ch_vb · JAAC 68.85 · 2004-02-02 · de


JAAC 68.85
Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 2. Februar
2004
Prétentions de différentes catégories d’assurés de la Caisse fédérale de
pensions (PUBLICA, auparavant CFP) à une retraite anticipée. Droits
acquis. Protection de la confiance.
- Le droit des assurées de la génération d’entrée à une retraite anticipée
avec rente entière, garanti de façon répétée depuis 1987 par les
dispositions transitoires des statuts de la Caisse fédérale d’assurance
(CFA) et les statuts de la Caisse fédérale de pensions (CFP), ainsi que
par la loi sur la CFP, constitue un droit acquis. Un tel droit l’emporte
devant une modification de la législation et ne peut par conséquent pas
être supprimé par le législateur (ch. 14).
- La possibilité, ancrée actuellement dans les ordonnances d’exécution
de la loi sur la CFP, d’accorder aux assurés une rente entière après
40 ans de cotisation et après la 62ème année, ne constitue pas un droit
acquis (ch. 40). En raison du principe de la bonne foi et du fait que
des assurés auraient pu prendre des dispositions qu’ils ne sauraient
modifier sans subir un préjudice, une augmentation de cet âge doit
être assortie d’un délai transitoire proportionné (ch. 42). Cela vaut
également pour une augmentation du taux de remboursement de la
rente transitoire prévue dans la loi sur la CFP (ch. 48 s.).
Ansprüche verschiedener Kategorien von Versicherten der
Pensionskasse des Bundes (PUBLICA, früher PKB) auf vorzeitigen
Altersrücktritt. Wohlerworbene Rechte. Vertrauensschutz.
- Der seit 1987 wiederholt in den Übergangsbestimmungen der Statuten
der Eidgenössischen Versicherungskasse (EVK) und der Statuten der
Pensionskasse des Bundes (PKB) sowie im PKB-Gesetz garantierte
Anspruch der weiblichen Versicherten der Eintrittsgeneration (so
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genannte «Garantiefrauen») auf vorzeitigen Altersrücktritt bei voller
Rente stellt ein wohlerworbnes Recht dar. Diese Ansprüche haben damit
gesetzesbeständigen Charakter und können auch vom Gesetzgeber nicht
mehr aufgehoben werden (Ziff. 14).
- Die heute in den Ausführungsverordnungen zum PKB-Gesetz
verankerte Möglichkeit der Versicherten, nach 40 Beitragsjahren ab
dem 62. Altersjahr eine volle Rente beziehen zu können, stellt kein
wohlerworbenes Recht dar (Ziff. 40). Auf Grund des Grundsatzes von
Treu und Glauben und da im Einzelfall Vertrauensschutzpositionen
entstanden sein können, erfordert eine Erhöhung der entsprechenden
Altersgrenzen jedoch eine angemessene Übergangsfrist (Ziff. 42).
Gleiches gilt auch für eine Erhöhung der Rückzahlungspflicht der im
PKB-Gesetz verankerten Überbrückungsrente (Ziff. 48 f.).
Diritti di diverse categorie di assicurati della Cassa pensione della
Confederazione (PUBLICA, in precedenza CPC) al pensionamento
anticipato. Diritti acquisiti. Protezione della buona fede.
- Il diritto garantito alle assicurate della generazione d’entrata al
pensionamento anticipato con una rendita piena, diritto ripetutamente
garantito nelle disposizioni transitorie degli statuti della Cassa
federale di assicurazione (CFA) della Confederazione e degli statuti
della Cassa pensione della Confederazione (CPC), costituisce un diritto
acquisito. Questi diritti hanno pertanto la priorità sulla legge e non
possono essere abrogati dal legislatore (n° 14).
- La possibilità, prevista oggi nelle ordinanze d’esecuzione della legge
sulla CPC, per gli assicurati di ottenere una rendita piena dopo 40 anni
di contributi a partire dal 62esimo anno di età[103], non costituisce
un diritto acquisito (n° 40). Sulla base del principio della buona fede
e poiché nel caso singolo possono essersi create posizioni degne di
protezione, un aumento del relativo limite di età necessita di un periodo
transitorio adeguato (n° 42). Lo stesso vale anche per un aumento del
tasso di rimborso della rendita transitoria previsto dalla legge sulla
CPC (n° 48 seg.).
Das Bundesamt für Justiz (BJ) äusserst sich zu Fragen bezüglich der
Rechtsnatur von Ansprüchen auf vorzeitigen Altersrücktritt im Rahmen
der Pensionskasse des Bundes PUBLICA. Die Fragen stellen sich konkret
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in Zusammenhang mit der Revision des Bundesgesetzes über die
Pensionskasse des Bundes vom 23. Juni 2000 (PKB-Gesetz, SR 172.222.0) und
der entsprechenden Ausführungsverordnungen.
I. Ansprüche der weiblichen Versicherten der Eintrittsgeneration
(so genannte «Garantiefrauen»)
a. Sachverhalt
1. Art. 23 der Statuten der Eidgenössischen Versicherungskasse vom
29. September 1950 hielt fest, dass den weiblichen Versicherten der Bezug
der Altersrente «mit dem vollendeten 60. Altersjahr oder mit dem vollendeten
35. Versicherungsjahr» zusteht[104]. Für männliche Versicherte war der
Altersrücktritt erst mit erreichtem 65. Altersjahr möglich. Die Möglichkeit des
Altersrücktrittes nach 35 Beitragsjahren stand den weiblichen Versicherten
seit Gründung der Eidgenössischen Versicherungskasse im Jahr 1920 zu[105]
und blieb bis Ende 1987 in ihren Grundzügen unverändert.
2. Mit den am 1. Januar 1988 in Kraft gesetzten Statuten der Eidgenössischen
Versicherungskasse (EVK-Statuten) vom 2. März 1987[106] wurden männliche
und weibliche Versicherte in der Pensionskasse des Bundes gleichgestellt
und die für eine volle Altersrente erforderliche Anzahl Versicherungsjahre
für beide Geschlechter auf 40 Jahre festgelegt. Seit diesem Zeitpunkt haben
Versicherte, welche das 62. Altersjahr und 40 Beitragsjahre vollendet haben,
Anspruch auf eine ungekürzte Altersrente (Art. 20 EVK-Statuten).
Für weibliche Versicherte stellte diese Änderung eine Verschlechterung
dar. Deshalb wurde für die weiblichen Versicherten, welche am 1. Januar
1988 mehr als 20 Jahre alt waren (Eintrittsgeneration), in Art. 57 eine
Übergangsregelung geschaffen: Während 20 Jahren (also bis zum
31. Dezember 2007) wurde ihnen das Recht eingeräumt, weiterhin nach
35 Beitragsjahren oder nach dem 60. Altersjahr bei vollem Rentenanspruch in
Pension zu gehen.
Zu dieser Übergangsregelung hielt der Bundesrat in seiner Botschaft fest:
«Den weiblichen Versicherten der Übergangsgeneration soll die geltende
Regelung des vorzeitigen Altersrücktrittes, frühestens ab dem 55. Altersjahr,
im Sinne eines wohlerworbenen Rechtes weitgehend gewahrt bleiben.»[107]
«Für die weiblichen Mitglieder der Eintrittsgeneration muss in Berücksichtigung
des seit Bestehens der Kasse möglichen Altersrücktrittes mit 35 Beitragsjahren
oder mit dem vollendeten 60. Altersjahr eine grosszügige Übergangsregelung
gewährt werden. Danach kann die Eintrittsgeneration der weiblichen Mitglieder
noch während 20 Jahren die bisherige Regelung beanspruchen. Für alle neu
eintretenden weiblichen Mitglieder gelten hingegen die gleichen Bestimmungen
wie für die versicherten Männer.»[108]
3. Die am 1. Januar 1995 in Kraft getretenen Statuten der Pensionskasse
des Bundes (PKB-Statuten)[109] hielten die seit 1988 geltende Regelung bei:
Aufgrund von Art. 31 der PKB-Statuten haben die Versicherten Anspruch
auf die volle Altersrente, wenn sie die vollständige Versicherungsdauer
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von 40 Versicherungsjahren und wenigstens das 62. Altersjahr erreicht
haben. In Art. 71 Abs. 1 wurde die Übergangsregelung für die Frauen der
Eintrittsgeneration unverändert beibehalten[110].
4. Am 1. März 2001 trat das PKB-Gesetz in Kraft. In Art. 23 bestätigt dieses
Gesetz ausdrücklich die Übergangsbestimmungen der früheren Statuten:
«Art. 23 Übergangsgeneration nach bisherigem Recht
Versicherte, deren Rechtsstellung durch die Übergangsbestimmungen bisheriger
Statuten geregelt wird, behalten diese auch unter dem neuen Recht bei. Der
Bundesrat erlässt die Übergangsbestimmungen.»
