ch_vb · 85.226 · 1985-12-17 · de


Initiative parlementaire (Spoerry)
2128
N 
17 décembre 1985
#ST# 85.226
Parlamentarische Initiative (Spoerry)
Volksinitiative und Gegenentwurf
Initiative parlementaire (Spoerry)
Initiative populaire et contre-projet
Wortlaut der Initiative vom 6. Februar 1985
Artikel 27 des Geschäftsverkehrsgesetzes sowie die entspre-
chenden Bestimmungen der Geschäftsreglemente des
Nationalrates und des Ständerates sind in dem Sinne anzu-
passen, dass bei Abstimmungen über Volksinitiativen,
denen ein Gegenentwurf gegenübergestellt wird, in Abände-
rung der heute geltenden Abstimmungspraxis die Bundes-
versammlung zuerst zur Volksinitiative Stellung zu nehmen
hat und erst anschliessend über den vorgeschlagenen
Gegenentwurf entscheidet.
Texte de l'initiative du 6 février 1985
II convient, par une revision de l'article 27 de la loi sur les
rapports entre les conseils et des dispositions correspon-
dantes des règlements du Conseil national et du Conseil des
Etats, de modifier la procédure de vote en vigueur, afin que
l'Assemblée fédérale se prononce d'abord sur l'initiative
populaire et ensuite sur le contre-projet qui lui est opposé.
Herr Fischer-Hägglingen unterbreitet namens der Petitions-
und Gewährleistungskommission den folgenden schriftli-
chen Bericht:
1. Inhalt und Begründung der Initiative
Am 6. Februar 1985 reichte Frau Nationalrätin Spoerry eine
parlamentarische Initiative in der Form der allgemeinen
Anregung ein. Sie beantragt, «Artikel 27 des Geschäftsver-
kehrsgesetzes sowie die entsprechenden Bestimmungen
der Geschäftsreglemente des National rates und des Stände-
rates in dem Sinne anzupassen, dass bei Abstimmungen
über Volksinitiativen, denen ein Gegenentwurf gegenüber-
gestellt wird, in Abänderung der heute geltenden Abstim-
mungspraxis die Bundesversammlung zuerst zur Volksin-
itiative Stellung zu nehmen hat und erst anschliessend über
den vorgeschlagenen Gegenentwurf entscheidet.»
Frau Spoerry begründet ihren Vorstoss wie folgt (gekürzte
Fassung):
Artikel 121 Absatz 6 der Bundesverfassung hält fest, dass die
Bundesversammlung Volk und Ständen einen Gegenent-
wurf zu einer Volksinitiative unterbreiten kann, wenn sie der
Volksinitiative nicht zustimmt. Das Parlament muss sich
daher zuerst darüber klar werden, ob es sich mit dem
Anliegen und der Form der Volksinitiative einverstanden
erklären kann oder nicht. Wenn dieser Entscheid negativ
ausfällt, kann es dem Volk einen Gegenentwurf vorlegen.
Nach konstanter Praxis unterbreitet der Bundesrat und die
vorberatenden parlamentarischen Kommissionen dem Par-
lament im Beschlussentwurf ihrer Vorlage zuerst die Initia-
tive, dann den Gegenvorschlag und zuletzt die Empfehlung
zuhanden des Souveräns. Von bisher 22 Vorlagen mit Volks-
initiativen und Gegenvorschlag folgten deren 20 dem darge-
stellten Muster, und auch die bundesrätlichen Beschlusses-
entwürfe zu hängigen Initiativen mit Gegenentwurf weisen
diese Reihenfolge auf. Dies führt im Parlament bei der
artikelweisen Beratung dazu, dass zuerst über die Initiative
abgestimmt wird, sofern das Parlament nicht einen anderen
Abstimmungsmodus beschliesst.
Bei der Volksinitiative über die Mitbestimmung der Arbeit-
nehmer hat der Ständerat 1974 aufgrund einer Anregung
aus dem Plenum zuerst über die Initiative und erst dann
über den Gegenvorschlag abgestimmt. Bei der Preisüberwa-
chungsinitiative hat die Ratspräsidentin im Januar 1982 dem
Nationalrat beantragt, entgegen dem Beschlussesentwurf
zuerst über die Initiative abzustimmen, was anstandslos
gutgeheissen wurde. Der Ständerat hat in der Folge dieses
Verfahren übernommen. Bei der Volksinitiative «Recht auf
Leben» wurde im Juni 1984 der Antrag, zuerst über die
Initiative abzustimmen, aus dem Rat gestellt. Der Präsident
lehnte diesen Antrag mit dem Hinweis auf die konstante
Praxis des Parlamentes ab. Die grosse Kammer folgte dieser
Ablehnung mit deutlichem Mehr.
