ch_vb · JAAC 68.139 · 2003-10-09 · de


JAAC 68.139
Avis de droit de la Direction du droit international
public du 9 octobre 2003
Art. 41 § 1 Conv. de Vienne sur les relations diplomatiques. Art. 55 § 1
Conv. de Vienne sur les relations consulaires. Accords de siège. Droit de
vote et d’éligibilité des étrangers.
- L’exercice d’un droit de vote ou d’éligibilité par les membres des
missions diplomatiques, des missions permanentes ou des postes
consulaires serait contraire au droit international public, en
particulier à l’interdiction qui leur est faite de s’immiscer dans les
affaires intérieures de l’Etat accréditaire / Etat de résidence.
- L’exercice d’un droit de vote ou d’éligibilité par les fonctionnaires
d’organisations intergouvernementales au bénéfice d’une carte de
légitimation du Département fédéral des affaires étrangères pourrait
être envisagé sous l’angle de sa compatibilité avec le droit international
public, pour autant qu’il se fonde sur une base exclusivement volontaire
et que l’organisation pour laquelle travaille le fonctionnaire qui entend
faire usage de ce droit y consente expressément. Cet exercice pourrait
toutefois soulever un certain nombre de difficultés.
Art. 41 Abs. 1 Wiener Übereink. über diplomatische Beziehungen.
Art. 55 Abs. 1 Wiener Übereink. über konsularische Beziehungen.
Sitzabkommen. Stimm- und Wahlrecht für Ausländer.
- Die Ausübung eines Stimm- oder eines Wahlrechts durch die Mitglieder
diplomatischer Vertretungen, ständiger Missionen oder Konsularposten
würde internationalem öffentlichem Recht widersprechen, insbesondere
dem ihnen auferlegten Verbot, sich in innere Angelegenheiten des
Empfangs- / Wohnsitzstaates einzumischen.
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- Die Ausübung eines Stimm- oder eines Wahlrechts durch die
Funktionäre intergouvernementaler Organisationen, welche im
Besitz einer Ausweiskarte des Eidgenössischen Departements für
auswärtige Angelegenheiten sind, könnte unter dem Blickwinkel der
Kompatibilität mit dem internationalen öffentlichen Recht erwogen
werden, vorausgesetzt jedoch, es würde sich ausschliesslich auf eine
freiwillige Verpflichung stützen und die Organisation, für welche
der von diesem Recht Gebrauch machende Funktionär arbeitet, dies
ausdrücklich genehmigt. Dieser Versuch könnte jedoch eine Anzahl
Schwierigkeiten verursachen.
Art. 41 § 1 Conv. di Vienna sulle relazioni diplomatiche. Art. 55 § 1 Conv.
di Vienna sulle relazioni consolari. Accordi di sede. Diritto di voto ed
eleggibilità per gli stranieri.
- L’esercizio di un diritto di voto o di eleggibilità da parte di membri
delle missioni diplomatiche, delle missioni permanenti o dei posti
consolari sarebbe contrario al diritto internazionale pubblico, in
particolare al divieto di ingerenza negli affari interni dello Stato
accreditatario / Stato di residenza.
- L’esercizio di un diritto di voto o di eleggibilità da parte di funzionari
di organizzazioni intergovernative al beneficio di una carta di
legittimazione del Dipartimento federale degli affari esteri potrebbe
essere preso in considerazione nell’ottica della compatibilità con il
diritto internazionale pubblico, a condizione che si fondi su una base
esclusivamente volontaria e che l’organizzazione per la quale lavora
il funzionario che intende fare uso di questo diritto vi acconsenta
esplicitamente. Tuttavia, questo tentativo potrebbe provocare un certo
numero di difficoltà.
La Direction du droit international public a été amenée à se prononcer sur
la question de l’octroi du droit de vote - respectivement du droit d’éligibilité -
au niveau communal aux titulaires de cartes de légitimation du Département
fédéral des affaires étrangères (DFAE).
La nouvelle constitution vaudoise du 14 avril 2003 (Feuille des avis officiels
du Canton de Vaud [FAO] 30/03, p. 3) introduit le droit de vote et d’éligibilité
au niveau communal pour les étrangers domiciliés dans la commune qui
résident en Suisse au bénéfice d’une autorisation depuis dix ans au moins
et sont domiciliés dans le canton depuis trois ans au moins. La loi sur
l’exercice des droits politiques du 16 mai 1989 reprend cette disposition
constitutionnelle à son art. 5 modifié le 2 juillet 2003 (FAO 57/03) sans définir
le type d’autorisation dont l’étranger doit bénéficier pour pouvoir faire
valoir ce droit. Cet article prévoit en outre que la personne dont la qualité
d’électeur est en question peut être tenue de collaborer à l’établissement des
faits justifiant l’octroi de cette qualité.
