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2007-0102 
4119 
07.046 
Message 
concernant l’initiative populaire «Droit de recours des 
organisations: Assez d’obstructionnisme – Plus de 
croissance pour la Suisse!» 
du 8 juin 2007 
 
Madame la Présidente, 
Monsieur le Président, 
Mesdames et Messieurs, 
Nous vous présentons ci-après le message concernant l’initiative populaire «Droit de 
recours des organisations: Assez d’obstructionnisme – Plus de croissance pour la 
Suisse!». Nous vous proposons de soumettre cette dernière au vote du peuple et des 
cantons en leur recommandant de l’accepter. 
Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames 
et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 
8 juin 2007 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
La présidente de la Confédération, Micheline Calmy-Rey 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

4120 
Condensé 
L’initiative «Droit de recours des organisations: Assez d’obstructionnisme – Plus de 
croissance pour la Suisse!» a été lancée notamment à la suite d’un recours formé 
par une organisation de protection de l’environnement contre le projet de construc-
tion du stade du Hardturm à Zurich. De l’avis des auteurs de l’initiative, les organi-
sations de protection de l’environnement pratiquent une politique d’obstruction 
systématique et agissent comme des instances d’autorisation parallèlement aux 
autorités. 
L’initiative entend donc exclure le droit de recours des organisations lorsqu’il vise 
des décisions du peuple ou d’un parlement. Le texte de l’initiative ne permet pas 
d’en apprécier clairement la portée et peut être interprété de deux manières. Selon 
une lecture étroite, seules les décisions émanant directement du peuple ou du Par-
lement échapperaient à un droit de recours des organisations. Selon une lecture 
large, les arbitrages des autorités administratives se fondant eux-mêmes sur des 
décisions du peuple ou du Parlement échapperaient au droit de recours des organi-
sations. 
Certes, le droit de recours des organisations contribue à ce que le droit de 
l’environnement soit correctement appliqué et transposé dans les faits – notamment 
lorsqu’aucun particulier intéressé ne peut former un recours. Mais il sert aussi à 
appliquer de manière uniforme le droit de l’environnement sur l’ensemble du terri-
toire suisse. Toutefois, les organisations de protection de l’environnement ont main-
tes fois essayé en tant que personnes privées d’endosser le rôle des pouvoirs publics. 
Parfois leurs recours étaient en contradiction avec les décisions prises démocra-
tiquement. Aussi, le Conseil fédéral estime-t-il que les motifs d’acceptation de l’ini-
tiative l’emportent. 
Depuis quelques années, nul ne conteste que le droit de recours des organisations 
soit perfectible. A cette fin, le Parlement a approuvé en décembre 2006, à une large 
majorité, des améliorations substantielles de cet instrument dans le cadre de 
l’initiative parlementaire Hofmann. Ces modifications entreront en vigueur à la 
mi-2007. Elles limitent certes le droit de recours des organisations et prennent en 
compte les préoccupations des auteurs de l’initiative grâce à une simplification du 
droit de recours des organisations. Mais globalement, le Conseil fédéral estime que 
les modifications concernant les décisions prises démocratiquement ne vont pas 
assez loin. Il déplore l’absence d’une restriction allant dans le sens de l’initiative 
populaire.

4121 
Message 
1 
Aspects formels et validité de l’initiative 
1.1 
Texte de l’initiative 
L’initiative populaire fédérale «Droit de recours des organisations: Assez d’obstruc-
tionnisme – Plus de croissance pour la Suisse!» a la teneur suivante: 
I 
La Constitution fédérale du 18 avril 1999 est modifiée comme suit: 
Art. 30a (nouveau) 
Droit de recours des organisations 
En matière de protection de l’environnement et d’aménagement du territoire selon 
les art. 74 à 79, le recours des organisations est exclu: 
a. 
contre les actes législatifs, arrêtés ou décisions qui se fondent sur une vota-
tion populaire au niveau fédéral, cantonal ou communal; 
b. 
contre les actes législatifs, arrêtés ou décisions du Parlement fédéral et des 
Parlements cantonaux et communaux. 
II 
Les dispositions transitoires de la Constitution fédérale sont modifiées comme suit: 
Art. 197, ch. 2 (nouveau) 
2. Dispositions transitoires ad art. 30a (Droit de recours des organisations) 
1 L’art. 30a entre en vigueur au plus tard à la fin de l’année qui suit la votation 
populaire. 
2 Le Conseil fédéral peut fixer une date antérieure. 
1.2 
Aboutissement et délais de traitement 
L’initiative populaire «Droit de recours des organisations: Assez d’obstructionnisme 
– Plus de croissance pour la Suisse!» a fait l’objet d’un examen préliminaire1 par la 
Chancellerie fédérale le 2 novembre 2004 et a été déposée le 11 mai 2006, munie 
des signatures nécessaires. 
Par décision du 1er juin 2006, la Chancellerie fédérale a constaté que l’initiative 
populaire, pourvue de 118 958 signatures valables, avait abouti sur le plan formel2. 
 
