ch_vb · 2007-2982 3201 · 2007-10-18 · de


2007-2982 
3201 
Annexe 
Acquisition de l’armement au sein du DDPS 
Rapport du Contrôle parlementaire de l’administration à l’attention de 
la Commission de gestion du Conseil national 
du 18 octobre 2007

3202 
L’essentiel en bref 
Ces derniers temps, les acquisitions d’armement ont de nouveau suscité des contro-
verses au sein de l’opinion publique et lors des consultations parlementaires. C’est 
dans ce contexte que la Commission de gestion du Conseil national a chargé le 
Contrôle parlementaire de l’administration de réaliser une étude sur l’acquisition 
d’armement (immeubles exceptés). Celle-ci devait porter sur la phase d’évaluation 
et de sélection de matériel militaire par armasuisse. L’étude a tenté de répondre aux 
deux questions suivantes: 
1. 
Que penser du processus d’acquisition du point de vue légal? 
2. 
Que penser du processus d’acquisition du point de vue de la gestion d’entre-
prise? 
L’étude repose sur des analyses approfondies de documents, des entretiens et 
l’évaluation de données provenant des systèmes d’informations internes d’arma-
suisse. Ce faisant, quatre projets d’acquisition (système d’informations de conduite 
des Forces terrestres, transformation du char de grenadiers à roues Piranha en 
véhicule sanitaire, système radio à ondes courtes SE-240, moteur hors-bord) ont été 
analysés en profondeur. 
Globalement, on retiendra qu’en tant que principal acteur en matière d’acqui-
sitions, armasuisse affiche un niveau de qualité élevé dans différents domaines, 
notamment la documentation des processus. Soulignons également que, dans un 
environnement soumis à des turbulences, il a initié de nombreuses mesures qui vont 
dans la bonne direction. Ainsi, la formation dans le domaine du droit des marchés 
publics a été renforcée, un système de gestion (certifié) a été mis en place, la saisie 
du temps de travail a été introduite et un système de controlling moderne est en 
cours de réalisation. Pourtant, les résultats de la présente étude l’attestent, arma-
suisse n’a pas encore atteint son objectif. 
Du point de vue légal, les principales conclusions sont les suivantes: 
– 
La part d’adjudications de gré à gré, sur lesquelles le droit des marchés pu-
blics n’a quasiment aucune emprise, est très élevée. armasuisse justifie cette 
situation par le grand nombre de monopoles, notamment dans le domaine 
des travaux de maintenance. 
– 
Globalement, armasuisse affiche une forte préférence pour la procédure in-
vitant à soumissionner. D’une part, il plaide en faveur de cette procédure 
concurrentielle conformément au droit des marchés publics lorsque d’autres 
acteurs du domaine Défense préfèreraient une adjudication de gré à gré. 
D’autre part, cette préférence se manifeste à travers une interprétation 
quelque peu problématique du droit des marchés publics, ce qui a pour 
conséquence que certains marchés sont adjugés, sans justification satisfai-
sante, selon une procédure invitant à soumissionner et non selon la procé-
dure indiquée, plus axée sur la concurrence. Dans l’un des cas analysés, il a 
été en outre constaté qu’un marché a été divisé en deux parties, ce qui est il-

3203 
légal, dans le but d’éviter une procédure ouverte ou sélective et d’opter ainsi 
pour une procédure invitant à soumissionner. 
– 
Dans toutes les procédures concurrentielles analysées, armasuisse a certes 
recouru à des critères objectifs et à des instruments d’évaluation structurés. 
Cependant, la transparence de la procédure et des critères d’évaluation lors 
de l’adjudication de marchés d’armement laisse parfois à désirer. Dans cer-
tains cas, les critères d’évaluation et/ou le déroulement de la procédure 
n’ont pas été communiqués de manière suffisante. Par ailleurs, dans un cas, 
les critères ont été modifiés ou pondérés différemment de ce qui avait été 
annoncé dans l’appel d’offres. 
– 
armasuisse adjuge plus de 95 % du volume des acquisitions sans possibilité 
de recours, selon la loi sur les marchés publics. Par conséquent, la Confédé-
ration dépense des milliards de francs dans le domaine de l’acquisition 
d’armement sans que des soumissionnaires non retenus n’aient la possibilité 
de demander l’examen concret du respect des dispositions du droit des mar-
chés publics. 
– 
Notons que, dans de nombreux pays européens, l’acquisition d’armement est 
peu axée sur la concurrence. En exigeant des adjudications concurrentielles 
dans le domaine de l’armement, le droit suisse va au-delà des exigences mi-
nimales requises par l’accord de l’OMC. De plus, les dispositions du droit 
des marchés publics visent généralement l’acquisition de produits standard 
et ne prennent que partiellement en considération l’acquisition de matériel 
d’armement complexe. Une amélioration de la situation est moins à cher-
cher dans une réglementation accrue, que dans une clarification des consi-
gnes et dans l’optimisation des mécanismes servant à mettre en œuvre ces 
consignes. C’est d’ailleurs ce vers quoi tendent les efforts de la Commission 
européenne pour accroître la concurrence en matière d’acquisition 
d’armement. 
Du point de vue de la gestion d’entreprise, l’actuelle pratique d’acquisition d’arma-
suisse a été mesurée à l’aune stricte de la pratique d’entreprises industrielles et 
technologiques leaders, comparables et issues des branches de la construction 
d’installations, de l’électrotechnique, de la construction de machines et d’infra-
structures (transports, pétrole, gaz, etc.). 
L’acquisition d’armement par l’Etat étant liée à des obligations légales, la pratique 
d’acquisition n’est pas comparable sous tous les angles à celle des entreprises 
privées. Toutefois, l’administration dispose à l’intérieur du cadre légal d’une cer-
taine marge de manœuvre pour des optimisations, que la comparaison avec la 
pratique d’entreprises privées en matière d’acquisitions fait justement ressortir. 
– 
Les processus d’acquisition d’armasuisse sont longs. Des ressources sont 
utilisées en trop grande quantité pour des projets plus simples et stratégi-
quement moins importants; elles font ensuite défaut pour la réalisation de 
projets stratégiquement plus importants.

3204 
– 
Les projets d’acquisition étudiés présentent une organisation détaillée et 
parfois complexe. 
– 
Les cahiers des charges demeurent trop longtemps à l’état d’ébauche et sont 
généralement trop spécifiés, ce qui fait monter les coûts. La tendance 
consiste à y intégrer des spécifications nouvelles ou modifiées à un stade 
très tardif. Cela a pour conséquence que les projets ne peuvent pas être trai-
tés de façon suffisamment ciblée. Les cahiers des charges trop spécifiés res-
treignent considérablement l’éventail des solutions disponibles sur le mar-
ché, qui satisfont aux exigences. 
– 
La pondération des critères qualitatifs est très forte dans l’évaluation du 
matériel militaire, ce qui fait augmenter les coûts d’acquisition à propre-
ment parler et les coûts de processus (évaluations onéreuses). Notons cepen-
dant que, grâce à un cadre financier restreint et aux instruments d’évalua-
tion utilisés, qui tiennent systématiquement compte du prix, des limites sont 
posées à une logique axée purement sur la qualité. 
– 
Il existe également un potentiel d’optimisation dans le management: la di-
rection ne dispose pas d’objectifs clairs déclinés projet par projet concer-
nant la durée et les coûts. Le système de controlling, bien conçu, n’est qu’en 
partie opérationnel et l’utilisation de ses éléments déjà disponibles en tant 
qu’instrument de gestion n’est pas satisfaisante. Il s’agit avant tout d’épui-
ser les crédits et d’utiliser au maximum les ressources en personnel, ce qui 
est notamment favorisé par les structures d’incitation en place dans le dé-
partement (réduction de personnel, pilotage financier à un échelon supé-
rieur). 
La pratique d’acquisition n’est pas assez définie au niveau stratégique, ce qui pose 
des problèmes du point de vue légal ainsi que du point de vue de la gestion 
d’entreprise et du pilotage politique. 
– 
En matière d’acquisition d’armement, il faut aussi prendre en compte des 
obligations relevant de la politique de défense et de la politique extérieure. 
Celles-ci requièrent parfois des écarts par rapport aux dispositions du droit 
des marchés publics (maintien de la base industrielle indigène, livraisons 
depuis des pays qui mènent des guerres). A l’échelon des lois, les conditions 
préalables correspondantes sont relativement peu réglementées et ce, pour 
de bonnes raisons. Comme le montre de manière exemplaire le cas de 
l’acquisition d’un système d’instruction des pilotes de jets (PC-21), il man-
que à l’échelon inférieur des consignes claires pour la concrétisation de ce 
cadre peu réglementé. On court ainsi le risque de voir des cas comparables 
ne pas être traités de la même manière. De plus, l’action de l’Etat risque 
d’être imprévisible et de manquer de lisibilité. Enfin, l’examen des implica-
tions de l’importation d’armement sur le plan de la politique extérieure, qui 
intervient à un stade très tardif du processus de planification et d’acqui-
sition, privilégie les besoins militaires aux dépens des intérêts de la politique 
extérieure.

3205 
– 
Le Parlement ne peut intervenir de manière contraignante dans un projet 
d’acquisition qu’à un stade très avancé du processus, alors qu’une charge 
importante de travail a déjà été investie dans les préparatifs. Du point de 
vue de la gestion d’entreprise, le pilotage financier par le biais de crédits-
cadres pluriannuels constituerait une démarche pertinente et serait en outre 
adapté aux compétences du Parlement. Cependant, la décision d’achat rela-
tive au matériel militaire d’un fournisseur déterminé n’est pas de nature pu-
rement technique ou commerciale. C’est la raison pour laquelle la solution 
du pilotage financier par le biais de crédits-cadres pluriannuels implique 
que l’administration fonde ses décisions d’acquisition sur des critères et di-
rectives les plus clairs et concrets possible. Le DDPS n’a pas élaboré jus-
qu’à présent de telles bases contraignantes. 
– 
Du point de vue d’une gestion moderne des acquisitions, il manque une stra-
tégie claire en matière d’acquisitions. Une telle stratégie pourrait limiter la 
création de monopoles dus à des contraintes systémiques et, en cas de mo-
nopoles inévitables, elle pourrait définir en amont des règles à des fins de 
transparence. 
Enfin, il faut souligner que la plupart des problèmes ne pourront être résolus si 
armasuisse fait cavalier seul, mais qu’ils nécessiteront la collaboration active de 
tous ses partenaires au sein du département. Les changements profonds dans le 
domaine du personnel représentent certes un défi de taille pour armasuisse, mais 
elle constitue aussi une opportunité pour renforcer les compétences indispensables à 
l’acquisition stratégique et dans les champs technologiques prioritaires.

3206 
Table des matières 
L’essentiel en bref 
3202 
Liste des abréviations 
3208 
1 Introduction 
3210 
1.1 Objet de l’examen et problématique 
3210 
1.2 Démarche 
3211 
2 Acteurs et déroulement du processus d’acquisition 
3213 
3 Evaluation du point de vue légal 
3217 
3.1 Le droit des marchés publics et son application dans le domaine 
de l’acquisition de l’armement 
3218 
3.1.1 Bases légales et fonctionnement du droit des marchés publics 
suisse 
3218 
3.1.2 La pratique d’acquisition d’armasuisse en chiffres 
3224 
3.1.3 Activités visant à garantir la légalité des pratiques d’adjudication 
3226 
3.1.4 Evaluation de la pratique au cas par cas 
3229 
3.1.5 Conclusion 
3238 
3.2 Droit des marchés publics vs politique de sécurité 
3240 
3.3 Acquisition d’armement et politique extérieure 
3246 
3.4 Pilotage parlementaire 
3249 
4 Evaluation du point de vue de la gestion d’entreprise 
3252 
4.1 Stratégie en matière d’acquisitions 
3254 
4.1.1 Stratégie globale 
3254 
4.1.2 Stratégie par groupe de produits et par fournisseur 
3255 
4.1.3 Stratégie géographique 
3257 
4.1.4 Stratégie spécifique à chaque projet 
3259 
4.1.5 Conclusion 
3261 
4.2 Processus et organisation 
3262 
4.2.1 Durée du processus et coûts 
3262 
4.2.2 Processus, organisation et gestion de projets 
3265 
4.2.3 Collaboration avec des partenaires au sein du DDPS et interfaces 
avec les fournisseurs 
3268 
4.2.4 Spécification et cahier des charges 
3270 
4.2.5 Critères d’évaluation 
3272 
4.2.6 Conclusion 
3277 
4.3 Gestion et controlling 
3278 
4.3.1 Gestion 
3278 
4.3.2 Système de controlling 
3279 
4.3.3 Révision interne 
3281 
4.3.4 Conclusion 
3281 
4.4 Personnel 
3282 
5 Conclusion générale 
3284

3207 
Annexe 
Brève présentation des projets d’acquisition étudiés 
3291 
Listes des interlocuteurs 
3297 
Crédits d’armement 
3300 
Impressum 
3304

3208 
Liste des abréviations 
AMP 
Accord sur les marchés publics 
BAC 
Base d’aide au commandement 
BER 
Budget de l’équipement personnel et du matériel à renouveler
BLA 
Base logistique de l’armée 
BMI 
Budget des munitions d’instruction 
CdA 
Chef de l’armée 
CdG-N 
Commission de gestion du Conseil national 
CGE 
Conduite de la guerre électronique 
CRM 
Commission fédérale de recours en matière de marchés 
publics 
CPA 
Contrôle parlementaire de l’administration 
CPS-N 
Commission de la politique de sécurité du Conseil national 
DDPS 
Département fédéral de la défense, de la protection de la 
population et des sports 
DFAE 
Département fédéral des affaires étrangères 
EEP 
Etudes de projets, essais et préparatifs d’achat 
EMP de l’armée 
Etat-major de planification de l’armée/ 
anciennement Etat-major général 
EPI 
Equipe de projet intégrée 
FATRAN 
Installation d’instruction à la conduite et à l’entraînement pour 
les conducteurs de véhicules à moteur 
FF 
Feuille fédérale 
GATT 
Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce 
GMEB 
Gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire 
LCB 
Loi sur le contrôle des biens 
LEAC 
Loi fédérale sur les entreprises d’armement de la 
Confédération 
LFMG 
Loi sur le matériel de guerre 
LMP 
Loi fédérale sur les marchés publics 
LOGA 
Loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration 
MIS 
Management Information System (Système d’information 
pour le management) 
MOU 
Memorandum of Understanding 
MRM 
Budget du matériel de remplacement et de maintenance 
OFAVM 
Office fédéral des systèmes d’armes, des véhicules et du 
matériel 
OFCTI 
Office fédéral des systèmes de conduite, télématiques et 
d’instruction 
OLOGA 
Ordonnance sur l’organisation du gouvernement et de 
l’administration 
OMC 
Organisation mondiale du commerce

3209 
OMG 
Ordonnance sur le matériel de guerre 
OMP 
Ordonnance sur les marchés publics 
PA 
Programme d’armement 
RS 
Recueil systématique du droit fédéral 
S+T 
Sciences et technologies 
SG 
Système de gestion 
SIC FT 
Système d’informations de conduite des Forces terrestres

3210 
Rapport 
1 
Introduction 
Ces derniers temps, les programmes d’armement ont de nouveau suscité des contro-
verses au sein de l’opinion publique et lors des consultations parlementaires. Dans le 
cadre du programme d’armement 2004, les deux Chambres ont refusé un crédit de 
129 millions de francs destiné à l’acquisition de chars du génie et de déminage. 
N’ayant de plus pas réussi à s’entendre sur l’achat de deux avions de transport pour 
un montant de 109 millions de francs, elles ont fait échouer le programme d’arme-
ment 04 dans son ensemble. Au cours du débat qui a entouré ces deux objets, les 
parlementaires se sont avant tout demandé si l’armée avait réellement besoin du 
matériel demandé pour s’acquitter de sa mission. S’agissant du programme d’arme-
ment 2005, la controverse portait sur 20 hélicoptères légers pour les transports et la 
formation (Eurocopter EC-635). Devisé à 310 millions de francs, ce projet d’acquisi-
tion donna également lieu à des discussions passionnées, certains remettant surtout 
en question le choix du type d’aéronef ainsi que la transparence de la procédure 
d’évaluation. Il a ainsi fallu une analyse approfondie de la Commission de la politi-
que de sécurité du Conseil national (CPS-N) et les obligations qui en ont découlé 
pour permettre aux Chambres de ratifier le crédit en question. 
Les controverses qui ont accompagné les programmes d’armement constituent le 
point culminant de la vague de critiques soulevées lors de toutes les acquisitions du 
DDPS ou presque depuis les années 1980, qu’il s’agisse du char Léopard, de l’avion 
de combat F/A 18, du char de grenadiers CV 9030 ou même de l’équipement per-
sonnel («Concept de paquetage 04»). 
Le rapport de la CPS-N consacré à l’acquisition des hélicoptères ainsi que les nom-
breuses interventions parlementaires et autres requêtes en matière de surveillance 
adressées aux commissions de gestion laissent à penser que ces récurrences sont des 
problèmes de fond. 
Partant de ce constat, les commissions de gestion ont décidé, à la fin mai 2006, de 
confier au Contrôle parlementaire de l’administration le soin d’examiner cette pro-
blématique. 
1.1 
Objet de l’examen et problématique 
Les projets soumis au Parlement dans le cadre des programmes d’armement sont 
l’aboutissement de processus préparatoires longs et compliqués, qui se décomposent 
en deux phases principales: 
– 
La planification de l’armement sert à identifier le besoin en la matière. Lors 
de cette phase, il s’agit de savoir quels besoins matériels (biens d’armement 
et immeubles) doivent être satisfaits afin que l’armée puisse remplir son 
mandat de prestations. La planification de l’armement constitue un élément 
de l’approche globale qui, dans le cadre du plan directeur, définit et coor-
donne également les besoins en termes d’organisation, de personnel et de 
formation.

3211 
– 
L’acquisition de l’armement consiste à choisir le matériel d’armement le 
plus à même de répondre à un besoin militaire (matériel) déterminé; il s’agit 
donc de définir un produit et son fournisseur. 
Se basant sur l’esquisse de projet du CPA, la Commission de gestion du Conseil 
national (CdG-N) a décidé de focaliser la présente étude sur la phase d’acquisition 
de l’armement (immeubles exceptés). 
L’étude devait répondre aux deux questions ci-dessous. 
1. 
Que penser de l’actuel processus d’acquisition du point de vue légal? 
 
Traitée dans le troisième chapitre de notre rapport, cette question s’articule 
autour du droit pertinent en la matière, à savoir, le droit des marchés publics 
(point 3.1). Les chapitres suivants s’inscrivent dans une perspective plus 
large. Le point 3.2 est consacré à la gestion des conflits susceptibles de sur-
gir entre les normes légales et des intérêts légitimes de la politique de sécu-
rité. Sur demande expresse de la sous-commission compétente de la Cdg-N, 
nous nous penchons ensuite sur la question de savoir comment les points de 
vue relevant de la politique extérieure sont pris en compte lors du choix des 
fournisseurs (point 3.3). Enfin, nous évoquons brièvement les possibilités de 
pilotage du Parlement (point 3.4). 
2. 
Que penser du processus d’acquisition du point de vue de la gestion d’entre-
prise? 
 
Dans le chap. 4, nous évaluons l’opportunité du processus d’acquisition du 
point de vue de la gestion d’entreprise. L’étude porte sur la stratégie d’acqui-
sition (point 4.1), sur les processus et l’organisation de projets d’acquisition 
(point 4.2) ainsi que sur des questions de gestion et de controlling 
(point 4.3). Ce chap. 4 a été élaboré en collaboration avec la société Zellwe-
ger Management Consulting AG (Pfäffikon SZ). 
 
Avant de nous pencher sur ces deux questions, nous présentons la démarche 
choisie (point 1.2) et exposons au chap. 2 le déroulement du processus 
d’acquisition de l’armement. 
1.2 
Démarche 
La base empirique de notre étude a été élaborée dans le cadre des quatre étapes de 
travail décrites ci-après. 
A. Analyse de documents 
L’analyse des nombreux documents du système de gestion d’armasuisse (consignes 
de travail, listes de contrôle, instructions concernant la procédure, modèles de pro-
cessus, etc.) constitue une base importante. Elle a été complétée par l’analyse de 
35 rapports de révision de l’inspection des finances d’armasuisse et de 4 rapports du 
Contrôle fédéral des finances établis entre 2001 et 2006. 
B. Analyse de données 
Les données de SAP et du système d’information de gestion d’armasuisse ont été 
analysées avec le concours d’un collaborateur d’armasuisse (coûts du personnels, 
coûts externes, durée des projets, etc.).

3212 
C. Entretiens 
Lors des phases de lancement et de clôture du projet, nous avons mené de nombreux 
entretiens avec des représentants d’armasuisse et de l’Etat-major de planification de 
l’armée, ainsi qu’avec des experts externes (voir la liste en annexe). 
D. Etude approfondie de quatre projets d’acquisition 
L’étude approfondie de quatre projets d’acquisition a constitué le cœur de nos tra-
vaux empiriques. Les projets ont été sélectionnés sur la base des critères suivants: 
– 
La sélection devait représenter un large éventail de projets allant de simples 
à complexes. 
– 
Le montant d’acquisition devait couvrir différents ordres de grandeur. 
– 
Les projets ne devaient pas être situés trop loin dans le temps (demande des 
crédits correspondants en 2004 ou ultérieurement). 
– 
Les deux offices compétents (OFAVM, OFCTI) devaient être pris en compte 
de manière égale. 
– 
Il fallait éviter les redondances avec des études en cours (contrôles des 
achats effectués par le Contrôle fédéral des finances, enquête préliminaire de 
la Commission de la concurrence). 
Sur la base de ces critères, nous avons décidé d’étudier de manière approfondie les 
quatre projets d’acquisition cités dans le tableau 1. L’objet et le calendrier de ces 
projets sont récapitulés en annexe 1. 
Tableau 1 
Projets sélectionnés à des fins d’étude approfondie 
Projet 
Critères de sélection 
 
 
 
 
Degré de complexité 
Crédit 
(en millions 
de CHF) 
Message 
Office 
 
 
 
 
 
Moteur hors-bord 
faible (catégorie I*) 
4 
BER 2004 OFAVM
Véhicule sanitaire 
faible à moyen 
(catégorie I*) 
38 
PA 2005 
OFAVM
Système radio à ondes 
courtes 
moyen (catégorie II*) 
65 
PA 2005 
OFCTI 
Système d’informations 
de conduite (SIC) 
élevé (catégorie II/III*) 424 
PA 2006 
OFCTI 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
* 
Concernant la classification des projets, se reporter aux points 4.1 et 4.2. 
 
 
 
 
 
L’analyse approfondie des quatre projets d’acquisition sélectionnés comprenait les 
aspects suivants: 
– 
ateliers avec les personnes directement impliquées dans le déroulement opé-
rationnel des projets (voir la liste des participants en annexe),

3213 
– 
analyse de documents (rapports d’évaluation, mandats de projet, documents 
d’appels d’offres, etc.) et informations liées aux projets extraites du système 
d’information de gestion, 
– 
enquête auprès de fournisseurs ayant répondu sans succès à l’appel d’offres; 
les représentants de 6 entreprises ont été interrogés sous couvert de l’ano-
nymat. 
2 
Acteurs et déroulement du processus d’acquisition 
Selon les principes du Conseil fédéral en matière de politique d’armement de no-
vembre 2002, l’Etat-major de planification de l’armée définit les projets d’armement 
de l’armée et mandate armasuisse pour les acquisitions d’armement. 
L’Etat-major de planification de l’armée (EMP, anciennement Etat-major général) 
est un Etat-major du chef de l’armée (CdA). En 2006, il comptait un peu plus de 
120 collaborateurs. La Planification de l’armée et de l’armement (PAA), un service 
de l’EMP employant une trentaine de collaborateurs, intervient au niveau opération-
nel en tant que mandant d’armasuisse (ar). 
armasuisse, anciennement Groupement de l’armement, est un regroupement 
d’offices et de domaines de compétences dirigé par le chef de l’armement. Au sein 
d’armasuisse, les principaux responsables de la mise en œuvre des projets d’acqui-
sition (à l’exception de l’immobilier) sont l’Office fédéral des systèmes de conduite, 
télématiques et d’instruction (OFCTI) et l’Office fédéral des systèmes d’armes, des 
véhicules et du matériel (OFAVM). Leurs effectifs s’élevaient à près de 250 per-
sonnes en 2006. Concernant la phase d’acquisition de l’armement traitée dans notre 
rapport, le domaine de compétences Sciences et technologies (S+T) est compétent 
en matière d’assurance qualité. 
Figure 1 
Organigramme du DDPS 
OF Sciences et 
technologies
OF systèmes d’armes, des 
véhicules et du matériel
OF systèmes de conduite, 
télématiques et 
d’instruction
Forces 
aériennes
Forces 
terrestres
État-major de planification 
de l’armée
Baumann
armasuisse
Markwalder (chef de l’armement)
Défense
Keckeis (chef de l’armée)
Direction de la politique de sécurité
Kunz
Secrétariat général
Seiler
Chef du DDPS
Conseil fédéral
Schmid
Base logistique de 
l’armée
 
Source: représentation du CPA

3214 
La convention TUNE, de mai 2003, règle la collaboration entre le domaine Défense 
et armasuisse en ce qui concerne les processus, les interfaces et les rôles intervenant 
dans la mise en œuvre de projets d’acquisition de l’armement.1 La figure 2 présente 
de manière schématique le processus TUNE et fait clairement apparaître que la 
présente étude ne concerne qu’une partie du processus d’armement. 
Figure 2 
L’armement selon la convention TUNE 
Mise hors 
service
Vente
Elimination
Utilisation
Planification 
du projet
Evaluation 
préliminaire
Evaluation
Acquisitions cat. II / 
III
Acquisitions cat. I
Introduction
PA (message sur l’armement, CPS)
BMI (budget, CF)
EEP (budget, CF)
BER (budget, CF)
MRM 
(budget, 
CF)
BMI
(armasuisse)
BLA
armasuisse
EMP
Mandat de projet
Liste longue
Plan d’action
Liste courte
Choix du modèle
Conformité aux troupes
Message
Objet de l’étude
 
Source: CPA, d’après la convention TUNE 
Nous appuyant sur ce schéma, nous présentons la manière dont l’acquisition de 
l’armement devrait se dérouler sur la base des spécifications de TUNE et des spéci-
fications internes correspondantes d’armasuisse (processus cible). 
La délimitation entre la planification et l’acquisition de l’armement – cette dernière 
faisant l’objet de notre étude – est ancrée formellement dans le mandat de projet. Les 
mandats d’acquisition simples peuvent être attribués sous formes de formulaires ou 
de protocoles. Le mandat de projet est basé sur les exigences militaires définies par 
l’Etat-major de planification. armasuisse participe à l’élaboration du mandat de 
projet, notamment lors de l’évaluation de la faisabilité technique et commerciale 
(situation du marché et estimation des coûts). Le mandat de projet est signé par le 
mandant (Etat-major de planification) et par le mandataire (armasuisse).2 Les élé-
ments clés de l’acquisition sont définis dans le mandat (catégorie du projet, dérou-
 
1 
TUNE +, la version remaniée de TUNE, a été signée et est entrée en vigueur 
le 2 mai 2007; elle n’a aucune incidence notoire sur la structure du processus 
d’acquisition présentée ici. 
2 
Selon le projet, les signataires sont: 
 
– 
pour le mandant, le chef de l’EMP et, pour armasuisse, le directeur de l’office 
 
compétent, 
 
– 
ou, pour l’EMP, le chef de la Planification de l’armée et de l’armement au sein de 
 
l’EMP et le responsable de l’unité compétente pour armasuisse.

3215 
lement de la procédure, calendrier et étapes clés, direction de projet, équipe de 
projet, coûts envisagés). 
Le mandat constitue la base du processus d’évaluation effectué par armasuisse. Les 
étapes, étapes clés et compétences sont détaillées dans le système de gestion (SG) 
d’armasuisse sous forme de diagrammes (déroulement), de consignes de travail, de 
listes de contrôle et de formulaires. 
Le processus d’acquisition se décompose en deux phases, l’évaluation préliminaire 
et l’évaluation (acquisitions des catégories II/III)3. Ces phases peuvent être regrou-
pées pour les acquisitions simples (catégorie I) voire entièrement abandonnées pour 
des affaires de routine (renouvellement d’une commande, pièces de rechange, 
par ex.) 
L’évaluation préliminaire 
Un plan d’action doit être élaboré sur la base du mandat de projet. Il contient no-
tamment un calendrier détaillé et définit les compétences ainsi que le contenu et les 
délais des étapes clés devant être atteintes conformément au système de gestion 
d’armasuisse. Les écarts par rapport aux normes du système de gestion doivent être 
justifiés (décision de renoncer à des étapes clés qui ne sont pas pertinentes, par ex.) 
Dès lors qu’il est possible de faire jouer la concurrence, une liste de fournisseurs est 
dressée sur la base d’un appel d’offres public ou d’une analyse de marché. Les 
fournisseurs sont ensuite évalués au moyen des critères de sélection. Ceux qui les 
remplissent sont admis dans la liste longue puis invités à participer à l’appel 
d’offres. Une analyse coût/utilité4 est ensuite effectuée à partir des offres soumises 
(en règle générale, simple évaluation sur papier) et permet généralement de réduire 
le nombre de soumissionnaires à trois. Ceux-ci constituent alors la liste courte. La 
phase de l’évaluation préliminaire fait l’objet d’un rapport et s’achève par une 
demande de réalisation de la phase suivante, l’évaluation. 
L’évaluation 
Les offres encore en lice sont testées durant la phase d’évaluation. Outre les vérifica-
tions techniques auxquelles procède armasuisse et les tests effectués par les exploi-
tants (BLA, BAC), les essais dans la troupe sont particulièrement importants. 
S’appuyant sur les rapports de la troupe, l’Etat-major de planification établit ou non 
le constat de la conformité aux troupes. Le rapport d’évaluation contient les résultats 
des essais et des tests, dont découle la demande pour le choix du produit (choix des 
modèles). Sur cette base, des contrats d’option peuvent être conclus avec le fournis-
seur, le constat de la maturité d’acquisition de matériel peut être établi et le projet 
inclus dans le message sur l’armement voire faire l’objet d’un autre crédit d’arme-
ment (voir ci-dessous). 
Pour les projets d’une certaine envergure, le processus d’évaluation (préliminaire) 
court sur plusieurs années et peut comprendre, outre de nombreux essais, des tra-
vaux de développement (en règle générale, contrats de développement avec des 
entreprises d’armement). En 2006, les coûts internes au sein des deux offices en 
charge des acquisitions (sans les dépenses du domaine Défense) se sont élevés à 
quelque 25 millions de francs pour la seule phase des préparatifs d’achat. Cela 
 
3 
Concernant la classification des projets d’acquisition, voir le point 4.1.2. 
4 
Voir le point 4.2.5.

3216 
correspond à presque un tiers des coûts internes globaux de ces offices, qui se sont 
élevés à près de 70 millions de francs en 2006. 
Les dépenses externes générées dans le cadre des préparatifs d’achat pour les proto-
types, les essais, les contrats de développement, etc. sont couvertes par le budget des 
études de projets, essais et préparatifs d’achat. 
L’acquisition à proprement parler est financée par le biais de différents crédits, selon 
le type des biens à acquérir et leur volume financier (voir également les explications 
détaillées en annexe): 
– 
Les projets d’une certaine ampleur et politiquement sensibles doivent être 
soumis séparément au Parlement dans le cadre du message sur l’armement 
(crédit PA). 
– 
Les projets financièrement moins importants et/ou politiquement moins sen-
sibles sont financés par le biais 
– 
du budget des munitions d’instruction (BMI), 
– 
du budget de l’équipement personnel et du matériel à renouveler (BER) 
– 
et du budget du matériel de remplacement et de maintenance (MRM). 
La figure 3 fait apparaître le poids financier des dépenses consacrées aux acquisi-
tions et aux préparatifs d’achat. 
Figure 3 
Paiements effectués entre 2001 et 2006 dans le cadre des crédits d’acquisition 
(en millions de CHF) 
2001
2001
2001
2001
2001
2002
2002
2002
2002
2002
2003
2003
2003
2003
2003
2004
2004
2004
2004
2004
2005
2005
2005
2005
2005
2006
2006
2006
2006
2006
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
PA*
MRM
BER
EEP
BMI
En millions de CHF
 
Source: représentation du CPA d’après les indications d’armasuisse 
Les dépenses pour des projets classés n’étant pas prises en compte, des écarts peu-
vent être constatés par rapport aux chiffres du compte d’Etat.

3217 
3 
Evaluation du point de vue légal 
Sur le plan des lois et des ordonnances, le droit pertinent en matière de politique de 
sécurité et de politique militaire ne prévoit que peu de dispositions spécifiques pour 
l’acquisition de l’armement, objet de notre étude. La loi fédérale sur l’armée et 
l’administration militaire (LAAM)5, détaillée, définit uniquement des dispositions 
très générales qui, pour l’essentiel, ne portent que sur la répartition des compétences 
entre la Confédération et les cantons concernant l’acquisition de l’équipement per-
sonnel, du matériel de corps et du reste du matériel de l’armée (art. 105–116 
LAAM).6 Cela s’explique par le fait que l’acquisition d’armement à proprement 
parler ne fait pas partie des tâches de la Confédération, mais constitue un moyen 
permettant à cette dernière d’accomplir l’une de ses tâches. L’acquisition de l’arme-
ment fournit la base matérielle pour la réalisation de la mission de l’armée dans le 
cadre de la politique de sécurité et du mandat constitutionnel.7 L’acquisition de 
l’armement relève de la gestion des besoins qui doit être mise en œuvre selon les 
dispositions générales de la Loi sur l’organisation du gouvernement et de l’admi-
nistration (LOGA) et de l’ordonnance correspondante.8 
Depuis le milieu des années 1990, les acquisitions de la Confédération sont toutefois 
soumises aux règles des marchés publics conclues dans le cadre de l’Organisation 
mondiale du commerce (OMC). La transposition de ces obligations en loi fédérale et 
l’ordonnance correspondante constituent la base légale la plus concrète de l’acquisi-
tion d’armement. 
Avec les principes du Conseil fédéral en matière de politique d’armement du DDPS 
du 29 novembre 2002 (que nous appellerons par la suite «politique d’armement»), le 
Conseil fédéral tente de tenir compte d’une législation en matière d’acquisition 
d’armement qui, dans l’ensemble, est peu précise.9 L’arrêté du Conseil fédéral 
qu’est la politique d’armement peut être considéré comme un instrument permettant 
dans le cadre de la pratique de l’administration «de garantir en temps utile un équi-
pement suffisant de l’armée en s’orientant à des principes économiques». Il peut en 
outre permettre de trouver un compromis concernant les conflits d’objectifs qui 
résultent des intérêts divergents des différentes politiques sectorielles. Ces conflits 
 
5 
RS 510.10 
6 
Dans la loi fédérale sur le matériel de guerre (LFMG, RS 514.51) et dans l’ordonnance 
sur le matériel de guerre (OMG, RS 514.511), seules les définitions légales du matériel de 
guerre sont pertinentes concernant le domaine de l’acquisition de l’armement pour 
l’armée suisse, objet de notre étude. Quant à la loi sur le contrôle des biens (LCB; import 
et export de biens et technologies à double usage), elle n’a qu’une importance théorique. 
 
