ch_vb · JAAC 59.40 · 1994-11-23 · de


JAAC 59.40
Decisione del Consiglio federale del 23 novembre 1994
Restrictions de la circulation en cas de smog hivernal.
- Les mesures à court terme de police de la circulation destinées à
prévenir le smog hivernal trouvent leur base à l’art. 3 al. 6 LCR et à
l’art. 12 LPE.
- Les règlements contestés ne sont pas contraires aux Recommandations
du Conseil fédéral du 30 novembre 1987 concernant la lutte contre le
smog hivernal (FF 1988 I 182); elles sont proportionnées et ne violent pas
non plus l’égalité de traitement.
- Aucune place pour des règles pénales cantonales dans le domaine des
dépassements de la vitesse autorisée et des interdictions de circuler.
- Aucune place pour une réglementation cantonale concernant l’arrêt
du moteur à un feu rouge.
Verkehrsbeschränkungen bei Wintersmog.
- Kurzfristige verkehrspolizeiliche Anordnungen zur Verhinderung von
Wintersmog stützen sich auf Art. 3 Abs. 6 SVG und Art. 12 USG.
- Die angefochtenen Reglemente widersprechen den Empfehlungen des
Bundesrates vom 30. November 1987 für das Vorgehen bei Wintersmog
(BBl 1988 I 207) nicht; sie sind verhältnismässig und verletzen auch die
Rechtsgleichheit nicht.
- Kein Raum für kantonale Strafnormen im Bereich von
Geschwindigkeitsüberschreitungen und Nichtbeachten von
Fahrverboten.
- Kein Raum für kantonale Regelung betreffend Abstellen des Motors bei
Rotlicht.
1

Limitazioni della circolazione in caso di smog invernale.
- Le misure a breve termine di polizia della circolazione destinate
a prevenire lo smog invernale si basano sull’art. 3 cpv. 6 LCStr e
sull’art. 12 LPA.
- I regolamenti contestati non sono contrari alle Raccomandazioni del
Consiglio federale del 30 novembre 1987 sul come procedere in caso di
smog invernale (FF 1988 I 178); essi sono proporzionati e non violano la
parità di trattamento.
- Nessuno spazio per norme penali cantonali nel settore del
superamento della velocità autorizzata e dei divieti di circolare.
- Nessuno spazio per una regolamentazione cantonale concernente lo
spegnimento del motore ai semafori indicanti «fermata».
I
A. Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha emanato il 1° marzo 1989 il
«Regolamento concernente alcuni provvedimenti urgenti atti a ridurre il carico
inquinante l’aria per effetto delle condizioni meteorologiche» (in seguito:
Regolamento) e il «Decreto esecutivo concernente la restrizione momentanea
della circolazione stradale motorizzata in caso di inquinamento atmosferico»
(in seguito: Decreto).
Il Regolamento contiene fra le altre le disposizioni seguenti:
«Art. 1
1Nel caso in cui, a causa delle condizioni meteorologiche, l’inquinamento
atmosferico raggiunge valori tali da mettere in pericolo la salute della
popolazione e l’ambiente, il Consiglio di Stato ordina l’adozione di misure
adeguate valevoli per tutto il territorio cantonale o per una parte di esso.
2La durata dei provvedimenti è stabilita dal Consiglio di Stato in funzione delle
circostanze concrete e del tipo di provvedimento.
3Il Dipartimento dell’ambiente emette le necessarie raccomandazioni nei casi
previsti dal presente decreto.
Art. 2
1Delle raccomandazioni alla popolazione sono emesse per la riduzione delle
emissioni inquinanti l’aria quando la concentrazione media giornaliera
di diossido d’azoto eccede 160 microgrammi e/o l’anidride solforosa 200
microgrammi per metro cubo durante 24 ore e se le previsioni meteorologiche
indicano il permanere del fenomeno di stagnazione per ulteriori 24 ore.
2I provvedimenti di riduzione delle emissioni inquinanti l’aria sono adottati
allorquando le previsioni meteorologiche indicano il permanere del fenomeno di
stagnazione per ulteriori 24 ore, nei casi seguenti:
2

a) la concentrazione media giornaliera di diossido d’azoto eccede 160
microgrammi e/o l’anidride solforosa 200 microgrammi per metro cubo, durante
8 giorni consecutivi;
b) le summenzionate concentrazioni di diossido d’azoto e/o di anidride solforosa
sono state riscontrate durante almeno 16 giorni nel corso negli ultimi 2 mesi;
c) la concentrazione media giornaliera di diossido d’azoto eccede 280
microgrammi e/o l’anidride solforosa 350 microgrammi per metro cubo.»
