ch_vb · 94.404 · 1995-10-02 · de


2. Oktober 1995
2019
Parlamentarische Initiative (Spoerry)
Proposition du Bureau
Le Bureau propose:
- de classer les postulats Ad 86.229 et 86.495;
- de classer le postulat Ad 89.075, les objectifs visés ayant
été atteints;
- de classer la motion 89.523 ainsi que le postulat 89.609;
- de classer le postulat 90.629, les objectifs visés ayant été
atteints.
Angenommen - Adopté
#ST# 94.404
Parlamentarische Initiative
(Spoerry)
Genehmigungsvorbehalt
bei wichtigen Verordnungen
Initiative parlementaire
(Spoerry)
Ordonnances du Conseil fédéral.
Approbation des Conseils
Kategorie IV, Art. 68 GRN - Catégorie IV, art. 68 RCN
Wortlaut der Initiative vom 16. März 1994
Gestützt auf Artikel 21 bis des Geschäftsverkehrsgesetzes
unterbreite ich in der Form einer allgemeinen Anregung die
folgende parlamentarische Initiative:
Der Abschnitt II des Geschäftsverkehrsgesetzes «Form der
Erlasse der Bundesversammlung» ist durch eine Bestim-
mung zu ergänzen, wonach mindestens die gesetzesvertre-
tenden Verordnungen des Bundesrates der Genehmigung
durch die eidgenössischen Räte bedürfen.
Zum zweiten soll der Gesetzgeber ermächtigt werden, von
Fall zu Fall bei der entsprechenden Gesetzgebung einen Ge-
nehmigungsvorbehalt der eidgenössischen Räte für be-
stimmte Verordnungen verlangen zu können.
Texte de l'initiative du 16 mars 1994
Me fondant sur l'article 21 bis de la loi sur les rapports entre
les Conseils, je dépose l'initiative parlementaire suivante ré-
digée en termes généraux:
Le chiffre II de la loi sur les rapports entre les Conseils relatif
à la forme des actes législatifs édictés par l'Assemblée fédé-
rale doit être complété par une disposition soumettant les or-
donnances de substitution du Conseil fédéral tout au moins à
l'approbation des Chambres fédérales.
En outre, dans certains cas, le législateur devrait être auto-
risé à réserver, dans la législation, l'approbation des Cham-
bres fédérales pour des ordonnances déterminées.
Mitunterzeichner - Cosignataires: Keine - Aucun
Heberlein Trix (R, ZH) unterbreitet im Namen der Staatspo-
litischen Kommission (SPK) den folgenden schriftlichen Be-
richt:
Wir unterbreiten Ihnen gemäss Artikel 21ter des Geschäfts-
verkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden Kommission
über die von Frau Spoerry am 16. März 1994 eingereichte
parlamentarische Initiative.
Die Initiative verlangt, dass mindestens die gesetzesvertre-
tenden Verordnungen des Bundesrates der Genehmigung
durch die eidgenössischen Räte bedürfen. Zum zweiten soll
der Gesetzgeber ermächtigt werden, von Fall zu Fall bei der
entsprechenden Gesetzgebung einen Genehmigungsvorbe-
halt der eidgenössischen Räte für bestimmte Verordnungen
verlangen zu können.
Die Kommission hat am 20. Oktober 1994 die Initiantin ange-
hört.
Begründung der Initiantin
Auf Gesetzesstufe werden jene Fragen geregelt, die politisch
umstritten sind. Deren Lösung wird durch Mehrheitsent-
scheide gefunden, die in der Regel referendumsfähig sind.
Notwendige Ausführungsbestimmungen werden dabei auf
die Verordnungsstufe verwiesen. Die Verordnungen stehen
gemäss Bundesrecht in der abschliessenden Kompetenz
des Bundesrates. Sie unterliegen in aller Regel keinem Ge-
nehmigungsvorbehalt durch die eidgenössischen Räte.
Dies ist ohne Zweifel richtig und zur Entlastung des Parla-
mentes notwendig, solange es um mehr technische Detailbe-
stimmungen geht, die politisch wenig Brisanz haben.
Immer wieder zeigt es sich aber, dass auf Verordnungsstufe
auch Fragen zu regeln sind, die einen beachtlichen politi-
schen Ermessensspielraum zulassen, der eigentlich vom
Parlament zu begutachten wäre.
Das schlagende Beispiel ist derzeit die Mehrwertsteuer-Ver-
ordnung, welche den geänderten Verfassungsartikel zur
neuen Finanzordnung ausführen soll. Es handelt sich bei die-
ser Verordnung klar und verfassungsmässig definiert um
eine gesetzesvertretende Verordnung. Sie steht als Über-
gangslösung so lange in Kraft, bis das Parlament ein entspre-
chendes Ausführungsgesetz verabschiedet hat.
Es liegt auf der Hand, dass in dieser Verordnung Probleme
von Gesetzesrang politisch entschieden werden müssen. Die
zahlreichen öffentlichen Verlautbarungen, die vielen parla-
mentarischen Vorstösse, welche die Ausgestaltung dieser
wichtigen Verordnung durch den Bundesrat beeinflussen
wollen, legen von der Bedeutung und der politischen Brisanz
der bundesrätlichen Entscheide Zeugnis ab.
