ch_vb · 87.074 · 1988-10-03 · de


S.Oktober 1988 
N
1325
Raumplanungsbericht 1987
cultivateurs de plantes aromatiques et médicinales dans les
régions de montagne et je voudrais savoir si le Conseil
fédéral ne pense pas qu'il serait temps maintenant que les
demandes qui lui ont été adressées par cette association
soient prises en compte et que l'on réponde rapidement
surtout en ce qui concerne le versement de primes de
culture, différenciées selon les zones, et d'autre part, en ce
qui concerne le fait de débloquer des crédits conséquents et
ceci assez rapidement pour améliorer la qualité, le traite-
ment, la diversification, la commercialisation de ces pro-
duits qui sont quand même l'une des alternatives impor-
tantes pour ces régions de montagne.
Bundespräsident Stich: Ich glaube, in dieser Sache ist kein
Platz für Anbauprämien. Anbauprämien müsste man aus-
richten, wenn es nicht gelingen würde, solche Krauter in
genügendem Umfang zu produzieren. Tatsächlich haben
wir aber bereits eine zu grosse Produktion, und deshalb
sollten wir nicht zusätzliche Anreize schaffen.
In bezug auf die Qualität gibt es für den Bund nichts zu
fördern, denn die Käufer dieser Krauter überprüfen die Qua-
lität, und offenbar ist sie durchaus genügend und gut. Des-
halb werden die Krauter tatsächlich - soweit dafür Bedarf
besteht - übernommen.
#ST# 87.074
Raumplanungsbericht 1987
Aménagement du territoire. Rapport 1987
Bericht des Bundesrates vom 14. Dezember 1987 (BBI 1988 l, 871)
Rapport du Conseil fédéral du 14 décembre 1987 (FF 1988 I, 822)
Beschluss des Ständerates vom 2. März 1988
Décision du Conseil des Etats du 2 mars 1988
Antrag der Kommission
Kenntnisnahme vom Bericht
Proposition de la commission
Prendre acte du rapport
Postulat der Minderheit und Motion Nebiker
Postulat de la minorité et motion Nebiker
Wortlaut siehe unten - Texte voir ci-après
Präsident: Ich stelle Ihnen den Antrag, gleichzeitig mit dem
Bericht auch das Postulat der Kommissionsminderheit und
die Motion Nebiker zu diskutieren. - Sie sind damit einver-
standen.
Ruckstuhl, Berichterstatter: Es ist uns mittlerweile allen klar
geworden, dass Raumplanung nicht eine isolierte Tätigkeit
irgendwelcher Planer im «stillen Kämmerlein» ist, sondern
immer mehr Nahtstelle und Ausgangspunkt vieler politi-
scher Aktivitäten und Entscheidungsfindungen. Raumpla-
nung und deren politische Auswirkungen zeigen sich so in
Verkehrs- und Energiepolitik, in Fragen der Wirtschaftsför-
derung, aber auch in grossem Masse in der Agrarpolitik.
Die politischen Entscheidungsfindungen in diesen und
anderen Bereichen «kreuzen» sich alle im immer enger
werdenden Lebensraum Schweiz. Gerade wer heute auch -
dazu gehören wir wohl mittlerweile alle - einen umfassen-
den und wirkungsvollen Umweltschutz als eine zentrale
Aufgabe unseres Staatswesens auf allen Stufen betrachtet,
muss konsequenterweise auch eine wirksame Raumpla-
nung befürworten: Eine sinnvolle und durchdachte Zonen-
planung kann wesentlich dazu beitragen, dass beispiels-
weise Lärm und andere Emissionen begrenzt werden, indem
verschiedene Verkehrsströme oder -bedürfnisse besser
kanalisiert und koordiniert werden, oder dass eine weitere
Zersiedlung und der damit zusammenhängende Bodenver-
schleiss gestoppt sowie der Landwirtschaft die nötigen Kul-
tur- und Fruchtfolgeflächen gesichert werden.
Ohne Zweifel bedeutet Raumplanung aber auch - damit
komme ich auf einen heikleren Punkt zu sprechen - einen
wesentlichen Eingriff in die freie Marktwirtschaft: Man kann
nicht mehr bauen, wo man will. Raumplanung kann somit in
gewissen Fällen sogar die Bautätigkeit sowie die Erstellung
neuer Industrieanlagen wesentlich erschweren oder gar ver-
unmöglichen. Raumplanung ist deshalb nicht zuletzt aus
diesen Gründen, je nach Situation und Betroffenheit, recht
umstritten. Zielkonflikte und schwierige Entscheidungsfin-
dungen sind durch die Sachlage vorprogrammiert. Die uns
bekannten Verzögerungen der kantonalen 
Planungen
haben nicht zuletzt in diesem Punkt ihre Ursachen und
Wurzeln. Wenn wir aber chaotischen, nicht korrigier- und
kontrollierbaren Entwicklungen vorbeugen wollen, gibt es in
dieser Frage einer konzeptionellen Raumplanung kein
Zurück mehr. Gewisse und manchmal durchaus harte
Abstriche und Einschränkungen müssen im Sinne des «klei-
neren Uebels» akzeptiert und hingenommen werden. In
diesem Sinne und aus diesem Raumplanungsverständnis
heraus ist Ihre Kommission somit der Ueberzeugung, dass
auch hier vernünftige und zielorientierte Kompromisslösun-
gen notwendig und möglich sind.
Das Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumpla-
nung ist mittlerweile rund acht Jahre in Kraft, eine Zeit-
spanne, die uns genügend Gelegenheit bot, Vollzugserfah-
rungen zu sammeln sowie die entsprechenden Konsequen-
zen zu ziehen. In diesem Sinne erstattet uns nun der Bun-
desrat einen umfassenden Bericht über den Stand und die
Entwicklung der Bodennutzung und -besiedlung in der
Schweiz: den Raumplanungsbericht 1987. Die Ausgangs-
lage dazu bildet einerseits die Tatsache, dass die den Kanto-
nen gesetzte Frist zur Erstellung kantonaler Rieht- und Nut-
zungspläne abgelaufen ist, andererseits aber auch die
beginnende Diskussion über eine Revision des Raumpla-
nungsgesetzes. Ein weiterer Grund für diesen Bericht bilden
schliesslich die Vollzugsschwierigkeiten im eidgenössi-
schen Raumplanungsrecht. Mit Genugtuung und Interesse
hat unsere nationalrätliche Kommission, die am 25. April
getagt hat, vom Bericht des Bundesrates Kenntnis genom-
men. Die Kommission begrüsst diesen Bericht um so mehr,
als sich gerade in letzter Zeit die Diskussionen und Klagen
über raumplanerische Fragen und Vollzugsprobleme
gehäuft haben. Andererseits ist es jedoch äusserst wün-
schenswert und ebenso notwendig, dass nach einer gewis-
sen Zeit - beinahe hätte ich gesagt, nach Ablauf einer
Probefrist-eine Standortbestimmung vorzunehmen ist und
die seit 1980 nicht unwesentlich veränderten Rahmenbedin-
gungen, Auffassungen und Zielvorstellungen der Rampla-
nung aufzuarbeiten und daraus die nötigen Richtlinien für
eine raumplanerische Zukunft abzustecken.
Trotz dieses gezwungenermassen schwierigen Hintergrun-
des ist die Kommission überzeugt, dass dieser Bericht ein
wertvolles Gerüst darstellt, um an der Basis, in den Gemein-
den und Kantonen, das Verständnis für raumplanerische
Fragen in vermehrten Masse zu wecken sowie die Diskus-
sion über die Raumplanung auf breiter Front anzuregen. Es
ist uns allen klar, dass ein solcher Bericht ein schwieriges
Unterfangen ist, zumal die Erwartungen jeweils recht hoch
gesteckt sind.
Der Bericht ist in drei Teile gegliedert: In einem ersten Teil
werden 
Entwicklungen 
und 
Veränderungen unseres
Lebensraumes beschrieben, der sich in den vergangenen
dreissig bis vierzig Jahren stärker und vor allem schneller
verändert hat als in der gesamten Siedlungsgeschichte
zuvor. Positive Aspekte dieser Entwicklung halten dabei den
nachteiligen Folgeerscheinungen oft die Waage. Einer her-
vorragenden infrastrukturellen Erschliessung oder einer
grundsätzlich guten Wohnversorgung stehen so beispiels-
weise Anliegen des Umweltschutzes, grosse Verluste von
Kulturland oder sinkende Qualität von Luft, Wasser und

Aménagement du territoire. Rapport 1987
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Boden gegenüber. Diese und andere Faktoren werden
beleuchtet und in einen Zusammenhang gebracht. Der
Bericht schliesst mit der äusserst wichtigen Erkenntnis,
dass die Raumplanung in unserem Staat gescheitert ist und
dass ihr in Zukunft noch in vermehrtem Masse die Aufgabe
zukommt, 
raumwirksame 
Kräfte, 
Handlungen 
und
Entscheide in einem Gesamtkonzept zu koordinieren.
Der zweite Teil des Berichtes analysiert und beurteilt
schliesslich den Vollzug des Raumplanungsgesetzes in
Bund, Kantonen und Gemeinden. Wo stehen wir heute? Der
Bundesrat würdigt zwar die beachtlichen Leistungen, wel-
che Kantone und Gemeinden vollbracht haben, stellt aber
andererseits fest, dass sie, gemessen an den Anforderun-
gen, noch immer unbefriedigend seien. Die kantonale Richt-
planung sei zwar auf gutem Weg, doch die Nutzungspläne
lägen grösstenteils - trotz Ablauf der Frist Ende 1987 - noch
nicht bundeskonform vor. Der Bundesrat verweist in diesem
Zusammenhang auf die Vielfalt der Verhältnisse in den
Kantonen sowie auf die Tatsache, dass der politische und
materielle Aufwand offenbar in manchen Kantonen unter-
schätzt werde. Besondere Probleme bieten nach Ansicht
des Bundesrates die zu grossen Bauzonen, die mangelhafte
Erschliessung, die Baulandhortung sowie die zu liberale
Ausnahmebewilligungspraxis für Bauten und Anlagen aus-
serhalb der Bauzone.
In materieller Hinsicht stellt der Bundesrat fest, dass heute
Siedlungsgebiete im allgemeinen sorgfältiger geplant wer-
den als früher. Landschaftsgebiete würden umsichtiger,
nach Bedarf und Eignung ausgeschieden und nicht mehr
summarisch als «übrige Gebiete» behandelt. Allerdings ver-
weist der Bundesrat auch auf die Tatsache, dass die Pläne
noch nicht überall die angestrebten Wirkungen erzielt
haben. Bodenverschwendung, Zersiedlung sowie der Ver-
lust natürlicher Landschaften konnten mancherorts noch
nicht in erwünschtem Mass gebremst werden. Ungenügend
war der Beitrag der Raumplanung bisher auch für die
Lösung von spezifischen Stadtproblemen. Eindeutig und
unmissverständlich stellt der Bundesrat auch klar, dass das
gesteckte Ziel einer haushälterischen Bodennutzung bei
weitem noch nicht erreicht sei und man sich vielerorts die
modernen, raumplanerischen Erkenntnisse noch viel zu
wenig aneigne, man sich ihrer noch zu wenig bewusst sei.
Zu denken ist hier an die Stichworte «verdichtetes Bauen»,
«Verflüssigung des Baulandmarktes» sowie «Erneuerung
bestehender Bausubstanz».
Der dritte Teil des Berichtes enthält schliesslich Absichtser-
klärungen für die Zukunft sowie eine Liste möglicher Mass-
nahmen. Bestand die Hauptaufgabe der Raumplaner bis
Mitte der siebziger Jahre in der Verteilung der wachsenden
Zahl der Einwohner und Arbeitsplätze auf die verschiedenen
Gebiete sowie in der Schaffung räumlicher Voraussetzun-
gen für das Wirtschaftswachstum, so stehen heute nach
Ansicht des Bundesrates qualitative Aspekte des Wachs-
tums, die Erhaltung unseres Lebensraumes sowie die Ver-
hinderung und Behebung von Umweltschäden im Vorder-
grund. Anhand von 13 Leitsätzen zeigt der Bundesrat im
Bericht auf, nach welchen Vorstellungen er seine eigenen
Aufgaben räumlich koordinieren will. Der Bundesrat weist
dabei auf die verschiedenen Querbezüge hin sowie auf den
Gesamtrahmen, den es für die zukünftige Raumordnungs-
politik abzustecken gilt. Seine Absichten fasst der Bundes-
rat in folgenden fünf Schwerpunkten zusammen:
1. Raumplanung muss Ernst machen mit der haushälteri-
schen Bodennutzung und eine Trendwende im Bodenyer-
brauch herbeiführen.
2. Raumplanung muss verstärkt ihre Mittel zur Erhaltung
unserer natürlichen Umwelt einsetzen.
3. Raumplanung muss die innere Erneuerung und Ausge-
staltung von Siedlungen fördern.
4. Raumplanung muss helfen, die Städte unter Einbezug des
öffentlichen Verkehrs, als Grundmuster für die dezentrali-
sierte Konzentration funktionsfähig zu erhalten oder wieder
funktionsfähig zu machen.
5. Raumplanung muss die Aufgaben der unterschiedlichen
Fachbereiche räumlich besser aufeinander und auf gemein-
same, von der Bevölkerung getragene, räumliche Entwick-
lungsvorstellungen abstimmen.
Die erwähnten Leitsätze bildeten den Hauptgegenstand der
Beratungen und Diskussionen innerhalb Ihrer Kommission.
Erlauben Sie mir deshalb zum Schluss, über einzelne
Schwerpunkte dieser Beratungen in der vorberatenden
Kommission Bericht zu erstatten.
Die Kommission hat sich eingehend mit den raumplaneri-
schen Prioritäten, wie sie der Bundesrat in seinem Bericht
festgelegt hat, auseinandergesetzt und erklärt sich mit den
grundsätzlichen Punkten einverstanden. Vor allem stellt
sich die Kommission in jeder Beziehung hinter die Ansicht
des Bundesrates: Es muss in Zukunft prioritär darum gehen,
nicht die Quantität, sondern die Qualität des Bauens und der
bestehenden Siedlungen zu fördern. Die Kommission hat
festgestellt, dass gerade in diesem Bereich in den vergange-
nen Jahren noch zu wenig getan worden ist; dass diese
Aspekte zu wenig beachtet worden sind. Was diese Frage
anbelangt, sind wir jedoch auf Taten von unten, seitens der
Gemeinden und Kantone, dringend angewiesen. Dort müs-
sen Stichworte wie «verdichtetes Bauen», «haushälterischer
Umgang mit dem Boden», oder «Verbesserung der Sied-
lungsstruktur» aufgenommen und entsprechend aufgear-
beitet werden. «Bisher war der haushälterische Urngang mit
dem Boden ein Ziel; jetzt müssen Taten folgen», heisst es in
einem der bundesrätlichen Leitsätze, welche zu einer Trend-
wende im Verbrauch des Bodens aufrufen: Haushälterische
Nutzung ist nicht eindimensional nur auf das Flächensparen
auszurichten, sondern muss die jeweilige Bedeutung und
Funktion des Bodens in einer räumlichen Gesamtordnung
beachten. Von dieser Warte aus wird es somit auch selbst-
verständlich, dass alle raumwirksamen Tätigkeiten einbezo-
gen werden müssen, sowohl gesellschaftliche wie auch
verkehrspolitische Entwicklungen. Dass hier unweigerlich
gewisse Zielkonflikte, gerade im Spannungsfeld von Eigen-
tumsgarantie, 
Eigentumsförderung 
und 
Eigemtumsbe-
schränkung, vorprogrammiert sein können, hat die Kommis-
sionsdebatte eindrücklich gezeigt.
Zwei Leitsätze des Bundesrates befassen sich des weitern
mit den Verhältnissen zwischen Raumplanung und Umwelt-
schutz. Die Planung müsse sich vermehrt in den Dienst der
Umwelt stellen, heisst es. Ich habe auf diese wesentliche
Wechselbeziehung bereits einleitend in meinen grundsätzli-
chen Ausführungen hingewiesen. Gerade in diesem Pro-
blemfeld wird deutlich, dass sich Raumplanung nicht allein
auf das hier und jetzt beschränken kann, sondern eine
grosse und existentielle Komponente für die Zukunft ist.
Raumplanung und Umweltschutz haben sich hier in ver-
mehrtem Masse auch an der Zukunft zu orientieren, an den
Lebensgrundlagen und am Lebensraum kommender Gene-
rationen. Was wir heute verbauen, was wir heute entschei-
den, hat Konsequenzen für unsere Nachwelt. Raumplanung
erhält in dieser Problematik eine ethische Komponente.
Gerade aus diesem Verständnis einer Raumordnungspolitik
heraus bedarf es einer regelmässigen Ueberprüfung unse-
res Handelns und Planens. So begrüsst die Kommission
denn auch die Vorbereitungen für eine Revision des Raum-
planungsgesetzes, die nicht zuletzt an den im Bericht ausge-
führten Zielfeldern anknüpft.
Zu einigen Diskussionen Anlass gab schliesslich innerhalb
der Kommission der Vollzugsmangel und die Vollzugs-
schwierigkeiten bei der Raumplanung in Kantonen und
Gemeinden. Das Raumplanungsgesetz, das seil 1980 in
Kraft ist, lässt den Kantonen einen beachtlichen Hcindlungs-
spielraum. Aber es setzt auch Grenzen: Viele Kantone haben
diese längst überschritten. In diesem Sinn hat Ihre Kommis-
sion den Bundesrat aufgefordert, zur Durchsetzung des
Bundesrechtes die gesetzlichen Mittel auszuschöpfen.
Andererseits wurde in der Kommission aber auch deutlich
zum Ausdruck gebracht, dass in dieser Frage bis zu einem
gewissen Masse auf die nicht zu unterschätzenden, vielfälti-
gen, sachlichen und politischen Probleme, denen die Kan-
tone beim Vollzug des Raumplanungsgesetzes gegenüber-
stehen, Rücksicht genommen werden muss. Obwohl es
sicher darum gehen muss, die Kantone mit Nachdruck anzu-

