ch_vb · JAAC 69.124 · 2005-06-14 · de


JAAC 69.124
Auszug aus dem Entscheid PRK 2005-003 der
Eidgenössischen Personalrekurskommission vom 14.
Juni 2005 in Sachen X
Résiliation des rapports de service. Retraite anticipée. Mesures de
restructuration. Révocation. Bonne foi.
- Le vice d’une décision provoque en principe son annulabilité par voie
de révision (consid. 4b/aa), de reconsidération (consid. 4a/bb) ou de
révocation (consid. 4b/cc).
- Pour déterminer si une révocation est admissible, il importe de mettre
en balance l’intérêt à l’application correcte du droit objectif et l’intérêt
à la protection de la sécurité du droit; en règle générale, le principe
de la sécurité du droit l’emporte et une révocation n’est pas admise si
un droit subjectif trouve son fondement dans la décision concernée ou
si la décision résulte d’une procédure au sein de laquelle les intérêts
ont été examinés et mis en balance sous tous les angles, ou encore si
un particulier a déjà fait usage du droit qui lui a été accordé par la
décision (consid. 4b/cc).
- Une décision formelle au sens de la PA était, en l’espèce, à même de
faire naître une confiance justifiée ou une certaine expectative en ce
qui concerne le comportement des autorités. La retraite anticipée
correspond à un droit subjectif. La décision des supérieurs de
tolérer tacitement la retraite anticipée est intervenue sciemment
et volontairement dans le cadre d’un examen de l’ensemble des
circonstances (consid. 6c/aa et 6c/bb). Le recourant a fait usage du droit
qui lui avait été accordé de bénéficier d’une retraite anticipée (consid.
6a); les coûts financiers pour l’administration fédérale ne sont dès
lors pas déterminants (consid. 6b). La question de savoir si la retraite
anticipée est intervenue à tort en l’espèce peut rester indécise (consid.
3b et 5b).
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Auflösung des Dienstverhältnisses. Vorzeitige Pensionierung.
Umstrukturierungsmassnahmen. Widerruf. Treu und Glauben.
- Die Fehlerhaftigkeit einer Verfügung bewirkt in der Regel deren
Anfechtbarkeit mittels Revision (E. 4b/aa), Wiedererwägung (E. 4a/bb)
oder Widerruf (E. 4b/cc).
- Zur Frage der Zulässigkeit eines Widerrufes ist das Interesse an der
richtigen Durchführung des objektiven Rechts und dasjenige an der
Wahrung der Rechtssicherheit gegeneinander abzuwägen; in der Regel
geht das Postulat der Rechtssicherheit vor und ist ein Widerruf ist nicht
zulässig, wenn durch eine Verfügung ein subjektives Recht begründet
wurde oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem sich
gegenüberstehende Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander
abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die
Verfügung eingeräumte Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat (E.
4b/cc).
- Eine formelle Verfügung im Sinne des VwVG war vorliegend geeignet,
ein berechtigtes Vertrauen oder eine bestimmte Erwartung in Bezug auf
das Verhalten der Behörden auszulösen. Die vorzeitige Pensionierung
entspricht einem subjektiven Recht. Mit der stillschweigenden Duldung
der vorzeitigen Pensionierung auf Seite der übergeordneten Stellen
erfolgte die Verfügung wissentlich und willentlich im Rahmen einer
Überprüfung der gesamten Umstände (E. 6c/aa und 6c/bb). Durch den
vorzeitigen Altersrücktritt hat der Beschwerdeführer von der ihm
eingeräumten Befugnis Gebrauch gemacht (E. 6a); die finanziellen
Kosten für die Bundesverwaltung sind dabei nicht ausschlaggebend
(E. 6b). Ob die vorzeitige Pensionierung im konkreten Fall zu Unrecht
erfolgte, kann offengelassen werden (E. 3b und 5b).
Scioglimento del rapporto di servizio. Pensionamento anticipato.
Misure di ristrutturazione. Revoca. Buona fede.
- Una decisione errata può di regola essere annullata tramite revisione
(consid. 4b/aa), riconsiderazione (consid. 4a/bb) o revoca (consid.
4b/cc).
- Per quanto riguarda l’ammissibilità di una revoca occorre ponderare
l’interesse all’applicazione corretta del diritto oggettivo e l’interesse
alla protezione della sicurezza del diritto; di regola prevale l’esigenza
della sicurezza del diritto ed una revoca non è ammissibile se
attraverso la decisione è stato creato un diritto soggettivo o se la
decisione è stata presa in una procedura nella quale devono essere
esaminati e ponderati interessi contrastanti, oppure se il privato ha già
fatto uso di un diritto conferitogli dalla decisione (consid. 4b/cc).
- Nella fattispecie, una decisione formale ai sensi della PA era atta
a creare una situazione di fiducia giustificata o una particolare
aspettativa in relazione al comportamento delle autorità. Il
pensionamento anticipato corrisponde ad un diritto soggettivo.
