ch_vb · du 23 novembre 1991 · 1990-11-07 · de


#ST# Rapport intermédiaire
relatif à l'étude sur les structures de direction de la Confédération
du 23 novembre 1991
Nécessité et critères d'une réforme du Gouvernement
Modèles de Gouvernement
établi à l'intention du Conseil fédéral par le groupe de travail
«Structures de direction de la Confédération» (GSDC)
1014 
1992-35

jf 
GROUPE DE TRAVAIL "STRUCTURES DE DIRECTION DE LA
CONFEDERATION" (GSDC)
Berne, le 23 novembre 1991
Au Conseil fédéral suisse
3003 Berne
Monsieur le Président de la Confédération,
Messieurs les Conseillers fédéraux.
Par décision du 7 novembre 1990, vous avez institué un groupe
d'experts que vous avez chargé de réexaminer plus particuliè-
rement le système gouvernemental de la Confédération et ses
structures de direction, ainsi que d'élaborer diverses va-
riantes de réforme (modèles). Au cours du printemps 1991, à
la suite d'interventions parlementaires et d'échanges de vues
entre le Conseil fédéral et la commission du Conseil des
Etats qui s'occupe des réformes pendantes (commission Hans
Jörg Huber), l'option fut prise d'étudier en priorité et dans
les meilleurs délais les possibilités de réformer le système
gouvernemental. Le Conseil fédéral doit présenter un rapport
à ce sujet à la commission du Conseil des Etats d'ici la fin
de l'année 1991. Compte tenu de ce délai et du thème de
l'étude demandée, le Conseil fédéral a fixé les priorités au
groupe d'experts - qui s'est constitué par la suite en groupe
de travail "Structures de direction de la Confédération"
(GSDC) et a entamé ses travaux - de telle sorte que celui-ci
étudie d'abord les points sur lesquels la commission du
Conseil des Etats attendait un rapport du gouvernement.
S'agissant de la marche à suivre, le groupe de travail a fait
part de ses constatations au Conseil fédéral dans un bref
rapport intermédiaire à la fin de septembre 1991, dont le
Conseil fédéral s'est entretenu de manière approfondie avec
le groupe de travail les 18 et 19 octobre 1991 à Gerzensee
1015

avant que le rapport fasse l'objet de compléments et de pré-
cisions relatifs à des aspects ou des réflexions concernant
les modèles de gouvernement et retenus lors des entretiens.
Le groupe de travail a donc l'honneur de vous soumettre le
rapport demandé dont le plan est le suivant :
1. Introduction
2. Exigences posées au gouvernement de la Confédération
3. Description du système gouvernemental actuel de la
Confédération
4. Le cadre d'une réforme du gouvernement
5. Modèles de gouvernement
6. Propositions novatrices
7. Mesures immédiates (deuxième train de mesures)
8. Remarques finales
Annexes :
I : 
Présentation schématique des modèles de base
II : 
Présentation systématique des facteurs influant sur
un gouvernement
III : 
Précisions concernant les innovations proposées
IV : 
Interventions parlementaires relatives à la réforme
du gouvernement
V : 
Composition du groupe de travail
Table des matières
1016

1 
INTRODUCTION
1.1 
La Situation politique concrète
1.1.1 
Ces deux dernières années ont été déposées plusieurs
interventions parlementaires (cf. annexe IV, récapitulation)
qui exigent de profondes réformes du système gouvernemental
et, dans une certaine mesure aussi, du Parlement. De son
côté, le Conseil fédéral a exposé à plusieurs reprises devant
les conseils législatifs et à l'extérieur les besoins de ré-
forme du gouvernement et de l'administration, et a manifesté
sa volonté de prendre les mesures qui s'imposent pour ré-
pondre à ces besoins. Dans son message du 17 septembre 1990,
il a tout d'abord proposé une révision partielle de la loi
sur l'organisation de l'administration fédérale (secrétaires
d'Etat, secrétaires généraux, délégation de compétences). En
outre, il a mis en chantier tout une série de révisions et
d'innovations qui, pour la plupart, relèvent de sa compé-
tence. Ces premières mesures constituent une sorte de pro-
gramme d'urgence qui, ainsi que le Conseil fédéral l'a souli-
gné à réitérées reprises, sont encore loin de satisfaire aux
exigences du Parlement évoquées ci-dessus.
1.1.2 
A l'heure actuelle, l'activité du Parlement s'agis-
sant de la réforme du système gouvernemental est concentrée
au sein de la commission du Conseil des Etats, présidée par
le député Hans Jörg Huber. Cette commission est donc pour le
moment l'interlocutrice parlementaire du Conseil fédéral en
ce qui concerne cette réforme d'envergure. Le Conseil fédéral
ayant expressément déclaré à cette commission qu'il était
disposé à étudier une réforme du gouvernement dans toute son
ampleur, celle-ci a décidé, le 28 février 1991, de renoncer
dans un premier temps à élaborer elle-même un projet de
réforme radicale allant dans le sens de l'initiative parle-
mentaire Rhinow et d'autres interventions analogues et de
laisser provisoirement la direction des opérations au Conseil
fédéral. Toutefois, la commission a exigé de l'Exécutif cen-
tral qu'il lui soumette, d'ici la fin de l'année 1991, un
rapport dans lequel il présente :
- l'analyse des problèmes,
1017

- plusieurs modèles,
- ses premières options,
- enfin, des propositions quant à la suite des travaux
(y compris un calendrier).
Deux raisons ont, pour l'essentiel, incité la commission du
Conseil des Etats à renoncer dans un premier temps à élaborer
elle-même une réforme ainsi qu'à en confier la responsabilité
technique et politique au Conseil fédéral : la ferme volonté
manifestée par celui-ci d'entreprendre les réaménagements de-
mandés dans toute leur ampleur et sa promesse d'élaborer le
rapport requis et d'y présenter ses options. Toutefois, la
commission a bien précisé qu'elle entendait collaborer étroi-
tement avec le Conseil fédéral et la commission d'experts
(groupe de travail) qu'il instituerait.
1.2 
Structure et contenu du présent rapport
intermédiaire
1.2.1 
A vrai dire, les réformes à étudier qui ont surtout
été suscitées par le Parlement, touchent non seulement le
gouvernement, mais encore, dans la même mesure, l'administra-
tion, sans parler des incidences qu'elles auront inéluctable-
ment sur le Parlement. Est-il besoin de dire qu'elles ne
seront pas sans exercer d'effets également sur le peuple
(considéré ici comme électorat) et sur le pouvoir judiciaire.
Dans les débats publics et, dans une notable mesure aussi,
dans les interventions et délibérations parlementaires, la
réforme du système gouvernemental a cependant pris le pas sur
les autres, au point même d'obtenir la priorité absolue, si
l'on fait abstraction des travaux de la commission du Conseil
national chargée de la révision des procédures et méthodes de
travail du Parlement et du régime des indemnités allouées aux
parlementaires.
De toute évidence, la commission du Conseil des Etats attend
au premier chef de l'Exécutif qu'il .fasse part de ses vues
sur le Conseil fédéral conçu comme collège gouvernemental et
sur la position qu'ont les membres de ce collège en leur qua-
lité de chefs de département. C'est la forme du gouvernement
1018

ou - pour utiliser une expression qui soit plus proche de
l'usage scientifique - le "système gouvernemental" qui est
ici visé. Ce point de vue coïncide d'ailleurs avec la plupart
des avis émis par les autorités ou dans l'opinion publique :
c'est le Conseil fédéral et les chefs de département qui sont
au centre des préoccupations et moins - voire pas du tout -
les autres problèmes d'organisation qui sont liés à la ré-
forme du système gouvernemental et qui ne manquent pas
d'envergure. En d'autres termes, on a d'emblée affaire à un
thème bien circonscrit sur lequel se concentre l'attention
politique générale.
Par voie de conséquence, dans le présent rapport intermé-
diaire, nous avons, conformément à notre mandat, mis l'accent
sur les problèmes en rapport avec le système gouvernemental
et, en particulier, sur différents modèles de gouvernement.
1.2.2 
II convient aussi de noter que nous avons étendu
notre réflexion à deux aspects. D'abord, nous estimons que la
réforme du système gouvernemental, même si elle est devenue
prioritaire, ne devrait pas avoir pour effet de freiner le
processus de réaménagement engagé par le Conseil fédéral et
qui touche l'administration et la direction de celle-ci de
même que le mode de travail du collège gouvernemental et la
direction des départements. Ce qui a été entrepris à la fa-
veur du message du 17 septembre 1990 (premier train de me-
sures urgentes) de même que par les mandats d'études qui ont
été confiés doit être poursuivi de manière résolue. Ces ré-
formes parallèles peuvent soit être mises en oeuvre rapide-
ment et progressivement, soit encore -. ce qui est préférable
- faire l'objet d'un second train de mesures urgentes. Elles
peuvent aussi être intégrées dans les Grandes Lignes de la
politique gouvernementale pour la prochaine législature et
être reliées à la réflexion portant sur la réforme de
l'administration. En tout état de cause, ces réformes sont
capitales pour le Conseil fédéral car elles lui permettront
d'alléger sa charge et, partant d'accroître son efficacité
sans attendre que le nouveau système gouvernemental soit en
place. Le fait de poursuivre ces efforts de réaménagement ne
compromet en rien l'éventuel passage à un autre système de
1019

gouvernement. Ces réaménagements sont à n'en point douter in-
dispensables à l'instauration d'une structure moderne de di-
rection et d'administration. Il s'agit ainsi d'engager ces
processus (cf. ch. 7 pour plus de détails).
En second lieu, le rapport intermédiaire souligne en style
télégraphique qu'aucun des modèles présenté pas plus que les
mesures d'urgence esquissées ne permettent d'épuiser les pos-
sibilités d'innovation qui se révéleraient judicieuses. Il
existe d'autres possibilités qui méritent examen et qui per-
mettront d'améliorer et de consolider les structures de di-
rection de la Confédération. Toutefois, pour l'instant, ces
possibilités ne seront pas développées plus avant puisque le
groupe de travail ne les a pas encore étudiées de manière as-
sez approfondie. Nous nous sommes donc limités à les exposer
au chiffre 6 et en annexe dans le but de souligner que le po-
tentiel de réformes est plus riche que ne pourraient le lais-
ser supposer les débats qui ont eu lieu dans l'opinion pu-
blique et au sein du Parlement, de même que le présent rap-
port intermédiaire.
1020

* 
2 
EXIGENCES POSEES AD GOUVERNEMENT DE LA
CONFEDERATION
Des exigences bien déterminées sont posées au gouvernement de
la Confédération et ce, quelle que soit la forme que celui-ci
peut prendre (système gouvernemental). Ces exigences décou-
lent en partie des contingences pratiques, partiellement
aussi du contexte institutionnel général, partiellement en-
core des conceptions fondamentales que l'on peut avoir de
structures de direction aptes à fonctionner compte tenu de la
situation qui est celle de l'Etat et de la société. L'énumé-
ration qui suit n'est pas exhaustive. Au surplus, elle est
adaptée aux spécificités de la Suisse même si nous en arri-
vons dans le présent rapport à ne pas nous fixer sur la Con-
fédération telle qu'elle existe aujourd'hui.
2.1 
La double mission d'un gouvernement : gouverner
et administrer
Selon la doctrine la plus répandue dans le monde, tout organe
gouvernemental a deux fonctions principales : d'une part,
gouverner l'Etat, c'est à dire en conduire les principaux
secteurs avec les multiples activités décisionnelles que
cela implique; d'autre part, diriger l'administration, orga-
nisation hiérarchisée qui accomplit les tâches administra-
tives les plus diverses. Cette dualité des missions incombant
au gouvernement fait que, le plus souvent, les membres de
celui-ci ont un double statut : d'une part, celui de membre
de l'autorité executive dûment habilité à prendre les déci-
sions qui engagent cette autorité, d'autre part, celui de
chef unique d'importantes unités administratives (départe-
ments). Ces liens étroits entre gouvernement et adminis-
tration nous viennent de la tradition, mais ils n'ont rien
d'inéluctable. On peut en effet imaginer des formes d'orga-
nisation étatique dans lesquelles l'un et l'autre constituent
des pouvoirs distincts : le gouvernement représentant le
pouvoir de direction de l'Etat et l'administration le pouvoir
administratif. En réalité, une telle séparation exigerait la
mise sur pied de nouveaux processus de coopération et de
contrôle.
67 Feuille fédérale. 144' année. Vol. II 
1021

2.2 
Qualités personnelles exigées des membres du
gouvernement
Les membres du gouvernement doivent, sur le plan personnel,
satisfaire à des exigences exceptionnelles. En toute objecti-
vité, force est de reconnaître qu'ils doivent notamment :
disposer d'un très large éventail d'aptitudes à diriger
et de connaissances techniques, cela à différents niveaux
(sur le plan tactique, opérationnel, stratégique, au ni-
veau politique et dans les secteurs qui ressortissent à
leur compétence, sur le plan de la politique générale et
de la mise à exécution de cette politique);
déployer une activité ininterrompue au sein de l'organi-
sation de la Confédération, à l'égard d'autres pouvoirs,
des médias, des pouvoirs intermédiaires, de l'opinion
publique, enfin des Etats étrangers;
avoir une résistance exceptionnelle à la charge que
représentent les innombrables décisions techniques et
personnelles à prendre, cela compte tenu du pluralisme
des opinions, de la critique dont ils font l'objet dans
le public et des multiples procédures de contrôle aux-
quelles ils sont soumis;
pouvoir "tenir le coup" dans la course contre la montre à
laquelle ils se livrent en permanence et supporter la
charge que représentent les obligations de représentation
qui les contraignent à être sur le qui-vive à la fois
intellectuellement et moralement.
Certes, l'aménagement des institutions et de l'ordre juri-
dique permettent d'aider et d'encourager les membres du gou-
vernement à satisfaire à ces exigences et à d'autres, condi-
tion sine qua non dont dépend la capacité d'un gouvernement à
fonctionner. Toutefois de telles mesures ne suffisent encore
pas à garantir qu'il fonctionnera. Aussi est-il du devoir de
diligence de l'organe qui élit, lorsqu'il fait son choix, et
de la responsabilité de chaque conseiller fédéral que les
exigences susmentionnées soient autant que possible satis-
faites .
1022

2.3 
Intégration dans le cadre des pouvoirs en place et
dans les relations avec l'étranger
Même si l'on est ouvert à toute innovation, il faut bien,
avant même de penser réforme du système, admettre que le gou-
vernement de la Confédération est impliqué dans un réseau de
relations dense, dans lequel il doit s'affirmer, notamment
vis à vis :
d'un Parlement qui peut prendre diverses formes selon le
système politique adopté mais qui constitue, de toute
façon un contre-pouvoir permanent s'exerçant d'une façon
ou d'une autre (pouvoir complémentaire, partenaire,
etc.), contre-pouvoir auquel le gouvernement doit s'at-
tendre à consacrer une part considérable de son travail
et de son temps;
des Etats confédérés qui dans un système fédératif
présentant un éventail extraordinaire de spécificités
exigent des échanges de vues réguliers et l'application
de processus permettant d'aboutir progressivement à des
consensus;
des médias et des pouvoirs intermédiaires (notamment les
partis politiques et les organisations de défense
d'intérêts déterminés) qui prennent des positions bien
tranchées et avec lesquelles le gouvernement entretient
des contacts constants;
des organismes internationaux et supranationaux qui
demandent une activité extérieure intense de la part du
gouvernement, telle qu'elle est exigée depuis peu de la
Suisse.
1023

3 
DESCRIPTION DU SYSTEME GOUVERNEMENTAL ACTUEL DE LA
CONFEDERATION
3.1 
Caractéristiques générales
Le système gouvernemental tel qu'il est actuellement conçu
assure au sein d'un Etat diversement pluraliste une grande
stabilité et permet l'intégration et l'équilibre des forces
politiques. Le gouvernement s'inscrit dans un régime aux
caractéristiques démocratiques et fédéralistes très marquées.
Un gouvernement de petite dimension, dont la composition ne
varie pas, est en mesure de se consacrer à la résolution de
problèmes concrets et n'a pas besoin - comme c'est le cas
dans un régime parlementaire ou présidentiel - de se livrer
continuellement à la lutte pour conserver le pouvoir et
s'affirmer face à l'opposition. En outre, il peut être faci-
lement adapté à l'évolution du rapport des forces politiques
et aux constellations de partis : il pourra être monopar-
tite, bipartite ou multipartite. Le Parlement dispose
d'importants moyens d'influer sur le gouvernement (c'est lui
qui l'élit, qui vote les lois et le budget, qui exerce la
haute surveillance sur l'administration et qui ratifie les
traités internationaux, etc.), sans toutefois pouvoir jamais
le dominer durant les quatre ans de son mandat, puisqu'il est
inamovible. De son côté, le gouvernement, par les travaux
préparatoires qu'il exécute, par l'expertise dont il dispose
et par l'autorité qu'il exerce à la tête de l'Etat, a une in-
fluence considérable sur le Parlement qui ne peut être dis-
sous pendant les quatre ans que dure la législature. Toute-
fois, cette influence ne va pas jusqu'à déterminer de manière
prépondérante le cours de la politique que suivra le législa-
tif . Contrairement à ce qui vaut dans un régime parlemen-
taire, les deux pouvoirs sont nettement séparés sur les plans
de l'organisation et des personnes. Fonctionnellement, toute-
fois, leurs activités sont en permanence coordonnées, soit de
manière institutionnalisée, soit encore de manière infor-
melle.
1024

3.2 
Système collégial et organisation départementale
vont de pair
Principe de la collégialité et organisation départementale
sont liés de par la constitution. Un collège composé de sept
membres égaux constitue le gouvernement, dont les membres
doivent trouver par consensus une unité d'action (à
l'étranger les collèges gouvernementaux sont dirigés par un
chef de gouvernement au rôle reconnu; souvent, ils sont aussi
composés de ministres de rangs différents). En Suisse, chaque
membre du gouvernement dirige simultanément l'un des sept
départements de l'administration (à l'étranger les ministères
existent souvent en plus grand nombre). Le président de la
Confédération, qui change chaque année, conduit les délibéra-
tions du collège. Toutefois, il n'a pas de compétence supé-
rieure à celles de ses collègues (ce qui n'est pas le cas
d'un premier ministre ou d'un ministre président qui prési-
dent véritablement aux destinées de l'Etat). Le président de
la Confédération a à sa disposition une Chancellerie fédérale
(à l'étranger : services de la présidence ou chancellerie)
qui fonctionne comme un organe d'état-major général. A cela
s'ajoutent les états-majors spéciaux du gouvernement (SOGE,
CODRA). Il est aussi possible, quoique plutôt rare, que le
gouvernement se constitue en délégations qui n'ont pas de
compétence décisionnelle mais n'en exercent pas moins une
forte influence sur les décisions à prendre par le collège.
Ce double rôle joué par les conseillers fédéraux a pour effet
de lier très étroitement le gouvernement et l'administration
et de permettre au collège de s'entourer d'une expertise
fiable. Toutefois, il a aussi pour incidence de morceler et,
partant, d'affaiblir de fait l'autorité e£ la surveillance
que le gouvernement exerce sur l'administration.
3. 3 
Désignation et fin du mandat
Les membres du Conseil fédéral sont élus séparément par le
Parlement pour une période de quatre ans. Ils sont rééli-
gibles. Ils répondent politiquement - sans s'exposer à des
sanctions ou presque - des décisions émanant du collège de
même que de la gestion de leur département. Il existe des
1025

relations directes entre le Parlement, organe d'élection et
de haute surveillance et chacun des chefs de département dont
la valeur est mesurée au succès qu'il remporte dans la ges-
tion de son département. L'élection individuelle des membres
du Conseil fédéral renforce le principe de l'organisation dé-
partementale. Le Parlement élit les membres du gouvernement
sans se soucier de l'homogénéité du collège au niveau des
personnes.
Le Parlement ne connaît pas le vote de défiance, pas plus
qu'il ne peut constitutionnellement renverser des ministres,
voire le gouvernement dans son ensemble. Inversement, le gou-
vernement ne peut pas dissoudre le Parlement élu pour quatre
ans (on est loin du régime parlementaire mais assez proche du
système d'équilibrage des pouvoirs que connaît le régime pré-
sidentiel).
Pas plus le gouvernement dans son ensemble que ses membres
pris individuellement n'ont barre sur la désignation des
"ministres" ni sur leur démission. Selon toute apparence, il
est rare qu'une telle influence ait été exercée réellement.
(A l'étranger, il est fréquent que les membres du gouverne-
ment soient désignés et révoqués par le premier ministre qui
est lui même élu, ou nommé avec l'assentiment du Parlement).
Si les groupes parlementaires jouent un rôle déterminant lors
de l'élection d'un conseiller fédéral, en revanche ils ne
peuvent généralement obtenir la démission de celui-ci. Les
démissions et les renonciations à se porter candidats à la
réélection résultent de décisions prises personnellement par
les conseillers fédéraux eux-mêmes.
3.4 
Relations du gouvernement
Le Parlement accapare les membres du gouvernement plus forte-
ment que ne le font les parlements étrangers. Le Parlement,
dans son ensemble, est plus puissant que celui d'un régime
parlementaire. Le rôle d'opposition y est joué théoriquement
et effectivement par tous les groupes parlementaires qui
alternent selon des mécanismes complexes. La haute surveil-
lance exercée par le Parlement est plus intense et va plus en
1026

profondeur que le contrôle qu'assumé l'opposition dans un
régime parlementaire. En revanche, elle s'accompagne de moins
de sanctions.
Comme le gouvernement n'est pas soumis à l'élection populaire
et que les résultats de l'élection du Parlement - en raison
notamment du fait que les membres du gouvernement sont sujets
à des réélections régulières - ne se répercutent pas directe-
ment et immédiatement sur la composition du gouvernement, on
pourrait supposer que celui-ci est, dans une large mesure, à
l'abri des fluctuations de l'opinion publique, du pouvoir des
partis politiques et de l'influence exercée par les médias (à
l'étranger, le gouvernement est dans la plupart des cas sou-
mis à ces facteurs pour diverses raisons). En réalité, le
gouvernement prête une attention de plus en plus soutenue aux
pouvoirs intermédiaires. Au surplus, depuis quelques années,
il intensifie les contacts directs avec les citoyens par le
truchement des médias ou dans le cadre de manifestations
publiques. •!! faut voir là notamment l'influence du référen-
dum et la conséquence du fait que les activités gouvernemen-
tales sont de plus en plus vulgarisées et personnifiées sous
l'effet des médias, notamment. Toutefois, il n'existe pas de
stratégie systématique visant à permettre au gouvernement
d'influencer l'opinion publique.
Les relations extérieures qui ne cessent de se développer
sous l'effet de l'internationalisation et, en particulier, de
l'intégration européenne, concernent tous les départements et
accaparent fortement leurs chefs. Grâce au principe de la
collégialité, ces relations sont, dans une notable mesure,
harmonisées. Toutefois, elles présentent le risque de se
disperser parce que trop nombreuses. Le principe de la collé-
gialité et le fait que la Suisse n'a pas de président ne
simplifient pas la représentation du pays à l'égard de
l'étranger. Toutefois, il semblerait qu'à l'extérieur de nos
frontières l'on considère cela comme un "particularisme
démocratique".
1027