1 
FF 2004 6255 
2 
FF 2006 5615

4122 
L’initiative est présentée sous la forme d’un projet rédigé. Le Conseil fédéral ne lui 
oppose pas de contre-projet. Aux termes de l’art. 97, al. 1, let. a, de la loi sur le 
Parlement (LParl)3, le Conseil fédéral doit soumettre à l’Assemblée fédérale un 
projet d’arrêté fédéral accompagné d’un message dans un délai d’un an à compter du 
dépôt de l’initiative. Conformément à l’art. 100 LParl, l’Assemblée fédérale décide 
ensuite, dans un délai de trente mois à compter du jour où l’initiative a été déposée, 
c’est-à-dire d’ici au 11 novembre 2008. 
1.3 
Validité 
L’initiative remplit les exigences de validité exposées à l’art. 139 (nouveau), al. 2, 
de la Constitution fédérale (Cst.)4. 
– 
Elle est présentée sous forme d’un projet rédigé et respecte ainsi la condition 
d’unité de la forme. 
– 
Elle présente un lien objectif entre les différentes parties de l’initiative et 
respecte ainsi la condition d’unité de la matière. 
– 
Elle n’enfreint aucune règle impérative du droit international et répond ainsi 
aux exigences de compatibilité avec celui-ci. 
L’impossibilité manifeste d’appliquer une initiative dans les faits constitue la seule 
limite matérielle non écrite à une révision de la Constitution. L’initiative populaire 
«Droit de recours des organisations: Assez d’obstructionnisme – Plus de croissance 
pour la Suisse!» peut être concrétisée sur le plan juridique et appliquée dans les faits. 
L’initiative est donc valable. 
2 
Contexte de l’initiative 
2.1 
Réglementation en vigueur du droit de recours 
des organisations 
Le droit de recours des organisations n’est pas inscrit dans la Constitution. En 
revanche, l’art. 12, al. 1, de la loi fédérale sur la protection de la nature et du 
paysage (LPN)5 reconnaît depuis 1967 un droit de recours aux organisations 
d’importance nationale à but non lucratif qui existent depuis dix ans au moins et se 
vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des 
monuments historiques ou à des tâches semblables. Ces organisations peuvent ainsi 
contester les décisions d’application du droit fédéral qui ont des répercussions sur la 
nature ou le paysage et qui peuvent faire l’objet de recours de droit public tranchés 
en dernière instance par le Tribunal fédéral. Sont concernés tous les griefs pouvant 
être élevés dans l’intérêt de la protection de la nature et du paysage. 
 
3 
Loi du 13 décembre 2002 sur l’Assemblée fédérale (Loi sur le Parlement, LParl; 
RS 171.10). 
4 
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). 
5 
Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451)

4123 
Conformément à l’art. 55, al. 1, let. a, de la loi sur la protection de l’environnement 
(LPE)6, les organisations nationales qui se consacrent à l’environnement peuvent 
former recours contre les décisions relatives à la planification, à la construction ou à 
la modification d’installations fixes soumises à l’étude de l’impact sur l’environ-
nement (EIE). Les organisations peuvent alors faire grief d’un non-respect du droit 
de l’environnement au sens large, car même des actes législatifs tels que la LPN, la 
loi sur les forêts (LFo)7 et la loi sur la protection des eaux (LEaux)8 en font partie. 
En vertu de l’art. 55, al. 1, LPE, le droit de recours n’est pas opposable aux projets 
non soumis à l’EIE. Depuis début 2005, l’art. 55, al. 1, let. b, LPE reconnaît aussi 
aux organisations de protection de l’environnement un droit de recours contre les 
autorisations délivrées par les autorités fédérales pour la mise dans le commerce 
d’organismes pathogènes (pouvant causer une maladie) destinés à être utilisés dans 
l’environnement. 
Pour finir, l’art. 28, al. 1, de la loi sur le génie génétique (LGG)9 comporte égale-
ment un droit de recours des organisations de protection de l’environnement. Celui-
ci permet aux organisations nationales justifiant d’au moins dix ans d’existence de 
faire recours contre les autorisations délivrées par les autorités pour la mise en circu-
lation d’organismes génétiquement modifiés destinés à être utilisés dans l’environ-
nement. 
Conformément aux art. 55, al. 2, LPE, 12, al. 2, LPN et 28, al. 2, LGG, les organisa-
tions de protection de l’environnement habilitées à recourir sont désignées par le 
Conseil fédéral. Celui-ci s’est exécuté en édictant l’ordonnance relative à la désigna-
tion des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de 
l’environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage (ODO)10. En 
vertu de cette ordonnance, 30 organisations disposent actuellement d’un droit de 
recours. 
2.2 
Objet et but du droit de recours des organisations 
Le droit de recours des organisations a été introduit dans la LPN et la LPE pour 
remédier à un déséquilibre dans l’exécution du droit de l’environnement. Les inté-
rêts en présence peuvent souvent se manifester de manière plus concrète que les 
aspirations de la protection. Le droit de recours des organisations sert donc à assurer 
une mise en œuvre adéquate de la législation sur la protection de l’environnement 
lors de projets potentiellement dangereux. Souvent, aucun tiers directement concerné 
n’est habilité à faire entendre les intérêts environnementaux. En instaurant le droit de 
recours des organisations, le législateur a donc voulu garantir que les projets suscep-
tibles d’affecter l’environnement pourront être évalués par une juridiction, indépen-
damment des intérêts particuliers. 
 
