ch_vb · ad 93.462 · 1995-08-24 · de


#ST# ad 93.462
Initiative parlementaire Rechsteiner
Amélioration de la couverture en cas d'insolvabilité
dans la prévoyance professionnelle
Rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique
du Conseil national du 24 août 1995
Avis du Conseil fédéral
du 15 novembre 1995
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Conformément à l'article 21quater, 4e alinéa, de la loi sur les rapports entre les
conseils, nous nous prononçons ci-après sur le rapport du 24 août 1995 de la
Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national
concernant l'extension de la couverture en cas d'insolvabilité dans la prévoyance
professionnelle (initiative parlementaire Rechsteiner).
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
15 novembre 1995 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Villiger
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
N38206
1995 - 865
533

Avis
Accord de principe
Selon le droit en vigueur, le fonds de garantie LPP couvre uniquement, en cas
d'insolvabilité des institutions de prévoyance, les prestations de la prévoyance
professionnelle obligatoire. Les droits aux prestations préobligatoires et surobli-
gatoires des personnes assurées ne sont, eux, pas garantis. Ces droits sont alors
menacés, voire perdus si, par exemple, une part importante des capitaux de
prévoyance est investie auprès d'un employeur en faillite ou si l'employeur n'a pas
payé l'intégralité des cotisations. Il se peut aussi que ce soit l'institution de
prévoyance dans son ensemble qui devienne insolvable et, de ce fait, ne puisse plus
fournir ses prestations.
Afin d'éviter que, dans de tels cas, les salariées et les salariés doivent assumer,
outre la perte de leur emploi, le risque d'être privés de leur prévoyance, il se
justifie d'étendre la couverture en cas d'insolvabilité aux droits réglementaires
extra-obligatoires des salariés. C'est pourquoi le Conseil fédéral salue la proposi-
tion qui, par le biais du contre-projet, donne suite à l'initiative parlementaire, car
sans cela l'extension de la couverture en cas d'insolvabilité devrait être examinée
dans le cadre de la révision de la LPP.
2 
Coûts
II est difficile d'estimer le montant des prestations supplémentaires qui devront
être fournies, d'autant plus que l'on ne sait pas avec précision quelles institutions
de prévoyance seront englobées dans le champ d'application de la couverture plus
étendue en cas d'insolvabilité. Selon une évaluation sommaire effectuée par le
fonds de garantie, l'augmentation serait de l'ordre de 10 pour cent. Par
conséquent, le taux des cotisations devrait, sans modification des bases de calcul,
être relevé de 0,04 pour cent à 0,044 pour cent de la somme des salaires
coordonnés.
De l'avis des représentants du fonds de garantie, cependant, il faudrait faire
passer le taux des cotisations de 0,04 à 0,08 pour cent, mais pour un tout autre
motif, qui est la recrudescence des cas d'insolvabilité due à la dégradation de la
situation économique (1990: 507 cas; prestations d'un montant de 5,1 mil-
lions/1992: 895; 17,5 millions/1994: 2197; 40,5 millions).
L'expertise van Damme/Schmid (Rapport de recherche de l'OFAS 1/95, «In-
solvenzversicherung in der beruflichen Vorsorge», p. 92/93), sans donner de
chiffres concrets, conclut également que l'évolution de l'économie nationale et,
partant l'augmentation de la fréquence des cas d'insolvabilité et de l'étendue des
préjudices ainsi que le relèvement régulier des limites LPP par le Conseil fédéral
auront une influence bien plus déterminante sur le montant global des prestations
en cas d'insolvabilité que le choix de la variante en matière de garantie.
Une chose est certaine: la Confédération et les cantons ne doivent assumer
aucune charge financière supplémentaire.
534