3.5 
Vue d'ensemble
Le système de gouvernement de la Confédération est original
et unique en son genre. Il s'insère dans un ensemble institu-
tionnel complexe qui devrait permettre de préserver le rôle
indépendant joué par le Parlement, le peuple et les Etats
membres, tout en sauvegardant la capacité du gouvernement de
diriger les affaires. Le scepticisme persistant à l'égard du
pouvoir aboutit, en ce qui concerne le gouvernement, à une
image qui est faite à la fois de confiance et de méfiance. Le
gouvernement est ainsi sans doute placé à plus d'un titre
dans la dépendance du Parlement mais reste aussi fortement
indépendant et - s'il fait preuve de la fermeté nécessaire -
capable d'agir. La surveillance exercée par le Parlement sur
le gouvernement et sur l'administration déploie un réseau de
contrôle inhabituellement dense, mais elle est conçue de
telle façon que le gouvernement n'est pas soumis à l'autorité
d'un pouvoir supérieur : le gouvernement n'est pas simplement
l'organe du Parlement.
1028

4 
LE CADRE D'UNE REFORME DU GOUVERNEMENT
Le système de gouvernement de la Confédération date de la
première moitié du XIXe siècle, d'une époque où l'Etat et ses
activités étaient relativement simples et moins étendus
qu'aujourd'hui. En ces dernières années du XXe siècle, l'Etat
a changé du tout au tout, il s'est énormément développé et
est devenu beaucoup plus compliqué. C'est une raison suffi-
sante pour préconiser un nouveau système de gouvernement.
Mais ce n'est pas une raison contraignante; en effet, le sys-
tème que nous a légué le passé pourrait éventuellement conve-
nir encore à l'Etat d'aujourd'hui, à condition d'être capable
de s'adapter. Il faut cependant bien reconnaître que les
modifications, tant quantitatives que qualitatives, qui ont
affecté l'Etat se sont accumulées au point qu'un changement
de système semble être objectivement indiqué.
4.1 
Synthèse des critiques et des demandes de réforme
Ces dernières années, le système gouvernemental actuel a fait
l'objet, tant au Parlement que dans de larges milieux de la
population, de critiques multiples et de plus en plus fré-
quentes. Par ailleurs, des propositions de réforme formulées
ou non dans les détails ont été émises. Ces propositions sont
souvent contradictoires. En outre et surtout, elles n'indi-
quent qu'en style télégraphique les innovations à apporter
(par exemple "instauration d'un véritable président") sans
approfondir les solutions permettant d'intégrer les innova-
tions dans le système politique d'ensemble de la Confédéra-
tion. L'essentiel des critiques et des propositions de ré-
forme peut être résumé comme il suit :
4.1.1 
Critiques
Le collège gouvernemental et les chefs de département
sont surchargés.
L'unité et la capacité de direction du collège sont com-
promis .
La capacité et la rapidité de décisions du gouvernement
sont insuffisantes.
1029

Les structures et les fonctions du gouvernement et de
l'administration sont désuètes; en particulier, elles ne
permettent plus de faire face à l'accroissement du volume
des tâches de l'Etat ni aux impératifs découlant des
relations internationales, ni même de satisfaire aux
besoins d'une société moderne.
4.1.2 
Réformes proposées
II faut soit modifier le système collégial, soit le com-
pléter, voire le remplacer par une présidence qui soit
au-dessus du gouvernement.
Il convient d'augmenter le nombre des conseillers fédé-
raux.
Les conseillers fédéraux devraient se consacrer aux
activités gouvernementales proprement dites, alors que
l'administration devrait être conduite par des chefs de
grandes unités administratives (ministres).
Il faut instaurer le régime parlementaire.
4.2 
Rappel de quelques aspects qui font problème dans le
système actuel de gouvernement
Les dernières études d'ensemble ont été faites au moment du
rapport Hongler (rapport d'experts sur les améliorations à
apporter à la conduite des affaires gouvernementales et de
l'administration, Berne 1967) et du rapport Huber (rapport et
projet de loi de la commission d'experts chargée de préparer
la révision totale de la loi fédérale sur l'organisation de
l'administration, Berne 1971), ainsi qu'à l'occasion de
l'élaboration de la nouvelle LOA, qui a été mise en vigueur
en 1979. Les événements survenus et les tendances enregis-
trées après cette date rendent une nouvelle évaluation géné-
rale indispensable. Nous voulons parler de la nature des
contraintes qui s'exercent sur les membres du Conseil fédéral
et des changements survenus dans l'environnement politique.
Pour ne citer que quelques points :
Les tâches du gouvernement et de l'administration s'accrois-
sent continuellement. Le message de 1975 relatif à la LOA
1030

l'avait déjà relevé, et le phénomène s'est amplifié depuis
lors. Ces 15 ou 20 dernières années, l'augmentation a été
particulièrement sensible au chapitre de l'aménagement du
territoire, de la coopération au développement, de l'agricul-
ture, des assurances sociales ou de la protection de l'envi-
ronnement. Certains faits nouveaux comme l'augmentation du
nombre de réfugiés ont engendré des tâches supplémentaires
pour l'administration. Cette évolution s'est traduite par la
croissance continue des dépenses de l'Etat et l'augmentation
des effectifs du personnel, inévitables l'une et l'autre en
dépit de la rigueur des mesures d'économie, du blocage du
personnel ou des contrôles effectués par les diverses instan-
ces du Conseil fédéral et du Parlement. L'accroissement des
tâches se traduit aussi par nombre de nouvelles lois et or-
donnances, destinées à régir les activités nouvelles ou élar-
gies, de même que par la création de nouvelles unités admi-
nistratives. Résultat : le Conseil fédéral est aujourd'hui à
la tête d'un édifice administratif hyperspécialisé et très
complexe (voir à ce sujet l'annexe III/2, illustrations).
Le gouvernement est de plus mis davantage à contribution du
fait de la multiplication des contacts et pourparlers inter-
nationaux, et ce non seulement en raison du développement de
nos relations avec l'Europe. On constate de manière générale
une internationalisation des problèmes : les questions
d'asile et de drogue, les problèmes d'environnement, l'évolu-
tion de l'économie mondiale et les disparités entre le Nord
et le Sud, les problèmes de transports, les imbrications
économiques toujours plus fortes, etc. requièrent toujours
davantage des solutions bilatérales et multilatérales, aussi
bien au niveau européen que mondial. La collaboration au sein
d'organisations internationales (du GATT par ex.) s'inten-
sifie ou s'étend (par adhésion à des organisations comme les
institutions de Bretton Woods). (Voir en particulier à ce
sujet le chiffre 4.5)
Par ailleurs, le morcellement croissant des forces politiques
en Suisse entraîne une dépense d'énergie supplémentaire con-
sidérable pour le gouvernement. Les projets adressés par le
Conseil fédéral au Parlement sont plus difficiles à mettre au
1031

point et, ensuite, plus difficiles à mettre en oeuvre. Avant
même d'en arriver à la phase législative, il est plus diffi-
cile de trouver un consensus, en particulier au terme d'une
procédure de consultation. Les divergences sont à l'évidence
plus fortes qu'autrefois. Mais les oppositions à 1'encontre
de certains projets se manifestent encore durant les délibé-
rations parlementaires et, enfin, lors d'éventuelles vota-
tions populaires. Conséquences : la préparation des décisions
s'en trouve sensiblement ralentie et les démarches entrepri-
ses pour chercher à résoudre les problèmes sont parfois in-
efficaces; on risque de surcroît d'aboutir à des résultats
inappropriés.
Le ralentissement observé dans la préparation des décisions
est aussi à mettre en rapport avec la complexité croissante
de certaines situations de fait qui, en réalité, exigeraient
précisément des solutions plus rapides. Autrefois, un pro-
blème - par ex. la planification et la construction d'une
voie ferrée - pouvait être résolu sans trop tenir compte des
contingences extérieures. De nos jours, il faut prendre en
considération des restrictions imposées par les conditions et
la situation juridiques et politiques - songeons à l'impact
sur l'environnement, à l'opportunité, à la prise en compte
accrue des intérêts particuliers, etc. Actuellement, toute
décision à prendre constitue donc un processus complexe met-
tant en jeu plusieurs facteurs concurrents et exigeant un
haut degré de coopération et de coordination entre divers
services officiels et privés, mais aussi entre départements
et unités administratives au sein de la Confédération.
Il en découle que diriger l'administration est une tâche qui
est nettement plus difficile aujourd'hui qu'il y a 15 ou 20
ans. La technicité des différents domaines, qui requiert un
personnel toujours plus qualifié, de même que la complexité
des problèmes posés, qui exige de plus en plus des solutions
impliquant plusieurs départements, rendent toujours plus
ardue la tâche de direction assumée par le Conseil fédéral.
Liée à l'élaboration plus laborieuse et plus complexe des
dossiers à traiter, la nette surcharge de travail des membres
1032

du Conseil fédéral est également due au Parlement, aux com-
missions en premier lieu, mais aussi aux assemblées plé-
nières. L'accroissement général de l'activité de l'Etat ainsi
que l'allongement de la durée des discussions - dû en partie
à la difficulté de trouver un consensus dans un contexte de
polarisation politique croissante - débouchent sur un volume
de travail nettement supérieur. Les exigences du Parlement en
matière de contrôle, de plus en plus difficiles à satisfaire,
sont aussi à l'origine d'un surcroît de travail.
Une autre surcharge de travail, que l'on ne peut encore éva-
luer mais qui sera vraisemblablement considérable, découlera
du nouveau système de commissions permanentes récemment
introduit dans le cadre de la réforme du Parlement, qui
s'appliquera à l'examen préalable de tous les objets soumis
au Parlement. Ces commissions suivent en permanence les
domaines politiques relevant de leur compétence et ont la
faculté de déposer des initiatives parlementaires et d'autres
interventions. Elles se réunissent régulièrement selon un
plan bien établi. Il faut donc s'attendre à une surcharge.
La multiplication des forces politiques se répercute en outre
sur l'usage des droits populaires : l'initiative populaire et
le référendum sont lancés plus fréquemment qu'autrefois - et
plus fréquemment avec succès -, si bien que le Conseil fédé-
ral mais aussi le Parlement doivent examiner les mêmes
dossiers à plusieurs reprises.
De même, l'attitude de certains citoyens et certaines organi-
sations, qui sont plus critiques envers l'Etat que ne
l'étaient leurs devanciers et contestent par exemple la vali-
dité de décisions prises par les autorités, fait que
l'efficacité du travail de direction politique peut être
entamée par le recours aux voies de droit et à d'autres
instruments. Tout projet a tôt fait de susciter une opposi-
tion. Le danger s'accroît de voir la majorité se faire domi-
ner par une minorité qui n'est pas disposée à accepter cer-
taines décisions, même si elles ont été acquises démocrati-
quement .
1033

L'information occupe une place nouvelle. Le poids des médias
s'est accru. Ils ont gagné en importance surtout avec l'essor
des médias électroniques. Dans le débat politique, ils ont un
rôle de plus en plus important. La nécessité de trouver
constamment du nouveau et de le diffuser sans retard fait que
des opinions mal dégrossies acquièrent subitement une impor-
tance énorme et démesurée. Phénomène nouveau : les choix
politiques sont de plus en plus personnalisés. Enfin, une
plus grande attention doit être accordée à l'information
interne, tant de l'Etat que de son administration.
Compte tenu de changements aussi radicaux et aussi rapides,
le système de gouvernement se trouve faire face à des situa-
tions inédites qu'il ne parvient à maîtriser qu'à grand
peine. La situation va encore s'aggraver du fait de
l'intégration croissante de la Suisse en Europe (voir les
considérations au chiffre 4.5).
4.3 
Critères et objectifs d'une réforme du gouvernement
4.3.1 
Pour apprécier un système de gouvernement, par
exemple lorsque se pose la question de son maintien ou de son
instauration, on dispose d'une longue liste de critères qui
varient toutefois selon l'époque donnée et les spécificités
du pays. Il n'existe pas de système gouvernemental parfait.
Aussi est-il indispensable de ne pas figer les critères
d'appréciation. A notre époque et pour un Etat du style de la
Suisse, les critères suivants devraient être déterminants :
(1) Capacité de diriger
- l'Etat (direction de l'Etat)
l'organe gouvernemental lui-même (diriger les
dirigeants)
l'administration dans son ensemble et celle des
départements (conduite de l'administration)
le Parlement en tant que pouvoir coordonné et
coopératif (garantir la synergie des pouvoirs)
le peuple en tant qu'organe décisionnel de l'Etat,
dans la mesure où l'on est dans un régime de démo-
1034

cratie référendaire (incitation à prendre des déci-
sions répondant à l'intérêt général).
(2) Capacité de décider et d'agir à temps - et, partant, de
fixer des priorités - sur les plans interne et interna-
tional de même que dans les situations de crise, grâce à
- des processus de planification
- des procédures de délibération et de décision
rationnelles
- une cohérence politique qui permet la décision
- la valorisation des expériences recueillies.
(3) Capacité de donner une assise objective aux actions et
décisions, en particulier grâce à
- une information suffisante
- des travaux préparatoires sérieux
l'harmonisation des tâches, des compétences et des
responsabilités.
(4) Capacité d'innover et de lancer des projets dans l'ensem-
ble du champ d'action de l'Etat et de l'administration.
(5) Capacité de communiquer avec les citoyens, les pouvoirs
intermédiaires et les médias, et de s'affirmer face à
eux.
(6) Transparence des structures et des fonctions, notamment
grâce à la clarté et à la simplicité des procédures.
(7) Possibilités pour les membres du gouvernement de travail-
ler et de diriger leur secteur administratif de manière
judicieuse, notamment
par des mesures leur permettant d'éviter les trop
fortes sollicitations
- par des processus et méthodes de travail rationnels.
(8) Limitation des pouvoirs vis-à-vis du gouvernement et par
le gouvernement.
1035

(9) Responsabilités réelles vis-à-vis des organes de contrôle
et du public.
(10) Capacité de créer un climat de stabilité et de sécurité
tout en étant pris dans la dynamique politico-sociale et
les accélérations qui caractérisent l'évolution de notre
société.
4.3.2 
A travers ces critères transparaissent les objectifs
d'une réforme moderne du système de gouvernement. En les rat-
tachant aux critiques - parfois contradictoires - (chiffre
4.1) qui se font jour, et aux changements flagrants survenus
dans les tâches du gouvernement et de l'administration
(chiffre 4.2), on peut alors mettre au premier plan, provi-
soirement et schématiquement, les objectifs suivants de la
réforme. Il convient de faire en sorte
que le gouvernement soit capable de former une unité et,
à partir de là, de conduire les affaires de manière
efficace et productive;
que la capacité de trancher et d'agir du gouvernement
soit préservée, de manière appropriée à la complexité des
faits, à l'accélération des événements et aux difficultés
de la situation socio-politique;
que le gouvernement et ses membres soient mis à l'abri
d'une surcharge de travail prolongée;
que le gouvernement, grâce au travail probant qu'il
accomplit, soit respecté par les autres organes de l'Etat
et accepté par le peuple, et jouisse ainsi d'une
légitimité justifiant son rôle dirigeant.
4 .4 
Constantes caractérisant le système gouvernemental
de la Confédération
Sur le plan institutionnel, la Suisse connaît de grandes
options auxquelles le droit constitutionnel a conféré le
caractère de constantes et qui sont profondément ancrées dans
la conscience du citoyen. Quelques unes des interventions
parlementaires, les critiques et propositions de réforme dont
nous avons parlé, de même que les objectifs abstraits d'une
1036

réforme du gouvernement nous amènent inéluctablement à nous
poser les questions suivantes : ces grandes options sont-
elles des traits indissolubles de l'identité helvétique et
sont-elles indispensables au fonctionnement de l'ensemble de
notre système politique ? Dans quelle mesure peut-on les
modifier, voir y renoncer ? Même si de telles constantes ne
doivent pas, en elles-mêmes, limiter le champ d'investigation
en ce qui concerne les possibilités de réforme, il n'en fau-
dra pas moins, lorsque l'on analysera la faisabilité des
solutions proposées, se poser la question de leurs effets sur
une réforme possible du gouvernement. (A noter que ne sont
pas visés ici les principes fondamentaux qui déterminent la
structure et le régime de la Confédération, tels que le sys-
tème fédératif, la démocratie, l'état social fondé sur le
droit). Quelques constantes sont brièvement développées ci-
après :
4.4.1 
Système gouvernemental fondé sur le principe de la
collégialité
Selon ce principe, les décisions gouvernementales sont prises
par un collège qui s'exprime d'une seule voix. Les membres de
ce collège sont, par principe, sur pied d'égalité et les
décisions, une fois prises par la majorité, doivent être
défendues par la minorité. Par ce système, on vise surtout à
empêcher les excès de pouvoir, à équilibrer les forces en
présence, à permettre au pluralisme des opinions de s'expri-
mer, à accumuler les connaissances et les expériences, à
assurer la continuité, enfin, bien souvent, à dégager un
consensus en prévision d'un éventuel référendum. (En revanche
il y a lieu d'opérer une nette séparation entre le problème
institutionnel que pose le principe de la collégialité et la
question politique de savoir s'il ne serait pas plus judi-
cieux que le gouvernement soit constitué d'un seul parti,
d'une coalition de partis aux mêmes tendances ou encore de la
majorité des partis, voire de tous).
68 Feuille fédérale. 144e année. Vol. II 
1037

4.4.2 
Une présidence particulière
Manifestement, on hésite beaucoup à instaurer au sein du gou-
vernement - moyennant l'abandon du principe de la collégia-
lité - un président nommé pour une période assez longue et
doté de réelles compétences de direction. Cette indécision
est motivée, d'une part, par les raisons qui plaident en
faveur du système collégial (cf. ch. 4.4.1) et d'autre part,
par les difficultés qu'il y aurait à faire admettre l'insti-
tution d'un président jouissant de réels pouvoirs de direc-
tion dans un pays marqué par d'innombrables particularismes.
Plus la position du président est forte et plus il a de
pouvoir (c'est le cas du premier ministre dans les régimes
parlementaires ou du président dans les systèmes présiden-
tiels), plus est remis en cause le statut qui est tradition-
nellement le sien dans notre pays.
4.4.3 
Pas de président qui représente l'Etat
A la différence de l'Allemagne, de l'Autriche et de l'Italie
par exemple, la Suisse n'a pas et n'a jamais eu de président
qui représente le pays. Cette institution à essence républi-
caine s'est substituée au monarque constitutionnel, tel qu'on
le trouve encore dans les Etats du Bénélux, dans les pays
Scandinaves, en Grande Bretagne et - à nouveau - en Espagne.
C'est dire qu'elle est étrangère à notre tradition politique.
Dans un régime parlementaire, ce type dé président exerce
surtout un droit de proposition et de nomination des membres
du gouvernement. C'est aussi lui qui assure la représentation
générale de l'Etat et qui joue le rôle (controversé) de pou-
voir neutre lors d'épreuves de force sur le plan intérieur. A
noter que depuis 1958, le président de la République fran-
çaise ne répond plus que de loin au type décrit ci-dessus,
car il exerce lui même d'importants pouvoirs de direction. En
outre, ce type de président doit être très nettement distin-
gué du président à l'américaine qui dirige le gouvernement et
prend toutes les décisions essentielles.
1038

4.4.4 
Référendum et initiative populaire
Ces deux droits populaires servent dans une large mesure aux
Suisses comme aux Etats étrangers à caractériser l'identité
de la Confédération. Les effets qu'ils exercent a priori et a
posteriori sur les processus de décision du gouvernement, en
particulier, sont complexes, alors que la légitimation du
système politique dans son ensemble y gagne incontestable-
ment.
4.4.5 
Autres constantes institutionnelles exerçant des
effets sur le système gouvernemental
II existe d'autres constantes institutionnelles qui sans
avoir d'incidences directes sur le système gouvernemental
sont liées à lui de manière si étroite qu'il faudrait les
modifier plus ou moins si l'on en venait à réformer ledit
système. Parmi ces constantes, citons :
le système bicaméral dans lequel les deux conseils
législatifs sont sur pied d'égalité et qu'il faudrait
revoir si l'on optait pour un régime parlementaire;
l'élection au système proportionnel des députés à la
Chambre du peuple, mode qui serait aussi sujet à révision
si l'on se tournait vers un régime parlementaire;
l'ampleur de la juridiction constitutionnelle, elle aussi
à réformer, que l'on instaure un régime parlementaire ou
un régime présidentiel.
4.4.6 
Exposé systématique des constantes et de leurs
relations d'interdépendance
Les descriptions précédentes permettent - si on les rapporte
aux autres critères qui ont été énoncés - d'édifier un sys-
tème comprenant à la fois toutes les propriétés du régime
suisse ainsi que les évolutions nouvelles dont il faut tenir
compte dans une réforme du gouvernement. Le schéma correspon-
dant est reproduit à l'annexe II. Il énonce les propriétés
fondamentales : stabilité et continuité, décentralisation et
internationalisation du pouvoir, pluralisme, système électo-
1039

rai proportionnel, démocratie directe, séparation des pou-
voirs assortie d'une fonction de surveillance exercée par le
Parlement et d'un Conseil fédéral indépendant, légalité. Les
éléments nouveaux sont : l'accroissement des compétences et
des charges de la Confédération, des objets dont la com-
plexité va croissant, une accélération des changements
sociaux, économiques et politiques, une influence grandis-
sante des médias. Une réforme doit avoir pour objectifs
majeurs d'accroître la capacité de décision, la mobilité et
la rapidité du système, et d'instaurer un partage sans équi-
voque des compétences.
4.5 
Conséquences d'une adhésion à l'EEE ou à la CE
L'adhésion de la Suisse à l'EEE ou à la CE aurait des réper-
cussions considérables sur le gouvernement. Il est sans doute
encore trop tôt pour pouvoir les décrire sans risque
d'erreur. Il faut pour le moment se satisfaire d'estimations
et d'approximations. Les conséquences pour le fédéralisme,
les institutions de la démocratie directe, les compétences de
l'Assemblée fédérale et le Tribunal fédéral seront ici
laissées de côté.
4.5.1. 
Introduction ; les mécanismes de décision européens
Au sein de la Communauté européenne, le Conseil des ministres
(Conseil) représente le pouvoir législatif. Les gouvernements
des Etats membres y sont tous représentés. Le Conseil se
réunit actuellement douze fois par mois environ, dans une
composition qui varie (par ex. tous les ministres des affai-
res étrangères ou tous les ministres de l'économie, des
finances, du travail, de l'agriculture, des transports ou de
l'éducation). Une de ses tâches principales consiste à arrê-
ter des règlements (directement applicables dans tout Etat
membre) et des directives (qui doivent être transposées en
lois dans les Etats membres), sur proposition de la Commis-
sion européenne et au terme d'une subtile procédure de
consultation à plusieurs niveaux, mettant en jeu divers
organes. Le Conseil dispose en conséquence de la compétence
de légiférer, que lui ont cédée les Etats membres.
1040