6 
Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (loi sur la protection 
de l’environnement, LPE; RS 814.01). 
7 
Loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (loi sur les forêts, LFo; RS 921.0). 
8 
Loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (loi sur la protection des eaux, 
LEaux; RS 814.20). 
9 
Loi fédérale du 21 mars 2003 sur l’application du génie génétique au domaine non 
humain (loi sur le génie génétique, LGG; RS 814.91). 
10 
Ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations habilitées à 
recourir dans les domaines de la protection de l’environnement ainsi que de la protection 
de la nature et du paysage (ODO; RS 814.076).

4124 
2.3 
Critiques adressées au droit de recours 
des organisations 
Dès son instauration, le droit de recours des organisations a suscité de multiples 
controverses. Depuis plusieurs années, il fait l’objet de critiques, parfois violentes, 
venues de toutes parts. Un nombre conséquent d’interventions parlementaires visant 
à le supprimer ou à le limiter ont ainsi été déposées11. 
Les auteurs de l’initiative critiquent notamment les travers suivants du droit de 
recours des organisations: 
– 
Les organisations de protection de l’environnement habilitées à recourir 
exploitent les ressources juridiques mises à leur disposition dans un sens pré-
judiciable à la collectivité pour retarder abusivement ou empêcher la réalisa-
tion de grands projets (p. ex. stade du Hardturm à Zurich). Il en résulte des 
renchérissements injustifiés des projets de construction. 
– 
Les organisations privées assument les tâches des autorités démocratique-
ment élues et décident à la place du peuple ou des pouvoirs publics. 
2.4 
Objets parlementaires 
2.4.1 
Révisions législatives votées par les Chambres 
(Iv. pa. Hofmann, 02.436) 
Pour remédier aux faiblesses du droit de recours des organisations, reconnues aussi 
par le Conseil fédéral, la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats 
(CAJ-E) a élaboré, à l’issue d’un examen minutieux, un projet et un rapport sur 
l’initiative Hofmann (02.436). Elle préconisait toute une série de modifications de la 
loi dans le domaine du droit de recours des organisations et des EIE qui en dépen-
daient12. Les modifications législatives élaborées par la CAJ-E ont reçu un accueil 
favorable au cours de la consultation. Le Conseil fédéral a lui aussi salué ces modifi-
cations13. Le Conseil national a largement suivi les propositions du Conseil des 
Etats, et le projet a été voté par le Parlement le 20 décembre 2006 (FF 2007 9). Les 
révisions législatives correspondantes doivent entrer en vigueur à la mi-2007. La 
révision englobe les points suivants: 
– 
Les organisations de protection de l’environnement ne peuvent plus recourir 
que dans les domaines du droit visés depuis dix ans au moins par leurs 
statuts. 
– 
Les conditions de désignation des organisations habilitées à recourir sont 
unifiées dans la LPE et la LPN. 
– 
Les éventuelles activités économiques de l’organisation doivent servir le but 
non lucratif poursuivi. 
 
11 
Par exemple: Iv. pa. Hofmann (02.436), Iv. pa. Freund (02.441), Iv. pa. Schibli (04.421), 
Ip. Zuppiger (04.3244), Iv. ct. AG (04.310), Ip. groupe radical-libéral. (04.3270), 
Mo. Giezendanner (04.3456). 
12 
FF 2005 5041 
13 
FF 2005 5081

4125 
– 
Le pouvoir de recours relève désormais de la responsabilité de l’organe exé-
cutif supérieur d’une organisation. Celui-ci ne peut autoriser ses sous-
organisations à recourir que sous certaines conditions fixées par la loi. 
– 
Les organisations de protection de l’environnement qui ont omis de formuler 
des griefs recevables dès la procédure de planification ne peuvent plus le 
faire dans le cadre d’une procédure ultérieure. 
– 
Les accords entre organisations de protection de l’environnement et requé-
rants concernant le droit public ont exclusivement valeur de requête vis-à-vis 
de l’autorité compétente. Cette dernière prend en compte le résultat dans sa 
décision. 
– 
L’autorité n’examine pas un recours si celui-ci est abusif ou si l’organisation 
a émis des prétentions à des prestations illicites. Les prestations illicites sont 
définies dans la loi. 
– 
Les travaux de construction peuvent débuter avant l’issue de la procédure, 
pour autant que l’issue de cette dernière ne puisse avoir d’incidence sur ces 
travaux. 
– 
Les organisations qui succombent doivent supporter les frais de la procédure 
de recours auprès des autorités fédérales. 
2.4.2 
Motion «Meilleure coordination entre protection 
de l’environnement et aménagement du territoire» 
(04.3664) 
Outre l’initiative parlementaire Hofmann, la motion 04.3664 «Meilleure coordina-
tion entre protection de l’environnement et aménagement du territoire» de la CAJ-E 
doit aussi être mentionnée. Celle-ci a été adoptée par les deux Chambres et trans-
mise au Conseil fédéral en octobre 2006. Elle charge ce dernier de proposer des 
mesures exécutives et législatives permettant d’assurer la coordination entre la 
protection de l’environnement et l’aménagement du territoire. En outre, elle vise un 
allégement de l’EIE en créant assez tôt les conditions essentielles pour la réalisation 
écologique et rapide des projets de construction, dans le cadre des décisions 
d’aménagement du territoire. Certes, la motion ne concerne pas le droit de recours 
des organisations en soi. Néanmoins, comme elle aborde les imbrications complexes 
de la protection de l’environnement et de l’aménagement du territoire et exige des 
améliorations, le nombre des cas de recours d’organisations devrait diminuer lorsque 
la motion aura été réalisée. L’administration fédérale a déjà entrepris divers travaux 
dans le cadre de la mise en œuvre de cette motion. 
3 
Buts et teneur de l’initiative populaire 
3.1 
Buts de l’initiative 
L’initiative a pour but d’exclure le droit de recours des organisations contre les actes 
législatifs, arrêtés ou décisions émanant du peuple ou d’un parlement dans le 
domaine de l’environnement et l’aménagement du territoire. Comme le professent 
les auteurs de l’initiative eux-mêmes (www.croissance.ch), l’initiative doit empêcher

