ch_vb · 82.060 · 1982-08-25 · de


#ST# 82.060
Message
relatif à la prorogation de l'arrêté fédéral
concernant la loi sur l'énergie atomique
du 25 août 1982
Madame et Monsieur les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons un message relatif à la prorogation de l'arrêté fédéral
(RS 732.01) concernant la loi sur l'énergie atomique et vous proposons d'en
adopter la modification.
Nous vous prions d'agréer, Madame et Monsieur les Présidents, Mesdames
et Messieurs, les assurances de notre haute considération.
25 août 1982 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Honegger
Le chancelier de la Confédération, Buser
20

Vue d'ensemble
L'arrêté fédéral concernant la loi sur l'énergie atomique a été adopté par les
Chambres le 6 octobre 1978. Accepté à une forte majorité lors du scrutin
populaire du 20 mai 1979, il a été mis en vigueur par le Conseil fédéral le
1" juillet de la même année (RS 732.01). Cet arrêté constitue une révision par-
tielle de la loi fédérale du 23 décembre 1959 sur l'utilisation pacifique de l'énergie
atomique et la protection contre les radiations (loi sur l'énergie atomique
[LEA]; RS 132.0). Il s'agissait tout d'abord de réglementer à nouveau la
procédure d'autorisation (introduction de l'autorisation générale et, pour l'obte-
nir, d'une procédure offrant à la population davantage de possibilités de se faire
entendre) et d'adopter la clause du besoin. Il fallait en outre réglementer l'élimi-
nation et le stockage des déchets nucléaires ainsi que la désaffectation 
et le
démantèlement éventuel des installations atomiques mises hors service.
Aux termes de son article 13, 3e alinéa, l'arrêté fédéral produit effet jusqu'à
l'entrée en vigueur d'une nouvelle loi sur l'énergie atomique, mais au plus tard
jusqu'au 31 décembre 1983. En 1977, le Conseil fédéral admettait que la loi
entièrement révisée pourrait entrer en vigueur d'ici cette date.
En mai 1981, la Commission fédérale d'experts pour la révision de la LEA a
présenté un avant-projet de loi sur la protection contre les radiations ei l'utilisa-
tion de l'énergie nucléaire. Celui-ci doit être fortement remanié en vertu des
résultats de la consultation, laquelle a eu lieu durant le second semestre de
l'année. Il ne sera donc pas possible de mettre en vigueur une loi entièrement
révisée le 1er janvier 1984. C'est la raison pour laquelle nous vous proposons de
proroger, sans le modifier, l'arrêté fédéral concernant la LEA. La révision totale
permettra un débat de fond détaillé sur la réglementation s'appliquant à l'utili-
sation pacifique de l'énergie nucléaire.
Nous vous proposons de proroger l'arrêté fédéral de sept ans, c'est-à-dire jusqu'au
31 décembre 1990. Ce délai est nécessaire parce qu'il faudra du temps à un
groupe de travail de l'administration pour remettre l'ouvrage sur le métier, gué le
nouveau projet devra peut-être faire l'objet à son tour d'une consultation et qu'il
sera largement discuté à l'Assemblée fédérale, au sein des partis, dans les milieux
de l'économie et dans la population; enfin, un référendum n'est pas exclu.
21

Message
I 
Situation
II 
Evolution et état de la législation sur l'énergie nucléaire
Le peuple et les cantons ont accepté, le 24 novembre 1957, l'article 24 «"inimes
de la constitution, qui a la teneur suivante:
1 La législation sur l'énergie atomique est du domaine de la Confédération.
2 La Confédération édicté des prescriptions sur la protection contre les
dangers des rayons ionisants.
Se fondant sur cette disposition, les Chambres fédérales ont adopté, le 23 dé-
cembre 1959, la loi fédérale sur l'utilisation pacifique de l'énergie atomique et
la protection contre les radiations (loi sur l'énergie atomique [LEA]; RS
732.0). Le Conseil fédéral a mis la loi en vigueur le 1er juillet 1960, après l'ex-
piration du délai référendaire. Elle se fonde sur le principe selon lequel il
appartient à l'économie privée d'utiliser l'énergie nucléaire. Le législateur a
rejeté les autres solutions qu'aurait autorisées l'article (monopole d'Etat réser-
vant à la Confédération l'utilisation pacifique de l'énergie atomique, régime de
concession ou autorisation fondée sur des considérations relevant de la poli-
tique économique). La loi ne prévoit qu'un régime - très strict, il est vrai -
d'autorisation de police à des fins de surveillance. Celle-ci est exercée par la
Confédération.
Les centrales de Beznau I, Beznau II et Mühleberg ont été construites et mises
en service sur cette base. Aucune opposition ne s'est alors manifestée dans la
population. En revanche, les projets ultérieurs se sont heurtés à une hostilité
croissante. C'est à l'égard de la centrale de Kaiseraugst, où le terrain prévu
pour la construction a été occupé en 1975 pendant plusieurs semaines par les
adversaires du projet, qu'elle a été la plus virulente.
Jadis, mais surtout après les événements suscités par le projet de Kaiseraugst,
nombre d'interventions parlementaires, trois initiatives des cantons et une
initiative populaire ont préconisé la modification de la législation. Les princi-
pales revendications formulées sont les suivantes :
- Attribuer au Conseil fédéral ou à l'Assemblée fédérale la compétence de dé-
livrer les autorisations ;
- Remplacer le régime de l'autorisation de police par celui de la concession;
- Adopter la clause du besoin pour les centrales nucléaires ;
- Donner à la population davantage de possibilités de s'exprimer;
- Réglementer l'élimination et le stockage des déchets radioactifs ;
- Réformer le régime de la responsabilité civile et de l'assurance;
- Délimiter clairement les attributions de la Confédération et des cantons;
éventuellement, conférer à la première toutes les attributions relatives aux
autorisations;
- Planifier l'implantation des centrales nucléaires et se concerter à ce sujet avec
les pays limitrophes;
- Suspendre l'octroi des autorisations jusqu'au moment où une conception
22