Au sein de l'Espace économique européen, il n'y a pas d'or-
gane de décision commun. La CE veut préserver pleinement son
autonomie et son processus d'intégration, sans être gênée par
les pays de l'AELE. Lorsqu'elle débat de réglementations qui
ont des conséquences pour l'EEE, il existe des procédures de
consultation et d'autres garanties (par ex. le droit indi-
viduel d'évocation ou la possibilité, pour les pays de
l'AELE, de ne pas reprendre individuellement des décisions
communautaires s'appliquant à l'EEE, mais cela implique des
conséquences collectives), qui sont destinées à compenser
l'absence de droits de codécision. Les prérogatives législa-
tives ne sont pas déléguées à des instances supra-étatiques,
les Etats membres en conservent la jouissance.
4.5.2 
Conséquences institutionnelles du traité BEE
4.5.2.1 Sur le plan extérieur
Dans le cadre de l'EEE, les pays de l'AELE ne peuvent parti-
ciper aux mécanismes communautaires d'élaboration et
d'adaptation du droit communautaire ou du droit EEE que dans
la mesure où des experts de l'AELE seront associés aux tra-
vaux lorsque, au sein de la CE, des règles pertinentes pour
l'EEE seront préparées (par la Commission des CE). Ces
contacts se font au niveau des hauts fonctionnaires et des
experts, par écrit ou en conférence. La présence de membres
des gouvernements n'est pas nécessaire. La décision défini-
tive est prise finalement - comme indiqué - par le Conseil
des ministres de la CE.
Il est prévu de tenir au moins deux fois -par an des confé-
rences ministérielles avec la participation des pays de
l'AELE : le Conseil EEE, composé d'un membre du gouvernement
de chaque pays de l'AELE et de la CE, ainsi que de membres de
la Commission des CE, donne les impulsions politiques et
définit les orientations générales sur la base de son évalua-
tion du fonctionnement et de l'évolution de l'accord EEE.
Au sein du Comité EEE, qui se réunit deux fois par mois et
est composé de représentants des pays de l'AELE et de la Com-
1041

mission des CE, il est prévu de faire participer les hauts
fonctionnaires (un représentant par pays de l'AELE). Le
Comité veille notamment au bon fonctionnement du traité sur
l'EEE et à la mise en oeuvre du droit. Les avis de l'AELE
relatifs à d'importantes questions touchant l'évolution des
règles EEE sont exprimés devant le Comité.
Il existe d'autres nouveaux organes, mais qui n'ont pas
d'impact sur la réorganisation du travail du gouvernement.
Le nombre de réunions qui se tiennent dans le cadre de l'AELE
ne devrait pas changer, soit deux réunions au moins par an au
niveau des représentants des gouvernements. La coordination
des positions des Etats membres figurera à l'ordre du jour de
chacune de ces réunions, puisqu'il s'agira pour l'AELE de
parler d'une seule voix dans ses relations avec la CE, non
seulement au niveau ministériel mais aussi, par exemple, au
sein du Comité EEE.
La présidence du Conseil EEE sera exercée pour une durée de
six mois, en alternance, par un Etat de la CE et de l'AELE.
La Suisse devra en conséquence s'attendre tous les six ans à
voir augmenter sensiblement la charge de travail des membres
du gouvernement.
4.5.2.2 Sur le plan intérieur
Le gouvernement devra très fréquemment - souvent à un rythme
hebdomadaire, vraisemblablement - décider des instructions à
donner à ses représentants dans les organes de l'AELE (celle-
ci devant parler comme un interlocuteur unique) et de 1'EEE.
Les normes communautaires (règlements et directives en parti-
culier) qui devront être reprises dans le droit EEE et adap-
tées en Suisse seront transmises au gouvernement par son
représentant au Comité EEE. Au besoin, il faudra obtenir
l'approbation des Chambres fédérales dans les plus brefs
délais : normalement, le message devra être rédigé et les
délibérations parlementaires bouclées en l'espace de six
mois. Ce sera en particulier le cas lorsque le législateur
1042

n'aura aucune liberté de manoeuvre et que le référendum sera
par conséquent exclu. Dans d'autres cas, la procédure légis-
lative ordinaire devra si possible s'appliquer.
On ne pourra venir à bout de la masse des décisions à prendre
en vue de donner des instructions aux représentants suisses
dans les divers organes que si le gouvernement peut s'appuyer
sur une infrastructure efficace, d'une part aux sièges de
l'AELE et de la CE, d'autre part à Berne, dans l'administra-
tion fédérale. La coordination interdépartementale revêt une
importance particulière. Enfin, les Chambres fédérales et les
cantons devront aussi, selon la réglementation, être associés
aux travaux dans la phase préparatoire. (L'entrée en vigueur
des nouvelles dispositions concernant la participation du
Parlement à la politique étrangère impliquera une consul-
tation obligatoire des commissions compétentes, lorsqu'une
décision européenne créera un droit directement applicable en
Suisse, ou lorsque ce dernier devra être adapté : loi sur les
rapports entre les Conseils, art. 47bis, let. a nouvelle).
4.5.3 
Conséquences institutionnelles d'une adhésion
à la CE
4.5.3.1 Sur le plan extérieur
La fonction législatrice du Conseil de la CE (délégation en
partie directe, à un organe supranational, de la compétence
propre à chaque Etat de se donner ses lois, sans clause de
ratification) exige que la Suisse soit représentée plus sou-
vent à Bruxelles par un membre du gouvernement (comme indi-
qué, douze fois par mois environ, parfois pour des séances de
deux jours), même si les décisions à prendre ne concernent
pas régulièrement des actes législatifs. Le membre du gouver-
nement doit cependant avoir la compétence de participer, en
engageant son pays, à la préparation des décisions du Conseil
des ministres de la CE.
La charge ne sera pas répartie équitablement entre tous les
membres du gouvernement. Le Conseil siège très fréquemment
avec les ministres des affaires étrangères, de l'agriculture,
1043

ainsi que les ministres de l'économie et des finances. Dans
le système de gouvernement en vigueur en Suisse, ce sont sur-
tout les chefs de département qui, en raison des domaines
dont ils ont la charge, devraient avoir en face d'eux plu-
sieurs membres du même gouvernement à la fois, auront à subir
une forte surcharge de travail.
Par ailleurs, de nombreux contacts sans caractère formel ont
lieu entre les Etats membres de la Communauté.
La présidence tournante en vigueur à la CE exige beaucoup de
temps. Cette période de six mois trouve son apogée au moment
du sommet des chefs d'Etat et de gouvernement, qui a lieu
dans le pays du président en exercice. C'est le Conseil euro-
péen. Il débat des questions politiques les plus importantes
ou les plus controversées. C'est de lui qu'émanent certaines
impulsions directrices concernant notamment l'avenir de la
Communauté. Il faut se demander jusqu'à quel point le prési-
dent de la Confédération helvétique tel qu'il existe
aujourd'hui peut siéger dans cet organe avec le même poids
que les autres participants.
4.5.3.2 Sur le plan intérieur
Les membres du gouvernement qui prennent part aux séances du
Conseil des ministres de la CE doivent recevoir des instruc-
tions et des compétences qui leur permettent d'engager défi-
nitivement la Suisse.
Pour le gouvernement, le rythme et l'intensité des décisions
à prendre se trouvent encore accentués par rapport à 1'EEE :
la position de la Suisse doit être définie avant et pour
chaque réunion du Conseil des ministres, qui siège bien plus
d'une centaine de fois par an dans ses différentes forma-
tions. Outre les services fédéraux matériellement impliqués
dans ces travaux préparatoires, il conviendra aussi, en
fonction des questions traitées, de demander l'avis de
milieux parlementaires et cantonaux (pour ce qui est de la
consultation des Chambres fédérales, voir chiffre 4.5.2.2).
Comme l'ordre du jour de ces réunions-du Conseil ne doit être
1044

établi définitivement que deux semaines avant la date de la
réunion, les responsables suisses risquent de devoir engager
une véritable course contre la montre, à moins que toutes les
questions en suspens n'aient déjà été réglées à l'occasion
des travaux préliminaires accomplis par la Commission euro-
péenne .
En ce qui touche les instructions données au membre du gou-
vernement, il faut examiner si on peut lui donner des compé-
tences élargies, par exemple sous la forme d'une clause géné-
rale, laissant une certaine marge de manoeuvre, et en vertu
de laquelle il aurait la possibilité de modifier son mandat
de négociation sans aucune consultation. Lors des réunions du
Conseil, il n'est en effet pas rare que de nouveaux aspects
et de nouvelles propositions soient mis sur le tapis et qu'il
faille réagir sans délai. Au besoin, il faut instituer une
sorte de procédure rapide de consultation et de décision au
niveau du gouvernement suisse, permettant de donner de nou-
veaux mandats de négociation dans les plus brefs délais (une
ou quelques heures). A cet effet, des compétences spéciales
peuvent, le cas échéant, être attribuées au président de la
Confédération.
4.5.4 
Que signifie «membre du gouvernement» ?
Par membre du gouvernement, il ne faut pas entendre impérati-
vement conseiller fédéral (ou ministre, à l'étranger).
L'essentiel est que cette personne ait «rang ministériel». Un
secrétaire d'Etat, qui prend part au moins en partie, c'est-
à-dire pour les affaires relevant de son domaine, aux
réunions du gouvernement, peut aussi remplir cette charge.
Son niveau dans la hiérarchie devrait être plus élevé si sa
nomination doit être acceptée par le Parlement. Pour un tel
membre du gouvernement, on pourrait créer une nouvelle caté-
gorie, celle de «vice-conseiller fédéral» ou de «ministre»
subordonné au Conseil fédéral. Ce qui est essentiel pour les
réunions du Conseil de la CE, c'est que ce représentant
suisse ait la compétence - comme indiqué plus haut - de mener
des négociations en engageant son pays.
1045

La considération personnelle, dont peut aussi jouir éventuel-
lement une personne qui prend part régulièrement aux réunions
du Conseil de la CE sans être membre du Conseil fédéral, peut
au demeurant avoir une grand importance dans le succès de la
conduite des négociations.
4.5.5 
Conséquences ; exigences principales
Compte tenu des considérations qui précèdent, et dans la
perspective de l'intégration européenne (d'une adhésion à la
CE en particulier), on peut formuler les exigences principa-
les suivantes auxquelles devrait satisfaire le gouvernement :
augmenter le nombre de «membres du gouvernement» (membre
du cabinet : conseillers fédéraux, vice-conseillers
fédéraux, ministres ou secrétaires d'Etat);
accroître le pouvoir du président de la Confédération
(dans le sens d'un chef d'Etat ou de gouvernement);
accroître les compétences de chacun des membres du
gouvernement pour les cas où il doit négocier;
accélérer la prise de décision du Conseil fédéral.
1046

5 
MODELES DE GOUVERNEMENT
Conformément à son mandat, le groupe de travail soumet à la
discussion divers modèles de gouvernement. Parmi les formules
envisageables, cinq ont été retenues. Elles s'inspirent de
modèles évoqués dans des interventions parlementaires ou dans
le débat public, à moins qu'il ne s'agisse de développements
du système actuel. Les modèles proposés s'appuient tous sur
des types de gouvernement tels qu'ils existent dans les répu-
bliques démocratiques. Des modifications leur ont toutefois
été apportées lorsqu'elles étaient nécessaires pour les adap-
ter à la situation suisse, ce qui permet en outre de les
rendre plus compréhensibles. On trouvera pour chaque modèle,
sous la lettre a, une description succincte mettant en
évidence les aspects fondamentaux et les caractéristiques
principales. Une telle description n'est pas destinée sous
cette forme à l'application dans la réalité. Des indications
sur les variantes et combinaisons possibles figurent à la
lettre b. La rubrique sous lettre c fournit des critères
d'appréciation et attire l'attention sur les problèmes
éventuels.
Une représentation schématique de chaque modèle est donnée à
1'annexe I.
Enfin, les descriptions qui suivent s'appuient sur les tra-
vaux de divers auteurs, tant au sein qu'en dehors de
l'administration fédérale; leurs noms sont indiqués à
l'annexe V.
Modèle A; départements dirigés par des directeurs de
département
a) Description du modèle de base
Ce modèle met l'accent sur une réforme de la direction des
départements, laquelle est confiée à deux personnes. Seul le
1047

membre du Conseil fédéral, qui est également chef de départe-
ment, fait partie du Gouvernement. Il assume la direction
politique du département. Le directeur du département, qui
revêt la fonction de chef d'état-major, prend en charge la
direction administrative (supérieur hiérarchique). Il dé-
charge le chef du département d'autres tâches, par exemple
des relations avec le Parlement. La distribution spécifique
des tâches doit être souple pour tenir compte des capacités
et des intérêts des personnes concernées. En fin de compte,
le chef du département doit pouvoir se concentrer davantage
sur des questions politiques et stratégiques liées à l'acti-
vité gouvernementale et aux objets relevant directement de la
compétence du collège exécutif.
La répartition des tâches se fait comme suit: le chef du dé-
partement assume la haute direction et la responsabilité
politique du département; le directeur du département est le
suppléant du chef pour toutes les questions, à l'exception de
la participation au collège gouvernemental, ainsi que pour
les fonctions de représentation politiquement importantes
devant des autorités et à l'égard du public. Dans le détail,
cette répartition implique la distribution suivante des res-
ponsabilités: toutes les affaires gouvernementales incombent
au chef du département tandis que le directeur se charge
avant tout de la direction administrative (organisation,
coordination, questions de procédure, nomination des fonc-
tionnaires, entre autres). Le chef du département continue à
avoir la préséance lors de réunions ministérielles, de décla-
rations devant les médias, et de fonctions de représentation
à l'intérieur du pays. Il assure aussi les relations avec les
exécutifs des cantons, tandis que le directeur se charge en
règle générale des relations avec les départements cantonaux.
La représentation devant les Chambres fédérales incombe dans
tous les cas au chef de département. Le directeur peut fonc-
tionner de manière plus ou moins intensive comme suppléant du
chef pour les séances de commissions parlementaires. Cette
dernière charge peut aussi être confiée dans une mesure
croissante aux directeurs d'offices.
1048

Ce modèle de gouvernement implique une collaboration étroite
et permanente et une information réciproque suivie entre le
chef du département et son directeur.
Le directeur de département est nommé par le Conseil fédéral.
Il n'a pas le statut de fonctionnaire. Afin d'assurer sa
légitimité, notamment devant les organes du Parlement et en
tant que supérieur hiérarchique des directeurs d'office, il
est sans doute indiqué de.soumettre sa nomination à l'appro-
bation de l'Assemblée fédérale.
b) Variantes et combinaisons possibles
En ce qui concerne la répartition des tâches, trois variantes
sont envisageables. Selon la première, le directeur de dépar-
tement assure uniquement la direction administrative. Il ne
représente qu'exceptionnellement le chef du département
devant les commissions parlementaires. En règle générale, ce
sont les directeurs d'office qui assument cette représenta-
tion. Il n'opère pas non plus sur le plan international. Son
intervention dans les commissions parlementaires n'est envi-
sageable que lorsque l'importance des objets traités exige-
rait la présence du chef de département (débat d'entrée en
matière ou élimination de divergences importantes), mais que
celui-ci a un empêchement. Selon la deuxième variante, il
s'agit de décharger le chef de département non seulement pour
ce qui est de la direction administrative, mais plus encore
pour la représentations dans les commissions parlementaires.
Pour les départements dont les tâches relèvent de secteurs
vastes et complexes (par exemple DPI et DFJP), cette variante
pourrait être efficace mais ne serait pas. sans problème. La
troisième variante vise à décharger le chef de département
par-le directeur principalement sur Je plan international. Il
y a lieu de s'interroger sur l'acceptation du directeur de
département à l'étranger, puisque qu'il n'est pas "membre du
cabinet" et qu'il ne jouit pas d'un titre reconnu internatio-
nalement.
La logique du système veut que les directeurs de départements
soient nommés par le Conseil fédéral, puisque ce modèle ne
1049

fonctionne que si la collaboration entre le chef et le
directeur d'un département est parfaite. Il ne serait donc
pas rationnel que le Parlement nomme les directeurs des dé-
partements, qu'il devra simplement approuver. Il est aussi
envisageable de renoncer à cette approbation parlementaire,
ce qui a toutefois l'inconvénient d'amoindrir la légitimité
des directeurs.
Le modèle de base confère un statut spécial aux directeurs de
départements, comparable à celui accordé actuellement aux
secrétaires généraux et aux chefs des services d'information.
On peut aussi envisager de leur attribuer le statut de
fonctionnaire, solution qui ne répond toutefois pas à la
rationalité du système et ne correspond pas à l'assouplis-
sement recherché du statut des agents de l'administration.
Le modèle A se prête parfaitement à une combinaison avec le
modèle B (augmentation du nombre de conseillers fédéraux avec
renforcement de la présidence). En effet, l'engagement de
directeurs de départements spécialisés permet de décharger
encore plus les chefs de département et donc de les rendre
plus disponibles pour leurs obligations au sein du collège
gouvernemental.
En théorie du moins, le modèle A peut aussi se combiner au
modèle C (subdivision de l'Exécutif en Conseil fédéral d'une
part, et cabinet administratif composé de ministres chargés
de la direction des départements). Toutefois, une différen-
ciation supplémentaire des tâches de direction au second
échelon d'un exécutif à deux niveaux serait contraire aux
impératifs de transparence, de simplicité, et d'efficience.
Une telle combinaison ne serait envisageable que si le nombre
prévu de ministres (11 à 18) pouvait être fortement diminué.
Les relations avec les organes parlementaires ainsi qu'avec
l'étranger devraient en tout cas être réservées aux conseil-
lers fédéraux et subsidiairement aux ministres, en qualité de
suppléants.
1050

c) Critères d'appréciation et principaux problèmes
Le Conseil fédéral est renforcé par cette réforme, du fait
qu'il se concentre davantage, en tant qu'organe exécutif, sur
les tâches proprement gouvernementales. Le rôle d'intermé-
diaire administratif qu'exercé le directeur du département ne
doit toutefois pas aboutir à une complication ou à un ralen-
tissement de l'exécution des tâches gouvernementales. Un
problème peut surgir en pratique du fait que le chef de
département doit continuer à suivre de près les tâches execu-
tives, sans recourir à une infrastructure concurrente pour
pallier les retards. Un allégement sensible de la charge de
travail devrait en résulter pour ce qui concerne les rela-
tions avec les commissions parlementaires, dans la mesure où
une division du travail rationnelle s'établit entre le chef
de département (s'occupant principalement de questions
politiquement importantes) et le directeur de département
(questions administratives), ainsi que les directeurs
d'offices (surtout pour les questions techniques ou de
détail). Le déplacement de la charge de travail du chef de
département vers le directeur est compensé dans la mesure où
ce dernier dispose d'un nombre de collaborateurs suffisant.
Au demeurant il est sans doute malaisé de distinguer rigou-
reusement entre tâches politiques et administratives au
niveau de la direction d'un département.
Ce modèle présente un risque de conflit entre le chef de
département et son directeur, étant donné que ce dernier
peut, en raison de son haut degré de légitimité, entrer véri-
tablement en concurrence avec le chef. Si le modèle permet
d'une part des formules d'aménagement souples, il dépend
fortement de la personnalité des individus concernés. Il est
difficile de réglementer rigoureusement les relations entre
les deux fonctions.
Dans la perspective d'une plus forte intégration de la Suisse
dans l'Europe, notamment en cas d'adhésion à l'EEE ou à la
CE, il faut se demander si ce modèle permet une décharge suf-
fisante des chefs de département. Il faudrait conférer aux
directeurs de départements la qualité de membre du cabinet ou
1051

leur attribuer tout au moins le titre de "secrétaire d'Etat"
ou de "directeur général". En outre, l'entrée dans la CE ren-
forcerait notablement la nécessité d'augmenter le nombre de
conseillers fédéraux ou de faire du Conseil fédéral un cabi-
net gouvernemental secondé par des ministres responsables des
départements.
Ce modèle nécessiterait tout particulièrement la réalisation
des mesures urgentes (ch. 7) et des éventuelles mesures com-
plémentaires, ainsi qu'une réorganisation des départements.
L'évolution engagée avec la revision de la loi sur l'organi-
sation de l'administration, actuellement en cours, tend déjà
à renforcer le rôle des secrétariats généraux, et donc à se
rapprocher de ce modèle, qui est par ailleurs relativement
facile à mettre en oeuvre et n'exige pas de modification de
la constitution. Quant à la revision requise des lois sur
l'organisation de l'administration et sur les rapports entre
les conseils, elle devrait être politiquement faisable.
Des combinaisons avec les modèles B et C sont envisageables.
C'est pourquoi ce modèle conviendrait bien à une phase tran-
sitoire en vue d'une augmentation du nombre des conseillers
fédéraux (modèle B), et plus encore en tant que phase préli-
minaire vers la constitution d'un exécutif à deux échelons
avec des ministres responsables de départements (modèle C).
Modèle B; augmentation du nombre des conseillers fédéraux
et renforcement de la présidence
a) Description du modèle de base
Ce modèle vise une réforme du gouvernement par l'augmentation
du nombre de conseillers fédéraux, lequel est porté de préfé-
rence à onze. De ce fait, chaque membre du gouvernement peut
se vouer davantage aux secteurs de compétence qui lui restent
et à ses obligations collégiales, tout en réduisant ses
1052

fonctions de représentation devant les organes parlemen-
taires, à l'étranger, ainsi qu'en public. Par ailleurs, afin
d'assurer la cohérence du Gouvernement et l'efficacité de la
conduite du collège gouvernemental élargi, le rôle dirigeant
du président de la Confédération est renforcé par un allonge-
ment de la durée de son mandat, par l'élargissement de ses
compétences présidentielles, et par la promotion de la Chan-
cellerie au rang de département de la présidence.
Le collège gouvernemental est formé du président de la Confé-
dération, qui dirige le département présidentiel, et de dix
conseillers fédéraux, dirigeant chacun un département spécia-
lisé. Ils sont élus comme jusqu'ici par l'Assemblée fédérale,
pour une période de quatre ans. Le président de la Confédéra-
tion est élu pour deux ans (avec possibilité de réélection),
ou pour quatre ans (éventuellement avec la possibilité d'être
réélu une fois). Son successeur doit provenir d'une autre
région linguistique. Il en va de même pour le vice-président,
qui change chaque année. Pour assurer une représentation
équilibrée des régions linguistiques on peut prévoir une
alternance annuelle ou bisannuelle du président et du vice-
président à la présidence. Dans un tel cas, il conviendrait
de réexaminer le principe de l'attribution fixe des départe-
ments .
Pour assurer une direction efficace des affaires gouvernemen-
tales, et pour diriger un exécutif composé de onze membres,
le président ne peut plus être un simple "primus inter
pares". Son rôle de chef du gouvernement doit donc être ren-
forcé. Il doit avoir des compétences plus larges, notamment
pour l'organisation des affaires du Conseil fédéral. Il doit
pouvoir ordonner la préparation de projets dans les départe-
ments, déclasser d'autres objets ou faire remanier des pro-
jets, en tenant compte de la planification à long terme,
notamment du programme de la législature, et de l'évolution
de la situation. Les décisions définitives continuent à rele-
ver de l'autorité collégiale, mais le nombre d'objets soumis
à la décision présidentielle peut être sensiblement élargi.
69 Feuille fédérale. 144° année. Vol. II 
1053