Art. 8
1Il Consiglio di Stato può ordinare le seguenti restrizioni al traffico motorizzato:
a) spegnimento del motore durante le soste, anche se di breve durata, ed in
particolare ai semafori indicanti ;
b) abbassamento del limite generale di velocità fuori abitato a 60 km/h e ad 80
km/h in autostrada;
c) divieto generale di circolazione durante il sabato e/o la domenica;
d) circolazione a giorni alterni;
e) divieto generale di circolazione.
2Il Consiglio di Stato stabilisce, per il tramite di un’apposita normativa, le
disposizioni disciplinanti l’applicazione delle misure di cui alle lettere c) d) e) del
capoverso precedente.
3Le restrizioni previste al capoverso 1 non possono rimanere in vigore per più di
8 giorni consecutivi.
4Rimangono riservate le ulteriori limitazioni o restrizioni ordinate sul posto
dagli agenti di polizia per motivi di sicurezza.
Art. 12
1I contravventori sono puniti con una multa di:
a) fr. 300.- per violazione dei limiti generali di velocità o dei divieti di
circolazione;
b) fr. 100.- per mancato spegnimento del motore (art. 8 cpv. 1 lett. a).
2Gli agenti riscuotono sul posto l’importo delle contravvenzioni o, in caso
d’impossibilità, si applicano per analogia le norme procedurali cantonali previste
per la procedura contravvenzionale ordinaria.
3Al contravventore non domiciliato in Svizzera è chiesto a titolo di deposito
cauzionale l’importo stabilito per l’infrazione commessa.»
Il Decreto contiene fra le altre le disposizioni seguenti:
«Art. 1
1Qualora l’inquinamento atmosferico raggiunga valori tali da rendere necessaria
l’adozione dei provvedimenti di divieto previsti dall’art. 8 cpv. 1 lett. c) d) e) del
regolamento concernente alcuni provvedimenti urgenti atti a ridurre il carico
inquinante l’aria per effetto delle condizioni meteorologiche, le restrizioni si
applicano:
a) a tutti i veicoli, compresi i ciclomotori immatricolati nel Cantone Ticino;
3

b) a tutti i veicoli immatricolati nei Cantoni Uri, Grigioni e Vallese;
c) a tutti i veicoli immatricolati nelle regioni di confine della Lombardia e del
Piemonte;
d) a tutti i veicoli.
2I veicoli non assoggettati al provvedimento previsto dal capoverso precedente,
devono comunque conformarsi alle norme speciali di comportamento stabilite
dall’autorità nonché alle indicazioni e agli itinerari fissati dagli organi di polizia.
Art. 2
1Le restrizioni non si applicano:
a) ai veicoli prioritari in servizio d’urgenza (polizia, pompieri, ambulanze, stato
maggiore di condotta);
b) ai veicoli muniti di motore elettrico;
c) ai veicoli adibiti al trasporto collettivo di persone delle aziende pubbliche o
private;
d) ai veicoli per handicappati;
e) ai veicoli di medici, veterinari e personale sanitario in servizio.
2Il Consiglio di Stato può accordare ulteriori eccezioni nei seguenti casi:
a) veicoli muniti di catalizzatore;
b) veicoli destinati al trasporto di allievi (scuolabus, ecc.);
c) veicoli delle imprese pubbliche o private che servono al trasporto di merci,
prodotti o materiali;
d) veicoli del servizio tassì;
e) veicoli con targhe professionali;
f) veicoli convocati dall’autorità per un esame ufficiale;
g) veicoli dei maestri conducenti durante l’esercizio della loro attività
d’istruzione;
h) veicoli di allievi conducenti convocati per l’esame di guida pratico;
i) veicoli dei servizi informativi (radio, televisione, stampa, ecc...);
l) veicoli delle agenzie private di sorveglianza durante l’esercizio dei loro
compiti;
m) veicoli in transito internazionale;
n) veicoli dei conducenti domiciliati nel Cantone in partenza per l’estero o in
arrivo dallo stesso;
o) veicoli necessari per l’esercizio dell’attività agricola.
3In caso di deroga, ai veicoli muniti di catalizzatore sarà recapitato dall’autorità
un apposito contrassegno adesivo da applicare sul parabrezza anteriore, valido
per tutta la durata delle restrizioni.
Art. 4
4

Sulla base della data del calendario, per circolare a giorni alterni si intende:
a) il diritto di circolare nei giorni pari per i veicoli il cui numero di targa è pari;
b) il diritto di circolare nei giorni dispari per i veicoli in cui il numero di targa è
dispari.»
La pubblicazione del Regolamento è avvenuta il 3 marzo 1989, quella del
Decreto il 7 marzo 1989.
B. I ricorrenti ricorrono al Consiglio federale contro il Regolamento e il
Decreto, esigendo l’abrogazione delle decisioni. Si ritornerà nei considerandi
sui motivi di ricorso che hanno rilievo giuridico.
