ch_vb · JAAC 62.76 · 1997-05-21 · de


JAAC 62.76
Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der
Rekurskommission EVD vom 21. Mai 1997 in Sachen
Milchproduzentenvereinigung X gegen Milchverband
Winterthur und Bundesamt für Landwirtschaft;
96/6J-001
Production de fromage. Primes et déductions selon la qualité.
Compétence matérielle. Droit applicable. Pouvoir d’examen.
Art. 18 et 59 LAgr. Art. 1 al. 1 et art. 2 ASL. Art. 10 al. 2 de l’ordonnance
concernant l’arrêté sur le statut du lait, la loi sur la commercialisation
du fromage et l’arrêté sur l’économie laitière 1988. Art. 10 ss de
l’ordonnance concernant l’utilisation du lait commercial. Compétence
pour prélever des déductions en fonction de la qualité. Droit applicable.
Pouvoir d’examen de l’instance de recours.
- La fédération laitière est compétente pour décider en la matière
(consid. 2.5 ss).
- Le moment déterminant pour appliquer le nouvel art. 10 al. 2 de
l’ordonnance concernant l’arrêté sur le statut du lait, la loi sur la
commercialisation du fromage et l’arrêté sur l’économie laitière 1988,
est la date de taxation de la qualité du fromage soumis à l’obligation de
livraison, et non le moment où le lait est livré (consid. 4).
- Les primes et déductions de qualité, qui sont octroyées respectivement
prélevées sur le fromage soumis à l’obligation de livraison, reposent sur
une base légale (consid. 5).
- Pouvoir d’appréciation du Conseil fédéral concernant la garantie et
l’amélioration de la qualité du lait commercialisé et son paiement selon
sa qualité (consid. 6).
1

Käseproduktion. Qualitätsprämien und -abzüge. Sachliche
Zuständigkeit. Anwendbares Recht. Kognition.
Art. 18 und 59 LwG. Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 MB. Art. 10 Abs. 2
der Verordnung zu Milchbeschluss, Käsemarktordnung und
Milchwirtschaftsbeschluss 1988. Art. 10 f. der Verordnung über die
Verwertung der Verkehrsmilch. Zuständigkeit für die Erhebung
von Käsequalitätsabzügen. Anwendbares Recht. Kognition der
Beschwerdeinstanz.
- Verfügungszuständigkeit des Milchverbandes bejaht (E. 2.5 ff.).
- Anknüpfungspunkt für den zeitlichen Anwendungsbereich der neuen
Bestimmung des Art. 10 Abs. 2 der Verordnung zu Milchbeschluss,
Käsemarktordnung und Milchwirtschaftsbeschluss 1988 ist der
Zeitpunkt der Qualitätsbeurteilung der abgelieferten Käse und nicht die
Milcheinlieferung (E. 4).
- Qualitätszuschläge und -abzüge, die auf ablieferungspflichtigem
Käse direkt den an der Milcheinlieferung beteiligten Milchproduzenten
ausgerichtet beziehungsweise belastet werden, sind gesetzlich
abgestützt (E. 5).
- Gesetzgeberisches Ermessen des Bundesrats hinsichtlich der
Qualitätssicherung, -förderung und -bezahlung (E. 6).
Produzione di formaggio. Premi e deduzioni secondo la qualità.
Competenza materiale. Diritto applicabile. Cognizione.
Art. 18 e 59 LAgr. Art. 1 cpv. 1 e art. 2 DSL. Art. 10 cpv. 2 dell’ordinanza
concernente il decreto sullo statuto del latte, il disciplinamento del
mercato caseario e il decreto sull’economia lattiera 1988. Art. 10 segg.
dell’ordinanza concernente l’utilizzazione del latte commerciale.
Competenza per prelevare deduzioni in funzione della qualità. Diritto
applicabile. Cognizione dell’istanza di ricorso.
La federazione lattiera è competente per decidere in materia
(consid. 2.5 segg.).
Il momento determinante per applicare il nuovo art. 10 cpv. 2
dell’ordinanza concernente il decreto sullo statuto del latte, il
disciplinamento del mercato caseario e il decreto sull’economia lattiera
1988 è la data di valutazione della qualità del formaggio consegnato e
non il momento in cui è fornito il latte (consid. 4).
I premi e le deduzioni in base alla qualità concessi o prelevati sul
formaggio sottoposto all’obbligo di consegna si fondano su una base
legale (consid. 5).
Margine d’apprezzamento legislativo del Consiglio federale in
merito alla garanzia e al miglioramento della qualità del latte
commercializzato nonché al suo pagamento secondo la qualità
(consid. 6).
2

Aus dem Sachverhalt:
Am 23. August 1995 stellte der Milchverband Winterthur (hiernach:
Milchverband) der Milchproduzentenvereinigung X (hiernach:
Milchproduzentenvereinigung) Käsequalitätsabzüge in der Höhe von
Fr. 4421.10 beziehungsweise Fr. 3112.80 in Rechnung. Dagegen führte die
Milchproduzentenvereinigung am 12. September 1995 Beschwerde beim
Bundesamt für Landwirtschaft (hiernach: Bundesamt).
Mit Entscheid vom 19. Januar 1996 wies das Bundesamt die Beschwerde
ab und gab dem Milchverband die Anweisung, den Betrag bei der
Milchproduzentenvereinigung zu erheben.
Gegen diesen Entscheid erhob die Milchproduzentenvereinigung
(Beschwerdeführerin) am 9. Februar 1996 Verwaltungsbeschwerde bei der
Rekurskommission EVD und beantragt sinngemäss dessen Aufhebung. In der
Beschwerdeverbesserung vom 5. Februar (recte: März) 1996 beantragte die
Beschwerdeführerin überdies die Auszahlung des Betrages von Fr. 7533.90 an
die Milchproduzenten.
Aus den Erwägungen:
(...)
2. Aus dem von der Beschwerdeführerin eingereichten Gesellschaftsvertrag
vom 2. Mai 1994 ergibt sich, dass die Milchproduzentenvereinigung die
Rechtsform einer einfachen Gesellschaft im Sinne von Art. 530 ff. des
Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220) aufweist. Was die
Vertretung einer einfachen Gesellschaft angeht, können Handlungen der
Gemeinschaft grundsätzlich nur von allen Gesellschaftern gemeinsam
oder durch bevollmächtigte Stellvertreter wahrgenommen werden
(Art. 535 in Verbindung mit Art. 543 OR). Handelt nur ein Gesellschafter
im Namen der Gemeinschaft, so darf allerdings nach Art. 543 Abs. 2 und
3 des Obligationenrechts seine Ermächtigung zur Vertretung der übrigen
Gesellschafter vermutet werden (BGE 95 I 278 E. 1b; 104 Ib 264 E. 1).
Gemäss Art. 19 Ziff. 1 des Gesellschaftsvertrages vertritt die Verwaltung die
Gesellschaft vor Gericht. Der Präsident und der Vizepräsident haben die
Beschwerdeschriften unterschrieben. Sie sind einzelzeichnungsberechtigte
Verwaltungsratsmitglieder.
