ch_vb · 91.402 · 1992-01-30 · de


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Parlamentarische Initiativen. Ständerat/Quoten
tons dans l'expression de leur personnalité, de leur volonté
politique. Alors limiter autoritairement de Berne les possibilités
pour un canton d'envoyer qui il veut, le tandem qu'il a choisi
pour des raisons politiques, voilà qui ne serait absolument pas
démocratique. A supposer que l'on veuille entrer dans cette
dialectique, encore faudrait-il que l'initiative ne vienne pas de
Mme Haller, mais que cela vienne d'un ou de plusieurs can-
tons qui considéreraient que c'est ainsi que doit s'exprimer
leur représentation politique au Conseil des Etats. Or, ce n'est
pas le cas. A ce moment-là, nous pourrions discuter de savoir
si les garanties démocratiques données par la constitution
pour l'élection au Conseil des Etats peuvent être interprétées
dans ce sens ou s'il faut changer la constitution. Mais on n'en
est pas là, c'est un combat féministe porté ici à Berne et qui
devrait donc aboutir à un résultat qui serait imposé aux can-
tons.
Enfin, dernière remarque si vous me le permettez, Madame
Haller - je sais que vous ne serez pas d'accord avec moi - je
trouve que c'est une manière de dévaloriser les femmes que
de vouloir imposer de manière rigide un quota pour leur repré-
sentation. Madame Haller, cela veut dire en quelque sorte, à
supposer à un moment donné que deux candidats masculins
soient considérés comme plus compétents qu'une candidate
féminine, qu'il faudrait absolument que la femme soit élue, in-
dépendamment du jugement que peuvent porter sur elle et
sur eux les électeurs. Vous me direz qu'il faut forcer les habitu-
des et que, précisément, il y a un a priori en faveur des hom-
mes au détriment des femmes. Mais tout cela fait partie des
mentalités. Et si vous voulez changer quelque chose et arriver
à une égalité de la représentation des sexes, qui au fond sup-
planterait les critères politiques, c'est sur les mentalités qu'il
faut travailler.
Je terminerai en disant que d'un point de vue fédéraliste et
d'un point de vue démocratique tout à fait fondamental, nous
n'avons pas une constitution féministe, pas plus que nous ne
devons avoir une constitution machiste, nous devons avoir
une constitution démocratique et le féminisme dans la vie, et
pourfaire avancer votre cause, Madame, autant que vous vou-
lez - car c'est précisément notre démocratie qui vous le per-
met. Une constitution qui serait féministe, cela serait quelque
chose de totalitaire que l'immense majorité de la commission
n'accepte pas et j'invite ce conseil à ne pas vous suivre et à ne
pas entrer en matière sur votre initiative.
Fischer-Seengen, Berichterstatter: Der Ratspräsident hat es
einleitend dargelegt: Es handelt sich um die Initiative einer
Kommissionsminderheit. In formeller Hinsicht stellte sich des-
halb die Frage der Zulässigkeit einer Kommissionsminder-
heitsinitiative.
In einer Stellungnahme vom 8. Mai 1991 kommt der Bundes-
rat zum Schluss, dass Minderheiten einer Kommission zwar
Anträge einreichen könnten, indessen das Privileg des Kom-
missionsinitiativrechtes unter Ausschluss des Vorprüfungs-
verfahrens nicht in Anspruch nehmen dürften; auf diese Kom-
missionsminderheitsinitiative sei deshalb nicht einzutreten.
Das Büro des Nationalrates kam jedoch aufgrund der angeb-
lich ungeklärten Rechtslage am 12. August 1991 zum Schluss,
diese Initiative trotzdem als zulässig zu erklären. Nachdem
das Büro offensichtlich Gnade vor Recht ergehen liess, erach-
teten wir es als nicht sinnvoll, einen grossen Streit vom Zaun
zu brechen, und beschlossen, dem Büro in diesem Falle zu
folgen. Ich bin froh darüber, dass nun diese Rechtslage für die
Zukunft geklärt ist.
Zur Minderheitsinitiative von Frau Haller: Auf den Titel und die
Frage der Mann-Frau-Terminologie möchte ich nicht einge-
hen, ich erachte das als überflüssig. Ich gebe drei Argumente,
welche die Kommissionsmehrheit zum Antrag führten, der In-
itiative keine Folge zu geben.
1. Mit einer solchen Beschränkung würden das aktive und das
passive Wahlrecht beschnitten. Die Wählerschaft hätte nicht
mehr die Möglichkeit, die am besten geeignete Persönlichkeit
zu wählen, sondern müsste auf das Geschlecht Rücksicht
nehmen. Ein Kandidat oder eine Kandidatin könnte allenfalls
nur deshalb nicht gewählt werden, weil er oder sie das falsche
Geschlecht aufweist Es wäre beispielsweise der SP nicht
mehr möglich - oder sie müsste andere Frauen bekämpfen -,
in den Kantonen Zürich, Solothurn und Luzern das passive
Wahlrecht auszuüben. Es stellt sich die Frage, ob wir uns in
dieser Weise bevormunden lassen wollen, ob wir gezwungen
werden wollen, eine mögliche Auswahl nicht mehr treffen zu
können. Die Kommissionsmehrheit hat ein anderes Verständ-
nis der Gleichberechtigung. Wir alle, Frauen und Männer, sind
mündige Bürgerinnen und Bürger, die ihr Wahlrecht verant-
wortungsbewusst wahrnehmen und nicht durch Quotenrege-
lungen beschränkt sein wollen. Wir erachten eine strukturelle
Massnahme in der Art, wie sie Frau Haller geschildert hat, nicht
als notwendig.
