ch_vb · JAAC 56.53 · 1991-10-14 · de


JAAC 56.53
Rapport de la Comm. eur. DH du 14 octobre 1991
sur la req. n° 15269/89, Josef Müller AG c / Suisse,
traduction in officielle du texte original anglais; dans
la Résolution DH [92] 16 qu’il a adoptée le 15 mai
1992, le Comité des Ministres a fait sien cet avis de
la Commission et décidé qu’il n’y avait pas eu violation
de l’art. 6 § 1 CEDH
Art. 6 § 1 CEDH. Garantie d’obtenir une décision dans un délai
raisonnable (garantie de célérité) en matière civile. Demande de
renouvellement d’une autorisation pour la distribution d’un onguent.
Notion de contestation sur des droits.
- Les droits visés à l’art. 6 § 1 CEDH sont ceux au sujet desquels l’on
peut dire, du moins de manière défendable, qu’ils sont reconnus en
droit interne. Cette disposition n’assure pas par elle-même un contenu
matériel déterminé aux droits reconnus par les ordres juridiques
respectifs des Etats contractants.
- Il y a au demeurant litige sur un droit chaque fois que l’issue de
la procédure a un effet direct sur les droits et les obligations de la
personne concernée.
- En l’espèce, l’art. 6 § 1 CEDH est applicable à un litige dans lequel la
liberté du commerce garantie par l’art. 31 Cst. est en cause.
Caractère civil du droit.
- Il n’est pas exclu du simple fait que le droit national attribue au droit
public la contestation en question (en l’occurrence: autorisation de
police).
- En l’espèce, la possibilité de distribuer l’onguent constituait une part
de l’exercice de l’activité commerciale de la requérante et avait un
caractère civil au sens de la CEDH.
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Durée de la procédure.
Aucune violation du droit à une décision dans un délai raisonnable
dans la présente procédure, dont la durée de 7 ans et 11 mois est due
principalement au fait de la requérante.
Art. 6 § 1 EMRK. Anspruch auf einen Entscheid innert angemessener
Frist in Zivilsachen. Gesuch um Erneuerung einer Bewilligung zum
Vertrieb einer Heilsalbe.
Begriff der Streitigkeit über Ansprüche.
- Unter Art. 6 § 1 EMRK fallen nur Ansprüche, von denen mit
vertretbaren Gründen gesagt werden kann, dass das nationale Recht
sie vorsehe. Diese Bestimmung kann also nicht zur Anerkennung
von Rechten führen, die im nationalen Recht materiellrechtlich keine
Grundlage haben.
- Eine Streitigkeit über einen Anspruch liegt im übrigen immer dann vor,
wenn der Ausgang des Verfahrens direkte Auswirkungen auf die Rechte
und Pflichten des Betroffenen hat.
- Vorliegend ist Art. 6 § 1 EMRK auf eine Streitigkeit anwendbar, welche
die durch Art. 31 BV geschützte Handelsfreiheit betrifft.
Zivilrechtliche Natur des Anspruchs.
- Sie ist nicht schon dadurch ausgeschlossen, dass das nationale
Recht die Streitigkeit dem öffentlichen Recht zuordnet (hier:
Polizeibewilligung).
- Vorliegend bildete die Möglichkeit zum Vertrieb der Heilsalbe einen Teil
der Ausübung der Handelstätigkeit der Beschwerdeführerin und war
zivilrechtlicher Natur im Sinne der EMRK.
Dauer des Verfahrens.
Keine Verletzung des Anspruchs auf einen Entscheid innert
angemessener Frist im vorliegenden Verfahren, dessen Dauer von
7 Jahren und 11 Monaten zu einem wesentlichen Teil auf das Verhalten
der Beschwerdeführerin zurückzuführen war.
Art. 6 § 1 CEDU. Diritto a una decisione in materia civile entro un
termine ragionevole. Domanda di rinnovo di un’autorizzazione per la
distribuzione di un unguento.
Nozione di contestazione dei diritti.
- I diritti di cui nell’art. 6 § 1 CEDU sono quelli a proposito dei
quali si può dire, con motivazioni sostenibili, che sono previsti dal
diritto nazionale. Questa disposizione non può quindi condurre al
riconoscimento di diritti che non hanno fondamenti di diritto materiale
nel diritto nazionale.
