ch_vb · JAAC 60.20 · 1995-04-26 · de


JAAC 60.20
Entscheid des Bundesrates vom 26. April 1995
Recours administratif et dénonciation contre la modification du mode
d’exploitation pour le transport régional des voyageurs par les CFF
(autorisation de passer du transport par rail au transport par bus).
Art. 4 al. 2 LCFF et art. 15 OCFF.
- Ni la loi sur les CFF, ni l’ordonnance sur les CFF, ni la loi sur les
chemins de fer ne se prononcent sur le point de savoir si l’autorisation
de passer du transport par rail au transport par bus octroyée par le
DFTCE aux CFF constitue ou non une décision attaquable.
- L’autorisation ne s’adresse qu’aux CFF et ne déploie aucun effet
juridique direct pour des tiers. Elle représente donc une mesure
organisationnelle et non pas une décision au sens de l’art. 5 al. 1er PA.
C’est pourquoi le Conseil fédéral n’entre pas en matière sur le recours
administratif.
- Le Conseil fédéral ne peut pas non plus se livrer à un examen sous
l’angle de la dénonciation, parce que les recourants ont la possibilité
d’invoquer leurs conclusions et griefs dans le cadre de la procédure
d’établissement de l’horaire (subsidiarité de la dénonciation).
Verwaltungs- und Aufsichtsbeschwerden gegen die Änderung der
Betriebsweise im regionalen Personenverkehr der SBB (Ermächtigung
zur Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb).
Art. 4 Abs. 2 SBBG und Art. 15 SBBV.
- Das SBB-Gesetz, die SBB-Verordnung und das Eisenbahngesetz äussern
sich nicht zur Frage, ob die vom EVED den SBB erteilte Ermächtigung
zur Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb eine anfechtbare Verfügung
ist.
1

- Die Ermächtigung richtet sich allein an die SBB und zeitigt rechtlich
keine unmittelbaren Aussenwirkungen. Es handelt sich daher um
eine organisatorische Anordnung und nicht um eine anfechtbare
Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG, weshalb der Bundesrat auf
die Verwaltungsbeschwerden nicht eintritt.
- Der Bundesrat kann die Eingaben auch nicht als Aufsichtsbeschwerden
entgegennehmen, weil die Anträge und Rügen der Beschwerdeführer
im Fahrplanverfahren geprüft werden können (Subsidiarität der
Aufsichtsbeschwerde).
Ricorsi amministrativi e denunzie contro la modificazione del
genere d’esercizio delle FFS nel trasporto regionale delle persone
(autorizzazione al trasferimento dalla ferrovia ad un servizio di bus).
Art. 4 cpv. 2 LFFS e art. 15 OFFS.
- La LFFS, l’OFFS e la legge sulle ferrovie non contemplano elementi che
permettano di stabilire se l’autorizzazione concessa dal DFTCE alle FFS
per il passaggio da un esercizio ferroviario ad uno di bus costituisca
una decisione impugnabile.
- L’autorizzazione concerne esclusivamente le FFS e non comporta
effetti giuridici immediati per terzi. Si tratta pertanto di una misura
di carattere organizzativo e non di una decisione impugnabile ai sensi
dell’art. 5 cpv. 1 PA. Per questo motivo il Consiglio federale non entra nel
merito dei ricorsi amministrativi.
- Il Consiglio federale non può nemmeno considerare gli scritti come
denunzie, poiché le richieste e le rimostranze dei ricorrenti possono
essere analizzate nella procedura inerente all’orario (sussidiarietà
della denunzia).
I
A. Mit Schreiben vom 2. März 1994 haben die SBB dem EVED beantragt, sie
seien zu ermächtigen, den regionalen Personenverkehr auf der Teilstrecke
Büren a. A. - Solothurn für eine fünfjährige Versuchsphase ab 29. Mai 1994
gänzlich auf Busbetrieb umzustellen. Sie begründeten ihr Vorhaben mit
- dem Auftrag des Bundesrates, die erforderlichen Massnahmen im regionalen
Personenverkehr aufgrund der Variante Trendbruch ohne Verzug einzuleiten,
- der Entlastung der Abgeltungsrechnung für den Bund und
- den zusätzlichen Halteorten und Neuerschliessungen (z. B. Ortszentrum
Nennigkofen), welche den öffentlichen Verkehr in der Region verbessern.
B. Die betroffenen Kantone Bern und Solothurn, die Gemeinden und die
Regionalplanungsverbände waren zwischen April und Juli 1993 in sechs
Sitzungen im Rahmen des ausserordentlichen Fahrplanverfahrens in den
Planungs- und Gestaltungsprozess einbezogen worden.
2

Mit einem gemeinsamen Schreiben vom 3. September 1993 an die SBB haben
die Kantone Bern und Solothurn sich zur Umstellung der Teilstrecke Büren
a. A. - Solothurn auf Busbetrieb geäussert.
Im Sonderfahrplanverfahren für 1994/1995 haben der Kanton Bern am
2. Februar 1994 und der Kanton Solothurn am 31. Januar 1994 dem Bundesamt
für Verkehr (BAV) verschiedene strittige Begehren zum Entscheid unterbreitet
(Art. 16 Abs. 3 der Fahrplanverordnung vom 16. Oktober 1991 [FPV],
SR 742.151.4 und AS 1993 2069). Die Begehren zielen in der Sache namentlich
auf die Wahrung des qualitativen Besitzstandes nach Massgabe des alten
Verkehrsangebotes. Sie bilden Gegenstand des separaten Fahrplanverfahrens
1994 und wurden vom BAV am 18. Februar 1994 abgewiesen. Die beiden
Kantone haben diesen Entscheid beim EVED mit Beschwerden vom 10.
und 17. März 1994 angefochten. Am 18. Juli 1994 hat das EVED diese
Beschwerdeverfahren sistiert bis zum Entscheid des Bundesrates über
die vorliegenden Beschwerden betreffend die Umstellung von Bahn- auf
Busbetrieb.
C. Am 4. Mai 1994 hat das EVED die SBB ermächtigt, die Betriebsweise
im regionalen Personenverkehr Büren a. A. - Solothurn auf den 29. Mai
1994 versuchsweise für fünf Jahre zu ändern, das heisst, auf Busbetrieb
umzustellen. Das Departement begründete dies vor allem damit, die
Umstellung auf den Busbetrieb entspreche den Richtlinien des EVED vom
1. Oktober 1990 über die Gestaltung des regionalen Personenverkehrs (RPV)
der SBB (im folgenden: EVED-Richtlinien) und erlaube Einsparungen von
2,184 Mio Franken. In formeller Hinsicht stützte sich das EVED dabei auf
Art. 15 der V vom 29. Juni 1988 über die Schweizerischen Bundesbahnen (SBBV,
SR 742.311). Danach bedürfen die SBB für Änderungen der Betriebsweise der
Genehmigung des EVED; als Änderung gilt insbesondere der vorwiegende
Einsatz anderer Verkehrsmittel auf ganzen Linien oder Streckenabschnitten,
nicht aber Umstellungen in der Bedienung einzelner Stationen (vgl. auch Art. 4
Abs. 2 des BG vom 23. Juni 1944 über die Schweizerischen Bundesbahnen
[SBBG], SR 742.31).
D. Dagegen führen die Kantone Bern und Solothurn (im folgenden:
Beschwerdeführer) mit separaten, aber gleich datierten Eingaben vom
6. Juni 1994 Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat. Beide Kantone
beantragen, der Entscheid des EVED sei aufzuheben und dieses anzuweisen,
die Genehmigung der Änderung der Betriebsweise auf der SBB-Teilstrecke
Büren a. A. - Solothurn namentlich im Sinne von Ziff. 3 der EVED-Richtlinien
vorzunehmen (Ziff. 1); das EVED sei anzuweisen, den neuen Entscheid im
Sinne einer formellen Koordination im gleichen Zeitpunkt zu treffen wie
den Entscheid über die Beschwerden der beiden Kantone im Rahmen des
Sonderfahrplanverfahrens (Fahrplan 1994/95; Ziff. 2). Der Kanton Bern
beantragt zusätzlich (Ziff. 3), das EVED als Aufsichtsbehörde habe die SBB
anzuweisen, im Rahmen des Fahrplanes 1995/1997 in Zusammenarbeit
mit den Kantonen, Regionen und Gemeinden eine kooperative Planung
durchzuführen, gestützt darauf ein Konzept über den gesamten öffentlichen
Verkehr (OeV-Konzept) für den Raum Büren a. A. - Grenchen - Solothurn
zu erstellen und die Wahrung des qualitativen Besitzstandes mit einer
nachvollziehbaren Methode zu beweisen.
3