C. Tra Consiglio federale e Tribunale federale è avvenuto uno scambio di
pareri, il 1° marzo 1993, terminato nella constatazione che il Consiglio federale
è competente in merito al trattamento dei ricorsi.
D. Nelle osservazioni del 28 settembre 1993 il Consiglio di Stato del Cantone
Ticino propone di respingere i ricorsi.
II
1.a. ...
2. Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha licenziato gli atti legislativi
impugnati basandosi fra l’altro sugli art. 11 cpv. 3 e art. 14 della LF del
7 ottobre 1983 sulla protezione dell’ambiente (LPA, RS 814.01), art. 32 e
33 dell’O del 16 dicembre 1985 contro l’inquinamento atmosferico (OIAT,
RS 814.318.142.1) e art. 3 della LF del 19 dicembre 1958 sulla circolazione
stradale (LCStr, RS 741.01).
a. La legge sulla protezione dell’ambiente (LPA) ha lo scopo di proteggere
l’uomo, la fauna e la flora, la loro biocenesi e i loro biotopi dagli effetti
dannosi e molesti e di conservare la fertilità del suolo. Contro l’inquinamento
atmosferico per il raggiungimento dell’obiettivo, la LPA si serve di un concetto
di due fasi. Nella prima fase di misure, indipendentemente dal carico
inquinante esistente, le emissioni, nell’ambito della prevenzione, devono
essere limitate nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle
condizioni d’esercizio e dalle possibilità economiche (art. 12 cpv. 2 LPA). Le
limitazioni delle emissioni sono quindi, nella seconda fase di misure, inasprite
ove sia certo o probabile che gli effetti, tenuto conto del carico inquinante
esistente, divengano dannosi o molesti (art. 12 cpv. 1 LPA). Le emissioni sono
limitate da:
a. valori limite;
b. prescrizioni di costruzione e attrezzatura;
c. prescrizioni di traffico o d’esercizio;
d. prescrizioni sull’isolazione termica degli edifici;
e. prescrizioni su combustibili e carburanti.
Le prescrizioni sono imposte da ordinanze o, per i casi che non vi sono
contemplati, da decisioni fondate direttamente sulla presente legge (art. 12
cpv. 2 LPA). A questo proposito occorre rilevare che i Cantoni non possono
5

stabilire nuovi valori limite delle immissioni (art. 65 cpv. 2 LPA). L’esecuzione
della LPA compete ai Cantoni (art. 36 LPA), sempre che non sia riservata alla
Confederazione (cfr. art. 41 LPA).
Nell’ordinanza contro l’inquinamento atmosferico (OIAT), il Consiglio
federale ha precisato nei dettagli queste disposizioni. Egli vi ha fissato una
limitazione preventiva delle emissioni di impianti stazionari (valori limite
delle immissioni; Allegati 1 e 2 OIAT) nonché per determinate sostanze nocive
valori limite d’immissione (Allegato 7 OIAT). Negli art. 31 a 34 OIAT il Consiglio
federale disciplina inoltre il modo di procedere in caso di immissioni eccessive.
b. La LPA definisce inoltre, nell’art. 14, secondo quali criteri debbano essere
fissati i valori limite delle immissioni per gli inquinamenti atmosferici.
Ai Cantoni è vietato, come già rilevato, emanare nuovi valori limite delle
immissioni. Nel Regolamento impugnato, il Cantone Ticino ha stabilito valori,
raggiunti i quali, possono essere prese determinate misure. Questi valori -
come dimostrato più oltre - stanno in rapporto con i valori limite fissati
nell’OIAT e corrispondono per l’anidridide solforosa (SO2) al valore fissato
come indicativo dal Consiglio federale nelle raccomandazioni del 30 novembre
1987 sul come procedere in caso di smog invernale (FF 1988 I 178 segg., in
seguito: Raccomandazioni) per la cosiddetta «tappa allarme». Il Cantone
Ticino, di conseguenza, non ha introdotto valori limite delle immissioni vere
e proprie, bensì unicamente fissato valori, raggiunti i quali sono adottate
determinate e inasprite limitazioni delle immissioni. E ad agire di tal fatta
il Cantone è autorizzato nell’ambito della competenza d’esecuzione (art. 36
LPA). L’art. 14 LPA non è in tale contesto però rilevante e l’appellarsi allo stesso,
quindi, inappropriato.
c. Se gli utenti di infrastrutture per i trasporti provocano immissioni eccessive,
vale a dire se i valori limite delle immissioni basati sul diritto relativo alla
protezione dell’ambiente sono superati durevolmente o a lungo termine, deve
allora essere attuata, giusta l’art. 19 OIAT, una procedura giusta gli art. 31 a
34. In siffatti casi, l’autorità deve stendere un piano delle misure richieste per
ridurre o accantonare le immissioni eccessive che, nonostante le limitazioni
preventive, risultano da più impianti stazionari, veicoli o infrastrutture per i
trasporti.