Parmi les tâches et compétences revenant au président de la
Confédération, on peut prévoir les suivantes: préparation
selon un point de vue général des décisions du collège gou-
vernemental; orientation, mise en oeuvre et coordination des
travaux du gouvernement et de l'administration, de manière à
garantir que tous les secteurs où une action est nécessaire
soient pris en considération; contrôle d'activité au nom du
collège gouvernemental; exercice de la surveillance de la
Confédération sur les cantons; concordance des procédures
entre l'Exécutif et le Parlement; relations avec le public.
Pour assumer ces obligations, le département présidentiel
peut comprendre les organes suivants: unités administratives
de l'actuelle Chancellerie fédérale; un service de coordina-
tion et de contrôle de la gestion; un organe de prévision et
de planification à moyen et long terme qui prépare, à l'in-
tention du président et du Conseil fédéral, des documents
généraux; un organe chargé de traiter les affaires du Conseil
fédéral sur les plans formel et matériel en tenant compte des
données fournies par l'organe de prévision et de planifica-
tion, ainsi qu'en fonction des contingences, en veillant
notamment à ce que les départements compétents accomplissent
les nouvelles tâches qui peuvent surgir; un organe d'inter-
vention rapide apte à faire face dans le plus bref délai aux
situations imprévues et le cas échéant à soumettre au Conseil
fédéral un plan d'action; un organe pour les relations avec
les cantons.
Un tel renforcement des structures du Gouvernement aurait
pour effet de revaloriser son statut face au pays et à
l'égard de l'étranger. Il ferait du président de la Confédé-
ration un véritable chef de Gouvernement.
b) Variantes et combinaisons possibles
L'augmentation du nombre des conseillers fédéraux ainsi que
le renforcement de la présidence modifieraient passablement
la conception traditionnelle du gouvernement collégial,
notamment en ce qui concerne le principe de l'égalité de rang
de tous les conseillers fédéraux.
1054

Cette égalité est néanmoins toujours garantie du fait que
chaque membre du Conseil fédéral peut exercer à tour de rôle
la fonction de président de la Confédération. Ce système
reste possible à condition que la durée du mandat ne soit pas
allongée et que les dispositions restreignant la réélection
ne soient pas supprimées. Dans ce cas-là, on peut se demander
s'il convient de créer un département présidentiel, qui est
lié à diverses questions concernant la direction et la rota-
tion des personnes à la tête de 1'Etat. Un renforcement de
l'infrastructure et des prestations fournies au président
reste cependant nécessaire pour lui garantir un appui suffi-
samment large et efficace.
Une variante qui vise à éviter la nécessité d'augmenter le
nombre des conseillers fédéraux prévoit un renforcement du
niveau de commandement immédiatement inférieur de l'admi-
nistration, ce qui aurait aussi pour effet de décharger les
conseillers fédéraux. Les modèles A et C offrent des pos-
sibilités en ce sens. On pourrait éventuellement - notamment
dans la perspective de 1'intégration européenne - nommer un
nombre plus grand de "membres du cabinet", qui n'auraient pas
le même rang que les conseillers fédéraux mais qui pourraient
néanmoins prendre part à leurs séances (voir à ce sujet
ch. 4.5). Leur titre pourrait être celui de vice-conseiller
fédéral, ministre, ou secrétaire d'Etat.
Une autre variante consiste à porter le nombre de conseillers
à neuf, ce qui permet au collège gouvernemental de fonction-
ner de manière autonome dans des conditions favorables.
Chaque conseiller fédéral doit être secondé par un suppléant
qui soit en mesure de le décharger et de le représenter dans
tous ses secteurs d'activité. De la sorte, le Conseil fédéral
serait formé en quelque sorte de 18 personnes capables
d'assumer les tâches du gouvernement, aussi bien que de la
direction de l'administration. Cette variante est réalisable
avec ou sans département présidentiel.
1055

c) Critères d'appréciation et principaux problèmes
Si l'on part du mode actuel d'exécution des tâches par les
conseillers fédéraux - à la fois comme membres du gouverne-
ment et comme chefs de département - il faut porter leur à
onze au moins - comme le prévoit le modèle de base - pour
qu'un allégement sensible de leur charge de travail en
résulte. Cette formule permet aux chefs de département de
vouer plus de temps à l'accomplissement de leurs tâches gou-
vernementales. Ceci, combiné au renforcement de la fonction
présidentielle, accroît la capacité de direction du collège
gouvernemental et réduit le risque d'une prépondérance exces-
sive du président. Le facteur décisif pour l'efficacité du
modèle est la réalisation et le maintien d'un certain équi-
libre: régime présidentiel modéré. passage d'un organe auto-
géré à un organe soumis à une direction, maintien du principe
de collégialité. Il est possible de limiter le pouvoir prési-
dentiel par des moyens institutionnels, notamment par un
transfert mesuré de nouvelles compétences et par un dévelop-
pement modéré du département présidentiel. Par contre, si le
rôle directif d'un président se révèle faible, une paralysie
du gouvernement collégial risque d'en résulter.
De façon générale, ce modèle accroît le besoin de coordina-
tion, d'une part à cause du plus grand nombre de départe-
ments, de l'autre par suite du plus grand pouvoir d'inter-
vention du département présidentiel dans les affaires des
autres départements. Ce suivi présidentiel ne doit cependant
pas aboutir à une véritable coordination des affaires dépar-
tementales par le département du président, qui doit se
borner au rôle d'organe d'état-major. Il est vrai qu'un tel
organe renferme en lui-même le risque de chevauchements de
compétences, et par là de situations conflictuelles.
Le besoin de coordination augmente aussi - quoique dans une
moindre mesure - dans les diverses variantes, que le nombre
de départements soit porté à neuf ou qu'il reste à son niveau
actuel. En effet, dans tous ces cas, de nouveaux instruments
de direction sont nécessaires: renforcement de la Chancelle-
1056

rie fédérale, évolution vers le modèle A ou C. Le déroulement
des procédures de travail devra en tenir compte.
La réalisation de ce modèle avec ses variantes implique dans
la plupart des cas une revision partielle de la constitution
et de la loi sur l'organisation de l'administration. Pour le
reste, le modèle est conforme à nos traditions politiques.
Dans sa version de base, outre le nombre plus élevé de
conseillers fédéraux, qui permet une prise en considération
encore plus poussée du pluralisme, l'innovation la plus
notable est le renforcement du statut du président de la
Confédération. Ce modèle nécessite que l'on accepte le risque
d'un organe gouvernemental plus pesant, que l'on renonce à la
possibilité pour chaque conseiller fédéral de devenir prési-
dent, que ce dernier devienne plus qu'un simple "premier
parmi des égaux", et que, par conséquent, une région linguis-
tique ne soit plus représentée pendant longtemps à la tête de
l'Etat.
Les problèmes de ce type peuvent être éventuellement résolus
avec la variante à neuf conseillers fédéraux en changeant de
président tous les deux ans par exemple et en renonçant à un
département présidentiel proprement dit. Cette formule per-
mettrait de mieux répondre aux impératifs du pluralisme et
d'institutionnaliser une alternance qui mettrait tantôt
l'accent sur l'autonomie tantôt sur le rôle directif du pré-
sident.
S'il semble possible de renforcer la conduite de l'Etat, même
avec un président changeant chaque année (avec une Chancelle-
rie fédérale élargie), ceci paraît plus,difficile pour ce qui
est de la représentation du Gouvernement, en particulier à
l'étranger, puisque l'on continuerait à avoir une situation
où aucun personnage ne se détache comme interlocuteur
durable. Un mandat de deux ans pourrait éventuellement suf-
fire; il serait comparable à la durée du mandat dans les gou-
vernements les plus instables d'Europe.
La détermination de la durée du mandat présidentiel constitue
un bon instrument de régulation, grâce auquel on peut per-
1057

mettre au président d'affirmer son autorité présidentielle -
ce qui n'est pas nécessairement souhaitable - ou au contraire
l'empêcher de le faire dans une mesure excessive. Le fait de
diminuer ou d'augmenter la durée de la présidence permet
selon le cas de renforcer ou au contraire d'affaiblir la
représentation pluraliste.
Un système qui ne garantit plus que chaque membre du Conseil
fédéral devienne président équivaudrait à revenir à une
réglementation qui fut en vigueur aux débuts de 1'Etat fédé-
ral, et sous laquelle certains conseillers fédéraux étaient
élus moins souvent que d'autres à la présidence, voire pas du
tout.
Le fait de renoncer à augmenter le nombre des conseillers
fédéraux et plus encore d'instituer un département présiden-
tiel rapproche ce modèle de la situation actuelle, ainsi que
des buts visés par la loi de 1979 sur l'organisation de
l'administration. On voulait notamment renforcer la Chancel-
lerie afin d'en faire un instrument efficace de soutien du
président de la Confédération. Au demeurant, la loi de 1914
sur l'organisation de l'administration conférait déjà au pré-
sident de la Confédération des pouvoirs de direction étendus.
D'ailleurs, on n'a pas encore tiré tout le parti possible des
compétences et des possibilités de soutien découlant de la
loi actuelle. Cette situation pourrait se reproduire.
Modèle C; cabinet gouvernemental et ministères
techniques
a) Description du modèle de base
L'Exécutif est scindé en deux organes: d'une part, un cabinet
gouvernemental (Conseil fédéral), assumant le rôle de gouver-
nement et s'occupant essentiellement de questions politiques
(niveau politique et stratégique), et, d'autre part, un cabi-
net administratif composé des ministres, qui déchargent les
1058

conseillers fédéraux des tâches de direction départementale
(niveau opérationnel et tactique). Les ministres forment en-
semble la direction de l'administration. Le cabinet adminis-
tratif se réunit régulièrement afin d'assurer la coordina-
tion. Le Conseil fédéral peut le doter de compétences déci-
sionnelles. Les ministères sont structurés en fonction des
secteurs d'activité.
Ce modèle de gouvernement repose donc sur un système de
directions départementales ou ministérielles, selon lequel
les chefs de départements (ou ministères) ne font pas partie
du collège gouvernemental. On trouve des antécédents histo-
riques de ce type de gouvernement dans la République helvé-
tique (directoire de cinq personnes coiffant des ministères).
Les conseillers fédéraux, au nombre de cinq ou sept, sont
élus par l'Assemblée fédérale pour quatre ans. Le président
de la Confédération est élu chaque année. Les ministres (de
11 à 18) sont nommés par le Conseil fédéral, sous réserve
d'approbation par l'Assemblée fédérale. Par contre, ils peu-
vent être révoqués librement par,le Conseil fédéral.
Le Conseil fédéral a le rôle d'un cabinet politique (sans
structure départementale). Il assume l'activité gouvernemen-
tale proprement dite, autrement dit la direction executive.
Il fixe les grandes lignes d'orientation de la politique gou-
vernementale, lesquelles régissent l'activité des ministères.
Les ministères sont formés sur la base des secteurs d'acti-
vité, ce qui confère à l'administration un statut autonome.
L'ensemble des ministres forme la direction de l'administra-
tion. Chacun d'eux exécute ses tâches de manière indépen-
dante, dans les limites du mandat défini par la politique
gouvernementale. Les objets sans portée politique ou straté-
gique et sans importance majeure sont traités et décidés par
le cabinet administratif ou par le ministre compétent.
La Chancellerie fédérale prend une importance particulière en
tant qu'organe de liaison entre le collège gouvernemental et
le cabinet administratif. Elle doit fournir au Gouvernement
1059

les renseignements nécessaires à la direction de l'Etat
(collecte et transmission d'informations) et les bases indis-
pensables à son fonctionnement (coordination de l'activité
gouvernementale et surveillance de l'administration). Au
besoin, le cabinet gouvernemental peut se doter d'organes
d'état-major propres.
Le Conseil fédéral assure en principe les relations avec les
organes parlementaires, avec le public (en particulier les
médias), ainsi qu'avec l'étranger. En raison du haut degré de
légitimité des ministres, il est possible de recourir large-
ment (et d'institutionnaliser) le remplacement des conseil-
lers fédéraux par des ministres pour des fonctions de repré-
sentation.
b) Variantes et combinaisons possibles
Cabinet du Conseil fédéral structuré en départements: dans
cette variante, les conseillers fédéraux exercent la haute
direction des départements. Comme dans le modèle de base, les
conseillers fédéraux'forment un gouvernement collégial, tout
en gardant la haute main sur leur département. Les ministres
sont subordonnés au cabinet gouvernemental et constituent la
direction effective de l'administration. Cette variante se
rapproche donc du modèle A (conduite des départements par des
directeurs). Elle constitue une combinaison de la structure
collégiale modifiée avec la structure départementale. Au lieu
d'un Conseil fédéral non différencié, dont les membres ne
sont pas chefs de département, on a donc affaire à un cabinet
structuré dont les membres se vouent toutefois en priorité
aux tâches du gouvernement collégial, tout en se spécialisant
dans une certaine mesure pour exercer leur fonction de haute
direction départementale. Selon ce principe, on peut créer
par exemple 14 ministères, chaque conseiller fédéral ayant
deux ministres (chefs de département) sous sa responsabilité.
On peut envisager que les deux ministères placés sous la
haute direction d'un conseiller fédéral soient autonomes, ou
au contraire réunis en un département.
1060

Si, bien que la conduite de l'administration soit confiée aux
ministres, les conseillers fédéraux gardent la haute main sur
les affaires, ils ont besoin d'instruments de gestion autres
que la simple compétence de fixer les grandes orientations,
laquelle est actuellement confiée au cabinet gouvernemental
dans son ensemble. On pourrait envisager de leur attribuer
des droits de regard et d'intervention tels que le conseiller
fédéral exerçant la haute direction sur des actes administra-
tifs de grande portée politique peut s'en saisir, les reti-
rant ainsi de l'échelon ministériel, pour se réserver la
décision. Il conviendrait toutefois qu'il fasse preuve de
retenue: l'étendue de ses droits de contrôle et de supervi-
sion devrait être moindre que celle de la haute surveillance
parlementaire et supérieur à celle des organes dirigeants de
1'administration.
Si les membres du Conseil fédéral sont dotés de larges compé-
tences afin de pouvoir exercer la haute direction des dépar-
tements, on peut envisager de renoncer au regroupement des
ministres en un cabinet administratif, comme le prévoit le
modèle de base. Les fonctions de coordination que devrait
assumer ce cabinet pourraient être attribuées d'une part aux
conseillers fédéraux au titre de leur rôle de haute direction
sur deux (ou plusieurs) ministères, d'autre part au cabinet
du Conseil fédéral sous forme de compétence supradépartemen-
tale.
On peut aussi envisager de combiner la fonction de haute
direction départementale confiée aux conseillers fédéraux
avec le groupement des ministres en un cabinet administratif,
comme dans le modèle de base. Cette formule aurait l'avantage
de décharger largement les conseillers fédéraux et le cabinet
gouvernemental des tâches de coordination, tout en maintenant
le rôle de haute direction départementale exercé par chacun
des membres du Conseil fédéral.
Il est aussi concevable de former, au lieu - ou en plus - du
cabinet administratif, des comités de coordination comprenant
des représentants des ministères concernés par des affaires
interministérielles. Ces comités peuvent être des organes
1061

permanents, ou être constitués selon les besoins. La prési-
dence de ces comités pourrait être confiée à des conseillers
fédéraux, afin que ceux-ci puissent assurer leur maîtrise des
dossiers. De cette manière, le collège gouvernemental pour-
rait garder un droit de regard sur la réalisation des projets
et veiller à ce qu'ils soient conformes aux lignes direc-
trices de la politique gouvernementale.
c) Critères d'appréciation et principaux problèmes
Un cabinet gouvernemental libéré des tâches de gestion de
l'administration doit permettre une politique plus cohérente
et un renforcement de la capacité directoriale du Conseil
fédéral. Les membres du Gouvernement n'ont plus à défendre
"leurs" intérêts départementaux. Ils sont plus libres dans
leur délibérations et dans la recherche d'un consensus.
Ce modèle d'exécutif à deux "étages" est plus complexe que la
structure actuelle. Il soulève la question de la séparation
entre gouvernement et administration. S'il est vrai qu'il est
extrêmement difficile de dissocier strictement les deux
niveaux, étant donné le chevauchement qui existe entre eux,
il reste qu'ils présentent des caractéristiques différentes.
Le gouvernement a trait à la conduite de l'Etat. Il implique
la compétence de fixer les grandes orientations, de détermi-
ner la ligne politique, et de mettre en oeuvre - souvent en
collaboration avec le Parlement - de nouveaux projets. Par
rapport au gouvernement, l'administration occupe un rang
subalterne. Elle se meut dans un cadre plus étroit et confor-
mément à des règles bien définies. Son rôle est de réaliser
les objectifs fixés par l'Etat (Scheuner). Il faut donc
rechercher un partage des compétences entre le Conseil fédé-
ral et les.ministres qui tienne compte de cette distinction
fondamentale. On peut prévoir une règle subsidiaire qui
s'appliquerait en cas de conflit de compétences. Selon cette
règle, il appartiendrait au cabinet gouvernemental de répar-
tir les compétences.
En constituant un organe gouvernemental axé sur les orienta-
tions politiques fondamentales et déchargé de tâches adminis-
1062

tratives, on court le risque que la maîtrise des affaires par
l'Exécutif diminue et que celui-ci manque de la compétence
nécessaire pour prendre les décisions qui lui incombent. Ce
risque est pris en compte dans les deux variantes du modèle
de base. En dotant les membres du Conseil fédéral de fonc-
tions de haute direction des départements, et en leur
confiant la présidence des comités de coordination, on assure
que les conseillers fédéraux maintiendront la compétence
nécessaire dans leurs domaines, ce dont le collège gouverne-
mental peut profiter. En outre - et ceci est essentiel pour
le modèle de base comprenant Conseil fédéral et cabinet admi-
nistratif - le collège gouvernemental peut se doter d'organes
d'état-major aptes à lui procurer le savoir nécessaire.
Les ministres détiennent un pouvoir propre car, dans les
limites fixées par les directives gouvernementales, ils
jouissent d'une grande indépendance au plan de l'exécution.
Ils forment le niveau supérieur d'une administration large-
ment autonome, et ils détiennent la connaissance des affaires
relevant de leur compétence. Ils tendent ainsi à acquérir une
stature politique, ce qui peut mettre en péril le Conseil
fédéral en tant que cabinet gouvernemental, lorsque les
ministres agissent indépendamment des conseillers fédéraux,
voire en concurrence avec eux, dans leurs relations avec le
Parlement et l'opinion publique. Afin d'assurer que le Gou-
vernement conserve sa fonction dirigeante, les relations de
l'Exécutif avec le Législatif doivent être le propre du
Conseil fédéral, avec l'appui de la Chancellerie fédérale.
La question de l'attribution des responsabilités se pose éga-
lement, car elle est rendue plus compliquée par la structure
à deux niveaux de l'Exécutif. Du point de vue politique,
ainsi qu'en pratique, il est à prévoir que le Parlement vou-
dra pouvoir s'adresser non seulement au Conseil fédéral mais
aussi directement au ministre responsable. L'opinion publique
adoptera vraisemblablement la même attitude. Cette tendance
risque de poser des problèmes en renforçant l'autonomie et la
stature politique des ministres. Si ces derniers doivent
rendre compte directement au Parlement, ils pourront acquérir
un indépendance telle par rapport au Gouvernement que leur
1063

action risque d'outrepasser la marge de manoeuvre conférée
par les grandes lignes de la politique gouvernementale, au
mépris du statut officiellement imparti aux ministres par la
loi sur l'organisation. Les ministres ne doivent pas être les
initiateurs de la politique gouvernementale. Ils doivent rem-
plir leur mandat dans les limites fixées par les directives
gouvernementales. Pour prévenir ces risques, c'est le cabinet
gouvernemental dans son ensemble qui assumera devant le Par-
lement la responsabilité politique de toutes les décisions
prises par le Conseil fédéral. Toutefois, étant donné que les
conseillers fédéraux sont élus pour la durée d'une législa-
ture, ils n'encourent pas de risque de sanctions directes.
Dans la variante prévoyant un cabinet structuré selon les
départements, les conseillers fédéraux sont individuellement
responsables de la haute direction de leur département. Les
ministres doivent leur rendre compte de leur activité, et ils
peuvent être révoqués par le Conseil fédéral. Ils doivent
assumer la responsabilité de leurs actes. Toutefois, c'est au
cabinet gouvernemental qu'ils doivent rendre compte, et c'est
ce dernier qui à son tour en réfère au Parlement.
Ce modèle présente certaines similarités avec deux institu-
tions évoquées en relation avec la revision de la loi sur
l'organisation dans deux rapports d'experts: le rapport Huber
1971, et en partie le rapport Hongler 1967. D'une part, il
était question de grouper certains offices sous la responsa-
bilité d'un chef de groupe subordonné au chef de département;
de l'autre, il s'agissait de confier à des secrétaires d'Etat
ayant le statut de fonctionnaires la qualité de chefs de
secteurs, en tant que supérieurs hiérarchiques d'une ligne
opérationnelle de l'administration, eux-mêmes étant subordon-
nés au chef de département. On a jugé qu'une mise en oeuvre
de l'une comme de l'autre de ces options était compatible
avec l'ordre constitutionnel, et qu'une revision de la loi
sur l'organisation suffirait. Toutefois, les arguments sui-
vants militent pour que l'on donne au système de gouvernement
une assise constitutionnelle (revision partielle de la
constitution) :
1064

Le lien étroit établi par l'actuelle constitution entre la
structure collégiale et la structure départementale du gou-
vernement (chaque conseiller fédéral étant à la fois membre
du gouvernement et chef de département) disparaît en effet
selon le modèle C. De plus, le droit constitutionnel en
vigueur n'a trait qu'occasionnellement et indirectement à la
structure de l'administration. Si dorénavant l'administration
acquiert un statut autonome en raison de l'institution d'un
cabinet gouvernemental, il convient de lui donner une base
constitutionnelle, en particulier en raison de la nécessité
de créer des mécanismes de contrôle du "pouvoir administra-
tif". A cet égard, la compétence du Conseil fédéral d'édicter
les grandes lignes de la politique gouvernementale (fixation
des grandes orientations politiques) représente un instrument
essentiel de direction du Gouvernement, de rang constitution-
nel. En outre, il convient d'établir dans la constitution le
mode de nomination, le statut, la fonction et la responsabi-
lité politique des ministres (chefs de départements).
Modèle D; système gouvernemental parlementaire
a) Description du modèle de base
Le Gouvernement dépend en permanence, tant pour sa composi-
tion que pour son activité, de la confiance du Parlement. Il
ne fonctionne que si la majorité parlementaire lui accorde sa
confiance et il est renversé dès que le Parlement vote la
censure. Toutefois, au lieu de démissionner, il peut
dissoudre le Parlement et procéder à de nouvelles élections.
Le Parlement est également dissout lorsque, après le vote
d'une motion de censure, ou après la démission du Gouverne-
ment pour une autre raison, il ne parvient pas à en former un
nouveau. Dans toutes ces situations conflictuelles, l'électo-
rat joue un rôle décisif en élisant un nouveau Parlement,
lequel à son tour accorde sa confiance au Gouvernement
existant ou en forme un nouveau.
1065