Dato che i superiori hanno tollerato tacitamente il pensionamento
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anticipato, la decisione è stata presa con conoscenza di causa e
volontariamente nel quadro di un esame di tutte le circostanze
(consid. 6c/aa e 6c/bb). Con il pensionamento anticipato il ricorrente
ha fatto uso del diritto concessogli (consid. 6a); i costi finanziari
per l’Amministrazione federale non sono rilevanti (consid. 6b). Può
essere lasciata aperta la questione di sapere se nel caso concreto il
pensionamento anticipato è stato disposto a torto (consid. 3b e 5b).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
A. X. trat 1980 in die Dienste der Bundesverwaltung und war ab 1988 im
damaligen Bundesamt A. tätig. Als per 1. Juli 1999 das A. und das Bundesamt
B. zum C. zusammengeschlossen wurden, bewarb sich X. erfolgreich um die
Anstellung als Leiter der Stabsstelle Z. in der Besoldungsklasse 30.
B. Mit Schreiben vom 16. September 2000 wandte sich X. an seinen
Vorgesetzten Y. Darin brachte er den Vorschlag seiner vorzeitigen
Pensionierung innerhalb eines Zeitrahmens von zwei Jahren auf und ersuchte
um eine diesbezügliche persönliche Unterredung. Am 15. Dezember 2000
verfügte das C. gestützt auf Art. 15 Abs. 2 der Verordnung vom 18. Oktober
1995 über Personalmassnahmen bei Umstrukturierungen in der allgemeinen
Bundesverwaltung (im Folgenden: Umstrukturierungs-Verordnung, AS 1995
5111) die vorzeitige Pensionierung von X. auf den 1. August 2002 und hielt
seinen Anspruch auf die Leistungen gemäss Art. 43 Abs. 1 bzw. Art. 39 und Art.
40 der Verordnung über die Pensionskasse des Bundes vom 24. August 1994
(PKB-Statuten, AS 1995 533) fest.
Im Rahmen des Inkrafttretens der neuen Bundespersonalgesetzgebung
vereinbarten das C. und X. am 23. Oktober 2001 die Weiterführung des
altrechtlichen Dienstverhältnisses bis zum 31. Juli 2002.
C. Ende Oktober 2002 leitete das C. eine Rechnung der Pensionskasse
des Bundes (PKB) in der Höhe von Fr. 575’000.- als Deckungskapital
im Zusammenhang mit der vorzeitigen Pensionierung von X. an das
Generalsekretariat (GS) des Eidgenössischen Departementes W. (im Folgenden:
Dep. W.) zwecks Finanzierung weiter. Schliesslich erteilte das GS Dep. W. dem
C. mit Schreiben vom 17. März und 1. Mai 2003 den Auftrag, die Verfügung
vom 15. Dezember 2000 zu widerrufen.
D. Das C. informierte X. am 16. Mai 2003 über diese Entwicklung und
lud diesen unter Einräumung des rechtlichen Gehörs auf, Stellung zum
beabsichtigten Widerruf der Verfügung zu nehmen. X. schilderte in seiner
Eingabe vom 24. Juni 2003 ausführlich die Ereignisse um die Entstehung
des C. und die nachfolgenden Probleme und führte insbesondere aus, seine
frühzeitig verfügte vorzeitige Pensionierung hätte nicht nur in seinem,
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sondern auch im Interesse des C. gelegen. Ausserdem verstosse ein Widerruf
der Verfügung gegen die verfassungsmässigen Grundsätze von Treu und
Glauben.
E. Am 17. September 2004 unterbreitete das C. X. sowohl den Entwurf einer
Vereinbarung zur Korrektur der finanziellen Auswirkungen der Verfügung
vom 15. Dezember 2000 sowie den Entwurf eines Widerrufs der erwähnten
Verfügung. Beide Vorschläge wies X. am 16. November 2004 zurück.
F. Das C. widerrief am 27. Dezember 2004 seine eigene Verfügung vom
15. Dezember 2000 in Bezug auf die vorzeitige Pensionierung bzw. die
Voraussetzungen für die Leistungen der Pensionskasse per 1. April 2004
und stellte gleichzeitig fest, die Auflösung des Dienstverhältnisses von X.
auf den 31. Juli 2002 gelte nunmehr als von diesem angestrebte frühzeitige
Pensionierung. In der Begründung brachte das C. vor, die am 15. Dezember
2000 verfügte vorzeitige Pensionierung erweise sich als rechtswidrig, da
keine der dafür erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen erfüllt gewesen
seien; insbesondere könne die vorzeitige Pensionierung von X. nicht als Akt
der Solidarität erscheinen. In seiner Eigenschaft als damaliger Personalchef
hätte X. zudem Kenntnis von den rechtlichen Vorschriften haben und damit
die Fehlerhaftigkeit der Verfügung vom 15. Dezember 2000 bei gehöriger
Sorgfalt erkennen müssen. In Anbetracht der Umstände erschiene es aber als
angemessen, die ursprünglich fehlerhafte Verfügung vom 15. Dezember 2000
zu Gunsten von X. lediglich mit Wirkung per 1. April 2004 zu widerrufen.
G. Dagegen erhebt X. am 19. Januar 2005 Beschwerde bei der Eidgenössischen
Personalrekurskommission (PRK) und beantragt die ersatzlose Aufhebung
der Widerrufsverfügung des C. vom 27. Dezember 2004 unter Kosten- und
Entschädigungsfolge. Er äussert gewisse Zweifel an der funktionellen
Zuständigkeit der PRK und rügt gravierende rechtliche Mängel der
angefochtenen Verfügung. Insbesondere habe er sein Anstellungsverhältnis
nie gekündigt, sondern seine damalige Stelle sei infolge Restrukturierungen
aufgehoben worden, weshalb es sich bei seinem Ausscheiden aus dem
Bundesdienst mit 58 Jahren und 5 Monaten nicht um einen freiwilligen
vorzeitigen Altersrücktritt gehandelt habe. Für vorzeitige Pensionierungen
aus Restrukturierungsgründen ab dem 58. Altersjahr sei die Ausrichtung
der vollen Rentenleistungen vorgeschrieben; eine nachträgliche Korrektur
basierend auf das 60. Altersjahr sei willkürlich, weil sich diese Massnahme auf
keine gültige Rechtsnorm abstützen lasse.
