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2000 - 0359
1341
00.095
Message
concernant la loi fédérale sur l’application de sanctions
internationales
du 20 décembre 2000
Monsieur le Président,
Madame la Présidente,
Mesdames et Messieurs,
Nous avons l’honneur de vous soumettre, par le présent message, un projet de loi
fédérale sur l’application de sanctions internationales (Loi sur les embargos, LEmb)
en vous proposant de l’adopter.
Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mes-
dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération.
20 décembre 2000
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Adolf Ogi
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

1342
Condensé
A l’heure actuelle, les sanctions internationales de type non militaire appliquées
par la Suisse – telles que les mesures d’embargo économique adoptées à l’encontre
de l’Irak – font l’objet d’ordonnances directement fondées sur la Constitution. Le
Conseil fédéral commente toujours ces mesures dans ses rapports sur la politique
économique extérieure. Etant donné que les ordonnances relatives aux embargos
contiennent également des dispositions régissant le traitement de données person-
nelles et qu’à l’avenir, les infractions seront, tout comme chez nos voisins, passibles
de peines d’emprisonnement, le cadre d’une loi formelle devient une nécessité. Le
projet de loi fédérale sur l’application de sanctions internationales (Loi sur les
embargos, LEmb) tient compte de ces exigences. Le présent projet de loi ne remet
pas en cause la compétence du Conseil fédéral de décider sur la participation de la
Suisse à des sanctions internationales, compétence qui s’appuie directement sur la
Constitution fédérale (art. 184 Cst.).
La nouvelle loi fédérale constitue la base légale permettant de mettre en œuvre en
Suisse, le cas échéant, les sanctions internationales non militaires destinées à faire
respecter le droit international public, que l’ONU, l’OSCE ou les principaux parte-
naires commerciaux de la Suisse, en particulier l’UE et ses Etats membres, ont
décrétées. Ces sanctions peuvent porter en particulier sur le trafic des marchandi-
ses, des services, des paiements, des capitaux, sur la circulation des personnes et
sur les échanges scientifiques, technologiques et culturels. Le Conseil fédéral de-
meure compétent, comme jusqu’à aujourd’hui, pour décider de telles interventions,
avant tout sous forme d’interdictions, d’obligation de demander une autorisation ou
de renseigner. Les prescriptions réglant respectivement la surveillance, le contrôle
et l’exécution se fondent très largement sur les dispositions analogues de la loi
fédérale sur le contrôle des biens (LCB) et de la loi fédérale sur le matériel de
guerre (LFMG). La loi impose donc à tous ceux qui sont concernés par les mesures
de coercition un devoir de renseigner et de tolérer des contrôles. Dans la mesure où
l’exécution l’exige, les autorités fédérales peuvent traiter des données personnelles.
De plus, le texte légal contient des dispositions pénales et régit l’entraide adminis-
trative en Suisse ainsi que l’entraide administrative et judiciaire entre les autorités
suisses et étrangères. A cet égard, la loi sur les embargos s’écarte sur certains
points des dispositions de la LCB et de la LFMG, pour tenir compte de ses buts
spécifiques.
En soi, la loi est de nature technique; elle ne contient ni prescriptions relevant du
droit de la neutralité, ni dispositions portant sur la politique de neutralité. Elle ne
préjuge pas d’une éventuelle adhésion de la Suisse à l’ONU, pas plus qu’elle ne
fournit de référence à la question de la qualité de membre de l’UE. Il s’agit d’une
loi-cadre qui donne au Conseil fédéral le moyen d’arrêter des mesures permettant
d’appliquer, en fonction de la situation et sur la base de règles adéquates en ma-
tière de contrôle et d’exécution, des sanctions décrétées à l’échelle internationale.

1343
Message
1 
Partie générale
1.1 
Point de la situation
1.1.1 
Rétrospective
Depuis 1990, la Suisse participe à titre autonome à des sanctions non militaires
mises en œuvre par l’Organisation des Nations Unies (ONU) (cf. ch. 11.1 du rapport
sur la politique économique extérieure 90/1+2; FF 1991 I 293). Aux termes de l’art.
39 de la Charte des Nations unies du 26 juin 1945, le Conseil de sécurité constate
l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte
d’agression. Il peut alors prendre entre autres des mesures conformément à l’art. 41,
c’est à dire des sanctions n’impliquant pas l’emploi de la force armée, qui affectent
surtout les relations économiques et les moyens de communication. Ces sanctions
économiques de l’ONU visent ceux qui violent le droit ou troublent la paix; elles
servent à faire respecter et appliquer le droit international public, notamment les
droits de l’homme. Elles ont pour but d’amener le pays concerné à adopter le com-
portement souhaité par l’ensemble des Etats, en d’autres termes à cesser de mettre
en danger la sécurité internationale et la paix. Sur le modèle de telles sanctions
prises par l’ONU envers certains Etats, la Suisse a décrété des mesures dites
d’embargo, de nature économique avant tout. De telles interventions consistent en
des restrictions discriminatoires en matière d’importation ou d’exportation de biens,
de technologies, de capitaux ou de prestations de services à l’égard d’un pays ou
d’un groupe d’Etats; ces restrictions ont pour but d’amener, pour des motifs politi-
ques, les pays qui en sont frappés, à un comportement déterminé1. L’adoption de ce
genre de mesures en Suisse s’appuie directement sur la Constitution fédérale (or-
donnances directement fondées sur la Constitution). Tant que les sanctions de
l’ONU portaient seulement sur le matériel de guerre et les biens d’équipement mili-
taires, la Suisse n’a pas édicté d’ordonnance d’embargo spéciale, étant donné que les
exportations de ces biens pouvaient être refusées en application de la loi sur le maté-
riel de guerre (RS 514.51) et de la loi sur le contrôle des biens (RS 946.202) (dans
le cas, par ex., de la Somalie et du Libéria). C’est en 1998 que, pour la première
fois, la Suisse a participé à des sanctions économiques décidées en dehors de
l’ONU, en l’occurrence celles de l’UE à l’encontre de la République fédérale de
Yougoslavie.
La participation de la Suisse à des mesures non militaires est conforme aux principes
de la politique de neutralité présentés dans le rapport du Conseil fédéral sur la neu-
tralité du 29 novembre 19932 et elle a fait la preuve de son efficacité. Le droit de la
 
1 
Cf. Ipsen K., Völkerrecht, 4e édition, Munich, 1999, p. 593
2 
FF 1994 I 200. Dans ce rapport est mentionné au sujet du système de sanctions onusien
que la Suisse – qu’elle soit ou non membre de l’ONU – devrait se conformer au devoir de
la solidarité internationale et soutenir l’ONU lorsque cette dernière prend unanimement
les mesures prévues dans sa Charte contre l’Etat qui viole le droit (ch. 412 du rapport).
Le Conseil fédéral est en principe prêt à participer également aux sanctions économiques
décidées en dehors des Nations Unies; il est prêt, après une pesée des intérêts, à décider
dans chaque cas si chaque fois notre non-participation ou notre participation aux sanc-
tions servira au rétablissement à une situation conforme au droit international et à la pro-
tection des intérêts suisses (ch. 42 du rapport).

1344
neutralité ne voit en principe aucune incompatibilité entre neutralité et participation
à des sanctions économiques3. Participer à des sanctions largement approuvées sur
le plan international sert les intérêts de la politique extérieure de la Suisse, axée sur
le respect du droit international public et des valeurs humanitaires. Le Conseil fédé-
ral tient compte d’autres éléments, avant de décider des sanctions, à savoir la solida-
rité avec la communauté internationale et la nécessité de s’opposer aux violations du
droit.
1.1.2 
Nécessité du projet
La présente loi n’ouvre pas le débat sur la politique du Conseil fédéral en matière
d’embargo ni sur sa compétence de décider sur la participation de la Suisse à des
sanctions internationales, compétence qui s’appuie directement sur la Constitution
fédérale (art. 184 Cst.). Pour que les mesures d’embargo décidées par le Conseil
fédéral soient efficaces, il faut un cadre pénal adéquat (qui inclut la peine
d’emprisonnement) et s’agissant de l’exécution, le traitement de données person-
nelles sensibles peut se révéler inévitable. Le montant de la peine prévue ainsi que
les dispositions pénales liées à la protection des données requièrent la création d’une
loi au sens formel du terme.
–
Cadre pénal plus strict
Les poursuites de droit pénal administratif ont montré que pour empêcher
des contrats fictifs destinés à contourner la loi et renforcer en conséquence
l’efficacité de la prévention générale, il fallait renforcer le cadre des sanc-
tions pénales, c’est-à-dire adapter les sanctions à celles des autres pays, li-
mitrophes ou non. La peine infligée pour des infractions à l’embargo est de
sept ans de privation de liberté en Angleterre, de six ans en Espagne, de cinq
ans en Allemagne, en France, en Belgique et au Portugal, de quatre ans en
Suède et de deux ans au Danemark, en Irlande, en Grèce et aux Pays-Bas.
Aux USA, elle est même de dix ans d’emprisonnement.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, toute peine privative de liberté
nécessite, à titre d’atteinte caractérisée à la liberté personnelle, une base lé-
gale formelle, alors que pour d’autres sanctions pénales, une ordonnance
respectant les limites fixées par la Constitution et la loi suffit (ATF 118 Ia
305 cons. 7a, p. 318 ss et 112 Ia 107 cons. 3b, p. 112 ss). Dans les ordon-
nances directement fondées sur l’art. 102, ch. 8, ancienne cst., (aujourd’hui:
art. 184 Cst.) peuvent être inscrites des dispositions pénales qui prévoient
des peines dont sont passibles les contraventions (arrêts ou amende), pour
autant que cela soit indispensable à l’application d’interdictions et de res-
trictions décrétées conformément à la Constitution (arrêt non publié de la
cour de cassation du 9 mai 1996 dans l’affaire B. contre BE, dont des ex-
traits ont été publiés dans la revue «Plädoyer» 4/96, p. 64 ss). En cas de be-
soin, le Conseil fédéral pourrait même instituer des peines d’emprison-
nement, dans le cadre de ces ordonnances qui prennent temporairement la
place de lois formelles; encore faudrait-il que ce type de sanctions soit
adapté à l’importance attachée à l’inobservation des injonctions et des inter-
dictions émises. Mais si notre exécutif fédéral prévoyait des peines de prison
 
3 
Rapport du 29 nov. 1993 sur la neutralité; FF 1994 I 200 (ch. 42).

1345
dans une ordonnance directement fondée sur la Constitution, il lui faudrait
néanmoins créer le plus rapidement possible une base légale qui soit une loi
formelle (ATF 123 IV cons. 3d, page 38).
–
Protection des données
La loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (LPD; RS
235.1) fixe à l’art. 17, al. 2, des exigences qualifiées pour le traitement de
données sensibles et de profils de personnalité. Le traitement de ce genre
d’informations est subordonné à l’existence d’une loi au sens formel du
terme4, qui prévoie expressément cette possibilité. Afin de pouvoir prendre
en compte à bref délai les besoins qui surviennent, le Conseil fédéral peut
certes autoriser au cas par cas le traitement de données sensibles et de profils
de personnalité. Mais comme les ordonnances régissant les embargos ne sont
pas des cas particuliers, il faut, pour cette seule raison déjà, créer une nou-
velle base légale formelle à cet effet. De plus, les données à recenser con-
tiennent également des indications tirées de procédures du droit pénal admi-
nistratif, en particulier des condamnations, ou d’avis portant sur des soup-
çons d’infractions. Ces informations sont des données sensibles selon
l’art. 3, let. c, LPD, dont le traitement n’est en principe autorisé qu’à condi-
tion qu’une loi le prévoie expressément (art. 17, al. 2, LPD).
–
Uniformisation des conditions-cadre
Dans les ordonnances relatives aux embargos adoptées jusqu’à ce jour – et
encore en vigueur pour une partie d’entre elles – figurent diverses disposi-
tions, notamment en matière de protection des données, de collaboration en-
tre autorités et de peines. La loi proposée ici rendra uniformes ces condi-
tions-cadre. Ainsi s’appliqueront les mêmes dispositions-cadre pour toutes
les ordonnances qui seront fondées sur la présente loi.
1.2 
Les mesures d’embargo prises par la Suisse
depuis 1990
Depuis 1990, la Suisse participe de façon autonome à des sanctions non militaires
ou économiques décidées par l’ONU5. A l’appui des décisions analogues de l’ONU
qui trouvent leur fondement dans le chapitre VII de la Charte des Nations Unies (FF
1982 I 505) et sont juridiquement contraignantes pour les membres de cette organi-
sation, le Conseil fédéral, compte tenu de sa compétence fondée directement sur la
Constitution fédérale de prendre de telles mesures, a pris depuis lors, de façon auto-
 
4 
Il est aussi question de la nécessité de régler par une loi fédérale les mesures d’embargo
dans le message du 25 août 1999 concernant la création et l’adaptation des bases légales
nécessaires au traitement de données personnelles (FF 1999 8381 ch. 271).
5 
Durant la période antérieure à 1990, l’ONU a pris, depuis sa fondation, des sanctions
contre la Rhodésie et l’Afrique du Sud exclusivement. La Suisse a décrété, à l’encontre
de ces pays, un embargo sur l’armement. En outre, en ce qui concerne la Rhodésie, elle y
a ajouté d’autres mesures (entre autres, pour les importations, le courant normal). Eu
égard aux sanctions de l’ONU contre l’Afrique du Sud, qui ne se fondent pas sur le cha-
pitre VII de la Charte de l’ONU, elle a pris des mesures pour ne pas tirer avantage des
embargos de l’ONU. – Cf. Rapport du 29 juin 1977 sur les relations de la Suisse avec les
Nations Unies et leurs organisations spéciales pour les années 1972–1976; FF 1997 II
781 ss; cf. la réponse du Conseil fédéral du 29 septembre 1997 à la question ordinaire
97.1031 (Hollenstein); BO 1997 N 2332 ss.

