ch_vb · JAAC 65.3 · 2000-07-12 · de


JAAC 65.3
Auszug aus einem Entscheid der Schweizerischen
Asylrekurskommission vom 12. Juli 2000 i. S.
M. O., Irak, auch erschienen in Entscheidungen
und Mitteilungen der Schweizerischen
Asylrekurskommission [EMARK] 2000 Nr. 15
Art. 3 LAsi. Art. 1 A Conv. sur le statut des réfugiés. Deux quasi-Etats
dans le nord de l’Irak. Absence de possibilité de refuge interne[64].
1. La jurisprudence appliquée jusqu’ici concernant les entités dites
quasi-étatiques (groupes ou organisations qui exercent un pouvoir de
fait sur une région non contrôlée par le gouvernement) est confirmée
(cf. JAAC 62.2 et JICRA 1997 n° 4; JICRA 1996 n° 6 et 42; JAAC 60.30).
Les zones contrôlées par les deux partis kurdes du Nord de l’Irak
«Kurdistan Democratic Party» (KDP) et «Patriotic Union of Kurdistan»
(PUK) sont considérées comme des quasi-Etats au sens de cette
jurisprudence (consid. 9b).
2. En raison d’une possibilité de refuge interne, un requérant ne remplit
pas les conditions de la qualité de réfugié s’il peut se réclamer de la
protection de son pays d’origine contre des persécutions (confirmation
de jurisprudence, cf. JAAC 61.6). Si, en principe, la protection est
assurée par l’Etat, cette situation n’exclut toutefois pas qu’un quasi-Etat
accorde dite protection (confirmation de jurisprudence; cf. JAAC
64.86 relative aux entités étatiques bosniaques); quoi qu’il en soit,
cette capacité de protection doit satisfaire à des exigences élevées,
notamment quant à la stabilité de ce quasi-Etat dans le temps et à
la garantie internationale de son statut. Or, ces exigences ne sont
pas remplies s’agissant des deux partis kurdes; les zones contrôlées
par le KDP et le PUK au Nord de l’Irak ne peuvent donc pas constituer
une possibilité de refuge interne pour des personnes victimes de
persécutions ciblées de la part du gouvernement central ou des
autorités de l’autre quasi-Etat (consid. 10-12).
1

Art. 3 AsylG. Art. 1 A FK. Zwei Quasi-Staaten im Nordirak. Frage der
innerstaatlichen Fluchtalternative[63].
1. Die bisherige Rechtsprechung über sogenannte Quasi-Staaten wird
bestätigt (vgl. VPB 62.2 und EMARK 1997 Nr. 14; EMARK 1996 Nr. 6
und 42; VPB 60.30). Die von den beiden Kurdenparteien «Kurdistan
Democratic Party» (KDP) und «Patriotic Union of Kurdistan» (PUK)
kontrollierten Gebiete im Nordirak werden als Quasi-Staaten im Sinne
dieser Rechtsprechung qualifiziert (E. 9b).
2. Nach dem Prinzip der innerstaatlichen Fluchtalternative erfüllt
die Flüchtlingseigenschaft nicht, wer gegen Verfolgungen den Schutz
seines Heimatlandes in Anspruch nehmen kann (Bestätigung der
Rechtsprechung, vgl. VPB 61.6). Damit ist zwar grundsätzlich
Schutz durch den Staat gemeint, was aber nicht völlig ausschliesst,
dass ein Quasistaat solchen Schutz bieten kann (Bestätigung der
Rechtsprechung; vgl. VPB 64.86 betreffend die bosnischen Teilstaaten);
allerdings setzt dies ein hohes Mass an Schutzfähigkeit, insb.
aufgrund der Dauerhaftigkeit oder internationalen Absicherung
des Bestandes dieses Quasistaates voraus. Dies wird für die beiden
nordirakischen Quasi-Staaten verneint. Das unter Kontrolle der KDP
und der PUK stehende Gebiet im Norden des Irak kann deshalb keine
innerstaatliche Fluchtalternative für Personen darstellen, welche durch
die Zentralregierung oder durch eine quasistaatliche Gruppierung
gezielt verfolgt werden (E. 10-12).
Art. 3 LAsi. Art. 1 A Conv. sullo statuto dei rifugiati. Esistenza di due
quasi-Stati nell’Iraq settentrionale. Questione della possibilità di
rifugio interna[65].
1. È confermata la giurisprudenza relativa ai cosiddetti quasi-Stati
(cfr. GAAC 62.2 e GICRA 1997 n. 14; GICRA 1996 n. 6 e 42; GAAC
60.30). Le entità dell’Iraq settentrionale controllate dai due partiti
curdi «Kurdistan Democratic Party» (KDP) e «Patriotic Union of
Kurdistan» (PUK) sono considerate come quasi-Stati ai sensi di detta
giurisprudenza (consid. 9b).
2. Coloro che possono domandare la protezione del loro Paese d’origine
contro le persecuzioni, poiché sussiste un’alternativa di rifugio interna,
non adempiono le condizioni per il riconoscimento della qualità di
rifugiato (conferma della giurisprudenza; cfr. GAAC 61.6). Se, di
regola, la protezione va accordata dallo Stato, non è escluso che
siffatta protezione possa essere concessa anche da un quasi-Stato
(conferma della giurisprudenza; cfr. GAAC 64.86 concernente le entità
che compongono la Bosnia-Erzegovina); le esigenze per ammettere una
capacità di protezione sono elevate, segnatamente per quanto attiene
alla stabilità del quasi-Stato nel tempo e alla garanzia internazionale
del suo statuto. Nel caso delle entità controllate dai due partiti curdi,
la capacità di fornire protezione dalle persecuzioni va negata. Le
2

entità dell’Iraq settentrionale rette dal KDP e dalla PUK non possono
pertanto rappresentare valide alternative di rifugio interne per le
persone che sono perseguitate dal Governo centrale o da un quasi-Stato
(consid. 10-12).
Der Beschwerdeführer, ein aus Erbil stammender Kurde, verliess den Irak
nach eigenen Angaben am 10. November 1997 und reiste illegal in die
Türkei aus, wo er sich etwa einen Monat lang aufhielt; am 18. Dezember
1997 gelangte er unter Umgehung der Grenzkontrolle in die Schweiz
und stellte gleichentags ein Asylgesuch, zu dem er am 22. Dezember
1997 in der Empfangsstelle Kreuzlingen summarisch befragt wurde. Die
kantonale Behörde hörte ihn am 5. Februar 1998 und 11. März 1998 zu seinen
Asylgründen an.
Zur Begründung seines Asylgesuches machte der Rekurrent im Wesentlichen
geltend, er stamme aus Erbil, wo heute auch seine Ehefrau und seine fünf
Kinder lebten. Seit 1985 habe er sich zunächst als Sympathisant, später als
Peshmerga für die PUK engagiert. Auch sein Vater und sein Bruder S. hätten
der PUK angehört; sein Vater sei ursprünglich, in befehlshabender Stellung,
Peshmerga der KDP gewesen, habe sich aber 1984 der PUK angeschlossen;
1985 sei der Vater vom irakischen Geheimdienst umgebracht worden, wobei
auch ein kurdischer Kollaborateur mitbeteiligt gewesen sei. Sein Bruder S. sei
im Jahr 1986 in Kämpfen mit proirakischen Milizen ums Leben gekommen.
Ab 1988 habe der Rekurrent bei der Familie eines Onkels gelebt; während
der Anfal-Kampagne habe er geholfen, flüchtende Familien in den Iran
zu bringen; 1990 sei er selber mit seiner Familie in den Iran geflüchtet; in
dieser Zeit sei er Peshmerga der PUK geworden. Nach Beginn des kurdischen
Aufstandes im Nordirak im März 1991 sei er in den Irak zurückgekehrt und
habe sich an den Kämpfen beteiligt; seine Familie sei später nachgekommen.
In der Folge sei er bis August 1996, im Rang eines Unteroffiziers, im Dienst
der PUK in Erbil aktiv gewesen. An den 1994 ausgebrochenen Kämpfen
zwischen der KDP und der PUK habe er auf Seiten der PUK teilgenommen.
Als die KDP mit Hilfe des irakischen Zentralstaates am 31. August 1996 Erbil
eingenommen habe, sei er von der KDP festgenommen worden; man habe
ihn während zweier Monate in Haft behalten, verhört und misshandelt; im
Rahmen eines Gefangenenaustausches und dank der Bürgschaft, die ein
Verwandter für ihn geleistet habe, sei er freigekommen, habe sich danach aber
an eine Meldepflicht bei der KDP halten müssen. Nach dieser Haft habe er mit
seinen Aktivitäten als PUK-Peshmerga aufgehört, ohne allerdings aus der PUK
auszutreten; er sei in Erbil geblieben und habe ein Lebensmittelgeschäft
geführt. Die KDP habe auf ehemalige PUK-Kämpfer und deren Familien
Druck ausgeübt; die Spannungen hätten sich im Oktober 1997 verschärft,
als erneut Kämpfe zwischen der KDP und der PUK ausgebrochen seien. Die
KDP, dieses Mal mit Unterstützung der in Nordirak einmarschierten türkischen
Truppen, habe erneut mit Verhaftungen ehemaliger PUK-Angehöriger und
PUK-Peshmergas begonnen; auch der Rekurrent sei in seiner Abwesenheit
zweimal zu Hause von bewaffneten Unbekannten gesucht worden. In dieser
Lage habe er sich zur Flucht entschlossen. Am 7. November 1997 sei er von zu
Hause weggegangen und habe sich zunächst drei Tage bei seiner Schwester
3

aufgehalten, um schliesslich in die Türkei auszureisen. Seit die KDP am
31. August 1996 in Erbil mit Hilfe der zentralirakischen Truppen die Kontrolle
übernommen habe, habe sich im Übrigen auch jener Kurde, der am Tod des
Vaters des Rekurrenten mitbeteiligt gewesen sei, wieder vermehrt in Erbil
aufgehalten und eine führende Rolle im Geheimdienst übernommen; der
Beschwerdeführer habe befürchtet, auch er könnte umgebracht werden.
Mit Verfügung vom 5. November 1999 lehnte das Bundesamt für Flüchtlinge
(BFF) das Asylgesuch ohne weitere Abklärungen ab, da die Vorbringen
des Beschwerdeführers den Voraussetzungen von Art. 3 des Asylgesetzes
vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31) an die Flüchtlingseigenschaft nicht
zu genügen vermöchten. Das BFF zog namentlich in Erwägung, dass der
Rekurrent im Wesentlichen eine drohende Verfolgung durch die KDP oder
durch KDP-Mitglieder geltend mache, der er sich indessen durch einen Wegzug
in das von der PUK kontrollierte Gebiet - wo ihm mithin eine innerstaatliche
Fluchtalternative offenstehe - entziehen könne. Gleichzeitig ordnete das
BFF die Wegweisung des Beschwerdeführers aus der Schweiz und den
Wegweisungsvollzug an, hielt indessen fest, eine Wegweisung sowohl in
den zentralstaatlich kontrollierten Teil des Irak als auch in ein von der KDP
kontrolliertes Gebiet werde ausgeschlossen. Schliesslich entzog das BFF einer
allfälligen Beschwerde gegen diese Verfügung - ohne nähere Begründung - die
aufschiebende Wirkung und setzte dem Rekurrenten eine Ausreisefrist bis
zum 15. Januar 2000 an.
Gegen diese Verfügung erhebt der Beschwerdeführer durch seinen
Vertreter Beschwerde bei der Schweizerischen Asylrekurskommission
(ARK). Er beantragt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Es
sei ihm Asyl zu gewähren, eventuell sei er als Flüchtling anzuerkennen,
subeventuell sei die Unzulässigkeit, Unzumutbarkeit und Unmöglichkeit eines
Wegweisungsvollzuges festzustellen. Sodann sei die aufschiebende Wirkung
der Beschwerde wieder herzustellen, und dem Beschwerdeführer sei die
unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung zu gewähren. Mit der
Beschwerde werden mehrere Dokumentationen zur Lage im Heimatland des
Rekurrenten eingereicht.
Mit Verfügung vom 9. Dezember 1999 stellt der Instruktionsrichter der ARK
fest, dass die Beschwerde aufschiebende Wirkung hat.
Mit Verfügung vom 20. Dezember 1999 hat der Instruktionsrichter das Gesuch
um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege gutgeheissen und den
Rechtsvertreter des Beschwerdeführers als amtlichen Anwalt eingesetzt.
Mit Vernehmlassung vom 15. Februar 2000 schliesst das BFF auf Abweisung
der Beschwerde.
Die ARK heisst die Beschwerde gut und weist das BFF an, dem
Beschwerdeführer Asyl zu erteilen.
Aus den Erwägungen:
6.
In seiner Ende 1999 eingeführten Praxis betreffend die Asylgesuche
kurdischer Gesuchsteller aus dem Irak geht das BFF davon aus, diesen
Personen stehe im Nordirak eine innerstaatliche Fluchtalternative
zur Verfügung. In den autonomen kurdischen Gebieten im Nordirak,
kontrolliert einerseits durch die KDP, andererseits durch die PUK, hätten
4

