ch_vb · JAAC 67.132 · 2003-06-23 · de


JAAC 67.132
Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der
Rekurskommission UVEK vom 23. Juni 2003,
H-2001-113
Art. 15 LPO et art. 11 let. c OPO. Transport de journaux et périodiques
par la Poste. Prix préférentiels pour les périodiques des caisses maladie
destinés à leurs clients.
- Art. 11 let. c OPO. Etant donné que les publications des caisses maladie
organisées sous forme de société anonymes ou de fondations ne sont
pas distribuées sur la base d’abonnements (payants), et qu’elles ne
relèvent pas de la presse associative, les caisses concernées n’ont
en principe pas droit à des prix préférentiels pour leur distribution
(consid. 5).
- En tant qu’établissement de droit public indépendant, la Poste est
tenue respecter les droits fondamentaux même dans les services non
réservés (consid. 6).
- La Poste n’applique pas de façon conséquente le critère de la presse
associative et accorde des prix préférentiels à des organisations
d’utilité publique sans égard à leur forme juridique. Elle doit donc aussi
accorder des prix préférentiels aux assurances maladie. Cela aussi
longtemps, seulement, que la Poste maintiendra sa pratique illégale
à l’égard des organisations d’intérêt public (égalité dans l’illégalité;
consid. 6).
Art. 15 PG und Art. 11 Bst. c VPG. Beförderung von Zeitungen und
Zeitschriften durch die Post. Vorzugspreise für Kundenzeitschriften von
Krankenkassen.
- Art. 11 Bst. c VPG. Da die Publikationen der als Aktiengesellschaft
bzw. Stiftung organisierten Krankenkassen nicht auf Grund eines
(entgeltlichen) Abonnementsverhältnisses versandt werden und es
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sich dabei auch nicht um Mitgliedschaftspresse handelt, haben die
betreffenden Krankenversicherer grundsätzlich keinen Anspruch
auf die Gewährung der Vorzugspreise für die Zustellung ihrer
Publikationen (E. 5).
- Als selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts ist die Post selbst bei
den nicht reservierten Diensten an die Grundrechte gebunden (E. 6).
- Die Post wendet das Kriterium der Mitgliedschaftspresse nicht
konsequent an und gewährt gemeinnützigen Organisationen die
Vorzugspreise unabhängig von deren Rechtsform. Daher muss
den Krankenversicherern der Vorzugspreis ebenfalls zugestanden
werden. Dies jedoch nur so lange, als die Post die gesetzwidrige
Praxis hinsichtlich der gemeinnützigen Organisationen beibehält
(Gleichbehandlung im Unrecht; E. 6).
Art. 15 LPO e art. 11 lett. c OPO. Trasporto di giornali e periodici da
parte della Posta. Prezzi preferenziali per periodici inviati dalle casse
malati ai loro clienti.
- Art. 11 lett. c OPO. Poiché le pubblicazioni delle casse malati, che sono
società anonime risp. fondazioni, non sono inviate sulla base di un
abbonamento a pagamento e non si tratta di stampa destinata a soci,
gli assicuratori malattia in questione non hanno in linea di principio
diritto ad ottenere i prezzi preferenziali per la consegna delle loro
pubblicazioni (consid. 5).
- In quanto istituto indipendente di diritto pubblico, la Posta deve
rispettare i diritti fondamentali anche nell’ambito dei servizi non
riservati (consid. 6).
- La Posta applica il criterio della stampa destinata a soci in modo
non coerente e garantisce i prezzi preferenziali ad istituzioni di
interesse pubblico indipendentemente dalla loro forma giuridica. Per
questo motivo, i prezzi preferenziali devono essere concessi anche agli
assicuratori malattia. Questo però solo fino al momento in cui la Posta
mantiene la sua prassi illegale relativa alle organizzazioni di interesse
pubblico (parità di trattamento nell’illegalità; consid. 6).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
Am 1. Juni 2001 verfügte die Post gegenüber neun Krankenkassen, sie hätten
ab dem 1. Januar 2000 für die Beförderung ihrer Kundenzeitungen und
-zeitschriften durch die Post den normalen Tarif zu bezahlen. Zur Begründung
führte die Post insbesondere aus, dass die Aufteilung der Kranken- und
Unfallversicherung in den Bereich Grundversorgung und den Bereich der
privaten Zusatzversicherungen dazu geführt habe, dass verschiedene Kassen
die Zusatzversicherungen in selbständige Gesellschaften ausgegliedert
hätten. Krankenversicherungen, die als Aktiengesellschaften oder als
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Stiftungen konstituiert seien, erfüllten die rechtlichen Voraussetzungen für die
Gewährung der Vorzugspreise nicht und könnten in Zukunft nicht mehr davon
profitieren.