1346
nome, des sanctions économiques contre les Etats suivants: Irak, Libye, Yougoslavie
(Serbie et Monténégro ainsi que les régions de Bosnie et Herzégovine contrôlées par
les Serbes), Haïti, Sierra Leone, UNITA (Angola), les Talibans (Afghanistan) et – en
ce qui concerne le matériel de guerre – la Yougoslavie encore (République fédérale
de Yougoslavie et République de Serbie). En 2000, la Suisse a participé aux sanc-
tions financières de l’UE à l’encontre des membres du gouvernement, de l’armée et
des forces de sécurité du Myanmar (Birmanie).
Se référant au rapport sur la neutralité de 19936, dans lequel il se déclarait en prin-
cipe disposé à participer également, le cas échéant et moyennant pesée des intérêts
en présence, à des sanctions économiques hors du cadre de l’ONU, le Conseil fédé-
ral a adopté pour la première fois, en 1998, de telles mesures envers la République
fédérale de Yougoslavie7, après que l’UE avait décrété elle-même des mesures de
coercition similaires.
Au cours des dernières années, l’orientation des sanctions a changé. Alors qu’elle
infligeait des restrictions économiques globales à l’Irak (1990) et à la Yougoslavie
(Serbie et Monténégro) (1992), l’ONU a gelé pour la première fois et de manière
ciblée, s’agissant d’Haïti (1994), les avoirs des officiers de l’armée haïtienne et de
leur proche parenté; en réalité, l’organisation a agi sur la base d’une simple recom-
mandation.
En règle générale, on distingue à titre de sanctions internationales les embargos sur
les armements, les embargos sur le commerce et les services ainsi que les sanctions
financières. A cela s’ajoutent des mesures dans le domaine de la circulation des
voyageurs et des interventions dans le secteur des échanges scientifiques, techno-
logiques et culturels.
1.2.1 
Embargos sur les armements
Au nombre des sanctions économiques figurent en particulier les interdictions de
livrer des armes, généralement liées à celles qui concernent des biens d’équipements
militaires. Lorsque les sanctions économiques se limitent exclusivement à un em-
bargo sur les armes et les équipements, la Suisse n’a pas besoin de recourir à
l’instrument des ordonnances spéciales régissant les embargos, car les lois détermi-
nantes en la matière permettent déjà la mise en œuvre de telles interdictions. Ainsi
ont pu être refusées, jusqu’à l’annulation de la LF du 30 juin 19728 sur le matériel
de guerre (31 mars 1998), des demandes d’exportation de matériel de guerre dont la
livraison était destinée à des Etats soumis à des sanctions. Cela a été généralement
possible parce que les critères de l’art. 11 de la loi étaient remplis. Les demandes de
permis d’exportation pouvaient être rejetées lorsque les biens étaient destinés à des
régions où un conflit armé régnait, menaçait d’éclater ou lorsque existaient des
tensions dangereuses, de quelque nature que ce soit. Selon l’art. 25 de la loi du
13 décembre 19969 sur le matériel de guerre, le Conseil fédéral peut décider
qu’aucune autorisation ne sera octroyée pour l’exportation à destination d’un pays
 
6 
Rapport du 29 nov. 1993 sur la neutralité; FF 1994 I 200.
7 
Ordonnance du 1er juillet 1998 instituant des mesures à l’encontre de la République
fédérale de Yougoslavie (RO 1998 1845), remplacée par l’ordonnance du
23 juin 1999 (RO 1999 2224).
8 
RO 1973 108
9 
RS 514.51

1347
ou d’un groupe d’Etats déterminés, dans le souci de tenir compte de décisions de la
communauté internationale.
S’agissant de biens d’armement non couverts par la loi sur le matériel de guerre et
qui pourraient être soumis à un embargo décrété par l’ONU (p. ex. des avions
d’entraînement militaire), le Conseil fédéral peut se référer à la Loi du 13 décembre
199610 sur le contrôle des biens. Selon l’art. 6, al. 2, de cette loi, les autorisations
«seront également refusées si les Nations Unies ou certains Etats qui, comme la
Suisse, participent à des mesures internationales de contrôle des exportations, inter-
disent l’exportation de tels biens et si les principaux partenaires commerciaux de la
Suisse s’associent à ces mesures d’interdiction.»
1.2.2 
Embargos sur le commerces et les services
Les embargos sur les relations commerciales interdisent l’importation, la livraison,
la vente et le transport de marchandises à destination d’un pays déterminé ainsi que
toute activité d’intermédiaire y relative, «afin d’amener l’Etat sanctionné, par la
privation de biens économiques, à un comportement souhaité11.» Ce genre d’inter-
dictions est le plus souvent lié à d’autres embargos portant sur des prestations de
services ciblées et, en partie également, à des sanctions financières. Les embargos
sur les relations commerciales peuvent couvrir la totalité du commerce, comme dans
le cas de l’Irak, ou peuvent consister en des embargos partiels comme dans
l’exemple de la Libye, où seuls des biens spécifiques sont touchés, en particulier
ceux qui représentent des sources de revenu importantes pour les régimes concernés,
ou ceux dont les Etats en question dépendent d’une autre manière.
Les embargos sur le commerce et les services ordonnés par le Conseil fédéral depuis
1990 sont décrits ci-après.
1.2.2.1 
Irak
Après l’invasion du Koweït par l’Irak a été adoptée, en application de la Résolution
661 du Conseil de sécurité de l’ONU, l’ordonnance (toujours en vigueur) du 7 août
199012 instituant des mesures économiques envers la République d’Irak. Le com-
merce avec ce pays, notamment l’exportation et l’importation ainsi que le transit de
marchandises d’origine irakienne et leur acheminement sont interdits13. Des excep-
tions à l’embargo sont possibles, en particulier pour l’exportation et le transit de
marchandises à des fins médicales ou humanitaires ainsi que de denrées alimentaires
lorsque la situation est exceptionnelle sur le plan humanitaire ou en présence de cas
de rigueur. Avec la modification du 16 octobre 1991 de l’ordonnance14, l’embargo a
également été levé en ce qui concerne le commerce de marchandises provenant
 
10 
RS 946.202
11 
Cf. ch. 42 du «Rapport sur la neutralité» du Conseil fédéral, loc. cit.
12 
RO 1990 1316; RS 946.206
13 
Jusqu’au 10 mars 1991, les mesures d’embargo étaient également applicables à l’Etat
occupé par l’Irak, à savoir le Koweït. Le Conseil fédéral avait publié le 10 août 1990 une
ordonnance spéciale dans le but de protéger les valeurs patrimoniales du Koweït en
Suisse (RO 1990 1341), ordonnance qui a été annulée le 11 mars 1991 (RO 1991 788).
14 
RO 1991 2210

1348
d’Irak et destiné au financement de biens humanitaires. Mais la disposition en ques-
tion n’a commencé à porter ses fruits qu’à la fin de 1996, lorsque l’ONU a permis à
l’Irak de reprendre d’une façon limitée ses exportations de pétrole dans le cadre du
programme «Pétrole contre nourriture» (pour une contre-valeur de 2 milliards de
dollars par semestre). Afin d’autoriser des firmes suisses à participer à ce pro-
gramme, l’ordonnance a subi une nouvelle modification15. Le Conseil fédéral a
décidé que le pétrole exporté d’Irak, ainsi que des connaissements, d’autres docu-
ments et paiements en relation avec les exportations de pétrole autorisées par l’ONU
ne pouvaient être mis sous séquestre, ni constitués en gage. En outre, des exceptions
ont été rendues possibles pour l’exportation de marchandises et la fourniture de
services en rapport avec le commerce autorisé de pétrole. Il s’agissait de permettre
de la sorte à des firmes suisses de participer aux travaux de remise en état des pipe-
lines conduisant le pétrole d’Irak en Turquie.
1.2.2.2 
Libye
En ce qui concerne la Libye, le Conseil fédéral a d’abord interdit en date du 15 avril
199216, suivant en cela le modèle de la Résolution 748 du Conseil de sécurité de
l’ONU, le trafic aérien en provenance et à destination de la Libye; d’autre part, il a
interdit l’exécution de travaux d’entretien sur des aéronefs qui sont utilisés en Libye
ou au profit de ce pays. De plus a été frappée d’interdiction l’exportation de biens
d’armement ou de matériel y afférent ainsi que de marchandises destinées à la pro-
duction de tels biens. Ont également été prohibés l’assistance technique, le soutien
et la formation dans le domaine des biens d’armement. Ces mesures étaient en rap-
port avec les attentats perpétrés contre un avion de la PANAM au-dessus de
l’Ecosse et contre un appareil de la société française UTA, qui survolait le Niger. On
voulait ainsi contraindre la Libye à livrer les auteurs de ces actes terroristes. Comme
ce pays se refusait malgré tout à le faire, l’ONU a renforcé ses sanctions. Se fondant
sur cette aggravation des mesures, le Conseil fédéral adoptait le 12 janvier 199417
une ordonnance concernant des mesures à l’encontre de la Libye, mesures qui ajou-
taient des sanctions financières aux mesures déjà prises et empêchaient, en matière
de commerce, l’exportation de certains biens d’équipement dans le domaine du
pétrole et du gaz naturel. Après que les auteurs présumés ont été livrés aux Pays-Bas
en avril 1999, la Suisse aussi a levé les mesures en question18.
1.2.2.3 
Yougoslavie (Serbie et Monténégro)
A l’encontre de la Yougoslavie (Serbie et Monténégro) et d’autres régions contrô-
lées par les Serbes, le Conseil fédéral a également appliqué, de façon autonome, des
mesures contenues dans son ordonnance du 3 juin 199219 en application de la Ré-
solution 757 du Conseil de sécurité. Comme les sanctions économiques de l’ordon-
nance du 3 octobre 199420, elles étaient analogues à celles qui avaient déjà été déci-
 
15 
RO 1996 1995
16 
RO 1992 958
17 
RO 1994 108
18 
RO 1999 1544
19 
RO 1992 1203
20 
RO 1994 639

1349
dées à propos de l’Irak. De surcroît, la fourniture de services en faveur de la Yougo-
slavie, tout trafic aérien avec ce pays et l’exécution de travaux d’entretien sur des
aéronefs yougoslaves ont été interdits. Ici aussi, les biens destinés à des activités
humanitaires ont été exclus de l’embargo.
1.2.2.4 
Haïti
S’agissant d’Haïti, le Conseil de sécurité de l’ONU a également ordonné, dans sa
Résolution 917, un embargo commercial général, auquel la Suisse a participé de
manière autonome en publiant l’ordonnance du 22 juin 199421 sur les mesures à
l’encontre de la République d’Haïti. Cette mesure n’avait été adoptée par l’ONU
qu’après qu’un embargo partiel – réduit à une interdiction de ventes d’armements,
de pétrole et de gaz naturel – eut échoué à réinstaller le président Aristide, déchu en
1991. La Suisse avait tenu compte de cet embargo partiel par son ordonnance du
30 juin 199322 instituant des mesures à l’encontre de la République d’Haïti.
1.2.2.5 
Sierra Leone
Par la Résolution 1132, le Conseil de sécurité de l’ONU a décrété un embargo par-
tiel sur les relations commerciales avec la Sierra Leone. Comme pour Haïti, cette
démarche se limitait à une interdiction de livraison de biens d’armement ainsi que de
pétrole et de produits pétroliers. En agissant de la sorte, l’ONU réagissait contre le
gouvernement militaire qui avait renversé le président démocratiquement élu et ne
manifestait aucune intention de restaurer la démocratie et l’ordre constitutionnel. La
Suisse a édicté par la suite l’ordonnance du 8 décembre 199723 instituant des mesu-
res à l’encontre de la Sierra Leone. L’interdiction de livrer du pétrole, des produits
pétroliers et du matériel de guerre au gouvernement a été levée dans l’intervalle.
Afin de priver de toute assise financière les rebelles qui combattent le gouvernement
légitime, une interdiction d’importer des diamants bruts originaires de la Sierra
Leone a été mise en vigueur le 1er septembre 200024. Sont exemptés les diamants
bruts accompagnés d’un certificat d’origine infalsifiable et approuvé par les Nations
Unies.
1.2.2.6 
UNITA (Angola)
A la suite des sanctions ordonnées par l’ONU envers l’UNITA («National Union for
the Total Independence of Angola»), le Conseil fédéral a publié le 25 novembre
1998 une ordonnance instituant des mesures à l’encontre de l’UNITA25, qui contient
une série de mesures d’embargo dans le domaine du commerce et des prestations de
services (en particulier interdiction d’importer des diamants et d’exporter des biens
d’équipement pour l’exploitation de mines), mais aussi des interdictions d’entrée.
 
