ch_vb · 94.078 · 1994-09-07 · de


#ST# 94.078
Message
à l'appui d'un projet d'arrêté fédéral relatif
aux emprunts de la Confédération
du 7 septembre 1994
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur, par le présent message, de soumettre à votre approbation
un projet d'arrêté fédéral relatif aux emprunts de la Confédération.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, les assurances de notre haute considération.
7 septembre 1994 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Stich
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1994-512 
153

Condensé
En vertu de l'article 85, chiffre 10, de la constitution, c'est à l'Assemblée fédérale qu'il
appartient de décider des emprunts à émettre. Les Chambres ont régulièrement
délégué cette compétence au Conseil fédéral pour la durée d'une législature, la
dernière fois par arrêté fédéral du 3 octobre 1991 pour la législature 1991-1995. Cette
procédure, qui est d'ailleurs conforme à la pratique suivie depuis la Première Guerre
mondiale, a toujours donné satisfaction. L'état de la trésorerie et la situation du
marché financier évoluant au gré de fluctuations imprévisibles, k Conseil fédéral est
obligé d'agir dans les plus brefs délais. Le projet d'arrêté fédéral que nous soumettons
à votre appréciation vise en conséquence à nous conférer le droit d'émettre des
emprunts durant la prochaine législature, soit de 1995 à 1999.
Dans sa partie générale, le présent message donne d'abord un bref aperçu de la
trésorerie centrale de la Confédération, puis il retrace l'évolution de la dette de la
Confédération ainsi que des charges d'intérêt au cours des dernières années.
154

Message
I 
Partie générale
II 
Situation initiale
Par le présent message, nous soumettons à votre approbation un projet d'arrêté
fédéral qui vise à nous conférer le droit d'émettre des emprunts durant la
prochaine législature, soit de 1995 à 1999.
En vertu de l'article 85, chiffre 10, de la constitution, il appartient à l'Assemblée
fédérale de décider des emprunts à émettre. Pour des raisons pratiques toutefois,
le Parlement a régulièrement délégué cette compétence au Conseil fédéral pour la
durée d'une législature. C'est ainsi qu'en dernier lieu cette délégation de com-
pétence nous a été accordée par arrêté fédéral du 3 octobre 1991 (FF 1991 IV
1081), pour la législature 1991-1995.
Cette procédure, qui est d'ailleurs conforme à la pratique suivie depuis la
Première Guerre mondiale, a toujours donné satisfaction. L'état de la trésorerie
et la situation du marché financier évoluant au gré de fluctuations imprévisibles, il
importe que le Conseil fédéral puisse agir dans les plus brefs délais.
12 
Trésorerie centrale de la Confédération
121 
Particularités de la trésorerie
Depuis la Seconde Guerre mondiale, la trésorerie de la Confédération est
centralisée, c'est-à-dire qu'elle englobe, outre l'administration fédérale propre-
ment dite, les entreprises (PTT et CFF) et les établissements de la Confédération.
L'Administration fédérale des finances, qui a la charge de la trésorerie, assure la
liquidité de tous les organes qui y participent et reçoit leurs fonds.
La centralisation offre des avantages appréciables par rapport au système des
trésoreries multiples et décentralisées. Elle garantit une politique uniforme de la
trésorerie fédérale, qui peut dès lors être pleinement harmonisée avec la politique
monétaire de la Banque nationale, et évite que les diverses trésoreries n'entrent
en concurrence sur les marchés de l'argent et des capitaux. De surcroît, la gestion
d'un système centralisé requiert des effectifs réduits. Mais surtout, on peut de la
sorte compenser au moins pour une part les fluctuations de liquidité des divers
secteurs.
122 
Tâches et instruments
La trésorerie centrale a pour tâche d'assurer la liquidité de la Confédération ainsi
que de ses entreprises et établissements.
Il importe en premier lieu de compenser les fluctuations de liquidité pour chaque
mois et pour l'année entière. Ces fluctuations, qui proviennent pour l'essentiel du
système des chèques postaux, n'ont cessé de s'amplifier ces dernières années pour
atteindre aujourd'hui plus de 5 milliards de francs. Pour y faire face, des réserves
155

