ch_vb · JAAC 51.5 · 1985-07-25 · de


JAAC 51.5
Antrag des Eidg. Justiz- und Polizeidepartements vom
25. Juli 1985, der durch Beschluss des Bundesrates
vom 14. August 1985 angenommen wurde
Service prohibé de renseignements économiques selon l’art. 273 CP.
Notion. Rapport de connexité d’un secret d’affaires avec la Suisse.
Poursuite judiciaire seulement avec autorisation du Conseil fédéral
(principe d’opportunité pour les délits politiques). Refus dans un cas
donné, surtout caractérisé par la violation de la souveraineté suisse.
Verbotener wirtschaftlicher Nachrichtendienst nach Art. 273 StGB.
Begriff. Binnenbeziehung eines Geschäftsgeheimnisses zur Schweiz.
Gerichtliche Verfolgung nur mit Ermächtigung des Bundesrates
(Opportunitätsprinzip für politische Delikte). Verweigerung in einem
überwiegend durch die Verletzung der schweizerischen Souveränität
geprägten Fall.
Spionaggio economico ai sensi dell’art. 273 CP. Definizione. Connessione
di un segreto di affari con la Svizzera. Perseguimento giudiziario
soltanto con l’autorizzazione del Consiglio federale (principio
d’opportunità in merito ai reati politici). Rifiuto in un caso
caratterizzato prevalentemente dalla violazione della sovranità
svizzera.
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Der Bundesrat beschloss am 14. August 1985, die Ermächtigung zur
gerichtlichen Verfolgung der verantwortlichen Verwaltungsräte und Direktoren
der Firma Marc Rich & Co AG, wegen wirtschaftlichen Nachrichtendienstes
(Art. 273 StGB), nicht zu erteilen.
Zusammenfassung der wesentlichen Entscheidgründe aus dem Antrag des Eidg.
Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) an den Bundesrat.
I. Sachverhalt
Die Marc Rich & Co AG ist eine in Zug domizilierte, ausländisch
beherrschte Rohstoffhandelsgesellschaft. Wegen Verdachts unzulässiger
Gewinnverschiebungen von den USA nach der Schweiz eröffnete
eine amerikanische Justizbehörde gegen die Marc Rich & Co AG ein
Verwaltungsstrafverfahren. Sie forderte die Firma auf, ihre die Rohölgeschäfte
betreffenden Akten der Jahre 1980 und 1981 herauszugeben[3]. Die
Gesellschaft, welche die Übergabe ihrer in der Schweiz gelegenen Akten
vorerst ablehnte, wurde mit einer Beugebusse von 50 000 Dollar täglich
belegt. Die Justizbehörde sperrte zusätzlich Guthaben der Firma bei
Banken und Kunden in der Höhe von 55 Millionen Dollar und drohte die
Blockierung weiterer Vermögenswerte im Betrage von potentiell über einer
Milliarde Dollar an. Unter diesem Druck schloss die Firma mit der New
Yorker Staatsanwaltschaft ein «Agreement and Order» ab, worin sich die
AG verpflichtete, sämtliche verlangten Dokumente bis zum 19. August 1983
zu übergeben. Ein Grossteil der Akten wurde am 11. August 1983 nach den
USA verbracht und durch Firmenanwälte den ausländischen Justizbehörden
fristgerecht ausgehändigt.
Die Bundesanwaltschaft eröffnete am 12. August 1983 ein gerichtspolizeiliches
Ermittlungsverfahren wegen Verdachts des wirtschaftlichen
Nachrichtendienstes und beschlagnahmte in Zug die restlichen, noch nicht
ausser Landes gebrachten, versandbereiten Akten.
II. Rechtliches
Wirtschaftlichen Nachrichtendienst nach Art. 273 StGB begeht unter anderem,
wer ein Geschäftsgeheimnis einer fremden amtlichen Stelle zugänglich macht.