globale de l'énergie aura été élaborée et où le problème de l'élimination et
du stockage des déchets radioactifs aura été résolu de manière définitive
(moratoire).
En automne 1975, le chef du Département fédéral des transports, des commu-
nications et de l'énergie (DFTCE), agissant de concert avec le Conseil fédéral,
a chargé une commission de jurisconsultes de préparer un projet de révision
totale de la LE A. Cet organe est parvenu à la conclusion qu'une révision
partielle s'imposait pour répondre d'abord aux besoins les plus pressants.
Nous partagions cette opinion et vous avons soumis, le 24 août 1977, le
message à l'appui d'un projet d'arrêté concernant la LEA, qui s'inspirait des
travaux préliminaires de la commission. Le 6 octobre 1978, vous avez adopté
l'arrêté fédéral concernant cette loi. Celui-ci a également été accepté par le
peuple lors du scrutin du 20 mai 1979 (982 634 oui contre 444 422 non, FF
1979 II 501). Nous l'avons mis en vigueur le 1er juillet 1979. Quant à son
contenu, nous vous renvoyons au chiffre 12 du présent message.
De plus, en 1977, le DFTCE a chargé la commission d'experts de réviser les
dispositions de la LEA touchant la responsabilité civile et l'assurance. Nous
fondant sur un projet élaboré par elle, nous vous avons soumis, le 10 décem-
bre 1979, le message concernant une loi sur la RC en matière nucléaire (LRCN).
En mai 1981, la commission a présenté l'avant-projet de loi sur la protection
contre les radiations et l'utilisation de l'énergie nucléaire; cette nouvelle loi est
censée remplacer la LEA et l'arrêté la concernant. Après entente avec le
Conseil fédéral, le DFTCE a soumis Favant-projet et le rapport de la commis-
sion à la consultation des cantons, des partis représentés au Parlement ainsi
que des associations et organisations intéressées. Avant cette consultation, il
renonça à se prononcer sur cet objet. Nous vous renvoyons aux chiffres 21 et
22 pour ce qui est de la teneur de l'avant-projet et du résultat de cette
consultation.
12 
Arrêté fédéral concernant la LEA: teneur et durée de validité
121 
Teneur
L'arrêté fédéral (AF) constituait une révision partielle de la LEA. Il s'agissait
essentiellement de remanier la procédure d'autorisation (instituer l'autorisation
générale, modifier la procédure afin que la population ait davantage de
possibilités de se faire entendre), d'adopter la clause du besoin, de réglementer
l'élimination et le stockage des déchets nucléaires et enfin de créer un fonds
destiné à couvrir les coûts de la désaffectation des installations mises hors
service et de leur démantèlement éventuel.
121.1 
Autorisation générale
121.11 
Conditions d'octroi
Une autorisation générale du Conseil fédéral et du Parlement est nécessaire
pour réaliser de nouvelles centrales nucléaires, y compris les projets de Kaiser-
23

äugst, Graben et Verbois. L'autorisation doit être refusée si on peut prévoir
que l'énergie produite ne répondra pas à un besoin effectif dans le pays. En
déterminant ce besoin, il y a lieu de tenir compte des mesures d'économie
possibles, du remplacement du pétrole et du développement d'autres formes
d'énergie (art. 3, 1er al., let. b). L'AF formule d'autres conditions encore. Elles
touchent essentiellement le site (art. 3, 1er al., let. a), l'élimination des déchets
radioactifs (art. 3, 2e al.), la nationalité suisse du requérant (art. 3, 3e al.) et le
chauffage à distance (art. 3, 4e al.).
121.12 
Procédure d'autorisation générale
L'AF règle dans les moindres détails la procédure d'octroi de l'autorisation
générale. Dans les 90 jours qui suivent la publication de la demande dans la
Feuille fédérale et sa mise à l'enquête publique avec les documents, chacun
peut s'opposer à l'octroi de l'autorisation en s'adressant par écrit à la Chancel-
lerie fédérale. Le Conseil fédéral, pour sa part, soumet la demande à la
consultation des cantons et des services fédéraux intéressés. Il demande en outre
différentes expertises. Les conclusions qui s'en dégagent, de même que celles de
la procédure de consultation, sont publiées dans la Feuille fédérale. Dans les
90 jours qui suivent cette seconde publication, chacun peut à nouveau faire
opposition par écrit devant la Chancellerie fédérale. Le Conseil fédéral invite
ensuite les cantons, les services fédéraux et les experts dont les conclusions sont
contestées à formuler leur réplique. Il tranche alors sur la base de tous les
documents réunis. L'octroi de l'autorisation nécessite encore l'aval des Cham-
bres.
121.13 
Procédure simplifiée d'autorisation générale
L'autorisation de site ayant été accordée pour différents projets de centrales
nucléaires (Kaiseraugst, Graben et Verbois), l'AF prévoit, dans son article 12,
une procédure simplifiée dans ce cas-là. Seule la question du besoin est alors
déterminante pour l'octroi de l'autorisation générale. Se fondant sur cette
disposition, le Conseil fédéral a édicté, le 11 juillet 1979, l'ordonnance réglant
la procédure s'appliquant à l'autorisation générale d'installations atomiques au
bénéfice d'une autorisation de site (RS 732.011), mise en vigueur le 1er août
1979. La procédure est simplifiée en ce sens que des objections ne peuvent être
élevées qu'une seule fois, contrairement à ce que prévoit l'AF pour la procé-
dure ordinaire.
121.2 
Déchets radioactifs et désaffectation
121.21 
Déchets radioactifs
Aux termes de l'article 10, 1er alinéa, AF, quiconque produit des déchets
radioactifs doit veiller à ce qu'ils soient éliminés de manière sûre, à ses propres
frais. Le deuxième alinéa dispose que le Conseil fédéral accorde, au cours
d'une procédure spéciale, l'autorisation de procéder à des mesures prépara-
24