21 
RO 1994 1453
22 
RO 1993 2053
23 
RS 946.209; RO 1997 3010
24 
RO 2000 2120
25 
RS 946.204; RO 1999 151

1350
Avec l’UNITA, c’était la première fois que des sanctions frappaient une organisa-
tion et non pas un Etat.
1.2.2.7 
République fédérale de Yougoslavie
Des troupes serbes ayant fait usage de la force au Kosovo, l’UE a décrété une série
d’embargos partiels ciblés à l’encontre de la République fédérale de Yougoslavie
(Serbie et Monténégro), dont une interdiction d’exporter des biens pouvant servir à
la répression. La Suisse a introduit également quelques-unes de ces mesures par son
ordonnance des 1er juillet 199826 et 1er octobre 199827 instituant des mesures à
l’encontre de la Yougoslavie. Dans son ordonnance du 23 juin 199928, le Conseil
fédéral a adopté des mesures supplémentaires à l’encontre de la République fédérale
de Yougoslavie. En outre, en plus des autres restrictions, le commerce, le transport
de certaines marchandises (pétrole et produits pétroliers) ou les activités d’inter-
médiaire destinées à la République fédérale de Yougoslavie sans passer par le terri-
toire suisse, sont soumis à une déclaration obligatoire. S’il devait y avoir motif de
penser qu’une affaire sert à contourner les mesures prises par d’autres Etats, la
conclusion de l’affaire serait interdite. Après les élections du 24 septembre 2000, les
mesures prises par le Conseil fédéral le 23 juin 1999 ont été levées29.
1.2.3 
Sanctions financières
Depuis 1990, lorsqu’elle a décidé d’infliger des sanctions économiques, l’ONU a
toujours ordonné, sauf dans le cas de la Sierra Leone, des sanctions financières en
sus des mesures prises sur le plan commercial. Ces sanctions financières servent à
interdire à l’Etat visé l’accès aux devises. Ainsi est-il toujours prohibé de fournir des
fonds, directement ou indirectement, au gouvernement, à des entreprises publiques
ou privées ou encore à des personnes physiques. Il est en outre possible de geler des
avoirs appartenant à l’Etat en question, ou aux entreprises ou aux personnes physi-
ques concernées.
S’agissant du cercle des personnes touchées, tant l’ONU que l’UE ont pu constater
que leurs sanctions financières atteignaient mieux que d’autres mesures le but pour-
suivi («smart sanctions»). Alors qu’au début des années 90, les avoirs des despotes
demeuraient intacts, leurs comptes personnels ont été également gelés dans un passé
plus récent. Cela doit être mis en rapport avec, en toile de fond, la critique toujours
plus fréquemment émise à propos de régimes de sanctions globales, accusés
d’aggraver considérablement les souffrances de la population civile, alors que les
organes de décision responsables ne sont guère touchés par les restrictions en ques-
tion ou profitent même de la crise économique de leur pays. De telles conséquences
sont jugées d’autant plus inéquitables que ces sanctions ne visent pas à punir, mais à
susciter une modification de la politique dans le pays concerné.
La Suisse s’est attaquée à ce problème et, avec l’appui de Kofi Annan, Secrétaire
général de l’ONU, ainsi que le concours du Secrétariat de l’ONU, elle a organisé en
 
26 
RO 1998 1845
27 
RO 1998 2696
28 
RS 946.207; RO 1999 2224
29 
RO 2000 2589

1351
1998 et 1999 deux séminaires internationaux à Interlaken, qui ont eu pour thème les
«smart sanctions». Il s’agissait essentiellement de savoir si des sanctions financières
pouvaient être formulées et mises en œuvre d’une manière assez ciblée pour que
leurs effets atteignent d’abord les organes de décision. Les participants ont conclu
qu’une telle focalisation est techniquement possible et réalisable, mais que cela
présuppose du Secrétariat de l’ONU une expertise et, chez les Etats membres, une
volonté politique de mettre en place le cadre juridique et administratif nécessaire à
l’application de telles mesures.
Les commentaires relatifs aux sanctions financières infligées aux Etats mentionnés
ci-dessous complètent les descriptions des sanctions économiques évoquées.
1.2.3.1 
Irak
Selon l’ordonnance du 7 août 199030 instituant des mesures économiques envers la
République d’Irak, les paiements et les prêts à des personnes physiques ou à des
personnes morales de droit public ou de droit privé irakiennes, en rapport avec des
opérations commerciales, ont été interdits. Sont en outre prohibées toutes les autres
transactions financières avec le gouvernement irakien, des entreprises commerciales,
industrielles ou du secteur public, ou des particuliers en Irak. Ces fonds ont été gelés
de facto. Des paiements à des personnes privées irakiennes sont possibles dans la
mesure où il est garanti que l’argent n’ira pas en Irak. Des autorisations exception-
nelles concernant l’utilisation des fonds bloqués peuvent être accordées pour le
paiement d’exportations de biens humanitaires.
1.2.3.2 
Yougoslavie
L’ordonnance du 3 juin 199231 instituant des mesures à l’encontre de la Yougosla-
vie (Serbie et Monténégro) a frappé d’interdiction – comme dans le cas de l’Irak –
les paiements au gouvernement ou à des personnes morales. En 199332 a été décrété
un gel des avoirs des autorités de Yougoslavie, des personnes morales dont le siège
est en Yougoslavie et des entreprises contrôlées par des Yougoslaves, hors de You-
goslavie aussi. Par un arrêté du 3 octobre 199433, le Conseil fédéral a encore étendu
les sanctions financières aux régions de Bosnie et Herzégovine sous contrôle serbe
ainsi qu’aux sociétés concernées dont le siège se situe dans ces régions. Pour la
première fois, le gel des avoirs a aussi affecté des personnes physiques qui effec-
tuaient manifestement des opérations commerciales sur mandat des autorités de
Bosnie et Herzégovine.
 
30 
RS 946.206
31 
RO 1992 1203
32 
RO 1993 1500
33 
RO 1994 2196

1352
1.2.3.3 
Libye
Les sanctions partielles décrétées par le Conseil fédéral en date du 12 janvier 199434
à l’encontre de la Libye incluaient également une interdiction de transferts de fonds
et un gel des avoirs. Etaient concernés par ces deux mesures le gouvernement ainsi
que les personnes morales contrôlées directement ou indirectement par celui-ci. Il
n’était pas permis non plus de virer des fonds à des personnes physiques agissant sur
mandat du gouvernement. Autre particularité: les revenus des exportations de pé-
trole, de gaz naturel et de produits agricoles postérieurs au 30 novembre 1993
n’étaient pas touchés par le gel des comptes, pour autant que ces revenus aient été
versés sur des comptes spécialement ouverts à cet effet.
1.2.3.4 
Haïti
Dans le cas d’Haïti, le Conseil de sécurité de l’ONU s’est contenté, dans une pre-
mière phase, de geler les comptes du gouvernement et des personnes qui en faisaient
partie de facto.
La Suisse a repris à son compte ces sanctions par l’ordonnance du 30 juin 199335
instituant des mesures économiques à l’encontre d’Haïti. Après que le Conseil de
sécurité de l’ONU eut aggravé ses sanctions en 199436, le Conseil fédéral a publié
l’ordonnance du 22 juin 199437, mais renoncé au gel – prévu par l’ONU – des
comptes d’officiers de rang supérieur de la junte militaire, parce que ces mesures
n’étaient pas fondées sur le chap. VII de la Charte des Nations Unies.
1.2.3.5 
UNITA (Angola)
L’ordonnance du 25 novembre 1998 instituant des mesures à l’encontre de
l’UNITA38 constitue une nouveauté. Ont été gelés, sur la base du chap. VII de la
Charte des Nations Unies, non seulement les fonds et autres ressources financières
de l’UNITA, mais aussi ceux de ses dirigeants et de leur proches parents adultes.
C’est ainsi la première fois que des fonds et des valeurs patrimoniales de personnes
physiques nommément désignées ont été bloqués.
1.2.3.6 
République fédérale de Yougoslavie
L’ordonnance du 23 juin 1999 instituant des mesures à l’encontre de la République
de Yougoslavie (RO 1999 2224, cf. ch. 122.7) contient, comme l’ordonnance du
1er juillet 1998 qui la précédait, outre des prescriptions relatives au gel des fonds,
aux crédits d’exportation et aux garanties à l’exportation, une interdiction d’inves-
tissement (interdiction de nouveaux investissements). D’autre part, le gel des fonds a
été notamment étendu à des personnes physiques agissant au nom du gouvernement
 
34 
RO 1994 108
35 
RO 1993 2053
36 
Rapport 94/1+2 (FF 1995 II 1, ch. 712)
37 
RO 1994 1453
38 
RS 946.204

1353
de la République fédérale de Yougoslavie et de celui de la République de Serbie. En
l’espèce, la Suisse a pris pour la première fois des mesures d’embargo non pas à la
suite d’une décision de l’ONU, mais en fonction d’une décision analogue de l’UE.
Elle est également concernée par l’évolution de la situation au Kosovo et soutient
par conséquent tous les efforts en vue de rétablir la paix dans cette région. Après les
élections du 24 septembre 2000, le Conseil fédéral a également levé les sanctions
financières frappant la Yougoslavie. Seul reste provisoirement en vigueur le gel des
comptes des personnes physiques de l’entourage de l’ex-président Milosevic, qui a
été en outre étendu, puisqu’il affecte maintenant 800 personnes, au lieu de 30039.
1.2.3.7 
Talibans (Afghanistan)
Le Conseil de sécurité de l’ONU, dans sa résolution 1267, a infligé des sanctions
financières aux Talibans d’Afghanistan, qui se refusent à livrer Osama bin Laden,
recherché depuis qu’ont été commis, en août 1998, des attentats contre les ambassa-
des américaines au Kenya et en Tanzanie. En conséquence, le Conseil fédéral a
adopté, le 2 octobre 2000, l’ordonnance instituant des mesures à l’encontre des
Talibans (Afghanistan) (RO 2000 2642). Elle prévoit le gel des comptes actuels et
l’interdiction de virer des fonds aux Talibans, plus précisément aux personnes phy-
siques et morales répertoriées sur une liste, ou de les mettre à leur disposition d’une
manière ou d’une autre, directement ou indirectement.
1.2.3.8 
Myanmar (Birmanie)
Comme le régime militaire du Myanmar n’a pas respecté les résultats des élections
de mai 1990 et viole continuellement les droits de l’homme, l’UE a publié une
ordonnance prévoyant entre autres des sanctions financières. Le Conseil fédéral a
décidé de son côté d’appliquer de manière autonome les mêmes mesures que l’UE,
et il a édicté à cette fin l’ordonnance du 2 octobre 2000 instituant des mesures à
l’encontre du Myanmar (RO 2000 2648). Les avoirs des membres supérieurs du
gouvernement, de la hiérarchie militaire et des forces de sécurité du Myanmar, ainsi
que de leurs familles, sont gelés. De plus, il est interdit de virer de l’argent à ces
personnes, ou d’en mettre à leur disposition d’une manière ou d’une autre, directe-
ment ou indirectement.
1.2.4 
Autres sanctions
Hormis les embargos mentionnés, notamment ceux portant sur le commerce et les
services40 – l’embargo sur les armements, qui appartient aussi à cette catégorie,
ayant fait l’objet d’un traitement particulier (application de la législation spéciale
 
39 
RO 2000 2589, 2001 110
40 
Les embargos sur les services peuvent consister en des restrictions à la circulation
aérienne. Il en existe dans plusieurs des ordonnances d’embargo: art. 1, de l’ordonnance
instituant des mesures économiques envers la République d’Irak; RS 946.206; art. 7 de
l’ordonnance instituant des mesures à l’encontre de l’UNITA; RS 946.204; art. 2 de
l’ordonnance instituant des mesures à l’encontre des Talibans (Afghanistan); RS 946.203
(RO 2000 2642).

