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2. März 1994 
N
93 
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz
#ST# Vierte Sitzung - Quatrième séance
Mittwoch, 2. März 1994, Nachmittag
Mercredi 2 mars 1994, après-midi
15.00h
Vorsitz - Présidence: Haller Gret (S, BE)
93.128
Zwangsmassnahmen
im Ausländerrecht.
Bundesgesetz
Droit des étrangers.
Mesures de contrainte. Loi
Fortsetzung - Suite
Siehe Seite 74 hiervor - Voir page 74 ci-devant
Carobbio Werner (S, TI): Lo scopo dichiarato del progetto in
discussione, se ci si attiene al messaggio del Consiglio fede-
rale, è di combattere eventuali abusi del diritto d'asilo da parte
di asilanti legati al traffico di droga
Non sarò io a contestare l'importanza della lotta contro ogni
abuso, e soprattutto non sarò io a contestare l'importanza di
combattere il traffico di droga, indipendentemente dalla nazio-
nalità e dal passaporto. Ciò che contesto, insieme ad altri,
sono le priorità e i mezzi scelti, nella direzione di un rafforza-
mento delle misure di polizia nel quadro della legge federale
concernente la dimora e il domicilio degli stranieri.
A ce propos, je me permets de m'adresser au Conseiller fédé-
ral pour lui poser deux questions: Etes-vous vraiment
convaincu que pour faire face à ces problèmes, vous avez
choisi la juste priorité en proposant cette modification de la loi?
Si je pense aux problèmes que vous posent la réorganisation
et le renforcement du ministère public pour la lutte contre la
drogue, ne pensez-vous pas que l'argent et les énergies que
vous allez dépenser dans ce domaine, auraient été mieux em-
ployés dans cette direction-là?
Comunque sia, i motivi che mi portano ad oppormi a questo
progetto, quindi a proporvi la non-entrata in materia, sono al-
meno tre. Ritengo che lo sforzo fatto dalla commissione di mi-
gliorarlo sia discutibile.
Anzitutto contesto che queste proposte, anche se saranno at-
tenuate secondo le indicazioni della commissione, permette-
ranno realmente di affrontare, di risolvere i problemi nel
campo della lotta alla droga che sono stati indicati. Penso che
ci vogliono ben altri mezzi per affrontare quel problema
II progetto presentato è un tentativo maldestro e pericoloso di
far fronte a una campagna e a pressioni degli ambienti nazio-
nalisti e xenofobi con il «brillante» e pericoloso risultato di legit-
timarli nella loro stessa campagna
Ma - e si tratta del motivo fondamentale - non posso accettare
una impostazione che costituisce una messa in discussione
dei principi stessi dello Stato di diritto. Ciò nella misura in cui si
da la competenza a delle autorità amministrative di prendere
delle misure privative della libertà per un lungo periodo, e nella
misura in cui si propongono disposizioni a mio parere discri-
minatorie fra persone residenti sullo stesso territorio. Infatti
certi reati commessi da residenti domiciliati in Svizzera, non
sono considerati punibili, mentre gli stessi reati, commessi da
stranieri, sono considerati punibili. Questo, nell'attuale situa-
zione, mi sembra grave e pericoloso.
Infine sono contro l'entrata in materia perché mi sembra che
questo progetto è veramente improvvisato e manca di coe-
renza Porto tre prove a conferma di questa mia affermazione.
La commissione ha cercato, con uno sforzo discutibile, di mi-
gliorare questo progetto con una serie di modifiche che oggi
saranno oggetto di discussione.
Il Consiglio federale, probabilmente per evitare il pericolo di
un appoggio degli ambienti cantonali ad un eventuale refe-
rendum, ha proposto, con una modifica dell'ultimo mo-
mento, un nuovo articolo. E come se non bastasse - et ici je
m'adresse au Président et au rapporteur de la commission -
je trouve vraiment discutable que dans une matière si déli-
cate, où sont en jeu des questions qui concernent les droits
de liberté des personnes, on convoque - j'ai la convocation
sous mes yeux - la Commission des institutions politiques de
ce Conseil, le 10 mars 1994, à 07 h 00 pour liquider en deux
heures des divergences éventuelles sur un argument comme
celui-là
Chers camarades, (Hilarité) chers collègues, je m'excuse: il
me semble qu'il y a ici vraiment de l'improvisation. Et dans une
telle matière je ne peux pas donner mon accord à l'improvisa-
tion. Je vous invite donc à voter la non-entrée en matière ou au
moins le renvoi du projet au Conseil fédéral.
Zwahlen Jean-Claude (C, BE) : A la lecture du message sur les
mesures de contrainte en matière de droit des étrangers, sans
avoir du tout l'oeil d'un juriste, j'ai été d'abord surpris, puis
préoccupé, par les mesures envisagées, et ma surprise fut
d'autant plus grande que je fais partie de celles et ceux qui
souhaitent une accélération des procédures et des interven-
tions plus énergiques, mais pas à n'importe quel prix tout de
même.
Les problèmes des scènes de la drogue, la part importante
prise par les étrangers dans les infractions à la loi sur les stupé-
fiants, les problèmes de disparition de certains demandeurs
d'asile au moment du renvoi sont autant de questions de sécu-
rité, ou plutôt d'insécurité, qui justifient l'entrée en matière sur
la révision de la loi. Mais attention aux abus vis-à-vis d'étran-
gers demandeurs d'asile qui ne sont ni délinquants ni trafi-
quants de drogue.
Ma première surprise est venue de l'amalgame que laisse
transparaître le message du Conseil fédéral entre délinquance
et demandeurs d'asile. A ce stade du débat, il est évident que
la scène ouverte de la drogue à Zurich, ville et canton où l'on
maîtrise le plus mal les difficiles problèmes de drogue et où
des demandeurs d'asile ont été impliqués, il est évident que
cet exemple déplorable a joué un rôle déterminant dans la pro-
cédure d'urgence mise en place par le Conseil fédéral. On
peut d'ailleurs parier que si ce problème s'était présenté à Lau-
sanne ou à Genève, on aurait mis moins d'empressement à
voler à leur secours.
Mais en pareil cas la précipitation n'est pas bonne conseillère.
Il suffit en fait que Zurich ait le rhume pour que toute la Suisse
doive se mettre au lit et prendre un remède de cheval, proba-
blement disproportionné par rapport aux causes du mal. Il y a
lieu de dénoncer ici les excès des propos simplificateurs et
simplistes tenus par certains partis en mal d'une propagande
facile et populiste, propos qui non seulement accusent d'au-
tres partis d'être responsables de tous les maux, mais qui en
plus nous éloignent d'une solution mesurée et humanitaire à
ce problème.
La deuxième raison de notre retenue provient du climat de
suspicion qui constitue le trait majeur, à notre avis, du projet de
loi. Non seulement cela n'est pas respectueux des personnes
qui cherchent asile et refuge dans notre pays, mais surtout l'ef-
fet de criminalisation des étrangers qui en découle risque fort
d'attiser la xénophobie et le racisme que le Parlement et le
gouvernement veulent pourtant combattre, avec, il est vrai, as-
sez peu d'engagement personnel.
Enfin, la troisième raison de mon étonnement se situe dans
l'inégalité de traitement introduite entre les étrangers sans per-
mis d'établissement et les autres habitants du pays. Celle-ci se
concrétise par des possibilités de sanction et de détention
données aux autorités administratives. Une partie du PDG en
tout cas émet de sérieuses réserves quant à ces nouvelles

Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi
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compétences données à la police, et nous estimons que seul
le juge doit être habilité à ordonner la détention. Sinon, nous
courons le risque de fragiliser les fondements de notre Etat de
droit auxquels, dois-je vous le rappeler, nous autres, Juras-
siens, avons si souvent été confrontés.
En conclusion, je me suis demandé si, avec une loi aussi ri-
goureuse que celle qui nous est proposée par le Conseil fé-
déral, nous pourrions encore prétendre être une terre d'ac-
cueil, un pays hospitalier capable de solidarité, même dans
une période d'insécurité et de difficultés économiques. Tou-
tes ces mesures musclées ont un arrière-goût de précipita-
tion, qui jette un certain doute sur leur acceptabilité et sur leur
efficacité.
Pour toutes ces raisons, et avec une partie du PDG, nous sou-
tiendrons les propositions nuancées et plus modérées de la
commission, qui rejoignent souvent nos préoccupations.
Fischer-Seengen Ulrich (R, AG): Es ist keine neue Erkenntnis,
dass nicht die materiellen Bestimmungen unseres Ausländer-
und Asylrechts ungenügend sind; vielmehr haben die Anpas-
sungen in den letzten Jahren einiges gebracht. Heute liegt
ganz eindeutig der Vollzug im argen. In einem Vorstoss vom
16. September 1991 - also noch vor Herrn Bortoluzzi - habe
ich verschiedene Massnahmen gefordert, z. B. die Ausschaf-
fungshaft und die Internierung illegal eingereister Asylbewer-
ber. Mit den heute zur Diskussion stehenden Änderungen des
Anag und des Asylgesetzes wird einigen meiner Anliegen
Rechnung getragen. Ich stehe deshalb voll hinter der Revi-
sion. Diese darf nicht verwässert und damit unwirksam ge-
machtwerden.
Der Hauptzweck der Vorlage ist nicht, wie von den Gegnern
suggeriert oder gar behauptet wird, möglichst viele Asylbe-
werber hinter Schloss und Riegel zu bringen. Daran hat nie-
mand Interesse, speziell die Kantone nicht, denn für sie sind
solche Massnahmen stets mitgrossem Aufwand und finanziel-
len Opfern verbunden. Die Kantone werden deshalb dafür sor-
gen, dass die Zahl der Häftlinge möglichst klein ist; ein Miss-
brauch dieser neuen Bestimmungen zu Lasten der Asylbewer-
ber ist deshalb nicht zu befürchten.
Neben der Verhinderung des Missbrauchs des Asylrechts
steht für mich vor allem die Präventivwirkung im Vordergrund.
Dass die Schweiz über ein wirksames Vollzugsrecht verfügen
wird, wird sich herumsprechen. Dadurch werden viele davon
abgehalten, unser Asylrecht zu missbrauchen; die Zahl
«unechter» Asylbewerber wird damit reduziert
Ich gestatte mir noch, zwei Punkte aus der Diskussion aufzu-
greifen: Herr Ledergerber hat behauptet, die finanziellen Fol-
gen dieser Revision seien nicht geklärt Tatsächlich sind zu-
sätzliche Haftplätze nötig. Der Bundesrat hat sich mit Arti-
kel 14e bereit erklärt, an die Finanzierung wesentlich beizutra-
gen. Eine Kostenfolge ist dadurch nicht zu umgehen. Diese
Kosten sind aber abschätzbar. Wir wissen, was in finanzieller
Hinsicht auf uns zukommt Ich schätze, dass die Errichtung
der Haftanstalt, die notwendig sein wird, etwa 20 Millionen
Franken kosten wird und dass die Tagespauschalen auch
etwa zwischen 3 Millionen und 4 Millionen Franken kosten
werden. Dieser Betrag ist nicht unbedeutend, aber wenn man
ihn in Relation zu den Einsparungen setzt, welche durch die
konsequente Durchsetzung des Asylrechts erzielt werden
können, so meine ich, dass dieser Betrag auf jeden Fall vertret-
bar ist. Der Vorwurf von Herrn Ledergerber stösst damit ins
Leere.
Herr Rechsteiner hat einen besonders schwerwiegenden Vor-
wurf erhoben, nämlich, dass es sich hier um behördlich ver-
ordneten Rassismus handle. Die Gefahr des Rassismus und
der Ausschreitungen in rassistischer Hinsicht besteht vor al-
lem dann, wenn unser Asylrecht missbraucht werden kann.
Wenn unser Asylrecht nicht vollzogen wird, sind fremdenfeind-
liche Ausschreitungen zu befürchten. Mit dem geordneten
Verfahren, das wir nun anstreben, wird diesem Missbrauch
entgegengewirkt, werden Emotionen abgebaut und wird die
Gefahr rassistischer Ausschreitungen bedeutend geringer.
Ich bitte Sie, auf diese Revision einzutreten und die entspre-
chenden Bestimmungen ohne Abstriche gemäss bundesrätli-
cher Fassung zu genehmigen.
Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Die Kommission war
sich bewusst, dass wir mit diesem Gesetz eine Gratwande-
rung zwischen der Bekämpfung von Missbräuchen, zwischen
Strafrecht und Verwaltungsrecht und zwischen der Beschrän-
kung der persönlichen Freiheit von Asylbewerbern und Aus-
ländern ohne behördliche Aufenthaltsbewilligung zu bewälti-
gen haben. Die Kommission war jedoch mit dem Bundesrat
der Meinung, dass die Missstände bestehen und jetzt be-
kämpft werden müssen. Die vorgeschlagenen Mittel sind
rechtsstaatlich zulässig - ich sage dies entgegen allen Be-
teuerungen, z. B. auch denen von Herrn Weder Hansjürg -,
sie sind in Übereinstimmung mit der EMRK, der Rassismus-
konvention und dem Abkommen über die Rechtsstellung der
Flüchtlinge. Dies haben sämtliche Völkerrechtsprofessoren
bestätigt. - Sie müssten zuerst noch andere Experten nen-
nen! - Nur bezüglich der Internierung und gegenüber Arti-
kel 13a Buchstabe e, auf die wir in der Diskussion noch zu
sprechen kommen werden, bestanden von seilen der Exper-
ten gewisse Bedenken.
Die Kommission gab sich nicht der Illusion hin, dass mit dieser
Vorlage das Drogenproblem gelöst werden könnte, auch nicht
in Ansätzen. Sie war auch nicht der Meinung, dass dadurch
ein Migrationsgesetz überflüssig gemacht werde oder die
Ausländerpolitik ersetzt werden könnte. Aber diese Diskussio-
nen dürfen nicht bei der Behandlung dieses Gesetzes geführt
werden; das gehört in die entsprechenden Vorlagen.
Wir haben uns in der Kommission auch nicht über die Prioritä-
ten der Politik zu unterhalten oder über die Themen und Äng-
ste, welche die Bevölkerung beschäftigen. Dies gilt vor allem
für die Rückweisungsanträge der LdU/EVP-Fraktion und von
Herrn Rechsteiner, aber auch für die Argumentation von Herrn
Borei François, der das Problem, das wir hier behandeln, ge-
gen jenes der Arbeitslosigkeit ausgespielt hat.
Kohärente Vorlagen zu liefern, wie das im Zusammenhang mit
dem Nichteintretensantrag der Minderheit Borei François ge-
wünschtwird, ist wahrscheinlich in politisch brisanten Fragen,
wie wir sie hier diskutieren, kaum je möglich. Wenn wir nur poli-
tisch kohärente Vorlagen - mit einer Fahne ohne allzu viele
Minderheitsanträge - bringen würden, dürften wir nächste
Woche auch das Gleichstellungsgesetz nicht behandeln.
Es geht bei dieser Vorlage um die Behebung von Missstän-
den. Mit abschliessend und präzis umschriebenen Haftgrün-
den, über die man politisch geteilter Meinung sein kann, sollen
diese Missstände angegangen werden. Freiheitsbeschrän-
kende und freiheitsentziehende Massnahmen auferlegen uns
aber eine besondere Verantwortung. Die Kommission hat die
rechtsstaatlichen Verfahrensgarantien sorgfältig überprüft
und auch die Gleichbehandlung von Schweizern und Aus-
ländern - ich habe dies im ersten Votum ausgeführt - nach-
geprüft
Wir verabschieden kein Sonderstrafrecht, wie dies Frau Fank-
hauser gesagt hat. Dass im Vollzug Probleme gelöst werden
müssen, wurde auch von der Kommission erkannt Wir ha-
ben den Bericht der Arbeitsgruppe vor der Behandlung im
Plenum erhalten, wie dies von der Kommission gewünscht
wurde. Die Zusammenarbeit mit den Kantonen ist beim Bund
gewährleistet Das hat vielleicht früher nicht so gut funktio-
niert, aber heute sind die Kanäle dort institutionalisiert, und
über die Form und die Höhe der Beiträge können wir hier
entscheiden.
Wir haben in der Kommission vier Tage beraten - und Exper-
ten angehört. Das ist sicherlich kein Schnellzugstempo, wie es
gesagt wurde, sondern wir hatten genügend Zeit, sämtliche
Anträge zu diskutieren und sie eingehend zu begründen; es
konnten auch sämtliche zusätzlichen Papiere, Zahlen und
Gutachten, die Herr David gewünscht hatte, eingeholt
werden.
Ich ersuche Sie daher im Namen der klaren Kommissions-
mehrheit, auf die Vorlage einzutreten und die Rückweisungs-
anträge abzulehnen.
Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: Après la diversité des opi-
nions exprimées dans la commission, on pouvait effective-
ment s'attendre à retrouver ici la même diversité qui va, bien
sûr, du refus total jusqu'à l'accueil enthousiaste.

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Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz
Nous avons entendu des propos modérés et nous avons aussi
entendu des propos qu'on ne devrait pas entendre sous cette
coupole, par exemple, quand on se permet, Monsieur Spiel-
mann, de traiter le Conseil fédéral de raciste ou quand on rap-
pelle, Monsieur Keller Rudolf, que la plupart des trafiquants de
drogue sont des requérants d'asile.
Je me permets maintenant quelques remarques à propos des
problèmes qui ont été soulevés. D'abord le titre. Il est évident
que, dans un titre, on ne peut pas tout mettre. Si ce titre dit
«Mesures de contrainte dans le droit des étrangers», ça ne
comprend pas tous les étrangers. Mais c'est précisé à
l'article 13a, cela concerne les étrangers qui ne sont pas en
possession d'une autorisation de séjour ou d'établissement
régulière.
Ensuite, il est bien clair, et plusieurs orateurs l'ont relevé, que
nous ne pouvons pas, par cette loi, régler les problèmes de la
drogue. Cette loi est faite pour régler un certain nombre de
problèmes qui se posent, mais pas pour régler tous les problè-
mes. On a soulevé la question, et ça a été proposé dans le ca-
dre des propositions de renvoi, de lier ce problème à la lutte
contre la drogue. Nous ne pouvons pas faire ici la politique
complète de la drogue. Il y a d'autres moments pour le faire,
mais ça n'est pas le sujet qui nous occupe aujourd'hui,
comme ce n'est pas l'heure non plus de relever toutes les au-
tres priorités que nous pourrions rencontrer dans les problè-
mes législatifs d'aujourd'hui.
On a soulevé également le problème de l'exécution pour les
cantons. Ceci n'a pas échappé à la commission, et la commis-
sion, elle-même, a proposé que la Confédération intervienne
pour chercher des solutions avec les cantons. La Confédéra-
tion avait, d'ailleurs, déjà pris des dispositions en créant ce
groupe de travail présidé par M. Scheidegger.
On nous a reproché de ne pas avoir étudié sérieusement tous
les problèmes. Je crois qu'il faut relever que même si on a sou-
haité une procédure accélérée, la commission a pris la peine
d'étudier les problèmes à fond puisque nous avons consacré
pas moins de quatre jours à l'étude de ces problèmes. Nous
avons été spécialement sensibles au problème de la liberté in-
dividuelle et au problème de la Convention européenne des
droits de l'homme. Je l'ai dit ce matin en introduction: nous
avons trouvé sur certains points que le projet du Conseil fédé-
ral allait vraiment à la limite, et peut-être même la dépassait, de
ce qui était possible, et c'est pourquoi la commission, sur un
certain nombre de points, a restreint un peu ce que le Conseil
fédéral avait proposé.
Ainsi, pour répondre à M. Borei François suite à son dévelop-
pement de la proposition de minorité demandant la non-
entrée en matière, en ce qui concerne la possibilité de mettre
en détention, la commission souhaite que ceci soit fait par le
juge, et non pas par la police des étrangers.
Ensuite, nous avons pris des dispositions différentes en ce qui
concerne la protection de la famille et, en particulier, la protec-
tion des enfants.
Nous souhaitons pouvoir aborder la discussion. Nous vous in-
vitons donc à rejeter les propositions de renvoi, à rejeter égale-
ment les propositions de non-entrée en matière et à traiter le
problème dans le sens où la commission ou sa majorité l'a
traité.
Koller Arnold, Bundesrat: Erlauben Sie mir, zunächst doch
ganz offen meiner Verwunderung ob der äusserst kontrover-
sen, zum Teil geradezu gehässigen Aufnahme dieser Vorlage
des Bundesrates Ausdruck zu geben. Einige der Interventio-
nen - beispielsweise von Ihnen, Herr Spielmann, aber auch
von anderen - waren eindeutig Schläge unter die Gürtellinie;
ich finde, es ist nicht wert, darauf näher einzugehen.
Warum meine Verwunderung? Alle, die ehrlich sind - glückli-
cherweise hat es auch im gegnerischen Lager Leute, die ehr-
lich sind, wie Herrn Tschäppät, aber auch Herrn David -, ge-
ben zu, dass wir auf dem Gebiete des Asyl- und Ausländer-
rechts in unserem Land offensichtlich schwere Missstände ha-
ben, die wir beseitigen müssen. Weil dem so ist, habe ich - üb-
rigens schon vor den letzten Sommerferien - einer äusserst
qualifizierten Expertenkommission den Auftrag gegeben, mir
auch zur Frage von Zwangsmassnahmen zur Beseitigung die-
ser offensichtlichen Missstände Lösungsvorschläge zu unter-
breiten.
Alle Behauptungen, die da aufgestellt worden sind-diese Ge-
setzesvorschläge seien mit der Verfassung oder mit internatio-
nalen Verpflichtungen nicht vereinbar-, muss ich daher auch
zum Schütze dieser Experten hier kategorisch zurückweisen.
Glauben Sie denn wirklich, dass unser eminentes Mitglied in
der Europäischen Menschenrechtskommission und ein derart
qualifizierter Professor und Kenner der Materie wie Professor
Kälin, sich zur Verfügung gestellt hätten, Ihnen eine Vorlage zu
präsentieren, die im Widerspruch zu unserer Verfassung und
den völkerrechtlichen Verpflichtungen steht?
Ich muss Ihnen ehrlich sagen: Ich gebe auf den Sachverstand
dieser Leute diesbezüglich viel mehr als auf Ihre gehässigen
Schläge. Das muss ich Ihnen in aller Offenheit sagen. Aber ich
bin der Meinung, wir sollten dieses ideologische Schattenbo-
xen endlich beilegen und wieder zu den Sachproblemen zu-
rückkommen.
Was will denn der Bundesrat mit dieser Vorlage? Er will mit die-
sen neuen Gesetzesbestimmungen offensichtliche und im
Gesetz klar abschliessend aufgezählte Missbräuche des Asyl-
und Ausländerrechts wirksam bekämpfen, und er will, dass
Wegweisungen, die aufgrund eines rechtsstaatlich hochent-
wickelten Verfahrens gegenüber Ausländern ergangen sind,
nachher tatsächlich vollzogen werden und nicht immer wieder
allzu leicht durch Untertauchen schlicht umgangen werden
können. Aus dieser Zielsetzung ersehen Sie auch, dass das
Gesetz natürlich viel, viel mehr ist als eine «Lex Letten». Das
Problem der mit Drogen, vor allem mit diesen kleinen Drogen-
mengen dealenden Asylbewerber, wie das heute in Zürich or-
ganisiert ist, ist zwar ein Teilproblem, aber das Ziel das Geset-
zes reicht weit darüber hinaus.
Ich habe im übrigen, Herr Rechsteiner, von Anfang an mit ganz
offenen Karten gespielt Ich habe von Anfang an gesagt: Mit
diesem Gesetz lösen wir das Drogenproblem nicht Sie ken-
nen die Drogenpolitik des Bundesrates, die auf drei Pfeilern
beruht: Prävention, Therapie und Repression. Diese Politik,
die ich Ihnen hier nicht weiter erklären muss, wird der Bundes-
rat weiter betreiben.
Ich persönlich bin zutiefst davon überzeugt, dass wir auf allen
drei Gebieten mehr machen können und mehr machen müs-
sen. Aber es gibt keine Patentrezepte, mit denen man das Dro-
genproblem allein lösen könnte. Wer das sagt, weckt leider Il-
lusionen.
Welches sind nun die Missbräuche, die wir bekämpfen und
möglichst beseitigen wollen? Nach Auffassung des Bundesra-
tes ist es ein krasser Missbrauch, wenn beispielsweise Perso-
nen, die in unserem Land angeblich Schutz vor politischer Ver-
folgung suchen, unter dem Deckmantel eines Asylverfahrens
wiederholt in der Drogenszene tätig sind und das vom organi-
sierten Verbrechen so raffiniert gehandhabt wird, dass diese
Leute in ihrerfremdenrechtlichen Situation von unserem Straf-
recht schlicht nichts zu befürchten haben.
Ebensostossend ist es, wenn Ausländer durch ihr Verhalten
quasi versuchen, ihren Verbleib in der Schweiz zu erzwingen:
sei es, dass sie im Asyl- oder Wegweisungsverfahren in ganz
qualifizierter Weise nicht mitwirken, ihre Identität verweigern,
sei es, dass sie vorsätzlich Einreisesperren missachten, oder
sei es, dass sie nach einer rechtskräftigen Ausweisung oder
Landesverweisung nachträglich - um eben das Verbleiben in
unserem Land möglichst lange hinauszuziehen - ein miss-
bräuchliches Asylgesuch stellen. Nicht akzeptabel ist
schliesslich auch, wenn ein Schutzsuchender seine Mitbe-
wohner in einer Asylunterkunft ernsthaft bedroht oder an Leib
und Leben erheblich gefährdet.
Das ist der Hintergrund, weshalb wir Ihnen vorschlagen, für
diese abschliessend aufgezählten Tatbestände eine Möglich-
keit der Festnahme und der Haft - immer mit dem Ziel der
Sicherstellung der Wegweisung - in unser Gesetz aufzu-
nehmen.
Die neuen Zwangsmassnahmen, die wir Ihnen hier vorschla-
gen, richten sich daher in keiner Art und Weise - aber das wird
immer wieder behauptet -flächendeckend gegen alle Auslän-
der, die sich irgendwie nicht korrekt verhalten würden. Für die
1,263 Millionen Ausländer, die zur ständigen ausländischen

Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi
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Wohnbevölkerung gehören, gilt dieses Gesetz überhaupt
nicht. Es gilt nur für Ausländer, die kein Bleiberecht, keinerlei
Bewilligung auf Aufenthalt, in unserem Land haben. Auch bei
den Asylbewerbern - das habe ich immer wieder gesagt - gilt
es nur für eine ganz kleine Minderheit: eben für jene, welche
diese Missbrauchstatbestände erfüllt
Ich muss Ihnen ehrlich sagen: Diese Vorlage wird inderöffentli-
chen Diskussion einfach diffamiert Das trifft etwa zu, wenn ich
in einem sonst respektablen Blatt folgendes lese: «Sobald die
Fremdenpolizei vermutet, ein weggewiesener Ausländer
werde nicht freiwillig ausreisen, kann sie ihn in Haft nehmen. Es
genügt, wenn erstinstanzlich abgewiesene Asylsuchende zu
erkennen geben, dasssie Angst vor einer Rückschaffung in die
Heimat haben.» Das ist einfach schlicht nicht wahr, was hier ge-
schrieben wird; denn wahr ist- und das haben alle Leute in der
Kommission von mir gehört -, dass das, was das Bundesge-
richt sagt, weiter gelten wird. Es handelt sich um einen Bundes-
gerichtsentscheid vom letzten März. Dort sagt das Bundesge-
richt ganz klar: «Die blosse Vermutung, dass der Ausländersich
der Wegweisung entziehen könnte, genügt angesichts der
Schwere des Eingriffs - die Ausschaffungshaft ist gemeint -
nicht.» Die Ausschaffungshaft kann nur dann angeordnet wer-
den, wenn ganz konkrete Anzeichen für das Untertauchen be-
stehen. Das Bundesgericht fährt weiter: «Die Ausschaffungs-
haft erscheint namentlich dann gerechtfertigt, wenn aus dem
bisherigen Verhalten des Ausländers zu schliessen ist, dass er
sich auch künftigen behördlichen Anordnungen nicht unterzie-
hen wird.» Wenn Sie das aufmerksam mitgehört haben, erken-
nen Sie, dass das natürlich zwei Welten sind. Aber wenn man
derartiges in Umlauf bringt, kann man natürlich jede Vorlage-
entschuldigen Sie-zurSau machen.
Die Notwendigkeit solcher Massnahmen hat sich übrigens
nicht erst im letzten Sommer ergeben, sondern wir haben die-
ses Problem schon vor einiger Zeit erkannt Wir haben dann
mehrere Sofortmassnahmen - so die prioritäre Behandlung
von Asylgesuchen, deren Gesuchsteller straffällig werden - im
Rahmen des geltenden Rechts verfügt, aber wir mussten fest-
stellen, dass das geltende Recht zur wirksamen Bekämpfung
dieser Missstände einfach nicht ausreicht Deshalb habe ich
der Expertenkommission schon vor den Sommerferien den
Auftrag gegeben, zusätzliche Zwangsmassnahmen vorzu-
schlagen. Das vorgeschlagene Bundesgesetz über Zwangs-
massnahmen im Ausländerrecht ist daher nichts mehr und
nichts weniger als ein Gesetz zur wirksamen Bekämpfung ab-
schliessend umschriebener Missbräuche im Asyl-und Auslän-
derrecht
Der Bundesrat ist überzeugt, dass wir unsere humanitäre Asyl-
politik nur weiterführen können, wenn es uns gelingt, die ge-
nannten Missstände zu beheben. Dabei waren wir uns -
selbstverständlich hat auch die Expertenkommission dies
schon bedacht-von Anfang an bewusst, dassfreiheitsentzie-
hende Massnahmen einem delikaten staatlichen Handlungs-
bereich angehören. Deshalb haben wir uns auch von Anfang
an bemüht, wirklich alle Völker- und landesrechtlich gebote-
nen rechtsstaatlichen Garantien einzubauen. In der Europäi-
schen Menschenrechtskonvention gibt es ja den Artikel 5, der
bekanntlich eine abschliessende Liste jener Tatbestände ent-
hält, wo überhaupt Freiheitsentzug möglich ist; in diesem Zu-
sammenhang ist Artikel 5 Ziffer 1 Litera f entscheidend. Diese
besagt, dass jemand festgenommen werden darf, «um ihn
daran zu hindern, unberechtigt in das Staatsgebiet einzudrin-
gen, oder weil er von einem gegen ihn schwebenden Auswei-
sungs-oder Auslieferungsverfahren betroffen ist».
Die Zulässigkeit einer solchen Massnahme ergibt sich aus
dem Grundsatz, dass Ausländer prinzipiell keinen Anspruch
auf eine Aufenthaltsbewilligung in unserem Land haben. Das
sagt Artikel 12 Absatz 1 des Anag ganz klar: «Der Ausländer,
der keine Bewilligung besitzt, kann jederzeit zur Ausreise aus
der Schweiz verhalten werden.» Der personelle Geltungsbe-
reich der Vorlage betrifft demnach ausschliesslich Ausländer
ohne Anwesenheitsberechtigung, und alle anderen, also die
über 1,2 Millionen Ausländer, die zur ausländischen Wohnbe-
völkerung gehören, werden nicht davon betroffen.
Weil eine Festnahme auch zum Zwecke der Ausweisung eine
bedeutende Einschränkung der persönlichen Freiheit bleibt,
sieht die EMRKals Korrelat die notwendigen rechtsstaatlichen
Garantien vor. Das sind ein Gesetzesvorbehalt und das Recht
auf richterliche Überprüfung der Rechtmässigkeit der Haft und
im Falle der Widerrechtlichkeit die Entlassung und den An-
spruch auf Schadenersatz. Genau auf dieses Modell der Euro-
päischen Menschenrechtskonvention haben wir dieses Ge-
setz ausgerichtet. Es ruht bekanntlich auf vier Pfeilern: neu die
maximal dreimonatige Vorbereitungshaft, dann die Verlänge-
rung der Ausschaffungshaft, das Mittel der Ein- und Ausgren-
zung und schliesslich das Mittel der Durchsuchung, vor allem
zur Papierbeschaffung. Schliesslich möchten wir, dass
Nichteintretensentscheide sofort vollzogen werden können.
Angesichts dieser vier Grundpfeiler, so hat Herr David gesagt,
würden wir hier grosse Kanonen auffahren. An sich liebe ich
solche kriegerischen Bilder nicht Ich möchte ihn darauf hin-
weisen, dass es sich überall um Kann-Bestimmungen handelt.
Das heisst, wir wollten den rechtsanwendenden Behörden im-
mer die nötige Flexibilität und auch die Möglichkeit der Wah-
rung des Verhältnismässigkeitsprinzips geben. Dass ich nicht
stur bin, habe ich in der Kommission auch damit gezeigt, dass
wir bereit sind, wenn diese Vorlage so durchgeht, auf die
grösste «Kanone», Herr David, die Internierung, zu verzichten.
Diese weitaus grösste «Kanone», die wir heute schon haben,
kann gesamthaft bis zu 2 Jahren Dauer verfügt werden, und
zwar nicht von einem Richter, sondern von einer Verwaltungs-
behörde. Aber ich habe nach Analyse der jüngsten Bundesge-
richtsentscheide gesehen, dass wir, wenn diese Vorlage durch-
geht, mit gutem Grund auf die Internierung verzichten können,
weil sie vor allem dann, wenn eine Rückführung gar nicht mehr
möglich ist, ein rechtlich problematisches Mittel ist und wirdann
den Mut zu einer vorläufigen Aufnahme haben müssen.
Im übrigen kam ich bei der Eintretensdebatte einfach nicht um
den Eindruck herum, als ob die Gegner unter dem Eindruck
stünden, Bund und Kantone hätten ein Interesse daran, diese
Leute möglichst lange in Haft zu halten. Davon kann doch wirk-
lich nicht die Rede sein! Schon aus rein finanziellen Gründen
haben Bund und Kantone ein eminentes Interesse daran,
dass die negativen Entscheide, die Wegweisungen, möglichst
rasch realisiert werden können; wir haben doch keinerlei Inter-
esse, diese Leute möglichst lange in Haft zu behalten!
Hinzu kommt noch ein ganz zentraler Unterschied zum Straf-
recht: Wie lange diese Leute in Haft sein werden, haben die
Betroffenen weitestgehend in ihrer eigenen Hand. Wenn sich
jemand beispielsweise weigert, seine Identität offenzulegen,
und deshalb in Vorbereitungshaft kommt, dann hat er jederzeit
die Möglichkeit, seine Identität offenzulegen, uns bei der Pa-
pierbeschaffung zu helfen, und dann wird er möglichst rasch
wieder frei - wenn allerdings ein negativer Entscheid vorliegt,
muss er in Kauf nehmen, weggewiesen zu werden.
Das zeigt übrigens, dass die ganze Vorlage wirklich dem einzi-
gen Ziel dient, die Wegweisungen tatsächlich zu gewährlei-
sten und durchzuziehen. Diese Massnahmen sind deshalb
auch reine Administrativmassnahmen und sind keinerlei Sub-
stitution unseres Strafrechtes. Ich werde Ihnen das nachher,
bei den einzelnen Bestimmungen, noch näher darlegen kön-
nen. Selbstverständlich gilt auch für diese Kategorie von Aus-
ländern und Asylbewerbern: Wenn sie zu Freiheitsstrafen ver-
urteilt werden, werden diese Freiheitsstrafen vollzogen, und
erst nachher ist eine Weg- oder Ausweisung möglich. Wenn
Sie Tatbestände setzen, die Untersuchungshaft verlangen,
dann gehen auch diese Personen in Untersuchungshaft Aber
in verschiedenen Fällen kommt das alles nicht zum Zug, dann
stehen wir strafrechtlich ohne Mittel da, und einzig bei dieser
Kategorie von Leuten muss das Verwaltungsrecht greifen.
Ich kann also noch einmal sagen: Wir haben uns wirklich be-
müht, diese, ich gebe zu, heiklen Eingriffe in die persönliche
Freiheit mit allen gebotenen rechtsstaatlichen Garantien aus-
zustatten. Wenn wir nicht den Mut haben, gegen solche offen-
sichtliche Missstände effizient vorzugehen, dann, ist der Bun-
desrat überzeugt, wird es uns nicht gelingen, unsere humani-
täre Asylpolitik auch in der Zukunft sicherzustellen.
Wenn wir im Jahre 1990 nicht den dringlichen Asylbeschluss
erlassen und in der Folge die Zahl der Asylgesuche von 42 000
auf 18 000 heruntergebracht hätten, dann hätten wir in den
letzten beiden Jahren nicht die Möglichkeit gehabt, im Jugo-