Aus den Rechtsschriften der Milchproduzentenvereinigung ist ersichtlich,
dass im Namen der Milchproduzentenvereinigung für die dahinter stehenden
Gesellschafter und Milchproduzenten Beschwerde geführt wird. Aus der
Vertretungsregelung im Gesellschaftsvertrag sowie aus dem Umstand, dass
der Kostenvorschuss im Namen der Milchproduzentenvereinigung bezahlt
wurde, darf geschlossen werden, dass die Beschwerdeunterzeichner befugt
sind, für die Mitglieder der Milchproduzentenvereinigung - welche im übrigen
im Anhang zum Milchkaufvertrag aufgelistet sind - Beschwerde zu führen.
3

2.1. Gemäss Art. 10 Abs. 3 der Verordnung vom 26. April 1993 zu
Milchbeschluss, Käsemarktordnung und Milchwirtschaftsbeschluss 1988
(hiernach: Verordnung zu MB, KMO und MWB 1988, SR 916.350.181.1) in
der Fassung vom 26. April 1993 (AS 1993 1669) hatte der Zentralverband
schweizerischer Milchproduzenten (Zentralverband, ZVSM) mit Genehmigung
des Bundesamtes die Voraussetzungen und die Höhe der Qualitätsprämien,
die den Milchlieferanten für ablieferungspflichtigen Prima-Käse
auszurichten waren, zu regeln. Diesen Auftrag hatte der Zentralverband
bereits in der Verordnung vom 30. März 1990 über die Ausrichtung von
Käsequalitätsprämien an die Verkehrsmilchproduzenten wahrgenommen (AS
1990 784). Danach waren die Prämien quartalsweise durch Vermittlung der
Milchverbände an die Käsereigenossenschaften auszurichten. Diese hatten die
Prämien an die Verkehrsmilchproduzenten weiterzuleiten oder konnten sie
für kollektive Massnahmen zur Qualitätsförderung verwenden (Art. 3). Wurde
eine Prämie verweigert, so hatte der Milchverband oder der Zentralverband
«nötigenfalls» eine beschwerdefähige Verfügung zu erlassen (Art. 4 Abs. 3).
Im Zusammenhang mit der Änderung vom 18. März 1994 des Beschlusses der
Bundesversammlung vom 29. September 1953 über Milch, Milchprodukte
und Speisefette (Milchbeschluss [MB], SR 916.350; vgl. Art. 2 MB, in Kraft seit
1. August 1994) änderte der Bundesrat gleichzeitig die Verordnung zu MB,
KMO und MWB 1988 (AS 1994 1653). Danach regelt neu die Schweizerische
Käseunion AG, nach Anhören der interessierten Kreise und im Einvernehmen
mit dem Bundesamt, die Voraussetzungen und die Höhe der Qualitätsprämien
und -abzüge, die den Milchproduzenten ausgerichtet oder belastet werden
(Art. 10 Abs. 2). Gleichzeitig wurde die Verordnung des Zentralverbandes vom
30. März 1990 aufgehoben (AS 1994 1653), ohne dass in der Verordnung zu
MB, KMO und MWB 1988 ähnliche Verfahrensvorschriften, wie sie für die
Käsequalitätsprämien in der aufgehobenen Verordnung des Zentralverbandes
noch vorgesehen waren, aufgenommen worden sind. Immerhin geht die neue
Verordnungsbestimmung aber explizit davon aus, dass die Qualitätsprämien
oder -abzüge den Milchproduzenten auszurichten beziehungsweise zu
belasten sind (Art. 10 Abs. 2 2. Satz der Verordnung zu MB, KMO und
MWB 1988). Nach dem Wortlaut der Verordnung werden somit materiell
in erster Linie die Rechte und Pflichten der Milchproduzenten und nicht
diejenigen der Genossenschaften oder der anderen Gesellschaften tangiert.
In casu werden der Milchproduzentenvereinigung Käsequalitätsabzüge
für die Produktion der Monate Mai bis Oktober 1994 in Rechnung
gestellt. An der Aufhebung oder Änderung dieser Verfügung besteht
ohne Zweifel ein schutzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 48 des
Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
(Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], SR 172.021).
2.2. Ob die neue Regelung, die die einzelnen beteiligten Milchproduzenten
berechtigt und verpflichtet, den faktischen Verhältnissen im Zusammenhang
mit der Qualitätsbeurteilung und -bezahlung von Käse, wo im Unterschied
zur Qualitätsbeurteilung der Milch kein individualisiertes Beurteilungs- und
Preiszahlungssystem besteht, gerecht wird, muss in diesem Zusammenhang
nicht beurteilt werden (vgl. hierzu aber immerhin E. 6.3 sowie Art. 6 Abs. 1 der
bis zum 1. Juli 1996 in Kraft gestandenen Verordnung vom 28. Oktober 1970
über die abgestufte Bezahlung der Verkehrsmilch nach Qualitätsmerkmalen,
AS 1970 1319, 1996 833; Art. 10 Abs. 2 der Anordnungen des Zentralverbandes
vom 20. Februar 1973 über die individuelle, abgestufte Bezahlung der
4

Verkehrsmilch nach Qualitätsmerkmalen, AS 1973 713, 1996 485 sowie die
heute geltenden Bestimmungen von Art. 6 und 12 der Verordnung vom
24. Januar 1996 über die Qualitätskontrolle und Qualitätsbezahlung der
Verkehrsmilch [QKBV], SR 916.351.2, AS 1996 828). Denn aufgrund der
Bestimmung von Art. 10 Abs. 2 2. Satz der Verordnung zu MB, KMO und
MWB 1988 ist die Legitimation jedes der betroffenen Milchproduzenten,
welche sich in der Milchproduzentenvereinigung zusammengeschlossen
haben und die sich durch ein Verwaltungsratsmitglied vertreten lassen,
ohnehin zu bejahen.
(...)
2.5. Aus verfahrensrechtlicher Sicht stellt sich sodann die Eintretensfrage,
ob der Milchverband erstinstanzlich und das Bundesamt zweitinstanzlich
zu Recht über die Käsequalitätsabzüge verfügt haben. Wie bereits erwähnt
wurde, waren bis zum 1. August 1994 gemäss Art. 4 Abs. 3 der Verordnung
vom 30. März 1990 über die Ausrichtung von Käsequalitätsprämien an die
Verkehrsmilchproduzenten (AS 1990 784) ausdrücklich der Milchverband
oder der Zentralverband zuständig, im Falle der Verweigerung einer
Qualitätsprämie, eine beschwerdefähige Verfügung zu erlassen. Gemäss
dem seither in Kraft stehenden neuen Art. 10 Abs. 2 der Verordnung zu MB,
KMO und MWB 1988 ist neu die Käseunion zuständig, die Voraussetzungen
und Höhe der Qualitätsprämien und -abzüge zu regeln. Die Käseunion
hat die Voraussetzungen und die Höhe allfälliger Qualitätsabzüge laut
eigener Angaben in einem an alle Käser gerichteten Zirkular vom 27. April
1994 bekanntgegeben sowie im für die Jahresproduktion 1994/95 gültigen
Käsekaufvertrag aufgenommen. Eine explizite Regelung, wer allfällige
Qualitätsabzüge gegenüber den Verkehrsmilchproduzenten zu verfügen hat,
wie sie noch in der Verordnung des Zentralverbandes vorhanden war, besteht
offenbar nicht mehr.