Ein Genehmigungsvorbehalt dieser gesetzesvertretenden
Verordnung durch die eidgenössischen Räte wäre daher
dringend notwendig. Dabei dürfte selbstverständlich in den
Räten nicht eine Detailberatung über die einzelnen Bestim-
mungen stattfinden, wie das bei der ordentlichen Gesetzge-
bung der Fall ist. Aber der Rat sollte entscheiden können, ob
eine vom Bundesrat ausgearbeitete gesetzesvertretende
Verordnung in ihrer Gesamtheit den Vorstellungen der Parla-
mentsmehrheit entspricht oder nicht. Wenn nicht, sollte eine
mit konkreten Änderungswünschen verbundene Rückwei-
sung an den Bundesrat beschlossen werden können.
Die Mehrwertsteuer-Verordnung ist zurzeit das anschaulich-
ste Beispiel für das Anliegen der parlamentarischen Initiative,
aber ihre Bedeutung ist eine allgemeine und geht über den
konkreten Fall hinaus. Für die Mehrwertsteuer-Verordnung
kann sie ohnehin nicht mehr wirksam werden. In der Zukunft
ist es aber aufgrund der gegenwärtigen Erfahrungen notwen-
dig, dass das Parlament zumindest immer dann die Gelegen-
heit zu einer politischen Gesamtbeurteilung einer bundesrät-
lichen Verordnung bekommt, wenn diese eine gesetzesver-
tretende Funktion hat. Als Beispiele aus der jüngeren Ver-
gangenheit sind zu nennen: Spielbankenverbot, Kriegsma-
terialausfuhr, Schwerverkehrsabgabe und Autobahnvignette.
Auch zum 1. August als Feiertag wird eine Verordnung fol-
gen. In allen diesen Fällen überträgt die Verfassung die Ver-
ordnungskompetenz dem Bundesrat, bis der Gesetzgeber
tätig wird.
Als zweiter Schritt ist zu überlegen, ob nicht der Gesetzgeber
bei der Ausarbeitung der entsprechenden Erlasse selbst be-
stimmen soll, welche Verordnungen er als politische Instanz
nochmals überprüfen will und welche er in die abschlies-
sende Kompetenz des Bundesrates zu legen gewillt ist. Auf
kantonalzürcherischer Ebene beispielsweise werden solche
Regelungen bereits mit Erfolg praktiziert. Wenn das Gesetz
ausführt «Der Regierungsrat regelt....», so liegt die Verord-
nungskompetenz abschliessend bei der Regierung. Sagt das
Gesetz «Die Verordnung regelt....», so muss die entspre-
chende Verordnung in ihrer Gesamtheit dem zuständigen
Parlament zur Zustimmung oder zur Rückweisung unterbrei-
tet werden.
Solange der Gesetzgeber von seiner Kontrollmöglichkeit be-
stimmter Verordnungen zurückhaltend Gebrauch macht, hält
sich die Mehrbelastung des Parlamentes in Grenzen. Der
grosse Vorteil einer solchen Regelung auch auf Bundes-
ebene wäre eine demokratisch bessere Verankerung von

Initiative parlementaire (Spoerry)
2020
N 
2 octobre 1995
wichtigen Verordnungsbestimmungen, welche auf die Bürge-
rinnen und Bürger dieses Landes beachtliche Auswirkungen
zeitigen können. Damit könnte der Genehmigungsvorbehalt
durch das Parlament vielleicht sogar einen Beitrag zum Ab-
bau der vielbeschworenen Staatsverdrossenheit leisten, in-
dem die Räte in die Verantwortung für wichtige Ausführungs-
bestimmungen eingebunden werden und einem allfälligen
Trend zu übers Ziel hinausschiessenden Regelungen Einhalt
gebieten können.
Erwägungen der Kommission
Die Praxis der Genehmigung von Verordnungen des Bun-
desrates durch das Parlament
Der Bundesgesetzgeber kann bei der Delegation einer
Rechtsetzungsbefugnis vorsehen, dass die auf dieser Dele-
gation beruhenden bundesrätlichen Verordnungen der Bun-
desversammlung zur Genehmigung unterbreitet werden
müssen. Derartige Verordnungen sind jedoch selten. Zurzeit
sind etwa 1000 Verordnungen des Bundesrates in Kraft, wo-
von 21 in irgendeiner Form der Genehmigung des Parlamen-
tes unterliegen, also etwa 2 Prozent des gesamten Verord-
nungsrechts der Bundesexekutive. Ein Beispiel für einen sol-
chen Genehmigungsvorbehalt stellt Artikel 48 Absatz 2 des
Beamtengesetzes dar, wonach die Genehmigung der Statu-
ten der Versicherungskassen des Bundes der Bundesver-
sammlung zur Genehmigung zu unterbreiten sind.
Genehmigungsvorbehalt von Fall zu Fall statt generelles Ge-
nehmigungsrecht
Wie die oben dargelegte Praxis zeigt, ist der zweite Teil der
vorliegenden parlamentarischen Initiative, wonach der Ge-
setzgeber ermächtigt werden soll, von Fall zu Fall bei der ent-
sprechenden Gesetzgebung einen Genehmigungsvorbehalt
der eidgenössischen Räte für bestimmte Verordnungen ver-
langen zu können, bereits Realität. Der Gesetzgeber bringt
bereits heute in gewissen, wenn auch seltenen Fällen solche
Genehmigungsvorbehalte an. Die Kommission erachtet
diese Praxis als sinnvoll: Das Parlament soll dort Genehmi-
gungsvorbehalte anbringen, wo ihm etwas als wichtig er-
scheint. Ein genereller Genehmigungsvorbehalt, wie er im er-
sten Teil der Initiative mindestens für gesetzesvertretende
Verordnungen vorgesehen ist, würde jedoch zu einer unnöti-
gen Belastung des Parlamentes führen. Auch bei gesetzes-
vertretenden Verordnungen kann das Parlament einen Ge-
nehmigungsvorbehalt in den entsprechenden Verfassungs-
oder Gesetzestext einbauen, wenn es ihm notwendig
scheint. Kommt hinzu, dass gesetzesvertretende Verordnun-
gen nicht immer leicht von blossen Vollziehungsverordnun-
gen abzugrenzen sind: Ein genereller Genehmigungsvorbe-
halt für erstere könnte somit in Einzelfällen zu heiklen Defini-
tionsfragen führen.
