ch_vb · 04-1888 6663 · 2004-12-21 · de


2004-1888 
6663 
04.081 
Message 
concernant la modification de la loi sur l’organisation du gouvernement 
et de l’administration (approbation du droit cantonal, information 
sur les conventions des cantons entre eux ou avec l’étranger) 
du 3 décembre 2004 
 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Par le présent message, nous vous soumettons un projet de révision de la loi sur 
l’organisation du gouvernement et de l’administration, concernant l’approbation du 
droit cantonal et l’information sur les conventions passées par les cantons entre eux 
ou avec l’étranger, en vous proposant de l’adopter. 
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre haute considération. 
3 décembre 2004 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Joseph Deiss 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

6664 
Condensé 
Lors de la réforme constitutionnelle de 1999, le devoir d’approbation des cantons 
au sujet des conventions passées entre eux ou avec l’étranger a été remplacé par un 
devoir d’information (art. 48, al. 3, et 56, al. 2, Cst.). Les lois et les ordonnances des 
cantons continuent d’être soumises à approbation lorsque l’exécution du droit 
cantonal l’exige (art. 186, al. 2, Cst.). 
Dans le cadre des adaptations nécessaires à la nouvelle Constitution (Cst.), on a 
modifié le contenu de l’art. 62 de la loi sur l’organisation du gouvernement et de 
l’administration (LOGA), qui concerne désormais les conventions des cantons avec 
l’étranger. Cet art. 62 comporte cependant des lacunes et, dans la pratique, il s’est 
révélé insuffisant. En outre, la réglementation existante, édictée d’après l’ancien 
droit constitutionnel, sur les conventions intercantonales doit être adaptée à la 
Constitution en vigueur. Comme les conventions intercantonales devraient gagner 
en importance avec la réforme de la péréquation financière, il est aussi pertinent 
que nécessaire d’anticiper cette évolution en réglementant dès à présent la procé-
dure d’information au sujet des conventions de ce type. 
Le projet concerne par ailleurs l’approbation par la Confédération du droit canto-
nal. La réglementation actuelle contenue dans l’art. 61b LOGA reste inchangée 
pour l’essentiel. Elle est simplement adaptée aux actes législatifs conformément à 
l’art. 163 Cst. sur le plan matériel (suppression de l’arrêté fédéral de portée géné-
rale) et épurée sur le plan rédactionnel. 
L’aspect le plus important du projet réside donc dans les conventions passées par 
les cantons entre eux ou avec l’étranger. Le projet poursuit les objectifs énumérés 
ci-après. 
– 
Rendre la législation conforme à la Constitution: les conventions passées 
par les cantons avec l’étranger et celles qu’ils passent entre eux ne sont 
désormais plus soumises à l’approbation de la Confédération depuis 
l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution. La législation actuelle 
n’exprime pas explicitement cette nouvelle disposition et doit donc être 
complétée. 
– 
Compléter la législation: d’après l’art. 172, al. 3, Cst., le Conseil fédéral 
aussi bien que les cantons tiers, c’est-à-dire les cantons qui ne sont pas par-
tie aux conventions passées par d’autres cantons entre eux ou avec 
l’étranger, peuvent élever une réclamation à l’Assemblée fédérale contre ces 
conventions. Pourtant, jusqu’à présent, il n’existe ni dans la Constitution ni 
dans la loi d’obligation d’informer les cantons tiers des conventions 
conclues par d’autres cantons ou en passe de l’être. Il convient donc de 
réglementer l’information et la participation des cantons tiers. En outre, 
pour l’instant, aucune disposition légale ne règle les réclamations élevées à 
l’Assemblée fédérale par le Conseil fédéral ou un canton tiers contre des 
conventions passées par des cantons entre eux ou avec l’étranger. Il

6665 
convient donc de régler les grandes lignes de cette procédure dans la loi sur 
le Parlement. 
– 
Adapter le projet à la pratique: dans le sens d’une procédure efficace et 
pour décharger les autorités fédérales et cantonales, le projet prévoit que 
les conventions de portée mineure ne seront pas soumises au devoir 
d’information. 
– 
Régler les compétences décisionnelles de la Confédération de manière 
rationnelle: si, à l’examen d’une convention, le département compétent 
établit que la convention est anticonstitutionnelle, il devra désormais pré-
senter lui-même ses objections auprès du ou des cantons qui ont conclu la 
convention (cantons contractants). De même, c’est le département qui repré-
sente la Confédération lors des procédures de conciliation éventuellement 
nécessaires avec les cantons contractants. Cela permet de décharger le 
Conseil fédéral, qui a cependant toujours la compétence de décider, en cas 
de désaccord entre la Confédération et les cantons, si une réclamation doit 
être élevée devant l’Assemblée fédérale. 
– 
Régler seulement les points importants à l’échelon législatif: la Constitution 
requiert que toutes les dispositions importantes soient énoncées dans une loi 
fédérale (art. 164, al. 1, Cst.). Le projet est conforme à cette disposition: la 
modification prévue de la LOGA est limitée dans son ampleur. Les disposi-
tions de détail seront – comme jusqu’ici – réglées dans une ordonnance 
d’exécution du Conseil fédéral. 
– 
Appliquer une systématique législative claire: désormais, l’approbation des 
actes législatifs cantonaux sera réglée dans une disposition distincte et sera 
ainsi nettement séparée des dispositions concernant le devoir d’information 
au sujet des conventions passées par les cantons entre eux ou avec 
l’étranger.