Zur Begründung bringen die beiden Kantone im wesentlichen vor, Art. 4
des Bundesbeschlusses vom 9. Oktober 1986 über den Leistungsauftrag
1987 an die Schweizerischen Bundesbahnen und über die Abgeltung ihrer
gemeinwirtschaftlichen Leistungen (im folgenden: Leistungsauftrag 1987,
LA 87, SR 742.37 und AS 1994 1505) werde verletzt, weil auf der fraglichen
Strecke nicht stündliche Verbindungen (Stundentakt) angeboten würden.
Verstossen werde auch gegen Ziff. 3 der EVED-Richtlinien, weil der qualitative
Besitzstand nicht gewahrt werde und die SBB den Nachweis für dessen
Wahrung nicht erbracht hätten.
E. Mit Vernehmlassung vom 23. August 1994 beantragt das BAV im Auftrag
des EVED, auf die Beschwerden nicht einzutreten oder diese eventualiter
abzuweisen. Zur Begründung bringt das BAV vor, die angefochtene
Ermächtigung des EVED an die SBB zur Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb
sei eine organisatorische Anordnung und daher keine anfechtbare Verfügung;
überdies sei es fraglich, ob die beiden Kantone zur Beschwerde berechtigt
seien. Falls der Bundesrat trotzdem auf die Beschwerden eintreten sollte,
wären diese als unbegründet abzuweisen, weil die angefochtene Anordnung
angemessen sowie zweckmässig sei und nicht gegen Bundesrecht verstosse.
F. Mit Replik vom 27. September und 4. Oktober 1994 halten die
Beschwerdeführer an ihren Anträgen und Vorbringen fest. Beide machen
geltend, der angefochtene Entscheid des EVED sei eine Verfügung und
nicht bloss eine organisatorische Anordnung. Das EVED sei verpflichtet, die
Kantone vor der Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb anzuhören; diese
Anhörung ergebe keinen Sinn, wenn die Kantone sich gegen solche Entscheide
nicht wehren könnten, sofern diese sie in ihren Rechten und Pflichten
berührten, was im vorliegenden Fall zutreffe. Deshalb sei auf die Beschwerden
einzutreten. In materieller Hinsicht halten die Beschwerdeführer an ihren
Vorbringen fest und bestreiten die Ausführungen in der Vernehmlassung des
BAV.
(...)
II
1. Die vorliegenden Beschwerden wurden separat eingereicht, richten sich
jedoch beide gegen die Ermächtigung des EVED an die SBB zur Umstellung
der Strecke Büren a. A. - Solothurn von Bahn- auf Busbetrieb (im folgenden
Ermächtigung zum Busbetrieb). Auch die Anträge und Rügen in den beiden
Beschwerden decken sich im wesentlichen, weshalb es sich rechtfertigt, die
beiden Verfahren zu vereinigen und die Beschwerden im selben Entscheid zu
beurteilen (BGE 113 Ia 394 E. 1).
2. Der Bundesrat ist zuständig zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerden,
wenn es sich bei der angefochtenen Anordnung des EVED um eine
Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG handelt und diese der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht entzogen ist und statt
dessen die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat offensteht (Art. 97 ff. OG,
und Art. 72 Bst. a sowie 74 Bst. a VwVG).
4

2.1. Ob eine anfechtbare Verfügung vorliegt, hat jene Behörde zu entscheiden,
die in der Sache zuständig ist. Damit stellt sich vorab die Frage, ob die
Beurteilung der vorliegenden Beschwerden dem Bundesgericht oder dem
Bundesrat obliegt. Das Bundesgericht ist in einem gleich gelagerten Fall
(Urteil vom 27. September 1993 i.S. Kanton Neuenburg gegen EVED betreffend
Umstellung der Strecke Travers - Les Verrières von Bahn- auf Busbetrieb)
auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde des Kantons nicht eingetreten. Es
hat dies damit begründet, dass die Ermächtigung zur Umstellung auf den
Busbetrieb sich formell auf Art. 15 SBBV stütze und diese Bestimmung als
Ausführungsrecht zu Art. 4 SBBG zu betrachten sei. Aus diesen Bestimmungen
und aus Art. 8 SBBG ergebe sich, dass die Ermächtigung zur Änderung der
Betriebsweise der SBB in die Zuständigkeit des Bundesrates falle, soweit sie
nicht dem EVED delegiert sei, weshalb die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
unzulässig sei. Mangels Zuständigkeit konnte das Bundesgericht die Frage
offenlassen, ob die Ermächtigung zur Änderung der Betriebsweise im Sinne
von Art. 15 SBBV eine anfechtbare Verfügung darstellt und ob der Kanton
Neuenburg im Sinne von Art. 103 Bst. a OG zur Beschwerde berechtigt war.
2.2. Aus diesem Urteil des Bundesgerichtes folgt, dass die
Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat zulässig ist, sofern die
angefochtene Anordnung des EVED eine Verfügung im Sinne von
Art. 5 Abs. 1 VwVG darstellt und kein Bundesgesetz die Beschwerde
an den Bundesrat ausschliesst (Art. 74 Bst. e VwVG). Das zweite trifft
unbestrittenermassen zu, während das erste strittig und daher im folgenden
zu prüfen ist. Dies gilt auch dann, wenn man die Ermächtigung als blossen
Zwischenentscheid im Fahrplanverfahren betrachten wollte (E. 7.2 hiernach);
denn Anfechtungsobjekt kann auch in diesem Fall nur eine Verfügung sein
(Art. 45 Abs. 1 VwVG).
3. Die SBB müssen für Änderungen der Betriebsweise die Ermächtigung des
EVED einholen (Art. 4 Abs. 2 SBBG und Art. 15 SBBV). Darunter fällt auch die
Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb. Ob es sich bei dieser Ermächtigung um
eine anfechtbare Verfügung handelt, hatte der Bundesrat bisher noch nie zu
entscheiden. Die Frage beurteilt sich primär nach dem Eisenbahnrecht des
Bundes, welches im folgenden vorweg zu prüfen ist. Falls dieses die Frage
nicht regelt, ist die allgemeine Regel von Art. 5 Abs. 1 VwVG heranzuziehen.
3.1. Beim Eisenbahnrecht des Bundes fällt zunächst Art. 4 Abs. 1 SBBG in
Betracht. Danach findet die Gesetzgebung des Bundes in Eisenbahnsachen
auch auf die SBB Anwendung; der Bundesrat kann jedoch Ausnahmen
zulassen, sofern dadurch nur das innere Verhältnis zwischen Bund und SBB
berührt wird.
Wenn Art. 4 Abs. 1 SBBG auf die (übrige) Gesetzgebung des Bundes in
Eisenbahnsachen verweist, so ist dies nicht so zu verstehen, dass das
Eisenbahngesetz vom 20. Dezember 1957 (EBG, SR 742.101) ausnahmslos
auch für die SBB gilt. Geltung beanspruchen kann dieses Gesetz nur soweit, als
das SBB-Gesetz eine bestimmte Frage nicht selber regelt. Wo das SBB-Gesetz
eine Regel enthält, geht dieses Gesetz vor (vgl. Botschaft des Bundesrates
vom 24. November 1936 an die Bundesversammlung zum Entwurf eines
Bundesgesetzes über die Schweizerischen Bundesbahnen; BBl 1936 III
314 f.). Wie es sich damit bei der Ermächtigung des EVED zur Umstellung
von Bahn- auf Busbetrieb verhält, kann hier offenbleiben, falls sich ergibt,
5