sich quasistaatliche Gebilde im Sinne der diesbezüglichen Rechtsprechung
etabliert, welche als valable Fluchtalternativen gegen Verfolgungen sowohl
durch den irakischen Zentralstaat als auch durch das jeweils andere
quasistaatliche Gebilde betrachtet werden dürften. Zur dogmatischen
Begründung dieser neuen Praxis äussert sich das BFF ausführlich in seiner
Vernehmlassung vom 15. Februar 2000.
Die nachfolgenden Erwägungen konzentrieren sich mithin auf Fragen
des Instituts der innerstaatlichen Fluchtalternative einerseits sowie auf
Fragen im Zusammenhang mit der im Asylrecht entwickelten Konzeption
des Quasistaates andererseits.
In den nachstehenden Erwägungen wird vorwiegend vom Flüchtlingsbegriff,
wie er in Art. 1 A Ziff. 2 des Abk. vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der
Flüchtlinge (FK, SR 0.142.30) steht, ausgegangen. Dies ist vor allem darin
begründet, dass das Verhältnis von Verfolgung und Schutz anhand der
Konventionsbestimmungen klarer aufgezeigt werden kann und dass die
internationale Doktrin zum Thema der internen Fluchtalternative sich mit
dem Wortlaut der Flüchtlingskonvention befasst. Rechtlich ist das direkte
Anwenden der einschlägigen Konventionsbestimmung unbedenklich, da die
Umschreibung des Flüchtlingsbegriffs nach Schweizer Recht in Art. 3 AsylG
gemäss Praxis und Lehre allenfalls über die konventionsrechtliche Definition
hinausgeht, jedenfalls nicht hinter deren Bedeutung zurückfallen darf (vgl.
W. Kälin, Grundriss des Asylverfahrens, Basel/Frankfurt a.M. 1990, S. 26 ff.;
Botschaft zum Asylgesetz BBl 1983 III 783 Ziff. 113.2).
7.a.
Mit dogmatischen Fragen im Zusammenhang mit dem Institut
der Fluchtalternative hat sich die ARK in ihrem Grundsatzurteil
vom 28. November 1995 (VPB 61.6) ausführlich befasst. Gemäss den
Erwägungen der ARK in diesem Grundsatzurteil besteht eine innerstaatliche
Fluchtalternative dann, wenn eine Verfolgungs- beziehungsweise
Bedrohungssituation sich nur lokal, nicht aber im ganzen Staatsgebiet
auswirkt, und wenn gleichzeitig der Heimatstaat in der Lage und willens
ist, dem Betroffenen in anderen Landesteilen wirksamen Schutz vor
Verfolgung - an dessen Effektivität hohe Anforderungen zu stellen sind -
zu gewähren (vgl. VPB 61.6). Die ARK stützte sich in ihren Erwägungen
- den in der schweizerischen Asylrechtsliteratur namentlich von Kälin
dargelegten dogmatischen Überlegungen folgend (vgl. Kälin, a.a.O.,
S. 71 ff.) - auf die Umschreibung des Flüchtlingsbegriffes in Art. 1 A Ziff. 2
FK. Dieser Umschreibung zufolge hat als Flüchtling jene Person zu gelten, die
einerseits in begründeter Weise eine Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion,
Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen
ihrer politischen Anschauungen befürchten muss, und die andererseits den
Schutz ihres Heimatstaates gegen derartige Verfolgung nicht beanspruchen
kann oder, aufgrund dieser Befürchtungen, nicht beanspruchen will.
Damit drückt die Umschreibung des Flüchtlingsbegriffes in der FK, wie
die Vorinstanz zu Recht unterstreicht, den Gedanken der Subsidiarität des
flüchtlingsrechtlichen Schutzes aus: Jene Person, die gegen befürchtete
Verfolgung den Schutz ihres Heimatstaates beanspruchen kann, bedarf des
flüchtlingsrechtlichen Schutzes durch ein Asylland nicht; sie erfüllt gemäss
Art. 1 A Ziff. 2 FK die Flüchtlingseigenschaft nicht. Wer zwar Verfolgung
aus einem der flüchtlingsrechtlich relevanten Motive (Rasse, Religion,
5

Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder
politische Anschauungen) - in gewissen Gebieten seines Heimatlandes -
in begründeter Weise befürchtet, hiergegen jedoch - in anderen Gebieten
seines Heimatlandes - den Schutz seines Heimatstaates beanspruchen kann,
verfügt über eine innerstaatliche Fluchtalternative und erfüllt aus diesem
Grund die Flüchtlingseigenschaft nicht. Eine derartige Nichtanerkennung der
Flüchtlingseigenschaft einer Person, die den Schutz ihres Heimatlandes in
Anspruch nehmen kann, entspricht in umgekehrtem Sinne dem zentralen
Schutzgedanken der gesamten Flüchtlingskonvention: Für eine Person,
die den Schutz ihres Heimatlandes nicht beanspruchen kann oder aus
flüchtlingsrechtlich gerechtfertigten Gründen nicht beanspruchen will, soll
der flüchtlingsrechtliche Schutz des Asyllandes an die Stelle des fehlenden
heimatstaatlichen Schutzes vor flüchtlingsrechtlicher relevanter Verfolgung
treten.
b.
Als zentraler Blickwinkel erweist sich bei dieser dogmatischen
Verankerung der innerstaatlichen Fluchtalternative im Text von Art. 1 A
Ziff. 2 FK nicht die Frage des möglichen Verfolgungspotentials des Verfolgers,
sondern die Frage der Schutzfähigkeit des Heimatstaates. Freilich stellt
sich die Frage der Existenz einer Fluchtalternative erst, wenn zuvor eine
bestehende oder drohende Verfolgung aus einem flüchtlingsrelevanten
Motiv festgestellt worden ist; wer eine derartige Verfolgung nicht begründet
befürchten muss, erfüllt die Flüchtlingseigenschaft bereits aus diesem
Grund nicht, und das Bestehen allfälliger Fluchtalternativen ist gar nicht
zu prüfen. Falls indessen eine begründete Furcht vor Verfolgung aus
flüchtlingsrelevantem Motiv besteht, basiert das Institut der innerstaatlichen
Fluchtalternative - der von Art. 1 A Ziff. 2 FK vorgegebenen Dogmatik folgend -
nicht darauf, dass der Verfolger nur in lokalen oder regionalen Dimensionen
verfolgen kann, an anderen Orten des Staatsterritoriums hingegen machtlos
und verfolgungsunfähig ist, sondern sie basiert auf der Tatsache, dass der
Heimatstaat zwar nicht am Ort der Verfolgung, hingegen in anderen Gebieten
seines Territoriums hinlänglichen Schutz vor Verfolgung beziehungsweise vor
dem Verfolger gewährt (vgl. VPB 61.6).
c.
Vom Ansatzpunkt, dass eine innerstaatliche Fluchtalternative sich
nicht durch die Abwesenheit allfälliger Verfolgung, sondern durch das
Vorhandensein hinlänglichen Schutzes begründe, geht zu Recht auch die
Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung aus. Sie zitiert einen Auszug aus einem
Urteil des deutschen Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Dezember 1998 (9
C 17.98), welches es für eine Fluchtalternative genügen lassen will, dass im
Heimatstaat ein faktisch verfolgungsfreies Gebiet bestehe, wo dem Verfolger
keine effektive Verfolgungsmacht zukomme, während es demgegenüber nicht
darauf ankomme, ob an jenem verfolgungsfreien Ort irgendeine (staatliche
oder staatsähnliche) Friedensordnung bestehe. Von dieser letztgenannten
Erwägung - die in ihrer Konsequenz etwa auch ein Bürgerkriegsgebiet
als innerstaatliche Fluchtalternative anerkennen würde, solange nur der
Verfolger dort keinen Zugriff ausüben kann - distanziert sich die Vorinstanz
und hält fest, ein gewisses Mindestmass an Stabilität müsse jedenfalls am Ort
der Fluchtalternative vorausgesetzt werden können.
Dass von einer innerstaatlichen Fluchtalternative dann nicht gesprochen
werden könne, wenn dem Betroffenen einzig eine Zuflucht im
Gebiet nichtstaatlicher Sezessions- oder Widerstandsbewegungen,
6

Bürgerkriegsparteien oder ähnlicher offenstehe, wird in der schweizerischen
Lehre unterstrichen (vgl. namentlich Kälin, a.a.O., S. 73 f.; S. Werenfels, Der
Flüchtlingsbegriff im schweizerischen Asylrecht, Bern und andere 1987,
S. 337).
8.
In ihren jüngsten Lagebeurteilungen betreffend den Nordirak geht
die Vorinstanz davon aus, jenes für die Bejahung einer innerstaatlichen
Fluchtalternative vorauszusetzende Mindestmass an Stabilität sei im
nordirakischen autonomen Kurdengebiet gegeben, nachdem jedenfalls
die beiden von der KDP beziehungsweise von der PUK beherrschten
nordirakischen Gebiete als Quasistaaten zu betrachten seien.
Diese Lagebeurteilung ist im Folgenden unter zwei verschiedenen
Gesichtspunkten zu prüfen. Einerseits stellt sich die Frage, ob im Nordirak
vom Bestehen von Quasistaaten auszugehen sei (mit dieser Betrachtungsweise
befasst sich die nachstehende E. 9). Nach Bejahung dieser Frage ist zu
prüfen, ob diese Quasistaaten schutzfähig sind und als Fluchtalternativen zur
Verfügung stehen könnten (hiermit befassen sich die nachfolgenden E. 10 ff.).
9.a.
Mit der Fragestellung, ob ein Quasistaat als Schutzgewährer auftreten
könne, hat sich die ARK erstmals in ihrem Grundsatzurteil vom 11. Februar
2000 (VPB 64.86) im Zusammenhang mit der konkreten politischen Situation
in Bosnien-Herzegowina befasst; auf dieses Urteil ist unten (in E. 10c)
zurückzukommen.
Demgegenüber beschlägt die frühere, vor dem Grundsatzurteil vom
11. Februar 2000 publizierte Praxis der ARK die Frage, unter welchen
Voraussetzungen überhaupt von einem Quasistaat auszugehen sei. Eine
quasistaatliche - unter dem Gesichtspunkt der asylrechtlichen Relevanz
der staatlichen gleichzusetzende - Verfolgung hat die ARK namentlich
anerkannt im Zusammenhang mit Verfolgungen durch die kroatische
HVO (Croatian Defence Council) in Mostar (vgl. VPB 60.30; Entscheidungen
und Mitteilungen der Schweizerischen Asylrekurskommission [EMARK]
1996 Nr. 42), durch serbische Behörden in der bosnischen Republik Srpska
- nach Eroberung Srebrenicas im Juli 1995 auch im Gebiet der ehemaligen
Schutzzone (vgl. EMARK 1997 Nr. 14, EMARK 1996 Nr. 6) - sowie durch die
Taliban in Afghanistan (vgl. VPB 62.2).
b.
Die zuletzt erwähnten Urteile gehen davon aus, dass eine Verfolgung
durch eine quasistaatliche Körperschaft der Verfolgung durch den Heimatstaat
unter flüchtlingsrechtlichen Gesichtspunkten grundsätzlich gleichgesetzt
werden müsse. Erforderlich wurde die dogmatische Konstruktion eines
Quasistaates deswegen, weil in der schweizerischen Asylrechtspraxis für
die Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft unter anderem gleichzeitig
vorausgesetzt wird, dass die erlittene oder befürchtete Verfolgung dem
Betroffenen unmittelbar oder mittelbar durch seinen Heimatstaat zugefügt
worden sei, während demgegenüber eine von Privaten ausgehende,
jedoch dem Heimatstaat weder unmittelbar noch mittelbar zurechenbare
Verfolgung asylrechtlich unbeachtlich bleiben müsse. Mit der Gleichsetzung
der quasistaatlichen mit der staatlichen Verfolgung wird faktischen
Verfolgungskonstellationen durch nichtstaatliche, jedoch gleichzeitig nicht rein
private, sondern vielmehr faktisch eine staatsähnliche Herrschaft ausübende
7

