ch_vb · du 15 décembre 1986 · 1987-02-03 · de


86.069
#ST# Message
à l'appui d'un projet de loi sur les aides financières
et les indemnités
du 15 décembre 1986
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur, par le présent message, de soumettre à votre appro-
bation un projet de loi sur les aides financières et les indemnités.
Nous vous proposons par la même occasion de classer les interventions
parlementaires ci-après:
1977 M 76.505 
Subventions. Loi-cadre
(E 14. 6. 77, Muheim; N 29. 9. 77)
1980 M 79.398 
Loi sur les subventions
(N 27. 9. 79, Groupe de l'Union démocratique du
centre; E 18.3.80)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Mes-
sieurs, les assurances de notre haute considération.
15 décembre 1986 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Egli
Le chancelier de la Confédération, Buser
1986-1054 
26 Feuille fédérale. 139e année. Vol. I 
369

Condensé
La présente loi sur les aides financières et les indemnités (loi sur les sub-
ventions) est une loi entièrement nouvelle.
Le projet renferme:
1. Les dispositions relatives au champ d'application de la loi ainsi qu'aux
définitions (chap. 1er);
2. Les dispositions sur le mode de légiférer en matière d'aides financières
et d'indemnités (chap. 2);
3. Les dispositions générales applicables aux aides financières et aux
indemnités (chap. 3).
Le chapitre 1er spécifie que la loi s'applique à toutes les aides financières et
indemnités prévues par le droit fédéral. Alors que les aides financières
(aides) sont des avantages monnayables accordés aux fins de promouvoir la
réalisation d'une tâche que l'allocataire s'est librement assignée, les indem-
nités sont destinées à compenser les charges financières découlant de l'exé-
cution de tâches prescrites ou de tâches de droit public déléguées par la
Confédération.
Le chapitre 2 du projet définit les principes que le Conseil fédéral et l'admi-
nistration, lorsqu'ils sont appelés à légiférer, sont tenus d'observer lors de
l'élaboration ou de la promulgation de dispositions légales sur les aides et
les indemnités. Ces principes ne s'appliquent pas directement aux divers
régimes d'aides et d'indemnités. Enfuit, ils ne peuvent déployer leurs effets
qu'en tant qu'ils se traduisent dans les lois et ordonnances. Les règles abor-
dées au chapitre 2 visent à faciliter la décision lorsqu'il s'agit d'examiner
l'opportunité d'instaurer de nouvelles aides ou indemnités. Elles précisent
d'autre part les modalités légales appelées à régir ces deux types de presta-
tions.
Le chapitre 3 du projet contient les dispositions générales applicables aux
aides et aux indemnités. Il règle de manière uniforme et systématique les
principales questions juridiques qui touchent à l'ensemble de ce domaine,
telles que le subventionnement multiple, la forme juridique de l'octroi des
prestations, le versement, la restitution, la désaffectation, 
la prescription des
créances, les infractions, etc.
Le présent projet a surtout pour but de systématiser le droit applicable aux
subventions fédérales et de l'asseoir sur des principes juridiques uniformes.
Ces principes sont pour l'essentiel les suivants:
- ne pas allouer d'aides financières ou d'indemnités sans de solides rai-
sons,
- veiller à assurer l'économicité, l'uniformité et la simplicité des procédures
de subventionnement et de l'exécution des tâches,
370

 Le terme de «subventions» est utilisé ici au sens le plus large et il englobe donc
tous les subsides, contributions, subventions, aides financières, indemnités, prêts
gratuits ou à faible intérêt, primes, bourses et autres prestations analogues du droit
fédéral.
2>- Article 30 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (RS
700): «Lorsqu'on vertu d'autres lois fédérales, la Confédération alloue des sub-
ventions en faveur de mesures qui ont des effets sur l'organisation du territoire,
elle exige que celles-ci soient conformes aux plans directeurs approuvés par le
Conseil fédéral.»
- Article 3 de la loi fédérale du 30 septembre 1954 sur les mesures préparatoires
en vue de combattre les crises et de procurer du travail (RS 823.31): «A moins
que d'importants intérêts nationaux, régionaux ou locaux ne s'opposent à l'ajour-
nement de travaux ou commandes, les promesses de subventions fondées sur la
législation fédérale contiendront une clause selon laquelle l'exécution est subor-
donnée à l'approbation de la Confédération. Cette approbation ne sera donnée
que si le degré d'occupation en Suisse ou dans certaines régions la justifie.»
- Article 30, 2e alinéa, de la loi fédérale du 18 décembre 1968 sur les finances de
la Confédération (RS 611.0): «II peut subordonner l'octroi de subventions
d'infrastructure à la présentation par les cantons intéressés d'un plan d'aménage-
ment pluriannuel. Il fixe ce faisant l'ordre d'urgence en tenant compte notam-
ment des impératifs de la politique de conjoncture et de croissance.»
- Loi fédérale du 19 juin 1959 concernant la péréquation financière entre les can-
tons (RS 613.1), notamment l'article 6: «Des subventions fédérales à des tiers
pourront être subordonnées à la condition que le canton participe également, en
proportion de sa capacité financière, au financement de la tâche à entreprendre.»
372

