ch_vb · JAAC 51.58 · 1987-12-14 · de


JAAC 51.58
Mitteilung der Direktion für Völkerrecht [EDA] und des
Bundesamtes für Justiz [EJPD], nach zustimmender
Kenntnisnahme durch den Bundesrat vom 14.
Dezember 1987
Traités. Répartition des compétences entre l’Assemblée fédérale et le
Conseil fédéral dans la procédure de conclusion. Catégories de traités
ne requérant pas d’approbation parlementaire avant leur ratification.
Conclusion de traités mineurs par le Conseil fédéral, sous réserve
d’une information des Chambres fédérales, qui peuvent demander
l’application ultérieure de la procédure ordinaire d’approbation.
Limites de la sous-délégation de la compétence de conclure des traités.
Staatsverträge. Ausscheidung der Zuständigkeiten zwischen
Bundesversammlung und Bundesrat im Vertragsabschlussverfahren.
Kategorien von Staatsverträgen, die vor ihrer Ratifikation keiner
parlamentarischen Genehmigung bedürfen. Abschluss von
Bagatellverträgen durch den Bundesrat unter Vorbehalt der
Information der eidgenössischen Räte, welche die nachträgliche
Durchführung des ordentlichen Genehmigungsverfahrens
veranlassen können. Grenzen der Subdelegation von
Vertragsabschlusskompetenzen.
Accordi internazionali. Ripartizione delle competenze tra l’Assemblea
federale e il Consiglio federale nella procedura di conclusione di un
accordo. Categorie di accordi internazionali che non richiedono
l’approvazione parlamentare prima della loro ratificazione.
Conclusione di accordi internazionali minori da parte del Consiglio
1

federale, con riserva dell’informazione delle Camere federali, che
possono richiedere l’applicazione ulteriore della procedura ordinaria
d’approvazione. Limiti della subdelega delle competenze relative alla
conclusione di accordi internazionali.
ABSCHLUSS VON STAATSVERTRAGEN
Abgrenzungen zwischen dem ordentlichen und dem
vereinfachten Verfahren
Einleitung
Völkerrechtliche Verträge sind ein wesentlicher Bestandteil der
schweizerischen Rechtsordnung. Ihre quantitative und qualitative
Bedeutungszunahme zeigt sich darin, dass sie einerseits sämtliche staatlichen
Tätigkeitsbereiche betreffen und anderseits vermehrt rechtsetzender
Natur im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Geschäftsverkehrsgesetzes vom
23. März 1962 (SR 171.11) sind. Im Geschäftsbericht für das Jahr 1983 hat
der Bundesrat dazu folgendes festgehalten: «Will man den Grundsatz vom
Vorrang des Rechts verwirklichen, so sind rechtsetzende Staatsverträge
heute gleich unabdingbar wie nationales Gesetzesrecht. Mehr noch. Für ein
kleines Land wie die Schweiz stellen Staatsverträge ein wirksames Mittel
dar, um in einer internationalen Landschaft, die noch weitgehend von
Machtstreben beherrscht ist, ihre Unabhängigkeit zu wahren.»[1] Dieser
Stellenwert von völkerrechtlichen Verträgen in der Schweiz bedingt, dass
die verfassungsrechtliche Zuständigkeitsordnung für Vertragsabschlüsse
möglichst eindeutig konkretisiert wird. Damit wird auch einem eminent
rechtsstaatlichen und demokratischen Bedürfnis Rechnung getragen.
So rechtfertigt die schon seit mehreren Jahrzehnten beobachtete Zunahme
von Abschlüssen und Revisionen völkerrechtlicher Verträge durch
die Schweiz, sowie die sich parallel dazu entwickelte schweizerische
Vertragsabschlusspraxis eine Bestandesaufnahme, insbesondere
unter dem Blickwinkel der wechselseitigen Beziehungen zwischen der
Bundesversammlung und dem Bundesrat im Rahmen des Verfahrens zum
Abschluss völkerrechtlicher Verträge. Eine Klärung der Rechtslage ist für
den Bundesrat wichtig, weil er den verfassungsrechtlichen Auftrag hat, für
die Beobachtung der Verfassung zu sorgen (Art. 102 Abs. 2 BV), und für die
Bundesversammlung nötig, weil sie die Oberaufsicht über die Eidgenössische
Verwaltung wahrzunehmen hat (Art. 85 Ziff. 11 BV).
Der nachstehende Bericht ist nach folgendem Plan gegliedert: Einleitend wird
die in der schweizerischen Vertragsabschlusspraxis übliche Unterscheidung
nach dem ordentlichen und dem vereinfachten Verfahren in Erinnerung
gerufen. Einige statistische Angaben sollen die relative Bedeutung der beiden
Verfahrensarten beleuchten. Nach der Darstellung der verfassungsrechtlichen
Zuständigkeitsordnung, insbesondere wie sie in der Praxis betreffend
die parlamentarische Genehmigung von völkerrechtlichen Verträgen
2

nach Art. 85 Ziff. 5 BV konkretisiert wurde, werden die Möglichkeiten und
Grenzen des vereinfachten Vertragsabschlussverfahrens (ausdrückliche
und stillschweigende Vertragsabschlussermächtigung, Vorausgenehmigung,
provisorische Anwendung dringlicher Verträge) beleuchtet. Anschliessend
wird begründet, weshalb gewisse Verträge von beschränkter Tragweite
(Bagatellverträge) ebenfalls nach einem vereinfachten Verfahren
abgeschlossen werden können und sollen, wobei die rechtzeitige Information
der zuständigen parlamentarischen Kommissionen und, a posteriori, der
Bundesversammlung selbst, sicherzustellen ist. Schliesslich werden einige
Überlegungen zu schwierigen Fragen betreffend die Zulässigkeit und Grenzen
der Subdelegation von Vertragsabschlusskompetenzen des Bundesrates an die
Departemente und an Bundesämter dargestellt.
1. Staatsverträge werden von den Bundesbehörden entweder nach dem
ordentlichen oder nach einem vereinfachten Verfahren abgeschlossen. Beim
ordentlichen Verfahren genehmigt die Bundesversammlung die vom Bundesrat
ausgehandelten und unterzeichneten Verträge ausdrücklich, und zwar bevor
diese Verträge vom Bundesrat ratifiziert, das heisst völkerrechtlich und
landesrechtlich endgültig abgeschlossen werden. Beim vereinfachten Verfahren
hingegen entfällt das parlamentarische Genehmigungsverfahren zwischen
Verhandlungsabschluss und Ratifikation.
Das Staatsvertragsreferendum ist, innert der in Art. 89 Abs. 3 bis 5 BV
festgelegten Grenzen immer vorbehalten. Referendumspflichtige Verträge
können in der Regel nicht im vereinfachten Verfahren abgeschlossen
werden[2].
2. Eine neuere, von der Direktion für Völkerrecht durchgeführte Untersuchung
der etwa 620 Verträge oder Vertragsänderungen, welche im Zeitraum von
1975 bis 1984 in der Amtlichen Sammlung der eidg. Gesetze veröffentlich
wurden[3], hat folgendes ergeben:
Mehr als die Hälfte der untersuchten Vereinbarungen sind
Vertragsänderungen, -anpassungen oder -erneuerungen und betreffen
als solche in erster Linie die Verwaltung und die Anpassung an geänderte
Verhältnisse des internationalen Vertragsrechts der Schweiz.
Die Bundesversammlung genehmigte im beobachteten Zeitraum rund 300
Verträge.
Bei den etwa 320 vom Bundesrat im vereinfachten Verfahren abgeschlossenen
Verträgen lag in 275 Fällen eine ausdrückliche Vertragsabschlussermächtigung,
sei es in Form eines landesrechtlichen Erlasses (195), sei es in Form eines
von der Bundesversammlung genehmigten völkerrechtlichen Vertrages
(80) vor. Die restlichen ungefähr 45 Verträge oder Vertragsänderungen
der untersuchten Zehn-Jahres-Periode hat der Bundesrat selbständig
abgeschlossen, weil es sich um «Verträge» ohne neue Verpflichtungen
für die Schweiz und ohne Verzicht auf bestehende Rechte, um blosse
Ausführungsvereinbarungen zu bestehenden Verträgen oder um Verträge in
Sachbereichen handelte, zu deren landesrechtlichen Regelung der Bundesrat
zuständig ist und die grenzüberschreitende Aspekte aufweisen.
Während das ordentliche Abschlussverfahren im gesamten Spektrum des
Staatsvertragsrechts zur Anwendung kam, und zwar schwerpunktmässig dort,
wo materiell neue Verträge mit einer gewissen politischen und rechtlichen
3

Tragweite zur Frage standen[4], ist das vereinfachte Verfahren vor allem
dort verbreitet, wo eine Vielzahl von meist bilateralen Verträgen, welche
einen bestimmten Themenkomplex oft technischer Natur betreffen und
sich materiell auf ein klar abgegrenztes Gebiet beschränken, abzuschliessen
war[5].
3. Die Praxis, wonach der Bundesrat in gewissen Fällen und unter bestimmten
Voraussetzungen Staatsverträge selbständig abschliessen kann, reicht ins
19. Jahrhundert zurück[6], blieb in ihren Grundzügen bis heute auch von
der Bundesversammlung unbestritten und wird von der herrschenden
Doktrin anerkannt[7]. So können insbesondere die Zulässigkeit der
Vertragsabschlussermächtigung und die Fähigkeit des Bundesrates, dringliche
Verträge abzuschliessen und deren provisorische Anwendung anzuordnen, als
Verfassungsgewohnheitsrecht angesehen werden[8].
In der Verwaltungspraxis und in der Verfassungslehre wurden die
Anwendungsfälle des vereinfachten Abschlussverfahrens in fünf Kategorien
gebündelt, nämlich[9]:
- Verträge, die der Schweiz nur Rechte, aber keine Verpflichtungen bringen;
- provisorische und dringliche Verträge;
- Verträge über die Vollziehung früherer Verträge;
- Verträge zu deren Abschluss der Bundesrat aufgrund einer Ermächtigung in
einem Gesetz, allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss oder Vertrag befugt
ist;
- Verträge über Gegenstände, zu deren innerstaatlichen Regelung der
Bundesrat allein kompetent ist, sofern die Kompetenz grenzüberschreitende
Aufgaben umfasst.
Solche Systematisierungsbemühungen sind nützlich, weil die Praxis
transparent, übersichtlich und möglichst genau rechtlich eingegrenzt sein
soll. Andererseits hat die Vielfalt und Eigendynamik der völkerrechtlichen
Vertragspraxis gezeigt, dass die landesrechtliche Vertragsabschlussordnung,
wie die auswärtige Staatstätigkeit überhaupt, einer starren Schematisierung
oder einer detaillierten Normierung schwer zugänglich ist. Die
Schwierigkeiten bei der praktischen Handhabe der fünf Kategorien sind
teils in der Doktrin hervorgehoben worden[10] und veranlassten Frau
Bundesrätin E. Kopp an der Jahresversammlung des Schweizerischen
Juristenvereins am 27. September 1986, an welcher die Verfassungsgrundsätze
der Schweizerischen Aussenpolitik behandelt wurden, zu folgender
Feststellung:
«Es zeigt sich je länger je mehr das Bedürfnis, die Praxis in sinnvoller Weise
neu zu strukturieren und diese fünf Kategorien allenfalls zu ergänzen, was
verfassungsrechtlich vertretbar wäre. So scheint mir namentlich der Gedanke
einer Kategorie von Bagatellverträgen diskussionswürdig, die der Bundesrat in
eigener Kompetenz abschliessen konnte.»[11]
Unabhängig von der praktischen Nützlichkeit einer gewissen Schematisierung
von Vertragskategorien hat die Grenzziehung zwischen dem ordentlichen
und dem vereinfachten Abschlussverfahren im Einzelfall direkt aufgrund
4

