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2000-2479
1605
00.094
Message
relatif à l’initiative populaire fédérale «Droits égaux pour les personnes
handicapées» et au projet de loi fédérale sur l’élimination des inégalités
frappant les personnes handicapées
du 11 décembre 2000
Monsieur le Président,
Madame la Présidente,
Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous soumettons un projet d’arrêté concernant
l’initiative populaire fédérale «Droits égaux pour les personnes handicapées». Nous
vous proposons de la soumettre sans contre-projet direct au vote du peuple et des
cantons, en leur recommandant de la rejeter.
En outre, nous vous soumettons un projet de loi fédérale sur l’élimination des in-
égalités frappant les personnes handicapées ainsi qu’un projet d’arrêté fédéral relatif
au financement des mesures prises dans le domaine des transports publics en faveur
des personnes handicapées, en vous proposant d’adopter ces deux projets.
Enfin, nous vous proposons de classer l’intervention parlementaire:
1999
M
99.3192
Loi sur l’égalité des personnes handicapées
(N 08.10.99, Jost Gross; E 06.06.00).
Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mes-
dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération.
11 décembre 2000
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Adolf Ogi
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

1606
Condensé
L’égalité entre les personnes handicapées et les personnes non handicapées est un
sujet politique majeur de ces dernières années. Elle est indissociable de la politique
des droits de l’homme et se situe dans le droit fil d’une politique de tolérance et de
solidarité entre tous les membres d’une même société. En ce sens, l’objectif général
de l’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicapées» mérite
d’être soutenu. D’ailleurs, la nouvelle Constitution du 18 avril 1999 a déjà fait
sienne cette idée en chargeant les législateurs de la Confédération et des cantons
d’éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées (art. 8, al. 4).
L’objectif n’étant pas combattu, il convient de développer l’instrument le plus pro-
pre à mettre en œuvre une politique en faveur de l’égalité pour les personnes handi-
capées.
L’initiative populaire a été déposée à la Chancellerie fédérale le 14 juin 1999, sous
la forme d’un projet rédigé de toutes pièces. Elle demande l’introduction dans la
Constitution d’une nouvelle disposition qui donne un mandat législatif de pourvoir
à l’égalité et de prendre des mesures en vue d’éliminer et de corriger les inégalités
existantes. En outre, elle entend garantir directement l’accès aux constructions et
aux installations ou le recours à des équipements et à des prestations destinés au
public dans la mesure où ils sont économiquement supportables.
Le mandat législatif prévu par l’initiative est formulé de manière ouverte. Il ne
présente donc pas de différence notable avec celui qui figure déjà à l’art. 8, al. 4, de
la Constitution. Il en va, en revanche, autrement de la garantie d’accès aux cons-
tructions ou de recours aux prestations. Cette garantie introduit, au niveau consti-
tutionnel, un droit subjectif qui vise aussi bien les personnes privées que les collec-
tivités publiques. Elle porte sur toutes les constructions et installations qui sont
mises à la disposition du public, qu’il s’agisse de constructions futures ou existan-
tes. Elle couvre des prestations de toute nature, qu’elles soient fournies par des
collectivités publiques ou par des personnes privées. Elle introduit un régime iden-
tique pour les constructions et les prestations; et ce régime implique une obligation
d’adaptation qui devra être exécutée dès l’entrée en vigueur de la norme constitu-
tionnelle. La seule limite qu’elle reconnaisse est le respect du principe de la pro-
portionnalité, considéré en particulier sous son aspect économique.
Le droit d’accès ou de recours étant d’application directe, sa mise en œuvre incom-
berait aux tribunaux, du moins tant que les législateurs n’auraient pas légiféré. Or
cette mise en œuvre implique des choix politiques, qui devraient être pris dans des
procédures législatives démocratiques. En outre, un droit d’accès formulé de ma-
nière aussi large aurait des conséquences financières considérables pour les parti-
culiers et les sociétés privées concernés ainsi que pour les collectivités publiques.
Pour ces raisons, nous proposons de soumettre l’initiative populaire «Droits égaux
pour les personnes handicapées» au vote du peuple et des cantons en leur recom-
mandant de la rejeter.
L’art. 8, al. 4, de la Constitution donne aux différents législateurs le mandat impé-
ratif d’éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées. Pour mettre en
œuvre ce mandat de la nouvelle Constitution et pour donner suite à une motion
parlementaire transmise en juin 2000 (99.3192), nous avons entrepris de faire une

1607
loi. L’élaboration d’une loi nous paraît la meilleure manière d’atteindre l’objectif
majeur de l’initiative populaire, qui est de promouvoir l’égalité pour les personnes
handicapées. En ce qui concerne le droit subjectif, une loi fédérale a en effet
l’avantage, par rapport à une garantie constitutionnelle, de délimiter de façon
précise les domaines dans lesquels des mesures sont nécessaires, de définir
l’ampleur de ces mesures, de préciser le principe de la proportionnalité et de fixer
le rythme des adaptations.
Le projet de loi vise les transports publics, les constructions destinées au public, les
maisons d’habitation de plus de huit logements et les immeubles abritant de nom-
breuses places de travail, qu’ils appartiennent à des personnes privées ou à des
collectivités publiques. En ce qui concerne les constructions autres que celles rele-
vant des transports publics, le régime applicable ne vise que les objets nouveaux ou
rénovés et ne prévoit donc pas d’obligation d’adaptation; en revanche, les cons-
tructions liées à l’exploitation des transports publics sont soumises à un régime
spécial qui prévoit une telle obligation (sous réserve que l’adaptation soit économi-
quement supportable). C’est cette différence qui justifie que la Confédération ne
contribue aux coûts supplémentaires dus au projet de loi que pour les transports
publics et non pour les constructions en général. Le projet vise aussi les prestations
fournies au public par des collectivités publiques ou des entreprises concessionnai-
res ainsi que celles fournies par des personnes privées. Toutefois, là encore, le
régime diffère en fonction de la qualité du prestataire; pour les personnes privées,
le projet ne prévoit qu’une interdiction de la discrimination au sens de l’art. 8, al.
2, de la Constitution; en revanche, pour les collectivités publiques ou les entreprises
concessionnaires, il impose l’obligation de fournir leurs prestations de manière
conforme aux besoins des personnes handicapées.
Par ailleurs, le projet de loi prévoit des droits subjectifs en matière d’accès à des
constructions et à des prestations. Selon le principe de la proportionnalité cepen-
dant, ces droits subjectifs ne sont reconnus que si l’intérêt concret des personnes
handicapées à accéder à la construction ou à la prestation l’emporte sur les intérêts
contraires d’une autre personne privée ou sur ceux de la collectivité publique. Le
projet fixe un délai maximal de 20 ans pour l’adaptation des infrastructures en
matière de transports publics. Il permet à la Confédération d’accorder aux entre-
prises de transports publics des aides en vue de financer une partie des coûts sup-
plémentaires résultant du projet. Enfin, le projet de loi prévoit des modifications du
droit en vigueur en matière d’impôts, de circulation routière et de télécommunica-
tions.
Les conséquences financières du projet de loi sont certes importantes, mais elles
sont nettement inférieures à celles qu’entraînerait l’acceptation de l’initiative po-
pulaire. Elles varient considérablement en fonction notamment du champ
d’application matériel, des standards d’adaptation requis ou du rythme adopté
pour la mise en œuvre. Le projet de loi opte pour un modèle qui repose sur les
prémisses suivantes: pour les prestations, exclusion de celles qui sont fournies par
des personnes privées, sauf s’il y a discrimination; pour les constructions, pas
d’obligation d’adaptation, sauf dans le domaine des transports publics; dans ce
dernier cas, délais d’adaptation de 20 et 10 ans; possibilités d’adopter des mesures
de substitution lorsque que les coûts occasionnés sont disproportionnés par rapport

1608
à l’avantage individuel que retirerait une personne handicapée de l’adaptation des
infrastructures. Le domaine des transports publics est celui où les coûts sont les
plus élevés, en raison de l’obligation d’adaptation (ce qui le distingue des autres
domaines, qui n’y sont pas soumis). C’est la raison pour laquelle nous proposons
que la Confédération contribue au financement de ces coûts jusqu’à concurrence
d’un montant de 300 millions de francs, durant une période de 20 ans. Pour la
Confédération, les coûts annuels résultant des mesures prévues par le projet se
situent entre 31 et 47 millions de francs.
Le projet de loi met en œuvre l’art. 8, al. 4, de la Constitution, en tant qu’il précise
certaines notions indéterminées du mandat législatif. Il se fonde, en outre, sur di-
verses attributions de compétence matérielle à la Confédération, en particulier dans
les domaines des transports publics et de la promotion de l’intégration des person-
nes handicapées.

1609
Message
1 
Texte et genèse de l’initiative populaire
1.1 
Forme et validité
1.1.1 
Teneur
L’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicapées» a la teneur
suivante1:
Art. 4bis (nouveau)
1 Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine,
de sa race, de son sexe, de sa langue, de son âge, de sa situation sociale,
de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou
politiques ou du fait d’une déficience corporelle, mentale ou psychique.
2 La loi pourvoit à l’égalité de droit pour les personnes handicapées. Elle
prévoit des mesures en vue de l’élimination et de la correction des in-
égalités existantes.
3 L’accès aux constructions et aux installations ou le recours à des équi-
pements et à des prestations destinés au public sont garantis dans la me-
sure où ils sont économiquement supportables.
1.1.2 
Aboutissement
L’initiative populaire a été déposée le 14 juin 1999. Le 4 août 1999, la Chancellerie
fédérale a constaté que l’initiative avait abouti avec 120 455 signatures valables2.
1.1.3 
Validité
1.1.3.1 
Unité de la forme
Conformément à l’art. 139, al. 2, Cst. (art. 121, al. 4, aCst.), une initiative tendant à
la révision partielle de la Constitution peut revêtir la forme d’une proposition con-
çue en termes généraux ou celle d’un projet rédigé. Selon les art. 139, al. 3, et 194,
al. 3, Cst., l’initiative doit respecter le principe de l’unité de la forme. Ce principe
commande que l’initiative populaire revête l’une des deux formes précitées, à
l’exclusion de l’autre3, ce qui implique qu’un mélange des formes n’est pas admis.
L’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicapées» revêt exclusi-
vement la forme d’un projet d’article constitutionnel rédigé de toutes pièces. Elle
respecte donc l’unité de la forme.
 
1
En ce qui concerne l’adaptation à la nouvelle Constitution, voir ch. 3.2.
2
FF 1999 6591, 1998 3460
3
Art. 75, al. 3, de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP;
RS 161.1).

1610
1.1.3.2 
Unité de la matière
Selon les art. 139, al. 3, et 194, al. 3, Cst. (art. 121, al. 3, aCst.), une initiative ten-
dant à la révision partielle de la Constitution doit respecter le principe de l’unité de
la matière. Ce principe est respecté lorsqu’il existe un rapport intrinsèque entre les
différentes parties d’une initiative4.
L’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicapées» propose
d’introduire un nouvel article constitutionnel comprenant trois alinéas. L’ensemble
de l’article vise à poser dans la Constitution un principe spécifique d’égalité en
faveur des personnes handicapées, en énonçant certains instruments d’une politique
d’égalité (interdiction de la discrimination, mandat législatif, garantie d’un droit
d’accès aux installations et prestations destinées au public). L’initiative est ainsi
composée d’éléments qui ont un étroit rapport entre eux et se complètent récipro-
quement. Elle respecte donc l’unité de la matière.
1.1.3.3 
Exécutabilité de l’initiative
Le constituant n’a pas posé expressément le principe de l’exécutabilité de
l’initiative, considérant que cette limite matérielle à la révision partielle de la Cons-
titution allait de soi5. Mais, selon la pratique suivie par les autorités fédérales com-
pétentes, l’impossibilité de réaliser une initiative populaire est une cause
d’invalidation. Le principe de l’exécutabilité commande qu’une initiative ne pa-
raisse pas, d’emblée et par la force des contingences, manifestement irréalisable. De
simples difficultés matérielles ne suffisent pas à conclure à l’inexécutabilité6.
L’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicapées» propose un
droit fondamental spécifique en matière d’égalité de traitement des handicapés. A
l’image des autres droits fondamentaux et de leur fonction dans l’ensemble de
l’ordre juridique, ce droit doit lier en priorité les divers pouvoirs publics dans
l’accomplissement de leurs tâches respectives et leur enjoindre de prendre des mesu-
res pour le réaliser (art. 35, al. 1 et 2, Cst.). Le fait que la réalisation de ce droit
dépende aussi (mais non exclusivement) d’un changement des mentalités, qui
échappe à l’influence de l’Etat, ne rend pas l’initiative populaire inexécutable pour
autant. En effet, elle donne des injonctions auxquelles les autorités peuvent satisfaire
en accordant leur comportement au principe énoncé et, dans les domaines qui
échappent à leur influence, elles peuvent agir par l’exemple, par l’information et par
le discours politique. L’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handi-
capées» respecte donc la condition de l’exécutabilité que pose la pratique des auto-
rités fédérales.
 
4
Art. 75, al. 2, LDP
5
FF 1997 I 441
6
Etienne Grisel, Initiative et référendum populaires, 2e éd., Berne 1997, p. 241.

1611
1.1.3.4 
Conformité aux règles impératives du droit
international
Selon les art. 139, al. 3, et 194, al. 2, Cst., une initiative doit respecter les règles
impératives du droit international. Ce principe commande qu’une initiative tendant à
la révision partielle de la Constitution ne viole aucune des règles du droit internatio-
nal dont la valeur est absolue (jus cogens). Ces règles absolues sont celles qui
s’imposent impérativement à tous les Etats – qu’ils soient liés ou non par un traité7 –
parce qu’elles établissent les fondements du comportement des nations dans leurs
rapports réciproques et s’avèrent indispensables à la coexistence pacifique des peu-
ples et à la dignité des êtres humains (ainsi, en va-t-il, p. ex., du noyau du droit
humanitaire international, des interdictions en matière de violence, de torture,
d’agression, de génocide).
L’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicapées» ne porte ma-
nifestement atteinte à aucune de ces règles. Elle respecte donc la condition de la
conformité aux règles impératives du droit international.
1.2 
Genèse et objectif de l’initiative
1.2.1 
Lancement de l’initiative
L’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicapées» a été lancée en
août 1998. Dans les mois précédents, les Chambres fédérales avaient débattu du
projet de mise à jour de la Constitution et, en particulier, de l’introduction d’une
nouvelle disposition prescrivant expressément l’égalité de traitement pour les per-
sonnes handicapées. Parallèlement, le Conseil national avait été amené à se pronon-
cer sur une initiative parlementaire déposée le 5 octobre 1995 par le conseiller na-
tional Marc Suter8. Signalons enfin que la récolte de signatures pour l’initiative
populaire s’est déroulée simultanément à la procédure référendaire relative à la
modification du 26 juin 1998 de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité, qui pré-
voyait, entre autres mesures, la suppression des quarts de rentes d’invalidité. A une
large majorité, le peuple suisse a rejeté cette modification le 13 juin 19999. Le len-
demain, l’initiative populaire était déposée à la Chancellerie fédérale.
Comme le montre le rappel de ces diverses procédures législatives, le lancement de
l’initiative populaire est survenu dans un contexte politique de sensibilisation au
problème des personnes handicapées et l’initiative populaire est venue compléter un
processus législatif déjà largement engagé. En moins d’un an, l’initiative populaire a
recueilli et dépassé le nombre de signatures requis et a pu ainsi être déposée avant le
terme légal. Les signatures recueillies proviennent de toutes les parties de la
Suisse10.
Le comité d’initiative est composé principalement de représentants d’organisations
d’aide privée aux personnes handicapées et de membres de partis politiques repré-
sentés au Conseil fédéral.
 
7
FF 1997 I 369, 441 et les références
8
Voir ch. 2.4.1
9
Voir les résultats de la votation populaire du 13 juin 1999, FF 1999 6571.
10
FF 1999 6592

1612
1.2.2 
Le point de vue des auteurs de l’initiative
Les auteurs de l’initiative dénoncent11 les innombrables obstacles que rencontrent
les personnes handicapées dans des domaines essentiels de la vie, tels que l’école, la
formation, le travail, les transports. Ils demandent que ces personnes bénéficient, à
l’égal de celles qui ne sont pas handicapées, de tous les droits de l’homme reconnus
et réclament une meilleure intégration des personnes handicapées dans la vie quoti-
dienne.
Les initiants considèrent que le nouvel art. 8 Cst. réalise un progrès important en
faveur de la cause qu’ils défendent, mais ils l’estiment insuffisant dans la mesure où
il ne garantit pas un droit d’accès aux installations et prestations destinées au public.
Or, selon eux, ce droit est essentiel pour faire avancer rapidement et efficacement le
principe de l’égalité; il permettrait, en effet, aux personnes concernées d’agir ponc-
tuellement devant la justice, sans devoir attendre l’adoption de lois fédérales ou
cantonales, là où des comportements ou des carences violeraient grossièrement leur
droit à l’égalité. Quant à l’usage de cet instrument, les auteurs de l’initiative sont
convaincus qu’il serait raisonnable et que les voies de recours ne seraient utilisées
que dans des cas où les inégalités seraient flagrantes et faciles à redresser.
Enfin les initiants voient dans la garantie constitutionnelle d’un droit d’accès aux
installations et prestations destinées au public une incitation, adressée aux législa-
teurs, de hâter l’adoption de lois substantielles et performantes en faveur de l’égalité
de traitement pour les handicapés. En d’autres termes, cette garantie pousserait la
Confédération et les cantons à faire rapidement leur travail législatif. Ce phénomène
d’interaction entre le mandat législatif et la garantie d’un droit subjectif direct aurait
aussi pour effet d’enrichir positivement le processus législatif en montrant de ma-
nière prospective des solutions réalistes et des perspectives prometteuses.
1.3 
Délais de traitement
Selon l’art. 29, al. 1 et 2, de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les
conseils12 (LREC), le Conseil fédéral doit présenter son message à l’Assemblée
fédérale dans un délai de 18 mois à compter de la date du dépôt de l’initiative, s’il
soumet au Parlement un acte législatif en étroit rapport avec cette initiative. En
l’occurrence ce délai échoit le 14 décembre 2000.
Selon l’art. 27, al. 1, LREC, l’Assemblée fédérale décide, dans un délai de 30 mois à
compter du jour où l’initiative a été déposée, si elle approuve ou non l’initiative ; en
l’occurrence, ce délai expirerait le 14 décembre 2001. Toutefois, en vertu de l’art.
27, al. 5bis, ce délai peut être prolongé d’un an si l’un ou l’autre des conseils au
moins a pris une décision sur un acte législatif qui a un rapport étroit avec
l’initiative populaire. Dans cette hypothèse, le délai arriverait à échéance le 14 dé-
cembre 2002.
 
11
Voir le dossier de l’Association initiative populaire en faveur des personnes handicapées,
remis à la presse lors du dépôt de l’initiative: «Information aux médias – Dépôt de
l’initiative populaire fédérale «Droits égaux pour les personnes handicapées» du 14 juin
1999» (ci-après, Dossier Association initiative populaire).
12 
RS 171.11

1613
2 
Généralités
2.1 
Situation des personnes handicapées en Suisse
2.1.1 
La notion de handicap
Pendant longtemps, le handicap a été considéré comme un écart présenté par un
individu par rapport à l’état normal de l’être humain en bonne santé et apte à tra-
vailler. L’optique médicale et économique a fait que la problématique du handicap a
été rapportée au niveau de l’individu. Pourtant, il importe également d’envisager le
handicap dans sa dimension socio-culturelle. Tout bien considéré, le handicap n’est
pas simplement un problème individuel. Il réside bien davantage dans la difficulté
de surmonter les problèmes de la vie quotidienne dans une société déterminée et à
un stade donné de son évolution historique. Quant à la dimension culturelle du
handicap, elle apparaît dans le fait que des formes de maladies somatiques, psychi-
ques et psychosomatiques font l’objet d’une appréciation au sein de l’espace socio-
culturel que constitue une société donnée et, selon les résultats de cette appréciation,
sont soit reconnues, soit niées, quand elles ne sont pas «refoulées», par les institu-
tions13. C’est également en fonction de l’appréciation portée que se structure
l’action individuelle et collective face au handicap. Celui-ci doit être considéré
comme le résultat d’une interaction complexe de facteurs et de «forces» individuels,
familiaux, sociaux, économiques, culturels et juridiques. Parmi les éléments de
nature systémique qui font obstacle à l’intégration des handicapés dans la société,
citons les barrières architecturales, une prise en considération insuffisante par les
médias et les transports publics de la situation spécifique des personnes souffrant
d’une déficience auditive ou visuelle, l’absence d’installations sanitaires adaptées
aux handicapés, le nombre insuffisant d’emplois à temps partiel réservés à ces per-
sonnes, etc. Bref, les structures sociales contribuent à renforcer le handicap, sinon à
le créer.
Comme tout être humain, la personne handicapée a une vie privée et une vie sociale.
La personne victime d’un handicap doit se poser deux questions existentielles:
quelles exigences la société me pose-t-elle et comment puis-je m’en «sortir» malgré
mon handicap? C’est dans le contraste entre ce qui est la norme et ce qui fait écart
par rapport à celle-ci que se définit le handicap et qu’il est jugé. «Il reste à savoir
dans quelle mesure le handicap constitue une caractéristique et, plus précisément,
une déficience physique, psychique (ou mentale) et dans quelle mesure il n’est
qu’une construction de l’esprit, ancrée dans la mentalité sociale, qui vise à mettre à
part certains types de personnes» (traduction)14 - ou qui peut conduire à mettre à
part ces personnes15. «Le terme «handicap» ne renvoie pas à un état de santé, mais
bien à une baisse de compétences ou à une perte des capacités fonctionnelles dé-
coulant d’une constitution somatique ou psycho-mentale déterminée. Cette défi-
 
13
Adriano Previtali, Handicap e diritto, Fribourg 1998, p. 44 et p. 82, note 290.
14
Jörg Paul Müller, Diskriminierung behinderter Personen de constitutione lata et ferenda,
in: Erwin Murer (éd.), Eingliederung vor Rente – Eingliederung in die Sackgasse, Berne
1998, p. 1–15, p. 6.
15
Cf. Erwin Murer, Vom Schutz des Starken im Schwachen oder das Bild des Schwachen
im Sozialversicherungsrecht, in: Peter Gauch (éd.), Das Menschenbild im Recht,
Mélanges, Université de Fribourg, 1999, p. 359–382.

1614
cience peut soit constituer un handicap pour la seule personne concernée ou encore
– ce qui est généralement le cas – se répercuter sur des tiers» (traduction)16.
L’Organisation mondiale de la santé (OMS) s’efforce aujourd’hui de mettre au point
une nouvelle conception globale qui permette d’apprécier la situation des personnes
handicapées. A son stade actuel, le système de classification intitulé «International
Classification of Impairments, Disabilities and Handicaps» est reconsidéré dans une
nouvelle optique et élargi à d’autres aspects. Le nouveau système de classification
en gestation17 n’est pas axé uniquement sur les déficiences des personnes handica-
pées. Il prend également en compte les incidences du handicap sur la participation à
la vie en société. Il distingue quatre niveaux auxquels correspondent les questions
suivantes:
1.
Atteintes (impairments): quelles sont les fonctions et structures physiques
atteintes?
2.
Activités (disabilities): en quoi ces atteintes restreignent-elles les activités et
l’autonomie de la personne concernée?
3.
Participation (handicap): ce point a trait à l’implication de la personne dans
les différents domaines de l’existence. De quelle manière et jusqu’à quel
point les troubles de la santé, les déficiences physiques ou les restrictions de
l’activité se répercutent-ils sur la participation de la personne concernée aux
activités, offres et acquis de la vie publique, associative et culturelle?
4.
Facteurs contextuels: en quoi (de quelle manière et jusqu’à quel point) les
facteurs personnels, les circonstances de la vie, le passé de la personne et
l’histoire de sa famille de même que l’ensemble des facteurs qui constituent
l’environnement de la personne, auxquels elle a affaire et avec lesquels elle
est en interaction, contribuent-ils à restreindre ou, au contraire, à favoriser la
participation?
Ce nouveau système de classification – on le voit – n’est pas axé sur les causes des
troubles de la santé mais sur les conséquences de ceux-ci. Il se veut un outil de
dépistage des effets sociaux du handicap et est conçu pour donner, tant à la personne
handicapée qu’à la collectivité, le courage d’agir en vue d’obtenir plus d’autonomie
dans la vie quotidienne et des possibilités de participation plus active dans tous les
domaines de l’existence. Il y a là, indéniablement, un changement de mentalité,
puisque les personnes handicapées, autrefois considérées comme des objets
d’assistance et de soins, deviennent dorénavant dans une plus large mesure des
sujets appelés à prendre en main leur existence.
2.1.2 
Le handicap, obstacle aux activités de la vie quotidienne et
défi existentiel
Définir le handicap comme un obstacle aux activités de la vie quotidienne, c’est
partir de l’idée que, lors même qu’il ne serait pas en pleine possession de tous ses
 
16
Markus Buri/Walter Weiss, Behinderung, in: Walter Weiss (éd.), Gesundheit in der
Schweiz, Zurich 1993, p. 73.
17
Inspiré de Christoph Heinz, Anderer Blick – freiere Sicht, INFORUM 2, 1998, p. 8–13,
ainsi que de Judith Hollenweger, «Behinderung» neu denken: Ein Schritt nach vorne?,
Revue suisse de pédagogie curative, 12/1998, p. 24–29.

1615
moyens physiques et psychiques, l’homme a pour premier devoir de survivre. C’est
cette conception qui a conduit à établir des typologies du handicap reposant sur des
critères différents selon qu’elles répondaient à des impératifs statistiques (p. ex.,
statistique annuelle de l’assurance-invalidité [AI], établie par l’Office fédéral des
assurances sociales) ou servaient à définir les conditions à remplir pour avoir droit
aux prestations prévues par la loi fédérale du 19 juin 1959 sur l’assurance-invalidité
(LAI)18 (voir annexes 1 et 2).
En sus du critère légal du degré d’invalidité, la statistique de l’AI opère une distinc-
tion entre infirmité congénitale et invalidité par suite de maladie (y compris les
troubles psychiques) et invalidité par suite d’accident. En outre, elle répartit les
déficiences en groupes et types de dysfonctionnement sur la base de critères médi-
caux. Elle étudie également la probabilité de la survenance d’une invalidité, en
d’autres termes, la probabilité pour tout un chacun d’être frappé par une invalidité
au cours de son existence (voir graphique 1 en annexe).
L’art. 4 LAI définit l’invalidité à la fois par ses causes et par ses effets: elle est «la
diminution de la capacité de gain, présumée permanente ou de longue durée, qui
résulte d’une atteinte à la santé physique ou mentale provenant d’une infirmité
congénitale, d’une maladie ou d’un accident». Dans l’avant-projet de 4e révision de
l’AI, nous précisons les formes que peut prendre le handicap: à la déficience physi-
que ou mentale s’ajoutent les affections psychiques19. La législation sur l’AI consi-
dère qu’indépendamment de ses causes et des formes qu’elle peut prendre
l’invalidité est un problème de subsistance, à caractère éminemment économique.
Aussi le degré de l’invalidité se mesure-t-il aux effets que celle-ci exerce sur la
capacité de gain.
Dans ce contexte, il convient de souligner que le handicap ne doit pas être automati-
quement assimilé à une diminution de la capacité de gain ou à une situation de
dépendance économique. Nous en voulons pour preuve les nombreux exemples de
personnes très douées qui ont réussi une carrière professionnelle ou universitaire en
dépit d’une déficience sensorielle ou d’une mobilité réduite. Car le handicap peut
être précisément un stimulus, un élément qui incite la personne concernée à faire
face à la vie, tant privée que sociale, d’une manière telle qu’elle force l’admiration.
Le faible peut aussi receler une force20 que sa déficience physique ou psychique
l’incite à exploiter autant que faire se peut et grâce à laquelle il peut développer des
talents particuliers qui compensent son handicap. En tout état de cause, pour pou-
voir se réaliser pleinement (dans les limites que lui imposent les atteintes à sa santé),
la personne handicapée non seulement doit faire des efforts personnels, mais encore
bénéficier de conditions objectives, y compris matérielles, qui échappent à son
influence (voir annexe 3, par. 2.2: couverture du risque d’invalidité).
 
18 
RS 831.20
19
Cf. l’avant-projet de 4e révision de l’AI, envoyé en consultation le 4 juillet 2000. La loi
fédérale sur la partie générale des assurances sociales, du 6 octobre 2000, parvient, par la
combinaison de son art. 8 avec l’art. 4, al. 1, de la loi sur l’assurance-invalidité qu’elle
révise (cf. ch. 8 de l’annexe), à un résultat comparable; cf. FF 2000 4657.
20
Cf. Erwin Murer, Vom Schutz des Starken im Schwachen oder das Bild des Schwachen
im Sozialversicherungsrecht, in: Peter Gauch (éd.), Das Menschenbild im Recht,
Mélanges, Université de Fribourg, 1999, p. 359 à 382.

1616
2.1.3 
La personne handicapée et le monde du travail
2.1.3.1 
Généralités
La plupart des hommes et des femmes qui vivent en Suisse assurent leur subsistance
par le produit de leur travail (revenu). Aussi le monde du travail représente-t-il une
part essentielle de leur existence. Pouvoir accéder au marché de l’emploi et y être
apprécié pour ses qualifications professionnelles est donc d’une importance capitale
pour l’individu, économiquement et socialement. La situation générale de l’emploi,
le rapport entre l’offre et la demande, les qualifications requises, l’évaluation de la
performance, l’appréciation par l’employeur des compétences techniques et sociales
du candidat à un poste sont autant de facteurs qui déterminent les chances de
l’individu d’accéder au marché du travail, autrement dit de se faire embaucher. Cela
vaut aussi pour les personnes handicapées. Le marché de l’emploi n’est-il pas, par
excellence, le révélateur de la marge d’acceptation dont fait montre la société à
l’égard des personnes handicapées? Il faut bien voir aussi que les situations indivi-
duelles des personnes handicapées sont très variables: le handicap peut être physi-
que, psychique ou mental; il peut être léger, moyen, grave, simple ou multiple; il
peut être patent ou «caché». L’historique de la personne concernée et la mesure dans
laquelle elle s’impliquait dans la vie familiale, professionnelle et sociale avant la
survenance du handicap déterminent de manière décisive sa capacité à s’intégrer.
Dans ce contexte, force est de rappeler que, dans la majorité des cas, le handicap ne
résulte pas d’une infirmité congénitale ou d’un accident, mais d’une maladie surve-
nue au cours de l’existence21. Plus nous avançons en âge et plus nous risquons
d’être atteints d’un handicap qui nous empêche d’être pleinement productifs dans
notre profession – quand il ne nous rend pas inaptes à exercer celle-ci22.
2.1.3.2 
Ateliers protégés
C’est parce que l’on sait bien que les personnes handicapées ont de faibles chances
de trouver un emploi sur le marché normal du travail que l’on a créé les ateliers
protégés. Au début des années nonante, quelque 20 000 personnes gravement handi-
capées avaient trouvé un emploi adapté à leur situation dans quelque 300 de ces
ateliers. La moitié de ces personnes étaient, en outre, hébergées dans des homes
attenants qui leur proposaient également un programme de loisirs. Ce type
d’organisation est en harmonie avec le mandat élargi conféré à l’Office fédéral des
assurances sociales, mandat qui veut que l’intégration des personnes handicapées
passe par une activité salariée, un logement et des loisirs23.
 
21
Cf. les considérations émises à ce sujet au ch. 2.1.4.3.
22 
Un homme sur cinq devient rentier AI quelque temps avant d’atteindre l’âge légal de la
retraite. Chez les hommes comme chez les femmes, la maladie est la cause principale de
l’invalidité. Le fait de bénéficier d’une rente d’invalide est un phénomène lié au vieillis-
sement au même titre que la détérioration de l’état de santé. A ce sujet, cf. ch. 2.1.4.4 et
graphique 1 de l’annexe 1.
23
Uli Schwaninger, Behinderte Personen im Arbeitsprozess, in: Walter Weiss (éd.),
Gesundheit in der Schweiz, Zurich 1993, p. 82.

1617
2.1.3.3 
Nouvelles formes d’intégration
Depuis le début des années nonante, la situation des personnes handicapées dans le
milieu professionnel s’est transformée: jusqu’à la fin des années quatre-vingt, on
s’est avant tout efforcé de créer des bases légales (loi sur l’AI et les deux révisions
subséquentes) visant à garantir la sécurité sociale des personnes handicapées, no-
tamment par la création d’institutions offrant des emplois idoines, politique qui a
provoqué un fort accroissement des prestations collectives de l’AI ; aujourd’hui, on
attache une importance de plus en plus grande à l’intégration en termes quantitatifs,
mais aussi et surtout en termes qualitatifs. L’accent est mis davantage sur les poten-
tialités de l’individu et sur les moyens de l’aider à assurer son autonomie. Deux
éléments sont à l’origine de ce changement d’optique: d’une part, l’expérience
négative des effets d’exclusion et, de l’autre, l’expérience positive des nouvelles
formes d’intégration24. L’introduction d’une allocation d’assistance (entre 10 et 70
francs par jour), qui a été proposée dans l’avant-projet de révision de l’AI, vise à
permettre à de nombreuses personnes handicapées de vivre non plus dans des homes
mais chez elles, dans leur environnement familier, que ce soit dans le cercle familial
ou seules dans un logement. Ces allocations devraient être versées directement aux
personnes handicapées qui se prennent en charge au quotidien. Elles auraient pour
effet d’inciter l’entourage à apporter une aide sur place et de renforcer l’estime de
soi des bénéficiaires.
En ce qui concerne la reconversion professionnelle et sociale des personnes qui ont
été victimes d’un accident ou d’une grave maladie mais qui sont en voie de guéri-
son, il est prévu que la réinsertion dans le monde du travail soit assurée par des
institutions spécialisées (par exemple, la clinique de réadaptation de la CNA, à
Bellikon, AG), en fonction, chaque fois, de la nature et de l’ampleur de l’atteinte
physique et psychique à la santé. Parmi les mesures appliquées, il en est une qui
revêt une grande importance: l’analyse visant à aider la personne handicapée dans
son choix professionnel. Cette nouvelle optique est en harmonie avec le principe qui
sous-tend l’assurance invalidité, selon lequel la réinsertion doit prévaloir sur la
rente.
Puisque la plupart des individus assurent leur subsistance économique en exerçant
une activité lucrative, les jeunes qui éprouvent des difficultés à suivre
l’enseignement ordinaire25 doivent pouvoir acquérir eux aussi une formation profes-
sionnelle sanctionnée par un diplôme. C’est pourquoi, dans le cadre de la révision
en cours de la loi fédérale sur la formation professionnelle26, il est prévu d’instaurer
un encadrement individuel pour les personnes qui éprouvent des difficultés à ap-
prendre. La Confédération peut promouvoir cette mesure de soutien individuel (art.
28 et art. 54, al. 2, let. a, ch. 5 du projet). Le texte proposé institue une formation
 
24
Uli Schwaninger, op. cit., p. 83. A ce sujet, cf. Katharina Kanka et Marc F. Suter,
Persönliche Assistenz für Behinderte, Schlüssel zur Selbstverantwortung und
Gleichstellung, NZZ, 6 octobre 2000, no 233, p. 16.
25
Il s’agit d’enfants et de jeunes gens qui ont des difficultés d’apprendre, mais dont les
facultés intellectuelles sont comparables à celles que l’on trouve en moyenne dans la po-
pulation (quotient intellectuel de 75 %, voire supérieur). Certains d’ailleurs sont sur-
doués. Mais, pour différentes raisons (p. ex. maturité sociale ou personnelle insuffisante
ou manque d’intérêt pour les études, etc.), leurs résultats scolaires sont médiocres. Pour
d’autres informations sur la «difficulté d’apprendre»,
cf. ch. 2.1.4.6.
26
Le message y relatif a été adopté par le Conseil fédéral le 6 septembre 2000; FF 2000
5256.

1618
professionnelle pratique débouchant sur un certificat reconnu dans toute la Suisse
qui doit donner accès au monde du travail. A partir de ce premier niveau de qualifi-
cation, les jeunes gens qui en ont les aptitudes peuvent entreprendre un apprentis-
sage normal couronné par un certificat fédéral de capacité, une partie de la formation
pratique étant prise en compte.
2.1.4 
Image statistique des personnes handicapées
en Suisse
2.1.4.1 
Des statistiques en matière d’invalidité
Il n’existe pas de données précises sur le nombre des personnes handicapées en
Suisse. En revanche, grâce à la statistique de l’AI, on sait chaque année combien il y
a de bénéficiaires des prestations de l’AI. Il convient, toutefois, de relever que les
chiffres de l’AI ne donnent pas une image complète de la situation. Cette statistique
recense assurément – en sus des enfants et des jeunes gens invalides – les personnes
en âge de travailler qui sont frappées d’une invalidité d’au moins 40 % (condition
ouvrant droit à la rente AI) ainsi que les invalides qui bénéficient, à titre individuel,
d’une autre prestation de l’AI (mesure d’instruction, mesure d’ordre médical, sco-
laire ou professionnel et moyens auxiliaires). Mais elle ne fournit pas de renseigne-
ments sur les personnes handicapées qui ne remplissent pas les conditions de
l’assurance et, par conséquent, ne reçoivent pas de prestations de l’AI.
La statistique de l’assurance-invalidité fait état du nombre des personnes qui, grâce à
une première formation soutenue par cette assurance ou à une reconversion profes-
sionnelle, ont pu s’intégrer ou se réinsérer dans le monde du travail27. Le cercle des
bénéficiaires de l’AI est également réduit dans la mesure où les conditions de
l’assurance peuvent n’être remplies que temporairement. Par exemple, les personnes
handicapées qui, ayant opéré une reconversion professionnelle, ne sont plus tributai-
res du soutien de l’AI sont éliminées de la statistique AI. Celle-ci recense unique-
ment les personnes qui se voient octroyer une prestation de l’AI. En revanche, elle
ne prend pas en compte toutes celles qui sont parvenues, par des mesures prises à
titre privé et des démarches spéciales – autrement dit sans l’aide de l’AI –, à sur-
monter leur handicap au point de pouvoir exercer une activité lucrative. Elle ne fait
pas non plus état de l’effectif des employeurs qui, pour des considérations d’ordre
social ou des raisons relevant de la gestion d’entreprise, sont disposés à embaucher
ou à maintenir dans l’entreprise des personnes au rendement restreint.
Si la statistique AI ne reflète qu’imparfaitement la situation dans ce domaine, c’est
aussi en raison du système des assurances sociales, qui combine AVS et AI. En
effet, une fois que le bénéficiaire de prestations de l’AI a atteint l’âge légal de la
retraite, il est couvert par le régime de l’assurance vieillesse, qui se substitue à l’AI
pour le versement des prestations. A partir de cet âge, la statistique AI ne recense
plus que les allocations pour impotents qu’elle continue de verser à certains bénéfi-
ciaires d’une rente AVS. Il s’agit de personnes si gravement handicapées qu’elles ne
peuvent faire face aux impératifs de la vie quotidienne sans l’aide d’autrui. En 1998,
on comptait 37 781 personnes qui touchaient une allocation pour impotents en sus
 
27
En 1999, l’AI a soutenu la formation initiale de 5104 personnes et permis la reconversion
professionnelle de 11471 personnes grâce à des mesures de recyclage. Statistique de l’AI
1999, tableau 6.2, p. 40.

1619
de leur rente AVS28. Ce chiffre ne rend toutefois pas compte du nombre total de
personnes handicapées bénéficiant de la rente AVS car il exclut toutes celles qui,
bien que souffrant d’une déficience, n’ont pas besoin de l’aide d’une tierce personne
pour accomplir les activités de la vie quotidienne.
Les lacunes de la statistique dans le domaine de l’invalidité ont fait l’objet de criti-
ques au sein du Parlement. Les deux conseils ont transmis au Conseil fédéral un
postulat (97.3393) le priant d’entreprendre les démarches nécessaires pour pallier les
lacunes constatées. Mais, dans l’intervalle, le Conseil fédéral a justement fait du
développement de la statistique des personnes handicapées un nouvel élément du
programme pluriannuel de la statistique fédérale pour les années 1999–2003. Les
moyens financiers nécessaires à cette fin, soit 200 000 francs par an, sont inclus
dans le plan financier à partir de 2002. Le coût total de la statistique envisagée est
estimé à 1,2 million de francs et un ou deux postes de travail.
2.1.4.2 
Nombre total des personnes handicapées
Selon des estimations qui remontent à 1991 et 1992, la Suisse comptait alors quel-
que 650 000 handicapés, dont 80 000 malvoyants et aveugles, 51 000 malentendants
et sourds, 10 000 personnes souffrant d’un handicap mental, et environ 510 000
personnes atteintes d’un handicap d’une autre nature. Ces estimations reposent sur
la supputation grossière qu’environ le dixième d’une population est atteint d’un
handicap léger, moyen ou grave. Si l’on applique ce pourcentage, le nombre total
des personnes handicapées devrait être porté aujourd’hui à 700 000 environ (pour
une population de 7 243 600 millions d’habitants)29. Selon une autre estimation, il y
aurait en Suisse un demi-million de personnes handicapées classables dans l’une ou
l’autre des catégories susmentionnées30.
2.1.4.3 
L’invalidité et ses causes
142 000 personnes, soit 76 % des personnes bénéficiant d’une prestation de l’AI,
sont devenues invalides à la suite d’une maladie, 26 000 (14 %) souffrent d’une
infirmité congénitale et 20 000 (11 %) sont devenues invalides à la suite d’un acci-
dent. Ces chiffres mettent en évidence que la maladie l’emporte – et de très loin –
sur les autres causes d’invalidité31.
La statistique AI de 1999 distingue 13 catégories d’infirmités ayant pour origine une
maladie. Dans les maladies, les troubles psychiques occupent la première place,
puisque plus d’un tiers des rentes AI accordées par suite de maladie sont le résultat
 
28
Statistique de l’AI 1999, tableau 6.1.1, p. 37. Cf. également la récapitulation des presta-
tions fournies par l’assurance-invalidité en 1998, dans l’annexe 2.
29
Uli Schwaninger, Behinderte Personen im Arbeitsprozess, in: Walter Weiss (éd.),
Gesundheit in der Schweiz, Zurich 1993, p. 82–85, en particulier p. 82. Voir aussi
L’Economie suisse, No 7/2000, p. 20.
30
Cf. Ruedi Prerost, Das Hauptziel heisst selbstbestimmtes Leben, Behinderten-
Gleichstellung in der Schweizerischen Bundesverfassung, in: Judith Hollenweger/Heinz
Bättig (éd.), Bildungswege zur Selbstbestimmung, Erschwerungen für Studierende mit
Behinderungen, Lucerne 1997, p. 27–34, en particulier p. 27.
31 
Cf. tableau récapitulatif dans l’annexe 1.

1620
de tels troubles32. Les dysfonctionnements que causent les maladies sont variables.
Cependant, comme leurs répercussions sur la capacité de gain induisent la recon-
naissance d’un degré d’invalidité d’au moins 40 %, elles débouchent dans le cas
d’espèce sur l’octroi d’une rente AI33.
Il ressort de la statistique de l’assurance-accidents (LAA) qu’en 1993 quelque
300 000 cas d’accidents et de maladies professionnels ont été déclarés, soit 30 000
de moins qu’en 1992. Depuis quelques décennies on observe en Suisse une régres-
sion du nombre des accidents, des cas d’invalidité et des décès dans le cadre du
travail. Ce phénomène s’explique, entre autres raisons, par l’efficacité des mesures
de prévention adoptées et par la restructuration profonde qu’a subie le marché de
l’emploi. A noter cependant que certaines branches de l’économie, telles que la
sylviculture, le bâtiment et le génie civil, les carrières et les mines ainsi que
l’industrie du bois et des meubles, accusent un taux d’accidents graves nettement
supérieur à la moyenne34.
Les accidents de la circulation représentent une part importante des accidents non
professionnels (environ 120 000, soit 16 %). Le nombre de personnes blessées dans
les accidents constatés par la police s’élève à 30 000 par année. Les accidents de la
circulation occasionnent souvent des blessures graves et des coûts élevés. En 1988,
on estimait que les coûts sociaux engendrés par les accidents s’élevaient à 5700
millions de francs au total, dont 316 millions pour les frais de guérison et 2142
millions pour les frais dus aux pertes de production. Toutefois la statistique
n’indique pas le nombre des blessés qui souffrent d’une invalidité permanente35.
2.1.4.4 
Probabilité de toucher une rente AI
La probabilité de toucher une rente AI concerne près de 4,2 % de la population en
âge de travailler. Plus on avance en âge et plus cette probabilité s’accroît rapide-
ment, avec cependant des différences notables entre les deux sexes. Ainsi le groupe
des hommes les plus vieux en âge de travailler est celui qui présente le risque le plus
élevé: un homme sur cinq commence à toucher une rente AI peu de temps avant
d’avoir droit à la retraite. C’est principalement à la suite d’une maladie que l’on
devient bénéficiaire d’une rente AI. Le fait de bénéficier d’une rente AI est un phé-
nomène lié au vieillissement au même titre que la détérioration de l’état de santé36.
58 % des bénéficiaires d’une rente AI en Suisse sont des hommes. Chez eux, la
probabilité de toucher une rente AI est plus élevée d’un tiers que chez les femmes.
Si l’on cumule les facteurs de risque principaux «sexe masculin» et «âge avancé», on
constate qu’un tiers de l’ensemble des bénéficiaires d’une rente AI appartient à la
 
32
Statistique de l’AI 1999, p. 21
33 
Cf. annexe 1, tableaux 1 et 2
34 
Hans Ulrich Debrunner, Marcel Jost, Peter Wüthrich, Berufsunfälle und
Berufskrankheiten, in: Walter Weiss (éd.), Gesundheit in der Schweiz, Zurich 1993,
p. 357.
35 
Roland Calmonte, Brigitte Herren, Thomas Spuhler, Christophe Koller, Santé et com-
portement de la population suisse face à la santé, résultats détaillés de la 1re enquête
suisse sur la santé menée par l’Office fédéral de la statistique, Neuchâtel 1998, p. 62 et
63. En revanche, les causes de décès sont connues puisque 800 à 900 personnes meurent
chaque année en Suisse des suites d’un accident de la circulation.
36
Cf. annexe 1, graphique 1

1621
catégorie des hommes de plus de 50 ans37. Ces facteurs de risque se répètent-ils dans
le régime AVS? La statistique AI ne le révèle pas puisque, dès que le bénéficiaire
d’une rente AI a atteint l’âge de la retraite AVS, cette rente est remplacée par une
rente AVS.
2.1.4.5 
Evolution de l’invalidité depuis 1992
En Suisse, le nombre de bénéficiaires d’une rente AI a augmenté de 3,7 % en
moyenne (+ 77 000 personnes) au cours des six dernières années (1992–1998). Dans
le même laps de temps, le taux de probabilité d’être mis au bénéfice des prestations
de l’AI est passé de 5,4 % à 6,6 % de la population assurée. La différence de 1,2
points correspond en réalité à une augmentation de 20 % depuis 1992.
Cet accroissement ne saurait être imputé au seul phénomène du vieillissement de la
population assurée, pas plus qu’il n’est la conséquence directe de la faiblesse con-
joncturelle. En effet, depuis 1992, la probabilité d’être atteint par l’invalidité a
augmenté dans toutes les tranches d’âge, sans exception38. Puisque plus les gens
sont âgés, plus ils risquent d’être frappés par l’invalidité, la modification de la py-
ramide des âges se traduit par une augmentation des cas d’invalidité. Entre 1985 et
1995, un cinquième des nouveaux cas déclarés à l’AI étaient dus à ce phénomène39.
Par rapport à naguère, on constate que les personnes reconnues invalides pour cause
de maladie sont de plus en plus nombreuses à présenter des symptômes
d’ostéopathie ou des déficiences des organes du mouvement ou encore à être attein-
tes de troubles psychiques (psychoses, névroses et troubles de la personnalité). Alors
qu’en 1958 ces deux formes de maladie n’étaient présentes que dans 5 cas sur 10, en
1995 elles étaient à l’origine de 7 invalidités sur 10.
2.1.4.6 
Enfants et adolescents mineurs handicapés
Les enfants et les adolescents mineurs handicapés se répartissent entre les catégories
suivantes40: aveugles et malvoyants, sourds et malentendants, handicapés physiques
et malades chroniques, enfants présentant des difficultés d’apprentissage, handicapés
mentaux, enfants présentant des troubles du langage et enfants présentant des trou-
bles du comportement.
Cependant, on ne saurait définir les besoins de soutien des handicapés sur le plan
scolaire en fonction de la seule catégorie de handicap qu’ils présentent. De récentes
tentatives visent à prendre en compte, dans la définition, les rapports entre la nature
de l’atteinte spécifique, d’une part, et les activités que l’enfant est à même d’exercer
et ses possibilités individuelles de participation, d’autre part.
De nombreux enfants et adolescents atteints d’un handicap physique peuvent être
intégrés dans des classes ordinaires, dans la mesure où le bâtiment scolaire a été
aménagé en conséquence. D’autres enfants handicapés ont besoin d’un soutien
 
37
Statistique de l’AI 1999, p. 20
38
Statistique de l’AI 1999, p. 12
39
Cf. François Donini, Nicolas Eschmann, Anstieg der IV-Rentenbezüger: Er-
klärungsansätze, in: Sécurité sociale, no 4, 1998, p. 202–207, en particulier p. 204.
40
Indications fournies par le Secrétariat suisse de pédagogie curative et spécialisée, en date
du 7 octobre 2000.

