ch_vb · 97.028 · 1997-04-22 · de


#ST# 97.028
Message
relatif à l'initiative populaire
destinée à encourager les économies d'énergie et à freiner le gaspillage
(initiative énergie et environnement) et à l'initiative populaire
pour l'introduction d'un centime solaire (initiative solaire)
du 17 mars 1997
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous présentons le message relatif à l'initiative populaire «destinée à
encourager les économies d'énergie et à freiner le gaspillage (initiative énergie et
environnement)» et à l'initiative populaire «pour l'introduction d'un centime
solaire (initiative solaire)» et vous proposons de soumettre ces initiatives au vote
du peuple et des cantons en leur recommandant de les rejeter.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
17 mars 1997 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Koller
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
734 
1997-137

Condensé
L'initiative énergie et environnement veut stabiliser la consommation d'énergies non re-
nouvelables dans le délai de huit ans et la réduire ensuite de 1 pour cent par année, en
moyenne, pendant 25 ans. Trois ans après son acceptation, au plus tard, une taxe d'inci-
tation devra être prélevée sur ces énergies ainsi que sur l'électricité produite dans les
grandes centrales hydrauliques. Le produit en sera restitué aux ménages et aux entrepri-
ses de façon à maintenir un coût social supportable et sans modifier la quote-part des
prélèvements publics. La restitution obéira à des critères indépendants de la consomma-
tion individuelle d'énergie. Des réglementations spéciales peuvent intervenir durant une
durée limitée pour éviter que les entreprises grosses consommatrices d'énergie soient
exagérément sollicitées.
L'initiative solaire veut financer des subventions promotionnelles de l'énergie solaire et
de l'utilisation rationnelle et durable de l'énergie en prélevant pendant 25 ans une taxe
affectée sur les agents non renouvelables. Là aussi, des mesures devront être prises dans
les trois ans à compter de l'acceptation de l'initiative. Au cours des cinq années qui sui-
vront l'instauration de la taxe, son taux devra passer progressivement de 0,1 à 0,5 cen-
time par kilowattheure. Calculé au taux plein, le produit en est estimé (avant déduction
des frais de perception) à 880 millions de francs en 2010. Au moins la moitié du montant
devra être utilisée pour encourager le recours à l'énergie solaire.
Dans l'optique de la politique réglementaire, la taxe d'incitation proposée par l'initiative
énergie et environnement présenterait l'avantage de laisser aux ménages et aux entrepri-
ses touchés leur liberté de choix, tout en les encourageant à réduire continuellement leur
consommation d'énergies non renouvelables. Toutefois, la réduction contraignante pré-
vue dans l'initiative n'autoriserait aucune souplesse. De même, les subventions incita-
trices de l'initiative solaire n'entameraient pas la liberté d'action individuelle. Mais leur
volume risquerait fort d'entraîner des investissements malencontreux du point de vue
économique. Il est également problématique que le Conseil fédéral doive légiférer par
voie d'ordonnances si les brefs délais prévus dans les dispositions transitoires des deux
initiatives ne sont pas tenus.
Dans l'optique énergétique et environnementale, il convient d'observer que les deux ini-
tiatives contribueraient très largement à l'utilisation rationnelle de l'énergie et à l'emploi
accru d'agents renouvelables, atténuant d'autant les problèmes d'environnement et les
risques de pénurie. La taxe d'incitation surtout, réclamée dans l'initiative énergie et envi-
ronnement, améliorerait les chances commerciales de techniques presque compétitives et
surtout les rendements des carburants et de l'électricité. Quant à l'initiative solaire, elle
encouragerait l'emploi de techniques peu polluantes dont la compétitivité n'est pas prêt
d'être atteinte; mais qui sont toutefois importantes pour un développement durable. Les
coûts de la mise en oeuvre de l'initiative énergie et environnement seraient cependant très
735

élevés à cause surtout des contrôles à la frontière, éventuellement nécessaires, ainsi que
de la multiplicité des restitutions et des réglementations spéciales. Pour l'initiative so-
laire, des dépenses encore plus élevées seraient requises pour réaliser un important pro-
gramme de subventions. Il est particulièrement problématique que la moitié des montants
disponibles soit réservée exclusivement à promouvoir l'énergie solaire, alors que les
priorités devraient peut-être se situer ailleurs dans un premier temps. Ainsi, la recherche
et le développement seraient dans une large mesure exclus des programmes soutenus.
Considérées dans une optique économique et financière, les deux initiatives doivent être
rejetées. En effet, elles entraîneraient vraisemblablement, dans certaines branches, des
coûts d'adaptation non négligeables, aspect particulièrement fâcheux en période de pro-
blèmes structurels et conjoncturels. Aussi bien les tâtonnements nécessaires pour attein-
dre l'objectif en fixant des taux de redevance appropriés (initiative énergie et environne-
ment) que les subventions massives de l'initiative solaire comportent des risques écono-
miques importants. Même compte tenu des réglementations spéciales applicables aux
entreprises grosses consommatrices d'énergie, il faudrait s'attendre à ce que la Suisse
perde encore de son attrait comme lieu d'implantation de l'industrie. Les contraintes im-
posées, quant aux objectifs à atteindre et aux délais à respecter, obligeraient à mettre en
vigueur certaines mesures sans égard pour l'harmonisation internationale. Rien n'indique
que les concurrents étrangers seraient contraint de s'adapter dans la même mesure que
les entreprises suisses. Dans l'optique financière, le grand nombre de propositions et de
demandes faites pour taxer l'énergie est un argument pour le rejet des deux initiatives.
Celles-ci entravent la recherche de la bonne solution. Du point de vue financier, la prio-
rité va aujourd'hui à l'équilibre du budget fédéral et au financement des projets ferroviai-
res, ainsi que de l'A VS/AI.
Le Conseil fédéral propose de soumettre les deux initiatives sans contre-projet au peuple
et aux cantons, en leur recommandant de les rejeter.
Même s'il ne soutient pas ces initiatives, le Conseil fédéral veut renforcer les mesures
prises afin d'améliorer les rendements de toutes les énergies et dans tous les secteurs. Il
importe que ces interventions soient à la fois efficaces et d'un coût raisonnable. Elles doi-
vent donc être économiquement supportables et conformes aux principes de la subsidia-
rité et de la coopération. Ces critères sont remplis par les lois sur l'énergie et sur le COj,
que le Conseil fédéral propose d'adopter, ainsi que par l'extension prévue du programme
Energie 2000 au-delà du tournant du siècle. La loi sur l'énergie constituera la base juri-
dique de la politique énergétique à longue échéance de la Confédération, des cantons et
des organisations privées qui y seront associées. La loi sur le COi est un véritable
contre-projet indirect du Conseil fédéral à l'initiative énergie et environnement. Elle
complète la précédente et permet une politique ciblée, en particulier dans le domaine de
la protection du climat. Quant à l'extension du programme Energie 2000, elle concréti-
sera efficacement et sur une large échelle les actions volontaires prévues dans les deux
projets de lois.
736

Message
I 
Aspects formels
II 
Libellé de l'initiative "énergie et environnement"
L'initiative populaire fédérale "destinée à encourager les économies d'énergie et à freiner
le gaspillage ('Initiative énergie et environnement')" a été déposée à la Chancellerie fédé-
rale le 21 mars 1995. La teneur en est la suivante:
I
La constitution fédérale est complétée comme il suit:
Art. 24°"'", ff al. (nouveau)
6a. La Confédération veille, par le biais de mesures appropriées, à stabiliser puis à ramener
progressivement à un niveau supportable la consommation des agents énergétiques non
renouvelables afin de protéger l'environnement, le paysage et le climat.
b. A cette fin, la Confédération prélève une taxe d'incitation sur la consommation de tous
les agents énergétiques non renouvelables et sur l'électricité produite par les centrales '
hydrauliques d'une puissance supérieure à un mégawatt. Le Conseil fédéral fixe les taux
de la redevance. Il établit à l'attention du Parlement un rapport annuel sur la réalisation
des objectifs visés.
c. La redevance ne doit pas constituer un obstacle aux transactions relevant du commerce
extérieur. La législation peut prévoir des réglementations spéciales de durée limitée, no-
tamment en faveur des entreprises fortes consommatrices d'énergie. Les effets de l'in-
dexation peuvent être neutralisés. Il est tenu compte du contexte régional de l'économie,
dans la mesure où les objectifs au sens de la lettre a sont respectés.
d. Le produit net de la redevance est utilisé de manière à compenser les charges occa-
sionnées aux entreprises et aux ménages; on veille ce faisant à maintenir un coût social
supportable et à ne pas influer sur la quote-part des prélèvements publics. La compensa-
tion favorise les ménages et les entreprises de manière à encourager les économies
d'énergie et l'utilisation rationnelle de celle-ci.
II
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme il suit:
Art. 21 (nouveau)
Le Conseil fédéral édictera sans tarder, par voie d'ordonnance, des dispositions d'exécution
si la législation n'entre pas en vigueur dans les trois ans suivant l'adoption de l'article 24°cli",
6e alinéa. La consommation des agents énergétiques non renouvelables devra être stabilisée
dans les huit ans suivant l'adoption de l'article 24OC°", 6e alinéa, puis réduite de 1 pour cent
par année en moyenne pendant 25 ans.
737

12 
Libellé de l'initiative "solaire"
L'initiative populaire fédérale "pour l'introduction d'un centime solaire ('Initiative so-
laire')" a également été déposée à la Chancellerie fédérale le 21 mars 1995. La teneur en
est la suivante:
I
La constitution fédérale est complétée comme il suit:
Art. 24x'ies, y al. (nouveau)
5a. Afin d'encourager le recours à l'énergie solaire sur les surfaces bâties et de favoriser
l'utilisation rationnelle et durable de l'énergie, la Confédération prélève une redevance
indexée de 0,1 centime par kilowattheure sur la consommation finale des agents éner-
gétiques non renouvelables; cette redevance est progressivement élevée à 0,5 centime. La
moitié au moins du produit de cette redevance est consacrée à l'énergie solaire.
b. La Confédération encourage l'utilisation de l'énergie solaire en tenant compte du contexte
régional de l'économie. A cet effet, elle peut édicter des dispositions spéciales et accorder
des délais d'adaptation pour des entreprises fortes consommatrices d'énergie. Les mesures
de protection des sites et des monuments existants, pour autant qu'elles sont justifiées,
sont prises en considération. La redevance citée à la lettre a peut être remplacée par des
taxes sans affectation spéciale prélevées sur les agents énergétiques.
c. Les détails sont réglés par voie législative.
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme il suit:
Art. 20 (nouveau)
'Le Conseil fédéral édictera sans tarder, par voie d'ordonnance, des dispositions d'exécution
si la législation n'entre pas en vigueur dans les trois ans suivant l'adoption de l'article 24KMS,
5e alinéa. La redevance sera prélevée dans son intégralité cinq ans après l'entrée en vigueur
des présentes dispositions. L'article 24° 2 et l'énergie, doivent permettre
d'atteindre l'objectif. Alors que les directives SAVE et le programme promotionnel
ALTENER ont enregistré quelques succès, la taxe combinée sur le CO2 et l'énergie n'a
encore trouvé aucune application à l'échelle de l'UE (ch. 81).
La politique énergétique des pays de l'OCDE inclut divers types de mesures. Il convient.
de relever les contributions financières ainsi que les directives en matière de construction
d'immeubles, d'installations et d'appareils. Les instruments économiques sont de plus en
plus prisés, comme les taxes sur l'énergie, ainsi que les accords privés entre les consom-
mateurs industriels et les entreprises du secteur de l'approvisionnement en énergie.
La Suède, la Norvège, le Danemark, la Finlande et les Pays-Bas ont déjà institué des taxes
sur l'énergie et sur le CÛ2- Ces dernières années, certains de ces Etats ont même relevé
les taxes CO2 dans le cadre de réformes fiscales (cf. tab. 1). Depuis 1992, le Danemark
dispose d'une taxe environnementale grevant le diesel, les huiles de chauffage, le charbon
et l'électricité. La consommation de gaz naturel est exonérée et les consommateurs in-
dustriels ne sont imposés qu'à 50 pour cent. En 1994, la taxe sur le charbon et l'électricité
a augmenté. Actuellement, la taxe sur l'électricité se monte à environ 2 centimes par
kilowattheure. La Finlande connaît une taxe environnementale alignée sur les teneurs en
CO2 et en énergie. Pour les énergies fossiles, elle est d'environ 11 francs la tonne de CO2
et de 0,1 centime par kilowattheure. En Norvège, la taxe CO2 sur les carburants et com-
bustibles fossiles a été relevée en 1993. La Suède a institué une taxe sur l'énergie variant
en fonction de l'impact sur l'environnement, une taxe CO2 et une taxe sur le soufre. Il
existe une taxe sur l'électricité d'environ 1,8 centime par kilowattheure. Les industries
fortes consommatrices d'énergie sont partiellement ou entièrement exonérées de la taxe
CO2 et de celle sur l'énergie. Les Pays-Bas prélèvent une taxe environnementale sur tous
les combustibles et carburants fossiles.
49 Feuille fédérale. 149e année. Vol. II 
745

Plusieurs pays encouragent le recours aux énergies renouvelables et l'utilisation ration-
nelle de l'énergie par des subventions, l'octroi de crédits à des conditions de faveur ou des
déductions fiscales (cf. tab. 1). Les programmes de subventions pour les énergies renou-
velables se distinguent tant par la forme (contribution aux investissements, contribution
aux coûts de production du kWh) que par les montants distribués. En Suisse, les subven-
tions fédérales accordées en 1995 pour les énergies renouvelables et l'assainissement
énergétique de bâtiments publics se montent à environ deux francs par habitant. Dans les
autres pays, les subventions par habitant et par année sont les suivantes: Suède, environ
six francs, Pays-Bas, environ deux francs, Allemagne, environ un franc. La promotion de
l'utilisation rationnelle de l'énergie se concentre essentiellement, par l'octroi de subven-
tions, sur l'assainissement des bâtiments et sur les efforts d'économies dans le secteur in-
dustriel. Dans quelques pays, des contributions d'encouragement dans le secteur de la
construction de logements sont accordées sur la base de critères de politique sociale ou
régionale. Les dépenses occasionnées par la politique de l'énergie sous forme de subven-
tions et de réduction des taux d'intérêt, ainsi que les moindres rentrées fiscales découlant
des déductions ne peuvent être évaluées que partiellement et sans aucune fiabilité. On
constatera tout de même que, ces dernières années, la plupart des pays ont accordé de
moins en moins de subventions, rayant d'un trait de plume des programmes complet pour
des raisons budgétaires.
746

Taxes et subventions dans divers pays
Tableau J
Etat
Autriche
Danemark
Finlande
France
Allemagne
Italie
Pays-Bas
Norvège
Suède
Taxe CO2/sur l'énergie
Taxe environnementale sur
les carburants et combustibles
liquides, le charbon
(fr, 45/t CO2 ) et l'électricité
(2,2 ctAWh). Compensée à
50 % pour les industries
Taxe environnementale sur
toutes les énergies fossiles en
fonction de leur teneur en
CO2 (fr. 1 1/t CO2) et en éner-
gie (env. 0,1 et AWh)
Taxe environnementale sur
les énergies fossiles en fonc-
tion des valeurs en CO2 et en
énergie: essence 1,8 ct./l;
huiles de chauffage 2 ct./l;
gaz naturel Fr. 15/1000 m3
Taxe CO2 sur les combus-
tibles et carburants fossiles
liquides et gazeux depuis
1991. Relèvement en 1993,
env. 10 ct./l pour les carbu-
rants et combustibles; taxe sur
l'électricité 1 ct./kWh
Taxe CO2/énergie sur les
énergies fossiles (suivant les
agents, entre 0,5 et
1 ct. /kWh); électricité env.
1,8 ctAWh
Subventions aux énergies
renouvelables
Subventions surtout pour la
bornasse
1993: 17 mio. de fr.
1994: 10 mìo. de fr.
Exonération fiscale pour les
énergies renouvelables. Subventions
à hauteur de 30 % des coûts d'in-
stallation: contribution à la produc-
tion de courant avec des énergies
renouvelables: 6 ctAWh
Contributions jusqu'à 25 % pour les
installations de production électri-
que, de chauffage et de chauffage à
distance •
Les combustibles et carburants
provenant de la biomasse sont
exonérés de la taxe sur les énergies
fossiles
Programme de contributions pour
encourager les énergies renouvela-
bles
1995- 1 998: 85 mio. de fr. p.a.
Contributions jusqu'à 50 % des
coûts engendrés par les installations
de production d'électricité avec des
énergies renouvelables
Subventions pour les installations
de production d'électricité utilisant
la force éolienne (1994: 26 mio. de
fr.) ou l'énergie solaire (1996:
9,5 mio. de fr.); les subventions
pour les installations éoliennes ont
été suspendues en 1995; dégrève-
ments accrus pour les investisse-
ments non polluants
Seulement dans le cadre de la
recherche et du développement
Contributions aux coûts:
35 % pour turbines éoliennes
25 % pour installations solaires
25 % pour adaptation d'installations
à couplage chaleur-force aux éner-
gies renouvelables.
Globalement 280 mio. de fr. en
cinq ans
Subventions à l'utilisation
rationnelle de l'énergie
Soutien financier aux restructurations et
rénovations visant une utilisation plus
efficace de l'énergie (et l'utilisation
d'énergies renouvelables)
1993: 170 mìo. de fr.
1994: 160 mio. de fr.
Programme de subventions pour aug-
menter l'efficacité dans les secteurs
industriel et artisanal: 44 mio. de fr. p.a.
Contributions d'investissement jusqu'à
30 % pour l'amélioration des processus
gourmands d'énergie (industrie)
1993: 7 mio. de fr.
1994: 8,5 mio. de fr.
Pour abaisser les coûts de l'électricité
dans les régions périphériques, les
mesures visant à économiser l'énergie et
à utiliser des énergies renouvelables
sont subventionnées
Prêts à taux réduit pour les rénovations
de bâtiments visant à économiser l'éner-
gie. Nouveaux Laender: possibilité de
déduction fiscale pour les coûts de
rénovation: max. 34'000 fr. par bâtiment
Programme de subventions 1991 - 1993
avec des contributions de 25 à 70 %;
poursuite incertaine (budget)
Subventions pour les mesures d'écono-
mies dans les bâtiments d'habitation
(1995: env. 90 mio. de fr.); contribu-
tions aux investissements d'équipement
visant à économiser l'énergie dans
l'artisanat et l'industrie; contributions
pour le conseil en économie d'énergie
dans l'industrie;
1996: env. 53 mio. de fr.
Les programmes de subventions précé-
dents ont été fortement réduits;
1994: 11 mio. de fr.
1993: 64 mio. de fr.
Le recours à de nouvelles techniques
d'économies d'énergie lors de la
construction de logements est encou-
ragé par des contributions pouvant aller
jusqu'à 50 % des surcoûts occasionnés
747