6666 
Message 
1 
Grandes lignes du projet 
1.1 
Contexte 
1.1.1 
Historique 
Aux termes de l’art. 102, ch. 13, de l’ancienne constitution fédérale de 1874 (aCst.), 
les lois et les ordonnances des cantons étaient soumises à l’approbation du Conseil 
fédéral lorsque le prévoyait une loi fédérale ou un arrêté fédéral de portée générale. 
De même, les traités passés par les cantons entre eux ou avec l’étranger étaient 
soumis à l’approbation du Conseil fédéral (art. 102, ch. 7, aCst.). Si le Conseil 
fédéral estimait qu’un traité ne répondait pas aux prescriptions du droit constitution-
nel, il devait alors élever une réclamation devant l’Assemblée fédérale. Cette possi-
bilité s’offrait également aux cantons qui n’étaient pas partie aux traités (cantons 
tiers; art. 85, ch. 5, aCst.). Le refus de l’approbation relevait de la seule compétence 
de l’Assemblée fédérale. 
Ces dispositions constitutionnelles ont été d’abord mises à exécution dans l’art. 7a 
de la loi sur l’organisation de l’administration1, puis elles ont été reprises telles 
quelles dans la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de 
l’administration (LOGA)2, dans l’actuel art. 61b3. Les détails de la procédure ont été 
réglés dans l’ordonnance du 30 janvier 1991 relative à l’approbation d’actes législa-
tifs des cantons par la Confédération4. 
Lors de la mise à jour de la Constitution (Cst.), la disposition concernant l’appro-
bation des actes législatifs cantonaux a été reprise sans modification (art. 186, al. 2, 
Cst.5). Pour les conventions passées par les cantons entre eux, le Conseil fédéral 
avait proposé dans son message de remplacer le devoir d’approbation par un devoir 
d’information; toutefois, il souhaitait conserver le devoir d’approbation pour ce qui 
est des conventions conclues par les cantons avec l’étranger6. Au cours des délibéra-
tions parlementaires, le Parlement a cependant décidé d’instaurer le devoir d’infor-
mation en lieu et place du devoir d’approbation même pour les conventions des 
cantons avec l’étranger7. Désormais, les cantons ne doivent plus soumettre les 
conventions passées entre eux ou avec l’étranger à l’approbation de la Confédéra-
tion, mais simplement en informer cette dernière (art. 48, al. 2, et 56, al. 2, Cst.). La 
vérification finale des conventions par la Confédération sert à contrôler que ces 
conventions ne contreviennent ni au droit ou aux intérêts de la Confédération, ni au 
droit des cantons. Elles ne sont donc soumises à l’approbation de l’Assemblée 
 
1 
RO 1991 362 
2 
RS 172.010 
3 
Avec l’entrée en vigueur de la modification de la LOGA du 8 octobre 1999 
(RO 2000 289), l’art. 62 LOGA est devenu l’art. 61a LOGA. Avec l’entrée en vigueur 
de la loi du 13 décembre 2002 sur l’Assemblée fédérale (loi sur le Parlement; 
RO 2003 3543), l’art. 61a LOGA est devenu l’art. 61b LOGA. 
4 
RS 172.068 
5 
RS 101 
6 
Message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale, FF 1997 1; 
notamment 214 et 235. 
7 
BO 1998 N, p. 271 Weigelt, p. 272 Gross, p. 273 Keller, p. 274 Vallender; BO 1998 E, 
p. 159 Aeby.

6667 
fédérale que si le Conseil fédéral (art. 186, al. 3, Cst.) ou un canton élèvent une 
réclamation (art. 172, al. 3, Cst.). 
Jusqu’à présent, hormis une modification de la LOGA correspondant aux adapta-
tions requises par la nouvelle Constitution, à savoir la modification du contenu de 
l’art. 62 LOGA8 au sujet des conventions des cantons avec l’étranger, aucun autre 
changement n’a été apporté à la législation d’exécution existante, pas davantage que 
l’ordonnance sur l’approbation des actes législatifs cantonaux par la Confédération, 
qui est toujours en vigueur. 
Pendant la phase de transition précédant l’entrée en vigueur des nouvelles disposi-
tions requises, la Chancellerie fédérale, en accord avec le secrétariat de la Confé-
rence des gouvernements cantonaux (CdC) et avec certains services administratifs 
de la Confédération, a édité en janvier 2003 un aide-mémoire disponible uniquement 
sous 
forme 
électronique 
(http://www.admin.ch/ch/f/bk/recht/genehmigung_ 
kantonaler_erlasse/Merkblatt.html). Celui-ci règle la procédure aussi bien pour les 
conventions des cantons entre eux que pour les conventions des cantons avec 
l’étranger. Il est surtout axé sur le déroulement de la procédure à l’intérieur de 
l’administration fédérale; l’accent est donc porté sur les processus internes de 
l’administration. 
1.1.2 
Réglementation des conventions cantonales 
En raison d’adaptations nécessaires à l’actuelle Constitution, on a modifié le contenu 
de l’art. 62 LOGA, qui concerne désormais les conventions des cantons avec 
l’étranger. Cet article comporte des lacunes et la pratique a montré ses insuffisances. 
De plus, la réglementation existante sur les conventions des cantons entre eux, 
édictée selon l’ancien droit constitutionnel, n’a pas été adaptée à la Constitution en 
vigueur. De ce fait, une nouvelle base légale doit être créée dans la LOGA aussi bien 
pour les conventions des cantons entre eux que pour celles qu’ils passent avec 
l’étranger. Elle doit non seulement correspondre aux prescriptions constitutionnelles, 
mais aussi être adaptée à la pratique. En outre, comme il est vraisemblable, avec la 
réforme de la péréquation financière9, que les conventions des cantons entre eux 
gagnent en importance, il est aussi pertinent que nécessaire de régler la procédure 
d’information concernant les conventions en prévision de leur forte augmentation. 
Les domaines suivants, en particulier, nécessitent une adaptation: 
– 
Rendre la législation conforme à la Constitution: ni les conventions passées 
par les cantons avec l’étranger ni celles qu’ils passent entre eux ne sont plus 
soumises à l’approbation de la Confédération depuis l’entrée en vigueur de 
la nouvelle Constitution. La législation actuelle n’exprime pas explicitement 
cette nouvelle disposition et doit donc être complétée. 
 
8 
RO 2000 289 
9 
Message du 14 novembre 2001 concernant la Réforme de la péréquation financière et de 
la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), FF 2002 2155; arrêté 
fédéral du 3 octobre 2003 concernant la réforme de la péréquation financière et de la 
répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (projet soumis au référendum), 
FF 2003 6035.

