ch_vb · ad 78.232 · 1981-10-28 · de


#ST# ad 78.232
Initiative parlementaire
Constitution fédérale. Mesures en faveur de la presse
Rapport complémentaire du Conseil fédéral
du 24 août 1983
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Le 28 octobre 1981, le Conseil fédéral prit position sur
l'initiative parlementaire concernant les bases constitution-
nelles dans le domaine du droit de la presse et de 1'aide à
la presse (FF 1981 III 940; ci-après : avis de 1981), dans le
texte adopté le 26 février 1980 par la commission consultati-
ve du Conseil national (FF 1980 II 184).Comme, à cette épo-
que, le Conseil fédéral avait déjà prié la Commission d'ex-
perts pour une conception globale des médias de lui fournir
de nouveaux éclaircissements, il recommanda dans son avis de
1981 d'attendre le rapport des experts avant de poursuivre
l'examen de l'initiative.
Le rapport sur la conception globale des médias (ci-après:
rapport sur la CGM) fut déposé le 31 mars 1982. Le Conseil
fédéral en prit connaissance le 19 mai 1982, et confia à qui
de droit les mandats nécessaires au vu des conclusions de ce
rapport. Nous vous fournissons aujourd'hui le rapport complé--
mentaire promis dans notre avis de 1981.
Le Conseil fédéral est d'accord sur le principe d'une revi-
sion partielle de la constitution fédérale dans le domaine du
droit de la presse et de l'aide à la presse.
1983-430 
827

L'analyse de ces questions est très avancée. L'on dispose ac-
tuellement de trois rapports d'experts en la matière, ainsi
que des résultats de deux procédures de consultation. En plus
du rapport sur la CGM, l'on peut s'appuyer sur le rapport -
fondamental pour la politique de la presse - de la Commission
d'experts pour la revision de l'article 55 %de la constitution
fédérale (est.), du 1er mai 1975 (ci-après: rapport sur l'ai-
de à la presse), ainsi que sur la procédure de consultation y
relative, et en outre sur le projet de constitution présenté
en 1977 par la Commission d'experts pour la préparation d'une
revision totale de la constitution, le rapport de ladite com-
mission et la procédure de consultation qui a suivi sa publi-
cation.
Vu ces travaux préparatoires très complets, le Conseil fédé-
ral est maintenant en mesure de prendre position. Comme les
questions essentielles avaient déjà été discutées publique-
ment au cours des procédures de consultation ouvertes à la
suite du rapport sur l'aide à la presse et du projet de
constitution de 1977, il n'était pas nécessaire, selon les
directives sur la procédure préliminaire dans la préparation
des lois, de lancer une nouvelle procédure de consultation
pour le rapport sur la CGM.
Des considérations juridiques ainsi que des suggestions éma-
nant des rapports des experts incitent toutefois le Conseil
fédéral à proposer, en matière de droit de la presse et
d'aide à la presse, un texte d'article constitutionnel qui
s'écarte du projet de la commission du Conseil national. La
modification essentielle réside dans le fait que l'accent
porté jusqu'ici sur 1 '.aide à la presse l'est désormais sur le
droit de la presse (création de conditions générales favo-
rables à une presse diverse et indépendante). Dans le projet
du Conseil fédéral, la compétence de légiférer en matière de
secret de rédaction et de statuts de rédaction est fixée
expressément dans l'article constitutionnel.
828

Nous vous proposons en outre de classer les interventions
parlementaires suivantes:
1968 P 9842 
Concentration dans le secteur de la presse
(N 26.6.68, Müller-Lucerne)
1972 P 11181 
Situation de la presse (N 29.6.72,
Chevallaz)
1972 P 11172 
Aide à la presse (N 29.6.72, Schürmann)
1972 P 11188 
Disparition de journaux' (N 29.6.72,
Muheim/Schlegel )
1974 M 11732 
Aide à la presse. Mesures à prendre
immédiatement (N 13.12.73, AKeret; E
21.3.74)
1981 P 80.544 Informateurs et journalistes. Statut
juridique (E 12.6.81, Binder); le chiffre 2
du postulat peut être classé
1981 P 80.564 Liberté intérieure et extérieure de la
presse(N 19.6.81, Müller-Lucerne)
Nous vous prions d'agréer,- Messieurs les Présidents, Mesdames
et Messieurs, les assurances de notre haute considération.
24 août 1983 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Aubert
Le chancelier de la Confédération, Buser
829

Rapport complémentaire
I 
Procédure à suivre
II 
Suite à donner au rapport sur la CGM
Le rapport sur la CGM propose trois modèles pour la revision
de la constitution dans le domaine du droit des médias
(p.399):
"- une solution intégrée, qui rassemblerait tout le
droit constitutionnel des médias en un seul et
même article;
- une solution-cadre, dont un article formerait le
noyau(conceptuel) du droit constitutionnel en
cette matière (garantie de la liberté et autres
principes), alors que les problèmes particuliers
des divers médias feraient l'objet d'articles
complémentaires;
- une solution fractionnée, qui isolerait chacun des
médias dans un article constitutionnel propre et
dans laquelle les objectifs principaux de la con-
ception globale des médias apparaissent néanmoins,
grâce à une formulation ou une interprétation
appropriées des différentes dispositions."
Le Conseil fédéral renonce à étudier plus avant la "solution
intégrée", non pas en raison du contenu de celle-ci mais à
cause de la procédure choisie, plus précisément de la cons-
truction juridique du point de vue constitutionnel. Comme les
experts le remarquent eux-mêmes dans le rapport sur la CGM,
la "solution intégrée" n'est pas compatible avec les direc-
tives gouvernementales, vu que le Conseil fédéral donne la
priorité à un article constitutionnel sur la radio et la té-
lévision (Rapport sur la CGM, p. 651; FF 1980 I 684). Du res-
te, lors de la procédure de consultation relative au projet
de constitution de 1977, l'idée d'une réglementation générale
pour l'ensemble des médias (art. 12, 2e al.) a reçu un ac-
cueil plutôt réservé.
830