dass weder das SBB-Gesetz noch das Eisenbahngesetz die Frage regeln, ob die
Ermächtigung zum Busbetrieb eine anfechtbare Verfügung ist, und daher so
oder anders die allgemeine Regel von Art. 5 VwVG zum Zuge kommt.
Was zunächst das SBB-Recht angeht, äussern sich weder Art. 4 Abs. 2 SBBG
noch Art. 15 SBBV zur Frage, ob die Ermächtigung anfechtbar ist. Zu prüfen
bleibt daher, ob das Eisenbahngesetz die Frage regelt.
3.2. Ins Auge zu fassen ist zunächst Art. 11 EBG, den auch die
Beschwerdeführer anrufen. Die Bestimmung schreibt vor, dass gegen
Verfügungen der Aufsichtsbehörde nach den allgemeinen Bestimmungen
über die Bundesrechtspflege Beschwerde geführt werden kann. Der
Bundesrat hat aus dieser Bestimmung abgeleitet, dass die Ermächtigung zur
Umwandlung einer bedienten in eine unbediente Bahnstation eine Verfügung
ist und der Verwaltungsbeschwerde unterliegt (VPB 43.47, S. 225, und 44.60,
S. 247). Indessen stützten sich diese Entscheide aus den Jahren 1979 und
1980 auf die alte Fassung von Art. 11 EBG, der 1982 bei der Revision des
Eisenbahngesetzes ersetzt wurde, weil er dem Verwaltungsverfahrensgesetz
des Bundes widersprach (Art. 80 Bst. c VwVG; vgl. Botschaft des Bundesrates
vom 1. Dezember 1980 über die Änderung des Eisenbahngesetzes, BBl
1981 I 336, und Fn. 2 zu Art. 11 EBG). In der geltenden Fassung und nach
heutigem Verständnis verweist Art. 11 EBG für Beschwerden gegen
Verfügungen der Aufsichtsbehörde auf die allgemeinen Bestimmungen über
die Bundesrechtspflege (BGE 116 Ib 349 E. 2c). Art. 11 EBG bestimmt somit
nicht selber, was unter Verfügungen der Aufsichtsbehörde zu verstehen ist,
weshalb dafür auf Art. 5 Abs. 1 VwVG abzustellen und die Frage im Lichte
dieser Bestimmung zu prüfen ist. Abgesehen davon ist die Frage, die dem
Bundesrat damals vorlag, nämlich, ob die Umwandlung einer bedienten in
eine unbediente Station eine Verfügung ist, heute spezialgesetzlich geregelt
(Art. 7 Abs. 2 des BG vom 4. Oktober 1985 über den Transport im öffentlichen
Verkehr [TG], SR 742.40).
3.3. Auch Art. 10 EBG beantwortet die Frage nicht, ob die Ermächtigung zum
Busbetrieb eine anfechtbare Verfügung ist. Die Bestimmung legt einzig fest,
dass die Aufsicht über Bau und Betrieb der Eisenbahnen dem Bundesrat
obliegt und durch das EVED ausgeübt wird.
3.4. Ob die Ermächtigung zur Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb eine
Verfügung ist, wird somit weder im SBB-Recht noch im Eisenbahngesetz
beantwortet. Daher ist es nötig, auf die allgemeine Regel von Art. 5 Abs. 1
VwVG zurückzugreifen. Es liegt nahe, dafür die Praxis von Bundesgericht und
Bundesrat in vergleichbaren Fällen heranzuziehen.
4. Die Praxis unterscheidet die Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1
VwVG von der organisatorischen Anordnung. Diese ordnet den
Verwaltungsbetrieb im engeren und weiteren Sinn, während die
Verfügung ein verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis in verbindlicher
und erzwingbarer Weise regelt (Gygi Fritz, Verwaltungsrecht, Bern
1986, S. 122; Imboden Max / Rhinow René A. / Krähenmann Beat,
Verwaltungsrechtsprechung, Basel und Frankfurt a.M. 1976/1990, Nr. 35
B/I und VII/b4; Kölz Alfred / Häner Isabelle, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, S. 134, Rz. 223).
6

4.1. Die Regelung eines Rechtsverhältnisses liegt dann vor, wenn die
zuständige Behörde mit einer Anordnung im Einzelfall gegenüber jemand
anderem Rechte oder Pflichten begründet, ändert oder aufhebt, darüber eine
Feststellung trifft oder Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung
oder Feststellung von Rechten oder Pflichten abweist oder auf solche
Begehren nicht eintritt. In diesem Sinne hat das Bundesgericht erkannt,
dass die Umbenennung einer Poststelle keine Verfügung, sondern eine
organisatorische Anordnung ist, weil niemandem gegenüber Rechte und
Pflichten begründet werden, weshalb derartige Anordnungen nicht mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden können (BGE 109
Ib 256 E. 1b). In den Erwägungen dieses Entscheides verwies das Gericht
unter anderem auf den Entscheid der PTT-Generaldirektion vom 4. Oktober
1974, der feststellte, dass die Aufhebung einer Poststelle keine Rechte und
Pflichten der Postbenützer berührt und daher nicht als Verfügung, sondern
als organisatorische Anordnung gilt (VPB 39.102, S. 85 ff.). Weiter erwähnte
das Bundesgericht einen unveröffentlichten Entscheid, in welchem es
den Standpunkt des EVED geschützt hatte, wonach die Aufhebung einer
Bahnhaltestelle keine Verfügung ist. Und schliesslich erklärte das Gericht in
BGE 109 Ib 256 E. 1b, Gygi (Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl.,
Bern 1983, S. 137) habe mit Recht geltend gemacht, dass die Eröffnung einer
Bahnhof-Apotheke (BGE 97 I 594 E. 4) keine Verfügung sei und das Vorliegen
eines Rechtsschutzinteresses die Verfügung nicht ersetzen könne.
Aus dem gleichen Grund hat der Bundesrat in einem Entscheid vom
1. September 1993 in Änderung der Praxis entschieden, dass das Aufstellen der
Fahrpläne eine organisatorische Anordnung und als solche keine anfechtbare
Verfügung darstellt (Art. 6 TG und Art. 5 ff. FPV; VPB 58.79, S. 593 ff.). Nicht
als Verfügung qualifiziert hat ferner das Eidgenössische Finanzdepartement
die Änderung der Abfertigungszeiten bei einem Zollamt (VPB 53.38, S. 269 f.).
Und schliesslich hat der Bundesrat auch die Ermächtigung des EVED an die
PTT-Betriebe zur Änderung (einschliesslich Verlängerung) der Linienführung
eines Postautokurses nicht als Verfügung, sondern als organisatorische
Anordnung qualifiziert; gleiches gilt für die Ermächtigung des EVED an die
PTT-Betriebe zur Erneuerung von Postführungsverträgen mit Postautohaltern
(VPB 44.42, S. 190, 50.51, S. 337 f., und 43.26, S. 111 f.). Auch den Beschluss
der PTT-Betriebe zum Bau eines Fernmeldeturmes hat der Bundesrat als
organisatorische Anordnung bezeichnet (VPB 50.48, S. 320 f., und BGE 112 Ib
73 E. 3; vgl. ferner Grisel André, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984,
Bd. II, S. 863; Imboden/Rhinow/Krähenmann, a. a. O., Nr. 35 B/I und VII/b4;
Knapp Blaise, Précis de droit administratif, 4. Aufl., Basel und Frankfurt a. M.
1991, Rz. 1052, S. 235, und Kölz/Häner, a. a. O., Zürich 1993, S. 134 f., Rz. 223).
4.2. Diesem Überblick lässt sich entnehmen, dass Bundesgericht und
Bundesrat Sachverhalte zu beurteilen hatten, die sich mit dem vorliegenden
Fall vergleichen lassen. Vergleichbar sind namentlich Fälle, in denen die
Modalitäten strittig sind, nach welchen Bundesbetriebe ihre Dienstleistungen
anbieten. Zu beurteilen waren zum einen Massnahmen, welche die Betriebe
in eigener Kompetenz grundsätzlich selber beschliessen können (wie z. B.
das Aufstellen von Fahrplänen durch die SBB, Art. 6 Abs. 1 TG). Zum andern
handelte es sich um Massnahmen, für die der Betrieb die Ermächtigung
des EVED benötigte (wie etwa die PTT-Betriebe für die Änderung der
Linienführung eines Postautokurses). Was den zweiten Sachverhalt betrifft,
7

