ch_vb · 2000-0152 587 · 1999-08-13 · de


2000-0152
587
99.435
Initiative parlementaire
Modification des dispositions légales relatives
à l’immunité parlementaire
Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats
du 13 août 1999
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Conformément à l’art. 21ter, al. 3, en relation avec l’art. 21quater de la loi sur les
rapports entre les conseils (LREC; RS 171.11), nous vous soumettons le présent
rapport et le transmettons parallèlement au Conseil fédéral pour avis.
La Commission des affaires juridiques vous propose d’approuver par sept voix
contre six le projet de modification de la loi sur la responsabilité (les propositions de
minorités sont annexées).
13 août 1999
Au nom de la Commission:
La présidente, Christiane Brunner

588
Rapport
I Partie générale
1 
Situation initiale
Le 6 mai 1999, conformément à l’art. 21ter, al. 3, en relation avec l’art. 21quater de la
loi sur les rapports entre les conseils1, la Commission des affaires juridiques a déci-
dé de soumettre aux Chambres une initiative parlementaire proposant la modifica-
tion des dispositions relatives à l’immunité parlementaire dans la loi sur la respon-
sabilité2 (art. 14). Les différends apparus lors des débats au sujet de la levée de
l’immunité parlementaire du conseiller national Rudolf Keller (98.063)3 sont à
l’origine de cette proposition.
2 
Travaux de la commission
Lors de sa séance du 13 août 1999, la Commission des affaires juridiques a adopté la
présente modification de loi à l’intention du Conseil des Etats. Contrairement à
l’intention d’abroger purement et simplement les dispositions régissant l’immunité
relative exprimée le 16 juin 1999 par la présidente de la commission devant le Con-
seil des Etats4, après une discussion approfondie faisant suite à la discussion parle-
mentaire de l’époque à l’occasion de l’initiative parlementaire Rüesch (91.424)5, la
Commission des affaires juridiques a décidé de formuler l’art. 14 de la loi sur la
responsabilité de manière plus restrictive tout en maintenant l’immunité relative des
parlementaires.
3 
Considérations de la commission
3.1 
Généralités
L’immunité parlementaire6 est conçue pour protéger les députés dans l’exercice de
leurs activités politiques et garantir ainsi le bon fonctionnement du Parlement.
1
RS 171.11
2
RS 170.32
3
BO 1998 N 2760 ss et 1999 N 639 ss; BO 1999 E 5 ss et 560 ss.
4
BO 1999 E 561
5
Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats du 20 janvier
1994 (FF 1994 II 832), avis du Conseil fédéral du 29 juin 1994 (FF 1994 III 1415);
délibérations du Conseil des Etats (BO 1992 E 1269 ss, 1994 E 1030 ss et 1995 E 982 ss
[ne pas entrer en matière]) et du Conseil national (BO 1995 N 1237 s.).
6
A ce sujet: Lanz-Baur Regula, Die paralementarische Immunität in Bund und Kantonen
der schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurich 1963; Wallimann-Bornatico Mariangela,
Die Parlamentarische Immunität der Mitglieder des National- und Ständerates,
in SJZ 1988(89) 351; Gadient Brigitta M., Die parlamentarische Immunität im Bund,
in Parlement – Autorité suprême de la Confédération, Mélanges sur l’Assemblée fédérale,
édités par les services du Parlement, Berne 1991.