Le rapport sur la CGM propose ensuite plusieurs modifications
du droit du cinéma, notamment une importante modification de
l'article constitutionnel sur le cinéma. Diverses proposi-
tions de revision ont été publiées pour la première fois dans
le rapport sur la CGM. C'est pourquoi le Conseil fédéral a
tout d'abord chargé le Département fédéral de l'intérieur
d'étudier la situation, que ce soit au niveau de la constitu-
tion, des lois ou des ordonnances. Ce sont à juste titre les
possibilités de légiférer aux niveaux inférieurs qui sont
examinées en premier lieur c'est pourquoi on ne peut encore
rien dire à l'heure actuelle sur la nécessité d'une revision
constitutionnelle. Cette manière de procéder laisse la voie
ouverte à la possibilité d'adapter par la suite, tant sur le
plan matériel que sur le plan formel, les dispositions cons-
titutionnelles relatives au cinéma à celles concernant la
presse, la radio et la télévision. Cette manière de procéder
par étapes, selon le degré d'urgence quant au fond, garantit
par conséquent une revision constitutionnelle coordonnée en
matière de médias.
La procédure dont nous venons de décrire les grandes lignes
aboutit à la possibilité de créer, pour la plupart des mé-
dias, une disposition constitutionnelle matérielle adaptée.
C'est dans le domaine des médias électroniques qu'il faut
s'attendre aux plus grandes innovations; une compétence géné-
rale de légiférer appropriée est prévue pour ce type de mé-
dia. Seuls ne seraient pas concernés les supports de son
(disques, cassettes); ceux-ci ne figurent toutefois pas non
plus dans la solution-cadre, ni dans la solution fractionnée
du rapport sur la CGM. Etant donné qu'il n'est pas prouvé,
semble-t-il, qu'il existe dans l'immédiat un besoin de
réglementer cette matière et que, en particulier, le
subventionnement des enregistrements relèverait plutôt de
l'encouragement de la culture, il est justifié de laisser ces
questions de côté pour le moment.
831

12 
Lacunes à combler
Après la décision de s'occuper immédiatement de l'article
sur la radio et la télévision, il a fallu renoncer à une
revision constitutionnelle englobant tous les médias. La dis-
cussion ne porte plus, à l'heure actuelle, que sur la révi-
sion de l'article 55 est, et sur l'introduction dans la
constitution d'un article sur le droit de la presse et l'aide
à la presse.
Une telle revision permettrait de combler les lacunes de la
constitution actuelle. Ce qui n'est pas indispensable du
point de vue juridique, ni urgent quant au fond peut toute-
fois être laissé de côté pour l'instant et pourra être traité
ultérieurement, lors d'une revision partielle ou totale.
2 
Propositions de revision
Les différents rapports des experts servent de base pour les
décisions à prendre. Ils concordent dans une large mesure,
bien qu'ils aient été établis dans des circonstances diffé-
rentes et à de très grands intervalles (date de parution:
1975, 1977, 1982).
21 
Objectifs de la politique des médias
211
Permettre aux diverses opinions de s'exprimer, tel est l'ob-
jectif principal de la politique de l'Etat en matière de com-
munication et de médias, et c'est l'article 12, 2e alinéa du
projet de constitution de 1977 qui exprime le plus clairement
cette idée. Dans les rapports sur l'aide à la presse et la
CGM, cette diversité du contenu est traitée en même temps
que la diversité des médias et, partant de la presse. La
832

diversité de et dans la presse constituent les objectifs
principaux de l'article sur l'aide à la presse proposé en
1975 (Rapport sur l'aide à la presse, p. 62), Le rapport sur
la CGM décrit de façon plus abstraite, mais dans la même
perspective, le but ultime et les objectifs de la politique
des médias en Suisse (p. 244 ss). Comme nous l'exposions dans
notre avis de 1981 (p. 947), l'on doit considérer la diversi-
té comme le but primordial de toutes les activités de l'Etat
dans ce secteur, même lorsque les mesures concrètes à prendre
ou à ne pas prendre selon le cas font l'objet de controver-
ses. Les deux procédures de consultation confirment qu'il
existe un large consensus sur ce principe.
212
Les dispositions relatives aux objectifs peuvent être intro-
duites dans la constitution isolément ou conjointement avec
une norme de compétence.
Dans la constitution fédérale actuelle, les dispositions sur
les objectifs à respecter sont le plus souvent jointes à des
normes de compétence, soit sous forme de règles de droit par-
ticulières, soit comme partie intégrante d'une norme de com-
pétence. L'article 31bis, 1er alinéa, est., par exem-
ple, indique sous forme de règle de droit particulière les
objectifs de l'ensemble des activités de la Confédération en
matière de politique économique ("augmenter le bien-être gé-
néral", "procurer la sécurité économique des citoyens"). En
revanche, la norme de compétence sur la protection de l'envi-
ronnement (art. 24sePt:>-es cst, ) contient le
mandat de combattre la pollution de 1 'air et le bruit, et in-
dique simultanément un objectif: de l'air (aussi) pur (que
possible) et un environnement (aussi) tranquille (que pos-
sible).
833

