ch_vb · 86.226 · 1986-06-19 · de


#ST# 86.226
Initiative parlementaire
Loi sur les rapports entre les conseils. Révision
Rapport du Bureau élargi du Conseil des Etats
du 19 juin 1986
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Le Bureau élargi vous soumet un projet d'initiative parlementaire relatif à
la revision de la loi sur les rapports entre les conseils. Conformément à
l'article 21quater de cette loi, nous le portons à votre connaissance et le
transmettons au Conseil fédéral pour avis.
Au cours de nos délibérations concernant les compléments à apporter au
règlement, nous avons étudié tout particulièrement les dispositions réglant
la motion. Nous avons constaté qu'une certaine confusion existe depuis de
nombreuses années sur la possibilité de donner par une motion des instruc-
tions imperatives au Conseil fédéral sur la façon dont il doit légiférer ou sur
les mesures qu'il doit prendre dans des domaines relevant des attributions
qui lui ont été confiées par la constitution ou par une délégation de pou-
voirs. La pratique des Chambres n'est pas uniforme et a provoqué récem-
ment des discussions au sein du Conseil des Etats également.
Le Bureau élargi vous propose de définir les interventions parlementaires
dans la loi. En ce qui concerne la motion, il conviendrait d'établir expressé-
ment qu'elle ne saurait se rapporter à des attributions législatives déléguées
au Conseil fédéral ou qui ont été confiées par la constitution au gouverne-
ment ou à l'Assemblée fédérale exclusivement. Afin que le Parlement
puisse néanmoins exprimer sa volonté politique dans ces domaines, nous
suggérons d'instituer une nouvelle forme d'intervention parlementaire, la
•recommandation.
A la suite de la transmission par le conseil d'un postulat Affolter, nous
avons été chargés d'étudier la possibilité de confier aux commissions de
gestion et à celles des finances l'exercice de la haute surveillance parlemen-
taire sur la Régie des alcools, actuellement assuré par les commissions de
l'alcool. Le Bureau élargi approuve cette proposition qui simplifierait et
uniformiserait le contrôle. Les dispositions de la loi relatives aux droits et
aux devoirs des commissions de l'alcool doivent donc être abrogées.
1410 
1986-600

* 
Proposition'
Le Bureau élargi propose au conseil de donner suite à l'initiative et d'adop-
ter le projet d'arrêté sur la modification de la loi sur les rapports entre les
conseils.
En outre, nous vous proposons de classer l'intervention parlementaire sui-
vante:
1984 P 84.386 
Régie des alcools. Désimbrication des structures.
Lettre b (E 4. 5. 84, Aflblter)
Annexes
1 
Projet de modification de la LREC
2 
Proposition de minorité
3 
Commentaires du Bureau élargi
19 juin 1986 
Au nom du Bureau élargi:
Le vice-président du Conseil des Etats, Dobler
1411

Annexe l
Loi sur les rapports entre les conseils 
Projet
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 85, chiffre 1, de la constitution;
vu une initiative parlementaire;
vu le rapport du Bureau élargi du Conseil des Etats du 19 juin 19861';
vu l'avis du Conseil fédéral du 
2),
arrête:
I
La loi sur les rapports entre les conseils3' est modifiée comme il suit:
Art. 15
Abrogé
Art. 16, 1er al.
1 Les décisions non concordantes de l'un des conseils sont renvoyées à
l'autre pour qu'il délibère sur les divergences jusqu'à ce qu'un accord s'éta-
blisse entre eux. Est réservée la procédure concernant les motions.
2ter. Mode de procéder en matière d'interventions (nouveau)
Art. 22 (nouveau)
1 La motion charge le Conseil fédéral de déposer un projet de loi ou
d'arrêté ou de prendre une mesure.
2 Une motion qui demande au Conseil fédéral de prendre une mesure ne
peut avoir trait à une affaire qui relève de la seule compétence du Conseil
fédéral ou de l'Assemblée fédérale ou à une compétence législative déléguée
au Conseil fédéral.
3 Le Conseil fédéral peut déclarer qu'il accepte la motion.
»FF 1986 II 1410
2> FF 1986 I I I . . .
3> RS 171.11
1412

Loi sur les rapports entre les conseils
4 La motion peut à la demande d'un membre du conseil ou du Conseil
fédéral être transformée en postulat ou en recommandation, lorsque l'au-
teur de la motion donne son accord.
