ch_vb · JAAC 70.94 · 2006-03-08 · de


JAAC 70.94
Extrait d’un avis de droit de l’Office fédéral de la justice
du 8 mars 2006
Organisation internationale du Travail (OIT). Recommandation
du Comité de la liberté syndicale (CLS). Portée juridique d’une telle
recommandation selon le droit et la pratique suisses.
Art. 37 § 1 Constitution de l’Organisation internationale du Travail.
1. Seule la Cour internationale de justice est habilitée à donner une
interprétation authentique des exigences posées par les conventions de
l’OIT en matière de liberté syndicale susceptible de lier juridiquement
les Etats membres.
2. Les conclusions du CLS n’ont, dans la mesure où elles interprètent
les conventions internationales en matière de liberté syndicale, qu’une
valeur informelle et officieuse.
3. Les recommandations prises par le CLS sur la base de telles
conclusions à l’adresse des gouvernements n’ont pas de valeur
contraignante du moins du point de vue juridique.
4. S’adressant exclusivement aux gouvernements, les recommandations
ne sauraient s’imposer à l’égard d’un législateur national ou d’une
autorité judiciaire.
Internationale Arbeitsorganisation (IAO). Empfehlung des Ausschusses
für Vereinigungsfreiheit. Rechtliche Tragweite einer solchen
Empfehlung nach schweizerischem Recht und Praxis.
Art 37 Abs. 1 Verfassung der Internationalen Arbeitsorganisation.
1. Ausschliesslich der Internationale Gerichtshof ist zu einer
authentischen Interpretation der in den Abkommen der IAO statuierten
Anforderungen an die Vereinigungsfreiheit befugt, welche die
Mitgliedstaaten rechtlich bindet.
1

2. Die Folgerungen des Ausschusses für Vereinigungsfreiheit haben,
soweit sie internationale Verträge bezüglich der Vereinigungsfreiheit
interpretieren, lediglich einen informellen und inoffiziellen Stellenwert.
3. Die Empfehlungen des Ausschusses für Vereinigungsfreiheit an
die Regierungen, welche auf solchen Folgerungen basieren, haben,
zumindest aus juristischer Sicht, keine verbindliche Wirkung.
4. Da sich die Empfehlungen ausschliesslich an Regierungen richten,
wären sie weder gegenüber einer nationalen Legislative noch gegenüber
der Justiz rechtsverbindlich.
Organizzazione internazionale del lavoro (OIL). Raccoman-dazione del
Comitato della libertà sindacale (CLS). Portata giuri-dica di una tale
raccomandazione secondo il diritto e la pratica svizzeri.
Art. 37 § 1 Costituzione dell’Organizzazione internazionale del lavoro.
1. Solo la Corte internazionale di giustizia è abilitata a dare
un’interpretazione autentica delle esigenze poste dalle con-venzioni
dell’OIL in materia di libertà sindacale e che possa vincolare
giuridicamente gli Stati membri.
2. Le conclusioni del CLS, nella misura in cui interpretano le
convenzioni internazionali in materia di libertà sindacale, hanno solo
valore informale e ufficioso.
3. Le raccomandazioni del CLS sulla base di tali conclusioni e che sono
indirizzate a governi non hanno valore obbligatorio, almeno dal punto
di vista giuridico.
4. Dato che si rivolgono solo ai governi, le raccomandazioni non
possono essere vincolanti per un legislatore nazionale o un’autorità
giudiziaria.
Par lettre du 17 janvier 2006, le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO) a
demandé à la Direction du droit international public du Département fédéral
des affaires étrangères (DDIP/DFAE) ainsi qu’à l’Office fédéral de la justice
(OFJ) du Département fédéral de justice et police (DFJP) d’examiner, sous
l’angle du droit et de la pratique suisses, la valeur d’une recommandation du
Comité de la liberté syndicale (CLS) de l’Organisation internationale du Travail
(OIT). Cette recommandation inviterait le gouvernement suisse à modifier
la législation suisse pour assurer une protection réellement efficace dans la
pratique, notamment en prévoyant, au lieu du paiement d’une indemnité
maximale de six mois de salaire (art. 336a du Code des obligations du 30 mars
1911 [CO], RS 220) - jugée non suffisamment dissuasive -, la réintégration dans
leurs fonctions des représentants et des représentantes des syndicats qui ont
été abusivement licenciés en raison de leurs activités syndicales. Le SECO
a prié la DDIP et l’OFJ d’examiner également dans quelle mesure une telle
2