toires en vue de l'aménagement d'un dépôt de déchets radioactifs. C'est en
vertu de cette disposition que nous avons édicté, le 24 octobre 1979, l'ordon-
nance sur les mesures prises en prévision de l'aménagement d'un dépôt de
déchets radioactifs (ordonnance sur les mesures préparatoires, RS 732.012),
mise en vigueur le 15 novembre de la même année. Elle définit la notion de
«mesures préparatoires», fixe les éléments de la demande et règle la procédure.
Il en ressort que la demande est publiée dans la Feuille fédérale et mise à
l'enquête publique en différents endroits, avec les annexes. Les propriétaires
fonciers et autres personnes qui pourraient être touchées sont habilités à faire
valoir leurs objections. Après avoir consulté les cantons et les services fédéraux
compétents et invité le requérant à se prononcer, le DFTCE envoie la requête,
avec sa proposition ainsi que tous les documents recueillis, au Conseil fédéral,
qui s'en inspire pour prendre sa décision.
121.22 
Désaffectation
Selon l'article 11 AF, les propriétaires d'installations nucléaires versent des
contributions à un fonds commun pour assurer la couverture des frais de la
désaffectation et du démantèlement éventuel de ces équipements. Les contri-
butions doivent être fixées de façon que les frais soient couverts. Le Conseil
fédéral prépare une ordonnance sur le fonds de désaffectation d'installations
nucléaires.
122 
Durée de validité
L'AF concernant la LE A produit effet jusqu'à l'entrée en vigueur d'une
nouvelle loi sur l'énergie atomique, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre
1983. En 1977, le Conseil fédéral admettait que la révision totale pourrait se
faire dans ce délai.
13 
Expériences faites avec PAF concernant la LEA
131 
Centrales nucléaires
131.1 
Centrale de Kaiseraugst
Se fondant sur l'AF concernant la LEA, la Centrale nucléaire de Kaiseraugst
SA (CNK) a demandé le 25 juillet 1979 l'autorisation générale de construire
une centrale nucléaire sur le territoire de la commune du même nom. Sa
demande a été publiée dans la Feuille fédérale du 18 septembre 1979 (FF 1979
II 812) et mise à l'enquête publique à la chancellerie d'Etat du canton
d'Argovie, dans la commune de Kaiseraugst et chez ses voisines ainsi qu'à
l'Office fédéral de l'énergie (OFEN) à Berne. Durant les 90 jours du délai, plus
de 7000 oppositions ont été formulées par des particuliers, des associations et
des partis de Suisse, de RFA et de France.
Simultanément, les cantons et les services fédéraux intéressés ont été consultés.
Le 13 novembre 1979, la CFE a été chargée d'évaluer la demande. Une
25

synthèse des avis de tous les cantons, de 63 communes et des services fédéraux
consultés ainsi que des 7000 objections formulées fut rédigée, publiée en juillet
1980 et remise aussi à la CFE. Celle-ci présenta son rapport sur la preuve du
besoin de centrales nucléaires au DFTCE en décembre de la même année. Il
fut publié le 23 février 1981.
Nous fondant sur ces avis d'expertise, rapports et objections, ainsi que sur
diverses autres prises de position, nous avons octroyé le 28 octobre 1981 à la
CNK l'autorisation générale demandée, moyennant certaines charges et condi-
tions (FF 1982 I 875). Nous avons soumis cette décision à votre approbation
par le message du 21 décembre 1981 (FF 1982 I 786).
131.2 
Centrale nucléaire de Graben
La procédure relative à la centrale nucléaire de Graben n'est pas terminée. La
demande d'autorisation générale a été présentée le 17 décembre 1979, publiée
le 12 février 1980 (FF 1980 I 451) et mise à l'enquête publique elle aussi. Le
31 mars 1980, le DFTCE a invité les cantons et les services fédéraux intéressés
à se prononcer. Une synthèse des avis des cantons, de 145 communes et des
services fédéraux ainsi que des objections formulées par plus Uc 20 000
personnes, associations et partis a été publiée en octobre 1980.
131.3 
Expériences faites avec la procédure d'autorisation générale
Les expériences faites à ce jour se limitent à la procédure simplifiée, qui ne
comporte qu'une phase avec possibilité d'objection. De plus, aucune des deux
procédures d'autorisation générale engagées n'a encore pu être menée à terme.
Certaines constatations s'imposent néanmoins: une procédure au cours de
laquelle plus de 7000, voire plus de 20 000 objections sont formulées représente
une énorme somme de travail. Toutes les objections doivent être lues et
évaluées par un juriste, après quoi il faut en établir la synthèse. Le travail
administratif est considérable aussi. Quant aux auteurs des objections, ils ne
sont pas informés personnellement de la suite de la procédure.
Dans sa décision du 29 avril 1981 concernant le recours déposé contre l'octroi
de l'autorisation de mettre en service et d'exploiter la centrale nucléaire de
Gösgen, le Conseil fédéral a étendu la capacité d'actionner, à certaines
conditions, au-delà des limites de la zone d'alarme 2. Il s'ensuit que dans le cas
de Kaiseraugst, par exemple, des milliers de personnes ont qualité de parties au
sens de la loi sur la procédure administrative (LPA, RS 172.021). Etant donné
les frais excessifs qu'entraînerait le recensement de ces personnes, la décision
ne peut être notifiée individuellement; elle l'est donc par publication dans la
Feuille fédérale. Lorsque l'autorisation générale est accordée alors que plu-
sieurs milliers d'opposants ont exprimé leur désapprobation, beaucoup se
sentent lésés.
26