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Raumplanungsbericht 1987
halten, die Vollzugsdefizite unverzüglich zu beheben und
selber die ihnen gegebenen Möglichkeiten auszuschöpfen,
distanziert sich die Mehrheit der Kommissionsmitglieder
von allfälligen Strafmassnahmen seitens des Bundes und
erachtet Subventionskürzungen als wenig taugliches Mittel
zur Durchsetzung eines gegenseitigen Interesses. Ein vogt-
haftes Auftreten des Bundes würde kaum dazu beitragen,
die Kantone, auf deren Bereitschaft und Mitwirkung wir
angewiesen sind, aufzumuntern, damit sie ihre Verantwor-
tung wahrnehmen.
Die Kommission hat des weiteren die Frage der planungs-
rechtlichen Situation jener Kantone, welche mit ihren Richt-
und Nutzungsplänen in Verzug sind, aufgeworfen. Im Zen-
trum dieser Unklarheit standen vor allem Artikel 36 und 37
des Raumplanungsgesetzes, welche in diesem Fall über-
gangsrechtlich abzugrenzendes Baugebiet vorsehen. Was
ist Baugebiet, wenn weder Rieht- noch Nutzungsplan vorlie-
gen? Die Kommission hat sich hier weitgehend auf den
Standpunkt gestellt, dass die Kantone in diesen Fällen drin-
gend angehalten werden müssen, mit effizienten Massnah-
men einem anhaltenden und weiteren Landverschleiss
entgegenzuwirken.
In Ihren Unterlagen finden Sie das Postulat Bundi als Postu-
lat der Kommissionsminderheit. Es wurde nur mit Stichent-
scheid des Präsidenten abgelehnt. Ich komme auf dieses
Postulat im Anschluss an diese Debatte zurück.
M. Segond, rapporteur: Dans notre pays, le sol est une
denrée essentielle, rare, non renouvelable. Deux tiers des
41 000 km2 qui forment le territoire national sont en effet
constitués de hautes montagnes, de glaciers, de lacs, de
forêts et d'alpages. Toutes les activités humaines se concen-
trent donc sur le tiers de notre territoire national, sur
13 500 km2. Sur cet espace restreint se déroule une véritable
bataille pour l'utilisation du sol. Tous et chacun ont besoin
d'espace pour l'habitat et pour le travail, pour l'agriculture,
pour l'industrie ou pour les services, pour les équipements,
les transports ou les loisirs. Le désir de maîtriser l'évolution
de l'occupation du sol est à l'origine du mandat constitu-
tionnel accordé en 1969 et de la législation d'application sur
l'aménagement du territoire de 1979.
Le rapport du Conseil fédéral sur l'état et l'évolution de
l'utilisation du sol et de l'urbanisation en Suisse renseigne
les Chambres, les cantons, les communes, le public sur les
sept premières années d'application de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire. Ce rapport est excellent. Il faut
en remercier et en féliciter Mme Kopp et ses collaborateurs
de l'Office de l'aménagement du territoire.
Si le rapport est excellent, la réalité qu'il décrit est par contre
moins satisfaisante et moins plaisante. Il est constitué de
trois parties. La première est historique et descriptive. Elle
rappelle qu'au dix-neuvième siècle, l'industrialisation et la
construction des chemins de fer ont engendré d'impor-
tantes mutations dans notre pays. Les régions de montagne
ont perdu de leur importance au profit du plateau sur lequel
s'est développé un milieu bâti, aux structures à l'époque
relativement équilibrées. Ce début d'urbanisation moderne
a connu une nouvelle et formidable poussée après la
deuxième guerre mondiale, notamment pendant les années
de haute conjoncture en raison de l'extraordinaire dévelop-
pement de l'économie et des transports. Aujourd'hui, le
résultat est là: les régions rurales, qui représentent la moitié
des communes suisses, assistent à l'exode de leur popula-
tion, alors que de véritables agglomérations se constituent
autour de Baie, Berne, Genève, Lausanne et Zurich, souvent
accompagnées de couloirs de croissance le long du lac
Léman, dans la vallée de la Limmat, dans le Glattal ou au
Tessin. Les chiffres parlent d'eux-mêmes: les deux tiers de
la population de notre pays vivent dans des villes ou dans
leurs banlieues. Plus de la moitié des constructions ont
moins de trente ans. L'utilisation du sol n'est guère ration-
nelle: si l'on prend l'exemple des surfaces dévolues à l'habi-
tat, on constate que 75 pour cent des logements sont consti-
tués par des immeubles et occupent le tiers du territoire bâti,
et 25 pour cent par des villas qui occupent les deux tiers de
ce territoire. Cette tendance à la consommation toujours
plus grande de l'espace ne cesse de se renforcer. En 1960,
on comptait une villa pour quatre nouveaux appartements,
en 1980, on compte une villa pour deux. Quant aux rési-
dences secondaires, leur nombre a doublé ces dix dernières
années.
Cette utilisation dévorante du sol ne s'explique pas par la
démographie: la courbe de naissances baisse, le nombre
d'étrangers est pratiquement stable, la population vieillit.
Cette urbanisation effrénée s'explique plutôt par l'évolution
économique, les transformations sociales, la motorisation
croissante et la société de loisirs.
L'évolution économique, tout d'abord. Depuis 1945, le
revenu national réel a plus que quadruplé, ce qui a un
formidable impact sur la vie sociale, l'habitat, le travail, le
trafic et les loisirs. En outre, le passage du secteur primaire
au secteur secondaire et du secondaire au tertiaire a
entraîné d'importantes restructurations économiques, qui
ont provoqué des flux migratoires en direction des villes. La
restructuration de l'industrie horlogère en est l'exemple le
plus éloquent.
Ensuite, les transformations sociales ont également joué
leur rôle dans l'urbanisation. L'individualisme croissant, la
tendance aux petites familles, le rôle nouveau de la femme,
la multiplication des divorces font que l'image classique de
la famille avec parents et enfants correspond à peine à la
moitié des ménages suisses. Aujourd'hui, sur six ménages,
trois sont des familles avec enfants, un est un couple sans
enfant, deux sont des personnes vivant seules, célibataires,
veuves ou divorcées. Les ménages sont donc plus petits,
plus nombreux et ils consomment plus d'espace habitable.
En 1970, la surface moyenne habitable des appartements
construits était de 81 m2, en 1980, elle est de 103 m2.
Par ailleurs, le degré de motorisation a également explosé. Il
y avait, en 1960,95 voitures pour 1000 habitants, il y en a 410
en 1985.
Enfin, la civilisation des loisirs s'est pleinement développée.
De nouveaux centres touristiques, de nouvelles formes d'hé-
bergement, de nouvelles installations de transports se sont
développés. En trente ans, le nombre de téléphériques,
télésièges, télécabines s'est multiplié par huit.
Ces différents facteurs expliquent pourquoi notre territoire
et notre paysage se sont plus rapidement et plus profondé-
ment modifiés durant les trente dernières années que tout
au long de notre histoire. Cette transformation, consécutive
aux progrès économiques et sociaux, revêt certes de nom-
breux aspects positifs: le pays dispose aujourd'hui d'excel-
lentes infrastructures, la mise à disposition de logements
s'effectue, dans l'ensemble, dans de bonnes conditions, la
population peut accéder facilement à des centres commer-
ciaux où l'offre est diversifiée, de nombreux emplacements
(lacs, cours d'eau, montagnes) sont à disposition pour la
détente.
Toutefois, il ne faut pas perdre de vue que les progrès
réalisés s'accompagnent de nombreux aspects négatifs qui
se manifestent de plus en plus: pertes de terres cultivables-
l'agriculture a perdu environ 2500 hectares par année -
pertes de paysages naturels; disparition d'espèces végétales
et animales; pollution de l'air, de l'eau, du sol; inhospitalité
des espaces urbanisés; banalisation des paysages ruraux
traditionnels. C'est précisément pour pouvoir mieux maîtri-
ser cette évolution que le mandat constitutionnel, puis la loi
sur l'aménagement du territoire, ont été votés.
La deuxième partie du rapport est une analyse, après sept
ans d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, qui porte essentiellement sur trois aspects: la
législation tout d'abord, les plans directeurs ensuite, les
plans d'affectation enfin.
Du point de vue de la législation sur l'aménagement du
territoire, les cantons rencontrent de nombreuses diffi-
cultés, parfois techniques, parfois dues à l'absence de
volonté politique, notamment en ce qui concerne les dispo-
sitions d'exécution de l'article 5 relatif aux compensations
et aux indemnisations. Seuls trois cantons, Vaud, Baie-Ville
et les Grisons, ont voté des dispositions à cet égard.

Aménagement du territoire. Rapport 1987
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En ce qui concerne les plans directeurs, leur établissement
est en bonne voie, mais, en revanche, il reste beaucoup à
faire. Seuls 17 cantons sur 26 les ont établis.
Enfin, les objectifs de la loi fédérale relative aux plans
d'affectation ne sont pas davantage atteints. Seuls 40 pour
cent des communes y satisfont.
Divers autres problèmes sont encore évoqués dans cette
partie du rapport, notamment la question des zones à bâtir
surdimensionnées, l'équipement des terrains, la thésaurisa-
tion de terrains à bâtir, la pratique très large de dérogations
au régime régulier d'autorisations de construire, ce qui fait
que, dans bien des secteurs, on peut considérer que nous
sommes en retard par rapport aux objectifs fixés dans la loi.
Ce n'est pas une raison suffisante pour baisser les bras:
pour voir les choses de façon positive, on constate que
l'aménagement des zones urbaines est étudié plus soigneu-
sement qu'autrefois, que l'on délimite mieux les zones agri-
coles, que, s'il n'a pas et partout été possible de freiner le
gaspillage du sol, la dispersion des constructions ou la perte
de paysages naturels, la situation, en ce qui concerne en
tout cas la prise de conscience, s'est améliorée. Il demeure
que la contribution de l'aménagement du territoire aux
problèmes spécifiques que rencontrent les villes reste insuf-
fisante.
La troisième partie du rapport porte, pour l'essentiel, sur les
options de la politique d'aménagement du territoire. On y
trouve les grandes options qui doivent indiquer les principes
régissant la politique au cours de ces prochaines années,
ainsi qu'une vue d'ensemble des mesures et une présenta-
tion de ce que la Confédération a déjà pu entreprendre aux
fins d'encourager une exécution conforme de la loi.
Aujourd'hui, l'accent se portera sur cinq points essentiels
pour l'avenir: premièrement, veiller à une utilisation mesu-
rée du sol et amorcer un tournant en ce qui concerne son
utilisation; deuxièmement, tirer davantage parti de l'aména-
gement du territoire aux fins de préserver notre environne-
ment naturel; troisièmement, encourager la rénovation et
l'aménagement du milieu bâti; quatrièmement, mieux tenir
compte des problèmes et des fonctions des villes et, cin-
quièmement, coordonner davantage les différentes politi-
ques sectorielles.
De même que le budget traduit en chiffres l'action gouver-
nementale, l'aménagement du territoire est la synthèse des
activités humaines et de leurs effets sur l'environnement. Il
est un miroir de notre société et un reflet de notre politique.
Jusqu'au milieu des années septante, il a surtout cherché à
assurer une répartition géographique de la croissance et
des emplois, en négligeant la préservation de la qualité de
vie et des bases naturelles. Aujourd'hui, en revanche, ce
sont surtout les aspects qualitatifs de la croissance, la sau-
vegarde de la nature, la limitation et la suppression des
dommages causés à l'environnement qui semblent priori-
taires.
Il y a pourtant, et le rapport le montre bien, une contradic-
tion fréquente entre les paroles et les actes, car, en dépit des
discours prononcés pour économiser l'énergie, ménager
l'environnement, utiliser le sol de manière mesurée, la con-
sommation d'énergie croît, les atteintes à l'environnement
se multiplient, les surfaces construites augmentent.
Le rapport sur l'état et l'évolution de l'utilistion du sol est
riche de données éclairantes. Il constitue une base sérieuse
de discussion. A sa lecture, on ne peut pas chanter victoire.
Cantons et communes sont en retard, mais les mentalités
ont commencé à évoluer. Les possibilités offertes par la loi
sont loin d'être épuisées. Les perspectives de la loi fédérale
sur la protection de l'environnement et surtout de ses ordon-
nances d'application, notamment celle relative à l'étude
d'impact, permettent d'envisager une évolution plus favor-
able.
Ce rapport permettra de donner une nouvelle impulsion à la
révision de la loi sur l'aménagement du territoire que pré-
pare un groupe d'experts présidé par M. Riccardo Jagmetti,
conseiller aux Etats.
Pour toutes ces raisons, la commission, qui remercie Mme
Kopp, conseillère fédérale, et ses collaborateurs de l'Office
de l'aménagement du territoire, vous propose à l'unanimité
de prendre acte de ce rapport que chaque responsable
politique, fédéral, cantonal ou communal devrait lire attenti-
vement.
Enfin, en ce qui concerne le postulat de la minorité de la
commission, cette dernière s'est divisée, 8 membres étaient
favorables, 8 étaient opposés à ce postulat qui a été défini-
tivement rejeté, la voix prépondérante du président l'empor-
tant.
Bundi, Sprecher der Minderheit: Die Kommissionsminder-
heit - sie besteht eigentlich aus etwa der Hälfte der Kommis-
sion - schlägt Ihnen vor, ein Postulat zur bevorstehenden
Revision des Raumplanungsgesetzes zu überweisen. Sie ist
sich dabei bewusst, dass sie damit das Problem der Voll-
zugskrise beim Raumplanungsgesetz nicht berührt und
nicht löst. Das muss mit anderen Mitteln angegangen wer-
den. Das Postulat konnte auch nicht alle denkbaren Wün-
sche und Anstösse miteinbeziehen. Wir möchter aber mit
den angegebenen Stichwörtern die Aufmerksamkeit des
Bundesrates auf ein paar Punkte lenken, die bei der kom-
menden Gesetzesrevision nicht unberücksichtigt bleiben
dürfen.
In einem Bericht einer interdepartementalen Arbeitsgruppe
vom Dezember 1985 wurden Möglichkeiten zur Weiterent-
wicklung des Bodenrechtes unterbreitet. Die darin figurie-
renden etwa 20 Hinweise auf mögliche Massnahrren erwie-
sen sich bei näherer Betrachtung jedoch als äusserst zahm,
milde und als kaum geeignet, dem Problem wirklich beizu-
kommen.
Zum Thema Raumplanungsrecht wurde zwar mit Recht der
Schutz des Kulturlandes hervorgehoben und vor der Not-
wendigkeit der Reduzierung der Bauzonen gesprochen. An
konkreten Vorschlägen figurierten alsdann lediglich die
Stichworte 
«Erschliessungspflicht», 
«Landumlegung»,
«Baupflicht» und «Massnahmen gegen die Baulandhor-
tung». Der Auftrag des Bundesrates an das EJPD vom
28. August 1985 zur Erarbeitung eines Expertenberichtes
durch eine Kommission lautete denn auch lediglich : Verstär-
kung des Kulturlandschutzes, Verdeutlichung der (Erschlies-
sungspflicht, Vereinfachung des Umlegungsrechtes und
Sicherung des Vollzugs. Diese Zielsetzung allein kann ange-
sichts der heutigen offensichtlichen Mängel nicht genügen.
Frau Bundesrätin Kopp hat uns in der Kommission ergän-
zend mitgeteilt, dass die Expertengruppe im Rahmen des
Kulturlandschutzes eine deutlichere Umschreibung von
Landwirtschafts- und Bauzonen anstreben wolle.
Der Presse konnte man zusätzlich entnehmen, dass sich die
Expertengruppe nunmehr auf eine neue Definition der
Landwirtschaftszone konzentriert, Schaffung einer Ueber-
gangszone an den Rändern der Bauzone, die Bestrafung der
Hortung von baureifem Land und die Mobilisierung des
Baulandes.
Es stellt sich die Frage, ob einige dieser Vorhaben nicht eine
kontraproduktive Wirkung haben werden. Die Mob lisierung
des Baulandes dürften die institutionellen Anleger mit Freu-
den begrüssen. Die Zweite-Säule-lnstitutionen worden die
Gelegenheit beim Schöpfe packen und ihre Vermögensanla-
gen noch grosszügiger in den Boden stecken. Bedenklicher
aber ist die vorgesehene Oeffnung des bereits jetzt sehr
grosszügig von den Kantonen gehandhabten Artikels über
Bauen ausserhalb der Bauzonen. Hier würden Bestrebun-
gen unterstützt, die Zersiedlung der Landschaft noch weiter
zu fördern.
Unser Postulat möchte veranlassen, dass andere, effektivere
Massnahmen geprüft werden. Dazu gehören Regelungen
für verdichtetes Bauen, eine aktivere Nutzung bestehender
Gebäude, beschleunigte Rückzonungsmassnahmen, aber
auch Ueberlegungen, wie dem bodenfressenden Zweitwoh-
nungsbau und den immer mehr Boden beanspruchenden
ruhenden und fliessenden Verkehr begegnet werden kann.
Dann müsste die Revision klarer und verpflichtend regeln,
wie der in Artikel 5 verankerte Planungsmehrwerta.usgleich
zu verwirklichen ist. Die heutige Bestimmung ist zwar schon

3. Oktober 1988 
N
1329
Raumplanungsbericht 1987
eine verpflichtende, aber nur sehr wenige Kantone haben in
dieser Richtung etwas unternommen.
Schliesslich bedürfen bei den Nutzungsplänen nicht nur die
Landwirtschaftszone einer besseren Definition, sondern
auch die Schutzzonen und die weiteren Zonen und Gebiete
gemäss Artikel 18 des Raumplanungsgesetzes.
Richtplanungen, in denen Schutzzonen enthalten sind, die
jederzeit und beliebig verändert, überlagert, reduziert oder
gar übergangen werden können, sind wertlos. Der Bund
fördert zwar einerseits aufgrund des Heimat- und Natur-
schutzgesetzes die Ausarbeitung umfassender und kost-
spieliger Bundesinventare über zu schützenden Landschaf-
ten, Ortsbilder, Verkehrswege, Kulturdenkmäler und histori-
sche Stätten, toleriert aber in der Praxis laufend, dass solche
Areale und Objekte preisgegeben werden. Eventuelle
Zonen, die gemäss kantonalem Recht vorgesehen werden
können, müssen inskünftig - wenn schon - klar definiert
werden. Wir meinen, dass es in diesem Zusammenhang
nicht zulässig sein dürfte, dass ganze zusammenhängende
Gebiete als Skizonen ausgeschieden werden, die zum Teil
erst noch in Schutzgebieten liegen, nur damit grossflächige
Beschneiungsanlagen erstellt werden können. Der Zugriff
zu solchen neuen Möglichkeiten hat den Promotoren dazu
noch den Vorteil eingebracht, dass nunmehr die Umwelt-
schutzorganisationen 
ihrer 
Einsprachemöglichkeiten
beraubt wurden. Aber selbst im Rahmen des Bauens ausser-
halb der Bauzonen wäre sicherzustellen, dass Beschnei-
ungsanlagen nicht zur Regel werden dürfen. Wir meinen
darum, dass es die unterbreiteten Punkte dringend gebie-
ten, einer näheren Ueberprüfung unterzogen zu werden.
Das Postulat muss deshalb im Sinne unseres ganzen Rates
liegen.
Der Bericht des Bundesrates zur Raumplanung weist mit
Recht auf die gewaltigen Veränderungen in den Agglomera-
tionen des schweizerischen Mittellandes hin. Er verweist
aber auch auf die «Mittellandisierung» des Berggebietes.
Die landwirtschaftliche Bewirtschaftung konzentriert sich
hier auf immer kleinere und intensiv genutzte Flächen. Der
Druck auf den Boden hält unvermindert an. Unser Postulat
soll dazu beitragen, dem Gesichtskreis über die bei der
Raumplanung zu ergreifenden Massnahmen zu erweitern.
Darum bitte ich den Rat, diesem Postulat ohne Zaudern
zuzustimmen.
Präsident: Es folgen die Fraktionssprecher.
Aregger: Am 1. Januar 1980 ist das neue Raumplanungsge-
setz in Kraft getreten. Ende 1987 veröffentlichte der Bundes-
rat den ersten Raumplanungsbericht, den wir heute beraten.
Der dreiteilige Bericht stellt eine gute und umfassende
Uebersicht über den ganzen Bereich Raumplanung dar. Vor
allem erwähnt er neben dem Erreichten auch das Nichter-
reichte. Es lässt sich dabei nicht übersehen, dass der
Bericht ein Vorbote dessen ist, was in den bevorstehenden
Bodenrechtsdiskussionen auf uns zukommen wird. Ich
denke neben der Stadt-Land-Initiative vor allem an das Bun-
desgesetz über das bäuerliche Bodenrecht, die Förderung
des Wohneigentums und die Revision des Raumplanungs-
gesetzes, die sich im Bericht an mehreren Stellen deutlich
ankündigen.
Die FDP-Fraktion beantragt Kenntnisnahme vom Bericht,
das heisst aber ausdrücklich nicht, dass wir alle seine The-
sen als verbindliche Prämissen für die Bodenrechtsdiskus-
sion betrachten.
Der Bericht stellt in seinem ersten Teil die Entwicklung der
Bodennutzung und Besiedlung der Schweiz seit dem Zwei-
ten Weltkrieg dar. Diese Entwicklung ist zur Hauptsache
durch die Entstehung der Ballungsräume, die damit verbun-
dene grössere Mobilität und dem wohlstandsbedingten
Zweitwohnungsbau gekennzeichnet.
Eine andere beeindruckende Information auf Seite 28 ver-
dient besonders herausgestrichen zu werden. Die Waldflä-
che in der Schweiz hat von 1952 bis 1980 um 40 000 Hekt-
aren zugenommen, d. h. um 1500 Hektaren pro Jahr. Ich
habe diese Zunahme bis 1988 extrapoliert. In den letzten 35
Jahren wurde eine Fläche von 52 000 Hektaren Kulturland
zu Wald und damit für immer der landwirtschaftlichen Nut-
zung und zugleich aber auch der Besiedlung entzogen. Das
entspricht einem halben Quadratmeter pro Sekunde. Ich
erwähne diese Zahl in Relation zu anderen - gezielt gegen
die Bautätigkeit gerichteten - Vergleichszahlen. Es wird bei
solchen Vergleichen übrigens immer unterschlagen, dass
das Baugewerbe nicht zum Selbstzweck baut, sondern eben
im Auftrag seiner privaten und öffentlichen Bauherr-
schaften.
Im zweiten Teil geht der Bericht auf den heutigen Stand
beim Vollzug der Raumplanung ein. Dieser Teil zeigt einige
Mängel und Vollzugsdefizite auf. Leider ist die raumplaneri-
sche Wirklichkeit vom Bundesamt für Raumplanung im
Bericht etwas zu schön gefärbt worden. Es hätte der Sache
mehr gedient, wenn die Mängel bei Kantonen und Gemein-
den und die vom Bund dagegen getroffenen Massnahmen
deutlicher gemacht worden wären.
Das Kapitel 221 ist der haushälterischen Nutzung des
Bodens gewidmet. Ich vermisse darin eine deutliche kriti-
sche Auseinandersetzung mit den grosszügigen, in der
Regel zu niedrigen Ausnützungsziffern, hohen Baulinienab-
ständen und anderen auch gebäudeversicherungsbeding-
ten Baupolizeivorschriften. Alle diese von der öffentlichen
Hand erlassenen Vorschriften gehen vom Idealbild einer
Gartenstadt aus und zwingen den Bauherrn oft zur unfrei-
willigen Landverschwendung. Wir lassen uns immer noch
zu sehr von dieser Idealvorstellung leiten und beklagen
dabei gleichzeitig deren Resultat, nämlich die Zersiedelung
des Landes.
Wir wissen wohl, dass für diese Fragen in erster Linie die
Kantone zuständig sind, aber der Bund hat trotzdem die
Aufgabe, in dieser Hinsicht vermehrt aufzuklären. Die haus-
hälterische Nutzung ist ein gesetzlicher Auftrag, der nicht
durch überholte Behördevorschriften unterlaufen werden
darf.
Zur haushälterischen Nutzung des Bodens gehört eindeutig
auch die Erhaltung und Nutzung der bestehenden Bausub-
stanz ausserhalb des Baugebietes. In dieser Beziehung
sollte rasch Klarheit geschaffen werden; denn von Kanton
zu Kanton herrschen in der Praxis zu grosse Unterschiede.
Von besonderem Interesse ist für uns der dritte Teil des
Berichts. Der Bundesrat formuliert darin seine Absichten in
13 Leitsätzen mit klarer, wenn auch unterschiedlicher Aus-
sagekraft. Als sehr wichtig bezeichnen wir Leitsatz 12, der
lautet: «Raumplanung dient der Bevölkerung und muss von
ihr getragen werden.» Es ist für uns selbstverständlich, dass
die demokratische Verankerung der Raumplanung vor allem
in der Gemeinde erhalten bleiben muss. Nur so kommen
Nutzungspläne zustande, die von der Bevölkerung getragen
werden. Glücklicherweise können wir feststellen, dass eine
starke Sensibilisierung für die Erhaltung des Lebensraums
stattgefunden hat. Zielgerichtete Erziehung und Information
tun ein weiteres, um das angestrebte Verständnis zu vertie-
fen. Wir wissen, dass das demokratische Verfahren zeitrau-
bend ist. Wir nehmen aber eine gewisse zeitliche Verschie-
bung gerne in Kauf, wenn wir dafür einen im Gemeinwesen
selber gewachsenen Konsens erreichen können. Er ist in
jedem Falle einer perfektionistischen planerischen Verfü-
gung von oben vorzuziehen.
Zum Schluss noch ein Wort zum Postulat der Kommissions-
minderheit Bundi: Die FDP-Fraktion lehnt das Postulat ab.
Massgeblich für die Ablehnung ist für uns vor allem der
zweite Absatz. Die Mehrwertabschöpfung und der Ausgleich
waren seinerzeit ja auch Ablehnungsgrund des ersten
Entwurfs zum Raumplanungsgesetz.
Auch die Stadt-Land-Initiative enthält wiederum eine derar-
tige Formulierung, die wir nicht akzeptieren können. Wir
lehnen die Stadt-Land-Initiative nebst anderem auch aus
diesem Grunde ab.
Ich beantrage Ihnen, den Raumplanungsbericht zur Kennt-
nis zu nehmen und das Postulat Bundi abzulehnen.
Nussbaumer: Die CVP nimmt vom Raumplanungsbericht in
zustimmendem Sinne Kenntnis. Seit dem Erscheinen des