2. März 1994 
N
97 
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz
slawienkonflikt derart grosszügig zu sein und rund 14000
Leute in Sonderaktionen aufzunehmen. Wir hätten das Geld
nicht gehabt, um weit über 200 Millionen Franken für diese
Leute auszugeben. Die Handlungsfreiheit hätte uns gefehlt.
Ich bin überzeugt, dass wir uns heute wieder in einer ganz ähn-
lichen Lage befinden.
Ich muss Ihnen, vor allem den Damen und Herren Gegnern,
noch folgendes sagen. Ich habe gesagt, ich komme auf diese
Schläge unter die Gürtellinie nicht zurück, aber ich war doch
etwas betroffen. Sie können in den Akten nachschauen: Seit
ich dieses Departement führe, habe ich entschieden alle völ-
kerrechtswidrigen Vorstösse bekämpft. Es gab respektable
Standesinitiativen, die gegen das humanitäre Völkerrecht ver-
stiessen. Ich habe die Standesinitiative Aargau und die Stan-
desinitiative Thurgau abgelehnt.
Herr Bortoluzzi, ich muss Ihnen leider sagen, ich würde Ihre
Motion auch heute wieder ablehnen müssen, weil ich mich
auch als Garant des humanitären Völkerrechts fühle, und das
wird der Bundesrat weiter so halten.
Aus all diesen Gründen möchte ich Sie dringend bitten, alle
Nichteintretens- und Rückweisungsanträge abzulehnen und
auf die Vorlage einzutreten.
Namentliche Abstimmung - Vote par appel nominal
Für den Antrag der Mehrheit (Eintreten) stimmen:
Votent pour la proposition de la majorité (entrer en matière) :
Aguet, Allenspach, Aregger, Aubry, Baumberger, Berger, Bez-
zola, Binder, Bircher Peter, Bischof, Blatter, Bonny, Borer Ro-
land, Borradori, Bortoluzzi, Bühler Simeon, Bührer Gerald,
Bundi, Bürgi, Camponovo, Caspar-Hutter, Cavadini Adriano,
Chevallaz, Cincera, Columberg, Comby, Couchepin, Daepp,
Danuser, Darbellay, David, Deiss, Dettling, Dormann, Dreher,
Ducret, Dünki, Eggenberger, Eggly, Engler, Epiney, Eymann
Christoph, Fasel, Fehr, Fischer-Hägglingen, Fischer-Seengen,
Fischer-Sursee, Frey Claude, Frey Walter, Friderici Charles,
Fritschi Oscar, Früh, Gardiol, Giezendanner, Giger, Gobet,
Grendelmeier, Gros Jean-Michel, Grossenbacher, Gysin, Hari,
Heberlein, Hegetschweiler, Hess Otto, Hess Peter, Hildbrand,
Hubacher, Jaeger, Jäggi Paul, Jenni Peter, Jöri, Keller Anton,
Keller Rudolf, Kern, Kühne, Ledergerber, Lepori Bonetti, Leu
Josef, Leuba, Leuenberger Ernst, Leuenberger Moritz, Loeb
François, Maeder, Mamie, Marti Werner, Maspoli, Mauch Ur-
sula, Maurer, Meier Samuel, Meyer Theo, Miesch, Moser, Mül-
ler, Nabholz, Nebiker, Neuenschwander, Oehler, Perey, Phili-
pona, Pini, Poncet, Raggenbass, Reimann Maximilian, Ruck-
stuhl, Rutishauser, Rychen, Sandoz, Savary, Scherrer Jürg,
Scherrer Werner, Scheurer Rémy, Schmidhalter, Schmied Wal-
ter, Schnider, Schwab, Schweingruber, Seiler Hanspeter, Sei-
ler Rolf, Sieber, Spoerry, Stalder, Stamm Judith, Stamm Luzi,
Steffen, Steinegger, Steinemann, Steiner Rudolf, Strahm Ru-
dolf, Stucky, Suter, Theubet, Tschäppät Alexander, Tschuppert
Karl, Verterli, Wanner, Wick, Wiederkehr, Wittenwiler, Wyss Wil-
liam, Zölch, Züger, Zwahlen, Zwygart 
(143)
Für den Antrag der Minderheit/Weder Hansjürg (Nichteintreten)
stimmen:
Votent pour la proposition de la minorité/Weder Hansjürg (ne pas
entrer en matière) :
Bär, Baumann, Bäumlin, Béguelin, Bodenmann, Borei Fran-
çois, Brunner Christiane, Bühlmann, Carobbio, de Dardel,
Diener, Fankhauser, von Feiten, Goll, Gonseth, Gross An-
dreas, Hafner Rudolf, Hafner Ursula, Hollenstein, Jeanprêtre,
Leemann, Matthey, Meier Hans, Misteli, Rechsteiner, Robert,
Ruffy, Schmid Peter, Spielmann, Steiger Hans, Thür, Vollmer,
Weder Hansjürg, Zbinden 
(34)
Abwesend sind - Sont absents:
Blocher, Brügger Cyrill, Caccia, Duvoisin, Graber, Haering
Binder, Hämmerle, Herczog, Iten Joseph, Maitre, Mauch Rolf,
Mühlemann, Narbel, Pidoux, Rebeaud, Rohrbasser, Ruf, Seg-
müller, Tschopp, Wyss Paul, Ziegler Jean, Zisyadis 
(22)
Präsidentin, stimmt nicht - Presidente, ne vote pas:
Haller 
(1)
Präsidentin: Wir stimmen nun über die Rückweisungsan-
träge ab. Der Antrag Ledergerber ist zurückgezogen worden.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der EVP/LdU-Fraktion 
45 Stimmen
Dagegen 
83 Stimmen
Abstimmung - Vote
Für den Antrag Rechsteiner 
45 Stimmen
Dagegen 
109 Stimmen
Detailberatung - Discussion par articles
Titel und Ingress, Ziff. l Einleitung
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Titre et préambule, eh. l introduction
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Angenommen -Adopté
Art. 13a
Antrag der Kommission
Abs. 1 Einleitung
Mehrheit
.... sicherzustellen, kann der Richter gegenüber einem Auslän-
der, der keine.... drei Monate Haft anordnen, wenn er:
Minderheit l
(Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Keller Ru-
dolf, Leu Josef, Ruckstuhl, Seiler Hanspeter)
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Minderheit II
(Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf)
.... sicherzustellen, hat die zuständige.... in Haft zu nehmen,
wenn er:
Minderheit III
(Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An-
dreas)
Streichen
Abs. 1 Bst. a
Mehrheit
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Minderheit l
(David, Borei François, Bühlmann, Caspar-Hutter, Darbellay,
Diener, Eggenberger, Fankhauser, Gross Andreas, Meier Sa-
muel, Stamm Judith, Tschäppät Alexander)
Streichen
Minderheit II
(Stamm Judith, Bühlmann, David, Diener, Fankhauser,
Tschäppät Alexander)
a 
oder wenn er im Weg- oder Ausweisungsverfahren wie-
derholt einer Vorladung ohne genügende Entschuldigung
ferngeblieben ist.
Minderheit III
(Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An-
dreas)
Streichen
Abs. 1 Bst. b, c
Mehrheit
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Minderheit III
(Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An-
dreas)
Streichen
Abs. 1 Bst. d
Mehrheit
d 
Ausweisung gemäss Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe a
oder b oder einer unbedingten Landesverweisung ein Asylge-
such einreicht;

Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi
98
N 
2 mars 1994
Minderheit III
(Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An-
dreas)
Streichen
Abs. 1 Bst. e
Mehrheit
Streichen
Minderheit l
(Seiler Hanspeter, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fischer-
Seengen, Fritschi Oscar, Keller Rudolf, Leu Josef, Nebiker,
Ruckstuhl, Zölch)
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Minderheit II
(Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf)
e. die öffentliche Sicherheit und/oder Ordnung stört oder ge-
fährdet, mit Drogen handelt, mehrfach Taten begeht, die mit
Freiheitsstrafe bedroht sind, Personen ernsthaft bedroht oder
an Leib....
Minderheit III
(Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An-
dreas)
Streichen
Abs. 2 (neu)
Mehrheit
Ablehnung des Antrages der Minderheit II
Minderheit II
(Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf)
Sollte innerhalb von 3 Monaten kein Entscheid ergehen, kann
die Haft mit Zustimmung der kantonalen richterlichen Behörde
um höchstens sechs Monate verlängert werden.
Art. 13a
Proposition de la commission
Al. 1 introduction
Majorité
.... procédure de renvoi, le juge peut ordonner la détention
d'un étranger qui ne possède pas.... d'établissement pour
une durée de trois mois....
Minorité I
(Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Keller Ru-
dolf, Leu Josef, Ruckstuhl, Seiler Hanspeter)
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Minorité II
(Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf)
.... l'autorité cantonale compétente est tenue de mettre un
étranger....
Minorité III
(Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An-
dréas)
Biffer
Al. 1 let. a
Majorité
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Minorité I
(David, Borei François, Bühlmann, Caspar-Hutter, Darbellay,
Diener, Eggenberger, Fankhauser, Gross Andreas, Meier Sa-
muel, Stamm Judith, Tschäppät Alexander)
Biffer
Minorité II
(Stamm Judith, Bühlmann, David, Diener, Fankhauser,
Tschäppät Alexander)
a .... ou lorsqu'il ne donne pas suite, lors d'une procédure de
renvoi ou d'expulsion, à plusieurs reprises et sans motif vala-
ble, à une convention.
Minorité III
(Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An-
dréas)
Biffer
Al. 1 let. b, c
Majorité
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Minorité III
(Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An-
dréas)
Biffer
Al. 1 let. d
Majorité
d 
administrative entrée en force en vertu de l'article 10
alinéa 1 er lettres a ou b ou d'une expulsion judiciaire incondi-
tionnelle;
Minorité III
(Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An-
dréas)
Biffer
Al. 1 let. e
Majorité
Biffer
Minorité I
(Seiler Hanspeter, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fischer-
Seengen, Fritschi Oscar, Keller Rudolf, Leu Josef, Nebiker,
Ruckstuhl, Zölch)
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Minorité II
(Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf)
e. trouble ou menace la sécurité et/ou l'ordre publics, se livre
au trafic de stupéfiants, commet à réitérées reprises des actes
passibles de peines privatives de liberté, menace sérieuse-
ment d'autres personnes....
Minorité III
(Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An-
dréas)
Biffer
Al. 2 (nouveau)
Majorité
Rejeter la proposition de la minorité II
Minorité II
(Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf)
À défaut de décision dans un délai de trois mois, la détention
peut, avec l'accord de l'autorité judiciaire cantonale, être pro-
longée de six mois au plus.
Präsidentin: Ich schlage Ihnen vor, die Diskussion über Arti-
kel 1 Sagesamthaft zu führen.
Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Nachdem Sie jetzt
beschlossen haben, Artikel 13a gesamthaft zu behandeln,
wird es etwas kompliziert, wenn man alle Probleme gemein-
sam behandeln muss. Fahne und Anträge sind sehr kompli-
ziert, und Sie sehen daraus, dass es sich um ganz verschie-
dene Fragen handelt.
Es handelt sich erstens - beim Antrag der Minderheit l (Dett-
ling) - um die Frage, wer für die Anordnung der Haft zuständig
ist. Wenn diese Frage einmal entschieden ist, so sind auch die
Artikel 13a Absatz 1,13b Absätze 1 und 2 und 13c Absätze 1
und 2 diesbezüglich entschieden, da die Anträge mehr oder
weniger zusammengehören.
Ich weiss nicht, ob Sie mich generell jetzt zum Artikel sprechen
lassen oder ob Sie zuerst die Anträge begründen möchten. -In
diesem Fall möchte ich jetzt zum ganzen Artikel 13a sprechen:
Das neue Instrument der Vorbereitungshaft soll den Vollzug
der Wegweisung erleichtern. Die Haftgründe sind abschlies-
send und präzise umschrieben und umfassen im wesentli-
chen jene Lücken, die heute bei der Erfassung von Asylbewer-
bern und Ausländern bestehen, die z. B. mit kleinen Mengen
von Drogen handeln oder sonst kriminell tätig sind. Die Vor-
aussetzungen einer Untersuchungshaft sind in diesen Fällen
meist nicht gegeben, und Strafen werden bedingt ausgespro-
chen. Diesem Artikel wird, wie später auch der Ein- und Aus-
grenzung, eine präventive Wirkung zugesprochen.
Ich möchte mich jetzt zur Frage der Zuständigkeit für die An-
setzung dieser Massnahmen äussern. Gemäss Antrag der
Mehrheit der Kommission soll nicht, wie dies laut heutigem
Gesetz der Fall ist, die für die Wegweisung zuständige Be-

2. März 1994 
N
99 
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht. Bundesgesetz
hörde die Haft anordnen können, sondern der Richter in ei-
nem mündlichen Verfahren. Der Entscheid in Artikel 13a Ab-
satz 1 - ich habe dies ausgeführt - hat Konsequenzen für Arti-
kel 13b Absatz 1. Die Zuständigkeit ist erst in Artikel 13c Ab-
satz 1 generell geregelt.
Ein Entscheid über eine Inhaftierung ist schwerwiegend und
ein entsprechend grosser Eingriff in die persönliche Freiheit.
Bei der Anordnung durch den Richter nach einer mündlichen
Verhandlung sind nach Ansicht der Kommissionsmehrheit,
die mit 13 zu 9 Stimmen zustande kam, Unabhängigkeit und
Rechtsstaatlichkeit besser gewahrt. Die Minderheit Dettling ist
mit dem Bundesrat der Meinung, dass eine richterliche Über-
prüfung der Haft nach spätestens 96 Stunden - gemäss An-
trag der Minderheit Dettling nicht nur auf die «Rechtmässig-
keit», sondern auch auf die «Angemessenheit» hin -, wie dies
gemäss geltendem Recht bei der Ausschaffungshaft der Fall
ist, der Rechtsstaatlichkeit Genüge tut und gemäss der Aus-
sage der Experten auch im Einklang mit Artikel 5 EMRK steht.
Zum Antrag der Minderheit II (Borer Roland) ist zu bemerken,
dass sich dieser ebenfalls auf verschiedene Artikel bezieht
Die Minderheit II (Borer Roland) möchte mit ihrem Antrag eine
Verpflichtung der Kantone einführen, diese Haft anzuordnen.
Die Kommission hat diese verpflichtende Formulierung mit
klarer Mehrheit abgelehnt, denn eine solche wäre praktisch
überhaupt nicht realisierbar. Wir haben diese verpflichtende
Formulierung auch in den Anträgen der Minderheit II (Borer
Roland) zu Artikel 13b Absatz 1 Literae a, b und c. Also wird
auch dieser Entscheid generellfür verschiedene Artikel gefällt.
Einige Bemerkungen noch zu den in Artikel 13a abschlies-
send aufgezählten Haftgründen. Bundesrat und Kommis-
sionsmehrheit erachten die Weigerung, die Identität offenzule-
gen was die Durchführung des Verfahrens erheblich er-
schwert; den Tatbestand der Einreichung mehrerer Asylgesu-
che unter verschiedenen Identitäten oder das wiederholte
Nichterscheinen bei einer behördlichen Vorladung als mögli-
che Haftgründe für eine Vorbereitungshaft. Diese soll die Mög-
lichkeit des Nichteintretensentscheides, der nach Artikel 16
gegeben ist, bei Verletzung der Mitwirkungspflicht ergänzen.
Dieser Nichteintretensentscheid erfordert jedoch eine Anhö-
rung vor dem Vollzug der Ausweisung, und hier ist auch ein
Entzug der aufschiebenden Wirkung möglich. Geprüft werden
muss vor dem Vollzug selbstverständlich das Non-refoule-
ment-Prinzip. Um die Durchführung des Asylverfahrens zu
gewährleisten, muss eine Mitwirkung des Gesuchstellers
gewährleistet sein. Missbräuche dürfen nicht so «belohnt»
werden.
Die Minderheit l (David) möchte die Haftgründe gemäss Lite-
ra a streichen. Die Minderheit II (Stamm Judith) möchte die
Möglichkeit nur vorsehen, wenn im Weg- oder Ausweisungs-
verfahren einer Vorladung wiederholt keine Folge geleistet
wird.
Die in Literae b und c genannten Haftgründe sind unbestritten.
In Litera d wiederum bestehen Differenzen zwischen dem bun-
desrätlichen Entwurf und dem Antrag der Kommission. Es
handelt sich nicht um eine strafrechtliche, sondern um eine
fremdenpolizeiliche Landesverweisung. Die Kommission ent-
schied sich nach Abklärung durch die Verwaltung und in Über-
einstimmung mit dem Bundesrat für die Präzisierung der Vor-
aussetzung einer unbedingten Landesverweisung als Voraus-
setzung für einen Haftgrund.
Ich komme zu Litera e: In Artikel 13a Litera e beantragen der
Bundesrat und eine Kommissionsminderheit l (Seiler Hanspe-
ter), dass Ausländer, welche Personen ernsthaft bedrohen
oder an Leib und Leben erheblich gefährden und deswegen
strafrechtlich verfolgt werden oder verurteilt worden sind, in
Vorbereitungshaft genommen werden können. Eine Minder-
heit II (Borer Roland) möchte ausdrücklich den Drogenhandel
aufnehmen, ebenso die Gefährdung der öffentlichen Sicher-
heit und Ordnung.
Die Kommissionsmehrheit war (mit 12 zu 11 Stimmen) der An-
sicht und fand dies auch in den Aussagen der Experten bestä-
tigt, dass mit der erst nach Abschluss des Vernehmlassungs-
verfahrens angefügten problematischen Formulierung, die
die strafrechtliche Verfolgung oder Verurteilung mit einem an-
deren Element verbindet, nicht eine Eingrenzung des Tatbe-
standes erfolge, wie dies vom Bundesrat eigentlich beabsich-
tigt war, sondern eine Vermischung von strafrechtlichen Vor-
aussetzungen und verwaltungsrechtlichen Massnahmen.
Die ständerätliche Kommission will den bundesrätlichen Ent-
wurf bekanntlich insofern korrigieren, als sie den Bezug zum
Strafrecht weglässt. Damit ist es möglich, Ausländer auch
ohne Vorliegen eines eigentlichen Straftatbestandes, z. B.
beim Randalieren in der Unterkunft, in Vorbereitungshaft zu
nehmen. Diese Vorbereitungshaft soll nach Meinung der Kom-
missionsmehrheit nicht über drei Monate hinaus verlängert
werden können, wie dies im Antrag der Minderheit II (Borer
Roland) verlangt wird, der eine Verlängerungsmöglichkeit um
höchstens sechs Monate wünscht. Diese Verlängerung wäre
unverhältnismässig, denn das Verfahren muss innerhalb die-
ser sechs Monate wirklich entschieden sein.
Ich hoffe, dass Sie den Erläuterungen zu den verschiedenen
Anträgen folgen konnten, und wäre froh, wenn bei den Abstim-
mungen zumindest im Detail über die einzelnen Abschnitte
und über die einzelnen Themen abgestimmt würde, damit Sie
Klarheit haben, wie die Artikel letztlich dann aussehen werden.
Ordnungsantrag - Motion d'ordre
Seiler Hanspeter (V, BE): Ich habe den Eindruck, wenn wir
diese Artikel so diskutieren, wird das so verwirrlich, dass lauter
Zufallsentscheide entstehen könnten. Es ist auch unübersicht-
lich. Es sind so verschiedene Aspekte innerhalb dieser Artikel
erfasst, dass man sie nicht so beraten kann.
Ich beantrage Ihnen, dass man die Beratung nach gewissen
Gesichtspunkten aufteilt Zum Beispiel ist bei Artikel 13a die
Zuständigkeit eine Frage (Richter oder Behörde?). Die Kann-
oder Mussformel und auch die Haftgründe sind besondere
Aspekte.
Ich beantrage Ihnen, die Artikel so zu beraten, sonst kommen
wir in eine unmögliche Situation.
Präsidentin: Herr Seiler beantragt, Artikel 13a blockweise zu
behandeln: erstens die Kompetenzfrage, zweitens die Frage
der Kann- oder Muss-Formulierung, drittens die Frage der
Haftgründe. - Sie sind damit einverstanden.
Abs. 1 Einleitung, Bst. a-AI.1 introduction, ter. a
Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: Nous traitons donc le pro-
blème de la responsabilité de mise en détention qui intervien-
drait par le juge ou par la police des étrangers ou l'autorité can-
tonale compétente. Ce problème que nous allons traiter
concerne l'article 13a alinéa 1er, l'article 13b alinéa 1er et
l'article 13c alinéas 1er et 2. Les propositions de minorité vont
être maintenant défendues et les deux rapporteurs s'exprime-
ront après les intervenants de chaque groupe.
Dettling Toni (R, SZ), Sprecher der Minderheit l: Ich begründe
hier den Minderheitsantrag über die Zuständigkeit, und zwar
zu den Artikeln 13a Absatz 1,13b Absatz 1,13c Absätze 1 und
2. Ich behalte mir aber vor, zu Artikel 13c Absatz 2 später noch
eine separate Begründung nachzuliefern.
Was steht materiell zur Diskussion? Es geht um die grundsätz-
liche Frage, ob der Richter für die Haftanordnung zuständig
sein oder ob die Haftanordnung der kantonalen Behörde ob-
liegen soll, mit nachträglicher Überprüfung durch den Richter.
Die Kommissionsmehrheit will -wie Sie der Fahne entnehmen
können - für die Anordnung sowohl der Vorbereitungs- als
auch der Ausschaffungshaft den Richter als zuständig erklä-
ren, und zwar in einer mündlichen Verhandlung. Allerdings
kommt auch die Mehrheit nicht umhin, aus Praktikabilitäts-
gründen einen Einbruch in das System der richterlichen Haft-
anordnung festzuschreiben. In Artikel 13c Absatz 2 sieht der
Mehrheitsantrag nämlich vor, dass die zuständige Behörde,
sprich Fremdenpolizei, den Ausländer bis zum Entscheid des
Richters oder während höchstens 72 Stunden einstweilen
festhalten kann.
Die Minderheit l und der Bundesrat wollen demgegenüber die
bewährte und notabene bei der Ausschaffungshaft heute be-
reits übliche Praxis beibehalten. Danach ordnet die zustän-

Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi
100
N 
2 mars 1994
dige kantonale Behörde - in der Regel die Fremdenpolizei -
die Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft an. Der Richter hat
diese innert 96 Stunden zu überprüfen, wobei er nicht nur die
«Rechtmässigkeit» der Verfügung, sondern nach unserem An-
trag zu Artikel 13c Absatz 2 auch die «Angemessenheit» der-
selben zu überprüfen hat Es versteht sich dabei von selbst -
weil sich dies aus den allgemeinen Prozessgrundsätzen er-
gibt -, dass der Richter bei seiner Überprüfung sowohl das
mündliche wie das blosse Aktenverfahren wählen kann, je
nach Lage und Anforderung des konkreten Falles. Diese Ver-
fahrensregeln können die Kantone-wenn sie wollen-in ihren
Ausführungsbestimmungen zum Anag ausdrücklich vorse-
hen, soweit sich das nicht schon aus den allgemeinen Pro-
zessregeln ergibt In jedem Fall ist aber von Bundesrechtswe-
gen das rechtliche Gehör des oder der Betroffenen zu wahren,
und/oder diese sind über ihre rechtlichen Möglichkeiten von
allem Anfang an aufzuklären. Im übrigen können die Kantone
gestützt auf Artikel 15 Anag auf dem Weg der kantonalen Ge-
setzgebung die Haftanordnung schon von allem Anfang an
dem Richter übertragen. Wir sehen also, dass der kantonale
Gesetzgeber befugt wäre, das System der Kommissionsmehr-
heit für sein Hoheitsgebiet zu übernehmen, was wahrschein-
lich in der Praxis nicht der Fall sein wird, weil die Nachteile
doch sehr überwiegen.
Worin liegen nun die entscheidenden Vorteile des Vorschla-
ges der Kommissionsminderheit l und des Bundesrates? Im
Vordergrund stehen eindeutig Praktikabilitätsüberlegungen.
Die grosse Schwäche des Verfahrens gemäss Kommissions-
mehrheit, wonach der Richter die Vorbereitungs- und Aus-
schaffungshaft anzuordnen hat, besteht darin, dass dieses
Verfahren im Falle des Zeitdruckes - diesen haben wir gerade
hier sehr oft - nicht taugt oder jedenfalls kaum praktikabel ist
Der Mehrheitsantrag sieht daher in Artikel 13c Absatz 2 seiner-
seits vor, dass eine provisorische Festnahme auf 72 Stunden
durch die Verwaltungsbehörde erfolgen kann. Wenn nämlich
beispielsweise eine Einreisesperre verletzt wird, ist ein soforti-
ges Handeln unerlässlich. Richterliche Verfahren haben dem-
gegenüber bekanntlich den Nachteil, dass sie sehr zeitauf-
wendig sind, weil der Richter nicht so nah am Sachverhalt ist
wie die zuständige Verwaltungsbehörde.
Nach dem Minderheitsantrag ist demgegenüber die Verwal-
tungsbehörde gehalten, das Dossier für ihre eigene Verfü-
gung und vor allem auch - das ist hier sehr wichtig -zuhanden
des Richters mit der erforderlichen Sachkompetenz aufzuar-
beiten und damit die nachfolgende richterliche Überprüfung
wesentlich zu erleichtern. Ein System über den Richter wäre
demgegenüber zumindest in vielen Fällen sehr umständlich,
wenig praktikabel und würde vorab in Situationen, wo rasch
gehandelt werden muss, nicht taugen. Die Folge wäre dann,
dass viele Leute untertauchten und dass damit Sinn und
Zweck der Gesetzgebung unterlaufen würden. Auch ist mit
dem Antrag der Kommissionsmehrheit - das schleckt keine
Geiss weg - eine Aufblähung des kantonalen Justizapparates
verbunden, zumal die Fälle der Vorbereitungs- und Ausschaf-
fungshaft aufgrund der neuen Gesetzgebung zunehmen
werden.
Übrigens wird selbst im Strafrecht die Untersuchungshaft, die
notabene möglicherweise noch viel länger andauern kann,
vielfach durch einen Untersuchungsbeamten angeordnet, der
bekanntlich ebenfalls nicht unabhängig, sondern weisungs-
gebunden ist Es ist daher nicht einzusehen, warum man ge-
rade hier im Ausländerrecht, wo ein rasches Handeln häufig
dringend angesagt ist, von der bewährten Regelung abwei-
chen will und soll. Bloss ideologische Beweggründe genügen
jedenfalls nicht, das Erfordernis der Praktikabilität kurzerhand
über Bord zu werfen, zumal mit der nachfolgenden Überprü-
fung durch den Richter, und zwar mit voller Überprüfungsbe-
fugnis, die Rechtsschutzinteressen der Betroffenen einwand-
frei gewahrt werden. Zudem entspricht der Minderheitsantrag
unbestrittermassen auch vollumfänglich dem Artikel 5 EMRK,
nach dem davon auszugehen ist, dass die Administrativbehör-
den Haft anordnen können, wenn dies innert bestimmter Frist
von einer unabhängigen richterlichen Behörde überprüft wird.
Gerade in diesem Bereich unterscheidet sich denn auch der
Antrag der Kommissionsminderheit vom Entwurf des Bundes-
rates, indem diese Behörde zwecks Wahrung eines möglichst
optimalen Rechtsschutzes der Betroffenen und zur Verhinde-
rung von sogenannten «Tischentscheiden» die ergangene
Haftanordnung der Verwaltungsbehörde vollumfänglich auf
ihre Rechtmässigkeit und Angemessenheit hin überprüfen
muss. Nebenbei sei hier noch darauf hingewiesen, dass auch
die vorberatende Kommission des Ständerates in einer ersten
Lesung den Antrag der Kommissionsminderheit in allen Teilen
übernommen hat.
Ich empfehle Ihnen, dem Antrag der Kommissionsminderheit
zuzustimmen, denn dieses in der Praxis bewährte System soll
nicht durch ein kompliziertes Verfahren à la Mehrheitsantrag
ersetzt werden. Es ist praktikabel und trägt dem Gebot eines
raschen Handelns - im Gegensatz zum Antrag der Kommis-
sionsmehrheit- in allen Teilen Rechnung. Der Minderheitsan-
trag ist vollumfänglich rechtskonform, entspricht der EMRK
und wahrt damit die Rechtsschutzinteressen der Betroffenen
hinreichend. Schliesslich soll damit einer kostspieligen Auf-
blähung der kantonalen Justizapparate vorgebeugt werden.
Aus all diesen Gründen empfehle ich Ihnen, in Artikel 13a Ab-
satz 1, in Artikel 13b Absatz 1 und Artikel 13c Absätze 1 und 2
der Kommissionsminderheit l zuzustimmen und den Mehr-
heitsantrag insgesamt wie auch die Fassung des Bundesrates
betreffend Artikel 13c Absatz 2 abzulehnen.
Präsidentin: Ausserhalb des blockweisen Vorgehens möchte
ich den generellen Streichungsantrag der Minderheit III be-
gründen lassen. Über diesen Antrag wird ganz am Schluss ab-
gestimmt.
Bühlmann Cécile (G, LU), Sprecherin der Minderheit III: Bei
diesem Artikel geht es um eine Ergänzung des Anag im Sinne
der Einführung einer Bestimmung, die es bisher nicht gege-
ben hat. Heute können Leute, bei denen der letztinstanzliche
negative Asylentscheid vorliegt und bei denen die Gefahr des
Untertauchens besteht, in eine Ausschaff u ngshaft von maxi-
mal 30 Tagen genommen werden, welche, wenn sie länger als
48 Stunden dauert, nur von einer richterlichen Behörde ange-
ordnet werden kann.
Mit Artikel 13a aber führen wir neu eine Vorbereitungshaft von
3 Monaten respektive 90 Tagen ein, die nachher nahtlos in
eine von 30 auf 180 respektive 360 Tage massiv verlängerte
Ausschaffungshaft übergehen soll. Zusammengezählt ergibt
das die Frist von bis zu 15 Monaten: So lange soll Menschen,
die, wohlverstanden, kein Verbrechen im Sinne unseres Straf-
rechts begangen haben, die Freiheit entzogen werden kön-
nen! Freiheitsentzug ist einer der drastischen Eingriffe in die
Persönlichkeitsrechte eines Menschen, deshalb soll man da-
mit äusserst sorgsam umgehen.
Weiter ist es stossend, dass über diese Haft von den Fremden-
polizeibehörden entschieden werden kann - darüber wird
Frau Diener nachher Erläuterungen machen - und dass diese
von einer richterlichen Behörde lediglich überprüft werden
muss. Das ist der Vorschlag des Bundesrates und der Antrag
der Minderheit l (Dettling).
Das allein wären Gründe genug, diesen Artikel 13a abzuleh-
nen, denn gemäss ihm soll nun also die Freiheit für 3 Monate
Vorbereitungshaft entzogen werden können, und zwar allen
Menschen ausländischer Staatsangehörigkeit ohne gere-
gelten Aufenthalt im Sinne eines gültigen A-, B- oder C-Aus-
weises - d. h. Leuten im laufenden Asylverfahren, vorläufig
aufgenommenen Leuten, Leuten mit humanitären Bewilligun-
gen und mit abgelaufenen Saisonnierbewilligungen, illegal
anwesenden Familienangehörigen von Personen mit Arbeits-
und Niederlassungsbewilligungen, denen z. B. aufgrund des
Fehlens von genügend grossem Wohnraum die Bewilligung
für den Familiennachzug verweigert worden ist, und Leuten
mit einem Touristenvisum. Die Gründe für die Haft sind in den
Buchstaben a bis e von Artikel 13a aufgeführt.
Unter Buchstabe a geht es um die Weigerung, die Identität of-
fenzulegen. Dabei wird aber vergessen, dass es Verfolgte gibt,
die ihre Identität mangels gültiger Papiere gar nicht im Sinne
von Beweisen offenlegen können. Das ergibt für Beamte, die
möglicherweise aufgrund schlechter Erfahrungen misstrau-
isch geworden sind, einen sehrgrossen Ermessensspielraum

2. März 1994 
N
101 
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht. Bundesgesetz
oder gar die Möglichkeit der Willkür. Es muss nicht immer
schlechter Wille sein, wenn Leute sich nicht ausweisen wollen,
es gibt sehr wohl plausible, handfeste Gründe, weshalb sie
das tatsächlich nicht können.
Wenn einer Vorladung wiederholt nicht Folge geleistet wird,
muss dies auch nicht nur aus schlechtem Willen geschehen,
sondern es kann dafür auch plausible Gründe geben. Dafür
eine Haftstrafe anzuordnen ist eine unverhältnismässig
scharfe Sanktion.
Zudem gibt es - wie Frau Heberlein schon gesagt hat - das,
was mit Buchstabe a geregelt werden soll, schon heute mit
Nichteintretensentscheiden nach Artikel 16 Absatz 1 Asylge-
setz. Dort heisst es nämlich: «Auf ein Gesuch wird nicht einge-
treten, wenn der Gesuchsteller:.... b. seine Identität verheim-
licht und dies aufgrund des Ergebnisses der erkennungs-
dienstlichen Behandlung feststeht» und wenn er «.... e. seine
Mitwirkungspflicht vorsätzlich in grober Weise verletzt». Wer
also wissentlich und willentlich seine Identität nicht preisge-
ben will, kann nach geltendem Recht mit einem Nichteintre-
tensentscheid sanktioniert werden.
Buchstabe b von Artikel 13a soll für Leute gelten, die ein ihnen
zugewiesenes Gebiet verlassen oder ihnen verbotenes Gebiet
betreten. Dieses «Vergehen» kann mit Artikel 23a (neu) Anag
besser geregelt werden: Deshalb ist Artikel 13a Buchstabe b
überflüssig.
Vergehen nach Buchstabe c und Buchstabe d können mit
Wegweisungsverfügungen und via Ausschaffungshaft gere-
geltwerden; diese beiden Buchstaben sind deshalb ebenfalls
überflüssig.
Buchstabe e gilt für Personen, die wegen einer Straftat straf-
rechtlich verfolgt werden oder verurteilt worden sind. Dieser
letzte Grund ist der stossendste, soll doch mit dem bestehen-
den Mittel des Strafrechts gegen Leute, die straffällig gewor-
den sind, eingeschritten werden können - unabhängig von ih-
rer Staatsangehörigkeit! Es ist nicht einzusehen, weshalb eine
Sonderjustiz für Ausländer und Ausländerinnen geschaffen
werden soll. Ich werde noch einmal darauf zurückkommen.
Die Streichung dieses Buchstabens e fand auch in der Kom-
mission eine Mehrheit; der Entwurf des Bundesrates wird aber
von der Minderheit l (Seiler Hanspeter) wiederaufgenommen.
Sollte der Minderheitsantrag auf Streichung (Minderheit III)
des ganzen Artikels 13a nicht durchkommen, so bitte ich Sie,
nur den Antrag der Minderheit l (David) bzw. den Antrag der
Minderheit II (Stamm Judith) zu unterstützen und die übrigen
Anträge alle abzulehnen.
Leuba Jean-François (L, VD): Pour les libéraux, nous l'avons
dit lors du débat d'entrée en matière, la privation de liberté est
une mesure grave qui peut être justifiée dans certains cas,
mais qui ne peut l'être qu'à des conditions extrêmement préci-
ses. La décision de privation doit être appliquée individuelle-
ment et de manière générale. La privation de liberté justifie une
pesée des intérêts en cause qui doit être faite très soigneuse-
ment. Elle nécessite aussi une mesure des circonstances
dans lesquelles elle doit intervenir.
Le groupe libéral souhaite que soit pris ici le maximum de pré-
cautions pour que cette appréciation délicate de privation de
liberté soit faite. Il nous paraît tout à fait clair, dans notre sys-
tème, dans notre organisation générale de l'Etat, que seul un
juge - comme le propose la majorité de la commission - peut
prendre cette décision. Celui-ci peut d'ailleurs être un juge pé-
nal, qui a l'habitude de se prononcer sur les privations de li-
berté, ou même un juge administratif. L'important, c'est qu'il
soit absolument indépendant de l'autorité executive.
A première vue il semble qu'il y ait peu de différences entre les
deux systèmes. Si vous prenez celui de la majorité de la com-
mission, le juge décide, mais l'autorité peut garder à vue la
personne pendant 72 heures au maximum. Dans celui de la
minorité de la commission, l'autorité prend la décision et la fait
contrôler ensuite par un juge. Si, en pratique, il semble y avoir
peu de différence, dans le principe elle est fondamentale. Si on
décide que c'est le juge qui est compétent, cela signifie que
l'autorité administrative ne prend qu'une mesure très provi-
soire pour s'assurer de la personne que l'on souhaite mettre
en détention, et que la vraie décision à l'égard de cette per-
sonne - et c'est très important - sera prise par le juge seul.
Dans le système de la minorité de la commission, il y a une
sorte de prédécision qui est prise, il y a une supposition que
cette décision est juste, et simplement un contrôle a posteriori
par le juge. Selon nous, psychologiquement, la différence
sera énorme aux yeux de la personne qui est mise en déten-
tion.
C'est la raison pour laquelle nous vous demandons de vous
en tenir à la proposition de la majorité de votre commission qui
diffère du projet du Conseil fédéral. C'est cette solution qui doit
être retenue parce que c'est celle qui offre le plus de garanties
dans les cas où il faut absolument priver quelqu'un de sa li-
berté pour les motifs qui sont indiqués.
Puisque nous ne discutons maintenant que de la compétence
je m'arrête ici. Je reviendrai lorsqu'il s'agira de discuter et de
se prononcer sur la proposition de minorité III (Bühlmann).
Seiler Hanspeter (V, BE): Ich äussere mich auch zur Grund-
satzfrage «Richter oder Administrativbehörde?»
Es stimmt, dass Freiheitsentzug ein schwerwiegender Eingriff
in die persönlichen Rechte ist. Das kommt auch darin zum
Ausdruck, dass innerhalb dieser Vorlage die Rechtmässigkeit
dieses Entscheides innert 72 Stunden von einem Richter über-
prüft werden muss. Die rechtsstaatliche Garantie wird nicht
verletzt, das ist festzustellen, und die Formulierung der Min-
derheit l (Dettling) ist auch EMRK-konform - Herr Dettling hat
Sie vorhin auf Artikel 5 EMRK hingewiesen.
Ich bin nicht Jurist, ich bin Pragmatiker und bemühe mich je-
weilen, eine gewisse Dosis gesunden Menschenverstandes
mit nach Bern zu nehmen. Aus der Sicht des Pragmatikers
frage ich mich, was passiert, wenn wir dem Antrag der Mehr-
heit zustimmen und damit die Kompetenz zur Haftanordnung
dem Richter zuordnen:
1. Ein Richter wird die Richtigkeit der Massnahme seines Be-
rufskollegen innert 72 Stunden zu überprüfen haben. Ich frage
mich: Urteilen denn unsere Richter so schlecht, dass sie ein
Richterkollege überprüfen muss? Oder entspringt diese For-
derung einem rechtsstaatlichen Überperfektionismus? Oder
vertraut man den entsprechenden Administrativbehörden
nicht?
2. Herr Dettling hat es bereits erwähnt: Das richterliche Verfah-
ren wird mit Bestimmtheit mehr Zeit in Anspruch nehmen.
Sehr oft muss man aber sofort handeln können. Wenn man
nun das von Gesetzes wegen nicht zulässt oder verhindert, er-
möglicht der Gesetzgeber regelrecht und halboffiziell z. B. ein
Untertauchen, also einen Missbrauch.
Ich habe manchmal Verständnis dafür, wenn grosse Teile un-
seres Volkes über gewisse Bestimmungen in unseren Geset-
zen den Kopf schütteln - das wäre eine solche Bestimmung.
3. Der Bedarf an Richtern würde vorübergehend natürlich
massiv wachsen, oder die amtierenden Richter würden noch
mehr überlastet. Ich glaube, mich daran erinnern zu können,
dass man heute morgen beim Eintreten und bei den Rückwei-
sungsanträgen sehr oft die Kostenfrage ins Feld geführt hat
Es ist doch gerade eine Frage der Kosten, die da mitspielt
4. Wenn wir die Fassung der Mehrheit wählen, schwächt das
die Wirksamkeit der beschlossenen Gesetzgebung ab; wir
wollen aber an und für sich kein Gesetz verwässern und ihm
jene Zähne ziehen, die es braucht, um «bissig» sein zu
können.
Nachdem die Rechtsstaatlichkeit gewahrt bleibt und die bun-
desrätliche Fassung EMRK-konform ist, bitte ich Sie im Inter-
esse der Wirksamkeit und aus pragmatischen Gründen, der
Minderheit l (Dettling), d. h. also der bundesrätlichen Fas-
sung, zuzustimmen und die Kompetenz bei einer zuständigen
kantonalen Behörde zu belassen.
Borradori Marco (D, TI): In discussione è qui la questione a
sapere chi è competente a decidere sulla carcerazione preli-
minare, se un giudice o un'autorità cantonale amministrativa
La privazione della libertà personale rappresenta sempre una
limitazione dell'individuo estremamente incisiva e dolorosa,
che presuppone a monte il rispetto di tutte le garanzie proprie
di uno Stato di diritto. In questo senso va vista la disposizione,
presente nella legge secondo cui la legalità della carcerazione

Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi
102
N 
2 mars 1994
deve essere esaminata da un'autorità giudiziaria, quindi indi-
pendente,', il più tardi entro 96 ore.
Se inoltre il diritto cantonale prevede un termine ancora più
breve - spesso sono 72 ore - sarà quest'ultimo diritto ad es-
sere determinante.
Ragioni di tempo connesse alla necessità di agire in modo ra-
pido rendono difficilmente praticabile e applicabile, secondo il
nostro gruppo, la proposta della maggioranza commissio-
nale. Vi sono infatti delle situazioni in cui è indispensabile poter
procedere immediatamente. In caso contrario, il rischio reale e
concreto è che lo straniero semplicemente prenda la fuga e
sparisca
Le procedure giudiziarie, al di là dei loro innegabili pregi, pre-
sentano il grosso inconveniente di essere lente. Un giudice
non sarà infatti mai così addentro nella fattispecie come invece
10 può essere l'autorità amministrativa competente. Qui è ri-
chiesta invece la massima tempestività di azione.
In merito a questa legge si parla spesso della Convenzione eu-
ropea dei diritti dell'uomo e dei chiari limiti che essa stabilisce.
Ricordiamoci dunque che il tenore dell'articolo 5 capoverso 4
di tale convenzione consente tranquillamente di ritenere che le
autorità amministrative possono decretare l'arresto, purché
questo arresto venga esaminato, entro un lasso di tempo
breve e ben definito, da un'autorità giudiziaria indipendente.
Vale la pena sottolineare che il requisito è, nel caso concreto,
perfettamente adempiuto.
Quanto al rimprovero secondo cui l'autorità cantonale di poli-
zia degli stranieri non sarebbe sufficientemente imparziale,
non va dimenticato che, anche nell'ambito del diritto penale, il
giudice istruttore e il procuratore'pubblico hanno general-
mente la facoltà di ordinare l'arresto in primissima istanza En-
trambi - procuratore pubblico e giudice istruttore - imperso-
nano evidentemente delle figure che non si possono certo
considerare del tutto imparziali all'interno di un procedimento
penale.
11 nostro gruppo è convinto che la soluzione prospettata dal
Consiglio federale e dalla minoranza commissionale I con-
templi una procedura molto più semplice, in quanto a deci-
dere in prima battuta sarà l'autorità che meglio conosce la si-
tuazione, che è più vicina alla problematica concreta
II sistema proposto dalla maggioranza implica invece neces-
sariamente che la polizia degli stranieri richieda al giudice di
decretare l'incarcerazione. Già il fatto di coinvolgere nella pri-
missima fase - sottolineo primissima fase - della procedura,
due differenti istanze per un'unica decisione, preliminare per
giunta, rende automaticamente più complicato, più lento e più
macchinoso il procedimento.
Per non parlare poi del fatto che, contemporaneamente alle
formalità e alle conseguenti perdite di tempo, aumenta anche
il pericolo - e questo l'ho detto prima - che nel frattempo lo
straniero prenda il volo, sparisca Un sistema che si basasse
sulla deciiîione del giudice mostrerebbe dunque tutte le sue
pecche, tutte le sue lacune, proprio nei momenti in cui sono in-
vece richieste urgenza e tempestività di intervento. Si tratta
pertanto principalmente di una questione di praticabilità e di
efficienza, criteri questi che sono essenziali e che devono sem-
pre governare l'azione dell'ente pubblico, in particolare
quando, come nel caso concreto, tutte le garanzie tipiche di
uno Stato di diritto rimangono intatte. Lo ripeto: il susseguente
controllo obbligatorio della decisione da parte del giudice ne è
la piena conferma
Al nome ole! gruppo Democratici svizzeri/Lega dei Ticinesi vi
invito pertanto a sostenere la soluzione proposta in origine dal
Consiglio federale e ripresa poi in un secondo tempo dalla mi-
noranza I (Dettling) della nostra commissione.
Diener Verena (G, ZH): Ich spreche zum Antrag der Minder-
heit l (Dettling). Es geht um die Frage, ob die Verwaltung,
sprich die Fremdenpolizei, oder ein Richter für die Sprechung
der Haft zuständig sein soll.
Wir sind der Meinung, dass eine Administrativhaft, wie sie der
Bundesrat vorschlägt, grundsätzlich eine besondere Rechtfer-
tigung braucht, auch wenn es um Asylsuchende oder um
Menschen ohne gültige Aufenthaltsbewilligung geht. Mit die-
ser administrativen Vorbereitungshaft und mit der Haft über-
haupt in diesem Gesetz schafft der Bundesrat ein neues In-
strument, ohne Garantien und Mindestgrundsätze der straf-
rechtlichen Vollzugsmassnahmen einzuhalten. Dies scheint
uns äusserst bedenklich.
Erschwert wird die Situation noch dadurch, dass uns der Bun-
desrat vorschlägt, dass die Verwaltung, d. h. hier die Fremden-
polizei, diese Haftentscheide zu fällen hat Ein weiterer Punkt,
der hier zur Erschwerung beiträgt, ist Artikel 13a Literaea
bis d, die eigentliche «Gummiparagraphen» sind und für die
Haft einen sehrgrossen Ermessensspielraum offenlassen. Es
ist möglich, Menschen schon in Haft zu nehmen, selbst wenn
man nur die Gefährdung der öffentlichen Ordnung annehmen
kann, d. h. also, ohne dass sie eine Straftat auf dem Gewissen
hätten.
In diesem sehr delikaten, eben von Ermessensspielräumen
geprägten Bereich soll unserer Meinung nach, wenn schon,
ein Richter und nicht die Verwaltung die Haft verfügen. Die
Fremdenpolizei, das Organ, das im Bereich der Ausländer-
rechte oft als Vollzugsbehörde gegen die Ausländer auftreten
muss, ist aus unserer Optik nicht die geeignete Instanz für die
Haftsprechung.
Wir haben heute morgen sehrviel von Misstrauen gehört-von
Misstrauen gegenüber Fremden, die unser Land missbrauch-
ten. Was mir ein bisschen gefehlt hat, auch heute beim Votum
von Herrn Dettling, ist ein gewisses Misstrauen gegenüber der
Fremdenpolizei. Ich denke, auch bei der Fremdenpolizei gibt
es Menschen, die mit Gefühlen behaftet sind. Ich kenne einige
Beispiele, wo die Fremdenpolizei aus meiner Optik überhaupt
nicht geeignet ist, richterliche Instanz zu sein.
Wir sind der Meinung, dass ein Richter die Haft erlassen soll.
Denn ein Freiheitsentzug ist etwas sehr Gravierendes, speziell
in diesem Gesetz, schliesst doch an die Vorbereitungshaft
auch die Möglichkeit der Ausschaffungshaft an, was insge-
samt ohne weiteres zu einer Haftzeit von 15 Monaten führen
kann. Wenn die Ratsmehrheit den Anträgen von Herrn Mas-
poli folgt, wird das noch länger dauern; dies, wohlverstanden,
auch für Menschen, die keine kriminellen Handlungen, kein
Verbrechen, begangen haben. Die EMRK garantiert die Un-
schuldsvermutung. Aber auch unter diesem Gesichtspunkt ist
die Fremdenpolizei bei diesen Tatbeständen mit grossem Er-
messensspielraum die falsche Behörde.
Nach Ansicht des Bundesrates soll der Richter erst später,
mit einer Frist von bis zu 96 Stunden, eingeschaltet werden -
dann allerdings nur noch zu einer sogenannten Über-
prüfung.
Wir verlangen eine richterliche Prüfung respektive einen rich-
terlichen Entscheid von Anfang an, dann trägt auch der Rich-
ter die Verantwortung. Der Richter ist gerade im heiklen Be-
reich des Ausländerrechts sicher die objektivere und distan-
ziertere Figur als die Verwaltung. Vergessen wir nicht: Es geht
letztlich um die persönliche Freiheit, um ein Recht, mit dem
man nicht fahrlässig umgehen kann!
Aus diesem Grunde bittet Sie die grüne Fraktion, der Mehrheit
zu folgen und den Antrag der Minderheit l (Dettling) abzu-
lehnen.
Fritschi Oscar (R, ZH): Um ganz offen zu sein: Als der Antrag
in der Kommission eingebracht wurde, den Richter statt der
Administrativbehörde für die Anordnung der Haft zuständig zu
erklären, habe ich mit diesem Antrag sympathisiert, weil ich
mich von der rechtsstaatlichen Absicherung her wohlerfühlte.
Ich habe mich aber im Laufe der Kommissionsberatungen
vom Bundesrat überzeugen lassen.
Die bundesrätliche Lösung hat einen unbestreitbaren sachli-
chen Vorteil, nämlich dass sie in der Praxis besserfunktioniert.
In aller Regel wird bei der Anordnung der Vorbereitungshaft
Zeitdruck respektive es wird die Gefahr des Untertauchens be-
stehen. Man kann das am besten anhand eines konkreten Bei-
spiels sehen. Tauchen beispielsweise PKK-Mitgliederauf, ge-
gen die eine Einreisesperre verhängt wurde, dann ist das ein
Anwendungsfall für die Vorbereitungshaft. Aber diese Vorbe-
reitungshaft wird nur dann Realität, wenn die Fremdenpolizei
direkt handeln kann. Wenn sie Antrag an den Richter stellen
muss, ist in einem solchen Fall das Abtauchen geradezu wahr-
scheinlich.

2. März 1994 
N
103 
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz
Der sachliche Vorteil der bundesrätlichen Vorlage kann nun
aber unseres Erachtens mit allen rechtlichen Sicherungen ver-
bunden werden, wenn man der von der Minderheit Dettling in
Artikel 13c Absatz 2 vorgeschlagenen Ergänzung zustimmt,
die besagt, dass der Richter nicht nur die «Rechtmässigkeit»,
sondern auch die «Angemessenheit» der Haft zu überprüfen
hat, dass also der Richter über das volle Ermessen verfügt, ob
die Vorbereitungshaft am Platz ist. Damit glauben wir, dass in
bezug auf die Rechtsstaatlichkeit kein grosser Unterschied zur
Lösung der Mehrheit besteht und auch kein Anlass besteht,
hier einen «Glaubenskrieg» zu entfachen.
Erstens einmal entspricht die Lösung, die so zustande käme,
dem bisherigen System. Bei der Ausschaffungshaft, die wir
bereits kennen, war es schon bisher so, dass nachträglich
eine richterliche Überprüfung stattfindet. Es gibt keinen
Grund, einen Wechsel des Systems zu verlangen, nur weil die
Ausschaffungshaft, die bisher für maximal 30 Tage gültig war,
nun länger möglich sein sollte. Dafür hat man zusätzlich das
Instrument des Haftentlassungsgesuches zur Verfügung.
Zweitens entspricht diese Lösung auch unserem System im
Strafrecht. Sie wissen, dass nach einem Strassburger Urteil
gegen den Kanton Zürich der Untersuchungsrichter nicht als
selbständiger Richter anerkannt wird. Aber er ordnet in den
meisten Kantonen die Haft an, und der Haftrichter muss nach-
her innerhalb gesetzter Frist diese Haft überprüfen.
Damit ergibt sich für uns etwa die Bilanz, dass in bezug auf
Praktikabilität der Entwurf des Bundesrates, ergänzt durch
den Antrag der Minderheit Dettling (Art 13c Abs. 2), besser
abschneidet und dass in bezug auf die rechtsstaatliche Absi-
cherung kein Unterschied festzustellen ist
Deshalb empfehle ich Ihnen im Namen der FDP-Fraktion, hier
der Minderheit l (Dettling) zuzustimmen.
David Eugen (C, SG): Es ist wichtig, dass wir diesen Tatbe-
stand genau analysieren, bevor wir das Urteil fällen.
Wenn ich jetzt Kollege Fritschi Oscar zugehört habe, muss ich
sagen: Was er jetzt beispielsweise ganz am Schluss betref-
fend das Strafverfahren im Kanton Zürich vorgetragen hat,
stimmt nicht Im Kanton Zürich ist genau die Lösung gewählt
worden, die hier die Mehrheit beantragt, und nicht jene der
Minderheit Der Polizeibeamte oder der Untersuchungsbe-
amte muss im Kanton Zürich dem Haftrichter Antrag stellen,
und dann entscheidet der Haftrichter. Es ist nicht so, dass die
Polizei entscheidet, sondern der Haftrichter entscheidet.
Wenn wir die Sache diskutieren, dann müssen wir sicher von
den Fakten ausgehen.
Ebensowenig kann ich den Ausführungen von Kollege Dett-
ling folgen, wenn er geltend macht, dass mit seinem Vorschlag
administrativ rascher gehandelt werden könne und dass sonst
die Gefahr bestehe, dass Leute untertauchten. Das stimmt
überhaupt nicht Die Polizei hat - das hat sie auch im Strafver-
fahren, das muss sie haben; zu dem stehe ich voll und ganz-
die Kompetenz der vorläufigen Festnahme. Jeder Polizist
kann jemanden vorläufig festnehmen, ob es sich nun um ei-
nen PKK-Angehörigen oder sonst jemanden handelt, der un-
tertauchen will. Das finden Sie in Artikel 13c Absatz 2 des Ge-
setzentwurfes. Hingegen hat hier Kollege Leuba das Problem
ganz gut erläutert und dargelegt. Es freut mich, dass er als
ehemaliger Polizei- und Justizdirektor die Situation genau
analysiert und gesagt hat, worum es geht Es geht darum, ob
man der Polizei die Verantwortung für Haftentscheide in dieser
Grössenordnung von vielen Monaten zuschiebt oder diese
Verantwortung am richtigen Ort lokalisiert, nämlich beim Rich-
ter. Diese Frage müssen wir entscheiden: Wer soll letztlich hier
die verantwortende Behörde sein? Wir überfordern Polizisten,
wenn wir ihnen Haftentscheide über mehrere Monate anver-
trauen. Polizeibeamte sind nicht geeignet, solche Entscheide
zu fällen. Es braucht eine distanzierte Position, um hier ent-
scheiden zu können, und dafür ist der Richter da
In der CVP-Fraktion hat der Entwurf des Bundesrates bzw. die
Minderheit l (Dettling) knapp mehrheitlich obsiegt. Die Ana-
lyse und Wertung, die ich Ihnen eben vorgetragen habe, ist
also mein persönliches Urteil und nicht die Meinung der Frakti-
onsmehrheit Nach meiner Überzeugung muss hier letztlich
jeder persönlich entscheiden, wem er die Verantwortung für
solche Haftentscheide übertragen will, ob dem Richter oder
dem Polizeibeamten. In der Administration und in der Durch-
führung sind beide Verfahren gleichwertig, auch bezüglich der
Sicherheit, dass die Leute verhaftet werden. Der Entscheid be-
zieht sich nur auf die Frage, welche Person letztlich besser ge-
eignet ist, die Verantwortung zu tragen.
Wenn ich sage, dass es der Richter sein sollte, dann noch aus
einem ganz spezifischen Grund: Anders als bei den Hafttatbe-
ständen der Strafprozessordnung ist es hier so, dass dem Po-
lizisten ein sehr grosses Rechtsfolgeermessen eingeräumt
wird. Es sind x Kann-Bestimmungen: Die Fremdenpolizei
«kann» verhaften, sie «kann» jemanden für x Monate verhaf-
ten, sie «kann» die Haftdauer wählen; sie ist viel weniger einge-
schränkt als in den Strafprozessordnungen für die Strafhaft.
Wegen des sehr grossen Ermessensspielraums ist es also
doppelt wichtig, dass man hier den Richter als zuständige Per-
son einsetzt und nicht Polizeibeamte mit solchen Entscheiden
belastet, die sie nicht treffen können und - so behaupte ich -
im Prinzip auch nicht treffen wollen.
Tschäppät Alexander (S, BE): Das meiste ist schon gesagt;
ich will da nicht alles wiederholen. Aber ich möchte Sie doch
dringend bitten, mir aufgrund meiner Kenntnisse aus der Pra-
xis zu glauben, dass es einen Unterschied macht, ob Sie die
Verantwortung allein in die Hand eines Richters geben oder ob
Sie die Verantwortung quasi zweiteilen, indem Sie sie zuerst
einmal der Verwaltung übertragen und dann dem Richter
quasi nur die Überprüfung aufbürden.
Ich kann Ihnen aus der Praxis sagen, wir kennen diese Art der
nachträglichen Überprüfung von Verwaltungsentscheiden;
das macht nicht das gleiche aus: Der Richter ist in jedem Falle
in eine andere Verantwortung eingebunden, wenn er von al-
lem Anfang an die alleinige Verantwortung dafür zu tragen hat,
ob jemand inhaftiert werden soll oder nicht Das schleckt keine
Geiss weg; hier ist jedes andere System weniger griffig.
Wir beschliessen hier Haftdauern und Haftarten, die es «in
sich» haben. Ausschaffungshaft wird künftig auch für Leute
verfügt, die sich nichts zuschulden kommen lassen, die nicht
kriminell geworden sind - sie lösen bloss den Verdacht aus,
dass sie «abtauchen»; wenn Ihnen das genügt, ist das Ihre Sa-
che-, sie haben sich nicht kriminell straf bar gemacht
Wenn Sie schon solche schwerwiegenden und langen Haft-
dauern verfügen, dann bitte ich Sie, überlassen Sie es dem
Richter, zu entscheiden, ob eine solche Massnahme ange-
messen ist oder nicht Der Richter wird vom Volk gewählt Er ist
es sich gewöhnt, mit dem Instrument des Freiheitsentzuges
umzugehen, er hat Rechenschaft über das, was er tut, abzule-
gen; er kann sich nicht irgendwo in der Anonymität ver-
stecken.
Ich bitte Sie dringend, wenn Sie das mit der Vorbereitungshaft,
mit der Ausschaffungshaft schon beschliessen, dass Sie es
wenigstens der richterlichen Instanz überlassen, hier die Ver-
antwortung zu tragen. Es ist so, dass der Polizist - auch wegen
der fehlenden Distanz-in der Regel überfordert ist. Er hat sich
tagtäglich mit diesen Leuten auseinanderzusetzen, sich mit ih-
nen auch im negativen Bereich herumzuschlagen; es fehlt ihm
die nötige Distanz, um hier nüchtern, sachlich, eine Haft zu ver-
fügen, die immerhin bis zu zwölf Monaten dauern kann.
Der Minderheitsantrag Dettling ist zwar ein bisschen besser
als derjenige des Bundesrates, aber es ist auch hier so, dass
die Verantwortung zweigeteilt wird. Es gibt keinen Grund, dem
Richter hier nicht die Verantwortung zu übertragen. Im Straf-
recht ist es völlig klar, dort ist es nicht die Polizei, die verhaftet
Wieso soll bei der minderen Haft, nämlich bei der Administra-
tivhaft, bei der keine kriminelle Vortat, zum Teil mindestens,
vorausgesetzt ist, nicht der Richter die Verantwortung über-
nehmen?
Ich bitte Sie dringend - es ist mir ein echtes Anliegen, auch aus
der Praxis -, dass man hier die Verantwortung nicht der Ver-
waltung übergibt, sondern den Richter zum Zuge kommen
lässt.
Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: Effectivement, comme
M. Fritschi Oscar l'a rappelé tout à l'heure, actuellement l'auto-
rité compétente pour la détention en vue du refoulement est la

Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi
104
N 
2 mars 1994
police deis étrangers dans chaque canton. Mais il faut re-
connaître qu'entre ce qui existe aujourd'hui et ce qui est pro-
posé par cette loi, il y a une différence considérable. Ici, nous
avons d'8;bord la détention préparatoire qui peut durer 3 mois
et ensuite la détention en vue du refoulement qui peut durer
jusqu'à 12 mois. Par conséquent, il s'agit d'une mesure très
grave en ce qui concerne la perte de liberté des individus. Il
faut donc bien choisir l'autorité habilitée à prononcer cette
peine.
La minorité nous dit: «II n'y a pas tellement de différence entre
ce qui est proposé par la majorité et ce qui est proposé par la
minorité Dettling puisque, selon la majorité, c'est le juge qui
devrait décider et selon la minorité, c'est le juge qui devrait ap-
prouver après 96 heures.» Mais la différence fondamentale
vient que dans ce problème - et on l'a déjà dit - la marge de
manoeuvre est considérable. Qui est-ce qui dispose de cette
marge des manoeuvre? C'est celui qui prend la décision. Si
c'est l'autorité administrative, la police des étrangers, qui
prend la décision, elle dispose, elle, d'une marge de manoeu-
vre; c'est ensuite le juge qui vient approuver ou ne pas approu-
ver ce qui a été décidé, mais il doit tenir compte de cette marge
de manoeuvre qui était à disposition de l'autorité compétente.
Alors que si nous confions la décision au juge, c'est lui qui dis-
pose de cette marge de manoeuvre. Et pourquoi est-ce impor-
tant qu'il le fasse? Parce qu'il n'est pas, comme la police des
étrangers peut l'être, à la fois juge et partie. En effet, c'est la
police des étrangers qui est chaque jour confrontée à ces pro-
blèmes et qui, de ce fait-là, est en quelque sorte partie.
Il faut relever en outre, après ce qu'ont dit MM. Dettling, Borra-
dori et Fritschi, que le processus peut aller aussi rapidement
avec la proposition de la majorité. Il n'est pas vrai que les per-
sonnes ont la possibilité de se soustraire puisqu'avant que dé-
cision soit prise, la police des étrangers a de toute façon la
possibilité de tenir à vue, de procéder à la détention sans
qu'une décision ait été prise pendant 72 ou 96 heures, selon le
résultat de notre vote.
Dans une loi où il y a autant de possibilités de manoeuvre,
dans une loi à l'appui de laquelle le message nous parle, par
exemple, de requérants rétifs, de requérants asociaux, de re-
quérants qui ont enfreint grossièrement les règles tacites de la
cohabitation, des abus en matière de droit d'asile, il est im-
portant que la marge de manoeuvre qui est conférée à l'auto-
rité soit en main du juge plutôt qu'en main de la police des
étrangers.
C'est pourquoi, je vous invite à voter la proposition de la
majorité.
Koller Arnold, Bundesrat: Sie haben bei Artikel 13a zunächst
über die haftanordnende Behörde zu entscheiden. Die Frage
ist: Soll von Anfang an der Richter diese Haft auf Antrag der
Verwaltung anordnen, oder soll zunächst die Verwaltung han-
deln, mit einer nachträglichen richterlichen Kontrolle? Die bei-
den Systeme kommen einander sehr nahe, weil auch die
Mehrheit Ihrer Kommission aus Praktikabilitätsgründen einge-
sehen hat, dass es ohne vorsorgliche Massnahmen der Ver-
waltung nicht geht Auch die Mehrheit der Kommission ge-
währt der Verwaltung, also der Fremdenpolizei, ausdrücklich
die Möglichkeit der vorsorglichen Festnahme.
Welche Gedanken liegen dem Antrag des Bundesrates und
der Minderheit l der Kommission (Dettling) zugrunde? Ich
habe Ihnen schon beim Eintreten gesagt, dass wir unser
Modell ganz bewusst nach der Europäischen Menschen-
rechtskonvention ausgerichtet haben. Sie sagt in Artikel 5 Zif-
fer 1 Buchstabe f, dass man gegen illegale Einwanderung und
im Rahmen schwebender Ausweisungs- und Auslieferungs-
verfahren Haft anordnen kann. Das ist die materiellrechtliche
Grundlage. In Ziffer 4 des gleichen Artikels sagt die Europäi-
sche Menschenrechtskonvention, als rechtsstaatliche Garan-
tie brauche es dann - Herr Borradori hat das durchaus zutref-
fend ausgeführt- eine richterliche Kontrolle. Es ist das System
der Europäischen Menschenrechtskonvention, das die Exper-
tenkommission und den Bundesrat geleitet hat
Wir haben Ihnen aber dieses System auch noch aus zwei, drei
anderen Gründen vorgeschlagen: Einmal kennen wir dieses
System bereits im geltenden Anag; denn bereits dort kennen
wir die Ausschaffungshaft. Dort ist es auch die Verwaltungsbe-
hörde, die anordnet, und erst bei der Verlängerung ist es der
Richter; es verhält sich also genau gleich, wie Ihnen der Bun-
desrat das vorschlägt Wenn wir natürlich nun hier, bei einer
Teilrevision des Gesetzes, einen Systemwechsel vornehmen,
scheint mir das auch gesetzestechnisch nicht unproblema-
tisch. Mit der Zustimmung zum Antrag der Mehrheit würden
wir einen Systemwechsel gegenüber dem System des heute
geltenden Anag vornehmen. Ich glaube auch nicht, dass man
den Systemwechsel allein mit der Haftdauer begründen kann.
Die Internierung, die das heutige Anag kennt, auf die wir aber
verzichten wollen, kann auch von Anfang an sechs Monate
dauern. Auch dort ist es ganz klar die Verwaltungsbehörde,
also das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF), die dies anordnet,
mit der nachträglichen richterlichen Kontrolle. Aber wenn Sie
sich für den Antrag der Mehrheit entscheiden, dann nehmen
Sie einen Systemwechsel vor.
Die dritte Überlegung für den Antrag des Bundesrates war
eine föderalistische. Wir werden darauf noch zurückkommen.
Für den Vollzug der Wegweisungen und der Ausweisungen,
also sowohl im Asylgesetz als auch im Anag, sind die Kantone
zuständig. Ich glaube, es ist eine gute Sache, wenn der Bund -
wenn schon die Kantone für den Vollzug zuständig sind - den
Kantonen nicht mehr hineinredet und vorschreibt, als unbe-
dingt nötig ist Das würden wir hier natürlich tun, wenn wir jetzt
diesen Systemwechsel vornehmen würden.
Schliesslich waren es-wie gesagt-vor allem Gründe der Prak-
tikabilität Man muss schnell handeln, beispielsweise bei der
Verletzung einer Einreisesperre. Das hat übrigens auch die
Mehrheit Ihrer Kommission eingesehen, indem sie ja dann
diese vorsorgliche Festnahme ermöglichen will. Aber wir sind
der Überzeugung, dass das geltende System eindeutig das
praktikablere ist. Ich habe doch etwas Mühe, dass man dem auf
Antrag der Verwaltung anordnenden Richter hundertprozentig
vertraut, dem nachträglich kontrollierenden Richter aber total
misstraut Das scheint mir wirklich nicht gerechtfertigt.
Deshalb möchte ich Sie bitten, der Minderheit l der Kommis-
sion (Dettling) und dem Bundesrat zuzustimmen.
Präsidentin: Der Fehler im elektronischen Abstimmungssy-
stem ist behoben. Wir nehmen es also versuchsweise wieder
in Betrieb. Wir stellen nun den Antrag der Minderheit l (Dett-
ling) demjenigen der Mehrheit gegenüber. Die Abstimmung
bezieht sich gleichzeitig auf die Anträge der Minderheit l (Dett-
ling) bzw. der Minderheit Dettling zu Artikel 13a Absatz 1, Arti-
kel 13b Absatz 1 und Artikel 13c Absatz 1.
Namentliche Abstimmung über die Kompetenzfrage
Vote par appel nominal concernant la question de compétence
Für den Antrag der Mehrheit stimmen:
Votent pour la proposition de la majorité:
Aguet, Bär, Bäumlin, Béguelin, Bodenmann, Borei François,
Brügger Cyrill, Brunner Christiane, Bühlmann, Bundi, Carob-
bio, Caspar-Hutter, Comby, Danuser, Darbellay, de Dardel,
David, Deiss, Diener, Dormann, Dünki, Eggenberger, Eggly,
Epiney, Eymann Christoph, Fankhauser, Fasel, von Feiten,
Goll, Gonseth, Grendelmeier, Gros Jean-Michel, Gross An-
dreas, Hafner Rudolf, Hafner Ursula, Hollenstein, Hubacher,
Jaeger, Jeanpretre, Jori, Kern, Ledergerber, Leemann, Lepori
Bonetti, Leuba, Leuenberger Ernst, Leuenberger Moritz, Mae-
der, Matthey, Mauch Ursula, Meier Hans, Meier Samuel, Mi-
steli, Nabholz, Nebiker, Philipona, Poncet, Rechsteiner, Ro-
bert, Ruffy, Sandoz, Scheurer Rémy, Schmid Peter, Schwein-
gruber, Seiler Rolf, Sieber, Spielmann, Stamm Judith, Steiger
Hans, Strahm Rudolf, Suter, Theubet, Thür, Tschäppät Alexan-
der, Vollmer, Wanner, Weder Hansjürg, Wiederkehr, Zbinden,
Zölch, Züger, Zwahlen.Zwygart 
(83)
Für den Antrag der Minderheit l stimmen:
Votent pour la proposition de la minorité I:
Allenspach, Aregger, Aubry, Baumberger, Berger, Bezzola,
Binder, Bircher Peter, Bischof, Blatter, Bonny, Borer Roland,
Borradori, Bortoluzzi, Bühler Simeon, Bührer Gerold, Bürgi,
Camponovo, Cavadini Adriano, Chevallaz, Cincera, Colum-

2. März 1994 
N
105 
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz
berg, Daepp, Dettling, Dreher, Engler, Fehr, Fischer-Hägglin-
gen, Fischer-Seengen, Fischer-Sursee, Frey Claude, Frey
Walter, Fritschi Oscar, Giger, Gobet, Grossenbacher, Gysin,
Hari, Heberlein, Hegetschweiler, Hess Peter, Hildbrand, Jäggi
Paul, Jenni Peter, Keller Anton, Keller Rudolf, Kühne, Leu Jo-
sef, Loeb François, Mamie, Maspoli, Maurer, Miesch, Neuen-
schwander, Oehler, Perey, Pini, Raggenbass, Reimann Maxi-
milian, Ruckstuhl, Ruf, Rutishauser, Rychen, Savary, Scherrer
Jürg, Scherrer Werner, Schmidhalter, Schmied Walter, Schni-
der, Schwab, Segmüller, Seiler Hanspeter, Spoerry, Stamm
Luzi, Steffen, Steinegger, Steinemann, Steiner Rudolf, Stucky,
Tschuppert Karl, Verterli, Wick, Wyss William 
(83)
Der Stimme enthalten sich - S'abstiennent:
Meyer Theo
(1)
Abwesend sind - Sont absents:
Baumann, Blocher, Caccia, Couchepin, Ducret, Duvoisin, Fri-
derici Charles, Früh, Gardiol, Giezendanner, Graber, Haering
Binder, Hämmerle, Herczog, Hess Otto, Iten Joseph, Maitre,
Marti Werner, Mauch Rolf, Moser, Mühlemann, Müller, Narbel,
Pidoux, Rebeaud, Rohrbasser, Stalder, Tschopp, Wittenwiler,
Wyss Paul, Ziegler Jean, Zisyadis 
(32)
Mit Stichentscheid der Präsidentin
wird der Antrag der Mehrheit angenommen
Avec la voix prépondérante de la présidente
la proposition de la majorité est adoptée
Stucky Georg (R, ZG): Ich behaupte, dass die elektronische
Abstimmungsanlage nicht funktioniert Wenn Sie nämlich die
Leuchtpunkte auf der Anzeigetafel rein vom Blick her sektoren-
weise überprüft haben, haben Sie festgestellt, dass hier ein-
deutig mehr rote Punkte, mehr Nein, zu sehen gewesen sind.
Ich bitte die Präsidentin, diese Abstimmung noch einmal nach
der alten Methode, mittels Aufstehen, durchzuführen, und wir
werden das Resultat sehen.
Präsidentin: Herr Stucky, ich möchte Sie darauf hinweisen,
dass Ihr Ordnungsantrag an sich dem Reglement wider-
spricht. Weil wir uns aber noch in einer «Versuchssession» be-
finden, würde ich einen entsprechenden Entscheid akzeptie-
ren, falls Ihr Antrag eine Mehrheit findet
Bodenmann Peter (S, VS): Herr Stucky, Sie haben gesagt,
das Resultat auf der Anzeigetafel habe nicht der Tatsache ent-
sprochen. Es hat ihr aber entsprochen, weil erfreulicherweise
die Liberalen in guter liberaler Tradition diesmal nicht mit Ih-
nen gestimmt haben.
Aber was jetzt geschehen ist, geht nicht: dass wir nämlich Ver-
treter der Auto-Partei haben, die an einer Abstimmung nicht
teilgenommen haben und jetzt hereinstürmen und darüber
entscheiden, ob vorher richtig gezählt worden ist Nach mei-
ner Meinung kann man so nicht Demokratie veranstalten!
Präsidentin: Wir stimmen über den Ordnungsantrag Stucky
ab und benützen, wie reglementarisch vorgesehen, das elek-
tronische Abstimmungssystem.
Abstimmung - Vote
Für den Ordnungsantrag Stucky
Dagegen
Ordnungsantrag - Motion d'ordre
82 Stimmen
86 Stimmen
Präsidentin: Das Büro hat über die Dringlichkeit der unzähli-
gen eingereichten dringlichen Interpellationen entschieden,
und zwar ist beschlossen worden, die Interpellationen betref-
fend die Eidgenössische Versicherungskasse dringlich zu er-
klären. Weiter ist beschlossen worden, die Vorstösse betref-
fend die Annahme der Alpen-Initiative dringlich zu erklären.
Drittens wurde beschlossen, die Interpellation der sozialde-
mokratischen Fraktion betreffend Hilfe an wirtschaftlich be-
drohte Regionen dringlich zu erklären. Die übrigen Interpella-
tionen sind nicht dringlich erklärt worden.
Carobbio Werner (S, TI): Je m'excuse de proposer, moi aussi,
une motion d'ordre, mais je suis obligé de le faire.
Je viens d'apprendre que la majorité du Bureau a décidé de ne
pas reconnaître comme urgentes les trois interpellations ur-
gentes sur la fermeture de l'établissement de Monteforno. Il
s'agit de l'interpellation du groupe socialiste, ayant comme
porte-parole Mme Brunner Christiane, de l'interpellation Lepori
Bonetti, PDG, et de mon interpellation. Je trouve cette décision
vraiment inacceptable et cela pour deux raisons. La première,
et c'est la raison fondamentale, il y a en jeu 400 places de tra-
vail, dans une région déjà très touchée par le chômage et ses
conséquences. Toute la Suisse italienne demande que les au-
torités politiques fédérales examinent la possibilité de faire
quelque chose pour éviter que 400 personnes avec leurs fa-
milles viennent à la charge de l'assurance-chômage, et pour
éviter qu'une région ne tombe encore plus dans une situation
sociale inacceptable.
Le Bureau a aussi accepté -je suis d'accord avec ça - de dé-
clarer urgente l'interpellation Matthey concernant la prolonga-
tion de l'«arrêté Bonny». Je pense que le cas de Monteforno
est un cas concret lié à cette question et je ne comprends pas
pourquoi on n'a pas accepté de mettre également à l'ordre du
jour un thème aussi important comme celui de la fermeture de
Monteforno.
Je demande donc à ce Conseil de se prononcer dans le sens
d'inclure également dans les interpellations urgentes les trois
interpellations concernant la situation de Monteforno à Bodio.
Präsidentin: Artikel 36 Absatz 1 unseres Réglementes sieht
vor, dass das Büro «auf Antrag des Urhebers» eine Interpella-
tion dringlich erklären kann. Im gleichen Absatz ist geregelt,
dass der Präsident oder die Präsidentin eine Einfache Anfrage
dringlich erklären kann. Wenn der Präsident oder die Präsi-
dentin die Dringlichkeit ablehnt, kann der Urheber an das Büro
gelangen. Aus dieser Formulierung ergibt sich, dass die Kom-
petenz des Büros betreffend Dringlicherklärung von Interpel-
lationen abschliessend ist und dass keine Weiterzugsmöglich-
keit an das Plenum besteht.
Diesen Ordnungsantrag kann ich leider nicht zulassen, weil er
reglementswidrig ist
Carobbio Werner (S, TI): Je prends acte que des raisons for-
melles s'opposent à ma motion d'ordre. Néanmoins, je pro-
teste contre cette situation.
Evidemment, on ne peut pas formellement demander à ce
Conseil de se prononcer, mais j'invite le Bureau à réexaminer
sa décision. La question devrait être discutée la troisième se-
maine.
Je pense que la logique, le bon sens et surtout les intérêts de
400 familles qui risquent de rester sans travail dans quelques
mois demandent que le Bureau revienne sur sa décision et ad-
mette la discussion devant ce Parlement au sujet de ces trois
interpellations.
Präsidentin: Wir kommen zur Frage der Kann- oder Muss-
Formel.
Borer Roland (A, SO), Sprecher der Minderheit II: Ich möchte
Ihnen kurz begründen, warum wir diesen Antrag zu Artikel 13a
gestellt haben. Die Begründung gilt gleichzeitig für Artikel 13b
undfürArtikel 14Absatz 1.
Wir haben es in der Eintretensdiskussion gehört, wir haben es
in der bisherigen Diskussion zu Artikel 13a gehört, und sogar
Herr David stellt fest, dass in diesem Gesetz sehr viele Kann-
Vorschriften auftauchen. Ich möchte alle daran erinnern, dass
vorhin sogar die Kommissionssprecherin gesagt hat: «Wenn
wir eine verpflichtende Formulierung in diesem Gesetz haben,
ist es nicht realisierbar.»
Ja, was wollen wir denn? Wollen wir tatsächlich hier legiferie-
ren, wollen wir ein Gesetz machen, von dem wir von vornher-
ein wissen, dass es aus den verschiedensten Gründen nicht
vollziehbar sein wird, sei es, dass wir den Kantonen zu viele
Auflagen machen, sei es, dass wir selber nicht Verantwortung
übernehmen wollen? Mit der Art Gesetz, die wir hier vorlegen,

