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2005-2374 
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Augmentation du nombre de rentes versées 
par l’assurance-invalidité: 
Vue d’ensemble des facteurs conduisant à l’augmentation 
du nombre de rentes et rôle joué par la Confédération 
Rapport du 19 août 2005 de la Commission de gestion 
du Conseil des Etats 
Avis du Conseil fédéral 
du 21 décembre 2005 
 
Monsieur le Président, 
Mesdames et Messieurs, 
La Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-CE) donne au Conseil fédéral 
l’occasion de s’exprimer sur le rapport du 19 août 2005 de la Commission de gestion 
du Conseil des Etats «Augmentation du nombre de rentes versées par l’assurance-
invalidité: Vue d’ensemble des facteurs conduisant à l’augmentation du nombre de 
rentes et rôle joué par la Confédération». Conformément à l’art. 112, al. 3, de la loi 
sur le Parlement (LParl; RS 171.10), nous vous soumettons notre avis. 
Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre haute considération. 
21 décembre 2005 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Samuel Schmid 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

2360 
Avis du Conseil fédéral 
1 
Contexte et objet de l’examen 
Au vu de l’accroissement important du nombre de rentes dans l’assurance-invalidité 
(AI) et de l’évolution préoccupante des finances de l’assurance, la Commission de 
gestion du Conseil des Etats (CdG-E) a décidé en 2004 de procéder à un examen de 
différents aspects de l’AI. La commission a voulu avoir une vue d’ensemble des 
différents facteurs à l’origine de l’augmentation du nombre de rentes et connaître le 
rôle joué par l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) dans la surveillance et 
dans la préparation de la législation sur l’AI. Elle a aussi tenu à comparer l’évolution 
du nombre de cas AI au sein de l’administration fédérale et dans l’ensemble de la 
société. En se fondant sur les rapports concernant les trois domaines examinés, la 
CdG-E a rédigé le rapport «Augmentation du nombre de rentes versées par 
l’assurance-invalidité: vue d’ensemble des facteurs conduisant à l’augmentation du 
nombre de rentes et rôle joué par la Confédération», du 19 août 2005 (FF 2006 
2195). Son rapport contient également les conclusions qu’elle a tirées sur la 
5e révision (en cours) de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité (LAI), ainsi que 
deux motions et quinze recommandations qu’elle a adoptées. 
Les deux motions et les recommandations 1 à 11 s’adressent au Conseil fédéral. La 
CdG-E souhaite connaître l’avis du Conseil fédéral d’ici fin décembre 2005. Le 
Conseil fédéral doit montrer entre autres au moyen de quelles mesures et à quelle 
échéance il réalisera les recommandations de la CdG-E. 
Les quatre dernières recommandations (12 à 15) de la CdG-E s’adressent aux com-
missions de la sécurité sociale et de la santé publique des Chambres fédérales, qui 
sont priées de tenir compte des résultats et des conclusions du rapport dans leurs 
travaux concernant la 5e révision de l’AI. 
Dans le présent avis, le Conseil fédéral analyse les explications figurant dans le 
rapport de la CdG-E du 19 août 2005 et prend position sur les différentes motions et 
recommandations. Les réponses à la motion 2 et à la recommandation 10 relèvent de 
la compétence du Département fédéral des finances, toutes les autres de celle du 
Département fédéral de l’intérieur. 
Par courrier du 13 octobre 2005, le préposé fédéral à la protection des données a 
également pris position sur le rapport et les recommandations de la CdG-E. Son 
courrier est joint au présent avis.

2361 
2 
Surveillance de l’AI et législation: 
le rôle de la Confédération et notamment de l’OFAS 
2.1 
Lacunes dans l’exercice des compétences en matière 
de surveillance 
Motion 1 
 Elaborer une stratégie globale de surveillance renforcée 
de l’exécution de l’AI 
Le Conseil fédéral est chargé de formuler une stratégie globale de surveillance 
matérielle et administrative de l’exécution de l’AI et de la mettre en œuvre au 
moyen d’instruments de surveillance, de pilotage et de gestion modernes. Cette 
stratégie doit définir les processus et les prestations centraux de l’AI et fixer des 
objectifs. Le Conseil fédéral doit veiller au contrôle de la réalisation de ces 
objectifs dans une perspective d’ensemble qui met en évidence les effets et les 
lacunes de l’exécution de l’AI. Les instruments de la surveillance matérielle et 
administrative doivent être liés et axés sur la stratégie globale. Le Conseil fédé-
ral doit tirer parti des compétences étendues dont la Confédération dispose en 
matière de surveillance afin de garantir une exécution de l’AI conforme à la 
législation, uniforme et de haute qualité. 
Le Conseil fédéral partage le point de vue de la CdG-E. Il a par conséquent proposé, 
par décision du 19 octobre 2005, d’accepter cette motion. Le Conseil des Etats a 
adopté la motion le 6 décembre 2005. 
Comme la CdG-E l’indique à juste titre dans son rapport du 19 août 2005, l’Office 
fédéral des assurances sociales (OFAS) n’a renforcé ses efforts pour développer ses 
instruments de surveillance qu’à partir du début de 2000. Dans un premier temps, il 
a mis l’accent sur l’actualisation des directives et sur la création d’une offre de 
formation pour le personnel des offices AI. Dans un deuxième temps, il a augmenté 
la fréquence des contrôles matériels de gestion dans les limites des ressources dispo-
nibles. Il a également développé et introduit de nouveaux instruments de surveil-
lance (modèle de ressources humaines, objectifs des processus, reporting trimestriel 
et semestriel, monitoring des nouvelles rentes1). Durant la même période, le Conseil 
 
1 
Lors du monitoring, le taux de nouvelles rentes AI dans chaque canton est comparé à la 
moyenne des taux de l’ensemble des cantons. Lorsqu’un office AI présente un taux supé-
rieur à cette moyenne durant deux trimestres consécutifs, l’OFAS lui demande d’exposer 
brièvement les raisons possibles de cet écart et, si celui-ci est dû à des problèmes internes 
de gestion, de lui soumettre des propositions pour améliorer la situation. Si le taux de 
nouvelles rentes d’un office AI est nettement supérieur à la moyenne suisse (+ 20 %), 
l’OFAS procède d’abord à un contrôle de gestion extraordinaire auprès de cet office AI. Il 
s’agit là d’un contrôle «ex ante», à la différence des contrôles ordinaires que l’OFAS ef-
fectue chaque année. La Confédération examine si les décisions que l’office AI prévoit de 
rendre sont conformes au droit et peut, en vertu de sa compétence de surveillance 
matérielle sur les décisions de l’AI (art. 64, al. 1, LAI), approuver ou rejeter un projet de 
décision. Si le projet est rejeté, l’office AI doit mener une enquête supplémentaire. Cet 
instrument de surveillance permet de corriger, le cas échéant, des erreurs ou des insuffi-
sances dans les projets de décision. D’entente avec l’autorité cantonale de surveillance, 
l’OFAS peut en outre examiner, avec l’office AI concerné, si la gestion interne de celui-ci 
peut être améliorée. La Confédération assume alors une fonction de conseil. 
L’organisation interne des offices AI relève de la compétence exclusive des cantons 
(art. 54, al. 2, let. b, LAI).

2362 
fédéral a proposé, dans son message du 21 février 2001 concernant la 4e révision de 
la loi fédérale sur l’assurance-invalidité (4e révision de l’AI, FF 2001 3045), de 
renforcer la surveillance fédérale. Cette proposition comprenait, d’une part, la créa-
tion de services médicaux régionaux, placés sous la surveillance matérielle directe 
de l’OFAS, et d’autre part l’introduction de contrôles annuels de la gestion des 
offices AI. Le Conseil fédéral a également précisé que l’accomplissement de ces 
nouvelles tâches exigeait la création d’au moins onze postes supplémentaires à 
l’OFAS. 
Le rapport de la CdG-E signale à juste titre que les instruments de surveillance de 
l’OFAS introduits depuis 2000 sont encore trop peu coordonnés et ne permettent pas 
à ce jour d’exercer de manière satisfaisante une surveillance axée sur les résultats et 
les effets. Il y a cependant lieu de constater que les instruments de surveillance 
introduits déploient malgré tout certains effets auprès des organes d’exécution. 
Exemple: les données livrées par le monitoring de l’assurance-invalidité pour le 
1er semestre 2005 montrent que le nombre de nouvelles rentes a baissé de 7 % par 
rapport au 1er semestre 2004. Si, en 2004, on avait déjà constaté une tendance à la 
baisse, on peut confirmer, avec le recul, qu’un virage a été pris en 2004 en matière 
d’octroi de nouvelles rentes. Autre effet positif du monitoring: depuis son introduc-
tion, la fourchette entre les extrêmes (taux de rente maximal et minimal) s’est conti-
nuellement rétrécie. En d’autres termes, les taux cantonaux se rapprochent de plus 
en plus de la moyenne suisse. 
Le Conseil fédéral partage l’avis de la CdG-E selon lequel il faut maintenant déve-
lopper une stratégie globale de surveillance matérielle et administrative de l’exécu-
tion de l’AI. Le Conseil fédéral a fait des propositions allant dans ce sens dans son 
message du 22 juin 2005 concernant la 5e révision de la loi fédérale sur l’assurance-
invalidité (5e révision de l’AI, FF 2005 4215). 
Lors de ses travaux relatifs à cette révision, le Conseil fédéral a reconnu que la 
surveillance administrative des offices AI et le pilotage de ces derniers présentaient 
des points faibles et qu’ils devaient être renforcés. Pour résoudre ces problèmes, la 
5e révision de l’AI prévoit d’attribuer à la Confédération de nouvelles compétences 
en matière de surveillance administrative et de pilotage des offices AI. La Confédé-
ration doit être expressément habilitée à édicter les directives dorénavant requises 
pour que l’application de la loi par les organes compétents soit autant que possible 
axée sur les effets et les prestations et, le cas échéant, à prendre des mesures correc-
tives lorsqu’un office AI ne satisfait pas à ces exigences. Les domaines suivants 
doivent désormais relever de la compétence de la Confédération: 
– 
Pour le pilotage des offices AI, la Confédération peut introduire des instru-
ments axés sur les effets et les prestations et lier entièrement ou partielle-
ment le financement des offices AI aux effets des prestations fournies. Elle 
peut à cet effet conclure des contrats de prestations avec les supports juridi-
ques des offices AI. 
– 
La Confédération peut émettre des directives administratives à l’intention 
des offices AI. Elle peut ainsi poser des conditions minimales en ce qui 
concerne la qualité du travail des offices AI et la qualification du personnel 
de l’AI. 
– 
La Confédération doit aussi pouvoir prendre des mesures si elle constate des 
insuffisances de la part des offices AI.

