Kürzung von anrechenbaren Kosten bei Beschäftigungsprogrammen (im
folgenden Wegleitung) hat das BIGA - in Abweichung von den Kreisschreiben -
ergänzend den Grundsatz aufgestellt, dass die Betreuungs- und Begleitkosten
(15%) sowie die übrigen Kosten (20%) im Verhältnis zum Arbeitsentgelt und
nicht zu den Gesamtkosten zu berechnen sind.
Da die Regelung gemäss Wegleitung für den Beschwerdeführer günstiger
ausfällt als jene nach Kreisschreiben[20] und diese Abweichung von ihm denn
auch nicht beanstandet wird, kann in der Folge von der Regelung gemäss
Wegleitung ausgegangen werden.
Im Kreisschreiben vom 1. Mai 1993 ging das BIGA für kollektive
Beschäftigungsprogramme von Totalkosten pro Monat und Beschäftigten
von Fr. 5 200.- und einem maximalen monatlichen Arbeitsentgelt für die
Teilnehmer von Fr. 3 380.- aus. Da ein Beschäftigungsmonat nach diesem
Kreisschreiben 168 Stunden umfasste, ergab dies einen Stundenlohn von
Fr. 20.10.
Im Kreisschreiben vom 1. Oktober 1993 ist der maximale Stundenlohn
auf Fr. 19.45 herabgesetzt, die minimale Arbeitszeit dagegen auf 174
Stunden heraufgesetzt worden. Der Maximalbetrag von Fr. 3 380.- pro
Beschäftigungsmonat blieb damit praktisch unverändert (174 ´ Fr. 19.45 =
Fr. 3 384.30).
8. Der Beschwerdeführer bezahlt ein Arbeitsentgelt von insgesamt
Fr. 2 088 650.-, was pro Beschäftigungsmonat Fr. 3 193.65 ausmacht
(Fr. 2 088 650.- : 654). Ausbezahlt hat er einen Stundenlohn von Fr. 16.-,
wobei die Teilnehmer unterschiedliche Arbeitszeiten aufweisen (tägliche
Arbeitszeiten von 4 Std. [30 Teilnehmer], 6 Std. [25 Teilnehmer] und 8.4 Std.
[25 Teilnehmer]). Laut Ziff. 2.3.a. des Kreisschreibens vom 1. Oktober 1993
ist dabei zu beachten, dass als Arbeitsentgelt der Bruttolohn zu verstehen ist,
jedoch abzüglich Arbeitgeberanteil Sozialversicherungsabgaben.
9

Die Teilnehmer erhalten einen Lohn von brutto Fr. 16.- pro effektiv gearbeitete
Stunde. Die individuell angepasste Arbeitszeit umfasst mindestens ein
50%-Pensum, wobei schrittweise ein Normalpensum (42 Std./Woche)
angestrebt wird. Die Mindestbeschäftigung von 2088 Std. pro Jahr (174 ´ 12)
wurde von 25 Teilnehmern mit 2184 Std. überschritten (52 ´ 5 ´ 8.4), von den
übrigen dagegen klar unterschritten. Die relativ tiefen durchschnittlichen
Besoldungskosten pro Teilnehmer erscheinen daher im vorliegenden Fall nicht
besonders aussagekräftig.
Zutreffend ist aufgrund des brutto bezahlten Stundenlohns von Fr. 16.- die
Feststellung, dass noch ein etwas höherer Stundenlohn hätte ausbezahlt
werden dürfen. Der Beschwerdeführer hat den Stundenlohn tatsächlich eher
tief angesetzt, ohne dass indes von einem sehr tiefen Niveau gesprochen
werden könnte.
Der Beschwerdeführer kritisiert sinngemäss die Regelung in der Wegleitung,
welche die Kosten für Betreuung und Begleitung in Relation zu den
Gesamtkosten beziehungsweise zum Arbeitsentgelt setzt, und verlangt
anstelle dessen eine flexiblere Regelung, die sich in erster Linie an
das maximal zulässige Arbeitsentgelt hält. Werde im Rahmen eines
Beschäftigungsprogramms ein kleineres Arbeitsentgelt ausgerichtet und
dafür mehr in die Betreuung und Begleitung investiert, so bewirke dies nicht
nur eine Senkung der Ausgaben, sondern verhindere auch, dass Arbeitslose
wegen der guten Bezahlung im Rahmen der Beschäftigungsprogramme von
einer beruflichen Neuorientierung abgehalten würden. Es liege daher nicht im
Interesse der Sache, die Bezahlung tieferer Stundenlöhne mit Kompensation
durch teilweise höhere Betreuungs- und Begleitkosten zu verhindern.