2. Quotenregelungen sind grundsätzlich undemokratisch,
weil sie das Wahlrecht einschränken. Neben geschlechtsspe-
zifischen Kriterien könnte auch noch die Forderung nach zahl-
reichen anderen Quotenregelungen aufgestellt werden; ich
möchte nicht alle möglichen Varianten aufzeigen. Eine solche
Quotenregelung, wie sie von Frau Haller verlangt wird, ist in
keiner Weise mit dem Institut des Zweikammersystems ver-
gleichbar, welches einen Grundpfeiler unserer schweizeri-
schen Staatsstruktur darstellt und massgeblich zur Ausgestal-
tung unseres Bundesstaates, aber auch zum Frieden in unse-
rem Land beigetragen hat. Eine Quotenregelung, wie sie Frau
Haller verlangt, drängt sich meiner Auffassung nach nicht auf.
Es ist tatsächlich ein politischer Entscheid, sie hat das richtig
gesagt. Aber die Mehrheit ist der Auffassung, dass es grund-
sätzlich falsch sei, wenn das Gewicht einzelner Gruppierun-
gen in unserem Land mit künstlicher staatlicher Manipulation
über das hinaus verstärkt wird, was die Stimmbürgerschafttat-
sächlich will. Solche Massnahmen wecken auch Abwehrre-
flexe, die langfristig dem angestrebten Ziel der Gleichberechti-
gung mehr schaden als nützen könnten.
3. Der Vorstoss stellt einen groben Eingriff in die kantonale
Souveränität dar. Die Ständeratswahlen sind kantonale
Wahlen, und deren Regelung unterliegt demnach dem kanto-
nalen Recht. Ein Eingriff des Bundes in dieses Gebiet ist zwar
rechtlich möglich, wenn man das wollte; er wäre aber politisch
weder nötig noch klug.
Das sind meine Argumente gegen die Initiative der Minderheit
Haller.
Die Kommission empfiehlt Ihnen mit 9 zu 5 Stimmen, auf diese
Initiative nicht einzutreten.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit 
77 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit 
39 Stimmen
#ST# 91.402
Parlamentarische Initiative
(Minderheit der Kommission 89.253)
Für eine ausgewogenere
Zusammensetzung des Ständerates
Initiative parlementaire
(Minorité de la Commission 89.253)
Pour une composition plus
équilibrée du Conseil des Etats
Kategorie IV, Art. 68GRN-Catégorie IV, art. 68 RCN
Wortlaut der Initiative vom 15. November 1990
Gestützt auf Artikel 21 bis des Geschäftsverkehrsgesetzes wird
mit einer parlamentarischen Initiative in der Form des ausgear-
beiteten Entwurfs folgende Aenderung der Bundesverfassung
verlangt:
Artikel 80
Der Ständerat besteht aus 60 Abgeordneten der Kantone. Je-
der Kanton wählt zwei, jeder Halbkanton einen Abgeordneten.

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Die 14 Kantone und Halbkantone mit der grössten Bevölke-
rungszahl wählen einen zusätzlichen Abgeordneten.
Artikel SObis (neu)
Die Wahlen in den Ständerat sind direkte. Sie finden nach dem
Grundsatz der Proportionalität statt, wobei jeder Kanton und
jeder Halbkanton einen Wahlkreis bildet Im übrigen bleibt das
kantonale Recht vorbehalten.
Texte de l'initiative du 15 novembre 1990
Fondée sur l'article 21 bis de la loi sur les rapports entre les
conseils, une initiative parlementaire, présentée sous la forme
d'un projet rédigé de toute pièces, demande la modification
suivante de la Constitution fédérale:
Micie 80
Le Conseil des Etats se compose de 60 députés des cantons.
Chaque canton nomme deux députés, chaque demi-canton
un député. Les 14 cantons et demi-cantons qui ont la plus
forte population nomment un député supplémentaire.
Article SObis (nouveau)
Les élections par le Conseil des Etats sont directes. Elles ont
lieu d'après le principe de la proportionnalité, chaque canton
ou demi-canton formant un collège électoral. Au surplus, le
droit cantonal est réservé.
Herr Eggly unterbreitet im Namen der Kommission den fol-
genden schriftlichen Bericht:
Wir unterbreiten Ihnen gemäss Artikel 21 ter des Geschäftsver-
kehrsgesetzes (GVG) den vorliegenden Bericht
Am 15. Dezember 1989 ist eine parlamentarische Initiative der
grünen Fraktion eingereicht worden, welche die Abschaffung
des Ständerates verlangt (89.253). Unsere Kommission wurde
damit beauftragt, diese Initiative gemäss Artikel 21 ter GVG vor-
zuprüfen. Mit Bericht vom 12. Dezember 1990 haben wir Ihnen
beantragt, dieser Initiative keine Folge zu geben.
Im Rahmen der Vorprüfung der Initiative der grünen Fraktion
wurden in der Kommission drei Anträge für Gegenvorschläge
in Form von Initiativen der Kommission (Art SquinquiesAbs. 5
GVG) eingereicht.
Einer dieser Vorschläge sieht vor, dass die bevölkerungsstar-
ken Kantone im Ständerat besser vertreten werden sollten.
Der Antragsteller wählte für diesen Vorschlag die Form eines
ausgearbeiteten Entwurfes, der dem Rat zur Vorprüfung vor-
gelegt werden soll, bevor eine definitive Vorlage im Sinne der
Initiative ausgearbeitet wird.
An ihrer Sitzung vom 15. November 1990 lehnte es die Kom-
mission mit 9 zu 1 Stimmen bei zwei Enthaltungen ab, gemäss
diesem Antrag eine Initiative der Kommission einzureichen.