3 
Initiative énergie et environnement
31 
Objectifs et mesures
Article 24octics, 6e alinéa (nouveau)
Lettre a et dispositions transitoires article 21 (nouveau)
311 
Requête
a. La Confédération veille, par le biais de mesures appropriées, à stabiliser puis à ramener
progressivement à un niveau supportable la consommation des agents énergétiques non
renouvelables afin de protéger l'environnement, le paysage et le climat.
D'après les commentaires de l'initiative1 ', la consommation d'énergies fossiles, d'énergie
nucléaire ou d'énergies produites dans de grandes installations industrielles est au-
jourd'hui l'une des causes majeures de la pollution de l'environnement. Ce n'est qu'avec un
programme axé sur le long terme que ce problème pourra être résolu. L'institution d'une
taxe d'incitation prélevée sur la consommation d'énergie, avec pleine compensation du
produit, constitue l'élément principal de cette initiative.
La manière de procéder après l'acceptation de l'initiative ainsi que les objectifs quantita-
tifs sont précisés dans les dispositions transitoires:
Art. 2l 
Dispositions transitoires
Le Conseil fédéral édictera sans tarder, par voie d'ordonnance, des dispositions d'exécution
si la législation n'entre pas en vigueur dans les trois ans suivant l'adoption de l'article 24?"'",
6' alinéa. La consommation des agents énergétiques non renouvelables devra être stabilisée
dans les huit ans suivant l'adoption de l'article 24""", 6e alinéa, puis réduite de 1 pour cent
par année en moyenne pendant 25 ans.
D'après les explications fournies par ses auteurs, l'initiative exige l'entrée en vigueur de la '
taxe d'incitation au plus tard trois ans après son adoption. Si aucune législation n'est
adoptée par le Parlement dans ce délai, elle charge le Conseil fédéral d'édicter des dispo-
sitions d'exécution sous forme d'ordonnance. Après une phase de stabilisation qui durera
au maximum huit ans, la consommation totale d'agents énergétiques non renouvelables
sera réduite au minimum de l pour cent par an pendant 25 ans. L'effet dissuasif visé par
la taxe d'incitation est présenté comme un objectif intermédiaire, car des réductions plus
importantes seront nécessaires à plus long terme, notamment pour éviter un réchauffe-
ment du climat et garantir un développement durable.
De petites différences entre les agents énergétiques, ainsi que de faibles fluctuations an-
nuelles seront admises. Certains agents énergétiques comme le gaz naturel ou l'électricité
ne devraient cependant pas enregistrer de fortes augmentations, compensées par d'autres
énergies comme les produits pétroliers. L'expression "niveau supportable" permet de mo-
duler les objectifs et le taux de la redevance en fonction de l'évolution des connaissances
dans le domaine des risques environnementaux et de la pollution.
' Toutes les notes se trouvent à la fin du message.
748

312 
Evaluation des objectifs et des mesures
Jusqu'ici, des objectifs quantitatifs de consommation de ce type n'ont encore jamais été
inscrits dans la constitution. L'article sur l'énergie (art. 24°cties, 1er al., est.) en vigueur fixe
des objectifs de politique énergétique plus généraux et plus larges. Selon cet article, la
Confédération et les cantons, dans les limites de leurs compétences, s'emploient à
promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économique et
compatible avec les exigences de la protection de l'environnement, ainsi qu'une consom-
mation économe et rationnelle de l'énergie. De par sa nature, la taxe d'incitation proposée
pourrait contribuer à un approvisionnement compatible avec les exigences de la pro-
tection de l'environnement et sûr, grâce à la diminution des risques d'importation, ainsi
qu'à une utilisation économe et rationnelle de l'énergie. Mais elle ne devrait pas davan-
tage remettre en cause les aspects économiques des objectifs posés par l'article sur l'éner-
gie. L'initiative tient compte des impératifs économiques en demandant une introduction
progressive et planifiée de la taxe, de même que par les dispositions prévues aux lettres c
et d (réglementations spéciales et compensations).
Dans l'évaluation des objectifs quantitatifs, il faut rappeler que selon l'article 113,
3e alinéa, de la constitution, le Tribunal fédéral ne peut pas se prononcer sur la constitu-
tionnalité d'une loi fédérale, au cas où celle-ci ne serait pas suffisamment efficace pour
atteindre les objectifs posés par le législateur constitutionnel. Ainsi, si les objectifs
n'étaient pas atteints à l'issue des délais imposés, aucune sanction ne pourrait être prise.
Les objectifs prévus par l'initiative constitueraient toutefois un engagement politique pour
le législateur et le Conseil fédéral, qui devraient introduire la taxe sur l'énergie confor-
mément aux objectifs visés.
Les normes fixant un objectif ont ceci de commun qu'elles ne créent pas de nouvelles
compétences. Les mesures à adopter ne doivent donc pas dépasser le cadre constitution-
nel. Les instruments entrant en considération pour atteindre les objectifs quantitatifs de
l'initiative seraient donc des actions volontaires comme celles qui sont déjà réalisées dans
le cadre du programme Energie 2000, ainsi que, dans les limites du droit constitutionnel,
des directives, des incitations financières et des instruments dissuasifs comme en prévoit
le Conseil fédéral dans ses projets de loi sur l'énergie et sur le CO2. Les mesures d'accom-
pagnement, comme la recherche et le développement, la formation et le perfectionnement,
l'information et le conseil jouent également un rôle primordial. Ne sont pas autorisées par
l'initiative les interventions de l'Etat sans fondement constitutionnel exprès, ainsi que les
mesures restrictives comme le rationnement ou le contingentement. De telles mesures
sont toutefois possibles dans le cadre de la loi fédérale du 8 octobre 1982 sur l'approvi-
sionnement économique du pays (Loi sur l'approvisionnement du pays, LAP; RS 531)
pour faire face aux situations de pénurie que l'économie ne parvient pas à maîtriser seule.
Même en cas d'acceptation de l'initiative, tant le législateur que le Conseil fédéral demeu-
rent libres, dans le cadre de leurs attributions constitutionnelles, de décider des
instruments à engager et de l'ampleur de l'action. Toutefois, avec l'initiative "énergie et
749

environnement", l'institution de la taxe d'incitation sur la consommation d'agents éner-
gétiques non renouvelables et sur l'électricité produite par les grandes centrales hydrau-
liques (d'une puissance supérieure à 1 MW) est appelée à devenir l'instrument principal de
la gestion de la demande d'énergie. Pendant 33 ans, les taux de la redevance devront être
fixés en fonction des objectifs posés par l'initiative ainsi que de l'efficacité des autres
mesures adoptées et de l'évolution des prix sur le marché de l'énergie. Une marge de ma-
noeuvre considérable est laissée au législateur quant à la forme que doit revêtir la taxe
d'incitation.
Les effets éventuels de l'initiative "énergie et environnement" (de même que ceux de
l'initiative "solaire") sont expliqués au chiffre 5 et évalués au chiffre 6.
32 
Taxe d'incitation
Lettre b
321 
Requête
b. A cette fin, la Confédération prélève une taxe d'incitation sur la consommation de tous
les agents énergétiques non renouvelables et sur l'électricité produite par les centrales
hydrauliques d'une puissance supérieure à un mégawatt. Le Conseil fédéral fixe les taux
de la redevance, n établit à l'attention du Parlement un rapport annuel sur la réalisation
des objectifs visés.
A l'échelon de l'énergie brute, le comité d'initiative considère le pétrole brut et les pro-
duits pétroliers (sans les utilisations non énergétiques), de même que le gaz naturel, le
charbon et les combustibles nucléaires comme des énergies non renouvelables. Il y assi-
mile les importations d'électricité. En revanche, d'après le texte de l'initiative, les exporta-
tions d'énergie ne sont pas soumises à la redevance. Les sous-catégories de l'échelon des
énergies de consommation (comme l'essence super, la normale, le diesel, etc.) ainsi que
les secteurs de la consommation (ménages, transports, industrie, etc.) pris séparément, ne
doivent pas, toujours selon le comité d'initiative, être soumis aux mesures visant à réduire
la consommation de 1 pour cent par an. Le texte prévoit que l'électricité provenant de
centrales hydrauliques d'une puissance supérieure à un mégawatt doit également être
frappée de la taxe d'incitation. Cependant l'initiative n'exige aucune stabilisation, ni
réduction de la consommation d'électricité hydraulique. Le comité d'initiative a encore
précisé que l'énergie hydraulique ne devait être frappée de la taxe que si l'écart par rapport
au prix de l'énergie nucléaire devenait trop important. Par conséquent, les objets frappés
de la taxe sont: tous les agents énergétiques fossiles, l'énergie nucléaire et, selon toute
vraisemblance, l'énergie hydraulique.
750

Comme base de calcul pour la redevance, le comité d'initiative propose d'utiliser le prix
de l'énergie, qui fournit une indication sur sa valeur. Toutefois, le législateur peut adopter
une autre solution. Les prix de l'énergie devraient être relevés graduellement, confor-
mément au principe de la proportionnalité, et en tenant compte des effets de la redevance
et de la situation conjoncturelle.
Le texte de l'initiative prévoit que le Conseil fédéral est compétent pour fixer les taux de
la redevance. Le comité d'initiative espère obtenir ainsi l'application résolue de la taxe,
sans risque de référendum. Toutefois, d'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, les
principes déterminants de la taxe doivent tout de même être fixés par voie législative
(ATF 112 la 43 consid. 2a et les arrêts cités).
322 
Evaluation de la mise en oeuvre
Si l'on veut maintenir à un bas niveau les coûts de mise en oeuvre, la taxe d'incitation de-
vrait frapper les producteurs et les importateurs d'énergie. On peut envisager d'utiliser,
pour les énergies fossiles, le système mis en place le 1" janvier 1997 pour l'impôt sur les
huiles minérales et d'instituer un nouveau système pour l'électricité. Un relèvement de la
TVA sur les agents énergétiques non renouvelables serait inopportun, en particulier parce
que l'effet stimulant du prix n'affecterait pas les contribuables autorisés à déduire l'impôt
préalable, sinon en introduisant, pour ces déductions, un système de limitation compliqué.
Pour les énergies fossiles, la redevance frapperait les entreprises qui fabriquent, entrepo-
sent hors douane ou importent des combustibles et carburants faisant l'objet de la loi rela-
tive à l'impôt sur les huiles minérales. Le particulier serait ainsi libéré de toute déclara-
tion, la taxe d'incitation étant inclue dans le prix d'achat. Dans l'application de l'initiative
énergie et environnement, le pétrole brut ne devrait pas être frappé de la taxe avant son
traitement en Suisse, car les capacités des raffineries doivent être maintenues, dans l'inté-
rêt de la sécurité de l'approvisionnement. Il conviendrait d'exempter l'utilisation non éner-
gétique des agents énergétiques, les carburants dans le trafic transfrontalier et pour les
convois étrangers, le transit d'énergie, etc. Le carburant pour avions a également une in-
fluence non négligeable sur l'évolution de la consommation. Une démarche purement
suisse étant indéfendable en l'espèce, les vols à destination de l'étranger devraient être
exonérés de la taxe. En ce moment, les possibilités de coordination sont examinées à
l'échelle internationale. Pour limiter le tourisme à la pompe des automobilistes suisses
vers les régions frontalières d'Allemagne, d'Autriche, de France et d'Italie, un système de
contrôles à la frontière est indispensable, si d'ici l'institution de la taxe aucun accord con-
cernant les redevances sur les carburants n'a pu être obtenu au niveau international. On
peut imaginer un système où les contrôles ne seraient mis en place que si la différence de
prix avec l'étranger devenait importante, ou à plus long terme, le développement de mé-
thodes de contrôle acceptables sur le plan administratif.
751

Avec le nouveau système de prélèvement, la taxe frapperait l'électricité hydraulique (à
partir d'un MW) et l'énergie nucléaire aux bornes de la centrale. La surtaxe à appliquer à
l'énergie nucléaire par rapport à l'énergie hydraulique, proposée par le comité d'initiative,
devra préalablement être fixée par le Conseil fédéral en fonction des objectifs de dissua-
sion. La réduction graduelle de l'utilisation des combustibles nucléaires ne pourra toute-
fois pas être réalisée avec la taxe d'incitation, en particulier en raison des coûts élevés de
la production d'énergie nucléaire. Cependant, le renchérissement de l'énergie nucléaire
qui en découlerait pourrait, combiné avec le fléchissement de la demande d'électricité,
mener rapidement à une mise hors sei-vice des installations, ou à ce qu'elles ne soient pas
remplacées par d'autres centrales du même type à la fin de leur durée de vie technique.
Etant donné que la force hydraulique serait moins taxée que la production d'électricité
thermique, les entreprises concernées réaliseraient des bénéfices plus élevés.
Pour les installations de production d'électricité thermique fossile et de chauffage à di-
stance alimentées par des agents fossiles, d'un point de vue économique, il conviendrait
de prélever la taxe sur les importations d'énergie (conformément à l'impôt sur les huiles
minérales) et non de frapper un nombre potentiellement élevé de petites installations
(surtout des installations à couplage chaleur-force). Du même coup, on stimulerait ainsi la
récupération de chaleur et l'amélioration des rendements.
Pour l'exportation et l'importation d'électricité, la technique ne permet pas de déterminer
la production et la provenance sur le réseau interconnecté. Des taux de redevance diffé-
rencie . pour les énergies renouvelables et non renouvelables sont toutefois possibles pour
les importations qui, en raison des droits de prélèvements conclus à long terme, peuvent
être identifiées (p. ex. lorsqu'elles proviennent de participations dans des centrales
nucléaires étrangères, avec exonération dans le cas de centrales solaires). Une exonération
différenciée des exportations d'électricité en fonction des agents énergétiques primaires
ne serait également praticable que sur la base de contrats à long terme. Pratiquement, il
conviendrait d'adopter une réglementation conforme aux accords GATT/DMC (ch. 82).
Techniquement, le prélèvement de la taxe préconisée ne poserait pas de problèmes insur-
montables. Les objectifs différenciés (énergie nucléaire, force hydraulique) et en particu-
lier les contrôles frontaliers rendus nécessaires (pour empêcher le tourisme à la pompe,
évaluations du commerce extérieur dans le domaine électrique) causeraient toutefois un
surcroît de travail considérable. Certains objectifs, qui constituent l'essence de l'initiative,
ne sauraient toutefois être atteints au moyen de la seule taxe d'incitation (réduction pro-
gressive des capacités de production d'énergie nucléaire; abandon des importations de
courant provenant de centrales exploitant des énergies non renouvelables; réduction de la
demande de carburant pour avions).
323 
Hypothèses pour le modèle de calcul
Les discussions avec les spécialistes et le comité d'initiative ont permis de concrétiser
certains aspects de l'initiative "énergie et environnement" (et de l'initiative "solaire") et de •
752

fixer ainsi des définitions et des hypothèses pouvant fonder les modèles de calcul les plus
réalistes et les plus proches possible de l'objet des deux initiatives. Cette modélisation
doit permettre d'en évaluer les conséquences. Les modèles de calcul eux-mêmes, indis-
pensables à une évaluation rationnelle, ont été réalisés sur une base scientifique par des
instituts indépendants (ch. 5).
Pour évaluer les conséquences de l'initiative "énergie et environnement", il a été admis
que le texte serait adopté en l'an 2000 et que la taxe d'incitation entrerait en vigueur au
début de 2003.
L'initiative ne dit pas à quel niveau la demande doit être stabilisée pendant la phase de
transition. Elle ne fixe pas non plus de grandeur de référence pour la phase de réduction
qui doit suivre. En fonction du degré de productivité énergétique qui aura pu être atteint
après les huit premières années, soit en 2008, la poursuite de la réduction de 1 pour cent
par année représentera un défi plus ou moins grand (après discussion avec le comité
d'initiative, une réduction linéaire de la consommation annuelle a été admise). Le Conseil
fédéral analyserait régulièrement l'évolution, adapterait périodiquement les taux de la re-
devance et informerait annuellement le Parlement sur les résultats obtenus. Le modèle ne
cherche pas à reproduire, par des adaptations continuelles, une réduction planifiée de la
demande. La pertinence d'une telle démarche serait limitée, puisqu'il faudrait présupposer
l'évolution de l'économie et des prix sur le marché de l'énergie.
Les modèles de calcul reposent sur l'hypothèse d'une majoration annuelle des prix de
l'énergie (convertie en francs par unité physique en cas d'exécution). Partant des prix en
2002, la charge augmenterait annuellement de 3,5 pour cent pour les combustibles fossi-
les et de 2 pour cent pour l'électricité. La faible majoration dans ce dernier cas s'explique
par les objectifs mêmes de l'initiative (étant admis que la majoration annuelle de l'électri-
cité nucléaire avoisine 5 % et celle de l'électricité hydraulique, 0,5 %). Pour l'essence et le
diesel, une augmentation annuelle de 3,6 centimes par litre, correspondant à un maximum
d'un franc par litre en 2030, a été supposée. En outre, la mise en place effective de la
dîme NLFA et de la redevance poids lourds liée aux prestations fait également partie de
l'hypothèse de travail. Il a été admis que l'initiative serait réalisée en complément de la
politique déjà exprimée par le Conseil fédéral (poursuite du programme Energie 2000, loi
sur l'énergie, mais sans la taxe CO2).
Les figures la et Ib illustrent l'évolution des prix pour les différents agents énergétiques.
De 2002 à 2010, les énergies fossiles accusent un renchérissement de 32 pour cent, et de
162 pour cent de 2002 à 2030. Pour les mêmes périodes, les prix de l'électricité progres-
sent de 15 et 74 pour cent. Comparée aux prix (toujours plus élevés, même si la redevance
n'est pas introduite) qui auraient cours pendant la même période, l'augmentation en pour
cent serait moins importante (ch. 51). Les modèles de calcul ont démontré qu'à partir de
2015, ces redevances ne suffiront plus pour atteindre l'objectif quant à la demande d'éner-
gies fossiles (cf. chiff. 522).
753

Evolution réelle des prix de l'énergie avec taxe d'incitation et sans taxelj 
Figure la
(Hypothèses du modèle pour l'initiative énergie et environnement)
75
1990
1995
2000
2005
2010
2015
Gaz
avec redevance
Mazout EL
avec redevance
Gaz
sans redevance
Mazout EL
sans redevance
2020
2025
2030
Figure Ib
75
Essence
avec redevance
Electricité
avec redevance
Electricité
sans redevance
Essence
sans redevance
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
Source: Prognos
1) avec augmentation des droits sur les carburants et dîme NLFA
754

33 
Compensation de la taxe d'incitation
Lettre d
331 
Requête
d. Le produit net de la redevance est utilisé de manière à compenser les charges occa-
sionnées aux entreprises et aux ménages; on veille ce faisant à maintenir un coût social
supportable et à ne pas influer sur la quote-part des prélèvements publics. La compensa-
tion favorise les ménages et les entreprises de manière à encourager les économies
d'énergie et l'utilisation rationnelle de celle-ci.
D'après le commentaire de l'initiative, pour que la compensation soit socialement équi-
table, le produit net de la redevance doit être restitué à tous les ménages et entreprises
sous forme forfaitaire; le remboursement ne doit pas profiter exclusivement ou de ma-
nière prépondérante aux sujets aisés; pour les ménages, un bon résultat serait obtenu par
la diminution combinée des charges par tête et des prélèvements sociaux; l'économie •
pourrait être soulagée par la réduction des primes de l'employeur.
La non influence sur les prélèvements de l'Etat signifie, toujours selon les initiants, que la
totalité du produit net de la taxe d'incitation doit être restituée aux ménages et aux entre-
prises, et non être utilisée pour financer de nouvelles activités publiques. Si la compensa-
tion est forfaitaire et le prélèvement de la taxe proportionnel à la consommation d'énergie,
la restitution récompense l'utilisation économe et efficace de l'énergie.
332 
Evaluation de la mise en oeuvre
En fonction du niveau des taux de redevance nécessaires pour obtenir l'effet d'incitation
recherché, il y aurait lieu de restituer des fonds considérables aux ménages et aux entre-
prises. D'après les modèles de calcul, le produit brut de la taxe pourrait s'élever à 3,8 mil-
liards de francs en 2010 et atteindre 14,7 milliards en 2030. La redistribution devrait
s'appuyer sur des critères ne tenant pas compte de la consommation individuelle d'éner-
gie. Il faudrait éviter les effets indésirables, comme le fait de désavantager les personnes à
bas revenus, et stimuler les effets souhaitables, comme la création d'emplois.
Pour la redistribution de la part des ménages, les montants par tête, uniformes, sont pri-
vilégiés. Ainsi les grands ménages, qui tendent à consommer plus d'énergie, ne s'en trou-
veraient pas désavantagés. Il y aurait lieu de renoncer à une restitution réduite pour les
enfants et les adolescents, car cela rendrait le système plus compliqué, mais non plus
transparent. Quant au mode de restitution, plusieurs possibilités sont envisageables. Un
paiement par chèque serait transparent, mais très coûteux du point de vue administratif. Il
serait plus aisé de procéder au remboursement par le biais de l'assurance maladie, obliga-
toire. Une compensation par l'abaissement des charges sociales actuelles ou des impôts
serait vraisemblablement moins transparente et moins équilibrée du point de vue social.
755