1. Ein Geheimnis im Sinne dieser Bestimmung ist eine Tatsache
des Wirtschaftslebens, die nicht allgemein zugänglich ist, die der
Verfügungsberechtigte geheim halten will, an der ein schutzwürdiges
Geheimhaltungsinteresse besteht und die eine Binnenbeziehung zur Schweiz
aufweist (BGE 65 I 50; BGE 98 IV 210; BGE 104 IV 178; nicht publizierter
Entscheid des Kassationshofes vom 19. April 1955 i.S. Comte, zitiert bei Hug
Theodor, Der wirtschaftliche Nachrichtendienst im schweizerischen Recht,
Diss. Bern 1961, S. 47; Gerber Rudolf, Einige Probleme des wirtschaftlichen
Nachrichtendienstes, Schweizerische Zeitschrift für Strafrecht [ZStrR] 93
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(1977), S. 276, 280 ff.; Hug, a.a.O., S. 54 und 59; Lohner Ernst, Der verbotene
Nachrichtendienst, ZStrR 83 [1967], S. 144; Riggenbach Dieter, Wirtschaftlicher
Nachrichtendienst, Diss. Basel 1966, S. 73 N. 240).
a. Bei den übergebenen Unterlagen und denjenigen, deren Aushändigung
durch die Bundesanwaltschaft verhindert wurde, handelt es sich um die
Rohölgeschäfte der Jahre 1980 und 1981 betreffende Akten; insbesondere die
Buchhaltung (Gewinn- und Verlustrechnung, Banken, Debitoren, Kreditoren
und Kontrakte), die Telexe, Mitteilungen der Banken (Statements) und
Kontraktunterlagen. Aus diesen Dokumenten sind ohne weiteres die gesamte
Geschäftstätigkeit der Firma Marc Rich & Co AG mit ihren Banken und Kunden
ersichtlich. Die Unterlagen enthalten somit Aufzeichnungen kaufmännischer
Tatsachen (Gerber, a.a.O., S. 268; Lohner, a.a.O., S. 139).
b. (fehlende allgemeine Zugänglichkeit)
c. (Geheimhaltungswille)
d. (Geheimhaltungsinteresse)
e. Das Interesse an der Geheimhaltung einer bestimmten wirtschaftlichen
Tatsache verdient nur dann den Schutz des Art. 273 StGB, wenn diese
in einer Beziehung zum schweizerischen Inland steht, beziehungsweise
mit dem schweizerischen Wirtschaftsleben verknüpft ist (sinngemäss
BGE 104 IV 177 ff.; Gerber, a.a.O., S. 280 und dort zitierte Literatur; nicht
publiziertes Urteil der erweiterten Kriminalkammer des Obergerichts
des Kantons Bern vom 1. Juli 1983 i.S. E. und D., S. 40; Schmidt Edgar, Der
strafrechtliche Schutz des Geschäfts- und Betriebsgeheimnisses in den
Ländern der Europäischen Gemeinschaft sowie in Österreich und in der
Schweiz II, Kölner Studien zur Rechtsvereinheitlichung, Bd. 3, 1981, S. 287 ff.).
Eine zur Sicherung der schweizerischen Gebietshoheit und Volkswirtschaft
vor Bespitzelung zugunsten des Auslandes geschaffene Staatsschutznorm
kann dem Grundsatze nach nicht ebenfalls den Schutz der Interessen von
Personen und Unternehmungen im Ausland bezwecken. Die Erfassung
entsprechender ausländischer Geheimnisse durch Art. 273 StGB würde
jedenfalls eine besonders enge Verflechtung mit dem Inland voraussetzen, wie
sie etwa im Falle eines «joint venture» zwischen einer hiesigen und fremden
Unternehmung vorstellbar ist. Solche besonders enge Beziehungen sind im
vorliegenden Fall nicht ersichtlich.
Ob der Vertrag zwischen einem Partner im Ausland und einem Inländer
von Art. 273 StGB erfasst wird, hängt somit davon ab, ob der inländische
Vertragspartner und allfällige inländische Dritte ihr Geheimhaltungsinteresse
wahrnehmen oder aufgeben. Geben sie es auf, sind regelmässig auch die
staatlichen Interessen im Sinne einer Staatsschutznorm nicht mehr berührt.
Dabei ist es ebenso ohne Belang, ob der Partner im Ausland Schweizer oder
Ausländer ist, wie, ob der Inländer fremder oder schweizerischer Nationalität
ist.
