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2001-2877
3171
02.027
Message
concernant l’accord entre la Confédération suisse et
la République fédérale d’Allemagne relatif à la fourniture de services
de la navigation aérienne au-dessus d’une partie du territoire allemand
par la Confédération suisse et aux effets de l’exploitation de l’aéroport
de Zurich sur le territoire de la République fédérale d’Allemagne
du 8 mars 2002
Madame la Présidente,
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous avons l’honneur de vous soumettre, en vous proposant
de l’adopter, le projet d’arrêté fédéral approuvant l’accord signé le 18 octobre 2001
entre la Confédération suisse et la République fédérale d’Allemagne relatif à la
fourniture de services de la navigation aérienne au-dessus d’une partie du territoire
allemand par la Confédération suisse et aux effets de l’exploitation de l’aéroport de
Zurich sur le territoire de la République fédérale d’Allemagne.
Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames, Messieurs, l’assurance de notre haute considération.
8 mars 2002
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Kaspar Villiger
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

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Condensé
Le service suisse de la navigation aérienne contrôle le trafic d’approche et de dé-
collage de l’aéroport de Zurich jusque sur une partie du territoire de l’Allemagne
du sud, ce qui lui permet de coordonner ce trafic et de le contrôler efficacement.
Sans cette possibilité, l’aéroport de Zurich verrait sa capacité fortement restreinte.
Cela n’affecterait pas seulement le trafic en provenance de toutes les directions,
drainé aujourd’hui presque exclusivement par l’espace aérien allemand vers Zu-
rich, mais bien l’ensemble du trafic de cet aéroport.
Depuis la fin des années 70, des divergences de vues ont surgi, entre l’Allemagne et
la Suisse, au sujet de ces corridors d’approche et de décollage sur territoire alle-
mand; malgré des efforts répétés, elles n’ont pas pu être aplanies. A la demande de
l’Allemagne, des entretiens ont alors commencé à la fin de 1998, en vue d’un ac-
cord d’Etat. Celui-ci devait d’une part constituer la base juridique de l’exercice du
contrôle de la circulation aérienne sur le territoire allemand, et d’autre part, ré-
glementer la charge sonore imposée à ce territoire par le trafic d’approche et de
décollage. Un accord dans ce sens a été signé le 18 octobre 2001.
L’accord autorise la Suisse à exercer le contrôle de la circulation aérienne sur une
vaste portion de l’Allemagne du sud. Par ailleurs, il limite à moins de 100 000 par
année le nombre des vols d’approche à destination de Zurich dans l’espace aérien
allemand et interdit, en règle générale, l’approche entre 22 heures et 6 heures. En
fin de semaine, la durée de l’interdiction s’étend de 20 heures à 9 heures. Notre
pays s’est en revanche vu accorder les longs délais nécessaires pour adapter
l’infrastructure à une nouvelle répartition de ces vols.
L’accord constitue, pour la liberté très importante de contrôler le trafic dans
l’espace aérien allemand, une base juridique internationale. Après des décennies
d’incertitude, il permet d’étayer désormais les plans de développement de l’aéro-
port.
Par ailleurs, les dispositions relatives au droit d’accès à l’espace aérien allemand
pour les vols d’approche et de décollage fixent un cadre contraignant pour la révi-
sion de la stratégie d’exploitation de l’aéroport. La révision s’impose après le
renouvellement, en mai 2001, de la concession d’exploitation de l’aéroport. Dans
ce contexte, l’accord influencera la répartition future des itinéraires d’approche et
de décollage et, du même coup, celle du bruit et, indirectement, l’affectation des
sols. Même s’il en résulte une tendance à la réduction plutôt qu’à l’accroissement
des charges sonores significatives, des régions largement épargnées jusqu’ici par le
bruit pourraient être touchées désormais.
En l’absence d’un accord, l’Allemagne prendrait des mesures unilatérales. Rien ne
garantit que le recours aux tribunaux permettrait de faire triompher les intérêts es-
sentiels de la Suisse, notamment pour ce qui est du droit de contrôler la circulation
aérienne dans le ciel allemand. De nombreux juristes ont été consultés sans parve-
nir à des résultats concordants. Voilà pourquoi il faut évaluer avec prudence les
chances de succès d’une action en justice, quelle qu’elle soit.

3173
Dans le souci des relations de bon voisinage, on a donc cherché à négocier un
compromis intégrant au mieux les intérêts de part et d’autre. Par ailleurs, nous
avons demandé que la Commission européenne vérifie les dispositions de l’accord.
Ce sera fait dès l’entrée en vigueur des accords sectoriels entre la Suisse et la CE.
Si l’une ou l’autre des réglementations adoptées se révélait contraire au droit euro-
péen, les dispositions correspondantes deviendraient inapplicables.
Si l’accord n’est pas ratifié, il sera difficile pour la Suisse d’obtenir des conditions
globalement aussi avantageuses que celles qui viennent d’être négociées.

3174
Message
1 
Partie générale
1.1 
Situation initiale
La société suisse Skyguide exerce depuis des décennies le contrôle du trafic aérien
sur un territoire de plusieurs milliers de kilomètres carrés de l’Allemagne du sud,
afin d’optimiser la gestion des vols en phase d’approche et de décollage à l’aéroport
de Zurich. Cette activité s’appuie sur des arrangements pris entre l’entreprise et son
homologue allemande, des «Letters of agreement» qui règlent la manière dont Sky-
guide assume et gère le trafic aérien en Allemagne du sud. En accord avec
l’Allemagne, la Suisse règle les procédures d’approche et de décollage se déroulant
partiellement au-dessus de l’Allemagne et elle y procède aux classifications de
l’espace aérien nécessaires à ces opérations.
L’aéroport de Zurich dispose de trois pistes de décollage et d’atterrissage. Les pistes
16/34 et 14/32 sont orientées nord-sud, alors que la piste 10/28 est orientée est-
ouest. La stratégie d’exploitation actuelle prévoit une répartition du trafic selon
laquelle on atterrit surtout en provenance du nord sur la piste 14 et moins souvent
sur la piste 16, tandis que le décollage se fait vers l’ouest sur la piste 28, quelquefois
sur la piste 16 vers le sud (cf. annexe, schéma 1). Lorsque le vent d’ouest est trop
fort, le trafic tout entier, décollages et atterrissages, se fait en direction est-ouest sur
la piste 28, au prix de certaines restrictions de capacité (cf. annexe, schéma 2).
Chaque nuit, de 21 h 00 à 07 h 00, les décollages et les approches se font systémati-
quement par le nord, afin de réduire la charge sonore des communes situées au sud
et à l’ouest de l’aéroport. La capacité de l’aéroport s’en trouve sensiblement réduite
(cf. annexe, schéma 3).
L’aéroport de Zurich est relativement proche de la frontière germano-suisse, à une
douzaine de kilomètres seulement de la commune allemande de Hohentengen. Cette
région voit passer la quasi-totalité des vols d’approche, presque toujours pour la
piste 14, quelquefois pour la piste 16. Il en va de même des vols en provenance du
sud, par exemple d’Europe méridionale ou d’Afrique et qui atterrissent à Zurich. La
frontière est survolée à une hauteur d’environ 800 mètres au-dessus du sol. Les trois
zones d’attente nécessaires pour l’approche par le nord se trouvent entièrement ou
partiellement au-dessus du territoire allemand.
1.2 
Difficultés dues à l’utilisation de l’espace aérien
allemand
Le trafic aérien en rapide expansion depuis 1970 devait exiger jusqu’au milieu des
années 80 tout un éventail de mesures d’extension de l’aéroport. Ainsi la piste 14,
principale voie d’atterrissage actuelle, a été mise en service en 1976.
Des plaintes ont été formulées dans le sud du pays de Bade dès 1977. On a alors
tenté d’introduire des procédures de vol moins dérangeantes, mais il a été mis fin à
ces essais pour diverses raisons. A cette époque, Zurich enregistrait un peu plus de

3175
110 000 mouvements d’avions au cours d’une année (chaque décollage et chaque
atterrissage constitue un mouvement). L’espace aérien allemand était utilisé en
phase d’approche pour la grande majorité des quelque 55 000 atterrissages.
Au début des années 80, des propriétaires fonciers allemands ont attaqué leur gou-
vernement pour avoir négligé d’intervenir contre les immissions nocives attribuées à
l’exploitation de l’aéroport de Zurich. La République fédérale d’Allemagne a alors
demandé une réglementation des modalités de cette exploitation.
La réglementation entre la Suisse et l’Allemagne concernant les vols d’approche et
de décollage de l’aéroport de Zurich sur territoire allemand a vu le jour le 18 sep-
tembre 1984 et elle est entrée en vigueur le 22 novembre de la même année. Elle ne
prévoyait pas le plafonnement du trafic aérien, mais visait à décharger la piste
d’atterrissage principale 14 en attribuant une partie de ce trafic à la piste 16, dans la
mesure du possible. Elle comportait également une limitation du trafic de nuit, avec
toutefois des exceptions pour les transporteurs basés à Zurich (Swissair). Lorsque
ces dispositions sont entrées en force, le nombre des vols d’approche dans l’espace
aérien allemand était de l’ordre de 60 000 par année.
Le respect de cette réglementation devait causer de sérieuses difficultés à l’aéroport,
parce que l’utilisation accrue de la piste 16 pour des atterrissages aurait entravé les
décollages sur les pistes 28 et 16, et par conséquent entraîné des réductions de capa-
cité. C’est pourquoi de nombreux entretiens informels ont eu lieu à ce sujet dès la
fin des années 80 entre autorités aéronautiques.
En 1991, Zurich a enregistré plus de 90 000 atterrissages, dont la majorité, et
notamment presque tous ceux des gros-porteurs, ont emprunté l’espace aérien alle-
mand, le plus souvent sur l’axe 14. Au milieu de 1992, la République fédérale
d’Allemagne est intervenue formellement pour exiger le strict respect de la conven-
tion de 1984. Là encore, les négociations qui ont suivi, durant des années, n’ont
guère été fructueuses.
La situation s’est aggravée dès le milieu des années 90 pour diverses raisons. D’une
part, le volume de trafic a explosé, pulvérisant les prévisions. D’autre part, l’aéro-
port s’est vu autoriser une 5e étape de développement, soit une extension dont la
partie allemande attendait un substantiel accroissement du trafic aérien.
En 1997, l’aéroport a enregistré plus de 270 000 mouvements d’avions, avec des
vols d’approche passant toujours, majoritairement, par l’espace aérien de l’Alle-
magne du sud. En 1998, des prévisions revues à la hausse indiquaient un accroisse-
ment à plus de 420 000 mouvements, et du même coup quelque 200 000 vols
d’approche par l’espace aérien allemand.
Dans ces conditions, la République fédérale d’Allemagne a considéré que ses inté-
rêts n’étaient pas pris en compte. Au vu du développement survenu depuis deux dé-
cennies, elle s’est estimée victime d’un discours dilatoire et pour tout dire, prétéri-
tée. Dès lors, jugeant que l’exercice par la Suisse du contrôle aérien dans l’espace
allemand devait reposer sur un accord d’Etat, elle a exigé des négociations à cet effet
en vue de mettre fin à une situation inacceptable pour elle. Des entretiens au niveau
technique ont alors débuté à Berne en décembre 1998.

