ch_vb · JAAC 52.32 · 1988-03-23 · de


JAAC 52.32
Entscheid des Bundesrates vom 23. März 1988
Etrangers exerçant une activité lucrative. Autorisations à l’année de
l’Office fédéral de l’industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT)
pour ecclésiastiques. Condition relative à la qualité de communauté
religieuse d’importance nationale. Notion juridique indéterminée
dont l’application est revue avec retenue par le Conseil fédéral en tant
qu’autorité de recours. Aucun droit subjectif à une telle autorisation,
ni selon le droit fédéral, ni selon la Convention européenne des droits
de l’homme (CEDH). Légalité de l’ordonnance limitant le nombre des
étrangers. Aucun examen de la constitutionnalité de dispositions
légales par le Conseil fédéral.
Erwerbstätige Ausländer. Jahresbewilligung des Bundesamtes für
Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) für Geistliche. Voraussetzung
der Religionsgemeinschaft von gesamtschweizerischer Bedeutung.
Unbestimmter Rechtsbegriff, dessen Anwendung der Bundesrat als
Beschwerdeinstanz mit Zurückhaltung überprüft. Kein Anspruch
auf eine solche Bewilligung, weder nach Bundesrecht noch nach der
Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). Gesetzmässigkeit
der Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer. Keine
Überprüfung der Verfassungsmässigkeit von Gesetzesbestimmungen
durch den Bundesrat.
Stranieri che esercitano un’attività lucrativa. Permessi annuali
dell’Ufficio federale dell’industria, delle arti e mestieri e del lavoro
(UFIAML) per sacerdoti. Condizione della comunità religiosa
d’importanza nazionale. Concetto giuridico indeterminato, la cui
applicazione è esaminata dal Consiglio federale come autorità di
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ricorso. Nessun diritto a un permesso di questo genere né secondo il
diritto federale né secondo la Convenzione europea dei diritti dell’uomo
(CEDU). Legalità dell’ordinanza che limita l’effettivo degli stranieri.
Nessun esame della costituzionalità di disposizioni legali da parte del
Consiglio federale.
I
A. Am 6. März 1986 hat der Verein X bei einer kantonalen Fremdenpolizei
ein Gesuch eingereicht mit dem Antrag, Herrn Y eine Arbeits- und
Aufenthaltsbewilligung für Jahresaufenthalter zur Ausübung der Tätigkeit
eines Geistlichen zu erteilen.
In der Folge hat das kantonale Arbeitsamt das Gesuch am 25. April dem
Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) zur Behandlung
überwiesen.
Das Gesuch ist am 17. November 1986 vom BIGA abgewiesen worden.
B. Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (EVD) hat eine
gegen den Entscheid des BIGA eingereichte Beschwerde am 25. Juni 1987
seinerseits kostenfällig abgewiesen. Der Begründung ist zu entnehmen,
dass dem Verein, der als eine Religionsgemeinschaft zu betrachten sei, keine
gesamtschweizerische Bedeutung zukomme. In der betreffenden Gemeinde
gäbe es nur 30 bis 50 Gottesdienstbesucher; der Kreis der dort seelsorgerisch
zu betreuenden Personen werde auf ca. 70 Personen geschätzt. Ferner gäbe es
in der Schweiz neben dieser Gemeinde bloss sechs eigenständige Gemeinden,
die sich zum selben Glauben bekennen.
C. Gegen diesen Entscheid hat der Verein am 17. Juli 1987 beim Bundesrat
eine Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, Herrn Y eine Arbeits- und
Aufenthaltsbewilligung für Jahresaufenthalter zu erteilen. Zur Begründung
wird im wesentlichen geltend gemacht, dass der Ort des Vereins Urzelle
und Zentrum der schweizerischen Glaubensgemeinschaft sei. Auch wenn
nur 30 bis 50 Personen die Gottesdienste besuchten und ca. 70 Personen
seelsorgerisch betreut werden müssten, so gebe es doch eine grosse Anzahl
von Glaubensanhängern in der übrigen Schweiz. Man schätze deren Zahl
auf einige tausend, verteilt auf über 12 autonome Gemeinden…. Man sehe
vor, alle gleichgesinnten Gemeinden mit der Zeit unter die Obhut von Herrn
Y zu stellen, der zukünftig Bischofsfunktionen ausüben werde. Auf die
Mitarbeit von Herrn Y könne nicht verzichtet werden, da die aus autonomen
Gemeinden zusammengesetzte schweizerische Glaubensgemeinschaft über
keine gefestigte ganzheitliche Organisationsstruktur verfüge. Es gelte jetzt,
diese Glaubensgemeinschaft aus ihrem gegenwärtigen Schlummerzustand
herauszuholen. Was die Person von Herrn Y anbelange, so werde anerkannt,
dass er den Zulassungsbeschränkungen für Jahresaufenthalter unterliege.
