ch_vb · 97.052 · 1997-06-25 · de


#ST# 97.052
Message
relatif à la 4e révision de la loi fédérale
sur l'assurance-invalidité, première partie
(4e révision de l'Ai, 1re partie)
du 25 juin 1997
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le projet de modification de la loi fédérale sur l'assurance-
invalidité (LAI) et vous proposons de l'approuver.
Nous vous proposons, parallèlement, de classer les interventions parlementaires
suivantes:
1991 P 91.3202 
Infirmes congénitaux. Prise en charge par l'Ai des frais
médicaux, pharmaceutiques et hospitaliers sans limitation
dans le temps (N 4. 10. 91, Borei).
1991 P 91.2012 
Introduction dans l'Ai d'une indemnité pour atteinte à
l'intégrité (N 4.10. 91, Commission des pétitions et de l'exa-
men des constitutions cantonales du Conseil national).
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
25 juin 1997 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Koller
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1997 - 359 
10 Feuille fédérale. 149e année. Vol. IV 
141

Condensé
Consolider les bases financières de l'AVSIAI et éliminer les structures et les procédures
de nature à entraîner une spirale des coûts dans le secteur de la santé et de la sécurité
sociale font partie des axes prioritaires et des objectifs de la politique du Conseil
fédéral pour la période 1995-1999.
Le message sur le relèvement du taux de cotisation à l'Ai, qui est passé à 1,4 pour cent
du salaire le 1er janvier 1995, soit une augmentation de 0,2 point, avec, simultané-
ment, une baisse de 0,2 point de la cotisation au régime des allocations pour perte de
gain, trouvait son assise dans le compte de 1992 et les premières tendances observées
en 1993. Le déficit annuel de l'Ai s'est en réalité creusé de quelque 75 millions de
francs de plus que prévu. La dette de 1,58 milliard de francs accumulée par
l'assurance s'explique essentiellement par le fait que l'augmentation des dépenses pour
les rentes n'était pas suffisamment financée par les cotisations des assurés et des
employeurs. Cette situation financière défavorable a été aggravée par la réduction
linéaire de 5 pour cent des subventions fédérales de 1993 à 1995.
La dégradation de la situation financière de l'Ai exige que la 4e révision s'attache
d'abord à consolider l'assise financière de l'assurance. La révision comprendra des
mesures ayant un double objectif: d'une part, diminuer et maîtriser les dépenses,
d'autre part, augmenter les recettes de l'assurance-invalidité. Par ailleurs, d'autres
travaux s'imposent: le réexamen des prestations de l'Ai, la nouvelle répartition des
tâches entre l'Ai, la Confédération et les cantons et, enfin, la simplification de la
procédure. On donnera la priorité aux mesures qui peuvent être mises en œuvre
rapidement. Le Conseil fédéral entend réaliser la 4e révision de l'Ai en deux étapes. Il
présentera donc deux messages sur cet objet.
Le Conseil fédéral propose trois trains de mesures dans le présent message sur la
première partie de la 4e révision de l'Ai.
1. 
Mesures d'économies dans le régime de l'Ai
La rente complémentaire pour l'épouse ou l'époux sera aussi supprimée dans
l'Ai, comme cela a été fait dans le régime de l'AVS avec la 10e révision. Cette
mesure ne concernera cependant que les nouveaux bénéficiaires de rentes. Pour
les personnes déjà au bénéfice d'une rente complémentaire, une disposition
transitoire réglera la garantie du droit acquis jusqu'à son extinction, quand une
ou plusieurs conditions ne seront plus remplies.
Le Conseil fédéral prévoit aussi de supprimer les quarts de rente et de transférer
les rentes pour cas pénibles dans le régime des prestations complémentaires. Une
invalidité de 40 à 50pour cent ouvre le droit à la rente si la situation économique
de l'assuré est considérée comme un cas de rigueur. A l'instar des rentes
complémentaires, les quarts de rente versés actuellement continueront à l'être
jusqu'à leur extinction, survenant lorsque une ou plusieurs conditions ne sont
plus remplies.
142

2. 
Premières mesures portant sur la maîtrise des coûts
La révision doit permettre de prendre les dispositions nécessaires pour cibler
l'utilisation des ressources financières de l'Ai. En font partie divers instruments
tels que la planification des besoins pour les ateliers, homes et centres de jour et
l'introduction d'une base légale pour le financement d'enquêtes statistiques et
d'analyses des effets induits par la loi sur l'assurance-invalidité.
3. 
Premières mesures relatives au financement additionnel
L'équilibre financier ne peut être rétabli par. le seul biais de mesures d'économies
et de maîtrise des coûts. L'assainissement de l'Ai poursuit deux 
objectifs:
d'abord amortir la dette accumulée, puis assurer à long terme le financement des
dépenses courantes de l'Ai.
Le Conseil fédéral se propose de réaliser au plus vite les premières mesures
relatives au financement additionnel. A cette fin, seront présentés au Parlement,
lors d'une procédure spéciale, deux arrêtés fédéraux déportée générale prévoyant
un financement additionnel de l'Ai par le biais du régime des allocations pour
perte de gain (APG), dont le financement est pléthorique. Il es t prévu un transfert
unique d'un montant de 2,2 milliards de francs du fonds de compensation du
régime des APG sur le compte de l'Ai du fonds de compensation de l'AVS. Un
relèvement temporaire du taux de cotisation à l'Ai de 0,1 point aux dépens de la
cotisation au régime des allocations pour perte de gain est également prévu. En
2005, ce pour mille retournera au régime des APG. Ces deux arrêtés fédéraux de
portée générale permettront de mettre en vigueur ces transferts de fonds des APG
à l'Ai au début de 1998.
Le Conseil fédéral est conscient que le rétablissement financier de l'Ai à moyen
et à long terme exige des recettes supplémentaires. Il tient toutefois à se limiter,
dans un premier temps, aux mesures de financement additionnel en ayant
recours aux ressources financières du régime des APG.
La première partie de la révision comprend encore d'autres points qui ne
découlent pas directement de son objectif majeur, soit définir plus précisément la
notion d'invalidité en inscrivant explicitement dans la loi l'atteinte à la santé
psychique, adapter les dispositions sur le retrait ou la réduction de prestations à
la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances, introduire dans la loi un
tribunal arbitral pour les litiges portant sur la tarification, remplacer la procédure
d'audition de l'assuré par une procédure d'opposition et créer de nouvelles
dispositions sur les voies de droit dans le domaine des prestations collectives.
La réalisation de la première partie de la 4e révision de l'Ai se traduira par les
augmentations de recettes et les économies annuelles suivantes:
A partir de 1998
augmentation des recettes dues au transfert entre le régime des APG et l'Ai de
cotisations correspondant à 1 pour mille du salaire à partir de 1998: 225 millions
de francs par an.
143

A partir de 1999
épargne due aux mesures d'économies: 94 millions de francs par an (moyenne
des six premières années).
La Confédération et les cantons profiteront aussi de ces mesures puisque la
contribution de la Confédération à l'Ai se monte, selon la loi, à 37,5 pour cent
des dépenses, et celle des cantons à 12,5 pour cent. Les économies réalisées par
les pouvoirs publics seront toutefois grevées par les coûts supplémentaires
enregistrés par les prestations complémentaires, étant donné que les rentes pour
cas pénibles seront transférées dans le régime des prestations complémentaires
(3 mio. de fr. par an pour la Confédération, 11 mio. de fr. par an pour les
cantons).
144

Message
I 
Partie générale
II 
Point de la situation
III 
Bases juridiques de l'Ai
111.1 
Mandat constitutionnel
Aux termes de l'article 34 Cf. message du 24 oct. 1958 relatif à un projet de loi sur l'assurance-invalidité, FF 1958 II
1176.
3> Cf. note 2.
145

jourd'hui une importance croissante, en particulier dans la perspective de distin-
guer l'invalidité du chômage,, de la dépendance de l'aide sociale ou de la maladie.
On complétera cette définition limitative par le besoin croissant de coordination
entre les branches de la sécurité sociale.
112 
Nécessité et objectifs de la 4e révision de l'Ai
Depuis des années, la santé financière de l'Ai est l'objet de préoccupations
constantes. A partir de la fin des années 70, l'équilibre n'est plus constant entre les
recettes et les dépenses de l'assurance: à plusieurs reprises, il y a eu déséquilibre.
La nécessité et l'urgence de prendre des mesures adéquates par le biais d'urje
révision de l'Ai ont été renforcées par d'autres facteurs tels que la situation
économique ou conjoncturelle, les progrès techniques et médicaux ou encore la
transformation de la structure démographique. La demande de révision a été
exprimée non seulement par des organisations regroupant des personnes handica-
pées4', directement concernées, mais aussi par les milieux parlementaires. La
motion de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil
des Etats (CSSS CE) du 28 septembre 19945) demandait au Conseil fédéral
«d'examiner en détail la' situation de l'assurance-invalidité, qui se dégrade
rapidement, en tenant compte de tous les facteurs sociaux et économiques, et de
soumettre dans les plus brefs délais au Chambres fédérales dès propositions de
mesures visant à:
1. 
simplifier radicalement le système en général et les procédures administra-
tives en particulier;
2. 
garantir une meilleure harmonisation ainsi qu'une meilleure collaboration
avec les autres branches des assurances sociales;
3. 
uniformiser les pratiques en matière d'assurance-invalidité qui divergent
considérablement selon les cantons et veiller à une exécution plus rigou-
reuse;
4. 
permettre une consolidation financière de l'assurance-invalidité sans recou-
rir simplement à des recettes supplémentaires;
5. 
permettre, également en période de récession économique, une intégration
efficace des handicapés selon le principe d'intégration avant la rente>».
Le postulat Ruf du 23 juin 19956) contient, lui aussi, l'objectif consistant à
encourager une réintégration plus vaste des personnes handicapées.
La 4e révision de l'Ai, prise dans son entier, poursuit trois objectifs.
- Garantie de l'assise financière de l'Ai
Cet objectif doit bénéficier d'une priorité absolue. Relèvent de ce domaine tant
les mesures d'économies citées ci-après touchant les dépenses que les mesures
touchant les recettes proposées sous le titre «Mesures financières». Citons
encore les mesures visant à alléger les coûts. La révision doit créer les
4) «Bericht der Dachorganisationenkonferenz der privaten Behindertenhilfe DOK zu einer
4. IVG-Revision vom Dezember 1992» (en allemand uniquement).
s> Motion CSSS CE 94.3377.
«) Postulat Ruf 95.3337.
146

conditions-cadres nécessaires à un engagement ciblé et efficace des ressources
de l'assurance (maîtrise des coûts).
- Révision du droit formel de l'assurance-invalidité
Des améliorations qualitatives du droit de procédure constituent un autre volet
de la révision. Relèvent de ce domaine l'introduction d'un tribunal arbitral pour
les litiges tarifaires ainsi que l'institution de voies de droit, proposées dans le
cadre de la première partie de la révision. Il conviendra d'analyser, dans la
deuxième partie de la révision, dans quelle mesure les buts que la 3e révision se
proposait d'atteindre - amélioration de l'efficacité et de la transparence et plus
grande proximité par rapport aux assurés - l'ont réellement été et quels progrès
peuvent encore être faits. Un autre point capital de. la révision est une
répartition claire des responsabilités et du financement entre l'Ai, la Confédé-
ration et les cantons.
- Révision du droit matériel de l'assurance-invalidité
Tandis que la 3e révision de l'Ai ne concernait que des aspects organisationnels
et de droit de procédure de l'assurance-invalidité, la 4e révision s'étend aussi à
l'examen de divers domaines relevant du droit matériel. Pour certaines presta-
tions, par exemple dans le domaine de la formation professionnelle continue,
on peut imaginer un élargissement limité.
113 
Evolution des coûts dans l'Ai
113.1 
Genèse du déséquilibre financier et relèvement du taux
de cotisation à l'Ai lors de la 2e révision de l'Ai
Avec la 8e révision de l'AVS, les prestations de base de l'AVS et de l'Ai
jusqu'alors en vigueur ont été élargies. Un relèvement du taux de cotisation à
l'AVS et à l'Ai en deux étapes (le taux de cotisation à l'Ai a passé de 0,6 à 0,8% en
1973, puis à 1,0% en 1975) a permis d'améliorer les prestations. La forte
augmentation des rentes, fruit de la 8e révision de l'AVS, a eu pour effet que,
rapidement, les dépenses de l'Ai ont dépassé ses recettes. Pour la première fois de
son histoire, l'équilibre financier de l'Ai n'était plus assuré.
Lors de la deuxième phase de la 2e révision de l'Ai, entrée en vigueur le 1er janvier
1988, le Conseil fédéral a reçu la compétence de faire passer le taux de cotisation à
l'Ai de 1 à 1,2 pour cent au plus. Cette mesure ne visait pas seulement à financer
les améliorations introduites par cette révision, elle était aussi nécessaire pouf
compenser les déficits enregistrés jusque-là. Le 1er janvier 1988 déjà, le Conseil
fédéral a fait plein usage de sa compétence en relevant le taux de cotisation à l'Ai
de 0,2 point. De ce fait, l'Ai a encaissé 27,7 pour cent de plus de cotisations des
assurés et des employeurs en 1988 qu'en 1987. Pour réduire au minimum la
variation du taux total de cotisation aux assurances sociales fédérales, on a abaissé
simultanément le taux de cotisation au régime des APG de 0,6 à 0,5 pour cent.
L'augmentation du taux de cotisation intervenue dans le cadre de la 2e révision de
l'Ai a permis à cette dernière, à partir de 1990, de boucler ses comptes avec un
147

solde positif. A la fin de 1992, les dettes d'un montant de 720 millions de francs
auprès du fonds de compensation de l'AVS ont pu être transformées en un avoir
de 240 millions de francs7'.
113.2 
Relèvement du taux de cotisation à l'Ai au 1er janvier 1995
et évolution survenue depuis
Après la 2e révision de l'Ai, une nouvelle hausse des dépenses s'est dessinée. Les
dépenses dues au versement des rentes ont augmenté de 36,6 pour cent au cours
des années 1988 à 1992. A alors suivi l'entrée en vigueur en deux étapes, le
1er janvier 1993 et le 1er janvier 1994, de l'arrêté fédéral du 19 juin 1992 sur
l'amélioration des prestations de l'AVS et de l'Ai ainsi que leur financement, en
qualité de première partie de la 10e révision de l'AVS. La nouvelle formule de
calcul des rentes qu'il introduisait ainsi que la prise en compte de bonifications
pour tâches éducatives en faveur des femmes divorcées bénéficiaires de rentes ont
entraîné l'augmentation des rentes AVS et AI. D'autres domaines aussi ont
enregistré une hausse de coûts de 1988 à 1992: celui des mesures de réadaptation,
suite aux progrès de la médecine et des moyens auxiliaires - mais aussi parce que
la société a changé d'attitude face aux personnes handicapées - et celui des
prestations collectives. La réduction linéaire de 5 pour cent8' des subventions
fédérales de 1993 à 1995 a aggravé la situation des comptes de l'Ai. Citons enfin le
relèvement en deux étapes de l'âge de la retraite des femmes, prévu dans la
10e révision de l'AVS, et qui interviendra à partir respectivement de 2001 et de
2005; ce facteur devrait cependant jouer un rôle secondaire dans la situation
déficitaire de l'Ai.
A partir de 1993 déjà, les comptes de l'Ai affichaient de nouveaux déficits. Le
compte de capital de l'Ai enregistrait un solde négatif de 800 millions de francs au
début de 1995. Vu le déficit croissant, le taux de cotisation à l'Ai a été relevé au 1er
janvier 1995, passant de 1,2 à 1,4 pour cent du salaire. On a abaissé parallèlement
le taux de cotisation aux APG de 0,2 point: les assurés et l'économie n'ont donc
pas eu de charge supplémentaire à assumer.
Mais, comme on le craignait, la situation déficitaire de l'Ai ne s'est pas résorbée
grâce à ce nouveau relèvement du taux de cotisation, qui est passé à 1,4 pour cent.
A la fin 1996, la dette de l'Ai auprès du fonds de compensation de l'AVS se
montait à 1,58 milliard de francs.
7> Cf. message du 29 novembre 1993 concernant l'augmentation du taux de cotisation de l'Ai,
FF 1994 I p. 1.
8> Cf. arrêté fédéral du 9 octobre 1992 sur la réduction linéaire des subventions durant les
années 1993 à 1995; RO 1993 I 335.
148

Recettes et dépenses de l'Ai et état du compte de capital 1970-1996
(en prix courants)
(Montants en mio. de fr.)
Total des recettes
Cotisations des assurés
et des employeurs
Subventions des pouvoirs
publics
- Confédération
- Cantons
Recettes de recours
Produit des placements,
intérêts du capital
Total des dépenses
Prestations en espèces
Coûts des mesures
individuelles
Subventions aux institu-
tions et aux organisations
Coûts d'exécution et
d'administration
Intérêts du capital
Résultat
Compte de capital
Tableau 1
1970
596
299
296
222
74
-
1
593
365
158
51
19
-
3
76
1980
2111
1035
1076
807
269
0
_
2151
1440
347
288
59
17
-40
-356
1990
4412
2307
2067
1550 '
517
38
4133
2607
702
684
127
13
279
6
1994
5771
2634
3078
2279
799
59
__
6396
3944
1046
1189
185
32
-625
-805
1995
6483
3131
3285
2432
853
67
6826
4238
1136
1196
200
56
-343
-1148
1996
6886
3148
3657
2742
914
82
7313
4462
1181
1367
229
74
-427
-1575
Autrefois, les dépenses afférentes aux rentes AI variaient fortement en fonction
de l'évolution économique: plus la croissance du produit intérieur brut par
rapport à l'année précédente était faible, plus l'augmentation des dépenses liées
aux rentes était importante. A cela s'ajoute que si les dépenses de l'Ai aug-
mentaient significativement lorsque la croissance économique était faible, elles ne
diminuaient pas dans la même proportion lorsque la croissance économique
redémarrait9'.
9> Cf. Rapport IDA FiSo de juin 1996 sur les perspectives de financement des assurances
sociales (en français: version d'octobre 1996), p. 29 ss.
149