3176
1.3 
Négociations pour un accord
1.3.1 
Entretiens préliminaires au niveau technique
Etaient représentés au sein de la délégation allemande le ministère des transports,
celui des affaires étrangères, le Land de Bade-Württemberg, le Landkreis Waldshut
ainsi que les communes les plus directement touchées de Hohentengen et de Klett-
gau. Du côté suisse, l’Office fédéral de l’aviation civile (OFAC) avait associé aux
négociations le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), Skyguide,
l’aéroport ainsi que le canton de Zurich et dans une phase ultérieure, celui
d’Argovie.
La République fédérale d’Allemagne affichait une double intention: s’appuyant sur
les impératifs de sa loi fondamentale, elle a exigé qu’un accord soit conclu pour
permettre à la Suisse de poursuivre l’exercice du contrôle aérien sur territoire
allemand. Et elle a soumis son approbation à un tel accord à la condition d’une ré-
duction massive des nuisances sonores imposées au territoire de l’Allemagne du sud
par les vols d’approche et de décollage de Zurich.
L’entente s’est faite rapidement quant à la volonté de principe des parties de parve-
nir à un accord sur les questions de contrôle de la circulation aérienne; il n’en a pas
été de même pour la réglementation des vols d’approche et de décollage.
Les négociations ont été extraordinaires et très difficiles dans toutes leurs phases et à
tous les échelons. Notre pays s’est vu confronté à un partenaire qui, se prévalant du
fait que, durant plus de 20 ans, les représentants des collectivités régionales du sud
de l’Allemagne n’avaient pas pu influencer la répartition des vols, exigeait impéra-
tivement de la Suisse qu’elle décharge sans tarder l’espace aérien en cause. La
République fédérale d’Allemagne a visé d’emblée à obtenir un résultat ne compor-
tant aucune marge d’interprétation. Elle a tenu en particulier à fixer une réglemen-
tation comptable des mouvements d’avions.
La délégation allemande défendait la position suivante: les nuisances dues au trafic
aérien affectant l’Allemagne en 1998 devaient être réduites. L’Allemagne accepterait
les survols dont la Suisse prouverait la nécessité absolue pour l’exploitation de
l’aéroport. Elle n’exigeait rien d’impossible pour notre pays. Au surplus, la partie
allemande se déclarait disposée à supporter une partie des charges imputables à
l’aéroport au vu des avantages que celui-ci valait aussi à la population allemande.
Mais avec la répartition actuelle des vols d’approche et de décollage, ces avantages
étaient très inférieurs aux charges imposées aux régions allemandes proches de la
frontière. On considérait comme acquis qu’une répartition différente de ces vols
permettrait d’exploiter l’aéroport sans recourir beaucoup à l’espace aérien allemand
et sans inconvénients pour la Suisse. En conséquence, on ne pouvait pas accepter
une répartition épargnant entièrement certaines régions suisses proches de l’aéro-
port, tandis que tout le trafic d’approche survolait le sud de l’Allemagne. La situa-
tion était particulièrement critique le matin et le soir, lorsque départs et arrivées pas-
saient par le secteur nord, avec nombre de procédures d’attente, des plus
gênantes, au-dessus du territoire allemand. La République fédérale d’Allemagne a
souligné l’intérêt qu’elle portait au sud du pays de Bade au titre de région touris-
tique, où ce trafic aérien représentait une gêne.
Du côté suisse, on a fait valoir qu’une réorganisation de l’exploitation entraînant
une charge moins élevée de l’espace aérien de l’Allemagne du sud causerait des dif-
ficultés inestimables. Il faudrait prendre en compte des aspects techniques et topo-

3177
graphiques ainsi que l’aménagement du territoire, sans oublier la défense nationale.
De plus, on a régulièrement fait observer que la charge sonore sur territoire allemand
était nettement plus faible que sur la Suisse et qu’aucune limite d’immission n’était
dépassée, du moins pendant la journée. On a également souligné la densité relative-
ment faible des constructions sur le territoire allemand proche de la frontière. La
délégation suisse a encore rappelé que la population habitant aux alentours des aé-
roports allemands devait accepter des charges plus élevées que les habitants de la
région allemande dans le cas de Zurich. La Suisse a donc insisté sur la nécessité
d’utiliser l’espace aérien allemand à peu près comme elle le fait actuellement, sans
toutefois pouvoir étayer son point de vue. On n’a pu démontrer l’existence ni
d’obstacles techniques ni de problèmes de sécurité ou d’inconvénients démesurés.
Les négociateurs allemands ont qualifié de non significatifs les critères des valeurs-
limites et la comparaison avec les aéroports de leur pays. Ils ont considéré que le
facteur déterminant n’était pas la charge sonore maximale admissible, mais la répar-
tition du bruit des avions et que, sur ce point, la République fédérale d’Allemagne
supportait des charges bien plus importantes que les avantages qu’elle retirait de
l’aéroport; que la Suisse, qui profitait de ces avantages, pouvait tout aussi bien sup-
porter ces charges elle-même; et que, pour ce qui est des aéroports allemands, le
pays pouvait en décider souverainement: il en avait les avantages et il en supportait
les inconvénients, qu’il était à même d’équilibrer.
Initialement, la Suisse a proposé de freiner la croissance du trafic aérien survolant
l’Allemagne du sud. Simultanément, elle a offert des prestations compensatoires
d’un montant de plusieurs millions de francs par année, selon les concessions que
ferait l’Allemagne, touchant l’utilisation de son espace aérien. La République fédé-
rale d’Allemagne n’a pas refusé de telles compensations, mais elle a insisté sur la
nécessité première de réduire la charge imposée à sa population soumise au trafic
d’approche. Ensuite seulement, on serait prêt à monnayer ce qui est considéré là-bas
comme des concessions faites à la Suisse.
Les trois premières négociations n’ayant apporté aucune solution, l’Allemagne a
exigé que les choses avancent et a formulé ainsi ses intentions lors de la quatrième
rencontre:
–
N’admettre des vols d’approche en provenance du nord sur territoire alle-
mand que si la technique aéronautique l’exige;
–
Limiter le nombre des mouvements (sur une année, un maximum de 80 000
approches ou décollages sur territoire allemand);
–
Répartir ces vols à égalité entre les pistes 14 et 16;
–
Interdire les vols d’approche et de départ la nuit au-dessus du territoire alle-
mand entre 21 h 00 et 07 h 00;
–
Interdire les vols d’approche et de départ au-dessus du territoire allemand
pendant le week-end;
–
En cas de décollage vers le nord, maintenir trois milles nautiques de distance
par rapport à la frontière allemande;
–
Consentir des exceptions en cas de force majeure seulement;
–
Adopter un délai transitoire d’une année et d’importantes mesures immé-
diates (réduction du nombre des atterrissages à 100 000) dès juin 2001 déjà.

3178
Lors de la cinquième rencontre, le 11 avril 2000, la Suisse a alors proposé
d’entreprendre, au cours des trois années à venir, une étude approfondie de tous les
allègements à apporter à long terme, en y associant les services techniques alle-
mands et la population du sud du pays. Parallèlement, elle se serait engagée à limi-
ter, à titre de mesure immédiate, la progression du trafic aérien sur l’Allemagne à
40 % de la croissance générale et à garantir une pause nocturne de 23 h 00 à 05 h
30.
Les négociateurs allemands ont rejeté ces propositions, répétant que les entretiens ne
pourraient se poursuivre que dans la perspective d’une solution entraînant une ré-
duction du trafic par rapport à ce qu’il était en 1998. Ils ont ajouté que la procédure
suggérée par la Suisse ne leur donnait aucune garantie, puisqu’ils ne seraient pas as-
sociés aux décisions. Au surplus, il s’agissait de conclure bien plus rapidement. Se-
lon eux, aucune entente ne pourrait dès lors se faire sur la base proposée et la Suisse
paraissait peu disposée à corriger équitablement la répartition des charges dues à
l’aéroport.
Là-dessus, la République fédérale d’Allemagne a dénoncé la convention de 1984 au
31 mai 2001 en annonçant qu’elle allait prendre un décret unilatéral réglementant le
trafic d’approche et de décollage conformément aux valeurs de référence indiquées.
La situation de la Suisse était dès lors plus difficile, car les contraintes de délais de-
venaient nettement plus sévères. Jusqu’alors, notre pays avait pu en toute bonne foi
se référer à la convention de 1984 comme offrant une base suffisante pour assurer le
statu quo. En effet, le Tribunal fédéral, dans son arrêt du 24 juin 1998 (ATF 124 II
293, C 33b) relatif à la concession générale en vue de la 5e étape de l’exten-sion de
l’aéroport, avait encore précisé que la convention réglait expressément le trafic
d’approche et de décollage au-dessus du territoire allemand et qu’elle l’auto-risait
sous certaines conditions. Il n’en était plus ainsi et il fallait s’attendre à ce que
l’Allemagne prenne des mesures dans le délai d’une année.
Lors de la septième négociation, le 26 septembre 2000, la délégation suisse a amé-
lioré son offre en proposant de réduire le nombre des vols d’approche dans l’espace
aérien allemand de 154 000 (an 2000) à 130 000 dès 2004, cependant que la Répu-
blique fédérale d’Allemagne aurait dû supporter encore 30 % de la croissance géné-
rale. Cette nouvelle proposition a à son tour été rejetée comme base de compromis et
la République fédérale d’Allemagne a réaffirmé sa position en décembre 2000. Si-
multanément, elle a mis la Suisse en demeure d’entreprendre sans tarder la réorgani-
sation du trafic, car la réglementation annoncée par elle entrerait en vigueur au
1er juin 2001.
A l’issue de huit séries de négociations, la marge de manœuvre des autorités techni-
ques se trouvait donc épuisée. Après entente, les entretiens ont alors repris à
l’échelon ministériel.
1.3.2 
Négociations à l’échelon ministériel
En dépit des efforts de la Suisse, une rencontre à l’échelon des ministres n’a pu
avoir lieu qu’en avril 2001, notamment parce que l’Allemagne voulait attendre de
connaître les résultats de l’élection au Landtag de Bade-Wurtemberg au mois de
mars. La rencontre devait principalement convaincre la partie allemande de renoncer
momentanément à prendre des mesures unilatérales (adoption d’une ordonnance), et