Droit des; étrangers. Mesures de contrainte. Loi
106
2 mars 1994
verhalten wir uns - so kommt es mir ein wenig vor - wie Pon-
tius Pilatus. Wir schreiben zwar vor, dass wir etwas machen
wollen; wir empfehlen den Kantonen, «vielleicht» etwas zu tun.
Aber wir sagen gleichzeitig: Wenn Ihr nicht wollt, müsst Ihr
nicht
Machen Sie sich doch keine Illusionen! Mit den Auflagen, die
den Kantonen in diesem Gesetz gemacht werden, sei es die
Vorschrift bezüglich der Gebäulichkeiten, sei es die Art der Ko-
stenverteilung - hinzu kommt, dass Anfechtungen von diver-
sen linken Organisationen zu erwarten sind, wenn die Kantone
das Gesetz vollziehen wollen -, unter diesem Gesichtspunkt
wird kein Kanton irgend etwas tun, wenn er die Möglichkeit
hat, nichts zu tun!
Sie können am Schluss der Öffentlichkeit sagen: Ja, wir haben
ein Gesetz gemacht, wir sind dafür, dass etwas getan werden
muss. Aber getan wird nichts!
Ich möchte Sie an den Entscheid von vorhin erinnern, der mit
dem Stichentscheid der Präsidentin gefallen ist Wir haben
jetzt die Situation, dass ein Richter entscheiden muss, ob je-
mand in Haft gesetzt wird oder nicht. Nicht mehr die Fremden-
polizei allein kann in einem Verwaltungsakt entscheiden, ob
eine Haft angetreten werden muss. Ich glaube, mit diesen Kor-
rekturen ist es absolut möglich und auch zwingend, der Min-
derheit II zuzustimmen und für die Kantone eine verpflich-
tende Formulierung vorzusehen.
Ich bitte Sie: Machen Sie ein Gesetz, das wenigstens noch
«Milchzä.hne» hat! Scharfen Sie ein Gesetz, das den Bürgerin-
nen und Bürgern zeigt, dass sie wieder Vertrauen in die ge-
setzgebenden Instanzen haben können. Stimmen Sie der
Minderheit II zu, welche die zwingende Formulierung für die
Realisierung des Gesetzes haben will.
Ruckstuhl Hans (C, SG): Die Vernehmlassung zu diesem Ge-
setz hat unter anderem ergeben, dass die Kantone ihre Aufga-
ben ernsit nehmen. Sie sind gewillt, die Probleme, die sich in
diesem Zusammenhang stellen, zu lösen. Sie erwarten aber
vom Bund, dass er ihnen die Mittel und die Kompetenzen zur
Verfügung stellt, um diese Aufgaben zu lösen.
Mit Artikel 13a und den folgenden kommen wir dieser Forde-
rung nach. Wir geben den Kantonen und ihren Vollzugsorga-
nen die Mittel, «um die Durchführung eines Wegweisungsver-
fahrens sicherzustellen» (Art. 13a). Dabei haben der Bundes-
rat und die Mehrheit Ihrer Kommission darauf geachtet, dass
die Kantone die Freiheit haben, je nach ihrem Bedarf von den
einzelnen Zwangsmassnahmen Gebrauch zu machen oder
eben nicht Die Kann-Formulierung gibt also den Vollzugs-
organen die Möglichkeit, ihre Selbständigkeit zu wahren und
selbst zu erwägen, wieweit sie davon Gebrauch machen
wollen.
Wenn nun der Vertreter der Auto-Partei sowie andere Kommis-
sionsmitglieder mit ihren Minderheitsanträgen die zwingende
Formulierung festschreiben wollen, müssen wir sie fragen, ob
sie sich tatsächlich überlegt haben, was das heisst. Denn das
würde natürlich auch bedeuten, dass wir eine Bundespolizei
schaffen müssten und dass alles vom Bund aus geregelt
würde. Wir können den Kantonen das nicht zumuten: Einer-
seits schränken wir sie in ihren Möglichkeiten ein, andererseits
verlangen wir von ihnen, dass sie dann alles rechtmässig
durchziehen.
Es ist von der CVP-Fraktion aus gesehen weder zweckmässig
noch vernünftig, auf die Kann-Formulierung zu verzichten. Ich
bitte Sie deshalb im Namen unserer Fraktion, bei der Kann-
Formulieirung, also bei der bundesrätlichen Fassung zu blei-
ben, sowohl bei Artikel 13a als auch bei den folgenden, bei de-
nen gernäss Antrag der Minderheit II (Borer Roland) die
Kann-Formulierung durch die verpflichtende Formulierung er-
setzt wer den soll.
Persönliche Erklärung - Déclaration personnelle
Borer Roland (A, SO): Ich möchte festhalten, dass es nicht nur
die Mitglieder der APS-Fraktion sind, die in der Kommission
die Minderheitsanträge gestellt haben; es waren auch ein Mit-
glied der FDP-Fraktion und ein Mitglied der Fraktion der
Schweizer Demokraten und der Lega dei Ticinesi dabei.
Im übrigen eine Bemerkung an den Sprecher der CVP-Frak-
tion: Es wird den kantonalen Behörden zugemutet, ohne Bun-
despolizei Tempo 120 auf den Autobahnen durchzusetzen.
Auch das ist zwingend vorgeschrieben. Warum soll es nicht
gehen, auch im vorliegenden Gesetz eine zwingende Vor-
schrift zu haben?
Persönliche Erklärung - Déclaration personnelle
Ruckstuhl Hans (C, SG): Der Vergleich mit den Tempolimiten
hinkt natürlich. Den Satz bezüglich der Auto-Partei habe ich
nur geäussert, weil einmal das eine Mitglied der Fraktion und
ein anderes Mal sein Stellvertreter in der Kommission war, und
es waren die Antragsteller gemeint, nicht die Unterzeichner
des Minderheitsantrages.
Jenni Peter (A, BE): Herr Ruckstuhl, dieser Vergleich hinkt in
keiner Weise; es geht hier um ein Gesetz und um die Frage, ob
es ausgeführt wird oder nicht. Dieser Vergleich ist absolut an-
gebracht.
Herr Bundesrat Koller, ich möchte Ihnen zuerst danken, dass
Sie mit diesem Gesetz Ansätze zeigen, um in unserem Land
wieder einmal Recht und Ordnung zu schaffen. Sie wissen,
dass ich während zwei Jahren Mitglied der Geschäftsprü-
fungskommission war, wo wir die Gelegenheit hatten, uns
über den Asylbereich zu informieren. Ich bin heute von der se-
riösen Arbeit des Bundesamts für Flüchtlinge überzeugt.
Zum Artikel 13a, Kann- oder Muss-Formel: Der Bund finan-
ziert, also hat auch er zu sagen, wie es läuft. Wie es mit der
Kann-Formel herauskommt, können Sie am Beispiel des Kan-
tons Bern sehen.
An Herrn Dettling und Frau Heberlein: Gerade ein Vertreter Ih-
rer Partei, der Freisinnig-demokratischen Partei, der Polizeidi-
rektor des Kantons Bern, missachtet die Gesetze des Bundes
mit der Kann-Formulierung. Heute haben wir das Paradebei-
spiel, dass sich diese ganze Angelegenheit wiederholt; genau
dieser Angelegenheit wollen wir jetzt mit dem neuen Gesetz ei-
nen Riegel vorschieben, damit das nicht wieder vorkommt
Wenn Sie die Kann-Formulierung belassen, dann passiert das
immer wieder. Das Beispiel des Kantons Bern, mit dem Poli-
zeidirektor, der das ganze vom Bundesamt für Flüchtlinge ge-
tätigte Abklärungsprozedere hinterfragt hat, zeigt dies. Sie
kennen die Problematik, die durch diese Abklärung im Kanton
Bern entstanden ist. Dieses Problem ist genau wegen dieses
Artikels entstanden.
Ich bitte Sie, zu bedenken, dass es bei diesem Antrag nicht
einfach um die Frage «Kann oder muss?» geht, sondern es
geht darum, dass das ganze Gesetz mit der Kann-Formulie-
rung in Frage gestellt wird. Denken Sie auch an die Mitarbeiter
des Bundesamts für Flüchtlinge: Sie machen eine seriöse Ar-
beit, dann bestimmen sie, der Vollzug müsse jetzt vollbracht
werden, und am Schluss, wenn der Vollzug gemacht werden
sollte, steht jemand da, der das Ganze in Frage stellt Das
ganze Gesetz funktioniert nicht, wenn wir hier die Kann-Formel
belassen.
Ich bitte Sie, die Minderheit II zu unterstützen, damit das Ge-
setz realisierbar ist. Ich bitte Sie, Herr Bundesrat Koller, mir zu
sagen, wie Sie Vorfälle, wie sie jetzt im Kanton Bern passiert
sind, vermeiden wollen, wenn wir die Kann-Formel belassen
und nicht die Muss-Formel beschliessen.
Bitte beschliessen Sie hier die Muss-Formel. Ich finde das für
das ganze Gesetz wichtig - nur so besteht Gewähr, dass das
Gesetz einen Sinn hat.
Koller Arnold, Bundesrat: Ich möchte Ihnen auch empfehlen,
dem Bundesrat und der Kommissionsmehrheit zuzustimmen
und den Antrag der Minderheit II (Borer Roland) abzulehnen.
Wir sind der Meinung, dass es bei diesen Tatbeständen eine
gewisse Flexibilität und vor allem die Möglichkeit der Wahrung
des Verhältnismässigkeitsprinzips unbedingt braucht Wenn
wir hier nicht eine Kann-, sondern eine Muss-Vorschrift hinein-
nehmen, dann haben wir diese Gewähr der Wahrung des Ver-
hältnismässigkeitsprinzips nicht mehr - es ist heute auch
schon zu Recht gesagt worden, es müsse auch eine gewisse
Güterabwägung erfolgen -; dann haben wir diese Möglichkeit
nicht mehr.

2. März 1994
107 
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz
Nun hat mir Herr Jenni eine ganz konkrete Frage gestellt Ich
will ihr nicht ausweichen. Herr Jenni, Sie wissen, ich habe
auch der Berner Regierung erklärt, dass ich mit dem Verhalten
der Berner Regierung im letzten Jahr in keiner Weise einver-
standen war. Wir haben das Problem unterdessen miteinan-
der bereinigt Zurzeit sind leider keine technischen Rückschaf-
fungsmöglichkeiten gegeben. Aber die Regierung und auch
der Herr Polizeidirektor anerkennen, dass Rückschaffungen
nach Kosovo zulässig und zumutbar sind, sie sind im Moment
nur technisch nicht möglich.
Diesbezüglich darf ich Ihnen auch ehrlich sagen: Wir haben in
den vier oder fünf Jahren, seit ich in diesem Departement tätig
bin, in der Zusammenarbeit mit den Kantonen grosse Fort-
schritte gemacht Am Anfang gab es tatsächlich Kantone, die
überhaupt nicht ausgeschafft haben, die also insofern das gel-
tende Recht wirklich nicht angewendet haben. Heute ist das
glücklicherweise nicht mehr der Fall, sondern gesamthaft
kann ich sagen, dass die Kantone durchaus hinter meiner Poli-
tik stehen. Wenn Probleme entstehen, wie das im letzten Jahr
mit Bern der Fall war, dann bin ich überzeugt, dass man diese
Probleme heute ausräumen kann. Ich glaube, gerade der Fall
von Bern war für die anderen Kantone sehr lehrreich. Denn
wenn man solche falschen Signale gibt, ist das für die Betroffe-
nen eine Aufforderung zum Tanz! Ich glaube, heute haben das
alle verantwortlichen Behörden eingesehen.
Präsidentin: Wir stellen nun den Antrag der Minderheit II (Bo-
rer Roland) gegen jenen der Mehrheit, wobei sich diese Ab-
stimmung auch auf Artikel 13b Absatz 1 Buchstaben a, b und
c sowie auf Artikel 14 Absatz 1 bezieht.
Abstimmung über die Kann- oder Muss-Formel
Vote concernant la formule de pouvoir ou de devoir
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit
Für den Antrag der Minderheit II
118 Stimmen
37 Stimmen
Präsidentin: Wir kommen zur Frage der Haftgründe.
David Eugen (C, SG), Sprecher der Minderheit l: Der Haft-
grund nach Artikel 13a Absatz 1 Buchstabe a wird von der
Minderheit l als nicht notwendig betrachtet. Wir beantragen Ih-
nen, diesen Haftgrund zu streichen.
Ich habe heute morgen versucht, im Eintretensreferat darzule-
gen, dass die Haftgründe mit dem eingesetzten staatlichen In-
strument des unbedingten Freiheitsentzugs - letztlich bis zu
15 Monaten - korrespondieren müssen. Ich habe auch darzu-
legen versucht, dass bis jetzt in unserer Rechtsordnung und
Rechtstradition der unbedingte Freiheitsentzug gravierenden
Verstössen gegen die Rechtsordnung vorbehalten war, dass
dieser Eingriff des Staates insbesondere da Platz greift, wo Kri-
minalität vorkommt Das ist auch richtig so.
Hier hingegen geht es um Übertretungen von Verwaltungsan-
ordnungen oder um noch weniger: Das Nichtbefplgen einer
Vorladung ist aus meiner Sicht nicht einmal die Übertretung
eines Verwaltungsanordnung. Und schon hier möchte der
Entwurf das ganz grosse Instrument der unbedingten Haft
anwenden.
Hier wird nun effektiv mit der «grössten Kanone» geschossen,
die wir haben, in einer Situation, in der dies nicht angezeigt ist
Es ist nicht richtig, wenn wir so weit kommen - und sei dies
auch nur gegenüber einer Kategorie von Personen, nämlich
gegenüber Ausländern -, dass wir ein Verhalten, das als
blosse Übertretung einer Verwaltungsanordnung oder Nicht-
befolgung einer Vorladung zu werten ist, bereits mit der unbe-
dingten Haft ahnden.
Herr Bundesrat Koller hat ausgeführt, dieser Haftgrund habe
noch eine weitere Bedeutung, man wolle nämlich die Leute,
die sich im Asylverfahren weigern, ihre Identität bekanntzu-
geben, sanktionieren oder zwingen, ihre Identität bekanntzu-
geben.
Wir haben bis jetzt in unserem Rechtsstaat dieses Instrument
nie so eingesetzt, wir haben nie Haft angeordnet, um Aussa-
gen zu erzwingen. Es ist nicht einmal im Strafrecht zulässig,
Haft anzuordnen, um jemanden zu zwingen, zu nötigen, Aus-
sagen zu machen, sei es über seine Identität oder sei es über
andere Dinge.
Wir sind auch weit davon entfernt, im Strafrecht Nichtbefol-
gung von Vorladungen eines Untersuchungsrichters mit mo-
natelanger Haft zu sanktionieren. Was wir anordnen können
und was auch in diesem Fall möglich ist, ist die polizeiliche
Vorführung eines jeden, der sich einer Einvernahme nicht stel-
len will, ob er Ausländer oder Inländer sei. Da ist die Behörde
berechtigt, die Person persönlich vorführen zu lassen, wenn
sie der Vorladung nicht Folge leistet, sie für diesen Tag anzu-
binden und zu sagen: «Jetzt hast du zu sagen, was du zu sa-
gen hast » Aber dass jemand nachher einen oder zwei Monate
in Haft verbringen muss, weil er einer Vorladung nicht Folge
geleistet hat, geht zu weit. Ich bitte Sie, von dieser zu weitge-
henden Lösung Abstand zu nehmen.
Wir haben Möglichkeiten, um wirksam gegen Leute vorzuge-
hen, die ihre Identität nicht bekanntgeben, die sich im Asylver-
fahren ihrer Mitwirkungspflicht entziehen. Wenn wir solche Mit-
tel nicht hätten, hätte ich Verständnis dafür, dass man auf die
Idee kommen könnte, einen Haftgrund schaffen zu müssen.
Aber wir haben Möglichkeiten, wir haben sie bei der letzten
Asylgesetzrevision eingefügt, und zwar recht drastisch - da-
mals unter grossen Diskussionen.
Das sind die Nichteintretensgrunde gemäss Artikel 16 Asylge-
setz: Wer im Asylverfahren seine Mitwirkungspflichten vorsätz-
lich in grober Weise verletzt (Abs. 1 Bst e), muss einen soforti-
gen Nichteintretensentscheid gewärtigen. In der Regel muss
dieser Entscheid innert sechs Wochen gefällt werden, und der
Betroffene kann ausgeschafft werden. Heute sind die Fristen
bei diesen Entscheiden zurückgegangen. Die Behörden ha-
ben von diesem Mittel, Nichteintretensentscheide zu fällen,
sehr starken Gebrauch gemacht - ich finde das auch richtig.
Ich habe mich extra während den Kommissionsberatungen an
die Asylrekurskommission gewandt und mich erkundigt, ob
das aus ihrer Sicht jetzt gut, schnell und praktikabel funktio-
niert, ob diese Nichteintretensentscheide effizient und schnell
gefällt werden können. Der Präsident hat das bestätigt
Ich hatte nämlich die Meinung: Wenn es am Personal liegt, ist
es mir lieber, in der Asylrekurskommission einige Leute mehr
einzustellen, anstatt hier einen Haftgrund zu schaffen. Mir
wurde schriftlich bestätigt, dass das nicht notwendig sei. Wir
verfügen über die personellen und materiellen Mittel, um auch
die prioritären Fälle jetzt sehr schnell abzuhandeln.
Wir haben also das Instrument. Jene Leute, die einen soforti-
gen Nichteintretensentscheid erhalten, weil sie nicht mitge-
wirkt haben, können ja dann in Ausschaffungshaft gesetzt wer-
den, wenn sie untertauchen wollen; diese Möglichkeit haben
wir ja Von mir ist auch nicht bestritten, dass man diese Leute
nach Artikel 13b Absatz 1 Buchstabe c in Haft nehmen kann,
wenn konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass sie sich der
Ausschaffung entziehen wollen. Wir haben also die Möglich-
keit zum sofortigen Nichteintretensentscheid; wenn man dann
von einem Betroffenen den Eindruck hat, dass er sich entzie-
hen will, kann man ihn in Ausschaffungshaft setzen.
Aber wenn man für Personen, welche Vorladungen nicht
Folge leisten oder ihre Identität nicht richtig bekanntgeben, ei-
nen Haftgrund eröffnet, schiesst man nach meinem Gefühl
weit über das Ziel hinaus.
Ich muss Ihnen auch sagen: Für mich ist das Gesetz unvollstän-
dig, insbesondere imTatbestand derVorladung. Welche Vorla-
dung ist gemeint, welche Vorladung von welcher Behörde? Be-
trifft das die Polizei, betrifft esdie Gerichte? Fallen darunter auch
Gemeindevorladungen, wird das in derVorladung angedroht?
Ich habe mich ausdrücklich erkundigt, ob denn dem Betroffe-
nen überhaupt vorher mitgeteilt wird, womit er rechnen muss,
wenn er dieser Vorladung nicht Folge leistet. Es ist mir gesagt
worden, man könne das allenfalls ins Merkblatt aufnehmen,
das an der Grenze abgegeben werde. Ich habe mir dieses
Merkblatt angesehen, das sind zwei, drei oder vier dicht be-
schriebene A4-Seiten. Nach meiner Meinung müsste dann
mindestens in der Vorladung die Haft angedroht werden:
«Wenn du nicht kommst, wirst du verhaftet » Ich habe das in der
Kommission noch vorgetragen; leider hat man die Notwendig-
keit nicht eingesehen, mindestens die Haft anzudrohen.

Droit des; étrangers. Mesures de contrainte. Loi
108
2 mars 1994
Ich bitte Sie, bewahren Sie in diesem Punkt Augenmass. Ich
bin vollends der Überzeugung, dass wir diese Problematik voll
in den Griff bekommen können, mit den Mitteln, die dieses Ge-
setz sonst zur Verfügung stellt, und mit den Mitteln, die wir für
diese Fälle schon haben.
Schiessen Sie nicht übers Ziel hinaus, und folgen Sie hier bitte
der grossen Minderheit l, die Ihnen Streichung beantragt. Die
Differenz: in der Kommission betrug eine Stimme.
Stamm Judith (C, LU), Sprecherin der Minderheit II: Wie Sie
aus meiner Unterschrift bei der Minderheit l (David) ersehen,
bin ich im Prinzipfür Streichung von Artikel 13aAbsatz 1 Buch-
stabe a Für den Fall, dass sich die Meinung der Mehrheit und
des Bundesrates durchsetzt, möchte die Minderheit II mit ih-
rem Antrag den Umstand im Gesetz präzis umschrieben ha-
ben, dass man jemanden, der einer Vorladung wiederholt
keine Folge leistet, in Vorbereitungshaft nehmen kann.
Herr David hat Ihnen schon gesagt, dass es unklar ist, um wel-
che Vorladungen es eigentlich geht Wir haben diese Fragen
in der Kommission gestellt und vom Bundesamt für Flücht-
linge eine Stellungnahme bekommen, in der es klar und deut-
lich heilst: «Artikel 13a Buchstabe a Anag-Entwurf bezieht
sich vor allem auf Vorladungen zu Anhörungen und behördli-
chen Terminen, die immer im Zusammenhang mit dem Weg-
oder Ausweisungsverfahren stehen müssen.» Das möchte ich
im Gesetz festgehalten haben: «.... oder wenn er im Weg- oder
Ausweisungsverfahren wiederholt einer Vorladung .... fernge-
blieben ist....»; dann habe ich noch beigefügt: «.... Vorladung
ohne genügende Entschuldigung ferngeblieben ist». Das ist
an sich selbstverständlich; wenn eine genügende Entschuldi-
gung vorliegt, darf man das jemandem nicht anlasten, das
steht auch in den Strafprozessordnungen: «.... wenn der An-
geschuldigte ohne genügende Entschuldigung ferngeblie-
ben ist» Es geht hier ja nicht um Diebe, Totschläger und Betrü-
ger, sondern auch um harmlose Menschen. Darum ist es kor-
rekt, präzise zu umschreiben - wenn wir schon die Folge der
Vorbereitungshaft von drei Monaten an diesen Tatbestand
knüpfen -, in welchem Fall diese Vorbereitungshaft riskiert
wird.
Deshalb bitte ich Sie, falls sich Mehrheit und Bundesrat gegen-
über der Minderheit l (David) durchsetzen sollten, den Buchsta-
ben a im Sinne des Antrages der Minderheit II zu präzisieren.
Leu Josef (C, LU): Es geht nicht nur darum, dass straffällige
Asylbewerber in Haft genommen werden können, sondern es
soll mit diesem Gesetz die Realisierung desWegweisungsent-
scheidei; durchgesetzt werden können. Wenn nun ein Asylge-
suchsteller ständig in Obstruktion macht, sind das hinrei-
chende Gründe für seine Inhaftierung. Sie werden übrigens
unter Buchstabe a auch einzeln aufgeführt. Im übrigen wird
die Haft angemessen angesetzt, sie dauert nicht in jedem Fall
drei Monate.
Im Namen der Mehrheit der CVP-Fraktion bitte ich Sie, die
Mehrheit und den Bundesrat zu unterstützen und beide Min-
derheitsvorschläge abzulehnen.
Maspol Flavio (D, TI): Es sei mir erlaubt, eine kurze Vorbemer-
kung anzubringen: Wir sprechen zwar bei dieser Vorlage von
Ausländern, aber nicht von allen Ausländern, sondern ledig-
lich von jenen, die in unserem Land ein Verbrechen begangen
haben, von jenen also, die gegen unsere Gesetze verstossen
haben, und zwar meist in grober und gröbster Art und Weise.
Es handelt sich hier also um Menschen, die die humanitäre
Haltung unseres Landes schamlos ausnützen. Es ist daher,
Frau Bär, unsere und auch Ihre Pflicht, gegen diese Menschen
etwas zu unternehmen. Es geht darum, Verbrechern das
Handwerk zu legen. Es geht um nichts anderes, Frau Bühl-
mann. Gefühlsduselei ist hier fehl am Platze. Gefühlsduselei
beleidigt in diesem Zusammenhang die Opfer der begange-
nen Verbrechen - all jene, die unter den Folgen dieser Verbre-
chen zu leiden haben. Aber Gefühlsduselei verletzt auch die
Integrität rechtschaffener Ausländer, Asylanten und Asylbe-
werber und schafft zusätzlich Hass.
Warum - um auf das eigentliche Thema einzugehen - sollte
sich ein Ausländer weigern, seine Identität offenzulegen? Er
tut das einfach nur darum - es gibt keinen anderen Grund -,
weil er etwas zu verbergen hat. Und warum sollten wir Asylbe-
werber, die verschiedene Gesuche unter verschiedenen Iden-
titäten einreichen, mit Samthandschuhen anfassen? Keine
Frage! Wir dürfen unser Land generell nicht Verbrechern zur
Verfügung stellen. Deshalb unterstützen wir bei Artikel 13adie
Mehrheit und bei Artikel 13b die Minderheit II, eventuell die
Minderheit l.
Die Vorlage sieht nicht vor, dass der Bund die Kantone bei der
Ausschaffung von Ausländern unterstützen muss. Deshalb
sollte man eine Änderung von Artikel 18c Absatz 1 des Asylge-
setzes in Erwägung ziehen. Eine solche Hilfe, Herr Bundesrat,
seitens des Bundes würde dieser Vorlage bestimmt das nötige
Rückgrat verschaffen und die Durchführung dieser Zwangs-
massnahmen erheblich erleichtern.
Leuba Jean-François (L, VD) : Le groupe libéral vous demande
ici de soutenir la majorité de la commission. De quoi s'agit-il?
C'est la question que l'on doit toujours se poser. Plus la ques-
tion est compliquée, plus on doit se poser cette question fon-
damentale. Nous avons affaire ici à un étranger qui est entré en
Suisse - régulièrement ou irrégulièrement, ce n'est pas la
question, nous savons que beaucoup de requérants d'asile
entrent irrégulièrement en Suisse. Ce qui est décisif, c'est qu'il
est en Suisse sans autorisation de séjour, sans aucune autori-
sation. Il l'est soit comme un requérant en puissance, soit
comme un touriste. Mais il n'est pas innocent, c'est un étran-
ger qui refuse de donner son identité. Pour quel motif refuse-
t-il de donner son identité? M. Maspoli a émis des hypothèses
selon lesquelles il refuserait de donner son identité. Ou bien il
dépose simultanément plusieurs demandes d'asile. Ou bien
cet étranger, qui est toujours sans autorisation en Suisse, ne
donne pas suite à de réitérées reprises - et naturellement, Ma-
dame Stamm Judith, sans excuse valable, ça va de soi, c'est
implicite-à plusieurs convocations.
Si c'est un requérant d'asile, je dirais qu'on devrait faire le rai-
sonnement suivant, et c'est tout à fait conforme à ce que nous
avons dit ce matin: personne ne peut exiger d'être admis en
Suisse si la Suisse ne le tolère pas. Si c'est un requérant
d'asile, il est dans notre pays à l'abri de la persécution. Ce que
nous pouvons demander de lui pour lui offrir cette protection,
c'est qu'il ait un comportement correct à l'égard de notre pays
et à l'égard des procédures administratives qui sont enga-
gées. Ce comportement correct consiste notamment à décla-
rer son identité, c'est tout de même une formule élémentaire.
Cela consiste évidemment aussi à ne pas déposer plusieurs
demandes d'asile. Cela consiste enfin à donner suite aux
convocations - il peut y avoir plusieurs convocations qui doi-
vent être envoyées parce qu'il ne donne jamais suite - qui lui
sont adressées pour venir donner des explications.
J'ai vécu cette situation où nous avons un requérant d'asile qui
vient d'un pays éloigné, qui ne parle que sa langue maternelle.
Il faut faire venir un interprète - de fort loin souvent, pour trou-
ver un interprète compétent - pour l'entendre et, à plusieurs
reprises, il ne donne simplement pas suite à la convocation.
Alors véritablement, si on ne peut pas arrêter une bonne fois la
personne pour la tenir à disposition pour pouvoir l'entendre, il
faut renoncer à toute procédure d'asile et lui donner immédia-
tement l'asile. C'est véritablement élémentaire, me semble-t-il.
Il y aurait une autre solution: c'est de ne pas entrer en matière
et l'expulser immédiatement Mais c'est justement là qu'il y a le
hic. Aussi longtemps qu'on ne connaît pas son identité ou
qu'on ne peut pas établir sa nationalité, on ne peut pas le ren-
voyer parce qu'on ne sait pas dans quel pays on doit le ren-
voyer. Par conséquent, là il y a évidemment une lacune. Il faut
pouvoir s'assurer de la personne pour pouvoir procéder cor-
rectement aux démarches nécessaires pour déterminer qui il
est, de quel pays il vient et où on peut le renvoyer. C'est une
mesure plus légère que celle consistant à le renvoyer immé-
diatement n'importe où.
C'est cette mesure qu'il faut absolument accorder et nous
vous prions de suivre ici la majorité et le Conseil fédéral.
Fritschi Oscar (R, ZH): Ich äussere mich zuerst zum Antrag
der Minderheit l (David), Litera a von Artikel 13a Absatz 1 zu