1622
spécial, qui peut être soit uniquement scolaire, soit scolaire et extra-scolaire (loge-
ment, hygiène corporelle, loisirs, transports, etc.).
En Suisse, les enfants présentant des besoins de soutien spéciaux sont scolarisés
sous trois formes différentes: dans des écoles spéciales subventionnées par l’AI,
dans des classes spéciales à effectif réduit41, enfin dans des classes ordinaires, leur
cas étant suivi par des spécialistes de la pédagogie curative ou par des services
spécialisés (scolarisation intégrée).
Dans les écoles spéciales qui sont subventionnées par l’AI, les enfants sont répartis
dans des classes et groupes d’apprentissage différenciés selon leurs capacités
d’assimilation. On distingue les enfants aptes à recevoir une instruction scolaire
dans les disciplines élémentaires (lecture, écriture et calcul), les enfants aptes à
recevoir une éducation pratique (apprentissage de savoir-faire utile pour
l’accomplissement des actes de la vie quotidienne) et, enfin, les enfants aptes à
acquérir des aptitudes rudimentaires dans le cadre d’un enseignement individuel (p.
ex., apprendre à s’orienter dans l’espace, à exercer ses sens, à différencier ses réac-
tions en fonction de stimuli externes).
L’Office fédéral de la statistique fond dans une seule catégorie les classes des écoles
spéciales au sens de l’AI et les classes à effectif réduit existant dans le cadre de la
scolarité ordinaire ; il les nomme «classes à programme d’enseignement spécial».
Dans ce «fourre-tout» statistique, on trouve donc aussi bien l’enfant légèrement
retardé qui commence sa scolarité dans une classe de transition que l’enfant poly-
handicapé qui acquiert un savoir-faire axé sur la vie quotidienne dans une école
spéciale. Alors que, dans les classes à effectif réduit, les élèves sont capables de
suivre une formation scolaire de base, c’est-à-dire d’acquérir les techniques élé-
mentaires (lecture, écriture, calcul), on trouve, dans les écoles spéciales financées
par l’AI, deux catégories d’enfants: ceux qui sont en mesure d’acquérir une forma-
tion scolaire et ceux qui ne peuvent acquérir qu’une formation pratique. La loi sur
l’assurance invalidité définit comme il suit la formation scolaire spéciale: la forma-
tion scolaire spéciale comprend la scolarisation proprement dite ainsi que, pour les
mineurs incapables ou peu capables d’assimiler les disciplines scolaires élémentai-
res, des mesures destinées à développer soit leur habileté manuelle, soit leur aptitude
à accomplir les actes ordinaires de la vie ou à établir des contacts avec leur entou-
rage (art. 19, al. 1, 2e phrase, LAI).
Durant l’année scolaire 1997/98, 792 954 élèves des deux sexes ont fréquenté
l’école obligatoire, dont 44 447 (c’est-à-dire plus de 5 %) dans des classes à pro-
gramme d’enseignement spécial42. Au cours de l’année scolaire 1998/99, plus de
34 000 enfants ont bénéficié de subsides alloués par l’assurance-invalidité pour la
formation scolaire spéciale. Près de la moitié de ces enfants a fréquenté une classe
avec programme d’enseignement spécial, l’autre moitié ayant bénéficié durant la
 
41
Les classes à effectif réduit font partie intégrante de la scolarité obligatoire. On en distin-
gue 5 catégories, qui varient cependant quant à la forme et parfois aussi quant au nom
selon les cantons: classes d’introduction (1re année scolaire en deux ans), classes
d’intégration (par l’apprentissage de la langue), classes pour enfants ayant des difficultés
d’apprentissage, classes pour enfants ayant des troubles du comportement, enfin classes
ateliers (dans le degré secondaire I). Indications fournies par l’Institut de pédagogie cura-
tive de l’Université de Fribourg en date du 20 octobre 2000.
42
Durant l’année scolaire 1998/99, 47 013 enfants au total on été scolarisés dans une classe
à programme d’enseignement spécial, dont 45 % étaient étrangers. Annuaire statistique
de la Suisse 2000, 107e année, Zurich 1999, p. 398.

1623
période de préscolarité ou parallèlement à la scolarité obligatoire de mesures péda-
go-thérapeutiques43.
Plus de la moitié des enfants qui fréquentent une classe à programme d’ensei-
gnement spécial relèvent de la catégorie des élèves ayant des difficultés scolaires.
Ceux-ci sont néanmoins capables d’assimiler les disciplines scolaires élémentaires
que sont la lecture, l’écriture et le calcul. La deuxième catégorie par ordre
d’importance est constituée par les enfants atteints d’un handicap mental (18,6 %).
S’ils sont aptes – à certaines conditions – à recevoir une instruction pratique, leurs
capacités intellectuelles ne leur permettent pas de suivre un enseignement dans les
disciplines élémentaires. Dans cette catégorie, on trouve également les enfants poly-
handicapés qui ne sont aptes à recevoir qu’une instruction rudimentaire. Les mineurs
qui ont besoin de l’aide permanente de tiers pour accomplir les actes ordinaires de la
vie (p. ex., s’habiller, manger) ont droit à une contribution aux frais de soins spé-
ciaux qui est augmentée, s’ils sont placés dans un home, d’une contribution de
56 francs par nuitée (art. 13 du règlement sur l’assurance-invalidité ; RAI)44.
Si l’on compare la situation actuelle avec celle des années antérieures, on constate
que la proportion représentée par les élèves éprouvant des difficultés à suivre
l’enseignement normal s’accroît. Au surplus, la pratique en matière de scolarisation
dans des classes spéciales varie considérablement d’un canton à l’autre, de sorte que
l’on est bien obligé de relativiser les définitions supposées exactes. Dans les classes
à effectif réduit, on trouve 44,6 % d’enfants étrangers, alors qu’ils représentent – en
moyenne nationale – 22 % de l’ensemble des élèves de l’école obligatoire45. La sur-
représentation des enfants étrangers dans les classes à effectif réduit montre bien
l’importance que prennent, comme cause de la difficulté d’apprendre, les facteurs
sociaux ou culturels tels que l’ignorance de la langue.
2.1.4.7 
Mobilité réduite
La mobilité constitue un aspect primordial de l’état de santé d’une personne de
même qu’une composante essentielle de la qualité de vie puisqu’elle détermine le
degré d’autonomie ou, au contraire, de dépendance par rapport à des tiers. La mobi-
lité réduite est due surtout à des handicaps corporels. Mais elle peut être due aussi à
d’autres handicaps. Les chiffres suivants, qui concernent les personnes affectées de
handicaps corporels, montrent la part qu’occupent, dans l’ensemble de la popula-
tion, les handicaps touchant à la mobilité: 15,2 % des hommes et 13,4 % des fem-
mes âgés de 25 à 69 ans sont atteints d’un handicap physique permanent46. On ne
sait toutefois pas avec précision combien parmi ces personnes souffrent d’une mo-
 
43
Statistique de l’AI 1999, p. 14.
44
RS 831.202. La loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assuran-
ces sociales adopte une définition légèrement différente quant à la forme (cf. art. 9 et
l’abrogation de l’art. 42, al. 2, LAI); cf. FF 2000 4657.
45
Gabriel Sturni-Bossart, Données du Secrétariat suisse de pédagogie curative et spéciali-
sée, avec références aux chiffres de l’Office fédéral de la statistique ainsi qu’à
R. Kormann, P. Burgard, H.-M. Eichling, Zur Überrepräsentation von ausländischen
Kindern und Jugendlichen in Schulen für Lernbehinderte, in: Revue suisse pour la péda-
gogie curative, 3/1999, p. 106–109.
46
Roland Calmonte, Brigitte Herren, Thomas Spuhler, Chrisophe Koller, Santé et compor-
tement de la population en Suisse face à la santé, résultats détaillés de la 1re enquête
suisse sur la santé 1992/93, Office fédéral de la statistique, Neuchâtel 1998, p. 117.

1624
bilité restreinte. Si l’on admet que c’est le cas pour la moitié d’entre elles (7 %
environ), on aboutit au nombre de 300 000 personnes environ. Or une enquête de la
Conférence des organisations faîtières de l’aide privée aux handicapés révèle que
seuls 20 à 30 % des bâtiments publics, tels que les bureaux de poste et les églises,
des moyens de transport publics et des restaurants seraient actuellement accessibles
aux personnes à mobilité réduite47.
2.2 
La personne handicapée, titulaire de droits
fondamentaux spécifiques
2.2.1 
Evolution générale du droit
La Déclaration universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948 et les Pactes
des Nations Unies relatifs aux droits de l’homme (Pacte international du 16 décem-
bre 1966 relatif aux droits civiques et politiques et Pacte international du 16 décem-
bre 1966 relatif aux droits économiques, sociaux et culturels48, tous deux en vigueur
pour la Suisse depuis le 18 septembre 1992) ont trait aux droits fondamentaux de la
personne. Au cours des décennies passées, ces textes ont été progressivement com-
plétés par des instruments adaptés aux besoins de protection spécifiques à certaines
catégories de personnes. Cette différenciation résulte, entre autres facteurs, du fait
que l’être humain n’est plus appréhendé seulement de façon abstraite, comme mem-
bre d’une espèce, mais aussi dans ce qui fait sa spécificité dans le cadre concret de la
vie en société, autrement dit en tant qu’enfant, femme, vieillard ou malade, membre
d’une minorité ethnique ou linguistique, etc.
Le fait que la communauté internationale se soit dotée de tels instruments complé-
mentaires est révélateur d’une approche à la fois sociologique et juridique qui prend
davantage en compte la diversité des vécus dans une société. Il reflète également la
volonté d’accorder des droits à tous les êtres humains quel que soit leur statut social:
Convention sur les droits politiques de la femme (1952), Convention relative aux
droits de l’enfant (1959)49, Convention sur l’élimination de toutes les formes de
discrimination raciale (1965)50, Déclaration des droits des handicapés mentaux
(1971), Déclaration des droits des handicapés (1975), Année internationale des
personnes handicapées (1981), Congrès mondial de Vienne sur les droits des per-
sonnes âgées (1982), adoption des normes standard des Nations Unies sur l’égalité
des droits pour les personnes handicapées, normes qui sont invoquées dans le pré-
ambule de la Déclaration de Salamanque et cadre d’action pour les besoins éducatifs
spéciaux (1993)51.
Même si la Suisse n’a pas ratifié tous ces instruments, elle participe activement à
cette évolution générale du droit. Ces conventions et déclarations de l’ONU consa-
crent le droit de tout individu d’être traité comme les autres malgré sa différence et
 
47
On trouvera des informations générales sur le problème dans le rapport «Discrimination
des personnes handicapées en Suisse» publié par la Conférence des organisations faîtières
de l’aide privée aux handicapés, 2e édition, Zurich 1998.
48
RS 0.103.1 et 0.103.2.
49
En vigueur pour la Suisse depuis le 26 mars 1997 (RS 0.107; FF 1994 V 1).
50
En vigueur pour la Suisse depuis le 29 décembre 1994 (RS 0.104; FF 1992 III 265).
51
Déclaration de Salamanque et cadre d’action pour besoins éducatifs spéciaux, éditée par
la Commission autrichienne pour l’UNESCO et diffusée par DOMINO, Verein für ge-
hinderte Menschen, Linz, 1re édition, 1996.

1625
en dépit des difficultés, maladies et déficiences physiques, mentales ou psychiques
qui entravent son existence et que l’on appelle handicaps. Mieux, elles lui recon-
naissent le droit de bénéficier de mesures spéciales de protection et de soutien.
Toutes ces conventions de sauvegarde des droits de l’homme ont en commun de
favoriser l’intégration sociale par l’amélioration des conditions de vie.
2.2.2 
Un risque réel de discrimination
Classer les individus en types et en catégories permet de simplifier notablement la
perception que l’on a des autres. La propension à établir des catégories s’explique
par le fait que cette manière de procéder permet tant à l’individu qu’à la collectivité
d’avoir une meilleure vue d’ensemble de la diversité et de la multitude des vécus qui
composent la vie en société et de faciliter la communication. La situation devient
toutefois problématique lorsqu’on en arrive à stigmatiser un groupe de personnes
déterminé au point que celles-ci ne sont plus considérées que sous l’angle réducteur
de représentantes «typiques» du groupe et non pas comme des individus à part en-
tière avec leurs particularités et leurs aspirations, ce qui risque de « fermer » et
d’entacher de préjugés les relations sociales de ces personnes. En rangeant les gens
dans des catégories préétablies, en d’autres termes en ne retenant que ce qui est
typique dans les rapports sociaux et individuels pourtant extrêmement complexes,
on veut maîtriser plus facilement et plus confortablement ces réalités sur les plans
individuel et collectif. La tendance à classer les gens en catégories antagonistes
facilement définissables (homme-femme, jeune-vieux, bien portant-malade, normal-
différent) est séduisante. Mais elle est aussi perverse, car elle conduit à porter de
manière irréfléchie sur des individus des appréciations injustes qui peuvent avoir
pour effet de les empêcher d’établir des relations sociales et de s’épanouir. Ces vues
réductrices génèrent idées préconçues et préjugés. Elles se font sentir jusque dans les
plus fines ramifications de l’organisation de l’Etat et de la société, dont la dynami-
que de développement se nourrit toujours de jugements de valeur et d’appréciations.
«De telles attitudes et appréciations (étriquées, faites de préjugés et reprises telles
quelles sans réflexion) deviennent discriminatoires à partir du moment où elles
doivent être qualifiées de négatives à la lumière des valeurs juridiques ou éthiques
(de la société) et ne sont pas générales, mais visent des catégories sociales bien
déterminées» (traduction)52.
Le droit s’efforce de faire barrage à ces discriminations. La doctrine reconnaît que
des jugements de valeur entrent dans l’appréciation de ce qui est identique et de ce
qui est différent et, partant, dans la décision de traiter les situations de manière
identique ou de manière différente. Dans tous les cas où il y a pesée entre des inté-
rêts publics et des intérêts privés, autrement dit entre les intérêts de l’individu et
ceux de la collectivité, on a recours à des jugements de valeur pour justifier toute
différence de traitement. De tels jugements sont l’expression d’une certaine concep-
tion du monde, d’une tradition et d’un enracinement culturels déterminés ainsi que
d’une certaine conception de l’homme. Toute mentalité qui prétend restreindre
directement ou indirectement, de façon consciente ou inconsciente, les droits et les
possibilités d’épanouissement de catégories déterminées de personnes est incompa-
tible avec l’idéal d’une société ouverte et tolérante. Cet idéal découle de la maxime
 
52
Regula Kägi-Diener, Medienmacht und Diskriminierung gesellschaftlicher Gruppen am
Beispiel des Bildes der Frau in den Medien, PJA 9/1994, p. 1129.

1626
qui érige la dignité humaine en valeur suprême (art. 7 Cst.) et des droits fondamen-
taux et libertés garantis à toute personne. En adoptant un tel idéal, la collectivité
s’engage à fournir à toutes celles et à tous ceux qui la composent des conditions
d’existence aussi favorables que possible53. Reconnaître et créer de telles conditions
pour les personnes handicapées n’est pas chose évidente. A une époque où l’on a
tendance à mesurer et à apprécier la valeur de l’individu essentiellement en fonction
de critères d’efficacité économique et/ou à la lumière de modèles de santé et de
paramètres de faisabilité, il est du devoir de l’Etat de prendre des mesures ciblées
afin de contrer les tendances à la dévalorisation de l’individu et d’enrayer les méca-
nismes de l’exclusion. En usant de son autorité, le législateur peut faire comprendre
que l’exclusion n’est pas tolérable. Il peut mettre en œuvre une politique
d’intégration efficace et ouvrir aux personnes handicapées des possibilités nouvelles
d’accès à la vie en société, contribuant par là à faire évoluer les consciences et les
mentalités.
2.3 
Droit comparé
2.3.1 
Droit étranger
2.3.1.1 
Dispositions spéciales fixées dans la constitution et
législations spéciales
Allemagne
Depuis 1994, la loi fondamentale comporte une disposition sur l’égalité (art. 3) dont
la teneur est similaire à celle de l’art. 8 Cst. La loi fondamentale définit le handicap
comme l’effet d’une atteinte fonctionnelle qui n’est pas simplement passagère et qui
résulte d’un état physique, mental ou psychique anormal. La Cour constitutionnelle
fédérale s’est penchée sur le problème de la scolarisation des enfants handicapés et a
statué, à la lumière des dispositions pertinentes de la loi fondamentale, que ces
enfants avaient un droit individuel à être intégrés dans une école ordinaire (scolari-
sation intégrée) lorsque cela est réalisable dans les faits (BVR 9/97 du 8 octobre
1997). Dans l’état actuel de la jurisprudence, il est impossible de déterminer avec
certitude jusqu’à quel point l’art. 3 de la loi fondamentale produit des effets dans les
relations entre particuliers.
France
La France a adopté, en 1990, une loi interdisant la discrimination qui règle aussi la
question de l’égalité pour les personnes handicapées. Elle énumère une série de
sanctions possibles en cas de discrimination (amendes voire peines privatives de
liberté dans les cas particulièrement graves). Depuis l’adoption de cette loi, un
aubergiste, un chauffeur de taxi ou toute autre personne proposant des prestations de
services et refusant un client handicapé doit en répondre devant un tribunal lors-
qu’une plainte est déposée. La plainte peut émaner d’un particulier ou d’une organi-
sation, à condition que cette dernière soit en activité depuis cinq ans au moins.
 
53 
Cf. Previtali, op. cit., p. 164.

1627
Italie
La constitution italienne garantit l’égalité pour les personnes handicapées à l’art. 3
(droit à l’égalité) ainsi que par une disposition qui reconnaît aux personnes souffrant
d’une incapacité totale ou partielle de travailler un droit à l’éducation, à la formation
professionnelle et à l’aide sociale (art. 38).
Autriche
La loi fédérale de 1990 sur les personnes handicapées prévoit différentes mesures
(délivrance d’une carte spéciale, facilités dans les transports publics, exonération de
taxes, moyens auxiliaires) qui visent à permettre à ces personnes de participer au
mieux à la vie de la société.
Espagne
Depuis 1992, la constitution espagnole comporte une disposition spéciale sur les
personnes handicapées (art. 49). Elle oblige les pouvoirs publics à leur accorder
l’attention particulière qu’elles nécessitent et à mener en faveur des personnes souf-
frant d’un handicap physique ou mental une politique de prévoyance, de traitement,
de réhabilitation et de réinsertion. Une loi sur l’intégration sociale des personnes
handicapées (loi 13/1982 du 7 avril 1983) définit les principes constitutionnels
notamment en matière d’emploi, de formation, de constructions et de transports.
Etats-Unis
Les Etats-Unis ont adopté, dès les années 70, des dispositions législatives fort com-
plètes pour garantir l’égalité aux personnes handicapées. En 1990, le Congrès a
adopté le «American with Disabilities Act (ADA)», une nouvelle loi sur l’égalité
pour les personnes handicapées de portée beaucoup plus étendue que la précédente.
Cette loi interdit la discrimination des personnes handicapées dans les domaines
suivants: l'embauche, l'emploi, l’accès aux équipements publics et le recours aux
services publics, l’utilisation des transports publics et, enfin, l’utilisation des systè-
mes de communication. Elle contient, par ailleurs, des prescriptions régissant les
activités des Etats de l’Union et des communes. L’ADA donne aux personnes con-
cernées le droit d’agir en justice pour défendre leurs droits. Les plaintes peuvent être
déposées par des particuliers ou par les pouvoirs publics. Des institutions subven-
tionnées par l’Etat fédéral peuvent se voir retirer leurs subventions en cas de viola-
tion des dispositions de l’ADA. Diverses commissions publiques ont été créées,
dont la mission est de recueillir les plaintes.
Canada
Le Canada a complété sa constitution par une disposition consacrée aux personnes
handicapées. Par ailleurs, en 1982, il a inscrit dans sa Charte des droits fondamen-
taux que «nul ne doit subir de discrimination au motif de sa race, de son apparte-
nance nationale ou ethnique, de la couleur de sa peau, de sa religion, de son sexe, de
son âge ou de ses déficiences physiques ou mentales».

1628
2.3.1.2 
Droit du travail
Allemagne
La loi du 26 août 1986 sur les personnes gravement handicapées vise à garantir
l’intégration sur le marché du travail ainsi que dans la vie professionnelle et sociale
des personnes frappées d’un handicap supérieur à 50 %. L’instrument-clé défini par
cette loi est l’obligation qu’elle impose aux employeurs – du secteur privé et du
secteur public – ayant au moins 16 salariés, d’occuper des personnes handicapées à
raison d’au moins 6 % de leur effectif. Pour tout emploi qui est soumis à ce régime
et n’est pas occupé par une personne handicapée, les employeurs doivent acquitter
une taxe de 200 DM par mois. En outre, les personnes souffrant d’un grave handi-
cap jouissent d’une protection spéciale contre les résiliations et peuvent emprunter
gratuitement les transports publics locaux (le manque à gagner étant compensé par
l’Etat fédéral). Enfin, il existe des ateliers protégés destinés aux personnes handica-
pées qui ne trouvent pas d’emploi sur le marché du travail. Ils assurent à ces person-
nes une formation professionnelle et leur procurent une occupation appropriée.
France
Applicable au secteur privé, la loi No 87-157 du 10 juillet 1987 (art. L 323-1 s. du
Code de la Santé publique) oblige les entreprises de plus de 20 salariés à embaucher
des personnes handicapées à raison de 6 % de l’effectif total, sous peine de payer
une taxe représentant un multiple du salaire horaire minimum (SMIC). Dans le
secteur public, ce sont des commissions spéciales (Cotorep) qui définissent quelles
personnes handicapées peuvent être admises à travailler dans l’administration, soit
dans des «emplois réservés», soit par voie de «concours aménagés», soit encore sur
la base d’un contrat de durée déterminée à l’expiration duquel les rapports de travail
peuvent être reconduits de manière définitive.
Italie
Une nouvelle loi (No 68 du 12 mars 1999) a instauré (en reprenant, tout en les mo-
difiant, d’anciennes dispositions) une obligation d’embaucher des personnes handi-
capées, échelonnée selon la taille des entreprises. Ainsi, dans celles qui comptent
plus de 50 salariés, le «quota de personnes handicapées» doit être de 7 %. Celles
dont l’effectif oscille entre 35 et 50 employés sont tenues d’occuper au moins deux
handicapés et celles dont l’effectif compte 15 à 30 personnes, au moins un handica-
pé. Les employeurs qui embauchent des personnes handicapées ont droit à des pri-
mes et à certains autres avantages.
Autriche
La loi sur l’engagement de personnes handicapées, qui date de 1970, oblige les
entreprises qui ont plus de 25 salariés à embaucher au minimum une personne frap-
pée d’un handicap d’au moins 50 %. L’entreprise qui ne respecte pas ce quota doit
acquitter une taxe compensatoire. Les entreprises qui assurent une formation profes-
sionnelle aux personnes handicapées et celles qui passent des commandes à des
institutions pour handicapés bénéficient de primes et de subsides d’encouragement.
La loi assure, en outre, une protection spéciale aux personnes handicapées contre la
résiliation des rapports de travail (la résiliation doit être approuvée par l’Office
fédéral des affaires sociales et des handicapés [Bundesamt für Soziales und Behin-
dertenwesen]).

1629
Espagne
La loi sur l’intégration (13/1982) traite de la formation professionnelle et de
l’intégration (réintégration) des personnes handicapées. Elle prévoit des mesures
visant à assurer l’intégration de ces personnes dans le monde du travail, notamment
l’obligation pour les entreprises de plus de 50 salariés de réserver 2 % des emplois à
des handicapés et une disposition déclarant nulles les clauses discriminatoires qui
pourraient figurer dans les contrats de travail (individuels et collectifs). Les offices
du travail tiennent une liste des personnes handicapées en quête d’un emploi. Au
surplus, l’Etat subventionne la mise en œuvre des mesures d’intégration. La loi
prévoit également la création d’emplois protégés pour les personnes handicapées
dont le placement est impossible sur le marché de l’emploi. Quant aux personnes
handicapées qui sont au chômage, elles ont droit à un revenu minimum.
Grande-Bretagne
En adoptant le «Disability Discrimination Act» en 1995, la Grande-Bretagne a aboli
les quotas d’emplois réservés aux personnes handicapées (Disabled Persons Em-
ployment Act de 1944). Les employeurs ne sont plus soumis qu’à une interdiction
générale de discriminer les personnes handicapées, interdiction qui, dans les entre-
prises comptant plus de 15 salariés, peut nécessiter divers ajustements visant à met-
tre ces personnes sur un pied d’égalité avec les autres employés. Les handicapés
victimes d’une discrimination peuvent, dans certaines limites définies par la loi,
intenter une action en dommages-intérêts devant le Tribunal du Comté (County
Court). Par ailleurs, le ministre compétent peut débloquer des ressources pour per-
mettre à une entreprise d’occuper une personne handicapée ou lui assurer une for-
mation appropriée.
Suède
La loi 1970:663 habilite les communes à créer et à exploiter des entreprises gérées
selon des critères purement commerciaux et qui occupent des personnes handica-
pées, lorsque le marché local de l’emploi ne permet pas de fournir un travail à ces
personnes. La nouvelle loi 1999:132, qui interdit toute discrimination à l’égard des
personnes handicapées, porte sur la discrimination directe et indirecte (par exemple,
fixation de conditions d’engagement ou de travail apparemment neutres, mais qui
conduisent de facto à éliminer les candidatures posées par des handicapés). Les
mesures discriminatoires peuvent donner lieu à des actions en dommages-intérêts,
les personnes intéressées pouvant au besoin se faire représenter par le médiateur
pour les problèmes des handicapés. En revanche, la législation suédoise n’impose
pas de quotas d’emplois réservés aux personnes handicapées.
Etats-Unis
L’ADA interdit notamment toute discrimination à l’égard des personnes handica-
pées à l’embauche et au travail. L’ADA interdit aux employeurs qui gèrent une
entreprise publique ou privée de plus de 15 personnes d’exercer une discrimination
à l’encontre de personnes qualifiées qui souffrent d’un handicap, que ce soit au
niveau de la candidature, de l’embauche, de l’avancement, du licenciement, de la
rémunération, de la formation continue et du perfectionnement professionnel ou des
autres conditions de travail. Les employeurs sont tenus de créer les conditions et de
mettre en place les structures qui permettent à la personne handicapée d’exercer son
activité dans des conditions normales. Le respect de ces dispositions est contrôlé par

1630
une commission ad hoc, qui est également compétente pour recevoir les plaintes
déposées à titre individuel. Au surplus, la législation oblige les entreprises qui ont
plus de 50 salariés et dont les commandes des pouvoirs publics représentent plus de
50 000 dollars à prendre les dispositions nécessaires pour pouvoir occuper des
personnes handicapées (Rehabilitation Act de 1973).
Canada
Une commission ad hoc est chargée de superviser l’application des dispositions
antidiscriminatoires contenues dans la constitution et dans la loi de 1977 assurant
l’exercice des droits des personnes handicapées. Dans le secteur de l’emploi, ces
dispositions sont concrétisées par la loi et par le règlement sur l’équité en matière
d’emploi, textes qui datent respectivement de 1995 et 1996 et qui s’appliquent tant
au secteur public qu’au secteur privé. Ces textes obligent les employeurs à suppri-
mer les obstacles qui pourraient entraver la carrière des personnes handicapées.
L’Etat central et les provinces ou les territoires se partagent le financement
d’institutions et de programmes visant à favoriser l’intégration des personnes handi-
capées. En outre, le Ministère fédéral des ressources humaines dispose d’un fonds
spécial qui sert à financer les mesures d’intégration. Les personnes handicapées
travaillant dans la fonction publique bénéficient de mesures spéciales d’ordre tech-
nique ou d’une autre nature; ce domaine relève de la compétence d’une Commission
de la fonction publique, qui dispose d’un service de conseils personnalisés. Enfin, le
programme intitulé «Pathway», mené en collaboration avec l’économie privée,
permet à des cadres de trouver des emplois de stagiaires pour les jeunes handicapés.
2.3.1.3 
Aménagements architecturaux
Allemagne
En Allemagne, le droit de la construction est du ressort des Länder. Les réglementa-
tions qu’ils ont adoptées comportent des prescriptions sur l’aménagement des espa-
ces bâtis en fonction des besoins des handicapés.
France
Une loi spéciale (Loi d’orientation en faveur des personnes handicapées no 75-335
du 30 juin 1975) dispose que l’architecture et l’aménagement des locaux dans les
immeubles d’habitation et les bâtiments publics doivent être conçus de telle manière
que ces constructions soient accessibles aux personnes handicapées. Deux décrets
(no 78-109 du 1er février 1978 et no 78-1167 du 8 décembre1978) précisent cette
disposition, notamment en ce qui concerne l’accès en fauteuil roulant, et la déclarent
applicable à toute nouvelle construction tant publique que privée. Une autre loi
(no 91-663 du 13 juillet 1991) et ses décrets d’application instaurent un contrôle
préventif et complètent le code de la construction, de l’habitation et de l’urbanisme,
notamment en ce qui concerne l’octroi des permis de construire et l’accessibilité de
bâtiments ouverts au public. Un récent décret (no 99-756 du 31 août 1999) régle-
mente en détail les aménagements à apporter aux rues, places et locaux publics, ou
privés mais accessibles au public, pour qu'ils soient adaptés aux besoins des person-
nes handicapées. Les mesures visant à améliorer, pour les personnes handicapées,
l’accès aux services administratifs logés dans des bâtiments anciens sont financées
par le Fonds interministériel pour l’accessibilité aux personnes handicapées des

1631
bâtiments anciens ouverts au public qui appartiennent à l’Etat, fonds qui est géré par
la Commission interministérielle de la Politique immobilière de l’Etat (CPIE).
Italie
Deux lois au même intitulé (Legge no 118 du 30 mars 1971, Legge no 13 du
9 janvier 1989, modifiées par la Legge no 62 du 27 février 1989) et des décrets
d’application règlent les mesures à prendre dans les bâtiments tant publics que
privés; ils prévoient notamment des subsides pour les aménagements apportés en
faveur des personnes handicapées. Une autre loi (Legge no 49/1997) instaure des
allégements fiscaux en échange de tels travaux.
Autriche
En Autriche, le droit de la construction relève des Länder. Dans ce domaine, il
n’existe donc pas de norme au niveau fédéral.
Espagne
Au chapitre des constructions, la loi sur l’intégration(13/1982) comporte des normes
obligeant les maîtres d’ouvrage à tenir compte des besoins des personnes handica-
pées lors de nouvelles constructions, de rénovations ou d’agrandissements de bâti-
ments tant publics que privés. Elle enjoint également aux services administratifs
compétents d’assister les particuliers dans la réalisation de tels travaux, voire de leur
accorder des subventions à certaines conditions. Pour les constructions subvention-
nées, les pouvoirs publics imposent directement les exigences nécessaires (p. ex.,
aménagement d’ascenseurs accessibles en fauteuil roulant).
Grande-Bretagne
La Grande-Bretagne ne connaît pas de dispositions légales qui prescrivent des mesu-
res d’aménagement des bâtiments pour les besoins des personnes handicapées. En
revanche, les offices locaux du logement (local housing authorities) peuvent accor-
der des aides financières aux maîtres d’ouvrage privés qui réalisent les travaux
d’adaptation nécessaires. Le Chronically Sick and Disabled Persons Act de 1970
constitue cependant une exception puisque son par. 8 dispose que les établissements
d’enseignement et de formation doivent être accessibles aux personnes handicapées.
Suède
L’art. 4 de la loi 1987:10 prescrit que les constructions collectives doivent avoir une
architecture adaptée aux besoins des personnes handicapées. Une loi plus récente,
1993:387, concernant les mesures de soutien des personnes handicapées reconnaît à
celles-ci le droit d’habiter dans des logements individuels spécialement équipés,
voire – lorsque le handicap est très grave – dans des logements où l’on pourvoit à
leurs besoins élémentaires (tenue du ménage, repas à domicile, etc.).
Etats-Unis
Le Fair Housing Act Amendments de 1988 proscrit toute discrimination des person-
nes handicapées. En outre les propriétaires qui louent des logements à des personnes
handicapées sont tenus de tolérer que des aménagements appropriés y soient appor-
tés. Dans les immeubles comprenant plus de trois appartements et équipés d’un
ascenseur qui ont été mis en service après 1991, il est obligatoire de procéder aux

1632
travaux d’adaptation permettant aux personnes handicapées d’avoir accès aux lo-
caux collectifs et de se déplacer en fauteuil roulant dans les différents logements.
Toutes les nouvelles constructions destinées à devenir des lieux publics doivent être
accessibles aux handicapés. L’ADA considère comme lieux publics les commerces,
les hôtels, les restaurants, les théâtres, les salles de réunion, les bureaux, les musées,
les parcs, les écoles, les installations de sport, les services administratifs, etc. Des
études ont montré que le respect de ces prescriptions n’augmente les coûts de cons-
truction que de 0,5 %. Les bâtiments existants doivent être adaptés lorsque les tra-
vaux sont facilement réalisables et n’entraînent pas des dépenses excessives. Il s’agit
non seulement d’éliminer les obstacles au passage de chaises roulantes, mais aussi
d’équiper les bâtiments pour que les personnes malvoyantes ou malentendantes
puissent s’y déplacer facilement: systèmes de guidage auditif, mise à disposition
d’interprètes en langue des signes, inscriptions en grands caractères ou en braille,
cassettes, etc. Lorsque la mise en oeuvre de telles mesures représente une charge
financière disproportionnée, il suffit que du personnel d’accompagnement soit pré-
sent pour s’occuper des besoins particuliers des personnes handicapées. Ainsi, le
personnel des restaurants doit être disposé à lire la carte à des clients malvoyants.
Canada
Au Canada, le secteur du logement ressortit par principe aux provinces. Cependant,
les art. 5 et 6 de la loi de 1977 assurant l’exercice des droits des personnes handica-
pées interdisent les discriminations, notamment en matière d’hébergement et de
location de logements ou de locaux commerciaux. En outre, le ministère compétent
a lancé, par l’intermédiaire de la Société canadienne d’hypothèque et de logement,
des programmes d’aide au logement et d’adaptation des constructions pour les per-
sonnes handicapées.
2.3.1.4 
Formation
Allemagne
Le domaine de la formation est de la compétence des Länder. Tous ont créé des
écoles spéciales pour les handicapés.
France
Des classes spéciales sont prévues pour les enfants handicapés. Selon la gravité du
handicap et les soins qu’il implique, ces classes relèvent du Ministère de l’éducation
nationale ou du Ministère des affaires sociales. Quant au Ministère de la santé, il
coiffe d’autres institutions destinées à accueillir des enfants perturbés sur le plan
relationnel, handicapés-moteur ou souffrant de déficiences sensorielles. A l’échelon
du département et des arrondissements, des commissions ad hoc s’occupent de la
prise en charge des enfants handicapés (octroi de bourses, exonération des frais
d’hébergement et de traitement dans des établissements spécialisés, gratuité des
transports, etc.). La loi no 87-157 du 10 juillet 1987 prévoit des mesures incitatives
destinées aux entreprises disposées à offrir des places d’apprentissage à des jeunes
gens et jeunes filles handicapés. D’autres textes ont trait à l’octroi de bourses uni-
versitaires dont peuvent bénéficier, en particulier, les personnes handicapées issues
de milieux modestes; les universités peuvent aussi exempter les étudiants handicapés

1633
de l’obligation de suivre à plein temps les cours (notamment lorsque des raisons
médicales s’y opposent). La législation prévoit également des dispositions spéciales
en ce qui concerne le déroulement des examens.
Italie
Dans le degré primaire, on trouve des agents spécialement chargés de veiller à
l’intégration des enfants handicapés et à la mise en oeuvre des programmes
d’enseignement qui leur sont destinés. Une loi (no 104) du 5 février 1993 pose le
principe selon lequel tous les handicapés mineurs ont le droit d’être scolarisés et
prévoit diverses mesures visant à promouvoir la scolarisation des personnes handi-
capées: coordination des plans d’études et des activités extra-scolaires, formation à
la pédagogie spécialisée, etc. La législation italienne contient, elle aussi, des dispo-
sitions fixant des modalités spéciales d’examen pour les élèves handicapés. Des
groupes de travail ad hoc rattachés aux Offices scolaires des provinces sont chargés
de mettre en oeuvre toutes ces mesures et de conseiller les personnes auxquelles
elles s’appliquent. Ces groupes de travail peuvent aussi proposer des mesures sup-
plémentaires ainsi que des améliorations. L’intégration des personnes handicapées
au niveau universitaire est régie par des normes spécifiques.
Autriche
Hormis certaines dispositions du droit fédéral concernant les écoles obligatoires, le
domaine de l’éducation ressortit aux Länder.
Espagne
Les art. 23 et suivants de la loi sur l’intégration (13/1982) prévoient des mesures
visant à intégrer les personnes handicapées dans le système éducatif général, sys-
tème qui est tenu de mettre à disposition des structures d’enseignement spécialisé
auxquelles les enfants handicapés sont affectés cas par cas sur la base d’un diagnos-
tic pluridisciplinaire. Par ailleurs, des centres d’accueil spécifiques peuvent être
créés pour les personnes gravement handicapées. Il n’est pas inintéressant de relever
que les hôpitaux publics et les cliniques privées, quand plus de la moitié de leurs lits
est subventionnée par les pouvoirs publics, ont l’obligation de créer une unité péda-
gogique s’occupant de la scolarisation des écoliers hospitalisés. Les étudiants handi-
capés sont, quant à eux, exonérés des taxes d’étude. Ils peuvent en outre exiger de
passer les examens selon des modalités tenant compte de leur déficience.
Grande-Bretagne
Selon l’Education Act de 1977, il incombe principalement aux parents de pourvoir à
ce que leurs enfants – même handicapés – reçoivent une éducation appropriée.
S’agissant de la scolarisation des enfants handicapés proprement dite, il existe tou-
tefois un «code of practice», qui est établi par le Secrétariat d’Etat compétent et qui
fait périodiquement l’objet de révisions soumises à l’approbation des deux Cham-
bres du Parlement. Selon ce code, les enfants handicapés doivent – dans la mesure
du possible et pour autant que les parents le souhaitent – être scolarisés avec des
enfants normaux. Les autorités compétentes sont tenues de recenser les enfants
handicapés, d’évaluer leur état de santé et d’établir un rapport sur le résultat de cette
évaluation. Il est loisible aux parents de demander une telle évaluation voire une
réévaluation et, s’ils ne sont pas d’accord avec les résultats, de former un recours
devant un tribunal ad hoc. Le code appelle également les autorités à faire tout ce qui

1634
est en leur pouvoir pour répondre aux besoins spécifiques des personnes handica-
pées et à veiller à ce qu’elles soient intégrées dans le cursus scolaire normal. Enfin,
quiconque exploite une école, un collège ou une université est tenu de rendre acces-
sibles aux handicapés les bâtiments et leurs abords, dans la mesure où il n’en résulte
pas de dépenses disproportionnées.
Suède
La législation suédoise prévoit une multitude de mesures qui visent à assurer aux
enfants handicapés une éducation qui soit, autant que possible, de même valeur que
celle dont bénéficient les enfants normaux. Elles vont de la gratuité des transports
publics à la création de classes spéciales.
Etats-Unis
La loi sur la réhabilitation (Rehabilitation Act) de 1973 interdit toute discrimination
des personnes handicapées, y compris dans le secteur scolaire. De concert avec le
Individuals with Disabilities Education Act et de nombreux textes d’application, elle
garantit à tout enfant handicapé vivant aux Etats-Unis une éducation gratuite et
adaptée à son cas. Au besoin, elle peut impliquer des mesures thérapeutiques, des
moyens de transport spéciaux, des services de conseils, le recours à un traducteur, la
remise de moyens auxiliaires techniques, etc. Les parents sont associés au déroule-
ment du programme de formation personnalisé de leur enfant. En substance, toutes
ces démarches visent à conférer aux enfants handicapés une formation dans un
contexte qui soit aussi proche que possible de celui dans lequel les enfants normaux
sont scolarisés.
Canada
Au Canada également, le domaine de la formation ressortit principalement aux
provinces. Le gouvernement fédéral soutient toutefois leurs efforts par le biais d’un
programme de bourses dans le cadre duquel les personnes handicapées bénéficient
d’un régime spécial. C’est ainsi que dans le degré gymnasial, les handicapés peuvent
se voir reconnaître la qualité d’étudiants à plein temps quand bien même leur pré-
sence aux cours ne représente que 40 % d’un programme d’études à plein temps. Par
ailleurs, les diplômés invalides peuvent être exemptés de rembourser les bourses qui
leur ont été accordées sous forme de prêts, s'il est établi que ce remboursement
exigerait d’eux des efforts disproportionnés.
2.3.1.5 
Transports publics
Allemagne
La loi sur les personnes gravement handicapées oblige les entreprises de transports
publics à accorder la gratuité à ces personnes sur présentation de la carte ad hoc. Les
modalités sont réglées dans une loi spéciale (loi sur la gratuité des transports des
personnes gravement handicapées du 9 juillet 1979).
France
La Loi d’orientation en faveur des personnes handicapées contient des dispositions
qui visent à favoriser la mobilité desdites personnes. Elles ont trait à la conception

1635
des moyens de transports publics, à la création de possibilités de transports ad hoc,
etc. Au surplus, l’Etat prend à sa charge les frais de déplacement individuel des
écoliers et étudiants handicapés entre leur domicile et l’établissement où ils se for-
ment.
Italie
La loi no 21 du 15 janvier 1992 oblige les régions/provinces et les communes à
pourvoir à l’organisation d’un service de taxi et de location de voitures destiné aux
personnes handicapées. Une autre loi (no 105 du 5 février 1992) a pour objet
d’assurer l’accessibilité des moyens de transports publics aux personnes handica-
pées. Elle instaure des allégements fiscaux en échange de la conception de véhicules
adaptés aux besoins des handicapés et de l’aménagement de places de parc réservées
pour ceux-ci.
Autriche
Diverses dispositions du code de la circulation routière prescrivent l’aménagement
pour les personnes handicapées de voies protégées équipées de rampes d’accès,
voies qui doivent être séparées du reste du trafic; en outre, les autorités sont tenues
de veiller à ce que les personnes handicapées disposent d’emplacements de parcage
réservés, notamment à proximité des bâtiments administratifs, des hôpitaux, etc.
Enfin, les personnes handicapées peuvent voyager à tarif réduit sur les lignes de la
compagnie nationale de chemins de fer.
Espagne
La loi sur l’intégration (13/1982) traite également du domaine des transports. Elle
dispose, en effet, que les moyens de transport publics doivent être conçus ou modi-
fiés pour répondre aux besoins des handicapés.
Grande-Bretagne
Divers règlements du secrétariat d’Etat – auquel est adjointe une commission con-
sultative – fixent des normes minimales auxquelles doit satisfaire l’équipement des
nouveaux taxis pour répondre aux besoins des personnes handicapées. Ces règle-
ments contiennent, en outre, des directives sur la manière dont les chauffeurs de taxi
doivent assurer le transport desdites personnes. Certaines prescriptions concernent
les véhicules de service public ainsi que les chemins de fer. Enfin, les autorités
peuvent subventionner les mesures visant à améliorer les moyens de transport des
personnes handicapées.
Suède
Deux lois de 1977 disposent que les pouvoirs publics doivent prendre en charge le
coût du transport des personnes handicapées au tarif pratiqué par les entreprises de
transports publics voire à raison d'un montant supérieur (p. ex., lorsque la personne
handicapée a besoin d’être accompagnée). Peu importe, en l’occurrence, que la
personne handicapée se déplace par nécessité ou pour des motifs purement privés
(vacances, etc.). De surcroît, les pouvoirs publics peuvent subventionner ou financer
intégralement l’acquisition de véhicules spécialement équipés pour les personnes
handicapées.

1636
Etats-Unis
Dans le domaine des transports publics également, l’ADA a apporté de notables
améliorations. Depuis le mois d’août 1990, les entreprises de transports publics ne
peuvent mettre en service que des véhicules auxquels les personnes handicapées
peuvent accéder facilement. Des études ont montré que l’installation d’élévateurs a
une incidence de moins de 5 % sur le prix d’achat des véhicules. Les entreprises
privées offrant des liaisons en car entre les agglomérations doivent, elles aussi,
mettre à la disposition de leurs clients handicapés des véhicules adaptés, bien qu’un
délai de sept ans leur ait été accordé. Les compagnies de chemins de fer ont eu,
quant à elles, un délai de cinq ans pour aménager dans chaque train au moins une
voiture à laquelle les handicapés puissent accéder facilement. Quant au nouveau
matériel roulant, il doit systématiquement être adapté aux besoins des handicapés en
chaise roulante. L’aviation civile fait l’objet de dispositions spécifiques. La loi de
1986 intitulée «Air Carrier Access Act» interdit aux compagnies aériennes toute
discrimination à l’égard des handicapés. Par ailleurs, elle oblige celles-ci à prendre
les mesures nécessaires pour assurer – en principe sans majoration de prix –
l’accessibilité des avions et des conditions de transports adéquates auxdites person-
nes et pour former le personnel de cabine en conséquence.
Canada
La loi fédérale sur les transports impose expressément à l’Etat d’exploiter un réseau
de transports efficient qui soit également accessible aux personnes souffrant d’un
handicap. L’Office des transports du Canada est chargé de veiller à la bonne exécu-
tion de cette disposition et d’instruire les plaintes émanant des personnes handica-
pées. Cet office a édicté plusieurs règlements qui concernent les compagnies mariti-
mes, les compagnies ferroviaires et les compagnies aériennes, règlements qui exigent
que les moyens de transports soient adaptés aux besoins des handicapés. Un autre
règlement a été édicté. Il porte sur la formation du personnel d’accompagnement en
matière d’assistance aux passagers handicapés.
2.3.1.6 
Communications
Allemagne
L’Allemagne pratique un système d’exonération ou, du moins, de réduction des
redevances radio et TV ainsi que des taxes téléphoniques pour celles des personnes
handicapées qui, en raison de leur handicap, ne sont pas en mesure de suivre des
représentations publiques (en d’autres termes les malvoyants et les malentendants).
S’agissant de la télévision, les pouvoirs publics négocient actuellement un quota
déterminé d’émissions qui devront être sous-titrées et/ou doublées dans la langue
des signes.
France
L’exonération de la redevance TV est accordée, à certaines conditions, aux person-
nes dont le handicap est tel qu’il les empêche de pourvoir elles-mêmes aux actes de
la vie quotidienne. De même, la carte France Télécom est vendue aux personnes
aveugles et malvoyantes à des conditions avantageuses. Par ailleurs, France Télécom
a mis au point des dispositifs techniques (lumières clignotantes, sonnerie renforcée,

1637
etc.) qui visent à permettre ou à faciliter l’utilisation du téléphone par les personnes
malvoyantes ou malentendantes. A la télévision, on connaît, depuis 1983, un certain
nombre d’émissions sous-titrées pour les besoins des malentendants. Enfin,
s’agissant de la présence de l’administration et d’autres organismes publics sur
Internet, le Gouvernement a émis, en octobre 1999, une circulaire dans laquelle il
recommande plus spécialement aux gestionnaires de sites WEB d’aménager les sites
de manière à les rendre accessibles aux handicapés.
Italie
Hormis l’exonération des taxes d’abonnement en matière de téléphonie mobile, la
législation italienne ne prévoit pas de mesures spéciales en faveur des personnes
handicapées.
Autriche
Les personnes handicapées sont exonérées, à certaines conditions, des taxes télé-
phoniques et des redevances radio et télévision.
Espagne
Un décret royal (1736/1998) portant promulgation de la loi sur les télécommunica-
tions dispose que les personnes handicapées doivent pouvoir recourir aux services
des télécommunications aux mêmes conditions que les autres usagers. Une loi ré-
gionale concernant l’Andalousie oblige les diffuseurs de service public à prendre sur
le plan technique les dispositions permettant de sous-titrer les émissions ou de les
traduire en langue des signes. Des recommandations allant dans le même sens ont
été adressées aux diffuseurs privés.
Grande-Bretagne
Après entente avec le Chancelier de l’Echiquier, le Secrétariat d’Etat compétent peut
accorder des subventions pour la mise au point d’installations de télécommunication
adaptées aux besoins des personnes handicapées ou pour l’amélioration des installa-
tions existantes. Une commission instituée par le Broadcasting Act de 1996 a, en
outre, été chargée d’élaborer un code relatif à l’adaptation des services radio et TV
aux besoins des handicapés. La mesure minimale envisagée disposerait que, dans le
délai de dix ans à compter du début de la diffusion en numérique, les chaînes de-
vront sous-titrer 50% des programmes convenant aux malentendants et assortir 10%
des émissions de commentaires destinés aux malvoyants.
Suède
La législation suédoise prévoit l’octroi de subsides en vue de l'aménagement
d’équipements télétexte et de l'établissement de traductions en braille et en langage
des signes.
Etats-Unis
Pour permettre aux personnes atteintes de surdité complète ou partielle d’utiliser les
systèmes de communication, les compagnies de téléphone sont tenues de mettre en
place un système de relais sur tout le territoire: 24 heures sur 24, des employés
doivent être à la disposition des personnes souffrant de troubles de l’ouïe ou de la
parole afin de leur permettre de téléphoner. Ces services ne sont pas payants. Les

1638
dispositions nouvelles du Communications Act de 1934, instaurées par le Telecom-
munications Act de 1996, obligent les fabricants d’appareils de télécommunication
de même que les opérateurs à concevoir des appareils adaptés aux besoins des per-
sonnes handicapées ou à aménager leurs services en fonction de ces besoins. La
transposition de ces prescriptions dans des directives, puis dans un projet
d’ordonnance, est en cours. La Federal Communications Commission (FCC) super-
vise la mise en œuvre de ladite réglementation. En ce qui concerne Internet, les
agences compétentes (Access Board) ont proposé toute une série de normes (qui
entraîneront une révision du Rehabilitation Act 1973/98) visant à garantir que les
sites WEB soient aménagés en fonction des besoins des personnes handicapées.
D’autres normes, en vigueur depuis le début de 1998, prescrivent aux entreprises de
pratiquer dans une plus large mesure le «close-captioning» de leurs émissions (sous-
titrage, description des bruitages, etc.) au moyen de signaux cryptés émis en même
temps que les signaux principaux.
Canada
La loi sur l’accès aux informations fonde le droit de tout un chacun d’accéder à
l’ensemble des informations diffusées par les services de l’administration fédérale.
Un commissaire à l’information nommé par le parlement et indépendant du gouver-
nement veille au respect de ce droit. En outre, le Conseil de la radiodiffusion et des
télécommunications canadiennes impose aux grands organismes de radiodiffusion
de sous-titrer toutes les émissions d’information sur l’actualité locale (même celles
qui sont transmises en direct).
2.3.2 
Droit des cantons
2.3.2.1 
Généralités
Dans la majorité des cantons il existe déjà, à l’heure actuelle, des dispositions visant
de manière spécifique les personnes handicapées. On est toutefois loin de la garantie
d’un «standard cantonal». En effet, alors que pratiquement tous les cantons men-
tionnent dans leur constitution le devoir de l’Etat de prendre en compte les besoins
spéciaux des personnes handicapées, seuls certains d’entre eux consacrent à ce
groupe des dispositions particulières dans leur législation. Il y en a toutefois trois
(TI, GR, VS) qui en ont fait l’objet de lois spéciales. Ces lois n’ont à vrai dire pas la
même portée; deux d’entre elles visent une intégration plutôt générale (VS54 et
GR55), alors que la troisième s’applique, de façon plus ciblée, à des secteurs déter-
minés (TI56, où la loi préconise l’obligation pour l’Etat de prendre des mesures afin
d’assurer l’intégration des personnes handicapées sur le plan social et profession-
nel).
 