3179
débloquer les négociations à l’échelon des experts, tout en posant des jalons pour
fixer les grandes lignes des négociations à venir.
En vue de cette rencontre, le Conseil fédéral a été informé de la situation le 11 avril
2001 au moyen d’une note de discussion proposant les objectifs suivants:
–
Convaincre la partie allemande de ne pas prendre pour le moment des mesu-
res contre le trafic d’approche.
–
Présenter à l’Allemagne un projet de répartition équitable, entre les deux
pays, des nuisances dues au trafic d’approche. Le projet comportera un pla-
fonnement du nombre de vols au-dessus de l’Allemagne à un niveau nette-
ment inférieur à ce qu’il est aujourd’hui.
–
Si une solution négociée reste hors d’atteinte, proposer d’instaurer un tribu-
nal arbitral chargé de clarifier la situation juridique pour les deux parties et
de trouver au besoin une solution équitable. Les négociations au niveau
technique seraient alors suspendues.
–
Au besoin, offrir aussi des mesures immédiates, à savoir par ex. des allége-
ments aux heures limites et le plafonnement provisoire du nombre de survols
au niveau actuel.
–
Si l’Allemagne n’entre en matière sur aucune des propositions de la Suisse
et si elle n’est pas disposée à renoncer momentanément à prendre des mesu-
res unilatérales, il conviendra d’examiner sans retard l’introduction d’une
procédure d’élimination des différends au sens de la convention de Chicago.
Le Conseil fédéral a chargé le DETEC de poursuivre les travaux préliminaires en
vue de conclure un accord et de soumettre au gouvernement, le moment venu, la
proposition formelle de confier à ce département le mandat de conclure l’accord.
Les ministres des transports se sont donc rencontrés à Berlin le 23 avril 2001.
Ils se sont longuement entretenus ce jour-là sur les principaux points litigieux, tels
que le nombre de vols d’approche survolant le territoire allemand, l’interdiction de
vol durant la nuit et le week-end, la distance par rapport à la frontière lors des dé-
collages vers le nord, les délais transitoires et les mesures immédiates. La partie al-
lemande n’était résolue à modifier ses positions ni sur une interdiction totale des
vols en fin de semaine, ni sur leur limitation de 21 h 00 à 07 h 00, ni sur la limita-
tion du nombre des approches à 80 000 par année, ni sur ses autres exigences.
Ainsi la délégation suisse se trouvait confrontée à la situation suivante:
Il restait possible de continuer à rejeter les exigences de la partie adverse, avec pour
effet que l’Allemagne aurait pris des mesures unilatérales. Il fallait en effet constater
que nos partenaires avaient jusque-là concrétisé toutes leurs déclarations.
Au plan juridique, il nous manquait surtout les moyens de contrer rapidement et sû-
rement les mesures annoncées. Nous aurions été obligés de nous accommoder de ces
interventions unilatérales pendant plusieurs mois, voire des années, sans être cer-
tains d’obtenir en temps utile un résultat positif pour la Suisse par une autre voie,
par exemple judiciaire. Certes, il se serait trouvé des arguments juridiques pour dé-
fendre la position de notre pays. Mais les chances d’obtenir par ce moyen un plein
succès, qui aurait autorisé la Suisse à maintenir la situation actuelle, paraissaient
trop incertaines pour que l’on s’y fie. Et surtout, en l’absence d’un accord, rien
n’aurait interdit à l’Allemagne de reprendre à son compte le contrôle du trafic aé-
rien, avec des conséquences graves pour l’aéroport. En effet, si le service suisse de

3180
contrôle de la circulation aérienne ne peut pas étendre son action sur les approches
et les décollages au-dessus de l’Allemagne du sud, il en résultera pour l’aéroport de
très graves problèmes de capacité. De plus, une procédure, quelle qu’elle soit, pren-
drait beaucoup de temps. Dans l’intervalle, on serait contraint de trouver les moyens
de poursuivre l’exploitation de l’aéroport le mieux possible. Le problème des re-
tards, déjà aigu sans l’élément du contrôle aérien, s’ajoutant aux mesures prises par
l’Allemagne, aurait des conséquences désastreuses pour l’exploitant de l’aéroport, et
plus encore pour Swissair et Crossair. Dans le même temps, la mise en place de so-
lutions nouvelles en fonction de ces interventions unilatérales reviendrait à montrer
que la Suisse n’a pas besoin de l’espace aérien allemand dans la mesure actuelle
pour exploiter l’aéroport, ce qui réduirait encore les chances de succès d’une action
en justice.
Par ailleurs, le 23 avril 2001, après des négociations laborieuses et serrées, la partie
allemande s’est laissé arracher un compromis permettant à la Suisse de poursuivre
l’exploitation de l’aéroport sans restrictions et de consolider les droits à l’exercice
du contrôle de la circulation aérienne. Les principaux termes du compromis étaient
les suivants:
–
Moins de 100 000 approches par l’espace aérien allemand au-dessous du ni-
veau de vol (Flightlevel [FL]) 100, soit environ 3000 m. d’altitude, avec la
répartition la plus égale possible entre les pistes 14 et 16,
–
Interdiction des vols d’approche et de départ au-dessous du FL 100 dans
l’espace aérien allemand de 22 h 00 à 06 h 00,
–
Les samedis, dimanches et jours fériés, interdiction des vols d’approche et
de départ au-dessous du FL 100 dans l’espace aérien allemand de 20 h 00 à
09 h 00,
–
Distance minimale des décollages vers le nord par rapport à la frontière, en-
viron 2 milles nautiques,
–
Révision de l’accord huit ans après sa signature (clause de révision),
–
Délai transitoire de 41 mois dès la signature, mais l’interdiction générale des
vols de nuit devrait entrer en vigueur dès la signature et sa forme élargie
(week-end), avec l’horaire d’hiver 2002,
–
Institution d’une commission mixte pour le suivi de l’accord et son applica-
tion,
–
Invitation aux chefs des délégations allemande et suisse à mettre au point la
formulation de l’accord d’après ces éléments pour en permettre la signature
à la fin du mois d’août 2001.
En acceptant ce compromis, la partie allemande renonçait à des éléments importants
de ses prétentions initiales. Cette solution était toutefois présentée par elle comme
une offre unique pour le jour de la rencontre et sur laquelle on ne reviendrait pas, vu
la pression croissante exercée par l’opinion. La délégation suisse en a conclu que
l’acceptation d’un accord comportant ces éléments représentait la meilleure solution
possible. Une confrontation avec l’Allemagne aurait certainement entraîné des con-
séquences négatives inacceptables pour l’aviation suisse. Rien n’indiquait en effet
que l’Allemagne renoncerait aux mesures annoncées et il n’y avait pas lieu non plus
d’espérer pouvoir imposer l’exercice du contrôle de la circulation aérienne. Dans ces

3181
conditions, la Suisse a saisi l’offre d’une solution comportant les valeurs de réfé-
rence indiquées.
Lesdites valeurs de référence ont suscité en Suisse, et surtout en Allemagne du sud,
des protestations parfois violentes, et des voix se sont élevées pour demander des
conditions plus favorables.
La négociation sur les détails techniques en vue de finaliser l’accord s’est révélée
difficile en conséquence. Elle a nécessité plusieurs rencontres, durant parfois plus
d’une journée. La Suisse a toutefois réussi à faire accepter des conditions générales
assurant la poursuite de l’exploitation de l’aéroport, avec notamment les modalités
ci-après:
–
Définition extensive des situations d’exception pour l’utilisation de l’espace
aérien de l’Allemagne du sud (soit pour des motifs de sécurité, pour cause de
mauvais temps, etc.),
–
Principe selon lequel les limitations prévues ne s’appliquent qu’aux vols
au-dessous du FL 100 (env. 3000 m d’altitude)
–
Règle de l’«Overflow» (si la limite des 100 000 mouvements d’avions ne
peut être tenue une année, le dépassement sera imputé à l’année suivante),
–
Aucune obligation d’introduire les possibilités de vol aux instruments (ILS
CAT III) pour l’approche en provenance du sud,
–
Réglementation satisfaisante concernant les zones d’attente. Aucun transfert
des zones actuelles vers la Suisse,
–
Contrairement au vœu de l’Allemagne, aucun droit systématique de codéci-
sion de cette dernière dans des projets concernant les bâtiments ou
l’exploitation de l’aéroport,
–
Aucun droit de suspension de l’accord à brève échéance pour l’Allemagne.
Les trois points restés en suspens à l’issue de ces négociations sont le dédommage-
ment des populations touchées par le bruit, les modalités applicables pendant la pé-
riode transitoire et le rapport de cet arrangement avec les accords sectoriels que la
Suisse a passés avec l’Union européenne [FF 1999 VI 5440]. Deux nouvelles ren-
contres à l’échelon ministériel ont abouti à des solutions satisfaisantes sur ces trois
points aussi.
Le Conseil fédéral a approuvé la signature de l’accord le 5 octobre 2001. Elle a eu
lieu à Berne le 18 octobre.
1.4 
Participation
La commission fédérale de l’aviation a été régulièrement informée depuis 1999 de
l’évolution des négociations.
Quant à la délégation proprement dite, elle a comporté dès le début des représentants
de la société de contrôle aérien Skyguide et du canton de Zurich, auxquels s’est joint
dès la quatrième ronde de négociation, au début de 2000, le canton d’Argovie, grand
canton limitrophe qui risquait par ailleurs d’être le premier touché par les consé-
quences de l’accord; dès la privatisation de l’aéroport, la société concessionnaire
Unique (Flughafen Zürich AG) a participé directement aussi aux négociations.