114 
Analyse de la situation financière actuelle
114.1 
Evolution des coûts
Le tableau ci-après met en évidence l'évolution, de 1993 à 1996, de postes de
coûts, ventilés selon les types de prestations de l'Ai.
Evolution des dépenses de Fassurance-invalidité par rapport aux contributions et
à la rente minimale de 1993 à 1996
(Montants en mio. de fr.)
Rentes
Indemnités journalières
Total sans rentes, indemnités
journalières ni intérêts
Total
dépenses AI, sans les intérêts
Allocations pour impotents
Mesures médicales
Mesures d'ordre professionnel
Subsides pour la formation
scolaire spéciale et en faveur
des mineurs impotents
Moyens auxiliaires
Frais de voyage
Subventions
pour la construction
Subventions
pour frais d'exploitation
Subventions aux associations
centrales et aux organismes de
formation
Gestion et administration
Cotisations
des assurés et des employeurs
Contributions
des pouvoirs publics
Compte de capital:
état fin année
1993
3264
277
2439
5980
112
328
199
293
136
61
133
852
131
184
2637
2878
-180
1994
3520
307
2536
6363
115
310
218
304
149
67
139
898
142
185
2634
3062
-805
1995
3796
319
2655
6770
121
339
238
321
168
73
146
910
130
200
3131
3258
-1148
1996
4008
329
2903
7240
124
352
247
329
179
77
137
1067
151
229
3148
3620
-1575
Tableau 2
Evolution
1993/1996
en pour-cent
22,8
18,8
19,0
21,1
10,7
7,3
24,1
12,3
31,6
26,2
3,0
25,2
15,3
24,5
19,4
25,8
150

1993 
1994 
1995 
1996 
Evolution
1993/1996
en pour-cent
Rente minimale
mensuelle en francs
(durée de cotisation complète) 
940 
940 
970 
970 
3,2
Alors que les cotisations des assurés ont augmenté de 19 pour cent de 1993 à 1996
(passant de 2637 mio. de fr. à 3148 mio. de fr.), les dépenses de l'assurance (sans
les intérêts de la dette) ont enregistré une hausse de 21 pour cent (passant de 5980
mio. de fr. à 7240 mio. de fr.) durant la même période. En trois ans, les dépenses
ont donc subi une hausse supérieure de 2 points à celle des cotisations, bien que la
période considérée n'ait enregistré qu'une seule adaptation des rentes. Relevons
en particulier que les dépenses afférentes aux rentes ont augmenté dans une plus
forte proportion que toutes les autres dépenses, soit de 23 pour cent (passant de
3264 mio. de fr. à 4008 mio. de fr.) contre 19 pour cent (passant de 2439 mio. de fr.
à 2903 mio. de fr.).
114.2 
Evolution des coûts dans le domaine des rentes et causes
possibles de la forte augmentation
Durant la période de 1993 à 1996, les dépenses liées aux rentes ont connu une
augmentation annuelle moyenne de 7,08 pour cent. L'examen des causes de la
hausse de ces dépenses10' donne le tableau suivant:
Répercussions de causes données sur les dépenses de l'Ai liées aux rentes de 1993
à 1996
Tableau 3
Causes 
1993-1996
Variation annuelle moyenne
en pour-cent
- Augmentation du nombre de bénéficiaires de rentes AI 
5,01
- due à l'évolution démographique 
1,12
- due à l'accroissement de la probabilité du risque
d'invalidité, à la diminution de la reprise d'activité ou
au prolongement de l'espérance de vie 
3,89
- Droit à la rente (changements dans la composition des
rentes suite à des modifications de situations familiales,
p. ex. davantage de rentes pour enfants) 
0,08
10> Cf. étude de l'Office fédéral des assurances sociales en collaboration avec la centrale de
compensation de Genève. Résultats publiés dans la revue «Sécurité sociale» 6/95, p. 321 ss.
151

Causes 
1993-1996
Variation annuelle moyenne
en pour-cent
- Hausse de la rente moyenne (suite à la hausse des
revenus moyens, lesquels servent de base au calcul de la
rente) 
0,88
Total sans augmentation des rentes 
5,97
Augmentation des rentes
(adaptation à l'évolution économique) 
1,05
Augmentation des dépenses pour les rentes en termes
nominaux11' 
7,08
Ces calculs démontrent que, sur la forte hausse de 5,01 pour cent du nombre des
bénéficiaires de rentes AI, seul un cinquième environ est dû à l'évolution
démographique (augmentation de la population de 18 à 62/65 ans; modification
de la pyramide des âges). La plus grande partie s'explique par l'augmentation de
la probabilité du risque d'invalidité - c'est-à-dire plus grande probabilité pour une
personne de devenir invalide et de percevoir une rente12) -, par la baisse du
nombre de bénéficiaires de rentes qui peuvent être réinsérés dans la vie profes-
sionnelle active et par le prolongement de l'espérance de vie ou, en d'autres
termes, la baisse du taux de mortalité des personnes invalides. La probabilité de
toucher une rente AI a donc augmenté ces dernières années. La statistique met en
évidence que, pour une population inchangée, les personnes bénéficiant d'une
rente sont de plus en plus nombreuses. Cela revient à dire que la probabilité du
risque d'invalidité est en hausse.
Si l'on ne se borne pas à considérer la hausse des dépenses pour les rentes, mais
que l'on prend en compte le nombre des nouveaux bénéficiaires de rentes ainsi
que les motifs ouvrant le droit à la rente AI pour l'année 1993, on a le tableau
suivant:
Nouvelles rentes assorties des motifs de l'ouverture du droit en 1993l3)
Tableau 4
Motifs justifiant ces nouvelles rentes 
Nombre de personnes
Nombre 
Pourcentage
Nouveaux bénéficiaires de rentes en 1993 
23 770 
100
Compensation des rentes éteintes par la naissance de
nouvelles rentes 
17 470 
74
"' On calcule la variation annuelle moyenne des dépenses pour les rentes en multipliant le
facteur «total sans augmentation des rentes» (1+0,0597) par le facteur «augmentation des
rentes» (1+0,0105).
I2> Pour la notion d'invalidité, voir également le chiffre 111.2.
13> Cf. étude de l'Office fédéral des assurances sociales en collaboration avec la centrale de
compensation de Genève. Résultats publiés dans la revue «Sécurité sociale» 6/95, p. 321 ss.
152

•*
Motifs justifiant ces nouvelles rentes 
Nombre de personnes
Nombre 
Pourcentage
Evolution démographique 
2100 
9
Chômeurs devenus invalides 
750 
3
Autres motifs 
3 450 ' 
15
Sur les quelque 24 000 nouvelles rentes de 1993, les trois quarts remplaçaient des
rentes éteintes. Dans 9 pour cent des cas, des motifs démographiques (trans-
formation de la pyramide des âges) étaient déterminants. 3 pour cent des
personnes intéressées étaient au chômage avant de percevoir une rente. Pour
15 pour cent des nouveaux bénéficiaires, soit quelque 3500 personnes, l'octroi de
la rente AI était déterminé par d'autres motifs. De tels motifs ne peuvent être
répertoriés de manière sûre en l'absence de statistiques et d'études correspon-
dantes. Des suppositions et des tentatives d'explication sont possibles, mais elles
ne reposent sur aucune base scientifique. L'objectif est d'analyser le phénomène
de l'augmentation du nombre de rentes en fonction des différents facteurs qui
pourraient en être à l'origine et de mettre en œuvre des mesures permettant de
contrer cette augmentation (cf. ch. 114.4 ci-après).
Les tableaux ci-dessus permettent de conclure que le chômage a, certes, une
incidence sur l'évolution du nombre des nouveaux bénéficiaires de rentes, mais
beaucoup moins toutefois qu'on ne le pensait jusqu'ici. Les chiffres démontrent
que le nombre de personnes devenant invalides pendant ou après leur chômage
est faible. La catégorie des chômeurs devenus invalides n'est donc de toute
évidence pas la seule explication de l'augmentation du nombre de bénéficiaires de
l'Ai. Le laps de temps considéré par l'étude est-il trop court pour saisir l'impact du
chômage à long terme?
114.3 
Evolution des coûts dans le domaine des prestations
collectives
On enregistre également une nette augmentation des dépenses dans le domaine
des subventions pour frais d'exploitation accordées aux institutions et aux organi-
sations (entre 1993 et 1996: 25,2% pour les institutions et 15,3% pour les
organisations; cf. tableau 2, ch. 114.1). Sur la base des données disponibles, il n'est
pas possible de déterminer si cette hausse est due au seul élargissement de l'offre
ou si elle est également consécutive à un renchérissement des coûts de l'offre.
Entre-temps, les mesures nécessaires pour procéder à des analyses ont été prises
et devraient produire des effets à partir de 1998.
114.4 
Nécessité de consolider l'Ai
La dette de 1575 millions de francs accumulée par l'assurance à la fin de 1996 est
surtout imputable au fait que l'augmentation des dépenses liées aux rentes n'était
qu'insuffisamment financée par les cotisations des assurés et des employeurs. Ces
153

prochaines années, l'accroissement des dépenses pour les rentes continuera à être
supérieur à celui des recettes provenant des cotisations. D'après les principes de
financement énoncés dans le rapport sur les perspectives de financement des
assurances sociales14', les prestations se substituant au revenu, soit les rentes et les
indemnités journalières, doivent être financées en premier lieu par les contribu-
tions paritaires des employeurs et des employés. Il faudrait donc absorber cette
augmentation par une hausse proportionnelle des recettes issues des cotisations.
Avec la 4e révision, le Conseil fédéral n'entend pas se limiter aux mesures portant
sur les recettes et à celles de réduction ou de maîtrise des coûts. Il veut aussi
prendre des mesures ciblées pour mieux comprendre les raisons de l'aug-
mentation constante du nombre des bénéficiaires de rentes et pour avoir prise sur
cette évolution. Cela concerne les domaines suivants.
- Dans le cadre de la 4e révision de l'Ai
II conviendra, dans la première partie de la révision, de créer une base légale
pour le financement d'études pertinentes pour l'Ai (cf. ch. 222.1). Les questions
de procédure et d'organisation de l'Ai seront examinées lors de la deuxième
partie de la révision. Cela comprend, par exemple, la question de la compétence
des offices AI en matière d'examen médical. Enfin, il n'est pas impossible - cela
dépendra des résultats des études - que l'on examine l'opportunité de redéfinir
la notion d'invalidité.
- Dans le cadre de la péréquation financière et de la nouvelle répartition des tâches
entre la Confédération et les cantons
II faudra examiner s'il est opportun de revoir l'exécution, organisée à l'échelon
cantonal, pour uniformiser autant que possible la marge d'appréciation au plan
national.
- Dans le cadre de la législation en vigueur
Ce domaine comprend l'amélioration quantitative et qualitative de la formation
- initiale et continue - du personnel des offices AI et la définition des
compétences et des devoirs des médecins des offices AI. Il faudra peut-être
renforcer, voire intensifier la surveillance de la gestion des offices AI sur le plan
de l'application de la loi. Ces contrôles sont assumés par l'OFAS; ils se font déjà
tous les cinq ans à l'heure actuelle.
115 
Division de la révision en deux parties
115.1 
Généralités
Etant donné la rapidité avec laquelle la situation financière de l'Ai se dégrade, il
faut mettre en œuvre des mesures d'assainissement et de consolidation dans les
meilleurs délais. Mais tous les objectifs de la 4e révision de l'Ai ne peuvent pas
être atteints tout de suite. La formulation de nombre des mesures prévues est
encore trop vague aujourd'hui, il faudra d'abord concrétiser les contenus. C'est
14> Cf. Rapport IDA FiSo de juin 1996 sur les perspectives de financement des assurances
sociales (en français: version d'octobre 1996), p.129.
154

pourquoi le Conseil fédéral propose de diviser la révision en deux parties et de
présenter deux messages distincts. Il est prévu que les mesures de la première
partie entrent en vigueur au début de 1998 (deux arrêtés fédéraux de portée
générale dans le cadre des mesures de financement) et en 1999 (autres mesures).
Le deuxième volet de la révision entrerait en vigueur en 2002.
115.2 
Contenus principaux de la première partie
On considérera comme prioritaires toutes les mesures suffisamment concrétisées
et permettant de réaliser des économies, soit la suppression des rentes com-
plémentaires et des quarts de rente ainsi que le transfert des rentes pour cas
pénibles dans le régime des prestations complémentaires (cf. ch. 21). En font
également partie les premières mesures de maîtrise des coûts et d'autres points de
la révision sans incidence sur les coûts (cf. ch. 22 et 23) de même que les mesures
de financement additionnel de l'Ai par le biais du régime des APG (cf. ch. 24).
Ces dernières mesures font l'objet de deux arrêtés fédéraux de portée générale qui
doivent entrer en vigueur dès le début de 1998. Il en résulte que, en application de
l'article 11 de la loi sur les rapports entre les conseils15', les deux arrêtés fédéraux
seront traités par les deux conseils lors de la même session.
Les autres mesures prévues par la première partie de la révision doivent entrer en
vigueur dès le début de 1999.
115.3 
Contenus principaux de la deuxième partie
On prévoit, dans la deuxième partie, d'autres mesures de consolidation dans le
domaine des prestations. S'y ajoutent l'examen d'une modeste amélioration dans
certains secteurs et d'autres mesures de maîtrise des coûts. Nous présentons
sommairement ci-après les mesures à examiner.
1. 
Transférer les mesures médicales nécessaires à la réadaptation ou à l'amélio-
ration de la capacité de gain dans le régime des prestations de l'assurance-
maladie, donc supprimer l'article 12 LAI.
2. 
Examiner l'étendue de la prise en charge des prestations assumées par l'Ai
pour le traitement médical des infirmités congénitales (art. 13 LAI). Etudier
d'éventuelles limitations (p. ex. adaptation à l'étendue des prestations
assumées par l'assurance de base des soins médicaux, possibilité d'introduire
une sorte de participation aux coûts).
3. 
Définir dans la loi la répartition des tâches entre l'Ai, la Confédération et les
cantons dans les domaines suivants: formation scolaire spéciale, ateliers,
homes, organisations de l'aide privée aux invalides et à la vieillesse (art. 19,
73 et 74 LAI, art. 101bis LAVS). Il faudra tenir compte d'éventuels arrêtés
fédéraux concernant la «Nouvelle péréquation financière». L'objectif visé
sera de distinguer clairement entre les tâches d'exécution, de surveillance et
15> Loi fédérale du 23 mars 1962 sur la procédure de l'Assemblée fédérale, ainsi que sur la
forme, la publication et l'entrée en vigueur des actes législatifs (RS 171.11).
155

de contrôle, de renforcer encore la responsabilité des cantons, de simplifier
et d'augmenter la transparence dans le versement des contributions.
4. 
Clarifier le statut juridique de l'Ai. On visera une structure simple et
efficace, des simplifications dans la procédure et l'utilisation de synergies
avec d'autres branches des assurances sociales.
5. 
Elargir l'éventail des prestations dans le perfectionnement professionnel
relevant des mesures d'ordre professionnel (art. 15 ss LAI).
6. 
Déterminer s'il convient d'examiner dans le cadre de la 4° révision de l'Ai
des systèmes d'incitation - fiscale ou relevant du marché de l'emploi - pour
les employeurs qui comptent des personnes handicapées dans leurs effectifs.
7. 
Harmoniser entre l'Ai et l'AVS l'offre et la structure des prestations dans le
domaine des moyens auxiliaires.
8. 
Introduire une indemnité pour assistance en tant que catégorie unique de
prestation au lieu de l'allocation pour impotent en vigueur, des subsides pour
soins à l'intention des assurés de moins de 18 ans et des indemnités pour
soins à domicile. L'élargissement visé sera modeste. On veillera en parti-
culier à ce que les assurés ne soient pas moins bien lotis que dans le système
actuel.
9. 
Relever les rentes AI pour les personnes invalides de naissance ou qui le sont
devenues très tôt de sorte que cette catégorie d'invalides bénéficie d'une
amélioration de sa situation financière.
10. Réexaminer le système des indemnités journalières de l'Ai.
11. Prendre des mesures concrètes dans le domaine du controlling et de la
tarification des prestations d'assurance. Consolider la légitimité et l'exé-
cution des subsides versés aux organisations faîtières de l'aide privée aux
invalides (art. 74 LAI).
Le Conseil fédéral examinera ces points de la révision et présentera un second
message.
On séparera de la 4e révision la suppression - prévue dans la deuxième partie de la •
révision, dans la version mise en consultation - des subventions en faveur de la
formation initiale et continue du personnel enseignant et spécialisé dans l'assis-
tance, la formation et la réadaptation professionnelle des invalides selon l'article
74,1er alinéa, lettre d, LAI. Ce point sera examiné dans le contexte de la nouvelle
péréquation financière entre Confédération et cantons, l'objectif étant de faire en
sorte que les cantons en garantissent le financement à l'avenir.
116 
Interventions parlementaires
Nous proposons de classer deux interventions, leur propos allant au-delà des
mesures prévues par la 4e révision. Vu la situation financière de l'Ai, il n'est pas
question d'augmenter la prise en charge financière assumée par l'Ai en cas
d'infirmité congénitale (postulat Borei; 91.3202). Au contraire, on réexaminera,
dans la deuxième partie de la révision, l'étendue des prestations lors de la prise en
charge du traitement médical d'infirmités congénitales pour l'adapter, le cas
156 *