Le projet de constitution de 1977 prévoit une disposition
particulière concernant les objectifs à respecter s'agissant
du pluralisme des opinions; cette disposition, qui s'adresse
tant à la Confédération qu'aux cantons, ne fonde par contre
pas de compétence de légiférer (art. 12, 2e al.). Cette nou-
velle systématique ne peut cependant se réaliser que par une
revision totale de la constitution fédérale.
213
II est indispensable d'indiquer les objectifs à respecter;
cependant, il n'est pas nécessaire de le faire de manière ex-
plicite dans le texte constitutionnel. Il suffit d'indiquer
ces objectifs (diversité et indépendance de la presse) dans
la norme de compétence,
22 
Libertés fondamentales
Les projets constitutionnels préparés par les experts con-
tiennent des propositions concernant la nouvelle formulation
dans la constitution des droits fondamentaux se rattachant à
la liberté d'expression. En outre, tous les projets proposent
d'obliger les autorités à mener une politique d'information
active.
221 
Liberté d'opinion et d'information
221.1
Les projets des experts prévoient tous de garantir, en parti-
culier, la liberté d'opinion et d'information, que l'on con-
sidère aujourd'hui comme un droit constitutionnel non écrit.
La plupart d'entre eux mentionnent également 1'interdiction
de la censure, même si l'on ne juge pas absolument nécessaire
de la faire figurer expressément dans la constitution, puis-
que les libertés fondamentales l'excluent déjà.
834

Depuis l'arrêt du Tribunal fédéral (ATF 91 I 480), la liberté
d'expression compte de manière constante parmi les droits
constitutionnels non écrits. Dans le célèbre arrêt (ATF 96 I
586; Aleinick), le Tribunal fédéral a dégagé la portée parti-
culière de cette liberté fondamentale; cette décision a été
confirmée et précisée dans des arrêts ultérieurs.
La liberté d'information fait également partie des droits
constitutionnels non écrits. "Comprise dans la liberté d'ex-
pression et la liberté de la presse, elle garantit le droit
de recevoir des informations et des opinions, ainsi que de
s'informer aux sources accessibles de manière générale" (ATF
104 la 88, 94; trad.). On reprocha toutefois au Tribunal fé-
déral de ne pas tirer toutes les conséquences de la liberté
d'information (cf. J.P. Müller, Revue de la Société des Ju-
ristes bernois 1980, 236 ss; Rapport sur la CGM, p. 412 s.;
P. Baladin , "Grundrechte im Wandel", 3e éd. 1982, p. XXVII
s.). Pour sa part, le Tribunal fédéral a confirmé et précisé
sa pratique dans un arrêt ultérieur (ATF 107 la 304).
835
221.2
Dans la procédure de consultation de 1975, la partie concer-
nant les libertés fondamentales fut critiquée, pour diverses
raisons (Avis de 1981, p. 962). La procédure de consultation
de 1977 confirma cependant que la responsabilité de ces cri-
tiques revient essentiellement à la formulation du projet
précédent et à son contenu dans son ensemble. En elle-même,
la garantie de ces libertés fondamentales ne fut pas contes-
tée (Procédure de consultation-sur le projet de constitution
de 1977, tome 1, ad art. 12).
Sans doute est-il vrai que, jusqu'à présent, le Tribunal fé-
déral n'a pas encore reconnu de devoir positif pour l'Etat,
qui découlerait directement du principe de la liberté d'in-
formation. C'est pourquoi tous les rapports d'experts préci-
tés proposent expressément d'établir un devoir d'information
(ATF 104 la 95). Le Conseil fédéral n'en tire pourtant pas

la conclusion qu'il n'existe aucun droit constitutionnel
d'obtenir des informations. Au contraire, cette question doit
être examinée dans chaque cas, en fonction des circonstances
concrètes de l'espèce (cf. ATF r107 la 234, ^07 la 311).
Au demeurant, l'inscription formelle de la liberté d'informa-
tion dans la constitution ne fonderait pas de droits nouveaux
dans le domaine de l'information. En ce qui la concerne, la
Confédération peut garantir de tels droits sans que la liber-
té d'information figure comme droit écrit dans la constitu-
tion. La garantie de tels droits devra être examinée plus
attentivement dans le cadre de 1'étude de la motion relative
au statut juridique des informateurs et des journalistes
(80.544, Binder).
221.3
L'inscription de la liberté d'opinion et d'information dans
la constitution fédérale est en tout cas souhaitée; en ou-
tre, ainsi que le montrent les procédures de consultation,
elle est absolument incontestée. Néanmoins, le Conseil fédé-
ral est d'avis que la révision constitutionnelle en cours de^
discussion à propos du droit de la presse ne doit pas être
étendue aux libertés fondamentales. D'une part, il n'y a pas,
du point de vue constitutionnel, de nécessité absolue de com-
pléter en ce sens le catalogue des libertés fondamentales.
Les droits constitutionnels non écrits ont le même effet que
ceux qui figurent expressément dans le texte de la constitu-
tion. D'autre part, 1'inscription de la liberté d'opinion et
d'information dans notre loi fondamentale entraînerait des
déséquilibres, puisque la liberté personnelle est également
un droit constitutionnel non é.crit. Or, précisément, cette
liberté entre souvent en conflit avec la liberté d'opinion.
Seule une mise à jour de l'ensemble des libertés fondamenta-
les éviterait de tels déséquilibres et permettrait d'examiner
soigneusement tous les problêmes qui se posent dans ce con-
texte.
836

La proposition d'imposer aux autorités un devoir d'informa-
tion se retrouve dans les divers projets des experts. Les
avis divergent légèrement sur le fondement d'un tel devoir.
Les rapports sur l'aide à la presse et la CGM établissent en
premier lieu le rapport existant avec les libertés fondamen-
tales; le devoir d'information est considéré comme le fonde-
ment essentiel de la liberté d'expression; devoir d'informa-
tion et liberté d'expression doivent ensemble constituer la
"matière première" du droit des médias. Le projet de consti-
tution de 1977 considère d'abord le devoir d'information com-
me un principe général des activités de l'Etat, et accorde
ainsi davantage.d'importance au lien avec la structure démo-
cratique de l'Etat.
55 Feuille fédérale. 135- année. Vol. III
222 
Devoir d'information imposé aux autorités
222.1
Lors des deux procédures de consultation, d'aucuns critiquè-
rent ce devoir d'information pour des raisons touchant au fé-
déralisme.
222.2
En tant qu'il s'agit de la politique d'information des auto-
rités fédérales, un amendement de la constitution fédérale
n'est pas nécessaire. Au sens large, le devoir d'information
des organes fédéraux découle de la compétence qu'a la
Confédération de s'organiser. L'article 8 de la loi sur
l'organisation de 1'administration (RS 172.010 } impose du
reste au Conseil fédéral de veiller à ce que le gouvernement
et l'administration donnent suffisamment d'informations.
Le Conseil fédéral reconnaît que des problèmes surgissent
malgré tout dans la pratique. En vue d'améliorer cette situa-
tion, il a accepté la motion relative au statut juridique des
journalistes et informateurs (80.544, Binder).
837