Gegen diese Verfügungen gelangten die neun Krankenversicherungen mit
Beschwerden vom 4. Juli 2001 an die Rekurskommission des Eidgenössischen
Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(Rekurskommission UVEK, REKO/UVEK). Sie beantragten die Aufhebung der
angefochtenen Verfügungen, die Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung
an die Vorinstanz mit der verbindlichen Weisung, den Krankenversicherern
weiterhin den Vorzugspreis zu gewähren.
Aus den Erwägungen:
(…)
4. Das neue Postgesetz vom 30. April 1997 (PG, SR 783.0) schafft die
Voraussetzungen für eine schrittweise Liberalisierung des schweizerischen
Postmarkts. Seit dem 1. Januar 1998 ist die Schweizerische Post eine
selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit
(Art. 2 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 30. April 1997 über die Organisation der
Postunternehmung des Bundes [POG], SR 783.1). Die Dienstleistungen der Post
werden unterschieden in reservierte Dienste und nicht reservierte Dienste.
Letztere erbringt die Post in Konkurrenz zu privaten Anbieterinnen und
Anbietern (Art. 3 und 4 PG). Wo das Gesetz nichts anderes vorschreibt, legt die
Post die Preise für ihre Dienstleistungen nach wirtschaftlichen Grundsätzen
fest (Art. 14 Abs. 1 PG).
5. Zur Erhaltung einer vielfältigen Presse gewährt die Post Vorzugspreise für
abonnierte Zeitungen, vor allem für die Regional- und Lokalpresse, sowie für
abonnierte Zeitschriften (Art. 15 Abs. 1 PG). Der Bund gilt der Post jährlich die
ungedeckten Kosten aus der Beförderung von Zeitungen und Zeitschriften ab
(Art. 15 Abs. 2 PG). Die Beförderung von Zeitungen und Zeitschriften gehört zu
den nicht reservierten Diensten (Art. 4 der Postverordnung vom 29. Oktober
1997 [VPG], SR 783.01).
5.1. Der Vorzugspreis nach Art. 15 PG wird für die Beförderung von Zeitungen
und Zeitschriften (nachfolgend: Zeitungen) gewährt, die
a. vierteljährlich mindestens einmal erscheinen;
b. mit den Beilagen nicht mehr als 1 kg wiegen;
c. zur Beförderung an mindestens 1000 Abonnentinnen und Abonnenten
aufgegeben werden;
d. nicht überwiegend Geschäfts- und Reklamezwecken dienen;
e. in jeder Ausgabe redaktionelle Beiträge von wenigstens 15 Prozent
aufweisen.
Diese in Art. 11 VPG enthaltenen Voraussetzungen, welche kumulativ erfüllt
sein müssen, finden sich ebenfalls in der von der Post herausgegebenen
Informationsschrift «Zeitungen Schweiz» (Ausgabe Januar 2001)[255].
Zusammen mit den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Post bildet diese
Informationsschrift Bestandteil des Vertrags zwischen der Post und dem
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Zeitungsverlag (Verlegervertrag; vgl. Ziff. 16 der Informationsschrift) und
gibt Aufschluss über die von der Post erbrachten Dienstleistungen und deren
Preise im Zusammenhang mit der Beförderung von Zeitungen.
5.2. Unklar ist vorliegend, ob die Zeitungen der beschwerdeführenden
Krankenkassen die Voraussetzung nach Art. 11 Bst. c VPG erfüllen. In der
Informationsschrift wird dieses Kriterium wie folgt konkretisiert:
«Pro Auslieferung mindestens 1000 Exemplare an Abonnenten oder Mitglieder;
eine Mischform aus Abo- und Mitgliedschaftspresse ist zulässig. Amtliche
Publikationen zählen zur Mitgliedschaftspresse.»
Als weitere Voraussetzungen müssen die Zeitungen gemäss
Informationsschrift:
«dem Empfänger aufgrund eines entgeltlichen Abonnementsvertrages laufend
auf dem Postweg zugesandt werden oder von einer Körperschaft aufgrund eines
Beschlusses des zuständigen Organs ihren Mitgliedern zugesandt werden [z. B.
Mitteilungsblätter von Vereinen, amtliche Publikationsorgane] …».