Die Kommission erachtet es mehrheitlich nicht als sinnvoll,
eine weitere Blockierungsmöglichkeit in den Gesetzgebungs-
prozess einzubauen. Es soll keine Verwischung der Kompe-
tenzen von Regierung und Parlament stattfinden, die den
Gesetzgebungsprozess nur intransparenter und schwerfälli-
ger macht. Das Parlament soll entscheiden, wo es delegieren
will und wo nicht, und nur in Ausnahmefällen Genehmigungs-
vorbehalte anbringen. Zudem würde bei einem generellen
Genehmigungsvorbehalt für Verordnungen die Gefahr beste-
hen, dass die Gesetze inhaltlich an Substanz verlieren, da
mehr in den Verordnungen geregelt würde. Somit würden
wichtige Bestimmungen dem Referendum entzogen.
Kommissionsminderheit: Mitwirkung des Parlamentes bei
politischen Entscheiden
Die Kommissionsminderheit hält fest, dass immer wieder auf
Verordnungsstufe auch Fragen zu lösen sind, die von politi-
scher Brisanz sind. Die Mehrwertsteuer-Verordnung stellt nur
ein, gerade aktuelles, Beispiel dar. Das Parlament sollte sich
zu solchen politisch wichtigen Fragen äussern können. Wie
die Praxis zeigt, wird es häufig versäumt, einen Genehmi-
gungsvorbehalt in die entsprechende Verfassungsnorm auf-
zunehmen, so dass ein generelles Genehmigungsrecht
durchaus angezeigt ist. Dabei geht es nicht darum, die Ver-
ordnungen artikelweise zu beraten, sondern die Räte sollen
entscheiden, ob die vom Bundesrat vorgelegte Verordnung
den Vorstellungen des Parlamentes entspricht, und sie allen-
falls mit Änderungswünschen zurückweisen.
Heberlein Trix (R, ZH) présente au nom de la Commission
des institutions politiques (CIP) le rapport écrit suivant:
En tant que commission chargée de l'examen préalable de
l'initiative déposée le 16 mars 1994 par Mme Spoerry, nous
vous soumettons notre rapport, conformément à l'article
21 ter de la loi sur les rapports entre les Conseils.
L'auteur de ladite initiative propose, d'une part, qu'au moins
les ordonnances prises par le Conseil fédéral en remplace-
ment d'une loi (dites «ordonnances de substitution») soient
soumises à l'approbation des Chambres fédérales, et d'autre
part, que les Chambres soient habilitées à prévoir dès rédic-
tion d'une loi ou d'un article constitutionnel que la ou les or-
donnances prises en application de cet acte, ou du moins
certaines d'entre elles, devront leur être soumises pour ap-
probation préalablement à leur mise en vigueur.
La commission a entendu l'auteur de l'initiative le 20 octobre
1994.
Développement de l'auteur de l'initiative
On règle au niveau de la loi les questions politiquement con-
troversées. Celles-ci sont tranchées par des décisions prises
à la majorité et peuvent généralement faire l'objet d'un réfé-
rendum. Les dispositions d'exécution nécessaires sont arrê-
tées en revanche au niveau de l'ordonnance. Les ordonnan-
ces relèvent, selon le droit fédéral, de la compétence exclu-
sive du Conseil fédéral. D'une façon générale, elles n'ont pas
à être approuvées par les Chambres.
Cette réglementation est sans nul doute judicieuse et même
nécessaire pour délester le Parlement de ses charges, pour
autant qu'il s'agisse uniquement de dispositions techniques
de détail n'ayant qu'une portée restreinte sur le plan politi-
que.
Il advient toutefois régulièrement que l'on traite au niveau de
l'ordonnance des questions qui laissent une grande marge
d'appréciation sur le plan politique et qui devraient être nor-
malement réglées par le Parlement.
L'exemple typique est actuellement celui de l'ordonnance
concernant la taxe sur la valeur ajoutée, qui sert à l'exécution
de l'article constitutionnel modifié relatif au nouveau régime
financier. Il est clair, aux termes de la constitution, que cet
acte est une ordonnance de substitution. Il restera en vigueur,
en tant que disposition transitoire, jusqu'à ce que le Parle-
ment ait adopté une législation d'exécution en la matière.
Manifestement, il y a lieu de régler dans cette ordonnance,
par une décision à caractère politique, des questions relevant
de la loi. Le grand nombre de déclarations publiques et d'in-
terventions parlementaires par lesquelles on cherche à in-
fluencer les décisions à prendre par le gouvernement sur le
contenu de cette ordonnance prouvent que lesdites déci-
sions ont une importance politique considérable et pourraient
susciter d'ardentes polémiques.
Il est donc urgemment nécessaire de soumettre cette ordon-
nance de substitution à l'approbation des Chambres. En l'oc-
currence, il ne s'agirait pas de procéder au Parlement à un
examen par articles de l'ordonnance, comme cela se fait
dans la procédure législative ordinaire. Mais chaque Cham-
bre devrait pouvoir vérifier si l'ordonnance de substitution
élaborée par le Conseil fédéral correspond globalement aux
intentions de la majorité parlementaire. Si ce n'est pas le cas,
il faudrait pouvoir renvoyer le projet au Conseil fédéral en lui
indiquant les modifications souhaitées.