2363 
Concrètement, cela signifie que la surveillance matérielle reste comme aujourd’hui 
de la compétence de l’OFAS. Elle doit être réglée dans un nouvel art. 64a, al. 1, 
LAI. L’obligation faite à l’OFAS de contrôler chaque année les offices AI (dans le 
sens d’un examen de la réalisation des tâches qui leur sont assignées), introduite par 
la 4e révision de l’AI, est maintenue. En outre, le contrôle annuel des services médi-
caux régionaux effectué par l’OFAS, prévu jusqu’ici au niveau du règlement 
(cf. art. 50, al. 3, RAI), est désormais inscrit dans la loi. L’OFAS continue de donner 
aux offices AI des directives générales concernant le domaine matériel, ainsi que des 
directives pour le traitement de cas d’espèce. S’agissant des services médicaux 
régionaux, sa compétence se limite toutefois aux directives générales concernant le 
domaine médical, car ces services restent indépendants dans l’appréciation médicale 
du cas d’espèce (cf. art. 59, al. 2, LAI). La surveillance administrative des offices AI 
est désormais aussi expressément réglée dans la loi. Elle est également exercée par 
l’OFAS, ce qui implique notamment que l’office fédéral vérifie que les offices AI et 
les services médicaux régionaux appliquent la loi selon les principes d’efficacité, de 
qualité et d’uniformité. 
En automne 2004, l’OFAS a chargé l’Institut de services publics et de tourisme de 
l’Université de St-Gall et la société «Egger, Dreher & Partner AG» de réaliser une 
étude sur la faisabilité d’un pilotage orienté résultats des offices AI. Cette étude a 
montré qu’il était possible de développer pour l’AI un modèle de résultats et 
d’indicateurs qui indique les objectifs primordiaux de l’application de l’AI et puisse 
être utilisé à des fins de pilotage. Au vu des résultats de cette étude, ses auteurs ont 
recommandé de poursuivre le renforcement et l’introduction d’un pilotage orienté 
résultats pour l’application de l’assurance. 
En vue de l’entrée en vigueur de la 5e révision de l’AI, l’OFAS prépare une série de 
mesures et d’instruments permettant d’atteindre les objectifs de cette révision. Ces 
mesures et ces instruments portent notamment sur les domaines thématiques sui-
vants: 
– 
pilotage des offices AI orienté résultats en combinaison avec des systèmes 
internes de management de la qualité au sein des offices AI (projets partiels 
«Pilotage 07» et «Management de la qualité des offices AI»); 
– 
mesures de détection et d’intervention précoces (projet partiel «Détection et 
intervention précoces»); 
– 
mesures de réinsertion (projet partiel «Mesures de réinsertion»); 
– 
surveillance (projet partiel «Surveillance»); 
– 
développement de l’organisation (projet partiel «Développement organisa-
tionnel»; 
– 
informatique (projet partiel «Informatique»). 
Ces mesures seront appliquées dans le cadre d’un projet global. 
Pour le projet partiel «Pilotage 07», un concept détaillé de pilotage orienté résultats 
est élaboré sur la base de l’étude de faisabilité de décembre 2004; la mise en œuvre 
de ce pilotage devrait démarrer le 1er janvier 2007. Ce pilotage sera pour l’essentiel 
déjà introduit même si la 5e révision de l’AI n’est pas encore entrée en vigueur d’ici 
là. Il convient en outre, dans le cadre de ce projet partiel, d’adapter au futur pilotage 
orienté résultats la réglementation actuelle en matière de financement.

2364 
Il existe un lien étroit entre l’introduction d’un pilotage orienté résultats et le projet 
partiel «Management de la qualité des offices AI». S’agissant de l’application de 
l’AI, on ressent le besoin, tant du point de vue des directions des offices AI, qui est 
celui de l’entreprise, que sous l’angle de l’OFAS, qui est celui de la surveillance, de 
surveiller la fourniture des prestations par les offices AI: un management de la 
qualité et un système de contrôle interne dans ce domaine doivent donc être déve-
loppés et mis en place pour compléter le système d’indicateurs du pilotage orienté 
résultats. Il ne s’agit pas seulement de garantir une application conforme à la loi, 
mais également de définir par exemple des normes minimales en matière de réadap-
tation. 
Dans le cadre de ce projet partiel, un concept général sera élaboré, d’ici fin 2005, 
pour l’introduction des systèmes de management de la qualité et de contrôle interne 
dans les offices AI. Parallèlement à ce projet partiel, un groupe de projet interne à 
l’OFAS, mais avec la participation de représentants des offices AI, s’occupera du 
futur management de la qualité au sein du domaine de l’assurance-invalidité de 
l’office. Ces travaux n’entrent toutefois pas dans le cadre du projet global «Mise en 
œuvre de la 5e révision de l’AI». 
L’introduction du pilotage orienté résultats et la modification des tâches découlant 
de la 5e révision de l’AI auront également des répercussions sur le contenu et la 
nature de la surveillance exercée par l’OFAS. Il s’agit de trois aspects de la surveil-
lance: 
– 
la surveillance matérielle (la loi est-elle appliquée correctement par les offi-
ces AI?); 
– 
le contrôle de l’atteinte des objectifs (qui doivent être définis dans le cadre 
du pilotage orienté résultats); 
– 
la surveillance de la qualité des prestations fournies par les offices AI. 
Le projet partiel «Surveillance» doit garantir que la surveillance matérielle et admi-
nistrative sera exercée de manière systématique et cohérente dans le cadre d’une 
stratégie globale. La surveillance future devra notamment être compatible avec le 
pilotage orienté résultats. Cela signifie que les instruments de surveillance doivent 
être choisis de manière que leurs effets d’incitation et de pilotage concordent avec 
les objectifs définis en matière de résultats. Ce projet partiel démarrera au 1er janvier 
2006. Il s’agira, dans un premier temps, d’élaborer un concept général pour la sur-
veillance future (le concept détaillé du pilotage orienté résultats et le concept général 
de l’introduction des systèmes de management de la qualité et de contrôle interne 
dans les offices AI seront disponibles à la fin de 2005). 
Les nouveaux objectifs et la nouvelle conception des tâches préconisés par la 
5e révision de l’AI (réadaptation plutôt que rente, détection et l’intervention préco-
ces, mesures de réinsertion, placement) exigent un changement de culture fonda-
mental dans les offices AI et à l’OFAS: pour atteindre les objectifs de la 5e révision, 
la culture des offices AI qui était axée jusqu’ici en priorité sur le traitement correct 
des dossiers doit évoluer, de façon à mettre davantage l’accent sur la réussite de 
l’insertion dans le marché du travail. La culture au sein de l’OFAS doit elle aussi 
être réformée. A la place de la conception actuelle des tâches, axée sur le contrôle 
des ressources opérationnelles et les prescriptions sur les prestations, il s’agira pour 
l’OFAS d’établir une culture qui permettra aux offices AI d’être pilotés principale-
ment par la définition d’objectifs stratégiques en matière de résultats et par le