Il piano dei provvedimenti consiste giusta l’art. 31 OIAT dapprima nell’indicare
le fonti d’emissione di sostanze nocive responsabili delle immissioni eccessive
e la loro importanza in rapporto al carico inquinante totale (art. 31 cpv. 2
lett. a). In seguito occorre esaminare i provvedimenti per impedire o eliminare
le immissioni eccessive e l’effetto dei singoli provvedimenti (art. 31 cpv. 2
lett. b). I provvedimenti previsti nel piano sono, di regola, attuati entro cinque
anni (art. 31 cpv. 3).
L’OIAT esige quindi un piano dei provvedimenti che prescriva un modo di
procedere coordinato e di carico analogo per tutti gli enti emettenti che
serva all’accantonamento degli aggravi eccessivi a scapito dell’atmosfera.
Contenuto del piano dei provvedimenti sono tra l’altro tutti i provvedimenti
che a lungo termine assicurano il rispetto dei valori limite delle immissioni (cfr.
anche tabella 1 delle Raccomandazioni). Tale non è tuttavia la questione nel
caso seguente. L’obiettivo delle prescrizioni impugnate del Cantone Ticino è
unicamente l’eliminazione a breve termine di una determinata situazione
d’emergenza, vale a dire dello smog invernale - che subentra in caso di
6

concentrazione di sostanze nocive che superi di molto i valori limite delle
immissioni. Questa interpretazione è del resto confermata dalla circostanza
che i provvedimenti contestati valgono al massimo per otto giorni. Siffatti
provvedimenti sono fondamentalmente non rilevati dagli art. 31 segg. OIAT
(cfr. anche GAAC 57.44). Per tale ragione è quindi non appropriato che il
Consiglio di Stato abbia ad appellarsi agli art. 32 e 33 OIAT; da quanto rilevato
risulta per contro che contrariamente al parere dei ricorrenti, l’allestimento
di un piano dei provvedimenti non costituisce premessa per l’emanazione
dei contestati Regolamento e Decreto. Il piano dei provvedimenti del Cantone
Ticino era del resto stato adottato i 20 e 26 febbraio 1991 dal Consiglio di Stato.
d. L’autorizzazione a emanare limitazioni inasprite delle emissioni ai sensi
dell’art. 12 cpv. 1 LPA risulta invece dall’art. 12 cpv. 2 LPA. Con ordinanza il
Consiglio di Stato ha prescritto limitazioni inasprite delle emissioni ai sensi
dell’art. 11 cpv. 3 LPA. I due atti legislativi del Consiglio di Stato del Cantone
Ticino si fondano quindi quanto alla materia a buon diritto sulla legge sulla
protezione dell’ambiente. Corrisponde a realtà che il Dipartimento federale
dell’interno non è stato udito prima che il Cantone emanasse gli ordinamenti
contestati (art. 65 cpv. 1 LPA). Nulla possono tuttavia dedurre i ricorrenti a
loro favore, poiché il Dipartimento non dispone di un diritto direttivo e che
in merito agli ordinamenti contestati non era dato un obbligo d’approvazione.
L’obbligo di consultazione serve unicamente alla coordinazione (Commento
della legge sulla protezione dell’ambiente, Zurigo 1985, art. 65 nota 13).
e. Giusta l’art. 3 cpv. 1 LCStr, la sovranità cantonale sulle strade è riservata
nei limiti del diritto federale. Il cpv. 3 dello stesso articolo prevede che
la circolazione dei veicoli a motore e dei velocipedi sulle strade che
non sono aperte al grande transito può essere vietata completamente o
temporaneamente. Il cpv. 4 aggiunge che altre limitazioni o prescrizioni - dette
funzionali - possono essere emanate in quanto lo esigano la protezione degli
abitanti o di altri ugualmente toccati dall’inquinamento fonico od atmosferico,
la sicurezza, l’alleviamento o la disciplina del traffico, la protezione della
strada od altre condizioni locali. Misure del genere possono essere ordinate su
tutti i tipi di strade.
Le restrizioni locali del traffico hanno carattere di prescrizioni generali.
Esse toccano invero un numero indeterminato di persone, ma regolano
una situazione concreta del traffico. A questo titolo esse devono presentare
determinate particolarità: da un canto devono essere localmente delimitate
(cfr. Boll. Uff. 1958 CSt 80; Josef Strebel, Kommentar zum Bundesgesetz über
den Motorfahrzeug- und Fahrradverkehr, Zurigo, 1938, nota 50). D’altro canto
tali restrizioni devono essere segnalate (art. 5 cpv. 1 LCStr) e fare oggetto di
una decisione pubblicata con menzione dei rimedi giuridici (art. 107 cpv. 1
OSStr). La pubblicazione indica il tipo di misura, la durata e il territorio
interessato. Occorre infine rilevare che può trattarsi unicamente di misure
prese a lungo termine (art. 107 cpv. 2 OSStr).