L'ordonnance concernant la taxe sur la valeur ajoutée est ac-
tuellement la meilleure illustration de la thèse défendue par la
présente initiative, mais celle-ci a une portée générale qui dé-
passe de loin celle du cas d'espèce. Il n'est de toute manière
pas possible d'influer sur l'ordonnance concernant la taxe sur
la valeur ajoutée. L'expérience prouve cependant qu'il faudra
à l'avenir que le Parlement puisse procéder, du point de vue
politique, à une appréciation globale d'une ordonnance du
Conseil fédéral, lorsqu'il s'agit d'une ordonnance de substitu-
tion. Citons les exemples suivants parmi les actes législatifs

2. Oktober 1995 
N
2021
Parlamentarische Initiative (Spoerry)
récents: interdiction des maisons de jeu, exportation de ma-
tériel de guerre, taxe sur les poids lourds, vignette autorou-
tière. Une ordonnance sur le congé du 1er août en tant que
jour de fête nationale, suivra. Dans tous ces cas, la constitu-
tion attribue au Conseil fédéral la compétence de légiférer
par voie d'ordonnance à titre transitoire en attendant que le
législateur agisse.
En second lieu, il faut se demander si le législateur ne devrait
pas lui-même déterminer, lorsqu'il élabore les actes législa-
tifs correspondants, les ordonnances qu'il entend soumettre
à son approbation en sa qualité d'autorité politique et celles
qui doivent relever uniquement de la compétence du Conseil
fédéral. Dans le canton de Zurich par exemple, une telle ré-
glementation s'applique déjà avec succès. S'il est écrit dans
une loi: «Le Conseil d'Etat règle ....» (Der Regierungsrat
regelt....), l'ordonnance relève de la compétence exclusive
du gouvernement. En revanche, s'il est écrit: «L'ordonnance
règle ....» (Die Verordnung regelt....), l'acte législatif en
question doit être soumis au Parlement qui a la compétence
de l'approuver ou de le renvoyer au gouvernement.
Tant que le législateur fait un usage modéré de son droit de
contrôler certaines ordonnances, la charge supplémentaire
imposée au Parlement reste supportable. Le grand avantage
d'une telle réglementation sur le plan fédéral serait de donner
une assise plus démocratique à des dispositions importantes
de certaines ordonnances qui peuvent avoir une consé-
quence considérable pour nos concitoyens. De la sorte, la ré-
serve concernant l'approbation par le Parlement pourrait
même peut-être contribuer à atténuer la désaffection si sou-
vent déplorée des citoyens à l'égard de l'Etat, les Chambres
partageant la responsabilité pour des dispositions d'exécu-
tion importantes et ayant la possibilité d'empêcher des régle-
mentations abusives.
Considérations de la commission
Approbation par le Parlement des ordonnances du Conseil
fédéral: la pratique actuelle
Lorsqu'on édictant une loi, le législateur délègue au Conseil
fédéral la compétence réglementaire de préciser celle-ci au
moyen d'une ou plusieurs ordonnances, il peut prévoir d'en-
trée de jeu que la ou les ordonnances en question devront lui
être soumises pour approbation avant leur mise en applica-
tion. Les textes entrant dans cette catégorie très particulière
sont rares: sur les quelque 1000 ordonnances du Conseil fé-
déral en vigueur, seules 21, 2 pour cent environ, ont dû être
préalablement avalisées par le Parlement. L'alinéa 2 de
l'article 48 du Statut des fonctionnaires, qui précise que
«.... les statuts des caisses d'assurance .... doivent être ap-
prouvés par l'Assemblée fédérale», constitue un bon exem-
ple de cette délégation sous ré-serve d'approbation.
Conserver au Parlement le pouvoir de déléguer au Conseil
fédéral des compétences réglementaires sous réserve d'ap-
probation, mais sans plus
Comme il ressort des considérations ci-dessus, la seconde
proposition contenue dans l'initiative est en fait sans objet,
puisque le législateur est déjà habilité, lorsqu'il édicté une loi
ou un article constitutionnel, à exiger que la ou les ordonnan-
ces correspondantes lui soient soumises pour approbation
avant leur mise en vigueur. Il ne s'en prive d'ailleurs pas,
même s'il ne fait qu'un usage modéré de ce droit - une prati-
que judicieuse aux yeux de la commission, qui estime qu'il
est bon que le Parlement réserve cette clause aux affaires
d'envergure. Transformer cette compétence ponctuelle en
règle générale, comme le prévoit, au moins pour les ordon-
nances de substitution, la première proposition de l'initiative,
ne ferait que compliquer inutilement le travail d'un Parlement
qui, encore une fois, peut se réserver, comme il l'entend, le
droit d'approuver ou non un texte réglementaire, qu'il
s'agisse d'une ordonnance de substitution ou d'une simple
ordonnance d'exécution. Par ailleurs, comme il n'est pas tou-
jours aisé de distinguer une ordonnance de substitution
d'une ordonnance d'exécution, l'institution d'une approbation
systématique par le Parlement des seules ordonnances de
substitution risquerait en outre d'engendrer des problèmes
juridiques pour le moins épineux.
La majorité de la commission pense qu'il ne serait guère per-
tinent de compliquer le processus législatif d'une possibilité
de blocage supplémentaire qui, en gommant la ligne de par-
tage entre attributions du Parlement et attributions du Gou-
vernement, aurait finalement pour seul effet d'alourdir et
d'opacifier tout le dispositif: au Parlement de décider d'entrée
de jeu s'il souhaite ou non donner au Conseil fédéral la com-
pétence d'édicter un texte réglementaire, et d'utiliser à bon
escient l'outil de la délégation sous réserve d'approbation.
