ch_vb · JAAC 66.1 · 2001-10-25 · de


JAAC 66.1
Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 25.
Oktober 2001; avis de droit de l’Office fédéral de la
justice du 25 octobre 2001
Portée de l’art. 116 al. 1 2ème phrase Cst.
- La Confédération peut se fonder sur cette disposition constitutionnelle
pour soutenir la création de places d’accueil pour enfants en dehors du
cadre familial.
- Une telle compétence fédérale résulte-t-elle aussi d’autres dispositions
constitutionnelles (art. 8 al. 3 2ème phrase, art. 41 al. 1 let. c et art. 110
al. 1 let. a Cst.)?
Tragweite von Art. 116 Abs. 1 Satz 2 BV.
- Gestützt auf diese Verfassungsbestimmung hat der Bund die
Kompetenz, die Schaffung familienergänzender Kinderbetreuungsplätze
zu unterstützen.
- Ergibt sich eine solche Bundeskompetenz auch aus anderen
Verfassungsbestimmungen (Art. 8 Abs. 3 Satz 2, Art. 41 Abs. 1 Bst. c und
Art. 110 Abs. 1 Bst. a BV)?
Portata dell’art. 116 cpv. 1 2a frase Cost.
- La Confederazione può basarsi su questa disposizione costituzionale
per sostenere la creazione di posti d’accoglienza per bambini al di fuori
dell’ambito familiare.
- Una tale competenza federale emerge anche da altre disposizioni
costituzionali (art. 8 cpv. 3 2a frase, art. 41 cpv. 1 lett. c e art. 110 cpv. 1
lett. a Cost.)?
1

Die Subkommission «Familienpolitik» der Kommission für soziale Sicherheit
und Gesundheit des Nationalrates (SGK-N) ersuchte das Bundesamt für Justiz
(BJ) um Stellungnahme zur Frage der Verfassungsgrundlage eines von der
SGK-N ausgearbeiteten Entwurfs zur Umsetzung der Parlamentarischen
Initiative Fehr Jacqueline 00.403, welcher der Nationalrat am 21. März 2001
Folge gegeben hat[1]. Konkret ist die Frage zu beantworten, ob der Bund
aufgrund der verfassungsmässigen Kompetenzaufteilung zwischen Bund
und Kantonen überhaupt befugt ist, im vorgesehenen Bereich und in der
vorgesehenen Weise tätig zu werden.
La Sous-commission «Politique familiale» de la Commission de la sécurité
sociale et de la santé publique du Conseil national (CSSS-N) a demandé à
l’Office fédéral de la justice (OFJ) de prendre position sur la question des
fondements constitutionnels d’un projet élaboré par la CSSS-N et visant à
mettre en œuvre l’initiative parlementaire Jacqueline Fehr 00.403, à laquelle
le Conseil national a donné suite en date du 21 mars 2001[18]. Concrètement,
il s’agit de répondre à la question de savoir si la Confédération, sur la
base de la répartition des compétences opérée par la Constitution entre la
Confédération et les cantons, est habilitée à agir dans le domaine considéré et,
dans l’affirmative, si elle est autorisée à le faire de la manière prévue.
Deutscher Originaltext
1. Allgemeines zur Kompetenzaufteilung zwischen Bund und
Kantonen
Die Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen ist in Art. 3 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV)[2] nach dem Prinzip geregelt, dass die Kantone alle Rechte ausüben,
die nicht dem Bund übertragen sind. Art. 42 Abs. 1 BV bringt den gleichen
Grundsatz zum Ausdruck und bestimmt, dass der Bund die Aufgaben erfüllt,
die ihm die Bundesverfassung zuweist. Der Bund darf demnach nur in jenen
Bereichen tätig werden, in welchen die Bundesverfassung ihn für zuständig
erklärt und ihm die Kompetenz zum Tätigwerden erteilt[3]. Art. 42 Abs. 2
BV enthält zusätzlich eine Umschreibung des Subsidiaritätsprinzips, indem
er bestimmt, dass der Bund diejenigen Aufgaben übernimmt, die einer
einheitlichen Regelung bedürfen.
Im Entwurf der Subkommission Familienfragen vom 24. August 2001 zur
parlamentarischen Initiative Fehr werden die Art. 41 Abs. 1 Bst. c und Art 116
Abs. 1 BV als Verfassungsgrundlagen angegeben. Das BJ wird im Folgenden
prüfen, ob diese Grundlagen zu Recht herangezogen werden. Zudem wird das
BJ prüfen, ob allenfalls weitere Verfassungsbestimmungen ein Tätigwerden
des Bundes im Sinne der Initiative Fehr begründen könnten.