5 La motion adoptée par un conseil nécessite l'approbation de l'autre
conseil. Si celui-ci la repousse, elle est biffée de la liste des objets à traiter.
L'autre conseil peut aussi transmettre tout ou partie d'une motion sous
forme de postulat ou de recommandation des deux conseils.
6 Les décisions d'un conseil concernant le classement d'une motion ne
prennent effet qu'avec l'approbation de l'autre conseil.
Art. 22bis (nouveau)
1 La recommandation invite le Conseil fédéral à prendre une mesure qui
relève de sa seule compétence ou de la compétence législative qui lui est
déléguée.
2 Le Conseil fédéral a la possibilité de donner son avis.
3 La recommandation est adoptée lorsqu'un conseil l'approuve.
Art. 22ter (nouveau)
1 Le postulat charge le Conseil fédéral d'examiner s'il.convient de déposer
un projet de loi ou d'arrêté ou de prendre une mesure et de présenter un
rapport à ce sujet. Un rapport peut aussi être demandé sur toute autre
question.
2 Le Conseil fédéral peut déclarer qu'il accepte le postulat.
3 Le postulat est adopté s'il est accepté par un conseil.
Art. 22«uater (nouveau)
1 Le Conseil fédéral peut être invité, par une interpellation ou une question
ordinaire, à renseigner sur des affaires de la Confédération.
2 Le Conseil fédéral répond en règle générale jusqu'à la session suivante.
3 L'interpellation et la question ordinaire peuvent être déclarées urgentes.
4 Chaque conseil peut décider de mettre une interpellation en discussion.
3. Mode de procéder en matière d'initiatives populaires
Art. 23
Chapitre VII, section 3
(Art. 51 à 53)
Abrogés
96 Feuille fédérale. 138e année. Vol. II 
1413

Loi sur les rapports entre les conseils
H
La loi fédérale sur le Contrôle fédéral des finances1' est modifiée comme il
suit:
Art. 20
Abrogé
III
1 La présente loi est soumise au référendum facultatif.
2 Elle entre en vigueur le 1er décembre 1987.
') RS 614.0
1414

Annexe 2
Proposition de minorité (Muheim)
Art. 22quinquies (nouveau)
1 Les conseils peuvent faire des déclarations sur d'importants événements
ou problèmes concernant la politique extérieure ou intérieure.
2 Le Conseil fédéral a la possibilité de donner son avis.
3 La déclaration est adoptée lorsqu'un conseil l'approuve.
1415

Annexe 3
Commentaires du Bureau élargi
I 
Droit régissant les motions
II 
Droit en vigueur
La loi sur les rapports entre les conseils (LREC) ne contient presque
aucune disposition concernant les interventions parlementaires. Le pos-
tulat, l'interpellation et la question ordinaire ne sont mentionnés nulle part.
Seul l'article 15 contient une règle prévoyant qu'une motion doit avoir été
approuvée par les deux Chambres pour qu'elle «oblige le Conseil fédéral»;
en cas de divergences entre les deux Chambres, on ne procède pas à leur
élimination. En outre, la motion relative au rapport sur les Grandes lignes
de la politique gouvernementale est mentionnée à l'article 45ler, 2e alinéa.
Ce silence s'explique du fait que la loi sur les rapports entre les conseils
avait initialement pour unique objectif - comme il ressort de son titre - de
régler les relations entre les deux Chambres, ainsi qu'entre l'Assemblée
fédérale et le Conseil fédéral. Au cours des trente dernières années, on y a
cependant inclus un nombre croissant de principes réglant la procédure
dans les deux Chambres, notamment des dispositions relatives à la haute
surveillance, à l'initiative parlementaire, aux commissions, à l'obligation
pour les députés de signaler les intérêts qu'ils représentent, etc.
Dans les règlements des Chambres fédérales, les interventions font l'objet
de dispositions détaillées (art. 25 à 35 du règlement du Conseil des Etats;
art. 29 à 38 et 42 de celui du Conseil national). Les articles des deux règle-
ments sont semblables dans une large mesure, mais divergent sur certains
points.