Damit werden auf Gesetzesstufe die bisher im Verordnungsrecht definierten
Übergangsbestimmungen und insbesondere die Ansprüche der weiblichen
Versicherten der Eintrittsgeneration bestätigt.
In seiner Botschaft hielt der Bundesrat dazu fest:
«Die geltenden PKB-Statuten enthalten in den Artikeln 71-75 verschiedene
Übergangsbestimmungen zu den früheren Statuten von 1987. Es handelt sich
dabei um Vorschriften, die bestimmen, bei welchen Sachverhalten die in den
alten aufgehobenen Statuten vorgesehene Regelung inhaltlich auch unter dem
neuen Recht weiterhin zur Anwendung gelangen soll. Diese Bestimmungen
sind inzwischen durch Zeitablauf - bis auf eine - hinfällig geworden. Das
PKB-Gesetz hält in diesem Zusammenhang lediglich den Grundsatz fest, dass die
so erworbene Rechtsstellung auch unter dem neuen Recht beibehalten wird und
dass der Bundesrat die entsprechenden Übergangsbestimmungen zu erlassen hat.
Es handelt sich dabei um die so genannten «Garantiefrauen» nach Artikel 71
Absatz 1 der PKB-Statuten: Weibliche Mitglieder der Eintrittsgeneration,
d. h. Frauen, die Ende 1987 mehr als 20, aber weniger als 65 Jahre alt waren,
können bis Ende 2007 weiterhin nach dem vollendeten 60. Altersjahr oder dem
vollendeten 35. Beitragsjahr die ungekürzte Altersrente einschliesslich des festen
Zuschlages beziehen.»[111]
Gestützt auf Art. 23 PKB-Gesetz gewährleistete der Bundesrat den weiblichen
Versicherten der Eintrittsgeneration in der PKBV 1[112] den bisher gewährten
Anspruch auf volle Altersrente nach 35 Beitragsjahren:
«Art. 74 Übergangsgeneration nach bisherigem Recht
Die Rechte der Angehörigen der weiblichen Eintrittsgeneration gemäss Artikel 71
Absatz 1 der PKB-Statuten werden gewährleistet. An Stelle des festen Zuschlages
tritt die nach dieser Verordnung berechnete Überbrückungsrente, welche nicht
rückzahlbar ist.»[113]
Art. 32 f. PKBV 1 sieht im Weiteren vor, dass die Versicherten im Kernplan
weiterhin nach einer Versicherungsdauer von 40 Jahren und frühestens nach
dem vollendeten 62. Altersjahr Anspruch auf eine volle Rente haben.
5. Der Bundesrat beschloss am 29. Oktober 2003, das PKB-Gesetz zu
revidieren. Gleichzeitig beauftragte er das Eidgenössische Finanzdepartement
(EFD), im Rahmen einer Anpassung des Verordnungsrechts, Alter und
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Versicherungsdauer für den Bezug der vollen Rente so festzulegen, dass
die freiwilligen vorzeitigen Rücktritte für Publica und den Arbeitgeber
kostendeckend durchgeführt werden könnten[114].
b. Handelt es sich bei der Übergangsbestimmung für
«Garantiefrauen» um ein wohlerworbenes Recht oder besteht
eine Vertrauensschutzposition?
6. «Wohlerworbene Rechte» (oder erworbene Rechte, «droits acquis»)
sind ein schillernder Begriff, dessen genaue Tragweite in Lehre und
Rechtsprechung umstritten ist[115]. Verschiedentlich wurde sogar die
Notwendigkeit der Rechtsfigur an sich in Frage gestellt. Insgesamt kann jedoch
festgehalten werden, dass unter wohlerworbenen Rechten eigentumsähnliche
Rechtspositionen verstanden werden, die für die Betroffenen zum Zeitpunkt
einer Gesetzesänderung definitiv bestanden haben und an die auch
der Gesetzgeber gebunden ist. Mit anderen Worten: Es handelt sich um
Rechtspositionen, die durch eine Gesetzesänderung im Prinzip nicht
mehr zum Nachteil der Rechtsunterworfenen verändert werden können
(«Gesetzesbeständigkeit»).
Kieser beschreibt die Figur der wohlerworbenen Rechte wie folgt:
«Als wohlerworben werden jene Rechte bezeichnet, die sich durch eine
derartige Beständigkeit auszeichnen, dass sie auch nicht durch Gesetz
abänderbar sind; sie werden durch die Eigentumsgarantie bzw. durch das
Prinzip des Vertrauensschutzes geschützt. Wohlerworbene Rechte gehen
zurück auf historische Wurzeln (ehehafte Tavernenrechte) oder auf gegenseitige
Willenserklärung (d. h. auf Verträge bzw. vertragsähnliche Verhältnisse).
Daneben können wohlerworbene Rechte auch durch ausdrückliche Festlegung
im Gesetz entstehen, sofern der Gesetzgeber die betreffende Rechtsposition ein
für alle Mal von Gesetzesabänderungen ausnehmen wollte. In der Praxis werden
entsprechende Rechtspositionen eher ausnahmsweise anerkannt.»[116]
7. Wohlerworbene Rechte sind zu unterscheiden von Besitzstandsgarantien
sowie Anwartschaften. Das BJ zitiert erneut Kieser:
- Besitzstandsgarantie: «Nach der Besitzstandsgarantie bleiben gemäss
bisherigem Recht erworbene Rechtspositionen auch weiterhin bestehen,
obwohl sie dem neuen Recht nicht entsprechen. Damit eine entsprechende
Garantie anzunehmen ist, muss somit das neue Recht ausdrücklich
festlegen, dass die erworbene Position «nach wie vor» gilt. Insoweit
ist die Besitzstandsgarantie ohne weiteres abgrenzbar gegenüber den
wohlerworbenen Rechten. Diese werden wegen ihres besonderen
Geltungsgrundes auch nach einer Rechtsänderung gewährleistet (woran
das neue Recht nichts zu ändern vermag), während die durch eine
Besitzstandsgarantie geschützten Positionen nur deshalb weitergelten, weil
das neue Recht dies so vorsieht.»[117]
- Anwartschaft: «Anwartschaften bilden ein Recht, das erst im Werden begriffen
ist; der sich daraus zukünftig ergebende (allfällige) Anspruch kann noch
nicht gefordert und durchgesetzt werden. Sie stehen insoweit in einem
abgrenzbaren Gegensatz zu Versicherungsleistungen, welche nach Eintritt
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des Versicherungsfalles fällig sind und gefordert werden können; es liegt ein
«mögliches Recht» vor. Beispiel bildet etwa das statutarisch gewährte Recht
eines vorzeitigen Altersrücktrittes; sofern der Versicherungsfall - d. h. der
Altersrücktritt - nicht eingetreten ist, liegt eine blosse Anwartschaft vor».[118]
8. Vertrauensschutzpositionen sind mit wohlerworbenen Rechten eng
verwandt, stellen jedoch eine etwas andere Figur dar. Beim Vertrauensschutz
(Art. 9 BV[119]) geht es darum, das berechtigte Vertrauen der Einzelnen in
das Verhalten der Behörden zu schützen, sofern dieses Verhalten bestimmte
Erwartungen begründet[120].
In der Regel geht es dabei um Zusicherungen von Behörden, welche
gegenüber der geltenden Rechtslage Bestand haben. Damit eine geschützte
Vertrauensposition entsteht, müssen fünf Voraussetzungen kumulativ erfüllt
sein:
1. Erstens ist eine Vertrauensgrundlage nötig, d. h. es muss eine konkrete
Zusicherung mit Bezug auf eine bestimmte Person erfolgt sein.
2. Zweitens muss diese Zusicherung von einer dafür zuständigen Behörde
stammen oder diese Behörde musste aus zureichenden Gründen als zuständig
betrachtet werden können.
3. Drittens darf die Unrichtigkeit der Zusicherung nicht ohne weiteres
erkennbar gewesen sein.
4. Viertens muss die sich auf den Vertrauensschutz berufende Person
Dispositionen getroffen haben, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht
werden können.
5. Schliesslich darf die gesetzliche Ordnung seit der Zusicherung keine
Änderung erfahren haben.
Der Vertrauensschutz richtet sich gegen alle Behörden, kann also
grundsätzlich auch den Gesetzgeber binden. Grundsätzlich ist zwar der
Vertrauensschutz davon abhängig, dass sich die Rechtslage seit der gegebenen
Zusicherung nicht verändert hat. Verschiedene Autoren halten jedoch fest,
dass diese Regel nicht gilt, wenn die Zusicherung vom Gesetzgeber selbst
ausgegangen ist[121]: In diesem Falle müsse von wohlerworbenen Rechten
gesprochen werden[122].