Sous le régime parlementaire, il n'y a pas de séparation
stricte des pouvoirs entre Exécutif et Législatif. La lutte
entre les partis gouvernementaux (gouvernement et majorité
parlementaire) et l'opposition parlementaire (minorité)
impose des limites à l'exercice du pouvoir. Il s'agit d'un
système concurrentiel: le Gouvernement et la majorité parle-
mentaire sont en compétition permanente avec l'opposition,
qui aspire à devenir majoritaire et à former le Gouvernement.
Le système fonctionne au mieux lorsque deux grands partis
occupent l'arène politique et sont en concurrence pour obte-
nir les faveurs de l'électorat. Dans le cas contraire, un
certain nombre de partis sont obligés de former une coalition
capable de représenter une majorité parlementaire et de
constituer le Gouvernement. Dans le système parlementaire,
les gouvernements minoritaires sont possibles, mais ils sont
constamment menacés de renversement. Il en va de même lorsque
plusieurs petits partis ou des partis très hétérogènes for-
ment une coalition, car l'expérience a montré que ce type
d'alliance est très instable et que l'existence d'un tel gou-
vernement est souvent menacée.
La composition et l'activité du Gouvernement dépend donc du
type et de la force des partis, de leurs programmes poli-
tiques, des groupes parlementaires qui en émanent, ainsi que
des coalitions qu'ils peuvent former entre eux. La capacité
du Parlement d'exercer le rôle qui lui est dévolu dans ce
système dépend avant tout de la discipline des groupes poli-
tiques des deux camps.
Le Gouvernement se compose d'un chef de gouvernement et d'un
certain nombre de ministres qui n'est pas fixé par la loi.
Cette marge de manoeuvre permet une certaine liberté d'orga-
nisation, notamment lors des pourparlers destinés à former
une coalition. Pour la Confédération, ce nombre pourrait
atteindre 15 à 18 personnes. Le Parlement élit le chef du
gouvernement, qui nomme à son tour les ministres. Le chef de
gouvernement peut à tout moment changer de ministres.
Le système parlementaire combine le régime présidentiel avec
le principe collégial et la structure départementale. Les
1066

arrangements de détail dépendent de la répartition des compé-
tences au sein de l'organe gouvernemental. On peut toutefois
admettre que la préférence va généralement au système sui-
vant: le chef de gouvernement dispose, à l'égard des minis-
tres, d'une compétence générale de fixer les grandes orienta-
tions politiques. Le cabinet (collège gouvernemental) possède
des pouvoirs de décision pour tous les domaines exigeant un
certain degré de coopération et de coordination. A l'inté-
rieur de ce cadre, les membres du gouvernement dirigent leur
département (ou ministère) de manière autonome. Ce système se
distingue par le statut élevé du chef de gouvernement, qui
dispose d'une chancellerie promue au rang de bureau présiden-
tiel, mais aussi par le haut degré d'autonomie et le pouvoir
décisionnel des ministres.
Le contrôle critique du gouvernement et de son administration
est surtout le fait de l'opposition parlementaire, ce qui met
l'accent sur les aspects qui relèvent de la politique des
partis. La majorité parlementaire fait par définition partie
du gouvernement, et joue donc un rôle modéré à cet égard.
D'ailleurs, le Parlement est généralement élu pour une pé-
riode de quatre ans. S'il n'est pas dissout avant l'échéance,
il est de toute manière soumis à de nouvelles élections à la
fin de la législature. Après ces élections, un nouveau gou-
vernement est formé.
b) Variantes et combinaisons possibles
Le système parlementaire de gouvernement, dans sa forme de
base, se prête à de nombreuses variantes. Ainsi, en Grande-
Bretagne, il existe depuis longtemps une situation qui se
réduit en pratique à une concurrence entre deux grands
partis, qui se succèdent au gouvernement à intervalles plus
ou moins réguliers. En Allemagne, par contre, on a affaire à
un régime de coalition plus ou moins stable entre deux partis
ou groupes, qui forment le gouvernement, tandis qu'en Italie,
ainsi qu'en France sous la IIIe et la IVe République, le gou-
vernement a été formé par des coalitions instables. Toutes
sortes d'autres combinaisons sont concevables.
1067

Ainsi, il est possible de varier le rapport des forces entre
parlement et gouvernement, de même qu'au sein même de ce der-
nier (statut du président ou du premier ministre par rapport
au cabinet dans son ensemble et aux autre membres du gouver-
nement pris individuellement). Un rôle primordial revient -
tant en droit qu'en fait - au chef de gouvernement, qui peut
se borner à une simple fonction de coordination des affaires
gouvernementales, ou au contraire, comme dans le modèle alle-
mand, avoir la compétence de définir les orientations, ou
encore, selon le modèle britannique, détenir un pouvoir
étendu qui en fait manifestement la tête du gouvernement.
Le rapport de force entre les organes de l'Etat est aussi
fonction des divers modes de formation et de révocation du
gouvernement dans son ensemble, du chef de gouvernement en
particulier, ainsi que des divers membres du gouvernement.
Les modalités dépendent notamment de l'attribution des compé-
tences, des règles concernant le quorum, et de la procédure
pouvant aboutir à une censure du gouvernement. Il est aussi
possible de varier les conditions de dissolution du parle-
ment.
Un rôle eminent revient, dans ce modèle, au mode d'élection.
La manière d'élire le Parlement a des conséquences décisives
sur le paysage politique, et sur la formation de la majorité
gouvernementale. Le scrutin majoritaire (notamment dans le
modèle britannique, où il est à un tour), tend à resserrer
l'éventail des partis et à en réduire le nombre. Il constitue
donc une prémisse de la démocratie de concurrence. Par
contre, le système proportionnel a tendance à favoriser la
fragmentation des partis et à créer la nécessité d'une coali-
tion entre deux ou plusieurs partis pour la formation du gou-
vernement, ce qui peut aboutir à des alliances parfois très
hétéroclites. Des formes intermédiaires sont aussi conce-
vables, comme la combinaison de la proportionnelle avec un
dose de scrutin majoritaire, ou encore la prévention d'une
fragmentation excessive par des quorums (telle la clause du
5% en Allemagne).
1068

D'autres variantes peuvent exister dans l'organisation du
Parlement, notamment en ce qui concerne la composition et les
compétences de la seconde chambre (laquelle est présente dans
la plupart des systèmes parlementaires). La gamme des possi-
bilités va de la parité de la seconde chambre (cas du sénat
italien) - ce qui peut présenter des difficultés pour le
fonctionnement du régime (formation d'une majorité, nécessité
d'un double rapport de confiance) - à la quasi insignifiance
de la deuxième chambre (comme pour la Chambre des lords bri-
tannique). Une formule intermédiaire intéressante pour un
Etat à structure fédéraliste consiste à faire de la seconde
chambre un organe de représentation des Etats fédérés, dont
les compétences sont à certains égards plus restreintes, à
d'autres plus étendues que celles de la première chambre
(selon le modèle, par exemple, du Bundesrat allemand).
L'attrait de cette variante pourrait même augmenter, indépen-
damment de la question d'une réforme du gouvernement, dans la
perspective de 1'intégration européenne.
Il faut examiner s'il convient de créer la fonction de chef
d'Etat, dotée essentiellement d'un rôle de représentation,
comme on la rencontre dans la plupart des systèmes parlemen-
taires .
Les instruments de démocratie directe que sont le référendum
et l'Initiative populaire forment un corps étranger dans le
système de gouvernement à régime parlementaire, puisque que
ce système repose sur le principe que la participation des
citoyens se borne à l'élection des députés. Selon une opinion
largement répandue, le référendum législatif n'est pas compa-
tible avec un régime parlementaire, tandis que l'initiative
populaire ne l'est qu'à certaines conditions. Il reste que la
combinaison du système parlementaire avec certaines formes de
démocratie directe n'est pas à exclure complètement a priori.
Il suffit pour s'en convaincre de considérer le système ita-
lien, qui connaît un référendum législatif d'abrogation, et
qui confère au peuple un certain pouvoir d'influer sur la
constitution par le biais du référendum touchant les autori-
tés, ainsi que par la voie du référendum constitutionnel
facultatif.
70 Feuille fédérale. 144e année. Vol. II 
1069

Le régime parlementaire présente donc toute une série de pos-
sibilités de modulation, de sorte qu'une variante taillée sur
mesure pour la Suisse, et qui tienne compte des particulari-
tés de notre pays, doit être possible. Il est cependant dif-
ficile de prévoir la forme qu'une variante conçue spéciale-
ment pour la Suisse pourrait prendre.
c) Critères d'appréciation et principaux problèmes
La réalisation du modèle parlementaire dans notre pays repré-
senterait un changement radical de régime. Les institutions
politiques et leurs rapports entre elles seraient profondé-
ment modifiés. Il reste que le système parlementaire est de
loin le plus répandu dans le monde et qu'il présente certains
avantages. Pourtant, s'agissant de la Suisse, un changement
de système présenterait aussi des inconvénients. Il faudrait
repenser de nombreux aspects du processus décisionnel et
abandonner nombre d'habitudes, car le fonctionnement du sys-
tème parlementaire se distingue notablement de notre modèle
fondé sur la concordance.
Si un renforcement du statut de chef de gouvernement favorise
la capacité de conduire les affaires de l'Etat, elle con-
centre la responsabilité gouvernementale sur sa personne dans
une mesure qui serait sans précédent en Suisse. Il est vrai
que l'électorat bénéficie d'une influence plus directe sur le
choix de cette personne, mais les organes centraux des partis
gardent un rôle décisif, notamment lors de la formation d'un
gouvernement de coalition.
Les décisions politiques prises au sein du parti gouvernemen-
tal, ou le cas échéant de la coalition au pouvoir, peuvent
être rapidement traduites en normes législatives et appli-
quées dans les faits, car la longue et laborieuse procédure
nécessaire dans le système suisse actuel pour parvenir à des
compromis satisfaisant toutes les parties n'est plus néces-
saire, sauf si la coalition gouvernementale est fragile. Il
n'est cependant pas prouvé qu'un régime parlementaire abou-
tisse à des décisions meilleures.
1070

Le système parlementaire met en jeu des mécanismes de déci-
sion politique qui peuvent avoir des effets immédiats (telles
la dissolution du parlement, et la motion de censure, qui
force le gouvernement à obtenir l'appui de sa majorité parle-
mentaire, sous peine d'être renversé). Le revers de la
médaille, par comparaison avec le modèle suisse, est un plus
grand risque d'instabilité (ou dans certains cas d'immobi-
lité) du gouvernement, risque qui pourrait être encore plus
accentué dans la phase initiale qui suivrait un changement de
système. On peut améliorer sensiblement la stabilité du
gouvernement sous ce régime en favorisant la formation d'une
majorité parlementaire solide. Ceci est possible en premier
lieu par la voie de la loi électorale, notamment par le
recours au mode majoritaire. Par contre, il n'est guère
possible d'agir sur le nombre et la structure des partis par
des normes juridiques. Un changement de régime s'accompagne-
rait à n'en pas douter d'une modification radicale des partis
et de leurs rapports de force.
Le gouvernement à régime parlementaire force les acteurs
politiques à adopter des options bien tranchées. La concur-
rence accrue entre les partis peut avoir une influence nova-
trice. Par contre, cette même concurrence mène à une plus
grande incertitude, notamment en ce qui concerne la planifi-
cation à long terme de l'action de l'Etat. L'instabilité gou-
vernementale, même sous forme potentielle, se répercute né-
cessairement sur le fonctionnement de l'administration,
laquelle est renforcée du fait de sa relative autonomie,
alors que sa direction est affaiblie en raison des fréquents
changements du pouvoir politique. L'influence des partis, qui
sont des organisations non étatiques, sur le gouvernement et
l'administration augmente vraisemblablement. On court aussi
le risque d'une certaine coupure entre le gouvernement et
1'administration.
L'initiative populaire et le référendum pourraient dans cer-
taines circonstances subsister dans un régime parlementaire
de type suisse. Ces droits populaires devraient pourtant
subir des modifications radicales (par exemple: limitation
1071

des possibilités de référendum, augmentation du nombre de
signatures nécessaires, définition des conditions de dissolu-
tion du parlement ou de chute du gouvernement en cas de déci-
sion référendaire négative), de sorte qu'ils n'auraient plus
le même rôle que dans la Suisse actuelle. En tout cas, de
nouvelles règles du jeu, tant juridiques que coutumières,
devraient s'établir. L'accent porterait moins sur les objets
et davantage sur les élections parlementaires. La perte de
substance des droits démocratiques mènerait à une baisse
d'influence des groupements d'intérêts sur le processus poli-
tique (la menace de référendum perdrait donc de son effecti-
vité). Si le gouvernement en sortirait renforcé, on court par
contre le risque, en raison du plus grand rôle dévolu aux
élections, de voire se multiplier les promesses et les
concessions électorales.
Le système parlementaire se caractérise par le fait qu'il
existe en permanence la possibilité de changer de gouverne-
ment. On peut même y voir une condition de son bon fonction-
nement. Il est indispensable que cette possibilité soit
réelle car, dans ce système, les moyens du parlement d'impo-
ser des limites au pouvoir et de le contrôler efficacement
sont par nature restreints. En effet, dans la pratique, c'est
l'opposition parlementaire - réduite virtuellement à l'im-
puissance par la majorité - qui exerce presque exclusivement
ce contrôle. Il est vrai qu'en Suisse le maintien des droits
populaires apporterait un certain correctif à cet état de
choses, mais il faudrait remanier profondément le système
actuel, notamment en ce qui concerne le rôle du Conseil des
Etats dans le processus de décision politique, pour rendre
possible le changement de gouvernement.
Les incidences d'un changement de système sur la pratique
quotidienne du Parlement et des députés seraient considé-
rables . Le pouvoir individuel de ceux-ci diminuerait vraisem-
blablement, ne serait-ce qu'en raison de la nécessité d'une
discipline de groupe. En revanche, l'influence de la direc-
tion des partis sur la marche des affaires s'accroîtrait
probablement.
1072

-jf 
Compte tenu du ferme enracinement du fédéralisme en Suisse,
il n'y a guère lieu de craindre que le respect des intérêts
régionaux soit négligé lors de la formation du gouvernement.
Par contre, il n'est pas possible de prévoir comment un sys-
tème de gouvernement parlementaire se répercuterait à long
terme sur les gouvernements cantonaux. Ce système répond bien
au besoin actuel d'une plus forte personnalisation de la vie
politique, et en particulier, à celui de pouvoir changer de
temps en temps d'équipe gouvernementale.
Le régime parlementaire est le système de gouvernement euro-
compatible par excellence. Il existe dans pratiquement tous
les Etats de la CE. La seule exception est la France, bien
que le régime actuel, que l'on peut qualifier de (semi-)pré-
sidentiel), soit issu du système parlementaire "classique" de
la IVe République, et qu'il conserve donc sous maints aspects
une indéniable parenté avec celui-ci. Un système parlemen-
taire faciliterait certainement l'action du gouvernement
helvétique sur la scène internationale (nombre plus élevé de
membres du gouvernement, structure "parallèle" des dépar-
tements, diminution du risque de référendum). Les processus
décisionnels pourraient être accélérés, ce qui faciliterait
la prompte adaptation du droit national au droit européen de
rang supérieur. De manière générale, il serait possible
d'agir plus rapidement et d'une façon plus radicale, toujours
à condition que la coalition gouvernementale soit cohérente
et la majorité parlementaire suffisamment nette.
Ceci est vrai non seulement pour l'adaptation du droit, mais
tout particulièrement dans la perspective de la détermination
de la position suisse à l'égard de questions relevant de
l'EEE ou de la CE (représentation de la Suisse dans les
organes de l'une ou l'autre de ces entités). Le régime parle-
mentaire présente, par rapport au système suisse actuel, une
possibilité de renforcement du principe démocratique, du fait
que la majorité parlementaire serait mieux établie sur le
plan institutionnel, et qu'elle permettrait ainsi d'exercer
l'influence voulue sur l'activité gouvernementale.
1073

En cas d'adhésion à la CE, il est évident que le chef de gou-
vernement de la Suisse représenterait notre pays au sein du
Conseil européen.
Modèle E; système gouvernemental présidentiel
a) Description du modèle de base
Les systèmes de gouvernement parlementaire et présidentiel se
distinguent surtout en ce qui a trait aux modalités de la
séparation des pouvoirs. Dans le premier, les organes du
pouvoir politique sont intimement liés, puisque c'est sur la
base d'une stricte discipline des groupes et de la coalition
que gouvernement et parlement fondent leur unité d'action po-
litique. Par contraste, le régime présidentiel se caractérise
par une stricte séparation structurelle et personnelle du
gouvernement et du parlement, ainsi que par la rigoureuse
délimitation de leurs secteurs de compétence. La discipline
de groupe étant par nature faible, le président est contraint
de réaliser son programme politique avec des majorités parle-
mentaires changeantes. Contrairement à la tradition du régime
parlementaire, il n'est pas possible de révoquer le président
par un vote de censure, tandis que celui-ci ne peut pas non
plus dissoudre le parlement.
Dans le régime présidentiel, la responsabilité globale de la
conduite de l'Etat, et donc de la politique gouvernementale,
réside en premier lieu en la personne du président de l'Etat
(ou en l'occurrence de la Confédération). Le président, élu
par le peuple pour un mandat d'une durée déterminée, réunit
les fonctions de chef de l'Etat, chef de gouvernement, et
commandant suprême de 1'armée.
Par le biais de mécanismes de contrôle mutuel, qui s'exercent
dans un système labile de partage du pouvoir, le président et
le parlement agissent dans tous les secteurs politiques
importants, tout en restant strictement autonomes sur le plan
1074

institutionnel. En plus des pouvoirs de codécision du parle-
ment, les instruments de la démocratie directe et les méca-
nismes de contrôle de la cour constitutionnelle imposent cer-
taines limites au pouvoir présidentiel.
Dans ce modèle, le président de la Confédération est le chef
du Gouvernement. Il est élu par le peuple pour quatre ans, et
la durée de son mandat coïncide avec celle de la législature.
Il peut se .représenter une fois. La durée de son mandat est
fixe, de sorte que le président ne peut être révoqué qu'en
cas de violation de la Constitution, au terme d'une procédure
judiciaire. Il ne peut pas être déposé par le parlement pour
motif politique. Afin d'assurer une représentation fédéra-
liste équilibrée, une clause restrictive interdit l'élection
d'un nouveau président provenant de la même région linguis-
tique que son prédécesseur (clause de limitation de l'éligi-
bilité selon l'appartenance linguistique ou régionale).
Le président de la Confédération détermine sa politique en
s'appuyant sur sa légitimité, qui lui vient exclusivement du
suffrage populaire, et non du parlement. En sa qualité de
chef de gouvernement, il est secondé par le cabinet, dont il
nomme les membres (ministres), sous réserve d'approbation par
le parlement. Le fonctionnement, l'ampleur, et le pouvoir du
cabinet dépendent du style de gouvernement du président en
titre. Les ministres n'ont à rendre des comptes qu'au prési-
dent, qui peut les destituer en tout temps.
Même s'il appartient avant tout au président de définir la
politique gouvernementale, il ne peut prendre certaines déci-
sions importantes qu'en collaboration avec les autres corps
de l'Etat: l'électorat (par le biais de l'initiative et du
référendum), le parlement (qui jouit de compétences législa-
tives et budgétaires, ainsi qu'en matière de personnel), et
le tribunal fédéral (juridiction constitutionnelle). Le fait
de savoir si, et dans quelle mesure, le président est tenu de
démissionner en cas de défaite politique lors d'un vote réfé-
rendaire est laissé à sa propre appréciation. La tradition,
la portée politique du projet repoussé, ainsi que les consé-
quences de la défaite sur la capacité du président de gouver-
1075

ner, constituent des critères déterminants de jugement dans
de tels cas.
Il appartient au président de la Confédération de déposer des
projets législatifs à l'intention du Parlement (bicaméral).
Il peut opposer son veto aux décisions parlementaires con-
traires à son programma gouvernemental. Toutetois son veto
peut être cassé par la majorité parlementaire qualifiée (deux
tiers). Par ailleurs, le président demande l'approbation du
parlement lors de l'attribution de postes administratifs
importants (secrétaires d'Etat, secrétaires généraux, et
directeurs d'offices), de même que lors de la nomination de
juges fédéraux. Si le pouvoir du président est soumis à des
limites en politique intérieure, la constitution lui confère
la primauté en politique extérieure.
Le président de la Confédération est limité dans la défini-
tion de la politique gouvernementale et dans son champ
d'action par la compétence budgétaire du parlement. Le succès
de la politique du gouvernement dépend donc de la mesure dans
laquelle le président parvient à trouver des majorités favo-
rables à ses projets. Cette tâche est d'autant plus compli-
quée que l'éventail des partis politiques est fractionné.
Pour tenir compte de ce facteur, il convient, d'aménager le
système électoral de telle sorte qu'il favorise la formation
d'une majorité parlementaire.
L'autonomie en matière d'organisation de l'exécutif et du
législatif est un élément caractéristique de la démocratie
présidentielle. IL peut en résulter une situation où le parti
du président est en minorité au parlement. Même lorsque son
parti constitue la majorité parlementaire, il ne peut pas
compter automatiquement sur l'appui du parlement à sa poli-
tique. Le droit de veto dont dispose le président ne lui per-
met d'imposer sa politique, en cas d'opposition du parlement,
que dans certaines limites. C'est pourquoi, compte tenu de
1'«instabilité organique» qui caractérise le système prési-
dentiel, un rôle important, dans les rapports entre président
et parlement, est dévolu à la négociation.
1076