3 
Propositions concrètes
Le texte de loi tel qu'il est projeté appelle de notre part les remarques suivantes
qui requièrent une adaptation des commentaires:
31 
ad article 49, 2e alinéa, «... et les dispositions pénales
(art. 76)»
Proposition: remplacer par ce qui suit:
«... et les dispositions pénales (art. 75 à 79)».
Motifs:
L'application de toutes les dispositions pénales (art. 75 à 79, LPP) à la prévoyance
surobligatoire se justifie du fait que les avis comminatoires et les règles de
procédure liés au fonds de garantie peuvent désormais se révéler, là aussi,
déterminants.
32 
ad article 56, 2e alinéa (nouveau)
Proposition: remplacer par la version suivante:
«2 Lorsque plusieurs employeurs ou associations sont affiliés à une institution de
prévoyance et que les prestations dues conformément à l'article 56, 1er alinéa,
lettres b ou c, ne peuvent pas être fournies par une caisse de prévoyance ou par
une fondation commune dans le cas d'un contrat d'affiliation d'employeur, cette
caisse ou ce contrat d'affiliation est assimilé à l'institution de prévoyance insol-
vable, si une procédure de faillite ou une procédure analogue a été ouverte contre
l'employeur ou l'association concernés.»
Motifs:
Les institutions de prévoyance qui gèrent la prévoyance pour un grand nombre
d'employeurs peuvent, schématiquement, être divisées en deux groupes: les
institutions communes et les fondations collectives. Les formes mixtes sont
également possibles. La formulation adoptée dans le projet défavorise cependant
de manière très nette l'institution commune, car celle-ci ne connaît pas le système
de la caisse de prévoyance. Elle ne fait que gérer des plans de prévoyance valables
pour toutes les affiliations ou seulement pour un nombre déterminé d'entre elles.
Ne figurant jusqu'ici ni dans la loi ni dans les dispositions d'application y
afférentes, l'insolvabilité d'employeurs affiliés à des institutions communes ne
permettait pas en elle-même, faute de fondements légaux, de garantir les
prestations. La solution pragmatique adoptée par le fonds de garantie LPP en
pareils cas pour répondre aux besoins concrets et respecter le principe de l'égalité
de traitement requiert désormais une base légale claire.
535

33 
ad II: Dispositions transitoires, 1er alinéa
Le rapport de la Commission propose que le moment déterminant pour l'applica-
tion de la couverture plus étendue en cas d'insolvabilité soit, pour les institutions
de prévoyance, celui où la liquidation prononcée est exécutoire, et pour les caisses
de prévoyance ou les fondations communes, la date d'ouverture de la procédure
de faillite ou d'une procédure analogue.
La Commission entend ainsi instaurer une protection d'assurance aussi large que
possible en faveur des institutions de prévoyance pour lesquelles une procédure
de liquidation aura déjà été ouverte au moment de l'entrée en vigueur du nouveau
droit. Une telle solution correspond en effet aux attentes de larges milieux de la
population.
Il convient toutefois de signaler qu'avec cette solution, on accepte une inégalité de
traitement entre les assurés: ceux dont la prévoyance est exécutée par une caisse
de prévoyance ou une fondation commune ne sont au bénéfice de la couverture
plus étendue en cas d'insolvabilité que si la procédure de liquidation concernant
leur employeur a été ouverte après la date déterminante, à savoir celle de l'entrée
en vigueur du nouveau droit; en revanche, s'ils sont assurés par une institution de
prévoyance, il suffit que la procédure de liquidation ne soit pas encore terminée à la
date déterminante. En outre, il n'est guère possible, à l'heure actuelle, d'estimer les
coûts supplémentaires qui en résulteront. En dépit de ces réserves, le Conseil
fédéral donne la préférence à une protection aussi large que possible en cas
d'insolvabilité, en soutenant ainsi la proposition de la Commission.
34 
ad II: Dispositions transitoires
Proposition: introduire un nouvel alinéa 3 libellé dans les termes suivants:
«3 La fortune du fonds de garantie LPP est affectée aux tâches que les institutions
de prévoyance ont financées en vertu de l'ancien droit.»
Motifs:
Eu égard aux principes actuels en matière de droit des fondations, il faut disposer
que les capitaux réunis pour l'exécution des tâches actuelles et des nouvelles
tâches du fonds de garantie ne seront pas utilisés à d'autres fins. Les avoirs
doivent, c'est un principe, revenir aux personnes qui ont directement contribué à
les rassembler. Une règle transitoire concernant l'engagement des capitaux est
donc prévue car il faut supposer que la fortune disponible sera utilisée pour les
tâches actuelles et qu'ensuite seulement un financement global des tâches sera
assuré. Pour des motifs techniques d'administration, cette répartition de la
fortune pourrait ne pas avoir lieu si le financement des prestations préobligatoires
et surobligatoires devait, pour cause de simplification, provenir comme jusqu'ici
des salaires obligatoirement assurés des institutions de prévoyance enregistrées;
une subdivision ne serait, par conséquent, plus judicieuse. Il faudrait, en tout cas,
associer le fonds de garantie LPP au règlement de la question du financement afin
de pourvoir à une application simple et transparente.
536