um den es vorliegend geht, betrachtet die Praxis zum PTT-Recht die fragliche
Massnahme und die dafür nötige Ermächtigung rechtlich als einen einzigen
Akt, der so zustandekommt, dass die PTT-Betriebe die Massnahme dem EVED
beantragen und dieses zustimmt. Weiter lässt sich der Praxis entnehmen, dass
bei dieser Konstellation eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG dann
verneint wird, wenn das EVED als hierarchisch übergeordnete Behörde und
Aufsichtsbehörde die Anordnung allein an die PTT-Betriebe richtet und wenn
die fragliche Anordnung den Betrieb des Unternehmens regelt. Begründen
lässt sich dies damit, dass die PTT-Betriebe als Verwaltungseinheit des Bundes
zur Bundesverwaltung gehören und solche Anordnungen sich somit rechtlich
nur innerhalb der Bundesverwaltung auswirken (Art. 58 Abs. 1 Bst. E des BG
vom 19. September 1978 über die Organisation und die Geschäftsführung des
Bundesrates und der Bundesverwaltung, Verwaltungsorganisationsgesetz
[VwOG], SR 172.010; VPB 44.42, S. 190). Damit fehlt es an der unmittelbaren
Rechtswirkung nach aussen. Ohne eine solche Aussenwirkung mangelt es
an der Regelung eines Rechtsverhältnisses, die das Wesen der Verfügung
ausmacht (VPB 50.48, S. 320; Haltner Rolf H., Begriff und Arten der Verfügung
im Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes [Art. 5 VwVG], Zürich 1979,
S. 35 ff.; Imboden/Rhinow/Krähenmann, a. a. O., Nr. 35 B/I; Kölz/Häner, a. a. O.,
S. 134, Rz. 223).
Dass die fragliche Anordnung sich faktisch auf die Kundschaft des
Unternehmens auswirken kann, mag ein schutzwürdiges Interesse an der
Anfechtung einer solchen Anordnung begründen (Art. 48 Bst. a VwVG),
kann jedoch die fehlende Verfügung nicht ersetzen (vgl. Giacomini Sergio,
vom «Jagdmachen auf Verfügungen», ZBl 1993, S. 241 ff.). Dies gilt nach
der genannten Praxis jedenfalls für die PTT-Betriebe, auch wenn sich nicht
übersehen lässt, dass in anderen Bereichen die Praxis nicht durchwegs
dieser Linie folgte und gelegentlich dazu neigte, aus dem Vorliegen
eines Rechtsschutzinteresses auf die Verfügung zu schliessen. In diesem
Zusammenhang wird namentlich die teilweise Verlegung einer Abteilung
der Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich genannt, die der
Schweizerische Schulrat als Verfügung qualifizierte (VPB 39.59, S. 42 f.; vgl.
Moor Pierre, Droit administratif, Bd. II, Les actes administratifs et leur contrôle,
Bern 1991, S. 112, Ziff. 2.1.2.3, und Plattner-Steinmann Roland, Tatsächliches
Verwaltungshandeln, Zürich 1990, S. 186 f.). Dieser Aspekt spielte auch
eine Rolle beim Entscheid des Bundesrates, die Wahl des Standortes eines
Microswiss-Zentrums durch das zuständige Departement als Verfügung zu
qualifizieren (VPB 58.39, S. 309 f.).
5. Die SBB sind insofern mit den PTT-Betrieben zu vergleichen, als
sie ebenfalls als Verwaltungseinheit des Bundes gelten und damit zur
Bundesverwaltung gehören, auch wenn sie als Verkehrsunternehmen in
verschiedener Hinsicht eine besondere Stellung einnehmen (Art. 1 SBBG und
Art. 58 Abs. 1 Bst. E VwOG; Art. 1, 4 und 8 SBBG; vgl. Lendi Martin, Kommentar
BV, Basel/Zürich/Bern 1987/1993, Art. 26, Rz.11 und 17 ff.). Wenn das EVED als
hierarchisch übergeordnete Behörde und Aufsichtsbehörde die Ermächtigung
zur Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb allein an die SBB richtet und wenn
die Ermächtigung rechtlich nur den Betrieb des Unternehmens regelt, folgt aus
der gegenüber den PTT-Betrieben entwickelten Praxis, dass keine anfechtbare
Verfügung vorliegt.
8

5.1. Die Beschwerdeführer wenden dagegen grundsätzlich ein, dass sich
diese Praxis aus verschiedenen Gründen nicht auf die SBB übertragen lasse.
Zum einen sind sie der Ansicht, dass sich die Rechtslage bei den SBB anders
darstellt als bei den PTT-Betrieben. Das trifft jedoch nur dort zu, wo bei
den SBB spezialgesetzliche Regelungen bestehen, die für den Begriff der
Verfügung von Art. 5 Abs. 1 VwVG abweichen, was bei der Ermächtigung
zur Umstellung auf den Busbetrieb nicht der Fall ist (E. 3 hiervor). Zum andern
weisen die Beschwerdeführer darauf hin, dass die Folgen der Umstellung
von Bahn- auf Busbetrieb für die Betroffenen schwerer wiegen als die von
der Praxis beurteilten postdienstlichen Massnahmen. Der Bundesrat kann
dem nicht beipflichten, wenn man sich etwa den in VPB 50.51 (S. 336 ff.)
beurteilten Sachverhalt vor Augen führt; dort wurde die Linienführung eines
Postautokurses geändert, was zur Folge hatte, dass sich die Bedienung durch
das Verkehrsmittel für einen Teil der Kundschaft verschlechterte. Abgesehen
davon kommt es rechtlich nicht darauf an, wie der Bundesrat gerade im
zitierten Entscheid festgehalten hat; massgeblich ist allein, ob die Anordnung
Rechte oder Pflichten der Betroffenen und mithin ein Rechtsverhältnis regelt,
weil nur dann eine Verfügung vorliegt.
5.2. Mit der fraglichen Ermächtigung verleiht das EVED den SBB die Befugnis,
eine bestimmte Strecke von Bahn- auf Busbetrieb umzustellen. Eine solche
Anordnung betrifft ohne Zweifel den Betrieb des Unternehmens. Strittig ist
dagegen, ob sich die Ermächtigung allein an die SBB richtet und sich rechtlich
nur auf diese auswirkt. Die Beschwerdeführer machen dazu geltend, die
fragliche Ermächtigung zeitige für sie und andere in verschiedener Hinsicht
rechtliche Wirkungen und habe in diesem Sinne Aussenwirkungen, weshalb es
sich um eine Verfügung handle.
5.3. Die Beschwerdeführer berufen sich zunächst auf Art. 8 und 9 EBG, die
in bestimmten Fällen die vorgängige Anhörung der Kantone vorschreiben,
so namentlich dann, wenn wegen veränderter Verhältnisse die Rechte
und Pflichten des Konzessionärs geändert werden oder die Konzession
aufgehoben wird. Die Beschwerdeführer ziehen daraus den Schluss, dass
das Eisenbahngesetz ihnen ein bestimmtes Recht verleiht und dieses durch
solche Entscheide - wozu sie die Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb zählen -
berührt wird. Sie betrachten sich daher als Parteien des Verfahrens und als
materielle Adressaten der fraglichen Ermächtigung zur Umstellung (Art. 6
VwVG).
Das BAV führt dazu aus, dass die erwähnten Bestimmungen nur für
Bahnunternehmen gelten, die über eine Konzession verfügen, und die SBB
nicht dazu gehören. Insoweit wären daher die Voraussetzungen nicht erfüllt,
um die Art. 8 und 9 EBG auf die SBB anzuwenden. Die Beschwerdeführer
wenden dagegen ein, gemäss Art. 4 Abs. 1 SBBG gälten die erwähnten
Bestimmungen des Eisenbahngesetzes auch für die SBB, zumal sich nicht
begründen lasse, warum die Kantone bei den konzessionierten Unternehmen
anzuhören seien, nicht aber bei den SBB; denn die Folgen der Umstellung von
Bahn- auf Busbetrieb seien in beiden Fällen identisch. Das mag zutreffen,
ändert aber nichts daran, dass die Art. 8 und 9 EBG sich auf die SBB nur
soweit anwenden lassen, als das SBB-Gesetz dafür Raum lässt, wie auch
das Eisenbahngesetz selber ausdrücklich festhält (Art. 1 Abs. 3 EBG).
Wenn Art. 4 Abs. 1 SBBG auf die (übrige) Gesetzgebung des Bundes in
Eisenbahnsachen verweist, so ist dies daher nicht so zu verstehen, dass das
9