9. Das Bundesgericht hat sich wiederholt mit der Frage der wohlerworbenen
Rechte und allfälliger Vertrauenspositionen im Sozialversicherungsrecht
auseinandergesetzt.
In einem Urteil vom 30. September 1988[123] hielt es fest, dass der in
den Statuten einer als Genossenschaft organisierten Versicherungskasse
der Kantonsschullehrer festgelegte Anspruch einer bestimmten
Versichertenkategorie, nach vollendetem 60. Altersjahr eine nur bescheiden
gekürzte Altersrente zu erhalten, kein wohlerworbenes Recht darstelle. Dieses
Privileg könne anlässlich einer Eingliederung des Versichertenbestandes
in die Versicherungskasse für das Staatspersonal - bei welcher zwar der
Besitzstand der Versicherten garantiert, in Bezug auf diese Bestimmung jedoch
ausdrücklich eine Ausnahme gemacht worden war - aufgehoben werden[124]:
«Bei dieser gesetzlichen Ausgangslage kann von wohlerworbenen Rechten
des Beschwerdeführers nicht gesprochen werden. Weder liegt eine kantonale
gesetzliche Bestimmung vor, welche den Anspruch auf vorzeitige Pensionierung
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als unentziehbar erklären würde, noch ist jemals seitens einer (zuständigen)
Verwaltungsstelle des Kantons eine konkrete Zusicherung gegenüber dem
Beschwerdeführer abgegeben worden, dass ihm ein solches Recht zustehe.»
Zur Tragweite des Begriffs hielt das Bundesgericht fest[125]:
«Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist das öffentliche
Dienstverhältnis durch die Gesetzgebung bestimmt. Es macht daher,
auch was seine vermögensrechtliche Seite angeht, die Entwicklung mit,
welche die Gesetzgebung erfährt, und zwar hinsichtlich Besoldungs- und
Pensionsansprüchen. […]
Ein umfassender Schutz besteht nach der Praxis des Bundesgerichts nur
dort, wo bestimmte Ansprüche aus dem Dienstverhältnis als wohlerworbene
Rechte angesehen werden können. Dies trifft dann zu, wenn das Gesetz die
entsprechenden Beziehungen ein für allemal festlegt und von den Einwirkungen
der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt, oder wenn bestimmte, mit einem
einzelnen Anstellungsverhältnis verbundene Zusicherungen abgegeben werden
[…].[126]
Dem Entzug eines derartigen wohlerworbenen Rechts steht nach der früheren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Eigentumsgarantie, nach der neueren
Rechtsprechung insbesondere auch die unmittelbar aus Art. 4 [a]BV[127]
herzuleitende Verfassungsgarantie von Treu und Glauben entgegen […]. Der
Entzug eines so geschützten wohlerworbenen Rechts ist nur zulässig, wenn er
auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und gegen volle
Entschädigung erfolgt […]. Das Bundesgericht hat an dieser Rechtsprechung
festgehalten […].»
10. Diese Sichtweise wurde in verschiedenen Urteilen bestätigt. So hielt
das Bundesgericht in einem Urteil aus dem Jahre 1991[128] betreffend
Ansprüche auf vorzeitige Pensionierung sowie in einem Urteil aus dem Jahr
1992 betreffend Besoldungsansprüchen von Staatsangestellten fest[129]:
«Besoldungs- und Pensionsansprüche können nur dann als wohlerworbene
Rechte eingestuft werden, wenn das Gesetz die entsprechenden Beziehungen ein
für alle Mal festlegt und von den Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung
ausnimmt oder wenn bestimmte, mit einem einzelnen Anstellungsverhältnis
verbundene Zusicherungen abgegeben worden sind […]. Soweit die
vermögensrechtlichen Ansprüche der Beamten keine wohlerworbenen Rechte
darstellen, sind sie gegenüber Anordnungen des Gesetzgebers nur nach
Massgabe des Willkürverbots und des Gebots der Rechtsgleichheit geschützt
[…].»
Das heisst umgekehrt, dass Pensionsansprüche dann wohlerworbene
Rechte darstellen, wenn das Gesetz die entsprechenden Beziehungen
von den Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt und
dass diese Ansprüche in diesem Fall gegenüber den Anordnungen des
Gesetzgebers geschützt sind (und zwar über das Willkürverbot und das
Rechtsgleichheitsgebot hinaus).
11. An den Schutz wohlerworbener Rechte und den Vertrauensschutz ist damit
auch der Gesetzgeber gebunden, was das Bundesgericht in einem kürzlich
ergangenen Urteil zu einer Wasserkraftsteuer bestätigte[130]:
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«Ancré à l’art. 9 Cst. et valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe
de la bonne foi confère au citoyen, à certaines conditions, le droit d’exiger des
autorités qu’elles se conforment aux promesses ou assurances précises qu’elles
lui ont faites et ne trompent pas la confiance qu’il a légitimement placée dans
ces dernières […]. Ce principe lie également le législateur, en particulier s’il a
promis dans la loi que celle-ci ne serait pas modifiée ou serait maintenue telle
quelle pendant un certain temps, créant ainsi un droit acquis.»
12. Der Schutz wohlerworbener Rechte gilt nicht absolut. Grundsätzlich
können auch erworbene Rechte eingeschränkt bzw. entzogen werden,
sofern die entsprechende Massnahme auf einer gesetzlichen Grundlage
beruht und im öffentlichen Interesse erfolgt. Voraussetzung dazu ist jedoch,
dass der Entzug gegen volle Entschädigung erfolgt[131]. In Bezug auf
finanzielle Leistungen - wie im vorliegenden Fall bei Rentenleistungen
einer Pensionskasse - ist damit eine Interessenabwägung nicht nötig, da
ein Entzug des Anspruchs bei gleichzeitiger voller Entschädigung keinen
Sinn macht. In Bezug auf finanzielle Ansprüche hat die Qualifikation als
«wohlerworbenes Recht» also zur Folge, dass diese Ansprüche durch Gesetzes-
oder Verordnungsänderung nicht aufgehoben werden können.
Das Bundesgericht hielt denn auch fest[132]:
«Für Ansprüche, die eine staatliche Geldleistung oder ein Abgabenprivileg
zum Gegenstand haben, schliesst die Entschädigungspflicht einen ganzen oder
teilweisen Entzug praktisch aus: Derartige Eingriffe wären in der Regel ohne
Sinn, da mit der geschuldeten Entschädigung eben das geleistet werden müsste,
was durch den Eingriff entzogen werden sollte.»
13. Wendet man diese Grundsätze auf den Anspruch der weiblichen
Versicherten der Eintrittsgeneration, bereits nach 35 Beitrittsjahren mit einer
vollen Altersrente in Pension gehen zu können, an, so kann festgestellt werden,
dass sich die Rechtsnatur dieses Anspruches im Laufe der Zeit grundlegend
veränderte:
- Bis zum Inkrafttreten der EVK-Statuten im Jahr 1988 bildete dieser Anspruch
eine reine Anwartschaft. Es bestand diesbezüglich weder ein wohlerworbenes
Recht noch eine Vertrauensposition. Gesetz- und Verordnungsgeber konnten
die Voraussetzungen der Rentenberechtigung jederzeit abändern (allenfalls
mit einer Übergangsregelung).
- Im Rahmen der EVK-Statuten wurde das entsprechende Recht für
die Eintrittsgeneration als Besitzstand gewahrt und im Rahmen
der Übergangsbestimmungen für 20 Jahre garantiert. Die - von der
Bundesversammlung genehmigten - Statuten selbst gewährten den
Weiterbestand des statutarischen Rechts des vorzeitigen Altersrücktrittes
für die «Garantiefrauen». Gemäss den Materialien sollte dieser Anspruch «im
Sinne eines wohlerworbenen Rechtes»[133] gewahrt bleiben (auch wenn der
entsprechende Anspruch aufgrund der Rechtsprechung zu diesem Zeitpunkt
nicht den Rang eines «wohlerworbenen Rechts» beanspruchen konnte).
- Die gewährte «grosszügige Übergangsregelung»[134] wurde 1994 in den
PKB-Statuten durch den Verordnungsgeber bestätigt (durch die Genehmigung
durch die Bundesversammlung indirekt auch durch den Gesetzgeber).
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- Im Jahr 2000 bekräftigte der Gesetzgeber in Art. 23 PKB-Gesetz, dass die
in den bisherigen statutarischen Übergangsbestimmungen enthaltenen
Garantien nicht angetastet würden.