échéant, à celle des prestations de l'assurance-maladie. Quant à introduire dans
l'Ai une indemnité pour atteinte à l'intégrité, par analogie à l'assurance-accidents
(postulat de la Commission des pétitions et de l'examen des constitutions
cantonales du Conseil national; 91.2012), cela ne saurait entrer en ligne de
compte. Ce postulat doit être classé vu les coûts supplémentaires que son
acceptation occasionnerait à l'Ai. •
12 
Travaux préparatoires
121 
Travaux de la Commission fédérale AVS/AI et de ses
sous-commissions et avis du Conseil fédéral
Deux éléments ont incité le Département fédéral de l'intérieur (DFI) à décider,
fin 1995, d'élaborer, à l'attention du Conseil fédéral, un rapport sur les caractéris-
tiques et points essentiels de la 4e révision de l'Ai et les mesures prévues dans ce
cadre: premièrement, l'évolution préoccupante des finances de l'Ai, deuxième-
ment, la motion de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du
Conseil des Etats du 28 septembre 1994. La Commission fédérale de l'AVS/AI a
débattu d'un projet de ce rapport en juin 1996. Vu, d'une part, la portée politique
des propositions de révision et, d'autre part, les résultats peu concluants des
débats au sein de la Commission fédérale AVS/AI, le DFI a proposé au Conseil
fédéral d'engager une consultation écrite, exceptionnelle à ce stade des travaux.
Par décision du Conseil fédéral du 2 décembre 1996, le DFI a été invité à lancer la
procédure de consultation relative au Rapport de novembre 1996 sur les caracté-
ristiques et points essentiels de la 4e révision de l'Ai.
En avril 1997, la sous-commission de l'Ai de la Commission fédérale de l'AVS et
de l'Ai a pris connaissance du projet de message, qui, à la différence du présent
projet, n'incluait pas la suppression des quarts de rente à titre de mesures
d'économie mais comprenait, par contre, un relèvement pour 1999 du taux de
cotisation à l'Ai, présenté en deux variantes (relèvement de 0,2 ou 0,3 point). La
sous-commission a transmis le projet à la Commission fédérale AVS/AI, en lui
proposant de l'accepter. Lors des délibérations du 27 mai 1997, les membres de la
Commission ont soutenu à une large majorité le projet dans son entier. Ont été
plus particulièrement débattus et approuvés la suppression de la rente com-
plémentaire, l'introduction d'une procédure d'opposition, le transfert, en 1998, de
ressources financières du régime des APG en faveur de l'Ai ainsi que le
relèvement, en 1999, du taux de cotisation à l'Ai à 1,7 pour cent.
Le projet de message a été remanié suite aux délibérations de la Commission et
suite aux remarques formulées par les offices lors de la consultation. En parti-
culier, le projet de message intègre dorénavant la suppression du quart de rente à
titre de mesure supplémentaire de la révision. La proposition du relèvement du
taux de cotisation est pour l'instant abandonnée, ne serait-ce que pour tenir
compte des divergences sur la question du financement additionnel lors de la
procédure de consultation (cf. ch. 123). Dans un premier temps, les mesures de
financement additionnel se limiteront au recours aux ressources financières du
régime des APG (cf. ch. 24).
11 Feuille fédérale. 149e année. Vol. IV 
157

122 
La révision et son contexte global
122.1 
Coordination avec la 6e révision du régime des APG et
l'introduction de l'assurance-maternité
Le Conseil fédéral a traité trois projets simultanément: la 4e révision de l'Ai, la
6e révision du régime des APG et ('assurance-maternité. Sur le fond, le Conseil
fédéral a décidé, étant donné la situation économique et financière tendue, de
renoncer pour l'instant aux élargissements progressifs certes souhaitables sous
l'angle de la politique sociale, mais dont la nécessité n'est pas justifiée. Il
tranchera donc ultérieurement la question de la 6e révision du régime des APG,
quand 'bien même une majorité des avis recueillis lors de la procédure de
consultation étaient favorables à cette révision.
La 4e révision de l'Ai se propose, pour assainir cette assurance, d'imposer une
charge financière aussi légère que possible à l'économie et aux assurés, compte
tenu de la situation économique actuelle. Le Conseil fédéral propose donc que le
régime des APG, dont le financement est actuellement pléthorique, fournisse une
contribution à l'assainissement de l'Ai. Cela se fera par le biais d'un transfert de
capitaux du fonds de compensation des APG et par des modifications temporaires
des taux de cotisation au régime des APG et à l'Ai (cf. ch. 24).
Quant à la coordination avec l'introduction éventuelle de l'assurance-maternité,
elle est de nature purement temporelle et n'est qu'une affaire de procédure, sans
qu'il soit question de transfert de ressources financières.
122.2 
Liens avec «IDA FiSo 2» et la nouvelle péréquation financière
entre Confédération et cantons
Le Conseil fédéral a discuté, le 23 septembre 1996, de l'évolution du système
suisse de sécurité sociale. Il'se fondait sur les conclusions du rapport sur les
perspectives de financement des assurances sociales (IDA FiSo). De l'avis du
Conseil fédéral, le système suisse a fait ses preuves. Il n'est donc pas nécessaire
d'opérer un changement radical. En décembre 1996, le Conseil fédéral a institué
le groupe de travail dit de suivi «IDA FiSo 2», chargé d'élaborer des propositions
pour asseoir et consolider l'évolution du système des assurances sociales, compte
tenu du réexamen des prestations. Ces travaux devraient être achevés à la fin 1997.
Le Conseil fédéral considère toutefois que la 4e révision de l'Ai est urgente: il
veut en réaliser la première partie avant que le groupe de suivi «IDA FiSo 2» ne
dépose ses conclusions.
De plus, la 4e révision de l'Ai sera examinée dans la perspective des travaux
relatifs à la péréquation financière de la Confédération16'.
16) Cf. rapport du 1er février 1996 «La nouvelle péréquation financière entre Confédération et
cantons», élaboré de concert par le Département fédéral des finances et la Conférence des
directeurs cantonaux des finances.
158

123 
Résultats de la procédure de consultation
Le Rapport sur les caractéristiques et points essentiels de la 4e révision de l'Ai a
été envoyé en consultation le 4 décembre 1996. Ont été invités à donner leur avis:
les cantons, les tribunaux fédéraux, les partis, les organisations faîtières de
l'économie et d'autres organisations intéressées. La fin de la consultation avait été
fixée au 20 février 1997. Les orientations majeures relevées dans les réponses sont
les suivantes17':
Approbation du but principal de la révision
Tous les participants ont exprimé leur soutien au but principal de la 4e révision de
l'Ai: garantir l'assise financière de l'Ai. Personne n'a .mis en doute la nécessité
d'une révision.
Accord de principe sur une révision en deux parties
15 cantons sur 21 en tout, cinq partis sur six, sept associations faîtières de
l'économie et 18 autres organisations intéressées ont estimé qu'il était judicieux
de diviser ce projet en deux vu l'urgence des mesures de consolidation financière.
Certains participants se sont cependant inquiétés: ce procédé risque, à leurs yeux,
de différer inutilement la mise en œuvre des améliorations proposées dans la
deuxième partie.
Mise en évidence du contexte financier général dans lequel s'inscrit la présente
révision: il englobe également les autres œuvres sociales et la péréquation financière
entre Confédération et cantons
A l'heure actuelle, les travaux du groupe «IDA FiSo 2» et ceux en vue de la
nouvelle péréquation financière fédérale ne sont pas encore achevés. Une grande
partie des participants à la consultation (quinze cantons, quatre partis, deux
associations faîtières de l'économie et trois autres organisations intéressées) ont
insisté sur l'importance que revêt une vision globale du financement des œuvres
sociales.
Accent mis sur une charge supplémentaire aussi faible que possible pour l'économie
Quinze cantons, cinq partis, cinq associations faîtières de l'économie et six autres
organisations intéressées ont préconisé explicitement le maintien ou un relève-
ment aussi faible que possible du taux de cotisation à l'Ai, car on ne peut plus
guère attendre de l'économie qu'elle supporte des charges sociales supplé-
mentaires dans la situation actuelle.
Importance d'un amortissement rapide de la dette
25 cantons, cinq partis, sept associations faîtières de l'économie et seize autres
organisations intéressées se sont déclarés favorables à un désendettement de l'Ai
aussi rapide que possible. Ils ont notamment avancé l'argument de la réduction
des intérêts de la dette qui grèvent le budget de l'assurance et des pouvoirs
publics.
") Par souci de simplification et pour nous limiter aux points essentiels, nous ne tenons
compte que des réponses des 69 participants officiels à la procédure, sur 143 en tout.
159

Approbation majoritaire du financement de l'éventuelle assurance-maternité indépen-
damment du régime des APG
Une grande partie dès participants à la consultation, soit dix cantons, trois partis,
quatre associations faîtières de l'économie ainsi que sept autres organisations
intéressées ont préconisé, pour l'éventuelle assurance-maternité, un financement
indépendant du régime des APG. En revanche, un canton, trois partis, deux
associations faîtières de l'économie de même que six autres organisations intéres-
sées voient d'un œil favorable une mise à contribution du fonds du régime des
APG pour l'institution d'une assurance-maternité.
Voix s'exprimant en relation avec une possible mise en danger de la 6e révision du
régime des APG
Sept cantons, deux partis, deux associations faîtières de l'économie, trois autres
organisations intéressées ainsi que tous les représentants militaires - participant à
titre non officiel à la consultation - ont insisté sur le fait que le transfert de
capitaux du fonds de compensation du régime des APG en vue d'assainir les
finances de l'Ai ne devait absolument pas porter préjudice à la mise en œuvre de
la 6e révision du régime des APG. En revanche, un canton, un parti, une
association faîtière de l'économie ainsi qu'une autre organisation intéressée ont
demandé de renoncer provisoirement à mettre en œuvre la 6° révision du régime
des APG. Les autres participants à la procédure de consultation ne se sont pas
exprimés sur la question de la réalisation de cette 6e révision.
Divergences quant à la réalisation du financement additionnel
Tant les deux variantes de financement présentées dans le rapport que la solution
transitoire proposaient un transfert de capitaux du fonds de compensation du
régime des APG vers l'Ai ainsi qu'un transfert temporaire, du régime des APG
vers l'Ai, d'un pour mille sur les salaires. Au contraire des deux premières
variantes, on renonçait temporairement, dans la solution transitoire - visant un
assainissement provisoire -, à une élévation du taux de cotisation à l'Ai. Par
ailleurs, la solution transitoire proposait un transfert de capitaux du régime des
APG pour le 1er janvier 1998 (au lieu du 1er janv. 1999, solution retenue dans les
. deux variantes).
La première variante de financement exposée dans le rapport, qui prévoyait,
d'une part, un amortissement progressif de la dette de l'Ai (grâce à un transfert de
capitaux de portée limitée), et, d'autre part, un recours au fonds du régime des
APG pour introduire l'assurance-maternité, a été accueillie favorablement par
une petite minorité: un canton et quatre autres organisations intéressées ont
avancé l'argument du soutien financier de l'assurance-maternité à instituer.
Les partisans de la deuxième variante de financement, donc d'un financement de
l'Ai assuré rapidement et à long terme - sous réserve que l'éventuelle assurance-
maternité trouve son propre financement - étaient constitués par neuf cantons,
deux partis, trois associations faîtières de l'économie ainsi que treize autres
organisations intéressées. Deux cantons étaient favorables à un transfert de fonds
du régime des APG à l'Ai déjà à partir de 1998.
Enfin, quinze cantons, un parti, deux associations faîtières de l'économie ainsi que
trois autres organisations intéressées ont approuvé la solution transitoire. Ce
160

courant d'opinion justifiait son choix par le fait qu'il ne fallait pas anticiper les
résultats du groupe «IDA FiSo 2» et ceux concernant la nouvelle péréquation
financière entre Confédération et cantons, et qu'il fallait trouver une solution
globale pour le futur financement des assurances sociales.
Par ailleurs, deux partis et deux associations faîtières de l'économie ont proposé
trois autres variantes, dont deux incluaient un transfert de fonds du régime des
APG à l'Ai déjà à partir de 1998. Un parti voulait reporter la décision sur le
financement au moment où le système global de financement des assurances
sociales serait trouvé.
Il est nettement apparu que la majorité des cantons souhaite reporter l'assainisse-
ment des finances de l'Ai au moment où un système global de financement des
assurances sociales existera, tandis que la majorité des associations faîtières de
l'économie et des autres organisations intéressées rejette une solution aux
problèmes financiers de l'Ai qui ne serait que provisoire.
Limitation des mesures d'économies de la première partie à la suppression par
extinction de la rente complémentaire
La plupart des participants à la consultation approuvent la suppression par
extinction de la rente complémentaire. En revanche, la suppression des quarts de
rente a été rejetée à la majorité. Les arguments avancés étaient notamment
l'importante fonction de ce genre de rente lors de la réinsertion des personnes
handicapées et la faible économie réalisée. La suppression des subventions pour
les frais de transport proposée dans le rapport a rencontré l'approbation de la
plupart des participants à la consultation. Cependant, environ la moitié des avis
étaient favorables à la prise en charge de cette prestation par les cantons ou à la
suppression des subventions de l'Ai lors de la nouvelle répartition des tâches
entre la Confédération et les cantons.
Approbation des premières mesures dans le domaine de la maîtrise des coûts
Tous les participants à la consultation ont approuvé l'introduction d'une planifica-
tion des besoins pour les ateliers, les homes et les centres de jour afin d'accroître
l'efficacité et de cibler l'octroi des subventions. Le Tribunal fédéral des assurances
(TFA) a de surcroît plaidé en faveur de la création d'une autorité de recours de
première instance, indépendante de l'administration. Par ailleurs, tous les partici-
pants à la consultation qui se sont exprimés se sont déclarés en faveur d'une base
légale pour l'introduction d'instruments de maîtrise des coûts et pour le finance-
ment d'enquêtes statistiques et d'analyses des effets induits par la loi.
Approbation massive des points de la révision sans effet sur les coûts
La grande majorité des participants à la consultation ont approuvé à la fois la
mention de l'atteinte à la santé psychique dans la définition de l'invalidité à
l'article 4 LAI et l'introduction d'un tribunal arbitral pour les litiges en rapport
avec les tarifs. La dernière mesure citée a également été approuvée par le TFA.
Deux tiers environ des participants - dont le TFA - se sont prononcés en faveur de
l'introduction d'une procédure d'opposition. Le TFA pense que cette mesure aura
pour effet de décharger les autorités judiciaires.
161