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Il semble qu’aucun Etat n’accorde un droit de vote ou d’éligibilité, à quelque
niveau que ce soit, aux membres des représentations étrangères, aux
fonctionnaires internationaux de nationalité étrangère ou aux membres
de leur famille mis au bénéfice d’une carte de légitimation. Il n’existe dès
lors pas de précédent pour en retirer un enseignement en la matière. A
cet égard, il faut tenir compte du fait que le droit de vote et d’éligibilité
comporte non seulement des droits, mais également des obligations à charge
du bénéficiaire, élément important s’agissant de personnes jouissant de
privilèges et immunités.
Parmi les titulaires de cartes de légitimation du DFAE, il y a lieu d’examiner la
question de façon différenciée selon la catégorie de bénéficiaire dont il s’agit:
1. Les membres des représentations étrangères (missions
diplomatiques, missions permanentes et postes consulaires)
En vertu de l’art. 41 § 1 de la Convention de Vienne du 18 avril 1961 sur
les relations diplomatiques[142], les personnes au bénéfice de privilèges
et immunités ont le devoir de ne pas s’immiscer dans les affaires de l’Etat
accréditaire. Cette disposition concerne aussi bien les membres des missions
diplomatiques à Berne que ceux des missions permanentes à Genève. Une
disposition analogue figure à l’art. 55 § 1 de la Convention de Vienne du
24 avril 1963 sur les relations consulaires[143] , s’agissant des fonctionnaires
consulaires de carrière et des autres membres du poste consulaire.
Par définition, le fait d’exercer un droit de vote, respectivement d’être éligible,
a pour conséquence que la personne qui en fait usage doit se mêler des
affaires intérieures de l’Etat. Il en découle que l’exercice d’un droit de vote
et d’éligibilité par les membres des représentations étrangères (missions
diplomatiques, missions permanentes et postes consulaires) au bénéfice de
privilèges et immunités et titulaires d’une carte de légitimation du DFAE serait
contraire aux Conventions de Vienne précitées.
Il y a lieu de préciser que les membres des représentations étrangères
sont appelés à exercer leurs fonctions en Suisse pour une durée limitée en
moyenne à quatre ans, de sorte que peu de personnes de cette catégorie
pourraient remplir les conditions fixées par la législation vaudoise pour
obtenir un droit de vote et d’éligibilité.
Il est possible qu’un membre d’une représentation étrangère souhaite rester
en Suisse après la fin de ses fonctions. Il doit dès lors à cet effet obtenir un titre
de séjour du droit ordinaire (permis B) et cesse de bénéficier des privilèges et
immunités. Il appartient, dans un tel cas, à la législation cantonale de décider
si le nombre d’années passées sous carte de légitimation du DFAE peut être
pris en compte pour la détermination de la durée de séjour en Suisse et dans
le canton donnant accès au droit de vote et d’éligibilité. Le cas échéant, il
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appartiendra à la personne concernée de prouver la durée pendant laquelle
elle était titulaire d’une carte de légitimation avant d’obtenir un titre de séjour
du droit ordinaire.
2. Les fonctionnaires des organisations intergouvernementales
Les fonctionnaires internationaux sont souvent appelés à accomplir une
grande partie, voire l’ensemble de leur carrière professionnelle en Suisse,
de sorte que le nombre de personnes susceptibles de remplir les conditions
posées par la législation vaudoise en matière de droit de vote et d’éligibilité des
étrangers est beaucoup plus important.
Le statut juridique des organisations intergouvernementales et de leurs
fonctionnaires est régi par les accords de siège conclus par le Conseil fédéral
avec lesdites organisations. Ces accords de siège ne contiennent pas de
disposition analogue à l’art. 41 § 1 de la Convention de Vienne sur les relations
diplomatiques.