132 
Mesures prises en prévision de l'aménagement d'un dépôt
de déchets radioactifs
132.1 
Requêtes de la Société coopérative nationale pour l'entreposage
des déchets radioactifs (CEDRA)
Le 24 juin 1980, la CEDRA a présenté au DFTCE douze demandes d'autorisa-
tion de procéder à des forages d'essai et de réaliser un programme de mesures
par la méthode sismique-réflexion dans autant de communes des cantons de
Zurich, Soleure, Argovie et Schaffhouse. Publiées le 29 juillet (FF 1980 II
1111), ces requêtes ont été mises à l'enquête publique dans les chancelleries
d'Etat de ces quatre cantons, dans les communes visées ainsi qu'à l'OFEN, à
Berne. Dans le délai de 60 jours imparti aux opposants pour se manifester, ce
dernier office a reçu 500 objections, signées par plus de 900 personnes. Les
avis des cantons et des services fédéraux compétents ont été recueillis dans le
même temps. Les premiers ont fait l'objet, avec le résumé des arguments des
opposants, d'un rapport publié en février 1981. Le 17 février 1982, le Conseil
fédéral a octroyé l'autorisation de procéder aux sondages et mesures de
sismique-réflexion locales dans onze communes. La procédure relative aux
travaux initialement prévus à Bachs ZH, puis à Steinmaur ZH est encore en
suspens.
A la. suite d'une requête du même genre, le Conseil fédéral avait déjà octroyé le
25 juin 1980 à la CEDRA, après une procédure identique, l'autorisation de
procéder à six forages d'essai horizontaux dans la région du Grimse]. Ces
travaux se sont terminés le 20 décembre 1980.
Enfin, le 21 décembre 1981, la CEDRA a demandé au DFTCE l'autorisation
d'aménager et d'exploiter un laboratoire souterrain dans la région précitée. La
procédure est en cours.
132.2 
Expérience faite avec la procédure d'autorisation
Les deux requêtes pour des forages exploratoires et un laboratoire souterrain
dans la région du Grimsel ne donnent lieu à aucune remarque particulière, car
elles n'ont suscité que cinq et quatre oppositions respectivement. Il n'en va pas
de même des douze demandes pour la réalisation de forages d'essai et de
mesures de sismique-réflexion sur le Plateau. Chacune d'entre elles comporte
une centaine de pages de texte, 37 annexes et quatre tableaux. L'élavuation de
tous ces documents et la poursuite de la procédure avec des centaines d'oppo-
sants représentent un très gros effort et une lourde charge pour tous les
collaborateurs juridiques et techniques. Contrairement à ce qui s'est passé lors
de l'octroi de l'autorisation générale pour Kaiseraugst, les onze décisions prises
par le Conseil fédéral le 17 février 1982 ont été notifiées à chacun des
opposants. Il n'est pas sûr que le DFTCE puisse en faire autant à l'avenir. La
12e demande encore en suspens fait à elle seule l'objet de près de 700
objections.
27

133 
Désaffectation et démantèlement d'installations nucléaires
mises hors service
Les décisions du chef du DFTCE relatives à Beznau, Mühleberg et Gösgen et
la décision sur recours prononcée par le Conseil fédéral le 20 août 1979
(Leibstadt) comportaient, pour les exploitants et promoteurs de centrales
nucléaires suisses, l'obligation de présenter à l'autorité de sécurité, d'ici la fin
de 1980, une étude sur la désaffectation des centrales nucléaires au moment où
elles seraient mises hors service ainsi que sur l'élimination des déchets radio-
actifs produits. Cette exigence a été remplie dans le délai imparti. Les études
remises prévoient aussi bien la démolition totale et immédiate de l'installation
que son démantèlement après trente ans d'attente sous la protection du
confinement. Elles montrent que dans les deux cas, la population et le
personnel pourraient être efficacement protégés des radiations. Pour ce dernier
et dans la première éventualité, les doses collectives annuelles seraient à peu
près les mêmes que durant l'exploitation ; elles seraient deux à trois fois
moindres dans le second cas. Quelle que soit la solution choisie, les coûts des
travaux seraient de l'ordre de 200 millions de francs (prix de 1980). Se
prononçant sur ces études en février 1982, la Division de la sécurité des
installations nucléaires (DNS), de l'OFEN, reconnaît qu'il existe d'ores et déjà
des procédés et méthodes pour la désaffectation des centrales nucléaires, que la
protection contre les radiations peut être assurée et que les dispositions légales
actuelles peuvent être respectées durant une telle opération; il en résulte que
d'autres mesures ne s'imposent pas pour l'heure. La Commission fédérale de la
sécurité des installations atomiques (CSA) a fait siennes ces conclusions (avis
du 27 avril 1982).
2 
Ayant-projet de loi sur la protection contre les radiations
et l'utilisation de l'énergie nucléaire
Le 23 juillet 1981, le DFTCE a soumis l'avant-projet de la loi ainsi que le
rapport explicatif rédigé par la commission à la consultation des gouverne-
ments cantonaux, des partis et des associations et organisations intéressées.
Fixé d'abord à la fin de novembre 1981, le délai de réponse fut prolongé d'un
mois pour quelques-uns des organes consultés et même jusqu'à la mi-janvier
1982 pour certains d'entre eux. Tous les cantons se sont prononcés, ainsi que
53 autres organes invités à le faire. En outre, 29 prises de position spontanées
sont parvenues au DFTCE. Quant à. la teneur des réponses, nous vous
renvoyons au chiffre 22 ci-après ainsi qu'à la synthèse publiée par le DFTCE le
12 juillet 1982.
21 
Grandes lignes de l'avant-projet
211 
Plan
L'avant-projet se subdivise en sept titres. Le chapitre premier (Introduction)
du titre premier fixe notamment le but de la loi, définit les notions importan-
tes et règle la promotion de la recherche, du développement et de la formation
28

