ch_vb · 99.040 · 1999-04-28 · de


#ST# 99.040
Message
relatif à l'arrêté fédéral autorisant la poursuite
de l'engagement de l'armée pour assurer l'encadrement
de requérants d'asile au niveau fédéral
du 28 avril 1999
Madame la Présidente,
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l'adopter, un
projet d'arrêté fédéral autorisant la poursuite de l'engagement de l'armée pour assu-
rer l'encadrement de requérants d'asile au niveau fédéral.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames
et Messieurs, les assurances de notre haute considération.
28 avril 1999 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
La présidente de la Confédération, Ruth Dreifuss
Le chancelier de la Confédération, François Couchepin
4048 
1999-131

Condensé
Eu égard à l'afflux 
de requérants d'asile, le Conseil fédéral a, par l'arrêté du
21 octobre 1998, chargé le Département fédéral de la défense, de la protection de la
population et des sports (DDPS) d'exploiter, à partir du 9 novembre 1998, des
logements provisoires destinés à un nombre maximum de 2000 requérants d'asile
non encore enregistrés dans les centres d'enregistrement de la Confédération et de
confier l'encadrement de ces personnes à des militaires. Le Conseil fédéral avait
décrété l'engagement de l'armée jusqu'au 8 mai 1999. L'Assemblée fédérale a
approuvé l'arrêté du Conseil fédéral lors de la session d'hiver.
Eu égard, notamment, à l'aggravation du conflit armé au Kosovo et à la recrudes-
cence des mouvements de fuite déclenchés dans cette région depuis début mars
1999, la Suisse doit s'attendre à un afflux extraordinaire de personnes en quête de
protection. En considération de ces circonstances, le Conseil fédéral a approuvé, le
14 avril 1999, le principe de la poursuite, au-delà du délai initial, de l'engagement
de l'armée pour assurer l'exécution des tâches d'hébergement et d'encadrement qui
incombent à la Confédération.
L'art. 70, al. 2, de la loi sur l'armée et.l'administration militaire (LAAM) prévoit
que l'engagement de-la troupe, mais aussi la continuation de ce dernier, doivent être
approuvés par l'Assemblée fédérale lors de la session suivante, pour autant que la
mise sur pied comprenne plus de 2000 militaires ou qu 'elle dure plus de trois se-
maines. Compte tenu de la situation actuelle, il est d'ores et déjà certain que
l'engagement de l'armée durera plus de trois semaines. Il est donc justifié de de-
mander l'approbation du Parlement. •
En adoptant le présent arrêté fédéral simple, le Parlement approuvera donc l'arrêté
du Conseil fédéral du 14 avril 1999 concernant la poursuite de l'engagement de
l'armée pour assurer l'encadrement de requérants d'asile au niveau fédéral. Il est
en outre proposé au Conseil national et au Conseil des Etats de limiter cet engage-
ment au 30 avril 2000.
4049