2.5.1. Vorliegend ist nicht das Taxationsresultat der Käsebeurteilung selbst
bestritten, sondern die grundsätzliche Befugnis, bei den Milchproduzenten
Qualitätsabzüge zu erheben. Die Beschwerdeführerin begründet ihre
Begehren damit, dass es an den Voraussetzungen für die zeitliche
Anwendbarkeit der massgebenden Bestimmung fehle, sowie dass die
Milchproduzenten für die mangelhafte Käsequalität in der fraglichen Periode
nicht verantwortlich gemacht werden könnten, zumal diese bereits auf
der abgelieferten Milch Abzüge gewärtigen müssten, wenn mangelhafte
Qualität geliefert werde. Im Zusammenhang mit der Prüfung der sachlichen
Zuständigkeit ist vorab zu prüfen, in welchem Verfahren die Einwände der
Beschwerdeführerin geltend zu machen sind. Diese Frage hängt eng mit
der materiellrechtlich zu beurteilenden Frage zusammen, ob und allenfalls
auf welche gesetzliche Grundlage sich die Qualitätsabzüge zu Lasten der
Milchproduzenten stützen lassen. Denn die Qualitätsabzüge gegenüber
den Milchproduzenten werden direkt aufgrund der Taxationsergebnisse
hergeleitet. Verfügungen der Käseunion betreffend die Taxierung können
an eine endgültig entscheidende Spezialrekurskommission weitergezogen
werden (Art. 11 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 27. Juni 1969 über die
Käsevermarktung [Käsemarktordnung, KMO], SR 916.356.0), und der übrige
Rechtsschutz im Rahmen der Käsemarktordnung richtet sich nach den
5

Bestimmungen über die Organisation der Bundesrechtspflege und über das
Verwaltungsverfahren (Art. 13 KMO). Damit wäre auch die Zuständigkeit der
Rekurskommission EVD als Rechtsmittelbehörde in Frage gestellt.
Aus der in der Verordnung enthaltenen Formulierung der Ermächtigung,
«die Voraussetzungen und die Höhe» der Prämien und Abzüge regeln zu
können, muss aber nicht unbedingt der Schluss gezogen werden, dass die
Käseunion zugleich auch als verfügungskompetent zu bezeichnen wäre.
Indessen ergibt sich aus Art. 10 der Verordnung vom 30. April 1957 über
die Verwertung der Verkehrsmilch (Verkehrsmilchverordnung [VmV], SR
916.353.1), dass die Käseunion die zuständige Sektion des Zentralverbandes
bei ungenügender Qualität zu verständigen hat, damit diese oder der
Zentralverband die nach Art. 11 VmV vorgesehenen Massnahmen verfügen
kann. Laut Art. 8 VmV, unter anderem gestützt auf Art. 10 MB, obliegt der
Vollzug dieser Verordnung vorab dem Zentralverband und seinen Sektionen.
Wie nachfolgend in den materiellrechtlichen Erwägungen noch zu zeigen sein
wird, lässt sich die Befugnis, bei den Milchproduzenten Abzüge zu erheben,
auf den Milchbeschluss stützen. Deswegen darf mit den Vorinstanzen davon
ausgegangen werden, dass die Qualitätsabzüge, wie bisher die Verweigerung
allfälliger Prämien, von der örtlich zuständigen Sektion des Zentralverbandes
verfügungsweise zu erheben sind, solange keine explizite anderslautende
Regelung besteht.
2.5.2. Selbst wenn in bezug auf die Verfügungszuständigkeit von einer Lücke
in der Rechtsordnung ausgegangen würde, wäre in Analogie zur gesetzlichen
Zuständigkeitsregelung wie beispielsweise für die Abgabenerhebung gemäss
der Verordnung vom 20. Dezember 1989 über die Erhebung von Abgaben
und Beiträgen der Milchproduzenten (SR 916.350.11; Art. 20b Abs. 1), für
die Ausrichtung von Siloverbotszulagen (Art. 6 Abs. 3 der Verordnung
des Zentralverbandes vom 10. Dezember 1993 über die Ausrichtung der
Siloverbotszulage an die Verkehrsmilchproduzenten, SR 916.356.111), für die
Zulagen auf der verkästen Milch (Art. 3 der Verordnung des Zentralverbandes
vom 25. März 1996 über die Ausrichtung der Zulage auf der verkästen
Milch, SR 916.356.114) sowie für die Ausrichtung von Kostenbeiträgen
zur Sicherstellung der Käsefabrikation in der Silozone (Art. 5 Abs. 3 der
Verordnung des Zentralverbandes vom 22. November 1984 über die
Ausrichtung von Kostenbeiträgen zur Sicherstellung der Käsefabrikation
in der Silozone, SR 916.356.113) am ehesten auf eine Verfügungszuständigkeit
des Milchverbandes zu schliessen.
2.5.3. Verfügungen der Milchverbände sind beim Bundesamt anfechtbar
(Art. 23 VmV, Art. 36 Abs. 1 MB). Dieses hat als erste Rechtsmittelbehörde am
19. Januar 1996 über die hier hängige Sache entschieden. Es ist demnach
aus verfahrensökonomischen Gründen auch nicht weiter abzuklären,
ob die Käseunion die Qualitätsabzüge aufgrund der neuen Regelung in
Art. 10 Abs. 2 der Verordnung zu MB, KMO und MWB 1988 nicht einfach
hätte festsetzen und der Milchproduzentenvereinigung zu Handen der
betroffenen Verkehrsmilchproduzenten belasten kön-nen, worauf sich
diese - allenfalls mit einem unangemessenen Qualitätsabzug im Sinne von
Art. 6 Abs. 2 MB konfrontiert - in analoger Anwendung von Art. 6 Abs. 4 MB
beschwerdeweise an das Bundesamt hätten wenden können. In beiden Fällen
6

wäre die sachliche Zuständigkeit des Bundesamtes - unter Vorbehalt der
Weiterzugsmöglichkeit an die Rekurskommission EVD - aufgrund der zitierten
gesetzlichen Bestimmungen gegeben.