par Ja Confédération. Le deuxième chapitre (Protection contre les radiations)
traite des questions fondamentales de la protection de l'homme et de l'environ-
nement contre les dangers des rayons ionisants. Le titre deuxième a pour objet
les autorisations nécessaires pour utiliser l'énergie nucléaire dans l'enseigne-
ment, la recherche, la médecine, l'artisanat et l'industrie, c'est-à-dire dans des
secteurs qui ne relèvent pas de la technique nucléaire proprement dite. Il règle
en outre les devoirs des détenteurs d'autorisations ainsi que la surveillance
exercée par l'autorité.
Le titre troisième (Technique nucléaire) porte sur l'utilisation pacifique de
l'énergie nucléaire. Le premier chapitre traite des compétences des cantons et
de la Confédération. Le deuxième règle les différentes autorisations (générale,
de construire, d'exploiter) prévues dans ce domaine, le troisième a trait aux
procédures d'octroi, le quatrième à la désaffectation et au démantèlement des
installations. Le cinquième, quant à lui, régit les obligations générales du
titulaire d'une autorisation et la surveillance exercée par l'autorité. Enfin, le
sixième chapitre a pour objet l'obligation d'indemniser (à l'exclusion de la
responsabilité civile, régie par une loi spécifique).
Le titre quatrième traite des déchets radioactifs de toute provenance et le titre
cinquième des voies de droit, émoluments et frais. Le titre sixième formule les
dispositions pénales dans la mesure où elles ne s'appliquent pas à des délits
devant faire l'objet d'une adjonction au code pénal. Celle-ci figure dans le titre
septième, qui comporte aussi les dispositions finales.
212 
Principaux éléments de l'avant-projet
Ayant pesé le pour et le contre, la commission propose de réunir dans une
seule et même loi la protection contre les radiations et l'utilisation de l'énergie
nucléaire. Celle-là est traitée plus en détail dans l'avant-projet que dans la
LEA actuelle. Des dispositions revêtant une importance fondamentale, qui
figurent dans l'ordonnance du 30 juillet 1976 (RS 814.50) concernant la
protection contre les radiations, sont élevées au rang de loi. L'avant-projet
formule les principes applicables à l'utilisation des radiations et fixe les valeurs-
limites d'irradiation. Ces normes s'appliquent à toute substance ou appareil
produisant des rayons ionisants, notamment à des fins de diagnostic ou
thérapeutiques. En outre, le même chapitre contient des dispositions relatives à
la surveillance de la radioactivité dans l'environnement, à l'organisation de
l'alarme ainsi qu'à la publication de prescriptions et aux mesures à prendre en
cas d'augmentation dangereuse de la radioactivité.
La répartition des tâches entre la Confédération et les cantons ne serait pas
modifiée. Les attributions des seconds dans les domaines de la législation des
constructions et de l'aménagement du territoire, de la police des forêts, de
l'utilisation des eaux, de la protection des travailleurs et de l'hygiène des eaux
subsisteraient. La décision d'autoriser des centrales nucléaires, quant à elle,
resterait du ressort de la Confédération.
En vertu de l'article 7 LEA, une installation nucléaire ne peut être construite
ou exploitée qu'une fois prises toutes les mesures de sécurité que l'on peut
29

raisonnablement exiger, c'est-à-dire celles que commandent l'état de la science
et de la technique. L'avant-projet établit en outre un principe déjà appliqué,
mais non formulé jusqu'ici, celui de l'optimisation des mesures de protection
contre les radiations: le niveau des investissements consentis doit être raison-
nablement proportionné à la réduction de l'irradiation obtenue. Par ailleurs,
des centrales nucléaires ne pourront être construites et exploitées que si la
demande d'énergie est suffisante. La commission d'experts préfère la notion de
«demande suffisante», plus précise que celle du besoin qui figure dans l'AF,
Elle admet toutefois, à titre de variante, l'article 3, 1er alinéa, lettre b, AF.
Dans l'esprit de l'avant-projet, l'autorisation générale crée, entre le construc-
teur (et l'exploitant) de la centrale et l'Etat, des relations quasi contractuelles.
Bien qu'il ne soit pas prévu de remplacer par une concession l'autorisation
générale instituée par l'AF, la majorité de la commission d'experts est d'avis
que le requérant ne saurait faire valoir un droit à l'octroi de l'autorisation
générale. Selon elle, la décision à prendre est si importante que les autorités
doivent rester libres de leur choix, indépendamment des motifs d'intérêt public
énumérés. De son côté, la minorité de la commission estime qu'il faut établir
une liste extensive de facteurs dont le Conseil fédéral et le Parlement doivent
tenir compte, en donnant au requérant un droit à l'autorisation générale s'il
remplit toutes ces conditions. Etant donné les rapports juridiques de longue
durée que crée iioiiiialeiiieiH l'aulurisuliuii générale, l'avant-projet dispose
qu'elle ne peut être accordée qu'à des corporations de droit public selon le
droit suisse ou à des sociétés par actions dont la majorité du capital est détenue
directement ou indirectement par de telles corporations. L'AF prévoit deux
procédures successives d'opposition. Selon la commission d'experts, il existe de
bonnes raisons de n'en admettre qu'une, et l'avant-projet comporte deux
«variantes» sur ce point. Le Conseil fédéral continuerait de décider de l'octroi
de l'autorisation générale mais, chose nouvelle, il devrait en référer au Parle-
ment en cas de refus. Eu égard à l'importance politique de la question, l'une
des «variantes» prévoit de soumettre au référendum facultatif la décision de
l'Assemblée fédérale.
De son côté, l'obtention des autorisations de construire et d'exploiter devrait
constituer un droit lorsque les conditions juridiques sont remplies. Aux termes
de l'avant-projet, il appartient au Conseil fédéral de délivrer ces autorisations.
Une «variante» prévoit de rendre sa décision attaquable par un recours de
droit administratif devant le Tribunal fédéral.
La question des indemnités à verser par la Confédération fait l'objet d'une
réglementation plus détaillée que dans la législation actuelle. La commission
d'experts a cru bon de procéder ainsi, en particulier pour le cas de révocation
d'une autorisation.
Les propositions relatives aux déchets radioactifs sont, dans les grandes lignes,
conformes à la réglementation actuelle. Une minorité de la commission
voudrait prévoir une procédure relevant exclusivement de la Confédération
pour fixer les limites de ses attributions par rapport aux cantons en matière de
mesures préparatoires. L'avant-projet comporte une «variante» dans ce sens.
30