de trésorerie ont été constituées. La régulation des liquidités s'opère par le biais
des fonds collectés à court terme sur le marché et des fonds en attente d'être
utilisés, qui sont placés à intérêt.
La trésorerie de la Confédération est appelée par ailleurs à se procurer les
ressources nécessaires
- à la couverture des besoins financiers de la Confédération,
- à la couverture des besoins en capitaux des entreprises et établissements de la
Confédération,
- à la conversion des dettes échues.
Pendant longtemps, la couverture des besoins a pu être partiellement assurée sur
le plan interne. Depuis 1989 cependant, la trésorerie centrale n'est plus alimentée,
en termes nets, par des sources internes. Au contraire, des sommes importantes
ont dû être mises à la disposition des entreprises et des établissements de la
Confédération. Ce renversement de situation s'explique par une diminution
considérable, en termes nets, des fonds placés sur des comptes courants ou des
comptes de dépôt à terme des PTT. En ce qui concerne les CFF, on constate une
augmentation du recours aux crédits en compte courant et aux prêts à long terme.
Mais les besoins qui ne peuvent être couverts sur le plan interne le sont par voie
d'emprunt sur les marchés de l'argent et des capitaux. Le principal instrument de
collecte de fonds demeure encore l'emprunt à long terme, qui est émis depuis le
début de 1980 selon le système d'enchères. Sur le marché à moyen terme, les
obligations et les créances inscrites au livre de la dette sont émises par le biais de
placements sans souscription publique et de placements directs. Pour les besoins à
court terme, on dispose des bons du Trésor. Il s'agit de papiers admis par la Banque
nationale à l'escompte et au crédit sur nantissement, assimilables à des effets
d'une durée de 3 à 24 mois et qui sont exclusivement placés auprès des banques.
Dans le cadre du renforcement de notre marché de l'argent, on a créé en 1979 les
créances comptables à court terme, qui sont elles aussi émises selon le système
d'enchères. Comme les bons du Trésor, ces créances sont admises à l'escompte et
au crédit sur nantissement. Depuis l'automne 1989, elles sont émises toutes les
deux semaines pour une durée de trois ou six mois. A la différence des bons du
Trésor, elles ne sont pas uniquement acquises par les banques. Les émissions ont
lieu chaque semaine depuis le début de 1994 et une nouvelle durée d'un an a été
introduite. Les besoins financiers à très court terme sont couverts par le biais de
crédits monétaires accordés par les banques pour une durée de quelques jours
seulement.
Un nouveau moyen d'emprunt a vu le jour le 15 octobre 1992: les dépôts à terme de
la Confédération, dont les échéances ont été fixées à un, deux ou trois ans. Le
placement minimum se monte à 10 000 francs; les montants supérieurs doivent
être divisibles par 1000. Le montant maximum par jour et par investisseur est
limité à une million de francs. Le taux d'intérêt est fixé par la trésorerie d'après
ceux du marché. Tous les guichets postaux recueillent les souscriptions. Les PTT
ne jouent toutefois qu'un rôle d'intermédiaire, le débiteur étant la Confédération.
En cas de besoins imprévus de liquidités à court terme, la Banque nationale
accorde à la Confédération un crédit lombard jusqu'à concurrence d'un milliard de
francs. La rémunération se base sur le taux lombard officiel. Relevons que la
trésorerie ne recourt pratiquement jamais à ce type de garantie.
156

