ch_vb · 88.23 7 · 1988-10-31 · de


#ST# 88.237
Initiative parlementaire
Procédure concernant la planification politique
Rapport de la commission du Conseil national (86.015)
du 31 octobre 1988
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Conformément à l'article 21quater, 3e alinéa, de la loi sur les rapports entre les
conseils, nous vous soumettons le présent rapport et le transmettons simultané-
ment pour avis au Conseil fédéral.
Notre commission a été chargée de procéder à l'examen préliminaire du rapport
du Conseil fédéral du 10 mars 1986 concernant la participation du Parlement à la
planification politique (86.015). Elle est arrivée à la conclusion que la procédure
actuelle prévue pour l'examen des grandes lignes de la politique gouvernementale
et du plan financier (art. 45bis et 45ter, LREC) n'est pas satisfaisante et elle
propose quelques modifications.
Les rapports du Conseil fédéral sur les grandes lignes et sur le plan financier qui
ont été pour la première fois publiés conjointement sous forme du rapport sur le
programme de la législature de 1987 à 1991, ne doivent plus être examinés par une
commission spéciale; ce soin doit être confié aux groupes. Les résultats de cet
examen intensif des rapports effectué à un stade précoce de la planification
devront faire l'objet de déclarations des groupes dans lesquelles chacun d'eux
donnera son avis sur les projets du Gouvernement. Ces déclarations seront
échangées entre les groupes et portées à la connaissance du Conseil fédéral avant
d'être examinées aux Chambres. La motion sur les grandes lignes sera supprimée.
Afin que le Parlement puisse examiner suffisamment tôt la future politique
gouvernementale, le Conseil fédéral sera tenu de présenter un rapport sur les
points forts de la prochaine législature à la fin de la législature en cours. Les
groupes se prononceront sur ce premier rapport également, qui sera examiné aux
Chambres avec les déclarations.
La commission espère intensifier la participation du Parlement à la planification
politique et améliorer sa contribution grâce aux modifications proposées, en
renforçant du même coup la position des groupes. Simultanément, la répartition
des tâches entre le Conseil fédéral et le Parlement devra être mise en évidence et
le dialogue entre les deux pouvoirs sur la politique gouvernementale renforcé.
1160 
1989-23

Propositions
La commission propose:
1. De prendre acte du rapport du Conseil fédéral sur la participation du
Parlement à la planification politique;
2. De donner suite à l'initiative parlementaire présenté par la commission et
d'adopter le projet d'arrêté concernant la revision de la loi sur les rapports
entre les conseils et du règlement du Conseil national.
Annexes
1 
Projet de modification de la loi sur les rapports entre les conseils et du
règlement du Conseil national
2 
Explications de la commission
31 octobre 1988 
Au nom de la commission:
La présidente, Uchtenhagen
32740
1161

Arrêté A 
Annexe 1
Loi sur les rapports entre les conseils 
Projet
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 85, chiffre 1, de la constitution;
vu une initiative parlementaire;
vu le rapport de la commission du Conseil national du 31 octobre 1988^;
vu l'avis du Conseil fédéral du ... 2\
arrête:
I
La loi sur les rapports entre les conseils3) est modifiée comme il suit:
Art. 45, 5e al.
Abrogé
Art. 45b"
1 Lors de la dernière session d'été de la législature, le Conseil fédéral présente à
l'Assemblée fédérale un rapport sur les points forts de la politique gouverne-
mentale pendant la législature suivante.
2 Le rapport renseigne sur l'appréciation de la situation générale par le gouverne-
ment, ainsi que sur les buts principaux et les projets du Conseil fédéral et sur leurs
conséquences financières.
3 Dans des déclarations relatives à la planification, les groupes indiquent, préa-
lablement au débat des Chambres sur le rapport, les objectifs et les projets
gouvernementaux qu'ils soutiennent et les modifications qu'ils préconisent. Ces
déclarations sont portées à la connaissance des autres groupes et du Conseil
fédéral.
') FF 1989 I 1160
2) FF 1989 . . .
3> RS 171.13
1162