Aménagement du territoire. Rapport 1987
1330
3 octobre 1988
Berichtes im Dezember 1987 ist in weiten Teilen unseres
Landes ein eigentlicher Kampf um Raum und Boden ausge-
brochen. Man muss sich die Frage stellen: Ist der Raum der
Schweiz zu attraktiv geworden? Kapitalanleger verursachen
eine harte Konkurrenz mit jenen, die Boden für den Eigen-
bedarf zum Wohnen oder für eine gewerbliche, landwirt-
schaftliche oder industrielle Tätigkeit erwerben möchten.
Die CVP-Fraktion macht sich ernsthaft Sorgen wegen der
unerhörten Bodenteuerung, die im Durchschnitt des ganzen
Landes in den letzten fünf Jahren jährlich 20 Prozent aus-
machte. Die Spiesse zwischen Kapitalanleger und jenen, die
Eigenbedarf anmelden, werden immer ungleicher. Die Kapi-
talanleger arbeiten mit dem Geld der Konkurrenzierten auf
dem Bodenmarkt. Bei 20prozentiger Bodenteuerung sind
der Erwerb unverbauten Landes und die Hortung von Land
die lohnendste wirtschaftliche Tätigkeit, wobei nicht einmal
die Wuchergrenze beachtet werden muss. Es sind nicht die
zu kleinen Bauzonen, höchstens der fehlende Wille zur
Erschliessung an dieser Entwicklung mitschuldig. Die Pro-
motoren und Vermittler auf dem Bodenmarkt, die unter dem
Vorwand alleinige Beschützer des privaten Grundeigentums
zu sein, auf dem Markt auftreten, arbeiten nach den Unter-
suchungen in Heft Nummer 13 des nationalen Forschungs-
programms «Boden» eng zusammen mit den Kapitalanle-
gern. Wie wäre es möglich, ohne tatkräftige Hilfe des Kapi-
talanlegers 1987 eine alte ausgeräumte Druckerei für sieben
Millionen Franken zu kaufen und dieselbe 1988 an einen
Viertkäufer für 17 Millionen Franken weiterzugeben?
Wie wäre es möglich, in einer Landgemeinde am Jurafuss
eine Industrielandparzelle mit einem Teil in der Landwirt-
schaftszone zu 420 Franken zu kaufen, die 1986 für nicht
einmal 200 Franken gehandelt worden wäre?
Es ist nicht zu vermessen, zu behaupten, wir stünden heute
inmitten einer Phase der Bodenpreisexplosion. Es macht
den Anschein, als würden sich die Preise in den nächsten
fünf Jahren nochmals verdoppeln.
Der Bundesrat stellt auf Seite 40 des Raumplanungsberich-
tes fest, die Zahl der Beschäftigten im Immobiliensektor
hätte in den letzten zehn Jahren um 50 Prozent zugenom-
men. Wo bleibt der Stellenwert der Raumplanung, wenn die
Marktkräfte der anonymen Gesellschaften die Grosse der
Bauzonen diktieren und die bauliche Entwicklung dorthin
leiten, wo sie den grössten Gewinn erzielen können? Wie
kann sich die Raumplanung auf den nach Verfassung und
Raumplanungsgesetz vorgeschriebenen dreistufigen Pla-
nungsebenen abspielen, wenn die Steuerungsabsichten der
Eigentümer alle staatlichen Bemühungen durchkreuzen?
Die Verfassungskompetenzen engen den Spielraum für den
Bund ein. Das müssen auch Sie, Herr Aregger, bedenken.
Der Bund kann in der Raumplanung nur Grundsätze erlas-
sen. Die Kantone sind die Träger der Planung. Ihr Hauptziel
ist leider heute die Verwirklichung eines hohen Steuerauf-
kommens. Die Gemeinden planen in Gremien, die der
gewinnträchtigsten Nutzung den Vorzug geben und die
vielerorts von verdeckten Eigentümerinteressen dominiert
sind.
Wie steht es um den Vollzug des Raumplanungsgesetzes?
1. Die in Artikel 1 vorgeschriebenen Ziele der haushälteri-
schen Nutzung und der erwünschten dezentralisierten
Besiedelung des Landes sind in weite Ferne gerückt; sie
sind weiter weg als 1980. Die grossen Zentren müssten
begrenzt werden. Sie wachsen auf Kosten der Randregio-
nen. Es entstehen neue Steuergefälle. Der Zweitwohnungs-
bau verdrängt die jungen Leute aus den angestammten
Bergdörfern.
2. Die Planungsgrundsätze in Artikel 3 werden grösstenteils
nicht oder nur zögernd beachtet. Der gewinnträchtigsten
Nutzung wird der Vorzug gegeben.
3. Der in Artikel 5 zwingend vorgeschriebene Ausgleich
erheblicher Vor- und Nachteile funktioniert nicht. Die Kan-
tone freuen sich über Verdoppelung oder Verdreifachung
der Grundstückgewinnsteuererträge, ohne dass diese Mittel
den Benachteiligten der Bodenpreissteigerungen zukämen.
Wer sind diese Benachteiligten? Jene, die ein Eigenheim
erwerben möchten; jene, die wegen der Bodenteuerung
eine Wohnung teurer mieten müssen; jene Gewerbler, die
wegen des zu teuren Bodens ihren Standort im Siedlungs-
gebiet aufgeben müssen. Leidtragende sind vor allem die
produzierenden Betriebe des zweiten Sektors, deren Kon-
kurrenzfähigkeit auf zu teuren Böden abnimmt. Eievorzugt
bleibt und ist der Dienstleistungssektor, der heute in der
Lage ist, die höchsten Mieten zu bezahlen.
Was machen die Kantone mit den steigenden Erträgen der
Gewinnsteuer? Sie verwenden diese für allgemeine Staats-
aufgaben und verzichten darauf, die Hortung von Land auf
fiskalischem Weg zu unterbinden. Sie geben den Landkäu-
fern Gelegenheit zur legalen Vermögenssteuerhinterzie-
hung, indem sie zum Teil SOOfränkige Böden zu 20 Franken
pro Quadratmeter ins Kataster einschreiben.
Der Bundesrat legt in seinem dreiteiligen Bericht die
Zustände und Tendenzen der Entwicklung offen dar, indem
er den beispiellosen Vorauskonsum des begrenzten Rau-
mes sanft andeutet und den Vollzug des Raumplanungsge-
setzes als unbefriedigend bezeichnet. Es wäre zuviel gesagt,
wollte man der Raumplanung vorwerfen, sie bilde blossden
Uebergang vom ungeordneten zum geordneten E>odenver-
lust. Zwar haben die Gegner des ersten Raumplanungsge-
setzes dasselbe zu Fall gebracht, indem sie behauptet hat-
ten, es würden nach 1976 kaum mehr grosse Flächen ver-
baut. Der Bodenverbrauch pro Jahr betrug in den sechziger
Jahren 3000 ha, Ende der siebziger Jahre etwa 2500 ha und
heute nach den Erhebungen eines geographischen Institu-
tes 3500 bis 4000 ha. Es sind seit Inkrafttreten dos Raum-
planungsgesetzes 1979 mindestens 20 000 ha grünes Land
auf die Baggerschaufel geladen worden.
Das Raumplanungsgesetz 1979 ist ein zu stumpfes Schwert
im Kampf um den Raum und der erwünschten Streuung des
Eigentums. Den 13 Leitsätzen des Bundesrates im dritten
Kapitel möchte ich aus der Sicht der CVP eine kürzere
Schlussfolgerung anfügen:
1.0er Uebergang vom quantitativen zum qualitativen
Wachstum ist für die Begrenzung der grossen Zentren auf
Kosten der Randregionen unbedingt erforderlich.
2. Die Revision hat die Baulandhortung zu verhindern, die
Erschliessung des eingezonten Landes nach Artikel 15 des
Raumplanungsgesetzes und den Schutz der Eigennutzer
des Gewerbes, des Wohnungs- und Eigenheimsuchenden
zu stärken.
3. Die Erhaltung einer Ernährungsbasis, die dem Ernäh-
rungsplan entspricht, ist im Sinne der Gesamtverteidigung
unter Erhaltung unserer Unabhängigkeit vordringlich. Der
dauernde Schutz der wichtigen Fruchtfolgeflächen und der
Vorrangflächen des Futterbaus muss im revidierten Gesetz
eingebaut werden.
4. Die breite Streuung des Grundeigentums muiss durch
Kanalisierung der Spekulation und durch Verteilung der
Planungsvor- und -nachteile im Rahmen von Baulandumle-
gungen erreicht werden. Letztere sind von Bundes wegen
zu erleichtern.
5. Unser föderalistisch aufgebautes Planungswesen kann
nur Bestand haben, wenn die Kantone auf fiskalischem Weg
die Gesetzesziele unterstützen. Sie sollen unvorbautes,
erschlossenes Bauland zum Verkehrswert besteuern und
umgekehrt das überbaute Wohneigentum 
massvoller
besteuern. Wenn der Föderalismus in der Raumplanung nur
dazu missbraucht würde, die Durchführung des Bundesge-
setzes zu verzögern oder zu verhindern, wäre es um unsere
Demokratie schlecht bestellt.
6. Die Raumplanungsgesetze der Kantone sollten revidiert
werden, damit diese nicht mehr so machtlos sind, wenn es
darum geht, Planungsgewinne abzuschöpfen oder Nach-
teile der Planung gerecht auszugleichen.
Gestatten Sie mir noch eine persönliche Bemerkung. Weder
ein revidiertes Raumplanungsgesetz noch ein neues Boden-
recht können dem kranken Bodenmarkt und der Ballung
des Grundeigentums entgegenwirken, wenn in unserer
Gesellschaft Mächte am Werk sind, die die Tugend der
Gerechtigkeit mit Dummheit oder Naivität gleichsetzen.
Aristoteles verstand unter Gerechtigkeit die möglichst
gleichmässige Verteilung aller Güter. Der Philosoph Anselm

3. Oktober 1988 
N
1331
Raumplanungsbericht 1987
von Canterbury fügte den Begriff der gleichzeitigen Hinwen-
dung zum Nächsten hinzu. Wenn die Promotoren des
Bodenhandels und die einflussreichen Eigentümer sich nur
noch dem Nächsten zuwenden, um ihn auszubeuten, dann
gefährden sie den verfassungsmässigen Schutz des Grund-
eigentums, indem sie die soziale Verpflichtung des Eigen-
tums verleugnen.
Ich hätte noch eine Frage an Frau Bundesrätin Kopp: Wäre
es nicht an der Zeit, die Idee des Vorkaufsrechtes - das ist
ein privatrechtliches Instrument - für Mieter oder generell
für natürliche Personen weiterzuverfolgen im Sinne der
überwiesenen Postulate von Herrn Kollege Früh und von
mir?
Zur Motion Nebiker möchte ich sagen: die CVP-Fraktion
unterstützt diese Ziele. Sie hat eine ähnliche Motion als
Postulat überweisen lassen. Ob Motion oder Postulat wird
hier keine so grosse Rolle spielen, weil ja die entsprechen-
den Gesetzesänderungen bereits in Gang gekommen sind.
Ich bitte Sie im Namen der CVP-Fraktion, trotz dieser kriti-
schen Anmerkungen dem umfassenden Raumplanungsbe-
richt zuzustimmen und das Postulat der Kommissionsmin-
derheit abzulehnen.
M. Berger: Le groupe de l'Union démocratique du centre a
pris acte de ce premier rapport sur les huit ans d'expérience
après l'introduction de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire. L'UDC approuve également l'excellence du rap-
port, tout en émettant des réserves et des voeux sur ce qui a
été réalisé et surtout sur l'ampleur et les priorités à accorder
à l'avenir.
Au chapitre de la vue d'ensemble de l'utilisation du sol,
l'UDC relève notamment les énormes travaux entrepris à ce
jour par de nombreux cantons, même si seize d'entre eux
seulement ont déposé leur plan directeur cantonal. Cet
aspect positif des forces engagées laisse toutefois transpa-
raître des résultats concrets beaucoup plus réservés, voire
décevants dans certains cantons. La coordination entre les
différents secteurs d'activité fait aussi l'objet d'une descrip-
tion détaillée et dénote bien l'intention de promouvoir un
aménagement du territoire prioritairement sous l'angle
d'une coordination de l'ensemble des activité et des besoins
de notre société actuelle. Il est à relever et, l'ensemble de
l'analyse du rapport le confirme, que l'aménagement du
territoire soulève des questions en nombre et des engage-
ments aussi multiples que divers. Rien d'étonnant donc que
des options essentielles, comme la préservation des zones
non bâties, les zones vertes, les zones dites d'intérêt se
soldent par des résultats plutôt décevants. Cet état de fait
est d'autant plus grave qu'il présente une situation de non-
retour irréparable. Aujourd'hui, certains cantons ne sont
plus en mesure d'assurer les surfaces d'assolement qui leur
sont imparties. Il est de ce fait, inadmissible que huit ans
après l'introduction de la loi, un grand nombre de com-
munes ne dispose pas encore de plans d'affectation
conformes à l'esprit de la loi.
On peut comprendre à certains égards, notamment dans
l'optique d'une hiérarchie à respecter, que le plan directeur
cantonal précède le plan d'affectation communal. Les dispo-
sitions finales de la loi fédérale renforcent implicitement
cette optique, puisqu'elles exigent le dépôt des plans direc-
teurs dans les cinq ans et les plans d'affectation dans les
huit ans seulement.
Cette façon d'envisager la réalisation de l'aménagement du
territoire est toutefois erronée. Le principe que notre aména-
gement concourt à sensibiliser chaque citoyen, qu'il se
réalise de bas en haut et non l'inverse, nous confirme que la
priorité doit être donnée à l'élaboration des plans d'affecta-
tion communaux.
En examinant les résultats à ce jour, l'UDC s'interroge si,
devant l'ampleur des objectifs que s'est fixé la loi, nous
n'avons pas su fixer des priorité et délimiter plus précisé-
ment les responsabilités de chacun.
Au sujet du chapitre consacré à la future organisation de
notre territoire et des intentions du Conseil fédéral, l'UDC
partage ses préoccupations, mais cependant diverge dans
les priorités et les responsabilités. Nous craignons même
que nous poursuivions sur notre lancée dans la préoccupa-
tion administrative et paperassière, dans la voie du perfec-
tionnisme outrancier et centralisateur et que nous passions
à côté de l'essentiel. Nous partageons toutes les grandes
options formulées par le rapport, mais demeurons réservés
quant à leur ordre de priorités et les responsabilités dans
leur application.
Partant des difficultés que nous avons aujourd'hui à préser-
ver les surfaces d'assolement dignes d'un intérêt particulier
et nécessaires à tout équilibre vital, il faut avant tout préser-
ver durablement les surfaces non construites. De fait, l'op-
tion 4: utilisation mesurée du sol et son exécution, l'op-
tion 5: protection du sol et préservation des terres agricoles,
et également l'option 6: maintien d'une structure décentrali-
sée, représentent pour l'UDC des options prioritaires et
urgentes. Elles constituent le fondement même de tout
notre aménagement. Elles doivent faire l'objet d'une concer-
tation étroite entre la Confédération, les cantons et les
communes. L'UDC se pose même la question de savoir si
des mesures urgentes ne doivent pas être envisagées, en
accordant à la Confédération des disposition supplétives à
l'endroit des cantons qui, pour diverses raisons, se trouvent
dans l'impossibilité de réaliser l'application durable de ces
trois grandes options.
Fort de ces principes, l'UDC considère, en résumé, que les
options 4 et 5 revêtent un caractère d'intérêt à la fois natio-
nal et prioritaire. Confédération, cantons et communes doi-
vent mettre l'accent ces prochaines années sur ces trois
objectifs intimement liés. Ils constituent en quelque sorte le
fondement de notre aménagement du territoire. Ces prin-
cipes et objectifs se doivent de demeurer intangibles, si
nous voulons conserver une image de notre territoire digne
pour le futur.
Quant aux autres options proposées, elles sont certes toutes
dignes d'intérêt, mais elles ne se réaliseront valablement
que pour autant que les principes de base soient réalisés.
Partant du principe que l'aménagement de notre territoire
ne doit et ne peut se réaliser que de la base, de la commune,
vers le haut, il appartient particulièrement aux cantons et
aux communes d'établir toutes les dispositions nécessaires
à une harmonisation de leur territoire. Une ingérence de la
Confédération dans des domaines qui leur appartient terni-
rait l'identité propre des régions.
Dans cette optique, l'UDC approuve le rapport du Conseil
fédéral, mais insiste sur le choix des priorités. La protection
du sol non bâti et une structure décentralisée de l'habitat
sont des impératifs pour lesquels il ne s'agit plus de tergiver-
ser mais de passer à leur réalisation, ceci dans toutes les
régions du pays. Ensemble, Confédération, cantons et com-
munes devront être en mesure d'atteindre cet objectif dans
des délais très rapprochés. Pour toute autre question tou-
chant à l'aménagement du territoire, la Confédération doit
se limiter à un rôle subsidiaire et de coordinateur, car
l'adage populaire dit: «qui trop embrasse, mal étreint» doit
être au centre de notre réflexion face au problème qui nous
préoccupe présentement.
Quant à la motion de M. Nebiker, elle concerne directement
la protection des zones protégées. Elle mérite un très large
débat, afin que tant les volumes bâtis que ceux à réaliser ne
soient pas une brèche dans la préservation de notre sol et
que toute décision prise à cet égard n'engendre pas de
pratiques excessives. Implicitement, le respect de la zone
non construite exige de définir clairement les possibilités
réservées aux constructions agricoles, artisanales et aux
petits commerces. Ce qui caractérise à ce jour la zone
d'habitat rural, de villages, est la cohabitation de l'artisan, du
paysan et du petit commerce ainsi que des constructions et
installations nécessaires à leur activité. Cette formule, très
heureuse tant du point de vue social qu'économique, mérite
d'être préservée, car elle privilégie les entreprises de de
caractère plutôt familial. Or, la pratique actuelle nous
inquiète, de même que celle de la jurisprudence des tribu-
naux. C'est pourquoi nous plaçons beaucoup d'espoir dans
la motion de M. Nebiker ainsi que dans les personnes char-