Die Ausweitung des Anwendungsbereichs der Vorzugspreise von abonnierten
Zeitungen auf die sogenannte Mitgliedschaftspresse geht zurück auf die
inzwischen aufgehobene Vollziehungsverordnung I vom 1. September
1967 zum Bundesgesetz betreffend den Postverkehr (nachfolgend:
Vollziehungsverordnung, AS 1967 1405). Darin war die Mitgliedschaftspresse
ausdrücklich erwähnt und den abonnierten Zeitungen gleichgestellt worden
(vgl. Art. 58 Abs. 1 Bst. b Vollziehungsverordnung, später Art. 58b Abs. 1 Bst. b
[AS 1980 4] bzw. Art. 39 Abs. 2 Bst. b [AS 1990 1448]). Heute versteht sich der in
der Informationsschrift enthaltene Hinweis auf die Mitgliedschaftspresse als
Auslegungshilfe für Art. 11 Bst. c VPG.
5.3. Die Post macht geltend, hinsichtlich der von den Krankenkassen ihren
Mitgliedern zugestellten Zeitungen liege weder ein Abonnementsverhältnis
vor, noch handle es sich um Mitgliedschaftspresse im oben umschriebenen
Sinn. Abonnementsverhältnis bestehe keines, weil die Zeitungen allen
Versicherten gratis zugestellt würden. Von Mitgliedschaftspresse könne
nicht gesprochen werden, weil damit nur Zeitungen von Genossenschaften
und Vereinen gemeint seien. Das Verhältnis der als Aktiengesellschaften
oder Stiftungen organisierten Krankenkassen zu den Kunden sei nicht ein
mitgliedschaftsrechtliches, sondern ein vertragliches. In dem Sinn verfügten
diese gar nicht über Mitglieder. Damit sei aber ein in der Informationsschrift
umschriebenes Kriterium nicht erfüllt.
Die Beschwerdeführenden wenden dagegen ein, nach der Rechtsprechung
des Bundesgerichts liege ein Abonnementsverhältnis dann vor, wenn jemand
den Willen bekundet habe, eine bestimmte Publikation regelmässig erhalten
zu wollen. Nicht erforderlich sei hingegen, dass die Zustellung entgeltlich
sei. Im Falle der Migros- und Coop-Zeitungen reiche sogar eine einfache
Beitrittserklärung aus, um ein Abonnementsverhältnis zu begründen.
5.3.1. Die Beschwerdeführenden verkennen, dass die beiden genannten
Zeitungen nicht gestützt auf ein eigentliches Abonnementsverhältnis im engen
Sinn versandt werden. Es handelt sich vielmehr um Mitgliedschaftspresse,
die von den Genossenschaften Migros und Coop aufgrund eines Beschlusses
des zuständigen Organs den Genossenschaftsmitgliedern und nur diesen
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zugestellt werden. Im Zeitpunkt, als sich das Bundesgericht mit diesen,
damals wie heute zum Vorzugspreis transportierten Zeitungen befasste,
unterschied das geltende Recht klar zwischen den «eigentlichen abonnierten
Blättern», die gegen Entgelt zugestellt werden (Art. 58 Abs. 1 Bst. a der
Vollziehungsverordnung [AS 1971 684]) und der Mitgliedschaftspresse, bei
welcher Entgeltlichkeit nicht erforderlich war (Art. 58 Abs. 1 Bst. b derselben
Verordnung; vgl. auch vorangehende E. 5.2). Beide Verordnungsbestimmungen
verfügten zwar mit Art. 20 Abs. 2 Bst. a des Bundesgesetzes vom 2. Oktober
1924 betreffend den Postverkehr (in der Fassung vom 30. Juni 1972 [PVG],
AS 1972 2667) über dieselbe gesetzliche Grundlage. Darin war nur von
«abonniert» die Rede. Das Bundesgericht hatte in BGE 101 Ib 178 denn auch
zu prüfen, ob Art. 58 Abs. 1 Bst. b der Vollziehungsverordnung den vom
Gesetz vorgegebenen Rahmen nicht sprenge. Dabei kam es zum Schluss,
dass auch bei der Mitgliedschaftspresse eine Art Abonnementsverhältnis
bestehe, die entsprechende Verordnungsbestimmung somit gesetzmässig
sei (BGE 101 Ib 178 E. 3b-3d). Daraus kann aber keineswegs geschlossen
werden, dass auf die Unentgeltlichkeit auch dann verzichtet werden
könne, wenn kein Mitgliedschaftsverhältnis vorliege. Dies käme einer
völligen Aufweichung des Begriffs «Abonnement» gleich. Gestützt auf
das damals gültige Verordnungsrecht musste entweder ein entgeltliches
Abonnementsverhältnis vorliegen oder aber es handelte sich um den
(unentgeltlichen) Versand von Zeitungen an die Mitglieder eines Vereins
oder einer Genossenschaft (vgl. auch BGE 120 Ib 142 E. 3c/cc, wonach an der
Entgeltlichkeit ausdrücklich festgehalten werden soll).