Eisenbahngesetz ausnahmslos auch für die SBB gilt. Geltung kann dieses
Gesetz nur soweit beanspruchen, als das SBB-Gesetz eine bestimmte Frage
nicht selber regelt. Wo das SBB-Gesetz dagegen eine Regel enthält, geht
dieses Gesetz vor (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 24. November 1936
an die Bundesversammlung zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die
Schweizerischen Bundesbahnen; BBl 1936 III 314 f.).
Was die Ermächtigung des EVED zur Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb
angeht, enthält das SBB-Gesetz in Art. 4 Abs. 2 eine Bestimmung, woraus zu
schliessen ist, dass das Eisenbahngesetz insoweit nicht anwendbar ist. Der
Schluss wird erhärtet durch den Umstand, dass die Art. 8 und 9 EBG sich
eindeutig auf die konzessionierten Eisenbahnunternehmen beziehen, wozu
die SBB nicht gehören (vgl. Lendi a. a. O.). Auch das Eisenbahngesetz selber
bietet keine Hinweise, die zur Annahme berechtigen, dass die Art. 8 und 9
EBG auch für die SBB gelten (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 3. Februar
1956 an die Bundesversammlung zum Entwurf eines Eisenbahngesetzes, BBl
1956 I 235 f. und 238 ff.). Selbst wenn in diesem Punkt sich die Rechtslage
somit bei den SBB anders als bei den konzessionierten Eisenbahnen gestaltet,
so darf doch die praktische Tragweite dieser Regelung nicht überschätzt
werden. Wenn die SBB eine Strecke von Bahn- auf Busbetrieb umstellen
wollen, wird sich dies auf das Fahrplan-Projekt auswirken, das den Kantonen
zur Vernehmlassung unterbreitet wird (E. 8.1 hiernach; Art. 6 Abs. 2 TG und
Art. 8 sowie 16 Abs. 3 FPV in der Fassung vom 30. Juni 1993, AS 1993 2069). Im
Ergebnis erhalten die Kantone somit das rechtliche Gehör, auch wenn Art. 8
und 9 EBG auf die SBB nicht angewendet werden.
Selbst wenn im übrigen die betroffenen Kantone nach dem Eisenbahngesetz
vorgängig angehört werden müssten, hiesse dies noch nicht ohne weiteres,
dass die Ermächtigung zum Busbetrieb deswegen eine Verfügung wäre. Dies
wäre sie sicher dann, wenn das EVED in der Ermächtigung auf die eine oder
andere Weise das Anhörungsrecht geregelt und beispielsweise ein Gesuch
der betroffenen Kantone um Anhörung abgewiesen hätte (E. 4.2 hiervor). Im
vorliegenden Fall fehlt es an einer solchen Anordnung.
Die Beschwerdeführer wenden dagegen ein, die Anhörung der Kantone
sei sinnlos, wenn sie sich hernach nicht in der Sache - das heisst gegen die
Ermächtigung zum Busbetrieb - wehren könnten. Indessen sind solche
Konstellationen in der Rechtspraxis nicht unbekannt. So bestimmt Art. 6
Abs. 2 TG, dass den Kantonen im Fahrplanverfahren Gelegenheit zur
Vernehmlassung einzuräumen ist, ohne diese auf bestimmte Leistungen beim
Fahrplan zu beschränken. Den Rechtsweg in der Sache beschreiten können
die Kantone jedoch nur, wenn Begehren für zusätzliche gemeinwirtschaftliche
Leistungen im regionalen Personenverkehr oder von der öffentlichen Hand
verlangte Zusatzleistungen strittig bleiben (Art. 10 Abs. 2 und 3 FPV; E. 7.2
hiernach). Ausgeschlossen ist der Rechtsweg dagegen beim Fahrplan für
Intercity-Züge (VPB 58.79, S. 593 ff.). Eine solche Lösung lässt sich für die
Ermächtigung zur Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb um so weniger
beanstanden, als die Kantone keineswegs schutzlos sind, sondern im
Fahrplanverfahren Begehren zur Sache stellen können und die SBB unter
bestimmten Voraussetzungen darauf eintreten müssen (Art. 9 Abs. 1 FPV; E. 8.1
hiernach).
10

5.4. Ferner machen die Beschwerdeführer geltend, dass der vorliegende
Sachverhalt unter Art. 40 Abs. 1 EBG fällt. Nach dieser Bestimmung
entscheidet unter Vorbehalt der Beschwerde die Aufsichtsbehörde über
bestimmte Anstände, die sich aus Bau oder Betrieb von öffentlichen
Transportunternehmen ergeben. Dazu ist zunächst festzustellen, dass Art. 40
Abs. 1 EBG den Art. 8 EBG - den die Beschwerdeführer anrufen - nicht zu den
Streitigkeiten zählt, die im Anstandsverfahren zu erledigen sind. Allerdings
lässt sich nicht von vornherein ausschliessen, dass eine Änderung der
Betriebsweise zu Anständen im Sinne von Art. 40 Abs. 1 EBG führen kann.
Dies wird sich jedoch erst noch weisen müssen, wenn im (ordentlichen
oder besonderen) Fahrplanverfahren (Art. 5 ff. und 16 Abs. 3 FPV) die
Verbindungen und Anschlüsse definitiv aufeinander abgestimmt werden.
Deshalb lässt sich Art. 40 Abs. 1 EBG für den vorliegenden Fall nicht anrufen.
Unbehelflich ist auch die Berufung auf Art. 40 Abs. 2 EBG (AS 1993 907). Dieser
sieht unter anderem vor, dass im Verhältnis zwischen den Bundesbahnen und
der Bundesverwaltung der Bundesrat entscheidet, wenn es um bestimmte
Streitigkeiten über Kosten und deren Verteilung sowie über Vergütungen
geht. Im vorliegenden Fall sind nicht solche Anstände strittig, weshalb sich
aus dieser Bestimmung nichts gewinnen lässt. Wären solche Anstände im
Verhältnis zwischen Bund und Kantonen strittig und fiele der vorliegende
Sachverhalt darunter, so wäre hiefür nicht der Bundesrat zuständig,
sondern müssten die Beschwerdeführer verwaltungsrechtliche Klage beim
Bundesgericht einreichen (Art. 40 Abs. 2 EBG und Art. 116 Bst. a OG). Es bleibt
den Beschwerdeführern aber selbstverständlich unbenommen, den Weg nach
Art. 40 EBG zu beschreiten und ein separates Anstandsverfahren einzuleiten
(vgl. BGE 116 Ib 249 E. 5, 344 und 400 sowie 117 Ib 113 E. 1a und 111). Ob ein
solcher Schritt Aussicht auf Erfolg hätte, kann der Bundesrat nicht beurteilen.
5.5. Weiter machen die Beschwerdeführer geltend, dass ihnen und den
konzessionierten Transportunternehmen aus der Umstellung Pflichten
erwüchsen. Dies betreffe namentlich die Koordination der Anschlüsse
zwischen dem Bus und den anderen Verkehrsträgern sowie die Pflicht zum
durchgehenden Verkehr (Art. 33-38 EBG); die Umstellung habe auch Folgen
für die Raumplanung, die den Kantonen obliege. Dazu ist festzuhalten, dass
die angefochtene Anordnung des EVED solche Pflichten weder begründet
noch sonstwie verbindlich regelt und insofern keine Verfügung vorliegt
(Art. 5 Abs. 1 VwVG; E. 4.1 hiervor). Das wäre rechtlich auch gar nicht
möglich oder zumindest verfrüht, weil diese Pflichten sich konkret erst
im (ordentlichen oder besonderen) Fahrplanverfahren (Art. 5 ff. und 16
Abs. 3 FPV) bestimmen lassen und erst dann gegebenenfalls Gegenstand
einer Anordnung und mithin einer Verfügung werden können. Dort können
die Beschwerdeführer auch ihre raumplanerischen Anliegen einbringen
(E. 8.1 hiernach). Daher ist es - entgegen dem Antrag des Kantons Bern in der
abschliessenden Stellungnahme vom 2. Dezember 1994 - nicht nötig, zu dieser
Frage im vorliegenden Verfahren eine Stellungnahme des Bundesamtes für
Raumplanung einzuholen.
5.6. Andere unmittelbare rechtliche Aussenwirkungen sind ebenfalls nicht
erkennbar. Die Ermächtigung zur Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb
bindet insbesondere die Parteien des Fahrplanverfahrens rechtlich nicht,
wie später dargelegt wird (E. 8.3 hiernach). Unmittelbare rechtliche
Wirkungen zeitigt die Änderung der Betriebsweise auch für die Reisenden
11