La Chancellerie fédérale devient département présidentiel et
acquiert le rang d'état-major politique du président. En tant
qu'organe de conseil et de coordination, elle participe à la
formulation de la politique gouvernementale et veille à son
exécution par les ministères. En raison de sa position cen-
trale dans l'infrastructure gouvernementale, elle assure
aussi les relations avec le parlement et les cantons. Compte
tenu de son influence, elle peut acquérir, selon le style de
gouvernement du président, une importance dépassant celle du
cabinet.
Les ministères sont dirigés par les membres du cabinet, qui
sont coresponsables, avec les directeurs d'office (également
nommés par le président) des échecs éventuels de la politique
gouvernementale. De ce fait, les uns comme les autres peuvent
être révoqués en tout temps. Dans la mesure où la chancelle-
rie, en tant qu'organe de coordination de la politique gou-
vernementale, s'efforcer d'appliquer la volonté présiden-
tielle face à l'administration, il semble indiqué qu'elle
jouisse de certaines compétences de direction de l'admi-
nistration. Il est vrai qu'elle risque alors d'entrer en con-
flit avec les cadres de l'administration. Dans de tels cas,
le cabinet n'est apte que dans une mesure limitée à résoudre
les conflits.
La fonction de cour constitutionnelle est dévolue au tribunal
fédéral, qui examine les actes législatifs quant à leur con-
formité avec la constitution. De cette manière, l'autorité
judiciaire est directement impliquée dans le processus de
décision politique. Elle participe donc à la conduite des
affaires de l'Etat.
b) Variantes et combinaisons possibles
Régime mixte présidentiel-parlementaire: en tant que va.riante
de la démocratie présidentielle selon le modèle de base, on
peut envisager un système associant un président élu par le
peuple à un premier ministre nommé par le président à titre
de chef de gouvernement. Celui-ci nécessite à la fois la
1077

confiance du président et celle du parlement, lequel peut
faire tomber le gouvernement à n'importe quel moment.
Droits populaires: le régime présidentiel repose historique-
ment sur le principe de la démocratie représentative. On peut
aussi instituer un système présidentiel dans lequel le peuple
élit les décideurs politiques sans disposer toutefois du
droit d'exercer une influence sur les décisions par voie
d'initiative ou de référendum.
Juridiction constitutionnelle: si l'on entend maintenir les
droits populaires dans leur intégralité, il convient d'en-
visager une variante analogue au régime actuel (Cst. art. 113
al. 3), qui institue une juridiction constitutionnelle éten-
due.
Cabinet législatif: l'institution d'un cabinet législatif
vise à faciliter la réalisation du consensus politique au
sujet d'affaires gouvernementales importantes dès les étapes
initiales du processus décisionnel. Ce cabinet, qui devrait
débattre la planification de la législation conformément aux
grandes lignes du programme gouvernemental du président,
serait composé des ministres, de représentants de la chancel-
lerie présidentielle, et des principaux dignitaires du parle-
ment (présidents de groupes et de commissions).
Relations des ministres avec le parlement: conformément à la
stricte application du principe de la séparation des pou-
voirs, les ministres n'ont pas de relation avec le parlement.
Ceci ne porte pas à conséquence lorsque les rapports du pré-
sident avec le parlement sont assurés par la chancellerie. Il
serait néanmoins possible pour le président d'étendre son
influence si les ministres de son cabinet se voient attribuer
un droit de présence et de parole devant le parlement.
Loi électorale: l'harmonisation de la politique gouvernemen-
tale entre le président et le parlement est particulièrement
difficile en cas de fractionnement poussé des partis. Lors de
la définition du mode d'élection, il faut donc préférer les
variantes qui permettent la formation d'une majorité solide
1078

au parlement (clause de pourcentage minimal pour la partici-
pation des partis au parlement; élection au scrutin majori-
taire dans les circonscriptions à un seul délégué; dans les
circonscriptions comptant deux, trois ou quatre délégués,
mise en valeur d'éléments de proportionnalité; interdiction
des alliances entre listes, notamment).
c) Critères d'appréciation et principaux problèmes
Par comparaison avec les autres modèles, le système présiden-
tiel est de nature à favoriser un exécutif fort (haut degré
de légitimation en raison de l'élection par le peuple, compé-
tences étendues, pas de droit de révocation). Ces éléments
renforcent la capacité de mener les affaires de l'Etat et la
stabilité du système politique, ce qui favorise l'efficacité
dans les affaires intérieures, et la maîtrise des défis de
l'extérieur (par exemple l'EEE et la CE).
Le fonctionnement et la stabilité du régime présidentiel ne
sont toutefois assurés à terme qu'à la faveur d'une pluralité
de facteurs politiques, institutionnels et personnels. Ainsi,
le pouvoir présidentiel peut être affecté en tout temps par
des changements d'attitude des groupements participant à la
formation de la volonté politique, et par la dynamique propre
des organes de 1'Etat dans leurs interactions.
Le pouvoir présidentiel est affaibli notamment lorsque la
majorité parlementaire ne soutient plus la politique gouver-
nementale pendant une période prolongée. Une telle situation
peut aboutir à des blocages, voire à la paralysie du système;
elle peut provoquer des fluctuations dans le partage du pou-
voir entre le président et le parlement. Dans des cas
extrêmes, elle peut déboucher sur une hégémonie parlemen-
taire. La stabilité du système peut souffrir aussi des
défaites du président lors de votations populaires, ne
serait-ce que parce que la question de sa démission se pose
toujours dans de tels cas.
Un cause notable d'affaiblissement institutionnel de la pré-
sidence peut résulter de décisions de cour constitutionnelle,
1079

surtout lorsque celles-ci sont liées à des transferts de com-
pétences vers d'autres organes de l'Etat. Il y a lieu aussi
de rappeler que le régime présidentiel ne constitue pas une
barrière absolue au "gouvernement des juges". De sérieux pro-
blèmes peuvent enfin surgir lorsque la capacité de diriger du
président est compromise pour des motifs tenant à sa per-
sonne, par exemple lorsqu'il n'est plus en mesure d'assumer
le rôle dirigeant lié à sa fonction.
Le présent modèle s'inspire du régime de démocratie présiden-
tielle des Etats-Unis. Si la Suisse décidait de se doter d'un
système présidentiel, elle pourrait s'appuyer sur certaines
décisions fondamentales prises lors de l'élaboration de la
constitution fédérale de 1848, époque à laquelle la Suisse
avait opté pour un parlement bicaméral sur le modèle améri-
cain.
Ce qui serait nouveau serait la direction de l'Etat concen-
trée sur une personne. Un tel système exige des hommes poli-
tiques dotés de qualités personnelles et médiatiques, perçues
jusqu'ici plutôt avec méfiance dans notre pays. Quoique évi-
dents, les parallèles avec l'organisation cantonale sont
rarement invoqués, lorsqu'ils ne sont pas complètement
ignorés (élection des conseillers d'Etat au suffrage direct,
mandat présidentiel de plus d'un an).
La réalisation de ce modèle présuppose la revision des dispo-
sitions constitutionnelles ayant trait à l'organisation des
autorités fédérales. Comme dans le cas d'une transition vers
un système de gouvernement parlementaire, l'institution du
régime présidentiel nécessiterait une reyision totale des
dispositions réglant le fonctionnement des institutions fédé-
rales .
1080

6 
PROPOSITIONS NOVATRICES
Le caractère typique et original du système de gouvernement
d'un pays dépend donc dans une large mesure de combinaisons,
différenciations, adjonctions, retranchements particuliers;
le choix définitif est souvent la réponse à des questions
individuelles significatives. C'est à ce niveau qu'un pays
peut faire preuve d'esprit d'innovation et découvrir le
système qui lui convient parce que conforme à son identité.
En Suisse, cette particularité réside aujourd'hui déjà, mis à
part le principe de gouvernement collégial et le bicaméra-
lisme, dans les droits civiques (voir plus haut chiffre 3).
Le potentiel d'innovation de la Suisse en matière de nuances
et de création de variantes est loin d'être épuisé. Ce rap-
port intermédiaire énumère ci-après par mots-clés quelques
possibilités de ce genre. Le groupe de travail ne préconise
pas de fixer les choix à ce stade de la réforme déjà, mais
veut attirer l'attention sur le fait que le Conseil fédéral
- mises à part les mesures immédiates mentionnées sous
chiffre 5 - peut inclure un nombre considérable d'innova-
tions dans les réformes.
6.1 
Système de contrôle efficace et source de
légitimation
(voir aussi à ce propos les annexes III/l et III/2)
Le renforcement du gouvernement que chacun souhaite et le
poids de l'administration dans les affaires rendent néces-
saires des contrôles judicieux pour assurer d'une part une
limitation du pouvoir conforme à l'Etat de droit et d'autre
part la légitimation démocratique des activités administra-
tives. Il est vrai que le "deuxième pouvoir" est déjà
contrôlé à de multiples égards en Suisse; pourtant, ces
contrôles sont en partie lacunaires, en partie exagérées, en
tous les cas peu équilibrés et non systématiques. La surveil-
lance a certes été renforcée et étendue ces dernières années,
et des efforts sont en cours pour renforcer les contrôles
parlementaires au sens large. Un courant analogue nous a déjà
valu de remarquables innovations dans les années soixante
1081

(développement des contrôles internes de l'administration et
parlementaires ainsi que de la juridiction administrative),
sans que le "système" de contrôles équilibrés qui était pré-
conisé ait pu être réalisé dans l'ensemble. Or il est néces-
saire et possible de mettre sur pied un tel système de
contrôle de manière à ce que les activités de 1'Etat ne
soient pas paralysées ni les responsabilités estompées. Ce
thème devient d'une brûlante actualité.
6.2 
Prise en compte de certains aspects d'économie
d'entreprise
(voir aussi à ce propos l'annexe III/2)
Sous l'angle de la théorie de l'organisation, trois éléments,
notamment, influent sur les structures de direction d'un
pays : les tâches, le contexte et les aspects organisation-
nels. Pour ce qui est du premier élément, on mentionnera
l'intensification impressionnante des activités étatiques et
l'accroissement phénoménal des tâches imparties au gouverne-
ment. En rapport avec les exigences contextuelles auxquelles
doit répondre l'exécutif, il faut tenir compte des points
suivants : l'augmentation du dynamisme contextuel exige des
prises de décisions rapides; la multiplicité des tâches
nécessite une définition claire et nette des priorités
(stratégie); la complexité croissante et le caractère de plus
en plus imprévisible des tâches demandent une décentralisa-
tion; le niveau élevé de formation implique de nouvelles
conceptions en matière de gestion du personnel; de nouvelles
technologies de direction présupposent de nouvelles struc-
tures; l'explosion des coûts nécessite une efficacité maxi-
male; la désécurisation et la défiance doivent être compen-
sées par une transparence très marquée; enfin, le risque
d'ouvrir la voie à l'arbitraire exige un haut niveau de sécu-
rité du droit. Pour ce qui est du troisième élément, qui est
de nature organisationnelle, il s'agit notamment de tenir
compte de l'échelle des valeurs propre aux collaborateurs,
mais aussi du cycle que semble manifestement traverser toute
organisation (de l'époque des pionniers au déclin progressif
en passant par la croissance et l'apogée), ainsi que de la
philosophie moderne en matière d'organisation (de la centra-
1082

lisation à la décentralisation, de l'a soumission aux déci-
sions de l'extérieur à la prise en main de son propre destin,
de la rigidité des structures à la souplesse de ces der-
nières, de l'organisation fondée sur la méfiance à l'organi-
sation basée sur la confiance). Les réformes doivent absolu-
ment prendre en compte des considérations de ce genre.
6 . 3 
"Référendum présidentiel"
(voir aussi à ce propos l'annexe III/l)
Pour garantir, renforcer et accélérer la capacité décision-
nelle dans le processus étatique d'élaboration de la déci-
sion, le président de la Confédération pourrait être doté
d'un nouvel instrument : le référendum présidentiel. Le pré-
sident de la Confédération occuperait une position rappelant
celle d'un arbitre. Son point de vue lui permettant d'embras-
ser l'ensemble de la situation, il disposerait d'une compé-
tence spéciale pour prescrire la procédure de vote dans les
questions politiques graves, fondamentales ou fortement
contestées. Il lui reviendrait de décider si une question
doit ou non être soumise au référendum présidentiel, autre-
ment dit si le peuple doit ou non être appelé à se prononcer
au préalable sur cette question par voie de scrutin.
L'idée du référendum présidentiel est apparentée à certains
égards à l'instrument du "vote de principe" sur les questions
fondamentales (tel que le connaissent certains cantons), qui
permet d'appeler les citoyens aux urnes au début d'une procé-
dure législative, et non pas, comme le veut la coutume,
lorsque le projet a déjà été préparé dans les détails. Les
votants seraient ainsi invités à prendre position avant que
l'on ne procède à de longs et coûteux préparatifs (au risque
de voir l'ensemble du projet rejeté par le corps électoral).
La décision populaire suite à un référendum présidentiel au-
rait force obligatoire pour les autorités. De plus, les acti-
vités législatives consécutives au référendum présidentiel
seraient plus profondément légitimées par le "vote de prin-
cipe" déjà acquis. Il serait donc possible de renoncer au
référendum habituel pour de telles lois.
1083

6.4 
Légitimité accrue pour le président de la
Confédération
En maintenant en principe le système gouvernemental actuel,
le cas échéant en augmentant le nombre des conseillers fédé-
raux et en créant un département présidentiel ou en agrandis-
sant la Chancellerie fédérale, la légitimité du président de
la Confédération pourrait être accrue de la manière sui-
vante :
Une fois que le Parlement a élu tous les membres du Conseil
fédéral (pour un mandat fixe de quatre ans), le peuple élit
parmi ces derniers le président de la Confédération. Cette
élection doit avoir lieu dans un délai de deux mois. Le man-
dat du président est aussi de quatre ans, une réélection est
exclue. Le poste de président doit être ouvert, à tour de
rôle, aux représentants des diverses régions linguistiques.
Si besoin est, la fonction présidentielle peut être renforcée
moyennant l'adjonction de nouvelles compétences ou une amé-
lioration de l'infrastructure (voir modèle B). Il convient de
prévoir une procédure permettant, en cas de prévarication
grave, la révocation du président de la Confédération avant
l'échéance de son mandat.
6.5 
Simplification et augmentation de l'efficience des
activités législatives
Le système législatif, dont l'actuelle importance et la lour-
deur n'ont augmenté que progressivement dans le cadre du
droit constitutionnel en vigueur, peut (et doit) être simpli-
fié et devenir plus efficient, tant du point de vue du con-
tenu que de la procédure et de la forme. Des études à ce
sujet ont été entamées depuis longtemps dans l'administra-
tion. Etant donné que le principe de légalité traditionnel
subira prochainement de sensibles modifications, l'heure est
venue d'accélérer ces efforts. Le gouvernement, l'administra-
tion et le Parlement y ont tous intérêt, et profiteront dans
une mesure considérable de cette modernisation.
1084

6.6 
Adaptation des relations entre le Parlement, le
gouvernement et l'administration
Quel que soit le système de gouvernement et le type de Parle-
ment qui seront finalement choisis, un contrôle général et
une réforme des relations entre le Parlement, le gouvernement
et l'administration s'imposent. Il s'agit de mettre en place
un ordre conforme aux circonstances de notre époque, vu que
la croissance et la multiplication des tâches ont atteint les
limites au-delà desquelles il n'est,plus possible de les
accomplir rationnellement.
7l 
Feuille fédérale. 144= année. Vol. II 
1085

7 
MESURES IMMEDIATES (DEUXIEME TRAIN DE MESURES)
Dans son message du 17 septembre 1990 (FF 1990 III 625), le
Conseil fédéral a soumis aux Chambres fédérales une révision
partielle de la loi fédérale du 19 septembre 1978 sur l'orga-
nisation de l'administration, préconisant quelques mesures
d'action rapide pour améliorer la structure de direction de
l'administration. Au premier plan des mesures proposées
figure l'attribution au Conseil fédéral de la compétence de
nommer des secrétaires d'Etat (titulaires) supplémentaires en
fonction des besoins; d'autre part, l'Exécutif ne serait plus
réduit à confier "à titre exceptionnel" seulement "d'autres
tâches d'état-major" aux secrétaires généraux des départe-
ments, mais pourrait le faire de manière générale. De plus,
un amendement de l'article 61 de la loi sur l'organisation de
l'administration permettrait de fonder à nouveau le système
de délégations sur les textes en vigueur avant 1978. Enfin,
le Conseil fédéral a informé les Chambres fédérales, par
lettre séparée, de son intention de se faire représenter plus
souvent par des fonctionnaires supérieurs dans les
commissions parlementaires.
Ces mesures, qu'une révision de loi relativement simple per-
mettra de maîtriser sans peine, ont été approuvées par les
Chambres fédérales lors de la session d'automne 1991. Les me-
sures pourront donc vraisemblablement entrer en vigueur au
cours des premiers mois de l'an prochain.
Comme exposé au chiffre 1.2, il conviendrait - vu que toutes
les réformes profondes du système gouvernemental prendront un
temps considérable - de prévoir encore une autre série de
mesures d'urgence afin d'obtenir déjà une structure de direc-
tion plus efficace fondée sur le droit en vigueur. Ces me-
sures supplémentaires iraient dans le sens suivant :
7.1 
Révision de l'ordonnance sur la délégation de
compétences
L'"ordonnance sur la délégation de compétences" - dont
l'origine remonte à 1'"arrêté fédéral du 17 novembre 1914
1086

donnant aux départements et aux services qui en dépendent la
compétence de régler certaines affaires" - a connu d'innom-
brables amendements mineurs au cours des décennies écoulées.
Elle a d'autre part été soumise à des révisions en profon-
deur, la première en 1968 (RO 1969 77), la deuxième en 1990
(RO 1990 606). Ces modifications ont sensiblement déchargé le
Conseil fédéral en tant que collège et les chefs de départe-
ment en tant que chefs de l'administration de leur dépar-
tement .
En parcourant l'ordre du jour des séances du Conseil fédéral,
on constate que l'Exécutif traite, aujourd'hui encore, un
nombre relativement important de dossiers de routine et
d'affaires d'importance secondaire qu'il pourrait facilement
déléguer aux différents départements.
Le même remarque vaut pour les relations entre départements
et offices : il serait possible de confier aux offices
l'exécution à titre autonome de tâches plus nombreuses. On
peut aussi se demander s'il ne conviendrait pas de réviser la
délégation de compétences juridiques, fortement limitée par
la LOA, vu que la protection juridique du citoyen est
aujourd'hui fortement ancrée dans le droit administratif.
7.2 
Révision de la liste des décisions présidentielles
Une autre accélération du processus décisionnel pourrait être
obtenue par le recours à un nouvel élargissement du système
des décisions présidentielles. Bien que cette liste ait été
révisée elle aussi ces dernières années, l'ordre du jour des
séances du Conseil fédéral comporte toujours des points qui
pourraient parfaitement être réglés par voie de décision pré-
sidentielle. Cela contribuerait dans une mesure considérable
à alléger les séances de l'Exécutif.
7.3 
Procédure de décision écrite
Une troisième .mesure destinée à accélérer et à simplifier la
prise de décision par le Conseil fédéral serait d'envisager
la forme écrite (procédure de décision écrite, à ne pas
1087

confondre avec la décision par voie de circulaire, qui sub-
siste souvent au niveau cantonal). Comme tous les dossiers
sont remis aux membres du Conseil, il serait concevable - par
analogie avec la procédure en vigueur à Bonn - de considérer
comme acceptées toutes les propositions ayant fait l'objet,
dans des délais adéquats, d'une déclaration d'acceptation ou
pour lesquelles une demande de mise à l'ordre du jour n'a pas
été présentée dans ces mêmes délais.
7.4 
Recherche plus active du consensus par la
Chancellerie fédérale
Les divergences entre les départements qui surgissent au
cours de la procédure de corapport sont en partie de nature
politique et doivent donc être résolues par le Conseil fédé-
ral en sa qualité d'instance politique dirigeante. Il arrive
souvent cependant qu'au cours du travail surgissent des pro-
blèmes administratifs, d'organisation ou de procédure pour
lesquels on pourrait facilement tenter une élimination préa-
lable des divergences sous la présidence du Chancelier de la
Confédération, avec recours à la collaboration des secré-
taires généraux des départements concernés. Il serait logique
de confier cette tâche de conciliation au Chancelier de la
Confédération, éventuellement aussi au secrétaire général du
département concerné, ou à un groupe ad hoc (task force).
7.5 
Cahier des charges du secrétaire général
L'élargissement des compétences des secrétaires généraux, que
vise la révision de la LOA, permettrait aux chefs de départe-
ment de confier à ces hauts fonctionnaires la responsabilité
de la coordination et de l'administration, et d'asseoir leur
position dans le sens du modèle A (directeurs de départe-
ment). Cette innovation serait introduite par voie d'arrêté
général ou selon un système "à la carte" par chaque chef de
département.
1088

7.6 
Octroi à la conférence des secrétaires généraux de
la compétence d'émettre des directives
La conférence des secrétaires généraux a fait ses preuves au
cours des deux dernières décennies en tant qu'organe central
d'état-major et de coordination. On peut se demander si le
moment ne serait pas venu de faire un pas de plus et de
conférer, sous une forme ou sous une autre, à cette instance
la compétence d'émettre des directives pour les affaires
administratives. Si ces organes avaient compétence de mettre
en vigueur, en accord avec les offices responsables, des
directives contraignantes pour les départements au sujet de
l'administration et de la procédure, l'efficacité du travail
de l'administration s'en trouverait améliorée. Il va de soi
que ces directives porteraient sur des domaines ne touchant
pas le pouvoir réglementaire du Conseil fédéral.
7.7 
Délégations du Conseil fédéral en tant qu'organes de
coordination
II faut examiner s'il ne serait pas possible de mettre plus
intensivement à contribution les délégations relativement
nombreuses du Conseil fédéral. Même si une délégation du pou-
voir de décision n'entre pas en ligne de compte, ces déléga-
tions pourraient être mises au service d'une coordination
politique à un stade relativement précoce. On pourrait peut-
être instaurer une procédure de décision analogue à celle du
point 5.3.
7.8 
Mise en oeuvre d'organisations de projet
L'organisation de projet est une institution connue avant
tout dans le domaine militaire, moins dans les autres dépar-
tements. L'utilisation systématique de cet instrument de tra-
vail pour les tâches interdépartementales qui ont tendance à
se multiplier permettrait souvent de résoudre plus effica-
cement les problèmes et d'obtenir l'élimination des diver-
gences à un stade plus précoce de la procédure de décision.
1089

7.9 
Déplacements d'offices
Lorsque des besoins de coordination aigus se font sentir en
permanence entre différents offices ou services rattachés à
des départements différents, il faudrait prendre en main le
déplacement d'offices ou de parties d'offices sans se soucier
de l'éventuelle nécessité de réorganiser ultérieurement les
départements. Il devrait être possible d'examiner sans tarder
les cas déjà annoncés à la Chancellerie fédérale par les
départements puis de les réaliser dans de brefs délais.
7.10 
Amélioration de l'information interne et extérieure
Tandis que l'information du public est devenue un peu plus
généreuse et franche au cours de ces dernières décennies,
l'organisation de l'information interne n'a fait que de
modestes progrès : la Chancellerie fédérale a par exemple
pris l'habitude de communiquer les nouvelles importantes dif-
fusées par les agences. Mais la transmission des nouvelles en
provenance du gouvernement et de l'administration, au sein
des départements ou entre les départements est loin d'être
satisfaisante. Un flux d'informations accéléré contribuerait
fortement à améliorer la collaboration au sein de
l'administration et à motiver le personnel.
Mais l'information extérieure devrait être plus active elle
aussi, la responsabilité en demeurant réservée au Conseil
fédéral. Il serait possible d'améliorer substantiellement la
planification et la coordination de l'information en dévelop-
pant encore les services d'information de la Chancellerie
fédérale et des départements.
7.11 
Assouplissement des conditions d'engagement
L'assouplissement des conditions d'engagement a été limité,
dans sa première phase, par l'ordonnance du Conseil fédéral
du 30 janvier 1991 aux secrétaires généraux des départements
et aux chefs des services d'information des départements. Il
conviendrait d'en étendre le champs d'application à d'autres
fonctionnaires hors classe.
1090