des Verfassungsrechts und aufgrund der sich daraus ergebenden generellen
Gestaltungsgrundsätze für die aussenpolitische Zuständigkeitsverteilung
zwischen den Bundesbehörden zu erfolgen.
4. Während der Bundesrat nach Art. 102 Ziff. 8 BV «innert der Schranken
der gegenwärtigen Verfassung die Interessen der Eidgenossenschaft nach
aussen, wie namentlich ihre völkerrechtlichen Beziehungen» zu wahren
und «die auswärtigen Angelegenheiten überhaupt» zu besorgen hat, fallen
nach Art. 85 Ziff. 5 BV die «Bündnisse und Verträge mit dem Ausland» «in den
Geschäftskreis beider Räte».
Diese für das Vertragsabschlussverfahren zentralen
Verfassungsbestimmungen sind im Lichte der Gesamtheit der für die
Konkretisierung der schweizerischen Aussenpolitik massgebenden
Verfassungsordnung zu betrachten. An dieser Konkretisierung sind alle
Staatsorgane, in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich, beteiligt[12].
Die explizite verfassungsrechtliche Zuständigkeitsordnung für den Abschluss
völkerrechtlicher Verträge ist hinsichtlich des Verhältnisses zwischen
Bundesversammlung und Bundesrat karg. Art. 85 Ziff. 5 BV fixiert zum Beispiel
weder den genauen Zeitpunkt noch die Rechtsform der parlamentarischen
Mitwirkung bei Vertragsabschlüssen. In Verbindung mit der funktionalen
Betrachtungsweise der aussenpolitischen Zuständigkeitsordnung
insgesamt, wie sie sich die Studienkommission der Eidgenössischen Räte
im Schlussbericht «Zukunft des Parlaments» zu eigen gemacht hat[13],
ergeben sich immerhin Gestaltungsgrundsätze, aufgrund welcher Natur
und institutionelle Rollenverteilung bei Vertragsabschlüssen bestimmt
werden können. Im Unterschied zu einem statischen, strukturellen oder
hierarchischen Verfassungsverständnis erlaubt der funktionale Ansatz, die
Interdependenz beider mit je eigenen und mit sich zum Teil überlappenden
auswärtigen Kompetenzen ausgestatteten Behörden als zweckmässige und
sinnvolle Grundlage für die Konkretisierung der Kompetenzordnung zu
nutzen: Sowohl die Bundesversammlung als auch der Bundesrat haben sich,
jeder auf die für ihn typische Weise und mit den ihm eigenen Mitteln, zu
ergänzen, damit sie in kooperativer Art und Weise die Verantwortung für die
gesamte auswärtige Staatstätigkeit übernehmen können.
Während der Bundesrat Verträge aushandelt, unterzeichnet, ratifiziert
und allenfalls kündigt, obliegt es der Bundesversammlung, jedem
völkerrechtlichen Vertrag die Genehmigung zu erteilen oder zu
verweigern[14]. Dabei sind völkerrechtliche Verträge alle jene Hoheitsakte, mit
welchen zwei oder mehrere Völkerrechtssubjekte ihrem übereinstimmenden
Willen Ausdruck geben, völkerrechtliche Verpflichtungen zu übernehmen
oder entsprechende Rechtspositionen aufzugeben. Wenn aufgrund
völkerrechtlicher Massstäbe (z. B. internationales Vertrags- oder
Verantwortlichkeitsrecht) Zweifel über die Vertragsnatur eines internationalen
Hoheitsaktes bestehen, und wenn weder die Textanalyse, noch die einem
internationalen Instrument zugrunde liegende, feststellbare Absicht der
daran beteiligten Parteien Klarheit verschafft[15], ist für die Annahme des
Vertragscharakters im Sinne von Art. 85 Ziff. 5 BV zu entscheiden.
5

Der Bundesrat verfügt über jenen aussenpolitischen Gestaltungsraum,
der nötig ist, damit er jederzeit selbständig die völkerrechtlichen
Beziehungen der Schweiz wahren (Art. 102 Ziff. 8 BV) und die entsprechende
Verantwortung übernehmen kann. Auch in diesem Bereich ist er an die
grossen aussenpolitischen Linien und Grundsätze gebunden.
5. Beim Abschluss internationaler Instrumente, die für die Schweiz weder
neue Pflichten begründen noch den Verzicht auf bestehende Rechte zur
Folge haben, hat die Bundesversammlung nach konstanter Praxis nicht
mitzuwirken[16]. Sie fallen nicht in den Anwendungsbereich von Art. 85 Ziff 5
BV, sondern gehören zu jenen Mitteln völkerrechtlichen Handelns, mit denen
der Bundesrat die völkerrechtlichen Beziehungen der Schweiz selbständig
wahrt.
Zu dieser Kategorie internationaler Hoheitsakte gehören insbesondere:
- Verträge, die lediglich punktuell Völkergewohnheitsrecht wiedergeben, ohne
das Ausmass eigentlicher Kodifikationen solchen Rechts anzunehmen
[17];
- Verträge, die lediglich die Befolgung von Verwaltungsformalitäten, etwa die
Verwendung von gewissen amtlichen Formularen
[18] oder die Übermittlung
von amtlichen Dokumenten zwischen Behörden
[19] regeln, sofern damit keine
Auswirkungen in der Rechtsstellung der Betroffenen verbunden sind;
- Neuere Formen und Instrumente der internationalen Zusammenarbeit,
wie etwa die gemeinsame Absichtserklärung, ein Gentleman Agreement, ein
Memorandum of Understanding, Agreed Minutes oder ein Verhaltenskodex
[20],
es sei denn, die Textanalyse oder die anderweitig feststellbare Absicht
der beteiligten Parteien lasse den Schluss zu, dass solche Instrumente
obligatorische Rechtsfolgen bewirken
[21];
- Verträge zum Vollzug früherer Verträge, die lediglich die im Grundvertrag
bereits festgelegten Rechte und Pflichten und die organisatorischen
Grundsätze näher ausgestalten, und zum Zeitpunkt ihres Abschlusses der
Realisierung des ursprünglich vereinbarten Vertragszweckes dienen
[22].
Die Zuständigkeit und Verantwortung des Bundesrates, den Vollzug von
völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz zu sichern
[23], sei es durch
den Erlass innerstaatlicher Normen
[24], sei es durch den Abschluss von
Vollzugsverträgen, gründet direkt auf Art. 102 Ziff. 5 und 8 BV. Unerheblich
ist, ob das Bedürfnis nach einer Vollzugsvereinbarung schon im Zeitpunkt des
Abschlusses des Grundvertrages ersichtlich ist.
Wird hingegen mit Folgeverträgen das zugrunde liegende Vertragsregime
auf neue Bereiche erweitert oder in einer Weise konkretisiert, dass
damit blosse Programmartikel oder allgemeine Zielsetzungen des
Grundvertrags zu konkreten Pflichten werden
[25], so fallen diese Verträge
in den Anwendungsbereich von Art. 85 Ziff 5 BV. Ob alsdann das ordentliche
oder das vereinfachte Abschlussverfahren zur Anwendung kommt, hängt von
den Umständen im Einzelfall ab.
Der Anwendungsbereich von Art. 85 Ziff. 5 BV ist, entsprechend
den allgemeinen Gestaltungsgrundsätzen für die aussenpolitische
Kompetenzordnung, weit gefasst. Die obenerwähnten Ausnahmen sind
deshalb aufgrund strenger Massstäbe zu handhaben. Art. 85 Ziff. 5 BV
6

ist insbesondere anwendbar auf: die vertragliche «Konsolidierung» von
Landesrecht[26]; die Kodifizierung von Völkergewohnheitsrecht, soweit
damit über die schriftliche Wiedergabe von Völkergewohnheitsrecht
hinausgegangen wird[27]; Vertragsverlängerungen auch ohne inhaltliche
Vertragsänderungen, es sei denn, in den betreffenden Verträgen sei eine
Pflicht zu einer einmaligen Leistung übernommen worden, die nach Ablauf
der ursprünglich vorgesehenen Vertragsdauer noch nicht vollumfänglich
erbracht worden ist[28]; organisatorische Vertragsanpassungen, sofern
damit die Rechtsstellung der Schweiz als Vertragspartei beeinträchtigt wird;
Verträge, die Rechte und Pflichten von bloss beschränkter Tragweite enthalten
oder vorwiegend verwaltungstechnischer Natur sind (sog. Bagatellverträge,
Beispiele s. hinten, Ziff. 9).[29]
6. In über 80% der Fälle des vereinfachten Vertragsabschlussverfahrens
ratifiziert der Bundesrat die von ihm ausgehandelten Verträge aufgrund
einer Ermächtigung, die an die Stelle der ordentlichen parlamentarischen
Vertragsgenehmigung vor der Vertragsunterzeichnung oder vor der
Ratifikation treten kann. Die Zulässigkeit solcher Ermächtigungen
gründet sich auf Verfassungsgewohnheitsrecht, wobei folgende
materiellen Voraussetzungen erfüllt sein müssen: die Ermächtigung
darf keine Blankodelegation sein, denn die Bundesversammlung hat
bei jedem Vertragsabschluss nicht nur formell, organisationsrechtlich,
sondern grundsätzlich auch materiell mitzuwirken. Nur so kann sie die
Mitverantwortung für das schweizerische Vertragsrecht übernehmen.
Erfolgt die Mitwirkung, bevor Verträge vom Bundesrat unterzeichnet
sind, so hat sie darin zu bestehen, dass die Bundesversammlung zu
Handen des Bundesrates möglichst klare Richtlinien für die Gestaltung
grundsätzlicher Fragen der grenzüberschreitenden Regelung einer
bestimmten Materie festlegt[30]. Die Elemente solcher Richtlinien variieren
von Fall zu Fall, und ob ein Ermächtigungsbeschluss den materiellen
Mindestanforderungen genügt, um keine Blankodelegation zu sein, hat
aufgrund völkerrechtlicher (z. B. betreffend mögliche Vertragspartner,
Vertragsdauer) und landesrechtlicher (z. B. betreffend bestehendes oder
entstehendes Landesrecht) Beurteilungselemente zu erfolgen. Die von
der Rechtsprechung entwickelten Schranken der Gesetzesdelegation[31]
sind indessen nur beschränkt für völkerrechtliche Verträge brauchbar;
bei internationalen Vertragsverhandlungen bedarf der Bundesrat eines
verhandlungsbedingten Gestaltungsspielraums, der für die landesinterne
Rechtsetzung nicht immer in gleichem Masse nötig ist[32]
Die Bundesversammlung kann die von ihr in einem landesrechtlichen
Erlass erteilte Vertragsabschlussermächtigung rückgängig machen oder
revidieren. Andererseits ist der Bundesrat nicht verpflichtet, von einer
Ermächtigung Gebrauch zu machen. Aufgrund der ihm ausschliesslich
übertragenen auswärtigen Führungs- und Verhandlungsfunktion kann er
auch jederzeit Verträge aushandeln und unterzeichnen, die den Richtlinien in
der parlamentarischen Ermächtigung nicht Rechnung tragen. Diesfalls muss
allerdings das ordentliche Abschlussverfahren durchgeführt werden.
Die parlamentarische Ermächtigung hat in der Regel ausdrücklich in
einem landesrechtlichen oder in einem völkerrechtlichen Rechtsakt[33] zu
figurieren. Ausnahmsweise kann sie aber auch stillschweigend erteilt werden,
etwa in Verbindung mit einer innerstaatlichen Kompetenzdelegation. Der
7

Umstand, dass im Rahmen einer Verordnungskompetenz des Bundesrates
grenzüberschreitende Aspekte vorliegen, die bei Bedarf praktisch nur
mittels völkerrechtlicher Regelungen erfasst werden können[34], ist ein
starkes Indiz dafür, dass eine Vertragsabschlussermächtigung implizit in
der innerstaatlichen Kompetenzdelegation enthalten ist. Die in der Sache
zuständige Behörde beurteilt, in Zusammenarbeit mit andern interessierten
Amtsstellen, ob im Einzelfall ein Bedarf für eine völkerrechtliche Regelung
besteht.
Auch in Verträgen, die die Bundesversammlung genehmigt hat, kann eine
stillschweigende Ermächtigung, insbesondere zur Änderung oder Ergänzung
dieser Verträge[35], oder deren meist technischen Anhänge[36], enthalten
sein. So kann sich aus dem Vertragszweck oder aus andern Umständen,
namentlich kurzer Revisionsfristen, ergeben, dass praktisch nur der Bundesrat
zuständig sein kann. In diesen Fällen sollte bereits in der Botschaft zu den
Grundverträgen ausdrücklich auf eine implizite Ermächtigung hingewiesen
werden, sodass ausser Zweifel steht, dass mit der Vertragsgenehmigung
automatisch eine zusätzliche Vertragsabschlussermächtigung des Bundesrates
verbunden ist[37].
Formell sind Vertragsabschlussermächtigungen an den Bundesrat - wenn sie
ausdrücklich landesrechtlich ergehen - in referendumspflichtige Erlasse auf
Gesetzesstufe zu kleiden. Diese Praxis[38] gründet auf der Annahme, dass
Vertragsabschlussermächtigungen rechtsetzende Zuständigkeitsregeln im
Sinne von Art. 5 Abs. 2 Geschäftsverkehrsgesetz sind. In der Lehre, die sich mit
dieser Frage bisher kaum einlässlich befasste, wird diese Praxis befürwortet
oder zumindest mehrheitlich nicht kritisiert[39]. Vereinzelt sind allerdings,
unter Hinweis auf die besondere Rechtsnatur der Ermächtigungsbeschlüsse,
Zweifel am Erfordernis formeller Delegationsgesetze für das vereinfachte
Vertragsabschlussverfahren geäussert worden[40].
7. Die Bundesversammlung kann Staatsverträge ausnahmsweise
genehmigen, bevor deren Inhalt endgültig ausgehandelt ist. Voraussetzung
ist allerdings, dass die wesentlichen Einzelheiten solcher Verträge im
Zeitpunkt der Genehmigung feststehen. Eine solche Vorausgenehmigung
unterscheidet sich von der beim ordentlichen Verfahren üblichen
parlamentarischen Genehmigung lediglich dadurch, dass sie nicht nach,
sondern schon vor der Vertragsunterzeichnung - aber eben in Kenntnis
des wesentlichen Vertragsinhalts - erteilt wird[41]. Von der formellen
Vertragsabschlussermächtigung, wie sie oben unter Ziff. 6 dargestellt ist,
unterscheidet sie sich dadurch, dass zum Zeitpunkt der Vorausgenehmigung
bereits ein vorläufiges Verhandlungsresultat oder ein Vertragsmuster als
Genehmigungsobjekt vorliegt[42]. Es wird nur ein noch nicht endgültig
ausgehandelter Vertrag oder ein bestimmtes Vertragsmuster vorzeitig
genehmigt, nicht aber die Ermächtigung zum Abschluss einer unbestimmten
Anzahl von Staatsverträgen für die Zukunft erteilt. Die parlamentarische
Genehmigungskompetenz wird somit nicht an den Bundesrat delegiert,
sondern vorzeitig ausgeübt, und die Vorausgenehmigung hat folglich, wie
8