Ce sont précisément ces divers instruments d'emprunt qui font l'objet de la
compétence que nous vous demandons de nous accorder.
123 
Situation sur le marché
La Confédération étant le premier débiteur sur les marchés financiers suisses, elle
y exerce un rôle-clé quant aux conditions afférentes aux instruments d'emprunt
utilisés, mais aussi au regard de l'aménagement des instruments du marché et des
procédures d'émission. Pour ce qui est de la planification et de l'exécution des
opérations d'emprunt, la Confédération doit tenir compte non seulement de ses
propres besoins de trésorerie mais encore de l'évolution conjoncturelle et de l'état
des marchés financiers ainsi que des besoins des investisseurs. Soucieuse d'établir
une harmonisation entre la politique de trésorerie et la politique monétaire, la
Confédération coopère étroitement avec la Banque nationale pour la plupart des
opérations qu'elle effectue sur les marchés de l'argent, des capitaux et des
changes.
124 
Organisation
Responsable de la gestion de la trésorerie et des liquidités, la section trésorerie
représente en quelque sorte le «front desk». au sein de l'Administration des
finances. A ce titre, elle est habilitée à décider et à conclure les opérations
d'emprunt en respectant les dispositions légales applicables en la matière et les
compétences définies par l'Administration fédérale des finances. La Banque
nationale est associée à presque toutes les opérations, directement ou indirecte-
ment.
Les services de caisse et de comptabilité (section administration de la fortune et
de la dette), qui contrôlent et comptabilisent toutes les opérations de la trésorerie,
exercent la fonction de «back office». En vertu du mandat que lui confère la loi,
c'est le Contrôle fédéral des finances qui est chargé de la révision.
13 
Evolution de la dette de la Confédération
131 
Dette totale
Au cours des années septante, la dette totale de la Confédération a augmenté
rapidement. Alors qu'en 1970 elle s'élevait encore à quelque 11,3 milliards de
francs, en 1980 elle atteignait déjà 31,7 milliards. Cette progression a pu être
nettement ralentie au cours de la décennie suivante. En 1986 et 1987; la
Confédération a effectué sur les marchés de l'argent et des capitaux des rem-
boursements d'un milliard chaque année et, en 1988, de deux milliards environ.
En 1989 cependant, il fallut lever de nouveaux emprunts si bien que la dette de la
Confédération s'est élevée à 38,3 milliards à la fin de cette même année. Les
déficits records enregistrés à partir de 1990 portèrent le montant de la dette vers de
nouveaux sommets: 55,3 milliards à la fin de 1992 et près de 70 milliards à fin 1993
(cf. graphique ci-dessous). La dette de la Confédération a pratiquement doublé en
l'espace de quatre ans. Cette tendance ne ralentira pas ces prochaines années si
les finances ne sont pas assainies rapidement et de façon durable.
157

Mittel- und langfristige
Schulden
Dette à moyen
9t long termes
Dette totale
Mrd. Fr.
Verpflichtungen für
Sonderrechnungen
Engagements envers des
comptes spéciaux
Laufende Verpflichtungen
Engagements courants
Kurzfristige Schulden
Dette à court terme
Fehlbetrag der Bilanz
Découvert du bilan
132 
Evolution de la dette et des instruments de financement
Une comparaison entre le montant total de la dette enregistré à la fin de 1989 et
celui de 1993 montre clairement l'évolution de la dette elle-même aussi de sa
composition:
1989 
1993 
Evolution
mio. de fr. 
mio. de fr.
Dettes de la Confédération 
38 287 
69 427 
+31140
Dettes sur les marchés financiers 
13306 
37837 
+24531
-Emprunts 
11954 
25959 
+14005
- Bons du Trésor 
347 
422 
+ 
75
- Créances comptables à court terme 
1 005 
11 284 
+10 279
- Dépôts à terme de la Confédération 
— 
172 
+ 
172
Dettes internes 
24 981 
31590 
+ 6 609
- PTT 
4 450 
4 386 
- 
64
- Fonds de compensation de l'AVS 
1180 
1 460 
+ 280
- Fonds de compensation de l'AC 
1060 
— 
- 1060
- Fonds spéciaux 
162 
172 
+ 
10
- Caisse d'épargne du personnel fédéral 
807 
1 164 
+ 357
- CFA 
13 450 
18 607 
+ 5157
- Créanciers, dépôts et divers 
3 872 
5 801 
+1929
158