1354
existante) – et les sanctions financières (concernant le trafic des paiements et des
capitaux), des mesures de coercition peuvent également affecter la circulation des
personnes ou les échanges scientifiques, technologiques et culturels. Les échanges
scientifiques, technologiques et culturels ne faisaient pas jusqu’ici l’objet des mesu-
res prises par la Suisse. Mais certaines ordonnances contiennent des dispositions
touchant à la circulation des personnes, puisque des interdictions d’entrée sont
applicables à des individus ou à des groupes de personnes déterminés41. A vrai dire,
le Conseil fédéral ou le Département concerné peuvent aussi prononcer des inter-
dictions d’entrée à l’égard de particuliers sans avoir à se fonder sur des ordonnances
spéciales instituant des embargos.
1.3 
Procédure de consultation
1.3.1 
Mandat
Par décision du 5 avril 2000, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral de
l’économie de soumettre à la consultation un avant-projet (AP) de loi fédérale sur
l’application de sanctions internationales (loi sur les embargos, LEmb). Cette con-
sultation s’est achevée à la fin de juillet 2000. Ont été priés de se prononcer le Tri-
bunal fédéral, tous les cantons, les partis politiques représentés à l’Assemblée fédé-
rale et les organisations économiques faîtières.
Six cantons (BE, OW, SO, BL, SG, AG, GE) se sont abstenus. Parmi ceux qui ont
répondu, deux cantons (ZH, UR) ont expressément renoncé à se prononcer. Du côté
des partis, le PRD, le PDC, le PS, l’UDC, le PLS, le PST, le PES et le PCS ont pris
position. Quant aux organisations faîtières, l’USCI (Vorort), l’Association suisse
des banquiers et l’Union syndicale suisse ont donné leur avis, ainsi que Swissmem,
la VSIG, le Centre patronal et le Jeune barreau vaudois.
1.3.2 
Résumé des résultats de la procédure de consultation
1.3.2.1 
Nécessité d’adopter une loi
L’évaluation des avis montre que la nécessité d’adopter une loi est presque unani-
mement admise. Aucun canton ne s’y oppose. Les partis saluent le principe de re-
courir à une loi (PRD, PDC, PS, PCS) ou son opportunité (LPS), ou encore approu-
vent le principe des sanctions économiques (PES). L’UDC ne fait pas de commen-
taire sur la nature technique de la loi; elle réclame un débat de fond sur la politique
d’embargo de la Confédération et propose que soient discutées au niveau internatio-
nal les questions ayant trait à l’engagement de l’arme de la faim. Le PST regrette
que la loi soit purement technique; à son avis, il conviendrait de réserver au législa-
 
41 
Art. 3 de l’ordonnance instituant des mesures à l’encontre de la Sierra Leone ,
RS 946.209; art. 9 de l’ordonnance instituant des mesures à l’encontre de l’UNITA,
RS 946.204; art. 4 de l’ordonnance instituant des mesures à l’encontre du Myanmar,
RS 948.208.2. Des restrictions similaires sont applicables pour l’entrée en Suisse des
citoyens de nationalité irakienne ou yougoslave, restrictions basées par contre non sur les
dispositions contenues dans les ordonnances, mais appliquées dans la procédure d’octroi
des visas.

1355
teur la décision d’appliquer ou non des sanctions. Les organisations faîtières se
montrent elles aussi favorables au projet.
1.3.2.2 
Base constitutionnelle
Le Tribunal fédéral se demande si le projet ne devrait pas se fonder en outre sur
l’art. 36 Cst. Les restrictions prévues, dit-il, concernent la liberté économique men-
tionnée à l’art. 27 Cst., qui ne peut être limitée au premier chef que par référence à
l’art. 36 Cst.
1.3.2.3 
Objet (art. 1 AP)
Parmi les cantons, SZ souhaiterait que la loi fixe des normes claires à l’intention du
Conseil fédéral; le contenu et l’ampleur des mesures de coercition devraient être
précisés dans la loi. AI refuse que la Suisse apporte son soutien aux sanctions que
prendraient d’autres organisations internationales et ses principaux partenaires
commerciaux. FR déplore que la science et la culture puissent faire l’objet de sanc-
tions.
Parmi les partis, le PRD suggère qu’on examine la possibilité d’indiquer à l’art. 1,
al. 2, des critères (p. ex. violation du droit international public), ou même qu’on ait
un article sur le but (p. ex., respect des droits humains). Le PDC refuse lui aussi
d’entériner l’extension prévue aux embargos décidés par d’autres organisations
internationales ou les principaux partenaires commerciaux de la Suisse. Les Verts
proposent qu’on ne parle pas de «principaux partenaires commerciaux» mais de
«certains pays/pays particuliers».
Parmi les organisations, seule la VSIG demande la suppression du passage «ou des
principaux partenaires commerciaux de la Suisse».
1.3.2.4 
Compétence (art. 2 AP)
Le canton de Schwyz est d’avis que les dispositions concernant la détermination de
mesures doivent être renforcées (remplacer la prescription potestative par une dispo-
sition contraignante). Le PS souhaite au contraire une justification circonstanciée de
la possibilité de faire une exception aux fins de sauvegarder des intérêts suisses.
1.3.2.5 
Protection des données et entraide administrative et
judiciaire (art. 5 à 7 AP)
LU estime que la protection des données serait mieux assurée si l’on prévoyait des
dispositions concrètes (principes du traitement, droit de renseigner, surveillance).
SH propose que l’on requière des autorités étrangères ou internationales une protec-
tion des données de valeur égale à celle de la Suisse.

1356
Les Verts estiment quant à eux qu’il faudrait biffer de l’art. 7, al. 4, la disposition qui
dit que les autorités fédérales peuvent renoncer à l’exigence de réciprocité quand elles
accordent l’entraide administrative ou judiciaire à des organisations internationales.
L’Association suisse des banquiers désire que, dans les questions d’embargos, les
renseignements nécessaires soient demandés aux banques et aux négociants en valeurs
mobilières par l’intermédiaire de la Commission fédérale des banques; elle veut que
soit biffé l’art. 7, al. 5 (entraide judiciaire accordée aux autorités étrangères en cas
d’infraction à la loi sur les embargos). Swissmem propose que les dispositions concer-
nant l’entraide administrative soient calquées sur celles de la loi sur le matériel de
guerre. La VSIG demande que soit complété l’art. 7, al. 3, let. b, partant du principe
que l’Etat bénéficiant de l’entraide administrative doit garantir le secret de fonction.
1.3.2.6 
Confiscation (art. 13 AP)
Le Tribunal fédéral attire l’attention sur l’absence d’explication quant au rapport
entre la loi sur les embargos, d’une part, et la partie générale du CP et le droit pénal
administratif, d’autre part.
1.3.2.7 
Problème de la délégation (art. 16 AP)
Le Tribunal fédéral élève une objection à propos de la délégation: le fait que l’art. 16
prévoie que le Département puisse compléter les annexes de l’ordonnance constitue à
ses yeux un problème, puisque ce faisant il intervient dans les mesures de coercition.
1.3.2.8 
Questions de publication
Le PRD estime, expérience faite, que l’art et la manière de publier et de mettre en
vigueur des ordonnances d’embargo demandent à être réglementés. Le Vorort ré-
clame lui aussi une disposition légale à ce propos. L’Association suisse des ban-
quiers propose qu’il soit possible de signifier un embargo, à ceux qui en seront
frappés, par un moyen électronique ou le réseau électronique et de doter cette ma-
nière de procéder d’un effet juridique.
1.3.2.9 
Autres remarques
Le PRD estime que les autorités qui édictent devraient renoncer aux interdictions ou
aux restrictions portant sur les transactions ayant un but précis. Il n’est pratiquement
pas possible de vérifier, sans trop de frais, si le destinataire d’un mandat de paiement
est une personne visée par l’embargo. Pour prévenir les insuffisances, il est suggéré
de promulguer une ordonnance-cadre abstraite.

1357
1.3.3 
Appréciation
Certaines suggestions ont conduit à modifier l’avant-projet. Ces modifications sont
indiquées au ch. 1.4. Pour différentes raisons, certaines autres suggestions n’ont pu
être retenues.
–
Il ne convient pas de faire référence à l’art. 36 Cst, parce que cet article ne
constitue pas une norme de compétence. Les mesures d’embargo peuvent se
trouver en conflit avec la liberté économique protégée par l’art. 27 Cst. Des
restrictions au trafic commercial et financier avec l’étranger ont un impact
sur les revenus et le développement économique d’entreprises dont les rela-
tions d’affaires sont touchées par les mesures d’embargo. Aux termes de
l’art. 36 Cst., les atteintes aux droits fondamentaux doivent avoir une base
légale, et en outre la mesure doit être justifiée par un intérêt public et pro-
portionnée au but visé. La participation à des sanctions largement approu-
vées au niveau international correspond bien évidemment à l’intérêt public.
En ce qui concerne la proportionnalité, il faut rappeler que les sanctions in-
ternationales en question n’atteignent leur but que si elles ont l’appui incon-
ditionnel de tous les pays, et que ceux-ci les appliquent rigoureusement.
–
Le présent projet se veut expressément une loi technique. L’art. 1, al. 1, a
bien été enrichi d’une disposition générale concernant le but des sanctions
internationales (cf. ch. 1.4 ci-après); mais l’inscription de buts politiques
spécifiques modifierait le caractère du projet. Il va de soi que les buts ins-
crits dans la Constitution fédérale restent déterminants. Pour ce qui est d’un
catalogue proprement dit de critères, il serait insatisfaisant, compte tenu des
circonstances changeantes et des particularités des sanctions internationales.
–
Il n’est pas possible de renoncer à mentionner le but des transactions, en tout
cas pas quand ce but fait partie intégrante des sanctions internationales ou
quand la renonciation risquerait de conduire à des empiétements plus graves
ou disproportionnés sur les transactions financières. En ce qui concerne le
trafic des paiements, il est possible, grâce aux logiciels actuels, d’identifier
sans trop de frais les mandats de paiement visés. Enfin, vu la rapidité des
changements affectant le domaine des sanctions internationales, il ne serait
pas utile d’édicter une ordonnance-cadre abstraite, qui se bornerait pour
l’essentiel aux sujets réglementés par la loi.
–
Il n’est pas approprié de passer par la Commission fédérale des banques
pour obtenir des renseignements des banques ou des négociants en valeurs
mobilières. Les compétences seraient de ce fait inutilement dispersées. Au
demeurant, la fonction de contrôle figurant dans la LEmb n’a pas grand-
chose à voir avec les activités de surveillance de la Commission fédérale des
banques.
–
En ce qui concerne le traitement différencié des données sensibles (art. 3,
let. c, LPD) il faut relever que la distinction est pertinente d’un point de vue
pratique: lors de l’ouverture d’une procédure pénale, les données person-
nelles de l’inculpé seront relevées et si une amende est à prévoir, les données
relatives au revenu et à la fortune devront être prises en compte. La commu-
nication des données se limitera chaque fois aux indications mentionnées à
l’art. 3, let. c, de la LPD (état de fait, peine prononcée) et ne s’étendra qu’en
cas exceptionnel aux données décrites à l’art. 3, let. c, ch. 1 à 3. Cette régle-

1358
mentation différenciée sert l’objectif d’un renforcement de la protection des
données et doit donc être maintenue.
–
Une réglementation séparée de l’entraide administrative et de l’entraide
judiciaire devrait, à défaut de critères de démarcation, conduire dans la
pratique, à des difficultés d’exécution: la Suisse ne possède pas de loi sur
l’entraide administrative et ne connaît donc aucune définition légale de
celle-ci. L’entraide administrative internationale peut être décrite comme la
collaboration entre les autorités administratives étrangères et suisses qui vise
à soutenir l’activité d’une autorité, laquelle entraide n’étant pas utilisée dans
une prise de décision relative à un contentieux juridique ou la répression
d’infractions pénales. En règle générale il s’agit de la remise à l’autorité
requérante d’informations qui sont accessibles à l’autorité à laquelle la de-
mande a été faite. En revanche, l’entraide pénale internationale a pour objet
la collaboration à une procédure pénale étrangère (p. ex. recherche de preu-
ves dans un Etat), entraide qui exige le plus souvent des mesures de con-
trainte à l’encontre des personnes visées. En règle générale, la collaboration
a lieu au niveau des autorités judiciaires. Les deux critères de démarcation
mentionnés (injonction de mesures de contrainte et collaboration entre auto-
rités judiciaires) ne peuvent plus prétendre à une validité générale; il en va
de même du troisième critère qui se rapporte aux formalités procédurales. La
procédure comme telle (procédure de droit pénal administratif, respective-
ment procédure pénale) constitue le seul critère de démarcation.
–
Les mesures d’embargo au sens de la loi sur les embargos ne sont pas consi-
dérées comme des mesures monétaires, économiques ou commerciales. Il
s’agit davantage, d’après leurs motifs et leurs objectifs, de mesures de politi-
que étrangère. L’art. 7, al. 6, LEmb tient compte de cet état de fait. Etant
donné que la loi sur les embargos est à considérer comme lex specialis en
regard de la loi sur l’entraide pénale internationale et non pas comme une loi
accessoire, la réglementation prévue est pertinente. En cas d’infraction aux
mesures d’embargo, l’entraide judiciaire internationale peut être accordée en
continuant d’appliquer la procédure prévue par la loi sur l’entraide pénale
internationale.
–
Pour éviter des difficultés d’interprétation, dans les cas où les objets et biens
confisqués mettraient en danger «la sécurité des humains, les mœurs ou
l’ordre public», la disposition figurant dans la LEmb (comme celle de la
LCB) ne se rapporte pas à ce critère mais à l’absence d’une garantie qu’une
utilisation conforme au droit en sera faite ensuite.
–
A propos des remarques concernant la publication officielle, il faut signaler
qu’aux termes de l’art. 7 de la loi sur les publications officielles (RS
170.512), un acte législatif de la Confédération peut être publié au préalable
d’une autre manière (que dans le RO), si cela est indispensable pour qu’il
puisse produire plein effet ou si la publication ordinaire dans le RO avant la
date d’entrée en vigueur est impossible parce qu’il y a urgence ou du fait
d’autres circonstances extraordinaires. Aux termes de l’art. 5 de l’ordon-
nance sur les publications officielles (RS 170.512.1), cette publication peut
prendre différentes formes: communiqués à la radio et à la télévision, com-
muniqués de presse, et aussi en ligne. Point n’est besoin donc d’introduire
une disposition supplémentaire dans la LEmb.