3182
Lorsque la République fédérale d’Allemagne a dénoncé la convention de 1984 et
qu’il est apparu clairement qu’une entente ne serait plus possible qu’avec des itiné-
raires d’approche différents (été 2000), les cantons de Schaffhouse, Thurgovie,
Saint-Gall, Appenzell Rhodes-Intérieures, Appenzell Rhodes-Extérieures, Schwyz,
Zoug,
Lucerne et Nidwald ont été associés aux débats, de même que, dans la phase finale,
ceux de Bâle-Ville et de Bâle-Campagne. Le canton d’Argovie devait représenter les
cantons aux autres négociations.
De son côté, le chef du DETEC a informé et consulté le groupe SAir au sujet des
principales décisions à prendre.
Les cantons ont soutenu l’élaboration de l’accord dans sa forme actuelle et en ont
approuvé la conclusion le 27 août 2001. Seuls Bâle-Ville et Bâle-Campagne ont
formulé des réserves.
Le 26 septembre 2001, le Conseil des Etats a transmis au Conseil fédéral la recom-
mandation d’intervenir auprès de l’Allemagne en vue de résoudre, en s’appuyant sur
les dispositions des deux pays relatives à la protection de l’environnement, la ques-
tion de la charge sonore imposée aux régions du sud de l’Allemagne par les vols
d’approche et de décollage de l’aéroport de Zurich; la Chambre des cantons souhai-
tait aussi qu’une large consultation des milieux politiques soit organisée avant la si-
gnature de l’accord.
Le Conseil fédéral ne pouvait pas donner suite à cette recommandation. Aucune
base de droit international n’autorise la Suisse à exiger que le trafic aérien soit ré-
glementé d’après les valeurs-limites de bruit uniquement. Au cours des négociations
avec l’Allemagne, on a certes tenté à plusieurs reprises d’introduire la limitation des
immissions sonores au lieu de celle des mouvements d’avions. La délégation
allemande ne l’a jamais accepté. Elle s’est laissé guider là aussi par l’impression,
confortée depuis 20 ans, que la Suisse trouverait toujours les voies et moyens de
faire passer la majeure partie des vols d’approche au-dessus de l’Allemagne. C’est
pourquoi la République fédérale d’Allemagne tenait à répartir le trafic aérien de
l’aéroport de Zurich selon un critère simple, aisément vérifiable, celui du nombre
des mouvements d’avions, une exigence dont elle ne s’est pas départie.
Au surplus, au moment où la recommandation a été transmise, tous les points
litigieux avaient déjà été réglés et la signature avait eu lieu le 20 septembre 2001.
Les chances de faire accepter la solution recommandée étaient minces. Aussi, dans
l’optique du paraphe déjà donné et au vu des risques encourus en cas de refus de
conclure, le Conseil fédéral était dans l’impossibilité de suivre la recommandation
sans remettre en question les résultats obtenus et déclencher des effets dont il était
persuadé qu’ils ne pouvaient servir les intérêts de l’aviation civile suisse.
2 
Partie spéciale
2.1 
Systématique de l’accord
L’accord se compose de trois chapitres. Le premier traite de la cession, par
l’Allemagne, du droit d’exercer le contrôle de la circulation aérienne, le second est
consacré à des conventions sur l’exploitation de l’aéroport de Zurich dans la mesure

3183
où celle-ci a des retombées sur le territoire allemand, et le troisième réunit des dis-
positions diverses.
L’accord comprend une partie principale et trois annexes. La première annexe pré-
sente un plan fixant les limites exactes de l’espace aérien dont le contrôle est cédé à
la Suisse. Un «protocole» concrétise des principes que le texte principal de l’accord
n’explicite pas, et complète certaines de ses dispositions. Enfin les jours fériés font
l’objet d’une liste spécifique. On a choisi cette structure pour ne pas alourdir
l’accord par des dispositions d’exécution de détails et pour en faciliter la modifica-
tion. Ainsi les art. 1 et 19 précisent que la Commission mixte de la navigation
aérienne peut en recommander la modification. La mise en œuvre se fera conformé-
ment à la législation propre à chacun des deux Etats.
Etant donné le caractère largement technique des questions traitées dans l’annexe et
dans le protocole, et afin que les modifications proposées par la commission puis-
sent se traduire dans la réalité sans entraves ni retard, nous proposons (art. 1, al. 2,
let. b de l’arrêté fédéral) que le Conseil fédéral soit habilité à les approuver de sa
propre compétence.
2.2 
Les dispositions de l’accord
Art. 1
Exercice du contrôle de la circulation aérienne
L’Allemagne autorise la Suisse à exercer le contrôle de la circulation aérienne dans
une partie de son espace aérien. Cela permet à notre pays de s’assurer une condition
nécessaire à la bonne exploitation de l’aéroport de Zurich. S’il n’avait pas cette
compétence, les flux de trafic de et vers Zurich ne pourraient pas être coordonnés
efficacement.
Le ch. 1 du protocole, s’appuyant sur cette disposition, définit les termes d’une
compensation des coûts. En effet, aujourd’hui, les services de Skyguide sont rétri-
bués par les taxes usuelles d’approche et de décollage, sans prise en considération
du fait que, dans l’espace aérien allemand, ces services vont au-delà du simple pilo-
tage de l’approche. La République fédérale d’Allemagne ne s’est pas montrée dispo-
sée jusqu’ici à accorder à la Suisse des droits élargis de couverture des coûts: elle
considérait la cession du contrôle aérien à Skyguide comme une faveur faite à notre
pays, et il n’était pas question de prélever des taxes allant au-delà des taxes
d’approche. L’accord va renouveler la donne, car les parties se sont engagées à con-
venir, après entente entre les services responsables du contrôle de la navigation aé-
rienne, d’une rétribution pour les prestations fournies à ce titre, aux conditions défi-
nies dans le protocole.
Le contrôle de la circulation aérienne doit se faire sur un vaste territoire pour per-
mettre la coordination optimale des vols en phase d’approche et décollage à
l’aéroport de Zurich. Ce territoire est sommairement défini à l’al. 1. Ses limites
exactes ressortent du plan de l’espace aérien figurant dans l’annexe.
Quant aux indispensables détails opérationnels, ils continueront d’être réglés par des
«conventions bilatérales» entre le service allemand de contrôle de la circulation aé-
rienne et Skyguide. C’est une bonne solution, car les deux entreprises entretiennent
traditionnellement d’excellentes relations, garantes d’un fonctionnement sans heurts.

3184
Conformément à l’al. 3, la Suisse déléguera à Skyguide les tâches de contrôle de la
circulation aérienne qu’elle assume.
Art. 2
Cas de tensions, de défense ou d’alliance; vols militaires
de protection
Tous les vols mentionnés à l’al. 1 relèvent de la sécurité intérieure et extérieure de la
République fédérale d’Allemagne. Nul ne contestera que les impératifs qui y sont
liés priment les engagements contractuels de cet Etat, car la sécurité intérieure et la
défense nationale sont des éléments essentiels de la souveraineté.
Les vols militaires de protection accomplis par les Forces aériennes allemandes ou
par l’OTAN (al. 2) servent à assurer la défense directe de la République fédérale
d’Allemagne ou à maintenir intangible son espace aérien.
Art. 3
Responsabilité civile
La présente disposition s’applique exclusivement au cas où surviennent, sur le ter-
ritoire allemand, des dommages dus à l’action du contrôle aérien. Il convient de pré-
ciser qu’une faute doit avoir été commise par le service en charge du contrôle aérien.
En effet, à la différence de la loi suisse sur la responsabilité (LRCF; RS 170.32), la
législation allemande, applicable en l’espèce, ne reconnaît (par. 34 de la loi fonda-
mentale et par. 839 du code civil) l’existence de la responsabilité civile que s’il y a
faute.
Aux termes de l’al. 1, les personnes lésées doivent s’adresser uniquement à la Répu-
blique fédérale d’Allemagne. Selon l’al. 3, elles n’ont pas à faire valoir des préten-
tions contre la Confédération suisse ni contre le service suisse de contrôle de la na-
vigation aérienne ou contre ses collaborateurs.
En revanche, la République fédérale d’Allemagne peut, selon l’al. 2, se retourner
contre la Suisse pour tous les dédommagements versés. La Suisse, de son côté, dis-
pose (al. 6) des droits de participation prévus dans le code de procédure allemand.
Les al. 4, 5 et 7 précisent qu’en cas de dommage, les deux pays échangent tous do-
cuments et informations utiles concernant les faits et les démarches de procédure.
Enfin l’al. 8 fixe la compétence exclusive des tribunaux allemands pour recevoir les
prétentions de personnes lésées.
Art. 4
Entraide administrative et judiciaire
L’al. 1 définit les conditions d’une collaboration transparente dans le domaine fixé
contractuellement et de l’échange rapide des informations nécessaires.
L’al. 2 formule le principe important, pour les employés de Skyguide, selon lequel
l’accord ne modifie en rien les responsabilités juridiques qu’ils assument.
Art. 6
Trafic en direction et en provenance de l’aéroport de Zurich
Les trois principales valeurs de référence concernant l’exploitation de l’aéroport fi-
gurent à l’al. 1, let. a, b et c. Ce sont l’interdiction des vols de nuit entre 22 h 00 et
06 h 00, l’extension de cette même interdiction les week-ends et jours fériés à la pé-
riode de 20 h 00 à 09 h 00 et la limitation du nombre de survols à moins de 100 000
par année.