2365 
contrôle desdits objectifs. Les offices doivent de plus être soutenus dans leur rôle de 
fournisseurs centraux de prestations (en mettant à leur disposition une information 
pertinente sur les modes de direction des offices, une évaluation des bonnes prati-
ques, etc.). Le changement de culture dans les offices AI et à l’OFAS peut certes 
être encouragé par des systèmes de direction modifiés tels qu’un pilotage orienté 
résultats. Mais il faut en outre un développement ciblé de l’organisation dans les 
différents offices AI et à l’OFAS. Tous les collaborateurs chargés de l’exécution des 
tâches doivent autant que possible être impliqués dans ce développement organisa-
tionnel. 
Pour ces raisons, il s’agira d’élaborer à partir du 1er janvier 2006, dans le cadre du 
projet partiel «Développement organisationnel», un concept général pour la mise en 
œuvre de ces mesures de développement à l’OFAS et dans les offices AI. 
Enfin, l’informatique ne peut pas être négligée dans le cadre de l’application de 
l’assurance. Les offices AI utilisent actuellement des systèmes d’information diffé-
rents. Il s’agit, pour la plupart d’entre eux, d’un système de gestion intégrée des 
documents et d’un système de gestion des processus de travail. Comme la plupart 
des changements fondamentaux dans l’exécution de tâches, les changements à venir 
dans le domaine de l’AI auront également des répercussions sur ces systèmes 
d’information. Pour le projet partiel «Informatique», il s’agit d’abord, dans le cadre 
d’une analyse préalable, d’examiner les possibilités qui s’offrent au niveau de 
l’informatique et d’émettre une recommandation pour la suite des travaux. Ce projet 
partiel démarrera en janvier 2006. 
Voici le calendrier du projet global: 
 
PP Pilota ge 07
2005
2006
2007
Concept géné ral
Concept détaillé
Introductio n
Gestion du projet gl obal
PP Management de la qualité
PP Mesures de réinsertion
PP Détec tion et inte rvention 
précoces
PP Dévelo ppement 
organisationnel
PP Su rveillance 07
PP Info rmatique
Légende :
= Etape importa nte
Analyse préalable
Déroulement ultérieur encore ouvert
Législation
Optimisation constante
 
Le Conseil fédéral est d’avis qu’avec la stratégie décrite et les travaux de mise en 
œuvre déjà entrepris, il a pris en compte les exigences de la CdG-E et, partant, 
commencé à prendre les mesures nécessaires pour que les dispositions relatives à 
l’assurance soient appliquées partout de la même manière. Il est convaincu que les 
mesures prises permettront de garantir que le but de l’assurance (art. 1a LAI) sera 
atteint de manière optimale par les offices AI et que les instruments de contrôle 
existants seront utilisés aussi efficacement que possible, sans perdre de vue les 
exigences de qualité.

2366 
2.2 
Accès aux données insatisfaisant 
Recommandation 1 
Améliorer l’accès aux données 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à mettre 
en place une base de données permettant d’enregistrer les informations dont 
l’OFAS a besoin pour l’exercice de la surveillance matérielle et administrative 
sur les prestations et les processus d’exécution de l’AI. L’OFAS doit avoir un 
accès direct à ce système. 
Le Conseil fédéral partage l’avis de la CdG-E selon lequel un accès uniforme et 
global de l’OFAS aux données de l’AI est capital. La situation en matière de don-
nées (saisie et accès) s’est d’ailleurs constamment améliorée pour l’OFAS ces der-
nières années. Dans le cadre du reporting, l’OFAS et donc aussi les offices AI dispo-
sent maintenant de nombreuses données statistiques de qualité sur les activités des 
offices AI (nouvelles demandes, demandes en suspens, octroi de prestations, etc.). 
L’accès aux données saisies par la Centrale de compensation (CdC) est aussi devenu 
plus facile. 
S’agissant de la mise en place d’une banque de données unique, le Conseil fédéral 
souhaite relever que la déclaration de la CdG-E, selon laquelle la CdC enregistrerait 
avant tout des données relatives aux prestations monétaires tandis que les données 
concernant les prestations non monétaires ne seraient pas réunies dans le même 
enregistrement, n’est pas exacte. La situation est la suivante: l’AI connaît trois 
systèmes de saisie des données différents. Le premier concerne les prestations en 
espèces (rentes, allocations pour impotent et indemnités journalières), qui sont 
octroyées par les offices AI et versées par les caisses de compensation de l’AVS. 
Dans ce système, l’AI profite de synergies avec l’AVS et le régime des APG. Le 
deuxième système concerne les mesures de réadaptation individuelles (mesures 
médicales, mesures d’ordre professionnel, mesures de formation scolaire spéciale et 
moyens auxiliaires) et les mesures d’instruction des demandes, qui sont accordées 
par les offices AI et remboursées par la CdC. Le troisième système comprend les 
prestations collectives (subventions pour la construction et l’exploitation, subven-
tions destinées aux organisations), qui sont octroyées par l’OFAS et versées par la 
CdC. Ces trois systèmes sont définis au niveau de la loi, ce qui limite les possibilités 
de créer une banque de données unique. Etant donné la complexité du système de 
prestations, la connexion des différentes sources de données, telle qu’elle existe déjà 
dans de larges secteurs, est une solution plus adéquate que la création d’une banque 
de données unique. 
Un rapport d’experts mandaté par l’OFAS2 montre que les trois pools informatiques 
dont dispose l’AI constituent des solutions appropriées et efficaces, qui sont même 
préférables à une solution unique pour toute la Suisse, pour des raisons de politique 
de la concurrence. C’est pourquoi le Conseil fédéral estime à ce jour que la création 
d’un système unique, qui sera coûteux, n’est pas nécessaire. 
 
2 
APP Unternehmensberatung SA, «Analyse der Informatik der IV-Stellen», novembre 
2002.

2367 
La manière dont la surveillance sera effectuée à l’avenir, le pilotage orienté résultats 
et le management de la qualité de l’AI poseront des défis supplémentaires à la saisie, 
à la conservation et à l’exploitation des données de l’assurance. Les données requi-
ses doivent être saisies et livrées sous la même forme par les trois pools informati-
ques pour qu’une exploitation centralisée des données soit possible. Un projet partiel 
sera consacré à ces problèmes (cf. projet partiel «Informatique», ch. 2.1). Les exa-
mens qui ont été menés ont montré que les nouvelles exigences pourront être satis-
faites au moyen des outils techniques existants et qu’il ne sera vraisemblablement 
pas nécessaire de créer une nouvelle base de données à cet effet. 
2.3 
Recoupements peu clairs avec la surveillance exercée 
par les cantons 
Recommandation 2 
Clarifier les recoupements avec la surveillance 
 
exercée par les cantons 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à con-
crétiser les compétences de la Confédération en matière de surveillance et à cla-
rifier les recoupements avec la surveillance exercée par les cantons. 
L’organisation actuelle de l’application de l’AI a été introduite par la 3e révision de 
l’AI, entrée en vigueur le 1er janvier 1992. Dans le projet de 5e révision de l’AI mis 
en consultation, le Conseil fédéral avait proposé de remplacer les offices AI canto-
naux par des offices régionaux. Mais la majorité des participants à la procédure, et 
surtout les cantons, se sont opposés à une régionalisation. La procédure de consulta-
tion a ainsi clairement montré que l’application de l’AI par les cantons et, partant, le 
partage de la surveillance sur les offices AI doivent être maintenus. Le Conseil 
fédéral a tenu compte de cette demande politique dans son message concernant la 
5e révision de l’AI. Il propose cependant, conformément à la réforme de la péréqua-
tion financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons 
(RPT), que la création d’offices AI cantonaux relève à l’avenir de la responsabilité 
de la Confédération, mais que leur mise en place effective continue d’être une tâche 
cantonale. 
Il ressort d’une analyse approfondie du Conseil fédéral que c’est moins la surveil-
lance matérielle (qui est déjà de la compétence exclusive de la Confédération) que 
plutôt la surveillance administrative des offices AI (qui relève actuellement en partie 
de la compétence des cantons) qui présente des lacunes. 
La surveillance administrative et financière exercée par la Confédération comprend 
actuellement l’examen et l’approbation des tableaux des postes de travail ainsi que 
des budgets et des comptes annuels des offices AI (cf. art. 92 et 92bis RAI). Les 
offices AI cantonaux sont cependant entièrement libres quant à leur organisation 
interne et leur politique du personnel. Ces domaines sont réglés par le droit cantonal. 
Cependant, les possibilités qu’ont les cantons d’intervenir dans la gestion des offices 
AI sont très limitées car la LAI prévoit l’indépendance des offices AI (cf. art. 54, 
al. 1, LAI; art. 54, al. 2, projet LAI selon la 5e révision).

