ch_vb · 86.222 · 1987-03-18 · de


Initiative parlementaire (Weber Monika)
392
N 
18 mars 1987
1924. A son avis, une réglementation s'impose en ce qui
concerne les conditions auxquelles est subordonnée l'auto-
risation donnée aux juges fédéraux d'exercer une fonction
arbitrale ainsi que pour ce qui est des honoraires versés
pour cette activité. La commission a notamment constaté
que cette dernière question n'avait pas été traité par le
nouveau règlement concernant l'activité des juges fédéraux
comme arbitre, ou experts, que le Tribunal fédéral a adopté
en séance plénière le 7 mai 1985.
Au vu de ce qui précède, la commission a proposé au
Conseil national de donner suite à l'initiative parlementaire.
Le Conseil national a adopté la proposition de la commis-
sion le 20 juin 1986, sans opposition (Bulletin off. CN 1986,
p. 1031).
3. Le 18 septembre 1986, la commission a commencé l'exa-
men de l'initiative parlementaire quant au fond (art. 21qua-
ter de la loi sur les rapports entre les conseils). Elle est partie
du principe qu'il faut créer une base légale pour l'activité
des juges fédéraux comme arbitres ou experts, qui régisse
cette activité tout en laissant au Tribunal fédéral certaines
compétences et une certaine latitude dans l'élaboration des
dispositions en la matière.
La commission a examiné deux moyens qui, à son avis,
permettraient d'atteindre ce but: la révision de l'arrêté fédé-
ral en vigueur, qui date de 1924, et la création d'une disposi-
tion générale dans la loi fédérale d'organisation judiciaire,
qui est en cours de révision. Si l'on adoptait la deuxième
solution, l'arrêté fédéral en vigueur serait abrogé et la ques-
tion des fonctions arbitrales serait réglée dans la loi revisée.
La commission a opté pour la seconde solution. Lors de
l'examen de la loi d'organisation judiciaire revisée, elle a
décidé d'y insérer un nouvel article 3a, qui reprend les
objectifs des auteurs de l'initiative et qui permet en même
temps l'abrogation de l'arrêté fédéral mentionné. L'article
proposé a la teneur suivante:
Article 3a
Al. 1
Un membre ne peut exercer de fonctions arbitrales ou
procéder à des expertises qu'avec l'assentiment du tribunal.
Al. 2
L'assentiment peut être donné lorsque le volume de travail
le permet et que l'acceptation du mandat est justifié par
l'intérêt public.
Al. 3
Le juge verse la moitié des honorai resa la caisse du tribunal.
Al. 4
Les juges suppléants sont tenus d'annoncer l'acceptation
d'un arbitrage si cette activité peut être préjudiciable à leur
fonction.
Al. 5
Le tribunal règle les détails.
Pour ce qui concerne l'examen de détail, la commission
renvoie à la discussion, au sein du Conseil, concernant la
révision de la loi fédérale d'organisation judiciaire. Les rap-
porteurs exposeront les arguments qui ont conduit à l'adop-
tion du présent article 3a.
Antrag der Kommission
Aus diesem Grund beantragt die Kommission - im Einver-
nehmen mit dem Initianten - mit der Beratung der parlamen-
tarischen Initiative auszusetzen, bis die Räte die Revision
des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundes-
rechtpflege behandelt haben. Wird dabei die Regelung der
schiedsrichterlichen Tätigkeit der Bundesrichter in die Revi-
sion einbezogen, kann die parlamentarische Initiative abge-
schrieben werden.
Proposition de la commission
C'est pourquoi la commission propose - en accord avec
l'auteur de l'initiative - de suspendre l'examen de l'initiative
parlementaire jusqu'à ce que les Chambres aient traité la
révision de la loi fédérale d'organisation judiciaire. Si la
réglementation des fonctions arbitrales des juges fédéraux
est insérée dans cette révision, l'initiative parlementaire
pourra être classée.
Le président: Je constate que la proposition de la commis-
sion n'est pas combattue.
Angenommen - Adopté
#ST# 86.222
Parlamentarische Initiative (Weber Monika)
Verfassungsgerichtsbarkeit
Initiative parlementaire (Weber Monika)
Juridiction constitutionnelle
Wortlaut der Initiative vom 4. März 1986
Der bisherige Artikel 113 der Bundesverfassung ist durch
folgenden Text zu ersetzen:
Abs. 1
Das Bundesgericht beurteilt ferner:
a. Verfassungsbeschwerden wegen Verletzung von verfas-
sungsmässigen Rechten;
b. Kompetenzstreitigkeiten zwischen Bund und Kantonen
sowie öffentlichrechtliche Streitigkeiten zwischen Kan-
tonen;
c. Beschwerden wegen Verletzung der Gemeindeauto-
nomie;
d. Beschwerden wegen Verletzung des Gewaltenteilungs-
grundsatzes;
e. Beschwerden wegen Verletzung von Staatsverträgen und
Konkordaten.
Abs. 2
Die Verfassungswidrigkeit von Bundesgesetzen und Bun-
desbeschlüssen kann nur in Zusammenhang mit einem
Anwendungsakt geltend gemacht werden.
Abs. 3
Mit Verfassungsbeschwerde beim Bundesgericht können
nicht angefochten werden:
a. Durch 
Bundesgesetz 
als 
Ausnahme 
bezeichnete
Beschlüsse der Bundesversammlung und des Bundesrates;
b. Dringlicherklärung 
allgemeinverbindlicher 
Bundesbe-
schlüsse;
c. Entscheide, die mit ändern Rechtsmitteln an das Bundes-
gericht weitergezogen werden können.
Abs. 4
Das Gesetz kann weitere Streitigkeiten staatsrechtlicher
Natur der Verfassungsgerichtsbarkeit unterstellen.
