ch_vb · 86.337 · 1986-06-05 · de


Postulat Pini
654
N 
5 juin 1986
#ST# 86.337
Postulat Pini
Bundesgericht.
Verfassungsgerichtsbarkeit
Tribunal fédéral. Extension de la
juridiction constitutionnelle
Wortlaut des Postulates vom 12. März 1986
Da eine Totalrevision der Bundesverfassung wahrscheinlich
nicht so schnell in Kraft treten wird, wird der Bundesrat
eingeladen, schon jetzt in einem Bericht an die Bundesver-
sammlung zur Revision von Artikel 113 der geltenden Bun-
desverfassung Stellung zu nehmen.
Insbesondere soll er:
a. prüfen, ob die Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundesge-
richts nicht auf Fälle im Zusammenhang mit der Anwendung
von Bundesgesetzen und Bundesbeschlüssen ausgedehnt
werden sollte;
b. Experten des Verfassungsrechts beauftragen, Vor- und
Nachteile einer solchen Verfassungsrevision darzulegen.
Texte du postulat du 12 mars 1986
Etant donné qu'une révision totale de la constitution n'en-
trera vraisemblablement pas en vigueur rapidement, le
Conseil fédéral est invité à se prononcer, dès maintenant,
dans un rapport à l'Assemblée fédérale, sur la révision de
l'article 113 de l'actuelle constitution fédérale.
En particulier:
a. En considérant une extention de l'actuelle juridiction
constitutionnelle, permettant au Tribunal fédéral de se pro-
noncer sur des cas contestés découlant de l'application de
lois et d'arrêtés fédéraux;
b. En chargeant quelques experts de droit constitutionnel
de donner leur avis sur les avantages et les désavantages
d'une telle révision constitutionnelle.
Schriftliche Begründung - Développement par écrit
La question de savoir si la juridiction constitutionnelle du
Tribunal fédéral doit être étendue à l'application des lois et
des arrêtés fédéraux a été maintes fois l'objet de l'attention
du Parlement, du Conseil fédéral et des groupes de travail,
ainsi que des experts chargés d'étudier la révision totale de
la constitution fédérale. Les avis les plus récents divergent à
ce sujet et même dans le rapport du Conseil fédéral du
26 novembre 1985 sur la révision totale de la constitution on
ne parvient pas à trancher clairement le problème du
contrôle constitutionnel des lois fédérales et des arrêtés de
portée générale (voir rapport C.F. cité - page 63 - 423.9
Juridiction constitutionnelle-, constituante).
Je relève quand même que, à ce propos, le «Groupe Wah-
len» admet que «de nos jours, il n'est plus justifié de ne
prévoir la juridiction constitutionnelle qu'à l'égard des
atteintes portées par des autorités cantonales et d'ignorer
celles qui sont commises par des autorités fédérales».
D'autre part, les Professeurs Alfred Kölz et Jörg-Paul Müller,
dans leur projet pour une nouvelle constitution fédérale, à
l'article 93 (ch. 2) prévoient eux-mêmes une extention de la
juridiction constitutionnelle du Tribunal fédéral et affirment
que «l'inconstitutionnalité d'une loi fédérale ou d'un arrêté
fédéral ne peut être invoquée qu'en relation avec un cas
d'application». Il s'agit bien entendu d'une extention de
compétence «mitigée» qui n'a pas un caractère «répressif»
qui toucherait à l'origine, l'élaboration et l'approbation de
lois et d'arrêtés fédéraux. Pour ce qui concerne les arrêtés
du Conseil fédéral, le groupe de travail pour la préparation
d'une révision totale de la constitution rend un avis beau-
coup plus clair et engageant. Il écrit, à ce sujet (voir
page 458 du rapport, ch. IV 2b), que «les voeux de révision
tendent en général à ce que les arrêtés du Conseil fédéral
soient largement soumis à la juridiction constitutionnelle.