2368 
Pour éliminer les points faibles de la surveillance administrative, le Conseil fédéral 
propose logiquement, dans son message concernant la 5e révision de l’AI, d’attribuer 
de nouvelles compétences à la Confédération, avant tout dans le domaine de la 
surveillance administrative des offices AI et dans celui de leur pilotage (cf. explica-
tions relatives aux projets partiels «Pilotage 07» et «Management de la qualité des 
offices AI» au ch. 2.1). Par la précision apportée à l’art. 54 LAI (offices AI canto-
naux) et l’introduction des nouveaux art. 64a LAI (surveillance exercée par l’office 
fédéral) et 64b (commission de surveillance), les compétences fédérales en matière 
de surveillance sont définies de manière beaucoup plus claire qu’à l’heure actuelle. 
Le Conseil fédéral considère que les modifications de loi proposées, mais aussi les 
travaux déjà mis en route pour un pilotage orienté résultats, assorti de prescriptions 
qualitatives, permettront de clarifier considérablement le rôle de la Confédération 
dans la surveillance des offices AI. Il est convaincu que, grâce à cette nouvelle 
surveillance fédérale, renforcée et concrétisée au niveau de la loi, les rapports avec 
la surveillance cantonale seront plus clairs. Il va cependant de soi que les questions 
concrètes de délimitation devront être abordées dans les projets partiels évoqués au 
ch. 2.1 et, si des imprécisions subsistent, résolues au niveau du règlement. 
2.4 
Surveillance financière peu efficace 
Recommandation 3 
Introduire un budget global pour les frais 
 
administratifs des offices AI 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à intro-
duire un budget global pour les frais d’exploitation des offices AI. 
L’OFAS vise à introduire un pilotage des offices AI orienté résultats. Cet objectif 
concorde avec le renforcement de la surveillance fédérale, proposé par le Conseil 
fédéral dans la 5e révision de l’AI. Les travaux de l’OFAS sont effectués dans le 
cadre du projet partiel «Pilotage 07», qui s’inscrit dans le projet global «Mise en 
œuvre de la 5e révision de l’AI» (cf. ch. 2.1). 
Le projet partiel poursuit les objectifs suivants: 
– 
élaborer un concept détaillé et mettre en œuvre un pilotage orienté résultats; 
développer, sur la base des résultats d’une étude de faisabilité de décembre 
2004, un modèle réalisable de résultats et d’indicateurs, qui fera vraisembla-
blement l’objet de conventions de prestations à conclure avec les offices AI; 
– 
adapter la réglementation financière (ressources humaines et financières des 
offices AI) au pilotage orienté résultats; revoir le modèle de financement 
actuel, axé sur les ressources, et, le cas échéant, l’optimiser de manière 
ponctuelle ou le remanier complètement. 
Le système de financement doit en effet être adapté aux réalités actuelles. Du point 
de vue matériel, il est cependant étroitement lié à l’introduction du pilotage des 
offices AI orienté résultats et doit donc être harmonisé avec celui-ci. Concrètement, 
le système de financement doit être adapté à ce nouveau pilotage pour qu’il y ait 
concordance entre l’élargissement de la responsabilité des offices AI (par rapport

2369 
aux résultats obtenus) et l’extension de leur compétence (marge de manœuvre plus 
grande en termes d’économie d’entreprise et flexibilité financière accrue). L’intro-
duction d’un budget global pour les frais de gestion des offices AI constitue un 
nouveau modèle de financement tout à fait envisageable. Dans le cadre du projet 
partiel «Pilotage 07», il faudra cependant examiner d’autres possibilités de finance-
ment des offices AI et les analyser sous l’angle de leur adéquation. 
Les nouveautés mentionnées ne s’appliquent pas à l’office AI pour les assurés 
résidant à l’étranger: cet office constitue en effet une division de la Centrale de 
compensation (CdC), qui fait elle-même partie de l’Administration fédérale des 
finances. La CdC, avec ses propres unités, est ce qu’on appelle un office GMEB 
(GMEB: Gestion par mandats de prestation et enveloppes budgétaires). 
2.5 
Développement du droit: le Conseil fédéral 
et l’OFAS ont manqué d’initiative 
Recommandation 4 
Développer le droit activement 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à suivre 
les évolutions dans le domaine de l’AI avec attention et à proposer des mesures 
en temps opportun. L’OFAS doit en outre assumer ses tâches dans le domaine 
du développement du droit de manière anticipatoire. Il doit notamment assurer la 
détection précoce des problèmes, le développement de scénarios et la formula-
tion de stratégies de réponse à l’intention du Conseil fédéral. En outre, sur le 
plan de l’organisation de l’OFAS, les tâches normatives doivent être séparées 
des tâches de surveillance. 
Le Conseil fédéral pense avec la CdG-E que la détection précoce des problèmes, le 
développement de scénarios et la formulation de stratégies de réponse sont des 
tâches cruciales que l’administration et le Conseil fédéral doivent assumer de ma-
nière anticipatoire. Il reconnaît que cette approche prospective n’a pas reçu jusqu’à 
présent toute l’attention qu’elle mérite et qu’il faudra lui accorder davantage 
d’importance à l’avenir. 
Quoi qu’il en soit, le Conseil fédéral entend signaler ici, en dépit des critiques, un 
certain nombre de circonstances qu’il convient d’avoir en mémoire. Il lui semble en 
effet important de tenir compte de ce qui suit pour interpréter et juger convenable-
ment ce qui s’est passé, en particulier dans le domaine de la législation AI. Avant de 
se livrer à cet exercice, il tient néanmoins à préciser qu’en fournissant ces explica-
tions, il ne cherche ni à se justifier ni à éluder sa responsabilité. 
En premier lieu, il ne faut pas oublier que le législateur assume lui aussi une grande 
responsabilité politique en matière de développement de la sécurité sociale. Si son 
rôle n’est pas aussi important que celui de l’administration et du Conseil fédéral 
dans l’identification prospective des domaines juridiques où un développement de la 
législation s’impose, il a néanmoins pour tâche d’identifier dans la mesure du possi-
ble et de cerner les tendances concrètes à l’œuvre au sein de la société, en particulier 
celles qui sont préoccupantes, puis de signaler à l’exécutif les réformes à réaliser 
plus ou moins rapidement.

2370 
Relevons par ailleurs que tant le contenu que le «destin politique» des projets de 
réforme législative sont fortement tributaires du contexte politique dominant. 
Autrement dit, «l’ambiance politique» détermine dans une large mesure les projets 
législatifs (objectifs et mesures), le choix des priorités et, du même coup, la rapidité 
de l’avancement des travaux. L’accueil réservé aux propositions de l’administration 
et du Conseil fédéral par les Chambres fédérales (et aussi par le peuple) varie très 
fortement en fonction du climat politique et social. 
Dans le contexte politique dans lequel s’inscrivaient tant la 1re partie de la 4e révi-
sion de l’AI que l’ensemble du paquet, la consolidation financière de l’AI passait 
exclusivement par l’obtention de recettes supplémentaires (seules des mesures 
limitées d’économie pouvaient être envisagées). Rappelons la votation populaire de 
1999, où la première partie de la 4e révision de l’AI échoua devant le peuple princi-
palement à cause de l’opposition à la suppression du quart de rente. Le Conseil 
fédéral avait bien présenté en détail la situation financière alarmante de l’AI dans ses 
deux messages concernant la 4e révision de l’AI, mais il mettait trop l’accent – à 
l’instar de la grande majorité des responsables politiques – sur les recettes supplé-
mentaires. Ce n’est qu’après les délibérations parlementaires sur la 4e révision de 
l’AI qu’une nouvelle idée a fait son chemin dans le monde politique et dans 
l’administration: l’assainissement de l’AI ne doit plus se faire uniquement par une 
hausse des recettes, mais également, et dans une mesure au moins aussi importante, 
par des économies. 
Ne surestimons par ailleurs pas le rôle joué par l’administration dans le développe-
ment de la législation. Il lui revient en premier lieu d’assumer la responsabilité 
technique des domaines juridiques qui lui sont confiés. Sa mission consiste à suivre 
l’évolution, à identifier les domaines où un réforme s’impose et à élaborer des 
scénarios pour l’avenir. Dans ces travaux, l’administration dépend toutefois forte-
ment du département responsable, du Conseil fédéral et, de plus en plus, des mem-
bres des Chambres fédérales. 
Finalement, en ce qui concerne le souci de la CdG-E de séparer, du point de vue de 
l’organisation, les tâches normatives des tâches de surveillance réalisées par 
l’OFAS, précisons que le domaine AI de l’OFAS a reconnu l’importance d’une 
séparation plus systématique des tâches normatives et de la surveillance. Bien que 
des projets législatifs de la portée de la 4e et de la 5e révision de l’AI doivent être 
confiés à une organisation de projet où les collaborateurs de différents domaines 
apportent leurs connaissances spécifiques, il convient de concentrer davantage la 
responsabilité et les compétences essentielles en matière législative dans un secteur 
ad hoc. Le domaine AI a déjà réagi à cette demande et prévu d’appliquer, dès le 
début du mois de décembre 2005, des mesures permettant de séparer nettement, sur 
le plan de l’organisation, tâches normatives et surveillance, dans les limites des 
ressources en personnel à sa disposition.