5.3.2. Daran hat sich auch nach dem Inkrafttreten des neuen Postgesetzes
nichts geändert. Die in der Vollziehungsverordnung enthaltene Ausweitung
des Begriffs «Abonnement» auf die Mitgliedschaftspresse findet sich heute
in der genannten Informationsschrift. Auch dort wird klar zwischen
entgeltlichem Abonnement und Mitgliedschaftspresse unterschieden
(vgl. vorangehende E. 5.2). Mit den dort formulierten Voraussetzungen
war ja auch keine Rechtsänderung beabsichtigt worden. Nach Angaben
der Post sollte in der Informationsschrift bloss das festgehalten werden,
was gestützt auf die alte Vollziehungsverordnung der jahrzehntelangen
Praxis der Post entsprochen hatte. Liegt weder ein Abonnements- noch ein
Mitgliedschaftsverhältnis vor, kann somit auch nach heutiger Rechtslage nicht
der Vorzugspreis beansprucht werden.
5.3.3. Die Kundinnen und Kunden der Wincare haben die Möglichkeit,
auf dem Antragsformular anzugeben, ob sie die Kundenzeitschrift «Care»
wünschen oder nicht. Die Beschwerdeführenden präzisieren, diese
Wahlmöglichkeit stehe nur denjenigen Personen offen, die durch eine
andere versicherte Person im selben Haushalt bereits mit einer Zeitung der
Krankenkasse bedient würden. Trotzdem hat sich die Post die Frage gestellt,
ob mit dem Ankreuzen des Ja-Feldes nicht eine Willensbetätigung im Sinne der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung und damit ein Abonnementsverhältnis
vorliege.
5

Auch diese Frage muss verneint werden. Es fehlt wie bereits festgestellt, an der
Entgeltlichkeit. Ob ein Mitgliedschaftsverhältnis vorliegt, ist nachfolgend zu
prüfen.
5.3.4. Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, zwischen
den Krankenversicherungen und den Versicherten liege zumindest
ein mitgliedschaftsähnliches Verhältnis vor. Die Besonderheiten des
Krankenversicherungsrechts, namentlich die Tatsache, dass Versicherte nicht
ausgeschlossen werden könnten, führten zu einer überaus starken Beziehung
der Versicherten zu ihrer Krankenkasse, welche die Intensität der Bindung der
Genossenschaftsmitglieder zu Migros oder Coop bei weitem übersteige. Da das
Verhältnis zwischen den Versicherten und den Krankenkassen nicht durch die
Rechtsform der Kassen, sondern in erster Linie durch das Gesetz und in einem
geringeren Umfang durch den Versicherungsvertrag geregelt werde, sei es
überspitzt formalistisch und somit willkürlich, auf dem rechtlichen Kriterium
der Mitgliedschaft zu beharren.
Diese Argumentation vermag nicht zu überzeugen. Die Gleichsetzung
der Mitgliedschaftspresse mit einem Abonnementsverhältnis stellt eine
relativ weitgehende Auslegung des Begriffs «abonniert» dar. Umso mehr
muss an den in der Informationsschrift genannten, einer langjährigen
Praxis entsprechenden formellen Kriterien festgehalten werden, wonach
ein mitgliedschaftsrechtliches Verhältnis zu einer Körperschaft bestehen
muss (vgl. auch BGE 99 Ib 283 E. 2b). Der Vorwurf des überspitzten
Formalismus ist unberechtigt. Ein gewisser Schematismus lässt sich bei
klaren Abgrenzungskriterien nicht vermeiden. Er muss jedoch zugunsten
der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit in Kauf genommen werden. Die
Post hält daher zu Recht an den in der Informationsschrift und in Art. 11 Bst. c
VPG genannten Voraussetzungen fest.
Weder bei Aktiengesellschaften noch bei Stiftungen liegt ein
mitgliedschaftsrechtliches Verhältnis vor. Der Vorzugspreis kann somit
grundsätzlich nicht gewährt werden.
5.3.5. Der Anwalt der Beschwerdeführenden weist darauf hin, dass die KPT
Krankenkasse weiterhin als Verein organisiert sei, trotzdem müsse für die
Zeitschrift «Inform» der normale Beförderungspreis bezahlt werden.
Die Zeitschrift «Inform» wird gemäss Impressum nicht nur von
der KPT Krankenkasse, sondern auch von der KPT Versicherungen
AG herausgegeben. Während die KPT Krankenkasse die nach der
obligatorischen Krankenpflegeversicherung Versicherten umfasst,
bietet die KPT Versicherungen AG private Zusatzversicherungen an. Die
Zeitschrift informiert auch über Produkte und Dienstleistungen aus dem
Privatversicherungsbereich (vgl. z. B. Inform 3/2000 S. 6 f.).