589
Le législateur distingue trois formes d’immunités:
–
L’immunité absolue aux termes de l’art. 2, al. 2, de la loi sur la responsabi-
lité exclut la possibilité de rendre responsables les députés pour leurs inter-
ventions à la Chambre ou dans les commissions; dans ces cas, l’immunité ne
peut être levée étant donné que les députés sont d’emblée soustraits à toute
poursuite pénale. Cette immunité est explicitement garantie par l’art. 162 de
la nouvelle Constitution fédérale du 18 décembre 19987.
–
La garantie de participation aux sessions selon les art. 1 et 2 de la loi sur les
garanties8 interdit la poursuite, pendant les sessions, de délits qui n’ont pas
de rapport avec l’activité officielle; dans ces cas, l’immunité peut être levée
au moyen d’une procédure relativement simple. L’accord écrit de l’intéressé
ou, à défaut, l’autorisation de la Chambre à laquelle il appartient suffit.
–
Entre ces deux formes d’immunité, celle reconnue pour des délits commis en
rapport avec l’activité officielle occupe une position intermédiaire: il s’agit
de l’immunité communément appelée immunité relative. Selon l’art. 14 de la
loi sur la responsabilité, la levée de cette immunité est possible, mais uni-
quement avec l’accord des deux Chambres. L’accord de l’intéressé ne cons-
titue pas un motif permettant de lever cette immunité. En effet, cette institu-
tion étant destinée à assurer l’exercice des fonctions et donc à servir les inté-
rêts du Parlement tout entier, il est logique que c’est à lui seul qu’incombe la
décision concernant la levée de l’immunité relative.
En pratique, l’importance de l’immunité parlementaire n’est pas très grande. Depuis
1970, à de rares exceptions près, les cas abordés n’ont concerné que l’immunité
relative. Se fondant sur les brèves dispositions de la loi, le Conseil national et le
Conseil des Etats ont développé leur propre pratique. Cette dernière a cependant
régulièrement donné lieu à des discussions. C’est pourquoi, en 1991, les anciennes
commissions des pétitions et de l’examen des constitutions cantonales du Conseil
national et du Conseil des Etats ont adopté des directives pour l’interprétation et
l’application de l’art. 14, al. 1, de la loi sur la responsabilité.
Le 15 décembre 19929, avec sa décision de principe au sujet de l’initiative parle-
mentaire Rüesch, le Conseil des Etats avait toutefois souligné que, au vu de la diffi-
culté de délimiter l’activité privée et professionnelle de l’activité parlementaire, il
considérait qu’il était indispensable de restreindre, par une modification de la loi sur
la responsabilité, le champ d’application de la réglementation sur l’immunité rela-
tive. Le 5 octobre 1994, il a décidé une formulation plus restrictive de l’art. 14, al. 1,
de la loi sur la responsabilité10. Etant donné que, le 12 juin 1995, le Conseil national
a refusé d’entrer en matière sur ce projet11, le 3 octobre 1995, le Conseil des Etats a,
pour sa part, décidé de ne plus poursuivre cet objet12. Les directives de 1991 men-
tionnées ci-dessus sont donc toujours en vigueur.
7
FF 1999 I 212
8
RS 170.21
9
BO 1992 E 1269 ss
10
BO 1994 E 1030 ss
11
BO 1995 N 1237 ss
12
BO 1995 E 982 s.

590
3.2 
Réglementation et pratique actuelles relatives
à l’art. 14, al. 1, de la loi sur la responsabilité
3.2.1 
Condition d’entrée en matière sur une demande
de levée de l’immunité parlementaire
La procédure de levée de l’immunité parlementaire présuppose l’ouverture d’une
poursuite pénale contre l’une des personnes visées à l’art. 14, al. 1, de la loi sur la
responsabilité, pour des infractions commises dans l’activité officielle ou qui sont
liées à la situation officielle de l’intéressé. Une poursuite pénale dans ces conditions
requiert l’autorisation des Chambres.
L’examen a lieu en deux étapes: tout d’abord, le rapport entre l’infraction reprochée
et l’activité et la situation officielles du parlementaire doit être examiné avant que la
décision d’une éventuelle levée de l’immunité puisse être prise.
Il est essentiel que l’acte ou l’omission en cause ait un lien avec les obligations liées
à la charge et l’exercice de l’activité officielle. Si un tel lien est établi, il faut ensuite
entrer en matière sur la demande de levée de l’immunité. Si aucun lien n’est établi,
l’autorité pénale peut alors sans autres entamer la procédure.
3.2.2 
Critères de la décision matérielle
La deuxième étape de la procédure consiste en la décision à prendre quant à la levée
ou au maintien de l’immunité. En l’occurrence, il faut procéder à la pondération des
intérêts publics divergeants qui sont, d’une part, la nécessité de garantir le libre
exercice du mandat parlementaire, donc le bon fonctionnement de l’Assemblée
représentant le peuple et, d’autre part, la nécessité de poursuivre les infractions.
Cette pondération d’intérêts doit être effectuée en fonction de critères objectifs
justifiables. En la matière, il convient de respecter le principe de la proportionnalité
de la décision. En d’autres termes, il faut que, compte tenu de toutes les circonstan-
ces du cas, la décision de lever ou non l’immunité apparaisse comme une réaction
adéquate au vu de l’importance et du poids du comportement incriminé. Cet examen
comparatif doit tenir compte à la fois de l’importance particulière qu’il faut attribuer
au libre exercice du mandat parlementaire et de la fonction des représentants du
peuple, détenteurs du pouvoir législatif et de surveillance suprême de l’Etat.
Le principe de la proportionnalité ne permet cependant pas de donner la priorité
d’une façon générale, voire absolue, à l’immunité. Dans la pratique, il faut toujours
tenir compte du fait que le privilège en matière de poursuite pénale constitue une
exception au principe général de l’égalité devant la poursuite pénale (principe de la
poursuite d’office). Après tout, c’est le principe de la poursuite d’office qui est en
vigueur, principe découlant lui-même aussi de l’idée de proportionnalité. Il permet
aux Chambres fédérales de se faire une idée sommaire de la gravité pénale du com-
portement incriminé. Il doit y avoir des raisons sérieuses de penser qu’une infraction
a été commise et il faut disposer d’un nombre suffisant d’indices à ce sujet. Même
lorsqu’il y a lieu de penser qu’une infraction a été commise, le principe de la pro-
portionnalité, et donc celui de l’opportunité, permettent de ne pas déférer devant le
juge pénal les cas de peu d’importance ainsi que les plaintes ou affaires pénales