Ferner entspreche ein Widerruf nicht nur keinem gewichtigen öffentlichen
Interesse, sondern es werde dabei auch das Prinzip von Treu und Glauben
verletzt. Mit Schreiben vom 8. Februar 2005 verzichtet das C. auf eine
Vernehmlassung und verweist auf die entsprechenden Erwägungen in der
angefochtenen Verfügung.
Das ebenfalls zur Vernehmlassung eingeladene Eidgenössische Personalamt
(EPA) stellt sich in seiner Eingabe vom 7. Februar 2005 auf den Standpunkt,
die Voraussetzungen für die vorzeitige Pensionierung von X. seien nicht
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erfüllt gewesen. Zu dieser Stellungnahme des Direktors des EPA bringt der
Beschwerdeführer mit Schreiben vom 16. Februar 2005 weitere Bemerkungen
aus seiner Sicht an.
Aus den Erwägungen:
1. (Formelles)
2. (Kognition)
3. Unter der Herrschaft des Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 (BtG, SR
172.221.10) endete das ordentliche Dienstverhältnis in erster Linie mit dem
Ablauf der Amtsdauer (Art. 57 BtG [BS 1 489]). Während einer laufenden
Amtszeit konnte das Verhältnis seitens der Verwaltung nur beim Vorliegen von
wichtigen Gründen aufgelöst werden (Art. 55 BtG [BS 1 489]). Diesfalls hatte
die Wahlbehörde die Möglichkeit, das Dienstverhältnis aus wichtigen Gründen
vor Ablauf der Amtsdauer durch schriftliche Voranzeige auf drei Monate hin
aufzulösen oder sofort aufzuheben (Art. 55 Abs. 1 BtG). Die Aufhebung des
Amtes stellte einen solchen wichtigen Grund dar (Entscheid der PRK vom 19.
Dezember 1996 i.S. X. [PRK 1996-023], E. 3b; Hermann Schroff/David Gerber,
Die Beendigung der Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, St. Gallen
1985, Rz. 141 in Verbindung mit 109, 188 ff.). Erforderte eine Restrukturierung
die Auflösung von Dienstverhältnissen, wurde der Bundesrat in Art. 54 Abs.
1bis BtG [AS 1995 5061] beauftragt, zu Gunsten der betroffenen Beamten die
notwendigen Massnahmen zu treffen; er konnte namentlich angemessene
Entschädigungen vorsehen. Diese Regelung sollte in einer Zeit, in welcher der
tief greifende Wandel in Wirtschaft, Gesellschaft und Politik immer rascher
ablief und stets kompliziertere und schwieriger durchschaubare Verhältnisse
schaffte, eine Flexibilisierung der Kaderdienstverhältnisse ermöglichen und
der Verwaltung eine Erhöhung ihrer Aktions- und Reaktionsfähigkeit gestatten
(Botschaft vom 4. Oktober 1993 betreffend Änderung des Beamtengesetzes;
Aufhebung des Bundesbeschlusses über den Teuerungsausgleich an das
Bundespersonal; Genehmigung der Änderung der EVK-Statuten; Genehmigung
der Änderung des Ämterverzeichnisses; BBl 1993 IV 512 ff.).
a. Gestützt auf diesen Art. 54 Abs. 1bis BtG hat der Bundesrat die
Umstrukturierungs-Verordnung erlassen, wobei als Umstrukturierung im
Sinne dieser Verordnung jegliche Reorganisation einer Verwaltungseinheit
oder eines Tätigkeitsgebietes galt, mittels derer Aufgaben abgebaut oder
Stellen aufgehoben wurden (Art. 1 Abs. 2 Umstrukturierungs-Verordnung). Die
Frage, ob ein Amt (bzw. eine Stelle) noch gebraucht wird, ist organisatorischer
Natur; die Durchführung einer Reorganisation betrifft damit keine Frage des
Beamtenrechts, sondern eine Frage der Verwaltungsorganisation, über deren
Zweckmässigkeit die Gerichtsbehörden grundsätzlich nicht zu entscheiden
haben. Eigentliche Reorganisationsmassnahmen sind der gerichtlichen
Überprüfung folglich weitgehend entzogen; das gilt auch für die Überprüfung
durch die PRK (vgl. Entscheid der PRK vom 19. Dezember 1996 i.S. X. [PRK
1996-023], E. 3b mit weiteren Hinweisen; Schroff/Gerber, a.a.O., Rz. 188).
