ch_vb · JAAC 61.61 · 1996-09-26 · de


JAAC 61.61
Décision du Département fédéral de l’intérieur du 26
septembre 1996
Personnel fédéral. Sécurité de l’Etat. Résiliation ordinaire des rapports
de service. Pouvoir d’examen de l’autorité de recours.
- L’autorité de recours examine les décisions qui lui sont soumises
avec un plein pouvoir de cognition. Elle peut également examiner
l’inopportunité d’un licenciement. Toutefois, elle analysera avec
retenue les questions relatives à l’organisation administrative ou à la
marche du service. En application du principe de la proportionnalité, il
convient d’examiner quelle mesure est la moins dure pour l’agent tout
en permettant d’atteindre le but recherché.
- En l’espèce, le licenciement d’une employée dont l’activité du mari
pouvait être préjudiciable aux intérêts de l’Etat était disproportionné;
tout au plus aurait-il été adéquat de la déplacer.
Bundespersonal. Staatssicherheit. Ordentliche Auflösung des
Dienstverhältnisses. Überprüfungsbefugnis der Beschwerdeinstanz.
- Die Beschwerdeinstanz überprüft die ihr unterbreiteten Entscheide
mit voller Kognition. Sie kann auch die Unangemessenheit einer
Kündigung überprüfen. Mit Zurückhaltung untersucht sie jedoch
Fragen betreffend die Verwaltungsorganisation oder den Dienstgang.
Nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip muss die Massnahme gewählt
werden, die bei der geringsten Härte für den Bediensteten zum Ziele
führt.
- In casu war die Kündigung einer Angestellten, deren Ehemann eine
möglicherweise die Staatsinteressen beeinträchtigende Tätigkeit
ausübt, unverhältnismässig; es wäre höchstens eine Versetzung
angebracht gewesen.
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Personale federale. Sicurezza dello Stato. Scioglimento ordinario del
rapporto di servizio. Cognizione dell’autorità di ricorso.
- L’autorità di ricorso esamina le decisioni che le sono sottoposte
con un potere di cognizione completo. Essa può ugualmente ritenere
l’inadeguatezza dello scioglimento del rapporto di servizio. Tuttavia,
l’autorità di ricorso esamina con riserbo le questioni relative
all’organizzazione amministrativa o alla gestione del servizio.
Conformemente al principio della proporzionalità è necessario
ricercare la misura che presenta meno svantaggi per l’impiegato, la
quale deve comunque permettere di raggiungere lo scopo prefissato.
- Nella fattispecie, lo scioglimento del rapporto di servizio di
un’impiegata, il cui marito esercita un’attività che potrebbe nuocere
agli interessi dello Stato, è sproporzionato; sarebbe stato invece
adeguato un trasferimento.
Résumé des faits:
A. Mme X travaille, en tant qu’employée de ménage, à la Mission permanente
de la Suisse auprès de deux organisations internationales. Elle a été nommée
en qualité d’employée permanente.
B. A la suite de la participation de son mari aux activités d’un groupe
de mercenaires ayant effectué un coup d’Etat à (...), participation qu’elle
a reconnue, Mme X a été informée qu’il n’était plus possible que la
Confédération continue de l’employer, ceci pour des raisons de sécurité
liées aux activités de son mari, et que son contrat de travail était résilié avec
effet immédiat. Lechef du personnel de l’Office des constructions fédérales
(OCF) a confirmé la résiliation avec effet immédiat. Mme X a fait opposition
au licenciement et a demandé d’être réintégrée, ainsi qu’elle a requis une
motivation écrite de son licenciement. Lors d’un entretien qui s’est déroulé
à Berne, le chef du personnel de l’OCF a expliqué oralement les raisons du
licenciement à Mme X.