Selon l'article 25 du règlement du Conseil des Etats, la motion est un man-
dat donné au Conseil fédéral «de déposer un projet de loi ou d'arrêté ou de
prendre une mesure». A l'article 29 du règlement du Conseil national, on
précise que la motion «charge le Conseil fédéral de déposer un projet de loi
ou d'arrêté visant un but déterminé ou de prendre une mesure». En outre,
l'article 31, 2e alinéa, déclare inadmissibles les propositions de motion
«visant à influer sur un acte administratif qui sera pris dans une procédure
ordonnée par la loi ou sur une décision de recours», ainsi que celles «qui
demandent la modification» d'un tel acte ou d'une pareille décision.
12 
Motions touchant les attributions législatives déléguées
121 
Pratique suivie par les Chambres fédérales
Un point qui provoque souvent des controverses dans la pratique est le sui-
vant: Les Chambres fédérales peuvent-elles, par une motion, contraindre le
Conseil fédéral à agir dans la sphère de compétence qui lui est réservée par
la constitution ou la loi (voir p. ex. la motion Kündig du 31 janvier 1983
concernant la boulangerie industrielle des PTT). C'est notamment le cas
1416

pour les motions relatives aux attributions législatives déléguées au gouver-
nement, pour lesquelles il y a lieu de se demander si les Chambres
peuvent exiger de celui-ci d'arrêter une ordonnance ou d'en modifier une,
voire de l'abroger, bien que le droit d'édicter la législation d'exécution ait
été expressément ou implicitement délégué au Conseil fédéral (voir p. ex. la
motion Oehler du 23 juin 1978 concernant les taxes radio et TV).
La pratique n'est pas uniforme. De telles motions ont été souvent transmi-
ses autrefois, sans qu'on ne se préoccupe trop de l'aspect juridique de la
question. A la suite d'un avis de droit élaboré par l'Office fédéral de la
justice sur cette question fondamentale (JAAC 1979, 43, n° 1), le Conseil
fédéral a repoussé .systématiquement toutes les motions touchant les attri-
butions législatives qui lui ont été déléguées. Il est difficile de déterminer
jusqu'à quel point il a pu convaincre l'Assemblée fédérale de la justesse de
son argumentation juridique, car chaque décision que prend le Parlement
dépend aussi du fond du problème à traiter. Il semble toutefois que le
Conseil national soit plus enclin que celui des Etats a transmettre des
motions touchant le domaine attribué par délégation au Conseil fédéral (cf.
p. ex. les projets de motion du Conseil national relatifs au rapport sur le
dépérissement des forêts transformés en postulats par le Conseil des Etats,
BO E 1985 39 s.). Mais le Conseil des Etats a également transmis plusieurs
motions touchant des attributions déléguées au gouvernement, parfois après
un débat sur leur licéité (cf. p. ex. motion Kündig, BÖ E 1983 p. 199;
motion Lauber, eh. la, BO E 1984 p. 666 à 668, motions concernant le
dépérissement des forêts, BO E 1985 39 à 44).
122 
Principaux arguments pour ou contre
Le débat se concentre généralement sur la question de déterminer dans
quelles situations l'Assemblée fédérale est autorisée à donner des directives
au Conseil fédéral (cf. la teneur de l'art. 15 LREC). C'est le cas, de l'avis
unanime, lorsqu'il s'agit de préparer un projet de loi, ou lorsque l'Assem-
blée fédérale et le Conseil fédéral sont compétents dans un domaine donné
(compétence concurrente), par exemple pour les mesures concernant le
maintien de l'ordre interne ou la sécurité sur le plan extérieur (art. 85, ch. 6
à 9 est; art. 102, ch. 9 à 11 est.).
Les tenants de la possibilité d'adopter des motions ayant trait à des attribu-
tions déléguées au gouvernement, entendent aussi que de telles interven-
tions puissent avoir comme but de charger le Conseil fédéral de légiférer
dans un sens précis dans un domaine que le législateur lui a donné pour tâ-
che de réglementer. Le gouvernement devrait en outre accepter des instruc-
tions générales concernant l'administration. En revanche, personne n'estime
qu'on pourrait, par une motion, exiger du Conseil fédéral la levée ou la
modification d'actes ou de décisions déterminés ou lui donner, dans un cas
précis, des instructions pour une décision future. Cela découle en partie de
l'article 47quater, 4e alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils et est
expressément statué à l'article 31, 2e alinéa, du règlement du Conseil natio-
nal.