Abgesehen von den oben genannten Fällen intensivster Verflechtung mit
der Schweiz bilden eine Ausnahme von diesem Grundsatz jene seltenen
Sachverhalte, in denen ein dem privaten Interesse vorgehendes, direktes
gesamtschweizerisches Geheimhaltungsinteresse vorliegt, vor allem bei
Belangen der wirtschaftlichen Kriegsvorsorge (Gerber, a.a.O., S. 275). Solche
Interessen sind im vorliegenden Fall zu verneinen.
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Demnach geniessen den Schutz von Art. 273 StGB jene Tatsachen, an deren
Geheimhaltung Personen und Unternehmungen im Inland ein Interesse haben.
Die Marc Rich & Co AG hat auf die Geheimhaltung der eigenen Geheimnisse
verzichtet. Drittfirmen im Ausland können deshalb keine Binnenbeziehung
bezüglich der gemeinsamen Geschäfte geltend machen.
Von der Aushändigung von Unterlagen und dem Versuch dazu wurden
Geschäftsgeheimnisse verschiedener, in der Schweiz domizilierter Dritter
betroffen. Der grösste Teil der Geschäfte bezog sich hingegen auf im Ausland
domizilierte Firmen.
Durch das schweizerische Domizil der betroffenen Firmen wird ein personaler
Bezug zur Schweiz geschaffen. Die von ihnen geheimgehaltenen Tatsachen
weisen somit eine genügende Inlandberührung oder Binnenbeziehung auf.
(In die im Rahmen des gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahrens
vorgenommene strafrechtliche Beurteilung nicht näher einbezogen wurden
die Tochtergesellschaften und diejenigen Banken, die ausschliesslich
als Geschäftsbanken der Marc Rich & Co AG beteiligt waren sowie die
ausländischen Firmen, die in der Schweiz über ein blosses Briefkastendomizil
verfügen.)
2. Der wirtschaftliche Nachrichtendienst muss stets zugunsten «einer
fremden amtlichen Stelle oder einer ausländischen Organisation oder privaten
Unternehmung oder ihren Agenten» (Art. 273 StGB) erfolgen. Nachdem
die Akten von Zug nach New York verbracht worden waren, wurden sie
von amerikanischen Anwälten der Marc Rich & Co AG den zuständigen
amerikanischen Justizbehörden übergeben. Diese sind zweifellos ausländische
amtliche Stellen im Sinne des Gesetzes. Unter diesen Umständen kann offen
bleiben, ob das Delikt allenfalls schon mit der Übergabe an das ausländische
Anwaltsbüro vollendet war.
3. «Zugänglich machen» heisst, den vom Gesetz umschriebenen Destinatären
die Möglichkeit verschaffen, auf unzulässige Weise in schweizerische
Wirtschaftsgeheimnisse Einblick zu nehmen (Hug, a.a.O., S. 102; Gerber,
a.a.O., S. 299). Durch ihre Zustimmung zum «Agreement and Order» billigten
Verwaltungsrat und Geschäftsleitung der Marc Rich & Co AG die Übergabe
der Dokumente ausdrücklich. Nach diesem Entscheid wurde ein Grossteil
der Akten unverzüglich in die USA geschafft und von Firmenanwälten den
Justizbehörden ausgehändigt. Die Ausschaffung weiterer Akten wurde einzig
durch die Intervention der Bundesanwaltschaft verhindert.
4.a. Nach Art. 273 StGB wird nur die vorsätzlich begangene Handlung
bestraft. Der Täter muss sich demnach bewusst sein, dass er ein Fabrikations-
oder Geschäftsgeheimnis zugänglich macht, und er muss dies wollen. Der
Tatbestand ist allerdings schon dann erfüllt, wenn der Täter in Kauf nimmt,
dass die von ihm mitgeteilten wirtschaftlichen Tatsachen Fabrikations-
oder Geschäftsgeheimnisse im Sinne des Gesetzes darstellen und diese
ausländischen Stellen zugänglich gemacht werden.
