ch_vb · JAAC 53.53 · 1988-02-24 · de


JAAC 53.53
Bundesamt für Justiz, 24. Februar 1988; die
Bundesversammlung verabschiedete am 16.
Dezember 1988 den Milchwirtschaftsbeschluss
1988 [AS 1989 504], dessen Art. 2 die
Milchkontingentierung regelt
Arrêté sur l’économie laitière 1988 (AEL 1988). Mobilisation des
contingents.
Art. 4, 22ter et 31 Cst.
- Portée du principe de la confiance, de la garantie de la propriété et de
la liberté du commerce et de l’industrie quant au rachat de contingents
par la Confédération et à l’échange de contingents entre producteurs.
- Les contingents laitiers ne confèrent pas de droit acquis; ils peuvent
faire l’objet d’une nouvelle fixation chaque année et, partant, subir des
restrictions.
Milchwirtschaftsbeschluss 1988 (MWB 1988). Kontingentsmobilisierung.
Art. 4, 22ter und 31 BV.
- Bedeutung des Vertrauensschutzes, der Eigentumsgarantie und der
Handels- und Gewerbefreiheit für den Kontingentsrückkauf durch den
Bund und den Kontingentsaustausch unter den Produzenten.
- Milchkontingente verleihen keine wohlerworbenen Rechte; sie können
jährlich neu festgesetzt und damit auch beschränkt werden.
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Decreto sull’economia lattiera 1988 (DEL 1988). Mobilizzazione dei
contingenti.
Art. 4, 22ter e 31 Cost.
- Portata del principio della fiducia, della garanzia della proprietà
e della libertà di commercio e d’industria per quanto concerne il
riscatto dei contingenti da parte della Confederazione e lo scambio di
contingenti tra i produttori.
- I contingenti lattieri non conferiscono diritti acquisiti; essi possono
fare oggetto di una nuova definizione ogni anno e, di conseguenza,
anche subire restrizioni.
Das Bundesamt für Justiz (BJ) prüfte im Hinblick auf die Beratung des
Entwurfs zum Milchwirtschaftsbeschluss 1987 (Entwurf MWB 1987, BBl 1986 II
974 ff.) in der ständerätlichen Kommission, wie der Kontingentsrückkauf
durch den Bund und der Kontingentsaustausch unter den Produzenten
rechtlich zu beurteilen sei.
1. Ökonomische Aspekte des Milchkontingents
Das Milchkontingent charakterisiert sich dadurch, dass es dem einzelnen
Bauern die Möglichkeit verleiht, eine bestimmte Menge Milch zu produzieren
und zu einem garantierten Preis bei der Milchsammelstelle abzuliefern (Art. 2
Entwurf MWB 1987; Art. 4 und 6 des BBVers vom 29. September 1953 über
Milch, Milchprodukte und Speisefette [MB], SR 916.350).
Das bedeutet, dass der Milchbauer für die Kontingentsmenge keine Preis-
und Absatzrisiken zu tragen hat, wie sie auf freien Märkten anzutreffen sind.
Dieser Risikoausschluss ist die Folge der Zuteilung des Milchkontingents durch
den Bund.
Das Milchkontingent gibt dem Bauern nicht nur die Möglichkeit, die
Kontingentsmenge bei der Milchsammelstelle abzuliefern. Es schliesst
anderseits auch aus, dass er ausserhalb seines Kontingents Milch verkaufen,
das heisst in Verkehr bringen kann (Art. 5 MB). Insofern hindert es ihn daran,
Milch auf einem freien Markt zu verkaufen.
2. Grundrechtliche Beurteilung des Milchkontingents
2.1. Im Vordergrund des Interesses steht hier die Handels-
und Gewerbefreiheit (HGF). Dieses Grundrecht schützt jedwede
privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit (vgl. z. B. Gygi Fritz,
Wirtschaftsverfassungsrecht, Bern 1981, S. 39), mithin auch die
Milchproduktion und den Milchverkauf durch private Bauern.
Soweit die Milchkontingentierung den einzelnen Bauern daran hindert, seine
Milch auf dem freien Markt zu verkaufen, bedeutet sie eine Beschränkung
der HGF. Und da es sich um eine strukturpolitische Beschränkung handelt,
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hat man es sogar mit einer qualifizierten Beschränkung, das heisst in der
Terminologie der Bundesverfassung mit einer Abweichung von der HGF zu
tun (vgl. Richli Paul, Rechtsfragen der Milchkontingentierung, Blätter für
Agrarrecht, Bern 1985, S. 6).