Nous partageons ces vues. La différence actuelle n'est pas
naturelle et ne se défend plus guère. Dans ce domaine, les
raisons essentiellement politiques qui militent contre une
extension de la juridiction -constitutionnelle aux lois ne
jouent pas. La législation se fait dans les délibérations
publiques des Chambres fédérales et émane, en dernière
analyse, du peuple souverain. Tout pouvoir du juge d'annu-
ler des dispositions légales représenterait une atteinte à la
démocratie directe à moins qu'il ne s'agisse de relations
entre un canton et la Confédération. Mais les arrêtés du
Conseil fédéral ne sont soumis que d'une manière indirecte
et dans une mesure limitée au contrôle public et populaire.
La possibilité d'une correction par le juge paraît donc indi-
quée ici». Les doutes sur l'étendue de la juridiction du
Tribunal fédéral en matière constitutionnelle sont donc plu-
tôt axés sur la promulgation et l'application des lois fédé-
rales qui portent à confirmer ou pas la portée de l'actuel
article 113 (3e alinéa). A juste raison, les experts, dans leur
rapport, soulignent encore une fois que la question a été
débattue dans d'innombrables publications.
On écrit, entre autres, que «si l'on tolère que des lois
contraires à la constitution entrent et demeurent en vigueur,
la constitution s'en trouve dévalorisée et la procédure de
révision, comportant obligatoirement la votation du peuple
et des cantons, n'entre pas en jeu. Il faut donc que le juge
puisse annuler des dispositions légales contraires à la cons-
titution...».
Cette conclusion souligne, à mon avis, par sa portée de
pouvoir décisionnel, tout le sens juridique et politique du
débat pour ou contre l'extention de la compétence juridic-
tionnelle du Tribunal fédéral en matière constitutionnelle.
Objectivement, on ne peut pas passer sous silence ce qu'un
constitutionnaliste pose comme dilemme: «d'un côté, la
constitution risque d'être bien faible si le législateur peut la
violer impunément. Mais, de l'autre, le corps qui serait
chargé de juger les lois risque d'être terriblement puissant».
Au début des années soixante, le problème que je soumets à
l'attention du Conseil fédéral était déjà soulevé par toute
une série d'actes parlementaires concernant une nouvelle
conception de la juridiction constitutionnelle et administra-
tive. A titre d'exemple, je cite la conclusion du Conseil
fédéral à la question Grendelmeier du 31 mai 1960: «En ce
qui concerne le contrôle préventif de la constitutionnalité
des lois, le Conseil fédéral s'est prononcé dans son message
du 25 avril 1960 concernant la nouvelle loi sur les rapports
entre les conseils (FF 1960 I 1507) et il a proposé, à l'arti-
cle 44 de cette loi, d'instituer une délégation parlementaire
permanente chargée de donner son avis sur les questions
de droit constitutionnel qui se posent lors de la délibération
d'un objet par l'Assemblée fédérale».
On peut admettre, d'après cette prise de position gouverne-
mentale, que l'avis du Conseil fédéral était à ce moment-là
assez ouvert en considérant positivement une telle exten-
tion.
Les exemples de «distorsion» par des lois ou d'arrêtés
fédéraux de normes constitutionnelles dans ces dernières
décennies ne sont pas rares et encore récemment ils se sont
clairement manifestés (voir par exemple la suite législative
donnée à la norme constitutionnelle sur la surveillance des
prix).
La motivation étant faite, le postulant est de l'avis que le
problème posé doit pouvoir déboucher sur une prise de
position claire, sans retards ultérieurs. Le rythme législatif
actuel du pouvoir fédéral risque involontairement de créer
des situations constitutionnellement incorrectes et on peut
bien se poser la question de savoir si l'Assemblée fédérale,
mandataire du pouvoir souverain, peut à tout moment cou-
vrir par sa responsabilité institutionnelle toute erreur qui
peut se produire dans ce sens. Avant l'entrée en vigueur de
la nouvelle constitution (qui n'est certainement ni pour
aujourd'hui ni pour demain) cet aspect spécifique de l'ex-
tention de la juridiction constitutionnelle du Tribunal fédéral
mérite d'être traité avec sollicitude. Inversement, on risque
de créer, comme ce fut le cas dans le passé, des situations

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N
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Postulat Pini
de malaise, d'incertitude et même d'affaiblissement de la
crédibilité dans les rapports entre les pouvoirs politiques
fédéraux et ceux, souverains, du peuple.
Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates
vom 7, Mai 1986
Rapport écrit du Conseil fédéral du 7 mai 1986
Le Conseil fédéral a toujours accordé une grande impor-
tance à la constitutionnalité des actes législatifs. Au début
des années soixante, il a soumis au Parlement des proposi-
tions concrètes pour une extension de ce contrôle préventif
de la constitutionnalité. Cependant, ces propositions n'ont
pas été réalisées. Par la suite, il a décidé, au milieu des
années septante, de recourir à un moyen interne à l'adminis-
tration, en chargeant l'Office fédéral de la justice de collabo-
rer plus intensivement à la préparation des actes législatifs à
tous les échelons de la législation et de porter une attention
particulière sur la constitutionnalité de ces actes. L'expé-
rience démontre que ce moyen a fait ses preuves.
Une autre question se pose: faut-il en plus étendre le
contrôle répressif de la constitutionnalité au sens du présent
postulat? Le Conseil fédéral a estimé jusqu'à présent que ce
problème devrait être résolu dans le cadre d'une révision
totale de la constitution fédérale, étant donné qu'il ne peut
être considéré comme urgent et que, de toute manière, il
doit être examiné dans un contexte plus large; il ne serait
pas nécessaire de procéder à une révision partielle antici-
pée. Motif pour lequel le Conseil fédéral propose, dans son
rapport de gestion pour 1985, de classer une intervention
parlementaire qui allait dans ce sens (11.341 Postulat Aider
du 10 décembre 1974).
Le 4 mars 1986, la conseillère nationale Weber a déposé une
initiative parlementaire qui vise à étendre le contrôle répres-
sif de la constitutionnalité par une révision partielle de la
constitution. Dès que la commission chargée de l'examen
préalable des propositions demandera l'avis du Conseil
fédéral, celui-ci aura l'occasion de prendre position, comme
le souhaite l'auteur du postulat. Il n'y a donc pas lieu de
présenter le rapport séparé, tel que l'exige le postulat.
Schriftliche Erklärung des Bundesrates
Déclaration écrite du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral propose de classer le postulat.
M. Pini: Ce postulat va dans le même sens que l'initiative
parlementaire de Mme Monika Weber pour laquelle nous
avons constitué il y a quelques jours une commission spé-
ciale. Ce postulat demande simplement un rapport d'ex-
perts, appelés par le Conseil fédéral, à examiner les aspects
positifs et négatifs d'une éventuelle étendue de la juridiction
constitutionnelle du Tribunal fédéral. Pourquoi 
cette
demande? La constitution totalement révisée - on le sait -
n'entrera pas en vigueur rapidement. Le Conseil fédéral a
donc été invité à se prononcer, dans un rapport à l'Assem-
blée fédérale, sur la révision de l'article 113 de l'actuelle
constitution fédérale qui traite justement de l'étendue de la
juridiction du Tribunal fédéral.
Je dois relever à ce propos que le groupe Wahlen, déjà,
admettait que de nos jours il n'est plus justifié de ne prévoir
la juridiction constitutionnelle qu'à l'égard des atteintes
portées par des autorités cantonales et d'ignorer celles qui
sont commises par des autorités fédérales. D'autre part,
deux éminents spécialistes, les professeurs Kölz et Müller,
dans leur projet pour une nouvelle constitution fédérale, à
l'article 93 prévoient eux-mêmes une extention de la juridic-
tion constitutionnelle du Tribunal fédéral, affirmant que
l'inconstitutionnalité d'une loi fédérale ou d'un arrêté fédé-
ral ne peut être évoquée qu'en relation avec un cas d'appli-
cation. Il s'agit bien entendu d'une extention limitée, donc
pas contraignante dans le cadre spécifique des compé-
tences juridictionnelles du Tribunal fédéral.