1359
1.4 
Modifications par rapport à l’avant-projet
–
A l’art. 1, al. 1, un passage a été ajouté: «servant à faire respecter le droit
international public» et un autre supprimé, soit «d’autres organisations in-
ternationales».
L’ajout signifie plus clairement que la loi a pour objet des mesures permet-
tant d’appliquer des sanctions économiques internationales qui visent à faire
respecter le droit international public et notamment les droits de l’homme, ce
qui correspond d’emblée au but des sanctions économiques de l’ONU diri-
gées contre ceux qui violent le droit ou perturbent la paix. Le même objectif
doit être valable pour la mise en œuvre des sanctions économiques de
l’OSCE ou des principaux partenaires commerciaux de la Suisse.
L’expression «d’autres organisations internationales» a été biffée parce qu’à
considérer les choses avec réalisme, seules les sanctions non militaires de
l’ONU et de l’OSCE ainsi que des partenaires commerciaux principaux de la
Suisse, notamment de l’UE, entrent en considération.
–
A l’art, 4, al. 3, il est dit, dans un souci de clarté juridique, que les organes
de contrôle «et les autorités auxquelles il a été fait appel» (elles sont nom-
mées à l’al. 2) ont les mêmes obligations.
–
Aux art. 5, al. 1, 6 et 7, al. 1, let. a, l’expression «l’exécution de la présente
loi» a été complétée formellement par «selon l’art. 2».
–
Dans l’avant-projet, l’art. 16 disait: «Pour autant que ces mesures de coerci-
tion soient en outre énumérées dans des annexes d’ordonnance, le départe-
ment compétent peut tenir celles-ci à jour». Cette formulation donnait
l’impression erronée que le contenu fondamental serait également régle-
menté dans l’annexe de l’ordonnance pertinente du Conseil fédéral. Or, dans
ces annexes ne figurent que des précisions techniques concernant des faits
déjà réglementés. L’art. 16 a donc été rédigé autrement; il dit seulement que
le département peut mettre à jour les annexes des ordonnances.
1.5 
Les grands traits du projet de LEmb
1.5.1 
Introduction
La LEmb a pour but de transposer dans le droit interne suisse, sous forme de mesu-
res adéquates, des sanctions internationales de type non militaire, servant à faire
respecter le droit international public, qui ont été décidées par l’ONU, l’OSCE ou
par nos principaux partenaires commerciaux, notamment de l’UE, et auxquelles la
Suisse participe activement. Comme il s’agit souvent, dans le cadre de telles mesures
de coercition, de retenir des marchandises ou d’interdire des exportations, toutes
démarches généralement décrites comme des embargos, le titre abrégé utilisé est «loi
sur les embargos», même si ce terme ne permet pas de décrire toutes les mesures de
coercition. Dans cette mesure, la loi peut être considérée comme une loi-cadre puis-
qu’elle ne cite de manière exhaustive ni les domaines d’application ni les instru-
ments; il reviendra au Conseil fédéral de définir les démarches en question, dans le
détail et par voie d’ordonnance, lorsque des sanctions internationales auront été
adoptées à l’échelon international.

1360
Les prescriptions régissant la surveillance et l’exécution se fondent largement sur les
dispositions analogues de la loi fédérale sur le contrôle des biens (LCB) et de la loi
fédérale sur le matériel de guerre (LFMG). Il existe par contre des différences entre
les prescriptions concernant la collaboration entre autorités et les dispositions péna-
les. Elles tiennent compte de la nature juridique spéciale de la LEmb qui permet
d’arrêter des mesures appropriées au cas de sanction en question; celles-ci peuvent
être fort différentes d’un point de vue objectif et limitées sur le plan géographique,
déjà sous l’angle du but visé; enfin, elles ne visent pas des effets à long terme.
1.5.2 
Loi-cadre pour l’application de sanctions
internationales
Les termes «sanctions internationales» utilisés dans la LEmb désignent les mesures
de coercition de nature non militaire. Il s’agit d’abord de dispositions instituant un
embargo économique, autrement dit des limitations discriminatoires de l’importation
et de l’exportation de marchandises, de technologies, de capitaux ou de prestations
de services frappant un Etat ou un groupe de pays, l’objectif étant d’amener ceux-ci,
pour des raisons politiques, à un comportement déterminé42. Mais au chapitre des
sanctions non militaires appartiennent d’autres mesures encore, telles que des res-
trictions d’entrée ou des limitations dans les échanges scientifiques, technologiques
et culturels, qui visent le même but.
La LEmb est une loi-cadre donnant pouvoir au Conseil fédéral (art. 2, al. 1),
d’appliquer, par le biais de mesures de coercition adéquates, des sanctions trouvant
un appui international. Elle ne remet pas en cause la compétence du Conseil fédéral
de décider de la participation de la Suisse à des sanctions internationales, compé-
tence qui s’appuie directement sur l’art. 184 de la Constitution. A l’heure actuelle,
lesdites mesures d’embargo sont ordonnées sous forme d’ordonnances autonomes,
directement fondées sur la Constitution. Le Conseil fédéral explique toujours ces
mesures dans ses rapports annuels sur la politique économique extérieure. Comme
les ordonnances sur les embargos contiennent aussi des dispositions régissant le
traitement de données personnelles et qu’il est prévu de sanctionner désormais les
infractions par des peines privatives de liberté, une réglementation sous la forme
d’une loi formelle devient nécessaire. Cette loi servira de base aux règlements
d’application du Conseil fédéral (art. 2, al. 2). La loi n’est applicable que s’il s’agit
de mesures de coercition adoptées au niveau international. La loi sur les embargos
n’empêche pas le Conseil fédéral, au nom de la compétence en matière de politique
extérieure (art. 184 Cst.), de prendre si nécessaire des sanctions, même si celles-ci
n’ont pas été préalablement adoptées au niveau international (mesures unilatérales),
étant donné que de telles mesures sont en principe autorisées selon les principes
généraux du droit international public.
En soi, la loi est de nature technique; elle ne contient ni règles relevant du droit de la
neutralité, ni dispositions liées à la politique de neutralité. Elle n’oblige pas le Con-
seil fédéral à ordonner des mesures d’embargo («prescription potestative» à l’art. 1,
al. 1). La loi est applicable si l’ONU, l’OSCE ou les principaux partenaires com-
merciaux de la Suisse, notamment de l’UE, ont auparavant décrété des mesures de
coercition. A cet égard, ce n’est pas le contenu des sanctions internationales de type
 
42 
Cf. Ipsen K., Völkerrecht, 4e éd., Munich 1999, p. 593.

1361
non militaire qui importe. Le projet de loi formule donc les instruments potentiels de
façon ouverte ou non exhaustive, cette manière d’opérer laissant suffisamment
d’espace aux concrétisations nécessaires à l’échelon de l’ordonnance, notamment à
la mise en œuvre de nouveaux types de sanctions non militaires («smart sanc-
tions»)43.
Le projet de LEmb n’a pas de lien avec une éventuelle adhésion de la Suisse à
l’ONU ni ne fait référence à la question de la qualité de membre de l’UE. Mais il ne
se voudrait pas non plus incompatible avec les adhésions mentionnées.
L’application de sanctions internationales non militaires sert à la défense d’intérêts
essentiels de notre pays en matière de politique extérieure et de sécurité. Quelles que
soient les mesures de coercition décrétées, elles seront finalement fondées sur des
motifs de politique extérieure.
1.5.3 
Les domaines d’application et les instruments
Dans le présent projet, l’énumération des domaines d’application (art. 1, al. 2, let. a)
qui peuvent faire l’objet de sanctions internationales n’est pas exhaustive. Peuvent
être notamment concernés le trafic des marchandises, des services, des paiements,
des capitaux et la circulation des personnes ainsi que les échanges scientifiques,
technologiques et culturels, que ce soit directement ou indirectement, les activités
d’intermédiaire y afférentes pouvant également être incluses dans cette liste. Les
instruments (art. 1, al. 2, let. b) ne sont pas non plus mentionnés dans leur intégrali-
té. Ils peuvent notamment consister en interdictions, régimes de permis et déclara-
tions obligatoires ainsi qu’en d’autres limitations de droits. La nature, le contenu et
l’étendue des diverses mesures de coercition seront fixés par le Conseil fédéral, par
voie d’ordonnances, en fonction du type de sanctions.
On pensera d’abord aux interdictions touchant au commerce transfrontière des mar-
chandises et des services qui lui sont liés (transports, courtage), mais aussi au gel de
fonds et à l’interdiction de mettre à disposition des crédits ou d’opérer de nouveaux
investissements. En outre existe la possibilité d’interdire l’espace aérien suisse au
trafic en provenance et à destination des Etats soumis aux sanctions internationales.
Ces interdictions peuvent être décrétées d’une façon générale ou sous réserve
d’autorisation. Selon les circonstances, une déclaration obligatoire peut suffire. Le
cas échéant, «d’autres limitations de droits» peuvent se révéler nécessaires, comme
des limitations d’utilisation en rapport avec des immeubles ou d’autres avoirs en
Suisse appartenant à des personnes frappées par des sanctions, mais uniquement
dans la mesure où le droit international public, notamment le droit coutumier inter-
national, autorise ce genre de limitations ou pour autant que de tels droits ne puis-
sent pas prétendre à la protection de l’immunité de droit international public. Il reste
à préciser que la présente loi sert à l’application de sanctions internationales et
 
43 
Cf. ci-dessus ch. 1.2.3

1362
qu’elle n’a pas pour but de garantir et de rapatrier des avoirs de ressortissants ou de
fonctionnaires publics étrangers prévenus d’infractions44.
S’agissant du champ d’application territorial de la LEmb, il y a lieu de se référer à
l’art. 4 du Traité du 29 mars 1923 entre la Suisse et la Principauté de Liechtenstein
concernant la réunion de la Principauté de Liechtenstein au territoire douanier suisse
(RS 0.631.112.514). Selon ce texte, «seront applicables dans la Principauté de
Liechtenstein, de la même manière qu’en Suisse, qu’elles soient déjà applicables au
moment où le présent traité entre en vigueur ou qu’elles acquièrent force de loi
pendant la durée de ce dernier, les dispositions de l’ensemble de la législation suisse
en matière douanière, ainsi que de la législation fédérale en toute autre matière,
pour autant que l’union douanière en implique l’application; ... en ce qui concerne
la législation qu’elle doit appliquer sur son territoire ... la Principauté de Liechten-
stein se trouve placée dans la même situation juridique que les cantons suisses ...»
(cf. ATF 121 IV 280). La LEmb et ses ordonnances sont donc applicables dans la
Principauté, dans la mesure où elles sont pertinentes du point de vue du traité doua-
nier45. En conséquence, rien ne change par rapport à la situation actuelle.
1.5.4 
Surveillance et exécution des mesures de coercition
La loi soumet quiconque est concerné, directement ou indirectement, par des mesu-
res de coercition, à l’obligation de renseigner (art. 3) et de tolérer des contrôles
(art. 4). Contre les décisions prises en vertu de la loi, l’intéressé dispose de voies de
droit (art. 8).
Pour autant que l’exécution de la loi l’exige, les autorités fédérales peuvent traiter
des données personnelles (art. 5). De plus, la loi régit l’entraide administrative en
Suisse (art. 6) ainsi que l’entraide administrative et judiciaire entre des autorités
suisses et étrangères (art. 7).
Comme il en a déjà été fait mention, le Conseil fédéral doit ordonner des mesures de
coercition par voie d’ordonnances spéciales, à la suite de sanctions internationales,
pour autant qu’il n’ait pas la possibilité de décider de telles mesures en se fondant
sur une législation spéciale en vigueur. S’agissant de peines privatives de liberté, la
LEmb prévoit cinq ans de prison au maximum en cas de délit (art. 9) et les arrêts
pour des contraventions (art. 10). Par contre, la loi fédérale sur le matériel de guerre
(LFMG), la loi fédérale sur le contrôle des biens (LCB) et la loi sur l’énergie atomi-
que (LEA) – tous textes qui tiennent compte de la gravité spéciale des infractions –
contiennent des dispositions pénales plus radicales. Toutefois, en cas d’infractions
analogues dans le cadre d’un embargo, aucune différence ne doit être faite en ce qui
 
44 
Cf. aussi la réponse du Conseil fédéral à l’interpellation Ziegler (98.3535), Comptes
secrets du général Augusto Pinochet en Suisse. – Cf. AF du 21.12.1995 relatif à la
coopération avec les tribunaux étrangers chargés de poursuivre les violations graves du
droit international humanitaire (RS 351.20). – Cf. Ordonnance du 17 mai 1997 sur la
conservation des valeurs patrimoniales de la République du Zaïre en Suisse (RO 1997
1149); cf. Décision de l’Office fédéral de la police du 23 juin 1999 dans l’affaire
Milosevic Slobodan et autres (FF 1999 5196).
45 
Le Lichtenstein a adopté une loi comparable qui, de fait, va encore plus loin: loi du
8.5.1991 sur les mesures dans le trafic économique avec des Etats étrangers (LGBI 1991
no 41. – Ne seraient pas pertinents du point de vue du traité douanier, dans la législation
sur l’embargo proposée en Suisse, des dispositions portant notamment sur des sanctions
financières et les droits de circulation aérienne.