.g 
normatifs, la densité législative et, enfin, les régimes spécifiques de subven-
tionnement.
L'extrême diversité des termes utilisés pour des situations identiques ou
analogues se reflète déjà dans la terminologie adoptée dans les textes légaux
pour désigner les prestations allouées par la Confédération: contributions,
subventions, aides à l'investissement, aides financières, indemnités, primes,
subsides, participations aux frais.
Des disparités apparaissent également dans les modalités d'institutions juri-
diques similaires, telles que la prescription, le service des intérêts, la répéti-
tion des prestations allouées ou les éléments constitutifs de l'infraction. La
réglementation de ces matières n'est pas uniforme. Faute de prescriptions
explicites, elle repose même parfois sur la pratique de l'administration ou
se fonde sur la jurisprudence des tribunaux.
La répartition des matières soumises à réglementation entre les divers
degrés normatifs varie d'un domaine de subventionnement à l'autre. Pour
ce qui est par exemple de l'aide à la construction de logements, tous les
principes régissant les conditions et la procédure à observer pour l'octroi et
la répétition des contributions figurent dans un acte législatif (cf. loi du 4
oct. 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de loge-
ments; RS 843). En revanche, en matière de lutte contre l'abus des stupé-
fiants, la loi n'évoque que le principe de l'aide et renvoie à un acte régle-
mentaire pour tout ce qui a trait aux modalités (art. 15c, 1er et 2e al., de la
loi du 3 oct. 1951 sur les stupéfiants; RS 812.121).
Les disparités en question se retrouvent également dans la densité législa-
tive. Alors que certains régimes de subventionnement vont jusque dans le
moindre détail, il en est d'autres qui demeurent rudimentaires, voire lacu-
naires.
On notera enfin que les régimes de subventionnement présentent un très
large éventail. La nature des prestations est multiple (contributions à fonds
perdu, prêts, cautionnements, allégements fiscaux) tout comme leurs modes
de calcul (quote-part aux frais, montants forfaitaires, prise en compte de la
capacité économique de l'allocataire, prise en compte des prestations de
tiers).
Les particularités des divers domaines de subventionnement expliquent
pour une large part les disparités évoquées. En soi injustifiées le plus sou-
vent, celles-ci sont imputables à certaines contingences ou au fait que
l'administration et le législateur ne tiennent pas suffisamment compte des
dispositions en vigueur. ''
') Dans un arrêt de 1972 (ATF 98 Ib 357), le Tribunal fédéral critique de la manière
suivante les disparités constatées dans les dispositions relatives à la prescription:
«La fixation de la durée et du départ des délais varie quasiment d'un acte normatif
à l'autre. Il est souvent impossible de justifier en soi ces différences qui semblent
avoir un caractère purement fortuit. Tout donne à penser que le législateur et
l'administration n'ont pas pris jusqu'ici très au sérieux la fixation de ces délais ni
cherché à les uniformiser de manière appropriée.»
373