7.12 
Direction par objectifs
Parmi les instruments de direction encore trop peu utilisés
dans l'administration pour accroître son efficacité figure
celui de la "direction par objectifs". Il permet d'orienter
systématiquement les procédures administratives, notamment
lorsqu'elles s'accompagnent d'un.contrôle permanent. De cette
manière, et en faisant appel au "reporting", on peut surveil-
ler sans discontinuer le rendement des différents services.
7 .13 
Elargissement de la marge de manoeuvre
Les offices de l'administration fédérale sont organisés de
manières très diverses, tandis que la réglementation légale
des compétences attribue des pouvoirs d'intervention plutôt
schématiques et rigides. On pourrait tenir compte de ces dif-
férentes formes d'organisation et de structures de direction
par une différenciation adéquate de la marge de manoeuvre
octroyée aux instances concernées. (Un statut de cette nature
est attribué par exemple à la Régie fédérale des alcools. Un
tel élargissement de la marge de manoeuvre, assorti d'un man-
dat bien défini, serait par exemple concevable pour l'Office
fédéral de la propriété intellectuelle. Des possibilités ana-
logues seraient imaginables pour d'autres unités de l'admi-
nistration encore, parmi celles qui peuvent être dirigées
selon les principes de l'économie d'entreprise). De nouvelles
formes organisationnelles et fonctionnelles de ce genre pour-
raient aider le Conseil fédéral dans sa tâche de direction de
l'administration.-Des études très fondées seront encore né-
cessaires .
7.14 
Désignation d'un plus grand nombre de secrétaires
La loi révisée sur l'organisation de l'administration prévoit
d'habiliter le Conseil fédéral à décerner, selon son appré-
ciation, le titre de secrétaire d'Etat à de plus nombreux
hauts fonctionnaires. Le groupe de travail a constaté, au
cours de ses entretiens avec les deux secrétaires d'Etat en
1091

fonction, que ce titre peut être utilisé sans problème dans
le cadre de négociations internationales. En règle générale,
le détenteur est en effet accepté sans opposition lors de
conférences auxquelles d'autres Etats sont représentés par
des secrétaires d'Etat parlementaires ou même, dans des cas
spéciaux, par des ministres. Il sera probablement souhaitable
qu'on fasse usage, quoiqu'avec modération, de la compétence
légale prévue, et qu'on nomme sans tarder de nouveaux secré-
taires d'Etat.
1092

8 
REMARQUES FINALES
8.1 
Conditions préalables à une réforme du gouvernement
8.1.1 
Attentes réalistes
A l'heure où l'homme, la société et l'Etat évoluent à un
rythme accéléré et connaissent des bouleversements décisifs,
tout dysfonctionnement ou symptôme de crise constatés sur le
plan étatique font l'objet d'une attention particulière. Car,
des trois protagonistes précités, c'est l'Etat, en tant
qu'édifice "fabriqué", qui semble le plus aisé à corriger et
à réformer. Et la politique étant surtout axée sur l'Etat et
tout ce qui relève de ce dernier, les difficultés auxquelles
l'Etat se heurte deviennent très rapidement des thèmes poli-
tiques. Les problèmes que l'Etat connaît actuellement - la
Suisse n'est certes pas épargnée, mais elle n'est pas seule
concernée, tant s'en faut - ont tendance à se traduire par
une volonté de réforme des institutions. En Suisse, il est
particulièrement frappant de constater que depuis peu - et
comme ce fut le cas autrefois - cette volonté de réforme se
concentre à nouveau sur le gouvernement (voir plus haut les
chiffres 1 et 4). Certains espèrent manifestement qu'une
restructuration du gouvernement permettra de désamorcer ou de
résoudre les problèmes étatiques.
Ce n'est pas sans raison que l'attention se concentre tout
particulièrement sur le gouvernement. Force est de constater
que, dans notre système, c'est le gouvernement qui est le
plus sollicité. Pour les autres organes étatiques et aux yeux
de Monsieur Tout-le-Monde, c'est vers l'exécutif que conver-
gent toutes les responsabilités qui sous-tendent le bon
fonctionnement de l'Etat. Le gouvernement est appelé à accom-
plir ce qu'aucune autre institution étatique n'est en mesure
de faire, à savoir, déployer une activité aussi intense que
possible et assurer une omniprésence jusque dans les moindres
détails, tout en conservant une vision pondérée de l'ensemble
de l'Etat et de la société et en se consacrant avec le recul
et le sérieux nécessaires aux événements importants qui mar-
1093

quent notre temps. On attend donc du gouvernement qu'il soit
pour ainsi dire parfait.
C'est en cela que les attentes et exigences peuvent être
démesurées. En réalité, le gouvernement fait partie inté-
grante d'un ensemble de structures étatiques - en interaction
avec la société - dans lequel d'autres acteurs jouent aussi
un rôle important et assument leur part de responsabilités.
Autrement dit, le bon fonctionnement de 1'Etat, loin de pou-
voir être garanti par une seule et même institution, résulte
bien plus d'un concours harmonieux entre toutes les institu-
tions du système, ce qui nécessite des conditions optimales
sur les plans institutionnel et humain, mais aussi en matière
de qualifications professionnelles. Ces propos ne visent pas
à contester la grande importance que revêt le gouvernement.
Il convient néanmoins de pondérer ses exigences à propos de
la réforme du gouvernement et de garder à l'esprit qu'une
simple réforme des institutions ne permettra jamais d'attein-
dre l'infaillibilité et la perfection ad vitam eternam.
Enfin, sous peine d'être déçu, il faut aussi tenir compte de
l'influence de certains facteurs humains, étroitement liés à
des acteurs non étatiques (p. ex. des partis politiques, des
associations, des médias).
8.1.2 
Innovations pragmatiques
C'est lorsqu'elles ne s'écartent pas de la réalité étatique
que les réformes institutionnelles ont le plus de chances de
réussir. Dans le cas contraire, elles risquent fortement de
se solder par un échec ou d'aboutir à des pseudo-solutions. A
vouloir trop critiquer ou, au contraire, trop enjoliver les
faits, on masque la réalité et on en vient à prendre des
mesures disproportionnées. Ainsi, dans le débat actuel, cer-
taines réalités sont occultées, notamment :
le fait que l'administration est une grande organisation
et qu'elle devient de plus en plus importante, aucune
solution concrète n'étant pourtant en vue pour freiner
cette tendance;
1094

le fait que la société, loin de modérer ses exigences,
demande toujours plus à l'Etat, tant au niveau de la
quantité que de la qualité des prestations;
le fait que des structures de direction traditionnelles
ont du plomb dans l'aile (manque de cohérence,
imprévisibilité grandissante, par exemple en rapport avec
les groupes parlementaires, les partis, les groupements
d'intérêts);
le fait que les médias influent sur les processus de
décision démocratiques;
le fait que les pouvoirs politiques (Parlement et
gouvernement) sont surchargés de travail et sont
contraints d'adopter un rythme de croisière qui met à
rude épreuve les forces disponibles).
En revanche, on a probablement aussi tendance à exagérer en
disant notamment que l'accélération et la multiplication des
changements intervenus ces deux dernières années en Suisse et
à l'étranger ne manqueront pas de se poursuivre et, par là
même, de remettre radicalement en cause les structures et les
mentalités actuelles. En fait, certains chercheront probable-
ment aussi à consolider leurs positions; des institutions
plus ou moins stables pourraient alors leur servir d'appuis.
Etat, société et communauté internationale sont tributaires
d'institutions dotées de structures modernes, ces institu-
tions devant toutefois être suffisamment solides pour fonc-
tionner. Or, à cet effet, il est indispensable qu'elles tien-
nent compte de la réalité de l'homme, de la société et de
1'Etat.
8.1.3 
Procédures de réforme
Les procédures de réforme peuvent risquer des changements
brusques ou leur préférer des évolutions progressives. Si
certaines innovations sont spectaculaires ou sont lancées à
grand renfort de publicité, d'autres passent presque inaper-
çues ou s'opèrent en douceur. Aucune des ces voies n'est
meilleure ni moins bonne, aucune d'entre elles n'a plus ou
1095

moins de chances d'aboutir. Rien ne les empêche de coexister.
Pour les propositions de réforme en suspens, qui touchent
différents niveaux de la vie étatique, la coexistence de ces
deux voies serait même la meilleure solution. L'essentiel est
que ceux qui tiennent les rênes gardent toujours tous les
éléments à l'esprit avant de mettre en oeuvre des mesures de
réforme, celles-ci étant nécessairement interdépendantes.
8.1.4 
Projets de réforme et contradictions inhérentes
Les projets de réforme importants ont toujours été en proie à
des contradictions, avec lesquelles il faudra aussi compter
en l'occurrence. Il convient de relever trois points :
Premièrement, une réforme des institutions doit améliorer
leur efficacité et leur fonctionnement de manière à satis-
faire pleinement aux exigences de notre temps. En outre, la
légitimité des mesures prises doit être assurée. Les réformes
adéquates quant au fond doivent donc être non seulement
acceptées par les autorités qui prennent les décisions et les
électeurs qui participent au référendum, mais aussi être fon-
damentalement approuvées par tous les organes étatiques, par
les organisations qui forgent l'opinion publique et par toute
la population. L'expérience a montré qu'on ne pouvait pas
imposer à un peuple et à un Etat un système gouvernemental
résultant d'une "pure" construction, même si celle-ci est
irréprochable sur les plan intellectuel et scientifique; il
s'est avéré qu'il fallait d'abord s'assurer plus ou moins de
l'approbation de "l'ensemble du système". Le fait que tous
ces éléments sont liés demeure crucial.
Deuxièmement, 1'expérience a montré que, dans un Etat qui
procède à des réformes, non pas au lendemain d'une guerre ou
à l'issue d'une phase révolutionnaire, mais bien plus - comme
c'est le cas en l'occurrence - pour s'adapter à une évolution
amorcée au fil des ans, une certaine circonspection est de
mise. D'une part, il s'agit en effet de conserver les rouages
traditionnels dans la mesure où ils sont aptes à fonctionner,
1096

compatibles avec les changements qui s'imposent et propres à
donner aux gens ce sentiment rassurant de déjà-vu (liens avec
la tradition qui confèrent une légitimité; possibilité de
continuer à s'identifier à l'Etat en mutation). D'autre part,
il faut être prêt à courir les risques liés à toute innova-
tion. Car on ne peut jamais être tout à fait certain de
l'opportunité d'une innovation. Une réforme plus que superfi-
cielle s'accompagne de certains risques. Mais, s'il n'est pas
prêt à les courir, l'Etat ne pourra jamais s'adapter judi-
cieusement aux nouvelles conditions et exigences. La réforme
gouvernementale suisse devra donc évoluer entre la tradition,
d'une part, et la volonté d'innovation, avec les risques
qu'elle entraîne, d'autre part.
Troisièmement, les réformes portant sur un organe étatique
aussi important que le gouvernement influent sur cet édifice
proprement dit, mais aussi sur "l'ensemble du système". Les
innovations devraient être .appropriées pour 1'un comme pour
l'autre, ce qui nécessite une harmonisation des procédures.
Ainsi, si l'on part du principe que la conception suisse de
l'Etat est restée plus ou moins la même en substance, il
serait faux de n'écouter que les voix qui s'élèvent pour exi-
ger un gouvernement fort et de ne pas s'efforcer d'assurer au
Parlement le poids qui lui revient. Les solutions adéquates
résulteront en fait d'un jeu d'équilibre.
8. 2 
Incidences d'une réforme du gouvernement
A la lumière du jeu d'équilibre dont il a été question plus
haut, on voit qu'une réforme du gouvernement d'une certaine
portée aura nécessairement des incidences considérables, en
particulier sur d'autres organes étatiques, mais aussi sur
les opinions et les comportements politiques. Les implica-
tions de la réforme ne sauraient être limitées à un pouvoir
et à ses structures internes. Même des innovations peu impor-
tantes peuvent avoir des effets à long terme sur l'Etat et la
société.
1097

En voici les principales conséquences directes :
Les conclusions suivantes portent sur l'administration.
Une réforme du gouvernement entraînera automatiquement
une réforme de l'administration. Et cela se vérifiera
d'autant plus dans l'Etat actuel, où l'administration
occupe probablement une position centrale. Ainsi tous les
problèmes lancinants liés à l'administration seront remis
sur le tapis en même temps, et si le rôle du gouvernement
doit être redéfini, l'administration sera presque tou-
jours aussi concernée. Bien entendu, tous les modèles de
gouvernement n'accordent pas la même place à l'adminis-
tration. Mais personne ne pourra négliger de se pencher
sérieusement sur les problèmes liés à l'administration,
et la réussite de la réforme du gouvernement dépendra
dans une large mesure de la façon dont ce sujet aura été
traité.
Mais un système gouvernemental - et, par là même, une
réforme du gouvernement - influe aussi tout particu-
lièrement sur le Parlement. Son efficacité potentielle,
ses procédures, sa force et sa valeur dans l'édifice
étatique dépendent essentiellement de la composition et
de l'action du gouvernement. A l'inverse, l'efficacité du
gouvernement est surtout déterminée par la structure et
l'action du Parlement, de même que par la qualité des
relations entre ces deux pouvoirs. Une réforme du gou-
vernement en profondeur implique une réforme du Parle-
ment.
En Suisse les droits populaires (droit d'initiative et de
référendum) dépendent juridiquement et de facto de la
configuration du gouvernement; à l'inverse le système
gouvernemental est considérablement influencé par les
droits populaires (type, ampleur et poids politique). Les
divers modèles de gouvernement accordent une place diffé-
rente à l'exercice des droits populaires, de sorte qu'une
réforme du gouvernement entraînera, le cas échéant, aussi
une réforme des droits populaires.
1098

Toute modification du système gouvernemental risque
d'entraîner des changements au niveau de la juridiction
constitutionnelle et de la juridiction administrative. En
tout cas, des incidences se feront sentir au niveau du
troisième pouvoir, le pouvoir judiciaire, si l'on modifie
le système de contrôle actuel.
Il existe aussi des interactions entre le système gouver-
nemental et le régime fédératif, et cela, non seulement
en rapport avec la pression directe exercée sur les can-
tons afin qu'ils adaptent leur système à celui de la Con-
fédération, mais bien plus encore dans la mesure où tous
les systèmes gouvernementaux ne permettent pas d'accorder
la même place aux problèmes que connaît un Etat fédéra-
tif.
Moins frappants, mais non négligeables pour autant, sont
les effets d'un système gouvernemental sur les relations
extérieures, notamment sur les grandes transactions
commerciales de même que les échanges quotidiens que la
Suisse opère avec les organisations européennes.
Les effets directs d'une réforme du gouvernement ont des
imbrications à bien des niveaux de la société. Selon le
modèle de gouvernement en place, des organisations privées ou
publiques reproduisent par exemple des structures et proces-
sus de direction - en Suisse il y a une prédilection pour le
principe collégial, panaché à souhait - en vue de mettre en
-place des processus de décision fondés sur un consensus.
Lprsque des organisations privées mettent au point, de leur
propre gré, des types d'organisation particuliers, il se peut
que ces derniers rejaillissent partiellement sur les struc-
tures étatiques, par exemple dans des systèmes de direction
monocratiques, mais il semble que le processus inverse soit
plus répandu.
1099

Veuillez agréer, Monsieur le Président de la Confédération,
Messieurs les Conseillers fédéraux, l'expression de notre
plus haute considération.
AU NOM DU GROUPE DE TRAVAIL
Le Résident
Kurt Eichenberger f
Le secrétaire:
Herbert Hürlimann
1100

Système en vigueur
72 Feuille fédérale. 144" année. Vol. II
Election
Parlement
»-
©©©0©0©
l
(com
0 © © 0 © © 0
Conseil fédéral
(composé des chefs de département)
Chefs de département
Départements
P
r
é
s
e
n
t
a
t
i
o
n schématique des modèles de base
Annexe I
110.1

1102
Modèle A : Départements dirigés par des directeurs de département
Election
éventuellement
approbation
Parlement
© © © © © © ©
(
(corn
©
0
©
®
©
(DM
0
(jv)
©
CY)
©
(vM
©
V^)
Conseil fédéral
(composé des chefs de département)
Chefs de département
Directeurs de département
Départements

Modèle B : Augmentation du nombre des conseillers fédéraux 
*
et renforcement de la présidence
Election-
Parlement
1103
^~ 0©0©©(l
0 © © 0 ©
)0© © (ïo) (lì)
© 0 © ©
(con
(10) (m
Conseil fédéral
(composé des chefs de département)
Chefs de département
Départements

1104
Modèle C : Cabinet gouvernemental et ministères techniques
Election
Approbation
Parlement
Cabinet gouvernemental
t 
t 
t
©0
(iv) 
(un
© 0
Cabinet
administratif
(composé de ministres)
Ministres
Ministères

*
Election
Parlement
1105
Modèle D : Système gouvernemental parlementaire
Chef du gouvernement
Cabinet
(composé du chef
du gouvernement
et des ministres)
© © © © © © ©
©
Ministres
Ministères

o
o\
Modèle E : Système gouvernemental présidentiel
Président de la Confédération
Parlement
Cabinet
(composé du prési-
dent de la Confédé-
ration et des minis-
tres)
Ministres
Ministères

Annexe II
Présentation svstémigue des facteurs influant sur un gouver-
nement
La forme de gouvernement doit être caractérisée par la prise
en compte de nombreux éléments et de critères divers consti-
tuant la spécificité des besoins d'institutionnalisation ex-
primés par une société donnée.
Il faut souligner que ces éléments et ces critères sont in-
terdépendants et interagissent selon des modalités systémi-
ques. Cela signifie notamment que la modification d'un élé-
ment produit des effets sur tous les autres et que ces der-
niers, en se modifiant, influencent à leur tour le premier
élément, et ainsi de suite.
En effet, au niveau du sous-système institutionnel déjà, même
un petit changement formel, par exemple l'attribution de nou-
velles compétences à un organe étatique, a des conséquences
structurelles nécessitant des rééquilibrages. Par exemple,
l'attribution de compétences décisionnelles au président de
la Confédération pose notamment le problème de sa légitima-
tion démocratique; mais la légitimation démocratique d'une
seule personne présente des difficultés particulières eu .
égard aux exigences de représentation des minorités qui, à
leur tour, sont garanties par le système électoral propor-
tionnel, par la décentralisation du pouvoir, par les droits
populaires, etc.
Le tableau suivant met en évidence les éléments et les cri-
tères les plus importants devant être pris en compte et
respectés dans le cadre d'une réforme institutionnelle. L'on
remarque notamment l'interdépendance entre les éléments tra-
ditionnellement considérés comme institutionnels et ceux
d'ordre social, dont le poids augmente en fonction notamment
de la complexification des problèmes et du raccourcissement
des temps de décision engendré également par la modification
des modalités d'interaction (que l'on pense notamment aux
aspects médiatiques). L'exigence d'inclure ces éléments peut
1107

être démontrée par la simple constatation de 1'interdépen-
dance existant entre légitimation des institutions et effi-
cacité de leur action. Ainsi, comme dans le contexte et à
l'image d'un marché idéal, équilibré, l'efficacité de
l'action étatique (du législateur et de l'administration,
notamment dans le cadre de l'exercice du vaste pouvoir d'ap-
préciation que la législation dite finalisée lui confère) de-
vient un critère de validité de la loi et remplace partiel-
lement la portée des critères, d'ordre formel, liés au prin-
cipe de la légalité, ce qui, par ailleurs, exerce une in-
fluence directe sur le Parlement et sur son rôle.
Enfin, l'approche systémique permet aussi de mettre en évi-
dence le fait que l'importance d'une modification institu-
tionnelle doit être appréciée sur la base de l'impact qu'elle
a sur tous les éléments appartenant au système socio-institu-
tionnel selon les critères de l'amélioration de la capacité
décisionnelle et de l'efficience (optimalisation de toutes
les ressources socio-économiques disponibles) de son applica-
tion. Même une petite modification peut permettre des progrès
importants, tout en sauvegardant la structure d'un système
dont la stabilité et la continuité sont uniques au monde. A
l'inverse, un changement éclatant peut avoir des effets per-
vers, produire des déséquilibres et des blocages réactifs.
1108

*
stabilité et
continuité
décentralisation et
internationalisation
du pouvoir
pluralisme
système électoral
proportionnel
démocratie directe
collaboration
stricte des pouvoirs;
haute surveillance
du P mais
indépendance du CF
légalité
Interdépendances
systémiques
Capacité décisionelle et de
communication («Bürgernähe»);
flexibilité; rapidité;
partage clair et simple
des compétences
et des fonctions
Accroissement des
compétences et des
tâches fédérales
Complexification des
problèmes
Accélération des temps
d'interaction sociale ,
économique et politique
Modification des
modalités d'interaction
(notamment aspects médiatiques)

Annexe III
Précisions concernant les innovations proposées
Cette annexe contient quelques considérations sur des aspects
nouveaux ou encore peu développés, dont on pourrait tenir
compte dans la perspective d'une réforme du gouvernement.
Elles peuvent aider à la mise au point de solutions "sur
mesure", et fournir éventuellement des bases pour l'élabo-
ration d'autres propositions de réforme novatrices.
1110