Enfin, dernier argument: généraliser l'approbation des textes
par le Parlement serait prendre le risque de vider à terme les
lois de leur substance au profit des ordonnances; or, celles-
ci n'étant pas soumises à référendum, ce serait autant de dis-
positions importantes sur lesquelles le peuple ne pourrait
être consulté.
Pourquoi une minorité de la commission se déclare en faveur
de l'initiative: le Parlement doit être associé à la prise des dé-
cisions de nature politique
Une minorité de la commission rappelle que si les ordonnan-
ces du Conseil fédéral sont le plus souvent consacrées à des
aspects purement techniques, elles règlent aussi parfois des
questions politiquement controversées - dont la taxe sur la
valeur ajoutée constitue, parmi d'autres, un exemple récent.
Or, le Parlement devrait pouvoir se prononcer sur des textes
qui constituent l'expression d'un choix politique. Il est vrai
qu'il dispose en théorie du pouvoir de déléguer une compé-
tence réglementaire sous réserve d'approbation (soit au ni-
veau de la constitution, soit au niveau de la loi), mais il en fait
trop rarement usage pour que ne s'impose pas une règle ins-
tituant l'approbation par le Parlement de tous les textes
d'exécution. Il ne s'agit pas d'ailleurs de faire éplucher au
Parlement chaque ordonnance article par article, mais sim-
plement de lui donner la compétence de vérifier que le texte
concerné est dans son ensemble effectivement conforme
aux vues du Parlement et, en cas de désaccord, de le ren-
voyer au Conseil fédéral pour modification.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt mit 11 zu 10 Stimmen:
Mehrheit
Der Initiative keine Folge geben
Minderheit
(Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Heberlein,
Leu Josef, Ruckstuhl, Schmied Walter, Seiler Hanspeter,
Steinemann)
Der Initiative Folge geben
Proposition de la commission
La commission propose, par 11 voix contre 10:
Majorité
Ne pas donner suite à l'initiative
Minorité
(Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Heberlein,
Leu Josef, Ruckstuhl, Schmied Walter, Seiler Hanspeter,
Steinemann)
Donner suite à l'initiative
Dettling Toni (R, SZ), Sprecher der Minderheit: Ich darf Ih-
nen im Namen einer zahlenmässig sehr starken Kommissi-
onsminderheit beantragen, es sei der parlamentarischen In-
itiative Spoerry Folge zu geben.
Worum geht es bei diesem Genehmigungsvorbehalt? In der
eidgenössischen Gesetzgebung kennen wir zumindest heute
keine abschliessende Regelung in bezug darauf, was auf
Verfassungs-, auf Gesetzes- beziehungsweise auf Verord-
nungsstufe zu regeln ist. Je nachdem, auf welcher Stufe nun
aber eine Materie geregelt wird, sind die Zuständigkeiten wie
auch die Justitiabilität der betreffenden Bestimmung unter-
schiedlich ausgestaltet. Die Kompetenz zum Erlass von Ver-
ordnungen steht dem Bundesrat zu. Das Parlament ist vom
Erlass des Verordnungsrechtes ausgeschlossen, soweit es
sich im betreffenden Basisgesetz nicht eine ausdrückliche
Genehmigung vorbehalten hat. Dies ist zurzeit nur bei 21 der
heute über 1000 bundesrätlichen Verordnungen oder nur bei
rund 2 Prozent der Fall.

Initiative parlementaire (Spoerry)
2022
N 
2 octobre 1995
Nun werden aber heute auf Verordnungsstufe neben eindeu-
tig technischen Ausführungsbestimmungen je länger, je
mehr auch Regelungen getroffen, die Gesetzesrang haben,
die politisch brisant sind - zum Beispiel die Mehrwertsteuer-
Verordnung. Mit anderen Worten: Es werden auf Verord-
nungsstufe zusehends Fragen geregelt, die einen beachtli-
chen politischen Ermessensspielraum zulassen, welcher ei-
gentlich vom ordentlichen Gesetzgeber, vom Parlament,
wahrzunehmen wäre. Das Parlament hat jedoch nichts dazu
zu sagen. Es kann gegen eine solche sogenannte gesetzes-
vertretende Verordnung des Bundesrates weder eine Ein-
wendung erheben noch die Genehmigung verweigern, es sei
denn, es hat sich in der betreffenden Gesetzgebung eine sol-
che ausdrücklich vorbehalten. Dies ist vom Standpunkt der
Gewaltenteilung aus sehr problematisch, aber auch politisch
manchmal äusserst fragwürdig.
Es kommt hinzu, dass wir auf Bundesebene keine abstrakte
Normenkontrolle durch das Bundesgericht kennen. Der be-
troffene Bürger oder die betroffene Bürgerin kann lediglich im
konkreten Einzelfall die Überprüfung der Verordnung durch
das Bundesgericht verlangen. Diese beschränkte Überprüf-
barkeit durch das Bundesgericht führt, wie das Beispiel der
Mehrwertsteuer zeigt, zu sehr fragwürdigen Zuständen. Ich
erinnere an die grosse Zahl der Beschwerden, aber auch an
die beschränkte Wirkung eines Beschwerdeentscheides, der
ja bekanntlich nur für den Einzelfall gilt.
Aufgrund der vorliegenden parlamentarischen Initiative sol-
len nun aber die Räte vor allem für gesetzesvertretende Ver-
ordnungen des Bundesrates, also für Verordnungen mit Ge-
setzesrang, grundsätzlich ein Genehmigungsrecht erhalten.
