ch_vb · JAAC 53.16 · 1988-08-17 · de


JAAC 53.16
Auszug aus einem Entscheid des Bundesrates vom 17.
August 1988
Protection de l’environnement. Recours formé par des organisations
nationales pour la protection de l’environnement contre la décision
du gouvernement bernois de ne pas ordonner d’étude de l’impact
sur l’environnement dans le cadre de la procédure de concession et
d’autorisation pour la nouvelle installation de l’usine électrique de
Wynau (EWW), décision motivée par le fait qu’une telle étude était
réalisée par EWW sur une base volontaire.
Procédure. La décision en constatation portant sur la nécessité d’une
étude de l’impact sur l’environnement est sujette à recours séparé. La
voie de recours au Conseil fédéral ou au Tribunal fédéral contre le refus
d’une telle étude dépend de la procédure dans laquelle la question de
cette étude se pose; la compétence revient en l’espèce au Conseil fédéral.
La disposition légale relative à l’étude de l’impact sur l’environnement
est immédiatement applicable nonobstant l’absence de dispositions
d’exécution du Conseil fédéral. Le droit fédéral n’exige pas qu’une
obligation de réaliser une étude d’impact sur l’environnement soit
constatée formellement et indépendamment des circonstances du cas
d’espèce.
Umweltschutz. Beschwerde von gesamtschweizerischen
Umweltschutzorganisationen gegen den Entscheid des
bernischen Regierungsrates, im Rahmen des Konzessions- und
Bewilligungsverfahrens für die Neuanlage des Elektrizitätswerkes
Wynau (EWW) keine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) anzuordnen,
welcher damit begründet worden war, dass eine solche UVP auf
freiwilliger Basis durch die EWW durchgeführt würde.
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Verfahren. Selbständige Anfechtbarkeit der Feststellungsverfügung
betreffend die Notwendigkeit einer UVP. Die Zuständigkeit des
Bundesrates oder des Bundesgerichtes zur Beurteilung einer
Beschwerde gegen die Ablehnung einer UVP richtet sich nach dem
Verfahren, in welchem über die Durchführung einer UVP entschieden
wird; vorliegend ist der Bundesrat zuständig.
Unmittelbare Anwendbarkeit der Gesetzesbestimmung über die UVP
trotz fehlender Ausführungsbestimmungen des Bundesrates. Das
Bundesrecht verlangt nicht, dass eine Verpflichtung zur Durchführung
einer UVP förmlich und unabhängig vom konkreten Anwendungsfall
festgestellt wird.
Protezione dell’ambiente. Ricorso di organizzazioni nazionali per la
protezione dell’ambiente contro la decisione del governo bernese di
non ordinare l’esame dell’impatto sull’ambiente (EIA) nel quadro della
procedura di concessione e d’autorizzazione per il nuovo impianto della
centrale elettrica di Wynau (EWW), decisione motivata dal fatto che un
tale EIA era stato realizzato su base volontaria.
Procedura. La decisione di constatazione concernente la necessità di
un EIA può essere impugnata con ricorso separato. La competenza
del Consiglio federale o del Tribunale federale in merito al ricorso
contro il rifiuto di un EIA è retta dalla procedura nella quale si decide
dell’attuazione di un EIA; in casu è competente il Consiglio federale.
Applicabilità diretta della disposizione legale relativa all’ETA
nonostante l’assenza di disposizioni d’esecuzione del Consiglio federale.
Il diritto federale non esige che un obbligo di procedere a un EIA sia
rilevato formalmente e indipendentemente dalle circostanze del caso
concreto.
I
A. Die Beschwerdeführer ersuchten mit Eingabe vom 6. Mai 1985 den
Regierungsrat des Kantons Bern im Rahmen des Konzessions- und
Bewilligungsverfahrens für die Neuanlage des Elektrizitätswerkes Wynau,
eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) durchzuführen.
B. Der Regierungsrat des Kantons Bern hat am 5. März 1986 beschlossen, auf
das Gesuch um Durchführung einer UVP nicht einzutreten. Der Begründung
ist zu entnehmen, dass der Bundesrat noch keine Ausführungsbestimmungen
zum BG vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz
[USG], SR 814.01) erlassen habe; insbesondere fehle zurzeit eine
2

bundesrechtliche Grundlage, die für das vorliegende Projekt eine UVP
verlange. Abgesehen davon werde auf freiwilliger Grundlage eine UVP
durchgeführt.
