ch_vb · JAAC 54.19 · 1989-09-18 · de


JAAC 54.19
Entscheid des Bundesrates vom 18. September 1989
Interdictions d’entrée à l’égard d’étrangers qui compromettent la sûreté
intérieure ou extérieure de la Suisse.
Art. 70 Cst. et 19 ch. 2 ACF sur la compétence des départements et de
leurs services de régler certaines affaires.
Le principe de la proportionnalité exige la levée d’une interdiction
d’entrée fondée sur le risque d’une activité d’espionnage lorsque cette
interdiction, après examen de toutes les circonstances de l’espèce, ne se
justifie plus au bout de trois ans.
Art. 8 § 1 et 2 CEDH. En l’espèce, l’ingérence dans la vie privée et
familiale de l’épouse suisse et des enfants suisses de celle-ci que
constitue l’interdiction d’entrée n’est pas nécessaire, faute d’un intérêt
prépondérant de l’Etat à l’éloignement de l’étranger.
Einreisesperren gegenüber Ausländern, die die innere oder äussere
Sicherheit der Eidgenossenschaft gefährden.
Art. 70 BV und 19 Ziff. 2 BRB über die Zuständigkeit der Departemente
und ihrer Amtsstellen zur selbständigen Erledigung von Geschäften.
Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt die Aufhebung einer mit der
Gefahr nachrichtendienstlicher Tätigkeit begründeten Einreisesperre,
welche sich unter Berücksichtigung aller Umstände nach drei Jahren
nicht mehr rechtfertigt.
Art. 8 § 1 und 2 EMRK. Vorliegend erweist sich die Einreisesperre als
ein Eingriff in das Privat- und Familienleben der schweizerischen
Ehefrau und Stiefkinder, der mangels eines überwiegenden Interesses
des Staates an der Fernhaltung des Ausländers nicht notwendig ist.
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Divieto d’entrata per gli stranieri che mettono in pericolo la sicurezza
interna o esterna della Confederazione.
Art. 70 Cost. e 19 n. 2 del DCF sulla competenza dei Dipartimenti e degli
uffici che ne dipendono a sbrigare da sé certi affari.
Il principio della proporzionalità esige di togliere il divieto d’entrata
fondato sul rischio di un’attività spionistica se detto divieto,
considerate tutte le circostanze, dopo tre anni non è più giustificabile.
Art. 8 § 1 e 2 CEDU. In casu, il divieto d’entrata costituisce un’ingerenza
nella vita privata e familiare della moglie svizzera e dei figli svizzeri,
ingerenza non più necessaria dacché manca un interesse preponderante
dello Stato all’allontanamento dello straniero.
I
A. Nachdem sich der Beschwerdeführer seit Mitte April 1984 ohne
entsprechende Bewilligung in der Schweiz aufgehalten hatte, erkundigte
er sich im März 1986 bei einer ausländischen Botschaft in Bern nach den
Möglichkeiten eines Studiums in dem Land, aus dem sein Vater abstammte.
Danach kam es zu einigen Kontakten mit einem Botschaftsfunktionär, der von
den schweizerischen Behörden als Nachrichtendienstoffizier erkannt worden
war. Dieser versuchte, den Beschwerdeführer für eine nachrichtendienstliche
Tätigkeit zu gewinnen, stellte ihm entsprechende Testaufgaben und
«schenkte» ihm auch bereits einen Betrag von Fr. 500.-. Nicht zutreffend
ist dagegen die Feststellung der Vorinstanz, der Beschwerdeführer habe
nachrichtendienstliche Aufträge ausgeführt.
B. Mit der Begründung, der in finanziellen Schwierigkeiten steckende
Beschwerdeführer stelle ein Sicherheitsrisiko dar, verfügte die
Bundesanwaltschaft am 27. Oktober 1986 eine unbefristete Einreisesperre, die
in Rechtskraft erwuchs.
C. Am 25. Februar 1988 stellte der Beschwerdeführer bei der
Bundesanwaltschaft das Gesuch um Aufhebung der Einreisesperre. Er machte
hauptsächlich die beabsichtigte Heirat mit seiner hier wohnenden Schweizer
Freundin geltend, die im Dezember 1987 während der Schwangerschaft ein
gemeinsames Kind verloren hatte. Zudem habe ihm nie Spionagetätigkeit oder
die Absicht dazu nachgewiesen werden können, so dass die Einreisesperre
schon von Anfang an unverhältnismässig gewesen sei.