2. Art. 41 Abs. 1 Bst. c BV
Die Bestimmung lautet:
2

«1 Bund und Kantone setzen sich in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung
und privater Initiative dafür ein, dass:
[…]
c. Familien als Gemeinschaften von Erwachsenen und Kindern geschützt und
gefördert werden;»
Es ist zu prüfen, ob diese Bestimmung überhaupt eine Kompetenz des Bundes
begründet.
a. Wortlaut
Abs. 3 von Art. 41 BV führt aus, dass Bund und Kantone die in Art. 41 BV
genannten Sozialziele im Rahmen ihrer verfassungsmässigen Zuständigkeiten
und ihrer verfügbaren Mittel anstreben. Dies bedeutet, dass Art. 41 Abs. 1
Bst. c BV selber keine Kompetenz für den Bund begründet, familienergänzende
Betreuungsplätze zu fördern, sondern eine solche Kompetenz andernorts in
der Verfassung zu suchen ist.
b. Systematik
Art. 41 BV ist systematisch im 2. Titel der Bundesverfassung eingeordnet
und nach den Grundrechten und den Bürgerrechten als 3. Kapitel mit
der Überschrift Sozialziele überschrieben. Gemäss der Konzeption der
neuen Bundesverfassung werden die Zuständigkeiten des Bundes aber
grundsätzlich im 3. Titel der BV, insbesondere in den Art. 54 ff. geregelt[4].
Auch aufgrund der Systematik lässt sich daher sagen, dass in Art. 41 BV keine
Kompetenzbegründung für den Bund enthalten ist.
c. Materialien
Dasselbe ergibt sich auch aus der Botschaft des Bundesrates zur revidierten
Bundesverfassung[5], wo ausgeführt wird, dass es sich bei Art. 41 BV
(entspricht Art. 33 des Entwurfs vom 20. November 1996 zum Bundesbeschluss
über eine nachgeführte Bundesverfassung [VE 96], BBl 1997 I 589 ff.) um eine
Staatszielbestimmung handelt, welche keine neuen Bundeskompetenzen
schafft, sondern sich sowohl an den Bund wie auch an die Kantone richtet[6]
und ihnen einen Handlungsauftrag erteilt, den sie im Rahmen ihrer
anderwärtig zugewiesenen Kompetenzen zu erfüllen haben.
Art. 41 Abs. 1 Bst. c BV kann somit nicht als kompetenzbegründende
Bestimmung herangezogen werden.
3. Art. 116 Abs. 1 BV
Die Bestimmung lautet:
3

«1 Der Bund berücksichtigt bei der Erfüllung seiner Aufgaben die Bedürfnisse der
Familie. Er kann Massnahmen zum Schutz der Familie unterstützen.»
a. Art. 116 Abs. 1 BV als kompetenzbegründende Bestimmung
Art. 116 Abs. 1 BV knüpft an Art. 34quinquiesAbs. 1 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 (aBV, BS 1 3)
an. Wie bereits Art. 34quinquiesaBV beauftragt Art. 116 Abs. 1 Satz 1 BV den
Bund, bei der Erfüllung seiner Aufgaben die Bedürfnisse der Familien zu
berücksichtigen. Im Rahmen der Verfassungsreform wurde dieser Auftrag
aber noch um den zweiten Satz ergänzt, wonach der Bund Massnahmen
zum Schutz der Familie unterstützen kann. Die Ergänzung wurde erst nach
der Vernehmlassung eingefügt. Sie wurde damit begründet, dass die nach
ihrem Wortlaut lediglich als Auftrag ohne kompetenzbegründenden Charakter
ausgestaltete Bestimmung (Art. 34quinquiesAbs. 1 aBV[7]) entgegen dem Wortlaut
verschiedentlich als Verfassungsgrundlage für ein Tätigwerden des Bundes
im Bereich des Familienschutzes herangezogen worden sei. So stützen sich
beispielsweise das Bundesgesetz über die Schwangerschaftsberatungsstellen
vom 9. Oktober 1981[8], sowie die Unterstützung von Pro Familia auf den
Art. 34quinquiesaBV. Mit der Erweiterung von Art. 116 Abs. 1 BV wollte man
darum einerseits dieser Praxis gerecht werden und dem Bund explizit die
Möglichkeit geben, Massnahmen zum Schutz der Familie zu unterstützen[9].
Andererseits wurde damit auch dem Umstand Rechnung getragen, dass eine
Unterstützungskompetenz des Bundes in diesem Bereich im Rahmen der
Vernehmlassung verschiedentlich verlangt worden war[10].
Obwohl diese Erweiterung in der Subkommission 3 des Ständerates
zur Verfassungsreform in ihren Beratungen zum Familienschutzartikel
als «über eine reine Nachführung im engeren Sinne hinausgehend»
bezeichnet und als eindeutige Kompetenzbegründung zugunsten des
Bundes erkannt worden war, wurde dagegen zu keinem Zeitpunkt der
Verfassungsdebatte von irgend einer Seite opponiert[11]. Der mit dieser
Erweiterung vorgeschlagene Art. 116 Abs. 1 BV (entspricht Art. 107 VE 96)
wurde sowohl in der Verfassungskommission des Ständerates wie auch in
derjenigen des Nationalrates ohne Änderungsanträge angenommen und gab
auch in den Beratungen im Plenum zu keinerlei Bemerkungen Anlass[12].