591
manifestement abusives ou découlant de motifs politiques dont le but est unique-
ment de gêner, voire d’empêcher le débat politique. Dans de tels cas, il semble
justifié de ne pas lever l’immunité.
3.3 
Critique de la réglementation et de la pratique
actuelles
L’immunité parlementaire est une réglementation d’exception au sens de la conces-
sion d’un privilège. Toute décision en la matière doit donc respecter des exigences
très élevées. En cas de doute au sujet de l’immunité relative, le Parlement a, au cours
de ces dernières années, toujours admis un lien avec l’activité ou la position offi-
cielles et a refusé la levée de l’immunité. Cette manière de procéder à considérable-
ment étendu la protection de l’immunité.
La pratique actuelle en la matière est très large, en particulier en ce qui concerne
l’examen préliminaire portant sur l’existence d’un lien entre l’activité et la situation
officielles du parlementaire. A lui tout seul, l’engagement politique a, dans certains
cas, suffi pour admettre l’existence d’un lien entre l’acte et la fonction et a motivé
l’entrée en matière.
La pratique actuelle a suivi la pente de la facilité au risque de restreindre sans néces-
sité le droit légitime du lésé d’exiger l’ouverture d’une procédure pénale.
II Partie spéciale
4 
Proposition de la majorité de la commission
Pour les raisons exposées, la commission est d’avis que la révision de l’art. 14, al. 1,
de la loi sur la responsabilité est justifiée, principalement en ce qui concerne une
pratique plus restrictive en matière d’établissement du lien entre l’infraction incri-
minée et l’activité ou la position officielles du parlementaire.
La formulation précisant que l’acte doit être directement lié à l’activité officielle
permet de tenir compte de la volonté de limiter l’élément constitutif. Ainsi, il a
également été possible de tenir compte des réserves que le Conseil fédéral avait
émises à l’époque au sujet des formulations proposées dans le cadre de l’initiative
parlementaire Rüesch13. Un lien doit donc impérativement être établi entre l’acte et
la fonction; l’intérêt politique ou l’engagement en faveur d’une affaire particulière
ne suffit plus à empêcher la levée de l’immunité. Il est donc déterminant que l’acte
ou l’omission se rapporte directement à l’exercice du mandat parlementaire ou aux
obligations qui en découlent ou ait été commis dans l’environnement immédiat de
l’activité parlementaire.
13
Avis du Conseil fédéral du 29 juin 1994, FF 1994 III 1415; intervention du conseiller
fédéral Koller devant le Conseil des Etats, BO 1994 E 1032.

592
Contrairement à ce que stipule le texte actuel de l’art. 14, al. 1, de la loi sur la res-
ponsabilité, la «situation officielle» de parlementaire n’est plus spécialement men-
tionnée. Le but est de souligner que le simple fait d’agir en indiquant, voire en
mettant en exergue le statut de parlementaire ne peut pas à lui seul créer le lien étroit
exigé dans le nouveau texte.
Il y a lieu de distinguer les catégories de cas suivantes:
1.
Le lien existe en règle générale pour les infractions contre les devoirs de
fonction (art. 312 et suivants CP). Ceci est par exemple le cas lorsqu’une
violation du secret de fonction a été commise parce que la personne intéres-
sée a eu connaissance, dans l’exercice de son mandat parlementaire, de faits
qui devraient être tenus secrets, mais qu’elle s’est sentie habilitée ou tenue
de révéler en dehors des débats parlementaires.
2.
Le lien étroit requis peut également être admis lorsqu’un parlementaire traite
une question politique d’intérêt général, dans un exposé ou un écrit ou au
cours d’un débat public, notamment à la radio ou à la télévision, et utilise
des connaissances et des informations acquises principalement au cours de
son activité parlementaire. A cet égard, la liberté d’expression comprend
également le droit d’entamer une certaine polémique, même accentuée, dans
le cadre de la discussion politique. L’immunité doit impérativement servir de
protection contre des restrictions dans ce domaine. Si des actes punissables
sont commis dans un tel cadre, les Chambres fédérales doivent déterminer
matériellement si la levée de l’immunité se justifie ou non.
En raison de sa nature même, la réglementation légale ne permet pas l’élaboration
d’un catalogue exhaustif des faits, positif ou négatif, définissant les cas dans lesquels
l’immunité doit être accordée et les cas dans lesquels elle doit être levée. La pondé-
ration des intérêts ne peut pas être formalisée; elle demeure une tâche complexe et
importante incombant aux Chambres fédérales.
Grâce à une meilleure définition de l’élément constitutif, le présent projet de modifi-
cation de la loi sur la responsabilité doit permettre de faciliter le traitement des
demandes de levée de l’immunité relative et de rendre la pratique plus restrictive en
la matière. S’il devient possible d’examiner correctement le lien avec l’activité
parlementaire et de délimiter ce dernier de la décision matérielle, alors la probléma-
tique du privilège en matière de poursuite pénale s’en trouverait considérablement
désamorcée.
5 
Minorités de la commission
5.1 
Minorité I: non entrée en matière
Une première minorité (Schmid Carlo) de la commission propose de ne pas entrer en
matière. Selon cette minorité, l’immunité parlementaire doit permettre aux députés
d’exercer leur mandat politique, même de manière polémique, sans devoir craindre
l’intervention du juge. L’inégalité de traitement en faveur des parlementaires, élus
du peuple, est légitimée par la nécessité d’une position privilégiée assurant une
grande liberté d’action dans l’exercice du mandat politique. Si l’on suit le projet de
la majorité restreignant l’immunité relative, le risque existe également que les par-
lementaires se réfugient derrière leur immunité absolue et en fasse un usage abusif.
La pression et les critiques se dirigeraient alors sur l’institution de l’immunité abso-

