ch_vb · JAAC 52.27 · 1986-10-07 · de


JAAC 52.27
Bundesamt für Justiz, 7. Oktober 1986
Impôt sur le tabac. Interprétation téléologique de la base
constitutionnelle. Applicabilité à une cigarette synthétique que l’on
n’allume pas.
Tabaksteuer. Teleologische Auslegung der Verfassungsgrundlage.
Anwendbarkeit auf eine synthetische Zigarette, die nicht angezündet
wird.
Imposta sul tabacco. Interpretazione teleologica della base
costituzionale. Applicabilità a una sigaretta sintetica che non viene
accesa.
1. Problemstellung
In den Vereinigten Staaten von Amerika (USA) befindet sich neuerdings eine
Zigarette namens F. auf dem Markt, die folgende Besonderheiten aufweist:
Anstelle von Naturtabak enthält das Produkt eine nikotin- und teerhaltige
chemische Substanz, deren Hülle zudem anstatt aus Zigarettenpapier
aus einem harten Kunststoffröhrchen besteht. Im Unterschied zu den
herkömmlichen Zigaretten muss die Zigarette F. weiter zum Zweck des
Rauchens nicht angezündet werden. Es genügt, wenn der Benützer die
Chemikalien inhaliert. Das hat natürlich zur Folge, dass die Zigarette nicht
abbrennt und kein Rauch entsteht. Die chemische Substanz wird sozusagen
unsichtbar aufgebraucht.
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Wie die Oberzolldirektion versicherte, hat die Zigarette F. die genau gleichen
physischen (z. B. stimulierenden) Wirkungen wie die gewöhnlichen Zigaretten.
Noch nicht abgeklärt ist, ob die Zigarette F. ebenfalls Auswirkungen auf die
Gesundheit des «Rauchers» haben können.
Es stellt sich die Frage, ob es verfassungsrechtlich möglich ist, auf diesen
Produkten die Tabaksteuer zu erheben. Aktueller Anlass zu dieser Frage bildet
die gegenwärtig in Vorbereitung stehende Teilrevision des BG vom 21. März
1969 über die Tabakbesteuerung (SR 641.31).
2. Beurteilung
2.1. Nach Art. 41bisAbs. 1 Bst. c BV ist der Bund befugt, Steuern auf dem rohen
und verarbeiteten Tabak sowie auf andern Stoffen und daraus hergestellten
Erzeugnissen, die wie roher und verarbeiteter Tabak verwendet werden, zu
erheben.
Handelt es sich bei den Zigaretten F. um «andere Stoffe oder daraus
hergestellte Erzeugnisse, die wie roher und verarbeiteter Tabak verwendet
werden»?
2.2. Berücksichtigt man den Wortlaut des unterstrichenen Passus, so lassen
sich Zigaretten F. wohl darunter subsumieren: Zwar liesse sich argumentieren,
Stoffe würden nur dann wie roher oder verarbeiteter Tabak verwendet, wenn
sie entweder «geschnupft», gekaut oder, um das Produkt inhalieren zu können,
angezündet würden. Möglich ist jedoch auch das Argument, das Anzünden der
Stoffe sei gar nicht nötig, damit ein Stoff im Fall des Inhalierens als wie Tabak
verwendet betrachtet werden kann. Allein wesentlich sei in diesem Fall das
Inhalieren als solches.
2.3. Ergründet man Sinn und Zweck der Verfassungsbestimmung, namentlich
des erwähnten Passus, vorab unter Berücksichtigung der Materialien, so ergibt
sich folgendes:
2.3.1. Der Tabakbesteuerung (ganz allgemein) liegen rein fiskalische
Motive zugrunde. Das ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte des
«Tabakbesteuerungsartikels» (s. dazu im einzelnen Kräuliger Franz, Die
Tabakbesteuerung in der Schweiz, Diss. Zürich 1938, S. 58 ff.; vgl. auch
Burckhardt Walter, Kommentar der Schweizerischen Bundesverfassung,
3. Aufl., Bern 1931, S. 348 ff.). Seit Bestehen der Sozialversicherungswerke
des Bundes soll die Tabakbesteuerung vorab zu deren Finanzierung beitragen
(s. dazu u.a. BBl 1971 II 1614, BBl 1971 II 1628 und die Ausführungen unter
Ziff. 2.2.).
Als Zwischenergebnis lässt sich somit festhalten: Die Gründe für die
Tabakbesteuerung sind nicht gesundheitspolitischer Natur, wie man
eventuell vermuten könnte (anderer Meinung Fleiner Thomas, Grundzüge
des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1977,
S. 174). Unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Verfassungsvorschrift
ist demnach für die Beantwortung der hier gestellten Frage unerheblich, ob
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der Genuss der Zigarette F. Auswirkungen auf die Gesundheit zeitigt oder nicht,
wobei Auswirkungen immerhin zu vermuten sind, enthält doch der Stoff der
Zigaretten Nikotin und Teer.
2.3.2. Der Passus «sowie auf anderen Stoffen und daraus hergestellten
Erzeugnissen, die wie roher und verarbeiteter Tabak verwendet werden»,
fand anlässlich der 8. AHV-Revision Aufnahme in die Verfassungsbestimmung.