22 
Aperçu des résultats de la consultation
221 
Remarques générales
221.1 
Introduction
Nous donnons ci-après un aperçu des résultats de la consultation. Le DFTCE
les a présentés plus en détail dans son rapport du 12 juillet 1982.
La quasi-totalité des organes consultés s'exprime négativement au sujet de
l'avant-projet de loi sur la protection contre les radiations et l'utilisation de
l'énergie nucléaire, élaboré par la commission d'experts. La plupart d'entre eux
estime que nombre de dispositions sont de nature à empêcher la construction
de centrales, donnant à l'ensemble une empreinte anti-nucléaire. Ce rejet est
très net. Un fait le montre à suffisance: la majorité renonce à se prononcer sur
des articles pris isolément, considérant que l'avant-projet est inutilisable et doit
être refait.
Quant aux adversaires de l'énergie nucléaire, ils repoussent le texte qui leur est
soumis en faisant valoir qu'il est favorable à cette technique et n'empêche pas,
malgré tout, la construction de centrales.
Peu nombreux sont ceux qui jugent que l'avant-projet constitue une base
utilisable, voire bonne, en vue de la législation ultérieure.
221.2 
Avant-projet et politique énergétique du Conseil fédéral
Une partie des organes consultés estiment que l'avant-projet est en contradic-
tion avec la politique du Conseil fédéral postulant que, pour la Suisse,
l'utilisation modérée de l'énergie nucléaire est nécessaire en particulier pour
réduire la dépendance unilatérale à l'égard du pétrole. Ils étayent leur argu-
mentation sur le message du 24 août 1977 à l'appui du projet d'AF concernant
la LEA (FF 1977 III 338). Il y est dit que même si l'on appliquait toutes les
mesures imaginables pour économiser de l'énergie, on ne pourrait, en raison
notamment de la nécessité de recourir au nucléaire pour remplacer le pétrole,
renoncer à la construction d'un nombre limité de nouvelles centrales nuclé-
aires. Ils rappellent aussi le message du 25 mars 1981 concernant les principes
de la politique de l'énergie (FF 1981 II 299), selon lequel il importerait
d'améliorer les conditions politiques permettant un recours accru au nucléaire.
Selon ces critiques, le Conseil fédéral a donné un nouvel aval à un apport de ce
genre d'énergie en déclarant Je 21 septembre 1981 que la construction d'une
nouvelle centrale nucléaire au cours des années 90 répondait à un besoin.
On reproche en outre à l'avant-projet de préjuger de la politique fédérale de
l'énergie, en particulier de l'issue des débats parlementaires traitant de l'article
constitutionnel sur l'énergie, par des dispositions qui n'auraient pas encore la
caution constitutionnelle.
221.3 
Consultation sans avis préalable des autorités fédérales
Avec la majorité des cantons, certains organes s'élèvent contre le fait que ni le
Conseil fédéral, ni le DFTCE ne s'est prononcé sur l'avant-projet, Ds estiment
31

que la procédure de consultation s'en trouve dévalorisée, car on ne peut
attendre des organes consultés qu'ils s'expriment sur un projet de loi sans
connaître l'opinion des autorités.
221.4 
Réglementation distincte de la protection contre les radiations
et de l'utilisation de l'énergie nucléaire
Presque tous les avis recueillis à ce sujet sont en faveur de la réglementation
distincte des deux matières. Rares sont ceux qui souhaitent maintenir leur
unité et en faire, pour des raisons de simplicité et de transparence, l'objet d'une
seule loi. Les partisans de l'élaboration de deux textes différents font valoir en
particulier les raisons suivantes :
- L'objectif de la protection contre les radiations ne peut être le même en
médecine que dans la production d'électricité. Dans le premier cas, les
rayons ionisants sont utilisés délibérément à des fins de diagnostic et
thérapeutiques. Par contre, ces mêmes radiations constituent des rejets
inévitables dans les centrales nucléaires, et il importe d'en éviter les effets
nocifs. Une législation distincte s'impose donc.
- La protection contre les radiations ayant un objectif incontesté, il est plus
aisé d'adopter une loi spécifique à ce sujet. Il n'est pas équitable de retarder
davantage une telle réglementation simplement parce que la révision totale
de la LEA va prendre encore plusieurs années, en raison de la controverse
politique sur l'énergie nucléaire.
- Les dispositions relatives à la responsabilité civile ont été extraites de la loi
sur l'énergie atomique et font l'objet d'une loi distincte, de sorte qu'il y a
déjà entorse au principe de la réglementation globale unique de toute cette
matière.
221.5 
Avant-projet et droits constitutionnels
Le rapport explicatif émanant de la commission d'experts soulève un problème
qui n'est pas repris par tous les organes consultés, c'est celui de la compatibi-
lité de l'exploitation de centrales nucléaires et du droit fondamental de la
liberté personnelle.
Les partisans de l'énergie nucléaire estiment que la question est présentée de
manière unilatérale. Il leur manque une référence à la relation existant entre la
liberté personnelle d'une part et la liberté de commerce et d'industrie d'autre
part, qui se conditionnent réciproquement, la première ne pouvant s'exercer en
l'absence de la seconde.. Quant aux adversaires des centrales nucléaires, ils
rappellent la primauté de la liberté personnelle, arguant qu'il n'est pas légitime
d'y porter atteinte par le recours' à une grosse technologie dont les effets sur la
vie sont encore trop peu connus. Dans l'intérêt des générations futures, nous
devrions nous accommoder d'une réduction de notre niveau de vie plutôt que
d'édifier des centrales nucléaires avec tout ce que cela comporte d'atteintes à
l'environnement.
32