Remarques concernant la deuxième partie
D'une manière générale, les participants à la consultation estiment qu'il n'est pas
possible d'évaluer à l'heure actuelle déjà les mesures proposées dans la deuxième
partie. En effet, elles ont été trouvées trop peu concrètes ou pas assez élaborées.
2 
Contenu de la première partie de la 4e révision de l'Ai
21 
Mesures d'économies
211 
Suppression de la rente complémentaire
Avec l'entrée en vigueur de la 10e révision de l'AVS, le 1er janvier 1997, la rente
complémentaire pour l'épouse a été supprimée dans l'AVS, mais maintenue et
aménagée sans discrimination de sexe dans l'Ai. Le droit s'étend aux personnes
mariées au bénéfice d'une rente qui ont exercé une activité lucrative immédiate-
ment avant leur incapacité de travail et dont le conjoint n'a pas lui-même droit à
une rente de vieillesse ou d'invalidité. Le conjoint non handicapé doit de surcroît
présenter une durée de cotisation d'une année complète ou avoir son domicile en
Suisse (art. 34, 1er al., LAI).
Lors de la 10e révision de l'AVS, la rente complémentaire a été maintenue dans
l'Ai et le droit étendu à d'autres catégories de bénéficiaires pour les raisons
suivantes. Une partie du revenu réalisé par un assuré marié est attribuée à
l'entretien de l'union conjugale (art. 163 CC). La disparition totale ou partielle de
cette part du revenu est compensée par la rente complémentaire. Peu importe que
ledit revenu ait été réalisé par l'épouse ou par l'époux.
La rente complémentaire s'élève à 30 pour cent de la rente principale. Depuis le
début de 1997, elle varie donc de 299 à 597 francs par mois pour une rente entière
correspondant à une durée complète de cotisations, conformément à l'article 38,
1er alinéa, LAI. En janvier 199618>, on a versé approximativement 58 000 rentes
complémentaires de l'Ai, soit 40 600 en Suisse et 17 500 à l'étranger.
La rente complémentaire pour l'un des conjoints doit aussi être supprimée dans
l'Ai. Elle est la seule prestation liée à l'état civil qui subsiste dans le régime des
rentes et constitue un élément étranger dans le mécanisme du Splitting puisque
celui-ci ne reconnaît plus que le droit à la rente individuelle.
Pour justifier la suppression de la rente complémentaire de l'Ai, différents
arguments - similaires à ceux proposés pour la suppression dans l'AVS - peuvent
être avancés (création et extension de la prévoyance professionnelle obliga-
toire19', recours possible aux prestations complémentaires en cas de situation
économique difficile). Il faut noter que, depuis l'entrée en vigueur de la 10e révi-
sion de l'AVS, la rente complémentaire de l'Ai n'est attribuée qu'aux personnes
qui ont exercé une activité lucrative immédiatement avant leur incapacité de
travail. Une part non négligeable de ces personnes peuvent désormais percevoir
des prestations de la prévoyance professionnelle. Le groupe de personnes handi-
18) Les chiffres pour janvier 1997 ne seront disponibles que dans le courant de l'année 1997.
I9> Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et
invalidité, RS 831.40, en vigueur dès le 1er janvier 1985.
162

capées qui se trouvent dans la situation financière la plus difficile est celui des
personnes invalides de naissance ou prématurément invalides. Ces personnes
n'ont en effet ni droit à la rente complémentaire (en raison de l'absence de toute
activité lucrative avant la survenance de l'invalidité), ni droit aux prestations de la
prévoyance professionnelle.
La suppression dans l'Ai de la rente complémentaire entraînera une aug-
mentation de la rente complémentaire versée par l'assurance-accidents20) ou par
l'assurance-militaire21'. Il s'agit toutefois d'un transfert de coûts de moindre
importance.
La suppression prévue ne doit - en vertu du droit transitoire - toucher que les
personnes qui ont acquis un droit à la rente après l'entrée en vigueur de la
première partie de la 4e révision de l'Ai. En d'autres termes, toutes les rentes
complémentaires versées actuellement doivent arriver à expiration; elles seront
donc versées aussi longtemps que les conditions seront remplies.
212 
Suppression du quart de rente et transfert de la rente pour
cas pénibles dans le régime des prestations complémentaires
Les quarts de rente introduits par la deuxième révision de l'Ai en 1988 sont versés
pour un degré d'invalidité de 40 à 50 pour cent. Dans les cas de rigueur clairement
définis, les assurés ayant un degré d'invalidité d'au moins 40 pour cent ont droit à
une demi-rente, rente dite pour cas pénibles (art. 28, al. Ibis, LAI). Les rentes qui
correspondent à un degré d'invalidité de moins de 50 pour cent ne sont octroyées
qu'aux assurés qui ont leur domicile et leur résidence habituelle en Suisse (art. 28,
al. 1 et lter, LAI).
L'idée de supprimer les quarts de rente, qui a déjà été discutée dans le contexte du
message sur les mesures d'assainissement du budget fédéral de 1994 22) et qui, en
son temps, a été rejetée par le Parlement, mérite d'être reprise. Dans le but
d'utiliser au mieux tous les moyens d'économie à disposition, le Conseil fédéral
considère que la suppression des quarts de rente constitue une mesure d'écono-
mie concevable, bien que les résultats de la procédure de consultation plaident en
majorité en faveur du maintien du quart de rente (cf. ch. 123). Plusieurs raisons
plaident en faveur de la suppression du quart de rente:
Le nombre des bénéficiaires de quarts de rente est relativement faible; le quart de
rente n'a jamais acquis l'importance qu'on en attendait en son temps. En 1996,
20) Selon l'article 20, 2e alinéa, LAA (RS 832.20), ['assurance-accidents verse une rente
complémentaire aux personnes qui, suite à un accident, perçoivent une rente AI. La rente
complémentaire correspond à la différence entre 90 pour cent du gain assuré et la rente de
l'Ai, mais au plus au montant prévu dans l'assurance-accidents pour l'invalidité totale ou
partielle.
21> Selon l'article 77, 1er alinéa, LAM (RS 833.1), l'assurance militaire accorde une rente
complémentaire aux personnes qui peuvent prétendre simultanément une rente de
['assurance-invalidité. La rente complémentaire de l'assurance militaire est réduite dans la
mesure où, ajoutée à la rente AI, elle dépasse le gain annuel dont on peut présumer que
l'assuré sera privé.
22> Message du 19 octobre 1994 relatif aux mesures d'assainissement 1994 pour les finances de
la Confédération; FF 1995 I 85.
163

environ 6000 personnes présentaient un degré d'invalidité de 40 à 50 pour cent,
dont près de 3900 personnes touchaient un quart de rente proprement dit. Les
2100 personnes restantes bénéficiaient soit d'une rente pour cas pénible, soit
d'une rente entière d'invalidité ou de vieillesse pour couple si le conjoint
présentait un degré d'invalidité supérieur à 50 pour cent ou s'il était à la retraite
(cf. tableau 5 ci-après). En outre, le Conseil fédéral prévoit pour les cas pénibles,
au sens d'un dispositif d'amortissement social, un accès aux prestations com-
plémentaires (PC). Le transfert des rentes pour cas pénibles dans le système des
PC suppose que l'on abandonne l'idée du caractère accessoire des PC, ce qui
implique que les PC pourront désormais être versées sans qu'il existe en même
temps le droit à la rente AI. Cette nouvelle fonction des PC est déjà réalisée avec
la 10e révision de l'AVS, les rentes extraordinaires actuelles avec des limites de
revenu dans l'AVS et l'Ai étant remplacées, dès 1997, par des prestations
complémentaires. Enfin, mentionnons comme particularité que les PC désormais
prévues pour les cas pénibles n'auront pas à être versées à l'étranger si nous
concluons un accord bilatéral avec l'UE.
Le Conseil fédéral ne partage pas l'avis des participants à la procédure de
consultation qui craignent que la suppression du quart de rente entraîne une
augmentation du nombre des demi-rentes. Eh effet, ces craintes sont infondées
puisque l'évaluation du taux d'invalidité fait l'objet de directives administratives
claires.
Seront touchés par cette mesure les bénéficiaires de quarts de rente proprement
dits et les titulaires de rentes en cours pour couple, lorsque les deux conjoints sont
invalides et que l'un des conjoints présente un taux d'invalidité entre 40 et 50 pour
cent23'. Le montant de la rente pour cas pénibles ne sera pas modifié, mais cette
rente sera dorénavant servie sous forme de prestations complémentaires.
La suppression du quart de rente entraînera une augmentation de la rente
complémentaire de l'assurance-accidents24' ou de l'assurance militaire25'. Il s'agit
toutefois d'un transfert de coûts de moindre importance.
La suppression prévue ne doit - en vertu du droit transitoire - toucher que les
personnes qui ont acquis un droit à la rente après l'entrée en vigueur de la
première partie de la 4e révision AI. En d'autres termes, toutes les rentes versées
actuellement doivent arriver à expiration; elles seront donc versées tant que les
conditions seront remplies.
23> Conformément au chiffre 2, 1er alinéa, des dispositions transitoires relatives à la modifica-
tion de la LAI du 7 octobre 1994 (10e révision AVS) et conformément à la lettre c, 5e
alinéa, des dispositions transitoires de la LAVS, les rentes en cours pour couples seront,
quatre ans après l'entrée en vigeur des nouvelles dispositions, remplacées par des rentes
simples selon le nouveau droit. A partir de ce moment, il ne sera plus versé que des rentes
simples.
24> Voir note 20.
x) Voir note 21.
164

Bénéficiaires de rentes AI en Suisse en janvier 1996 (registre des rentes, état en
déc. 1996) avec indication des futures catégories de rentes pour les personnes
avec un degré d'invalidité inférieur à 50 pour cent (en tramé)
Tableau 5
Rentes
33-39%
40-49%
50-66%
67-100%
Horizontalement: degré d'invalidité inscrit
Verticalement: 
catégorie de rente inscrite
*)
Total
Rentes entières
Demi-rentes
Demi-rentes cas pénibles
Quarts de rente
TOTAL
9
0
30*'
0
39
849
114
1142*'
[3912 
J
6017
5654
34070
0
0
39724
132 132
0
0
0
132 132
138 644
34184
1172
• 
3912
177912
Rente transférée dans le régime des PC
Rente partiellement supprimée, PC pour les cas pénibles
Rente supprimée
22 
Premières mesures concernant la maîtrise des coûts
221 
Planification des besoins pour les ateliers, les homes
et les centres de jour
Le Conseil fédéral a introduit le 1er avril 1996, par voie d'ordonnance, l'obligation
d'apporter la preuve du besoin pour les ateliers, les homes et les centres de jour.
En vertu de ces dispositions, les cantons intègrent les institutions mentionnées à la
planification cantonale ou intercantonale, selon des critères quantitatifs et quali-
tatifs. La planification est finalement soumise à l'Office fédéral des assurances
sociales (OFAS), qui décide de l'approuver ou non. L'OFAS peut aussi donner
son approbation à la planification des besoins sous réserve et/ou l'assortir de
conditions. La décision selon laquelle une institution doit ou ne doit pas être
admise dans la planification des besoins relève du canton d'établissement de cette
institution.
Ainsi, les subventions pour la construction et les subventions pour frais d'exploita-
tion ne seront versées que si l'institution est intégrée dans une planification
cantonale ou intercantonale, et si cette dernière a été approuvée par l'OFAS. La
nouvelle réglementation renforce la position des cantons. En décidant quelles
demandes seront transmises à l'office fédéral dans le cadre de la planification des
besoins, ils ont la possibilité de centraliser l'offre et donc de la maîtriser. De plus,
avec le temps, l'OFAS disposera, à l'échelon national, d'une vue d'ensemble de
l'offre planifiée et, partant, d'un instrument de maîtrise des coûts.
Comme la planification des besoins a fondamentalement modifié la procédure
concernant les subventions pour la construction et les subventions pour frais
165

d'exploitation et que cette modification revêt une certaine importance, il convient
de l'inscrire dans la loi.
Dans le cas où la planification des besoins des cantons n'est pas approuvée ou ne
l'est que sous réserve et/ou assortie de conditions par l'OFAS, les cantons doivent
pouvoir former recours directement auprès d'une autorité indépendante de
l'administration. Celle-ci sera désormais compétente pour les recours contre les
décisions de l'OFAS dans le domaine des prestations collectives (cf. ch. 235).
222 
Base légale pour le financement d'enquêtes statistiques,
d'analyses des effets induits par la loi et de travaux
de relations publiques axés sur des projets précis
222.1 
Base légale pour le financement d'enquêtes statistiques
et d'analyses des effets induits par la loi
Dans le domaine des prestations collectives, on constate également une aug-
mentation des dépenses de l'Ai (voir à ce sujet ch. 113.2, tableau 1, ch. 114.1,
tableau 2 et ch. 114.3). L'AI n'est pas en mesure actuellement de maîtriser
l'utilisation des fonds qu'elle met à disposition. De plus, elle ne dispose pas des
moyens financiers qui lui permettraient de procéder à des enquêtes statistiques
dans le domaine des subventions aux organisations et institutions pour personnes
handicapées ainsi qu'aux analyses des répercussions de ces subventions. De tels
instruments sont à la disposition d'autres assurances sociales. Par exemple, la loi
fédérale sur l'assurance-chômage (LACI; RS 837.0) contient une disposition qui
permet à l'assurance d'allouer des subventions visant à promouvoir la recherche
en matière de marché de l'emploi (art. 73 LACI). De même, la loi fédérale sur
l'assurance-maladie, dans sa version révisée, comprend des dispositions relatives à
la surveillance et aux statistiques (art. 21 et 23 LAMal; RS 832.10), qui sont
concrétisées dans l'ordonnance (voir notamment l'art. 32 OAMal, qui réglemente
l'analyse des effets).
Les premières mesures en vue de maîtriser les coûts ont déjà été prises en relation
avec la planification des besoins relative aux institutions pour handicapés (voir ch.
221). Au début de 1997, la preuve du besoin pour les organisations de l'aide privée
aux invalides était introduite dans l'ordonnance (art. 108 RAI). Ces deux mesures
visent à améliorer le contrôle, voire à permettre à l'Ai de se faire une idée de
l'utilisation de ses subventions, mais elles ne suffisent pas.
Le Conseil fédéral demande que soit créée une base légale afin que l'Ai puisse
financer les enquêtes statistiques et les analyses des effets induits par la loi. Cette
base légale permettra plus particulièrement le financement d'enquêtes en vue de
développer des instruments de maîtrise des coûts. En outre, cette disposition
rendra possible la mise en œuvre d'analyses visant à déterminer les raisons de
l'augmentation du nombre de bénéficiaires de rentes à la charge de l'Ai.
D'autres mesures concrètes dans les domaines de la maîtrise des coûts et de la
tarification des prestations sont prévues dans la deuxième partie de la révision.
166

222.2 
Base légale pour le financement de travaux de relations
publiques à l'échelon national
Comme l'AVS, l'Ai doit constamment donner des informations sur ses conditions
d'assurance, afin que les assurés puissent, le cas échéant, faire valoir leurs droits.
Un travail de relations publiques incombe à chaque office Al aux termes de
l'article 57 LAI. Les coûts afférents à cette tâche sont remboursés par l'Ai. Or, il
apparaît de plus en plus que l'obligation d'informer au niveau cantonal ne permet
pas de couvrir tous les besoins. Une assurance fédérale comprend aussi des
domaines où un travail de relations publiques exécuté par la Confédération pour
l'ensemble de la Suisse se révèle plus judicieux et efficace que des informations
isolées à l'échelon cantonal. Une information nationale devrait être privilégiée
pour les projets législatifs par exemple, lorsqu'il s'agit de fournir des renseigne-
ments concernant la délimitation de l'Ai par rapport aux autres assurances
sociales ou pour des études de base sur l'image de l'Ai. Ce travail doit surtout être
réalisé avec des ressources extérieures à la Confédération, respectivement avec
des fonds de l'assurance.
23 
Autres points de la révision sans effet sur les coûts
231 
Précision de la notion d'invalidité à l'article 4 LAI
L'article 4 LAI donne la définition suivante de la notion d'invalidité: une
diminution de la capacité de gain, présumée permanente ou de longue durée, qui
résulte d'une atteinte à la santé physique ou mentale. Selon une jurisprudence
constante, les atteintes à la santé psychique sont assimilées aux atteintes à la santé
mentale. Les groupes de personnes handicapées trouvent que cette pratique
désavantage injustement les malades psychiques. Ils souhaitent que les atteintes à
la santé psychique soient reconnues comme une catégorie de maladies équi-
valente aux deux autres, et qu'elles soient explicitement mentionnées dans la loi à
côté des atteintes à la santé physique et à la santé mentale.
La mention explicite des atteintes à la santé psychique dans la loi entérinera la
pratique courante de l'administration et des tribunaux. La loi sur l'assurance-
invalidité n'en subira aucune modification matérielle. Il n'est cependant pas
nécessaire d'ajouter dans la loi une définition des atteintes à la santé psychique.
Tout comme les atteintes à la santé physique et à la santé mentale, les atteintes à
la santé psychique doivent, pour être reconnues, être invalidantes et com-
promettre la capacité de gain pour une longue durée.
232 
Modification des conditions de retrait ou de réduction
des prestations en espèces
Aux termes de l'article 7 LAI, les prestations en espèces peuvent être refusées,
réduites ou retirées, temporairement ou définitivement, à la personne assurée qui
a, intentionnellement ou par faute grave, ou en commettant un crime ou un délit,
causé ou aggravé son invalidité. Lorsque des proches ont causé ou aggravé
l'invalidité de l'assuré de la même manière, les prestations en leur faveur sont
également réduites.
167