C. Gegen diesen Entscheid haben die Beschwerdeführer
entgegen der Rechtsmittelbelehrung beim Bundesgericht eine
Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit dem Antrag, der
Regierungsrat des Kantons Bern sei anzuweisen, eine UVP durchzuführen. Die
Vorinstanz habe Bundesrecht verletzt, da aus den Gesetzesmaterialien
hervorgehe, dass bei Wassernahmen für ein Kraftwerk eine UVP
durchzuführen sei. Man dürfe die Durchführung einer UVP nicht vom
Inkrafttreten der entsprechenden Verordnung abhängig machen. Die UVP
müsse vor allem zeigen, dass eine energiewirtschaftliche Notwendigkeit
bestehe, das projektierte Kraftwerk zu erstellen; dem müssten die
öffentlichen Interessen an der Erhaltung einer unversehrten Uferlandschaft
gegenübergestellt werden. Würden Experten ernannt, so sollten deren Namen
und die Fragestellung den Beschwerdeführern frühzeitig bekanntgegeben
werden.
D. Das Bundesgericht eröffnete daraufhin am 31. Juli 1986 mit dem Bundesrat
einen Meinungsaustausch über die Frage der Zuständigkeit. Nach seiner
Ansicht ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht aus
folgenden Überlegungen als unzulässig zu betrachten:
«… Die Zuständigkeit zur Beurteilung einer Beschwerde gegen die Ablehnung
einer UVP richtet sich nach den Regeln, welche für die Anfechtung des
Entscheids über das Konzessionsgesuch gelten. Gemäss Art. 99 Est. d OG
ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig gegen die Erteilung oder
Verweigerung von Konzessionen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch
einräumt.
Die Beschwerdeführer berufen sich zur Begründung der Zuständigkeit des
Bundesgerichts darauf, dass für die Verwirklichung des Vorhabens der
Elektrizitätswerk Wynau AG ausser der Konzession weitere Bewilligungen
nötig sind, gegen deren Erteilung letztinstanzlich das Bundesgericht mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde angerufen werden kann, wie dies unter
anderem für die fischereirechtliche Bewilligung, für die Bewilligung zur
Beseitigung der Ufervegetation nach dem Natur- und Heimatschutzgesetz,
für forstrechtliche Rodungsbewilligungen und für Bewilligungen für Bauten
und Anlagen ausserhalb der Bauzonen nach Art. 24 des BG vom 22. Juni
1979 über die Raumplanung (RPG, SR 700) zutrifft. Für die Beurteilung der
Zuständigkeitsfrage ist hingegen nach unserer Ansicht entscheidend, in welchem
Verfahren über die Anordnung einer UVP entschieden wird. Auch wenn das
Ergebnis dieser Prüfung als Beurteilungsgrundlage ebenfalls den weiteren
Bewilligungsverfahren dient, in denen letztinstanzlich das Bundesgericht
angerufen werden kann, so vermag dies an der Zuständigkeit nichts zu ändern.
Diese hat sich vielmehr nach dem Verfahren zu richten, in welchem über die
Durchführung der UVP entschieden wird. Dass dies dazu führen kann, dass je
nach dem in Frage stehenden Verfahren das Bundesgericht oder der Bundesrat
zur Beurteilung entsprechender Beschwerden zuständig ist, muss unseres
Erachtens in Kauf genommen werden.»
3

Mit Schreiben vom 3. September 1986 teilte die Instruktionsbehörde des
Bundesrates, das Eidg. Justiz- und Polizeidepartement, dem Bundesgericht
mit, dass es seine Auffassung hinsichtlich der Zuständigkeit teile und die
Bearbeitung der Beschwerde übernehme.
Das Bundesgericht ist in der Folge auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
nicht eingetreten und hat dem Bundesrat die Beschwerdeschrift mit den Akten
überwiesen.
E. Die Beschwerdeführer beantragen in der Ergänzung der Beschwerdeschrift
vom 11. November 1986 erneut die Durchführung einer UVP. In der
Begründung wird wiederholt, dass der Arbeitsgemeinschaft zum Schutze
der Aare, dem Naturschutzverein Oberaargau und den WWF-Sektionen
Oberaargau/Solothurn/Biel das rechtliche Gehör verweigert worden sei; durch
den Nichteintretensentscheid würden die genannten Organisationen der
Möglichkeit beraubt, bei der UVP mitzuwirken. Ferner sei es willkürlich, dass
der Kanton Bern sich weigere, eine UVP durchzuführen.
…
II
1. Nach Art. 99 Bst. d OG in Verbindung mit Art. 73 Abs. 1 Bst. c VwVG
fallen Beschwerden gegen Verfügungen betreffend die Erteilung von
Konzessionen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt, in die
Zuständigkeit des Bundesrates (Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und
Gemeindeverwaltung [ZBl] 82/1981, S. 540; BGE 112 Ib 424; VPB 49.62).