14. Verordnungs- und Gesetzgeber hielten damit zwischen 1987 und 2000
dreimal nacheinander fest, dass die der weiblichen Eintrittsgeneration
abgegebenen Garantien nicht abgeändert würden. Es kann damit davon
ausgegangen werden, dass die Ansprüche der «Garantiefrauen» heute
im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wohlerworbene
Rechte darstellen und aufgrund von Art. 9 BV auch gegenüber dem
Gesetzgeber geschützt sind. In der Tat hat nämlich «das Gesetz die
entsprechenden Beziehungen ein für alle Mal festlegt und von den
Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausgenommen»[135]. Durch
die Übergangsbestimmung wurde die Verschlechterung für die weiblichen
Versicherten explizit auf die neu eintretenden Versicherten beschränkt. Die
entsprechende Übergangsbestimmung blieb nicht nur während über 15 Jahren
unangetastet, sie wurde vielmehr wiederholt ausdrücklich bestätigt, zuletzt
durch das Gesetz selbst. Der Gesetzgeber hat damit «promis dans la loi que
celle-ci ne serait pas modifiée ou serait maintenue telle quelle pendant un
certain temps, créant ainsi un droit acquis»[136].
15. Die Qualifikation als wohlerworbenes Recht wird dadurch verstärkt, dass
nicht nur von Seiten des Verordnungs- und des Gesetzgebers, sondern auch
von Seiten der Pensionskassen selbst die Ansprüche der «Garantiefrauen»
im Allgemeinen und auch im konkreten Einzelfall wiederholt bestätigt
wurden[137]. Neben entsprechenden Bestätigungsschreiben an einzelne
Versicherte war dies zuletzt im Dezember 2003 der Fall, als Publica allen
weiblichen Versicherten der Eintrittsgeneration in einem Schreiben die
entsprechenden Garantien erneut bestätigte. Damit wurden auch im
konkreten Einzelfall klare Zusicherungen gegeben.
16. Das BJ geht deshalb davon aus, dass die Ansprüche der «Garantiefrauen»
vor 1988 zwar nur - vor einer Rechtsänderung nicht geschützte -
Anwartschaften darstellten, dass sie aber durch die wiederholte Bestätigung
als Übergangsbestimmung zu einem wohlerworbenen Recht wurden, welches
aufgrund von Art. 9 und im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
auch gegenüber dem Gesetzgeber Bestand hat. Im Unterschied zur Situation
im in Ziff. 9 zitierten Bundesgerichtsentscheid - wo die im früheren
Recht vorgesehene Möglichkeit der vorzeitigen Pensionierung nicht
als wohlerworbenes Recht anerkannt wurde -, sind die Ansprüche der
«Garantiefrauen» durch eindeutige Übergangsbestimmungen festgelegt und
wiederholt bestätigt worden. Damit hat der Gesetzgeber diese Ansprüche für
die festgelegte Frist garantiert.
17. Es ist schliesslich aus rechtspolitischen Gründen auch unabhängig von
dieser Schlussfolgerung zu wünschen, dass der Gesetzgeber die mehrmals
erlassene Übergangsbestimmung nicht kurz vor ihrem Auslaufen im
Jahre 2007 plötzlich aufhebt oder in ihrer zeitlichen Dauer abkürzt. Ein
solches widersprüchliches Verhalten stünde in klarem Gegensatz zum
Grundsatz der Rechtssicherheit. Es stellt sich im Übrigen auch die Frage,
ob eine Verkürzung oder Aufhebung der Regel nicht finanzpolitisch
kontraproduktive Effekte hätte: diejenigen Angehörigen der weiblichen
Eintrittsgeneration, welche das Kriterium der 35 Beitrittsjahre bereits erfüllen,
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jedoch einen Altersrücktritt erst zu einem späteren Zeitpunkt ins Auge gefasst
haben, würden damit zu einem früheren Rücktritt angehalten, was zusätzliche
Kosten verursachen würde.
18. Zusammenfassend hält das BJ fest, dass die in Art. 23 PKB-Gesetz
verankerten Ansprüche der Angehörigen der weiblichen Eintrittsgeneration
gesetzesbeständigen Charakter haben und auch vom Gesetzgeber nicht
mehr rückgängig gemacht werden können. Sie stellen im Sinne der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung «wohlerworbene Rechte» dar.
c. Kann die Aufhebung der Rechte der weiblichen
Eintrittsgeneration im Sinne von Art. 71 der PKB-Statuten von
1994 durch eine Änderung von Art. 74 der PKBV 1 erfolgen oder
ist dazu die Änderung von Art. 23 des PKB-Gesetzes nötig?
19. Wie dargelegt geht das BJ davon aus, dass der Gesetzgeber selbst aufgrund
von Art. 9 BV an die den «Garantiefrauen» gemachten Zusicherungen
gebunden ist. Entsprechend ist es auch der Verordnungsgeber. Damit
dürfen diese Ansprüche weder durch eine Gesetzes- noch durch eine
Verordnungsrevision aufgehoben werden.
20. Selbst wenn die Schlussfolgerung bezüglich der Qualifikation als
wohlerworbene Rechte nicht geteilt würde, so wäre eine Aufhebung der
entsprechenden Ansprüche oder eine Verkürzung der Übergangsfrist nur
im Rahmen einer Revision von Art. 23 PKB-Gesetz möglich. Diese Bestimmung
hält nämlich eindeutig fest, dass Versicherte, deren Rechtsstellung durch die
Übergangsbestimmungen bisheriger Statuten geregelt ist, diese auch unter
dem neuen Recht beibehalten. Die Botschaft erläutert, dass mit Art. 23 die
Garantien für die weiblichen Mitglieder der Eintrittsgeneration bis Ende 2007
gemeint sind (vgl. oben, Ziff. 4).
d. Kann die Aufhebung mit sofortiger Wirkung erfolgen oder das
Erlöschen zeitlich vorgezogen werden (nachträgliche Kürzung der
Übergangsdauer)?
21. Angesichts der Schlussfolgerungen unter Punkt b erübrigen sich
Ausführungen zu dieser Frage.
22. Das BJ möchte jedoch auch unabhängig seiner Schlussfolgerungen
unter Punkt b ergänzend festhalten, dass eine nachträgliche Kürzung der
Übergangsdauer wenig Sinn ergäbe: Eine Revision des PKB-Gesetzes kann
aus Verfahrensgründen kaum vor Mitte 2005 in Kraft treten. Die Ansprüche
der weiblichen Eintrittsgeneration sind jedoch ohnehin bis Ende 2007
10

befristet. Eine Verkürzung dieser Frist im Rahmen einer Gesetzesrevision
zeitigte demzufolge gesamthaft betrachtet - anders sieht es für die einzelnen
betroffenen Personen aus - nur sehr beschränkte Auswirkungen.
II. Anspruch auf den vorzeitigen Altersrücktritt nach dem
62. Altersjahr und 40 Versicherungsjahren
a. Sachverhalt
23. Vor dem Inkrafttreten der EVK-Statuten erhielten weibliche Versicherte
nach 35 Beitragsjahren oder mit dem vollendeten 60. Altersjahr die volle
Altersrente, männlichen Versicherten stand der Altersrücktritt bei voller
Altersrente erst mit dem 65. Altersjahr zu (vgl. oben, Ziff. 1). Voraussetzung für
den Anspruch auf eine volle Altersrente war bei männlichen Versicherten
ebenfalls eine vollständige Beitragsdauer von 35 Jahren[138]. Deshalb
mussten sich Beamte beim Eintritt in den Bundesdienst auf das 30. Altersjahr
einkaufen, um eine volle Rente zu erhalten[139].
24. Mit den EVK-Statuten vom 2. März 1987 wurde für Männer und Frauen
der Altersrücktritt bei voller Rente ab dem vollendeten 62. Altersjahr bei
gleichzeitig 40 Beitragsjahren möglich (vgl. oben, Ziff. 2). Zugleich wurde
der flexible Altersrücktritt eingeführt: bei einem Rücktritt zwischen 60 und
62 Jahren erfolgt in jedem Fall eine Rentenkürzung, bei einem Rücktritt nach
dem 62. Altersjahr nur, wenn der oder die Versicherte nicht 40 Beitragsjahre
aufweist (Art. 20 EVK-Statuten).
Bis zum AHV-Alter können die Versicherten als Ersatz für die noch fehlende
AHV-Rente von der Pensionskasse des Bundes eine Überbrückungsrente
beziehen, diese Rente muss zur Hälfte nach Eintritt des AHV-Alters in Form
einer lebenslangen Rentenkürzung zurückbezahlt werden[140].