La dette de la Confédération à l'égard de la Caisse fédérale d'assurance (CFA) a
plus que doublé en passant de 6,1 milliards en 1980 à quelque 13,4 millards à fin
1989. A la fin de 1993, elle se montait à 18,6 milliards, un chiffre qui montre que la
CFA est devenue le principal bailleur de fonds interne de la Confédération.
Depuis 1989, les assurés de la CFA peuvent bénéficier de prêts hypothécaires
financés par les ressources de .la caisse. Ce qui explique que les avoirs de la CFA
placés auprès de la Confédération n'augmentent plus dans les mêmes proportions
que l'excédent total des recettes de la CFA.
La Caisse d'épargne du personnel fédéral alimente également la trésorerie (état fin
1993: 1164 mio. de fr.).
Habituels créanciers internes, les PTT se sont vus contraints, vu la précarité de
leurs finances, à réduire leurs placements auprès de la Confédération entre 1988
et 1992 et même à solliciter des crédits. La situation s'étant améliorée en 1993, les
prêts à moyen terme ont pu être remboursés. En 1991, une convention a été
conclue aux termes de laquelle les PTT sont autorisés à effectuer des placements
d'une durée minimale de dix jours. Récemment cette limite a été abaissée à sept
jours. Les dépôts à terme des PTT se sont élevés à fin 1993 à 4,3 milliards.
Conjointement à la détérioration du marché de l'emploi, Y assurance-chômage a vu
ses besoins financiers croître en conséquence, ce qui l'a conduite, en 1992 déjà, à
retirer tous les avoirs (plus de 1 mia.) qu'elle détenait auprès de la Confédération.
La dette comptable de la Confédération s'en est trouvée allégée d'autant. Depuis
lors, l'AC doit recourir aux prêts de la Confédération et des cantons. Se fondant
sur l'ordonnance du 27 janvier 1993 sur les prêts au fonds de compensation de
l'assurance-chômage, la Confédération a accordé à l'AC des prêts d'une durée
d'un à deux ans se montant à 2,05 milliards. De plus, elle a financé des prêts des
cantons pour un montant total de 1,55 milliard environ. Ces derniers lui sont
redevables des coûts financiers liés à ces prêts et du capital.
Vu les besoins croissants de fonds des CFF, de nouveaux prêts ont dû leur être
accordés en permanence. De 1 milliard environ par an (1990), leurs besoins de
capitaux ont grimpé progressivement à quelque 1,6 milliard l'année passée.
De 1990 à 1992, les emprunts contractés sur les marchés de l'argent et des capitaux
ont été axés de préférence sur le court terme. Notamment les crédits monétaires
d'une durée de 90 jours au maximum ont fait l'objet, un certain temps, d'une forte
demande. Vu le niveau élevé des taux d'intérêt, nous avons été amenés à
privilégier les emprunts à court terme afin de réduire au maximum les coûts à long
terme. Cet accroissement des emprunts à court terme est également dû à
l'augmentation significative des créances comptables à court terme ainsi qu'aux
swaps de taux d'intérêt dont les rapports ont été ramenés du long au court terme.
Dans la foulée du brusque recul des taux d'intérêt à long terme survenu au cours
du deuxième semestre de 1992, nous avons cherché à prolonger l'échéance
résiduelle moyenne des dettes de la Confédération en augmentant notamment les
émissions d'emprunts de longue durée.
Depuis 1992, les fonds prélevés au moyen des créances comptables à court terme
ont considérablement augmenté. Le montant total des créances comptables à
court terme émises sur le marché s'est élevé à 11,3 milliards à la fin de 1993, alors
qu'il atteignait qu'un milliard à fin 1989. Cet instrument est utilisé en fonction des
159