Message
I 
. 
Partie générale
II 
L'évolution dans le domaine de l'asile
Depuis le début des années 80, l'évolution du nombre des demandes d'asile est
marquée par d'importantes fluctuations. Alors qu'en 1991, on enregistrait plus de
40 000 nouvelles demandes, ce nombre a ensuite oscillé entre 16 000 et 18 000 par
année en moyenne jusqu'en 1996. Durant la même période, le nombre des personnes
dont la présence en Suisse relève du domaine de l'asile a toutefois augmenté de 4 %
en moyenne par année, en raison du refus de certains Etats de réadmettre leurs res-
sortissants déboutés, mais aussi de la guerre en ex-Yougoslavie. En 1997, le nombre
des demandes d'asile déposées en Suisse a augmenté de plus de 30 % par rapport à
l'année précédente, passant ainsi à 24 000. L'aggravation du conflit au Kosovo est à
l'origine d'une nouvelle augmentation massive des demandes d'asile au cours de
l'année précédente: de janvier à décembre 1998, 41 302 personnes au total ont de-
mandé l'asile, ce qui représente un accroissement de 72,2 % par rapport à 1997. Près
de la moitié de ces requérants sont originaires de la République fédérale de Yougo-
slavie. Rien qu'au cours du dernier trimestre de 1998, 13 000 des quelque 20000
demandes d'asile déposées émanaient de ressortissants de la République fédérale de
Yougoslavie.
12 
La situation en matière d'hébergement et d'encadrement
dans le domaine de l'asile
Conformément à l'art. 14 de la loi sur l'asile (LAsi; RS 142.31), la Confédération,
par l'entremise de l'Office fédéral des réfugiés (ODR), est responsable de
l'hébergement des requérants d'asile jusqu'au moment où ceux-ci ont passé
l'examen sanitaire de frontière et ont été enregistrés et attribués à un canton. A cet
effet, elle dispose de quatre centres d'enregistrement (Genève, Bàie, Chiasso et
Kreuzungen) ainsi que d'un centre de transit (Altstätten). La capacité d'accueil des
structures ordinaires est d'environ 1200 places. Si l'afflux des requérants reste
constant, l'ODR est en mesure d'enregistrer, dans les centres existants, jusqu'à 3500
nouveaux arrivants par mois et de les répartir dans les cantons.
Vu le nombre élevé des demandes d'asile déposées depuis le début de l'automne
1998, l'ouverture à Genève-Cointrin, à Bronschhofen et à Chiasso de logements de
seco.urs supplémentaires, gérés par du personnel civil, a permis à l'ODR
d'augmenter de 500 places les structures d'hébergement de la Confédération, qui
comptent ainsi quelque 1700 places. En recrutant du personnel supplémentaire dans
les centres d'enregistrement, l'ODR a, au cours de l'hiver 1998, porté à 5500 per-
sonnes par mois la capacité d'enregistrement et d'attribution aux cantons.
Sur mandat de l'ODR, l'armée exploite à l'heure actuelle trois logements de secours
offrant quelque 300 places (Gantrisch, Gurnigelbad et Mollis). Les logements de
secours précédemment exploités à Tennen et Turtig ont entretemps été fermés. Au
total, l'ODR dispose aujourd'hui de 2000 places d'hébergement environ. Quelque
1200 personnes supplémentaires pourraient être hébergées dans d'autres cantonne-
ments de l'armée, dont l'inspection a confirmé l'aptitude à servir de logement de
4050

secours, pour autant que l'on dispose du personnel d'encadrement nécessaire. Le
Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports
(DDPS) pourrait mettre ces cantonnements à disposition en l'espace de quelques
semaines.
Une fois enregistrés dans les centres, les requérants d'asile sont attribués aux can-
tons, conformément aux pourcentages prévus par la clé de répartition. En vertu des
art. 20 et 20a LAsi, les cantons doivent assurer la continuation de l'hébergement et
de l'assistance des.requérants pendant la procédure d'asile. Ds perçoivent à cet effet
une indemnité de la Confédération.
Les cantons de Genève et de Saint-Gall ont annoncé qu'ils étaient dans
l'impossibilité d'accueillir de nouveaux arrivants et ont demandé la suspension
temporaire des admissions. Pour le Conseil fédéral, il est toutefois évident que,
même dans une situation aussi précaire, on ne saurait déroger à la répartition prévue,
entre la Confédération et les cantons, des tâches d'hébergement et d'assistance.. Les
cantons ont en effet l'a possibilité de recourir aux moyens de la protection civile ou
de permettre l'hébergement d'un nombre accru de requérants d'asile chez des pro-
ches.
13 ' 
L'engagement de l'armée pour assurer l'encadrement
de requérants d'asile au niveau fédéral
L'escalade militaire amorcée en juin 1998 au Kosovo a provoqué une forte augmen-
tation du nombre des nouvelles demandes d'asile au début de l'automne 1998.
L'ODR a dû, dans de très brefs délais, quadrupler sa capacité d'enregistrement dans
les centres de la Confédération. Vu la précarité de la situation en matière
d'hébergement et d'encadrement, le Conseil fédéral a, par arrêté du 21 octobre 1998,
chargé le DDPS d'exploiter, dès le 9 novembre 1998, des logements provisoires
destinés à un nombre maximum de 2000 demandeurs d'asile non encore enregistrés,
d'assurer l'encadrement des requérants par des militaires (mise à disposition et
aménagement des logements, distribution du ravitaillement, organisation de la vie en
commun, application du règlement interne, assignation des corvées de nettoyage aux
requérants d'asile, assistance médicale) ainsi que de garantir le maintien de la sécu-
rité (contrôle des accès, fouilles pour rechercher des armes, permanence assurée 24
heures sur 24 pour donner l'alarme en cas d'incident). Conformément à l'arrêté du
Conseil fédéral, l'exploitation de ces logements de secours par l'armée était prévue
pour une durée de six mois. En ce qui concerne les autres modalités de l'engagement
de l'armée décidé par le Conseil fédéral, nous vous renvoyons aux explications
figurant au ch. 12 du message du 4 novembre 1998 concernant l'arrêté fédéral sur
l'engagement de l'armée pour assurer l'encadrement de requérants d'asile au niveau
fédéral (FF 79954911s.).
Le service d'appui de l'armée ordonné par le Conseil fédéral, le 21 octobre 1998,
pour assurer l'encadrement de requérants d'asile au niveau fédéral a été approuvé le
8 décembre 1998 par le Conseil des Etats et le 16 décembre 1998 par le Conseil
national (FF 7999 233).
Les expériences faites au cours des six mois écoulés avec l'engagement de la troupe
dans les secteurs de l'hébergement et de l'engagement peuvent être qualifiées de
positives, tant pour le DDPS que pour le Département fédéral de justice et police
(DFJP).
4051