die Vertragsgenehmigung im ordentlichen Verfahren, in Form eines einfachen,
nicht dem Gesetzesreferendum unterstehenden Bundesbeschlusses zu
ergehen[43].
8. In seltenen Fällen ist das vereinfachte Vertragsabschlussverfahren dadurch
gekennzeichnet, dass die parlamentarische Mitwirkung erst nach erfolgter
Anordnung der provisorischen Anwendung eines Vertrages möglich ist.
So kann als verfassungsgewohnheitsrechtlich anerkannt werden, dass
der Bundesrat in Ausübung seiner auswärtigen Führungsfunktion und
Führungsverantwortung Verträge abschliessen und ohne Verzug deren
provisorische Anwendung anordnen kann, wenn zur Wahrung wesentlicher
schweizerischer Interessen eine derartige zeitliche Dringlichkeit vorliegt,
dass ein ordentliches parlamentarisches Genehmigungsverfahren nicht in
Frage kommt. Die Bundesversammlung hat nachträglich die Möglichkeit,
den Vertragsabschluss rechtswirksam zu Fall zu bringen; allerdings
fällt bei sehr kurzfristigen, dringlichen und provisorisch angewendeten
Verträgen die nachträgliche parlamentarische Genehmigung dahin, wenn das
Genehmigungsverfahren erst zum Abschluss käme, wenn der Vertrag schon
ausgelaufen ist[44]. Immerhin sollte hier eine nachträgliche Orientierung der
Bundesversammlung erfolgen.
Das vereinfachte Verfahren zur provisorischen Anwendung dringlicher
Verträge wurde für den aussenwirtschaftlichen Bereich ausdrücklich
legalisiert[45]. Dies ändert nichts daran, dass der Bundesrat auch in allen
anderen Bereichen die schweizerischen Interessen mit allen rechtmässigen
Mitteln, also auch mittels Anordnung der provisorischen Anwendung eines
dringlichen Vertrages, zu wahren hat.
9. Es kann mit guten Gründen die Meinung vertreten werden, dass
das vereinfachte Vertragsabschlussverfahren mit bloss nachträglicher
parlamentarischer Mitwirkung im Sinne einer Sanktionierung von vom
Bundesrat selbständig abgeschlossenen Verträgen auch für sogenannte
Bagatellverträge anwendbar ist. Die rasante zahlenmässige Zunahme von
Vertragsabschlüssen und von Vertragsänderungen, oft in Fragen ohne
erhebliche materielle Bedeutung, die durch die internationalen Realitäten
diktierte Notwendigkeit, den Bundesrat in die Lage zu versetzen, eine aktive
und zeitgerechte Aussenpolitik zu führen, sowie der Wille des Parlaments,
mit einem Vertragsabschluss nur in jenen Fällen befasst zu werden, in denen
die Bedeutung des Vertragsgegenstandes die parlamentarische Mitwirkung
rechtfertigt[46], sind Elemente, die die Entwicklung der Verfassungspraxis
beim Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen mitbestimmen. So erscheint
insbesondere die einzelfallweise Vorlage von Verträgen mit Rechten und
Pflichten von beschränkter Tragweite oder von Verträgen vorwiegend
verwaltungstechnischer Natur zur parlamentarischen Genehmigung
aus rechtspolitischen und verfahrensökonomischen Gründen als
unverhältnismässig. Im gleichen Sinne hat das Schweizerische Bundesgericht
festgestellt, dass bei der Abgrenzung zwischen dem ordentlichen und
vereinfachten Vertragsabschlussverfahren auch die «Bedeutung der Sache»
eine Rolle spielt[47]. Die parlamentarische Mitwirkung beim Abschluss von
Bagatellverträgen sollte sich auf eine Nachkontrolle beschränken. So könnte
sinnvollerweise der Abschluss solcher Verträge den Räten, zum Beispiel in
einer jährlichen Mitteilung anlässlich der Vorlage des Geschäftsberichts, zur
Kenntnis gebracht werden. Es stünde alsdann der Bundesversammlung frei,
9

im einen oder andern Fall vom Bundesrat zu verlangen, dass das ordentliche
Genehmigungsverfahren nachgeholt wird. Sollte im Laufe eines solchen
nachträglichen Verfahrens die parlamentarische Genehmigung für einen
Bagatellvertrag verweigert werden, so wäre der Bundesrat gehalten, den in
eigener Verantwortung abgeschlossenen Vertrag kurzfristig zu kündigen.
Im einzelnen wäre folgendes Vorgehen möglich:
Die vom Bundesrat während der Berichtszeit abgeschlossenen
Bagatellverträge werden summarisch in einer speziellen Mitteilung
anlässlich der Vorlage des Geschäftsberichtes dargestellt. Die vollständigen
Texte könnten, sofern dies gewünscht wird, den Präsidenten der mit den
betreffenden Materien betrauten ständigen parlamentarischen Kommissionen
oder Kommissionen für auswärtige Angelegenheiten zur Verfügung gestellt
werden. Sollte die Bundesversammlung den einen oder anderen in der
Mitteilung erwähnten Bagatellvertragsabschluss nach Massgabe der für
die Räte gültigen Verfahrensordnungen kritisieren, so hätte der Bundesrat
folgende Möglichkeiten: er könnte entweder die betreffenden Verträge
in separaten Botschaften der Bundesversammlung zur Genehmigung im
ordentlichen Verfahren vorlegen, oder aber er könnte auf eine solche separate
Vorlage verzichten. Diesfalls würde der Bundesrat die von ihm endgültig
abgeschlossenen Verträge auf den nächstmöglichen Termin kündigen.
Es stellt sich die Frage nach der Verfassungsmässigkeit eines solchen
Vorgehens: im Vergleich mit der gewohnheitsrechtlich anerkannten
Kompetenz des Bundesrates, dringliche Verträge abzuschliessen und
provisorisch anzuwenden, würde die hier diskutierte Zuständigkeit
des Bundesrates, Bagatellverträge innert gewisser Grenzen selbständig
abzuschliessen, keinen Einbruch in das geltende Verfassungsrecht darstellen.
Beim Abschluss von Bagatellverträgen mag es zwar an zeitlicher Dringlichkeit
fehlen; dieser Mangel wird jedoch durch die «Bagatellität» und die kurzfristige
Kündbarkeit der Verträge gleichsam kompensiert.
Entscheidend ist allerdings, dass sich in der Praxis ein Konsens über den
kaum generell-abstrakt bestimmbaren Bagatellitätsbegriff entwickelt. Einige
Anhaltspunkte zur Umgrenzung der Bagatellität lassen sich jedoch jetzt
schon festlegen. Wie schon eingangs erwähnt, werden Bagatellverträge im
allgemeinen administrativ-technische Angelegenheiten von beschränkter
Tragweite regeln und sich in erster Linie an Behörden und nicht an
Einzelpersonen direkt richten. Die Bagatellität wird in der Regel dort
zu verneinen sein, wo ein Vertrag Gesetzesänderungen erfordert, in die
rechtlich geschützten Interessen der Individuen eingreift oder bedeutende
finanzielle Aufwendungen verursacht. Derartige Konsequenzen wären mit
der erforderlichen beschränkten Tragweite eines Bagatellabkommens nicht
vereinbar. Zum Selbstverständnis des Bagatellvertrages wird man auch
die Voraussetzung zählen dürfen, dass er sich problemlos ins allgemeine
innen- und aussenpolitische sowie ins wirtschaftliche Umfeld einfügt. Als
Beispiele derartiger Verträge lassen sich aufzählen: technische Regelungen zu
bilateralen Grenzgewässerschutzabkommen; Vertragsergänzungen, welche
die Verbindlichkeit zusätzlicher Sprachen zu einem bereits bestehenden
Vertragstext festlegen; Vereinbarungen, die Personen verpflichten, im
grenzüberschreitenden Verkehr bestimmte Formulare zu verwenden;
bilaterale Detailregelungen mit befreundeten Staaten zu Konsularfragen
10

der beidseitig anwendbaren Wiener Konvention; die Übernahme des
Inhalts multilateraler Vereinbarungen in bilaterale Verträge mit Staaten,
die grundsätzlich dem multilateralen Übereinkommen beitreten könnten. Eine
ausgewogene Praxis des Bundesrates und die aufmerksame parlamentarische
Nachkontrolle sind auf jeden Fall geeignet, Einbrüche in das geltende
Verfassungsrecht zu vermeiden.
In der bisherigen Praxis wurde von dieser Nutzbarmachung des vereinfachten
Vertragsabschlussverfahrens abgesehen. Das Parlament wurde mit
zahlreichen Bagatellverträgen im ordentlichen Genehmigungsverfahren
belastet[48]. Die Entwicklung der völkerrechtlichen Geschäftsführung des
Bundesrates zeigt jedoch deutlich, dass es im Zuge der Bagatellisierung und
Kurzlebigkeit von rein technischem und administrativem Vertragsrecht
dringlich wird, bestehende verfassungsmässige Möglichkeiten
zur verfahrensmässigen Vereinfachung und Beschleunigung des
Vertragsabschlussverfahrens auszuschöpfen. In einigen Jahren wird die nach
den hier dargestellten Kriterien neu strukturierte Praxis, namentlich in bezug
auf das vereinfachte Abschlussverfahren für Bagatellverträge, zu überprüfen
sein.
10. Im Bereich des vereinfachten Vertragsabschlussverfahrens hat
grundsätzlich der Bundesrat als Gesamtbehörde die Verantwortung für
Vertragsabschlüsse zu tragen und dementsprechend, wie übrigens auch
beim ordentlichen Verfahren, über die wesentlichen Verfahrensschritte,
wie die formelle Verhandlungseröffnung (inkl. Ernennung der
Verhandlungsdelegation und Genehmigung von Verhandlungsinstruktionen),
die Unterzeichnung und allenfalls die Ratifikation, Beschluss zu fassen.
Die Subdelegation der bundesrätlichen Vertragsabschlusskompetenz an
Departemente ist lediglich unter Beachtung folgender Schranken zulässig:
Sie hat ausdrücklich zu erfolgen, ist als generell-abstrakte Zuständigkeitsregel
in eine Verordnung oder als konkrete Einzel- oder Sammelermächtigung
in einen Bundesratsbeschluss zu kleiden und ist auf den Abschluss von
Verträgen zu beschränken, die vorwiegend technische und administrative
Fragen regeln. Die in der Praxis des Bundesgerichts für das Landesrecht
entwickelten Subdelegationsschranken[49] sind für den auswärtigen Bereich
analog gültig. Dabei ist hinsichtlich der Frage, ob die betreffenden Verträge
technischen und administrativen Charakter aufweisen, ein besonders strenger
Massstab anzulegen, weil völkerrechtliche Bindungen - im Unterschied zum
Landesrecht - nicht mehr einseitig aufgelöst werden können[50], und weil
beim Abschluss von Staatsverträgen regelmässig aussenpolitische und generell
völkerrechtliche Aspekte zu berücksichtigen sind.
Bei der Subdelegation an Departemente obliegt es ausserdem dem Bundesrat,
mittels geeigneter verwaltungsinterner Massnahmen dafür zu sorgen,
dass bei jedem Vertragsabschluss die schweizerischen Gesamtinteressen
berücksichtigt werden. Dazu müssen, sofern der Bundesrat nicht ausdrücklich
etwas anderes angeordnet hat, ausnahmslos das Eidg. Departement
für auswärtige Angelegenheiten (EDA), gegebenenfalls aber auch
andere, materiell interessierte Departemente für den Entscheid über die
Verhandlungseröffnung, zu den Verhandlungen und für den Entscheid über
den Vertragsabschluss beigezogen werden. In diesem Zusammenhang ist zu
erwähnen, dass die Verantwortung des Eidg. Volkswirtschaftsdepartements
11