D. Am 4. März 1988 wurde der Beschwerdeführer wegen Verweisungsbruch,
begangen zwischen Anfang Januar und Anfang März 1988, zu 25 Tagen
Gefängnis bedingt verurteilt.
E. Am 14. März 1988 wies die Bundesanwaltschaft das Gesuch um
Aufhebung der Einreisesperre ab. Zur Begründung wurde im wesentlichen
ausgeführt, die beabsichtigte Heirat mit einer Schweizerin vermöchte
die Sicherheitsbedenken nicht zu beseitigen und im weitern sei es seiner
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zukünftigen Frau zumutbar, ihm ins Ausland zu folgen. Ferner beweise der
begangene Verweisungsbruch, dass der Beschwerdeführer nicht bereit sei,
behördliche Anordnungen zu befolgen.
F. Am 30. März 1988 vermählte sich der Beschwerdeführer in London mit
seiner Schweizer Freundin, die zwei Kinder von ihrem ersten Ehemann mit in
die Ehe brachte.
G. Am 14. April 1988 erhob der Beschwerdeführer gegen den abweisenden
Entscheid der Bundesanwaltschaft Beschwerde beim EJPD, die mit Entscheid
vom 23. November 1988 abgewiesen wurde. Gegen diesen negativen
Rekursentscheid richtet sich die vorliegende Beschwerde an den Bundesrat
vom 27. Dezember 1988 mit den Anträgen auf Aufhebung der Einreisesperre
und Erteilung einer Einreisebewilligung.
H. …
I. Am 27. April 1989 ersuchte der Beschwerdeführer um sofortige Aufhebung
der Einreisesperre, eventuell um provisorische Aufhebung für mindestens
sechs Monate wegen der bevorstehenden Niederkunft seiner Ehegattin mit
dem gemeinsamen ehelichen Kind.
J. Mit Verfügung vom 12. Mai 1989 hat das EFD als Instruktionsbehörde
nach Art. 75 Abs. 2 und 3 VwVG und in Anwendung von Art. 54 VwVG die
provisorische, auf sechs Monate befristete Aufhebung der Einreisesperre vom
27. Oktober 1986 angeordnet.
…
II
1. Für Beschwerden gegen Verfügungen der Departemente auf dem Gebiet
der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes und der Neutralität ist
der Bundesrat zuständig (Art. 72 Bst. a i. V. Art. 74 VwVG und Art. 100
Bst. a OG). Die angefochtene Einreisesperre beruht auf einer behaupteten
Sicherheitsgefährdung. Auf die form- und fristgerecht eingereichte
Beschwerde ist in diesem Punkt einzutreten.
2. Das Rechtsbegehren auf Erteilung einer Einreisebewilligung hat im
Verhältnis zum Antrag auf Aufhebung der Einreisesperre keine selbständige
Bedeutung, weil die Einreise in die Schweiz an sich keiner besonderen
Bewilligung bedarf. Die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen fällt
demgegenüber zur Hauptsache in die Zuständigkeit der Kantone (Art. 15
und 18 des BG vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der
Ausländer [ANAG], SR 142.20). Soweit mit der Beschwerde die Erteilung einer
Einreisebewilligung zum Zwecke des Aufenthalts im Kanton Luzern verlangt
wird, ist daher auf sie nicht einzutreten.
3. Die angefochtene Einreisesperre stützt sich auf Art. 19 Ziff. 2 des BRB vom
17. November 1914 betreffend die Zuständigkeit der Departemente und der
ihnen unterstellten Amtsstellen zur selbständigen Erledigung von Geschäften
(SR 172.011). Diese Bestimmung ermächtigt die Bundesanwaltschaft zur
Verhängung von Einreisesperren gegenüber Ausländern, welche die innere
oder äussere Sicherheit gefährden. Die verfassungsrechtliche Grundlage
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findet sich in Art. 70 BV, wonach dem Bund das Recht zusteht, Fremde,
welche die innere oder äussere Sicherheit der Eidgenossenschaft gefährden,
aus dem schweizerischen Gebiet wegzuweisen. Es ist unbestritten, dass
Art. 70 BV dem Bund nicht nur das Recht zur Ausweisung gibt, sondern auch
Einreisesperren gegen sicherheitsgefährdende Ausländer erfasst (siehe
Burckhardt Walter, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung,
Bern 1931, S. 633; Ullmer Rudolf Eduard, Die staatsrechtliche Praxis der
Schweizerischen Bundesbehörden aus den Jahren 1848-1863, Bd. 2, Zürich
1866, Nr. 922; Kammermann Iwan Walter, Die fremdenpolizeiliche Ausweisung
von Ausländern aus der Schweiz, Diss., Bern 1948, S. 82; Schindler Walter,
Die Fremdenausweisung aus politischen Gründen nach schweizerischem
Bundesstaatsrecht, Diss., Zürich 1930, S. 41).