nicht. Diese treten mit den SBB in ein Rechtsverhältnis, wenn sie einen
Personentransportvertrag abschliessen; damit verpflichten sich die SBB, die
Reisenden gegen Entgelt zwischen bestimmten Stationen zu transportieren.
Der Vertrag berechtigt die Reisenden, die im Fahrplan veröffentlichten Kurse
und die öffentlichen Zusatzkurse zu benützen (Art. 15 TG). Daraus ergibt sich,
dass das Transportgesetz den Reisenden nicht Anspruch auf Beförderung
durch ein bestimmtes Verkehrsmittel des öffentlichen Verkehrs verleiht,
weshalb die Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb keine Rechte der Reisenden
berührt.
5.7. Die Ermächtigung zur Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb richtet
sich somit allein an die SBB und betrifft nur den Betrieb des Unternehmens.
Rechtlich zeitigt die Ermächtigung keine unmittelbaren Aussenwirkungen und
berührt namentlich weder Rechte noch Pflichten der Beschwerdeführer. Es
handelt sich daher um eine organisatorische Anordnung des EVED, nicht um
eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG.
Ohne Belang ist daher, dass das EVED seiner Ermächtigung zur Umstellung
des Betriebes eine Rechtsmittelbelehrung angefügt hat. Ein solcher Umstand
macht die Ermächtigung nicht zur Verfügung und kann keinen gesetzlich nicht
vorgesehenen Rechtsweg schaffen (VPB 45.46, S. 247, 50.51, S. 338; Gygi, a. a. O.,
S. 131).
6. In der Literatur werden allerdings auch andere Ansichten vertreten, die
sich auch auf Beispiele aus der Praxis berufen können (E. 4.1 und 2 hiervor).
Zum einen wird geltend gemacht, auch wenn organisatorische Anordnungen
nur Rechte und Pflichten einer Verwaltungseinheit des Bundes regelten, seien
sie trotzdem als Verfügungen zu betrachten; denn selbst dann entscheide die
zuständige Bundesbehörde über die Anwendung von öffentlichem Recht des
Bundes im Einzelfall (vgl. Moor, a. a. O., S. 111 ff., Ziff. 2.1.2.3). Zum andern
wird gefordert, behördliche Anordnungen seien wie Verfügungen im Sinne
von Art. 5 Abs. 1 VwVG der förmlichen Beschwerde zu unterstellen, auch wenn
sie sich im Aussenverhältnis nicht unmittelbar rechtlich auswirken, aber doch
auf andere Weise die Rechte Dritter berühren und wenn sich die Anordnungen
für eine richterliche Überprüfung eignen (vgl. Moor, a. a. O., S. 372 ff.,
Ziff. 5.4.2.2; Plattner-Steinmann, a. a. O., S. 184 ff. und 204 ff.). Allerdings wird
eingeräumt, dass auch bei dieser Betrachtungsweise ein Rechtsschutzinteresse
dann nicht unbedingt besteht, wenn eine Beschwerdeinstanz die fragliche
Anordnung im Rahmen einer Beschwerde gegen eine nachfolgende Verfügung
überprüfen kann (vgl. Moor, a. a. O., S. 111 ff., Ziff. 2.1.2.3, und S. 375 f.,
Ziff. 5.4.2.2.).
6.1. Wenn man diese Betrachtungsweise auf den vorliegenden Fall anwenden
und die Ermächtigung des EVED zum Busbetrieb der Verwaltungsbeschwerde
gemäss Art. 44 VwVG unterstellen wollte, erhebt sich zum einen die Frage,
ob eine solche Lösung auf das Transportgesetz abgestimmt wäre. Dieses
will den Spielraum der Unternehmen des öffentlichen Verkehrs erweitern.
Erreicht wird dies unter anderem dadurch, dass das Gesetz die Verfahren
strafft und entlastet. Dies gilt jedenfalls dann, wenn man im Sinne des
vorgenannten Standpunktes davon ausgeht, dass die Entscheide über
die Gestaltung der Fahrpläne und über die Bedienung der Stationen der
förmlichen Verwaltungsbeschwerde zu unterstellen wären (vgl. Botschaft des
Bundesrates vom 23. Februar 1983 über Transporte des öffentlichen Verkehrs;
12

BBl 1983 II 174 und 181 f. und VPB 58.79, S. 594 ff.). Würdigt man die Regelung
im Transportgesetz von dieser Warte aus, so zeigt sich, dass gegenüber dem
Verwaltungsverfahrensgesetz der Rechtsmittelzug (Art. 7 Abs. 2 und Art. 8
Abs. 3 TG) und der Kreis der zur Beschwerde berechtigten Personen und
Behörden beschränkt werden (Art. 6 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 2 TG sowie Art. 10
Abs. 2 in Verbindung mit Art. 8 und 9 FPV; VPB 58.79, S. 596 ff.).
Angesichts dieser Ordnung liesse es sich schwerlich rechtfertigen, die
Ermächtigung zur Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb der förmlichen
Beschwerde gemäss Art. 44 VwVG zu unterstellen. Dies hiesse namentlich,
dass nach Art. 48 Bst. a VwVG Beschwerde führen könnte, wer durch die
angefochtene Umstellung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der
Aufhebung dieser Massnahme hat. Weil hierfür auch rein faktische Interessen
(beispielsweise wirtschaftlicher Natur) genügen, wäre je nach Umständen ein
sehr weiter Kreis von Personen zum Verfahren zuzulassen (E. 4.2 hiervor).
Weiter hiesse dies, dass diese Personen vor der Umstellung angehört werden
müssten (Art. 6 und 30 Abs. 1 VwVG). Dies ginge über den Rechtsschutz
hinaus, den das Transportgesetz gegen die Gestaltung der Fahrpläne und
gegen Entscheide über die Bedienung der Stationen gewährt (Art. 6 und 7
TG). Eine solche Lösung stünde daher nicht im Einklang mit Sinn und Zweck
des Transportgesetzes, das die Verfahren entlasten und straffen will. Wenn
die Ermächtigung zur Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb selbständig
anfechtbar wäre, würde damit namentlich das (ordentliche oder besondere)
Fahrplanverfahren (Art. 5 ff. und 16 Abs. 3 FPV) verzögert, wie gerade der
vorliegende Fall zeigt, haben doch die Beschwerdeführer beantragt, dass die
Entscheide des EVED über die Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb und über
ihre Fahrplanbegehren zeitlich koordiniert werden. Weil die beiden Verfahren
in der Tat sachlich zusammenhängen (E. 8.1 und 2 hiernach), hat das EVED
das Fahrplanverfahren sistiert bis zum Entscheid des Bundesrates über die
vorliegenden Beschwerden (I/B und D hiervor).
6.2. Zum andern spricht ein weiterer Umstand dagegen, die strittige
Anordnung des EVED zum Busbetrieb der förmlichen Verwaltungsbeschwerde
zu unterstellen. Die Beschwerdeführer können nämlich ihre Anträge und
Rügen im (ordentlichen oder besonderen) Fahrplanverfahren (Art. 5 ff. und
16 Abs. 3 FPV) vorbringen (E. 7.2 und 8.2 hiernach) und damit ihre allfälligen
Rechtsschutzinteressen wahren.
6.3. Dieser Umstand und die vom Transportgesetz geschaffene Ordnung des
Rechtsschutzes sprechen somit dagegen, die Ermächtigung zur Umstellung von
Bahn- auf Busbetrieb der förmlichen Beschwerde zu unterstellen.
6.4. Damit bleibt es beim Befund, dass sich die Ermächtigung zur Umstellung
von Bahn- auf Busbetrieb nur an die SBB richtet und allein den Betrieb des
Unternehmens regelt. Rechtlich zeitigt die Ermächtigung keine unmittelbaren
Aussenwirkungen und berührt namentlich weder Rechte noch Pflichten
der Beschwerdeführer. Es handelt sich daher um eine organisatorische
Anordnung des EVED, nicht um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1
VwVG.
Der Bundesrat kann daher mangels anfechtbarer Verfügung auf die beiden
Verwaltungsbeschwerden nicht eintreten.
13