besoins du marché monétaire. Progressivement le montant à emprunter par
émission d'une durée de trois mois a été relevé, durant 1992, de 250 à 600 millions
de francs et de 200 à 600 millions pour les créances assorties d'une durée de six
mois. Par la suite, le trésorerie renonça complètement à fixer une limite quant au
montant à prélever par émission. Début 1994, l'Administration fédérale des
finances ramena la fréquence des émissions de quatorze jours à une semaine et
compléta en outre l'éventail des périodes par des créances comptables d'une
durée d'un an. L'augmentation des fonds prélevés au moyen des créances
comptables à court terme a été favorisée par le fait que, depuis septembre 1992, la
Banque nationale suisse utilise cet instrument pour des contrats de swaps afin de
contrôler les liquidités du système bancaire. Par ailleurs, l'intérêt manifesté pour
cet instrument est également dû aux rendements conformes aux attentes du
marché.
La part de la dette totale imputable aux bons du Tré.sor n'a cessé de diminuer ces
dernières années. A fin 1993, le total des bons du Trésor émis ne se montait plus
qu'à 422 millions.
Afin d'améliorer la négociabilité des emprunts fédéraux, le montant des différentes
émissions, qui s'élevait à 250 millions, a été relevé progressivement, dès la fin de
1991, pour atteindre 500 à 800 millions, puis 1 milliard. Conjointement, la
Confédération commença à émettre des emprunts fongibles. La fusion de plu-
sieurs emprunts assortis de conditions identiques (fongibilité) a pour effet
d'augmenter le montant nominal des emprunts obligataires. Cette procédure a
renforcé notablement la liquidité du marché et l'attrait des emprunts fédéraux.
Dans le sillage de ces fusions, des produits dérivés comme des options et des
futures sur taux d'intérêt ont été créés sur la base des emprunts fédéraux, ce qui a
permis d'élargir l'éventail des instruments sur la place financière suisse. Les
options sur les «Conf-Futures» sont négociées à la Soffex depuis fin janvier 1994.
Les investisseurs peuvent ainsi recourir à des contrats sur options émises sur la
base d'emprunts fédéraux pour gérer les risques liés aux taux d'intérêt. L'emprunt
le plus élevé émis à ce jour résulte de la fusion de plusieurs émissions, qui a donné
naissance, en octobre 1993, à un emprunt-phare (emprunt de référence) de 2,9
milliards. Le calendrier des émissions est publié depuis 1992. Il prévoit l'émission
d'un emprunt le quatrième jeudi de chaque mois (excepté en décembre). En août
1993, nous avons augmenté simultanément le montant de deux emprunts dif-
férents pour la première fois. Une tranche réservée à des fins propres a été
introduite en septembre. La Confédération préleva une tranche de 200 millions
pour ses propres besoins en sus du montant nominal fixé dans le cadre du système
d'enchères. Lors des emprunts par voie d'enchères qui suivirent, la Confédération
se ménagea d'autres tranches. L'Administration des finances se réserve le droit
d'émettre ultérieurement la totalité ou une partie du montant de ces tranches.
Elles serviront notamment à assurer la liquidité des titres de la Confédération sur
le marché.
La trésorerie conclut des contrats de swaps de taux d'intérêt depuis l'automne 1989.
Par un contrat de ce type, deux parties s'engagent à échanger les paiements du
service des intérêts, l'une assurant le paiement d'intérêts fixes à long terme en
contrepartie du paiement d'intérêts variables à court terme par l'autre. La
Confédération encaisse donc les mêmes intérêts qu'elle doit verser à ceux qui ont
160