Selbständig anfechtbar ist nicht nur eine Verfügung über das zu erstellende
Elektrizitätswerk als gesamte Anlage, sondern auch eine Verfügung, die im
Rahmen des Konzessionsverfahrens vorweg verbindlich feststellt, dass für das
projektierte Bauvorhaben entweder eine öffentlich-rechtliche Prüfung der
Umweltverträglichkeit durchzuführen sei oder keine solche Verpflichtung zur
Durchführung dieser Prüfung bestehe (Art. 54 USG, Art. 5 Abs. 1 Bst. b VwVG;
Jungo Pierre-André, Die Umweltverträglichkeitsprüfung als neues Institut des
Verwaltungsrechts, Freiburg i.Ue. 1987, S. 55, 187 ff.).
Der Bundesrat überprüft die angefochtene Verfügung in vollem Umfang
(Art. 49 VwVG).
2. Nach Art. 9 Abs. 1 USG prüft eine Behörde die Umweltverträglichkeit, bevor
sie über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen entscheidet,
welche die Umwelt belasten können; der Bundesrat bezeichnet diese Anlagen.
Auch wenn der Bundesrat zurzeit diese Anlagen noch nicht bezeichnet hat, so
ergibt sich aus seiner Botschaft zum Umweltschutzgesetz, dass unter anderem
Kraftwerke und grössere Wasserbauten solche Anlagen darstellen; sie
gefährden die Umwelt und sind somit der UVP zu unterstellen (BBl 1979 II 786;
Amtl. Bull. N 1982 370; Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Matter Felix,
Zürich 1986, Art. 55, N. 18 ff.). Der Umstand, dass der Bundesrat eine weitere
rechtssatzmässige Regelung von Art. 9 Abs. 1 USG vorerst nur in Aussicht
genommen hat, hindert die direkte Anwendbarkeit dieser Bestimmung nicht,
und zwar um so weniger, als auch das Bundesgericht in ähnlich gelagerten
4

Fällen gleich vorgeht (BGE 113 Ib 62E. 3a, BGE 112 Ib 43/44 E. lc, BGE 112 Ib
441 E. 7e, BGE 112 Ib 548 E. lb; Matter Felix, Umweltverträglichkeitsprüfung im
Baubewilligungsverfahren, Baurecht, Zürich 1987, S.78).
3. Die Beschwerdeführer sind durch den Nichteintretensentscheid des
Regierungsrates des Kantons Bern formell beschwert (Gygi Fritz, Vom
Beschwerderecht in der Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1986, S. 8/9
und 13). Umweltschutzorganisationen steht aber das Beschwerderecht
nach Art. 55 USG nur insoweit zu, als es sich um gesamtschweizerische
Umweltschutzorganisationen handelt, die mindestens zehn Jahre vor
Einreichung der Beschwerde gegründet wurden. Solche Organisationen
sind zum Beispiel der Schweizerische Bund für Naturschutz, Aqua Viva
und der World Wildlife Fund (WWF). Lokale, regionale oder kantonale
Organisationen (Kommentar zum Umweltschutzgesetz, a.a.O., Art. 55
N. 24; BGE 110 Ib 161) sind nicht beschwerdeberechtigt. Ob es sich bei
der Arbeitsgemeinschaft zum Schutze der Aare, beim Naturschutzverein
Oberaargau und bei der Fischpacht-Vereinigung Oberaargau um solche
Organisationen handelt, kann vorliegend dahingestellt bleiben, da auf die
Beschwerde der gesamtschweizerischen Organisationen einzutreten ist (BGE
112 Ib 548 E. 1b). Die vom Bundesrat in seinem Schreiben vom 14. August
1985 gegenüber den Beschwerdeführern vertretene Ansicht ist entsprechend
der neuen bundesgerichtlichen Rechtsprechung für den vorliegenden Fall zu
präzisieren.
4. Der Regierungsrat ist auf das Gesuch der Beschwerdeführer, die
Elektrizitätswerke Wynau AG habe eine UVP durchzuführen, nicht eingetreten
mit der Begründung, die Elektrizitätswerke Wynau AG führten eine UVP
auf freiwilliger Grundlage durch. Nachdem nun die Elektrizitätswerke
Wynau AG im Laufe des Instruktionsverfahrens entsprechend ihrer schon
im kantonalen Verfahren abgegebenen Zusage eine UVP durchgeführt
haben und der Bericht für das Konzessionsverfahren vor den kantonalen
Behörden zur Verfügung steht, ist das Begehren der Beschwerdeführer
gegenstandslos geworden. Folglich braucht nicht geprüft zu werden, ob
der Entscheid des Regierungsrates im Lichte der damaligen Rechtsprechung
bundesrechtskonform war. Der Streit dreht sich daher nur noch um die Frage,
ob für die Elektrizitätswerke Wynau AG eine bundesrechtliche Verpflichtung
zur Durchführung einer UVP besteht und diese Verpflichtung durch Verfügung
festzustellen ist. Dazu ist folgendes zu bemerken:
a. Der Regierungsrat des Kantons Bern ist mit Entscheid vom 5. März 1986
auf ein Gesuch der Beschwerdeführer um Durchführung einer UVP nicht
eingetreten. Ziff. 2 der Begründung ist aber zu entnehmen, dass eine UVP auf
freiwilliger Basis durchgeführt werde.
b. Die Beschwerdeführer beantragen in ihrer Beschwerdeschrift vom 20. März
1986 die Aufhebung dieses Entscheids und die Durchführung einer UVP.