1417

Les partisans de telles motions sont d'avis que l'Assemblée fédérale ne re-
nonce pas à exercer son influence lorsqu'elle délègue le pouvoir de légifé-
rer. Ils invoquent en outre le droit accordé à l'Assemblée fédérale par la
constitution d'exercer la haute surveillance (art. 85, ch. 11, est.). Selon leur
argumentation, la haute surveillance ne se limite pas à demander des ren-
seignements sur une affaire et à critiquer certaines mesures déjà prises par
le Conseil fédéral ou l'administration. Bien au contraire, le Conseil fédéral
doit pouvoir être obligé, par une motion, à prendre certaines dispositions
administratives d'ordre général. Citons à titre d'exemples les deux motions
transmises au gouvernement sur recommandation des commissions de ges-
tion des 6 et 14 novembre 1980 sur la réorganisation de l'acquisition d'ar-
mement et sur le rôle et le statut des ateliers fédéraux de production d'ar-
mement (FF 1981 I 369 et 414).
Les opposants exigent au contraire la stricte observation du principe de la
séparation des pouvoirs. A leur avis, toute délégation confère au Conseil fé-
déral le droit de légiférer librement dans un certain domaine,-droit qui ne
saurait être restreint par la transmission d'une motion, mais uniquement
par la modification de l'acte de délégation, donc par une revision de loi. Ils
soulignent le fait que le Conseil fédéral constitue l'autorité directoriale et
executive supérieure de la Confédération (art. 95 est.) et s'opposent à ce
que la disposition selon laquelle l'Assemblée fédérale exerce l'autorité su-
prême de la Confédération (art. 71 est.) et la haute surveillance servent à
justifier des interventions aboutissant à un contrôle de tous les actes gou-
vernementaux.
Cette opinion est surtout défendue par l'Office fédéral de la justice (cf. l'ex-
pertise citée de 1978 et la pratique suivie depuis lors), ainsi que par les pro-
fesseurs Kurt Eichenberger (Rechtsgutachten über Fragen des Motions-
rechtes der Bundesversammlung im Bereiche der allgemeinen parlamentari-
schen Oberaufsicht über die Verwaltung, September 1976, non publié) et
Jean-François Aubert (Traité de droit constitutionnel suisse II/III, eh. 1369,
Neuchâtel 1967/1982). Le professeur Eichenberger désigne les interventions
parlementaires touchant des attributions législatives déléguées et qui por-
tent le titre de motions, par l'expression quasi-motion («unechte Motion»,
littéralement «fausse motion») et considèrent qu'elles devraient être traitées
commes des postulats (cf. Rechtsgutachten, p. 12).
Parmi les avis favorables, il faut citer celui de l'ancien secrétaire général de
l'Assemblée fédérale, M. Alois Pfister, actuellement juge fédéral (Gutachten
vom 25. Mai 1972 über Natur und Zulässigkeit der Motion des Nationalra-
tes betreffend PTT-Betriebsgebäude in Zürich, ainsi que son avis complé-
mentaire du 21 juin 1972; Parlamentarische Vorstösse, dans: Innen- und
Aussenpolitik, Primat oder Interdependenz? Festschrift Walther Hofer, pu-
blié par Altermatt/Garamvölgyi, Berne et Stuttgart 1980, p. 405 s., 421 s.).
La question a été également examinée par la commission d'étude «Avenir
du Parlement». Dans son rapport final du 29 juin 1978 (FF 1978 II 1017,
ch. 225.7) elle affirme que le Parlement «ne saurait ... renoncer aux quasi-
motions».
1418

123 
Discussion au sein du bureau élargi
Le Bureau élargi se prononce à l'unanimité contre l'adoption de motions
ayant trait aux attributions législatives déléguées. La séparation des pou-
voirs implique une distinction claire entre les compétences du Conseil fédé-
ral et celles du Parlement. La motion ne doit notamment pas être utilisée
pour donner au gouvernement des instructions concernant des domaines
qu'il doit réglementer aux termes de la constitution ou de la loi, sous peine
qu'une confusion ne s'instaure dans la répartition des compétences. On
craint de provoquer ainsi un flot de motions.
La motion doit servir uniquement à charger le Conseil fédéral de proposer
la modification de lois. En outre, l'Assemblée fédérale peut utiliser la mo-
tion pour exiger des mesures dans les domaines que la constitution confie à
la fois au Parlement et au gouvernement, même lorsque ce dernier a déjà
fait usage de ses attributions en la matière.