2.5.4. Schliesslich könnte eingewendet werden, dass für die Klassierung und
Taxierung von ablieferungspflichtigem Käse, welche direkte Rechtsfolgen
in Form von Qualitätsabzügen und -zuschlägen bei den Milchproduzenten
zeitigen können, ausschliesslich die Käseunion zuständig ist und die
Rechtsschutzvorschriften der Käsemarktordnung massgebend sind, so dass
die Grundsatzfrage der Abzugsberechtigung bei den Milchproduzenten
vorfrageweise in diesem Verfahren hätte geltend gemacht werden
müssen. Der Milchverband hätte somit nur noch eine (beschränkt)
anfechtbare Vollstreckungsverfügung zu erlassen. Für die Zuständigkeit des
Milchverbandes spricht im vorliegenden Einzelfall dagegen der Umstand, dass
die betroffenen Verkehrsmilchproduzenten im Gegensatz zum Käseproduzent
im Rahmen der Taxierung des Käses, das heisst bei der eigentlichen
Feststellung der Qualitätsmängel nicht als Partei begrüsst wurden. Für die
betroffenen Verkehrsmilchproduzenten bestand somit keine Möglichkeit,
die aufgeworfene Grundsatzfrage, ob den Verkehrsmilchproduzenten
(auch) Abzüge wegen mangelhafter Käsequalität belastet werden können,
vorfrageweise im Taxationsverfahren beschwerdeweise abklären zu
lassen. In Art. 22 und 23 des zwischen der Käserei X und der Käseunion
geschlossenen Käsekaufvertrages für die Jahresproduktion 1994/95 wird
auf das vom Verwaltungsrat der Käseunion beschlossene Reglement «über
Annahme, Klassierung und Taxation der Käse» verwiesen. Nach diesem
Reglement ist der Entscheid der Kontroll- und Taxationskommission dem
«Käsefabrikanten» durch die «Mitgliederfirma» binnen eines Arbeitstages
«schriftlich mitzuteilen» (Art. 23). Sodann entscheidet die «Rekurskommission
betreffend Klassierung und Taxation der Käse» über Beschwerden «der
Mitgliederfirma oder des Käsefabrikanten gegen Deklassierung» sowie über
Beschwerden «des Käsefabrikanten gegen die Taxation der Käse» (Art. 24). Die
Verkehrsmilchproduzenten sind gar nicht erwähnt.
Im vorliegenden Verfahren kann aber offen bleiben, ob der
Taxationsentscheid neben dem Käseproduzenten auch den, wenn auch in
weniger einschneidendem Mass betroffenen Milchproduzenten, zu eröffnen
gewesen wäre. Denn materiell ist in casu, wie bereits erwähnt, nicht das
Taxationsergebnis, sondern ausschliesslich die Befugnis, auch bei den
Verkehrsmilchproduzenten Käsequalitätsabzüge vorzunehmen, streitig. Zur
Beurteilung dieser Frage wären die gemäss zitiertem Reglement der Käseunion
für die Taxation zuständige Fachkommission und die als Rechtsmittelinstanz
vorgesehene Fach-Rekurskommission ohnehin weniger geeignet.
2.5.5. Es bleibt somit dabei - immer unter dem Vorbehalt, dass sich die
Befugnis zur Erhebung und Ausrichtung von Qualitätsabzügen und
-zuschlägen auf den Milchbeschluss und nicht auf die Käsemarktordnung
stützen lässt - dass der Milchverband bis auf weiteres als zuständig erachtet
werden darf, die Käsequalitätsabzüge bei den Verkehrsmilchproduzenten
verfügungsweise zu erheben und dass die betroffenen Milchproduzenten die
7

Frage der grundsätzlichen Rechtmässigkeit der Qualitätsabzüge in diesem
Verfahren vorfrageweise aufwerfen können, nachdem sie keine Gelegenheit
hatten, am Verfahren der Taxation teilzunehmen.
3. Gestützt auf das Bundesgesetz vom 3. Oktober 1951 über die Förderung der
Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes (Landwirtschaftsgesetz
[LwG], SR 910.1) regelt und fördert der Bund die Massnahmen zur Hebung
der Qualität von Milch und Milchprodukten (Art. 59 Abs. 1 Bst. b LwG).
Im Milchbeschluss werden die mit der Gewinnung, der Lieferung, dem
Transport und dem Vertrieb von Kuhmilch sowie mit der Herstellung
und weiteren Behandlung von Milchprodukten beschäftigten Personen,
Firmen und Organisationen verpflichtet, unter Berücksichtigung der
Fortschritte von Wissenschaft und Technik im Interesse einer in jeder Hinsicht
einwandfreien Qualität der Milch und Milcherzeugnisse alle geeigneten
Massnahmen zu treffen (Art. 1 Abs. 1 MB). Für die abgelieferte Milch ist
den Milchproduzenten der Grundpreis mit den Zuschlägen oder Abzügen
zu bezahlen, die sich aus den Verwertungsbedingungen, der Qualitäts- oder
Gehaltsbezahlung ergeben (Art. 6 Abs. 2 MB). Der Bundesrat kann Vorschriften
über die Qualitätssicherung, Qualitätsförderung und Qualitätsbezahlung der
Verkehrsmilch erlassen (Art. 2 Abs. 1 MB).
Gestützt auf den Milchbeschluss erliess der Bundesrat am 30. April 1957
die Verkehrsmilchverordnung. Danach hat unter anderen die gemeinsame
Organisation im Sinne des Bundesgesetzes über die Käsevermarktung, zur
Zeit die Schweizerische Käseunion AG, eine fortlaufende Kontrolle über
die Qualität der von ihnen oder ihren Mitgliedern übernommenen Käse
zu führen (Art. 10 Abs. 1 VmV). Bei ungenügender Qualität haben diese
Stellen in Fühlungnahme mit dem regionalen milchwirtschaftlichen Kontroll-
und Beratungsdienst alle zweckdienlichen Massnahmen zu treffen, die der
allgemeinen Verbesserung der Käsequalität dienlich sind, und zugleich die
zuständige Sektion des Zentralverbandes sowie auch diesen selber und den
Schweizerischen Milchkäuferverband zu verständigen (Art. 10 Abs. 2 VmV).
Der Zentralverband setzt, nach Anhören der beteiligten Verwerterkreise,
die zum Grundpreis der Milch paritätischen Übernahmepreise für Käse
und Butter, beziehungsweise Butterungsrahm fest, soweit es sich um
Sorten und Qualitäten handelt, die nach vertraglichen Abmachungen an
die Schweizerische Käseunion ablieferungspflichtig sind, und für die er die
Übernahmepreise garantiert (Art. 16 Abs. 1 Satz 1 VmV).
Die Käsemarktordnung verpflichtet den Zentralverband, den Schweizerischen
Milchkäuferverband, den Verband Schweizerischer Käseexporteure
und die Firmen des Käsegrosshandels, alle geeigneten Massnahmen zur
Qualitätsförderung zu treffen (Art. 1 Abs. 1 Bst. c KMO). Zur Erfüllung der
in Abs. 1 übertragenen Aufgaben schaffen die vorgenannten Verbände und
Firmen eine zweckmässige Käsemarktordnung und in diesem Rahmen
eine gemeinsame Organisation für den Käsegrosshandel (zur Zeit die
«Schweizerische Käseunion AG/Schweizerische Käsekonvention», nachfolgend
Käseunion genannt [Art. 1 Abs. 2 KMO]). Der Bundesrat bestimmt die
Käsesorten, welche an die gemeinsame Organisation abzuliefern und von
dieser zur Verwertung zu übernehmen sind (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 KMO) und
setzt, nach Anhören der gemeinsamen Organisation, die Übernahmepreise der
Sorten im Sinne von Art. 3 Abs. 1 selbst fest oder überträgt diese Befugnis der
gemeinsamen Organisation (Art. 4 KMO).