Texte de l'initiative du 4 mars 1986
L'article 113 de la constitution fédérale a la nouvelle teneur
suivante:
Al. 1
Le Tribunal fédéral connaît en outre:
a. des recours pour violation des droits constitutionnels;
b. des conflits de compétences entre la Confédération et les
cantons ainsi que des différends relevant du droit public
entre cantons;
c. des recours pour violation de l'autonomie communale;
d. des recours pour violation du principe de la séparation
des pouvoirs;
e. des recours pour violation de concordats ou de traités.
Al. 2
L'inconstitutionnalité de lois fédérales ou d'arrêtés fédéraux
ne peut être invoquée qu'en rapport avec un acte d'applica-
tion.
Al. 3
Ne peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal
fédéral:
a. les décisions de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédé-
ral pour lesquelles la loi fait une exception;
b. la clause d'urgence d'arrêtés fédéraux qui ont une portée
générale;

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Parlamentarische Initiative (Weber Monika)
c. les décisions qui peuvent être attaquées par un autre
moyen devant le Tribunal fédéral.
Al. 4
La loi peut étendre la juridiction du Tribunal fédéral à
d'autres contestations de droit public.
Schriftliche Begründung - Développement par écrit
Es gibt verschiedene Gründe, weshalb ich diese Initiative
eingereicht habe. Sozusagen den äusseren Anlass dazu
bildete die Verabschiedung des Preisüberwachungsgeset-
zes durch das Parlament. Ich möchte aber betonen, dass es
in erster Linie staatspolitische Gründe sind, die mich mit
voller Ueberzeugung für die Schaffung der Verfassungsge-
richtsbarkeit auch im Bund eintreten lassen. Das Parlament
hat sich übrigens schon verschiedentlich mit dieser Materie
beschäftigt.
Die Verfassungsgerichtsbarkeit bedeutet eine Kontrolle von
Gesetzen auf ihre Verfassungsmässigkeit durch ein unab-
hängiges Gericht. Das mit dieser Aufgabe betraute Gericht
ist somit ein spezieller Hüter der Verfassung. Es soll nicht
nur die Grundrechte der Bürger schützen, sondern auch
über die Einhaltung von Kompetenz- und Verfahrensbestim-
mungen der Verfassung durch die anderen Staatsorgane
wachen.
Weshalb besteht heute in der Schweiz ein staatspolitisches
Bedürfnis nach Schaffung der Verfassungsgerichtsbarkeit
auch im Bund?
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass in den gut hundert
Jahren seit der Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit
gegenüber den Kantonen ein realer Schwund des Verfas-
sungsschutzes für den Bürger eingetreten ist. Dies aus
folgendem Grund: Im Jahre 1875, als das Bundesgericht
seine Tätigkeit aufnahm, lag die Hauptfülle der Gesetzge-
bungszuständigkeiten noch bei den Kantonen. Der Bund
hatte damals nur geringe Kompetenzen. Somit konnte das
Bundesgericht anfänglich den wichtigsten Teil der Gesetze,
welche in der Schweiz ergingen, auf ihre Uebereinstimmung
mit der BV hin überprüfen; denn gegenüber kantonalen
Gesetzen kennt die Schweiz - wie gesagt - eine vollumfäng-
liche Verfassungsgerichtsbarkeit. Weil nun aber seit 1875
ständige Kompetenzverschiebungen von den Kantonen an
den Bund vorgenommen worden sind, ist real der Umfang
der Verfassungsgerichtsbarkeit in der Schweiz stark zurück-
gegangen. Dieser Tatsache ist man sich in der bisherigen
Diskussion über die Verfassungsgerichtsbarkeit zuwenig
bewusst gewesen. Es besteht heute inbezug auf die Verfas-
sungsgerichtsbarkeit sozusagen ein beträchtlicher Nachhol-
bedarf. Wie ein Blick auf andere europäische Länder und
auf die USA zeigt, wird die Verfassungsgerichtsbarkeit
immer mehr zu einem wesentlichen Attribut des modernen
Rechtsstaates. Das Bestehen der Verfassungsgerichtsbar-
keit schwächt auch nicht die Stellung des Parlamentes, wie
das bisweilen behauptet wird. Gewiss kann es vorkommen,
dass das Verfassungsgericht eine Gesetzesbestimmung als
verfassungswidrig qualifiziert, doch die verfassungsgericht-
liche Ueberprüfung der Gesetze stärkt die Stellung des
Parlamentes insofern, als bei Abweisung der Beschwerden
Zweifel über die Verfassungsmässigkeit autoritativ ausge-
räumt werden. Die Abweisung von Beschwerden durch das
Gericht stärkt indirekt die Stellung des Gesetzgebers. Inso-
fern schafft die Verfassungsgerichtsbarkeit auch Rechtssi-
cherheit.
Wem dient die Verfassungsgerichtsbarkeit? Ich würde
sagen: allen, vor allem aber den Minderheiten in einem
Staat, welche durch exzessive demokratische Mehrheitsbe-
schlüsse in ihren Grundrechten beschnitten werden kön-
nen. In einem Land wie der Schweiz, das sich ja gerne der
Wahrung der Minderheiten rühmt, scheint mir dieser Aspekt
besonders wichtig zu sein. Die Verfassungsgerichtsbarkeit
soll nach Massgabe des Verfassungstextes allen Minderhei-
ten Schutz gewähren. Vermag sie das zu leisten, so stärkt
sie das Vertrauen der Öffentlichkeit in unsere Institutionen.
Die bisherigen Erfahrungen im Ausland und vor allem jene
in der Schweiz mit der bundesgerichtlichen Verfassungsge-
richtsbarkeit erlauben es, eine positive Gesamtbilanz zu
ziehen.