Loi sur les rapports entre les conseils
Art. 45ter
1 Avant la première session de printemps de la législature, le Conseil fédéral
présente à l'Assemblée fédérale un rapport sur le programme de la législature.
2 Le rapport renseigne sur les objectifs que le Conseil fédéral s'emploiera à
atteindre au cours de la nouvelle législature, sur les actes législatifs et les autres
mesures qu'il prévoit et sur leurs conséquences financières. Les tâches prévues
seront rangées par ordre d'importance et d'urgence.
3 Le rapport met en évidence la manière dont le programme établi pour la
législature précédente a été exécuté et renseigne aussi sur les développements à
plus long terme.
4 Les groupes indiquent les objectifs et les mesures qu'ils appuyent et ceux qu'ils
rejettent. Ces déclarations relatives à la planification sont portées à la connais-
sance des autres groupes et du Conseil fédéral.
5 Les deux conseils examinent le rapport sur le programme de la législature au
cours de la même session.
Art. 45iul"er
1 Pour les sessions d'été des deuxième, troisième et quatrième années de chaque
législature, le Conseil fédéral présente à l'Assemblée fédérale un bref rapport sur
la réalisation du programme de la législature. Il justifie les modifications, les
nouveaux projets ainsi que les changements de priorités.
2 Chaque conseil peut ouvrir une dicussion sur ce rapport.
II
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Elle entre en vigueur le ...
32740
1163

Arrêté B
Règlement du Conseil national 
Projet
Modification du
Le Conseil national,
vu une initiative parlementaire;
vu le rapport de la commission du Conseil national du 31 octobre 1988'';
vu l'avis du Conseil fédéral du .. .2),
arrête:
I
Le règlement du Conseil national
 3> est modifié comme il suit:
An. 15a
Abrogé
Art. 42a (nouveau) 
Rapports sur le programme de la législature
1 Les rapports du Conseil fédéral sur les points forts et sur le programme de la
législature sont examinés par les groupes.
2 Les groupes élaborent des déclarations écrites relatives à la planification. Ces
dernières sont portées à la connaissance des autres groupes et du Conseil fédéral
et remises à chaque membre des conseils avant les délibérations.
3 Au commencement des délibérations, les porte-parole des groupes et le Conseil
fédéral prennent position au sujet des déclarations relatives à la planification. La
discussion est ensuite ouverte.
4 Le rapport annuel du Conseil fédéral sur la réalisation du programme de la
législature n'est examiné que si le conseil le décide à la suite d'une proposition de
la conférence des présidents de groupe, d'un groupe ou d'un député.
') FF 1989 I 1160
« FF 1989 . . .
3) RS 171.11
1164

Règlement du Conseil national
II
La présente modification entre en vigueur en même temps que la modification du
...') de la loi sur les rapports entre les conseils.
32740 '
') RO ...
79 Feuille fédérale. 141e année. Vol. I 
1165