Die Minderheit reichte sie darauf, gestützt auf Artikel 8quin-
quies Absatz 4 GVG, als Minderheitsantrag ein.
Begründung der Initianten
Die Funktion und Stellung des Ständerates im heutigen Bun-
desstaat war bereits vor 20 Jahren im Zusammenhang mit der
Totalrevision der Bundesverfassung einer der wichtigsten Dis-
kussionsgegenstände. Die Initiative der grünen Fraktion für
die Abschaffung des Ständerates bietet den Anlass, heute, wo
die Notwendigkeit grundlegender staatlicher Reformen wie-
der deutlicher denn je zutage tritt, auf die damaligen Reform-
postulate zurückzugreifen.
Die von alt Bundesrat Wahlen präsidierte «Arbeitsgruppe für
die Vorbereitung einer Totalrevision der Bundesverfassung»
ist bei aller grundsätzlichen Bejahung des Systems zweier
gleichberechtigter Kammern zum Schluss gekommen, dass
Massnahmen ergriffen werden müssen, um eine ausgewoge-
nere und gerechtere Vertretung der verschiedenen Bevölke-
rungsgruppen und Parteien im Ständerat zu gewährleisten. Im
Schlussbericht der Arbeitsgruppe aus dem Jahre 1973 wer-
den verschiedene mögliche Lösungen ausführlich erörtert
Präferenz erhielt die Lösung, die hier erneut aufgegriffen und
endlich erstmals dem Parlament vorgelegt werden soll: Die
bevölkerungsstarken Kantone sollen einen zusätzlichen Sitz
im Ständerat erhalten, so dass dieser auf 60 Mitglieder aufge-
stockt wird. Die Ständerätinnen und Ständeräte sollen im Pro-
porzverfahren gewählt werden.
Durch diese Massnahme können zwei extreme Ungleichge-
wichte, die sich mit demokratischen Grundsätzen kaum mehr
vereinbaren lassen, tendenziell etwas korrigiert werden:
1. die unausgewogene Vertretung der Kantone mit grosser
und mit kleiner Bevölkerung: Während 1850 ein Ständerat aus
dem Kanton Zürich nur eine elfmal grössere Bevölkerung zu
vertreten hatte als sein Kollege aus Appenzell-lnnerrhoden,
beträgt dieses Verhältnis heute 44zu1. 18,6 Prozent der
schweizerischen Wohnbevölkerung verfügen heute über eine
absolute Mehrheit im Ständerat; 1850 brauchte es dafür
24,5 Prozent
2. die ungleiche Vertretung der politischen Parteien: Die Zahl
von zwei Abgeordneten pro Kanton war angemessen für ein
Parteiensystem, welches durch das eindeutige Uebergewicht
einer Mehrheitspartei oder durch zwei starke Parteien be-
stimmt war. Heute hat sich das Parteiensystem jedoch diversi-
fiziert. In vielen Kantonen mit drei oder mehr grösseren Par-
teien kann dank dem Majorzsystem eine bürgerliche Parteien-
koalition auch mit einer relativ knappen Mehrheit eine starke
Minderheit von den Ständeratsmandaten völlig ausschlies-
sen. Kandidaten der Sozialdemokratie oder kleinerer Parteien
haben nur dann eine Chance, wenn die bürgerliche Koalition
einmal nicht funktioniert Dies hat zur Folge, dass Vertreter
nichtbürgerlicher Parteien gegenwärtig nur 17,4 Prozent der
Ständeratssitze innehaben -trotz einem Wählerstimmenanteil
von 43,7 Prozent bei den Nationalratswahlen von 1987. Ande-
rerseits verfügt zum Beispiel die CVP mit 19,7 Wählerprozen-
ten über 39,1 Prozent der Ständeratsmandate.
Zusammenfassend muss festgestellt werden, dass die Unaus-
gewogenheit der Zusammensetzung des Ständerates ein
Uebermass angenommen hat, das die Legitimität des Organs
ernsthaft schwächt Die Legitimität des Ständerates wird be-
gründet durch die Repräsentation der Kantonsbevölkerungen
(im Unterschied zur alten Tagsatzung oder dem heutigen
deutschen Bundesrat, die als Behördendelegationen die
Gliedstaaten vertraten bzw. vertreten). Weite Kreise dieser
Kantonsbevölkerungen können sich aber heute durch den
Ständerat nicht mehr vertreten fühlen. Durch die vorgeschla-
gene Massnahme kann diesem Missstand abgeholfen wer-
den, ohne dass die spezifischen Funktionen des Ständerates
angetastet werden. Der-Ständerat bleibt Garant der föderati-
ven Repräsentation und der Qualität der Gesetzgebung dank
der doppelten Beratung jedes Gesetzentwurfes durch zwei
verschiedenartig zusammengesetzte Kammern.
Am Rande sei darauf verwiesen, dass die vorgeschlagene Lö-
sung auch die besonders unbefriedigende Stellung der bei-
den Basler Halbkantone entscheidend verbessert. Beide er-
halten aufgrund ihrer Bevölkerungszahl einen zusätzlichen,
zweiten Sitz.
Die leichte Vergrösserung des Ständerates würde es überdies
erlauben, die immer grosser werdende Belastung der einzel-
nen Ratsmitglieder - die ja dieselben Aufgaben erfüllen müs-
sen wie die 200 Mitglieder des Nationalrates - etwas zu redu-
zieren bzw. Kapazitäten für eine bessere Aufgabenerfüllung
freizumachen.