3185
On a généralement fixé des réglementations applicables à des vols au-dessous du FL
100, soit 10 000 pieds ou env. 3000 m d’altitude. La République fédérale
d’Allemagne aurait voulu limiter le trafic aérien à un niveau plus élevé encore, de
sorte qu’à titre de concession, on a fixé aux ch. 4 et 5 du protocole FL 130 pour les
zones d’attente, soit 3900 m d’altitude comme niveau de vol inférieur admissible, ce
qui n’entrave pas les vols d’approche. De plus, la réglementation inscrite au ch. 2 du
protocole veut que les vols guidés sur une ligne ouest-est le long du Rhin au-dessus
du territoire allemand en vue de l’approche sur la piste 28 survolent le point d’entrée
EKRIT, situé dans la région de Waldshut, à FL 130 avant de poursuivre vers l’est en
descente, c’est-à-dire sans bruit excessif, toujours au-dessus du territoire allemand.
Il faut attribuer la plus grande importance aux raisons externes impératives énumé-
rées à l’al. 1. Ainsi des dérogations sont admises notamment pour des motifs de sé-
curité ou pour cause de mauvaises conditions météorologiques, de sorte que le re-
cours à l’approche par le nord est toujours possible. Par contre, la densité élevée du
trafic n’autorise pas cette échappatoire, du moins aussi longtemps que les préoccu-
pations de sécurité ne l’imposent pas.
Un autre allègement important pour la Suisse ressort de la clause de la lettre c qui
précise que le nombre limite de mouvements d’avions peut être dépassé de 10 % sur
une année. Peu importent les raisons du dépassement. Le contingent de l’année sui-
vante est réduit d’autant.
Toujours à l’al. 1, les let. d et e empêchent que l’intégralité du trafic d’attente sur-
vole le territoire allemand même lorsqu’il ne vise pas l’approche vers les pistes 14
ou 16, qui passerait au-dessus de ce territoire. Tel est aussi l’objectif de toutes les
conventions au ch. 5 du protocole. La Suisse les respectera sans difficultés.
L’important est que des exceptions soient possibles ici encore, par exemple lors-
qu’une procédure d’atterrissage est entreprise en vue d’aborder la piste 14 ou 16
mais qu’une autre piste doit finalement être choisie.
La let. f réglemente les décollages en direction du nord. Les modalités prévues vi-
sent à préserver au mieux la République fédérale d’Allemagne du bruit du trafic
transfrontalier. Il n’en résulte aucune restriction dans l’exploitation de l’aéroport.
Les dérogations prévues au ch. 6 du protocole pour les situations où il n’est pas pos-
sible de virer de bord avant la frontière germano-suisse et où le survol de
l’Allemagne est inévitable couvrent tous les besoins futurs.
La let. g exclut les petits appareils volant à vue de la réglementation générale rela-
tive aux vols d’approche et de décollage. En effet, le bruit qu’ils produisent est né-
gligeable et au surplus, le trafic à vue ne saurait être suivi et contrôlé comme l’exige
la soumission aux dispositions de l’accord.
L’al. 2 soulève la question du dédommagement des personnes soumises au bruit des
avions en Allemagne. Il s’agit d’une disposition de principe dont tous les détails
n’ont pas encore été fixés et qui n’a qu’une incidence pratique limitée. L’application
de l’accord créera une situation où seules des charges n’entraînant ni prestations ni
dédommagements se produiront en République fédérale d’Allemagne. L’accord pré-
cise néanmoins que les habitants de ce pays auront, en cas d’atteintes par le bruit, le
même statut que ceux de la Suisse; il répond ainsi aux craintes allemandes qu’un
changement ultérieur de la situation juridique dans notre pays se traduise tout de
même par un droit à des prestations. Si cette disposition indique que désormais,
toute personne physique ou morale domiciliée en Allemagne pourra avoir qualité de

3186
partie, il ne s’agit pas en l’occurrence d’un nouvelle pratique, mais bien de
l’adhésion à la juridiction du Tribunal fédéral à ce sujet (ATF 124 II 293 consid. 3).
Du même coup, cette disposition inscrite dans un accord international évitera dura-
blement l’éventualité de revendications qui s’appuyeraient sur la législation alle-
mande.
Art. 7
Procédures relatives aux constructions et à l’exploitation
Les négociations sur ce point ont mis en évidence le manque de confiance de la par-
tie allemande. Jusque dans la phase finale, la République fédérale d’Allemagne a
demandé un droit de participation qui lui aurait permis d’empêcher les projets
(constructions, exploitation) dont elle aurait craint des retombées sur le trafic aérien
dans la région sud du pays.
Une disposition aussi drastique aurait été inacceptable pour la Suisse. Subsiste
l’al. 1, qui veut que tous les projets soient annoncés à la République fédérale. En
outre, la Commission mixte de la navigation aérienne examinera, à l’issue d’une
première phase de travail commun, quels projets devront encore être annoncés.
Aux termes de l’al. 2, tout projet ne tombant pas dans le champ d’application de
l’accord sera soumis à l’approbation mutuelle des parties. Il n’en résulte pas
d’engagement supplémentaire pour la Suisse, car des circonstances nouvelles exi-
gent de toute manière un accord entre les parties.
Le droit de participation inscrit à l’al. 3 a déjà existé jusqu’ici.
Art. 8
Stations de mesure du bruit
L’Allemagne entretient depuis les années 80 deux stations de mesure du bruit de
l’aviation dans la région frontalière. Ces stations sont maintenues. Les coûts en se-
ront désormais supportés par la Suisse, c’est-à-dire par la société concessionnaire de
l’aéroport.
Art. 9
Délégation des obligations
Cette disposition autorise la Suisse à déléguer à des tiers des obligations qu’elle as-
sume. Cela concerne au premier chef l’aéroport de Zurich. Celui-ci s’est vu octroyer
le 31 mai 2001 la concession d’exploitation à la condition expresse de se charger
des engagements découlant de l’accord avec la République fédérale d’Allemagne. Il
s’agit de différentes obligations, dont la principale a trait aux contraintes
d’exploitation figurant à l’art. 6, mais aussi des devoirs de coopération et des droits
de participation inscrits aux art. 4, 5 et 7, ainsi que de l’obligation de supporter des
coûts (art. 8). De même, les coûts à assumer, théoriquement, en vertu de l’art. 6, al.
2, seraient à la charge de l’aéroport.
Comme indiqué expressément à l’art. 1, al. 3, la Suisse peut confier à Skyguide
l’exécution des tâches qu’elle assume pour exercer le contrôle de la navigation aé-
rienne.
Art. 11
Commission mixte de la navigation aérienne
La Commission mixte de la navigation aérienne s’inspirera de l’exemple de l’accord
du 23 juillet 1991 entre la Confédération suisse et la République d’Autriche concer-

3187
nant les effets sur le territoire national de l’exploitation des aérodromes proches de
la frontière (RS 0.748.131.916.31). Après ces négociations difficiles, elle jouera un
rôle primordial pour rétablir la confiance. Aux termes de l’al. 3, elle traitera de toute
question résultant de l’interprétation et de l’application de l’accord. On mentionnera
les modifications à apporter au plan des espaces aériens, la définition des procédures
devant être notifiées à la République fédérale d’Allemagne (constructions, exploita-
tion) et le traitement des cas où il convient d’appliquer la clause dérogatoire de
l’art. 6, al. 1, let. a.
Art. 12
Consultations
On appelle consultations les contacts officiels entre les gouvernements des deux
Etats. C’est l’occasion d’introduire des adaptations de l’accord. Il convient que la
Commission mixte étudie les questions au préalable.
Art. 13
Règlement des différends
Un tribunal arbitral est prévu pour régler les différends. Les modalités en sont con-
formes aux usages des accords bilatéraux. La condition préalable à l’introduction
d’une procédure d’arbitrage est toutefois que la Commission mixte ait étudié la
question et que des consultations aient eu lieu. Il importe également que le tribunal
tranche en s’appuyant sur le droit international général et sur tous les accords exis-
tants. Citons en particulier la convention du 7 décembre 1944 relative à l’aviation
civile internaltionale, Convention de Chicago (RS 0.078.0) et l’accord du 7 décem-
bre 1944 relatif au transit des services aériens internationaux, Accord sur le transit;
(RS 0.748.111.2) ainsi que les accords sectoriels du 21 juin 1999 entre la Suisse et
la Communauté européenne (FF 1999 VI 5440), lorsqu’ils seront entrés en vigueur.
Art. 14
Suspension
Les modalités de suspension des effets de l’accord ont été longtemps controversées
dans les négociations, car la République fédérale d’Allemagne voulait pouvoir y re-
courir dès qu’elle constaterait unilatéralement des violations. La formulation adop-
tée fait que la partie allemande ne peut suspendre l’accord qu’après avoir fixé un
délai et, surtout, en cas de violation grave mettant en danger la sécurité et l’ordre
public. Ce sont là des exigences plus sévères que celles, valables en l’absence de
tout autre arrangement, de l’art. 60 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur
le droit des traités (RS 0.111). Les intérêts de la Suisse à la constance des effets de
l’accord sont donc mieux préservés.
Art. 15
Durée et dénonciation
Concernant la clause de dénonciation, la question était de savoir si un accord non
dénonçable sur une assez longue période ne serait pas plus avantageux, l’aéroport de
Zurich ayant besoin de conditions stables et, si possible, durables. Par ailleurs, il
importe de ne pas s’embarrasser d’engagements inutiles, au cas où les conditions ou
la situation juridique devraient changer. C’est pourquoi on a renoncé, à la demande
de la société concessionnaire de l’aéroport, à prévoir une période définie au terme de
laquelle le contrat serait reconduit pour une durée indéterminée.