Der Bundesrat hielt dazu in der Botschaft (BBl 1971 II 1597) fest: «Der geltende
Art. 41bis BV räumt dem Bund die Kompetenz ein, Steuern vom Tabak oder,
genauer, «vom rohen und vom verarbeiteten Tabak» zu erheben. Es erscheint
nun aber nicht ausgeschlossen, dass in den nächsten Jahren Zigaretten, die
keinen Tabak enthalten, auf dem Markte erscheinen. Die Versuche auf diesem
Gebiet sind schon weit fortgeschritten, und es muss bereits jetzt mit dieser
Möglichkeit gerechnet werden. Es besteht jedoch kein Zweifel, dass die jetzige
Fassung von Art. 41bisAbs. 1 Bst. c die Besteuerung tabakfreier Rauchwaren
nicht zulässt; dadurch könnten die zur Finanzierung der eidgenössischen
Versicherung bestimmten Einnahmen eine empfindliche Einbusse erleiden.
Um dies zu vermeiden, schlagen wir Ihnen vor, Art. 41bisAbs. l Bst. c so zu
ändern, dass der Bund Steuern künftig nicht nur vom rohen und verarbeiteten
Tabak erheben kann, sondern zusätzlich (auf anderen Stoffen und daraus
hergestellten Erzeugnissen, die wie roher und verarbeiteter Tabak verwendet
werden) … Zwei Vernehmlassungen betonen indessen, dass eine synthetische
Zigarette, wenn sie nikotin- und teerfrei hergestellt würde, nicht oder nur in
reduziertem Masse besteuert werden sollte. Die Abwägung dieser Anträge wird
zu gegebener Zeit Sache des Gesetzgebers sein. Vorläufig geht es darum, die
Möglichkeit der Besteuerung in der Verfassung vorzusehen» (BBl 1971 II 1628;
Hervorhebungen vom Gutachter).
«Wie bisher soll die Besteuerung der gebrannten Wasser und des Tabaks dem
Bunde ermöglichen, sich die notwendigen Einnahmen für die Finanzierung
der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) zu beschaffen. Neu ist,
dass auch die Invalidenversicherung (IV) (mit der AHV zur AHV/IV vereinigt)
auf die gleiche Weise finanziert wird (Revision von Art. 32bis Abs. 9) und dass
die Tabaksteuer nicht nur den natürlichen, sondern auch den synthetischen
Tabak erfassen kann, sobald dieser dank dem wissenschaftlichen Fortschritt
auf dem Markt erscheint (Revision von Art. 41bis Abs. 1 Bst. c)» (BBl 1971 II
1614; Hervorhebung vom Gutachter).
Ob auch Zigaretten, die zum Zweck des Genusses nicht angezündet zu werden
brauchen, unter den fraglichen Passus subsumiert werden können, wird in
diesen Ausführungen nicht ausdrücklich beantwortet. Der Bundesrat hatte
aufgrund der damaligen Kenntnisse mit grösster Wahrscheinlichkeit nur
solche Zigaretten im Auge, die zwar synthetischen Tabak enthalten, zum
Zweck des Genusses indessen angezündet werden müssen. Aus den Zeilen des
Bundesrates wird jedoch immerhin klar, dass mit dem Zusatz beabsichtigt war,
zu verhindern, dass das Tabaksteuersubstrat zugunsten der AHV/IV wegen
des künftig möglichen Marktanteils an «gewöhnlichen» Zigaretten, die aus
synthetischem Tabak hergestellt werden, geschmälert würde.
Mit Blick auf Ziel und Zweck des fraglichen Passus ist somit nicht in erster
Linie entscheidend, ob die Zigarette angezündet werden muss oder nicht,
sondern, ob die Möglichkeit besteht, dass die Raucher herkömmlicher Zigaretten
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die Zigarette F. als Substitutionsprodukt betrachten und verwenden werden, mit
der Folge, dass bei deren Nichtbesteuerung der Ertrag des Tabaksteuersubstrats
geschmälert würde.
2.3.3. Unter Berücksichtigung des Zwecks von Art. 41bis Abs. 1 Bst. c BV
lässt sich gegenwärtig noch nicht beantworten, ob die Besteuerung der
Zigaretten F. verfassungsmässig wäre. Entscheidend ist das Marktverhalten
der Raucher mit seiner Auswirkung auf das Tabaksteuersubstrat. Insofern
lässt sich die Frage frühestens beantworten, wenn die Zigarette F. auf dem
schweizerischen Markt erscheint. Mit Rücksicht darauf und auf die Tatsache,
dass die nötige gesetzliche Grundlage schon in Bälde geschaffen werden sollte
(die Teilrevision des Tabaksteuergesetzes befindet sich in der Anfangsphase)
wäre folgendes Vorgehen möglich: Anstatt die Besteuerung direkt im Gesetz
festzuhalten, könnte dem Bundesrat die Ermächtigung erteilt werden, die
Besteuerung auf diese Zigaretten auszudehnen, wenn die Marktlage mit Blick
auf Sinn und Zweck der Verfassungsbestimmung es erfordert.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 52.27 - Bundesamt für Justiz, 7. Oktober 1986
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1988
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Band
52
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