(EVD) für eine kohärente Aussenwirtschaftspolitik eine regelmässige
Information des Departements auch bei Geschäften verlangt, die bloss
mittelbar die Aussenwirtschaft betreffen.
Die Subdelegation der Vertragsabschlusskompetenz an Bundesämter
ist, soweit sie sich auf Verträge bezieht, die Rechtssätze enthalten[51]
oder zur Rechtsetzung verpflichten, nur aufgrund einer ausdrücklichen
gesetzlichen Grundlage möglich. Dies ergibt sich per Analogie aus Art. 7 Abs. 5
Verwaltungsorganisationsgesetz (SR 172.010).
11. Wenn in speziellen Fällen der Abschluss eines Vertrages derart dringlich
ist, dass Verhandlung, Unterzeichnung und Inkraftsetzung notwendigerweise
gleichzeitig erfolgen müssen[52], so kann - sofern der Bundesrat selbständig
zum Vertragsabschluss zuständig ist - ein Departement oder ein Bundesamt
auch ohne besondere Ermächtigung diesen Vertrag abschliessen und
provisorisch anwenden; ein solcher Vertrag ist sofort dem Bundesrat zur
Genehmigung vorzulegen.
Auch hier gilt, dass die Direktion für Völkerrecht, welche für sämtliche
völkerrechtlichen Aspekte zuständig ist, das Bundesamt für Justiz und die
übrigen interessierten Verwaltungsstellen rechtzeitig zu konsultieren hat.
CONCLUSION DES TRAITÉS INTERNATIONAUX
Délimitations entre la procédure ordinaire et la procédure
simplifiée
Introduction
Les traités internationaux sont une composante essentielle de l’ordre juridique
suisse. L’accroissement de leur importance, tant sur le plan quantitatif que
sur le plan qualitatif, ressort d’une part du fait qu’ils couvrent l’ensemble
des activités étatiques et, d’autre part, qu’ils revêtent de plus en plus souvent
un caractère de règles de droit au sens de l’art. 5 al. 2 de la LF du 23 mars
1962 sur les rapports entre les conseils (LREC, RS 171.11). Dans son rapport
de gestion pour l’année 1983, le Conseil fédéral a constaté à cet égard ce qui
suit: «Instruments aussi indispensables que la loi pour réaliser le principe
de la primauté du droit, les traités internationaux sont de surcroît, pour un
petit pays comme la Suisse, un moyen juridique efficace de sauvegarder son
indépendance sur une scène internationale encore largement dominée par les
rapports de force»[53]. L’importance que revêtent les traités internationaux
pour la Suisse exige que la répartition des compétences constitutionnelles
relatives à la conclusion des traités internationaux soit déterminée aussi
clairement que possible. Ainsi tiendra-t-on également compte des exigences
d’un Etat démocratique fondé sur le droit.
La multiplication des conclusions et révisions de traités internationaux par la
Suisse, que l’on peut observer depuis de nombreuses années déjà, d’une part,
et le développement parallèle de la pratique suisse en matière de conclusion
de traités internationaux, d’autre part, justifient que l’on dresse aujourd’hui
un bilan, en particulier sous l’angle des rapports qui existent entre l’Assemblée
12

fédérale et le Conseil fédéral dans la procédure de conclusion des traités
internationaux. Le Conseil fédéral estime qu’une clarification de la situation
juridique s’impose d’autant plus qu’il a l’obligation constitutionnelle de veiller
à l’observation de la constitution (art. 102 ch. 2 Cst.); cette clarification est
également nécessaire pour l’Assemblée fédérale, qui a la tâche d’assurer la
haute surveillance de l’administration fédérale (art. 85 ch. 11 Cst.).
Le présent rapport s’articule de la manière suivante: il rappelle tout d’abord la
distinction usuelle qui est faite, dans la pratique suisse relative à la conclusion
des traités internationaux, entre la procédure ordinaire et la procédure
simplifiée. Quelques indications statistiques éclairent l’importance relative
des deux types de procédure. Après un exposé du partage des compétences
constitutionnelles, tel qu’il est notamment appliqué dans la pratique relative
à l’approbation parlementaire des traités internationaux selon l’art. 85 ch. 5
Cst., le rapport évoque les possibilités et les limites de la procédure simplifiée
de conclusion des traités (applicable dans le cas d’autorisation expresse ou
tacite, d’approbation anticipée, d’application provisoire de traités urgents). Le
rapport explique ensuite les raisons pour lesquelles certains traités de portée
limitée (traités mineurs, «Bagatellverträge») peuvent et doivent également
être soumis à une procédure simplifiée, sous réserve d’une information en
temps utile des commissions parlementaires compétentes et, a posteriori,
de l’Assemblée fédérale elle-même. Enfin, le rapport livre des réflexions sur
quelques questions délicates concernant l’admissibilité et les limites de la
sous-délégation, aux départements et aux offices, des compétences qu’a le
Conseil fédéral en matière de traités internationaux.
1. Les traités internationaux sont conclus par les autorités fédérales soit selon
la procédure ordinaire, soit selon la procédure simplifiée. Dans la procédure
ordinaire, l’Assemblée fédérale approuve expressément les traités qui ont
été négociés et signés par le Conseil fédéral. Cette approbation intervient
avant que ces traités ne soient ratifiés par le Conseil fédéral, autrement dit
avant qu’ils ne revêtent un caractère définitif tant sur le plan international
que sur le plan interne. Dans la procédure simplifiée en revanche, il n’y a pas
d’approbation parlementaire entre la fin des négociations et la ratification du
traité.
La procédure de référendum en matière de traités internationaux est toujours
réservée, dans les limites que lui assigne l’art. 89 al. 3 à 5 Cst. Les traités
internationaux soumis au référendum ne peuvent généralement pas être
conclus selon la procédure simplifiée[54].
2. Une étude récente, menée par la Direction du droit international public
et portant sur quelque 620 traités ou révisions de traités publiés[55] dans
le Recueil officiel des lois fédérales entre 1975 et 1984 a donné les résultats
suivants:
Dans plus de la moitié des instruments examinés, il s’agit de modifications,
d’adaptations ou de reconductions de traités qui concernent en premier lieu
l’administration et l’adaptation à des circonstances changeantes du droit
international conventionnel de la Suisse.
Dans la période considérée, l’Assemblée fédérale a approuvé environ 300
traités.
13

Parmi les quelque 320 traités qu’il a conclus selon la procédure simplifiée, le
Conseil fédéral était au bénéfice d’une autorisation expresse du Parlement
dans 275 cas. Celle-ci était contenue soit dans un acte législatif interne (195
cas), soit dans un traité international approuvé par l’Assemblée fédérale
(80 cas). Durant la décennie considérée, le Conseil fédéral a conclu ou
modifié en toute autonomie les quelque 45 traités restants, parce qu’il
s’agissait de «traités» ne consacrant aucune obligation nouvelle pour la
Suisse ou ne portant pas renonciation à des droits existants, ou de simples
traités d’exécution de traités existants, ou encore de traités conclus dans
des domaines où le Conseil fédéral est compétent sur le plan interne et qui
comportent une dimension internationale.
Alors que la procédure ordinaire de conclusion a été suivie dans tous les
domaines auxquels touche le droit des traités, et tout particulièrement lorsqu’il
s’est agi de conclure de nouveaux traités d’une certaine portée politique
et juridique[56], la procédure simplifiée a surtout trouvé application pour
nombre de traités essentiellement bilatéraux, qui portaient sur un objet
précis, souvent de nature technique, et qui, sur le plan matériel, couvraient un
domaine clairement délimité[57].
3. La pratique selon laquelle le Conseil fédéral peut, dans certains cas
et à certaines conditions, conclure de manière indépendante des traités
internationaux, remonte au 19e siècle[58]; dans ses principes, cette pratique
n’a pas été contestée jusqu’à aujourd’hui, pas même par l’Assemblée fédérale,
et elle est reconnue par la doctrine dominante[59]. Aussi peut-on en particulier
considérer comme droit constitutionnel coutumier l’autorisation donnée
au Conseil fédéral de conclure lui-même des traités internationaux et sa
compétence de conclure des traités urgents et de décider leur mise en
application provisoire[60].
La pratique administrative et la doctrine de droit constitutionnel ont rangé
les cas d’application de la procédure simplifiée dans les cinq catégories
suivantes[61]:
- les traités qui ne confèrent que des droits à la Suisse, sans lui imposer des
obligations;
- les traités provisoires et urgents;
- les traités relatifs à l’exécution de traités antérieurs;
- les traités pour la conclusion desquels le Conseil fédéral bénéficie d’une
autorisation en vertu d’une loi, d’un arrêté fédéral de portée générale ou d’un
traité;
- et les traités portant sur des objets qui relèvent, sur le plan interne, de la seule
compétence du Conseil fédéral, dans la mesure où celle-ci revêt une dimension
internationale.
Cet effort de systématisation s’est révélé utile, car il est indispensable d’avoir
une vue d’ensemble d’une pratique qui doit être transparente et, sur le plan
juridique, circonscrite de manière aussi précise que possible. D’un autre
côté, la variété et la dynamique propre des traités internationaux ont montré
que le partage des compétences internes en matière de conclusion de traités
internationaux, comme d’ailleurs l’ensemble du domaine des relations
extérieures, se laissent difficilement enfermer dans un schématisme rigide ou
14

une réglementation détaillée. La doctrine a souligné certaines des difficultés
d’application pratique qu’engendrent les cinq catégories[62]. Cette situation a
amené Mme la Conseillère fédérale E. Kopp à faire la déclaration suivante, le
27 septembre 1986, lors de l’Assemblée générale annuelle de la Société suisse
des juristes, précisément consacrée à l’examen des principes constitutionnels
de la politique étrangère suisse:
«Plus le temps passe, plus on ressent le besoin de restructurer de manière
adéquate la pratique et de compléter le cas échéant ces cinq catégories, opération
qui paraît concevable du point de vue du droit constitutionnel. A cet égard, il me
paraîtrait opportun de réfléchir en particulier à l’introduction d’une catégorie
de traités mineurs («Bagatellverträge») que le Conseil fédéral pourrait conclure
dans le cadre de sa compétence propre.»[63]
Indépendamment de l’utilité pratique d’une certaine systématisation des
catégories de traités, la délimination entre la procédure ordinaire et la
procédure simplifiée de conclusion des traités doit s’opérer dans chaque cas
concret, à la lumière du droit constitutionnel et des principes généraux qui en
découlent pour la répartition des compétences entre les autorités fédérales en
matière de relations extérieures.
4. Alors qu’en vertu de l’art. 102 ch. 8 Cst., le Conseil fédéral «veille aux intérêts
de la Confédération au-dehors, notamment à l’observation de ses rapports
internationaux», et qu’il est «en général, chargé des relations extérieures», «la
conclusion d’alliances et de traités avec les Etats étrangers» tombe, en vertu de
l’art. 85 ch. 5 Cst., dans la compétence des deux conseils.
Ces dispositions constitutionnelles, qui jouent un rôle central dans la
procédure de conclusion des traités, doivent être considérées à la lumière
de l’ensemble des dispositions constitutionnelles pertinentes pour la mise en
oeuvre de la politique étrangère suisse. Il incombe à tous les organes étatiques,
chacun dans sa propre sphère de compétence, de participer à cette mise en
oeuvre[64].
Les indications que fournit le texte constitutionnel sur la répartition des
compétences en matière de conclusion de traités internationaux sont peu
explicites en ce qui concerne les rapports entre l’Assemblée fédérale et le
Conseil fédéral. C’est ainsi que l’art. 85 ch. 5 Cst. ne fixe par exemple ni le
moment précis, ni la forme juridique de la participation parlementaire à la
conclusion d’un traité. Toutefois, si l’on se réfère à l’approche fonctionnelle
et globale de la répartition des compétences dans le domaine de la
politique étrangère - approche à laquelle la Commission d’études des
Chambres fédérales s’est ralliée dans son rapport final intitulé «L’avenir du
Parlement»[65] - il existe des principes dont on peut déduire la nature et
le partage institutionnel des fonctions en matière de conclusion des traités.
Par opposition à une conception statique, structurelle ou hiérarchique de la
constitution, l’approche fonctionnelle permet de tirer judicieusement parti de
l’interdépendance des deux autorités fédérales dotées chacune d’attributions
propres et d’attributions partiellement communes en matière de relations
extérieures pour concrétiser le régime des compétences: l’Assemblée fédérale
et le Conseil fédéral doivent, chacun à sa manière et avec ses moyens propres,
agir de manière complémentaire afin d’assumer en étroite coopération
la responsabilité de l’ensemble de l’activité étatique dans le domaine des
relations extérieures.
15