recommandation est contraignante à l’égard du Conseil fédéral, du Parlement
et des autorités judiciaires, voire à l’égard du peuple suisse souverain dans le
cadre d’une consultation populaire (referendum facultatif).
Plan de la prise de position
I. Cadre général de la question
A. Plainte de l’USS du 14 mai 2003
B. Position du Conseil fédéral du 31 mars 2004
C. Rapport intérimaire du CLS du 17 novembre 2004
D. Elaboration d’un rapport supplémentaire
II. Prise de position
A. Historique du CLS
B. Procédure d’examen du CLS
C. Rapports du CLS
D. Destinataire des recommandations du CLS: les gouvernements
E. Portée des conclusions et recommandations du CLS
F. Procédure de suivi des recommandations du CLS
III. Conclusions
I. Cadre général de la question
A. Plainte de l’USS du 14 mai 2003
La question s’inscrit dans le cadre d’une plainte que l’Union syndicale suisse
(USS) a déposée le 14 mai 2003 auprès de l’OIT pour violation des droits
syndicaux en Suisse en application de la Convention n° 98 de l’OIT sur le droit
d’organisation et de négociation collective, ratifiée par la Suisse[1]. Considérant
la sanction maximale prévue par le droit suisse (6 mois de salaire) ainsi que
celle appliquée en pratique (en moyenne 3 mois de salaire) comme dérisoires,
l’USS demande d’introduire dans le CO le principe de la réintégration du
travailleur licencié.
Il s’agit de la première plainte concernant la Suisse traitée par le CLS depuis sa
création en 1950[2].
B. Prise de position du Conseil fédéral du 31 mai 2004
Invité par le CLS à prendre position, le Conseil fédéral a pris position le 31
mars 2004[3]. Il rappelle en particulier que le Parlement suisse a jugé une
indemnité maximale de 6 mois de salaire suffisamment dissuasive à l’égard
des petites et moyennes entreprises (PME), qui constituent la très grande
3

majorité des entreprises en Suisse. Le Parlement n’a jamais voulu introduire
dans le CO le principe de la réintégration du travailleur licencié. Cette décision
du Parlement a été rappelée à plusieurs reprises[4]. Le Parlement considère
que «la prolongation des rapports de travail contre la volonté des parties est
inopportune, voire irréalisable». Dans ces conditions, le Conseil fédéral estime
qu’il serait inopportun de proposer une modification législative instaurant une
protection supplémentaire contre les actes de discrimination antisyndicale,
une telle protection étant vouée à l’échec. Le principe de réintégration n’est
d’ailleurs requis ni par la Convention n° 98 qui n’est au demeurant pas
directement applicable, ni dans la jurisprudence des organes de contrôle
de l’OIT[5]. Compte tenu des motifs qui précèdent, le Conseil fédéral a conclu à
ce que la plainte de l’USS soit classée sans suite.
C. Rapport intérimaire du CLS du 17 novembre 2004
Dans son rapport intérimaire du 17 novembre 2004, le CLS a adopté une
conclusion[6] par laquelle il rappelle sa jurisprudence selon laquelle
l’obligation de ne verser qu’une indemnité en cas de licenciement pour
affiliation ou activité syndicale n’est pas suffisamment dissuasive et que
la possibilité d’être réintégrées dans leur poste devrait être ouverte aux
personnes qui ont été l’objet de discrimination antisyndicale[7]. Il demande
également que le Conseil fédéral explique très clairement pourquoi la «loi
ne fait aucune différence entre indemnité due en cas de licenciement en
raison d’activités syndicales et celle due dans les autres cas de licenciements
abusifs, les tribunaux pouvant tenir compte du motif de licenciement en
fixant l’indemnité dans le cas d’espèce». Il constate, sans pouvoir en vérifier
ni le bien-fondé ni le caractère systématique, que la pratique des tribunaux
suisses ces dernières années consiste à n’allouer que trois mois de salaire
au maximum. Il note, en outre, que le droit suisse connaît l’annulabilité
du licenciement en cas de violation du principe de l’égalité de traitement,
principe inscrit dans la Constitution fédérale comme l’est la liberté syndicale
et que dans le cadre de la fonction publique fédérale suisse, l’annulation de la
résiliation de l’engagement de l’employé est possible dans certains cas[8].
Dans le même rapport intérimaire, le CLS adopte une recommandation par
laquelle il invite le gouvernement suisse à examiner, de concert avec les
organisations d’employeurs et de travailleurs, la situation actuelle en matière
de protection contre les licenciements pour motifs antisyndicaux afin que,
à la lumière des principes exposés ci-dessus et si la discussion tripartite
l’estime nécessaire, des mesures soient prises pour qu’une telle protection
soit réellement efficace dans la pratique. Le CLS demande au gouvernement de
lui fournir des informations sur l’évolution de la situation quant aux questions
traitées dans ce cas.
La conclusion de ce rapport intérimaire n’a pas été interprétée de la même
manière par les syndicats[9] et le gouvernement[10]: les premiers estiment
que le CLS a d’ores et déjà constaté que la Suisse n’offre pas une protection
réellement efficace au sens de la Convention n° 98 et qu’en regard de la
jurisprudence du CLS, seule l’annulabilité des licenciements antisyndicaux
serait susceptible de garantir la liberté syndicale; dans son communiqué
du 17 novembre 2004, le SECO, quant à lui, persiste et maintient la position
4