En ce qui concerne les arrêtés du Conseil fédéral, le groupe
de travail pour la préparation d'une révision totale de la
constitution rend un avis beaucoup plus engageant. Il dit à
ce sujet que les voeux de révision tendent en général à ce
que les arrêtés du Conseil fédéral soient largement soumis à
la juridiction constitutionnelle. Je partage cet avis. La diffé-
rence actuelle n'est pas naturelle et ne se défend plus guère.
Dans ce domaine, les raisons essentiellement politiques qui
militent contre une extension de la juridiction constitutio-
nelle aux lois ne sont pas pertinentes. La législation, on le
sait, est élaborée au travers des délibérations publiques des
Chambres fédérales et émane, en dernière analyse, du peu-
ple souverain. Tout pouvoir du juge d'annuler des disposi-
tions légales représenterait une atteinte à la démocratie
directe, à moins qu'il ne s'agisse de relations entre un
canton et la Confédération. Mais, les arrêtés du Conseil
fédéral ne sont soumis que de manière indirecte et dans une
mesure assez limitée au contrôle public et populaire. La
possibilité d'une correction par le juge paraît donc indiquée.
La matière est controversée et complexe, on continue à en
discuter, elle n'a rien perdu de son actualité. Le projet de
révision de la constitution prévoit des possibilités d'interven-
tion étendue de la juridiction du Tribunal fédéral. Actuelle-
ment, le Conseil fédéral devrait, à mon avis, se prononcer
sur l'article 113.
Je conclus en disant que ce postulat demande tout simple-
ment que le Conseil fédéral charge des experts en matière
constitutionnelle d'étudier les aspects positifs et négatifs
d'une éventuelle étendue de la juridiction du Tribunal fédé-
ral. Cet avis d'experts est nécessaire pour le travail de la
commission constituée à la suite du dépôt de l'initiative
parlementaire de Mme Monika Weber.
Je vous prie donc, pour une raison de procédure pratique,
d'accepter le postulat. J'espère que les raisons sont assez
claires pour passer au vote.
Frau Weber Monika: Es ist mir überhaupt nicht plausibel,
weshalb der Bundesrat das Postulat von Herrn Pini ablehnt.
Nachdem jetzt eine Kommission für die parlamentarische
Initiative bestellt wurde, versteht es sich von selbst, dass
dieses Postulat im selben Anlauf behandelt werden kann.
Die parlamentarische Initiative schlägt sehr konkret die Art
der Verfassungsgerichtsbarkeit vor. Das Postulat ist viel
flexibler. Es verlangt Experten und lassi offen, wie diese
Gerichtsbarkeit aussehen soll.
Ich möchte Sie bitten, das Postulat von Herrn Pini zu unter-
stützen. Wie gesagt kann es gleichzeitig mit der parlamenta-
rischen Initiative behandelt werden. Mir scheint es sehr
wichtig, dass wir über die Frage der Verfassungsgerichts-
barkeit, die schon früher in diesem Rat zur Diskussion stand,
aber meines Erachtens eine neue Aktualität erhalten hat,
diskutieren, wozu das Postulat von Herrn Pini beiträgt.
Ich möchte Sie bitten, das Postulat von Herrn Pini zu unter-
stützen.
Bundesrätin Kopp: Es ist tatsächlich etwas ein Streit um des
Kaisers Bart; denn so, wie die Dinge ablaufen, werden,
sobald die parlamentarische Initiative von Frau Weber zur
Behandlung kommt, meine Beamten eingeladen, in den
Kommissionssitzungen zu dieser Frage Bericht zu erstatten.
Ein Bericht muss also so oder so erstellt werden, damit die
Kommission, die die parlamentarische Initiative behandelt,
aufgrund sorgfältiger Unterlagen entscheiden kann.
Ich bin bereit, das Postulat entgegenzunehmen.
Ueberwiesen - Transmis

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