Le Bureau élargi considère qu'il est nécessaire de fixer clairement dans le
droit parlementaire, que la motion ne doit pas se rapporter à des questions
relevant de la compétence du Conseil fédéral. Ce point ne doit plus être
examiné dans chaque cas particulier, au risque de voir les deux Chambres
se prononcer différemment à son sujet.
13 
La «recommandation», nouvelle forme d'intervention
parlementaire
Le Bureau élargi propose de remplacer la «quasi-motion» par un nouvel
instrument: la recommandation adressée au Conseil fédéral. Par ce moyen,
le Conseil national ou le Conseil des Etats pourraient faire connaître leur
opinion sur une question qui relève de la compétence du Conseil fédéral ou
qu'il doit réglementer en vertu d'une délégation de pouvoirs. La compéten-
ce du gouvernement est ainsi respectée, puisqu'il ne reçoit pas de mandat
l'obligeant en droit à prendre une mesure déterminée ou à modifier une or-
donnance. Mais l'exécutif devra tenir compte, pour des raisons d'ordre po-
litique, de la volonté formellement exprimée par le Parlement et se pro-
noncera à ce sujet dans le rapport de gestion ou d'une autre manière.
Il est souvent arrivé que des «quasi-motions» soient transformées en pos-
tulats sur proposition du Conseil fédéral, notamment par le Conseil des
Etats, dans de nombreux cas parce qu'on a estimé que le postulat est moins
contraignant que la motion. Pourtant, du point de vue juridique, le postulat
a un caractère tout aussi impératif que la motion. La différence provient de
l'objectif de ces deux formes d'intervention parlementaire: la motion charge
le Conseil fédéral de déposer un projet de loi ou de prendre une mesure,
alors que le postulat tend à lui demander un rapport. Il est peu judicieux
de demander au Conseil fédéral de faire rapport sur une question lorsqu'on
lui demande de prendre une mesure dans un domaine relevant exclusive-
ment de sa compétence ou dont la réglementation lui a été déléguée. En re-
vanche, le Parlement disposera à l'avenir de la recommandation. Le Bureau
1419

élargi estime qu'il est bien plus important d'établir une claire distinction
entre les diverses formes d'intervention parlementaire que d'éviter d'élargir
le système en vigueur, de crainte de le compliquer.
14 
La réglementation doit-elle figurer dans la loi
sur les rapports entre les conseils ou dans les règlements
des Chambres?
Le Bureau élargi a attentivement examiné s'il convenait de donner une dé-
finition restrictive de la motion dans son règlement et de prévoir simultané-
ment la possibilité d'utiliser la recommandation, ou s'il était nécessaire de
reviser la loi sur les rapports entre les conseils à cet effet. Il a décidé de
proposer simultanément la revision des deux actes précités.
Nous avons relevé que les interventions personnelles ne sont actuellement
pas mentionnées dans la loi, mais dans les règlements. Jusqu'à présent au-
cune difficulté n'en est résultée, parce que les définitions qu'on en a donné
dans les deux règlements se recouvrent presque entièrement. Le Bureau
élargi vous demande maintenant d'exclure expressément la motion relative
au domaine des attributions législatives déléguées. Or les deux Chambres
n'ont pas été toujours d'accord sur ce point. Aussi estimons-nous nécessaire
que le Conseil national se prononce également sur la définition de la mo-
tion à l'occasion d'une révision de la loi sur les rapports entre les conseils.
La motion doit être adoptée par les deux Chambres, qui doivent donc avoir
d'elle la même conception. Il serait d'autre part inadmissible que le Conseil
des Etats transforme une proposition de motion du Conseil national en une
recommandation, si ce conseil ne connaît pas une telle forme d'intervention
parlementaire.
Nous vous proposons d'introduire dans la loi une disposition contenant
seulement les .principes essentiels et de laisser aux règlements le soin de sta-
tuer sur tous les détails. L'article 22 proposé définit la motion dans ses 1er
et 2e alinéas; dans le 3e alinéa, il confère au Conseil fédéral le droit de don-
ner son avis, alors que le 4e alinéa prévoit la possibilité de transformer la
motion et que les 5e et 6e alinéas règlent les rapports entre les deux Cham-
bres. Les deux derniers alinéas remplacent l'actuel article 15. L'abrogation
de cet article implique l'adaptation du premier alinéa de l'article 16 sur le
plan rédactionnel.