souscrit son emprunt. En contrepartie, elle s'engage à payer un taux d'intérêt
variable à court terme qui est fixé au-dessous du taux du marché monétaire. Seules
les banques de premier ordre ont été choisies comme partenaires. Ces swaps de
taux d'intérêt, liés aux emprunts fédéraux, ont été conclus en fonction de critères
de coûts à long terme. En effet, la Confédération n'a rien à gagner à contracter des
dettes à long terme lorsque les taux d'intérêts sont élevés. Elle ne peut cependant
financer ses besoins exclusivement par le biais d'instruments financiers; d'un autre
côté, il ne serait pas indiqué qu'elle se retire totalement du marché des capitaux
pour un certain temps. En outre, la charge d'intérêt résultant d'un emprunt à long
terme combiné avec un swap de taux d'intérêt est, en règle générale, moins élevée
que la rémunération d'un emprunt à court terme. Durant la période initiale des
contrats, il en est résulté des charges supplémentaires pour la Confédération en
raison de la structure inversée des taux. Actuellement ces charges se sont
transformées en produit net suite à la baisse généralisée et particulièrement forte
des intérêts à court terme.
Depuis le 15 octobre 1992, l'Entreprise des PTT offre la possibilité de souscrire à
ses guichets des dépôts à terme de la Confédération. Grâce à ces placements d'une
durée de un, deux ou trois ans, la trésorerie de la Confédération a pu élargir la
palette des échéances pour les instruments de collecte de fonds. Ces dépôts ont
été axés sur les besoins des petits épargnants qui souscrivaient auparavant des
créances comptables à court terme; celles-ci ne sont plus négociées par la Banque
nationale depuis janvier 1993. Notons que l'attrait de cet instrument a passagère-
ment diminué en raison de la forte baisse des taux d'intérêt.
En ce qui concerne les opérations sur devises, les paiements effectués par la
Confédération en monnaie étrangères ne sont pas assurés contre les risques liés
aux taux de change. Toutefois, il y a lieu de gérer les positions de devises lorsque
des montants d'une ampleur exceptionnelle sont requis - principalement par le
secteur de l'armement (Tiger, Dragon, Léopard 2 et F/A-18).
Le 6 juin 1993, le peuple a rejeté l'initiative contre le F/A-18 et, partant, s'est
prononcé pour l'acquisition de cet appareil. Les estimations présentées dans le
message du Conseil fédéral quant au coût d'acquisition de cet avion de combat
tablaient sur un cours du dollar de 1 fr. 50. Comme on pouvait craindre que le
dollar remonte au-dessus de ce cours durant la période prévue pour la livraison
des appareils, soit jusqu'en 1999, il parut judicieux de s'assurer aussi rapidement
que possible contre les risques de change. L'Administration des finances s'enga-
gea à fournir au Département militaire un montant total de 2,2 milliards de
dollars au cours de 1 fr. 50 et à prendre à sa charge les risques liés au taux de
change. Afin de couvrir ce risque, la trrésorerie effectua certaines opérations. Les
devises acquises sont ainsi placées jusqu'au moment de leur utilisation de manière
sûre et de façon à produire des intérêts: sur des comptes à vue auprès de la
Banque nationale et sous la forme de dépôts à court terme auprès de la Banque
des règlements internationaux (BRI) ou de banques commerciales de premier
ordre. Pour les engagements de longue durée, on recourt principalement aux bons
du Trésor américain. Environ 2,2 milliards de dollars ont été achetés de la sorte à
un cours légèrement inférieur à 1 fr. 50.
11 Feuille fédérale. 146= année. Vol. V 
161