Wenn der Gegenvorschlag zuerst zur Abstimmung gelangt,
müssen die Befürworter der Initiative diesen ablehnen, weil
sonst der Gegenvorschlag obsiegen könnte, womit das
Schicksal der Volksinitiative vordem Parlament gemäss Art.
121 Abs. 6 BV besiegelt wäre. Ein Gegenvorschlag ist nur
möglich, wenn man der Volksinitiative nicht zustimmt. In
diesem Sinne ist dem Parlament das doppelte Ja verfas-
sungsmässig untersagt. Kommt jedoch die Volksinitiative
zuerst zur Abstimmung, wie es der Verfassungstext vorzuge-
ben scheint, und wird sie vom Rat nicht gutgeheissen, kann
der reformwillige Parlamentarier bei der zweiten Abstim-
mung über den Gegenvorschlag diesem als «zweitbeste»
Lösung zustimmen. Falls verschiedene Varianten von
Gegenvorschlägen zur Diskussion stehen sollten, so wären
diese zuerst als Unterabänderungsanträge einander gegen-
überzustellen. Die obsiegende Variante käme dann zur
Abstimmung, wenn das Parlament die Initiative ablehnt und
sich anschliessend entscheiden muss, ob es dem Souverän
einen Gegenvorschlag unterbreiten will oder nicht.
Man kann sich zur Aenderung des eingespielten Abstim-
mungsverfahrens vor dem Volke (Ermöglichung des doppel-
ten Ja) stellen, wie man will. Unerlässlich erscheint in jedem
Fall, dass man zuerst und vor allem die Frage prüft, ob nicht
in erster Linie dem reformwilligen Parlamentarier der prä-
zise Ausdruck seines politischen Willens ermöglicht werden
muss.
Durch die Umstellung des Abstimmungsverfahrens im Parla-
ment kann dieses Ziel erreicht werden. Die Reihenfolge der
Abstimmung in der Bundesversammlung bei Volksinitiati-
ven und Gegenvorschlag muss daher im obgenannten
Sinne dringend überprüft werden.
2. Vorgehen der Kommission
Die Petitions- und Gewährleistungskommission gab am 16.
April 1985 der Initiantin und dem Bundeskanzler Gelegen-
heit, sich zur parlamentarischen Initiative zu äussern, und
führte eine allgemeine Aussprache durch. Sie beauftragte
den Rechtsdienst des Sekretariates der Bundesversamm-
lung, Lösungsvorschläge zu unterbreiten.
Am 14. Oktober 1985 führte die Kommission die in Art. 21ter
GVG vorgesehene Vorprüfung durch. Sie beschloss mit 14
gegen 0 Stimmen, bei einigen Enthaltungen, dem Rat zu
beantragen, der parlamentarischen Initiative Folge zu
geben.
3. Erwägungen der Kommission
3.1. Die Kommission geht von der heutigen Regelung aus,
welche vorsieht, dass der Bundesrat der Bundesversamm-
lung jeweils einen Bundesbeschluss nach folgendem
Schema unterbreitet:
«Art. 1
Abs. 1
Die Volksinitiative .... vom .... wird Volk und Ständen zur
Abstimmung unterbreitet.
Abs. 2
•Die Volksinitiative verlangt die Aufnahme eines neuen Arti-
kels .... in die Bundesverfassung mit folgendem Wortlaut:....
Art. 2
Abs. 1
Gleichzeitig wird Volk und Ständen ein Gegenentwurf der
Bundesversammlung zur Abstimmung unterbreitet.
Abs. 2
Die Bundesversammlung schlägt vor, einen neuen Artikel....
mit folgendem Wortlaut in die Bundesverfassung aufzuneh-
men: ....
Art. 3
Die Bundesversammlung empfiehlt Volk und Ständen, die
Volksinitiative zu verwerfen und den Gegenentwurf anzu-
nehmen.»

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Parlamentarische Initiative (Spoerry)
Einzig bei zwei Volksinitiativen (Nutzbarmachung der Was-
serkräfte, BEI 1908 IV 493 - 496; Ordensverbot, BBI 1930 II
439 - 441) wurde von diesem Schema abgewichen.