Zum Text der Initiative:
Ich habe den Text meiner parlamentarischen Initiative dem
Entwurf für eine neue BV der beiden Staatsrechtler Alfred
Kölz und Jörg-Paul Müller entnommen. Die beiden Profes-
soren haben sich ihrerseits stark an den amtlichen Verfas-
sungsentwurf von 1977 angelehnt und sind nur in zwei
Bereichen von diesem Text abgewichen (auf diese komme
ich noch zurück). Der von mir eingereichte Text bezweckt
die Einführung einer beschränkten Verfassungsgerichtsbar-
keit. Es sollen - damit die Gefahr einer Politisierung der
Verfassungsjustiz gebannt werden kann - Gesetze und Bun-
desbeschlüsse nur im Zusammenhang mit einem konkreten
Rechtsanwendungsakt angefochten werden können. Auf
die umfassende Verfassungsgerichtsbarkeit, wie sie das
Bundesgericht gegenüber den Kantonen ausübt, soll also
verzichtet werden. So gleicht mein Vorschlag stark dem
amerikanischen Modell, wie ja die USA schon des öftern der
schweizerischen BV als Vorbild gedient haben.
Die von mir vorgeschlagene beschränkte Verfassungsge-
richtsbarkeit hat den Vorteil, dass die Zahl der an das
Verfassungsgericht gelangenden Fälle reduziert wird. Wer
die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes oder Bundesbe-
schlusses geltend machen will, muss zunächst einen
Anwendungsakt erzielen und diesen im gerichtlichen Instan-
zenweg weiterziehen. Nicht jeder Anwendungsakt eignet
sich dazu, in letzter Instanz vom Bundesgericht überprüft zu
werden, sodass sich auch aus diesem Grund die Zahl der
Prozesse in Grenzen halten dürfte. Ein weiterer Vorteil die-
ser beschränkten Art 
der 
Verfassungsgerichtsbarkeit
besteht darin, dass das Verfassungsgericht in der Lage ist,
nur eine ganz bestimmte Auslegung eines Gesetzes oder
Bundesbeschlusses als verfassungswidrig zu qualifizieren,
im übrigen aber die Bestimmung in Kraft zu belassen. Diese
zurückhaltende Form der Verfassungsgerichtsbarkeit wird
vom Bundesgericht seit langen Jahren mit Erfolg gegenüber
den Kantonen angewendet.
Mein als parlamentarische Initiative eingereichter Text
unterscheidet sich vom amtlichen Entwurf von 1977 inso-
fern, als einmal zusätzlich die Verletzung des Gewaltentei-
lungsgrundsatzes beim Verfassungsgericht angefochten
werden kann. Diese Beschwerdemöglichkeit besteht schon
heute inbezug auf die kantonale Verfassungsgerichtsbarkeit
mittels der staatsrechtlichen Beschwerde. Praktisch würde
sich das vor allem darin auswirken, dass Ueberschreitungen
der Kompetenzen des Bundesrates mit Verordnungen
gerügt werden könnten. Der Bürger könnte also geltend
machen, dass eine bestimmte Vorschrift in einer bundesrät-
lichen Verordnung richtigerweise in ein Bundesgesetz
gehöre. Würde er mit diesem Vorwurf durchdringen, so
ginge die Rechtsetzungskompetenz an das Parlament über,
was wiederum ein Mittel zur Stärkung des Parlamentes
wäre.
Im von mir vorgelegten Text ist zweitens in Abweichung des
amtlichen Verfassungstextes von 1977 vorgesehen, dass
beim Verfassungsgericht auch Beschwerden wegen Verlet-
zung von Staatsverträgen und Konkordaten erhoben wer-
den können. Von besonderer Bedeutung sind hier die
Staatsverträge und die EMRK. Beim Verfassungsgerichtsoll
also auch die EMRK angerufen werden können, welche
schon heute eine Art verfassungsmässiger Rechte der Bür-
ger statuiert.
Wer soll die Verfassungsgerichtsbarkeit ausüben?
Mein Vorschlag sieht als Träger der Verfassungsgerichts-
barkeit das Bundesgericht vor. Dies deshalb, weil das Bun-
desgericht diese Funktion gegenüber den Kantonen schon
bis jetzt mit Erfolg wahrgenommen hat. Es kann an die
bereits gemachten Erfahrungen anknüpfen, und die Schaf-
fung einer neuen Institution erübrigt sich. Die Zahl der Fälle
dürfte sich bei meinem Vorschlag auf Einführung der
beschränkten Verfassungsgerichtsbarkeit - also unter Ver-
zicht auf die abstrakte Normenkontrolle- in Grenzen halten.
Innerhalb des Bundesgerichtes müssten zwar gewisse orga-
nisatorische Vorkehren geschaffen werden. So wäre

Initiative parlementaire (Weber Monika)
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namentlich zu prüfen, ob für Beschwerden an bundesge-
richtliche Abteilungen, in welchen die Verfassungswidrig-
keit von Bundesgesetzen oder Bundesbeschlüssen gerügt
wird, ein besonderer Verfassungsausschuss innerhalb des
Bundesgerichtes zu schaffen wäre. Denkbar wäre aber
auch, die Prüfung der Verfassungsfrage der jeweiligen
Sachabteilung zu überlassen und Plenarbeschlüsse für den
Fall abweichender Auffassungen der Abteilungen vorzu-
sehen.
Meines Erachtens habe ich eine massvoll gehaltene, den
schweizerischen Verhältnissen angepasste Initiative auf Ein-
führung der Verfassungsgerichtsbarkeit eingereicht. Nach
meiner Auffassung könnte diese Form mithelfen, das Ver-
trauen der Bürger in unsere Einrichtungen neu zu gewinnen
und neu zu stärken. Meines Erachtens könnte der schweize-
rische Rechtsstaat mit einer Verfassungsgerichtsbarkeit in
eine zeitgemässe Form ausgebaut werden.
Ich bitte Sie deshalb um eine wohlwollende Behandlung.
Lieber die Form und die Details kann man sich sicher unter-
halten.