La restitution à l'économie, ainsi que les paiements fondés sur les réglementations
spéciales figurant sous la lettre c doivent, selon le texte de l'initiative, aller aux entrepri-
ses. Une compensation calculée pour les nombreux sites de production exigerait un im-
mense travail de contrôle. Les paiements devraient par conséquent être versés aux entre-
prises en tant qu'entités juridiques et économiques. Une réglementation spéciale serait
toutefois nécessaire pour les entreprises dont certains secteurs sont de gros consom-
mateurs d'énergie.
La masse salariale soumise à l'A VS de chacune des entreprises devrait être prise comme
base de calcul pour les remboursements. Cette méthode correspond à la volonté du comité
d'initiative dans la mesure où elle contribue à réduire le coût du facteur travail. En outre,
c'est un chiffre qui peut être obtenu avec précision. Malgré tout, pour éviter les inégalités,
il faut examiner la possibilité d'instaurer une réglementation spéciale pour les entreprises
employant peu de personnel. Toute autre forme de redistribution aurait aussi des consé-
quences différentes: en se fondant sur le nombre de postes de travail, on avantagerait les
secteurs économiques à bas niveau de salaires; un remboursement d'après la valeur de
production brute (charges globales plus bénéfice d'exploitation) tendrait à avantager les
entreprises à fort chiffre d'affaires ou à faible valeur ajoutée. Une répartition s'appuyant
sur la valeur ajoutée brute (valeur de production brute moins prestations préalables) serait
plutôt neutre, mais peu réaliste, faute de données fiables.
Les bonifications à l'économie devraient être établies provisoirement, dans un premier
temps, puis définitivement lorsque les comptes de l'entreprise sont disponibles. Un
préfinancement serait en effet difficilement accepté et il faudrait rechercher un retour des
fonds plus rapide. D'autres questions pourraient se poser quant à la restitution aux entre-
prises à forte croissance ou à celles qui, en plus de la restitution ordinaire, auraient droit à
un versement sur la base d'une réglementation spéciale conformément à la lettre c de
l'initiative.
La compensation de la charge posera vraisemblablement des problèmes de définition,
surtout si l'on institue plusieurs "crousilles" distinctes d'encaissement et de restitution. De
plus, les paiements causeront un travail administratif considérable, qui devra être financé
par le produit brut de la taxe, soit par les ménages et l'économie mêmes.
333 
Hypothèses pour le modèle de calcul
Des entités séparées pour les recettes et partant pour les distributions ont été supposées
pour les ménages, ^industrie et les services. D'après ce schéma, chacun des trois secteurs
recevrait autant en retour que ce qu'il aurait effectivement déboursé pour la taxe d'incita-
tion. Le produit net (sans les recettes en provenance des carburants) serait redistribué
proportionnellement aux ménages - sur une base personnelle - ainsi que dans l'industrie et
les services - proportionnellement à la masse salariale soumise à l'A PS. Les recettes pro-
venant du prélèvement de la taxe sur les carburants seraient redistribuées pour moitié aux
ménages et pour un quart à chacun des secteurs de l'industrie et des services. Un partage
756

basé sur les dépenses de transport effectives serait impraticable pour des raisons
techniques.
34 
Dispositions particulières concernant la définition de la taxe
d'incitation
Lettre c
341 
Requête
L'initiative pose toute une série d'exigences à respecter dans l'aménagement de la taxe
d'incitation:
c. La redevance ne doit pas constituer un obstacle aux transactions relevant du commerce
extérieur. La législation peut prévoir des réglementations spéciales de durée limitée, no-
tamment en faveur des entreprises fortes consommatrices d'énergie. Les effets de l'index-
ation peuvent être neutralisés. Il est tenu compte du contexte régional de l'économie, dans
la mesure où les objectifs au sens de la lettre a sont respectés.
Selon le comité d'initiative, des réglementations spéciales doivent permettre aux entrepri-
ses dont la consommation d'énergie est particulièrement élevée d'amortir leurs installa-
tions actuelles malgré l'introduction de la taxe d'incitation. Mais avec le temps, le principe
du bonus-malus doit déployer ses effets dans tous les secteurs de l'économie, afin que l'on
utilise le moins possible les énergies non renouvelables.
Le comité d'initiative pense qu'une majoration des prix de l'énergie pourrait déclencher
une spirale prix-salaires. Il propose donc de contrer cet effet indésirable en corrigeant
l'indice ou en demandant aux partenaires sociaux de faire abstraction de la taxe d'incita-
tion dans la compensation du renchérissement.
Le législateur doit tenir compte du contexte régional de l'économie en prévoyant par
exemple un taux de restitution plus important pour les régions de montagne ou en modu-
lant les compensations financières.
342 
Evaluation de la mise en oeuvre
La volonté de ne pas influencer le commerce extérieur est un élément essentiel. Les
allégements seront notamment nécessaires pour les entreprises fortes consommatrices
d'énergie (part des coûts énergétiques aux charges globales), exposées à la concurrence
étrangère. Plusieurs modèles de réglementations spéciales sont envisageables. La plupart
d'entre elles sont très lourdes du point de vue administratif (p. ex. dégrèvement unique-
ment pour l'énergie de production), ou bien indifférenciées (p. ex. taux de redevance plus
bas ou exonération de toute une branche, même s'il existe de fortes différences dans la
757

consommation d'énergie en son sein). On pourrait imaginer des allégements à la condition
que l'entreprise s'engage, sous une forme contractuelle, à réduire raisonnablement sa con-
sommation d'énergie. Au vu de l'expérience acquise en Suisse et à l'étranger, il ne faut pas
sous-estimer le surcroît de travail occasionné par l'adoption et le contrôle de telles con-
ventions. De l'OOO à 2'000 entreprises pourraient demander à bénéficier des réglementa-
tions spéciales.
L'initiative veut faire en sorte que l'effet dissuasif de la taxe sur l'énergie soit maintenu
malgré sa prise en compte dans ['indice des prix à la consommation. A cet égard, il con-
vient de remarquer que cet indicateur est censé donner une image objective de l'évolution
des prix d'un panier de biens représentatif, impôts et taxes étant en l'occurrence
considérés aussi comme des "biens". Mathématiquement, il est possible d'exclure
l'influence de certains prix ou taxes, ce qui permettrait, le cas échéant, de tenir compte de
cette information lors de négociations salariales. Toutefois une telle procédure ne
permettrait pas de mieux répondre aux attentes des auteurs de l'initiative. A l'introduction
de la taxe d'incitation, les prix de l'énergie s'accroîtraient par rapport à ceux des autres
biens et services, et ce, même si les salaires devaient augmenter en raison de la
progression de l'indice. Ainsi, même sans correction de l'indice, on peut s'attendre à ce
que la taxe provoque une diminution de la demande. Les modèles montrent que la taxe ne
causerait qu'une croissance de 1 pour cent de l'indice des prix à la consommation en 2010
et de 3 pour cent en 2025 (sans tenir compte de l'inflation et de la réduction de la
consommation d'énergie; le renchérissement devrait donc être à peu près compensé par la
restitution).
Jusqu'ici, la politique régionale de la Confédération était plutôt orientée sur la compensa-
tion des différences géographiques. A l'avenir elle devra promouvoir la compétitivité des
régions. L'initiative "énergie et environnement" tend, même si ce n'est que modérément, à
affecter plus les régions agricoles et celles de montagne que les zones à forte densité de
population. Son acceptation pourrait donc rendre nécessaire un remboursement diffé-
rencié par régions. Mais cela engendrerait des questions de délimitation et des coûts de
mise en oeuvre supplémentaires.
343 
Hypothèses pour le modèle de calcul
II a été admis que, pour la période étudiée, soit jusqu'en 2030, la taxe d'incitation sur
l'énergie ne frapperait pas les entreprises de plus de 1 pour cent de la valeur de production
brute2. Un seuil plus élevé mettrait en difficulté un nombre inconsidéré d'entreprises.
Ainsi, sans les réglementations spéciales et sans la restitution de la taxe, la charge
supplémentaire occasionnée en moyenne dans la branche textile s'élèverait à environ
2,2 pour cent, et dans l'industrie du papier et du carton, à 6,9 pour cent de la valeur de
production brute.
Dans l'ensemble, si l'industrie devait entièrement payer la taxe d'incitation, elle devrait
débourser près de 2,5 milliards de francs par an. Sans plafond, elle devrait payer 370 mil-
758

lions supplémentaires. Du fait des réglementations spéciales, l'effet dissuasif (supplémen-
taire) disparaît pour les entreprises dépassant le seuil. Ainsi, le secteur industriel ne
pourrait pas atteindre les objectifs de l'initiative "énergie et environnement". Dans les
autres secteurs, de gros efforts devraient être fournis pour réduire la consommation.
Conformément aux hypothèses ayant servi dans les modèles de calcul, une entreprise ne
devrait établir les coûts imputables à la taxe d'incitation qu'après déduction de la
rétrocession ordinaire (charge nette), parce que seuls compteraient les surcoûts finalement
causés. Ceux-ci devraient s'exprimer en pour cent de la valeur de production brute. Pour
être mise au bénéfice d'une réglementation spéciale, elle devrait, comme pour la rétroces-
sion ordinaire, subir une taxation provisoire avant la fin de l'année comptable.
4 
Initiative solaire
41 
Objectifs et mesures
Article 24octies, 5e alinéa (nouveau)
Lettres a et c ainsi que dispositions transitoires, article 20, 1er alinéa (nouveau)
411 
Requête
Le principal objectif de l'initiative est cqntenu à la lettre a:
a. Afin d'encourager le recours à l'énergie solaire sur les surfaces bâties et de favoriser
l'utilisation rationnelle et durable de l'énergie, la Confédération prélève une redevance
indexée de 0,1 centime par kilowattheure sur la consommation finale des agents énergé-
tiques non renouvelables; cette redevance est progressivement élevée à 0,5 centime. La
moitié au moins du produit de cette redevance est consacrée à l'énergie solaire.
Le législateur et le Conseil fédéral disposent d'une certaine marge dans l'application de
l'initiative, dont les détails, en vertu de la lettre c, sont réglés par voie législative. Il im-
porte cependant de prendre en compte différentes modalités inscrites à la lettre b (ch. 44),
ainsi que le calendrier qui découle du premier alinéa de la disposition transitoire:
Dispositions transitoires, art. 20. (nouveau)
'Le Conseil fédéral édictera sans tarder, par voie d'ordonnance, des dispositions d'exécution
si la législation n'entre pas en vigueur dans les trois ans suivant l'adoption de l'article 24™:°c*,
5e alinéa. La redevance sera prélevée dans son intégralité cinq ans après l'entrée en vigueur
des présentes dispositions. L'article 24°"**, 5e alinéa, sera abrogé vingt ans après l'instaura-
tion de la redevance intégrale.
759

Si l'on en croit les explications du comité, l'initiative entend inscrire dans la loi l'obliga-
tion de promouvoir l'énergie solaire et l'utilisation rationnelle et durable de l'énergie. La
redevance affectée doit donc garantir une somme minimale d'argent, dont le montant pro-
viendrait de la consommation d'énergies non renouvelables. L'encouragement diminuerait
automatiquement en proportion des résultats de la politique de substitution.
Le redevance énergétique et les mesures promotionnelles seraient introduites progressi-
vement et ces dernières cesseraient au bout de 25 ans. Le premier alinéa de la disposition
transitoire traduit la conviction que l'octroi de subventions n'est nécessaire que pour un
temps limité.
L'initiative solaire et l'initiative énergie et environnement forment un ensemble coor-
donné. La première permettrait à de nouvelles technologies d'éclore aussi longtemps que
la vérité des prix ne fonctionnerait pas pour le prix de l'huile, du gaz et du courant. On
pourrait donc voir dans ces contributions financières des prestations compensant les
dommages écologiques évités. En revanche, l'initiative énergie et environnement favori-
serait l'internalisation des coûts réels des énergies non renouvelables et l'abaissement, à
doses homéopathiques, de la consommation disproportionnée d'énergie.
412 
Evaluation des objectifs et des mesures
A la différence de l'initiative énergie et environnement, l'initiative solaire ne définit pas
d'objectifs quantitatifs; elle se concentre sur les questions importantes que sont l'utilisa-
tion de l'énergie solaire et l'utilisation rationnelle et durable de l'énergie, d'une manière
plus ciblée que l'article constitutionnel, beaucoup plus large dans son spectre. Elle entend
définir les instruments politiques à utiliser. A priori, elle contribuerait à atteindre aussi les
objectifs de l'initiative énergie et environnement.
Au sens de l'initiative, les distorsions de la concurrence provoquées par la prise en compte
incomplète des coûts externes dans les prix (risques et dommages causés à l'environne-
ment ainsi que les autres coûts des techniques conventionnelles supportés par la collecti-
vité, etc.) devraient être compensées par l'abaissement du coût des techniques méritant un
soutien. Cependant, la conception de l'encouragement devrait s'aligner sur les coûts et les
prix micro-économiques car, en général, seuls ceux-ci sont considérés dans les plans d'in-
vestissement. Le chiffrage complet des coûts externes poserait des problèmes mé-
thodologiques presque insolubles. Néanmoins, toute politique énergétique doit tendre à
abaisser ces coûts ou à les éviter.
Il ne faut pas s'attendre à ce que le produit de la redevance énergétique affectée corres-
ponde toujours exactement aux impératifs des programmes d'encouragement. Par consé-
quent, il faudrait créer un fonds qui permette d'utiliser les subventions en fonction des
besoins, mais aussi, à terme, en fonction des recettes. Les priorités dans l'engagement des
moyens financiers devraient cependant être fixées en fonction du montant obligatoirement
alloué à l'utilisation de l'énergie solaire, fixé à au moins 50 pour cent du produit de la re-
devance.
760

A terme, il y a surtout nécessité d'agir pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, en parti-
culier dans les bâtiments existants ainsi que dans les secteurs de l'électricité et des trans-
ports. Economiquement parlant, les comparaisons entre les investissements consacrés à
l'utilisation rationnelle de l'énergie et ce que coûtent de nouvelles installations de produc-
tion d'énergie tournent souvent à l'avantage de la première de ces deux solutions. La ven-
tilation optimale du budget des subventions reviendrait donc tout d'abord à promouvoir
surtout les techniques proches du seuil de rentabilité et pour lesquelles il existe déjà des
marchés, par exemple dans la rénovation de bâtiments.
A long terme, notre pays sera contraint d'augmenter sensiblement l'utilisation des éner-
gies renouvelables. Il faut, aujourd'hui déjà, commencer à instaurer une politique d'encou-
ragement dosée et adaptée aux capacités du marché. Il importe de considérer les diffé-
rents niveaux d'encouragement, à savoir, recherche et développement, desserte du marché
(projets pilotes et de démonstration, formation et perfectionnement, assurance de la qua-
lité, mesures de marketing) ainsi que pénétration sur le marché (notamment par des sub-
ventions pour l'utilisation pratique de nouvelles techniques). Ces efforts doivent être
coordonnés. Comparées aux systèmes de référence classiques, la production solaire
d'électricité et, dans une moindre mesure, la production de chaleur au moyen de capteurs
solaires ne sont pas du tout rentables à l'heure actuelle. De ce fait, l'encouragement visant
à en faciliter la percée commerciale ne réunit pas encore dans tous les segments du mar-
ché les conditions du succès. La rentabilité des nouvelles techniques devrait s'améliorer à
long terme sous l'influence de la baisse de leurs coûts, consécutive à la pénétration du
marché avec, à la clé, la fabrication en séries; à cela s'ajouteront vraisemblablement
l'augmentation du prix des énergies non renouvelables, des mesures de politique énergéti-
que et des progrès techniques. L'étendue de ces améliorations et leur échéance sont toute-
fois difficiles à prévoir. On sait, par expérience, que les nouvelles techniques énergéti- •
ques ont besoin de beaucoup de temps - parfois des décennies! - pour percer et qu'il est
encore possible de faire progresser la technique classique. Bien souvent, les prix des nou-
velles techniques (cellules photovoltaïques, installations éoliennes, piles à combustible,
etc.) sont déterminés par les produits étrangers, et ils ne baissent que lentement. C'est
pourquoi il faut constamment améliorer les conditions initiales, en particulier dans.le
secteur de l'énergie solaire, en réservant à la recherche et au développement ainsi qu'à la
desserte du marché une partie convenable des budgets promotionnels. Comme la disposi-
tion constitutionnelle proposée par l'initiative demande que l'encouragement s'adresse à
l'utilisation pratique, les moyens financiers alloués à de telles mesures connexes devraient
pour l'essentiel provenir d'autres sources. Il est impossible de dire si, les budgets des pou-
voirs publics étant déficitaires, cela se fera dans la mesure requise pour la mise en oeuvre
de l'initiative.
L'impact des programmes de subvention est affaibli par ce qu'on appelle l'effet d'aubaine.
Celui-ci se manifeste lorsque sont subventionnés des investissements qui auraient été
consentis de toute manière, même sans aide financière. Les programmes de lancement
réalisés dans le cadre d'Energie 2000 ont montré parfois de tels effets prononcés (environ
60 % des demandes agréées dans le cas des capteurs solaires, environ 40 % pour les in-
stallations photovoltaïques et près de 85 % pour les pompes à chaleur). Ces chiffres éle-
50 Feuille fédérale. 149e année. Vol. II 
761

vés doivent certes être relativisés, en particulier du fait de la très courte durée d'applica-
tion des mesures promotionnelles - un à deux ans - comparativement à ce que demande
l'initiative solaire, et à cause des spécificités du sondage (écart entre l'avis exprimé et le
comportement effectif). La plupart des destinataires des subventions affirmaient être des
spécialistes intéressés. Au contraire, la grande majorité des non-requérants se montraient
plus sensibles aux coûts - pour investir, ils auraient eu besoin d'une impulsion financière
plus marquée que ce que pouvaient offrir les programmes de lancement dans le cadre des
marges légales. Il faut également considérer les retombées positives indirectes, par exem-
ple le label de qualité distinguant les techniques soutenues par les programmes de
lancement par le simple fait qu'elles sont subventionnées. Dans le contexte de l'initiative
solaire, les effets devraient dépendre des modèles promotionnels appliqués. Dans la mise
en pratique, il faudrait veiller à éliminer les domaines considérés comme ne méritant pas
un encouragement, et faire en sorte que les projets répondent à des standards convenables.
L'information devrait atteindre les non-requérants potentiels qui ne connaissent pas les
contributions d'encouragement ou qui sont plutôt sceptiques face aux objectifs de l'initia-
tive.
42 
Redevance affectée
Lettre a et lettre b, dernière phrase
421 
Requête
Selon le commentaire qui accompagne l'initiative, la redevance affectée sera perçue sur
les énergies non renouvelables consommées en Suisse, à savoir sur les produits pétroliers,
le gaz naturel, le charbon et l'électricité produite à partir d'agents énergétiques non renou-
velables (let. a).
La lettre b, dernière phrase, élargit les possibilités de financement:
b. ... La redevance citée à la lettre a peut être remplacée par des taxes sans affectation spé-
ciale prélevées sur les agents énergétiques.
Les commentaires précisent-que des taxes non affectées, par exemple, la taxe sur la valeur
ajoutée, pourraient être appliquées à l'énergie. Dans ce cas, l'énergie ne serait pas frappée
par de nouvelles redevances.
422 
Evaluation de la mise en oeuvre
Le centime solaire pourrait, a priori, être perçu selon les mêmes modalités que la taxe
d'incitation proposée par l'initiative énergie et environnement, à deux différences près: les
taux de la redevance, sensiblement plus bas, seraient fixés à l'échelon de la constitution
fédérale déjà, et la force hydraulique en serait d'emblée exonérée (cf. let. a). Des difficul-
762

tés pourraient surgir du fait que l'on ne saurait déterminer l'origine (renouvelable ou non)
du courant importé et exporté.
La lettre b, dernière phrase, créerait la possibilité de renoncer au centime solaire pour
détourner vers l'énergie solaire le produit d'autres redevances fiscales sur les agents
énergétiques (y compris, parfois, les énergies renouvelables). Les redevances déjà affec-
tées ou les recettes provenant d'éventuelles taxes d'incitation (taxe sur le CO2 selon le
projet du Conseil fédéral, taxe d'incitation selon l'initiative énergie et environnement) ne
devraient pas être utilisées pour financer les programmes promotionnels. Il faudrait élabo-
rer un budget équivalent au centime solaire. Par ailleurs, pour éviter d'augmenter les re-
cettes fiscales sur l'énergie, il faudrait supprimer d'autres tâches fédérales à son profit.
423 
Hypothèses pour le modèle de calcul
On a supposé que l'initiative serait adoptée en l'an 2000 et que le programme de subven-
tion démarrerait en 2003.
D'après la lettre a de l'initiative, la redevance serait perçue sur la consommation d'éner-
gies non renouvelables et adaptée au renchérissement général, afin que les subventions
allouées suivent la courbe du pouvoir d'achat. La redevance passerait de 0,1 centime par
kilowattheure en 2003 à 0,5 centime en 2007, et elle resterait en vigueur jusqu'en 2027.
De 2002 à 2025, le prix de l'électricité augmenterait de 3 pour cent, celui de l'huile de
chauffage de 15 à 18 pour cent et celui des carburants de 4 pour cent. Comparé aux prix
de l'énergie qui seront pratiqués en 2025, ce renchérissement serait légèrement plus
faible, parce que les prix augmenteront même sans redevance (ch. 51).
La redevance produirait environ 890 millions de francs de recettes par année. Si l'initia-
tive énergie et environnement était également acceptée, le produit se réduirait (moindre
demande d'énergie) à 870 millions de francs par an en 2010 (2025: 820 mio. de fr.).
43 
Utilisation des recettes
Lettre a et dispositions transitoires, article 20, 2e alinéa (nouveau)
431 
Requête
Le comité d'initiative voit les priorités des programmes promotionnels dans la fabrication
en série, avantageuse quant aux coûts, ainsi que dans l'application décentralisée, à grande
échelle, des techniques arrivées à maturité. La recherche, le développement et les amélio-
rations de la qualité doivent, partout où cela est nécessaire, pouvoir bénéficier de moyens
financiers supplémentaires (le comité ne s'exprime pas sur leur provenance).
763