2371 
2.6 
Exploitation insuffisante des ressources pour 
le développement de la législation sur l’AI 
Recommandation 5 
Collaborer systématiquement et de manière continue 
 
avec des acteurs extérieurs 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à veiller 
à ce que, lors du développement du droit, l’OFAS collabore systématiquement et 
de manière continue avec les acteurs extérieurs concernés, notamment avec les 
offices AI ainsi que les représentants des associations de personnes handicapées 
et les partenaires sociaux. Le Conseil fédéral veille à ce que les compétences et 
l’expérience des acteurs pertinents soient prises en compte le plus tôt possible. 
Le Conseil fédéral partage l’avis de la CdG-E, selon lequel il est très important 
d’associer activement et systématiquement au développement de la législation les 
acteurs extérieurs, soit les offices AI (responsables de l’exécution de l’AI), les 
représentants des associations de personnes handicapées et les partenaires sociaux. 
Toutefois, le problème se pose avant tout et le plus nettement pour les offices AI. 
Alors que les organisations de personnes handicapées et les partenaires sociaux sont 
représentés au sein de la Commission fédérale AVS/AI – qui est un organe consulta-
tif du Conseil fédéral – ainsi que dans la sous-commission pour les questions de l’AI 
(cf. art. 65 LAI et art. 73 LAVS), les offices AI, jusqu’au début de l’années 2005, 
n’y avaient qu’un statut d’observateur et n’avaient pas le droit de vote. Depuis fin 
février 2005, la Conférence des Offices AI (COAI), de même que la Conférence des 
caisses cantonales de compensation (CCC) et l’Association suisse des caisses de 
compensation professionnelles (ACCP), sont représentées par un membre commun 
(avec droit de vote) au sein de la Commission fédérale AVS/AI. L’avis de la Com-
mission fédérale AVS/AI doit être davantage pris en compte à l’avenir, comme cela 
était le cas dans le passé; elle doit être consultée lorsque se posent des questions 
importantes concernant le développement stratégique de l’AI (cf. ci-dessous la prise 
de position sur la recommandation 7). 
Les expériences faites avec la 4e révision de l’AI ont bien montré que le succès d’un 
projet législatif est aussi largement tributaire de l’implication des acteurs concernés 
dans les travaux préparatoires et de la prise en compte de leurs avis. C’est pourquoi 
l’administration et le Conseil fédéral ont tenu, lors de la préparation de la 5e révision 
de l’AI, à associer plus étroitement les acteurs de l’AI aux travaux législatifs. Toute-
fois, la forte pression politique a contraint l’administration à travailler avec des 
délais extrêmement serrés. Il a donc fallu planifier soigneusement et de manière 
ciblée l’association des différents acteurs au processus. Après la consultation, 
l’OFAS a ainsi confié l’élaboration des concepts des principaux domaines de révi-
sion à des groupes de travail comprenant des membres externes (offices AI, associa-
tions de personnes handicapées, assurances indemnités journalières, partenaires 
sociaux, etc.). Lors de la 5e révision de l’AI, il s’est particulièrement soucié d’asso-
cier les offices AI à la démarche. Ceux-ci lui ont fourni, pendant et après la consulta-
tion, des idées importantes et des propositions concrètes qui ont eu une influence 
non négligeable sur les aspects conceptuels et juridiques des mesures adoptées lors 
de la révision.

2372 
Recommandation 6 
Exploiter les ressources de recherche internes 
 
de l’OFAS en faveur du développement de stratégies 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à 
exploiter les ressources de recherche internes de l’OFAS de manière systémati-
que afin de se procurer et d’analyser des bases scientifiques susceptibles d’être 
prises en compte pour le développement de l’AI. L’OFAS élabore un concept de 
recherche à long terme. Les prochains programmes nationaux de recherche 
devront également cibler les aspects stratégiques de l’AI. 
Jusqu’à présent, l’OFAS n’a pas réalisé un grand nombre de travaux de recherche et 
d’évaluation dans le domaine de l’AI, surtout en raison de ressources en personnel 
limitées, mais aussi parce que ces travaux ne pouvaient, faute de base légale, pas être 
financés avant l’entrée en vigueur de la 4e révision de l’AI. Il n’en reste pas moins 
que l’OFAS a mandaté et financé depuis 2000 sept projets de recherche (évaluations 
comprises) publiés, ainsi que quelques études préliminaires non publiées sur des 
sujets en lien avec l’AI. La recherche permet d’élaborer des bases scientifiques 
relatives aux conditions cadres, aux besoins, à l’exécution des dispositions légales et 
aux effets des instruments de politique sociale. Ces connaissances sont très impor-
tantes pour la conception des assurances sociales, elles servent de base aux instances 
politiques pour prendre des décisions en matière de politique sociale et à l’OFAS 
pour réaliser ses travaux. Conformément aux tâches prioritaires de l’OFAS, sa 
recherche comprend les quatre domaines suivants: «vieillesse/prévoyance vieil-
lesse», «handicap/invalidité», «assurance maladie/analyse des effets de la LAMal» 
(rattaché à l’OFSP depuis le 1.1.2004) et «politique sociale, questions familiales et 
économie publique». 
Achevé à la fin 2004, le programme national de recherche 45 «Problèmes de l’Etat 
social» (PNR 45) a lui aussi fourni d’importantes bases scientifiques dont une partie 
a pu être mise à profit pour le développement de l’AI. Le PNR 45 avait pour but de 
fournir des informations et des données manquantes dans le domaine de la politique 
sociale, et de stimuler la recherche interdisciplinaire. Il comprenait 35 projets 
regroupés en quatre modules thématiques: marché du travail/chômage, santé publi-
que, politique sociale/sécurité sociale et handicap/invalidité. Ce dernier module 
devait examiner si et dans quelle mesure la législation suisse satisfaisait aux besoins 
des personnes handicapées. Divers projets ont étudié la stigmatisation dont sont 
victimes les personnes handicapées, leur façon de surmonter les difficultés de la vie 
quotidienne et leur intégration dans le monde du travail. 
Jusqu’ici, le développement de la législation a tenu compte en partie des recherches 
scientifiques. Si le message concernant la 4e révision de l’AI ne mentionnait qu’en 
passant des études scientifiques, des résultats de plusieurs études ont par contre été 
pris en compte lors des travaux préparatoires de la 5e révision. 
En 2005, l’OFAS a mis en chantier la création d’un programme de recherche sur 
l’AI. Un poste à 90 % a été pourvu en septembre 2005 pour assurer la gestion du 
programme. Les priorités du programme seront les causes de l’augmentation du 
nombre de rentes, le fonctionnement du système et les mesures de la révision/des 
révisions de l’AI (problèmes des recoupements avec d’autres systèmes partiels de la 
sécurité sociale, efficacité des nouvelles mesures et instruments, etc.), ainsi que les

2373 
handicaps psychiques. Prévu pour plusieurs années, trois ans probablement, ce 
programme sera soumis en 2006 au préavis de la Commission fédérale de 
l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité (Commission AVS/AI) pour être 
approuvé ensuite par le Département fédéral de l’intérieur, conformément à l’art. 96 
RAI. Il portera tant sur des domaines «ouverts» (cadre de recherche) que sur des 
domaines «fermés» (questions très délimitées, comme les évaluations). Outre les 
rapports des différents projets de recherche, l’OFAS rédigera un rapport de synthèse 
comprenant les principales conclusions. 
Le Conseil fédéral lance les programmes nationaux de recherche (PNR) sur recom-
mandation du Fonds national suisse de la recherche scientifique ou du Conseil 
national de la recherche. Il associe les offices fédéraux tant à la présentation de 
propositions qu’à l’examen des propositions reçues. L’OFAS tirera à nouveau parti 
de cette possibilité pour mettre en évidence l’importance des thèmes liés à l’AI. 
L’administration peut exercer une influence sur les recherches de l’administration 
publique fédérale, mais pas vraiment sur les PNR. Il n’en reste pas moins que les 
programmes de recherche favorisent le développement de compétences en matière 
de recherche chez les fournisseurs publics et privés. L’administration peut alors 
accorder à ces derniers des mandats pour étudier des cas concrets, comme cela était 
déjà le cas pour le PNR 45 par exemple. 
Recommandation 7 
Faire appel à la Commission AVS/AI en tant 
 
qu’organe stratégique 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à exa-
miner la question de la scission de la Commission AVS/AI en deux commissions 
distinctes, l’une chargée des questions liées à l’AVS et l’autre de celles liées à 
l’AI. Le Conseil fédéral devra faire davantage appel à ce dernier organe pour ce 
qui concerne le développement stratégique de l’AI. 
Comme le fait remarquer la CdG-E à juste titre, la Commission AVS/AI n’a guère 
été associée aux travaux relatifs au développement stratégique de l’AVS et de l’AI, 
bien que les bases légales lui permettent d’être plus active sur ce terrain. Le Conseil 
fédéral pense avec la CdG-E qu’il serait souhaitable de donner à l’activité de cette 
commission une orientation plus stratégique. Des initiatives positives peuvent déjà 
être constatées dans le domaine du développement de l’AVS. Ainsi, ces derniers 
mois, la Commission AVS/AI a étudié dans le détail différents scénarios concernant 
l’âge de la retraite, examiné sous un angle critique les contenus possibles de la 
deuxième mouture de la 11e révision de l’AVS et obtenu des changements. Le 
Conseil fédéral se félicite que la Commission AVS/AI s’attelle à des tâches stratégi-
ques, portant sur l’avenir des assurances. 
Le Conseil fédéral rejette par contre la proposition de la CdG-E d’examiner la possi-
bilité de scinder la Commission AVS/AI en une commission AVS et en une com-
mission AI, parce qu’il juge qu’il n’est pas nécessaire de créer deux commissions. 
On voit mal notamment en quoi une telle réorganisation permettrait de réaliser des 
gains d’efficience. Aux niveaux de la législation, de l’application pratique et de la 
politique sociale, les deux assurances du 1er pilier que sont l’AVS et l’AI sont étroi-
tement liées (p.ex. uniformité des systèmes de cotisation, du montant des rentes, du 
rythme d’adaptation du montant des rentes, et du mode de calcul et de versement des