La LFMG, l’OMG et la LCB sont plus importantes pour l’exportation de matériel 
d’armement. Elles régissent, d’une part la liquidation de matériel d’armement de l’armée 
suisse, qui ne fait pas l’objet de la présente étude, d’autre part les exportations de matériel 
d’armement qui, en tant qu’affaires compensatoires, font l’objet d’accords conclus en 
faveur de l’industrie suisse. Les affaires compensatoires sont examinées dans le cadre 
d’une étude réalisée parallèlement à celle-ci par le Contrôle fédéral des finances. 
7 
La mission de l’armée est définie, d’une part dans la Constitution fédérale (art. 58, al. 2), 
d’autre part dans le Rapport de politique de sécurité 2000 du Conseil fédéral à l’attention 
de l’Assemblée fédérale. La concrétisation la plus manifeste jusque-là de la mission de 
l’armée se trouve dans «l’Etape de développement 2008–2011». Cette dernière a été 
ancrée dans la législation par le biais de la révision de l’ordonnance de l’Assemblé 
fédérale sur l’organisation de l’armée (RS 513.1), approuvée par le Parlement à 
l’été 2007. 
8 
LOGA, RS 172.010; OLOGA, RS 172.010.1 
9 
FF 2003 380

3218 
d’objectifs portent, d’une part sur le maintien d’une base industrielle indigène, 
motivé par des considérations de politique de sécurité et de politique économique, 
d’autre part sur l’acquisition d’armement respectant les principes de concurrence et 
d’utilisation économique des fonds publics. La politique d’armement se penche 
également sur la coopération internationale en matière d’armement et la relation de 
celle-ci avec la politique extérieure et la politique de neutralité. 
Nous allons tout d’abord donner un aperçu détaillé du droit des marchés publics et 
de la mise en œuvre de celui-ci dans le cadre de l’acquisition de l’armement 
(point 3.1). Puis, nous traiterons du rapport entre le droit des marchés publics, qui 
prône le principe de la concurrence, et la volonté de maintenir une base industrielle 
indigène, motivée par des considérations de politique de défense (point 3.2). Nous 
nous pencherons ensuite, conformément au souhait de la sous-commission compé-
tente de la CdG-N, sur le traitement de fournisseurs issus de pays sensibles du point 
de vue de la politique extérieure (point 3.3). Enfin, nous aborderons brièvement les 
possibilités de pilotage dont dispose le Parlement (point 3.4). 
3.1 
Le droit des marchés publics et son application dans 
le domaine de l’acquisition de l’armement 
En raison de leur volume financier, les activités d’acquisition des Etats membres 
sont devenues l’objet des efforts déployés par l’OMC dans le but de libéraliser les 
marchés. L’ouverture des marchés publics a été décidée dans le cadre de l’Accord 
sur les marchés publics (AMP)10, entré en vigueur en 1996. Bien que ce texte laisse 
une importante marge de manœuvre aux Etats signataires concernant des exceptions 
en matière d’acquisition d’armement, cette dernière a dû faire l’objet de modifica-
tions lors de la transposition du AMP en droit des marchés publics suisse. Ainsi, le 
principe de la concurrence a été intégré dans la loi et l’ordonnance relatives à ce 
domaine. Le droit des marchés publics est la base légale la plus importante et la plus 
aboutie de l’acquisition d’armement suisse. 
Nous tentons ci-après à donner un bref aperçu des mécanismes de base du droit des 
marchés publics et à démontrer son importance pour l’acquisition d’armement. 
3.1.1 
Bases légales et fonctionnement du droit des marchés 
publics suisse 
Le droit pertinent pour les acquisitions effectuées par les autorités fédérales est ancré 
dans la loi fédérale sur les marchés publics du 16 décembre 1994 (LMP)11 et 
l’ordonnance correspondante (OMP)12 du 11 décembre 1995. La LMP transpose 
dans le droit suisse les obligations que la Confédération s’est engagée à remplir en 
signant l’Accord sur les Marchés Publics (AMP) dans le cadre de l’accord 
GATT/OMC. L’OMP, quant à elle, concrétise ces dispositions et traite en outre des 
marchés publics de la Confédération qui ne sont pas régis par l’AMP ou la LMP. 
 
10 
RS 0.632.231.422 
11 
RS 172.056.1 
12 
RS 172.056.11

3219 
L’article «But» (art. 1) de la LMP définit quatre principes de base:13 
– 
Transparence: assurer la transparence des procédures d’adjudication. 
– 
Concurrence: renforcer la concurrence entre soumissionnaires. 
– 
Rentabilité: favoriser l’utilisation économique des fonds publics. 
– 
Egalité de traitement: garantir l’égalité de traitement de tous les soumission-
naires (par ex. les mêmes délais, les mêmes informations, une évaluation des 
soumissionnaires et des offres selon des critères identiques et objectifs). 
La mise en œuvre de ces principes repose pour l’essentiel sur la régulation des 
procédures d’adjudication. Le mécanisme du droit des marchés publics consiste à 
créer, par le biais de procédures d’adjudication aussi transparentes que possible qui 
traitent tous les soumissionnaires (potentiels) sur un pied d’égalité, une concurrence 
loyale permettant la soumission d’offres avantageuses économiquement. Il ne s’agit 
pas d’obtenir la solution la moins chère, mais de parvenir à un rapport coût/utilité 
optimal des biens et services acquis (voir art. 21 al. 1 LMP). 
Concrètement, la LMP et l’OMP prévoient les procédures d’adjudication suivantes: 
– 
Dans le cadre de la procédure ouverte, l’adjudicateur lance un appel d’offres 
public pour le marché prévu. Chaque soumissionnaire potentiel peut présen-
ter une offre. 
– 
Dans le cadre de la procédure sélective, l’adjudicateur lance un appel 
d’offres public pour le marché prévu. Chaque soumissionnaire peut présen-
ter une demande de participation. L’adjudicateur détermine, en fonction des 
critères de qualification, les soumissionnaires qui peuvent présenter une of-
fre. Il peut limiter à trois minimum le nombre de soumissionnaires invités à 
présenter une offre si un nombre plus élevé n’est pas compatible avec un 
fonctionnement efficace du mécanisme d’adjudication des marchés. 
– 
Dans le cadre de la procédure invitant à soumissionner, l’adjudicateur invite 
des soumissionnaires, sans lancer d’appel d’offres, à présenter une offre. 
L’adjudicateur doit si possible demander au moins trois offres. 
– 
Dans le cadre de la procédure de gré à gré, l’adjudicateur adjuge le marché 
directement à un soumissionnaire, sans procéder à un appel d’offres. 
Les exigences vis-à-vis des procédures et, partant, de la mise en œuvre du méca-
nisme de fonctionnement cité plus haut varient fortement d’une procédure à l’autre: 
elles sont très élevées en ce qui concerne la procédure ouverte et très faibles concer-
nant la procédure de gré à gré. Pour la procédure invitant à soumissionner et, a 
fortiori, pour la procédure de gré à gré, la concurrence mais aussi la transparence et 
l’égalité de traitement sont très peu développées, notamment parce que l’adjudica-
teur peut limiter le nombre de soumissionnaires. 
 
13 
Voir aussi Kuonen: Das Einladungsverfahren im öffentlichen Beschaffungsrecht. Berne 
2005.

3220 
Dans le but d’une mise en œuvre aussi aboutie que possible des principes du droit 
des marchés publics, les biens et services d’un montant total de plus de 
248 950 francs (TVA non comprise)14 doivent systématiquement être adjugés dans 
le cadre de procédures ouvertes ou sélectives, qui assurent une large concurrence. 
Dans le domaine de l’acquisition d’armement, des dispositions d’exception dérogent 
souvent à ce principe. La figure 4 montre la logique légale de ces dispositions 
d’exception, dont nous décrivons ci-après brièvement l’application. 
Les procédures ouverte ou sélective ne s’appliquent qu’aux biens qui font l’objet 
d’un marché d’une valeur minimum de 248 950 francs et qui ne sont pas exclus du 
champ d’application de la loi par l’une des exceptions prévues à l’article 3 LMP. Il 
faut distinguer deux cas de figure: 
– 
Si ces biens figurent sur les listes positives de l’AMP ou sur les listes an-
nexées à l’OMP, la procédure ouverte ou sélective conforme à l’AMP 
s’applique (par ex. voitures particulières). Les décisions prises dans le cadre 
de l’une ou l’autre procédure peuvent faire l’objet d’un recours auprès du 
Tribunal administratif fédéral.15 
– 
Si ces biens ne figurent pas sur les listes positives de l’AMP ou celles de 
l’OMP (par ex. vêtements, chaussures), les dispositions de l’OMP pour «Au-
tres marchés» s’appliquent. Celles-ci prévoient elles aussi la procédure ou-
verte ou sélective (art. 34 al. 1 OMP) pour les biens en question. Toutefois, 
dans ce cas, il n’existe pas de protection juridique. 
 
 
 
14 
Sur le plan technique, les valeurs seuils sont définies sur la base de droits de tirage 
spéciaux. La conversion en francs suisses est fixée dans le cadre d’une ordonnance, la 
plus récente étant l’ordonnance du Département fédéral de l’économie du 
30 novembre 2006 sur l’adaptation des valeurs seuils des marchés publics pour l’année 
2007 (RS 172.056.12). 
15 
Jusqu’au 31.12.2006, l’autorité compétente était la Commission fédérale de recours en 
matière de marchés publics, rattachée au Tribunal administratif fédéral.

3221 
Figure 4 
Procédure d’adjudication pour les acquisitions d’armasuisse d’un montant 
supérieur à 248 950 francs 
 
matériel de guerre
(art. 3 al. 1, let. e LMP ; art. 5 LFMG, 
annexe OMG)
adjudication de gré à gré
autorisée ?
(art. 36 OMP, notamment al. 2 let. f, 
art. 13 OMP)
liste positive ?
(appendice I annexe 1 AMP)
adjudication de gré à gré
autorisée ?
(art. 13 LMP / art. 13 OMP)
adjudication de gré à gré
autorisée ?
(art. 36 OMP / art. 13 OMP)
oui
non
oui
non
invitant à
soumissionner
de gré à gré
procédure ouverte / 
sélective
procédure ouverte / 
sélective
oui
oui
sans protection juridique
avec protection juridique
non
de gré à gré
Application d‘une disposition d‘exception ?
(art. 3 LMP)
autre exception
( art. 3 al 2 LMP)
non
quel type d‘exception ?
(art. 3 LMP)
non
de gré à gré
oui
 
Source: représentation du CPA 
Dans ce contexte, la procédure invitant à soumissionner revêt une grande impor-
tance car, sur la base d’une disposition d’exception, l’acquisition d’armes, de muni-
tions et de matériel de guerre (appelés matériel de guerre par la suite) peut être 
effectuée dans le cadre de la procédure invitant à soumissionner, quel que soit le 
montant du marché.16 Pour des acquisitions d’un montant inférieur à la valeur seuil 
de 248 950 francs, la procédure invitant à soumissionner est autorisée dans tous les 
cas. Les décisions prises dans le cadre de la procédure invitant à soumissionner ne 
peuvent faire l’objet d’un recours.17 
 
16 
La LMP n’est clairement pas applicable à l’acquisition d’armes, de munitions et de 
matériel de guerre (art. 3, al. 1, let. e LMP). La disposition d’exécution correspondante 
prévoit systématiquement pour l’acquisition de matériel de guerre la procédure invitant 
à soumissionner (art. 35, al. 3, let. a OMP). 
 
La commission de recours compétente a interprété le terme de matériel de guerre cité 
à l’art. 3, al. 1, let. e LMP en s’appuyant sur la notion de matériel de guerre telle qu’elle 
est définie dans la loi fédérale sur le matériel de guerre (BRK 2003-005, consid. 3d). Ce 
qui est considéré comme matériel de guerre, est soumis à la disposition d’exception aux 
termes de la LMP (art. 3, al. 1, let. e LMP) et peut, par conséquent, faire l’objet d’une 
procédure invitant à soumissionner, est défini de façon abstraite dans la loi fédérale sur le 
matériel de guerre (RS 514.51) et concrétisé dans une liste positive figurant en annexe de 
l’ordonnance sur le matériel de guerre (RS 514.511). 
17 
Un recours à l’encontre d’un choix de procédure est uniquement possible si l’acquisition 
en question est soumise aux règles de l’accord OMC (liste positive).

3222 
Les procédures de gré à gré sont autorisées dès lors que le montant du marché est 
inférieur à 50 000 francs ou que l’acquisition prévue justifie le recours à une disposi-
tion d’exception.18 C’est le cas, par exemple, s’il s’agit d’un marché avec des spéci-
ficités techniques ou artistiques ou encore d’un projet devant être réalisé dans des 
délais très courts. La jurisprudence toutefois est sévère et veille à ce que ces disposi-
tions d’exception ne s’appliquent que dans des cas exceptionnels.19 Au printemps 
2006, le Conseil fédéral a complété la liste des exceptions par une disposition por-
tant sur le matériel de guerre. Celle-ci stipule que l’acquisition de matériel de guerre 
peut faire l’objet d’une procédure de gré à gré (à la place d’une procédure invitant à 
soumissionner), dès lors que cela est indispensable pour le maintien, dans le pays, 
d’entreprises importantes pour la défense nationale (art. 36, al. 2, let. f OMP). 
Exigences spécifiques pour le déroulement des différentes procédures 
Pour le traitement des acquisitions dans le cadre des procédures ouverte et sélective, 
il existe des dispositions formelles détaillées (par ex. concernant l’ouverture des 
offres, les conditions préalables pour des négociations et l’établissement de procès-
verbaux les concernant, la communication de critères de qualification et d’adjudica-
tion, etc.) Ces dispositions s’appliquent également aux marchés adjugés dans le 
cadre de procédures ouverte ou sélective qui ne sont pas régies par la LMP, par 
exemple l’acquisition de vêtements et de chaussures citée plus haut (art. 34, al. 2 
OMP). 
Le déroulement de la procédure invitant à soumissionner n’est pas régi par des 
dispositions spécifiques précises. Dans son art. 35, l’OMP stipule seulement que 
l’adjudicateur doit si possible demander au moins trois offres. En raison des larges 
possibilités d’application de la procédure invitant à soumissionner, notamment dans 
le domaine des acquisitions d’armement, se pose la question de savoir quelles exi-
gences sont liées à cette procédure du point de vue légal. 
Dans la théorie comme dans la pratique, il est aujourd’hui communément admis que 
les principes énoncés à l’art. 1 de la LMP et évoqués plus haut doivent également 
être appliqués à la procédure invitant à soumissionner, bien que la LMP et l’OMP ne 
l’exigent pas explicitement (voir aussi Kuonen, 2005).20 De plus, le Conseil fédéral, 
dans sa politique d’armement, a souligné expressément et de façon contraignante 
que l’acquisition de matériel de l’armée est soumise aux principes relatifs au droit 
des marchés publics.21 En l’absence de dispositions spécifiques en matière de procé-
dures d’adjudication, ces principes revêtent une importance particulière pour les 
procédures invitant à soumissionner et de gré à gré. 
 
18 
Art. 13 OMP (conditions permettant une procédure de gré à gré) et art. 36 OMP 
(autres cas permettant une procédure de gré à gré, en cas d’une acquisition non soumise 
à la LMP). 
19 
Ainsi, le caractère d’urgence ne peut justifier l’application d’une règle dérogatoire que si 
l’administration n’est pas à l’origine cette urgence. 
20 
Ceci est également valable pour les principes de procédure aux termes de l’art. 8 LMP 
(dispositions relatives à la protection des travailleurs, égalité de traitement entre femmes 
et hommes, etc.). Voir aussi Kuonen: Das Einladungsverfahren im öffentlichen 
Beschaffungsrecht. Berne 2005. 
21 
Dans une procédure d’adjudication, il faut impérativement respecter les principes 
généraux de l’activité administrative, à savoir la légalité, l’intérêt général et la 
proportionnalité, l’égalité, l’interdiction de l’arbitraire, les règles de la bonne foi.

3223 
Protection juridique 
La figure 4 montre que pour une grande partie des procédures d’adjudication em-
ployées dans le cadre d’acquisitions d’armement, il n’existe pas de protection juridi-
que. C’est notamment le cas de l’acquisition de matériel de guerre et d’autres acqui-
sitions qui ne relèvent pas de la LMP. Ces acquisitions sont seulement soumises aux 
dispositions de l’OMP, laquelle exclut pour elles toute possibilité de recours.22 
En l’absence de possibilités de recours dans le droit des marchés publics, une dé-
nonciation auprès du DDPS ou du Conseil fédéral est possible ainsi qu’une requête 
adressée à une autorité de la haute surveillance parlementaire (Commissions de 
gestion, Commissions des finances des Chambres fédérales). Toutefois, les dénon-
ciations et requêtes auprès d’une autorité sont de simples plaintes informelles (et non 
des voies de droit), qui ne donnent pas droit à un examen. Elles servent uniquement 
à attirer l’attention de l’autorité sur d’éventuels problèmes – la décision quant à 
l’ouverture d’une procédure (ouverture d’un examen par exemple) revient à la seule 
autorité compétente. Ajoutons que, dans le cas d’une requête déposée auprès des 
autorités parlementaires, ces dernières n’ont pas de compétences pour ordonner de 
remédier à d’éventuels problèmes. 
Depuis le 1er janvier 2007, l’art. 25a de la loi sur la procédure administrative (PA)23 
permet de prononcer une décision relative à des actes matériels pouvant donner lieu 
à un recours et offre donc une protection juridique aux examens et décisions concer-
nant des adjudications qui ne sont pas soumises à la LMP. On peut cependant se 
demander si ce droit inscrit dans la législation générale sur la procédure est en 
mesure de s’imposer face à l’exclusion des possibilités de recours définies dans une 
loi spéciale (LMP). De plus, il existe aussi des raisons pratiques qui ne permettent 
pas à cette disposition d’offrir une protection juridique efficace aux acquisitions qui 
ne sont pas soumises à la LMP.24 
Compte tenu d’une protection juridique fortement restreinte en ce qui concerne le 
droit sur les marchés publics, un soumissionnaire qui voulait s’opposer à la décision 
relative à l’adjudication d’un marché d’hélicoptères pour les transports et la forma-
tion s’est appuyé sur le droit des cartels pour porter plainte en décembre 2005 auprès 
de la Commission de la concurrence. Suite à cela, le secrétariat de la Commission de 
la concurrence a ouvert une enquête préalable, suspendue le 7 août 2007. Le secréta-
riat n’a pu relever d’indices quant à un éventuel comportement abusif de la part 
d’armasuisse au sens du droit des cartels. La Commission de la concurrence est 
 
22 
Art. 39 OMP en application de l’art. 2, al. 3 LMP. 
23 
RS 172.021 
24 
Etant donné que les décisions ne peuvent pas directement donner lieu à un recours mais 
nécessitent une décision qui doit s’appuyer sur l’art. 25a PA, une décision douteuse, 
portant par exemple sur une adjudication, ne pourra que difficilement être rectifiée, 
ne serait-ce que pour des raisons de temps (voir également Riva, Enrico: 
Neue bundesrechtliche Regelung des Rechtsschutzes gegen Realakte. In: Revue suisse de 
jurisprudence 103 (2007) p. 337–34). 
 
L’art. 25a PA peut au moins servir de base de référence pour l’obtention de la 
vérification, par un tribunal, du respect de droits constitutionnels dans le cadre 
d’acquisitions «autres» non soumises à la LMP. Ces droits existent indépendamment du 
droit des marchés publics et ne sont donc pas concernés par les restrictions spécifiques de 
ce dernier. Dans les cas qui nous préoccupent, l’égalité de traitement conformément 
à l’art. 8 Cst. semble être le droit le plus apte à servir de base pour une demande. 
Mais cette voie ne permet pas d’invoquer des vices résultant de la violation d’obligations 
stipulées dans le droit des marchés.

3224 
d’avis qu’elle ne peut passer outre les restrictions prononcées par le législateur 
concernant la protection juridique en matière de droit des marchés publics et qu’elle 
n’est pas une instance de recours de remplacement. Par conséquent, elle considère 
qu’elle ne peut vérifier le respect des obligations stipulées dans le droit des marchés 
publics.25 Il est à noter qu’une plainte auprès de la Commission de la concurrence ne 
donne pas droit à l’ouverture d’une procédure et à une décision concrète correspon-
dante. Par conséquent, dans le cas mentionné concernant l’hélicoptère, le soumis-
sionnaire n’ayant pas été retenu n’a pas de moyens légaux à sa disposition pour 
s’opposer à la suspension de l’enquête préalable. 
3.1.2 
La pratique d’acquisition d’armasuisse en chiffres 
La figure 5 montre le poids financier de différentes procédures d’adjudication dans 
la pratique d’acquisition d’armasuisse. 
Adjudication de gré à gré (monopole) 
En 2006, armasuisse a consacré presque la moitié des moyens (près de 750 millions 
de francs) à des marchés adjugés de gré à gré. Les nombreuses situations de mono-
pole trouvent des explications diverses. Il convient de distinguer les véritables 
monopoles technologiques des «quasi-monopoles», qui résultent surtout du lien 
étroit d’un projet avec des marchés antérieurs (qui eux ont éventuellement été adju-
gés dans le cadre d’un appel d’offres). Dans la pratique, on distingue les situations 
suivantes: 
– 
Acquisitions subséquentes pour des travaux de maintenance qui, selon arma-
suisse, sont en règle générale adjugées de gré à gré en raison des investisse-
ments lourds pour les moyens d’exploitation correspondants. Toujours selon 
armasuisse, ce domaine a concentré près de la moitié des volumes adjugés 
de gré à gré en 2006. 
– 
Des monopoles se forment dans le cadre d’acquisitions subséquentes ou de 
remplacement (par ex. équipement de parties supplémentaires des troupes en 
SE-240 dans le cadre du programme d’armement 2007 proposé). 
– 
Des monopoles résultent aussi des mesures de conservation de la valeur et 
d’accroissement de la valeur de combat, très lourdes sur le plan financier. 
Exemple: la transformation du char de grenadiers à roues Piranha en véhi-
cule sanitaire, que nous étudions de manière approfondie dans le cadre de 
cette étude. 
– 
Des situations de monopole ou du moins des configurations comparables au 
monopole peuvent se former en raison de contraintes en matière d’intégra-
tion de systèmes (notamment dans le domaine des logiciels, mais aussi dans 
celui du montage dans les véhicules). 
 
25 
Le droit des cartels vise à éviter l’abus de position dominante. Dès lors qu’ils opèrent sur 
le marché en tant que client (ou fournisseur) de biens et de services, les services de 
l’administration sont eux aussi soumis au droit des cartels. Concernant les rapports 
existant entre le droit des marchés publics et le droit des cartels, voir aussi Droit et 
politique de la concurrence 2006/2, p. 392 et suiv.

3225 
– 
Enfin, l’existence d’un monopole peut aussi être conditionnée par la politi-
que de sécurité si des marchés sont directement adjugés à des soumissionnai-
res suisses dans le but d’assurer la base industrielle indigène (voir aussi le 
point 3.2). 
Figure 5 
Répartition des paiements effectués en 2006 selon le type de 
procédure d’adjudication 
754
704
52
20
0
100
200
300
400
500
600
700
800
adjudication de gré à
gré (monopole)
adjudication soumise
à concurrence (sans
protection juridique)
procédure de l'OMC
adjudication de gré à
gré suite à la
procédure de l'OMC
En millions de francs
 
Remarque: les projets classés d’un volume global de près de 63 millions de francs ne sont pas 
pris en compte dans le graphique. 
Source: CPA d’après le MIS d’armasuisse 
Même si l’on tient compte des particularités du domaine de l’armement, la propor-
tion des marchés adjugés de gré à gré paraît relativement élevée.26 Selon des repré-
sentants d’armasuisse, à l’avenir, le poids des acquisitions effectuées dans le cadre 
d’une situation de monopole devrait encore croître. Pour une large partie, ces acqui-
sitions échappent au droit des marchés publics. Dans ce contexte, une stratégie 
d’acquisition globale et axée sur le long terme ainsi que la gestion appropriée des 
situations de monopole inévitables ou sciemment acceptées prennent toute leur 
importance (voir aussi le chap. 4). 
 
26 
Cela ressort aussi de la comparaison avec la Grande-Bretagne (National Audit Office: 
Non-Competitive Procurement in the Ministry of Defence. London, 2001), où la part des 
moyens consacrés à des marchés adjugés de gré à gré s’est élevée entre 1996/1997–
2000/2001 à un pourcentage situé entre 25 et 30 % des dépenses globales pour chaque 
exercice. Or, dans les années 80, ce pourcentage atteignait encore près de 60 %. Cette 
évolution à la baisse témoigne de la stratégie britannique consistant à avoir recours, 
à chaque fois que cela est possible, à une «second source». Selon armasuisse, 
cette approche n’existe pas en Suisse en raison de l’importance moindre des volumes 
d’acquisition et d’une base industrielle indigène qui ne peut être comparée à celle de la 
Grande-Bretagne. Toujours selon armasuisse, en cas de situation concurrentielle, 
il est extrêmement difficile d’intégrer dans des contrats de maintenance à long terme les 
entreprises industrielles (sans participation de la Confédération).

3226 
Procédures concurrentielles sans protection juridique 
Près de 700 millions de francs sont investis chaque année dans des marchés adjugés 
dans le cadre d’une procédure concurrentielle sans possibilité de recours. Les don-
nées à notre disposition ne permettent pas de savoir quel est le poids des différentes 
procédures. Au vu de la situation juridique et sur la base des appréciations des 
collaborateurs d’armasuisse, on peut cependant partir du principe que la majeure 
partie des dépenses sont effectuées dans le cadre d’une procédure invitant à soumis-
sionner (acquisition d’armes, de munitions et de matériel de guerre). Les procédures 
ouverte ou sélective (sans possibilité de recours) sont essentiellement retenues pour 
l’acquisition de biens civils. 
Procédure de l’OMC avec protection juridique 
En 2006, seuls près de 3 % des moyens financiers ont été investis dans des marchés 
adjugés dans le cadre d’une procédure régie par les règles de l’OMC. Même si l’on 
prend en compte le fait que, pour une part difficilement quantifiable des acquisitions 
effectuées dans le cadre d’une situation de monopole, il s’agit d’acquisitions subsé-
quentes à des marchés soumis aux règles de l’OMC, le poids financier des procé-
dures de l’OMC dans les pratiques d’acquisition d’armasuisse reste faible. En té-
moigne aussi le fait que seulement deux des sept services des deux offices en charge 
des acquisitions recourent dans une large mesure à ce type d’adjudications (voir la 
figure 25 en annexe). 
La figure 5 reflète clairement la situation juridique abordée plus haut: seule une 
faible partie des biens et services achetés par armasuisse sont acquis dans le cadre 
d’une procédure conforme aux règles de l’OMC (acquisition de biens civils aux 
termes de la liste de l’OMC d’un montant supérieur à 248 950 francs). L’analyse fait 
apparaître qu’en 2006, environ 97 % des dépenses ont été effectuées pour des mar-
chés adjugés en dehors du cadre réglementaire de l’OMC et sans les possibilités de 
recours correspondantes. Dans ce contexte, les efforts déployés par le DDPS et 
armasuisse pour faire respecter les principes relatifs au droit des marchés publics 
dans les domaines qui ne sont pas régis par les règles de l’OMC revêtent une très 
grande importance. 
3.1.3 
Activités visant à garantir la légalité des pratiques 
d’adjudication 
Avant qu’une ordonnance sur l’organisation relative aux marchés publics27 ne soit 
entrée en vigueur le 1er janvier 2007, les départements et les offices étaient les 
principaux organes compétents en matière de mise en œuvre du droit des marchés 
publics conformément aux obligations générales de la loi sur l’organisation du 
gouvernement et de l’administration et de l’ordonnance28 correspondante. Avant la 
promulgation de la LMP et de l’OMP, le DDPS, plus précisément son prédécesseur 
(Département militaire fédéral), avait défini, dans l’ordonnance du 25 avril 1986 
concernant l’acquisition de matériel d’armée, des dispositions relatives aux procé-
 
27 
Ordonnance sur l’organisation des marchés publics de la Confédération du 
22 novembre 2006 (Org-OMP), RS 172.056.15. 
28 
LOGA, RS 172.010; OLOGA, RS 172.010.1

3227 
dures et compétences à respecter dans le cadre de l’acquisition d’armement.29 Cette 
ordonnance est toutefois obsolète et ne correspond plus depuis longtemps déjà à 
l’état actuel, notamment en ce qui concerne l’intitulé des services compétents et 
leurs compétences décisionnelles. Elle ne reprend pas les modifications liées à la 
réforme du DDPS et celle de l’armée. Une ordonnance révisée, qui tient compte de 
ces évolutions, devrait entrer en vigueur le 1er janvier 2008. Cet exemple d’une 
ordonnance obsolète depuis longtemps déjà mais toujours en vigueur témoigne du 
manque de clarté et de cohérence de la législation qui encadre l’acquisition de 
l’armement par le DDPS. 
De l’avis unanime des personnes interrogées, la pratique d’acquisition est pilotée ces 
dernières années par les processus développés au sein des domaines départementaux 
dans le cadre de la réorganisation du DDPS. C’est à armasuisse, le centre d’acqui-
sition du DDPS, que revient la responsabilité de la mise en œuvre du droit des 
marchés publics dans le cadre de l’acquisition d’armement. Dans ses principes en 
matière de politique d’armement, le Conseil fédéral demande que des dispositions 
correspondantes soient intégrées dans les prescriptions internes en vigueur et que, le 
cas échéant, les prescriptions d’exécution requises soient édictées. 
Nous décrivons ci-dessous la démarche adoptée par armasuisse pour mettre en 
œuvre les dispositions relatives au droit des marchés publics dans le cadre de 
l’acquisition d’armement. 
Dispositions et outils dans le système de gestion 
Les dispositions légales sont répertoriées dans le système de gestion d’armasuisse, 
notamment dans les processus normatifs définis ainsi que dans les listes de contrôle, 
les consignes de travail et les instructions concernant la procédure. Le système de 
gestion constitue une base contraignante pour les travaux d’armasuisse. 
L’obligation de respect des principes relatifs au droit des marchés publics est souli-
gnée à plusieurs reprises. A ce propos, il faut noter la focalisation marquée mais pas 
exclusive sur la transposition des dispositions relatives aux procédures de l’OMC – 
dans cette pondération, le système de gestion s’avère être une représentation fidèle 
des bases légales, à défaut de refléter précisément le poids des procédures dans la 
pratique d’adjudication. 
La décision concernant le type de procédure d’adjudication, importante du point de 
vue légal, est prise sur la base d’études de marché et relève systématiquement de la 
compétence d’armasuisse. Pour les projets d’envergure, notamment ceux censés être 
intégrés dans un programme d’armement, une décision formelle séparée est exigée 
pour la procédure d’adjudication. Elle doit être approuvée par le chef de l’armement. 
Différentes consignes de travail et instructions concernant la procédure exigent de 
privilégier à chaque fois que cela est possible la procédure concurrentielle. Elles 
donnent aussi des indications quant à la remise en cause de supposées situations de 
monopole. 
Toutefois, un aspect important de l’interprétation des dispositions légales relatives 
au choix de la procédure d’adjudication doit être vu d’un œil critique. Dans la 
consigne de travail correspondante tout comme dans les activités de conseil du 
service juridique d’armasuisse, une règle est appliquée selon laquelle les biens qui 
ne sont pas inscrits sur la liste positive de l’accord OMC doivent être acquis dans le 
 
29 
RS 510.211.1

3228 
cadre d’une procédure invitant à soumissionner.30 Cette règle implique que tous les 
biens acquis pour l’armée par le DDPS et qui ne figurent pas sur la liste positive de 
l’OMC sont du matériel de guerre, des armes ou des munitions, car eux seuls sont 
concernés par la disposition d’exception de la LMP (art. 3, al. 1, let. e LMP) et 
peuvent aisément faire l’objet d’une procédure invitant à soumissionner, conformé-
ment à l’art. 35, al. 3, let. a OMP. Cette interprétation de la règle d’exception par 
armasuisse n’est pas sans soulever des questions. Il serait plus approprié d’inter-
préter la notion de matériel de guerre dans la disposition d’exception de la LMP 
conformément aux termes de la LMG – pratique adoptée par la commission de 
recours compétente31 – et d’acquérir systématiquement les biens qui ne relèvent pas 
de cette catégorie dans le cadre de procédures ouverte ou sélective (art. 34, al. 1 
OMP). Vu sous cet angle, l’adjudication systématique et sans justification de tels 
marchés dans le cadre d’une procédure invitant à soumissionner constitue clairement 
un manquement au droit des marchés publics. 
Pour le déroulement des procédures, les consignes relatives aux procédures ouverte 
et sélective notamment sont très détaillées et, du point de vue du CPA, reprises 
intégralement. Une démarche à plusieurs niveaux pouvant être appliquée à une 
procédure invitant à soumissionner est également définie (voir les explications au 
chap. 2). Selon le CPA, ces consignes correspondent aux principes du droit des 
marchés publics et représentent une concrétisation appropriée des dispositions 
légales, notamment en ce qui concerne le déroulement de la procédure invitant à 
soumissionner. 
Les dispositions légales sont stipulées de manière claire et intelligible dans le sys-
tème de gestion également en ce qui concerne la définition des critères d’évaluation 
et la communication de ceux-ci à l’attention des soumissionnaires. Cela concerne 
aussi la démarche à adopter lors de négociations (négociation des offres incluse). 
Toutefois, les consignes correspondantes figurant dans le système de gestion n’ont 
un caractère contraignant que pour les procédures ouverte et sélective; la démarche à 
adopter dans le cadre d’une procédure invitant à soumissionner ou d’une adjudica-
tion directe reste en suspens. Quoi qu’il en soit, le système de gestion indique de 
manière non équivoque que, dans tous les cas, les principes relatifs au droit des 
marchés publics s’appliquent (transparence, égalité de traitement, renforcement de la 
concurrence, utilisation économique des fonds publics). 
Formations 
Selon les déclarations de différents interlocuteurs, une mesure importante pour la 
mise en œuvre des dispositions du droit des marchés publics réside dans les forma-
tions. Celles-ci se sont déroulées pendant longtemps sur la base du volontariat. Elles 
sont actuellement organisées deux fois par an par le service juridique. Après que la 
Commission fédérale de recours a approuvé en 2002 deux recours engagés à 
l’encontre d’armasuisse, l’offre en matière de formation a été étendue. Depuis, le 
 
30 
Extrait de la consigne de travail relative au droit contractuel figurant dans le système de 
gestion d’armasuisse (état: août 2006). Cet extrait dit en substance: L’annexe I à l’accord 
OMC donne une définition du matériel civil visant la défense et la protection civile et régi 
par les dispositions de l’accord OMC et de la LMP. (…) Les articles de textile 
(uniformes) et de cuir ainsi que les chaussures ne figurent pas sur cette liste. Ils ne sont 
donc pas soumis à l’accord et leur acquisition doit faire l’objet d’une procédure invitant à 
soumissionner. 
31 
Voir la note de bas de page 16.

