ch_vb · 83.224 · 1983-09-14 · de


#ST# 83.224
Initiative parlementaire
Initiatives populaires. Délais
Rapport de la commission du Conseil national
du 14 septembre 1983
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
La commission, qui traite des questions relatives à la réforme du Parle-
ment, vous soumet une initiative parlementaire concernant la revision des
articles 27et 29 de la loi sur les rapports entre les conseils. Elle est portée à
la connaissance des membres du conseil et transmise au Conseil fédéral
pour avis, conformément à l'article 21octies de la loi sur les rapports entre
les conseils.
La commission a constaté que, durant les années écoulées, les débats parle-
mentaires sur les initiatives populaires ont souvent dû être menés dans la
hâte. En ce qui concerne l'initiative sur les denrées fourragères, il a même
fallu que l'Assemblée fédérale renonce à faire des recommandations de vote
parce que le délai légal avait expiré. D'où des critiques émises dans les
deux conseils au sujet de la fixation des délais que doivent observer le
Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale.
Compte tenu du grand nombre d'initiatives populaires pendantes et de l'ac-
croissement général des travaux de l'Assemblée fédérale, la commission
vous propose de modifier les dispositions de la loi sur les rapports entre les
conseils concernant les délais à observer lors du traitement de ces initia-
tives. Les Chambres fédérales doivent pouvoir disposer de plus de temps à
cet effet, sans que le délai global accordé au gouvernement et à l'Assemblée
fédérale ne soit prolongé.
Proposition
La commission propose à l'unanimité au conseil de donner suite à l'initia-
tive et d'adopter le projet d'arrêté modifiant la loi sur les rapports entre les
conseils.
Annexes
1 
Projet de revision de la loi sur les rapports entre les conseils
2 
Considérations de la commission
14 septembre 1983 
Au nom de la commission:
Le président, Hubacher
506 
1983-831

Loi sur les rapports entre les conseils 
Projet
Art. 29
' Le Conseil fédéral doit faire parvenir le texte de son rapport et de ses pro-
positions à l'Assemblée fédérale au plus tard 18 mois après le dépôt de
l'initiative.
2 S'il soumet un contre-projet à l'Assemblée fédérale, ce délai est porté à 30
mois.
3 L'Assemblée fédérale entame ses délibérations à l'échéance fixée, même si
le Conseil fédéral n'a pas encore présenté son rapport et ses propositions.
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu une initiative parlementaire;
vu le rapport d'une commission du Conseil national, du 14 septembre
1983";
vu l'avis du Conseil fédéral du ... 2 ),
Modification du
Annexe 1
1) FF 1983 IV506
2> FF 1983 IV ...
3> RS171.11
507
La loi sur les rapports entre les conseils 3) est modifiée comme il suit:
T
arrête:
Art. 72
Les nouvelles dispositions de l'article 29, 1er et 2c alinéas, de la loi sur les
rapports entre les conseils, adopté le . .., ne s'appliquent qu'aux initiatives
populaires ayant été déposées après l'entrée en vigueur de ces dispositions.
Art. 27, al. 5bis (nouveau)
5bis L'Assemblée fédérale peut décider de prolonger le délai d'un an, si une
des Chambres au moins a pris une décision sur un contre-projet ou sur un
acte législatif ayant un rapport étroit avec l'initiative populaire.

Rapports entre les conseils
II
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Elle entre en vigueur le 1er janvier 1985.
28670
508