In den Einzelheiten kann der Vorschlag noch bereinigt wer-
den, wenn der Rat der Initiative Folge gibt und eine Kommis-
sion den definitiven Beschlussentwurf ausarbeitet. Nahelie-
gend wäre es, wenn diese Aufgabe der Kommission zugewie-
sen würde, die gegenwärtig infolge der parlamentarischen In-
itiativen Petitpierre/Rhinow Massnahmen zur Parlamentsre-
form vorbereitet.
Erwägungen der Kommissionsmehrheit
Der zahlenmässige Bestand des Ständerates ist von der Kon-
zeption abhängig, welche man seiner Zusammensetzung zu-
grunde legt Die Zusammensetzung wiederum hängt von der
Funktion ab, die man der Kammer zuweisen will. Während
dem Nationalrat die Funktion der Vertretung des Volkes zu-
kommt, ist es Aufgabe des Ständerates, die Kantone zu vertre-
ten. Die Volksvertretung beruhtauf dem Grundsatz der Gleich-
heit unter den Bürgerinnen und Bürgern, die Ständevertretung
hingegen geht aus vom Prinzip der Gleichheit unter den Kan-
tonen. Beide Arten von Rechtsgleichheit sind konstitutiv für
unseren Bundesstaat und gleichwertig, keine steht über der

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anderen. Die Kantone als Bundesglieder haben sich seinerzeit
unter der Voraussetzung, dass sie als gleichgestellte Körper-
schaften behandelt werden, für den Bundesstaat entschieden.
Jedes System, welches sich von dieser Grundkonzeption ent-
fernt, würde den «Bundesvertrag» in Frage stellen.
Der Vorschlag der Initianten würde zwei Kategorien von Kanto-
nen schaffen: solche mit zwei und solche mit drei Sitzen im
Ständerat (bzw. Halbkantone mit einem und Halbkantone mit
zwei Sitzen). Dadurch würde der Grundsatz der Gleichheit der
Kantone aufgegeben und damit das Gleichgewicht des Bun-
desstaates gefährdet Die Aufwertung der bevölkerungsrei-
chen Kantone hätte zur Folge, dass die grossen Agglomeratio-
nen des Mittellandes die Berg- und Randregionen vollends
majorisieren könnten. Die letzteren würden mehr noch als bis-
her marginalisiert, an den Rand gedrängt und tendenziell vom
Bundesstaät entfremdet.
Die Vergrösserung des Ständerates würde den Charakter die-
ses Gremiums einschneidend verändern. Die jetzige Grosse
der Kleinen Kammer erlaubt eine spezifische Diskussionskul-
tur: Man spricht weniger zu den Tribünen und mehr zu den
Ratskolleginnen und -kollegen; man hört einander noch zu.
Eine rigide Geschäftsordnung mit «organisierten Debatten»,
Redezeitbeschränkungen und «Schnellabfertigung» der per-
sönlichen Vorstösse ist unnötig. Die vorgeschlagene Vergrös-
serung des Ständerates würde diese Vorteile in Frage stellen.
Ob der bisherige Ständeratssaal noch weiter verwendet wer-
den könnte, wäre fraglich; befriedigende Alternativen dürften
schwer zu finden sein.
Die Schaffung von Dreierwahlkreisen für die Ständeratswah-
len würde, wie die Initianten dies vorschlagen, die Einführung
des Proporzsystems nahelegen. Auch diese Massnahme
würde eine besondere Qualität des Ständerates in Frage stel-
len. Beim Majorzverfahren steht die Persönlichkeit der Kandi-
datinnen und Kandidaten im Vordergrund; ihre Parteizugehö-
rigkeit spielt häufig nur eine sekundäre Rolle. Im Majorzverfah-
ren gewählte Parlamentsmitglieder sind in der Folge während
ihrer Amtsdauer auch weniger an ihre Parteien gebunden.
Beim Proporzverfahren hingegen kommt es in erster Linie auf
die Parteien an; gehört eine Kandidatin oder ein Kandidat der
«falschen» Partei an, die z. B. den nötigen Stimmenanteil für
die Erringung eines Mandates verfehlt, so nützen ihm bzw. ihr
auch die herausragendsten persönlichen Qualitäten nichts.
Mehrere jetzige und frühere Mitglieder des Ständerates wären
bei einem Proporzverfahren vermutlich nicht gewählt worden;
von früheren Mitgliedern seien hier als Beispiele genannt:
Gottlieb Duttweiler (LdU/ZH), Matthias Eggenberger (SP/SG),
Albin Heimann (LdU/ZH), Louis Guisan (Lib./VD). Bei den Na-
tionalratswahlen ist das Proporzverfahren heute unbestritten;
es wäre jedoch schade, durch die Anwendung desselben Ver-
fahrens bei den Ständeratswahlen die Kleine Kammer dem
Nationalrat anzugleichen und ihr dadurch ihre spezifischen
Qualitäten wegzunehmen.
M. Eggly présente au nom de la commission le rapport écrit
suivant:
Conformément à l'article 21ter de la loi sur les rapports entre
les conseils (LREC), nous vous présentons le rapport ci-des-
sous.
Le 15 décembre 1989, le groupe écologiste a déposé une ini-
tiative parlementaire demandant la suppression du Conseil
des Etats (89.253). Notre commission a été chargée d'exami-
ner cette initiative en vertu de l'article 21ter LREC. Dans notre
rapport du 12 décembre 1990, nous vous avons proposé de
ne pas y donner suite.
Lors de l'examen préalable de l'initiative du groupe écologiste,
trois propositions de contre-projet sous la forme d'initiatives
de la commission ont été déposées au sein de la commission
(art. Squinquies, al. 5, LREC).