Die Versicherten der Eintrittsgeneration stellte diese Neuregelung vor gewisse
Probleme. Die für eine volle Altersrente nötige Anzahl Versicherungsjahre
erhöhte sich damit von 35 auf 40 Jahre. Aus diesem Grund wurden den
Mitgliedern der Eintrittsgeneration in Art. 57 Abs. 1 EVK-Statuten fünf
Versicherungsjahre angerechnet. Damit wurde für die männlichen
Angehörigen der Eintrittsgeneration das Recht auf eine volle Altersleistung bei
vollendetem 65. Altersjahr gewahrt[141].
Die Mitglieder der Eintrittsgeneration erhielten darüber hinaus in Art. 56
Abs. 2 EVK-Statuten die Möglichkeit, zusätzliche Versicherungsjahre
einzukaufen, «um Kürzungen beim vorzeitigen Altersrücktritt zu
vermindern»[142]. Von diesen Einkaufsmöglichkeiten wurde insgesamt in
grossem Ausmasse Gebrauch gemacht.
25. Mit den PKB-Statuten vom 24 August 1994 (vgl. oben, Ziff. 3) wurde an den
Voraussetzungen für den Anspruch auf eine volle Altersrente (62. Altersjahr
und 40 Beitragsjahre) und der nur hälftig rückzahlbaren Überbrückungsrente
nichts geändert (Art. 31 bzw. 33 PKB-Statuten).
11

26. Das PKB-Gesetz vom 23. Juni 2000 (vgl. oben, Ziff. 4) regelt die Frage
der Voraussetzungen für die volle Altersrente nicht selbst, sondern
überträgt dem Bundesrat die Zuständigkeit, das Rücktrittsalter und die volle
Versicherungsdauer festzulegen (Art. 5 Abs. 1 und 2). Das Gleiche gilt in Bezug
auf den Umfang der Rückzahlungspflicht für die Überbrückungsrente.
In Art. 32 ff. PKBV 1 behielt der Bundesrat die Voraussetzungen für den
Bezug der vollen Altersrente und die nur hälftige Rückzahlungspflicht für
die Überbrückungsrente unverändert bei.
27. Art. 6 Abs. 1 PKB-Gesetz hält fest, dass die Beiträge der Pensionskasse des
Bundes nach Art. 4 und 5 des Gesetzes so festzulegen sind, dass die Leistungen
der Kasse versicherungstechnisch finanziert werden können. Aufgrund der
heutigen Beiträge[143] ist jedoch der Altersrücktritt nach 40 Beitragsjahren
versicherungstechnisch nicht finanziert. Auch die nicht rückzahlbare Hälfte
der Überbrückungsrente ist durch Beiträge nicht gedeckt.
Der Bundesrat hat deshalb das EFD am 29. Oktober 2003 beauftragt, «Alter und
Versicherungsdauer für den Bezug der vollen Rente so festzulegen, dass bei
gleicher jährlicher Beitragsbelastung die freiwilligen vorzeitigen Rücktritte […]
kostendeckend durchgeführt werden können»; gleichzeitig sei in Zukunft auch
die Überbrückungsrente vollständig zurückzubezahlen.
b. Setzt die Erhöhung der vollen Versicherungsdauer und des
Rücktrittsalters - trotz Art. 5 Abs. 1 und 2 PKB-Gesetz, wonach die
Kompetenz zur Festsetzung klar an den Bundesrat delegiert wird
- eine formelle Gesetzesgrundlage voraus?
28. In einer Stellungnahme vom 24. November 2003 zur Einführung des
Beitragsprimats für die Altersvorsorge des Bundespersonals wies das
BJ - ohne abschliessend Stellung zu nehmen - darauf hin, dass bisher im
Bereich des Sozialversicherungsrechts stets davon ausgegangen wurde,
bei Rechtsänderungen sei der Besitzstand zu wahren). Eine Erhöhung der
Versicherungsdauer könne aufgrund der erfolgten Einkaufsofferten allenfalls
einen Eingriff in vertragsähnliche Verhältnisse darstellen. Aufgrund der
Schwere des Eingriffs und im Hinblick auf allfällige Prozesse sei deshalb zu
empfehlen, die entsprechende Erhöhung der Versicherungsdauer durch eine
Änderung des PKB-Gesetzes vorzunehmen.
Das BJ stellte damit nicht die Zuständigkeit des Bundesrates, die Leistungen
der Pensionskasse zu bestimmen, in Frage. Vielmehr wird jedoch die
Frage aufgeworfen, ob allenfalls aufgrund des Vertrauensschutzes - und
insbesondere allfälliger wohlerworbener Rechte - die bisherigen Ansprüche
aller oder bestimmter Kategorien von Versicherten unabänderbar geworden
sind.
Diese Fragen sind in der Folge zu vertiefen.
29. Grundsätzlich stellen die in der PKBV 1 festgelegten Ansprüche der
Versicherten auf vorzeitige Pensionierung bei ungekürzter Rente ein
klassisches Beispiel einer Anwartschaft dar: Die definierten Leistungen
können durch eine Revision der Rechtsgrundlagen - allenfalls unter
Berücksichtigung einer Übergangsfrist - jederzeit abgeändert werden[144].
12

Es ist jedoch zu prüfen, ob diese Ansprüche für alle oder für einen Teil
der Versicherten zu wohlerworbenen Rechten geworden sind. Eine
Qualifikation als wohlerworbene Rechte hätte zur Folge, dass sie auch
durch eine Rechtsänderung nicht mehr entzogen werden könnten. Zwar
ist ein Eingriff in wohlerworbene Rechte bei Vorliegen einer gesetzlichen
Grundlage und einem öffentlichen Interesse möglich; erforderlich ist
jedoch eine volle Entschädigung, was zur Folge hat, dass ein Eingriff in
finanzielle Leistungsgarantien keinen Sinn ergibt und solche Rechte damit
gesetzesbeständig sind (siehe oben, Ziff. 2).
30. Aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann ein
wohlerworbenes Recht namentlich dann vorliegen, «wenn das Gesetz
die entsprechenden Beziehungen ein für alle Mal festlegt und von den
Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt oder wenn bestimmte,
mit einem einzelnen Anstellungsverhältnis verbundene Zusicherungen
abgegeben werden»[145].
Diese beiden Hypothesen werden in der Folge einzeln untersucht.
31. Zunächst stellt sich die Frage, ob das Gesetz die entsprechenden
Ansprüche ein für alle Mal festgelegt hat. Dies könnte dann der Fall sein,
wenn eine Bestimmung «die Pensionsansprüche der Beamten dem Betrage
nach als unabänderlich bezeichnet oder vorsieht, dass Änderungen der
Pensionsordnung nur für später eintretende Beamte wirksam werden
sollen»[146].
Dies trifft für die erwähnten Verordnungsbestimmungen nicht zu. Mit
Ausnahme der Garantien für die weiblichen Mitglieder der Eintrittsgeneration
(vgl. erster Teil des Gutachtens) bestehen für das Rücktrittsalter und die
volle Versicherungsdauer keine expliziten Garantien des Gesetz- oder
Verordnungsgebers. Rücktrittsalter und Versicherungsdauer werden durch
den Bundesrat festgelegt und wurden nie - wie erwähnt mit Ausnahme der
«Garantiefrauen» - als unverrückbar bezeichnet. Es handelt sich deshalb
bei Art. 32 ff. PKBV 1 nicht um Rechte, welche von den Einwirkungen der
gesetzlichen Entwicklung ausgenommen wurden.
32. Zweitens ist zu fragen, ob gegenüber allen Versicherten oder gegenüber
einzelnen Kategorien allenfalls bestimmte, mit dem Anstellungsverhältnis
verbundene Zusicherungen abgegeben wurden. Dies könnte namentlich dann
der Fall sein, wenn Verträge bzw. vertragsähnliche Verhältnisse vorliegen
und die entsprechend erworbenen Rechte auf gegenseitige Willenserklärung
zurückgehen würden.
33. Die allen Versicherten automatisch ausgestellten Versicherungsausweise
kommen als Grundlage für diese Hypothese nicht in Frage, da sie keine
vertragsähnlichen Verhältnisse begründen, sondern nur den Zustand
der aktuellen Versicherungssituation aufgrund der geltenden Rechtslage
darstellen.
Im Vordergrund stehen vielmehr die von zahlreichen Versicherten
angenommenen Einkaufsofferten. Seit 1988 wurde den Versicherten von
Seiten der Pensionskasse des Bundes bzw. der früheren Eidgenössischen
Versicherungskasse - teilweise im Rahmen eigentlicher «Einkaufsaktionen»
- angeboten, zusätzliche Versicherungsjahre einzukaufen. Dabei wurde
oft explizit darauf hingewiesen, dass durch den offerierten Einkauf eine
13

Pensionierung mit 62 ermöglicht werde: Ein entsprechender Einkauf, so
konnte den Dokumenten entnommen werden, begründe den Anspruch darauf,
mit 62 Altersjahren eine ungekürzte Altersrente zu beziehen. Das BJ zitiert aus
einer Offerte aus dem Jahre 1991:
«Die Einzahlung dieser Summe gibt Ihnen das Recht, ohne Leistungskürzung mit
dem vollendeten 62. Altersjahr in den Ruhestand zu gehen, erhöht indessen Ihre
Rentenansprüche im Todes- bzw. Invaliditätsfall nicht».