3188
Art. 16
Application provisoire
Pour parvenir à cet accord, il était essentiel de pouvoir offrir immédiatement une
certaine réduction de la charge de l’espace aérien du sud de l’Allemagne.
L’application prématurée de certaines dispositions d’un accord est possible aux ter-
mes de l’art. 25 de la convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités
(RS 0.111). En vertu de ses prérogatives et de sa responsabilité en matière de politi-
que étrangère, le Conseil fédéral peut ordonner l’application provisoire d’un accord
quand la protection d’intérêts suisses ou le caractère particulièrement urgent
l’exigent et qu’il est impossible de suivre la procédure d’approbation parlementaire
ordinaire. La compétence du Parlement en la matière ne s’en trouve nullement en-
travée, puisque l’art. 25 de la convention de Vienne l’autorise à interrompre en tout
temps l’application provisoire d’un accord. On a ainsi l’assurance que la Suisse ne
se lie pas à plus long terme et de manière définitive sans que l’accord soit approuvé
selon la procédure normale et, le cas échéant, soumis au référendum (FF 1999 IV
4492).
L’application provisoire concerne la réduction des vols de nuit (dès le 19 octobre
2001), la limitation des vols pendant le week-end (dès le 27 octobre 2002) ainsi que
la disposition de l’art. 11 concernant la Commission mixte de la navigation aérienne.
La Suisse s’est engagée à appliquer provisoirement la réglementation des vols de
nuit ainsi que des vols en fin de semaine et les jours fériés après s’être assurée de
l’existence de solutions sûres et répondant aux impératifs de l’exploitation pour
éviter l’approche par le territoire allemand.
Mais l’art. 16 fixe aussi que certaines dispositions entreront en vigueur plus tard,
soit le 20 février 2005. Elles concernent en particulier la limitation du nombre des
vols d’approche, le réaménagement de la stratégie d’exploitation, les procédures
d’attente et les envols. La République fédérale d’Allemagne n’a consenti à ce long
délai transitoire, nécessaire pour la Suisse, qu’après des négociations laborieuses et
l’exposé détaillé des procédures requises pour mettre en œuvre une nouvelle répar-
tition des décollages et des atterrissages.
Quant à l’exigence de la République fédérale d’Allemagne de réduire progressive-
ment, dès la signature de l’accord, la charge de l’Allemagne du sud, il a fallu atten-
dre la rencontre à l’échelon ministériel pour parvenir au compromis de l’al. 1, let. c,
qui veut que tout au long de la période transitoire allant jusqu’en 2005, le nombre
des vols d’approche traversant l’espace aérien de l’Allemagne du sud ne dépasse pas
son niveau de l’an 2000. Cette disposition pourra être respectée sans difficultés.
Art. 17
Accord entre la Confédération suisse et la Communauté européenne
Selon l’art. 33 de l’accord du 21 juin 1999 entre la Communauté européenne et la
Confédération suisse sur le transport aérien (accord Suisse-CE sur le transport aé-
rien; FF 1999 VI 5440), ledit accord prime les dispositions correspondantes des ac-
cords bilatéraux applicables entre la Suisse et des Etats membres de la CE lors-
qu’elles portent sur des questions réglées par lui ou par le droit européen en vigueur.
L’art. 17 confirme la chose en précisant que le présent accord doit être qualifié lui
aussi d’applicable, même si sa ratification n’a lieu qu’après l’entrée en vigueur des
accords sectoriels. La remarque selon laquelle les droits et obligations fixés dans les
accords sectoriels doivent être appliqués dans la version en vigueur le moment venu
a en outre pour effet que même les modifications futures du droit européen prime-

3189
ront les dispositions du présent accord qui leur seraient contraires. Cela pourrait se
produire si jamais des dispositions applicables dans toute l’UE devaient porter sur
les aéroports et sur la charge sonore qui en résulte.
Art. 18
Réexamen de l’accord
Le transport aérien est par définition sujet aux turbulences. Toutes les prévisions
laissent entrevoir une croissance très rapide du trafic aérien civil au cours des dix
prochaines années, mais par ailleurs, l’aviation est très sensible aux incertitudes et
aux crises politiques. Les choses bougent aussi du fait des efforts déployés pour
harmoniser les réglementations étatiques régissant l’aviation civile en Europe et
dans le monde. Le marché des compagnies aériennes est soumis à de grands chan-
gements. Voilà pourquoi l’art. 18 fixe un réexamen de l’accord à l’horizon des pré-
visions actuelles, c’est-à-dire en 2010. Il précise également la nécessité de prendre
en compte l’évolution du trafic aérien et de la situation en matière d’exposition au
bruit. Quant à l’analyse coûts-utilité, elle est destinée à vérifier si la relation entre la
charge sonore et le bénéfice tiré de l’aéroport a évolué au détriment de la Républi-
que fédérale d’Allemagne ou à son avantage.
Toutefois, on l’a précisé au ch. 7 du protocole sur demande spécifique de la partie
allemande, le réexamen ne portera pas seulement sur ces questions, mais sur tous les
aspects significatifs.
3 
Conséquences de l’accord
3.1 
Cadre juridique
La question de savoir si la République fédérale d’Allemagne n’est pas tenue, juridi-
quement, de tolérer la façon de faire de la Suisse et si celle-ci ne pourrait pas se dé-
fendre avec succès au cas où des mesures unilatérales seraient prises à son encontre
a jalonné le débat sur l’utilisation de l’espace aérien de l’Allemagne du sud.
Incontestablement, le trafic aérien dont il est question se déroule au-dessus du terri-
toire allemand. Il s’agit d’un espace sur lequel la République fédérale d’Allemagne
détient seule la souveraineté. C’est à elle qu’il revient d’y autoriser le trafic aérien
ou de l’interdire. La question est donc de savoir si la Suisse est habilitée, juridique-
ment, à assurer le contrôle du trafic dans cet espace, d’y définir les itinéraires
d’approche et de décollage ainsi que l’intensité de leur utilisation, et de procéder
aux classifications de l’espace aérien nécessaires pour la sécurité du trafic
d’approche. 
Les autorités de la Confédération admettent depuis les années 80 que, pour ce qui
est des vols d’approche et de décollage dans cet espace aérien, la situation juridique
est incertaine et que la Suisse ne peut en aucun cas prétendre disposer du droit d’y
procéder. On peut certes toujours affirmer que les droits de survol au sens où
l’entendent la convention de Chicago et l’accord sur le transit incluent l’approche et
le décollage; mais la position inverse paraît tout aussi plausible. Il n’existe aucune
jurisprudence à ce sujet.
Au cours des négociations sur l’accord, SAirGroup a demandé une expertise juridi-
que à M. R. Dettling-Ott, privat-docent, qui a considéré que, dans l’optique du droit
international de l’aviation, la situation de la Suisse était positive. De son côté,

3190
l’aéroport de Zurich a fait faire une étude circonstanciée de la situation juridique par
Mme Natalie Lübben, M. Stefan Ohlhoff et le prof. Rüdiger Wolfrum, directeur de
l’institut Max-Planck pour le droit public étranger et le droit des gens à Heidelberg.
L’étude a pris en compte la situation créée par l’accord sur le trafic aérien passé en-
tre la Suisse et la CE. Quant à la Confédération, elle a approfondi la question au
moyen des rapports d’expertise de la Direction du droit international public, elle a
chargé une étude berlinoise de confiance de définir les possibilités de recours contre
un décret unilatéral allemand, et en été 2001, elle a mandaté un expert du droit de
l’aviation, le prof. Pablo Mendes de Leon, de l’Université de Leiden, pour examiner
encore la situation juridique. On a requis en outre les avis du Bureau de l’intégration
et de la Direction politique du DFAE. De son côté, la République fédérale
d’Allemagne, connaissant les rapports d’expertise commandés par l’aéroport et par
SairGroup, a fait vérifier son argumentaire par ses propres services et par le prof.
Milde de l’Université McGill de Montréal, ancien chef du service juridique de
l’OACI.
En été 2001, l’aéroport a fait faire une nouvelle expertise par un spécialiste allemand
du droit européen, le prof. M. Nettesheim.
En substance, les services de la Confédération et M. Mendes de Leon considèrent
l’accord comme avantageux pour la Suisse. Les expertises commandées par SAir-
Group et par Unique aéroport SA de Zurich jugent la position juridique de la Suisse
favorable à certains égards. Par contre, dans l’optique de la République fédérale
d’Allemagne, l’accord représente une concession faite à la Suisse et qui va au-delà
de ce qu’exige le droit.
Selon l’optique adoptée, l’appréciation est la suivante:
–
Droit international de l’aviation
La convention de Chicago et l’accord sur le transit de 1944 permettent-ils de
conclure à un droit, pour la Suisse, d’utiliser selon son bon vouloir l’espace
aérien du sud de l’Allemagne pour des vols d’approche et de décollage? La
question est controversée. En effet, trois représentants des principaux insti-
tuts mondiaux du droit de l’aviation (le prof. Milde de l’Université McGill à
Montreal, le prof. P. Mendes de Leon, le prof. Böckstiegel de l’institut de
l’aviation de l’Université de Cologne) estiment que les deux accords en
question ne s’appliquent pas aux vols en phase d’approche et de décollage.
Ils ajoutent que, même si l’on admettait que ces vols sont régis par les droits
de transit, la convention de Chicago fournirait de bonnes raisons à la Répu-
blique fédérale d’Allemagne pour pouvoir les réglementer librement dans
son espace aérien, sous réserve du respect de certains principes, par exemple
la non-discrimination des compagnies d’aviation. D’autres auteurs (p. ex.
Dettling-Ott, Ohlhoff/Lübben/Wolfrum) admettent qu’en droit international
de l’aviation, l’approche ne se distingue pas du «survol», protégé juridique-
ment. Ils mettent l’accent sur les principes que la République fédérale
d’Allemagne doit respecter si elle veut adopter des prescriptions. En subs-
tance, ils affirment que ces prescriptions devront être les mêmes que s’il
s’agissait d’un aéroport allemand. Ce qui est certain, c’est que la question de
savoir si les vols d’approche et de décollage relèvent du droit de transit n’a
encore jamais été tranchée par une instance juridique ni par un tribunal arbi-
tral.