Zwar erhielt der Bundesrat gestützt auf die Umstrukturierungs-Verordnung
die Möglichkeit, bei grösserem Stellenabbau finanzielle Massnahmen
vorzukehren; es sollte davon jedoch zurückhaltend Gebrauch gemacht werden
(vgl. Botschaft vom 4. Oktober 1993, a.a.O., S. 523). Vor der Auflösung des
Arbeitsverhältnisses oder der vorzeitigen Pensionierung hatten deshalb
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Massnahmen wie die Vermittlung vakanter Stellen an von der Entlassung
bedrohte Bedienstete, die Weiterbeschäftigung der Bediensteten auf einer
anderen Stelle beim Bund oder auch die Umschulung und die berufliche
Weiterbildung Vorrang (vgl. Art. 2 Abs. 1 Umstrukturierungs-Verordnung).
b. Eine vorzeitige Pensionierung fiel insbesondere für Bedienstete, die
zwischen 60 und 65 Jahre alt waren in Betracht, wenn ihre Stelle aufgehoben
oder ihr Aufgabengebiet stark verändert wurde oder auch im Rahmen einer
Solidaritätsaktion mit jüngeren Bediensteten, deren Stelle aufgehoben
wurde. Waren alle Möglichkeiten der vorzeitigen Pensionierung von
Bediensteten, die zwischen 60 und 65 Jahre alt waren, ausgeschöpft, konnte
die Bundesverwaltung Bedienstete, die weniger als 60, mindestens aber
50 Jahre alt waren und mindestens während 19 Jahren ununterbrochen
PKB-Beiträge bezahlt hatten, vorzeitig pensionieren, um im Sinne der
Solidarität zu verhindern, dass jüngere Bedienstete ihre Stellen verloren
(Art. 15 Umstrukturierungs-Verordnung). Die über 50-jährigen Bediensteten
mit mindestens 19 Jahren ununterbrochenen PKB-Beitragsleistungen erhielten
gemäss Art. 39 der Verordnung über die Pensionskasse des Bundes vom
24. August 1994 (PKB-Statuten, AS 1995 533) grundsätzlich 60 Prozent des
versicherten Verdienstes im Zeitpunkt, wo das Dienstverhältnis aufgelöst
wurde. Zusätzlich hatten sie Anspruch auf einen festen Zuschlag nach Art. 40
PKB-Statuten.
Die Erarbeitung von Vollzugsmassnahmen dieser
Umstrukturierungs-Verordnung wurde den einzelnen Departementen
überlassen (vgl. Art. 20 Abs. 1 Umstrukturierungs-Verordnung). Wo eine
Restrukturierung keine Ausarbeitung eines Sozialplanes erforderte, konnten
die Massnahmen für eine vorzeitige Pensionierung nur im Einvernehmen mit
dem Eidgenössischen Finanzdepartement angewendet werden (vgl. Art. 20
Abs. 3 Umstrukturierungs-Verordnung).
4.a. Mit einer Verfügung soll ein Rechtsverhältnis zwischen Staat und Bürger
verbindlich geregelt werden; charakteristisch ist, dass sie einseitig von den
Behörden erlassen wird. Ausgerichtet ist die Verfügung auf Rechtswirkungen,
indem in einem konkreten Fall Rechte und Pflichten eines bestimmten
Privaten begründet, geändert oder aufgehoben werden (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst.
a des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], SR 172.021). Ist gegen eine Verfügung ein ordentliches Rechtsmittel
nicht oder nicht mehr zulässig, wird sie formell rechtskräftig und vollstreckbar
(vgl. Ursina Beerli-Bonorand, Die ausserordentlichen Rechtsmittel in der
Verwaltungsrechtspflege des Bundes und der Kantone, Zürich 1985, S. 35).
Materielle Rechtskraft einer Verfügung bedeutet, dass diese unabänderbar
ist, also auch von Seiten der Verwaltungsbehörden nicht mehr widerrufen
werden kann (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4.
Aufl., Zürich 2002, Rz. 992). Nach Auffassung des Bundesgerichts entspricht es
jedoch «der Eigenart des öffentlichen Rechts und der Natur der öffentlichen
Interessen, dass ein Verwaltungsakt, der dem Gesetz nicht oder nicht mehr
entspricht, nicht unabänderlich ist» (BGE 94 I 343 E. 4). Während Urteile von
Zivilgerichten mit Eintritt der formellen Rechtskraft stets auch in materielle
Rechtskraft erwachsen, können Verwaltungsverfügungen grundsätzlich nicht
unumstösslich sein und werden gemäss herrschender Lehre nicht materiell
rechtskräftig (vgl. Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 994; Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 263 f., Rz. 9; Max Imboden/René A.
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Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtssprechung, Band I, S. 245; Alfred
Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 381).
b. Eine Verfügung ist fehlerhaft, wenn sie hinsichtlich Zustandekommen,
Form oder Inhalt Rechtsnormen verletzt (Tschannen/Zimmerli, a.a.O., S. 264,
Rz. 12). Die ursprünglich fehlerhafte Verfügung ist bereits bei ihrem Erlass
mangelhaft, widerspricht somit schon in diesem Zeitpunkt dem objektiven
Recht. Die nachträglich fehlerhafte Verfügung ist dagegen im Zeitpunkt
ihres Erlasses rechtmässig; sie wird erst infolge veränderter Tatsachen oder
Rechtsgrundlagen mangelhaft (Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 947 f.). In der Regel
bewirkt die Fehlerhaftigkeit einer Verfügung deren Anfechtbarkeit, d. h.