L'une de ces propositions vise une meilleure représentation
des cantons à forte population au sein du Conseil des Etats.
Les auteurs de la proposition ont choisi de présenter un projet
rédigé de toutes pièces, qui doit être soumis au conseil pour
préavis avant qu'un projet définitif allant dans le sens de l'initia-
tive ne soit élaboré.
Lors de sa séance du 15 novembre 1990, la commission a re-
fusé, par 9 voix contre 1 et deux abstentions, de présenter
comme sienne cette initiative. La minorité de la commission la
présente donc comme proposition de la minorité, selon
l'article Squinquies, alinéa 4, LREC.
Exposé des motifs des auteurs de l'initiative
La fonction et la position du Conseil des Etats dans notre Etat
fédéral d'aujourd'hui ont déjà été l'un des plus importants
sujets de discussion il y a 20 ans, en rapport avec la révision
totale de la Constitution fédérale. L'initiative du groupe écolo-
giste demandant la suppression du Conseil des Etats offre
l'occasion, aujourd'hui où il se révèle plus nécessaire que ja-
mais de procéder à des réformes fondamentales des institu-
tions, de revenir sur les propositions de réformes précéden-
tes.
Le groupe de travail pour la préparation d'une révision totale
de la Constitution fédérale, présidé par l'ancien conseiller fé-
déral Wahlen, tout en confirmant sans réserve le principe du
système des deux chambres sur pied d'égalité, était arrivé à la
conclusion qu'il fallait pendre des mesures pour garantir une
représentation plus juste et plus équitable des différents grou-
pes de population et des partis au Conseil des Etats. Dans le
rapport final du groupe de travail qui date de 1973, plusieurs
solutions possibles sont commentées en détail. La préférence
est allée à la solution qui est de nouveau présentée ici et qui
doit enfin être soumise pour la première fois au Parlement: les
cantons à forte population doivent obtenir un siège de plus au
Conseil des Etats, de sorte que celui-ci compterait 60 sièges.
Les députées et députés au Conseil des Etats devraient être
élus selon le système de la représentation proportionnelle.
Cette mesure pourrait permettre de corriger quelque peu deux
déséquilibres extrêmes qui ne sont guère compatibles avec
les principes démocratiques:
1. La représentation disproportionnée des cantons très peu-
plés par rapport à ceux qui le sont peu: alors qu'un député zu-
richois au Conseil des Etats ne représentait en 1850 qu'une
population 11 fois plus grande que son collègue d'Appenzell
Rhodes-Intérieures, cette proposition est aujourd'hui 44 fois
plus grande. 18,6 pour cent de la population résidante suisse
dispose aujourd'hui de la majorité absolue à la Chambre
haute alors qu'en 1850, c'était encore 24,5 pour cent
2. La représentation inégale des partis politiques: le nombre
de deux députés par canton était approprié pour un système
de partis caractérisé par le poids prépondérant marqué d'un
parti majoritaire ou de deux grands partis. Or, le système des
partis s'est diversifié aujourd'hui. Dans de nombreux cantons
dotés de trois grands partis ou plus, une coalition des partis
bourgeois peut, même si elle ne dispose que de justesse de la
majorité, écarter totalement du Conseil des Etats une forte mi-
norité, grâce au système majoritaire. Les candidats socialistes
ou appartenent à de petits partis n'ont leurs chances que s'il
advient que la coalition bourgeoise ne fonctionne pas. Il en ré-
sulte que les représentants des partis non bourgeois n'occu-
pent actuellement que 17,4 pour cent des sièges au Conseil
des Etats, bien que leurs partis aient obtenu 43,7 pour cent
des voix lors de l'élection du Conseil national en 1987. En re-
vanche, le PDG qui a recueil! 19,7 pour cent des suffrages dis-
pose de 39,1 pour cent des mandats au Conseil des Etats.
En résumé, il faut constater que le déséquilibre dans la com-
position du Conseil des Etats a atteint une telle mesure qu'il re-
met sérieusement en cause la légitimité de l'institution. La légi-
timité du Conseil des Etats se fonde sur la représentation des
populations des cantons (à la différence de l'ancienne diète
ou de l'actuel «Conseil fédéral» allemand qui représentait ou
représente les Etats membres en tant que délégations des au-
torités). Or, à l'heure actuelle, nombreux sont ceux qui, parmi
lés populations de ces cantons, ne peuvent plus se sentir re-
présentés par le Conseil des Etats. La mesure proposée per-
mettrait de remédier à cet état de fait sans que l'on touche aux
fonctions spécifiques du Conseil des Etats. Celui-ci reste le
garant de la représentation federative et de la qualité de la
législation, assurée par un double examen de tout projet
d'acte législatif par deux chambres de compositions diffé-
rentes.

Initiatives parlementaires. Conseil des Etats/quotas
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Relevons en passant que la solution proposée améliorerait en-
core de façon décisive la situation particulièrement peu satis-
faisante des deux demi-cantons de Baie. Compte tenu du chif-
fre de leur population, chacun d'eux recevrait un deuxième
siège supplémentaire.
La légère augmentation du nombre des députés au Conseil
des Etats permettrait en outre de mieux répartir la charge de
travail toujous plus lourde de chaque député - ils doivent en
effet remplir les mêmes tâches que les 200 conseillers natio-
naux- puisque des capacités seraient libérées pour un meil-
leur accomplissement des tâches.