Numerose di queste condizioni non sono in casu adempiute. Da un canto il
regolamento estende all’insieme o a una parte del territorio la validità delle
misure della circolazione che dovranno essere prese in caso d’urgenza. Una
siffatta estensione territoriale dell’applicabilità di tali misure è contraria agli
art. 3, cpv. 3 e 4 LCStr, nel senso che la circolazione stradale può essere limitata
soltanto localmente. Inoltre né tipo delle misure né validità territoriale sono
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già in partenza fissati (art. 1 cpv. 1 e 2 del Regolamento); questi aspetti saranno
definiti soltanto nel caso concreto. D’altro canto, le misure previste potranno
produrre i loro effetti soltanto per otto giorni consecutivi al massimo (cfr.
art. 8 cpv. 3 del Regolamento). Una tale limitazione nel tempo toglie alle
misure auspicate il carattere di restrizione ai sensi dell’art. 3 cpv. 3 e 4 LCStr
e conferisce alle stesse natura di misure di polizia ai sensi degli art. 3 cpv. 6
LCStr e art. 107 cpv. 4 OSStr (cfr. Raccomandazioni, FF 1988 I 178; Roger Marco
Meier, Verkehrsberuhigungsmassnahmen nach dem Recht des Bundes und des
Kantons Zürich, 1989, p. 41; Tobias Jaag, Umweltschutz und Strassenverkehr:
Verkehrslenkende und verkehrsbeschränkende Massnahmen aus rechtlicher
Sicht, in: Umweltrecht in der Praxis, 1987, pag. 107).
L’art. 3 cpv. 6 LCStr prevede che «In casi speciali, la polizia può prendere
le misure richieste dalle circostanze, in particolare limitare o deviare
temporaneamente la circolazione». Questa competenza risultava già
dall’art. 18 cpv. 2 della LF del 15 marzo 1932 sulla circolazione degli autoveicoli
e dei velocipedi (cfr. messaggio del Consiglio federale all’Assemblea federale
del 24 giugno 1955, FF 1955 II 12 fr). E’ risultato in effetti evidente che le
autorità di polizia devono avere la possibilità, in casi urgenti, di prendere
tutte le misure appropriate, richieste dalla situazione particolare data di
limitare il traffico stradale. Anche la nozione di «casi speciali» dev’essere
interpretata nel senso più ampio che comprende non soltanto la sicurezza
e la fluidità del traffico, ma anche la salvaguardia di altri beni gravemente
minacciati dalla circolazione stradale (per es., l’ambiente o la salute dei vicini o
degli abitanti di un quartiere). Tale può essere il caso in occasione di incidenti
della circolazione, incendio, catastrofe naturale o problemi d’inquinamento
(Daniela Baroni, Le droit de la circulation routière face à la législation de
l’environnement, Basilea/Francoforte 1991, pag. 112). L’art. 3 LCStr contiene
quindi già una base legale che permette di emanare misure di circolazione
per motivi inerenti alla protezione dell’ambiente; per questo aspetto il diritto
sulla protezione dell’ambiente e il diritto in materia di circolazione stradale
proteggono gli stessi beni.
Questo diritto di regolamentazione temporaneo giusta l’art. 3 cpv. 6 LCStr
permette alle autorità cantonali competenti di ordinare tutte le misure
d’urgenza che s’impongono, vale a dire tutte le restrizioni della circolazione
qualunque esse siano, compresi i divieti temporanei di circolare e si estende
a tutte le strade comprese le strade nazionali. Queste misure immediate
entrano in vigore o si materializzano grazie ad atti reali, in particolare
con il collocamento della segnaletica necessaria. Occorre osservare che la
polizia può prendere le misure necessarie di propria iniziativa e secondo la
propria valutazione della situazione, nella misura in cui non abbia ricevuto
istruzioni particolari (cfr. Strebel, op. cit. nota 5 ad art. 18, cfr. art. 8 cpv. 4
del Regolamento). Nel caso particolare le autorità ticinesi hanno emanato
un Regolamento e un Decreto che enumerano le misure che sarà possibile
applicare e descrivono anche le condizioni nelle quali le stesse potrebbero
essere prese nonché i diversi campi d’applicazione. Da quanto rilevato
consegue che né le misure adottate nel singolo caso concreto né i due atti
legislativi impugnati violano l’art. 37bis Cost. e l’art. 3 LCStr.
3. Il Regolamento definisce, all’art. 1, che le misure fissate possono essere
ordinate nel caso in cui l’inquinamento atmosferico raggiunge valori tali
da mettere in pericolo la salute della popolazione e l’ambiente. L’art. 2
8

del Regolamento recita che, in caso di superamento di determinati valori
d’aggravio, tale pericolo è ritenuto dato. Il Regolamento disciplina poi, oltre a
disposizioni generali, soprattutto i principi che reggono le misure per il traffico
motorizzato (art. 8 segg.), rilevate poi in dettaglio dal Decreto.