2. März 1994 
N
109 
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz
streichen. Kollege David hat darauf verwiesen, dass man auch
mit Artikel 16 des Asylgesetzes Missbräuche im Asylwesen be-
kämpfen könne, weil damit Nichteintretensentscheide mög-
lich seien. Dieser Artikel macht die Vorbereitungshaft indessen
aus zwei Gründen nicht obsolet
Estens: Ein Nichteintretensentscheid bedeutet nicht, dass die
sofortige Wegweisung möglich ist, weil ja noch die Frage des
Non-refoulement zu prüfen ist Das heisst, es besteht doch die
Gefahr, dass jemand in der Zwischenzeit untertauchen
könnte.
Zweitens: Wenn man sich auf Artikel 16 des Asylgesetzes be-
ruft und sagt, die Vorbereitungshaft sei nicht nötig, dünkt mich
das etwas blauäugig, denn die sofortige Wegweisung ist wahr-
scheinlich für die meisten Asylbewerber die härtere Mass-
nahme, als wenn sie in Vorbereitungshaft genommen würden.
Worum geht es aber nun bei dieser Litera a? Es geht darum,
dass man Leuten beikommen kann, die systematisch Ob-
struktion gegen den Fortgang des Verfahrens betreiben. In
dieser Litera a werden drei Tatbestände aufgelistet. Der erste
ist die vorsätzliche Weigerung der Offenlegung der Identität.
Ich habe Ihnen in der Eintretensdebatte gesagt, dass sich bis
zu einer internen Änderung beim Bundesamt für Flüchtlinge
etwa 80 Prozent der Gesuchsteller als ohne Identitätspapiere
erklärten. Diese Verheimlichung der Identität ist aber das si-
cherste Mittel, länger im Lande verweilen zu können, weil ohne
rechtsgültige Papiere keine Ausweisung möglich ist.
Da muss ich mich nochmals an Herrn David wenden: Sein Ver-
gleich, dass auch ein Bürger nicht durch Beugehaft zu einer
Aussage gezwungen werden kann, scheint mir zu hinken. Ein
Ausländer ohne Aufenthaltsberechtigung, der ein Gesuch
stellt, um ein Recht - das Asylrecht - zu erhalten (wobei die
Voraussetzung, um dieses Gesuch überhaupt zu prüfen, die
Bekanntgabe der Identität ist), und sich dann weigert, seine
Identität offenzulegen, begeht doch eine sehr qualifizierte Aus-
sageverweigerung.
Gleiches gilt für die beiden anderen Tatbestände: d. h., wenn
jemand vorsätzlich ein Asylgesuch unter verschiedenen Iden-
titäten einreicht oder wenn jemand vorsätzlich wiederholt Vor-
ladungen keine Folge leistet. Im Klartext-wenn ich das etwas
burschikos formulieren darf- heisst das im Sportlerjargon: Es
geht um Leute, die absichtlich «Zeit schinden» wollen, bis sie
die Schweiz wieder verlassen müssen.
Gerade gegen Wirtschaftsflüchtlinge, die einfach ihre Aufent-
haltsdauer missbräuchlich maximieren wollen, die an einem
sich lange hinziehenden Verfahren interessiert sind, ist die
Vorbereitungshaft wirklich ein geeignetes Mittel. Sie wird häu-
fig nicht bis zu ihrer maximalen Dauer von drei Monaten aus-
geschöpft werden müssen, weil der Wirtschaftsflüchtling von
selbst bereit sein wird, die Schweiz wieder zu verlassen. Um-
gekehrt aber - das scheint mir entscheidend zu sein - ist nicht
einzusehen, wie diese Bestimmung einen echten Flüchtling,
der bei unserer Empfangsstelle anklopft, irgendwie belasten
könnte.
Im Namen der FDP-Fraktion ersuche ich Sie deshalb, den An-
trag der Minderheit l (David), Litera a zu streichen, und selbst-
verständlich auch den Tabula-rasa-Antrag der Minderheit III
(Bühlmann), gerade den ganzen Artikel 13a zu streichen, ab-
zulehnen.
Ich glaube, wenn man den ganzen Artikel zusammenfasst,
dann sind-im Klartext formuliert-jene Leute gemeint, die Ob-
struktion betreiben, jene Leute, die eine Einreisesperre haben,
jene Leute, die nach einer Landesverweisung ein missbräuch-
liches Asylgesuch stellen, und jene Leute, die bei uns randalie-
ren, die sich nicht ordentlich verhalten. Wenn diese ganze Vor-
bereitungshaft wegfällt, ist wirklich ein «Zahn» aus den Mass-
nahmen herausgebrochen. Man kann sich dann fragen, ob
der Rest des Massnahmenpaketes überhaupt noch sinnvoll
sei.
Grendelmeier Verena (U, ZH): Sie können der Fahne entneh-
men, dass wir den Antrag der Minderheit l unterstützen, und
eine bessere Begründung, als sie vorhin Herr David gegeben
hat, können wir nicht geben.
Herr David hat hingegen auf einen Mangel hingewiesen, der
mir wichtig scheint: In der Fassung der Minderheit II (Stamm
Judith) wäre zu korrigieren, dass der Betreffende nicht vorher
wissen kann, was ihm blüht, wenn er den Anweisungen nicht
Folge leistet Also müsste ergänzt werden: «nach vorheriger
Androhung dieser Massnahmen», Wegweisungsverfahren,
Vorladung usw., wie sie im Antrag der Minderheit II (Stamm
Judith) enthalten sind. Wir müssen das unbedingt ergänzen:
«.... oder wenn er nach vorheriger Androhung der Haft im
Weg- oder Ausweisungsverfahren wiederholt einer Vorladung
ohne genügende Entschuldigung ferngeblieben ist.» Das ist
ein Mindestgebot der Fairness, das wir unbedingt noch einfü-
gen müssten. Selbst Schweizer Bürger, selbst jene, die ab und
zu vielleicht mit Juristerei in Kontakt kommen, wissen nicht un-
bedingt, was nötig, was zwingend, was dringend ist So muss
es um so klarer formuliert sein, wenn es Ausländer betrifft, die
der deutschen Sprache nicht mächtig sind.
Da dieser Hinweis für die Einreichung eines Antrages zu spät
erfolgt - Herr David hat den Antrag vor 10 Minuten begrün-
det-, werde ich diesen Antrag an die Kommission des Stände-
rates weitergeben. Wir hoffen, dass dort eine Korrektur erfolgen
wird, falls Sie der Minderheit II (Stamm Judith) zustimmen.
Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Im wesentlichen
habe ich die Gründe, welche zum Antrag der Kommissions-
mehrheitführten, bereits ausgeführt Ich bin aberfroh, dass wir
jetzt Gelegenheit haben, einzeln über die verschiedenen
Buchstaben abzustimmen und auch die verschiedenen Haft-
gründe nochmals einzeln zu erläutern.
Bundesrat und Kommissionsmehrheit erachten die Weige-
rung, die Identität offenzulegen, und damit die Möglichkeit, die
Durchführung des Verfahrens erheblich zu erschweren, sowie
den Tatbestand der Einreichung mehrerer Asylgesuche unter
verschiedenen Identitäten und das wiederholte Nichterschei-
nen bei einer behördlichen Vorladung als mögliche Haft-
gründe. Wenn Herr David Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe e des
Asylgesetzes erwähnt und einen Nichteintretensentscheid als
Alternative vorsieht, so scheint mir dieser Entscheid für den
Asylbewerber doch sehr viel einschneidender zu sein als die
Möglichkeit, ein Verfahren allenfalls auch mit der Androhung
oder mit der Durchführung der Vorbereitungshaft durchzufüh-
ren. Wir können - das haben Herr Leuba und Herr Fritschi be-
reits erwähnt - den Ausweisungsgrund und die Frage des
Non-refoulement gar nicht überprüfen, wenn wir keine Gele-
genheit haben, den Asylbewerber zu kontaktieren, ihn dar-
über zu befragen. Darum scheint mir diese Begründung nicht
sehr glaubhaft zu sein.
Die Kommissionsminderheit l (David) möchte den Haftgrund-
wie wir es gehört haben - streichen. Die Kommissionsminder-
heit II (Stamm Judith) möchte-wie Frau Stamm jetzt erst aus-
geführt hat - als Alternative, wenn dem Streichungsantrag
keine Folge geleistet wird, den Grund ergänzen.
Ich beantrage Ihnen, der Kommissionsmehrheit - auch wenn
sie knapp war - zuzustimmen. Wir haben klar gehört, wel-
ches die Gründe waren, welche die Kommissionsmehrheit
dazu geführt haben, beim bundesrätlichen Entwurf zu ver-
bleiben.
Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: La lettre a de l'article 13a
alinéa 1er prévoit la détention pour des personnes qui man-
quent gravement à l'obligation de coopérer. Tout le monde est
d'accord que ces personnes méritent une sanction. La diffé-
rence essentielle entre la minorité I (David) et la majorité, c'est
que la minorité pense que les sanctions prévues à l'article 16
de la loi sur l'asile - non-entrée en matière - sont suffisantes,
complétées qu'elles sont par l'article 13b de la loi fédérale sur
le séjour et l'établissement des étrangers sur lequel nous al-
lons voter tout à l'heure.
La majorité pense, cependant, qu'il y a lieu d'ajouter cette pos-
sibilité, ici, à cet article, spécialement pour s'assurer de la per-
sonne en question et pour savoir si elle peut ou non être refou-
lée. De ce fait-là, elle pense qu'il n'y a pas double emploi, mais
qu'il se justifie d'avoir l'article 16 de la loi sur l'asile et
l'article 13a lettre a
Je vous invite à suivre la proposition de la majorité de la com-
mission.

Droit de;; étrangers. Mesures de contrainte. Loi
110
N 
2 mars 1994
Koller Arnold, Bundesrat: Worum es hier geht, hat Herr Leuba
sehr, sehr plastisch dargestellt Es geht hier um Fälle, wo je-
mand in unserem Land Asyl sucht, also Schutz vor politischer
Verfolgung, aber nicht bereit ist, im Asylverfahren tatsächlich
mitzuwirken, sondern in grober Weise die Mitwirkungspflicht
verletzt, und zwar mit jenen Tatbeständen, die wir auch hier
wieder ohne Generalklausel, enumerativ, aufzählen: Der Aus-
länder weigert sich, seine Identität offenzulegen; er reicht un-
ter verschiedenen Namen mehrere Asylgesuche ein, oder er
leistet einer Vorladung wiederholt keine Folge.
Glauben Sie wirklich, dass wir es uns leisten können, Leute,
die Gastrecht und Schutz in unserem Lande suchen, die aber
nachher hingehen und wirklich -wie zu Recht gesagt worden
ist-«Zeit schinden», die alles tun, um möglichst lange ein Blei-
berecht in diesem Lande zu erzwingen, auf Monate hinaus zu
unterstützen, ohne einen Entscheid fällen zu können? Das
wird doch niemand akzeptieren können. Das ist ein derartig
klarer Missbrauch, dass wir ihn nicht dulden können; denn
sonst geht das auf Kosten der wirklich Schutzbedürftigen.
Nun hat Herr David gesagt, man habe ja Artikel 16 Absatz 1
Buchstabe e Asylgesetz, wo ein Nichteintretensentscheid bei
grober Verletzung der Mitwirkungspflichten ergehen könnte.
Aber dieser Artikel reicht natürlich - wenn überhaupt - nur
dann aus, wenn man die Identität kennt, wenn der entspre-
chende Mann oder die Frau Papiere hat, damit man sie dann
auch tatsächlich wegweisen kann. Was macht man aber mit
Leuten, bei denen irgendein technisches oder rechtliches Hin-
dernis der Wegweisung besteht, weil die Identität nicht be-
kannt ist oder weil keine Papiere bestehen und daher eine
Wegweisung gar nicht möglich ist? Für solche Personen-das
wurde zu Recht gesagt - ist die Massnahme in Artikel 13a Ab-
satz 1 Buchstabe a Anag-Entwurf sogar milder als diejenige,
die aus Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe e Asylgesetz folgt
Es kann ja jemand - das würde ich ihm noch zubilligen - am
Anfang vielleicht verstockt sein, weil er aus einem fernen
Lande kommt und ihm Schlepper gesagt haben, er dürfe ja
nicht seine Identität offenlegen oder seine Reisedokumente
herausrücken. Aber wenn er sich so obstruktiv verhält, müs-
sen wir eben die Wegweisung sichern können. Wenn er sich
dann eines Besseren belehren lässt, milden Papieren heraus-
rückt und vielleicht sogar Asylgründe vorbringt, hat er ja die
Gewähr eines Verfahrens, eines rechtsstaatlich einwandfreien
Verfahrens.
Aus all diesen Gründen möchte ich Sie bitten, unbedingt am
Buchstaben a festzuhalten.
Noch ein Wort zum Antrag der Minderheit II (Stamm Judith).
Ich glaube, Frau Stamm - Sie haben es selber gesagt -, wir
sollten nicht Selbstverständlichkeiten ins Gesetz schreiben,
zumal ja auch diese Vorbereitungshaft durch den Richter über-
prüft wird. Für jeden überprüfenden Richter ist es natürlich
vollständig klar, dass dieser Haftgrund nicht gegeben ist,
wenn jemand mit ausreichender Entschuldigung Vorladun-
gen nicht folgt. Dafür haben wir ja die obligatorische richterli-
che Kontrolle, oder jetzt ist es sogar - nach dem Stichent-
scheid der Präsidentin - von Anfang an der Richter, der ent-
scheidet Aber für den Richter sollten wir im Gesetz wirklich
nicht Selbstverständlichkeiten hineinschreiben. Ihre Fassung
ist auch deshalb zu eng, weil natürlich Vorladungen im Asyl-
verfahren, also schon zur Anhörung zu den Asylgründen, mit-
betroffen sein müssen. Die Vorladungen in diesem Verfahren
müssen hier mitgedeckt sein.
Aus all diesen Gründen möchte ich Sie bitten, dem Entwurf
des Bundesrates bzw. dem Antrag der Mehrheit Ihrer Kommis-
sion zuzustimmen.
Präsidentin: Wir stellen nun den Antrag der Minderheit l (Da-
vid) jenem der Mehrheit gegenüber. Falls die Mehrheit ob-
siegt, würde noch über die Minderheit II (Stamm Judith) abge-
stimmt. Dieser Antrag ist von Frau Stamm ausdrücklich als
Eventualantrag bezeichnet worden.
Abstimmung über die Haftgründe
Vote concernant la raison de détention
Eventuell-A titre préliminaire
Für den Antrag der Mehrheit 
101 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit l 
63 Stimmen
Definitiv - Définitivement
Für den Antrag der Mehrheit 
99 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit II 
64Stimmen
Abs. 1 Bst. b-d-AI. 1 let. b-d
Angenommen gemäss Antrag der Mehrheit
Adopté selon la proposition de la majorité
Abs. 1 Bst. e,2-Al. liete,2
Präsidentin: Buchstabe e beinhaltet einen weiteren Haft-
grund. Die Mehrheit beantragt Streichung.
Seiler Hanspeter (V, BE), Sprecher der Minderheit I: Bei Buch-
stabe e ist grundsätzlich festzuhalten, dass es bei der Vorbe-
reitungshaft nicht generell um eine Strafe geht, also nicht um
Strafrecht, sondern um ein Inhaftnehmen zur Sicherung der
Abwicklung des Asylverfahrens. Deshalb wird die Vorberei-
tungshaft auch getrennt von Untersuchungs- und Strafhaft
vollzogen.
Wir wissen, dass viele Kleindealer heute nur bedingt bestraft
werden. Dazu gehören aber auch Leute - ausschliesslich um
diese geht es hier -, die man aufgrund des Ausländerrechts
anders als im Strafrecht zu beurteilen hat
Selbstverständlich soll und darf im Strafrecht kein Unterschied
zwischen Ausländern und Schweizern gemacht werden. Hier
diskutieren wir aber Ausländerrecht, und da ist diese Unter-
scheidung generell möglich oder sogar nötig. Gerade für den
Fall, dass eine Person wiederholt mit Drogen handelt, dage-
gen aber nur ungenügende strafrechtliche Rechtsmittel zur
Verfügung stehen, muss man einen Handlungsspielraum
schaffen.
Man versteht doch draussen an der «Front», im Volk, wirklich
nicht, wenn eine Person mehrmals im gleichen Jahr wegen
Drogenhandels zu einer bedingten Strafe verurteilt wird und
diese gleiche Person am nächsten Morgen frisch und fröhlich,
den Staat und seine Organe verspottend, schon wieder in der
«Szene» auftaucht!
Wer als Asylbewerber in unser Land kommt, sucht und bean-
sprucht Schutz. Man darf von ihm erwarten, dass er diesen
Schutz nicht missbraucht. Ich mute den für die Haftanordnung
zuständigen Behörden zu - Sie haben ja nun beschlossen,
dass es Richter sein sollten -, dass sie den Wortlaut von Buch-
stabe e angemessen interpretieren und relativ hohe Hürden
setzen. Wir müssen auch bedenken, dass zu erwartende Ge-
richtsentscheide bald einmal die Massstäbe dieses Interpreta-
tionsspielraums regeln beziehungsweise einengen.
Aus all diesen Überlegungen glaube ich, dass es zumutbar ist,
dass man auch Buchstabe e als Haftgrund übernimmt Das ist
ja gerade dieser Tatbestand, den auch das Volk feststellen
kann.
Ich bitte Sie deshalb, der Minderheit l, d. h. der bundesrätli-
chen Fassung, zuzustimmen.
Borer Roland (A, SO), Sprecher der Minderheit II: Herr Seiler
Hanspeter hat schon einiges gesagt Wir möchten mit unse-
rem Antrag eigentlich nur noch, dass der ganze Bereich der
Drogenkriminalität in diesem Gesetz konkret angesprochen
wird.
Warum machen wir überhaupt ein solches Gesetz? Warum
meinen wir eigentlich, hier etwas machen zu müssen? Es ist
die Überzeugung vieler Leute, dass sich gerade in der offenen
Drogenszene ausländische Dealer aufhalten und dass gegen
diese Personenkreise etwas getan werden muss. Seitens der
Öffentlichkeit ist ein Druck entstanden, welcher dazu führt,
dass wir ein konkretes Bundesgesetz erarbeiten.
Wie wollen wir unterscheiden, ob im Bereich der Drogenkrimi-
nalität mit Kleinstmengen gehandelt wird oder ob diese

2. März 1994 
N
111 
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz
Kleinstmengen für den Eigengebrauch auf sich getragen wer-
den? Das ist das konkrete Problem! Einen Straftatbestand nur
nachzuweisen, nachdem Personen ernsthaft bedroht oder an
Leib und Leben erheblich gefährdet sind, ist relativ schwierig.
Ich würde sogar sagen: Es ist an den Haaren herbeigezogen,
wenn man jemanden mit einem Gramm Heroin auf sich er-
wischt und behauptet, konkret habe eine ernsthafte Bedro-
hung gegen das Leben von Personen bestanden. Wir schaffen
in diesem Gesetz wieder unnötige Freiräume und Rechtsunsi-
cherheiten, die durch intelligente Dealer und die Kreise, die
dahinterstehen, genützt werden.
Wenn man in diesem Gesetz generell die Formulierung «es ist
strafbar, mit Drogen zu handeln» einfügte, wäre das Problem
gelöst. Es entstünde dann nicht die Diskussion, ob man die
Drogen als nicht erhebliche Gefährdung von Personen beur-
teilen könne oder als erhebliche.
Wir haben dieses Gesetz bis jetzt schon in vielen Bereichen
aufgeweicht. Ich bitte Sie, nun wenigstens in diesem Artikel
Massnahmen zu treffen; es ist der Bereich, der eigentlich der
Hauptgrund ist, warum wir dieses Gesetz schaffen müssen.'
Im weiteren möchten wir mit Artikel 13a Absatz 2 (neu) die Be-
arbeitungs- und Beurteilungsfrist, sofern nötig, auf richterliche
Anordnung verlängern können.
Ich bitte Sie, der Minderheit II zuzustimmen.
Steinemann Walter (A, SG): Wir unterstützen den Antrag der
Minderheit II (Borer Roland), auch wenn behauptet wird, die-
ser sei gegenüber der EMRK problematisch. Wir sehen näm-
lich keine Probleme und wollen jene Ausländer einbezogen
wissen, welche die öffentliche Sicherheit und Ordnung erheb-
lich gefährden. Dabei ist natürlich auch an den Drogenhandel
mit Kleinmengen gedacht.
Diese Erweiterung des Artikels ist bestimmt im Sinne vieler
Bürgerinnen und Bürger, die täglich mit der Realität und mit
dem Verlust ihrer Lebensqualität in diesem Lande infolge die-
ser Problematik konfrontiert sind. Was nützen den Betroffenen
die filigranen Begründungen gewisser Politiker, die kein oder
nur ein «zahnloses Gesetz» einem griffigen vorziehen?
Wir wollen, dass die Hilferufe aus der Bevölkerung gehört wer-
den und unsere Bürger vor kriminellen Ausländern einen bes-
seren Schutzerhalten. Wirwollen nichtweitertatenlos zusehen,
wie Menschen in unserem Land bedroht werden, wie kriminelle
Ausländer in Unterkünften randalieren und wie sie sich insbe-
sondere als Asylbewerber in der Drogenszene herumtreiben.
Leider hilft das Strafrecht bei diesen Tatbeständen nicht,
darum nämlich nicht, weil die gleiche Person mehrmals im
gleichen Jahr beispielsweise wegen Drogenhandels zu einer
bestimmten Strafe verurteilt wird und am nächsten Tag schon
wieder in der «Szene» auftaucht. Bei den anderen erwähnten
Delikten wird die Rechtsfolge höchstens eine Busse oder auch
eine bedingte Strafe sein. Die Bussen werden nicht bezahlt.
Die Vorfälle wiederholen sich ständig, so dass es sich um klare
Missbrauchstatbestände handelt
Die Haftnahme ist auch deshalb berechtigt, weil für einen Asyl-
bewerber eine bedingte Freiheitsstrafe völlig unbeein-
druckend, ja völlig irrelevant ist. Ebenso erachten wir es als
notwendig, die Möglichkeit einer Verlängerung der Vorberei-
tungshaft vorzusehen.
Wir bitten Sie, die Minderheit II (Borer Roland) zu unterstützen.
Bühlmann Cécile (G, LU), Sprecherin der Minderheit III:
Buchstabe e sieht vor, dass ausländische Staatsangehörige
ohne geregelten Aufenthaltsstatus, die strafrechtlich verfolgt
oder verurteilt worden sind, in eine dreimonatige Vorberei-
tungshaft genommen werden können. Ich habe in der Begrün-
dung zum Antrag der Minderheit III Streichung für den ganzen
Artikel 13a bereits auf die Fragwürdigkeit der Einführung von
Sonderjustizmassnahmen aufgrund der Staatsangehörigkeit
hingewiesen und damit argumentiert, dass, wer straffällig ge-
worden sei, mit den Mitteln des Strafrechtes bestraft werden
soll, ob er oder sie nun die schweizerische oder eine ausländi-
sche Staatsangehörigkeit besitzt. Wenn wir das nicht tun,
schaffen wir eine Zweiklassenjustiz, daran gibt es nichts zu be-
schönigen. Dieser Buchstabe ist denn auch am deutlichsten
nicht EMRK-kompatibel.
In den Kommissionsberatungen haben Sie, Herr Bundesrat,
sehr viel Wert auf diese EMRK-Kompatibilität gelegt Denn
nachdem Ihnen die Herren Staatsrechtler den juristischen
EMRK-Segen erteilt hatten, gab es ja für Sie für die Einführung
dieser Zwangsmassnahmen keine Bedenken mehr.
Aber das Ganze ist doch nicht nur eine Frage des Rechtes! Es
gibt auch die Frage, ob das, was wir tun, Menschen- und
Ethik-kompatibel sei! Die Beantwortung dieser Frage kann
uns kein Staatsrechtler abnehmen, auch wenn die Staats-
rechtler die EMRK bis zum äussersten ausdehnen und deren
offensichtliche Lücken benutzen, um das, was wir hier legife-
rieren, haarscharf gerade noch zu rechtfertigen.
Diese Frage ist eine Frage der Politik und der Ethik, und die
müssen wir Politiker und Politikerinnen beantworten. Das gilt
ja für die ganze Vorlage, deshalb sagen wir auch nein dazu.
Aber am deutlichsten gilt es für diesen Buchstaben e, wenn
sogar die Staatsrechtler hier Bedenken haben wegen der Eu-
ropäischen Menschenrechtskonvention.
Aus diesem Grund bitte ich Sie, den Antrag der Minderheit l
(Seiler Hanspeter) nicht zu unterstützen und der Mehrheit der
Kommission zu folgen.
Leuba Jean-François (L, VD): Nous avons ici exactement la
«lex turicensis». On nous a dit qu'on arrête les dealers, on les
relâche immédiatement et on les retrouve le lendemain de
nouveau sur la scène ouverte de la drogue. Comme à Zurich,
on a cessé depuis longtemps d'appliquer la loi fédérale sur les
stupéfiants, on appelle la Confédération à l'aide pour résoudre
ce problème. Mais nous avons un arsenal pénal parfaitement
suffisant. Nous avons l'article 180 du Code pénal sur la me-
nace, l'article 181 du Code pénal sur la contrainte, nous avons
les dispositions sur les infractions à la vie, sur les infractions à
l'intégrité corporelle, sur les infractions à la liberté personnelle.
Mais si ce n'était que ça, ce ne serait rien. Or, la disposition
qu'on nous propose est surtout parfaitement inefficace pour
résoudre le problème posé. On nous a expliqué - plutôt, on a
été incapable de nous expliquer - à quoi servait finalement
cette disposition. Relisez la lettre e de l'article 13a Pour qu'on
puisse appliquer cette disposition, il faut que l'étranger, sans
autorisation de séjour, menace sérieusement d'autres person-
nes ou mette gravement en danger leur vie ou leur intégrité
corporelle et que, pour ce motif, il ait fait l'objet d'une poursuite
pénale ou ait été condamné. Quand toutes ces conditions
sont remplies, j'espère bien que le juge pénal intervient! Si
quelqu'un menace gravement la vie ou l'intégrité corporelle
d'une personne, c'est le juge pénal qui intervient. Ce n'est pas
la procédure administrative ni le juge des étrangers.
Véritablement ici, on se demande bien à quoi sert cette dispo-
sition puisqu'on ne pourra l'appliquer que dans des cas limi-
tés d'intervention -on a voulu volontairement limiter ces cas-,
où, précisément de toute évidence, le juge pénal doit interve-
nir. J'ai plutôt l'impression qu'on cherche un alibi. Le juge pé-
nal hésite à intervenir, alors il «refile le bébé» - si vous me pas-
sez cette expression - au juge administratif, en disant: «Lui, il
interviendra peut-être plus facilement et plus volontiers.» Je
crois que là, c'est véritablement la confusion entre la respon-
sabilité du juge pénal et la responsabilité du juge administratif.
On ne doit pas confondre ces deux responsabilités. On crée la
confusion complète et même l'un des experts a bien voulu ad-
mettre lors de la séance de la commission que cette disposi-
tion posait effectivement des problèmes parce qu'elle créait
cette confusion.
On serait tout à fait sage de suivre la majorité et de ne pas sui-
vre ici la minorité l (Seiler Hanspeter) qui reprend le projet du
Conseil fédéral. On serait sage également, bien sûr, de ne pas
suivre la minorité II (Borer Roland) dont on pourrait compléter
par 25 autres l'énumération des délits. On montre bien là que
c'est des délits qu'on veut poursuivre. Les délits font l'objet de
poursuites selon le droit pénal, mais pas si l'on appliquait cette
loi.
DettlingToni (R, SZ): Die FDP-Fraktion unterstützt den Antrag
der Minderheit l (Seiler Hanspeter) und damit auch den Ent-
wurf des Bundesrates. Sie will demzufolge Buchstabe e in der
ursprünglich vorgeschlagenen Fassung beibehalten.

Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi
112
N 
2 mars 1994
Unsere Haltung basiert im wesentlichen auf drei Gründen:
1. Es handelt sich hier um eine typische Kann-Vorschrift im Be-
reich der Vorbereitungshaft Die verfügende Behörde bzw. -
nach dem Stichentscheid der Frau Präsidentin - der Richter
hat demnach in jedem Fall die Voraussetzungen für diesen
Haftgrund im einzelnen zu hinterfragen und dann einen Ent-
scheid nach pflichtgemässem Ermessen zu treffen.
2. Zur Anwendung dieses Haftgrundes ist eine ernsthafte Be-
drohung von Personen oder eine erhebliche Gefährdung der-
selben an Leib und Leben erforderlich. Wie in der Botschaft,
Seite 19, ausgeführt, verstehen wir darunter etwa eine massive
Drohung gegen andere Asylbewerber bzw. gegen die Heim-
leitung in Kollektivunterkünften oder ein wiederholtes Randa-
lieren in diesen Unterkünften. Nicht darunter zu subsumieren
ist jedoch das blosse Auftauchen oder das Verweilen in der
Drogenszene. Dafür ist nach unserem Dafürhalten Buchsta-
be b anwendbar. Weil sich aber notorische Randalierer kaum
für die Durchführung eines Ausschaffungsverfahrens zur Ver-
fügung stellen, sondern sich in der Regel verweigern, kann in
Einzelfällen - ich betone hier: in Einzelfällen - eine Vorberei-
tungshaft sinnvoll und zweckmässig sein und auch angeord-
net werden.
3. Es kommt hinzu, dass die betreffende Person wegen sol-
cher Bedrohungen oder Gefährdungen strafrechtlich verfolgt
oder bereits verurteilt worden sein muss. Es geht also bei die-
sem Instrument um eine verwaltungsrechtliche Massnahme
und nicht um ein Sonderstrafrecht für Ausländer. Sie soll bei
schwerwiegenden notorischen Randalierern zur Vorbereitung
eines konkreten Ausschaffungsverfahrens in Frage kommen,
während das Strafrecht die Bestrafung des Fehlbaren zum Ziel
hat Damit die verwaltungsrechtliche Massnahme überhaupt
ergriffen werden kann, muss eine strafrechtliche Verfolgung
bereits eingeleitet worden sein, oder es muss eine Verurtei-
lung bereits vorliegen; eine blosse Anzeige genügt nicht.
Hierin sehen wir den Konnex zum Strafrecht, ohne dass aber
das Strafrecht, weil es eine andere Zielsetzung verfolgt, in der
Praxis ausreichend ist
In diesem relativ engen Rahmen unterstützt die FDP-Fraktion
den Antrag der Minderheit l (Seiler Hanspeter) und befürwor-
tet die Aufnahme von Buchstabe e gemäss Entwurf des Bun-
desrates.
Gleichzeitig darf ich hier kurz die Stellungnahme der FDP-
Fraktion zum Antrag der Minderheit II (Borer Roland) abge-
ben. Die FDP-Fraktion lehnt den Antrag der Minderheit II ab,
einmal, weil er nicht EMRK-konform ist, und zum anderen, weil
gerade in diesen Fällen nach unserer Meinung das Institut der
Ein- und Ausgrenzung, das wir später noch behandeln wer-
den, zum Zuge kommen soll.
Wir beantragen und empfehlen Ihnen deshalb, den Antrag der
Minderheit l (Seiler Hanspeter) zu unterstützen, den Antrag
der Minderheit II (Borer Roland) aber abzulehnen.
Tschäppät Alexander (S, BE): Zynischerweise könnte man sa-
gen, es sei völlig egal, ob wir diesen Artikel annehmen oder
nicht Wenn wir ihn annehmen, ist das Bundesgericht das er-
ste Mal ernsthaft aufgefordert einzugreifen. Denn das kann ich
Ihnen versprechen: Dieser Artikel ist klar EMRK-widrig. Er ist
EMRK-widrig, und das wurde in der Kommission auch von die-
ser hochwohllöblichen Expertenkommission von Professor
Malinverni - wenn ich mich recht erinnere - ganz klar festge-
halten. Hier findet eine Vermischung zwischen Strafrecht und
administrativem Verfahren in einer Art und Weise statt, wie es
nicht einmal die EMRK, die nicht überall so streng ist, zulässt.
Ich garantiere Ihnen: Dieser Artikel wird nicht Bestand haben.
Wenn wir-wie das schon Kollega Leuba völlig richtig gesagt
hat - schon klar sagen, wo der Strafrichter ein Verfahren eröff-
nen soll, wo der Strafrichter das Verfahren durchführen und
beurteilen soll, wo der Strafrichter die Möglichkeiten hat,
Zwangsmassnahmen zu ergreifen, dann darf dort nicht an-
stelle dieses Strafrichters einfach das Administrativ/verfahren
quasi die Rolle des Richters übernehmen, der entschieden
hat
Es ist falsch, wenn behauptet wird, dieser Artikel trage etwas
zu einer Änderung in der Drogenszene Zürich bei. Wenn Sie
das wollen: Dafür gibt es ein Rayonverbot in diesen Zwangs-
massnahmen. Wer diese Rayonauflagen verletzt, kommt in
Vorbereitungshaft. Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe e ist dafür
nicht notwendig.
Wenn wir schon Zwangsmassnahmen beschliessen, dann
bitte ich Sie dringend, darin zumindest nicht EMRK-widrige Ar-
tikel aufzunehmen.
Von einem bin ich überzeugt: Wenn Sie Artikel 13 Absatz 1
Buchstabe e so verabschieden, ist das Bundesgericht das er-
ste Mal aufgefordert, hier einzugreifen. Ich kann auch nur an
das rechtliche Gewissen von Bundesrat Koller appellieren,
dem es als Rechtsprofessor eigentlich nicht gleichgültig sein
sollte, dass wir hier eine Bestimmung verabschieden, die klar
EMRK-widrig ist
Präsidentin: Die CVP-Fraktion lässt mitteilen, dass sie den
Antrag der Minderheit l (Seiler Hanspeter) unterstützt.
Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Wir haben gehört,
dass in Artikel 13a Absatz 1 Buchstabe e Bundesrat und eine
Kommissionsminderheit l (Seiler Hanspeter) 
beantragen,
dass Ausländer, welche Personen ernsthaft bedrohen oder an
Leib und Leben erheblich gefährden und deshalb strafrecht-
lich verfolgt werden oder verurteilt worden sind, in Vorberei-
tungshaft genommen werden können.
Die Minderheit II (Borer Roland) möchte ausdrücklich noch
den Drogenhandel in diese Bestimmung aufnehmen. Wir
schaffen dabei aber eine Parallelität zu den Möglichkeiten der
Ein- und Ausgrenzung. Denn wenn wiederholt gegen diese
Verfügung verstossen wird, ist gemäss Buchstabe b, den
wir bereits beschlossen haben, der Haftgrund ebenfalls ge-
geben.
Die Kommissionsmehrheit war (mit 12 zu 11 Stimmen) der An-
sicht, dass mit der erst nach Abschluss des Vernehmlassungs-
verfahrens angefügten und eher problematischen Verbindung
mit einer strafrechtlichen Verfolgung oder Verurteilung nicht
die Eingrenzung des Tatbestandes erfolgt-wie dies vom Bun-
desrat beabsichtigt war -, sondern dass es zur erwähnten
EMRK-widrigen Verbindung von strafrechtlichem Tatbestand
und verwaltungsrechtlichen Massnahmen kommt.
Die ständerätliche Kommission will den bundesrätlichen An-
trag insofern korrigieren, als sie gerade diesen Bezug zum
Strafrecht weglässt, aber gleichzeitig den Haftgrund stehen
lässt
Die Vorbereitungshaft soll nach Meinung der Kommissions-
mehrheit - hier waren die Mehrheiten klarer als beim anderen
Entscheid - nicht über drei Monate hinaus verlängert werden
können, wie dies im Antrag der Minderheit II (Borer Roland)
gemäss Artikel 13a Absatz 2 (neu) verlangt wird. Die Verhält-
nismässigkeit einer Verlängerung von sechs Monaten ist beim
vorliegenden Tatbestand klar nicht gegeben.
Ich bitte Sie, der Kommissionsmehrheit zuzustimmen.
Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: Le professeur Malinverni a
exprimé de sérieuses réserves par rapport à cet article 13a ali-
néa 1 er lettre e, et ceci pour deux raisons: d'abord, cette lettre
implique un très sérieux danger de confusion entre le droit ad-
ministratif et le droit pénal.
Ensuite, elle créerait un droit spécial pour une certaine catégo-
rie d'étrangers puisque c'est clair, d'après ce qui est écrit dans
cette lettre, sont concernées les personnes qui, en fonction
d'un délit, ont fait l'objet d'une poursuite pénale ou ont été
condamnées.
En l'occurrence, notre arsenal judiciaire est suffisant pour
prendre en charge ces cas-là et il ne s'agit pas de déplacer le
problème ou de créer la confusion entre le droit pénal et le
droit administratif.
La commission, par conséquent, par 12 voix contre 11 - une
toute petite majorité -, vous propose de biffer cette lettre. Au
nom de la commission, je vous propose également de ne pas
donner suite à la proposition de minorité II (Borer Roland)
puisque, dans le cas particulier, il est question de préciser en-
core un certain nombre de délits, et de porter l'éventuelle dé-
tention de 3 à 6 mois. D'après les renseignements que nous
avons, 3 mois suffiraient pour régler les problèmes.