3229 
chef de l’armement a rendu la participation aux cours obligatoire pour tous les 
responsables de projet et les responsables de sous-projet. 
Contrôle 
Le contrôle des la légalité des adjudications a lieu dans le cadre de la surveillance 
habituelle. De plus, le service juridique d’armasuisse nous a indiqué être systémati-
quement consulté pour évaluer des décisions prises lors de procédures dans le cadre 
de marchés importants sur le plan politique et/ou très importants sur le plan finan-
cier. Les décisions prises pour d’autres marchés ne sont pas contrôlées de façon 
systématique, ne serait-ce qu’en raison de leur grand nombre. 
3.1.4 
Evaluation de la pratique au cas par cas 
Nous examinons ci-après le respect des dispositions formulées par le droit des 
marchés publics pour les projets d’acquisition faisant l’objet de notre étude. Nous 
nous appuyons également sur des conclusions tirées d’entretiens et de l’analyse de 
documents portant sur d’autres projets d’acquisition si cela s’avère pertinent. 
Ce faisant, nous restreignons notre examen aux aspects qui, du point de vue de la 
théorie, paraissent particulièrement sensibles et à ceux pour lesquels l’interprétation 
et la mise en œuvre du droit des marchés publics peuvent causer des difficultés32. De 
plus, nous avons dû nous limiter aux faits qui, rétrospectivement, ont pu être clari-
fiés de façon satisfaisante et relativement aisée. Concrètement, nous avons vérifié 
pour tous les cas la qualité de la documentation, le choix de la procédure et la trans-
parence de la démarche, la gestion des critères d’adjudication ainsi que la manière 
d’aborder les négociations et les échanges d’informations. 
Dans notre évaluation, nous prenons en considération, outre les dispositions de la 
LMP et de l’OMP, la jurisprudence de la Commission fédérale de recours en matière 
de marchés publics (Tribunal administratif fédéral depuis le 1er janvier 2007). Par 
définition, la jurisprudence concerne les seules procédures ouverte et sélective, 
conformes aux règles de l’OMC (les autres procédures ne bénéficient pas de protec-
tion juridique). Elle s’applique donc uniquement aux acquisitions effectuées dans le 
cadre de procédures conformes à l’accord de l’OMC (l’acquisition d’un moteur 
hors-bord, par ex.) Nous sommes cependant d’avis qu’il est approprié d’appliquer en 
substance les arguments développés par la jurisprudence en tant que référence 
(stricte) pour l’évaluation d’acquisitions réalisées dans le cadre d’autres procédures, 
notamment la procédure invitant à soumissionner.33 Toutefois, il ne faut pas en tirer 
de conclusions hâtives quant à un éventuel comportement d’armasuisse contraire au 
droit dans le cadre de la procédure invitant à soumissionner. Il s’agit plutôt de son-
 
32 
Voir Galli, Peter; Moser, André; Lang, Elisabeth: Praxis des öffentlichen 
Beschaffungsrechts Zürich/Basel/Genf 2003; Moser, André: Entschiedenes und 
Unentschiedenes. In: Baurecht (supplément Vergaberecht) 2004; Kuonen: 
Das Einladungsverfahren im öffentlichen Beschaffungsrecht, Berne 2005; 
Meyer, Christoph: Aktuelles zum öffentlichen Beschaffungsrecht. In: Der Schweizer 
Treuhänder, 8/2003. 
33 
Cela nous paraît également pertinent dans la mesure où la jurisprudence ne s’attache pas 
seulement à des consignes formelles spécifiques aux procédures, mais aussi à une mise en 
œuvre aussi aboutie que possible des principes du droit des marchés publics.

3230 
der jusqu’à quel point les principes du droit des marchés publics sont mis en œuvre, 
même dans le cadre de procédures qui sont moins réglementées. 
La démarche et la présentation des paragraphes suivants sont axées sur les problè-
mes en vue de faire apparaître les aspects critiques de la pratique d’acquisition. 
Documentation 
La documentation complète et intelligible des procédures d’acquisition est une 
condition préalable indispensable pour la mise en œuvre du principe de transparence 
aussi bien en interne qu’à l’externe. En ce qui concerne les acquisitions qui font 
l’objet de cette étude, armasuisse a pu nous montrer tous les documents que nous lui 
avons demandés (rapports d’évaluation, documents relatifs aux appels d’offres, 
procès verbaux de négociations, etc.) Ces documents permettent aisément de recons-
tituer les procédures d’évaluation, même après plusieurs années. Dans les trois cas 
étudiés, qui ont été adjugés dans le cadre de procédures concurrentielles, l’évalua-
tion comparative des offres est elle aussi documentée, notamment dans les rapports 
d’évaluation et d’évaluation préliminaire prévus à cet effet. Parmi les constatations 
qui suivent, nombreuses sont celles qui n’auraient pu être établies sans ces bases. 
Dans l’ensemble, la pratique d’armasuisse en matière de transparence de la docu-
mentation des procédures d’acquisition peut être considérée comme bonne. 
Choix de la procédure 
Comme nous l’avons vu, l’axe prioritaire du droit des marchés publics porte sur la 
régulation de la procédure d’adjudication. Le choix de la procédure revêt donc une 
importance décisive pour la mise en œuvre de ce droit. 
Dans le cadre de l’acquisition du moteur hors-bord, le véhicule de transport et le 
berceau ont été acquis par le biais d’une procédure à part, à savoir une procédure 
invitant à soumissionner. Il s’agissait ici d’un mandat d’exécution sur la base de 
plans de construction détaillés. La valeur estimée du marché s’élevait à près de 
500 000 francs, dont la moitié environ pour le véhicule de transport et l’autre pour le 
berceau. Considérés séparément, ni le véhicule ni le berceau n’atteignaient donc la 
valeur seuil pour une procédure ouverte/sélective, raison pour laquelle il a été procé-
dé à deux procédures invitant à soumissionner. Quatre fournisseurs ont été invités à 
soumettre des offres séparées pour le véhicule et le berceau. Le marché n’a pas été 
remporté par l’offre la moins chère pour le véhicule et l’offre la moins chère pour le 
berceau, mais par l’offre globale la moins chère. L’adjudicateur a justifié son choix 
d’un seul et même fournisseur en arguant qu’il n’était pas pertinent d’adjuger à deux 
fournisseurs différents deux marchés si étroitement liés. 
Du point de vue purement juridique, la démarche d’armasuisse pose, dans le cas 
présent, deux problèmes. Si des marchés font l’objet de deux appels d’offres diffé-
rents, ils doivent être, en toute logique, adjugés à deux fournisseurs différents. Le 
problème juridique central est toutefois le suivant : la partition d’un marché est 
interdite si, par le biais de valeurs de marché plus faibles, elle vise exclusivement à 
échapper au type de procédure requis.34 Tout porte à croire que c’était le but recher-
ché dans le cas présent. Exception faite de l’appel d’offres, armasuisse a toujours 
 
34 
Voir BRK 2002-004.

3231 
traité le véhicule de transport et le berceau comme les éléments d’un seul et même 
marché, notamment et surtout dans la justification de la décision d’adjudication.35 
Le cas de l’acquisition de l’équipement annexe pour le moteur hors-bord illustre une 
forte préférence pour la procédure invitant à soumissionner. Dans le cadre de notre 
étude, cette préférence était manifeste chez nombre de nos interlocuteurs. Pour les 
acquisitions secondaires, en particulier, on apprécie la possibilité de solliciter des 
fournisseurs déjà connus, suisses de préférence. On peut ainsi continuer de travailler 
avec des fournisseurs qui ont fait leurs preuves et tenter d’éviter les mauvaises 
expériences (qualité insatisfaisante). Certains interlocuteurs ont également fait valoir 
des raisons de politique économique pour justifier une telle démarche, notamment la 
possibilité de piloter des grandeurs politiques sensibles comme la part suisse et la 
répartition régionale des marchés adjugés (voir aussi la figure 26 en annexe). 
La préférence pour la procédure invitant à soumissionner s’appuie sur l’inter-
prétation problématique du service juridique d’armasuisse, déjà exposée plus haut, 
selon laquelle les biens qui ne figurent pas sur la liste positive de l’OMC peuvent 
faire l’objet d’une procédure invitant à soumissionner. Cette règle est également 
invoquée dans la justification du choix de cette procédure dans le cadre du plan 
d’action pour l’acquisition d’un système radio à ondes courtes SE-240. Etant donné 
que, selon l’évaluation du CPA36, le SE-240 ne constitue pas du matériel de guerre 
aux termes de la LFMG, une procédure ouverte ou sélective aurait dû être choisie. 
Selon armasuisse, les fournisseurs du monde entier pertinents dans ce domaine ont 
été invités à soumettre une offre, ce qui, de fait, a créé une situation concurrentielle 
équivalente à celle d’une procédure ouverte. 
Le choix de la procédure pour l’acquisition du SE-240, problématique du point de 
vue légal, ne semble pas être un cas isolé. Parmi les biens ayant été acquis dans le 
cadre d’une procédure invitant à soumissionner, bien qu’il ne puisse s’agir de maté-
 
35 
Deux autres arguments évoqués lors de l’atelier, qui reprennent des considérations 
d’ordre économique, font ressortir l’intention réelle, à savoir échapper à une procédure 
ouverte: 
1. 
Dans le cadre de procédures de l’OMC, des marchés ont déjà dû être adjugés à des 
fournisseurs issus de pays d’Europe de l’Est. En raison d’une qualité très 
insuffisante, il a été nécessaire de retravailler les produits livrés en Suisse avec, 
pour résultat, un coût global considérablement plus élevé que cela n’aurait été le cas 
si le marché initial avait été adjugé à un fournisseur suisse. Du point de vue de la 
loi, de tels problèmes doivent être évités par le biais de critères de qualification et 
d’adjudication appropriés et non au moyen d’une limitation préventive du cercle de 
soumissionnaires. 
2. 
Le choix de la procédure invitant à soumissionner en lieu et place d’une procédure 
de l’OMC a également été justifié par les coûts et la charge de travail 
disproportionnés de cette dernière comparés aux éventuelles améliorations du 
rapport qualité/prix (principe de l’utilisation économique de fonds publics). Du 
point de vue juridique, cet argument n’est pas fondé. Les valeurs seuils doivent être 
formellement respectées. Leur objectif principal est justement de ne soumettre aux 
procédures ouverte ou sélective que des marchés pour lesquels les avantages d’une 
concurrence accrue, dus aux volumes, compensent les inconvénients d’une 
procédure relativement plus lourde. L’adjudicateur ne peut supplanter les 
dispositions de la loi par son propre jugement. Il faudrait éventuellement envisager 
une modification des dispositions légales, plus précisément une augmentation des 
valeurs seuils. 
36 
L’évaluation générale, selon laquelle le SE-240 et les biens d’armement cités plus loin ne 
peuvent être considérés comme du matériel de guerre aux termes de la LFMG, a été 
réalisée en collaboration avec les services du Secrétariat d’Etat à l’économie responsables 
de la mise en œuvre de la LFMG et de la LCB.

3232 
riel de guerre, citons: une installation d’instruction à la conduite et à l’entraînement 
pour les conducteurs de véhicules à moteur (FATRAN), un système de diagnostic 
pour mécaniciens de véhicules à moteur, un système de surveillance pour la protec-
tion d’ouvrages, une installation électronique d’instruction au tir pour chars de 
grenadiers 2000 et Leopard II, un hélicoptère léger pour les transports et la forma-
tion, le système radio aéroporté SE-239 (voir aussi les explications concernant 
l’acquisition d’un PC-21 au point 3.2).37 
Compte tenu de la part élevée d’acquisitions réalisées dans le cadre d’une situation 
de monopole, qui font l’objet d’une procédure de gré à gré, se pose la question de 
savoir si les adjudicateurs ne prétextent pas tout simplement des situations de mono-
pole dans le but d’éviter une procédure plus exigeante. Pour le projet d’acquisition 
d’un véhicule sanitaire, examiné dans le cadre de la présente étude, la situation de 
monopole a été justifiée de manière plausible (perte de garantie en cas de montage 
d’éléments par une autre entreprise, savoir en partie protégé). En revanche, la ques-
tion de savoir si l’alternative – l’acquisition d’un véhicule neuf dans le cadre d’une 
procédure concurrentielle – a été étudiée avec la rigueur requise, reste en suspens. 
L’adjudication de marchés dans le cadre d’une situation de monopole pour les 
montages dans certains véhicules (le char Léopard par ex.) semble elle aussi justifiée 
de façon plausible. Selon nos interlocuteurs au sein d’armasuisse, ces montages sont 
eux aussi, dans la mesure du possible, adjugés par le biais de procédures concurren-
tielles (par ex. dans des véhicules standard), tout comme le matériel informatique 
standard. 
Lors des entretiens, des représentants d’armasuisse ont indiqué que certaines situa-
tions de monopole étaient également le résultat d’exigences exprimées par le do-
maine Défense. Et d’ajouter que ces dernières laissent parfois une marge de manœu-
vre tellement étroite que seul un produit bien déterminé peut les remplir. Cela a été 
le cas, par exemple, lors de l’acquisition du système radio à ondes courtes SE-240. 
Les représentants du domaine Défense ont montré une forte préférence pour une 
acquisition rapide d’un produit compatible avec la famille de produits existante, ce 
qui plaidait en faveur d’une adjudication directe à un fournisseur déjà en place. 
armasuisse, en revanche, après avoir insisté, pour des raisons juridiques et économi-
ques, sur la nécessité d’opter pour une procédure concurrentielle (invitant à soumis-
sionner), a défini (ou a dû définir) des exigences en matière de performances qui 
favorisaient fortement un fournisseur dont un produit est déjà utilisé par l’armée. 
L’engagement d’armasuisse en faveur d’une procédure invitant à soumissionner a 
également été très clair lors de l’acquisition d’un système d’instruction des pilotes 
de jets, même si le point de vue d’armasuisse n’a pas été suivi puisque le marché en 
question a été adjugé de gré à gré (voir le point 3.2). 
 
37 
Dans les cas cités, le choix de la procédure n’a pas pu être vérifié dans le détail. Pour une 
partie des exemples mentionnés, il pourrait s’agir de matériel de guerre aux termes de la 
LFMG si ces biens disposent de systèmes d’armes ou pilotent directement de tels 
systèmes. Une adjudication par le biais d’une procédure invitant à soumissionner serait 
autorisée si, pour chacun des cas cités, le recours à une disposition d’exception était 
justifié. Dans la liste établie par armasuisse en août 2006 à l’attention de la Commission 
des finances, dont sont extraits les exemples cités, armasuisse ne fait pas valoir de 
situation justifiant le recours à une disposition d’exception.

3233 
En synthétisant les enseignements tirés du choix de la procédure, on parvient à la 
conclusion suivante: en règle générale, armasuisse s’engage en faveur de la concur-
rence, mais préfère, en partie en adoptant des démarches problématiques du point de 
vue légal, la procédure invitant à soumissionner, moins axée sur la concurrence que 
les procédures ouverte et sélective de l’OMC. Le domaine Défense, habituellement 
représenté par l’Etat-major de planification de l’armée, accorde beaucoup moins 
d’importance aux situations de concurrence. La priorité est donnée à une acquisition 
aussi rapide que possible, dans une large mesure compatible avec les systèmes déjà 
existants et présentant les risques les plus faibles possible, même si ces exigences 
instaurent une situation de monopole. 
Transparence des étapes de la démarche 
Dans la perspective du principe de transparence, les étapes de la démarche doivent 
dès le début être claires pour tous. Si des procédures concurrentielles à plusieurs 
niveaux sont prévues (par ex. la procédure liste longue-liste courte d’armasuisse), il 
faut également déterminer sous quelles conditions la procédure concurrentielle peut 
éventuellement être interrompue précocement pour permettre à l’adjudicateur de 
continuer à travailler avec un seul soumissionnaire. 
Dans ce contexte, l’acquisition du système d’informations de conduite des Forces 
terrestres (SIC FT) donne lieu à des remarques. armasuisse a indiqué aux soumis-
sionnaires que, sur la base d’une évaluation sur papier, deux soumissionnaires au 
maximum devaient être invités à soumettre une offre pour la première phase de test. 
Sur la base des résultats de la première phase de test, un système pour d’autres 
phases de test devait être sélectionné en vue de la réalisation du SIC FT. 
L’équipe de projet qui a procédé à l’évaluation des offertes soumises a demandé à 
solliciter trois soumissionnaires pour la première phase de test. Sur demande du 
nouveau directeur d’office (désigné), la surveillance du projet a cependant décidé de 
réaliser l’évaluation de la première phase de test avec un seul soumissionnaire. Dans 
le procès-verbal de réunion, cette décision a été justifiée par les arguments sui-
vants:38 
– 
incertitudes importantes concernant les exigences posées à l’égard du sys-
tème,39 
– 
coûts d’évaluation disproportionnés par rapport aux coûts d’acquisition.40 
Cette justification n’est pas convaincante, car la situation était déjà connue ou aurait 
pu l’être au moment de l’appel d’offres. De plus, les coûts des phases de test propo-
sés n’étaient pas largement au-dessus des attentes. 
 
38 
Le procès-verbal de réunion, plutôt succinct, et les pièces jointes ne distinguent pas 
clairement entre la décision consistant à continuer à travailler avec un seul système et le 
choix du système correspondant. 
39 
Il s’agit notamment du risque d’inflation des exigences, c’est-à-dire celui de vouloir, dans 
le cas de phases de test parallèles, réunir subitement en un seul système les meilleurs 
éléments des deux systèmes (voir aussi le point 4.2.4). 
40 
Outre les coûts externes pour la réalisation des phases de test (près de 2 à 4 millions de 
francs par entreprise participante), il faut tenir compte des coûts supportés par armasuisse 
et les Forces terrestres. Selon les estimations de la direction d’office, les ressources 
nécessaires pour une réalisation sérieuse et loyale de deux phases de test parallèles 
n’auraient pu être mobilisées ni par armasuisse ni par la troupe (essai).

3234 
Le principe de transparence exige de faire connaître clairement les règles du jeu dès 
le début, afin que les soumissionnaires puissent décider de leur participation en 
connaissance de cause. La perspective (mais non la garantie) d’une procédure à deux 
niveaux était, au moins pour l’un des soumissionnaires interrogés, l’élément décisif 
pour participer à l’appel d’offres. Pendant les entretiens, les soumissionnaires ont 
indiqué avoir investi beaucoup d’argent dans les offres (jusqu’à un million de 
francs) compte tenu de l’importance stratégique et financière du projet. 
Dans le cas de l’adjudication du marché du système radio à ondes courtes SE-240, la 
situation est comparable à celle du SIC FT. Selon des documents internes, arma-
suisse avait l’intention, en fonction des résultats de l’évaluation préliminaire, de 
procéder, lors de l’étape suivante, à une évaluation soit avec deux soumissionnaires 
soit avec un seul. L’appel d’offres mentionne explicitement une évaluation prélimi-
naire. Au vu de la pratique habituelle d’armasuisse, on peut en déduire qu’une 
évaluation aura lieu lors d’une deuxième étape dans le cadre d’une procédure 
concurrentielle (deux offres au minimum). Devant le CPA, des représentants 
d’armasuisse ont admis le caractère logique de cette conclusion. Au moins l’un des 
soumissionnaires sollicités est parti du principe qu’une deuxième étape comprenant 
des tests sur le terrain aurait lieu. 
La décision d’aborder la phase d’évaluation à proprement parler avec un seul sou-
missionnaire a été prise sur la base des résultats très clairs de l’évaluation prélimi-
naire, qui faisaient apparaître le maintien d’une situation concurrentielle comme 
déplacée. 
Il est à noter qu’en aucun des cas présentés, armasuisse n’a donné de réponse posi-
tive par écrit, indiquant qu’une procédure concurrentielle à deux niveaux allait bien 
avoir lieu. Les documents relatifs à l’appel d’offres mentionnent certes une telle 
option, sans pour autant exclure toute autre démarche. De plus, armasuisse ne ré-
pond pas à la question de savoir selon quels critères une autre procédure (moins axée 
sur la concurrence) serait éventuellement retenue. A lui seul, le fait que des étapes à 
ce point décisives d’une procédure ne sont pas définies dès le départ laisse à désirer 
du point de vue du principe de la transparence. Dans le cas du SIC FT, ce déficit doit 
être jugé de façon d’autant plus critique que la décision quant à la démarche à suivre 
a été prise sur la base de faits qui étaient connus dès le début de la procédure et qui 
n’avaient pas évolué. 
L’adjudication du moteur hors-bord s’est déroulée conformément au scénario prévu 
pour les procédures de l’OMC. Ce sont ces même modalités qui ont été annoncées 
dans l’appel d’offres.41 
 
41 
Nous faisons référence ici au deuxième appel d’offres, la première procédure, 
interrompue, n’a pas fait l’objet d’une étude approfondie (voir aussi le bref descriptif 
en annexe).

3235 
Critères d’évaluation 
Pour la mise en œuvre des principes de transparence et d’égalité de traitement, les 
critères de qualification et d’adjudication42 revêtent une importance de premier 
ordre. Du point de vue légal, ces critères et leur pondération doivent être définis et 
publiés à l’attention des soumissionnaires avant l’appel d’offres.43 
Une modification des critères ou de leur pondération en cours de procédure n’est 
possible que sous certaines conditions relativement strictes (principe de transparence 
et d’égalité de traitement). Dans ce cas, il faut notamment informer tous les soumis-
sionnaires. Des modifications importantes exigent l’interruption et le redémarrage de 
la procédure.44 
Dans le cadre de l’appel d’offres portant sur le SIC FT, les critères ont été définis en 
toute transparence et leur pondération a été présentée de manière très détaillée. Les 
critères incontournables, notamment, ont été indiqués avec précision.45 Dans un 
premier examen, les offres ne répondant pas à ces critères ont été éliminées. Pour les 
trois offres restantes, le nouveau directeur d’office désigné a exigé, dans la perspec-
tive de la future acquisition de série, des informations supplémentaires et des indica-
tions concernant les coûts liés à l’appui et à l’entraînement, aux matériel et pro-
grammes informatiques ainsi qu’aux licences et outils (y compris l’accès au code 
source). A l’origine, l’appel d’offres avait exigé seulement des indications concer-
nant les coûts de la première phase de test. Ce faisant, il n’avait pas tenu compte des 
coûts, élevés, générés dans le cadre de l’acquisition de série. armasuisse n’a pas fait 
savoir quel poids les informations supplémentaires demandées auraient dans la 
décision. 
Lors de la réunion de la surveillance du projet du 22 décembre 2003, mentionnée 
plus haut, le système pour la première phase de test a été sélectionné. Ce n’est pas la 
solution obtenant les meilleurs résultats dans l’analyse coût/utilité basée sur les 
critères et la pondération définis dans l’appel d’offres qui a été retenue. Tout porte 
en effet à croire que les critères décisifs ont été les risques plus faibles en matière 
d’intégration d’un système de conduite existant (niveau tactique) et l’accessibilité du 
code source.46 Il semble donc avéré que le choix a été effectué sur la base de critères 
autres ou autrement pondérés que ceux indiqués dans l’appel d’offres. Il ressort du 
 
42 
Les critères de qualification concernent le soumissionnaire, les critères d’adjudication, 
son offre. 
43 
Voir aussi: Moser, André: Entschiedenes und Unentschiedenes. In: Baurecht (supplément 
Vergaberecht) 2004; Galli, Peter; Moser, André; Lang, Elisabeth: Praxis des öffentlichen 
Beschaffungsrechts, Zürich/Basel/Genf 2003, en particulier ch. 399. 
44 
BRK 2002-004; BRK 2001-003; BRK 2000-13; BRK 2000-009. 
45 
Cette démarche, qui peut être considérée comme positive sous l’angle du principe de la 
transparence, est vue d’un œil particulièrement critique dans le chapitre du rapport 
d’évaluation qui se penche sur les critères techniques et remarque en substance: 
«La présentation précoce des critères incontournables et des critères d’évaluation à 
l’attention des fournisseurs a rendu le déroulement de l’évaluation beaucoup plus 
difficile. Chaque fournisseur ou presque remplit, sur le papier, les critères et il est 
maintenant du ressort du domaine technique de relever, sur le papier, des illogismes voire 
des contradictions.» 
46 
Selon armasuisse, il a été renoncé à une phase de test avec le système retenu, parce que le 
code source, demandé en cours de route, n’a pas été rendu accessible. De plus, toujours 
selon armasuisse, la majeure partie des résultats et expériences pouvant être obtenus dans 
le cadre de la première phase de test existaient déjà pour ce système grâce à des tests 
précédents. Ce système a donc pour ainsi dire servi de deuxième choix pour le cas où le 
système choisi n’aurait pas fait ses preuves lors de la première phase de test.

3236 
procès-verbal de la réunion décisive de la surveillance de projet que cet état de fait a 
été critiqué par l’un des participants («changement des règles du jeu pendant le 
jeu»). De l’avis du CPA, la décision prise constitue un manquement manifeste au 
principe de transparence. 
A l’instar de l’appel d’offres pour le SIC FT, les critères d’évaluation et leur pondé-
ration ont été définis, dans le cas du SE-240, avant le lancement de la procédure. Les 
critères d’adjudication ont été listés de façon très synthétique et il a été précisé que 
d’autres critères importants entreraient éventuellement en ligne de compte. Les 
critères incontournables n’ont pas été énoncés. 
Le renoncement à la communication des critères incontournables a été justifié par le 
fait qu’il s’agissait là de la seule solution pour créer une situation de concurrence. Il 
faut noter que l’armée travaillait déjà avec le matériel de l’un des soumissionnaires. 
En raison de la compatibilité recherchée avec la famille de produits et des connais-
sances de la cryptologie utilisée, ce fournisseur partait avec une bonne longueur 
d’avance. Par le biais de la procédure choisie, armasuisse souhaitait mettre sous 
pression ce favori et ouvrir le champ à des solutions nouvelles et innovantes qui 
n’avaient peut-être pas été envisagées. 
De l’évaluation des offres, effectuée selon les critères, un appareil sortait clairement 
du lot en termes de rapport coût/utilité. Il présentait par ailleurs un prix attrayant. 
Soulignons que, conformément au rapport d’évaluation, un seul appareil a répondu 
aux critères incontournables. Manifestement, la barre était placée très haut pour un 
produit ne relevant pas de la même famille de produits. En peloton de tête des appa-
reils évalués, l’écart est dû presque entièrement aux énormes différences constatées 
dans l’évaluation du critère «formation». Il est évident qu’un appareil faisant partie 
d’une famille de produits déjà introduite est fortement avantagé. On pourrait même 
être tenté de croire que, dans le cas présent, les critères d’adjudication étaient établis 
sur mesure au bénéfice d’un produit bien déterminé et que, partant, il ne pouvait y 
avoir une véritable situation de concurrence. A cela, on pourrait objecter que les 
soumissionnaires interrogés ont déclaré avoir eu conscience que l’un des soumis-
sionnaires étaient fortement avantagé ce qui, en revanche, ne signifiait pas que leur 
offre n’avait aucune chance de réussir. Reste à savoir si, en connaissance des critères 
pondérés détaillés, ils auraient apprécié la situation de la même manière. armasuisse 
admet lui-même qu’en cas de communication détaillée des critères (critères incon-
tournables y compris), il n’aurait éventuellement reçu qu’une seule offre. 
Il est évident que le choix d’une procédure concurrentielle et la définition très étroite 
de critères favorisant un certain produit ne sont pas compatibles. Cela est cependant 
moins le résultat d’une préférence donnée sciemment à un fournisseur déterminé que 
la conséquence de décisions d’acquisition antérieures. Il semble que, dans ce 
contexte, armasuisse ait dû «acheter» la décision, prise à l’encontre de la préférence 
exprimée par le domaine Défense, consistant à effectuer une procédure invitant à 
soumissionner en réalisant une évaluation marquée par une (trop) forte pondération 
de la compatibilité recherchée avec la famille de produits. Ainsi, une situation 
contradictoire a été créée (procédure concurrentielle vs exigences restrictives), à 
laquelle on a réagi par moins de transparence dans les critères de sélection. 
L’acquisition du moteur hors-bord constitue un exemple positif en matière d’appli-
cation transparente et cohérente des critères d’adjudication. Les critères concernant 
le rapport coût/utilité, définis par avance, ont été respectés à la lettre. Bien qu’il 
s’agisse d’une courte victoire et que le résultat ne corresponde pas à la préférence

3237 
des utilisateurs, les bases de l’évaluation n’ont pas été changées et le résultat n’a pas 
été remis en cause par des réflexions intervenues après coup. 
Au cours des entretiens, il a été indiqué qu’au moins lors de décisions d’adjudication 
serrées, des critères étrangers à l’adjudication sont également pris en considération. 
Il a été précisé que, si les écarts entre deux offres sont minimes, des critères supplé-
mentaires entrent en jeu et peuvent faire pencher la balance dans un sens ou dans un 
autre. Dans certains cas, la politique de l’emploi de la Confédération joue un rôle 
important et l’on accepte de payer le prix fort. De telles considérations n’ont pas leur 
place dans les textes de loi. 
Négociations et échange d’informations pendant la procédure d’adjudication 
Etant donné que l’échange d’informations et les négociations47 présentent des ris-
ques importants d’inégalité de traitement, ils font l’objet, dans le cadre de la procé-
dure de l’OMC, d’une réglementation très stricte: forme écrite (obligation d’établir 
un procès-verbal) et information de tous les soumissionnaires restants sur les objets 
de négociation et les réponses aux questions posées. Pour les procédures de l’OMC, 
la jurisprudence exige par ailleurs que, dans l’esprit du principe d’égalité de traite-
ment, les pourparlers et les négociations d’offres soient toujours menés avec tous les 
soumissionnaires qui remplissent les critères d’adjudication, c’est-à-dire les exigen-
ces minimales.48 L’obligation stipulée dans la loi de ne pas communiquer aux sou-
missionnaires de quelconques informations sur les offres concurrentes (art. 8, al.1, 
let. d LMP; art. 26, al. 5 OMP). 
Les projets d’acquisition examinés dans le cadre de notre étude tout comme les 
déclarations de nombre de nos interlocuteurs montrent qu’armasuisse recourt à la 
possibilité de mener des négociations avec les soumissionnaires. 
Dans le cadre de la procédure d’évaluation, chaque soumissionnaire interrogé avait 
toujours l’impression de recevoir de la part des responsables techniques et commer-
ciaux d’armasuisse les mêmes informations que les autres soumissionnaires. Dans 
certains cas, armasuisse s’est même montré plus strict qu’attendu par les soumis-
sionnaires au vu d’expériences précédentes faites avec lui et d’autres adjudicateurs. 
Nombre de soumissionnaires considèrent également comme positif qu’armasuisse 
sache faire preuve d’adresse pour éviter de transmettre des informations sur les 
autres offres. 
Plusieurs soumissionnaires ont cependant indiqué que des concurrents ont eu accès à 
des informations importantes pendant la phase d’évaluation par des moyens autres 
que les canaux officiels. L’un des soumissionnaires nous a même décrit comment 
lui-même entretenait des contacts avec les bénéficiaires de l’acquisition afin d’obte-
nir des informations sur la procédure d’évaluation. L’exactitude de ces propos n’a pu 
être vérifiée dans le cadre de cette étude, mais les déclarations concordantes de 
différents informateurs donnent à penser qu’il n’est pas toujours possible de limiter 
la communication externe dans le cadre des procédures d’acquisition aux canaux de 
communication officiellement compétents. 
 
47 
En ce qui concerne les marchés publics de la Confédération, les négociations sont 
autorisées dans le cadre de procédures de l’OMC dès lors qu’elles sont prévues par 
l’appel d’offres (ce qui était le cas pour le moteur hors-bord) ou si elles constituent la 
seule possibilité d’identifier l’offre la plus avantageuse du point de vue économique. 
48 
Voir par exemple BRK 1998-012, BRK 1999-013, BRK 2003-016.

3238 
Seules les négociations menées dans le cadre de l’acquisition du moteur hors-bord 
(procédure de l’OMC) prêtent le flanc à la critique. Dans ce cas, armasuisse a mené 
avec le soumissionnaire retenu des négociations contractuelles au cours desquelles le 
prix a été de nouveau discuté.49 Ce qui est délicat dans le cas présent, c’est que des 
négociations de prix aient été menées avec un seul des soumissionnaires avant 
l’adjudication formelle. Etant donné les risques d’abus, la jurisprudence est très 
stricte sur ce point et exige que les négociations soient toujours menées avec 
l’ensemble des soumissionnaires (voir aussi la note de bas de page 48). 
Du point de vue d’armasuisse, il est à noter que la décision de l’adjudication avait 
déjà été prise, si ce n’est de façon formelle, du moins dans les faits par le choix du 
modèle. Comme il n’était pas possible de remettre en question cette décision, on n’a 
pas voulu solliciter le soumissionnaire non retenu pour des négociations qui, de 
toutes les façons, auraient été vaines. Ainsi, le fait qu’il n’y avait pas encore eu 
adjudication formelle a servi de moyen de pression pour faire baisser le prix. Tou-
jours selon armasuisse, le soumissionnaire retenu aurait remporté le marché quoi 
qu’il arrive, même sans faire de concessions sur le prix ou d’autres critères. A aucun 
moment, il ne s’est donc agi d’inciter un fournisseur privilégié à améliorer son offre 
pour lui donner la possibilité de s’imposer face à un concurrent. C’est pourquoi nous 
pensons que, au sens de la ratio legis, il n’y a pas eu manquement au principe de 
l’égalité de traitement. Du point de vue de la forme, il aurait été plus correct de 
mener des négociations concernant l’offre avec les deux soumissionnaires en lice 
avant le choix du modèle et de procéder ensuite seulement à l’adjudication finale. 
3.1.5 
Conclusion 
Le principe de base en matière de marchés publics, qui consiste à instaurer de la 
concurrence dans le cadre de procédures d’adjudication transparentes, est bien ancré 
dans les consignes internes et dans l’esprit des collaborateurs d’armasuisse. Les 
efforts de formation accrus de ces dernières années y ont certainement contribué. 
L’analyse de la situation actuelle montre cependant que près de la moitié des volu-
mes d’acquisition ne sont pas adjugés dans le cadre d’une procédure concurrentielle 
et que seule une part infime des volumes font l’objet d’un appel d’offres conforme 
aux procédures de l’OMC. armasuisse justifie cette situation par le grand nombre de 
monopoles, notamment dans la domaine des travaux de maintenance. 
Parmi les procédures concurrentielles, armasuisse montre en général une préférence 
marquée pour la procédure invitant à soumissionner. Dans le cadre de cette dernière, 
la concurrence peut être limitée ; il est ainsi possible d’éluder les consignes légales 
concernant la forme des procédures et, partant, les procédures plus complexes. Cette 
préférence ressort aussi d’une interprétation très problématique du droit des marchés 
publics. Cela a pour effet que certaines acquisitions sont réalisées dans le cadre de la 
procédure invitant à soumissionner (SE-240) sans qu’il n’existe de justification 
suffisante de ne pas avoir choisi l’une des procédures indiquées, plus concurrentiel-
les. 
 