6668 
– 
Compléter la législation: d’après l’art. 172, al. 3, Cst., le Conseil fédéral aus-
si bien que les cantons tiers, c’est-à-dire les cantons qui ne sont pas partie 
aux conventions passées par d’autres cantons entre eux ou avec l’étranger, 
peuvent élever une réclamation à l’Assemblée fédérale contre lesdites 
conventions. Pourtant, jusqu’à présent, il n’existe ni dans la Constitution ni 
dans la loi d’obligation d’informer les cantons tiers des conventions 
conclues par d’autres cantons ou en passe de l’être. Il convient donc de 
réglementer l’information et la participation des cantons tiers. En outre, pour 
l’instant, aucune disposition légale ne règle les réclamations élevées à 
l’Assemblée fédérale par le Conseil fédéral ou un canton tiers contre des 
conventions passées par des cantons entre eux ou avec l’étranger. Il convient 
donc de régler les grandes lignes de cette procédure dans la loi du 
13 décembre 2002 sur l’Assemblée fédérale (loi sur le Parlement)10. 
– 
Adapter le projet à la pratique: dans le sens d’une procédure efficace et pour 
décharger les autorités fédérales et cantonales, les conventions de portée 
mineure ne devraient pas être soumises au devoir d’information. 
– 
Régler les compétences décisionnelles de la Confédération de manière 
rationnelle: si, à l’examen d’une convention, le département compétent éta-
blit que la convention est anticonstitutionnelle, il devra désormais présenter 
lui-même ses objections auprès du ou des cantons qui ont conclu la conven-
tion (cantons contractants). De même, c’est le département qui représente la 
Confédération lors des procédures de conciliation éventuellement nécessai-
res avec les cantons contractants. Cela permet de décharger le Conseil fédé-
ral, qui a cependant toujours la compétence de décider, en cas de désaccord 
entre la Confédération et les cantons, si une réclamation doit être élevée 
devant l’Assemblée fédérale. 
– 
Régler seulement les points importants à l’échelon législatif: la Constitution 
requiert que toutes les dispositions importantes soient énoncées dans une loi 
fédérale (art. 164, al. 1, Cst.). La LOGA doit donc être adaptée en consé-
quence. Les dispositions de détail devront être – comme jusqu’ici – réglées 
dans une ordonnance d’exécution du Conseil fédéral. 
– 
Appliquer une systématique législative claire: désormais, l’approbation des 
actes législatifs cantonaux devra être réglée dans une disposition distincte et 
sera ainsi nettement séparée des dispositions concernant le devoir d’informa-
tion au sujet des conventions passées par les cantons entre eux ou avec 
l’étranger. 
1.1.3 
Réglementation de l’approbation du droit cantonal 
La réglementation actuelle concernant l’approbation du droit cantonal demeure 
inchangée pour l’essentiel. Du point de vue matériel, toutefois, elle est adaptée à la 
forme législative requise par la Constitution (on renonce à mentionner l’arrêté fédé-
ral de portée générale, puisque cette forme d’acte n’existe plus depuis l’entrée en 
vigueur de la nouvelle Constitution). En outre, cette disposition a été reformulée du 
 
10 
RS 171.10

6669 
point de vue rédactionnel et détachée de la réglementation concernant les conven-
tions intercantonales. 
1.1.4 
Travaux préparatoires 
La Chancellerie fédérale a été mandatée en 2002 pour examiner la nécessité d’agir 
au niveau législatif et d’entreprendre les modifications nécessaires concernant 
l’approbation du droit cantonal et la procédure d’information relative aux conven-
tions des cantons entre eux ou avec l’étranger. Pour préparer ce mandat, un groupe 
de travail interdépartemental a été créé pour représenter aussi bien les différents 
départements que le secrétariat de la CdC. 
1.2 
Procédure de consultation 
1.2.1 
Projet mis en consultation (révision partielle LOGA) 
Le 28 janvier 2004, le Conseil fédéral a ouvert la procédure de consultation pour la 
révision partielle de la LOGA relative à l’approbation du droit cantonal et à l’infor-
mation sur les conventions des cantons entre eux ou avec l’étranger; il a alors chargé 
la Chancellerie fédérale de l’exécution du projet11. 
Le projet de révision mis en consultation prévoyait une réglementation différente sur 
la procédure relative aux conventions des cantons entre eux ou avec l’étranger et une 
modification rédactionnelle de la disposition concernant l’approbation des actes 
législatifs cantonaux. Il comportait également des dispositions, correspondant à une 
adaptation de la loi sur le Parlement, sur les grandes lignes de la procédure parle-
mentaire en cas de réclamation élevée à l’Assemblée fédérale par le Conseil fédéral 
ou un canton tiers. 
Les milieux intéressés avaient jusqu’au 30 avril 2004 pour prendre position sur ce 
projet. Au total, 26 cantons, 2 partis, 1 organisation intercommunale, 3 associations 
faîtières du monde de l’économie et 2 autres associations ou organisations ont pris 
part à la consultation. 
1.2.2 
Résultats de la consultation 
Les résultats de la consultation sont, dans l’ensemble, positifs. La majorité des 
organismes consultés (soit 27 participants) adhère au projet. Quelques participants à 
la procédure de consultation (6 participants) ont jugé que le projet n’était que partiel-
lement abouti. 
 
11 
Pour accéder à l’ancien projet accompagné de son rapport explicatif, voir 
http://www.admin.ch/ch/f/bk/recht/genehmigung_kantonaler_erlasse/ 
genehmigung_kantonaler_erlasse.html.