Annexe 2
Explications de la commission
I 
Situation initiale
II 
Postulat Binder
Le 17 mars 1982, le Conseil des Etats a transmis au Conseil fédéral une motion
Binder sous forme de postulat. Le gouvernement y était invité à présenter des
propositions qui permettent au Parlement de collaborer davantage à la planifica-
tion politique et notamment à l'élaboration des grandes lignes de la politique
gouvernementale et du plan financier.
Dans un rapport du 10 mars 1986 (FF 1986 II1) le Conseil fédéral a, conformé-
ment au mandat reçu, exposé son point de vue sur le développement et l'impor-
tance de la planification politique fédérale et sur la répartition des attributions y
relatives entre lui-même et l'Assemblée fédérale. En outre, il a présenté cinq
possibilités, pour le Parlement, de participer à la planification. Selon le Conseil
fédéral, cette participation ne doit ni être réduite ni prendre des proportions
excessives comparée à la situation actuelle: Le gouvernement rejette aussi bien la
variante qui ne prévoit aucune consultation que les variantes dites de ^approba-
tion» et «décision»; il préconise les variantes dites de la «déclaration sur la
planification» et de la «discussion».
Le Conseil des Etats a examiné le rapport concernant le postulat Binder le
11 mars 1987 (BÖ E1987 68). A la suite d'un long débat, il s'est prononcé pour le
maintien de la réglementation actuelle selon laquelle l'Assemblée fédérale
discute la planification politique, en prend acte et, le cas échéant, influe sur elle
avec les moyens déjà existants, à savoir la motion sur les grandes lignes. Une
proposition visant à créer une déclaration du Parlement sur la planification a été
rejetée par 26 voix contre 8.
12 
Travaux de la commission!)
La commission a examiné le rapport du Conseil fédéral au cours de ses deux
premières réunions. En présence du chancelier de la Confédération, qui est
chargé de parler au nom du gouvernement devant les Chambres fédérales sur le
présent objet, elle a entendu le professeur Kurt Eichenberger, spécialiste du droit
constitutionnel, et le professeur Wolf Linder, politologue. Elle a conclu que le
Parlement devrait intensifier sa participation à l'élaboration de la planification
concernant la politique.
Après qu'une sous-commission a eu préparé l'affaire, la commission a examiné, au
cours de trois séances, des possibilités de solution et les moyens de les réaliser sur
'>La commission comprend les membres suivants: Uchtenhagen, Bircher, Cevey, Cincera,
Cotti, Danuser, Darbellay, Dietrich, Eggly, Frey Walter, Hänggi, Meizoz, Mühlemann,
Müller-Argovie, Ott, Perey, Rebeaud, Reich, Sager, Segmüller, Tschuppert 
(21)
1166

* 
le plan juridique. Dans le présent rapport, elle vous soumet un projet d'initiative
parlementaire concernant la revision de la loi sur les rapports entre les conseils et
du règlement du Conseil national.
2 
Dispositions en vigueur concernant la participation
du Parlement à la planification politique
La Constitution fédérale ne contient pas de disposition sur la façon dont le
Parlement et le Conseil fédéral doivent collaborer en vue d'établir une planifica-
tion politique. On admet généralement que la compétence matérielle inclue la
compétence de planification. Chaque fois que la planification politique a des
effets sur les attributions que la constitution confère au Parlement - et c'est
manifestement le cas pour les grandes lignes et le plan financier - l'Assemblée
fédérale doit être appelée à collaborer à cette planification. La direction de l'Etat
est une tâche commune de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral.
La loi sur les rapports entre les conseils (LREC) et celle sur les finances de la
Confédération règlent la participation du Parlement à l'établissement des deux
plans principaux, à savoir les grandes lignes de la politique gouvernementale et le
plan financier. Selon l'article 45bls LREC et l'article 29 de la loi sur les finances de
la Confédération, le Conseil fédéral soumet à l'Assemblée fédérale les rapports y
relatifs pour la législature, afin qu'elle en prenne acte. Cela signifie que l'Assem-
blée fédérale peut procéder à un échange de vues sur ces deux documents et en
prendre connaissance, le cas échéant en exprimant son approbation ou son
désaccord. On pourrait concevoir que le Parlement renvoie un rapport en
demandant un supplément d'information; en revanche il ne lui est guère possible
de refuser d'en prendre acte. En pratique, l'Assemblée fédérale a toujours pris
acte des rapports sans qualification spéciale.
L'Assemblée fédérale ne peut pas modifier les grandes lignes ou le plan financier
d'une législature. En revanche, elle peut, conformément à l'article 45ter LREC,
transmettre au Conseil fédéral une motion sur lés grandes lignes et y formuler des
mandats précis. Lors de l'examen des grandes lignes de la législature de 1983 à
1987, une telle motion a été acceptée pour la première fois par le Conseil national
aussi bien que par celui des Etats. Les deux Chambres ont demandé au Conseil
fédéral d'ordonner les objets cités dans les grandes lignes selon un ordre de
priorité et de réduire leur nombre. Là-dessus, le Conseil fédéral n'a maintenu que
52 des 67 objets initialement prévus pour ladite législature (rapport du Conseil
fédéral du 29 août 1984; FF 1984 II 1348).
Lors du débat auquel le rapport du Conseil fédéral sur le programme de la
législature 1987-1991 a donné lieu, le Conseil national a adopté quatre motions
concernant les grandes lignes, dont deux ont été transmises au Conseil fédéral, le
Conseil des Etats les ayant approuvées (BÖ N 1988 510 ss, E 1988 312 ss). En
outre, les deux Chambres ont, sur proposition des commissions chargées de
l'examen préliminaire ou de minorités de commissions, transmis six postulats
concernant le rapport susmentionné.
La motion sur les grandes lignes a été introduite en 1979 dans la LREC (initiative
parlementaire Weber-Arbon). Simultanément, le Conseil fédéral a été chargé
1167