Annexe 2
Considérations de la commission
I 
Droit en vigueur
La constitution fédérale oblige l'Assemblée fédérale à traiter les initiatives
populaires, mais n'impose aucun délai (art. 121, 5e et 6e al.). 11 appartient à
la législation de régler les détails (art. 122). Les délais pour l'examen des
initiatives sont fixés dans la loi sur les rapports entre les conseils. L'Assem-
blée fédérale dispose de trois ans pour prendre une décision relative à une
initiative populaire présentée sous la forme d'une proposition conçue en
termes généraux (art. 26, 1er al.), et de quatre ans s'il s'agit d'une initiative
présentée sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces (art. 27, 1er al.).
Ces dispositions sont applicables depuis le 1er juillet 1978, date de l'entrée
en vigueur de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques
(RS 161.1). Auparavant, les délais étaient respectivement de deux et de
trois ans. Il est vrai que l'Assemblée fédérale pouvait proroger ces délais
d'un an sur proposition du Conseil fédéral. Selon le droit en vigueur, une
prorogation de délai n'est possible que lorsque les décisions des conseils dif-
fèrent au sujet d'un contre-projet (art. 29, 4e al.).
En dépit de certaines opinions divergentes, les délais légaux doivent être
considérés comme des délais péremptoires et non comme des délais indica-
tifs. Cela ressort à la fois du contexte et de la genèse des dispositions. Le
législateur a voulu protéger efficacement le droit d'initiative contre les len-
teurs des autorités. La pratique récente du Conseil fédéral (v. p. ex. FF 1973
II 818, 819 et 865) et celle de l'Assemblée fédérale vont dans le même sens.
Enfin, l'Assemblée fédérale a réaffirmé ce principe quand elle a enjoint au
Conseil fédéral de soumettre à la votation l'initiative populaire contre les
importations excessives de denrées fourragères sans faire de recommanda-
tion, parce que le délai était écoulé (FF 1982 111 1073).
A l'origine, seule l'Assemblée fédérale devait observer un délai (loi du
27 janvier 1892 sur les initiatives, art. 7, 1" al., et art. 8, révisée en 1950).
Lorsque ces dispositions ont été intégrées dans la LREC en 1962, l'article
29, 1er alinéa, a imposé au Conseil fédéral de soumettre un rapport et des
propositions à l'Assemblée fédérale un an au plus tard avant l'expiration du
délai (FF 1960 I 1532 1574; RO-19628\8).
1 
Pratique
A la différence de ce qui se passait auparavant, l'Assemblée fédérale a pu
dès 1950 observer le délai de deux ans pour les initiatives populaires à
deux exceptions près. En 1956, le Conseil des Etats a traité l'initiative de
Rheinau II après l'expiration du délai. Lors des délibérations concernant
l'initiative sur les denrées fourragères, en 1982, il n'a pas été possible non
plus aux deux conseils de prendre une décision dans le délai prévu.
509

Le Conseil fédéral a légèrement dépassé son délai dans' de nombreux cas au
cours de ces dernières années. Certes, il a pris chaque fois sa décision juste
avant l'expiration du délai, mais l'Assemblée fédérale n'était pas encore en
possession du message et des propositions du Conseil fédéral un an avant
l'expiration du délai qu'elle devait observer. Cela s'est produit en dernier
lieu à propos des initiatives sur les denrées fourragères, les vacances et les
petits commerces.
3 
Considérations de la commission
31 
Situation initiale
La commission estime intolérable le fait que le droit de l'Assemblée fédérale
de délibérer sur des initiatives populaires déposées et de prendre une déci-
sion à leur sujet ait été mis en péril ces derniers temps. Certes, il n'est
arrivé qu'une seule fois qu'aucune recommandation n'ait pu être formulée,
le délai étant expiré, mais les délibérations ont dû être menées en toute
hâte dans d'autres cas. Cela n'est conforme ni au mandat donné au Parle-
ment par la constitution, ni aux vœux des citoyens qui attendent à juste
titre de l'Assemblée fédérale des propositions fondées quant à l'acceptation
ou au rejet de l'initiative.
La commission a constaté que les deux conseils devront aussi traiter un
grand nombre d'initiatives populaires ces prochaines années: ils auront en-
core à se prononcer sur 4 initiatives en 1983 (à part les 2 qui ont été trai-
tées), sur 3 initiatives en 1984, sur 5 en 1985, sur 6 en 1986 et au moins
sur 3 en 1987. Ce véritable flot d'initiatives montre clairement qu'il s'agit
de résoudre le problème des délais.
L'initiative sur les denrées fourragères, au sujet de laquelle l'Assemblée
fédérale n'a pas pu faire de recommandation, a donné l'occasion de revoir
les délais. Déjà dans les deux conseils (BÖ E 1982 414 ss, N 1982 1504 ss),
ainsi que dans la commission, on avait critiqué le fait que le Conseil fédéral
ait utilisé jusqu'au dernier jour le délai qui lui était imparti et qu'il n'ait
soumis le message et ses propositions au Parlement que neuf mois avant
l'expiration du délai. L'Assemblée fédérale n'a pas non plus reçu à temps le
message dans d'autres cas. Toutefois, lors de l'examen de l'initiative sur les
denrées fourragères, le Conseil fédéral a donné l'assurance qu'à l'avenir le
message serait remis au Parlement assez tôt pour qu'il dispose encore plei-
nement du délai d'un an. Les secrétaires généraux des départements ont
donné les instructions nécessaires concernant le traitement des initiatives
populaires.
Cependant, la commission estime que cela ne résout pas le problème des
délais. Compte tenu du volume de travail croissant auquel doit faire face
l'Assemblée fédérale, le délai d'un an fixé par le droit en vigueur ne permet
plus aux deux conseils de délibérer sur une initiative populaire sans être
pressé par le temps de manière excessive. Il faut en effet se rappeler
qu'outre les délibérations de la commission auxquelles participent éventuel-
lement des experts, il y a les débats des deux conseils et, au besoin, une
510