54
Loi sur l’intégration des personnes handicapées du 31 janvier 1991, Recueil des lois,
vol. V, 1850.
55
Legge sulla promozione degli andicappati del 18 febbraio 1979, Collezione sistematica
del diritto cantonale, volume II, 440.000.
56
Legge sull’integrazione sociale e professionale degli invalidi (LISPI) du 14 mars 1979,
6.4.7.1.

1639
2.3.2.2 
Emploi
La prise en compte des intérêts des personnes frappées d’un handicap varie beau-
coup d’un canton à l’autre. Cela peut aller d’un simple encouragement jusqu’à
l’engagement et à l’intégration des personnes handicapées dans la politique
d’emploi du Conseil d’Etat (par ex. ZH57), ou de la mise à disposition de places
pour les personnes handicapées (comme à LU, par ex.58) à l’obligation d’employer
d’anciens collaborateurs devenus invalides ou d’autres personnes invalides (comme
à FR59). Deux cantons (BS60 et LU61), ont introduit l’obligation de déclarer les
contrats d’apprentissage prévus avec des personnes handicapées. L’autorité compé-
tente doit ensuite vérifier s’il s’agit d’un apprentissage ou d’une formation élémen-
taire au sens de la loi fédérale sur la formation professionnelle62. Plusieurs législa-
tions cantonales (entre autres celles de TG63, du JU64 et de BE65) prévoient un sou-
tien cantonal particulier pour la formation professionnelle des apprentis handicapés.
Relevons encore que dans le canton de Bâle-Ville66 des sections spéciales peuvent
être créées, dans le service de l’emploi, en faveur des personnes handicapées.
Dans certains cantons, le choix des mesures potentielles tendant à favoriser
l’intégration professionnelle des personnes handicapées est très vaste: par exemple,
le Valais67 offre toute une série de possibilités, telles que la mise en place de mesu-
res incitatives dans le secteur privé, le soutien à des organisations spécialisées, la
mise à disposition de places semi-protégées dans l’administration cantonale, etc. Il
s’agit de mesures de type incitatif (p. ex., ouverture de crédits pour le paiement des
salaires des personnes engagées en emploi semi-protégé dans l’administration can-
tonale ou possibilité d’engager des apprentis handicapés en dehors des contingents
admis). La législation tessinoise68 prévoit, elle aussi, une grande variété de mesures
tendant à favoriser l’intégration professionnelle des personnes handicapées. Le
législateur distingue diverses mesures à prendre en matière d’intégration profession-
nelle: par exemple, l’engagement direct, par les collectivités publiques, de personnes
handicapées69 ou encore la subordination de l’octroi de subsides ou de
 
57
Par. 5, let. I, de la Gesetz über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals du 27 septembre
1998 (177.10), qui prévoit le soutien de l’engagement et de l’intégration des personnes
handicapées dans le programme de la politique en matière de personnel du Conseil
d’Etat.
58
Par. 82a de la Gesetz über das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis (Personalgesetz) du
13 septembre 1988 (SRL Nr. 51).
59
L’Arrêté relatif à l’engagement de personnes invalides du 25.2.1992 (122.70.43) vise à
favoriser la réintégration professionnelle des invalides et accorde une attention particu-
lière aux anciens collaborateurs devenus invalides.
60
Par. 15 de la Kantonales Gesetz über die Berufsbildung du 21 février 1985 (SG 420.200).
61
Par. 40 de la Vollzugsverordnung zum Bundesgesetz über die Berufsbildung du 24 mai
1982 (SRL Nr. 425).
62
RS 412.10.
63
Par. 10 de la Gesetz über die Berufsbildung du 4 novembre 1985 (412.11).
64
Art. 13 de la Loi sur la formation professionnelle du 13 décembre 1990 (413.11).
65
Art. 18, al. 1, de la Loi sur la formation professionnelle du 9 novembre 1981 (435.11).
66
Par. 1, al. 2, de la Gesetz betreffend die Einführung des Bundesgesetzes über die Arbeits-
vermittlung du 22 novembre 1951 (SG 819.500).
67
Art. 11 à 17 de la Loi sur l’intégration des handicapés du 31 janvier 1991 (1850). A
relever que l’art. 14 de cette loi prévoit le développement de possibilités d’emploi pour
les personnes handicapées en milieu ordinaire et en milieu protégé: il y a donc une vo-
lonté clairement exprimée de soutenir l’intégration professionnelle de ces personnes aussi
dans le monde professionnel «normal».
68
Legge sull’integrazione sociale e professionale degli invalidi du 14 mars 1979 (6.4.7.1).
69
Art. 9 de la loi

1640
l’adjudication de travaux publics à l’obligation faite aux bénéficiaires d’employer de
telles personnes70. La loi précise en outre que, dans le choix des mesures à adopter,
il faut privilégier celles qui favorisent le plus l’intégration de l’individu dans la
société71. Aux Grisons72 enfin, la loi établit une sorte de hiérarchie des mesures que
le canton doit adopter: dans la mesure du possible, engager des personnes handica-
pées; sinon, octroyer des subsides ou apporter des conseils aux entreprises privées
qui leur offrent des places de formation ou de travail.
2.3.2.3 
Constructions
La plupart des cantons prévoient, dans ce domaine, des dispositions sur les besoins
des personnes handicapées. Certains cantons en tiennent compte en termes généraux
alors que d’autres cherchent à répondre de façon plus précise à leurs exigences
spécifiques. Dans presque tous les cantons, l’accès aux bâtiments et installations
ouverts au public73 doit être garanti aussi aux personnes handicapées. Ce sont des
critères quantitatifs (tels que la surface de l’immeuble ou le nombre d’appartements)
qui permettent de dire si un bâtiment ou une installation est ouvert au public. Dans
ce secteur, certains cantons connaissent même des dispositions très détaillées en
faveur des personnes handicapées (par ex. NE74).
Plusieurs cantons prescrivent que les besoins des personnes handicapées doivent
être pris en compte lors de la construction ou de la rénovation de bâtiments ou lo-
caux commerciaux ou de maisons d’habitation collectives. Pour la définition des
maisons d’habitation collectives, on retient aussi des critères de nature quantitative:
par exemple, certaines législations cantonales (BL75 ou SG76) précisent qu’il s’agit
de maisons d’au moins six appartements. Il arrive également que l’Etat soit tenu
d’encourager cette politique d’habitat par l’octroi d’incitations financières (par ex.
GR et TI77).
Ces garanties en faveur des personnes handicapées sont nuancées au nom du prin-
cipe de la proportionnalité: en d'autres termes, on peut renoncer à garantir l’accès à
un bâtiment si une telle garantie engendre des coûts disproportionnés ou si elle entre
en conflit avec d’autres intérêts dignes de protection.
De cette vue d’ensemble des différentes législations cantonales en matière de cons-
truction se dégage une donnée commune: les mesures en faveur des personnes han-
dicapées sont assurément, pour la plupart, de nature contraignante (en cas de non-
respect, l’autorité peut refuser l’autorisation de construire), mais les personnes
 
70
Art. 10 de la loi
71
Art. 11 de la loi
72
Art. 35 de la Legge sugli andicappati (440.000).
73
Centres commerciaux, bâtiments administratifs, tribunaux, églises, écoles, hôpitaux,
installations sportives, grands magasins, parcs de stationnement, etc.
74
Les art. 20–22 de la loi sur les constructions du 25 mars 1996 (RSN 720.0) et
les art. 9–25 de son règlement d’exécution du 16 octobre 1996 (RSN 720.1) prévoient
que l’accès aux constructions doit être en principe garanti aux personnes souffrant de
handicaps physiques ou sensoriels.
75
Par. 108, al. 2, de la Raumplanungs- und Baugesetz du 8 janvier 1998 (400).
76
Art. 55bis de la Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht du 6 juin
1972 (sGS 731.1).
77
GR: art. 38 de la Legge sugli andicappati et TI: art. 8b de la LISPI prévoient que le can-
ton peut octroyer des subsides pour la construction de maisons d’habitation conformes
aux exigences des personnes handicapées.

1641
handicapées elles-mêmes n’ont souvent aucun moyen de se défendre, car les lois
cantonales ne leur accordent pas de droits subjectifs. Rares sont les cantons qui
prévoient un droit de recours. Dans le canton de Lucerne, par exemple, il est prévu
qu’un organe privé chargé de la défense des intérêts des personnes handicapées en
matière de constructions («Beratungsstelle für behindertengerechtes Bauen») a le
droit de recourir lorsque les constructions ne répondent pas aux exigences fixées par
la loi78. Dans le même sens, un projet de loi de Bâle-Ville («Entwurf eines Bau- und
Planungsgesetzes»), impose au Conseil d’Etat de désigner un organe (nommé lui
aussi «Beratungsstelle für behindertengerechtes Bauen»), qui aurait un droit de
recours analogue.
2.3.2.4 
Formation
Dans le domaine de l’éducation, nous sommes en présence d’un standard minimum
garanti dans presque tous les cantons: celui du soutien étatique aux écoles spéciales
ou aux foyers.
En plus de cela, les législations cantonales connaissent différentes mesures visant de
manière plus ou moins significative l’intégration des enfants handicapés dans les
classes ordinaires. La majorité des cantons ont choisi une solution «mixte»: ils pré-
voient l’octroi d’un soutien spécifique à ces enfants pour leur permettre d’être en-
suite intégrés dans les classes «régulières». Cette approche s'apparente à celle qui est
parfois adoptée pour faciliter l’intégration des enfants venant d’une autre région
linguistique et qui consiste à aménager des cours spéciaux pour favoriser l'intégra-
tion future. Toutefois, la politique d’intégration des enfants handicapés trouve géné-
ralement sa limite dans la nécessité d'éviter que la gravité du handicap constitue un
obstacle sérieux à la scolarité des autres élèves.
Parmi les cantons qui poussent le plus à l’intégration scolaire des enfants handica-
pés, nous pouvons citer l’exemple de Saint-Gall79, qui a posé le principe de la sub-
sidiarité des classes spéciales. L’enseignement spécialisé est destiné aux enfants ou
adolescents handicapés mentaux, psychiques, physiques, sensoriels ou présentant
des troubles de l'élocution, mais la direction de l’école doit s’assurer périodiquement
de la nécessité de maintenir l’enfant ou l’adolescent dans ce type de classe80. En
Thurgovie également81, il est prévu qu’un enfant ne suivra une scolarisation séparée
que dans la mesure où il n’y a pas d’autres moyens de résoudre sa difficulté à suivre
l’enseignement régulier. Au Tessin82, des services de soutien pédagogique («servizi
di sostegno pedagogico») ont été créés dans le but d’assister l’enseignant qui enca-
dre des élèves présentant des difficultés particulières; mais, lorsque la nature du
handicap («la natura dell’invalidità») le permet, l’élève est admis dans une classe
 
78
Par. 157 et par. 20, al. 1, let. d, de la Planungs- und Baugesetz du 7 mars 1989
(SRL Nr. 735).
79
L’art. 37 de la Volksschulgesetz du 13 janvier 1983 (213.1) prévoit la scolarisation
séparée, mais l’art. 40 précise que le Conseil de l’école doit examiner chaque année la
possibilité d’intégrer les élèves d’une école spéciale dans une école régulière (et ceux
d’une petite classe dans une classe ordinaire).
80
Art. 20 de la loi
81
Par. 9 de la Gesetz über die Volksschule und den Kindergarten du 23 mai 1995 (411.11).
82
Art. 63 de la Legge della scuola du 1er février1990 (5.1.1.1).

1642
ordinaire et bénéficie d'un soutien spécial83. Les cantons de Lucerne et de Zurich84
vont dans le même sens puisqu'ils prévoient d'intégrer dès que possible les élèves
des écoles spéciales dans les écoles ordinaires. La législation du canton du Valais85
va même jusqu'à préciser que le but recherché est l’intégration totale ou partielle des
élèves dans les structures ordinaires: l’intégration constitue ainsi (dans la mesure du
possible) la solution visée à long terme.
Dans la plupart des cantons la règle semble donc être d’intégrer, dès que possible,
les élèves handicapés dans les classes (ou écoles) régulières (étant entendu qu’on ne
considère que les handicaps qui n’affectent pas de manière trop grave la capacité
d’apprentissage des élèves).
Du côté des jardins d’enfants, nous pouvons citer l’exemple des Grisons86, où il est
précisé qu’il faut, dès l’école enfantine, favoriser l’intégration des enfants handica-
pés.
Quant au personnel enseignant, la législation de Berne87 prescrit que les formations
de base doivent aussi préparer l'enseignant à faciliter l’intégration des élèves handi-
capés dans la classe et dans l’enseignement réguliers.
2.3.2.5 
Transports publics
Dans ce domaine aussi, les exigences des personnes handicapées sont prises en
compte de manière très différente d’un canton à l’autre. Plusieurs cantons ont choisi
une approche ciblée, en prévoyant que les véhicules et installations doivent être
équipés de façon à pouvoir être utilisés par les personnes handicapées (par ex.
BE88). D’autres cantons ont choisi une approche différente et exigent que les be-
soins particuliers des personnes handicapées soient pris en compte lors de la conclu-
sion des conventions de prestations (c’est le cas de ZH et de LU89). D’autres encore
ont prévu des encouragements financiers de la part de l’Etat sous forme de subven-
 
83
Art. 18 du Regolamento per l’educazione speciale du 9 juillet 1975 (5.1.2.1). En outre,
l’art. 29 précise que ces mesures pédago-thérapeutiques doivent permettre, dans la me-
sure du possible, à l’élève handicapé de fréquenter l’école ordinaire. Ces mesures englo-
bent des thérapies pour les problèmes sensoriels, moteurs, de perception et du langage.
84
LU: par. 14, al. 1, de la Verordnung über die Sonderschulung du 21 décembre 1999 (SRL
Nr. 409), qui prévoit que les enfants handicapés aptes à suivre l’enseignement dans une
classe ordinaire avec des mesures pédagogiques intégratives spéciales peuvent y être in-
tégrés. Dans le même sens, la législation de ZH: par. 13, par. 14, par. 18, par. 23 et par.
27 du Reglement über die Sonderklassen, die Sonderschulung und Stütz- und Förde-
rungsmassnahmen du 3 mai 1984 (412.13).
85
Art. 2 du Décret sur l’enseignement spécialisé du 25 juin 1986 (1083).
86
Art. 1 de la Legge sulle scuole d’infanzia del Cantone dei Grigioni du 17 mai 1992
(420.500).
87
Art. 9, al. 2, let. A, de la loi sur la formation du personnel enseignant du 9 mai 1995
(LFPE, 430.210.1).
88
Art. 5, al. 2, de la loi sur les transports publics du 16 septembre 1993 (762.4), qui prévoit
que les véhicules et les installations doivent en principe être conçus de façon à être acces-
sibles aux usagers handicapés.
89
ZH: par. 13a de la Verordnung über das Angebot im öffentlichen Personenverkehr du
14 décembre 1988 (740.3), qui pose l’exigence de prendre en compte les besoins spécifi-
ques des personnes handicapées et d’améliorer leurs possibilités de mouvement. LU: par.
10, al. 2, de la Gesetz über den öffentlichen Verkehr und den schienengebundenen
Güterverkehr du 21 mai 1996 (775), qui prévoit que les offres des entreprises de transport
doivent prendre en compte les besoins des personnes à mobilité réduite.

1643
tions à l’acquisition de véhicules par des institutions qui assurent le transport des
personnes handicapées (par ex. FR et SG90).
A signaler encore la solution adoptée dans les cantons de Bâle-Ville et de Bâle-
Campagne: ces deux cantons ont conclu une «Vereinbarung über die Beitragsleis-
tung an Fahrten von Behinderten», du 13 octobre 1998 (BS, SG 953.930), aux
termes de laquelle ils s’engagent à mettre en place une offre de transport des person-
nes handicapées (c’est-à-dire une sorte de service de taxi, un transport public orga-
nisé avec des moyens privés).
2.3.2.6 
Fiscalité
Dans certains cantons, des allégements fiscaux sont prévus pour le contribuable
infirme ou pour la personne qui soutient financièrement un membre de sa famille qui
est infirme. En général, ce sont les frais résultant du handicap qui sont déductibles: à
Lucerne91, on permet une déduction limitée des coûts liés à l’invalidité; dans le
canton de Bâle-Ville92, on prévoit des déductions en faveur des personnes nécessi-
tant des soins de santé (pour elles-mêmes ou pour un proche); il en va de même dans
le canton du Jura93, où la loi dispose que l’infirmité du contribuable ou de son con-
joint donne droit à des réductions.
Certains cantons accordent des déductions spéciales pour les véhicules à moteur des
personnes handicapées. Ainsi, plusieurs lois cantonales prévoient l’exonération de
l’impôt lié au véhicule: tel est le cas dans les cantons de Bâle-Ville94 et de Neuchâ-
tel95, où il est dit que les personnes qui souffrent d’un grave handicap physique ne
paient pas l'impôt sur le véhicule pour la voiture qui est indispensable à leurs dépla-
cements.
Enfin, on trouve des législations qui accordent une exonération de la taxe pour les
chiens-guides des aveugles (BS96 et TG.97, par ex.).
 
90
A FR, la loi sur les transports du 20 septembre 1994 (780.1) dispose, à l’art. 43, que le
Conseil d’Etat peut prévoir l’octroi de contributions financières, pour l’acquisition de vé-
hicules spéciaux, aux institutions assurant le transport de personnes handicapées. Dans le
même sens, la législation saint-galloise prévoit, à l’art. 15 de la Gesetz zur Förderung des
öffentlichen Verkehrs du 25 septembre 1988 (sGS 710.5), la possibilité d’octroyer des
contributions étatiques en cas d’adoption de mesures techniques particulières en faveur
des personnes handicapées, principe qui est repris aussi par l’art. 2bis de
l’Einführungsgesetz zum eidgenössischen Eisenbahngesetz du 7 février 1971 (sGS
713.1).
91
Par. 40, let. h, de la Steuergesetz (SRL Nr. 620).
92
Par. 44, al. 1, ch. 4, de la Gesetz über die direkten Steuern du 22 décembre 1949 (SG
640.100) et par. 22a de l’ordonnance correspondante (du 30 janvier 1990, SG 64.110).
93
Art. 34, al. 1, let. g, et 47, let. d, de la loi d’impôt du 26 mai 1988 (RSJU 641.11).
94
Gesetz über die Besteuerung der Motorfahrzeuge du 17 novembre 1966 (SG 650.500).
95
Art. 2, ch. 8, de la loi sur la taxe des véhicules automobiles, des remorques et des bateaux
du 6 octobre 1992 (RSN 761.20).
96
Par. 6, let. b, de la Gesetz betreffend das Halten von Hunden du 21 janvier 1982
(SG 365.100).
97
Par. 9, let. g de la Verordnung des Regierungsrates über das Halten von Hunden
du 16 octobre 1984 (641.21).

1644
2.4 
L’initiative parlementaire Suter et la procédure de
consultation de 1999
2.4.1 
L’initiative parlementaire Suter
Le 5 octobre 1995, M. Marc Suter, député au Conseil national, déposait l’initiative
parlementaire «Traitement égalitaire des personnes handicapées» (95.418). Y ayant
donné suite98, le Conseil national a adopté ultérieurement une disposition nouvelle
(art. 4, al. 3, aCst.), qui comprend trois éléments, à savoir une clause d’interdiction
de la discrimination du fait d’une déficience physique, mentale ou psychique, un
mandat législatif de réaliser l’égalité entre les personnes handicapées et les person-
nes non handicapées par l’adoption de mesures et d’incitations en vue de compenser
ou d’éliminer les inégalités existantes, enfin un droit subjectif garantissant l’accès
aux constructions et aux installations ainsi qu’aux prestations qui sont destinées au
public99. Transmis au Conseil des Etats, ce projet a été examiné par la Commission
de la sécurité sociale et de la santé publique de ce conseil. Celle-ci a alors chargé le
Conseil fédéral d’ouvrir une procédure de consultation sur le problème de l’égalité
des personnes handicapées (consultation de l’automne 1999100; voir ch. 2.4.2, ci-
après). Sur la base des résultats de cette consultation et compte tenu de la décision
du Conseil fédéral de présenter un contre-projet à l’initiative populaire «Droits
égaux pour les personnes handicapées», le Conseil des Etats a refusé, le 6 juin 2000,
d’entrer en matière sur le projet d’article constitutionnel issu de l’initiative parle-
mentaire101.
Nous estimons que cette initiative, dans la version adoptée par le Conseil national en
1998, est inadéquate, dès lors qu’elle consacre, comme le fait aussi l’initiative po-
pulaire, un droit subjectif fondé directement sur la Constitution102. Or un tel droit
pose de nombreux problèmes au niveau de l’application et nous renvoyons ici aux
raisons qui nous font recommander le rejet de l’initiative populaire103. Pour notre
part, nous soutenons l’idée qu’une loi mettant en œuvre le principe d’égalité en
faveur des personnes handicapées est préférable à une disposition constitutionnelle
difficilement justiciable104.
2.4.2 
La procédure de consultation de 1999
2.4.2.1 
Généralités
La procédure de consultation de l’automne 1999, qui portait sur les problèmes liés à
l’égalité de traitement des personnes handicapées, visait à élucider des points tels
que la nécessité de légiférer et le niveau d’intervention législative adéquat, ainsi
qu’à recueillir de premières estimations quant aux incidences financières des nou-
 
98
BO 1996 N 1160
99
BO 1998 N 1794; rapport et projet d’arrêté de la Commission de la sécurité sociale et de
la santé publique du Conseil national; FF 1998 2081.
100
FF 1999 4904.
101
BO 2000 E 269 ss; au moment de l'adoption du présent message, cette initiative
parlementaire fait encore l'objet d'une divergence entre les deux conseils.
102 Prise de position orale du Conseil fédéral lors de la délibération de l’initiative
parlementaire au plenum du CN; BO 1998 N 1794 ss.
103 Cf. ch. 3 et, en particulier, ch. 3.3 et 3.4.
104
BO 1998 N 1800-1801

1645
velles mesures. Sur 164 organismes consultés, 74 ont fait parvenir leur prise de
position. Les résultats de la consultation ont été consignés dans le rapport «Egalité
de traitement des handicapés – Evaluation de la consultation de l’automne 1999», du
28 janvier 2000, publié par l’Office fédéral de la justice105.
2.4.2.2 
Bases juridiques au niveau constitutionnel
Le Parti socialiste ainsi que dix autres organismes se sont déclarés favorables à
l’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicapées» ou à une autre
réglementation constitutionnelle de contenu identique telle que l’initiative parle-
mentaire Suter (cf. ch. 2.4.1). Par ailleurs, les cantons de Glaris et de Berne ainsi
que 15 autres organismes sont partisans de l’inscription de droits subjectifs dans la
constitution.
De nombreux milieux consultés ont en revanche estimé que l’art. 8 Cst. fournit une
base juridique suffisante pour permettre l’adoption d’un programme législatif visant
à éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées (ZH, BL, SH, VD,
FR, AR, GE, UR, SZ, TG, NE, TI; Conférence des directeurs cantonaux des finan-
ces, Conférence des directeurs cantonaux des affaires sociales; PDC, UDC, PLS et 6
autres organisations).
Les partis bourgeois (PRD, PDC, UDC) ainsi que les milieux économiques (6 orga-
nisations) se sont opposés à un droit subjectif tel que le prévoit l’initiative populaire.
Quelques organismes consultés sont hostiles à une révision de la Constitution tant
que l’art. 8 Cst. n’aura pas été mis en œuvre.
2.4.2.3 
Législation future
Dans le rapport de la commission du Conseil des Etats qui est à l’origine de la con-
sultation de l’automne 1999, cette commission s’est déclarée favorable à
l’élaboration immédiate d’un programme législatif concret, qui pourrait constituer
un contre-projet indirect à l’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes
handicapées». De nombreux organismes consultés partagent cet avis (SH, ZG, ZH,
SZ, TG; CDF, CDAS; PRD, UDC, PDC, PLS; 4 organisations). D’autres milieux
sont partisans d’un programme législatif (BL, TG, SZ, NE, TI, VD, LU; PS; 18
organisations), la plupart d’entre eux demandant qu’il soit élaboré rapidement. Par
ailleurs, la majorité des organismes consultés privilégient la voie d’une loi spéciale,
combinée au besoin avec la révision de lois en vigueur.
Le besoin de légiférer a été reconnu par une majorité des organismes consultés,
principalement dans les domaines suivants: transports publics, constructions (amé-
lioration de l’exécution, éventuellement instauration d’un droit de recours pour les
organisations d’aide aux handicapés), logement (en particulier allocation
d’assistance), travail (essentiellement par des mécanismes d’incitation), communi-
cations, formation professionnelle et éducation (scolarisation intégrée).
 
105 Ce rapport peut être consulté sur le site Internet de l’Office fédéral de la justice
(http://www.bj.admin.ch).

1646
Quant à la question de la garantie de droits subjectifs spéciaux en faveur des person-
nes handicapées, les avis sont partagés. Quelques milieux se sont déclarés favorables
en principe à des droits subjectifs, tandis que d’autres ne les conçoivent qu’au ni-
veau législatif. D’aucuns sont partisans d'un droit subjectif garantissant l’accès aux
constructions et installations. Une autre question a donné lieu également à contro-
verse: les droits subjectifs ne doivent-ils être introduits qu'après un délai
d’adaptation? Enfin certains milieux consultés se sont opposés à ce que des droits
subjectifs soient conférés au niveau des relations qui lient les particuliers entre eux.
De nombreux milieux consultés ont relevé qu’il n’était pas possible, dans les cir-
constances d’alors, d’évaluer les conséquences financières des mesures envisagées.
Quelques organismes ont estimé qu’en matière de constructions nouvelles, les coûts
supplémentaires seraient relativement modestes (de 2 à 5 % du coût total de la
construction). En revanche, dans le domaine des transports publics, les coûts pour-
raient varier entre 75 millions et 4 milliards de francs, selon le niveau d’adaptation
requis. Quelques organismes consultés ont estimé que l’augmentation des coûts
engendrée par une scolarisation intégrée serait vraisemblablement compensée par
une diminution des charges pour les écoles spéciales. Enfin de nombreux milieux
consultés considèrent qu’une meilleure intégration des personnes handicapées peut
engendrer des économies ou, du moins, n’entraîner aucune dépense supplémentaire.
3 
Analyse et appréciation de l’initiative populaire
3.1 
Analyse juridique
3.1.1 
Interprétation du texte de l’initiative
3.1.1.1 
Généralités
L’initiative propose d’introduire dans la Constitution un nouvel art. 4bis106, qui
formule, en trois alinéas, un droit fondamental à l’égalité visant, sous réserve de
l’al. 1, spécialement les personnes handicapées. L’art. 4bis poserait donc, par rapport
au principe général d’égalité de l’art. 4 aCst., une garantie spéciale en faveur des
personnes handicapées.
Par sa place (à la suite de l’art. 4 aCst.), son champ d’application matériel (protec-
tion de la personne, effets fondés directement sur la Constitution), sa terminologie
(discrimination, égalité, garantie), ainsi que par le titre même de l’initiative («Droits
égaux pour les personnes handicapées»), l’article propose d’introduire un droit
fondamental. Ce droit est destiné à exercer, sur le processus politique, les effets que
la Constitution accorde aux droits fondamentaux en général: il doit être réalisé dans
l’ensemble de l’ordre juridique (art. 35, al. 1, Cst.); il s’impose à l’ensemble des
autorités des différentes collectivités publiques (Confédération, cantons, communes)
ainsi qu’aux personnes privées qui accomplissent des tâches étatiques (art. 35, al. 2,
Cst.); il s’applique, dans la mesure où il s’y prête, aussi aux relations qui lient les
particuliers entre eux (art. 35, al. 3, Cst.).
 
106
Le problème de la place et de la numérotation de la nouvelle disposition est traité dans le
ch. 3.2 portant sur l’adaptation à la nouvelle Constitution.

1647
3.1.1.2 
Clause d’interdiction de la discrimination (al. 1)
L’al. 1 pose le principe selon lequel nul ne doit subir de discrimination et énumère
neuf faits (ou critères) susceptibles de conduire à des discriminations, à savoir
l’origine, la race, le sexe, la langue, l’âge, la situation sociale, le mode de vie, les
convictions religieuses, philosophiques ou politiques, la déficience corporelle,
mentale ou psychique.
Le champ d’application personnel de l’al. 1 est général et ne vise pas seulement les
personnes handicapées. La proposition d’insérer cette clause générale peut
s’expliquer par le fait que l’initiative s’inscrit encore dans le contexte de l’ancienne
Constitution de 1874, qui ne contenait aucune phrase équivalente.
Introduite par le terme «notamment», la liste des faits susceptibles de conduire à des
discriminations n’est pas exhaustive. Elle indique simplement des critères dont
l’expérience a montré qu’ils ont souvent servi de motifs à des discriminations. Par
ailleurs, l’énumération ne fixe pas de priorité entre les différents critères, qui se
situent donc, en principe, tous à un même niveau.
Quant à la notion de discrimination, la disposition proposée ne la définit pas. Ce-
pendant nous n’avons pas d’éléments permettant de penser que les auteurs de
l’initiative donnent à ce terme un sens qui différerait de la notion communément
admise. Au contraire, en se reportant à la genèse de l’initiative, il y a tout lieu
d’admettre que la notion de discrimination au sens de l’initiative populaire est la
même que celle utilisée à l’art. 8, al. 2, Cst. Il s’agit donc d’une inégalité qualifiée,
c’est-à-dire manifeste ou particulièrement choquante qui peut avoir une connotation
dépréciative.
L’al. 1 est une norme d’application directe, c’est-à-dire qu’il peut être invoqué
devant le juge sans qu’aucune règle législative l’ait mis en œuvre.
3.1.1.3 
Mandat législatif (al. 2)
L’al. 2 se compose de deux phrases: la première donne au législateur le mandat
impératif de pourvoir à l’égalité pour les personnes handicapées, la seconde prévoit
l’adoption de mesures en vue d’éliminer et de corriger les inégalités existantes.
3.1.1.3.1 
Première phrase
La 1re phrase vise les législateurs des différentes collectivités. Elle ne contient au-
cune attribution de compétence législative matérielle et ne modifie donc pas le
partage constitutionnel des compétences107.
Cette phrase pose un premier problème d’interprétation du fait de la divergence
entre le texte allemand, qui use du terme «Gleichstellung»108, et les textes français et
italien, qui recourent aux expressions «égalité de droit»109 et «parità dei diritti»110.
 
107
Cf. aussi FF 1997 III 521, I 139, 1993 I 1236 s., 1980 I 134. Voir aussi ch. 8.1.1.
108
Cf. le texte de l’initiative populaire dans la version allemande de la Feuille fédérale,
BBl 1999 7312, 1998 3967.
109
Cf. ci-dessus, ch. 1.1.1.

1648
Le titre de l’initiative, «Droits égaux pour les personnes handicapées» («Gleiche
Rechte für Behinderte» / «Diritti uguali per disabiliti»), pourrait suggérer, à première
vue, qu’elle ne vise qu’une égalité juridique. Toutefois le titre d’une initiative po-
pulaire ne doit pas nécessairement rendre compte de tous les éléments qu’elle con-
tient, mais peut se limiter à en exprimer l’idée globale111. Comme nous allons le voir
par la suite, l’idée majeure de l’initiative est celle d’une garantie spécifique du prin-
cipe de l’égalité, y compris de l’égalité de fait. A cela s’ajoute que le texte de
l’initiative déposée a été présenté en allemand et que les versions française et ita-
lienne sont des traductions112. Il convient donc, pour interpréter le texte, de se réfé-
rer à la version allemande et de considérer que l’art. 4bis, al. 2, 1ère phrase, garantit
l’égalité (Gleichstellung) et non pas seulement l’égalité de droit (Gleichberechti-
gung).
Un second problème d’interprétation concerne le contenu même de la notion
d’égalité (Gleichstellung) dans le contexte de l’initiative. Selon une interprétation
courante, le terme de «Gleichstellung» («égalité» / «ugualianza») se distinguait de
celui de «Gleichberechtigung» et visait, jusqu’à l’adoption de la nouvelle Constitu-
tion, une égalité de fait. Cette distinction apparaissait clairement à l’art. 4, al. 2, aCst
(égalité des sexes), où la première phrase garantissait l’égalité de droit (en allemand,
«… gleichberechtigt») et la seconde l’égalité de fait (en allemand, «Gleichstel-
lung»)113. Mais les choses ont changé avec l’entrée en vigueur de la nouvelle Cons-
titution. L’art. 8, al. 3, 2e phrase, précise désormais la notion d’égalité («Gleichstel-
lung») en la qualifiant d’égalité «de droit et de fait» («rechtliche und tatsächliche» /
«di diritto e di fatto»). On doit donc constater que l’adjonction de ces deux mots
(droit et fait) a eu pour effet de neutraliser le terme principal (égalité), qui, dès lors,
ne se borne plus à désigner la seule égalité de fait. Toutefois, au moment où
l’initiative populaire était lancée (été 1998), l’art. 8, al. 3, 2e phrase, Cst. faisait
encore l’objet, entre les deux conseils, d’une divergence sur la qualification de la
notion d’égalité114. Il n’y avait donc pas de certitude quant à la portée qu’aurait le
terme de «Gleichstellung». Il convient dès lors d’interpréter l’art. 4bis, al. 2, indépen-
damment de la terminologie utilisée à l’art. 8, al. 3, 2e phrase, Cst.
Or une interprétation indépendante et systématique du texte de l’initiative montre
que l’al. 2 vise une égalité distincte de la seule égalité de droit pour les raisons
suivantes: d’abord, la garantie de l’égalité de droit («Gleichberechtigung») résulte
déjà du principe général d’égalité de l’art. 4 aCst. et de l’interdiction de la discrimi-
nation ancrée à l’art. 4bis, al. 1, proposé par l’initiative; l’art. 4bis, al. 2, 1ère phrase,
doit donc logiquement viser autre chose que l’égalité de droit, faute de quoi il ferait
triple emploi avec les deux règles précitées; ensuite, les termes choisis, selon les-
 
110
Cf. le texte de l’initiative populaire dans la version italienne de la Feuille fédérale,
FF 1999 6256, 1998 3117.
111
Le titre de l’initiative, dans la mesure où il ne mentionne que les personne handicapées,
ne rend pas non plus compte du caractère général de la clause de non-discrimination de
l’al. 1. Mais il est clair que la portée générale de cette clause ne peut être remise en cause
par le titre limitatif de l’initiative. On peut encore ajouter que le titre d’une initiative
populaire doit pouvoir être compris dans son sens commun. Or, pour beaucoup de
lecteurs, la formule «Droits égaux pour les personnes handicapées» implique aussi les
moyens matériels dont ces personnes ont besoin pour exercer leurs droits.
112
Conformément à l’art. 23, al. 2, de l’ordonnance du 24 mai 1978 sur les droits politiques
(RS 161.11), les traductions ont été approuvées par les initiants.
113
ATF 125 I 21, cons. 3a, 24 s., et les nombreuses références à la jurisprudence et à la
doctrine; FF 1993 I 1177, 1235 s.
114
BO 1998 N 1756–1765, 2364–2366; BO 1998 E 691.

1649
quels la loi prévoit des «mesures» en vue de l’élimination et de la correction des
inégalités existantes («Es sieht Massnahmen zur Beseitigung und zum Ausgleich
bestehender Benachteiligungen vor» / «Prevede provvedimenti per eliminare e com-
pensare svantaggi nei loro confronti»), impliquent une égalité différente de la seule
égalité juridique, car l’élimination et la compensation de normes juridiquement
inégalitaires ne réclament pas des «mesures», mais, plus simplement, le remplace-
ment de ces normes vicieuses par des normes conformes au principe d’égalité juridi-
que; enfin, les intentions des auteurs de l’initiative sont claires: ils visent aussi la
garantie d’une égalité de fait115.
En ce qui concerne les domaines visés, le texte de l’initiative est ouvert. Il ne se
concentre sur aucun domaine de l’activité législative, il n’en exclut aucun, il ne fixe
aucune priorité; en d’autres termes, les législateurs sont appelés à légiférer dans tous
les domaines du droit, y compris dans ceux qui règlent les relations entre les parti-
culiers (effet horizontal indirect des droits fondamentaux). Toutefois, vu le caractère
ouvert de ce mandat, les législateurs disposent d’une large marge d’appréciation
quant à l’ordre et au rythme de la mise en œuvre de la règle constitutionnelle. Rele-
vant des pouvoirs politiques, l’utilisation de cette marge pourra donc varier d’une
collectivité publique à l'autre.
3.1.1.3.2 
Deuxième phrase
La seconde phrase précise le contenu de la première en ce qu’elle pose le principe de
l’adoption de mesures en vue d’éliminer ou de corriger116 les inégalités. Ce faisant,
le texte de l’initiative souligne expressément un aspect important de la politique en
matière de réalisation des droits fondamentaux: les collectivités publiques doivent
non seulement observer un comportement qui ne nuise pas à l’égalité (devoir
d’abstention), mais elles doivent aussi développer une action pour établir l’égalité.
En préconisant la correction (mieux, la compensation) des inégalités existantes,
l’Etat peut même être amené à prendre des mesures positives pour promouvoir
l’égalité. L’article laisse cependant une grande latitude au législateur en ce qui
concerne le choix des moyens car le terme «mesures» couvre aussi bien des moyens
contraignants (obligation de construire de manière conforme aux besoins des diffé-
rentes personnes handicapées, quota d’embauche, etc.) que des procédés purement
incitatifs (aides directes, facilités ou avantages fiscaux, etc.). Le choix des moyens
relève de la marge d’appréciation des législateurs et reste un acte politique.
 
115
Dans les commentaires imprimés sur les listes de signatures, il était expressément
question d’«égalité des chances» («Dirittto di avere pari opportunita»). Consulté sur la
question de l’adaptation formelle du texte de l’initiative populaire à la nouvelle
Constitution et sur le problème de la traduction française et italienne, le comité
d’initiative a tenu à préciser que «le but visé par l’initiative populaire est clairement la
réalisation de l’égalité, à la fois dans le droit et dans les faits».
116
Le texte allemand, qui est l’original, recourt au substantif «Ausgleich» (traduit en italien
par «compensare»). Or la traduction française, en utilisant le terme de «correction»,
n’exprime qu’approximativement l’idée de compensation. Il convient donc d’avoir cette
idée de «compensation» à l’esprit pour comprendre cette disposition. Nous utiliserons
d’ailleurs indifféremment ce terme ou celui de correction dans la suite de nos
explications.

1650
3.1.1.4 
Garantie d’un droit subjectif (al. 3)
L’al. 3 garantit l’accès aux constructions et aux installations ou le recours à des
équipements et à des prestations destinés au public dans la mesure où ils sont éco-
nomiquement supportables.
Même si elle forme un alinéa autonome dans l’ensemble de la norme constitution-
nelle, cette disposition est une concrétisation de l’al. 2 de l’art. 4bis et non de l’al. 1.
A l’appui de cette thèse, on retient que le texte de l’initiative s’ordonne conformé-
ment à une logique qui passe du général (al. 1) au particulier (al. 2). Si l’on admet
cette logique, il apparaît clairement que la garantie de l’accès ne vise que les per-
sonnes handicapées117 et non pas toutes les personnes susceptibles de souffrir de
discriminations au sens de l’al. 1.
Pris à la lettre, l’al. 3 du texte de l’initiative ne garantit pas expressément le droit à
l’accès118, mais l’accès aux installations et prestations destinées au public. Toutefois
l’absence du terme même de «droit» ne permet pas de nier que cette disposition
confère aux personnes handicapées un droit subjectif fondé directement sur la
Constitution. En effet, dans le contexte juridique des droits fondamentaux, garantir
un principe de droit matériel revient, en réalité, à construire un droit subjectif: ga-
rantir l’accès, c’est reconnaître un droit à l’accès. On observe une démarche analo-
gue avec la garantie de la propriété donnée à l’art. 26, al. 1, Cst., dans lequel le
terme de «droit» ne figure pas non plus. Par ailleurs, les auteurs de l’initiative se
sont très clairement exprimés sur la valeur de droit subjectif de cet al. 3, dont ils font
la pièce maîtresse et originale de leur initiative119.
Quant au champ d’application matériel de ce droit, il est également ouvert, comme
on l’a déjà vu plus haut pour le mandat; le texte de l’initiative n’exclut aucune caté-
gorie de prestations et n’en impose aucune a priori. Sont visés les ouvrages de toute
nature (maisons, bâtiments, magasins, gares, salles, stades, piscines, monuments,
parcs, sites, etc.) ainsi que tous les types de services (transports, télécommunica-
tions, restaurants, voyages, spectacles, divertissements, etc.). On notera que l’al. 3
s’applique non seulement aux ouvrages et aux services qui relèvent de l’Etat, mais
aussi à ceux qui sont proposés par des particuliers (effet horizontal direct). En effet,
la notion «destinés au public» ne concerne pas seulement les installations et les
prestations relevant de collectivités publiques, mais aussi celles offertes par les
personnes privées. Relevons toutefois que la notion «destinés au public» est sujette à
interprétation et, en particulier en ce qui concerne les personnes privées, elle
n’englobe pas l’ensemble du domaine privé. Elle pourrait, par exemple, coïncider
avec la notion utilisée dans l’art. 261bis CP («prestation destinée à l’usage public»),
qui vise le domaine quasi-public, c’est-à-dire celui qui ne bénéficie pas de la protec-
tion accordée à la sphère privée120.
 
117
Cf. aussi le dossier de l'Associaton initiative populaire, «L’accès aux constructions et aux
installations ou le recours à des équipements et à des prestations destinés au public …».
118
A la différence du «droit» à l’égalité de rémunération de l’art. 8, al. 3, 3e phrase, Cst.
(art. 4, al. 2, 3e phrase, aCst).
119
Dossier de l'Association initiative populaire, en particulier «Ne pas s’arrêter à mi-chemin
– Pourquoi nous déposons aujourd’hui notre initiative populaire fédérale «Droits égaux
pour les personnes handicapées» et «L’accès aux constructions et aux installations ou le
recours à des équipements et à des prestations destinés au public …»; voir aussi les
délibérations parlementaires portant sur l’initiative Suter (cf. ch. 2.4.1), laquelle
comportait une clause proche de celle de l’al. 3 du texte de l’initiative populaire.
120
RS 311.0; FF 1992 III 309.

1651
En sa qualité de droit subjectif, l’al. 3 peut être directement invoqué devant une
autorité d’application du droit, sans que le législateur soit obligé d’intervenir pour
en définir l’objet, l’étendue, les limites, les personnes qualifiées pour s’en prévaloir,
les conditions de procédure, etc. Le règlement de toutes ces questions, qui ressortit
normalement au législateur, est laissé ici, en principe, aux autorités d’application du
droit. Il est toutefois difficile de prévoir, de manière générale, le degré de justiciabi-
lité de l’al. 3. Il dépend beaucoup des circonstances de l’espèce. Il variera notam-
ment selon la nature des prestations en cause (aménagement correct de prestations
existantes ou création de nouvelles prestations). On peut, en effet, admettre qu’une
autorité d’application du droit puisse, assez aisément et sans se substituer intégrale-
ment au législateur, enjoindre à un prestataire d’aménager ses prestations ordinaires
de manière conforme aux intérêts des personnes handicapées; ce faisant, il ne rem-
place pas le législateur, mais vient plutôt préciser les conditions de l’octroi de pres-
tations déjà définies. En revanche, si la prestation réclamée implique un engagement
important, sortant nettement du cadre des prestations traditionnellement fournies, la
garantie de l’al. 3 de l’initiative perd beaucoup de sa substance et on peut même
penser que, sans une loi qui l’appuie, elle pourrait rester lettre morte121.
Enfin, l’al. 3 subordonne expressément l’existence du droit d’accès à son caractère
économiquement supportable. Cette clause se rattache manifestement au principe de
la proportionnalité. Selon certains auteurs de l’initiative, elle aurait même pour but
de limiter aux seules considérations économiques les raisons pour lesquelles une
prestation pourrait être refusée122. Ce qui impliquerait, par exemple, que des moti-
vations d’ordre psychologique ou des considérations liées au paysage ou au carac-
tère esthétique ou historique d’un site ou d’un monument ne pourraient pas être
prises en compte dans l’appréciation du caractère supportable de la prestation. Pour
notre part, nous considérons, au contraire, que la clause du sacrifice économique
supportable ne constitue qu’un aspect du principe de la proportionnalité et que le
texte de l’initiative, en ne mentionnant que cet aspect, ne peut pas être compris
comme excluant les autres. On ne peut, en effet, pas tirer argument de l’insertion de
certaines précisions dans une règle de droit pour en déduire que tout ce qui n’y
figure pas expressément est exclu (raisonnement a contrario). Nous en concluons
que le sacrifice économique insupportable n’est pas le seul critère au regard duquel
la garantie du droit d’accès, telle que la formule l’initiative populaire, doit être
examinée.
3.1.2 
Application directe
Alors que l’al. 2 de l’initiative nécessite une mise en œuvre par le législateur, les
al. 1 et 3 sont d’application directe. En effet, la clause d’interdiction de la discrimi-
nation et celle garantissant un accès direct aux prestations peuvent déployer des
effets sans qu’une législation d’exécution soit nécessaire. Il convient cependant de
rappeler que l’applicabilité directe ne signifie pas que le législateur soit privé de la
compétence de légiférer. Ainsi il pourrait être amené à concrétiser, dans une loi, le
 
121
Voir une analyse du problème de la justiciabilité en relation avec le droit à des prestations
positives fondées directement sur un droit fondamental chez Caroline Klein, La
discrimination des personnes handicapées, thèse non encore publiée, p. 98–112.
122
Voir, dans le rapport sur l’évaluation des résultats de la consultation de 1999 (cf. ch.
2.4.1, ci-dessus), les réponses de différentes organisations de personnes handicapées,
membres du comité de soutien de l’initiative.