du Conseil fédéral. Le SECO déclare néanmoins que le Conseil fédéral
accepte d’entamer des discussions tripartites demandées par le CLS dans
sa recommandation et d’adresser un rapport supplémentaire à ce sujet au CLS
pour lui permettre de poursuivre ses investigations et de prendre une décision
finale le moment venu[11].
D. Elaboration d’un rapport supplémentaire
Conformément à son mandat[12], la Commission fédérale tripartite pour les
affaires de l’OIT a été consultée en vue de l’élaboration de ce rapport. A la suite
des différentes séances de la Commission tripartite, les partenaires sociaux ont
confirmé leur conviction de principe: pour les employeurs, pas de changement
de la législation ni de la pratique; pour les travailleurs, adoption de mesures
pour assurer une protection effective et efficace contre les licenciements pour
motifs antisyndicaux.
Les travailleurs ont présenté deux idées de modifications législatives:
a) annonce préalable à une instance compétente (juge ou office de conciliation)
de l’intention de l’employeur de licencier le représentant syndical;
b) reprise de la solution prévue dans la loi fédérale sur l’égalité entre femmes
et hommes[13].
Invités à se prononcer jusqu’à fin décembre sur la poursuite de la discussion
tripartite, les employeurs ont refusé de poursuivre un échange d’idée en la
matière. L’USS a estimé qu’il faut saisir la Commission tripartite pour les
affaires de l’OIT pour qu’elle fasse des propositions au Conseil fédéral. Travail
Suisse a demandé, quant à lui, de poursuivre l’échange d’idées dans le cadre de
la discussion tripartite.
C’est dans ce contexte particulièrement conflictuel que se pose la question de
la portée des recommandations du CLS à l’égard de la Suisse.
II. Prise de position
A. Historique du Comité de la liberté syndicale (CLS)[14]
L’OIT a fait figure de pionnier en créant dès 1926 et en développant des
mécanismes de contrôle approfondis ayant pour objectif de contribuer à la
mise en œuvre effective des conventions et recommandations internationales
du travail[15].
La procédure régulière de contrôle pour les conventions et recommandations
ratifiées de l’OIT est assurée depuis 1926 déjà par deux instances: la
Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations
et la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale
du travail.
Le Conseil d’administration - qui est l’organe exécutif de l’OIT[16] - a décidé,
dans les années 50, d’instaurer également une procédure parallèle afin de
renforcer le contrôle des principes de la liberté syndicale. Ces principes ont été
5

consacrés par l’adoption en 1948 de la Convention n° 87 sur la liberté syndicale
et la protection du droit syndical (RS 0.822.719.7) et en 1948 par celle de la
Convention n° 98 sur le droit d’organisation et de négociation collective[17]. La
protection de la liberté syndicale revêt en effet une importance primordiale
dans la mesure où elle constitue une condition préalable et indispensable à la
promotion et au respect effectif des autres conventions et recommandations de
l’OIT.
Constatant que la procédure ne concernait que les conventions ratifiées,
le Conseil d’administration a estimé qu’il s’imposait, en relation avec
l’importance que représente le respect effectif des principes de la liberté
syndicale, d’instaurer un contrôle parallèle en cette matière couvrant
également les situations où les conventions pertinentes en matière de liberté
syndicale n’ont pas été ratifiées.
Le CLS devait initialement procéder uniquement à l’examen préliminaire et
interne au fonctionnement de l’OIT des allégations relatives à des violations
de la liberté syndicale pour les Etats qui avaient ratifié les conventions sur la
liberté syndicale. Cet examen devait ensuite permettre de déterminer si les
allégations en question méritaient une étude plus poussée, et, le cas échant, un
renvoi de l’affaire devant la Commission d’investigation et de conciliation.
La création du CLS, dans sa version initiale, repose juridiquement sur
l’art. 26 de la Constitution de l’OIT qui prévoit la possibilité pour le Conseil
d’administration d’instituer une commission d’enquête[18].
Le CLS ne s’est toutefois pas confiné au rôle initial d’examen préliminaire.
Il s’est rapidement chargé de l’examen de toutes les plaintes en matière
de liberté syndicale quant au fond. Il est ainsi devenu, au fil des ans et des
nombreux cas examinés, l’organe principal chargé d’examiner quant au
fond les plaintes à l’égard de tous les Etats, indépendamment du fait qu’ils
aient ou non ratifié les conventions pertinentes en matière syndicale. Le CLS
s’est progressivement doté d’une jurisprudence et d’une véritable procédure
d’examen des plaintes[19].
Le développement progressif des compétences du CLS se fonde juridiquement
sur toute une série de décisions prises par le Conseil d’administration[20] ainsi
que sur bon nombre de décisions prises par le CLS lui-même.
B. Procédure d’examen du CLS
La procédure suivie devant le CLS a pour but d’assurer le respect des droits
syndicaux en droit comme en fait. Ce qui explique le large pouvoir d’examen
dont le CLS dispose dans ce cadre. Les questions examinées par le CLS en
relation avec les principes de la liberté syndicale ne sauraient être considérées
comme une intervention dans les affaires intérieures d’un Etat souverain,
puisqu’elles rentrent dans le cadre du mandat que l’OIT a reçu de ses Membres
qui se sont engagés à coopérer en vue d’atteindre les objectifs qui lui ont été
assignés. La fonction de l’OIT en matière de liberté syndicale est de contribuer
à la mise en œuvre effective des principes généraux de la liberté syndicale,
qui est l’une des garanties primordiales de la paix et de la justice sociale.
Son rôle n’est pas de porter des charges contre des gouvernements ou de
les condamner.
6