Diese Anträge werden in weiteren Eingaben der Beschwerdeführer vom
11. November 1986 und 2. November 1987 wiederholt.
c. Die Direktion für Verkehr, Energie und Wasser des Kantons Bern anerkennt
in ihrer Beschwerdevernehmlassung vom 13. Februar 1987, dass das
projektierte Elektrizitätswerk Wynau UVP-pflichtig sei. In der Folge ist eine
UVP für die erwähnte Anlage durchgeführt worden; den Bericht über die UVP
erhielt die Instruktionsbehörde am 7. Juli 1987.
5

d. Aus dem rechtserheblichen Sachverhalt ergibt sich, dass der Antrag der
Beschwerdeführer auf Durchführung einer UVP erfüllt ist. Es spielt dabei
keine Rolle, ob der Kanton Bern die UVP auf freiwilliger Grundlage oder
in Anerkennung einer Rechtspflicht durchgeführt hat; ausschlaggebend ist
einzig, dass der Bericht über die UVP nunmehr ausgearbeitet ist und den
am Konzessionsverfahren beteiligten Parteien zur Verfügung steht. Was das
Ergebnis und die Wertung des Berichts anbelangt, so sind diese Punkte nicht
Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens, sondern vielmehr
Teilinhalt des vor den kantonalen Behörden hängigen Konzessionsverfahrens.
Würde der Bericht über die UVP schon im vorliegenden Verfahren materiell
beurteilt, so gingen die Beschwerdeführer der kantonalen Instanz verlustig,
was nicht nur unvereinbar wäre mit der zwingenden Zuständigkeitsordnung,
sondern auch einer formellen Rechtsverweigerung gleichkäme (Jungo, a.a.O.,
S.187 ff.; Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 80 ff.; BGE
106 II 110 E. la, BGE 99 Ia 322 E. 4a).
5. Wenn die Beschwerdeführer meinen, es müsse die bundesrechtliche
Verpflichtung zur Durchführung einer UVP förmlich festgestellt werden und
die Durchführung einer UVP ohne Anerkennung einer Rechtspflicht sei nicht
bundesrechtskonform, so irren sie. Die kantonalen Instruktionsbehörden
haben im Rahmen des Konzessionsverfahrens nur dafür zu sorgen, dass
die UVP bundesrechtskonform vorbereitet wird, da die Beurteilung der
Umweltverträglichkeit Sache der kantonalen Konzessionsbehörde ist.
Nachdem das Bundesamt für Umweltschutz in seiner Vernehmlassung
vom 7. Oktober 1987 zutreffend darauf hinweist, dass die kantonale
Instruktionsbehörde ihrer Untersuchungspflicht nachgekommen ist, besteht
für den Bundesrat kein Anlass für aufsichtsrechtliche Massnahmen, zumal das
Konzessionsverfahren beim Kanton weiterhin hängig ist.
Sollten die Beschwerdeführer der Ansicht sein, die bundesrechtliche
Verpflichtung zur Durchführung einer UVP müsse unabhängig vom konkreten
Anwendungsfall festgestellt werden, so irren sie auch in diesem Punkt. Nach
der Literatur und nach der Rechtsprechung entscheidet der Bundesrat als
Verwaltungsjustizbehörde ausschliesslich konkrete, nicht bloss theoretische
Fragen (Grisel, André, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984, Bd. 2,
S. 900; VPB 46.72; BGE 110 Ia 141 E. 2a).
…
7. Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die Beschwerdeführer als
unterliegende Partei die Verfahrenskosten zu bezahlen (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
Ferner haben sie der Elektrizitätswerke Wynau AG entsprechend ihrem
Begehren eine Parteientschädigung zu leisten (Art. 64 VwVG). Mangels einer
detaillierten Kostennote wird die Parteientschädigung von Amtes wegen
nach freiem Ermessen festgesetzt (Art. 8 der V vom 10. September 1969 über
Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren, SR 172.041.0; Gygi,
a.a.O., S. 330; Saladin Peter, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes,
Basel/Stuttgart 1979, S. 90/91 mit Hinweisen).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 53.16 - Auszug aus einem Entscheid des Bundesrates vom 17. August 1988
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1989
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