Zu Recht hat die Vorinstanz daher auch die Zeitschrift «Inform» von den nach
Art. 15 Abs. 1 PG privilegierten Zeitungen ausgenommen.
Dasselbe gilt für den Verband Öffentlicher Krankenkassen der Schweiz (ÖKKV).
Der ÖKKV ist zwar gemäss Statuten ein Verein. Mitglieder sind aber nicht
die Versicherten, sondern öffentliche Krankenkassen sowie andere Kassen
und Institutionen, die sich für die Verbandszwecke einsetzen. Die Zeitschrift
6

«Thema» wird nicht den Vereinsmitgliedern, d. h. den verschiedenen
Krankenkassen zugestellt, sondern den Versicherten. Es handelt sich somit
auch hier nicht um Mitgliedschaftspresse.
5.3.6. Die Beschwerdeführenden weisen ferner darauf hin, dass gemäss
Informationsschrift auch Mischformen aus Abo- und Mitgliedschaftspresse
zulässig seien (vgl. E. 5.2). Was damit gemeint ist, kann offen bleiben. Fehlen
sowohl die charakteristischen Elemente eines Abonnements- als auch die
eines Mitgliedschaftsverhältnisses, kann es sich auch nicht um eine Mischform
handeln.
5.4. Unter Hinweis darauf, dass die Krankenkassen eine öffentliche Aufgabe
erfüllten und den Versicherten über ihre Zeitungen wichtige Informationen
zukommen liessen, beantragen die Beschwerdeführenden, sämtlichen
Krankenkassen sei im Sinne einer sogenannten «Branchenlösung» der
Vorzugspreis zu gewähren. Welche Zeitungen zum reduzierten Tarif befördert
werden, ergibt sich jedoch aus dem Gesetz und den in der Verordnung und in
der Informationsschrift enthaltenen Ausführungsbestimmungen. Die gestützt
auf das Krankenversicherungsrecht den Kassen übertragenen Aufgaben
sind nicht geeignet, daran etwas zu ändern. Die Post hat das in dieser Frage
massgebende Recht zu beachten. Würde sie ohne genügende Rechtsgrundlage
davon abweichen, könnte ihr rechtsungleiche Behandlung vorgeworfen
werden (vgl. dazu nachfolgende E. 6).
5.5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die von den Beschwerdeführenden
verschickten Zeitungen die Voraussetzungen von Art. 15 PG und Art. 11 VPG
nicht erfüllen. Die Post hat daher grundsätzlich zu Recht festgestellt, die
genannten Krankenkassen müssten für die Beförderung ihrer Zeitungen
per Post den Normaltarif bezahlen (vgl. jedoch nachfolgende E. 6).
6. Auch als selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts mit eigener
Rechtspersönlichkeit und trotz Liberalisierung des schweizerischen
Postmarkts ist die Post weiterhin an die Grundrechte gebunden, selbst in
den Bereichen, wo sie Dienstleistungen in Konkurrenz zu Privaten erbringt (so
genannte nicht reservierte Dienste; vgl. dazu BGE 127 I 184 E. 4c mit weiteren
Hinweisen; Yvo Hangartner, Grundrechtsbindung öffentlicher Unternehmen,
Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2000, S. 515 ff. insbesondere S. 518 f.) Keine
Zweifel über die Grundrechtsbindung der Post bestehen insbesondere dort, wo
sie wie vorliegend verfügen kann und somit eindeutig hoheitlich auftritt (vgl.
Art. 18 Abs. 1 PG).
6.1. Die Post ist somit auch an das Gebot der Rechtsgleichheit gebunden (Art. 8
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 [BV], SR 101). Dieser Grundsatz gebietet, Gleiches nach Massgabe seiner
Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich
zu behandeln (vgl. BGE 127 I 185 E. 5 mit weiteren Hinweisen; Jörg Paul Müller,
Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 397).