Le CLS a toujours pris le plus grand soin, dans le déroulement de la procédure
qui s’est développée au cours des années, d’éviter de traiter des questions qui
n’entrent pas directement dans sa compétence spécifique. Il a admis ainsi
n’avoir pas la compétence d’examiner la législation sur la sécurité sociale,
les réglementations de l’exercice des professions[21], les normes juridiques
relatives à la possession et à la propriété de terres ainsi que celles en matière
de relations professionnelles[22]. Par contre, même en présence d’une affaire
d’un caractère purement politique, le CLS n’exclut pas un examen approfondi
si les allégations politiques soulèvent des questions intéressant directement
l’exercice des droits syndicaux. De même, le CLS a admis la nécessité de
donner son point de vue avant l’adoption d’un projet de loi dans la mesure où
le gouvernement, à qui revient l’initiative en la matière, a ainsi la faculté de
lui apporter d’éventuelles modifications. Lorsque les lois nationales, y compris
celles qui sont interprétées par les tribunaux supérieurs, contreviennent
aux principes de la liberté syndicale, le CLS s’est toujours considéré comme
habilité à examiner ces lois, à proposer des orientations et à offrir l’assistance
technique du BIT pour les rendre conformes aux principes de la liberté
syndicale[23].
La compétence du CLS ne dépend pas de l’épuisement préalable des recours
internes. L’existence d’une procédure de recours interne devant une
juridiction indépendante en matière syndicale n’empêche pas l’ouverture
d’une plainte devant le CLS. Si l’un ou l’autre arrêt sur recours interne est
susceptible de lui apporter des éléments supplémentaires, le CLS peut surseoir
à l’examen durant une durée raisonnable. Compte tenu de son mandat, le CLS
ne s’estime pas lié par une interprétation nationale dès lors qu’elle touche aux
principes de la liberté syndicale ou à l’exercice des droits syndicaux.
C. Rapports du CLS
La procédure d’examen aboutit généralement pour chaque plainte à
l’adoption par le CLS de conclusions et de recommandations. Dans le cadre des
conclusions, le CLS détermine si, concrètement, une pratique, une législation
ou même une décision judiciaire ou administrative nationale est conforme
aux principes de la liberté syndicale. Puis, lorsqu’il constate être en présence
d’une limitation des principes de la liberté syndicale ou de l’exercice des droits
syndicaux, il examine quels sont, dans le cas concret, les moyens d’y remédier
et adopte à cet effet une recommandation.
Ces deux instruments sont intégrés dans les rapports qui regroupent tous
les cas en cours de traitement[24]. Les rapports sont soumis au Conseil
d’administration qui prend acte des conclusions et des recommandations
et les adresse aux gouvernements des Etats en cause. A la différence des
résolutions de la Commission d’experts soumises à un filtrage politique de
la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du
travail, les conclusions et les recommandations du CLS ne sont généralement
7

pas remises en cause par le Conseil d’administration du BIT. Ce dernier se
limite à prendre acte des conclusions juridiques et s’efforce, sur cette base,
d’obtenir des gouvernements en cause l’adoption de mesures nécessaires[25].
D. Destinataire des recommandations du CLS: les gouvernements
Si l’on se réfère aux rapports annuels publiés par le CLS[26], aux différents
documents officiels de l’OIT[27] ainsi qu’aux formulations officielles des
recommandations, force est de constater que les recommandations adoptées
par le CLS s’adressent exclusivement et explicitement aux gouvernements
des Etats qui font l’objet de plaintes et non aux législateurs nationaux ou
aux autorités judiciaires. En effet, ce sont toujours les gouvernements qui
sont les interlocuteurs du CLS dans le cadre de ses conclusions et de ses
recommandations. Certes, dans la mesure où certaines des recommandations
proposent une révision législative ou une adaptation de la jurisprudence
des autorités judiciaires ou administratives nationales, on pourrait admettre
qu’elles auront une influence à l’égard de ces autorités[28]. Cependant, il faut
reconnaître que, même dans ces cas, il revient toujours au gouvernement
de décider, selon ses propres règles internes, s’il peut ou non intervenir
auprès de ces autorités. Dans le cas d’une recommandation proposant une
modification législative relevant du législateur ordinaire, le gouvernement
ne dispose généralement que d’un droit d’initiative. A l’égard d’autorités
judiciaires indépendantes, un gouvernement n’aura, en principe, à disposition
que la possibilité d’information par le biais d’échange de vues annuel. Dans
cette mesure, les conclusions et recommandations du CLS ne sauraient
être adressées directement aux législateurs et aux autorités judiciaires ou
administratives des Etats concernés.
E. Portée des conclusions et recommandations du CLS
Pour pouvoir établir ses conclusions, le CLS est très souvent amené à
interpréter les conventions de l’OIT et les autres instruments internationaux
en matière syndicale. Cette compétence se justifie d’un point de vue juridique
directement par le mandat attribué au CLS. Sans une telle compétence, le CLS
n’aurait pas été à même de remplir sa mission. Cette compétence a permis
au CLS d’établir, au fil des ans et en relation avec le nombre et la variété de
plaintes qui lui ont été adressées, une jurisprudence jugée cohérente, très
complète et équilibrée[29] en matière de libertés syndicales[30]. Nicolas Valticos
va jusqu’à reconnaître au corps de la jurisprudence ainsi développée par le
CLS la qualité d’une sorte de «droit commun international en la matière»[31].
Un autre commentateur tout aussi proche de l’OIT parle, quant à lui, de «la
source de référence la plus abondante en ce domaine»[32].
Toutefois, il faut signaler que ces interprétations développées par le CLS dans
le cadre des conclusions ne sauraient être considérées comme authentiques.
En effet, selon l’art. 37, § 1, de la Constitution de l’OIT, la Cour internationale de
Justice (CIJ) doit être considérée comme le seul organe compétent pour donner
des interprétations autorisées des conventions et des recommandations
internationales du travail[33]. Seules les interprétations de la CIJ devraient
8