Das Abstimmungsverfahren im Parlament ergibt sich aus
dem Aufbau des Bundesbeschlusses: Auf den obligatori-
schen Eintretensentscheid folgt die Beratung und Abstim-
mung über die einzelnen Artikel.
Dieses Abstimmungsverfahren ist von der Bundesversamm-
lung nicht vorgeschrieben. Artikel 121 Abs. 6 sagt in Satz 2
lediglich: «Im Falle der Nichtzustimmung (zum ausgearbei-
teten Entwurf der Initianten) kann die Bundesversammlung
einen eigenen Entwurf ausarbeiten oder die Verwerfung des
Vorschlages beantragen und ihren Entwurf oder Verwer-
fungsantrag gleichzeitig mit dem Initiativbegehren der
Abstimmung des Volkes und der Stände unterbreiten.» «Im
Falle der Nichtzustimmung» bedeutet, dass die Bundesver-
sammlung nicht gleichzeitig die Initiative zur Annahme emp-
fehlen und einen eigenen Gegenentwurf vorschlagen kann.
Eine konkrete Anweisung über das Abstimmungsverfahren
im Parlament kann aus dieser Bestimmung nicht herausge-
lesen werden.
Es gibt auch keine Bestimmung im Geschäftsverkehrsge-
setz oder in den Ratsreglementen, die sich speziell auf das
Abstimmungsverfahren bei Volksinitiativen mit Gegenent-
wurf beziehen würden. Die Ratsreglemente enthalten aller-
dings eine allgemeine Regel über die Reihenfolge der
Abstimmung bei verschiedenen Anträgen (Art. 74 GRN; Art.
67 GRS).
3.2. Die Kommission stellt fest, dass der gegenwärtige Auf-
bau des Bundesbeschlusses in den eidgenössischen Räten
immer wieder zu Unsicherheiten geführt hat. Dass die Arti-
kel 2 und 3 des Bundesbeschlusses gelegentlich gemein-
sam behandelt worden sind, erklärt sich daraus, dass Arti-
kel 2 notwendigerweise hinfällig wird, falls die Bundesver-
sammlung bei Artikel 3 beschliesst, Volk und Ständen
entweder die Annahme oder die Ablehnung des Gegenent-
wurfes vorzuschlagen. Der Beschluss über Artikel 2 hat
demnach einen vorläufigen Charakter, der aber aus dem
Wortlaut von Artikel 2 Absatz 1 nicht hervorgeht: «Gleichzei-
tig wird Volk und Ständen ein Gegenentwurf der Bundesver-
sammlung zur Abstimmung unterbreitet.» Dieser Wortlaut
führt dazu, dass in der Praxis nur die überzeugten Anhänger
des Gegenentwurfes dem Artikel 2 zustimmen. Wer die
Initiative annehmen oder ohne Gegenentwurf ablehnen will,
lehnt in der Regel bereits Artikel 2 ab, obwohl er an sich
seinen Entscheid erst bei Artikel 3 beim Beschluss über die
Abstimmungsempfehlung fällen müsste.
3.3. Die heutige Formulierung des Bundesbeschlusses hat
demnach zwei Nachteile:
- Sie schafft Unklarheit über das Abstimmungsverfahren.
- Ein Gegenentwurf wird der Initiative nur dann gegenüber-
gestellt, falls er die erste Abstimmung in Artikel 2 überstan-
den hat. Dies vermindert die Erfolgsaussichten des Gegen-
entwurfes und bevorteilt die beiden Alternativen Annahme
oder Verwerfung der Initiative.
Die Kommission bejaht deshalb die Zweckmässigkeit und
die Notwendigkeit einer neuen Regelung und beantragt,
dem Anliegen der Initiantin Folge zu geben. Die Kommission
erachtet die Schaffung einer ausdrücklichen Regelung des
Abstimmungsverfahrens bei Volksinitiativen mit Gegenent-
wurf im Geschäftsverkehrsgesetz und/oder in den Ratsregle-
menten als die gangbare Lösung. Diese soll konkrete Anwei-
sungen enthalten und verhindern, dass taktische Ueberle-
gungen zu einem von der Regel abweichenden Vorgehen
führen. Die neue Regelung hat sich nach Meinung der
Kommission insbesondere vom Prinzip der Gleichwertigkeit
von Initiative und Gegenentwurf leiten zu lassen. Sie soll
dem Anliegen der Initiantin Rechnung tragen, die eine mög-
lichst grosse politische Ausdrucksmöglichkeit der Mitglie-
der der Räte wünscht. Schliesslich sollte das Abstimmungs-
verfahren möglichst einfach sein, und das einzelne Ratsmit-
glied sollte die Bedeutung seiner Stimmabgabe ohne weite-
res erkennen können.