1363
concerne le quantum de la peine. Ainsi, s’il y a transgression d’une interdiction
d’exportation contenue dans une ordonnance relative à la LEmb, c’est la peine plus
sévère, prévue par la loi spéciale, qui doit s’appliquer logiquement. Par conséquent,
l’art. 11, al. 1, LEmb précise expressément que si une infraction à cette loi constitue
simultanément une infraction à la LFMG, à la LCB ou à la LEA, seules les disposi-
tions pénales de la loi en question sont applicables. En pareil cas (conformément à
ces lois spéciales), la juridiction fédérale est donnée. Mais s’il y a commission d’un
trafic prohibé, s’appliquent alors exclusivement – pour autant qu’il n’y ait pas in-
fraction au sens de la LFMG, LCB ou LEA – les dispositions pénales de la loi sur
les douanes (art. 11, al. 2, LEmb). Dans toutes les autres hypothèses – en particulier
des infractions à des mesures de coercition concernant des transactions financières –
c’est la peine prévue par les art. 9 et 10 qui trouve application. L’autorité chargée de
poursuivre les auteurs de l’infraction est l’office fédéral compétent dans l’affaire en
question, qui peut demander au Ministère public de la Confédération d’ouvrir une
enquête de police lorsque l’importance de la violation punissable le justifie (art. 14,
al. 2).
Afin d’établir une concordance avec les dispositions pénales de la LEmb (art. 11, al.
1) dans des cas qui peuvent aussi bien tomber sous le coup de la LEmb que de la
LFMG, de la LCM ou de la LEA, il s’agit de modifier les normes des trois lois qui
peuvent avoir des intrications avec les ordonnances d’exécution de la LEmb (art. 17
LEmb).
Le Conseil fédéral informera l’Assemblée fédérale sur l’application de la LEmb par
le biais des rapports sur la politique économique extérieure (art. 15).
2 
Partie spéciale: commentaires relatifs aux différentes
dispositions de la loi
2.1 
L’adoption de mesures de coercition
2.1.1 
Objet (art. 1, al. 1 et al. 2, let. a) et exceptions
(art. 2, al. 1)
La présente loi constituera la base légale permettant d’appliquer en Suisse des sanc-
tions internationales destinées à faire respecter le droit international public moyen-
nant le recours à des mesures adéquates. Dans l’art. 1, deux notions différentes sont
utilisées: celle des sanctions équivaut aux mesures internationales (soit en l’occur-
rence les mesures prises par deux organisations internationales: l’ONU et l’OSCE
ou par les principaux partenaires commerciaux de la Suisse, notamment de l’UE)
destinées à susciter un changement de comportement de la part de l’Etat, du groupe
d’Etats ou de l’organisation (p. ex. l’UNITA) visés.
Les mesures prises en vertu du droit national pour permettre l’application de sanc-
tions internationales sont appelées mesures de coercition. Il ne s’agit pas de mesures
de protection vis-à-vis de l’étranger relevant de la politique économique extérieure
(cf. art. 1 de la loi sur les mesures de politique économique extérieure, art. 7, LTaD,
art. 2 de l’arrêté fédéral sur les préférences tarifaires); de telles mesures demeurent
possibles indépendamment de la présente loi. Il ne s’agit pas non plus de décisions
prises au cas par cas, ni de mesures de coercition relevant du droit pénal administra-
tif (art. 26 et 45 ss DPA; RS 313.0), mais de normes abstraites de portée générale.
Cependant, des mesures de coercition de même type que celles qui sont fondées sur

1364
la LEmb pourraient être décrétées sur la base de l’art. 184, al. 3, de la Constitution
du 18 avril 1999 (cf. ch. 6 ci-après).
Par sanctions (art. 1, al. 1), il faut entendre celles qui sont de nature non militaire et
qui ont été décrétées par l’ONU, en particulier en vertu du chap. VII de la Charte de
l’organisation46, par l’OSCE, ou par les principaux partenaires commerciaux de la
Suisse, notamment de l’UE. Il est impératif que ces partenaires appliquent des sanc-
tions. Les sanctions n’ont pas pour objet des mesures de politique commerciale;
elles visent à rétablir en premier lieu une situation conforme au droit international
public. Pour différentes raisons, l’ONU peut ne pas être (encore) prête à prendre les
sanctions pertinentes. Notons en passant que les principaux partenaires commer-
ciaux de la Suisse sont en même temps ceux qui devraient être le mieux à même
d’appliquer ces sanctions de manière efficace et d’atteindre ce faisant le but visé par
les sanctions, qui sont mises au service du droit international public. Pour préserver
les intérêts du pays, la Suisse a participé par deux fois jusqu’ici aux sanctions dé-
crétées par ses principaux partenaires commerciaux: celles de l’UE à l’encontre de la
Yougoslavie, d’abord, du Myanmar (Birmanie), ensuite. Au moment de prendre la
décision d’appliquer ou non de telles sanctions, il faut aussi considérer que si la
Suisse reste sur la réserve, elle court le danger de devenir une plaque tournante du
trafic de contournement. Au demeurant, le point d’arrimage «principaux partenaires
commerciaux de la Suisse», figure déjà dans l’art. 5 LCB, et il y a été introduit par
les Chambres fédérales. Jusqu’ici, les sanctions non militaires avaient essentielle-
ment pour objet des mesures d’embargo économique global ou limité (embargos sur
le commerce et les services, y inclus ceux portant sur l’armement et les sanctions
financières). De temps en temps, les sanctions touchaient également à la circulation
des personnes. Il est envisageable que selon la situation, de telles sanctions puissent
concerner aussi les échanges scientifiques, technologiques et culturels. Avec les
mesures de coercition (art. 1, al. 2), les sanctions internationales seront appliquées,
en tout ou en partie, par notre pays. Comme dans le cadre de ce type de mesures, le
refus de livrer des marchandises ou des interdictions d’exportation – deux démar-
ches qui sont généralement nommées embargos – occupent le premier rang, le titre
adopté est, dans sa forme abrégée, «loi sur les embargos», même si ce libellé n’est
pas adéquat pour toutes les mesures de coercition. L’énumération des domaines
d’application à l’art. 1, al. 2, let. a, n’est pas exhaustive. Peuvent notamment faire
l’objet de mesure de coercition le trafic des marchandises, des services, des paie-
ments, des capitaux ainsi que la circulation des personnes et les échanges scientifi-
ques, technologiques et culturels, que ce soit directement ou indirectement, par
exemple dans le cadre d’activités de courtage y relatives.
La compétence constitutionnelle du Conseil fédéral de décider d’une éventuelle
participation de la Suisse à des sanctions internationales (art. 184 Cst.), n’est pas
remise en cause par le présent projet de loi. La LEmb n’obligera pas le Conseil
fédéral à arrêter des mesures coercitives («prescription potestative» dans l’art. 1, al.
1). Compte tenu de la répartition des compétences prévue par la Constitution fédé-
rale, il aura le pouvoir de décider à l’avenir si et, le cas échéant, dans quelle mesure
la Suisse entend participer à des sanctions internationales de type non militaire.
L’art. 3, al. 2, prévoit néanmoins la possibilité de faire des exceptions aux fins de
soutenir des activités humanitaires ou de sauvegarder des intérêts suisses. La LEmb,
 
46 
Charte des Nations Unies: FF 1982 I 505

1365
comme les ordonnances sur les embargos édictées jusqu’ici47, permettra par voie
d’ordonnance de prévoir des exceptions générales applicables directement ou par le
biais d’autorisations accordées au cas par cas.
Comme déjà mentionné plus haut, la loi est de nature technique. Elle ne contient ni
règles découlant du droit de la neutralité, ni dispositions relevant de la politique de
neutralité. Elle exige cependant que les sanctions internationales soient destinées à
faire respecter le droit international public, notamment à protéger les droits de
l’homme.
2.1.2 
Instruments (art. 1, al. 2, let. b) et compétence
(art. 2, al. 1)
Les instruments ne font pas l’objet non plus d’une liste exhaustive, afin de garantir
la flexibilité nécessaire en cas d’application autonome de sanctions qui peuvent
naître des situations les plus différentes. La loi cite entre autres des interdictions, des
obligations de requérir une autorisation et des devoirs de renseigner ainsi que
d’autres limitations de droits. Comme déjà mentionné sous ch. 1.5.2, il convient
d’évoquer avant tout à ce titre les interdictions destinées à la limitation du trafic
international de marchandises et de prestations de services qui y sont liées, les trans-
ports et les activités de courtage y afférentes, mais aussi le gel des avoirs ainsi que
l’interdiction de crédits et de nouveaux investissements. En outre, il y a possibilité
de fermer l’espace aérien suisse au trafic en provenance et à destination d’Etats
soumis à des sanctions internationales. De telles interdictions peuvent être émises
sous réserve d’autorisation. En certaines circonstances, une simple obligation de
renseigner suffit. Dans le cadre des engagements internationaux de la Suisse,
«d’autres limitations de droits» sont possibles, comme par exemple des restrictions
au droit de disposer des valeurs patrimoniales déposées en Suisse par des personnes
sujettes à des sanctions à l’encontre de l’étranger. La nature, le contenu et la portée
des diverses mesures de coercition seront fixés par voie d’ordonnance, en fonction
du type de sanctions.
Conformément à l’art. 2, al. 1, le Conseil fédéral est compétent pour ordonner les
mesures de coercition. Les futures ordonnances d’embargo du Conseil fédéral dans
le cadre de cette loi se baseront sur cette norme de compétence.
Dans la LEmb, il est question à diverses reprises des autorités compétentes de la
Confédération. Attendu que c’est au Conseil fédéral de déterminer les tâches des
offices, conformément à l’art. 43 LOGA, ces offices ne sont plus désignés nommé-
ment dans les lois. Selon le contenu des sanctions, tel ou tel office sera compétent.
En règle générale, ce sera le Secrétariat d’Etat à l’économie (seco). Il se peut
qu’interviennent aussi d’autres autorités fédérales, entre autres les services du DFAE
(Direction politique), du DFJP (Office fédéral de la justice), du DFF (Administra-
tion fédérale des finances) et du DETEC (Office fédéral de l’aviation civile).
 