49 
Conformément aux dispositions légales, armasuisse avait prévu des négociations dans le 
cadre de l’appel d’offres.

3239 
A l’inverse, armasuisse plaide en faveur de la concurrence (certes limitée) propre 
aux procédures invitant à soumissionner là où des acteurs du domaine Défense 
préféreraient une adjudication directe ou définissent les exigences de sorte qu’une 
adjudication de gré à gré s’impose. Dans certains cas, cela a pour conséquence 
qu’une procédure concurrentielle est bien mise en place, mais que les critères 
d’évaluation résultant des exigences limitent la concurrence à un point tel qu’ils ne 
sont pas publiés dans l’appel d’offres ou ne peuvent l’être. 
Dans l’un des cas examinés dans le cadre de notre étude, nous avons constaté qu’un 
marché a été divisé en deux parties dans le but d’éviter une procédure ouverte ou 
sélective et d’opter ainsi pour une procédure invitant à soumissionner. Une telle 
démarche va clairement à l’encontre de la loi. 
Dans toutes les procédures concurrentielles analysées, armasuisse a certes recouru à 
des critères objectifs et à des instruments d’évaluation structurés. Nos conclusions 
sont cependant mitigées en ce qui concerne la transparence des procédures et des 
critères d’évaluation. On trouve aussi bien des déroulements modèles que des dérou-
lements devant être considérés comme critiques sur le plan de la transparence de la 
procédure. Les deux aspects suivants notamment se sont avéré problématiques: 
– 
information lacunaire: en début de procédure, armasuisse n’assure pas une 
transparence suffisante quant au déroulement (informations relatives au dé-
roulement de la procédure et aux critères d’évaluation); 
– 
modification des critères d’évaluation pendant la procédure: au moins dans 
un cas, des critères qui ne figuraient pas dans l’appel d’offres ou qui y figu-
raient dans une autre pondération ont été décisifs pour l’adjudication. 
Il est par ailleurs ressorti des entretiens que, lors de décisions d’adjudication serrées, 
des critères étrangers à l’adjudication (qui relèvent de la politique économique et 
régionale) sont également pris en considération. 
Une appréciation détaillée de la pratique actuelle d’acquisition allant au-delà de la 
dimension purement légale doit prendre en compte que, dans d’autres pays, 
l’adjudication de gré à gré et la préférence donnée à l’industrie indigène constituent 
plutôt la règle que l’exception et que le droit suisse, en exigeant la procédure invitant 
à soumissionner pour l’acquisition d’armement, va au-delà des exigences minimales 
de l’AMP. Ainsi, l’art. 296 du traité sur l’Union européenne permet de déroger aux 
règles communautaires pour la passation de marchés de matériel de guerre aux fins 
de la protection des intérêts essentiels de sécurité. Dans un Livre vert de l’Union 
européenne, on peut lire à ce sujet: «Dans la pratique, la majorité des Etats membres 
recourent presque automatiquement à la possibilité d’exempter pratiquement tous les 
marchés d’armement des règles communautaires, sans souvent tenir compte des 
conditions définies par le traité et la Cour européenne concernant l’application de 
l’art. 296.»50 Afin de contrer une telle interprétation extensive de la disposition 
d’exception, interprétation qui est en contradiction avec la jurisprudence de la Cour 
européenne, la Commission européenne a présenté des lignes directrices sous forme 
de communication interprétative.51 De plus, elle examine l’opportunité d’une nou-
 
50 
Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur les résultats 
de la consultation ouverte par le Livre vert sur les marchés publics de la défense et les 
futures initiatives de la Commission, Bruxelles, le 6 décembre 2005. 
51 
Commission des Communautés européennes: Communication interprétative sur 
l’application de l’art. 296 du traité dans le domaine des marchés publics de la défense, 
COM(2006) 779 du 7 décembre 2006.

3240 
velle directive comportant des règles plus souples qui prennent en compte les parti-
cularités des marchés publics de l’armement.52 
Cette constatation montre qu’en Suisse comme ailleurs, il s’agit moins d’accroître la 
régulation que de clarifier et d’appliquer des règles existantes. Il faudrait éventuel-
lement examiner si certaines consignes formelles de la procédure ouverte ou sélec-
tive ne devraient pas être formulées de manière moins restrictive, afin de permettre 
une application un peu plus souple sans pour autant mettre en cause les principes 
relatifs au droit des marchés publics. Des approches allant dans ce sens sont discu-
tées dans le cadre de la révision du droit des marchés publics (dialogue compétitif, 
par ex.). 
armasuisse adjuge plus de 95 % du volume des acquisitions sans possibilité de 
recours. Par conséquent, la Confédération dépense des milliards de francs dans le 
domaine de l’acquisition d’armement sans que des soumissionnaires non retenus 
n’aient la possibilité de demander l’examen concret du respect des dispositions du 
droit des marchés publics. Au vu des volumes financiers et dans l’intérêt d’un débat 
approprié aux problèmes en présence, une vérification de la protection juridique 
dans le cadre de la révision en cours du droit des marchés publics s’impose. 
3.2 
Droit des marchés publics vs politique de sécurité 
Pour que l’approvisionnement de l’armée en matériel militaire soit assuré également 
en situation de crise, l’existence d’une base industrielle indigène dotée des capacités 
de production et de maintenance correspondantes est, du point de vue de la politique 
de sécurité, indispensable pour l’équipement d’importance stratégique. C’est à ce 
niveau que surgit un conflit d’objectifs avec les principes du droit des marchés 
publics relatifs à la concurrence et à l’utilisation économique des fonds publics. Si 
ces principes sont appliqués à la lettre, le maintien d’une base industrielle indigène 
ne peut être assuré que si celle-ci est en mesure de faire des offres économiquement 
plus avantageuses que des fournisseurs étrangers. Si cela n’est pas le cas, il y a 
conflit entre les objectifs de la politique de sécurité et les principes du droit des 
marchés publics. Ce conflit donne régulièrement lieu à des discussions, comme en 
témoignent les nombreuses interventions parlementaires d’orientations diverses. La 
critique porte, d’une part sur le poids trop important de la concurrence (importations 
peu coûteuses de qualité insuffisante préférées aux soumissionnaires suisses, trop 
grande dépendance par rapport à l’étranger), d’autre part sur l’application insuffi-
sante du principe de la concurrence (protectionnisme sous prétexte de politique de 
sécurité). 
Dans ses principes en matière de politique d’armement du DDPS, le Conseil fédéral 
prend en considération ce conflit et souligne: 
– 
que les principes régissant les marchés publics s’appliquent aux acquisitions 
d’armement, 
– 
que l’industrie et l’artisanat suisses garantissent la capacité de fournir les 
prestations importantes pour l’armée et doivent être compétitifs, 
 
52 
Communiqué de presse IP/06/1703, Bruxelles, le 7 décembre 2006.

3241 
– 
qu’une politique structurelle ne peut être envisagée que si elle est nécessaire 
pour des raisons de politique de sécurité, 
– 
qu’armasuisse décide dans quels domaines et sous quelle forme l’industrie 
doit être intégrée. Pour cela, il se base sur les critères arrêtés dans les princi-
pes de la politique d’armement (c’est-à-dire la compétitivité et la conduite 
d’une politique structurelle uniquement pour des raisons de politique de sé-
curité) et sur les capacités stratégiques exigées par le mandant – le domaine 
Défense. 
La politique d’armement ne répond pas à la question de savoir quand il y a nécessité 
de mener une politique structurelle et quelle politique structurelle il est permis 
d’appliquer en s’écartant du principe de concurrence. Pour cette application, trois 
instruments peuvent être identifiés: 
– 
l’analyse du potentiel «L’industrie de l’armement et la recherche dans le 
domaine de l’armement en Suisse»53, 
– 
la stratégie de propriétaire appliquée à RUAG, 
– 
l’exception énoncée récemment à l’art. 36 al. 2 let. f OMP. 
Analyse du potentiel 
L’analyse du potentiel confiée à des prestataires externes par l’Etat-major de planifi-
cation a pour but de déterminer les besoins technologiques de l’armée et d’en dé-
duire des objectifs pour l’approvisionnement sous l’angle de l’armée. La définition 
de la technologie à l’échelle supérieure doit servir d’orientation pour les exigences à 
l’égard de la base industrielle. Le rapport consulté par le CPA décrit brièvement les 
besoins futurs en matière de capacités et de compétences ainsi que les principaux 
domaines technologiques correspondants. Il ne montre toutefois pas qu’ils trouvent 
leur origine dans la politique de sécurité. Surtout, il n’existe à ce jour aucune déci-
sion à caractère contraignant qui, fondée sur une appréciation des résultats de l’étude 
sous l’angle de la politique de sécurité, définisse les domaines que la base indus-
trielle indigène doit couvrir. 
Stratégie de propriétaire appliquée à RUAG 
Conformément à la loi fédérale sur les entreprises d’armement de la Confédération 
(LEAC)54, qui vise l’autonomie de RUAG, la Confédération peut exploiter des 
entreprises d’armement pour garantir l’équipement de l’armée (art. 1 LEAC). La loi 
stipule par ailleurs que ces entreprises exécutent les commandes du DDPS en res-
pectant les principes de l’économie de marché (art. 2 LEAC). Etant donné que 
RUAG, comme le prévoit la LEAC, est une société de participation financière 
détenue par la Confédération, cette dernière, en exerçant ses droits d’actionnaire, 
peut la piloter pour axer son offre sur les besoins de l’armée en matière d’armement. 
Pour ce faire, le Conseil fédéral formule une stratégie de propriétaire. L’actuelle 
stratégie (2007) définit au chap. 3 les priorités (maintenance, production de muni-
tions ou encore assistance dans le domaine des systèmes d’informations de conduite, 
 
53 
Rapport confidentiel (transparents) de janvier 2006, établi par Booz, Allen, Hamilton 
(disponible uniquement en allemand). 
54 
RS 934.21

3242 
par ex.)55 Nombre de nos interlocuteurs considèrent ces dispositions comme la 
définition implicite des prestations que la base industrielle indigène doit impérati-
vement fournir pour des raisons de politique de sécurité. 
Comme l’a montré le débat sur le rapport de gestion de RUAG mené au sein des 
commissions parlementaires compétentes, ces principes ont jusque-là été élaborés 
par l’entreprise RUAG elle-même, selon l’approche ascendante. Pour la période 
2007–2010, la stratégie de propriétaire a pour la première fois été élaborée selon 
l’approche descendante, c’est-à-dire par le propriétaire – la Confédération. Ce n’est 
qu’après des discussions qui ont duré plus d’un an que le propriétaire et la direction 
de l’entreprise sont tombés d’accord sur les objectifs stratégiques. Il faudrait procé-
der à un examen approfondi pour savoir jusqu’à quel point le résultat est l’expres-
sion, du côté de la Confédération, d’intérêts relevant de la politique de sécurité mais 
aussi de la politique des finances et, du côté de RUAG, d’intérêts commerciaux. Les 
priorités stratégiques semblent cependant pour l’essentiel encore davantage être 
définies en fonction des compétences existantes de RUAG et des engagements pris 
par la Confédération dans le cadre de différents projets d’armement que pour répon-
dre à une stratégie de politique de défense. 
On retiendra que l’énumération de priorités dans la stratégie de propriétaire appli-
quée à RUAG ne peut servir de description (partielle) des domaines de compétences 
devant être impérativement garantis en Suisse. La stratégie de propriétaire devrait 
être plus le résultat que l’ersatz d’une stratégie de politique de sécurité supérieure, 
faute de quoi on mettrait la charrue avant les bœufs. 
Notons accessoirement que les principes de concurrence et de l’utilisation économi-
que de fonds publics valent également pour les priorités de la stratégie de proprié-
taire: il faut acheter auprès du prestataire qui propose l’offre la plus économique. On 
est au moins en droit d’exiger de RUAG qu’elle fournisse ses prestations à des prix 
compétitifs.56 Ce n’est pas toujours le cas, comme en témoigne notamment l’exi-
gence faite par la Confédération, dans la stratégie en vigueur, d’une baisse substan-
tielle des prix pour les travaux de maintenance. Conformément aux principes du 
Conseil fédéral en matière de politique d’armement, il est possible de déroger à 
l’obligation d’économie uniquement si cela s’avère nécessaire pour des raisons de 
politique de sécurité. Le Conseil fédéral a légitimé cette exception à la règle lors de 
la révision de l’OMP en avril 2007. 
Exception énoncée à l’art. 36, al. 2, let. f OMP 
Cette exception permet le recours à l’adjudication de gré à gré comme instrument 
d’une politique structurelle motivée par la politique de sécurité s’il s’agit d’un 
marché indispensable pour le maintien, dans le pays, d’entreprises importantes pour 
la défense nationale. 
 
55 
D’une durée de quatre ans, la stratégie de propriétaire ne constitue pas une base légale 
mais est contraignante pour les services en charge de sa mise en œuvre. 
56 
Cette exigence découle du droit des marchés publics, des principes du Conseil fédéral en 
matière de politique d’armement et de l’art. 2 LEAC. De plus, le Conseil fédéral a 
clairement souligné que ni la politique d’armement ni la stratégie de propriétaire ne 
prévoient de subventions pour RUAG (voir 02.3782 Ip. Contrats de subvention pour le 
soutien à l’industrie de l’armement suisse (N 13.12.2002, Baumann).

3243 
Dans ses réponses à des interventions parlementaires,57 le Conseil fédéral souligne 
que la règle d’exception est de formulation stricte. De plus, dans un courrier en date 
du 6 juillet 2006 à l’attention du chef de l’armement, le chef du DDPS précise que 
les décisions concernant son application doivent être prises par le chef du DDPS, sur 
proposition du chef de l’armement. Il charge en outre armasuisse d’élaborer des 
dispositions d’exécution relatives à l’application dudit article et de les consigner 
dans le système de gestion. Ce mandat était encore pendant en mai 2007, mais, selon 
les déclarations du service juridique d’armasuisse, il doit être mis en œuvre d’ici à 
l’été 2007. armasuisse précise que, jusque-là, la disposition d’exception n’a été 
appliquée qu’une seule fois (acquisition de PC-21) et a été envisagée dans un autre 
cas (acquisition de Duro). Conformément aux consignes, chaque demande concer-
nant l’application de la disposition d’exception est évaluée par le service juridique 
d’armasuisse dans une note à l’attention du chef du DDPS. La formulation «indis-
pensable pour le maintien, dans le pays, d’entreprises importantes pour la défense 
nationale» est interprétée en substance comme suit: 
 
«Cette condition d’application signifie que le marché d’armement concerné 
est important pour la Confédération en termes d’armement et de politique de 
sécurité et qu’il assurera la poursuite à moyen et long terme de la production 
d’armement de l’entreprise concernée. Cette condition peut par exemple être 
remplie si, en tant que premier acheteur, la Confédération contribue de ma-
nière décisive au succès du système d’armement concerné et concourt ainsi à 
l’amortissement des coûts de développement. La condition selon laquelle 
une faillite serait à craindre sans ce marché n’est en revanche pas requise. Il 
ne serait d’ailleurs pas pertinent de maintenir artificiellement en vie des en-
treprises au bord de la faillite.» 
Le texte n’explicite pas l’exigence (restrictive), selon laquelle une entreprise doit 
être importante pour la défense nationale. Cette exigence se distingue de celle selon 
laquelle le marché doit être important sur le plan de l’armement et de la politique de 
sécurité, cette dernière étant plus ouverte et moins stricte. De plus, l’interprétation 
des conditions «important en termes d’armement et de politique de sécurité» et 
«important pour la défense nationale» demeure floue. Nous parvenons donc à la 
conclusion que, contrairement à ce qu’indique le Conseil fédéral, l’exception formu-
lée dans l’ordonnance laisse une grande marge d’appréciation. 
Dans ce contexte de grande marge d’appréciation, il s’agit de savoir comment la 
disposition d’exception est concrètement interprétée. Nous tentons de répondre à 
cette question à la lumière de l’acquisition d’un système d’instruction des pilotes de 
jets dans le cadre du programme d’armement 2006. Pour ce faire, nous nous ap-
puyons sur les résultats d’une révision effectuée par l’inspection des finances 
d’armasuisse.58 Le rapport montre aussi bien l’application de la disposition d’excep-
tion que sa genèse. 
 
57 
06.3384 Mo. Adjudication directe de marchés portant sur du matériel de guerre. Rétablir 
la concurrence (N 23.06.2006, Kiener Nellen) 
 
06.3390 Ip. Modification de l’article 36 de l’ordonnance sur les marchés publics 
(N 23.06.2006, Baumann). 
58 
Prüfbericht der Intenen Revision Nr. 2006/12 vom 5.7.2006 (rapport confidentiel).

3244 
La planification prévoyait l’acquisition, dans le cadre du programme d’armement 
2006, d’un système d’instruction des pilotes de jets.59 A l’issue des examens effec-
tués dans le cadre de la planification des projets, le choix s’était porté sur trois 
avions de soumissionnaires concurrents. Or, le mandant avait émis le souhait que 
soit directement acheté un PC-21. Le 23 août 2005, l’organe de surveillance compé-
tent constatait, en accord avec la commission en charge des projets, que les argu-
ments en faveur d’une limitation au PC-21 étaient insuffisants et que la procédure 
invitant à soumissionner devait donc être impérativement appliquée. Or, une telle 
procédure aurait eu pour conséquence d’ajourner le projet au programme d’arme-
ment 2007. Le 4 novembre 2005, le chef du DDPS décidait de maintenir dans le 
programme d’armement 2006 l’acquisition du PC-21 en tant que projet envisa-
geable. Pour cela, il a mandaté deux expertises: 
– 
Examen des aspects légaux de l’adjudication de marchés: l’expertise conclut 
que, dans le cadre des conditions légales en vigueur, il convient de créer une 
situation concurrentielle. 
– 
Comparaison entre les performances du PC-21 et celles des concurrents: le 
rapport du 13 janvier 2006 considère les trois concurrents étudiés comme 
des candidats potentiels, sachant qu’aucun des produits ne remplit intégra-
lement les exigences militaires. Le rapport ne se décide pas pour un modèle 
plutôt que pour un autre. 
S’appuyant sur les deux rapports, le chef de l’Etat-major de planification a décidé de 
retirer le projet PC-21 du projet de message concernant le programme d’armement 
2006 en vue de la consultation des offices. Le 26 avril 2006, le Conseil fédéral a 
édicté, sur proposition du DDPS, la disposition d’exception présentée plus haut. Sur 
cette base, le marché a été adjugé de gré à gré à la société Pilatus et l’acquisition du 
PC-21 a été intégrée dans le message sur l’armement à l’attention du Parlement. En 
bref: la base légale a été modifiée par le Conseil fédéral afin que le PC-21 soit 
acheté sans procédure d’appel d’offres. 
Reste à savoir si la nouvelle disposition d’exception a été correctement appliquée 
dans ce cas concret. 
La disposition d’exception est explicite: la procédure de gré à gré est applicable 
exclusivement aux acquisitions de matériel de guerre. Dans la pratique des services 
du Seco en charge des contrôles des exportations, il ne s’agit pas, concernant le 
PC-21, de matériel de guerre conformément à l’art. 5 LFMG (et annexe OMG).60 Si 
l’on adhère à cette opinion fondée, l’article en question n’est pas applicable et, 
partant, l’acquisition dans le cadre d’une adjudication de gré à gré est non conforme 
au droit. 
Si on laisse de côté le problème de l’applicabilité, se pose la question de l’inter-
prétation de la disposition d’exception. Il s’agit de savoir si l’adjudication de gré à 
gré était effectivement indispensable, dans notre exemple, pour le maintien, dans le 
pays, d’entreprises importantes pour la défense nationale. A ce sujet, l’inspection 
des finances d’armasuisse remarque en substance: 
 
59 
Egalement envisagée, la solution de la location avait été rejetée. 
60 
Voir aussi les explications aux points 3.1.1, 3.1.3 et 3.1.4 (choix de la procédure) ainsi 
que le procès-verbal des débats du Conseil national sur la révision de la LFMG du 
6 mars 1996 (caractère de materiel de guerre dans le cas des avions Pilatus).

3245 
 
«Nous sommes d’avis que la question de savoir si les usines Pilatus repré-
sentent une entreprise importante pour la défense nationale et relèvent donc 
du champ d’application de l’ordonnance est, en l’absence de tout critère clai-
rement défini, une question d’appréciation.» 
Outre l’importance pour la défense nationale, il faut répondre à la question de savoir 
si l’acquisition du PC-21 était nécessaire au maintien, en Suisse, de l’entreprise et de 
ses compétences clés. Le fait est qu’aujourd’hui, le PC-21 de la société Pilatus 
engrange des succès sur le marché international.61 Quant à savoir si cette percée était 
existentielle pour l’entreprise et quelle contribution le premier achat par l’armée 
suisse y a apportée, la question reste en suspens. 
Dans ce contexte, on ne peut rejeter complètement l’hypothèse selon laquelle ce sont 
des considérations relevant plutôt de la politique économique ou industrielle que de 
la politique de sécurité qui ont motivé la Confédération à prendre le rôle de «client 
de lancement» important pour le PC-21 sur le marché international. L’argumentation 
du Conseil fédéral dans le message sur l’armement 200662 abonde également dans 
ce sens: «Des motifs de politique d’armement et d’emploi parlent aussi en faveur 
d’une adjudication de gré à gré pour le PC-21. Le soutien à cette entreprise de haute 
technologie de Suisse centrale est important sur le plan de la politique régionale, 
voire pour l’économie nationale.» Les effets secondaires d’une acquisition, qui 
s’avèrent positifs pour la politique économique, sont certes les bienvenus, mais, sur 
le plan légal, ils ne sont pas pertinents en tant que justification pour le recours à la 
disposition d’exception pour permettre une adjudication de gré à gré. 
Plus encore que la disposition d’exception à proprement parler, ce qui est gênant, 
c’est le fait que, contrairement à ce qu’avance le Conseil fédéral (voir plus haut), son 
application laisse une marge d’appréciation importante. De notre point de vue, le cas 
du PC-21 est exemplaire en ce sens qu’il montre que ladite disposition d’exception 
peut être envisagée pour quasiment tous les marchés d’armement, dès lors que ceux-
ci sont octroyés à une société suisse. Les bases et formulations existantes ne permet-
tent pas de clarifier ni de concrétiser tous les aspects de la disposition d’exception. 
Conclusion 
Globalement, la situation actuelle n’est pas satisfaisante du point de vue de l’Etat de 
droit. La décision quant à la nécessité de favoriser l’industrie nationale pour des 
raisons de politique de sécurité est prise au cas par cas. Il n’existe aucune stratégie 
concrétisée de manière appropriée sur laquelle ces décisions au cas par cas pour-
raient s’appuyer. Cela met en péril le principe de l’Etat de droit visant une action de 
l’administration prévisible et basée sur des règles. Des cas comparables doivent 
toujours être traités de la même manière, sur la base de critères objectifs. Des nor-
mes formulées de manière peu stricte à l’échelle de la loi ne dispensent en aucun cas 
de cette obligation les responsables de la mise en œuvre. 
 
61 
Selon la Neue Luzerner Zeitung du 13 avril 2007, Pilatus a décroché, outre le marché 
pour 6 avions d’entraînement PC-21 pour l’armée suisse, un marché important 
à Singapour pour 19 avions d’entraînement PC 21 (comprenant le soutien logistique 
durant 20 ans). 
62 
FF 2006 5135 
 
L’acquisition dans le cadre du programme d’armement 2006 permettait en outre d’épuiser 
les crédits de paiement disponibles. Cela n’aurait plus été possible, pour des raisons de 
temps, en cas de procédure invitant à soumissionner.

3246 
Dans le cas de la stratégie de propriétaire appliquée à RUAG, une base allant au-delà 
du cas spécifique est présente dans des sous-domaines. Il manque cependant une 
justification en termes de politique de sécurité ou un ancrage dans une stratégie 
globale correspondante. 
Des marchés octroyés directement à RUAG dans le cadre de l’application de la 
disposition d’exception de l’OMP pourraient être fondés sur une telle stratégie. En 
revanche, ces marchés ne peuvent guère être légalement motivés sur la seule base de 
priorités définies dans la stratégie de propriétaire. 
L’absence de normes claires a pour effet que ladite disposition (art. 36, al. 2, let. f 
OMP) contient une importante marge d’appréciation pour les adjudications de gré à 
gré. Au vu d’une protection juridique lacunaire, les tribunaux ne pourront dévelop-
per une ligne de conduite correspondante ni apporter les clarifications indispensa-
bles. Même le fait que le recours à la disposition d’exception nécessite une prise de 
décision de la part du chef du département ne résout pas de manière adéquate le 
problème: dans un Etat de droit, la transparence en matière de critères décisionnels 
doit être exigée au plus haut niveau. 
3.3 
Acquisition d’armement et politique extérieure 
La technologisation croissante de l’équipement militaire, l’internationalisation et la 
spécialisation du marché de l’armement ainsi que la hausse des coûts de développe-
ment (pour des budgets de la défense en stagnation ou en baisse) renforcent l’impor-
tance des importations de matériel d’armement et de la coopération internationale 
dans ce domaine. Cette dernière et ses interdépendances avec la politique extérieure 
ne peuvent être traitées de manière exhaustive dans le cadre de la présente étude.63 
C’est pourquoi, conformément au souhait exprimé par la sous-commission compé-
tente de la CdG-N, nous nous limitons à la question de savoir comment, pour des 
 
63 
La coopération internationale en matière d’armement porte sur la collaboration dans les 
domaines de la recherche et du développement, de l’échange d’expériences, des 
acquisitions communes ou encore de la maintenance. Les coopérations de la Suisse sont 
basées sur la conclusion de Memorandums of Understanding (MOU) avec différents 
Etats. De tels MOU ont été conclus avec tous les pays voisins ainsi qu’avec la Norvège, la 
Suède, la Finlande, les Etats-Unis, le Royaume-Uni et l’Espagne. Le MOU proposé par le 
chef de l’armement doit être approuvé par le Conseil fédéral. armasuisse ou le chef de 
l’armement décide alors des projets à mettre en œuvre dans le cadre de ce MOU. Cette 
voie est également suivie pour les coopérations multilatérales. Selon le service juridique 
d’armasuisse, cette pratique est suffisamment encadrée par les LOGA/OLOGA en 
vigueur, car les MOU sont des contrats de portée limitée (voir aussi la réponse du Conseil 
fédéral à la motion 03.3585 Traités internationaux. Procédure ordinaire (N 11.11.2003, 
Commission de politique extérieure, minorité Banga ). Soulignons toutefois que cet avis 
est controversé au sein de l’administration: d’autres départements critiquent la 
(prétendue) absence de base légale. Pour cette raison, il est prévu, dans le cadre de la 
révision de la loi sur l’armée, d’ancrer l’actuelle pratique dans une loi spéciale. Notons 
qu’à l’heure actuelle, la coopération bilatérale et multilatérale en matière d’armement ne 
dispose pas de base légale s’appuyant sur une loi spéciale. 
 
Le Conseil fédéral (réponse Mo. 03.3585) considère que le contrôle parlementaire est 
assuré par le biais des rapports sur les MOU conclus et de l’approbation, par le Parlement, 
des projets d’armement. Chaque message concernant le programme d’armement cite 
effectivement les fournisseurs et leur pays d’origine. Cette transparence n’existe toutefois 
pas pour les demandes de crédit concernant des projets d’armement financés à partir 
d’autres budgets (le budget des études de projets, essais et préparatifs d’achat pour des 
projets de développement par ex.).

3247 
projets concrets d’acquisition, les services suisses en charge de l’acquisition d’arme-
ment traitent les fournisseurs de pays sensibles sur le plan de la politique extérieure. 
La question porte en particulier sur les importations en provenance de pays qui sont 
en guerre ou qui violent systématiquement les droits humains. 
L’importation d’équipement militaire fait l’objet de dispositions particulières dans la 
loi sur le matériel de guerre et la loi sur le contrôle des biens (LCB).64 Les instru-
ments prévus dans ces deux textes consistent en des mesures de contrôle ainsi qu’en 
l’obligation de déclarer et le régime du permis. Cependant, les prescriptions corres-
pondantes pour les acquisitions d’armasuisse à l’étranger ne sont pas ou peu perti-
nentes: 
– 
L’importation de matériel de guerre pour l’armée suisse est explicitement 
exclue du champ d’application de la LFMG. 
– 
La LCB, en revanche, concerne les biens militaires qui ne sont pas du maté-
riel de guerre mais peuvent être considérés comme des biens à double usage 
et comme des biens militaires spécifiques.65 Cependant, l’application du ré-
gime de permis et des mesures de contrôle pour les importations présuppose 
une base spécifique dans d’autres textes normatifs.66 Selon les déclarations 
d’armasuisse, le régime du permis conformément à la LCB n’a encore ja-
mais été appliqué, ces dix dernières années, lors de l’importation de matériel 
militaire. 
Les bases légales laissent donc une importante marge de manœuvre aux instances 
exécutives dans la question de savoir comment tenir compte des intérêts de la politi-
que extérieure lorsqu’il s’agit d’importer de l’équipement militaire. De même, les 
principes du Conseil fédéral en matière de politique d’armement exigent uniquement 
que les limites de la coopération internationale soient définies par la politique exté-
rieure et la politique de sécurité; de plus, la politique d’armement doit respecter les 
conditions définies par la politique de neutralité. 
Se pose dès lors la question de savoir comment la «compatibilité en matière de 
politique extérieure» d’un fournisseur ou de son pays d’origine est vérifiée lors des 
préparatifs d’achat. Le chef de l’armement nous a expliqué qu’une réunion men-
suelle, consacrée à ces questions, a lieu avec le secrétaire d’Etat compétent au sein 
du DFAE. Et d’ajouter qu’il est important de disposer d’une certaine marge de 
manœuvre à ce niveau afin de concrétiser au mieux les intérêts de la politique de 
sécurité et de la politique extérieure. 
 
64 
RS 946.202 
65 
Définitions aux termes de l’art. 3 de la loi sur le contrôle des biens: 
 
– biens à double usage: biens utilisables à des fins aussi bien civiles que militaires; 
 
– biens militaires spécifiques: biens qui ont été conçus ou modifiés à des fins militaires, 
mais qui ne sont pas des armes, des munitions, des explosifs militaires ni d’autres moyens 
de combat ou pour la conduite du combat, ainsi que les avions militaires d’entraînement 
avec point d’emport. 
66 
Conformément à la LCB, le Conseil fédéral peut instaurer le régime du permis et 
ordonner des mesures de contrôle concernant notamment l’importation de biens à double 
usage et d’autres biens militaires à des fins de mise en œuvre d’accords internationaux, de 
soutien de mesures de contrôle internationales qui ne sont pas obligatoires du point de vue 
du droit international et de mise en œuvre de mesures fondées sur la loi sur les embargos.