221.6 
Moment choisi pour la révision totale de la LEÂ;
démarche ultérieure
Nombre d'organismes et de personnes consultés pensent que le moment est
mal choisi pour procéder à la révision totale de la LEA. Ils rappellent
qu'aucune procédure s'appuyant sur l'AF concernant cette loi n'a encore
abouti. Les autorités à qui il appartient d'appliquer le droit seraient bien
inspirées de recueillir au préalable des expériences à la faveur des textes
actuels. Certains se demandent en outre si le compromis laborieusement
obtenu dans l'AF pourra de nouveau l'être dans un délai raisonnable pour la
loi. Selon eux, l'avant-projet devra de toute manière être refondu, ce qui
nécessitera passablement de temps. Dès lors, il conviendrait de proroger
d'abord l'AF concernant la LEA.
Dans la perspective d'un nouveau projet, certains organes demandent la
création d'une nouvelle commission d'experts, qui ne serait pas composée
uniquement de juristes. Tous ceux qui s'expriment au sujet de la démarche
ultérieure pensent que le futur projet devra faire à son tour l'objet d'une
procédure de consultation,
222 
Remarques touchant certaines dispositions de Payant-projet
222.1 
Dispositions relatives à la protection contre les radiations
Les dispositions relatives à la protection contre les radiations suscitent peu
d'écho en dehors des organisations médicales. Le fait que des règles impor-
tantes passent du niveau de l'ordonnance à celui de la loi est accueilli
favorablement. En revanche, l'indication des valeurs limites d'irradiation ne
fait pas l'unanimité, ces données pouvant changer selon les progrès de la
science et de la technique. Certaines organisations médicales s'élèvent contre le
fait qu'avant de recourir aox rayons ionisants ou à des substances radioactives
pour établir un diagnostic, le médecin devrait si possible en informer le patient.
"Par ailleurs, l'application de ces méthodes à des fins thérapeutiques ne serait
admise qu'avec l'accord écrit du patient ou de son représentant légal.
222.2 
Attributions de la Confédération et des cantons dans le domaine
de la technique nucléaire
Certaines réponses expriment le souhait que toutes les attributions soient entre
les mains de la Confédération. Les partisans de cette solution allèguent que les
centrales nucléaires revêtent une importance supraregionale et que l'octroi
d'autorisations dans ce domaine dépasse les compétences des administrations
cantonales. Quelques-uns se réfèrent à la disposition de l'AF selon laquelle, en
vue de l'élimination des déchets radioactifs, le Conseil fédéral peut, au besoin,
transférer le droit d'expropriation à des tiers; ils proposent d'accorder un tel
droit à la Confédération pour construire des centrales nucléaires. A l'opposé, il
en est qui pressentent le danger précisément dans la conception des attribu-
tions au niveau fédéral, où les vœux des cantons, des régions et des communes
ne seraient pas suffisamment pris en compte.
3 Feuille fédérale. 134- année. Vol. m 
33

222.3 
Autorisations
222,31 
Autorisation générale
Aux termes de l'avant-projet, l'autorisation générale ne peut être accordée qu'à
des corporations de droit public selon le droit suisse ou à des sociétés par
actions dont la majorité du capital est détenue directement ou indirectement par
de telles corporations. Une partie des organes consultés s'oppose à une telle
«tendance à l'étatisation», demandant que des sociétés privées du secteur de
l'électricité puissent, comme par le passé, obtenir aussi une autorisation
générale. La situation actuelle, qui n'exclut pas la participation des corpora-
tions de droit public, est considérée comme satisfaisante. Toutefois, quelques-
uns des organes consultés se rallient à la proposition de la commission
d'experts. Selon eux, elle seule permettra à l'Etat d'intervenir avec suffisam-
ment de poids, tout en tenant compte des vœux de la population touchée. Par
ailleurs, chacun s'accorde à reconnaître que ces sociétés doivent être contrô-
lées par des Suisses. Les avis ne divergent que sur l'importance des participa-
tions étrangères.
L'abandon de la notion du «besoin» au profit de celle de «demande suffisante»
est parfois refusé, ce nouveau critère comportant un jugement de valeur qui
rendrait la preuve encore plus difficile à établir. S'il est nécessaire de prouver le
besoin, on préfère reprendre dans Ja nouvelle loi la réglementation de TAF.
Nombreux sont ceux qui considèrent la double procédure d'opposition précé-
dant l'octroi de l'autorisation générale comme excessivement lourde. Se réfé-
rant aux expériences faites avec les projets de Kaiseraugst et de Graben, ils
donnent tous la: préférence à la version qui comporte une seule procédure de ce
genre. Une partie des organes consultés s'élèvent contre la possibilité, donnée à
l'autorité, de refuser l'autorisation générale pour des raisons qui ne seraient
pas précisées dans la loi, même si le requérant remplit toutes les conditions.
Une telle liberté de décision est considérée comme inadmissible, s'agissant de
projets aussi importants, qui nécessitent des années de préparation et engen-
drent des coûts extrêmement élevés. La possibilité de révoquer une autorisa-
tion générale après son octroi suscite une critique analogue. Ses auteurs ne
comprennent pas, en particulier, que la révocation puisse découler d'une
évaluation modifiée des besoins.
La proposition selon laquelle la décision de l'Assemblée fédérale touchant
l'autorisation générale serait soumise au référendum facultatif soulève égale-
ment des oppositions. Le principe de la séparation des pouvoirs serait déjà
battu en brèche par la disposition de l'AF prévoyant que l'octroi de cette
autorisation par le Conseil fédéral est soumis à l'approbation des Chambres.
Selon ce principe, il appartient à l'exécutif - et à lui seul - d'arrêter une
décision, soit en l'occurrence celle d'octroyer l'autorisation générale. De plus,
une loi soumettant cette décision au référendum facultatif mettrait en danger le
compromis laborieusement élaboré dans l'AF. Quelques autres avis se rallient
à la version qui ouvrirait une voie au référendum. Ils la considèrent comme
plus démocratique parce que seule de nature à permettre à la population
touchée de faire connaître sa volonté et éventuellement de l'imposer.
34