Il nous semble souhaitable que la loi contienne outre les dispositions sur la
motion, les principes fondamentaux régissant les autres interventions parle-
mentaires. Il est important que celles-ci aient la même portée dans les deux
Chambres, non seulement pour le Parlement, mais aussi pour le Conseil fé-
déral, le destinataire des interventions. La recommandation prévue à l'arti-
cle 22bis remplacera la «quasi-motion». Elle pourra être adoptée par chacu-
ne des Chambres sur la proposition d'un ou de plusieurs de ses membres
ou d'une commission, et, au Conseil national, d'un des groupes qui y sont
représentés. Le Conseil fédéral pourra donner son avis. Les articles 22ter et
22quater concernant le postulat, l'interpellation et la question ordinaire cor-
1420

* 
respondent, quant au fond, aux dispositions actuelles des règlements (art.
25, 32, 33 du règlement du Conseil des Etats, art. 29, 30 de celui du
Conseil national). Les dispositions sur les interventions parlementaires se-
ront insérées entre celles qui concernent l'initiative parlementaire et celles
qui ordonnent la procédure à suivre pour les initiatives populaires. Tous
les détails concernant le dépôt des interventions parlementaires, ainsi que
la réponse qui leur est donnée et la procédure à suivre pour les traiter se-
ront fixés dans les règlements des Chambres, dans lesquels des procédures
divergentes pourraient être envisagées.
2 
Exercice de la haute surveillance sur la Régie fédérale
des alcools
21 
Mandat donné au Bureau élargi
Le Conseil des Etats a adopté, le 4 mai et le 29 novembre 1984, deux inter-
ventions parlementaires de M. Affolter sous forme de postulats (BÖ E 1984
213 s. et 633 s.). L'un de ceux-ci (84.385) demande que le domaine des
compétences de la commission de l'alcool du Conseil des Etats «soit éten-
du aux questions de santé et d'environnement et que cette commission soit
rebaptisée commission de la santé publique et de l'environnement». Le Bu-
reau élargi a été chargé d'examiner ce postulat dans le cadre des travaux re-
latifs à l'initiative parlementaire Muheim (78.234). Il est arrivé à la conclu-
sion que la proposition de l'auteur se justifie et recommande au Conseil des
Etats de redéfinir le champ d'activités de la commission de l'alcool à l'oc-
casion de la revision du règlement du conseil.
L'autre postulat (84.386) invite le Conseil fédéral à faire examiner «les
moyens de désimbriquer les structures de la Régie des alcools de façon à
mieux répartir les tâches et les domaines de compétences». En outre, il de-
mande que la surveillance sur les finances et sur la gestion exercée actuelle-
ment par la commission de l'alcool du Conseil des Etats et par celle de la
santé publique et de l'environnement du Conseil national soit confiée aux
commissions des finances et aux commissions de gestion des deux Cham-
bres. Cette demande a également été soumise pour avis et présentation d'un
rapport au Bureau élargi.
22 
Réglementation en vigueur de l'exercice de la haute
surveillance parlementaire
Les droits et les obligations des commissions de l'alcool sont réglés par les
articles 51 à 53 de la loi sur les rapports entre les conseils. (Dans la loi, il
est encore question des commissions de l'alcool, bien que celle du Conseil
national ait pris le titre de commission de la santé publique et de l'environ-
nement. Pour simplifier, nous utiliserons l'ancienne dénomination).
Les commissions de l'alcool examinent le budget, les comptes et le rapport
de gestion de la Régie des alcools, ainsi que le rapport du Conseil fédéral
sur l'emploi de la dîme de l'alcool. Pour la vérification des comptes, elles
1421

désignent un comité de révision, et une délégation est chargée de surveiller
l'ensemble de la question de la Régie des alcools. Chaque commission est
représentée par deux membres dans le comité de révision et par trois mem-
bres dans la délégation des alcools. Pour pouvoir inspecter et surveiller cet-
te régie, les deux organes ont les mêmes droits que ceux dont jouissent les
commissions de gestion et la délégation des finances pour contrôler les
autorités et services qui sont soumis à leur surveillance.
23 
Exercice de la haute surveillance sur les entreprises
de la Confédération
Les deux commissions de l'alcool ont été instituées en 1890 et 1891 peu
après l'entrée en vigueur de la loi sur l'alcool. A la différence des anciennes
commissions des finances et de celles de gestion qui étaient renouvelées
chaque année à l'époque, elles ont d'emblée été constituées en commissions
permanentes. Les commissions des CFF créées en 1902 et 1905 ont égale-
ment été permanentes dès le début. Les Chambres voulaient manifestement
exercer une surveillance particulière et continue sur les deux entreprises fé-
dérales que sont la Régie des alcools et les CFF.