die Verfügung ist grundsätzlich wirksam, kann jedoch von den Betroffenen
angefochten werden und auf Anfechtung hin von den zuständigen Behörden
aufgehoben oder geändert werden. Den Betroffenen stehen dazu verschiedene
Rechtsschutzmittel zur Verfügung, deren Terminologie in Gesetzgebung,
Rechtsprechung und Lehre äusserst uneinheitlich ist. Mehr oder weniger
unbestritten sind folgende Grundsätze:
aa. Die Revision gilt als ausserordentliches Rechtsmittel und bedeutet
die Änderung formell rechtskräftiger Beschwerdeentscheide durch die
seinerzeitige Beschwerdebehörde. Sie betrifft also Verfügungen von
Verwaltungsjustizbehörden und setzt voraus, dass der Beschwerdeentscheid
an besonders qualifizierter ursprünglicher Fehlerhaftigkeit leidet
(Tschannen/Zimmerli, a.a.O., S. 269, Rz. 28). Die Revision ist eine vom
Gesetz besonders vorgesehene und an bestimmte Fristen und Formen
gebundene Möglichkeit, auf einen Beschwerdeentscheid oder ein
Urteil zurückzukommen und bedingt das Vorliegen eines gesetzlichen
Revisionsgrundes (Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 1037).
bb. Mit dem Wiedererwägungsgesuch wird eine Verwaltungsbehörde
ersucht, eine von ihr erlassene und formell rechtskräftige Anordnung
nochmals zu überprüfen und sie entweder aufzuheben oder durch
eine für den Gesuchsteller günstigere zu ersetzen (Beerli-Bonorand,
a.a.O., S. 49). Im Gegensatz zur Revision ist das Gesuch grundsätzlich ein
formloser Rechtsbehelf und es besteht in der Regel kein Anspruch darauf,
dass die Behörde auf das Wiedererwägungsgesuch eintritt (Entscheid
der Schweizerischen Asylrekurskommission vom 11. November 1994,
veröffentlicht in VPB 60.37 E. 1.b.; Attilio R. Gadola, Das verwaltungsinterne
Beschwerdeverfahren, Zürich 1991, S. 166; Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 1041).
Das Wiedererwägungsgesuch ist damit auch an keine Formen und Fristen
gebunden; es erlaubt grundsätzlich die Rüge sämtlicher Mängel einer
erstinstanzlichen Verfügung. Das Bundesgericht leitet unabhängig von der
gesetzlichen Regelung direkt aus Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) einen
Anspruch auf Eintreten auf ein Wiedererwägungsgesuch ab in Fällen, in denen
sich die Umstände seit dem ersten Entscheid wesentlich geändert haben oder
wenn der Gesuchsteller erhebliche Tatsachen oder Beweismittel namhaft
macht, die im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon
damals geltend zu machen für ihn unmöglich war oder keine Veranlassung
bestand (BGE 120 Ib 46, BGE 118 Ib 137, BGE 113 Ia 152; René Rhinow/Heinrich
Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht
des Bundes, Rz. 596). Die erste der beiden Voraussetzungen betrifft die
7

nachträgliche Fehlerhaftigkeit einer Verfügung. Bei der zweiten Voraussetzung
geht es um einen ursprünglichen Fehler der Verfügung; in diesem Fall ist
der Anspruch auf Eintreten auf ein Wiedererwägungsgesuch insbesondere
dann von praktischer Bedeutung, wenn ein entsprechender gesetzlicher
Revisionsgrund fehlt (Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 1043; Beerli-Bonorand, a.a.O.,
S. 51).
cc. Unter dem Titel Widerruf behandeln Praxis und Lehre die Frage,
unter welchen materiellen Voraussetzungen eine Verfügung abgeändert
oder aufgehoben werden darf. Verfügungen, die noch nicht in formelle
Rechtskraft erwachsen sind, können in der Regel voraussetzungslos
widerrufen werden (Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 423). Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung kann eine materiell unrichtige Verfügung auch nach Ablauf
der Rechtsmittelfrist unter bestimmten Voraussetzungen zurückgenommen
werden. Danach sind das Interesse an der richtigen Durchführung des
objektiven Rechts und dasjenige an der Wahrung der Rechtssicherheit
gegeneinander abzuwägen. In der Regel geht das Postulat der Rechtssicherheit
dem Interesse an der Durchsetzung des objektiven Rechts vor und ist
ein Widerruf nicht zulässig, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein
subjektives Recht begründet wurde oder die Verfügung in einem Verfahren
ergangen ist, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu
prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von
einer ihm durch die Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch
gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht absolut; auch in diesen drei
Fällen kann ein Widerruf in Frage kommen, wenn er durch ein besonders
gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (BGE 121 II 276 E. 1a/aa; vgl.
auch Imboden/Rhinow, a.a.O., S. 250 ff.).
dd. Im Unterschied zum Revisionsbegehren ist das Widerrufsbegehren wie
die Wiedererwägung an keine Frist gebunden; das Widerrufsverfahren kann
zudem von Amtes wegen oder auf Antrag des Betroffenen angehoben werden
(Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 1033). Das Merkmal, das die Wiedererwägung vom
Widerruf unterscheidet, wird in einem Teil der Lehre im Grund, welcher die
erneute Prüfung der Anordnung auslöst, gesehen: Im Falle des Widerrufs
ist es stets das öffentliche Interesse, welches zwingend die Abänderung der
ergangenen Verfügung erfordert, währenddessen die Wiedererwägung eher
auf dem privaten Interesse des Gesuchstellers beruht (Gadola, a.a.O., S. 130).