4. Die Verhängung einer Einreisesperre aufgrund von Art. 70 BV
beziehungsweise Art. 19 Ziff. 2 des BRB betreffend die Zuständigkeit der
Departemente und der ihnen unterstellten Amtsstellen zur selbständigen
Erledigung von Geschäften setzt eine Gefährdung der inneren oder äusseren
Sicherheit der Schweiz voraus. Dabei muss der betroffene Ausländer nicht
bereits eine konkrete Gefährdung der Eidgenossenschaft bewirkt haben.
Die Einreisesperre kann auch zur Abwehr einer bevorstehenden Gefahr
angeordnet werden, vorausgesetzt die entsprechenden Befürchtungen seien
durch das Verhalten eines Ausländers begründet und durch bestimmte
Tatsachen erhärtet.
5. Diese Voraussetzung mag im vorliegenden Fall zur Zeit der Anordnung
der Einreisesperre erfüllt gewesen sein. Der Beschwerdeführer hatte im
Umgang mit den Angehörigen der ausländischen Botschaft eine unglaubliche
Naivität an den Tag gelegt. Aufgrund der Leichtigkeit, mit welcher er, ohne
es zu realisieren, einem Test für Nachrichtendienst Tauglichkeit unterzogen
werden konnte und der Leichtgläubigkeit, in welcher er in seinen jugendlichen
Schwärmereien von einem Botschaftsfunktionär Fr. 500.- entgegennahm,
ohne sich auch nur Gedanken über die damit verbundenen Absichten zu
machen, durfte die Bundesanwaltschaft seinerzeit davon ausgehen, der
Beschwerdeführer könnte in eine finanzielle Abhängigkeit und in den Strudel
geheimdienstlicher Aktivitäten geraten und damit die innere oder äussere
Sicherheit der Schweiz gefährden.
6. Im vorliegenden Fall geht es indessen nicht darum, die Verhängung der
Einreisesperre am 27. Oktober 1986 zu beurteilen; zu entscheiden ist einzig die
Frage, ob die Aufrechterhaltung dieser Einreisesperre im jetzigen Zeitpunkt
rechtmässig ist. Das ist zu verneinen:
Zunächst ist zu beachten, dass seit der Verhängung der Einreisesperre
fast drei Jahre vergangen sind. Nichts deutet darauf hin, dass der
Beschwerdeführer in dieser Zeit auch nur die entferntesten Kontakte zu
Nachrichtendienst-Kreisen gehabt hätte. Die Instruktionsinstanz konnte sich
anlässlich der Einvernahme des Beschwerdeführers davon überzeugen, dass
er aus den Schwierigkeiten, in die er sich durch seine naive Unbedachtheit
hatte hineinmanövrieren lassen und den schwerwiegenden Folgen, gegen
die er in den letzten drei Jahren anzukämpfen hatte, seine Lehren gezogen
hat und künftig sehr auf der Hut sein wird, um nicht nochmals in eine
ähnliche Angelegenheit hineinzuschlittern. Demzufolge ist das Risiko, dass
der Beschwerdeführer eine Gefahr für die innere oder äussere Sicherheit der
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Schweiz herbeiführen könnte, heute als gering einzustufen. Zudem ist seine
finanzielle Situation zwar nach wie vor nicht rosig, aber längst nicht mehr so
prekär wie vor drei Jahren, als der Beschwerdeführer völlig auf sich alleine
angewiesen war. Heute wird er von seiner Ehefrau unterstützt, diese bezieht
Fürsorgeleistungen, die zwar keine grossen Sprünge, aber immerhin das
Überleben der heute fünfköpfigen Familie sicherstellen. Sobald er im Besitze
einer Arbeitsbewilligung ist, will der Beschwerdeführer eine Anstellung, wenn
möglich auf seinem Beruf als Verkäufer, suchen, was ihm bei der heutigen
Arbeitsmarktsituation auch nicht schwer fallen dürfte.