avoir une valeur contraignante à l’égard des Etats membres de l’OIT.
Cependant, il convient de préciser que le recours à la CIJ n’a été jusqu’à
présent que très rarement utilisé. A ce jour, la CIJ n’a donné qu’une seule
interprétation formelle[34].
Un Etat qui entend contester l’interprétation donnée par le CLS en relation
avec une recommandation définitive a toujours la possibilité d’en référer à la
CIJ conformément à l’art. 37 § 1 de la Constitution de l’OIT[35]. Pour ce faire, il
doit requérir du Bureau international du Travail (BIT) un avis formel et officiel
de la CIJ. Le BIT adopte alors un mémorandum et le publie dans le Bulletin
officiel de l’OIT[36].
Ainsi, la jurisprudence du CLS ne saurait être assimilée à celle d’un tribunal
international. En effet, le CLS n’a jamais été formellement reconnu comme tel,
même s’il en possède de fait certaines caractéristiques[37]. Aussi, à l’instar des
avis du BIT[38], les interprétations juridiques développées par le CLS dans le
cadre de ses conclusions n’ont qu’une valeur informelle et officieuse. De ce fait,
elles ne sont juridiquement pas contraignantes pour les gouvernements mis en
cause.
Mentionnons tout de même que certains commentateurs proches de l’OIT sont
allés jusqu’à attribuer au CLS des compétences juridictionnelles[39] ou quasi
judiciaires[40]. Ces auteurs semblent avoir manifestement passé sous silence la
valeur informelle et officieuse des interprétations du CLS.
La valeur informelle et officieuse des interprétations du CLS affecte de
manière directe la valeur des recommandations adoptées par le CLS sur la
base de ces conclusions.
Les recommandations du CLS appellent, en effet, invariablement au dialogue
et à la coopération et non à la contrainte. Les gouvernements sont ainsi
interpellés directement dans le but de prendre des engagements concrets
afin de remplir leurs obligations internationales. Aucune sanction n’est
prévue en cas de manquement. Ces recommandations sont l’expression
d’une philosophie institutionnelle ancrée dans la persuasion et non dans
la répression. En effet, utilisant une méthode casuistique lui permettant une
approche différenciée mais fondée sur des critères objectifs, le CLS a pu ainsi
amener bon nombre de gouvernements à prendre, sur une base autonome
et non contraignante, toutes les mesures nécessaires pour se conformer aux
conventions internationales en matière de liberté syndicale[41].
De l’avis même des commentateurs proches de l’OIT, les recommandations du
CLS ne sont pas «imposées et exécutoires au sens positiviste du terme»[42]. Cela
signifie en clair qu’elles n’ont, d’un point de vue strictement juridique, aucune
force obligatoire à l’égard des gouvernements auxquelles elles s’adressent.
Elles ont le sens d’invitations ou de propositons faites aux gouvernements de
prendre toutes les mesures pour se conformer au droit international.
9

Cela n’implique cependant pas pour autant qu’elles soient dénuées de toute
portée pratique, politique ou morale[43]. En effet, le mécanisme de contrôle
mis en place en matière de libertés syndicales ne s’arrête pas à l’adoption de
conclusions ou de recommandations par le CLS. Il se renforce en effet de toute
une procédure permettant de garantir le suivi des recommandations du CLS.
F. Procédure de suivi des recommandations du CLS
S’agissant de conventions ratifiées, l’examen des suites données aux
recommandations du CLS incombe normalement à la Commission d’experts
pour l’application des conventions et des recommandations[44]. Depuis
1971, le CLS peut toutefois examiner lui-même la suite donnée à certaines
recommandations qu’il a faites, s’il ajoute un alinéa à ses conclusions
allant dans ce sens[45]. Le CLS peut alors fixer lui-même à l’adresse d’un
gouvernement une période raisonnable compte tenu des circonstances
de chaque affaire pour lui communiquer les suites qu’il a pu donner aux
recommandations. Cette possibilité a été utilisée de manière systématique par
le CLS depuis sa création.
Dans le cas des conventions non ratifiées, l’affaire peut être suivie sur
une base périodique, le CLS chargeant le Directeur général, à intervalles
appropriés selon la nature de chaque cas, de rappeler la question à l’attention
du gouvernement en cause et de solliciter de lui des informations sur la suite
donnée aux recommandations du CLS. Le CLS lui-même fait, de temps à autre,
le point de la question.
Au cas où le gouvernement tarde à donner des informations sur le suivi des
recommandations qui lui ont été faites par le CLS, ce dernier peut, après
une période raisonnable en fonction de l’affaire, relancer le gouvernement
récalcitrant par un appel pressant intégré dans l’introduction de son prochain
rapport. La publication de cet appel est suivie de communications spéciales
adressées au gouvernement récalcitrant par le Directeur général agissant au
nom du CLS.
En cas de refus persistant, le Président du CLS annonce au gouvernement
intéressé qu’il prendra contact avec son représentant à la prochaine
Conférence internationale de l’OIT.
Au cas où certains gouvernements mis en cause font preuve d’un manque de
coopération évident, le CLS peut, à titre exceptionnel, recommander qu’il soit
donné une plus grande publicité aux recommandations du CLS et à l’attitude
négative des gouvernements.
Les gouvernements ne sont pas indifférents aux pressions d’un organe
de contrôle oeuvrant dans le cadre d’une organisation internationale. Il
répugnent de plus en plus à ce que leurs manquements et le non respect de
leurs obligations internationales soient discutés publiquement, ce d’autant
plus que les nouveaux moyens de communication permettent à l’information
de circuler plus efficacement que jamais.
10