In jedem Fall muss in einem ersten (verfahrensrechtlichen) Schritt geprüft
werden, ob Gründe für ein Rückkommen auf eine Verfügung bestehen und
in einem zweiten (materiellrechtlichen) Schritt, ob diese Gründe ausreichen,
die Verfügung in der Sache zu ändern (Tschannen/Zimmerli, a.a.O., S. 270, Rz.
32). Ein Teil der Lehre schlägt diesbezüglich vor, unter einer Wiedererwägung
das verfahrensmässige Zurückkommen auf eine Verfügung zu verstehen
und unter Widerruf dessen Ergebnis, nämlich die materielle Aufhebung
oder Änderung des in Wiedererwägung gezogenen Aktes (Peter Saladin,
Wiedererwägung und Widerruf, S. 116; Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 424; Gadola,
a.a.O., S. 167).
5. Im vorliegenden Fall verfügte das C. am 15. Dezember 2000 die
Auflösung des Arbeitsverhältnisses per 31. Juli 2002 und die vorzeitige
Pensionierung des Beschwerdeführers. Am 18. November 2002 wurde
die Rechtmässigkeit dieser Verfügung erstmals in Zweifel gezogen und
in der Folge ein Widerrufsverfahren eingeleitet, das seinen vorläufigen
8

Abschluss in der Widerrufsverfügung des C. vom 27. Dezember 2004 fand,
mit der die Auflösung des Dienstverhältnisses auf den 31. Juli 2002 als vom
Beschwerdeführer angestrebte frühzeitige Pensionierung erklärt wurde und
die Voraussetzungen für die Leistungen der Pensionskasse mit Wirkung per
1. April 2004 widerrufen wurden. Zu entscheiden ist vorliegend demnach
erstens, ob überhaupt ausreichende Gründe vorliegen, auf die formell
rechtskräftige Verfügung des C. vom 15. Dezember 2000 zurückzukommen und
zweitens, ob diese Gründe ausreichen, die genannte Verfügung im erwähnten
Sinn abzuändern bzw. zu widerrufen.
Damit ein Zurückkommen auf eine formell rechtskräftige Anordnung
möglich ist, muss diese mit einem materiellen Fehler behaftet sein. Das
C. macht diesbezüglich sinngemäss geltend, der am 15. Dezember 2000
verfügten vorzeitigen Pensionierung fehle es an einer gesetzlichen Grundlage,
weshalb sie rechtswidrig erfolgt und die Verfügung insoweit als ursprünglich
rechtsfehlerhaft zu betrachten sei.
a. In der ursprünglichen Verfügung vom 15. Dezember 2000 wurde die
Auflösung des Dienstverhältnisses auf Art. 54 Abs. 1bis BtG gestützt. Dass
in den Jahren 2000 und 2001 tief greifende Restrukturierungsmassnahmen
im betroffenen Amt durchgeführt wurden, wird denn von beiden
Beschwerdeparteien ausdrücklich anerkannt. Das C. spricht von einer
damaligen generellen (Neu‑)Ausrichtung des Bundesamtes sowie von
umfassenden Änderungen im Personalwesen, die den Aufgabenbereich des
Beschwerdeführers teilweise anwachsen liessen, in gewissen angestammten
Bereichen aber auch reduzierten, in jedem Fall jedoch stark veränderten.
b. Das C. hat mit der umstrittenen Verfügung gestützt auf Art. 15 Abs. 2 der
Umstrukturierungs-Verordnung die vorzeitige Pensionierung verfügt. Die
Gründe für eine derartige Massnahme sind im Nachhinein insbesondere auf
Grund des Wechsels quasi sämtlicher daran beteiligter Führungspersonen
nicht eindeutig zu ermitteln. Tatsächlich hätten dem C. im Rahmen
dieser Umstrukturierungs-Verordnung auch andere Möglichkeiten offen
gestanden; Vorrang hätten etwa die Weiterführung des Dienstverhältnisses
in umgestalteter Form und in einem anderen Aufgabenbereich in der
Bundesverwaltung oder die Umschulung und Weiterbildung im Hinblick
auf Tätigkeiten ausserhalb der Bundesverwaltung gehabt (vgl. Art. 2 und
7 Umstrukturierungs-Verordnung; E. 3a hievor). Abgesehen hat das Amt
auch von der Ausrichtung einer Abgangsentschädigung, wie sie von Art. 19
Umstrukturierungs-Verordnung vorgesehen wurde. Erstellt ist jedenfalls, dass
der Beschwerdeführer in einem Schreiben vom 16. September 2000 an seinen
damaligen Vorgesetzten Y. die Probleme seiner aktuellen arbeitsrechtlichen
Situation dargelegt und in persönlicher Hinsicht angebracht hatte, die Stelle
in dieser Art und Weise nicht fortführen zu können bzw. zu wollen und
deshalb von der Möglichkeit der vorzeitigen Pensionierung Gebrauch zu
machen wünschte. Es liegt auf der Hand, dass eine derartige Lösung seitens
des Arbeitnehmers wohl vorgeschlagen, hingegen nur mit Zustimmung des
Arbeitgebers realisiert werden kann. Vor diesem Hintergrund ist davon
auszugehen, dass das Ausscheiden des Beschwerdeführers, der sich selber
als ausgebrannt, innerlich erschöpft und demotiviert bezeichnete und eine
sich dadurch für das C. innert nützlicher Frist eröffnende neue Lösung
grundsätzlich im beidseitigen Interesse lagen.