Depuis un arrêt du tribunal fédéral des assurances (TFA) datant de 1993 26\ l'Ai
ne peut plus réduire les prestations en cas de faute grave. Le TFA s'est fondé sur
l'applicabilité directe des dispositions contenues dans les traités internationaux et
qui concernent les réductions de prestations lorsque le risque assuré est provoqué
par un comportement fautif. Le TFA a ainsi invalidé le droit national contraire, à
partir de la date où l'arrêt a été rendu.
Dans la pratique, l'administration a tenu compte de cet arrêt de principe, d'une
part en n'imposant pas de nouvelles réductions en vertu de la faute grave et,
d'autre part, en supprimant les réductions existantes par le biais de la révision. Les
dispositions de la LAI sur la réduction des prestations en espèces en cas de faute
grave sont devenues lettre morte depuis l'arrêt que nous venons de mentionner.
Par conséquent, le Conseil fédéral demande l'adaptation des prescriptions dans ce
domaine au droit international, du fait de la primauté de ce dernier. En d'autres
termes, les prestations ne seront réduites à l'avenir que pour les personnes ayant
causé ou aggravé leur invalidité intentionnellement ou en commettant un crime
ou un délit.
233 
Introduction au niveau de la loi d'un tribunal arbitral pour
les litiges en matière de tarifs
L'OFAS conclut des conventions tarifaires avec le corps médical, les associations
des professions médicales et paramédicales, les institutions qui appliquent les
mesures de réadaptation et les fournisseurs de moyens auxiliaires (art. 27 LAI).
A condition d'inclure une clause dans la convention, les parties peuvent se doter
d'une commission paritaire de conciliation et/ou d'un tribunal arbitral pour régler
les différends. Une telle clause fait défaut dans la plupart des conventions
tarifaires actuelles, de sorte que la procédure en cas de conflit n'est pas claire.
Dans les domaines de l'assurance-maladie, de l'assurance-accidents et de l'assu-
rance militaire - contrairement à celui de Passurance-invalidité - la compétence
et la procédure de telles instances arbitrales sont réglementées en détail dans la
loi. Les dispositions à cet égard prévoient la compétence d'un tribunal arbitral
cantonal composé d'une présidence neutre et de représentants en nombre égal de
chaque partie. Au demeurant, le canton désigne le tribunal arbitral et règle la
procédure.
Une réglementation explicite de la juridiction arbitrale dans la loi sur l'assurance-
invalidité ne porterait préjudice ni à l'assurance-invalidité ni aux autres parties à
la convention. Au contraire, elle contribuerait largement à améliorer la sécurité
juridique, car le soin d'aménager la procédure arbitrale ne serait plus laissé aux
parties. Il n'y aurait nul besoin de créer de nouvelles instances, car les tribunaux
arbitraux qui existent déjà pour l'assurance-maladie, l'assurance-accidents et
l'assurance militaire pourraient agir dans le domaine de l'assurance-invalidité.
Cette dernière y serait représentée. Une harmonisation, notamment avec la
législation sur l'assurance-accidents et l'assurance militaire, serait également
souhaitable du fait que l'assurance-invalidité conclut des conventions tarifaires
2«ATF119 V 171
168

dans le domaine des mesures médicales avec l'assurance-accidents et l'assurance
militaire. La question de la juridiction arbitrale pourrait être réglée uniformément
pour les trois assurances, et l'assurance-invalidité n'aurait pas à prévoir de
réglementations conventionnelles particulières.
Pour le cas particulier où des fournisseurs de prestations seraient des établisse-
ments intercantonaux de droit public, l'article 27b's n'empêcherait pas les cantons
concernés d'instituer un tribunal arbitral intercantonal pour trancher les litiges
entre ces établissements et l'assurance-invalidité.
Les coûts afférents à cette prise en charge supplémentaire par les tribunaux
arbitraux seront, comme pour l'assurance-accidents et l'assurance militaire, sup-
portés par les cantons.
234 
Introduction d'une procédure d'opposition
Selon le droit en vigueur introduit en 1987, avant que l'office AI se prononce sur le
refus d'une demande de prestations ou sur le retrait ou la réduction d'une
prestation en cours, il doit donner à la personne assurée ou à son représentant
l'occasion de s'exprimer, oralement ou par écrit, sur le projet de règlement du cas
et de consulter les pièces du dossier. On peut renoncer à cette audition lorsqu'il
est manifeste que l'assurance n'est pas obligée de fournir une prestation (art. 73b's
RAI). Dans la décision préalable, l'assurance communique aux intéressés la date
du début et la nature de la prestation à laquelle ils auront droit. Lorsqu'il s'agit
d'une rente, la personne assurée est par exemple informée de la date à partir de
laquelle elle pourra faire valoir son droit à un quart de rente, à une demi-rente ou
à une rente entière. C'est par la suite seulement que le montant de la rente AI
mensuelle sera fixé par la caisse de compensation et communiqué à l'assuré au
moyen d'une décision - une fois déterminés le montant et la durée des cotisations
versées.
La procédure d'audition sera remplacée désormais par une procédure d'opposi-
tion. Cette dernière prévoit la notification des décisions de l'office AI à la
personne assurée sous forme de décision formelle. Les intéressés ont alors la
possibilité de faire opposition auprès de l'office AI. L'administration entend
l'assuré et rend sa décision sur opposition. Cette décision peut ensuite être
attaquée par les assurés auprès de l'instance de recours cantonale.
L'introduction d'une procédure d'opposition est justifiée en particulier dans la
perspective de l'amélioration de la coordination entre les différentes branches des
assurances sociales. Cette procédure existe depuis plusieurs années déjà à la fois
dans l'assurance-accidents et dans l'assurance militaire. Le projet de loi sur la
partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) prévoit lui aussi la
procédure d'opposition pour les assurances sociales relevant de cette loi27). Les
27> Cf. article 58 du projet de loi sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA)
169

doutes au sujet de l'applicabilité d'une procédure d'opposition dans l'Ai28',
soulevés au cours des délibérations sur la LPGA, concernaient l'ancienne organi-
sation de cette assurance. Depuis l'instauration des offices AI dans le cadre de la
3e révision de la LAI, ces inquiétudes sont infondées: tous les cantons ont en effet
mis en place depuis lors les nouveaux offices AI, auxquels reviennent à la fois la
compétence matérielle et la compétence de rendre des décisions.
La charge administrative liée à la procédure d'audition peut être quelque peu
réduite lors de la procédure d'opposition. Cette dernière simplifie et améliore la
protection juridique au sein de l'administration. Par rapport à la procédure
d'audition, la procédure d'opposition ne raccourcit pas les voies de droit pour les
assurés. Par ailleurs, la procédure d'opposition décharge les autorités judiciaires -
en particulier les autorités de recours cantonales - puisqu'elle permet de résoudre
de nombreux cas au niveau administratif sans devoir impliquer les autorités
judiciaires. Le fait que les parties ne peuvent pas s'exprimer avant la procédure
d'opposition sur une décision de l'office AI ne viole aucunement les exigences du
droit fédéral relatives au droit d'être entendu. D'après les prescriptions en vigueur
sur la procédure, l'autorité n'est pas tenue d'entendre les parties avant de prendre
une décision susceptible d'être frappée d'opposition29'. Du reste, le Conseil
fédéral veut aménager la procédure d'opposition pour la rendre accessible à tous
les assurés. Comme dans l'assurance-accidents30', il convient de prévoir dans l'Ai
- au niveau réglementaire - la possibilité de présenter une opposition oralement,
lors d'un entretien personnel.
En principe, la procédure d'opposition trouve sa justification lorsque la décision à
prendre implique un certain pouvoir d'appréciation. Une telle marge d'apprécia-
tion existe dans de nombreuses décisions prises par les offices AI, notamment
celles qui ont trait à l'évaluation de l'invalidité. Une situation similaire existe dans
l'assurance-accidents et dans l'assurance militaire. Différente est la situation dans
le domaine de l'AVS et dans celui des APG, où les caisses de compensation ne
jouissent d'aucun pouvoir d'appréciation. Lors de la fixation des contributions et
lors du calcul du montant de la rente AVS ainsi que lors du calcul du montant des
APG, une procédure d'opposition entraînerait un retard avant.l'utilisation des
voies de droit proprement dites. En outre, selon la jurisprudence actuellement en
vigueur, les caisses de compensation ont la possibilité, durant la procédure de
recours, de revenir sur les décisions erronées jusqu'à l'envoi de leur préavis31'. Il
est donc logique, dans le domaine de l'AVS et des APG, de renoncer à une telle
procédure d'opposition.
28> Citons à ce propos le rapport de la Commission du Conseil des Etats sur la LPGA, du
27 septembre 1990, page 78: «En fait, une telle procédure générale d'opposition a suscité
certaines objections. On a relevé par exemple que pour l'évaluation de l'invalidité dans
l'assurance-invalidité, c'est la commission de l'Ai qui est compétente, et non pas la caisse
de compensation, chargée en vertu de la loi actuelle de prendre des décisions.»
29) Cf. article 30, 2e alinéa, lettre b, de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS
172.021)
3°) Cf. article 130 de l'ordonnance sur l'assurance-accidents (OLAA; RS 832.202)
3 I>A condition que l'ordonnance cantonale sur la procédure administrative ou la pratique
judiciaire connaisse une disposition analogue à l'article 58 PA (ATF 103 V 107).
170

L'élaboration de décisions sur opposition impose des exigences élevées aux offices
AI et représente un certain surcroît de travail juridique au niveau de l'ad-
ministration. Mais si l'on considère la réduction des tâches administratives des
offices AI et des tâches des instances judiciaires cantonales, il ne devrait pas y
avoir de travail supplémentaire en fin de compte.
235 
Voies de droit dans le domaine des prestations collectives
Les décisions de l'OFAS pouvaient jusqu'à présent être transmises au Départe-
ment fédéral de l'intérieur en sa qualité d'autorité de recours interne à l'ad-
ministration. L'introduction de la planification des besoins (cf. ch. 221) et des
instruments supplémentaires prévus pour maîtriser les coûts (cf. ch. 222.1) accroît
la compétence et le nombre de décisions de l'office fédéral. La création d'une
nouvelle instance de recours indépendante de l'administration pour les presta-
tions collectives, souhaitée également par le TFA, est donc justifiée. Le Conseil
fédéral est chargé d'instituer ce tribunal et d'en régler l'organisation et la
procédure.
Cette autorité de recours judiciaire doit être compétente en première instance
pour les recours formés contre les décisions de l'OFAS dans le domaine des
prestations collectives: approbation des planifications des besoins, approbation
des subventions, etc. Un droit de recours contre les décisions de l'office fédéral en
matière de planification est octroyé en particulier aux cantons.
s
On pourra former un recours de droit administratif contre les décisions de cette
instance auprès du TFA. Ce droit de recours doit aussi être octroyé à l'OFAS, qui,
en sa qualité d'organe d'exécution de l'assurance, est de toute façon concerné par
une décision des autorités de recours de première instance lorsqu'il s'agit des
prestations collectives.
On examinera si les tâches dévolues à cette autorité de recours ne peuvent pas
être effectuées par une autorité de recours déjà existante.
236 
Supplément à la 10e révision de l'AVS:
Extension du droit aux moyens auxiliaires de l'AVS
aux bénéficiaires de prestations complémentaires
Avant l'entrée en vigueur de la 10e révision de l'AVS, seuls les bénéficiaires d'une
rente AVS avaient droit à une allocation pour impotent et aux moyens auxiliaires
de l'AVS (cf. art. 43bis et 43ter LAVS dans sa version avant la 10e révision de
l'AVS). Suite à l'entrée en vigueur de la 10e révision de l'AVS, le 1er janvier 1997,
les rentes extraordinaires de l'AVS et de l'Ai soumises aux limites de revenu ont
été transférées dans le régime des PC. Pour que les personnes qui reçoivent
uniquement des PC au lieu d'une rente extraordinaire puissent continuer de
prétendre une allocation pour impotent, le droit à une telle allocation a été
étendu. Depuis le 1er janvier 1997, les bénéficiaires de PC qui sont domiciliés et
séjournent habituellement en Suisse peuvent bénéficier d'une allocation pour
impotent de l'AVS.
171

L'adaptation, par analogie, des conditions d'octroi des moyens auxiliaires de
l'AVS n'avait par erreur pas eu lieu, mais cette omission est maintenant réparée.
Par conséquent, les bénéficiaires de PC auront également droit à l'avenir aux
moyens auxiliaires de l'AVS.
24 
Premières mesures de financement additionnel
241 
Remarques générales
Afin d'atteindre l'objectif de la consolidation financière de ('assurance-invalidité,
il convient, d'une part, d'amortir les dettes et, d'autre part, de garantir le
financement futur des dépenses courantes. L'AI doit disposer des fonds néces-
saires pour remplir les tâches que lui prescrit la loi.
Les comptes du régime des APG se soldent par un résultat positif en constante
progression. Le fonds de compensation du régime des APG s'élèvera à 4,8 mil-
liards de francs à la fin de 1997. L'objectif des assurances sociales ne saurait
consister à surfinancer certaines branches et à en endetter d'autres. Le Conseil
fédéral propose donc de transférer des ressources du fonds de compensation du
régime des APG dans l'Ai afin d'en assainir les finances.
Le Conseil fédéral réalisera les premières mesures de financement additionnel de
l'Ai déjà au début de 1998. Il prévoit les deux mesures suivantes:
- transfert de capitaux du fonds de compensation du régime des APG en faveur
de l'assurance-invalidité (cf. ch. 242);
- transfert temporaire de cotisations du régime des APG en faveur de l'assu-
rance-invalidité (cf. ch. 243).
Ces deux transferts constituent des mesures anticipées de la première partie de la
4e révision de l'Ai. Elles seront concrétisées par deux arrêtés fédéraux de portée
générale. Fixer l'entrée en vigueur au début de 1998 suppose que ces mesures
seront traitées par les deux conseils lors de la même session, selon la procédure
extraordinaire prévue à l'article 11 de la loi sur les rapports entre les conseils32'.
Il va de soi que ce transfert ne touchera pas le niveau minimal légal du fonds de
compensation du régime des APG, qui ne doit pas être inférieur à la moitié du
montant des dépenses annuelles.
Les calculs suivants partent du principe que l'Ai bénéficiera en 2002 de ressources
supplémentaires du fait qu'on lui attribuera une part du pour-cent de TVA qui
sera prélevé pour des raisons de nature démographique. Ces recettes supplé-
mentaires escomptées figureront cependant dans un message séparé33'.
Le Conseil fédéral est conscient que le rétablissement financier de l'Ai à moyen et
à long terme exige des recettes supplémentaires (cf. ch. 322). Tenant compte de la
situation économique actuelle, il tient cependant à se limiter, dans un premier
temps, aux mesures de financement additionnel en ayant recours aux ressources
financières du régime des APG.
32> Loi fédérale du 23 mars 1962 sur la procédure de l'Assemblée fédérale, ainsi que sur la
forme, la publication et l'entrée en vigueur des actes législatifs (RS 171.11).
33> Cf. le message du 1er mai 1997 relatif au relèvement des taux de la taxe sur la valeur ajoutée
en faveur de l'AVS/AI.
172

242 
Transfert à l'Ai de ressources du fonds de compensation
du régime des APG dès le 1er janvier 1998
Le Conseil fédéral estime que l'objectif prioritaire de la révision consiste à
désendetter l'Ai aussi rapidement que possible et, partant, à supprimer sans
tarder la charge que représentent les intérêts. Cette mesure revêt notamment une
importance pour les pouvoirs publics qui, conformément à l'article 78 LAI,
doivent prendre à leur charge la moitié de ces intérêts (la Confédération 37,5%,
les cantons 12,5%). Ceux-ci s'élevaient à 32 millions de francs à la fin de 1994, à
56 millions à la fin de 1995, à 74 millions déjà à la fin de 1996 et continueront
d'augmenter plus fortement.
Pour ne mettre en péril ni les finances du régime des APG, ni le niveau du fonds
de compensation des APG, 2,2 milliards de francs peuvent, selon les calculs, être
transférés du fonds de compensation des APG à l'Ai.
L'idée de transférer des ressources d'un fonds à l'autre n'est pas nouvelle. Le
24 mars 1947 déjà, les Chambres fédérales avaient pris la décision de répartir dans
huit fonds différents la fortune du fonds du régime des allocations pour perte de
salaire et de gain et des allocations aux étudiants, datant de l'époque du service
actif («précurseur» du régime des APG). Cette fortune s'élevait, à ce moment-là,
à environ un milliard de francs. La plus grande partie, soit quelque 400 millions,
revenait alors à l'AVS34'.
Compte tenu de la charge financière que constituent les intérêts de la dette pour
l'assurance, mais également pour la Confédération et les cantons, charge qui
s'accroît fortement chaque année, le transfert de capitaux doit s'effectuer déjà
pour le début de 1998. En raison du délai référendaire de cent jours, l'entrée en
vigueur de l'arrêté fédéral de portée générale ne sera possible qu'à partir du
1er février 1998. Le transfert de capitaux devra toutefois être effectué à titre
rétroactif au 1er janvier 1998.
243 
Transfert du régime des APG à l'Ai d'un pour mille
du salaire dès le 1er janvier 1998
Parallèlement, dès le 1er janvier 1998, un pour mille perçu sur le salaire devra être
transféré du régime des APG à l'Ai. Cela signifie que le taux actuel de cotisation
au régime des APG, qui est de 0,3 pour cent, passera à 0,2 pour cent, et que le taux
de cotisation à l'Ai pour les personnes exerçant une activité lucrative passera de
1,4 à 1,5 pour cent. La charge globale des cotisations sur les assurances sociales
reste donc constante par cette opération purement comptable.
Pour éviter que le fonds de compensation des APG n'accuse une baisse trop forte,
le pour-mille prélevé sur les salaires sera restitué aux APG pour le début de 2005.
34> Cf. l'arrêté fédéral du 24 mars 1947 constituant des fonds spéciaux prélevés sur les recettes
des fonds centraux de compensation; RS 834.2.
12 Feuille fédérale. 149' année. Vol. IV 
173

Le transfert en question doit être réglé par un arrêté fédéral de portée générale
dont la validité sera limitée à fin 2004. Comme pour le transfert de capitaux (cf.
ch. 242), l'urgence de cette mesure est démontrée, de l'avis du Conseil fédéral, par
la charge fortement croissante que représentent chaque année les intérêts pour
l'assurance, la Confédération et les cantons. En raison du délai référendaire de
cent jours, l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral de portée générale ne sera
possible qu'à partir du 1er février 1998. Le transfert de cotisations devra toutefois
être effectué à titre rétroactif au 1er janvier 1998.
25 
Demandes de révision qui ne sont pas prises en compte
Etant donné que l'objectif premier de la 4e révision de la LAI consiste à
consolider les finances de l'Ai, nous renonçons dans la première partie à toutes les
mesures visant à élargir le domaine des prestations de l'Ai. Nous abandonnons en
outre un point qui figurait parmi les propositions de révision lors de la consulta-
tion: il concernait la suppression des subventions pour les frais de transport selon
l'article 109b's RAI. Cette proposition a rencontré un .écho positif lors la
consultation, mais le Conseil fédéral entend placer cette mesure dans le contexte
de la péréquation financière entre Confédération et cantons, en mettant l'accent
sur la garantie d'un subventionnement futur par les cantons (cf. ch. 123), comme le
souhaitaient bon nombre de participants à la consultation.
Le présent message ne traite pas les mesures de la deuxième partie de la révision
(cf. ch. 115.2), qui figurent dans le rapport concernant les caractéristiques et les
points essentiels de la 4° révision de la LAI. Le Conseil fédéral présentera un
deuxième message à ce sujet.
3 
Financement et répercussions sur les coûts
31 
Conséquences financières des mesures de la révision
311 
Remarques préliminaires
Les chiffres ci-après illustrent les conséquences financières de la première partie
de la 4e révision de la LAI, comprenant également les recettes supplémentaires
provenant de la part du pour-cent de TVA lié à la démographie. Les indications
relatives aux économies, aux coûts supplémentaires et aux recettes supplé-
mentaires doivent être considérées comme les moyennes annuelles de la période
allant de 1998 ou de 1999 à 2004.
174