Dans le détail, on peut encore affiner la proposition si le
conseil décide de donner suite à l'initiative et qu'une commis-
sion est chargée d'élaborer le projet définitif. Il semblerait d'ail-
leurs opportun de confier cette tâche à la commission qui pré-
pare actuellement des mesures visant la réforme du Parlement
et donnant suite aux initiatives parlementaires Petitpierre/Rhi-
now.
Considérations de la majorité de la commission
Le nombre des députés au Conseil des Etats dépend de la
conception sur laquelle se fonde sa composition. Et celle-ci
dépend à son tour de la fonction que l'on veut attribuer à cette
chambre. Alors que le Conseil national est chargé de repré-
senter les intérêts du peuple, le Conseil des Etats représente
ceux des cantons. La représentation du peuple repose sur le
principe de l'égalité des citoyennes et des citoyens, la repré-
sentation des cantons, quant à elle, se fonde sur le principe de
l'égalité entre les cantons. Ces deux principes d'égalité de
droit sont inhérents à notre Etat fédéral; ils ont la même valeur,
aucun ne l'emporte sur l'autre. Les cantons ont autrefois dé-
cidé de se grouper sous la forme d'un Etat fédéral à la condi-
tion que les Etats membres soient considérés comme des col-
lectivités placées sur un pied d'égalité entre elles. Tout sys-
tème qui s'écarterait de cette conception fondamentale remet-
trait en question le Pacte fédéral.
La proposition des auteurs de l'initiative créerait deux catégo-
ries de cantons: ceux dotés de deux sièges au Conseil des
Etats et ceux qui en auraient trois (des demi-cantons dispo-
sant d'un seul siège et d'autres de deux). On abandonnerait
ainsi le principe de l'égalité entre les cantons et on mettrait en
danger l'équilibre de l'Etat fédéral. En accordant un poids ac-
cru aux cantons fortement peuplés, on donnerait aux grandes
agglomérations du Plateau la possibilité de mettre totalement
en minorité les régions de montagne et les régions isolées.
Ces régions seraient marginalisées et tenues à l'écart encore
plus que jusqu'à présent et auraient tendance à ne plus pou-
voir se reconnaître dans l'Etat fédéral.
L'augmentation du nombre de députés au Conseil des Etats
modifierait de manière décisive le caractère de cette institu-
tion. La taille actuelle de la Chambre haute donne un caractère
spécifique aux débats qui s'y déroulent: on parle moins pour la
tribune mais davantage à ses collègues député(e)s: on écoute
encore les autres s'exprimer. Un règlement rigide, avec des
«débats organisés», un temps de parole limité et une «liquida-
tion rapide» des interventions personnelles n'est pas néces-
saire. Autant d'avantages qui seraient remis en question par
l'augmentation proposée du nombre des députés. Il n'est pas
certain que l'on puisse continuer à utiliser la salle actuelle du
Conseil des Etats; des solutions de rechange satisfaisantes
seraient difficiles à trouver.
La création de collèges électoraux visant à pourvoir trois siè-
ges au Conseil des Etats amènerait, ainsi que les auteurs de
l'initiative le proposent, l'introduction du système proportion-
nel. Cette mesure ne serait pas sans incidence sur la qualité
particulière du Conseil des Etats. Dans l'élection selon le sys-
tème majoritaire, c'est la personnalité des candidates et candi-
dats qui compte le plus; leur appartenance à un parti ne joue
souvent qu'un rôle secondaire. Les députés élus selon ce sys-
tème sont donc moins liés à leur parti pendant leur mandat
Dans l'élection selon le système proportionnel en revanche
c'est l'appartenance au parti qui est importante; si un candidat
ou une candidate n'appartient pas au «bon» parti, c'est-à-dire
s'il est membre d'un parti auquel il manque une certaine pro-
portion des voix pour obtenir un mandat, même les meilleures
qualités personnelles ne lui serviront à rien. Plusieurs person-
nalités, anciens ou actuels membres du Conseil des Etats,
n'auraient probablement pas été élues selon le système pro-
portionnel; parmi les anciens membres, citons par exemple:
Gottlieb Duttweiler (Adl/ZH), Mathias Eggenberger (PS/SG),
Albin Heimann (Adl/ZH), Louis Guisan (Lib./VD). Pour l'élec-
tion du Conseil national, le système proportionnel est aujour-
d'hui incontesté; mais il serait dommage, en instaurant le
même système pour le Conseil des Etats, de placer cette
chambre sur le même plan que le Conseil national et de lui
enlever du même coup ses qualités spécifiques.
Antrag der Kommission
Mehrheit
Der Initiative keine Folge geben
Minderheit
(Jaeger, Meier Hans, Zbinden Hans)
Der Initiative Folge geben
Proposition de la commission
Majorité
Ne pas donner suite à l'initiative
Minorité
(Jaeger, Meier Hans, Zbinden Hans)
Donner suite à l'initiative
Meier Hans, Sprecher der Minderheit: Die parlamentarische
Initiative der Kommissionsminderheitfür eine ausgewogenere
Zusammensetzung des Ständerates ist ebenfalls, wie die vo-
rige Initiative, ein Kind der Initiative für die Abschaffung des
Ständerates, welche die grüne Fraktion lanciert hat Und
ich darf jetzt auch - Gnade vor Recht, wie wir vorher gehört ha-
ben - noch zu Ihnen sprechen.
Die Initiative will, dass der Ständerat in Zukunft aus 60 Abge-
ordneten der Kantone besteht. Wie bisher wählt jeder Kanton
zwei, jeder Halbkanton einen Abgeordneten. Aber die 14 Kan-
tone und Halbkantone mit der grössten Bevölkerungszahl
wählen einen zusätzlichen Abgeordneten. Neu wäre auch,
dass die Wahlen in den Ständerat nach dem Grundsatz der
Proportionalität, stattfinden, wobei jeder Kanton und jeder
Halbkanton einen Wahlkreis bilden.