1652
droit d’accès aux installations et prestations, si la réalisation de ce droit l’exigeait
(comme on l’a vu faire en matière d’égalité des sexes, en particulier pour l’égalité de
rémunération)123.
3.2 
Adaptation à la nouvelle Constitution
3.2.1 
Intégration dans la nouvelle systématique
constitutionnelle
A la suite de l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution, l’initiative populaire
«Droits égaux pour les personnes handicapées» doit être adaptée à la nouvelle sys-
tématique constitutionnelle. Aux termes du ch. III de l’arrêté fédéral du 18 décembre
1998 relatif à une mise à jour de la Constitution fédérale (ci-après, arrêté fédéral
relatif à la mise à jour)124, les modifications de la Constitution fédérale du 29 mai
1874 sont adaptées à la nouvelle Constitution, quant à la forme, par l’Assemblée
fédérale, et l’arrêté fédéral qu’elle adopte à cet effet n’est pas sujet au référendum.
Consacrant un droit fondamental à l’égalité en faveur des personnes handicapées,
l’initiative populaire a un rapport direct avec l’art. 8 Cst. Ce dernier pose, en effet, le
principe général de l’égalité (al. 1), il en concrétise une des conséquences juridiques
(al. 2) et il garantit, dans ses deux derniers alinéas, les principes spécifiques de
l’égalité entre hommes et femmes (al. 3) et de l’égalité pour les personnes handica-
pées (al. 4). De même que la nouvelle Constitution ne réserve pas un article séparé à
l’égalité des sexes, il n’y a pas lieu, à notre avis, d’introduire un article séparé sur
l’égalité des personnes handicapées. En effet, là où un article séparé pouvait se
justifier dans la systématique de l’ancienne Constitution de 1874 (elle ne comprenait
aucune norme spéciale sur les personnes handicapées), il n’en va plus de même dans
la nouvelle Constitution, où l’introduction d’un article séparé aurait pour consé-
quence que deux dispositions constitutionnelles (l’article issu de l’initiative popu-
laire et l’art. 8, al. 4, dont l’initiative ne demande pas l’abrogation) traiteraient
d’objets du même genre en des termes différents. Un tel effet serait indésirable et n’a
pas été souhaité par les auteurs de l’initiative. En outre, on ne voit pas pourquoi, des
deux textes spéciaux sur l’égalité des sexes et sur celle des handicapés, l’un serait
dans l’art. 8 et l’autre resterait en dehors. Nous considérons donc que le sens de
l’initiative populaire peut être rendu à l’intérieur même de l’art. 8 Cst.
3.2.2 
Intégration de l’al. 1
L’al. 1 de l’initiative reprend matériellement le texte de l’art. 8, al. 2, Cst. Comme
l’énumération des critères n’implique aucun ordre de priorité entre eux, le fait qu’à
l’inverse de l’initiative populaire, le critère de l’âge précède celui de la langue dans
le texte de la nouvelle Constitution n’a pas d’importance.
Etant déjà ancré dans le droit constitutionnel en vigueur, l’al. 1 de l’initiative popu-
laire devient donc sans objet et peut être retranché du texte qui sera soumis au réfé-
rendum.
 
123
FF 1993 I 1236
124
RS 101; RO 1999 2556

1653
3.2.3 
Intégration de l’al. 2
Cet alinéa donne au législateur le mandat de réaliser l’égalité pour les personnes
handicapées (1re phrase) et d’adopter des mesures en vue d’éliminer et de corriger
les inégalités existantes (2e phrase). Matériellement l’al. 2 relève du contexte de
l’art. 8, al. 4, Cst. La phrase 1 de l’al. 2 de l’initiative ne figurant toutefois pas expli-
citement dans l’art. 8, al. 4, Cst., il convient de l’y introduire et d’en faire la phrase 1
de l’art. 8, al. 4, Cst. Quant à la phrase 2 de l’al. 2 de l’initiative, elle correspond
pratiquement à l’art. 8, al. 4, actuel; cependant étant plus détaillée puisqu’elle pré-
voit non seulement l’élimination mais aussi la correction (compensation) des inéga-
lités existantes, elle doit remplacer le libellé constitutionnel actuel.
En ce qui concerne les traductions déficientes de la notion d’égalité dans les textes
français et italien de l’initiative125, nous pensons qu’elles ne peuvent pas être redres-
sées par la présente procédure. Celle-ci n’a, en effet, pas été conçue pour rectifier
des erreurs dans les textes d’initiative déjà signés par les électeurs. En revanche, il
résulte, à notre avis, de l’interprétation du texte au regard de sa genèse même que
l’al. 2, 1ère phrase, vise l’égalité (Gleichstellung) et non seulement l’égalité de droit
(Gleichberechtigung)126.
3.2.4 
Intégration de l’al. 3
Cet alinéa garantit nouvellement un droit subjectif à l’accès aux installations et
prestations destinées au public. Comme il ne vise que les personnes handicapées127,
il convient, quant à la systématique, de l’intégrer dans la disposition garantissant
spécifiquement l’égalité pour les personnes handicapées, c’est-à-dire dans l’art. 8,
al. 4.
3.2.5 
Texte adapté à la nouvelle Constitution
En accord avec le comité d’initiative, nous proposons que l’initiative populaire,
intégrée dans la nouvelle Constitution à la place de l’actuel art. 8, al. 4, soit soumise
au vote du peuple et des cantons dans le libellé suivant:
Art. 8, al. 4, Cst.
4 La loi pourvoit à l’égalité de droit pour les personnes handicapées.
Elle prévoit des mesures en vue de l’élimination et de la correction des
inégalités existantes. L’accès aux constructions et aux installations ou
le recours à des équipements et à des prestations destinés au public
sont garantis dans la mesure où ils sont économiquement supportables.
 
125
Cf. ch. 3.1.1.3.1
126
Cf. ch. 3.1.1.3.1, fin du chapitre.
127
Cf. ch. 3.1.1.4.

1654
3.3 
Conséquences de l’initiative
3.3.1 
Aspects positifs
Un aspect positif de l’initiative est de poser un principe d’égalité spécifique et dé-
taillé en faveur des personnes handicapées, soulignant ainsi la nécessité d’une poli-
tique de promotion de l’égalité. Une telle garantie peut avoir un effet dynamique et
stimulant sur le développement et l’élaboration des différentes législations (fédérales
ou cantonales) à venir.
En outre, on peut penser, à première vue du moins, que la garantie d’un droit sub-
jectif d’accès aux constructions et prestations destinées au public, qui est le principal
enjeu de l’initiative, a l’avantage d’une certaine simplicité et d'une certaine efficaci-
té. Simplicité, dans la mesure où ce droit subjectif pourrait contribuer à contenir
l’augmentation du volume des règles légales. Efficacité, dans la mesure où ce droit
subjectif serait susceptible d’entraîner une amélioration ciblée de la situation des
personnes handicapées, c’est-à-dire dans les cas où il y a des manques évidents.
3.3.2 
Aspects négatifs
Les aspects négatifs résultent principalement de la garantie, au niveau constitution-
nel, d’un droit d’accès aux constructions et prestations destinées au public. En effet,
comme on l’a vu aussi avec la garantie constitutionnelle du salaire égal pour un
travail de valeur égale (art. 8, al. 3, Cst.), la mise en œuvre, par les autorités
d’application, de prétentions juridiques fondées directement sur la Constitution n’est
pas aisée: jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi sur l’égalité entre femmes et hommes
du 24 mars 1995128, les tribunaux ont souvent hésité, voire renoncé, à tirer du droit
subjectif à l’égalité de rémunération des effets contraignants en particulier à l’égard
des privés129. Une des raisons à l’origine de cette retenue est le sentiment, assez
généralisé, selon lequel les choix politiques relèvent, conformément à la distribution
des pouvoirs à l’intérieur de l’Etat, du législateur. En cette qualité, il appartient à ce
dernier de déterminer le champ d’application et la portée d’une norme, les bénéfi-
ciaires d’un droit, les débiteurs d’une obligation, les limites opposables à un droit,
les critères déterminants pour opérer une pesée des intérêts divergents. Toutes ces
questions attendent des solutions nuancées que la loi formule démocratiquement.
Dès lors que le postulat d’égalité en faveur des personnes handicapées dépasse la
simple égalité juridique et vise des prestations positives qui doivent être fournies
aussi bien par les personnes privées que par les collectivités publiques, la légitimité
démocratique et la sécurité du droit requièrent que ces questions soient tranchées par
le législateur. Le Conseil fédéral a toujours soutenu l’idée selon laquelle une loi
mettant en œuvre le principe d’égalité en faveur des personnes handicapées était
préférable à une disposition constitutionnelle difficilement justiciable130.
A titre d’illustration, nous soulèverons ici quelques questions, auxquelles la dispo-
sition constitutionnelle ne donne pas de réponse et qu’il appartiendrait à la jurispru-
dence de trancher: Quelles sont les personnes handicapées? S’agit-il des personnes
invalides au sens de la loi sur l’assurance-invalidité ou le cercle des personnes visées
 
128
RS 151.1
129
FF 1993 I 1163
130
BO 1998 N 1801

1655
est-il plus large? Que faut-il entendre par constructions, par installations, par presta-
tions destinées au public et sont-elles toutes visées par la disposition ou y a-t-il des
limites de volume ou de capacité en deçà desquelles la règle constitutionnelle n’est
pas applicable? Quelle est la nature de l’accès garanti et à quelles conditions? Quels
autres intérêts doivent-ils être pris en compte et quels sont les critères propres à être
utilisés pour opérer la pesée des intérêts contraires? Faut-il tenir compte d’une pé-
riode d’adaptation avant d’exiger des collectivités publiques ou des particuliers
qu’ils se conforment aux exigences de la règle constitutionnelle? Qui est tenu de
garantir un accès conforme aux besoins des handicapés? A quelle autorité faut-il
s’adresser et à quel moment ou à quelle occasion? Qui a le droit de recourir?
Comme on le voit, toutes ces questions peuvent recevoir des réponses très différen-
tes, quand bien même elles seraient toutes conformes à un esprit d’égalité. Dans la
mesure où la marge d’interprétation est aussi large, il appartient donc au législateur
de faire les choix appropriés et de poser les limites du droit à l’égalité.
L’ensemble de ces incertitudes ont des effets considérables sur les conséquences
économiques et financières de l’initiative populaire. Nous nous limiterons ici à les
signaler et renvoyons, pour le surplus, au chapitre du message qui traite des consé-
quences économiques et financières du projet de loi131.
Ainsi les autorités administratives et judiciaires devraient faire face à une augmenta-
tion importante du nombre des causes, étant donné que la mise en œuvre de
l’initiative incomberait en premier lieu à la jurisprudence.
L’initiative vise, en matière de constructions, tous les bâtiments destinés au public, y
compris ceux qui existent déjà. Ce régime implique donc une obligation d’adapter
les infrastructures dès l’acceptation de l’initiative populaire par le constituant.
L’initiative aurait aussi, pour les particuliers, des conséquences beaucoup plus lour-
des, dans la mesure où elle prévoit les mêmes obligations pour les personnes privées
et les collectivités publiques; en effet, le seul critère limitatif quant au champ
d’application résulte du caractère public de la prestation considérée. Comme nous le
verrons par la suite, le projet de loi que nous proposons aménage, lui, un régime
différent selon que les prestations sont offertes par des particuliers (art. 7, al. 3) ou
par des collectivités publiques (art. 7, al. 2), les premiers n’étant liés que par
l’interdiction de la discrimination, tandis que les seconds ont l’obligation de rendre
leurs prestations conformes aux besoins des personnes handicapées132.
Il n’est pas possible d’évaluer avec précision les coûts qui incomberaient aux pro-
priétaires ou aux fournisseurs de prestations, dans la mesure où la jurisprudence
relative au caractère économiquement supportable des mesures à prendre échappe à
toute prévision.
Enfin, une adaptation immédiate et générale de l’ensemble du secteur des transports
publics aux besoins des personnes handicapées se chiffrerait à près de 4 milliards de
francs. Une obligation d’adaptation qui ne ménagerait aucune transition et qui ne
tiendrait pas compte des infrastructures existantes ou des cycles ordinaires
d’amortissement aurait des conséquences économiques insupportables pour les
entreprises des transports publics. Là également, il n’est pas possible de prévoir la
manière dont la jurisprudence appliquera le principe de la proportionnalité quant au
 
131
Cf. ch. 5.
132
Voir le commentaire de ces différentes dispositions au ch. 4.3.2.

1656
rythme des adaptations. Pour le surplus, nous renvoyons au ch. 5.4.2, qui expose les
conséquences économiques du projet de loi dans le secteur des transports publics.
En transposant à l’initiative populaire les évaluations économiques et financières
établies sur la base du projet de loi, il apparaît donc de manière évidente que
l’initiative populaire aurait des conséquences financières considérablement plus
coûteuses.
Quant au mandat législatif proposé par l’initiative populaire (art. 8, al. 4, nouveau),
nous sommes d’avis qu’il n’apporte pas de changement qualitatif déterminant par
rapport à l’actuel art. 8, al. 4, Cst. Ce dernier est suffisamment large et ouvert pour
permettre d’adopter une législation propre à favoriser l’égalité pour les personnes
handicapées. En particulier, il permet aussi de formuler, au niveau de la loi, des
droits subjectifs. Nous renvoyons sur ce point au chapitre sur la constitutionnalité du
projet de loi133.
3.4 
Proposition: rejet de l’initiative et présentation
d’un contre-projet indirect
Comme nous l’avons vu précédemment, la mise en œuvre du droit subjectif, qui
garantit, sous réserve de leur caractère supportable, un accès aux constructions et
installations ou le recours à des équipements et à des prestations destinés au public,
poserait des problèmes pratiques difficilement surmontables et aurait, pour un très
grand nombre de particuliers, de sociétés ou d’organisations privées, ainsi que pour
les collectivités publiques (communes, cantons et Confédération), des conséquences
financières très élevées. En outre, le caractère imprévisible des obligations que la
jurisprudence pourrait être amenée à déduire de ce droit crée une insécurité juridi-
que difficilement supportable pour les propriétaires et les prestataires de service,
qu’il s’agisse de particuliers ou de collectivités publiques. La garantie au niveau
constitutionnel d’un droit subjectif n’est pas, dans un domaine aussi complexe, la
voie adéquate pour promouvoir l’égalité. Ce sont d’ailleurs ces considérations qui
nous ont conduits, dans le cadre des débats parlementaires relatifs à l’art. 8, al. 4,
Cst., à nous opposer aux amendements qui tendaient à introduire un droit subjectif
au niveau constitutionnel134.
Pour des raisons comparables, il serait inapproprié d’opposer un contre-projet direct
à l’initiative populaire, c’est-à-dire un texte du niveau constitutionnel, dès lors
qu’une législation en faveur de l’égalité pour les personnes handicapées trouve déjà
des bases suffisantes dans la Constitution actuelle135.
L’élaboration d’une loi nous paraît la juste manière de donner suite à l’objectif
majeur de l’initiative populaire, qui est de promouvoir l’égalité en faveur des per-
sonnes handicapées, objectif que nous soutenons pleinement. Une loi fédérale a
l’avantage de délimiter concrètement les domaines dans lesquels des mesures sont
nécessaires, de définir l’étendue de ces mesures, de concrétiser le principe de la
proportionnalité et de déterminer le rythme des adaptations nécessaires. Sur toutes
ces questions, il y a des choix politiques à faire et c’est au législateur qu’il appar-
tient, en premier lieu, de les faire.
 
133
Cf. ch. 8.1.
134
BO 1998 N 678, E 992
135
Cf. ch. 8.1.1.

1657
En conclusion, nous proposons aux Chambres de recommander le rejet de
l’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicapées» et d’adopter un
contre-projet indirect sous la forme d’une loi mettant en œuvre le mandat législatif
de l’art. 8, al. 4, Cst.
4 
Contre-projet indirect: projet de loi fédérale
sur l’élimination des inégalités frappant les personnes
handicapées (loi sur l’égalité pour les personnes
handicapées)
4.1 
Avant-projet et consultation de 2000
4.1.1 
Avant-projet
En décembre 1999, nous avons chargé le DFJP d’élaborer un avant-projet de loi
concrétisant le mandat législatif de l’art. 8, al. 4, Cst. Préparé au cours du premier
semestre 2000, l’avant-projet a été envoyé en consultation au début du mois de juin
2000. La consultation a été largement suivie136.
4.1.2 
Résultats de la consultation
Principe d’une loi et conception générale du projet
Une majorité de cantons, partis politiques et organisations consultés ont bien ac-
cueilli l’avant-projet, qu’il s’agisse du principe même d’une loi, de son orientation
générale ou de son but. L’exécution rapide du mandat constitutionnel a été égale-
ment saluée. Le soutien accordé à l’avant-projet est motivé de différentes manières:
selon trois cantons (GE, NW, VS) et dix organisations, l’avant-projet répond à une
nécessité; deux cantons (AG, OW) et un parti (PRD) appuient l’avant-projet dans la
mesure où il constitue un contre-projet indirect à l’initiative populaire «Droits égaux
pour les personnes handicapées». Quant à ceux qui n’approuvent pas l’avant-projet,
il y a trois cantons (AI, SH, SG) qui rejettent totalement le projet sous sa forme
actuelle. Le rejettent également deux partis politiques (PCS, PST) et 10 organisa-
tions, qui lui préfèrent le projet DOK137.
But (art. 1)
Deux cantons (AG, GE) et six organisations approuvent expressément le but de
l’avant-projet et sa formulation. Certains milieux demandent que le but soit défini de
manière plus précise. Dix organisations spécialisées et autres organisations intéres-
sées désirent une formulation plus étendue. D’autres souhaitent une clause plus
générale (pas d’énumération limitative).
 
136
Cf. le rapport du 11 décembre 2000 sur l’évaluation des résultats de la consultation
relative à l’avant-projet de loi fédérale sur l’élimination des inégalités frappant les
personnes handicapées. Ce rapport peut être consulté sur le site Internet de l’Office
fédéral de la justice (http://www.bj.admin.ch).
137
L’Association initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicapées» et la
Conférence des organisations faîtières de l’aide privée aux handicapés ont élaboré
conjointement, à l’occasion de la procédure de consultation sur l’avant-projet, leur propre
projet de loi sur l’égalité des personnes handicapées (projet DOK).

1658
Définition de la personne handicapée (art. 2)
Deux cantons (GE, SO) et cinq organisations approuvent expressément le principe
d’une définition ou la formulation proposée. En revanche, pour plusieurs milieux
consultés, la définition est trop large et peut rendre difficiles son interprétation et
son application. Tandis que certains milieux (notamment le PDC et des organisa-
tions proches des personnes handicapées) critiquent le fait que la définition se fonde
sur une énumération des types de handicaps (physiques, psychiques, mentaux),
d’autres milieux (notamment AG, GR, VD et diverses organisations) regrettent que
l’avant-projet ne mentionne aucunement les déficiences sensorielles et celles qui
sont liées au langage. Plusieurs milieux proposent une clause ouverte ou prévoyant
de manière générale la participation à la vie en société.
Champ d’application (art. 3)
Cinq organisations proches des handicapés approuvent expressément le champ
d’application proposé, tandis que différents milieux (notamment GE, VS, PS, PST)
le trouvent trop restreint. A l’opposé, divers milieux proches notamment des entre-
prises de transports ou de l’économie le trouvent trop large ou pas assez précis.
Certains milieux regrettent expressément que les domaines de l’emploi et de
l’enseignement soient exclus du champ d’application.
Deux cantons (BE, ZG) et une organisation spécialisée approuvent expressément
l’application du projet de loi aux constructions et installations. Deux cantons (BS et
AI), la Conférence suisse des directeurs des travaux publics, de l’aménagement du
territoire et de la protection de l’environnement, le PRD et une organisation faîtière
de l’économie ont exprimé leurs doutes quant à la constitutionnalité d’une norme
fédérale en ce domaine soit au regard du partage constitutionnel des tâches entre la
Confédération et les cantons, soit en raison des effets directs tirés de l’art. 8, al. 4,
Cst., quant aux relations qui lient les particuliers entre eux (Drittwirkung). Pour de
nombreux milieux consultés, la notion de «rénovation importante» est trop vague et
conduit soit à une insécurité juridique, soit à des difficultés pratiques. Cette notion
doit être clairement définie dans une loi au sens formel. Le PDC et le PRD propo-
sent de définir l’importance en fonction du coût de la rénovation ou de la valeur
vénale de la construction ou de l’installation. Quant aux organisations spécialisées et
aux autres organisations intéressées, elles trouvent le champ d’application trop
restreint et désirent l’étendre à toutes les constructions et installations accessibles au
public; certaines organisations demandent aussi l’introduction d’un délai d’adapta-
tion maximal. Enfin, le canton du Tessin propose d’introduire des mesures incita-
tives dans le projet de loi.
L’application du projet de loi aux équipements et véhicules accessibles aux usagers
des transports publics est approuvée expressément par cinq organisations. Par con-
tre, les cantons de Glaris et Schaffhouse trouvent ces mesures beaucoup trop strictes;
le canton des Grisons, de même que trois autres organisations intéressées, deman-
dent l’introduction, dans le projet de loi, de mesures particulières pour les trains à
crémaillère, les funiculaires, les télécabines et les remontées mécaniques. Quelques
milieux consultés regrettent aussi l’absence de «dies a quo», à l’instar de ce que
prévoient les let. a et c.
Le fait de fixer à huit le nombre de logements des habitations collectives au-delà
duquel ces dernières sont soumises à la loi suscite de nombreuses critiques. Seul le
canton de Zoug approuve expressément cette règle. Le canton de Bâle-Ville la

1659
trouve injustifiée; trois cantons (BE, NW, SO) et dix organisations estiment qu’elle
est trop haute. A l’opposé, le canton des Grisons, trois associations économiques
faîtières et une autre organisation intéressée la trouvent trop basse. Le PRD propose
d’exclure totalement du champ d’application de la loi les habitations collectives.
L’application du projet de loi aux prestations destinées au public est rejetée par le
PRD, par l’UDC et par une organisation intéressée. Différents milieux estiment que
la relation entre cette disposition et celles des let. a et b du même article doit être
approfondie.
Quant aux autres limites quantitatives qui soustraient au champ d’application de la
loi certains objets (moins de 50 places ou de 100 m2 de surface), quatre cantons (BE,
BL, SZ et VD) ainsi que trois organisations spécialisées et une autre organisation
intéressée proposent leur suppression. Les critiques portent surtout sur le caractère
inadéquat et disproportionné des chiffres proposés et sur le fait que ces restrictions
représentent un pas en arrière par rapport aux législations cantonales sur les cons-
tructions. Ces différents milieux proposent soit d’élever les limites quantitatives, soit
d’introduire une clause générale imposant le respect du principe de la proportionna-
lité. Quant à l’exclusion des prestations des télécommunications du champ
d’application, aucun canton ou milieu consulté ne l’a approuvée.
Principe de la proportionnalité
Le respect du principe de la proportionnalité doit servir de ligne directrice au projet.
Les mesures proposées dans le projet de loi doivent être financièrement supportables
et techniquement réalisables. La grande majorité des milieux consultés reconnaît la
nécessité de respecter le principe de la proportionnalité. Toutefois, six organisations
spécialisées ou proches des milieux des personnes handicapées estiment que l’intérêt
à la réalisation du droit fondamental à l’égalité des personnes handicapées doit
l’emporter sur les considérations liées aux coûts.
Problème des droits subjectifs: variante 1 (sans l’art. 5a) et variante 2
(avec l’art. 5a)
Vingt et un cantons, quatre partis politiques (PCS, PLS, PRD, UDC), quatre organi-
sations économiques faîtières, neuf autres organisations intéressées, la Conférence
des directeurs cantonaux des transports publics et la Conférence des directeurs des
travaux publics, de l’aménagement du territoire et de la protection de l’environ-
nement, le Conseil des Ecoles polytechniques fédérales, La Poste, la Coop, cinq
organisations particulièrement concernées des transports publics ou des propriétaires
refusent les droits subjectifs. Certains milieux s’y opposent non pas dans le principe,
mais en raison de problèmes difficiles à résoudre, compte tenu de la manière dont
l’avant-projet aménage ces droits (p. ex. BE et SO). Y sont, par contre, favorables
quatre cantons (BL, FR, TI, VS), deux partis politiques (PDC, PS), une commission
fédérale, trois organisations économiques faîtières, 16 organisations spécialisées et
dix autres organisations intéressées. Au total, l’octroi de droits subjectifs aux per-
sonnes handicapées est rejeté à 48 contre 36. Les opposants ont principalement pour
argument que les droits subjectifs sont trop contraignants, qu’ils poseront des pro-
blèmes d’exécution et qu’ils entraîneront une surcharge des tribunaux. Deux cantons
(GR, SH) et quelques autres milieux consultés redoutent que l’avant-projet aménage
un statut spécial aux personnes handicapées, voire, pour certains cantons (AR, NE),
des droits disproportionnés, et qu’il crée ainsi une inégalité de traitement. Quant aux
conséquences financières de l’octroi de ces droits, quatre cantons (AG, AR, SZ,

1660
TG), l’UDC, une organisation faîtière de l’économie et une autre organisation inté-
ressée craignent qu’elles ne soient importantes. Les cantons d’Argovie et de Neu-
châtel envisageraient un réexamen de ces droits, si les conséquences économiques
étaient connues. L’argument principal des défenseurs des droits subjectifs est que le
projet de loi est inutile s'il décrit les inégalités sans donner les moyens de les com-
battre efficacement. Les cantons de Berne et de Soleure privilégient un renforcement
du droit de recours des organisations. Trois organisations spécialisées et le PRD ont
proposé la création d’une procédure d’arbitrage ou d’une place d’ombudsman. Au
niveau du droit de procédure, le PDC propose un allégement du fardeau de la preuve
à l’instar de ce que prévoit l’art. 6 de la LEg.
Mesures dans le domaine du personnel fédéral (art. 6)
Sept cantons (GE, NW, SO, SZ, VD, VS, ZG), trois partis politiques (PDC, PS,
UDC), deux commissions fédérales, deux organisations économiques faîtières, sept
organisations spécialisées et quatre autres organisations intéressées approuvent
expressément les mesures relatives au personnel de la Confédération. Pour la majo-
rité des milieux consultés qui ont pris position sur ce point, la disposition doit être
reformulée: notamment pour les cantons des GR et du VS, une commission fédérale,
une organisation économique faîtière, huit organisations spécialisées et une autre
organisation, l’art. 6 est trop restreint et doit être étendu à tout le secteur public,
voire au secteur privé. Concernant ce dernier, des mesures incitatives doivent être
prévues. Deux partis politiques (PLS, PRD), trois associations économiques faîtières
et une organisation intéressée rejettent, en revanche, le système de l’art. 6. Enfin, le
critère des «qualifications équivalentes» est critiqué; le PS, sept organisations spé-
cialisées et quatre autres organisations intéressées lui préfèrent celui de «qualifica-
tions suffisantes».
Problème des droits subjectifs en relation avec la disposition sur les mesures dans
le domaine du personnel fédéral: variante 1 (sans art. 6a) et variante 2 (avec art.
6a)
Huit cantons (GL, GR, JU, OW, SO, TG, UR, ZH), trois partis politiques (PLS,
PRD, UDC), une commission fédérale, trois organisations économiques faîtières, La
Poste et trois autres organisations intéressées rejettent l’aménagement proposé des
voies de droit garantissant l’engagement de personnes handicapées par la Confédé-
ration. Par contre, quatre cantons (GE, LU, NW, VD), trois partis politiques (PCS,
PDC, PS), une commission fédérale, trois organisations économiques faîtières,
quinze organisations spécialisées et huit autres organisations intéressées acceptent
les voies de droit. Le rapport est de 34 pour à 19 contre. Les opposants estiment que
les voies de droit sont trop contraignantes, qu’elles entraîneront une surcharge des
tribunaux et des inégalités de traitement. Quant au principal argument des défen-
seurs, il est identique à celui qui est développé à propos de l’introduction de droits
subjectifs en général (cf. ch. 6, ad art. 5a).
Droit de recours des organisations (art. 8)
Six cantons (BE, GE, LU, NW, SO, TG), le PS, une commission fédérale, quatre
organisations économiques faîtières, dix organisations spécialisées, deux autres
organisations intéressées approuvent expressément la reconnaissance d’un droit de
recours aux organisations. La Conférence des directeurs cantonaux des transports
publics et la Conférence des directeurs des travaux publics, de l’aménagement du

1661
territoire et de la protection de l’environnement relèvent l’avantage de cet instru-
ment, comparé à celui des droits subjectifs. Un canton (AG, en raison du champ
d’application de l’avant-projet et des standards requis), le PRD, l’UDC, trois organi-
sations économiques faîtières, quatre autres organisations intéressées s’opposent à
ce droit de recours. Les opposants estiment que la réalisation de nombreux projets
sera ralentie et que ce droit entraînera une surcharge des tribunaux. Le PRD et une
organisation des milieux des transports proposent de remplacer ce droit de recours
par un droit d’être entendu; au contraire, les cantons de Berne et de Soleure deman-
dent le renforcement du droit de recours des organisations, afin qu’il puisse servir
d’alternative aux droits subjectifs de l’art. 5a. Au niveau de la procédure, deux
organisations spécialisées et trois autres organisations proposent un allégement du
fardeau de la preuve, au bénéfice de la personne handicapée. La vraisemblance de
l’inégalité doit suffire. Cinq organisations spécialisées et quatre autres organisations
intéressées n’approuvent pas la compétence donnée au Conseil fédéral de désigner
les organisations disposant d’un droit de recours ou la condition prévoyant cinq ans
d’activité; ce délai doit être réduit. De nombreux milieux demandent un réexamen
de la disposition afin de la rendre plus praticable ou d’étendre son champ
d’application. Plusieurs milieux consultés proposent que ce droit de recours soit
inscrit dans les procédures cantonales.
Aides financières pour la promotion de programmes (art. 9, al. 3)
Plusieurs milieux ont soit critiqué l’absence de coordination ou de distinctions
claires entre cette disposition et les art. 73 et 74 LAI , soit attiré l’attention sur la
nécessité de coordonner les différentes mesures (ainsi AR, BL, BS, FR, LU, NE,
OW, TG, VD, VS; PDC, PRD; UVS).
Dispositions spéciales visant les cantons (art. 11)
Cette disposition a donné lieu à de nombreuses critiques: plusieurs cantons (AG,
BE, BL, BS, GL, NE, OW, SZ, ZG) ont critiqué l’intervention du projet de loi dans
leur domaine de compétence; d’autres milieux, en revanche, estiment que la Confé-
dération est trop prudente et qu’elle se limite excessivement.
Pour un parti politique (PDC) et de nombreuses organisations spécialisées ou inté-
ressées proches des personnes handicapées, le projet doit viser le principe de la
scolarisation intégrée ou garantir le libre accès à l’enseignement dans les classes
ordinaires; pour certains (notamment GR), cela doit être prévu dès le jardin
d’enfants. Trois organisations spécialisées et trois autres organisations intéressées
demandent que le projet oblige les cantons à créer les conditions, tant du point de
vue du personnel que du point de vue de l’organisation, qui permettent un ensei-
gnement dans les classes ordinaires. Selon le canton du Tessin, quatre organisations
spécialisées et deux autres organisations intéressées, le projet ne doit fixer que les
lignes directrices de la scolarisation intégrée et en laisser l’exécution aux cantons.
Des modalités de coordination et des délimitations avec l’art. 19 LAI doivent aussi
être trouvées (AR, BS, FR, NW, TG, UR; PDC; Conférence des offices de l’AI).
Quant au fait de ne viser que deux types de handicap (surdité et cécité) ou qu’une
seule méthode de communication pour les malentendants (langue des signes), il est
critiqué par de nombreux milieux consultés.

1662
Modifications du droit actuel (art. 12)
Les réponses reçues concernent principalement les modifications proposées en
matière d’impôt fédéral direct et d’harmonisation des impôts directs (suppression de
la franchise pour la déduction générale des frais liés à l’invalidité ou introduction
d’une nouvelle déduction sociale pour tâches d’assistance). Pour plusieurs cantons
(GR, AG, LU, NW, UR, SZ, ZG et ZH) ainsi que pour le PDC et deux organisations
faîtières de l’économie, ces modifications ne sont pas souhaitables parce qu’elles
compliquent encore davantage le système fiscal pour les particuliers et les adminis-
trations fiscales, ou qu’elles entraînent de nouvelles inégalités, ou qu’elles sont
contraires au système de la LIFD, qui se fonde notamment sur le principe de la
capacité économique des contribuables et sur celui des frais effectivement consentis
(et non pas sur un manque à gagner). Selon certains cantons (AG, GE et NE), la
règle portant sur la suppression de la franchise n’est pas assez ciblée, dans la mesure
où elle profiterait aussi à des personnes qui ne sont pas durablement handicapées.
Deux cantons (NW et VD) revendiquent un système de déduction dégressif, alors
que les cantons de Bâle-Ville et Lucerne le rejettent expressément.
Délais d’adaptation pour les transports publics
Les délais d’adaptation proposés sont approuvés expressément par six organisations
proches des milieux des personnes handicapées. En revanche, pour de nombreux
cantons (AR, BE, BL, BS, FR, GE, GR, SZ, UR, VD, ZH), le PRD, l’Union des
villes suisses et une autre organisation intéressée, les délais sont trop courts et les
adaptations ne pourront se faire que moyennant des coûts disproportionnés. Les
propositions de modification portent principalement sur la prolongation et la flexi-
bilité des délais, voire sur la suppression de l’exigence d’adaptation en ce qui con-
cerne les constructions, les installations et les véhicules des transports publics (no-
tamment BL, BE, GR, OW, UR, VD, ZG, ZH) et sur l’introduction d’une distinction
entre les différents types de véhicules (notamment FR). Enfin le canton de
Schaffhouse, la Conférence des directeurs cantonaux des transports publics, l’UDC
(en ce qui concerne les véhicules) et deux organisations intéressées proposent que le
projet ne fixe aucun délai d’adaptation, mais prévoie un régime comparable à celui
fixé pour les constructions en général (nouvelles ou rénovées).
4.1.3 
Remaniements de l’avant-projet
Comparé à l’avant-projet, le projet de loi introduit deux innovations: les droits
subjectifs (art. 7, prévu dans l’avant-projet seulement à titre de variante 2) et la
contribution financière de la Confédération aux coûts supplémentaires induits par le
projet de loi pour les transports publics (art. 17).
L’avant-projet de loi a été remanié notamment sur les points suivants:
–
un nouveau titre court a été donné, qui met en évidence l’objectif de la loi
(égalité entre les personnes handicapées et les personnes non handicapées);
–
la définition du but de la loi (art. 1) a été revue dans une perspective plus
proche de celle de l’art. 8, al. 4, Cst. (l'égalité plutôt que l’intégration);
–
l’article sur les définitions (art. 2) inclut dorénavant les définitions de
l’inégalité en général (ancien art. 4, al. 2) et en particulier (ancien art. 5, al. 1

1663
et 2); l’al. 5 de cette même disposition précise la notion de rénovation (non
définie précédemment);
–
l’article sur le champ d’application (art. 3) a été à la fois étendu et limité; il a
été étendu dans la mesure où:
1.
il énumère, pour des raisons de logique du système, tous les domaines
visés par le projet et soumis à ses principes généraux (donc aussi
l’aviation civile et les rapports de travail du personnel fédéral);
2.
il inclut les bâtiments abritant des locaux de travail d’une certaine im-
portance (à partir de 50 places);
3.
il supprime les restrictions quantitatives liées au volume et au nombre
de places, restrictions jugées injustifiées par la majorité des milieux
consultés;
4.
il a été limité, dans la mesure où la loi ne vise plus les téléskis et les té-
lécabines de moins de 9 places;
–
un article nouveau réservant les dispositions cantonales plus favorables
(art. 4) a été introduit;
–
les dispositions qui concrétisaient le principe de la proportionnalité et limi-
taient les droits subjectifs (ancien art. 5a, al. 3 et 4) figurent dorénavant dans
un article distinct (art. 8);
–
la disposition concernant les mesures dans le domaine du personnel fédéral
(art. 9) a été modifiée;
–
la disposition prévoyant des droits subjectifs dans ce même domaine (ancien
art. 6a) a été supprimée;
–
l’article sur le droit de recours des organisations (art. 11) a été modifié de
manière à lier le droit de recours à la décision portant sur l’approbation des
plans ou sur les procédures d’admission ou de soumission des véhicules (là
où de telles procédures existent);
–
l’article prévoyant des aides en faveur de l’intégration des personnes handi-
capées (art. 12, al. 3) a été précisé dans le sens des principes développés par
la nouvelle péréquation financière;
–
l’article portant sur l’enseignement de base (art. 14) a été revu de manière à
ne pas viser seulement les personnes malentendantes et malvoyantes, mais
aussi les autres enfants et adolescents handicapés;
–
l’article prévoyant des délais d’adaptation pour les transports publics (art.
16) a été revu de manière à prolonger ces délais (20 et 10 ans);
–
la modification des art. 35, al. 1, let. b, et 213, al. 1, let. b, de la loi sur
l’impôt fédéral direct (introduction d’une nouvelle déduction sociale) a été
abandonnée pour des raisons de logique fiscale;
–
la modification de l’art. 3, al. 4, de la loi sur la radio et la télévision (obliga-
tion d’offrir un nombre approprié d’émissions télévisées conformes aux be-
soins des personnes malentendantes) et celle de l’art. 13, al. 2bis, de la loi sur
l’assurance-chômage (prise en compte des tâches d’assistance pour le calcul
de la durée de la période de cotisation) ont été abandonnées, compte tenu
des révisions totales imminentes dans ces deux domaines.
Pour le reste, nous renvoyons au commentaire des dispositions pertinentes.

1664
4.2 
Principales options du projet
Comme nous l’avons dit en introduction, le problème du handicap et de l’intégration
des personnes handicapées peut être approché de diverses manières138. On peut
chercher à agir sur la situation personnelle des handicapés dans l’intention de les
faire bénéficier de conditions de vie équivalentes ou comparables à celles des per-
sonnes non handicapées et de rapprocher leur situation de celle des membres non
handicapés de la société. Selon cette première approche, c’est la personne handica-
pée qui est visée par l’action étatique et c’est sa situation personnelle que le législa-
teur va essayer d’améliorer et de modifier, par exemple en versant des rentes à titre
de compensation pour la diminution de la capacité de gain due à l’invalidité, en
aménageant une scolarisation spéciale, en favorisant la réinsertion professionnelle,
etc. Cette approche est celle notamment des assurances sociales, en particulier de
l’assurance-invalidité et de la prévoyance professionnelle. Elle est essentielle à la
garantie d’une vie digne et correspond à un sentiment de justice sociale. Ce pilier
social doit être considéré comme une «mesure prise en vue d’éliminer les inégalités
qui frappent les personnes handicapées» et, en ce sens, il remplit déjà une partie
importante du mandat de l’art. 8, al. 4, Cst.
A cette première approche doit toutefois s’en ajouter une autre, qui consiste à agir
sur l'environnement, afin de diminuer les contingences et les obstacles qui pèsent sur
les personnes handicapées. Selon cette seconde approche, c’est la société elle-même
et l’environnement qu’elle crée qui sont visés par l’action étatique. Celle-ci cherche
à exercer une influence sur l’aménagement du cadre général de la vie en société afin
que les besoins de tous les membres de la collectivité soient pris en considération et
que les personnes qui ne correspondent pas à tous égards aux standards reconnus ne
deviennent pas, pour autant, des marginaux et des exclus. En d’autres termes,
l’approche «environnementale» porte sur les conditions-cadres de la vie en société.
Cette approche bénéficie d’ailleurs non seulement aux personnes durablement han-
dicapées, mais aussi à toute une population qui, en raison de l’âge, d’une maladie ou
d’un accident, se trouve momentanément handicapée.
C’est de cette seconde approche que se réclame le présent projet de loi. Il apporte
des améliorations notables, notamment en matière d’accès aux constructions desti-
nées au public, de transports publics et de services. En procédant à une évaluation
des effets de la loi, il conviendra ultérieurement d’examiner si d’autres mesures
doivent être envisagées.
Enfin, le projet propose une solution législative mixte, qui prévoit, d’une part,
l’adoption d’une loi spéciale concrétisant les notions principales et instituant des
mesures dans des domaines de la compétence fédérale et, d’autre part, la modifica-
tion de lois existantes.
 
138
Cf. ch. 2.1.

1665
4.3 
Commentaire du projet
4.3.1 
Présentation générale
Le projet de loi est divisé en 5 sections.
La 1re section réunit des dispositions générales, qui servent notamment à
l’interprétation de la loi et définissent son champ d’application.
La 2e section comprend les dispositions centrales du projet: l’art. 5 définit concrè-
tement la forme que prendra l'action de la Confédération et des cantons et précise,
par rapport à la définition générale de l’inégalité, que les mesures de promotion ne
constituent pas, en elles-mêmes, des discriminations; l’art. 6 étend le principe de
l’interdiction de la discrimination (inégalité de traitement particulièrement grave)
aux particuliers qui proposent des prestations au public; enfin l’art. 7, qui est le
pivot du système, prévoit des droits subjectifs propres à réaliser les obligations
d’égalité résultant de la loi, tandis que l’art. 8, qui est à la fois son corollaire et son
tempérament, concrétise le principe de la proportionnalité. Ces instruments doivent
permettre de surmonter les difficultés, souvent tenues pour majeures, liées à
l’exécution du droit, tout en ménageant un équilibre raisonnable entre les différents
intérêts en présence.
La 3e section rassemble des dispositions qui ne visent que la Confédération, soit
qu’il s’agisse, pour elle, de jouer un rôle pilote au niveau d’une politique de
l’emploi favorable à l’engagement de personnes handicapées, soit qu’il s’agisse de
mettre en œuvre, dans les domaines relevant de la compétence fédérale, le mandat
d’égalité (normes techniques pour les constructions fédérales ou subventionnées par
la Confédération et pour les concessionnaires de transport de personnes). Cette
section comprend aussi un certain nombre de mesures de nature incitative, en parti-
culier financières, qui doivent contribuer à faire progresser dans les esprits l’idée
d’intégration des personnes handicapées.
La 4e section comprend un article aux termes duquel les cantons doivent prendre des
mesures pour que les enfants et adolescents handicapés bénéficient d’un enseigne-
ment de base adapté à leurs besoins et leur permettant d’apprendre les techniques de
communications adaptées à leur handicap.
La 5e section réunit les dispositions propres à mettre en œuvre la nouvelle loi:
l’art. 16 prévoit des délais transitoires en matière de transports publics, qui rendent
possible l’application progressive des nouveaux principes en matière d’égalité, et
l’art. 17 habilite la Confédération à accorder des aides financières aux entreprises de
transports publics pour faciliter le financement des coûts supplémentaires importants
induits par le projet de loi.
Enfin, le projet prévoit d’adapter plusieurs lois fédérales: il propose, en particulier,
une amélioration de la situation fiscale des personnes handicapées, considérant
qu’elles ne sont jamais totalement remboursées des frais multiples liés à leur handi-
cap et que la charge fiscale qui leur incombe (dans l’imposition directe) peut être
psychologiquement plus lourde pour elles que pour les autres contribuables; quant
aux autres adaptations de lois, elles font partie des mesures à prendre pour éliminer
les inégalités qui frappent les personnes handicapées (en matière de circulation
routière et de télécommunications).

1666
4.3.2 
Commentaire article par article
Titre
Le titre du projet de loi reprend le libellé même de l’art. 8, al. 4, Cst. et indique ainsi
la perspective générale dans laquelle il s’inscrit. Le titre court se réfère expressément
à la notion d’égalité, même s’il ne précise pas l’autre terme de la comparaison.
Préambule
Le préambule renvoie aux quatre articles constitutionnels principaux sur lesquels se
fonde le projet de loi. Nous exposons de manière plus détaillée ces différentes bases
constitutionnelles dans le ch. 8 ci-après.
Section 1
Dispositions générales
Art. 1
But
L’art. 8, al. 4, Cst., charge la Confédération d’éliminer les inégalités par des mesures
législatives. Le présent projet de loi vise à exécuter ce mandat (al. 1). Si les besoins
des personnes handicapées sont intégrés assez tôt dans la planification, il est possi-
ble, dans la majeure partie des cas, d’éviter les inégalités, sans qu’il en résulte de
supplément de coûts ou, du moins, de renchérissement important. Aussi le processus
de sensibilisation aux besoins spécifiques des personnes handicapées joue-t-il un
rôle particulièrement important dans l’approche du problème. La disposition énu-
mère, à titre d’exemples, les domaines qui sont déterminants quant à la participation
et à l’intégration des personnes handicapées à la vie sociale, à savoir les contacts
sociaux, la formation et l’activité professionnelle, domaines qui impliquent la faculté
de communiquer et de se mouvoir sans obstacles (al. 2).
De manière générale, les personnes handicapées ressentent comme une inégalité le
fait que leur autonomie est limitée par leur handicap. Une politique en leur faveur
doit donc, dans la mesure où cela est possible et réalisable du point de vue économi-
que, tendre à l’élimination de cette inégalité. Le but supérieur que vise le projet de
loi est de créer des conditions générales de vie en société qui permettent aux person-
nes handicapées de mener leur existence sans l’aide de tiers et de se libérer ainsi
d’un sentiment de dépendance. Toutefois, dans divers domaines, les personnes
handicapées doivent pouvoir continuer à recourir aux réseaux d’aide individuelle
qui restent précieux et fonctionnent le plus souvent parfaitement bien. La présente
loi ne doit pas entrer en concurrence avec elles.
Art. 2
Définitions
L’art. 2 définit les notions les plus importantes pour l’application du projet de loi.
L’al. 1 définit la notion de personne handicapée de manière autonome et plus large
que ne le fait la législation sociale. L’assurance-invalidité, en effet, ne cherche pas à
saisir le «handicap» en général, mais opère avec la notion d’«invalidité», qu’elle
définit en ces termes:

1667
«L’invalidité au sens de la présente loi est la diminution de la capacité de
gain, présumée permanente ou de longue durée, qui résulte d’une atteinte à
la santé physique ou mentale provenant d’une infirmité congénitale, d’une
maladie ou d’un accident.»139
Or cette définition n’est pas appropriée au présent contexte, et cela pour deux rai-
sons: d’une part, elle s’attache au critère de la capacité de gain, et cette approche est
trop étroite, car le statut des personnes handicapées dans la société ne saurait être
appréhendé sous le seul angle de l’activité lucrative; d’autre part, l’origine du handi-
cap n’importe guère ici.
La loi allemande sur les personnes gravement handicapées (Schwerbehin-
dertengesetz) pose, au par. 3, la définition suivante:
Le handicap au sens de la présente loi est l’effet d’une atteinte fonctionnelle,
qui n’est pas seulement passagère et qui résulte d’un état physique, mental
ou psychique anormal. Est anormal l’état qui s’écarte de l’état typique pro-
pre à un âge déterminé. …140
Les handicaps liés à l’âge ne tombent donc pas sous le coup de cette définition
légale.
La loi américaine de 1990 sur les personnes handicapées (American with Disabili-
ties Act; ADA) contient une définition intéressante dans la section 3:
Appliqué à une personne, le terme «handicap» signifie:
a.
une déficience corporelle ou mentale qui limite de manière substantielle
l’accomplissement d’une ou de plusieurs activités majeures de la vie de
cette personne;
b. 
le fait qu’une telle déficience a existé; ou
c.
le fait d’être considéré comme atteint d’une telle déficience.141
Mais cette définition ne fait pas la distinction entre la déficience mentale et la défi-
cience psychique; il n’apparaît pas clairement si cette dernière est aussi incluse.
Le projet de loi vise des domaines très divers. La notion de «handicap» doit donc
couvrir de multiples situations et il faut, en conséquence, en donner une définition
autonome et détaillée, ce que fait l’al. 1. Tandis que la loi fédérale sur l’assurance-
invalidité se réfère, dans sa version actuelle, à une diminution de la capacité de
gain et la qualifie d’invalidité, le présent projet de loi définit une perte des capa-
 
139
Loi fédérale du 19 juin 1959 sur l’assurance-invalidité; RS 831.20, art. 4, al. 1. Cette
définition devait être étendue aux atteintes à la santé psychique par la modification du
26 juin 1998 de la LAI, qui a échoué (pour d’autres raisons) en vote populaire le 13 juin
1999 (FF 1998 3065, 1999 6571). L’avant-projet de révision de l’AI la reprend sur ce
point. Cette modification ne fait d’ailleurs qu’entériner la pratique actuelle. Par ailleurs,
la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale des assurances sociales parvient,
par la combinaison de son art. 8 avec l’art. 4, al. 1, de la loi sur l’assurance-invalidité
qu’elle révise (cf. ch. 8 de l’annexe), à un résultat comparable; cf. FF 2000 4657.
140
«Behinderung im Sinne dieses Gesetzes ist die Auswirkung einer nicht nur
vorübergehenden Funktionsbeeinträchtigung, die auf einem regelwidrigen körperlichen,
geistigen oder seelischen Zustand beruht. Regelwidrig ist der Zustand, der von dem für
das Lebensalter typischen abweicht. …»
141
«The term «disability» means, with respect to an individual:
a. 
a physical or mental impairment that substantially limits one or more of the major
life activities of such individual;
b. 
a record of such an impairment; or
c. 
being regarded as having such an impairment.»