14 
La poursuite de l'engagement de l'armée
Grâce à l'appui efficace que l'armée a fourni en matière d'encadrement durant ces
derniers mois, il a été possible de maîtriser l'important afflux de requérants d'asile et
d'offrir, au niveau fédéral, un toit à tous les nouveaux arrivants.
Le principe de subsidiarité applicable au service d'appui au profit des autorités
civiles (cf. art. 67, al. 2, de la loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire;
RS 5J0.10) prévoit expressément que l'armée n'apporte son aide que si les autorités
civiles ne sont plus en mesure de s'acquitter de leurs tâches par manque de person-
nel, de matériel ou de temps. Conformément à la planification'existante, l'ODR est
en mesure d'accueillir jusqu'à 5500 nouveaux arrivants par mois, de les enregistrer
et de les attribuer aux cantons, lorsque le flux des demandes est régulier. Toutefois,
les expériences faites au cours de l'hiver dernier montrent clairement que l'ODR
atteint les limites de ses ressources et de ses structures, qu'il s'agisse de personnel,
de logistique ou de technique, lorsque le seuil critique de 5500 nouvelles arrivées par
mois est dépassé.
L'engagement de l'armée, approuvé par l'Assemblée fédérale lors de la session de
décembre 1998, est limité au 8 mai 1999. La précarité de la situation humanitaire au
Kosovo, le nouvel exode des populations depuis le début du mois de mars 1999, les
migrations secondaires que ne manquera pas de provoquer la saturation des structures
des pays d',accueil de la région et le fait que de nombreuses personnes déplacées ont
de proches parents en Suisse sont autant de facteurs face auxquels il convient de se
demander une nouvelle fois comment notre pays pourra maîtriser un afflux extraor-
dinaire de personnes en quête de protection. De plus, l'extension des structures
d'accueil de la Confédération s'avère nécessaire dans la perspective d'une multipli-
cation des goulots d'étranglement qui risquent de se produire temporairement dans
les cantons sur le plan de l'hébergement. Cette mesure n'entend toutefois aucune-
ment déroger à la répartition prévue, entre la Confédération et les cantons, des tâches
d'hébergement et d'encadrement; il s'agit simplement de créer les conditions de
flexibilité nécessaires à l'accomplissement des tâches dévolues.
Compte tenu de l'ensemble de ces circonstances, la poursuite de l'engagement de
l'armée au-delà du 8 mai 1999 s'avère aussi judicieuse que nécessaire. C'est pour-
quoi le Conseil fédéral a approuvé, le 14 avril 1999, le principe de la poursuite de
l'engagement de l'armée pour assurer l'hébergement et l'encadrement de requérants
d'asile au niveau fédéral après l'échéance du délai en cours. D a chargé le DFJP et le
DDPS de prendre toutes les mesures de planification qui s'imposent, afin que la
Suisse puisse, si une situation extraordinaire devait brusquement se produire (arrivée
de plus de 5500 personnes par mois), encadrer et héberger dans des logements de
secours 2000 personnes supplémentaires en quête-d'asile ou de protection, jusqu'à
ce qu'elles soient enregistrées, entendues et attribuées à un canton.
Etant donné que ce nouvel arrêté ne.concerne que la prolongation de l'engagement
de l'armée précédemment décidé par le Conseil fédéral et approuvé par le Parlement,
les modalités de l'encadrement de requérants d'asile par des militaires restent fon-
damentalement les mêmes.
En complément à la prolongation de l'engagement de l'armée, décidée le 14 avril
1999 par le Conseil fédéral, le Département fédéral de l'économie (DFE) prépare, de
concert avec le DFJP, un engagement accru dans le domaine de l'asile de personnes
astreintes au service civil.
4052