Aus diesen Gründen drängt sich eine Aufhebung der Einreisesperre auf,
vor allem in Anwendung des Verhältnismässigkeits-Prinzipes und zwar
sowohl unter dem Gesichtspunkt, dass eine Massnahme beim Entfallen ihrer
Voraussetzungen aufzuheben ist, wie auch nach dem Grundsatz der zeitlichen
Angemessenheit.
7. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang vor allem auch, dass
der Beschwerdeführer zur Zeit seiner unüberlegten Kontaktaufnahme
mit der fremden Botschaft erst 24jährig war und sein ganzes Vorgehen in
diesem Zusammenhang als jugendlicher Leichtsinn erscheint. Es geht unter
dem Gesichtspunkt des Verhältnismässigkeits-Grundsatzes nicht an, den
Beschwerdeführer wegen dieser einmaligen Entgleisung auf Lebenszeit als
Staatsgefahr abzustempeln. Es muss ihm vielmehr eine Chance gegeben
werden, zu beweisen, dass es sich um einen einmaligen Fehltritt handelte,
aus dem die notwendigen Konsequenzen gezogen wurden.
8. Diese Chance kann dem Beschwerdeführer auch nicht deshalb
verwehrt werden, weil er die Einreisesperre wiederholt missachtet und
Verweisungsbruch begangen hat. Die strafrechtliche Würdigung dieser
Angelegenheit obliegt nicht dem Bundesrat, sondern dem Strafrichter.
Wesentlich für das vorliegende Verfahren ist allein, ob der begangene
Verweisungsbruch darauf schliessen lässt, dass der Beschwerdeführer eine
Gefahr für die innere oder äussere Sicherheit des Landes darstellt. Das ist
nicht der Fall: Nichts deutet darauf hin, dass der Beschwerdeführer den
Verweisungsbruch aus Auflehnung gegen die Staatsgewalt oder aus fehlendem
Willen zum Gehorsam gegenüber behördlichen Anordnungen begangen
hat. Wie er anlässlich seiner Einvernahme bei der Instruktionsbehörde
glaubwürdig erklärte, hat er die Einreisesperre nur deshalb missachtet,
weil er keinen andern Weg sah, um mit seiner heutigen Frau zusammen
beziehungsweise bei der Geburt des gemeinsamen Kindes anwesend zu sein.
9. Die Aufhebung der umstrittenen Einreisesperre ist auch und vor allem
aufgrund der veränderten familiären Verhältnisse des Beschwerdeführers
geboten.
Art. 8 § 1 EMRK verbürgt den Anspruch auf Achtung des Familienlebens. Nach
der Praxis der europäischen Kommission für Menschenrechte gibt diese
Garantie zwar kein Recht auf Anwesenheit in einem bestimmten Staat. Art. 8
EMRK kann aber im Falle einer Ausweisung beziehungsweise Einreisesperre
verletzt werden, wenn dadurch die Familie getrennt wird (vgl. BGE 109 Ib
186).
Sowohl nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts wie auch der
europäischen Kommission für Menschenrechte kann der Schutz des
Familienlebens nur angerufen werden, wenn die Beziehung zwischen den
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Eheleuten tatsächlich gelebt wird und es der schweizerischen Ehefrau eines
Ausländers nicht zuzumuten ist, ihrem Ehemann ins Ausland zu folgen (vgl.
BGE 109 Ib 189, BGE 110 Ib 205).
10. Trotz den sich aus der Einreisesperre ergebenden Schwierigkeiten
erscheinen die ehelichen Beziehungen zwischen dem Beschwerdeführer und
seiner in Luzern wohnhaften Frau als eng und tief. Beide Ehegatten erklären
übereinstimmend, dass sie eine Liebesheirat eingegangen, in ihrer Ehe und
Familie glücklich sind und einander nicht missen könnten. Es bestehen
keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass es sich in Wirklichkeit anders verhält.
11. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist es der Ehefrau des
Beschwerdeführers objektiv nicht zuzumuten, ihrem Ehemann ins Ausland zu
folgen.
Als einziges Land kämen wohl die USA [Heimatland des Beschwerdeführers]
in Frage. Abgesehen davon, dass dem Beschwerdeführer und seiner Frau
ganz offensichtlich die finanziellen Mittel fehlen, um einen Umzug der Familie
in die Vereinigten Staaten zu bestreiten, ist die Ehefrau so stark in Luzern
verwurzelt, dass es ihr kaum gelingen dürfte, im entfernten Amerika eine
neue Heimat zu finden. Dies gilt um so mehr, als ihr Ehemann selbst seit sechs
Jahren nicht mehr in den Vereinigten Staaten lebt und nur noch lose Kontakte
zu seiner dortigen Familie hat, so dass auch er sich dort heute fremd fühlt.