1668
cités fonctionnelles de l’être humain et la qualifie de désavantage (handi-
cap/Behinderung). Le cercle des personnes ainsi définies est plus grand: à la diffé-
rence de la loi sur l’assurance-invalidité, le présent projet de loi inclut aussi dans la
notion de personnes handicapées des personnes qui ne sont plus ou qui ne sont pas
encore dans la vie active. Ainsi le projet vise aussi les personnes âgées qui sont
atteintes d’une perte de fonction permanente due à l’âge (par ex., en cas de mobilité
réduite). Alors que l’assurance-invalidité compense la perte (parfois seulement
potentielle) d’un gain en versant une prestation individuelle sous forme de rente, le
présent projet de loi tend, lui, à agir sur l’environnement social et à améliorer les
conditions-cadres de la vie quotidienne (même si ce résultat est obtenu de manière
indirecte par des actions ou des recours de personnes handicapées). L’amélioration
de ces conditions-cadres peut bénéficier d’ailleurs à un groupe de population plus
large que celui des seules personnes handicapées142.
L’al. 2 définit de manière générale l’inégalité (Benachteiligung) qui peut frapper
une personne handicapée. Il y a inégalité lorsque les personnes handicapées et les
personnes non handicapées sont traitées de manière différente sans que des critères
objectifs le justifient ou lorsque les personnes handicapées et les personnes non
handicapées sont traitées de manière identique, alors que des critères objectifs re-
quièrent un traitement différent. L’inégalité résulte de désavantages qui portent non
seulement sur les éléments juridiques de la situation des personnes handicapées,
mais aussi sur les éléments de fait. L’inégalité se distingue de la discrimination (cf.
art. 6). L’al. 2 de l’art. 2 a pour but premier de préciser la notion d’inégalité au sens
de l’art. 8, al. 4, Cst.143.
Selon l’al. 3, est une inégalité le fait que l’accès aux constructions, aux installa-
tions, aux logements, aux équipements et aux véhicules des transports publics soit
rendu difficile aux personnes handicapées. Il n’est pas nécessaire que toutes les
entrées soient accessibles aux personnes handicapées; il suffit que l’entrée principale
le soit. En revanche, il ne conviendrait pas que le seul accès possible soit le monte-
charge de l’entrée de service. Quant aux moyens de transport publics, ils sont tenus
pour conformes aux besoins des personnes handicapées s’ils offrent au moins un
accès possible. Il n’est donc pas nécessaire que tous les véhicules roulants soient
adaptés. Il suffit qu'au moins une voiture-voyageurs par composition soit spéciale-
ment équipée. En ce qui concerne les gares, l’ordonnance déterminera quelles sont
les gares qui, outre les plus importantes, dénommées gares d’appui, doivent être
équipées de manière conforme aux besoins des personnes handicapées et dans quelle
mesure elles doivent l’être. En outre, comme il a été dit dans le commentaire de
l’art. 1, le projet de loi vise à permettre aux personnes handicapées de mener leur
existence, autant qu’il est possible, sans l’aide de tiers. Mais ceci ne s’applique que
de manière très relative aux transports publics. L’usage autonome des transports
publics ne peut pas, en effet, exclure le recours au personnel de l’entreprise, par
exemple pour le maniement d’un «mobilift». La présence de ce personnel est donc
d’une valeur inestimable pour beaucoup de personnes handicapées. En revanche, il
convient d’éviter que les autres voyageurs soient également sollicités. En ce qui
concerne les habitations collectives, il faut que l’accès aux différents logements soit
garanti; quant à l’adaptation intérieure des logements eux-mêmes aux besoins des
personnes handicapées, elle n’est pas visée par le présent projet de loi, ce domaine
devant être réglé par les cantons.
 
142
Cf. aussi ch. 4.2.
143
Voir, pour plus de détails, ch. 8.1.

1669
L’al. 4 définit l’inégalité dans l’accès aux prestations. Par prestations, il faut enten-
dre les services offerts au public, qu’ils le soient par l’administration, tels le registre
foncier, le registre du commerce, ou par des particuliers, telles les manifestations
politiques, culturelles ou sportives régulières, les centres commerciaux, les services
bancaires. Sont aussi visés les services des télécommunications ainsi que ceux de la
radio et de la télévision. Ces deux domaines évoluent actuellement de manière très
dynamique, ce qui implique des révisions fondamentales des lois spéciales corres-
pondantes. Il s’agira donc de prendre en considération, dans ces différentes révi-
sions, les besoins des personnes handicapées. Selon l’issue des révisions et le calen-
drier de leur entrée en vigueur, il conviendra d’ancrer le principe de la conformité
aux besoins des personnes handicapées soit dans la présente loi soit dans les textes
révisés des deux lois concernées144.
L’al. 5 indique ce qu’il faut entendre par «rénovation». A la demande de divers
milieux consultés, la définition est basée sur la fraction d’une valeur.
Art. 3
Champ d’application
Le projet de loi vise d’abord les constructions et les installations ouvertes à tous
(let. a); encore faut-il que la personne satisfasse aux autres conditions auxquelles
l’accès est subordonné (paiement du prix ou de l’émolument d’entrée ou d’usage,
tenue correcte, etc.). Sont visés, par exemple, les magasins, les banques, les restau-
rants, les hôtels, les salles de spectacles, les musées, les bibliothèques, les parkings,
les parcs publics, les piscines, les plages, les stades. En revanche, ne sont pas visées
les constructions et installations, non plus que leurs rénovations, pour lesquelles
l’autorisation de construire ou de rénover a été accordée avant l’entrée en vigueur de
la loi (la date d’octroi de l’autorisation étant déterminante).
Le projet de loi s’applique ensuite à l’ensemble des équipements et des véhicules
des transports publics qui sont régis par l’une des lois mentionnées (let. b). Sont
visés, concrètement, les gares, les ports et les aéroports et toutes les autres infra-
structures liées à l’exploitation de ces transports publics (notamment les systèmes de
communication et les système d’émission des billets). Sont aussi visés les véhicules,
c’est-à-dire les trains, les autobus, les trolleybus, les téléphériques, les bateaux, les
avions. Les CFF sont mentionnés séparément, car l’exploitation de leur réseau se
fonde non pas sur une concession d’infrastructure, comme c'est le cas pour les autres
entreprises de transports publics, mais directement sur la loi fédérale qui les régit145.
Sont en revanche exclus du champ d’application du projet de loi les téléskis, les
télésièges et les télécabines de moins de neuf places par unité de transport.
Le projet de loi porte aussi sur les habitations collectives de plus de huit logements
(let. c). Seul l’accès au bâtiment et à ses étages doit être garanti. En revanche
l’aménagement intérieur des logements ne relève pas du champ d’application du
présent projet de loi. De même que pour les constructions au sens de la let. a, ne
sont visées ici que les maisons d’habitation qui sont nouvelles ou qui font l’objet
d’une rénovation.
Le projet de loi vise aussi les bâtiments abritant plus de 50 places de travail, lors-
qu’ils sont nouveaux ou qu’ils font l’objet d’une rénovation (let. d). Là également,
 
144
Loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications; RS 784.10; loi fédérale du
21 juin 1991 sur la radio et la télévision; RS 784.40.
145 Loi fédérale du 20 mars 1998 sur les chemins de fer fédéraux; RS 742.31.

1670
seul l’accès à l’entrée du bâtiment doit être adapté aux besoins des personnes handi-
capées. En revanche l’aménagement intérieur ne relève pas du champ d’application
du présent projet. Il convient de relever, d’ailleurs, que, dans la mesure où un em-
ployeur a engagé une personne handicapée, il doit assurer, aujourd’hui déjà (en
règle générale avec le soutien financier de l’assurance-invalidité), l’aménagement du
poste de travail et, conformément à la législation fédérale sur le travail, celui des
locaux de travail et des équipements, notamment sanitaires, de manière telle que
l’ensemble de son personnel puisse en faire usage. A cet égard, les obligations qui
lui incombent ne résultent pas du présent projet de loi, mais des autres prescriptions
fédérales en matière de protection des travailleurs.
Le projet de loi vise, enfin, les prestations destinées au public, qu’elles soient four-
nies par des personnes privées, des collectivités publiques (communes, cantons,
Confédération), par les CFF ou par des entreprises auxquelles ces collectivités ont
accordé des concessions (let. e).
Comme le précisent les let. a, b et e de l’art. 3, le projet de loi ne vise les construc-
tions, les installations, les équipements, les véhicules et les prestations que dans la
mesure où ils sont accessibles au public. Est accessible au public une prestation qui
est destinée à un nombre indéterminé de personnes (p. ex., proposée par voie
publicitaire).
Les constructions qui sont adaptées aux besoins des personnes handicapées lors de
leur édification ou de leur transformation ne sont pas soumises à un régime
d’adaptation constante qui tiendrait compte des derniers développements de la tech-
nique. Un réexamen de la conformité de ces constructions n’est nécessaire qu’à
l’occasion de nouveaux travaux de rénovation au sens de l’art. 2, al. 5, du projet de
loi.
Enfin, la let. f mentionne, pour des raisons de transparence et de cohérence, les
rapports de travail régis par la loi sur le personnel de la Confédération. L’art. 9 ne
fait que préciser les obligations que la Confédération a déjà dans ce domaine.
Art. 4
Rapport avec le droit cantonal
Dans la procédure de consultation, quelques milieux ont critiqué le fait que l’avant-
projet de loi fixait des standards minimaux qui restaient en deçà de ceux du droit
cantonal. Or l’intention n’est évidemment pas d’empêcher les cantons de poser des
règles plus progressistes. Aussi l’art. 4 a-t-il été introduit pour préciser que la future
loi ne prévaudrait pas sur un droit cantonal ou communal plus favorable.
Section 2
Elimination des inégalités
Art. 5
Mesures de la Confédération et des cantons
L’al. 1 s’adresse à la Confédération comme aux cantons et les charge de prendre les
mesures nécessaires pour supprimer les inégalités ou – là où cela n’est guère réalisa-
ble – pour les compenser. Les mesures doivent aussi agir de manière préventive et
empêcher la naissance même de ces inégalités. Par ailleurs, la 2e phrase dispose que
ces mesures doivent tenir compte des besoins particuliers des femmes handicapées,
soulignant ainsi la volonté d’éliminer la double discrimination dont elles souffrent.
Le problème de la double discrimination se pose en particulier en relation avec la

1671
formation professionnelle (orientation vers des métiers traditionnellement féminins)
et les prestations en matière d’assurances sociales (mesures de réinsertion profes-
sionnelle d’une femme handicapée n’exerçant pas d’activité lucrative).
L’al. 2 précise que les mesures conférant des avantages matériellement justifiés aux
personnes handicapées sont permises et qu’elles ne constituent pas, à l’égard des
personnes non handicapées, une atteinte au principe de l’égalité juridique. Ces
mesures doivent, en règle générale, être limitées dans le temps ou circonscrites à un
domaine d’application étroit. La disposition s’inspire de l’art. 3, al. 3, de la loi
fédérale sur l’égalité entre femmes et hommes146.
Art. 6
Prestations de personnes privées
Cet article pose le principe selon lequel l’interdiction de la discrimination au sens de
l’art. 8, al. 2, Cst. ne vaut pas seulement dans les relations entre l’Etat et les particu-
liers, mais aussi dans celles qui lient les particuliers entre eux (effet horizontal). La
discrimination est une inégalité qualifiée, c’est-à-dire une différence de traitement
manifeste ou particulièrement choquante qui peut avoir une connotation déprécia-
tive. Appliqué à une personne privée, le principe de non discrimination n’entraîne
cependant pas pour cette personne l’obligation de prendre des mesures particulières
(positives) pour éliminer des inégalités de fait. Elle ne l’oblige pas davantage à
adopter des comportements égalitaires et ne lui interdit pas de différencier ses pres-
tations en fonction de ses clients.
En d’autres termes, cette disposition a pour but de prévenir des comportements
ségrégationnistes graves qui tendent à exclure les personnes handicapées de certai-
nes activités de peur que leur seule présence ne trouble la quiétude ou les habitudes
sociales de la clientèle habituelle. Ainsi un restaurateur ne saurait refuser à une
personne mentalement handicapée l’accès à son établissement, par seule crainte que
la présence de cette personne handicapée ne dissuade sa clientèle habituelle de venir
chez lui et sans qu’il ait des indices suffisants pour penser que cette personne com-
promettra l’ambiance et la tranquillité de son établissement. Dans la mesure où la
personne handicapée ne trouble pas l’ordre et la bienséance des lieux et où son
comportement n’est pas de nature à perturber les autres clients, il serait discrimina-
toire de lui en refuser l’accès. Cette norme vise donc des comportements particuliè-
rement choquants et contraires à la tolérance que se doivent mutuellement les diffé-
rents membres d’une même société. En revanche, elle n’oblige pas les particuliers à
adapter leurs prestations de manière conforme aux besoins des handicapés. Et, pour
reprendre l’exemple du restaurateur, l’art. 6 n’entraîne pas pour lui l’obligation de
faire imprimer sa carte en écriture braille afin qu’une personne malvoyante puisse
passer sa commande de manière autonome. L’aménagement d’une offre de presta-
tions adaptée aux besoins des personnes handicapées relève de l’autonomie de la
volonté et est donc laissé à l’initiative des particuliers. Un comportement actif à cet
égard peut contribuer à rendre une offre de services attractive et constituer aussi un
atout supplémentaire au niveau de la concurrence.
L’interdiction de la discrimination s’adresse aux personnes privées qui fournissent
des prestations destinées au public, c’est-à-dire qui les offrent, en principe, à cha-
cun. Le terme général de «prestation» couvre tout un ensemble de services offerts au
 
146
RS 151.1.

1672
public. Sont principalement visées les prestations du commerce de détail, des restau-
rants, des hôtels, des piscines, ainsi que les prestations culturelles telles que les
spectacles.
Art. 7
Droits subjectifs
Comme nous l’avons vu précédemment147, le droit cantonal, en particulier dans le
domaine de la construction, est relativement substantiel; c’est plutôt au niveau de
l’exécution que l’on constate un déficit. En prévoyant des voies de droit (actions ou
recours), le projet de loi confère aux personnes handicapées les instruments propres
à mieux faire respecter le droit en vigueur. De ce fait, le contrôle en matière
d’exécution incombe, pour une part non négligeable, aux personnes concernées, ce
qui contribue à réduire le coût du contrôle administratif.
L’al. 1 pose le droit de saisir le tribunal ou l’autorité administrative pour lui deman-
der l’élimination d’une inégalité dans l’accès à des constructions, installations,
logements, ainsi qu’aux équipements et véhicules des transports publics que
l’ordonnance déterminera (cf. art. 10, al. 1). C’est le propriétaire de l’ouvrage qui est
responsable. Est aussi responsable la personne privée qui donne en location des
locaux ou une partie d’entre eux à une collectivité publique ou à une entreprise de
services au bénéfice d’une concession.
L’al. 2 confère aux personnes handicapées le droit de saisir le tribunal ou l’autorité
administrative pour lui demander l’élimination de l’inégalité dans l’accès à une
prestation qu’offrent au public les CFF, les entreprises concessionnaires ou les
collectivités publiques.
L’al. 3 règle les prétentions juridiques que les personnes handicapées peuvent faire
valoir à l’égard des personnes privées, lorsque celles-ci leur refusent ou leur offrent
une prestation de manière discriminatoire. Il y a, par exemple, discrimination lors-
qu’un gérant ou propriétaire de piscine publique refuse, par principe, à une personne
handicapée l’accès à son établissement de bain. En cas de discrimination, le projet
de loi prévoit une indemnité.
Quant à la qualité pour agir ou recourir, elle est régie par les règles ordinaires en la
matière: celui qui veut se prévaloir d’un droit subjectif au sens de l’art. 7 doit ap-
porter la preuve qu’il est handicapé au sens du projet de loi (art. 2, al. 1) et que, dans
le cas concret, il fait l’objet d’une inégalité ou d’une discrimination.
Le droit d’action ou de recours est ouvert dès l’entrée en vigueur de la loi dans tout
son champ d’application, donc aussi à l’encontre des entreprises de transports pu-
blics. Toutefois, en prévision des frais d’adaptation particulièrement élevés qui leur
incombent, l’art. 16 accorde à celles-ci un délai transitoire de dix, voire de vingt ans,
pour leur permettre d’échelonner leurs travaux. Il appartiendra aux autorités
d’application de décider si une adaptation des constructions, installations ou véhi-
cules peut être exigée avant l’expiration du délai transitoire, ou si l’offre d’une
solution de rechange peut suffire (voir l’art. 8, al. 2, du projet).
Art. 8
Proportionnalité
Cette disposition précise le principe de la proportionnalité et permet aux tribunaux
et aux autorités administratives d’appliquer des critères sévères pour procéder à la
 
147
Cf. ch. 2.3.2.

1673
pesée des intérêts. Elle sert aussi à inclure dans cette pesée la dimension temporelle
(voir les délais de l’art. 16). Dans les transports publics, en particulier, le caractère
acceptable d’une adaptation dépend essentiellement du facteur temps. Considéré
globalement, l’effort à fournir pour éliminer une inégalité doit être économiquement
supportable, comparé à l’avantage qu’en tirerait une personne handicapée (al. 1,
let. a). Les droits subjectifs trouvent aussi des limites dans les intérêts prépondérants
de la protection de l’environnement, de la protection de la nature ou du patrimoine,
monuments y compris (al. 1, let. b), ou de la sécurité du trafic ou de l’exploitation
(al. 1, let. c). Si un propriétaire néglige de prendre les dispositions nécessaires lors
de la construction d’un bâtiment ou lors d’une rénovation, la pesée des intérêts que
commande l’al. 1, let. a, sera opérée sur la base des coûts supplémentaires que ce
propriétaire aurait dû consentir au moment où il a fait procéder aux travaux. Ces
coûts devraient le plus souvent être nettement inférieurs à ceux que requerra
l’adaptation ultérieure.
Selon l’al. 2, la pesée d’intérêts, quand elle concerne les transports publics, se fait en
tenant compte des délais qui leur sont accordés et des programmes d’adaptation aux
besoins des personnes handicapées qui en résultent. Cette disposition renforce le
principe de la proportionnalité afin de tenir compte du fait que les transports publics,
à la différence des autres propriétaires ou prestataires concernés par le projet de loi,
doivent adapter leurs infrastructures existantes dans les vingt ans qui suivront
l’entrée en vigueur de la loi. Cette relativisation est nécessaire, compte tenu du fait
que les droits subjectifs ne doivent pas avoir pour effet de vider de leur substance le
sens des délais d’adaptation. En effet, en ce qui concerne les infrastructures exis-
tantes, les droits subjectifs ont principalement, sinon exclusivement, pour fonction
d’empêcher que des adaptations faciles à réaliser soient retardées. Mais ils ne doi-
vent pas avoir pour conséquence de modifier le concept de mise en œuvre développé
par la Confédération dans le cadre de l’octroi des aides financières (art. 17, al. 3) ni
les plans d’investissements développés par les entreprises. C’est en ce sens que
l’autorité devra tenir compte de ces délais d’adaptation. Il ne s’agit en aucun cas,
pour elle, de provoquer des investissements, ni d’ordonner la mise en place de solu-
tions de remplacement qui seraient inconciliables avec les plans d’exploitation et
d’investissement ou avec la gestion commerciale des entreprises. Les considérations
économiques auront, au regard de l’intérêt qu’il y a à éliminer une inégalité, plus de
poids immédiatement après l’entrée en vigueur de la loi qu’à l’approche de
l’expiration des délais d'adaptation. Des solutions de rechange doivent être admises
lorsqu’elles sont moins chères que l’élimination complète, mais coûteuse, de
l’inégalité et qu’elles améliorent néanmoins réellement la situation des personnes
handicapées.
L’al. 3 renforce le principe de la proportionnalité, en ce sens qu’il permet au juge ou
à l’autorité administrative de ne pas ordonner l’élimination intégrale de l’inégalité,
mais de recourir, quand la cause n’est pas évidente, à une mesure plus nuancée
adaptée au cas d’espèce. La collectivité concernée, les CFF ou une autre entreprise
concessionnaire doivent donc prévoir une solution de rechange lorsque l’exercice du
droit subjectif de la personne handicapée se heurte au principe de la proportionnali-
té. Ainsi pourrait être compensée, du moins autant qu’il est possible, une inégalité
dont l’élimination totale ne saurait raisonnablement être exigée. En revanche, les
personnes privées ne seront pas tenues de prendre de telles mesures de substitution
dans l’hypothèse où le tribunal constaterait que l’élimination de l’inégalité dans
l’accès à une construction serait disproportionnée.

1674
L’al. 4 prévoit que le tribunal, quand il fixera l’indemnité due en vertu de l’art. 7, al.
3, tiendra compte des circonstances de l’espèce, de la gravité de la discrimination et
de la valeur de la prestation litigieuse. Il ne pourra toutefois fixer une indemnité
supérieure à 5000 francs.
Section 3
Dispositions spéciales visant la Confédération
Généralités concernant les art. 9 à 13
L’art. 8, al. 4, Cst., ne fonde pas de compétences matérielles nouvelles en faveur de
la Confédération mais lui confère seulement un mandat législatif. Celle-ci ne peut
donc pas édicter de prescriptions en matière d’égalité des personnes handicapées
dans des domaines de la compétence originaire des cantons. En revanche, elle peut,
dans les domaines qui lui sont propres, adopter des mesures – modèles – pour com-
battre les inégalités de droit et de fait. S’y prêtent particulièrement bien les domaines
dans lesquels elle remplit le rôle d’employeur ou de maître d’œuvre, ainsi que ceux
où elle offre des prestations par l’intermédiaire d’entreprises qu’elle contrôle (trans-
port de personnes, poste).
Art. 9
Mesures dans le domaine du personnel
La Confédération a un rôle pilote à jouer. A cet effet, elle doit, en sa qualité
d’employeur, pratiquer une politique d’embauche favorable aux personnes handica-
pées. Toutefois, afin de conserver une certaine flexibilité dans la mise en œuvre de
cette mesure, nous avons délibérément renoncé à fixer un quota d’emploi.
A la différence de la solution proposée ici, l’Allemagne connaît, rappelons-le, une
réglementation beaucoup plus stricte, qui fixe dans la loi formelle un quota minimal
précis: les employeurs publics ou privés qui occupent plus de seize personnes doi-
vent employer au moins 6 % de personnes gravement handicapées. Si ce quota n’est
pas atteint, une somme de 200 DM doit être versée mensuellement à un fonds pour
chaque poste qui n’est pas occupé conformément à la loi148. Une mesure aussi con-
traignante, applicable même aux privés, ne nous paraît pas adéquate.
La réglementation s’applique au domaine de la loi fédérale du 24 mars 2000 sur le
personnel de la Confédération149 (al. 3). Pour le reste, nous renvoyons aux explica-
tions formulées dans le ch. 5.2.1.
Art. 10
Prescriptions sur les normes techniques
L’al. 1 oblige le Conseil fédéral à prendre des dispositions sur l’aménagement,
conforme aux besoins des personnes handicapées, des infrastructures des transports
publics, c’est-à-dire des gares, des haltes, des arrêts, des aéroports, des véhicules et
des systèmes de communication et d’émission des billets. Ces dispositions détermi-
neront, en particulier, quelles sont les gares qui doivent être adaptées aux besoins
des personnes handicapées et selon quel standard. Une harmonisation technique est
la meilleure manière de créer des réseaux de transports aussi continus qu’il est pos-
sible (sans rupture) et de disposer de moyens auxiliaires universellement utilisables.
Les milieux intéressés seront évidemment associés à la préparation de ces règles.
 
148
Cf. ch. 2.3.1.2.
149
FF 2000 2105; RO ...; RS ...

1675
L’al. 2 donne une base légale expresse aux Instructions du Conseil fédéral du 6 mars
1989 concernant les mesures à prendre en faveur des infirmes dans le domaine de la
construction150.
Selon l’al. 3, il s’impose de revoir périodiquement les prescriptions à la lumière des
progrès techniques réalisés. De plus, le Conseil fédéral peut, lorsque cela est justifié,
pratiquer un renvoi aux normes établies par des organisations privées.
L’al. 4 autorise le Conseil fédéral à adopter des solutions différentes selon qu’il
s’agit d’infrastructures ou de véhicules anciens ou nouveaux.
Art. 11
Droit de recours des organisations
Cette disposition règle le droit de recours des organisations qui, en vertu de leurs
statuts, se consacrent à la cause des personnes handicapées. Ont qualité pour recou-
rir les organisations qui sont actives au niveau national et qui existent depuis plus de
dix ans. Le Conseil fédéral désigne les organisations pouvant former recours afin de
faciliter l’établissement de leur qualité pour recourir (al. 1).
Ce droit de recours se limite aux procédures fédérales portant sur l’approbation de
plans (al. 2) ou sur l’octroi de concessions (al. 3). L’objet du recours est la décision
qui a pour conséquence de créer une inégalité au sens de l’art. 2 du projet de loi.
Peuvent être ainsi attaquées les décisions en matière de communication (concessions
de services de télécommunication, concessions de diffusion de programmes télévi-
sés) ou de transports publics (approbation de plans de constructions et procédures
d’admission ou de soumission des véhicules).
Les al. 4 et 5 rassemblent des règles sur la communication des décisions et sur
d’autres questions de procédure en des termes analogues à ceux de la loi fédérale du
7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement151.
Généralités concernant les art. 12 et 13
Comme cela a souvent été souligné dans les deux procédures de consultation précé-
dentes152, les règles de droit ne suffisent pas à résoudre tous les problèmes liés à la
situation des personnes handicapées dans notre société. Les progrès en cette matière
dépendent largement de l’évolution des mentalités et la société doit réapprendre,
d’une certaine manière, à côtoyer les différences et à vivre dans une collectivité
mélangée, où les membres n’ont pas nécessairement les mêmes facultés individuel-
les. Ce processus dépasse d’ailleurs largement la question des personnes handica-
pées et s’étend aussi aux différences d’ethnies, de cultures, de langues et de nationa-
lités; il s’inscrit, en ce sens, dans la problématique générale de la tolérance collec-
tive153. Les articles sur les mesures d’encouragement visent précisément à contribuer
à un changement de mentalité et à mettre sur pied une politique qui aide les particu-
liers à suivre ce processus d’évolution. Les programmes préconisés devraient per-
mettre de développer des modèles innovateurs d’intégration des personnes handica-
pées.
 
150
FF 1989 I 1452
151
Art. 55; RS 814.01
152
Cf. ch. 2.4.2 et 4.1.2.
153
Cf. aussi ch. 2.1.

1676
Les art. 12 et 13 fournissent la base légale nécessaire pour que la Confédération
puisse encourager l’intégration des personnes handicapées et accorder des aides
financières. En revanche, ils ne constituent pas des règles d’organisation. En effet,
dans la mesure où la nouvelle tâche est attribuée à une unité de l’administration
centrale, la question de l’attribution ne doit pas être réglée dans la loi formelle, mais
au niveau de l’ordonnance du Conseil fédéral154.
Art. 12
Programmes en faveur de l’intégration des personnes handicapées
L’art. 12 prévoit la possibilité, pour la Confédération, de développer des program-
mes d’intégration des personnes handicapées. L’application de ces programmes
repose sur le consentement des personnes impliquées; il ne s’agit en aucun cas
d’imposer des mesures. Pour plus de clarté, l’al. 2 énumère les principaux d’entre
eux, mais la liste n’est pas exhaustive. Le but de ces programmes est d’essayer de
tester, avec l’appui des autorités, un certain nombre de mesures ou de formes inno-
vatrices d’intégration. Nous pensons, en particulier, à des programmes d’intégration
de personnes mentalement ou psychiquement handicapées dans la scolarité ordi-
naire, moyennant un soutien du corps enseignant et un accompagnement pédagogi-
que adéquats. D’autres programmes pourraient viser l’intégration des personnes
handicapées dans la vie professionnelle, moyennant, là également, un accompagne-
ment psychologique à la place de travail ou l’aménagement de conditions particuliè-
res de travail. D’autres programmes encore pourraient consister à soutenir les efforts
entrepris en vue de permettre aux personnes handicapées de vivre de manière auto-
nome. Ces mesures viseraient, par exemple, à intéresser les habitants de résidences
d’habitation collective ou de quartiers à aider des voisins handicapés à mener une
vie autonome, en suscitant des comportements de solidarité et de responsabilité
entre les divers résidents. Enfin, on pourrait chercher à favoriser, dans le cadre de
manifestations réputées, la présence active des personnes handicapées, plutôt que de
développer des manifestations parallèles (p. ex., en matière de concours sportifs).
Quant à l’al. 3 de la disposition, il permet à la Confédération de se limiter à partici-
per à l’élaboration de tels programmes. Vu le savoir-faire dont disposent depuis
longtemps les organisations d’aide aux personnes handicapées, on peut même penser
que la Confédération concentrera ses efforts sur une telle action de soutien. Cette
forme d’action est d’ailleurs conforme au principe de la subsidiarité de
l’intervention de l’Etat. Par participation, on entend notamment la collaboration au
niveau du développement de concepts, la mise à disposition d’infrastructures ou le
versement d’aides financières. Dans ce dernier cas, les principes généraux qui régis-
sent les subventions sont applicables, en particulier l’obligation des responsables du
programme de fournir une prestation propre correspondant à leur capacité économi-
que (art. 7 de la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions155). Les destinataires des
aides financières peuvent être les collectivités publiques elles-mêmes ou leurs servi-
ces et leurs établissements ainsi que les organismes qui, de par leurs statuts, se con-
sacrent à l’aide aux personnes handicapées. En outre, conformément aux principes
développés dans le cadre de la nouvelle péréquation financière, les aides financières
ne sont versées qu’aux organisations actives au niveau national ou au niveau d’une
région linguistique. En revanche, les particuliers ou les entreprises qui développe-
raient eux-mêmes des programmes d’intégration de personnes handicapées ne peu-
 
154
Cf. ch. 4.3.5.
155
RS 616.1

1677
vent pas, dans le cadre de cette disposition, bénéficier des aides financières directes
de la Confédération. Notons enfin que cette disposition n’introduit pas un droit à des
subventions.
Ces aides devront être coordonnées avec celles versées par l’assurance-invalidité au
titre de ses propres mesures d’encouragement (art. 73 et 74 LAI) et, en vertu du
principe énoncé à l’art. 75, al. 2, LAI, l’assurance continuera à n’intervenir que dans
la mesure où d’autres aides fédérales ne sont pas accordées. L’art. 12 du présent
projet ne modifie donc pas cette situation. Par ailleurs, dans la mesure où la tâche de
coordination des diverses aides pose des problèmes d’organisation, ceux-ci doivent
être réglés au niveau des ordonnances du Conseil fédéral, conformément aux princi-
pes applicables en matière de droit d’organisation.
Art. 13
Information, conseil et évaluation
Cette disposition fournit la base légale permettant à la Confédération de mener une
politique d’information et de conseil en faveur des personnes handicapées. L’al. 1
porte sur une information globale, qui doit sensibiliser l’opinion publique aux pro-
blèmes spécifiques des personnes handicapées et inciter les preneurs de décisions à
tenir compte, en temps utile, des revendications justifiées venant de leurs milieux.
L’al. 2 vise une information concrète, destinée à des personnes ciblées. L’al. 3 con-
sacre un principe désormais indispensable de toute politique publique, à savoir
l’évaluation des mesures prises et de la politique adoptée. Cette évaluation doit
permettre de contrôler les orientations principales, de les corriger, s’il y a lieu, et de
vérifier s’il convient de poursuivre la tâche. La Confédération doit pouvoir, en outre,
évaluer des mesures prises par d’autres instances, en particulier les mesures prises
par des organismes privés auxquels elle accorde des aides financières.
Section 4
Dispositions spéciales visant les cantons
Art. 14
En matière d’instruction primaire, la Confédération ne peut que concrétiser la notion
d’enseignement de base suffisant contenue dans le mandat législatif de l’art. 62, al.
2, Cst.156.
Aux termes de l’al. 1, les cantons sont tenus d’offrir aux enfants et aux adolescents
handicapés un enseignement de base adapté à leur handicap. Le projet de loi ne
détermine cependant pas la nature des mesures à prendre. Il appartient aux cantons
de choisir – sous réserve des intérêts des élèves handicapés – s’ils entendent réaliser
ce mandat dans le cadre de la scolarisation ordinaire ou dans celui d’une scolarisa-
tion spéciale.
L’al. 2 précise, de manière ponctuelle, la notion d’enseignement de base suffisant.
Un tel enseignement doit comporter le développement des différentes facultés néces-
saires pour apprendre et exercer un métier ainsi que pour faire face de manière auto-
nome aux exigences de la vie moderne, ce qui implique la capacité de s’exprimer157.
A cet égard, les personnes malentendantes ou malvoyantes disposent actuellement
de diverses techniques leur permettant de communiquer directement avec leur entou-
 
156
Cf. aussi ch. 8.1.
157
M. Borghi, in Commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 27 (1988), no 33 s.

1678
rage; la langue des signes ou l’écriture braille en font partie. Les techniques de
communication constituent, pour les personnes concernées, la condition centrale de
leur intégration dans la société. Aussi l’apprentissage de ces techniques doit-il faire
partie des matières qui leur sont obligatoirement dispensées au titre de
l’enseignement de base au sens de l’art. 62 Cst. L’al. 2 prescrit donc aux cantons d’y
pourvoir.
Section 5
Dispositions finales
Art. 15
Modifications du droit en vigueur
Voir le ch. 4.3.3.
Art. 16
Délais d’adaptation pour les transports publics
En ce qui concerne les transports publics, il y a lieu de distinguer les infrastructures
construites et les véhicules (al. 1), d’une part, des systèmes de communication et
d’émission des billets (al. 2), d’autre part. Le délai de dix ans que prévoyait l’avant-
projet pour l’adaptation des infrastructures a fait l’objet de nombreuses critiques lors
de la procédure de consultation; en particulier les cantons et les entreprises de trans-
ports l’ont jugé irréaliste. Compte tenu de la durée de vie de ces infrastructures et
véhicules, un délai d’adaptation de vingt ans paraît approprié. Quant aux consé-
quences du facteur temporel sur le montant des coûts, nous renvoyons au ch. 5.4.2.
En revanche, un délai plus court, fixé à dix ans, se justifie pour l’adaptation des
systèmes de communication et d’émission des billets (al. 2).
Rappelons encore, dans ce contexte, que, pendant la durée du délai d’adaptation, il
est possible de faire valoir des droits subjectifs, toutefois dans une mesure limitée
(cf. art. 8, al. 2). L’al. 3 concrétise cette limitation. En effet, en procédant à la pesée
des intérêts, l’autorité d’application devra tenir compte des concepts de mise en
œuvre et des priorités fixées pour l’octroi des aides fédérales (art. 17, al. 3) ainsi que
de la politique d’investissements et d’exploitation commerciale des entreprises de
transports publics.
Art. 17
Aides financières de la Confédération
Les entreprises de transports publics sont exposées à la très forte concurrence du
trafic privé. Si elles ne veulent pas courir le risque de provoquer un repli vers ce
trafic, elles ne peuvent donc reporter que très partiellement sur leurs usagers
l’accroissement des coûts résultant de nouvelles mesures. Par ailleurs, une diminu-
tion de leur offre de prestations aurait les mêmes conséquences. Aussi est-il indis-
pensable que la Confédération puisse s’engager financièrement en faveur des trans-
ports publics, ce qui permettra d’accélérer l’adaptation des infrastructures aux be-
soins des personnes handicapées (al. 1).
Conformément à l’al. 2, les aides financières sont accordées pour toutes les mesures
prévues à l’art. 16; elles ne le sont toutefois que pour les durées des délais
d’adaptation fixés à l’art. 16, al. 1 et 2, du projet de loi. Après quoi, elles deviennent
caduques de plein droit. L’al. 2 prévoit, pour les aides de la Confédération, un pla-
fond de dépenses. Ce plafond est fixé par l’Assemblée fédérale sous la forme d’un
arrêté simple. Selon le projet d’arrêté de financement qui accompagne le projet de

1679
loi, il s’agirait d’un montant de 300 millions de francs, réparti sur 20 ans pour les
aides fondées sur l’art. 16, al. 1, et sur 10 ans pour les aides fondées sur l’art. 16,
al. 2. Un concept de mise en œuvre définissant les priorités de ce programme d’aides
sera établi en collaboration entre différentes unités de l’administration.
4.3.3 
Modification du droit en vigueur
1. Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’impôt fédéral direct 158
Art. 33, al. 1, let. hbis (nouvelle)
Les milieux des personnes handicapées demandent que l’ensemble des frais provo-
qués par leur handicap soit déductible du revenu imposable (suppression de la tota-
lité de la franchise personnelle), car la franchise, qui varie d’ailleurs d’un canton à
l’autre, est perçue comme une sorte de «pénalisation» des personnes handicapées:
celles-ci auront, en effet, de manière permanente, à faire face à davantage de frais
qu’une personne non-handicapée. Afin de mieux tenir compte de cette situation
particulière aux personnes handicapées, nous proposons de libérer le contribuable
qui est handicapé au sens du présent projet de loi d’une partie ou de la totalité de la
franchise personnelle prévue par l’art. 33, al. 1, let. h, LIFD. La solution proposée
fixe deux seuils: si les frais assumés représentent entre 8 et 10 % du revenu net, ils
sont déductibles jusqu’à concurrence des 2/3; s’ils dépassent 10 % du revenu net, ils
sont intégralement déductibles (suppression de la franchise). Considéré dans son
ensemble, le système proposé donne lieu, pour le contribuable handicapé, aux dé-
ductions suivantes:
–
les frais provoqués par la maladie, les accidents ou l’invalidité ne sont pas
déductibles s’ils représentent moins de 5 % du revenu net (franchise maxi-
male);
–
les frais sont déductibles pour la part qui excède les 5 % du revenu net (fran-
chise maximale);
–
toutefois, dès que les frais représentent plus de 8 % et moins de 10 % du re-
venu net, ils sont déductibles à raison de 2/3 (franchise réduite);
–
les frais sont déductibles entièrement s’ils représentent plus de 10 % du re-
venu net (franchise totalement supprimée).
Cette solution permettrait d’alléger la charge fiscale des personnes handicapées les
plus touchées, c’est-à-dire de toutes celles qui doivent consacrer de manière durable
une partie importante de leur revenu à des frais inhérents à leur handicap. La for-
mulation proposée ne permet de faire bénéficier du nouveau système que les person-
nes handicapées au sens de l’art. 2, al. 1, du projet de loi.
Dans l’avant-projet de loi sur les handicapés, envoyé en consultation le 4 juin 2000,
nous proposions d’introduire une déduction sociale pour tâches d’assistance (modi-
fication des art. 35, al. 1, let. b, et 213, al. 1, let. b, LIFD)159. Nous avons toutefois
renoncé à cette proposition, considérant qu’une telle déduction s’accordait mal avec
 
158
LIFD; RS 642.11
159
Cf. ch. 1 de l’art. 12 (Modification du droit en vigueur) de l’avant-projet de loi sur les
handicapés.

1680
le système fiscal en vigueur, qui veut que les déductions soient accordées en fonc-
tion des frais effectifs consentis et non de frais hypothétiques tels qu’un manque à
gagner.
2. Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’harmonisation des impôts directs
des cantons et des communes 160
Art. 9, al. 2, let. h
Cette modification est le corollaire de l’adjonction d’une let. hbis à l’art. 33, al. 1, de
la loi sur l’impôt fédéral direct (cf. ch. 1, ci-dessus). Il appartient aux cantons de
décider dans quelle mesure ils entendent échelonner la déduction de la franchise.
3. Loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière 161
Art. 8, al. 2, 2e phrase
L’article sur le but de la loi est élargi et exige dorénavant expressément la confor-
mité aux besoins des personnes handicapées. Cette révision fournit la base légale
nécessaire en vue des adaptations des ordonnances d’exécution, par exemple de
l’ordonnance du 19 juin 1995 concernant les exigences techniques requises pour les
véhicules routiers162.
4. Loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications 163
Art. 16, al. 1, let. e, et al. 1bis (nouveau)
Une interprétation conforme à la Constitution (art. 8) permettrait vraisemblablement
de déduire ces nouvelles obligations du texte actuel de la loi précitée et de les pré-
voir au niveau de l’ordonnance. Toutefois, il nous a paru judicieux de marquer
clairement dans le texte légal la volonté d’adapter au nouvel esprit d’égalité les
infrastructures et les services offerts. Quant au contenu de l’actuel al. 1, let. e, il est
transféré dans le nouvel al. 1a. Le nouvel al. 1a doit garantir que le service universel
sera offert dans tout le pays à des conditions comparables à celles qui prévalent pour
les autres usagers. Il s’agit, d’une part, d’assurer la qualité technique et l’adaptation
constante au progrès et, d’autre part, de prévenir l’imposition de surtaxes pour les
coûts supplémentaires. L’obligation vise les concessionnaires du service universel. Il
n’est toutefois pas nécessaire d’adapter toutes les cabines téléphoniques aux besoins
des personnes handicapées. Là où, en raison d’une forte demande, il y a plusieurs
cabines, par exemple dans les gares, il suffit qu’une au moins y soit conforme.
 
160
RS 642.14
161
RS 741.01
162
RS 741.41
163
RS 784.10

1681
4.3.4 
Arrêté fédéral relatif au financement des mesures
prises dans le domaine des transports publics
en faveur des personnes handicapées
L’art. 17 du projet de loi prévoit que la Confédération participe par des aides finan-
cières aux coûts supplémentaires qui résultent de l’adaptation des transports publics
aux besoins des personnes handicapées. Le plafond de dépenses est fixé dans un
arrêté fédéral séparé. Voir le commentaire de l’art. 17 du projet de loi au ch. 4.3.2.
4.3.5 
Questions d’organisation
Nous avons examiné s’il était nécessaire d’instituer un organe indépendant, tel
qu’une commission administrative permanente, un délégué ou un préposé spécial
aux problèmes spécifiques des personnes handicapées (solution décentralisée).
Les milieux proches des personnes handicapées souhaitent l’institution d’un organe
de cette nature. Au niveau formel, cela impliquerait qu’il soit institué par la loi.
D’autres milieux demandent la création, au sein de l’administration centrale, d’une
unité spécifique, chargée de la nouvelle tâche (solution centralisée). A la différence
de la première, la solution centralisée ne suppose pas une base légale formelle.
Relevons d’abord que, quelle que soit la nature de l’organe chargé de la nouvelle
tâche, son action impliquera une étroite collaboration avec les organismes cantonaux
ou privés déjà en place, lesquels disposent du savoir-faire, de l’expérience et des
connaissances indispensables au développement d’une politique efficace de promo-
tion de l’égalité pour les personnes handicapées.
La solution décentralisée aurait l’avantage de conférer une légitimité particulière à la
nouvelle tâche, dont l’importance et l’enjeu sont considérables pour les personnes
handicapées. Pour être opérationnel, un organe décentralisé devrait être appuyé par
un secrétariat bien doté. La solution décentralisée présente cependant les désavanta-
ges suivants: dispersion des efforts et risque de double emploi avec les unités de
l’administration s’occupant déjà de tâches de promotion des intérêts des personnes
handicapées (p. ex., au sein de l’Office fédéral des assurances sociales, de l’Office
fédéral du personnel, de l’Office fédéral des transports), développement de
l’appareil administratif et lourdeur de la gestion, coûts vraisemblablement plus
élevés.
La solution centralisée (unité autonome ou rattachement à une unité préexistante) a
les avantages suivants: accès facilité aux informations, faculté d’intervention pré-
coce et concrète dans les processus législatifs ou de décision, mécanismes dévelop-
pés de collaboration, proximité des organes administratifs en charge des dossiers
(transports, communications, constructions).
Au vu des différents arguments que nous venons d’évoquer, nous proposons d’opter
pour la solution centralisée, qui permet une meilleure approche globale des problè-
mes.
Dans l’hypothèse où cette solution serait retenue, l’attribution interne des tâches et
des compétences de décision incomberait au Conseil fédéral (art. 43 et 47 de la loi
sur l’organisation du gouvernement et de l’administration164). Il résulte des premiers
 
164
RS 172.010

1682
échanges du vue qui ont eu lieu au sein de l’administration que le domaine de
l’intégration des personnes handicapées présente des convergences importantes avec
les domaines politiques traditionnels du Département fédéral de l’intérieur, dont l’un
des objectifs est de promouvoir des conditions sociales propres à assurer le bien-être
des personnes vivant en Suisse. A ce titre, il veille, conformément à l’art. 1 de
l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’organisation du Département fédéral de
l’intérieur165, à la protection contre les risques sociaux ainsi qu’à la lutte contre la
discrimination et à la promotion de l’égalité des chances (art. 1, al. 2, let. a et f). En
outre, les tâches dont l’exécution incombera à la Confédération (campagnes
d’information, promotion de l’égalité à travers des programmes visant l’intégration
des personnes handicapées dans les structures sociales, activités de conseil) présen-
tent des similitudes avec celles exécutées au sein du Département fédéral de
l’intérieur, ce qui pourrait créer entre elles des synergies bienvenues. Ainsi est-il
prévu d’attribuer l’exécution des nouvelles tâches à l’Office fédéral des assurances
sociales, ce qui permettrait d’assurer la cohérence des deux approches politiques du
problème de l’intégration des personnes handicapées (approche individuelle et
approche environnementale). Cet office sera également chargé de veiller à la coordi-
nation des décisions prises dans les autres unités administratives.
Quant aux conséquences que ces nouvelles tâches auront sur l’état du personnel et
les finances de la Confédération, nous renvoyons au ch. 5.2.2.
4.4 
Autres révisions législatives
4.4.1 
Généralités
D’autres révisions législatives en cours contribuent à la mise en œuvre d’une politi-
que d’égalité et d’intégration des personnes handicapées. Nous rappelons ici briè-
vement les principales révisions qui ont déjà fait l’objet de propositions au Parle-
ment ou qui feront l'objet d'une proposition pendant la présente législature encore.
Par ailleurs, des mesures propres à réaliser l’intégration des personnes handicapées
dans le domaine du travail sont actuellement à l’étude.
4.4.2 
Révision de la loi fédérale sur la formation
professionnelle
Le projet de loi sur la formation professionnelle166, dont un des buts est
d’encourager et de développer l’égalité des chances de formation (art. 3, let. c), pose
les bases légales qui permettent de proposer des offres de formation complètes et
ciblées. Ainsi la différenciation accrue de la formation initiale (apprentissage, for-
mation professionnelle pratique, écoles professionnelles spécialisées, maturité pro-
fessionnelle), de la formation professionnelle supérieure (examens professionnels,
écoles supérieures spécialisées) et de la formation continue à des fins profession-
nelles permettra de répondre de manière plus adéquate aux besoins et aux demandes
différentes des personnes. L’amélioration de la perméabilité entre les filières (prin-
 
165
RS 172.212.1; RO 2000 1837
166
Message du 6 septembre 2000 relatif à une nouvelle loi sur la formation professionnelle
et projet de loi; FF 2000 5256.