2374 
rentes; organes d’exécution communs, etc.). Si deux commissions étaient créées, il y 
aurait des recoupements et les membres des commissions perdraient la vue 
d’ensemble qu’ils peuvent avoir aujourd’hui en participant aux travaux de la Com-
mission AVS/AI. 
2.7 
Facteurs favorisant l’augmentation du nombre 
de rentes versées par l’AI: bases décisionnelles 
lacunaires 
Recommandation 8 
Analyser certains facteurs à l’origine de rentes 
 
de manière approfondie 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à faire 
appel à ses compétences en matière de recherche – qui lui incombent en vertu de 
l’art. 68 LAI – ou en matière de surveillance de l’exécution de l’AI pour analy-
ser de manière approfondie les facteurs à l’origine de rentes qui n’ont jusqu’ici 
que très peu fait l’objet de recherches. Des dispositions doivent être prises pour 
éviter de devoir, à l’avenir encore, se baser uniquement sur des hypothèses et 
des présomptions. Le Conseil fédéral doit prendre des mesures complémentaires 
(telles que la mise en œuvre de modèles d’intervention qui ont fait leurs preuves 
à l’étranger ou l’édiction de directives à l’attention des acteurs responsables de 
l’exécution de l’AI) en se basant sur les résultats des travaux scientifiques cor-
respondants. 
L’augmentation du nombre de rentes d’invalidité n’est pas propre à la Suisse. La 
même tendance est en effet repérable dans la majorité des pays de l’OCDE. Des 
programmes de recherche ont été lancés à l’échelle mondiale pour analyser de façon 
approfondie les causes du phénomène, mais aucun résultat vraiment neuf n’est 
encore à signaler. A côté de facteurs exogènes, qui influencent la mise à l’invalidité 
dans tous les pays développés (vieillissement démographique, notion dynamique de 
la maladie, augmentation des troubles psychiques et somatoformes à l’origine de 
l’invalidité, hausse du chômage, diminution de l’intérêt des entreprises pour la 
réinsertion, etc.), il existe des facteurs endogènes (régime de l’assurance-invalidité 
[prestations, procédure, organisation], mécanismes d’incitation à l’attention des 
différents acteurs, etc.) qui varient fortement d’un pays à l’autre. 
Le programme de recherche sur l’AI mentionné au ch. 2.6 doit permettre d’une part 
d’obtenir des connaissances fondamentales et des informations sur certaines normes 
légales, mesures ou instruments précis et, d’autre part, d’avancer des propositions 
concrètes en vue du développement futur de l’AI. Dans ce programme de recherche 
sur l’AI, l’OFAS entend accorder beaucoup d’importance à l’analyse des causes de 
l’augmentation du nombre de rentes. Ainsi, un module prévoit d’étudier les raisons 
de cette augmentation, un autre le fonctionnement du système (recoupements avec 
d’autres assurances sociales et l’aide sociale, «parcours» institutionnel des personnes 
invalides, etc.) et un troisième les questions liées aux maladies psychiques. Les 
programmes aborderont vraisemblablement les questions suivantes:

2375 
– 
l’influence de facteurs exogènes et endogènes sur l’augmentation du nombre 
de rentes; 
– 
l’analyse et l’évaluation de l’importance des effets de «tourniquet», c’est-à-
dire du transfert d’autres assurances sociales vers l’AI et vice-versa; 
– 
les liens existant entre les migrations et l’octroi de nouvelles rentes AI; 
– 
l’importance et les effets des abus et des mesures visant à les empêcher; 
– 
l’analyse d’expériences internationales. 
3 
Champs de tension entre l’AI et l’AVS 
Recommandation 9 
Garantir l’indépendance juridique et structurelle 
 
des offices AI cantonaux 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à faire 
usage de ses compétences en matière d’organisation afin de garantir l’indépen-
dance juridique et structurelle des offices AI cantonaux. 
L’objectif primordial du Conseil fédéral lors de la 3e révision de l’AI était de simpli-
fier l’organisation de l’AI et de la rendre plus accessible à l’assuré et en même temps 
plus transparente. Pour parvenir à ce but, il s’agissait de détacher les secrétariats AI 
de l’AVS et de les unir aux commissions AI et aux offices régionaux afin de créer 
les offices AI, seuls interlocuteurs des assurés. Ces offices nouvellement créés 
devaient être dotés des compétences décisionnelles concernant toutes les prestations 
de l’AI. Après avoir examiné différents modèles d’organisation, le Conseil fédéral 
opta pour la création d’offices AI cantonaux, estimant que ce modèle s’insérait plus 
aisément dans le système de sécurité sociale en place et répondait aux vœux expri-
més par les cantons. A son avis, ce modèle permettait en même temps d’atteindre les 
buts fondamentaux visés par la réorganisation (simplification des organes 
d’exécution, amélioration des procédures, accès plus facile à l’assurance, harmonisa-
tion de la pratique). Il était expressément prévu qu’il appartiendrait aux cantons de 
se prononcer sur l’organisation et sur le statut du personnel des offices AI (cf. le 
message du 25 mai 1988 relatif au second train de mesures pour une nouvelle répar-
tition des tâches entre la Confédération et les cantons, ch. 432 et 433, FF 1988 II 
1293). 
Comme l’explique le Conseil fédéral dans son message concernant la 5e révision de 
l’AI, l’organisation interne des offices AI restera du ressort des cantons à l’avenir. Il 
estime que l’indépendance des offices AI est suffisamment garantie par le nouvel 
art. 54, al. 2, LAI, qui prescrit que les offices AI doivent être institués sous forme 
d’établissements cantonaux de droit public dotés de la personnalité juridique. Dans 
la pratique, des modèles d’organisation tels qu’un institut des assurances sociales ou 
une gestion de l’AVS et de l’AI en union personnelle ne causent pas davantage de 
problèmes d’application ou de surveillance que d’autres modèles d’organisation qui 
séparent clairement l’AI et l’AVS. Dans sa réponse à l’interpellation Wehrli 
(04.3165), le Conseil fédéral a affirmé qu’il voulait s’en tenir en principe à la 
conception en vigueur. Les établissements d’assurances sociales constituent une

2376 
adaptation logique des structures organisationnelles aux tâches qui ont été transfé-
rées aux caisses de compensation cantonales depuis l’introduction de l’AVS. 
L’expérience ayant montré que la forme d’organisation n’a d’influence systématique 
ni sur les frais d’administration, ni sur la qualité des prestations, le Conseil fédéral 
ne privilégie aucun modèle organisationnel particulier. La seule chose qui importe 
est que les organes d’exécution travaillent conformément à la loi et efficacement. La 
possibilité pour les cantons de choisir la forme d’organisation qui leur convient 
garantit que celle qu’ils choisissent est la mieux adaptée à leur situation. Pour cette 
raison, le Conseil fédéral estime qu’il n’est pas nécessaire de séparer de façon stricte 
l’organisation de l’AI et celle de l’AVS, comme le souhaiterait la CdG-E. 
Il accorde en effet plus d’importance à une application correcte, efficace et uniforme 
de l’assurance, le renforcement de la surveillance exercée par la Confédération étant 
prioritaire. L’amélioration des instruments de surveillance doit permettre de surveil-
ler de façon optimale et systématique l’application de la loi, la réalisation des objec-
tifs prescrits dans le cadre du pilotage axé sur les effets et la qualité des prestations 
fournies par les offices AI (cf. ch. 2.1). 
4 
Situation en matière d’AI au sein 
de la Confédération 
4.1 
Manque de transparence et qualité insuffisante 
des données 
Motion 2 
Faire la lumière sur l’évolution des cas AI au sein du personnel 
de la Confédération 
Le Conseil fédéral est chargé de suivre de près l’évolution des cas AI au sein du 
personnel de la Confédération et de se pencher sur les questions qui y sont liées. 
Il devra assurer un suivi au moyen d’enquêtes scientifiques permettant de com-
parer les résultats de l’exécution de la LAI par la Confédération en sa qualité 
d’employeur avec ceux obtenus à l’échelon national. La transparence est indis-
pensable à la conduite du personnel de la Confédération par le Conseil fédéral. 
Le Conseil fédéral n’est pas défavorable à un examen approfondi de l’évolution du 
nombre de cas AI au sein de l’administration fédérale et ne s’oppose donc pas à 
l’acceptation de la motion. Il voit toutefois dans le problème des cas d’invalidité un 
ensemble complexe de causes qu’il s’agit en premier lieu d’analyser avec l’objectif 
d’éviter que la santé d’un employé ne se dégrade jusqu’au stade de l’invalidité (voir 
l’avis concernant la recommandation 10, ch. 4.2). Un prélèvement exhaustif des 
données relatives aux cas d’invalidité au sein de l’administration doit se fonder sur 
les bases légales correspondantes. Or les bases légales existantes ne semblent pas 
suffisantes pour permettre le recueil des données requises; c’est pourquoi il convient 
également de se pencher sur ce problème.