Dieser Genehmigungsvorbehalt bedeutet natürlich nicht eine
Beratung der bundesrätlichen Verordnung, analog zu einer
Gesetzesberatung; vielmehr können die Räte die bundesrät-
liche Verordnung nur als Ganzes genehmigen oder allenfalls
mit Änderungswünschen zurückweisen. Eine Detailberatung
der Verordnung findet selbstverständlich nicht statt, so dass
sich die zusätzliche zeitliche Beanspruchung des Parlamen-
tes in Grenzen hält, wie die Beispiele aus der Praxis zeigen.
Ich verweise hier auf den Genehmigungsvorbehalt betreffend
Verordnung über die EVK.
Die parlamentarische Initiative Spoerry ist ausdrücklich in der
Form einer allgemeinen Anregung unterbreitet worden. In der
Realisierung des Anliegens bzw. in der konkreten Ausgestal-
tung ist daher noch viel Spielraum gegeben, was die Initiantin
in der Kommission auch ausdrücklich erwähnt hat. In der Tat
existieren denn auch auf Kantonsebene eine Reihe von dies-
bezüglichen Systemen, ohne dass hierbei die Regierungstä-
tigkeit übermässig eingeengt oder das Parlament hierdurch
zeitlich strapaziert würde. Ich denke hier etwa an die Rege-
lung im Kanton Solothurn, wo die regierungsrätlichen Verord-
nungen einem generellen Vetorecht durch das Parlament un-
terstehen, sofern ein bestimmtes Quorum erreicht wird. Auch
eine solche Lösung wäre durchaus im Rahmen der parla-
mentarischen Initiative Spoerry möglich. Sie hätte gegenüber
dem individuellen Genehmigungsvorbehalt den entscheiden-
den Vorteil, dass die von der Kommissionsmehrheit befürch-
tete heikle Abgrenzung zwischen Ausführungverordnungen
und gesetzesvertretenden Verordnungen entfiele und dass
zudem die Belastung des Parlamentes erfahrungsgemäss
auf ein Minimum beschränkt wäre. Anderseits würde eine
solche Lösung aber den grossen Vorteil bieten, dass politisch
brisantes Verordnungsrecht nicht einfach am Parlament vor-
bei erlassen werden könnte. Damit könnte der Politikverdros-
senheit der Bürger und Bürgerinnen - ich verweise hier auf
die Mehrwertsteuer-Verordnung - wirksam vorgebeugt wer-
den. Diese Vorteile scheinen der Kommissionsminderheit
Grund genug zu sein, um der Initiative Folge zu geben und
das Anliegen weiterzuverfolgen.
Ich bitte Sie daher, dem Minderheitsantrag zuzustimmen.
Seiler Hanspeter (V, BE), Berichterstatter: Frau Spoerry hat
diese parlamentarische Initiative vor anderthalb Jahren in
Form einer allgemeinen Anregung eingereicht. Sie verlangt
darin - wir haben es von Herrn Dettling bereits gehört -, dass
Verordnungen des Bundesrates, die de facto anstelle eines
Gesetzes stehen, der Genehmigung durch die eidgenössi-
schen Räte bedürfen bzw. bedürfen sollten.
Es ist vermutlich kein Zufall, dass die Initiative ausgerechnet
im letzten Jahr gestartet wurde. Konkreter Anlass dazu war
nämlich unzweifelhaft die Mehrwertsteuer-Verordnung, die
damals vom Bundesrat erarbeitet werden musste, obschon
noch kein entsprechendes Gesetz vorlag. Grundlage dazu
war damals allein der geänderte Verfassungsartikel. Hier
liegt nun ein Fall vor, wo die Verordnung ganz eindeutig an
die Stelle eines Gesetzes tritt; man kann also von einer ge-
setzesvertretenden Verordnung sprechen. Das Parlament
als gesetzgebende Behörde kann bzw. konnte damit seine
Funktion zumindest bis heute gar nicht wahrnehmen.
Diese Verordnungen mit Gesetzescharakter sind in den mei-
sten Fällen zwar bloss eine Übergangslösung und gelten je-
weils nur bis zum Zeitpunkt, wo das Parlament ein entspre-
chendes Gesetz - im konkreten Fall das Mehrwertsteuerge-
setz - verabschiedet haben wird. Natürlich dürfte dies noch
einige Zeit dauern.
Die Reaktionen verschiedener Wirtschaftsgruppen und Be-
völkerungskreise - die sich auch in der Menge parlamentari-
scher Vorstösse und Interventionen niedergeschlagen ha-
ben - zeigen, dass in dieser Verordnung das Fehlen einer
politischen Beratung und Entscheidung im Parlament spür-
bar wird. In der Tat werden hiermit auf Verordnungsstufe
jeweilen auch Fragen geregelt, die einen recht bedeutungs-
vollen politischen Ermessensspielraum zulassen. Es ist an
und für sich richtig und auch nötig, wenn diese Problematik,
die auch die Bürgerin und den Bürger schon mehrmals sehr
stark beschäftigt hat, im Parlament diskutiert wird.
Die Kommission hat sich in ihrer Sitzung vor etwa einem Jahr
mit dieser Grundsatzfrage auseinandergesetzt. Der Ent-
scheid, ob Folge geben zu beantragen sei oder nicht, fiel mit
11 zu 10 Stimmen für «keine Folge geben» äusserst knapp
aus. Man muss dabei - so glaube ich wenigstens - ehrlicher-
weise berücksichtigen, dass der Entscheid der Kommission
im Oktober 1994 gefällt wurde; es ist deshalb nicht ganz aus-
zuschliessen, dass unterschwellig eine Art «Mehrwertsteuer-
verordnungs-Syndrom» den Entscheidungsprozess in der
Kommission mitbeeinflusst hat. Die verschiedenen inzwi-
schen vorgenommenen oder angekündigten Korrekturen be-
weisen, dass die Verwaltung bzw. der Bundesrat den Bogen
damals klar überspannt haben.