Alors que le Conseil fédéral négocie les traités internationaux, les signe, les
ratifie, et le cas échéant, les dénonce, il incombe à l’Assemblée fédérale de
donner ou de refuser son approbation à chaque traité international[66]. Par
traité international, il faut entendre tout acte de souveraineté par lequel deux
ou plusieurs sujets de droit international manifestent de manière concordante
leur volonté d’assumer des engagements régis par le droit international ou
de renoncer à des prérogatives juridiques correspondantes. Si, en vertu des
critères d’appréciation relevant du droit international public (p. ex. du droit
des traités ou du droit de la responsabilité internationale), il subsiste un doute
sur la nature conventionnelle d’un acte de souveraineté international, et si
ni l’analyse du texte, ni l’intention qui se trouve à la base de l’instrument
international et qui est manifestée par les parties contractantes n’apportent la
lumière souhaitée[67], il faut alors présumer l’existence d’un traité au sens de
l’art. 85 ch. 5 Cst.
Le Conseil fédéral dispose de la marge de manoeuvre qui lui est nécessaire
pour veiller en tout temps et de manière indépendante à l’observation
des rapports internationaux de la Suisse (art. 102 ch. 8 Cst.) et assumer la
responsabilité en la matière. Même dans ce domaine, il est lié aux grands
principes et règles de la politique étrangère.
5. Selon une pratique constante, l’Assemblée fédérale n’a pas à intervenir lors
de la conclusion d’instruments internationaux qui ne créent pas de nouvelles
obligations pour la Suisse ou qui ne portent pas renonciation à des droits
existants[68]. Ces instruments ne tombent pas dans le champ d’application
de l’art. 85 ch. 5 Cst., mais font partie des moyens d’action internationaux par
lesquels le Conseil fédéral assure lui-même les relations internationales de la
Suisse.
Font notamment partie de cette catégorie d’actes internationaux:
- les traités qui reflètent seulement de manière ponctuelle le droit international
coutumier, sans revêtir l’ampleur d’une véritable codification d’un tel droit
[69];
- les traités qui se bornent à régler des formalités administratives, comme, par
exemple, l’utilisation de certains formulaires officiels
[70] ou la transmission de
documents officiels entre autorités
[71], pour autant qu’il n’en découle pas d’effet
sur la situation juridique des intéressés;
- de nouvelles formes et instruments de coopération internationale, tels
que la déclaration commune d’intention, le «gentlemen’s agreement», le
«memorandum of understanding», les «agreed minutes» ou le code de
conduite
[72], à moins qu’il ne résulte d’une analyse du texte ou de toute autre
intention manifestée par les parties que de tels instruments doivent déployer
des effets juridiques obligatoires
[73];
- des traités destinés à exécuter des traités antérieurs, qui se bornent à préciser
des droits et des devoirs ou des principes d’organisation qui sont déjà contenus
dans le traité de base, ou qui, au moment de leur conclusion, servent à
poursuivre la réalisation de l’objectif conventionnel initial
[74]. La compétence
et la responsabilité du Conseil fédéral relatives à l’exécution d’obligations
internationales de la Suisse
[75] par l’adoption de normes internes
[76] ou la
16

conclusion de traités d’exécution, reposent directement sur l’art. 102 ch. 5
et 8 Cst. Peu importe si le besoin d’un tel accord d’exécution était déjà
déterminable ou non au moment de la conclusion du traité de base.
Cependant, si le traité de base est étendu, par des traités successifs, à de
nouveaux domaines, ou si ces traités successifs transforment en obligations
concrètes des dispositions du traité de base qui ne revêtaient que le caractère
de programmes ou de buts généraux
[77], ces traités tombent alors dans le
champ d’application de l’art. 85 ch. 5 Cst. La question de savoir si, dans ces cas,
c’est la procédure ordinaire ou la procédure simplifiée qui s’applique, dépend
des circonstances du cas d’espèce.
Le champ d’application de l’art. 85 ch. 5 Cst. est vaste, à l’instar des principes
généraux qui régissent la répartition des compétences en matière de
politique étrangère. L’admission des exceptions susmentionnées doit
par conséquent s’appuyer sur des critères stricts. L’art. 85 ch. 5 Cst. est
en particulier applicable: à la «consolidation» conventionnelle du droit
interne[78]; à la codification du droit international coutumier, dans la mesure
où cette opération dépasse la simple transcription de ce droit international
coutumier[79]; à la reconduction de traités, même sans modification de
leur contenu, à moins qu’il ne s’agisse, dans les traités en question, que
d’une obligation portant sur une prestation unique qui, à l’expiration du
délai conventionnel initialement fixé, n’a pas encore été complètement
exécutée[80]; à des adaptations conventionnelles en matière d’organisation,
dans la mesure où ces adaptations affectent le statut juridique de la Suisse en
tant que partie contractante; à des traités qui ne contiennent que des droits et
obligations de portée limitée ou qui sont essentiellement de nature technique
ou administrative (traités dit mineurs, ou «Bagatellverträge», voir exemples
ci-dessous, ch. 9)[81].
6. Dans plus de 80% des cas où l’on a recours à la procédure simplifiée de
conclusion des traités internationaux, le Conseil fédéral ratifie les traités qu’il a
négociés sur la base d’une autorisation (Ermächtigung) qui peut intervenir en
lieu et place de l’approbation parlementaire ordinaire du traité. La légitimité
de telles autorisations repose sur le droit constitutionnel coutumier. Ce dernier
exige à cet égard que les conditions matérielles suivantes soient remplies:
l’autorisation ne doit pas constituer une délégation «en blanc», car l’Assemblée
fédérale doit participer à la conclusion de chaque traité non seulement d’une
manière formelle, institutionnelle, mais aussi et surtout sur le fond. Ce n’est
que de cette manière que l’Assemblée fédérale peut assumer pleinement
sa coresponsabilité pour les traités internationaux conclus par la Suisse.
Lorsque l’Assemblée fédérale exerce ses compétences avant la signature du
traité par le Conseil fédéral, elle doit donner à celui-ci des directives aussi
précises que possible sur sa façon d’envisager les questions fondamentales
que pose la réglementation internationale d’une matière donnée[82]. Le
contenu de ces directives varie de cas en cas et la question de savoir si l’arrêté
d’autorisation remplit les exigences matérielles minimales qui permettent
d’exclure une simple délégation «en blanc» doit être résolue à l’aide d’éléments
d’appréciation relevant du droit international public (p. ex. le cercle potentiel
des parties contractantes, la durée prévisible du traité) et du droit interne
(p. ex. des règles internes en vigueur ou en voie d’élaboration). C’est dire
que les limites posées par la jurisprudence à l’admission d’une délégation
législative[83] ne sont pas transposables sans autre aux traités internationaux;
17

pour négocier un traité sur le plan international, le Conseil fédéral a besoin
d’une liberté de manoeuvre qui réponde aux impératifs de la négociation;
l’ampleur de cette liberté n’est pas nécessairement la même pour la législation
interne[84].
L’Assemblée fédérale peut révoquer ou modifier l’autorisation de conclure
un traité préalablement donnée au Conseil fédéral dans un acte de droit
interne. Pour sa part, le Conseil fédéral n’est pas obligé de faire usage de
l’autorisation qui lui a été accordée. Il peut également, en se fondant sur sa
compétence exclusive de direction et de négociation dans le domaine des
relations extérieures, négocier et signer lui-même, en tout temps, des traités
dont les clauses s’écartent des directives contenues dans l’acte d’autorisation
parlementaire. Dans ce cas, le traité doit à vrai dire être conclu selon la
procédure ordinaire.
En règle générale, l’autorisation parlementaire doit figurer expressément dans
un acte de droit interne ou de droit international[85]. Exceptionnellement,
cette autorisation peut toutefois être octroyée tacitement, en liaison par
exemple avec une délégation de compétence interne. Le fait que, dans une
matière relevant du pouvoir réglementaire du Conseil fédéral, certaines
questions revêtant une dimension transfrontière ne peuvent pratiquement
être régies qu’au moyen de règles internationales[86], constitue un indice
important que l’autorisation de conclure un traité est implicitement contenue
dans la délégation de compétence interne. C’est l’autorité compétente sur le
fond qui apprécie de cas en cas, en collaboration avec les services intéressés, la
nécessité d’une réglementation de droit international.
Une autorisation tacite peut également découler de traités que l’Assemblée
fédérale a approuvés, notamment lorsqu’il s’agit de modifier ou de
compléter ces traités[87] ou leurs annexes, qui revêtent le plus souvent un
caractère technique[88]. Il peut ainsi résulter du but d’un traité ou d’autres
circonstances - notamment de la brièveté des délais de révision - que seul le
Conseil fédéral puisse pratiquement être compétent. Dans ces cas, le Conseil
fédéral devrait expressément attirer l’attention du Parlement sur le fait que le
traité de base contient une telle autorisation implicite, de sorte qu’il ne fasse
pas de doute que l’approbation du traité implique automatiquement, au profit
du Conseil fédéral, une autorisation complémentaire[89].
Sur le plan formel, les autorisations données au Conseil fédéral de conclure
un traité doivent, si elles sont contenues expressément dans un acte de droit
interne, revêtir la forme d’un acte législatif soumis au référendum. Cette
pratique[90] se fonde sur l’idée que l’autorisation a le caractère d’une règle de
droit fixant des compétences, au sens de l’art. 5 al. 2 LREC. La doctrine - qui
s’est d’ailleurs peu penchée sur cette question - approuve cette pratique, ou
du moins ne la critique généralement pas[91]. Néanmoins, certains auteurs
ont émis des doutes quant à la nécessité d’actes législatifs formels pour la
conclusion de traités selon la procédure simplifiée, compte tenu de la nature
juridique particulière de ces actes d’autorisation[92].
7. Exceptionnellement, l’Assemblée fédérale peut approuver un traité
international avant que son contenu ait été définitivement négocié. Il faut
cependant que les éléments essentiels du traité soient connus au moment
de l’approbation. Cette approbation anticipée se distingue de celle qui est
donnée dans le cadre de la procédure ordinaire uniquement par le fait qu’elle
18

intervient non pas après, mais avant la signature du traité, et en connaissance
des éléments essentiels de son contenu[93]. Elle se distingue également de
l’autorisation formelle décrite au ch. 6 en ce sens qu’au moment où elle est
donnée, le résultat provisoire des négociations ou un modèle de traité est
connu[94]. L’approbation anticipée s’applique seulement à un traité dont la
négociation se trouve à un stade avancé, ou à un modèle de traité déterminé;
elle n’équivaut pas à une autorisation portant sur un nombre indéterminé de
futurs traités internationaux. La compétence d’approbation parlementaire
n’est donc pas déléguée au Conseil fédéral, mais le Parlement en fait un usage
anticipé. Elle doit donc revêtir la forme - à l’instar de l’approbation donnée
lors de la procédure ordinaire - d’un arrêté fédéral simple non soumis au
référendum[95].
8. Il peut arriver, dans de rares cas, que la procédure simplifiée de conclusion
d’un traité international se caractérise par le fait que l’intervention des
Chambres ne peut avoir lieu qu’après la mise en application provisoire du
traité. On peut admettre que c’est le droit constitutionnel coutumier qui
reconnaît au Conseil fédéral la compétence, dans l’exercice de son rôle
directeur et de sa responsabilité dans la conduite des relations extérieures,
de conclure et d’ordonner immédiatement l’application provisoire d’un
traité lorsque la sauvegarde d’intérêts suisses essentiels ou une urgence
particulière l’exigent, et qu’il n’est en conséquence pas possible de respecter
la procédure d’approbation parlementaire ordinaire. L’Assemblée fédérale a
la possibilité, après coup, d’anéantir les effets juridiques de la conclusion du
traité; l’approbation parlementaire a posteriori ne se justifie cependant pas
lorsqu’il s’agit de traités urgents et provisoires conclus pour une durée très
limitée, si la procédure d’approbation ne peut être menée à son terme qu’une
fois le traité devenu caduc[96]. Dans ces cas cependant, l’Assemblée fédérale
devrait être orientée après coup.
La procédure simplifiée relative à l’application provisoire de traités urgents
a trouvé une expression législative concrète dans le domaine de la politique
économique extérieure[97]. Il n’en demeure pas moins que le Conseil fédéral
se doit aussi de sauvegarder les intérêts suisses dans tous les autres domaines
par tous les moyens juridiques disponibles, y compris l’application provisoire
de traités urgents.
9. On peut à bon droit penser que la procédure simplifiée de conclusion
des traités internationaux, assortie de l’intervention a posteriori du
Parlement - dans le sens d’une confirmation des traités conclus par le Conseil
fédéral de manière autonome - s’applique aussi aux traités d’importance
mineure («Bagatellverträge»). L’accroissement considérable du nombre
des conclusions et modifications de traités dans des domaines souvent sans
importance matérielle notable, d’une part, la nécessité, dictée par les réalités
internationales, de permettre au Conseil fédéral de mener une politique
étrangère active et adaptée aux circonstances du moment, d’autre part,
ainsi que la volonté du Parlement de n’être associé à la conclusion de traités
internationaux que dans les cas où l’importance de l’objet du traité justifie son
intervention[98], sont autant d’éléments qui déterminent le développement de
la pratique constitutionnelle relative à la conclusion de traités internationaux.
De ce point de vue, il apparaît disproportionné, notamment sous l’angle de
la politique juridique et de l’économie de la procédure, de soumettre de cas
en cas à l’approbation parlementaire des traités qui ne consacrent que des
19