2377 
4.2 
Mesures de réadaptation professionnelle 
supplémentaires et réduction durable du taux de 
rentiers AI au sein du personnel de la Confédération 
Recommandation 10 
Stratégie globale et mesures destinées à éviter 
 
des mises au bénéfice des prestations de l’assurance- 
 
invalidité au sein du personnel de la Confédération 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à mettre 
en œuvre une stratégie globale visant à réduire à long terme le taux de rentiers 
AI au sein du personnel de la Confédération. Le Conseil fédéral devra également 
prendre des mesures supplémentaires afin de maintenir durablement ce taux à un 
bas niveau. Le Conseil fédéral devra notamment tenir une statistique des réadap-
tations réussies. 
Le Conseil fédéral partage l’avis de la CdG-E, selon lequel il est nécessaire de 
mettre en œuvre une stratégie globale visant à réduire à long terme le taux de ren-
tiers AI au sein du personnel de la Confédération. Depuis le début du printemps 
2005, un groupe de travail interdépartemental traite des questions de gestion de la 
santé à la place de travail. Sur la base de ces réflexions et donnant suite au mandat 
du Conseil fédéral du 17 août 2005, le DFF présentera au cours du premier trimestre 
2006 une stratégie générale de management de la santé traitant aussi la problémati-
que de la gestion des absences, le suivi des cas et la réadaptation (cf. ch. 4.1). Ces 
mesures devraient permettre à moyen et long termes de maintenir le taux de rentiers 
AI à un bas niveau. La CdG-E estime qu’il s’agira d’appuyer ces efforts en prenant 
des mesures supplémentaires, par exemple en amont dans le domaine organisation-
nel et en aval dans le domaine le comportement personnel en matière de santé. 
Pourtant, pour avoir un effet global, il sera indispensable de non seulement se 
concentrer sur la problématique des rentiers AI et de la réadaptation de personnes 
menacées d’invalidité mais aussi sur les problèmes de santé du personnel de 
l’administration fédérale.

2378 
5 
Examen des effets de l’augmentation du nombre 
de rentes AI pour la prévoyance professionnelle 
Recommandation 11 
Rendre transparents les effets de l’augmentation 
 
des prestations AI pour la prévoyance 
 
professionnelle; introduire des mesures permettant 
 
de lutter contre l’augmentation des prestations 
 
d’invalidité de la prévoyance professionnelle 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à effec-
tuer un relevé des coûts induits par l’augmentation des prestations d’invalidité 
en tenant compte de manière transparente des coûts liés aux prestations 
d’invalidité de la prévoyance professionnelle. Au-delà de l’AI, le Conseil fédéral 
devra prendre des mesures qui permettront d’enrayer l’augmentation du nombre 
de rentes à l’échelon de la prévoyance professionnelle également. 
Les institutions de la prévoyance professionnelle doivent dorénavant jouer elles-
mêmes un rôle plus actif dans la prévention des cas d’invalidité parmi leurs assurés 
et, partant, pouvoir influer sur leurs coûts dans ce domaine. A cet effet, la collabora-
tion entre les institutions de prévoyance et les organes de l’AI doit être intensifiée. 
La 5e révision de l’AI propose une disposition autorisant les institutions de pré-
voyance, dans le cadre de la détection précoce des cas, à prendre elles-mêmes 
contact avec l’office AI compétent et à lui communiquer les données nécessaires. 
Une série de mesures de la 5e révision de l’AI visant à freiner l’augmentation du 
nombre de nouvelles rentes n’ont d’ailleurs pas seulement un effet sur le nombre de 
bénéficiaires de rentes de l’AI, mais entraînent aussi une limitation des coûts dans le 
domaine de la LPP parce que l’accent est davantage mis sur la réadaptation profes-
sionnelle rapide. 
Donnant suite à diverses interventions parlementaires déposées en 2003, le Conseil 
fédéral a chargé l’OFAS d’analyser les besoins en matière de réglementation dans le 
domaine de l’invalidité ainsi que l’augmentation pour la prévoyance professionnelle 
des coûts liés à l’invalidité. Les travaux liés au mandat de recherche concernant le 
relevé des données, attribué à Hewitt Associates, ont commencé fin 2003. Durant 
l’année 2004, on a cherché à obtenir des chiffres utilisables. A la suite d’un rapport 
intermédiaire de mars 2005 sur la faisabilité du mandat de recherche et sur les don-
nées statistiques obtenues jusque-là, le mandat a dû être remis en question, notam-
ment parce que les données comparables ne couvraient qu’une période récente. 
Même après une nouvelle séance réunissant l’OFAS et Hewitt Associates, il n’a pas 
été possible de procéder à des extrapolations à partir des données toujours insuffi-
santes et non représentatives pour formuler des recommandations. 
L’OFAS est maintenant en train d’étudier par quel autre moyen il serait possible de 
remplir le mandat consistant à examiner le besoin de réglementation et l’augmen-
tation des coûts liés à l’invalidité dans la prévoyance professionnelle.

2379 
6 
Autres conclusions relatives à la 5e révision de l’AI 
6.1 
Remarque préliminaire 
Bien que les recommandations suivantes (12 à 15) de la CdG-E s’adressent aux 
commissions de la sécurité sociale et de la santé publique des Chambres fédérales 
dans le cadre de leurs travaux sur la 5e révision de l’AI, le Conseil fédéral se permet 
de donner lui aussi brièvement son avis sur ces points. 
6.2 
Importance insuffisante accordée à la surveillance 
Recommandation 12 
Accorder plus d’attention à la surveillance exercée 
 
par l’OFAS et la renforcer 
La Commission de gestion du Conseil des Etats recommande aux commissions 
de la sécurité sociale et de la santé publique de discuter de manière approfondie 
la problématique de la surveillance exercée sur l’exécution de l’AI. Outre la sur-
veillance administrative, il faut également renforcer la surveillance matérielle 
exercée par l’OFAS. Les divers instruments de la surveillance matérielle et 
administrative doivent être concrétisés et réunis dans une stratégie globale. 
Le Conseil fédéral signale que les projets partiels (cf. explications au ch. 2.1) déjà 
lancés ou prévus à l’OFAS s’inscrivent dans une stratégie globale de surveillance 
matérielle et administrative exercée par l’OFAS. Pour l’instant, il s’agit en priorité 
de mettre en place un pilotage orienté résultats et, parallèlement, d’introduire les 
systèmes de management de la qualité et de contrôle interne dans les offices AI. En 
utilisant ces deux nouveaux instruments liés à l’application de l’AI, il faudra ensuite, 
dans le cadre du projet partiel «Surveillance», garantir la compatibilité de la future 
surveillance matérielle avec le pilotage orienté résultats. Cela signifie que les ins-
truments de surveillance tant matérielle qu’administrative doivent être choisis de 
manière à ce que leurs effets d’incitation et de pilotage concordent avec les objectifs 
définis en matière de résultats. Ces travaux tiendront également compte des expé-
riences faites dans le domaine des contrôles de gestion matériels des offices AI, qui 
se sont considérablement intensifiés ces dernières années. En définitive, il convient 
de garantir que la surveillance matérielle et administrative sera exercée de manière 
systématique et cohérente dans le cadre d’une stratégie globale.