Ainsi, une disposition constitutionnelle sur le devoir d'in-
formation concernerait pr incipa lement les autorités cantona-
les. Mais c'est précisément la raison pour laquelle les
projets ont suscité des réserves d origine fédéraliste -
isolées il est vrai - lors des procédures de consultation.
Le Conseil fédéral est d'avis que les principes minimaux con-
cernant la "transparence" de l'administration doivent être
les mêmes pour la Confédération et les cantons. C'est pour-
quoi, la reconnaissance d'un devoir général d'information de-
meure souhaitable. Mais, étant donné que les cantons peuvent
introduire, même sans base constitutionnelle, un devoir d'in-
formation de leurs autorités, le Conseil fédéral ne confère
pas la priorité absolue à l'inscription du devoir d'informa-
tion dans la constitution.
838
222.3
23 
Droit de la presse et aide à la presse
Les rapports des experts proposent tous une base pour l'édic-
tion du futur droit delapresse, ainsi que des mesures des-
tinées à aider une presse diverse et indépendante. Vu que le
contexte des différents rapports n'est pas identique et, en
outre, que le rapport sur la CGM contient plusieurs varian-
tes, il ne s'est pas dégagé de terminologie claire jusqu'à
maintenant. La comparaison des textes montre toutefois qu'il
s'agit toujours d'édicter des règles juridiques régissant la
presse en tant qu'élément de la formation de l'opinion publi-
que, et les entreprises de presse en tant que support de ces
processus de formation d'opinion. A cet égard, on envisagea
le plus souvent deux possibilités: des prescriptions sur la
presse et des compétences fédérales en ma t i è r e_ de soutien,
afin que l'on puisse accorder des prestations pécuniaires à
la presse, selon des critères déterminés, que ce soit sous
forme d'aide aux investissements, d'abaissement des coûts de
transport ou d'autres allégements.

231 
Droit de la presse
231.1
Les rapports des experts proposent de créer une base consti-
tutionnelle pour des mesures juridiques destinées à protéger
la diversité et l'indépendance de la presse et des médias en
général. Il s'agirait notamment de contrôler les menaces pe-
sant sur la diversité des opinions en raison de la concentra-
tion au sein de la presse et de mieux protéger 1'indépendance
de la presse, en recourant au besoin à des prescriptions spé-
ciales.
Dans la procédure de consultation de 1975, l'idée d'une telle
base constitutionnelle fut diversement accueillie. L'appré-
ciation globale du projet d'article 55t>is est. fut gé-
néralement favorable. Les "mesures pour soutenir une presse
diverse et indépendante" furent dans leur ensemble bien ac-
cueillies. Toutefois, parmi les prises de position, qui por-
taient particulièrement sur le 2e alinéa du projet ("disposi-
tions pour protéger une presse variée et indépendante", édic-
tées "en dérogeant, s'il le faut, au principe de la liberté
du commerce et de l'industrie"), les avis négatifs étaient
les plus nombreux. La responsabilité en revient aux prises de
position des milieux directement intéressés (p.ex. les repré-
sentants des feuilles d'annonces gratuites). On relevait en
particulier la réponse négative des deux plus grandes organi-
sations de la presse, savoir 1'Association suisse des édi-
teurs de journaux (aujourd'hui: Association suisse des édi-
teurs de journaux et périodiques) et de la Fédération suisse
des journalistes (alors: Association de la presse suisse).
La procédure de consultation de 1977, relative à l'article 12
2e alinéa, du projet de constitution fournit une image diffé-
rente, en ce sens que seule une minorité des prises de posi-
839

tion se prononçait contre des mesures légales en faveur de la
diversité de la presse. En plus d'une approbation générale
assez large, on proposa des compléments et des précisions;
avant tout, on exigea une différenciation appropriée entre la
presse et les médias électroniques.
231.2
Dans son avis de 1981, le Conseil fédéral a exposé pourquoi
il était nécessaire, en vertu de considérations relevant pu-
rement du droit constitutionnel, de créer une base constitu-
tionnelle nouvelle avant de pouvoir édicter de telles pres-
criptions (p. 946 s.). Même la compétence relative au droit
des cartels (art. 31bis, 3e al., let. d, est.) ne suf-
fit pas en tant que base constitutionnelle des mesures desti-
nées à protéger spécifiquement la diversité des opinions.
231.3
En ce qui concerne les mesures visant à prévenir les consé-
quences nuisibles de la concentration au sein de la presse,
des distinctions sont nécessaires. Aujourd'hui déjà, il exis-
te de nombreux monopoles .locaux, détenus par de petits jour-
naux qui, outre les nouvelles nationales et internationales
des agences, contiennent essentiellement des avis officiels
et des informations variées à l'intention d'une ou de plu-
sieurs communes. Mais certains organes de presse détiennent
aussi des positions dominantes dans de grandes régions: ces
organes pourraient menacer la diversité des opinions et, se-
lon de nombreux observateurs, le font déjà. Selon une partie
des théories économiques concernant la presse, la tendance à
ce qu'il n'y ait plus qu'un journal par région serait inévi-
table (E.-J. Mestmäcker, Medienkonzentration und Meinungs-
vielfalt, Baden-Baden, 1978, p. 82). En Suisse, cette ré-
flexion vaut tout particulièrement pour la presse locale.
Mais des tendances à la concentration se manifestent égale-
840