Frau Blunschy unterbreitet im Namen der Kommission den
folgenden schriftlichen Bericht:
Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21ter des
Geschäftsverkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden
Kommission über die von Frau Nationalrätin Monika Weber
am 4. März 1986 eingereichte parlamentarische Initiative.
Frau Weber verlangt mit einem ausgearbeiteten Entwurf die
Revision von Artikel 113 der Bundesverfassung, damit in
Zukunft das Bundesgericht nicht nur kantonale Erlasse,
sondern in konkreten Anwendungsfällen auch Bundesge-
setze und Bundesbeschlüsse auf ihre Verfassungsmässig-
keit überprüfen kann.
Die Kommission hat an ihrer ersten Sitzung vom 19. Sep-
tember 1986 die Initiantin sowie drei Experten angehört und
zu ihren Beratungen einen Vertreter des Bundesamtes für
Justiz beigezogen.
Die Kommission hat festgestellt, dass bereits heute die Ver-
fassungsmässigkeit von Bundeserlassen sorgfältig geprüft
wird. Der Bundesrat ist gemäss Artikel 43 Absatz 2 des
Geschäftsverkehrsgesetzes verpflichtet, in seinen Botschaf-
ten die Verfassungsmässigkeit der vorgeschlagenen Bun-
desgesetze und allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse
darzustellen. Dies hat dazu geführt, dass namentlich das
Bundesamt für Justiz diese Frage jeweils intensiv abklärt.
Auch das Bundesgericht befasst sich schon heute häufig
mit der Verfassungsmässigkeit von Bundeserlassen, weil es
in sehr zahlreichen Fällen Bundesgesetze und Bundesbe-
schlüsse nach dem Prinzip der verfassungskonformen Aus-
legung interpretiert und allenfalls ergänzt. Einzig wo kein
Spielraum für 
eine verfassungskonforme Auslegung
besteht, ist das Bundesgericht gehalten, einen verfassungs-
widrigen Bundeserlass anzuwenden. Derartige Fälle sind
aber sehr selten - die Initiantin und die Experten haben nur
wenige aufgezählt -, so dass die Kommission eine sofortige
Revision der Bundesverfassung nicht für nötig hält. Das
Bundesgericht ist überdies frei, in seiner Urteilsbegründung
das Parlament aufzufordern, eine solche verfassungswi-
drige Gesetzesbestimmung zu revidieren. Derartige Hin-
weise haben gelegentlich schon zu Gesetzesänderungen
geführt.
Die Kommission ist der Auffassung, dass vor allem die
Bundesversammlung selbst für die Verfassungsmässigkeit
ihrer Erlasse zu sorgen hat. Dieser Aufgabe könnte vielleicht
noch grösseres Gewicht gegeben werden. Die Schweiz kann
nur bedingt mit Staaten verglichen werden, welche eine
weitgehende Verfassungsgerichtsbarkeit kennen (wie z. B.
die BRD, Frankreich oder die USA), da unsere Institutionen
auf anderen historischen und kulturellen Traditionen aufge-
baut sind. Ins Gewicht fallen namentlich auch die Volks-
rechte, welche die Beschlüsse der Bundesversammlung
legitimieren oder korrigieren können.
Schliesslich befürchtet die Kommission eine beachtliche
zusätzliche Belastung des Bundesgerichtes. Diese würde
sich schlecht mit den gegenwärtigen Bemühungen vertra-
gen, dem Bundesgericht wieder mehr Raum für die Erfül-
lung seiner bestehenden Aufgaben zu verschaffen.
Die Kommission beantragt deshalb mit 15 zu 1 Stimmen, der
parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben.
Wichtig erscheint der Kommission allerdings, dass die Frage
der Verfassungsgerichtsbarkeit vor allem im Zusammen-
hang mit der vom Bundesrat beantragten Totalrevision der
Bundesverfassung weiter geprüft wird. 
Problematisch
erscheint namentlich, dass ein Beschwerdeführer im Verfah-
ren vor den Organen der Europäischen Menschenrecht-
skonvention die Verfassungsmässigkeit eines Bundeserlas-
ses indirekt anfechten kann, während das Bundesgericht
auf diese Rüge nicht eintreten kann. Die Kommission bean-
tragt deshalb, den Bundesrat durch ein Postulat aufzufor-
dern, diese Fragen zu prüfen.
Die Kommissionsminderheit befürwortet die parlamentari-
sche Initiative. Sie verspricht sich einen Gewinn an Rechtssi-
cherheit und sieht in der von der Initiantin vorgeschlagenen
konkreten Normenkontrolle weder eine Konkurrenz zu den
Volksrechten noch zum Parlament.
Postulat der Kommission
Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse.
Anfechtung der Verfassungsmässigkeit
Der Bundesrat wird beauftargt, zu prüfen und der Bundes-
versammlung Bericht zu erstatten, ob insbesondere ange-
sichts der durch die Europäische Menschenrechtskonven-
tion gegebenen Beschwerderechte die Möglichkeit geschaf-
fen werden sollte, beim Bundesgericht die Verfassungsmäs-
sigkeit von Bundesgesetzen und Bundesbeschlüssen im
Zusammenhang mit einem konkreten Anwendungsakt anzu-
fechten.
Postulat de la commission
Lois et arrêtés fédéraux.
Contestation de la constitutionnalité
Le Conseil fédéral est chargé d'examiner s'il convient,
comte tenu notamment des droits de recours conférés par la
Convention européenne des droits de l'homme, de créer la
possibilité de contester devant le Tribunal fédéral la consti-
tutionnalité de lois et arrêtés fédéraux en rapport avec un
cas précis d'application.
Antrag der Kommission
Mehrheit
1. Der Initiative von Frau Weber keine Folge zu geben,
2. Das Postulat der Kommission an den Bundesrat zu über-
weisen.
Minderheit
(Jaeger)
Der Initiative Folge zu geben.