Die Post macht geltend, es entspreche ihrer konstanten Praxis, für Zeitungen,
die von Aktiengesellschaften und Stiftungen herausgegeben werden,
den Normaltarif zu verlangen. Auf einen entsprechenden Hinweis
der Beschwerdeführenden hin räumt die Post jedoch ein, dass sie bei
gemeinnützigen Stiftungen eine Ausnahme mache, ohne dass dies im
Gesetz oder in der Verordnung so vorgesehen sei. Zur Begründung dieser
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Ungleichbehandlung verweist die Post einerseits darauf, dass der Antrag auf
Privilegierung der gemeinnützigen Organisationen im Parlament nur ganz
knapp abgelehnt worden sei. Andererseits sei anlässlich einer Besprechung
vom 15. Juni 1995 mit dem damaligen Eidgenössischen Verkehrs- und
Energiewirtschaftsdepartement (EVED, heute Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation [UVEK]), vereinbart worden, die bis zu
diesem Zeitpunkt geltende Praxis der Privilegierung von Hilfsorganisationen
fortzuführen, selbst wenn es sich nicht um Mitgliedschaftspresse handle. Die
Post beantragt, die Aktennotiz der Besprechung vom 15. Juni 1995 sei beim
UVEK zu edieren.
Nachfolgend ist zu prüfen, ob diese Praxis eine Ungleichbehandlung darstellt
und falls ja, ob vorliegend die Voraussetzungen für einen Anspruch auf
Gleichbehandlung im Unrecht erfüllt sind.
6.1.1. Die Vorinstanz argumentiert, das Kriterium der «Gemeinnützigkeit»
der zum Vergleich herangezogenen Organisationen rechtfertige deren
Andersbehandlung. Ob die Privilegierung gerechtfertigt ist, beurteilt sich
gestützt auf die massgebenden rechtlichen Grundlagen. Es kann nur dann
von einer Ungleichbehandlung gesprochen werden, wenn die Vorinstanz in
einem oder mehreren Fällen von den massgebenden Normen abgewichen
ist (Ulrich Häfelin / Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl.,
Zürich 2002, Rz. 518). Art. 15 PG und Art. 11 VPG, die weitgehend den Art. 10
Abs. 1bis PVG und Art. 39 Abs. 1 der Vollziehungsverordnung entsprechen (vgl.
Botschaft des Bundesrates zum Postgesetz vom 10. Juni 1996 [nachfolgend:
Botschaft], BBl 1996 III 1249 ff., S. 1289), beinhalten keine ausdrückliche
Privilegierung der Publikationen gemeinnütziger Organisationen. Eine solche
ergibt sich auch nicht durch Auslegung, wie nachfolgende Erwägungen zeigen.
In den parlamentarischen Beratungen im Zusammenhang mit der Änderung
von Art. 10 Abs. 1bis PVG vom 24. März 1995 wurde diese Frage vor allem
vom Nationalrat, aber auch vom Ständerat, eingehend diskutiert. In diesem
Zusammenhang ist insbesondere auf den Antrag von Nationalrätin Hollenstein
hinzuweisen, wonach der Bundesrat gemeinnützigen Organisationen, die
ohne Gewinnstreben und eigene Interessen dem Wohl der Allgemeinheit
dienen, für Zeitungen aufgrund besonderer Kriterien Vorzugstaxen gewähren
sollte (vgl. AB 1994 N 2422). Während die Befürworter einer Privilegierung
geltend machten, die gemeinnützigen Organisationen erfüllten im weitesten
Sinne ebenfalls Aufgaben des Staats, wodurch dieser entlastet werde und
eine Taxerhöhung diese Aufgabenerfüllung gefährden könnte (vgl. AB 1994 N
2424 Votum Hollenstein, AB 1994 N 2427 Votum Baumberger, AB 1994 N 2428
Votum Schmid Peter, AB 1994 N 2430 Votum Vollmer), führten die Gegner einer
Privilegierung ins Feld, dass generell die Anzahl der unterstützten Titel zu
reduzieren sei und die Sozial- nicht mit der Pressepolitik vermischt werden
sollte (vgl. AB 1994 N 2413 und AB 1994 N 2428 Votum Mamie, AB 1994 N
2428 f. Votum Columberg, AB 1994 N 2429 Votum Schmied Walter, AB 1994
N 2430 Votum Bundesrat Ogi). Schliesslich lehnte der Nationalrat - wenn
auch äusserst knapp mit 75 zu 73 Stimmen - den Antrag Hollenstein ab (vgl.
AB 1994 N 2431). Auch im Ständerat wurde die Frage der Privilegierung der
gemeinnützigen Institutionen aufgeworfen, jedoch kein Antrag in Richtung
einer Privilegierung gestellt (vgl. AB 1995 S 394 ff., Votum Danioth S. 396). Der
zuständige Bundesrat hat im Ständerat in der abschliessenden Stellungnahme
klar gestellt, dass eine Sonderbehandlung der gemeinnützigen Institutionen
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aus verschiedenen Gründen nicht angebracht sei und die gemeinnützigen
Institutionen nur in den Genuss der Vorzugspeise kämen, sofern sie die
massgebenden Kriterien des Zeitungstransportes erfüllten. Zudem sicherte er
zu, die gemeinnützigen Organisationen bei der Ausgestaltung der Verordnung
mitsprechen zu lassen (AB 1995 S 399 Votum Bundesrat Ogi). Insgesamt muss
den Debatten somit der klare Wille des Gesetzgebers entnommen werden,
auf eine Sonderregelung betreffend die gemeinnützigen Institutionen zu
verzichten.