Unter diesen Umständen kann offen bleiben, ob die Beschwerdeführer
berechtigt wären, Verwaltungsbeschwerde gegen die Ermächtigung zum
Busbetrieb zu führen (Art. 48 VwVG). Der Bundesrat prüft daher jene
Vorbringen nicht, mit welchen die Beschwerdeführer dieses Recht begründen;
dies gilt namentlich für das, was sie zum Beschwerderecht von Gemeinwesen
nach dem BG vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG,
SR 451; VPB 41.42) und nach dem BG vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
(RPG, SR 700) anführen.
7. Der Bundesrat kann somit die beiden Verwaltungsbeschwerden höchstens
als Aufsichtsbeschwerden im Sinne von Art. 71 VwVG entgegennehmen, was
der Kanton Bern eventualiter beantragt.
7.1. Nach Art. 71 VwVG kann jedermann jederzeit Tatsachen, die im
öffentlichen Interesse ein Einschreiten gegen eine Behörde von Amtes
wegen erfordern, der Aufsichtsbehörde anzeigen. Der Anzeiger hat nicht
die Rechte einer Partei. Der Bundesrat tritt in ständiger Praxis auf eine
Aufsichtsbeschwerde nur ein, wenn eine wiederholte oder wiederholbare
Verletzung von klarem materiellem Recht oder von Verfahrensrecht behauptet
wird, die mit keinem ordentlichen oder ausserordentlichen Rechtsmittel
gerügt werden kann (Subsidiarität der Aufsichtsbeschwerde; VPB 56.37).
Aus dieser Praxis ergibt sich, dass der Bundesrat im Rahmen einer
Aufsichtsbeschwerde nicht auf Rügen eintreten kann, die in anderen
Verfahren vorgebracht werden können und in denen Rechtsmittel
zur Verfügung stehen. Es fragt sich, ob das vor dem EVED hängige
Fahrplanverfahren die Anforderungen an ein solches Verfahren erfüllt.
7.2. Für das ordentliche Fahrplanverfahren bestimmt die
Fahrplanverordnung, dass die Verkehrsunternehmen den definitiven
Fahrplan festlegen (Art. 10 Abs. 1 FPV). Strittig gebliebene Begehren für
zusätzliche gemeinwirtschaftliche Leistungen im regionalen Personenverkehr
können dem BAV zum Entscheid unterbreitet werden; gegen den Entscheid
des BAV kann Beschwerde geführt werden (Art. 10 Abs. 2 FPV). Dasselbe
Verfahren gilt auch für das Sonderfahrplanverfahren, das durchzuführen
ist, wenn ein Unternehmen den Fahrplan im regionalen Personenverkehr
aufgrund nicht ausreichender finanzieller Mittel der öffentlichen Hand
ändert und dabei die Begehren der Kantone nicht berücksichtigt (Art. 16
Abs. 3 FPV). Strittig gebliebene Begehren für Zusatzleistungen im Sinne
von Art. 8 TG (d. h. von der öffentlichen Hand verlangte Zusatzleistungen)
sind dem BAV zu unterbreiten, wenn Meinungsverschiedenheiten zwischen
Verkehrsunternehmen des Bundes und Kantonen bestehen; gegen den
Entscheid des BAV kann Beschwerde beim EVED geführt werden; dieses
entscheidet endgültig (Art. 10 Abs. 3 FPV und Art. 8 Abs. 3 TG).
Die gesetzliche Ordnung lässt erkennen, dass im Fahrplanverfahren
Rechtsmittel bestehen, soweit es um strittige gemeinwirtschaftliche Leistungen
im regionalen Personenverkehr geht, auch wenn das Aufstellen der Fahrpläne
eine organisatorische Anordnung ist und als solche keine anfechtbare
Verfügung darstellt (VPB 58.79, S. 593 ff.). Art. 10 Abs. 2 FPV bestimmt nicht,
wer diese Rechtsmittel ergreifen kann. Daher ist die allgemeine Regel von
Art. 48 VwVG heranzuziehen. Nach dessen Bst. a steht den Kantonen das
Beschwerderecht dann zu, wenn sie materielle Adressaten von Entscheiden
sind, die im Fahrplanverfahren ergehen (vgl. BGE 110 Ib 304 E. 3; Gygi, a. a. O.,
14