I ricorrenti censurano essenzialmente che le prescrizioni cantonali sono,
per diversi aspetti, in contrasto con le raccomandazioni rilasciate dal
Consiglio federale, segnatamente che sarebbe stato scelto erroneamente il
diossido d’azoto come sostanza di riferimento, mentre le raccomandazioni
prevedevano invece, in quanto tale, l’anidride solforosa. Nel caso di valori
d’immissione diversi da quelli previsti nelle raccomandazioni potrebbero poi
essere presi provvedimenti.
a. Le raccomandazioni citate sono state pubblicate dal Consiglio federale
sulla base della competenza che gli riviene di vigilanza (art. 38 cpv. 1 LPA) e
di emanare prescrizioni esecutive (art. 39 cpv. 1 LPA). Tali raccomandazioni
non sono norme legali. Come avviene per le direttive esse possono però essere
prese in considerazione in quanto contengono principi che riprendono il
parere degli specialisti in merito all’interpretazione della legge; alle autorità
cui è affidata l’applicazione della legge esse devono servire per applicare
le disposizioni nel rispetto della parità di diritto e sulla scorta di criteri
appropriati. Contrariamente al parere dei ricorrenti, siffatte raccomandazioni
non devono però essere intese come norme legali e non possono quindi
segnatamente essere applicate schematicamente o vanificare o rendere più
gravosa l’interpretazione del diritto federale, adeguata al singolo caso di
cui rispetti le peculiarità. Devono quindi essere possibili eccezioni anche
qualora la regolamentazione che evidentemente non può andare oltre una
concretizzazione delle premesse definite dal diritto federale, deve però in
generale essere designata come oggettiva. Proprio per lasciare ai Cantoni il
necessario margine di libertà, il Consiglio ha scelto in questo contesto la forma
della raccomandazione (Raccomandazioni FF 1988 I 178 segg.; DTF 118 Ib 522,
116 Ib 158 consid. 2b, con rinvii, 102 Ia 67; GAAC 57.9).
b. Per giudicare delle situazioni dello smog invernale è essenziale che esse
siano contraddistinte da un alto carico globale dovuto a sostanze nocive.
Di regola, in questi casi aumenta in modo determinante l’aggravio dovuto
all’anidride solforosa, nonché anche alle polveri, al monossido d’azoto,
all’ossido di carbonio e agli idrocarburi. Cinque Cantoni (Berna, Ginevra,
Lucerna, Soletta e Ticino) hanno completato le raccomandazioni sulla base
del fabbisogno regionale e compreso nella loro concezione della situazione
che si viene a creare con lo smog invernale anche il diossido d’azoto (NO2).
Questo modo di procedere si è rivelato adeguato, poiché specialmente nelle
regioni di Chiasso, Ginevra, e Zurigo, nell’inverno 1988/89 era subentrato,
in ragione di una situazione d’inversione di lunga durata, un alto aggravio
dovuto al diossido d’azoto, ma non all’anidride solforosa. E’ risultato in tale
contesto che il carico ambientale dovuto alle sostanze nocive può dipendere in
inverno fortemente dalle emissioni regionali e locali nonché dalle condizioni
climatiche; ne consegue che all’assetto locale di regolamentazioni per le
situazioni dovute allo smog invernale deve quindi essere lasciato lo spazio
necessario. Queste considerazioni sono sfociate anche nella questione a
sapere se nelle raccomandazioni del Consiglio federale relative allo smog
invernale, oltre all’anidride solforosa, debba essere compreso come sostanza
di riferimento suppletivamente anche il diossido d’azoto. Vista la valutazione
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globale della situazione dovuta alle immissioni di NO2 in Svizzera, la
Commissione federale per l’igiene dell’atmosfera (CFIA) è giunta nel mese
di marzo 1991 al rilascio della raccomandazione seguente:
«La CFIA, sulla base delle conoscenze ed esperienze oggi date, giunge alla
conclusione che non sia necessario completare le raccomandazioni del Consiglio
federale relative al modo di procedere per far fronte allo smog invernale e
comprendere, oltre all’anidride solforosa, suppletivamente anche il diossido
d’azoto come sostanza di riferimento. Spetta invece ai Cantoni stessi nei quali,
sulla base delle misurazioni attuali, occorre tuttavia contare su concentrazioni
d’azoto e di altre sostanze nocive durante episodi che superano una settimana,
provvedere da sé ad adottare misure urgenti d’efficacia a breve termine allo
scopo di ridurre le emissioni; siffatte misure urgenti sono già previste da alcuni
Cantoni».