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In der Verordnung zu MB, KMO und MWB 1988 regelt der Bundesrat im
3. Abschnitt die Ablieferungspflicht für Käse der Unionssorten sowie die
Übernahmepreise für Käse. Unter anderem ist auch Greyerzer-Käse an die
Käseunion abzuliefern und von dieser zu übernehmen (Art. 8 Verordnung
zu MB, KMO und MWB 1988). Die Übernahmepreise werden je nach Qualität
erhöht oder herabgesetzt (Art. 10 Abs. 1). Die Käseunion sowie die Tilsiter-
beziehungsweise Appenzeller-Marktorganisation regeln, nach Anhörung
der interessierten Kreise und im Einvernehmen mit dem Bundesamt, die
Voraussetzungen und die Höhe der Preisabzüge und -zuschläge. In gleicher
Weise regeln sie die Voraussetzungen und die Höhe der Qualitätsprämien und
-abzüge, die den Milchproduzenten ausgerichtet oder belastet werden (Art. 10
Abs. 2 Verordnung zu MB, KMO und MWB 1988).
4. Mit der Änderung von Art. 10 Abs. 2 und der Aufhebung von Abs. 3 der
Verordnung zu MB, KMO und MWB 1988 vom 22. Juni 1994 (AS 1994 1653, in
Kraft seit 1. August 1994) wurde der Käseunion die Kompetenz eingeräumt,
neben den bisher durch den Zentralverband zu regelnden Qualitätsprämien
neu auch Abzüge für abgelieferten, qualitativ mangelhaften Käse vorzusehen.
Die Beschwerdeführerin rügt, dass in casu diese Bestimmung zeitlich noch
nicht zur Anwendung kommen könne.
4.1. Bezüglich des zeitlich anwendbaren Rechts stellt sich vorab die Frage, ob
Qualitätsabzüge gegenüber den Verkehrsmilchproduzenten bereits verfügt
werden durften, wenn die Qualitätsbeurteilung zwar nach dem 1. August 1994
stattgefunden hatte, die zur Produktion von beanstandetem Käse verwendete
Milch jedoch bereits zuvor abgeliefert worden ist. In casu stellt sich diese
Frage zumindest für den von Mai bis Juli 1994 hergestellten Käse.
Zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügungen des
Milchverbandes, das heisst am 2. März und 12. Juni beziehungsweise am
23. August 1995 war die neue Regelung von Art. 10 Abs. 2 der Verordnung
zu MB, KMO und MWB 1988 bereits in Kraft. Es bestehen zudem keine
aktenkundigen Anhaltspunkte, wonach die eigentliche Qualitätsbeurteilung
durch die Kontroll- und Taxationskommission vor dem 1. August 1994
vorgenommen worden wäre. Dies wird auch von der Beschwerdeführerin
nicht behauptet. Im Gegenteil, gemäss Art. 13 des Käsekaufvertrages für
die Jahresproduktion 1994/95 begann die Annahme von Greyerzer-Käse
frühestens am 22. August 1994 (vgl. auch Art. 5 und 17 des Reglements der
Käseunion vom 24. März 1977 «über Annahme, Klassierung und Taxation der
Käse»).
4.2. Bei der Beurteilung der Frage, welches Recht bei einer Rechtsänderung
Anwendung findet, gilt der Grundsatz, dass diejenigen Rechtssätze
massgebend sind, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu
Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (René A. Rhinow / Beat
Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,
Basel / Frankfurt am Main 1990, Nr. 15 B I; BGE 113 Ib 246 E. 2a). Der
Gesetzgeber kann eine davon abweichende übergangsrechtliche Regelung
treffen (BGE 107 Ib 133 E. 2b), was er in casu nicht tat. Im Zusammenhang mit
der zeitlichen Anwendbarkeit von Erlassen ist der intertemporalrechtliche
Grundsatz des Rückwirkungsverbots zu beachten, unabhängig davon, ob
eine Rechtsänderung vor oder während eines Verfahrens in Kraft getreten
ist (ähnlich Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 111 ff.). «Echte
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Rückwirkung liegt vor, wenn im Zusammenhang mit einer Rechtsänderung
neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich abschliessend
noch vor Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat» (Ulrich Häfelin / Georg
Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993,
S. 62). Hingegen unterstehen Rechtsverhältnisse, die unter altem Recht
entstanden sind und unter neuem Recht fortdauern, den Regeln der unechten
Rückwirkung, welche grundsätzlich zulässig ist (vgl. Gygi, a. a. O., S. 111 ff. und
BGE 104 Ib 205 E. 6).
Gegenstand der hier fraglichen Rechtsänderung sind Qualitätsprämien
und -abzüge gegenüber den Milchproduzenten aufgrund von
entsprechend taxiertem Käse. Die Taxation und die daraus resultierenden
Qualitätsabzüge betreffen einzig den Käse als «End-Milchprodukt». Für
das Ergebnis der Qualitätsbeurteilung und die daran anschliessende
Prämienausrichtung beziehungsweise Abzugsbelastung können bekanntlich
Qualitätsmängel verantwortlich sein, welche in der Regel im Bereich der
Verkehrsmilchproduzenten (Qualitätsmängel der abgelieferten Milch)
oder des Käseproduzenten (Mängel bei der eigentlichen Käseproduktion)
anzusiedeln sind. Aus dem Käsekaufvertrag für die Jahresproduktion 1994/95
ergibt sich, dass die Käseunion oder deren Mitgliederfirma den Käse erst
drei Monate nach dessen Herstellung übernimmt und taxiert. Sofern nicht
die Käsequalitätsbeurteilung selbst als rechtsmassgeblicher Sachverhalt
betrachtet werden müsste, wäre davon auszugehen, dass ein Sachverhalt
beurteilt und sanktioniert wird, welcher mit der Milchproduktion seinen
Anfang nimmt und mit der Ablieferung beziehungsweise Annahme und
Taxation des Käses und der Anrechnung von entsprechenden Prämien oder
Abzügen als abgeschlossen betrachtet werden kann. Bereits hieraus ergibt
sich, dass die Anwendung der per 1. August 1994 eingeführten Qualitätsabzüge
gegenüber den mit der eingelieferten Milch an der Käseproduktion beteiligten
Milchproduzenten nicht einen abgeschlossenen Sachverhalt betrifft,
mithin nicht zu einer unzulässigen Rückwirkung führt. Im Rahmen der
Käsequalitätsbeurteilung kann die Einlieferung der für die entsprechende
Käseproduktion verwendeten Milch nicht als in sich abgeschlossener
Sachverhalt betrachtet werden. Im Mittelpunkt steht das Endprodukt, das
die Käseunion den Käseproduzenten abkauft und, nach allfälliger geringer
Taxierung, unter entsprechend ungünstigen Konditionen weitervermarkten
muss.