6670 
Les participants se sont exprimés en particulier au sujet des points suivants: 
Conventions des cantons entre eux ou avec l’étranger 
Les organismes consultés saluent majoritairement la procédure prévue en ce qui 
concerne les conventions des cantons entre eux ou avec l’étranger. Seul un partici-
pant (Bâle-Ville) s’oppose au devoir d’information et à la procédure prévue et s’est 
exprimé pour le maintien de la réglementation en vigueur. Si la procédure proposée 
devait être adoptée, le canton de Bâle-Ville souhaite qu’elle soit la même qu’il 
s’agisse des conventions des cantons entre eux ou des conventions qu’ils passent 
avec l’étranger: soit il convient d’informer la Confédération avant toute convention, 
soit il suffit de l’informer après conclusion de la convention. Deux autres cantons 
(Zurich et Berne) ont proposé que même les conventions des cantons entre eux 
soient systématiquement soumises à la Confédération avant leur conclusion. 
La perspective de limiter le devoir d’information et d’introduire des délais clairs a 
été nettement appréciée par les organismes consultés. De même, la procédure prévue 
pour informer les cantons tiers, la procédure de conciliation en cas d’objection à une 
convention et la réglementation de la procédure de réclamation dans la loi sur le 
Parlement rencontrent l’approbation des organismes consultés. 
En revanche, 13 cantons et 1 parti (le PDC) ont vivement critiqué les explications 
relatives au délai consécutif à l’information de la Confédération par les cantons au 
sujet des conventions, d’une part, et celles relatives aux conséquences des objections 
et des réclamations sur la conclusion et l’exécution des conventions telles qu’elles 
ont été présentées dans le rapport explicatif à l’appui du projet envoyé en consulta-
tion. On a ainsi avancé qu’il existait un écart important entre le projet de loi et les 
explications: les explications au sujet des délais et des objections ou des réclama-
tions ne correspondaient pas au texte de loi, qui ne comportait ni délais d’attente, ni 
interdits. 4 cantons ont même craint, au vu des explications, que le devoir d’appro-
bation soit réintroduit de facto. 
Un canton (Zoug), critiquant la structure de la loi, a proposé de scinder en deux 
articles la disposition relative aux conventions des cantons. 
Approbation du droit cantonal 
La nouvelle formulation de la disposition concernant l’approbation du droit cantonal 
a remporté l’adhésion. Quelques participants ont fait des propositions d’ordre rédac-
tionnel. 
1.2.3 
Prise en considération des résultats de la consultation 
Sur la base des résultats de la consultation, les explications relatives au devoir 
d’information et aux conséquences des objections et des réclamations ont été refor-
mulées. En outre, les conventions des cantons sont réglementées par deux disposi-
tions au lieu d’une seule. Enfin, plusieurs modifications rédactionnelles ont été 
apportées au projet. 
Par contre, il n’a pas été possible de tenir compte de la proposition de prévoir le 
même délai d’information à la Confédération à la fois pour les conventions des 
cantons entre eux et pour celles des cantons avec l’étranger. En effet, la Constitution 
distingue formellement le devoir d’information des cantons au sujet des conventions

6671 
qu’ils passent entre eux et l’obligation des cantons d’informer la Confédération 
avant de conclure des conventions avec l’étranger. Inclure dans la loi un devoir pour 
les cantons d’informer la Confédération avant la conclusion des conventions qu’ils 
entendent passer entre eux serait aller à l’encontre de la volonté du législateur de 
simplifier la procédure et aurait pour conséquences de retarder cette dernière. En 
outre, une telle solution serait considérée comme inacceptable par la plupart des 
cantons. Ajoutons également qu’on ne peut pas renoncer au devoir d’information 
pour les conventions passées par les cantons avec l’étranger, puisque ce devoir est 
inscrit expressément à l’art. 56, al. 3, Cst. 
1.3 
Le mandat de modification législative 
1.3.1 
Modification de la LOGA 
Conventions des cantons 
Les dispositions relatives aux conventions des cantons entre eux sont détachées de la 
réglementation concernant l’approbation du droit cantonal en raison de la suppres-
sion du devoir d’approbation pour les conventions. Elles sont rattachées, dans un 
nouveau chapitre, aux dispositions relatives aux conventions des cantons avec 
l’étranger (art. 61c et 62 du présent projet). Cette nouvelle réglementation recouvre 
surtout les domaines suivants. 
Devoir d’information: 
– 
devoir des cantons de porter à la connaissance de la Confédération les con-
ventions qu’ils passent entre eux ou avec l’étranger; 
– 
exemption du devoir d’information pour deux catégories de conventions 
mentionnées à titre exhaustif et de portée mineure. 
Procédure: 
– 
information des cantons tiers au sujet des conventions; 
– 
grandes lignes de la procédure dans les cas non litigieux; 
– 
grandes lignes de la procédure dans les cas litigieux. 
Approbation du droit cantonal 
L’ancien art. 61b LOGA au sujet de l’approbation du droit cantonal a été reformulé, 
restructuré et adapté aux dispositions de l’actuelle Constitution sur les formes 
d’actes législatifs. La procédure d’approbation reste identique. 
1.3.2 
Modification de la loi sur le Parlement 
Dans le cadre d’une modification de la loi sur le Parlement, les grandes lignes de la 
procédure parlementaire ont été réglementées pour le cas où le Conseil fédéral ou un 
canton tiers, voire les deux, élèveraient une réclamation contre une convention 
passée par des cantons entre eux ou avec l’étranger.

6672 
1.4 
Mise en œuvre 
Dans une étape ultérieure, l’ordonnance du 30 janvier 1991 relative à l’approbation 
d’actes législatifs des cantons par la Confédération12 fera l’objet d’une révision 
totale. Les détails de la procédure, réglementés dans la LOGA dans les grandes 
lignes, seront précisés dans cette ordonnance. Cela concerne notamment les aspects 
suivants. 
Conventions des cantons: 
– 
coordination de la procédure par la Chancellerie fédérale; 
– 
modalités de transmission des conventions à la Confédération; 
– 
procédure administrative interne de traitement des conventions; 
– 
précisions concernant l’information des cantons tiers; 
– 
précisions concernant la procédure en cas de litige (procédure de concilia-
tion); 
– 
précisions concernant les réclamations élevées par le Conseil fédéral. 
Il est prévu de standardiser la procédure réglementée dans l’aide-mémoire mention-
né plus avant (voir ch. 1.1.1) dans l’ordonnance autant que possible. Cela permettra 
de créer une législation solide et d’apporter la transparence requise au sujet des 
procédures en raison des dispositions sur les publications des ordonnances. 
Approbation du droit cantonal: 
– 
procédure relative à l’examen et à l’approbation des actes législatifs des can-
tons. 
1.5 
Précision à propos des interventions parlementaires 
Jusque récemment, les conventions des cantons entre eux ou avec l’étranger ne 
faisaient pas spécialement l’objet d’interventions parlementaires. Cependant, à 
plusieurs reprises, des interventions portant sur le thème du fédéralisme ont évoqué 
les conventions des cantons entre eux13. 
 