Organisationen - namentlich im schutzunfähigen Heimatstaat - Rechnung
getragen (vgl. hierzu ausführlich VPB 60.30; bestätigt in EMARK 1995 Nr. 25,
S. 234 ff., VPB 61.4, VPB 62.2).
c.
An dieser Stelle kann auch darauf hingewiesen werden, dass
auf die dogmatische Konstruktion des Quasistaates als Verfolger anstelle
des (unmittelbar oder mittelbar) verfolgenden Staates verzichtet werden
könnte, wenn im asylrechtlichen Kontext die Urheberschaft der Verfolgung
nicht als entscheidrelevant erachtet würde und sich die Prüfung der
Flüchtlingseigenschaft auf die Tatsache der bestehenden oder drohenden
Verfolgung aus flüchtlingsrechtlich relevantem Motiv einerseits - unabhängig
von der staatlichen, quasistaatlichen oder rein privaten Qualität des Urhebers
dieser Verfolgung - und andererseits auf die Möglichkeit, hiergegen den
Schutz des Heimatstaates in Anspruch nehmen zu können, beschränken
würde, wobei Letzteres sowohl dessen Schutzwillen als auch dessen
Schutzfähigkeit voraussetzen würde. Diese dogmatische Konzeption - wie
sie vom Hohen Kommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR)
und in der schweizerischen und internationalen Lehre vertreten wird
(vgl. UNHCR, Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung
der Flüchtlingseigenschaft, nicht-amtliche Übersetzung, Genf 1993, N 65;
UNHCR, Der Schutz von Flüchtlingen in Westeuropa: Tendenzen in der
Gesetzgebung und die Positionen von UNHCR, Deutsche Fassung, European
Series, April 1996; UNHCR-Stellungnahme zur Anhörung «Nichtstaatliche
Verfolgung» des Ausschusses für Menschenrechte und Humanitäre Hilfe des
Deutschen Bundestages am 29. November 1999, Berlin 1999; Kälin, a.a.O.,
S. 66 ff.; A. Achermann / Ch. Hausammann, Handbuch des Asylrechts, 2. Aufl.,
Bern/Stuttgart 1991, S. 86 f.; G. Goodwin-Gill, The Refugee in International
Law, 2. Aufl., Oxford 1996, S. 70 ff.; J. Hathaway, The Law of Refugee Status,
Toronto/Vancouver 1991, S. 125 ff.; F. Tiberghien, Persecution by Non Public
Agents, in: Refugee and Asylum Law: Assessing the Scope for Judicial
Protection, Utrecht 1997, S. 105 ff.) - steht indessen vorliegend nicht zur
Diskussion: Wie nachfolgend ausgeführt wird, teilt die ARK die Einschätzung
des BFF, dass im Nordirak von der Existenz von Quasistaaten auszugehen ist;
es besteht somit im Zusammenhang mit den vorliegend interessierenden
Konstellationen im Irak keine Notwendigkeit, die bisherige Praxis der
ARK bezüglich der Voraussetzungen der Staatlichkeit beziehungsweise
Quasistaatlichkeit der Verfolgung in Frage zu stellen.
d.
Soweit im Nordirak die KDP beziehungsweise die PUK als Verfolger
auftreten, geht die Vorinstanz zu Recht davon aus, dass es sich bei derartigen
Verfolgungshandlungen nicht um rein private - und gemäss der skizzierten
bestehenden Praxis der schweizerischen Asylbehörden somit asylrechtlich
irrelevante - Aktionen handelt, die nicht als (mittelbare) staatliche oder aber
als quasistaatliche, den autonomen und faktische Herrschaft ausübenden
Organisationen der KDP beziehungsweise der PUK zurechenbare Handlungen
zu gelten hätten. Die ARK teilt die Einschätzung der Vorinstanz, dass es sich
bei den von der KDP beziehungsweise der PUK kontrollierten Gebieten in den
nordirakischen Provinzen Dohuk, Erbil und Suleimaniyah um hinlänglich
stabile und konstante Quasistaaten im Sinne der erwähnten Rechtsprechung
handelt, aus folgenden Erwägungen:
8

Der irakische Zentralstaat hat seine administrativen Institutionen im Jahre
1991 faktisch aus den nordirakischen Gebieten zurückgezogen, nachdem die
multilateralen US-amerikanischen, britischen und französischen Streitkräfte
der «Operation Provide Comfort» zur Schaffung von «Schutzzonen» für die
kurdische Bevölkerung interveniert hatten, und die Führer der KDP und
der PUK, Massoud Barzani und Jalal Talabani, in Verhandlungen mit dem
Bagdader Regime in der Folge die Vereinbarung eines Autonomiestatus
- wie ihn die kurdischen Gebiete Iraks bereits zu Beginn der 70er-Jahre
besessen hatten - zu erreichen vermochten (vgl. H. Adelman, Humanitarian
Intervention: The Case of the Kurds, International Journal of Refugee Law
1992, S. 4 ff.). Seit 1991 wird die faktische Kontrolle und Administration
der kurdischen Provinzen Dohuk, Erbil und Suleimaniyah durch die KDP
einerseits und die PUK andererseits wahrgenommen; weitere kurdische
Gebiete (so etwa Kirkuk, Mosul, Khanaqin) sind demgegenüber unter
der Kontrolle des irakischen Zentralstaates verblieben. Die ursprünglich
installierten gemeinsamen Institutionen der beiden Parteien KDP und
PUK (namentlich das Parlament, die gemeinsame Regierung und die
gemeinsamen Gerichtsinstitutionen) wurden später in der Folge der Konflikte
zwischen den beiden Organisationen aufgegeben; die im Abkommen von
Washington vom 17. September 1998 erneut angestrebten gemeinsamen
Institutionen sind bis heute nicht verwirklicht worden. Die durch die
KDP kontrollierten Provinzen Dohuk und Erbil sowie die durch die PUK
kontrollierte Provinz Suleimaniyah sind zum heutigen Zeitpunkt als zwei
eigenständige, je über eigene Infrastrukturen (namentlich Parlamente,
Regierungen, Verwaltungsstrukturen, Gerichtsorgane, Sicherheitsdienste
und Strafvollzugsanstalten) verfügende Herrschaftsgebiete einzuschätzen
(vgl. Pro Asyl Materialien: Irak -Republik des Schreckens. Der Lagebericht des
Auswärtigen Amtes zum Irak und die Realität, Januar 2000; S. Auer / N. Hitz:
Nordirak. SFH-Position. Lageanalyse - September 1998 bis Dezember 1999.
Juristische Analyse; Bern, Januar 2000; Lageanalyse S. 5 ff., Juristische Analyse
S. 4); soweit KDP und PUK sich Menschenrechtsverletzungen zurechnen
lassen müssen (vgl. etwa Amnesty International, Jahresbericht 1998 S. 269 ff.,
Jahresbericht 1999 S. 259 ff.; Human Rights Watch, World Report 1998, World
Report 1999; Auer/Hitz, a.a.O., Lageanalyse S. 9 f.), ist demnach von einer
quasistaatlichen Urheberschaft derartiger Übergriffe auszugehen.
e.
Neben allfälligen von der KDP beziehungsweise der PUK ausgehenden
Übergriffen sind sodann in den autonomen kurdischen Provinzen Nordiraks
indessen auch vom irakischen Zentralstaat ausgehende - und mithin
im asylrechtlichen Sinne klassische staatliche - Verfolgungshandlungen
nicht völlig ausgeschlossen: Verschiedene Beobachter registrieren,
seit 1996 offenbar sogar in verstärktem Ausmass, eine Infiltration des
gesamten nordirakischen Gebietes durch Sicherheitsdienste des irakischen
Zentralstaates; diesen vereinzelten zentralstaatlichen Aktivitäten werden
sowohl gezielte Verfolgungshandlungen gegen irakische Oppositionelle als
auch Attentate, Mordanschläge oder Sabotageakte gegenüber Mitarbeitern
internationaler Organisationen und Hilfsorganisationen oder Journalisten
angelastet (vgl. Pro Asyl Materialien, a.a.O.; Auer/Hitz, a.a.O., Lageanalyse
S. 3, 19 f., Juristische Analyse S. 2, 6; Human Rights Watch, World Report
1999; Amnesty International, Stellungnahme vom 20. September 1999 an
VG Magdeburg). Auch das UNHCR weist in seiner Lageeinschätzung vom
14. Juni 1999 (Note on Iraqi Asylum-seekers Regarding the Applicability of
9