C. L’OCF a confirmé la résiliation des rapports de service de Mme X en
«convertissant» toutefois le licenciement avec effet immédiat en licenciement
avec délai de résiliation ordinaire. L’OCF a par conséquent versé à Mme X
son salaire jusqu’au terme du délai de résiliation tout en la libérant de ses
obligations de service pour la période intermédiaire. L’OCF a exposé que
Mme X, pour les besoins de sa fonction, détenait les clés des bureaux et des
locaux de la Mission permanente et qu’il lui était possible d’accéder à des
informations importantes de nature économique et politique. Or, les activités
de son mari sont incompatibles avec sa fonction dans la mesure où elles
présentent un risque pour la sécurité de la Mission. Du reste, Mme X s’est
rendue à la Mission en dehors des horaires de travail. Sur cette base, l’OCF a
donc estimé qu’il ne pouvait pas régner la confiance nécessaire au maintien
des rapports de service. D’autre part, selon l’OCF, Mme X n’a pas indiqué lors
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de son engagement le genre d’activités dans lesquelles était impliqué son mari,
en mentionnant simplement sa profession d’agent de sécurité. L’OCF expose
en outre avoir cherché en vain des possibilités d’engagement dans d’autres
services fédéraux dans la même ville, et avoir offert à Mme X de l’aider à
chercher du travail dans le secteur privé, sans toutefois que cette dernière lui
réponde.
D. Mme X interjette recours auprès du DFI contre cette décision dont elle
demande l’annulation. Elle fait valoir que la preuve du danger, pour la Mission
permanente, lié aux activités de son mari n’a pas été rapportée, étant donné
qu’il n’a fait l’objet d’aucune condamnation pénale. Elle expose qu’il a été
appréhendé à (...) par les forces militaires françaises, rapatrié par la suite en
France, dont il est originaire, et relâché après avoir été entendu par un juge
français. Actuellement, il travaille en Suisse en tant qu’agent de sécurité. Elle
précise que l’exercice de cette profession est subordonné à la présentation
d’un certificat de bonne vie et moeurs ainsi que d’un extrait du casier
judiciaire, dont il ne ressort aucune preuve des activités illégales reprochées
à son mari par l’OCF. Par conséquent, à son avis, la décision attaquée est
arbitraire et disproportionnée. Elle invoque en outre une violation du droit
d’être entendue parce qu’elle n’a pas eu la possibilité de donner son avis
sur les activités de son mari avant que la décision de licenciement soit prise.
D’autre part, elle mentionne qu’aucune possibilité d’engagement dans d’autres
services fédéraux ne lui a été offerte par l’OCF. En ce qui concerne sa présence
dans la Mission en dehors des heures de travail, elle admet s’y être rendue
le dimanche, mais avec l’autorisation de ses supérieurs et pour des raisons
professionnelles. Elle relève enfin que l’indication des raisons du licenciement
figurant dans l’attestation de l’employeur à l’assurance-chômage, soit des
«motifs de sûreté», lui diminue fortement ses chances de retrouver du travail.
E. En réplique, l’OCF confirme les conclusions de la décision attaquée. Il
précise que les aptitudes professionnelles de la recourante ne sont pas en
cause, le licenciement étant motivé par le caractère dangereux des activités
de son mari, qui font obstacle à tout rapport de confiance entre employeur et
employée. A ce propos, l’OCF mentionne que la recourante n’a pas prouvé que
son mari n’était pas impliqué dans le coup d’Etat susmentionné.
F. Dans le cadre de l’instruction du recours, il est apparu que Mme X est encore
au chômage et qu’elle reçoit de l’assurance-chômage une indemnité. D’autre
part, son mari a été entendu par la police cantonale mais aucune procédure
pénale n’est actuellement ouverte à son encontre.
G. L’OCF a produit trois lettres émanant de sa division logistique, des CFF et de
la Poste exposant que, dans la région en question, il n’y a actuellement aucune
place à repourvoir dans la fonction d’employée de ménage.
Considérant en droit:
1. Selon l’art. 58 al. 2 let. a du Statut des fonctionnaires du 30 juin 1927 (StF,
RS 172.221.10), applicable en l’espèce par le double renvoi de l’art. 3 de
l’Ordonnance, adoptée par le Département fédéral des finances le 6 avril
1990, pour le personnel du service de nettoyage de l’administration générale
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de la Confédération et de l’Entreprise des PTT, et de l’art. 79 du Règlement des
employés du 10 novembre 1959 (RE, RS 172.221.104), le Département fédéral
de l’intérieur (DFI) est compétent pour juger la présente affaire.