d'établir un lien entre les grandes lignes et le plan financier de chaque législature
(art. 45bis, 3e al., LREC) et d'indiquer des chaque message concernant un objet
particulier la relation avec les grandes lignes (art. 43, 1er al.); en outre, il a été
invité à présenter aux Chambres, au milieu de la législature, un rapport inter-
médiaire sur la réalisation des grandes lignes.
Ce rapport intermédiaire a été depuis aboli à la suite d'une initiative parle-
mentaire Generali et remplacée par l'obligation faite au Conseil fédéral d'in-
diquer, dans le rapport de gestion, l'état d'avancement des travaux prévus dans les
grandes lignes (art. 45, 5e al., LREC).
3 
Critique de la participation du Parlement sous
sa forme actuelle
La façon dont les grandes lignes et le plan financier sont examinés par le
Parlement a souvent fait l'objet de critiques. Le conseiller aux Etats Binder, auteur
du postulat qui a donné lieu au rapport du Conseil fédéral du 10 mars 1986, s'est
notamment élevé contre le fait que le Parlement ne puisse pas établir les directives
et perde de plus en plus son influence au profit du Conseil fédéral et de
l'administration fédérale. En outre, selon lui, la portée de cette planification
restera modeste tant que le Parlement ne collaborera pas davantage à sa
préparation. Il avait demandé que les deux Chambres approuvent les grandes
lignes et le plan financier de chaque législature, de façon à leur conférer un
caractère obligatoire pour le Conseil fédéral comme pour le Parlement. Il faudrait
au moins, selon la proposition qu'il a faite dans le débat au Conseil des Etats,
prévoir une déclaration parlementaire sur la planification. La majorité du Conseil
des Etats a cependant rejeté sa proposition de même que plusieurs de ses
arguments.
La plupart des membres de notre commission estiment que la collaboration de
l'Assemblée fédérale à la planification politique est insuffisante, même si l'on ne
doit pas en conclure à un déclin général du Parlement.
Trois points doivent être relevés:
1. Le Parlement est appelé trop tard à participer à la planification. Il peut
prendre acte du rapport du Conseil fédéral et exiger des retouches au
programme législatif au moyen des motions concernant les grandes lignes,
mais il ne peut pas déterminer les objectifs principaux, ni les points forts de la
législature.
2. Le débat sur les grandes lignes et sur le plan financier de la législature porte
souvent sur des points de détail et ne permet pas de se faire une idée exacte
de l'opinion des groupes sur la politique gouvernementale proposée. Cela
tient en partie au fait que les groupes ne traitent les rapports y relatifs du
Conseil fédéral que peu avant les débats au plénum et après que la
commission chargée de l'examen préalable a achevé ses travaux.
3. Comme le fait remarquer le professeur Wolf Linder, la planification est un
processus «itératif»: les problèmes sont définis et des solutions recherchées
au cours de la planification, les résultats obtenus étant modifiés selon les
1168