12 
RS 172.068; RO 1991 370 
13 
01.3426 Po. Commission des institutions politiques CE du 27 août 2001: 
Traités normatifs conclus entre la Confédération et les cantons; 99.3108 Mo. Theiler du 
18 mars 1999: Collaboration intercantonale; 98.3622 Mo. Zbinden du 17 décembre 1998: 
Fédéralisme coopératif.

6673 
2 
Commentaire 
2.1 
LOGA 
Titres précédant les art. 61b et 61c 
Pour des raisons de structuration législative, le droit cantonal (actes législatifs can-
tonaux) soumis à approbation, d’une part, et les conventions passées par les cantons 
entre eux ou avec l’étranger, d’autre part, sont réglés dans des chapitres différents. 
Art. 61b 
Cette disposition correspond au droit en vigueur et n’a été modifiée, sur le fond, que 
pour être adaptée aux dispositions de la Constitution relatives à la forme des actes 
législatifs (abandon des arrêtés fédéraux de portée générale). 
La procédure d’examen et d’approbation sera réglée plus précisément dans 
l’ordonnance, en ce qui concerne notamment le délai, la compétence, la forme, etc. 
La réglementation dans l’ordonnance actuelle au sujet de l’approbation des actes 
législatifs cantonaux devrait toutefois demeurer inchangée pour l’essentiel. 
Art. 61c 
En vertu de l’art. 48, al. 1, Cst., les cantons peuvent conclure des conventions sur 
tous les objets relevant de leur domaine de compétence, que ce soit dans le cadre de 
l’exécution de dispositions de droit fédéral ou dans les domaines dans lesquels ils 
sont autonomes. Ces conventions intercantonales ne doivent toutefois contrevenir ni 
au droit ou aux intérêts de la Confédération, ni au droit des cantons. C’est pour 
éviter de telles situations que les cantons doivent informer la Confédération des 
conventions intercantonales qu’ils concluent (art. 48, al. 3, Cst.)14. 
En vertu de l’art. 56, al. 1, Cst., les cantons peuvent conclure des traités avec 
l’étranger dans les domaines relevant de leur compétence. Les cantons ne disposent 
d’une compétence pour conclure des traités que dans la mesure où la Confédération 
n’a pas conclu de convention dans le domaine en question qui ne laisserait aucune 
marge de négociation aux cantons. S’ils traitent avec l’étranger, les cantons doivent 
veiller à ne contrevenir ni au droit et aux intérêts de la Confédération, ni au droit des 
cantons tiers. La Confédération étant responsable, d’après le droit international, des 
traités passés par les cantons avec l’étranger, les cantons doivent l’informer de leurs 
projets de traités, comme prévu à l’art. 56, al. 2, Cst. En outre, d’après l’art. 56, al. 3, 
Cst., les cantons ne peuvent traiter directement qu’avec des autorités étrangères de 
 
14 
Dans les années 2003 et 2004, les conventions suivantes ont été portées à la connaissance 
de la Confédération en vertu de l’art. 48, al. 3, Cst.: Convention intercantonale 
du 23 novembre 2000 entre les cantons de Glaris, Schwyz, St-Gall et Zurich concernant 
l’ouvrage de la Linth (FF 2003 3134); Convention intercantonale du 30 août 2001 sur les 
contributions des cantons aux frais de scolarité et de formation dans le domaine de la 
formation professionnelle (FF 2003 7349); Accord intercantonal du 20 février 2003 sur 
les écoles offrant des formations spécifiques aux élèves surdoués (FF 2003 7349); 
Accord intercantonal du 12 juin 2003 sur les hautes écoles spécialisées à partir de 2005 
(FF 2003 7349); Révision partielle, du 3 juillet 2003, du Concordat du 18 octobre 1996 
sur les entreprises de sécurité (FF 2004 4435).

6674 
rang inférieur15. Par autorités étrangères de rang inférieur, on entend les autorités 
situées à l’échelon local, régional ou d’Etat membre d’un Etat fédéral et les organes 
de l’administration, à l’exception des instances politiques de l’Etat étranger16. Dans 
tous les autres cas, les relations des cantons avec l’étranger se font par l’inter-
médiaire de la Confédération17. 
Al. 1 
Cet alinéa stipule le principe du devoir d’information pour les conventions des 
cantons entre eux ou avec l’étranger, disposition qui permet de rappeler les obliga-
tions des cantons en la matière, fixées dans la Constitution (voir art. 48, al. 3, 
2e phrase, et 56, al. 2, Cst.). Il convient de souligner cette obligation notamment 
parce que son respect est une condition indispensable pour qu’on puisse examiner 
l’adéquation des conventions avec les exigences posées par le droit constitutionnel 
et, le cas échéant, élever une réclamation. Le devoir d’information vaut également 
pour les conventions des cantons élaborées avec l’aide de services de la Confédéra-
tion. Il ne concerne pas seulement la conclusion de conventions, mais aussi la modi-
fication ou l’abrogation de conventions existantes (JAAC 1986, n° 60). 
La Confédération est responsable, sur le plan du droit international, des traités 
passés par les cantons avec l’étranger. Conformément à l’art. 56, al. 2, Cst., les 
cantons contractants doivent l’informer avant de conclure un traité. Cette disposition 
constitutionnelle est reprise à l’al. 1, 2e phrase. Le sens et le but de ce devoir 
d’information préalable est la garantie du droit fédéral, des intérêts de la Confédéra-
tion et du droit des cantons tiers. Cela présuppose un examen efficace des traités 
concernés et une réaction en temps voulu contre des traités qui enfreindraient les 
droits ou les intérêts de la Confédération. Le Conseil fédéral attend donc des cantons 
contractants qu’ils lui présentent suffisamment à l’avance les projets de traités en 
voie d’être conclus selon le principe de fidélité confédérale inscrit à l’art. 44 Cst. et 
qu’ils s’abstiennent de précipiter la conclusion des traités. C’est seulement ainsi que 
la collaboration avec la Confédération et les autres cantons peut se faire dans de 
bonnes conditions lors de la procédure d’examen18. 
 