312 
Economies de l'Ai et coûts supplémentaires pour les PC
en raison des mesures d'économies de l'Ai
Economies de l'Ai et coûts supplémentaires pour les PC en raison des mesures
d'économies de l'Ai (moyenne annuelle de 1999 à 2004, en mio. de fn, état 1997)
Tableau 6
Economies AI et 
Total 
Comptes 
Part 
Part cantons
coûts supplémentaires PC par an 
AI3S) 
Confédération
Economies AI
Suppression des rentes complé-
mentaires (moyenne des six pre-
mières années)36^ 
74 
37 
28 
9
Suppression des quarts de rente 
20 
10 
8
Total 
94 
47 
36 
11
Coûts supplémentaires PC
Suppression des rentes complé-
mentaires 
6
Transfert des rentes pour cas
pénibles dans le régime des PC 
8
Total 
14
SOLDE économies 
80 
47
1
2
3
33
5
6
11
0
Les économies que l'Ai réalisera par la suppression des rentes complémentaires
augmenteront au fil du temps, car les rentes complémentaires versées actuelle-
ment seront accordées jusqu'à ce qu'elles s'éteignent d'elles-mêmes. Cette garan-
tie des droits acquis sans limite dans le temps entraînera, cinq ans après l'entrée
en vigueur de la première partie de la révision, la suppression d'environ la moitié
des rentes complémentaires selon l'ancien droit, 17 ans après, de 90 pour cent
d'entre elles. Durant les six premières années, les économies annuelles se
monteront en moyenne à 74 millions de francs, dont 9 millions reviendront aux
cantons. La suppression des rentes complémentaires engendrera pour les presta-
tions complémentaires des coûts supplémentaires de 6 millions de francs par an,
dont 1 million environ sera supporté par la Confédération et 5 millions par les
cantons. La suppression des rentes complémentaires permettra donc aux cantons
de réaliser des économies d'un total de 4 millions de francs. Après l'extinction de
35> Économies figurant effectivement aux comptes de l'Ai après la déduction des parts de la
Confédération et des cantons.
M> A long terme, les économies dans le domaine des rentes complémentaires s'élèveront à
235 millions de francs par an, et les dépenses supplémentaires pour les PC s'élèveront à
long terme à 18 millions de francs par an.
175

toutes les rentes complémentaires versées actuellement, l'Ai réalisera des écono-
mies de l'ordre de 235 millions de francs par an, et les dépenses supplémentaires
pour les prestations complémentaires s'élèveront à 18 millions de francs.
La suppression des quarts de rente entraînera pour l'Ai des économies de
20 millions de francs par an, dont 2 millions de francs reviendront aux cantons. Le
transfert des rentes pour cas pénibles dans le régime des prestations com-
plémentaires entraînera pour ce dernier des dépenses de 8 millions de francs. Les
cantons devront assumer au total des coûts supplémentaires d'un montant de
4 millions de francs.
Au cours des six premières années, les dépenses en vertu de la LAI se réduiront en
moyenne du montant total des dépenses de 94 millions de francs par an. Mais
cette réduction impliquera aussi celle des parts de la Confédération et des cantons
dans les recettes des comptes de l'Ai, de sorte que seulement la moitié des
économies se répercutera sur les comptes de l'Ai, donc 47 millions de francs par
an. La Confédération réalisera des économies nettes de 33 millions de francs par
an, alors que, pour les cantons, le solde sera nul.
313 
Recettes supplémentaires de l'Ai
Le transfert unique de capitaux du fonds de compensation du régime des APG à
l'Ai pour le début de 1998, d'un montant de 2,2 milliards de francs, servira à
amortir les dettes de l'Ai. En outre, le transfert de cotisations du régime des APG
à l'Ai et les fonds supplémentaires provenant de la TVA engendreront pour l'Ai
les recettes supplémentaires suivantes:
Recettes supplémentaires de l'Ai de 1998 à 2004
(en mio. de fr., état 1997) 
Tableau 7
Recettes supplémentaires par an
dès 1998
Transfert des APG à l'Ai d'un pour mille du salaire 
225
dès 2002
Transfert de l'AVS à l'Ai d'un pour mille de TVA 
11937>
314 
Intérêts de la dette de l'Ai
En 1997, les intérêts de la dette de l'Ai se monteront à quelque 98 millions de
francs (cf. tableau 1 en annexe). Grâce au transfert de capitaux et grâce au
37> Recettes qui reviendront effectivement à l'Ai: des 190 millions du pour-mille de TVA en
raison de la charge résultant de l'évolution de la pyramide des âges, 37,5 pour cent, à savoir
71 millions, iront à la Confédération.
176

pour-mille supplémentaire provenant du régime des APG, 134 millions de francs
d'intérêts pourront, en moyenne chaque année de 1998 à 2004, être économisés. Il
en résultera, pour la Confédération, des économies annuelles de 50 millions, et
pour les cantons, de 17 millions de francs. En moyenne, la charge des intérêts
représentera encore 105 millions de francs par an, dont 39 millions à la charge de
la Confédération et 13 millions à la charge des cantons. Une réduction de la
charge des intérêts de la dette ne serait possible que par la perception de
cotisations supplémentaires. Ainsi, une somme annuelle équivalant à 0,3 point du
taux de cotisation permettrait, à partir de 1999, de réduire la charge des intérêts
de la dette de l'Ai à 25 millions de francs par an.
32 
Effets des mesures d'économies et du financement additionnel
sur les finances de l'Ai et du régime des APG
321 
Calcul des finances
Le calcul des finances (cf. tableaux 1 et 2 en annexe) se fonde sur le nouveau
scénario pour l'évolution de la population, selon le scénario de base «tendance»
(Scénarios d'évolution de la population suisse, de 1995 à 2050, OFS, 1996).-
S'agissant de l'évolution des prix et des salaires, les hypothèses jusqu'en 2001
correspondent aux données de l'Administration fédérale des finances pour le
budget 1998 et la planification financière 1999 à 2001. Quant à l'évolution
ultérieure, nous nous appuyons sur les données du scénario de référence du
groupe de travail «IDA FiSo».38) 39)
Les chiffres dès 1997 tiennent compte du renchérissement, c'est-à-dire qu'ils
correspondent à l'indice des prix de 1997. Pour 1996, les chiffres sont ceux du
compte d'exploitation de l'Ai. Comme on ne tient compte que de la croissance
réelle, les dépenses n'augmentent que faiblement ou même diminuent dans les
années où les rentes ne sont pas relevées (années paires).
38> Groupe de travail interdépartemental «Financement des assurances sociales», Rapport sur
les perspectives de financement des assurances sociales, Berne, juin 1996, (en français:
version d'octobre 1996), p. 151.
39> Les chiffres figurant dans le présent message sont différents de ceux qui figurent dans le
rapport du groupe «IDA FiSo» pour les raisons suivantes: dans ce rapport, l'évolution des
dépenses et des recettes selon le scénario de référence se base, dès 1995, sur une évolution
des salaires réels d'un pour cent. L'évolution économique prévue dans le présent message
(en moyenne une croissance zéro jusqu'en 2001 et une évolution des salaires réels d'un
pour cent pour les années suivantes) correspond en moyenne approximativement à une
évolution des salaires réels de 0,5 pour cent, sur laquelle se fonde le scénario «croissance
inférieure» dans le rapport du groupe «IDA FiSo» (p. 157). Enfin, les hypothèses
concernant l'évolution démographique reposent sur le scénario «tendance» (cf. ci-dessus),
qui fait désormais foi pour les calculs de l'administration fédérale. Ce scénario se distingue
du scénario «intégration» utilisé jusqu'à présent (Scénarios d'évolution de la population
suisse, de 1995 à 2050, p. 45) par l'abandon de l'hypothèse selon laquelle le recul de la
population active potentielle de la Suisse serait compensé par l'immigration. Les nouvelles
hypothèses relatives à l'évolution démographique entraînent une faible aggravation de
celles qui concernent la situation financière de l'assurance.
177

322 
Finances de l'Ai
Nous indiquons séparément les économies résultant de la Ire partie de la révision,
pour les dépenses, et les fonds supplémentaires provenant des cotisations, pour
les recettes. Pour évaluer les finances, les chiffres les plus révélateurs sont ceux de
l'état du compte de capital en pour-cent des dépenses et le taux de cotisation
d'équilibre. Ce dernier correspond au taux nécessaire à la couverture des
dépenses effectives, compte tenu de la contribution des pouvoirs publics. Les
chiffres montrent que, sans modifications supplémentaires, un taux de cotisation
de 2,1 pour cent du salaire sera nécessaire à long terme. Un pour cent de TVA
peut remplacer 0,88 pour cent du salaire.
Selon le tableau 1, les dettes de l'assurance augmenteront à nouveau rapidement
après 1998, pour atteindre, à la fin de 2001, 28 pour cent des dépenses annuelles.
Une telle situation correspond à celle existant en 1997, soit avant l'amortissement
de la dette.
Le Conseil fédéral est conscient que les finances de l'Ai ne seront pas équilibrées
par le seul biais du transfert de ressources provenant du régime des APG. Pour
atteindre à moyen et à long terme un équilibre des finances, des recettes
supplémentaires correspondant au moins à un relèvement du taux de cotisation de
0,3 point en 1999 seraient nécessaires. Par ce biais, les dettes de l'Ai pourraient
être pratiquement amorties à la fin de 2004. A long terme, l'Ai aurait à nouveau
besoin, à partir de 2005, de recettes supplémentaires correspondant à environ
4 pour mille de la taxe sur la valeur ajoutée40'.
323 
Finances du régime des APG
La colonne «Fonds APG en pour-cent des dépenses» du tableau 2 figurant en
annexe donne une information sur la situation financière de cette assurance. La
loi prescrit que ce fonds ne doit pas être inférieur à la moitié des dépenses
annuelles. Le fonds, ponctionné par le transfert de capital et par celui d'un pour
mille de salaire, atteindra d'ici 2004 un montant équivalant à quelque 150 pour
cent d'une dépense annuelle. Jusqu'en 2010, le fonds diminuera pour atteindre un
montant correspondant à une dépense annuelle.
4°) La décision relative au genre et au montant de ces recettes supplémentaires devra
cependant seulement être prise lorsque le groupe «IDA FiSo 2» aura présenté les résultats
de ses travaux et que la nouvelle péréquation financière entre Confédération et cantons
sera déterminée. Par ailleurs, une utilisation de fonds provenant de la TVA qui serait
supérieure à la participation aux recettes supplémentaires liées à l'évolution démo-
graphique (cf. message du 1er mai 1997 relatif au relèvement des taux de la taxe sur la
valeur ajoutée en faveur de l'AVS/AI) ne serait possible que si l'on créait préalablement
une base constitutionnelle. L'augmentation du taux de la TVA a des effets sur l'indice
suisse des prix à la consommation. Une augmentation équivalant à 4 pour mille de TVA
entraîne un renchérissement potentiel d'environ 0,2 point.
178

4 
Partie spéciale: Commentaire des différentes dispositions
41 
Modification de la LAI
Article 4 Invalidité
Pour plus de clarté, le 1er alinéa mentionnera explicitement les atteintes à la santé
psychique en plus des atteintes à la santé physique et mentale comme cause d'une
diminution de la capacité de gain. Toutefois, la modification du texte ne change en
rien le contenu matériel de la disposition. En effet, le droit en vigueur classe déjà
l'atteinte à la santé psychique sous le terme générique «d'atteinte à la santé
mentale». Dorénavant, cette catégorie sera traitée séparément et regroupera tous
les types de développements intellectuels déficients dus à une lésion congénitale
ou à une lésion survenue ultérieurement. La définition de l'invalidité psychique
reste toujours valable. Il s'agit d'une perturbation émotionnelle ou cognitive
chronique, provoquée par des facteurs endogènes ou exogènes, qui se manifeste
pendant une longue durée ou de façon permanente et qui se répercute, sur les
plans professionnel ou social, sous la forme d'un déficience centrale de com-
mande et d'adaptation (faiblesse de la capacité de commande et de la faculté
d'adaptation).
Article 5 Cas spéciaux
La mention explicite de l'atteinte à la santé psychique à l'article 4 nécessite
également une adaptation du texte de l'article 5, 2e alinéa, car la notion
d'invalidité est appliquée à tous les assurés, sans distinction d'âge.
Article 7 Retrait ou réduction des prestations
Le texte des 1er et 2e alinéas est adapté à la jurisprudence du TFA la plus récente
en vertu de laquelle une invalidité causée ou aggravée par une négligence grave ne
constitue plus un état de fait entraînant une réduction de la rente.
Article 27 Collaboration et tarifs
L'introduction, à l'article 27bis de la loi, d'un tribunal arbitral chargé de juger les
litiges tarifaires supprime la possibilité de créer par convention des commissions
paritaires de conciliation ainsi que des tribunaux arbitraux pour régler les
différends. Par conséquent, le 2e alinéa doit être abrogé.
L'actuel 3e alinéa devient le 2e alinéa.
Pour être conforme au nouveau contenu de l'article 27, le titre a été adapté en
fonction de l'article 56 LAA (RS 832.20).
Article 27bis Litiges
Le 1er alinéa introduit le principe du règlement des litiges entre l'assurance-
invalidité et les fournisseurs de prestations par un tribunal arbitral instauré par la
loi. La notion de «fournisseurs de prestations» englobe l'ensemble des personnes,
les offices, les institutions, les fournisseurs de moyens auxiliaires, etc. mentionnés
à l'article 27, 1er alinéa, qui appliquent des mesures de réadaptation de l'assu-
rance-invalidité. Cette notion se trouve également dans la loi fédérale sur
l'assurance-maladie (RS 832.10) ainsi que dans les modifications de la LAI
179

prévues dans le cadre du projet de loi fédérale sur la partie générale du droit des
assurances sociales (annexe à la LPGA).
La formulation des 2e et 3e alinéas s'appuie avant tout sur les modifications de la
LAI prévues dans le cadre du projet de loi fédérale sur la partie générale du droit
des assurances sociales (LPGA). Elle ne se différencie que très peu des disposi-
tions sur un tribunal arbitral contenues dans la loi fédérale sur l'assurance
militaire (LAM; RS 833.1) et dans la loi fédérale sur l'assurance-accidents (LAA;
RS 832.20).
Le 4e alinéa s'appuie avant tout sur les formulations de la LAM et de la LAA.
Article 28 Evaluation de l'invalidité
La suppression des quarts de rente nécessite une modification du 1er alinéa. En ce
qui concerne la garantie des droits acquis, nous vous renvoyons aux explications
ci-après consacrées aux dispositions transitoires.
L'alinéa lb's doit être abrogé en raison du transfert des rentes pour cas pénibles de
l'Ai dans le régime des prestations complémentaires (cf. ch. 212).
L'alinéa l'er doit être abrogé en raison de la suppression des quarts de rente.
Article 29 Naissance du droit
Désormais, pour ouvrir le droit à la rente, l'assuré devra présenter une incapacité
de gain durable de 50 pour cent au moins (au lieu de 40 jusqu'à présent) ou une
incapacité moyenne de travail de 50 pour cent au moins pendant une année sans
interruption notable (au lieu de 40% jusqu'à présent). A cette échéance, l'assuré
devra présenter une incapacité de gain durable et de même mesure. Le 1er alinéa
doit être adapté dans ce sens.
Article 34 Rente complémentaire
Cet article est abrogé en raison de la suppression de la rente complémentaire (cf.
ch. 211). En ce qui concerne la garantie des droits acquis, nous vous renvoyons au
commentaire ci-après sur les dispositions transitoires.
Article 38 Montant des rentes pour enfants
Vu l'abrogation de l'article 34, l'article 38 ne réglera dorénavant plus que le
montant des rentes pour enfants. Le texte de la disposition est adapté en
conséquence.
Article 68 Statistique, analyses, information du public
Cet article est entièrement nouveau et remplace l'article 68, abrogé avec effet au
1er janvier 1985.
Le 1er alinéa règle la prise en charge par Passurance-invalidité des frais des
statistiques, des recherches ainsi que des analyses des répercussions de la loi qui
ne sont pas effectuées par l'OFAS, mais par des mandataires externes. Toutefois,
seuls seront financés les mandats externes qui sont nécessaires à une mise en
oeuvre efficace et rationnelle de l'assurance. Cet alinéa pourrait également
permettre de financer une analyse pour déterminer les besoins concrets des
180

personnes invalides s'agissant de leur logement. La prise en charge de tels coûts
doit s'effectuer selon des critères financiers fixés au préalable.
Les détails concernant l'établissement, l'évaluation et la publication de ces
travaux, l'accès aux données ainsi que la protection de la personnalité seront
réglés dans l'ordonnance. On tiendra compte des dispositions de la loi sur la
protection des données (LPD; RS 235.1), en particulier de l'article 22, qui porte
sur le traitement des données à des fins statistiques.
Le 2e alinéa règle le remboursement des frais liés à une information générale au
plan suisse sur ('assurance-invalidité. Il s'inspire d'une disposition analogue de la
LAVS (art. 95, al. lbis, LAVS). Le Conseil fédéral détermine les frais qui peuvent
être pris en compte.
Article 69 Voies de droit
L'introduction de la procédure d'opposition entraîne une extension des voies de
droit de l'Ai d'un échelon. En outre, l'article 69 comporte désormais deux alinéas.
Le 1" alinéa règle la procédure de recours interne à l'administration, appelée
procédure d'opposition. Le Conseil fédéral est autorisé à régler les modalités de la
procédure et à prévoir des exceptions au principe de la gratuité.
Le texte du 2e alinéa correspond dans ses grandes lignes à celui de l'article 69 en
vigueur, à la différence que les autorités de recours ou le Tribunal fédéral des
assurances n'examineront plus les simples décisions, mais uniquement les déci-
sions sur opposition. Par conséquent, le 2e alinéa règle la procédure de droit
administratif, de la contestation de la décision sur opposition jusqu'au jugement
du Tribunal fédéral des assurances. La loi se borne à fixer les voies de droit. La
procédure d'opposition ainsi que le principe de la gratuité seront réglés au niveau
de l'ordonnance, par analogie à la réglementation régissant l'assurance-accidents.
L'ordonnance fixera en particulier la possibilité de former une opposition par oral
lors d'un entretien personnel (par analogie à l'art. 130,1er al., de l'ordonnance du
20 déc. 1982 sur l'assurance-accidents; RS 832.202). A des fins d'application et
conformément à la jurisprudence constante41), le 2e alinéa fait référence à l'article
96 LAVS (RS 831.10), disposition qui déclare applicables les délais fixés dans les
articles 20 à 24 de la loi sur la procédure administrative (RS 172.021).
'Article 73 Etablissements, ateliers et homes
Le nouvel alinéa 4 de cette disposition permet d'inscrire dans la loi la preuve du
besoin pour les ateliers, les homes et les centres de jour. Celle-ci avait déjà été
introduite au niveau de l'ordonnance en date du 1er avril 1996 (cf. en partie, art.
100, 3e al., et art. 106, 5e al., RAI). Nous vous renvoyons au chiffre 221 pour de
plus amples informations.
Dorénavant, la planification des besoins effectuée par les cantons devra être
approuvée par l'OFAS en vertu du 5e alinéa nouvellement créé. La décision
pourra être assortie de réserves et/ou d'obligations. L'OFAS statuera par voie de
décision, ce qui permettra aux cantons d'interjeter un recours.
"0 Voir ATF 116 V 265, 110 V 36, 105 V 106.
181