Gehe man von einer möglichen Teilnehmerentschädigung von Fr. 20.40 pro
Stunde aus, so komme man auf Teilnehmerentschädigungen von insgesamt
Fr. 2 662 650.- (Fr. 2 088 650.- : 16 ´ Fr. 20.40); von diesem Arbeitsentgelt
sei bei der Berechnung der zulässigen Betreuungs- und Begleitkosten
auszugehen. Damit erhöhten sich die Gesamtkosten auf Fr. 3 400 000.-, was pro
Beschäftigten und Monat Fr. 5 200.- ergebe.
Macht man die gleiche Rechnung mit dem massgeblichen maximalen
Stundenlohn von Fr. 19.45 (vgl. vorne, E. 7), so kommt man auf Fr. 2 539 015.-
(Fr. 2 088 650.- : 16 ´ Fr. 19.45). Die Gesamtkosten würden sich dann um
Fr. 450 365.- (Fr. 2 539 015.- minus Fr. 2 088 650.-) auf Fr. 3 372 195.- erhöhen
(Fr. 2 921 830.- + Fr. 450 365.-), womit sich bei 654 Beschäftigungsmonaten
noch zulässige monatliche Gesamtkosten von Fr. 5 156.25 ergäben.
Die Aufsichtskommission begründet die von ihr festgelegte Korrelation
zwischen Betreuungs- und Begleitkosten sowie übrigen anrechenbaren
Kosten zu den Gesamtkosten beziehungsweise zum Arbeitsentgelt - das
heisst die Kürzung des Bundesbeitrages um Fr. 104 044.- - damit, so
kostengünstige und trotzdem effiziente Massnahmen zu ermöglichen,
die von möglichst vielen Erwerbslosen genutzt werden können. Die
Organisatoren von Beschäftigungsprogrammen sollen angehalten werden,
bei bestimmten anfallenden Betreuungs- und Begleitkosten auch eine
entsprechend angemessene Zahl von Teilnehmern in den Programmen zu
10

beschäftigen und die Organisation zu rationalisieren. Im weiteren soll mit den
Weisungen eine rechtsgleiche Behandlung aller Gesuche betreffend kollektive
Beschäftigungsprogramme sichergestellt werden.
9. Der Beschwerdeführer vermag nicht darzutun, dass die Richtlinien des
BIGA gegen Gesetz oder Verordnung verstossen. Wenn der Beschwerdeführer
ein einzelnes Element der Richtlinien hervorhebt und diesem eine
überragende Bedeutung einräumt, ohne es in den gesamten Kontext
einzubinden, so begründet er dadurch noch keine Ermessensunterschreitung
beim Erlass der Richtlinien, um so weniger, als die Richtlinien Ausnahmen
vorsehen und laufend den neuen Gegebenheiten angepasst werden.
Es bleibt daher zu prüfen, ob die Aufsichtskommission bei ihrem Entscheid das
ihr eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt hat, insbesondere auch, ob sie
ihr Ermessen missbraucht oder unangemessen entschieden hat.
Ein Ermessensmissbrauch läge vor, wenn die Aufsichtskommission
nach unmassgeblichen Gesichtspunkten, insbesondere willkürlich und
rechtsungleich entschieden hätte (Häfelin/Müller, a. a. O., Rz. 377 ff.).
In diesem Sinne könnte die sinngemässe Rüge des Beschwerdeführers
verstanden werden, eine Berechnung der anrechenbaren Kosten
nach seinen Vorstellungen entspreche besser Sinn und Zweck der
Beschäftigungsprogramme; die Lösung gemäss Kreisschreiben und
Wegleitungen des BIGA sei nicht flexibel und formalistisch.
Der Bundesrat geht jedoch mit der Aufsichtskommission darin einig, dass
die im Kreisschreiben gewählte Lösung in Sachen anrechenbare Kosten ein
sinnvolles Mittel zur Optimierung der Beschäftigungsprogramme darstellt. Die
gewählte Lösung hat sich denn auch bis jetzt bewährt, und von einer sinn- und
zweckwidrigen Lösung kann daher keine Rede sein.
Werden Betreuungs- und Begleitkosten sowie die übrigen anrechenbaren
Kosten in Relation zum Arbeitsentgelt gesetzt (und zwar betr. Betreuungs-
und Begleitkosten im Verhältnis 15:65), mit anderen Worten ein bestimmtes
Verhältnis zwischen Arbeitsentgelt an die Teilnehmer und den Betreuungs-
und Begleitkosten verlangt, so bildet dies ein grundsätzlich probates Mittel,
die vorhandenen Gelder sinnvoll zum Wohle der Arbeitslosen einzusetzen,
insbesondere angesichts der Möglichkeit, in Ausnahmefällen von diesem
Verhältnis abzuweichen (vgl. hinten, E. 10) und Kostenüberschreitungen
zuzulassen. Der Beschwerdeführer hat in keiner Weise darzutun vermocht,
dass das Projekt S. 1994 nicht erfolgreich hätte durchgeführt werden können,
wenn den Richtlinien des BIGA nachgelebt worden wäre.