Une législation qui manque d'uniformité et contient des lacunes compro-
met la sécurité juridique, entrave l'application du droit et engendre des iné-
galités de traitement.
113 
Interventions parlementaires
Le Département fédéral des finances (DFF) s'emploie depuis des années à
faire en sorte que les régimes spécifiques de subventionnement s'inspirent
d'un certain nombre de principes généraux de manière à éviter que des
règles différentes ne s'appliquent à des situations juridiques similaires. Tou-
tefois, l'idée prévaut de plus en plus que seule une loi générale sur les sub-
ventions serait de nature à assurer l'unification du droit en la matière en
fonction d'un certain nombre de principes généraux. Elle a d'ailleurs susci-
té les deux interventions parlementaires ci-après:
- Motion Muheim du 15 décembre 1976 (76.505; E 14. 6. 77; N 29. 9. 77)
- Subventions fédérales. Loi-cadre:
Le Conseil fédéral est invité à élaborer des «principes généraux» régissant
l'ensemble des «subventions fédérales» (partie du secteur des transferts) et
à les soumettre au Parlement sous la forme d'un projet de loi. Cette loi-
cadre doit permettre de subordonner les subventions fédérales à des condi-
tions générales uniformes, sans qu'il faille procéder à une modification
fondamentale des normes juridiques particulières à chaque cas. Elle devra
aussi assurer une plus grande efficacité des subventions sur le plan écono-
mique, rendre les bénéficiaires plus conscients des coûts, donner la garan-
tie que la capacité financière des bénéficiaires sera mieux prise en considé-
ration, simplifier la procédure de subventionnement et prévoir enfin, dans
certains domaines, l'allocation de subventions globales aux cantons à des
fins déterminées, montants qu'il leur serait loisible d'utiliser sous leur pro-
pre responsabilité.
- Motion du groupe de l'Union démocratique du centre du 7 juin 1979
(79.398; N 27. 9. 79; E 18. 3. 80) - Loi sur les subventions:
Le Conseil fédéral est chargé de soumettre aux conseils législatifs, dans les
plus brefs délais, un projet de loi réglementant d'une façon générale le
droit aux subventions fédérales et le versement de celles-ci. Il ne s'agira
pas seulement de donner des définitions, ni de prescrire la manière de pro-
céder, le contrôle et la durée; il faudra surtout fixer d'une manière impe-
rative les critères applicables pour déterminer les montants. .On s'inspirera
en tout cas des principes suivants:
- les bénéficiaires de subventions apporteront leur propre contribution
selon leur capacité financière,
- la Confédération subordonnera le versement de subventions à des condi-
tions et des charges permettant de réaliser des économies,
- les subventions fédérales seront conformes à leur but et tiendront comp-
te de la conjoncture dans un sens anticyclique,
- les nouvelles subventions seront limitées dans le temps.
Il y a lieu d'examiner si les subventions existantes peuvent être suppri-
mées.
374

114 
Grandes lignes du projet
Conformément au mandat que nous a été assigné par les deux motions,
nous vous soumettons par le présent message un projet de réglementation
générale des subventions fédérales. Nous avons cherché à systématiser le
droit applicable aux subventions et à faire en sorte qu'il s'inspire toujours
de principes uniformes. A cette dernière fin, nous avons prévu deux types
de dispositions qui se distinguent essentiellement par leur objet et leurs
effets.
Les dispositions de la première catégorie (art. 4 à 10 du chap. 2) permet-
tront d'atteindre de manière indirecte l'objectif fixé. Il s'agit des règles qu'il
y aura lieu d'observer en élaborant les dispositions de subventionnement et
qui s'adressent aux autorités appelées à assumer des tâches normatives. Ces
prescriptions ne s'appliquent pas directement aux divers régimes de subven-
tionnement, elles ne créent aucun droit ni aucune obligation pour le
citoyen. En fait, elles ne pourront déployer leurs effets que si elles sont
reprises dans les lois et ordonnances de subventionnement.
Les dispositions de la seconde catégorie (art. 11 à 41 du chap. 3) sont en
revanche directement applicables aux régimes de subventionnement. Elles
s'adressent aux autorités chargées d'appliquer le droit en la matière, ainsi
qu'aux milieux concernés par les subventions et aux allocataires. Ces pres-
criptions répondent de manière uniforme aux questions d'ordre juridique
qu'on se pose en termes indentiques ou analogues dans tous les domaines,
par exemple à propos du droit aux prestations multiples, de la forme juridi-
que sous laquelle les subventions peuvent être allouées ou des conditions
auxquelles est subordonnée leur restitution.
Le projet que nous soumettons à votre approbation coiffe la majeure partie
des prestations fédérales désignées habituellement par le terme de «subven-
tions».
12 
Résultats des travaux préparatoires
121 
Avant-projet
La pratique a sans doute permis de mettre au point des règles non écrites
en matière de subventionnement. La Commission d'experts Stocker insti-
tuée en 1965 par le Conseil fédéral en vue de réexaminer les subventions
fédérales y a largement contribué. Elle a analysé de près les exigences de la
politique à suivre en matière de subventionnement et en a dégagé quelques
lignes directrices.1J Ces règles n'eurent toutefois jamais un caractère impé-
ratif. En adoptant la motion Muheim et celle du groupe de l'Union démo-
cratique du centre, le Parlement invitait le Conseil fédéral à systématiser
ces règles, à les concrétiser, à les coordonner et à les compléter, en leur
donnant au surplus la forme juridique appropriée. Comme on ne disposait
') Cf. Rapport de la Commission d'experts «Réexamen général des subventions fédé-
rales» de juillet 1966 (notamment p. 32 à 36).
375