Es ist somit unbestritten, dass Art. 116 Abs. 1 BV dem Bund die Kompetenz
verleiht, Massnahmen zum Schutz der Familie zu unterstützen.
b. Tragweite der Kompetenz des Bundes
Die Parlamentarische Initiative Fehr verlangt, es seien die nötigen gesetzlichen
Grundlagen auszuarbeiten, die es dem Bund ermöglichen, die Einrichtung
von familienergänzenden Betreuungsplätzen finanziell zu unterstützen.
Als Beispiele für familienergänzende Betreuungsplätze werden Krippen,
Horte, Tagesfamilien und Tagesschulen aufgezählt, wobei diese Liste als nicht
abschliessend zu verstehen ist. Es stellt sich nun die Frage, ob die Einrichtung
solcher Betreuungsplätze als Massnahme zum Schutz der Familie verstanden
werden kann.
4

Die Parlamentarische Initiative Fehr ist darauf ausgerichtet, die Schaffung von
Rahmenbedingungen zu begünstigen, die es Müttern und Vätern erleichtern,
Beruf und Familie besser zu vereinbaren. Für viele Eltern ist es heute
ausserordentlich schwierig, einer beruflichen Tätigkeit nachzugehen und
gleichzeitig Kinder zu haben. Es ist darum immer noch so, dass Frauen (und
immer mehr auch Männer) wegen der Unvereinbarkeit von Familie und Beruf
auf die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit verzichten und so eine wichtige
Chance der Persönlichkeitsentfaltung verpassen. Dies ist, abgesehen vom
persönlichen Verzicht für den jeweiligen Elternteil, auch für die Familie ein
Nachteil.
Einerseits kann die gleichzeitige Betätigung beider Elternteile sowohl im
Bereich der Familienarbeit wie auch in der Berufswelt zu einer grösseren
Befriedigung der Eltern beitragen und beeinflusst so auch die Erziehung der
Kinder positiv. Sie kann eine Bereicherung für die ganze Familie darstellen.
Das Fehlen von Einrichtungen, welche solche Familienformen begünstigen,
kann sich darum auf die Familien nachteilig auswirken.
Andererseits entscheiden sich auch immer mehr Frauen und Männer mit
guten Berufsausbildungen für ein Leben ohne Kinder, um ihre beruflichen
Chancen voll nutzen zu können. Dies belegen die immer rückläufigeren
Geburtenzahlen. Eine funktionierende Gesellschaft ohne Familien ist aber
nicht denkbar[13]. Die Schaffung von Infrastrukturen, die den heutigen
Bedürfnissen moderner Familienformen entgegenkommen und so den
Bestand der Familie als wichtigen Teil unserer Gesellschaft überhaupt
ermöglichen, indem die Vereinbarkeit von Beruf und Familie gefördert wird,
kann darum als Massnahme zum Schutz der Familie im Sinne von Art. 116
Abs. 1 Satz 2 BV bezeichnet werden.
Mit solchen Massnahmen werden in erster Linie die Familien und nicht
primär die Frauen geschützt. Die moderne Auffassung der Aufteilung
von Familien- und Lohnarbeit darf nicht einseitig nur im Interesse der
berufstätigen Mütter verstanden werden. Nicht nur aufgrund der Tatsache,
dass gegenwärtig ungefähr 40% aller Ehen geschieden werden, liegt es
im Interesse der ganzen Familie, wenn die Chancen der Frauen auf dem
Arbeitsmarkt auch mit kleinen Kindern möglichst intakt bleiben. Auch
ziehen es immer mehr Männer vor, sowohl in der Familie wie auch im
Beruf tätig zu sein. Da aber eine genau hälftige Teilung von Familien- und
Berufsarbeit als Idealvorstellung auf dem Arbeitsmarkt in den wenigsten
Fällen realistisch und daher eine Überschneidung der Arbeitszeit beider
Elternteile wahrscheinlich ist, können auch Väter auf die Angebote der
familienergänzenden Betreuungseinrichtungen angewiesen sein.
Der Bund wird in der Parlamentarischen Initiative Fehr nicht aufgefordert,
selber familienergänzende Betreuungseinrichtungen einzurichten, sondern
nur gesetzliche Grundlagen zu erlassen, um eine finanzielle Unterstützung
des Bundes bei der Schaffung der verlangten Einrichtungen zu ermöglichen.
Art. 116 Abs. 1 Satz 2 BV ist ausdrücklich als Unterstützungskompetenz
formuliert. Die Unterstützung des Bundes setzt Massnahmen Dritter voraus.
Die Unterstützungskompetenz beinhaltet im Übrigen auch die Kompetenz
zum Erlass der rechtlichen Grundlagen, die für Unterstützungsmassnahmen
notwendig sind.