ment dans les grandes agglomérations. L'augmentation générale
des coûts, surtout lorsque les articles de fond occupent une
place importante, ainsi que la situation privilégiée des
grands journaux sur le marché des annonces, qui leur permet
de pratiquer des prix de vente à l'abonnement et au détail
relativement bas, aboutissent à une mise en danger presque
inévitable des petits journaux, qui sont souvent liés à un
parti politique (publications de la Commission des cartels,
1974, p. 284 ss). Cette tendance est pour le moins inquiétan-
te lorsque la diversité régionale et nationale est en jeu.
Le fait que les classes dirigeantes dans la politique, la
science et l'administration soient en général bien informées
- grâce aux services de presse des partis et des
associations, par le canal d'autorités ou de sources
personnelles - ne doit pas nous empêcher de donner la possi-
bilité de prendre connaissance d'exposés et d'opinions diffé-
rents sur le même événement. C'est en effet une condition es-
sentielle de tout Etat démocratique. La possibilité d'insti-
tuer d'autres médias, par exemple les radios locales, et la
diversité dans la presse, vont dans le sens de ces objectifs.
Un journal qui se veut ouvert à la pluralité des opinions
doit cependant aussi trier les informations et ne peut pas
ouvrir un débat contradictoire à propos de chaque sujet. Les
problèmes de concentration doivent d'ailleurs pouvoir être
pris également en considération lorsqu'ils se posent entre
différents médias.
C'est pourquoi le Conseil fédéral considère qu'il est maté-
riellement nécessaire de créer une base constitutionnelle,
grâce à laquelle on pourrait freiner et, autant que possible,
empêcher les développements menaçant le pluralisme. Le ren-
forcement du régime légal destiné à protéger la diversité de
la presse est important, précisément parce que l'on ne peut
guère attendre tous les effets souhaités du seul subvention-
nement de la presse, auquel la politique financière fixe de
toute manière des limites bien déterminées (cf. infra, eh.
232). Aujourd'hui déjà, on lie les mesures de soutien à
841

Pour l'édiction d'une disposition constitutionnelle, il n est
pas nécessaire de déterminer de manière définitive quelles
sont les diverses prescriptions légales qui entrent en consi-
dération comme moyens raisonnables de protéger la diversité
et l'indépendance de la presse. Le rapport sur l'aide à la
presse mentionne à cet égard des mesures précises (cf. Rap-
port sur l'aide à la presse, p. 104 ss; p. 953 ss). Le rap-
port sur la CGM prévoit plutôt des normes globales, qui lais-
sent un pouvoir d'appréciation à une Commission fédérale des
médias (interdiction des cartels en matière d'opinion; con-
trôle des fusions; empêchement des tentatives d'exercer une
influence inadmissible; p. 322 et 536 ss). Il n'est pas dé-
terminant de savoir si les problèmes doivent être résolus au
moyen de prescriptions cartellaires spéciales - avec une base
constitutionnelle élargie -, comme c'est le cas en République
fédérale d'Allemagne, en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis
(Mestmäcker, loc.cit.), ou s'il convient de créer d'autres
moyens d'intervention dans le droit des médias, comme il en
existe en France surtout. De toute façon, comme en droit éco-
nomique, ce que 1'on appelle une législation de prévention
des abus sera, en droit des médias également, le moyen propre
à atteindre le but visé.
842
des mesures structurelles; ainsi, par exemple, l'abaissement
des taxes de transport des journaux est partiellement dégres-
sif en fonction du tirage et du poids des journaux. Selon les
circonstances, des mesures destinées à parer aux conséquences
nuisibles des positions dominantes et l'aide à la presse peu-
vent être coordonnées, dans le but d'assurer le pluralisme et
l'indépendance de la presse.
Le Conseil fédéral n'exclut pas non plus, en principe, ce
qu'il est convenu d'appeler la "clause d'ouverture", en vertu
de laquelle on peut contraindre des entreprises de presse à
publier des opinions (politiques) divergeant des leurs (cf.
Avis de 1981, p. 955 ss). Selon le rapport sur la CGM, la

concentration dans la presse n'est toutefois pas si avancée -
même dans les régions où un journal occupe une position domi-
nante - que 1"on.doive admettre qu'il n'est plus du tout pos-
sible d'exprimer des opinions divergentes. Il sera certaine-
ment plus facile de se faire une opinion sur cette question
lorsque l'on aura acquis une expérience suffisante du droit
de réponse civil élargi qu'a proposé le conseil fédéral ( FF•
1982 II 671 ).
Toutefois, il ne faut pas prendre en considération les mesu-
res qui aboutissent à une entrave à l'information, comme par
exemple la limitation du tirage d'un journal ou les prescrip-
tions qui, à dessein, rendent plus difficile une distribution
rapide des journaux à travers tout les pays. Une limitation
du tirage d'un journal constituerait une grave atteinte à la
liberté du commerce et de l'industrie qui, de l'avis du Con-
seil fédéral, ne doit pas être permise par un article consti-
tutionnel sur le droit de la presse.
232 
Aide à la presse
232.1
Tous les projets d'experts prévoient une compétence pour
l'aide à la presse, voire aux médias dans leur ensemble. On
pensait essentiellement à un soutien financier de la presse.
Cette proposition fut approuvée par une majorité des intéres-
sés dans les deux procédures de consultation. Dans quelques
prises de position, on reprocha au projet de constitution de
1977 de. ne pas exprimer suffisamment clairement l'idée de
l'aide a la presse. Cependant, dans les deux procédures de
consultation, d'aucuns s'opposèrent à toute aide, pour des
raisons de principe.
Le rapport sur la CGM recommande des mesures de soutien des-
tinées aussi à la lutte contre la concentration et la dispa-
rition de journaux, qui toutes deux menacent la diversité
journalistique (p. 308).
843