procédure d'élimination des divergences. De plus, dans de nombreux cas, le
délai d'une année ne peut pas être entièrement mis à profit: par exemple,
l'Assemblée fédérale devra se prononcer définitivement sur l'initiative en
faveur de la culture déjà pendant la session de juin 1985, quoique le délai
n'expire que le 10 août de la même année. On a constaté d'autre part que
le Parlement n'est pratiquement pas en mesure de présenter un contre-
projet dans le délai d'un an.
32 
Variantes
321
La commission a discuté pour savoir s'il faut abandonner le système actuel
du délai global (3 ou 4 ans) et fixer 2 délais aussi bien pour le Conseil fédé-
ral gué pour l'Assemblée fédérale. Le délai imparti à celle-ci ne commence-
rait à courir qu'une fois l'Assemblée fédérale en possession du message et
des propositions du Conseil fédéral. Cette solution permettrait de garantir à
l'Assemblée fédérale la pleine utilisation du délai dont elle dispose. Toute-
fois, elle crée pour les auteurs de l'initiative et les citoyens une incertitude
quant à la date à laquelle le Parlement prendra sa décision. Les délais ont
été fixés en vue de sauvegarder les droits du peuple et la meilleure formule
consiste en un délai global de l'observation duquel l'Assemblée fédérale est
en fin de compte responsable.
322
La solution prévoyant la simple prorogation d'un an des délais actuels a été
rejetée à l'unanimité. On doit pouvoir voter sur une initiative populaire
alors qu'elle est encore actuelle. La commission estime qu'il n'est donc pas
possible de proroger uniforméement d'un an le délai fixé. Il ne se justifie de
proroger le délai que si les conseils délibèrent simultanément sur un
contre-projet direct ou indirect.
323
La troisième solution consiste à maintenir le délai global actuel, mais à le
répartir différemment entre le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale.
33 
Solution proposée par la commission
331
La commission vous propose d'adopter la troisième solution et de réduire
en faveur de l'Assemblée fédérale le délai dont dispose le Conseil fédéral
En fait, la commission propose de réviser l'article 29 LREC. Selon cette
proposition, le Conseil fédéral doit soumettre à l'Assemblée fédérale le
texte de son rapport et ses propositions au plus tard 18 mois après le dépôt
511