9

Hingegen genügen diese Anhaltspunkte nicht als rechtliche Grundlage
für die Anordnung einer vorzeitigen Pensionierung. Vorausgesetzt für
eine solche Massnahme ist nach Art. 15 Abs. 2 der anzuwendenden
Umstrukturierungs-Verordnung kumulativ, dass alle Möglichkeiten der
vorzeitigen Pensionierung von Bediensteten zwischen 60 und 65 Jahre
ausgeschöpft sind, dass die betroffene Person weniger als 60, mindestens aber
50 Jahre alt ist und dass sie mindestens während 19 Jahren ununterbrochen
PKB-Beiträge bezahlt hat. Der Artikel schliesst mit dem Zweck der
Bestimmung: «um im Sinne der Solidarität zu verhindern, dass jüngere
Bedienstete ihre Stelle verlieren.» Die Bestimmung bezieht sich damit
auf Personen, deren Arbeitsverhältnis an sich durch die Reorganisation
nicht in Frage steht, die aber aus Solidarität mit jüngeren Personen, deren
Arbeitsverhältnis sonst aufgehoben werden müsste, in vorzeitige Pension
gehen. Im vorliegenden Fall sind solche Umstände nicht gegeben.
Die Frage, ob die vorzeitige Pensionierung zu Unrecht erfolgte und
infolgedessen die Verfügung vom 15. Dezember 2000 rechtswidrig ist, kann
letztlich jedoch offen gelassen werden, da ein Widerruf aus folgenden
Überlegungen ohnehin nicht als rechtmässig und zulässig betrachtet werden
kann.
6. Gegen die Verfügung vom 15. Dezember 2000 wurde kein Rechtsmittel
ergriffen, sie ist mithin in Rechtskraft erwachsen. Wie hievor ausgeführt (E.
4), werden auch fehlerhafte Verfügungen formell rechtskräftig, sofern eine
Anfechtung unterbleibt oder misslingt. Das C. darf deshalb eine derartige
Verfügung nur unter bestimmten Voraussetzungen einseitig aufheben
bzw. widerrufen. Die Verwaltung macht nicht geltend und es ist auch nicht
ersichtlich, dass Revisionsgründe im Sinne von Art. 66 VwVG vorliegen
würden, weshalb einzig eine Wiedererwägung oder ein Widerruf in Frage
kommen.
a. Die Vorinstanz prüfte in ihrer Verfügung vom 27. Dezember 2004
ausführlich den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Sie stellte zu Recht
fest, dass der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz einer Person Anspruch
auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen
oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der
Behörden verleiht (vgl. dazu ausführlich auch BGE 129 I 170 E. 4.1, BGE
126 II 387 E. 3a). Zu beachten ist in vorliegendem Zusammenhang indes,
dass nicht bloss ein amtliches Schreiben oder eine noch vagere Form der
Zusicherung seitens der Verwaltung vorhanden ist, sondern eine formelle
Verfügung im Sinne des VwVG vorliegt. So hat das C. mit der Verfügung vom
15. Dezember 2000 eine ganz bestimmte, einzig mit dem Dienstverhältnis
des Beschwerdeführers verbundene Rechtserklärung abgegeben, indem es
dem Beschwerdeführer ein subjektives Recht, die vorzeitige Pensionierung,
eingeräumt hat. Zudem hat der Beschwerdeführer seinen vorzeitigen
Altersrücktritt am 1. August 2002 angetreten. Er ist demnach bereits seit mehr
als zwei Jahren weg vom Arbeitsleben und hat sich in der Folge vollständig
neu orientiert. In Anbetracht dieser Umstände sind die Anforderungen an
eine Abänderung oder gar einen Widerruf der Verfügung hoch einzustufen.
In einer Abwägung der verschiedenen Interessen müssen das Interesse
der Verwaltung an der richtigen Durchführung des objektiven Rechtes und
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dasjenige des Beschwerdeführers an der Wahrung der Rechtssicherheit bzw.
dem Fortbestand der vorzeitigen Pensionierung im verfügten Sinne einander
gegenübergestellt werden.
b. Als besonders gewichtiger Umstand für einen Widerruf könnten die an sich
hohen finanziellen Kosten einer vorzeitigen Pensionierung betrachtet werden.
Jedoch relativiert sich dieser finanzielle Aspekt und erscheint letztlich nicht als
ausschlaggebend, vor allem wenn man davon ausgeht, der Beschwerdeführer
hätte nach dem Inkrafttreten des neuen Rechts gestützt auf Art. 105 der
Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV, SR 172.220.111.3) vorzeitig
pensioniert werden können.
c. Nach Ansicht der Vorinstanz fällt für einen Widerruf der Verfügung
entscheidend ins Gewicht, dass die vorzeitige Pensionierung vom
Beschwerdeführer aktiv angestrebt worden sei, obwohl dieser die
Fehlerhaftigkeit der Verfügung vom 15. Dezember 2000 hätte erkennen
müssen.
aa. Wie bereits hievor ausgeführt, kann der Angestellte wohl eine vorzeitige
Pensionierung beantragen und sogar einen Verfügungstext ausarbeiten;
Verbindlichkeit kommt diesem jedoch erst mit der Unterzeichnung und
damit der Zustimmung der zuständigen Instanz zu. Bei der grundsätzlichen
Problematik der angeordneten vorzeitigen Pensionierungen gibt der
Beschwerdeführer an, dass bereits im Vorfeld der Gründung des C. die
sich anbahnenden Personalprobleme erkannt worden seien und der
damalige stellvertretende Generalsekretär des Dep. W. - im Anschluss
an eine Aussprache im Frühling 1999 und im Einverständnis mit dem
Direktor des EPA und Y. - Frühpensionierungen vor dem 60. Altersjahr aktiv
unterstützt habe. Diese Aussage wurde vom damaligen stellvertretenden
Generalsekretär in seinem Schreiben vom 8. Oktober 2003 an das GS Dep.