593
lue. Enfin, le fait de diminuer la protection des parlementaires, en supprimant la
référence à la «position» dans l’art. 14, al. 1, laisse entrevoir les risques de multipli-
cation de procès onéreux, pour réduire au silence des cibles politiques choisies.
Pour ces raisons, la première minorité propose de ne pas changer la réglementation
actuellement en vigueur.
5.2 
Minorité II: abolition de l’immunité relative
Une deuxième minorité (Marty, Aeby, Brunner, Hess, Saudan, Schweiger) veut
abolir complètement l’immunité relative des parlementaires. L’immunité relative
implique un traitement privilégié des parlementaires par rapport à d’autres citoyens
non investis de cette fonction représentative. La pratique parlementaire s’est révélée
assez restrictive quant à la levée de l’immunité, interprétant de manière large le lien
existant entre l’infraction reprochée et l’activité ou la situation officielle. De plus la
nécessité d’apprécier sommairement si le comportement en cause est réprimé par le
droit pénal, tant d’un point de vue subjectif qu’objectif, a posé certaines difficultés.
Face à ces difficultés, la minorité est d’avis qu’il ne se justifie plus, notamment du
point de vue de l’égalité de traitement, d’accorder aux agissements des parlementai-
res en dehors du Parlement une position juridique différente et privilégiée par rap-
port, par exemple, à des personnes qui, sans être parlementaires, s’engagent pour
défendre des idées politiques. La minorité note de plus que la plupart des cantons ne
connaissent pas l’institution de l’immunité relative. Il est devenu dès lors nécessaire
d’abolir l’institution de l’immunité parlementaire relative.
Le texte proposé par la minorité reprend la teneur actuelle de l’art. 14 de la loi sur la
responsabilité et supprime dans tous les alinéas la mention des «membres du Conseil
national ou du Conseil des Etats», qui ne sont par conséquent plus couverts par
l’immunité relative.
5.3 
Minorité III: précisions concernant la répétition
d’infractions en dehors du parlement
Une troisième minorité (Reimann, Hess, Merz, Schmid Carlo) veut compléter le
projet de la majorité de la commission en introduisant un nouvel al. 1bis à l’art. 14
LRCF. Cet alinéa prévoit que si les opinions qui bénéficient de l’immunité absolue
aux termes de l’art. 2, al. 2, LRCF sont répétées en dehors de toute activité liée aux
conseils et aux commissions, cette répétition ne crée pas de rapport direct avec
l’activité officielle au sens de l’al. 1 de l’art. 14 LRCF. Cette minorité veut ainsi
éviter certains abus. Un parlementaire qui par exemple commettrait des infractions
contre l’honneur devant le plénum ne pourrait pas réitérer ses propos en dehors du
parlement et se prévaloir pour ces répétitions de la protection de l’immunité absolue
ou relative.

594
6 
Conséquences financières et effets sur l’état
du personnel
Les modifications proposées n’ont pas de conséquences financières ou d’effets sur
l’état du personnel, ni pour la Confédération, ni pour les cantons.
7 
Constitutionnalité
La compétence de la Confédération pour édicter des prescriptions relatives à
l’immunité des membres de l’Assemblée fédérale découle de l’art. 162, al. 2, de la
nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 199914.
14
RO 1999 2556

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parlementaire. Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats
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