Internal Relocation Alternative and the Question of Return of Rejected Cases)
auf eine mögliche Gefährdung oppositioneller Personen auch im autonomen
kurdischen Gebiet Nordiraks durch «… Iraqi Government agents operating in
the area …» hin (UNHCR, a.a.O., Ziff. 8).
Was die politischen Verhältnisse im Irak betrifft, ist mithin ein wesentlicher
Unterschied zu sämtlichen anderweitigen politischen Konstellationen
festzustellen, in denen die ARK in ihrer bisherigen Praxis die Existenz von
Quasistaaten anerkannt hat; während dort jeweils von der Schutzunfähigkeit
und damit auch Handlungsunfähigkeit des eigentlichen Staates ausgegangen
werden musste, kann demgegenüber betreffend den Norden des Irak nicht von
einer völligen Handlungsunfähigkeit des Zentralstaates gesprochen werden.
Unter diesen Umständen stellt sich sogar die Frage, inwieweit unter
asylrechtlichen Gesichtspunkten Verfolgungshandlungen der KDP und der
PUK (jedenfalls mittelbar) dem nicht handlungsunfähigen irakischen Staat
zurechenbar sind. Einerseits beruht die Autonomie der drei nordirakischen
Provinzen auf der - allerdings unter internationalem Druck erfolgten -
Einräumung dieses Status durch den irakischen Zentralstaat, der sich durch
eine entsprechende innerstaatliche «Verfassung» indessen nicht seiner
Verantwortung im völkerrechtlichen Sinne entziehen kann (zum Konzept der
Autonomie im Völkerrecht vgl. K. Ipsen, Völkerrecht, 4. Aufl., München 1999,
S. 379 ff.; vgl. auch Adelman, a.a.O., S. 8 Fn 11); aus völkerrechtlicher Sicht sind
sodann die mit Selbstverwaltungskompetenzen ausgestatteten kurdischen
Gebiete der zentralstaatlichen Souveränität nicht grundsätzlich entzogen
(vgl. hierzu ausführlicher die nachfolgende E. 11a). Andererseits lassen sich
neben den Divergenzen in verschiedenen Bereichen auch durchaus Parallelen
zwischen den Interessen der faktischen Machthaber im nordirakischen
autonomen Gebiet und jenen des irakischen Zentralstaates feststellen, und die
Beziehungen zwischen der KDP beziehungsweise der PUK und dem irakischen
Zentralstaat sind offenbar nicht völlig abgebrochen. Namentlich was die
KDP betrifft, lässt sich vielmehr sogar eine gewisse Zusammenarbeit mit
dem Bagdader Regime konstatieren: So soll etwa die KDP mit dem irakischen
Zentralstaat insofern kooperieren, als aus dem Zentralstaat ins KDP-Gebiet
gelangte arabische Oppositionelle oder Deserteure eine Verhaftung durch
die KDP und die Übergabe an den Zentralstaat gewärtigen müssen (vgl.
Amnesty International, Stellungnahme vom 20. September 1999 an VG
Magdeburg); gemeinsame Interessen, und eine Aufteilung der entsprechenden
Einnahmen, verbinden die KDP und das zentralstaatliche Regime sodann,
was die Einnahmen aus dem (illegalen) Treibstoffhandel mit der Türkei
betrifft (vgl. Neue Zürcher Zeitung [NZZ] vom 22. Juni 1998); dem Einmarsch
zentralstaatlicher Truppen nach Erbil im August 1996 lag schliesslich eine
eigentliche Verbündung zwischen der KDP und dem Bagdader Regime zu
Grunde.
Die skizzierten Überlegungen - betreffend die faktisch bestehende, rechtlich
jedoch nicht abgesicherte Autonomie-Stellung der KDP- und PUK-Gebiete
einerseits und betreffend die teilweise mit dem irakischen Zentralstaat parallel
laufenden Interessen der beteiligten nordirakischen Akteure andererseits -
führen mitunter zu Schwierigkeiten, eine von der KDP beziehungsweise von
der PUK ausgehende Verfolgung den asylrechts-dogmatischen Kategorien
der mittelbaren staatlichen oder aber der quasistaatlichen Handlungen
eindeutig zuzuordnen. Nachdem jedenfalls, wie oben festgehalten, die
10

seit 1991 bestehenden Selbstverwaltungsstrukturen in den nordirakischen
Provinzen den Anforderungen an die Dauerhaftigkeit und Effektivität einer
faktischen Herrschaft genügen, um jedenfalls als quasistaatlich im Sinne der
oben zitierten Rechtsprechung zu gelten, bleibt diese Frage indessen letztlich
von nur theoretischem Interesse.
10.a.
Nach dem Gesagten sind die KDP und die PUK als Quasistaaten im
Sinne der Rechtsprechung der ARK zu qualifizieren.
Mit dieser Feststellung ist indessen noch keine Antwort auf die weitere Frage
gewonnen, ob diese Quasistaaten auch in dem Sinne schutzfähig sind, dass sie
Verfolgten auf ihren Territorien Schutz gewähren und damit als potenzielle
Fluchtalternativen dienen könnten. Mit dieser Fragestellung befassen sich
die nachfolgenden Erwägungen. Von Interesse ist hierbei, ob an Stelle des
Heimatstaates - von dem in Art. 1 A Ziff. 2 FK als schutzgewährende Institution
die Rede ist - auch der Quasistaat einem von Verfolgung Bedrohten in dem
Sinne Schutz gewähren könne, dass flüchtlingsrechtlicher Schutz durch ein
Asylland damit entbehrlich werde.
b.
Wie bereits erwähnt, hat sich die ARK erstmals im Grundsatzurteil
vom 11. Februar 2000 (VPB 64.86) im bosnisch-herzegowinischen Kontext mit
der Frage der Schutzfähigkeit von Quasistaaten befasst.
Keine Grundsatzaussage der ARK zur hier interessierenden Fragestellung
lässt sich demgegenüber dem in der vorinstanzlichen Vernehmlassung
zitierten Urteil der ARK vom 20. Juni (recte: 24. Mai) 1995 i.S. N 204 594
entnehmen; das Urteil ist im Übrigen auch nicht publiziert worden. Im
fraglichen Urteil wird für einen angolanischen Staatsangehörigen eine
innerstaatliche Fluchtalternative in einem der von der UNITA (União
Nacional para a Independência Total de Angola, Nationalunion für die völlige
Unabhängigkeit Angolas) kontrollierten Gebiete bejaht, wo eine Verfolgung
durch die MPLA-Regierung nicht drohen würde. Das Urteil beruht, was die
Prüfung einer Fluchtalternative betrifft, zentral auf der Fragestellung, ob der
potentielle Verfolger landesweit eine effektive Verfolgung ausüben könne.
Mit dem später ergangenen Grundsatzurteil der ARK vom 28. November
1995 (VPB 61.6) und der darin dogmatisch auf Art. 1 A Ziff. 2 FK abgestützten
Änderung des Blickwinkels von der Frage des Verfolgungs- zu derjenigen des
Schutzpotentials des Heimatstaates am Ort der Fluchtalternative (vgl. oben,
E. 7) ist die entsprechende Argumentation aufgegeben worden.
c.
In ihrem erwähnten Grundsatzurteil vom 11. Februar 2000 (VPB
64.86) befasste sich die ARK im bosnisch-herzegowinischen Kontext mit
der Frage, ob eine innerstaatliche Fluchtalternative für den durch einen
Quasistaat (in casu durch Organe der bosnischen Republik Srpska) Verfolgten
dann bejaht werden könne, wenn dem Betroffenen zugleich hinlänglicher
Schutz durch einen anderen Quasistaat (in casu durch Organe der bosnischen
muslimisch-kroatischen Föderation) gewährt wird beziehungsweise würde.
Bei der Beantwortung dieser Frage stützte sich die ARK im Rahmen einer
umfassenden Analyse der allgemeinen Lage und der Sicherheitsperspektiven
in Bosnien-Herzegowina zentral auf die Tatsache ab, dass mit dem
Friedensvertrag von Dayton die Teilung Bosnien-Herzegowinas in die beiden
Gebilde der Republik Srpska einerseits und der muslimisch-kroatischen
Föderation andererseits international anerkannt und die internen
Grenzen zwischen den beiden Quasistaaten verbindlich festgelegt und
11

gleichzeitig durch die Stationierung von UN-Truppen (Implementation
Force, IFOR) militärisch abgesichert wurden. Das Bestehen innerstaatlicher
Fluchtalternativen im jeweils anderen Teil Bosniens kann nach Auffassung der
ARK seit dem Inkrafttreten des Dayton-Abkommens in zunehmendem Masse,
gänzlich sodann seit Dezember 1996 bejaht werden, nachdem nämlich die
Umsetzung der militärischen Aspekte des Dayton-Abkommens abgeschlossen
worden waren, was die Reduktion der IFOR-Truppen und deren Ersetzung
durch die Stabilisation Force (SFOR) erlaubte (vgl. Resolution Nr. 1088 des
UN-Sicherheitsrats vom 12.12.1996 sowie VPB 64.86). Die beiden Quasistaaten
der bosnischen Republik Srpska und der bosnischen muslimisch-kroatischen
Föderation, die dem erwähnten Grundsatzurteil zufolge mithin unter
dem Gesichtspunkt der hinlänglichen Schutzgewährung und der Garantie
einer innerstaatlichen Fluchtalternative dem Staat gleichgestellt werden,
zeichnen sich demnach zentral durch eine internationale Anerkennung ihrer
Existenz (im Abkommen von Dayton) und durch eine Garantierung ihrer
jeweiligen Grenzen durch internationale militärische Truppen (der IFOR,
später der SFOR) aus; aus völkerrechtlicher Sicht nähert sich die Stellung der
beiden bosnischen Quasistaaten angesichts der im Abkommen von Dayton
verbindlich vereinbarten innerstaatlichen Verfassung mithin der Stellung von
Teil- oder Gliedstaaten an.
11.
Die faktischen Verhältnisse im Nordirak und die relevanten
Beziehungen zwischen dem autonomen nordirakischen Gebiet und dem
irakischen Zentralstaat einerseits sowie zwischen den beiden Einflussgebieten
der KDP und der PUK andererseits unterscheiden sich in zentralen Aspekten
von den Verhältnissen im Kosovo (und dessen heutigen Beziehungen
zur Bundesrepublik Jugoslawien, auf welche die Vorinstanz in ihrer
Vernehmlassung ebenfalls Bezug nimmt) wie auch von den Verhältnissen
im heutigen Bosnien-Herzegowina (und namentlich den heute bestehenden
Beziehungen zwischen der Republik Srpska und der muslimisch-kroatischen
Föderation).
a.
Zwar geniessen die drei nordirakischen kurdischen Provinzen Dohuk,
Erbil und Suleimaniyah seit 1991 eine gewisse Autonomie und stehen unter
der Selbstverwaltung durch die beiden Parteien KDP und PUK; faktisch
hat der irakische Zentralstaat zur Gewährleistung dieser Autonomie seine
administrativen Institutionen aus dem Gebiet der drei kurdischen Provinzen
zurückgezogen, und die tatsächliche Kontrolle über diese Gebiete wird
durch die KDP einerseits und die PUK andererseits wahrgenommen (vgl.
oben, E. 9d). Gleichzeitig hat indessen weder der irakische Zentralstaat
seinen Rechtsanspruch auf das Territorium der nordirakischen Provinzen
aufgegeben, noch streben die KDP und die PUK erklärtermassen eine
Loslösung vom irakischen Gebiet und die Errichtung eines unabhängigen
Staates an; im Rahmen des Washingtoner Abkommens von 17. September
1998 anerkennen die beiden Organisationen vielmehr ausdrücklich erneut
die territoriale Integrität des Iraks (vgl. - unter dem Titel «Reaffirmation of
Previous Achievements» - namentlich folgende Passage des Abkommens: «We
affirm the territorial integrity and unity of Iraq. The three northern provinces
of Dohuk, Irbil and Sulemaniyah are part of the Iraqi state. Both the KDP and
the PUK unequivocally accept the recognized international boundaries of
Iraq. Both parties are committed to preventing violations of the borders by
terrorists or others.»).
12