15 
En raison du caractère régional de leurs conventions, les cantons de St-Gall et des Grisons 
entretiennent des relations directes avec la principauté de Liechtenstein, qui est partie à de 
nombreux concordats; Baumann Robert, Der Einfluss des Völkerrechts auf die Gewalten-
teilung, Schulthess, Zurich, 2002, p. 366. 
16 
Pfisterer Thomas, art. 56 Cst., dans Ehrenzeller Bernhard, Mastronardi Philippe, Schwei-
zer Rainer J., Vallender Klaus A., Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 
Schulthess, Zurich, 2002, p. 705; Häfelin Ulrich, Haller Walter, Schweizerisches Bun-
desstaatsrecht, 5e éd., Schulthess, Zurich, 2001, p. 321; Convention-cadre européenne du 
21 mai 1980 sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales 
(avec annexe; RS 0.131.1); Protocole additionnel du 9 novembre 1995 à la Convention-
cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territo-
riales (RS 0.131.11); Protocole n° 2 du 5 mai 1998 à la Convention-cadre européenne sur 
la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales relatif à la coopé-
ration interterritoriale (RS 0.131.12). 
17 
Les conventions suivantes passées entre des cantons et l’étranger, entre autres, ont été 
portées à la connaissance de la Confédération en 2004 en vertu de l’art. 56, al. 2, Cst.: 
Entente entre la République et Canton du Jura et la Région autonome italienne de la 
Vallée d’Aoste (FF 2004 103); Vereinbarung der Provinz Udine (Italien) und des Kantons 
St. Gallen (Schweiz) über regionale Zusammenarbeit (FF 2004 161). 
18 
BO 1998 N, p. 273 Keller.

6675 
Dans l’optique d’une meilleure coordination et d’une simplification de la procédure, 
il est prévu que plusieurs cantons contractants (deux ou plus) puissent désigner un 
seul service pour les représenter dans leurs relations avec la Confédération; ce détail 
sera réglé dans l’ordonnance. Il peut s’agir d’un canton contractant ou de la confé-
rence des directeurs cantonaux responsable de l’élaboration de la convention, par 
exemple. Mais si les cantons ne désignent pas d’interlocuteur commun, chaque 
canton doit informer la Confédération de son côté. 
Il faudra également préciser dans l’ordonnance que la fonction correspondante du 
côté de la Confédération doit être assurée par la Chancellerie fédérale. Etant donné 
que c’est elle qui réceptionne les informations en provenance des cantons contrac-
tants, elle est responsable de l’attribution et de la transmission des documents au 
département compétent en la matière. L’examen des conventions passées par les 
cantons avec l’étranger est en principe du ressort du Département fédéral des affai-
res étrangères19. Le département compétent fait éventuellement appel à l’Office de 
la justice et aux autres services concernés de l’administration fédérale. 
Al. 2 
Dorénavant, deux catégories de conventions de portée mineure ne donnent pas lieu à 
l’obligation d’informer. L’exemption ne vaut que pour les deux catégories mention-
nées et reflète ce qui se fait dans la pratique. Cette précision par rapport au devoir 
d’information inscrit dans la Constitution s’impose si l’on veut disposer d’une 
réglementation qui soit adéquate et applicable sans pour autant demander un inves-
tissement excessif. Les deux catégories de conventions qui n’entraînent pas 
d’obligation d’informer sont celles de l’art. 7a, al. 2, let. b et d, LOGA, qui règle la 
compétence du Conseil fédéral de conclure seul des traités internationaux. La solu-
tion présentée ici permet de se référer à une réglementation connue et éprouvée. 
Le type de convention mentionné à la let. a est la convention d’exécution. Elle est 
l’outil qui permet d’exécuter les traités ou les conventions dont la Confédération a 
déjà été informée. 
Le type de convention mentionné à la let. b s’adresse surtout aux autorités ou règle 
des questions techniques ou administratives20. Comme il s’agit surtout de conven-
tions qui ne touchent pas aux intérêts juridiquement protégés des particuliers21, il 
n’est guère envisageable que ces conventions contreviennent aux droits et aux inté-
rêts de la Confédération ou aux droits des cantons tiers. Il n’est donc pas nécessaire 
d’informer la Confédération au sujet des conventions en question. 
 
19 
Message du 11 août 1999 concernant la mise en vigueur de la nouvelle Constitution 
fédérale et les adaptations législatives consécutives, FF 1999 7145, notamment 7167. 
20 
Cette disposition (let. b) ne cite cependant pas – à la différence de l’art. 7a, al. 2, let. d 
LOGA – les conventions ou les traités qui «n’entraînent pas de dépenses importantes», 
car l’aspect financier n’est pas un critère suffisant pour limiter l’obligation des cantons 
d’informer la Confédération. 
21 
On peut ainsi envisager des conventions entre plusieurs cantons qui porteraient sur 
l’instauration de mécanismes d’information et de communication réciproque dans certains 
domaines politiques.