1683
cipe en vertu duquel il n’y a pas de diplôme sans raccordement), l’introduction de
méthodes et d’instruments d’évaluation divers (abandon de l’examen au sens strict
du terme au profit de procédures de qualification) et la possibilité de déroger aux
durées usuelles de formation (art. 14, al. 2) sont autant de règles qui contribuent à la
souplesse du nouveau régime de formation professionnelle. Ce régime est aussi
intéressant pour les personnes handicapées, dont le cursus de formation est souvent,
par la force des choses, non linéaire ou se déroule à un rythme différent de celui
suivi par les personnes non handicapées.
Par ailleurs, le projet de loi permet à la Confédération de verser des forfaits aux
cantons, notamment pour l’offre d’encadrement professionnel individuel (art. 54,
al. 2, let. a, ch. 5, en relation avec l’art. 28), ainsi que des subventions pour des
prestations particulières d’intérêt public, notamment pour des prestations en faveur
de groupes défavorisés (art. 56, al. 1, let. d, en relation avec l’art. 7) ou pour des
mesures en faveur du maintien dans la vie active et de la réinsertion professionnelle
(art. 56, al. 1, let. e, en relation avec l’art. 36, al. 2).
Le nouveau régime proposé tend donc à réaliser un équilibre adéquat entre le souci
d’individualiser les formations en fonction des besoins différents des individus et
celui de garantir la qualité de la formation. La nouvelle loi proposée correspond
donc à l’esprit de l’art. 8, al. 4, et constitue, en ce sens, une des mesures propres à
éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées.
4.4.3 
Révision de l’assurance-invalidité
L’un des buts poursuivis par cette révision est l’amélioration des prestations de
l’assurance-invalidité, en particulier l’introduction d’une allocation d’assistance..
Dans notre message relatif à la 1re partie167 de la 4e révision de l’assurance-
invalidité, nous annoncions déjà l’introduction d’une allocation de cette nature168.
Nous avons maintenu cette proposition dans le cadre de la procédure de consultation
sur le projet de révision de l’AI, ouverte le 4 juillet 2000169.
Selon l’avant-projet envoyé en consultation, l’allocation d’assistance est destinée à
remplacer l’actuelle allocation pour impotent, la contribution aux frais de soins
spéciaux pour les mineurs impotents et la contribution aux frais de soins à domicile.
Elle viserait à augmenter l’autonomie des personnes handicapées qui nécessitent une
assistance, en leur donnant les moyens financiers d'adopter un mode de vie auto-
nome. Il s’agit donc d’une mesure déterminante pour l’intégration des personnes
handicapées dans la vie sociale quotidienne.
Conformément au modèle envisagé, la personne invalide au sens de l’AI aurait droit
à l’allocation d’assistance si les conditions légales sont réalisées (besoin
d’assistance, délai de carence d’un an et domicile en Suisse).
Le montant de l’allocation varierait selon l'étendue du besoin d’assistance, c’est-à-
dire en fonction de la capacité de l'intéressé à accomplir les actes ordinaires de la vie
de manière durable, sans l’aide d’autrui, ou en fonction de la surveillance qu'il
 
167
Initialement scindée en 2 parties, la révision de l’AI a été réunie en une seule procédure à
la suite du refus de la loi du 26 juin 1998 (FF 1998 3065, 1999 6571).
168
FF 1997 IV 141, 156
169
FF 2000 3540; voir les art. 42 à 42quater de l’avant-projet de révision de la LAI et le
rapport explicatif de juin 2000, ch. 231, p. 26 ss.

1684
requiert. Pour une personne adulte, l’allocation serait versée sous la forme d’un
montant forfaitaire mensuel, calculé en pour-cent de la rente de vieillesse. Pour les
mineurs, l’allocation serait versée pour chaque journée passée à la maison.
L’amélioration des prestations résultant de la nouvelle allocation d’assistance béné-
ficierait principalement aux enfants et aux jeunes qui vivent dans leur famille ainsi
que, lorsqu’elles vivent à domicile, aux personnes handicapées adultes et aux per-
sonnes handicapées qui souffrent d’un léger handicap psychique ou mental. Pour les
personnes qui vivent à domicile, l'allocation d'assistance serait deux fois plus élevée
que l'actuelle allocation pour impotent. En outre, l’avant-projet prévoit d’accorder
une allocation spécifique, à titre de supplément pour soins intensifs, aux jeunes
mineurs gravement handicapés dont l’état requiert des soins constants. Enfin, le
droit à une allocation d’assistance serait introduit en faveur des personnes handica-
pées qui souffrent d’un léger handicap psychique ou mental.
Les coûts supplémentaires liés à l’introduction de l’allocation d’assistance sont
estimés à 153 millions de francs (au prix de 2000). Comme le prévoit déjà, en ma-
tière d’allocations pour impotent, la loi fédérale du 8 octobre 1999 sur l’Accord
entre, d’une part, la Confédération suisse et, d’autre part, la Communauté euro-
péenne et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes170, les coûts
induits par les allocations d’assistance devraient être pris en charge entièrement par
les pouvoirs publics, à raison de 87,5 % par la Confédération et de 12,5 % par les
cantons (cf. art. 77, al. 2, et 78, al. 2, de l’avant-projet de révision de la LAI). Cette
réglementation du financement a pour but d’éviter l’obligation de devoir exporter,
dans les pays de l’Union européenne, les prestations pécuniaires en cas de vieillesse
et d’invalidité, quand celles-ci sont financées par les cotisations des employeurs et
des salariés171.
4.4.4 
Mécanismes d’incitation à l’emploi
L’intégration des personnes handicapées dans la société dépend de manière détermi-
nante de leur intégration dans la vie professionnelle. Or une personne handicapée
rencontre souvent beaucoup plus de difficultés à accéder au marché du travail et à
commencer une carrière professionnelle qu’une personne non handicapée. Ces
difficultés sont, en partie, imputables à des préjugés tenaces que seule une politique
d’incitation peut espérer renverser.
Comme nous l’expliquions dans le rapport accompagnant l’avant-projet de la
4e révision de l’AI, un groupe de travail interne, conduit par le Département fédéral
de l’intérieur (OFAS), a examiné divers mécanismes d’incitation à l’emploi172 de
personnes handicapées. Sur la base de ces travaux, nous avons constaté, dans un
premier temps, que l’introduction de ces mécanismes, qui impliquent l'octroi de
contreparties substantielles aux employeurs, notamment sous forme d’aides financiè-
res ou de déductions fiscales, ne pouvait se faire dans le cadre de la 4e révision de
 
170
FF 1999 7841
171
Voir le rapport explicatif de juin 2000 sur l’avant-projet de révision de la LAI, ch. 4.1, ad
art. 77, p. 84.
172 «Mécanismes d’incitation à l’emploi des personnes handicapées», rapport du groupe de
travail «Mécanismes d'incitation», du 26 mars 1999. Diffusé par l’OFAS, ce rapport a
fait l’objet d’un compte-rendu dans le journal «Sécurité sociale», 6/1999, p. 293 ss

1685
l’AI173. Mais le problème mérite d’être approfondi dans la perspective plus large du
nouveau mandat législatif posé par l’art. 8, al. 4, Cst. A cet effet, nous avons chargé
le Département fédéral de l’économie (seco/Direction du travail) de poursuivre, en
collaboration avec le Département fédéral de l’intérieur, le Département fédéral de
justice et police et le Département fédéral des finances, l’examen de la question et de
présenter, d’ici l’été 2001, un rapport complémentaire sur la nécessité d’introduire
des mécanismes d’incitation à l’emploi et sur l’analyse de ces mécanismes, compte
tenu des données économiques et structurelles actuelles du marché du travail. Sur la
base de ce rapport, nous déciderons s’il conviendra de proposer aux Chambres
d’adopter des mesures législatives complémentaires, de manière à concrétiser, dans
le domaine de l’emploi et du travail, le mandat d’égalité en faveur des personnes
handicapées.
4.4.5 
Révision de la loi fédérale sur la radio et la télévision
La télévision occupe une place déterminante dans notre société et elle est un puis-
sant moyen de communication et d’intégration. Aussi les milieux d'aide aux person-
nes handicapées demandent-ils avec insistance que les besoins spéciaux de ces
dernières soient pris en considération lors de la programmation. Actuellement à peu
près la moitié des coûts de la Société suisse de radiodiffusion et de télévision (SSR)
afférents au sous-titrage des émissions est supportée indirectement par l’assurance-
invalidité. En effet, celle-ci verse, sur la base de l’art. 74 de la loi sur l’assurance-
invalidité, des subventions aux organisations privées d’aide aux invalides, lesquelles
affectent une partie de ces subventions au financement du sous-titrage de program-
mes de la SSR. Le sous-titrage des émissions, développé de manière appropriée, doit
dorénavant faire partie du service public.
C’est dans cette perspective que nous proposions, dans l’avant-projet de loi sur les
handicapés, envoyé en consultation le 4 juin 2000, une modification de la loi fédé-
rale du 21 juin 1991 sur la radio et la télévision174. Cette modification prévoyait
l’obligation, pour les diffuseurs au niveau national ou au niveau d'une région lin-
guistique, de diffuser un nombre approprié d’émissions conformes aux besoins des
malentendants (art. 3, al. 4, nouveau)175. Compte tenu du fait que cette loi fait ac-
tuellement l’objet d’une révision totale, nous avons renoncé à notre proposition dans
le cadre du présent projet de loi. Mais nous en reprendrons l’idée dans le projet de
révision de la LRTV, de manière à fixer précisément les obligations qui incombent,
en vertu du principe de l’égalité de traitement des personnes handicapées, aux con-
cessionnaires du service public et aux autres diffuseurs bénéficant de concessions
d’accès.
 
173
4e révision de l’AI, rapport de juin 2000, ch. 261, p. 60.
174
LRTV; RS 784.40
175
Cf. ch. 5 de l’art. 12 (Modification du droit en vigueur) de l’avant-projet de loi sur les
handicapés.

1686
4.4.6 
Révision de la loi fédérale sur l’assurance-chômage
A la différence de la loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants
(art. 29septies)176, la loi fédérale sur l’assurance-chômage177 ne comptabilise pas dans
la durée de cotisation les périodes durant lesquelles un assuré s’est consacré à la
prise en charge de proches au bénéfice d’une allocation pour impotents (bonification
pour tâches d’assistance). Elle ne connaît qu’une bonification pour tâches éducatives
(art. 13, al. 2bis). Or les tâches d’assistance représentent une valeur économique
indéniable même si elles ne constituent pas une activité économique rétribuée et la
personne qui s’y consacre ne devrait pas être défavorisée par rapport à d’autres
travailleurs. L’absence d’une telle bonification peut aussi avoir un effet dissuasif, en
amenant certaines personnes à renoncer à prendre en charge des proches handicapés.
La réglementation actuelle doit donc être reconsidérée à la lumière du mandat de
l’art. 8, al. 4, Cst.
Dans l’avant-projet de loi sur les personnes handicapées, envoyé en consultation le
4 juin 2000, nous proposions de compléter l’art. 13, al. 2bis, LACI par une disposi-
tion nouvelle aux termes de laquelle la période consacrée à des tâches d’assistance
serait expressément assimilée à celle consacrée à des tâches éducatives178. Nous
évoquions aussi la possibilité de procéder par voie d’interprétation de l’art. 14, al. 2,
LACI (Libération des conditions relatives à la période de cotisation)179.
Les milieux consultés, dans la mesure où ils ont pris position sur la question180, se
sont déclarés très majoritairement favorables à la modification de l’art. 13, al. 2bis,
LACI. Cette solution est préférée à celle de l’interprétation pour d’évidentes raisons
de transparence et de sécurité du droit181.
Néanmoins, nous avons décidé de suspendre l’examen de cette question dans le
cadre du présent projet de loi et de lui trouver une solution adéquate lors de la pro-
chaine révision de la LACI182.
4.4.7 
Travaux relatifs à une loi fédérale sur les langues
officielles de la Confédération et sur la promotion
de la compréhension entre les communautés
linguistiques et culturelles de la Suisse
Un groupe de travail paritaire Confédération-cantons est chargé de préparer un
avant-projet de loi mettant en œuvre l’art. 70 Cst. Cet avant-projet devrait être en-
voyé en consultation au cours du premier trimestre 2001.
 
176
RS 831.10
177
LACI; RS 837.0
178
Cf. ch. 6 de l’art. 12 (Modification du droit en vigueur) de l’avant-projet de loi sur les
handicapés.
179
Cf. Commentaire de l’avant-projet, p. 23.
180
La plupart des milieux consultés n’ont pas fourni de réponse sur la partie de l’avant-
projet de loi qui portait sur les modifications du droit en vigueur (cf. aussi ch. 4.1.2).
181
Se sont prononcés en faveur de cette modification les cantons de LU, ZG, GR, GE, le
Tribunal fédéral des assurances, la Commission fédérale pour les questions féminines
(sous réserve d’une adaptation du texte) et deux organisations économiques; une seule
organisation économique a expressément demandé de renoncer à cette modification.
182
L’avant-projet de révision de la LACI est en consultation jusqu’au 7 décembre 2000. Il ne
prévoit pas la modification de l’art. 13, al. 2bis, dont il est question ici. L’examen de ce
point se fera lors de la préparation du message et du projet de loi relatifs à la LACI.

1687
Sur la base des premières analyses du groupe de travail, des mesures d’encou-
ragement pourraient être prises pour soutenir les cantons dans le domaine de la
formation scolaire et professionnelle des enfants malentendants et malvoyants (pro-
motion, par exemple, de la langue des signes ou de l’écriture braille), ou les organi-
sations privées qui contribuent à promouvoir l’apprentissage des différentes langues
adaptées aux besoins des personnes handicapées de l’ouïe ou de la vue.
4.4.8 
Nouvelle péréquation financière
Par rapport à la nouvelle péréquation financière (NPF), le présent projet de loi né-
cessite, en particulier, que soit examinée la question des aides financières pour les
programmes visant à améliorer l’intégration des personnes handicapées dans la
société (art. 12, al. 3, du projet de loi). En outre, l’art. 4 (Rapport avec le droit can-
tonal) et l’art. 14 (Dispositions spéciales visant les cantons) ont aussi des aspects
connexes avec la NPF.
Comme elle s'inscrit dans une approche globale, la politique d’intégration des per-
sonnes handicapées s’étend à de nombreux domaines législatifs et l’idée d’inté-
gration doit être concrétisée dans chacun d’eux (tâche transversale). Au sens de la
NPF, elle constitue donc, en partie, une tâche commune de la Confédération et des
cantons. Un désenchevêtrement partiel peut être réalisé. Ainsi, en matière d’aides
financières pour les programmes d’intégration, la Confédération ne soutiendra que
les programmes d’importance nationale et ne participera au financement d’organisa-
tions publiques ou privées que si elles travaillent au niveau national ou au niveau
d’une région linguistique. Cette solution correspond à celle retenue dans le domaine
des prestations collectives de l’AI183. La base constitutionnelle (actuellement art.
112, al. 6, Cst.) sur laquelle reposent les mesures d’encouragement prévues par l’art.
12, al. 3, du projet se trouve, dans le projet NPF, à l’art.112ter (subventionnement de
l’aide privée à la vieillesse et aux invalides)184.
En ce qui concerne les aides financières de départ en faveur des entreprises de trans-
ports publics (art. 17 du projet), il s’agit d’aides destinées aux entreprises de trans-
port et, en ce sens, elles ne relèvent pas directement de la NPF.
5 
Conséquences du projet de loi
5.1 
Généralités
Les chiffres relatifs aux conséquences financières qui sont indiqués ici ne découlent
pas de calculs précis mais reposent, pour la plupart, sur des estimations grossières.
Cela s’explique par le fait que nous n’avons disposé que d’un bref laps de temps
pour élaborer le contre-projet indirect à l’initiative populaire. De surcroît, il manque
encore, au stade actuel, les prescriptions sur les normes techniques, prescriptions
indispensables pour chiffrer les conséquences financières. Enfin, le concept que
 
183
Voir «La nouvelle péréquation financière entre la Confédération et les cantons», rapport
final présenté le 31 mars 1999 par l’organisation de projet instituée conjointement par le
Département fédéral des finances et par la Conférence des gouvernements cantonaux, ch.
4.4.3, p. 72 ss.
184
Voir p. 12 de l’annexe A du rapport NPF.

1688
nous avons choisi ne permet que des estimations. En effet, une partie essentielle des
dispositions du projet se borne à viser un but, qui est d’assurer aux personnes handi-
capées l’accessibilité aux bâtiments et prestations, mais ne prescrit ni aux collecti-
vités publiques ni aux personnes privées concernées la manière dont ce but doit être
atteint.
Selon le concept qui sous-tend le projet de loi, les coûts des mesures prises au titre
de l’égalité des personnes handicapées sont, en règle générale, à la charge des col-
lectivités publiques ou des personnes privées qui les ordonnent. Ainsi donc, dans
certains cas, les propriétaires de constructions et d’installations accessibles au public
de même que les fournisseurs de prestations devront supporter des coûts supplé-
mentaires. Si les bénéficiaires des mesures préconisées par le projet sont en premier
lieu des personnes handicapées, de nombreuses autres personnes en profiteront
également, en particulier les personnes âgées et les adultes accompagnés d’enfants
en bas âge. Or, il s’agit là de groupes démographiques importants: en 1998, la
Suisse comptait 325 800 enfants dont l’âge n’excédait pas quatre ans. La même
année, le nombre des personnes âgées de 65 à 79 ans s’élevait à 798 143, et celui
des personnes de plus de 80 ans à 281 655. On peut supposer que, ces prochaines
années, l’écart entre le nombre des personnes âgées et celui des jeunes ne fera que
s’élargir, à l’instar de l’espérance de vie. Enfin, il convient de noter qu’en règle
générale toutes les personnes sont exposées au risque de devenir un jour invalides
par suite de maladie, d’accident ou pour d’autres raisons. Ce risque s’accroît nette-
ment au fur et à mesure que l’on avance en âge (cf. annexe 1, graphique 1). Ainsi
donc, les améliorations des infrastructures et des prestations telles qu’elles sont
prévues dans le projet de loi profiteraient non seulement au groupe cible des person-
nes handicapées, mais aussi et dans une large mesure à une autre part importante de
la population.
5.2 
Conséquences pour la Confédération
5.2.1 
Conséquences financières
Adaptation de constructions et installations
Le 6 mars 1989, nous avons édicté des «Instructions concernant les mesures à pren-
dre en faveur des infirmes dans le domaine de la construction»185. Elles déclarent
impérative la norme SN 521 500/1988 «Constructions adaptées aux personnes han-
dicapées» du Centre suisse d’études pour la rationalisation du bâtiment (CRB). Cette
norme s’applique tant aux constructions nouvelles qu’aux agrandissements et trans-
formations de bâtiments existants. Le projet de loi confère donc une base légale
expresse à ces directives (art. 10, al. 2). S’agissant des immeubles de la Confédéra-
tion et des bâtiments qu’elle subventionne, nous estimons que l’augmentation des
coûts de transformation et de rénovation résultant des nouveaux standards serait de
l’ordre de 2 à 5 %.
En 1998, les pouvoirs publics ont investi au total 6,7 milliards de francs dans la
construction, dont 343 millions dans des bâtiments d’habitation. Le volume des
constructions de la Confédération, qui varie d’année en année, représente en
moyenne 200 millions de francs, de sorte que, dans ce secteur, les coûts supplé-
 
185
FF 1989 I 1452; cf. ch. 4.3.2, ad art. 10.

1689
mentaires devraient osciller entre 4 et 10 millions de francs. S’agissant des quelques
coopératives de logement comptant plus de huit logements et destinées au personnel
fédéral, les adaptations nécessaires devraient renchérir les travaux de rénovation de
10 à 20 %. Le volume total des constructions que la Confédération subventionne
chaque année s’élève à 800 millions de francs. La part à sa charge, qui varie selon
les types de construction, s’élève en moyenne à 20 %, de sorte que les aménage-
ments en faveur des personnes handicapées devraient se traduire annuellement par
des coûts supplémentaires de l’ordre de 3 à 8 millions de francs. Sur les quelque
15 000 logements en coopérative que la Confédération a aménagés pour son person-
nel, trois quarts environ sont situés dans des habitations collectives comprenant huit
appartements et plus. Les travaux de rénovation et de transformation de ces immeu-
bles coûtent en moyenne 20 millions de francs par an, de sorte que l’on peut estimer
que les travaux d’adaptation aux besoins des personnes handicapées entraîneraient
annuellement des frais supplémentaires oscillant entre 2 et 4 millions de francs.
Quant aux aménagements qui devront être exécutés dans les bâtiments relevant du
Conseil des Ecoles polytechniques fédérales, on peut les chiffrer à quelque
10 millions de francs186. Cette dépense sera étalée sur une période dont la durée
dépend du rythme de rénovation.
Dans l’accomplissement de ses tâches, la Confédération doit tenir compte à la fois
des besoins des personnes handicapées et des impératifs de la protection des monu-
ments. Le respect de ces impératifs lors de l’adaptation de certaines constructions
aux besoins des personnes handicapées pourrait se traduire par des coûts supplé-
mentaires, qui ne peuvent toutefois être chiffrés que de cas en cas.
Dans le domaine des routes, les travaux d’adaptation ne devraient entraîner que des
charges supplémentaires modiques pour la Confédération. En revanche, l’aména-
gement des voies de secours des tunnels en fonction des besoins des personnes
handicapées pourrait renchérir sensiblement le coût de ces travaux.
Les coûts susmentionnés devront être couverts dans les limites des crédits alloués,
ce qui peut impliquer une redéfinition dans l’ordre des priorités.
Adaptation des prestations de la Confédération
La Confédération fournit diverses prestations accessibles à un large public. Men-
tionnons, par exemple, celles de la Bibliothèque nationale, du Musée national à
Zurich et à Prangins, de l’Office du registre du commerce, des Archives fédérales,
de l’Ecole fédérale de gymnastique et de sport à Macolin ainsi que celles des Ecoles
polytechniques fédérales de Zurich et de Lausanne. En principe, les prestations de
ces institutions doivent être accessibles aux personnes handicapées. Les aménage-
ments à apporter ne devraient avoir qu’une ampleur modeste et, partant, n’entraîner
que des coûts supplémentaires négligeables.
Frais de personnel
Le projet de loi devrait avoir, pour les personnes handicapées, des incidences béné-
fiques puisqu’il améliorera leurs perspectives de se faire engager par la Confédéra-
tion. Une augmentation du nombre de personnes engagées au titre des nouvelles
 
186
Les deux postes les plus importants sont l’Ecole polytechnique fédérale de Zurich (EPFZ;
5,3 millions de francs) et le Laboratoire fédéral d’essais des matériaux et de recherches
(LFEM; 3 millions de francs).

1690
mesures pourrait se traduire, dans l’hypothèse où il s’agit de personnes handicapées
ayant, malgré leur handicap, un rendement professionnel de 100 %, par certains
coûts supplémentaires liés notamment à l’aménagement et à l’adaptation des postes
de travail. Ces coûts sont impossibles à chiffrer dans l’état actuel des choses.
L’emploi de personnes qui, en raison de leur handicap, ne peuvent remplir leurs
tâches professionnelles intégralement entraînera des dépenses supplémentaires plus
importantes. A l’heure actuelle, la Confédération consacre annuellement 7,5 mil-
lions de francs à la rémunération d’environ 160 personnes ainsi handicapées.
Comme il n’est pas possible de prévoir le taux d’accroissement du nombre de ces
personnes par rapport à l’ensemble de l’effectif du personnel fédéral, nous ne som-
mes pas en mesure de fournir une évaluation financière dans ce domaine.
Les coûts susmentionnés devront être couverts dans les limites des crédits alloués,
ce qui peut impliquer une redéfinition de l’ordre des priorités.
Frais de procédure
Les droits d’action ou de recours conférés aux personnes handicapées visent à con-
traindre les propriétaires ou les fournisseurs de prestations négligents à s’exécuter.
Dans quelle mesure sera-t-il fait usage de ce droit? Il est impossible de le dire pour
l’instant. Le projet de loi prévoit des délais d’adaptation pour les transports publics,
si bien que les personnes privées et publiques visées par les nouvelles obligations
disposent d’un laps de temps approprié pour prendre les mesures nécessaires. Tou-
tefois la prétention à l’élimination de l’inégalité ou à l’octroi d’une solution de
remplacement est justiciable dès l’entrée en vigueur de la loi. Celle-ci aura donc, dès
ce moment, un effet préventif sur les fournisseurs de prestations et les propriétaires
d’immeubles. En conséquence, le potentiel de conflits devrait être assez restreint, de
sorte qu’il ne faut pas s’attendre à une multitude d’actions en justice.
Le droit de recours accordé aux organisations d’aide aux personnes handicapées leur
permet d’intervenir assez tôt dans la procédure (lors de l’approbation de plans ou
d’une procédure d’admission ou de soumission, ou, à défaut, lors de l’octroi d’une
concession). Il garantit que les intérêts des personnes handicapées seront pris en
compte dès le stade de la conception des prestations, ce qui est de nature à limiter
très fortement le nombre des recours qui pourraient être introduits par les personnes
concernées parce qu’elles n’ont pas pu accéder à l’une ou l’autre prestation (droits
subjectifs au sens de l’art. 7). A l’heure actuelle, il est impossible d’estimer le nom-
bre des recours qui seront introduits ni, partant, la charge de travail supplémentaire
qui en résultera pour les autorités de recours concernées. L’expérience acquise avec
les organisations actives dans le domaine de la protection de l’environnement mon-
tre, cependant, que le droit de recours est un instrument dont on use avec modéra-
tion et, dans la majorité des cas, à bon droit187. Par ailleurs, en instaurant un droit de
recours en faveur des organisations d’aide aux personnes handicapées, le législateur
crée un instrument à défaut duquel force serait de mettre en place un appareil de
contrôle ad hoc au sein de l’administration.
 
187
Cf. l’expertise de A. FLÜCKIGER, CH. A. MORAND, TH. TANQUEREL, Evaluation du droit
de recours des organisations de protection de l’environnement, Office fédéral de
l’environnement, des forêts et du paysage, Berne 2000.

1691
Programmes en faveur de l’intégration et de l'information
Les art. 12 et 13 habilitent la Confédération à mettre sur pied des programmes visant
l’intégration des personnes handicapées dans différents domaines ainsi qu’à partici-
per aux programmes mis sur pied par des tiers. On sait par expérience qu’une politi-
que crédible d’intégration passe inéluctablement par des campagnes d’information et
de sensibilisation. Si l’on veut que cette politique se mette en place avec toute
l’efficacité voulue, il conviendra, durant la période initiale, d’y consacrer 5 à 8
millions de francs par année.
Evaluations
Les mesures adoptées feront périodiquement l’objet d’une expertise visant à évaluer
leur efficacité et leur pertinence (impact). Les évaluations ainsi obtenues permettront
aux autorités politiques de développer la politique d’intégration des personnes han-
dicapées en l’affinant. On peut estimer que les mesures d’évaluation engendreront
annuellement des coûts de l’ordre de 250 000 francs.
Transports publics
Le projet de loi est censé se traduire par une accélération du rythme des travaux
d’aménagement de l’infrastructure, notamment dans le domaine des transports pu-
blics. Dans ce secteur, les rythmes ordinaires de renouvellement et de rénovation
sont nettement trop lents (ils peuvent aller jusqu’à 50 ans). Pour nombre de tronçons
qu’ils desservent, les transports publics sont tributaires du soutien financier des
pouvoirs publics. Aussi, durant la phase transitoire prévue à l’art. 16, la Confédéra-
tion et les cantons devront-ils supporter conjointement les coûts supplémentaires
engendrés par l’adaptation des constructions, installations et véhicules des transports
publics aux besoins des personnes handicapées.
La clef actuelle de répartition des charges entre la Confédération et les cantons dans
le domaine des transports publics n’est en rien affectée par le présent projet de loi.
C’est pourquoi l’art. 17 prévoit que la Confédération comme les cantons doivent
accorder, dans les limites de leurs compétences respectives en matière de finance-
ment des transports publics, des aides financières aux entreprises concernées. La
Confédération prévoit, quant à elle, un plafond de dépenses de 300 millions de
francs réparti sur une durée de 20 ans. Pour de plus amples détails sur les coûts
engendrés dans le domaine des transports publics, cf. le ch. 5.4.2.
Assurances sociales
Le projet de loi ne modifiera en rien les prestations individuelles au sens des art. 16
à 19 et de l’art. 21 de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité188. En revanche, il y a
des recoupements entre certaines des prestations collectives de l’assurance-invalidité
(art. 73 s. LAI) et les mesures prévues aux art. 12 et 13 (programmes, information,
conseil) du présent projet de loi. Toutefois, comme le projet de loi vise à compléter
la panoplie des mesures instaurées par la LAI, il ne devrait avoir aucune incidence
financière sur l’assurance-invalidité. Au niveau de l’ordonnance, il importera, ce-
pendant, d’assurer la coordination des mesures fondées sur ces deux lois189.
 
188
LAI; RS 831.20
189
Voir ch. 4.3, ad art.12, et ch. 4.3.5.

1692
En visant une plus forte intégration des personnes handicapées dans le monde du
travail, la loi permettra, selon les cas, d’alléger les charges non seulement de
l’assurance-invalidité, mais encore – et dans une mesure non négligeable – de
l’assurance-chômage. On sait, en effet, que les personnes handicapées qui sont au
chômage tout en étant aptes au placement ont le même statut que les chômeurs non
handicapés et ont donc droit aux prestations de l’assurance-chômage.
Recettes fiscales
Les modifications que nous proposons d’apporter à la loi fédérale sur l’impôt fédéral
direct se traduiront par un allégement de la charge fiscale pour les contribuables
handicapés. Les données statistiques faisant défaut, il est impossible pour l’instant
de chiffrer l’ampleur de cet allégement. Toutefois, la perte de recettes fiscales de-
vrait être relativement limitée.
Les différentes mesures prévues par le projet de loi visent à faciliter la participation
de ces contribuables à la vie en société et, partant, à les intégrer plus largement dans
le monde du travail. La rémunération qu’ils obtiendront en exerçant une activité
professionnelle se traduira par un accroissement des recettes fiscales (impôts directs
et indirects) qui, pour l’instant, ne peut pas non plus être chiffré de manière fiable.
Informatique
La nouvelle loi ne devrait avoir aucune incidence sur le secteur de l’informatique.
5.2.2 
Effets sur l’état du personnel
Plusieurs unités administratives, notamment l’Office fédéral des transports, ont
institué un service chargé des problèmes des personnes handicapées. Afin de per-
mettre un traitement global de ces problèmes (exécution de la loi en général, con-
seils, prise en charge des programmes d’intégration), il importe cependant de créer
au sein de l’Administration générale de la Confédération une unité administrative
qui serait chargée en particulier de coordonner les travaux entrepris par les services
spécialisés existants et d’harmoniser les critères appliqués par ceux-ci. L’accom-
plissement de ces tâches exige la création de trois à quatre postes supplémentaires. Il
est prévu de rattacher cette unité administrative au Département fédéral de l’intérieur
(vraisemblablement à l’Office fédéral des assurances sociales), qui sera doté des
moyens nécessaires190.
 
190
Cf. aussi 4.3.5.

1693
5.2.3 
Récapitulation des conséquences financières
Les coûts supplémentaires annuels à la charge de la Confédération se répartissent
comme suit:
Mesures
Coûts estimés
(en million de
francs/année)
Immeubles de la Confédération
4–10
Subventions pour les constructions cofinancées
par la Confédération
3–8
Logements en coopérative du personnel fédéral
2–4
Immeubles relevant des EPF191
2
Programmes d’intégration et conseil
5–8
Evaluations
0,25
Subsides aux transports publics192
15
Total
31,25 à 47,25
5.2.4 
Frein aux dépenses
Dans le but de limiter les dépenses, l’art. 159, al. 3, let. b, Cst. dispose que les dis-
positions relatives aux subventions ainsi que les crédits d’engagement et les pla-
fonds de dépenses, s’ils entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20
millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de
francs, doivent être adoptés à la majorité des membres de chaque conseil. Tel est le
cas de l’art. 17 du projet de loi et du projet d’arrêté fédéral relatif au financement
des mesures prises dans le domaine des transports publics en faveur des personnes
handicapées.
5.3 
Conséquences pour les cantons et les communes
5.3.1 
Conséquences financières
Adaptation de constructions et installations
Les législations cantonales en matière de construction sont modernes puisqu’elles
tiennent compte, dans une large mesure, des besoins des personnes handicapées193.
On peut donc partir de l’hypothèse que l’adaptation des constructions cantonales et
communales accessibles au public ne devrait pas occasionner de coûts supplémentai-
 
191
On peut estimer la dépense totale à 10 millions de francs. Elle sera répartie sur les pro-
chaines années, selon le rythme de rénovation. Dans le tableau, on part de l’hypothèse
que cette dépense sera étalée sur 5 ans.
192
Il est prévu un plafond de dépenses de 300 millions de francs réparti sur 20 ans
(cf. art. 16 et 17).
193
Cf. ch. 2.3.2.3.

1694
res notables puisque lesdites législations obligent, d’ores et déjà, les maîtres
d’œuvre à prendre en compte les impératifs des personnes handicapées dans le cadre
des nouvelles constructions et souvent aussi lors de rénovations. La même remarque
vaut pour les installations dont les cantons ou les communes sont responsables
(parcs, piscines, stades, etc.).
C’est au niveau des voies piétonnes qu’il y a lieu de prendre certaines mesures.
Toutefois, le projet de loi ne prévoit l’adaptation de ces voies aux besoins des per-
sonnes handicapées que dans les constructions nouvelles et lors de rénovations de
grande ampleur. Ainsi donc, les cantons et les communes ne sont pas tenus
d’adapter immédiatement les voies piétonnes existantes aux besoins des personnes
handicapées.
Il est probable qu’à l’avenir de plus en plus de services à l’usager seront informati-
sés (renseignements sur le registre du commerce, contacts avec le service du con-
trôle des habitants, vote électronique, etc.). Cette évolution pourrait rendre moins
impérieuse la nécessité d’adapter les bâtiments anciens qui n’ont pas encore été
aménagés en conséquence.
Adaptation des prestations des cantons
Les cantons et les communes fournissent à un large public des prestations très diver-
ses: en matière de registres (registres foncier, du commerce et de l’état-civil), instal-
lations de loisirs et de sport, musées, théâtres, etc. En principe, ces prestations doi-
vent être accessibles aux personnes handicapées. Toutefois, dans l’état actuel des
choses, il est impossible de chiffrer les travaux d’adaptation nécessaires à cet effet.
Domaine scolaire
Le projet de loi exige, en particulier, que les cantons fassent en sorte que les enfants
malentendants et malvoyants puissent apprendre la langue des signes ou l’écriture
braille dans le cadre de l’enseignement de base. Là encore, l’intégration dans la
société doit, en règle générale, avoir la préséance sur des solutions moins coûteuses,
développées dans le cadre d’une scolarisation spéciale.
Frais de procédure
En ce qui concerne l’incidence des droits subjectifs (action ou recours au sens de
l’art. 7 du projet), nous renvoyons au ch. 5.2.1.
Transports publics
Dans le secteur des transports publics, ainsi que nous l’avons exposé au ch. 5.2.1, il
est nécessaire que les collectivités publiques allouent des moyens supplémentaires
pour accélérer le rythme des travaux de modernisation. En principe, le projet de loi
ne modifiera en rien la clef de répartition des charges entre la Confédération et les
cantons dans le domaine des transports publics. C’est pourquoi l’art. 17 prévoit que
la Confédération comme les cantons doivent accorder, dans les limites de leurs
compétences respectives en matière de financement des transports publics, des aides
financières aux entreprises concernées. Compte tenu du délai d’adaptation de 20
ans, on peut supputer que les cantons, à l’instar de la Confédération, auront à sup-
porter une charge supplémentaire de quelque 300 millions de francs, répartie toute-
fois sur la période susmentionnée. Pour de plus amples détails sur les coûts engen-
drés dans le domaine des transports publics, cf. ch. 5.4.2.

1695
5.3.2 
Effets sur l’état du personnel
L’application du projet de loi n’implique pas la création d’unités administratives ad
hoc au niveau des cantons ou des communes. Elle ne devrait donc avoir qu’une
incidence négligeable sur l’état du personnel.
5.4 
Conséquences économiques
5.4.1 
Accessibilité des constructions et installations
L’aménagement des constructions et installations accessibles au public profitera au
premier chef aux personnes à mobilité réduite et aux personnes aveugles ou mal-
voyantes, personnes qui doivent être considérées comme handicapées au sens du
projet de loi. Les adaptations susmentionnées faciliteront également l’existence des
personnes âgées, dont la mobilité et l’acuité visuelle ont baissé, ainsi que des adultes
accompagnés d’enfants en bas âge.
Il est à noter que, dans presque tous les cantons, le droit des constructions contient
des prescriptions qui obligent les maîtres d’oeuvre à tenir compte des besoins des
personnes handicapées194. Le projet de loi provoquera donc un renchérissement des
constructions bien inférieur à celui auquel il faudrait s’attendre s’il fallait procéder à
tous les aménagements nécessaires; en réalité, compte tenu du caractère moderne des
législations cantonales, les coûts supplémentaires ne devraient représenter qu’une
fraction de ce montant.
Depuis les années quatre-vingt déjà, les habitations qui bénéficient des mesures
d’encouragement de la construction de logements prises par la Confédération sont,
pour la plupart, conformes aux prescriptions sur l’adaptation des constructions aux
besoins des personnes handicapées, de sorte que, dans ce secteur, la loi ne devrait
entraîner que des coûts supplémentaires modiques. Elle ne concerne qu’environ
20 % des immeubles. Dans ceux-ci, les frais supplémentaires seront principalement
causés par l’installation d’ascenseurs (+ 4 %), par les aménagements extérieurs,
notamment lorsque l’immeuble est situé sur un terrain en pente ou que ses fonda-
tions ont été établies dans un sous-sol particulier (terrain rocheux, niveau élevé de la
nappe phréatique, etc.: + 4 à 6 %). En revanche, dans le secteur de la construction de
logements non soutenue par l’Etat, la proportion d’immeubles à aménager est plus
élevée. Elle se situe aux alentours de 60 % puisque, dans ce secteur, la norme
SN 521 500 n’a été jusqu’ici appliquée que parcimonieusement. Dans chaque cas,
les aménagements exigés par la loi devraient, comme dans le secteur bénéficiant de
l’encouragement de la Confédération, se traduire par des coûts supplémentaires
pouvant atteindre 4 à 10 %. De manière résumée et globale, nous pouvons estimer
que, dans le secteur de la construction de logements, les aménagements qui doivent
être apportés en faveur des personnes handicapées renchériront de 2,5 % en
moyenne les coûts totaux (terrain inclus), qu’il s’agisse de nouvelles constructions
ou de rénovations importantes.
L’obligation d’adapter aux besoins des personnes handicapées les bâtiments acces-
sibles au public renchérit les coûts de construction desdits bâtiments de 1 à 5 %, ce
 
194
Cf. ch. 2.3.2.3.

1696
dont profite le secteur de la construction (maîtres d’état, fabricants d’ascenseurs,
entreprises de jardinerie, paysagistes).
Les locataires d’immeubles de plus de huit logements bénéficieront d’un confort
accru (ascenseurs, accès exempts de seuils et d’escaliers). Le propriétaire peut, dans
la mesure où la situation régnant sur le marché le permet, répercuter sur les loyers
les coûts supplémentaires engendrés par les aménagements faits en faveur des per-
sonnes handicapées.
Les propriétaires seront concernés par la nouvelle loi dans la mesure où, ayant
construit une habitation collective de plus de huit logements, ils seront tenus d’en
assurer l’accessibilité aux personnes handicapées, la même obligation valant lors de
rénovations d’envergure. Quelque 17 milliards de francs ont été consacrés par des
personnes privées à la construction d’habitations et quelque 10 milliards à d’autres
constructions. En 1998, on a construit en Suisse 3437 habitations collectives com-
prenant au total 20 305 logements.
Quiconque, en qualité de propriétaire, exploite un hôtel, un restaurant, un bar ou un
tea-room ou en confie la gérance à un tiers195, sera tenu d’en aménager les locaux et
installations de façon à ce qu'ils soient adaptés aux besoins des personnes handica-
pées, que l’établissement soit neuf ou qu’il subisse une rénovation importante. Dans
quelle mesure l’offre ainsi améliorée permettra-t-elle aux entreprises de l’hôtellerie
et de la restauration de gagner de nouveaux clients? Et jusqu’à quel point la réper-
cussion des coûts supplémentaires sur les prix entraînera-t-elle une baisse de la
clientèle? Il est impossible de répondre avec précision à ces questions.
Les propriétaires d’autres bâtiments accessibles au public (p. ex., centres commer-
ciaux, bâtiments destinés à accueillir des manifestations ouvertes au public, ban-
ques) seront également tenus, lors de constructions nouvelles ou de rénovations
importantes, de prévoir les aménagements nécessaires aux personnes handicapées. A
la longue, les bâtiments qui n’auront pas été adaptés à ces besoins passeront pour
désuets et non conformes aux standards, appréciation qui pourrait bien se traduire
par une baisse de la clientèle.
Le projet de loi devrait être bénéfique au secteur secondaire. En effet, les aménage-
ments des constructions que le projet implique induiront de nombreuses commandes
supplémentaires qui profiteront aux entreprises des secteurs des machines (par ex.
ascenseurs) et de l’appareillage électrique et électronique.
5.4.2 
Accessibilité des transports publics
Parmi les domaines auxquels s’applique le projet de loi, celui des transports publics
occupe une place centrale. Souvent, s’agissant de personnes handicapées, on a ten-
dance à envisager des solutions faisant appel à des moyens de transport individuels
plutôt que collectifs. Pourtant, le projet de loi vise à créer les conditions propres à
permettre aux personnes handicapées de mener une existence aussi proche que
possible de celle des personnes exemptes de handicap, ainsi qu’à les intégrer dans la
vie quotidienne. C’est pourquoi, dans la mesure où il n’en résulte pas de dépenses
 
195
Nombre d’hôtels en 1999: 5826 ; nombre de restaurants, tea-rooms et bars en 1998:
20 577.

1697
disproportionnées, la mobilité des personnes handicapées doit être assurée de préfé-
rence par les moyens de transport publics plutôt que par des moyens individuels
spécialement adaptés et ce, quand bien même leur coût direct pourrait être inférieur.
En 1996, les chemins de fer titulaires d’une concession, y compris les CFF, ont
transporté 329,6 millions de personnes, chiffre auquel il faut ajouter les 183,7 mil-
lions de voyageurs transportés par d’autres moyens (chemins de fer à crémaillère,
funiculaires, téléphériques, etc.). Quant aux trams, trolleybus et bus, ils accueillent
chaque année 1,1 milliard de passagers. En 1997, les dépenses totales des CFF se
sont montées à 6631,4 millions de francs, les indemnités pour les prestations de
service public s’élevant pour leur part à 2360,6 millions. La même année, les com-
pagnies de chemin de fer bénéficiant d’une concession ont dépensé un montant total
de 1552,8 millions de francs et encaissé 640,2 millions de francs d’indemnités pour
les prestations de service public.
Afin d’évaluer les coûts qu’engendrera la mise en oeuvre du projet de loi dans le
secteur des transports publics, l’Office fédéral des transports a procédé à une en-
quête auprès des entreprises de transports de toutes les catégories (chemins de fer à
voie normale et à voie étroite, bus, trams, téléphériques et funiculaires, bateaux). Il
ressort de cette enquête que ce sont les chemins de fer qui devront supporter – de
loin - les coûts les plus élevés. Les chiffres ci-après tablent sur les hypothèses sui-
vantes: chaque convoi est équipé d’une voiture adaptée aux besoins des personnes
handicapées; dans les gares principales ainsi que dans un certain nombre d’autres
gares et stations bien déterminées (gares d’appui), la hauteur des quais est de 55 cm
si la voie est normale et de 35 cm si la voie est étroite. Par ailleurs, il était convenu
que les véhicules présentant une réserve restreinte de puissance ne seraient pas
équipés. Ces hypothèses posées, on estime que le coût total de la mise en oeuvre de
la loi oscillera – toutes catégories de moyens de transport confondues – entre 264
millions de francs (si le délai d’adaptation est de 25 ans) et 985 millions de francs (si
le délai d’adaptation est de 15 ans)196. A eux seuls, les travaux d’adaptation des
stations coûteront, selon le délai, de 185 à 488 millions de francs, le coût des amé-
liorations des systèmes d’information oscillant, pour sa part, entre 2,5 et 20 millions
de francs. Ces chiffres font bien ressortir que l’ampleur des charges engendrées par
l’aménagement des transports publics dépend du délai d’adaptation fixé par le lé-
gislateur. Plus ce délai est long, moins elles sont élevées. Sans aides financières
supplémentaires de la Confédération, les entreprises de transports publics devraient,
pour pouvoir couvrir les coûts additionnels susmentionnés, prendre de nouvelles
mesures de rationalisation ou encore réduire leurs prestations ou augmenter leurs
tarifs. Les transports publics perdraient ainsi nettement de leur attrait par rapport au
trafic privé.
L’obligation d’adapter les bâtiments et installations aux besoins des personnes
handicapées vaut aussi pour le secteur de l’aviation civile. Toutefois, le projet de loi
ne devrait occasionner aux compagnies aériennes et aux aéroports que des coûts
 
196
Dont 8,8 millions de francs à la charge des entreprises de transport par bus, 1 million à la
charge de La Poste, 190 millions à celle des chemins de fer à voie normale, 59,7 millions
à celle des chemins de fer à voie étroite, 4 millions à celle des téléphériques et funiculai-
res, enfin 720 000 francs à la charge des compagnies de navigation, dans l’hypothèse où
le délai d’adaptation serait de 25 ans. Un délai de 15 ans induirait la répartition suivante:
entreprises de transport par bus: 48 millions de francs; La Poste: 19,2 millions; trams:
3,9 millions; chemins de fer à voie normale: 609 millions; chemins de fer à voie étroite:
294,2 millions; téléphériques et funiculaires: 8 millions; compagnies de navigation:
2,4 millions.

1698
supplémentaires négligeables. En effet, toutes les compagnies ont mis au point un
programme d’accueil et d’accompagnement des passagers handicapés. De même,
dans une large mesure, l’infrastructure des aéroports est, d’ores et déjà, adaptée aux
besoins des personnes handicapées.
5.4.3 
Construction et équipement des véhicules
Le projet de loi permettra à la Confédération de mieux adapter la législation sur la
circulation routière, en particulier les prescriptions sur la construction et
l’équipement des véhicules, aux besoins des personnes handicapées.
L’aménagement des nouveaux véhicules des transports publics par la route (éléva-
teur latéral, rampe d’accès électrique, aire réservée aux chaises roulantes) occasion-
nera des coûts supplémentaires de l’ordre de 15 000 francs par véhicule. En tablant
sur un parc de quelque 5000 bus et 900 trams dont le délai de renouvellement est de
15 ans, on parviendrait à des coûts supplémentaires d’environ 6 millions de francs
par année. L’adaptation des véhicules existants serait plus onéreuse et ne serait
économiquement guère proportionnée.
Le projet de loi devrait être bénéfique au secteur secondaire. L’obligation d’adapter
les véhicules aux besoins de ces personnes se traduira par des commandes supplé-
mentaires pour l’industrie des machines et des appareillages électriques et électroni-
ques et pour l’industrie des véhicules (véhicules ferroviaires, bus).
5.4.4 
Prestations
Le projet de loi a des incidences sur les fournisseurs privés de prestations commer-
ciales et culturelles accessibles au public (cinémas, théâtres, restaurants, hôtels,
télévision, stades, détaillants, opérateurs Internet, etc.). Sont en particulier compris
dans le champ d’application de la loi une bonne vingtaine de théâtres régulièrement
subventionnés, quelque 450 salles de cinéma exploitées à titre commercial et, enfin,
quelque 900 musées. Quiconque offre des prestations au public ne saurait, de ma-
nière générale, en interdire l’accès aux personnes handicapées et ainsi les désavanta-
ger en raison de leur handicap. Le projet de loi, cependant, n’oblige pas à adapter les
prestations proprement dites aux besoins des handicapés. Ainsi, le propriétaire d’un
cinéma n’a aucune obligation de projeter un film sous-titré ni de doter la salle de
moyens acoustiques destinés aux malentendants. Les journaux ne sont pas non plus
tenus d’avoir une édition en écriture braille.
Les propriétaires des bâtiments dans lesquels sont offertes des prestations sont tenus
d’aménager ceux-ci en fonction des besoins des personnes handicapées, dans le
cadre de constructions nouvelles ou de rénovations intégrales. Les travaux nécessai-
res porteront non seulement sur l’accès au bâtiment, mais encore sur tous les espaces
accessibles au public tels que le hall d’entrée, les W-C, etc. Les propriétaires de
bâtiments abritant des commerces de détail devront veiller, par exemple, à ce que les
locaux de vente et les caisses soient accessibles en fauteuil roulant et à ce que les
ascenseurs puissent être empruntés sans problème par les aveugles et malvoyants.