Im Hinblick auf die strafrechtliche Verantwortlichkeit der Mitglieder des
Verwaltungsrates einer Aktiengesellschaft ist festzuhalten, dass einem
Verwaltungsratsmitglied nicht schon kraft seiner gesellschaftsrechtlichen
Funktion eine Garantenstellung zukommt (BGE 105 IV 172). Nach den
allgemeinen Lehren des schweizerischen Schuldstrafrechts gibt es
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grundsätzlich keine von der konkreten Tatbeteiligung unabhängige
strafrechtliche Haftung der Organe einer juristischen Person für Delikte,
welche in deren Betrieb von anderen begangen werden (BGE 105 IV 175).
Organe wie der Verwaltungsrat sind als Vorsatztäter demnach nur strafbar,
wenn sie die Tatbestandsverwirklichung erkennen oder als möglich
voraussehen und sie diese dennoch nicht nach ihren Möglichkeiten in der
Wirkung aufheben oder verhindern, weil sie sie wollen oder zumindest in
Kauf nehmen (BGE 105 IV 177).
b. In einer Rechtsschrift liessen die Beschuldigten 1982 nicht nur
ausführen, die von den Behörden der USA verlangten Unterlagen enthielten
Geschäftsgeheimnisse, sondern auch, dass durch die Aushändigung der Akten
Interessen Dritter betroffen seien, über die die Firma Marc Rich & Co AG
alleine nicht verfügen könne. Die Firma könne auch in einer Zwangslage
niemanden ermächtigen oder verpflichten «Wirtschaftsverrat (Art. 273 StGB)
zu begehen».
Die Beschuldigten gaben zu, gewusst zu haben, dass die Dokumente auch
Wirtschaftsgeheimnisse Dritter enthielten und dass sie unter den gegebenen
Umständen die Unterlagen der fremden Justizbehörde haben übergeben
wollen. Sie handelten demnach wissentlich und willentlich.
c. (Funktion in der Firma und Tatbeteiligung jedes einzelnen Beschuldigten)
Die Beschuldigten machten Geschäftsgeheimnisse von in der Schweiz
domizilierten Dritten amerikanischen Firmenanwälten zuhanden von
Justizbehörden der USA zugänglich. Die Aushändigung weiterer Dokumente
wurde nur durch das Einschreiten der Bundesanwaltschaft verhindert.
Die Beschuldigten dürften aus diesen Gründen den Tatbestand des
wirtschaftlichen Nachrichtendienstes und den Versuch dazu erfüllt haben.
III. Ermächtigung
1. Der wirtschaftliche Nachrichtendienst ist ein der Bundesgerichtsbarkeit
unterstehendes politisches Delikt, das nach Art. 105 des BG vom
15. Juli 1934 über die Bundesstrafrechtspflege (BStP; SR 312.0) zur
gerichtlichen Verfolgung der Ermächtigung des Bundesrates bedarf. Die
Ermächtigungserteilung erfolgt nach dem Opportunitätsprinzip. Dies
ermöglicht, der Strafverfolgung entgegenstehende, höher zu bewertende
Staatsinteressen einzubeziehen. Berücksichtigt werden können insbesondere
politische und souveränitätsrechtliche Gesichtspunkte. Der Entscheid
erfolgt nach freiem Ermessen, wobei jeweils die Vor- und Nachteile der
Durchführung eines Strafverfahrens geprüft werden müssen (Peter Markus,
die Bundesanwaltschaft als Staatsanwaltschaft des Bundes, Diss. Bern 1972,
S. 55).
2.a. Ausgangspunkt staatlicher Rechtsetzung und -durchsetzung ist, in
Übereinstimmung mit dem gebietsbezogenen Charakter der staatlichen
Souveränität, das Territorialitätsprinzip. Nach diesem völkerrechtlichen
Grundsatz endet die Jurisdiktionsgewalt eines Staates an der Grenze
eines anderen Staates (Müller Jörg Paul/Wildhaber Luzius, Praxis des
Völkerrechts, Bern 1977, S. 259). Völkerrechtlich anerkannte extraterritoriale
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Gesetzgebungskompetenz wird den Staaten namentlich im Strafrecht
zugebilligt. Diese berechtigt jedoch nicht, zwecks Vollstreckung die fremde
Gebietshoheit zu verletzen.