232.2
Dans notre avis de 1981 (p. 946 s.), nous avons montré que le
soutien de la presse nécessite une base constitutionnelle
nouvelle, dans la mesure où l'on n'entend pas le limiter à de
strictes mesures d'aide économique.
232.3
Dans cet avis de 1981, nous aboutissons à une appréciation
réservée de l'aide à la presse (p. 951).
"Il serait faux d'espérer exercer, par des secours fi-
nanciers, une influence fondamentale sur 1 évolution à
long terme. Le maintien délibéré des structures ne
peut être en soi, ne serait-ce que pour des raisons
financières, le but de notre politique à l'égard de la
presse. "
232.31
Le fait que 1 'on porte un jugement nuancé sur 1 'efficacité
d'une aide à la presse conçue comme unique moyen de lutter
contre la concentration de la presse ne doit pas mettre en
question l'inscription dans la constitution fédérale de la
coropétence de légiférer eu la matière et d'accorder des sub-
ventions. L'état des finances fédérales fixe toutefois des
limites précises aux nouvelles activités dans ce domaine.
Ainsi, les versements directs à des entreprises individuel-
les, effectués en tant que mesures de sauvetage économiques,
ne doivent pas figurer dans la législation fédérale (de tel-
les mesures peuvent cependant être prises par les cantons).
La législation d'exécution devra d'autre part veiller à ce
que la concurrence entre les organes de presse ne soit pas
affaiblie ni faussée par les subventions.
844

L'évolution de la situation de la presse depuis l'avis de
1981 confirme les prévisions faites dans ce rapport. Ce sont
surtout les petits journaux, désavantagés sur le plan de la
concurrence, (en règle générale il s'agit de journaux poli-
tiques), qui ont connu de nouvelles difficultés économiques.
Toutefois, il convient de nuancer l'appréciation des causes
de ce développement, de même que celle des moyens de parer à
cette situation. Il est certain que ces problèmes économiques
résultent partiellement du recul des offres d'emploi. Néan-
moins, il s'est avéré que des mesures prises dans le cadre
des entreprises elles-mêmes et des projets de collaboration
raisonnables ont permis d'éviter (au moins provisoirement) la
disparition de certains journaux ou, en tout cas, des attein-
tes graves à la diversité,
232.32
Selon l'article 10 de la loi sur le service des postes, le
Conseil fédéral fixe les taxes à acquitter pour le transport
de journaux et de périodiques. Ce faisant, il aura égard en
particulier au maintien d'une presse diversifiée. La respon-
sabilité en matière de politique de la presse incombe donc au
Conseil fédéral et indirectement seulement-à l'Entreprise des
PTT. Il est souhaitable que cette tâche soit clairement défi-
nie dans la constitution.
De tout temps, la Confédération a accordé des taxes de trans-
port réduites aux journaux et périodiques vendus par abonne-
ment. D'après les chiffres de l'Entreprise des PTT, le manque
à gagner dû à cette mesure s'est élevé à 225 millions de
francs en 1982. Ce montant représente en fait un soutien di-
rect de la presse; il est couvert dans les comptes des PTT
par les revenus d'autres services; il a également une in-
fluence sur le bénéfice des PTT qui, aux termes de l'article
42, lettre b, est., alimente la caisse de la Confédération.
845

Ainsi, si la Confédération renonce à couvrir complètement les
frais de transport des journaux par des tarifs appropriés, on
aboutit au même résultat que si elle consacre un bénéfice
plus élevé à des ristournes versées à la presse.
Dans son rapport du 4 octobre 1982 relatif au programme fi-
nancier 1984 - 1986, le Conseil fédéral stipule clairement
qu'aucune nouvelle tâche ne doit être entreprise sans couver-
ture financière. Le fait que l'Entreprise des PTT peut réali-
ser un bénéfice net convenable, malgré le déficit rencontré
en matière de transport des journaux, démontre que cette aide
indirecte à la presse est assurée du point de vue financier.
Ce sera la tâche de la législation que de mettre ces revenus
au service des objectifs visés par la politique de la
presse.
232.33
Le rapport sur l'aide à la presse instaure un rapport de sub-
sidiarité entre l'aide à la presse et le droit de la presse.
Le Conseil fédéral ne partage pas ce point de vue. Au con-
traire, il considère la possibilité de soutenir la presse et
celle d'édicter certaines prescriptions de comportement comme
des moyens d'intervention complémentaires dans le cadre de la
politique de la presse. Le rapport sur la CGM montre comment
il est possible de prendre des mesures de soutien judicieuses
et efficaces, sans que cela entraîne des charges financières
excessives. Il est difficile en effet de juger rétrospective-
ment si les moyens d'intervention relevant du droit de la
presse, tels qu'ils sont proposés dans ces rapports, auraient
en fait et dans tous les cas permis de maintenir la diversité
de la presse. Mais le Conseil fédéral considère la diversité
de la presse et des opinions comme des biens suffisamment im-
portants dans un Etat libce et démocratique pour que l'on
doive absolument créer la possiblité constitutionnelle de
prévoir dans la loi des mesures en vue de la réalisation de
ces objectifs fondamentaux.
846

24 
Rédactions et journalistes
Si, d'une part, la diversité des opinions dépend d'une pres-
se diverse et indépendante, et plus généralement de médias
indépendants, sa réalisation pratique, d'autre part,est fonc-
tion de la liberté du travail rédactionnel et journalistique.
Dans ce contexte, deux sujets sont en discussion depuis long-
temps déjà: le statut des rédactions au sein des entreprises
de presse et le secret de rédaction.
241.1
Le rapport sur la CGM propose d'accorder au législateur la
compétence d'édicter "certains principes concernant la liber-
té interne des médias" (p. 431). Une minorité de la commis-
sion considère toutefois que le développement des conventions
collectives de travail suffit à garantir la liberté interne,
et qu'une intervention du législateur serait pour le moins
prématurée (p. 489). Le rapport sur l'aide À la presse expri-
mait la même idée sous le concept d'indépendance de la pres-
se, qui recouvrait aussi bien l'indépendance externe que
l'indépendance interne (p. 63 s.), A cet égard, l'avant-pro-
jet du professeur Schurroann de 1972 était plus clair, en ce
sens qu'il prévoyait la possibilité d'étendre la force obli-
gatoire des conventions collectives de travail.
Le projet de constitution de 1977 n'aborde pas directement la
question, mais il permet de la résoudre par déduction. Dans
la mesure où l'assurance d'une liberté d'action pour la ré-
daction au sein de l'entreprise de presse contribue à la réa-
lisation de l'objectif de la diversité des opinions, l'on
peut se référer à l'article 12, 2e alinéa. Si l'on considère
plutôt la liberté dite "interne" de la presse comme l'ex-
847