4126 
les organisations de protection de l’environnement de faire office d’instance 
d’approbation supplémentaire. La compétence de décision, plaident-ils, doit être 
détenue par des institutions démocratiques légitimes (tribunaux, peuple, Parlement), 
et non par des organisations privées. Par un meilleur climat des investissements, 
l’initiative entend favoriser la croissance de la Suisse et servir à préserver la garantie 
de la propriété inscrite dans la Constitution. Enfin, les auteurs de l’initiative veulent 
empêcher la ratification de la Convention d’Aarhus par l’Assemblée fédérale. 
Les auteurs de l’initiative ne contestent pas le fait que le droit de recours des organi-
sations constitue en soi un instrument judicieux. Ils affirment d’ailleurs eux-mêmes 
ne pas rechercher une suppression générale du droit de recours des organisations. 
Mais ils estiment qu’une vision plus globale, permettant de mettre en balance les 
intérêts de l’économie et de l’écologie, serait préférable à une focalisation sur des 
intérêts particuliers. 
3.2 
Réglementation prévue par l’initiative 
L’initiative prévoit d’exclure le droit de recours des organisations en matière de 
protection de l’environnement et d’aménagement du territoire contre les actes légi-
slatifs, arrêtés ou décisions qui se fondent sur une votation populaire au niveau 
fédéral, cantonal ou communal (art. 30a, let. a, Cst.). De même, le droit de recours 
des organisations doit être exclu en matière de protection de l’environnement et 
d’aménagement du territoire contre les actes législatifs, arrêtés ou décisions du 
Parlement fédéral et des parlements cantonaux et communaux (art. 30a, let. b, Cst.). 
La modification doit entrer en vigueur au plus tard à la fin de l’année qui suit la 
votation populaire (art. 197, ch. 2, Cst.). 
3.3 
Commentaire du texte de l’initiative 
3.3.1 
Remarque préliminaire 
La condition pour une application directe d’une initiative implique que sa teneur soit 
sans équivoque ou que sa signification et son champ d’application puissent être 
suffisamment définis dans la perspective de son interprétation et que l’initiative ne 
nécessite aucune mise en œuvre par la législation. Comme cela est prouvé par la 
suite, tel n’est pas le cas pour la présente initiative. Le texte de l’initiative laisse 
certaines questions en suspens, qui, si l’initiative était acceptée, nécessiteraient une 
clarification et ainsi une mise en œuvre au niveau de la loi. De plus, le fait même 
que le texte de l’initiative prévoit un délai de transition pour l’entrée en vigueur de la 
disposition constitutionnelle indique que l’initiative n’est pas directement applicable 
mais qu’elle doit être traduite en droit.