Aménagement du territoire. Rapport 1987
1332
N 
3 octobre 1988
gées de la modification de notre loi sur l'aménagement du
territoire. L'UDC souhaite surtout que l'excellence de ce
rapport qui nous est présenté soit une occasion pour le plus
grande nombre de s'interroger et de s'intéresser à ces
questions.
Quant au postulat de la minorité, nous vous proposons de le
rejeter. Il ne respecte pas les compétences de chacun et
engendre une emprise de la Confédération dans des domai-
nes jusque-là réservés aux cantons et aux communes.
Meier-Glattfelden: Zuerst ein Zitat: «So kann es nicht weiter-
gehen, denn was wir an Boden heute verbrauchen und
schädigen, bleibt verbraucht und geschädigt und zwar auf
Jahrhunderte hinaus. Der Boden gehört nicht uns. Wir
haben ihn geliehen und wir sind es sowohl der Natur selbst
als auch unserer Nachwelt schuldig, ihn zu pflegen und zu
bewahren.»
Das sind klare und beherzte Worte von Frau Bundesrätin
Kopp, geprochen am 2. Mai 1985 in Solothurn vor der
Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung.
Wir Grünen haben keinen Grund, an der Aufrichtigkeit und
Ehrlichkeit dieser Worte zu zweifeln. Leider läuft aber die
raumplanerische Wirklichkeit mehr und mehr in der umge-
kehrten Richtung.
Frau Bundesrätin, noch höre ich aber auch Ihre Worte
anlässlich des Nationalratswahlkampfes 1983: «Es braucht
die Grünen nicht; deren Anliegen sind bei der FDP bestens
aufgehoben!» Auf Seite 64 des Raumplanungsberichtes
steht: «Das schwächste Glied in der Kette der zentralen
Anliegen der Richtplanung ist der Schutz der Landschaft
und der natürlichen Lebensgrundlagen. Diese Anliegen
sind, weil keine starken wirtschaftlichen Interessen dahinter-
stehen, im Wettbewerb um den Boden gegenüber Siedlung
und Landwirtschaft gewöhnlich benachteiligt.» Ob nun aber
diese Anliegen bei der FDP, der Partei der Wirtschaft,
bestens aufgehoben sind, 'wage ich zu bezweifeln.
Heute, sehr geehrte Frau Bundesrätin, bin ich stolz darauf,
Ihnen als Sprecher der grünen Fraktion unsere Unterstüt-
zung für alle Massnahmen zur Revision des Raumplanungs-
gesetzes, die es ermöglichen, dem Verfassungsauftrag
nachzukommen, zuzusichern.
Die grüne Fraktion anerkennt, dass der ausgezeichnete
Raumplanungsbericht schonungslos die unvollkommenen
Tatbestände der schweizerischen raumplanerischen Wirk-
lichkeit aufdeckt. Die in der Verfassung verankerten Ziele,
die zweckmässige Nutzung des Bodens und die geordnete
Besiedelung, wurden nicht erreicht. Ungehemmt geht die
verschwenderische Nutzung unseres Bodens, gehen der
Verlust von Kulturland und die Zerstörung von naturnahen
Lebensräumen weiter. Weil die Gegner des ersten Raum-
planungsgesetzes dieses in der Volksabstimmung, wenn
auch äusserst knapp, mit Millionen-Propaganda-Aufwand
«gebodigt» hatten, enthält das gegenwärtig gültige Gesetz
griffige Instrumente wie Mehrwertabschöpfung, Zonenent-
eignung und volkswirtschaftlichen Ausgleich nicht mehr.
Dafür Hess man den Kantonen einen sehr breiten Spielraum.
Jetzt, nach acht Jahren Raumplanungsgesetz, ziehen wir
Bilanz und müssen ernüchtert feststellen, dass dieses
Gesetz nicht imstande ist, den Verfassungsauftrag zu lösen.
Ich greife drei Punkte heraus:
1.0er Vollzug ist absolut ungenügend, haben doch nur
40 Prozent der Gemeinden ihre Pflicht erfüllt. Die übrigen
60 Prozent haben den Termin für die Ausarbeitung ihrer
Nutzungspläne verpasst. Damit käme eigentlich automa-
tisch Artikel 36 Absatz 3 zur Anwendung: «Solange keine
Bauzonen bestehen und das kantonale Recht nichts ande-
res vorsieht, gilt das weitgehend überbaute Gebiet als vor-
läufige Bauzone.»
Doch weit gefehlt, schrieb doch der Bundesrat dem Bund
für Naturschutz Anfang dieses Jahres: «Die Auffassung,
wonach in Gemeinden mit noch nicht angepasster Nut-
zungsordnung die Bauzonen automatisch, ohne behördli-
che Beurteilung und Anordnung, auf das weitgehend über-
baute Gebiet reduziert werden, ist nicht richtig.»
Zweiter Punkt sind die in den meisten Gemeinden viel zu
grossen Bauzonen. Viele Gemeinden möchten zwar zurück-
zonen, haben aber gewaltigen Respekt vor dem lEntschädi-
gungsschreck. Als Bauvorstand der Gemeinde Glattfelden
höre ich noch jetzt die Worte unseres Baujuristeri: «Passed
uf, es chönnti dann au öppis choschte.»
Meiner Meinung nach hätten die Bundesbehörden durch
verstärkte Information die Angst vor diesem Schreckge-
spenst nehmen müssen. Tatsache ist, und die Praxis des
Bundesgerichtes bestätigt dies auch, dass die meisten
Rückzonungen nicht entschädigungspflichtig sind.
Dritter Punkt: Ein Skandal ist die grosse Zahl der Bauten
ausserhalb der Bauzone. Jährlich sind es ungefähr 10000
Bewilligungen, von denen viele geltendes Bundesrecht ver-
letzen. Es ist empörend, dass noch immer nicht alle Kantone
der Publikationspflicht von Ausnahmebewilligungen von
Bauten ausserhalb der Bauzone nachkommen. Hier muss
der Bund für Recht und Ordnung sorgen, und zv/ar sofort.
Eine Fläche von 41 293 km2 steht uns in der Schweiz zur
Verfügung. Täglich nutzen wir diese Fläche mehr. Die wich-
tigste und intensivste Nutzung aber findet auf einem Drittel
dieser Fläche statt, auf knapp 13500 km2. Die Hauptkon-
flikte liegen dabei eindeutig zwischen Landwirtschaft und
Siedlungen. Artikel 15 des Gesetzes sagt: «Bauzonen
umfassen Land, das sich für die Ueberbauung eignet und
a) weitgehend überbaut ist oder b) voraussichtlich innert 15
Jahren benötigt und erschlossen wird.» Diese Formulierung
bevorzugt eindeutig die Bauzonen. Es ist etwas Aktives, es
darf sich ständig erweitern auf Kosten der Landwirtschafts-
zone. So geht denn auch der Landwirtschaft jährlich Kultur-
land verloren. Zwischen 1955 und 1965 waren es 3000 ha,
zwischen 1965 und 1975 2500 ha. Neueste Zahlen kenne ich
noch nicht. Die Landwirtschaft ist ständig in der Defensive
oder weicht durch intensivere Bewirtschaftung auf die
Lebensräume von schutzwürdigen Tieren und Pflanzen aus.
Das müssen wir ändern. Die Bauzonen müssen eindeutig
und für immer begrenzt werden. Verdichtetes Bauen und die
Erhaltung und Erneuerung der bestehenden Bausubstanz
schaffen genügend Wohnraum für unsere Wohnbedürfnisse
und auf Jahrzehnte hinaus Arbeit für unsere Bauindustrie.
Die Bodenvergeudung durch die Ausrichtung der Bautätig-
keit auf den Neubau muss gebremst werden.
Wie ich bereits gesagt habe, wird die grüne Fraktion jede
Revision des Raumplanungsgesetzes, die den Leiteatz 4 des
Bundesrates «Bisher war der haushälterische Urngang mit
dem Boden ein Ziel, jetzt müssen Taten folgen» verwirkli-
chen will, unterstützen. Wir bitten Sie deshalb auch, das
Postulat der Kommissionsminderheit, das dem Bundesrat in
seiner raumplanerischen Tätigkeit den Rücken stärken will,
zu unterstützen. Wir bitten Sie auch, die Motion Nebikerzu
überweisen, allerdings nur in Postulatsform, denn mit dem
Bundesrat finden wir, diese Motion habe einen Haken.
Umnutzungen bestehender Bauten ausserhalb der Bauzo-
nen können gefährlich sein. Das muss sorgfältig überprüft
werden.
Zum Schluss möchte ich Ihnen noch ein Wort von unserem
grossen Dichter Gottfried Keller, Bürger von Glattfelden,
zitieren. Er schrieb vor über 100 Jahren im «Fähnlein der
sieben Aufrechten»: «Es wird eine Zeit kommen, wo in
unserem Lande, wie anderwärts, sich grosse Massen Geldes
zusammenhängen, ohne auf tüchtige Weise eraroeitet und
erspart worden zu sein. Dann wird es gelten, dem Teufel die
Zähne zu weisen, dann wird es sich zeigen, ob der Faden
und die Farbe gut sind an diesem Fahnentuch.» 2!eigen wir,
dass Faden und Farbe noch gut sind an unseren Fahnen-
tuch, und setzen wir der Zerstörung und Verbetonierung
unserer Heimat aus reiner Geldgier ein Ende!
Wiederkehr: Wir wissen, dass Raumplanung eine schwie-
rige Aufgabe ist. Teil 2 des Berichtes zeigt denn auch auf -
zum Teil mit schönen Worten übertüncht -, dass der Geset-
zesvollzug schwerwiegende Mängel aufweist. Wer genau
liest, stellt fest, dass keines der Probleme, die man lösen
wollte, tatsächlich gelöst ist. Es widerstrebt mir persönlich,
jetzt einfach nach Schuldigen zu suchen, denn mitschuldig

3. Oktober 1988 
N
1333
Raumplanungsbericht 1987
an diesen Mängeln der Raumplanung - und damit meine ich
in erster Linie die ungebremste Ueberbauung des Bodens -
sind wir letztlich alle: Jeder einzelne mit seinen wachsenden
Wohn- und Verkehrsflächenansprüchen, die Gemeinden mit
ihren überdimensionierten Bauzonen, die Kantone mit ihren
largen Richtplanungen und schliesslich der Bund, der allzu
viel von dem einfach geschehen lässt. Löbliche Ausnahmen
bestätigen die Regel.
Aber jetzt darf es nicht mehr so weitergehen. Unser Land
verliert den Boden unter den Russen. In einer masslos über-
bauten und zersiedelten Schweiz stirbt das Heimatgefühl
und macht dem Ohnmachtsgefühl Platz. Wenn wir zwanzig
Jahre weiter den Dingen den Lauf lassen wie bis jetzt,
werden wir nicht mehr von bedrohten Pflanzen oder Tierar-
ten sprechen können, sondern nur noch von ausgerotteten.
Darum interessiert eigentlich der Bericht dort am meisten,
wo er zu Teil 3 überwechselt: «Künftige Raumordnungspoli-
tik, Absichten des Bundesrates». Dieser Teil ist absolut
ungenügend. Der Bundesrat bleibt nämlich Parlament und
Oeffentlichkeit gerade jene Aussagen schuldig, die heute
am meisten interessieren: mit welchen Mitteln und Mass-
nahmen will denn der Bundesrat den ekklatanten Vollzugs-
notstand beheben? Statt diese Fragen zu beantworten,
postuliert der Bundesrat einige Leitsätze, die allesamt rich-
tig, heute aber nicht mehr Gegenstand der Diskussion sind.
Sie wurden im wesentlichen bereits am 4. September 1969,
also vor knapp zwanzig Jahren, festgelegt, nämlich mit der
Annahme der Verfassungsgrundlage über die Raumpla-
nung. Am 1. Januar 1980, anlässlich der Inkraftsetzung des
Bundesgesetzes über die Raumplanung, sind sie direkt
rechtsverbindlich geworden.
Statt dieser Leitsätze hätte ich im Bericht des Bundesrates
lieber eine Reihe konkreter Angaben zur Behebung der
akuten Vollzugsmängel gesehen, ganz im Sinne von Kollege
Meier, der gesagt hat: «Bisher war der haushälterische
Umgang mit dem Boden ein Ziel, jetzt müssen Taten fol-
gen.» Ich gebe Ihnen ein paar Beispiele zuhanden des
Protokolls:
Zu Artikel 5 des Raumplanungsgesetzes über Ausgleich und
Entschädigung zum Beispiel: Mit welchen Massnahmen,
Frau Bundesrätin, kann erreicht werden, dass die Kantone
die vorgeschriebene Ausführungsgesetzgebung über den
Ausgleich von planerischen Vor- und Nachteilen erlassen?
Ist der Bund bereit, vermehrt kantonale Entschädigungsent-
scheide an das Bundesgericht weiterzuziehen, um so die
übertriebene Entschädigungsangst vieler Gemeinden vor
Auszonungen abzubauen?
Zu den Artikeln 6 bis 12 des Raumplanungsgesetzes betref-
fend Richtpläne der Kantone: Mit welchen Massnahmen
kann erreicht werden, dass alle kantonalen Richtpläne dem
Verbrauch unserer Landschaft einen wirksamen Riegel
schieben - wie dies vom Gesetz verlangt wird?
Zu Artikel 14 bis 17 des Raumplanungsgesetzes betreffend
Nutzungspläne der Gemeinden: Mit welchen Massnahmen
kann erreicht werden, dass die Bautätigkeit in Gemeinden
mit bundesrechtswidrigen Nutzungsplänen, d. h. mit überdi-
mensionierten Bauzonen, tatsächlich auf das jetzige Sied-
lungsgebiet beschränkt bleibt, wie dies das Gesetz verlangt?
Ist der Bundesrat bereit, zum Schutz der Landschaft direkt
Nutzungszonen zu erlassen, wie es das Gesetz vorsieht?
Zum Schluss zu Artikel 24 des Raumplanungsgesetzes über
Bauen ausserhalb der Bauzonen: Ist der Bundesrat bereit,
seine extreme Zurückhaltung aufzugeben und vermehrt
kantonale Ausnahmebewilligungen beim Bundesgericht
überprüfen zu lassen? Mit welchen Massnahmen kann
erreicht werden, dass alle Kantone der Meldepflicht nach
Artikel 103 des Organisationsgesetzes und der Publikations-
pflicht nach Artikel 16 der 
Raumplanungs-verordnung
nachkommen?
Wie gesagt: Der Bund ist nicht der einzige Verantwortliche
für den Vollzugsmangel. Aber schliesslich sitzen wir hier im
eidgenössischen und nicht in einem kantonalen Parlament.
Erlauben Sie mir deshalb, einige harte Worte an die Verant-
wortlichen auf Bundesebene zu richten: Ich verstehe nicht,
wieso der Bund kantonale Richtpläne genehmigt hat, die
der Verbetonierung unseres Landes Tor und Tür öffnen und
damit klar gegen die Ziele des Raumplanungsgesetzes ver-
stossen. Ich verstehe nicht, wieso der Bund die zwar
schlechte Vollzugspraxis verschiedener Kantone anpran-
gert, aber dann von über 1000 anfechtbaren Entscheiden
nur gerade sieben ans Bundesgericht weiterzieht.
Zurzeit ist eine Gesetzes revision im Gange, zu der sich eine
grundsätzliche Frage stellt: Wird der Vollzug des Raumpla-
nungsgesetzes nach dieser Revision besser sein als heute?
Er wird es nicht sein, wenn der politische Wille dazu dann
ebensowenig vorhanden ist wie heute. Es besteht dann
sogar die Gefahr, dass diese Revision und die anschlies-
sende Zerzausung in der Vernehm lassung dazu führen, die
Hände noch lockerer in den Schoss zu legen, als dies heute
schon der Fall ist, und einfach noch länger abzuwarten. Eine
Gesetzesänderung bringt ohnehin Unsicherheit bei den
Vollzugsorganen, hier vorab bei den Gemeinden und Kanto-
nen, und eine Gesetzesänderung dauert jahrelang.
Der Raumplanungsbericht hat mir nicht aufzeigen können,
warum das geltende Recht bei gutem Willen nicht vollzogen
werden kann, respektive ob diese Revision wirklich das
Gelbe vom Ei ist. Wird das Recht nach der Revision besser
vollzogen werden können als heute? Ich bitte daher den
Bundesrat, in Ergänzung zum Raumplanungsbericht 1987
aufzuzeigen, wie der Vollzug des heutigen Gesetzes verbes-
sert werden kann.
Zum Schluss noch ein Wort zu dieser Revision: Bisher ist bei
dieser Revisionsarbeit leider der Eindruck entstanden, unter
dem Stichwort «Verflüssigung des Bodenmarktes» wolle
diese Gesetzesrevision vor allem eine Baulandmobilisierung
erzwingen. Auch wenn in diesem Zusammenhang oft von
bösen Baulandhortern die Rede ist, heisst Baulandmobili-
sierung letztlich eben doch: Beschleunigte Ueberbauung
des Bodens. Ein solches Resultat kann die LdU/EVP-Frak-
tion nicht billigen, dies um so weniger, als kaum der Private,
sondern die kapitalkräftigen Gesellschaften von der Bau-
landmobilisierung profitieren würden.
Wir unterstützen deshalb das Postulat der Kommissionsmin-
derheit; denn es zielt darauf, dass die Revision in Richtung
besserer Bodenschutz geht.
Mme Jeanprêtre: Chacun s'accorde à dire que le rapport du
Conseil fédéral est un document remarquable. Ce texte
lucide, clairvoyant, sans concession sur l'état de l'aménage-
ment du territoire aujourd'hui, jette un regard critique sur
trente ans au cours desquels notre espace vital s'est plus
rapidement modifié que tout au long de notre histoire. Mais
attention, les louanges formulées à l'égard de la qualité du
rapport ne doivent pas aboutir à une manoeuvre dilatoire en
regard des vrais problèmes soulevés, car ce sont bien ces
problèmes qui font que le bilan est très préoccupant et que
le présent rapport jette un véritable cri d'alarme.
Nous ne pouvons expliquer son acceptation béate par le
Conseil des Etats que par le fait que les représentants des
cantons n'ont pas osé faire leur autocritique car les plus
ardents défenseurs du fédéralisme doivent se rendre à l'évi-
dence que la confiance, mise en la loi fédérale sur l'aména-
gement du territoire de 1979, s'avère un échec.
En effet, partisans et adversaires d'un aménagement natio-
nal, régional et local sont pour une fois unanimes pour
admettre que les différents instruments de l'aménagement
du territoire ne remplissent pas leurs fonctions. Il suffit,
hélas, de constater aujourd'hui que plus personne, ou de
rares privilégiés, n'est en mesure de construire sa propre
maison ou ne peut trouver à se loger à une distance conve-
nable de son lieu de travail. Nous devons constater qu'au-
jourd'hui le marché foncier est gravement perturbé et que
l'objectif assigné à l'aménagement du territoire, visant selon
le mandat constitutionnel à une utilisation judicieuse et
rationnelle du territoire, n'est de loin pas remplie. Le gaspil-
lage sans scrupule du sol, la perte irrémédiable de terres
cultivables, la construction résidentielle vont bon train en
maints endroits et ne connaissent pas de frein.
Les nombreux efforts de planification, qui devraient être
salués loin à la ronde, sont restés des mesures ponctuelles