droits et obligations de portée limitée ou ayant essentiellement une nature
technique ou administrative. Dans le même ordre d’idées, le Tribunal fédéral a
constaté que, dans la délimitation entre la procédure ordinaire et la procédure
simplifiée de conclusion des traités internationaux, l’importance de l’objet
couvert par le traité joue aussi un rôle[99]. La participation parlementaire
à la conclusion de traités internationaux d’importance mineure devrait
se limiter à un contrôle a posteriori. Ainsi la conclusion de tels traités
pourrait-elle être utilement portée à la connaissance des Chambres au moyen
du rapport de gestion du Conseil fédéral. Il demeurerait loisible à l’Assemblée
fédérale d’inviter de cas en cas le Conseil fédéral à soumettre néanmoins
un traité à la procédure d’approbation ordinaire. Si, à l’occasion d’une telle
procédure différée, l’approbation parlementaire devait être refusée à un traité
d’importance mineure, le Conseil fédéral serait tenu de dénoncer à bref délai
l’acte conclu sous sa propre responsabilité.
Concrètement, la procédure pourrait être la suivante:
Les traités d’importance mineure qui auraient été conclus par le Conseil
fédéral pendant la période visée dans le rapport de gestion seraient présentés
de manière sommaire dans un chapitre spécial dudit rapport, dont un
tiré à part serait remis aux Commissions des affaires étrangères. Le cas
échéant, le texte intégral des instruments en question pourrait être mis à
la disposition des présidents des commissions parlementaires compétentes
dans les domaines considérés ou des Commissions des affaires étrangères. Si la
conclusion de l’un ou l’autre des traités d’importance mineure était critiquée
par l’Assemblée fédérale, selon les règles de sa procédure interne, le Conseil
fédéral disposerait des possibilités suivantes: il pourrait soit soumettre lesdits
traités à l’approbation de l’Assemblée fédérale dans le cadre de la procédure
ordinaire avec des messages séparés, soit renoncer à une telle soumission
séparée. Dans ce dernier cas, le Conseil fédéral devrait dénoncer les traités
qu’il aurait conclus lui-même de manière définitive pour le plus prochain
terme possible.
Une telle procédure est-elle constitutionnelle? A la lumière de la compétence
du Conseil fédéral - reconnue par le droit constitutionnel coutumier - de
conclure lui-même des traités urgents et de les appliquer provisoirement,
la compétence du Conseil fédéral dont il est question ici (conclusion, dans
certaines limites, de manière autonome, de certains traités d’importance
mineure) ne constituerait pas une entorse au droit constitutionnel en vigueur.
Certes ne peut-on pas arguer de l’urgence dans le cas de la conclusion de
traités d’importance mineure; cette absence d’urgence est toutefois compensée
tant par le caractère mineur des traités en question que par la possibilité de les
dénoncer à bref délai.
Ce qui paraît déterminant, c’est que la pratique développe un consensus
sur la notion de «peu d’importance», qui se laisse difficilement enfermer
dans des critères généraux et abstraits. Pour circonscrire le concept, on
peut cependant faire appel à quelques éléments de référence. Comme il a
déjà été relevé à titre liminaire, les traités d’importance mineure règlent
généralement des questions administratives ou techniques de portée limitée
et s’adressent en premier lieu aux autorités et non aux personnes privées. On
niera généralement le caractère «mineur» d’un traité lorsqu’il porte atteinte
aux intérêts juridiquement protégés des individus, ou encore lorsqu’il entraîne
20

d’importantes dépenses. De telles conséquences seraient incompatibles
avec la portée nécessairement limitée d’un traité d’importance mineure. Un
autre élément d’appréciation, qui permettra de conclure sans difficulté à
l’existence d’un traité d’importance mineure, consistera dans la constatation
qu’il s’intègre sans difficulté dans le contexte général de politique interne et de
politique extérieure, de même que dans son environnement économique. A
titre d’exemples de tels traités, on mentionnera: des règles techniques relatives
à des accords bilatéraux de protection des eaux dans les régions frontalières;
des dispositions conventionnelles complémentaires qui ajoutent de nouvelles
langues à la liste de celles qui font foi selon le texte conventionnel existant; des
accords qui obligent les personnes à utiliser des formulaires déterminés dans
le trafic frontalier; des réglementations bilatérales de détail relatives à des
questions consulaires avec certains Etats en vue d’une application mutuelle
harmonieuse de la Convention de Vienne régissant cette matière; la reprise,
au niveau bilatéral, du contenu de traités multilatéraux avec des Etats qui
pourraient en principe y adhérer. Une pratique équilibrée du Conseil fédéral
et un contrôle a posteriori attentif de la part du Parlement sont certainement
propres à éviter des entorses au droit constitutionnel.
Jusqu’ici, la pratique a négligé certains avantages que présente la procédure
simplifiée de conclusion des traités internationaux. On a soumis à un
Parlement surchargé, par le biais de la procédure d’approbation ordinaire,
quantité de traités d’importance mineure[100]. Le développement des affaires
de droit international réglées par le Conseil fédéral montre cependant
clairement - si l’on considère le caractère mineur et souvent éphémère de
traités de nature purement technique ou administrative - qu’il est urgent de
faire pleinement usage des possibilités qu’offrent les textes constitutionnels
en vue de simplifier notablement et d’accélérer la procédure de conclusion
des traités internationaux. D’ici quelques années, la pratique qui aura été
développée sur la base des critères qui viennent d’être exposés pourra faire
l’objet d’un réexamen, notamment pour ce qui est de l’application de la
procédure simplifiée aux traités d’importance mineure.
10. Dans le champ d’application de la procédure simplifiée, c’est en principe
le Conseil fédéral, en tant qu’organe collégial, qui assume la responsabilité
de la conclusion du traité et qui, en conséquence - comme c’est d’ailleurs
le cas dans le cadre de la procédure ordinaire - prend les décisions sur
les étapes principales de la procédure, telles que l’ouverture formelle de
négociations (y compris la désignation de délégations en vue de négociations
et l’approbation d’instructions destinées à celles-ci), la signature et, le cas
échéant, la ratification des traités.
La compétence du Conseil fédéral de conclure des traités internationaux ne
peut faire l’objet d’une sous-délégation aux départements que dans les limites
suivantes:
La sous-délégation doit être expresse, que celle-ci figure dans une ordonnance,
comme règle de compétence générale et abstraite, ou dans un arrêté du
Conseil fédéral envisagé comme autorisation concrète donnée dans un cas
particulier ou pour une pluralité de cas analogues; elle doit de surcroît se
limiter à la conclusion de traités qui règlent essentiellement des questions
techniques et administratives. Les limites de la sous-délégation développées
dans la jurisprudence du Tribunal fédéral pour le droit interne[101] valent
21

par analogie pour le domaine des relations extérieures. A cet égard, s’agissant
de la question de savoir si les traités en question présentent un caractère
technique et administratif, il convient d’utiliser des critères d’appréciation
particulièrement sévères, car les engagements internationaux - à la différence
des règles internes - ne peuvent plus être rapportés unilatéralement[102], et
lors de la conclusion de traités internationaux, il faut régulièrement prendre
en considération des éléments de politique étrangère et, d’une façon générale,
de droit international.
Lors de la sous-délégation aux départements, il incombe par ailleurs
au Conseil fédéral de veiller, par des mesures administratives internes
appropriées, à ce que les intérêts suisses globaux soient pris en considération
lors de chaque conclusion d’un traité. A moins que le Conseil fédéral n’en
ait expressément décidé autrement, le Département fédéral des affaires
étrangères doit être associé dans tous les cas - si nécessaire de concert avec
d’autres départements intéressés matériellement - à la décision relative à
l’ouverture de négociations, aux négociations et à la décision de conclure
le traité. A cet égard, il y a lieu de relever que le Département fédéral de
l’économie publique, responsable de la conduite d’une politique économique
extérieure cohérente, doit être régulièrement informé, même lorsque des
intérêts économiques ne sont qu’indirectement visés.
La compétence de conclure des traités internationaux ne peut, lorsqu’il
s’agit de traités qui contiennent des règles de droit[103] ou qui obligent à
légiférer, être sous-déléguée aux offices qu’en présence d’une base légale
expresse. Cela découle d’une interprétation analogique de l’art. 7 al. 5 de
la LF du 19 septembre 1978 sur l’organisation de l’administration (RS 172.010).
11. Lorsque, dans certains cas spéciaux, la conclusion d’un traité est à
ce point urgente que la négociation, la signature et l’entrée en vigueur
doivent nécessairement intervenir simultanément[104], il est possible à un
département ou à un office - pour autant que le Conseil fédéral soit compétent
pour la conclusion - de conclure ce traité sans délégation particulière et de
l’appliquer provisoirement; un tel traité doit être soumis immédiatement au
Conseil fédéral pour approbation.
Dans ces cas également, la Direction du droit international public, qui est
compétente pour toutes les questions de droit international public, de
même que l’Office fédéral de la justice et les autres services intéressés de
l’administration, doivent être consultés à temps.
[1]
[1] Geschäftsbericht des Bundesrates 1983, S. 134.
[2]
[2] Vgl. aber als gesetzlich geregelte Ausnahme zum Beispiel Art. 2 des BG
vom 25. Juni 1982 über aussenwirtschaftliche Massnahmen (SR 946.201).
[3]
[3] Gemäss Art. 2 des Publikationsgesetzes vom 21. März 1986 (SR 170.512,
AS 1987 600).
[4]
[4] Zum Beispiel internationales Ehe- und Familienrecht, internationales
Wirtschafts- und Steuerrecht, internationales Seeschiffahrts- und
Luftfahrtrecht, internationales Recht der sozialen Sicherheit,
Kriegsvölkerrecht, Recht der internationalen wissenschaftlichen
Zusammenarbeit.
22

[5]
[5] Zum Beispiel Strassenverkehrsabkommen, Verträge der
Entwicklungszusammenarbeit, Währungsvereinbarungen,
Forschungsverträge, Sitzabkommen mit internationalen
Organisationen, Vereinbarungen betreffend Grenzabfertigungsstellen,
Ausführungsvereinbarungen zu Sozialversicherungsabkommen.
[6]
[6] Zum Beispiel Gegenrechtserklärungen im internationalen
Auslieferungsrecht, Art. l des BG vom 22. Januar 1892 betreffend die
Auslieferung gegenüber dem Auslande (BS 3, S. 509); Vereinbarungen über die
Fischereipolizei in Grenzgewässern, Art. 30 des BG vom 21. Dezember 1888
betreffend die Fischerei (BS 9, S. 564, 571).
[7]
[7]Aubert Jean-François: Traité de droit constitutionnel suisse, Bd. II und
III, Neuenburg 1967, N. 1319; Häfelin Ulrich/Haller Walter: Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, Zürich 1984, S. 307; Hangartner Yvo: Grundzüge des
schweizerischen Staatsrechts, Zürich 1980, Bd. I, S.189 f; Monnier Jean: Les
principes et les règles constitutionnels de la poli-tique étrangère suisse, in der
Zeitschrift für schweizerisches Recht (ZSR), Nf Bd. 105, 1986 II, S. 221.
[8]
[8] VPB 42.76 (1978), siehe auch Amtl. Bull. N 1975 1081, Amtl. Bull. S 1975
772.
[9]
[9] Zum Beispiel VEB 25 (1955) Nr. 18, VEB 30 (1961) Nr. 13; VPB 42.76 (1978);
Aubert, a.a.O., Bd. II und III, N. 1319; Wildhaber Luzius: Bundesstaatliche
Kompetenzausscheidung, in: Handbuch der schweizerischen Aussenpolitik,
Bern 1975, S. 269 ff; Monnier, a.a.O., 5.221.
[10]
[10] Häfelin/Haller, a.a.O., S. 307; Aubert, a.a.O., Bd. II, N. 1319; Wildhaber,
a.a.O., S. 269 ff.
[11]
[11] Siehe Protokoll der 120. Jahresversammlung des Schweizerischen
Juristenvereins, veröffentlicht in der ZSR Nf Bd. 105, 1986 II, S.543.
[12]
[12] Zusätzlich für den Bundesrat: Art. 102 Ziff. 2, 7 und 9 BV; zusätzlich
für die Bundesversammlung: Art. 85 Ziff. 2, 6, 11 und 89 Abs. 4 BV; für das
Stimmvolk: Art. 89 Abs. 3 und 4 BV; für den Verfassungsgesetzgeber: Art. 89
Abs. 5 BV; für das Bundesgericht und implizit für alle schweizerischen
Rechtsanwendungsbehörden: Art. 113 Abs. 1 Ziff. 3 und Art. 114bis Abs. 3
BV.
[13]
[13] BBl 1978 II 996 ff.
[14]
[14] Siehe statt vieler: Müller Jörg Paul / Wildhaber Luzius: Praxis des
Völkerrechts, 2. Aufl., Bern 1982, S. 55 mit Hinweisen.
[15]
[15] Art. 31-33 der Wiener Konvention vom 23. Mai 1969 über das Recht der
Verträge (in Müller/Wildhaber, a.a.O., S. 581, 589 f).
[16]
[16] Antwort des Bundesrates auf eine Interpellation Oehen vom 7. Juni
1977 (betr. Zusatzabkommen zum Abkommen zwischen der Schweiz und
den USA über die friedliche Verwendung der Atomenergie, Sten. Bull. N
1978 1767); Abkommen vom 16. Februar 1923 zwischen der Schweiz und
Belgien zur Regelung der Stellung der Schweizer im Belgischen Kongo
(SR 0.142.111.722); Abkommen vom 12. Juli 1977 über den spanischen
und portugiesischen Wortlaut des Abkommens zwischen der Schweiz,
Österreich und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zur Ausdehnung
des Anwendungsbereichs der Bestimmungen über das gemeinschaftliche
Versandverfahren (noch nicht veröffentlicht).
[26]
[26] VEB 30 (1961) Nr. 13, S. 35 f.
23