4127 
3.3.2 
Règles d’interprétation d’une initiative 
L’interprétation du texte d’une initiative populaire doit se baser sur sa teneur et non 
sur la volonté subjective de ses auteurs. Une éventuelle motivation de la volonté 
populaire et des opinions émises par les auteurs de l’initiative peuvent, le cas 
échéant, être prises en considération. De même, les circonstances à l’origine d’une 
initiative peuvent jouer un rôle dans son interprétation. Le texte lui-même est inter-
prété selon des règles reconnues. 
3.3.3 
Notion de «en matière de protection 
de l’environnement et d’aménagement du territoire» 
L’initiative entend exclure en partie le droit de recours des organisations «en matière 
de protection de l’environnement et d’aménagement du territoire» selon les art. 74 à 
79 Cst. Elle ne se limite donc pas au droit de l’environnement instauré par la loi sur 
la protection de l’environnement et ses ordonnances d’application. Cette exclusion 
doit également se répercuter sur la LFo, la LEaux, la LPN, etc. Sont ainsi concernés 
tous les droits de recours en matière d’environnement qui sont régis par les art. 74 à 
79 Cst. Cela comprend le droit de recours contre les installations soumises à l’EIE et 
contre la mise dans le commerce d’organismes pathogènes destinés à être utilisés 
dans l’environnement (art. 55, al. 1, LPE) ainsi que le droit de recours contre les 
décisions ordonnées en application du droit fédéral et qui ont des répercussions sur 
la nature et le paysage (art. 12, al. 1, LPN). Le droit de recours contre les autorisa-
tions délivrées par les autorités, pour la mise en circulation d’organismes généti-
quement modifiés destinés à être utilisés dans l’environnement (art. 28, al. 1, LGG), 
n’est en revanche pas concerné par l’initiative. En effet, la LGG se fonde en premier 
lieu sur l’art. 120 Cst. Cette disposition de la Constitution n’est pas affectée par le 
texte de l’initiative. En cas d’acceptation de l’initiative, le droit de recours instauré 
par la LGG ne subirait donc aucune restriction. 
Le droit de recours doit également être restreint en matière d’aménagement du 
territoire. La loi sur l’aménagement du territoire (LAT)14 stricto sensu ne connaît 
pas de droit de recours des organisations. Toutefois, un recours au sens de la LPE et 
de la LPN peut être formé à l’encontre de projets sous certaines conditions. Ainsi, 
lorsqu’un plan d’affectation comporte des mesures équivalant dans leur fonction à 
des décisions, celles-ci peuvent également faire l’objet d’un recours au sens de la 
LPE et de la LPN dans un «plan d’affectation spécial». 
 
14 
Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (loi sur l’aménagement du 
territoire, LAT; RS 700).

4128 
3.3.4 
Limitation des objets de contestation autorisés 
3.3.4.1 
Remarque préliminaire 
La teneur de l’art. 30a du texte de l’initiative présente certaines imprécisions empê-
chant d’apprécier la portée de l’initiative de manière indubitable et univoque. En 
effet, le texte de l’initiative autorise plusieurs interprétations des cas dans lesquels 
les possibilités de recours des organisations doivent être limitées. Les implications 
des différentes interprétations se distinguent très fortement par leur portée15. 
3.3.4.2 
Interprétation étroite 
Selon une lecture étroite du texte, le droit de recours doit désormais être supprimé 
uniquement contre les actes législatifs, arrêtés ou décisions ayant été votés ou pris 
par le peuple ou le Parlement au niveau fédéral, cantonal ou communal. Cette inter-
prétation est également corroborée par le texte français de l’initiative qui entend 
exclure le droit de recours seulement «contre», et non «en présence» («bei» dans le 
texte allemand) de tels actes législatifs, arrêtés ou décisions. 
Les arrêtés et décisions sont des termes génériques des formes d’action du peuple ou 
d’un parlement, à distinguer des actes législatifs qui concernent des réglementations 
généralement abstraites. Les décisions prises par les autorités sont des exemples 
types d’arrêtés et de décisions, en ce qu’ils sont des actes isolés de la puissance 
publique s’imposant aux individus à travers une relation juridique astreignante. Le 
peuple et les parlements prennent rarement des décisions. Les décisions relevant du 
droit de l’aménagement du territoire constituent la seule exception, dans la mesure 
où celles-ci comportent des dispositions concrètes de portée individuelle (plans 
d’affectation spéciaux) qui concernent aussi certains aspects du droit fédéral. Elles 
peuvent être considérées comme des décisions au sens de l’art. 5 de la loi sur la 
procédure administrative16. La LAT ne comporte aucune prescription sur les compé-
tences intracantonales pour édicter des plans d’affectation spéciaux. Il revient donc 
dans une large mesure aux cantons de fixer les décisions d’aménagement qui doivent 
être prises par l’exécutif, le parlement ou le peuple. Dans certains cantons, c’est 
aussi le gouvernement qui a la compétence d’édicter des plans d’affectation spé-
ciaux. 
D’après le texte de la disposition constitutionnelle proposée, le droit de recours des 
organisations doit aussi être exclu contre les actes législatifs. Fondamentalement, le 
droit de recours des organisations ne peut viser que les décisions. Dans de rares cas, 
des mesures concrètes de nature individuelle revêtant la forme d’actes législatifs 
peuvent à la rigueur se voir opposer un droit de recours. En cas d’acceptation de 
l’initiative, les organisations de protection de l’environnement se verraient par 
exemple interdire le droit de contester un règlement édicté par le peuple ou par un 
parlement dans le cadre d’un plan de protection d’un site marécageux. 
 
15 
Ce manque de clarté a notamment incité l’OFEV à faire expertiser le texte de l’initiative 
par Madame Helen Keller, professeur de droit à l’Université de Zurich. Les résultats de 
cette étude font apparaître les diverses interprétations du texte et les différentes mises en 
œuvre possibles de l’initiative. 
16 
Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (RS 172.021).