b. Nach ständiger Rechtsprechung amerikanischer Gerichte wird die
Jurisdiktionsgewalt (in personam jurisdiction) über eine nichtamerikanische
Gesellschaft unter anderem bereits dann angenommen, wenn es sich um eine
ausländische Tochtergesellschaft einer amerikanischen Firma handelt oder
wenn die ausländische Unternehmung in den USA eine Zweigniederlassung
unterhält. Ein direkter Zusammenhang zwischen den Geschäften in den USA
und den verlangten Auskünften bzw. Unterlagen ist nach dieser Ansicht nicht
erforderlich.
Daher beanspruchen amerikanische Gerichte in weitem Umfang die
Kompetenz, auch ausländische Gesellschaften im Ausland in Verfahren
einzubeziehen und gegen sie «Subpoenas» zu erlassen und durchzusetzen.
c. Die Gerichte der USA sind sich der Tatsache bewusst, dass der mit
einer «Subpoena» ausgeübte Zwang zur Edition von im Ausland gelegenen
Urkunden mit ausländischem Recht in Widerspruch stehen kann. Frühere
Entscheidungen trugen dem Rechnung und verlangten in Übereinstimmung
mit dem Völkerrecht nicht, dass sich der Empfänger der «Subpoena» zivil-
und strafrechtlicher Verfolgung im Ausland aussetze (vgl. Ings vs. Ferguson,
Sammlung der Entscheide amerikanischer Gerichte, Bd. 282, Second Federal
Court, S. 149, 152 [Second Circuit, 1960]; First National City Bank vs. Internal
Revenue Service, Sammlung der Entscheide amerikanischer Gerichte,
Bd. 271, Second Federal Court, S. 616, 619 [Second Circuit 1959]). Die neuere
Rechtsprechung geht jedoch dahin, im Rahmen einer Interessenabwägung
gemäss Paragraph 40 «Second Restatement of the Law, Foreign Relations Law
of the United States» («balancing test»), die Interessen der USA durchzusetzen.
Die inländischen (amerikanischen) Interessen werden fast durchwegs höher
eingeschätzt als das entgegenstehende ausländische Recht. Der Konflikt
zwischen den Verhaltensnormen wird damit zugunsten des amerikanischen
Rechts entschieden.
d. In dieser Ausdehnung der Jurisdiktionsgewalt liegt ein Verstoss gegen
das Völkerrecht. Dieses bestimmt nämlich, dass Gerichtsbefehle gegen
Adressaten im Ausland nur erlassen und durchgesetzt werden dürfen, sofern
und soweit sie nicht unilateral in die inneren Angelegenheiten fremder
Staaten eingreifen und damit deren Hoheitsgewalt verletzen. Erlass und
Durchsetzung einer «Subpoena» gegen eine Firma im Ausland sind einseitige
Massnahmen, um Aussagen und Unterlagen zu erhalten, ohne hierfür das
Verfahren der rechtshilfeweisen Beweiserhebung in Anspruch zu nehmen. In
der Vereinbarung eines bestimmten Verfahrens zwischen zwei Staaten liegt
aber, nach schweizerischer Auffassung, zugleich die Absicht, sich künftig
dieser Verfahrensweise zu bedienen. Die Anordnung und Durchsetzung einer
«Subpoena» können daher auch einen Verstoss gegen zwischenstaatliche
Vereinbarungen darstellen.
e. Aufforderungen unter Zwangsandrohung an eine in der Schweiz
domizilierte Firma, wie sie die amerikanischen Behörden an die Marc
Rich & Co AG gerichtet haben, um die Herausgabe von Geschäftsunterlagen
aus der Schweiz zu erzwingen, stellen einen Eingriff in die schweizerische
Gerichtshoheit dar und sind deshalb völkerrechtswidrig. Die Ausübung
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hoheitlichen Zwangs auf eine in der Schweiz domizilierte Gesellschaft
in der Schweiz ist ausschliessliche Sache der Landesbehörden. Das
völkerrechtswidrige Vorgehen der amerikanischen Justizbehörden
verletzte die schweizerische Gerichtsbarkeit und somit die Gebietshoheit
in schwerwiegender Art.