Proposition de la commission
Majorité
1. De ne pas donner suite à l'initiative de Mme Weber et
2. De transmettre son postulat au Conseil fédéral.
Minorité
(Jaeger)
De donner suite à l'initiative
Frau Weber Monika: Meine parlamentarische Initiative
bezweckt die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit
auch im Bund. Ich betone absichtlich im Bund, weil die
Verfassungsgerichtsbarkeit in den Kantonen schon seit über
100 Jahren besteht. Es ist so, dass jeder kantonale Anwen-
dungsakt und damit mittelbar jedes Gesetz beim Bundesge-
richt mittels staatsrechtlicher Beschwerde angefochten wer-
den kann.
Es sind verschiedene Gründe, die mich veranlasst haben,
diese Initiative einzureichen. Sozusagen den äusseren
Anlass dafür bildete - wie Sie sich sicher erinnern - die
Verabschiedung des Preisüberwachungsgesetzes durch
das Parlament. Daneben gibt es aber unzählige weitere

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Parlamentarische Initiative (Weber Monika)
Gesetze, die nicht mehr mit dem ursprünglichen Verfas-
sungsgedanken übereinstimmen, wenn wir in der Gesetzes-
sammlung nachschauen. Ich betone aber, dass es in erster
Linie staatspolitische Gründe sind, die mich mit voller
Ueberzeugung für die Schaffung der Verfassungsgerichts-
barkeit eintreten lassen. Ich bin auch nicht die erste, die
einen solchen Vorstoss wagt, und möchte kurz zurückblät-
tern in die letzten 36 Jahre und Ihnen kurz in Erinnerung
rufen, wann immer schon zu diesem Thema gesprochen
wurde.
1950 haben wir es mit einem Vorstoss von Herrn Obrecht zu
tun, 1951 mit einem Vorstoss von Herrn Schmid-Rudin,
1953, 1956 und 1958 mit Vorstössen von Herrn Grendel-
meier. Er hat in Kleinen Anfragen den Bundesrat jeweils
angefragt, wie die Sache weitergehen soll, und der Bundes-
rat hat jedesmal beteuert, dass er sich «der Bedeutung und
Dringlichkeit der Erweiterung der Verwaltungsgerichtsbar-
keit und der Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit
wohl bewusst ist und alles daran setzt, die Vorbereitung
nach Möglichkeit zu beschleunigen». Das waren die Worte
des Bundesrates 1953,1956 und 1958.1957 haben wir es mit
einem Postulat Guisan zu tun, 1960 wieder mit einem Vor-
stoss von Herrn Grendelmeier, 1961 mit einem Vorstoss von
Herrn Glasson, 1972 mit einer Motion Aider und und einer
Motion Heimann und 1986 mit einem Postulat Pini. Aber es
blieb jeweils bei den Beteuerungen. Während alle westli-
chen Demokratien - auch unsere Kantone - die Verfas-
sungsgerichtsbarkeit kennen, kann es sich unser Parlament
leisten, diese Frage immer wieder zu verschieben, kurz: Man
will eben niemanden über sich haben.
Die Kommission hat mit 15 zu 1 Stimmen - wie ich das
gehört habe- unsere parlamentarische Initiative, deren Text
aus dem Verfassungsentwurf 1977 stammt und der durch
die Professoren Kölz und Müller erweitert wurde, abgelehnt
und schlägt dem Bundesrat ein Postulat vor, das eine
beschränkte Verfassungsgerichtsbarkeit will, also die Mög-
lichkeit schaffen will, ein Gesetz im Zusammenhang mit
einem konkreten Anwendungsakt beim Gericht anfechten
zu können.
Genau dasselbe will meine parlamentarische Initiative, und
genau dasselbe will auch das am 5. Juni 1986 überwiesene
Postulat Pini, mit dem natürlich noch nichts passiert ist -
vermutlich auch nichts passieren wird! Es wird auch mit
dem heutigen Postulat nichts passieren. Postulate sind lei-
der, so muss ich feststellen, dazu da, dass sie uns als
Parlamentarier vertrösten und nachher schubladisiert wer-
den. So ist, was die Kommission beantragt, im Grunde
genommen eine weitere Verzögerungsaktion nach dem
Motto: Ja nichts verändern, sonst könnte irgend etwas ins
Wanken kommen! Es ist deshalb schlicht skandalös, was
man sich da erlaubt.
Aber es gibt sehr sachliche staatstheoretische und staatspo-
litische Gründe, die für eine Verfassungsgerichtsbarkeit
sprechen.
Zunächst einmal ist darauf hinzuweisen, dass in den gut
100 Jahren seit Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit
gegenüber den Kantonen ein realer Schwund des Verfas-
sungsschutzes für den Bürger eingetreten ist, und zwar aus
folgendem Grund: Im Jahr 1875, als das Bundesgericht
seine Tätigkeit aufnahm, lag die Hauptfülle der Gesetzge-
bungszuständigkeiten noch bei den Kantonen. Der Bund
hatte damals nur geringe Kompetenzen. Somit konnte das
Bundesgericht anfänglich den wichtigsten Teil der Gesetze,
die in der Schweiz ergingen, auf ihre Uebereinstimmung mit
der Bundesverfassung hin überprüfen, denn gegenüber
kantonalen Gesetzen kennt die Schweiz"-wie gesagt-eine
vollumfängliche Verfassungsgerichtsbarkeit. Weil nun aber
seit 1875 immer wieder Kompetenzverschiebungen von den
Kantonen zum Bund vorgenommen worden sind - es sind
deren mehr als 100 -, ist der Umfang der Verfassungsge-
richtsbarkeit in der Schweiz real stark zurückgegangen.
Artikel 113 Absatz 3 der Bundesverfassung schliesst ja die
Bundesgesetze von der Verfassungsgerichtsbarkeit aus.