En cas de blocage, le CLS peut également recourir à d’autres instruments
tels que les missions de contacts directs[46] ou d’assistance ou de coopération
techniques, les éventuelles négociations avec les gouvernements.
III. Conclusions
Sur la base de ce qui précède, les conclusions de l’OFJ sont les suivantes:
1. Seule la CIJ est habilitée à donner une interprétation authentique des
exigences posées par les conventions de l’OIT en matière de liberté syndicale
susceptible de lier juridiquement les Etats membres.
2. Les conclusions du CLS n’ont, dans la mesure où elles interprètent les
conventions internationales en matière de liberté syndicale, qu’une valeur
informelle et officieuse.
3. Les recommandations prises par le CLS sur la base de telles conclusions à
l’adresse des gouvernements n’ont pas de valeur contraignante du moins du
point de vue juridique.
4. S’adressant exclusivement aux gouvernements, les recommandations
ne sauraient s’imposer à l’égard d’un législateur national ou d’une autorité
judiciaire.
[1] Voir l’art. 1 de la Convention n° 98 du 1er juillet 1949 concernant
l’application des principes du droit d’organisation et de négociation collective
(RS 0.822.719.9) prévoit que «les travailleurs doivent bénéficier d’une
protection adéquate contre tous les actes de discrimination tendant à porter
atteinte à la liberté syndicale en matière d’emploi. Une telle protection doit
notamment s’appliquer en ce qui concerne les actes ayant pour but:a. de
subordonner l’emploi d’un travailleur à la condition qu’il ne s’affilie pas à un
syndicat ou cesse d’en faire partie;b. de congédier un travailleur ou lui porter
préjudice par tous autres moyens, en raison de son affiliation syndicale ou de
sa participation à des activités syndicales en dehors des heures de travail ou,
avec le consentement de l’employeur, durant les heures de travail»; FF 1999
475 (505 ss).
[2] Voir Romolo Molo, «L’OIT et la liberté syndicale en Suisse», in: Plädoyer
3/2005, p. 60: selon cet auteur, il s’agirait même de la première plainte
adressée contre le gouvernement suisse depuis la fondation de l’OIT (1919).
[3] Voir le communiqué de presse relatif à cette décision du Conseil fédéral
sous: http://www.seco-admin.ch/news/00285/index.html?lang=fr(derni%C3%
A8re visite: 17 juillet 2006).
[4] Il s’agit entre autres de la motion Rennwald du 28 avril 1997 concernant
la protection et le statut des militants syndicaux (97.3195), de l’initiative
parlementaire Vanek du 4 octobre 1999 relative à l’extension des conventions
collectives facilitée, salaires minimaux, annulation de licenciements abusifs
de syndicalistes (04.494), de l’interpellation du groupe socialiste du 19 juin
2003 intitulée «Accord sur la libre circulation des personnes et dumping social.
Extension» (03.3326).
[5] De l’avis de l’OFJ, ce dernier argument ne semble pas avoir été
suffisamment étayé dans la prise de position du Conseil fédéral: dans sa
conclusion intérimaire, le CLS rappelle d’ailleurs, s’agissant de la question
de réintégration en cas de licenciement en raison d’activités syndicales, sa
11