circonstances. Si le Parlement veut participer activement à ce processus, il ne
peut se contenter de prendre acte des rapports concernant les grandes lignes
de la politique gouvernementale et le plan financier; il doit aussi surveiller la
réalisation des plans au cours de la législature et pouvoir influer sur elle.
4 
Solutions préconisées par la commission
La commission vous propose quelques modifications de la procédure. Les
objectifs principaux visés sont au nombre de deux: d'une part, l'influence au
Parlement, et notamment celle de ses groupes, sur la planification de la politique
gouvernementale doit être renforcée; d'autre part, il faut procéder à une claire
répartition des tâches entre le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale dans la
planification et encourager le dialogue entre les deux pouvoirs.
Etant donné que le Conseil fédéral a, pour la première fois, réuni en un seul et
unique rapport sur le programme de la législature 1987-1991 les grandes lignes de
la politique gouvernementale et le rapport sur la planification financière de la
législature, et que cette innovation a été très favorablement accueillie aussi bien
au Conseil national qu'au Conseil des Etats, nous envisageons également un
rapport de planification qui ait trait à la politique gouvernementale et contienne
aussi le plan financier.
41 
Déclarations des groupes sur la planification
Actuellement, les rapports du Conseil fédéral sur les grandes lignes et sur le plan
financier sont examinés dans chaque Chambre par une commission (au Conseil
national par la commission chargée de l'examen des grandes lignes). Cette façon
de procéder a été adoptée en 1979 afin d'améliorer l'examen préalable. Nous vous
proposons de supprimer la dite commission et de procéder à cet examen, ainsi
qu'à celui du plan financier, au sein des groupes uniquement. Nous espérons il est
vrai que les groupes procéderont à une étude beaucoup plus détaillée que ce n'est
le cas actuellement. Ils devraient en effet se prononcer sur les objectifs et les
projets du Conseil fédéral dans une déclaration écrite sur la planification
(art. 45bis, 3e al., 45ter, 4e al, du projet). Ils échangeraient ces déclarations et, le
cas échéant, des commentaires, avant les débats et les communiqueraient au
Conseil fédéral. Durant les délibérations, qui devraient avoir lieu dans les deux
Chambres au cours de la même session, comme c'est déjà le cas, les porte-parole
des groupes résumeraient brièvement les déclarations et se prononceraient sur
celles des autres groupes. Le Conseil fédéral donnerait également son avis sur les
déclarations. Les députés n'appartenant à aucun groupe pourraient évidemment
s'exprimer aussi. A la fin des débats, les deux Chambres prendraient formellement
acte du rapport du Conseil fédéral; les déclarations des groupes ne donneraient
pas lieu à un scrutin.
La motion sur les grandes lignes sera supprimée au moment de l'introduction des
déclarations sur la planification. La motion permet de donner au Conseil fédéral
le mandat impératif d'élaborer un projet de loi ou de prendre une autre mesure.
Cet instrument est inadéquat lorsqu'il s'agit de modifier les grandes lignes ou le
1169

plan financier, car ceux-ci n'ont pas un caractère juridique contraignant au sens
étroit du terme. De plus, les deux Chambres avaient eu beaucoup de difficultés,
notamment lors du débat sur les grandes lignes de la législature 1983 à 1987, à
uniformiser deux motions semblables, parce qu'on ne peut procéder à une
élimination des divergences pour de telles interventions.
Si l'on maintenait cette motion après la création des déclarations sur la planifica-
tion, chaque groupe voudrait présenter ses principales exigences sous cette forme.
Cela déprécierait les déclarations et provoquerait des doubles emplois.
L'introduction d'une déclaration sur la planification et la suppression de la
motion sur les grandes lignes peuvent, de l'avis de la commission, faciliter une
répartition claire des attributions entre le Parlement et le Gouvernement en
matière de planification politique: le Conseil fédéral établit les plans, les expose
devant l'Assemblée fédérale, les exécute, les adapte aux circonstances, motive les
dérogations à la planification et fait rapport à l'Assemblée fédérale sur l'état
d'avancement des travaux; l'Assemblée fédérale et ses groupes étudient la
planification, donnent leur avis, contrôlent l'exécution des travaux et déterminent
le cours de la politique. L'Assemblée fédérale participe d'ailleurs à la réalisation
des plans puisqu'elle adopte les projets d'arrêtés présentés par le Conseil fédéral,
les modifie, les renvoie au gouvernement ou les rejette. L'approbation du budget
est une des mesures qu'elle prend à cet effet. En outre, l'Assemblée fédérale
influe sur la planification en présentant ses propres projets au moyen des
initiatives parlementaires et en transmettant des motions.
42 
Rapport sur les points forts de la politique gouvernementale
(rapport préalable)
Afin que le Parlement puisse se prononcer déjà durant la phase préparatoire de la
planification des travaux d'une législature, le Conseil fédéral doit faire rapport au
cours de la session d'été de la quatrième année de chaque législature sur les points
forts de la politique envisagée pour la prochaine législature (art. 45bls du projet).
Ce rapport préalable doit donner une idée sur l'appréciation de la situation par le
Conseil fédéral, sur les objectifs du gouvernement et sur ses projets, ainsi que sur
les conséquences financières. Les groupes doivent pour leur part donner leur avis
sur ces points dans des déclarations sur la planification qui seront communiquées
aux autres groupes, à tous les députés et au Conseil fédéral, ainsi qu'à la presse, à
la radio et à la télévision. Au cours de la session d'été, avant-dernière session
d'une législature, un bref débat aura lieu sur ce rapport.
La commission estime qu'il est opportun que les groupes se prononcent sur les
points forts de la future législature quatre mois avant les élections. C'est le
moment où les partis mettent leurs programmes au point; les groupes pourront
ainsi mieux coordonner leur position avec celle des formations qu'ils représentent.
En outre, après le débat, les électeurs peuvent se faire une idée plus exacte des
conceptions des partis et notamment déterminer où se situent les convergences et
les divergences.
1170