L'encouragement de l'utilisation de l'énergie solaire devrait se limiter aux surfaces déjà
bâties. La Suisse pourrait être entièrement approvisionnée en énergie solaire sans qu'un
seul mètre carré de surface verte ne soit mis à contribution. Il n'y aurait pas lieu d'encou-
rager les ressources régénérescentes (p. ex. colza, roseau de Chine), car les monocultures
peuvent poser des problèmes du point de vue de leur rendement et de la protection de
l'environnement. Les installations éoliennes ne doivent être encouragées que si elles sont
aménagées sur des surfaces déjà construites.
La perspective de contributions à caractère promotionnel pourrait induire un effet de re-
tardement et, par conséquent, des pertes de chiffre d'affaires pour l'industrie solaire. C'est
pourquoi, en vertu du 2e alinéa de la disposition transitoire, il faudrait aussi verser des
contributions rétroactives:
2Des contributions appropriées au sens de l'article 24°"'", 5e alinéa, lettre a, peuvent égale-
ment être accordées en faveur d'installations solaires existantes, pour autant qu'elles n'aient .
pas été en service pendant plus d'une année au moment de l'adoption de cet article.
Selon le commentaire émanant du comité d'initiative, l'encouragement de l'utilisation effi-
cace et durable de l'énergie comporte des mesures qui améliorent le rendement énergéti-
que et, partant, diminue l'emploi d'énergies non renouvelables. Les mesures les plus im-
portantes sont l'utilisation efficace de l'énergie dans les bâtiments, notamment grâce à de
bonnes installations techniques, l'optimisation de l'utilisation de l'électricité et de la cha-
leur, l'optimisation du rendement des appareils et des véhicules, la récupération de cha-
leur ainsi que les applications de la géothermie. La récupération accrue de chaleur des
centrales nucléaires n'entre pas en ligne de compte.
Le comité d'initiative est aussi d'avis qu'une part limitée des contributions pourrait ali-
menter un fonds international consacré au climat, notamment en vue d'encourager les
applications solaires dans le tiers monde, ou financer un réseau européen de l'énergie so-
laire.
432 
Evaluation de la mise en oeuvre
L'initiative ne définit pas de modèle d'exécution précis. Les contributions pourraient être
allouées à des objets qui pourraient être des composants d'installations, ce qui simplifie-
rait l'exécution, ou des systèmes, ce qui serait optimal sur le plan énergétique. Hormis des
projets isolés, il serait aussi possible de subventionner certains types d'applications et de
techniques, et "l'arrosage" de subventions pourrait être complété par la pénétration de
certains segments de marché. Mis à part l'impulsion donnée aux investissements, on pour-
rait envisager de participer au financement d'analyses énergétiques qui déclencheraient
des mesures d'économies immédiatement réalisables et particulièrement avantageuses, par
exemple l'incorporation de dispositifs d'asservissement.
764

Les subventions pourraient être calculées sur la base des coûts, par exemple sur le mon-
tant total des investissements, ou sur les surcoûts par rapport à des installations classi-
ques. Les contributions aux investissements devraient être conçues de manière à ne pas
inciter à consommer plus d'énergie, notamment suite au surdimensionnement. Ce modèle
est relativement simple sur le plan administratif. Des contributions d'exploitation seraient
plus compliquées sous l'angle de l'exécution et plutôt axées sur des projets faisant inter-
venir des coûts variables relativement élevés. Les subventions totalement axées sur les
objectifs visés seraient octroyées sur la base d'une économie ou d'une production d'éner-
gie préalablement calculée (ou mesurée après-coup). Pour les calculer, il faudrait établir
la différence de coût entre la technique subventionnée et une technique classique. Le
montant de la contribution serait alors égal au produit de la différence des coûts et du
rendement énergétique escompté. L'avantage des modèles de ce genre, axés sur le rende-.
ment, serait relativisé par le coût de l'opération tendant à déterminer l'ampleur des éco-
nomies ou de la production d'énergie justifiant des contributions.
Dans certains secteurs, il faudrait que les requérants démontrent leur droit à recevoir des
subventions dans chaque cas défigure, par exemple dans la rénovation complète de bâti-
ments ou lors de la mise en oeuvre de mesures d'économies d'électricité dans des entrepri-
ses. Dans d'autres cas, on pourrait appliquer une procédure simplifiée ouvrant sur des
contributions standard', ainsi, par exemple, on fixerait une contribution forfaitaire pour
des installations solaires ou pour des mesures simples touchant l'enveloppe d'un bâtiment
(les contributions seraient calculées en francs par mètre carré ou par kilowatt de puissance
installée). Des contributions forfaitaires pour les appareils dont le rendement énergétique
serait supérieur aux exigences pourraient également entrer en ligne de compte. D'autres
modèles d'exécution (comme les certificats d'économies d'énergie négociables, les
garanties des risques pour les économies d'énergie) n'ont pas été testés, ou pas assez
(comme les mises en soumission publiques de programmes), ou bien ils sont encore
inappropriés pour la réalisation des objectifs de l'initiative (p. ex. les allégements
fiscaux).
L'exécution nécessiterait que soient clarifiées les questions organisationnelles et juridi-
ques. On pourrait songer à des contributions globales allouées aux cantons pour des pro-
grammes promotionnels et que ceux-ci ventileraient, dans le plus simple des cas, à la fa-
veur des procédures d'autorisation de construire. Les détaillants ou les entreprises locales
de gaz et d'électricité pourraient se charger de la promotion des appareils ayant un bon
rendement et les organisations privées assumer le soutien de mesures dans des cercles
restreints de destinataires (branches économiques, énergies renouvelables).
Deux phases critiques du programme de subventions - sa mise en route et son expiration -
pourraient influer sur son efficacité. Durant la mise en route, il y a danger que soient of-
ferts des produits dont la qualité laisse à désker, ce qui nuirait forcément à la renommée
des nouvelles technologies. C'est pourquoi seuls des produits reconnus, installés par des
spécialistes confirmés, devraient être subventionnés, ce qui supposerait l'extension des
infrastructures ad hoc. En vertu de l'article 26, \" alinéa, de la loi sur les subventions
(RS 616.1), les aides financières rétroactives ne sont pas admises. Mais par le 2e alinéa de
sa disposition transitoire, l'initiative crée une exception pour les installations solaires .
765

existantes. Cette contribution rétroactive occasionnerait un important travail de contrôle,
sans pour autant garantir que les investissements ne se multiplieront pas à l'excès. Le dé-
lai prévu pour développer la branche solaire, en particulier, et pour stimuler la demande -
trois ans jusqu'à la mise en place des moyens financiers - semble un peu court. Dès l'ini-
tiative acceptée, il serait peut-être opportun de mettre en oeuvre des mesures immédiates
par un arrêté fédéral urgent.
A l'expiration du programme de subvention, c'est-à-dire au bout de 25 ans, il ne devrait
plus y avoir de branches économiques non viables. Une redistribution des fonds d'encou-
ragement entre l'utilisation de l'énergie solaire et l'utilisation rationnelle de l'énergie, mais
aussi et surtout, la suppression progressive des mesures promotionnelles, permettraient
d'éviter de possibles problèmes structurels. Selon le texte de l'initiative, le volume de l'en-
couragement financier correspondant au produit de la redevance devrait être maintenu
dans une large mesure jusqu'à l'échéance du programme, puis être réduit à zéro. Il pour-
rait être préférable d'envisager une transition en douceur, probablement par le biais d'une
solution législative.
433 
Hypothèses pour le modèle de calcul
Lorsqu'on a déterminé les domaines devant bénéficier d'un encouragement, on a pris la
notion d'utilisation de l'énergie solaire au sens large (tab. 2). C'est ainsi que l'on y a in-
corporé la biomasse et l'architecture solaire. En revanche, on a exclu 'l'énergie éolienne
parce que, d'une part, l'initiative n'admet l'aménagement d'installations que sur des surfa-
ces déjà bâties et que, d'autre part, son potentiel est négligeable (les études les plus ré-
centes montrent que le prix de revient de l'électricité produite dans des éoliennes implan-
tées sur des sites propices pourrait être comparable à celui des nouvelles centrales hy-
drauliques, si bien que, à terme, cette énergie pourrait contribuer - ne serait-ce que dans
une mesure limitée - à l'approvisionnement électrique même sans bénéficier d'un soutien
financier important). Les ressources régénérescentes ont également été exclues sur la base
des explications du comité d'initiative, alors même que ce type de production d'énergie
pourrait être important à long terme, par exemple dans le domaine des carburants.
S'agissant des secteurs méritant d'être encouragés, on compte, au titre de l'utilisation ra-
tionnelle de l'énergie, non seulement l'amélioration technique des bâtiments, installations
de chauffage, véhicules et appareils, mais encore les installations à couplage chaleur-
force (meilleur usage de l'énergie primaire) ainsi que le recours à la pompe à chaleur dans
l'exploitation de l'énergie géothermique et de la chaleur de l'environnement.
766

Secteurs énergétiques bénéficiant d'un encouragement
(hypothèses considérées dans les modèles appliqués à l'énergie solaire)
Tableau 2
Secteurs
Utilisation de l'énergie solaire
Utilisation directe 
Chaleur
Electricité
Utilisation indirecte 
Chaleur ou
électricité
Utilisation passive 
Chaleur
Utilisation rationnelle de l'énergie
Bâtiment 
Chaleur
Inst. techniques des bâtiments 
Chaleur
Instruments, installations 
Electricité
Procédés industriels 
Chaleur
Transports
Pompes à chaleur 
Chaleur"
Couplage chaleur-force 
Electricité2'
Géothermie 
Chaleur
Exemples
Capteurs
Photovoltaïque
Bois, paille, inst. à couplage chaleur-force
(au bois ou au biogaz)
Architecture solaire, isolation thermique
transparente, capteurs fenêtre ou en façades
Fenêtres, enveloppe des bâtiments
Rendement de l'inst. de chauffage, aération avec
récupération de chaleur
Appareils ménagers et de bureau, machines
Cimenterie, tuileries, etc.
Technique automobile
Nouveaux systèmes
Installations avec combustible fossile
Emploi de pompes à chaleur
Source: Ernst Basler und Partner
1) Dans les pompes à chaleur, on a calculé les contributions en déduisant l'électricité nécessaire (affectée
d'un facteur deux en raison de sa haute valeur) de la production de chaleur.
2) Dans le cas des installations à couplage chaleur-force, on n'a prévu de contributions d'encouragement
que pour la production d'électricité.
Le potentiel d'énergie solaire réalisable pour la production d'électricité est considérable,
mais le programme promotionnel et les hypothèses considérées (prix des énergies classi-
ques, progrès technique, etc.) ne suffiraient pas, et de loin, à l'épuiser, à cause de la
grande différence de coût. Des apports considérables à l'approvisionnement énergétique
pourraient être escomptés dans le domaine de la production de chaleur à l'aide de cap-
teurs solaires, en raison de la différence minime de coût (à court terme, pour la prépara-
tion d'eau chaude et, plus tard, dans le secteur du chauffage). Mais même dans des condi-
tions optimales, il serait peu probable, compte tenu des hypothèses considérées comme
réalistes, que l'on parvienne à approvisionner complètement la Suisse à partir de l'énergie
solaire3. Dans une mesure considérable, l'initiative solaire pourrait rendre disponible le
potentiel énergétique du bois, très exploité déjà actuellement (des progrès essentiels se-
raient possibles, par exemple par la gazéification du bois, puis par sa transformation en •
électricité). L'initiative solaire pourrait déclencher des effets notables d'économies d'éner-
gie dans la rénovation d'installations de chauffage et de bâtiments.
Le tableau 3 montre, pour les années 1996 et 2025, les différences de coûts entre les tech-
niques méritant d'être encouragées et les installations classiques (systèmes de référence).
Les potentiels des nouvelles techniques peuvent être théoriquement utilisés si les diffé-
rences de coûts et d'autres obstacles possibles sur le marché sont nivelés (les valeurs né-
767

gatives indiquent que les potentiels sont rentables). Les systèmes de référence sont des
centrales de production ainsi que des chauffages à mazout ou à gaz modernes dans le cas
de l'électricité et de la chaleur, respectivement. On prend en compte, notamment, les prix
des énergies non renouvelables, les baisses de coûts consécutifs aux progrès des techni-
ques, aussi bien nouvelles que classiques, ainsi que les renchérissements dus à l'épuise-
ment progressif des potentiels, etc. Sur la base des perspectives considérées, la différence
des coûts de production de l'électricité, par exemple pour la photovoltaïque, diminuerait
fortement jusqu'en 2025. En revanche, elle se creuserait dans le cas des installations à
couplage chaleur-force.
Exemples de différences de coûts par rapport aux systèmes
de référence
(modèles d'hypothèses pour l'initiative solaire)
Tableau 3
Secteurs
Utilisation de l'énergie solaire
(électricité)
Utilisation de l'énergie solaire
(chaleur)
Utilisation rationnelle de l'énergie
(chaleur)
Utilisation rationnelle de l'énergie
(électricité)
Photovoltaïque
Bois de forêt
Biogaz
Capteurs
Utilisation passive
Bois de forêt
Fenêtres, bâtiment
Inst. chauffage
CCF (fossile)
Appareils, installations
Coûts différen
1996
100 à 140
4 à l O
5 à 25
3 à 30
l à 10
3à5
3 à 10
O à 4
-là 12
-2 à 10
tiels (ct./k\Vh)
2025
20 à 40
4à8
5 à 19
5 à 18
- I à 8
2à4
I à 8
-2 à 2
3 à l l '
I à 9
Source: Ernst Basler und Partner
Pour garantir une efficacité aussi élevée que possible, on a admis que les subventions se- .
raient octroyées en fonction des unités énergétiques produites par l'énergie solaire ou
économisées. Cela pourrait favoriser les investissements les plus productifs (tant du point
de vue de la production d'énergie que sous l'angle des économies). Pour ce qui est de
l'utilisation rationnelle de l'énergie, l'octroi de subventions serait lié à des standards qui '
devraient être plus sévères que les normes légales.
Selon le texte de l'initiative, la moitié au moins des contributions devrait être allouée à
l'énergie solaire. Cette condition, ajoutée au fait que les coûts différentiels sont plus éle-
vés dans ce domaine que dans celui de l'utilisation rationnelle de l'énergie, fait que l'on a
admis des taux de subvention plus élevés pour l'énergie solaire. On a pris en compte la
valeur particulière de la production et des économies d'électricité en appliquant aux sec-
teurs correspondants des taux de subvention deux fois plus élevés qu'au secteur de la
chaleur. Les taux en vigueur en 2025 sont plus élevés qu'en 2010, parce que les coûts de
production et des économies supplémentaires augmentent avec l'utilisation accrue de cette
énergie (tab. 4).
768

Taux de subvention (ct./kWh)
(modèles d'hypothèses pour l'initiative solaire)
Tableau 4
Utilisation de l'énergie solaire
- chaleur
- électricité
Utilisation rationnelle de l'énergie
- chaleur
- électricité
2010
4
8
3
6
2025
6,6
13,2
3,2
6,4
Source: Ernst Basler und Partner
En principe, on a ventilé les fonds à disposition dans les secteurs à encourager dans l'or-
dre de la rentabilité décroissante. Mais appliquer cette seule clé de répartition reviendrait
pratiquement à exclure la photovoltaïque. C'est pourquoi on a admis un fonds spécifique
pour cette technique (60 mio. de fr. en 2010; 100 mio. de fr. en 2025). Compte tenu de
cette restriction et de la condition selon laquelle la moitié des fonds d'encouragement
doivent être consacrés à l'énergie solaire, le budget peut être optimisé en fonction des
"gains énergétiques" et ventilé comme indiqué au tableau 5. En 2010, une part relative-
ment importante des fonds sera allouée à la production de chaleur solaire et à la produc-
tion d'électricité à partir de la biomasse. S'agissant de l'utilisation rationnelle de l'énergie,
des considérations de rentabilité font que, en 2010 toujours, des sommes considérables
seront consacrées aux mesures d'économies d'électricité et aux installations à couplage
chaleur-force.
D'autres clés de répartition sont envisageables, par exemple en vue de réduire au maxi-
mum les émissions de CÜ2 ou de soutenir encore davantage la photovoltaïque ou la réno-
vation de bâtiments. Cependant, dans le cadre fixé par l'initiative et compte tenu des hy-
pothèses avancées pour 2010 et 2025 (prix de l'énergie, effets de la politique envisagée
par le Conseil fédéral, etc., selon le chiff. 51), elles draineraient des "gains énergétiques"
plus faibles par franc de subvention octroyé. L'analyse d'une variante dans laquelle le vo-
lume des subventions serait la moitié de ce que propose l'initiative solaire et les contribu-
tions à l'énergie solaire quelque peu réduites montre que, pour une évolution générale si-
milaire, cette politique plus modérée et plus souple devrait être plus efficace économi-
quement. Dans le scénario qui en découle, la moitié des subventions permettrait d'attein-
dre encore deux tiers de l'impact énergétique de l'initiative solaire. Enfin, si l'initiative
énergie et environnement était acceptée aussi, cela induirait nécessairement une autre
ventilation des contributions, parce que certaines différences de coûts entre les techniques
nouvelles et traditionnelles diminueraient. Dans la pratique, il faudrait ajuster périodi-
quement la clé de répartition à l'évolution générale.
769