Ebenso bestätigen die den Irak betreffenden Resolutionen des
UN-Sicherheitsrates - so namentlich die Resolution Nr. 687 vom 3. April
1991 (betreffend die Bedingungen für den definitiven Waffenstillstand
nach dem Golfkrieg), die Resolution Nr. 688 vom 5. April 1991 (betreffend
die Verurteilung der Repressionen gegen die kurdische Bevölkerung
sowie die Aufforderung an den Irak, die Repressionen zu beenden und
internationalen humanitären Organisationen Zugang zu gewähren) oder
die Resolution Nr. 986 vom 14. April 1995 (betreffend die Einrichtung des
Programmes «oil for food» und die Konditionen für dessen Umsetzung
in den drei nordirakischen Provinzen einerseits, im übrigen irakischen
Staatsgebiet andererseits) - jeweils ausdrücklich die Souveränität, territoriale
Integrität und politische Unabhängigkeit des Iraks bezüglich seines gesamten
Staatsgebiets. Weder die Schweiz noch andere Staaten haben denn auch die
autonomen nordirakischen Gebiete als vom irakischen Staat unabhängige
Völkerrechtssubjekte anerkannt.
Den autonomen nordirakischen Provinzen kommt keine
Völkerrechtspersönlichkeit zu, vielmehr unterstehen sie weiterhin der
territorialen Souveränität des irakischen Zentralstaates. Im völkerrechtlichen
Sinne handelt es sich bei den unter der faktischen Kontrolle der KDP
beziehungsweise der PUK stehenden Gebiete demnach um Bestandteile
des irakischen Staates, wiewohl sie innerhalb dieses Staates Autonomie
geniessen. Die Ausführungen bei der Definition der beiden Kurdenparteien als
Quasistaaten (vgl. oben, E. 9d) besagen nicht, dass es sich bei den faktischen
Machtausübenden in den nordirakischen autonomen Gebieten gleichzeitig
auch um «de facto-Regimes» im völkerrechtlichen Sinne (zu diesem Begriff
vgl. Ipsen, a.a.O., S. 89 f., 574) handeln würde, deren Völkerrechtssubjektivität
sich gemäss dem Effektivitätsgrundsatz aus der effektiven und dauerhaft
ausgeübten Herrschaftsgewalt ableiten würde; eine derartige Annahme
scheitert im Falle der nordirakischen autonomen Gebiete bereits daran, dass
die KDP und die PUK eine Eigenstaatlichkeit und Loslösung vom irakischen
Zentralstaat explizit nicht anstreben wollen.
b.
Im Unterschied zur heute bestehenden Lage im Kosovo - wo der
UN-Sicherheitsrat, gestützt auf Kapitel VII der UN-Charta, Garantien zur
Verankerung einer «substantiellen Autonomie und Selbstverwaltung» der
Provinz, zur Einrichtung einer internationalen zivilen und militärischen
Präsenz und zur Absicherung der Grenze zwischen der Provinz Kosovo und
dem restlichen Staatsgebiet der Bundesrepublik Jugoslawien eingegangen ist
(vgl. die Resolution Nr. 1244 vom 10. Juni 1999) - besteht eine vergleichbare
internationale Absicherung der heute im Nordirak de facto bestehenden
Situation nicht. Die auf die Lage im kurdischen Nordirak Bezug nehmende
Resolution Nr. 688 des UN-Sicherheitsrates vom 5. April 1991 stützt sich
nicht auf Kapitel VII der UN-Charta ab und sieht mithin keine allfälligen
nicht-militärischen oder militärischen Zwangsmassnahmen seitens der
Organisation der Vereinten Nationen (UNO) vor; die Resolution beschränkt
sich inhaltlich auf eine Verurteilung der Repressionen gegen die kurdische
Bevölkerung und auf die Aufforderung an den Irak, die Repressionen zu
beenden und internationalen humanitären Organisationen Zugang zu
gewähren.
13

Die Präsenz von UNO-Organisationen im Nordirak konzentriert sich - im
Einverständnis mit dem irakischen Zentralstaat (vgl. die entsprechenden,
zwischen dem Irak und der UNO vereinbarten «Memorandum of
Understanding») - auf die Wahrnehmung humanitärer Aufgaben; namentlich
hat die UNO für die drei Provinzen Dohuk, Erbil und Suleimaniyah die
Umsetzung des Programmes «oil for food» übernommen, die demgegenüber
für das restliche Staatsgebiet Iraks durch die irakischen Behörden
wahrgenommen wird (vgl. zur Festsetzung der entsprechenden Modalitäten
die Resolution des UN-Sicherheitsrates Nr. 986 vom 14. April 1995).
Hingegen unterhält die UNO im nordirakischen Gebiet weder eine zivile
noch eine militärische Präsenz. Die im Rahmen der im Jahre 1991 von
multilateralen US-amerikanischen, britischen und französischen Kräften
durchgeführten «Operation Provide Comfort» eingerichteten «Schutzzonen»
erlaubten damals eine Rückführung der kurdischen Flüchtlinge, ohne
jedoch die militärische Absicherung eines nordirakischen Autonomie-Status
anzustreben (vgl. Adelman, a.a.O., S. 4 f., 18 ff.; vgl. auch Pro Asyl Materialien,
a.a.O.; K. Landgren, Safety Zones and International Protection: A Dark Grey
Area, in International Journal of Refugee Law 1995, S. 436 ff.; B. Frelick,
Down the Rabbit Hole: The Strange Logic of Internal Flight Alternative,
U.S. Committee for Refugees, August 1999). Zur Überwachung der sicheren
Rückkehr der Flüchtlinge wurden alliierte Truppen im Nordirak stationiert,
die sich in der Folge nach einigen Monaten zurückzogen; im Juni 1991 übergab
die militärische Allianz das humanitäre Mandat für die Rückführung der
Flüchtlinge offiziell an das UNHCR (vgl. Pro Asyl Materialien, a.a.O.). Dass die
1991 eingerichtete Flugverbotszone nördlich des 36. Breitengrades auch heute
weiterhin garantiert wird - und dass namentlich die USA, wie die Vorinstanz
in ihrer Vernehmlassung unterstreicht, weiterhin ein längerfristiges Interesse
am Nordirak hätten - vermag zur Charakterisierung des nordirakischen
Gebietes als «Schutzzone» nicht auszureichen, zumal die Flugverbotszone
weder das gesamte heute von KDP und PUK kontrollierte Territorium
abdeckt noch einen Schutz gegen einen allfälligen Einmarsch von irakischen
Bodentruppen ins autonome Gebiet bieten könnte. So drängt sich denn
namentlich angesichts der Ereignisse im August 1996 - als irakische Truppen
zur Unterstützung der KDP in Erbil einmarschierten, ohne dass gegen die in
der Folge einsetzenden Verhaftungen und Exekutionen ein internationaler
Schutz hätte gewährleistet werden können - eine Relativierung der im Urteil
der ARK vom 26. Oktober 1995 (EMARK 1996 Nr. 9, S. 69 ff.) vertretenen
Einschätzung des nordirakischen Gebietes als «Schutzzone» beziehungsweise
als «von der UNO protegiertes Gebiet» auf.
Wenn somit die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung auf die Einschätzung
der derzeitigen Situation im Kosovo durch die Schweizer Asylbehörden
hinweist -wobei anzumerken bleibt, dass die ARK sich bisher zur Frage, ob
der Kosovo heute als Fluchtalternative für Albaner aus anderen Regionen
der Bundesrepublik Jugoslawien gelten könne, noch nicht grundsätzlich
geäussert hat - lassen sich aus einem derartigen Vergleich mit dem Kosovo
keine Erkenntnisse zur vorliegend interessierenden Fragestellung gewinnen,
ob die nordirakischen Gebiete schutzfähig sind und eine Fluchtalternative
darzustellen vermögen. Parallelen zwischen dem Kosovo und dem autonomen
Gebiet Nordiraks bestehen lediglich insofern, als beide Gebiete nicht als
unabhängige souveräne Staaten anerkannt sind, sondern weiterhin als
14

territorialer Bestandteil der Bundesrepublik Jugoslawien beziehungsweise
des Irak gelten. Hingegen steht der Kosovo - anders als die nordirakischen
Gebiete - unter direkter Verwaltung der Vereinten Nationen, auf welche mithin
die Souveränitätskompetenzen der Bundesrepublik Jugoslawien übergegangen
sind. Vergleichbare internationale Garantien zur Absicherung der Autonomie
der nordirakischen Provinzen bestehen demgegenüber nicht.
c.
Ebensowenig lassen sich die nordirakischen Verhältnisse - was die
Beziehungen zwischen dem KDP-kontrollierten und dem PUK-kontrollierten
Gebiet betrifft - mit der Situation in Bosnien-Herzegowina und mit
den zwischen der Republik Srpska und der muslimisch-kroatischen
Föderation bestehenden Beziehungen vergleichen. Diese Feststellung
ist insofern von Bedeutung, als die Vorinstanz in der angefochtenen
Verfügung davon ausgeht, die beiden im Nordirak bestehenden, KDP-
beziehungsweise PUK-kontrollierten Quasistaaten könnten eine
innerstaatliche Fluchtalternative nicht nur gegenüber Verfolgungen durch
den irakischen Zentralstaat, sondern auch gegenüber Verfolgungen durch den
jeweils anderen Quasistaat darstellen.
Was die Situation in Bosnien-Herzegowina anbelangt, geht die ARK, wie
oben erwähnt (vgl. E. 10c), seit dem Abschluss des Dayton-Abkommens
vom Bestehen innerstaatlicher Fluchtalternativen im jeweils einen der
beiden bosnischen Quasistaaten - beziehungsweise Teilstaaten - gegenüber
Verfolgungen durch den anderen der beiden Quasistaaten aus. Mit dem
Dayton-Abkommen sind die Grenzen zwischen den beiden bosnischen
Staatsteilen verbindlich festgelegt worden; ihre militärische Absicherung
durch Stationierung der IFOR-, später der SFOR-Truppen basiert wiederum
auf Resolutionen des UN-Sicherheitsrates, welche sich auf Kapitel VII der
UN-Charta abstützen (vgl. Resolution Nr. 1031 vom 15. Dezember 1995
und Resolution Nr. 1088 vom 12. Dezember 1996). Für die nordirakischen
Quasistaaten existieren keine diesbezüglichen UN-Beschlüsse. Zudem
streben die KDP und die PUK, ihren im Abkommen von Washington vom
17. September 1998 deklarierten Absichten zufolge, nicht auf gegenseitige
Gebietsabgrenzungen, sondern auf eine vermehrte Kooperation und auf die
Bildung einer vereinten Regierung und Administration der nordirakischen
Provinzen hin; wenn auch diese Absichten de facto bis anhin nicht haben
umgesetzt werden können, wird doch eine andere Richtung angestrebt, als
dies die in Bosnien-Herzegowina involvierten Akteure mit dem Abkommen
von Dayton unternommen haben.
d.
Die skizzierten tatsächlichen Verhältnisse im Nordirak werfen die
Frage auf, inwiefern die KDP und die PUK in dem von ihnen kontrollierten
Gebiet faktisch in der Lage und auch willens sind, einer von Verfolgung
bedrohten Person -sei es, dass diese Bedrohung vom irakischen Zentralstaat,
sei es, dass sie vom jeweils anderen Quasistaat ausgeht - Schutz zu gewähren.
Was die tatsächlichen Möglichkeiten der Schutzgewährung gegenüber einer
Verfolgung oder Bedrohung durch den irakischen Zentralstaat anbelangt, ist
vorab erneut auf die bereits erwähnte Tatsache hinzuweisen, dass vereinzelt
zentralstaatliche Sicherheits- und Geheimdienstaktivitäten im autonomen
nordirakischen Gebiet ausgeübt werden (vgl. oben E. 9e).
15