5

Das BJ erachtet es deshalb als vertretbar, Art. 116 Abs. 1 BV als
kompetenzbegründende Bestimmung für Unterstützungsleistungen des
Bundes im vorgesehenen Sinn heranzuziehen.
4. Andere Grundlagen?
Art. 14 des Gleichstellungsgesetzes vom 24. März 1995 (GlG)[14] gibt
dem Bund die Möglichkeit, öffentlichen oder privaten Institutionen, die
Programme zur Förderung der Gleichstellung von Frau und Mann im
Erwerbsleben durchführen, Finanzhilfen zu gewähren. Art. 14 Abs. 2 Bst. c
GlG sieht die Förderung von Programmen vor, welche die Vereinbarkeit von
beruflichen und familiären Aufgaben verbessern sollen[15]. Die Bestimmung
ermöglicht somit mindestens teilweise ähnliche Massnahmen, wie sie die
Parlamentarische Initiative Fehr vorsieht.
Allerdings hat Art. 14 Abs. 2 Bst. c GlG nicht den Familienschutz, sondern
die Gleichstellung von Frauen und Männern zum Ziel. Zudem ist seine
Anwendbarkeit auf das Erwerbsleben beschränkt. Dies ist bei der
Parlamentarischen Initiative Fehr nicht explizit der Fall. Es stellt sich aber die
Frage, ob die für Art. 14 Abs. 2 Bst. c GlG geltenden Verfassungsgrundlagen für
die Umsetzung der Parlamentarischen Initiative Fehr allenfalls zusätzlich zu
Art. 116 Abs. 1 BV herangezogen werden könnten.
Das Gleichstellungsgesetz stützt sich auf Art. 4 Abs. 2, 34ter Abs. 1 Bst. a,
Art. 64 und Art. 85 Ziff. 3 aBV. Für die Förderungsprogramme nach Art. 14
GlG sind vor allem Art. 4 Abs. 2 und 34ter Abs. 1 Bst. a aBV massgebend. Diesen
entsprechen heute die Art. 8 Abs. 3 sowie Art. 110 Abs. 1 Bst. a BV.
a. Art. 8 Abs. 3 Satz 2 BV
Die Bestimmung lautet:
«3 Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und
tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann
und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit.»
Art. 8 Abs. 3 Satz 2 BV enthält einen klar definierten Gesetzgebungsauftrag.
Allerdings begründet diese Bestimmung keine neuen Kompetenzen für den
Bund, sondern will den jeweils zuständigen Gesetz- und Verordnungsgeber
für einen bestimmten Bereich ansprechen[16]. Art. 8 Abs. 3 Satz 2 BV allein
vermöchte darum keine Bundeskompetenz für das in Frage stehende
Gesetzgebungsvorhaben zu begründen.
b. Art. 110 Abs. 1 Bst. a BV
Die Bestimmung lautet:
«1 Der Bund kann Vorschriften erlassen über:
a. den Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer;»
6

Der Wortlaut von Art. 110 Abs. 1 Bst. a BV (in der deutschen und italienischen
Fassung) bezieht sich in der nachgeführten Bundesverfassung neben den
Arbeitnehmern auch auf die Arbeitnehmerinnen, entspricht aber sonst
wörtlich der Bestimmung von Art. 34ter Abs. 1 Bst. a aBV. Diese Bestimmung
gilt als generelle Kompetenz des Bundes zum Erlass von Schutzbestimmungen
zugunsten der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, unabhängig von der
Tätigkeit, die sie ausüben. Es gibt keinen Bereich, der von dieser Kompetenz
nicht erfasst würde[17]. Genau so wie er für das Gleichstellungsgesetz in
diesem Bereich als kompetenzbegründend herangezogen wurde, wäre der
Schutzbereich von Art. 110 Abs. 1 Bst. a BV darum nach Ansicht des BJ auch
ausreichend, um für Massnahmen im Sinne der Parlamentarischen Initiative
Fehr als kompetenzbegründende Norm herangezogen zu werden, soweit es
sich um Massnahmen handelt, welche die Situation der Arbeitnehmerinnen
und Arbeitnehmer im Erwerbsleben betreffen.
5. Fazit
Daraus ergibt sich, dass die Bundesverfassung dem Bund in Art. 116 Abs. 1
eine Unterstützungskompetenz zuweist, die ihm erlaubt, im Sinne der
Parlamentarischen
Initiative Fehr tätig zu werden. Es wäre zudem denkbar, zumindest
für gewisse Aspekte zusätzlich Art. 110 Abs. 1 Bst. a BV als
kompetenzbegründende Bestimmung heranzuziehen.
***
Traduction française:
1. Considérations générales sur la répartition des compétences
entre la Confédération et les cantons
La répartition des compétences entre la Confédération et les cantons est
réglée à l’art. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.)[19] selon
le principe que les cantons exercent tous les droits qui ne sont pas délégués
à la Confédération. L’art. 42 al. 1 Cst. consacre le même principe et dispose
que la Confédération accomplit les tâches que lui attribue la Constitution.