Les contributions aux investissements à l'étranger, susceptibles de générer des économies
d'énergie ou des réductions des émissions de CO2 relativement plus importantes, n'ont pas
été considérées dans les modèles mathématiques.
Répartition des contributions promotionnelles par secteurs
d'utilisation de l'énergie (mio. de fr./a)
(modèles d'hypothèses pour l'initiative solaire)
Tableau 5
Année
Utilisation de l'énergie solaire
Utilisation directe
Utilisation indirecte
Utilisation passive
Utilisation rationnelle de l'énergie
Bâtiment
Inst. techniques des bâtiments
Instruments, installations
Procédés industriels
Transports
Pompes à chaleur
Couplage chaleur-force
Géothermie
Sommes versées
Coût de l'exécution (5 %)
Chaleur
Electricité
Chaleur
Electricité
Chaleur
Chaleur
Chaleur
Electricité
Chaleur
Carburants
Chaleur
Electricité
Chaleur
Total des recettes
2010
418
141
60
77
106
34
418
21
31
136
34
26
20
116
34
836
44
880
2025
423
156
100
43
83
41
423
41
36
55
62
46
61
61
61
845
45
890
Source: Ernst Basler und Partner
On a admis que le coût de l'exécution, comprenant la perception de la redevance affectée,
la planification des programmes promotionnels, l'examen des requêtes, les pointages et le
contrôle des résultats, le règlement des litiges, l'information aux destinataires des subven-
tions, etc., s'élèverait en moyenne à 5 pour cent des montants alloués. Ce chiffre semble
être une limite inférieure (le comité d'initiative est d'avis que les coûts administratifs ne
dépasseront pas 3 % du budget).
Pour évaluer l'effet de l'initiative, on a estimé que l'effet d'aubaine équivaudrait à environ
10 pour cent des recettes énergétiques. Dans l'optique de l'acceptation simultanée de l'ini-
tiative énergie et environnement, on a estimé cet effet à un maximum de 20 pour cent, car
11 ne devrait pas être possible d'exclure des subventions tous les investissements devenant
rentables en raison de la taxe d'incitation sur l'énergie.
770

44 
Exigences particulières posées à l'aménagement des mesures
Lettre b, première à troisième phrases
441 
Requête
b. La Confédération encourage l'utilisation de l'énergie solaire en .tenant compte du con-
texte régional de l'économie. A cet effet, elle peut édicter des dispositions spéciales et
accorder des délais d'adaptation pour des entreprises fortes consommatrices d'énergie.
Les mesures de protection des sites et des monuments existants, pour autant qu'elles sont
justifiées, sont prises en considération...
D'après le commentaire de l'initiative, les inégalités économiques régionales doivent être
compensées, dans la mesure du possible, par des taux de soutien variables. Des mesures
spéciales seraient particulièrement indiquées dans les régions à climat froid ou difficiles
d'accès, où l'approvisionnement énergétique est assuré en grande partie par des cellules
solaires.
Quant aux entreprises pour lesquelles il apparaît qu'un renchérissement, même modeste
en soi, risque d'affecter la compétitivité sur les marchés internationaux, la Confédération
aurait la possibilité de leur appliquer des taxes à taux réduits ou de leur octroyer des con-
tributions pour l'assainissement de leurs installations.
Bien que les installations solaires s'intègrent de mieux en mieux dans l'environnement
bâti, il faut absolument éviter de défigurer des bâtiments historiques ou des sites protégés.
442 
Evaluation de la mise en oeuvre
D'après le projet de révision de la loi sur l'aide aux investissements en régions de monta-
gne (LIM; RS 901.7), la politique de la Confédération doit utiliser davantage les poten-
tiels régionaux et garantir un développement durable des régions de montagne. Les possi-
bilités d'encouragement de la LIM, en particulier pour l'utilisation accrue des énergies
renouvelables indigènes, se limitent cependant à des prêts sans intérêts ou à taux préfé-
rentiels. Comme le centime solaire n'engendrerait que des charges supplémentaires mini-
mes, que la force hydraulique serait totalement exonérée de la redevance et que les pro-
grammes promotionnels seraient aussi prévus pour les régions reculées, il devrait en res-
sortir des effets positifs pour l'économie locale.
Pour ne pas influencer le commerce extérieur, on pourrait prévoir des réglementations
spéciales, comme dans le cas de l'initiative énergie et environnement. A cause du faible
taux de redevance, leur nécessité ne s'impose pourtant pas de manière aussi évidente.
L'utilisation de l'énergie solaire se limiterait notamment aux bâtiments et aux infrastructu-
res des transports. Toutefois, dans les zones bâties, les installations solaires sont aussi
soumises à des lois et à des ordonnances sur les constructions, à des prescriptions sur les
771

émissions (reflets, sécurité, etc.) ainsi qu'à des.dispositions visant à préserver le paysage,
les localités, les curiosités naturelles et les monuments (art. 24SK"ra, 2e al., est, et
inventaires fédéraux en découlant). Néanmoins, les possibilités d'utilisation de l'énergie
solaire dans les zones construites se trouvent restreintes non pas tant par des prescriptions
de type esthétique que par la concurrence des autres énergies, par la mauvaise adéquation
technique des toits et des façades, par l'ombre portée ainsi que par la limitation des
rendements énergétiques (situation géographique, orientation et pente des toitures).
443 
Hypothèses pour le modèle de calcul
Comme pour l'initiative énergie et environnement, on a admis que le centime solaire ne
grèverait pas les entreprises de plus de 1 pour cent de la valeur brute de leur production.
La production escomptée d'énergie solaire, compte tenu des hypothèses adoptées, ne dé-
clencherait guère de conflits avec la protection des sites et des monuments.
5 
Retombées possibles
Grâce aux modèles mathématiques, il est possible de montrer quelles seront les perspecti-
ves énergétiques et leur signification dans le contexte de l'évolution des émissions de CO2
et de l'économie. Ces scénarios dont la méthode reflète bien l'état des connaissances, sont
une base nécessaire pour l'évaluation rationnelle des possibilités d'action de la politique
énergétique. Les modèles mathématiques livrent également des informations pour la col-
laboration internationale (Agence internationale de l'énergie, convention sur le climat) et
pour l'analyse de l'évolution passée, et ils permettent de répondre à des questions politi-
ques et économiques. Ils ne sauraient cependant éliminer toutes les incertitudes, ni rem-
placer les décisions politiques.
51 
Evolution générale et alternatives politiques
Les données générales économiques et démographiques qui sont à la base des études cor-
respondent au scénario de base de l'administration fédérale4. Le tableau 6 présente quel-
ques-unes des hypothèses les plus importantes.
772

Principales hypothèses concernant l'évolution générale
dans les scénarios énergétiques (variation: % par année)
Tableau 6
Population
Produit intérieur brut
Nombre de logements
Taille moyenne des logements
Personnes actives dans le secteur des services
Personnes actives dans le secteur industriel
Personnes-kilomètres
Tonnes-kilomètres (trafic-marchandises)
Prix de l'énergie (réels, sans taxes d'incitation)
- Combustibles et carburants fossiles
- Electricité
1990 - 2010
+0,6
+1,7
+0,9
+0,5
+0,2
-0,3
+1,4
+2,6
+1,0
+0,6
2010 - 2030
-0,1
+1,3
+o;4
+0,1
-0,2
-0,6
+0,9
+1,5
+3,0
+0,7
Source: SGZZ/Prognos
Ces données générales sont en cours de révision. Les nouvelles perspectives économiques
se situeront en dessous du scénario appliqué ici. Les révisions, périodiquement nécessai-
res, montrent que ces perspectives ne doivent pas être considérées comme des prévisions,
mais comme des hypothèses de travail ("telle cause produira telle conséquence"). Ad-
mettons par exemple que la progression annuelle du PIB soit inférieure de 0,8 pour cent à
la moyenne supposée. Avec une politique énergétique s'appuyant seulement sur les mesu-
res d'ores et déjà adoptées, on verra alors la demande d'électricité diminuer à peu près
dans les mêmes proportions qu'avec la taxe d'incitation prévue dans l'initiative énergie-
environnement, tandis que le coup de frein donné à la demande globale d'énergie repré-
sentera une bonne moitié de l'effet d'une telle taxe.
Les scénarios énergétiques exposés se distinguent les uns des autres par les mesures de
politique énergétique (tab. 7):
- Le scénario I considère les mesures déjà adoptées, tandis que le scénario II reflète la
politique envisagée par le Conseil fédéral.
- Les scénarios lila et Illb correspondent à chacune des deux initiatives populaires. Le
scénario IIIc se base sur l'hypothèse que toutes deux ont été adoptées (les ch. 3 et 4
exposent les détails de la mise en oeuvre des mesures prévues par les initiatives).
Une variante de l'initiative solaire admet un taux de redevance réduit de moitié et une po-
litique moins restrictive dans l'attribution des contributions promotionnelles. Mais il
n'existe pas de proposition de base constitutionnelle pour cette variante (scénario Illd).
773

Aperçu des mesures politiques sur lesquelles reposent les scénarios
Tableau 7
Scénario
Description
Principales mesures
I
Mesures décidées
- prorogation de l'arrêté sur l'énergie et du pro-
gramme Energie 2000
- ordonnance sur la protection de l'air
- législation cantonale (recommandations SIA)
Da
üb
Mesures envisagées
(en complément de I)
Mesures envisagées
(en complément de Ha)
loi sur l'énergie et renforcement d'Energie 2000
nouvelles redevances à connotation énergétique
(dîme NLFA, redevance sur les poids lourds liée
aux prestations)
législation cantonale (recommandations SIA)
loi sur le COa (surtout taxe sur le COa) afin de
réduire les émissions de CO2 de 10 % d'ici en
2010
augmentation de prix due à la redevance (prix de
2025): carburants 40 % (variante redevance COa
sur les carburants)
utilisation du produit de la redevance (2025):
2,8 mia. de fr. remboursés (par tête/selon masse
salariale AVS)
lila
Illb
IIIc
Initiative énergie et
environnement
(en complément de uà)
Initiative solaire
(en complément de Ha)
Combinaison des deux
initiatives
objectifs de l'initiative:
stabiliser la consommation d'énergie non
renouvelable d'ici en 2008, puis la réduire de
1 % par an jusqu'en 2033
augmentations de prix dues à la redevance
(rapportées aux prix de 2025): combustibles
90 %, carburants 65 %, électricité 50 %
utilisation du produit de la redevance (2025):
11,5 mia. de fr. remboursés (par tête/selon masse
salariale AVS)
redevance de 0,5 ct./kWh sur les énergies non
renouvelables, jusqu'en 2027
augmentations de prix dues à la redevance (prix
de 2025): combustibles 12 %, carburants 4 %,
électricité 3 %
utilisation du produit de la redevance (2025):
0,89 mia. de fr. pour promouvoir l'énergie solaire
(50 % du budget) et l'utilisation rationnelle de
l'énergie
md
Initiative solaire modifiée
(en complément de Ha)
- taux de redevance réduit de moitié
(0,25 ct./kWh)
- affectation souple en vue de promouvoir l'éner-
gie solaire et l'utilisation rationnelle de l'énergie
774

52 
Energie et CCh: perspectives
521 
Remarque préliminaire
Les modèles sectoriels "bo'ttom-up" utilisés comportent des données sur la nature, l'âge, le
renouvellement, le remplacement et le mode d'affectation des bâtiments, installations de
chauffage, etc. Ils tiennent compte des coûts des différentes mesures, du degré de réalisa-
tion des instruments politiques ainsi que des retombées de la politique énergétique sur
l'activité économique5.
522 
Demande d'énergie
Dans les scénarios considérés, la demande d'énergie évolue comme il suit:
- Déjà dans le scénario I (mesures décidées), on peut s'attendre à des améliorations con-
tinues du rendement énergétique, qui deviendront effectives à l'achat de nouvelles in-
stallations, de nouveaux appareils ou de nouveaux véhicules. Dans le scénario II
(mesures envisagées, en particulier lois sur l'énergie et sur le COa), des retombées sup-.
plémentaires sont attendues du fait d'une politique plus dynamique et d'une exécution
très efficace des mesures, qu'elles soient volontaires ou imposées.
- Dans le scénario lila (initiative énergie et environnement), élaboré dans le prolonge-
ment du scénario Ha, les objectifs quantitatifs de l'initiative pourront être facilement
atteints d'ici 2015 environ dans le secteur des énergies fossiles (voir fig. 2a). Au-delà,
la demande effective sera supérieure à ce que réclame l'initiative. Quant à la con-
sommation d'électricité, il est plus difficile de la comprimer et, de ce fait, l'objectif ne
sera pas atteint (fig. 2b), parce que le renchérissement de l'électricité est plus faible.
Cependant, si l'on considère que l'initiative provoque aussi une augmentation de la
production d'électricité à partir d'énergies renouvelables, l'objectif peut être atteint. A
terme, la taxe d'incitation sur l'énergie peut agir plus fortement que les programmes de
subvention considérés dans le scénario Illb. Ce phénomène apparaît particulièrement
marqué dans le cas de l'électricité et des carburants.
- Dans le scénario Illb (initiative solaire), qui inclut également le scénario Ha, il apparaît
que la demande d'énergies fossiles ne se situe que modérément en dessus du scénario
ffia, parce que l'encouragement financier prodigué aux mesures d'économies dans le
bâtiment agit à peu près autant que le prix à peu près doublé de l'énergie admis dans le
scénario lila. La demande d'électricité est très sensiblement moins freinée que dans le
scénario lila (et à peine plus que dans le scénario II). Cela est dû, notamment, à
l'emploi accru des pompes à chaleur.
775

- Le scénario lile, le plus drastique (combinant les initiatives) entraîne une réduction
considérable de la demande, tant pour les énergies fossiles que pour l'électricité. L'effet
global, cependant, ne correspond pas à la somme des effets des deux initiatives, parce
que le volume de l'encouragement diminue (à cause de la baisse de la consommation),
que les potentiels des applications énergétiques encouragées diminuent et deviennent
plus coûteux, et que l'effet d'aubaine dû à la combinaison des initiatives populaires
augmente. En réalité, le chevauchement des effets pourrait être plus fort que ce que
l'on a pu considérer dans les modèles mathématiques.
Demande d'énergies fossiles dans les scénarios I à III
Figure 2a
Demande d'électricité dans les scénarios I à III
Figure 2b
1990 
1995 
2000 
2005 
2010 
2015 
2020 
2025 
2030
Source: Prognos
776

523 
Approvisionnement en électricité
Les perspectives reposent sur les hypothèses suivantes:
- Dans la variante 1, on admet que les centrales nucléaires, arrêtées au bout de 40 ans
d'exploitation, et les contrats de soutirage passés avec la France parvenus à expiration
seront remplacés, respectivement, par des centrales nucléaires et, le cas échéant, par de
nouveaux droits de soutirage à l'étranger.
- Dans une variante 2, donnant la priorité aux agents fossiles et thermiques, le déficit
créé par la disparition des capacités nucléaires sera comblé par des installations à
couplage chaleur-force, pour autant que cela soit économiquement rentable et
judicieux compte tenu des potentiels de la demande de chaleur. La demande résiduelle
sera alors couverte par des centrales combinées à gaz.
- On admet que, en moyenne, des importations nettes non programmées seront nécessai-
res au maximum un hiver sur deux (jusqu'en 2010 - 2015, on escompte cependant en-
core des excédents d'exportations non programmées en hiver à cause des droits de sou-
tirage en vigueur). De la sorte, on admet encore que le marché de l'électricité va s'ou-
vrir et que la sécurité d'approvisionnement souhaitée par les clients ayant libre accès au
réseau pourrait être indemnisée par le prix.
Il en résulte, pour les scénarios considérés, les structures d'approvisionnement suivantes:
— Dans le scénario lila, variante 1 (à la différence du scénario II), il devient superflu de
reconduire les droits de soutirage à l'étranger du fait du fort recul de la demande
d'électricité. Il ne sera pas nécessaire de renouveler dans leur intégralité les capacités
nucléaires qu'il faudra cesser d'exploiter. Dans la variante 2, il faudra construire moins
d'installations thermofossiles que dans les scénarios II ou Illb à cause de la baisse de la
demande d'électricité. Les coûts de revient de l'électricité sont toutefois sensiblement
plus élevés dans ce dernier cas que dans le précédent, à cause du renoncement à de
nouveaux droits de soutirage et de la taxe d'incitation sur l'énergie.
- Dans le scénario Illb, les possibilités de production d'électricité au moyen d'installa-
tions à couplage chaleur-force s'améliorent. Dans la variante 1 de ce même scénario, il
est inutile d'augmenter les droits de soutirage (comme dans le scénario lila). Comme la
demande d'électricité diminue moins fortement que dans le scénario nia, les centrales
nucléaires - variante 1 - et les installations thermofossiles - variante 2 - doivent fournir
une plus grande contribution à l'approvisionnement électrique. Les prix de revient de
l'électricité sont un peu plus élevés dans ce dernier cas que dans le premier à cause du
5l 
Feuille fédérale. U91 année. Vol. II 
777

renoncement aux droits de soutirage à l'étranger (mais sensiblement plus faibles que
dans la variante 2 du scénario lila, parce qu'il n'y a pas de taxe d'incitation).
- Les figures 3a et 3b montrent la structure de l'approvisionnement électrique pour le
scénario Hic. Dans la variante 1, aucun nouveau droit de soutirage à l'étranger n'est
nécessaire et les capacités nucléaires ne doivent être renouvelées qu'à moitié. Les be-
soins en centrales thermofossiles, en vue de remplacer l'énergie nucléaire et les droits
de soutirage expirant en 2030, sont de 42 pour cent plus faibles dans la variante 2 que
dans le scénario II. Toutefois, les centrales thermofossiles sont également indispensa-
bles dans le scénario IIIc, parce que les possibilités des installations à couplage cha-
leur-force sont limitées à long tenne par les économies d'énergie dans le secteur ther-
mique. L'apport des énergies renouvelables à l'approvisionnement électrique est pres-
que identique dans les variantes 1 et 2.
Compte tenu des hypothèses élaborées, les initiatives populaires provoquent une aug-
mentation sensible de la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables (sans la
force hydraulique). Cependant, le niveau de départ est faible et, dans tous les scénarios,
l'apport de ces énergies est limité jusqu'en 2030. L'initiative énergie et environnement
ouvrirait d'autres possibilités de produire de l'électricité à partir de la biomasse et du vent.
Du fait des mesures d'encouragement inscrites dans l'initiative solaire, la production
d'électricité par la photovoltaïque va également augmenter, à terme. La figure 4 montre
l'apport des énergies renouvelables, qui s'élèvera dans le meilleur des cas (scénario IIIc) à
8 pour cent de la production totale d'électricité en 2030. Compte tenu du marché de la
chaleur, cet apport représentera un maximum de 12 à 13 pour cent en 2030 (contre 5 % en
1995). C'est l'exploitation de la biomasse qui joue ici le rôle le plus important.
Perspectives de l'approvisionnement en électricité
Scénario IIIc (combinaison initiative solaire / initiative énergie
et environnement; variante 1 : énergie nucléaire et soutirage)
Figure 3a
1990 
1995 
2000 
2005 
2010 
2015 
2020 
2025 
2030
Semestre d'hiver
loleil 
3) y c. UIOM
778

Perspectives de l'approvisionnement en électricité
Scénario IIIc (combinaison initiative solaire / initiative énergie
et environnement; variante 2: CCF et centrales thermofossiles)
TWh
40 n
10
1990 
1995 
2000 
2005 
2010 
2015 
2020 
2025 
2030
Semestre d'hiver
a
1 1 
3) y c. UIOM
Figure 3b
Source: Prognos
Production d'électricité au moyen d'énergie renouvelable (sans la force 
Figure 4
hydraulique; y c. 50 % biomasse des UIO) dans les scénarios I à III
1990 
1995 
2000 
2005 
2010 
2015 
2020 
2025 
2030
Source: Prognos
779

524
Emissions de CO2
La consommation d'agents énergétiques fossiles provoque des émissions de CÛ2, grandes
responsables des problèmes climatiques (voir fig. 5a et 5b):
- Selon le projet de loi fédérale sur la réduction des émissions de CO2, ces dernières
devront diminuer de 10 pour cent entre 1990 et 2010 (c'est-à-dire être ramenées à envi-
ron 40 millions de tonnes). Par la suite, on envisagera une nouvelle réduction,
harmonisée à l'échelon international. La politique prévue par le Conseil fédéral
(scénario II) et l'acceptation de l'initiative solaire (scénario nib) permettraient une
légère réduction supplémentaire si l'on renouvelait les capacités nucléaires actuelles
aussi longtemps qu'elles seront nécessaires pour couvrir la demande (variante 1).
En revanche, les émissions de CO2 augmenteraient dès 2015 - sans toutefois atteindre
d'ici en 2030 leur niveau de 1990 - si l'on construisait des centrales thermofossiles .
(variante 2).
- Avec l'initiative énergie et environnement (scénario lila), le maintien de l'option nu-
cléaire (variante 1) réduirait sensiblement à long terme les émissions de CO^. Si on
renonçait à la construction de nouvelles centrales nucléaires (variante 2), ces émissions
se stabiliseraient à environ 39 millions de tonnes à long terme.
- Les émissions de CO2 continueraient à diminuer après 2010, même si on construisait
des installations thermofossiles (variante 2), uniquement dans le scénario IIIc.
Emissions de CO2 dans les scénarios I à III
(variante 1 : énergie nucléaire et soutirage)
Figure Sa
lile
1990 
1995 
2000 
2005 
2010 
-2015 
2020 
2025 
2030
780