2. März 1994 
N
113 
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht. Bundesgesetz
Koller Arnold, Bundesrat: Es ist zuzugeben, dass bei Buchsta-
be e ein gewisser Berührungspunkt des Verwaltungsrechts
mit dem Strafrecht besteht Es ist daher gut, wenn ich Ihnen
einleitend klarmachen kann, wann Buchstabe e überhaupt
zum Zug kommen soll.
Dieser Buchstabe e ist kein Strafrechtsersatz, und er kommt
natürlich ganz klar nicht zum Zug, wenn ein Ausländer oder
ein Asylbewerber zu einer unbedingten Freiheitsstrafe verur-
teilt wird. Entgegen Forderungen, die auch im letzten Sommer
geltend gemacht wurden, ist es ganz klar, dass das über das
Strafrecht und den Strafvollzug abläuft.
Diese Bestimmung kommt auch nicht zum Zuge, wenn auf-
grund des Strafrechts Untersuchungshaft verfügt wird. Aber
wir haben nun festgestellt, dass es in der Praxis neben diesen
Fällen, die wir eindeutig über das Strafrecht abwickeln kön-
nen, Fälle gibt, wo das Strafrecht keine Hilfe bietet. Beispiels-
weise dort, wo eine Untersuchungshaft nicht angeordnet wer-
den kann, weil keine Kollusionsgefahr und gewöhnlich auch
keine Fluchtgefahr besteht Die Möglichkeiten der strafrichter-
lichen Untersuchungshaft sind also beschränkt.
Oder ein anderer Fall: Der Ausländer wird aufgrund einer
leichten Verletzung des Betäubungsmittelgesetzes nur zu ei-
ner bedingten Strafe verurteilt. Nun könnte er zwar wegge-
wiesen werden, aber wenn ein Asylverfahren noch hängig ist
oder wenn er keine Papiere hat, kann man ihn natürlich nicht
sofort wegweisen. Dann stellt sich die Frage: Was machen
wir mit Leuten, die eigentlich weggewiesen werden müssten,
die wir aber noch nicht wegweisen können, wegen eines
rechtlichen Grundes, - wegen eines in Gang befindlichen
Asylverfahrens - oder wegen eines faktischen Grundes, weil
wir noch keine Papiere für die Wegweisung haben.
Die Europäische Kommission für Menschenrechte - der Euro-
päische Gerichtshof hat noch nie entschieden - hat selber ge-
sagt, dass es zulässig sei, in einer solchen Situation jeman-
den, der delinquiert hat, in Ausschaffungshaft zu nehmen, aus
der Erfahrung heraus, dass solche Personen, die an sich nicht
mehr hier sein dürften, weitere Delikte begehen könnten, was
der Allgemeinheit nicht zumutbar sei. Auch hier besteht natür-
lich das Problem des Untertauchens, und wegen der Gefahr
des Untertauchens besteht wiederum dieser wenn auch weni-
ger direkte Bezug zur Sicherstellung der Wegweisung. Das ist
eine andere Situation als bei Leuten, die hier eine Anwesen-
heitsberechtigung haben, weshalb man keine präventive Si-
cherheitshaft verordnen kann.
Aus diesen Gründen sind wir - auch Herr Leuba - überzeugt,
dass es hier doch eine gewichtige Lücke gibt. Das ist keines-
wegs nur ein Problem der Drogenszene Letten, sondern das
trifft auf alle Fälle zu, die ich Ihnen eingangs geschildert habe.
Wenn Sie dieses Mittel herausbrechen, können wir gegenüber
diesen Leuten zunächst nicht handeln. Wir könnten dann
höchstens in einer späteren Phase über Ein- und Ausgren-
zung irgend etwas unternehmen.
Das sind die Gründe, weshalb ich Sie bitten möchte, diesem
Buchstaben e gemäss Entwurf des Bundesrates zuzu-
stimmen.
Dagegen möchte ich Sie bitten, den weiter gehenden Antrag
der Minderheit II (Borer Roland) abzulehnen. Dort ist dann
wirklich die Vermengung von Strafrecht und Verwaltungsrecht
zu gross. Dafür ist meines Erachtens kein Bedarf.
Abstimmung - Vote
Eventuell-A titre préliminaire
Für den Antrag der Minderheit l 
111 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit II 
24Stimmen
Definitiv - Définitivement
Für den Antrag der Minderheit l 
84 Stimmen
Für den Antrag der Mehrheit 
71 Stimmen
Präsidentin: Wir kommen nun noch zur Abstimmung über
den Antrag der Minderheit III (Bühlmann), die den ganzen Arti-
kel 13a streichen will.
15-N
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit 
101 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit III 
48 Stimmen
Art. 13b
Antrag der Kommission
Abs. 1 Einleitung, Bst. a
Mehrheit
Wurde ein erstinstanzlicher Weg- oder Ausweisungsentscheid
eröffnet, kann der Richter den Ausländer zur Sicherstellung
des....
a ....
Minderheit l
(Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Keller Ru-
dolf, Leu Josef, Ruckstuhl, Seiler Hanspeter)
Wurde ein erstinstanzlicher Weg- oder Ausweisungsentscheid
eröffnet, kann die zuständige kantonale Behörde den Auslän-
der zur Sicherstellung des....
a ....
Minderheit II
(Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf)
Wurde ein erstinstanzlicher Weg- oder Ausweisungsentscheid
eröffnet, hat die zuständige kantonale Behörde den Ausländer
zur Sicherstellung des....
a in Haft zu belassen
Abs. 1 Bst. b
Mehrheit
.... nach Artikel 13a Buchstabe b ödere vorliegen;
Minderheit l
(Seiler Hanspeter, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fischer-
Seengen, Fritschi Oscar, Keller Rudolf, Leu Josef, Nebiker,
Ruckstuhl, Zölch)
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Minderheit II
(Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf)
b. in Haft zu nehmen
Abs. 1 Bst. c
Mehrheit
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Minderheit l
(Tschäppät Alexander, Borei François, Bühlmann, Diener, Eg-
genberger, Fankhauser, Gross Andreas)
Streichen
Minderheit II
(Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf)
c. in Haft zu nehmen
Abs. Ibis (neu)
Mehrheit
Ablehnung des Antrages der Minderheit l
Minderheit l
(Tschäppät Alexander, Borei François, Bühlmann, Diener, Eg-
genberger, Fankhauser, Gross Andreas)
Ausserdem kann der Richter den Ausländer zur Sicherstellung
der Ausschaffung in Haft nehmen, wenn die Weg- oder Aus-
weisung vollziehbar ist und gewichtige Anhaltspunkte vorlie-
gen, dass er sich der Ausschaffung entziehen will.
Abs. 2
Mehrheit
Die Haft darf höchstens drei Monate dauern;.... Hindernisse
entgegen und hat sich die zuständige Behörde um den Voll-
zug bemüht, kann der Richter die Haft um höchstens drei Mo-
nate verlängern.
Minderheit
(Fischer-Seengen, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fritschi Os-
car, Heberlein, Keller Rudolf, Leu Josef, Seiler Hanspeter,
Zölch)
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Abs. 3
Mehrheit
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi
114
N 
2 mars 1994
Minderheit
(Keller Rudolf, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fischer-Seen-
gen, Leuba, Seiler Hanspeter)
.... vorzukehren. Der Bund unterstützt die Kantone beim Weg-
weisungsvollzug.
Antrag Maspoli
Abs. 2
Die Haft darf höchstens neun Monate dauern;.... um höch-
stens neun Monate verlängert werden.
Antrag Ruckstuhl
Abs. 2
Die Haft darf höchstens sechs Monate dauern;....
(Rest gemäss Antrag der Mehrheit)
Art. 13b
Proposition de la commission
Al. 1 introduction, let. a
Majorité
Si une décision de renvoi ou d'expulsion de première instance
aété notifiée, le juge peut, aux fins d'en assurer....
a ....
Minorité I
(Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Keller Ru-
dolf, Leu Josef, Ruckstuhl, Seiler Hanspeter)
Si une décision de renvoi ou d'expulsion de première instance
a été notifiée, l'autorité cantonale compétente peut, aux fins
d'en assurer....
a ....
Minorité II
(Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf)
Si une décision de renvoi ou d'expulsion.... l'autorité canto-
nale compétente est tenue, aux fins d'en assurer l'exécution,
de prendre les mesures....
a (la modification ne concerne que le texte allemand)
Al. 1 let. b
Majorité
.... l'article 13a lettres b ou c;
Minorité I
(Seiler Hanspeter, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fischer-
Seengen, Fritschi Oscar, Keller Rudolf, Leu Josef, Nebiker,
Ruckstuhl, Zölch)
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Minorité II
(Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf)
(la modification ne concerne que le texte allemand)
Al. 1 let. c
Majorité
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Minorité I
(Tschäppät Alexander, Borei François, Bühlmann, Diener, Eg-
genberger, Fankhauser, Gross Andreas)
Biffer
Minorité II
(Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf)
(la modification ne concerne que le texte allemand)
Al. Ibis (nouveau)
Majorité
Rejeter la proposition de la minorité I
Minorité I
(Tschäppät Alexander, Borei François, Bühlmann, Diener, Eg-
genberger, Fankhauser, Gross Andreas)
Le juge peut en outre mettre en détention l'étranger aux fins
d'assurer l'exécution du refoulement si le renvoi ou l'expulsion
est exécutoire et s'il y a de fortes présomptions qu'il entend se
soustraire au refoulement
Al. 2
Majorité
.... excéder trois mois;.... du renvoi ou de l'expulsion et que
l'autorité compétente a accompli toutes les demandes néces-
saires à l'exécution, le juge peut prolonger la détention de trois
mois au maximum.
Minorité
(Fischer-Seengen, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fritschi Os-
car, Heberlein, Keller Rudolf, Leu Josef, Seiler Hanspeter,
Zölch)
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Al. 3
Majorité
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Minorité
(Keller Rudolf, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fischer-Seen-
gen, Leuba, Seiler Hanspeter)
.... sans tarder. La Confédération soutient les cantons dans
l'exécution du renvoi.
Proposition Maspoli
Al. 2
.... ne peut excéder neuf mois;.... être prolongée de neuf mois
au maximum.
Proposition Ruckstuhl
Al. 2
.... ne peut excéder de six mois;....
(reste selon la proposition de la majorité)
Abs. 1 Einleitung, Est. a
Angenommen gemäss Antrag der Mehrheit
(siehe Entscheid bei Art 13a)
AI. 1 introduction, let. a
Adopté selon la proposition de la majorité
(voir décision à l'art. 13a)
Abs. 1Bst.b-AI. 1let.b
Angenommen gemäss Antrag der Minderheit l
Adopté selon la proposition de la minorité I
Abs. 1 Bst. c, Ibis -Al. 1 let. c, Ibis
Tschäppät Alexander (S, BE), Sprecher der Minderheit I: Hier
geht es um die Ausschaffungshaft, und da muss ich Ihnen zu-
erst einmal erklären, was die Ausschaffungshaft eigentlich ist
Die Ausschaffungshaft, die wir heute kennen, beinhaltet zwei
Punkte: Es braucht erstens ein rechtskräftiges, abschliessen-
des Urteil, dass der Ausländer das Land verlassen muss und
dass er abtauchen will, und es braucht zweitens die dreissigtä-
gige Frist.
Der Bundesrat will etwas anderes, er will zwei Punkte ändern:
1. Er will den Zeitpunkt verlegen, wann man einen Ausländer
bereits in Ausschaffungshaft nehmen kann. Es braucht künftig
nicht mehr einen endgültigen Entscheid, sondern es genügt
ein erstinstanzlicher Entscheid; d. h., der Ausländer hat zwar
die Möglichkeit, ein Rekursgesuch einzureichen, und kann in
einer nächsten Instanz Asyl bekommen, aber trotzdem be-
steht ohne weiteres die Möglichkeit, ihn zu inhaftieren. Wenn
Sie sich vorstellen, dass man das mit Ihnen als Schweizerin-
nen und Schweizern machen würde: Sie würden doch nie ak-
zeptieren, dass man Sie quasi inhaftiert, bevor Sie ein Urteil
haben. Bei einem Ausländer genügt künftig das erstinstanzli-
che Urteil, die erstinstanzliche Verfügung, um ihn in Haft set-
zen zu können - es ist klar: immer unter der Bedingung, dass
er Zeichen setzt, abzutauchen.
Jetzt sagen Sie mir einmal, was das ist, Zeichen zu setzen,
dass er sich verstecken könnte. Das ist ein Begriff, der so weit
ausgedehnt werden kann, wie Sie das jeweils wünschen.
2. Der Bundesrat will gegenüber der gültigen Gesetzgebung
die Frist von einem Monat verzwölffachen. Auch das ist eine
absolute Ungeheuerlichkeit und absolut unverständlich.
Vergleichen Sie das mit dem Ausland. Ich bin froh, wenn Herr
Bundesrat Koller mir dann all die Länder nennt, wo längere Fri-
sten gelten als in der Schweiz. Diese 12 Monate sind eine Frist,
die Sie in den Nachbarländern nicht finden.

2. März 1994 
N
115 
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht. Bundesgesetz
Das sind die beiden Elemente, die der Bundesrat abändern
will. Mir sind beide Elemente sehr unheimlich. Eine Haft vorzu-
verlegen, bevor ein rechtskräftiges Urteil da ist, hat natürlich
eine sehr klare prophylaktische Bedeutung. Herr Bundesrat
Koller hat ja gesagt, das wolle man damit erreichen. Man will
damit Leute davon abhalten, überhaupt noch ein Asylgesuch
zu stellen; man kann mit dieser abschreckenden Wirkung na-
türlich einen Teil der administrativen Arbeit erledigen. Aber
was ist das für ein Rechtsstaat, der das Asylproblem so löst,
dass er den Leuten den Mut nimmt, überhaupt noch ein Ge-
such zu stellen? Seien wir doch ehrlich, behandeln wir das Ge-
such, seien wir streng, da kann jeder seine eigene Meinung
haben, aber geben wir den Leuten eine Chance. Und wenn
das Gesuch entschieden und der Entscheid rechtskräftig ist,
dann kann man vor mir aus mit der Ausschaffungshaft operie-
ren, aber doch nicht vorher.
Zum zweiten Element, dieser Frist von 12 Monaten: Ich sage
jetzt einfach einmal, wie es im Moment ist: Ausschaffungshaft
bedeutet im Moment im Kanton Bern Untersuchungshaft; es
ist das strengste Regime, das es überhaupt gibt. Da gibt es
kein Wenn und Aber. Klar, man wird mit der Zeit Anstalten
schaffen, und dann wird es sicher viel, viel schöner. Aber
12 Monate sind eine Ungeheuerlichkeit
30 Tage mögen nicht genügen, das akzeptiere ich. Ich bin be-
reit, drei Monate zu akzeptieren, bei einer allfälligen Verlänge-
rung um weitere drei Monate. Es gibt gewisse praktische Über-
legungen, die das rechtfertigen. Aber was wir heute wollen, ist
die Verzwölffachung!
Ich behaupte - die Fremdenpolizei sei mir nicht böse -: Je
mehr Zeit Sie der Fremdenpolizei geben, desto mehr Zeit wird
sie sich für die Behandlung nehmen. Wenn Sie nicht mittels
kurzen Fristen Druck aufsetzen, wird der bekannte Verwal-
tungsmechanismus ablaufen: Nur was vordringlich ist, wird
auch vordringlich behandelt. Diese Verlängerung auf 12 Mo-
nate ist inakzeptabel.
An alle, die jetzt die Ausschaffungshaft verlängern und die Frist
vorverlegen helfen: Seien Sie sich bewusst, hier geht es nicht
um die Drogenszene Zürich, nicht um Missbräuche beim Ein-
reichen von Asylgesuchen, nicht um Verletzungen von Einrei-
sesperren oder gar Landesverweisung; hier geht es primär
darum, dass wir Leute, die überhaupt nichts falsch gemacht
haben - ausser dass sie vielleicht Angst haben, in ihr Heimat-
land zurückkehren zu müssen -, künftig bis zu 12 Monate ein-
sperren können, nur weil wir den Verdacht haben, sie könnten
untertauchen. Das ist in dieser exzessiven Art und Weise eines
Rechtsstaates nicht würdig.
Ich helfe mit, eine Lösung zu finden, helfe mit, die Frist zu ver-
längern, aber ich helfe nicht mit, die Frist vorzuverlegen und
sie dann so exzessiv zu verlängern, dass man sagen muss:
Das ist rechtsstaatlich kaum mehr zu vertreten.
Ich möchte Sie bitten, einer massigen, einer vernünftigen Lö-
sung, so, wie sie in der Kommission angestrebt wurde, zuzu-
stimmen.
Präsidentin: Die liberale Fraktion und die SVP-Fraktion lassen
mitteilen, dass sie die Mehrheit unterstützen.
Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Nach geltendem
Recht - wir haben es gehört - kann eine Ausschaffungshaft
von maximal 30 Tagen angeordnet werden, wenn ein letztin-
stanzlicher Entscheid eröffnet wurde und gewichtige Anhalts-
punkte vorliegen, dass sich der Ausländer der Ausschaffung
entziehen will. Um aber, wenn notwendig, diese Haft auch
während der Dauer des Rekursverfahrens oder während der
langwierigen Beschaffung von Ausreisepapieren weiterführen
zu können, beantragen Bundesrat und Kommissionsminder-
heit - auch hier waren die Abstimmungsresultate mit 13 zu
12 Stimmen wieder knapp - eine Verlängerung der Dauer auf
sechs Monate und, sollte dies nötig sein, eine Verlängerung
um weitere sechs Monate (Art. 13b Abs. 2).
Wir haben verschiedene weitere Anträge bezüglich der Fristen
erhalten: Einmal den Antrag von Herrn Maspoli - er setzt eine
Frist von neun Monaten an und eine weitere Verlängerung um
neun Monate; dann den Antrag Ruckstuhl, sechs Monate und
drei Monate Verlängerungsmöglichkeit. Der Antrag Ruckstuhl
entspricht dem Antrag der ständerätlichen Kommission.
Die Minderheit l (Tschäppät Alexander) möchte den Buchsta-
ben c in Absatz 1 ganz streichen und demgegenüber einen
neuen Absatz 1 bis anfügen. Die Kommissionsmehrheit hat
entschieden, dass sie den Buchstaben c beibehalten möchte.
Ich möchte die anderen Absätze nachher behandeln, weil die
anderen Anträge auch noch nicht begründet wurden.
Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: La différence essentielle
entre la proposition de minorité I (Tschäppät Alexander) et la
proposition de la majorité de la commission est la suivante.
La majorité de la commission maintient la lettre c. M. Tschäp-
pät Alexander la trace et la remplace par l'alinéa Ibis. La let-
tre c se rapporte à l'alinéa 1 er et prévoit que le juge peut met-
tre en détention l'étranger lorsque le renvoi est exécutable ou
si la décision de première instance a été notifiée. Par contre,
la proposition de minorité l (Tschäppät Alexander) prévoit la
mise en détention seulement si le renvoi ou l'expulsion est
exécutoire.
La commission, à la majorité, vous demande de maintenir la
lettre c.
Koller Arnold, Bundesrat: Es ist tatsächlich der Wille des Bun-
desrates, den Zeitpunkt der Anordnung einer Ausschaffungs-
haft nach vorne zu verschieben, denn nach dem heutigen
Recht ist das erst möglich, nachdem ein rechtskräftiger Ent-
scheid ergangen ist Wir haben aber die Erfahrung gemacht,
dass zwischen dem erstinstanzlichen und dem zweitinstanz-
lichen Entscheid sehr viele dieser Ausländer untertauchen.
Gegenüber dem, was Herr Tschäppät Alexander gesagt hat,
möchte ich aber doch festhalten: Das ist nun nicht eine gene-
relle Vorverschiebung, sondern eine Vorverschiebung in ab-
schliessend aufgezählten Kategorien, nämlich bei all jenen
Fällen, in denen aufgrund des bisherigen Verhaltens oder auf-
grund des Vorliegens von Tatbeständen gemäss Artikel 13a
und der anderen, hier abschliessend aufgezählten, davon
ausgegangen werden muss, dass die Betreffenden sich durch
Untertauchen der Wegweisung entziehen werden.
Heute müssen wir feststellen, dass wahrscheinlich etwa
60 Prozent aller Weggewiesenen nach wie vor untertauchen.
Glauben Sie wirklich, dass wir einen Asylapparat von heute
etwa 600 Leuten unterhalten und dem Volk sagen können: Wir
machen zwar ein wunderbares rechtsstaatliches Verfahren,
aber am Schluss tauchen die Leute dann mehrheitlich unter?
Das lässt sich doch nicht durchhaltenl
Ich bitte Sie, hier dem Bundesrat zuzustimmen.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit
Für den Antrag der Minderheit l
95 Stimmen
49 Stimmen
Präsidentin: Über den Antrag der Minderheit II (Borer Ro-
land) wurde bereits entschieden.
Abs. 2-AI. 2
Fischer-Seengen Ulrich (R, AG), Sprecher der Minderheit:
Der Bundesrat beantragt Ihnen eine Dauer der Ausschaf-
fungshaft von sechs Monaten mit Möglichkeit der Verlänge-
rung durch den Richter. Im Gegensatz zur Kommissionsmehr-
heit erachtet eine starke Kommissionsminderheit den Antrag
des Bundesrates als zweckmässig und angemessen. Die Frist
wird vom Bundesrat so vorgeschlagen, weil die Erfahrung
zeigt, dass diese Zeit für die Beschaffung der Ausweispapiere
eben notwendig ist
Eine Reduktion auf drei Monate, wie dies die Kommissions-
mehrheit will, würde dieses Instrument in sehr vielen Fällen
wirkungslos machen. Die Revision würde in diesem Punkt illu-
sorisch.
Was die Verlängerung betrifft, war die Kommissionsminderheit
der ursprünglichen Meinung des Bundesrates, man müsse
auch hier auf sechs Monate gehen, nachdem ja die Verlange-

Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi
116
N 
2 mars 1994
rung nur beim Vorliegen besonderer Hindernisse beim Voll-
zug der Ausweisung und auch nur mit Zustimmung des Rich-
ters angeordnet werden darf.
In der ständerätlichen Kommission hat nun der Bundesrat auf
drei Monate eingeschwenkt Er erachtet offensichtlich drei Mo-
nate für die Verlängerung als genügend. Unter diesen Um-
ständen sieht sich die Kommissionsminderheit - in Überein-
stimmung mit dem Antrag Ruckstuhl - veranlasst, hier einzu-
schwenken und auch auf drei Monate zu gehen. Die Differenz
zwischen Mehrheit und Minderheit betrifft also nicht mehr die
Verlängerung, sondern nur noch die Anordnung der Aus-
schaffungshaft, wo wir bei sechs Monaten bleiben wollen.
Nun, die Möglichkeit einer sechsmonatigen Ausschaff u ngs-
haft heisst ja keineswegs, dass diese Frist in jedem Fall ausge-
schöpft werden soll. Die Befürchtungen von Herrn Tschäppät
Alexander scheinen hier unbegründet zu sein. Auch wenn der
Bund an die Kosten der Haft beiträgt, bringt jede Haft für den
anordnenden und vollziehenden Kanton einen administrati-
ven Aufwand und Kosten. Die Kantone haben deshalb über-
haupt kein Interesse, eine solche Haft länger andauern zu las-
sen, als dies unbedingt nötig ist Eine extensive Auslegung
dieser Bestimmung zu Lasten der Asylbewerber muss nicht
befürchtet werden.
Ich bitte Sie deshalb, dem modifizierten Antrag der Kommis-
sionsminderheit, der identisch mit dem Antrag Ruckstuhl ist,
zuzustimmen.
Maspoli Flavio (D, TI): In fondo potrei limitarmi a ripetere
quanto ha detto il nostro collega Fischer-Seengen poc'anzi,
aggiungendo però che l'esperienza insegna che il termine di
tre mesi è assolutamente insufficiente, quello di sei mesi può
essere sufficiente, ma non lo è necessariamente.
Ecco perché io vorrei prolungare questo periodo di carcera-
zione in attesa di essere espulsi a nove mesi. Perché? Nove
mesi in fondo sono il tempo massimo consentito perlenere in
prigione una persona che attende di essere espulsa
Come ha detto bene il collega Fischer- e mi vedo costretto a
ripeterlo -, non è detto che questo termine debba essere esau-
rito, anzi sarebbe auspicabile che la carcerazione durasse
molto meno, addirittura meno di tre mesi.
Ma cosa succede? Proviamo a chiederci cosa accade quando
chi è stato sei mesi in prigione in attesa di essere espulso non
viene espulso, perché le pratiche non sono concluse. Dunque
deve essere rilasciato a piede libero e ha tutte le possibilità di
questo mondo di rendersi «uccello di bosco» e di sfuggire alla
giustizia, ai provvedimenti che nel frattempo verranno o ver-
rebbero presi nei suoi confronti.
Questi tre mesi in più che io chiedo con la mia proposta, in
fondo non fanno altro che dare un margine di sicurezza a chi,
forse oberato dal lavoro, è costretto a sbrigare le pratiche. Un
margine di sicurezza, credetemi, che sarebbe molto ben visto
da parte dell'amministrazione, da parte soprattutto della poli-
zia degli stranieri.
Ancora una volta: non si tratta qui di fare i grandi discorsi uma-
nitari, non si tratta di fare dei discorsi che vanno nel senso di un
protezionismo spinto all'eccesso. Si tratta di creare delle leggi,
di creare delle misure che permettano una volta per tutte e in
modo chiaro, in modo inequivocabile di proteggere la nostra
popolazione da determinati individui. Si tratta di permettere
alla giustizia di fare il suo corso, anche se questo non piace a
tutti.
Se no, c'è un'altra possibilità che è molto semplice. E' già stata
evocata in questa sala: non facciamo niente, lasciamo le cose
come stanno. Ma questo - ne sono convinto - non piacerebbe
alle cittadine e ai cittadini del nostro Paese.
Dunque io vi invito a seguire la mia proposta di aumentare
questo termine da sei a nove mesi con la certezza assoluta che
saranno solo casi isolati, casi singoli, neppure auspicabili, in
cui questo termine verrà esaurito, in cui si avrà bisogno di que-
sti nove mesi.
Sarebbe interessante poter sbrigare queste pratiche nel minor
tempo possibile. Purtroppo sappiamo che non è sempre pos-
sibile. Diamo dunque a chi deve lavorare sul campo la possibi-
lità di applicare in modo serio le leggi e soprattutto la legge che
noi oggi stiamo varando.
Ruckstuhl Hans (C, SG): Ich bedaure, dass mein Antrag rela-
tiv spät ausgeteilt worden ist und zu Missverständnissen ge-
führt hat Aber ich glaube, dass wir damit trotzdem Zeit sparen
können, weil wir hier ein Verfahren haben, das zum Teil fast
gleichzeitig im National- und Ständerat behandelt wird und
beim Ständerat gemäss meinem Antrag durchzugehen
scheint. Jedenfalls ist das der Wille der Kommission des Stän-
derates. Auch der Bundesrat hat sich bereit erklärt, diese Fas-
sung zu akzeptieren.
Es geht darum, dass wir Haftstrafen von möglichst kurzer
Dauer haben müssen und das im Gesetz auch so vorsehen,
dass wir aber andererseits das Verfahren nicht blockieren oder
behindern, indem wir eine zu kurze Haftdauer festsetzen. Wir
haben beim Asylverfahren verschiedene Stufen, die nicht
gleichzeitig abgewickelt werden können, sondern das muss
nacheinander erfolgen; also die Beschaffung von Papieren
kann nicht zu früh erfolgen, und die Fälle, bei denen auf die
Maximallänge der Haft gegangen werden muss, stellen nur
Ausnahmen dar. Wir können nicht davon sprechen, dass die
Maximalhaft die Regel darstellt.
Ich stelle Ihnen deshalb den Antrag, dass der Text gemäss
Mehrheit übernommen wird, dass aber die Haftdauer erstmals
6 Monate betragen kann (gemäss Bundesrat) und die Verlän-
gerung noch maximal 3 Monate. Nach Rücksprache mit der
Verwaltung scheint dies so möglich zu sein. Wir sind dann in
der Lage, die Haftdauer so kurz wie möglich zu halten.
Ich und auch die CVP-Fraktion bitten Sie, meinem Antrag zu-
zustimmen.
Bühlmann Cécile (G, LU): Bei diesem Artikel geht es um die
Frage, wie lange Menschen mit dem Ziel, sie auszuschaffen,
die Freiheit entzogen werden kann; auch das ist wiederum
nicht primär eine rechtliche, sondern eine ethische und
menschliche Frage. Wenn die bisherige Dauer der Ausschaf-
fungshaft, welche maximal 30 Tage möglich ist, wegen der
Schwierigkeiten bei der Beschaffung der Papiere generell zu
kurz ist, soll die Frist verlängert werden können. Aber gleich
mit einer Versechsfachung darauf zu reagieren ist doch unver-
hältnismässig.
Ich habe mich erkundigt und die Zahlen des Kantons Luzern
erhalten: Von 121 Personen, die im Jahre 1991 in Ausschaf-
fungshaft waren, dauerte bei 79 die Haft ein bis drei Tage, und
nur bei 3 Personen genügten die 30 Tage nicht. Im Jahre 1992
waren es 154 Personen, 96 davon waren ein bis drei Tage in
Ausschaffungshaft und nur 1 Person mehr als 30 Tage. Im letz-
ten Jahr waren von 98 Personen 51 ein bis drei Tage in Haft
und keine länger als 30 Tage. Das sind die Fakten!
Aufgrund der Luzerner Zahlen drängt sich überhaupt keine
Verlängerung auf. Auf jeden Fall ist eine solche auf 6 respek-
tive 12 Monate völlig übertrieben; es wird die zuständigen
Fremdenpolizeibehörden nicht zu schnellem Handeln animie-
ren, wenn das Gesetz ihnen einen so grossen Spielraum gibt.
Das ist aus ihrer Sicht nichts als verständlich.
Aus diesem Grunde bitte ich Sie, die Minderheit Fischer-Seen-
gen abzulehnen und der Kommissionsmehrheit zu folgen,
welche eine immerhin noch Sfache Verlängerung der Frist für
die Ausschaffungshaft mit der Möglichkeit der Verdoppelung
auf 6 Monate vorsieht, also gegenüber dem Status quo für die
Betroffenen eine massive Verschärfung. Herr Maspoli geht
sogar noch weiter. Er will von 9 auf 18 Monate verdoppeln
können.
Herr Koller, das sind die Geister, die Sie riefen, Sie werden sie
natürlich nicht mehr los. Das ist ein Beispiel, wie sich das Koor-
dinatensystem nach rechts verschiebt Wenn nämlich jemand
vor fünf Jahren von einer Ausschaffungshaft von 12 Monaten
gesprochen hätte, hätte das einen Aufschrei der Empörung
gegeben; heute müssen wir Gegnerinnen und Gegner dieser
Vorlage dafür kämpfen, dass statt einer 12fachen nur noch
eine 6fache Haftdauer herauskommt. Das habe ich heute mor-
gen gemeint, als ich von der Verschiebung des Koordinaten-
systems gesprochen habe. Das fällt mir bei der ganzen Vor-
lage generell auf.
Ich bitte Sie, den Minderheitsantrag und die Einzelanträge ab-
zulehnen.

2. März 1994 
N
117 
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht. Bundesgesetz
Fritschi Oscar (R, ZH): Eine Verlängerung der Ausschaffungs-
haft von bisher einem Monat auf sechs Monate mit Verlänge-
rungsmöglichkeit um weitere drei mag happig erscheinen. Es
gibt aber Gründe, die, so glaube ich, belegen, dass diese Ver-
längerung sachlich vernünftig und notwendig ist.
1. Es ist bereits mehrmals angesprochen worden, dass die
Ausschaffungshaft zeitlich vorgezogen wird. Die dahinterlie-
gende Absicht steht im Gegensatz zu dem, was Herr Tschäp-
pät Alexander vorher zum von ihm vertretenen Minderheitsan-
trag ausgeführt hat. Es liegt ja eigentlich auf der Hand, dass
nach einem negativen erstinstanzlichen Entscheid die Gefahr
des Untertauchens am grössten ist, und zwar bevor dieser -
wenn Beschwerde ergriffen wird - rechtskräftig wird. Also
muss die Ausschaffungshaft nahtlos an die Vorbereitungshaft
ansch Hessen.
Man muss sich das einmal vorstellen: Bei einem Asylgesuch-
steller sind die Gründe vorhanden, um Vorbereitungshaft an-
zuordnen. Der Richter ist also der Meinung, die Vorbereitungs-
haft müsse angeordnet werden; kommt nach etwa drei Mona-
ten ein erstinstanzlicher ablehnender Entscheid. Falls man
glaubt, eine Ausschaffungshaft dürfe erst wieder angeordnet
werden, wenn der letztinstanzliche Entscheid vorliege - dann
sind wirklich das Untertauchen und damit eben die Nutzlosig-
keit dieser Ausschaffungshaft vorprogrammiert.
2. In aller Regel ist ja die Papierbeschaffung für die Verzöge-
rung verantwortlich. Da muss man eben sehen, dass mit die-
ser Beschaffung erst begonnen werden kann, wenn ein
rechtskräftiger negativer Entscheid vorliegt. Würde das vorher
gemacht, bestünde sogar das Risiko, sogenannte Nachflucht-
gründe zu schaffen, weil die diplomatischen Vertretungen des
Asylgesuchstellers dann mitbekommen, dass jemand ein
Asylgesuch eingereicht hat. Und diese Papierbeschaffung ist
nun einmal recht aufwendig. Sie ist zum Teil mit persönlichem
Erscheinen bei den diplomatischen Vertretungen verbunden,
so dass es keine Hypothese, sondern schlicht eine Erfahrung
ist, dass die Grundfrist von drei Monaten in immerhin mehr als
nur einzelnen Fällen offenbar nicht genügt.
Was nun die Verlängerungsmöglichkeit anbetrifft, kommt sie
nur in ausserordentlichen Fällen zum Zuge: Es müssen spezi-
fische Gründe vorliegen, die den Vollzug bisher unmöglich ge-
macht haben. Bei dieser Verlängerungsmöglichkeit sind wir
allerdings der Meinung von Herrn Ruckstuhl, dass es mit drei
Monaten sein Bewenden haben muss.
Noch ein Wort zum Antrag von Herrn Maspoli: Ich glaube,
dass man sich da wirklich an die praktischen Erfahrungen hal-
ten und nicht hypothetisch darüber hinausgehen sollte.
3. Vor allem aber ist zu bedenken: Wir fixieren im Gesetz den
maximalen Rahmen. Es soll nicht die Regel werden, dass er
ausgeschöpft wird. Insofern war die Statistik von Frau Bühl-
mann sehr instruktiv, allerdings schien sie mir nicht für ihre Ar-
gumentation, sondern für die Gegenargumentation geeignet:
Wenn derzeit, bei einem Rahmen von 30 Tagen, in Luzern mei-
stens nur zwei oder drei Tage gebraucht werden, belegt das ja,
dass die Fremdenpolizei die maximale Frist der Inhaftierung
nicht willkürlich ausgenützt hat
Zudem muss man sich bewusst sein, dass bei einer Neube-
messung der Frist für die Ausschaffungshaft natürlich andere
Fälle anfallen. Und darum sind Fragezeichen hinter diese Lu-
zerner Statistik zu setzen.
Auch hier haben wir den Richter, der die Haftentlassungsge-
suche prüft. Wenn man bedenkt, dass derjenige, der aus
dem erstinstanzlichen Entscheid die Konsequenzen zieht
und freiwillig ausreist, selbstverständlich nicht zurückgehal-
ten wird, dann konzentriert sich das Problem noch auf jene
wenigen, die den Rechtsmittelweg voll ausschöpfen wollen
und bei denen der Richter zur Auffassung gelangt, dass ein
erhebliches Risiko besteht, dass der Gesuchsteller die Kon-
sequenzen eines letztinstanzlichen negativen Entscheides
umgehen will.
Wir von der FDP-Fraktion sind deshalb der Meinung, man
könne guten Gewissens der Minderheit Fischer-Seengen,
modifiziert gemäss Antrag Ruckstuhl, zustimmen, was der
Meinung entspricht, die jetzt auch der Bundesrat vertritt
Leuba Jean-François (L, VD): Le groupe libéral vous invite à
voter la majorité, c'est-à-dire la possibilité de mise en déten-
tion pour 3 mois, avec un complément possible de 3 mois.
J'aimerais vous rappeler que nous avons affaire ici à des gens
qui n'ont pas commis de délit ou en tout cas - d'après les expli-
cations que nous avons entendues tout à l'heure de la part du
chef du département - pour lesquels il n'y a aucune autre rai-
son d'ordonner une détention, si ce n'est dans un seul but:
s'assurer de leur personne pour qu'on puisse les renvoyer le
moment venu. Le seul but de la détention, c'est donc d'avoir
les gens sous la main jusqu'au moment du renvoi.
C'est un motif qui peut se justifier par des considérations prati-
ques, mais alors il faut être extrêmement strict quant à la durée.
11 faut être strict parce que nous ne souhaitons pas que la Suisse
devienne un pays où l'on interne, commeça, pourdes périodes
indéterminées ou relativement longues, 6 mois, des gens qui
n'ont commis aucun délit. Six mois, soit deux fois 3 mois, c'est
la proposition delà majorité de la commission, c'est déjà un dé-
lai extrêmement long pour cette catégorie de personnes.
A mes yeux, il est inimaginable, dans un Etat de droit, de gar-
der 12 mois, comme le proposait d'abord le Conseil fédéral,
ou 9 mois avec la réduction de M. Ruckstuhl, ce sont des dé-
lais manifestement trop longs, surtout que les 6 premiers
mois, au fond, pourraient être ordonnés d'emblée sans nou-
velle décision du juge.
A part ces raisons, qui sont d'ordre humanitaire - et aux-
quelles je serais heureux que vous soyez sensibles -, il y a
aussi un autre motif: lorsqu'on a privé quelqu'un de liberté, il
appartient à l'administration de faire diligence. Et l'administra-
tion doit alors tout mettre en oeuvre pour que le renvoi ou l'ex-
pulsion puisse intervenir dans les meilleurs délais possibles
de manière que cette mesure de privation de liberté soit ré-
duite au strict minimum.
Je crois pouvoir dire, avec l'expérience que j'ai acquise dans
ce domaine, que je n'imagine pas des cas où en 6 mois on
n'arrive pas à résoudre les problèmes de renvoi ou d'expul-
sion. Véritablement, je ne peux pas m'imaginer de tels cas
parce que si en 6 mois on n'y arrive pas, alors on n'y arrivera
jamais. Cela ne sert donc à rien de prolonger la détention au-
delà, nous serons obligés de conserver sur notre territoire la
personne qu'on voulait renvoyer. C'est d'autant plus vrai que,
contrairement à la situation actuelle, nous aurons, avec la dé-
tention en vue de renvoi ou d'expulsion, la personne sous la
main, de telle sorte que tous les renseignements que nous de-
vrions obtenir, nous les aurons.
C'est la raison pour laquelle, pour la dignité de notre pays, je
vous prie de voter avec la majorité et de limiter à 3 mois, avec
possibilité extrême de prolonger de 3 mois encore, cette dé-
tention qui est une mesure grave, qui est une mesure que l'on
est contraint de prendre - nous l'avons dit, dans un certain
nombre de cas -, mais qu'il ne faut pas étendre au-delà du
strict nécessaire sans quoi le principe fondamental de liberté
est mis en cause.
David Eugen (C, SG): Das, was Herr Leuba ausgeführt hat,
entspricht genau meinen Überlegungen. Wir stehen bei der
Haftdauer wieder an einem Punkt, wo es darum geht, das ab-
solut Notwendige von dem abzugrenzen, was über das Ziel
hinaus schiesst, was zu weit geht, was die Tendenz in sich
trägt, der Verwaltung Möglichkeiten zu eröffnen, ihre Fälle zu
verschleppen und die Leute während dieser Zeit in Haft zu be-
lassen. Es wäre unseres Landes unwürdig, wegen bürokrati-
scher Probleme Leute in Haft zu belassen. Das verträgt sich
nach meinem Rechtsgefühl nicht mit der Würde eines Landes
wie der Schweiz. Darum müssen wir bei der Haftdauer die
grossie Vorsicht walten lassen.
Wir haben jetzt in der Ausschaff u ngshaft eine Haftdauer von
30 Tagen. Ich habe beispielsweise zur Kenntnis nehmen kön-
nen - darüber gibt es eine Statistik -, dass im Kanton Luzern
99 Prozent aller Ausschaffungshaftfälle in diesen 30 Tagen ab-
gewickelt werden konnten, weil sich die Behörden in Kenntnis
dieser 30-Tage-Regel bemüht haben, diese Fälle rasch vom
Tisch zu bringen. Es ist klar: Wenn wir Monate zur Verfügung
haben, werden die entsprechenden Behandlungen wesent-
lich mehr Zeit in Anspruch nehmen.

Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi
118
N 
2 mars 1994
Die Kommissionsmehrheit hat Ihnen drei plus drei Monate vor-
geschlagen. Das ist nach meiner Meinung bereits die Grenze,
innert der die Verwaltung in der Lage sein muss, ihre Bürokra-
tie so auf Trab zu halten, dass sie die Papiere, die notwendig
sind, beibringt Herr Leuba hat mit Recht gesagt: Wenn es län-
ger geht, dann ist das ein Fall, wo die Ausschaffung nicht nötig
ist Wie Sie genau wissen und wie wir von der Bundesgerichts-
praxis her wissen, muss in diesem Fall der Betreffende entlas-
sen werden. Die Europäische 
Menschenrechtskonvention
verpflichtet uns dazu. Wir dürfen Leute nicht wegen Bürokratie
in Haft halten; an diesem Gedanken müssen wir festhalten.
Wenn Sie aber weiter gehen wollen, stimmen Sie mindestens
dem Antrag Ruckstuhl zu. Der Antrag Ruckstuhl stellt der Ver-
waltung sechs und drei Monate, also neun Monate, zur Verfü-
gung, um ihre bürokratischen Ausschaffungsprobleme zu lö-
sen, die sie heute in 30 Tagen löst - und gut löst, das möchte
ich betonen.
Auch in diesem Fall hat die Asylrekurskommission bestätigt,
dass sie mit ihrem Personal und mit ihrer Ausstattung heute in
der Lage ist, die prioritären Fälle, um die es hier geht, innert
nützlicher Frist abzuwickeln.
Unsere Fraktion empfiehlt Ihnen mindestens Zustimmung
zum Antrag Ruckstuhl. Meine persönliche Meinung - ich habe
Ihnen das gesagt- ist, dass der Antrag der Mehrheit (drei plus
drei Monate) genügen würde, um unsere Ausschaffung ver-
waltungsmässig ordnungsgemäss abzuwickeln. Wenn wir
darüber hinausgehen, besteht die Gefahr, die Grundsätze der
EMRK zu verletzen.
Präsidentin: Die SVP-Fraktion lässt mitteilen, dass sie den An-
trag Ruckstuhl unterstützt, der dem modifizierten Antrag der
Minderheit entspricht
Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Der Kommission la-
gen weder die Anträge Ruckstuhl und Maspoli vor, noch war
ihr das Einschwenken des Bundesrates auf den ständerätli-
chen Kommissionsantrag bekannt. Ich kann daher zu diesen
Anträgen nicht im Namen der Kommission Stellung nehmen.
Die Mehrheit entschied sich (mit 13 zu 12 Stimmen) für eine
Haftdauer von drei Monaten und eine Verlängerungsmöglich-
keit von maximal weiteren drei Monaten; das immer unter der
Bedingung, dass dem Vollzug der Weg- und Ausweisung be-
sondere Hindernisse entgegenstehen. In diesen sechs Mona-
ten sollte es nach Meinung der Kommissionsmehrheit mög-
lich sein, die notwendigen Papiere zu beschaffen. Auch dann,
wenn mit der Beschaffung der Papiere erst begonnen werden
kann, wenn ein rechtskräftiger, endgültiger Entscheid gefasst
ist
Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: La possibilité de l'exécu-
tion des renvois est un des buts importants de cette loi. La
commission, à l'unanimité, estime que le mois qui est prévu
maintenant, le mois de détention pour le refoulement, est in-
suffisant La majorité de la commission propose de passer à
deux fois 3 mois: 3 mois pour la première détention et une pro-
longation possible de 3 mois.
Je ne reviendrai pas sur ces problèmes parce que M. Leuba
vous a dit exactement ce qu'il en était. J'ajouterai simplement
une considération: ces 6 mois que nous autorisons peuvent
venir s'ajouter aux 3 mois de détention en phase préparatoire.
Cela veut dire que pour des personnes qui n'ont pas commis
de délit, on pourrait aller jusqu'à un maximum de 9 mois avec
la proposition qui est présentée par la majorité de la com-
mission.
Avec la proposition présentée par M. Ruckstuhl, on pourrait
avoir 3,6 et 3, donc un maximum de 12 mois.
Je vous invite, par conséquent, à admettre la solution raison-
nable des 3 plus 3, ce qui nous fait, avec les 3 mois préalables,
une possibilité d'aller jusqu'à 9 mois. C'est un maximum, me
semble-t-il. La commission a voté cette proposition par 13 voix
contre 12.
Koller Arnold, Bundesrat: Jetzt muss ich einmal die Verwal-
tung in Schutz nehmen. Wenn der Eindruck erweckt wird, als
ob die Verwaltung kein anderes Interesse hätte, als die Leute
möglichst lange in Ausschaffungshaft zu behalten, wider-
spricht dies den Fakten. Nicht nur in Zürich ist es heute so,
dass Leute nicht in Ausschaffungshaft genommen werden -
selbst wenn sie dorthin genommen werden könnten -, weil
man keinen Platz hat Ich habe Besuche bei der Polizei ge-
macht: Man setzt alles in Bewegung, um Zellen freizubekom-
men, um wirklich wenigstens die gröbsten und schwierigsten
Fälle tatsächlich in Ausschaffungshaft nehmen zu können. Es
ist schon etwas weltfremd, wenn man hier tut, als ob die Ver-
waltung -nach Ihrem Entscheid ist es jetzt der Richter, der die
Dauer der Ausschaffungshaft bestimmt - kein anderes Ziel
hätte, als eine möglichst lange Ausschaffungshaft anzuord-
nen. Es ist doch so, dass sowohl die Verwaltung als auch der
Richter mit diesen Massnahmen nur ein Ziel haben: möglichst
rasch die Wegweisung realisieren zu können.
Wieso sind wir auf diese sechs Monate gekommen? Selbstver-
ständlich soll die Dauer so kurz wie möglich sein, aber wir
müssen als Realisten einfach feststellen, dass wir mit der Pa-
pierbeschaffung - das ist bei jenen, die nicht mitwirken, das
weitaus schwierigste Problem - erst beginnen können, wenn
ein rechtskräftiger Entscheid vorliegt.
Nun zeigt aber die Statistik, dass die Beschwerdeverfahren bei
der Asylrekurskommission heute im Durchschnitt etwa siebzig
Tage dauern. Wir können also normalerweise mit der Papier-
beschaffung erst nach etwa siebzig Tagen beginnen, wenn die
Papiere nicht schon vorher vorliegen. Wenn wir in diesen Fäl-
len mit der Papierbeschaffung vorher beginnen würden, wür-
den wir subjektive Nachfluchtgründe im Sinne von Artikel 8a
des Asylgesetzes schaffen; das kann nicht der Zweck der
Übung sein. Wir müssen in diesen Fällen, wo der Betroffene
wirklich nicht mitwirkungsbereit ist, am Anfang als maximal
mögliche Frist diese sechs Monate haben.
Ich habe aber erklärt - nachdem ich mit der Verwaltung alles
nochmals durchgecheckt habe -: Nachher sollte eigentlich
eine Verlängerungsmöglichkeit von drei Monaten ausreichen.
Ich bin deshalb bereit, dem Antrag Ruckstuhl zuzustimmen.
Bedenken Sie noch eines: Ich habe Ihnen wiederholt gesagt -
aber das muss man im Gesamtzusammenhang sehen -: Wir
verzichten auf die Internierung - die Internierung konnte bis
auf zwei Jahre gehen. Leider machen wir die Erfahrung, dass
sich gewisse Leute nur zur Kooperation bereit erklären, wenn
die Haft eine gewisse Dauer hat Das sind zwar wenige Fälle,
aber wir müssen auch für diese, wenn wir Realisten sind, eine
gesetzliche Handhabe haben.
Deshalb bitte ich Sie, dem modifizierten Antrag der Minderheit
Ruckstuhl zuzustimmen.
Abstimmung - Vote
Eventuell - A titre préliminaire
Für den modifizierten Antrag
der Minderheit/Ruckstuhl 
118 Stimmen
Für den Antrag Maspoli 
20Stimmen
Definitiv - Définitivement
Für den Antrag der Mehrheit 
78 Stimmen
Für den modifizierten Antrag
der Minderheit/Ruckstuhl 
70 Stimmen
Abs. 3-AI. 3
Keller Rudolf (D, BL), Sprecher der Minderheit: Der Bund soll
die Kantone beim Wegweisungsvollzug unterstützen. Das ist
die Forderung vieler Kantone, die die Minderheit hier auf-
nimmt
Wir sind einmal mehr, diesmal bei den Zwangsmassnahmen
im Ausländerrecht, daran, über den Kopf der Kantone Mass-
nahmen zu beschliessen. Die Kantone wollen aber erstens
mitreden, zweitens soweit möglich mitentscheiden und drit-
tens, wenn sie schon vom Bund zu Massnahmen verknurrt
werden, entsprechende Hilfestellung. Die Kantone sollen also
mit ihren Problemen nicht allein gelassen werden.
Man kann immer wieder hören, der Vollzug sei Sache der Kan-
tone. Natürlich besteht die Tendenz zum Abwälzen der Pro-
bleme, vor allem, wenn einem bewusst ist, dass es immer wie-

2. März 1994 
N
119 
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht. Bundesgesetz
der findige Leute gibt, welche versuchen, sich vor «heissen»
Entscheiden und den entsprechenden Konsequenzen zu
drücken. Die Kantone müssen aber wissen, dass ihnen der
Bund den Rücken stärkt und sie nicht im Regen stehen lässt.
Wir machen hier ein neues Gesetz, und da sollte diese Unter-
stützung schon explizit erwähnt werden.
Für den Kanton Zürich wird der Vollzug dieses Gesetzes zu
einer eigentlichen Strafaktion. Nur weil Zürich eine grosse
Stadt mit Zentrumsfunktion ist, die für bestimmte Leute ent-
sprechend anziehend wirkt, wird Zürich dermassen belastet
Es ist darum unsere Schuldigkeit, mit dem Kanton Zürich so-
lidarisch und freundeidgenössisch umzugehen. Ja, ich
möchte eigentlich sagen: Die Zürcher können ja nichts dafür,
dass sie Zürcher sind und sich deswegen mit dieser speziel-
len Asylanten- und Ausländerkriminalität herumschlagen
müssen.
Unterstützung und Hilfe beim Vollzug, der nach wie vor in den
Händen der Kantone liegt, ist darum unbedingt angezeigt. Ich
meine, dass dies als Grundsatz in diesem Gesetz festge-
schrieben werden soll; es ist dann Sache des Bundesrates,
aufgrund der schon vorhandenen Erfahrungen beim Wegwei-
sungsvollzug auf dem Verordnungsweg diese Unterstützung
zu umschreiben und für deren Durchführung dann zu sorgen.
Wenn wir dies nicht tun, werden auch verschiedene andere
Kantone - es geht hier nicht nur um den Kanton Zürich - mit
dem Bund unzufrieden sein, und das wäre in diesem Fall auch
verständlich. Insbesondere der Kanton, der in dieser Frage im
Brennpunkt liegt, ist auf diese Unterstützung aber direkt ange-
wiesen.
Es wäre verheerend, einfach alle Probleme bei der Ausführung
der Sondermassnahmen im Asyl- und Ausländerrecht auf die
Kantone abzuwälzen, aber für den Bund wäre dies der Weg
des geringsten Widerstands - das ist auch klar und deutlich zu
sagen.
Wir alle wissen, dass in der Vernehmlassung diese Forderung
von den Kantonen sehr deutlich manifestiert worden ist Ich zi-
tiere aus der bundesrätlichen Zusammenstellung der Ver-
nehmlassungsantworten: «Auch mehrere Parteien stellen fest,
dass der Bund die Kantone wird unterstützen müssen.»
Darum appelliere ich sehr eindringlich an Sie, dem Antrag der
Minderheit zuzustimmen. Wir würden es uns zu billig machen,
einfach alle Probleme auf die Kantone abzuschieben. Die
Frage hat in meinen Augen auch etwas mit Verantwortungsge-
fühl unsererseits zu tun.
Seiler Hanspeter (V, BE): Es geht im Grunde genommen hier
um die Kompatibilität zwischen Asylgesetz und Anag. Wir be-
handeln hier Leute aus beiden Bereichen, und deshalb sollten
die Gesetze auch gleich sein. Es ist also nichts anderes als ein
Ergänzen des Anag im Sinne des Asylgesetzes, eine an und
für sich absolut selbstverständliche Sache.
Ich bitte Sie, die Minderheit zu unterstützen.
Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Materiell bestehen
zwar kaum grosse Differenzen in der Anwendung des Geset-
zes. Die Minderheit Keller Rudolf möchte nur ausdrücklich im
Gesetz festhalten, dass der Bund die Kantone beim Vollzug
der Wegweisung unterstützt
Gerade diese Aus- und Wegweisungen sind nun Aufgabe der
kantonalen Behörden. Sie setzen die Rahmenbedingungen
dafür fest; sie sind auch zuständig dafür, dass der Vollzug ef-
fektivfunktioniert Der Bund ist bei der Beschaffung der Ausrei-
sepapiere unterstützend tätig, und er wird-wir diskutieren das
nachher in den Schlussbestimmungen und beim Antrag des
Bundesrates - nach seinem letzten Entscheid auch finanziell
unterstützend tätig sein. Dafür muss kein zusätzlicher Geset-
zesartikel aufgenommen werden.
Aus diesen Gründen hat die Kommissionsmehrheit beschlos-
sen, zwar die Zusammenarbeit mit den Kantonen zu fördern -
die Verpflichtung ist bereits durch die Arbeitsgruppe Scheid-
egger übernommen worden. Der entsprechende Schlussbe-
richt ist verabschiedet. Die Kommissionsmehrheit will daher
nur im finanziellen Bereich einen Kompetenzartikel für den
Bund schaffen, nicht aber eine gesetzliche Verpflichtung zur
Unterstützung des Vollzugs der Wegweisung.
Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: En ce qui concerne l'exé-
cution du renvoi, la collaboration entre la Confédération et les
cantons existe déjà Les normes actuelles sont suffisantes.
C'est pourquoi la commission, par 12 voix contre 7, vous invite
à refuser cette proposition de minorité.
Koller Arnold, Bundesrat: Der Inhalt dieser Beifügung ist tat-
sächlich nicht ganz klar. Möchte die Minderheit mit diesem
Nachsatz das im Anag festgehalten haben, was im Asylgesetz,
in Artikel 18c, schon ausdrücklich festgehalten ist: nämlich
dass der Bund die Kantone bei der Beschaffung von Reisepa-
pieren, der Organisation von Reisemöglichkeiten, der Koordi-
nation von mehreren betroffenen Kantonen unter Zusammen-
arbeit mit dem Eidgenössischen Departement für auswärtige
Angelegenheiten unterstützt? Das steht al les schon im Asylge-
setz. Das Ausländerrecht ist natürlich noch vermehrt Sache
der Kantone, aber es ist selbstverständlich, dass wir beispiels-
weise bei der Papierbeschaffung und bei der Zusammenar-
beit mit dem EDA auch mitwirken würden.
Im übrigen muss, wenn Sie diesem Antrag der Minderheit zu-
stimmen würden, auch klargestellt werden, dass damit natür-
lich nicht die finanzielle Unterstützung gemeint ist, weil diese
nachher noch in einem eigenen Artikel zu behandeln sein
wird.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit
Für den Antrag der Minderheit
Ordnungsantrag - Motion d'ordre
82 Stimmen
41 Stimmen
Goll Christine (S, ZH): Ich möchte Ihnen an dieser Stelle bean-
tragen, die Sitzung abzubrechen.
Wir haben im Saal gelichtete Reihen; vor allem die Debatten,
die Diskussionen finden vor noch gelichteteren Reihen statt
Die meisten von uns sind seit morgens acht Uhr hier im Saal.
Wir haben eine über zehnstündige Debatte hinter uns. Es ist
allen absolut klar, dass die Konzentration nach einer solchen
Zeit nicht mehr möglich ist Ich halte das, was wir hier machen,
für eine unseriöse Arbeit.
Es ist auch klar, dass sich der Inhalt dieser Vorlage noch mehr
verschlechtert. Ich bin gegen dieses unverantwortliche Vorge-
hen - vor allem auch bei einem Geschäft, das ich persönlich
als politisch verantwortungslos taxiere. Das Eilzugstempo, in
dem der Bundesrat diese Vorlage durchpeitschen will, ist an
dieser Stelle und in diesem Bereich angesichts der Problema-
tik nicht geboten.
Ich habe grundsätzlich nichts dagegen, wenn die politischen
Mühlen schneller mahlen sollen, aber angesichts der politi-
schen Kontroversen, die hier auch zum Ausdruck kommen,
gehe ich davon aus, dass wir für eine seriöse Beratung und für
eine vertretbare Arbeit im Bereich des Ausländerrechts Zeit
brauchen.
Präsidentin: Die Büros beider Räte haben die dringliche Be-
handlung dieser Vorlage beschlossen. Das heisst, die Vorlage
soll in derselben Session in beide Räte kommen. Wir haben
frühestens am Donnerstag der zweiten Sessionswoche die
Möglichkeit, milden Beratungen weiterzufahren.
Abstimmung - Vote
Für den Ordnungsantrag Goll
Dagegen
48 Stimmen
65 Stimmen
Art. 13c
Antrag der Kommission
Abs.1
Mehrheit
Die Haft wird nach mündlicher Verhandlung vom Richter des
Kantons angeordnet, dessen Behörde für den Vollzug der
Weg-oder....
Minderheit
(Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Keller Ru-
dolf, Leu Josef, Ruckstuhl, Seiler Hanspeter)
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi
120
N 
2 mars 1994
Abs. 2
Mehrheit
Der Ausländer kann bis zum Entscheid des Richters von der
für den Vollzug der Weg-oder Ausweisung zuständigen kanto-
nalen Behörde während höchstens 72 Stunden festgehalten
werden.
Minderheit
(Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Keller Ru-
dolf, Leu Josef, Ruckstuhl, Seiler Hanspeter)
Die Rechtmässigkeit und Angemessenheit der Haft sind spä-
testens nach ....
Abs. 2bis (neu)
Mehrheit
Der Richter berücksichtigt beim Entscheid über Anordnung,
Fortsetzung und Aufhebung der Haft neben den Haftgründen
insbesondere die familiären Verhältnisse der inhaftierten Per-
son und die Umstände des Haftvollzugs. Die Anordnung einer
Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft gegenüber Kindern
und Jugendlichen, die das sechzehnte Altersjahr noch nicht
zurückgelegt haben, ist ausgeschlossen.
Minderheit
(Leuba, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fischer-Seengen, Frit-
schi Oscar, Keller Rudolf)
Ablehnung des Antrages der Mehrheit
Abs. 3
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Abs.4Bst.a1 (neu)
a1. sich bei fortbestehendem Haftgrund die Fortsetzung der
Haft als unverhältnismässig erweist;
Abs. 4 Bst. a
Mehrheit
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Minderheit
(Keller Rudolf, Aubry, Borer Roland)
a .... aus rechtlichen Gründen undurchführbar ist;
Abs. 4 Bst. b, c
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Abs. 4bis (neu)
Mehrheit
Ablehnung des Antrages der Minderheit
Minderheit
(Tschäppät Alexander, Borei François, Bühlmann, Darbellay,
David, Diener, Eggenberger, Fankhauser, Gross Andreas,
Meier Samuel, Stamm Judith)
Dauert die Haft länger als 30 Tage oder steht eine Haftdauer
von mehr als dreissig Tagen in Aussicht, muss die inhaftierte
Person durch einen Rechtsbeistand vertreten sein. Bestellt die
inhaftierte Person selbst keinen Beistand, so wird ihr vom
Richter ein amtlicher Rechtsbeistand nach ihrer Wahl aus den
im zuständigen Kanton zugelassenen Anwälten beigegeben,
der vom Bund entschädigt wird.
Abs. 5
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Antrag David
Abs. 2
Die Rechtmässigkeit und Angemessenheit der Haft sind spä-
testens nach 96 Stunden durch eine richterliche Behörde in
mündlicher Verhandlung zu überprüfen.
Eventualantrag Loeb François
(falls der Antrag der Minderheit Leuba angenommen wird)
Abs. 2bis (neu)
Die Anordnung einer Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft
gegenüber Kindern und Jugendlichen, die das vierzehnte Al-
tersjahr noch nicht zurückgelegt haben, ist ausgeschlossen.
Eventualantrag Seiler Hanspeter
(falls der Antrag der Minderheit Leuba angenommen wird)
Abs. 2bis (neu)
Die Anordnung einer Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft
gegenüber Kindern und Jugendlichen, die das sechzehnte Al-
tersjahr noch nicht zurückgelegt haben, ist ausgeschlossen.
Antrag Stamm Judith
Abs. 2bis (neu)
Der Richter.... die das fünfzehnte Altersjahr....
Art. 13c
Proposition de la commission
AI.1
Majorité
La détention est ordonnée après une procédure orale par le
juge du canton dont l'autorité est compétente pour
l'exécution....
Minorité
(Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Keller Ru-
dolf, Leu Josef, Ruckstuhl, Seiler Hanspeter)
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Al. 2
Majorité
Jusqu'à la décision du juge, l'étranger peut être mis en déten-
tion pendant 72 heures au maximum par l'autorité cantonale
compétente pour l'exécution du renvoi ou de l'expulsion.
Minorité
(Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Keller Ru-
dolf, Leu Josef, Ruckstuhl, Seiler Hanspeter)
La légalité et l'adéquation de la détention doivent être exami-
nées dans....
Al. 2bis (nouveau)
Majorité
Lors de sa décision ordonnant la détention, le maintien ou la
levée de cette dernière, le juge tient compte, outre des motifs
de détention, en particulier de la situation familiale de la per-
sonne détenue et des conditions de l'exécution de la déten-
tion. Il est exclu d'ordonner la mise en détention de phase pré-
paratoire ou en vue du refoulement à rencontre d'enfants et
d'adolescents de moins de seize ans révolus.
Minorité
(Leuba, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fischer-Seengen,
Fritschi Oscar, Keller Rudolf)
Rejeter la proposition de la majorité
Al. 3
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Al. 4let. ai (nouvelle)
ai. La détention s'avère disproportionnée, bien que le motif
de la détention subsiste;
Al. 4 let. a
Majorité
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Minorité
(Keller Rudolf, Aubry, Borer Roland)
a .... pour des raisons juridiques;
Al. 4 let. b, c
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Al. 4bis (nouveau)
Majorité
Rejeter la proposition de la minorité
Minorité
(Tschäppät Alexander, Borei François, Bühlmann, Darbellay,
David, Diener, Eggenberger, Fankhauser, Gross Andréas,
Meier Samuel, Stamm Judith)
Si la détention dure plus de trente jours ou excédera probable-
ment cette durée, la personne en détention doit se faire repré-
senter par un mandataire. Si la personne en détention ne dési-

2. März 1994 
N
121 
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz
gne pas elle-même un tel représentant, le juge lui en attribuera
un, qu'il choisira parmi les avocats inscrits au barreau du can-
ton compétent Ce mandataire sera indemnisé par la Confédé-
ration.
Al. 5
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Proposition David
Al. 2
La légalité et l'adéquation de la détention doivent être exa-
minées.... judiciaire dans le cadre d'une procédure orale.
Proposition subsidiaire Loeb François
(en cas d'acceptation de la proposition de minorité Leuba)
Al. 2bis (nouveau)
II est exclu d'ordonner une mise en détention de phase prépa-
ratoire et celle en vue du refoulement est exclue à rencontre
d'enfants et d'adolescents de moins de 14 ans révolus.
Proposition subsidiaire Seiler Hanspeter
(en cas d'acceptation de la proposition de minorité Leuba)
Al. 2bis (nouveau)
II est exclu d'ordonner une mise en détention de phase prépa-
ratoire et celle en vue du refoulement est exclue à rencontre
d'enfants et d'adolescents de moins de 16 ans révolus.
Proposition Stamm Judith
Al. 2bis (nouveau)
Lors de sa décision.... de moins de 15 ans révolus.
Abs. 1,2-Al. 1,2
Angenommen gemäss Antrag der Mehrheit
(siehe Entscheid bei Art 13a)
Adopté selon la proposition de la majorité
(voir décision à l'art. 13a)
Abs.2bis-AI.2bis
Leuba Jean-François (L, VD), porte-parole de la minorité:
Comme vous pouvez le constater sur le dépliant, c'est la majo-
rité de la commission qui a introduit, lors des délibérations,
l'alinéa 2bis dont nous parlons maintenant Dans cet
alinéa 2bis, on dit que le juge - puisque nous savons mainte-
nant que c'est le juge qui se prononce -, lorsqu'il prend sa dé-
cision, doit tenir compte des motif s de détention, en particulier
de la situation familiale de la personne détenue et des condi-
tions de l'exécution de la détention. Je n'ai évidemment abso-
lument rien contre la prise en compte de ces éléments. Mais
nous nous engageons dans une voie extrêmement dange-
reuse si nous commençons à dire au juge quels sont les élé-
ments dont il doit tenir compte et que nous n'énumérons évi-
demment pas tous les éléments dont il doit tenir compte. Or, il
est tout à fait évident que, par exemple, l'état de santé de la
personne que l'on doit mettre en détention en vue d'un renvoi
est tout aussi important que ses conditions familiales. Il est évi-
dent que la difficulté du renvoi, la difficulté de se procurer les
papiers est un élément encore plus important que les condi-
tions familiales. Par conséquent, nous avons ici une vue tout à
fait faussée si on introduit tout d'un coup des éléments dont le
juge devrait tenir compte.
M. Loeb François m'a fait justement remarquer que la proposi-
tion d'amendement de la majorité de la commission ne se limi-
tait pas à la première phrase, mais qu'il y avait aussi la
deuxième phrase: «II est exclu d'ordonner la mise en détention
de phase préparatoire ou en vue du refoulement à rencontre
d'enfants et d'adolescents de moins de 16 ans révolus.»
M. Loeb a déposé une proposition qui permet de reprendre ce
texte sans la première phrase. Je me rallie tout à fait à la propo-
sition Loeb François. Il propose la limite d'âge à 14 ans, ce qui
est raisonnable parce que le Conseil des Etats a également
fixé cette limite.
Ma proposition ne tend pas, au fond, à supprimer la dernière
phrase, mais elle tend à supprimer la première. On l'a dit ce
matin, Monsieur Koller, vous l'avez dit vous-même ce matin: il
faut laisser au juge une certaine liberté d'appréciation. Le juge
doit avoir cette liberté d'appréciation. Il doit naturellement tenir
compte aussi des conditions familiales, mais il ne doit pas tenir
compte que des conditions familiales. Là, on lui donne un faux
signal en lui disant: «Vous devez tenir compte des conditions
familiales ou des conditions de détention», sans lui donner
d'autres éléments. C'est une mauvaise technique législative
d'ailleurs qu'on applique ici et je vous propose de biffer cette
disposition de l'article 2bis.
Je propose, Madame la Présidente, si j'ose suggérer ça, que
M. Loeb François développe sa proposition subsidiaire immé-
diatement puisque ces deux propositions sont liées.
Loeb François (R, BE): Herr Leuba hat den Minderheitsantrag
bereits begründet Er ist damit einverstanden, dass dieser
zweite Teil, auch wenn sein Streichungsantrag angenommen
werden sollte, aufgenommen wird. Bei meinem Eventualan-
trag habe ich mich bei der Altersgrenze an die Kommission
des Ständerates gehalten. Sie hat sich für 14 Jahre entschie-
den. Wir haben einen Antrag Seiler Hanspeter auf 16 Jahre,
und Frau Stamm Judith schlägt 15 Jahre vor. Frau Stamm hat
dies damit begründet, dass das auch die Altersgrenze für das
Jugendstrafrecht sei.
In diesem Sinne finde ich es besser, wenn wir die Grenze von
15 Jahren nehmen, damit wir innerhalb des Rechtes nicht ver-
schiedene Grenzen haben. Ich kann mir auch vorstellen, dass
der Ständerat dort mitmachen würde.
Ich möchte also meinen Antrag auf 15 Jahre abändern, mich
dort Frau Stamm anschliessen, weil ich glaube, dass es ver-
nünftig ist, dass wir nicht verschiedene Kategorien haben.
Stamm Judith (C, LU): Herr Loeb François hat es schon ge-
sagt: Ich habe die Grenze des Jugendstrafrechts übernom-
men. Im Jugendstrafrecht werden die Sieben- bis Fünfzehn-
jährigen Kinder genannt, die Fünfzehn- bis Achtzehnjährigen
werden Jugendliche genannt Für die Gruppe der Kinder gibt
es die Weisung,
a) dass man ausserordentlich zurückhaltend ist mit Untersu-
chungshaft;
b) wenn in einem Fall Untersuchungshaft ausgesprochen
werden muss, dass das wenn immer möglich nicht in einem
Untersuchungsgefängnis für Erwachsene vollzogen werden
soll.
Bei den Jugendlichen ist man da grosszügiger, sie sind ja
auch älter, haben mehr Verstand. Bei den Jugendlichen ist so-
gar Einschliessungsstrafe möglich. Auch wenn das ein Admi-
nistratiwerfahren ist, bin ich der Meinung, es wäre sinnvoll,
dieselbe Altersgrenze von 15 Jahren zu übernehmen.
David Eugen (C, SG): In diesem Artikel geht es darum, wie
über die Haft entschieden wird, wie der Richter von dem ihm
zustehenden Ermessen Gebrauch machen soll. Es ist so,
dass der Richter bereits bei der Anordnung von Untersu-
chungshaft gewisse Punkte zu berücksichtigen hat, die - da
möchte ich Herrn Leuba recht geben - selbstverständlich
sind; z B. die Gesundheit des Betroffenen. Wenn einer wegen
gesundheitlicher Gründe nicht hafterstehungsfähig ist, dann
wird er nicht in Haft gesetzt. Dieser Grund ist in Absatz 2bis
deswegen nicht erwähnt, weil er selbstverständlich ist; es er-
gibt sich aus der üblichen Haftpraxis, dass das so ist Hinge-
gen trifft das für die zwei hier erwähnten, weiter zu berücksich-
tigenden Kriterien nicht zu. Der Richter soll bei der Frage, ob
im Einzelfall Haft ausgesprochen werden soll, insbesondere
natürlich bei Familien, die familiären Verhältnisse berücksichti-
gen. Es ist für mich nicht identisch, ob hier ein einzelner zur
Diskussion steht oder eine ganze Familie mit Mann, Frau und
Kindern.
Ich erinnere Sie: Wir befinden uns hier nicht im Bereich einer
Strafhaft, sondern im Bereich einer Administrativhaft zur Er-
leichterung der Ausschaffung; das ist der Gegenstand. Da
spielt es sehr wohl eine Rolle, ob wir diesen Eingriff bei einer
Familie machen oder allenfalls bei einem einzelnen, jungen
Mann. Das sind für mich zwei paar Schuhe, und daher müssen
wir dem Richter diese Leitplanke vorgeben.

Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi
122
2 mars 1994
Die zweite Leitplanke, die wir dem Richter vorgeben, ist die Be-
rücksichtigung des Haftvollzugs. Ich verstehe es überhaupt
nicht, wenn heute im Kanton Zürich - weil die Haftanstalten
voll sind - Leute entlassen werden, die sich krimineller Verge-
hen schuldig gemacht haben; das verstehe ich nicht Der Kan-
ton Zürich soll für Abhilfe sorgen und das so organisieren,
dass es funktioniert Hingegen muss der Richter in jenen Fäl-
len, wo die Anstalten voll sind oder wenn es nicht mehr zumut-
bar ist, eine Familie in eine Anstalt zu stecken - weil wir keine
genügenden Zellen, keine genügenden Toilettenräume usw.
zur Verfügung haben -, in der Lage sein, die Umstände des
Haftvollzugs zu berücksichtigen; das kann er im Strafbereich
nicht Darum werden diese beiden Kriterien ausdrücklich er-
wähnt
Ich bitte Sie dringend, aus rechtsstaatlichen Überlegungen -
die bei dieser Art Haftvollzug, die wir bis jetzt nicht gekannt ha-
ben, eine besondere Rolle spielen -, diese beiden Kriterien ins
Gesetz aufzunehmen. Sie helfen damit eindeutig dem Richter,
mit diesem neuen Instrument den Weg zu finden; er weiss,
welche Kriterien der Gesetzgeber vorgibt, welche Kriterien zu
berücksichtigen sind.
Im zweiten Teil von Absatz 2bis (neu) geht es um die Frage,
wie weit man bei Kindern und Jugendlichen gehen soll. Ich
schliesse mich hier dem Antrag Stamm Judith an; das fünf-
zehnte Altersjahr ist vernünftig, weil es mit dem Straf recht iden-
tisch ist
Ich bitte Sie, dem Antrag der Mehrheit in dieser Fassung -fünf-
zehntes anstatt sechzehntes Altersjahr gemäss Antrag Stamm
Judith - zuzustimmen. Ich darf das auch im Namen der CVF-
Fraktion tun.
Fritschi Oscar (R, ZH): Bei der Einfügung von Absatz 2bis
(neu) durch die Mehrheit scheint es mir weniger darum zu ge-
hen, ob man sachlich einverstanden ist. Ich bin sehr der Mei-
nung, dass der Richter u. a bei den Kriterien auch mit zu be-
rücksichtigen hat, ob der Vater einer vierköpfigen Familie oder
eine Einzelperson inhaftiert werden soll. Ich bin auch nicht der
Meinung, dass Kinder eingesperrt werden sollen. Doch es
geht hier, glaube ich, vielmehr darum, dass wir uns die Frage
stellen, wieviel Regelungsdichte es braucht und was man alles
dem Richter vorschreiben muss.
Zum ersten Teil des Absatzes, zur Berücksichtigung der fami-
liären Verhältnisse, gibt es allerdings auch noch den sach-
lichen Einwand, den Herr Leuba vorgetragen hat: nämlich
dass dies eine einseitige Hervorhebung eines Kriteriums ist,
während es bei der Haftanordnung - das ist jedem Richter ge-
läufig - eine ganze Reihe von Kriterien gibt: Alter, Gesund-
heitszustand, Hafterstehungsfähigkeit Wenn wir nun also
schon den Richter bestimmt haben, dann sollen wir eigentlich
auch anerkennen, dass er sein Ermessen walten lässt Na-
mens der FDP-Fraktion bitte ich Sie deshalb, der Minderheit
Leuba zuzustimmen.
Bei den Eventualanträgen Loeb François und Seiler Hanspe-
ter, die unterdessen integriert sind, entfällt der Einwand, dass
ein Kriterium unter anderen hervorgehoben wird. Die Frage
der Gesetzeswürdigkeit, also ob wirklich zu befürchten ist,
dass ein Richter vierzehnjährige Mädchen und Knaben ein-
sperrt, stellt sich wahrscheinlich trotzdem.
Ich denke etwas pragmatisch: Wenn es uns bei einem allfälli-
gen Referendum im Abstimmungskampf hilft, dass wir nicht
ein Plakat mit einem Kindergesicht hinter Gittern und der
Nein-Parole sehen, würde ich sagen - da kann ich allerdings
nicht im Namen der Fraktion sprechen, weil die Anträge ja erst
eingereicht worden sind -, dass man auch hier zustimmen
kann.
Also insgesamt Zustimmung zum Minderheitsantrag Leuba
Caspar-Mutter Elisabeth (S, SG): Kollege David hat in seinen
Ausführungen die rechtlichen Probleme vorweggenommen.
Die SP-Fraktion unterstützt diese Überlegungen.
Wir bitten Sie, dem Antrag der Mehrheit, Artikel 13c Absatz
2bis ungekürzt - also in vollem Umfang, wie Sie ihn auf der
Fahne finden - zuzustimmen. Die Familie der Inhaftierten soll
ein Kriterium sein. Es soll nicht davon ausgegangen werden,
dass der Richter sie berücksichtigen kann, wenn er will, son-
dern er soll die Pflicht haben, die familiären Umstände zu be-
rücksichtigen.
Wir gehen davon aus, dass das 16. Altersjahr als Limite besser
ist als das 15. Altersjahr, und möchten, dass Absatz 2bis so
zur Abstimmung kommt, wie er vorliegt Als Kompromiss
stimmen wir auch dem Alter 15 zu.
Trotzdem: Inhaftierte Jugendliche zwischen 15 und 20 sind
nicht einfach Menschen, die man in Haft nehmen kann wie Er-
wachsene. Wir haben nämlich in unserem Land das Problem,
dass Schweizer Jugendliche zwischen 15 und 18 bzw. zwi-
schen 15 und 20, die straffällig werden, jetzt schon Kriseninter-
vention brauchen. Und in allen Kantonen herrscht ein akuter
Mangel an geeigneten Unterbringungsmöglichkeiten für sol-
che Jugendliche.
Im Hearing wurde von Professor Trechsel bestätigt, dass es
durchaus vorkommen kann, dass ganze Familien oder eben
auch Jugendliche in Haft genommen werden müssen, zumal
immer mehr Jugendliche als Drogenkuriere eingesetzt wer-
den. Wenn aber dieses Bundesgesetz über Zwangsmassnah-
men im Ausländerrecht die gewünschte Wirkung erzielen soll,
dann muss eine entsprechende Anzahl an geeigneten Haft-
plätzen zur Verfügung stehen. Geeignet heisst getrennt von
den Untersuchungshäftlingen und den übrigen Strafgefange-
nen, und zwar muss der speziellen Situation von Jugendli-
chen, Frauen und Kindern Rechnung getragen werden. Wir
brauchen für Jugendliche spezielle Einrichtungen, die für Kri-
seninterventionen eingerichtet und vorbereitet sind. Da
herrscht ein akuter Notstand.
Wenn Sie also diesem Absatz 2bis von Artikel 13c nach der
Vorgabe von Herrn Loeb François (15. Altersjahr) zustimmen,
dann haben Sie der ganzen familiären Einbettung dieser Ju-
gendlichen noch nicht Rechnung getragen. Ich möchte Sie
bitten, sich an die Ethik der Familie zu erinnern, die Sie sonst
immer hochhalten und von der gerade im Jahr der Familie von
allen Seiten zu hören ist, und bei dieser Regelung eine Min-
destethik einzuhalten und der Mehrheit zuzustimmen.
Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Die Kommissions-
mehrheit beschloss (mit 11 zu 7 Stimmen), diesen neuen Ab-
satz 2bis beizufügen und damit noch weitere Gesichtspunkte
mit einzubeziehen, die der Richter bei seiner Entscheidung
über die Haft mit berücksichtigen muss - wir haben es gehört:
insbesondere die familiären Verhältnisse und die Umstände
des Haftvollzugs.
Weiter soll festgelegt werden, dass Kinder bis zum 16. Alters-
jahr nicht in Ausschaffungshaft genommen werden dürfen.
Nach dem Poker 14, 15, 16 Jahre möchte ich vorschlagen -
ohne dass ich meine Kompetenzen als Kommissionsspreche-
rin verletzen möchte, aber nachdem der Vorschlag doch von
Kommissionsmitgliedern kam -, dass wir uns auf das 15. Al-
tersjahr einigen. Ich möchte also vorschlagen, dass sich die
Kommissionsmehrheit im Sinne der Vereinfachung bei Ab-
satz 2bis auch auf das 15. Altersjahr festlegen könnte und wir
diesem Absatz im Sinne der Kommissionsmehrheit zustim-
men würden.
Die Minderheit ist zusammen mit dem Bundesrat der Ansicht,
dass es nicht am Gesetzgeber liegt, formell auf diese Weise zu
legiferieren, weil damit ein erheblicher Eingriff in die Beweis-
würdigung des Richters erfolgt.
Ich möchte Ihnen im Namen der Kommissionsmehrheit emp-
fehlen, diesem Absatz 2bis zuzustimmen.
Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: Après ce qu'a dit la prési-
dente de la commission, j'aurais mauvaise grâce de ne pas
me rallier également à la proposition de M1™ Stamm Judith,
c'est-à-dire d'accepter les 15 ans.
Donc, la discussion ne porte plus que sur la première phrase
de cet alinéa 2bis. On nous a dit que le juge tenait normale-
ment compte des circonstances particulières. Je crois qu'on
peut dire que dans un cas de détention normale, le juge tient
compte des circonstances personnelles, de la présence des
papiers, de la santé de la personne en question, mais ici ce
n'est pas un cas pénal, c'est un cas de détention d'une per-
sonne qui ne tombe pas sous le coup du Code pénal et il sem-
ble qu'il soit juste de préciser que dans ce cas-là, on doit tenir