In der zweiten Hälfte der Neunziger Jahre enthielten die Offerten die
gleiche Zusicherung in Form tabellarischer Darstellungen der bei einem
Rücktrittsalter 62 nach dem Einkauf anwendbaren Rentensätze[147].
Ein Vorbehalt späterer Änderung der Rechtslage findet sich in keinem dieser
Dokumente. Die Offerte musste unterzeichnet zurückgesandt werden, die
notwendigen Zahlungen wurden anschliessend durch einmalige Einlage oder
durch zusätzliche Lohnabzüge erbracht.
34. Die rechtliche Tragweite dieser durch die Versicherten unterzeichneten
Einkaufsofferten ist nicht eindeutig. Es kann einerseits argumentiert werden,
solche Offerten hätten keine vertragsähnlichen Verhältnisse zur Folge.
Die Annahme einer solchen Offerte sei immer unter einem impliziten
Vorbehalt späterer Rechtsänderungen gestanden, wurden und werden
doch die Leistungen der Pensionskasse durch den Bundesrat auf dem
Verordnungsweg festgelegt. Entsprechend erwarben die Versicherten durch
die Annahme der Einkaufsofferte zwar die exakt gleiche Rechtsstellung
wie diejenigen Versicherten, welche die gleiche Anzahl Versicherungsjahre
durch ordentliche Beiträge erworben haben; die aus der entsprechenden
Versicherungszeit erwachsenden Leistungsansprüche wurden durch die
Annahme der Offerte jedoch nicht verbindlich festgelegt, sondern sind
einzig durch das im Zeitpunkt des Altersrücktritts gültige Verordnungsrecht
bestimmt. Als wohlerworbenes Recht könnte damit einzig die Anrechnung der
entsprechenden Versicherungsjahre in der Leistungsberechnung gelten.
35. Auf der anderen Seite dürfte für sehr viele Versicherte das
ausschlaggebende Element für die Annahme der Offerte darin gelegen
haben, sich einen Anspruch auf vorzeitige Pensionierung bei voller Rente
zu erwerben. Die im Rahmen der Offerte zur Verfügung gestellten Dokumente
und die darin enthaltenen Versprechungen oder Berechnungen bestätigten
die Versicherten eindeutig in ihrem Vertrauen, durch die Annahme der
Offerte auch tatsächlich entsprechende Rechtsansprüche zu erwerben.
Aufgrund des bis anhin üblichen Grundsatzes der Besitzstandswahrung im
Sozialversicherungsrecht durften die sich einkaufenden Versicherten auch
in guten Treuen davon ausgehen, dass die durch den Einkauf erworbenen
Ansprüche durch spätere Verordnungsänderungen nicht oder höchstens
in geringfügigem Ausmasse angetastet würden. Ob damit eigentliche
Vertragsverhältnisse entstanden sind, kann dabei offen bleiben. Aufgrund
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung könnten derartige Zusicherungen
vertragsähnliche Verhältnisse darstellen, die zu wohlerworbenen Rechten
führen. Es sprechen also gewichtige Argumente für die These, dass durch die
Annahme der Vertrauensschutzpositionen im Sinne wohlerworbener Rechte
entstanden sind, welche nicht durch eine Revision der Verordnung abgeändert
werden können.
14

36. Die Annahme eines wohlerworbenen Rechts bei all denjenigen
Versicherten, welche Einkaufsofferten aufgrund konkreter Leistungsangaben
im Alter von 62 Jahren angenommen haben, hätte relativ weitreichende
Konsequenzen. Eine sehr grosse Anzahl Versicherter[148] erhielte ein nicht
mehr aufhebbares Recht, im Alter von 62 Jahren mit ungekürzter Rente
in Pension zu gehen. In Bezug auf diejenigen Versicherten, welche die
entsprechende Versicherungsdauer durch Beitragsjahre erworben haben,
könnte dieser Anspruch hingegen durch einfache Verordnungsänderung
wieder entzogen werden. Es darf davon ausgegangen werden, dass
Letzteres - aufgrund des frühen Eintrittsalters - vor allem Personen ohne
Universitätsabschluss und wohl auch mit tieferen Einkommen betreffen
würde.
Dies stellt Fragen der Gleichbehandlung zwischen Versicherten mit
eingekauften und Versicherten mit durch ordentliche Beiträge erworbenen
Versicherungsjahren (Art. 8 Abs. 1 BV), denn dies würde zu einer
Besserstellung Ersterer führen. Es ist fraglich, ob eine Unterscheidung
zwischen Versicherungsjahren die durch ein nachträgliches, freiwilliges
Einkaufen der Versicherungsjahre erworben wurden, und solchen,
die durch ordentliche Beiträge erworben wurden, im Lichte des
Gleichbehandlungsgebots auf ausreichenden sachlichen Gründen beruht.
Indirekt würden damit möglicherweise Personen in wirtschaftlich besserer
Lage bevorzugt, was unter Umständen sogar Fragen in Bezug auf Art. 8 Abs. 2
BV (soziale Stellung) aufwerfen könnte.
Durch die nicht ausdrücklich unter dem Vorbehalt späterer Rechtsänderungen
erfolgten Offerten würden insgesamt die Möglichkeiten des
Verordnungsgebers, die Regeln betreffend vorzeitiger Pensionierung
abzuändern, massiv eingeschränkt.
37. Das Bundesgericht hat sich bisher in einzelnen Urteilen zur Frage
geäussert, ob in Statuten festgelegte Ansprüche auf vorzeitige Pensionierung
bei ungekürzter Rente wohlerworbene Rechte darstellen. Es hat dies im
Allgemeinen verneint und festgehalten, dass in solche Ansprüche durch eine
Rechtsänderung eingegriffen werden kann[149]. Die hier interessierende
konkrete Frage, ob durch den Einkauf von Versicherungsjahren aufgrund
konkreter Versprechungen ein Anspruch auf vorzeitige Pensionierung bei
voller Rente im Sinne eines wohlerworbenen Rechts geschaffen wurde, hat das
oberste Gericht nach Kenntnis des BJ bisher nicht entschieden[150].
38. Aufgrund dieser Überlegungen und auch angesichts der aufgeworfenen
Fragen der Rechtsgleichheit ist die Qualifikation als wohlerworbenes Recht
eher zu verneinen. Insgesamt scheinen dem BJ die Argumente gegen die
Annahme eines wohlerworbenen Rechts zu überwiegen.
Im Gegensatz zu den Ansprüchen der «Garantiefrauen» ist die rechtliche
Qualifikation der Annahme der mit konkreten Leistungsversprechungen
verbundenen Offerten aber keineswegs eindeutig. Das BJ möchte
deshalb darauf hinweisen, dass das Prozessrisiko beträchtlich ist. Die
bundesgerichtliche Rechtsprechung lässt keine klare Prognose zu, ob die
Justizbehörden nicht im konkreten Einzelfall, aufgrund der gesamten
Umstände, die Existenz wohlerworbener Rechte bejahen würden.
15

39. Die Frage, ob im konkreten Einzelfall Vertrauensschutzpositionen
entstanden sind, ist auch eher zu verneinen. Eine Voraussetzung für das
Entstehen einer Vertrauensschutzposition ist, dass die Rechtslage seit
den abgegebenen Versprechungen keine Änderung erfuhr (zu den fünf
Voraussetzungen siehe oben, Ziff. 8). Diese Voraussetzung wäre in der
vorliegenden Situation regelmässig gerade nicht gegeben. Auch hier weist das
BJ jedoch darauf hin, dass im Einzelfall, und namentlich für die Versicherten,
die kurz nach der Inkraftsetzung der Verordnungsrevision das Rücktrittsalter
erreichen, ein Prozessrisiko besteht.
40. Zusammenfassend hält das BJ fest, dass es gute Gründe für wie auch gegen
die Annahme gibt, durch den Einkauf von Versicherungsjahren seien bei
den entsprechenden Versicherten wohlerworbene Rechte entstanden. In
einer Gesamtbeurteilung scheinen dem BJ die Gründe gegen diese Annahme
eher zu überwiegen, weshalb es nicht von dieser Rechtsfigur ausgehen
würde. Auch scheint dem BJ keine konkreten Vertrauensschutzpositionen
entstanden zu sein, welche einer Verordnungsänderung vorgingen, da das
Entstehen einer Vertrauensschutzposition eine unveränderte Rechtslage
voraussetzt. Versicherungsdauer und Rücktrittsalter können damit durch eine
Verordnungsrevision abgeändert werden.