4129 
La question de la mise dans le commerce d’organismes pathogènes au sens de la 
LPE est uniquement tranchée dans le cadre de décisions de l’administration ou de 
tribunaux. Sur ce droit de recours qui résulte de l’art. 55, al. 1, let. b, LPE, l’initia-
tive n’aurait donc aucune incidence, si l’on s’en tient à une interprétation étroite. 
Toujours selon cette interprétation, la LPE et la LPN devraient être révisées de telle 
sorte que les actes législatifs, arrêtés ou décisions qui se fondent sur une votation 
populaire au niveau fédéral, cantonal ou communal ne puissent plus faire l’objet 
d’un droit de recours des organisations. 
3.3.4.3 
Interprétation large 
Dans une interprétation large, l’initiative empêche aussi les recours contre les déci-
sions des autorités administratives ou des tribunaux, dans la mesure où elles repo-
saient, à une date antérieure, sur une décision démocratique, autrement dit, si elles 
découlaient d’une votation populaire ou d’une décision parlementaire. Le fait que le 
texte allemand de l’initiative précise que le droit de recours des organisations doit 
être exclu non pas «contre» (gegen), mais «en présence» (bei) d’actes législatifs, 
d’arrêtés ou de décisions du peuple ou d’un parlement, plaide en faveur de cette 
interprétation. En outre, le droit de recours des organisations doit être interdit lors-
que les actes législatifs, arrêtés ou décisions «se fondent» sur des votations popu-
laires. 
Le fait que les dispositions en vigueur de la LPE et de la LPN parlent de droit de 
recours «contre» des décisions plaide aussi en faveur de cette interprétation large. Le 
fait que les auteurs de l’initiative ont choisi dans le texte allemand (langue originale) 
de l’initiative la préposition «bei» (en présence de) pourrait prouver qu’ils veulent 
également soustraire les décisions de l’administration présentant un rapport avec des 
décisions démocratiques au droit de recours des organisations. 
En outre, selon les versions italienne et rhéto-romane du texte de l’initiative, le droit 
de recours des organisations ne doit plus être possible «dans le cas» d’actes législa-
tifs, d’arrêtés ou de décisions. Seule la version française est formulée de manière 
plus restrictive, dans le sens où elle précise que le droit de recours des organisations 
devra être exclu «contre les actes législatifs, arrêtés ou décisions». 
Selon cette lecture extensive du texte, il suffit qu’il existe un lien entre une décision 
du peuple ou d’un parlement et la décision de l’autorité administrative pouvant être 
contestée en vertu du droit en vigueur pour écarter tout droit de recours des organi-
sations. À titre d’exemple, le recours des organisations contre un permis de cons-
truire d’un grand parking souterrain ne serait pas admis si, pour la zone concernée, 
un plan d’affectation de la commune a été arrêté à un stade antérieur dans le cadre 
d’une votation populaire ou d’une décision parlementaire. La notion d’étroitesse du 
lien existant entre une décision du peuple ou d’un parlement et la décision de 
l’autorité administrative pour le retrait du droit de recours des organisations demeure 
néanmoins assez floue. Un projet de construction repose par exemple sur un vote du 
peuple, lorsque ce dernier s’est prononcé préalablement en faveur de son finance-
ment. Dès lors, un tel lien est-il suffisant pour exclure le droit de recours des organi-
sations? Car, en fin de compte, l’on peut considérer que toutes les décisions adminis-
tratives reposent sur une base légale et donc sur une décision du peuple ou d’un 
parlement. Sur ce point, il ne faut pas non plus perdre de vue qu’au stade de l’acte

4130 
juridique démocratique permettant un premier arbitrage des projets (p. ex. une 
décision de financement), le peuple ou le parlement ne peut souvent pas prévoir les 
répercussions concrètes de l’installation concernée sur l’environnement. Malgré 
cela, il ne resterait aux organisations aucune possibilité de recours contre une autori-
sation de projet accordée ultérieurement par les autorités administratives. 
La mise en œuvre d’une interprétation large du texte de l’initiative devrait se révéler 
très difficile. Il devrait être tout particulièrement délicat de définir avec précision au 
niveau légal l’étroitesse du lien, entre une décision démocratique et l’objet contesté, 
entraînant une exclusion du droit de recours des organisations. 
3.3.5 
Intention des auteurs de l’initiative 
Les déclarations des auteurs de l’initiative ne permettent pas de tirer des conclusions 
claires quant à l’interprétation du texte qu’ils ont l’intention de privilégier. 
4 
Appréciation de l’initiative 
4.1 
Appréciation des répercussions matérielles 
en cas d’acceptation 
4.1.1 
Les personnes privées ne doivent pas assumer 
de tâches publiques 
Le droit de recours des organisations confère à ces dernières la possibilité de contes-
ter des projets ayant reçu l’approbation du peuple ou d’un parlement. Or cette possi-
bilité doit rester réservée aux personnes directement concernées. A défaut, il existe 
un danger de mélange des compétences, qui a pour effet de placer les organisations 
en situation d’endosser le rôle des autorités et de décider de l’avenir des projets. Si 
le recours d’une organisation de protection de l’environnement peut remettre en 
question une décision obtenue démocratiquement par les urnes, les votations – quel 
que soit l’échelon politique concerné – se voient alors dépouillées de leur effet. Le 
Conseil fédéral estime donc que les personnes privées ne doivent pas assumer les 
tâches des autorités démocratiquement élues. 
4.1.2 
Iv. pa. Hofmann 
Les révisions de la loi que le Parlement a élaborées dans le cadre de l’Iv. Pa. Hof-
mann et votées le 20 décembre 2006 contribuent à limiter le droit de recours des 
organisations de manière judicieuse. Toutefois, le Conseil fédéral pense que ces 
limitations ne vont pas assez loin. Il déplore notamment l’absence d’une restriction 
allant dans le sens de l’initiative populaire. Dans les révisions qu’il a élaborées, le 
Parlement n’a pas tenu compte du désir de limiter plus sévèrement le droit de 
recours des organisations pour les décisions issues d’un vote démocratique.