47 
Cf. p. ex. art. 2, al. 3 et 4, de l’ordonnance du 23 juin 1999 instituant des mesures à
l’encontre de la République fédérale de Yougoslavie; RS 946.207

1366
2.2 
Contrôle (art. 3 et 4)
L’obligation de renseigner contenue dans l’art. 3 correspond, du point de vue de
son contenu, à la disposition analogue de l’art. 9 LCB. L’obligation de renseigner
n’est pas seulement indispensable à l’évaluation éventuelle de demandes d’auto-
risation, elle l’est surtout à l’application de la loi dans son intégralité. Le texte ne
prévoit aucune obligation de renseigner «sur demande»; la clause «sur demande»
pourrait donner faussement l’impression que les dossiers à fournir devraient être
désignés séparément.
Aux règles de l’art. 4 sur les attributions des organes de contrôle correspondent
aussi des réglementations existant déjà dans la LFMG, la LCB et la LEA.
2.3 
Protection des données et collaboration entre
autorités (art. 5 à 7)
L’art. 5 constitue la base légale du traitement des données, qu’exige l’application
des mesures prises, par le Secrétariat d’Etat à l’économie (seco) ou par l’unité admi-
nistrative désignée par le Conseil fédéral à cet effet. Les dispositions figurant à
l’art. 5 sont valables pour l’ensemble des dispositions de la section 3 (art. 5 à 7).
L’art. 6 régit l’entraide administrative en Suisse alors que l’art. 7 règle l’entraide
administrative et judiciaire entre des autorités suisses et étrangères ou entre lesdites
autorités et des organisations et enceintes internationales. S’agissant de ces derniè-
res, il ne faut entendre que celles dont les membres sont des Etats. Les art. 1 et 7 ne
doivent pas nécessairement avoir le même champ d’application. La violation présu-
mée d’une interdiction de livrer de la technologie des missiles dans un pays frappé
par des sanctions pourrait exiger, par exemple, la collaboration avec le MTCR (Ré-
gime de contrôle de la technologie des missiles). L’expression contenue dans l’art. 6
(entraide administrative en Suisse) «y compris les données sensibles» ne constitue
nullement une modification matérielle mais simplement une précision, par rapport
aux dispositions analogues en matière d’entraide administrative contenues dans la
LCB (art. 19) et dans la LFBM (art. 41), où l’on ne parle que de «données».
L’art. 7, al. 2, a pour objet de requérir des autorités étrangères, organisations ou
enceintes internationales la communication de données. A cet effet, la Suisse peut
fournir des données à des services étrangers, afin que ceux-ci puissent procéder à
l’étranger, à des éclaircissements supplémentaires et livrer de leur côté aux autorités
suisses les informations nécessaires à une procédure dans notre pays.
Les dispositions de l’al. 2 permettent la fourniture de données qui concernent aussi
bien des importateurs (let. a: destinataires de biens) que des exportateurs (let. b:
fourniture de biens). La communication de données prévue doit donc avoir pour
effet une entraide administrative, de la part d’autorités étrangères ou d’organisations
internationales, en faveur de la Suisse. Les données ne peuvent être transmises qu’à
condition que les autorités étrangères ou les organisations et enceintes internationa-
les soient liées par le secret de fonction ou par un devoir de discrétion équivalent, et
assurent ainsi une protection des données équivalente à celle de la Suisse.
Les al. 3 à 5 de l’art. 7 règlent pour leur part l’entraide administrative de la Suisse
avec l’étranger; s’agissant des opérations de doubles sanctions (de la part de la
Suisse comme de l’étranger), l’alinéa en fait une condition («pour autant que

1367
l’autorité étrangère applique également les sanctions internationales»). Les autres
dispositions de l’al. 3 correspondent à des prescriptions similaires dans des lois
fédérales assez récentes (cf. art. 31, al. 2, let. c, de la loi sur le blanchiment d’argent
[RS 955.0] et art. 38, al. 2, let. c, de la loi sur les bourses [RS 954.1]). Les autorités
suisses doivent pouvoir, sous certaines conditions, communiquer des renseigne-
ments aux autorités étrangères, organisations et enceintes internationales.
L’entraide administrative avec des autorités étrangères, des organisations et des
enceintes internationales est fondée sur l’idée que les autorités suisses ne recevront
de l’étranger les données nécessaires à l’exécution de cette loi qu’à condition que
notre pays mette également à la disposition de l’étranger des informations nécessai-
res à l’exécution de normes étrangères analogues à la présente loi.
L’art. 7, al. 4, se réfère à «l’office fédéral compétent»; il s’agit aujourd’hui de
l’Office fédéral de la justice48.
L’art. 7, al. 6, prévoit la possibilité de fournir une entraide judiciaire en cas
d’infractions à la LEmb. On peut se demander à ce sujet si cette disposition n’est pas
en contradiction avec l’art. 3, al. 3, de la loi sur l’entraide pénale internationale
(EIMP) selon lequel la demande est irrecevable si la procédure vise un acte qui
paraît tendre à diminuer des recettes fiscales ou contrevient à des mesures de politi-
que monétaire, commerciale ou économique. L’art. 11, al. 2, LEmb renvoie égale-
ment à l’infraction que constitue un trafic prohibé selon l’art. 76 de la loi sur les
douanes (RS 631.0).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 110 Ib 82), les délits fiscaux por-
tent exclusivement sur des actes qui contreviennent aux règles relatives à la fixation
et à la perception de redevances publiques de toute nature. L’art. 76 de la loi sur les
douanes ne coïncide pas avec cette définition. En principe, cet article ne protège pas
des redevances publiques, mais généralement des intérêts publics de nature écono-
mique.49
Celui qui se rend coupable d’un trafic prohibé ne commet pas un délit politique.
Selon le droit suisse, un tel délit n’existe que si les infractions ont lieu dans le cadre
d’un combat pour le pouvoir au sein d’un Etat ou si elles sont commises pour libérer
quelqu’un de la contrainte qu’il subit de la part d’un régime étatique excluant toute
opposition; il doit exister un lien étroit, direct et clair entre de tels faits et les buts
visés50. Des mesures d’embargo au sens de la LEmb ne sont pas des mesures de
politique monétaire, commerciale ou économique; il s’agit évidemment, comme le
révèlent leurs objectifs et leur justification, de mesures de politique extérieure.
L’art. 7, al. 5, tient compte de cette situation. En cas d’infraction aux mesures d’em-
bargo, l’entraide judiciaire internationale peut donc être accordée, les dispositions
procédurales de la loi sur l’entraide pénale internationale demeurant applicables.
 
48 
Cf. à ce propos les explications concernant l’art. 43 LOGA au ch. 2.1.2.
49 
Message du Conseil fédéral du 1er mars 1966 concernant l’approbation de six
conventions du Conseil de l’Europe; FF 1966 I 465 ss; H. Schultz, Das schweizerische
Auslieferungsrecht, p. 465 n. 18; Th. Gut, Die fiskalischen und militärischen Vergehen
im schweizerischen Auslieferungsrecht, p. 119, n. 7.
50 
ATF 108 Ib 409 cons. 7b; 106 Ib 301 cons. 4, 308 cons. 3b et citations.

1368
2.4 
Voies de droit (art. 8)
Selon l’art. 8, la procédure de recours est fondée sur «les dispositions générales de
la procédure fédérale», au nombre desquelles figurent également la Procédure pénale
fédérale (RS 312.0) et le Droit pénal administratif (RS 313.0). A noter que lorsqu’il
est question de problèmes liés à la politique de sécurité et à la politique extérieure,
le Conseil fédéral est la dernière instance de recours (Art. 72, PA; RS 172.021, en
relation avec l’art. 100, let. a, OJ; RS 173.110). Toutefois, d’autres cas doivent
pouvoir être portés en dernière instance devant le Tribunal fédéral, par la voie du
recours de droit administratif.
2.5 
Dispositions pénales et autres mesures (art. 9 à 14)
Conformément à l’art. 9, sera puni de l’emprisonnement pour 1 an au plus ou d’une
amende de 500 000 francs au plus quiconque viole intentionnellement des disposi-
tions d’exécution de la présente loi dont la violation est déclarée punissable. Sont
réputées telles les ordonnances du Conseil fédéral qui sont le fondement de mesures
coercitives concrètes. La condition est que l’ordonnance elle-même énonce claire-
ment les peines encourues en cas d’infraction. Dans l’hypothèse d’une violation
grave, la peine sera l’emprisonnement pour cinq ans au plus, assorti selon les cir-
constances d’une amende de 1 million de francs au maximum. En cas d’infraction
par négligence, la peine sera l’emprisonnement pour trois mois au plus ou une
amende de 100 000 francs au maximum. L’infraction est érigée en délit. Selon le
droit suisse actuel, seules sont punissables des personnes physiques. La loi fédérale
sur le matériel de guerre (LFMG), la loi fédérale sur le contrôle des biens (LCB) et
la loi sur l’énergie atomique (LEA) contiennent des dispositions pénales plus sévè-
res, qui tiennent compte de la gravité particulière des éléments constitutifs de
l’infraction. Il n’y a rien à changer à cela. En conséquence, lorsqu’une infraction à la
présente loi constitue simultanément une infraction aux lois spéciales susmention-
nées, c’est la peine plus sévère, selon la loi spéciale, qui doit être logiquement ap-
pliquée (art. 11, al. 1, LEmb). Si une infraction à la présente loi remplit simultané-
ment la qualification d’un trafic prohibé au sens de la loi sur les douanes, c’est cette
dernière qui s’applique exclusivement, sous réserve des dispositions pénales de la
LFMG, de la LCB et de la LEA (art. 11, al. 2, LEmb). En bref: si une contravention
constitue en même temps un trafic prohibé aux termes de la législation douanière,
c’est la loi sur les douanes qui s’applique exclusivement; mais si elle est en même
temps une contravention à la LFMG, à la LCB ou à la LEA, elle est passible des
(lourdes) peines prévues par ces trois lois. Dans tous les autres cas (en particulier en
cas de non-respect des sanctions financières), le projet de loi prévoit une peine
d’emprisonnement de cinq ans au plus.
Quiconque viole intentionnellement l’obligation de renseigner selon les art. 3 et 4
sera puni des arrêts ou d’une amende de 100 000 francs au plus en vertu de l’art. 10.
La même peine sanctionne des violations intentionnelles d’autres dispositions de la
loi, de prescriptions d’ordonnances selon l’art. 2, dont la transgression est déclarée
punissable, ainsi que de décisions se référant aux dispositions pénales de l’art. 10.
La condition est qu’un autre chef d’infraction pénale ne soit pas rempli simultané-
ment. En cas d’infraction par négligence, une amende de 40 000 francs au plus est
prévue.

1369
La confiscation du matériel et des valeurs soumis à une mesure de coercition sera
possible, alors même qu’aucune personne déterminée n’est punissable, si aucune
garantie ne peut être donnée qu’ils seront ultérieurement utilisés conformément au
droit (art. 13, al. 1). Le matériel et les valeurs confisqués ainsi que le produit éven-
tuel de leur réalisation seront dévolus à la Confédération (art. 13, al. 2). Comme on
l’a dit au ch. 1.3.3, la disposition figurant à l’art. 13 s’articule sur le critère de
l’absence de toute garantie que les pièces confisquées seront ultérieurement utilisées
conformément au droit. La loi est une lex specialis par rapport au CP (art. 58 et 59).
L’autorité de poursuite en cas de violations des dispositions pénales sera l’office
fédéral compétent dans le cas en question, qui peut demander au Ministère public de
la Confédération d’ouvrir une enquête de police lorsque l’importance de l’infraction
(en fait ou en droit) le justifie; lorsqu’une enquête de police est ouverte par le Mi-
nistère public de la Confédération, la juridiction fédérale est applicable (art. 14, al.
2, LEmb) en vertu de l’art. 340 CP. Même en pareil cas, une poursuite de la procé-
dure jusqu’à la Cour pénale fédérale n’interviendrait qu’exceptionnellement. En
vertu de la disposition légale procédurale de l’art. 18, al. 1, de la loi fédérale sur la
procédure pénale (PPF; RS 312.0; FF 2000 71), qui a été adoptée mais n’a pas
encore été mise en vigueur, le procureur général de la Confédération pourra déléguer
aux autorités judiciaires cantonales l’instruction et le jugement de l’affaire. Lorsque
des infractions en vertu de l’art. 11 devront être jugées selon les dispositions pénales
d’autres lois (LFMG, LCB, LEA), c’est la juridiction fédérale qui sera systémati-
quement compétente, conformément à ces lois spéciales. Par ailleurs, il est possible
que des infractions à la présente loi, comme la tromperie, soient également répri-
mées par les autorités de poursuite cantonales. Si aucune exception n’est prévue au
sens de l’art. 11, al. 1, la loi sur le droit pénal administratif est applicable (art. 11, al.
2, et 14, al. 1).
2.6 
Dispositions finales (art. 15 à 18)51
Sur la base de l’art. 15, le Conseil fédéral renseignera l’Assemblée fédérale sur
l’application de la loi par le biais des rapports sur la politique économique exté-
rieure. Il a fait cela chaque année depuis l’adoption de la première ordonnance
autonome – en d’autres termes, directement fondée sur la Constitution – concernant
les mesures d’embargo, la première fois avec le rapport 90/1 + 2.
L’art. 17 prévoit la modification de trois lois, qui présentent des interactions entre
elles et la LEmb. Il s’agit de la loi fédérale sur le matériel de guerre, de la loi sur
contrôle des biens et de la loi sur l’énergie atomique. Afin d’établir une concordance
avec les dispositions pénales de la LEmb (art. 11, al. 1, LEmb) dans des cas qui
peuvent aussi bien tomber sous le régime de la LFMG, que de la LCB ou de la LEA,
il y a lieu de modifier dans lesdites lois les dispositions qui peuvent avoir des intri-
cations avec les ordonnances se basant sur la LEmb.
–
Art. 25 LFMG: Lorsque les sanctions internationales portent aussi sur le
matériel de guerre, mais qu’aucune des marchandises régies par la LFMG
n’est mentionnée dans l’ordonnance basée sur la LEmb, la LFMG demeure
applicable (les critères qui y figurent devraient généralement suffire pour
refuser des autorisations; le droit régissant les sanctions internationales
 