pression de la liberté individuelle dans un rapport de tra-
vail de droit privé, c'est l'article 25 qui forme la base
principale.
Dans les deux procédures de consultation, les avis recueillis
sur ce sujet furent rares, mais favorables pour la plupart,
241.2
Dans son avis de 1981, le Conseil fédéral a établi que de
telles réglementations nécessitent une base constitutionnelle
claire (p. 945 s.; voir aussi la prise de position du Conseil
federai à propos de la motion 80.564, Müller-Lucerne, liberté
intérieure et extérieure de la presse, BÖ N 1981 p. 860 s.).
241.3
En pratique, ce sont surtout les "chartes de rédaction" qui
soulèvent des problèmes. Les chartes indiquent l'orientation
générale, la tendance des publications - qui, pour beaucoup,
serait fixée unilatéralement par les éditeurs. Dans le cadre
de ces objectifs généraux, les statuts laissent une certaine
liberté d'action aux rédactions, et en précisent les limites.
Le moyen principal pour protéger l'indépendance rédactionnel-
le consiste à limiter le droit de l'éditeur, en sa qualité
d'employeur, de donner des instructions au personnel concerné
(art. 321^ CO; RS 220; Weber D. "Die Regelung des Binnen-
taereichs der Presse durch Redaktionsstatute", Winterthour
1982, p. 38 ss). Ainsi, certaines chartes garantissent à la
rédaction une entière liberté dans la formation de son opi-
nion, sous réserve des questions qui touchent directement
l'entreprise de presse ou qui ont une portée politique géné-
rale importante. Les chartes imposent également aux éditeurs
le devoir de fournir des informations aux rédacteurs, accor-
dent aux rédacteurs le droit d'être entendus et, dans cer-
848

tains cas, leur reconnaissent un droit de veto s'agissant de
questions personnelles.
241.31
II importe tout d'abord de séparer ce problème de l'organisa-
tion des rapports de travail dans les rédactions des discus-
sions relatives aux droits de participation dans les entre-
prises en général. Il y aurait coexistence des règles généra-
les sur la participation et de celles sur la liberté interne
des médias; pour les entreprises de médias concernées, il y
aurait lieu de prévoir une coordination, légale ou conven-
tionnelle (Rapport sur la CGM, p. 490). En ce sens, l'ins-
cription dans la constitution des droits des rédactions au
sein des entreprises de médias ne préjugerait pas des discus-
sions sur la participation des travailleurs en général.
241.32
II existe quatre arguments principaux en faveur d'une régle-
mentation légale particulière des conditions de travail dans
les rédactions, que ce soit sur la base d'un contrat de droit
privé, d'une convention ou de la loi.
a. Certes, j.es droits de la personnalité des rédacteurs et
des journalistes, en tant qu'ils sont des travailleurs,
sont déjà protégés par les dispositions générales régis-
sant le contrat de travail (art. 328 CO). Ainsi, la "clau-
se de conscience", en vertu de laquelle un journaliste ne
peut pas être tenu de défendre une opinion qu'il ne parta-
ge pas pour des raisons personnelles, est déjà reconnue à
l'heure actuelle, et n'a pas besoin d'une nouvelle base
juridique (Weber D., loc, cit., p. 80). Mais la situation
est différente si l'on considère la liberté d'expression
des rédacteurs et des journalistes dans le cadre de leurs
rapports de travail.
849

Le fait que des droits fondamentaux soient aussi protégés,
par le biais de lois spéciales, dans les rapports de droit
prive correspond déjà à la pratique actuelle; ainsi en
est-il par exemple en matière de droit des cartels ou dans
la législation sur la concurrence déloyale. Par analogie,
il se justifie de réglementer de manière spéciale les
rapports de droit privé entre les entreprises de médias et
jLeurs_ ^rédactions, dans la mesure où ils mettent^ en ;[eu des
libertés fondamentales. La manière de relater les événe-
ments dans les médias et les opinions qui y sont exprimées
ne doivent pas dépendre des intérêts à court terme des
éditeurs; l'intérêt public qui est en jeu ici n'est pas
moins grand que l'intérêt à une concurrence loyale. Cepen-
dant, une législation appropriée devra tenir compte en mê-
me temps des droits de l'éditeur; en effet, outre la li-
berté de la presse, c'est avant tout la liberté du commer-
ce et de l'industrie qui entre en ligne de compte. En
d'autres termes, la législation devra aspirer à une pondé-
ration des intérêts entre les différents droits garantis
par la constitution.
b. Au fil des discussions en matière de droit constitution-
nel, il apparaît de plus en plus clairement que la légis-
lation sur les médias doit tenir compte de certains inté-
rêts publics, et tout particulièrement de la liberté
d'opinion et d'information des lecteurs. En ce qui concer-
ne les médias électroniques, ce problème doit être réglé
dans les concessions (ATF du 17 octobre 1980, Zbl 83 219).
S'agissant de la presse, il ne saurait être question
d'édicter des prescriptions sur le contenu des publica-
tions, sous réserve de dispositions spécifiques sur le
contenu des journaux, qui peuvent résulter du droit de ré-
ponse ou du droit pénal, par exemple. Il s'agit bien plu-
tôt d'établir un cadre de conditions permettant d'attein-
dre l'objectif principal. Des principes régissant les
chartes de rédaction constitueraient de tels moyens d'in-
tervention indirects. D'une part, ces chartes indiquerai-
850