Dieser Tatsache ist man sich in der bisherigen Diskussion
über die Verfassungsgerichtsbarkeit zuwenig bewusst
gewesen. Es besteht also heute in bezug auf die Verfas-
sungsgerichtsbarkeit ein beträchtlicher Nachholbedarf. Wie
ein Blick auf die europäischen Länder und auf die USA zeigt,
wird die Verfassungsgerichtsbarkeit immer mehr zu einem
wesentlichen Attribut des modernen Rechtsstaates.
Es gibt noch einen weiteren systembedingten Grund, der für
die Verfassungsgerichtsbarkeit spricht. Im Laufe der Jahre
ist die Regelungsdichte immer grösser geworden. Wir alle
leiden irgendwie darunter. Wenn der Bürger nun über einen
Verfassungsgrundsatz abstimmt, der seiner Natur nach all-
gemein gehalten ist, und wenn er später die Gesetzgebung
sowie die ihn berührenden Verordnungen zu spüren
bekommt, so hat er das Gefühl - mit Recht das Gefühl, es
kann tatsächlich so sein! -, dass eine grosse Diskrepanz
zwischen der ursprünglichen Idee, dem Verfassungsartikel
also und der Ausführung dieser Idee herrscht. Das Ergebnis
ist eine gewisse Frustration beim Bürger, und ich glaube,
dieses Frustrationsgefühl des Bürgers tut unserer Demokra-
tie überhaupt nicht gut.
Ich fasse zusammen: Meines Erachtens habe ich eine mass-
voll gehaltene, den schweizerischen Verhältnissen angepas-
ste Initiative auf Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit
eingereicht. Ich bin davon überzeugt, dass diese Form mit-
helfen könnte, das Vertrauen der Bürger in unsere Einrich-
tungen neu zu gewinnen und neu zu stärken, was dringend
und wichtig ist. Im übrigen könnte der schweizerische
Rechtsstaat mit einer Verfassungsgerichtsbarkeit in moder-
ner, zeitgemässer Form ausgebaut werden.
In diesem Sinne bitte ich Sie, auch im Namen rheiner Frak-
tion, meiner parlamentarischen Initiative Folge zu geben.
Der Text ist abgestützt auf den Verfassungsentwurf von
1977 und wurde erweitert durch die Professoren Kölz und
Müller. Da es sich um einen vorläufigen Akt handelt, den wir
heute vollziehen, wissen Sie genau, dass man sich über die
Form und die Details allenfalls später unterhalten kann.
Jaeger, Sprecher der Minderheit: Ich möchte Ihnen als
Vertreter der sehr kleinen Minderheit beantragen, die parla-
mentarische Einzelinitiative für eine Verfassungsgerichts-
barkeit zur Weiterbehandlung an eine Kommission zu über-
weisen. Damit habe ich bereits gesagt, worum es eigentlich
geht. Es geht nicht darum, dass wir in diesem Rat den Text,
der Ihnen vorliegt, im Detail behandeln und beraten; es geht
um die Grundidee, und dieser Grundidee sollten wir zustim-
men, nachdem doch das Konzept nicht nur beim Bundesrat,
sondern auch bei der Mehrheit unseres Parlamentes stets
ein positives Echo gefunden hatte. Ich kann deshalb nicht
verstehen, dass die Kommission mit derart grösser Mehrheit
dem von uns vorgeschlagenen Weg eine Absage erteilt hat.
Ich sehe darin einen Widerpruch zu der ganzen Politik, die
wir im Zusammenhang mit dem Reformvorschlag auf Ein-
führung der Verfassungsgerichtsbarkeit in den letzten 30
Jahren gepflegt haben.
Die vorliegende Initiative ist meiner Auffassung nach den
schweizerischen Verhältnissen sehr sorgfältig angepasst.
Die Verfassungsgerichtsbarkeit soll nur für Rechtsanwen-
dungsakte eingeführt werden; sie ist sorgfältig formuliert,
wurde staatsrechtlich genau geprüft, und auch die Experten
in der Kommission haben bestätigt, dass an der Formulie-
rung des Textes an sich nichts ausgesetzt werden kann.
Man kann inhaltlich im einen oder ändern Punkt aus staats-
politischen Gründen eine andere Auffassung haben. Nur
scheint es mir wichtig, hier nochmals an die Zielsetzungen
zu erinnern, und ich möchte das auch im Namen der LdU/
EVP-Fraktion tun; es geht ja um eine Verbesserung der
Rechtssicherheit, es geht um eine präventive Vorsorge mit
Blick auf eine Einhaltung der Verfassungstreue des Gesetz-
gebers und des Rechtsanwenders und damit nicht zuletzt -
ich würde sagen sogar in erster Linie - um die Stärkung
eines wichtigen Volksrechtes, nämlich desjenigen der
Volksinitiative. Das ist kein Misstrauensvotum gegenüber
dem Parlament, gegenüber der gesetzgeberischen Tätigkeit
unserer Räte, sondern es geht schlicht und einfach darum,
dafür zu sorgen, dass im Zusammenhang mit unserer
Rechtssetzung nichts geschieht, was gegen die Verfassung

Initiative parlementaire (Weber Monika)
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N 
18 mars 1987
geht. Ich glaube, diese Sorge ist nicht unberechtigt. Bei-
spiele aus der Vergangenheit, wie sie auch von Frau Weber
vorgetragen wurden, belegen dieses Argument.
In der Kommission wurde auch darauf hingewiesen, dass
man eine solche Revision immer in einem grösseren Zusam-
menhang betrachten müsste, dass wir also beispielsweise,
wenn wir hiervon der Verfassungsgerichtsbarkeit sprechen,
auch das andere Paket, nämlich die Gesetzesinitiative, mit in
die Beratungen einzubeziehen hätten, weil da ein gewisser
Konnex bestehe. Ich kann dem zustimmen. Dieses Argu-
ment ist auch im Zusammenhang mit der Totalrevision der
Bundesverfassung wieder vorgebracht worden. Wir haben
deshalb tatsächlich parallel zu derjenigen über die Verfas-
sungsgerichtsbarkeit eine zweite parlamentarische Initiative
über die Einführung der Gesetzesinitiative eingereicht, und
es hätte durchaus die Möglichkeit bestanden, diese beiden
Initiativen in der gleichen Kommission zusammen zu behan-
deln, um allfällige Zusammenhänge dann auch gemeinsam
beraten zu können.