3248 
Il n’existe cependant aucune directive concrète pour l’examen d’éventuels conflits 
d’intérêts et encore moins de liste des pays qui pourraient être envisagés lors de 
l’établissement de la liste longue dans le cadre de la procédure d’acquisition.67 Une 
directive de travail interne exige uniquement dans le cas d’Israël l’approbation de la 
commission d’armement avant toute prise de contact commercial avec des entre-
prises ou des services gouvernementaux israéliens pour tout nouveau projet.68 
L’exemple d’acquisitions d’armement israélien, sur lequel nous nous penchons 
ci-après, fait apparaître que l’approche est avant tout adoptée en fonction de la 
situation et du cas. 
En 2002, le Conseil fédéral écrit que, en raison d’intérêts supérieurs, il ne peut 
renoncer à des projets d’acquisition d’armement en cours avec des fournisseurs 
israéliens mais que, au vu de la situation au Proche-Orient, il fait preuve d’une 
grande retenue dans ses relations militaires avec Israël.69 Et de préciser: 
 
« (…) le 10 avril 2002, le Conseil fédéral a décidé d’examiner la possibilité 
de procéder à des restrictions dans le cadre de la planification des acquisi-
tions futures en matière d’armement. Cet examen se fait d’ailleurs en per-
manence. Il n’est pas l’objet d’un rapport spécifique, mais est intégré à la 
planification globale du domaine de l’armement, et en particulier à l’éta-
blissement des programmes annuels d’armement, et admet comme critères 
principaux les besoins de l’armée, la situation internationale en matière 
d’offres et les conditions générales qui régissent la politique.» 
Le résultat de l’examen n’a pas eu pour effet l’exclusion d’Israël en tant que fournis-
seur. Pour deux projets d’acquisition analysés en profondeur dans le cadre dudit 
examen (SIC FT et système radio à ondes courtes SE-240), des fabricants israéliens 
ont été invités à répondre à l’appel d’offres en février 2003 et en juillet 2003. Selon 
nos interlocuteurs, la pratique veut cependant que les entreprises israéliennes n’y 
participent pas en tant qu’entrepreneur général ou que mandataire principal, mais 
dans le cadre d’un consortium de fabricants d’autres pays. 
Il ressort également d’une réponse du président de la Confédération à la question 
relative à l’achat d’armement en Israël que la «compatibilité politique» des fournis-
seurs d’armes n’est examinée que tardivement, à savoir, lors de l’examen d’une 
proposition correspondante dans le cadre des programmes d’armement. Cette ré-
ponse est en substance la suivante: 
 
«Le DDPS travaille à l’esquisse du programme d’armement 2005, ce qu’il 
fait chaque année pour le programme d’armement de l’année en cours. Une 
option consiste à acheter des composantes d’un système intégré d’explora-
tion et d’émission radio auprès d’une entreprise israélienne. Lorsque le 
Conseil fédéral se penchera sur une proposition concrète du DDPS relative 
au programme d’armement 2005, il tiendra compte, dans ses appréciations, 
de tous les aspects pertinents: besoins de l’armée, situation internationale en 
matière d’offre et conditions générales qui régissent la politique.»70 
 
67 
A la différence, par exemple, du domaine des exportations d’équipement militaire, 
pour lesquelles le Secrétariat d’Etat à l’économie tient des listes de pays contenant des 
exigences spécifiques en matière de contrôles d’exportation. 
68 
Notons accessoirement que cette instance n’existe plus. 
69 
02.3179 Po. La Suisse et le conflit du Proche-Orient (N 15.04.2002, Groupe socialiste) 
70 
05.5059 Qst. Achat d’armement en Israël (N 14.03.2005, Hollenstein)

3249 
Nous n’avons pu, dans le cadre de notre étude, savoir comment l’examen avait été 
exactement effectué. La question qui se pose est la suivante: est-il encore réaliste de 
faire demi-tour à un tel stade? Il ne fait aucun doute qu’une décision de ce type 
impliquerait de mettre dans la balance de solides arguments de politique extérieure. 
Le CPA n’a d’ailleurs pas connaissance d’une telle décision. 
Lorsque l’acquisition du système d’information israélien a été proposée, le Conseil 
fédéral n’a pas apporté de correctif à cette décision d’acquisition, mais a nuancé en 
juin 2005 son attitude par rapport aux fournisseurs israéliens: 
 
«Du fait que les événements ont pris un tour plus favorable ces derniers mois 
dans la région, et en raison surtout de l’accord de cessez-le-feu conclu par 
les parties au conflit au sommet de Sharm-el-Sheikh, le Conseil fédéral a dé-
cidé, le 11 mars 2005, de revoir sa position quant à des achats à Israël, 
compte tenu des besoins militaires de la Suisse. Le 25 mai 2005, le Conseil 
fédéral s’est déterminé, dans le cadre du programme d’armement 2005, sur 
l’achat d’un système intégré d’exploration et d’émission radio, dont une par-
tie des composantes sera acquise auprès d’une entreprise israélienne. Cette 
acquisition résulte d’une pesée d’intérêts à la lumière de l’évolution des évé-
nements mentionnés.»71 
Conclusion 
L’examen de la compatibilité sur le plan de la politique extérieure de l’importation 
de matériel militaire en provenance de certains pays dépend fortement de la situation 
et est effectué au cas par cas. De plus, il intervient à un stade très avancé du proces-
sus. A la différence des contrôles des exportations de matériel militaire, il n’existe 
aucune directive claire sur des examens correspondants. Nous ne pouvons répondre 
à la question de savoir si une pratique axée sur le cas par cas peut garantir des déci-
sions similaires pour des cas similaires. De même, reste en suspens la question de 
savoir si les réponses du Conseil fédéral aux interpellations parlementaires laissent 
supposer une pesée d’intérêts cohérente. 
On peut en revanche affirmer que l’examen effectué à un stade très tardif du proces-
sus de planification et d’acquisition conduit dans les faits à privilégier les besoins de 
l’armée au détriment de considérations de politique extérieure. 
3.4 
Pilotage parlementaire 
Ce point se penche sur la question de savoir si le Parlement dispose de possibilités 
appropriées pour piloter l’acquisition d’armement. 
Le Parlement n’influence pas directement la planification de l’armement, en d’autres 
termes, la définition des lacunes de capacités et les besoins matériels qui en décou-
lent pour l’armée dans le cadre du plan directeur. Depuis peu, les Commissions de la 
politique de sécurité (CPS) sont informées des planifications à moyen et long terme 
dans le cadre d’un séminaire. Mais cette information informelle ne débouche sur 
aucune décision ou prise de position formelle du Parlement. 
 
71 
05.1024 Q Nouvelles acquisitions d’armement auprès d’Israël (N 17.03.2005, 
Vermot-Mangold)

3250 
L’influence du Parlement se concentre sur la phase de l’acquisition. Concrètement, 
le Parlement exerce une influence directe sur les acquisitions par le biais des crédits 
d’acquisition. On constate des différences importantes selon le type d’acquisition. 
Les dépenses occasionnées dans le cadre des préparatifs d’achat sont financées par 
le biais du budget des études de projets, essais et préparatifs d’achat (EEP), qui 
s’élève chaque année à quelque 120 millions de francs. Les projets d’une certaine 
envergure sont décrits dans le document «Etat de préparation matérielle de l’armée» 
et leur dépense est ventilée dans des postes de l’EEP. A ce niveau, le Parlement a 
donc la possibilité d’intervenir à un stade relativement précoce dans des projets 
d’acquisition concrets. Il peut ainsi empêcher des dépenses importantes consacrées 
aux essais d’équipement matériel, lesquelles ne sont pas souhaitables sur le plan 
politique. Il faut cependant relativiser cette possibilité de pilotage à divers égards. 
– 
Les informations communiquées aux parlementaires sont brèves et truffées 
d’abréviations et de jargon de la planification militaire. En dépit d’améliora-
tions certaines dans la requête concernant le budget 2007, elles sont diffici-
lement compréhensibles pour des non initiés. Le problème réside avant tout 
dans le fait que les liens entre les différentes demandes et leur but manquent 
de clarté. 
– 
Les crédits sont examinés par les Commissions des finances (ou leurs sous-
commissions) dans le cadre du budget ordinaire. Les Commissions de la po-
litique de sécurité ne traitent pas ces demandes de crédit. 
– 
La préparation de nombreuses acquisitions est financée avec des crédits EEP 
généraux. Ces projets ne sont donc pas identifiables en amont pour le Parle-
ment. 
L’acquisition de matériel militaire financièrement et/ou politiquement moins impor-
tant est financée à partir de budgets BER, MRM et BMI. Au total, près de la moitié 
des dépenses annuelles d’armement proviennent de tels crédits (voir la figure 3, 
page 3216). L’examen préalable de ces budgets est lui aussi effectué exclusivement 
par les Commissions des finances, et non par les Commissions de la politique de 
sécurité, puis approuvé par le Parlement dans le cadre du budget ordinaire. Une fois 
les crédits adoptés, le chef de l’armement décide, en concertation avec le chef de 
l’armée, de l’attribution des marchés correspondants. 
Le document «Etat de préparation matérielle de l’armée» sert de base décisionnelle 
pour l’approbation du budget par le Parlement. A l’instar des projets EEP, il est très 
difficile, pour une personne non initiée, de se faire une idée claire des acquisitions 
envisagées, de leur but militaire et des interdépendances existantes. 
Les projets d’acquisition d’une certaine ampleur et politiquement sensibles doivent 
être présentés séparément au Parlement, dans le cadre du message sur l’armement 
(programme d’armement). La ligne de conduite est la suivante: les marchés d’un 
volume financier supérieur à 20 millions de francs et/ou les projets qui font partie 
d’une nouvelle orientation sont intégrés dans un programme d’armement. Près de la 
moitié des dépenses d’armement s’inscrivent dans ce cadre (voir la figure 3, 
page 34). 
En règle générale, le message sur l’armement est basé sur un contrat prêt pour signa-
ture. Le choix du matériel militaire à acquérir (choix du modèle) et celui du fournis-
seur doivent donc déjà avoir été effectués lorsque le Parlement vote les crédits 
correspondants. Une fois le crédit d’engagement approuvé par le Parlement dans le

3251 
cadre de l’examen du message sur l’armement (programme d’armement), arma-
suisse peut signer le contrat et effectuer l’opération d’achat. Le message sur l’arme-
ment est examiné par les Commissions de la politique de sécurité des deux conseils, 
les Commissions des finances rédigeant un co-rapport.72 Les projets sont globale-
ment mieux présentés dans les messages sur l’armement et plus compréhensibles 
que les propositions formulées dans le document «Etat de préparation matérielle de 
l’armée». Notons, et l’on ne peut que s’en réjouir, que les liens avec d’autres projets 
et les dépenses générées dans le cadre des préparatifs d’achat sont présentés dans le 
message sur le programme d’armement 2006. Cependant, certaines des explications 
du message sur l’armement sont «incomplètes et tiennent peu compte du public 
cible», comme le remarque l’inspection des finances d’armasuisse dans une révision 
du programme d’armement 2006. L’exposé sur le SIC FT ne contient aucune indica-
tion sur les futures étapes de développement. Des interrogations surgissent en outre 
concernant la transparence en matière de risques liés au projet. Du point de vue 
externe, des risques considérables subsistent même après approbation du message 
(transmission radio de données). De plus, l’évaluation des risques présentée dans le 
message est plus optimiste que celle exposée dans des documents internes à peine 
plus anciens que le message sur l’armement. 
Conclusion 
L’influence du Parlement est importante quasi uniquement lors de la phase d’acqui-
sition et reste marginale dans la phase de la planification. On remarque que les 
Commissions de la politique de sécurité n’interviennent que tardivement dans le 
processus décisionnel formel relatif aux acquisitions politiquement importantes et 
que le Parlement peut couper court à un projet d’acquisition à un stade très avancé 
du processus, alors qu’une charge importante de travail a déjà été investie dans les 
préparatifs. Dans ce contexte, nombreux sont nos interlocuteurs qui exigent que 
l’acquisition d’armement soit pilotée, comme d’autres domaines politiques (la 
coopération au développement, par ex.), par le biais de crédits-cadres. Cette idée a 
également déjà été avancée par des élus politiques.73 Il est évident qu’une telle 
démarche procurerait davantage de souplesse et de sécurité en termes de planifica-
tion; elle permettrait en outre de déplacer en amont l’influence du politique. Par 
ailleurs, cela éviterait au Parlement de débattre de détails techniques qui ne relèvent 
pas de ses compétences clés. Notons cependant que la décision d’achat relative au 
matériel militaire d’un fournisseur déterminé n’est pas de nature purement technique 
ou commerciale. Elle implique de délicates pesées d’intérêts politiques (acquisitions 
auprès de pays sensibles sur le plan de la politique extérieure par ex.). Avec le 
pilotage par le biais de crédits-cadres, les décisions sont déléguées pour une grande 
part au gouvernement et à l’administration. Comme nous l’avons montré dans les 
deux points précédents, le DDPS n’a pas élaboré jusqu’à présent de critères ou de 
directives suffisamment clairs et contraignants qui encadreraient chaque décision. 
 
72 
Le programme d’armement contient une demande de crédit d’engagement dont le 
versement s’étale sur plusieurs années. Les crédits de paiement correspondants doivent 
être demandés dans le cadre de la procédure budgétaire normale. Ils sont examinés par les 
Commissions des finances en tant que partie intégrante du budget. 
73 
Voir, par ex. 04.3636 Ip. Investissements de l’armée. Crédits-cadres pluriannuels 
(N 01.12.2004, Burkhalter).

3252 
Les bases que le DDPS met à la disposition du Parlement pour que ce dernier fonde 
ses décisions relatives aux dépenses d’armement manquent de clarté aux yeux de 
personnes non averties. En dépit de certaines améliorations obtenues ces dernières 
années, des optimisations sont encore nécessaires. 
4 
Evaluation du point de vue de la gestion d’entreprise 
Ce chapitre est consacré à l’évaluation de la pertinence et de l’efficience de la prati-
que d’acquisition d’armasuisse et de ses partenaires au sein du DDPS.74 
L’analyse est fondée sur un modèle à structure descendante, qui est appliqué sous 
une forme comparable dans la théorie et a fait ses preuves dans de nombreuses 
entreprises. 
Figure 6 
Modèle d’analyse 
 
Systèmes
Ressources
Stratégie
Gestion et
controlling
Processus et
organisation
 
Source: Zellweger Management Consulting AG 
Le modèle est fondé sur une stratégie déterminée, en l’occurrence la stratégie en 
matière d’acquisitions, laquelle découle des objectifs supérieurs. De cette stratégie, 
qui, en règle générale, comporte plusieurs niveaux (stratégie globale, stratégie en 
matière de groupes de produits/fournisseurs, stratégie géographique), sont déduits 
les processus et l’organisation. Ceux-ci constituent la base pour la définition de la 
gestion et du controlling ainsi que pour les exigences en matière de ressources 
(personnel, finances, etc.) et les systèmes d’information. 
 
74 
Ce chap. 4 a été élaboré en collaboration avec la société Zellweger Management 
Consulting AG (Pfäffikon SZ).

3253 
L’expertise et l’expérience en matière de postes à responsabilités des experts manda-
tés ainsi que la comparaison avec des entreprises industrielles et technologiques 
leaders, comparables, issues des branches de la construction d’installations, de 
l’électrotechnique, de la construction de machines et d’infrastructures (transports, 
pétrole, gaz, etc.), constituent la référence pour l’évaluation de l’actuelle pratique 
d’armasuisse. Ces entreprises évoluent dans un environnement projet très complexe 
du point de vue des acquisitions. 
Nous tenons à souligner que la comparaison avec des entreprises industrielles parmi 
les meilleures en termes de best practices représente un critère strict auquel aucune 
entreprise ne peut satisfaire entièrement. Nous sommes cependant d’avis que, sur le 
principe, il n’existe aucune objection contre le fait de comparer armasuisse avec des 
entreprises du secteur privé. Les acquisitions d’armement par l’Etat sont liées à des 
obligations légales; la pratique d’acquisition ne peut donc être comparée sous tous 
les angles à celle des entreprises privées (droit du travail, droit budgétaire, droit des 
marchés publics). Toutefois, l’administration dispose à l’intérieur du cadre légal 
d’une certaine marge de manœuvre pour des optimisations, que la comparaison avec 
la pratique d’entreprises privées en matière d’acquisitions fait justement ressortir. 
Le droit des marchés publics semble être tout indiqué pour une telle comparaison, 
étant donné que les services publics en charge des acquisitions tels qu’armasuisse 
évoluent nécessairement dans un contexte d’économie de marché en tant qu’acteur 
du marché (traité comme les autres) et non en tant que régulateur ou responsable 
étatique de l’exécution. Notons enfin qu’en République fédérale d’Allemagne, par 
exemple, l’acquisition d’armement s’appuie davantage, ces dernières années, sur des 
principes relevant du secteur privé. De même, voulue dans le cadre de l’actuelle 
réforme de l’administration, la concentration des achats de la Confédération sur 
deux services au lieu de plus de quarante auparavant s’inspire clairement de prati-
ques observées dans le secteur privé. 
Il n’en demeure pas moins qu’armasuisse et ses partenaires au sein du DDPS évo-
luent dans un environnement difficile. La politique de sécurité et de défense est en 
pleine mutation. Cela se manifeste dans la succession rapide de réformes organisa-
tionnelles et leur corollaire, les suppressions d’emplois. Les mêmes prestations voire 
des prestations accrues doivent être fournies avec un effectif moindre. En effet, la 
baisse du volume des acquisitions, due à une armée réduite (volumes commandés en 
baisse), ne va pas de pair avec une baisse proportionnelle des charges liées à ces 
acquisitions. Au contraire: la valorisation de l’armée sur le plan technologique se 
traduit par des projets d’acquisition de plus en plus exigeants. 
Par ailleurs, l’acquisition d’armement évolue dans un contexte politique de plus en 
plus imprévisible. Autrefois aussi, les projets d’armement étaient en butte aux déci-
sions politiques, mais, il y a peu encore, il était inimaginable que des programmes 
d’armement entiers soient rejetés. Les incertitudes qui caractérisent l’environnement 
politique ont pour effet que la sécurité de la planification à moyen terme disparaît 
presque totalement et que l’on exige du mandataire armasuisse une rapidité et une 
souplesse accrues en matière de préparatifs d’achat. Il faut en outre pouvoir adapter 
le portefeuille des acquisitions aux impératifs politiques dans de brefs délais. De 
plus, la pression politique exercée directement sur le travail d’armasuisse a augmen-
té. Des collaborateurs expliquent qu’ils évoluent désormais dans un climat marqué 
par la volonté d’exploiter la moindre erreur afin d’attaquer à un niveau politique des 
projets d’armement. C’est pourquoi la peur de commettre des erreurs et de se retrou-
ver dans la ligne de mire des responsables politiques et des médias est grande. C’est

3254 
dans ce contexte qu’il faut comprendre la remarque d’un collaborateur d’armasuisse: 
«Nous travaillons selon le principe 80/20, mais fournissons 100 %». 
On peut donc dire que, globalement, l’acquisition d’armement traverse un difficile 
processus d’adaptation et de transformation. C’est justement à cet égard que la 
situation est semblable à celle de nombreuses entreprises industrielles suisses, jadis 
très performantes, qui, conséquence de la mondialisation au début des années 1990, 
ont subi une forte pression et ont dû effectuer d’énormes efforts d’adaptations no-
tamment dans le domaine des achats. Il s’agit de savoir, dans les chapitres suivants, 
où se situe armasuisse dans ce processus de transformation. 
4.1 
Stratégie en matière d’acquisitions 
Les entreprises leaders en termes de best practices définissent une stratégie en 
matière d’acquisitions, dont découlent les processus et l’organisation. Cette stratégie 
est accompagnée de plans de mesures détaillés pour la mise en œuvre ainsi que d’un 
controlling de la mise en œuvre. Nous nous attachons maintenant à comparer la 
pratique d’entreprises leaders avec celle d’armasuisse. Lorsque des indicateurs perti-
nents ont pu être identifiés relativement facilement, nous tentons de présenter la 
position d’armasuisse sous les différents angles stratégiques. 
4.1.1 
Stratégie globale 
La stratégie globale définit sous forme écrite les objectifs et l’orientation à moyen 
terme des acquisitions ainsi que les exigences et éléments concernant leur mise en 
œuvre (voir la figure 27 en annexe). 
armasuisse dispose certes d’une stratégie d’entreprise, mais, en matière d’acqui-
sitions, il lui manque une stratégie globale déduite de cette stratégie d’entreprise. 
Jusqu’à présent (état à la fin 2006), seule existe une table des matières pour un tel 
document. Les principes du Conseil fédéral en matière de politique d’armement 
constituent un début de stratégie globale. Il en ressort qu’une importance particulière 
doit être accordée à une acquisition économiquement avantageuse et que l’achat doit 
porter si possible sur des produits finis. Parallèlement, la base industrielle indigène 
et un partenariat pour la plus-value avec l’industrie suisse de l’armement doivent 
être garantis (voir le point 3.2). Une stratégie globale devrait découler des objectifs 
du Conseil fédéral et des exigences des clients (domaine Défense). Les entreprises 
leaders définissent les détails de leur stratégie globale en matière d’acquisitions sous 
les angles suivants: 
– 
stratégie par groupe de produits et par fournisseur, 
– 
stratégie géographique, 
– 
stratégie spécifique à chaque projet. 
Nous nous penchons maintenant sur l’état d’avancement de la définition de la straté-
gie d’armasuisse sous ces différents angles.

3255 
4.1.2 
Stratégie par groupe de produits et par fournisseur 
En fonction de l’effet de levier sur leur résultat (coûts, performance), d’une part, et 
de la complexité du marché des acquisitions (disponibilités, dépendances, risques), 
d’autre part, les entreprises leaders définissent différentes stratégies et processus en 
matière d’acquisitions pour des groupes de produits et des fournisseurs (voitures 
particulières par ex.).75 Selon la position au sein du portefeuille d’acquisitions, 
différentes stratégies de base normatives sont suivies, lesquelles doivent être adap-
tées et peaufinées en fonction des circonstances (par ex., jusqu’à quel point procéder 
à la consolidation des volumes). La figure 7 illustre cette approche à l’aide 
d’exemples tirés de la gamme d’acquisitions d’armasuisse. 
Figure 7 
Portefeuille des acquisitions 
 
Produits-clés
Produits stratégiques
Produits standard
Produits à approvisionnement 
difficile
faible
élevée
faible
élevée
Complexité du marché des acquisitions
Contribution au résultat
La gamme 
des acquisitions
doit être structurée
par groupe de produits
et positionnée 
au sein du
portefeuille !
 Stratégies différenciées en
matière de groupes de produits
 Processus d’acquisition en
fonction du degré de complexité
 Gestion axée sur les
fournisseurs
Consolidation des volumes
Position dominante
Partenariat
Consolidation des volumes
Acquisition simplifiée
Nouveau positionnement
Substitution
Par ex. systèmes de surveillance 
et
de conduite
Par ex. équipement et habillement
des personnes
Par ex. véhicules
Par ex. petits travaux de
transformation
 
Source: Zellweger Management Consulting AG 
armasuisse structure ses projets d’acquisition selon d’autres critères: caractère récent 
du besoin et caractère récent de la technologie (voir la figure 8). L’organisation, le 
déroulement de l’acquisition et le controlling de projets sont définis en fonction de 
ces catégories de projet. 
 
75 
Il existe dans la théorie et la pratique d’autres approches en partie encore plus 
différenciées concernant la définition de groupes de produits.

3256 
Figure 8 
Définition des catégories de projets d’acquisition par armasuisse76 
Cat. III
Cat. II
Cat. I
Caractère récent du besoin mil.
Caractère récent 
de la technologie
faible
faible
élevé
élevé
Projets menés dans le cadre d’une 
organisation de projet et 
coordonnés par une gestion de 
programme 
Cat. III
Projets menés dans le cadre d’une 
organisation de projet
Cat. II
Projets menés par la hiérarchie
Cat. I
Projets menés dans le cadre d’une 
organisation de projet et 
coordonnés par une gestion de 
programme 
Cat. III
Projets menés dans le cadre d’une 
organisation de projet
Cat. II
Projets menés par la hiérarchie
Cat. I
 
Source: armasuisse 
Cette classification en catégories tient trop peu compte des aspects stratégiques de 
l’acquisition (stratégie en matière de groupes de produits et de fournisseurs, par ex.) 
et n’est pas assez différenciée. 
Le système de gestion d’armasuisse contient ici et là des indications relatives à une 
définition de groupes de produits plus différenciée et surtout plus axée sur les acqui-
sitions (les indications les plus claires se trouvent dans la consigne de travail relative 
aux critères de sélection des fournisseurs). Mais ces indications ne sont pas intégrées 
systématiquement dans le déroulement, elles ne sont pas contraignantes et leur degré 
de concrétisation est faible. Aucune stratégie en matière de groupes de produits n’a 
été élaborée. 
Cela s’exprime aussi à travers l’absence d’indicateurs. Selon des appréciations 
générales, formulées lors des entretiens, la part des produits standard devrait s’élever 
à près de 15 % de la valeur totale des acquisitions, ce qui représente entre 200 et 
300 millions de francs par an.77 
L’analyse montre en outre une forte concentration en termes de fournisseurs: près de 
40 % du volume total des acquisitions sont générés avec les 10 fournisseurs princi-
paux. Cette concentration est particulièrement forte dans le domaine de la mainte-
nance, où la RUAG occupe une position dominante. 
 
76 
Représentation conformément aux consignes en vigueur jusqu’au 1er mai 2007 (TUNE). 
Dans TUNE+, la version remaniée du 2 mai 2007 de la convention TUNE, les projets de 
la catégorie III sont, en substance, redéfinis comme suit: plusieurs projets complexes et 
reliés entre eux, coordonnés au moyen d’une surveillance et d’une gestion de programme. 
77 
Selon une analyse du système de catégories utilisé par armasuisse, près de 90 % des 
projets d’acquisition, qui représentent quelque 60 % des moyens financiers totaux, 
étaient, en 2006, des projets de la catégorie I, le reste étant des projets de la catégorie II.

3257 
4.1.3 
Stratégie géographique 
Les entreprises leaders définissent leur stratégie également sous l’angle de la dimen-
sion géographique (en règle générale, en fonction du groupe de produits). Il s’agit de 
définir les marchés intéressants, sur lesquels il est possible de procéder à une étude 
de marché active en matière d’acquisitions. Ce faisant, les risques jouent un rôle 
décisif (conflits, guerres). armasuisse ne possède pas de véritable stratégie géogra-
phique. Il existe cependant des obligations qui peuvent être interprétées comme les 
bases d’une telle stratégie. 
Cela ressort le plus pour la distinction entre acquisition en Suisse et acquisition à 
l’étranger. Les principes du Conseil fédéral en matière de politique d’armement 
exigent le maintien d’une base industrielle indigène et une coopération internatio-
nale en matière d’armement. Ils évoquent de manière peu claire un «partenariat pour 
la plus-value entre l’armée et l’économie» et une «intégration optimisée sur le plan 
des intérêts et des coûts de la base industrielle suisse». Hormis les obligations for-
mulées dans la stratégie de propriétaire appliquée à RUAG, la concrétisation de cette 
définition fait défaut. On constate l’absence de directives claires concernant la prise 
de décision, ce qui provoque régulièrement des discussions internes et externes et 
accroît les incertitudes quant aux choix des fournisseurs (voir le point 3.2). 
Ces dernières années, des Memorandums of Understanding portant sur la coopéra-
tion en matière d’armement ont été conclus avec différents pays (voir le point 3.3). 
Ils peuvent être considérés comme les parties intégrantes ou l’émanation d’une 
stratégie géographique. Cependant, ils ne s’inscrivent pas dans une stratégie globale 
et ne couvrent pas tout le marché intéressant. Pour reprendre l’idée clé du point 3.3, 
ajoutons qu’il n’existe aucune directive stratégique concernant les prises de décision 
relatives à des acquisitions d’armement auprès de pays sensibles sur le plan de la 
politique extérieure.78 
L’analyse de la situation montre que les acquisitions ne sont pas particulièrement 
mondialisées (voir la figure 9). Les principaux marchés sont ceux de la Suisse, des 
Etats-Unis, de l’Allemagne et de la Suède. Ces dernières années, la part de la Suisse 
a enregistré une légère progression. Si l’on exclut le domaine de la maintenance, la 
part de la Suisse diminue légèrement mais se maintient tout de même à un niveau 
élevé. 
 
78 
Notons accessoirement que, dans les domaines qui relèvent de l’accord OMC, 
la définition d’axes géographiques se heurte à des limites légales. Comme il a déjà été 
exposé, l’importance financière des acquisitions régies par le droit de l’OMC est 
cependant faible.

3258 
Figure 9 
Structure géographique des acquisitions 
 
Dépenses par pays 2003-2006 (en millions de CHF)
0
200
400
600
800
1'000
1'200
Suisse
Etats-Unis
Allemagne
Suède
Grande-Bretagne
Israël
Autriche
France
Norvège
Afrique du Sud
Asie
Europe orientale
Autres
2003
2004
2005
2006
 
Source: représentation du CPA d’après les indications d’armasuisse 
Les chiffres ne tiennent pas compte de la part que des fournisseurs suisses acquièrent 
auprès de sous-traitants sur les marchés mondiaux. 
La concentration des moyens financiers sur le marché suisse est particulièrement 
marquée dans les deux unités d’affaires «Equipement et matériel de protection 
ABC» et «Véhicules de transport, matériel du génie et de sauvetage» (voir la 
figure 26 en annexe). 
Des déclarations de différents interlocuteurs, on peut conclure que, pour de nom-
breuses acquisitions réalisées dans le cadre d’une procédure invitant à soumission-
ner, seuls des soumissionnaires suisses sont conviés à participer à l’appel d’offres 
(exemple typique: l’acquisition d’équipement annexe pour le moteur hors-bord). Le 
choix des soumissionnaires est basé sur une pratique éprouvée et non sur une straté-
gie définie. Aux yeux de nombreuses personnes interrogées, cette pratique a fait ses 
preuves au vu du niveau de qualité atteint mais aussi au regard de la part indigène 
élevée, souhaitée par le politique. On peut parler de «stratégie domestique» impli-
cite, qui guide les actes (concernant l’appréciation sur le plan légal, voir les explica-
tions au point 3.1.5).

3259 
4.1.4 
Stratégie spécifique à chaque projet 
Les entreprises industrielles leaders définissent à l’échelon le plus bas une stratégie 
spécifique aux grands projets d’acquisition et en adéquation avec la stratégie globale 
en matière d’acquisitions. 
Au sein d’armasuisse, les stratégies en matière d’acquisitions sont actuellement 
élaborées et mises en œuvre principalement à ce niveau (la plupart du temps dans le 
cadre de la définition du mandat de projet et du plan d’action). Les stratégies en 
matière d’acquisitions sont donc définies au cas par cas. L’absence de stratégies à 
des niveaux supérieurs (notamment au niveau des groupes de produits) donne fré-
quemment lieu à des situations de monopole, auxquelles l’on est mal préparé (voir la 
figure 5, point 3.1.2). Cela ressort nettement de deux des projets d’acquisition exa-
minés: 
– 
Pour la transformation de chars de grenadiers à roues superflus en véhicules 
sanitaires, armasuisse explique que, pour des raisons de garantie et de droits 
relatifs à la propriété intellectuelle, seule la société MOWAG était envisa-
geable en tant que fournisseur. Lors du premier achat des chars de grenadiers 
à roues, l’éventualité d’une telle transformation ou des mesures ultérieures 
de conservation de la valeur ou de direction des combats n’avait pas été 
mentionnée dans le contrat. 
– 
Lors de l’acquisition du SIC FT et du système radio à ondes courtes SE-240, 
la nécessaire compatibilité avec des systèmes déjà existants a contribué de 
manière décisive au choix précoce du fournisseur et au fait que, dans le ca-
dre de l’évaluation proprement dite, une situation de concurrence ne pouvait 
plus être créée. 
Au vu des dépendances et interconnexions croissantes entre différents systèmes, 
cette problématique devrait encore gagner en importance à l’avenir (montages dans 
les véhicules, intégration de progiciels, etc.) 
Pour compenser au moins en partie sa faible marge de négociation dans des situa-
tions de monopole, armasuisse utilise l’instrument de l’examen des prix, une obliga-
tion ancrée dans l’OMP pour les acquisitions de biens d’une valeur supérieure à un 
million de francs. Cet instrument est utilisé à bon escient pour les fournisseurs en 
situation de monopole, comme le confirment des interlocuteurs externes. En témoi-
gnent également différentes demandes de remboursement abouties qui, par rapport 
au montant de l’acquisition, sont toutefois relativement faibles. 
Cependant, les examens des prix constituent une approche réactive, étant donné que 
la transparence obtenue n’est qu’apparente. Outre l’expérience commerciale, un 
examen des prix complet requiert un savoir-faire technique important (produit, 
production, achats). Or, l’inspection des finances d’armasuisse, chargée de ces 
examens, ne possède pas ce savoir-faire de façon satisfaisante. Lors des entretiens, 
certains de nos interlocuteurs ayant une expérience de l’industrie ont émis l’hypo-
thèse, plausible, selon laquelle des fournisseurs exploitent cette situation. 
Pour éviter ce problème, certaines entreprises industrielles leaders tentent d’obtenir 
la plus grande transparence, par le biais de calculs détaillés et clairs, lors d’une 
phase précoce du processus d’acquisition, dès le stade de l’offre si possible. 
L’analyse de ces calculs détaillés permet de vérifier les coûts, les taux horaires, les 
durées de traitement, les coûts de matériel, les suppléments, les marges, etc. de 
l’offre. Le degré de détail dépend du projet d’acquisition. Cette méthode permet

3260 
d’évaluer efficacement une offre, même en l’absence de concurrence, à condition de 
disposer en interne du savoir-faire correspondant. 
armasuisse ne recourt pas à cette méthode, ce qu’il justifie en arguant du fait que les 
fournisseurs en situation de monopole s’opposent à la publication exigée. Cet argu-
ment peut éventuellement être plausible pour des fournisseurs en situation de mono-
pole particulièrement puissants, mais, globalement, il ne convainc pas: 
– 
ces méthodes sont courantes dans l’industrie et devraient donc être possibles 
dans le domaine de l’armement; 
– 
au sein d’armasuisse, de nombreux monopoles résultent d’acquisitions sub-
séquentes dues à l’intégration de systèmes, aux compatibilités, etc. Ces mo-
nopoles ne sont donc pas absolus. Dans la mesure où, lors du premier achat, 
l’évaluation est effectuée dans l’optique de l’achat de toute la famille de 
produits et que les appels d’offres et contrats sont conçus en ce sens, il de-
vrait être possible d’obliger les fournisseurs à davantage de transparence. La 
condition préalable serait toutefois de disposer d’une stratégie en matière 
d’acquisitions, laquelle ne serait pas définie uniquement pour un projet pré-
cis. 
Cette méthode est utilisée systématiquement par des entreprises industrielles leaders, 
y compris dans une situation de concurrence. Une analyse systématique des valeurs 
permet de baisser les coûts, en particulier dans le domaine des installations, une fois 
l’appel d’offres clôturé voire une fois le marché attribué. Des modèles incitatifs sont 
conçus avec certains fournisseurs, qui, par ce biais, tirent eux aussi parti des baisses 
des coûts. A ce niveau, le droit des marchés publics est certes quelque peu restrictif 
(traitement égal des soumissionnaires et transparence des négociations), mais il 
n’empêche pas l’élaboration d’une stratégie, surtout si celle-ci est définie à l’issue 
d’une adjudication achevée dans les règles de l’art. Des modèles incitatifs sont 
probablement nécessaires pour convaincre d’une telle démarche les fournisseurs qui 
ont remporté un marché dans le cadre d’une procédure concurrentielle. 
Autre solution pour limiter les situations de monopole: la modularisation forcée de 
systèmes, notamment dans le domaine informatique, de plus en plus important. La 
définition claire d’interfaces standard, voire la consigne d’en prévoir peuvent per-
mettre la libre concurrence lors de l’évolution future et de l’intégration de systèmes. 
Certains services d’armasuisse orientent leurs efforts en ce sens – mais on peut dire 
qu’ils constituent l’exception à la règle. Différents soumissionnaires interrogés 
déplorent qu’armasuisse ne recoure pas systématiquement et surtout pas intégrale-
ment à la modularisation et crée donc inutilement des situations de quasi-monopole. 
Dans la comparaison avec les entreprises industrielles leaders, les aspects suivants 
de la pratique d’armasuisse ont également attiré notre attention: 
– 
Faible priorité accordée aux achats regroupés: souvent, armasuisse achète 
et met à disposition du matériel complémentaire où de l’équipement. Il justi-
fie cette démarche en arguant que le fournisseur impute des coûts plus élevés 
que ceux que lui-même obtient pour un achat direct. Les surcoûts de proces-
sus internes ainsi générés ne sont pas pris en considération. Lorsqu’il s’agit 
de pièces et de produits standard en grand nombre, la démarche adoptée par 
armasuisse est probablement économique (par ex., achat regroupé de maté-
riel informatique dans le cadre de plusieurs projets d’acquisition). Du point 
de vue des coûts de processus, la solution de l’achat regroupé aurait proba-

3261 
blement été plus optimale lors de l’acquisition d’équipement intérieur pour 
les véhicules sanitaires et de l’acquisition complémentaire de véhicules de 
transport et de berceaux pour le moteur hors-bord. 
– 
Faible priorité accordée aux coûts: les stratégies en matière d’acquisitions 
ont pour priorité première une excellente qualité, la disponibilité des pro-
duits et la sécurité d’approvisionnement. Les coûts sont secondaires. Dans 
les entreprises industrielles leaders, en revanche, la règle consiste à choisir 
systématiquement la solution qui assure les exigences pratiques minimales 
au coût le plus faible – idéalement, le coût total de possession (voir les 
points 4.2.4, 4.2.5). 
– 
La consigne formulée dans certains mandats de projet, selon laquelle l’achat 
doit porter sur des produits finis (système radio à ondes courtes SE-240, mo-
teur hors-bord), correspond à une tendance observée dans l’industrie 
(concernant la mise en œuvre effective de cette exigence, voir le 
point 4.2.4). 
4.1.5 
Conclusion 
Les activités d’acquisitions d’armasuisse se caractérisent par des adjudications de 
gré à gré, une forte concentration sur un nombre limité de fournisseurs et une part 
élevée d’achats réalisés en Suisse. Du point de vue de la gestion stratégique des 
acquisitions, une telle situation nécessite un strict controlling des fournisseurs (per-
formance, fiabilité, coûts, etc.), une gestion des risques institutionnalisée, qui ana-
lyse notamment régulièrement les risques en matière de dépendance et d’appro-
visionnement, et, en situation de monopole, une transparence maximale lors de 
l’établissement de l’offre par les fournisseurs. Par rapport à des entreprises indus-
trielles leaders, ces éléments ne sont pas suffisamment ancrés au sein d’armasuisse. 
La concentration sur quelques fournisseurs peut être pertinente lorsqu’elle est le 
résultat d’une stratégie claire et non celui de décisions isolées. armasuisse ne dispose 
toujours pas de bases stratégiques essentielles pour un processus d’acquisition 
économique. Des stratégies explicites en matière d’acquisitions à l’échelon d’arma-
suisse et des groupes de produits/fournisseurs ainsi qu’à l’échelon géographique 
n’existent pas du tout ou, lorsqu’elles existent, elles ne sont pas assez concrètes. Les 
éléments allant dans ce sens sont loin de constituer une stratégie cohérente. Le 
système de classification des projets n’est pas assez axé sur les acquisitions. 
Ces déficits s’expliquent notamment par le fait qu’armasuisse ne peut définir ni 
adopter de son propre chef une stratégie globale en matière d’acquisitions. Il est 
évident que les stratégies en matière d’acquisitions ne peuvent être établies sans que 
ne soient prises en considération des directives qui relèvent de la planification de 
l’armement et de la politique de sécurité à un niveau supérieur. Le fait qu’une straté-
gie globale et des stratégies en matière de groupes de produits n’ont pas encore été 
élaborées indique le manque d’intégration de réflexions stratégiques en matière 
d’acquisitions, dans la planification de l’armement. En tant que centre en charge des 
acquisitions, armasuisse doit exiger, de ses partenaires au sein du DDPS, les contri-
butions correspondantes et initier la formulation de stratégies en la matière.