15 
La nécessité d'un arrêté fédéral
L'arrêté du Conseil fédéral se fonde sur l'art. 70 de la loi fédérale sur l'armée et
l'administration militaire (RS 510.10), qui est étroitement lié à l'art. 102, ch. 11, de
la constitution. En ce qui concerne l'obligation d'obtenir l'approbation du Parlement
pour l'engagement de l'armée et la prolongation de celui-ci, nous vous renvoyons
aux explications figurant au ch. 13 du message du 4 novembre 1998 concernant
l'arrêté fédéral sur l'engagement de l'armée pour assurer l'encadrement de requé-
rants d'asile au niveau fédéral (FF 1998 4912 s.).
16 
Procédure préliminaire
En raison même de sa nature, le présent message n'a pas pu faire l'objet d'une pro-
cédure de consultation auprès des cantons, des partis politiques et des milieux inté-
ressés. D a toutefois été élaboré en étroite collaboration avec les services compétents
du DDPS, du DFJP et de la Chancellerie fédérale.
2 
Partie spéciale
Art. 1 •
Un engagement de l'armée, déjà ordonné par le Conseil fédéral sous la forme d'un
service d'appui, mais aussi la prolongation de celui-ci doivent être approuvés après
coup (cf. les explications figurant au ch. 13 du message du 4 novembre 1998 con-
cernant l'arrêté fédéral sur l'engagement de l'armée pour assurer l'encadrement de
requérants d'asile au niveau fédéral; FF 1998 4912 s.).
Art. 2
Par cette disposition, nous proposons de limiter l'engagement de l'armée dans le
temps. La troupe doit être engagée, jusqu'au 30 avril 2000 au plus tard, pour assurer
l'encadrement des requérants d'asile qui, avant leur attribution à un canton, ne peu-
vent être enregistrés et hébergés dans les centres d'enregistrement de la Confédéra-
tion.
S'agissant de l'évolution de la situation dans le domaine de l'asile au cours des
prochains mois, il est de facto exclu que l'on parvienne bientôt, au Kosovo, à des
solutions politiques susceptibles d'apporter durablement une certaine forme de
stabilité. Selon toute vraisemblance, l'afflux des réfugiés originaires du Kosovo
augmentera fortement; à moyen terme, il n'est donc guère envisageable de pouvoir
tabler sur les structures civiles ordinaires pour assurer l'encadrement de requérants
d'asile au niveau fédéral. Dès lors, le DFJP sera tributaire de l'appui de l'armée
durant les mois à venir.
3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
La présente proposition peut, selon la situation, avoir des répercussions sensibles sur
la planification des services, sur l'instruction ainsi que sur la reconversion et
l'équipement des troupes engagées. Afin que l'armée puisse assurer pleinement
l'hébergement et l'encadrement de 2000 requérants d'asile, tout en continuant à
4053