La haute surveillance sur l'Entreprise des PTT, l'ancienne administration
des postes, a toujours été exercée par les commissions des finances et celles
de gestion. Les commissions des PTT créées en 1959 par le Conseil natio-
nal et en 1961 par le Conseil des Etats se limitaient à l'examen préliminai-
re des projets de construction des PTT; elles ont été dissoutes. Des tentati-
ves de leur donner plus de poids ont échoué. La proposition faite par une
commission d'études le 21 août 1973 aux bureaux des Chambres, d'insti-
tuer une commission commune des CFF et des PTT et de lui confier la
surveillance sur les finances et la gestion des deux entreprises, n'a égale-
ment pas été traduite dans les faits.
24 
Raisons de confier aux commissions des finances
et à celles de gestion la haute surveillance sur les finances
et la gestion de la Régie des alcools
L'auteur du postulat déclare que par sa tâche d'organe exerçant la haute
surveillance, la commission de l'alcool est une excroissance du système des
commissions parlementaires de haute surveillance; il estime que les com-
missions des finances et celles de gestion sont mieux à même d'exercer le
contrôle (BÖ E 1984 p. 213).
Effectivement, ces deux commissions de contrôle ont une très grande expé-
rience dans les domaines les plus variés, puisqu'elles doivent exercer la
haute surveillance au nom des Chambres sur toute l'administration fédérale
et les entreprises de la Confédération, Régie des alcools et CFF exceptés.
Elles disposent de leurs propres secrétariats permanents et peuvent faire des
comparaisons entre les services fédéraux. En outre, la Régie des alcools, à
la différence des CFF par exemple, est organisée comme un office fédéral et
1422

est directement subordonnée au chef du Département des finances. Le
contrôle qu'exercent sur elle le Conseil fédéral, le département, le Contrôle
des finances et l'Office de l'organisation ne se distingue guère de celui qu'ils
exercent sur d'autres offices. Cela tient au fait que la régie a des fonctions
administratives et fiscales surtout, alors que les CFF notamment, mais aussi
les PTT, remplissent, pour l'essentiel des tâches d'exploitation. La structure
d'établissement fédéral jouissant d'une personnalité juridique propre qui a
été donnée à la régie, s'explique surtout par des raisons historiques. Les
cantons, qui disposaient initialement de toutes les recettes tirées de cette
régie, ont exigé que ces bénéfices ne soient pas versés à la Caisse fédérale.
Or la revision de l'article 32b's, 9e alinéa, de la constitution fédérale, en
1985, a supprimé la part des cantons au bénéfice net de la régie. Les
cantons ne reçoivent désormais que la dîme de l'alcool, qu'ils doivent affec-
ter à la lutte contre l'alcoolisme et contre l'abus des stupéfiants. Le profes-
seur Raimund Germann, qui a fait en septembre 1985 une expertise à
l'intention du Département fédéral des finances sur la nouvelle répartition
des tâches de la régie, estime que celle-ci n'a pas une autonomie sensible-
ment plus importante que les autres offices fédéraux qui peuvent lui être
comparés (p. 73 de l'expertise).
Pour toutes ces raisons, il serait judicieux de confier aux commissions des
finances et à celles de gestion le contrôle exercé aujourd'hui par des com-
missions spéciales. Cela permettrait de faciliter la comparaison avec d'au-
tres offices, de simplifier le contrôle et de l'uniformiser.
Le professeur Germann approuve également la proposition susmentionnée,
sans toutefois la justifier davantage (p. 74 de l'expertise).
25 
Avis des commissions concernées
Le Bureau élargi a demandé aux commissions concernées des deux Cham-
bres, à savoir la commission de l'alcool du Conseil des Etats et celle de la
santé publique et de l'environnement du Conseil national, ainsi qu'aux
commissions des finances et à celles de gestion des deux Chambres, de don-
ner leur avis sur sa proposition.
Les deux commissions des finances ont répondu le 18 mars 1986, qu'elles
appuyent la proposition de leur confier, ainsi qu'à leur délégation, le
contrôle sur la gestion financière de la Régie des alcools et qu'elles sont
prêtes à l'assumer dès le début de la législature de 1987 à 1991.