La Confédération ne peut par conséquent agir que dans les domaines dans
lesquels la Constitution fédérale lui reconnaît une compétence et lui octroie
le pouvoir d’agir[20]. L’art. 42 al. 2 Cst. consacre en outre le principe de
subsidiarité en disposant que la Confédération assume les tâches qui doivent
être réglées de manière uniforme.
Le projet élaboré par la sous-commission des questions familiales le 24 août
2001 en réponse à l’initiative parlementaire Fehr mentionne comme
fondements constitutionnels l’art. 41 al. 1 let. c et l’art. 116 al. 1 Cst. L’OFJ
7

examinera par la suite si ces fondements sont admissibles. De plus, l’OFJ
examinera si, à la rigueur, d’autres dispositions constitutionnelles pourraient
justifier une intervention de la Confédération dans le sens de l’initiative Fehr.
2. L’art. 41 al. 1 let. c Cst.
Cette disposition a la teneur suivante:
«1 La Confédération et les cantons s’engagent, en complément de la
responsabilité individuelle et de l’initiative privée, à ce que:
[…]
c. les familles en tant que communautés d’adultes et d’enfants soient protégées et
encouragées; »
Il importe d’examiner si cette disposition est de nature à fonder une
compétence de la Confédération.
a. Teneur de la disposition
L’art. 41 al. 3 Cst. prévoit que la Confédération et les cantons s’engagent
en faveur des buts sociaux prévus à l’art. 41 Cst. dans le cadre de leurs
compétences constitutionnelles et des moyens disponibles. Cela signifie
que l’art. 41 al. 1 let. c Cst. ne fonde à lui seul aucune compétence fédérale
d’encourager la création de places d’accueil pour enfants en dehors du cadre
familial et que, par conséquent, une telle compétence doit pouvoir se fonder
sur une autre disposition constitutionnelle.
b. Systématique
Du point de vue de la systématique, l’art. 41 Cst. fait partie, sous le titre «Buts
sociaux», du 3ème chapitre du titre 2 de la Constitution qui fait suite aux
chapitres traitant des droits fondamentaux et de la citoyenneté. Selon la
conception de la nouvelle Constitution, les compétences de la Confédération
sont toutefois réglées en principe dans le titre 3 de la Constitution, en
particulier aux art. 54 ss[21]. Sous l’angle de la systématique également,
il convient donc de retenir que l’art. 41 Cst. ne constitue pas une norme
attributive d’une compétence en faveur de la Confédération.
c. Travaux préparatoires
La même conclusion résulte également du Message du Conseil fédéral du
20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale qui relève que
l’art. 41 Cst. (auquel correspondait l’art. 33 du projet du 20 novembre 1996
d’arrêté fédéral relatif à une mise à jour de la constitution fédérale [projet 96],
FF 1997 I 597 ss) est une disposition définissant des buts de l’Etat qui ne crée
pas de nouvelles compétences fédérales[22], mais qui s’adresse aussi bien
8

aux cantons qu’à la Confédération[23] en leur conférant un mandat d’agir
qu’ils doivent réaliser dans le cadre des compétences respectives qui leur sont
attribuées par les autres dispositions constitutionnelles.
L’art. 41 al. 1 let. c Cst. ne peut ainsi pas être considéré comme une disposition
attributive de compétence.
3. L’art. 116 al. 1 Cst.
Cette disposition a la teneur suivante:
«1 Dans l’accomplissement de ses tâches, la Confédération prend en considération
les besoins de la famille. Elle peut soutenir les mesures destinées à protéger la
famille.»
a. L’art. 116 al. 1 Cst. en tant que disposition attributive de
compétence
L’art. 116 al. 1 Cst. reprend le contenu de l’art. 34quinquies al. 1 de la
Constitution fédérale du 29 mai 1874 (aCst., RS 1 3). Tout comme le faisait
déjà l’art. 34quinquiesaCst., l’art. 116 al. 1 1ère phrase Cst. charge la Confédération,
lorsqu’elle accomplit ses tâches, de prendre en considération les besoins de
la famille. Dans le cadre de la réforme de la Constitution fédérale, ce mandat
a cependant été complété d’une seconde phrase aux termes de laquelle la
Confédération peut soutenir les mesures destinées à protéger la famille.
Ce complément n’a été introduit qu’après la mise en consultation. Il a été
motivé par le fait que l’art. 34quinquies al. 1 aCst. avait été considéré à diverses
reprises comme un fondement constitutionnel justifiant une intervention
de la Confédération dans le domaine de la protection de la famille, alors
même que le texte clair de cette disposition en faisait uniquement une norme
impliquant un mandat sans attribution d’une quelconque compétence[24].