2380 
6.3 
Répartition problématique des compétences 
fédérales en matière de surveillance 
Recommandation 13 
Renoncer à créer une commission de surveillance 
La Commission de gestion du Conseil des Etats recommande aux commissions 
de la sécurité sociale et de la santé publique de renoncer à un partage supplé-
mentaire des tâches dans le domaine de la surveillance exercée sur l’AI et, par-
tant, de renoncer à créer une nouvelle commission de surveillance. Pour des 
raisons d’efficacité, l’OFAS doit rester responsable de l’ensemble de la surveil-
lance exercée sur l’AI. 
Dans son message concernant la 5e révision de l’AI, le Conseil fédéral a exposé en 
détail les motifs justifiant la création d’une commission de surveillance. Ce nouvel 
organe de surveillance permet d’associer activement à la surveillance de l’exécution les 
partenaires sociaux, qui contribuent de manière déterminante au financement de l’AI. A 
la différence de la Commission fédérale AVS/AI, qui constitue un organe consultatif du 
Conseil fédéral pour les questions d’application et de développement (notamment au 
plan de la législation) de ces assurances, la nouvelle commission de surveillance doit 
exercer des tâches concrètes liées à l’application de l’AI. Ces tâches englobent en 
particulier la conclusion de conventions avec les cantons relatives à l’institution 
d’offices AI, l’approbation du budget et des comptes annuels des offices AI et la 
conclusion de conventions avec les offices AI concernant les prestations à fournir et les 
résultats à obtenir ainsi que le système de management de la qualité à utiliser. 
Une grande majorité des participants à la procédure de consultation sur la 5e révision 
de l’AI ont soutenu l’introduction d’une commission de surveillance qui permettrait 
d’associer les partenaires sociaux à la surveillance de l’application l’AI. Ils n’ont 
toutefois pas toujours été unanimes pour ce qui était des compétences de cette com-
mission, notamment pour la délimitation de ses tâches de surveillance par rapport à 
celles de l’OFAS, mais aussi pour sa composition concrète. 
La CdG-E craint également qu’il y ait des problèmes de délimitation entre les com-
pétences de surveillance de cette commission et celles de l’OFAS. Le Conseil fédé-
ral est conscient du fait que la répartition et la limitation des compétences des deux 
instances de surveillance doivent encore être concrétisées. Cette question sera clari-
fiée dans le cadre du projet global «Mise en œuvre de la 5e révision de l’AI», esquis-
sé au ch. 2.1. Dans le projet partiel «Surveillance», notamment, il convient d’être 
particulièrement attentif aux questions de délimitation évoquées et de veiller à ce 
qu’il n’y ait ni recoupements ni lacunes dans la surveillance. 
A la différence de la CdG-E, le Conseil fédéral estime que l’objectif reconnu comme 
important, à savoir l’association des partenaires sociaux à la surveillance de 
l’application de l’assurance, ne peut pas être atteint par la création d’une commis-
sion AI spéciale ayant un profil stratégique plus marqué (cf. ch. 2.6, recommanda-
tion 7). Même une commission AI spéciale devrait, malgré son orientation plus 
stratégique, se contenter d’exercer une fonction de conseil et elle n’aurait pas les 
mêmes possibilités que la nouvelle commission de surveillance d’avoir une 
influence directe sur l’application de l’AI, p.ex. sur les frais de gestion des offices 
AI. Les mêmes réflexions peuvent être faites à propos de la Commission AVS/AI, 
dont le Conseil fédéral ne veut pas modifier la composition.

2381 
6.4 
Mesures supplémentaires d’incitation 
à la réadaptation professionnelle des personnes 
handicapées 
Recommandation 14 
Examiner l’introduction de mesures de réadaptation 
 
professionnelle supplémentaires 
La Commission de gestion du Conseil des Etats recommande aux commissions 
de la sécurité sociale et de la santé publique d’examiner l’opportunité de 
l’introduction, à l’occasion de la 5e révision de l’AI, d’incitations supplémentai-
res à l’emploi des personnes handicapées (systèmes bonus/malus, avantages fis-
caux, allègements dans le domaine de la prévoyance professionnelle, etc.). Elle 
les prie d’analyser les mesures prises par les pays qui, au cours de ces dernières 
années, sont parvenus à stabiliser, voire à inverser le taux d’augmentation du 
nombre de bénéficiaires de rentes d’invalidité (Canada, Pays-Bas, etc.). 
Les employeurs doivent impérativement être associés aux efforts de réadaptation des 
personnes atteintes dans leur santé. En effet, s’il n’y a pas d’emploi sur le marché du 
travail primaire pour les personnes qui sont moins performantes pour des raisons de 
santé, toutes les mesures prévues par les systèmes sociaux sont vouées à l’échec. 
Cette question est donc primordiale dans l’AI également: quelle forme peut prendre 
cette implication des employeurs? 
Lors du débat d’entrée en matière de la CSSS-N sur la 5e révision de l’AI, début 
septembre 2005, l’OFAS a été chargé d’élaborer un rapport sur les questions évo-
quées dans cette recommandation 14. Ce rapport devait notamment décrire les 
différentes formes possibles d’implication des employeurs au processus d’insertion 
professionnelle des personnes atteintes dans leur santé (en tenant également compte 
de la réglementation d’autres Etats) et indiquer aussi quelles solutions peuvent être 
considérées comme efficaces et dans quelle mesure l’AI et le message concernant la 
5e révision de l’AI actuellement en discussion tiennent compte de ces possibilités. 
L’OFAS a rempli ce mandat en analysant de manière approfondie la thématique des 
«instruments incitant à employer des salariés atteints dans leur santé» et en présen-
tant les résultats dans un rapport très complet à l’intention de la CSSS-N. Ce rapport 
indique quels modèles permettant d’impliquer les employeurs (au moyen d’incita-
tions laissant toute liberté aux employeurs ou, au contraire, d’obligations) sont en 
principe envisageables. Il évalue aussi, d’une part, l’efficacité de ces modèles et, 
d’autre part, leur applicabilité concrète dans le cadre du système suisse de sécurité 
sociale. Les affirmations contenues dans le rapport adressé à la CSSS-N se fondent 
sur les résultats de quatre rapports et d’une étude élaborés sur le sujet depuis 1999. 
Une comparaison est aussi effectuée avec les approches adoptées dans d’autres pays 
confrontés à des problèmes semblables. Le rapport soumis à la CSSS-N montre 
enfin que les propositions et les conclusions des rapports doivent être suivies. Il 
apparaît aussi que les résultats indiqués et les propositions faites sont pris en compte 
dans les travaux des 4e et 5e révisions de l’AI, qui visent en particulier: 
– 
à mieux informer, à un stade plus précoce, les employeurs,

2382 
– 
à offrir des aides financières lors de la réadaptation (allocations d’initiation 
au travail) et 
– 
à envisager la prise en charge de certains risques ou coûts (indemnités jour-
nalières en cas de maladie, prévoyance professionnelle). 
Le rapport explique aussi que l’approche qui prévoit des mesures à plusieurs 
niveaux est en phase avec les propositions des spécialistes du domaine et avec 
l’évolution à l’étranger. 
D’une manière générale, le rapport adressé à la CSSS-N souligne que, s’agissant de 
l’implication accrue des employeurs, il est indispensable de considérer non seule-
ment l’AI, mais aussi le système suisse de sécurité sociale dans son ensemble. En 
raison du système des trois piliers, des incitations existent bel et bien pour le risque 
d’invalidité, dans les domaines des indemnités journalières en cas de maladie, des 
accidents et de la prévoyance professionnelle (système de bonus/malus), même si 
l’AI ne connaît pas les incitations évoquées. 
La CSSS-N a pris connaissance du rapport le 21 octobre 2005. Elle a confié un 
nouveau mandat à l’administration, lui demandant d’exposer les expériences faites 
avec la mise en œuvre de l’art. 68quater LAI (projets pilotes pour l’engagement 
d’assurés invalides) introduit par la 4e révision de l’AI. 
6.5 
Introduction de dispositions légales 
supplémentaires relatives aux questions traitées 
dans le présent rapport 
Recommandation 15 
Examiner l’introduction de dispositions légales 
 
supplémentaires 
La Commission de gestion du Conseil des Etats recommande aux commissions 
de la sécurité sociale et de la santé publique d’examiner dans quelle mesure et le 
cas échéant comment il convient de tenir compte dans le cadre de la 5e révision 
de l’AI des recommandations 4 (Développer le droit activement), 7 (Faire appel 
à la Commission AVS/AI en tant qu’organe stratégique) et 9 (Garantir 
l’indépendance juridique et structurelle des offices AI cantonaux) contenues 
dans le présent rapport. 
A ce sujet, le Conseil fédéral renvoie à ses explications sur les recommandations 
correspondantes (cf. ch. 2.5, 2.6 et 3). 
Concernant la recommandation 4, le Conseil fédéral est d’avis qu’une réglementa-
tion au niveau de la loi n’est pas nécessaire. En revanche, la mise en œuvre de la 
recommandation 7 prévoyant une scission de la Commission AVS/AI en deux com-
missions séparées, recommandation à laquelle le Conseil fédéral n’est pas favorable 
pour les raisons indiquées ci-dessus, nécessiterait une adaptation des bases légales. 
Quant à la réalisation de la recommandation 9, que le Conseil fédéral rejette égale-
ment, l’adaptation des bases légales devrait être examinée de plus près.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Augmentation du nombre de rentes versées par l'assurance-invalidité: Vue d'ensemble des
facteurs conduisant à l'augmentation du nombre de rentes et rôle joué par la
Confédération. Rapport du 19 août 2005 de la Commission de gestion du Conseil des Eta...
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2006
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Anno
Band
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Volume
Volume
Heft
08
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
28.02.2006
Date
Data
Seite
2359-2382
Page
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Ref. No
10 139 383
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