On ne peut ainsi pas conclure que l’octroi, respectivement l’exercice d’un
droit de vote et d’éligibilité par les fonctionnaires internationaux constituerait
a priori une violation du droit international public. Toutefois, les éléments
suivants devraient être pris en compte et il appartient en dernier lieu aux
instances compétentes vaudoises de déterminer les conclusions à en tirer:
- Toutes les organisations internationales doivent bénéficier d’une totale
indépendance dans l’exercice des fonctions qui leur ont été attribuées
par les Etats membres. Cette indépendance est garantie par les accords
de siège. Il en découle notamment que les fonctionnaires internationaux
ne sont pas soumis aux formalités d’enregistrement des étrangers et sont
exempts de toute obligation relative au service national en Suisse. Les
fonctionnaires internationaux au bénéfice d’une carte de légitimation du
DFAE qui rempliraient les conditions posées par la législation cantonale ne
peuvent dès lors pas être inscrits au rôle des électeurs de façon automatique
et obligatoire. En tout état de cause, il ne pourrait s’agir que d’un droit exercé
volontairement par chaque fonctionnaire international qui en ferait la
demande expresse.
- Les fonctionnaires internationaux sont tenus, par les règlements internes
à l’organisation, à un certain devoir de réserve. Ce devoir découle de la
garantie d’indépendance de l’organisation, comme mentionné ci-dessus. En
conséquence, si un droit de vote et d’éligibilité leur est consenti par le droit
interne de l’Etat hôte, les fonctionnaires qui souhaiteraient faire usage de ce
droit devraient au préalable demander l’autorisation de l’organisation qui
les emploie afin que celle-ci puisse déterminer si l’exercice de ce droit est
compatible avec les règlements internes applicables aux fonctionnaires. Une
telle obligation devrait figurer dans la législation vaudoise pertinente afin que
les communes concernées puissent s’assurer de la légitimité de la personne
concernée à exercer un tel droit[144].
- Les fonctionnaires internationaux bénéficient, entre autres, de privilèges
fiscaux en vertu des accords de siège conclus avec les organisations
internationales. Lors de l’exercice de leur droit de vote ou d’éligibilité, ils
pourraient être amenés à se prononcer sur des questions qui ne les touchent
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pas directement, en particulier dans le domaine de la fiscalité. Dans une
commune où la proportion de fonctionnaires internationaux est importante,
un tel droit pourrait avoir une influence non négligeable.
- Les fonctionnaires internationaux titulaires de cartes de légitimation du DFAE
ne sont pas tenus de s’annoncer auprès du Contrôle de l’habitant. Ils ne sont
effectivement inscrits qu’auprès de la Mission permanente de la Suisse auprès
de l’Office des Nations Unies et des autres organisations internationales à
Genève. Dès lors, il pourrait s’avérer difficile pour les autorités communales
de déterminer quelles sont les personnes qui font effectivement partie du
corps électoral au sens de la législation vaudoise. Les communes risquent
ainsi de ne pas être en mesure de tenir un rôle des électeurs à jour comme
les y oblige la législation applicable. Les fonctionnaires internationaux qui
souhaiteraient faire valoir leur droit de vote et d’éligibilité seraient obligés de
s’inscrire auprès de la commune à cet effet. Or, comme déjà mentionné, les
accords de siège prévoient que les fonctionnaires internationaux sont libérés
de toutes obligations de ce type.
- Parmi les fonctionnaires internationaux, deux grandes catégories se
distinguent par la portée des privilèges et immunités qui leur sont consentis, à
savoir, d’une part, les hauts fonctionnaires et membres de la haute direction
de l’organisation et, d’autre part, les «autres fonctionnaires».
Les hauts fonctionnaires et les membres de la haute direction des
organisations internationales se voient accorder en vertu des accords de
siège, les mêmes privilèges et immunités que les agents diplomatiques. Il
s’ensuit que la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques leur est
applicable par analogie, ce qui signifie que seules les dispositions pertinentes
les concernent. Tel n’est pas le cas de l’art. 41 § 1 de ladite Convention.
Les hauts fonctionnaires et les membres de la haute direction des
organisations internationales bénéficient de l’immunité de juridiction et
d’exécution absolue. Ainsi, cette immunité s’applique non seulement pour
les actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions, mais également pour
les actes accomplis à titre privé. Elle serait ainsi valable pour toutes leurs
activités dans le cadre de l’usage de leur droit de vote ou en tant qu’élus à
des fonctions communales. Dès lors, s’il devait s’avérer nécessaire de les
poursuivre en justice pour des actes accomplis dans l’exercice de leur droit
de vote ou d’éligibilité, il serait nécessaire de demander à leur organisation la
levée de leur immunité.