3191
Le Conseil fédéral est réservé quant à la possibilité d’obtenir, au moyen
d’une procédure d’élimination des différends devant l’OACI, des avantages
par rapport à l’accord négocié. L’aboutissement même à une décision du
Conseil de l’OACI est douteux. Il faudrait bien plutôt s’attendre à des négo-
ciations longues et laborieuses, où la moindre question prendrait une réso-
nance politique. Il y tout lieu d’admettre également que l’OACI userait de
son droit d’inviter encore et encore les parties à entreprendre de nouvelles
négociations. A ce jour, jamais une telle procédure devant l’OACI n’a abouti
à une décision du Conseil sur des questions de transit.
–
Accord entre la Suisse et la CE sur le trafic aérien 
Les avis des experts divergent aussi quant à la possibilité d’appliquer
l’accord entre la Suisse et la CE sur le trafic aérien, et le droit de la CE en
général. Les divergences ne concernent guère la définition des aspects qui
paraissent essentiels. Tous les auteurs s’accordent à dire qu’il faut examiner
si la réglementation des vols en phase d’approche et de décollage de
l’aéroport de Zurich a des retombées sur l’exercice des droits définis dans
l’accord entre la Suisse et l’Europe unie. Il y a unanimité aussi sur le fait que
le droit de la CE protège non seulement l’accès au marché, mais encore la li-
berté de prestations de services.
Ces libertés se trouvent-elles réduites? Pour répondre à la question, il faut se
demander si les principes de la proportionnalité sont respectés. Sur ce point
les avis divergent selon les hypothèses relatives aux conséquences de
l’accord pour le trafic d’approche et de décollage. Certains experts admet-
tent qu’il n’existe aucune alternative valable et que, par conséquent, l’accès
au marché se trouve entravé de façon inadmissible. De leur côté, ceux qui
admettent la possibilité d’une autre répartition des vols d’approche et de
décollage doutent que la réglementation à ce sujet viole l’accord sur le trafic
aérien ou le droit applicable dans la CE.
En substance, les expertises commanditées par l’aéroport admettent que les
réglementations prévues dans l’accord violent le droit de la CE et réduisent
de manière inadmissible l’accès au marché, tandis que les experts mandatés
par la Confédération, de même que ses propres services, considèrent
l’accord comme avantageux pour notre pays.
Ainsi, à notre avis, la question décisive est celle des conséquences réelles
des dispositions contractuelles sur le trafic en provenance et à destination de
Zurich. Contrairement aux prémisses adoptées dans les rapports d’expertises
commandés par SAirGroup et par l’aéroport, nous croyons que le réalisme
force à reconnaître – comme l’affirme la République fédérale d’Allemagne –
que l’accès à l’aéroport ne se trouve pas entravé. Nous avons en effet ap-
prouvé l’accord précisément en admettant que la capacité de cet aéroport ne
s’en trouverait pas réduite (cf. plus bas, ch. 3.2).
De là également notre conviction que l’accord ne discrimine nullement des
compagnies aériennes ni n’entrave leur droit de desservir l’aéroport de
Zurich. Il n’y a donc aucune restriction des droits d’accès au marché, mais
simplement l’obligation de choisir des itinéraires d’approche différents pour
exercer ces droits.
L’affirmation selon laquelle l’accord discrimine l’aéroport de Zurich par
rapport aux aéroports allemands ne repose sur aucune base légale. Le droit

3192
international n’exige pas l’égalité générale de traitement, et les sujets de
droit ne peuvent se réclamer d’un tel principe que si celui-ci est inscrit dans
un accord international. Or aucun accord ne garantit aux aéroports et à leurs
riverains l’égalité dans les domaines réglés ici. 
Afin de bien marquer la primauté de l’accord entre la Suisse et la CE sur le
trafic aérien, on a inscrit dans l’accord avec la République fédérale
d’Allemagne une clause dans ce sens, qui garantit en outre que les dévelop-
pements ultérieurs du droit européen, notamment dans le domaine du con-
trôle de la navigation aérienne ou de l’exploitation des aéroports, primeront
le présent accord.
En outre, le chef du DETEC a demandé à la Commission européenne – après
en avoir référé à la République fédérale d’Allemagne – de vérifier la compa-
tibilité de l’accord avec les accords sectoriels passés entre la Suisse et la CE
et plus généralement, avec le droit communautaire. Cette demande a été ac-
ceptée par la Commissaire aux transports et vice-présidente de la Commis-
sion européenne, Madame Loyola de Palacio, mais la vérification au sens de
l’art. 211 du Traité instituant la Communauté européenne (traité CE) aura
lieu seulement une fois les accords sectoriels entrés en vigueur. Elle a par
ailleurs confirmé qu’il était indifférent que l’examen porte sur un accord ou
sur des mesures prises unilatéralement par l’Allemagne.
Ainsi nous avons l’assurance que l’accord ne déployera ses effets que s’il est
compatible avec le droit communautaire. Le cas échéant, les dispositions qui
ne le seraient pas seraient déclarées nulles par la Commission. L’examen au-
quel la Commission européenne procédera une fois l’accord conclu avec la
République fédérale d’Allemagne est la garantie que la Suisse bénéficiera du
meilleur statut possible dans le cadre du droit communautaire.
–
Droit de voisinage
Les règles de la protection de l’environnement et du droit de voisinage ne
fournissent pas de réponses concluantes aux questions qui se posent ici. Les
règles de bon voisinage interdisent les dégâts et interventions exagérés et
substantiels. Mais la définition exacte de ces notions est incertaine et il
n’existe aucune pratique à ce sujet dans le domaine de l’aviation. On peut au
reste considérer comme reconnue l’obligation de chercher un arrangement à
l’amiable. Il n’est sans doute pas négligeable que les faits en cause ne relè-
vent que partiellement du droit de voisinage, puisqu’il n’est pas question
d’immissions transfrontalières, mais bien de l’utilisation d’un espace sous
souveraineté étrangère pour l’exploitation d’un aéroport.
–
Possibilités de recours
Au surplus, la Suisse ne dispose que de peu de possibilités de recours. Le
consentement de la République fédérale d’Allemagne serait nécessaire pour
faire appel à un tribunal arbitral. Une procédure devant le Conseil de
l’OACI, autorité politique et non judiciaire, comporte différentes incertitu-
des. Il en va de même des démarches juridiques qui pourraient être entrepri-
ses devant un tribunal allemand par l’aéroport ou par une compagnie aé-
rienne.
Quelle que soit l’instance choisie, un procès durerait vraisemblablement des
années. En attendant, les conditions imposées à l’exploitation de l’aéroport
resteraient incertaines. Une planification solide deviendrait impossible aussi

3193
bien pour la révision, nécessaire depuis longtemps et prévue dans la loi, de
la stratégie d’exploitation que pour les plans cantonaux et communaux. Il
faudrait néanmoins chercher à réaménager les vols d’approche et de décol-
lage au cas où l’Allemagne maintiendrait des mesures unilatérales pendant la
durée du procès.
En outre il n’est pas certain qu’une telle procédure finisse par résoudre les
questions décisives, car la concrétisation d’une solution risquerait d’être
abandonnée aux Etats.
Et quelque favorable que paraisse la position juridique de la Suisse, rien
n’empêcherait la République fédérale d’Allemagne d’assumer elle-même le
contrôle du trafic aérien, obligeant Skyguide et l’aéroport à faire face à de
graves difficultés.
La seule démarche raisonnable semble être de soumettre l’accord à l’examen
de la Commission européenne, si accord il y a. Des dispositions ont été pri-
ses à cet effet. Quant à la décision de la Commission européenne, la Suisse
pourrait l’attaquer devant le Cour de justice européenne en vertu de l’art. 20
de l’accord Suisse-CE sur le transport aérien.
3.2 
Effets de la conclusion d’un accord
La conclusion de l’accord permet de consolider, en l’inscrivant dans un acte juridi-
que international officiel, le droit d’utiliser l’espace aérien allemand, facteur impor-
tant pour l’exploitation de l’aéroport, du fait de la proximité de la frontière. Cette
activité pourra donc désormais être planifiée à long terme et les incertitudes qui af-
fectaient les entreprises aéronautiques et la population depuis des années prendront
fin.
La Suisse assurera le contrôle de la navigation aérienne en s’appuyant sur une base
de droit international et il existe désormais un cadre légal pour étudier la question du
prélèvement de taxes à cet effet.
L’accord prévoit les délais transitoires indispensables pour réorganiser l’exploitation
de l’aéroport, ainsi que les dérogations permettant d’utiliser l’espace aérien alle-
mand lorsque c’est inévitable. Il met fin à plus de deux décennies de discussions
concernant le trafic d’approche dans cet espace aérien. Un procès avec la Républi-
que fédérale d’Allemagne ne pourrait clarifier la situation de manière aussi effective
et exhaustive, il s’en faut de beaucoup.
Dans le même temps, l’accord reflète la volonté du Conseil fédéral d’entretenir avec
la République fédérale d’Allemagne des relations de bon voisinage, ce qui implique
que l’on ne néglige pas les retombées sur le territoire allemand de l’exploitation
d’un aéroport suisse.
Mais l’accord contraint la Suisse à modifier la répartition du trafic d’approche vers
l’aéroport de Zurich; c’est le principal reproche qui lui est fait généralement.
L’ensemble du trafic aérien de et vers l’aéroport devra être réexaminé. Mais ce
réexamen n’est pas la conséquence du seul accord avec la République fédérale
d’Allemagne. L’art. 74a de l’ordonnance du 23 novembre 1994 sur l’infrastructure
aéronautique (OSIA; RS 748.131.1) exige lui aussi la révision de tous les aspects de
l’exploitation lors du renouvellement de la concession en 2001. De son côté, le Tri-