Emissions de CO2 dans les scénarios I à III
(variante 2: CCF et centrales thermofossiles)
Figure 5b
1990 
1995 
2000 
2005 
2010 
2015 
2020 
2025
2030
Source: Prognos
53 
Retombées économiques
531 
Remarque préliminaire
Pour évaluer les retombées économiques de l'initiative énergie et environnement, on a
appliqué, indépendamment l'un de l'autre, mais en leur affectant des données de base co-
hérentes, un modèle d'équilibre comparatif et statique (retombées sur l'économie géné-
rale, les branches et l'emploi) et un modèle d'équilibre dynamique (prise en compte parti-
culière des effets de la croissance et de la distribution)6. Pour compléter les modèles
mathématiques macro-économiques, on a étudié, à l'aide de sondages d'opinions menés
auprès d'elles, les types de réactions possibles des entreprises industrielles à l'initiative7.
Pour l'initiative solaire, on a calculé les flux de moyens financiers dans les différentes
branches (à l'aide du modèle d'équilibre comparatif et statique) ainsi que leurs conséquen-
ces économiques8.
781

532 
Initiative énergie et environnement
Le tableau 8 présente les résultats des deux modèles d'équilibre, lesquels ont tendance à
se superposer. Leurs écarts peuvent s'expliquer par des différences dans les hypothèses
formulées et dans la structure des modèles. L'université de Berne aboutit à des valeurs
légèrement négatives, parce qu'elle admet des élasticités de substitution plus grandes dans
la production et la consommation. En outre, dans son analyse dynamique, elle se
démarque d'ECOPLAN en tenant compte des coûts d'adaptation de l'économie aux
redevances énergétiques croissantes.
Retombées macro-économiques de l'initiative énergie
et environnement (scénario lila)
Tableau 8
Valeur ajoutée
Exportations
Importations
Emploi (nbre postes)
2010
ECOPLAN
-0,01 %
-0,17%
-0,10%
3790
Université Berne
-0,1 %
0,0%
2025
ECOPLAN
0,03 %
-0,37 %
-0,26 %
16'240
Université Berne
-0.7 %
-1,8%
Source: ECOPLAN/université de Berne
La taxe d'incitation sur l'énergie, les remboursements et les réglementations spéciales
pour l'industrie déclenchent des réactions multiples:
- De par la taxe d'incitation, la demande d'électricité, celle de combustibles et de carbu-
rants importés ainsi que de biens gourmands d'énergie est à la fois réduite et déviée sur
des installations et des appareils au bon rendement énergétique, de provenance essen-
tiellement indigène. Les retombées macro-économiques de cette taxe, compte non tenu
de son remboursement, sont pourtant légèrement négatives. Avec la restitution prévue
des recettes à l'industrie, aux entreprises de services et aux ménages, l'initiative a un
effet légèrement positif sur le développement économique général. Les ménages reçoi-
vent en retour de l'argent grâce auquel ils pourront acquérir des biens. Le rembourse-
ment aux entreprises en proportion de la masse salariale assujettie à l'AVS abaisse les
coûts du travail et tend à renforcer la demande de prestations de travail comparative-
ment à deux facteurs de production, le capital (machines, etc.) et l'énergie. La produc-
tion des branches qui profitent du remboursement augmente. Selon que l'effet négatif
de la taxe est supérieur ou inférieur à l'effet positif de la restitution, le résultat macro-
économique sera légèrement négatif ou positif.
- S'agissant de la valeur ajoutée macro-économique (production indigène moins les
prestations préliminaires), il faut compter avec une évolution nulle, voire légèrement
négative.
782

- Dans l'ensemble, les exportations diminuent légèrement suite au renchérissement des
produits indigènes. Mais les importations (sans les capitaux) diminuent également, car
on acquiert moins d'énergie.
- Sur le plan de l'emploi, le remplacement de prestations préliminaires et de capitaux par
du travail est de nature à générer un effet positif.
- L'analyse dynamique de l'université de Berne prend en considération, outre les coûts
d'adaptation, la formation de capital au fil du temps (dotation de l'économie nationale
en machines, installations et bâtiments) et le progrès technique. Elle parvient à la
conclusion que l'initiative énergie et environnement, en remplaçant de l'énergie par du
capital, est de nature à favoriser l'innovation par de nouvelles techniques peu
gourmandes d'énergie et à faire prospérer les énergies renouvelables; elle conduirait
ainsi à dissocier l'évolution économique de la consommation d'énergie (par innovation,
on entend ici l'introduction de nouvelles méthodes de production, techniquement
connues, mais pas encore appliquées, et qui permettent d'obtenir au moins le même
résultat à moindre consommation d'énergie).
Les deux modèles mathématiques montrent que les retombées macro-économiques de
l'initiative énergie et environnement seront probablement minimes. Leurs conclusions
sont a priori confirmées par une analyse comparative des résultats obtenus au moyen de
modèles élaborés à l'échelon international9.
Cependant, cette même initiative modifie considérablement les structures:
- Dans le scénario lila (adoption et application de l'initiative énergie et environnement),
les secteurs énergétiques (courant, gaz, raffineries) subiront les pertes les plus impor-
tantes dans la production indigène (2025: -15,5 %) du fait du recul de la demande
d'énergie. Mais il y aura d'autres perdants, en particulier le textile, le papier, la métal-
lurgie, la chimie et les transports. La figure 6 donne une idée des modifications subies
par les différents secteurs économiques. La régression de la production indigène s'ex-
plique par l'intensité énergétique élevée ou par les prestations préliminaires grosses
consommatrices d'énergie, par la faible productivité du travail (ce qui conduit à un ré-
équipement inférieur à la moyenne) et par la forte dépendance vis-à-vis des exporta-
tions. Lesdites branches perdantes enregistrent, en 2025, des pertes d'emploi qui vont
de -790 postes (papier) à -4'810 postes (métallurgie). Le fait qu'il y ait des branches
perdantes est le facteur qui pèse le plus lourd dans le débat politique.
- Les secteurs gagnants, favorisés par une faible consommation d'énergie (ou par la fai-
ble consommation d'énergie des prestations préliminaires), sont, entre autres, l'industrie
des machines et l'industrie automobile, les branches de l'aménagement intérieur, ainsi
que l'électrotechnique. En 2025, ces branches connaîtront des créations d'emplois dont
le nombre se situera entre 2160 (aménagement intérieur) et 9030 (électrotechnique).
Les résultats des analyses d'ECOPLAN sont confirmés dans leurs grandes lignes par
783

les études de l'université de Berne et par le sondage réalisé par Basics dans les entre-
prises industrielles.
(.
Variations de la production nationale dans certaines branches 
Figure 6
(sans l'énergie)": initiative énergie et environnement (scénario lila),
initiative solaire (scénario Illb) et combinaison des deux initiatives (scénario Hic)
-8% 
-6% 
-4% 
-2% 
0% 
2% 
4%
Textile
Papier
Chimie
Pierre/terres
Métallurgie
Machines
Electrotechnique
Bâtiment
Aménagement int.
Transport
Scénario lila (2025)
Scénario Illb (2025)
Scénario lile (2025)
Source: ECOPLAN
1) Retombées par rapport au scénario lia
Dans l'évaluation de la compétitivité internationale des entreprises, il faut tenir compte du
fait que, pour l'économie suisse, les facteurs les plus importants sont non seulement ceux
qui agissent sur les prix - facteurs de production: travail, capital, énergie et terrain, puis
niveau de la fiscalité et cours des devises -, mais encore des facteurs indirects tels que la
capacité d'innovation, la productivité du travail (qualité et disponibilité de la main d'oeu-
vre), la qualité et la fiabilité des produits ainsi que le contexte politico-économique. Les
coûts de l'énergie sont donc un facteur parmi de nombreux autres. A l'heure actuelle, ils
constituent en moyenne 1,3 pour cent de la valeur brute de la production. Dans un son-
784

dage portant sur l'attractivité géographique10, ils ne sont cités qu'en vingt-quatrième posi-
tion. Un éventuel accroissement des charges, qui serait modeste grâce aux réglementa-
tions spéciales prévues, ne devrait donc avoir une incidence sensible que pour les entre-
prises grosses consommatrices d'énergie, ce que confirme au demeurant le sondage sur les
réactions possibles des entreprises industrielles au renchérissement de l'énergie. A court
terme, ce sont surtout les branches consommant peu d'énergie qui prévoient de faire des
économies en modifiant certains comportements (sans suite de coûts). A moyenne et lon-
gue échéance, il existe un certain potentiel d'économies qui auront des retombées
financières; ce potentiel est très faible pour les entreprises grosses consommatrices
d'énergie et sensiblement plus élevé (de l'ordre de 10 à 20 %) pour celles qui en consom-
ment relativement peu. Quant à savoir s'il sera possible de répercuter les charges supplé-
mentaires sur les prix, en général, les entreprises ne le feront pas lorsqu'il s'agira de mon-
tants minimes. Mais si ces charges devenaient plus importantes, le degré de spécialisation
du produit et la dépendance vis-à-vis des exportations deviendraient déterminants. Ainsi,
il sera délicat de répercuter les charges sur les prix des biens qui peuvent être fabriqués
n'importe où (p. ex. papier et carton), mais cela pourra entrer en ligne de compte plutôt
pour les spécialités à haute valeur ajoutée (p. ex. certains produits de l'industrie de
l'aluminium). Le choix du site et l'orientation de la production sont tributaires de la
compétitivité internationale tant de la place économique suisse que de chacune des
branches et entreprises.
La taxe d'incitation peut modifier la répartition des revenus:
- Comme le produit de la redevance est restitué à partir de trois "comptes" de recettes ou
de remboursement, il n'y aura pas de véritable redistribution des fonds entre les
catégories ménages, l'industrie et les services. En revanche, comme on l'a vu plus haut, .
il y aura des effets de redistribution sensible entre les secteurs et les entreprises.
— Selon l'étude de l'université de Berne, le recul de la valeur ajoutée provoquerait un
léger recul du revenu des ménages. Le remboursement de la redevance par tête fait que
les ménages à bas revenus seront proportionnellement moins touchés que les ménages
à revenus élevés. Conséquence: le groupe des ménages connaîtra une légère redistribu-
tion en faveur des bas revenus.
— Dans les modèles mathématiques, on n'a pas pris en considération de mesures compen-
satoires pour les régions à faibles revenus. L'initiative énergie et environnement grève
'plus les régions de montagne et les zones rurales que les régions à forte densité de po-
pulation11. Cela provient du fait que les entreprises très touchées (aménagements hy-
droélectriques, entreprises grosses consommatrices d'énergie, industrie hôtelière, trans-
ports) peuvent être nombreuses dans certaines régions, alors que les avantages d'autres
branches (agriculture, sylviculture, aménagement intérieur, industrie des machines et
électfotechnique) ont moins de poids.
785

533
Initiative solaire et combinaison des deux initiatives
Le tableau 9 montre les retombées macro-économiques de l'initiative solaire (scénario
Illb) et de la combinaison de celle-ci et de l'initiative énergie et environnement (scénario
IFIc).
Retombées macro-économiques " de l'initiative solaire
(scénario Illb) et de la combinaison des deux initiatives (scénario IIIc)
Tableau 9
Valeur ajoutée
Exportations
Importations
Emploi (nbre postes)
Scénario Illb
2010
0,21 %
0,30 %
0,34 %
10'650
2025
0,13%
0,17%
0,20 %
8'890
Scénario IIIc
2010
0,24 %
0,16%
0,25 %
14'820
2025
0,16%
-0,19%
-0,13%
20'910
Source: ECOPLAN
I) Retombée par rapport au scénario Ha
Les redevances et les subventions génèrent des effets économiques légèrement positifs
dans leur ensemble:
- La valeur ajoutée et l'emploi sont en légère hausse. Les effets positifs proviennent de
l'utilisation, pour des biens indigènes, des montants économisés sur les importations
d'énergie.
- Les branches favorisées par les mesures d'encouragement contribuent à la croissance
des exportations. Mais les importations augmentent, elles aussi, surtout parce que l'on
dispose de plus de moyens - conséquence de l'évolution macro-économique positive -
que l'on peut dépenser notamment pour acquérir des biens importés.
- Dans la combinaison des deux initiatives (scénario IIIc), la valeur ajoutée et l'emploi
évoluent un peu plus positivement que dans le scénario Illb (initiative solaire), à cause
de la substitution accrue de capital à l'énergie.
786

L'initiative solaire conduit à un changement structurel, mais celui-ci est moins marqué
que dans le scénario lila (voir figure 6):
- Dans les rangs des gagnants, on trouve notamment les branches favorisées par les pro-
grammes promotionnels (aménagement intérieur et branches principales du bâtiment,
industrie des machines, métallurgie, électrotechnique, agriculture, sylviculture, consul-
ting). En 2025, le nombre de postes de travail augmentera, la progression pouvant se
situer entre 860 postes (métallurgie) et 3310 postes (aménagement intérieur).
- Le groupe des perdants comprend les branches de l'énergie (recul de la production na-
tionale de 7 % d'ici en 2025 à cause des économies d'énergie), l'industrie du papier, la
confection et le textile, ainsi que le secteur des transports. Globalement, ces branches
subiront un recul de l'emploi se situant entre 100 (papier) et 1860 postes (énergie).
- L'initiative solaire ne générant que des surcoûts minimes, elle ne devrait pas modifier
sensiblement la compétitivité des entreprises sur le plan international. Pour ce qui est
des entreprises consommant beaucoup d'énergie, elles bénéficieront de la même régle-
mentation spéciale que celle qui découle de l'initiative énergie et environnement.
- La combinaison des deux initiatives (scénario Hic) génère pour les différentes branches
des effets beaucoup plus marqués que le scénario Illb. Dans les branches de l'énergie,
la production nationale diminue de 19,3 pour cent en 2025 (-3410 emplois). Ailleurs,
la production intérieure ne diminue jamais de plus de 1 pour cent dans le scénario nib;
en revanche, dans le scénario IIIc, on enregistre des reculs pouvant atteindre 7 pour
cent. Dans les deux cas, le textile, le papier et les transports comptent au nombre des
perdants (avec, dans le scénario IIIc, les pierres et terres, la métallurgie et la chimie).
Dans les deux scénarios, ce sont les mêmes secteurs qui profitent (construction.de
machines, électrotechnique et bâtiment). Quant à l'emploi, il pourrait gagner 8550
postes (électrotechnique) dans les branches en expansion (scénario IIIc en 2025) et
subir une baisse pouvant aller jusqu'à 4840 postes (transports) dans les branches les
plus mal loties.
Les retombées de l'initiative solaire sur la répartition des revenus pourraient être les sui-
vantes:
- Il ne faut pas escompter une redistribution des moyens financiers entre l'économie et
les ménages. En effet, le produit de la redevance provient pour moitié de chacune des
deux catégories. Dès lors, les montants alloués dans le cadre des programmes promo-
tionnels y retournent dans les mêmes proportions. De même, les redistributions entre
branches seront faibles puisque, notamment, ce sont plus particulièrement les branches
grosses consommatrices d'énergie qui bénéficient de mesures d'encouragement (p. ex.
chaleur industrielle).
787

En ce qui concerne les ménages, on peut escompter un léger avantage pour les revenus .
élevés. D'une part, la perception du centime solaire agit de manière régressive, d'autre
part, on peut admettre que ces ménages profitent plus des subventions (en particulier
dans les secteurs de la photovoltaïque et de l'utilisation passive de l'énergie solaire).
Les régions dans lesquelles une proportion de salariés supérieure à la moyenne tra-
vaillent dans les branches gagnantes comptent parmi les bénéficiaires de l'initiative
solaire. Une analyse sectorielle montre que, à la différence de ce qui se passe pour
l'initiative énergie et environnement, les régions rurales sont mieux loties que les villes.
6 
Appréciation
61 
Politique réglementaire
Les interventions sur les mécanismes du marché postulées par les deux initiatives peuvent
se justifier par le fait qu'il existe des coûts externes, de nature à fausser les marchés de
l'énergie. Ces coûts font que les prix représentent une incitation trompeuse et que la de- •
mande d'énergie est trop forte, au détriment de l'environnement. Une enquête de grande
envergure permet d'estimer que les coûts externes de l'énergie et des transports pour 1993
atteignaient au moins 11 à 16 milliards de francs, soit 3 à 5 pour cent du produit national
brut12. A en croire les calculs faits au moyen de modèles, les coûts externes évitables
grâce à l'initiative énergie et environnement atteindront au moins 0,4 à 0,9 milliard, de
francs en 2010 et au moins 1,2 à 2,5 milliards en 2025 (rapportés à la valeur ajoutée ac-
tuelle, 0,15 à 0,3 % en 2010 et 0,4 à 0,8 % en 2025). Ainsi, ces coûts évités seront nette-
ment supérieurs à d'éventuelles pertes macro-économiques. Théoriquement, l'internalisa-
tion des coûts externes passe par leur imputation à ceux qui les causent. Mais comme leur
calcul est très aléatoire, on propose des subventions ou (comme dans le cas de l'initiative
énergie-environnemen) des taxes d'incitation, dont le taux est calculé en fonction du but à
atteindre.
La taxe préconisée par l'initiative énergie et environnement pourrait être modulée de
façon à constituer la première étape sur la voie d'une réforme fiscale à caractère
écologique, c'est-à-dire un passage des impôts et redevances actuels (qui frappent avant
tout le travail et le capital) vers des redevances sur l'utilisation des ressources naturelles.
Cette réorganisation écologique du système fiscal ne devrait pas seulement faire reculer
les pollutions de l'environnement et les risques qui y sont liés; on en attend encore
d'autres "dividendes", dont une moindre distorsion des revenus. Les retombées à cet égard
sont complexes, controversées et difficiles à prévoir. Il est pourtant certain qu'une taxe
"écologique" ne suffira pas à elle seule à résoudre les problèmes de l'environnement et de
la politique énergétique, pas plus qu'elle ne répondra aux questions sociales, économiques
et peut-être fiscales. De plus, une restructuration profonde du système fiscal ne va pas
sans d'intenses discussions politiques préalables (dans les modèles, avec l'approbation du
comité d'initiative, on n'a supposé aucune réduction des impôts et redevances actuels;
chiff. 333).
788