2. März 1994 
N
123 
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz
compte d'autres circonstances, et en particulier des circons-
tances familiales.
Je vous demande donc de refuser la proposition de minorité
Leuba et d'accepter également cette première phrase de
l'alinéa 2bis.
Koller Arnold, Bundesrat: Ich möchte einleitend noch klarstel-
len: Es ist uns heute unterstellt worden, wir würden mit diesem
Gesetz gleichsam grünes Licht geben, um ganze Familien zu
verhaften. Davon kann keine Rede sein. In der Kommission
hat Ihnen Regierungsrat Hornberger ganz klar dargelegt, dass
es schon heute Praxis ist, dass zwar der Familienvater in Aus-
schaffungshaft genommen wird, wenn er den Haftgrund setzt,
die Familie aber in der Asylunterkunft bleibt In einem solchen
Fall wäre die Verhaftung der ganzen Familie ein klarer Verstoss
gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip. Das sage ich nur, da-
mit das von Anfang an klargestellt ist
Ich glaube auch nicht, dass der erste Satz wirklich eine Not-
wendigkeit ist, das ergibt sich aus der Natur der Sache.
Dagegen habe ich ein gewisses Verständnis dafür, dass man
klarstellen will, dass Jugendliche nicht in Vorbereitungs- und
Ausschaffungshaft genommen werden können. Von daher
könnte ich mich mit dem offenbar jetzt bezüglich Altersgrenze
verbundenen Antrag Loeb François/Stamm Judith einverstan-
den erklären.
Präsidentin: Der Antrag Seiler Hanspeter ist zurückgezogen
worden. Der Antrag Stamm Judith wird in den Antrag der
Mehrheit integriert, und der modifizierte Antrag der Minderheit
seinerseits enthält den Antrag Loeb François.
Abstimmung - Vote
Für den modifizierten Antrag
der Mehrheit/Stamm Judith
Für den modifizierten Antrag
der Minderheit/Loeb François
69 Stimmen
58 Stimmen
Bühlmann Cécile (G, LU): Frau Heberlein hat als Kommis-
sionssprecherin gesagt, dass die Kommission auf Wunsch
der Präsidentin mit der Aufnahme des 15. Altersjahrs einver-
standen sei. Ich beantrage eine Abstimmung darüber. Ich bin
Mitglied der Kommission, wir sind nicht gefragt worden.
Ich möchte gerne, dass wir über den ursprünglichen Antrag
der Mehrheit, wie er auf der Fahne steht, abstimmen.
Präsidentin: Ich glaube, es ist korrekt, dass wir den ursprüng-
lichen Antrag der Mehrheit (16 Jahre) noch dem modifizierten
Antrag der Mehrheit (15 Jahre) gegenüberstellen.
Abstimmung - Vote
Für den modifizierten Antrag
der Mehrheit/Stamm Judith 
87 Stimmen
Für den Antrag der Mehrheit 
38 Stimmen
Abs. 3,4Bst.a1- AI. 3,4 /er. a 1
Angenommen -Adopté
Abs. 4 Bst. a-AI. 4 let. a
Keller Rudolf (D, BL), Sprecher der Minderheit: «Die Haft wird
beendet, wenn:.... a der Haftgrund entfällt oder sich erweist,
dass der Vollzug der Weg- oder Ausweisung aus rechtlichen
oder tatsächlichen Gründen undurchführbar ist;....» Dies ist
wieder einmal eine Formulierung, die für alles Mögliche und
eben auch Unmögliche Interpretationsspielraum lässt; die Ju-
risten haben das auch bestätigt.
Es geht für uns doch darum, ein Gesetz zu formulieren, das in
seinen Aussagen klar und unmissverständlich ist Im Asylge-
setz, den dazugehörigen Verordnungen, im Anag und ge-
mäss geltender Praxis sind all jene Gründe klar umschrieben,
die den Vollzug der Ausweisung verunmöglichen. Es sind al-
les rechtliche Gründe, die gegen eine Ausweisung sprechen
können. Rechtliche Gründe sind in diesem Sinne auch tat-
sächliche Gründe.
Man muss davon ausgehen, dass die Lücke «tatsächliche
Gründe» bewusst so formuliert worden ist, um auch weiterhin
einen möglichst grossen Spielraum für möglichst breite Ausle-
gungen zu haben. Das finde ich nicht in Ordnung. Damit
schwächen Sie die Wirkung dieses Gesetzes. Die Staatenlo-
sigkeit eines Ausländers kann auch unter die rechtlichen
Gründe fallen. Die Erklärung in der Botschaft ist hierzu doch
sehr mager; dort wird unter den tatsächlichen Gründen der
Status der Staatenlosen aufgeführt
Man müsste mir schon detaillierter erklären, was effektiv unter
tatsächlichen Gründen ausser den Staatenlosen noch ge-
meint sein könnte. Auch wenn Sie das heute nicht wahrhaben
wollen: Mit dieser weiten bundesrätlichen Formulierung schaf-
fen Sie ein Schlupfloch, ja gar eine ganze Hintertüre! Zum Bei-
spiel die Angelegenheit der Tamilen, die Sie grösstmehrheit-
lich nicht ausschaffen: Das Vorgehen in diesem Fall basiert ja
auf dem Asylgesetz und auf den entsprechenden Verordnun-
gen. Es ist also rechtlich klar abgesichert, wenn ein entspre-
chender politischer Entscheid gefällt wird. Man kann nicht im
luftleeren Raum beschliessen, z. B. Tamilen nicht auszuschaf-
fen. Wir haben nur rechtliche Gründe vor uns; die sogenann-
ten tatsächlichen Gründe können Sie vergessen, ausser Sie
wollen gelegentlich unter dem Druck der Asylantenlobby noch
solch neue Nichtausschaffungsgründe in Serie kreieren, wie
Sie ja auch verschiedene Ausländerkategorien im Ausländer-
gesetz in den letzten Jahren geschaffen haben.
Ich beantrage Ihnen deshalb namens der Minderheit, auch na-
mens der SD/Lega-Fraktion, zur besseren Klarheit die «tat-
sächlichen Gründe» zu streichen. Wir sollten nicht unnötig zu-
sätzliches Juristenfutter schaffen. Wenn wir diese tatsächli-
chen Gründe drinlassen, kommt so oder so der Tag, wo das
Bundesgericht entscheiden muss, was diese Formulierung
«tatsächliche Gründe» im Endeffekt bedeutet; dieser Folge
sollten wir schon via Gesetz ausweichen.
Koller Arnold, Bundesrat: Ich bitte Sie, bei der bundesrätli-
chen Fassung zu bleiben. Wir haben neben den rechtlichen
die «tatsächlichen Gründe» bewusst aufgenommen. Die recht-
lichen Gründe sind klar. Hier handelt es sich vor allem um das
Non-refoulement-Gebot. Aber die Staatenlosigkeit ist ein tat-
sächlicher, nicht ein rechtlicher Grund, weshalb eine weitere
Aufrechterhaltung der Haft nicht möglich ist
Es gibt auch noch weitere mögliche «tatsächliche Gründe»;
Wenn beispielsweise feststeht, dass nicht nur kurzfristig, son-
dern sehr langfristig eine Ausschaffung technisch nicht mög-
lich ist, dann müsste die Haft ebenfalls aufgehoben werden.
Aus diesen Gründen bitte ich Sie, dem Entwurf des Bundesra-
tes zuzustimmen.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit 
89 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit 
17 Stimmen
Abs. 4 Bst. b, c-AI. 4 let. b, c
Angenommen -Adopté
Abs.4bis-AI. 4bis
Tschäppät Alexander (S, BE), Sprecher der Minderheit: Ich
werde es ganz kurz machen. An und für sich ist es klar, dass
das Recht auf Verteidigung ein Recht nach EMRK ist Der An-
trag ist nichts anderes als quasi die Übernahme der allgemei-
nen Regel des Strafrechtes, dass man eben verbeiständet
werden soll, wenn man über eine gewisse Dauer in Haft ge-
setzt wird. Das ist hier um so wichtiger, als es sich um Auslän-
der handelt, die in der Regel weder die Gesetze, die Gepflo-
genheiten noch die Sprache kennen, und als es eben häufig
auch eine Haft ist, die mit deliktischem Handeln als Vortat
nichts zu tu n hat
Umstritten ist eigentlich die Frage - das ist das Interessante -:
Ist es Aufgabe des Bundes, zu legiferieren, oder der Kantone?
Die Minderheit denkt, dass es der Bundesgesetzgeber ist, der
hier das Recht auf die Verteidigung konkretisieren sollte. Wir
machen hier Bundesrecht, Ausländerrecht, und nicht Strafpro-
zessrecht Daher scheint es uns richtig, wenn der Bund min-

Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi
124
N 
2 mars 1994
destens eine Grundregel setzt Der Kanton hat dann noch ge-
nügend anderes zu vollziehen.
Wie gesagt, es ist kein «Schicksalsartikel», aber ich wäre Ihnen
dankbar, wenn Sie mir ein Erfolgserlebnis gönnen würden.
Koller Arnold, Bundesrat: Ich möchte Sie bitten, hier der Mehr-
heit und dem Bundesrat zuzustimmen.
Die Gerichtsorganisation liegt ganz klar in der Kompetenz der
Kantone. Auch für den Vollzug der Wegweisung nach Anag
und Asylgesetz sind die Kantone zuständig. Wir sollten den
Kantonen wirklich nicht mehr als unbedingt nötig hineinregie-
ren. Die nötigen Garantien sind im Text der Mehrheit enthal-
ten; sie ergeben sich aufgrund der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit 
78 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit 
50 Stimmen
Abs. 5-AI. 5
Angenommen -Adopté
Art. 13d
Antrag der Kommission
Abs.1
Mehrheit
.... benachrichtigt wird. (Rest streichen)
Minderheit l
(Borer Roland, Aubry, Fritschi Oscar, Keller Rudolf)
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Abs. 2
Mehrheit
.... oder im Strafvollzug ist zu vermeiden. (Rest streichen)
Minderheit l
(Borer Roland, Keller Rudolf)
Die Haft ist in geeigneten Räumlichkeiten zu vollziehen. (Rest
streichen)
Minderheit II
(David, Borei François, Bühlmann, Caspar-Mutter, Darbellay,
Diener, Eggenberger, Fankhauser, Gross Andreas, Stamm
Judith, Tschäppät Alexander)
Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft werden von den Kanto-
nen in dazu geeigneten Einrichtungen, getrennt von Unter-
suchungshaft und Strafvollzug, als Gemeinschaftshaft voll-
zogen.
Abs. 3 (neu)
Mehrheit
Die inhaftierte Person darf in ihrer persönlichen Freiheit nicht
mehr eingeschränkt werden, als es bei der Vorbereitungshaft
die Sicherstellung der Durchführung des Wegweisungsver-
fahrens und bei der Ausschaff u ngshaft die Sicherstellung des
Vollzugs der Ausschaffung erfordern.
Minderheit l
(Borer Roland, Keller Rudolf)
Ablehnung des Antrages der Mehrheit
Abs. 4 (neu)
Mehrheit
Einer inhaftierten Person darf der mündliche und schriftliche
Verkehr mit ihren Familienangehörigen, ihrem Rechtsbei-
stand und mit Vertretern von Hilfswerken und Ausländer-
dienststellen nicht untersagt werden. Vorbehalten bleiben Dis-
ziplinarmassnahmen.
Minderheit l
(Borer Roland, Keller Rudolf)
Ablehnung des Antrages der Mehrheit
Abs. 5 (neu)
Mehrheit
Inhaftierte Personen können über die ihnen persönlich gehö-
renden Sachen sowie über Geldgeschenke und Naturalgaben
von Dritten verfügen, soweit der Haftzweck nicht gefährdet
wird.
Minderheit l
(Borer Roland, Keller Rudolf)
Ablehnung des Antrages der Mehrheit
Abs. 6 (neu)
Mehrheit
Den inhaftierten Personen sind, soweit möglich, geeignete Be-
schäftigung und tägliche Bewegungsmöglichkeit im Freien
anzubieten.
Minderheit l
(Borer Roland, Keller Rudolf)
Ablehnung des Antrages der Mehrheit
Abs. 7 (neu)
Mehrheit
Ablehnung des Antrages der Minderheit
Minderheit
(David, Borei François, Bühlmann, Caspar-Hutter, Darbellay,
Diener, Eggenberger, Fankhauser, Gross Andreas, Stamm
Judith, Tschäppät Alexander)
Der Bundesrat erlässt die erforderlichen Ausführungsbestim-
mungen, insbesondere über die Stellung der inhaftierten Per-
son, ihr Beschwerderecht und die zulässigen Disziplinarmass-
nahmen. Der Bundesrat hat die Oberaufsicht über den Vollzug
der Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft
Art. 13d
Proposition de la commission
AI.1
Majorité
.... en Suisse soit prévenue. (Biffer le reste)
Minorité I
(Borer Roland, Aubry, Fritschi Oscar, Keller Rudolf)
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Al. 2
Majorité
.... préventive ou purgeant une peine. (Biffer le reste)
Minorité I
(Borer Roland, Keller Rudolf)
.... des locaux adéquats. (Biffer le reste)
Minorité II
(David, Borei François, Bühlmann, Caspar-Hutter, Darbellay,
Diener, Eggenberger, Fankhauser, Gross Andreas, Stamm
Judith, Tschäppät Alexander)
Les cantons exécutent la détention de phase préparatoire et
celle en vue du refoulement sous forme de détention commu-
nautaire dans des installations adéquates, séparées de celles
servant à la détention préventive et à l'exécution des peines.
Al. 3 (nouveau)
Majorité
Pendant la détention de phase préparatoire, la liberté person-
nelle de la personne arrêtée ne peut pas être restreinte au-delà
de ce qu'exigé l'exécution de la décision de renvoi ni, pendant
la détention en vue du refoulement, au-delà de ce qu'imposé
l'exécution du refoulement
Minorité I
(Borer Roland, Keller Rudolf)
Rejeter la proposition de la majorité
Al. 4 (nouveau)
Majorité
La personne en détention peut s'entretenir et correspondre
avec les membres de sa famille, son mandataire ou des repré-
sentants d'oeuvres d'entraide et de services d'aide aux étran-
gers. Sont réservées les mesures disciplinaires.
Minorité I
(Borer Roland, Keller Rudolf)
Rejeter la proposition de la majorité
Al. 5 (nouveau)
Majorité
Les personnes en détention peuvent disposer de leurs biens
personnels ainsi que des dons en espèces ou en nature que

2. März 1994 
N
125 
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz
leurfont parvenir des tiers, sous réserve que le but de la déten-
tion ne soit pas compromis.
Minorité I
(Borer Roland, Keller Rudolf)
Rejeter la proposition de la majorité
Al. 6 (nouveau)
Majorité
Les personnes arrêtées doivent pouvoir, autant que faire se
peut, s'occuper de manière appropriée et prendre quotidien-
nement de l'exercice en plein air.
Minorité I
(Borer Roland, Keller Rudolf)
Rejeter la proposition de la majorité
Al. 7 (nouveau)
Majorité
Rejeter la proposition de la minorité
Minorité
(David, Borei François, Bühlmann, Caspar-Hutter, Darbellay,
Diener, Eggenberger, Fankhauser, Gross Andreas, Stamm
Judith, Tschäppät Alexander)
Le Conseil fédéral promulgue les prescriptions d'exécution
nécessaires, notamment en ce qui concerne la situation de la
personne en détention, son droit de recours et les mesures
disciplinaires admises. Il exerce la haute surveillance en ma-
tière d'exécution de la détention de phase préparatoire et de
celle en vue du refoulement.
Borer Roland (A, SO), Sprecher der Minderheit l: Wir möchten
die Sache ein wenig vereinfachen und dem Gesetz nicht mehr
Text aufladen als unbedingt notwendig. Wir meinen damit,
dass Artikel 13d Absatz 1 so, wie er vom Bundesrat formuliert
ist, absolut genügend ist und dass man demzufolge nachher
die ganzen Umschreibungen, die gemäss Mehrheit in den Ab-
sätzen 3 bis 6 formuliert worden sind, weglassen könnte; das
würde der Vereinfachung dienen. Es würden damit aber trotz-
dem die Rechte des Inhaftierten sichergestellt.
Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Wir haben hier, wie-
der ein recht kompliziertes Abstimmungsverfahren. Ich
schlage vor, dass wir absatzweise vorgehen.
In Absatz 1 entschied sich die Kommissionsmehrheit, den er-
sten Satz des Absatzes 1 gemäss Antrag Bundesrat stehenzu-
lassen, nimmt aber dann in Absatz 2 und 3 detaillierte Vor-
schriften über den Vollzug auf.
Der zweite Satz des Absatzes 1 ist weiter unten im Antrag der
Mehrheit wieder enthalten. Ich denke, dass wir absatzweise
abstimmen müssen, um Klarheit darüber zu schaffen, welchen
Inhalt wir letztlich beschliessen.
Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: La proposition de
minorité l (Borer Roland), à l'alinéa 1er, est liée à la proposi-
tion de la majorité de la commission à l'alinéa 4. Il s'agit ici de
préciser les personnes avec qui l'intéressé peut prendre
contact
Je vous invite à voter la proposition de la majorité de la com-
mission qui a été acceptée par 14 voix contre 6.
Borer Roland (A, SO), Sprecher der Minderheit l: Es ist ein we-
nig kompliziert, wenn man in der Behandlung Absatz 1 von
den Absätzen 3,4,5 und 6 abkoppelt; das funktioniert einfach
nicht. Ich möchte nochmals darauf hinweisen: Im Bereich von
Absatz 2 wird etwas ganz Spezielles für sich allein behandelt;
aber die Absätze 1,3,4,5 und 6 gehören zusammen.
Wenn Sie wollen, dass jedermann milden Inhaftierten Kontakt
aufnehmen kann, dann müssen Sie in Gottes Namen der
Kommissionsmehrheit zustimmen.
Zu Absatz 2: Wir haben auch hier wieder Bedingungen, die es
den Kantonen unendlich schwermachen werden, das Gesetz
zu realisieren. Sie klammern gewisse Räumlichkeiten aus, die
die notwendige Sicherheit garantieren. Es wird explizit gesagt,
die Haft dürfe nicht mit Personen in Untersuchungshaft oder in
Strafvollzug zusammen vollzogen werden. Dürften dann zum
Beispiel Personen in Ausschaffungshaft in Gefängnisanlagen
im weitesten Sinn untergebracht werden, wo sich in einem an-
deren Gebäude auch Untersuchungsgefangene befänden?
Das ist ein Problem, das man auf jede Art und Weise auslegen
kann und das zu unendlichen Diskussionen führt.
Wir haben auf anderen Gebieten alle Massnahmen, die die
Kantone einschränken oder den Kantonen zwingende Vor-
schriften machen, im Verlaufe der Bearbeitung dieses Gesetz-
entwurfes abgelehnt - absolut alles. Den Kantonen wurden
nirgendwo explizit Auflagen gemacht Wir haben ein grenzen-
loses, absolutes Vertrauen in die Zuständigkeit, die Souveräni-
tät und die richtige Ausführung der Kantone dokumentiert.
Jetzt aber wollen wir plötzlich Vorschriften machen; da stimmt
doch etwas nicht Bis anhin war das Vertrauen da; und nun, wo
es darum geht, dass die Kantone selber wählen können, jetzt,
wo es darum geht, den Wahrheitsbeweis betreffend Vertrauen
in die Kantone anzutreten, dass diese auch tatsächlich inhaf-
tierungsfreundlich handeln, jetzt ist man hier im Rat plötzlich
nicht mehr sicher und sagt: Genau hier müssen wir den Kanto-
nen vorschreiben, dass sie etwas nicht tun dürfen.
Also: Was wir heute gemacht haben, strotzt doch nur so vor In-
konsequenz. Einmal so; einmal so. Wenn es uns passt, dann
sagen wir, das sei eine Sache, wo die Kantone souverän ent-
scheiden können, wir hätten Vertrauen, dass sie das schon
richtig machen würden. Wenn es der Ausländerlobby aber
nicht passt, dann machen wir Vorschriften und sagen, die Kan-
tone dürften dieses und jenes nicht tun.
Seien Sie doch heute bitte in Gottes Namen beim Legiferieren
nur ein einziges Mal konsequent: Ziehen Sie jetzt die einge-
schlagene Linie durch! Wir haben Vertrauen zu den Kantonen,
zu den Regierungen in den Kantonen und zu den Behörden,
die das Gesetz zu vollziehen haben. Geben wir auch hier den
Kantonen Souveränität, sagen wir den Kantonen nur, dass sie
geeignete Räumlichkeiten zur Verfügung stellen müssen.
Ich bin überzeugt, dass die Kantone richtig handeln werden!
David Eugen (C, SG), Sprecher der Minderheit II: Absatz 2 be-
fasst sich mit dem Vollzug der Vorbereitungs- und Ausschaf-
fungshaft. Dass Leute, die keine Straftat begangen haben und
in Ausschaffungs- und Vorbereitungshaft gesetzt werden,
nicht mit kriminellen Tätern zusammen in einer Haftanstalt un-
tergebracht werden, das ist ein Aspekt der Menschenwürde.
Hier müssen wir eine saubere Grenze ziehen.
Wenn wir diese Leute in der administrativen Haft zusammen
mit kriminellen Tätern einsperren, dann tangieren wir ihre
Menschenwürde. Also müssen wir ganz klar festhalten, dass
hier eine Grenze zu ziehen ist; das müssen wir als Gesetzge-
bertun. Wir ordnen ja diese Haft an und schaffen die gesetzli-
chen Grundlagen. Deshalb müssen wir auch die Randbedin-
gungen beim Vollzug dieser Haft festlegen. Darum ist es wich-
tig, dass in diesem Gesetz steht, dass hier der Vollzug vom
Strafvollzug und von der Untersuchungshaft getrennt werden
m u ss.
Herrn Borer muss ich sagen, dass das in keiner Weise eine
Schikane gegen die Kantone ist, sondern das ist die Klarstel-
lung, dass es sich hier um eine andere Haft als die Untersu-
chungshaft unter Strafvollzug handelt; das ist notwendig.
In diesem Punkt unterscheiden sich im übrigen der Bundes-
rat, die Mehrheit und die Minderheit II nur wenig. Deswegen
könnte ich auf den Antrag der Minderheit II verzichten. Was in
der Minderheit II noch zusätzlich eingebracht ist, ist die Be-
stimmung, dass hier die Gemeinschaftshaft gilt und nicht die
Einzelhaft
Nach Auffassung der Minderheit II ist es notwendig, dass das
gesagt wird, weil viele, vor allem auch ältere Haftanstalten, die
Untersuchungsgefängnisse sind, die man für diese Zwecke
vielleicht benutzen wollte, für den Vollzug der Gemeinschafts-
haft nicht geeignet sind. Gemeinschaftshaft heisst, dass die
Häftlinge zwar in der Nacht in einer Einzelzelle untergebracht
werden können, aber untertags in Gruppen irgendwo be-
schäftigt werden und nicht, was für Einzelhaft gilt, Tag und
Nacht in eine Zelle eingesperrt sind. Mit dem Ausschluss der
Einzelhaft wird ausgeschlossen, dass für diese Tatbestände
Leute Tag und Nacht während Monaten in eine Zelle einge-
sperrt werden können. Nach meiner Meinung ist es wichtig,
dass wir das hier klar sagen. Vorbehalten bleibt - das sehen

Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi
126
N 
2 mars 1994
Sie in diesem Artikel -, dass es aïs Disziplinarmassnahme
möglich ist, auch in solchen Haftanstalten Personen in Einzel-
haft zu versetzen. Darum steht hier das Wort «Gemeinschafts-
haft», damit die Kantone wissen: Die Leute sind untertags in
Gruppen zu beschäftigen, auch die Familien sind zusammen-
zuführen, sofern Familien inhaftiert sind; es ist nicht zulässig,
die Leute Tag und Nacht in der Zelle eingesperrt zu halten.
Aus diesem Grunde bitte ich Sie, der Minderheit II zu folgen.
Steinemann Walter (A, SG): Die Fraktion der Auto-Partei un-
terstützt die Minderheit l (Borer Roland). Wir können nicht ein-
sehen, weshalb von den Kantonen verlangt wird, dass die In-
haftierten eine Vorzugsbehandlung und auch zwingend eine
geeignete Beschäftigung erhalten sollen. Diese Verpflichtung
ist völlig unangebracht und in der gegenwärtigen Wirtschafts-
lage absolut illusorisch. Das Gesetz soll diesbezüglich min-
destensflexibel sein, da der Vollzug auf die verschiedenen Ge-
gebenheiten in den Kantonen Rücksicht nehmen muss. Daher
ist auf zu enge Formulierungen zu verzichten, deren Durchfüh-
rung nicht gesichert ist, ja nicht gesichert sein kann.
Bitte unterstützen Sie die Minderheit l (Borer Roland), welche
nur den ersten Satz in Absatz 2 stehen lassen will.
Stalder Fritz (D, BE): Zu Absatz?: Im Namen der SD/Lega-
Fraktion möchte ich Ihnen kurz darlegen, warum wir hier die
Auffassung der Kommissionsmehrheit unterstützen.
Artikel 13d Absatz 7, wie ihn die Minderheit David vorschlägt,
stellt eine Luxusvariante dar. Dass hier der Bundesrat noch-
mals Ausführungsbestimmungen mit all den aufgeführten
Punkten erlassen soll, erscheint uns nicht sinnvoll, und zwar
ausfolgenden Gründen:
1. Die Ausschaffungshaft ist in der Regel nicht von langer
Dauer;
2. der Vollzug der Ausschaffung darf nicht durch zusätzlich
vom Bundesrat zu erlassende Ausführungsbestimmungen er-
schwert werden;
3. die Zusammenlegung dieser Häftlinge muss nach Möglich-
keit vermieden werden - dies wird in den meisten Fällen we-
gen den fehlenden Räumlichkeiten sowieso nicht möglich
sein;
4. die geforderte Beschäftigungsart wurde nicht definiert: Wie
hätte diese auszusehen? Arbeit, Freizeitbeschäftigung, Sport?
Aus den dargelegten Gründen lehnt die SD/Lega-Fraktion den
von der Minderheit David beantragten Absatz 7 ab und emp-
fiehlt Ihnen, dasselbe zu tun.
Präsidentin: Die SP-Fraktion lässt mitteilen, dass sie bei Ab-
satz 2 die Minderheit II (David) unterstützt.
Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Die Kommissions-
mehrheit war der Meinung - Sie sehen es auf der Fahne - und
hat mit 15 zu 0 Stimmen dem Entscheid zugestimmt, dass de-
taillierte Regelungen aufgenommen werden sollen, wie sich
der Vollzug der Haft abwickeln soll. Teilweise wurden Sätze
übernommen, die im bundesrätlichen Entwurf enthalten sind,
z. B. in Absatz 4 wird der zweite Satz von Absatz 1 des bundes-
rätlichen Entwurfes übernommen, in Absatz 6 wird auch der
dritte Satz aus Absatz 2 des bundesrätlichen Entwurfes über-
nommen.
Sie sehen, wie komplex die Gegenüberstellungen sind. Im we-
sentlichen sind es zwei Konzepte, Sie haben es gehört. Die
Minderheit l (Borer Roland) möchte nur die geeigneten Räum-
lichkeiten vorschreiben, während die Kommissionsmehrheit
der Meinung war, dass hier einige Vorschriften gemacht wer-
den müssen, dass insbesondere eine klare Trennung von Un-
tersuchungshaft und Strafvollzug erfolgen müsse.
Die Minderheit II ist der Ansicht -wir haben es von Herrn David
gehört -, dass speziell vorgeschrieben werden muss, dass
eine Gemeinschaftshaft vollzogen werden muss.
Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: En ce qui concerne
l'alinéa 2 de l'article 13d, la proposition de la majorité de la
commission est plus détaillée. Elle relève d'une manière plus
précise ce qui doit être fait C'est ainsi que la troisième phrase
du projet du Conseil fédéral est supprimée et vous la retrou-
vez sous la forme de l'alinéa 6: «Les personnes arrêtées doi-
vent pouvoir, autant que faire se peut, s'occuper de manière
appropriée et prendre quotidiennement de l'exercice en plein
air.»
En ce qui concerne la proposition de la minorité l (Borer Ro-
land), elle dit simplement que «la détention doit avoir lieu dans
des locaux adéquats» sans donner la moindre précision. Ceci
nous paraît nettement trop rudimentaire.
En ce qui concerne la proposition de la minorité II (David), la
différence avec la proposition de la majorité, c'est qu'on dit
que la détention en phase préparatoire et celle en vue du
refoulement doit se faire «sous forme de détention commu-
nautaire».
Je vous invite à voter les propositions de majorité qui ont été
acceptées respectivement par 15 voix sans opposition et par
14 voix contre 6.
Koller Arnold, Bundesrat: Leider war ich nicht dabei, als die-
ser Artikel in der Kommission formuliert wurde. Ich bin aber
überzeugt, dass die Lösung des Bundesrates hier die richtige
ist. Wir beschränken uns nämlich auf jene unbedingt notwen-
digen Vorschriften, die sich auch zum Teil aus dem Völker-
recht ergeben. Beispielsweise ergibt sich aus dem Völker-
recht, dass es nicht angeht, Leute im Strafvollzug mit Leuten
zu vermischen, die in der Vorbereitungs- oder Ausschaffungs-
haft sind. Diesen Grundsatz haben wir hier aufgenommen.
Ich möchte aber auch hier klarstellen, dass das nicht heisst,
dass von den Kantonen unbedingt getrennte Anstalten gebaut
werden müssen, sondern es ist nur nötig, dass diese beiden
Kategorien von Häftlingen auf jeden Fall räumlich und regime-
mässig klar getrennt werden. Das ist die wesentliche Aussage
des Bundesrates.
Obwohl ich glaube, dass jetzt niemand mehr den Entwurf des
Bundesrates aufnimmt, möchte ich hier doch sagen, dass der
Bundesrat ganz klar daran festhält
Was die Mehrheit in den Absätzen 3ff. beantragt, finde ich - ich
muss da offen reden - eine föderalistische Ungeheuerlichkeit.
Wir wollen doch wirklich keine Bundesanstalten. Wir halten
ausdrücklich am Prinzip fest, dass die Kantone für den Vollzug
dieses Gesetzes verantwortlich sind. Natürlich braucht es ein
anderes Regime und ein anderes Konzept. Meine Spezialisten
haben mit den Kantonen zusammen bereits ein solches An-
staltskonzept entworfen. Insofern können wir den Kantonen
sicher Unterstützung bieten, aber ich würde mich, falls ich die
verantwortliche kantonale Regierung wäre, wirklich be-
danken, wenn der Bund hingeht und sagt: «Ihr seid verant-
wortlich für den Vollzug», und er den Kantonen aber - Ent-
schuldigung -fast wie kleinen Kindern vorschreibt, wie sie das
Anstaltsreglement ausgestalten müssen.
Ich muss Ihnen ganz klar sagen, ich finde das eine föderalisti-
sche Ungeheuerlichkeit, und ich bin auch überzeugt, dass
spätestens der Ständerat das wieder ändern wird.
Ich halte ganz klar am Entwurf des Bundesrates fest
Abs. 2-AI. 2
Erste Eventualabstimmung - Premier vote préliminaire
Für den Antrag der Minderheit II 
62Stimmen
Für den Antrag der Minderheit l 
61 Stimmen
Zweite Eventualabstimmung - Deuxième vote préliminaire
Fürden Antrag des Bundesrates 
82 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit II 
49 Stimmen
Definitiv - Définitivement
Für den Antrag des Bundesrates 
72 Stimmen
Für den Antrag der Mehrheit 
62 Stimmen
Abs. 1,3-6-AI. 1,3-6
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Minderheit l 
77 Stimmen
Für den Antrag der Mehrheit 
55 Stimmen

2. März 1994 
N 
127 
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz
Abs. 7-AI. 7
David Eugen (C, SG), Sprecher der Minderheit: Von mir aus
gesehen macht der Absatz 7 für sich allein keinen Sinn mehr,
weil Sie als Gesetzgeber offenbar dem Bundesrat folgen und
sagen: Das sollen alles die Kantone machen. Absatz 7 war
eine Ergänzung zum Antrag der Mehrheit Deshalb müsste ich
diesen Antrag eigentlich zurückziehen. Wenn die Kolleginnen
und Kollegen der Minderheit dem nicht widersprechen,
nehme ich an, sie seien mit diesem Rückzug einverstanden.
Angenommen gemäss Antrag der Mehrheit
Adopté selon la proposition de la majorité
Ordnungsantrag - Motion d'ordre
Hubacher Helmut (S, BS): Wir sind jetzt in der zwölften Sit-
zungsstunde. Ich würde Ihnen beantragen, jetzt aber wirklich
die Sitzung abzubrechen, sonst müssten wir punkto Men-
schenrechte langsam Strassburg anrufen. Ich bin der
Meinung, mehr als fast zwölf Stunden seien einfach nicht
zumutbar.
Abstimmung - Vote
Fürden Ordnungsantrag Hubacher 
67Stimmen
Dagegen 
58 Stimmen
Die Beratung dieses Geschäftes wird unterbrochen
Le débat sur cet objet est interrompu
Schluss der Sitzung um 21.25 Uhr
La séance est levée à 21 h 25

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Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi
In
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Dans
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Jahr
1994
Année
Anno
Band
I
Volume
Volume
Session
Frühjahrssession
Session
Session de printemps
Sessione
Sessione primaverile
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
04
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
93.128
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
02.03.1994 - 15:00
Date
Data
Seite
93-127
Page
Pagina
Ref. No
20 023 755
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