alors d'aucun modèle, on s'écarta de la pratique habituelle et les services
administratifs concernés eurent largement l'occasion d'apporter leur expé-
rience et leurs idées.
En guise de document de travail et de base de discussion, l'Administration
fédérale des finances, à laquelle le dossier avait été confié, rédigea un
avant-projet de loi qu'elle soumit au début de 1980 à l'appréciation de tous
les offices fédéraux allouant des subventions, ainsi que des CFF et des
PTT. L'abondance des remarques, souvent critiques, qu'il suscita nécessita
une véritable refonte. Un second avant-projet fut alors élaboré de concert
avec l'Office fédéral de la justice. Après avoir fait l'objet de nouvelles
consultations internes au sein de l'administration, puis d'un «toilettage», le
texte déboucha, en septembre 1981, sur un projet de loi sur les subventions
émanant du Département fédéral des finances (DFF).
C'est en 1982 que le projet fut soumis à l'appréciation des milieux intéres-
sés étrangers à l'administration. Après avoir pris acte des résultats de la
procédure de consultation, le Conseil fédéral chargea le DFF de remanier le
projet à la lumière des avis exprimés. Le DFF confia cette tâche à un
groupe de travail formé de représentants de l'Administration fédérale des
finances et des départements les plus directement concernés (DPI, DFJP,
DFEP et DFTCE). Le projet que nous soumettons à votre approbation se
fonde sur les propositions du groupe de travail.
122 
Procédure de consultation
Le 7 décembre 1981, le DFF fut autorisé par le Conseil fédéral à soumettre
son projet (ci-après «projet du DFF») à l'appréciation des cantons, des par-
tis politiques et des organisations intéressées. La procédure de consultation,
ouverte le 21 janvier 1982, fut close le 2 août de la même année. Il y eut
134 réponses.
Les résultats de la procédure de consultation furent publiés au début de
1983.
Les finalités déclarées du projet du DFF ne furent aucunement contestées
par les milieux consultés. Toutefois, nombre d'entre eux - dont maints
gouvernements cantonaux - craignant que le projet ne vise indirectement à
réaliser des économies, tinrent à bien préciser que la loi sur les subventions
ne devait en aucun cas être une loi sur les économies. En revanche, deux
associations patronales ainsi que la «Vereinigung für Finanzpolitik» appelè-
rent de leurs vœux une loi résolument axée sur des objectifs d'économies.
De l'avis de certains, la promulgation d'une loi ne constituait pas le moyen
adéquat pour atteindre les objectifs visés. Le refus de toute loi sur les sub-
ventions émanait principalement des milieux de l'agriculture et de la sylvi-
culture. Le gouvernement du canton de Lucerne se prononça lui aussi
contre le principe même d'une loi. Il n'empêche que la très forte majorité
des milieux consultés estimaient que la loi était un moyen approprié pour
réformer le système fédéral des subventions.
376