Es wäre indessen verfehlt, das Milchkontingent nur als Abweichung von
der HGF zu verstehen. Nicht zu übersehen ist, dass der Bauer dadurch eine
wirtschaftlich in einzigartiger Weise abgesicherte Produktionsberechtigung
erhält. Diese ist durch die HGF nicht geschützt. Denn dieses Grundrecht
will nur die freie wirtschaftliche Betätigung auf freien Märkten schützen.
Das Milchkontingent schliesst demgegenüber eine staatliche Leistung ein.
Und nach überwiegender Auffassung kann aus der HGF grundsätzlich kein
Leistungsanspruch abgeleitet werden (vgl. z. B. Müller Jörg Paul, Elemente
einer schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern 1982, S. 59 ff.; Häfelin Ulrich /
Haller Walter, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 1984, Rz 1090 f.; Gygi,
a.a.O., S. 43 ff.; BGE 103 Ia 378; BGE 109 Ia 124).
2.2. Die Milchkontingentierung betrifft sodann auch die Eigentumsgarantie. In
der Tat wird der Milchproduzent dadurch in seinen Möglichkeiten beschränkt,
Produktionsfaktoren (Ökonomiegebäude, Einrichtungen, Maschinen, Vieh)
in beliebiger Weise zu nutzen. Die freie Nutzungsmöglichkeit ist aber gerade
Schutzgut der Eigentumsgarantie (vgl. z. B. Hangartner Ivo, Grundzüge des
schweizerischen Staatsrechts, Bd. 2: Grundrechte, Zürich 1982, S. 157 f.; Richli,
a.a.O., S. 7).
Auch mit Bezug auf die Eigentumsgarantie ist indessen nicht nur eine
Beschränkung zu vermerken, sondern zugleich eine Wertschöpfung.
Tatsächlich betrachten die Milchbauern das Milchkontingent als einen
Wert an sich, den sie zu erhalten trachten und der sich auch bereits in
einer Wertsteigerung des landwirtschaftlichen Bodens niederschlägt. Die
Milchkontingentierung hat mit andern Worten die paradoxe Folge, dass sie
einerseits das Eigentum beschränkt und anderseits zu einem Wert führt,
der ohne diese Beschränkung gar nicht entstünde (vgl. Richli, a.a.O., S. 7).
Dieser Umstand ist zu betonen, weil auch aus der Eigentumsgarantie kein
Leistungsanspruch gegenüber dem Staat abgeleitet werden kann (vgl. Häfelin/
Haller, a.a.O., Rz 1092; BGE 105 Ia 337).
Das bedeutet nichts anderes, als dass aufgrund der Eigentumsgarantie keine
Zuteilung eines Milchkontingentes verlangt werden kann. Unter diesen
Umständen ist aber auch die Beschränkung oder sogar der Entzug eines
Milchkontingentes durch die Eigentumsgarantie nicht geschützt.
Vor allem aus Kreisen der Landwirtschaft wird immer wieder geltend
gemacht, Kontingente seien wohlerworbene Rechte und dürften nicht
entschädigungslos beschränkt oder entzogen werden. Diese Meinung hält
einer näheren verfassungsrechtlichen Prüfung nicht stand (vgl. Richli,
a.a.O., S. 7 ff.). Das Rechtsinstitut «wohlerworbenes Recht» steht in einem
engen Zusammenhang mit der Eigentumsgarantie. Und diese, so haben
wir soeben festgehalten, schützt nicht gegen die Beschränkung oder den
Entzug eines Milchkontingentes. Dies wird im übrigen durch die Regelung
der Milchkontingentierung in Art. 2 des Entwurfes MWB 1987 abgesichert.
Danach kann der Bundesrat die Einzelkontingente jedes Jahr neu festsetzen
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und veränderten Verhältnissen anpassen. Kürzungsmöglichkeiten sind
ausdrücklich vorgesehen, und zwar ohne dass eine Entschädigung dafür
geschuldet wäre.
2.3. Einen gewissen Schutz gegen die Beschränkung und den Entzug
eines Milchkontingentes vermögen die Verfassungsgrundsätze des
Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit zu leisten. Zwar ist es dem
Gesetzgeber und dem Verordnungsgeber unbenommen, Rechtsnormen
an veränderte Verhältnisse anzupassen. Doch soll dies nicht stets
unvermittelt geschehen. Die Normadressaten dürfen von Änderungen
nicht in unzumutbarer Weise überrascht werden. Mit Bezug auf die
Milchkontingentierung bedeutet das, dass eine Beschränkung unter
Umständen erst nach einer gewissen Übergangsfrist Platz greifen soll. Hat
ein Milchproduzent zum Beispiel erst vor kurzem aufgrund einer ihm erteilten
Bewilligung einen Stall gebaut oder erweitert, in dem Milchkühe gehalten
werden, so wäre eine sofortige erhebliche Beschränkung schwerlich zumutbar.