Aménagement du territoire. Rapport 1987
1334
N 
3 octobre 1988
face au grand gaspillage. La crédibilité de l'aménagement
du territoire en a souffert. Cela ressort du rapport.
Madame la Conseillère fédérale, en 1985 déjà, lors d'une
réunion de l'ASPAN à Soleure, vous aviez déclaré ceci: «A
notre époque, le sol est au nombre des objets les plus
convoités du point de vue économique et les plus lourde-
ment mis à contribution par les réalisations idéologiques. Le
credo politique qui prône la propriété individuelle et la
répartition de la propriété perd de son pouvoir face à l'attrait
qu'exercé le sol en tant qu'objet d'investissement. Tout au
moins sommes-nous parvenus, à l'aide de la réglementation
de l'aménagement du territoire, à contrôler quelque peu le
conflit d'intérêt en matière d'exploitation du sol. Mais là
aussi, il y a des limites sensibles.
L'aménagement du territoire vaut ce que valent ceux qui
s'en occupent. Or, ceux qui s'en occupent, c'est nous. Un
revirement est nécessaire dans notre éthique. On n'a que
trop argumenté pour nier le dépérissement des forêts. Il ne
faut pas qu'une réaction collective de ce genre se produise à
nouveau. En effet, nous ne pouvons pas risquer de voir
mourir notre sol, pas plus que de voir mourir nos forêts.«
Madame la Conseillère fédérale, vous privilégiez à coup sûr
l'attitude responsable de l'individu face à un bien si précieux
et non renouvelable, notre sol. C'est avant tout, dites-vous,
le devoir de chaque individu et, en second lieu seulement, le
rôle de l'Etat et du droit que d'intervenir. Nous pouvons
parfaitement partager votre opinion à une réserve près, c'est
que le temps presse car au moment où nous discourons, un
mètre carré de notre sol se construit à la seconde. Des
immeubles se bâtissent pour notre confort, certes, mais à
quellles conditions du point de vue de l'aménagement du
territoire et du point de vue de l'urbanisme, et à quel prix!
N'oublions pas actuellement que le phénomène le plus
spectaculaire est bien la flambée du prix des terrains et, par
conséquent, de l'habitat.
Est-il normal que l'on envisage de plafonner à trois fois sa
valeur de rendement le prix du terrain agricole, alors que
l'on ne fixerait pas une limite pour le prix du terrain à bâtir,
qui répond, à nos yeux, à un besoin tout aussi vital, celui de
se loger car l'attitude responsable que vous prônez va
prendre une génération.
Actuellement, il y a des gens, de jeunes familles qui consa-
crent plus que la part communément admise de leurs deve-
nus pour se loger dans les centres ou qui doivent s'exiler
dans des endroits souvent mal desservis pour trouver à se
loger à des conditions économiquement supportables.
C'est ainsi que les distances parcourues entre le lieu de
travail et l'habitat vont déboucher sur le fait qu'à l'avenir, les
inconvénients résultant de la différence entre les prix fon-
ciers pratiqués à l'intérieur et à l'extérieur d'une aggloméra-
tion devront de plus en plus être supportés par la collectivité
publique. Et là, nous mettons le doigt sur le problème de la
spéculation foncière, de la thésaurisation du sol comme
valeur refuge, qui mettra en échec constant le meilleur plan
d'aménagement aussi longtemps qu'un véritable droit fon-
cier ne verra le jour.
La première loi fédérale sur l'aménagement du territoire,
que nous appelions de nos voeux, fut rejetée de peu par le
peuple en votation populaire. Ses adversaires lui reprochè-
rent notamment d'être trop centralisatrice, technocratique
et de porter atteinte à la propriété. Les instruments qu'elle
devait mettre en oeuvre, notamment le prélèvement de la
plus-value, l'expropriation de zones et la compensation éco-
nomique suscitèrent une méfiance et conduisirent à son
rejet. La deuxième loi fédérale de 1979 est une version
fédéraliste qui a laissé aux cantons une grande marge de
manoeuvre.
Or, qu'ont fait ces cantons? Nous apprenons que malgré
une prolongation des délais, ils traînent les pieds. Qu'ils
sont pour deux tiers d'entre eux en retard dans la présenta-
tion de leur plan directeur cantonal, que 40 pour cent seule-
ment des communes possèdent un plan des zones qui
corresponde aux exigences fédérales et consacre la zone
agricole. Que dans les deux tiers d'entre elles, les zones à
bâtir sont surdimensionnées. Les critères de l'article 15 de la
loi fédérale ne sont pas respectés. D'autre part, nous savons
peu de choses de la qualité des plans qui sont parvenus
pour approbation au Conseil fédéral sinon qu'il y a des
acceptations avec tant de restrictions et de conditions
qu'elles équivalent finalement à un refus.
Dans le canton de Vaud, par exemple, nous avons vu un
plan directeur laissant une très appréciable marge de
manoeuvre aux communes. Or, vouloir obtenir un aménage-
ment cohérent par l'atomisation absolue du pouvoir en la
matière est une vue de l'esprit. En effet, on ne peut négliger
que l'autonomie communale, et l'autonomie financière com-
munale tout particulièrement, conduisent en régis générale
à l'impossibilité de concrétiser un aménagement cohérent
du territoire . Bien rares sont les communes qui possèdent
une politique en matière foncière. La plupart d'antre elles
ont peur de devoir déclasser des zones trop importantes
pour la construction et par là de devoir payer des indem-
nités.
Nous sommes d'avis qu'une loi fédérale plus incisive donne-
rait aux communes, comme l'a fait la loi fédérale sur la
protection de l'environnement, des dispositions pour agir
qui leur éviteraient précisément des conflits d'intérêt locaux.
La révision partielle de la LAT devrait, par exemple, permet-
tre d'inclure, dans la définition de la zone à bâtir, à la fois les
critères de son emplacement adéquat et du moment oppor-
tun de sa réalisation.
De plus, la mise en place d'une zone intermédiaire permet-
tant de circonscrire au maximum le périmètre du développe-
ment du bâti à long terme aurait toute sa justification, les
zones non bâties ne pouvant actuellement être durablement
protégées tant qu'on reconnaît une fonction dynamique - le
besoin des quinze prochaines années - à la zone à bâtir.
Autre suggestion, les délais. Le manque de terrains à bâtir
disponibles entraîne un gaspillage du sol. Il rend difficile le
développement ordonné des constructions et il est à l'ori-
gine du fait que les zones à bâtir restent surdimensionnées
ou que l'on crée de nouvelles zones à bâtir. C'est Dourquoi il
apparaît souvent essentiel de favoriser la fluidité du marché
des terrains à bâtir. Certains cantons ont pris des disposi-
tions encourageant la construction conformément à la pla-
nification établie en imposant par exemple l'obligation de
construire dans un certain délai. Les mesures mises en
oeuvre à ces fins doivent contribuer à une utilisation mesu-
rée du sol car elles ne doivent entraîner aucune accélération
de la construction qui ne corresponde pas aux besoins
réels.
Mais revenons aux exigences de la présente loi et à son
exécution. Le Conseil fédéral a adopté une position souple
et conciliante. Nous estimons qu'il ne peut se permettre de
capituler, notamment au sujet des plans directeurs canto-
naux et des plans d'affectation communaux. Il doit les
exiger. Le Conseil fédéral doit aussi mettre en oeuvre sans
retard tous les moyens dont il dispose pour accélérer le
processus. Nous pensons à l'article 30, qui garantit l'octroi
de subventions selon certaines exigences, ainsi qu'à l'arti-
cle 37 qui accorde au Conseil fédéral le droit de fixer des
zones d'affectation selon des conditions préalables. Si l'ob-
jectif No 4 qui a été cité - jusqu'ici l'usage mesuré du sol
était un but en soi, maintenant des actes doivent suivre -
doit être plus qu'une simple déclaration, il faut qu'une réelle
volonté politique sous-tende sa concrétisation, car le temps
presse, et le Conseil fédéral doit adopter un comportement
différent.
En conclusion, nous savons qu'une commission se penche
actuellement sur la révision de la loi fédérale, que le droit
foncier et le droit foncier rural sont aussi soumiSi à révision,
et nous voudrions répéter nos exigences: 1)que l'on
empêche, grâce à un dispositif plus sévère, la. perte des
terres cultivables et que l'on fixe une priorité iaux exploi-
tants; 2) que les plus-values soient prélevées, et ceci au
niveau d'une norme fédérale peut-être subsidiaire; 3) que
des moyens soient mis en oeuvre qui orienteraient le
marché de la construction et éviteraient des thésaurisations
du sol à construire. Le terrain zone existe à profusion, mais il
n'est simplement pas à disposition, ce qui empêche la

3. Oktober 1988 
N
1335
Raumplanungsbericht 1987
construction; 4) que des dispositions allant dans le sens
souhaité soient prises pour les investisseurs institutionnels;
5) que l'augmentation de la densité soit encouragée là où ce
serait raisonnable; enfin, 6) que l'on encourage l'entretien
des bâtiments, que l'on surveille leur état sanitaire, que l'on
réactive leur utilisation, en deux mots, que l'on dynamise la
substance déjà construite, comme le prévoit le rapport.
Cette dernière exigence démontre qu'une approche diffé-
rente est nécessaire, que la mentalité doit changer à l'égard
d'un phénomène de société qui veut que l'on jette ce qui
n'est plus bon: dans le domaine de la construction égale-
ment, on a tendance à ne sanctifier que ce qui est neuf, ce
qui est grand et clinquant.
Ce processus d'évolution des mentalités est, par bonheur,
déjà en marche. Il doit être accéléré par des faits politiques,
des exemples, des moyens. C'est dans ce sens que nous
pouvons comprendre l'objectif No 4 qui dit: «Maintenant
nous devons agir».
Pour l'immédiat, je vous engage, au nom du groupe socia-
liste, à soutenir le postulat de la minorité de la commission
qui offrira l'appui nécessaire au Conseil fédéral pour agir
plus fermement et donner une orientation aux révisions en
cours.
Burckhardt: Der vorliegende Raumplanungsbericht 1987 ist
eine ausgezeichnete, lesenswerte Arbeit. Sie ist umfassend
und steht ethisch auf einem hohen Niveau. Vor einer kurzen
Stellungnahme ist es mir deshalb ein Anliegen, Ihnen, Frau
Bundesrätin, und den Verfassern den Dank der LPS für
diese Leistung zum Ausdruck zu bringen.
Nun einige kommentierende Bemerkungen als Vertreter
meiner Fraktion, aber auch als Abgeordneter eines Stadt-
kantons und als Architekt, der seinen Beruf während der
letzten 40 Jahre aktiv ausgeübt hat - genau in jenem Zeitab-
schnitt also, in welchem das materielle Wachstum in der
Schweiz explosiven Charakter angenommen hat und den
Umraum in vielen Beziehungen sich gefährlich steigernd in
Anspruch zu nehmen begann -: Wir müssen festhalten, dass
die Eidgenossen am Anfang dieses Zeitabschnittes durch
Angst vor Rezession und Arbeitslosigkeit motiviert waren
und die in der Folge konstant anhaltende Hochkonjunktur
zunächst nur langsam, aber dann doch quasi überrascht
willkommen geheissen haben. Die Schattenseiten dieser
Hochkonjunktur, mit deren Eindämmung sich der vorlie-
gende Bericht beschäftigt, wurden vom Souverän sehr spät
erkannt. Das Einschalten des Bundes in die Planung unse-
res Raumhaushaltes erfolgte aus diesem Grunde eigentlich
zu spät. Man hat sich schon damals da und dort die Frage
gestellt, ob der Bund einfach noch helfen wolle, den Brun-
nen zuzuschaufeln, nachdem das Kalb darin «versoffen» sei.
Diese Frage war natürlich unberechtigt, da es, solange man
für eine gute Sache kämpft, nie zu spät ist. Aber bei aller
Qualität des Berichtes-ein melancholischer Unterton haftet
ihm doch an, z. B. wenn er von überzogenen Terminen bei
der Abgabe kantonaler Richtpläne, von mangelnder Koordi-
nation zwischen benachbarten Kantonen oder Gemeinden
und allgemein von noch lange nicht erreichten Zielen
spricht.
Es ist erfreulich, dass er am Schluss einen zuversichtlichen
Ton anschlägt: «Das Raumplanungsdenken im Sinne des
seit dem 1. Januar 1980 in Kraft stehenden Bundesgesetzes
setzt sich zwar nur langsam durch, aber es beginnt wirksam
zu werden. Es verlässt langsam die Stuben der Planer und
erfasst andere Ressortstellen, Regierungen und Parla-
mente.» (S. 104). Das ist gut; es ist ein grosser. Fortschritt.
Zur Aufnahme durch das Volk aber heisst es: «Insgesamt ist
das Meinungsbild vielschichtiger geworden; Standpunkte
werden unerbittlicher vertreten; eine stärkere Polarisierung
ist spürbar; Toleranz, Kompromissbereitschaft und Kon-
sensfähigkeit haben abgenommen.» (S. 108). Das tönt weni-
ger gut. Wohl ist anzunehmen, dass das auf Bundesebene
erarbeitete gesetzgeberische Gedankengut über die kanto-
nalen Regierungen und Parlamente rinnsalweise in die zahl-
reichen betroffenen Amtsstuben der kantonalen und kom-
munalen Verwaltungen weiterfMesst, sich dort aber mit den
Bächen kantonaler Vorschriften vereinigt, um sich endlich
als wachsender Strom von Verordnungen über das Volk zu
ergiessen. Ich möchte nicht behaupten, dies sei negativ. Das
komplex gewordene Bauen aller Art muss sich an Richtli-
nien halten können, welche logischerweise vom Staat fest-
gelegt werden. Wenn sich aber die bei einem Bauvorhaben
zu begrüssenden Amtsstellen bei Gemeinde, Kanton und
Bund der Zahl 40 nähern und sich in Sachfragen in guten
Treuen zu widersprechen beginnen, wird es langsam heiss.
Wenn parallel dazu - zunächst noch in wohlverstandenem
Interesse der Allgemeinheit- Einschränkungen an der lega-
len Nutzung des privaten Grundeigentums vorgenommen
werden, die unter Umständen allzu scharf sind, wird das
kreative Handeln in der Praxis bei der Verantwortung der
Ausführenden an den Rand der Verunmöglichung freien
gestalterischen Arbeitens vor Ort gesenkt.
Wenn gar die Einschränkungen am privaten Recht der Nut-
zung von Grund und Boden aus falsch verstandenem, büro-
kratisch-planwirtschaftlichem Systemdenken heraus unge-
bührlich wachsen, wird die Raumplanung in der Schweiz
gefährdet.
Wir erkennen folgenden Konflikt: Die wachsende Belastung
der Natur durch Menschenhand erfordert dringend überge-
ordnete Schutz- und Führungsmassnahmen. Der Bericht
zeigt diese Situation klar auf. Das Recht freier Gestaltung
des einzelnen im Rahmen gemeinsamer Grundgesetze darf
jedoch nicht übermässig eingeschränkt werden. Wo staatli-
che Massnahmen - an sich oft klar konzipiert, aber schwer-
fällig appliziert - überborden, muss echte Kreativität ver-
kümmern.
Dieser Konflikt kann, wie alle Konflikte in der Schweiz, nur
auf dem Wege des Konsenses gelöst werden. Die Feststel-
lung, dass innerhalb der Bevölkerung Polarisierungstenden-
zen vorhanden sind, die Fronten sich verhärtet haben,
erleichtert die gestellte Aufgabe der Versöhnung nicht -
vielleicht nicht zuletzt auch darum, weil die Verantwortungs-
bereiche, soweit sie vom Staat erfüllt werden müssen, nach
gut föderativer Weise auf drei Ebenen (Gemeinde, Kanton
und Bund) verteilt sind. Der Bund kann im Feld oder am Bau
direkt nur wenig eingreifen. Sein Wirken ist weitgehend auf
Koordination und grundlegende gesetzgeberische Hilfestel-
lung beschränkt. Allerdings erwähnt der Bericht öfters das
Einbeziehen der Bevölkerung in die Planungsarbeiten. Hier
scheinen sich dem Bund breite, noch wenig genutzte Wege
für direktes Vorgehen anzubieten.
Zunächst im Rahmen des in der Raumplanung aktiven Teils
der Bevölkerung, der Bau-, Maschinen-, Elektro-, Kultur-
und Forstingenieure, auch Architekten. Diese Berufsarten,
welche alle implicite Raumgestalter sind, bildet der Bund in
seinen Technischen Hochschulen beruflich aus. Wäre dem
Bund hier nicht die einmalige Gelegenheit gegeben, neben
den spezialisierten Lehrbereichen interdisziplinäre Kurse
anzubieten, welche das grosse Ganze, das Ganzheitliche,
wie man heute so schön sagt, die übergeordneten Belange
der Koordination und der gemeinsamen Berufsbildung als
examensfähiges Ausbildungsziel setzen?
Ich erinnere mich meiner eigenen Lehrtätigkeit an der Eid-
genössischen Technischen Hochschule, die ich als Archi-
tekt bei den Bauingenieuren ausgeübt habe und deren
Schwerpunkt im Thema «Harmonie, Mensch, Natur» lag. Ein
Grossteil der Studenten war an diesem übergeordneten
Thema sehr interessiert. Ein Bedürfnis, den grossen Rah-
men kennenzulernen, in welchem der spezifische Fachberuf
dereinst auszuüben sei, war unbedingt feststellbar. Ich habe
mich damals schon gewundert, dass das Studium am
«Poly» noch immer gleich lang ist wie anno 1940, das heisst
acht Semester, die Problemstellungen jedoch viel ausge-
dehnter, das Gesamtverantwortungsgebiet viel grosser. Ich
frage mich, ob heute die fachbezogene Ausbildung an der
ETH noch Platz für universale Erziehung lassen kann. Heute
fehlt die Zeit, die Möglichkeiten des Bundes zu erörtern,
über seine Hochschulen der drohenden «Babylonik» durch
Förderung einer gemeinsamen Gestaltungssprache aller
Aktiven entgegenzutreten. Die Frage, die Studienzeit in der

Aménagement du territoire. Rapport 1987
1336
N 
3 octobre 1988
ETH in diesem Sinne um ein Jahr zu verlängern, sei aber hier
und jetzt deutlich gestellt.
Der zweite Weg führt zur Bevölkerung allgemein. Auf die-
sem Weg sehe ich zwei Spuren. Die erste ist das gute
Beispiel, mit dem Bundesbauten mit qualitativ hochstehen-
der Raumeinordnung vorangehen können; ich denke dabei
sowohl an den Hoch- als an den Tiefbau. Der Nationalstras-
senbau hat diese Spur nicht überall verfolgt. Ich nenne als
abschreckendes Beispiel das Westufer des Bielersees, wo
zwischen Wald und Wasser in einem mit prächtigen Städt-
lein und Dörfern durchsetzten Rebhang deutsch und welsch
auf kleinem Raum mit weiter Aussicht ins Schweizer Land in
einmaligerweise ineinandergeflossen sind und wo jetzt eine
schon in ihrer Lage falsch gewählte Autostrada samt SBB-
Doppelspur die Einmaligkeit dieser Kammer unserer Heimat
zerstört hat. Dieser Hinweis kann - ausgesprochen für den
Nationalstrassenbau - nicht mehr viel bringen, aber die
«Bahn 2000» steht erst am Beginn. Als Befürworter dieses
grandiosen Vorhabens warne ich doch vor kurzfristigem,
törichtem Spardenken, welches langfristig Unersetzliches
zerstören könnte.
Die zweite Spur ist die Volksaufklärung. Es ist richtig, dass
das Volk mitreden soll. Aber um dies kreativ tun zu können,
muss es «objektiviert» werden durch intensive, einfache,
koordinierte und leicht verständliche Instruktion seitens des
Bundes, der Kantone und der Gemeinden. Erfolgt dies nicht,
vergrössert sich die Gefahr der «Babylonik» und damit der
Polarisierung.
Ich komme zum Schluss und wende mich noch einmal dem
Bericht zu, indem ich feststelle, dass die auf Seite 125
genannten fünf Leitsätze in Formulierung und Reihenfolge
richtig sind. Die liberale Fraktion nimmt den Bericht im
Prinzip positiv zur Kenntnis, macht aber darauf aufmerksam,
dass der Erfolg der Raumplanung nicht nur von der Gesetz-
gebung, sondern auch vom Können der Fachleute und vom
Verantwortungsbewusstsein der Bauträger abhängt. Dem
Postulat Bundi vermag die LPS nicht zu folgen.
Früh: Ich möchte zum Teil «Leitsätze» des Berichtes eine
Frage stellen. Es steht dort nämlich: «Geeignete Formen der
Eigentumsförderung sind im Rahmen einer haushälteri-
schen und sinnvollen Bodennutzung anzustreben. Boden
und Wohneigentum darf nicht in den Händen weniger und
anonymer Anleger konzentriert sein.» Auf diesen Satz zielt
also meine Frage.
Ich weiss zwar, dass durch die Lockerung der Arilagevor-
schriften für Versicherungen an sich ein kleiner Schritt in
die richtige Richtung gemacht wurde. Aehnliches ist auch
von der laufenden Diskussion über die wohneigentums-
freundliche Ausgestaltung der beruflichen Vorsorge zu er-
hoffen.
Mit der Revision des Raumplanungsgesetzes soll der
Bodenmarkt nun durch verschiedene Massnahmen «verflüs-
sigt» werden. «Verflüssigt» ist wahrscheinlich der richtige
Ausdruck! Es wird dann alles wieder zwischen den Fingern
wie Flüssigkeiten hindurchsickern. Aber man erhofft sich
eine dämpfende Wirkung gegenüber den steigenden
Bodenpreisen und einhergehend eine Förderung der Eigen-
tumsstreuung.
Die Bodenpreise sind nicht zu verniedlichen. Sie sind Aus-
druck davon, dass das Angebot begrenzt und die Nachfrage
eben hoch ist. 40 Quadratmeter bewohnt der Schweizer im
Durchschnitt. Die meisten möchten vom «endlichen» Gut
Boden mehr. Das drückt sich in steigenden Preisen aus.
Ohne entsprechende Rahmenbedingungen werden von die-
ser Massnahme aber in erster Linie die institutionellen Anle-
ger und Immobiliengesellschaften profitieren. Der Mittel-
stand, der Grundeigentum für die persönliche Nutzung - sei
es für Wohn- oder Gewerbezwecke - erwerben will, wird
generell auch in einem «verflüssigten» Bodenmarkt kaum
mithalten.
Werden diese Aspekte, Frau Bundesrätin, der erwünschten
und dringlichen Eigentumsstreuung bei der Revision des
Raumplanungsgesetzes berücksichtigt, oder sind auf ande-
rer Ebene wirksame Massnahmen zum Schutz und zur För-
derung des Grundeigentums in Vorbereitung?
Humbel: Zu Beginn meines Votums gestatte ich mir, eine
Gleichung mit folgendem Inhalt aufzustellen:
Ein konsequenter Vollzug des Raumplanungsgesetzes in
Bund und Kantonen einerseits und eine vernünftige und
weitsichtige Bodenpolitik, insbesondere der öffentlichen
Hand, andererseits ergäben eigentlich die erfreuliche Förde-
rung des Wohnungsbaues und auch des Wohnungseigen-
tums.
Ich werde nun ganz kurz zu vier konkreten Problemen
Stellung nehmen:
Problem 1: Auszonung von Bauland, das heisst Umzonung
von Bauland in das übrige Gemeindegebiet, also Ausschei-
den von Kulturland in die Landwirtschaftszone: Das ergibt in
den betreffenden Gemeinden und Regionen ganz eindeutig
eine Verknappung des Baulandes und damit eire Steige-
rung der Baulandpreise. Diese Steigerung wollen wir ja alle
zusammen unter allen Umständen verhindern. Also ist die
Auszonung von Bauland eine Fehleinschätzung, eine Fehl-
beurteilung im Zusammenhang mit dem Bodenmarkt.
Problem 2: Erschliessung von Bauland. Diesbezüglich hat
die öffentliche Hand noch vermehrt Anreize zu schaffen. Sie
sollte aktiver sein. Sie könnte zum Beispiel - das wäre
meines Erachtens die Ideallösung - Bauland erwerben, sel-
ber erschliessen und dann im Baurecht den Bauinteressier-
ten zur Verfügung stellen oder das Bauland auch mit
entsprechenden Sicherheiten, zum Beispiel mit Vorkaufs-
und Rückkaufsrechten, an Private weitergeben. In verschie-
denen Gemeinden ist das ja bereits erfolgreiche Praxis.
Problem 3: Erhöhung der Ausnützungsziffer. In der heuti-
gen Debatte ist der Begriff «kostbares Gut Boden» Trumpf.
Diese 41 293 km2 Boden sind wirklich ein rarer Artikel in
unserem Land! In den Baulandzonen muss dio Ausnüt-
zungsziffer unbedingt erhöht werden, und dies möglichst
rasch. Kantone und Gemeinden sind dazu aufgerjfen, dies
ohne Verzug zu realisieren. Wir müssen auf der gleichen
Fläche unbedingt mehr und höher bauen können als bisher.
Das wäre doch auch ein Beitrag zur Erhaltung der notwendi-
gen Fruchtfolgeflächen in unserem Lande.
Problem 4: Baubewilligungsverfahren und -behörden. Die
Gemeinden haben bezüglich Wohnbaupolitik, -rschlies-
sung von Bauland und schliesslich Baubewilligurgsverfah-
ren eine bedeutende Aufgabe zu erfüllen. Die Gemeinderäte
haben hier eine entscheidende Mitverantwortung zu tragen.
Man spricht eigentlich sehr viel von der Gemeindeautono-
mie. Gerade bezüglich dieser Punkte spielt diese Gemeinde-
autonomie heute noch ordentlich gut, selbstverständlich
unter dem Vorbehalt von Genehmigungen durch die zustän-
digen kantonalen Behörden. Noch viele Gemeinderäte
bremsen aber beim Erteilen von Baubewilligungen ; die Bau-
bewilligungsverfahren werden länger. Aber auch viele
Gemeinderäte stellen oft unglaubliche Bedingungen und
Auflagen, was die Ueberbauung von Baulandgrundstücken
wiederum mitunter sehr erheblich erschwert und auch ver-
teuert.
Auf diesen Umstand wollte ich doch noch hinweisen,
obwohl ich weiss, dass der Bund für die Ausgestaltung des
Baubewilligungsverfahrens nicht zuständig ist.
Noch einige Schlussbemerkungen: Ich habe hier bekannte
Probleme gestreift. Es ist kein Rezept zur Eindämmung der
Baulandpreise; ich weiss, diese Punkte kennen Sie, aber sie
sollten trotzdem vermehrt berücksichtigt werden. So wie die
Stadt-Land-Initiative das Bodenproblem lösen will oder wie
es der Schweizerische Mieterverband unter der gerissenen
Leitung unseres Kollegen Moritz Leuenberger kü'zlich vor-
geschlagen hat, geht das wirklich nicht. Das sind Rossku-
ren, die das private Grundeigentum vollends wegfegen.
Aber es müssen Lösungen und Wege gefunden werden, um
zum Ziel zu kommen.
Eine letzte Bemerkung: Mit der Feststellung des IBundesra-
tes im Abschnitt «Wasserwirtschaft» auf den Seiten 76 und
77 bin ich nicht einverstanden. Wir werden den bundesrätli-
chen Bericht betreffend Freihaltung der Wasserstrassen