51 
Ad art. 16: cf. explications au ch. 1.4 in fine

1370
laisse également aux Etats le soin de décider de quelle manière ils entendent
appliquer des interdictions d’exportation, par exemple). Mais pour tenir
compte de tous les cas dans lesquels doivent être prises des mesures fondées
sur la LEmb et portant sur du matériel de guerre, l’art. 25 LFMG prévoit dé-
sormais que le cas échéant, il n’y aura pas non plus d’autorisation octroyée
en vertu de la LFMG. Ainsi la situation est réglée de la même façon dans les
deux lois, ce qui permet en cas d’infraction l’application de la peine – plus
lourde – prévue par la LFMG.
–
Art. 6, al. 1, LCB: dorénavant, les sanctions internationales que le Conseil
fédéral transpose par voie d’ordonnances s’appliquent également aux mar-
chandises soumises à la LCB. L’al. 1, let. c, prévoit que l’octroi de permis
est exclu si des mesures de coercition fondées sur la loi sur les embargos ont
été édictées. Ce complément de la let. c nécessite une modification rédac-
tionnelle de tout l’al. 1.
–
Art. 5, al. 6, LEA: L’art. 5, al. 1 et 5, régit le refus d’autorisation pour des
combustibles nucléaires et déchets radioactifs (al. 1) ainsi que pour l’expor-
tation d’énergie produite dans des installations atomiques (al. 5). Si ces
normes ne devaient pas suffire et si des mesures de coercition devaient se
révéler nécessaires dans ce domaine à l’appui de la LEmb, entrerait alors en
jeu le nouvel al. 6 qui permet une concordance des situations sous l’angle de
la peine prévue.
En ce qui concerne la loi sur les armes (RS 514.54) et la loi sur les explosifs
(RS 941.41), il n’y a aucun besoin d’adaptation. Au cas où les importations
tombant sous le coup de ces lois devraient être interdites en vertu de la
LEmb (les deux lois en question ne prévoient pas une telle interdiction), la
peine prévue par la LEmb serait suffisante.
3 
Conséquences
3.1 
Conséquences financières et effets sur l’état
du personnel
Le service administratif compétent pour mettre en application la loi sera, en règle
générale, le seco. Il est donc prévu d’engager à cet effet le personnel correspondant à
deux postes de travail; le seco doit débaucher le personnel en question dans le cadre
de ses projets d’économies NOVE DUE et MINERVA. Ces deux postes seront pris
en compte dans les programmes d’économie mentionnés. Pour le reste, le projet n’a
aucune incidence financière, même pas sur l’application informatique de soutien de
l’administration fédérale.
3.2 
Evaluation des conséquences sur le plan
de la réglementation
Nécessité d’agir de l’Etat; moyens à disposition: la LEmb donne au Conseil fédéral
les moyens de prendre des mesures, en fonction de la situation, pour appliquer les
sanctions convenues sur le plan international, en les accompagnant de règles de
contrôle et d’exécution. Pour que les mesures d’embargo soient efficaces, il faut un

1371
cadre pénal adéquat et, s’agissant de l’exécution, le traitement de données person-
nelles peut se révéler inévitable. Le nouveau cadre pénal et les dispositions prévues
en matière de protection des données nécessitent une base légale formelle. Mais, par
rapport aux ordonnances adoptées jusqu’ici en la matière, la LEmb – compte tenu de
ses retombées concrètes – ne saurait être globalement assimilée à la réglementation
d’un nouveau domaine.
Conséquences pour les différents groupes sociaux: L’expérience acquise dans la
poursuite de cas relevant du droit pénal administratif a montré que, pour empêcher
que la loi ne soit tournée et pour renforcer en même temps l’effet préventif, il fallait
durcir le cadre pénal, en d’autres termes, l’adapter à celui des législations des pays
qui sont nos voisins proches et plus lointains.
Conséquences pour l’économie dans son ensemble: La loi déclare le Conseil fédéral
compétent pour adopter, sous forme d’ordonnances, des mesures de coercition. Les
conséquences pour l’économie dans son ensemble dépendent de l’ampleur des
sanctions, c’est-à-dire des mesures de coercition fixées dans ces ordonnances. Ces
mesures ne peuvent pas être estimées à l’avance.
Autres options: L’exécution de sanctions internationales nécessite impérativement
une base légale (cf. 1er al. du ch. 3.2).
Exécution conforme aux intentions: La création de conditions-cadre uniformes pour
assurer l’exécution de sanctions internationales est appropriée et souhaitable. Dans
ce but on s’est inspiré de dispositions ayant fait leurs preuves, qui figurent dans la
loi sur le contrôle des biens et dans la loi sur le matériel de guerre.
4 
Programme de la législature
Le projet est cité dans le programme de législature 1999–2003 (FF 2000 2168) dans
l’Annexe 2, ch. 1.1.
5 
Relation avec le droit européen
Dans le cadre de la politique commune en matière d’affaires extérieures et de sécu-
rité, l’Union européenne peut décider de mesures de coercition économiques à
l’encontre d’Etats tiers52 (séparément, les Etats membres n’en ont qu’exception-
nellement le pouvoir53). Après adoption à l’unanimité d’un point de vue commun ou
acceptation d’une action homogène, le Conseil des ministres peut arrêter à la majo-
rité qualifiée des sanctions économiques appropriées. De telles mesures de coerci-
tion sont édictées à l’échelon communautaire au moyen d’ordonnances et corres-
pondent, du point de vue du contenu, aux sanctions prévues dans la présente loi.
Afin de garantir l’application des dispositions de droit pénal, une transposition dans
le droit interne des Etats membres est nécessaire54. Ainsi, par exemple, la Républi-
que fédérale d’Allemagne a repris dans l’ordonnance relative à la politique écono-
mique extérieure les normes du droit communautaire sur l’embargo décrété contre
 
52 
Art. 11 à 28 (TUE) ainsi que les art. 60 et 301 du Traité instituant la Communauté euro-
péenne dans la version du Traité d’Amsterdam.
53 
Cf. art. 297 et art. 60, al. 2, du Traité instituant la Communauté européenne.
54 
Matthias Herdegen, Europarecht, 2e édition, Münich 1999, p. 277.

1372
l’Irak à la suite de l’invasion du Koweït. Les compétences communautaires en ma-
tière de commerce extérieur permettent à l’Union européenne d’appliquer à
l’échelon communautaire, en sus de la défense de ses propres intérêts, des sanctions
économiques décidées par l’ONU, l’OSCE et d’autres organisations internationales.
Par conséquent, il a été tenu compte de la décision du Conseil de sécurité de l’ONU
de 1992 concernant des sanctions contre la République fédérale de Yougoslavie
(Serbie et Monténégro), avec proclamation d’un embargo sur les relations commer-
ciales et d’une interdiction du trafic aérien. Le présent projet de loi est, dans cette
mesure, eurocompatible. Mais le projet n’a pas d’incidences sur les relations de la
Suisse avec l’Union européenne (cf. ch. 1.5.2).
6 
Bases légales
Les ordonnances du Conseil fédéral sur les mesures contre des Etats tiers trouvent
leur fondement dans l’art. 102, ch. 8, de la constitution de 1874, respectivement
l’art. 184 de la Constitution fédérale en vigueur. Il s’agit d’ordonnances autonomes,
en d’autres termes directement basées sur la Constitution55, qui reprennent à chaque
fois de façon indépendante un catalogue de sanctions décrétées en règle générale par
le Conseil de sécurité de l’ONU.
L’art. 102, ch. 8, de la constitution de 1874 octroie au Conseil fédéral les pouvoirs
d’édicter des ordonnances ou de prendre des mesures qui sont nécessaires à la sau-
vegarde des intérêts de la Confédération à l’étranger56. L’exercice de ces pouvoirs
est lié aux limites posées par le Tribunal fédéral. Le Conseil fédéral ne peut donc, à
défaut d’une base légale formelle, adopter une ordonnance directement fondée sur la
Constitution qu’à condition que les dispositions qui y sont contenues soient néces-
saires, urgentes, justifiées par des intérêts publics prépondérants et respectent le
principe de la proportionnalité.
En outre, ces prescriptions ne peuvent être en contradiction avec les textes adoptés
par l’Assemblée fédérale57 et elles doivent observer le principe de l’égalité devant la
loi ainsi que celui de la bonne foi58.
Avec la loi fédérale sur l’application de sanctions internationales, le Conseil fédéral
n’est plus lié par les restrictions précitées du Tribunal fédéral en ce qui concerne la
 
55 
Cf. par exemple l’ordonnance du 7 août 1990 instituant des mesures économiques envers
la République d’Irak (RS 946.206); l’ordonnance du 1er juillet 1998 instituant des
mesures à l’encontre de la République fédérale de Yougoslavie (RO 1998 1845);
l’ordonnance du 12 jan. 1994 concernant des mesures à l’encontre de la Libye
(RS 946.208), dont l’application a été suspendue par l’Arrêté du Conseil fédéral
du 31 mars 1999; l’ordonnance du 8 déc. 1997 instituant des mesures à l’encontre
de la Sierra Leone (RS 946.209); l’ordonnance du 25 nov. 1998 instituant des mesures
à l’encontre de l’UNITA (RS 946.204).
56 
Cf. Schindler in Kommentar BV, art. 102, ch. 8, note marg. 110 ss.
57 
Le Conseil fédéral reconnaît dans sa décision du 18 oct. 1995 relative à un cas
d’application de l’ordonnance du 12 jan. 1994 concernant des mesures à l’encontre de la
Libye (RS 946.208) qu’il est lié par la Constitution et par les lois, mais qu’il peut édicter
des prescriptions praeter legem (JAAC 1996 60/III, no 88, p. 783 à 789).
58 
Cf. ATF 123 IV 34 à 35 et 122 IV 261 et 262.

1373
limitation dans le temps et l’exclusion de peines d’emprisonnement59 (cf. les com-
mentaires portant sur le ch. 112). C’est pourquoi le présent projet de loi ne peut pas
non plus s’appuyer sur l’art. 184, al. 3, de la Constitution (qui correspond à l’ancien
art. 102, ch. 8) car celui-ci impose au Conseil fédéral d’édicter uniquement des
ordonnances temporaires60. Mais l’Exécutif fédéral demeure libre de prendre des
décisions hors de la loi sur l’embargo, en application de la dernière des dispositions
constitutionnelles précitées, et d’édicter des ordonnances pour une période limitée.
Le projet de loi relatif à l’application de sanctions internationales est fondé sur les
art. 54, al. 1, 122, al. 1, et 123, al. 1, de la Constitution (Cst.).
L’art. 54, al. 1, Cst., confère à la Confédération des pouvoirs généraux dans le do-
maine des affaires étrangères. L’instrument de la Confédération n’est pas limité sous
cet angle à des traités de droit international public. Indépendamment de tels traités,
la Confédération peut non seulement prendre des mesures dans les domaines de la
politique étrangère traditionnelle, comme la reconnaissance d’Etats et de gouverne-
ments, de l’entretien de relations diplomatiques et consulaires ainsi que de la pro-
tection diplomatique; elle peut également adopter des mesures de solidarité interna-
tionale61. L’application de sanctions décidées par des organisations internationales,
même si elle ne se fait que de manière autonome, est incontestablement une mesure
de solidarité envers la communauté internationale.
L’art. 122, al. 1, Cst., donne à la Confédération la compétence de légiférer dans le
domaine du droit civil – essentiel en l’espèce pour l’adoption des dispositions relati-
ves à la protection des données – et l’art. 123, al. 1, Cst., lui confère ces pouvoirs en
matière de droit pénal.
 
59 
Le Tribunal fédéral a répondu par l’affirmative à la question de savoir si le Conseil
fédéral pouvait prévoir des peines d’emprisonnement dans des ordonnances directement
fondées sur la Constitution, mais a précisé que, dans ce cas, une base légale constituée
par une loi formelle devait être créée le plus rapidement possible (ATF 123 IV 38).
60 
Le projet de Constitution fédérale ne contenait aucune disposition explicite concernant la
limitation dans le temps. Celle-ci a été introduite par l’Assemblée fédérale pour tenir
compte de la jurisprudence du Tribunal fédéral.
61 
Cf. Message du 20 novembre 1996 portant sur une nouvelle Constitution fédérale
(FF 1997 I 1 notamment p. 231 ss).

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message sur la loi fédérale sur l'application de sanctions internationales (Loi sur les
embargos, LEmb)
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2001
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Datum
17.04.2001
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