[27]
[27] Zum Beispiel Wiener Konvention vom 23. Mai 1969 über das Recht der
Vertrage in Müller/Wildhaber, a.a.O., S. 581 ff.); Vienna Convention of 21 March
1961 on the law of treaties between States and International Organizations or
between International Organizations (in: International Legal Materials XXV
Nr. 3, p. 543 ff.).
[28]
[28] VEB 5 (1931) Nr. 9; Schlussakte der Konferenz der Bevollmächtigten
vom 17. März 1977 zur Verlängerung des ESRANGE-Übereinkommens (SR
0.425.111).
[29]
[29] Unzulässig ist in diesem Zusammenhang die sogenannte
«Saldo-Methode», welche einen Vertrag in neue Rechte und neue Pflichten
aufteilt, wobei dieser nur dann zur Genehmigung vorgelegt würde, wenn er
der Schweiz per Saldo mehr Pflichten als Rechte bringen würde.
[30]
[30] Zum Beispiel Kriegsvollmachtenbeschlüsse von 1914 und 1939 (AS
1914 347,1939 769); Art. 10 des BG vom 19. März 1976 über die internationale
Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe (SR 974.0); Art. 5 des
BG vom 14. Dezember 1973 über die Fischerei (SR 923.0); Art. 16 des BG vom
7. Oktober 1983 über die Forschung (SR 420.1); Art. 2 und 10 des BG vom
25. Juni 1982 über aussenwirtschaftliche Massnahmen (SR 946.201); Art. 106
des BG vom 19. Dezember 1958 über den Strassenverkehr (SR 741.01); Art. 1
des BB vom 1. Oktober 1952 über die Ermächtigung des Bundesrates zum
Austausch von Gegenrechtserklärungen betreffend die Besteuerung von
Unternehmungen der Seeschifffahrt, der Binnenschiffahrt und der Luftfahrt
(SR 672.1); BB vom 30. September 1955 betreffend Vereinbarungen mit
internationalen Organisationen über ihr rechtliches Statut in der Schweiz (SR
192.12); BB vom 27. September 1963 betreffend den Abschluss von Abkommen
über den Schutz und die Förderung von Kapitalinvestitionen (SR 975); BB vom
20. Juni 1980 über den Abschluss von Schuldenkonsolidierungsabkommen
(SR 946.240.9); BB vom 20. März 1975 über die Mitwirkung der Schweiz
an internationalen Währungsmassnahmen (Fassung gemäss BB vom
22. März 1985, SR 941.13); Botschaft vom 12. April 1978 über die Mitwirkung
der Schweiz bei den Energieforschungsprojekten der Internationalen
Energie-Agentur (BBl 1979 I 917, BBl 1979 I 937); VPB 42.76 (1978); BGE 105 IV
218, BGE 105 IV 220.
[31]
[31]BGE 98 Ia 592, BGE 102 Ia 64, BGE 103 Ia 374, BGE 104 Ia 310.
[32]
[32] Auch wenn die landesrechtliche Rechtsetzung (z. B. im Bereich der
Wirtschaft) von Verhältnissen im Ausland abhängig ist, ist ein relativ grosser
Gestaltungsspielraum des Bundesrates unumgänglich (vgl. Art. 1 des BG vom
25. Juni 1982 über aussenwirtschaftliche Massnahmen [SR 946.201] und Art. 23
des Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober 1951 [SR 910.1]).
[33]
[33] Zum Beispiel Art. 18 des Emosson-Vertrages mit Frankreich (AS 1964
1247), welcher es den Regierungen erlaubt, allfällige später abgeschlossene
Doppelbesteuerungsabkommen mit einfachem Notenwechsel auf den
Vertrag anzuwenden (Abs. 3), und die Rechtsgrundlage des in AS 1978
1382 publizierten Notenaustausches bildet; Art. 4 des Europäischen
Übereinkommens vom 17. September 1974 über den Austausch von
Reagenzien zur Gewebstypisierung (AS 1977 1247), nach dessen Absatz 4 die
Regierungen der Vertragsparteien das Protokoll und seine Anlage selbständig
ergänzen oder ändern können.
24

[34]
[34] Zum Beispiel Art. 25 des BG vom 26. März 1931 über Aufenthalt und
Niederlassung der Ausländer (SR 142.20) betreffend Vereinbarungen zur
Aufhebung der Visumspflicht; Art. 4 des BG vom 23. Dezember 1959 über die
friedliche Verwendung der Atomenergie und den Strahlenschutz (SR 732.0),
Art. 39 und 119 ZGB (SR 210) und die darauf gestützte V vom 1. Juni 1953 über
das Zivilstandswesen (SR 211.112.1); Art. 54 und 57 des BG vom 8. Dezember
1905 über den Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen (SR
817.0).
[35]
[35] Siehe beispielsweise territoriale Anwendung des
Doppelbesteuerungsabkommens mit Dänemark auf dem Gebiete der
Steuern vom Einkommen und vom Vermögen vom 23. November 1973
(AS 1974 1720) durch den Briefwechsel vom 20. März 1978 zwischen
dem schweizerischen Bundesrat und der dänischen Regierung über die
Ausdehnung des Abkommens auf die Färöer-Inseln (AS 1978 457).
[36]
[36] Art. VII, Bst. B des Abkommens über die Zusammenarbeit zwischen der
schweizerischen Regierung und der Regierung der Vereinigten Staaten von
Amerika auf dem Gebiete der friedlichen Verwendung der Atomenergie vom
30. Dezember 1965 (AS 1966 1267).
[37]
[37] So kündigte der Bundesrat in der Botschaft zu den
Doppelbesteuerungsabkommen mit Dänemark (BBl 1974 I 649) den
Abschluss eines Notenwechsels über die Anwendung des Abkommens über die
Einkommens- und Vermögenssteuern auf die Färöer-Inseln an (S. 651).
[38]
[38] Entwurf des BB über die Mitwirkung der Schweiz an der Europäischen
Zusammenarbeit auf dem Gebiet der wissenschaftlichen und technischen
Forschung (COST, BBl 1977 II 676); Botschaft vom 14. September 1977
über die Beteiligung der Schweiz an der Sonderaktion zugunsten
einkommensschwacher Entwicklungsländer (BB1 1977 III 161, 172); VEB
26 (1956) Nr. 1, S. 9 ff; Botschaft vom 28. August 1974 zu einem BG zum
Staatsvertrag mit den USA über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen (BBl
1974 II 631, 647).
[39]
[39] Hangartner, a.a.O., S. 190; Fleiner Fritz/Giacometti Zaccharia:
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Tübingen 1923, Nachdruck Zürich 1949,
1969, S. 825; Eichenberger Kurt: Die oberste Gewalt im Bunde, Diss. Zürich
1947, S. 126.
[40]
[40] Monnier, a.a.O., S. 226; Spinner Bruno: Parlamentarische
Genehmigungs- und Delegationsbeschlüsse beim Abschluss völkerrechtlicher
Verträge in der Schweiz, in Schweizerische Juristenzeitung (SJZ) 1979, 5.106 ff;
Burckhardt Walter: Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung vom
29. Mai 1874, 3. Aufl., Bern 1931, S. 676 f.
[41]
[41] Botschaft vom 14. September 1977 über die Beteiligung der Schweiz an
der Sonderaktion zugunsten einkommensschwacher Entwicklungsländer (BBl
1977 III 161, 172 f).
[42]
[42] Siehe Fussnote 41.
[43]
[43] BBl 1977 III 173.
[44]
[44] Siehe beispielsweise Briefwechsel vom 18. Dezember 1985 zwischen
der Schweiz und den Europäischen Gemeinschaften über die Verlängerung des
Handelsregimes mit Spanien und Portugal: AS 1985 2046, BBl 1986 III 5.
[45]
[45] Art. 2 BG vom 25. Juni 1982 über aussenwirtschaftliche Massnahmen
(SR 946.201); Art. 4 des BG vom 19. Juni 1959 über den schweizerischen
Zolltarif (SR 632.10).
25

[46]
[46] Siehe Schlussbericht der Studienkommission der eidgenössischen
Räte «Zukunft des Parlamentes» BBl 1978 II 996, insbesondere S. 1010:
«Eher technische Fragen und Probleme der reinen Sachkunde sind der
Verantwortung von Bundesrat und Verwaltung zuzuweisen.... Wird vom
Parlament eine höhere Effizienz gefordert, so muss dies ... eine Konzentration
seiner Tätigkeit auf die wesentlichen Aufgaben bedeuten.»
[47]
[47]BGE 112 Ia 75, BGE 112 Ia 81.
[48]
[48] Zum Beispiel die Änderung oder Ergänzung zu bestehenden
bilateralen Vereinbarungen auf dem Gebiet des Films, so die Ergänzung vom
22. September 1986 der Vereinbarung vom 22. Juni 1977 über die Beziehungen
der Schweiz und Frankreich auf dem Gebiet des Films (siehe BBl 1986 III 1005),
Botschaft des Bundesrates in BBl 1986 III 997 (vgl. dortige Ausführungen zur
Genehmigung derartiger Änderungen durch das Parlament: S. 1001).
[49]
[49]BGE 105 V 180, BGE 105 V 184; 102 Ib 26, 31; 101 Ib 70, 74 f.
[50]
[50] Vgl. dazu auch VPB 42.76 (1978): die dortigen Ausführungen gelten
sinngemäss auch hier.
[51]
[51] Siehe Art. 5 Abs. 2 Geschäftsverkehrsgesetz (SR 171.11).
[52]
[52] Solche Fälle können insbesondere im aussenwirtschaftlichen Bereich
auftreten; so zum Beispiel Botschaft vom 25. Februar 1981 über handels- und
rohstoffpolitische Massnahmen im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit
(BB1 1981 II 1, 49/50); Botschaft vom 9. Januar 1985 zum Abkommen über die
Änderung des Protokolls Nr. 3 zum Freihandelsabkommen Schweiz-EG (BBl
1985 I 474, 475); Botschaft vom 9. Januar 1985 zur Änderung des Anhangs G
(Sonderbestimmungen für Portugal) zum Übereinkommen vom 4. Januar 1960
zur Errichtung der Europäischen Freihandels-Assoziation (EFTA, BB1 1985 I
479-481).
[53]
[53] Rapport de gestion du Conseil fédéral pour l’année 1983, p. 140.
[54]
[54] Voir cependant, à titre d’exception régie par la loi, par exemple l’art. 2
de la LF du 25 juin 1982 sur les mesures économiques extérieures (RS 946.201).
[55]
[55] Conformément à l’art. 2 de la LF du 21 mars 1986 sur les publications
officielles (RS 170.512, RO 1987 600).
[56]
[56] Voir par exemple le droit international du mariage et de la famille, le
droit international économique et fiscal, le droit des transports maritimes et le
droit aérien, le droit international de la sécurité sociale, le droit international
de la guerre, le droit de la coopération internationale en matière scientifique.
[57]
[57] Voir par exemple les accords en matière de circulation routière,
les traités sur la coopération au développement, les accords en matière
monétaire, les accords en matière de recherche, les accords de siège avec
des organisations internationales, les accords concernant les postes douaniers,
les accords d’exécution d’accords en matière d’assurance sociale.
[58]
[58] Voir par exemple les déclarations de réciprocité dans les accords
internationaux relatifs à l’extradition, art. 1er de la LF du 22 janvier 1892
concernant l’extradition aux Etats étrangers (RS 3, p. 501); accords sur la police
de la pêche dans les eaux frontalières, art. 30 de la LF du 21 décembre 1888 sur
la pêche (RS 9, p. 555, 562).
[59]
[59]Jean-François Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. II et
III, Neuchâtel 1967, No. 1319; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, Zurich 1984 p. 307; Yvo Hangartner, Grundzüge des
26