Das Prozessrisiko ist jedoch beträchtlich, da es sich um einen ausgesprochenen
Zweifelsfall handelt. Das BJ möchte schliesslich darauf hinweisen, dass
es nicht über genügend Unterlagen verfügt, um in voller Kenntnis der im
Einzelfall abgegebenen Versprechungen Stellung nehmen zu können.
c. Kann dem Vertrauensschutz der Versicherten, die sich in
der Hoffnung auf einen Rücktritt mit vollen Leistungen auf
das 22. Altersjahr eingekauft haben, durch eine gebührende
Vorankündigung des Systemwechsels genügend Rechnung
getragen werden, ohne dass es eine rechtlich normierte
Übergangsfrist braucht? Sollte eine Übergangsfrist rechtlich
zwingend sein, welches wäre die Mindestdauer?
41. Aufgrund des Gleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV), des Grundsatzes von
Treu und Glauben und des Willkürverbots (Art. 9 BV) sowie aufgrund des
Verhältnismässigkeitsprinzips kann es geboten sein, Rechtsänderungen mit
Übergangsbestimmungen und -fristen zu versehen[151].
Das Bundesgericht hielt dazu fest:
«Selon les circonstances, le législateur est tenu d’adopter des dispositions
transitoires, soit pour éviter des conséquences ainsi prohibées, soit pour
permettre aux intéressés de s’adapter à la nouvelle situation légale»[152]
«[D]ans certaines circonstances, doctrine et jurisprudence déduisent du droit à
la protection de la bonne foi que l’adoption de règles transitoires doit permettre
aux administrés de s’adapter à la nouvelle situation légale, même si une grande
liberté doit, en ce domaine, être reconnue au législateur […]. En effet, lors de
modifications de règles de droit, la protection de la confiance peut se justifier -
au même titre qu’en présence d’un renseignement ou d’une décision erronés - à
l’égard des dispositions prises de bonne foi par les intéressés et sur lesquelles il
16

leur est difficile de revenir […]. Il faut, le cas échéant, procéder à une pesée des
intérêts en présence, savoir la protection à la bonne foi, d’une part, et le principe
de la légalité qui exige que, sauf motif particulier, les lois ou ordonnances entrent
en vigueur sans retard […].»[153]
42. Nach Ansicht des BJ sind im vorliegenden Fall die Umstände gegeben,
die den Erlass einer Übergangsfrist erfordern. Wie das BJ unter Punkt b
(Ziff. 28 ff.) dargelegt hat, bestehen für die Versicherten gute Gründe, auf
eine vorzeitige Pensionierung zu den ihnen versprochenen Konditionen
zu vertrauen. Es stellt sich ja sogar die Frage, ob nicht gesetzesbeständige
wohlerworbene Rechte vorliegen. Unzweifelhaft bestehen konkrete
Versprechungen gegenüber zahlreichen Versicherten und daher hat der
Verordnungsgeber das nicht unberechtigte Vertrauen dieser Versicherten
bei einer Rechtsänderung zu berücksichtigen.
Dazu kommt, wie dargelegt, das Problem eines nicht unbeträchtlichen
Prozessrisikos. Würden jedoch aufgrund einzelner Urteile die Versicherten mit
eingekauften Versicherungsjahren in Bezug auf die vorzeitige Pensionierung
besser gestellt als diejenigen Versicherten, welche ihre Versicherungsdauer
durch ordentliche Beitragsjahre erworben haben, so würden zusätzlich Fragen
der Rechtsgleichheit aufgeworfen.
43. Insgesamt ist das BJ deshalb der Auffassung, die Erhöhung der
vollen Versicherungsdauer und des Rücktrittsalters sei zeitlich gestaffelt
einzuführen[154]. Es wäre möglich, diese Staffelung einzig für diejenigen
Versicherten vorzusehen, welche die volle Versicherungsdauer durch Einkauf
erworben haben. Aus Gründen der Rechtsgleichheit ist eine solche Lösung
aber eher abzulehnen.
44. In Bezug auf die Dauer der Übergangsfrist kann festgehalten werden,
dass der Vertrauensschutz umso stärker zu gewichten ist, je näher eine
versicherte Person der Pensionierung steht. Dies hat etwa den Gesetzgeber
dazu geführt, im Rahmen der 1. Revision des BVG[155] für die Senkung des
Mindestumwandlungssatzes eine zehnjährige Übergangsfrist vorzusehen[156].
Im vorliegenden Fall drängt sich also in jedem Fall eine Staffelung der
Erhöhung der Altersgrenze und der Versicherungsdauer für Personen auf,
die kurz vor der Pensionierung stehen. Gerade diese Personen haben unter
Umständen schon Dispositionen getroffen, auf welche sie nicht mehr ohne
weiteres zurückkommen können. Die Probleme in Zusammenhang mit dem
Vertrauensschutz stellen sich gerade für sie besonders stark.
45. Zusammenfassend kann das BJ die Frage so beantworten, als seines
Erachtens dem Vertrauensschutz durch eine Vorankündigung des
Systemwechsels nicht genügend Rechnung getragen wird, sondern sich
eine rechtlich normierte Übergangsfrist aufdrängt. Diese muss mindestens
diejenigen Versicherten betreffen, welche kurz nach Inkrafttreten der
Verordnungsänderung das Rücktrittsalter erreichen werden.
17

Was die Dauer der Übergangsfrist anbetrifft, so können dazu aus
rechtlicher Sicht keine fixen Zahlen genannt werden. Die Frist hat dem
Verhältnismässigkeitsprinzip Rechnung zu tragen.
d. Gelten für die Erhöhung der Rückzahlung der
Überbrückungsrente grundsätzlich andere Überlegungen als
für die Erhöhung des Rentenalters und der Versicherungsdauer?
46. Die Höhe der Rückzahlung der Überbrückungsrente wird im Rahmen
der PKBV 1 festgelegt. Art. 5 Abs. 6 PKB-Gesetz bestimmt nur, dass auf
Verlangen Überbrückungsrenten geleistet werden und dass diese «ganz
oder teilweise» rückzahlbar sind. Mit Ausnahme der Bestimmungen für die
«Garantiefrauen» wurde die nur hälftige Rückzahlung nie als unverrückbarer
Leistungsanspruch festgelegt. Das Gesetz hält vielmehr fest, dass auch eine
vollständige Rückzahlung verlangt werden kann.
47. Art und Umfang der Überbrückungsrente stellte für viele Versicherte
sicher neben der vollen Altersrente bei 62 Jahren ein wichtiges Argument für
die Annahme einer Einkaufsofferte dar. Gemäss den dem BJ zur Verfügung
stehenden Unterlagen wurden jedoch in Bezug auf die Überbrückungsrente
und die nur hälftige Rückzahlungspflicht dieser Rente im Rahmen dieser
Einkaufsofferten nie konkrete Aussagen oder Versprechungen gemacht.
48. In Anwendung der unter Punkt b (Ziff. 28 ff.) dargelegten Grundsätze kann
deshalb festgehalten werden, dass in Bezug auf die Überbrückungsrenten
keine wohlerworbenen Rechte vorliegen. Auch für das Vorliegen
einer Vertrauensschutzposition fehlt es neben der Voraussetzung der
unveränderten Rechtslage auch an einer konkreten Versprechung
im Rahmen der Einkaufsaktionen. Grundsätzlich gilt damit für die
Rückzahlungspflicht der Überbrückungsrente die Folgerung, dass diese durch
eine Verordnungsrevision abgeändert werden kann.
49. Für Versicherte, die kurz vor der Pensionierung stehen, empfiehlt das BJ
aufgrund der unter Punkt c (Ziff. 41 ff.) dargelegten Grundsätze wiederum
eine Übergangsfrist. Die Planung eines vorzeitigen Altersrücktritts wird
durch die Höhe der Rückzahlungspflicht der Überbrückungsrente wesentlich
beeinflusst. In Bezug auf diese Bestimmung kann jedoch eine relativ kurze
Übergangsfrist vorgesehen werden, da sich die Übergangsregelung nur auf
diejenigen Versicherten beziehen muss, welche bereits daran sind, konkrete
Dispositionen in Hinblick auf ihren Altersrücktritt zu treffen.
[103] Erratum: «a partire dal 62esimo anno di età» fehlt in der Druckausgabe.
[104] AS 1950 913, 919.
[105] Art. 4 des Bundesgesetzes über die Versicherungskasse für die
eidgenössischen Beamten, Angestellten und Arbeiter vom 30. September
1919 sah vor, dass der Altersrücktritt bei voller Rente männlichen Versicherten
bei Erreichen des 70. Altersjahres oder nach fünfzig Dienstjahren, weiblichen
Versicherten nach fünfunddreissig Dienstjahren zustand: BS 1 858.