C’est ainsi que la loi fédérale du 9 octobre 1981 sur les centres de consultation
en matière de grossesse[25] ou le soutien de Pro Familia se sont fondés sur
l’art. 34quinquiesaCst. En ajoutant une seconde phrase à l’art. 116 al. 1 Cst., on
a ainsi voulu d’une part prendre en compte cette pratique et, d’autre part,
permettre explicitement à la Confédération de soutenir les mesures destinées
à protéger la famille[26]. En outre, on a par-là même tenu compte du fait
qu’un encouragement de la Confédération dans ce domaine avait été réclamé à
plusieurs reprises dans le cadre de la procédure de consultation[27].
Bien que, durant ses délibérations portant sur la protection de la famille,
la sous-commission 3 du Conseil des Etats chargée de la réforme de la
Constitution ait qualifié le complément susmentionné comme allant
au-delà d’une simple mise à jour au sens strict du terme et reconnu que
ce complément contenait manifestement une compétence en faveur de la
Confédération, personne n’a par la suite manifesté la moindre opposition à
ce que l’art. 116 al. 1 Cst. soit complété d’une seconde phrase[28]. L’art. 116
al. 1 Cst. ainsi complété (auquel correspondait l’art. 107 du projet 96) a été
accepté sans aucune proposition de modification tant par la commission
constitutionnelle du Conseil des Etats que par celle du Conseil National et
9

n’a donné lieu à aucune observation durant les délibérations en séance
plénière[29]. Il n’est donc pas contesté que l’art. 116 al. 1 Cst. confère à la
Confédération la compétence de soutenir les mesures destinées à protéger la
famille.
b. Portée de la compétence de la Confédération
L’initiative parlementaire Fehr demande d’élaborer des bases légales propres
à permettre à la Confédération d’apporter un soutien financier à la création
de places d’accueil pour les enfants afin de seconder les familles. Elle cite
comme exemples de telles places d’accueil pour les enfants les crèches, les
garderies, les mères de jour et les écoles à demi-pension, cette liste ne devant
toutefois pas être considérée comme exhaustive. Il importe dès lors de savoir
si la création de ces places d’accueil peut être qualifiée de mesure destinée à
protéger la famille.
L’initiative parlementaire Fehr vise à favoriser la création de conditions-cadre
devant permettre aux pères et mères de mieux concilier vie familiale et vie
professionnelle. Pour beaucoup de parents, il est aujourd’hui extrêmement
difficile d’exercer une activité professionnelle et d’avoir en même temps des
enfants. Les femmes - mais également de plus en plus d’hommes - continuent
de nos jours à devoir renoncer à l’exercice d’une activité professionnelle
pour cause d’inconciliabilité entre vie familiale et vie professionnelle et
passent ainsi à côté d’une possibilité importante d’épanouissement de leur
personnalité. Cette situation ne frappe pas seulement celui des parents qui
doit faire l’impasse sur son activité professionnelle, mais elle a également des
incidences négatives sur l’ensemble de la famille.
D’une part, une participation simultanée des deux parents aussi bien aux
tâches familiales qu’au monde professionnel est susceptible de procurer une
plus grande satisfaction aux parents et a ainsi également des répercussions
positives sur l’éducation des enfants. Elle peut représenter un enrichissement
pour l’ensemble de la famille. Le manque de structures favorisant ce type de
modèle familial peut par conséquent exercer une influence néfaste sur les
familles.
D’autre part, il existe également aujourd’hui de plus en plus de femmes et
d’hommes au bénéfice d’une bonne formation professionnelle qui choisissent
de vivre sans enfants afin de pouvoir exploiter au maximum leurs chances
sur le plan professionnel, comme en atteste le nombre toujours décroissant
de naissances. Une société sans familles n’est cependant pas concevable[30].
La création d’infrastructures qui satisfont les besoins actuels des types de
famille modernes et qui reconnaissent ainsi que la famille constitue une
composante importante de notre société en encourageant la conciliation entre
la vie familiale et la vie professionnelle peut donc être qualifiée de mesure
destinée à protéger la famille au sens de l’art. 116 al. 1 2ème phrase Cst.
De telles mesures ne protègent pas en priorité les femmes, mais bien en
premier lieu la famille. La conception moderne de la répartition des tâches
familiales et du travail donnant lieu au versement d’un salaire ne doit
pas être comprise uniquement dans l’intérêt des mères engagées dans la
vie professionnelle. Etant donné notamment qu’environ 40% des couples
10

divorcent de nos jours, il en va de l’intérêt de la famille toute entière que
les chances des femmes sur le marché du travail soient préservées le plus
largement possible, y compris de celles qui ont des enfants en bas âge. Il y a
également de plus en plus d’hommes qui choisissent d’être actifs aussi bien
dans le cadre de la famille que sur le plan professionnel. Vu toutefois que la
solution idéale d’un choix à raison de 50% en faveur des tâches familiales et
de 50% en faveur d’une activité professionnelle s’avère dans la très grande
majorité des cas irréaliste sur le marché du travail et qu’un recoupement
du temps de travail des deux parents apparaît ainsi vraisemblable, les pères
peuvent aussi en être réduits à recourir aux offres de places d’accueil pour
enfants en dehors du cadre familial.