1699
En accroissant la mobilité des personnes handicapées, les adaptations apportées aux
transports publics devraient profiter indirectement à l’industrie touristique, qui
pourrait perdre cependant d’autres clients par suite du renchérissement des coûts.
En ce qui concerne les prestations des collectivités publiques, cf. ch. 5.2.1 et 5.3.1.
5.4.5 
Informatique
Le fait que le nombre de services offerts sur des plates-formes informatiques telles
qu’Internet ne cesse de s’accroître facilite la vie quotidienne de nombreuses person-
nes handicapées. L’informatique ouvre de nouvelles perspectives de communication
et permet le téléachat de biens et de marchandises, avantage dont profitent en parti-
culier les personnes à mobilité réduite. Grâce à des moyens auxiliaires adaptés, les
malvoyants sont ordinairement en mesure de lire et de rédiger des textes à l’écran.
La notion de prestation au sens du projet de loi englobe également les services
offerts sur Internet. Il convient de veiller à ce que ceux qui peuvent intéresser les
personnes handicapées ne soient pas communiqués exclusivement par l’image, cette
technique ne convenant guère, pour ne pas dire pas du tout, aux malvoyants. En
matière d’informatique également, les collectivités publiques sont tenues d’adapter
leurs prestations aux besoins des personnes handicapées, les fournisseurs privés
n’ayant, dans ce domaine, que l’obligation de respecter l’interdiction des discrimi-
nations. Il faut cependant bien admettre qu’en ce qui concerne Internet, réseau de
communication mondial, l’impact que peut avoir la législation suisse est très limité.
5.4.6 
Télécommunications
Les services de télécommunication ont une importance capitale pour les personnes
handicapées. Aussi doivent-elles pouvoir y accéder avec le moins d’obstacles possi-
ble. L’opérateur qui assure le service universel est tenu d’exploiter un réseau de
cabines publiques. Or, présentement, on assiste en la matière à une concentration de
l’offre en certains endroits et à une raréfaction de l'offre dans d'autres zones.
L’ordonnance du 6 octobre 1997 sur les services de télécommunication (OST) pré-
voit l’installation de cabines publiques dans les endroits où le besoin s’en fait sentir,
mais au moins une par commune politique197. Ces cabines doivent être adaptées, si
elles ne l’ont pas déjà été, aux besoins des personnes souffrant d’une déficience
sensorielle et des personnes à mobilité réduite.
Les cabines téléphoniques publiques exploitées par Swisscom sont toutes équipées
d’un amplificateur de son. Elles permettent également le raccordement inductif
d’appareils acoustiques ainsi que l’utilisation d’un appareil de transcription des
communications. Toutefois, à l’heure actuelle, 30 % seulement d’entre elles sont
accessibles en fauteuil roulant. Si, compte tenu du rythme de renouvellement usuel,
Swisscom adapte chaque année 300 cabines sur les quelque 5700 qui ont besoin
d’être aménagées, la Suisse ne disposera d’un réseau complet de cabines accessibles
aux handicapés que dans une vingtaine d’années. La modernisation immédiate de
ces cabines coûterait quelque 35 millions de francs. Il serait également envisageable
d’équiper les personnes à mobilité réduite d’un téléphone mobile. Le nombre de ces
 
197
Cf. art. 15, let. e; RS 784.101.1

1700
personnes étant approximativement de 35 000, le coût de l’opération se chiffrerait à
10 millions de francs environ. Toutefois, comme toutes les personnes handicapées
ne peuvent pas faire un usage optimal du téléphone mobile et qu’au surplus, en
téléphonie mobile, les communications coûtent plus cher, il ne peut s’agir là que
d’une solution de rechange d'un intérêt très relatif. De surcroît, l’entretien et le
renouvellement de ces appareils sont assez onéreux.
5.4.7 
Emissions destinées aux sourds et aux malentendants
Afin de rendre la télévision accessible aux personnes sourdes ou malentendantes, il
y a lieu d’assurer systématiquement le sous-titrage ou la traduction en langue des
signes d’un certain nombre d’émissions soigneusement sélectionnées qui sont diffu-
sées à l’échelle nationale ou dans une région linguistique. A la SSR, le coût du sous-
titrage s’élève à 2,55 millions de francs, dont 1,15 million sont pris en charge par
l’assurance-invalidité. Dans l’hypothèse où l’on étendrait l’obligation de diffuser
des émissions sous-titrées ou traduites en langue des signes à tous les diffuseurs
offrant des programmes à l’échelle nationale ou dans une région linguistique, ceux-
ci devraient supporter des coûts supplémentaires comparables à ceux qui sont occa-
sionnés à la SSR (cf. ch. 4.4.5).
5.4.8 
Conséquences pour les employeurs privés
Le projet de loi ne contient pas de dispositions obligeant les employeurs privés à
occuper des personnes handicapées ou prévoyant des mécanismes d’incitation à
l’emploi de telles personnes. Dans la teneur proposée ici, la loi ne devrait donc pas
avoir d’incidence notable pour les employeurs du secteur privé. Dans le cadre de la
4e révision de l’AI, divers mécanismes d’incitation ont, d’ores et déjà, fait l’objet
d’une analyse198. Toutefois, le coût de tels mécanismes étant indéterminé pour
l’instant et les effets que l’on peut en escompter n’apparaissant pas clairement, nous
avons renoncé à approfondir cet aspect dans le présent message. Cependant, un
groupe de travail interdépartemental étudie la question dans les détails. Il déposera
son rapport en été 2001199.
5.5 
Aspects pratiques de l’exécution
Le projet de loi définit des standards minimums pour des domaines (transports
publics, constructions, communications, enseignement) déjà réglés par l’Etat, qu’il
s’agisse de la Confédération ou des cantons; mais il ne régit pas de domaines nou-
veaux ni ne détermine de procédures nouvelles. Ainsi la définition des inégalités, si
elle confère aux règles actuelles une perspective plus large dès lors que leur applica-
tion doit tenir compte des besoins des personnes handicapées, n’institue pas en elle-
même des procédures, mais vient se greffer sur celles qui existent déjà. L’exécution
de la loi ne réclame donc pas d’instances ni de procédures administratives spéciales
 
198
«Mécanisme d’incitation à l’emploi des personnes handicapées», Rapport du groupe de
travail «Mécanismes d'incitation» du 26 mars 1999.
199
Cf. ch. 4.4.4

1701
qui viendraient doubler celles déjà en place. Elle implique, au contraire, la prise en
considération des intérêts des personnes handicapées dans le cadre des procédures
ordinaires, en particulier lors des procédures d’autorisation de construire, d’adop-
tion de plans ou d’octroi de concessions. En ce sens, elle respecte le principe de la
coordination des procédures, dès lors que c’est l’autorité chargée de trancher la
question principale de fond qui devra aussi examiner l’adéquation et la conformité
des installations aux besoins des personnes handicapées.
Quant à la durée des procédures, elle ne devrait pas, après la période d’ajustement à
la nouvelle loi, être rallongée du seul fait qu’il faudra tenir compte de nouvelles
exigences légales en matière de constructions ou d’offres de prestations. A cet égard,
l’aménagement de délais d’adaptation confortables permet aux entrepreneurs d’anti-
ciper à temps les mesures concrètes à prendre pour rendre leurs installations con-
formes aux besoins des personnes handicapées.
Par ailleurs, il est prévu que la Confédération adopte des normes techniques nou-
velles. Ces normes seront élaborées après consultation des milieux concernés (can-
tons, entreprises de transports, organisations d’aide aux handicapés). Elle peut aussi
légiférer en renvoyant à des normes techniques élaborées par des particuliers.
En ce qui concerne les droits subjectifs, leur mise en œuvre relève des autorités
ordinairement compétentes d’après les règles de procédure des diverses collectivités
publiques considérées (tribunaux cantonaux, autorités administratives cantonales ou
fédérales). En revanche, la loi ne requiert pas l’institution d’une instance spéciale
chargée de l’exécution. Au niveau fédéral, l’exécution de la loi incombera, en pre-
mier lieu, aux unités de l’administration centrale dans le cadre de leur domaine de
compétence ordinaire (transports, constructions et logistique, communications,
protection sociale, personnel fédéral, etc.).
Relevons, enfin, que le fait d’accorder aux organisations d’aide aux personnes han-
dicapées le droit de recourir permet de concentrer les procédures sur des questions
centrales et peut contribuer à prévenir la multiplication des actions individuelles et
la dispersion des efforts.
6 
Programme de la législature
L’égalité juridique entre les personnes handicapées et les autres membres de notre
société ainsi que l’élimination des inégalités qui frappent les personnes handicapées
constituent l’objet des Grandes lignes R20 du Programme de la législature 1999–
2003200 et la présentation du projet de loi et du message est annoncée dans
l’annexe 2 (section 3.1 «Sécurité sociale; santé publique», rubrique «Objets des
Grandes lignes»)201.
 
200
FF 2000 2192; cf. aussi 2207.
201
FF 2000 2229

1702
7 
Droit international
7.1 
Organisation des Nations Unies (ONU)
7.1.1 
Recommandations et programmes
Il y a longtemps déjà que les Nations Unies et d’autres organisations internationales
se préoccupent des droits des personnes handicapées. Au cours des années septante,
l’Assemblée générale de l’ONU a adopté deux déclarations202 relatives aux droits de
ces personnes. Une année après la clôture de l’Année internationale des personnes
handicapées (1981), elle a adopté le Programme Mondial d’Action (PMA) concer-
nant les personnes handicapées203.
Afin de laisser aux Etats et aux organisations un délai suffisant pour mettre en œuvre
le PMA, l’Assemblée générale a proclamé les années 1983 à 1992 «Décennie des
Nations Unies pour les personnes handicapées»204. L’un des résultats essentiels de la
Décennie a été l’adoption par l’Assemblée générale, en 1993, des Règles standard
sur l’égalisation des opportunités pour les personnes handicapées205. Si ces règles
n’ont pas une portée juridique impérative, elles n’en obligent pas moins les gouver-
nements à prendre, du moins sur les plans politique et éthique, des mesures propres
à assurer l’égalité de traitement aux personnes handicapées.
7.1.2 
Conventions
7.1.2.1 
L'interdiction générale de la discrimination posée
par les Pactes
Dans le domaine des droits de l’homme, il n’existe encore aucun instrument inter-
national contraignant qui traite spécifiquement des droits des personnes handica-
pées. Toutefois, les conventions, en particulier les plus récentes, se réfèrent parfois
aux personnes handicapées. Les Pactes des Nations Unies de 1966 ne contiennent,
eux non plus, aucune disposition traitant expressément des droits des personnes
handicapées. Celles de leurs clauses qui posent le principe de l’interdiction générale
de la discrimination206 ne citent pas le handicap parmi les critères susceptibles d’être
à l’origine d’une discrimination. Mais les personnes handicapées peuvent, évidem-
ment, se prévaloir de cette clause générale.
 
202
Déclaration des droits des personnes handicapées, du 9 décembre 1975 (Résolution 3447
[XXX]) et Déclaration des droits du déficient mental, du 20 décembre 1971 (Résolution
2856 [XXVI]).
203
Adopté par l’Assemblée générale le 3 décembre 1982, Résolution A/37/52.
204
Résolution 37/53.
205
Annexe à la Résolution A/48/96 de l’Assemblée générale du 20 décembre 1993.
206
Art. 2 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (Pacte I);
art. 2 et 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (Pacte II).

1703
7.1.2.2 
Pacte international relatif aux droits économiques,
sociaux et culturels
En 1994, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels a adopté à propos
du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (Pacte
I207) une Observation générale qui a trait aux personnes souffrant d’un handicap208.
Le projet de loi sur l’égalité pour les handicapés satisfait à plusieurs des exigences
qui y sont formulées.
En relation avec l’art. 6, qui garantit à toute personne le droit d’obtenir la possibilité
de gagner sa vie par un travail librement choisi ou accepté, le comité, s’inspirant des
règles standard mentionnées plus haut, exige que les personnes handicapées aient la
même possibilité que les autres de trouver un travail productif et rémunéré sur le
marché de l’emploi. Afin que cette égalité soit effective, il importe, estime le comité,
d’éliminer tout d’abord les obstacles qui les empêchent d’accéder à une place de
travail (ch. 22). Sur ce point, le comité ne se borne pas à mentionner l’accessibilité
en fauteuil roulant; il exhorte les gouvernements à veiller à ce que les moyens de
transport soient aussi accessibles aux personnes atteintes d’un handicap. En effet,
estime le comité, l’accessibilité à des moyens de transport appropriés et, au besoin,
adaptés au cas individuel constitue pour une personne handicapée la condition sine
qua non pour qu’elle puisse exercer presque tous les droits garantis par le Pacte I
(ch. 23).
En ce qui concerne l’art. 7, qui reconnaît le droit qu’a toute personne de jouir de
conditions de travail justes et favorables, le comité relève qu’un travailleur handica-
pé ne doit subir aucune discrimination ni en matière de rémunération, ni en ce qui
concerne les autres conditions de travail, dans la mesure où il fournit un travail de
valeur égale à celui des autres travailleurs (ch. 25).
L’art. 15 du Pacte I reconnaît à chacun le droit de participer à la vie culturelle et de
bénéficier du progrès scientifique. Il s’agit là d’un droit important si on le considère
dans le contexte du projet de loi sur l’égalité pour les personnes handicapées. Les
règles standard précédemment citées prévoyaient déjà que «les Etats devraient faire
en sorte que les handicapés aient la possibilité de mettre en valeur leur potentiel
créatif, artistique et intellectuel». Les Etats doivent également veiller à ce que les
personnes handicapées aient accès aux activités culturelles ainsi qu’aux installations
de loisirs et de sport et aux infrastructures touristiques (ch. 36). En outre et de ma-
nière générale, ils doivent attirer l’attention de la population sur le fait qu’une per-
sonne handicapée a les mêmes droits que les autres personnes de fréquenter les
restaurants, les hôtels, les installations de loisirs et les manifestations culturelles (ch.
39).
 
207
RS 0.103.1
208
Observation générale no 5 [11] (1994). Le comité y relève l’obligation qu’ont les Etats
parties de «prendre des mesures concrètes pour réduire les désavantages structurels et ac-
corder un traitement préférentiel approprié aux personnes souffrant d’un handicap, afin
d’arriver à assurer la participation pleine et entière et l’égalité, au sein de la société, de
toutes ces personnes» (ch. 9). A cet égard, il souligne que non seulement les pouvoirs pu-
blics mais encore le secteur privé sont soumis à une réglementation visant à garantir un
traitement équitable aux personnes souffrant d’un handicap (ch. 11).

1704
7.1.2.3 
Convention relative aux droits de l’enfant
L’art. 2 de la Convention relative aux droits de l’enfant du 20 novembre 1989209 cite
expressément le handicap parmi les critères discriminatoires. Au surplus, l’art. 23
reconnaît aux enfants mentalement ou physiquement handicapés le droit de «mener
une vie pleine et décente, dans des conditions qui garantissent leur dignité, favori-
sent leur autonomie et facilitent leur participation active à la vie de la collectivité».
7.1.3 
Organisation internationale du travail
En ce qui concerne les droits des personnes handicapées dans le monde du travail,
l’Organisation internationale du travail a adopté la Convention no 159 et la Recom-
mandation no 168 concernant la réadaptation professionnelle et l’emploi des person-
nes handicapées210. La Suisse a ratifié ladite convention le 20 juin 1985. Celle-ci est
entrée en vigueur pour la Suisse une année plus tard211. La loi sur l’égalité pour les
personnes handicapées contribuera, dans une mesure non négligeable, au respect de
l’objectif de cette convention, à savoir «garantir que des mesures de réadaptation
professionnelle appropriées soient accessibles à toutes les catégories de personnes
handicapées et promouvoir les possibilités d’emploi des personnes handicapées sur
le marché libre du travail» (art. 3).
7.2 
Conseil de l’Europe
7.2.1 
Recommandation
Le Conseil de l’Europe, également, s’est préoccupé des droits des personnes handi-
capées. En 1992, a été adoptée la Recommandation No R (92) 6 du Comité des
ministres aux Etats membres relative à une politique cohérente pour les personnes
handicapées. Elle appelle les gouvernements à veiller à ce que les personnes handi-
capées soient, dans toute la mesure du possible, intégrées dans le monde du travail
ainsi que dans la vie sociale et culturelle, ce qui implique qu’elles puissent avoir
accès aux bâtiments et moyens de transport212.
 
209
RS 0.107
210
Cf. également la Recommandation no 99 (1955) concernant la réadaptation profession-
nelle et l’emploi des invalides.
211
RS 0.822.725.9; FF 1984 II 438
212
Le problème de la discrimination des personnes handicapées continue de faire l’objet de
travaux au sein du Conseil de l’Europe. Ainsi le Comité pour la réadaptation et
l’intégration des personnes handicapées (CD-P-RR) et un de ses groupes de travail ont
procédé à une récapitulation et à une analyse comparative des législations topiques des
Etats membres (le groupe de travail a déposé son rapport en octobre 2000).

1705
7.2.2 
Convention européenne de sauvegarde des droits
de l’homme et des libertés fondamentales et
Protocole no 12
En la cause Botta contre Italie213, la Cour européenne des droits de l’homme a dû
statuer sur la question de savoir si l’Italie pouvait être tenue de pourvoir à ce qu’un
établissement de bains privé permette à des personnes handicapées d’accéder à la
plage et à la mer et leur rende accessibles les installations sanitaires. La Cour a dénié
qu’une telle obligation puisse découler de l’art. 8 de la Convention européenne de
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH)214, qui
garantit le respect de la vie privée et familiale215. Dans la cause X. et Y. contre Pays-
Bas216, elle a en revanche jugé que l’on pouvait inférer du même art. 8 CEDH que
l’Etat avait une obligation de s’ingérer, parce que le législateur a le devoir de sanc-
tionner le viol de personnes handicapées.
L’art. 14 CEDH interdit toute discrimination dans l’exercice des droits et libertés
garantis par ladite convention et ses protocoles additionnels. L’énumération des
critères discriminatoires qui figure dans cette disposition n’est pas exhaustive. Toute
distinction qui serait fondée sur le handicap et qui ne se justifierait pas objective-
ment serait couverte au titre de la clause subsidiaire interdisant la discrimination du
fait de «toute autre situation»; cette clause recouvre toutes les caractéristiques sus-
ceptibles de distinguer une personne. Toutefois l’art. 14 CEDH n’a pas de portée
autonome. Aussi ne peut-on s’en prévaloir qu’en relation avec d’autres droits garan-
tis par la CEDH ou ses protocoles additionnels. Notons que jusqu’à présent la Cour
n’a pas eu à statuer, sous l’angle de l’art. 14, sur des cas de discrimination de per-
sonnes handicapées217.
Le Protocole no 12 à la CEDH vise à conférer à l’art. 14 CEDH une applicabilité
générale et autonome. Adopté par le Comité des ministres le 27 juin 2000, il est
ouvert à la signature depuis le 4 novembre 2000. Il entrera en vigueur après qu’il
aura été ratifié par dix Etats membres. A l’heure actuelle, on ne sait pas encore
l’attitude qu’adoptera la Cour à l’égard du Protocole no 12, lorsqu’elle sera saisie de
plaintes concernant les droits de personnes handicapées. En prévision de la signature
et de la ratification de ce protocole, nous ferons procéder à une analyse fouillée de la
législation interne et nous consulterons les cantons. Une chose est sûre cependant: le
projet de loi sur l’égalité pour les personnes handicapées est conforme aux exigen-
ces posées par la CEDH.
 
213
Arrêt du 24 février 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998, 412 s.
214 RS 0.101
215
«Or en l’espèce, le droit revendiqué par M. Botta, à savoir celui de pouvoir accéder à la
plage et à la mer loin de sa demeure habituelle pendant ses vacances, concerne des rela-
tions interpersonnelles d’un contenu si ample et indéterminé qu’aucun lien direct entre
les mesures exigées de l’Etat pour remédier aux omissions des établissements de bains
privés et la vie privée de l’intéressé, n’est envisageable» (ch. 35 de l’arrêt).
216
Arrêt du 26 mars1985, Série A no 91.
217
Cela n’a pas non plus été le cas dans les arrêts Botta c/Italie, cf. ch. 39, et X. et Y. c/Pays-
Bas, cf. ch. 32.

1706
7.2.3 
Charte sociale européenne
La Suisse a signé la Charte sociale européenne le 6 mai 1976, mais ne l’a pas encore
ratifiée. Cet instrument mentionne expressément les personnes handicapées lorsqu’il
traite du droit à la formation professionnelle (art. 10). L’art. 15, quant à lui, énumère
les mesures à prendre pour garantir le respect du droit à la formation professionnelle
des personnes handicapées ainsi que leur intégration ou leur réinsertion dans le
monde du travail et dans la vie en société.
7.3 
Communauté européenne
Le projet de loi que nous proposons est, dans une large mesure, en harmonie avec le
droit de la Communauté européenne (CE), qui, depuis 1999, date de l’entrée en
vigueur du Traité d’Amsterdam, s’est dotée expressément de compétences dans le
domaine de l’intégration des personnes handicapées218, compétences qui sont issues
d’un nouveau concept en matière de protection des droits de la personne219. La
nouvelle conception, qui met l’accent tant sur la prévention que sur l’élimination des
obstacles concrets et non plus sur l’assistance, reconnaît aux personnes handicapées
les mêmes droits fondamentaux que ceux reconnus aux autres personnes et leur
garantit l’égalité des chances quant à la participation à la vie de la communauté.
Selon la nouvelle clause de non-discrimination que contient l’art. 13 du Traité ins-
tituant la Communauté européenne (Traité CE), le Conseil peut – sur proposition de
la Commission et après avoir entendu le Parlement européen – adopter à l’unanimité
des mesures propres à combattre les discriminations, notamment celles qui sont
fondées sur le handicap. Conformément à la Déclaration no 22, annexée à l’acte final
d’Amsterdam et relative aux personnes handicapées, les institutions de la Commu-
nauté doivent tenir compte des besoins des personnes handicapées dans le processus
d’harmonisation des prescriptions juridiques visant à réaliser le marché unique.
Cet art. 13 du traité ne confère donc pas à la personne handicapée des droits directs
dont elle pourrait, avant même que des dispositions d’exécution aient été adoptées,
se prévaloir devant les autorités judiciaires nationales. En revanche, l’art. 21 du
projet de Charte européenne des droits fondamentaux pose une interdiction générale
de la discrimination, notamment à l’égard des personnes handicapées. Quant à l’art.
26, il leur garantit l’intégration sur les plans social et professionnel ainsi que la
participation à la vie de la communauté220. La Charte communautaire des droits
 
218
Les multiples résolutions, décrets, décisions, rapports, conclusions et communications
adoptés antérieurement par les organes communautaires aux fins d’éliminer les discrimi-
nations à l’égard des personnes handicapées et de favoriser leur intégration n’avaient pas
de portée juridique contraignante. Cf. communication de la Commission au Conseil, au
Parlement européen, au Comité des affaires économiques et sociales ainsi qu’au Comité
des régions, concernant certaines mesures adoptées par l’Union aux fins de lutter contre
les discriminations COM (1999) 564 final du 25.11.1999, annexe II.
219
Voir la résolution du Conseil des Ministres du 20 décembre 1996 sur l’égalité des chan-
ces des personnes handicapées, J.O.C.E 1997 C 12 , p. 1. Selon ce nouveau concept, les
différents obstacles qui empêchent les personnes handicapées de bénéficier de chances
égales et de participer pleinement à la vie de la communauté doivent être répertoriés et
éliminés.
220
«L’Union reconnaît et respecte le droit des personnes handicapées à bénéficier de mesu-
res visant à assurer leur autonomie, leur intégration sociale et professionnelle et leur par-
ticipation à la vie de la communauté.»

1707
sociaux des travailleurs du 9 décembre 1989 statuait déjà (au numéro 26) que toutes
les personnes handicapées, quelles que soient la cause et la nature de leur handicap,
devaient pouvoir bénéficier de mesures complémentaires concrètes propres à favo-
riser leur intégration professionnelle et sociale, lesdites mesures devant – aux fins
de faciliter les conditions de vie et compte tenu des capacités des personnes concer-
nées – s’étendre aux domaines de la formation professionnelle, de l’ergonomie, de
l’accessibilité, de la mobilité, des moyens de transport et du logement221. Le prin-
cipe de non-discrimination des personnes handicapées peut, en définitive, être inter-
prété à la lumière des normes définissant la politique sociale (art. 136 à 145 du
Traité CE) et portant sur la protection de la santé (art. 152 du Traité CE).
Le 27 novembre 2000, le Conseil, se fondant sur l’art. 13 du Traité CE, a édicté la
Directive 2000/78/CE portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de
traitement en matière d’emploi et de travail222. Cette nouvelle directive fait partie du
même train de mesures que la Directive relative à la mise en œuvre du principe de
l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine
ethnique223 et que le Programme d’action communautaire de lutte contre la discri-
mination224. Une fois mise en œuvre par les Etats membres d’ici trois à six ans, la
nouvelle directive conférera, sur tout le territoire de la Communauté, un droit sub-
jectif à ne pas subir de discrimination fondée sur la religion ou les convictions, sur
un handicap, sur l’âge ou sur l’orientation sexuelle, en ce qui concerne l’emploi et le
travail225. Le champ d’application de cette directive vise l’accès à un emploi ou à
une profession (y compris les critères de sélection et les conditions de recrutement),
la promotion, la formation professionnelle et la formation continue, les conditions
d’emploi et de travail (y compris les conditions de licenciement et de rémunération),
ainsi que l’affiliation à une organisation de travailleurs ou d’employeurs; la directive
s’applique, en outre, à toutes les personnes, tant dans le secteur public que dans le
secteur privé. Quant à la protection juridique (art. 9), les personnes qui font valoir
une atteinte à leur droit ont la faculté de se prévaloir du principe de l’égalité devant
une autorité judiciaire et/ou administrative, ou encore devant une autorité de conci-
liation, même si les rapports de travail ont cessé. La directive ne remet toutefois pas
en cause les dispositions des droits nationaux qui fixent un délai pour intenter ac-
tion226. L’exercice du droit d’agir en justice est, en outre, renforcé par le fait que les
organisations sont habilitées à recourir au nom des personnes lésées (recours
d’organisation). En ce qui concerne le fardeau de la preuve, il appartient à l’intimé,
si les faits établis permettent de présumer l’existence d’une discrimination directe ou
indirecte, de prouver qu’il n’y a pas eu violation du principe de l’égalité de traite-
ment (art. 10).
Aux fins d’éliminer les discriminations des personnes handicapées, les autorités
communautaires se sont jusqu’ici principalement efforcées d’instaurer une égalité
 
221
Cf. J.O.C.E. 1997 C 12, p.1.
222
Cf. J.O.C.E. 2000 L 303, p. 16.
223
Directive 2000/43/CE du 29 juin 2000 portant application du principe de l’égalité de
traitement sans discrimination fondée sur la race ou l’origine etnique, J.O.C.E 2000 L
180, p. 22.
224
J.O.C.E. 2000 L 303, p. 23.
225
La discrimination fondée sur le sexe est la seule à ne pas être citée dans cette énuméra-
tion. Cependant, elle est, d’ores et déjà, l’objet d’une ample réglementation communau-
taire datant des années septante ainsi que d’une clause du Traité CE (art. 141) permettant
de prendre les mesures ad hoc dans le domaine de l’emploi.
226
Cf. l’arrêt rendu par la CJE en la cause C-185/97, Coote contre Granada Hospitality
Ltd.,Rec. 1998, I-5199.

1708
des chances au niveau de l’embauche et d’assurer l’intégration des personnes handi-
capées sur le marché du travail, ces efforts s’ajoutant aux mesures générales
d’intégration et de promotion de l’égalité des droits227. En revanche – et en dépit de
nombreuses interventions parlementaires – la Communauté européenne n’a pas
encore adopté de mesures et normes juridiques visant à éliminer les discriminations
auxquelles sont exposées les personnes handicapées en matière de transports publics
et privés et, partant, à favoriser leur mobilité228.
8 
Bases juridiques
8.1 
Constitutionnalité du projet de loi
8.1.1 
Art. 8, al. 4
Le projet de loi met en œuvre l’art. 8 Cst., c’est-à-dire le mandat que l’al. 4 de cet
article donne au législateur.
L’al. 4 s’adresse au législateur cantonal aussi bien qu’au législateur fédéral, chacun
étant chargé d’agir dans les domaines où il est compétent. Or, selon l’interprétation
qu’en donnent ordinairement la pratique229 et la doctrine230, la garantie fédérale
d’un droit fondamental ne confère pas, à elle seule, de compétence nouvelle au
législateur fédéral. En d’autres termes, dans la mesure où la garantie d’un droit
fondamental est comprise comme impartissant un mandat au législateur – ce que
l’art. 35, al. 1, Cst, fait, de manière globale, pour tous les droits fondamentaux 231 –,
elle ne modifie pas pour autant le partage des compétences entre la Confédération et
les cantons et le législateur fédéral n’interviendra que dans les domaines que la
 
227
Cf. Résolution du Conseil du 17 juin 1999 concernant l’égalité des chances à accorder
aux personnes handicapées en matière d’emploi (J.O.C.E 1999 C 186, p. 3); Résolution
du Conseil du 22 février 1999 relative aux Lignes directrices de la politique de l’emploi
pour 1999 (J.O.C.E 1999 C 69, p. 2).
228
Cf. Recommandation du Conseil relative à la délivrance d’une carte de stationnement aux
personnes handicapées (J.O.C.E 1998 L 167, p. 25). La Commission s’attelle actuelle-
ment à la mise au point du libellé définitif d’une Directive sur la construction et
l’équipement des véhicules omnibus, directive qui comprendra des prescriptions visant à
améliorer l’accessibilité des personnes à mobilité restreinte auxdits moyens de transport
(cf. J.O.C.E 1972 C 72, p. 22).
229
Voir, p. ex., le message du Conseil fédéral concernant le projet de loi sur l’égalité entre
femmes et hommes, du 24 février 1993, FF 1993 I 1236 (où la compétence du législateur
fédéral a été fondée sur l’art. 4, al. 2, mais aussi sur les art. 34ter et 64 aCst.). De la même
manière, il a été admis qu’une loi fédérale sur l’aide à la presse ne pouvait pas se fonder
sur la garantie fédérale de la liberté de la presse, mais qu’il fallait, pour lui assurer une
base, introduire dans la Constitution fédérale une nouvelle disposition (qui, jusqu’à
maintenant, n’a pas été adoptée); cf. D. Barrelet, Droit de la communication, 1998,
p. 15–16, nos 46 à 48.
230
Cf. F. Fleiner – Z. Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 1949, p. 90–91, 242–
243 (il est vrai que Z. Giacometti partait de l’idée, aujourd’hui contestée, qu’en principe
un droit fondamental, parce qu’il est directement applicable, se passe de législation
d’exécution); Y. Hangartner, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, II, 1982,
p. 55; U. Häfelin / W. Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4e éd., 1998, p. 99,
no 282. On trouve une opinion plus nuancée, c’est-à-dire moins négative, chez:
P. Saladin, in Commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 3 (1986), no 182; J.
F. Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, vol. I, 1991, no 699, p. 500 et 501; J. P.
Müller, Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, 1982, p. 127.
231
FF 1997 I 193 s.

1709
Constitution fédérale soumet à sa compétence; le soin d’agir dans les autres domai-
nes incombe au législateur cantonal232.
Cette conception, qui s’explique par le souci de ne pas dénaturer le partage consti-
tutionnel des compétences, s’applique surtout à des garanties de droits fondamen-
taux traditionnels (p. ex., la liberté de la presse, la liberté religieuse, la liberté de
réunion), qui ne sont pas assorties d’un mandat législatif spécifique. A leur égard,
seul le mandat législatif global de l’art. 35, al. 1, Cst. est applicable. Si, en revanche,
le droit fondamental est accompagné d’un mandat législatif spécifique, fondé sur des
notions qui ont besoin d’être interprétées, il peut être problématique de laisser aux
organes d’application du droit (autorités cantonales, tribunaux, Conseil fédéral dans
l’exercice de son pouvoir de surveillance) le soin de les définir dans des cas
d’espèce. Il est plus conforme au principe démocratique, de même qu’à l’idée de
l’unité du droit fédéral et de la prévisibilité de son contenu, d’en charger le législa-
teur fédéral.
Rappelons, dans ce contexte, que le Parlement a débattu, au siècle dernier déjà, de la
question de la concrétisation d’un droit fondamental en relation avec un mandat
législatif. C’était à propos de la notion d’enseignement «suffisant», utilisée par
l’art. 27, al. 2, aCst. (art. 19 et 62, al. 2, Cst.). Si, en 1874, l’annonce expresse d’une
réglementation fédérale fut écartée, c’est que le Parlement, pour une raison politi-
que, craignait une intervention fédérale de nature préventive et centralisatrice et lui
préférait un contrôle exercé par les juges et par les autorités de surveillance233. La
question fut toutefois reprise quelques années plus tard. Un rapport du Département
fédéral de l’intérieur, de 1878, conclut à l’existence d’une compétence législative
fédérale au moins facultative. Le Conseil fédéral se rallia à cette thèse dans un mes-
sage du 3 juin 1880 et l’Assemblée fédérale la fit sienne dans un arrêté de portée
générale du 14 juin 1882234. L’arrêté fut, certes, rejeté dans un référendum du
26 novembre 1882, mais ce vote négatif, à nouveau explicable par une réaction
politique (crainte de ce que les adversaires appelaient le «bailli scolaire»), ne tran-
chait pas pour autant la question de la constitutionnalité d’une réglementation fédé-
rale. Dans la doctrine, en revanche, les avis sont partagés quant à la constitutionna-
lité d’une réglementation fédérale concrétisant la notion d’enseignement de base235.
Dans le cas présent, vu la difficulté d’interprétation des notions indéterminées de
l’art. 8, al. 4, Cst. (notamment celles de «personnes handicapées» et d’«inégalités»),
nous pensons qu’il est juridiquement possible que le législateur fédéral les concré-
tise lui-même et de manière préalable. En limitant toutefois son action à ce travail de
concrétisation, il n’intervient pas dans le domaine de compétences des cantons,
 
232
FF 1997 I 138 et 139
233
W. Burckhardt, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung, 3e éd., 1931, ad
art. 27, p. 203–204.
234
L.R. von Salis, Schweizerisches Bundesrecht, 2e éd., 1904, vol. V, no 2460, p. 558–561:
le rapport de la majorité de la commission du Conseil national est, à ce sujet, très clair (à
défaut de loi, les décisions d’espèce, par nature aléatoires, peuvent tout au plus corriger
certaines violations de la constitution; elles ne suffisent pas à définir généralement les
obligations prescrites par cette constitution).
235
M. Borghi, in Commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 27 (1988), nos 83–84; J.
Schollenberger, Kommentar der Bundesverfassung der schweizerischen
Eidgenossenschaft, 1905, ad art. 27, p. 260–261; F. Fleiner, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 1923, p. 46, note 23; W. Burckhardt, Kommentar der schweizerischen
Bundesverfassung, 3e éd., 1931, ad art. 27, p. 204; F. Fleiner – Z. Giacometti,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 1949, p. 90–91, note 73 (reprenant l’opinion
exprimée par F. Fleiner en 1923).

1710
lesquels conservent la faculté originaire d’établir eux-mêmes un ordre conforme aux
droits fondamentaux.
L’art. 8, al. 4, Cst. donne au législateur le mandat d’agir en faveur d’un groupe
déterminé de personnes et de prendre des mesures propres à éliminer les inégalités
dont elles sont victimes. A cet effet, il convient de créer les conditions qui permet-
tent aux personnes handicapées de mener une vie d’une qualité équivalente à celle
des personnes non handicapées, ce qui peut impliquer l’adoption de mesures positi-
ves. Ces mesures, prises dans le but de compenser ou d’éliminer des désavantages
existants, ne constituent pas une violation de l’égalité juridique, même lorsqu’elles
ont pour conséquence que d’autres membres de la société risquent de s’en trouver
indirectement désavantagés. Des mesures incitatives peuvent donc aller au-delà
d’une simple élimination d’un préjudice: elles peuvent prévoir, ne serait-ce que
temporairement, un traitement plus avantageux dans des domaines où la nécessité de
mesures compensatoires se fait particulièrement sentir. Cet aspect de l’égalité a été
analysé en particulier à propos de l’égalité des sexes236.
8.1.2 
Autres bases constitutionnelles
Sans l’énoncer expressément dans le préambule, le projet de loi se fonde aussi sur
l’art. 62, al. 2, Cst. pour concrétiser l’égalité des personnes handicapées dans le
domaine de l’enseignement de base. En matière d’instruction primaire, la Confédé-
ration ne peut que préciser la notion d’enseignement de base suffisant (cf. ci-
dessus). C’est ce que le Conseil fédéral et le Tribunal fédéral ont, à plusieurs repri-
ses, été appelés à faire. Tout en s’imposant une grande réserve, ils se sont toutefois
prononcés sur la distance raisonnable des trajets scolaires ou sur le caractère adéquat
d’une décision de scolarisation spéciale237. Mais, d’un point de vue juridique, les
autorités fédérales peuvent aussi concrétiser les dispositions constitutionnelles sur
d’autres points.
Les art. 87 et 92, al. 1, Cst. fondent les mesures prises dans le domaine des trans-
ports ferroviaires et des autres transports réguliers et professionnels de personnes. Il
s’agit de compétences législatives globales de la Confédération238.
Le projet de loi se fonde encore sur l’art. 112, al. 6, Cst., en tant qu’il habilite la
Confédération à prendre diverses mesures d’encouragement. Cette disposition cons-
titutionnelle reprend en effet l’art. 34quater, al. 7, aCst., qui, dès l’origine, a été inter-
prété de manière à viser l’intégration non seulement professionnelle, mais aussi
sociale, des personnes handicapées239. Comme le laisse entendre le texte même de
cette disposition, ces mesures peuvent être financées non seulement par l’assurance
 
236
ATF 125 I 21, 25-26; pour une synthèse récente de ces problèmes, voir A. Auer – G.
Malinverni – M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux,
Berne 2000, p. 521 ss, nos 1069 ss; voir aussi Caroline Klein, La discrimination des
personnes handicapées, thèse non encore publiée, p. 80–112.
237
Cf. JAAC 44.19; 56.38; 58.71; 63.59; ATF 117 Ia 27, cons. 6, p. 31. A. Auer –
G. Malinverni – M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, 2000, vol. II, p. 691 ss,
nos 1519 – 1522.
238
Message du Conseil fédéral relatif à une nouvelle constitution fédérale, du 20 novembre
1996; FF 1997 I 274.
239
Voir le message du Conseil fédéral à l’appui d’un projet portant révision de la
constitution dans le domaine de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité, du
10 novembre 1971; FF 1971 II 1638.

1711
(phrase 2), mais aussi par les recettes générales de la Confédération (phrase 1). Cette
disposition, combinée avec l’art. 8, al. 4, Cst., nous conduit donc à admettre la
compétence de la Confédération de subventionner des mesures d’encouragement des
personnes handicapées dans une perspective plus large que celle de l’assurance-
invalidité.
Les dispositions du projet qui visent les rapports entre particuliers trouvent leur base
dans l’art. 122, al. 1, Cst., tandis que celles sur le personnel de la Confédération
relèvent de la compétence fédérale de par la nature des choses.
8.2 
Délégations législatives
L’art. 10, al. 1 et 2, du projet de loi prévoit une délégation législative en faveur du
Conseil fédéral, qui l’habilite à édicter des prescriptions sur les normes techniques
applicables aux constructions qui appartiennent à la Confédération ou qu’elle sub-
ventionne et aux infrastructures dans le domaine des transports publics. Ainsi le
Conseil fédéral pourra-t-il définir les gares, installations et véhicules qui doivent être
adaptés et dans quelle mesure ils doivent l’être. Une telle délégation se justifie en
raison du caractère technique de ces normes, qui doivent pouvoir être modifiées
rapidement en fonction de l'évolution technique et du progrès.
8.3 
Forme de l’acte à adopter
En matière fédérale, l’art. 164, al. 1, Cst. dispose que toutes les dispositions impor-
tantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi
fédérale. La nouvelle loi sur l’égalité pour les personnes handicapées doit donc être
adoptée selon la procédure prévue pour les lois fédérales.
8.4 
Légalité de l’arrêté fédéral relatif au financement
des mesures prises dans le domaine des transports
publics en faveur des personnes handicapées
Le projet d’arrêté financier se fonde sur l’art. 17 de la loi sur l’égalité pour les per-
sonnes handicapées, qui autorise l’Assemblée fédérale à fixer sous la forme d’un
arrêté fédéral simple le montant maximum des moyens financiers consacrés à des
aides favorisant la mise en œuvre, dans les vingt ans qui suivent l’entrée en vigueur
de la loi, des mesures prises en faveur des personnes handicapées dans le domaine
des transports publics.
L’arrêté portant ouverture de crédits et de financement ne contient pas de règles de
droit. La compétence des Chambres fédérales découle de la compétence générale en
matière budgétaire que leur attribue l’art. 167 Cst.

1712
Annexe 1
Données relatives aux groupes d’infirmité, aux atteintes
fonctionnelles et aux causes d’infirmité
Invalides bénéficiaires de rentes en Suisse, en janvier 1999,
par groupe d’infirmités et avec un degré d’invalidité d’au moins 40 %
(Statistique de l’AI 1999, tableau 6.15.4, p. 67)
Tableau 1
Groupes d’infirmités
Effectif
en %
Peau
 504
 0,4
Système nerveux
 13 102
 9,3
Organes des sens
 3 215
 2,3
Affections d’origine infectieuse ou parasitaire
 2 606
 1,8
Tumeurs
 5 455
 3,9
Allergies, métabolisme et glandes endocrines
 3 300
 2,3
Sang et organes hématopoïétiques
 276
 0,2
Psychoses et psychonévroses
 56 061
 39,6
Appareil circulatoire
 11 232
 7,9
Appareil respiratoire
 1 930
 1,4
Appareil digestif
 2 225
 1,6
Organes génito-urinaires
 1 283
 0,9
Os et organes du mouvement
 40 098
 28,3
non défini
 274
 0,2
Total
141 561
100

1713
Invalides bénéficiaires de rentes en Suisse, janvier 1999, par atteinte
fonctionnelle et avec un degré d’invalidité d’au moins 40%
(Statistique de l’AI 1999, tableau 6.16.4, p. 79)
Tableau 2
Groupes d’atteintes fonctionnelles
Effectif
en %
Aucune
 893
 0,6
Paraplégie-tétraplégie
 223
 0,2
Extrémités supérieures
 2 285
 1,6
Extrémités inférieures
 5 211
 3,7
Extrémités supérieures et inférieures
 1 339
 0,9
Tronc
 16 565
 11,7
Appareils soutien et mouvement
 3 560
 2,5
Etat général
 35 822
 25,3
Vue
 2 331
 1,6
Ouïe
 591
 0,4
Mâchoires et bouche
 41
 0,0
Langage
 558
 0,4
Troubles moteurs-cérébraux
 1 323
 0,9
Troubles du comportement
 18 280
 13,0
Troubles respiratoires
 1 729
 1,2
Reins
 627
 0,4
Appareil digestif-foie
 966
 0,7
Troubles physiques combinés
 10 243
 7,2
Troubles psychiques et physiques combinés
 17 872
 12,6
Non défini
 1
 0,0
Cas douteux
 21 101
 14,9
Total
141 561
100
Bénéficiaires de rentes par cause d’infirmité et sexe en Suisse
en janvier 1999 (Statistique de l’AI 1999, tableau 3.4.5.1, p. 21)
Tableau 3
Causes d’infirmité
Hommes
Femmes
Total
Total en %
Infirmité congénitale
 14 000
12 000
 26 000
 14
Maladie
 81 000
61 000
142 000
 76
– dont atteinte psychique
(30 000)
(26 000)
(56 000)
 (30)
Accidents
 15 000
 6 000
 20 000
 11
Total
109 000
79 000
188 000
100

1714
Probabilité, par classes d’âge, d’être invalide bénéficiaire de rente
en Suisse en janvier 1999 
(Statistique de l’AI 1999, graphique 3.4.4.2, p. 21)
Graphique 1
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
<20 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64
Età
En %
Homme
Femme
 <20 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64
Age

1715
Annexe 2
Assurés AI et prestations fournies (extraits de la Statistique
de l’AI 1999)
L’assurance-invalidité compte près de 7,5 millions d’assurés, dont 4,1 millions
cotisent.
1. Vue d’ensemble
En 1998, près de 500 000 cas ont donné lieu à des prestations de l’assurance-
invalidité (cf. Statistique de l’AI 1999, p. 37):
Types de prestations
Bénéficiaires des deux sexes
Mesures d’instruction
 64 331
Mesures individuelles
188 832
Allocations pour impotents (de l’AI et de l’AVS)
 36 791
Rentes
157 063
Mesures individuelles + allocations pour impotents
 3 609
Mesures individuelles + rentes
 9 536
Rentes + allocations pour impotents
 14 942
Toutes les mesures + rentes
 6 647
Total
481 751
Remarque:
Ce nombre ne peut être assimilé au nombre de personnes qui ont bénéficié de pres-
tations de l’AI, car une même personne peut avoir bénéficié de plusieurs prestations
différentes de cette assurance (rente AI et allocation pour impotent, par ex.).
2. Bénéficiaires d’une allocation pour impotent
L’allocation pour impotent (API) est une prestation en espèces versée aux personnes
invalides âgées de plus de 18 ans mais n’ayant pas atteint l’âge légal de la retraite
(65 ans pour les hommes et 62 ans pour les femmes) et qui ont besoin d’être accom-
pagnées dans l’accomplissement des actes ordinaires de la vie ou qui nécessitent une
surveillance personnelle240. Elle est versée non seulement aux bénéficiaires de pres-
tations de l’AI, mais aussi aux personnes qui touchent une rente AVS. En 1998, on
comptait environ 23 000 personnes, âgées respectivement de moins de 62 ans (fem-
mes) et de 65 ans (hommes), qui étaient tributaires, pour deux heures au moins par
jour, de l’assistance d’un tiers dans l’accomplissement des actes ordinaires de la vie
et qui ont reçu, à ce titre, une allocation pour impotent.
 
240
Cf. art. 42 actuel de la loi sur l’assurance-invalidité (LAI; 831.20), ainsi que l’ATF 124 II
241 ss, cons. 4c, p. 247-248. La loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale des
assurances sociales adopte une définition légèrement différente quant à la forme (cf. l’art.
9 et la loi et l’abrogation de l’art. 42, al. 2, LAI); cf. FF 2000 4657.

1716
Au total, la Suisse comptait, en 1998, 55 342 personnes impotentes au sens de la
LAI, autrement dit tributaires de l’aide de tiers dans l’accomplissement des actes
ordinaires de la vie. Ce nombre se compose du nombre total des bénéficiaires d'une
allocation pour impotent (36 791), auquel s’ajoutent le nombre des bénéficiaires
d’une prestation individuelle assortie d’une allocation pour impotent (3069) et celui
des bénéficiaires d’une rente AI, combinée avec une allocation pour impotent.
3. Bénéficiaires de mesures de réadaptation et de rentes AI
Parmi les 390 000 personnes à l’AI résidant en Suisse, environ 50 000 n’ont bénéfi-
cié que d’une mesure d’instruction de leur cas. Les 340 000 autres se sont réparties,
à raison de moitié, entre bénéficiaires de mesures de réadaptation et bénéficiaires de
rentes241. En janvier 1999, 188 000 personnes en Suisse avaient droit à une rente
AI242. La majorité des bénéficiaires de rentes AI vivent en Suisse, tandis que 9 %
des rentes ont, en 1999, été versées à l’étranger (Statistique de l’AI 1999, tableau
3.1, p. 3).
 
241
Les mesures de réadaptation les plus fréquemment octroyées étaient d’ordre médical
(145 000 cas), les plus rares étant les mesures d’ordre professionnel (11 000 cas).
242
Près des trois quarts de ces personnes bénéficient d’une rente complète. Le montant
mensuel de cette prestation s’élève, en moyenne, à 1500 francs, montant qui ne comprend
pas d’éventuelles rentes complémentaires.