14 
Charges d'intérêts et rendement du capital
Depuis la fin 1989, la charge brute d'intérêts a passé en trois ans de 1,5 milliard à
2,5 milliards. En dépit d'une augmentation notable de la dette (env. 16 mia.), la
charge des intérêts a pu être stabilisée, en 1993, au niveau de l'année précédente
grâce à un recul des taux et à une gestion efficace des dettes.
Le coût de revient moyen de la dette de la Confédération était descendu à 4,30
pour cent à la fin 1988, soit au niveau le plus bas enregistré depuis 1970. Dans le
sillage de la forte poussée des taux d'intérêt qui a suivi, ce coût était remonté à la
fin de 1991 à 6,30 pour cent pour finir par redescendre à 5,00 pour cent à la fin de
1993. Le coût moyen de la dette est calculé sur la base des dettes envers les
marchés financiers ainsi que des dépôts à terme des FIT, de l'AVS et de
l'assurance-chômage. A la fin de 1993, ces dettes s'élevaient au total à 42,2
milliards. Il est tenu compte du taux d'intérêt nominal, du prix d'émission, des
frais d'émission et des commissions d'encaissement sur les coupons et les titres.
Les charges d'intérêts se décomposent comme suit pour 1993:
Millions
de francs
Charges d'intérêts totales 
2486
Dettes sur les marchés financiers 
1440
- Emprunts 
955
- Créances comptables à court terme 
454
- Bons du Trésor 
19
- Crédits à court terme 
6
- Dépôts à terme de la confédération 
6
Dettes internes 
1046
- AC 
2
- AVS 
19
- PTT 
109
- Créance de la CFA 
793
- Caisse d'épargne du personnel fédéral 
54
- Divers 
69
L'ensemble des intérêts passifs s'élève à 2,5 milliards de francs. 793 millions, soit
32 pour cent du service des intérêts, sont versés sur les créances de la CFA.
Le rendement du capital a passé de 205 millions en 1970 à 383 millions en 1980. Les
recettes d'intérêt ont fortement augmenté en 1981 pour s'établir à 519 millions
mais ont régressé les années suivantes en raison de la baisse des taux. En 1984, les
recettes d'intérêt se montaient à 359 millions. Depuis, le produit des intérêts
augmente chaque année. Durant les quatre dernières années, le rendement du
capital a passé de 550 millions à plus d'un milliard bien que les intérêts accusent
une baisse sensible depuis 1992.
162

15
Charge nette d'intérêts
La charge nette d'intérêts est constituée par la différence subsistant entre les
charges d'intérêts et le rendement du capital. Elle a pu être ramenée de 1001 '
millions de francs en 1986 à 865 millions en 1988. Dans le même temps, la part
représentée par la charge nette d'intérêts dans les recettes totales de la Confédé-
ration a passée de 4,4 pour cent à 3,0 pour cent. En 1989, la charge nette d'intérêts
a augmenté légèrement pour s'établir à 928 millions, ce qui représente 3,2 pour
cent des recettes totales. Les années suivantes, elle a continué de croître pour
atteindre 1,4 milliard en 1993. Du même coup, sa part aux recettes totales de la
Confédération a grimpé à 4,3 pour cent.
Charge d'intérêts
Zlnsausgaben
Dépenses d'intérêts
Nettozinslast
Charge nette d'intérêts
80 
81 
82 
83 
84 
85
17 
88 
89 
90 
91 
92 
93
2 
Perspectives sur le plan de la trésorerie
Les tâches auxquelles la Confédération devra faire face ces prochaines années,
parmi lesquelles on citera la réalisation du projet Rail 2000 et les NLFA, les
besoins élevés de capitaux de l'assurance-chômage et la précarité persistante des
finances fédérales amèneront la trésorerie à emprunter des montants importants
durant la prochaine législature. Nous estimons les besoins supplémentaires à
quelque 10 milliards de francs par an. Si cette spirale n'est pas freinée, la dette de
la Confédération pourrait avoisiner les 100 milliards en 1997.
De nombreux facteurs sont à l'origine de cette ascension des déficits. Citons
notamment le contexte conjoncturel défavorable. L'accroissement des tâches de
l'Etat financées par des emprunts sur les marchés de l'argent et des capitaux
favorise en principe l'activité économique. L'augmentation de la demande de
capitaux qui en découle tend à faire monter les taux d'intérêt lorsque l'offre de
capitaux demeure égale. Une augmentation des taux d'intérêt peut avoir des
répercussions néfastes sur la demande de capitaux du secteur privé; en effet,
celui-ci peut être conduit à différer des investissements en raison du niveau trop
163