Die amerikanischen Übergriffe veranlassten den Bundesrat, energische
Massnahmen zur Wahrung der schweizerischen Interessen und Souveränität
zu ergreifen: Er beauftragte das Eidg. Departement für auswärtige
Angelegenheiten (EDA), gegen den Eingriff in die schweizerische Souveränität
bei den amerikanischen Behörden zu protestieren. Gleichzeitig wies er das
EJPD an, die notwendigen Massnahmen zur vorsorglichen Sicherstellung
weiterer von amerikanischen Behörden verlangten Unterlagen zu treffen.
3. Den amerikanischen Behörden stehen mehrere Rechtsbehelfe zur
Verfügung, um in der Schweiz gelegene Informationen ohne Verletzung
schweizerischen Rechts zu erhalten. Für Strafverfahren steht insbesondere
der Weg der Rechtshilfe gestützt auf den schweizerisch-amerikanischen
Staatsvertrag über Rechtshilfe in Strafsachen oder das BG vom 20. März 1981
über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz [IRSG], SR
351.1) offen. Im Rahmen des Doppelbesteuerungsabkommens können zudem
Auskünfte zur Verhütung von Steuerbetrugsdelikten ausgetauscht werden (AS
1951, 899 f.).
Wesentlich ist, dass die Schweiz auch im internationalen Vergleich beachtliche
Anstrengungen unternommen und Instrumente geschaffen hat, um den
legitimen Bedürfnissen der amerikanischen Untersuchungsbehörden
Rechnung zu tragen. Um so stossender ist es, wenn diese Behörden versuchen,
amerikanisches Recht durch Anwendung von Zwangsmassnahmen direkt in
der Schweiz zu vollstrecken, ohne die Mittel zwischenstaatlicher Rechtshilfe
erprobt zu haben.
a. Die Durchsetzung von «Subpoenas» mit Zwangsmassnahmen, die auf
amerikanischem Boden gegen Firmen mit Schweizer Sitz ergriffen werden,
um Beweise aus der Schweiz zu beschaffen, bedeutet in der Regel eine
Umgehung des Rechtshilfeweges. Damit werden wichtige Kautelen der
Rechtshilfe hinfällig. So werden der Vorbehalt wesentlicher schweizerischer
Interessen und der Schutz unbeteiligter Dritter nicht berücksichtigt. Auch
die Aufhebung gesetzlich geschützter Geheimnisse und ihre Weiterleitung
an eine ausländische Amtsstelle erfolgt ohne entsprechenden Entscheid in
einem rechtsstaatlichen Verfahren. Der Betroffene kann in diesem Fall keine
Rechtsmittel erheben. Dies ist ein schwerwiegender Einbruch in den von der
schweizerischen Gesetzgebung geschützten Geheimbereich.
b. Im vorliegenden Fall wäre eine Rechtshilfeleistung seit dem 1. Januar 1983
gestützt auf das IRSG grundsätzlich möglich gewesen, da die amerikanischen
Behörden Marc Rich und den Mitbeklagten Straftaten zur Last legten,
die in der Schweiz als Abgabebetrug qualifiziert werden müssten. Die
amerikanischen Behörden wurden in mehreren Noten und Gesprächen
sowie in einem Plädoyer vor Gericht schon Wochen vor der Aktenedition
auf die Möglichkeit der Rechtshilfe hingewiesen. Trotz dieses zur Verfügung
stehenden und in den weitaus meisten Fällen wirksamen und erfolgreichen
Verfahrens beschritten die Amerikaner lange Zeit den Rechtshilfeweg nicht.