Pour pallier cette difficulté, il serait possible d’envisager qu’un fonctionnaire
international de cette catégorie ne puisse faire valoir son droit de vote et
d’éligibilité au niveau communal que s’il remettait un document officiel
de l’organisation par laquelle celle-ci renoncerait a priori à l’immunité de
juridiction de son fonctionnaire pour tous les actes qu’il accomplira dans le
cadre de l’exercice de son droit de vote et d’éligibilité. Il y a toutefois lieu de
souligner que, au vu de la pratique actuelle des organisations internationales
en matière de levée d’immunité, il est peu vraisemblable qu’elles acceptent
d’établir un tel document en dehors de toute demande en justice effective.
L’immunité de juridiction et d’exécution pourrait également constituer un
obstacle lorsqu’il y a lieu de demander au fonctionnaire international de
«collaborer à l’établissement des faits justifiant l’octroi» de la qualité d’électeur,
comme le prévoit le droit cantonal.
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Les «autres fonctionnaires» bénéficient, en vertu des accords de siège, de
privilèges et immunités moins étendus. C’est ainsi qu’ils ne jouissent d’une
immunité de juridiction et d’exécution que pour les actes accomplis dans
l’exercice de leurs fonctions. A noter qu’un «autre fonctionnaire» auquel
aurait été reconnue la qualité de membre du corps électoral de sa commune
de domicile pourrait être promu au sein de l’organisation qui l’emploie. Une
telle promotion pourrait avoir pour conséquence un changement de statut
juridique. Il pourrait ainsi devenir un «haut fonctionnaire» au bénéfice de
privilèges et immunités diplomatiques sans que la commune concernée n’en
soit informée.
3. Les membres de famille des personnes susmentionnées
Les membres de famille, lorsqu’ils font ménage commun avec le titulaire
principal (membre d’une représentation étrangère ou fonctionnaire
international), sont mis au bénéfice des mêmes privilèges et immunités que le
titulaire principal. Il en découle que les conclusions relatives aux possibilités
de leur accorder un droit de vote et d’éligibilité sont les mêmes.
Il n’y a à cet égard aucune distinction selon que le membre de famille est au
bénéfice d’une carte de légitimation du DFAE ou que celle-ci a été déposée afin
qu’il puisse bénéficier d’un permis de travail spécial (permis Ci). En effet, les
membres de famille qui exercent une activité professionnelle en Suisse au
bénéfice d’un permis Ci continuent à jouir des privilèges et immunités, sauf
en ce qui concerne leur activité professionnelle. Par ailleurs, le permis Ci est
attaché à la fonction du titulaire principal. La personne qui en bénéficie ne
développe pas de droits distincts et ne peut en particulier pas faire valoir un
droit à rester en Suisse à la fin des fonctions du titulaire principal.
En résumé et en conclusion:
- L’exercice d’un droit de vote ou d’éligibilité par les membres des missions
diplomatiques, des missions permanentes ou des postes consulaires serait
contraire au droit international public.
- L’exercice d’un droit de vote ou d’éligibilité par les fonctionnaires des
organisations intergouvernementales au bénéfice d’une carte de légitimation
du DFAE pourrait être envisagé sous l’angle de sa compatibilité avec le droit
international public, pour autant qu’il se fonde sur une base exclusivement
volontaire et que l’organisation pour laquelle travaille le fonctionnaire qui
entend faire usage de ce droit y consente expressément. Cet exercice pourrait
toutefois soulever un certain nombre de difficultés.
- La situation juridique en Suisse des membres de famille est la même que celle
des «titulaires principaux». Il importe peu à cet égard que les membres de
famille soient au bénéfice d’une carte de légitimation du DFAE ou d’un permis
Ci.
[142] RS 0.191.01.
[143] RS 0.191.02.
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[144] Demeure la question de savoir si chaque étranger, qu’il soit au bénéfice
d’un titre de séjour du droit ordinaire ou d’une carte de légitimation du DFAE,
ne devrait pas vérifier auprès de l’Etat dont il est ressortissant si cet Etat
accepte qu’il vote et soit éligible en Suisse. Il n’est en effet pas exclu que les
législations nationales d’autres Etats retirent le droit de vote ou d’éligibilité à
leurs ressortissants si ceux-ci acquièrent un droit de vote ou d’éligibilité dans
un autre Etat.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 68.139 - Avis de droit de la Direction du droit international public du 9 octobre 2003
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2004
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