Von zentraler und ausschlaggebender Bedeutung ist nach Auffassung der ARK
die Überlegung, dass zwar zur Zeit der künftige Bestand und Autonomiestatus
der nordirakischen Gebiete nicht akut gefährdet erscheint, dass indessen
Prognosen auf einen längeren Zeitraum ausserordentlich schwierig
erscheinen. Durchaus ernst zu nehmen - umso mehr angesichts der Ereignisse
im August 1996 - sind die von verschiedenen Beobachtern der politischen Lage
im Nordirak geäusserten Befürchtungen, eine Rückeroberung der autonomen
Gebiete durch irakische Regierungstruppen könne für die absehbare Zukunft
als keineswegs ausgeschlossen gelten (vgl. Pro Asyl Materialien, a.a.O.;
Auer/Hitz, a.a.O., Lageanalyse, S. 2 f.; Amnesty International, Stellungnahme
vom 20. September 1999 an VG Magdeburg; Deutsches Orient-Institut,
Hamburg, Stellungnahme vom 21. Mai 1999 an VG Sigmaringen); auch seitens
des UN-Office of the Iraq Programme «Oil for food» in einem Report von
April 1999 (zitiert in Auer/Hitz, a.a.O., Lageanalyse S. 7, 19) oder seitens des
UNHCR in seiner Lageeinschätzung vom 14. Juni 1999 wird die Situation im
Nordirak als instabil und in hohem Masse unvorhersehbar eingeschätzt
(vgl. UNHCR, a.a.O.: «…the situation within that enclave remains volatile
and susceptible to change…»; «The situation in northern Iraq continues to be
volatile and may change at any time…»). Angesichts dieser unsicheren mittel-
bis längerfristigen Sicherheitsperspektiven ist nicht von der Schutzfähigkeit
der beiden Quasistaaten auszugehen.
Was sodann die tatsächlichen Möglichkeiten der beiden nordirakischen
Quasistaaten betrifft, Schutz gegenüber einer Verfolgung oder Bedrohung
durch den jeweils anderen Quasistaat zu gewähren, ist erneut auf ihre
deklarierten Bestrebungen engerer Zusammenarbeit hinzuweisen. Damit
ergibt sich allerdings eine Beeinflussbarkeit des Schutzwillens und
der Schutzfähigkeit durch taktische Überlegungen, und eine allfällige
Schutzgewährung müsste umso fragiler werden, je erfolgreicher die im
Abkommen von Washington getroffenen Vereinbarungen der Zusammenarbeit
in die Tat umgesetzt werden könnten. Die Vorinstanz schätzt in ihrer
Vernehmlassung vom 15. Februar 2000 die Bemühungen, das Abkommen
von Washington zu verwirklichen, als stabil und von erheblichen Fortschritten
geprägt ein; eine derartige Einschätzung muss daher gleichzeitig zu Zweifeln
an der zukünftigen Schutzgewährung gegenüber Übergriffen durch den
jeweils anderen nordirakischen Quasistaat führen.
Was schliesslich den Willen und die Fähigkeit der beiden nordirakischen
Quasistaaten betrifft, gegenüber Verfolgungen oder Bedrohungen seitens
Dritter - namentlich seitens der schwergewichtig im PUK-, aber auch
im KDP-kontrollierten Gebiet aktiven islamistischen Gruppen - Schutz
zu gewähren, sind Vorbehalte ebenfalls angezeigt (vgl. Auer/Hitz, a.a.O.,
Lageanalyse, S. 10 f.); so sind namentlich im PUK-kontrollierten Gebiet
islamistische Kreise in der Regierung mitvertreten und besteht mit
Rücksichtnahme namentlich auf iranische Interessen ein gewisser Druck,
islamistische Aktivitäten zu tolerieren.
12.a.
Um die dargelegten faktischen Verhältnisse, wie sie im Nordirak
bestehen, in einem flüchtlingsrechtlich-dogmatischen Zusammenhang
einordnen zu können, ist vorab auf die oben (in E. 7a) gemachten
Ausführungen zum Grundsatzurteil der ARK vom 28. November 1995
(VPB 61.6) betreffend Fragen der innerstaatlichen Fluchtalternative
zurückzukommen. Wie oben festgehalten, stützt sich das Institut der
16

innerstaatlichen Fluchtalternative nach dem Verständnis der ARK auf den
Wortlaut von Art. 1 A Ziff. 2 FK ab, wonach nicht Flüchtling im Sinne der
FK sein kann, wer gegen eine in begründeter Weise befürchtete Verfolgung
den Schutz seines Heimatstaates in Anspruch nehmen kann (vgl. zu dieser
dogmatischen Verankerung der Figur der innerstaatlichen Fluchtalternative
im Text von Art. 1 A Ziff. 2 FK auch G. de Moffarts, Refugee Status and the
«Internal Flight Alternative», in: Refugee and Asylum Law: Assessing the
Scope for Judicial Protection, a.a.O., S. 123 ff.; H. Storey, The Internal Flight
Alternative Test: The Jurisprudence Re-examined, in: International Journal of
Refugee Law, 1998, S. 499 ff.; J. Hathaway et al., First Colloquium on Challenges
in International Refugee Law, The Michigan Guidelines on the Internal
Protection Alternative, April 1999, Ziff. 1 und 5).
Wenn Art. 1 A Ziff. 2 FK mithin den Grundsatz der Subsidiarität asylrechtlichen
Schutzes beinhaltet, entspricht dies einem der Grundgedanken, der der
gesamten Konvention zu Grunde liegt. Die Flüchtlingskonvention beruht
zentral auf dem Gedanken der Schutzgewährung für den von Verfolgung
Bedrohten; der Subsidiaritätsgedanke drückt sich darin aus, dass gemäss
der Konzeption der FK eine Schutzgewährung durch ein Asylland dann
nicht (oder nicht mehr) erforderlich ist, wenn ein anderer Staat zur
Schutzgewährung verpflichtet ist und diese Verpflichtung auch tatsächlich
wahrnimmt. So ist gemäss Art. 1 A Ziff. 2 FK nicht Flüchtling, wer den
Schutz seines Heimatstaates in Anspruch nehmen kann; ebenso erfüllt der
Staatsangehörige mehrerer Staaten, der gegen die Verfolgung durch den einen
seiner Heimatstaaten den Schutz durch den anderen seiner Heimatstaaten
beanspruchen kann, die Flüchtlingseigenschaft nicht (Art. 1 A Ziff. 2 Abs. 2 FK);
schliesslich verliert ein Flüchtling seine Flüchtlingseigenschaft dann, wenn
er sich freiwillig wieder unter den Schutz seines Heimatlandes stellt (Art. 1 C
Ziff. 1 FK, beziehungsweise, im Falle einer staatenlos gewordenen Person, die
freiwillig die verlorene Staatsangehörigkeit wieder erwirbt, Art. 1 C Ziff. 2
FK), beziehungsweise wenn er eine neue Staatsangehörigkeit erwirbt und
nunmehr den Schutz seines neuen Heimatstaates beanspruchen kann (Art. 1 C
Ziff. 3 FK). Gemeinsam ist all diesen Tatbeständen, dass ein asylrechtlicher
Schutz entbehrlich ist oder wird, wenn ein anderweitiger Schutz durch einen
Staat besteht; einzig Art. 1 D FK lässt anstelle staatlichen Schutzes den Schutz
durch eine Organisation oder Institution der Vereinten Nationen - welche
ebenfalls Völkerrechtspersönlichkeit geniessen - genügen.
Wenn die FK vom Grundsatz der Subsidiarität ausgeht, wird mit anderen
Worten immer Bezug genommen auf bestehende Möglichkeiten der
Schutzgewährung durch ein Völkerrechtssubjekt, welches sowohl die
Möglichkeiten der diplomatischen Schutzgewährung für die seinem
Schutz unterstehenden Personen beanspruchen kann (zur konzeptionellen
Basis der FK in den völkerrechtlichen Regelungen des Fremdenrechts
und diplomatischen Schutzes vgl. Kälin, a.a.O., S. 67) als auch gleichzeitig
seinerseits völkerrechtlicher Verantwortlichkeit unterliegt. In allen
angesprochenen Tatbeständen besteht sodann eine gewisse Garantie
für den zukünftigen Bestand des mit der Schutzgewährung betrauten
Völkerrechtssubjektes, indem im Sinne einer grundsätzlichen Vermutung
davon ausgegangen werden darf, dass ein Staat, der als schutzgewährendes
Gebilde ins Auge gefasst wird, auch in Zukunft weiterhin bestehen wird;
soweit Art. 1 D FK die Schutzgewährung einer Organisation oder Institution
17

der Vereinten Nationen anvertraut, sieht Abs. 2 derselben Bestimmung
gleichzeitig Regelungen für den Fall vor, dass der dergestalt gewährte Schutz
aus irgendeinem Grunde wegfallen sollte.
b.
Teilweise wird in der flüchtlingsrechtlichen Literatur im Rahmen der
Diskussion der innerstaatlichen Fluchtalternative die Auffassung vertreten,
anstelle des im Text von Art. 1 A Ziff. 2 FK genannten Staates könne auch eine
nichtstaatliche oder de-facto-staatliche Institution als Garant hinlänglichen
Schutzes für eine von Verfolgung bedrohte Person in Frage kommen, so dass
unter Umständen auch in derartigen Konstellationen vom Bestehen einer
innerstaatlichen Fluchtalternative ausgegangen werden könne.
De Moffarts stützt seine Ausführungen, wonach Schutz im Sinne einer
innerstaatlichen Fluchtalternative auch durch eine de-facto-Autorität
oder durch eine de-facto-staatliche Behörde gewährt werden könne, im
Wesentlichen auf die Überlegung ab, dass Art. 1 A Ziff. 2 FK zwar vom
Schutz durch den Heimatstaat spreche, ohne jedoch zu umschreiben, von
welcher «authority» beziehungsweise von welchem «agent of protection» des
Heimatstaates dieser Schutz auszugehen habe (de Moffarts, a.a.O., S. 129 f.);
seine Ausführungen beziehen sich auf politische Konstellationen, in denen der
eigentliche Staat nur noch einen kleinen Teil seines Territoriums kontrollieren
kann oder gänzlich zusammengebrochen ist; in aussergewöhnlichen
Krisensituationen soll unter Umständen gar eine Privatperson als
de-facto-staatliche Autorität auftreten können (de Moffarts, a.a.O., S. 130).
Ähnliche - allerdings nicht einhellig vertretene - Auffassungen beobachtet
Storey in der internationalen Rechtsprechung (Storey, a.a.O., S. 520), wenn er
ausführt: «… the case law on protection has adopted an increasingly factual
approach that will not necessarily base conclusions on formal or de jure
criteria. In situations of State breakdown, for example, a claimant may in
fact be able to secure protection from a State militia or a rebel-controlled
military or civil source of authority, or even a powerful private individual or
‹warlord› …» (Storey, a.a.O., S. 520). Auch die Verfasser der bereits zitierten
Michigan Guidelines on the Internal Protection Alternative (Hathaway et al.,
a.a.O.) gehen davon aus, dass die Schutzgewährung, die für das Bestehen einer
innerstaatlichen Fluchtalternative vorauszusetzen ist, unter Umständen durch
eine «non-state entity» gewährleistet werden könne (Hathaway et al., a.a.O.,
Ziff. 10).
Gleichzeitig wird allerdings das Erfordernis unterstrichen, dass ein derartiger,
von einer nicht- oder lediglich quasi-staatlichen Gruppierung gewährleisteter
Schutz von dauerhaftem Charakter sein müsse (vgl. Hathaway et al., a.a.O.,
Ziff. 10; vgl. auch Storey, a.a.O., S. 522); auch de Moffarts dürfte wohl von
einer gewissen Garantie der Dauerhaftigkeit ausgehen, wenn er voraussetzt,
dass der am Ort der Fluchtalternative gewährte Schutz «meaningful»
beziehungsweise «effective» sein müsse (de Moffarts, a.a.O., S. 123 ff.).
c.
Gerade diese vorauszusetzende Garantie zukünftiger Dauerhaftigkeit
ist bei der Beurteilung der Frage von zentraler Bedeutung, ob von
der Schutzfähigkeit des Quasistaates auszugehen sei. Dabei erscheint
es nach Auffassung der ARK nicht als zwingend, dass sich derartige
Prognosen über den zukünftigen Bestand des Quasistaates und über
die zukünftige Dauerhaftigkeit des durch ihn gewährten Schutzes - wie
in Bosnien-Herzegowina - auf entsprechende internationale Garantien
18