Es werde aber Bundesrecht verletzt, wenn die Vorinstanz den Verein
nicht als Religionsgemeinschaft von gesamtschweizerischer Bedeutung
betrachte. Diese rechtswidrige Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffs
verletze gleichzeitig auch die Bundesverfassung, so vor allem das Gebot
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der Rechtsgleichheit und die Glaubens- und Kultusfreiheit. Ausserdem
müsse Bundesrecht, sei es nun ein Gesetz oder sei es eine Verordnung,
verfassungskonform ausgelegt werden. Insbesondere müsse geprüft werden,
ob die zur Anwendung gelangte Verordnung gesetzeskonform sei. Im weitern
habe nach der Bewilligungspraxis der Bundesbehörden jede repräsentative
Religionsgemeinschaft auf nationaler Ebene Anspruch auf mindestens einen
Geistlichen. Werde die Intensität der Glaubensbetätigung berücksichtigt, so
hätten auch schon kleine Glaubensgemeinschaften Anspruch auf die Erteilung
einer solchen Bewilligung. Stelle man einzig auf Organisationsstrukturen ab,
so bestehe selbst die Evangelisch-reformierte Landeskirche aus autonomen
öffentlich-rechtlichen Körperschaften. Es verstehe sich von selbst, dass der
Religionsgemeinschaft in Zeiten der Führerlosigkeit der organisatorische
Oberbau fehle. Eine Organisationsstruktur werde jedoch erst wieder mit der
charismatischen Berufung neuer Leiter gewährleistet. Es komme hier aus
diesen Überlegungen einzig auf die Anzahl Glaubensanhänger und deren
Bereitschaft zur Glaubensbetätigung an. Die Glaubensgemeinschaft verfüge in
der Schweiz über einige tausend Mitglieder. Das Gebot der Rechtsgleichheit
werde insofern verletzt, als der vorliegende Sachverhalt zu schematisch
betrachtet werde.
II
1. Nach Art. 100 Bst. b Ziff. 3 OG, in Verbindung mit Art. 53 Abs. 3 der V vom
6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO, SR 823.21)
sowie Art. 72 Bst. a und Art. 74 Bst. a VwVG fallen Beschwerden betreffend die
Erteilung oder Verweigerung einer fremdenpolizeilichen Bewilligung aus dem
Bundeskontingent, über welches das BIGA verfügt, in die Zuständigkeit des
Bundesrates (VPB 48.35, VPB 51.33; BGE 110 Ib 68 E. 2c). Dieser überprüft die
angefochtene Verfügung nach Art. 49 VwVG in vollem Umfang.
Der Beschwerdeführer ist durch die angefochtene Verfügung berührt und
demzufolge beschwerdeberechtigt (Art. 48 Bst. a VwVG; Art. 53 Abs. 3 und 4
BVO; VPB 51.33).
2. Der Streit dreht sich, nachdem die Bewilligungspflicht feststeht und
unbestritten ist, darum ob die Voraussetzungen für eine erstmalige
Jahresbewilligung, die zu einer Erwerbstätigkeit berechtigt, erfüllt sind (Art. 15
Abs. l und Anhang 1 Abs. 1 Bst. b BVO).
a. Gemäss den Bestimmungen des BG vom 26. März 1931 über den Aufenthalt
und die Niederlassung der Ausländer (ANAG, SR 142.20) ist der Bundesrat
befugt, Massnahmen zur Begrenzung der Zahl der erwerbstätigen Ausländer
zu treffen (Art. 16 und 25 ANAG). Von der ihm eingeräumten Befugnis hat
der Bundesrat mit dem Erlass der erwähnten Verordnung vom 6. Oktober
1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer Gebrauch gemacht.