4.3. Auch unter dem Blickwinkel des im Gesetzmässigkeitsprinzip enthaltenen
Grundsatzes der Voraussehbarkeit staatlicher Massnahmen (vgl. Gygi,
a. a. O., S. 109) ist die Heranziehung der neuen Fassung von Art. 10 Abs. 2
der Verordnung zu MB, KMO und MWB 1988 nicht zu beanstanden. Die
Käseunion hatte die Festsetzung der Qualitätsprämien und -abzüge gemäss
derselben Bestimmung nach Anhörung der «interessierten Kreise» und
«im Einvernehmen mit dem Bundesamt» zu regeln. Zum interessierten
Kreis im Sinne der vorgenannten Bestimmung zählte die Käseunion,
wie dem Zirkular an die Käser vom 27. April 1994 entnommen werden
kann, offenbar auch den Zentralverband, welcher, was die Käseunion zu
Recht bemerkt, auch die Interessen der Milchproduzenten vertritt; die
Milchproduzentenvereinigung ist Mitglied des Milchverbandes Y (Art. 3
Gesellschaftsvertrag). Im weiteren steht fest, dass die Käser mit diesem
Zirkular frühzeitig über die neue Prämien- und Abzugsregelung informiert
10

worden sind. Dass die Milchproduzenten nicht gleichzeitig in derselben
Weise direkt informiert worden sind, ist zwar unschön, rechtlich aber
nicht derart erheblich, als allein schon deswegen auf die Unzulässigkeit
der verfügten Qualitätsabzüge geschlossen werden könnte. Denn es trifft
zwar zu, dass die Milchproduzenten keinen oder nur noch einen geringen
zeitlichen Handlungsspielraum gehabt haben dürften, um im Hinblick auf die
Einführung der Qualitätsabzüge noch allfällige Qualitätsverbesserungen
bei der abgelieferten Milch bewirken zu können. Die Einführung der
Käsequalitätsabzüge zu Lasten der Milchproduzenten, welche neben die
bereits bisher bestehenden Qualitätsprämien traten, bezweckt jedoch nicht,
dass (erst) auf diesen Zeitpunkt hin qualitätsfördernde Massnahmen seitens
der Verkehrsmilchproduzenten getroffen werden, sondern dient unter
anderem der Durchsetzung der Qualitätsbezahlung auf dem Käse an sich
und, angesichts der Möglichkeit, auch Prämien zu erwirtschaften, generell
einer gerechteren Abgeltung von Qualitätsunterschieden beim abgelieferten
Käse. Vor diesem Hintergrund stört es nicht, dass als Anknüpfungspunkt
für den zeitlichen Anwendungsbereich der neuen Bestimmung von Art. 10
Abs. 2 der Verordnung zu MB, KMO und MWB 1988 auf den Zeitpunkt der
Qualitätsbeurteilung der abgelieferten Käse beziehungsweise der Festsetzung
der Prämien und Abzüge abgestellt wird. Im übrigen muss an dieser Stelle
festgehalten werden, dass die Beschwerdeführerin die Sach- und Rechtslage
nicht richtig umschreibt, wenn sie behauptet, dass die Qualitätsabzüge seit Mai
1994 «vorgenommen» worden seien.
Was den zeitlichen Anwendungsbereich des per 1. August 1994 geänderten
Art. 10 Abs. 2 der Verordnung zu MB, KMO und MWB 1988 betrifft, war es
den Vorinstanzen somit nicht verwehrt, Käsequalitätsabzüge bereits für
den in den Monaten Mai bis Juli 1994 produzierten Käse zu verfügen. In
bezug auf den in den Monaten August bis Oktober 1994 hergestellten Käse
stellt sich die hier angesprochene Problematik nicht mit derselben Intensität,
da die entsprechenden Milcheinlieferungen mit an Sicherheit grenzender
Wahrscheinlichkeit ohnehin nach dem Inkrafttreten des neuen Art. 10 Abs. 2
der Verordnung zu MB, KMO und MWB 1988 stattgefunden haben.
5. Die Beschwerdeführerin rügt im weiteren eine unzulässige doppelte
«Bestrafung» der Milchproduzenten. Es sei ungerecht, den Milchproduzenten
zweimal, das heisst sowohl für qualitativ schlechte Milch als auch für
Käsequalitätsabzüge zu belangen. In diesem Zusammenhang ist vorerst von
Amtes wegen zu prüfen, ob sich die verfügten Qualitätsabzüge zu Lasten der
Milchproduzenten auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen können.
5.1. Aufgrund von Art. 1 Abs. 1 MB sind alle mit der Gewinnung, der Lieferung,
dem Transport und dem Vertrieb von Kuhmilch sowie mit der Herstellung und
weiteren Behandlung von Milchprodukten beschäftigten Personen - wozu
auch die Beschwerdeführerin beziehungsweise die dahinter stehenden
Milchproduzenten zu zählen sind - Firmen und Organisationen verpflichtet,
alle geeigneten Massnahmen im Interesse einer einwandfreien Qualität
der Milch und der Milcherzeugnisse zu treffen. Eine ähnlich lautende
Bestimmung findet sich auch in der Käsemarktordnung (Art. 1 Abs. 1 Bst. c
KMO). Bei ungenügender Käsequalität hat die Käseunion unter anderem
den Milchverband zu verständigen, wobei bei anhaltender schlechter
Qualität Massnahmen im Sinne der Verkehrsmilchverordnung angeordnet
werden können (Art. 10 und 11 VmV). Allenfalls ist nach Art. 10 Abs. 2
11

VmV der milchwirtschaftliche Kontroll- und Beratungsdienst (heute der
«milchwirtschaftliche Inspektions- und Beratungsdienst» gemäss Art. 7 ff.
der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Qualitätssicherung in der
Milchwirtschaft [QSMV], SR 916.351.0) anzugehen. Art. 3 KMO ermächtigt
den Bundesrat, die Übernahmepreise von ablieferungspflichtigem Käse
festzusetzen oder diese Befugnis der Käseunion zu übertragen und statuiert
gleichzeitig, dass für die verschiedenen Qualitätsklassen Preisabstufungen
vorzunehmen sind. Der Bundesrat hat von beiden gesetzlich eingeräumten
Befugnissen Gebrauch gemacht, hat die Übernahmepreise grundsätzlich
selbst geregelt und gleichzeitig - in Beachtung der gesetzlichen Vorgabe
der Qualitätsförderung (Art. 59 Abs. 1 Bst. b LwG, Art. 4 KMO, Art. 1 Abs. 1
MB) - festgehalten, dass diese Übernahmepreise nach Qualitätskriterien
herauf- oder herabzusetzen sind, wobei er für Unionskäse die Käseunion
als regelungszuständig erklärte (Art. 9 und 10 der Verordnung zu MB, KMO
und MWB 1988). Die Käseunion sah für die Jahresproduktion 1994/95 eine
nach Taxationspunkten aufgeschlüsselte Zuschlags- und Abzugsregelung vor,
welche die Milchproduzenten im Bereich der Abzüge mit Fr. 5.-, 10.-, 15.-, 20.-
oder 65.- und die Käser mit Fr. 20.-, 35.-, 50.-, 65.- oder 300.- (im Bereich von
16,5 bis 15 Punkten und bei Qualitätsstufe IIa) an den Abzügen beteiligte. Der
kritische Wert lag damit bei 16,5 Punkten.