Damit steht fest, dass das von der Vorinstanz ins Feld geführte Kriterium
der «Gemeinnützigkeit» über keine gesetzliche Grundlage verfügt. Dies
bedeutet, dass Publikationen von gemeinnützigen Organisationen im Rahmen
der Bestimmungen von Art. 15 PG und Art. 11 VPG (bzw. Art. 10 Abs. 1bis
PVG und Art. 39 Abs. 1 der Vollziehungsverordnung gemäss altem Recht)
insbesondere auch das Kriterium des entgeltlichen Abonnementsvertrags bzw.
der Mitgliedschaftspresse erfüllen müssen (vgl. vorne E. 5.2 und 5.3).
6.1.2. Entgegen dieser gesetzgeberischen Vorgabe und der bundesrätlichen
Verordnung hat das UVEK im Rahmen der von der Vorinstanz erwähnten
Besprechung mit Vertretern der Post offenbar eingewilligt, dass die damalige
Praxis der Privilegierung der Hilfsorganisationen fortgeführt wird. Dies
erscheint angesichts der klaren Meinungsäusserung des damaligen
Departementschefs im Ständerat (vgl. E. 6.1.1) erstaunlich. Selbst wenn
dennoch eine entsprechende Weisung des Departementschefs ergangen
sein sollte, wäre dies in diesem Zusammenhang ohne Belang, da sie die
gesetzwidrige Praxis der Vorinstanz nicht zu rechtfertigen vermöchte. Die
verwaltungsunabhängige REKO/UVEK wäre im Übrigen daran auch nicht
gebunden. Aus diesen Gründen ist der Antrag der Beschwerdeführenden
auf Edition der Aktennotiz der Besprechung vom 15. Juni 1995 beim UVEK
abzuweisen.
6.2. Somit steht fest, dass die Rüge der Beschwerdeführenden, gemeinnützige
Organisationen könnten ihre Publikationen unabhängig vom Vorliegen eines
Mitgliedschafts- bzw. eines entgeltlichen Abonnementsverhältnisses zum
Vorzugspreis befördern, berechtigt ist. Daraus folgt indessen noch nicht, dass
die Beschwerdeführenden hinsichtlich der Gewährung des Vorzugspreises
gleich behandelt werden. Im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen wird zu
prüfen sein, ob sie aus dieser Praxis etwas zu ihren Gunsten ableiten können,
d. h. es stellt sich die Frage der Gleichbehandlung im Unrecht.
6.2.1. Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung geht dem
Rechtsgleichheitsprinzip in der Regel vor. Hat eine Behörde in einem Fall
eine vom Gesetz abweichende Entscheidung getroffen, so gibt dies den
Privaten, die sich in der gleichen Lage befinden, grundsätzlich keinen
Anspruch darauf, ebenfalls abweichend von der Norm behandelt zu werden
(Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 518; BGE 126 V 390 E. 6, BGE 122 II 446 E. 4a je
mit weiteren Hinweisen). Weicht die Behörde jedoch nicht nur in einem
oder in einigen Fällen, sondern in ständiger Praxis vom Gesetz ab, und
gibt sie zu erkennen, dass sie auch in Zukunft nicht gesetzeskonform
entscheiden werde, so kann der Bürger verlangen, gleich behandelt, d. h.
ebenfalls gesetzwidrig begünstigt zu werden. Nur wenn eine Behörde nicht
gewillt ist, eine rechtswidrige Praxis aufzugeben, überwiegt das Interesse
an der Gleichbehandlung der Betroffenen gegenüber demjenigen an der
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Gesetzmässigkeit. Äussert sich die Behörde nicht über ihre Absicht, so ist
anzunehmen, sie werde aufgrund der Erwägungen des bundesgerichtlichen
Urteils zu einer gesetzmässigen Praxis übergehen (vgl. BGE 122 II 446 E. 4a mit
Hinweisen; vgl. auch BGE 99 Ib 283 E. 3 betreffend die mit vorliegendem
Sachverhalt vergleichbare Situation bezüglich der beiden Publikationen
«NSB-Revue» und der Kundenzeitschrift «Pro»; das Bundesgericht hat in
diesem Fall einen Anspruch auf Ungleichbehandlung, d. h. auf Gewährung des
Vorzugspreises trotz Fehlens der Voraussetzungen bis zum Urteilszeitpunkt
anerkannt).