jurisprudence: «1) nul ne devrait faire l’objet de discrimination antisyndicale
en raison de ses activités syndicales légitimes, et la possibilité d’être réintégré
dans leur poste de travail devrait être ouverte aux personnes qui ont été l’objet
de discrimination antisyndicale (voir Recueil de décisions et de principes du
CLS, quatrième édition, 1996, § 755); 2) le gouvernement doit prendre des
mesures pour que les syndicalistes qui le souhaitent soient réintégrés dans
leurs fonctions lorsqu’ils ont été licenciés pour des activités liées à la création
d’un syndicat (voir Recueil, op. cit., § 757)».
[6] Voir cas n° 2265 (Suisse), 335ème rapport du CLS, § 1260 à 1356; ces
décisions sont accessibles sous: http://www.ilo.org/public/french/standards/
relm/gb/docs/gb291/pdf/gb-7.pdf (dernière visite: 17 juillet 2006).
[7] Voir cas n° 2265, 335ème rapport du CLS, § 1351.
[8] Voir cas n° 2265, 335ème rapport du CLS, § 1354.
[9] Voir notamment Romolo Molo, (note 2), p. 61 et références citées; voir
également du même auteur, «Liberté syndicale en Suisse: les travailleurs
gagnent devant l’OIT», p. 2/4, accessible sous: http://www.ssp-vpod.ch/ssp/
ac113.htm (dernière visite: 17 juillet 2006).
[10] Voir le communiqué de presse du SECO du 17 novembre 2004, accessible
sous: http://www.seco.admin.ch/news/00482/index.html?lang=fr(derni%C3%
A8re visite: 17 juillet 2006).
[11] Le SECO pensait pouvoir entamer ces pourparlers dans le cadre de
discussions menées en relation avec les mesures d’accompagnement relatives
aux accords bilatéraux passés entre la Suisse et l’Union européenne élargie
concernant la libre circulation des personnes. Toutefois, les syndicats n’ont
pas admis que le Conseil fédéral présente les résultats des discussions en cours
en vue de l’extension de la libre circulation comme pouvant satisfaire aux
exigences de l’OIT; voir à ce sujet Romolo Molo, secrétaire de l’USS, (note 9), p.
2/2 in fine.
[12] Selon l’art. 5 de la Convention n° 144 du 21 juin 1976 concernant
les consultations tripartites destinées à promouvoir la mise en oeuvre
des normes internationales du travail (RS 0.822.724.4) et les message et
décision du Conseil fédéral, la Commission est consultée sur les objets
suivants:a) les réponses des gouvernements aux questionnaires sur les
points inscrits à l’ordre du jour de la Conférence internationale du travail
et les commentaires des gouvernements sur les projets de textes qui doivent
être discutés par la Conférence;b) les propositions à présenter à l’autorité
ou aux autorités compétentes en relation avec la soumission qui doit leur
être faite des conventions et recommandations, conformément à l’art. 19
de la Constitution de l’OIT (RS 0.820.1);c) le réexamen, à des intervalles
appropriés, de conventions non ratifiées et de recommandations auxquelles
il n’a pas encore été donné effet, pour envisager les mesures qui pourraient
être prises afin de promouvoir leur mise en œuvre et leur ratification, le cas
échéant;d) les questions que peuvent poser les rapports à présenter au Bureau
international du Travail au titre de l’art. 22 de la Constitution de l’OIT;e) les
propositions relatives à la dénonciation de conventions ratifiées.
[13] Voir la Loi sur l’égalité du 24 mars 1995 (LEg, RS 151.1).
[14] Pour une présentation générale de l’historique du CLS, voir Alberto
Odero et Maria Marta Travieso, «Le Comité de la liberté syndicale (I): origine
et genèse», in: Les normes internationales du travail: un patrimoine pour
l’avenir, Mélanges en l’honneur de Nicolas Valticos, BIT Genève 2005, p.
159-194.
12

[15] Voir Nicolas Valticos, «Droit, politique, diplomatie et administration; les
éléments du contrôle international (A propos de l’expérience de l’OIT)», in:
Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 844.
[16] Le Conseil d’administration de l’OIT est l’organe exécutif du Bureau
international du Travail (BIT, le Bureau est le secrétariat de l’Organisation).
Il se réunit trois fois par an, en mars, en juin et en novembre. Il prend des
décisions concernant la politique du BIT, fixe l’ordre du jour de la Conférence
internationale du Travail, adopte le programme et le budget de l’Organisation
avant sa soumission à la Conférence, et élit le Directeur général. Le Conseil
est composé de 56 membres titulaires (28 membres gouvernementaux, 14
membres employeurs et 14 membres travailleurs), et de 66 membres adjoints
(28 membres gouvernementaux, 19 membres employeurs et 19 membres
travailleurs). Dix des sièges gouvernementaux titulaires sont réservés
en permanence aux Membres dont l’importance industrielle est la plus
considérable (Allemagne, Brésil, Chine, France, Inde, Italie, Japon, Fédération
de Russie, Royaume-Uni et Etats-Unis). Les autres membres gouvernementaux
sont élus par la Conférence tous les trois ans (les dernières élections ont eu
lieu en juin 2005). Les membres employeurs et travailleurs sont élus à titre
individuel.
[17] Pour une présentation rapide, voir Le Comité de la liberté syndicale
accessible sous: http://www.ilo.org/public/french/standards/norm/applying/
freedom.htm (dernière visite: 24 juillet 2006).
[18] Voir l’art. 26 de la Constitution de l’OIT du 28 juin 1919.
[19] Voir Procédure en vigueur pour l’examen des plaintes en violation de la
liberté syndicale au sein de la Commission d’investigation et de conciliation et
au sein du CLS, juin 1985, document n° (ilolex): 231 9961901; voir également le
Règlement adopté par le Conseil d’administration, in: Bulletin officiel de l’OIT,
vol. LXIV, n° 1, 1981, série A, pp. 99-101.
[20] Voir les décisions du Conseil d’administration lors de ses 117ème session
(novembre 1951), 123ème session (novembre 1953), 132ème session (juin 1956),
140ème session (novembre 1958), 144ème session (mars 1960), 175ème session
(mai 1969), 184ème session (novembre 1971), 202ème session (mars 1977) et
lors de sa 209ème session (mai-juin 1979) au sujet de sa procédure interne
d’examen préliminaire des plaintes.
[21] Voir cas n° 1007, 218ème rapport du CLS, § 464.
[22] Voir Procédure en vigueur pour l’examen des plaintes en violation de la
liberté syndicale au sein de la Commission d’investigation et de conciliation et
au sein du CLS, (note 19) in initio, point 27, 27bis, 28, 28bis.
[23] Voir cas 1590, 287ème rapport du CLS, § 213.
[24] Voir les 3 rapports publiés chaque année par le CLS et accessibles sous:
http://www.ilo.org/public/french/standards/norm/information/index.htm
(dernière visite: 24 juillet 2006).
[25] Voir ci-dessous ch.II, F. Procédure de suivi des recommandations du CLS.
[26] Voir les rapports accessibles sous: http://www.ilo.org/ilolex/french/
cfarepsq.htm (dernière visite: 24 juillet 2006).
[27] Parmi d’autres, voir Procédure en vigueur pour l’examen des plaintes en
violation de la liberté syndicale au sein de la Commission d’investigation et de
conciliation et au sein du Comité de la liberté syndicale, (note 19), in initio, par
ex. points 17, 18, 24, 25.
13