Article 75b's Voies de recours
Conformément au commentaire du chiffre 235, ce nouvel article introduit une
autorité de recours judiciaire de première instance précédant le Tribunal fédéral
des assurances pour les questions ressortissant au domaine des prestations
collectives.
Selon le 1er alinéa, cette possibilité de recours s'applique contre toutes les
décisions de l'OFAS.
Ont qualité pour faire recours toutes les personnes concernées par la décision de
l'OFAS. L'article 48 de la loi sur la procédure administrative (RS 172.021) est
applicable.
Comme c'était le cas jusqu'à présent, les décisions de l'autorité de recours peuvent
être attaquées par voie de recours de droit administratif auprès du Tribunal
fédéral des assurances, qui fonctionne comme tribunal de dernière instance. Selon
le 3e alinéa, cette voie de recours est également à la disposition de l'OFAS.
42 
Modification de la LAVS
Article 43'er Moyens auxiliaires
La modification du 1er alinéa ne fait qu'ajouter un élément qui avait été omis lors
de la 10e révision de l'AVS (cf. ch. 236).
43 
Modification de la LPC
Article 2c 
Invalides
Suite à la suppression des quarts de rente et au transfert des rentes pour cas
pénibles dans le régime des PC, le droit aux prestations complémentaires doit être
reformulé: auront droit aux prestations au sens de l'article 2 LPC (RS 831.30) les
personnes qui présentent un taux d'invalidité de 40 pour cent au moins selon la
LAI. Pour plus de précisions, nous vous renvoyons au chiffre 212.
44 
Dispositions transitoires concernant la modification
de la LAI
a. Garantie des droits acquis pour les quarts de rente versés actuellement
Après l'entrée en vigueur de la modification de la loi, .on n'accordera plus de
nouveaux quarts de rente. Les quarts de rente octroyés avant le 1er janvier 1999
seront versés aussi longtemps que les bénéficiaires rempliront les conditions
applicables jusqu'ici.
b. Transfert des rentes pour cas pénibles dans le régime des prestations
complémentaires
Le transfert devrait être achevé un an après l'entrée en vigueur de la première
partie de la révision. Les rentes pour cas pénibles de l'Ai seront versées jusqu'à ce
que l'organe des PC ait déterminé le droit aux PC, de manière à éviter une
interruption du versement des prestations.
182

c. Garantie des droits acquis pour les rentes complémentaires versées actuellement
Après l'entrée en vigueur de la modification de la loi, on n'accordera plus de
nouvelles rentes complémentaires. Les rentes complémentaires octroyées avant le
1er janvier 1999 seront versées aussi longtemps que les bénéficiaires rempliront les
conditions applicables jusqu'ici.
45 
Arrêté fédéral concernant le transfert de capitaux
du Fonds de compensation du régime des allocations pour
perte de gain en faveur de l'assurance-invalidité
Articles premier et 2
Le transfert de capitaux doit s'effectuer rétroactivement au 1er janvier 1998. Nous
vous renvoyons au chiffre 242 pour plus de détails.
Article 3
L'arrêté fédéral de portée générale est la forme juridique appropriée pour
procéder à ce transfert de capitaux. En raison du délai référendaire de cent jours,
l'entrée en vigueur fixée au 2e alinéa ne sera possible qu'à partir du 1er février
1998.
A défaut d'un mandat dans la constitution, dans une loi fédérale ou dans un arrêté
de portée générale (cf. art. 7 de la loi sur les rapports entre les conseils; RS
171.11), l'arrêté fédéral doit être soumis au référendum. C'est pourquoi le
3e alinéa déclare l'arrêté sujet au référendum. L'arrêté est limité au 30 juin 1998.
En outre, nous vous renvoyons au chiffre 242.
46 
Arrêté fédéral concernant le transfert temporaire
de cotisations du régime des allocations pour perte de gain
en faveur de Passurance-invalidité
Article premier
L'article 27, 2e alinéa, de la loi fédérale du 25 septembre 1952 sur le régime des
allocations pour perte de gain en faveur des personnes servant dans l'armée, dans
le service civil ou dans la protection civile (LAPG; RS 834.1) accorde au Conseil
fédéral la compétence de fixer le taux de cotisation. Le présent arrêté déroge à
cette délégation de compétence accordée au Conseil fédéral.
Les cotisations des personnes exerçant une activité lucrative sont adaptées, de
même que celles des personnes sans activité lucrative42'.
42> L'adaptation des cotisations pour les personnes sans activité lucrative figurant à la lettre b
découle de la valeur actuelle de la cotisation minimum des assurés n'exerçant aucune
activité lucrative selon l'article 4 de l'ordonnance 96 du 13 septembre 1995 sur les
adaptations à l'évolution des prix et des salaires dans le régime de l'AVS et de l'Ai (RS
831.106). Une éventuelle modification de la cotisation minimum durant la validité de
l'arrêté fédéral nécessiterait une adaptation correspondante de la lettre b.
!
183

Cette adaptation doit avoir lieu rétroactivement au 1er janvier 1998. En outre,
nous vous renvoyons au chiffre 243.
Article 2
Cet article règle la modification temporaire du taux de cotisation AI. Les
cotisations des personnes exerçant une activité lucrative sont adaptées, de même
que celles des personnes sans activité lucrative43'.
Le relèvement des cotisations doit avoir lieu rétroactivement au 1er janvier 1998.
En outre, nous vous renvoyons au chiffre 243.
Article 3
La durée de validité de l'arrêté fédéral est limitée à la fin de l'année 2004. Cela
s'explique par le fait que le pour mille cédé à l'Ai retournera aux APG dès le
1er janvier 2005. L'arrêté perdra sa validité dès que le montant du fonds de
compensation du régime des APG sera, conformément à l'article 28 LAPG (RS
834.1), inférieur à la moitié du montant des dépenses annuelles.
En raison du délai référendaire de cent jours, l'entrée en vigueur fixée au 2e alinéa
ne sera possible qu'à partir du 1er février 1998.
L'arrêté fédéral de portée générale est la forme juridique appropriée pour
procéder à ce transfert de cotisations. A défaut d'un mandat dans la constitution,
dans une loi fédérale ou dans un arrêté de portée générale (cf. art. 7 de la loi sur
les rapports entre les conseils; RS 171.11),. l'arrêté fédéral doit être soumis au
référendum. C'est pourquoi le 3e alinéa déclare l'arrêté sujet au référendum.
Nous vous renvoyons au chiffre 243 pour plus de précisions.
5 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
51 
Conséquences financières pour la Confédération
Conformément aux articles 77 et 78 LAI, les contributions de la Confédération
s'élèvent à 37,5 pour cent des dépenses annuelles de l'Ai. Pour les PC, la
Confédération participe aux frais des cantons qui se situent entre 10 et 35 pour
cent des dépenses cantonales annuelles selon la capacité financière du canton
(art. 9 LPC).
L'épargne que réalisera la Confédération suite aux mesures d'économies intro-
duites dans l'Ai se montera, pour les six premières années, à 33 millions de francs
en moyenne, en tenant compte des coûts supplémentaires des PC (cf. ch. 312,
tableau 6). A long terme, les économies seront de l'ordre de 90 millions de francs.
43> L'adaptation des cotisations pour les personnes sans activité lucrative figurant à la lettre b
découle de la valeur actuelle de la cotisation minimum des assurés n'exerçant aucune
activité lucrative selon l'article 3 de l'ordonnance 96 du 13 septembre 1995 sur les
adaptations à l'évolution des prix et des salaires dans le régime de l'AVS et de l'Ai (RS
831.106). Une éventuelle modification de la cotisation minimum durant la validité de
l'arrêté fédéral nécessiterait une adaptation correspondante de la lettre b.
184

En 1997, les intérêts de la dette versés par la Confédération s'élèveront à environ
37 millions de francs. Après l'exécution des mesures du message relatives au
financement additionnel, les intérêts de la dette à la charge de la Confédération
seront de l'ordre de 39 millions de francs par an44' pour les années allant de 1998 à
2004.
52 
Conséquences financières pour les cantons
La participation des cantons aux dépenses annuelles de l'Ai s'élève à 12,5 pour
cent (art. 77 et 78 LAI). 65 à 90 pour cent des dépenses pour les prestations
complémentaires sont à la charge des cantons (art. 9 LPC).
En fonction des capacités financières des cantons, les mesures d'économies
introduites dans l'Ai auront des effets différents. Au total, durant les six
premières années, ces mesures n'auront aucun effet financier (cf. ch. 312, tableau
6). A long terme, les économies seront de l'ordre de 11 millions de francs par
année.
En 1997, les intérêts de la dette versés par les cantons s'élèveront à environ
12 millions de francs. Après l'exécution des mesures du message relatives au
financement additionnel, les intérêts de la dette à la charge de la Confédération
seront de l'ordre de 13 millions de francs par an45' pour les années allant de 1998 à
2004.
53 
Effets sur l'état du personnel
Les organes d'exécution de l'Ai (offices AI) devront renforcer légèrement les
. effectifs de leurs services juridiques (cf. ch. 234). Pour le reste, les répercussions
de la première partie de la révision ne devraient pas aggraver le problème du
manque de personnel dans l'administration fédérale (OFAS).
6 
Programme de la législature
Le projet se rattache à l'objectif 9 du Programme de la législature 1995-1999 du
Conseil fédéral46) «Affermissement des bases financières de l'AVS/AI et de l'AC;
élimination des structures et procédures dispendieuses dans le domaine de la
santé et de la sécurité sociale».
La 4e révision de l'Ai figure en outre dans le Programme de la législature sous la
rubrique «Autres projets».
•"l Par comparaison, un relèvement du taux de cotisations à l'Ai de 0,3 point en 1999 (cf. ch.
241 et 322) réduirait les intérêts de la dette à la charge de la Confédération à 9 millions de
francs par an.
45> Par comparaison, un relèvement du taux de cotisations à l'Ai de 0,3 point en 1999 (cf. ch.
241 et 322) réduirait les intérêts de la dette à la charge des cantons à 3 millions de francs
par an.
46> Cf. Rapport du 18 mars 1996 sur le Programme de la législature 1995-1999; FF 1996II 350.
185

7 
Rapport avec le droit européen
71 
Le droit de la Communauté européenne
L'article 48 du Traité de Rome, qui consacre le principe fondamental de la libre
circulation des travailleurs, implique l'établissement d'un système de coordination
des régimes nationaux de sécurité sociale (art. 51 du Traité). Ce principe, mis en
œuvre par le règlement n° 1408/71 relatif à l'application des régimes de sécurité
sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de
leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté et par son règlement
d'application n° 574/72, ne vise pas l'harmonisation des divers systèmes de
sécurité sociale dans la Communauté, mais uniquement la coordination de ces
systèmes. Les Etats membres ont la liberté de déterminer la structure et les
caractéristiques de leur système de sécurité sociale, sous réserve du respect de
certaines conditions, notamment des trois principes fondamentaux consacrés par
ces règlements: l'égalité de traitement entre les nationaux et les ressortissants des
autres Etats membres, ainsi que les réfugiés et les apatrides, la totalisation des
périodes d'assurance effectuées dans les différents Etats, et l'exportation des
prestations de sécurité sociale dans n'importe quel Etat de la Communauté. Le
champ d'application personnel du règlement n° 1408/71 s'étend aux travailleurs
salariés ou non, qui se déplacent, à quelque titre que ce soit, à l'intérieur de la
Communauté européenne, à condition qu'ils soient ressortissants d'un Etat
membre de l'Union européenne, apatrides ou réfugiés, ainsi qu'aux membres de
leur famille et à leurs survivants. Tous sont couverts pendant leur vie active et
également après la mise à la retraite ou la cessation de leur activité. Le champ
d'application matériel englobe les branches classiques de la sécurité sociale. Il
concerne notamment les prestations d'invalidité, y compris celles qui sont desti-
nées à maintenir ou à améliorer la capacité de gain.
Un autre principe fondamental du droit communautaire, prévu à l'article 119 du
Traité, est celui de l'égalité salariale entre hommes et femmes. Il s'agit d'une
égalité dans le salaire (ou traitement ordinaire de base ou minimum) et de tous
autres avantages payés directement ou indirectement, en espèces ou en nature,
par l'employeur au travailleur en raison de l'emploi de ce dernier. Cette disposi-
tion du Traité a notamment été mise en œuvre par la directive n° 79/7 du
19 décembre 1978 relative à la mise en œuvre progressive du principe de l'égalité
de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale ainsi que
par la directive n° 86/378 du 24 juillet 1986 relative à la mise en œuvre du principe
de l'égalité de traitement entre hommes et femmes dans les régimes profession-
nels de sécurité sociale, en sa teneur modifiée par la directive n° 96/97 du
20 décembre 1996.
Le Conseil a également adopté des recommandations dans le cadre de la politique
sociale, notamment celle du 24 juin 1992 portant sur les critères communs relatifs
à des ressources et prestations suffisantes dans les systèmes de protection sociale,
et celle du 27 juillet 1992 relative à la convergence des objectifs et politiques de
protection sociale. Ces textes font partie du programme d'action de 1989 de la
Commission pour la mise en œuvre de la charte communautaire des droits sociaux
fondamentaux des travailleurs. La première recommandation vise à reconnaître le
droit fondamental de la personne à des ressources et à des prestations suffisantes
186

pour vivre conformément à la dignité Humaine. Elle contient une série de
principes généraux et d'orientations pratiques adressées aux Etats membres,
visant à organiser la réconnaissance et la mise en œuvre de ce droit fondamental.
La seconde recommandation énonce une série de principes et d'orientations pour
les Etats membres, dans le but d'atteindre une convergence des politiques
nationales dans les secteurs suivants: maladie, maternité, chômage, incapacité de
travail, vieillesse et famille.
72 
Les instruments du Conseil de l'Europe
Le Code européen de sécurité sociale, du 16 avril 1964, a été ratifié par la Suisse le
16 septembre 197747). Notre pays en a accepté notamment la partie IX, relative
aux prestations d'invalidité.
Le rôle du Code consiste en premier lieu à garantir que les législations nationales
des Etats contractants assurent un certain niveau de protection. C'est ainsi, par
exemple, que la rente d'invalidité allouée doit atteindre, pour le bénéficiaire type
(homme ayant une épouse et deux enfants), 40 pour cent au moins de son gain
antérieur. Lorsque la législation nationale fixe un montant maximum pour la
prestation ou pour le gain sur la base duquel est calculée la prestation (ce qui est
le cas de la LAI), le montant de la prestation servie au bénéficiaire type ne peut,
toutefois, pas être inférieur à la norme fixée par le Code pour un ouvrier masculin
qualifié, dont le Code donne la définition.
Quant aux questions de financement, le Code prévoit que le coût des prestations
et des frais d'administration doit être financé par voie de cotisations ou d'impôts,
ou par les deux voies conjointement, selon des modalités qui évitent que les
personnes disposant de faibles ressources n'aient à supporter une trop lourde
charge et qui tiennent compte de la situation économique de la Partie contrac-
tante et de celle des personnes protégées. De plus, le total des cotisations
d'assurance à la charge des salariés protégés ne doit pas dépasser 50 pour cent du
total des ressources affectées à la protection des salariés, de leur épouse et de
leurs enfants.
En outre, le Code contient une disposition concernant la suspension (c'est-à-dire
le refus, la réduction ou le retrait) des prestations. En vertu de l'article 68, lettre f,
la réduction des prestations n'est admissible que si l'invalidité a été provoquée par
une faute intentionnelle.
Le Code européen de sécurité sociale (révisé), du 6 novembre 1990, va plus loin
que les normes du Code européen de sécurité sociale de 1964, notamment par
l'extension du champ d'application personnel et l'amélioration de la nature et du
niveau des prestations; il introduit parallèlement une plus grande flexibilité: les
conditions de ratification ont été assouplies, les normes sont formulées d'une
manière suffisamment souple pour tenir compte au mieux des réglementations
nationales. Il n'a toutefois été ratifié par aucun Etat, de sorte qu'il n'est pas encore
entré en vigueur.
47> RO 1978 1491
187