1717
Annexe 3
Prétentions fondées sur le code civil et sur le droit
des assurances sociales; prise en compte du handicap
par le droit fiscal
1
Prétentions fondées sur le code civil
1.1
Droit de la famille en général
La famille est une communauté économique reposant sur la solidarité. Elle contribue
de manière primordiale au bien-être physique et psychique des individus, à leur
sécurité et à leur épanouissement, sans parler de leur subsistance. Les personnes
handicapées sont tout particulièrement tributaires de l’aide matérielle et immatérielle
de leur famille. L’expérience la plus précieuse et la plus importante que puissent
faire les enfants, a fortiori s’ils sont handicapés, est de se sentir acceptés. Chez
l’individu, le développement de l’estime de soi et de l’équilibre psychique passe
inéluctablement par le sentiment d’être reconnu, par la chaleur humaine qu’il reçoit
et par les attentions qu’on lui porte. Les normes du code civil relatives au droit de la
famille reflètent ces valeurs lorsqu’elles prévoient que non seulement les époux,
mais encore les parents et les enfants se doivent solidarité et assistance (art. 159,
al. 3, et art. 272 CC). L’obligation de fournir des aliments à ses parents en ligne
directe ascendante et descendante étend cette règle de solidarité aux petits-enfants et
aux grands-parents par delà les générations (art. 328 CC). C’est précisément dans les
familles dont l’un des parents est atteint d’un handicap ou dont l’un des enfants
présente des difficultés de développement qu’il peut se révéler judicieux – et même
vital – de recourir à une aide matérielle extérieure, voire de confier les enfants aux
soins de tiers (aide immatérielle). Selon les circonstances, les grands-parents peu-
vent assumer le rôle de parents nourriciers (art. 300 CC). En contrepartie, les enfants
sont tenus de pourvoir aux soins de parents ou de beaux-parents impotents ou han-
dicapés.
En ce qui concerne la prise en charge effective au sein de la communauté familiale
d’un membre atteint d’une invalidité temporaire ou permanente, l’Office fédéral de
la statistique a relevé, lors de la 1re enquête suisse sur la santé 1992/93, les point
saillants suivants243: au sein de la famille, lorsque l’un des parents est défaillant,
c’est le plus souvent son partenaire ou sa partenaire qui lui prête l’assistance re-
quise; on relève, cependant, une différence non négligeable entre les deux sexes
puisque 41 % des hommes ont déclaré bénéficier de l’assistance de leur partenaire
femme alors qu’il ne s’est trouvé que 19,1 % de femmes (deux fois moins) pour en
dire autant de leur partenaire homme. Au chapitre de l’assistance prêtée par les
enfants, l’enquête susmentionnée a fait ressortir que la proportion des mères soi-
gnées par leurs enfants était supérieure à celles des pères (14 % contre 6,1 %). Elle
 
243
Cf. notamment Roland Calmonte, Brigitte Herren, Thomas Spuhler, Chrisophe Koller,
Santé et comportement de la population en Suisse face à la santé, résultats détaillés de la
1re enquête suisse sur la santé 1992/93, Office fédéral de la statistique, Neuchâtel 1998,
p. 96.

1718
a, en outre, mis en évidence que ce sont surtout les filles qui s’occupent de leur mère
(9 %), tendance encore plus prononcée chez les filles dont la mère a 55 ans et
plus244.
La contribution que mari et femme sont tenus d’apporter chacun à l’entretien conve-
nable de la famille (prise en charge des coûts de santé ou des frais de maladie y
comprise) constitue l’aspect matériel de la solidarité (art. 163 CC). Celle-ci doit
s’exercer selon les facultés et la situation financière de chacun.
Dans la partie concernant les droits de l’enfant, le code civil fait expressément men-
tion de l’enfant handicapé. Il dispose que les parents ont à l’égard de tout enfant le
devoir général de favoriser et de protéger son développement corporel, intellectuel
et moral (art. 302, al. 1, CC). En outre, ils doivent donner à l’enfant, en particulier à
celui qui «est atteint de déficiences physiques ou mentales», une formation générale
et professionnelle appropriée correspondant autant que possible à ses goûts et à ses
aptitudes (art. 302, al. 2, CC). A cet effet, ils doivent consulter l’enfant et tenir
compte autant que possible de son avis (art. 301, al. 2, CC). L’enfant handicapé a
fondamentalement le même droit à la formation générale et professionnelle que
l’enfant qui n’est pas atteint d’une déficience. S’il n’est pas à même de recevoir son
instruction dans une classe ordinaire de l’école publique, les parents doivent faire en
sorte qu’il puisse fréquenter des cours d’appui ou une école spéciale, ou le placer
dans une institution spécialisée adaptée à son cas245. Afin d’assurer la formation de
l’enfant, les parents doivent collaborer avec l’école et, lorsque les circonstances
l’exigent, avec les institutions publiques et d’utilité publique de protection de la
jeunesse (art. 302, al. 3, CC). Les parents ont plus particulièrement le devoir de
collaborer lorsqu’ils ne s’entendent pas sur la conduite à tenir à l’égard de l’enfant
ou ont des vues divergentes de celles de l’enfant, ou encore lorsque l’enfant handi-
capé est source de difficultés sur les plans scolaire et éducatif. En pareils cas, les
parents sont tenus de se mettre en rapport avec les enseignants et de solliciter les
conseils des services compétents des institutions publiques et d’utilité publique de
protection de la jeunesse (p. ex., prise en charge précoce de l’enfant sur le plan de la
pédagogie curative), ceux du secteur de l’éducation (service de psychologie scolaire,
mesures de pédagogie curative, etc.) ainsi que ceux des autorités tutélaires246.
Le devoir qu’ont les parents de collaborer avec les institutions publiques est capital
car il permet une prise en charge thérapeutique précoce de l’enfant atteint de défi-
ciences physiques ou mentales. On sait, en effet, qu’au stade précoce, une thérapie
appropriée au handicap de l’enfant ou des exercices idoines sont de nature à combler
plus rapidement et plus efficacement les retards de développement et les lacunes
qu’accuse l’enfant qu'à un âge plus avancé.
 
244
Cf. notamment Roland Calmonte, Brigitte Herren, Thomas Spuhler, Chrisophe Koller,
Santé et comportement de la population en Suisse face à la santé, résultats détaillés de la
1re enquête suisse sur la santé 1992/93, Office fédéral de la statistique, Neuchâtel 1998,
p. 96. En outre, il y a lieu de ne pas perdre de vue le lien de cause à effet qui existe entre
la viduité et le fait que ce soient les filles qui prêtent assistance à leur mère. A partir de
65 ans, les femmes sont nettement plus nombreuses que les hommes à vivre seules
(47 % contre 19,6 %) ; cf. p. 95.
245
ATF 117 Ia 34; Décision du Conseil d’Etat du canton d’Argovie, AGVE 1991, 524,
no 26.
246
Ingeborg Schwenzer, Commentaire ad art. 302 CC, in: Kommentar zum Schweizerischen
Privatrecht, Schweizerisches Zivilgesetzbuch I, Bâle 1996, p. 1556.

1719
Il convient également de relever que tous les enfants sont sur pied d’égalité au sein
de la fratrie: l’enfant qui est handicapé a le même droit que ses frères et sœurs de
bénéficier d’une éducation et d’une formation correspondant au mieux à ses facul-
tés247. Chez les enfants handicapés, la question de l’adéquation de la formation se
pose de manière au moins aussi aiguë que chez les enfants bien portants, car il est
probable que leur handicap ne fera que compliquer un éventuel recyclage ultérieur,
problème que ne connaissent pas les jeunes en bonne santé.
La solidarité familiale doit aussi être effective dans les situations de crise. Des nor-
mes spécifiques garantissent la solidarité matérielle entre les conjoints ainsi qu’entre
les parents et les enfants. Parmi elles figurent au premier plan les normes qui régis-
sent les obligations d’entretien au titre de la protection de l’union conjugale durant
la séparation (art. 175 ss CC) ainsi que les mesures provisoires durant une procédure
de divorce (art. 137 CC). Lorsque le juge prononce des mesures protectrices de
l’union conjugale ou des mesures provisoires dans le cadre d’une procédure de
divorce, il doit également tenir compte, lors de l’attribution de la garde d’un enfant
et de la fixation de la contribution d’entretien, d’un éventuel handicap et de ses
implications concrètes. La solidarité familiale perdure même si l’union conjugale a
été dissoute par un divorce. En effet, les contributions d’entretien dues au conjoint
qui a droit à un soutien pécuniaire sont fixées compte tenu de son état de santé, y
compris d’une éventuelle déficience physique ou psychique. Cette prise en compte
déploie des effets à deux égards: d’une part, elle permet de déterminer si l’on peut
raisonnablement attendre du conjoint déficient qu’il exerce une activité lucrative et,
d’autre part, elle influe sur le montant de la contribution d’entretien due après le
divorce248. Lorsque l’un des conjoints stipule, dans la convention de divorce, qu’il
renonce, en tout ou partie, à la part de l’indemnité de sortie LPP de l’autre conjoint
à laquelle il aurait légalement droit, l’autorité judiciaire examine d’office si le pre-
mier bénéficie, sous une autre forme, d’une prévoyance vieillesse et invalidité adé-
quate (art. 141, al. 3, CC).
 
247 Quelle est la formation professionnelle la plus adéquate? Cette question doit être exami-
née cas par cas. La notion d’adéquation est sujette à interprétation compte tenu des mu-
tations sociales, des exigences nouvelles que pose la vie professionnelle, ainsi que de
l’élargissement qu’ont connues, ces dernières années, la palette des possibilités de for-
mation et la gamme des mesures de thérapie. Pour plus de détails sur la question de
l’adéquation, cf. Forni, p. 433s., in: Hausheer/Spycher/Kocher/Brunner, Handbuch des
Unterhaltsrechts, Berne 1997, p 340s. S’agissant de la problématique des plans de for-
mation et de carrière professionnelle ainsi que de celle du respect de l’avis de l’enfant et
de l’interaction parents-enfant dans le choix d’une formation, cf. Peter Breitschmid,
commentaire ad art. 277 CC, in: Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht,
Schweizerisches Zivilgesetzbuch I, Bâle 1996, p. 1454-1460.
248
La contribution d’entretien est fixée soit par une convention ratifiée par le juge (art. 140
s. CC) soit encore par une décision du juge, lorsque l’on ne peut raisonnablement atten-
dre d’un époux qu’il pourvoie lui-même à son entretien convenable, y compris à la cons-
titution d’une prévoyance vieillesse appropriée (art. 125 s. CC). Pour décider si une con-
tribution d’entretien est allouée et pour en fixer, le cas échéant, le montant, le juge retient
plusieurs éléments, en particulier l’âge et l’état de santé de l’époux (art. 125, al. 2, ch. 4,
CC). L’entretien des enfants en cas de divorce des parents est régi par l’art. 133, al. 1, CC
et par l’art. 143, al. 1, ch. 2, CC.

1720
1.2
Autres mesures protectrices
Le droit de la tutelle prévoit une série de mesures destinées à aider les personnes
sous autorité tutélaire à vivre dans notre société. Il restreint cependant l’autonomie
des personnes concernées, notamment parce qu’il permet de prendre des mesures qui
limitent l’exercice des droits civils (institution d’un conseil légal et/ou d’un curateur
au sens de l’article 395, al. 1 et 2, CC) ou vont jusqu’à le supprimer (art 368 CC).
S’agissant plus particulièrement de l’assistance aux personnes handicapées, ce sont
les mesures protectrices de l’enfant qui occupent la première place parce qu’elles
visent à soutenir les parents dans leur tâche éducative, cela pour le bien de l’enfant.
En outre, le droit de la tutelle permet de fournir des aides aux adultes, qui, en raison
d’un handicap physique, psychique ou mental, par exemple, éprouvent de notables
difficultés à faire face aux impératifs de la vie quotidienne.
1.2.1
Mesures protectrices de l’enfant (art. 307 ss CC)
Lorsque les parents négligent l’éducation de leurs enfants, notamment en ne leur
apportant pas les soins auxquels ils sont tenus, ou qu’ils se sentent dépassés par
l’éducation et la formation à donner à un enfant handicapé, l’autorité tutélaire doit
se demander s’il y a lieu d’assurer la protection de l'enfant en question. Le code civil
prévoit une série de mesures protectrices qui vont crescendo. Ainsi, l’autorité tuté-
laire est tenue de prendre les mesures nécessaires pour protéger l’enfant si son dé-
veloppement est menacé et que les parents (ou les parents nourriciers) n’y remédient
pas d’eux-mêmes ou sont hors d’état de le faire (art. 307 CC). La première mesure
qu’elle peut prendre en vertu de la loi est de donner aux parents des instructions
relatives aux soins, à l’éducation et à la formation de l’enfant. Elle peut, par exem-
ple, demander aux parents dont l’enfant présente des troubles du langage de lui faire
suivre un traitement chez un médecin spécialiste ou une thérapie chez un logopé-
diste. L’autorité peut aussi nommer un curateur qui assiste les parents de ses con-
seils et de son appui dans le soin de l’enfant (art. 308 CC). Selon le cas de l’enfant,
le curateur peut, par exemple, être un travailleur social ou un spécialiste de la péda-
gogie curative. La curatelle est conçue comme un appui apporté aux parents dans
l’éducation.
Plus radicaux sont le retrait de l’enfant aux père et mère et son placement dans un
foyer d’accueil approprié (retrait du droit de garde des père et mère, art. 310, al. 1,
CC). Lorsque les père et mère ont manqué gravement à leurs devoirs envers l’enfant
ou qu’ils ne sont pas en mesure de s’occuper de lui (par ex. en raison d’un handicap
physique ou psychique), il y a lieu – lorsque d’autres mesures de protection de
l’enfant sont demeurées sans résultat – de prononcer le retrait de l’autorité parentale,
décision qui incombe à l’autorité tutélaire de surveillance. Simultanément un tuteur
est nommé à l’enfant (art. 311 CC). Les parents peuvent eux-mêmes demander, pour
de justes motifs, que l’autorité parentale leur soit retirée (art. 312 CC).
1.2.2
Mesures protectrices de l’adulte
Le droit tutélaire distingue trois types de mesures destinées à aider les personnes
adultes qui, sans ces mesures, ne pourraient pas ou ne pourraient que difficilement
faire face aux impératifs de la vie quotidienne: la curatelle, le conseil légal et la

1721
tutelle. La première mesure (la curatelle) laisse à la personne sa pleine capacité
civile alors que la seconde (le conseil légal) la restreint partiellement. La troisième
mesure (la tutelle) est la mesure la plus draconienne puisqu’elle prive la personne de
l’exercice des droits civils. Les personnes majeures ne peuvent être placées sous
tutelle qu’à certaines conditions. Encore faut-il que la mesure respecte le principe de
proportionnalité et soit prononcée pour des raisons bien déterminées. La première
citée par le code civil est la maladie mentale ou la faiblesse d’esprit, qui doit être
grave au point que la personne atteinte soit incapable de gérer ses affaires, ne puisse
se passer de soins et de secours permanents ou menace la sécurité d’autrui (art. 369
CC)249. La mise sous tutelle peut avoir lieu, également, à la demande de la personne
majeure elle-même, qui établit qu’elle est incapable de gérer convenablement ses
affaires par suite de faiblesse sénile, d’une infirmité ou de son inexpérience (art. 372
CC). L’interdiction prive la personne de l’exercice de ses droits civils. En règle
générale, l’interdit est représenté par le tuteur pour toutes les affaires de nature
juridique. Cette forme de tutelle s’applique aux personnes qui ne sont pas en mesure
d’organiser convenablement leur vie parce qu’elles sont atteintes d’une grave mala-
die mentale ou souffrent d’une faiblesse d’esprit prononcée. Les droits supérieurs de
la personne, droits qui appartiennent à tout être humain, ne peuvent, cependant, pas
être restreints. Par droits supérieurs de la personne, il faut entendre, par exemple, le
droit à l’intégrité physique (nécessité de requérir l’accord de la personne avant une
intervention chirurgicale telle que la stérilisation) ou le droit d’établir un testament.
La personne placée sous tutelle peut exercer ces droits en toute indépendance, à
condition qu’elle mesure la portée de telles décisions, en d’autres termes qu’elle soit
capable de discernement. Les droits supérieurs absolus ne peuvent, par définition,
être exercés que par leur titulaire. Le consentement préalable à des interventions
médicales figure en revanche parmi les droits supérieurs conditionnels250. Cela
signifie qu’ils peuvent être exercés par le tuteur lorsque la personne titulaire est
incapable de discernement251. L’interdit ne peut pas contracter mariage sans le
consentement de son représentant légal (art. 94, al. 2, phrase 1, CC). Le droit de ce
dernier, notamment en cas de tutelle, de refuser son consentement est toutefois
limité par l’obligation légale d’assistance personnelle qui lui incombe et qui l’oblige
à préserver au mieux les intérêts du pupille. L’interdit peut recourir au juge contre le
refus de son représentant légal (art. 94, al. 2, phrase 2, CC). Selon la jurisprudence
du Tribunal fédéral, l’on ne saurait fixer des exigences trop élevées quant à la capa-
cité de discernement nécessaire pour pouvoir contracter mariage252.Le droit de
demander la mainlevée de la tutelle, tout comme celui de soumettre au juge une
requête tendant au divorce, de disposer de ses biens par testament ou de conclure un
pacte successoral, font partie des droits strictement personnels253.
 
249
La notion de maladie mentale utilisée par le code civil ne se recouvre pas avec le généri-
que de «maladie psychique» employé en médecine. En effet, une personne souffrant
d’une maladie mentale au sens de l’art. 369 CC est également atteinte d’une maladie
psychique au sens médical du terme. En revanche, une personne atteinte d’une maladie
psychique au sens médical du terme n’est pas nécessairement affectée par une maladie
mentale au sens juridique du terme.
250
ATF 114 Ia 350
251
Cf. Margrith Biggler-Eggenberger in: Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht,
Schweizerisches Zivilgesetzbuch I, Bâle 1996, art. 19, no 37 et no 41, p. 187.
252
ATF 109 II 273, cons. 2 et 3.
253
Margrith Biggler-Eggenberger, in: Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht,
Schweizerisches Zivilgesetzbuch I, Bâle 1996, art. 19, no 40, p. 187.

1722
En cas de maladie mentale, de faiblesse d’esprit, d’alcoolisme, de toxicomanie ou de
grave état d’abandon, l’autorité tutélaire peut aussi prononcer la privation de liberté
à des fins d’assistance et placer ou retenir la personne concernée dans un établisse-
ment approprié lorsque l’assistance personnelle nécessaire ne peut lui être fournie
d’une autre manière (caractère subsidiaire de la privation de liberté à des fins
d’assistance). En prenant sa décision, l’autorité tutélaire doit tenir compte des char-
ges que la personne concernée impose à son entourage (art. 397a CC). En cas de
placement durable dans un établissement approprié, la personne privée de liberté à
des fins d’assistance peut se voir attribuer un tuteur qui la représente dans les actes
civils conformément à l’art. 367, al. 1, CC) ou d’un conseil légal (en pareille occur-
rence elle n’est privée que partiellement de l’exercice des droits civils; art. 395 CC).
A l’heure actuelle, la tendance est à renoncer à la mise sous tutelle, mesure jugée par
trop radicale parce qu’elle prive la personne de l’exercice des droits civils. En re-
vanche, dans le cas de personnes âgées souffrant de faiblesse d’esprit ou de person-
nes atteintes d’une déficience mentale, l’autorité tutélaire nomme un curateur.
Dans le cadre de la révision du droit de la tutelle, il est prévu de permettre à
l’autorité tutélaire de prendre des décisions qui tiennent mieux compte de la situa-
tion individuelle des personnes concernées. De même, dans la nouvelle «législation
sur la protection des adultes», les principes de la proportionnalité et de la subsidia-
rité occuperont une place importante.
1.3
Absence de droit à l’engagement en faveur des personnes
handicapées – Protection des travailleurs
Le droit du travail règle spécialement le domaine du travail en tant qu’activité dé-
pendante fondée sur le droit privé254. Même si le droit du travail comporte des dis-
positions auxquelles il est impossible de déroger, il n’en garantit pas moins la liberté
contractuelle à la fois du travailleur et de l’employeur, en tant qu’elle constitue un
éléments essentiel des droits fondamentaux garantis à l’individu255. Cette liberté
comprend, outre la liberté de définir la teneur du contrat de travail dans les limites
des dispositions légales, celle de conclure ou non ce contrat ainsi que celle de choi-
sir l’autre partie contractante. La législation fédérale ne restreint la liberté contrac-
tuelle et, partant, le libre choix de l’employeur que dans quelques cas bien précis.
Ainsi, l’art. 3, al. 1 et 2, de la loi sur l’égalité entre femmes et hommes256 interdit,
lors de l’embauche, toute discrimination directe ou indirecte des travailleurs à raison
du sexe257. En revanche, la législation ne comporte pas de dispositions obligeant les
 
254
Le droit du travail revêt une importance éminente puisque la majorité écrasante de la
population suisse n’a que sa force de travail pour assurer sa subsistance économique. En
Suisse, en effet, plus de 90 % des actifs sont des salariés. Cf. Charlotte Gysin, Der Schutz
des Existenzminimums in der Schweiz, Bâle 1999, p. 210. Pour sa part, Rehbinder es-
time qu’en 1996, la Suisse comptait 3,8 millions de personnes qui exerçaient une activité
lucrative dépendante, nombre qui tombe à 2,8 millions si l’on déduit les salariés du sec-
teur public. Manfred Rehbinder, Schweizerisches Arbeitsrecht, 14e édition, Berne 1999,
p. 19.
255 ATF 80 II 39
256
Loi du 24 mars 1995 sur l’égalité; RS 151.1
257 L’interdiction de toute discrimination – directe ou indirecte – s’applique au surplus à
l’attribution des tâches, à l’aménagement des conditions de travail, à la rémunération, à la
formation et au perfectionnement professionnels, à la promotion et à la résiliation des
rapports de travail.

1723
employeurs à faire montre d’égards particuliers lors de l’embauche de personnes
handicapées. La collectivité se fie à la liberté qu’a l’employeur de décider
d’embaucher ou non une personne handicapée ou de continuer à l’occuper de ma-
nière appropriée après qu’elle est devenue handicapée et même si son rendement en
est restreint.
Afin de battre en brèche le cliché voulant que toute personne handicapée nécessite
une aide, force est de relever que le handicap ne signifie pas forcément restriction de
la créativité ou de la capacité économique. Il existe suffisamment d’exemples de
personnes qui, en dépit d’un handicap patent ou caché, sont à la hauteur de leur rôle
d’homme ou de femme et contredisent ainsi les préjugés tenaces qui tendent à les
faire passer pour impotents ou dépendants.
L’une des dispositions impératives du droit du travail est celle qui a trait à la protec-
tion de la personnalité du travailleur (art. 328, al. 1, CO). Les employeurs sont, en
effet, tenus – à titre préventif et dans le cas concret – de protéger la personnalité de
tout travailleur en veillant notamment à ce que, dans les rapports de travail, il ne soit
pas harcelé par des supérieurs, des collègues ou des tiers (clients, fournisseurs).
Parmi les valeurs attachées à la personnalité du travailleur – et donc dignes d’être
protégées – il faut citer la vie et la santé, l’intégrité physique et psychique, le respect
au sein de l’entreprise, la sphère privée, la liberté d’opinion et la liberté de se syndi-
quer258. L’employeur a donc l’obligation de combattre et d’interdire les comporte-
ments qui ont pour effet de blesser, de dévaloriser et d’exclure les personnes handi-
capées.
On sait, par expérience, que c’est principalement à la suite d’une maladie – dont la
probabilité s’accroît avec l’âge – que l’on entre dans la catégorie des rentiers AI (tel
est le cas de 76 % d’entre eux), alors que les autres causes – infirmité congénitale
(14 % des rentiers) et accidents (11 %) – ne jouent en la matière qu’un rôle secon-
daire. Ces faits soulignent l’importance que revêt la protection de la santé pour le
maintien de la capacité économique, cela tant de la part de l’employeur que de celle
du travailleur. Aux fins de protéger la vie, la santé et l’intégrité personnelle du tra-
vailleur, l’art. 328, al. 2, CO oblige l’employeur à prendre les mesures appropriées.
Il est notamment tenu de veiller à ce que les locaux de travail et les autres locaux à
l’usage des travailleurs soient convenablement équipés, à ce que les machines et les
appareils soient pourvus des dispositifs de protection requis et, enfin, à ce que
l’organisation du travail soit la moins dangereuse possible pour les travailleurs. Il a,
en outre, l’obligation d’informer ceux-ci des risques que peut présenter leur travail,
de leur donner les instructions nécessaires pour y obvier et de contrôler que les
travailleurs respectent les dispositions de sécurité adoptées par l’entreprise259.
L’employeur ne saurait toutefois être tenu au-delà de ce qui est techniquement pos-
sible et économiquement raisonnable. Il s’agit d’un standard minimum dû au tra-
vailleur (art. 362, al. 2, CO). Dans la mesure où les rapports de travail relèvent de
son champ d’application, la loi sur le travail260 précise les notions de mesures appli-
cables «en l’état de la technique» et «économiquement raisonnables». Dans le cadre
 
258
Manfred Rehbinder, Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Obligationenrecht,
Bâle 1996, art. 328, no 3, p. 1631 et 1632.
259
ATF 102 II 18 à 22
260
Loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l’industrie, l’artisanat et le commerce
(LTr; RS 822.11).

1724
de la révision de la loi sur le travail, les dispositions relatives à la protection de la
santé ont été renforcées en faveur des femmes enceintes (art. 35 ss) et des jeunes
(art. 29 ss)261.
2
Prétentions fondées sur le droit des assurances sociales
2.1
Le système de la sécurité sociale dans l’Etat social et
le risque d’invalidité
La protection sociale est un des éléments constitutifs de notre Etat. Elle résulte de
l’art. 2, al. 2 et 3, Cst. (prospérité commune et égalité des chances) ainsi que
d’autres dispositions constitutionnelles à caractère social. L’assurance-vieillesse,
survivants et invalidité (art. 111 et 112 Cst.), la prévoyance professionnelle (art. 113
Cst.), l’assurance-chômage (art. 114 Cst.), les allocations familiales et l’assurance-
maternité (art. 116 Cst.)262, l’assurance-maladie et l’assurance-accidents (art. 117
Cst.) et, enfin, l’assistance des personnes dans le besoin (art. 115 Cst.) sont les
éléments fondamentaux de notre système social. L’invalidité, à l’instar de la mala-
die, du chômage, des accidents et des maladies professionnelles, des charges fami-
liales, de l’âge et du décès, fait partie des risques classiques couverts par le régime
des assurances sociales. Chaque assurance intervient en cas de survenance du risque
spécifique qu’elle assure. Elle fonctionne en vertu du principe de causalité. Le droit
à une prestation d’assurance déterminée et clairement définissable naît quel que soit
le besoin concret dans le cas d’espèce263. Dans le régime de l’assurance-invalidité
comme dans celui de l’assurance-vieillesse, la rente qui est insuffisante pour garantir
la subsistance normale du bénéficiaire est augmentée jusqu’à concurrence d’un
minimum social (prestations complémentaires).
2.2
Couverture du risque d’invalidité
Le risque d’invalidité est couvert par différentes branches des assurances sociales:
l’assurance-invalidité, l’assurance-accident lorsque l’invalidité résulte d’un accident,
l’assurance militaire et la prévoyance professionnelle. L’assurance-invalidité joue en
l’occurrence le rôle majeur. L’art. 4 de la loi sur l’assurance-invalidité264 définit
l’invalidité à la fois par ses causes et par ses effets: elle est «la diminution de la
capacité de gain, présumée permanente ou de longue durée, qui résulte d’une at-
teinte à la santé physique ou mentale provenant d’une infirmité congénitale, d’une
 
261
La liste des occupations interdites aux jeunes gens qui n’ont pas 19 ans et celle des
occupations interdites aux jeunes gens de moins de 16 ans (cf. art. 47 de l’ordonnance 1;
RS 822.111) ont été élargies. Les apprentis qui n’ont pas vingt ans n’ont pas le droit
d’effectuer certains travaux dangereux. Enfin, l’occupation des jeunes gens de moins de
15 ans est soumise à des conditions très restrictives quant à la durée des rapports de tra-
vail et au type d’activité (cf. art. 52 à 55 de l’ordonnance 1).
262
L’assurance-maternité est toujours inexistante.
263
Seule l’assistance par les cantons des personnes dans le besoin est orientée vers une
«finalité«, en ce sens que son ampleur est exclusivement déterminée par les besoins des
personnes qui la sollicitent.
264
LAI; RS 831.20. La loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale des assurances
sociales (LPGA) parvient, par la combinaison de son art. 8 avec l’art. 4, al. 1, de la loi sur
l’assurance-invalidité qu’elle révise (cf. ch. 8 de l’annexe), à un résultat comparable;
cf. FF 2000 4657.

1725
maladie ou d’un accident». Dans l’avant-projet de révision de la LAI265, les formes
que peut prendre le handicap sont précisées: à la déficience physique ou mentale
s’ajoute la catégorie des affections psychiques.
La législation sur l’assurance-invalidité considère qu’indépendamment des causes et
des formes qu’elle peut prendre, l’invalidité est un problème de subsistance à carac-
tère éminemment économique. Aussi, le degré de l’invalidité se mesure-t-il aux
effets que celle-ci exerce sur la capacité économique266. La rente qui est allouée à la
personne handicapée adulte se calcule en fonction de la gravité du handicap, déter-
minée elle-même par l’ampleur des incidences économiques de celui-ci. L’assuré a
droit à une rente dès lors que son invalidité est d’au moins 40 %. Pour évaluer
l’invalidité, on établit une comparaison entre deux revenus hypothétiques: le revenu
du travail que la personne pourrait obtenir après qu’elle est devenue invalide et le
revenu qu’elle aurait pu obtenir si elle n’était pas invalide (cf. art. 28, al. 2, LAI267).
La rente est échelonnée selon les degrés d’invalidité et répartie en trois catégories:
un quart de rente pour une invalidité d’au moins 40 %; une demi-rente pour une
invalidité d’au moins 50 %; enfin une rente complète pour une invalidité d’au moins
662/3 % (art. 28, al. 1, LAI).
Lorsque l’invalidité a été causée par un accident, la victime peut prétendre à une
rente d’invalide en vertu de la loi fédérale sur l’assurance-accident268. La rente est
accordée même si le degré d’invalidité est faible. Outre les soins médicaux de base,
l’indemnité journalière couvre, en cas d’incapacité totale de travail, 80 % du gain
assuré; si l’incapacité de travail n’est que partielle, l’indemnité journalière est ré-
duite en conséquence (art. 17, al. 1, LAA). Quant à la rente d’invalidité, elle s’élève
à 80 % du gain assuré en cas d’invalidité totale; si l’invalidité n’est que partielle, la
rente est diminuée en conséquence (art. 20, al 1, LAA). Est réputé invalide celui
dont la capacité de gain subit vraisemblablement une atteinte permanente ou de
longue durée. Pour l’évaluation de l’invalidité, le revenu que l’assuré devenu inva-
lide par suite d’un accident pourrait obtenir en exerçant l’activité qu’on peut raison-
nablement attendre de lui, après exécution éventuelle de mesures de réadaptation et
compte tenu d’une situation équilibrée du marché du travail, est comparé au revenu
qu’il aurait pu obtenir s’il n’était pas invalide (art 18, al. 2, LAA)269. Le plafond du
gain assuré s’élève à 106 800 francs.
Ont droit à des prestations d’invalidité dans le régime de la prévoyance profession-
nelle vieillesse, survivants et invalidité270 les personnes qui sont invalides à raison
de 50% au moins au sens de l’assurance-invalidité, et qui étaient assurées lorsqu'est
survenue l’incapacité de travail dont la cause est à l’origine de l’invalidité (art. 23
LPP). L’assuré a droit à une rente entière d’invalidité s’il est invalide à raison des
deux tiers au moins, au sens de l’AI, et à une demi-rente s’il est invalide à raison de
50 % au moins (art. 24, al.1, LPP).
 
265
Cf. art. 5, al. 1 et 2, de l’avant-projet de révision, envoyé en consultation le 4 juillet 2000.
Les trois types de handicap (physique, mental et psychique) figurent dans l’énumération
des critères discriminatoires au sens de l’art. 8, al. 2, Cst.
266
Cf., ci-après, ch. 3.3 relatif à la taxe d’exemption du service militaire.
267
RS 831.20; cf. aussi art. 16 LPGA, et l’abrogation de l’art. 28, al. 2, LAI (ch. 8 de
l’annexe; FF 2000 4657).
268
LAA; RS 832.20
269
Voir, cependant, le nouvel art. 18 LAA, modifié par la LPGA (ch. 12 de l’annexe), et
l’art. 16 LPGA; FF 2000 4657
270
Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et
invalidité; LPP; RS 831.40

1726
Par impotence au sens de la LAI, on entend la situation dans laquelle est l’assuré qui
a besoin de façon régulière de l’aide d’autrui pour accomplir au moins deux actes
ordinaires de la vie ou qui nécessite une surveillance personnelle. A cela s'ajoutent
les cas spéciaux d'impotence271.
3
Prise en compte de l’invalidité sur le plan fiscal
3.1
Comment les prestations de l’AI et les autres prestations
des assurances sociales sont-elles considérées en droit fiscal?
Le principe de l’imposition en fonction de la capacité économique s’applique aux
personnes physiques (comme aux personnes morales). L’impôt sur le revenu a pour
objet tous les revenus du contribuable, qu’ils soient uniques ou périodiques, en
particulier le produit d’une activité lucrative dépendante ou indépendante ainsi que
les prestations des institutions de prévoyance professionnelle et les rentes viagères
(art. 16, al. 1, de la loi fédérale sur l’impôt fédéral direct272; art. 7 de la loi fédérale
sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des communes273). Les presta-
tions en capital provenant de la prévoyance ainsi que les sommes versées ensuite de
décès, de dommages corporels permanents ou d’atteinte durable à la santé sont
imposées séparément à un taux préférentiel; elles sont, dans tous les cas, soumises à
un impôt annuel entier (art. 38 LIFD et art. 11, al. 3, LHID).
Lorsqu’elles ne peuvent plus être intégrées dans la vie professionnelle, les personnes
handicapées sont tributaires d’un «revenu de remplacement», c’est-à-dire de presta-
tions en espèces qui tiennent lieu de revenu ou le complètent lorsqu’il est insuffi-
sant. Conformément à la définition de l’impôt sur le revenu, les revenus de rempla-
cement imposables sont notamment les indemnités journalières et les rentes des
assurances sociales (assurance militaire, AVS/AI, assurance-accidents et prévoyance
professionnelle). Pour des raisons relevant de la politique sociale, quelques-unes de
ces prestations sont exonérées d’impôt. Tel est le cas des revenus perçus en vertu de
la législation fédérale sur les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse,
survivants et invalidité (art. 24, let. h, LIFD; art. 7, al. 4, let. k, LHID). Il en va de
même des subsides provenant de fonds publics ou privés (art. 24, let. d; art. 7, al. 4,
let. f, LHID). Les prestations versées en exécution d’une obligation fondée sur le
droit de la famille sont également exonérées d’impôt; ne le sont cependant pas la
pension alimentaire que le conjoint divorcé ou séparé judiciairement ou de fait
obtient pour lui-même, ni les contributions d’entretien que l’un des parents reçoit
pour les enfants sur lesquels il a l’autorité parentale ou dont il a la garde (principe de
l’imposition de celui des parents qui touche les prestations allouées par l’autre;
art. 24, let. e, LIFD; art. 7, al. 4, let. g, LHID).
Sont également exonérés d’impôt les versements à titre de réparation du tort moral
(art. 24, let. g, LIFD; art. 7, al. 4, let. i, LHID). Ils sont dus par des particuliers qui
causent la mort d’un homme, des lésions corporelles ou sont à l'origine d’une at-
teinte à la personnalité (art. 47 et 49 CO).
 
271
Art. 36 du règlement sur l’assurance-invalidité du 17 janvier 1961 (RAI; RS 831.201).
272
LIFD; RS 642.11
273
LHID; RS 642.14

1727
Sont également exonérées de l’impôt au sens des art. 24, let. g, LIFD et 7, al. 4, let.
i, LHID les indemnités pour atteinte à l’intégrité qui sont dues en vertu de l’art. 24
LAA ou des art. 48 à 50 LAM274.
3.2
Prise en compte en droit fiscal des frais provoqués
par la maladie et l’invalidité
Les dépenses nécessaires à l’acquisition du revenu et les déductions générales sont
défalquées de l’ensemble des revenus imposables, ce qui permet d’obtenir le revenu
net du contribuable275. La charge financière qu’une personne handicapée doit sup-
porter, par exemple, pour assurer son transport jusqu’à son lieu de travail peut être
défalquée des revenus, à titre de frais d’acquisition du revenu. Figurent notamment
parmi les déductions générales les frais provoqués par la maladie, les accidents ou
l’invalidité du contribuable ou d’une personne à l’entretien de laquelle il subvient,
lorsque le contribuable supporte lui-même ces frais et que ceux-ci excèdent une
franchise de 5 % (art. 33, al. 1, let. h, LIFD) ou une franchise déterminée par le droit
cantonal (art. 9, al. 2, let. h, LHID). En d’autres termes, à l’exception de la fran-
chise, les frais provoqués par la maladie et l’invalidité sont intégralement défalqua-
bles276.
Les frais de perfectionnement et de reconversion professionnels en rapport avec
l’activité exercée peuvent également être défalqués des revenus imposables tant sur
le plan fédéral qu’au niveau cantonal (art. 26, al. 1, let. d, LFID; art. 9, al. 1,
2e phrase, LHID). Le fait de se préparer à l’exercice d’un nouveau métier est en
rapport avec l’activité exercée jusque là, dans la mesure où cette reconversion est
rendue nécessaire par un handicap et est indispensable pour maintenir ou améliorer
sensiblement la capacité de gain de la personne atteinte. Ces frais sont spécialement
pris en charge par l’assurance-invalidité (art. 17 LAI; art. 6, al. 1, RAI). L’assuré qui
a droit au reclassement est défrayé par l’assurance de ses frais de formation ainsi que
des frais de nourriture et de logement dans l’établissement de formation profession-
nelle (cf. art. 6 RAI).
3.3
Taxe d’exemption de l’obligation de servir
En vertu de l’art. 1 de la loi fédérale sur la taxe d’exemption de l’obligation de
servir277, tous les citoyens suisses qui n’accomplissent pas ou n’accomplissent qu’en
partie leur obligation de servir sous forme de service personnel (service militaire ou
service civil) doivent fournir une compensation pécuniaire. Cela signifie que même
les citoyens suisses qui, handicapés, sont dans l’impossibilité de servir doivent, en
règle générale, acquitter la taxe d’exemption, obligation qui découle du principe
selon lequel tous les citoyens suisses sont tenus de faire le service militaire. Ce n’est
que s’il remplit les conditions prévues à l’art. 4 LTEO que l’assujetti handicapé sera
 
274
Markus Reich in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, I/1, art. 7 LHID, no 105,
p. 110.
275
Les dépenses nécessaires à l’acquisition du revenu sont également appelées «frais
d’acquisition du revenu» (art. 26 à 32 LIFD; art. 9, al. 1, LHID).
276 Markus Reich in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, I/1, art. 9 LHID, no 30,
p. 145.
277
LTEO; RS 661

1728
exonéré de la taxe, à savoir s’il est atteint d’un handicap physique ou mental majeur
et si son revenu n’excède pas de plus de 100 % son minimum vital, au sens du droit
des poursuites (cf. art. 4, al. 1, let. a, LTEO) ou encore si l’assujetti est considéré
comme inapte au service en raison d’un handicap majeur et perçoit une allocation
pour impotent de l’assurance-invalidité ou de l’assurance vieillesse et survivants ou
remplit au moins une des deux exigences minimales pour l’octroi d’une telle alloca-
tion (art. 4, al. 1, let. abis et ater, LTEO).
A droit à l’allocation pour impotent de l’assurance-invalidité l’assuré qui a «besoin
d’une aide régulière et importante d’autrui pour au moins deux des actes ordinaires
de la vie» (art. 36 RAI)278. Afin de déterminer, dans le cas d’espèce, si la personne
est atteinte d’un handicap physique ou mental majeur, on ne doit pas partir du degré
minimum d’invalidité nécessaire pour bénéficier d’une rente d’invalide car, au sens
de l’assurance-invalidité, le degré d’invalidité est une notion économique279. Il faut,
en revanche, partir du degré d’invalidité au sens médical du terme280.
Dans la pratique, est exonérée de la taxe d’exemption de servir la personne souffrant
d’un handicap qui donnerait droit à une indemnité pour atteinte à l’intégrité d’au
moins 40 %, si le handicap était résulté d’un accident (art. 24 LAA et art. 36
OAA)281.
 
278
Selon la jurisprudence des tribunaux, la liste exhaustive des actes ordinaires de la vie est
la suivante:
1..
s’habiller et se déshabiller;
2.
se lever, s’asseoir, se coucher;
3.
manger;
4.
faire sa toilette;
5.
faire ses besoins;
6.
se mouvoir, avoir ou entretenir des contacts;
cf. ATF 121 V 88 ; 124 II 241, 247s.
279
Voir, ci-dessus, ch. 2.2 relatif à la couverture du risque d’invalidité, ainsi que l’art. 28, al.
2, LAI (RS 831.20).
280
ATF 124 II 247
281
ATF 126 II 275

1729
Table des matières
1 Texte et genèse de l’initiative populaire
1609
1.1 Forme et validité
1609
1.1.1 Teneur
1609
1.1.2 Aboutissement
1609
1.1.3 Validité
1609
1.1.3.1 Unité de la forme
1609
1.1.3.2 Unité de la matière
1610
1.1.3.3 Exécutabilité de l’initiative
1610
1.1.3.4 Conformité aux règles impératives du droit international
1611
1.2 Genèse et objectif de l’initiative
1611
1.2.1 Lancement de l’initiative
1611
1.2.2 Le point de vue des auteurs de l’initiative
1612
1.3 Délais de traitement
1612
2 Généralités
1613
2.1 Situation des personnes handicapées en Suisse
1613
2.1.1 La notion de handicap
1613
2.1.2 Le handicap, obstacle aux activités de la vie quotidienne et défi
existentiel
1614
2.1.3 La personne handicapée et le monde du travail
1616
2.1.3.1 Généralités
1616
2.1.3.2 Ateliers protégés
1616
2.1.3.3 Nouvelles formes d’intégration
1617
2.1.4 Image statistique des personnes handicapées en Suisse
1618
2.1.4.1 Des statistiques en matière d’invalidité
1618
2.1.4.2 Nombre total des personnes handicapées
1619
2.1.4.3 L’invalidité et ses causes
1619
2.1.4.4 Probabilité de toucher une rente AI
1620
2.1.4.5 Evolution de l’invalidité depuis 1992
1621
2.1.4.6 Enfants et adolescents mineurs handicapés
1621
2.1.4.7 Mobilité réduite
1623
2.2 La personne handicapée, titulaire de droits fondamentaux spécifiques
1624
2.2.1 Evolution générale du droit
1624
2.2.2 Un risque réel de discrimination
1625
2.3 Droit comparé
1626
2.3.1 Droit étranger
1626
2.3.1.1 Dispositions spéciales fixées dans la constitution et
législations spéciales
1626
2.3.1.2 Droit du travail
1628
2.3.1.3 Aménagements architecturaux
1630
2.3.1.4 Formation
1632
2.3.1.5 Transports publics
1634
2.3.1.6 Communications
1636
2.3.2 Droit des cantons
1638
2.3.2.1 Généralités
1638
2.3.2.2 Emploi
1639

1730
2.3.2.3 Constructions
1640
2.3.2.4 Formation
1641
2.3.2.5 Transports publics
1642
2.3.2.6 Fiscalité
1643
2.4 L’initiative parlementaire Suter et la procédure de consultation de 1999
1644
2.4.1 L’initiative parlementaire Suter
1644
2.4.2 La procédure de consultation de 1999
1644
2.4.2.1 Généralités
1644
2.4.2.2 Bases juridiques au niveau constitutionnel
1645
2.4.2.3 Législation future
1645
3 Analyse et appréciation de l’initiative populaire
1646
3.1 Analyse juridique
1646
3.1.1 Interprétation du texte de l’initiative
1646
3.1.1.1 Généralités
1646
3.1.1.2 Clause d’interdiction de la discrimination (al. 1)
1647
3.1.1.3 Mandat législatif (al. 2)
1647
3.1.1.3.1 Première phrase
1647
3.1.1.3.2 Deuxième phrase
1649
3.1.1.4 Garantie d’un droit subjectif (al. 3)
1650
3.1.2 Application directe
1651
3.2 Adaptation à la nouvelle Constitution
1652
3.2.1 Intégration dans la nouvelle systématique constitutionnelle
1652
3.2.2 Intégration de l’al. 1
1652
3.2.3 Intégration de l’al. 2
1653
3.2.4 Intégration de l’al. 3
1653
3.2.5 Texte adapté à la nouvelle Constitution
1653
3.3 Conséquences de l’initiative
1654
3.3.1 Aspects positifs
1654
3.3.2 Aspects négatifs
1654
3.4 Proposition: rejet de l’initiative et présentation d’un contre-projet
indirect
1656
4 Contre-projet indirect: projet de loi fédérale sur l’élimination des
inégalités frappant les personnes handicapées (loi sur l’égalité pour les
personnes handicapées)
1657
4.1 Avant-projet et consultation de 2000
1657
4.1.1 Avant-projet
1657
4.1.2 Résultats de la consultation
1657
4.1.3 Remaniements de l’avant-projet
1662
4.2 Principales options du projet
1664
4.3 Commentaire du projet
1665
4.3.1 Présentation générale
1665
4.3.2 Commentaire article par article
1666
4.3.3 Modification du droit en vigueur
1679

1731
4.3.4 Arrêté fédéral relatif au financement des mesures prises dans le
domaine des transports publics en faveur des personnes
handicapées
1681
4.3.5 Questions d’organisation
1681
4.4 Autres révisions législatives
1682
4.4.1 Généralités
1682
4.4.2 Révision de la loi fédérale sur la formation professionnelle
1682
4.4.3 Révision de l’assurance-invalidité
1683
4.4.4 Mécanismes d’incitation à l’emploi
1684
4.4.5 Révision de la loi fédérale sur la radio et la télévision
1685
4.4.6 Révision de la loi fédérale sur l’assurance-chômage
1686
4.4.7 Travaux relatifs à une loi fédérale sur les langues officielles de la
Confédération et sur la promotion de la compréhension entre les
communautés linguistiques et culturelles de la Suisse
1686
4.4.8 Nouvelle péréquation financière
1687
5 Conséquences du projet de loi
1687
5.1 Généralités
1687
5.2 Conséquences pour la Confédération
1688
5.2.1 Conséquences financières
1688
5.2.2 Effets sur l’état du personnel
1692
5.2.3 Récapitulation des conséquences financières
1693
5.2.4 Frein aux dépenses
1693
5.3 Conséquences pour les cantons et les communes
1693
5.3.1 Conséquences financières
1693
5.3.2 Effets sur l’état du personnel
1695
5.4 Conséquences économiques
1695
5.4.1 Accessibilité des constructions et installations
1695
5.4.2 Accessibilité des transports publics
1696
5.4.3 Construction et équipement des véhicules
1698
5.4.4 Prestations
1698
5.4.5 Informatique
1699
5.4.6 Télécommunications
1699
5.4.7 Emissions destinées aux sourds et aux malentendants
1700
5.4.8 Conséquences pour les employeurs privés
1700
5.5 Aspects pratiques de l’exécution
1700
6 Programme de la législature
1701
7 Droit international
1702
7.1 Organisation des Nations Unies (ONU)
1702
7.1.1 Recommandations et programmes
1702
7.1.2 Conventions
1702
7.1.2.1 L'interdiction générale de la discrimination posée par les
Pactes
1702
7.1.2.2 Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux
et culturels
1703
7.1.2.3 Convention relative aux droits de l’enfant
1704

1732
7.1.3 Organisation internationale du travail
1704
7.2 Conseil de l’Europe
1704
7.2.1 Recommandation
1704
7.2.2 Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des
libertés fondamentales et Protocole no 12
1705
7.2.3 Charte sociale européenne
1706
7.3 Communauté européenne
1706
8 Bases juridiques
1708
8.1 Constitutionnalité du projet de loi
1708
8.1.1 Art. 8, al. 4
1708
8.1.2 Autres bases constitutionnelles
1710
8.2 Délégations législatives
1711
8.3 Forme de l’acte à adopter
1711
8.4 Légalité de l’arrêté fédéral relatif au financement des mesures prises dans
le domaine des transports publics en faveur des personnes handicapées
1711
Annexes
1
Données relatives aux groupes d’infirmité, aux atteintes fonctionnelles
et aux causes d’infirmité
1712
2
Assurés AI et prestations fournies (extraits de la Statistique
de l’AI 1999)
1715
3
Prétentions fondées sur le code civil et sur le droit des assurances
sociales; prise en compte du handicap par le droit fiscal
1717
Arrêté fédéral concernant l’initiative populaire «Droits égaux pour les
personnes handicapées» (projet)
1733
Loi fédérale sur l’éliminiation des inégalités frappant les personnes
handicapées (Loi sur l’égalité pour les handicapées, Lhand) (projet)
1734
Arrêté fédéral relatif au financement des mesures prises dans le domaine
des transports publics en faveur des personnes handicapées (projet)
1743

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif à l'initiative populaire fédérale "Droits égaux pour les personnes
handicapées " et à un projet de loi fédérale sur l'élimination des inégalités frappant les
personnes handicapées
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2001
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
20
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
00.094
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
22.05.2001
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1605-1732
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