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Unter Hinweis auf die angeblich zu späte Aushändigung der Dokumente
versuchten sie durch die Ausübung wirtschaftlichen Druckes auf die AG zu den
gewünschten Unterlagen zu kommen.
c. Im Juni 1984 schliesslich stellte das amerikanische Justizdepartement
ein Gesuch um Rechtshilfe. Obwohl die Schweizer Behörden eine rasche
Behandlung des Rechtshilfegesuches zugesichert hatten, konnte die Übergabe
der Dokumente erst fünf Monate später stattfinden, weil die amerikanischen
Behörden die mit der Beschreitung des Rechtshilfeweges unvereinbaren
Sanktionen gegen die AG weiterhin aufrechterhielten. Solange einseitige
Sanktionen in Kraft stehen, wird die Schweiz ein Rechtshilfebegehren in aller
Regel nicht vollziehen. Rechtshilfe und fremde Beugesanktionen schliessen sich
gegenseitig aus (Geschäftsbericht des Bundesrates 1984, S. 132).
4. Zur Abwägung der Umstände, die für oder gegen die Erteilung einer
Strafverfolgungsermächtigung sprechen, ist vorerst eine Würdigung
der schweizerischen Leitlinien bei der Behandlung der Angelegenheit
vorzunehmen. Anschliessend ist festzustellen, ob Gründe vorliegen, die einer
Strafverfolgung entgegenstehen.
a. Bezüglich der gegen das amerikanische Vorgehen gerichteten Massnahmen
haben die schweizerischen Behörden immer betont, dass es der Schweiz um
die Einhaltung des Völkerrechts und der Gepflogenheiten zwischenstaatlichen
Zusammenlebens und nicht um ein Engagement für die betroffene Firma
gehe. Der völkerrechtliche und souveränitätsrechtliche Aspekt stand bei
der Behandlung des Falles Marc Rich somit im Vordergrund.
Ziel aller schweizerischen Massnahmen war, die Vereinigten Staaten
von einseitigen Massnahmen zur Beweismittelbeschaffung in einem
Strafverfahren abzubringen und auf den Weg der internationalen Rechtshilfe
zu verweisen, der nicht zuletzt zur Vermeidung von Jurisdiktionskonflikten
geschaffen worden ist. Spätestens mit den bundesrätlichen Massnahmen
zur Wahrung der schweizerischen Interessen wurde deutlich, dass der
Fall Marc Rich vor allem eine politische Auseinandersetzung zwischen den
Behörden zweier Staaten war. In diesem Konflikt hatten die schweizerischen
Behörden weitere Dokumenteneditionen durch die Firma verhindert
und das amerikanische Justizdepartement doch noch zur Stellung eines
Rechtshilfegesuches bewegen können. Die mit Beugestrafen verbundenen
richterlichen Herausgabebefehle, die implizit Verstösse gegen schweizerische
Gesetze und bundesrätliche Verfügungen verlangten, zwangen zu jener
einschneidenden Massnahme. Hätten sich die amerikanischen Behörden mit
Hilfe der Sanktionen durchgesetzt, so wäre die Autorität der Bestimmungen
des Rechtshilfevertrages und des schweizerischen Rechtshilfegesetzes
wesentlich beeinträchtigt worden (Geschäftsbericht des Bundesrates
1983, S. 150). Die amerikanischen Justizbehörden hätten sich in ihrem
völkerrechtswidrigen Vorgehen bestätigt gesehen. Ein derart ungünstiges
Präjudiz galt es zu vermeiden.
b. Strafsachen sind dem Richter zur Untersuchung und Beurteilung zu
übergeben, wenn das Ermittlungsverfahren den Tatverdacht bestätigt. Dies
gilt grundsätzlich auch für die der Bundesgerichtsbarkeit unterstellten
politischen Delikte. Da die entsprechenden Straftatbestände vorab dem
Schutz schweizerischer Hoheitsinteressen dienen, liegt es im Ermessen
der zuständigen Behörden zu entscheiden, ob das Gewicht der verbotenen
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Handlung im Einzelfall die Erteilung der Ermächtigung verlange oder ob
das Interesse an der Durchführung eines Strafverfahrens in Anbetracht der
gesamten politischen Umstände zurückzutreten habe (vgl. BBL 1929 II 608).
Für die Erteilung der Ermächtigung und eine gerichtliche Beurteilung spricht
die von einer allfälligen Verurteilung ausgehende generalpräventive Wirkung
sowohl in strafrechtlicher wie in politischer Hinsicht.