3. Oktober 1988 
N
1337
Raumplanungsbericht 1987
später behandeln. Dann werden wir Gelegenheit haben, uns
ausführlicher mit dem Thema «Freihaltung der Wasserstras-
sen» auseinanderzusetzen.
Hänggi: Herr Bundi hat von einer Vollzugskrise des Raum-
planungsgesetzes gesprochen. Kann man das wirklich? Ich
bin interessiert, von Frau Bundesrätin Kopp eine Antwort
darauf zu hören.
Wenn man bedenkt, dass dieses Gesetz seit 1980 in Kraft ist,
und wenn man auch sieht und spürt, wie in den Gemeinden
und in den Kantonen geplant wird, wie stark der Bürger
gerade in dieser Planungsphase konfrontiert wird, dann
habe ich eher den Eindruck, dass in dieser kurzen Zeit so
viel gemacht wurde, dass es zusammen mit anderen Fakto-
ren jetzt eher kontraproduktiv zu wirken beginnt. Ich gebe
zwar dem Raumplanungsgesetz nicht die Schuld für die
gegenwärtigen Probleme auf dem Bodenmarkt. Aber wenn
man dieses Gesetz ganz intensiv anwendet und auslegt, so
hilft es mit, an der Preisschraube zu drehen. Die Probleme,
die wir gegenwärtig haben, kommen primär vom Finanz-
markt her. Aber das Raumplanungsgesetz ist halt doch ein
wichtiger Faktor; denn Angebot und Nachfrage bestimmen
nach wie vor den Preis.
Aus diesen Gründen bitte ich Sie auch, das Postulat der
Kommissionsminderheit abzulehnen. Ich teile zwar die Sor-
gen, die darin zum Ausdruck kommen. Aber ich glaube, dass
es falsch wäre, ihm zuzustimmen. Ich sehe vor allem den
einen Satz, der heisst: «Beschleunigte Rückzonungsmass-
nahmen». Ich glaube, wenn er im Moment auch nur eine
verbale Kraft hat, würde er im gegenwärtigen Zeitpunkt an
der Preisspirale eher noch drehen als helfen, die Lage zu
beruhigen.
In diesem Zusammenhang habe ich noch eine Frage an Frau
Bundesrätin Kopp. Im Leitsatz 13 wird von aktuellen Mass-
nahmen des Bundesrates geschrieben, dass eine Untersu-
chung über die Mechanismen des Bodenmarktes im Gange
ist. Es würde mich interessieren: Können dazu erste Aussa-
gen gemacht werden und kann man im Boden- und Woh-
nungsmarkt Preisdifferenzen feststellen zwischen den Kan-
tonen, welche das Raumplanungsgesetz sehr strikt ange-
wendet haben und den Kantonen, welche in dieser Frage
eher grosszügig oder gar nachlässig waren?
Ich danke Frau Bundesrätin Kopp zum voraus für die Beant-
wortung.
M. Savary-Fribourg: II ressort du rapport du Conseil fédéral
que la disparition des terres cultivables reste un problème
crucial du point de vue de l'occupation du territoire. A la
lecture de ces premières données ressortant du rapport, les
milieux ruraux sont inquiets, ils souhaitent une meilleure
prise de conscience de cette évolution. Nous constatons
que l'expansion des localités ne s'est faite pratiquement que
vers l'extérieur, soit en grignotant des terrains sur la cam-
pagne, sans même tenir compte de la qualité et des apti-
tudes du sol. Les possibilités qu'offrent le développement de
l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti n'ont guère été
saisies. Trop de surfaces équipées ne sont pas construites,
mais thésaurisées. Il apparaît d'une manière générale qu'il
est plus avantageux et plus simple de construire des nou-
veaux bâtiments sur des terrains vierges que de mieux
exploiter le périmètre prévu à cet effet.
Afin de parer à cette évolution, je viens de déposer un
postulat qui invite le Conseil fédéral à examiner comment
améliorer la disponibilité des terrains à bâtir, en luttant
contre la thésaurisation des parcelles prêtes à la construc-
tion et en stimulant une utilisation mieux conforme aux
zones. A mettre en place des prescriptions d'aménagement
et de construction moins rigides, en vue de favoriser des
économies de terrain dans le milieu bâti. Je relève enfin,
qu'il est urgent de délimiter les zones agricoles, conformé-
ment aux principes qui figurent dans la loi sur l'aménage-
ment du territoire.
Herczog: Der Bericht bringt eine gute Auslegeordnung der
raumplanerischen Probleme. Nur jetzt müssen Bundesrat
und je nachdem das Parlament auch das tun wollen, was
man laut Bericht angibt, tun zu müssen.
Zu den bundesrätlichen Schwerpunkten gibt es meines
Erachtens folgende unmittelbare Handlungsprioritäten:
I.Zur haushälterischen Bodennutzung. Spätestens seit
1972, Erlass der dringlichen Massnahmen auf dem Gebiete
der Raumplanung, wissen Kantone und Gemeinden, dass
der Kulturlandzerstörung Einhalt zu gebieten ist. Trotzdem
ist inhaltlich der Vollzug des Raumplanungsgesetzes
gefährdet. Das hat Herr Hänggi zwar etwas in Zweifel gezo-
gen. Aber wenn Sie in den Zeitungen lesen, wenn Sie in den
Gemeinden politisieren und planen, dann wissen Sie, dass
das so ist, und zwar vor allem auf Stufe der Nutzungspla-
nung.
Die Durchsetzung und Durchführung der Revision der Nut-
zungspläne ist nicht gewährleistet. Ich bitte Sie, Frau Bun-
desrätin, dass Sie hier ganz klar erklären, dass bei der nicht
fristgerechten Anpassung der Nutzungspläne, so wie es
eben der Artikel 36 Absatz 3 des Raumplanungsgesetzes
vorschreibt, das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige
Bauzone zu gelten hat. Nichts mehr und nichts weniger. Alle
jene Gemeinden, die die Anpassung nicht zustande bringen,
müssen nachher mit jener Bauzone auskommen, die sie
bisher zur Verfügung hatten, d. h. eben das weitgehend
überbaute Gebiet. Wir kennen z. B. im Kanton Waadt noch
verschiedene Bauordnungen, die für Einfamilienhauszonen
1200 m2 vorschreiben, damit überhaupt ein Einfamilienhaus
gebaut werden kann. Das ist ja eine unglaubliche Vorschrift.
Stellen Sie sich so etwas vor!
2. Ebenfalls unter dem Stichwort haushälterische Bodennut-
zung: der Bodenmarkt. Der Bodenmarkt funktioniert- wie
Sie wissen - schon lange nicht mehr. Die horrenden Preise
haben überhaupt nichts mit dem Raumplanungsgesetz zu
tun, sondern vor allem mit der spekulativen Erwartung an
den Markt - und insbesondere auch mit dem gesetzlichen
Zwang und der gesetzlichen Notwendigkeit, was die Pen-
sionskassen betrifft, Investitionen zu tätigen. Das heisst, es
wird unerlässlich - wie auch immer die Stadt-Land-Initiative
und dieses «Hick-Hack» ausgehen -, dass man von der
öffentlichen Hand her für einen Interessenausgleich zwi-
schen wirtschaftlichen und ökologischen Bodenmarktinter-
essen sorgt.
3. Zur Erhaltung der natürlichen Umwelt: Auf Richtplanstufe
muss vermehrt mit ökologischen Kriterien gearbeitet wer-
den. Mit anderen Worten: Die Umweltverträglichkeit einer
Anlage muss nicht erst bei der UVP geprüft werden, sondern
die ökologischen Belastungskriterien müssen bereits auf
Richtplanstufe einfliessen, d. h. es muss vermehrt eine
«Belastungsplanung» gemacht werden.
4. Zur Erhaltung der Städte als Lebensraum: Es gibt das
Postulat der Minderheit, in dem man «verdichtetes Bauen»
postuliert. Es geht nicht generell um «verdichtetes Bauen»,
das muss ich klar unterstreichen, sondern es geht um eine
qualifizierte Verdichtung. Heute wird einerseits von Kom-
merzseite der Wunsch für die Verdichtung gehegt - also
höhere Ausnützungsziffern, höhere Geschosszahlen -, auf
der anderen Seite wird Verdichtung als Idylle gepflegt, näm-
lich so etwas wie griechische Dörfer auf der grünen Wiese
verdichtet zu bauen. Dieses Tandem von Idylle und Kom-
merz ist nicht unsere Ansicht. Wir müssen heute innerhalb
der Städte eine verdichtete Bauweise durchsetzen - das
heisst u. a. Nutzungsmischung, Umnutzung bestehender
Liegenschaften, alles innerhalb des vorwiegend bebauten
Gebiets- und dürfen vor allem das Nutzungsmass in städti-
schen Gebieten nie unter 50 Prozent setzen.
Zum Schluss. Ich glaube nicht so sehr daran, dass eine
Revision des Raumplanungsgesetzes wesentlich helfen und
verändern wird. Aber ich glaube, dass sich Planer und
Behörden heute vermehrt für ein unbürokratisches Raum-
puzzle qualifizieren müssen. Sie müssen eine Raumord-
nungspolitik vertreten, welche Regionalpolitik, Umwelt-
schutz und vor allem die raumwirksamen Tätigkeiten unse-
rer Politik einschliesst.

Aménagement du territoire. Rapport 1987
1338
N 
3 octobre 1988
Scheidegger: Der verdankenswerte Raumplanungsbericht
ist Fundgrube und Mahnmal zugleich. Es ist eine konstruk-
tiv-kritische Nabelschau zum gesamten Komplex im Umfeld
dessen, was sich helvetischer Raum nennt. Raum ist
untrennbar mit Boden verbunden; der schweizerische
Boden ist zur Zeit mit grossen Belastungen, insbesondere
an der Preisfront, konfrontiert. Der Boden gerät in der
Schweiz immer mehr in den Vordergrund des gesellschaftli-
chen, politischen, ökologischen und ökonomischen Interes-
ses. Das überrascht angesichts der zahlreichen Rollen, die
er zu erfüllen hat, und den damit zusammenhängenden
vielfältigen Ansprüchen an diese knappe Ressource keines-
wegs.
Heute geht es darum, die Stossrichtung der künftigen
Raumordnungspolitik zu diskutieren. Es soll sich nicht um
eine vorgezogene Debatte über die Revision des RPG han-
deln. Die Ergebnisse der Arbeit der Expertenkommission
sind ja noch nicht bekannt. Ich möchte den Bundesrat
vielmehr auffordern, unabhängig von der Gesetzesberatung
das Vollzugsdefizit abzubauen. Ich möchte ihn ferner einla-
den, dem Ziel der Streuung des Grundeigentums besondere
Beachtung zu schenken und es durch die Massnahmen der
Fiskal- und Anlagepolitik zu unterstützen. Ich möchte ihn
.ferner ermuntern, Kantone und Gemeinden durch eine klare
Politik, durch angepasste Grundlagen und durch enge
Zusammenarbeit im Vollzug zu unterstützen. Die von der
expandierenden Wirtschaft und dem Wohlstand erzeugten
Raumansprüche sprengen den kleinen Raum der Schweiz.
Zu den realen Ansprüchen an den knappen Boden kommt,
sagen wir es gelinde, eine unheilige, die Bodenpreise explo-
dieren lassende Spekulation; eine Spekulation, die vor allem
auch auf die BVG-Milliarden hofft-, und zwar unbekümmert
um strukturpolitische und volkswirtschaftliche Konsequen-
zen, die schliesslich in einer langfristigen Verschlechterung
der schweizerischen Standortfaktoren enden müssen. Man
wird unweigerlich an das alte Sprichwort erinnert: «Je bes-
ser der Boden, desto besser das Unkraut!»
Das aufgrund der geographischen Situation und der dichten
Besiedlung ohnehin schon knappe Kulturland wird immer
noch knapper. Es erstaunt nicht, dass in der Bundesverfas-
sung die zweckmässige Nutzung des Bodens und die geord-
nete Besiedlung des Landes- im Sinne einer Dezentralisie-
rung mit Schwerpunkten - als die beiden Hauptziele der
Raumplanung genannt werden. Diese Ziele haben nichts,
aber auch gar nichts an Bedeutung verloren.
Auf unserem Boden soll jede Nutzung ihre angemessene
Berücksichtigung finden: Schutz, Erholung, Landwirtschaft,
Kleingewerbe, wirtschaftliche Tätigkeit ganz allgemein und
Besiedlungen sollen nebeneinander Platz haben. Diese Nut-
zungsvielfalt soll unter anderem über eine auf die Bedürf-
nisse von Bevölkerung und Wirtschaft ausgerichtete Raum-
planung sichergestellt werden. Wahrlich ein hohes Ziel!
Natürlich sind Bodenrecht, Raumplanung, Anlagepolitik,
steuerliche Belastung im Sektor Boden immer im Fluss. Das
ist notwendig und die einzige Antwort auf die Problematik.
Sind neue Massnahmen nötig, ist strikte auf eine stufenge-
rechte Trägerschaft zu achten. Was Private regeln können,
soll nicht der Staat verordnen; was der Staat zu ordnen hat,
soll er zuerst auf Kantons- und Gemeindestufe und erst
dann auf Bundesebene zu verwirklichen suchen.
Die Schweiz ist ein Föderativstaat, in welchem die 26 Kan-
tone und über 3000 Gemeinden auch eine grosse Souve-
ränität im Raumplanungsbereiche haben. Diese feinglied-
rige föderalistische Struktur der Schweiz verunmöglicht
aber auch Einheitslösungsansätze oder verführerische
Patentrezepte für räumliche Probleme. Gemessen an den
raumplanerischen, 
bodenrechtlichen 
Realitäten 
der
Schweiz erweist sich die Stadt-Land-Initiative als untaugli-
che Lösung gegen die Bodenspekulation. Die Initiative ist
nicht nur ein Frontalangriff auf unsere Eigentumsordnung,
sondern auch eine gesellschafts- und wirtschaftspolitische
Zeitbombe.
Eine breite Palette von Massnahmen Privater und der öffent-
lichen Hand - und zwar stufengerecht Gemeinde, Kanton,
Bund - ist der einzig realistische Ansatz zur Lösung der
Bodenproblematik in der Schweiz, und dies ist klar auch aus
dem Raumplanungsbericht herauszulesen, den ich bei Frau
Bundesrätin Kopp noch einmal verdanken möchte.
Bürgi: Auch wir von der Landwirtschaft haben vom Raum-
planungsbericht Kenntnis genommen und danken dem
Bundesrat für die umfassende Darstellung. Der I3oden ist
das Mass für den Lebensraum von Pflanzen, Tieren und
Menschen. Von den meisten anderen Gütern unterscheidet
er sich dadurch, dass er unvermehrbar und nicht transpor-
tierbar ist. Dadurch erhält das Grundeigentum auch seine
einzigartige gesellschaftspolitische Bedeutung. Artikel 3 des
Raumplanungsgesetzes schreibt unter anderem vor: «Der
Landwirtschaft ist genügend Fläche geeigneten Kulturlan-
des zu erhalten.» Leider ist es auch für Kantone sehr
schwer, diese Forderung durchzusetzen, da geeignetes Kul-
turland ebenfalls geeignetes Bauland ist. Mit dem kostbaren
Gut Boden wurde in den letzten Jahren trotz Raumplan-
ungsgesetz spekuliert, dass es zum Himmel schreit. Somit
kommt es, dass trotz Zonenplanung auch für Boden in der
Landwirtschaftszone enorme Preise bezahlt werden, die es
jedem Selbstbewirtschafter verunmöglichen, Kulturland zu
erwerben. Darum fordert die Landwirtschaft dringend die
Revision des Raumplanungsgesetzes und vor allem ein
neues landwirtschaftliches Bodenrecht.
Angesichts der bestehenden Probleme erwartet die Land-
wirtschaft wirksame Massnahmen auf Gesetzesstufe. Dabei
anerkennt sie die Ansprüche aller Teile der Bevölkerung auf
die verschiedensten Bodennutzungen. In Anbetracht des
begrenzten Raumes fordert sie jedoch eine konsequente
Prioritätenordnung. Im Vordergrund steht eine möglichst
weitgehende Erhaltung der hoch nicht überbauten Fläche
als offene Flur.
Dieses Anliegen ist im Hinblick auf die praktische Irreversibi-
lität der Ueberbauung vordringlich. Die Raumplanung soll
bewirken, dass alle Nutzungen, die sich volkswirtschaftlich
durchsetzen, möglichst flächensparend realisiert werden.
Dazu ist eine Revision des Raumplanungsgesetzes notwen-
dig, die beispielsweise neben einer maximal zulässigen
auch eine minimale Ausnützung überbauter Flächen ver-
langt. Zweitwohnungen sollten möglichst eingeschränkt
werden. Altbauten und leerstehende Fabrikräume sollen
wieder einer vernünftigen Nutzung zugeführt werden, bevor
man wieder neues Kulturland verbaut. Ich möchte den Bun-
desrat auffordern, endlich die Botschaft zum neuen land-
wirtschaftlichen Bodenrecht zu veröffentlichen. Es wäre
schade, wenn zuerst die aus der Sicht der Landwirtschaft
absolut 
nicht 
annehmbare 
Stadt-Land-lnitia1:ive vom
Schweizervolk gutgeheissen werden müsste, bis man etwas
Mutiges gegen die überrissene Bodenspekulation unter-
nimmt.
Brügger: Der Raumplanungsbericht des Bunde'Srates ist
gewiss eine schonungslose Darstellung negativer Entwick-
lungen, die unser Land in den letzten Jahrzehnten zu erdul-
den hatte. Das weitgehende Fehlen effizienter, bundesrecht-
lich verpflichtender Normen auf dem Gebiet der Raumpla-
nung und des Bodenrechts führte in der Vergangenheit zu
den offensichtlichen Tatbeständen, die heute als fatale Fehl-
entwicklung anerkannt werden. Wer kennt sie nicht, diese
Fehlentwicklungen! Rücksichtslose Bodenspeku ation, die
ihre schönsten Blüten treibt, verbunden mit Bodfsnpreisen,
die ins Unermessliche steigen. Ein kaum aufzuhaltender
Kulturlandverlust, der für das Leben in unserem Land weit
schwerwiegendere Folgen haben wird, als heute abzusehen
ist- brutale Zerstörung von Natur- und Landschaftsreichtü-
mern; allgemein die Vermaterialisierung von Natur, Boden
und Landschaft.
Der vorgelegte Bericht des Bundesrates erweckt den
Anschein, als habe man auch in den eidgenössischen Amts-
stuben die Zeichen wahrgenommen. In Tat und Wahrheit
steht einer ehrlichen Inventarauf nähme bestehender Mängel
zögerndes, vorsichtig abtastendes Handeln gegenüber. Was
der Bundesrat als mögliche Massnahmen zur Be Raumpla-
nungsgesetzes soll der Bundesrat meines Erachtens auf-
grund der Voten in der Kommission und in diesem Rat
folgende Anliegen und Feststellungen prüfen und ihnen
Beachtung schenken:.
1. Die Landschaft ist ein Spiegelbild der Gesellschaft, der
Generationen. Raumplanung ist eine Gemeinschaftsauf-
gabe, sie darf kein Tummelfeld für Planer sein.
2. Neben der geordneten Besiedelung unseres Landes muss
der Versorgung und Entsorgung grössere Beachtung
geschenkt werden.
3. Mit der Revision des Raumplanungsgesetzes, muss ver-
hindert werden, dass sich die Bauentwicklung auch in
Zukunft auf den Fruchtfolgeflächen abspielt, wie das heute
leider weitgehend der Fall ist. Für mich ist das cas zentrale
Anliegen. Wenn wir wissen, dass wir 1,16 Millionen ha Kul-
turland haben, 120000 bis 130000ha seit dem Zweiten
Weltkrieg überbaut haben, zum Teil pro Jahr bis zu 3000 ha,
d. h. eine bäuerliche Existenz pro Tag verbaut haben, dann
wissen wir, was es heisst, auf ein neues bäuerliches Boden-
recht warten zu müssen. Und wenn Herr Aregger ausgeführt
hat, nicht nur die Ueberbauung fresse Kulturland weg, son-
dern auch die Ausdehnung der Waldfläche, müssen wir dem
entgegenhalten, dass diese Art von Wald nicht im ursprüng-
lichen Sinn als Nutzwald zu verstehen ist, sondern dass es
sich dabei um die Verwilderung von Kulturland handelt. Es
ist lediglich ein Hinweis darauf, dass wir in der Landwirt-
schaft dort, wo es um Bewirtschaftung von Land mit
erschwerten Produktionsbedingungen 
geht, eine sehr
schlechte Ertragslage haben.
4. Auch folgender Punkt könnte in Postulatsforrn gekleidet
werden: Ein Raumplanungsrecht muss für der Städtebe-
reich ergänzt werden. Der Bericht verschweigt die Proble-
matik der unterirdischen Verstädterung, die Grundwasser-
probleme, wie sie - gemäss Voten in der Kommission -
offenbar in der Stadt Genf zum Problem werden.
5. Zur Förderung der dezentralen Besiedlung unseres Lan-
des, d. h. weg von den Schlafgemeinden durch entspre-
chende Tarife und Taxen im Bahn-, Post- und Telefonver-
kehr. Der Ausbau der Kommunikationsmittel darf nicht das
Gegenteil bewirken, wie Herr Ledergerber dies befürchtet.
6. Auch der Bund hat bei seiner Bautätigkeit die Anliegen
der Raumplanung, des Natur- und Landschaftsschutzes
ernst zu nehmen. Er hat insbesondere auf eine haushälteri-
sche Nutzung des Bodens zu achten. Dutzende' von Hekt-
aren schwach oder ungenutztes Land an zentraleT Lage gibt
es zum Beispiel bei unseren Bahnhöfen. Auch hter wäre der
Bund in Pflicht genommen, zur besseren Ausnützung dieses
der landwirtschaftlichen Produktion entzogenen Landes ein
Vermehrtes zu tun.
7. Die Hektik im Wandel der planerischen Unterlagen und
der die Planung beeinflussenden Erlasse muss irn Interesse
der Planung selbst nachlassen. Im gleichen Erreich gilt
mehr Qualität, weniger Quantität. Der Bundesrat ist aufge-
fordert, diese Aspekte ebenso zur Kenntnis zu nehmen, wie
die Punkte, die im Postulat Bundi aufgeführt sind oder die-
wenn wir so sagen wollen - das «Glück» hatten, in diesem
Postulat zusammengefasst zu werden.
Herr Bundi hat heute in seinem Votum weitere Postulate von
der Verkehrserschliessung bis zu den Beschneiungsanla-
gen aufgeführt. Es ist deshalb dem Bundesrat nahezulegen,
diese Debatte in Erinnerung zu haben, wenn es um die
Revision des Raumplanungsgesetzes geht. Wir haben
bereits über 40 verschiedene persönliche Vorstösse in die-