de l'initiative. Si le Conseil fédéral soumet un contre-projet à l'Assemblée
fédérale, le délai est automatiquement porté à 30 mois.
La commission se rend compte qu'un rapport bien fait et que les proposi-
tions du Conseil fédéral constituent la base essentielle de la décision que
l'Assemblée fédérale devra prendre quant à l'acceptation ou au rejet de
l'initiative populaire et sur un éventuel contre-projet. Cependant, la majo-
rité de ses membres sont d'avis que 18 ou 30 mois devraient suffire pour
les enquêtes nécessaires, le processus de décision dans l'administration fédé-
rale et au Conseil fédéral, ainsi que la rédaction du message. Dans ce
contexte, il est instructif de noter que le Conseil fédéral a utilisé le plus
souvent à son profit exclusif la prorogation générale d'un an des délais
entrée en vigueur en 1978. Quelques membres de la commission ont
déclaré que le Conseil fédéral s'est parfois perdu dans les détails au cours
de ses enquêtes.
On a également suggéré qu'il faudrait entreprendre certains travaux déjà
avant le dépôt d'une initiative populaire, par exemple l'examen du texte de
l'initiative quant à l'unité de la forme et de la matière, l'attribution de l'ini-
tiative au département compétent, la programmation des enquêtes néces-
saires et de la manière de procéder. D'habitude, on se rend compte en
temps voulu si l'initiative aboutira, de sorte qu'il n'y a guère à craindre de
travaux préparatoires superflus.
Il résulte de la proposition de la commission qu'en cas d'initiative présentée
sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces, le Conseil fédéral doit dé-
cider à temps s'il a ou non l'intention de soumettre un contre-projet à
l'Assemblée fédérale. S'il y renonce, il dispose de 18 mois pour préparer
son message, comme dans le cas d'une initiative populaire présentée sous la
forme d'une proposition conçue en termes généraux. Sinon, le délai est
automatiquement porté à 30 mois. En recommandant cette solution, la
commission désire permettre à l'Assemblée fédérale de disposer de suffi-
samment de temps pour élaborer un contre-projet ou renvoyer le projet au
Conseil fédéral avec mandat de soumettre un contre-projet.
332
Afin que l'Assemblée fédérale dispose dans tous les cas du délai qui lui est
imparti pour traiter l'initiative, la commission recommande l'adoption d'un
3e alinéa (nouveau) de l'article 29 LREC, prescrivant que les débats de
l'Assemblée fédérale commencent même si le Conseil fédéral ne soumet pas
à temps son rapport et ses propositions. Une telle disposition figurait précé-
demment à l'article 29 LREC, mais elle a été abrogée en 1978 lorsque les
délais ont été uniformément prorogés.
333
Enfin, la commission vous propose de modifier légèrement Ja réglementa-
tion de la prorogation des délais qui figure à l'heure actuelle à l'article 29,
512

4e alinéa, et de la transférer à l'alinéa 5bis (nouveau) de l'article 27 LREC.
Alors que, selon le droit en vigueur, l'Assemblée fédérale ne peut décider
une prorogation d'un an que si les décisions des deux conseils divergent au
sujet d'un contre-projet direct ou indirect, la sous-commission voudrait
qu'on admette une prorogation de délai déjà si un conseil au moins s'est
prononcé sur un contre-projet. La réglementation en vigueur n'a pu être
appliquée qu'une fois jusqu'ici, à savoir lorsqu'on a institué le référendum
en matière de traités internationaux. La raison en est notamment qu'on ne
peut y recourir que si les décisions des deux conseils divergent sur un
contre-projet, c'est-à-dire que si les divergences ne peuvent être éliminées à
temps. Mais les exemples de l'initiative sur les denrées fourragères et de
l'initiative contre le bradage du sol national montrent que les délibérations
sur un contre-projet complexe prennent déjà énormément de temps. C'est
pourquoi la commission recommande à la majorité d'élargir quelque peu la
possibilité de prorogation.
334
La commission s'est encore demandé s'il fallait insérer dans la LREC une
disposition prévoyant que le conseil qui a la priorité ne peut, lorsqu'il s'agit
de traiter une initiative populaire, disposer d'un temps supérieur à la moi-
tié de celui qui est imparti au Parlement. On aurait ainsi en quelque sorte
la garantie que le conseil qui n'a pas la priorité pourrait aussi examiner le
projet avec tout le soin voulu. Cependant, la commission a exprimé l'opi-
nion que les organes des deux conseils peuvent se concerter à propos du
traitement d'initiatives populaires, comme cela a toujours été le cas jusqu'à
présent.
335
Par une disposition transitoire (art. 72), on précisera que les délais modifiés
des lef et 2e alinéas de l'article 29 ne s'appliqueront qu'aux initiatives
populaires déposées après l'entrée en vigueur de la revision proposée de la
loi sur les rapports entre les conseils. Il sera ainsi établi que jusqu'à ce
moment-là, le Conseil fédéral et l'administration pourront utiliser les délais
plus longs prévus actuellement pour mener à bien leurs travaux prépara-
toires. La nouvelle disposition transitoire remplace la diposition actuelle de
l'article 72 qui est sans objet.
4 
Constitutionnalite
La revision de la loi se fonde sur l'article 85, chiffre 1, de la constitution.
28670
513

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