S. 169; Kölz/Häner, a. a. O., S. 150, Rz. 245; Moor, a. a. O., S. 423, Ziff. 5.6.3.1). Als
solche Adressaten sind sie namentlich dann zu betrachten, wenn über strittig
gebliebene Begehren für zusätzliche gemeinwirtschaftliche Leistungen im
regionalen Personenverkehr entschieden wird. Die Kantone können daher
nach Art. 48 Bst. a VwVG gegen solche Entscheide Verwaltungsbeschwerde
führen.
8. Zu prüfen bleibt somit die Frage, ob im Fahrplanverfahren jene Anträge
und Rügen geprüft werden können, welche die Beschwerdeführer in den
vorliegenden Beschwerden vorbringen.
8.1. Wenn die SBB im regionalen Personenverkehr eine Strecke von Bahn- auf
Busbetrieb umstellen wollen, muss das Busangebot insgesamt die gleiche
Qualität aufweisen wie das ursprüngliche Bahnangebot. Der qualitative
Besitzstand ist zu wahren (Ziff. 31 EVED-Richtlinien). Das Angebot richtet sich
nach Art. 4 LA 87 (grundsätzlich Stundentakt im regionalen Personenverkehr
mit Verdichtungen im Spitzenverkehr) und umfasst etwa 18-22 Kurspaare
pro Tag (Ziff. 33 EVED-Richtlinien). Verabschiedete Betriebsumstellungen,
das heisst Umstellungen von Bahn- auf Busbetrieb, sind im Rahmen der
Fahrplanverordnung zu verwirklichen (Ziff. 37 der EVED-Richtlinien).
Ob das Busangebot die Qualität wahrt oder nicht, lässt sich daher endgültig
erst beurteilen, wenn im Fahrplanverfahren das Fahrplan-Projekt vorliegt,
zu dem sich auch die Kantone vernehmen lassen können (Art. 8 Abs. 1 FPV).
Gleich verhält es sich, wenn ein Sonderfahrplanverfahren gemäss Art. 16
Abs. 3 FPV durchgeführt wird. Die Kantone können in der Vernehmlassung
Begehren um Änderung des Fahrplan-Projektes stellen (Art. 8 Abs. 2 und 16
Abs. 3 FPV). Die Fahrplanverordnung schränkt die zulässigen Gründe für
solche Begehren nicht ein. Ein Kanton kann daher die verlangte Änderung
damit begründen, das Fahrplan-Projekt verstosse gegen die EVED-Richtlinien
und den Leistungsauftrag 1987, weil es den qualitativen Besitzstand nicht
wahre oder den Stundentakt nicht einhalte. Oder er kann seine Begehren mit
raumplanerischen Anliegen begründen.
Die Fahrplanverordnung und die EVED-Richtlinien erlauben somit, die mit
dem Fahrplan verknüpften Fragen im Fahrplanverfahren zu beurteilen. Ein
solches Vorgehen folgt den Grundsätzen, nach denen Verfahren zu gestalten
sind, nämlich der Konzentration und Beschleunigung, der materiellen und
formellen Koordination sowie des ökonomischen Einsatzes der personellen
und materiellen Mittel. Damit wird namentlich eine formelle Koordination
zwischen dem Fahrplanverfahren und dem vorliegenden Verfahren erreicht
und Ziff. 2 der vorliegenden Anträge erfüllt. Dieser Befund gebietet es, Anträge
und Rügen der Kantone gegen die Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb
soweit in das Fahrplanverfahren zu weisen, als sie sich auf die Wahrung
des Besitzstandes (einschliesslich Stundentakt) im regionalen Personenverkehr
beziehen.
8.2. Weiter beantragen die Beschwerdeführer, der Entscheid des EVED sei
aufzuheben und dieses anzuweisen, die Genehmigung der Änderung der
Betriebsweise auf der SBB-Teilstrecke Büren a. A. - Solothurn im Sinne von
Ziff. 3 der EVED-Richtlinien vorzunehmen (Ziff. 1). Der Kanton Bern beantragt
zusätzlich (Ziff. 3), das EVED als Aufsichtsbehörde habe die SBB anzuweisen,
im Rahmen des Fahrplanes 1995/1997 in Zusammenarbeit mit den Kantonen,
Regionen und Gemeinden eine kooperative Planung durchzuführen, gestützt
15

darauf ein Konzept über den gesamten öffentlichen Verkehr (OeV-Konzept) für
den Raum Büren a. A. - Grenchen - Solothurn zu erstellen und die Wahrung
des qualitativen Besitzstandes mit einer nachvollziehbaren Methode zu
beweisen.
Was die Beschwerdeführer zur Begründung dieser Anträge vorbringen, läuft
im Ergebnis namentlich auf die Begehren hinaus, dass das Verfahren zur
Ermittlung des qualitativen Besitzstandes zu verbessern ist und zu dessen
Wahrung die beim Bus längeren Fahrzeiten durch ein besseres Angebot
kompensiert werden müssen, indem die Busse häufiger fahren und optimale
Anschlüsse an andere Verkehrsmittel gewährleisten.
Der Streit dreht sich damit letztlich um zusätzliche gemeinwirtschaftliche
Leistungen im regionalen Personenverkehr sowie um das bei der Planung
einzuschlagende Verfahren und ist daher im Fahrplanverfahren auszutragen
(E. 8.1 hiervor).
8.3. Zu prüfen bleibt schliesslich, ob die Ermächtigung des EVED zur
Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb einer solchen Lösung im Wege
steht. Dies träfe dann zu, wenn das EVED im Fahrplanverfahren diesen
Entscheid nicht mehr ändern könnte. Eine solche Bindung des EVED
an die Ermächtigung zur Umstel-lung liesse sich indes nicht begründen,
weil die Ermächtigung eine organisatorische Anordnung ist und sich nur
an die SBB richtet (E. 6.4 hiervor). Sie kann daher jedenfalls gegenüber
den Beschwerdeführern - also im Aussenverhältnis - rechtlich nicht wie
eine Verfügung wirken, die Behörden und Parteien bindet (Kölz/Häner,
a. a. O., S. 134, Rz. 223). Dies gilt zumindest soweit, als es um die Frage
geht, ob mit der Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb der qualitative
Besitzstand (einschliesslich Stundentakt) gewahrt wird, was Gegenstand
des Fahrplanverfahrens bildet. Insoweit kann daher das EVED die den
SBB erteilte Ermächtigung zur Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb den
Beschwerdeführern nicht entgegenhalten. Falls das EVED zum Schluss kommt,
dass das konkrete Fahrplan-Projekt gegen Bundesrecht verstösst, ist daher
entweder der Fahrplan zu verbessern oder - falls dies nicht möglich sein sollte -
die Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb rückgängig zu machen.
Dass das EVED in den Erwägungen der Ermächtigung auf einzelne Faktoren
eingeht, die sich auf den qualitativen Besitzstand beziehen, ist eine Folge
der rechtlichen Regelung, welche die Ermächtigung zur Umstellung von
Bahn- auf Busbetrieb dem EVED vorbehält, den Entscheid über strittige
Begehren der Kantone zum Fahrplan-Projekt jedoch erstinstanzlich dem
BAV zuweist (E. 7.2 hiervor). Nach dem Gesagten kann es sich dabei jedoch
nur um eine erste und einstweilige Beurteilung handeln und nicht bedeuten,
das EVED habe damit die Begehren der Kantone zur Wahrung des qualitativen
Besitzstandes definitiv abgelehnt. Das Departement ist im Fahrplanverfahren
auch nicht an die Vernehmlassung und die Duplik gebunden, die das BAV zu
den vorliegenden Beschwerden erstattet hat. Als Beschwerdeinstanz kann es
die Begründung der Parteianträge frei würdigen, was auch für die Argumente
gelten muss, mit denen das BAV die Anträge und Rügen der Beschwerdeführer
verwirft (Art. 62 Abs. 4 VwVG; Kölz/Häner, a. a. O., S. 175, Rz. 292).
8.4. Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass die Frage des qualitativen
Besitzstandes (einschliesslich des Stundentaktes) im regionalen
Personenverkehr Gegenstand des Fahrplanverfahrens bildet, die Rügen
16

und Anträge der Beschwerdeführer diesen Gegenstand beschlagen und
die Ermächtigung des EVED zur Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb nicht
hindert, die Rügen und Anträge im Fahrplanverfahren zu prüfen.
9. Somit ergibt sich, dass der Bundesrat auf die Verwaltungsbeschwerden
gegen die Ermächtigung des EVED an die SBB zur Umstellung der Teilstrecke
Büren a. A. - Solothurn von Bahn- auf Busbetrieb nicht eintreten kann, weil es
an einer anfechtbaren Verfügung fehlt. Nach dem Grundsatz der Subsidiarität
kann er die Eingaben auch nicht als Aufsichtsbeschwerden entgegennehmen,
weil die Anträge und Rügen der Beschwerdeführer aus den vorliegenden
Beschwerden in dem beim EVED hängigen Beschwerdeverfahren betreffend
den Fahrplan 1994/1995 (Lyss-Solothurn) zu prüfen sind.
Verfahrenskosten werden nicht erhoben (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
10. Abschliessend hält der Bundesrat fest, dass aus seiner Sicht die vorliegend
strittige Umstellung von Bahn- auf Busbetrieb nicht der Zustimmung
der Bundesversammlung bedarf. Selbst wenn man diese Massnahme als
Stillegung einer Eisenbahnlinie betrachten wollte, was die Beschwerdeführer
annehmen, fiele sie nicht unter Art. 4 Abs. 3 SBBG, weil diese Bestimmung
die Zustimmung nur verlangt, wenn die Stillegung endgültig ist. Davon kann
aber im vorliegenden Fall nicht die Rede sein, erfolgt doch die Umstellung
versuchsweise und ist auf fünf Jahre befristet.
17

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 60.20 - Entscheid des Bundesrates vom 26. April 1995
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1996
Année
Anno
Band
60
Volume
Volume
Seite
---
Page
Pagina
Ref. No
150 003 002
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.