3262 
4.2 
Processus et organisation 
4.2.1 
Durée du processus et coûts 
Les expériences d’entreprises industrielles qui travaillent principalement dans le 
cadre de projets (construction d’installations, d’infrastructures, etc.) montrent clai-
rement que les coûts de planification et de réalisation sont fonction de la durée. 
Ainsi, si la durée de réalisation est réduite de moitié, la productivité peut enregistrer 
une progression allant jusqu’à 25 %. 
Vu de l’extérieur et par rapport au secteur privé, les délais de réalisation au sein 
d’armasuisse semblent très longs. Cela reste le cas même si l’on tient compte du fait 
que l’examen par le Parlement des crédits et acquisitions pour des projets inscrits au 
programme d’armement nécessite environ une année. La figure 10 montre qu’à elle 
seule, la période allant de l’attribution du mandat de projet (ou du lancement d’un 
budget EEP) à l’adoption du crédit correspondant s’étale sur plus de cinq ans pour 
de nombreux projets d’acquisition et occasionne en général des coûts externes 
proportionnellement élevés (paiements avec des budgets EEP). Les projets de petite 
envergure affichent eux aussi de longues durées de réalisation et des dépenses EEP 
élevées. Les préparatifs d’achat pour le SIC FT constituent un cas extrême qui n’est 
pas représenté dans la figure ci-dessous. Selon les points de vue, ils ont duré entre 
6 ans (à partir du lancement du dernier projet EEP pour un SIC en l’an 2000) et près 
de 15 ans (à partir des premiers travaux de développement pour un système 
d’informations de conduite au début des années 90). Ajoutons que les coûts internes 
ne sont pas encore pris en compte. Vu les durées de réalisation importantes, on peut 
penser qu’ils sont considérables.

3263 
Figure 10 
Durée de réalisation de projets sélectionnés 
1.0
4.9
16.5
8.3
12.8
3.6
1.1
3.4
2.0
49.3
38.9
2.2
28.9
28.5
7.4
15.8
0.1
0.6 2.9
1.0
-100
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1'000
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Durée en années (du mandat de projet au message)
Crédit d'acquisition (en millions de CHF) 
 
Source: CPA d’après les indications d’armasuisse 
Axe des abscisses: durée du budget EEP jusqu’à son adoption dans le programme d’armement 
(arrondi en années entières). 
Taille des bulles: paiements avec le budget EEP jusqu’à l’adoption dans le programme d’arme-
ment; en millions de francs. 
Le bref délai pour les préparatifs d’achat concernant le système radio à ondes cour-
tes SE-240 et le moteur hors-bord montre qu’une réalisation plus rapide est possible. 
Les personnes concernées considèrent comme un atout la réalisation rapide de ces 
projets. Vu de l’extérieur, une réalisation encore plus rapide aurait été possible 
même pour ces projets (voir le point 4.2.4). 
La figure 11 présente les coûts internes et externes des préparatifs d’achat par rap-
port à la valeur des biens acquis. Ces rapports ne doivent pas être interprétés de 
manière trop stricte mais considérés comme de simples indicateurs qui reflètent des 
ordres de grandeur. 
Par rapport aux entreprises industrielles, les coûts de processus sont élevés, même si 
l’on tient compte des différents degrés de complexité des projets d’acquisition. Cette 
constatation est d’autant plus significative si l’on sait que les évaluations prennent 
en considération les coûts internes d’armasuisse, mais non ceux des partenaires du 
domaine Défense.

3264 
Figure 11 
Rapport entre coûts de processus et coûts unitaires de projets d’acquisition 
sélectionnés 
0
5
10
15
20
25
30
35
SE-240
Moteur hors-bord
Véhicule sanitaire
Rapport coûts
EEP/coûts unitaires
Rapports coûts
internes/coûts unitaires
 
Source: CPA d’après le MIS d’armasuisse 
Les coûts unitaires comprennent d’éventuelles dépenses pour l’équipement annexe, les monta-
ges dans les véhicules, etc. Pour que les économies de coûts réalisées ne soient pas pénalisées, 
nous avons utilisé comme base pour le calcul des coûts unitaires le crédit d’acquisition corres-
pondant et non les coûts effectifs d’acquisition. 
Les coûts internes occasionnés par l’acquisition des moteurs hors-bord standard sont 
très importants puisqu’ils sont 25 fois plus élevés que le prix d’achat d’un tel mo-
teur.79 Les coûts internes générés par les préparatifs d’achat du SE-240 correspon-
dent à 30 fois le prix d’une unité (montage compris). Cette valeur doit être considé-
rée comme élevée, sachant qu’il s’agit ici d’un produit militaire standard utilisé par 
plus d’une vingtaine d’armées. 
Les coûts se situent dans une fourchette acceptable uniquement pour la transforma-
tion du char sanitaire. Notons toutefois que la phase préparatoire n’a occasionné 
aucun coût externe car le fournisseur a pris à sa charge les coûts de développement. 
Etant donné qu’aucun budget EEP correspondant n’avait été débloqué, il avait été 
convenu avec le fournisseur de financer ces coûts par une augmentation des achats 
de série. 
Derrière ces coûts élevés se cachent, aussi bien pour le moteur hors-bord que pour le 
SE-240, d’onéreux essais de vérification effectués dans le cadre de l’évaluation. 
armasuisse justifie ces essais par l’utilisation particulière qu’en fait l’armée suisse 
 
79 
Les coûts internes d’armasuisse occasionnés par l’acquisition du moteur hors-bord 
correspondent approximativement au prix total des 90 moteurs acquis dans le cadre des 
besoins de l’armée (les 135 moteurs restants sont prévus à des fins préalables au service 
ou hors du service).

3265 
(utilisation autre et sollicitation plus élevée des moteurs hors-bord dans l’armée que 
dans le civil, contexte topographique ou encore conditions complexes concernant la 
compatibilité électromagnétique lors du montage dans les véhicules). Autre motif 
important cité: l’équipement annexe spécifique à l’armée, parfois très cher (par ex. 
véhicule de transport du moteur hors-bord). 
Aux yeux des personnes impliquées dans le processus d’acquisition, les charges sont 
justifiées, elles sont même nécessaires. D’un point de vue externe, les charges 
d’acquisition élevées sont justifiées dans certains cas. Mais leur motivation devrait 
être ancrée dans une stratégie en matière d’acquisitions. Il n’en demeure pas moins 
que, du point de vue d’une gestion moderne des acquisitions, il est problématique 
que des évaluations qui impliquent une charge élevée soient effectuées sans que des 
considérations d’ordre stratégique ne soient prises en compte. 
4.2.2 
Processus, organisation et gestion de projets 
Le système de gestion constitue la base centrale pour la réalisation des projets 
d’acquisition par armasuisse. Accessible en ligne, il contient tous les processus, 
consignes de travail, directives (y compris les bases légales) et outils d’aide. Tout ou 
presque y est documenté. 
Le modèle de base est conçu de manière professionnelle et il est logique dans une 
large mesure. Il constitue la base pour la certification, déjà effectuée avec succès à 
différentes reprises. Les utilisateurs déplorent cependant le manque de clarté et la 
complexité du système. Différentes personnes interrogées indiquent qu’elles ont des 
difficultés à s’orienter. Le système simplifie la recherche de documents connus, mais 
les choses se compliquent lorsqu’il s’agit de savoir quelle consigne de travail doit 
être appliquée dans un cas concret. A y regarder de plus près, on se rend compte que 
les documents ne sont pas tous à jour et que les différentes consignes de travail ne 
sont pas toujours cohérentes. Concernant l’organisation de projet, par exemple, les 
consignes ne sont pas homogènes et des responsabilités sont déléguées à des organes 
qui n’existent même plus (la commission d’armement, par ex.). 
Il est ressorti des différents entretiens et ateliers que la classification prévue par le 
modèle de processus n’est pas toujours appliquée systématiquement et que, souvent, 
les processus définis ne sont pas respectés ou ne peuvent l’être. On constate des 
écarts par rapport aux processus définis et les étapes clés ne sont pas toujours res-
pectées. L’inspection des finances d’armasuisse, qui vérifie le respect des consignes 
dans le cadre de révisions internes, a constaté pour presque chacune des révisions 
effectuées – plus d’une trentaine – des écarts qui ne sont pas justifiés ou le sont de 
manière insuffisante. Pour les projets d’acquisition d’un SIC FT et d’un véhicule 
sanitaire, analysés dans le cadre de notre étude, les processus n’ont été appliqués que 
de façon très sélective. Le problème est surtout que, pour différents projets, des 
documents importants et des étapes clés (le plan d’action, les concepts relatifs à la 
maintenance, parfois le cahier des charges) n’ont pas été élaborés à temps voire 
n’ont pas été élaborés du tout.80 
 
80 
En revanche, les documents essentiels pour la reconstitution de la procédure 
d’adjudication (rapports d’évaluation, documents des appels d’offres) sont eux 
disponibles, tout au moins dans les cas étudiés.

3266 
Globalement, la pratique diverge fortement des consignes relatives au processus 
contenues dans le système de gestion. Elle est à la fois plus simple (toutes les étapes 
du processus ne sont pas réalisées) et plus différenciée (chaque projet adopte une 
démarche légèrement différente) que ce qui est prévu dans la classification des 
projets et les processus qui en découlent. Etant donné que, souvent, les processus ne 
sont pas respectés (ou ne peuvent l’être), se pose la question de l’opportunité du 
système de gestion. armasuisse ne possède que peu de processus, qui doivent tenir 
compte d’un nombre important de projets se distinguant énormément les uns des 
autres en termes de stratégie d’acquisition. Les entreprises industrielles leaders 
possèdent plus de processus variés qui, dans le même temps, sont plus simples et 
davantage adaptés aux situations envisageables en termes de stratégie d’acquisition. 
Leur expérience montre que des processus différenciés et allégés ont pour effet une 
simplification et une meilleure mise en œuvre. 
Au sein d’armasuisse, ce sont en particulier les processus allégés pour l’acquisition 
de produits standard qui font défaut. Dans les entreprises industrielles leaders, ces 
processus sont limités au strict minimum, standardisés et en partie automatisés. Ils 
sont parfois confiés à des prestataires externes. 
Les consignes prévoient une organisation de projet en fonction de la classification 
du projet:81 
– 
Les projets de la catégorie I sont gérés au sein de l’organisation hiérarchique 
d’armasuisse une fois le mandat d’acquisition correspondant octroyé. En rè-
gle générale, la responsabilité globale du projet (surveillance) incombe ainsi 
aux responsables des services spécialisés compétents et non aux personnes 
en charge de l’acquisition du point de vue technique et commercial. 
– 
Les projets de la catégorie II sont développés et réalisés, dans le cadre d’une 
organisation de projet, par la commission des projets (ou l’équipe de projet 
intégrée, EPI). Les équipes de projet intégrées sont formées par l’Etat-major 
de planification de l’armée lors de la phase de planification du projet. En rè-
gle générale, la direction de projet est assurée par un représentant de l’Etat-
major de planification durant la phase de planification et par un représentant 
d’armasuisse durant les phases de l’évaluation préliminaire et de l’évaluation 
(ainsi que de la réalisation de l’acquisition jusqu’à l’introduction).82 La res-
ponsabilité en termes de résultats revient cependant à la surveillance du pro-
jet: mandant, mandataire et bénéficiaires de l’acquisition y sont représentés, 
la présidence étant attribuée au cas par cas. 
 
81 
Etant donné que les projets de la catégorie III ne sont ni plus ni moins que des projets de 
la catégorie II coordonnés à un niveau supérieur, la même organisation de projet que pour 
les projets de la catégorie II vaut à l’échelon opérationnel. 
82 
Dans la configuration de base, armasuisse prévoit un responsable de projet dans chaque 
domaine que sont la technique, le commerce et l’assurance qualité. L’Etat-major de 
planification prévoit quant à lui le responsable de projet du côté du mandataire. Le service 
bénéficiaire nomme les responsables de projet dans les domaines des opérations, de 
l’exploitation, de l’instruction et éventuellement de la sécurité. La Base logistique prévoit 
le responsable de projet en matière de gestion du cycle de vie. Conformément à la 
nouvelle convention TUNE+, un responsable de projet de l’unité centrale de prestations 
TIC DDPS est associé aux projets d’aide à la direction et TIC.

3267 
Si l’on compare les consignes actuelles et la pratique relative à l’organisation de 
projet avec les entreprises industrielles leaders, les points suivants attirent l’atten-
tion: 
– 
Organisation de projet détaillée et en partie complexe: les projets d’une cer-
taine envergure sollicitent un nombre très important de personnes directe-
ment subordonnées et, pour les acquisitions de moins grande ampleur, le 
nombre des personnes impliquées est relativement élevé. L’organisation de 
projets tels que le SIC FT est très complexe. La gestion de ce type de projets 
est très lourde. Des interlocuteurs ont signalé que les nombreuses personnes 
qui assistent aux réunions de coordination ne peuvent pas toutes fournir une 
contribution importante. Deux raisons sont avancées: 
– 
Il semble que les partenaires (notamment la BLA et la BAC) ne peuvent 
pas tous mettre à disposition les ressources nécessaires, parfois faute de 
qualification, parfois faute de disponibilité. Plusieurs personnes déplo-
rent elles-mêmes devoir travailler en même temps sur un trop grand 
nombre de projets. Et d’ajouter qu’elles ont à peine le temps de prépa-
rer les réunions pour des projets très exigeants. 
– 
Il se pose la question de savoir si le nombre de personnes invitées est 
limité au strict minimum. 
– 
Forte hiérarchisation des compétences décisionnelles: à la différence 
d’entreprises industrielles leaders, armasuisse ne confie pas la responsabilité 
globale (produit/coûts/qualité/délais) au responsable de projet (catégorie II) 
ou aux spécialistes techniques ou commerciaux (catégorie I), lesquels gèrent 
les projets à l’échelon opérationnel. Un nombre trop important de petits pro-
jets et de projets touchant aux affaires courantes sont gérés par la hiérarchie. 
Outre des inconvénients en termes d’efficacité (voies décisionnelles plus 
longues, tendance à une trop forte sollicitation des capacités en termes de 
temps et des capacités spécialisées des échelons supérieurs), cela semble 
contribuer au fait qu’au sein d’armasuisse, la responsabilité est déplacée vers 
le haut, alors qu’en cas d’erreur, les supérieurs hiérarchiques cherchent les 
coupables dans la partie hiérarchique inférieure. Cela instaure aux niveaux 
inférieurs une culture du «zéro faute» au sein de laquelle toutes les person-
nes impliquées préfèrent jouer la carte de la sécurité. 
– 
Séparation des fonctions commerciales et techniques: cette séparation ne 
convainc pas, notamment pour les projets de petite envergure, car il existe de 
fortes interactions entre les deux fonctions et elle entraîne des coûts de trans-
action élevés. 
– 
Ancrage de l’assurance qualité: l’assurance qualité n’est pas ancrée dans les 
offices en charge des acquisitions mais dans le domaine de compétences 
Sciences et technologies (correspond plus ou moins au service R+D d’une 
entreprise); elle est donc géographiquement séparée des activités d’acquisi-
tion. 
Des interlocuteurs externes considèrent qu’en ce qui concerne la documentation, la 
fiabilité et les compétences techniques, la gestion de projets d’armasuisse est com-
parable à celle des entreprises industrielles voire meilleure. Les ateliers ainsi que les 
informations communiquées en amont et en aval de ces ateliers donnent eux aussi 
cette impression.

3268 
Sous un angle externe régi par les critères du secteur privé, on déplore cependant 
l’absence d’une conception laissant une large place à la dimension de la gestion 
d’entreprise. La gestion de projets est avant tout axée sur la garantie d’une solution 
technique convaincante: l’objectif est de mettre en œuvre, dans le cadre du crédit 
disponible, la solution la meilleure possible et non de remplir, aux coûts les plus 
faibles, les exigences posées par le projet (voir le point 4.3.1). Les coûts de proces-
sus (charges internes) ne jouent qu’un rôle minime au sein de la gestion de projets, 
ce qui s’explique notamment par l’absence de consignes correspondantes et par le 
fait que le responsable de projet ne porte pas la responsabilité des coûts. 
Le controlling de projets au moyen du système d’information de gestion n’est pas 
effectué de manière systématique, voire n’est pas du tout appliqué. La gestion de 
projets ne contient pas de critères transparents d’interruption du projet ni de gestion 
des risques objective (sur le plan technique et commercial, en termes de délais, etc.). 
Lors de l’analyse du projet SIC FT, nous avons eu l’impression que les risques liés à 
certaines décisions relatives aux étapes clés étaient sous-estimés par rapport à la 
réalité (la question technique de la transmission radio n’a pas été réglée par ex.). 
4.2.3 
Collaboration avec des partenaires au sein du DDPS 
et interfaces avec les fournisseurs 
La convention TUNE, en vigueur depuis 2003, définit la collaboration d’armasuisse 
avec ses partenaires au sein du DDPS.83 Par rapport à l’ancienne procédure, TUNE 
doit garantir une réalisation plus rapide de la planification des projets d’acquisition 
d’armement et permettre de répondre aux besoins spécifiques de manière plus souple 
qu’avant. 
Après son entrée en vigueur, on a rapidement constaté que cette convention pose des 
problèmes dans la mise en œuvre, car certains rôles n’ont pas été définis clairement 
et ceux de la Base logistique et de la Base d’aide au commandement, en particulier, 
n’ont pas été pris en considération de façon appropriée. Ces lacunes devaient être 
comblées dans la version remaniée de TUNE («TUNE+»). Celle-ci a été signée le 
2 mai 2007, à l’issue d’un long processus de négociations.84 
Pour tous les projets d’acquisition que nous avons examinés, les personnes directe-
ment impliquées qualifient la collaboration générale de bonne voire excellente. Tous 
sont unanimes: après certaines difficultés rencontrées lors de l’introduction du 
nouveau règlement (TUNE), la collaboration s’est sensiblement améliorée, notam-
ment entre armasuisse et l’Etat-major de planification. Concernant ces deux entités, 
elle est du reste meilleure à l’échelon opérationnel qu’à l’échelon de la direction. 
Cependant, la traditionnelle segmentation demeure forte: chacun défend son do-
maine et tente d’atteindre un résultat optimal. Nous nous penchons ci-après sur 
 
83 
TUNE joue ainsi le rôle de lien entre les spécifications internes du processus des deux 
domaines du département. Le domaine Défense s’appuie surtout sur le manuel de 
planification de la défense (version non définitive), tandis que les travaux d’armasuisse 
sont basés sur les spécifications d’un système de gestion certifié. 
84 
Les difficultés résident, aujourd’hui encore, dans la définition des compétences 
d’armasuisse et de la BLA pour la maintenance (achats de remplacement). Dorénavant, 
il reviendra à armasuisse de conclure les contrats cadres et la BLA passera les 
commandes en s’appuyant sur cette base.

3269 
quelques aspects critiques de la collaboration dans la phase de planification (évalua-
tion préliminaire et évaluation). 
Conformément à TUNE, l’Etat-major de planification est responsable de la planifi-
cation des projets. En tant qu’organe en charge des acquisitions, armasuisse y est 
associé suffisamment tôt afin que les questions de faisabilité technique et de coûts de 
certains besoins matériels soient réglées. Les personnes interrogées s’accordent 
toutes pour dire que des améliorations sensibles ont été apportées à ce niveau.85 
Dans le domaine de l’acquisition, un défi de taille que doit relever la collaboration 
consiste à communiquer étroitement et très en amont avec les fournisseurs éventuels 
(questions concernant le marché et la faisabilité). Pour que cette collaboration soit 
améliorée et accélérée, deux processus ont été regroupés dans le cadre de TUNE. 
Jusque-là, ils étaient mis en œuvre séparément et de façon séquentielle par l’Etat-
major de planification puis par armasuisse. Conformément à la convention TUNE, 
les contacts avec les fournisseurs sont l’affaire d’armasuisse. Or, les fournisseurs 
font la promotion de leurs solutions auprès de l’utilisateur, qui fait part de ses be-
soins à l’Etat-major de planification. Selon plusieurs personnes interrogées, les 
milieux industriels ciblent activement l’EMP, moins rompu aux questions techni-
ques, et tentent d’influencer sa planification en lui présentant de nouveaux moyens 
techniques. Cette stratégie s’impose encore plus, du point de vue des fournisseurs, 
depuis que le domaine Défense (et non plus armasuisse) a la responsabilité des 
budgets de l’armement. Selon les déclarations de représentants d’armasuisse, les 
contacts avec les milieux industriels ont régulièrement pour effet que les exigences 
militaires sont fortement adaptées à un produit déterminé – à armasuisse de contrer 
cela dans le cadre de la négociation du mandat de projet et, dans des cas extrêmes, 
de refuser d’y apposer sa signature. Notons toutefois que le chef de l’armement ne 
dispose pas ici d’une latitude totale, puisque, en tant que mandataire, il est intéressé 
par l’octroi de projets d’acquisition (sur les conséquences possibles, voir le 
point 3.1.4). 
La responsabilité des préparatifs d’achat à proprement parler (évaluation et, éven-
tuellement, évaluation préliminaire) revient à armasuisse. Les bénéficiaires y sont 
étroitement associés, ils participent à la sélection et à la définition des critères 
d’évaluation. Notons qu’avec le constat de la conformité aux troupes, ils peuvent 
encore exercer une influence décisive à un stade très tardif du processus d’évalua-
tion et faire part de souhaits complémentaires (voir le point 4.2.4). 
D’autres armées (allemande et suédoise, par ex.) effectuent une distinction plus 
claire. Cela présente l’avantage de processus simplifiés et plus rapides et permet 
d’éviter que les cahiers des charges ne soient trop fournis. Mais cela comporte aussi 
le risque d’effectuer des acquisitions inadaptées aux besoins de l’utilisateur et de ne 
pas voir des défauts auxquels il pourrait être remédié sans surcoûts. C’est pour cette 
raison que l’utilisateur doit être associé au processus de façon appropriée. Les entre-
prises industrielles leaders le font, en définissant toutefois son rôle et ses moyens 
d’influence pour chaque phase de l’acquisition et en fonction du poids stratégique du 
bien à acquérir. Cela peut avoir pour conséquence de limiter fortement l’influence 
 
85 
Certains représentants d’armasuisse en particulier souhaiteraient être associés encore plus 
tôt à la planification, notamment à l’élaboration du plan directeur. Cette requête concerne 
le processus de planification et, n’étant pas l’objet de la présente étude, elle n’a pas été 
approfondie.

3270 
des utilisateurs dans certains domaines et surtout de situer cette influence à une 
phase plus précoce. 
Des fournisseurs (soumissionnaires) nous ont indiqué que, durant la phase de l’appel 
d’offres et de l’évaluation, des contacts ont lieu entre des soumissionnaires (sélec-
tionnés) et l’Etat-major de planification ou les bénéficiaires (voir le point 3.1.3). 
Cela n’est pas souhaitable du point de vue légal et commercial. Si par exemple un 
fournisseur apprend que son produit figure en «pole position», cela aura des réper-
cussions sur les prix lors de chaque phase de la procédure d’adjudication. Les entre-
prises industrielles leaders définissent clairement les flux d’informations entre les 
fournisseurs et les services internes et veillent à ce qu’ils soient respectés. De plus, 
l’association très précoce des responsables de l’acquisition garantit que les informa-
tions seront mieux canalisées. 
4.2.4 
Spécification et cahier des charges 
Les spécifications et le cahier des charges ont une incidence décisive sur les coûts 
d’acquisition. Des expériences tirées de l’industrie montrent qu’à l’issue de la spéci-
fication du produit ou du système, jusqu’à 80 % des coûts sont déjà déterminés. 
Le niveau des spécifications dans les cahiers des charges est généralement élevé.86 
Même dans les cas dans lesquels l’achat de produits finis est envisagé, peu de com-
promis sont faits sur le plan des exigences fonctionnelles. L’argument toujours 
avancé est celui des exigences propres à l’armée suisse: armée de milice, plurilin-
guisme, doctrine d’engagement spéciale, intégration dans le système global. Ces 
arguments sont certainement convaincants dans certains cas; de manière générale, 
nous avons cependant l’impression qu’ils ont pour but de légitimer des spécifica-
tions exigeantes et de masquer un perfectionnisme excessif. 
De nombreux interlocuteurs reconnaissent que les exigences de l’armée en matière 
de qualité sont légèrement supérieures à celles d’autres armées. Une partie de nos 
interlocuteurs expriment leurs doutes quant à la nécessité de certaines de ces exigen-
ces (par ex. protection contre la foudre pour la radio à ondes courtes). 
L’expérience des entreprises industrielles montre que le niveau de spécification est 
aussi fonction du temps et du nombre d’acteurs. Chaque collaborateur supplémen-
taire participant aux spécifications veut apporter sa pierre à l’édifice et remplir sa 
tâche avec brio. Cela conduit au «wedding cake syndrom»: le niveau d’exigence 
augmente avec le temps, les spécifications vont de plus en plus loin et l’éventail de 
produits conformes diminue en conséquence. 
 
86 
En règle générale, les cahiers des charges sont établis par les équipes de projet intégrées 
(EPI) et approuvés par le chef de l’Etat-major de planification de l’armée (ce dernier 
prend la décision relative au cahier des charges pour les projets réalisés sans EPI). 
armasuisse établit les spécifications techniques sur la base des exigences militaires ou du 
cahier des charges militaire.

3271 
Figure 12 
The wedding cake syndrom 
The Wedding Cake Syndrom
The Wedding Cake Syndrom
 
Source: Zellweger Management Consulting AG 
Les entreprises industrielles leaders appliquent systématiquement, dès la définition 
du cahier des charges, des éléments d’optimisation tels que l’analyse de la valeur 
pour réduire la spécification à l’essentiel (voir aussi le point 4.2.5). Dans le meilleur 
des cas, ces analyses de la valeur sont effectuées par des personnes qui ne sont pas 
directement impliquées dans le projet. armasuisse ne recourt quasiment pas à de tels 
éléments d’optimisation dans les phases précoces de l’acquisition, décisives. 
Les projets d’acquisition analysés dans le cadre de la présente étude montrent que 
les spécifications et les cahiers des charges correspondants demeurent longtemps à 
l’état d’ébauche. Le cahier des charges définitif est établi à un stade très avancé du 
processus. Cela a pour conséquence que des exigences nouvelles et modifiées (fonc-
tionnalités, quantités, etc.) peuvent y être intégrées à plusieurs reprises. L’expérience 
montre que cela fait augmenter les coûts de gestion et de réalisation. 
La première tentative avortée d’acquisition du moteur hors-bord est elle aussi ins-
tructive. Bien que les modèles proposés aient rempli les exigences en matière de 
performances définies dans le cahier des charges, aucun d’entre eux n’a été déclaré 
conforme aux troupes, car la troupe était d’avis que les réserves de puissance étaient 
insuffisantes. Le cahier des charges a alors été adapté et un nouvel appel d’offres a 
été lancé pour l’acquisition (ce qui a généré de nouveau des frais d’évaluation). 
Concernant le système radio à ondes courtes SE-240, des demandes de modification 
d’un coût estimé à 6,7 millions de francs ont été déposées sur la base des essais dans 
la troupe. A l’issue des examens approfondis et de négociations entre armasuisse et 
les représentants des utilisateurs, les demandes mises en œuvre ont coûté 4,6 mil-
lions de francs. Les coûts d’adaptation représentent ainsi près de 7 % du coût global 
de l’acquisition. Ils sont du même ordre de grandeur pour les modifications ultérieu-
res apportées dans le cas du moteur hors-bord. En pourcentage, cela ne semble pas 
beaucoup, mais, en chiffres absolus et si l’on se place dans une logique de gestion 
d’entreprise, ces écarts sont considérables. 
Le SIC FT constitue un cas particulier: dans le cadre de phases de test, un système 
existant a été fortement modifié, pour ne pas dire développé, afin d’être utilisé dans 
l’armée suisse. Les coûts pour le développement de ces modifications – au moins 
50 millions de francs – sont très élevés pour un système existant, aussi par rapport 
aux coûts de licence.

3272 
En cas de longues durées de réalisation des projets, le risque existe de voir, d’une 
part les exigences militaires, d’autre part la technologie pour les fournisseurs, évo-
luer durant le projet. Cela a été le cas pour le véhicule sanitaire, pour lequel 
l’intégration de composantes du SIC FT (et les frais supplémentaires qu’elle a occa-
sionnés) a dû être introduite dans le cahier des charges à un stade avancé du proces-
sus. Au vu de durées de réalisation des projets généralement longues, ce phénomène 
se produit probablement souvent dans la pratique d’armasuisse (voir la figure 10). 
Les entreprises leaders dans le secteur privé (construction d’installations, d’infra-
structures, par ex.) définissent, lors du lancement du projet, une étape clé «fin de la 
conception» accompagnée de consignes très strictes en termes de délais. Les obsta-
cles sont difficiles à franchir si l’on veut apporter des modifications après cette étape 
clé (feu vert du service supérieur indispensable). A la différence de la pratique 
actuelle du DDPS, il s’agit d’appliquer le principe que l’on pourrait résumer par 
«mieux vaut déterminer qu’essayer». Certains interlocuteurs externes admettent 
qu’armasuisse adopte une démarche beaucoup plus restrictive qu’avant (presque 
chaque souhait supplémentaire imaginable de l’utilisateur était alors exaucé). Les 
restrictions budgétaires expliquent sans doute en grande partie cette nouvelle démar-
che. Par rapport aux entreprises du privé, les marges de manœuvre concernant des 
modifications à apporter après coup demeurent cependant importantes. 
Outre les modifications techniques, la définition elle aussi parfois très tardive des 
grilles quantitatives (par le mandant – l’Etat-major de planification) est problémati-
que et tend à faire monter les coûts. Dans le cas du SE-240, la grille quantitative n’a 
été déterminée qu’une fois le choix du modèle et de l’entreprise fixé. Il a fallu rené-
gocier avec les fournisseurs les prix pour un nombre de pièces moindre. Bien 
qu’armasuisse ait adopté une démarche convaincante pour l’appel d’offres ultérieur 
concernant différents nombres de pièces et pour la comparaison des offres déposées, 
sa position dans le cadre de la négociation était sensiblement plus faible qu’en 
situation de concurrence, lorsque l’appel d’offres porte sur un nombre de pièces fixe. 
La pratique actuelle remet en question l’objectif d’achat de produits finis visé par la 
politique d’armement. On voit clairement que cet objectif est fréquemment visé 
(SE-240, moteur hors-bord et de nombreux autres cas), mais les avantages de cette 
approche en termes de concurrence et de coûts sont en partie réduits à néant lorsque, 
dans le cadre de la spécification (et de la spécification après coup), les exigences 
deviennent plus élevées, les adaptations sont imposées et une situation de monopole 
est créée en amont. 
4.2.5 
Critères d’évaluation 
Les consignes relatives à la procédure et au travail accordent une grande importance 
à la définition et à la documentation des critères d’évaluation. Les instruments 
d’évaluation prévus ne sont pas trop complexes et permettent une évaluation claire 
et systématique des offres. Dans la pratique, armasuisse recourt aux deux approches 
ci-dessous: 
– 
Choix de l’offre présentant le meilleur rapport coût/utilité: cette approche 
repose sur une analysé détaillée de l’utilité en fonction des critères les plus 
variés (technique, exploitation, commerce, etc.) Les différentes dimensions 
de l’utilité sont évaluées séparément (système à points) et exprimées en un

3273 
taux d’utilité obtenu en fonction d’une pondération préalablement définie. 
Un rapport entre l’utilité (exprimée en points) et les coûts est ensuite établi. 
L’offre retenue est celle qui affiche le plus grand nombre de points par 
francs dépensés. 
– 
Choix avec pondération spécifique de la qualité et du prix: il s’agit tout 
d’abord de procéder à la pondération de la qualité et du prix. Là encore, pour 
évaluer la qualité, le taux d’utilité est calculé et exprimé en points. Le prix 
est également exprimé en points. L’offre présentant le prix le plus avanta-
geux obtient le nombre maximum de points. Les autres offres obtiennent un 
nombre de points inférieurs, déterminé au prorata de l’écart de prix par rap-
port à l’offre la plus économique. La représentation ci-dessous illustre cette 
approche pour une pondération de la qualité de 60 % et du prix de 40 % 
(l’adjudication va à l’offre 1). 
 