élevé des dépenses publiques. Cet effet de «crowding-out» peut se produire
lorsque les capacités productives sont bien utilisées, mais il ne se manifeste pas en
période de faible croissance économique.
Une détérioration continuelle, de nature structurelle, des finances de la Confédé-
ration n'est pas admissible pour de multiples raisons. Le Conseil fédéral et les
Chambres ne sauraient rester sans réagir face à une augmentation constante des
déficits. Pour preuve, rappelons les programmes d'économies mis en œuvre par le
Conseil fédéral. Bien des efforts restent encore à faire pour ramener la dette dans
des limites acceptables. Cette situation porte la trésorerie à développer systéma-
tiquement les instruments de prélèvement de fonds dont elle dispose à étudier
continuellement de nouvelles méthodes.
3 
Conséquences financières et effet sur l'état du personnel
31 
Conséquences financières
II y a lieu de s'attendre à une augmentation des charges d'intérêts, qui sera
fonction des besoins effectifs de capitaux et de l'évolution des taux d'intérêt. Elle
n'a toutefois aucun lien direct avec la délégation de compétences qui fait l'objet
du présent message.
32 
Effets sur l'état du personnel
Vu le renouvellement et l'accroissement considérable de la dette actuelle de la
Confédération et le développement nécessaire des moyens qui s'imposent, les
services chargés de gérer la trésorerie doivent répondre à des exigences toujours
plus élevées. Le volume d'affaires croissant traité par la trésorerie de la Confédé-
ration est là pour l'attester: de 1989 à 1993, il a augmenté de quelque 100 milliards
à près d'un demi billion. En outre, le développement du système de gestion des
portefeuilles et des devises détenus par la trésorerie et la mise en place d'une
gestion professionnelle des risques entraîneront inévitablement un renforcement
des effectifs à moyen terme. Partant, il y aura lieu de créer des postes supplé-
mentaires dans les services de caisse et de comptabilité, qui ont la charge
d'effectuer les paiements et de tenir la comptabilité des opérations de la
trésorerie. Ces augmentations de postes ne sont cependant pas la conséquence de
l'arrêté fédéral relatif aux emprunts de la Confédération, mais bien de l'évolution
déficitaire des finances fédérales dont nous avons fait état plus haut et de
l'accroissement de la dette qui en résulte.
33 
Conséquences pour les cantons et les communes
L'exécution de l'arrêté fédéral que nous soumettons à votre approbation n'entraî-
nera aucune charge pour les cantons et les communes.
164

4 
Constitutionnalité
En vertu de l'article 85, chiffre 10, de la constitution, il revient aux Chambres
fédérales de décider des emprunts à émettre. La Constitutionnalité du projet est
donc établie. La délégation de compétence au Conseil fédéral pour la durée d'une
législature est par ailleurs conforme à la pratique suivie depuis la Première
Guerre mondiale.
N37040
165

Arrêté fédéral 
Projet
relatif aux emprunts de la Confédération
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 85, chiffre 10, de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 7 septembre 1994 ^
arrête:
Article premier
Le Conseil fédéral est autorisé, durant la législature 1995 à 1999, à émettre des
emprunts:
a. 
en vue de convertir des emprunts venant à échéance ou dénoncés au
remboursement;
b. 
en vue de couvrir les besoins de trésorerie de la Confédération, de même que
des entreprises et des établissements de cette dernière.
Art. 2
Les emprunts seront émis sous forme d'obligations,-de bons de caisse, de créances
inscrites au livre de la dette de la Confédération, de créances comptables à court
terme, de bons du Trésor, de dépôts à terme de la Confédération, de dettes en
compte ou sous toute autre forme appropriée.
Art. 3
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas sujet au référendum.
N37040
i) FF 1994 V 153
166

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message à l'appui d'un projet d'arrêté fédéral relatif aux emprunts de la Confédération du
7 septembre 1994
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1994
Année
Anno
Band
5
Volume
Volume
Heft
44
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
94.078
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
01.09.1994
Date
Data
Seite
153-166
Page
Pagina
Ref. No
10 107 975
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Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.
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