Il Consiglio federale non ritiene necessario dipartirsi da questo modo di
vedere le cose. Per il Cantone Ticino occorre tenere conto della particolare
situazione delle zone urbane vicino al confine, esposte, in ragione dell’alta
concentrazione di traffico e da una proporzione di gran lunga superiore
alla media di veicoli diesel o senza catalizzatore (transito, frontalieri), o
pericolo dovuto segnatamente ad alte immissioni di diossido d’azoto. In effetti,
contrariamente a quanto ritenuto dai ricorrenti, il traffico motorizzato è
la causa principale delle emissioni di diossido d’azoto (NOx). Il piano dei
provvedimenti del Cantone Ticino quantifica la percentuale del traffico
nelle emissioni di NOx per il 1990 al 92% e il piano di risanamento dell’aria,
2. Rapporto annuale 1993, per il 1992 al 90%. Per questi motivi non è da
riprovare il fatto che le autorità del Cantone Ticino comprendano il diossido
d’azoto come sostanza di riferimento per lo smog invernale. Analoga
considerazione si applica alla questione in merito a sapere a quali condizioni
debbano essere prese misure; anche a questo proposito occorre lasciare ai
Cantoni la necessaria libertà d’azione.
4.a. I ricorrenti fanno inoltre valere che gli atti legislativi violerebbero
per più aspetti la parità di diritto. Un atto legislativo viola il principio
dell’uguaglianza di diritto e, quindi, l’art. 4 Cost., qualora proceda a distinzioni
d’ordine giuridico in merito alle quali un motivo assennato non traspare
dalle circostanze che occorre disciplinare o tralascia invece distinzioni
che s’impongono sulla base delle circostanze. La parità di diritto è violata
se situazioni analoghe non siano trattate analogamente o situazioni
disparate non siano trattate disparatamente; il presupposto è che la disparità
immotivata o l’immotivata parità di trattamento si riferisca a fatti essenziali
(DTF 118 Ia 2 seg.; 117 Ia 101 con rinvii). D’altronde non è dato un diritto
esigibile a una parità assoluta di diritto nel senso che una soluzione legale
debba essere assolutamente equa in tutti i pensabili dettagli per reggere
il confronto con il divieto dell’arbitrio dell’art. 4 Cost. Può anzi rendersi
necessario procedere a determinate diversificazioni secondo chiari criteri,
esteriormente riconoscibili. Siffatte diversificazioni sono in grado di
rispondere alla stragrande maggioranza dei casi, non, invece, a singoli casi
limite. Se tale è la soluzione, la semplificazione non può essere considerata
disparità di diritto inammissibile, sempre che non conseguano risultati iniqui
nell’applicazione del diritto (DTF 102 Ia 45). Viste queste considerazioni,
nessuna possibilità d’affermazione hanno le obiezioni dei ricorrenti. Il criterio
delle targhe di controllo (art. 1 cpv. 1 del Decreto) costituisce un metodo
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chiaramente definito e di facile controllo che permette di escludere, secondo la
gravità della situazione dovuta allo smog, un determinato numero di veicoli
a motore (ad es. tutti i veicoli immatricolati nel Canton Ticino o tutti quelli
immatricolati nei Cantoni Ticino, Grigioni e Vallese) dalla circolazione, allo
scopo di migliorare la situazione dell’aria in modo duraturo. Proprio tale
schematismo serve a ricorrere a tali interventi in misura proporzionale alle
necessità. La circostanza che la molteplicità dei conducenti interessati, dei
campi d’applicazione e delle possibili eccezioni possa anche essere fonte
di alcune decisioni sconsiderate, come detto non sfocia nell’abrogazione
degli atti legislativi, poiché i divieti di circolazione previsti sono in principio
idonei ad attuare gli obiettivi. Vale analogamente anche per l’art. 4 del
Decreto, giusta il quale i veicoli con il numero di targa pari hanno il diritto
di circolare nei giorni pari e quelli il cui numero di targa è dispari nei giorni
dispari. Il fatto che, in occasione di un cambio di mese ci fossero, se del caso,
i veicoli con targhe dispari a poter circolare due giorni di seguito (ad es.
31 dicembre / 1°gennaio) dev’essere accettato, tanto più viste le possibilità,
non escluse dall’art. 2 del Decreto, di fare eccezioni, in questo caso per i
veicoli con targhe pari. Nell’art. 2 cpv. 2 del Decreto (oltre ai veicoli muniti
di catalizzatori), sono previste eccezioni segnatamente per la circolazione con
targhe professionali, l’assicurazione dell’approvvigionamento con beni vitali e
dei servizi pubblici. E’ quindi data diversità con qualcuno che usa il proprio
veicolo unicamente per recarsi al lavoro. Infine non è difendibile la ragione
perché si debba distinguere fra autoveicoli pesanti e leggeri; i ricorrenti del
resto non motivano oltre la loro obiezione.
b. I ricorrenti rilevano che le riduzioni della velocità non sarebbero un
mezzo idoneo per ridurre le emissioni di NOx. Tale non è invece il caso. La E.