L’initiative parlementaire Fehr n’exige pas de la Confédération qu’elle crée
elle-même des places d’accueil pour enfants en dehors du cadre familial,
mais uniquement qu’elle élabore les bases légales propres à lui permettre
d’apporter un soutien financier à la création de telles places d’accueil.
L’art. 116 al. 1 2ème phrase Cst. est expressément formulé comme une
disposition qui confère à la Confédération une compétence d’encouragement.
Le soutien de la Confédération suppose que des mesures soient prises par des
tiers. La compétence d’encouragement contient au surplus également celle
d’édicter les bases juridiques nécessaires à la prise de mesures de soutien.
L’OFJ estime par conséquent qu’il est soutenable de considérer l’art. 116
al. 1 Cst. comme une norme attributive d’une compétence en faveur de la
Confédération qui l’autorise à fournir des prestations de soutien dans le sens
précité.
4. Autres fondements?
L’art. 14 al. 1 de la loi du 24 mars 1995 sur l’égalité (LEg)[31] donne à la
Confédération la faculté d’allouer des aides financières à des organisations
publiques ou privées qui mettent sur pied des programmes visant à favoriser
la réalisation de l’égalité entre femmes et hommes dans la vie professionnelle.
L’art. 14 al. 2 let. c LEg prévoit l’encouragement de programmes qui portent
sur des mesures permettant de mieux concilier les activités professionnelles
et les obligations familiales[32]. Cette disposition permet ainsi, au moins en
partie, de prendre des mesures comparables à celles que réclame l’initiative
parlementaire Fehr.
L’art. 14 al. 2 let. c LEg ne vise toutefois pas à protéger la famille, mais a
pour but de promouvoir l’égalité entre femmes et hommes. De plus, son
applicabilité est limitée à la vie professionnelle, ce qui n’est pas le cas de
l’initiative parlementaire Fehr. Il importe néanmoins de savoir si le fondement
constitutionnel de l’art. 14 al. 2 let. c LEg peut à la rigueur aussi valoir comme
fondement - en sus de l’art. 116 al. 1 Cst. - pour mettre en œuvre l’objet de
l’initiative parlementaire Fehr.
11

La loi sur l’égalité se fonde sur l’art. 4 al. 2, l’art. 34ter al. 1 let. a, l’art. 64 et
l’art. 85 ch. 3 aCst. Pour les programmes d’encouragement visés à l’art. 14
LEg, ce sont avant tout l’art. 4 al. 2 et l’art. 34ter al. 1 let. a aCst. qui sont
déterminants. A ces dispositions correspondent aujourd’hui l’art. 8 al. 3 et
l’art. 110 al. 1 let. a Cst.
a. L’art. 8 al. 3 2ème phrase Cst.
Cette disposition a la teneur suivante:
«3 L’homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l’égalité de droit
et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du
travail. L’homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de
valeur égale.»
L’art. 8 al. 3 2ème phrase Cst. contient un mandat clairement défini à l’adresse
du législateur. Il ne fonde cependant pas de nouvelle compétence en faveur
de la Confédération, mais s’adresse à chaque fois au législateur compétent
dans un domaine déterminé[33]. A lui seul, il ne saurait donc fonder une
compétence fédérale pour le projet législatif ici en cause.
b. L’art. 110 al. 1 let. a Cst.
Cette disposition a la teneur suivante:
«1 La Confédération peut légiférer:
a. sur la protection des travailleurs;»
Dans ses versions allemande et italienne, le texte de l’art. 110 al. 1 let. a Cst.
se réfère aussi bien aux travailleuses qu’aux travailleurs; sinon, il ne fait que
reprendre mot à mot le contenu de l’art. 34ter al. 1 let. a aCst. Cette disposition
tient lieu de compétence générale de la Confédération pour adopter des règles
protégeant les travailleuses et les travailleurs, indépendamment de l’activité
qu’ils exercent. Il n’y a guère de domaines qui ne sont pas susceptibles d’être
couverts par une telle compétence[34]. Dès lors que l’art. 34ter al. 1 let. a aCst.
a pu servir de fondement constitutionnel à la loi sur l’égalité, l’OFJ ne voit
pas pourquoi l’art. 110 al. 1 let. a Cst. ne pourrait pas, lui aussi, être considéré
comme un fondement constitutionnel suffi
sant pour prendre des mesures allant dans le sens de l’initiative parlementaire
Fehr, pour autant qu’il s’agisse de mesures qui concernent la situation des
travailleuses et des travailleurs dans la vie professionnelle.
5. Conclusion
Il résulte des considérations qui précèdent que la Constitution fédérale
attribue, en son art. 116 al. 1, une compétence d’encouragement en faveur
de la Confédération qui habilite cette dernière à agir dans le sens de l’initiative
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parlementaire Fehr. En outre, il serait également envisageable de recourir,
pour certains aspects au moins, à l’art. 110 al. 1 let. a Cst. en tant que norme
attributive de compétence.