Das Anliegen von Frau Spoerry ist in seinem Grundgehalt auf
alle Fälle ernst zu nehmen. Es geht dabei schliesslich um
eine klare Kompetenzenzuordnung zwischen den verschie-
denen Staatsgewalten. Diese dürfen weder zugunsten des
Bundesrates als ausführendes Staatsorgan, und damit zu
Lasten der Bundesversammlung, noch im umgekehrten Sinn
irgendwie umgebaut oder verwässert werden. Darin ist man
sich ohne Zweifel einig.
Man muss zugeben, dass die Mehrwertsteuer-Verordnung
dieses Prinzip schon ein wenig angekratzt hat. Trotzdem hat
sich die Kommission im erwähnten, sehr knappen Stimmen-
verhältnis nicht zu einem Antrag auf Folge geben durchrin-
gen können. Hier die hauptsächlichsten Erwägungen:
1. Gesetze könnten künftig zwar sehr schlank, undetailliert
und referendumsvermeidend abgefasst werden, um dann in
der Verordnung das referendumsträchtige sogenannte
«Fleisch am Knochen» zu regeln. Damit würde die Einfüh-
rung eines generellen Genehmigungsvorbehaltes sehr wohl
die Versuchung wecken, heikle Fragen in die Verordnung ab-
zuschieben und sie damit bewusst dem Referendum zu ent-
ziehen. Ich würde das niemandem zutrauen, aber grundsätz-
lich besteht die Gefahr.
2. Die Gefahr, dass der Gesamtzeitbedarf bei der Gesetzge-
bung grösser würde und die Mühlen des Staates noch lang-
samer mahlen würden, ist nicht ganz von der Hand zu wei-
sen. Die Verordnung musste auch dem Parlament vorgelegt
werden. Wo und wann würden in unserem heterogenen Par-
lament nicht Änderungswünsche zu einzelnen Verordnungs-
bestimmungen gefunden und vorgebracht und damit Verzö-
gerungen bewirkt? Die Gesetzgebung darf nicht noch in-
transparenter und schwerfälliger werden, das läge bestimmt

2. Oktober 1995 
N
2023
Parlamentarische Initiative (Spoerry)
nicht im Interesse der Funktionstüchtigkeit des staatlichen
Entscheidungsprozesses.
3. Es ist bereits heute möglich - das ist ein wesentlicher
Aspekt -, Genehmigungsvorbehalte im Sinne der zweiten
Forderung von Frau Spoerry, also Vorbehalte für bestimmte
Verordnungen, in die Gesetzgebung einzubringen. Das Par-
lament hat es also in der Hand, bei gesetzesvertretenden
Verordnungen im Rahmen der Gesetzgebung einen Geneh-
migungsvorbehalt vorzunehmen, sofern es dies will und als
sinnvoll erachtet.
4. Die Situationen, in welchen infolge noch nicht vorhandener
Gesetzgebung von der Verfassungsbestimmung direkt zur
Verordnung gesprungen wird, sind Ausnahmefälle, und sie
sollen es auch bleiben. Aber auch hier liegt und lag es in der
Hand des Parlamentes, derartige Ermächtigungen an den
Bundesrat vorzunehmen oder ausdrücklich nicht zuzulassen.
Ein genereller Genehmigungsvorbehalt könnte auch zu ge-
wissen Definitionsstreitigkeiten darüber führen, was nun
blossen Vollzugscharakter hat und was in Wirklichkeit geset-
zesvertretend ist. Ganz abgesehen davon müsste ein gene-
reller Genehmigungsvorbehalt zu einer gewissen Mehrbela-
stung des Parlamentes führen, und das ist an und für sich
nicht erwünscht.
Im Namen der Kommissionsmehrheit bitte ich Sie aus diesen
Gründen, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu ge-
ben, auch wenn ich persönlich anerkenne, dass Frau
Spoerry und mit ihr die Kommissionsminderheit durchaus be-
achtenswerte Argumente anführen, die sogar einen gewis-
sen staatspolitischen Stellenwert haben.
Man kann also, wie Frau Spoerry fordert, schon jetzt von Fall
zu Fall solche Genehmigungsvorbehalte anbringen, und man
hätte auch bei Verfassungsbestimmungen die Möglichkeit,
vorher parlamentarisch einzugreifen. Man müsste also sa-
gen, was Frau Spoerry fordert, ist als Instrument grundsätz-
lich jetzt schon möglich; darum ist Folgegeben nicht nötig.
Das ist auch der Grund, weshalb ich meine Meinung seit
einem Jahr - das möchte ich hier noch anmerken - geändert
habe. Ich war damals auch bei der Minderheit. Ich muss aber
in Würdigung der Tatsachen, die mir bei noch intensiverer
Betrachtung begegnet sind, sagen, dass wir hier tatsächlich
nicht ein Instrument einbauen sollten, das mindestens indi-
rekt bereits vorhanden ist.
Ich bitte Sie also, der Kommissionsmehrheit zuzustimmen
und der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben.
Borei François (S, NE), rapporteur: La majorité de la com-
mission vous recommande de ne pas entrer en matière sur
l'initiative parlementaire Spoerry.