3. Oktober 1988 
N
1347
Raumplanungsbericht 1987
sem Bericht aufgelistet; heute mögen es bereits über 50
sein. Alle Aspekte dürften bereits irgendwo festgehalten
sein; es kommt nun darauf an, was daraus gemacht wird
und wie die Botschaft an das Parlament ausgearbeitet wird.
Zur Motion Nebiker hat die Kommission nicht Stellung
genommen. Ich persönlich werde dem Vorstoss Nebiker als
Motion zustimmen, weil ich selbst in meinem persönlichen
Lebensbereich feststelle, wie notwendig es ist, die beste-
hende Bausubstanz, insbesondere auch ausserhalb der
Bauzonen, besser zu nutzen.
M. Segond, rapporteur: Plusieurs d'entre vous l'ont relevé
tout au long de ce débat: l'un des problèmes qui se situe au
coeur de la discussion relative à l'aménagement du territoire
est un problème que vous connaissez bien et auquel,
comme maire de Genève, je suis confronté quotidienne-
ment: la spéculation foncière. C'est vrai qu'il y a de la
spéculation foncière dans nos villes et dans nos campagnes.
On va d'ailleurs voter, à ce propos, prochainement sur
l'initiative «ville-campagne». C'est vrai que la plus-value, qui
est prise par des terrains en quelques mois, est souvent
devenue sans rapport avec la réalité économique. Et c'est
vrai que la spéculation foncière est fondamentalement inad-
missible et qu'elle risque , à la limite, de vider de sa subs-
tance le droit de la propriété foncière.
Si l'initiative «ville-campagne» identifie une vraie question,
elle propose de fausses réponses. Les remèdes qu'elle indi-
que sont mal définis dans leurs modalités, mal mesurés
dans leurs effets. Pour caricaturer, en forçant le trait, on
peut dire que c'est un remède de cheval qui risque de tuer le
patient. Il est donc important, le moment venu, de refuser
cette initiative qui risque de scléroser complètement le
marché immobilier.
Est-ce que cela veut dire que seul le marché doit faire la loi?
Je ne le crois pas. Le sol, comme l'eau, comme l'air est un
besoin trop essentiel à l'être humain pour être soumis aux
seules lois du marché.
Pour lutter contre la spéculation, il existe des moyens
légaux. Certains relèvent de la fiscalité. On peut ainsi penser
à l'imposition des gains immobiliers qui peut avoir un effet
dissuasif si elle est d'autant plus forte que la transaction est
récente. On peut penser à d'autres instruments qui, pour la
plupart, relèvent de l'aménagement du territoire: le régime
des zones, le plafonnement du prix du terrain dans certaines
zones à bâtir, l'indice d'utilisation des sols, les droits à bâtir,
l'affectation du potentiel à bâtir, le droit de préemption sont
autant d'instruments qui sont à disposition des cantons et
des communes. Ces instruments légaux, qui existent dans
certains cantons et certaines communes, qui ne portent pas
atteinte à la garantie de la propriété selon la jurisprudence
du Tribunal fédéral, permettent de mieux répondre aux
problèmes de la spéculation foncière, de façon moins rigide
et aussi plus efficace que l'initiative «ville-campagne». En
outre, ces instruments tiennent mieux compte de la nature
particulière de ce bien essentiel qui est le sol, bien limité et
non renouvelable.
Tout au long des débats de cet après-midi, les différents
orateurs ont souhaité, chacun à sa manière, une meilleure
maîtrise de l'utilisation du sol en recourant à des instru-
ments plus ou moins souples, plus ou moins contraignants.
Il y a, cependant, une contradiction entre les discours de ce
Parlement et les actes: si la Confédération dispose d'impor-
tants moyens légaux, elle n'a pas les moyens suffisants en
collaborateurs et en crédits. Si l'aménagement du territoire
est aussi important, comment se fait-il que le nombre de
collaborateurs de l'Office fédéral compétent ait passé de
trente et un fonctionnaires en 1970 à vingt-six fonction-
naires aujourd'hui et que son budget, qui était de douze mil-
lions lacèrne année, soit aujourd'hui de six millions seule-
ment?
Evoquons maintenant les deux interventions parlementaires
et, tout d'abord, le postulat de la minorité de la commission.
Le point le plus important est le deuxième: la réglementation
contraignante, sur le plan fédéral, dé la compensation des
avantages et des charges résultant des plus-values et des
moins-values engendrées par des mesures d'aménagement
du territoire.
En réalité, les cantons ont depuis bientôt huit ans la possibi-
lité de régler la matière. L'article 5 de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire prévoit en effet que le droit
cantonal établit un régime de compensation permettant de
tenir compte équitablement des avantages et des inconvé-
nients majeurs résultant des mesures d'aménagement.
A ce jour, trois cantons sur vingt-six ont prévu des mesures
d'exécution de cet article: ce sont ceux de Vaud, de Baie-
Ville et des Grisons. Pour la moitié de notre commission,
cette inaction des cantons dénote un manque évident de
volonté politique mais la commission a toutefois refusé par
8 voix contre 8, la voix prépondérante du président faisant la
décision, d'accepter le postulat.
A propos de la motion Nebiker, dont la commission n'a pas
débattu, chaque orateur a demandé une meilleure utilisation
des terrains et des droits à bâtir. C'est en réalité plus facile à
dire qu'à faire. De nombreuses difficultés sont liées à la
spéculation foncière et à la thésaurisation des terrains. On
en a abondamment parlé. Mais il y a aussi d'autres obstacles
dont on n'a pas parlé, qui sont plus subtils et plus efficaces.
Je donne ici l'exemple de la ville de Genève: le potentiel à
bâtir existant aujourd'hui est de 23 000 logements environ,
mais entre le tiers et la moitié de ce potentiel à bâtir est
bloqué par des réseaux de servitudes croisées, parfois con-
stitués après la création des zones de développement. On
voit ainsi - c'est intéressant du point théorique et pratique-
qu'un urbanisme public, découlant de lois régulièrement
adoptées, peut être mis en échec par un urbanisme privé
devant lequel l'autorité est pratiquement démunie.
Un dernier mot sur le problème des villes. On a beaucoup
parlé tout au long de ce débat de la disparition des terres
cultivables mais on a peu parlé de la situation des villes.
Celles-ci se transforment: de plus en plus de quartiers
d'habitations deviennent des quartiers de bureaux. Dès la
fermeture des magasins et des bureaux, les centres-villes
sont aujourd'hui déserts. Le nombre d'emplois augmente
assurément mais le nombre d'habitants diminue. Ce sont les
meilleurs contribuables qui commencent par partir, mais ils
sont assez rapidement suivis par les familles dont les
enfants se trouvent confrontés à un espace urbain hostile où
il n'y a pas de place pour eux.
Ce phénomène de désertification des villes s'étend. Il a de
nombreuses conséquences: le vieillissement de la popula-
tion, la sous-occupation des logements, une dispersion de
l'habitat en périphérie, un formidable trafic pendulaire
engendré par cette dispersion de l'habitat qui se bloque
chaque matin dans de spectaculaires embouteillages appor-
tant leur contribution à la pollution de l'air et à l'augmenta-
tion du bruit.
Il est aujourd'hui essentiel, à mon avis, dans l'intérêt même
des campagnes qui fournissent l'espace nécessaire aux
villes, que l'aménagement du territoire prenne mieux en
compte les fonctions et les problèmes des villes et des
couloirs de croissance qui leur sont souvent liés.
La discussion l'a démontré, ce rapport sur l'état et sur
révolution de l'urbanisation du sol en Suisse est riche de
données éclairantes. Il constitue une base sérieuse de dis-
cussion.
Certaines des données qu'il décrit sont des données généra-
les, des faits de société, sur lesquels on ne peut guère avoir
de prise: taux de naissances, taille des ménages, nombre de
divorces. Mais d'autres facteurs sont au contraire tributaires
de décisions politiques et économiques: affectation du sol,
droit de la construction, permis délivrés aux étrangers, fisca-
lité, trafic, stationnement, horaire des transports publics,
des magasins. Ce sont autant de décisions qui touchent
l'aménagement du territoire, même si elles sont prises ail-
leurs.
Au cours de ces débats, on a pu confirmer l'impression
obtenue lors de la lecture du rapport. On ne peut pas
chanter victoire - les résultats ne sont pas éblouissants -
mais si l'on veut voir les choses de façon positive les
mentalités ont commencé à évoluer et les possibilités offer-

Aménagement du territoire. Rapport 1987
1348
N 
3 octobre 1988
tes par la législation ne sont pas épuisées. Cette discussion
permettra sûrement, par les indications qui s'en dégageront,
de donner une nouvelle impulsion à la révision de la loi sur
l'aménagement du territoire.
Pour toutes ces raisons, la commission vous propose, à
l'unanimité, de prendre acte de ce rapport et, par 8 voix
contre 8, la décision étant faite par la voix prépondérante du
président, de rejeter le postulat de la minorité.
Bundesrätin Kopp: Ich danke Ihnen zunächst für Ihre
engagierte Diskussion. Der Bericht hat damit bereits ein
erstes Ziel erreicht, er hat nämlich eine breite Diskussion
ausgelöst, hoffentlich nicht nur hier in diesem Rat, sondern
über diesen Rat hinaus in den Kantonen und Gemeinden.
Ich danke Ihnen auch für die freundliche Aufnahme dieses
Berichtes; ich freue mich über diese positive Aufnahme -
auch im Namen meiner Mitarbeiter; denn alle, die an diesem
Bericht mitgearbeitet haben, haben dies - und das haben
Sie wahrscheinlich gespürt- mit grossem inneren Engage-
ment getan.
Sie haben in Ihrer Mehrheit den Bericht sehr begrüsst, aber
darauf hingewiesen, dass in der Raumplanung nicht alles
zum besten bestellt sei. Es war ja auch gerade ein Zweck
dieses Berichtes, schonungslos aufzuzeigen, wo es noch
Mängel gibt und wie sie allenfalls behoben werden könnten.
Zahlreiche Sprecher unter Ihnen haben Forderungen an den
Bund gestellt: Der Bund sollte vermehrt dies oder jenes tun
und er sollte, sollte, sollte! Ich darf hier einfach nochmals
auf die Geschichte des Raumplanungsgesetzes hinweisen.
Sie alle wissen, dass der Bundesrat ein erstes Raumpla-
nungsgesetz ausgearbeitet hatte, und zwar ein griffiges
Raumplanungsgesetz, das dem Bund sehr viele Kompeten-
zen übertrug. Dieses Gesetz wurde in der Volksabstimmung
abgelehnt. Was blieb dem Bundesrat und Ihnen als Gesetz-
geber anderes übrig, als die Gründe zu analysieren und
einen zweiten Entwurf für ein Raumplanungsgesetz zu erar-
beiten, das den Haupteinwendungen Rechnung trug? So
entstand ein ausgesprochen föderalistisches Gesetz, ein
Grundsatzgesetz; die Kompetenzen liegen in allererster
Linie bei den Kantonen und Gemeinden. Für vieles von dem,
was Sie heute gesagt haben und was durchaus richtig ist, ist
der Bund nicht der richtige Adressat. Sie sollten diese For-
derungen an die Kantone und Gemeinden richten. Hier-da
teile ich Ihre Auffassung - gibt es tatsächlich noch sehr viel
zu tun, insbesondere wären einmal die ganzen kantonalen
und kommunalen Bauordnungen und Nutzungsordnungen
zu durchforsten. Wir stellen nämlich fest, dass es sehr viele
Bauvorschriften gibt, die das Bauen geradezu verhindern.
Wir haben zum Teil unsinnige Vorschriften, wie z. B. viel zu
tiefe Ausnützungsziffern oder Bauabstandvorschriften, die
ebenfalls ein verdichtetes Bauen verunmöglichen oder
zumindest unnötig erschweren.
Sie sehen aus diesen einleitenden Bemerkungen auch, dass
die Grenzen für eine Revision des Raumplanungsgesetzes
eng sind. Das Raumplanungsgesetz kann in dieser Revision
nicht plötzlich so geändert werden, dass die Kompetenzen
vermehrt beim Bund liegen, und wirein sogenannt griffiges,
zentralistisches Gesetz haben, sondern sie bleiben bei den
Kantonen. Die Revisionsbestrebungen des Raumplanungs-
gesetzes gehen lediglich dahin, einige Schwächen auszu-
glätten und vor allem eine Hilfestellung für einen besseren
Vollzug zu bieten. Wunder, in dem Sinne, wie Sie es ange-
tönt haben, können Sie also von dieser Revision nicht erwar-
ten; denn die Grenzen sind eng gesetzt, wenn das Raum-
planungsgesetz ein Grundsatzgesetz bleiben soll.
Weshalb hat der Bundesrat Ihnen diesen Bericht vorgelegt?
Es gibt tatsächlich verschiedene Gründe, die uns dazu ver-
anlasst haben. Zunächst einmal sind Ende 1987 die letzten
gesetzlichen Fristen abgelaufen. Dann haben sich in letzter
Zeit Meldungen, Diskussionen und Klagen über die zeitli-
chen und materiellen Vollzugsprobleme gehäuft. Ferner hat
sich die Bodenrechtsdiskussion belebt, wie Sie auch heute
wieder gehört haben. Die Stadt-Land-Initiative steht vor der
Abstimmung, und schliesslich gehört es nach unserer Auf-
fassung zu den Grundaufgaben der Raumplanung, von Zeit
zu Zeit eine Gesamtschau über die räumliche Entwicklung -
die vergangene und die erwünschte - zu erstellen.
Ein solcher Handlungsrahmen ist nötig, darrit einzelne
Tätigkeiten immer wieder in einen Gesamtzusammenhang
gestellt werden können. Raumplanung - auch das ist aus
der Diskussion hervorgegangen - ist sehr komplex, sie
verlangt nicht nur die Koordination einer Vielzahl von Sach-
bereichen, sondern auch jene zwischen Bund, Kantonen
und Gemeinden.
Was möchte der Bundesrat erreichen? Unsere Absicht war,
ein möglichst objektives Bild über den gegenwärtigen Stand
der Raumplanung zu vermitteln. Plus- und Minuspunkte
sollen beim Namen genannt werden, ohne in Schönfärberei
oder in Schwarzmalerei zu verfallen. Wir wollten feststellen,
inwieweit die Ziele mit dem Instrumentarium des geltenden
Raumplanungsgesetzes erreicht worden sind. Wir wollten
herausfinden, wo Lücken sind, wie sie geschlossen werden
können und wo künftig Prioritäten und Akzente gesetzt
werden müssen. Mit dieser Gesamtschau wollten wir auch
das Umfeld ausleuchten, welches es erlaubt, das geltende
Gesetz sowie die Revisionsvorschläge zu bewe>rten. Nicht
zuletzt bestand unsere Absicht auch darin, die Diskussion
über die Raumplanung auf breiter Front zu fördern. Wir
haben deshalb neben dem Bericht einen Sonderdruck und
eine auflagenstarke und illustrierte Kurzfassung veröffent-
licht. Dieser Kurzbericht, den Sie teilweise auch kennen, ist
auf ein positives Echo gestossen, und wir kommen hier
einem immer wieder verlangten Informationsbedürfnis
nach.
Wie sieht die Bilanz gesamthaft aus? Herr Hänggi hat insbe-
sondere auch diese Frage gestellt. Lassen Sie.
1 mich die
Bilanz anhand des folgenden Bildes veranschaulichen: Wir
haben uns 1980 in der Raumplanung auf den Weg begeben,
und nun stellen wir fest, nachdem sich einige Nebel gelich-
tet haben, dass wir zwar auf dem richtigen Weg sind und
auch schon ein schönes Stück zurückgelegt haben, aber
noch nicht genügend vorangekommen sind. Wir folgern
daraus, dass wir nicht einen gänzlich neuen Weg einschla-
gen müssen, aber wir sollten energischer voranschreiten,
denn die Zersiedelung des Landes geht weiter, die Verluste
an Kulturland und an naturnahen Landschaften halten an,
und die Umweltbelastung nimmt zu. Dies alles, das spüren
Sie, erfüllt uns mit grosser Sorge.
Wo stehen wir beim Vollzug? Seit Anfang dieses Jahres
haben drei weitere Kantone ihre Richtpläne eingereicht.
Also sieht es zurzeit folgendermassen aus: 15 Richtpläne
wurden vom Bundesrat genehmigt, 4 sind in Prüfung beim
Bund und nur noch 7 Richtpläne sind ausstehend, wobei wir
5 noch in diesem Jahr erwarten. Ich darf dabei - und dies
sage ich speziell auch an Herrn Ledergerber - feststellen,
dass gerade auch bei den zuletzt eingegangenen Richtplä-
nen eine qualitative Verbesserung stattgefunden hat. Es ist
also keineswegs so, dass die Anforderungen an die Richt-
pläne nachgelassen hätten.
Es wurde zum Teil Kritik daran geübt, dass der Bundesrat
nicht strenger umgehe mit den Richtplänen, dass er auch
die Richtpläne, die den Zielen des Raumplanungsgesetzes
nicht genau entsprechen, genehmigen würde. Da darf ich
Ihnen nur sagen, dass wir eine Zusammenarbei': zwischen
Bund und Kantonen haben, die wir hegen und pflegen
müssen. Sie wissen, dass der Bund wenig Sanktionsmög-
lichkeiten gegenüber den Kantonen hat- ich komme darauf
noch zurück. Es ist deshalb unser Bestreben, dass wir den
Kantonen bei ihrer schwierigen Arbeit behilflich sind, und
wo immer ich in der Schweiz in bezug auf Raumplanungs-
fragen mit Kantonen zu tun habe, höre ich, dass sie dankbar
sind für die Hilfestellung, die sie durch das Bundesamt für
Raumplanung auch tatsächlich erhalten.
Ich habe Ihnen gesagt, dass die Sanktionsmassnahmen des
Bundes aufgrund des geltenden Gesetzes sehr beschränkt
sind. Welches sind denn diese Sanktionsmassnahmen?
Gewisse Möglichkeiten gibt einmal der Artikel 37 - Herr
Wiederkehr hat darauf hingewiesen. Artikel 37 gibt dem
Bundesrat aber nur das Recht, in ganz speziellen, einge-
schränkten Fällen - nämlich wenn besonders geeignete