W. bestätigt; auch Y. bestätigte am 25. November 2003 dem GS Dep. W. auf
dessen schriftliche Anfrage hin, er habe «die mündliche Absprache, d. h.
die Abgangsbedingungen grosszügig auszulegen, mitgetragen». Weiter
führt der Beschwerdeführer aus, sein Vorgesetzter habe sich vor der
Unterzeichnung der Verfügung vom 15. Dezember 2000 mit dem GS Dep.
W. und dem EPA abgesprochen und deren Einverständnis eingeholt; sogar
Bundesrat T. habe die vorzeitige Pensionierung - aus welchen Gründen
auch immer - unterstützt. Damit ist erstellt, dass der direkte Vorgesetzte
und der damalige stellvertretende Generalsekretär des Dep. W. nicht
nur darüber informiert, sondern damit einverstanden waren. Dem wird
seitens des C. nicht widersprochen. Dies belegt immerhin, dass eine ganze
Reihe von massgebenden Personen an diesem Entscheid beteiligt oder
mindestens darüber informiert war; auch wurde die Verfügung in Kopie
der Eidgenössischen Versicherungskasse (EVK) zugestellt. Hinzuweisen ist in
diesem Zusammenhang auch auf die Praxis des C. mit Bezug auf vorzeitige
Pensionierungen; nebst dem Beschwerdeführer sind mindestens sechs
Personen, die zum massgebenden Zeitpunkt weniger als 60 Jahre alt waren,
zwischen 1999 und 2001 vorzeitig pensioniert worden. Nicht nur wurden diese
personalrechtlichen Mutationen jeweils dem GS Dep. W. mitgeteilt, sondern
dieses musste wohl auch das dafür notwendige Deckungskapital finanzieren.
Nachdem während der ganzen Zeitspanne keinerlei Beanstandungen oder
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Fehlermeldungen seitens der übergeordneten Stelle oder der EVK erfolgten,
muss mindestens von einer stillschweigenden Duldung dieser Praxis selbst im
Falle ihrer Unrechtmässigkeit ausgegangen werden.
bb. Aus den Akten geht somit hervor, dass die damalige Verfügung wissentlich
und willentlich im Rahmen einer Überprüfung der gesamten Umstände
erfolgt ist. Wohl ist die vorzeitige Pensionierung vom Beschwerdeführer
angestrebt worden, letztlich stimmten jedoch die Führungskräfte des C. zu
und war die Verfügung rechtmässig vom Vorgesetzten unterzeichnet. Es
wäre auch kaum denkbar, dass der Beschwerdeführer faktisch alleine über
derartige Veränderungen entscheiden konnte und durfte. Den verschiedenen
Schriftenwechseln im Vorfeld des Beschwerdeverfahrens ist denn auch zu
entnehmen, dass zu jener Angelegenheit diverse Überlegungen angestellt
wurden; beispielsweise wurde erwähnt, der Beschwerdeführer sei den derart
gestiegenen Anforderungen seiner Position nicht mehr gewachsen gewesen.
Von vornherein ausgeschlossen wurde die Möglichkeit eines Stellenwechsels,
da in Abwicklung der Restrukturierung und der Sparmassnahmen keine
zumutbaren Stellen im Amt oder Departement frei gewesen wären. Den
Beschwerdeführer an eine untergeordnete Stelle zurückzustufen, wäre wohl
auf Grund der Lohnbesitzstandgarantie finanziell nicht sinnvoll gewesen.
Diese Ausführungen erhellen, dass im Vorfeld der umstrittenen Verfügung
immerhin Überlegungen in verschiedener Hinsicht angestellt wurden
und dass sich die Verwaltung des relevanten Sachverhaltes in Bezug auf
die vorzeitige Pensionierung des Beschwerdeführers und der rechtlichen
Möglichkeiten durchaus bewusst war.
d. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass auf den Beschwerdeführer alle
drei vom Bundesgericht genannten Konstellationen für die grundsätzliche
Unzulässigkeit eines Widerrufs (vgl. E. 4b/cc hievor) zutreffen. Damit gebührt
dem Interesse des Beschwerdeführers an einer Beibehaltung der bislang
geltenden Regelung und mithin der Rechtssicherheit grundsätzlich Vorrang.
Besonders gewichtige öffentliche Interessen sind nicht ersichtlich; wohl sind
die finanziellen Auswirkungen einer Dauerverfügung wie der vorzeitigen
Pensionierung als beachtlich, vorliegend jedoch nicht als überwiegend
anzusehen.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde von X. gutzuheissen und die Verfügung
des C. vom 27. Dezember 2004 aufzuheben. Damit bleibt die Verfügung vom 15.
Dezember 2000 weiterhin und in vollem Umfang in Kraft.
7. (Verfahrenskosten)
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 69.124 - Auszug aus dem Entscheid PRK 2005-003 der Eidgenössischen
Personalrekurskommission vom 14. Juni 2005 in Sachen X
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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2005
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