Les redevances et subventions d'incitation proposées par les initiatives sont des instru-
ments économiques, pour autant que les entreprises et les ménages conservent leur liberté
de décision économique avec les nouveaux prix, et qu'ils puissent par conséquent
chercher la solution la moins chère. Les taxes d'incitation, en particulier, passent pour
déployer généralement, à moindre coût, des effets plus puissants que les mesures de
police (prescriptions et interdictions). De plus, les instruments économiques encouragent
l'innovation (effet dynamique). Cependant, la condition première de l'effet incitatif des
prix est que le marché soit capable d'exercer sa fonction régulatrice. Dans le projet de loi
sur l'énergie présenté par le Conseil fédéral figurent plusieurs mesures qui y contribuent
directement. Mentionnons par exemple le décompte individuel des frais de chauffage et
d'eau chaude dans les locatifs, ou la réglementation relative à l'uniformité des indications
de consommation d'énergie des installations, véhicules et appareils. Voilà pourquoi les
objectifs visés dans les domaines de l'environnement et de l'énergie impliquent le recours
à un faisceau d'instruments pour tirer parti des avantages de chaque mesure, que celle-ci
soit volontaire ou qu'il s'agisse d'une mesure de police ou d'une mesure économique.
La taxe d'incitation figurant dans l'initiative énergie et environnement table avant tout sur
la volonté de dépenser moins. Elle tient compte assez largement du principe du pollueur-
payeur (consommer davantage d'énergie, c'est payer plus). Ce qui est contestable, c'est le
rythme imposé de réduction de la demande, qui ne tolère quasi aucune flexibilité ni en ce
qui concerne les délais, ni sur le plan quantitatif. Il serait malencontreux que le Conseil
fédéral doive prescrire des mesures par voie d'ordonnance faute de voir tenus les délais
restrictifs inscrits dans les dispositions transitoires des deux initiatives.
De son côté, l'initiative solaire cherche à influencer la.production par des subventions.
Elle subordonne donc la politique énergétique - comme on l'a déjà fait parfois - au prin-
cipe de la charge commune et non à celui du pollueur-payeur; cela au risque d'une utili-
sation suboptimale de certains facteurs de production, sans parler des effets de la multi-
plication des bénéficiaires fortuits. Dans l'optique de la politique réglementaire, le cen-
time solaire est donc moins efficace que la taxe d'incitation sur l'énergie.
62 
Politique de l'énergie
621 
Conséquences
Selon les modèles de calcul, les deux initiatives peuvent faire diverger de plus en plus la
croissance économique et la demande d'énergies non renouvelables. La taxe d'incitation
de l'initiative énergie et environnement pourrait réduire la demande d'énergie, et en parti-
culier celle d'électricité, davantage que les programmes de subventionnement de l'initia-
tive solaire, plus ciblée dans ses effets. On peut supposer que les deux initiatives influen-
ceront de façon très différente la structure de l'offre et de la demande d'énergie. En effet,
l'initiative énergie et environnement, qui exercerait un effet global, améliorerait surtout
les chances des techniques souhaitables, presque compétitives. Quant à l'initiative solaire,
789

elle favoriserait également l'emploi de techniques peu polluantes dont la compétitivité
n'est pas près d'être atteinte, mais qui sont importantes pour un développement durable.
Si les postulats des deux initiatives étaient concrétisés, la dépendance de la Suisse vis-à-
vis de l'étranger diminuerait et avec elle, la vulnérabilité du pays quant à l'évolution des
prix de l'énergie, à des conflits internationaux et à des interventions violentes. A l'inté-
rieur, les conflits sur la politique de l'énergie pourraient perdre leur virulence, parce qu'il
faudrait construire nettement moins de nouvelles centrales. Il ne faut pourtant pas sures-
timer l'ampleur de ces retombées positives.
Dans la perspective de l'intégration de la Suisse dans la politique énergétique européenne
et de la libéralisation des marchés de l'énergie, les taxes d'incitation et les subventions
préconisées devraient être aménagées de façon non discriminatoire et transparente. Les
efforts accrus pour l'utilisation rationnelle de l'énergie et le recours aux agents renouvela-
bles ne vont pas a priori à rencontre de la volonté actuelle d'introduire plus de compéti-
tion dans le marché de l'électricité, et aussi dans celui du gaz. La directive de l'UE sur la
libéralisation du marché de l'électricité n'exclut pas l'encouragement à l'utilisation ration-
nelle de l'énergie et des agents renouvelables; la commission de l'UE a accueilli favora-
blement, jusqu'ici, les subventions tendant à soutenir l'application de mesures de protec-
tion de l'environnement. Des pays ayant déjà libéralisé complètement leurs marchés de
l'électricité ou qui vont le faire introduisent aussi des taxes d'incitation (p. ex. la Suède),
instaurent un fonds des tarifs d'électricité pour encourager les programmes de lancement
et les énergies renouvelables (p. ex. la Grande-Bretagne et la Norvège), ou bien ils dispo-
sent de programmes de subventions (p. ex. le Danemark). Mais ces mesures sont loin
d'avoir atteint, à ce jour, le caractère drastique que leur assignent les deux initiatives.
Dans l'optique de la politique de l'énergie, il convient de tirer parti des importants poten-
tiels d'économies d'énergie qui subsistent dans tous les secteurs et pour tous les agents
énergétiques. Dans l'intérêt du pays il faut, à long terme, recourir aussi bien aux énergies
proches d'être commercialisées qu'aux agents renouvelables encore non rentables. En pré-
sentant les projets de lois sur l'énergie et sur le CO2, ainsi qu'en développant et consoli-
dant le programme Energie 2000, le Conseil fédéral veut atteindre l'objectif avec des
moyens non disproportionnés et qui sont supportables, économiquement.
622 
La loi sur l'énergie comparée avec les deux initiatives
Selon le message du 21 août 1996 concernant la loi sur l'énergie (FF 1996 IV 1112),
celle-ci doit comporter des dispositions sur:
- Les mesures à prendre dans l'intérêt d'une alimentation énergétique optimale dans la
perspective macro-économique (p. ex. en fixant les conditions de raccordement des
autoproducteurs d'électricité);
790

- la consommation d'énergie des installations, des véhicules et des appareils
(conformément au principe de la subsidiarité, le Conseil fédéral édicté des prescrip-
tions lorsque les organisations privées n'agissent pas ou que les objectifs fixés ne sont
pas atteints);
- les. mesures pour l'utilisation rationnelle de l'énergie dans le bâtiment, dont l'adoption
relève des cantons;
- les mesures encourageant l'emploi d'agents renouvelables et l'utilisation rationnelle de
l'énergie.
A la différence de l'initiative énergie et environnement, la loi n'autorise nullement une
taxe d'incitation à spectre large. Des instruments économiques sont toutefois prévus dans
certains domaines (p. ex. la possibilité de conventions sur des valeurs-cibles). L'initiative
solaire, quant à elle, comporte une claire déclaration d'intentions politique fondant dura-
blement la création de structures dans le domaine de l'utilisation rationnelle de l'énergie et
des agents renouvelables. Enfin, le projet de loi sur l'énergie ne fixe pas à l'avance le
financement des mesures promotionnelles. L'ampleur des mesures promotionnelles qu'il.
envisage aujourd'hui est très inférieure à ce que préconise l'initiative solaire. Celle-ci
compléterait donc aussi la loi.
63 
Politique de protection de l'environnement
631 
Conséquences
II incombe à la politique de l'énergie de fournir les apports essentiels de la Suisse à la
protection globale du climat. Notamment l'initiative énergie et environnement pourrait
faire reculer fortement, à la longue, les rejets de CO2. Pourtant, même en adoptant les
deux initiatives et en maintenant l'option nucléaire, notre pays serait encore loin du niveau
de rejet que les milieux scientifiques considèrent aujourd'hui comme supportable pour le
climat (soit 2 t CO2 par personne ou quelque 15 mio. de t en 2025).
La qualité de l'air est elle aussi fortement battue en brèche par les rejets dans le domaine
de l'énergie. Certes, les mesures prises par la Confédération et par les cantons ont produit
de notables améliorations, en particulier l'introduction du catalyseur dans le trafic routier
et l'assainissement des chaudières. Pourtant, les objectifs de qualité figurant dans l'ordon-
nance sur la protection de l'air pour les oxydes d'azote et l'ozone ne seront pas atteints
dans un avenir prévisible, de sorte que la Confédération et les cantons développent ac-
tuellement de nouvelles stratégies, notamment dans le secteur des transports. Outre des
mesures techniques additionnelles (p. ex. des prescriptions plus strictes sur les gaz
d'échappement) et organisationnelles (p. ex. la gestion des déplacements en ville à l'ensei-
gne d'Energie 2000), il faut examiner aussi la possibilité de taxes d'incitation.
791

Si les deux initiatives étaient adoptées, les besoins de nouvelles capacités de production et
d'infrastructures, notamment dans le domaine de l'électricité, seraient réduits, mais ils ne
disparaîtraient pas complètement. La question subsisterait donc, de savoir quelles grandes
installations choisir pour prendre le relais, à la fin de la durée de vie des centrales nucléai-
res actuelles. Par ailleurs, même des installations productrices décentralisées doivent res-
pecter les dispositions relatives à la protection de l'environnement.
Comme tout autre flux de matière, les mesures d'économies d'énergie et les agents renou-
velables polluent l'environnement. Du fait des restrictions imposées par les deux initiati-
ves (interdiction du recours aux matières régénérescentes, limitation des installations
solaires aux zones construites), ces retombées seraient toutefois très modestes par rapport
à celles des systèmes énergétiques classiques.
632 
La loi sur le CO2 comparée avec les deux initiatives
Aux termes du projet de loi fédérale pour la réduction des rejets de C02, la loi devrait
fixer à cette action, pour l'an 2010, l'objectif d'une réduction de 10 pour cent par rapport à
1990 et fournir la base juridique d'une redevance sur le CO2. Celle-ci ne serait introduite
que si l'objectif ne peut pas être atteint par d'autres moyens (loi sur l'énergie, extension du
programme Energie 2000, mesures de politique financière et des transports, mesures vo-
lontaires).
L'élaboration de la loi est étroitement liée aux négociations internationales sur la protec-
tion du climat. Pour éviter qu'une éventuelle redevance défavorise la compétitivité inter-
nationale de l'industrie suisse, les entreprises en seraient exonérées si elles s'engagent à
limiter volontairement leurs émissions de gaz carbonique. En fixant un objectif chiffré à
cette action et en prévoyant la possibilité d'une redevance sur le CO2, cette loi complétera
la loi sur l'énergie.
L'initiative énergie et environnement prévoit, elle aussi, un objectif quantitatif en matière
de CO2 et vise également à instituer une redevance d'incitation à titre complémentaire
après d'autres mesures, relevant notamment de la politique financière.
L'initiative se différencie du projet de loi sur le CO2 à divers titres:
- Elle veut taxer non seulement les énergies fossiles, mais encore l'électricité (alors que
la redevance selon la loi dépendrait de la teneur en CO2).
— L'objectif se rapporte à la consommation de toutes les énergies non renouvelables et à
un horizon plus éloigné que celui de la loi (d'ici à 2010, l'initiative peut également
atteindre la réduction de 10 % des rejets de CO2 proposée par la loi).
792

- A la différence de la taxe sur le CO2, la taxe d'incitation sur l'énergie devrait être intro-
duite à une date donnée (au plus tard trois ans après l'acceptation de l'article constitu-
tionnel).
- Les dépenses à consentir pour la mise en oeuvre ainsi que les conséquences dans le
domaine économique seraient nettement plus prononcées avec une redevance selon
l'initiative qu'avec une taxe sur le CO2.
L'initiative énergie et environnement vise un objectif plus large que la loi sur le CÛ2 et
elle préconise une autre démarche. Le projet de loi est donc un contre-projet indirect à
l'initiative. A la différence de la loi sur le CÛ2, l'initiative solaire ne fixe aucun objectif
quantitatif, mais le produit du centime solaire serait affecté.
En décembre 1996, les milieux intéressés ont été invités à se prononcer au sujet du projet
de loi sur le CÜ2- Us en ont approuvé le principe dans leur grande majorité. Les princi-
paux éléments de consensus sont l'indication chiffrée, dans la loi, des objectifs de réduc-
tion, la prise en compte des mesures, notamment volontaires, la restitution intégrale du
produit de la redevance et les précautions pour sauvegarder la compétitivité internationale
de l'industrie. En revanche, il n'y a pas unanimité sur l'intention de n'introduire la réde-
vance que si les autres mesures se révèlent trop peu efficaces. Dans ces conditions, il
semble que le projet du Conseil fédéral représente une solution politiquement acceptable.
64 
Politique économique
II ressort des modèles que les deux initiatives auront des effets économiques globaux très
modérés. En revanche, elles entraîneront une mutation structurelle non négligeable. Cer-
taines branches se trouveront avantagées, d'autres, désavantagées. Il faut toutefois garder
en mémoire les limites des modèles de calcul lorsqu'on en interprète les résultats: il n'est
pas possible de rendre campte avec une sûreté absolue de tous les avantages et inconvé-
nients économiques. Les modèles incorporent les réactions des consommateurs et des en-
treprises à partir d'hypothèses parfois réductrices: on suppose en particulier un compor-
tement rationnel des agents économiques et l'on admet un certain développement général
(croissance économique, prix de l'énergie, etc.), alors qu'en réalité, cette évolution n'est
pas prévisible à long terme et que les agents économiques ne sont pas toujours guidés par
la raison.
Lorsqu'on interprète les effets sur l'emploi, il convient de prendre en compte que le maté-
riel statistique permettant d'évaluer les phénomènes de substitution du capital, du travail
et des autres facteurs de production est très peu sûr. On n'a aucune expérience concernant
l'influence qu'exercé sur eux un renchérissement continu de l'énergie. Dès lors, on risque
de surestimer ou de sous-estimer les effets sur l'emploi. A ce titre, la taxe d'incitation sur
l'énergie aura vraisemblablement des effets très légèrement positifs, ne serait-ce que parce
que les moyens permettant de réduire les frais salariaux proviennent du renchérissement
52 Feuille fédérale. 149e année. Vol. II
793

d'un autre facteur de production. Par ailleurs, une légère réduction des frais salariaux en
Suisse n'arrêtera pas la répartition plus large du travail dans le monde et son corollaire, la
concurrence toujours plus vive des pays ayant des salaires nettement moins élevés. Si l'on
veut consolider durablement l'emploi en Suisse, il importe en particulier d'éliminer les
obstacles à l'investissement et de désendetter la Confédération et les cantons. L'institution
d'une redevance exagérément élevée risque de rendre la tâche plus difficile.
Le mouvement d'innovation que les initiatives doivent susciter ne durera que si des dé-
veloppements sont faits et si les obstacles au renouvellement (personnel insuffisamment
qualifié, restrictions de la concurrence, etc.) sont éliminés. L'innovation concerne un
segment relativement étroit de l'industrie. Elle implique en particulier des mesures con-
nexes touchant la recherche et le développement, la formation, l'information, l'assurance
qualité, etc. Les techniques ainsi promues peuvent offrir des chances sur le marché inter-
national. Il faudrait toutefois en protéger certaines de l'imitation, et il conviendrait d'en
réduire les coûts par la production en grandes séries. Enfin, leur percée dépendra de l'ap-
parition, au moment voulu, d'une demande correspondante à l'étranger (p. ex. grâce au
renchérissement de l'énergie ou à une politique énergétique plus volontariste). Nul ne sait
si ces conditions seront remplies.
Une enquête dans des entreprises a révélé que les deux initiatives (avec les réglementa-
tions spéciales prévues) ne réduiront guère la compétitivité sur les marchés internatio-
naux, même pour' les firmes grosses consommatrices d'énergie. La charge supplémentaire
correspondant à 1 pour cent de la valeur de production brute (conformément à la régle-
mentation spéciale) ne devrait pas réellement justifier une délocalisation ou une réduc-
tion, voire l'abandon de la production. Mais les frais d'adaptation risquent de détériorer
encore la position de la Suisse industrielle et de mettre en danger certaines entreprises
dans les branches à la structure fragile. Bien souvent, les entreprises qui connaissent le
prix de l'énergie se sont déjà équipées de techniques efficaces, de sorte que de nouveaux
progrès ne leur seront possibles qu'à long terme, la charge supplémentaire ne pouvant
guère être compensée par des améliorations de rendement immédiates. La réglementation
spéciale ne sera forcément qu'un pis aller. Il vaudrait beaucoup nijeux obtenir une harmo-
nisation internationale, spécialement au titre des taxes sur l'énergie. On éviterait du même
coup les distorsions de la concurrence induites par ^importation accrue d'énergie grise,
imputable aux initiatives. En effet, l'énergie requise pour la production des biens importés
ne pourrait pas être frappée par la taxe d'incitation avec suffisamment de sûreté et sans
des frais excessifs. Il en va de même de l'exonération des biens exportés (cf. les observa-
tions concernant le droit international, au ch. 8).
Aux inconvénients d'une démarche en solitaire de la Suisse on oppose souvent les avan-
tages d'une avancée sur le plan international (First Mover Advantagé). Très probable-
ment en effet, l'acceptation des deux initiatives amènerait la Suisse à assurer un rôle de
pionnier en politique de l'énergie. Dans un premier temps, les entreprises de production
subiraient les contraintes de l'adaptation et des pertes de production. Ces dernières se-
raient sans doute atténuées du fait de l'introduction progressive de la taxe d'incitation, des
montants restitués et des réglementations spéciales à l'intention des entreprises grosses
consommatrices, ainsi que par les mesures promotionnelles répondant à l'initiative solaire.
794

Il n'est pourtant pas certain que les inconvénients d'une avancée en solitaire seraient com-
pensés par la commercialisation, dans le pays et surtout à l'étranger, de techniques nou-
vellement développées. Les concurrents implantés dans des pays où les contraintes d'une
adaptation comparable leur seraient imposées beaucoup plus tard, ou peut-être épargnées,
pourraient maintenir, voire développer leurs avantages sur le plan de la concurrence. C'est
une raison supplémentaire de préférer une politique empreinte de souplesse, qui recherche
l'harmonisation internationale.
Les organisations écologistes préconisent certes la coordination internationale de la poli-
tique énergétique, mais rien ne permet de dire à quel moment celle-ci répondra aux
exigences élevées auxquelles elles se réfèrent. En cas d'acceptation, les deux initiatives
devraient être mises en oeuvre indépendamment du résultat de ces efforts de coordination.
En fixant des délais rigides à l'introduction des mesures postulées ainsi qu'aux objectifs
quantitatifs à très long terme (initiative énergie et environnement), elles créent des con-
traintes qui risquent d'avoir des effets économiques négatifs.
Les deux initiatives comportent des risques économiques trop élevés. En effet, l'initiative
énergie et environnement prescrit que durant 33 ans, il faudrait viser un objectif quantita-
tif au moyen d'une méthode empirique de corrections successives, que l'évolution démo-
graphique, économique et technique pourrait bien rendre illusoire à brève échéance. On
ne peut guère prédire comment les consommateurs et les entreprises particulièrement tou-
chées réagiront au renchérissement de l'énergie. Il n'est pas davantage établi que l'évolu-
tion du marché se laisse influencer par les subventions massives prévues dans l'initiative
solaire. L'expérience acquise en Suisse et à l'étranger avec des programmes de subven-
tionnement généreux, fixés à long terme, incite plutôt à la prudence. Il existe un risque
certain que le système soutienne et renforce des secteurs qui seront en butte aux difficul-
tés économiques une fois les subventions taries.
65 
Politique financière
Le schéma directeur de politique financière que le Conseil fédéral a adopté le 21 février
1996 en même temps que le plan financier de la légisalture 1997-1999 prévoit que le
budget de la Confédération doit être rééquilibré par des réductions de dépenses. Il faut
s'abstenir de prélever de nouveaux impôts, sauf pour financer les grands projets ferroviai-
res (RAIL 2000, NLFA redimensionnées, raccordement de la Suisse romande au TGV et
protection du réseau contre le bruit) ainsi que pour l'AVS/AI.
Pour financer les investissements des chemins de fer, le Conseil fédéral a décidé de recou-
rir à un système spécial, de durée limitée. Il combine un accroissement des droits sur les
carburants de 10 ct./l, la redevance sur le trafic des poids lourds, d'abord forfaitaire, puis
liée aux prestations, l'emprunt sur le marché des capitaux et la part traditionnelle de
25 pour cent des droits sur le carburant réservée aux NLFA.
795