Taux d’utilité 
(60 points max.) 
Prix (40 points max.) 
Total 
 
 
valeur absolue 
points 
 
 
 
 
 
 
Offre 1 55 
120 millions CHF 
32 
87 
Offre 2 45 
100 millions CHF 
40 
85 
 
 
 
 
 
Une «statistique des acquisitions»87, établie par armasuisse en août 2006 à l’atten-
tion de la Commission des finances du Conseil national (voir la figure 13), donne 
une idée de l’importance des approches citées plus haut ainsi que de la pondération 
de la qualité et du prix en tant que critères d’évaluation. 
 
 
 
87 
Contrairement à ce que son titre laisse suggérer, cette statistique ne donne pas une image 
complète ni ne représente une sélection aléatoire des projets d’acquisition d’armasuisse. 
Au vu de sa taille (et du volume financier des acquisitions qu’elle répertorie), elle livre 
toutefois des pistes intéressantes sur les proportions dans la pratique d’acquisition.

3274 
Figure 13 
Pondération des coûts en tant que critère d’évaluation 
 
0-40% prix
50% prix
90-100% prix
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2000
Analyse coût/utilité
Pondération prix/qualité
En millions de CHF
 
Source: représentation du CPA sur la base d’une «statistique des acquisitions» établie par 
armasuisse en août 2006 à l’attention de la Commission des finances du Conseil national. 
Seules sont représentées les acquisitions (sans les liquidations) adjugées dans le cadre d’une 
procédure concurrentielle. 
Les décisions d’adjudication basées sur l’analyse du rapport coût/utilité sont de loin 
les plus importantes. C’est pourquoi il ne faut pas perdre de vue les effets de 
l’approche, qui tendent à être dispendieux: chaque bien dont l’utilité est supérieure 
aux exigences minimales est acheté, dès lors que son prix n’est pas disproportionné 
(le coût du point d’utilité ne doit pas être supérieur à celui de l’offre la moins chère 
remplissant les exigences minimales). La figure 14 illustre cette démarche: tandis 
que, dans le cas d’une décision sur la base des exigences minimales (fonctionnalité, 
exigences techniques, qualifications des fournisseurs) remplies et du coût, le sou-
missionnaire A est retenu, le choix se porte sur le soumissionnaire D dans le cas 
d’une décision basée sur l’analyse du rapport coût/utilité. Cette méthode tend à 
favoriser la meilleure qualité et la fonctionnalité la plus grande. Les souhaits sont 
ainsi pris en considération et ont une incidence négative sur les coûts d’acquisition.

3275 
Figure 14 
Représentation graphique de l’analyse coût/utilité 
 
Soumissionnaire D
(soumissionnaire retenu)
Soumissionnaire B
Soumissionnaire A
Soumissionnaire C
Plafonnement 
des coûts
Soumissionnaire
E
Exigences minimales
Coûts de cycle de vie (en CHF)
 
Source: consigne de travail interne d’armasuisse, complétée par le CPA 
Une pondération spécifique de la qualité et du prix n’est appliquée que pour une 
petite part du volume des adjudications. Il s’agit quasi exclusivement de l’acqui-
sition de biens de consommation (vêtements par ex.) On remarque que, au vu des 
biens acquis, la qualité est souvent pondérée de manière relativement forte, tandis 
que les décisions d’achat avec très forte pondération du prix sont plutôt rares. Des 
exemples pour lesquels la pondération relativement faible du prix soulève des ques-
tions sont présentés dans le tableau 2 ci-dessous. 
Les arguments cités en faveur d’une pondération plus forte de la qualité reposent 
souvent sur la situation propre à l’armée suisse, en particulier sur le statut de soldat 
de milice, plus exigeant. On avance en outre que les biens en question sont utilisés 
plus longtemps au sein de l’armée que dans le civil et que, pour les biens de 
consommation (chaussures par ex.), le soldat de milice doit se charger lui-même de 
certaines réparations.

3276 
Tableau 2 
Exemple de pondération du prix 
Objet d’acquisition 
Pondération du prix 
Coûts d’acquisition CHF 
 
 
 
65 000 paires de bottes de combat 
25 % 
 5 552 000 
220 000 tricots de corps (Gnägi) 
40 % 
 1 273 000 
270 000 t-shirts 
40 % 
 1 009 000 
36 000 sets de paquetage 04 
40 % 
14 472 000 
4576 protections contre les intempéries 
40 % 
 967 000 
60 cuisines mobiles 
50 % 
18 740 390 
83 chariots pour le transport de 
bouteilles d’air comprimé 
50 % 
 510 000 
 
 
 
Les décisions des entreprises industrielles leaders, en particulier pour les produits 
standard, dépendent des coûts (du cycle de vie) et des critères commerciaux88. Si les 
exigences minimales (fonctionnalité, exigences techniques, qualifications des four-
nisseurs) sont remplies (y compris qualification du fournisseur), le marché est adju-
gé sur la seule base des coûts du cycle de vie. La pondération plus importante des 
critères de qualité est rare et fait l’objet d’une pesée des intérêts mûrement réfléchie. 
D’après une estimation de l’EMP, la part des produits standard représente environ 
15 % du volume total des acquisitions, soit entre 200 et 300 millions de francs par 
an. Certains interlocuteurs laissent entendre que la catégorie des produits standard 
pourrait accueillir d’autres produits. Un nombre accru de ces produits pourraient être 
acquis selon des critères de gestion d’entreprise (pondération plus importante des 
coûts), notamment sur les marchés internationaux (approvisionnement mondial). 
Globalement, l’aspect de la qualité paraît encore très fortement pondéré par rapport à 
l’aspect du coût. Cela est favorisé par l’actuelle pratique de l’analyse coût/utilité et 
par la pondération du prix et de la qualité appliquée au cas par cas pour les biens de 
consommation. Par rapport aux entreprises industrielles, des consignes plus claires 
et plus strictes font défaut. Elles devraient découler des stratégies en matière de 
groupes de produits, qu’à ce jour armasuisse n’a toujours pas élaborées (voir les 
points 4.1.2, 4.1.4). 
On ne peut que se féliciter expressément du fait que, selon les déclarations de diffé-
rents interlocuteurs internes et externes, l’actuelle pratique d’armasuisse met un frein 
au choix du seul critère de la qualité, retenu jusque dans les années 90 («seule la 
qualité la meilleure est satisfaisante, quel qu’en soit le prix»). Citons en exemple 
l’acquisition du moteur hors-bord, où un produit a pu compenser ses inconvénients 
 
88 
Outre des aspects techniques, des aspects commerciaux, qui ne portent pas sur le prix 
(par ex. évaluation des fournisseurs en ce qui concerne l’assurance qualité, la garantie, 
la capacité financière, les prises de participation) sont pris en considération lors de 
l’évaluation du taux d’utilité. Cela est pertinent et important. Soulignons que les aspects 
commerciaux ont un poids faible par rapport aux aspects techniques. Dans la plupart des 
cas, la part de l’aspect commercial est inférieure à 20 %. Dans les exemples suivants, 
le poids des critères commerciaux était de seulement 10 % dans l’analyse coût/utilité: 
– système d’alerte Stinger (montant de l’acquisition de 44 millions de francs); 
– systèmes d’exploration électroniques (montant de l’acquisition de 110,5 millions 
 de francs).

3277 
en termes d’utilité par un prix nettement plus avantageux que ses concurrents. Il a 
terminé premier de justesse dans l’analyse coût/utilité et a ainsi pu remporter 
l’adjudication. 
4.2.6 
Conclusion 
L’absence de stratégies en matière d’acquisitions a pour conséquence qu’armasuisse 
traite les différents projets de manière trop peu différenciée. Un nombre trop impor-
tant de projets au positionnement stratégique différent sont réalisés selon la même 
trame et avec les mêmes charges élevées. Des ressources sont utilisées en trop 
grande quantité pour des projets plus simples et stratégiquement moins importants; 
elles font ensuite défaut pour la réalisation de projets stratégiquement plus impor-
tants. 
Par rapport aux entreprises leaders du secteur privé, les processus d’acquisition 
d’armasuisse sont longs. Des expériences tirées de l’industrie montrent qu’il existe 
un rapport entre ces deux grandeurs: une réduction de la durée du processus d’acqui-
sition permet de réduire les coûts de processus jusqu’à 25 %. 
Toujours par rapport à ces entreprises du secteur privé, les projets d’acquisition 
étudiés présentent une organisation détaillée et parfois complexe. La direction de 
projet est davantage hiérarchisée et la responsabilité globale (produits/coûts/quali-
té/délais) n’incombe pas au responsable du projet. Outre des inconvénients en ter-
mes d’efficacité (voies décisionnelles plus longues, tendance à une trop forte sollici-
tation des capacités en termes de temps et des capacités spécialisées des échelons 
supérieurs), cela semble contribuer au fait qu’au sein d’armasuisse, la responsabilité 
est déplacée vers le haut, alors qu’en cas d’erreur, les supérieurs hiérarchiques 
cherchent les coupables dans la partie hiérarchique inférieure. Cela instaure aux 
niveaux inférieurs une culture du «zéro faute» au sein de laquelle toutes les person-
nes impliquées préfèrent jouer la carte de la sécurité. 
Les cahiers des charges tendent à être trop spécifiés. Conscientes que les spécifica-
tions et le cahier des charges ont une très forte incidence sur les coûts d’acquisition, 
les entreprises leaders du secteur privé remettent en question les spécifications de 
manière beaucoup plus systématique; elles allègent le cahier des charges en consé-
quence (absence de critères «nice to have») et le gèlent à un stade précoce. Au sein 
d’armasuisse, le cahier des charges définitif est établi à un stade très avancé du 
processus. Des exigences nouvelles et modifiées (fonctionnalités, quantités, etc.) 
peuvent y être intégrées. L’association des utilisateurs à une phase très tardive du 
processus (constat de conformité aux troupes) renforce cette tendance. Conséquence: 
les projets ne peuvent pas être traités de façon suffisamment ciblée. Par ailleurs, 
l’éventail des solutions disponibles sur le marché qui satisfont aux exigences s’en 
trouve très restreint. Enfin, les durées de réalisation des projets sont plus longues et 
les coûts augmentent. Bien que, rigueur budgétaire oblige, les souhaits des utilisa-
teurs soient étudiés d’un œil plus critique qu’avant, la définition des cahiers des 
charges présente encore un potentiel d’optimisation considérable. 
Lors de l’évaluation de l’offre proprement dite, armasuisse accorde encore une 
grande importance aux critères de qualité. Cependant, en raison d’un cadre financier 
plus étroit et des instruments utilisés, l’évaluation n’est plus effectuée sous le seul 
angle de la qualité, comme c’était le cas auparavant. Dans les entreprises leaders du

3278 
secteur privé, en revanche, les décisions quant aux acquisitions dépendent claire-
ment des coûts et des critères commerciaux dès lors que les exigences minimales 
(fonctionnalité, exigences techniques, qualifications des fournisseurs) sont remplies. 
Si tel est le cas, l’adjudication s’effectue sur la seule base du prix. De son côté, 
armasuisse tient compte, pour la plupart des décisions, de critères qualitatifs qui vont 
au-delà des exigences minimales. Le dépassement des exigences minimales est 
récompensé dès lors que les coûts ne sont pas disproportionnés et que le budget 
disponible n’est pas épuisé. La pondération importante de l’aspect qualitatif ressort 
aussi des évaluations très détaillées (tests de vérification), lesquelles ont pour objec-
tif de mettre le doigt sur chaque lacune et d’adapter un produit de façon optimale à 
son utilisation dans la troupe. 
4.3 
Gestion et controlling 
4.3.1 
Gestion 
Globalement, la culture de la gestion est dominée par les dimensions militaire et 
étatique. Par rapport au secteur privé, la pratique est encore trop peu axée sur la 
gestion d’entreprise (coûts trop peu pris en compte). 
Du point de vue de la gestion d’entreprise, justement, un déficit important réside 
dans le fait qu’aucun critère de la gestion d’entreprise ne guide la gestion des coûts 
de processus de l’acquisition d’armement. Ces coûts ne sont quasiment pas pris en 
considération. Cela s’explique notamment par le fait qu’ils sont générés par plu-
sieurs unités – il est impossible de chiffrer les coûts internes de l’acquisition 
d’armement; seules sont disponibles des informations sur les dépenses d’armasuisse. 
Conformément au système d’information de gestion, les responsables de projet 
doivent établir une planification annuelle des ressources. Or, différents interlocu-
teurs nous ont indiqué que cette planification repose sur les ressources disponibles, 
qu’elle répartit sur les tâches à effectuer. La démarche inverse – appropriée du point 
de vue de la gestion d’entreprise – n’est pas adoptée, à savoir, une démarche consis-
tant à identifier, sur la base d’une analyse des projets (fondée sur une stratégie en 
matière d’acquisitions), les besoins financiers par projet puis à y affecter les ressour-
ces nécessaires (démarche effectuée par la direction). Certains de nos interlocuteurs 
sont même allés jusqu’à affirmer que non seulement armasuisse évalue les budgets 
EEP et la planification des projets en tenant compte de l’aspect technique et de la 
situation du marché, mais aussi qu’il essaie d’influer sur la planification de sorte à 
parvenir à une utilisation maximale des propres ressources. 
Par rapport à des entreprises leaders du secteur privé, le management et la direction 
ne disposent pas d’objectifs clairs déclinés pour chacun des projets visant l’accé-
lération de leur réalisation ainsi que la réduction des coûts internes et externes. Or, 
dans le domaine des acquisitions, les coûts de processus internes et externes sont 
fonction du temps. L’industrie est parvenue à les réduire considérablement en fixant 
des objectifs de forte réduction du temps de réalisation des projets (tests et évalua-
tion), sans incidence sur la qualité finale. La devise formulée à l’origine par arma-
suisse lui-même, «plus vite, meilleur, moins cher», aujourd’hui considérée comme 
irréaliste par les responsables, n’est pas un objectif impossible bien qu’il soit exi-
geant. Des réductions de coûts ont pu être réalisées dans l’industrie alors que les 
personnes directement concernées les avaient au préalable qualifiées d’impossibles.

3279 
Dans un environnement marqué par les réductions de personnel89 et au vu des méca-
nismes de pilotage financier qui prédominent, la situation est en partie compréhensi-
ble. En cas de sous-utilisation du budget et des ressources en personnel, des réduc-
tions risquent d’être décidées à un niveau supérieur (jusqu’au niveau politique) pour 
la planification suivante. Il faut attendre la transformation d’armasuisse en entité 
GMEB pour voir jusqu’à quel point des améliorations pourront être apportées dans 
la structure d’incitations. L’une des tâches du management d’armasuisse consistera à 
exploiter les marges de manœuvre un peu plus importantes dans le cadre de la 
GMEB, de sorte qu’une réduction des coûts d’acquisition puisse être récompensée. 
4.3.2 
Système de controlling 
armasuisse a mis en place un système de controlling à plusieurs niveaux, qui com-
prend la gestion stratégique, la coordination des ressources affectées aux différents 
projets et le controlling opérationnel de la réalisation des processus. Le système 
n’est pas encore appliqué dans son intégralité et n’a donc pu être utilisé qu’en partie 
pour les projets que nous avons étudiés.90 
La conception du système de controlling dans SAP est convaincante et son fonde-
ment correspond aux modèles d’entreprises industrielles leaders. Mais cette concep-
tion a aussi ses lacunes: 
– 
Outre les dimensions de la performance (qualité, données relatives à la per-
formance, durée de vie, etc.) et des coûts (coûts d’acquisition, coûts 
d’exploitation), un controlling global gère aussi la dimension du capital im-
mobilisé (stocks de matériel, en-cours, etc.), Or, le controlling d’armasuisse 
ne comprend pas cette dimension. Du reste, aucun chiffre correspondant n’a 
pu nous être fourni. On relève, du moins dans certaines décisions 
d’acquisition, des tentatives d’intégration de ces coûts à travers les efforts 
déployés, durant la phase d’acquisition, pour estimer les coûts de cycle de 
vie. Mais les coûts du capital ne sont pas pris en considération.91 
– 
Une raison importante peut résider dans le fait qu’armasuisse n’est respon-
sable ni de la gestion des moyens financiers (EMP) ni de la gestion du stock 
de capital physique (BLA). Pour le controlling de projets il manque une vue 
d’ensemble de toutes les unités concernées. C’est la raison pour laquelle il 
n’est pas possible d’obtenir une perspective basée sur les coûts de cycle de 
vie. La figure 15 présente une telle perspective fondée sur une estimation pu-
rement qualitative d’un point de vue externe. 
 
89 
Voir aussi le point 4.4. 
90 
Selon les indications d’armasuisse, un système de gestion des contrats et des fournisseurs 
sera opérationnel en janvier 2008. Il couvrira l’essentiel des exigences relatives au 
controlling présentées ici. 
91 
Il ressort tout de même de la comparaison entre la situation actuelle et les constatations 
relevées dans d’anciens rapports de révision que le capital immobilisé est de plus en plus 
associé aux réflexions et que les stocks et réserves ont diminué.

3280 
Figure 15 
Pondération des dimensions du capital, des coûts et des performances 
(estimation qualitative fondée sur les entretiens) 
 
Performance
Capital
Coûts
Dimension actuelle
Dimension visée
 
Source: Zellweger Management Consulting AG 
Après la conception du controlling, penchons-nous maintenant sur la mise en œuvre. 
Nous constatons que le système de controlling n’est utilisé systématiquement ni pour 
la gestion d’entreprise ni dans le cadre du controlling de projets. 
Le cockpit d’armasuisse (niveau stratégique) n’a pas encore été mis en œuvre. 
Hormis des objectifs de réduction du personnel, consignes et objectifs sont absents 
dans une large mesure. Il manque en outre, sous l’angle des acquisitions, des élé-
ments importants tels qu’une statistique des acquisitions structurée et des indicateurs 
clés de performance, qui permettent de mesurer au sein d’une organisation l’état 
d’avancement ou le degré de réalisation d’objectifs importants ou de facteurs de 
réussite critiques. Des interlocuteurs ont indiqué que le système est certes perfor-
mant mais que la définition des indicateurs pertinents leur pose problème. 
Le système d’information de gestion (niveau moyen du système de controlling) ne 
semble pas lui non plus être pertinent pour le controlling de projets. Cela se mani-
feste à travers les déclarations des responsables de projet mais aussi par le fait que 
de nombreux collaborateurs, après plusieurs années de saisie du temps, n’ont encore 
jamais reçu d’informations sur l’analyse, l’interprétation et les conclusions tirées de 
cet «exercice». Autre indice: le niveau de qualité des données, insatisfaisant. Des 
coûts sont imputés à un projet alors qu’ils ne peuvent être attribués à ce projet (er-
reurs de comptabilisation, comptabilisation de l’initiation des collaborateurs en tant 
que coûts du projet, etc.). Tous les projets d’acquisition analysés demandent des 
explications en la matière; dans certains cas, les responsables de projet compétents 
n’ont pas pu utiliser certains chiffres pour la direction de projet. La situation actuelle 
a pour conséquence que le système dans son ensemble, en particulier la saisie des 
heures, est remis ouvertement en question.

3281 
Aujourd’hui, le système de controlling est surtout utilisé à l’échelon opérationnel. Il 
s’agit de rapports SAP, qui fournissent des informations à jour sur l’état des crédits, 
des paiements et des commandes. Ils sont utilisés pour surveiller l’utilisation maxi-
male des crédits, pour procéder à des compensations entre des crédits dont certains 
sont utilisés au maximum et d’autres non ou pour éviter que des crédits ne soient 
dépassés. 
A travers son activité d’acquisition d’armement, armasuisse est confronté à des 
risques de natures différentes: 
– 
risques politiques (politique intérieure et extérieure), 
– 
risques liés aux acquisitions (dépendance, sécurité d’approvisionnement, 
etc.), 
– 
risques liés au projet (risques techniques et commerciaux, délais), 
– 
risques en termes de personnel. 
Pour les projets d’une certaine envergure, les documents servant de base aux déci-
sions (notamment les rapports d’évaluation) contiennent une brève évaluation des 
risques. Dans un cas (SIC FT), les écarts considérables observés en ce qui concerne 
l’évaluation des risques par différents organes et l’absence de critères d’interruption 
du projet soulèvent des questions. De surcroît, l’environnement varié des risques 
dans lequel évolue l’acquisition d’armement requiert une gestion des risques institu-
tionnalisée, qui aille au-delà de l’actuelle évaluation des risques dans les projets. 
Aujourd’hui, des projets d’armement de très grande envergure ne sont pas analysés 
par le controlling des risques du département. 
4.3.3 
Révision interne 
La révision interne de l’inspection des finances d’armasuisse est un instrument de 
contrôle présentant du potentiel. Tandis que les révisions plus anciennes donnent la 
priorité à la régularité (respect des obligations), les révisions plus récentes 
s’inscrivent dans une logique davantage axée sur la gestion d’entreprise et plus 
complète. 
Les rapports de contrôle sont bien rédigés, sans complaisance. Cependant, la conclu-
sion et la nécessité d’agir sont trop atténuées. Par ailleurs, la mise en œuvre des 
recommandations (de faible portée) n’est pas assez contraignante. 
4.3.4 
Conclusion 
Du point de vue de la gestion d’entreprise, on remarque qu’aucune analyse des 
projets (fondée sur une stratégie en matière d’acquisitions) n’est effectuée pour 
identifier les besoins en termes de ressources par projet puis pour affecter ces res-
sources, au contraire: on part des ressources existantes (personnel et crédits) pour les 
répartir sur les projets. De plus, le management (direction) ne dispose pas d’objectifs 
clairs déclinés projet par projet concernant la durée et les coûts. C’est ainsi que 
l’utilisation maximale des ressources et le respect des crédits demeurent les princi-
paux piliers de la gestion, notamment dans le contexte de la structure d’incitation: 
les mécanismes de pilotage financier qui prédominent récompensent l’utilisation

3282 
maximale des crédits accordés et la pression exercée en vue de supprimer des em-
plois a pour conséquence la volonté de confier le maximum de tâches au personnel. 
Du point de vue de la gestion d’entreprise, cette situation ne peut être satisfaisante: 
on relève un potentiel d’optimisation indéniable dans la direction et la gestion. 
Un système de controlling de conception efficace est certes en cours de mise en 
place et même en partie déjà en service. Mais il ne contient pas des indicateurs 
significatifs du point de vue des acquisitions, qui permettent de mesurer l’état 
d’avancement ou le degré de réalisation d’objectifs importants. On déplore en outre 
l’absence d’une vue globale de tout le processus d’acquisition d’armement qui 
prendrait en considération les coûts du capital. L’utilisation des éléments déjà exis-
tants et des résultats correspondants du système de controlling est insatisfaisante. Au 
lieu de servir au pilotage stratégique sous l’angle de la gestion d’entreprise, le sys-
tème est utilisé, comme décrit plus haut, pour optimiser le budget et les ressources 
en personnel. La pratique actuelle n’exploite donc pas le potentiel important du 
système et remet en question les charges considérables générées par la saisie des 
données. 
Enfin, l’environnement varié des risques requiert une gestion des risques institution-
nalisée, qui aille au-delà de l’actuelle évaluation des risques dans les projets. 
4.4 
Personnel 
Selon des indications d’armasuisse, 15 à 20 % des effectifs ont été supprimés depuis 
1990 dans le domaine des acquisitions (armasuisse précise qu’en raison des réorga-
nisations successives, le calcul des chiffres exacts requerrait une charge de travail 
trop importante). On ne sait pas encore quelle doit être la contribution supplémen-
taire des offices en charge des acquisitions à l’objectif de nouvelles suppressions de 
postes de 10 % fixé par le département. 
Les collaborateurs d’armasuisse affichent un niveau élevé de qualification technique 
(voir la figure 16). L’expérience technique dans le secteur de l’armement est grande. 
Les acheteurs opérationnels représentent la majorité, tandis qu’on observe un déficit 
d’acheteurs stratégiques et de gestionnaires de la chaîne logistique ayant des 
connaissances dans le domaine technique et en gestion d’entreprise ainsi qu’une 
expérience du secteur industriel international.

3283 
Figure 16 
Qualification des collaborateurs d’armasuisse (domaine des acquisitions) 
 
Formation collaborateurs OFCTI, OFAVM, S+T (2006) 
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Université, haute école
23
8
48
Haute école spécialisée
47
36
44
Formation pro. sup.
12
42
18
Formation pro.
30
52
68
Autres
1
3
2
 OFCTI
OFAVM
S+T
 
Source: représentation du CPA d’après les indications d’armasuisse 
A cela s’ajoute le fait que les différentes qualifications technologiques ne coïncident 
pas avec le portefeuille des acquisitions, en pleine évolution. Globalement, on relève 
un nombre trop important de collaborateurs qualifiés dans les domaines traditionnels 
et un nombre trop faible dans des domaines nouveaux. Pour compenser le manque 
de personnel dans le domaine des systèmes de conduite, armasuisse finance le déve-
loppement et l’exploitation d’un centre de compétences correspondant au sein de 
RUAG. 
D’autres déclarations vont dans le sens inverse: certains domaines au sein d’arma-
suisse seraient généreusement dotés. Selon les affirmations plausibles de certains 
interlocuteurs, cela a pour effet qu’armasuisse fait pression pour que soient lancés 
des projets d’acquisition qui, du point de vue de l’armée, ne sont pas urgents, mais 
pour le traitement desquels des ressources en personnel sont disponibles au sein 
d’armasuisse (voir le point 4.3.1). 
Il est évident qu’en raison des spécialisations existantes ou requises, les ressources 
en personnel ne peuvent être facilement transférées d’un domaine à l’autre. La 
réorganisation du personnel dans le domaine des acquisitions apparaît donc comme 
un défi plus grand qu’une éventuelle réduction supplémentaire des effectifs.

3284 
Au sein des deux offices en charge des acquisitions, l’âge moyen du personnel est 
sensiblement supérieur à 50 ans et la durée d’emploi moyenne s’élève à 16 ans. A 
l’avenir, la pyramide des âges posera des défis de taille à armasuisse. Les exigences 
augmentent tandis que l’attraction d’armasuisse sur le marché de l’emploi diminue 
tant que l’économie tourne à plein régime. Dans le domaine des acquisitions, 
l’industrie tournée vers l’international, qui rémunère bien son personnel, mais aussi 
les prestataires de services ont aujourd’hui les plus grandes difficultés à recruter du 
personnel qualifié. 
5 
Conclusion générale 
La présente étude avait pour objet la légalité et l’efficience de la pratique d’acqui-
sition de matériel d’armement. 
Il ressort de notre évaluation globale qu’en tant que principal acteur en matière 
d’acquisitions, armasuisse affiche un niveau de qualité élevé dans différents domai-
nes. On notera notamment l’excellente documentation des processus. Soulignons 
également que, dans un environnement soumis à des turbulences, armasuisse a initié 
plusieurs mesures qui vont dans la bonne direction. Ainsi, la formation dans le 
domaine du droit des marchés publics a été renforcée, un système de gestion (certi-
fié) a été mis en place, la saisie du temps de travail a été introduite et un système de 
controlling moderne est en cours de réalisation. 
Pourtant, les résultats de la présente étude l’attestent, armasuisse est loin de son 
objectif. Il s’avère qu’une grande partie des problèmes ne pourront être résolus si 
armasuisse fait cavalier seul, mais qu’ils nécessiteront la collaboration active de ses 
partenaires au sein du DDPS. 
Concernant l’évaluation du point de vue légal, on retiendra que l’acquisition d’arme-
ment est peu axée sur la concurrence dans de nombreux pays européens et la préfé-
rence accordée à l’industrie nationale dans le cadre d’adjudications de gré à gré 
constitue plus souvent la règle que l’exception. En exigeant l’application de la 
procédure invitant à soumissionner pour les acquisitions de matériel de guerre, le 
droit suisse va au-delà des exigences minimales du droit international des marchés 
publics. 
Du point de vue de la gestion d’entreprise, l’actuelle pratique d’acquisition 
d’armasuisse a été mesurée à l’aune stricte de la pratique d’entreprises industrielles 
leaders en termes de best practices (domaines de la construction d’installations, de 
l’électrotechnique, de la construction de machines et d’infrastructures [transports, 
pétrole, gaz, etc.]). L’acquisition d’armement par l’Etat étant liée à des obligations 
légales, la pratique d’acquisition n’est pas comparable sous tous les angles à celle 
des entreprises privées. Toutefois, l’administration dispose à l’intérieur du cadre 
légal d’une certaine marge de manœuvre pour des optimisations, que la comparaison 
avec la pratique d’entreprises privées en matière d’acquisitions fait justement ressor-
tir. 
Nous exposons ci-après les principaux problèmes pour lesquels la nécessité d’agir 
est la plus grande du point de vue légal et du point de vue de la gestion d’entreprise.

3285 
Part élevée des adjudications de gré à gré (situations de monopole) 
En 2006, armasuisse a consacré presque la moitié des moyens – soit près de 
750 millions de francs – à des marchés adjugés de gré à gré. Armasuisse justifie 
cette situation par le grand nombre de monopoles, notamment dans la domaine des 
travaux de maintenance. 
Préférence marquée, parfois problématique du point de vue légal, pour la procédure 
invitant à soumissionner 
Le principe de base en matière de marchés publics, qui consiste à instaurer de la 
concurrence là où cela s’avère possible, est bien ancré dans l’esprit des collabora-
teurs d’armasuisse. Lors du choix de la procédure d’adjudication, cela donne 
d’ailleurs régulièrement lieu à des divergences avec des représentants du domaine 
Défense, ces derniers tenant l’instauration de concurrence pour nettement moins 
importante qu’une acquisition la plus rapide possible et compatible dans une large 
mesure avec les systèmes existants. 
En règle générale, armasuisse s’engage certes en faveur de la concurrence, mais 
donne cependant la préférence à la procédure invitant à soumissionner plutôt qu’à la 
procédure ouverte ou sélective. La procédure invitant à soumissionner permet une 
application plus souple et moins lourde. Elle présente en outre l’avantage de réduire 
le nombre des soumissionnaires à des fournisseurs ayant déjà fait leurs preuves et 
d’influer sur la répartition régionale des marchés. 
Cette préférence se manifeste également à travers l’interprétation quelque peu pro-
blématique du droit des marchés publics. Cela a pour conséquence que certains 
marchés sont adjugés, sans justification satisfaisante, selon une procédure invitant à 
soumissionner et non selon une procédure ouverte ou sélective, plus axée sur la 
concurrence. 
Par ailleurs, il a été constaté, dans l’un des cas étudiés, qu’un marché a été divisé en 
deux parties dans le but d’éviter une procédure ouverte ou sélective et d’opter ainsi 
pour une procédure invitant à soumissionner. Une telle démarche va clairement à 
l’encontre de la loi. 
Procédures et critères d’évaluation: une transparence parfois insuffisante 
Dans toutes les procédures concurrentielles analysées, armasuisse a certes recouru à 
des critères objectifs et à des instruments d’évaluation structurés. Nos conclusions 
sont cependant mitigées en ce qui concerne la transparence des procédures et des 
critères d’évaluation On trouve aussi bien des déroulements modèles que des dérou-
lements devant être considérés comme critiques sur le plan de la transparence de la 
procédure. Les deux aspects suivants se sont notamment avérés problématiques: 
– 
information lacunaire: en début de procédure, armasuisse n’assure pas tou-
jours une transparence suffisante. Dans deux des trois procédures concurren-
tielles étudiées, les critères d’évaluation et/ou le déroulement de la procédure 
n’ont pas été communiqués de manière suffisante; 
– 
modification des critères d’évaluation pendant la procédure: au moins dans 
un cas, des critères qui ne figuraient pas dans l’appel d’offres ou qui y figu-
raient dans une autre pondération ont été décisifs pour l’adjudication.

3286 
Les dispositions légales ne sont pas optimales pour des acquisitions d’armement 
complexes 
Dans l’optique d’une procédure légale, ce ne sont pas tant les instruments et les 
compétences des acteurs qui présentent des déficits. Ces derniers semblent plutôt 
être imputables au fait que l’on ne veut pas tourner le dos à une pratique qui a fait 
ses preuves ou que l’on ne clarifie pas assez une situation contradictoire (tentative de 
créer une situation concurrentielle vs forte pondération de la compatibilité avec des 
systèmes existants). 
Par ailleurs, les dispositions actuelles relatives à la procédure ouverte ou sélective 
visent plutôt les acquisitions de produits standard et ne prennent que partiellement 
en considération l’acquisition de matériel d’armement complexe. Des conflits peu-
vent surgir, notamment pour les projets de petite envergure, entre, d’une part les 
charges relativement importantes occasionnées par la réalisation de procédures 
ouvertes ou sélectives, d’autre part une acquisition optimale du point de vue de la 
gestion d’entreprise. La solution est moins à chercher dans une réglementation 
accrue, que dans une clarification des règles en vigueur et dans leur application. Il 
s’agirait donc, pour la révision en cours du droit des marchés publics, d’examiner 
des consignes qui soient contraignantes et vérifiables, sans être trop formalistes, et 
qui permettent suffisamment de souplesse pour une acquisition économique de 
matériel d’armement complexe. C’est d’ailleurs ce vers quoi tendent les efforts de la 
Commission européenne: clarifier l’interprétation des règles existantes et examiner 
l’opportunité d’une révision de la directive sur les marchés publics, pour accroître la 
concurrence en matière d’acquisition d’armement. 
Une protection juridique fortement restreinte 
Dans le domaine de l’acquisition d’armement, la Confédération dépense des mil-
liards de francs sans que des soumissionnaires non retenus n’aient la possibilité de 
demander l’examen concret de la procédure d’adjudication conformément à la 
législation sur les marchés publics. Seules sont possibles une dénonciation auprès du 
DDPS ou auprès des commissions de contrôle du Parlement suisse (plaintes infor-
melles) voire une plainte auprès de la Commission de la concurrence pour violation 
du droit des cartels (abus de position dominante pour des acquisitions). Ni l’une ni 
l’autre ne donnent droit à un examen concret des faits. Au vu des volumes financiers 
et dans l’intérêt d’un débat approprié aux problèmes en présence, une vérification de 
la protection juridique dans le cadre de la révision en cours du droit des marchés 
publics s’impose. 
Bases stratégiques insuffisantes 
L’acquisition d’armement doit également tenir compte d’obligations relevant de la 
politique de défense et de la politique extérieure, qui peuvent exiger des écarts par 
rapport au droit des marchés publics (maintien d’une base industrielle indigène, 
livraisons en provenance d’Etats qui mènent des guerres). A l’échelon des lois, les 
conditions préalables correspondantes sont relativement peu réglementées et ce, 
pour de bonnes raisons. Or, si des consignes claires font également défaut à un 
échelon inférieur pour la concrétisation de ces normes peu réglementées, on court le 
risque de voir des cas comparables ne pas être traités de la même manière. De plus, 
l’action de l’Etat risque d’être imprévisible et de manquer de lisibilité. Du point de 
vue légal, la pratique d’acquisition n’est pas définie de manière suffisamment rigou-
reuse au niveau stratégique (et non légal).