43 
Rapports annuels
Le Conseil fédéral est déjà tenu de donner un aperçu de la réalisation des grandes
lignes de la politique dans son rapport de gestion et de motiver les dérogations à
celles-ci, ainsi que les nouveaux projets (art. 45, 5e al., LREC). La commission
propose, à l'article 45quater du projet, que ce rapport soit désormais présenté
séparément et que le 5e alinéa de l'article 45 soit biffé. Elle estime que le rapport
de gestion doit se limiter à l'exposé de la marche des affaires du Conseil fédéral au
cours de l'année précédente et ne pas traiter de l'ordre de priorité futur.
Comme c'est déjà le cas, ce rapport annuel doit être très court et, selon la nouvelle
disposition du règlement du Conseil national (art. 42«, 4e al.), il ne doit donner
lieu à un débat au plénum que si la Chambre le décide expressément; sinon, on en
prend acte sans discussion. Le Conseil des Etats réglera sa procédure lui-même.
44 
Conséquences des révisions proposées
Les propositions de la commission auront pour conséquence d'obliger tous les
groupes à procéder à une étude approfondie des grandes lignes de la politique
gouvernementale et du plan financier. De ce fait, le rôle des groupes dans la
formation de la volonté politique est renforcé. Mais un surcroît de travail est à
attendre au sein même de chaque Chambre, du fait qu'on devra aussi y discuter du
rapport préalable. Au Conseil national, on pourra cependant procéder à un débat
«organisé», les questions devant être soigneusement étudiées auparavant au sein
des groupes; cela permettra de gagner du temps (art. 64a, règlement du Conseil
national). La manière dont le débat se déroule n'est pas précisée dans les
modifications proposées de la LREC et dans le règlement du conseil. Le conseil
en décidera cas par cas, sur proposition de la Conférence des présidents de
groupe.
La commission estime qu'il faut accepter ce travail supplémentaire, car le
Parlement ne peut influer sur la planification politique que si les groupes et les
députés examinent en détail et assez tôt les rapports du Conseil fédéral. Les
experts entendus par la commission partagent ce point de vue. Il faudra aug-
menter le personnel des secrétariats des groupes afin de préparer la discussion au
sein de ceux-ci.
Certains membres de la commission regrettent que l'on impose un surcroît de
travail au Parlement. Ils craignent que les déclarations sur la planification restent
banales, car, dans notre système, la majorité est très fluctuante et la discipline au
sein des groupes très relative. Ils préfèrent donc maintenir la réglementation
actuelle.
5 
Constitutionnalité
Les modifications de procédure proposées pour l'examen des rapports sur les
grandes lignes et sur le plan financier se fondent sur l'article 85, chiffre 1, de la
constitution.
32740 
1171

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Initiative parlementaire Procédure concernant la planification politique Rapport de la
commission du Conseil national (86.015) du 31 octobre 1988
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Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1989
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
14
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
88.237
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
11.04.1989
Date
Data
Seite
1160-1171
Page
Pagina
Ref. No
10 105 751
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