ent la tendance de chaque organe; d'autre part, elles
définiraient les limites de compétence de l'éditeur, ainsi
que l'autonomie de la rédaction.
c. Le troisième argument en faveur d'une réglementation du
statut des rédactions au sein des entreprises de médias
résulte de 1-'objectif de la diversité des oginions. Cet
objectif ne peut être atteint que si la liberté et la res-
ponsabilité personnelles ont un champ suffisamment vaste.
La liberté en matière de communication publique en général
exige une organisation libérale de la structure interne
des entreprises de presse (Rapport sur la CGM, p. 407). Il
s'impose toutefois d'opérer certaines distinctions. Dans
les chartes de rédaction qui définissent une tendance fa-
vorable à un parti ou un autre groupement, on trouve très
souvent des devoirs de loyauté envers ce parti ou groupe-
ment. Lorsqu'ils entrent en fonction, les journalistes
connaissent ces dispositions, et il n'y a pas lieu de les
relativiser par la loi. Mais la situation est différente
s'agissant des organes indépendants, de tendance pluralis-
te. Dans ce cas, les chartes prévoient souvent que la ré-
daction décide elle-même si elle veut donner sa propre
opinion sur un sujet, surtout avant une votation populai-
re, ou si elle veut présenter jusque dans les commentaires
les divers points de vue en présence. Ces procédures peu-
vent jouer un rôle positif pour la formation de l'opinion
chez le citoyen, car elles permettent de situer des opi-
nions déterminées dans un contexte plus étroit et plus
personnel, ce qui facilite l'appréciation de questions
concrètes.
d. Enfin, l'existence de structures internes claires, qui
sont portées à la connaissance du public et révèlent ainsi
la voie suivie par l'organe de presse, fourniront à la
presse elle-même, ainsi qu'aux tiers, la sécurité et la
confiance qui constituent le fondement de la mission
851

publique de la presse (Weber D., loc. cit. p. 13). Lors-
que les structures internes de la presse sont connues de
tous, elles constituent également un obstacle aux tentati-
ves de pression en provenance de l'extérieur, pressions
auxquelles le journal ne doit pas céder à la légère, s'il
veut garder sa crédibilité. Certes, les tentatives les
plus variées visant à exercer une influence sur un journal
ne sont pas exclues pour autant; néanmoins, l'efficacité
de ces tentatives est amoindrie lorsqu'elles se trouvent
en face d'une presse solidement organisée sur le plan in-
terne.
241.33
Jusqu'à présent, le développement des chartes de rédaction
s'est fait dans les contrats individuels ou dans les règle-
ments-types des entreprises. Les chartes sont reprises dans
les contrats de travail individuels. Les contrats collectifs
de travail du secteur de la presse prescrivent l'établisse-
ment de chartes, et contiennent des directives à ce sujet.
A l'étranger, le développement des chartes a suivi la même
voie. Le droit comparé révêle en outre que les conventions
collectives de travail de la Suisse ont joué un rôle particu-
lièrement important dans ce domaine (cf. K. Doehring, in:
Doehring et al., "Pressefreiheit und innere Struktur von
Presseunternehmen in westlichen Demokratien, Berliner Abhand-
lungen zum Presserecht", no 18, Berlin 1974; H.D. Fischer et
al., "Innere Pressefreiheit in Europa, Materialien zur inter-
disziplinären Medienforschung, vol. 3, Baden-Baden 1975).
Même s'il existe un consensus assez large entre les partenai-
res sociaux à propos de l'organisation souhaitable des rela-
tions internes dans la presse, il convient néanmoins de
852

constater que les conventions collectives de travail ont subi
plusieurs violations au cours des dernières années. Les clau-
ses les plus fréquemment enfreintes sont celles qui imposent
à l'éditeur le devoir de donner certaines informations à la
rédaction. Dans quelques cas, la convention n'était pas ap-
plicable, parce que, contrairement à la société mère, la fi-
liale éditant l'organe touché par des mesures contestées n'y
était pas partie. C'est pourquoi le rapport sur la CGM propo-
se une réglementation légale minimale du statut des rédac-
tions, sous forme d'un contrat individuel de travail spécial
pour le secteur des médias d'information (p. 486 ss). Une mi-
norité de la commission estime qu'il suffirait de s'en tenir
au développement des conventions collectives. Il faut toute-
fois objecter à ce point de vue le fait qu'actuellement, les
conventions collectives ne peuvent faire l'objet d'une décla-
ration d'extension destinée à leur conférer la force obliga-
toire générale que si elles permettent de favoriser la paix
du travail (art. 34ter, 1er al., let. c, est.) et que
les autres conditions touchant au droit du travail sont éga-
lement remplies. Ce n'est donc que dans la mesure où cet ob-
jectif, strictement délimité et relevant du droit du travail,
est en accord avec le but journalistique visé, que les con-
ventions collectives qui contiennent dea chartes de rédaction
peuvent faire l'objet d'une déclaration d'extension. C'est
pourquoi la méthode des conventions collectives et de leur
déclaration d'extension n'est pas suffisante en ce qui con-
cerne les objectifs spécifiques visés par le droit de la
presse (cf. notre avis de 1981, p. 945 s.).
241.34
Quelques violations isolées des conventions ne sauraient suf-
fire à justifier des mesures législatives. D'autres éléments
ont plus de poids: malgré le consensus relativement large des
partenaires sociaux, les conventions ne s 'appliquent pas dans
toutes les entreprises de presse; en outre, il n'est pas
56 Feuille fédérak. I35 FF 1981 III 940
3> FF 1983 111 827
889

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire Constitution fédérale. Mesures en faveur de la presse Rapport
complémentaire du Conseil fédéral du 24 août 1983
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1983
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
38
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
78.232
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
27.09.1983
Date
Data
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827-889
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10 103 812
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