3287 
Ainsi, l’examen de la «compatibilité sur le plan de la politique extérieure» de 
l’importation de matériel militaire en provenance de certains pays est effectué au cas 
par cas et à un stade très avancé du processus. A la différence des contrôles des 
exportations de matériel militaire, il n’existe aucune directive claire sur des examens 
correspondants. L’examen effectué à un stade très tardif du processus de planifica-
tion et d’acquisition conduit dans les faits à privilégier les besoins de l’armée au 
détriment de considérations de politique extérieure. 
De même, les consignes stratégiques pour des décisions touchant au maintien de la 
base industrielle indigène (indispensable du point de vue de la politique de sécurité) 
sont insuffisantes. L’acquisition d’un système d’instruction des pilotes de jets 
(PC-21) en est un exemple. L’ordonnance pertinente ici a été complétée par une 
disposition d’exception afin que le marché puisse être directement octroyé à un 
fournisseur suisse. Mais la disposition d’exception laisse une importante marge 
d’appréciation, qu’aucune consigne stratégique émise par le département ou le chef 
de l’armement ne restreint. Dans ce cas présent, on peut s’interroger non seulement 
sur l’interprétation appropriée de la disposition de ladite exception, mais aussi, sur 
sa réelle applicabilité. 
Le pilotage politique et financier par le Parlement n’est pas optimal 
Le Parlement ne peut intervenir de manière contraignante dans un projet d’acqui-
sition qu’à un stade très avancé du processus, alors qu’une charge importante de 
travail a déjà été investie dans les préparatifs. Il va sans dire que, du point de vue de 
la gestion d’entreprise, cette situation n’est pas optimale et que l’octroi de fonds par 
le biais de crédits-cadres, indépendamment d’un projet concret, procurerait au DDPS 
davantage de souplesse et de sécurité en termes de planification. Cela éviterait en 
outre au Parlement de débattre de détails techniques qui ne relèvent pas de ses 
compétences clés. 
Du point de vue de la gestion d’entreprise, le pilotage financier par le biais de cré-
dits-cadres pluriannuels constituerait une démarche pertinente et serait en outre 
adapté aux compétences du Parlement. Cependant, la décision d’achat relative au 
matériel militaire d’un fournisseur déterminé n’est pas de nature purement technique 
ou commerciale. C’est la raison pour laquelle la solution du pilotage financier par le 
biais de crédits-cadres pluriannuels implique que l’administration fonde ses déci-
sions d’acquisition sur des critères et directives les plus clairs et concrets possible. 
Le DDPS n’a pas élaboré jusqu’à présent de telles bases contraignantes. 
Malgré certaines améliorations, les bases que le DDPS met à la disposition du Par-
lement pour que ce dernier fonde ses décisions relatives aux dépenses d’armement 
manquent encore de clarté et sont difficilement compréhensibles, notamment pour 
des personnes non averties. 
Bases stratégiques insuffisantes pour des acquisitions économiques 
Sur le plan stratégique, l’acquisition d’armement est actuellement caractérisée par de 
nombreuses situations de monopole ou de quasi-monopole, une forte concentration 
sur un nombre limité de fournisseurs et une part élevée d’achats réalisés en Suisse. 
Du point de vue d’une gestion moderne des acquisitions, il convient de réagir à une 
telle situation en élaborant une stratégie claire en matière d’acquisitions, laquelle 
limite la création de monopoles dus à des contraintes systémiques et, en cas de 
monopoles inévitables, définit en amont des règles à des fins de transparence. Ces 
bases, en particulier des stratégies différenciées en matière de groupes de produits,

3288 
font défaut dans une large mesure au sein d’armasuisse. Or, elles sont indispensables 
pour qu’armasuisse ne soit pas pris de court face à une situation de monopole et 
puisse assurer une acquisition économique même dans un environnement exigeant 
sur le plan stratégique. Ajoutons toutefois que le centre en charge des acquisitions ne 
peut les élaborer qu’en collaboration avec ses partenaires au sein du DDPS. 
Des durées de réalisation longues et des coûts de processus élevés 
L’absence de stratégies en matière d’acquisitions a en outre pour conséquence 
qu’armasuisse traite les différents projets de manière trop peu différenciée. Un 
nombre trop important de projets au positionnement stratégique différent sont réali-
sés selon la même trame et avec les mêmes charges élevées. Des ressources sont 
utilisées en trop grande quantité pour des projets plus simples et stratégiquement 
moins importants; elles font ensuite défaut pour la réalisation de projets stratégi-
quement plus importants. 
Par rapport aux entreprises leaders du secteur privé, les processus d’acquisition 
d’armasuisse sont longs et affichent des coûts de processus élevés. Des expériences 
tirées de l’industrie montrent qu’il existe un rapport entre ces deux grandeurs: une 
réduction de la durée du processus d’acquisition permet de réduire les coûts de 
processus jusqu’à 25 %. 
Une organisation de projet complexe et une forte hiérarchisation des compétences 
décisionnelles 
Par rapport à ces entreprises du secteur privé, les projets d’acquisition étudiés pré-
sentent une organisation détaillée et parfois complexe. La direction de projet est 
davantage hiérarchisée et la responsabilité globale (produits/coûts/qualité/délais) 
n’incombe pas au responsable du projet. Outre des inconvénients en termes d’effica-
cité (voies décisionnelles plus longues, tendance à une trop forte sollicitation des 
capacités en termes de temps et des capacités spécialisées des échelons supérieurs), 
cela semble contribuer au fait qu’au sein d’armasuisse, la responsabilité est déplacée 
vers le haut, alors qu’en cas d’erreur, les supérieurs hiérarchiques cherchent les 
coupables dans la partie hiérarchique inférieure. Cela instaure aux niveaux inférieurs 
une culture du «zéro faute» au sein de laquelle toutes les personnes impliquées 
préfèrent jouer la carte de la sécurité. 
Le niveau très élevé des spécifications dans les cahiers des charges fait augmenter 
les coûts 
Le niveau des spécifications dans les cahiers des charges est généralement élevé. 
Conscientes que les spécifications et le cahier des charges ont une très forte inci-
dence sur les coûts d’acquisition, les entreprises leaders du secteur privé remettent 
en question les spécifications de manière beaucoup plus systématique; elles allègent 
le cahier des charges en conséquence et le gèlent à un stade précoce. Dans le do-
maine de l’acquisition d’armement, le cahier des charges définitif est établi à un 
stade très avancé du processus. Des exigences nouvelles et modifiées (fonctionnali-
tés, quantités, etc.) peuvent y être intégrées. Avec le constat de conformité aux 
troupes, les utilisateurs sont par ailleurs dans une position de force à un stade très 
avancé du processus, ce qui renforce encore la tendance à prendre en considération 
des modifications qui font augmenter les coûts. Cela a pour conséquence que les 
projets ne peuvent être traités de façon suffisamment ciblée. Les cahiers de charge

3289 
trop spécifiés restreignent d’ailleurs considérablement l’éventail des solutions dis-
ponibles sur le marché, qui satisfont aux exigences. 
On peut se féliciter du fait que, la pression financière étant plus forte, le nombre de 
souhaits mis en œuvre est moins important qu’auparavant et que l’utilisateur est 
systématiquement confronté aux effets d’éventuelles modifications sur les coûts. 
Forte pondération de la qualité dans l’évaluation 
Dans les entreprises industrielles leaders, les décisions quant aux acquisitions dé-
pendent clairement des coûts et des critères commerciaux. Si les conditions minima-
les sont remplies, l’adjudication s’effectue sur la seule base du prix. De son côté, 
armasuisse tient compte, pour la plupart des décisions, de critères qualitatifs qui vont 
au-delà des exigences minimales. Le dépassement des exigences minimales (fonc-
tionnalité, exigences techniques, qualifications des fournisseurs) est récompensé dès 
lors que les coûts ne sont pas disproportionnés et que le budget disponible n’est pas 
épuisé. La pondération importante de l’aspect qualitatif ressort aussi des évaluations 
très détaillées (tests de vérification, essais), lesquelles ont pour objectif de mettre le 
doigt sur chaque lacune et d’adapter un produit de façon optimale à son utilisation 
dans la troupe. Soulignons cependant que la prise en considération plus forte 
qu’auparavant (mais pas encore assez systématique) de la dimension des coûts et la 
rigueur budgétaire mettent un frein à une prise de décision basée exclusivement sur 
la qualité. 
Gestion: consignes et controlling ne sont pas assez axés sur les coûts 
Les ressources nécessaires pour le déroulement des différents projets ne sont pas 
identifiées pour chaque projet sur la base d’une analyse (fondée sur une stratégie en 
matière d’acquisitions) et ensuite affectées par le management, au contraire: on part 
des ressources existantes (personnel et crédits) pour les répartir sur les projets. De 
plus, le management (direction) ne dispose pas d’objectifs clairs déclinés projet par 
projet concernant la durée et les coûts. C’est ainsi que l’utilisation maximale des 
crédits et des ressources demeure le principal pilier de la gestion, notamment dans le 
contexte de la structure d’incitation en place (pilotage financier à un échelon supé-
rieur, réduction de personnel). 
Un système de controlling de conception efficace est certes en cours de mise en 
place et même en partie déjà en service. Mais il ne contient pas des indicateurs 
significatifs du point de vue des acquisitions, qui permettent de mesurer l’état 
d’avancement ou le degré de réalisation d’objectifs importants. On déplore en outre 
l’absence d’une vue globale de tout le processus d’acquisition d’armement qui 
prendrait en considération les coûts du capital. L’utilisation des éléments déjà exis-
tants et des résultats correspondants du système de controlling est insatisfaisante. Au 
lieu de servir d’instrument de pilotage, le système est presque exclusivement utilisé, 
comme décrit plus haut, pour optimiser le budget et les ressources en personnel. La 
pratique actuelle n’exploite donc pas le potentiel important du système et remet en 
question les charges considérables générées par la saisie des données. 
Changements profonds dans le domaine du personnel, un défi de taille 
armasuisse dispose de collaborateurs motivés et qualifiés. On observe cependant un 
déficit d’acheteurs stratégiques et de gestionnaires de la chaîne logistique ayant des 
connaissances dans le domaine technique et en gestion d’entreprise ainsi qu’une 
expérience du secteur industriel international. A cela s’ajoute le fait que les différen-

3290 
tes qualifications technologiques ne coïncident pas de manière optimale avec le 
portefeuille des acquisitions, en pleine évolution. Globalement, on relève un nombre 
trop important de collaborateurs qualifiés dans les domaines traditionnels et un 
nombre trop faible dans des domaines nouveaux (systèmes de conduite). 
Les exigences à l’égard des services en charge des acquisitions devraient augmenter 
à l’avenir tandis que l’attraction d’armasuisse sur le marché de l’emploi devrait 
plutôt diminuer, tout au moins tant que la conjoncture sera bonne. Au vu de la pyra-
mide des âges, les changements profonds dans le domaine du personnel apparaissent 
donc comme un défi plus grand pour armasuisse que les réductions d’effectifs pré-
vues par le département.

3291 
Annexe 
Brève présentation des projets d’acquisition étudiés 
Transformation du char de grenadiers à roues Piranha 
en véhicule sanitaire 6x6 
Pour le sauvetage et l’évacuation de patients du champ de bataille, de la place sinis-
trée ou de zones dangereuses lors d’engagements subsidiaires en Suisse et à 
l’étranger, l’armée nécessite un véhicule sanitaire tout terrain offrant une protection 
contre les éclats. Celui-ci a été obtenu par la transformation de chasseurs de chars 
devenus excédentaires, avec la participation du fournisseur initial (situation de 
monopole). Le mandat de projet a été attribué le 31 décembre 2002. En étroite 
collaboration avec la troupe, de premières conclusions concernant l’aménagement de 
l’habitacle ont été tirées à partir du printemps 2003 sur la base d’une maquette en 
bois (voir la figure 17). 
Figure 17 
Transformation du char Piranha en véhicule sanitaire 6x6 
 
Source: P. Stucki, armasuisse 
Cette démarche a permis de concrétiser les exigences du service sanitaire dès le 
stade de prototype. Ce dernier a été fabriqué et financé par l’entreprise MOWAG 
SARL, qui l’a livré en mars 2004 (c’est la raison pour laquelle aucun crédit EEP n’a 
été demandé). A l’issue des essais dans la troupe (entre mars et août 2004), le cons-
tat de conformité aux troupes a été délivré en septembre 2004 et l’acquisition a été 
inscrite au programme d’armement 2005. Fin 2005, le Parlement a approuvé un 
crédit de 38 millions de francs.

3292 
Figure 18 
Calendrier du projet de transformation du char à roues 
 
Mandat de projet
Maquette en bois dans la troupe
Prototype
Essais dans la troupe
Conformité aux troupes, maturité d‘acquisition
Adoption PA 05
Début de la livraision
2002
2003
2004
2005
2006
Mandat de projet
Maquette en bois dans la troupe
Prototype
Essais dans la troupe
Conformité aux troupes, maturité d‘acquisition
Adoption PA 05
Début de la livraision
2002
2003
2004
2005
2006
Mandat de projet
Maquette en bois dans la troupe
Prototype
Essais dans la troupe
Conformité aux troupes, maturité d‘acquisition
Adoption PA 05
Début de la livraision
2002
2003
2004
2005
2006
 
Source: représentation du CPA d’après les indications d’armasuisse 
Système radio à ondes courtes SE-240 
Le SE-240 est une composante importante du réseau intégré de télécommunications 
militaires. Il assure la communication (voix et données) sur des distances importan-
tes (entre 20 et 200 km environ). La protection et la mobilité des liaisons pour la 
transmission vocale et la transmission de donnés constituent les principales nou-
veautés du système par rapport aux anciens appareils. Ce dernier permet le cryptage 
et le changement permanent des fréquences, également appelé sauts de fréquence, à 
des fins de protection contre les perturbations (voir la figure 19). 
Figure 19 
Système radio SE-240 (puissance de 125 W) 
 
Source: armasuisse (brochure d’information sur le programme d’armement 2005)

3293 
La conception de la radio à ondes courtes a commencé dès 1992. Les projets corres-
pondants ont été suspendus en 1999 (crédit d’engagement EEP de 800 000 francs), 
car l’acquisition ne devait pas être effectuée avant les réformes de l’Armée XXI. 
Le processus d’acquisition a été lancé en 2002 par le biais d’un mandat de projet de 
l’Etat-major de planification. Un crédit d’engagement de 2,5 millions de francs avait 
été débloqué pour les travaux d’évaluation et d’essais; il a été épuisé. Dans le cadre 
d’une procédure invitant à soumissionner, lancée en mars 2003 à l’échelle interna-
tionale, neuf offres ont été déposées. L’entreprise Thales a été retenue sur la base et 
dès l’issue de l’évaluation préliminaire (décembre 2003); on a donc renoncé à une 
évaluation dans des conditions de concurrence. L’évaluation – des essais et tests 
détaillés du système choisi – a eu lieu principalement en 2004 et s’est achevée en 
février 2005 par le rapport d’évaluation et le choix du modèle (hormis les acquisi-
tions secondaires telles que les antennes). Dans le cadre du programme d’armement 
2005, le Parlement a approuvé l’acquisition de 480 unités du SE-240 et voté un 
crédit d’engagement d’un montant de 65 millions de francs. Le PA 07 prévoit 
l’acquisition subséquente de 628 unités du SE-240 pour la radiocommunication de 
données du SIC FT. 
Figure 20 
Calendrier du projet de système radio SE-240 
 
Suspension du premier projet
Exigences militaires disponibles
i
Mandat de projet
Début procédure invitant a soumissionner
Choix de Thales dès l‘issue de la phase d‘éval. Prél.
Tests, essais dans la troupe
Conformité aux troupes
Choix du type et de l‘entreprise
Tests de performance
Conclusion du crédit EEP
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Suspension du premier projet
Exigences militaires disponibles
i
Mandat de projet
Début procédure invitant a soumissionner
Choix de Thales dès l‘issue de la phase d‘éval. Prél.
Tests, essais dans la troupe
Conformité aux troupes
Choix du type et de l‘entreprise
Tests de performance
Conclusion du crédit EEP
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
 
Source: représentation du CPA d’après les indications d’armasuisse 
Système d’informations de conduite des Forces terrestres (SIC FT) 
En introduisant un système d’informations de conduite des Forces terrestres, l’armée 
tourne le dos à une époque durant laquelle la représentation permanente de la situa-
tion et la transmission des ordres étaient effectuées par des cartes recouvertes de 
transparents, au moyen de papier d’emballage et de feutres. Grâce à une image 
commune de la situation, établie en temps réel ou presque, le système permet un 
échange d’informations plus précis à tous les échelons hiérarchiques, ces informa-
tions permettant d’agir plus rapidement. Le système doit pouvoir être utilisé aux 
postes de commandement stationnaires et de façon mobile. C’est la raison pour

3294 
laquelle, outre le matériel informatique et les logiciels, une partie des coûts sont 
occasionnés par le montage dans les véhicules (voir la figure 21). 
Figure 21 
SIC FT 
 
Source: présentation lors de la journée der officiers d’état-major général des Forces terrestres, 
16.11.2006, colonel EMG Gerold Meyer, chef des systèmes de conduite et des systèmes 
spéciaux 
En raison d’un historique compliqué, qui remonte au début des années 90, il est 
difficile de dater le lancement du processus d’acquisition du SIC FT. Après deux 
échecs dans les années 90 – développements en Suisse, suivis de tests du SIC de 
l’armée française – il a été décidé en novembre 2002 d’acquérir un système déjà en 
service et de l’adapter aux besoins de l’armée suisse dans le cadre de phases de test 
(connexion de systèmes existants, interface utilisateur, montage dans les véhicules). 
En juin 2003, armasuisse a lancé un appel d’offres, dans le cadre d’une procédure 
invitant à soumissionner (11 soumissionnaires), pour la réalisation de la première 
phase de test sur un total de quatre prévues. A l’issue d’une évaluation sur papier des 
offres déposées, le système de l’entreprise espagnole Amper Programas (entrepre-
neur général Thales Suisse) a été retenu en décembre. Une fois la deuxième phase de 
test achevée (en janvier 2005), l’acquisition du système pour une partie des Forces 
terrestres a été demandée dans le cadre du programme d’armement. Dans son mes-
sage, le Conseil fédéral indique que d’autres tests sont prévus en 2006 et 2007. Il 
précise: «Dans ce projet complexe, il n’est pas possible d’atteindre une maturité 
d’acquisition telle qu’on la conçoit habituellement. La rapidité du développement 
dans les domaines de l’informatique et de la communication nécessite de constantes 
adaptations, causant obligatoirement de légères différences de configurations à 
l’intérieur du système intégré de conduite. La démarche retenue est aussi usuelle 
pour la réalisation de projets civils dans les domaines de l’informatique et de la 
télécommunication. Elle permet de réduire les risques liés au projet.»

3295 
Par le biais du programme d’armement 2006, les deux Chambres fédérales ont 
approuvé, peu après la fin de la troisième phase de test (octobre 2006), un crédit de 
424 millions de francs. Ce crédit finance, outre le développement et les licences de 
logiciels, le matériel correspondant et surtout le montage dans les véhicules. Dans le 
programme d’armement 2007, un nouveau crédit de 278 millions de francs est 
demandé pour la deuxième étape du projet SIC FT. Une fois terminé, le SIC FT 
devrait coûter entre 1,5 et 2 milliards de francs (crédits EEP et extension des capaci-
tés de télécommunication correspondantes compris). 
Figure 22 
Calendrier du projet SIC FT 
 
Mandat de projet
Décision d‘acquisition
Plan d‘action
Appel d‘offres 1ère phase de test
Sélection de l‘entreprise
Essais du logiciel d‘origine
Mandat de projet 2e phase de test
Fin de la 3e pahse de test
Approbation par le Parlement
Acquisition
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Mandat de projet
Décision d‘acquisition
Plan d‘action
Appel d‘offres 1ère phase de test
Sélection de l‘entreprise
Essais du logiciel d‘origine
Mandat de projet 2e phase de test
Fin de la 3e pahse de test
Approbation par le Parlement
Acquisition
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
 
Source: représentation du CPA 
Moteur hors-bord 
Le moteur hors-bord est utilisé par l’armée principalement sur des nacelles de tra-
versée, en particulier pour le transport de personnes et de matériel. Pour une utilisa-
tion militaire flexible sur différents sites, il doit être transportable simplement (par 
voie terrestre) (voir la figure 23).

3296 
Figure 23 
Moteur hors-bord 
 
Source: F. Aeschimann, armasuisse 
L’acquisition d’un nouveau moteur hors-bord a débuté fin 1999 dans le cadre d’un 
mandat de projet. Etant donné qu’aucune offre proposée sur le marché ne satisfaisait 
aux exigences de la troupe, l’acquisition a été suspendue fin 2000. Lorsque des 
moteurs plus puissants ont été annoncés sur le marché, le cahier des charges a été 
revu et un appel d’offres a été lancé en février 2003 (procédure sélective selon les 
règles de l’OMC). A l’issue d’essais complets à l’été 2003 et à l’hiver 2003/2004, la 
marché a été attribué fin juillet 2004. Par la suite, dans le cadre d’une procédure 
invitant à soumissionner, des acquisitions d’équipement annexe ont été effectuées, 
notamment pour des véhicules de transport et des berceaux. Sur un volume total des 
acquisitions de près de trois millions de francs, ces équipements annexes représen-
tent près de 20 %. 
Figure 24 
Calendrier du projet de moteur hors-bord 
 
,
Mandat de projet
Cahier des charges mil. 1
Suspension de l‘acquisition
Cahier des charges mil. 2
Appel d‘offres OMC
i
Essais
Essais
Conformité aux troupes
Choic du modèle, adjucation
1999
2000
2001
2002
2003
2004
,
Mandat de projet
Cahier des charges mil. 1
Suspension de l‘acquisition
Cahier des charges mil. 2
Appel d‘offres OMC
i
Essais
Essais
Conformité aux troupes
Choic du modèle, adjucation
1999
2000
2001
2002
2003
2004
 
Source: représentation du CPA

3297 
Listes des interlocuteurs 
Ateliers 
Véhicule sanitaire 
Eschler Heinz, S+T, assurance qualité 
Frei Daniel, Base logistique de l’armée 
Hammerich Thomas, Etat-major des Forces terrestres, planification, projets, essais 
Hunziker Pascal, services commerciaux des systèmes terrestres légers et 
des munitions, armasuisse 
Stucki Peter, domaine spécialisé Systèmes terrestres légers, armasuisse 
Zollinger Frank, Etat-major de planification de l’armée, Planification de l’armée et 
de l’armement, systèmes des Forces terrestres 
SE 240 
Heer Max, chef du sous-projet Qualité, armasuisse 
Hunziker Theo, chef du sous-projet Technique SE-240, armasuisse 
Imboden Paul, chef du sous-projet Services commerciaux, armasuisse 
Loosli Markus, responsable de projet, armasuisse 
Röthlisberger Bruno, Base logistique de l’armée, chef du sous-projet Gestion 
logistique intégrée 
Röthlisberger Peter, Base d’aide au commandement, chef du sous-projet 
Engagement et exploitation militaire 
Waber Urs, Etat-major de planification de l’armée, remplaçant du chef de la 
Planification de l’armée et de l’armement/chef du domaine Systèmes et aide au 
commandement intégrée 
Wyss Bruno, chef du sous-projet Technique de radio tactique, armasuisse 
SIC FT 
Abgottspon Kurt, chef du projet SIC FT depuis le 1.10.2006, armasuisse 
Bürgin Urs, chef du projet Commerce au sein de SIC FT, armasuisse 
Eggerschwiler Urs, Base d’aide au commandement 
Eichenberger René, Etat-major de planification de l’armée, Planification de l’armée 
et de l’armement, Systèmes et aide au commandement intégrée 
Isler Rolf, chef du projet SIC FT jusqu’au 30.9.2006 (à la retraite) 
Meyer Gerold, Colonel EMG, Etat-major des Forces terrestres 
Wettstein Hannes, directeur OFCTI, armasuisse

3298 
Moteur hors-bord 
Aeschimann Fritz, domaine spécialisé 632, Domaine technique, armasuisse 
Girard Jean-Pierre, Etat-major de planification de l’armée, Planification de l’armée 
et de l’armement, Systèmes des Forces terrestres 
Meister Heinz, domaine spécialisé 733, domaine Qualité, armasuisse 
Neuenschwander Fritz, domaine spécialisé 633, Services commerciaux, armasuisse 
Autres interlocuteurs 
Böhler Jürgen, chef, Contrôles à l’export/Produits industriels, Secrétariat d’Etat 
à l’économie 
Bossi Fabio, chef, Centre de compétence des marchés publics, Office fédéral 
des constructions et de la logistique 
Boutellier Roman, professeur, Departement Management, Technology, Economis, 
Innovations- und Technologiemanagement, Ecole polytechnique fédérale, Zurich 
Bühler Stephan, OFAVM, remplaçant du chef du domaine spécialisé Systèmes 
terrestres lourds (responsable de l’instruction conduite de systèmes), armasuisse 
Departement Management, Technology, Economis, Innovations- und Technologie-
management, Ecole polytechnique fédérale, Zurich 
Ebener Thomas, auditeur inspection des finances, armasuisse 
Emch Peter, chef Droit et affaires internationales, DDPS, armasuisse 
Fetz Marco, Commission des achats de la Confédération, Office fédéral des 
constructions et de la logistique 
Hossli Stefan, chef Etat-major du DDPS 
Hubler Alexander, Droit et affaires internationales, DDPS, armasuisse 
Imhof Peter, OFCTI, chef du domaine Systèmes de conduite, armasuisse 
Kropf Rudolf, directeur Services centraux/remplaçant du chef de l’armement, 
armasuisse 
Liechti Heinz, colonel EMG, chef de la planification générale et de la planification 
des investissements, EMP de l’armée 
Lyoth Peter, directeur OFAVM, armasuisse 
Markwalder Alfred, chef de l’armement, armasuisse 
Marro Heinz, expert en technique commerciale/acheteur, Véhicules de transport, 
matériel du génie, de sauvetage et de protection ABC, armasuisse 
Mathys Andreas, chef Systèmes d’armes et véhicules, armasuisse 
Messerli Heinz, remplaçant du chef de l’inspection des finances, armasuisse 
Nordmann Claude, OFCTI, chef Systèmes GE, armasuisse 
Rosch Marcel, EMP de l’armée, chef du domaine Planification du matériel 
d’armement 
Rothenbühler Stephan, rapporteur armasuisse/RUAG au sein de l’Etat-major du 
DDPS

3299 
Schwarz Ulrich, contrôleur, domaine spécialisé Systèmes terrestres légers, 
armasuisse 
Sommerhalder Richard, OFAVM, remplaçant du chef du domaine spécialisé 
Elimination et projets spéciaux, armasuisse 
Sonderegger Martin, chef unité d’affaires Systèmes terrestres et munitions, 
armasuisse 
von Gunten Thomas, contrôleur, OFCTI, armasuisse 
Walser Hans-Peter, colonel EMG, chef de la Planification de l’armée et de 
l’armement, armée suisse 
Wettstein Hannes, directeur OFCTI, armasuisse 
Wyss Othmar, chef suppléant, Relations économiques bilatérales, Secrétariat d’Etat 
à l’économie 
Zysset Bruno, chef de l’inspection des finances, armasuisse

3300 
Crédits d’armement 
En règle générale, sont inscrits au programme d’armement: 
– 
le matériel militaire qui est acheté pour la première fois et dont le choix du 
modèle a des conséquences importantes pour l’armée et la Confédération, 
– 
les projets qui dépassent les plafonds du budget annuel de l’équipement per-
sonnel et du matériel à renouveler et du budget annuel des munitions 
d’instruction. 
En règle générale, sont inscrits au budget de l’équipement personnel et du matériel à 
renouveler (BER): 
– 
l’équipement personnel et l’armement des membres de l’armée; 
– 
le matériel militaire de remplacement et de renouvellement ainsi que les ré-
visions et transformations complètes; 
– 
le matériel militaire qui est acheté pour la première fois et dont le poids fi-
nancier est peu important. 
En règle générale, sont inscrits au budget des munitions d’instruction (BMI): 
– 
les munitions devant être achetées ou renouvelées pour les interventions et 
l’instruction; 
– 
les munitions qui sont surveillées, revues et stockées dans le cadre de 
concepts propres à des armes; 
– 
le matériel militaire qui est mis hors service et implique des coûts d’élimi-
nation; 
– 
les munitions pour les tirs hors du service, qui sont délivrées contre facture 
et dont le produit est imputé au BMI en diminution de charges (à l’exception 
du principe du produit brut). 
En règle générale, sont inscrits au budget du matériel de remplacement et de main-
tenance (MRM): 
– 
le matériel de remplacement, la maintenance et les prestations de service as-
surant le bon fonctionnement du matériel durant son utilisation; 
– 
les acquisitions de remplacement de groupes et sous-groupes d’assemblage 
pouvant être réparés ainsi que les installations de maintenance et de contrôle; 
– 
les prestations de services fournies dans le cadre du service des modifica-
tions, de la gestion des configurations et de la gestion du matériel. 
Source: H.-P. Walser, chef de la Planification de l’armée et de l’armement, Etat-major de 
planification de l’armée

3301 
Figure 25 
Volumes financiers 2006 par procédure d’adjudication dans les unités 
d’affaires (en millions de francs) 
 
4
31
13
179
114
17
137
129
49
49
47
132
89
272
202
3
2
15
5
4
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Systèmes de conduite
Systèmes télématiques
Systèmes d'instruction
Systèmes aéronautiques
Systèmes terrestres et munitions
Véhicules de transport, matériel du génie, de sauvetage et
de protection ABC
Equipement et habillement
Parts du volume financier 2006 
adjudication de gré à
gré suite à la procédure
de l'OMC
adjudication de gré à
gré
adjudication soumise à
concurrence (sans
protection juridique)
procédure de l'OMC

3302 
Figure 26 
Répartition géographique des acquisitions pour des unités d’affaires 
sélectionnées 
 
Pays d'origine des fournisseurs de l'unité d'affaires Véhicules de 
transport, matériel du génie et de sauvetage
73'224'236
12'087'777
1'609'272
1'092'524
636'532
0
10'000'000
20'000'000
30'000'000
40'000'000
50'000'000
60'000'000
70'000'000
80'000'000
CH
DE
NL
CA
Autres
Paiements 2006 (CHF)
 
Pays d'origine des fournisseurs de l'unité d'affaires Equipement 
et matériel de protection ABC
45'890'614
7'353'778
5'392'468
2'617'805
1'577'949
511'880
299'080
283'162
261'930
241'030
239'994
183'675
121'075
67'307
37'326
30'540
26'795
9'657
677
0
5'000'000
10'000'000
15'000'000
20'000'000
25'000'000
30'000'000
35'000'000
40'000'000
45'000'000
50'000'000
CH
DE
IN
AT
SE
FR
LI
TH
CN
HK
IT
PL
GB
BG
SI
US
RO
ES
NL
Paiements 2006 (CHF)

3303 
Figure 27 
Exemple de stratégie globale en matière d’acquisitions 
 
1. Entwicklungstrends.........................................................................................................
2. Vision................................................................................................................................
3. Mittelfristige Ziele: 1998 – 2001 ......................................................................................
3.1. 
Quantitative Ziele ........................................................................................................
3.2. 
Qualitative Ziele ..........................................................................................................
4. Kernfähigkeiten ...............................................................................................................
5. Strategie...........................................................................................................................
5.1. 
Dimensionen der Beschaffungsstrategie .....................................................................
5.2. 
Beschaffungssortiment................................................................................................
5.3. 
Beschaffungsportfolio..................................................................................................
5.4. 
Differenzierte „Normstrategien“ ...................................................................................
5.5. 
Commodity-Strategien.................................................................................................
6. Strategiebausteine...........................................................................................................
7. Resultierende Anforderungen ........................................................................................
7.1. 
Anforderungen an den zentralen Einkauf ....................................................................
7.2. 
Anforderungen an internen Kunden.............................................................................
7.3. 
Anforderungen an die Lieferanten ...............................................................................
8. Strategische Erfolgsfaktoren..........................................................................................
9. Umsetzung .......................................................................................................................
9.1. 
Commodity-Strategien.................................................................................................
9.2. 
Konzepte, Methoden, Tools.........................................................................................

3304 
Impressum 
Réalisation de l’étude 
Christoph Bättig 
Hedwig Heinis (mise en page) 
Expertise externe 
Zellweger Management Consulting AG, Pfäffikon (Th. Zellweger, K. Gertschnig) 
Le CPA adresse tous ses remerciements aux offices fédéraux concernés d’avoir 
collaboré à l’étude et de lui avoir accordé leur confiance. Nos remerciements 
vont notamment à tous les interlocuteurs qui ont accepté de participer aux entre-
tiens et de répondre à nos questions et qui ont mis à notre disposition les docu-
ments souhaités. Nous tenons à remercier plus particulièrement Monsieur Tho-
mas von Gunten, de l’Office fédéral des systèmes de conduite, télématiques et 
d’instruction, pour son aide précieuse apportée à l’évaluation des données dis-
ponibles. Enfin, le CPA remercie Messieurs Thomas Zellweger et Kurt Gert-
schnig, de la société Zellweger Management Consulting AG, pour la collabora-
tion fructueuse. 
Langue originale du rapport: allemand

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Acquisition de l'armement au sein du DDPS. Rapport du Contrôle parlementaire de
l'administration à l'attention de la Commission de gestion du Conseil national (Annexe)
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2008
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
20
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
20.05.2008
Date
Data
Seite
3201-3304
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Pagina
Ref. No
10 141 781
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