5.2. Bemerkenswert an der bisher vorgestellten gesetzlichen Regelung ist der
Umstand, dass die Qualitätszuschläge und -abzüge auf ablieferungspflichtigem
Käse nicht wie der eigentliche Netto-Übernahmepreis aufgrund der
Käsemarktordnung dem ablieferungspflichtigen Käsehersteller, sondern,
wenn auch in weit weniger grossem Umfang als beim Käser, direkt den an der
Milcheinlieferung beteiligten Milchproduzenten ausgerichtet beziehungsweise
belastet werden. Dies unabhängig davon, in welchem Rechtsverhältnis die
Milchproduzenten zur Käserei stehen. Es versteht sich von selbst, dass die
Milchproduzenten dort stärkeren Einfluss für eine qualitativ einwandfreie
Käseproduktion wahrnehmen können, wo die Käserei beispielsweise
im Eigentum der Milchproduzentengenossenschaft steht. Es stellt sich
damit auch die Frage, ob Art. 10 Abs. 2 der Verordnung zu MB, KMO und
MWB 1988 das Rechtsgleichheitsgebot verletzt, weil er keinen Unterschied
zwischen Milchproduzenten macht, welche beispielsweise mit der Käserei
genossenschaftlich verbunden sind und solchen, welche einem selbständigen
und privaten Käser als Milchabnehmer gegenüberstehen.
Es ist nach dem bisher Gesagten und gemäss den zitierten Bestimmungen
zumindest fraglich, ob sich die Qualitätsabzüge gegenüber den beteiligten
Milchproduzenten - unabhängig davon, ob und wie diese am Erlös des Käses
beteiligt sind - auf die Käsemarktordnung stützen können. Indessen ist der
Bundesrat bereits aufgrund von Art. 59 und Art. 18 LwG verpflichtet, eine
qualitätsfördernde Produktion zu unterstützen (Qualität als Produktionsziel,
vgl. hierzu Philipp Spörri, Milchkontingentierung, Diss. Freiburg 1992, S. 35 mit
weiteren Hinweisen). Zudem wird mit den Qualitätszuschlägen und -abzügen
auf dem übernommenen Käse sowohl die Qualität in der Milchproduktion und
-verwertung als auch die Qualität der Käseproduktion günstig beeinflusst,
indem zusätzliche finanzielle Anreize zur Qualitätsförderung bei den
Produzenten bestehen. Art. 2 MB ermächtigt den Bundesrat, Vorschriften
über die Qualitätssicherung, Qualitätsförderung und Qualitätsbezahlung
der Verkehrsmilch zu erlassen und bei der Qualitätsbezahlung die je nach
12

Verwertungsart unterschiedlichen Anforderungen an die Milchqualität zu
berücksichtigen. Es steht dem Bundesrat nach der gesetzlichen Ordnung im
übrigen frei, ob und allenfalls auf welchen Produktionsstufen und wie er
die Qualitätsförderung und -bezahlung der Milch ansetzt, solange er Mittel
und Massnahmen einsetzt, welche geeignet sind, die Qualität der Milch und
Milchprodukte zu erhöhen. Mit den Qualitätszuschlägen und -abzügen auf
den Übernahmepreisen für Unionskäse (Art. 10 Abs. 2 der Verordnung zu
MB, KMO und MWB 1988) erreicht der Bundesrat wie erwähnt gleichzeitig
zwei gesetzlich vorgegebene Ziele. Die Förderung der Qualität und die
Qualitätsbezahlung bei der Milch ist im Sinne des Milchbeschlusses. Ebenso
ist die Förderung der Qualität und die Qualitätsbezahlung beim Käse im
Sinne der Käsemarktordnung. Damit steht Art. 1 Abs. 1 MB, welcher unter
anderem nicht nur die an der Milchgewinnung, sondern auch die an der
«weiteren Behandlung der Milchprodukte» Beteiligten zur Qualitätsproduktion
anhält, in Übereinstimmung. Nach den bisherigen Ausführungen steht
als Zwischenergebnis fest, dass die Qualitätsabzüge gegenüber den
Milchproduzenten vom Milchbeschluss und Landwirtschaftsgesetz abgestützt
sind.
6. Es bleibt zu prüfen, ob die Qualitätsabzüge zu einer ungerechtfertigten
Doppelbelastung bei den betroffenen Milchproduzenten führen, wie die
Beschwerdeführerin behauptet.
6.1. Art. 2 MB in der Fassung vom 18. März 1994 ist, weil dem fakultativen
Referendum unterstellt, in der Form eines Bundesgesetzes ergangen (Ziff. II
Abs. 1 der Änderung des MB vom 18. März 1994, AS 1994 1648). Aufgrund
von Art. 113 Abs. 3 und Art. 114bisAbs. 3 der Bundesverfassung vom 29. Mai
1874 (BV, SR 101) ist es dem BGer - und mit ihm a fortiori allen anderen
eidgenössischen oder kantonalen Behörden - im Rahmen der Anwendung von
Bundesrecht verwehrt, von der Bundesversammlung erlassene Gesetze sowie
allgemein-verbindliche Beschlüsse und darin enthaltene Delegationsnormen
verfassungsgerichtlich zu überprüfen (vgl. Walter Haller, in: Kommentar
zur Bundesverfassung, ad Art. 113, Rz. 147 ff.). Hingegen prüft das BGer bei
einer unselbständigen Verordnung, ob sie sich auf eine Delegationsnorm
stützt und sich an den vom Gesetz dem Verordnungsgeber eingeräumten
Kompetenzrahmen hält. Indessen darf das BGer nicht überprüfen, ob die
Delegationsnorm als solche oder deren Umfang zulässig ist (vgl. zu allem
BGE 120 Ib 97 E. 3a; 119 Ia 241 E. 5a; 118 Ib 367 E. 4). Des weiteren hat
das BGer in konstanter Rechtsprechung unterstrichen, dass immer dann,
wenn eine Kompetenzdelegation dem Verordnungsgeber einen grossen
Entscheidungsspielraum hinsichtlich Erlass von Vollzugsbestimmungen
einräumt, das BGer insofern gebunden ist, als es der zuständigen Behörde
nicht seine eigene Würdigung unterschieben darf. In solchen Fällen prüft
das BGer lediglich, ob die Verordnung den Delegationsrahmen offensichtlich
überschreitet oder aus anderen Gründen das Gesetz oder die Verfassung
verletzt (BGE 120 Ib 97 E. 3a; 118 IV 192 E. 2b; 118 Ib 164 E. 4 mit je weiteren
Hinweisen auf die Rechtsprechung und 104 Ib 412 E. 4c).