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz, ergibt sich die Zumutbarkeit des
Wegzugs ins Ausland auch nicht daraus, dass die Ehe in England geschlossen
wurde. Denn diese Tatsache geht in keiner Weise auf die Bereitschaft der
Ehefrau zurück, sich im Ausland niederzulassen, sondern war lediglich ein
Ausweg aus der sich aus der Einreisesperre ergebenden Unmöglichkeit, die
Ehe hierzulande einzugehen.
12. Was ein Wegzug aus der Schweiz für die Ehefrau vor allem als unzumutbar
erscheinen lässt, ist die Tatsache, dass sie aus erster Ehe zwei Kinder, 5-
und 7jährig, besitzt und über sie die elterliche Gewalt innehat. Abgesehen
davon, dass auch diese Kinder in der Schweiz verwurzelt sind, fällt besonders
ins Gewicht, dass auch ihr leiblicher Vater in Luzern wohnt. Obwohl die
Kinder ein ausgesprochen enges Verhältnis zum Beschwerdeführer haben,
hängen sie nach wie vor auch an ihrem leiblichen Vater, der das ihm gemäss
Scheidungsurteil zustehende monatliche Besuchsrecht nicht nur regelmässig
ausübt, sondern seine Kinder im Einvernehmen mit deren Mutter meistens
sogar an zwei Wochenenden pro Monat betreut. Von dieser zu verlangen, dass
sie ihrem heutigen Gatten ins Ausland folgt, würde mithin nicht nur heissen,
sie aufzufordern, das Besuchsrecht ihres geschiedenen ersten Ehemanns in
zivilrechtswidriger Weise illusorisch zu machen, sondern gleichzeitig den
auch dem leiblichen Vater der Kinder zustehenden Anspruch aus Art. 8 EMRK
zu verletzen. Aus alledem ergibt sich, dass der Frau des Beschwerdeführers
objektiv nicht zumutbar ist, ihrem Ehemann ins Ausland zu folgen. Damit ist
die Berufung auf Art. 8 § 1 EMRK gerechtfertigt.
13. Art. 8 § 2 EMRK bestimmt, dass ein Eingriff in den Anspruch auf Achtung
des Familienlebens nur statthaft ist, wenn er gesetzlich vorgesehen ist und
eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die
nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung, das wirtschaftliche
Wohl des Landes, die Verteidigung der Ordnung und zur Verhinderung
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von strafbaren Handlungen, zum Schutz der Gesundheit und der Moral
sowie der Rechte und Freiheit anderer notwendig ist. Art. 8 § 2 EMRK
verlangt mithin eine Güterabwägung zwischen den privaten Interessen
des Beschwerdeführers an der Aufhebung der Einreisesperre und dem
öffentlichen Interesse, das zur Aufrechterhaltung der Massnahme geltend
gemacht wird.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass vorliegend die Interessen des
Beschwerdeführers an der Aufhebung der Einreisesperre dasjenige an seiner
Fernhaltung überwiegt: Einerseits ist das Interesse an der Fernhaltung
des Beschwerdeführers als gering zu bezeichnen, weil die mit seiner
Anwesenheit in der Schweiz verbundene Gefahr im heutigen Zeitpunkt
als klein erscheint - jedenfalls nicht grösser als dasjenige, des von einem
wegen Widerhandlungen gegen das Betäubungsmittelgesetz zu 24 Monaten
Zuchthaus bestraften Ausländers, dessen Beschwerde das BGer in BGE 110 Ib
201 guthiess. Anderseits sind die auf dem Spiel stehenden privaten Interessen
eminent wichtig: Es geht nicht nur darum, dem Beschwerdeführer und
seiner Frau, welcher die Ausreise nicht zuzumuten ist, den Vollzug ihrer
Ehe zu ermöglichen; es gilt auch zu verhindern, dass dem Sohn des Ehepaars
der Vater und den Kindern aus erster Ehe der Frau der Stiefvater entrissen
wird, zu dem sie eine sehr starke Bindung entwickelt haben. Die umstrittene
Einreisesperre ist deshalb aufzuheben.
In Anwendung von Art. 64 VwVG und Art. 8 der V vom 10. September
1969 über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren (VwKV,
SR 172.041.0) wird dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung
zugesprochen.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 54.19 - Entscheid des Bundesrates vom 18. September 1989
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1990
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