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- Si è sempre in presenza di una controversia su un diritto fra l’altro
quando l’esito della procedura ha influssi diretti sui diritti e i doveri
della persona in questione.
- In casu, l’art. 6 § 1 CED U è applicabile a una controversia che concerne
la libertà di commercio garantita nell’art. 31 Cost.
Carattere civile del diritto.
- Non è escluso già per il semplice fatto che il diritto nazionale
attribuisce al diritto pubblico la controversia (in casu: autorizzazione
di polizia).
- Nel presente caso, la possibilità di distribuire l’unguento costituiva
una parte dell’esercizio dell’attività commerciale della richiedente e
aveva carattere civile ai sensi della CEDU.
Durata della procedura.
Nessuna violazione del diritto a una decisione entro un termine
ragionevole nella presente procedura la cui durata di 7 anni e Il mesi è
da attribuire in misura preponderante alla condotta della richiedente.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
51. La Commission a déclaré recevable le grief de la société requérante
[grossiste de produits pharmaceutiques, qui a sollicité la prolongation d’une
autorisation de commerce de gros d’un onguent] sur le terrain de l’art. 6 § 1
CEDH relatif à la durée de la procédure.
B. Point en litige
52. La Commission est donc appelée à se prononcer sur le point de savoir s’il y
a eu violation de l’art. 6 § 1 CEDH.
C. Applicabilité de l’art. 6 § 1 CEDH
53. La première question à trancher est de savoir si l’art. 6 § 1 CEDH s’applique
à la procédure litigieuse.
54. Le passage pertinent de l’art. 6 § 1 CEDH est ainsi conçu:
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«Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement,
publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et
impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil …»
55. Sur l’existence d’un droit «de caractère civil» au sens de l’art. 6 § 1
CEDH, la société requérante estime que, sauf raisons valables s’y opposant,
l’autorisation en question aurait dû être renouvelée automatiquement.
Toutefois, en l’occurrence, la Direction de la santé a unilatéralement et
arbitrairement refusé de la prolonger. De plus, à la suite de la décision du
22 juin 1982 du Tribunal administratif de Zurich, le Conseil exécutif de Zurich
était tenu d’octroyer l’autorisation.
56. Eu égard à l’affaire Benthem (voir arrêt du 23 octobre 1985, Série A 97,
p. 14 ss, § 30 ss[143]), le Gouvernement défendeur soutient que, pour relever
de l’art. 6 § 1 CEDH, le litige doit porter sur un droit de caractère civil. En
l’espèce, il s’agit d’une autorisation de police qui a surtout un caractère de
droit public. De plus, l’autorisation de la société requérante avait expiré le
31 décembre 1980. La présente requête porte moins sur la modification de
l’ancienne autorisation que sur la nouvelle demande formulée par la société
requérante le 20 février 1981. Il n’y avait donc aucun droit en jeu.
57. Pour ce qui est de l’applicabilité de l’art. 6 § 1 CEDH en l’espèce, la
Commission a d’abord examiné s’il y avait litige («contestation») relatif à
d’un droit.
58. La Commission n’est pas appelée à se prononcer sur la question générale
relative au droit en Suisse d’obtenir l’autorisation de faire commerce de
produits tels que l’onguent en question. D’autre part, le seul fait que le litige
porte sur la demande formulée par la société requérante en vue d’obtenir la
prolongation de l’autorisation venue à expiration n’exclut pas l’applicabilité de
l’art. 6 § 1.
59. La Commission rappelle que les «droits» visés à l’art. 6 § 1 sont ceux que
l’on peut considérer, au moins de manière défendable, comme reconnus en
droit interne. Cet article n’accorde aucune garantie déterminée des droits
substantiels reconnus dans l’ordre juridique des Etats contractants (voir
arrêt Lithgow et autres du 8 juillet 1986, Série A 102, p. 70, § 192). En outre, la
contestation relative à un droit au sens de l’art. 6 § 1 CEDH peut porter aussi
bien sur l’existence même d’un droit que sur son étendue ou ses modalités
d’exercice. La contestation couvre en outre toute procédure dont l’issue est
directement déterminante pour les droits et obligations du requérant (voir
arrêt Benthem précité, p. 14-15, § 32).