Mit dem ablehnenden Entscheid würden Sie die Idee der
Verfassungsgerichtsbarkeit beerdigen; denn mit dem Postu-
lat - darüber müssen wir uns im klaren sein - werden wir
nicht viel erreichen. Es wird schubladisiert werden. Auch
das Postulat unseres Kollegen Pini, das genau dasselbe will
- wir haben es übrigens im Juni 1986 in diesem Rat gutge-
heissen -, würde damit wertlos; denn wenn wir nicht einmal
bereit sind, die Idee in einer Kommission weiter zu verfol-
gen, ohne auf die einzelnen Vorschläge in concreto einzu-
gehen, dann ist das de facto eine Absage an das Postulat
Pini und damit eine Absage an die Idee der Verfassungsge-
richtsbarkeit. Wir gelangen also mit einem ablehnenden
Entscheid in Widerspruch zu dem, was wir in der Vergan-
genheit beschlossen haben und zu dem, was von selten des
Bundesrates und der hier vertretenen politischen Gruppen
immer wieder dazu gesagt wurde.
Ich möchte auch daran erinnern, dass in sämtlichen Vor-
schlägen zu einer Totalrevision der Bundesverfassung die
Verfassungsgerichtsbarkeit vorgesehen war. Im Vorschlag
der Kommission Purgier von 1977 finden Sie ein sehr ähnli-
ches Konzept. Auch von daher ist es schwer verständlich,
wenn wir jetzt die Uebung abbrechen. Ich würde schon gar
nicht verstehen, wenn wir das Ganze auf die Totalrevision
verschieben würden. Das wäre meiner Auffassung nach
auch nicht redlich; denn wir wissen ganz genau, dass jene
Bestrebungen auf eine sehr lange Bank geraten sind. Das
haben wir auch in der Kommission feststellen müssen, die
sich mit dem sehr mühsamen Problem der Totalrevision
unserer Bundesverfassung befasst.
Es geht nicht darum, den einzelnen Vorschlägen und For-
mulierungen des Textes der Initiative Weber zuzustimmen,
sondern um die Zustimmung zu einem Konzept, das in der
Kommission weiterbehandelt würde, wobei auch Alternati-
ven zu diskutieren wären. Das ist der Weg, der zu einem
ausformulierten Konzept führen könnte.
Ich bitte Sie um Unterstützung unseres Minderheitsan-
trages.
Le président: Les représentants des groupes libéral, radical,
démocrate-chrétien et de l'Union démocratique du centre se
déclarent d'accord avec le rapport de la commission et le
postulat de celle-ci. Je donne la parole à M. Bäumlin qui
s'exprime au nom du groupe socialiste.
Bäumlin: Ganz möchte die Kommission das Problem ja
nicht vom Tisch haben. Sie hat ein Postulat beantragt.
Darüber wird die Kommissionspräsidentin etwas sagen. Ich
äussere mich dazu nicht.
In mancher Hinsicht verstehe ich Ihren Unmut, Herr Jaeger.
Ich bin auch der Meinung, dass es Gegenargumente gibt,
die einfach nicht haltbar sind. Sie haben das Gegenargu-
ment Totalrevision erwähnt. Ich bin vollständig mit Ihnen
einverstanden. Die Totalrevision soll nicht zum Vorwand
genommen werden, um jetzt und in Zukunft alle Initiativen
auf Partialrevision der Bundesverfassung vom Tisch zu
wischen. Das können wir um so weniger akzeptieren, als das
Schicksal der Totalrevision noch völlig ungewiss ist,
obschon man sie wieder an die Hand nimmt. Ich sehe keinen
Grundkonsens für eine Total revision, die über blosse Kos-
metik hinausginge.
Es wurde auch gesagt, die Idee eigne sich nicht für eine
parlamentarische Initiative. Sie eignet sich durchaus für eine
parlamentarische Initiative! Es geht wohl um ein grundsätzli-
ches, aber dennoch um ein in sich abgeschlossenes Pro-
blem. Es wäre gut, wenn gerade auch in Grundsatzfragen
wieder mehr Initiative vom Parlament ausginge.
Ein anderes Argument, das im Bericht der Kommission
vorgetragen wird: Das Bundesgericht, das zu entlasten man
im Begriffe ist, sei nicht zusätzlich zu belasten. Dieses Argu-
ment kann ich nicht akzeptieren. Wenn die Verfassungsge-
richtsbarkeit als wichtig qualifiziert wird und eingeführt wer-
den soll, gilt das Entlastungsargument nicht.
Es werden also etliche Argumente vorgebracht, die unsere
Fraktion ganz und gar nicht teilt.
Ich bin dennoch kein Befürworter der Verfassungsgerichts-
barkeit. Ich gestehe, ich war es als Student und als junger
Jurist. Da hat mir die Grundsatzüberlegung eingeleuchtet,
es müsse die Hierarchie der Rechtsnormen respektiert wer-
den, Gesetze müssten verfassungskonform sein, und im
Konfliktfall habe der Richter zu entscheiden.
Ich habe seit längerer Zeit diese Meinung geändert. Bei
meinen Fachkollegen gehen die Meinungen auseinander.
Vielleicht ist heute der überwiegende Teil der Auffassung,
die Verfassungsgerichtsbarkeit sei einzuführen. Aber es gibt
jedenfalls eine respektable Minderheit.