Danach ist zwischen dem Bestand der schweizerischen und ausländischen
Wohnbevölkerung ein ausgewogenes Verhältnis anzustreben (Art. 1 Bst. a
BVO). Die Zulassungsbeschränkung gilt sowohl für Ausländer, die aus dem
Ausland zuziehen, als auch für Ausländer, die sich in der Schweiz aufhalten,
aber keine Niederlassungsbewilligung haben (Art. 2 Bst. a und b BVO). Die
Höchstzahlen der erwerbstätigen Ausländer, die als Jahresaufenthalter
erstmals eine Erwerbstätigkeit aufnehmen, werden auf den Bund und auf
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die Kantone aufgeteilt (Art. 12 BVO). Nach Art. 15 Abs. 2 Bst. i BVO kann
das BIGA zu Lasten der für den Bund zur Zeit freigegebenen Höchstzahl
von 3000 bzw. 2250 eine Jahresbewilligung erteilen «an Personen mit
abgeschlossenem Theologiestudium, die in einer Religionsgemeinschaft von
gesamtschweizerischer Bedeutung vollamtlich Verkündigung und Seelsorge
ausüben.»
b. (Erfordernis des abgeschlossenen Theologiestudiums vorliegend erfüllt).
c. Die Vorinstanz hat die Verweigerung der Erteilung einer Arbeits-
und Aufenthaltsbewilligung an Herrn Y einzig damit begründet, dass
die beschwerdeführende Gemeinde keine Religionsgemeinschaft von
gesamtschweizerischer Bedeutung sei. Dies zum einen wegen der Struktur der
Religionsgemeinschaft: Diese besteht seit dem Tode ihres letzten Leiters im
Jahre 1901 aus selbständigen Laiengemeinden ohne einheitlichen kirchlichen
Mittelpunkt (Eggenberger Oswald, Die Kirchen, Sondergruppen und religiöse
Vereinigungen, Zürich 1986, S. 138; Handbuch Religiöse Gemeinschaften,
Für den VELKD-Arbeitskreis Religiöse Gemeinschaften im Auftrag des
Lutherischen Kirchenamtes herausgegeben von Relier Horst, 1978, S. 165/66).
Die Vorinstanz hat in ihren Erwägungen zudem zu Recht darauf hingewiesen,
dass die beschwerdeführende Gemeinde mit 30 bis 50 Gottesdienstbesuchern
und ungefähr 70 seelsorgerisch zu betreuenden Personen auch von der Grösse
her keine Religionsgemeinschaft von gesamtschweizerischer Bedeutung sei.
Auch wenn der Beschwerdeführer in seiner Beschwerdeschrift vom 17. Juli
1987 geltend macht, dass die Glaubensgemeinschaft in der Schweiz eine
Anhängerschaft von einigen tausend Mitgliedern habe, so gibt er doch in
seinen Schreiben vom 8. August und vom 20. Oktober 1986 an das BIGA selber
zu, dass die Zahl der Mitglieder unbekannt sei, selbst Schätzungen wären
ungenau. Somit erübrigen sich weitere Untersuchungen zur Feststellung der
Mitgliederzahl (BGE 110 V 52 E. 4; VPB 46.72).
Der Beschwerdeführer irrt daher, wenn er meint, die Vorinstanz
habe den unbestimmten Rechtsbegriff «Religionsgemeinschaft
von gesamtschweizerischer Bedeutung» (Art. 15 Abs. 2 Bst. i BVO)
bundesrechtswidrig ausgelegt. Die Auslegung eines solchen Begriffs nähert
sich nach ständiger Rechtsprechung der Ausübung von Ermessen. Der
Bundesrat überprüft daher diese Rechtsfrage nur mit Zurückhaltung und
weicht von der Vorinstanz nicht ohne Not ab (VPB 48.46; BGE 108 Ib 421,
BGE 107 Ib 121). Die Vorinstanz ist im Vergleich zur Beschwerdeinstanz
auch besser in der Lage festzustellen, welche Religionsgemeinschaften von
der Anzahl ihrer eingeschriebenen und namentlich bekannten Mitglieder
her von gesamtschweizerischer Bedeutung sind. Eine Verpflichtung des
Bundesrates zum Einschreiten besteht einzig dann, wenn bestimmte
Religionsgemeinschaften gegenüber anderen rechtswidrig benachteiligt
würden oder wenn sich die Vorinstanz von unsachlichen Argumenten leiten
liesse. Dies ist hier nicht der Fall.