abzustützen vermögen; hinlängliche Garantien für die Dauerhaftigkeit und
Stabilität des gewährten Schutzes erscheinen durchaus auch aufgrund anderer
innerstaatlicher oder geopolitischer Faktoren als denkbar.
Bei der Prüfung der Frage, ob überhaupt ein Quasistaat vorliegt (vgl.
oben bei E. 9d), sind derartige Garantien langfristigen zukünftigen
Bestandes demgegenüber nicht erforderlich; im Gegenteil steht hier der
Aspekt der bisherigen Dauerhaftigkeit respektive Stabilität - mithin eine
vergangenheitsorientierte Betrachtungsweise - im Vordergrund.
Bei der Prüfung, ob eine zukünftige Verfolgung begründet befürchtet werden
müsse, stützt sich die schweizerische Praxis schliesslich nicht auf langfristige
Zukunftsprognosen ab, sondern untersucht die Gefahr einer real drohenden
Verfolgung für eine absehbare Zukunft (vgl. etwa EMARK 1993 Nr. 9, S. 59,
EMARK 1993 Nr. 11, S. 71; VPB 58.26; EMARK 1994 Nr. 5, S. 47 f.; VPB 61.4;
EMARK 1997 Nr. 10, S. 73 f., EMARK 1998 Nr. 4, S. 27).
d.
Generelle Aussagen, ob und unter welchen Voraussetzungen ein
Quasistaat als schutzfähig anzusehen ist und im Hinblick auf die Frage einer
sicheren Fluchtalternative dem Staat im eigentlichen Sinne gleichgesetzt
werden könne, lassen sich mithin nicht losgelöst von einer konkreten
Analyse der politischen Verhältnisse und deren wahrscheinlicher zukünftiger
Entwicklung im konkret interessierenden Herkunftsstaat der schutzsuchenden
Person machen.
Immerhin sei der Hinweis festgehalten, dass in der flüchtlingsrechtlichen
Literatur wie auch in der internationalen Rechtspraxis, soweit ersichtlich,
eine Gleichsetzung quasistaatlicher Gebilde mit einem Staat im eigentlichen,
völkerrechtlich definierten Sinne einzig im Hinblick auf die Fragen der
innerstaatlichen Fluchtalternative (mithin im Hinblick auf den Wortlaut
von Art. 1 A Ziff. 2 FK) diskutiert wird, dass demgegenüber eine derartige
Gleichstellung betreffend die ebenfalls auf staatliche Schutzgewährung
Bezug nehmenden Gründe für eine Beendigung der Flüchtlingseigenschaft in
Art. 1 C Ziff. 1-3 FK nicht erwogen wird (zum in der Literatur vertretenen
Ansatz, bezüglich Art. 1 A Ziff. 2 Abs. 2 FK der Staatsangehörigkeit eine
«Quasi-Staatsangehörigkeit» gleichzusetzen, vgl. nachstehende E. 13).
e.
Zusammenfassend gelangt die ARK, aufgrund der im Irak und
im Nordirak herrschenden tatsächlichen politischen Verhältnisse, zur
Überzeugung, dass die autonomen kurdischen Gebiete im Nordirak nicht als
innerstaatliche Fluchtalternative für von asylrechtlich relevanter Verfolgung
bedrohte Personen gelten können. Ausschlaggebend für diese Einschätzung
ist namentlich, dass die im Nordirak bestehenden beiden Quasistaaten im
KDP- beziehungsweise im PUK-Gebiet weder als Völkerrechtssubjekte gelten
können noch in ihrem zukünftigen Bestand - sei es als autonomes Gebiet
dem irakischen Zentralstaat gegenüber, sei es je als ein Quasistaat dem
jeweils anderen Quasistaat gegenüber - in hinlänglicher Weise abgesichert
erscheinen. Die Fähigkeit der beiden Kurdenparteien, allfälligen Schutz
gegen Verfolgungen zu gewähren, muss sowohl unter den bereits heute
bestehenden faktischen politischen Konstellationen als auch im Hinblick auf
den nicht garantierten zukünftigen Bestand der beiden Quasistaaten verneint
werden. Sie können damit nicht einem Staat - wie er in Art. 1 A Ziff. 2 FK
19

mit dem Begriff «Heimatland» als schutzgewährende Instanz genannt wird -
gleichgestellt werden, womit es sich auch verbietet, in diesem Zusammenhang
vom Bestehen innerstaatlicher Fluchtalternativen auszugehen.
13.
Nicht zu überzeugen vermögen die Ausführungen in der
Vernehmlassung der Vorinstanz vom 15. Februar 2000, mit welchen
das Bestehen einer innerstaatlichen Fluchtalternative in den
nordirakischen Gebieten dogmatisch auf die Konstruktion einer «faktischen
Doppelstaatsangehörigkeit» abgestützt werden soll.
Ausgehend von der Feststellung einer in den letzten Jahren bestandenen
faktischen Stabilität der autonomen Selbstverwaltung in den nordirakischen
Provinzen und einer daraus abzuleitenden Quasistaatlichkeit, zieht die
Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung die Anwendung von Art. 1 A Ziff. 2
Abs. 2 FK - wonach Personen mit mehreren Staatsangehörigkeiten die
Flüchtlingseigenschaft dann nicht erfüllen, wenn sie gegen die Verfolgung
durch den einen ihrer Heimatstaaten den Schutz durch den anderen
ihrer Heimatstaaten in Anspruch nehmen können - in Erwägung. Dieser
dogmatischen Konstruktion zufolge würden irakische Staatsangehörige,
die aus den autonomen Gebieten im Nordirak stammen oder sich dorthin
begeben könnten, nebst ihrer irakischen Staatsangehörigkeit des Weiteren
eine zweite «de-facto-Staatsangehörigkeit» des autonomen Gebietes besitzen
und hätten gegenüber einer Verfolgung durch den irakischen Zentralstaat
mithin - im Sinne von Art. 1 A Ziff. 2 Abs. 2 FK - zunächst den Schutz ihres
zweiten «de-facto-Heimatlandes» in Anspruch zu nehmen, bevor - im Sinne der
Subsidiarität - die Flüchtlingseigenschaft erfüllt sein könnte.
Eine derartige dogmatische Konstruktion zur Begründung der innerstaatlichen
Fluchtalternative wurde in der Literatur namentlich von Nicolaus (P.
Nicolaus: Kein Asylrecht trotz Verfolgung? Eine Studie zum Problem der
inländischen Fluchtalternative, ZDWF-Schriftenreihe Nr. 6, Bonn 1984)
vertreten. Die Konzeption sucht gewissermassen «innerstaatliche» und
«ausserstaatliche» Schutzmöglichkeiten miteinander zu vermengen; sie müsste
sich konsequenterweise weniger auf die Begründung des Bestehens einer
innerstaatlichen Fluchtalternative, als vielmehr auf die Anwendung eines
Asylausschlussgrundes im Sinne von Art. 52 Abs. 1 Bst. a AsylG beziehen (vgl.
in diesem Sinne - noch bezogen auf die inhaltlich mit Art. 52 Abs. 1 Bst. a
AsylG identische Regelung von Art. 6 Abs. 1 Bst. a des alten Asylgesetzes vom
5. Oktober 1979 (AS 1980 1718 - die kritischen Anmerkungen bei Werenfels,
a.a.O., S. 333 ff., und Kälin, a.a.O., S. 72).
Die Gleichsetzung einer «de-facto-Staatsangehörigkeit» zu einem Quasistaat
mit der tatsächlichen Staatsangehörigkeit zu einem tatsächlichen Staat im
Hinblick auf deren potentielle Schutzmöglichkeiten im Lichte von Art. 1 A
Ziff. 2 Abs. 2 FK muss dieselben Bedenken begründen, wie sie oben (in E. 12a)
betreffend eine Gleichsetzung der Schutzfähigkeit eines Quasistaates mit
jenen eines eigentlichen Staates im Hinblick auf Fragen der innerstaatlichen
Fluchtalternative im Lichte von Art. 1 A Ziff. 2 FK dargelegt worden sind.
Ob die Zugehörigkeit zu einem Quasistaat unter Aspekten potentieller
Schutzgewährung der tatsächlichen Staatsangehörigkeit eines tatsächlichen
Staates gleichgesetzt werden könne, erscheint wiederum namentlich aus den
Gründen als problematisch, dass ein quasistaatliches Gebilde, dem es an einer
Völkerrechtspersönlichkeit mangelt, weder diplomatischen Schutz gewähren
20

kann noch völkerrechtlicher Verantwortlichkeit unterliegt und zudem in
seinem zukünftigen Bestand nicht abgesichert erscheint (vgl. auch Werenfels,
a.a.O., S. 337 f.; insbesondere S. 338 Fn. 21).
Zu diesen Bedenken kommt sodann im Falle der vorliegend interessierenden
Konstellationen im Irak beziehungsweise im Nordirak hinzu, dass die
Praxis des BFF das Bestehen innerstaatlicher Fluchtalternativen nicht nur
gegenüber Verfolgungen durch den Zentralstaat, sondern auch gegenüber
Verfolgungen durch den je anderen Quasistaat bejahen will. So geht
die Vorinstanz im vorliegenden Verfahren des Beschwerdeführers, der
aus dem von der KDP beherrschten Gebiet stammt und eine Verfolgung
durch die KDP geltend macht, vom Bestehen einer innerstaatlichen
Fluchtalternative im PUK-Gebiet aus. In dieser Konstellation erweist sich
indessen der Versuch einer Argumentation gestützt auf Art. 1 A Ziff. 2
Abs. 2 FK als unfruchtbar: Einerseits müsste für den Beschwerdeführer
- nebst seiner irakischen Staatsangehörigkeit - vom Bestehen gleich
zweier «de-facto-Staatsangehörigkeiten» sowohl zum KDP- als auch
zum PUK-Gebiet ausgegangen werden; andererseits müsste diese
letztgenannte «de-facto-Staatsangehörigkeit» zum PUK-Gebiet an blosse
Parteizugehörigkeiten oder -sympathien anknüpfen, ohne dass ein konkreter
Bezug des Rekurrenten zum Territorium, welches unter Kontrolle der PUK
steht, bestünde. Derartige spekulative Anknüpfungspunkte ohne reale
Beziehungen lassen sich nach Auffassung der ARK nicht mit einer realen
Staatsangehörigkeit im völkerrechtlichen Sinne gleichsetzen.
14.a.
Wie bereits erwähnt (vgl. oben, E. 7b), umfasst der Flüchtlingsbegriff
von Art. 1 A Ziff. 2 FK zwei Aspekte: Als Flüchtling gemäss der
Flüchtlingsumschreibung der FK ist anzuerkennen, wer einerseits in
begründeter Weise eine Verfolgung wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität,
Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner
politischen Anschauungen befürchten muss, und wer andererseits den Schutz
seines Heimatstaates gegen derartige Verfolgung nicht beanspruchen kann
oder, aufgrund dieser Befürchtungen, nicht beanspruchen will. Fragen nach
dem Bestehen einer innerstaatlichen Fluchtalternative stellen sich mithin erst
dann, wenn vorgängig das Bestehen einer begründeten Furcht vor ernsthaften,
hinlänglich intensiven Nachteilen aus einem der als relevant genannten
Verfolgungsmotive festgestellt worden ist.
Wenn daher die ARK aufgrund der bisherigen Erwägungen zusammenfassend
zum Schluss gelangt, dass vom Bestehen einer innerstaatlichen
Fluchtalternative in den nordirakischen autonomen Gebieten nicht
gesprochen werden kann, sind diese Ausführungen lediglich in jenen
Fällen relevant, in denen im Übrigen sämtliche anderen Voraussetzungen
der Flüchtlingseigenschaft - betreffend die Intensität, die Gezieltheit und
die Aktualität der erlittenen oder befürchteten Nachteile, betreffend
die erforderliche Verfolgungsmotivation gemäss Art. 1 A Ziff. 2 FK
beziehungsweise Art. 3 AsylG, betreffend die staatliche oder quasistaatliche
Urheberschaft der erlittenen oder befürchteten Verfolgung - erfüllt sind (vgl.
zu den Voraussetzungen der Flüchtlingseigenschaft etwa VPB 60.30; EMARK
1997 Nr. 14, S. 106 f.).
21