60. En l’espèce, l’autorisation de la société requérante de faire commerce de
l’onguent en question a expiré le 31 décembre 1980. Le 20 février 1981, la
requérante a déposé une demande de prolongation. A la suite de la décision du
22 juin 1982 du Tribunal administratif de Zurich, le Conseil exécutif de Zurich
a été invité à examiner si la requérante avait demandé une autorisation de
commerce de gros en tant que société de vente ou, simplement, en tant que
distributeur en gros.
61. La Commission observe en outre qu’il existe en droit suisse un droit
constitutionnel à la liberté de commerce découlant de l’art. 31 Cst. Cette
disposition protège toute activité privée à caractère lucratif. De plus, la société
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requérante pouvait prétendre de manière plausible qu’elle remplissait les
conditions nécessaires à la prolongation de l’autorisation qui lui permettait
auparavant de vendre l’onguent. Finalement, suite à la procédure, la société
requérante a pourtant obtenu l’autorisation sollicitée.
62. Dans la procédure en question, les autorités suisses devaient donc statuer
sur une contestation relative à un droit de la société requérante au sens de
l’art. 6 § 1 CEDH.
63. La seconde question est de savoir si le droit contesté est un droit de
«caractère civil» au sens de cet article.
64. Selon la jurisprudence des organes de la CEDH, «la notion de ne peut être interprétée seulement
par référence au droit interne de l’Etat défendeur» (voir arrêt König du
28 juin 1978, Série A 27, p. 29, § 88). De plus, l’art. 6 ne vise pas uniquement
les contestations de droit privé au sens classique, c’est-à-dire entre des
particuliers, ou entre un particulier et l’Etat dans la mesure où ce dernier
a agi comme personne privée, soumise au droit privé (loc. cit., p. 30, § 90).
«Seul compte le caractère du droit qui se trouve en cause» (loc. cit.).
65. En l’espèce, la Commission observe que l’autorisation à laquelle le
requérant prétendait avoir droit figurait parmi les conditions de l’exercice
d’une partie de ses activités commerciales. Elle se trouvait intimement
associée au droit d’utiliser ses biens en conformité avec les exigences de la loi
(voir mutatis mutandis arrêt Benthem précité, p. 16, § 36).
66. Par conséquent, il y allait pour la société requérante d’un droit «de
caractère civil» au sens de l’art. 6 § 1 CEDH. Cet article était donc applicable à
la procédure devant les autorités suisses.
D. Respect de l’art. 6 § 1 CEDH
67. La Commission doit donc examiner si la procédure à laquelle la société
requérante était partie a été menée «dans un délai raisonnable«au sens de
l’art. 6 § 1 CEDH.
a. Période à prendre en considération
68. Le Gouvernement soutient que la période à examiner s’étend du 22 juin
1982, date à laquelle le Tribunal administratif de Zurich a rendu sa décision,
au 16 mai 1989, date de l’octroi de l’autorisation. La société requérante affirme
que cette période a commencé avant que le Tribunal administratif n’ait statué.
69. La Commission rappelle l’arrêt König selon lequel ce requérant «n’a pu
saisir le Tribunal compétent avant d’avoir fait examiner, dans une procédure
préliminaire… devant l’autorité administrative, la légalité et l’opportunité
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des actes administratifs incriminés… Par conséquent, le délai raisonnable de
l’art. 6 § 1 a pour point de départ… la date à laquelle (le requérant) a formé
opposition aux retraits d’autorisation» (arrêt König précité, p. 33, § 98).
70. En l’espèce, après le rejet par la Direction de la santé de Zurich de la
demande de prolongation de l’autorisation formulée par la société requérante,
cette dernière a introduit le 19 juin 1981 un recours au Conseil exécutif de
Zurich. La Commission conclut que la période à examiner au titre de l’art. 6
§ 1 a commencé à cette date.
71. La Commission estime en outre que la procédure s’est achevée lorsqu’il
a été statué sur la relative contestation aux droits et obligations de caractère
civil de la société requérante (voir arrêt König précité, p. 33-34, § 98). En
l’espèce, la période a pour terme le 16 mai 1989, date à laquelle la société
requérante a obtenu l’autorisation.