[106] Verordnung über die Eidgenössische Versicherungskasse, AS 1987 1228.
18

[107] Botschaft zur Verordnung über die Eidgenössische Versicherungskasse
und zu den Statuten der Pensions- und Hilfskasse der Schweizerischen
Bundesbahnen vom 2. März 1987 (nachfolgend «Botschaft EVK-Statuten»),
BBl 1987 II 493, 514.
[108] BBl 1987 II 560 f.
[109] Verordnung über die Pensionskasse des Bundes vom 24. August 1994, AS
1995 533.
[110] Der Bundesrat äussert sich jedoch inhaltlich nicht zur Beibehaltung
dieser Übergangsbestimmung: Botschaft zur Verordnung über die
Pensionskasse des Bundes und zu den Statuten der Pensions- und Hilfskasse
der Schweizerischen Bundesbahnen vom 24. August 1994 (nachfolgend
«Botschaft PKB-Statuten»), BBl 1994 V 310, 329.
[111] Botschaft zum Bundesgesetz über die Pensionskasse des Bundes vom
1. März 1999 (nachfolgend «Botschaft PKB-Gesetz»), BBl 1999 5223, 5274.
[112] Verordnung über die Versicherung im Kernplan der Pensionskasse des
Bundes vom 25. April 2001, SR 172.222.034.1.
[113] Diese Bestimmung wurde durch die Verordnung vom 14. Mai 2003
um folgende Sätze ergänzt: «Das für die Finanzierung dieser Leistungen
im Zeitpunkt der tatsächlichen Pensionierung fehlende Deckungskapital ist
PUBLICA vom Arbeitgeber und bei den freiwillig Versicherten vom Bund zu
vergüten. Sie können dafür Arbeitgeberreserven verwenden.» (AS 2003 1290).
[114] Die Ansprüche der «Garantiefrauen» sind aufgrund von Art. 74
Satz 3 PKBV 1 zwar für die Pensionskasse, nicht aber für die Arbeitgeber
kostenneutral (vgl. Fussnote 10).
[115] Zum Begriff der wohlerworbenen Rechte in der Literatur, siehe z. B.:
Eichen­berger Kurt, Bericht über wohlerworbene Rechte bei Änderungen
der Gesetzgebung betreffend Beamte und Pensionskassen, Basel 1977/78;
Kämpfer Walter, Zur Gesetzesbeständigkeit «wohlerworbener Rechte», in:
Mélanges Henri Zwahlen, Lausanne, 1977, 339 ff.; Kieser Ueli, Besitzstand,
Anwartschaften und wohl­erworbene Rechte in der beruflichen Vorsorge,
Schweizerische Zeitschrift für Sozialversicherung und berufliche Vorsorge
(SZS/RSAS) 1999 290 ff., 296; Klett Kathrin, Verfassungsrechtlicher Schutz
«wohlerworbener Rechte» bei Rechtsänderungen, Diss., Bern, 1984; Knapp
Blaise, Précis de droit administratif, 4e éd., Basel/Frankfurt a. M., 1991,
Rz. 1310 ff.; Moor Pierre, Droit administratif, vol. II, 2e éd., Bern, 2002, 18 ff.;
Nussbaum Werner, Wohlerworbene Rechte in der beruflichen Vorsorge?,
Jusletter 24. Februar 2003; Vetter-Schreiber Isabelle, Reglementsänderungen
- Wahrung der erworbenen Rechte, Schweizer Personalvorsorge, 4/2003, 9 f.;
Weber-Dürler Beatrice, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel/Frankfurt
a.M., 1983, 63 ff.
[116] Kieser (Fussnote 12), 296.
[119] Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999, SR 101.
[120] Vgl. dazu zum Beispiel: Auer Andreas/Malinverni Giorgio/Hottelier
Michel, Droit constitutionnel suisse, volume II: Les droits fondamentaux, Bern,
2000, Rz. 1122 ff; Häfelin Ulrich/Müller Georg, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. Aufl., 2002, Rz. 631 ff.); Rohner Christoph, Art. 9, in: Ehrenzeller
Bernhard/Mastronardi Philippe/Schweizer Rainer J./Vallender Klaus A., Die
schweizerische Bundesverfassung. Kommentar, Zürich, 2002, Rz. 52; Rhinow
René, Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel/Genf/München
19

2003, Rz. 1797 ff.; Rouiller Claude, Protection contre l’arbitraire et protection
de la bonne foi, in: Thürer Daniel/Aubert Jean-François/Müller Jörg Paul,
Verfassungsrecht der Schweiz - Droit constitutionnel suisse, Zürich, 2001, 677 ff.
[121] Siehe z. B. Weber-Dürler (Fussnote 12), 159 ff.
[122] Vgl. z. B. Rouiller (Fussnote 17), Rz. 28.
[123] SZS/RSAS 1989 313 ff.; siehe auch BGE 106 Ia 163.
[124] SZS/RSAS 1989 321.
[125] SZS/RSAS 1989 319 f.
[126] BGE 106 Ia 163, BGE 106 Ia 166, hielt dazu fest: «Ersteres ist namentlich
der Fall, wenn das Gesetz […] die Pensionsansprüche der Beamten dem
Betrage nach als unabänderlich bezeichnet oder vorsieht, dass Änderungen
der Pensionsordnung nur für später eintretende Beamte wirksam werden
sollen».
[127] Anmerkung der Redaktion: die alte Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 (aBV).
[128] BGE 117 V 229, 235.
[129] BGE 118 Ia 245, 256.
[130] BGE 128 II 112, 125 f.
[131] Bundesgerichtsurteil vom 30. September 1988, SZS/RSAS 1989 320
(Fussnote 20).
[132] SZS/RSAS 1989 320.
[135] Vgl. die Formel in BGE 118 Ia 245, 256, oben, Ziff. 10.
[136] Vgl. die Formel in BGE 128 II 112, 126, oben, Ziff. 11.
[137] Vgl. dazu Moor (Fussnote 12), 24.
[138] Art. 24 Abs. 2 der Statuten der Eidgenössischen Versicherungskasse vom
29. September 1950, AS 1950 913, 920.
[139] Art. 13 der Statuten (Fussnote 35).
[140] Art. 22 EVK-Statuten. Die Höhe dieser Rente beträgt 75% der maximalen
einfachen AHV-Altersrente für unverheiratete Versicherte, bzw. 97,5% der
maximalen einfachen AHV-Altersrente für verheiratete Versicherte (Art. 29).
[141] Vgl. Botschaft EVK-Statuten, BBl 1987 II 560.
[142] Botschaft EVK-Statuten, BBl 1987 II 560.
[143] Inklusive eine zur Finanzierung des vorzeitigen Rücktritts erhobene
Umlageprämie von 1,34%.
[144] Vgl. statt vieler z. B. BGE 117 V 229; Kieser (Fussnote 12), 295. Vgl. dazu
erster Teil dieses Gutachtens, Ziff. 6 ff.
[145] BGE 106 Ia 163, 166; vgl. oben, Ziff. 9.
[146] BGE 106 Ia 163, 166.
[147] Offerte Einkaufssumme der PKB, verwendet bis zum Übergang zu
PUBLICA.
[148] Dem BJ fehlen dazu konkrete Zahlen, gemäss Auskunft des
Personaldienstes des BJ sind es etwa in diesem Amt die Mehrheit der
Versicherten.
[149] So etwa im Entscheid vom 30. September 1988 (Fussnote 20) und in BGE
117 V 229.
[150] Im erwähnten Entscheid aus dem Jahr 1988 hat es zur Frage eines
früheren Einkaufs nicht Stellung genommen, in BGE 127 V 252 ging es um
die Frage, ob der getätigte Einkauf zurückzuzahlen sei, wenn der Arbeitgeber
nachträglich eine vorzeitige Pensionierung auch ohne diesen Einkauf
ermöglichte.
20

[151] Siehe dazu namentlich Rohner (Fussnote 17), Rz. 60 ff. mit zahlreichen
Hinweisen.
[152] Unveröffentlichtes Urteil B 40/03 vom 27. November 2003, E. 3.3.
[153] BGE 122 V 405, 409.
[154] Dies verlangen etwa auch Kieser (Fussnote 12), 311 f. und
Vetter-Schreiber (Fussnote 12), 10.
[155] Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG; SR 831.40).
[156] Bst. b der Übergangsbestimmungen der 1. BVG-Revision vom 3. Oktober
2003, BBl 2003 6653, 6673 f.
21

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 68.85 - Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 2. Februar 2004
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2004
Année
Anno
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68
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150 006 671
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