Mit demokratischen Grundsätzen lässt sich die heutige Zu-
sammensetzung des Ständerates kaum mehr vereinbaren.
18 Prozent der Schweizer Wohnbevölkerung verfügen durch
ihre Vertreter über die absolute Mehrheit im Ständerat. Nach
der Idee des Minderheitenschutzes und als Angehöriger eines
grossen Kantons könnte ich das allenfalls noch hinnehmen.
Absolut unakzeptabel aber ist die ungleiche Vertretung der po-
litischen Parteien. In der letzten Legislatur hatten die vier im
Ständerat vertretenen bürgerlichen Parteien einen Wähleran-
teil von 56,9 Prozent Aber sie nahmen 82,6 Prozent der Stän-
deratssitze ein. In den Wahlen 1991 verloren diese Parteien an
Anteilen. Sie haben heute nur noch 53,2 Prozent Wähleranteil.
Aber dafür wurden sie belohnt und haben 91,3 Prozent der
Ständeratssitze! Beinahe wären es 98 Prozent gewesen.
Ich muss feststellen: Die Unausgewogenheit der Zusammen-
setzung des Ständerates hat ein Uebermass angenommen,
das die Legitimation dieses Organs in Frage stellt. Weite
Kreise der Kantonsbevölkerungen können sich heute durch
den Ständerat nicht mehr vertreten fühlen. Durch die in der In-
itiative vorgeschlagene Massnahme kann diesem Missstand
abgeholfen werden, ohne dass die spezifischen Funktionen
des Ständerates angetastet werden. Der Ständerat bleibt Ga-
rant der föderativen Repräsentation und der Qualität der Ge-
setzgebung dank der doppelten Beratung jedes Gesetzent-
wurfs durch zwei verschiedenartig zusammengesetzte Kam-
mern.
Ich bitte Sie, der parlamentarischen Initiative der Kommis-
sionsminderheit zuzustimmen, damit diese von mir geschil-
derten Ungerechtigkeiten behoben werden.
M. Eggly, rapporteur: C'est là en effet le deuxième enfant, le
troisième - une proposition de minorité Bundi - ayant quitté la
scène en cours de route, de l'initiative principale des écologis-
tes.

30. Januar 1992 
N
157
Parlamentarische Initiativen; Ständerat/Quoten
Celle-ci est tout aussi contraire à la raison d'être du Conseil
des Etats. Il ne fait aucun doute que, sans Conseil des Etats, la
Suisse ne serait pas ce qu'elle est, ou, pour m'exprimer autre-
ment, la Suisse, telle qu'elle s'est constituée en 1848 sur la lan-
cée de son histoire, comme en 1874, devait nécessairement
avoir un Conseil des Etats sous cette forme. Il était absolument
nécessaire de mettre sur pied d'égalité, dans une des deux
Chambres de notre système bicaméral, les cantons qui
avaient fait la Confédération, les petits comme les grands.
Les choses ont changé, c'est vrai. Les cantons riches, les can-
tons populeux, sont devenus encore plus riches et plus popu-
leux par rapport aux cantons faibles et aux petits cantons. Par
exemple, entre le canton de Zurich et les fondateurs de la
Confédération - Uri, Schwyz, etc. - la différence est considéra-
ble. Selon un esprit de géométrie, il peut paraître anormal qu'il
y ait une égalité absolue au Conseil des Etats entre Uri ou
Schwyz et Zurich ou Berne. D'un autre côté, j'aurais tendance
à vous dire que précisément, d'un point de vue fédéraliste,
c'est encore plus d'actualité que lors de l'origine de la Suisse
moderne, en 1848 ou en 1874. Vous le savez comme moi, mes
chers collègues alémaniques, le canton de Zurich, par exem-
ple, suscite jalousie, irritation, énervement, dans une bonne
partie de la Suisse alémanique avoisinant Zurich. Que vous
parliez de télévision, de polarisation et d'attraction économi-
que, il y a des énervements qui ont même tendance à augmen-
ter. Il est donc tout à fait nécessaire, en cette période de tiraille-
ments de toutes sortes dans notre pays, que demeure dans
notre système bicaméral une Chambre où les petits cantons,
avec leur personnalité, leur histoire, leur souveraineté, leurs
nécessités, soient sur pied d'égalité avec les grands cantons.
Je pourrai vous dire aussi, à propos de l'augmentation du
nombre de conseillers aux Etats que cela entraînerait, que le
nombre actuel des conseillers aux Etats est encore un garant
de débats qui tranchent, par le style et parfois par le sérieux
dans la précision de l'examen, sur les débats de notre Conseil.
Il est plus facile de discuter à fond des choses et de manière
précise à quarante-six qu'à deux cents. Il arrive plus souvent
au Conseil des Etats que les uns écoutent ce que disent les
autres et, notamment, que les Alémaniques écoutent les Ro-
mands -je le dis en passant
Enfin, dernier argument qui nous a été servi par M. Meier Hans
tout à l'heure et que M. Jaeger avait déjà avancé en commis-
sion, ce serait scandaleux pour les petits ou moyens partis am-
bitieux qui se trouveraient en quelque sorte évincés du Conseil
des Etats. En ce qui concerne M. Jaeger, il devrait se souvenir
que quand il y a une personnalité charismatique, féminine de
surcroît, comme Mme Monika Weber, elle franchit tous les
obstacles et se retrouve très bien au Conseil des Etats - peut-
être que M. Jaeger suivra une fois l'exemple.