4131 
4.1.3 
Précepte de mise en œuvre correcte du droit fédéral 
Le précepte de mise en œuvre correcte du droit fédéral pose des exigences particu-
lières au peuple et aux parlements, notamment dans les communes. Comme il n’est 
pas rare, dans les décisions d’aménagement, que les intérêts particuliers prennent le 
pas sur d’autres préoccupations, il existe un risque de voir le droit de rang supérieur 
passer au second plan. En outre, les projets de grande envergure posent des ques-
tions environnementales souvent complexes. C’est la raison pour laquelle le droit de 
recours des organisations est si important pour la mise en œuvre du droit matériel. 
Une enquête montre par ailleurs que les organisations de protection de l’environne-
ment faisaient un usage très modéré du droit de recours et que le taux de succès des 
actions était très élevé17. 
Sur ce point, les auteurs de l’initiative arguent du fait que l’Office fédéral de 
l’environnement (OFEV) dispose d’un droit de recours qui lui permet d’assurer la 
fonction d’«avocat de la nature»18. L’OFEV a la possibilité de former des recours 
contre des décisions cantonales qui touchent au droit de l’environnement19. Néan-
moins, il n’a jusqu’à présent dû faire usage de cette compétence que dans un ou 
deux cas par an. La limitation du droit de recours des organisations dans le sens 
prôné par l’initiative implique de garantir un renforcement des effectifs de l’OFEV, 
pour que le bon exercice de cette fonction d’«avocat de la nature» puisse être assuré. 
4.1.4 
Application uniforme du droit fédéral 
Les cantons peuvent, dans leurs règlements d’organisation, fixer eux-mêmes les 
projets qu’ils désirent soumettre à une procédure démocratique de planification ou à 
une procédure d’autorisation de l’administration. L’initiative aurait ainsi pour effet 
de donner la possibilité aux cantons de décider eux-mêmes les projets qu’ils souhai-
tent assujettir au droit de recours des organisations. Cela signifie que des projets 
similaires entraînant des incidences environnementales identiques entreraient dans le 
champ du droit de recours des organisations dans un canton A mais pas dans un 
canton B. L’application uniforme du droit administratif fédéral sur l’ensemble du 
territoire en serait compliquée, mais cette difficulté apparaît surmontable dans le 
cadre du système fédéral. 
 
17 
A. Flückiger, Ch.-A. Morand, T. Tanquerel, Evaluation du droit de recours des organisa-
tions de protection de l’environnement, no 314, OFEFP, 2000, et expertise complémen-
taire des mêmes auteurs «Statistiques actualisées relatives aux recours de droit adminis-
tratif impliquant ces organisations et jugés par le Tribunal fédéral», Genève, 2005. 
18 
Cf. Zürcher Zeitschrift für öffentliches Baurecht, 3/2006, p. 5 ss. 
19 
Cf. art. 56, LPE; art. 12b, al. 2, LPN; art. 67a, LEaux; art. 46, al. 2, Lfo; Thierry Tanque-
rel, Le recours des offices fédéraux en matière d’aménagement du territoire et 
d’environnement, in Mélanges Pierre Moor, p. 761 ss, Editions Stämpfli SA Berne 2005.