Je nach dem Stand der Amortisation von Investitionen sollen Kürzungen
von Kontingenten nur unter Einhaltung angemessener Übergangsfristen
angeordnet werden (vgl. Richli, a.a.O., S. 8 f.).
2.4. Schliesslich vermitteln die Gebote der Rechtsgleichheit und der
Gleichbehandlung der Gewerbegenossen (Wettbewerbsneutralität) sowie
das Willkürverbot einen gewissen Schutz gegen Beschränkungen und den
Entzug eines Milchkontingents. Dieser geht allerdings nicht sehr weit, weil
jede Kontingentierung in ein ausserordentliches Spannungsverhältnis zum
Gleichbehandlungsgebot gerät. Das ist unausweichlich, weil zum vorneherein
nicht alle Interessenten mit einem Kontingent, das ihren Vorstellungen
entspricht, ausgestattet werden können (vgl. Richli, a.a.O., S. 10).
3. Kontingentsrückkauf durch den Bund
Zunächst ist festzuhalten, dass der Terminus «Kontingentsrückkauf»
unglücklich gewählt ist. Von «Rückkauf» kann logisch nur gesprochen werden,
wenn zuvor etwas verkauft worden ist. Das ist bei einem Milchkontingent
aber nicht der Fall. Dieses wird vom Bund nicht verkauft, sondern ohne
finanzielle Gegenleistung gewährt. Korrekterweise müsste man etwa von
einem entgeltlichen Kontingentsverzicht sprechen.
Verzichtet ein Bauer freiwillig gegen Entgelt auf sein Milchkontingent, so wird
dadurch weder die HGF noch die Eigentumsgarantie beschränkt. Auch der
Vertrauensschutz und die Rechtssicherheit stehen einem solchen zweiseitigen
Rechtsgeschäft nicht entgegen. Verfassungsrechtliche Schranken können
sich nur (aber immerhin) unter Aspekten des Gleichbehandlungsgebotes
und der Wettbewerbsneutralität ergeben. Doch sind diese nicht höher als
für jede Subventionsregelung, welche nicht auf Rechtsansprüchen gründet,
sondern «Kann-Bestimmungen» enthält. Verfassungsrechtlich wäre daher
eine Norm im MWB, welche den Bundesrat ermächtigen würde, einzelnen
Bauern für den Verzicht auf ihr Milchkontingent ein Entgelt zu leisten, zulässig.
Rechtsgleichheitsprobleme könnten sich bis zu einem gewissen Grade bei der
Rechtsanwendung ergeben.
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Eine solche Norm hätte nicht etwa die rechtliche Konsequenz, dass dadurch
ein Milchkontingent zum wohlerworbenen, das heisst verfassungsrechtlich
durch die Eigentumsgarantie geschützten Recht würde. Das würde
allein schon durch Art. 2 des Entwurfes MWB 1987 ausgeschlossen, der
unentgeltliche Anpassungsmöglichkeiten vorsieht.
Indessen dürfte eine solche Norm den Bundesrat erheblichem politischem
Druck aussetzen, von unentgeltlichen Kontingentsanpassungen
abzusehen und statt dessen allemal nur die Möglichkeit des entgeltlichen
Kontingentsverzichts auszunützen.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass eine Bestimmung über den
entgeltlichen Verzicht von Milchkontingenten aus rechtlicher Sicht denkbar
wäre. Hingegen könnten politische Gründe dagegen sprechen.
4. Kontingentsaustausch unter den Produzenten
Der Bundesrat setzte sich bereits in seiner Botschaft zum Entwurf für
den MWB 1987 mit der Frage des entgeltlichen Kontingentsaustausches
auseinander (vgl. BBl 1986 II, 1022). Er legte dar, dass grundsätzliche
Überlegungen gegen eine solche Möglichkeit stünden. Neben der
Milchkontingentierung gebe es zahlreiche andere Produktions- und
Exportkontingente. Das Problem des Kontingentsaustausches könne daher
nicht allein aus der Sicht der Milchkontingentierung beurteilt werden.
Vielmehr müssten auch die präjudiziellen Auswirkungen auf andere
Kontingentsordnungen beachtet werden.