La commission de gestion du Conseil des Etats a approuvé à l'unanimité,
lors de sa séance du 10 avril 1986, la proposition d'exercer la surveillance
sur la gestion de la régie. La commission de gestion du Conseil national se
considère également en état d'exercer en principe la surveillance sur la
Régie fédérale des alcools.
En revanche la commission de l'alcool du Conseil des Etats, aussi bien que
celle de la santé publique et de l'environnement du Conseil national, rejet-
tent les propositions du Bureau élargi. Elles font remarquer que la fonction
de la régie ne se limite pas au domaine fiscal; la fonction de la régie a aussi
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trait à la santé publique, notamment depuis que l'affectation de la dîme de
l'alcool a été élargie. Cet aspect de la question, qui se rapporte à la sauve-
garde de la santé publique, relève cependant plus particulièrement de la
compétence de la commission de l'alcool et de celle de la santé publique et
de l'environnement. Il n'est d'ailleurs pas indiqué d'intégrer entièrement la
régie dans la politique financière générale de la Confédération, car cet office
doit être en mesure de prendre rapidement et sans que des restrictions ne
lui soient imposées, les mesures qu'exigé l'état de la production agricole.
Enfin, la commission de l'alcool du Conseil des Etats exprime des doutes
dans sa lettre du 27 mai 1986, quant à l'efficacité de la solution proposée:
en effet, au lieu de confier la surveillance à deux commissions spéciales, le
contrôle de la régie devrait être effectué par les commissions de gestion et
celles des finances des deux Chambres, qui sont déjà surchargées de travail.
Le Bureau élargi rappelle pour sa part que ses propositions visent unique-
ment à simplifier la haute surveillance exercée sur la régie et à imposer à
celle-ci le même régime qu'au reste de l'administration. Cela semble se jus-
tifier tout particulièrement du fait que l'on a décidé en 1985 d'élargir
l'affectation de la dîme de l'alcool; depuis lors, en effet, les tâches confiées
à l'Office fédéral de la santé publique qui sont soumises au contrôle des
commissions des finances et de celles de gestion, et les tâches de la régie se
chevauchent davantage encore qu'auparavant. Le Bureau élargi ne met nul-
lement en .doute la capacité de la commission de l'alcool du Conseil des
Etats et celle de la commission de la santé publique et de l'environnement
du Conseil national d'exercer la haute surveillance sur la régie. Les com-
missions des finances et celles de gestion ayant donné des avis favorables, il
n'a aucune raison non plus de douter de l'efficacité du contrôle que ces
commissions exerceraient sur la régie. En outre, il faut s'attendre à ce que
les commissions de la santé publique et de l'environnement procèdent à
l'examen préliminaire d'un grand nombre d'autres objets ces prochaines
années, vu la grande importance que les questions qu'elles traitent prennent
dans la politique générale.
26 
Proposition de revision de la loi sur les rapports entre
les conseils
Nous vous proposons d'abroger les articles 51 à 53 de la loi sans les rem-
placer. L'article 20 de la loi sur le Contrôle fédéral des finances (RS 614.0)
pourra être également supprimé; cette disposition prévoit que les prescrip-
tions qui règlent les rapports entre le Contrôle des finances et les commis-
sions des finances, ainsi que la délégation, sont applicables par analogie aux
commissions de l'alcool et à leur délégation.
Il ne nous semble pas nécessaire de préciser, dans la loi sur les rapports
entre les conseils ou dans une autre loi, que la haute surveillance sur la
Régie des alcools est désormais exercée par les commissions des finances et
celles de gestion. Les droits et les devoirs de ces deux commissions sont
définies de façon globale aux articles 47ter à 50 de la loi. En revanche, il
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faudra, la décision de reviser cette loi une fois prise, modifier les règlements
des commissions intéressées et celui du Conseil national (art. 15, 2e al.,
let. b).
Afin de faciliter dans la mesure du possible le transfert des responsabilités
des commissions de l'alcool à celles des finances et à celles de gestion, nous
suggérons que les modifications proposées prennent effet au 1er décem-
bre 1987, début de la prochaine législature.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire Loi sur les rapports entre les conseils. Révision Rapport du Bureau
élargi du Conseil des Etats du 19 juin 1986
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1986
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
35
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
86.226
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
09.09.1986
Date
Data
Seite
1410-1425
Page
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10 104 848
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