6676 
Art. 62 
Al. 1 
Le public et les cantons tiers, notamment, sont informés par le biais d’une publica-
tion dans la Feuille fédérale effectuée par la Confédération au sujet des conventions 
qui lui sont présentées. Si la Confédération n’a pas été informée d’une convention 
passée par les cantons entre eux ou avec l’étranger alors même que ladite convention 
doit faire l’objet d’une information en vertu de l’art. 61c, elle procède à la publica-
tion dès qu’elle a connaissance de la convention. 
La publication permet de garantir que les cantons tiers seront effectivement informés 
de la même manière – ce qui est indispensable pour la sauvegarde de leurs droits. 
Elle doit renseigner sur le lieu où il est possible de consulter les conventions en 
question ou d’en retirer un exemplaire. Les détails seront réglés dans l’ordonnance. 
Toutefois, la Confédération ne publie pas le texte des conventions. Avec l’entrée en 
vigueur de la nouvelle loi du 18 juin 2004 sur les publications officielles22, les 
conventions des cantons entre eux cessent d’être publiées par la Confédération, car il 
s’agit là d’une compétence relevant des cantons. Pour ce qui est des conventions des 
cantons avec l’étranger, elles n’étaient pas publiées par la Confédération d’après 
l’ancienne loi; la nouvelle loi sur les publications officielles n’y change donc rien. 
Al. 2 
Il revient au département compétent d’examiner les conventions sous l’angle de leur 
adéquation avec le droit fédéral et avec les intérêts de la Confédération. Le critère 
d’examen des conventions est avant tout leur conformité par rapport au droit. 
En l’absence de litige, c’est-à-dire quand il n’y a aucune atteinte au droit fédéral ni 
aux intérêts de la Confédération, les cantons contractants en sont informés par le 
département compétent dans un délai de deux mois. 
Par contre, si l’on constate une atteinte au droit fédéral ou aux intérêts de la Confé-
dération, le département doit signaler ses objections aux cantons contractants dans 
les deux mois également. Contrairement au droit en vigueur pour les traités passés 
avec l’étranger, la loi délègue cette compétence du Conseil fédéral au département 
compétent. Les cantons tiers disposent du même délai pour présenter leurs objec-
tions éventuelles. Si aucune objection n’a été adressée aux cantons contractants dans 
ce délai de deux mois, aucune réclamation ne peut être élevée devant l’Assemblée 
fédérale. 
Les objections formulées par le département ou par un canton tiers sont sans effet 
sur l’entrée en vigueur des conventions intercantonales, car l’aboutissement et 
l’entrée en vigueur de celles-ci relève du droit cantonal ou intercantonal. Cependant, 
pour préserver la sécurité du droit et eu égard au principe de fidélité confédérale 
inscrit à l’art. 44 Cst., les cantons devraient attendre jusqu’à ce qu’ils soient sûrs 
qu’il n’y a pas d’objection avant de mettre en œuvre une convention. 
Concernant les conventions des cantons avec l’étranger, la Confédération a une 
responsabilité en termes de droit international. Le Conseil fédéral attend donc des 
cantons qu’ils évitent de conclure une convention tant qu’ils n’ont pas reçu confir-
mation de l’absence d’objections. 
 
22 
Objet sujet au référendum: FF 2004 2919.

6677 
Al. 3 
Si le département compétent fait valoir des objections, la première étape est la 
procédure de conciliation, qui vise à trouver un terrain d’entente. La Confédération 
est représentée par le département dans cette procédure, et non plus par le Conseil 
fédéral. L’ordonnance précisera que le département doit signaler par écrit aux can-
tons contractants que le problème est résolu concernant l’atteinte au droit ou aux 
intérêts de la Confédération. 
En cas d’objection par un canton tiers, il convient également de commencer par 
rechercher une solution à l’amiable. La procédure est du ressort des cantons. 
Al. 4 
Conformément à l’art. 186, al. 3, Cst., le Conseil fédéral peut élever une réclamation 
contre des conventions passées par des cantons entre eux ou avec l’étranger. Cette 
option est réglée plus précisément à l’al. 4, qui pose comme condition préliminaire 
d’une réclamation le fait que le département compétent a présenté une objection aux 
cantons contractants dans le délai de deux mois prévu à l’al. 2. Si, lors de la procé-
dure de conciliation prévue à l’al 3, aucune solution ne fait l’unanimité par rapport 
aux objections formulées contre les conventions des cantons entre eux ou avec 
l’étranger, le département compétent propose au Conseil fédéral d’élever une récla-
mation devant l’Assemblée fédérale. En même temps que sa demande de réclama-
tion, le département communique au Conseil fédéral un message présentant un 
projet d’arrêté fédéral simple au Parlement. 
D’après l’art. 172, al. 3, Cst., les cantons tiers peuvent eux aussi élever une réclama-
tion devant l’Assemblée fédérale. La loi précise que les cantons ne peuvent recourir 
à cette possibilité qu’après l’échec d’une procédure de conciliation. 
La réclamation doit être élevée dans les six mois suivant la publication de 
l’existence de la convention incriminée dans la Feuille fédérale. A l’expiration de ce 
délai, aucune réclamation ne peut plus être élevée. 
Le Conseil fédéral s’attend à ce que les cantons retardent la conclusion de leurs 
conventions (pour les conventions avec l’étranger) ou leur mise en œuvre (pour les 
conventions intercantonales) en cas de réclamation. 
La procédure décrite à l’art 62 ne s’applique pas aux conventions de portée mineure, 
qui ne donnent pas lieu à une obligation d’informer, comme précisé à l’art. 61c, 
al. 2. En conséquence, il n’existe aucune possibilité d’élever une réclamation devant 
l’Assemblée fédérale contre ces conventions. La voie judiciaire est donc le seul 
moyen d’établir qu’une convention de ce type est contraire au droit fédéral. 
2.2 
Loi sur le Parlement 
Art. 74, al. 3 
A l’al. 3, on précise que les conseils doivent obligatoirement entrer en matière au 
sujet des réclamations du Conseil fédéral ou d’un canton tiers contre une convention 
passée par des cantons entre eux ou avec l’étranger.