72. La période à prendre en considération au titre de l’art. 6 § 1 CEDH s’étend
donc du 19 juin 1981 au 16 mai 1989, soit une durée de sept ans, dix mois et
vingt-sept jours.
b. Caractère raisonnable de la durée de la procédure
73. Le Gouvernement justifie les lenteurs de la procédure par la conduite
contradictoire de la société requérante. Ainsi, le 24 novembre 1982, cette
dernière a déclaré qu’elle sollicitait la prolongation de l’autorisation de
commerce de gros en tant que société de vente, alors qu’elle avait déclaré
le 10 novembre 1982 qu’elle n’avait pas demandé cette autorisation. De ce
fait, le Conseil exécutif n’avait pas jugé nécessaire de poursuivre la procédure.
Le Gouvernement soutient en outre que la société requérante était elle aussi
inactive. Il n’a pas été démontré qu’elle ait régulièrement demandé la reprise
de la procédure. Au contraire, les autorités suisses ont été actives puisque, le
26 octobre 1982, le Conseil exécutif a adressé une lettre à la société requérante.
74. La requérante soutient qu’elle a été active après la décision rendue le
22 juin 1982 par le Tribunal administratif de Zurich, comme le prouve sa
déclaration du 24 novembre 1982 au Conseil exécutif.
75. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée d’une
procédure s’apprécie dans chaque cas suivant les circonstances de la cause, eu
égard notamment à la complexité de l’affaire, au comportement du requérant
et des autorités compétentes ainsi que de l’enjeu pour les intéressés. Dans
la présente affaire, qui concerne une procédure civile, il faut tenir compte
aussi du point de savoir si la requérante a fait preuve de la diligence voulue en
prenant les mesures nécessaires pour accélérer la procédure et si des retards
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ont été enregistrés, dont le requérant ne saurait être tenu pour responsable
(voir le rapport de la Comm. eur. DH du 13 novembre 1987 relatif à l’affaire
Bock c / République fédérale d’Allemagne, Série A 150, p. 28, § 78).
76. La Commission a appliqué ces critères à la présente affaire. Elle estime en
premier lieu que la procédure, qui portait sur l’autorisation de faire commerce
d’un onguent, ne pouvait être jugée complexe.
77. Quant à la conduite des parties, la Commission estime que la durée
de la procédure qui va aboutir à la décision du 22 juin 1982 du Tribunal
administratif de Zurich ne pose aucun problème. En revanche, la question en
l’espèce porte sur la conduite des parties dans la période suivante.
78. Ainsi, le 22 juin 1982, le Tribunal administratif de Zurich a renvoyé le
dossier au Conseil exécutif de Zurich pour avoir des précisions sur le point
de savoir si la société requérante sollicitait une autorisation de commerce de
gros en tant que société de vente, ou de distribution en gros. Le 26 octobre
1982, le Conseil a invité l’intéressée à communiquer les informations requises.
Le 24 novembre 1982, la société requérante a répondu qu’elle demandait
l’autorisation de commerce de gros en tant que société de vente. Auparavant,
le 10 novembre 1982, elle avait toutefois déclaré dans son recours de droit
public au Tribunal fédéral qu’elle n’avait pas demandé d’autorisation en tant
que société de vente. Par la suite, aucun fait nouveau n’est intervenu avant
le 17 mars 1988, date à laquelle la société requérante a porté plainte à l’Office
inter cantonal de contrôle parce qu’elle n’avait toujours pas reçu l’autorisation.
79. La Commission observe par conséquent que la société requérante, après
avoir fait des déclarations contradictoires sur l’objet de l’autorisation, est
restée inactive du 24 novembre 1982 au 17 mars 1988: elle n’a ni déposé de
demande d’information sur l’état de la procédure, ni pressé les autorités de
poursuivre la procédure, ni même tenté de donner des éclaircissements sur ses
déclarations contradictoires des 10 et 24 novembre 1982.
80. De l’avis de la Commission, on ne saurait donc prétendre que la société
requérante ait fait preuve de la diligence requise par l’art. 6 CEDH en prenant
les mesures nécessaires pour accélérer la procédure. En effet, inactive entre le
24 novembre 1982 et le 17 mars 1988, date à laquelle elle a déposé plainte, elle
a démontré qu’elle ne jugeait pas l’autorisation urgente.
81. Il s’ensuit que la société requérante est la principale responsable des
retards dans la durée de la procédure, qui ne sont donc pas attribuables aux
autorités compétentes.
E. Conclusion
82. La Commission conclut par 9 voix contre 1 qu’il n’y a pas eu violation de
l’art. 6 § 1 CEDH.
[143] Voir extrait dans JAAC 50.97 (1986).
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In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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1992
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