Wird noch in Betracht gezogen, dass der Bundesrat bei der Überprüfung der
Ausübung des Ermessens wie auch der Angemessenheit von Entscheiden
nicht ohne Not von Vorinstanzen abweicht, die über besondere Sachkenntnis
verfügen, so ergibt sich, dass die Rüge des Beschwerdeführers nur dann zu
schützen wäre, wenn sich die von ihm vorgeschlagene Berechnungsweise
einerseits als klar sachgerechter erwiese und dies das Interesse an einer
rechtsgleichen Behandlung aller Gesuchsteller überwöge.
Dies ist hier indes nicht der Fall: Ohne detaillierte Richtlinien betreffend
die für Beschäftigungsprogramme anrechenbaren Kosten wären diese
Programme - beziehungsweise deren Mitfinanzierung durch den Bund - auf
gesamtschweizerischer Ebene gar nicht realisierbar. Streitigkeiten wären
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vorprogrammiert und hemmten eine zügige Behandlung der Beitragsgesuche.
Es ist hier unausweichlich, dass das in dieser Materie über besondere
Sachkunde verfügende BIGA Finanzierungsrichtlinien erarbeitet und
davon später nur abgewichen wird, wenn sich dies wirklich aufdrängt.
Davon ist auch der Gesetzgeber ausgegangen, der hier bewusst auf konkrete
Bestimmungen verzichtete und das Weitere den Vollzugsorganen überliess.
Eine Notwendigkeit, von den Finanzierungsrichtlinien des BIGA abzuweichen,
sieht der Bundesrat hier nicht, insbesondere da dem Beschwerdeführer die
wesentlichen Kreisschreiben bekannt sein mussten, als er das Projekt S. 1994
startete. Offenbar hat er die entsprechenden Regelungen beziehungsweise
deren Folgen aber nicht beachtet, weshalb er sich im nachhinein mit einer
Beitragskürzung konfrontiert sah. Um diese Situation zu vermeiden, hätte der
Beschwerdeführer diese Fragen vorgängig der Realisierung des Projekts mit
den zuständigen Bundesbehörden abklären können.
Es ist zwar zutreffend, dass die angefochtene Kürzung des Bundesbeitrages bei
höheren Teilnehmerentschädigungen nicht vorgenommen worden wäre, doch
stellt dies nur eine Teilsicht der Gesamtproblematik dar. Es ist nämlich darauf
hinzuweisen, dass sich das Verhältnis von Betreuungs- und Begleitkosten
zum Arbeitsentgelt der Teilnehmer nicht nur durch höhere Stundenlöhne,
sondern auch durch eine Straffung der Organisation oder eine grössere Zahl
von Teilnehmern verändert.
Dazu zeigt die Tatsache der laufenden Überarbeitung der Kreisschreiben
des BIGA, dass dieses die Bedingungen für die Finanzierung der
Beschäftigungsprogramme jeweils den veränderten Bedürfnissen anpasst.
Auf den vorliegenden Fall bezogen sieht es allerdings keinen Anlass
zu einer Änderung, besteht doch hinsichtlich der Organisation von
Beschäftigungsprogrammen ein genügend flexibler Rahmen, der es bei
der entsprechenden Sorgfalt ermöglicht, Beschäftigungsprogramme der
verschiedensten Art im Sinne des AVIG durchzuführen.
Aus diesem Grunde rechtfertigt sich hier im nachhinein kein Verzicht auf die
nach Kreisschreiben erforderliche Beitragskürzung.
10. Es ist daher nur noch zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine
ausnahmsweise Kostenüberschreitung vorliegen:
Kostenüberschreitungen werden nur zugelassen, wenn der Kanton deren
Rechtfertigung im Gesuch begründet, was hier nicht der Fall war. Zudem
müssen spezielle Umstände vorliegen, insbesondere:
- Persönliche Situation und besondere Schwierigkeiten der beschäftigten
Person.
- Tätigkeiten, die einer besonderen Begleitung bedürfen oder die aus
Sicherheitsgründen mit Zusatzkosten verbunden sind.
- Lokale oder regionale Besonderheiten, welche die Kosten erheblich
beeinflussen.
Solche besondere Umstände hat der Beschwerdeführer nicht namhaft machen
können. Der blosse Hinweis auf die starke Arbeitslosigkeit in Z. und die
besonders kritische Situation der Langzeitarbeitslosen stellen keine besondere
Umstände im Sinne dieser Ausnahmeregelung dar.
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11. Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.
[20]b. Basis Arbeitsentgelt: ausgehend von Fr. 3 194.- (Fr. 2 088 650.- : 654
Beschäftigungsmonate) ergeben 15% Betreuungs- und Begleitkosten die
Summe von Fr. 481 996.- (Fr. 2 088 650.- × 15 : 65; wobei dann die übrigen
Kosten Fr. 642 662.- ausmachen).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 60.26 - Entscheid des Bundesrates vom 13. März 1995
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1996
Année
Anno
Band
60
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Ref. No
150 003 020
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.