Aus verfassungsrechtlicher Sicht steht einem entgeltlichen
Kontingentsaustausch sowenig entgegen wie dem entgeltlichen Verzicht auf
Milchkontingente. Eine entsprechende Regelung würde zu einer rechtlich
anerkannten Mobilisierung des dem Milchkontingent innewohnenden
wirtschaftlichen Wertes führen. Diese Anerkennung wäre aber nicht eine
absolute, sondern auch wieder nur eine relative. Sie würde nicht dazu führen,
dass der Bundesrat die Milchkontingente nicht entsprechend von Art. 2 des
Entwurfes MWB 1987 kürzen könnte. Immerhin würden die Gebote des
Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit dagegen sprechen, entgeltlich
erworbene Kontingente unvermittelt zu beschränken oder zu entziehen.
Es wären insofern angemessene Übergangsfristen zu respektieren, damit
die für den Kontingentsankauf getätigte Investition in angemessener Weise
amortisiert werden könnte (vgl. Richli, a.a.O., S. 11 f.).
Aus verfassungsrechtlicher Sicht stünde einer solchen Regelung nicht nur
kaum etwas entgegen. Vielmehr wäre sie geradezu erwünscht. Vor allem
können Argumente aus der HGF dafür angeführt werden. Der einzelne
Landwirt erhielte die Möglichkeit, unter Beachtung betriebswirtschaftlicher
Grundsätze entweder sein Milchkontingent auszubauen oder im Gegenteil
abzugeben. Aus ökonomischer Sicht dürfte dies zu einer besseren Allokation
der Produktionsfaktoren führen. Ganz allgemein käme ein freiheitlicheres
Element in die Milchkontingentierung hinein.
Gegen den entgeltlichen Kontingentsaustausch wird von gewisser Seite
geltend gemacht, er würde zu einer Akkumulation von Milchkontingenten
in der Hand von vermögenden Bauern führen. Jene Bauern, welche auf
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zusätzliche Milchkontingente angewiesen wären, könnten leicht auf
der Strecke bleiben, das heisst zu geringe finanzielle Mittel haben, um
Kontingentszukäufe zu tätigen. Diese Einwände sind gewiss beachtlich. Doch
könnte einer solchen unerwünschten Akkumulation und Konzentration
von Milchkontingenten durch die Formulierung von sachdienlichen
Rahmenbedingungen für den Kontingentsaustausch vorgebeugt werden.
Zu denken wäre etwa an die Bindung von Zukaufsmöglichkeiten an die
Futterfläche und nicht zuletzt an absolute Zukaufsgrenzen. Ganz allgemein
müssten «Rahmenbedingungen» gesetzt werden, die sicherstellen, dass die
Kontingentsordnung in ihrer Funktionsfähigkeit nicht beeinträchtigt und
auch die Ziele der Landwirtschaftspolitik respektiert würden. Studien, welche
innerhalb der Verwaltung im Vorfeld der Erarbeitung für den MWB 1987
entstanden sind, sehen unseres Wissens für diese Problematik jedenfalls schon
diskussionsfähige Rahmenbedingungen vor. Der Bundesrat hat in seiner
Botschaft auf diese Studien hingewiesen (BBl 1986 Band II, 1022; vgl. auch
Richli Paul, Standortgerechte Umverteilung von Milchkontingenten, Neue
Zürcher Zeitung [NZZ] vom 12. Januar 1987, S. 15).
Wenn der entgeltliche Austausch von Milchkontingenten als rechtlich zulässig,
ja sogar erwünscht betrachtet wird, so darf daraus nicht gefolgert werden,
jeder Handel mit Kontingenten schneide aus rechtlicher Sicht gleicherweise
günstig ab. Es ist nicht von ungefähr, dass einige Kontingentsregelungen den
Kontingentshandel ausschliessen. Zu erwähnen sind Art. 20 Abs. 2 der V vom
17. Februar 1982 über den Schlachtviehmarkt und die Fleischversorgung
(Schlachtviehverordnung, SR 916.341) und Art. 10 Abs. 1 und Art. 11 der V
vom 10. Dezember 1979 über die Einfuhr von Pferden, Maultieren und Eseln
(Pferdeeinfuhr-Verordnung, SR 916.322.1). Der Grund für das Verbot dürfte
hier darin liegen, dass das Kontingent beim Verkäufer bliebe und dieser nur
die Ausnützung im Einzelfall verkaufen würde. Solches würde der Figur des
sogenannten «Sofa-Importeurs» Vorschub leisten. Eine entsprechende Gefahr
besteht beim entgeltlichen Austausch von Milchkontingenten, wie er hier in
Frage steht, nicht.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 53.53 - Bundesamt für Justiz, 24. Februar 1988; die Bundesversammlung
verabschiedete am 16. Dezember 1988 den Milchwirtschaftsbeschluss 1988 [AS 1989 504],
dessen Art. 2 die Milchkontingentierung regelt
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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1989
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