6.2.2. Die fragliche gesetzliche Voraussetzung des entgeltlichen
Abonnementsverhältnisses bzw. des Mitgliedschaftsverhältnisses liegt - wie
gesehen (E. 5.5) - bei den Publikationen der Beschwerdeführenden nicht
vor und wird von der Post bei gemeinnützigen Organisationen ebenfalls
nicht verlangt. Die übrigen Voraussetzungen sind gemäss Angaben der
Post bei den Beschwerdeführenden erfüllt (vgl. Protokoll der Verhandlung
vom 20. September 2002, S. 5). Die Gemeinnützigkeit ist - wie dargelegt
- kein gesetzliches Kriterium für die Gewährung der Vorzugspreise (vgl.
E. 6.1.1). Damit fällt der von der Vorinstanz ins Feld geführte Grund für eine
Ungleichbehandlung dahin. Anlässlich der mündlichen und öffentlichen
Verhandlung machten die Vertreter der Vorinstanz geltend, ihre bisherige
Praxis betreffend die gemeinnützigen Organisationen solle beibehalten
werden. Sie gingen nicht davon aus, bei einem entsprechenden Entscheid
der REKO/UVEK den gemeinnützigen Organisationen den Vorzugspreis ab
sofort nicht mehr zu gewähren. Zuerst müssten umfangreiche Abklärungen
betreffend die einzelnen Herausgeber getätigt werden. Ausser der in den
Akten erwähnten Paraplegiker-Stiftung kämen noch andere wohltätige
Organisationen (zu Unrecht) in den Genuss der Vorzugspreise. Allenfalls
müsse die Frage der gemeinnützigen Organisationen im Rahmen der
anstehenden Gesetzesrevision neu geregelt werden (vgl. Protokoll der
Verhandlung vom 20. September 2002, S. 6).
Diese Ausführungen machen deutlich, dass die Vorinstanz nicht gewillt oder
nicht in der Lage ist, auch die gemeinnützigen Organisationen umgehend den
rechtlichen Vorgaben gemäss zu behandeln. Da die zu Unrecht privilegierten
Organisationen nicht abschliessend genannt werden konnten, erwies sich im
Übrigen auch eine Beiladung dieser allenfalls indirekt von der Streitsache
Betroffenen als unmöglich (vgl. dazu BGE 99 Ib 283).
6.2.3. Im Lichte der oben dargelegten Rechtsprechung haben die
Beschwerdeführenden somit Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht; d. h.
auf die Berechnung der bis anhin geschuldeten Zustellgebühren nach dem
Vorzugspreis. Dasselbe gilt für die Zukunft: So lange die Vorinstanz an der
gesetzwidrigen Privilegierung der Publikationen derjenigen gemeinnützigen
Organisationen festhält, die die Kriterien der Mitgliedschaftspresse nicht
erfüllen, haben auch die Beschwerdeführenden Anspruch auf Beförderung
ihrer Zeitungen zum Vorzugspreis. Wird hingegen der gesetzmässige Zustand
wieder hergestellt und die Voraussetzung des Vorliegens eines entgeltlichen
Abonnementsvertrags bzw. der Mitgliedschaftspresse rechtsgleich
angewendet, werden die Beschwerdeführenden keine Veranlassung mehr
haben, eine rechtsungleiche Praxis zu rügen. Damit würde auch der Anspruch
auf die Beförderung ihrer Publikationen zum Vorzugspreis entfallen.
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Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass die Beschwerdeführenden
für die Vergangenheit und für die Zukunft bis zu einer allfälligen
Praxisänderung der Vorinstanz Anspruch auf die Vorzugspreise haben. Jenen
Beschwerdeführenden, die bereits die normalen Briefposttarife bezahlt hatten,
ist die Differenz zurückzuerstatten. Den Akten kann nicht nachvollziehbar
entnommen werden, wie hoch die zu viel bezahlten Beträge sind. Daher
können sie im vorliegenden Verfahren nicht bestimmt werden.
(…)
(Die REKO/UVEK heisst die Beschwerden gut, hebt die angefochtenen
Verfügungen auf und stellt fest, dass die Krankenversicherungen bis auf
weiteres Anspruch auf die Vorzugspreise haben)
[255] Zu beziehen bei: Die Schweizerische Post, Service Center Zeitungen,
Postfach 5857, 3001 Bern
Page d’accueil de la Commission de recours INEN
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 67.132 - Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der Rekurskommission UVEK vom
23. Juni 2003, H-2001-113
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2003
Année
Anno
Band
67
Volume
Volume
Seite
---
Page
Pagina
Ref. No
150 005 867
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.