Bezogen auf die vorliegend interessierende Fragestellung betreffend den Irak
beziehungsweise den Nordirak, sind nach dem Gesagten jene Gesuchsteller
als Flüchtlinge anzuerkennen, die glaubhaft darzulegen vermögen, dass
sie im Heimatstaat ernsthafte, auf einem relevanten Verfolgungsmotiv
beruhende und gezielte Nachteile seitens des irakischen Staates oder seitens
eines der beiden im Nordirak etablierten Quasistaaten erlebt haben oder in
begründeter Weise für die absehbare Zukunft haben befürchten müssen;
nachdem vom Bestehen allfälliger innerstaatlicher Fluchtalternativen nicht
ausgegangen werden kann, erfüllen diese Personen die Flüchtlingseigenschaft.
Wer demgegenüber eine erlittene oder eine in begründeter Weise drohende
asylrelevante gezielte Verfolgung nicht nachweisen oder zumindest glaubhaft
machen kann, erfüllt aus diesem Grund - mangels des Bestehens einer
begründeten Furcht - die Flüchtlingseigenschaft nicht, ohne dass Fragen einer
innerstaatlichen Fluchtalternative ins Auge gefasst werden müssten.
Für die letztgenannte Personengruppe stellt sich des Weiteren die Frage,
ob nach Abweisung ihres Asylgesuches ein Wegweisungsvollzug in den
Irak - beziehungsweise in die nordirakischen autonomen Gebiete - zulässig,
zumutbar und möglich im Sinne von Art. 14a des Bundesgesetzes vom
26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, RS
142.20) und der Praxis der ARK (vgl. unter anderen EMARK 1996 Nr. 2) sei.
Diese Problematik ist im vorliegenden Urteil nicht einlässlich zu würdigen;
die ARK äussert sich hierzu in anderen, lediglich auf diese Fragestellungen
bezogenen zu publizierenden Urteilen, auf die an dieser Stelle verwiesen sei.
b.
Im Ergebnis gelangt die ARK aufgrund der hier vertretenen
Auffassung -wenn auch aufgrund anderer dogmatischer Erwägungen - zu
ähnlichen Erkenntnissen, wie sie das UNHCR in seiner Position betreffend
irakische Asylsuchende vertritt (UNHCR, Note on Iraqi Asylum-seekers
Regarding the Applicability of Internal Relocation Alternative and the Question
of Return of Rejected Cases, a.a.O.). Für Personen, die eine asylrelevante
Verfolgung begründet befürchten müssen, geht die ARK, wie oben dargelegt,
davon aus, dass Fluchtalternativen nicht zu bejahen seien, und dass diese
Personen die Flüchtlingseigenschaft erfüllen. Für Personen demgegenüber, die
keine begründete Furcht vor asylrelevanter Verfolgung darzulegen vermögen,
ist die Flüchtlingseigenschaft nicht zu bejahen, und es ist - nunmehr unter dem
Titel des Wegweisungsvollzuges - unter anderem zu prüfen, ob eine Rückkehr
in den Nordirak für diese Personen aufgrund ihrer konkreten Verhältnisse
bejaht werden könne.
Eine ähnliche Haltung vertritt nach Auffassung der ARK das UNHCR. In
seiner Stellungnahme betreffend irakische Asylsuchende unterstreicht das
UNHCR zentral die Notwendigkeit, die Asylgesuche irakischer Asylsuchender
aufgrund der konkreten Einzelfallverhältnisse zu prüfen. Zwar geht das
UNHCR davon aus, betreffend die autonomen nordirakischen Gebiete könne
in gewissen Fällen von einer Schutzgewährung und mithin vom Bestehen
innerstaatlicher Fluchtalternativen ausgegangen werden; gleichzeitig wird
allerdings betont, dass namentlich politisch oder militärisch exponierte
Personen im Nordirak eine Verfolgung zu befürchten hätten und nicht auf das
Bestehen einer Fluchtalternative verwiesen werden könnten. Als gefährdet
erachtet das UNHCR insbesondere irakische Oppositionelle, die Verfolgungen
seitens des irakischen Zentralstaates oder seitens der Behörden im autonomen
Kurdengebiet zu befürchten hätten, beziehungsweise aktive und exponierte
22

Angehörige der PUK oder der KDP, die im jeweils durch die andere Partei
kontrollierten Gebiet Gefährdungen zu befürchten hätten. Soweit das UNHCR
für gewisse Fälle irakischer Asylsuchender das Bestehen einer innerstaatlichen
Fluchtalternative im Nordirak bejaht, werden als relevante Kriterien weniger
Aspekte der Sicherheit oder der dauerhaften Schutzgewährung als vielmehr
Aspekte sozioökonomischer Faktoren angeführt; für das UNHCR erweisen sich
in diesem Zusammenhang etwa Fragen des Alters der asylsuchenden Person,
ihres Geschlechts, ihrer Gesundheit, ihres schulischen oder beruflichen
Hintergrunds, weiter auch Überlegungen, ob die betreffende Person im
Nordirak ein soziales Netz oder anderweitige ethnische, religiöse oder
politische Anknüpfungspunkte besitze, als relevant (vgl. UNHCR, a.a.O.; zur
dogmatischen Kritik an der UNHCR-Stellungnahme vgl. namentlich Frelick,
a.a.O.).
In der schweizerischen Praxis sind derartige Fragen sozioökonomischer
Umstände indessen für die Prüfung einer innerstaatlichen Fluchtalternative -
wo vielmehr zentral Aspekte der Sicherheit und der effektiven
Schutzgewährung im Vordergrund stehen - nicht ausschlaggebend;
sie stellen sich vielmehr erst im Zusammenhang mit der Prüfung,
ob ein Wegweisungsvollzug als zumutbar gelten könne (vgl. zur
begrifflich-dogmatischen Unterscheidung zwischen Fragen der Sicherheit
und Fragen der Zumutbarkeit des Zufluchtsortes VPB 61.6).
15.a.
Die Asylvorbringen des Beschwerdeführers genügen aus folgenden
Gründen zur Darlegung einer begründeten Furcht vor asylrelevanter
Verfolgung:
Wie der Beschwerdeführer glaubhaft dargelegt hat, hat er sich während
Jahren in exponierter Stellung für die PUK aktiv betätigt; sein in ähnlicher
Weise engagierter Vater ist im Jahre 1985 umgebracht worden. Als die
KDP am 31. August 1996 mit Unterstützung durch Truppen des irakischen
Zentralstaates Erbil einnahm -wobei es damals in Erbil zu zahlreichen
extralegalen Hinrichtungen sowie zur Festnahme von Hunderten von
Personen kam, von denen eine grosse Zahl später verschwunden blieb (vgl.
Amnesty International, Jahresberichte 1997 und 1998; Human Rights Watch
World Report 1997) -, wurde der Beschwerdeführer festgenommen und
während zweier Monate in Haft behalten und misshandelt. Nachdem im Jahre
1997 - trotz eines Waffenstillstandabkommens zwischen den beiden Parteien
- erneut schwere Kämpfe zwischen der KDP und der PUK ausbrachen, wobei
es wiederum zu schweren Menschenrechtsverletzungen, zu Exekutionen und
willkürlichen Verhaftungen von Angehörigen des jeweiligen Gegners kam
(vgl. Amnesty International Jahresbericht 1998, Human Rights Watch World
Report 1998), befürchtete der Beschwerdeführer in objektiv nachvollziehbarer
Weise, er könnte erneut verhaftet oder gar umgebracht werden, zumal in
der Zwischenzeit der bereits für den Tod seines Vaters mitverantwortliche
Geheimdienstmitarbeiter in Erbil wiederum eine bedeutsame Stellung
eingenommen hatte.
Der Beschwerdeführer musste mithin im Jahr 1997, als er sich zur Flucht
aus seiner Heimat entschloss, in begründeter Weise hinlänglich intensive,
gezielt gegen seine Person gerichtete und auf seinem jahrelangen Engagement
als PUK-Peshmerga, mithin auf einem asylrelevanten Verfolgungsmotiv
basierende Nachteile befürchten. Dabei ging die Bedrohung von der KDP
23

als quasistaatlichem Machthaber in Erbil beziehungsweise - angesichts der
engen Zusammenarbeit zwischen der KDP und dem irakischen Zentralstaat
namentlich bei der Einnahme Erbils Ende August 1996 - in mittelbarer Weise
vom irakischen Staat aus; damit erweist sich auch das der schweizerischen
Praxis zu Grunde gelegte Erfordernis der staatlichen oder zumindest
quasistaatlichen Urheberschaft einer asylrelevanten Verfolgung als erfüllt.
Dass die im Zeitpunkt seiner Flucht aus dem Irak begründet bestehenden
Befürchtungen des Beschwerdeführers vor zukünftiger Verfolgung aufgrund
der zwischenzeitlichen politischen Entwicklungen hinfällig geworden wären,
kann sodann nicht bejaht werden. Nach wie vor gehen die vorliegenden
Lagebeurteilungen, was die Situation im autonomen kurdischen Nordirak
betrifft, davon aus, dass in den von der KDP beziehungsweise der PUK
kontrollierten Gebieten exponierte Angehörige der jeweils anderen Partei
als «Risikogruppe» beziehungsweise als «gefährdete Personen» betrachtet
werden müssten (vgl. UNHCR, Note on Iraqi Asylum-seekers Regarding the
Applicability of Internal Relocation Alternative and the Question of Return
of Rejected Cases, a.a.O.; Auer/Hitz, a.a.O., Lageanalyse S. 20, Juristische
Analyse S. 1). Der Rekurrent nimmt sowohl aufgrund des entsprechenden
Engagements seines Vaters und seines Bruders als auch aufgrund seiner
eigenen jahrelangen Aktivitäten für die PUK eine exponierte, über die Position
eines blossen Sympathisanten oder einfachen Mitgliedes entscheidend
hinausgehende Stellung ein; auch zum heutigen Zeitpunkt ist daher weiterhin
vom Bestehen einer begründeten Furcht vor zukünftiger Verfolgung durch die
KDP auszugehen.
b.
Dass dem Beschwerdeführer in dem von der PUK kontrollierten
Gebiet gegen drohende Übergriffe eine valable innerstaatliche
Fluchtalternative offenstehen würde, kann nach Auffassung der Kommission
- wie oben ausführlich begründet wurde - nicht bejaht werden. Die
entsprechenden Erwägungen der Vorinstanz, aufgrund derer sie das
Asylgesuch des Beschwerdeführers abgelehnt hat, können nicht bestätigt
werden.
c.
Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer die
Flüchtlingseigenschaft im Sinne von Art. 3 AsylG erfüllt. Die angefochtene
Verfügung ist demnach aufzuheben und die Vorinstanz ist anzuweisen, dem
Beschwerdeführer Asyl zu gewähren.
[63]63
Entscheid über eine Grundsatzfrage gemäss Art. 104 Abs. 3
AsylG in Verbindung mit Art. 10 Abs. 2 Bst. a und Art. 11 Abs. 2 Bst. a
und b der Verordnung vom 11. August 1999 über die Schweizerische
Asylrekurskommission (VOARK, SR 142.317).
[64]2
Décision sur une question de principe selon l’art. 104 al. 3 LAsi en
relation avec l’art. 10 al. 2 let. a et l’art. 11 al. 2 let. a et b de l’Ordonnance du
11 août 1999 concernant la Commission suisse de recours en matière d’asile
(OCRA, RS 142.317).
[65]3
Decisione su questione di principio conformemente all’art. 104
cpv. 3 LAsi in relazione con l’art. 10 cpv. 2 lett. a e l’art. 11 cpv. 2 lett. a e b
dell’Ordinanza del 11 agosto 1999 concernente la Commissione svizzera di
ricorso in materia d’asilo (OCRA, RS 142.317).
24

25

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 65.3 - Auszug aus einem Entscheid der Schweizerischen Asylrekurskommission vom
12. Juli 2000 i. S. M. O., Irak, auch erschienen in Entscheidungen und Mitteilungen der
Schweizerischen Asylrekurskommission [EMARK] 2000 Nr. 15
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2001
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Anno
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65
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