[1] AB 2001 N 320 ff.
[18] BO 2001 N 320 ss.
[2] SR 101.
[3] Dazu Blaise Knapp, La répartition des compétences et la coopération de la
Confédération et des cantons, in: Verfassungsrecht der Schweiz, Schulthess
Zürich 2001, § 29.
[4] BBl 1997 I 205.
[5] BBl 1997 I 200.
[6] In diesem Sinne auch Ulrich Meyer-Blaser / Thomas Gächter, in:
Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 34 Der Sozialstaatsgedanke
Rz. 23.
[7] P. Mahon, Kommentar zu Art. 34quinquies BV Rz. 31.
[8] SR 857.5.
[9] Protokoll vom 9.7.1997 der Subkommission 3 S zu Art. 107 Vorentwurf
(VE 96), Votum des Vertreters der Bundesverwaltung: (…) »Im zweiten
Satz wird eine Zuständigkeit des Bundes begründet, eine Förderungs- und
Unterstützungskompetenz. […]».
[10] Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens zur Verfassungsreform, 1996
S. 170/171.
[11] Protokoll vom 9.7.1997 der Subkommission 3 S, Votum von Herrn
Ständerat Rhinow:«Ich halte fest, dass der zweite Satz von Abs. 1 nicht mehr
zum engen Begriff der Nachführung gehört, wie Herr Bundesrat Koller ihn uns
zuweilen darzustellen pflegt. Aber ich stelle keinen anderen Antrag».
[12] Verfassungskommission S 25.-27.08.1997; Verfassungskommission N,
15-17.10.1997; AB 1998 S 95; AB 1998 N 337.
[13] Solche Überlegungen waren bereits in den Vierzigerjahren des letzten
Jahrhunderts der eigentliche Anlass zur Schaffung von Art. 34quinquies aBV, der
eigentlich immer als der Familienschutzartikel bezeichnet worden war (BBl
1944 926).
[14] SR 151.1.
[15] Dazu Bigler-Eggenberger/Kaufmann, Kommentar zum
Gleichstellungsgesetz, Basel 1997, Rz. 37 zu Art. 14.
[16] J.P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, S. 449; Botschaft zum
Gleichstellungsgesetz, BBl 1993 I 1321.
[17] G. Aubert, Kommentar zur BV, Art. 34ter Abs. 1 Bst. a-c, Rz. 13.
[19] RS 101.
[20] Voir à ce sujet Blaise Knapp, La répartition des compétences et la
coopération de la Confédération et des cantons, in: Droit constitutionnel suisse,
Zurich 2001, § 29.
[21] FF 1997 I 207.
[22] FF 1997 I 201.
[23] Dans ce sens également Ulrich Meyer-Blaser / Thomas Gächter, in: Droit
constitutionnel suisse, Zurich 2001, § 34: Der Sozialstaatsgedanke, n° 23.
[24] P. Mahon, Commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 34quinquies,
n° 31.
[25] RS 857.5.
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[26] Procès-verbal du 9.7.1997 de la sous-commission 3 CE ad art. 107 du
projet 96, déclaration du représentant de l’administration fédérale: (…) «Im
zweiten Satz wird eine Zuständigkeit des Bundes begründet, eine Förderungs-
und Unterstützungskompetenz. […]».
[27] Réforme de la constitution fédérale, Résultats de la procédure de
consultation, Berne 1996, p. 180 s.
[28] Procès-verbal du 9.7.1997 de la sous-commission 3 CE, déclaration du
Conseiller aux Etats Rhinow:«Ich halte fest, dass der zweite Satz von Abs. 1 nicht
mehr zum engen Begriff der Nachführung gehört, wie Herr Bundesrat Koller ihn
uns zuweilen darzustellen pflegt. Aber ich stelle keinen anderen Antrag».
[29] Commission de la révision constitutionnelle du Conseil des Etats, du 25 au
27.08.1997; Commission de la révision constitutionnelle du Conseil national, du
15 au 17.10.1997; BO 1998 E 95; BO 1998 N 337.
[30] Durant les années quarante du siècle passé, les mêmes réflexions avaient
déjà présidé à l’adoption de l’art. 34quinquies aCst. qui, précisément, a toujours
été considéré comme la disposition visant à protéger la famille (FF 1944 886).
[31] RS 151.1.
[32] Voir à ce sujet Bigler-Eggenberger/Kaufmann, Kommentar zum
Gleichstellungsgesetz, Bâle 1997, n° 37 ad art. 14.
[33] J.P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, p. 449; Message concernant la loi
fédérale sur l’égalité entre femmes et hommes, FF 1993 I 1236.
[34] G. Aubert, Commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 34ter al. 1 let. a
à c, n° 13.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 66.1 - Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 25. Oktober 2001; avis de droit de
l'Office fédéral de la justice du 25 octobre 2001
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2002
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Band
66
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