222.32 
Autorisations de construire et d'exploiter
L'octroi des autorisations de construire et d'exploiter par le Conseil fédéral (au
lieu du DFTCE) n'est pas mis en cause. En revanche, la plupart des organes
qui s'expriment à ce sujet rejettent la possibilité d'un recours de droit admi-
nistratif au Tribunal fédéral contre la décision du Conseil fédéral, que la
commission d'experts préconise. Cette voie de recours est considérée comme
contraire aux principes qui régissent la procédure administrative suisse. Par
conséquent, il conviendrait de la rejeter pour des motifs relevant tant du droit
que de la politique. Il faudrait en outre y renoncer pour des raisons d'ordre
économique, cette possibilité de recours pouvant être la cause d'un nouveau
retard important dans la réalisation d'un projet. Quant à eux, les opposants
aux centrales nucléaires et quelques-uns des autres organes consultés voient
dans cette possibilité la seule solution propre à garantir les droits des parties
touchées par la construction d'une centrale nucléaire.
222.33 
Conséquences des dispositions de procédure
Nombreux sont les organes consultés qui estiment que ce serait causer une
grande insécurité juridique que d'admettre qu'un référendum puisse être lancé
contre l'autorisation générale octroyée par le Conseil fédéral, que la décision
d'octroyer celle-ci soit laissée à la libre appréciation de cette autorité, que
l'autorisation puisse être révoquée par la suite et, enfin, qu'il soit possible de
recourir au Tribunal fédéral contre la décision relative aux autorisations de
construire et d'exploiter. A aucun stade de cette longue procédure, un promo-
teur de centrale nucléaire ne saurait si les autorités feraient droit à sa demande,
même s'il remplissait toutes les conditions et prenait toutes les précautions
souhaitables. Etant donné le délai très important - on le sait par expérience -
qui sépare l'élaboration d'un tel projet de sa réalisation complète, il serait
impensable de renforcer encore les obstacles de la procédure actuelle, sous
peine d'imposer aux promoteurs un risque financier inacceptable.
222.4 
Déchets radioactifs
II est reproché à l'avant-projet de faire trop peu de place à l'élimination des
déchets radioactifs. C'est un problème réputé primordial, de sorte qu'il con-
viendrait de traiter plus en détail les questions qui s'y rattachent. Se référant
précisément à l'opposition qui se manifeste dans les régions concernées,
certains préconisent une concentration des attributions au niveau fédéral,
approuvant le droit d'expropriation accordé à la Confédération par l'avant-
projet. Les organisations de protection de l'environnement voudraient que la
loi soit véritablement axée sur l'élimination des déchets nucléaires.
3 
Marche à suivre, prorogation de TAF concernant la LEA
Nous vous proposons de proroger l'AF concernant la LEA sans changements.
Jadis, les débats au Parlement au sujet de ce texte avaient déjà montré combien
35

il est difficile de parvenir à un compromis acceptable. La consultation sur
l'avant-projet de la nouvelle LEA a fait ressortir une nouvelle fois à quel point
les avis divergent quant à l'utilisation de l'énergie nucléaire. Toute modifica-
tion de l'AF risquerait de le faire remettre en question dans sa totalité. Il faut
éviter d'en venir là à l'heure actuelle. La révision totale de la LEA sera
l'occasion de discuter aussi bien des principes que des détails de la législation
qui doit régir l'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire.
Etant donné l'ampleur du sujet et la complexité des problèmes soulevés, cela
prendra passablement de temps, comme le montrent les résultats de la pro-
cédure de consultation. Le projet suscitera, tant au sein du Parlement que
dans le public, des prises de position fondamentales sur le rôle de l'utilisation
pacifique de l'énergie nucléaire. En outre, il faut s'attendre à ce qu'un
référendum soit lancé contre la nouvelle loi. Nous vous proposons donc de
proroger l'AF concernant la LEA de sept ans, soit jusqu'au 31 décembre 1990.
Nous mettrons tout en œuvre pour que ce délai ne soit pas entièrement utilisé.
4 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
41 
Conséquences financières
La prorogation de l'AF n'entraîne aucune obligation financière nouvelle pour
la Confédération. Il en va de même pour les cantons et les communes.
42 
Effets sur l'état du personnel
La prorogation de l'AF n'implique pas l'engagement de personnel supplémen-
taire par la Confédération, les cantons ou les communes.
5 
Grandes lignes de la politique gouvernementale
La révision totale de la LEA est prévue dans les Grandes lignes de la politique
gouvernementale durant la législature 1979-1983. Comme elle ne peut être
réalisée dans ce délai, elle est remplacée par la prorogation de l'AF,
6 
Constitutionnalité
Nous vous renvoyons à ce sujet à notre message du 24 août 1977 (FF 1977III
321, ch. 4).
27742
36

Arrêté fédéral 
Projet
concernant la loi sur l'énergie atomique
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 25 août 1982 V,
arrête:
L'arrêté fédéral du 6 octobre 19782' concernant la loi sur l'énergie atomique
est modifié comme il suit :
Art. 14 (nouveau) 
Prorogation
La validité de cet arrêté est prorogée jusqu'au 31 décembre 1990.
n
1Le présent arrêté est de portée générale; il est soumis au référendum
facultatif.
2 La présente modification entre en vigueur le 1er janvier 1984.
D FF 1982 III 20
2> RS 732.01
37

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif à la prorogation de l'arrêté fédéral concernant la loi sur l'énergie atomique
du 25 août 1982
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1982
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
37
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
82.060
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
21.09.1982
Date
Data
Seite
20-37
Page
Pagina
Ref. No
10 103 492
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