4132 
4.1.5 
Problèmes de mise en œuvre et d’exécution liés à 
l’imprécision du texte 
La mise en œuvre juridique de l’initiative nécessitera la clarification de questions 
importantes, car la formulation est vague et le texte serait inséré dans le chapitre des 
droits fondamentaux. Ainsi, il faudrait trancher la question d’une interprétation large 
ou étroite de l’initiative. Si une lecture extensive était privilégiée, il conviendrait 
alors de statuer sur l’étroitesse du lien qui doit prévaloir entre une décision adminis-
trative de projet et la décision démocratique sur laquelle elle repose. La clarification 
de ces questions apparaît d’autant plus impérieuse qu’en vertu de l’art. 197, ch. 2, 
al. 2, des dispositions transitoires, l’initiative doit entrer en vigueur au plus tard à la 
fin de l’année qui suit la votation populaire. 
En raison de ces imprécisions, tout doit être fait pour que la mise en œuvre juridique 
de l’initiative soit clairement réglée au niveau de la loi. A défaut, l’exécution réser-
verait aussi des difficultés qui pourraient se traduire par des procédures de recours 
laborieuses. 
4.2 
Répercussions en termes de ressources humaines 
et financières 
Dans l’hypothèse d’une acceptation, l’initiative n’aurait aucune répercussion directe 
en termes de ressources humaines ou financières, ni d’ailleurs, pour les cantons et 
les communes. Pour que l’OFEV puisse exercer son droit de recours en tant 
qu’autorité et remplir sa fonction d’«avocat de la nature», telle que citée par les 
auteurs de l’initiative, trois postes supplémentaires au moins devraient être créés au 
sein de l’OFEV. Le bon exercice de cette fonction entraîne également certaines 
charges supplémentaires pour les cantons. 
4.3 
Répercussions vis-à-vis du droit international 
La Suisse n’est partie à aucun accord international l’engageant à assurer un droit de 
recours des organisations. 
4.3.1 
Convention d’Aarhus 
La Suisse a signé la Convention du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information, la 
participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière 
d’environnement (Convention d’Aarhus)20. Les auteurs de l’initiative affirment aussi 
vouloir empêcher la Suisse de ratifier cette convention. A ce jour, 40 pays l’ont 
ratifiée, dont la quasi-totalité des Etats membres de l’UE ainsi que l’UE elle-même. 
Entrée en vigueur le 30 octobre 2001, la Convention repose sur trois piliers. Le 
premier régit l’accès du public aux informations environnementales détenues par les 
autorités, le deuxième prévoit la participation du public à certains processus déci-
 
20 
Le texte de la convention est consultable à l’adresse 
www.unece.org/env/pp/treatytext.htm

4133 
sionnels relatifs à l’environnement. Enfin, le troisième assure l’accès à la justice 
pour la mise en œuvre des droits découlant des deux premiers piliers. Pour certains 
projets et activités dont on sait par expérience qu’ils ont une forte incidence sur 
l’environnement, la convention garantit ainsi un droit de recours des organisations, 
qu’ils aient été avalisés par une décision démocratique ou non. En cas d’acceptation 
de l’initiative, la Suisse ne remplirait plus cette condition. Une ratification sans 
réserve ne serait dès lors plus guère possible, car il en résulterait un conflit entre le 
droit international et le droit constitutionnel. Il resterait néanmoins la possibilité 
d’une ratification sous réserve. 
Le Conseil fédéral ne statuera sur la suite à donner à la Convention d’Aarhus qu’à 
l’issue de la votation populaire sur la présente initiative. 
4.3.2 
Rapport avec le droit de l’Union européenne 
La directive EIE21 et la directive IPPC22 ont été révisées le 26 mai 2003 afin, 
notamment, d’obliger les Etats membres à instaurer un droit de recours des organisa-
tions avant le 25 juin 2005 dans la mesure où leur législation nationale ne l’intégrait 
pas encore. La consécration d’un droit de recours des organisations dans les direc-
tives EIE et IPPC s’est effectuée en application de la directive prévoyant la parti-
cipation du public lors de l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à 
l’environnement23. Par cette directive, l’UE a mis en application la Convention 
d’Aarhus. 
En cas d’acceptation de l’initiative, la Suisse se mettrait en porte-à-faux avec le droit 
européen du fait de la forte restriction du droit de recours des organisations. 
5 
Conclusions 
Le Conseil fédéral conclut ce qui suit: 
– 
L’initiative empêche que des organisations privées puissent assumer les 
fonctions des autorités pour des projets légitimés démocratiquement. 
– 
Elle complète judicieusement les révisions de la loi élaborées dans le cadre 
de l’Iv. pa. Hofmann. 
– 
L’initiative se traduit par un affaiblissement du précepte constitutionnel 
d’application correcte du droit fédéral, qui peut être rééquilibré par une sur-
veillance fédérale renforcée. 
 
21 
Directive 85/337/CE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences 
de certains projets publics et privés sur l’environnement, JOCE N° L 175 du 
5 juillet 1985, p. 40. 
22 
Directive 96/61/CE du Conseil du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la 
réduction intégrées de la pollution, JOCE N° L 257 du 10 octobre 1996, p. 26. 
23 
Directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 sur la partici-
pation du public lors de l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à 
l’environnement et modifiant les directives 85/335/CEE et 96/61/CE du Conseil 
2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la participation 
du public et l’accès à la justice, JOCE N° L 156 du 25 juin 2003, p. 17.

4134 
– 
L’application uniforme du droit fédéral est compliquée, mais cette difficulté 
est surmontable dans le cadre du système fédéral. 
– 
En raison de l’imprécision du texte, il sera difficile de créer une législation 
claire pour la mise en œuvre. 
– 
Globalement, le Conseil fédéral estime que les avantages de l’initiative 
l’emportent sur ses possibles inconvénients. 
Le Conseil fédéral demande donc aux Chambres fédérales de recommander au 
peuple et aux cantons l’acceptation de l’initiative populaire «Droit de recours des 
organisations: Assez d’obstructionnisme – Plus de croissance pour la Suisse!».

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant l'initiative populaire «Droit de recours des organisations: Assez
d'obstructionnisme - Plus de croissance pour la Suisse!»
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2007
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
26
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
07.046
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
26.06.2007
Date
Data
Seite
4119-4134
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Ref. No
10 140 675
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