De l'avis d'un certain nombre de gouvernements cantonaux, de plusieurs
représentants d'institutions à caractère social et du Parti démocrate-chrétien
suisse, il était prématuré de soumettre au Parlement un projet de loi sur les
subventions. Il importait au préalable de mettre au point les projets finan-
ciers encore en suspens, y compris la nouvelle répartition des tâches entre
la Confédération et les cantons.
Quand bien même la très forte majorité des milieux consultés ont souscrit à
l'idée de promulguer une loi, il n'en reste pas moins qu'un grand nombre
ont formulé des objections à rencontre de certaines dispositions du projet
du DFF. La plupart des critiques émanaient des gouvernements cantonaux
et des milieux représentant les bénéficiaires de subventions. Les partis poli-
tiques ont en revanche accueilli le projet favorablement, tout comme les
associations patronales et les représentants de l'industrie, des arts et
métiers, du commerce et de la banque. Quant aux associations de salariés,
leurs avis étaient plus mitigés.
Les critiques portèrent principalement sur le champ d'application, sur les
principes devant présider à la législation ainsi que sur les dispositions por-
tant plafonnement des crédits et qu'il y aura lieu de respecter lors du verse-
ment des subventions. Nous reviendrons sur les avis exprimés dans la pro-
cédure de consultation lorsque nous commenterons les diverses disposi-
tions de la loi. Mais nous tenons d'ores et déjà à relever que nous avons
amplement tenu compte des suggestions et critiques formulées sur la teneur
de la loi.
123 
Réponse aux objections fondamentales
Nous entendons répondre ici aux trois objections fondamentales que le pro-
jet du DFF a suscitées en procédure de consultation. Elles ont trait aux
questions suivantes: Est-il absolument indispensable d'édicter un loi?
Quand y aura-t-il lieu de l'édicter? Quelles sont les finalités d'une loi sur
les subventions?
123.1 
Promulgation d'une loi
Le principal argument avancé contre la promulgation d'une loi générale sur
les subventions était qu'un tel acte législatif ne saurait tenir dûment compte
de la diversité inhérente au système des subventions. Un simple coup d'œil
sur la législation fédérale en la matière montre l'éventail des prestations
(p. ex. prestations pécuniaires, prêts à des conditions préférentielles, allége-
ments fiscaux) qui sont allouées à différents destinataires (p. ex. cantons,
autres collectivités et institutions de droit public, particuliers) en vue d'at-
teindre de multiples objectifs (p. ex. indemnisation d'obligations fixées par
la loi, garantie du revenu, orientation de la production ou des ventes).
S'il est indéniable que l'ordre juridique se doit de tenir compte de ces diver-
sités, rien n'empêche le législateur de définir des principes généraux appro-
377

priés ni de simplifier les règles de procédure et autres institutions juridi-
ques. Une grande partie des règles de droit formulées dans le projet du DFF
ont rencontré une large adhésion et les milieux consultés ont jugé qu'il était
parfaitement possible et judicieux de systématiser et d'unifier le droit en
l'axant sur des principes communs. La difficulté est toutefois de trouver le
juste milieu.
Le projet que nous soumettons à votre appréciation nous semble solide-
ment fondé et bien équilibré. Il est le fruit d'une longue élaboration au
cours de laquelle il a fallu à plusieurs reprises le réétudier et le remanier à
la lumière des avis recueillis lors des diverses consultations - dont l'une
externe à l'administration. Lorsque cela s'est révélé nécessaire, nous avons
fait les distinctions voulues entre les différentes prestations fédérales. Au
chapitre 2, notamment, les dispositions réglant les aides financières diffé-
rent de celles qui ont été prévues pour les indemnités. Quant au chapitre
3, il est applicable en tant que d'autres lois ou arrêtés fédéraux de portée
générale n'y dérogent pas (réserve d'autres dispositions).
123.2 
Calendrier
Nous avons déféré au vœu, maintes fois exprimé pendant la procédure de
consultation, de surseoir aux travaux législatifs. La plupart des projets
financiers en la matière, qui étaient en attente au moment de la consulta-
tion et dont le Parlement a été saisi par la suite, ont fait dans 1'entre-temps
l'objet d'une décision (suppression de la quote-part des cantons au produit
des droits de timbre et redistribution du bénéfice net de la Régie fédérale
des alcools, programme complémentaire, premier volet de la répartition des
tâches, IChA sur les agents énergétiques, compensation par les cantons des
dépenses routières supplémentaires de la Confédération, utilisation du pro-
duit des droits de douane sur les carburants, redevance sur les poids lourds,
vignette autoroutière). Un certain nombre de questions spécifiques - impor-
tantes sous l'angle de la politique financière - ayant ainsi été tranchées,
nous nous estimons en droit de vous soumettre aujourd'hui les problèmes
généraux touchant au subventionnement.
123.3 
Objectifs
Nous avons déjà souligné (cf. ch. 112) les lacunes qu'une loi générale sur
les subventions serait amenée à suppléer. Il convient en premier lieu de
définir certains principes dont le pouvoir législatif et réglementaire pourrait
s'inspirer à l'avenir et qui permettraient d'instaurer un droit des subven-
tions qui soit satisfaisant et cohérent. Il importe par ailleurs d'établir des
règles de portée générale applicables à la procédure de subventionnement
ainsi que d'unifier et de systématiser certaines institutions juridiques. Cela
permettra d'éliminer ce qui est superflu, de supprimer certaines disparités
injustifiées et de combler par la même occasion les lacunes de la législation.
Le droit des subventions sera dès lors plus accessible, ses effets seront plus
aisément prévisibles et son application s'en trouvera facilitée.
378

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Message à l'appui d'un projet de loi sur les aides financières et les indemnités
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Volume
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03.02.1987
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