Je dirai encore que finalement il est bon que là aussi les cho-
ses soient tranchées par rapport à ce qu'il en est pour le
Conseil national, qui, par obligation, connaît une élection à la
proportionnelle, avec équilibre de la représentation des partis,
dissémination des forces politiques. Cela fait partie précisé-
ment de l'expression d'une personnalité cantonale de pouvoir
rassembler les forces politiques et de pouvoir élire au Conseil
des Etats ce que j'appellerai l'expression dominante du
canton. D'ailleurs, un canton est parfaitement libre - le Jura l'a
fait-d'écarter cette vision des choses et d'introduire la propor-
tionnelle. Là aussi, avec deux représentants par parti, il faut un
certain rassemblement. Or, concernant le Conseil des Etats,
ce rassemblement des forces politiques qui a été dénoncé
tout à l'heure par M. Meier Hans nous apparaît au contraire
comme une qualité.
Je résume et je conclus. Si l'on considère les origines de la
Suisse moderne, dans le droit-fil et la continuité de son his-
toire, si l'on considère la vocation du Conseil des Etats et enfin
la nécessité interne, il est bien évident qu'il faut garder cette re-
présentation. Je terminerai par une référence internationale.
Ceux qui ont eu des relations avec des députés du Parlement
européen, ces derniers mois ou ces dernières années, auront
été intéressés de voir à quel point le débat sur les institutions
européennes est ouvert et animé. Les membres des déléga-
tions parlementaires suisses qui ont eu ces interlocuteurs ont
eu la bonne surprise, si je puis dire, et l'intérêt de les entendre
dire: «Au fond, votre système bicaméral doit nous inspirer
dans notre rééquilibrage démocratique des institutions de la
Communauté. Nous devons non seulement donner davan-
tage de compétences et de pouvoirs au Parlement européen,
mais nous devons faire en sorte qu'il devienne bicaméral, se-
lon le système qui existe en Suisse. Il nous faut quelque chose
qui ressemble à votre Conseil national, d'une part, où l'Allema-
gne, la France, auraient plus de poids que la Belgique, la Hol-
lande, etc., et un autre conseil où ces pays seraient sur pied
d'égalité avec les petits pays et devraient apprendre une cer-
taine humilité.»
Par conséquent, que ce soit selon une vision interne de cohé-
sion, d'équilibre et de paix confédérale ou selon une vision eu-
ropéenne, il est impératif de garder le Conseil des Etats tel
quel.
Fischer-Seengen, Berichterstatter: Die Kommission empfiehlt
Ihnen mit 9 zu 1 Stimmen, der Initiative der Minderheit der
Kommission (Jaeger) keine Folge zu geben. Der Verfassungs-
geber von 1848 sah zwei Kammern vor: nach dem Grundsatz
der Gleichheit aller Bürger die eine Kammer, den Nationalrat,
und nach dem Grundsatz der Gleichheit aller Stände die an-
dere Kammer, den Ständerat Er wollte beide Grundsätze glei-
chermassen berücksichtigen und statuierte deshalb die
Gleichwertigkeit beider Kammern. Dies ist einer der wesentli-
chen Bausteine unseres Bundesstaates.
Die Initiative der Kommissionsminderheit will folgendes:
1. Es sollen zwei Kategorien von Kantonen geschaffen wer-
den: solche mit zwei Sitzen und solche mit drei Sitzen. Damit
würde ganz klar gegen das Prinzip der Gleichheit der Kantone
verstossen. Ueberdies käme dies einem Abbau des Minder-
heitenschutzes gleich - mit dem Uebergewicht der grossen
Kantone -, was nicht unserem Willen entsprechen kann. Ge-
rade dieser Schutz ist heute mehr denn je nötig, weil die wirt-
schaftliche Entwicklung seit der Gründerzeit das Gewicht der
grossen Industriekantone unseres Bundesstaates ohnehin
verstärkt hat und deshalb die kleinen Kantone auf den Minder-
heitenschutz mehr noch als früher angewiesen sind.
2. Die Minderheit Jaeger will den Kantonen das Wahlrecht vor-
schreiben. Wir haben bereits bei der vorhergehenden Initiative
darüber gesprochen: Es wäre ein Verstoss gegen das Prinzip
des Föderalismus. Die Kantone sollen ihre Vertreter in den
Ständerat so wählen können, wie sie das wollen und wie sie es
für richtig ansehen. Es besteht überhaupt kein Grund, an die-
sem bewährten Prinzip etwas zu ändern. Es ist, Herr Meier
Hans, auch richtig, wenn sich die Kantonsvertreter aus den
grossen Parteien rekrutieren, es sei denn, es stehe eine charis-
matische Persönlichkeit zur Verfügung, die dann auch die
Möglichkeit hat, sich gegenüber den Kandidaten der grossen
Parteien durchzusetzen.
Aus diesen Gründen empfiehlt Ihnen die Kommission mit
9 zu 1 Stimmen, der Initiative der Kommissionsminderheit
(Jaeger) keine Folge zu geben.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit
Für den Antrag der Minderheit
70 Stimmen
28 Stimmen

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Minderheit der Kommission 89.253) Für eine ausgewogenere
Zusammensetzung des Ständerates
Initiative parlementaire (Minorité de la Commission 89.253) Pour une composition plus
équilibrée du Conseil des Etats
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1992
Année
Anno
Band
I
Volume
Volume
Session
Januarsession
Session
Session de janvier
Sessione
Sessione di gennaio
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
06
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
91.402
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
30.01.1992 - 15:00
Date
Data
Seite
153-157
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Pagina
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20 020 904
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