6678 
Titre précédant l’art. 129a 
Il convient d’insérer sous le titre 5 de la loi sur le Parlement un nouveau chapitre sur 
la procédure applicable en cas de réclamation contre une convention passée par des 
cantons entre eux ou avec l’étranger. 
Art. 129a 
Les conventions passées par les cantons entre eux ou avec l’étranger sont présentées 
à l’Assemblée fédérale pour approbation si le Conseil fédéral ou un canton tiers 
élève une réclamation. 
En vertu de l’al. 1, si le Conseil fédéral élève une réclamation, il soumet à 
l’Assemblée fédérale un projet d’arrêté fédéral simple en proposant d’approuver 
sous réserve ou de ne pas approuver la convention et en y joignant le message cor-
respondant (art. 141 LParl). 
En vertu de l’al. 2, si une réclamation est élevée par un canton tiers, la commission 
compétente du conseil prioritaire soumet au conseil dont elle dépend un projet 
d’arrêté fédéral simple sur l’approbation, l’approbation sous réserve ou le refus de 
l’approbation en y joignant le rapport correspondant. En outre, conformément à 
l’art. 112, al. 3, LParl, elle invite le Conseil fédéral à donner son avis, dans un délai 
raisonnable, sur le projet d’arrêté et le rapport. 
Un arrêté d’approbation de l’Assemblée fédérale n’a qu’une valeur déclaratoire23. Il 
sert à établir que, de l’avis de l’Assemblée fédérale, la convention n’est pas contraire 
au droit et aux intérêts de la Confédération ni au droit des cantons tiers. Il reste 
toutefois possible d’établir ultérieurement, au cours d’une procédure judiciaire, que 
la convention est contraire au droit fédéral. 
En refusant d’approuver une convention, l’Assemblée fédérale établit en revanche 
que les conditions du droit constitutionnel ne sont pas réunies. Il convient donc 
d’abroger ou d’adapter la convention concernée (convention passée par des cantons 
entre eux) ou de renoncer à la conclure (convention passée avec l’étranger). Si un 
canton a déjà conclu une convention avec l’étranger, il faut alors qu’il la dénonce. 
S’il ne le fait pas, le Conseil fédéral peut dénoncer la convention à sa place. 
3 
Conséquences 
3.1 
Conséquences pour la Confédération 
La nouvelle réglementation proposée n’a aucune conséquence immédiate pour la 
Confédération, que ce soit en termes de finances ou de personnel. Quant à savoir si 
la mise en œuvre du devoir d’information alourdira la charge administrative, il est 
impossible de le dire à ce stade. Cependant, avec la rationalisation proposée de la 
procédure et la dispense du devoir d’information concernant certaines catégories de 
 
23 
Häfelin Ulrich, Haller Walter, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5e édition, Schulthess, 
Zurich, 2001, p. 345; Hänni Peter, Verträge zwischen den Kantonen und zwischen dem 
Bund und Kantonen, 2001, dans Thürer Daniel, Aubert Jean-François, Müller Jörg Paul, 
Verfassungsrecht der Schweiz, Schulthess, Zurich, 2001, p. 451; Auer Andreas, Malin-
verni Giorgio, Hottelier Michel, Droit constitutionnel suisse, vol. 1, Stämpfli, Berne, 
2000, p. 552; Tschannen Pierre, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 
Stämpfli, Berne, 2004, p. 347.

6679 
conventions, la charge administrative devrait à peine augmenter, même si un nombre 
toujours plus grand de conventions devaient être portées à la connaissance de la 
Confédération. La nouvelle procédure simplifie de surcroît les processus internes de 
l’administration et garantit la transparence des relations de la Confédération par 
rapport aux cantons contractants et aux cantons tiers. Il faut en outre noter que les 
conventions intercantonales ne doivent plus être publiées par la Confédération avec 
l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les publications officielles. L’administra-
tion supportera donc une charge en moins. 
3.2 
Conséquences pour les cantons et les communes 
La nouvelle réglementation proposée n’a aucune conséquence immédiate pour les 
cantons et les communes, que ce soit en termes de finances ou de personnel. Comme 
certaines catégories de conventions n’entraînent pas d’obligation d’informer, il ne 
devrait en résulter aucune augmentation de la charge administrative pour les can-
tons. En outre, c’est la Confédération qui informe les cantons tiers au sujet des 
conventions qui sont portées à sa connaissance et ce, sans aucune charge supplémen-
taire pour les cantons. 
4 
Liens avec le programme de la législature 
Le projet a été annoncé dans le rapport du 25 février 2004 sur le Programme de la 
législature 2003–200724. 
5 
Aspects juridiques 
5.1 
Constitutionnalité 
La compétence de l’Assemblée fédérale de modifier des dispositions de la LOGA 
concernant l’approbation du droit cantonal et l’information sur les conventions des 
cantons entre eux ou avec l’étranger se fonde sur l’art. 173, al. 2, Cst. L’obligation 
des cantons de porter à la connaissance de la Confédération les conventions qu’ils 
concluent, inscrite aux art. 48, al. 3, et 56, al. 2, Cst. et la procédure décrite dans ses 
grandes lignes aux art. 172, al. 3, et 186, al. 3, Cst. doivent être répercutés au niveau 
légal. 
 
24 
FF 2004 1035

6680 
5.2 
Forme de l’acte à adopter 
En vertu de l’art. 164, al. 1, let. f et g, Cst., les dispositions fondamentales qui créent 
les obligations des cantons lors de la mise en œuvre et de l’exécution des prescrip-
tions du droit fédéral, de même que les dispositions qui traitent de l’organisation et 
des procédures propres aux autorités fédérales, doivent être édictées sous la forme 
d’une loi fédérale. Les règles concernant l’approbation du droit cantonal et l’infor-
mation de la Confédération au sujet des conventions des cantons entre eux ou avec 
l’étranger constituent des dispositions fondamentales et doivent donc être prescrites 
sous la forme d’une loi fédérale.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la modification de la loi sur l'organisation du gouvernement et de
l'administration (approbation du droit cantonal, information sur les conventions des
cantons entre eux ou avec l'étranger)
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2004
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
50
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
04.081
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
21.12.2004
Date
Data
Seite
6663-6680
Page
Pagina
Ref. No
10 138 235
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
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