Annexe III/l
Renforcement des capacités décisionnelles et respect du prin-
cipe de la légitimité
Pour augmenter et améliorer la capacité décisionnelle de
l'ensemble du système politique, tout en réduisant simultané-
ment la surcharge dont souffrent les institutions, il
conviendrait d'examiner les possibilités inhérentes à
l'attribution au président de la Confédération d'une sorte de
fonction d'arbitre (voir à ce sujet le tableau I à la fin de
la présente annexe). Le président de la Confédération pour-
rait par exemple se voir habilité à isoler du processus déci-
sionnel ordinaire des dossiers urgents très contestés et
d'une grande importance, lorsque s'amenuise la probabilité de
trouver un consensus - ceci afin de débloquer la situation.
On le doterait d'un nouvel instrument appelé "référendum pré-
sidentiel" qui lui permettrait de soumettre les objets de
cette nature au corps électoral, afin que celui-ci se pro-
nonce sur le fond avant que beaucoup de temps et de travail
n'aient été investis dans la préparation détaillée du projet
- finalement rejeté par le peuple. Ce référendum devrait
avoir lieu dans de brefs délais - 2 à 3 mois - et recourir à
de nouveaux moyens et techniques de communication (encore
inexistants), notamment certains médias utilisés sous une
forme appropriée. Le verdict populaire aurait force obliga-
toire pour le Conseil fédéral. L'on s'approcherait ainsi de
la solution d'un problème institutionnel dans le respect des
traditions démocratiques suisses.
Autre aspect à considérer : les exigences croissantes de
légalité et de légitimité auxquelles le gouvernement et
l'administration, mais aussi le Parlement, se voient confron-
tés aujourd'hui (voir à ce sujet le tableau II à la fin de la
présente annexe). Le référendum présidentiel renforcerait la
garantie du caractère démocratique des activités de ces
instances - tout particulièrement celles du Parlement - tout
en rendant superflu le référendum législatif. Le référendum
présidentiel aurait également force obligatoire pour le Par-
lement. Il faudrait toutefois prévoir des moyens susceptibles
1111

d'empêcher l'Exécutif d'abuser du référendum présidentiel et
de tenter ainsi de restreindre les compétences du Parlement.
Le contrôle de l'efficacité (voir aussi à ce propos l'an-
nexe II) des arrêtés et mesures pris par le Parlement ou le
gouvernement devrait être systématique - compte tenu égale-
ment des influences mutuelles de ces deux instances. Pour
assurer le caractère démocratique de ce contrôle, il serait
par exemple possible de donner une nouvelle signification au
Conseil des Etats, en lui attribuant le rôle d'organe de
contrôle - notamment pour la vérification du projet détaillé
élaboré à la suite d'un référendum présidentiel.
1112

Organisation de la fonction gouvernementale
1er critère de choix du système! la capacité décisionnelle
Ratio :
Solution:
Accroissement constant de l'exigence- d'un exercice
rapide et souple de la fonction gouvernementale dû à
l'intégration européenne (condition du passage de
"l'Europe de l'impuissance à l'Europe des décisions":
Maurice Duverger), à la complexification des pro-
blèmes , à 1'augmentation des compétences fédérales.
Abandon ?
Non
Mais:
Donc:
Problème :
Non:
A.
du système directorial collégial?
Maintien: avantages: unique mais positivement
expérimenté; stabilité; partage des pouvoirs; équi-
libre régional et culturel; etc.
Exigence d'améliora-
tion de la capacité
décisionnelle.
Fonction d'arbitrage
nécessaire (Cotti à
l'AF 2.5.91) .
Légitimation démocra-
tique de 1'"arbitre"?
Election populaire
directe de l'arbitre?
Inefficacité dans un
système parlementaire
(ex.: comparaison
Irlande/Italie);
étrangère à notre
tradition.
Référendum "présiden-
tiel" limité aux choix
politiques essentiels;
procédure référendaire
médiatique et rapide.
Ev. une minorité du CF
peut également le
lancer.
Réduction de
surcharge.
la
Rationalisation, voire
réduction de l'activité.
Exigence ressentie de
façon
Déstructuration ration-
nelle des seuls départe-
ments hypertrophiés.
Augmentation (limitée)
du nombre des départe-
ments et des conseillers
fédéraux.
Création du département présidentiel. Ev. président
élu par AF selon une procédure spéciale.
1113

Ilerne critère: la légalité; conséquences dans le cadre de la
relation avec le Parlement
Problème :
Extension jurisprudentielle du principe de la
légalité à l'activité entière de l'Etat, cause
paradoxale d'insécurité juridique, voire d'un
sentiment de danger (Koller 16.5.91).
Perte de précision normative de la législation dans
le cadre notamment de l'administration de prestation.
Parlement
exerce sa fonction principale
(législative) en apportant la
solution législative technique
aux choix politiques détermi-
nés par la fonction présiden-
tielle, voire par le référen-
dum présidentiel.
Exécutif
Extension des compétences
administratives et vaste pou-
voir d'appréciation conféré à
1'administration.
Ces choix lient le parlement
et fondent la légitimité démo-
cratique de la loi.
Organisation privilégiant
l'autonomie décisionnelle du
fonctionnaire; hiérarchie né-
cessaire pour la coordination,
moins pour la vérification de
la qualité.
Exclusion du référendum légis-
latif (mais le peuple se
serait prononcé de façon pré-
ventive en cas de référendum
présidentiel).
Contrôle - administratif et
- financier;
controlling étendu (cf. Délé-
gation des finances 26.4.91).
Contrôle de l'efficacité, de l'effectivité et de
l'efficience, nouveaux critères de validité des lois
(Ch. A. Morand).
Rétroaction systémique (résultats du contrôle in-
fluençant l'administration, le gouvernement et le
Parlement selon les compétences respectives ) .
Problème:
Risque de technocratie; insuffisances du contrôle
démocratique.
Exigence d'un organe responsable de ce contrôle élu
démocratiquement.
Peut-être
idéal, mais
utopique?
Abandon du bicamérisme parfait.
CN = organe législatif
CE = organe technique et démocratique de contrôle
1114

Annexe IH/2
Réflexions sur la réforme du gouvernement sous l'angle de la
gestion d'entreprise
Le groupe de travail "Structures de direction de la Confédé-
ration" s'est consacré jusqu'à présent à la présentation des
systèmes de gouvernement envisageables en se fondant sur des
systèmes connus comme le système gouvernemental parlemen-
taire. Ce qui est significatif, c'est que tous ces systèmes
de gouvernement, reposant sur des principes vieux de plus de
deux siècles, existent dans leur forme actuelle depuis plu-
sieurs décennies déjà.
Depuis la Seconde guerre mondiale, et plus particulièrement
dans les pays industrialisés, le milieu a subi des transfor-
mations dont la dynamique est sans précédent. L'essor tech-
nique a fait progresser à pas de géants certains domaines.
Les développements économiques, notamment l'accroissement du
revenu réel par habitant de l'ordre de plusieurs centaines de
pour cent, sont tout aussi remarquables. Et les transforma-
tions sociales dues à l'évolution des mentalités ne sont pas
sans importance non plus, sans parler des problèmes écolo-
giques qui constituent autant de défis totalement nouveaux.
Un principe fondamental de la théorie de l'organisation ex-
plique que le milieu joue un rôle déterminant dans l'éta-
blissement des différents types d'organisation. C'est pour-
quoi d'importantes transformations du milieu exigent une
adaptation appropriée des structures de direction. Or il
s'avère que pratiquement aucun pays n'a satisfait à cette
exigence. Au contraire, .partout ont subsisté des structures
en partie dépassées. Aussi n'est-il pas étonnant que les
systèmes de gouvernement connus doivent aujourd'hui faire
face à de grandes difficultés.
A cela s'ajoute le fait que des organisations comme l'admi-
nistration de l'Etat passent par un processus de maturation
obéissant à sa propre dynamique. Ce processus se traduit dans
la tendance (trend), mise à jour par Parkinson, qui veut que
1115

l'appareil étatique soit en perpétuelle expansion. D'une
manière générale, on peut dire qu'il est très difficile de
supprimer les prestations que l'Etat fournit. Il en va de
même notamment pour les subventions. Il est manifeste que
l'Etat manque de moyens de contrainte efficaces pour réaliser
des adaptations, contrairement aux entreprises privées grâce
aux mécanismes du marché.
Sous cet angle, il apparaît nécessaire d'envisager, dans le
cadre de la réforme du gouvernement et au-delà des améliora-
tions indispensables qu'il faudra apporter progressivement,
des ébauches de solutions novatrices. C'est là pour la
Suisse, pays relativement petit et peut-être capable de
s'adapter, une chance qui laisse présager de grandes perspec-
tives d'avenir.
Pour ce faire, la "réinvention de la démocratie" qui est
requise nécessite de toute évidence un travail global de
réflexion et de développement, dont le groupe de travail n'a
fait que jeter les bases. Aussi les idées qui vont être expo-
sées par la suite ne doivent-elles être considérées que comme
quelques indications concernant des solutions
envisageables.
Il faudrait tout d'abord augmenter sensiblement l'efficacité
et le rendement de l'administration publique au vu des
nouvelles exigences dictées par le milieu. La réforme de
l'administration représente un pas important dans la bonne
direction. Des entreprises privées montrant l'exemple à
suivre ont déjà élaboré des projets qui vont bien au-delà des
objectifs fixés pour la réforme du gouvernement. Ce ne sont
donc pas les possibilités de réforme qui manquent.
Le dévelpppement des systèmes de contrôle et d'information
est étroitement lié à la thématique de l'administration.
Aussi n'est-il pas étonnant que nombre de procédures éta-
tiques laissent à désirer, faute d'informations concernant
leur efficacité ou leur rendement. Il faut mentionner notam-
ment le manque d'informations sur la qualité des prestations
(par exemple des prestations des assurances sociales ou de
1116

l'administration fiscale). Mais les informations sur le rap-
port coûts/bénéfices des prestations de l'Etat, même en com-
paraison internationale, ne sont que très difficilement dis-
ponibles. Enfin c'est à une plus large échelle qu'il faudrait
fournir les informations qui amélioreraient la transparence
des procédures administratives.
L'efficacité d'une organisation dépend dans une large mesure
du contrôle auquel elle est soumise. Traditionnellement, ce
contrôle passe par les organes de ligne : le chef contrôle,
voire corrige, le collaborateur. Le principe est : "La
confiance c'est bien, le contrôle c'est mieux". Cette atti-
tude part d'une conception négative de 1'homme, où règne la
méfiance envers le collaborateur quant à sa volonté de four-
nir des prestations et d'accomplir son devoir. A cet égard,
on parle dès lors aussi de défiance institutionnelle. La
théorie moderne de l'organisation, tout comme la pratique,
ont prouvé que, en revanche, des structures se fondant sur la
confiance (confiance institutionnelle) étaient aujourd'hui
bien plus efficaces. Mais une telle organisation exige
d'autres mécanismes de contrôle. Je pense particulièrement
aux mécanismes conformes au marché, dans lesquels les deman-
deurs de prestations, par leurs choix, disent aux collabora-
teurs ou aux fonctionnaires si les prestations qu'ils four-
nissent sont acceptées ou rejetées. Il faudrait qu'un Etat
novateur revoie en profondeur la totalité du système de
contrôle. Ce faisant, il va de soi qu'il faudrait prêter
l'attention nécessaire au risque d'abus de pouvoir pouvant
être le fait de fonctionnaires incontrôlés. Mais, je le
répète, seules des mesures appropriées pourront désamorcer ce
problème.
Réformer les organes de l'Etat, telle est la tâche fort exi-
geante à laquelle il s'agit de s'atteler. Le problème vient
de ce que, au fil du temps, des groupes d'intérêts sont par-
venus à faire passer de plus en plus efficacement leurs inté-
rêts particuliers. Ce sont aussi bien des partis ou des asso-
ciations connues que des groupes qui viennent de se former.
Une telle évolution fait que l'optimisation des bénéfices des
groupes d'intérêts bien organisés s'impose au détriment de la
73 Feuille fédérale. 144" année. Vol. II 
1117

promotion de la prospérité commune inscrite dans la Constitu-
tion. Aussi s'agit-il d'examiner des stratégies novatrices
afin de réformer le système des droits populaires, l'organi-
sation des structures de direction ainsi que le système de
prestations et son contrôle. Ces stratégies devraient per-
mettre à l'Etat de maximiser non plus les avantages indivi-
duels des groupes d'intérêts, mais le bénéfice global pour
tous les citoyens.
Les six pages suivantes illustrent l'évolution des tâches de
la Confédération.
1118

111. 1: Influence du Parlement
Le diagramme témoigne du renforcement considérable de
l'activité du Parlement. Tant les actes législatifs que les
motions ont vu leur nombre tripler durant les dernières
trente années. Il en résulte d'une part une densification des
réglementations, et d'autre part une augmentation importante
des tâches de l'administration fédérale.
61-70
71-80
81-91
1119

IH. 2: Nombre des scrutins populaires
De 1951 à 1960 ont eu lieu quarante scrutins populaires. Trente
ans plus tard, ce nombre a pratiquement doublé.
70 T
60 
-
50 
-
40 ..
30 - -
20 ..
10 
•
0 •-
1951/1960
1981/1990
1120

IH. 3: Nombre des ordonnances
L'expansion des activités de l'Etat se répercute également sur
le nombre des ordonnances, qui a augmenté de 40 % en 14 ans.
160 
-]-
140 
-
120
100
80 -
60 -
40 -
20 -
0 -
1976
1990
1121

III. 4: Compte d'Etat
L'expansion de l'administration fédérale et de ses tâches
se reflète clairement dans l'évolution à long terme du
compte financier. En termes nominaux, ce dernier a
sextuplé en 40 ans.
30000 -
25000
20000 •
15000
10000 •
5000 •
n
pÇfSSW^l'S.---! 
.
i/ 
v
*" 
N '
x 
*s :
\ 
s, .
^ 
* *^i
^
 x
f>
x
u
•5^. '"
1950
1970
1989
1122

IH. 5: Nombre des personnes employées par la Confédération
Le nombre des personnes employées par la Confédération s'est
également et substantiellement accru. L'expansion s'est toutefois
ralentie durant les années 70 et 80 du fait du gel des effectifs.
Manifestement, il existe une certaine contradiction entre l'activité
législative du Parlement et le nombre des collaborateurs chargés
de l'exécution.
1950
1970
1989
1123

111. 6: Dépenses consacrées à l'agriculture et à l'alimentation, en
regard de la population occupée dans l'agriculture
Le diagramme fait apparaître une évolution problématique: les
dépenses augmentent massivement, alors que la grandeur de
référence s'amenuise considérablement.
250000 T
200000 •-
150000 --
100000 --
50000 -•
T 2500
- 2000
-. 1500
-. 1000
- 500
1965/70 
1970/75 
1980 
1985
Echelle de gauche/barres: nombre de personnes occupées dans
l'agriculture.
Echelle de droite/ligne: dépenses en millions de francs.
1124

Annexe IV
parlementaires
réforme du gouvernement
Initiatives parlementaires
lent (Rhinow), du
entre les conseils, je
e rédigée en termes
Jéral est un sujet de
Votre gouvernement
tâches qu'au prix de
Seules des modifica-
,e député au Conseil
ui qui avait demandé
: «Mesures propres à
s fonctionnelle» que
;eil fédéral et que lui
;ir les questions fon-
•er de façon perma-
rnement, surtout de-
e ses membres aux
nternationales. Sont
> internationales qui
ieurs ministres. Les
le conseiller fédéral
:s du Conseil fédéral
ue le gouvernement
i optimale ses tâches
illance de l'adminis-
à la départementali-
de notre système de
able d'entreprendre
rament en considéra-
tration départemen-
lent élargi, sous une
de 5 ou 7 membres,
izaine de ministres
l'activité gouverne-
90.249 n Réforme du système gouvernemental (Voll-
mer), du 22 juin 1990
Me fondant sur l'article 93, 1" alinéa, est. et sur l'article 21b*
LREC, je demande, par une initiative parlementaire conçue en
termes généraux, que le système gouvernemental soit réformé.
Il convient en particulier d'étudier les points suivants:
1. Remplacement du principe «directorial» (élection indivi-
duelle des conseillers fédéraux pour une législature, trop
grande indépendance du gouvernement par rapport au Par-
lement, etc.) par un système gouvernemental concurrentiel
(système gouvernemental parlementaire) ou adaptation en
ce sens du système actuel;
2. Réorganisation du Conseil fédéral et des Chambres fédé-
rales et réexamen de la collaboration du gouvernement et du
Parlement.
91.428 n Révision de la constitution. Institution du
régime parlementaire (Jaeger), du 23 septembre 1991
Me fondant sur l'article 93,1" alinéa, de la constitution, et sur
l'article 21bij de la loi sur les rapports entre les conseils, je
demande, au moyen d'une initiative parlementaire rédigée en
termes généraux, que la constitution fédérale soit révisée afin
de remplacer le système de concertation par un système fondé
sur la concurrence, par l'instauration d'un régime gouverne-
mental parlementaire.
La révision devra notamment introduire les éléments suivants:
1. Le droit du Parlement de renverser le gouvernement;
2. le droit du Conseil fédéral de lier des votes sur des objets
déterminés à la question de confiance, un vote négatif entraî-
nant la démission du gouvernement;
3. le droit du Conseil fédéral de dissoudre le Parlement lorsque
les mécanismes de décision de celui-ci sont bloqués.
On devra préparer également la décision sur d'autres questions
liées à cette réforme.
Interventions personnelles
(forcement de l'auto*
er au Parlement les
nécessaires afin d'a-
avenir. Pour ce faire,
sillers fédéraux et de
^ordination du pré-
ement de trouver le
Confédération de la
90.428 M Blocher - Création d'un Département de la dé-
fense générale (19 mars 1990)
Le Conseil fédéral est chargé d'élaborer le plus rapidement
possible les mesures nécessaires à la création d'un Département
de la défense générale.
Cosignataires: Basler, Bühler, Fischer-H ägglingen, Frey Walter,
Grat, Hari, Hess Otto, Müller-Wiliberg, Nebiker, Neuen-
schwander, Reimann Maximilian, Rutishauser, Schwab, Seiler
Hanspeter, Wyss William, Zolch 
(16)
1125

90.435 M Groupe radical-démocratique- Réforme do gou-
vernement (20 mais 1990)
La surcharge des membres du Conseil fédéral est un sujet de
préoccupation reconnu depuis plusieurs lustres. Notre gouver-
nement ne parvient à accomplir l'ensemble de ses tâches qu'au
prix de difficultés d'année en année croissantes. Seules des
modifications institutionnelles peuvent y remédier. Le groupe
radical l'avait d'ailleurs bien vu puisqu'il a proposé, parla voie
d'une motion intitulée «Mesures propres à assurer une activité
gouvernementale plus fonctionnelle» du 26 septembre 1984,
des mesures pour renforcer le caractère collégial du Conseil
fédéral et lui donner la possibilité d'examiner à loisir les ques-
tions fondamentales.
A la nécessité toujours plus exigeante pour le gouvernement
d'assurer de façon permanente Pinformation s'ajoute, surtout
depuis quelques années, la participation des membres du gou-
vernement aux réunions et conférences ministérielles inter-
nationales. Sont confiées à un conseiller fédéral des tâches
internationales qui relèveraient, dans d'autres pays, de plu-
sieurs ministres différents. Les hauts fonctionnaires ne peuvent
remplacer le conseiller fédéral dans les réunions réservées aux
ministres.
Il résulte de cette situation que les membres du gouvernement
fédéral sont trop chargés, mais aussi et surtout que le gouverne-
ment éprouve des difficultés à accomplir de façon optimale ses
tâches de gouvernement, de direction et de surveillance de
l'administration, tandis que se renforce la tendance à la dé-
partementalisation au détriment du caractère collégial de notre
système de gouvernement.
Nous demandons en conséquence au Conseil fédéral qu'il en-
treprenne sans tarder la réforme et propose les dispositions qui
peuvent être prises rapidement tout en mettant en chantier
parallèlement les mesures plus fondamentales et qu'il présente
les révisions constitutionnelles et législatives nécessaires. Dans
ce cadre, il faut prendre en considération entre autre les mo-
dèles suivants:
1. l'instauration de directeurs de l'administration départemen-
tale et/ou
2. de secrétaires d'Etat;
3. le passage à un gouvernement sensiblement élargi sous une
présidence renforcée;
4. un gouvernement dirigé par un collège de 5 ou 7 membres
auquel seraient subordonnés une quinzaine de ministres
responsables des différents secteurs de l'activité gouverne-
mentale.
Porte-parole: Petitpierre
90.447 M Groupe radical-démocratique - Création d'un
«Département fédéral de la sécurité et de la défense»
(21 mars 1990)
Le Conseil fédéral est chargé d'élaborer un projet visant à
réunir l'année, ta protection civile, le Corps suisse d'aide en cas
de catastrophe et les engagements au service de la paix dans un
seul et même département, auquel on donnera un nom adéquat.
Porte-parole: Wyss Paul
90.538 P Groupe de l'Union démocratique du centre -
Réforme des structures d'organisation et de direction au ni-
veau fédéral (7 juin 1990)
Dans pratiquement tous les secteurs de la politique fédérale, les
tâches incombant à l'Etat, au gouvernement et à l'administra-
tion ainsi que les exigences auxquelles ces organismes doivent
satisfaire ont fondamentalement évolué. Le domaine touchant
à l'organisation et à la direction de l'Etat n'ayant pas évolué au
même rythme, des lacunes de plus en plus fréquentes sont
apparues ces dernières années. Le fait que le Conseil fédéral,
l'administration et le Parlement soient surchargés traduit de
manière évidente les insuffisances souvent constatées au niveau
des structures d'organisation et de direction sur le plan fédéral.
Divers efforts en vue de réformer le Parlement et le gouverne-
ment visent à remédier à cette situation moyennant des mesures
1126

Annexe V
Composition du groupe de travail
Le groupe de travail "Structures de direction de la Confédé-
ration" a siégé et travaillé jusqu'à présent dans la composi-
tion suivante :
Président : 
Prof. Kurt Eichenberger, professeur
ordinaire de droit public et administratif
à l'Université de Baie, Arlesheim
Membres : 
- Prof. Marco Borghi, professeur ordinaire
de droit public à l'Université de
Fribourg, Praroman
Prof. Walter Buser, anc. Chancelier de la
Confédération, professeur extraordinaire
de droit public et administratif à
l'Université de Baie, Bremgarten près
Berne (depuis le 1er juillet 1991)
Prof. Cuno Pümpin, professeur extra-
ordinaire d'organisation et de gestion des
entreprises à l'Université de Saint-Gali,
Jona
Chancelier de la
Confédération : - Professeur Walter Buser, Berne
(jusqu'au 30 juin 1991)
- François Couchepin, avocat, Berne
(depuis le 1er juillet 1991)
Conseiller
permanent :
Samuel Burkhardt, avocat, Secrétariat
général DFJP, Berne
Secrétaires : - Herbert Hiirlimann, lie. en droit, adjoint
scientifique auprès de la Chancellerie
fédérale, Berne
- Henry Sickert, lie. en droit, adjoint
scientifique auprès de la Chancellerie
fédérale, Berne
1127

Experts
appelés : 
- Jörg Annaheim, dr en droit, collaborateur
personnel DFF, Berne
- Giovanni Biaggini, dr en droit, adjoint de
direction 0FJ, Berne
- Martin Breitenstein, lie. en droit,
assistant de droit public et administratif
à l'Université de Baie, Reinach BL
Christian Furrer, dr en droit, secrétaire
général suppl. DFTCE, Berne
- Peter Hablutzel, dr es lettres, directeur
de l'Office fédéral du personnel, Berne
- Rolf Jenzer, lie. es se. éc-, sous-direc-
teur de la Politique du personnel et de
l'organisation de l'Office fédéral du
personnel, Berne
1128

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Rapport intermédiaire relatif à l'étude sur les structures de direction de la Confédération
du 23 novembre 1991
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1992
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
14
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
14.04.1992
Date
Data
Seite
1014-1128
Page
Pagina
Ref. No
10 106 937
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