Mme Spoerry propose deux choses:
1. «Dans certains cas, le législateur devrait être autorisé à ré-
server, dans la législation, l'approbation des Chambres fédé-
rales pour des ordonnances déterminées.« En fait, c'est déjà
le cas. Donc, il n'y a pas lieu de donner suite à cette partie de
l'initiative parlementaire Spoerry, puisque l'on peut considé-
rer qu'elle est déjà réalisée.
2. J'en reviens à la première partie de l'initiative, dans la-
quelle il est demandé que les ordonnances de substitution du
Conseil fédéral soient soumises à l'approbation des Cham-
bres fédérales. Qu'est-ce qu'on appelle ordonnance de subs-
titution? Je l'exprimerai par un exemple, qui est d'ailleurs la
motivation principale de l'initiative parlementaire Spoerry: le
peuple suisse a voté une TVA, sous forme d'article constitu-
tionnel. Tant qu'il n'y a pas de loi, il est prévu, par la constitu-
tion elle-même d'ailleurs, que ce soit le Conseil fédéral qui
décide d'une ordonnance remplaçant la loi, tant et aussi long-
temps que le Parlement ne s'est pas prononcé sur une loi.
Mme Spoerry voudrait que ce type d'ordonnance soit soumis
à l'approbation des Chambres fédérales.
La majorité de votre commission vous recommande de ne
pas donner suite à l'initiative parlementaire Spoerry pour les
trois raisons suivantes:
1. Pour un Parlement, se prononcer sur une telle ordonnance
est extrêmement frustrant. Une telle ordonnance contiendrait
toute une série de dispositions - vous connaissez l'ordon-
nance sur la TVA; le Parlement pourrait s'exprimer, donner
son avis sur toute une série de choses. Mais finalement, il ne
pourrait dire que oui ou non à l'ensemble. Travail bien frus-
trant et peu constructif pour un Parlement!
2. Il peut être parfois très difficile, après un éventuel refus
d'une ordonnance par le Parlement, d'interpréter le sens de
ce refus. Je donnerai l'exemple, différent de celui de la TVA,
de la protection des animaux. On peut imaginer qu'il y ait une
ordonnance sur la protection des animaux: certains diraient
que cette ordonnance ne va pas assez loin, d'autres diraient
qu'elle va beaucoup trop loin, et la conjonction de ces deux
avis ferait qu'une majorité rejette l'ordonnance, sans pour au-
tant que le Conseil fédéral sache dans quel sens il faut la mo-
difier. Un vote négatif ne sert à rien si ensuite le gouverne-
ment ne sait pas comment interpréter la décision du Parle-
ment.
Ensuite, la troisième raison qui milite en faveur du refus de
l'initiative parlementaire Spoerry est qu'il convient de répartir
clairement les responsabilités: ou bien le législateur délègue
au Conseil fédéral ou bien il ne délègue pas. On ne peut pas
avoir de catégories intermédiaires. C'est une délégation sous
réserve d'approbation. Ce Parlement, qui a voté l'article
constitutionnel qui a été soumis au peuple, a prévu qu'au dé-
but la TVA serait réglée par ordonnance du Conseil fédéral.
C'est en toute connaissance de cause que le Parlement a
pris cette décision. Si le Parlement avait voulu prendre une
autre décision et avait voulu qu'une loi décidée par ce Parle-
ment précise l'application de l'article constitutionnel avant
que les dispositions entrent en vigueur, il pouvait aussi le
faire. Il ne l'a pas fait: il a délégué sa compétence au Conseil
fédéral. Il n'y a pas lieu de prévoir des demi-délégations.
Les délibérations en commission se sont toutes faites sur l'ar-
rière-fond de la discussion concernant l'ordonnance sur la
TVA. Je crois que c'est pour cette raison que s'est dégagée
une forte minorité pour soutenir Mme Spoerry. Il y avait un
certain nombre de membres de la commission qui n'étaient
pas contents de l'évolution du dossier au niveau du Conseil
fédéral. Mais, depuis lors, la majorité de ce Parlement, peu
satisfaite de l'ordonnance, a eu la réaction correcte du point
de vue d'un Parlement. Vous avez voté une initiative parle-
mentaire réclamant une loi sur la TVA. Cette loi est pratique-
ment sous toit et, en décembre, le Parlement délibérera
d'une loi sur la TVA. Dès lors, la réaction est là: lorsque le
Parlement veut légiférer, il peut le faire. Il suffit d'avoir pour
cela une majorité. Cette majorité du Parlement, dans le cas
concret où il y avait une certaine irritation qui a motivé la forte
minorité, a décidé d'agir. Nous vous recommandons donc de
ne pas donner suite à l'initiative parlementaire Spoerry, ce
qui ne signifie pas qu'on ne peut rien faire, mais que le Par-
lement, en toute occasion, comme l'exemple de la TVA le dé-
montre, peut prendre l'initiative de légiférer lui-même et donc
de faire autre chose qu'une ordonnance soumise à un oui ou
un non du Parlement.
Au nom de la majorité de la commission, je vous invite à ne
pas donner suite à l'initiative parlementaire Spoerry.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit
(keine Folge geben)
Für den Antrag der Minderheit
(Folge geben)
60 Stimmen
39 Stimmen

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Spoerry) Genehmigungsvorbehalt bei wichtigen
Verordnungen
Initiative parlementaire (Spoerry) Ordonnances du Conseil fédéral. Approbation des
Conseils
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
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Jahr
1995
Année
Anno
Band
IV
Volume
Volume
Session
Herbstsession
Session
Session d'automne
Sessione
Sessione autunnale
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
09
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
94.404
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
02.10.1995 - 14:30
Date
Data
Seite
2019-2023
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Pagina
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20 026 108
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