3194
bunal fédéral a affirmé la nécessité d’une telle révision dans son arrêt du 8 décembre
2000 relatif à la concession de construction du terminal Midfield (ATF 126 II 522).
L’objectif de cette révision est double. On veut optimiser les mouvements d’avions
dans l’optique de l’aménagement du territoire et de l’environnement, notamment en
réduisant les immissions sonores aux alentours de l’aéroport; mais il s’agit aussi
d’assurer pour l’avenir des capacités maximales à l’aéroport, car la répartition ac-
tuelle des vols en phase d’approche et de décollage ne permet pas de garantir les ca-
pacités correspondant aux prévisions de trafic. Les travaux ont commencé en octo-
bre 2001. Y sont associés, aux côtés de l’aéroport et du canton de Zurich, les com-
munes et tous les autres cantons qui pourraient être touchés par le trafic aérien, ainsi
que différents services fédéraux. Ensemble, ils doivent définir une stratégie
d’exploitation optimale par l’ensemble de ses caractéristiques. Leurs travaux ont
déjà abouti à des propositions. Il en ressort que l’aéroport peut rester intégralement
ouvert à l’exploitation même si l’on tient compte des exigences de l’accord. Diffé-
rentes solutions sont envisageables. Certaines auraient même pour effet qu’un moins
grand nombre de personnes seraient soumises à des charges sonores dépassant les
valeurs limites, alors que les coûts seraient réduits. Certes, les mesures de construc-
tion qui s’imposeraient coûteraient relativement cher; mais elles seraient compen-
sées par une réduction des dépenses dans d’autres secteurs, par exemple dans la
protection contre le bruit et dans les dédommagements imposés pour cause
d’expropriation formelle de revendications pour bruit d’avions, fondées au titre du
droit de voisinage. Dans l’optique de la sécurité, toutes les solutions proposées doi-
vent correspondre, comme les procédures actuelles d’approche et de décollage, aux
normes internationales et recommandations applicables.
Mais, en dépit du bilan positif offert par différentes solutions au chapitre des avan-
tages et des inconvénients, la réduction globale du bruit n’ira probablement pas sans
un déplacement partiel de la charge sonore, et par conséquent, son accroissement
dans certaines régions; c’est le revers de la médaille.
3.3 
Conséquences d’une non-ratification
–
L’Allemagne a annoncé à plusieurs reprises son intention d’introduire, si
une solution négociée n’était pas trouvée, des prescriptions qui régiraient les
procédures d’approche et de décollage de façon à répartir différemment le
trafic d’approche et à soulager sa région concernée.
–
En cas de non-ratification, il faut nous attendre à ce que les opérations rela-
tives au contrôle aérien dans le sud du pays reviennent à l’entreprise alle-
mande homologue de Skyguide. Celle-ci devrait affronter de graves diffi-
cultés dans l’accomplissement de sa tâche. Mais les conséquences les plus
douloureuses se feraient sentir pour l’aéroport de Zurich, car celui qui assure
le contrôle de la circulation aérienne détermine en dernier ressort la capacité
d’un tel ouvrage. Même si l’Allemagne exerçait cette activité dans le sens de
la stratégie d’exploitation actuelle (ce qui est improbable), la Suisse ne pour-
rait rien entreprendre contre les inconvénients qui en résulteraient. Il ne se-
rait plus question d’adopter un régime d’approche par le nord tel que prati-
qué par Skyguide, exploitant toutes les possibilités de ménager les interval-
les d’approche les plus brefs possibles et coordonnant habilement les décol-
lages et les atterrissages; cela implique en effet qu’un seul organe

3195
contrôle toutes les aires d’arrivée et de départ. Même d’autres concepts de
décollage et d’atterrissage, évitant au maximum de recourir à l’espace aérien
allemand pour utiliser les pistes 14 et 16, seraient fortement entravés.
–
En outre, il n’est pas exclu que l’Allemagne instaure dans ce cas une zone de
limitation de vol, que ce soit pour des motifs militaires, touristiques ou qui
relèvent de l’aviation civile, et qu’elle institue par exemple des niveaux de
vol particuliers; elle pourrait même adopter une classification de l’espace
aérien ne répondant pas aux besoins du trafic d’approche de Zurich.
–
Il n’est guère imaginable que la République fédérale d’Allemagne consente à
participer à de nouvelles négociations, dans lesquelles la Suisse lui deman-
derait d’accepter une part du trafic d’approche et de décollage plus impor-
tante que prévu actuellement. Et si elle consentait à négocier encore, il
faudrait s’attendre à aboutir à des modalités plus mauvaises que celles de
l’accord proposé.
–
La position de la République fédérale d’Allemagne devrait se durcir sensi-
blement. En effet, cet accord représente, pour elle aussi, un compromis que
le gouvernement allemand a accepté en dépit des exigences encore plus
sévères de sa propre population. Ainsi l’été dernier, les communes alleman-
des ont quitté la délégation avec fracas. De leur côté, les Landkreise touchés
par le trafic d’approche et le gouvernement du Land de Bade-Wurtemberg
ont depuis quelque temps déjà un regard critique vis-à-vis de l’accord. Le
gouvernement allemand n’en a pas moins accepté le résultat de la négo-
ciation. Ainsi une non-ratification par la Suisse serait un camouflet pour lui.
Les milieux qui refusent tout compromis avec la Suisse verraient leur
position renforcée et leur gouvernement serait contraint d’adopter une ligne
plus dure.
–
Mais bien plus que les questions d’espace aérien, le rejet de l’accord avec
l’Allemagne nuirait à nos bonnes relations avec un partenaire commercial de
première importance, qui fait preuve même au plan européen de beaucoup
de compréhension pour la position particulière de la Suisse. C’est un
élément qu’il ne faut pas sous-estimer. Si peu quantifiable qu’il soit, il est
peut-être de grande portée pour notre pays.
La République fédérale d’Allemagne adoptera-t-elle les mesures mentionnées, voire
une autre démarche, en cas de non-ratification? Il lui appartient à elle seule d’en dé-
cider. Mais les services fédéraux compétents sont convaincus de sa détermination à
agir. Elle matérialisera en tous cas sa thèse, maintes fois affirmée, selon laquelle nul
autre qu’elle ne dispose de l’espace aérien allemand.
3.4 
Conséquences financières et effets sur l’état
du personnel
Il n’y a pas lieu de s’attendre à des conséquences financières ni sur l’effectif du per-
sonnel. Les obligations convenues peuvent être assumées sans exiger un surcroît de
personnel par rapport à la situation actuelle. L’accord tendrait plutôt à décharger les
autorités fédérales, préoccupées depuis plus de 20 ans par le problème du survol du
territoire allemand par les avions en phase d’approche se dirigeant sur Zurich.

3196
La Confédération prend certes des engagements concernant la mise en oeuvre des
stations de mesure du bruit des avions, mais elle s’en déchargera sur l’entreprise
concessionnaire. En effet, la concession d’exploitation contraint expressément cette
entreprise à assumer les obligations découlant de l’accord.
La Suisse assume également des obligations quant à l’exercice du contrôle du trafic
aérien. Mais les coûts afférents seront supportés comme par le passé par Skyguide.
L’accord n’entraîne aucune dépense importante, tout en offrant une base à partir de
laquelle une compensation des coûts sera possible (cf. plus haut: commentaire de
l’art. 1).
3.5 
Conséquences pour les cantons
Les cantons bénéficieront des effets de l’accord, qui crée des conditions stables pour
le développement ultérieur de l’aéroport. Celui-ci demeure une importante infra-
structure également pour la Suisse centrale et orientale.
Dans le canton de Zurich, l’accord aura des conséquences sur la répartition du bruit
des avions, car il est l’un des éléments importants à prendre en considération dans
l’élaboration de la nouvelle stratégie d’exploitation. Malgré certains transferts, il
semble que le bilan global des immissions sonores sera plutôt positif, soit qu’un
moins grand nombre de personnes subissent des niveaux de bruit dépassant les va-
leurs-limites, soit que la nouvelle répartition soit perçue comme plus «équitable»
parce que toutes les régions seront touchées.
Les autres cantons ressentiront des effets partiellement comparables, avec pour cer-
taines régions un trafic aérien inconnu à ce jour. En-dehors du canton de Zurich, il
n’en résultera guère d’immissions sonores supérieures aux valeurs-limites. Mais on
ne peut exclure que le trafic aérien soulève des protestations dans des régions rurales
particulièrement calmes.
Globalement néanmoins, les conséquences pour les cantons peuvent être qualifiées
objectivement d’assez modestes.
4 
Programme de la législature
Le message concernant le présent accord n’est pas annoncé dans le rapport sur le
Programme de la législature (FF 1999 2003). Il s’agit pourtant d’un projet urgent,
car l’avenir de l’aéroport de Zurich nécessite à brève échéance un cadre juridique
solide.
5 
Rapport avec le droit européen
Le rapport avec le droit européen apparaît dans la question de savoir si le présent
accord pourrait porter atteinte à des droits et obligations découlant de l’accord
Suisse-CE sur le trafic aérien et du droit applicable dans la CE. Les avis des experts
divergent. Le Conseil fédéral a accepté l’accord en admettant que, fondamentale-
ment, le droit communautaire n’était pas touché. Mais la question dépend largement
des circonstances réelles. Aussi a-t-on demandé que la Commission européenne vé-

3197
rifie l’accord. De plus, si contre toute attente, il devrait s’avérer qu’il empiète sur le
droit communautaire, l’art. 17 prévoit que celui-ci prime. Cela restera vrai si de fu-
tures dispositions de la CE devaient régir des questions dont traite le présent
accord.
6 
Conformité avec la Constitution et avec la loi
Aux termes de l’art. 54, al. 1, de la Constitution (Cst.; RS 101), les affaires étran-
gères, soit en particulier la conclusion d’un accord international, sont de la compé-
tence de la Confédération. Selon l’art. 166, al. 2, Cst., il appartient à l’Assemblée
fédérale d’approuver les traités internationaux.
Un tel traité est sujet au référendum facultatif selon l’art. 141, al. 1, let. d, Cst. s’il
est illimité dans le temps et indénonçable, s’il prévoit l’adhésion à une organisation
internationale ou s’il entraîne une unification multilatérale du droit. L’accord avec
l’Allemagne ne remplit pas ces conditions: il a certes été conclu pour une durée in-
déterminée, mais chacune des parties peut le dénoncer en tout temps. Au surplus, il
ne prévoit ni l’adhésion à une organisation internationale ni une unification multi-
latérale du droit. Ainsi son approbation par l’Assemblée fédérale n’est pas sujette au
référendum.

3198
Annexe
La journée (de 7 heures à 21 heures)
10
34
28
16
32
Schéma 1
14
N
Vent d’ouest
10
34
28
16
32
Schéma 2
14
N

3199
La nuit (de 21 heures à 07.00 heures)
10
34
28
16
32
Schéma 3
14
N

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant l'accord entre la Confédération suisse et la République fédérale
d'Allemagne relatif à la fourniture de services de la navigation aérienne au-dessus d'une
partie du territoire allemand par la Confédération suisse ...
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2002
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
17
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
02.027
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
30.04.2002
Date
Data
Seite
3171-3199
Page
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Ref. No
10 126 257
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