Ich will vor allem zwei Gesichtspunkte anführen: Die Verfas-
sungsgerichtsbarkeit passt schlecht in das traditionelle,
schweizerische Demokratieverständnis. Artikel 71 der Bun-
desverfassung sagt, die Bundesversammlung sei das ober-
ste Organ. Dazu können wir viele Fragezeichen machen. Die
Wirklichkeit widerspricht heute dem Modell der Verfassung
in mancher Hinsicht, insbesondere wenn wir an das Verhält-
nis des Parlaments zur Exekutive denken. Die Verfassung
bringt aber klar zum Ausdruck, dass der Typus des Gesetz-
gebungsstaates verwirklicht werden sollte und nicht der des
Richterstaates. Artikel 71 und auch Artikel 113 der Bundes-
verfassung distanzieren sich vom USA-Modell, das dem
Richter grossen Einfluss gibt.
Herr Jaeger, wenn ich noch etwas zu Ihrer Argumentation
sagen darf: Sie haben Unmut geäussert in bezug auf die Art
und Weise, wie man mit angenommenen Initiativen verfährt.
Ich teile diesen Unmut und in der Sache, von der Sie
gesprochen haben, bin ich auch Ihrer Meinung. Aber die Art
von Verfassungsgerichtsbarkeit, wie sie Frau Weber einfüh-
ren möchte, könnte hier gar nichts helfen. Es wäre die
Inzidenzkontrolle, die bei einem Akt der Anwendung, der
einen Betroffenen belastet, anknüpfen könnte, wenn sich
der Betroffene wehrt. Aber diese Art von Verfassungsge-
richtsbarkeit hilft nicht gegenüber einem untätigen Gesetz-
geber. Da bin ich sowieso skeptisch. Soll und kann denn der
Richter an die Stelle des untätigen Gesetzgebers treten?
Das ist politisch nicht zu verantworten.
Ein zweites Gegenargument: Die Verfassungsgerichtsbar-
keit führt zu einer unerwünschten und problematischen
Verpolitisierung der Justiz. Verfassungsrechtsnormen sind
sehr oft offene Normen. Sie verwenden unbestimmte
Begriffe wie den Begriff der Freiheit, der Gleichheit usw. -
Begriffe, die konkretisierungsbedürftig sind und einen Beur-
teilungsspielraum eröffnen. Wer soll schliesslich das Sagen
haben: das Parlament, das politisch verantwortlich gemacht
werden kann oder der Richter, den man eben gerade nicht
auf die gleiche Weise politisch verantwortlich machen kann
und nach unserer Auffassung von Gewaltenteilung auch
nicht verantwortlich machen soll?
Ich habe mich in den vergangenen Jahren intensiv mit der
verfassungsgerichtlichen Praxis anderer Staaten befasst,
und da hat mir manches missfallen. Was das Eigentum
betrifft, haben die Gerichte gewöhnlich eine äusserst kon-
servative Einstellung. Ich hätte viel Material dazu, kann das
aber hier nicht darlegen.
Ich nenne nur ein Beispiel aus einem anderen Bereich, das

18. März 1987
397
Parlamentarische Initiative (Weber Monika)
die Bundesrepublik Deutschland betrifft. Das Bundesverfas-
sungsgericht hat die Fristenlösung vereitelt. Man muss sich
nicht einig sein in der Frage der Fristenlösung. Aber unter
Schweizern ist man sich relativ einig, dass in einer solchen
Frage der Gesetzgeber, der politisch verantwortlich ist, das
letzte Wort haben soll und nicht der Richter. Dieser
entscheidet nämlich nicht aufgrund der geschriebenen Ver-
fassung, er tut bloss so. Die geschriebene Verfassung sagt
nichts über die Fristenlösung, da muss man schon etwas
hineininterpretieren. Man geht dabei von einer bestimmten
Weltanschauung aus, die liberal, linksliberal oder konserva-
tiv sein kann. Man liest dann aus der Verfassung das Welt-
bild heraus, das man vorher in sie hineingebracht hat. Das
war 
nachweisbar 
bei vielen 
verfassungsgerichtlichen
Entscheidungen in wichtigen politischen Fragen so.
Das möchte ich nicht. Die Verfassungsgerichtsbarkeit würde
noch zu einer vermehrten Politisierung unserer Richterwah-
len führen - eine meiner weiteren Sorgen.
In beschränktem Mass - soweit dies zu verantworten ist -
haben wir in der Schweiz eine Verfassungsgerichtsbarkeit
gegenüber den Kantonen. Dies ist nötig, um die Einheit der
Rechtsordnung im Bundesstaat durchzusetzen. Das ist pro-
blemlos. Wir haben zudem eine gewisse Ueberprüfung der
Verordnungen des Bundesrates; auch das halte ich für
richtig. Aber es ist problematisch, weiter zu gehen, ausser
wenn sich Neuerungen aufdrängen sollten wegen der Pro-
blematik, die sich daraus ergibt, dass Fälle, die nicht an das
Bundesgericht gezogen werden, in Strassburg hängig
gemacht werden können. Diese Problematik soll weiter
geprüft werden.
Sonst bin ich mit meiner Fraktion der Ansicht, man solle
zurückhaltend sein, so sehr - abstrakt betrachtet - die Idee
verlockend erscheinen mag. Sie würde uns politisch auf
Wege bringen, die mit unserer Referendumsdemokratie
kaum vereinbar wären.
Hier wird die Beratung dieses Geschäftes unterbrochen
Le débat sur cet objet est interrompu
Schluss der Sitzung um 12.30 Uhr
La séance est levée à 12 h 30

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Weber Monika) Verfassungsgerichtsbarkeit
Initiative parlementaire (Weber Monika) Juridiction constitutionnelle
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Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
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Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1987
Année
Anno
Band
I
Volume
Volume
Session
Frühjahrssession
Session
Session de printemps
Sessione
Sessione primaverile
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
13
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
86.222
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
18.03.1987 - 08:00
Date
Data
Seite
392-397
Page
Pagina
Ref. No
20 015 201
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