La Charte sociale européenne, du 18 octobre 1961, signée mais non ratifiée par la
Suisse, prévoit à son article 12 le droit à la sécurité sociale et à son article 15 le
droit des personnes physiquement ou mentalement diminuées à la formation
professionnelle et à la réadaptation professionnelle et sociale.
La Charte sociale européenne, dans sa version révisée du 3 mai 1996, adapte le
contenu matériel de la Charte de 1961 aux nouvelles circonstances. Le droit à la
sécurité sociale figure à l'article 12, et l'article 15 établit le droit des personnes
handicapées à l'autonomie, à l'intégration sociale et à la participation à la vie de la
communauté. La Charte révisée n'est pas encore entrée en vigueur.
73 
Compatibilité avec le droit européen
La première partie de la 4e révision de l'Ai est compatible avec le droit de la
Communauté européenne.
La révision est également compatible avec les instruments du Conseil de l'Europe.
Plus particulièrement l'article 7 LAI, dans sa version révisée, sera désormais
conforme aux exigences du droit européen.
Malgré la suppression de la rente complémentaire pour le conjoint, le montant de
la rente d'invalidité versée au bénéficiaire type au sens du Code dépasse encore ce
que prescrit cet instrument.
8 
Bases juridiques
81 
Constitutionnalité
Les modifications de l'Ai proposées s'appuient sur l'article 34qualcr, 2e, 4e et
7e alinéas, de la constitution, celles de la LAVS sur l'article 34iualcr, 2e alinéa, de
la constitution. Les modifications de la LPC ont leur base constitutionnelle dans
l'article 11 des dispositions transitoires de la constitution.
La base constitutionnelle des deux arrêtés fédéraux de portée générale relatifs
respectivement au transfert de capitaux du fonds de compensation des APG en
faveur de l'assurance-invalidité et au transfert temporaire de cotisations des APG
en faveur de l'Ai trouve son fondement dans les articles 22bls, 6e alinéa, 34tcr,
1er alinéa, lettre d, et 34iualer de la constitution.
82 
Délégation du droit de légiférer
Les compétences nécessaires à la mise en œuvre de l'Ai, de l'AVS et des PC sont
déléguées comme d'habitude au Conseil fédéral. Outre les compétences qui lui
sont attribuées, le Conseil fédéral pourra également édicter des dispositions dans
les domaines suivants:
établissement, évaluation et publication des statistiques, accès aux données
récoltées, respect de la protection de la personnalité (art. 68, 1er al., LAI),
détermination des frais qui peuvent être pris en compte pour une information
générale au plan suisse (art. 68, 2e al., LAI), règlement de la procédure
188

d'opposition (art. 69 LAI), désignation d'une instance de recours indépendante de
l'administration pour les prestations collectives ainsi que règlement de l'organisa-
tion et de la procédure (art. 75bls LAI).
83 
Forme de l'acte à adopter
Selon l'article 5, 1er et 2e alinéas, de la loi sur les rapports entre les conseils
(LREC; RS 171.11), les actes législatifs de durée illimitée qui contiennent des
règles de droit doivent, sous réserve de l'article 7, être édictés sous forme de loi.
Les modifications de la LAI sont d'une durée illimitée et seront effectuées selon la
procédure normale pour l'adoption d'actes législatifs.
Par contre, les mesures relatives au financement additionnel de l'assurance-
invalidité par le biais du régime des allocations pour perte de gain sont d'une
durée limitée (cf. ch. 242). Selon l'article 6,1er alinéa, LREC, les actes législatifs
de durée limitée qui contiennent des règles de droit doivent être édictés osous
forme d'arrêté fédéral de portée générale. En l'absence d'une autorisation
spéciale prévue dans la constitution, dans une loi ou dans un arrêté fédéral de
portée générale (cf. art. 7 LREC), on ne peut soustraire au référendum les deux
arrêtés fédéraux de portée générale. Les deux arrêtés fédéraux doivent déployer
leurs effets dès le début de 1998. Cela signifie qu'ils seront traités, conformément
à l'article 11 LREC48', par les deux conseils durant la même session, selon la
procédure extraordinaire.
N39407
48> Cf. loi fédérale du 23 mars 1962 sur la procédure de l'Assemblée fédérale, ainsi que sur la
forme, la publication et l'entrée en vigueur des actes législatifs (LREC; RS 171.11).
13 Feuille fédérale. 149° année. Vol. IV 
189

190 
Finances de l'Ai
o
(Montants en mio. de fr.)
Annexes
Tableau 1 (Sur la base des prix en 1997)
Année
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Dépenses
Réglemen-
tation
actuelle
7238
7633
7944
8185
8272
8614
8727
9140
9232
9850
9964
10488
10512
11027
11022
Prévisions concernant
1997:
1998:
1999-2001:
dès 2002:
Salaires
0,0
1,0
2,5
4,5
Economies
révision
lre partie
- 27
- 63
- 97
-123
-151
-165
-190
-197
-221
-224
-246
-247
l'évolution
Prix
1,0
1,5
2,0
3,5
Intérêts
74
98
25
49
74
101
134
161
189
231
280
336
394
456
520
Total
7313
7731
7969
8207
8283
8618
8738
9150
9256
9891
10047
10603
10682
11237
11295
Recettes
Cotisa-
tions et
recours
3230
3244
3243
3276
3309
3347
3395
3448
3490
3543
3578
3618
3650
3690
3724
économique en pour-cent:
Compte de capital de l'Ai
Recettes
supplé-
mentaires*1
-225
227
229
232
364
370
374
135
136
137
138
140
140
Pouvoirs 
Intérêts Total 
Variation 
Etat 
En pour-
publics 
annuelle 
fin de 
cent des
Taux de
cotisation
d'équilibre
«»)
l'année 
dépenses
3656
3865
3983
4104
4141
4309
4369
4575
4628
4944
5023
5301
5340
5618
5647
0 
6886 
- 427 -
0 
7109 
- 622 -
0 
7451 
- 518 -
0 
7607 
- 600 -
0 
7679 
- 604 -
0 
7888 
- 730 -
0 
8128 
- 610 -
0 
8393 
- 757 -
0 
8492 
- 764 -
0 
8622 
-1269 
-
0 
8737 
-1310 
-
0 
9056 
-1547 
-
0 • 9128 
-1554 
-
0 
9448 
-1789 
-
0 
9511 
-1784 
-
1575
2197
515
1105
1688
2385
2914
3572
4215
5341
6470
7798
9088
10570
11997
*ï Recettes supplémentaires:
1er janv. ^r>nn- ^ ^ —-il- 
 RS 831.20
192

Assurance-invalidité. LF
*
Art. 27, titre médian et 2e et 3e al.
Collaboration et tarifs
2 Le 3e alinéa devient le 2e alinéa.
3Abrogé
Art. 27b's Litiges (nouveau)
1 Les litiges entre assureurs et fournisseurs de prestations sont jugés par un
tribunal arbitral.
2 Le tribunal arbitral compétent est celui du canton dans lequel le fournisseur de
prestations est installé à titre permanent ou exerce sa profession.
3 Les cantons désignent le tribunal arbitral et fixent la procédure. Le tribunal
arbitral se compose d'un président neutre et de représentants en nombre égal des
assureurs, d'une part, et des fournisseurs de prestations concernés, d'autre part.
Les cantons peuvent confier les tâches du tribunal arbitral au tribunal cantonal
des assurances, complété, dans ce cas, par des représentants en nombre égal de
chacune des parties. La procédure devant le tribunal arbitral doit être précédée
d'une conciliation.
4 Les jugements doivent être motivés, indiquer les voies de droit et être com-
muniqués par écrit aux parties.
Art. 28, al. 1, lbis et l"r
1 L'assuré a droit à une rente s'il est invalide à 50 pour cent au moins. La rente est
échelonnée comme suit, selon le degré d'invalidité:
Degré d'invalidité 
Droit à la rente en fractions
d'une rente entière
50 pour cent au moins 
une demie
66
 2/3 pour cent au moins 
rente entière
ibis et K* Abrogés
Art. 29, 1er al.
1 Le droit à la rente au sens de l'article 28 prend naissance au plus tôt à la date dès
laquelle:
a. 
l'assuré présente une incapacité de gain durable de 50 pour cent au moins, ou
b. 
l'assuré a présenté, en moyenne, une incapacité de travail de 50 pour cent au
moins pendant une année sans interruption notable.
Art. 34
Abrogé
193

Assurance-invalidité. LF
Art. 38, titre médian et 1er al, première phrase
Montant des rentes pour enfants
1 La rente pour enfant s'élève à 40 pour cent de la rente d'invalidité correspondant
au revenu annuel moyen déterminant. ...
Art. 68 
Statistique, analyses, information du public (nouveau)
1 L'assurance rembourse à la Confédération les frais externes liés aux statistiques
et analyses concernant l'application et les effets de la loi, pour autant qu'elles
soient nécessaires à l'application appropriée, efficace et rationnelle de la présente
loi. Le Conseil fédéral réglemente l'établissement, l'évaluation et la publication
des statistiques requises, ainsi que l'accès aux données récoltées. Ce faisant, il
veille au respect de la protection de la personnalité.
2 L'assurance rembourse les frais externes causés à la Confédération par l'infor-
mation générale des assurés au plan suisse sur les prestations de l'assurance. Le
Conseil fédéral détermine les frais qui peuvent être pris en compte.
Art. 69 
Voies de droit
1 Toute décision rendue en vertu de la présente loi peut être attaquée, dans les
30 jours, par voie d'opposition auprès de l'office AI qui l'a prise. Le Conseil
fédéral règle la procédure et peut prévoir des exceptions au principe de la
gratuité.
2 Les décisions rendues sur opposition peuvent faire l'objet d'un recours auprès
des autorités de première instance compétentes en matière d'assurance-vieillesse
et survivants; les décisions de ces autorités peuvent à leur tour, par la voie du
recours de droit administratif, être portées devant le Tribunal fédéral des
assurances. Les articles 84 à 85bls et 96 LAVS1) sont applicables par analogie.
Art. 73, 4e et 5e al. (nouveaux)
4 Les subventions prévues au 2e alinéa, lettres b et c, sont accordées à condition
qu'une planification cantonale ou intercantonale prouve qu'il existe un besoin
spécifique.
5 L'Office fédéral des assurances sociales approuve la planification des besoins
des cantons par voie de décision. Il peut assortir sa décision de réserves et
d'obligations.
Art. 75bts Voies de recours (nouveau)
1 Les décisions prises par l'Office fédéral des assurances sociales en vertu des
articles 73 et 74 peuvent faire l'objet d'un recours, dans les 30 jours dès la
notification, auprès de l'autorité de recours indépendante de l'administration.
i) RS 831.10
194

Assurance-invalidité. LF
2 Le Conseil fédéral institue l'autorité de recours. Il règle son organisation et la
procédure.
3 Les décisions de l'autorité de recours peuvent être attaquées par voie de recours
de droit administratif auprès du Tribunal fédéral des assurances par l'Office
fédéral des assurances sociales ainsi que par les cantons et les institutions qui sont
concernés par la décision.
II
Modification du droit en vigueur
1. La loi fédérale sur l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (LAVS)1) est
modifiée comme suit:
Art. 43ter, 1er al.
1 Le Conseil fédéral fixe les conditions auxquelles les bénéficiaires de rentes de
vieillesse ou de prestations complémentaires qui ont leur domicile et leur
résidence habituelle en Suisse et qui ont besoin d'appareils coûteux pour se
déplacer, établir des contacts avec leur entourage ou assurer leur indépendance
ont droit à des moyens auxiliaires.
2. La loi fédérale du 19 mars 19652) sur les prestations complémentaires à
l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité est modifiée comme suit:
An. 2c, let. a
Ont droit aux prestations au sens de l'article 2 les invalides:
a. 
Qui présentent un degré d'invalidité de 40 pour cent au moins selon la loi
fédérale sur l'assurance-invalidité;
III
Dispositions transitoires
a. Garantie des droits acquis pour les quarts de rente versés actuellement
Les quarts de rente versés actuellement continueront à l'être aux mêmes condi-
tions après l'entrée en vigueur de la présente modification.
b. Transfert des rentes pour cas pénibles dans le régime des prestations
complémentaires
1 Les rentes fondées sur un degré d'invalidité inférieur à 50 pour cent doivent faire
l'objet d'une révision dans le délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la
présente modification (art. 41 LAI).
') RS 831.10
2> RS 831-30
195

Assurance-invalidité. LF
2 Si la révision aboutit à la confirmation d'un degré d'invalidité de 40 pour cent au
moins, l'office AI transmet sa décision à l'organe compétent en matière de PC
pour qu'il détermine le droit aux prestations complémentaires. Jusqu'à la décision
de l'organe PC, la rente pour cas pénibles continue à être versée.
c. Garantie des droits acquis pour les rentes complémentaires versées actuellement
Les rentes complémentaires versées actuellement continueront à l'être aux
mêmes conditions après l'entrée en vigueur de la présente modification.
IV
Référendum et entrée en vigueur
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
N39407
196

Arrêté fédéral 
Projet
concernant le transfert de capitaux du Fonds
de compensation du régime des allocations pour
perte de gain en faveur de Passurance-invalidité
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu les articles 22bis, 6e alinéa, 34ter, 1er alinéa, lettre d, et 34ciuatcr de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 25 juin 19971\
arrête:
Article premier Transfert de capitaux
2200 millions de francs seront transférés du Fonds de compensation du régime des
allocations pour perte de gain, prévu à l'article 28 de la loi fédérale du
25 septembre 19522' sur le régime des allocations pour perte de gain, en faveur
des personnes servant dans l'armée, dans le service civil ou dans la protection
civile, au Fonds de compensation de l'assurance-vieillesse et survivants, prévu à
l'article 107 de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants3', en faveur
des comptes de l'assurance-invalidité (art. 79 LAI4)).
Art. 2 
Date du transfert de capitaux
Le transfert de capitaux visé à l'article premier sera effectué à titre rétroactif au
1er janvier 1998.
Art. 3 
Référendum, entrée en vigueur et durée de validité
1 Le présent arrêté, qui est de portée générale, est sujet au référendum facultatif.
2 II entre en vigueur le 1er février 1998 et a effet jusqu'au 30 juin 1998.
N39407
') FF 1997 IV 141
2) RS 834.1
3> RS 831.10
4> RS 831.20
197

Arrêté fédéral 
Projet
concernant le transfert temporaire de cotisations
du régime des allocations pour perte de gain
en faveur de l'assurance-invalidité
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu les articles 22bis, 6e alinéa, 34ter, 1er alinéa, lettre d, et 34iuatcr de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 25 juin 1997'),
arrête:
Article premier Cotisations au régime des APG
En dérogation à l'article 27, 2e alinéa, de la loi fédérale du 25 septembre 19522'
sur le régime des allocations pour perte de gain en faveur des personnes servant
dans l'armée, dans le service civil ou dans la protection civile (LAPG):
a. 
le taux de cotisation des personnes exerçant une activité lucrative est fixé
rétroactivement au 1er janvier 1998 à 0,2 pour cent;
b. 
les cotisations des personnes sans activité lucrative sont fixées rétroactive-
ment au 1er janvier 1998 à des montants allant de 8 à 200 francs par an.
Art. 2 
Cotisations à l'Ai
En dérogation à l'article 3,1er alinéa, de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité3):
a. 
le taux de cotisation des personnes exerçant une activité lucrative est
augmenté rétroactivement au 1er janvier 1998 de 0,1 point;
b. 
les cotisations des personnes sans activité lucrative sont augmentées rétro-
activement au 1er janvier 1998 d'un montant allant de 4 à 100 francs par an.
Art. 3 
Référendum, entrée en vigueur et durée de validité
1 Le présent arrêté, qui est de portée générale, est sujet au référendum facultatif.
2 II entre en vigueur le 1er février 1998 et a effet aussi longtemps que le montant du
Fonds de compensation du régime des allocations pour perte de gain, prévu à
l'article 28 LAPG, n'est pas inférieur à la moitié du montant des dépenses
annuelles, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2004.
N39407
O FF 1997 IV 141
2> RS 834.1
') RS 831.20; RO .
198

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif à la 4e révision de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité, première partie
(4e révision de l'Ai, 1re partie) du 25 juin 1997
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1997
Année
Anno
Band
4
Volume
Volume
Heft
35
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
97.052
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
09.09.1997
Date
Data
Seite
141-198
Page
Pagina
Ref. No
10 109 158
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