Interjeté dans les délai et forme légaux, le recours est recevable.
2. Le DFI examine les décisions qui lui sont soumises avec un plein pouvoir
de cognition. La recourante peut non seulement soulever les griefs de
la violation du droit fédéral et de la constatation inexacte ou incomplète
des faits, mais aussi le moyen de l’inopportunité (art. 49 PA). Il en découle
que l’autorité de céans n’a pas seulement pour tâche de déterminer si la
décision de l’administration respecte les règles de droit, mais doit également
examiner si elle constitue une solution adéquate eu égard aux faits (Fritz Gygi,
Bundesverwaltungsrechtpflege, 2e éd., Berne 1983, p. 315). Lors du contrôle de
l’opportunité, l’autorité de céans analysera toutefois avec retenue les questions
relatives à l’organisation administrative ou à la marche du service. De la sorte,
en cas de doute, elle ne s’éloignera pas de l’avis de l’autorité inférieure et ne
lui substituera pas sa propre appréciation. Au demeurant, cette réserve ne
l’empêchera pas d’intervenir si la décision attaquée semble objectivement
inopportune (JAAC 60.8).
3. Les rapports de service du personnel du service de nettoyage sont régis
par l’ordonnance du 6 avril 1990 précitée. En ce qui concerne les agents
permanents, l’art. 7 prévoit qu’après la période d’essai et jusqu’à et y compris
la cinquième année de service, les rapports de service peuvent être résiliés
en observant un délai de résiliation de deux mois pour la fin du mois. Selon
l’art. 4 de cette ordonnance, la compétence de licencier revient à l’OCF. A cet
effet, l’ordonnance du 8 décembre 1995 réglementant les pouvoirs en matière
d’affaires du personnel du DFI précise à son art. 5 que seuls les directeurs des
Offices fédéraux, ainsi que leurs suppléants, peuvent signer une décision de
licenciement au nom de l’Office.
Dans le cas d’espèce, force est de constater que la lettre de licenciement (...)
n’est pas signée par une personne compétente au sens de cette ordonnance. A
titre préliminaire, il convient dès lors de retenir qu’elle est nulle et qu’elle ne
saurait déployer d’effet juridique. La décision attaquée est quant à elle signée
par le directeur de l’Office. De ce point de vue, elle remplit les conditions
formelles de validité. (...)
4.a. La jurisprudence du Tribunal fédéral déduit de l’obligation de motiver,
prévue en l’espèce à l’art. 7 al. 2 de l’ordonnance du 6 avril 1990, celle de se
fonder sur des motifs pertinents (André Grisel, Traité de droit administratif,
Neuchâtel 1984, p. 508 et réf.). Or, il est vrai qu’à la différence de l’art. 77 RE
réglant la résiliation avec effet immédiat des rapports de service pour de
justes motifs, l’art. 7 de l’ordonnance du 6 avril 1990 exige simplement que
la résiliation ordinaire se fonde sur des motifs valables («triftige Gründe»); il
n’est pas nécessaire de prouver l’existence de motifs importants, c’est-à-dire
de circonstances justifiant le renvoi immédiat de l’employé. Il suffit, en
d’autres termes, que la résiliation soit faite dans les limites du pouvoir
d’appréciation de l’administration et qu’elle apparaisse comme une mesure
soutenable eu égard aux prestations et comportements de l’employé ainsi
qu’aux circonstances personnelles et aux exigences de service. Partant, les
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résiliations objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées
en procédure de recours (ATF du 19 mai 1993 dans la cause W. c. DFI, consid.
2b).
b. En l’occurrence, l’Office intimé fait valoir que le licenciement à titre
préventif est justifié en raison de l’existence d’un risque sérieux que les liens
entre la recourante et son mari l’emportent sur ses devoirs professionnels. En
outre, des intérêts importants de la Confédération seraient mis en danger.
L’OCF cite à cet égard l’opinion de Hermann Schroff / David Gerber (Die
Beendigung der Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, St-Gall 1985,
N° 118), selon lesquels il suffit que le risque pour l’Etat soit potentiel, sans
qu’il ne soit nécessairement actuel ou imminent, pour justifier un licenciement.