3.4. Die Kommission hat sich gefragt, ob der Weg über eine
Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes und der Ratsregle-
mente, wie ihn die Initiantin vorschlägt, richtig ist oder ob
nicht der Bundesrat beauftragt werden sollte, die Bundesbe-
schlüsse betreffend Volksinitiativen mit Gegenentwurf in
Zukunft anders zu gliedern.
Die Kommission verwarf diese Möglichkeit. Ein neu geglie-
derter Bundesbeschluss könnte zwar das Anliegen der
Initiantin verwirklichen und dazu führen, dass die Räte nach
der Bereinigung des Gegenentwurfes zuerst die Abstim-
mung über die Volksinitiative durchführen, jedoch - in der
Praxis - nicht verhindern, dass während der Debatte ein
Ordnungsantrag 
angenommen wird, der ein anderes
Abstimmungsverfahren vorsieht.
Die Kommission vertritt auch die Meinung, dass das Parla-
ment in dieser Sache selber tätig werden soll, da es um das
parlamentarische Verfahren geht.
Der Aufwand für die Schaffung der entsprechenden Bestim-
mungen dürfte den Rahmen der ordentlichen Arbeit einer
ständigen Kommission nicht sprengen. Stimmt der Rat dem
Antrag der Kommission zu, kann davon ausgegangen wer-
den, dass diese innert eines Jahres einen entsprechenden
Bericht mit Vorschlägen unterbreitet.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt, der parlamentarischen Initiative
Folge zu geben.
Proposition de la commission
La commission propose de donner suite à l'initiative parle-
mentaire.
Fischer-Hägglingen, Berichterstatter: Ich habe zu diesem
Geschäft an und für sich materiell nichts zu sagen, sondern
wir haben festgestellt, dass im Text ein stark sinnwidriger
Satz enthalten ist, der eigentlich gerade das Gegenteil von
dem sagt, was Frau Spoerry in ihrer Begründung sagen
wollte. Zuhanden des «Amtlichen Bulletins» möchte ich
diesen Satz ausdrücklich berichtigen, und zwar heisst es im
dritten Absatz auf Seite 1 in der Begründung des ausgeteil-
ten Texts: «Dies führt im Parlament bei der artikelweisen
Beratung dazu, dass zuerst über die Initiative abgestimmt
wird, sofern das Parlament nicht einen ändern Abstim-
mungsmodus beschliesst.» Frau Spoerry wollte jedoch fol-
gendes sagen: Dies führt im Parlament bei der artikelweisen
Beratung dazu, dass zuerst über den Gegenentwurf und erst
anschliessend über die Initiative abgestimmt wird, sofern
das Parlament nicht einen anderen Abstimmungsmodus
beschliesst. Das also zuhanden des Protokolls.
Ich bitte Sie, dem Antrag der Kommission zuzustimmen und
der parlamentarischen Initiative Folge zu geben.
Präsident: Die Kommission beantragt, der parlamentari-
schen Initiative Folge zu geben. Ein anderer Antrag ist nicht
gestellt. Sie haben so beschlossen.
Ich beantrage Ihnen, hier unsere Sitzung zu unterbrechen.
Ich muss Ihnen ankündigen, dass wir gezwungen sind, mor-
gen, Mittwoch abend, nebst der Nachmittagssitzung noch
eine Nachtsitzung abzuhalten. Die genauen Sitzungszeiten,
werden Ihnen morgen bekanntgegeben.
Schluss der Sitzung um 12.35 Uhr
La séance est levée à 12 h 35

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Parlamentarische Initiative (Spoerry) Volksinitiative und Gegenentwurf
Initiative parlementaire (Spoerry) Initiative populaire et contre-projet
In
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Dans
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In
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Jahr
1985
Année
Anno
Band
V
Volume
Volume
Session
Wintersession
Session
Session d'hiver
Sessione
Sessione invernale
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
10
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
85.226
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
17.12.1985 - 08:00
Date
Data
Seite
2128-2129
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Pagina
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20 013 943
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