3. Der Beschwerdeführer rügt ferner, die BVO sei nicht im Einklang mit
dem Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung
der Ausländer (ANAG, SR 142.20); ferner würden die Glaubens- und
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Gewissensfreiheit, die Kultusfreiheit sowie das Gebot der Rechtsgleichheit
verletzt, wenn man einer Religionsgemeinschaft einen Geistlichen nur dann
zubillige, wenn diese von gesamtschweizerischer Bedeutung sei.
a. Das Bundesrecht stellt den Entscheid über die Zusicherung, Erteilung oder
Erneuerung einer Aufenthaltsbewilligung nach Art. 4 ANAG, im Rahmen
der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, ins freie
Ermessen der Behörde; der Ausländer hat somit grundsätzlich keinen
Anspruch auf Anwesenheit in der Schweiz (BGE 111 Ib 2, BGE 106 Ib 127).
… Ferner enthält weder das Bundesrecht noch die Europäische Konvention
vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
(SR 0.101, Art. 9) eine Bestimmung, die dem Beschwerdeführer einen
Rechtsanspruch auf Erteilung der beantragten Bewilligung einräumen würde.
Das Bundesgericht hat denn auch in BGE 106 Ib 131 E. 2 c/bb präzisiert, dass
ein Gesuchsteiler selbst dann keinen Rechtsanspruch auf eine Bewilligung
habe, wenn diese aus dem Bundeskontingent stammt. Der Bundesrat schliesst
sich dieser Auffassung an, zumal sie Ausfluss eines Meinungstausches
zwischen ihm und dem Bundesgericht über ähnlich gelagerte Fragen war.
b. Der Beschwerdeführer rügt ferner, es seien verfassungsmässige Rechte wie
die Glaubens- und Gewissensfreiheit sowie die Kultusfreiheit verletzt worden.
Das Bundesgericht hat in einem ähnlich gelagerten Fall - es ging um die
Frage, ob das ANAG sich im Einklang mit der Handels- und Gewerbefreiheit
befindet (BGE 106 Ib 134 E. 4b) - festgestellt, dass es, gestützt auf Art. 113
Abs. 3 und Art. 114bis Abs. 3 BV, nicht befugt sei, die Bestimmungen des
ANAG auf ihre Verfassungsmässigkeit hin zu überprüfen. Dasselbe gilt auch
für den Bundesrat als Verwaltungsjustizbehörde, er hat keine erweiterte
Überprüfungsbefugnis.
Es bleibt daher nur noch zu prüfen, ob sich die BVO im Verhältnis zum ANAG
innerhalb des Delegationsrahmens befindet. Dies ist hier der Fall, obliegt
es doch nach Art. 25 ANAG dem Bundesrat, gestützt auf seine Oberaufsicht
über die Handhabung der fremdenpolizeilichen Bestimmungen des Bundes
und sein Verordnungsrecht, in dieser Materie nähere Bestimmungen zu
erlassen, wie die Zahl der erwerbstätigen Ausländer zu begrenzen ist. Um
dieses Ziel zu erreichen, musste der Bundesrat in der streitigen Verordnung
Schranken bei den Bewilligungen für ausländische Arbeitskräfte festlegen;
dazu gehört unter anderem der vom Beschwerdeführer beanstandete Art. 15
Abs. 2 Bst. i BVO, wonach ausländische Seelsorger Jahresbewilligungen aus
dem Bundeskontingent nur für die Tätigkeit bei Religionsgemeinschaften
von gesamtschweizerischer Bedeutung erhalten. Die Bestimmung hält sich
somit an den Rahmen, den das ANAG dem Bundesrat als Verordnungsgeber
setzt. Dies um so mehr, als die Bestimmung nicht zur Folge hat, dass
Religionsgemeinschaften von nicht gesamtschweizerischer Bedeutung
schlechthin keinen ausländischen Seelsorger anstellen können. Solche
Religionsgemeinschaften haben die Möglichkeit, bei der zuständigen
kantonalen Behörde eine Jahresbewilligung aus dem kantonalen Kontingent zu
beantragen und bei Ablehnung den Rechtsweg zu beschreiten (Art. 14, 49 und
53 BVO). In diesem Verfahren wäre gegebenenfalls zu prüfen, ob ein solcher
Entscheid verfassungsmässige Rechte des Beschwerdeführers verletzt (vgl.
BGE 106 Ib 125)….
4. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 52.32 - Entscheid des Bundesrates vom 23. März 1988
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1988
Année
Anno
Band
52
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