Ce risque peut même résulter de faits imputables à des tiers et ne suppose de
la part de l’employé ni une violation du devoir de fonction ni une faute (Revue
de droit suisse [RDS] 1984, p. 509).
c. En principe, l’autorité de céans partage ces considérations. En l’espèce,
toutefois, il convient de relever que le mari de la recourante n’a fait l’objet
d’aucune poursuite pénale. Certes, il a été entendu par les autorités françaises
et suisses au sujet du coup d’Etat à (...). Le rôle qu’il a joué lors de ces
événements n’est cependant pas clair. Il n’est par exemple pas établi s’il a
été entendu en qualité de témoin ou de prévenu. Sur cette base, on ne voit pas
comment ses activités pourraient comporter un risque pour la sûreté de la
Mission suisse. A cet égard, et contrairement à l’opinion exprimée par l’Office
intimé, il n’appartient pas à la recourante de décrire la nature des activités de
son mari mais plutôt à l’Office d’en rapporter la preuve du caractère illégal.
Or, le dossier ne contient sur ce point aucune preuve. On constate d’autre
part que la recourante, par son comportement, n’a jamais donné à penser
qu’elle pouvait «oeuvrer» en faveur de son mari, ayant donné au contraire des
explications convaincantes sur sa présence à la Mission en dehors des heures
normales de travail. La décision attaquée doit dès lors être annulée étant
donné qu’elle repose sur un motif dont l’existence n’a pas été établie. Il va de
soi que si, selon la place attribuée à la recourante, la situation procédurale de
son mari devait évoluer de sorte que ses activités soient reconnues illégales,
l’OCF aurait l’obligation de reconsidérer la position de la recourante.
5. La décision entreprise est en outre contraire au principe de la
proportionnalité. En effet, avant de procéder à un licenciement, l’autorité
de nomination doit examiner quelle mesure est la moins dure pour l’agent
tout en permettant d’atteindre le but qu’elle recherche (Pierre Moor, Droit
administratif, vol. III, Berne 1991, p. 250). Dans la présente affaire, l’intention
de l’Office intimé était d’éviter tout risque lié aux activités présumées du mari
de la recourante. Ce but aurait pu être atteint en déplaçant la recourante
dans un autre service de l’administration fédérale représentant moins de
risques pour la sécurité de la Confédération. Pour que le principe de la
proportionnalité soit respecté, il aurait donc fallu à tout le moins que l’OCF
recherche un poste correspondant aux capacités, aux aptitudes, à l’expérience,
au traitement et, si possible, au rang de la recourante avant le licenciement.
Or, il convient de constater que les attestations de sa division logistique, des
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CFF et de la Poste sont toutes postérieures à la décision attaquée. Au surplus,
on relèvera que l’Office intimé n’a pas consulté la totalité des services de la
Confédération dans la région (...).
6. Après avoir examiné toutes les circonstances, l’autorité de céans, qui en
raison de son pouvoir de cognition peut revoir l’opportunité des décisions,
estime qu’une modification des rapports de service, soit le déplacement à un
autre lieu de service, constitue la solution la plus appropriée eu égard aux
circonstances de l’espèce (ATF 119 Ib 452). En effet, la poursuite de l’emploi
pourrait mettre en cause la confiance de l’autorité dans ses agents ainsi
que le bon fonctionnement du service à court terme (Schroff/Gerber, op. cit.
p. 80). L’autorité de céans ne peut toutefois pas décider dans quel service la
recourante va être déplacée, cette question d’organisation du service revenant
à l’office intimé. Ce dernier est donc invité à ouvrir une procédure visant au
déplacement de la recourante au sens de l’art. 11 RE. Quant à la recourante,
elle est réintégrée dans ses droits en raison de l’annulation de la décision
attaquée. Jusqu’à son déplacement, l’Office intimé est également chargé de lui
attribuer d’autres occupations ne mettant d’aucune manière en cause la sûreté
de la Confédération. (...)
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Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
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JAAC 61.61 - Décision du Département fédéral de l'intérieur du 26 septembre 1996
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1997
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61
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