3. Oktober 1988 
N
1349
Raumplanungsbericht 1987
Landwirtschaftsgebiete, besonders bedeutsame Landschaf-
ten oder Stätten unmittelbar gefährdet sind - vorüberge-
hend Nutzungszonungen zu bestimmen. Bisher haben Hin-
weise des Bundesamtes oder des Bundesrates, die aufmerk-
sam machten, dass der Bundesrat so weit gehen und vor-
übergehende Nutzungszonungen erlassen könnte, immer
dazu geführt, dass die Kantone von sich aus auf ihr Vorha-
ben verzichtet haben. Es ist bis jetzt glücklicherweise nur
einmal notwendig geworden, dass der Bund - Sie kennen
den Fall Emmeten in Nidwaiden-selbst mit der Anwendung
dieses Artikels drohen musste. Ich möchte aber hier in aller
Form festhalten, dass der Bundesrat selbstverständlich
nicht zögern wird, diesen Artikel auch tatsächlich anzuwen-
den, wenn er mit Fällen einer verfehlten kantonalen Planung
konfrontiert wird.
Mehrere von Ihnen haben sich zu Artikel 35 und 36 geäus-
sert, es waren dies insbesondere die Herren Meyer, Herczog
und Hänggi. Ich habe mich zu dieser Frage im Ständerat
ausführlich geäussert und möchte Sie hier auf das Protokoll
verweisen und nur noch zusammenfassend folgendes fest-
halten - wobei ich, Herr Herczog, weiss, dass ich nicht die
Antwort geben werde, die Sie gerne erwarten, aber die
Interpretation, die ich Ihnen jetzt geben werde, entspricht
der Meinung der Wissenschafter, die sich mit dieser Frage
befasst haben. Wie sieht die Lage aus? Wenn in einer
Gemeinde überhaupt noch kein Nutzungsplan vorliegt, gilt
nach Artikel 36 Absatz 3 das weitgehend überbaute Gebiet
als vorläufige Bauzone. Soweit sind wir alle einverstanden.
Im anderen Fall, in dem eine Gemeinde bereits über einen
Nutzungsplan verfügt, der jedoch noch nicht den Anforde-
rungen des RPG angepasst ist, spielt dieser Automatismus
nicht. Hier braucht es ein Handeln der kantonalen Behörde.
Sie kann zum Beispiel Planungszonen bestimmen, wie das
gewisse Kantone getan haben, oder auch Massnahmen
ergreifen, die so weit gehen wie Artikel 36 Absatz 3, also das
weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone festle-
gen. Wenn die Kantonsregierungen diese Pflicht nicht erfül-
len, wird letztlich der Richter in einem Einzelfall entscheiden
müssen, ob und wie weit die Regel von Artikel 36 Absatz 3
Anwendung findet.
Wie steht es nun mit der Verstärkung der Tätigkeit des
Blindes und der Bundesaufsicht? Diese Frage hat insbeson-
dere Herr Scheidegger aufgeworfen.
Aus der bisherigen Diskussion im Ständerat, aber auch in
der Diskussion von heute, wurde deutlich, dass der Bund
seine Arbeit vor allem in drei Bereichen deutlich verstärken
sollte, nämlich in der Information, in der Erfüllung seiner
eigenen Planung und Koordination und in einer Verstärkung
der Oberaufsicht.
Zur Information: Im Raumplanungsbericht beurteilt der Bun-
desrat die Informationspolitik im Bereiche der Raumpla-
nung noch als ungenügend und zu zurückhaltend. Eine
Verstärkung ist vorgesehen. Wir begrüssen deshalb ausge-
sprochen die Unterstützung, die wir in beiden Räten erfah-
ren durften.
Nun zur bundesinternen Planung und Koordination: Der
Raumplanungsbericht hält unmissverständiich fest, dass
der Vollzug des RPG auch im Bund noch nicht befriedige.
Die Verbesserung der Planung und Koordination im Bund
wird deshalb zu einer prioritären Aufgabe in den nächsten
Jahren werden.
Zur Oberaufsicht: Im Bericht steht: «Die Bundesaufsicht war
insbesondere bei der Richtplangenehmigung und bei den
Ausnahmebewilligungen ausserhalb der Bauzpnen zurück-
haltend. Sie wird, nachdem die reichlich bemessene Einfüh-
rungsphase nun abgelaufen ist, zu verstärken sein.» Wir
sind also gewillt, allen drei Anliegen aus dem Parlament
nach Möglichkeit Folge zu leisten und die gesetzlichen
Grundlagen zur Durchsetzung des Bundesrechts besser
auszuschöpfen. Allerdings stossen wir auch hier an perso-
nelle und finanzielle Grenzen. Manchmal reichen diese Mit-
tel kaum aus, um die dringendsten Pflichtaufgaben zu er-
füllen.
Sie werden es mir in Anbetracht der fortgeschrittenen Zeit
nicht übelnehmen, wenn ich nicht auf jedes einzelne Votum
zurückkomme. Ich darf Ihnen versichern, dass ich mit gros-
ser Aufmerksamkeit zugehört habe. Ich werde einige her-
ausgreifen, die eine konkrete Frage an mich gerichtet
haben:
Herr Nussbaumer, aber auch Herr Früh haben die Frage
gestellt: Wie geht es weiter mit der Förderung des Wohnei-
gentums? Der Bundesrat ist nach wie vor der Meinung, dass
diese Zielsetzung weiter verfolgt werden müsse. Hingegen
sind die Mittel der Raumplanung naturgemäss beschränkt.
Es ist ein Revisionsziel der Expertengruppe Jagmetti, dass
der Bodenmarkt verflüssigt werden soll, so dass die Preise-
so hoffen wir wenigstens- dadurch gesenkt werden können
und wieder mehr Grundeigentum erworben werden kann.
Aber ich wiederhole: Die eigentlichen Mittel der Raumpla-
nung zur Verfolgung dieser Zwecke sind beschränkt. Hinge-
gen wird die Arbeitsgruppe für die Weiterentwicklung des
Bodenrechtes, die im Jahre 1985 einen interessanten
Bericht herausgegeben hat, ihre Arbeit fortsetzen, sobald
sie wieder über freie Kapazität verfügen wird, d. h. sobald
die Arbeiten für die Botschaft für das bäuerliche Bodenrecht
beendigt worden sind.
Damit kann ich'auch die zweimal vorgebrachte Frage beant-
worten, wann diese Botschaft erscheint: Sie wird in zehn
Tagen erscheinen.
Herr Meier, das Bundesamt für Raumplanung hat sein Mög-
lichstes getan, um den Gemeinden die Praxis des Bundes-
gerichtes in bezug auf die Entschädigungspflicht nahezu-
bringen. Sie hat eine populäre Sammlung der wesentlichen
Bundesgerichtsentscheide zusammengestellt. Diese Publi-
kation hat einen reissenden Absatz gefunden und wurde an
zahlreiche Gemeinden verteilt, so dass die Information über
die Entschädigungspraxis des Bundesgerichtes jetzt weiter-
verbreitet ist. Wir hoffen, dass wir damit einen Beitrag in die
von Ihnen gewünschte Richtung geleistet haben.
Herr Wiederkehr, was die Anwendung von Artikel 5 des
Raumplanungsgesetzes betrifft, so gibt es wenig Fälle, die
nach Lausanne weitergezogen werden müssen, weil die
kantonalen Instanzen zur Hauptsache ebenso restriktiv vor-
gehen wie das Bundesgericht selber. Was Artikel 24 angeht,
so zieht das Bundesamt für Raumplanung nur letztinstanzli-
che kantonale Entscheide weiter, wenn sie deutliche
Rechtsverletzungen darstellen. Der Bund hat keinerlei Mög-
lichkeit, bereits in kantonale Verfahren einzugreifen. Was an
die zweite kantonale Instanz gelangt, das sind meistens nur
noch Grenzfragen.
Was die Richtpläne angeht, so habe ich bereits gesagt, dass
die Qualität der Richtpläne uns im allgemeinen befriedigt.
Herr Hänggi hat die Frage nach der Behandlung der alt-
rechtlichen Zonenpläne aufgeworfen. Ich glaube, darauf
habe ich bereits Antwort gegeben mit der Behandlung von
Artikel 35 und 36. Und weiter hat er die Frage gestellt,
wieweit die Untersuchung über den Mechanismus des
Bodenmarkts gediehen sei und ob allfällige Resultate vorlä-
gen. Eine umfassende Analyse über die Entwicklung der
Bodenpreise liegt nicht vor. Es sind erste Ansätze vorhan-
den im Nationalen Forschungsprogramm «Boden». Diese
Resultate sind aber noch nicht verfügbar.
Zur letzten Frage von Herrn Hänggi: Es kann nicht festge-
stellt werden, dass irgendwelche Unterschiede in bezug auf
die Bodenpreise festgestellt werden können, je nachdem,
ob die Kantone das Raumplanungsgesetz strikte anwenden
oder nicht.
Frau Jeanprêtre, ich bedaure mit Ihnen, dass die Fristen
nicht eingehalten werden können, aber ich darf nun hier
doch zugunsten der Kantone und Gemeinden folgendes
sagen:
Einmal ist die Aufgabe offensichtlich schwieriger gewesen,
als anfangs beurteilt worden war. Die Zeitverzögerung aber
ist vor allem auf den demokratischen Prozess zurückzufüh-
ren. Die Kommissionen und die Parlamente, die diese Raum-
planungsfragen auf kantonalen und auf Gemeindeebenen
bearbeitet haben, haben wesentlich mehr Zeit gebraucht.
Dieses Vorgehen bedeutet auch einen grossen Vorteil; denn
wegen der demokratisch erarbeiteten Planung identifiziert
sich der einzelne Bürger auch lieber mit den Resultaten der

Aménagement du territoire. Rapport 1987
1350
N 
3 oclobre 1988
Planung. Wer selber unter Ihnen an einer Ortsplanung ein-
mal mitgearbeitet hat - ich hatte das Vergnügen, dies bei
der Planung unserer Gemeinde zu tun -, der weiss, mit
welcher Sorgfalt sich die Ortsplanungskommissionen der
einzelnen Fragen annehmen und über welche genaue Orts-
kenntnis sie verfügen. Ich bin überzeugt, dass eine solche
demokratische Planung von unten nach oben zu einem
besseren Resultat kommt, als wenn der Bund eine Planung
von oben nach unten durchführen würde.
Herr Humbel hat die Frage der Auszonungen aufgeworfen.
Wir haben heute keineswegs zuwenig Bauland. Im Gegen-
teil: Wir haben mehr als genug Bauland. Das Problem liegt
darin, dass dieses Bauland in der Regel nicht verfügbar ist,
sei es, dass es gehortet wird, sei es, dass es nicht rechtzeitig
erschlossen wurde. Auch hier ist die Expertenkommission
am Werk, diese Fragen besser in den Griff zu bekommen.
Ich glaube, dass Frau Bär mit ihrem engagierten Votum auf
einen wichtigen Punkt hingewiesen hat, nämlich auf den
Zielkonflikt, in dem wir uns in der Raumplanung befinden.
Wir haben auf kaum einem Gebiet derartige Zielkonflikte,
bei denen die einzelnen Ziele an sich positiv sind. Nehmen
wir konkrete Beispiele. Sie haben eine Lebensversicherung
oder eine Zweite Säule und möchten, dass das Geld, das Sie
einzahlen, sicher angelegt wird. Das ist ein legitimes Inter-
esse, aber auf der anderen Seite suchen dann eben diese
institutionellen Anleger und Vorsorgekassen nach sicheren
Anlagen, und eine sichere Anlage ist heute nach wie vor der
Boden. Welches Herz Sie in sich auch immer schlagen
fühlen - entweder dasjenige, das Ihr Geld sicher angelegt
haben möchte oder jenes für die Raumplanung -, beide
Ziele sind an sich lobenswert, aber sie ergeben miteinander
einen Zielkonflikt.
Oder nehmen wir ein anderes Beispiel: die Sportanlagen,
die sehr viel Raum verschlingen - denken Sie an Tennis-
oder Squashhallen, die auf Kulturland aufgestellt werden.
Sie bringen an sich einen Lebenslustgewinn; es ist für Ihre
Gesundheit gut, wenn Sie einen Sport betreiben. Aber die-
ses an sich positive Erholungsziel gerät in Konflikt mit den
Zielen der Raumplanung, weit solche Sportanlagen ausge-
sprochen viel Land benötigen.
Sie sehen, dass wenn wir auf dem Gebiet der Raumplanung
- wie auch auf dem ganzen Gebiet des Umweltschutzes -
vorankommen wollen, es nur eines gibt: Jeder einzelne von
uns muss bei jedem solchen Zielkonflikt versuchen, der
Raumplanung oder dem Umweltschutz den Vorrang zu
geben. Aber dieses Ziel können wir alle nur dann erreichen,
wenn wir, jeder an seinem Ort, bereit sind, das zu tun, sei es
hier im Nationalrat, sei es in Ihrer Gemeinde oder in Ihrem
Kanton und bei vielen Einzelentscheiden, die Sie als verant-
wortlicher Staatsbürger zu treffen haben.
Lassen Sie mich noch kurz zu den beiden Vorstössen Stel-
lung nehmen. Der Bundesrat ist bereit, das Postulat der
Kommissionsminderheit 
entgegenzunehmen. 
Deshalb
möchte ich mich dazu nicht mehr länger äussern. Etwas
anders sieht er die Lage in bezug auf die Motion von Herrn
Nebiker. Herr Nebiker will die vorhandene Bausubstanz bes-
ser nützen; das ist an sich ein lobenswertes Ziel. Er sieht
diese bessere Nutzung aber auch in Liegenschaften ausser-
halb der Bauzone, und hier hat nun der Bundesrat erhebli-
che Bedenken. Wir wissen, dass Artikel 24 ein schwieriger
Artikel ist, dass er aber streng angewendet werden muss,
wenn auch in der Expertenkommission nun gewisse Locke-
rungen diskutiert werden, hauptsächlich in dem Sinne, dass
dort Ausnahmen zu gestatten sind, wo es der ortsansässi-
gen Bevölkerung dient. Weil der Bundesrat nicht möchte,
dass ausserhalb der Bauzone vermehrt Bausubstanz
genutzt oder gar zweckgeändert wird, ist er bereit, die
Motion als Postulat entgegenzunehmen, aber nicht als
Motion.
Dies die Haltung des Bundesrates zu den beiden Vorstös-
sen. Ich bitte Sie, entsprechend zu stimmen.
Präsident: Bundesrat und Kommission beantragen, vom
Bericht über den Stand und die Entwicklung der Bodennut-
zung Kenntnis zu nehmen. Ein anderslautender Antrag ist
nicht gestellt.
Zustimmung - Adhésion
#ST# Ad 87.074
Postulat der Kommission (Minderheit)
Postulat de la commission (minorité)
(Bund!, Ammann, Brügger, Dégllse, Jeanprêtre, Meler-
Glattfelden, Nussbaumer, Wiederkehr)
Raumplanungsgesetz
Aménagement du territoire. Loi
Wortlaut des Postulates vom 21. Juni 1988
Der Bundesrat wird eingeladen, im Hinblick auf die bevor-
stehende Revision des Raumplanungsgesetzes die folgen-
den Anliegen zu prüfen und ihnen Beachtung zu schenken:
-Eindämmen eines weitergehenden Kulturlandverlustes
(verdichtete Bauweise, aktivere Nutzung bestehender
Gebäude, 
beschleunigte 
Rückzonungsmassnahmen,
Beschränkung des Zweitwohnungsbaues und ces Boden-
verschleisses für Verkehrsflächen);
-den Vorteils- und Lastenausgleich inbezug auf Planungs-
mehr- oder -minderwerte als bundesrechtliche Norm ver-
pflichtend regeln;
- präzisierende Umschreibung der in der Nutzungsplanung
zulässigen Zonen (insbesondere der Schutzzonen), Einfüh-
rung von Erholungszonen und klare Definition des Bauens
ausserhalb der Bauzonen.
Texte du postulat du 21 juin 1988
Le Conseil fédéral est invité, en prévision de la révision
prochaine de la loi sur l'aménagement du territoire, à exami-
ner le bien-fondé des demandes suivantes:
-Application de mesures destinées à arrêter la perte des
terres cultivables (habitat groupé, exploitation plus ration-
nelle des bâtiments, accélération du déclassement de zones
à bâtir, restriction de la construction de résidences secon-
daires et lutte contre le gaspillage de terrains en faveur des
transports),
- réglementation contraignante, sur le plan fédéral, relative
à la compensation des avantages et des charges résultant
des plus-values et des moins-values engendrées; par l'amé-
nagement du territoire,
- définition plus précise des zones admises dans les plans
d'affectation (notamment des zones à protéger), institution
de zones de détente et définition claire des constructions
pouvant être entreprises hors des zones à bâtir
Präsident: Der Bundesrat ist bereit, das Postulai entgegen-
zunehmen. Die Kommissionsmehrheit beantragt, das Postu-
lat abzulehnen.
Abstimmung - Vote
Für Ueberweisung des Postulates 
72 Stimmen
Dagegen 
f>8 Stimmen
Ueberwiesen - Transmis

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Raumplanungsbericht 1987
Aménagement du territoire. Rapport 1987
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1988
Année
Anno
Band
III
Volume
Volume
Session
Herbstsession
Session
Session d'automne
Sessione
Sessione autunnale
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
11
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
87.074
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
03.10.1988 - 14:30
Date
Data
Seite
1325-1350
Page
Pagina
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20 016 696
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