[28] Selon Alberto Odero et Maria Marta Travieso, «Le Comité de la liberté
syndicale (II): composition, procédure et fonctionnement», in: Les normes
internationales du travail: un patrimoine pour l’avenir; Mélanges en l’honneur
de Nicolas Valticos, BIT Genève 2005, p. 216: «C’est ainsi que bien au-delà
de l’efficacité des recommandations formulées par le CLS sur différents cas
concrets (remises de peine de mort, libération des syndicalistes, annulation de
décisions portant dissolution de syndicat, restitution de biens aux syndicats,
etc.), les principes qu’il a établis sur la base des conventions, recommandations
et résolutions de la Conférence internationale du Travail ont souvent infléchi
les législations, inspiré les décisions judiciaires, guidé les inspections du travail
et facilité le règlement de graves conflits du travail».
[29] Voir Introduction au Recueil de décisions et de principes du CLS,
document n° (ilolex): 2319960001, p. 2/3.
[30] Pour avoir accès à cette jurisprudence, on peut se référer soit à une
synthèse dans l’ouvrage commun Eric Gravel, Isabelle Duplessis, Bernard
Gernigon, «Le Comité de la liberté syndicale: quel impact depuis sa création?»,
BIT Genève 2001, p. 21 à 65 ou soit dans le 289ème rapport (février - mars
1995) du CLS.
[31] Voir Nicolas Valticos, «Un système de contrôle international: la mise en
œuvre des conventions internationales du travail», in: Recueil des cours de
l’Académie de droit international, vol. 123, 1968, p. 377 et Albert Odero et
Maria Marta Travieso, (note 14), p. 197.
[32] Albert Odero et Maria Marta Travieso, (note 14), p. 215.
[33] Voir le Manuel sur les procédures en matière de conventions et
recommandations internationales du travail -8, points 63, 64 et 65 et
références; ce Manuel est accessible sous: http://www.ilo.org/public/french/
standards/norm/sources/handbook/hb8.htm (dernière visite: 24 juillet 2006).
L’avis consultatif de la CIJ est reproduit dans le Bulletin officiel de l’OIT, vol.
XVII, n° 5, 1932, pp. 179-197.
[34] L’avis consultatif de la CIJ est reproduit dans le Bulletin officiel de l’OIT,
vol. XVII, n° 5, 1932, pp. 179-197.
[35] Voir l’art. 37 de la Constitution de l’OIT du 28 juin 1919.
[36] Voir le Manuel sur les procédures en matière de conventions et de
recommandations internationales de travail -8, (note 33), point 64.
[37] A cet égard, on peut se demander, compte tenu du prestige, de l’autorité
qu’on lui reconnaît, pourquoi le Conseil d’administration de l’OIT n’a pas fait
usage de la possibilité que lui offre l’art. 37 § 2 de la Constitution de l’OIT de
faire du CLS un véritable tribunal spécialisé.
[38] Voir le Manuel sur les procédures en matière de conventions et de
recommandations internationales de travail -8, (note 33), point 64.
[39] Nicolas Valticos, (note 15), p. 850.
[40] Voir Eric Gravel, Isabelle Duplessis, Bernard Gernigon, (note 30), p. 15.
[41] Voir Eric Gravel, Isabelle Duplessis, Bernard Gernigon, (note 30), p. 67 à
71.
[42] Voir Eric Gravel, Isabelle Duplessis, Bernard Gernigon, (note 30), p. 24.
[43] Voir Eric Gravel, «Les mécanismes de contrôle de l’OIT», in: Les normes
internationales du travail: un patrimoine pour l’avenir, Mélanges en l’honneur
de Nicolas Valticos, BIT Genève 2004, p. 8: cet auteur insiste sur le rôle
préventif non négligeable qu’exerce le CLS (retrait de la plainte suite à un
accord avant que le CLS n’examine le cas au fond) et poursuit en soulignant
que le caractère unanime de toutes les recommandations adoptées par cet
14

organe tripartite ne peut qu’accroître la force morale que le CLS exerce auprès
des gouvernements, des travailleurs et des employeurs, et par conséquent
l’efficacité des recommandations qu’il formule.
[44] Voir Procédure en vigueur pour l’examen des plaintes en violation de la
liberté syndicale au sein de la Commission d’investigation et de conciliation et
au sein du CLS, (note 19) in initio, p. 1.
[45] Comparer Procédure en vigueur pour l’examen des plaintes en violation
de la liberté syndicale au sein de la Commission d’investigation et de
conciliation et au sein du CLS, (note 19) in initio, p. 18 et Eric Gravel, (note
43), p. 7.
[46] Voir, pour une présentation synthétique et récente de ces instruments,
Albert Odero et Maria Marta Travieso, (note 14), pp. 207 à 211; voir également
Bernard Gernigon, «La liberté syndicale et les missions sur place de l’OIT», in:
Les normes internationales du travail: un patrimoine pour l’avenir, Mélanges
en l’honneur de Nicolas Valticos, BIT Genève 2005, p. 107 ss.
15

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 70.94 - Extrait d'un avis de droit de l'Office fédéral de la justice du 8 mars 2006
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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2006
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