assumer son mandat de surveillance et de protection d'installations menacées, il
faudrait convoquer, en dehors des tableaux de CR, de nombreux corps de troupes
supplémentaires. Concrètement, les mises sur pied n'interviendront toutefois que si
l'ODR n'est plus en mesure d'assurer lui-même l'hébergement et l'encadrement
avec des moyens civils, et uniquement dans les proportions nécessaires pour sur-
monter la situation. L'engagement de corps de troupes convoquées en renfort entraî-
nerait un accroissement considérable des coûts.
Pour sa part, le DFJP est notablement déchargé par la proposition, car les seules
dépenses de personnel nécessaires à la gestion, par du personnel civil, d'un centre
d'hébergement de 200 requérants d'asile se montent à quelque 160000 francs par
mois.
Les frais d'hébergement et d'entretien des requérants d'asile, de même que, notam-
ment, les frais d'assistance médicale sont de toute manière pris en charge par le
DFJP. A cet effet, il faut compter 25 francs au moins par personne et par jour. Les
ressources portées au budget du DFJP pour 1999 (y compris les crédits supplémen-
taires) ne suffiront vraisemblablement pas.
Les expériences faites dans les années 1990/91 montrent que les logements provisoires
. gérés par les cantons pour décharger les centres d'enregistrement coûtent très cher.
4 
Programme de la législature
Le présent objet n'est pas annoncé dans le rapport du 18 mars 1996 sur le Pro-
gramme de la législature 1995-1999. Mais le présent arrêté fédéral autorisant la
poursuite de l'engagement de l'armée pour assurer l'encadrement de requérants
d'asile au niveau fédéral constitue incontestablement un important objectif de politique
nationale.
5 
Bases juridiques
51 
Constitutionnalité
Le présent arrêté fédéral est conforme à la constitution, n se fonde sur l'art. 85, ch. 9,
de cette dernière.
52 
Forme juridique
Conformément aux art. 4 à 8 de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC;
RS 171.11), le présent acte législatif doit revêtir la forme d'un arrêté fédéral simple.
De ce fait, le présent arrêté n'est pas de portée générale. Les arrêtés fédéraux simples
ne sont pas sujets au référendum (art. 8, al. 2, LREC).
Conformément à l'art. 70, al. 2, LAAM, l'engagement de l'armée doit être approuvé
par l'Assemblée fédérale lors de la session suivante. Le Conseil national et lé Con-
seil des Etats devraient dès lors prendre leur décision au cours de la session d'été
1999, dans le cadre d'une procédure parlementaire accélérée (procédure extraordi-
naire).
40326
4054

Arrêté fédéral 
Projet
autorisant la poursuite de l'engagement de l'armée
pour assurer l'encadrement de requérants d'asile
au niveau fédéral
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'art. 85, ch. 9, de la constitution;
vu l'art. 70 de la loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire1;
vu le message du Conseil fédéral du 28 avril 19992,
arrête:
Art. 1
L'arrêté du Conseil fédéral du 14 avril 1999 concernant la poursuite, au-delà du
8 mai 1999, 'du service d'appui de l'armée pour assurer l'encadrement de requérants
d'asile au niveau fédéral3, est approuvé.
Art. 2
L'engagement de l'armée pour assurer l'encadrement de requérants d'asile durera
jusqu'au 30 avril 2000 au plus tard.
Art. 3
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas soumis au référendum.
40326
1 
RS 510.10
2 
FF 1999 4048
3 
FF 1999 233
4055

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif à l'arrêté fédéral autorisant la poursuite de l'engagement de l'armée pour
assurer l'encadrement de requérants d'asile au niveau fédéral du 28 avril 1999
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1999
Année
Anno
Band
4
Volume
Volume
Heft
23
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
99.040
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
15.06.1999
Date
Data
Seite
4048-4055
Page
Pagina
Ref. No
10 109 863
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