Gegen die Erteilung der Ermächtigung sprechen folgende Gründe:
Dem Entschluss der Beschuldigten, die von der amerikanischen Justiz
verlangten Dokumente unter Verletzung von Art. 273 StGB auszuhändigen,
kommt im Fall Marc Rich weniger Gewicht zu als der Missachtung der
schweizerischen Souveränität durch die USA. Die in diesem Rahmen
eher geringe Bedeutung der nachrichtendienstlichen Handlung zeigt
sich insbesondere darin, dass über 90% der fraglichen Dokumente
ausländische Geheimnisse betreffen, welche die Kriterien einer genügenden
Binnenbeziehung zur Schweiz nicht erfüllen und deshalb auch nicht vom
Schutz des Art. 273 StGB umfasst werden. Und selbst von den betroffenen
Geheimnisherren wandte sich kein einziger an die Bundesanwaltschaft,
um auf erlittenen oder befürchteten Schaden aufmerksam zu machen.
Nicht zuletzt sind es diese Elemente, die auf den besonderen, singulären
Charakter der Affäre Rich hinweisen. Als Themen eines Strafprozesses ständen
strafrechtliche Gesichtspunkte im Vordergrund. Das wichtigste Problem
dagegen, die Souveränitätsverletzung durch die USA, würde in den Hintergrund
gerückt und wäre nur soweit von Bedeutung, als sich daraus etwas für die
Beurteilung des Verschuldens der Beschuldigten ableiten liesse.
Der Kern des Konfliktes liegt in der Überdehnung der amerikanischen
Jurisdiktion. Dies brachte die Beschuldigten ins Zentrum widerstreitender
Interessen und Rechtsordnungen zweier Staaten. Ein Strafverfahren würde
im vorliegenden, kaum mit einer andern Strafsache vergleichbaren Fall vom
schweizerischen Hauptanliegen ablenken, das darin besteht, die Behörden
der Vereinigten Staaten zur Einhaltung völker- und staatsvertraglicher
Regeln zu veranlassen. Die Affäre Marc Rich erführe eine unerwünschte
Gewichtsverlagerung.
IV. Zuständigkeit
Beim wirtschaftlichen Nachrichtendienst handelt es sich um ein politisches
Delikt, über dessen Verfolgung nach Art. 105 BStP der Bundesrat entscheidet.
Mit Beschluss vom 16. Juni 1942 über die Zuständigkeit des EJPD in
Strafsachen gemäss schweizerischem Strafgesetzbuch (SR 172.213.12) hat
der Bundesrat seine Zuständigkeit an dieses Departement delegiert. Die
Übertragung der Zuständigkeit erfolgte in der Meinung, dass in wichtigen
Fällen, die nach Sachverhalt oder Täterschaft die Beziehungen zum
Ausland berühren, dem EDA Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben und
bei Meinungsverschiedenheiten der Fall dem Bundesrat zum Entscheid
vorgelegt werde (Auszug aus dem Protokoll der Sitzung des Schweizerischen
Bundesrates vom 16. Juni 1942).
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Wenn der Sachverhalt oder die politischen Auswirkungen es verlangen,
kann der Bundesrat auch direkt über die Erteilung oder Nichterteilung
der Ermächtigung beschliessen. In Anbetracht der aussergewöhnlichen
souveränitätsrechtlichen Bedeutung der vorliegenden Ermittlungssache
erscheint es deshalb richtig, die Ermächtigungsfrage dem Bundesrat zu
unterbreiten. Zudem ist zu berücksichtigen, dass die Angelegenheit schon
früher Gegenstand bundesrätlicher Beschlüsse war (vgl. III/2 e hievor).
[3] Bei der behördlichen Weisung handelte es sich um eine sogenannte
«Subpoena duces tecum», das heisst um einen Akteneditionsbefehl, versehen
mit der Androhung von Sanktionen für den Unterlassungsfall.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 51.5 - Antrag des Eidg. Justiz- und Polizeidepartements vom 25. Juli 1985, der durch
Beschluss des Bundesrates vom 14. August 1985 angenommen wurde
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1987
Année
Anno
Band
51
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Volume
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