schweizerischen Staatsrechts, Zurich 1980 vol. I, p.189 ss; Jean Monnier, Les
principes et les règles constitutionnels de la politique étrangère suisse, dans
Revue de droit suisse (RDS), Nf vol. 105, 1986 II, p. 221.
[60]
[60] JAAC 42.76 (1978); voir également BO CN 1975 1081, BO CE 1975, p. 772.
[61]
[61] Voir par exemple JAAC 25.18 (1955); JAAC 30.13 (1961); JAAC 42.76
(1978); Aubert, op.cit., vol. II et III, n. 1319; Luzius Wildhaber, Bundesstaatliche
Kompetenzausscheidung, dans: «Handbuch der schweizerischen
Aussenpolitik», Berne 1975, p. 269 ss; Monnier, op.cit., p.221.
[62]
[62] Häfelin/Haller, op. cit., p. 307; Aubert, op. cit., n. 1319; Wildhaber, op.
cit., p. 269 ss.
[63]
[63] Voir procès-verbal de la 120e Assemblée générale de la Société suisse
des juristes, publié dans RDS 105, 1986 II, p. 543.
[64]
[64] Voir de surcroît, pour le Conseil fédéral, art. 102. ch. 2, 7 et 9 Cst.;
pour l’Assemblée fédérale, art. 85 ch. 2, 6, 11 Cst. et art. 89 al. 4 Cst.; pour
le peuple, art. 89 al. 3 et 4 Cst.; pour le constituant, art. 89 al. 5 Cst.; pour le
Tribunal fédéral - et implicitement pour toutes les autorités suisses chargées de
l’application du droit -, art. 113 al. 1, ch. 3 Cst. et art. 114 bis al. 3 Cst.
[65]
[65] FF 1978 II 1017 ss.
[66]
[66] Voir, parmi beaucoup d’autres, Jörg Paul Müller / Luzius Wildhaber,
Praxis des Völkerrechts, 2e éd., Berne 1982, p. 55, avec références.
[67]
[67] Art. 31 à 33 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des
traités (reproduite dans Müller/Wildhaber op. cit., p. 581, 589 ss).
[68]
[68] Réponse du Conseil fédéral à une interpellation Oeben du 7 juin 1977
(relative à l’accord complémentaire à l’accord entre la Suisse et les USA sur
l’utilisation pacifique de l’énergie atomique, BO CN 1978 1767); accord du
16 février 1923 entre la Suisse et la Belgique pour régler la situation de la
Suisse au Congo belge (RS 0.142.111.722); accord du 12 juillet 1977 sur la
version espagnole et portugaise de l’accord entre la Suisse, l’Autriche et
la Communauté économique européenne portant extension du domaine
d’application des dispositions sur la procédure d’expédition communautaire
(non encore publié).
[78]
[78] JAAC 30.13 (1961).
[79]
[79] Voir par exemple la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit
des traités (reproduite dans Müller/Wildhaber, op. cit., p. 581 ss.); Convention
de Vienne du 21 mars 1986 sur le droit des traités entre Etats et organisations
internationales ou entre organisations internationales, reproduite dans
«International Legal Materials» vol. XXV, no 3, p. 543 ss.
[80]
[80] JAAC 5.9 (1931); acte final de la conférence des plénipotentiaires pour la
reconduction de l’accord ESRANGE, du 17 mars 1977 (RS 0.425.111).
[81]
[81] Onne saurait admettre, dans ce contexte, la méthode dite du bilan
(«Saldo-Methode»), selon laquelle un traité qui comprend de nouveaux droits
et de nouvelles obligations ne doit être soumis à l’approbation du Parlement
que si, aux termes d’un bilan, ce traité apporte plus d’obligations que de droits
à la Suisse.
[82]
[82] Voir par exemple les arrêtés fédéraux dits des pleins pouvoirs de 1914
et de 1939 (RO 1914 347; 1939 781); art. 10 de la LF du 19 mars 1976 sur la
coopération au développement et l’aide humanitaire internationales (RS 974.0);
l’art. 5 de la LF du 14 décembre 1973 sur la pêche (RS 923.0); l’art. 16 de la LF
du 7 octobre 1983 sur la recherche (RS 420.1); les art. 2 et 10 de la LF du 25 juin
27

1982 sur les mesures économiques extérieures (RS 946.201); l’art. 106 de la LF
du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (RS 741.01); l’art. let de l’AF du
1er octobre 1952 autorisant le Conseil fédéral à échanger des déclarations de
réciprocité sur l’imposition des entreprises de navigation maritime, intérieure
ou aérienne (RS 672.1); l’AF du 30 septembre 1955 concernant la conclusion
ou la modification d’accords avec des organisations internationales en vue
de déterminer leur statut en Suisse (RS 192.12); 1’AF du 27 septembre 1963
concernant la conclusion de traités relatifs à la protection et à l’encouragement
des investissements de capitaux (RS 975); l’AF du 20 juin 1980 concernant la
conclusion d’accords relatifs à des consolidations de dettes (RS 946.240.9); l’AF
du 20 mars 1975 sur la collaboration de la Suisse à des mesures monétaires
internationales (dans la version de l’AF du 22 mars 1985, RS 941.13); le message
du 12 avril 1978 concernant la collaboration de la Suisse aux projets de
recherche en matière d’énergie de l’Agence internationale de l’énergie (FF
1979 I 921, 941); JAAC 42.76 (1978); ATF 105 IV 218, ATF 105 IV 220.
[83]
[83]ATF 98 Ia 592, ATF 102 Ia 64, ATF 103 Ia 374, ATF 104 Ia 310.
[84]
[84] Mais aussi lorsque la législation interne (p. ex. dans le domaine de
l’économie) dépend de nos relations avec l’étranger, une marge de manoeuvre
relativement grande est indispensable au Conseil fédéral (voir l’art. 1er de la
LF du 25 juin 1982 sur les mesures économiques extérieures [RS 946.201] et
l’art. 23 de la LF sur l’agriculture du 3 octobre 1951 [RS 910.1)].
[85]
[85] Voir par exemple l’art. 18 du traité d’Emosson avec la France (RO 1964
1255), qui permet aux gouvernements concernés d’appliquer aux traités
d’éventuels accords ultérieurs conclus en matière de double imposition par
le biais de simples échanges de notes (al. 3), et qui constitue la base juridique
de l’échange de notes publié dans RO 1978 1382; voir également l’art. 4 de
l’accord européen du 17 septembre 1974 sur l’échange de réactifs pour la
détermination des groupes tissulaires (RO 1977 1247), dont l’al. 4 permet aux
gouvernements des parties contractantes de modifier ou de compléter de
manière autonome le protocole et ses annexes.
[86]
[86] Voir par exemple l’art. 25 de la LF du 26 mars 1931 sur le séjour et
l’établissement des étrangers (RS 142.20) concernant des accords sur la levée
de l’obligation du visa; l’art. 4 de la LF du 23 décembre 1959 sur l’utilisation
pacifique de l’énergie atomique et la protection contre les radiations (RS 732.0);
les art. 39 et 119 CC et l’O du 1er juin 1953 sur l’état civil (RS 211.112.1) qui en
découle; les art. 54 et 57 de la LF du 8 décembre 1905 sur le commerce des
denrées alimentaires et de divers objets usuels (RS 817.0).
[87]
[87] Voir par exemple l’extension territoriale de l’accord de double
imposition avec le Danemark dans le domaine des impôts sur le revenu
et la fortune du 23 novembre 1973 (RO 1974 1720), extension qui a eu lieu
par échange de lettres du 20 mars 1978 entre le Conseil fédéral suisse et le
gouvernement danois sur l’extension de l’accord aux îles Féroé (RO 1978 457).
[88]
[88] Art. VII, let. B de l’accord de coopération entre le gouvernement suisse
et le gouvernement des Etats-Unis d’Amérique pour l’utilisation de l’énergie
atomique à des fins pacifiques, du 30 décembre 1965 (RO 1966 1313).
[89]
[89] Ainsi, le Conseil fédéral a annoncé, dans son message sur les accords
de double imposition avec le Danemark (FF 1974 I 635), la conclusion d’un
échange de notes sur les impôts sur le revenu et la fortune aux îles Féroé
(p. 637).
28

[90]
[90] Projet d’AF sur la participation de la Suisse à la coopération européenne
dans le domaine de la recherche scientifique et technique (COST, FF 1977 II
645); message du 14 septembre 1977 concernant la participation de la Suisse à
l’Action spéciale en faveur de pays en développement à faible revenu (FF 1977
II 169 ss, 180); JAAC 26.1 (1956); message du 28 août 1974 à l’appui d’une loi
relative au traité conclu avec les Etats-Unis d’Amérique sur l’entraide judiciaire
en matière pénale (FF 1974 II 632, 648).
[91]
[91] Hangartner, op. cit., vol. I, p.190; Fritz Fleiner / Zaccharia Giacometti,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Tübingen 1923, reproduction Zurich 1949,
1969, p. 825; Kurt Eichenberger, Die oberste Gewalt im Bunde, thèse Zurich
1947, p. 126.
[92]
[92] Monnier, op. cit., p. 226; Bruno Spinner, Parlamentarische
Genehmigungs- und Delegationsbeschlüsse beim Abschluss völkerrechtlicher
Verträge in der Schweiz, dans Revue suisse de jurisprudence (RSJ)
1979, p. 106 ss; Walter Burckhardt, Kommentar der schweizerischen
Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 3e éd., Berne 1931, p. 676 ss.
[93]
[93] Message du 14 septembre 1977 sur la participation de la Suisse à
l’Action spéciale en faveur de pays en développement à faible revenu (FF
1977 III 169, 180).
[94]
[94] Voir note 41.
[95]
[95] FF 1977 III 180.
[96]
[96] Voir par exemple l’échange de lettres du 18 décembre 1985 entre la
Suisse et les Communautés Européennes sur la prolongation du régime des
échanges avec l’Espagne et le Portugal: RO 1985 2046; FF 1986 III 5.
[97]
[97] Art. 2 de la LF du 25 juin 1982 sur les mesures économiques extérieures
(RS 946.201); art. 4 de la LF du 19 juin 1959 sur le tarif des douanes suisses (RS
632.10).
[98]
[98] Voir le Rapport final de la Commission d’études des Chambres fédérales
intitulé «L’Avenir du Parlement», FF 1978 II 1017, en particulier p. 1033 s.:
«Quant aux questions d’ordre plutôt technique et aux problèmes relevant
des spécialistes, il appartient au Conseil fédéral et à l’administration qui lui
est subordonnée de les résoudre. … Exiger du Parlement une plus grande
efficacité revient à dire qu’il lui faut se consacrer à l’essentiel».
[99]
[99]ATF 112 Ia 75, ATF 112 Ia 81.
[100]
[100] Par exemple les modifications ou avenants aux accords bilatéraux
existant dans le domaine des relations cinématographiques, ainsi que
l’avenant du 22 septembre 1986 relatif à l’accord du 22 juin 1977 sur les
relations cinématographiques entre la Suisse et la France (cf. FF 1986 III 965).
Message du Conseil fédéral publié dans FF 1986 III 957 (cf. les considérations
émises à propos de l’approbation de telles modifications par le Parlement:
p. 961).
[101]
[101]ATF 105 V 180, 184; 102 Ib 26, 31; 101 Ib 70, 74 ss.
[102]
[102] Voir à ce propos également JAAC 42.76 (1978): les développements qui
y figurent valent également par analogie ici.
[103]
[103] Voir l’art. 5 al. 2 de la LF sur les rapports entre les Conseils (RS 171.11).
[104]
[104] De tels cas peuvent en particulier se produire dans le domaine des
affaires économiques extérieures; ainsi par exemple le message du 25 février
1981 sur des mesures commerciales et des mesures relatives aux produits
de base dans le cadre de la coopération au développement (FF 1981 II 1, 50);
message du 9 janvier 1985 relatif à l’accord sur la modification du protocole
29

n° 3 à l’accord de libre-échange suisse - CEE (FF 1985 I 483, 484); message du
9 janvier 1985 sur l’amendement de l’annexe G (dispositions spéciales pour le
Portugal) à la Convention du 4 janvier 1960 instituant l’Association européenne
de libre échange (AELE), (FF 1985 I 488, 489-490).
30

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 51.58 - Mitteilung der Direktion für Völkerrecht [EDA] und des Bundesamtes für
Justiz [EJPD], nach zustimmender Kenntnisnahme durch den Bundesrat vom 14.
Dezember 1987
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1987
Année
Anno
Band
51
Volume
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Ref. No
150 000 512
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.