Ingenieurunternehmung AG, nel rapporto del 24 dicembre 1991, relativo alle
prove di velocità 70/100, ha rilevato una riduzione dell’emissione di NOx del
10%. Sulla base di questo rapporto occorre contare nell’ottica globale, anche
nel caso presente, su una riduzione rilevante delle sostanze nocive.
c. I ricorrenti censurano che non è giustificato che i veicoli muniti di
catalizzatore non siano esclusi già in partenza dal divieto di circolare, ma
che soltanto possano essere esclusi da tale divieto (art. 2 cpv. 2 del Decreto),
nonostante tali veicoli non siano responsabili dell’insorgere dello smog
invernale. E’ vero che i veicoli muniti di catalizzatore causano molto meno
emissioni di NOx che non quelli senza catalizzatore. In questa misura si pone
in effetti la questione della proporzionalità, tanto più che altri Cantoni hanno
in casi del genere fatto eccezione al divieto di circolare, a favore dei veicoli di
questo tipo. Restano pur sempre possibili situazioni con valori molto alti di
sostanze nocive che possono fare apparire giustificato un divieto di circolare
perfino a carico dei veicoli muniti di catalizzatore. Il Consiglio di Stato dovrà
quindi esaminare ogni volta esattamente se un divieto di circolare sia o meno
giustificato.
5. L’autorità giudicante applica d’ufficio la legge. Essa non è vincolata in
nessun caso dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA). Il Consiglio federale
può quindi respingere il ricorso per considerazioni che non figurano nella
decisione impugnata o può accoglierlo per motivi che non sono stati presentati
nell’atto ricorsuale (GAAC 53.10). Nel caso presente, questa constatazione
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significa che il Consiglio federale può abrogare, nei due atti legislativi, che
sono impugnati in quanto tutto unico, singole disposizioni contrarie al diritto
federale anche se tale fatto non è stato esplicitamente censurato.
La base costituzionale della LCStr è rintracciabile negli art. 37bis e 64 Cost.
Giusta tali disposti, la Confederazione ha facoltà di stabilire disposizioni di
polizia sulla circolazione, disposizioni penali e relative alla responsabilità
civile nonché di introdurre l’obbligo assicurativo. L’art. 37bis Cost. intende
garantire un disciplinamento unitario della circolazione su tutto il territorio
della Confederazione. Ai Cantoni è garantito il diritto, con determinate riserve,
di costringere o vietare la circolazione dei veicoli e dei velocipedi.
a. Il Regolamento stabilisce nell’art. 8 cpv. 1 lett. a che il Consiglio di Stato
può ordinare lo spegnimento del motore durante le soste, anche se di breve
durata, ed in particolare ai semafori indicanti «fermata». Le prescrizioni di
comportamento (norme della circolazione), contenute nella LCStr e nei relativi
atti legislativi d’esecuzione, valgono per tutta la rete delle strade pubbliche
in Svizzera. Giusta l’art. 34 cpv. 2 dell’O del 13 novembre 1962 sulle norme
della circolazione stradale (ONC, RS 741.11), il motore dev’essere spento anche
durante brevi fermate, se ciò non ritarda la partenza. Il diritto federale non
prevede che il diritto cantonale abbia la possibilità di divergere da questo
disposto: ogni divergenza è quindi inammissibile.
b. L’art. 12 cpv. 1 lett. a e b del Regolamento prescrive che i contravventori
siano puniti con una multa di fr. 300.- per violazioni dei limiti generali di
velocità o dei divieti di circolazione nonché con una multa di fr. 100.- per
mancato spegnimento del motore. Come rilevato più sopra è competenza
unica della Confederazione fissare disposizioni penali contro violazioni di
norme della circolazione. Di tale facoltà ha fatto uso il legislatore agli articoli
90 segg. LCStr. Per il superamento della velocità massima fino a 15 km/h
è inoltre applicata l’O del 22 marzo 1972 concernente le multe disciplinari
inflitte agli utenti della strada (OMD, RS 741.031). I Cantoni non dispongono
quindi per questo aspetto di nessuna facoltà legislativa e per tale ragione
l’art. 12 del Regolamento (compresi i cpv. 2 e 3 che non hanno a questo
proposito rilievo autonomo) dev’essere abrogato.
Per questi motivi i ricorsi devono essere respinti. L’art. 8 cpv. 1 lett. a e l’art. 12
del Regolamento devono però essere abrogati perché contrari al diritto
federale.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 59.40 - Decisione del Consiglio federale del 23 novembre 1994
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1995
Année
Anno
Band
59
Volume
Volume
Seite
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Pagina
Ref. No
150 002 651
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.