Le relèvement de la taxe sur les carburants et l'adaptation de la redevance sur le trafic
des poids lourds sont des mesures particulièrement appropriées pour contribuer aux ob-
jectifs visés. A côté de la redevance poids lourds liée aux prestations, il est prévu une re-
devance sur le transit alpin qui influencera aussi la consommation d'énergie dans les
transports. Ces taxes ont la priorité sur une taxe d'incitation selon l'initiative énergie et
environnement. Les options politiques en matière de transports et de finances fédérales
restreignent le champ d'application des taxes d'incitation, surtout dans le domaine des
carburants: relevés en conséquence, les prix des carburants vont vraisemblablement se
rapprocher de ce qu'ils sont dans les régions limitrophes. Une hausse supplémentaire
importante exigerait sans doute, pour éviter le tourisme à la pompe, des mesures de
contrôle problématiques tant sur le plan administratif que dans la perspective de
l'intégration. De même, les redevances frappant le trafic-marchandises ne sauraient être
introduites dans l'ignorance de ce qui se fait à l'étranger. Il semble certes que les
redevances vont croître dans les autres pays également (cf. projet de directive de l'UE du
10 juillet 1996 concernant l'imposition du trafic lourd et recommandation du Conseil
économique de l'UE de juin 1996 pour l'augmentation des taux minima d'imposition des
huiles minérales), mais sans doute dans une moindre mesure que l'initiative ne le prévoit.
L'initiative solaire a beau préconiser un faible taux de redevance, elle vient s'ajouter à
d'autres interventions pour frapper l'énergie. En effet, le tandem d'initiatives ("pour une
retraite à la carte dès 62 ans, tant pour les femmes que pour les hommes" et "pour
garantir l'A VS - taxer l'énergie et non le travail!") vise également l'énergie pour financer
des prestations sociales. La multiplicité des propositions et des visées dans ce sens
rendent difficile la décision à prendre.
66 
Bilan
En principe, les deux initiatives permettraient d'atteindre tout un éventail d'objectifs se
situant dans la ligne de la politique réglementaire, de l'énergie et de l'environnement. Sur
certains de leurs aspects, il faut pourtant formuler des réserves graves, en particulier la
rigidité des objectifs et des délais impartis, puis la mise en oeuvre et l'affectation contrai-
gnante des subventions. Dans l'optique économique et financière, les deux initiatives en-
traînent des risques non négligeables, notamment du fait qu'elles impliquent des interven-
tions drastiques dans la structure économique, qu'elles négligent la coordination interna-
tionale et qu'elles s'ajoutent à plusieurs autres propositions de redevances sur l'énergie. En
conséquence, il faut les rejeter sans leur opposer de contre-projet.
Même s'il n'adhère pas à ces initiatives, le Conseil fédéral veut renforcer les mesures pri-
ses afin d'améliorer les rendements de toutes les énergies et dans tous les secteurs, et
promouvoir l'utilisation rationnelle de l'énergie renouvelable. Il importe que ces inter-
ventions soient à la fois efficaces et d'un coût raisonnable. Elles doivent donc être éco-
nomiquement supportables et respecter les principes de la subsidiarité et de la coopéra-
tion. Ces critères sont remplis par les lois sur l'énergie et sur le CO2, que le Conseil fédé-
ral propose d'adopter, ainsi que par Vextension prévue du programme Energie 2000 au-
796

delà du tournant du siècle. La loi sur l'énergie constituera la base juridique de la politiqu'
énergétique à longue échéance de la Confédération, des cantons et des organisations pri-
vées qui y seront associées. De son côté, la loi sur le CÛ2 est un véritable contre-projet
indirect du Conseil fédéral à l'initiative énergie et environnement. Elle complète la précé-
dente et permet une politique ciblée, en particulier dans le domaine de la protection du
climat. Quant à l'extension du programme Energie 2000, elle concrétisera efficacement et
sur une large échelle les actions volontaires prévues dans les deux projets de lois.
7 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
71 
Conséquences financières
Les initiatives n'auraient aucune conséquence financière directe pour la Confédération,
les cantons et les communes, la mise en oeuvre étant financée par le produit de la rede-
vance. Quant aux recette nettes, elles retourneraient aux ménages et aux entreprises sous
forme de restitutions ou de subventions. Il faudrait toutefois prévoir des effets indirects,
parce que le recul de la demande d'énergie réduirait l'objet de l'impôt et que par consé-
quent, il faudrait relever les redevances fiscales. Dans le cas de l'initiative solaire, il fau-
drait vraisemblablement renforcer des mesures connexes dans les domaines de la recher-
che et du développement, cela aux frais de la caisse générale de la Confédération. Par
ailleurs, les dépenses actuelles en vue de promouvoir la récupération de chaleur et le
recours aux agents renouvelables deviendraient superflues.
72 
Effets sur l'état du personnel
Le prélèvement de la taxe d'incitation selon l'initiative énergie et environnement exigerait
une dizaine de postes supplémentaires, nécessaires en particulier pour mettre sur pied et
exploiter le nouveau système des redevances dans le domaine de l'électricité. Si des
contrôles à la frontière pour empêcher le tourisme à la pompe ne sont pas indispensables,
la redevance sur les agents fossiles, prélevée par l'impôt sur les huiles minérales, ne
nécessiterait guère de personnel supplémentaire. En revanche, le nombre probablement
élevé de réglementations spéciales pour entreprises grosses consommatrices d'énergie
n'irait pas sans un certain déploiement de personnel, plus ou moins important selon les
exigences auxquelles devrait satisfaire la mise en oeuvre (40 à 50 postes, vrai-
semblablement).
Pour ce qui est de l'initiative solaire, le prélèvement de la taxe et l'application des
réglementations spéciales pour entreprises grosses consommatrices, plus simples que
dans le cas précédent, nécessiterait une dizaine de postes supplémentaires. L'application
des programmes promotionnels occuperait 150 à 200 personnes. Selon le cas, une partie
de ces tâches serait répartie entre la Confédération, les cantons et des organisations
privées chargées de la mise en oeuvre.
797

8 
Relation avec le droit international
81 
Union européenne
Afin d'honorer les engagements pris quant à la protection du climat, l'Union européenne a
proposé à l'issue de la Conférence de Rio de stabiliser les rejets de CÛ2 à leur niveau de
1990 d'ici à l'an 2000. L'objectif devait être atteint avant tout au moyen des programmes
SAVE et ALTENER (SAVE: limitation des rejets de gaz carbonique par l'utilisation plus
rationnelle de l'énergie; ALTENER: promotion des agents renouvelables) et par
l'institution d'une taxe d'incitation combinée sur le CO2 et sur l'énergie (COM[92]226).
La première partie du programme SAVE (JOCE n° L 237 du 22 sept. 93, p. 28), réalisée
de 1991 à 1995, était axée sur les directives à appliquer par les pays membres, concernant
les performances minimales exigées des installations et appareils de chauffage et de pré-
paration d'eau chaude. D'autres éléments en sont les indications relatives à la consomma-
tion d'énergie des bâtiments d'habitation et des appareils, le décompte individuel des frais
de chauffage et d'eau chaude, le contrôle périodique des chauffages et des véhicules ainsi
que l'introduction de la gestion intégrée des ressources dans les secteurs de l'électricité et
du gaz. Depuis 1996, le programme subséquent SAVE II (JOCE n° L 335 du 24 déc. 96,
p. 50), prévu pour cinq ans, doit renforcer les actions entreprises, tout en vérifiant les
progrès accomplis par les pays membres au plan du rendement énergétique, la qualité de
leur collaboration politique ainsi que la planification énergétique à l'échelon des régions
et des communes. De son côté, le programme ALTENER (JOCE n° L 235 du 18 sept. 93,
p. 41) vise à faire passer l'apport des énergies renouvelables à l'énergie primaire de cinq
pour cent (surtout la force hydraulique et la biomasse) à 8 pour cent d'ici à l'an 2005. Le
programme met l'accent sur les éoliennes, les petits aménagements hydrauliques, la
chaleur solaire, la photovoltaïque, les carburants à base de végétaux et la géothermie.
L'harmonisation des normes techniques et des prescriptions de sécurité facilitera l'accès
des énergies renouvelables au marché. L'intention est d'agir non seulement par l'informa-
tion ainsi que pai la formation et le perfectionnement, mais encore de mettre à l'épreuve
différentes formes de contracting (modèles de financement par des tiers). Quant au futur
programme ALTENER II, il doit améliorer la commercialisation des agents renouvelables
jusque sur les marchés de l'énergie libéralisés. Dans son livre vert du 20 novembre 1996
(COM[96]576), la commission a mis en discussion une stratégie commune (valable
jusqu'en 2010) et un plan d'action pour les énergies renouvelables.
Si les programmes SAVE et ALTENER ont donné quelques bons résultats, la taxe com-
binée n'a guère de chances de s'imposer dans l'ensemble de l'UE. La proposition a été
combattue avant tout par la Grande-Bretagne. Le 12 mai 1995, la Commission de l'UE a
adopté un projet de directive modifié pour l'instauration (facultative) d'une taxe sur le
CO2 et l'énergie au cours de la période transitoire allant du 1er janvier 1996 au 31 décem-
bre 1999 (COM[95]172). Les pays Scandinaves et les Pays-Bas ont déjà adopté une taxe
CO2, parmi d'autres mesures, sur le plan national.
798

Au titre de sa politique de la concurrence, l'UE s'intéresse aux contributions étatiques.
L'accord de la CE comporte des dispositions y relatives à ses articles 90, 92 et 93, et le
traité de la Communauté européenne du charbon et de l'acier à ses articles 4, 54 et 95. Il y
est question des contributions que l'Etat central ou fédéré accorde à des entreprises du
secteur industriel ou des services. Elles ne sont pas forcément interdites. L'anathème ne
frappe que les aides qui faussent la concurrence dans les échanges transfrontières de biens
et de services. Pour apprécier s'il y a distorsion de la concurrence, la forme de l'aide im-
porte peu (apport direct, prêt à un taux préférentiel, etc.).
Lès aides financières prévues dans l'initiative solaire sont-elles compatibles avec le droit
de l'UE? En d'autres termes, ne doit-on pas leur imputer un effet de distorsion de la con-
currence? Pour répondre à ces questions, il faut se référer au droit secondaire de l'UE et à
la pratique de la Commission. Le droit secondaire est constitué de directives, de commu-
nications et de décisions de la Commission. La notion des aides qui fausseraient la con-
currence s'y trouve concrétisée de telle sorte que ces aides ne sont que très rarement inter-
dites de façon absolue. La plupart du temps, elles ne sont censées exercer un effet négatif
qu'à partir d'un certain montant et d'une fréquence donnée. C'est presque toujours une
question d'appréciation. La Commission dispose d'une grande latitude dans l'interpréta-
tion de l'article 92 CE. Elle a exposé ses critères dans différentes publications. Ont no-
tamment été déclarés inadmissibles les aides au moyen desquelles les Etats membres ac-
cordaient à certaines entreprises des fonds publics importants. En revanche, la Commis-
sion a approuvé les soutiens étatiques destinés à promouvoir des mesures de protection de
l'environnement ou à encourager la recherche et le développement.
82 
Accords GATT / OMC
Les règles du GATT accordent aux gouvernements une importante marge de liberté dans
la mise en oeuvre de leur politique de l'environnement et de l'énergie. Pour protéger l'en-
vironnement des dommages imputables aux activités productrices ou à la consommation
d'énergie non renouvelable, les pays peuvent recourir à une panoplie d'instruments
(interdictions, obligations, redevances, déclarations). Leur action doit toutefois satisfaire
à une condition: ses aspects commerciaux doivent être conformes aux grands principes du
GATT, à savoir la non discrimination, le traitement national, la proportionnalité et la
transparence.
Uinitiative énergie et environnement comporte Une taxe d'incitation sur la consommation
de toutes les énergies non renouvelables et de l'électricité produite dans des centrales hy-
drauliques de plus d'un mégawatt de puissance électrique. Tout instrument ayant la forme
d'une redevance doit subir le test de compatibilité avec le GATT sur la base de son amé-
nagement concret. Une taxe prélevée sur les produits du pays et sur les produits importés
de même type, par unité de quantité, devrait répondre aux critères juridiques du GATT si
elle est non discriminatoire, proportionnelle et transparente (FF 1994 IV 79). Dans le cas
qui nous occupe, la redevance ne touchera que le consommateur suisse, sans que des me-
799

sures compensatoires à la frontière soient prévues. Dès lors, l'initiative énergie et envi-
ronnement ne pose aucun problème de droit, dans l'optique du GATT. Si des mesures de
compensation étaient prises à la frontière, il faudrait veiller à ne pas violer le principe de
la non discrimination. En d'autres termes, les biens importés qui sont physiquement iden-
tiques devraient subir le même traitement, même si leur mode de production diffère. Les
biens importés ne doivent pas être traités d'une manière qui les défavorise par rapport aux
produits indigènes de même sorte. La réciproque est vraie. Ce principe va vraisemblable-
ment jouer un certain rôle en particulier dans le traitement de l'importation d'électricité,
bien homogène. Avec l'accord des auteurs de l'initiative, on a laissé de côté l'éventualité
des mesures de compensation dans les modèles de calcul (ch. 322 et 323). Mais seul
l'aménagement des dispositions légales indiquera si les mesures prises pour réaliser une
redevance qui n'affecte pas le commerce extérieur sont compatibles avec l'accord. Il fau-
dra notamment examiner si les réglementations spéciales, d'une durée limitée, prévues
pour répondre aux besoins des entreprises particulièrement gourmandes d'énergie sont
compatibles avec le droit du GATT, et en particulier avec l'accord sur les subventions et
les mesures compensatoires (FF 1994IV 693).
L'initiative solaire comporte une redevance sur la consommation finale d'énergie non re-
nouvelable. Là encore, il y a compatibilité avec le droit du GATT du fait que seul est tou-
ché le consommateur suisse et qu'il n'est pas prévu de mesures de compensation à la fron-
tière pour les produits étrangers. Là encore, si de telles mesures étaient prises à la fron-
tière, il faudrait veiller à ne pas violer le principe de la non discrimination.
Par ailleurs, cette même initiative veut que la moitié, au moins, du produit de la redevance
soit employée pour promouvoir l'énergie solaire. Il s'agirait donc d'assurer un appui finan-
cier à certains systèmes énergétiques de substitution (installations solaires) et d'encoura-
ger le recours à de tels systèmes en général. Aux termes de l'accord sur les subventions et
les mesures compensatoires (FF 1994 FV 693), les aides accordées sur des critères objec-
tifs, clairement définis au plan juridique et appliqués de manière systématique (ou sous
des conditions qui présentent ces mêmes qualités) passent pour "non spécifiques". En re-
vanche, si l'aide est réservée à certaines branches de l'économie, elle est dite "spécifique".
Les subventions tant spécifiques que non spécifiques sont en principe autorisées (art. 8,
2e al. de l'accord). Toute subvention spécifique qui ne répond pas aux conditions peut être
attaquée dans le cadre de l'OMC si elle nuit aux intérêts d'un autre membre de cette orga-
nisation. Il en résulte que la mise en oeuvre légale des deux initiatives doit obéir aux cri-
tères de l'accord sur les subventions. De plus, le Conseil fédéral devrait être habilité à
adapter les mesures à l'évolution de cet accord.
800

Notes
' Initiative solaire, initiative Energie et environnement, commentaires, documentation n° 1, août 1993
2 Basics AG Zürich, Wirtschaftliche Auswirkungen der Energie-Umwelt-Initiative auf Industrie und
Dienstleistungen, octobre 1996
3 Polygon présente un aperçu actuel de la surface utilisable par des installations photovoltaïques dans les
bâtiments. Université de Fribourg: Abschätzung des PV-Flächenpotential im Schweizerischen
Gebäudepark, décembre 1995
* Centre saint-gallois de recherche prospective: Rahmendaten für Energieperspektiven: Das
Grundszenario, Saint-Gall, mars 1994; Wüest & Partner: Basisdaten und Perspektiven zur Entwicklung
des Gebäudeparks 1990 - 2030, Zurich, juin 1994
5 Prognos: Energieperspektiven der Szenarien I -. III, 1990 - 2030, rapport de synthèse, novembre 1996,
ainsi que rapports partiels:
Basics avec la collaboration de BMP Pelli: Perspektiven der Energienachfrage der Industrie, Zürich,
octobre 1996
Forschungsgruppe Energieanalysen, EPFZ, avec la collaboration de Amstein & Walthert: Perspektiven
der Energienachfrage des tertiären Sektors, Zurich, octobre 1996
Infras, avec là collaboration de Prognos: Perspektiven der Energienachfrage des Verkehrs, Berne,
octobre 1996
Prognos avec la collaboration de Intep: Perspektiven der Energienachfrage der privaten Haushalte, Bàie,
octobre 1996
6 ECOPLAN, ainsi que la section de micro-économie appliquée de l'université de Berne (Previdoli P. et
Stephan G.): Wirtschaftliche Auswirkungen der Energie-Umwelt-Initiative, Ergebnisse zweier
Gleichgewichtsanalysen, Berne, octobre 1996
7 Basics: Wirtschaftliche Auswirkungen der Energie-Umwelt-Initiative auf Industrie und
Dienstleistungen, Zurich, octobre 1996
8 Ernst Basler und Partner et ECOPLAN: Solar-Initiative: Analyse der Auswirkungen, Berne, octobre
1996
9INFRAS/ECOPLAN: Economie Impact Analysis of Ecotax Proposais; Comparative Analysis of
Modelling Results. Berne, décembre 1996
10 Koelreuter, Ch. et al.: Standortattraktivität von Regionen in der Schweiz, Bàie, 1995
" Basics: Wirtschaftliche Auswirkungen der Energie-Umwelt-Initiative auf Industrie und
Dienstleistungen, Zurich, octobre 1996
12 Prognos/Infras: Les milliards oubliés - Coûts externes dans les domaines de l'énergie et des transports,
Berne, 1996
801

Arrêté fédéral 
Projet
concernant l'initiative populaire destinée
à encourager les économies d'énergie et à freiner
le gaspillage (initiative énergie et environnement)
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'initiative populaire «destinée à encourager les économies d'énergie et à
freiner le gaspillage (initiative ;
vu le message du Conseil fédéral du 17 mars 1997 2\
arrête:
Article premier
1 L'initiative populaire du 21 mars 1995 «pour l'introduction d'un centime solaire
(initiative solaire»)» est déclarée valable. Elle est soumise au vote du peuple et
des cantons.
2 La teneur de l'initiative est la .suivante:
La constitution fédérale est complétée comme suit:
Art. 24°ai's, 5e al. (nouveau)
5 a. 
Afin d'encourager le recours à l'énergie solaire sur les surfaces bâties et de
favoriser l'utilisation rationnelle et durable de l'énergie, la Confédération
prélève une redevance indexée de 0,1 centime par kilowattheure sur la
consommation finale des agents énergétiques non renouvelables; cette
redevance est progressivement élevée à 0,5 centime. La moitié au moins du
produit de cette redevance est consacrée à l'énergie solaire;
b. 
La Confédération encourage l'utilisation de l'énergie solaire en tenant
compte du contexte régional de l'économie. A cet effet, elle peut édicter des
dispositions spéciales et accorder des délais d'adaptation pour des entre-
prises fortes consommatrices d'énergie. Les mesures de protection des sites
et des monuments existants, pour autant qu'elles sont justifiées, sont prises
en considération. La redevance citée à la lettre a peut être remplacée par
des taxes sans affectation spéciale prélevées sur les agents énergétiques;
c. 
Les détails sont réglés par voie législative.
Dispositions transitoires art. 20 (nouveau)
1 Le Conseil fédéral édictera sans tarder, par voie d'ordonnance, des dispositions
d'exécu*'on si la législation n'entre pas en vigueur dans les trois ans suivant
l'adoption de l'article 24octies, 5e alinéa. La redevance sera prélevée dans son
intégralité cinq ans après l'entrée en vigueur des présentes dispositions. L'article
24ociies) 56 alinéa, sera abrogé vingt ans après l'instauration de la redevance
intégrale.
') FF 1995 III 1163
2> FF 1997 II 734
804

Initiative populaire
2 Des contributions appropriées au sens de l'article 24octies, 5e alinéa, lettre a,
peuvent également être accordées en faveur d'installations solaires existantes,
pour autant qu'elles n'aient pas été en service pendant plus d'une année au
moment de l'adoption de cet article.
Art. 2
L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative.
N39179
805

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif à l'initiative populaire destinée à encourager les économies d'énergie et à
freiner le gaspillage (initiative énergie et environnement) et à l'initiative populaire pour
l'introduction d'un centime solaire (initiative solaire) du 17 ma...
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1997
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
15
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
97.028
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
22.04.1997
Date
Data
Seite
734-805
Page
Pagina
Ref. No
10 108 993
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