6.2. Im Rahmen der zitierten gesetzlichen Ordnung hinsichtlich der
Qualitätssicherung, -förderung und -bezahlung (vgl. vorab Art. 2 Abs. 1 MB)
geniesst der Bundesrat, wie bereits erwähnt, einen weiten gesetzgeberischen
Ermessensspielraum, in den die Rekurskommission EVD als Gerichtsbehörde
- in Anlehnung an die zitierte Rechtsprechung - nicht ohne erheblichen
13

Grund eingreift. Dass die Qualitätszuschläge und -abzüge auf dem Käse
zu Lasten der Milchproduzenten im übrigen grundsätzlich geeignet und
zweckmässig sind, die Qualität der abgelieferten Milch und somit auch des
abgelieferten Käse als Milchprodukt zu fördern, ist ebenfalls bereits erwähnt
worden. Aus dem Umstand, dass der Bundesrat die Qualitätsförderung
der Milch auf verschiedenen Ebenen, das heisst insbesondere auch durch
Prämien und Abzüge auf der Ebene des fertigen Milchproduktes Käse
durchsetzt, kann die Beschwerdeführerin nichts zugunsten der betroffenen
Milchproduzenten ableiten. Mit den direkt den Milchproduzenten zu
belastenden Abzügen wird zwar indirekt eine verstärkte Qualitätsbezahlung
nur gegenüber denjenigen Milchproduzenten erreicht, deren Milch zu
ablieferungspflichtigem Käse verarbeitet wird. Dieser scheinbare Nachteil
wird jedoch dadurch ausgeglichen, dass dieselben Milchproduzenten
die Chance haben, Qualitätszuschläge zu kassieren, welche laut Tabelle
auf dem Zirkular vom 27. April 1994 und im Käsekaufvertrag für die
Jahresproduktion 1994/95 bei Primakäse betragsmässig höher als die Abzüge
sein können. Insoweit werden die Milchproduzenten bei Ablieferung von
schlechtem Käse nicht nur «bestraft», sondern für die Produktion von
qualitativ gutem Käse, der qualitativ einwandfreie Milch voraussetzt, auch
entsprechend begünstigt. Die Einführung von Qualitätsabzügen zu Lasten
der Milchproduzenten stellt ein vernünftiges Gleichgewicht zu den seit
jeher bestehenden Qualitätszuschlägen her und liegt damit im öffentlichen
Interesse einer vom Gesetz verlangten ausgewogenen Qualitätsförderung und
-bezahlung bei der Milch und beim ablieferungspflichtigen Käse.
6.3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die relativ schlechte
Käsequalität auf die mangelhaften Einrichtungen der von einer
«unabhängigen» Privatperson betriebenen Käserei zurückzuführen sei. Den
Akten kann entnommen werden, dass die Qualitätsmängel vorübergehender
Natur und im Zusammenhang mit einem Wechsel des Käsers zu sehen seien.
Die Beanstandungen der Beschwerdeführerin beim Käser hätten zu keinen
Verbesserungen geführt.
Das Zuschlags- und Abzugssystem entspricht der Eigenart und der
tatsächlichen Risikoverteilung bei der Käseproduktion. Denn es leuchtet
ein, dass bereits eine einzige qualitativ mangelhafte Milcheinlieferung zu
qualitativ schlechtem Käse führen kann. Liefern alle Milchproduzenten
qualitativ einwandfreie Milch und produziert auch der Käser einwandfrei,
so profitieren alle. Arbeitet auch nur einer der am Produktionsprozess
Beteiligten mangelhaft, so profitiert niemand beziehungsweise bezahlen
alle. Es ist anhand der Käsebeurteilung in der Regel nicht möglich, jeweils
den oder die Verantwortlichen für eine mangelhafte Qualität zu eruieren.
Folglich erweist sich die von der Käseunion gewählte Zuschlags- und
Abzugsregelung, welche alle betroffenen Milchproduzenten gleich behandelt,
als systemkonform und insoweit als zweckmässig. Aus demselben Grund
kann die Anrechnung von Qualitätszuschlägen und -abzügen keine Rücksicht
darauf nehmen, ob und wer der direkt am Produktionsprozess Beteiligten
die Verantwortung für die gute beziehungsweise mangelhafte Qualität zu
tragen hat. Sowohl die Prämienzuweisung als auch die Zurechnung von
Abzügen erfolgt nach «kollektivem Prinzip», allein aufgrund der festgestellten
Käsequalität. Somit trifft zu, was bereits die Vorinstanz festgehalten hat,
dass bei Vorliegen von mangelhaftem Käse vorab alle Direktbeteiligten, das
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heisst die Milchproduzenten und der Käser aufgerufen sind, Qualitätsmängel
gemeinsam und selbsthilfeweise zu eruieren und auszumerzen. Die
«Kollektivierung» der Qualitätszuschläge und -abzüge wird von Art. 1 Abs. 1
MB gestützt und erweist sich beim Milchprodukt Käse, wie bereits erwähnt,
als systemkonform. Ein individuelles Aufschlüsselungssystem wie bei der
Qualitätsbeurteilung der Milch besteht nicht (vgl. hierzu die Ausführungen in
E. 2.2).
Weil sich die Risikoverteilung zwischen den Milchproduzenten und dem Käser,
sowohl bei den Zuschlägen als auch bei den Abzügen für das Produktionsjahr
1994/95 in einem durchschnittlichen Verhältnis von 30 zu 70 zu Lasten des
Käsers bewegt, könnte auch nicht behauptet werden, diese sei ungerecht, weil
unverhältnismässig.
Nach dem Gesagten sind die von der Beschwerdeführerin angerufenen
Gründe, weshalb im Produktionsjahr 1994/95 qualitativ mangelhafter
Käse abgeliefert worden sei, unerheblich für die Frage, ob und wem die
Qualitätsabzüge anzulasten sind. Aus dem gleichen Grund kann auch auf
die vom Milchverband hierzu verlangte Einholung einer Stellungnahme des
zuständigen Käsereiinspektors verzichtet werden.
7. Zur Rüge, wonach der Milchverband mitverantwortlich für die mangelhafte
Käsequalität sei, muss nicht näher eingegangen werden, weil sie für
den Ausgang des Verfahrens, in dem es einzig um die Auferlegung von
Qualitätsabzügen zu Lasten der Milchproduzenten gehen kann, nach dem
bisher Gesagten nicht relevant ist.
8. Es mag zwar zutreffen, dass Milchproduzenten oder
Milchproduzentengenossenschaften, welche zum Käser in einem
genossenschaftlichen oder arbeitsvertraglichen Verhältnis stehen,
verglichen mit der Beschwerdeführerin, welcher ein «unabhängiger»
Käser gegenübersteht, erleichtert Einflussmöglichkeiten auf die Qualität
der Käseproduktion ausüben können. Dem steht aber entgegen, dass die
gesellschaftsvertraglich organisierten Milchproduzenten ihre Interessen
auch auf der Basis des Milchkaufvertrages wahrnehmen könnten und
aufgrund des Gesellschaftszweckes (Art. 2 Gesellschaftsvertrag) auch müssten.
Im übrigen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die zitierten
gesetzlichen Vorschriften, welche unter anderem zur Zusammenarbeit
aller am Produktionsprozess von Milch und Milchprodukten Beteiligten
verpflichten, oder die Qualitätsförderung und -bezahlung von Milch und
Milchprodukten zum Gegenstand haben, danach unterscheiden, in welchem
Rechtsverhältnis die Milchproduzenten zum Milchkäufer und Käser stehen.
9. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die
Käsequalitätsabzüge für die Produktionsperiode von Mai bis Oktober
1994 zu Recht bei der Beschwerdeführerin zu Lasten der betroffenen
Milchproduzenten erhoben wurden. Die Beschwerde erweist sich damit unter
allen Titeln als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten
werden kann.
(...)
(Die Rekurskommission EVD weist die Beschwerde ab, soweit darauf
einzutreten ist)
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 62.76 - Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der Rekurskommission EVD vom 21.
Mai 1997 in Sachen Milchproduzentenvereinigung X gegen Milchverband Winterthur und
Bundesamt für Landwirtschaft; 96/6J-001
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1998
Année
Anno
Band
62
Volume
Volume
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