35 
ad III: Modifications du droit en vigueur
Art. 89bis, 6e al., CC
Proposition:
Les dispositions pénales de la LPP (art. 75 à 79), ainsi que les prescriptions en
matière de placement (art. 71) doivent aussi être reprises dans le domaine de la
prévoyance extra-obligatoire. Il y a lieu de compléter dans ce sens l'article 89bis,
6e alinéa, CC, et, partant, d'abroger l'article 89bis, 4e alinéa, CC. Les dispositions
pénales et les prescriptions relatives aux placements s'appliquent ainsi à la
prévoyance professionnelle dans son ensemble (régime obligatoire, régimes
préobligatoire et surobligatoire, régime extra-obligatoire).
Motifs:
Le fait que le champ d'activité du fonds de garantie s'étende désormais aussi aux
institutions de prévoyance extra-obligatoires plaide en faveur d'une prise en
compte de toutes les dispositions pénales (art. 75 à 79). L'extension du champ
d'application des dispositions relatives à l'administration de la fortune (art. 71)
est, dans le domaine extra-obligatoire également, le corollaire de l'élargissement,
par le fonds de garantie, de la protection en cas d'insolvabilité par le fonds de
garantie.
Le champ d'application des dispositions pénales et des dispositions concernant
l'administration de la fortune concordent ainsi totalement avec le champ d'appli-
cation des dispositions réglant la couverture en cas d'insolvabilité.
Par conséquent, la règle actuelle concernant la limitation des placements auprès
de l'employeur, inscrite à l'article 89bis, 4e alinéa, CC, est obsolète; il y a donc lieu
de l'abroger. En outre, l'avant-projet de révision du Code civil (droit des
fondations et ouverture des contrats de mariage et des pactes successoraux) de
1993 a déjà prévu d'ajouter l'article 71, LPP, à l'article 89bis, 6e alinéa, CC. Cette
adjonction, dans son principe, a été bien accueillie en procédure de consultation.
4 
Recommandation relative à la forme
Nous vous proposons de procéder à certaines modifications systématiques des
règles concernant le fonds de garantie et la couverture en cas d'insolvabilité (cf.
annexe):
L'activité et les tâches du fonds de garantie LPP sont réglées à l'article 56; le
dispositif concret de la couverture en cas d'insolvabilité est décrit à l'article 56a
(nouveau); les dispositions relatives au recours et au droit au remboursement
figurent à l'article 56b (nouveau).
Motifs:
Clarté.
L'article traitant du dispositif concret de la prestation en cas d'insolvabilité (art.
56a [nouveau] devrait régler les points ci-après:
- les conditions principales qui permettent de garantir les prestations du fonds de
garantie à l'égard des institutions de prévoyance proprement dite, des caisses de
537

prévoyance d'institutions collectives et des contrats d'affiliation à des institu-
tions communes;
- le principe de l'égalité entre, d'une part, l'institution de prévoyance proprement
dite et, d'autre part, les caisses de prévoyance d'institutions collectives et les
contrats d'affiliation à des institutions communes (cf. nos remarques concer-
nant l'art. 56a [nouveau]);
- le fait que la protection en cas d'insolvabilité ne dépasse pas une fois et demie le
montant-limite supérieur.
L'article 56b (nouveau) devrait contenir plus de précisions à propos du droit de
recours du fonds de garantie contre les personnes qui, par leur propre faute, ont
causé l'insolvabilité de l'organisme de prévoyance. En outre, cette norme dispose
que le fonds de garantie a le droit de réclamer le remboursement des prestations
touchées de manière illicite et règle la prescription de ce droit.
N38206
538

jf 
Annexe
Proposition
Art. 56 
Tâches
1 Le fonds de garantie assume les tâches suivantes: 
•
a. 
(inchangé)^;
b. 
Il garantit les prestations légales dues par des institutions de prévoyance
devenues insolvables;2'
c. 
Il garantit aux salariés assurés les prestations réglementaires de la pré-
voyance plus étendue dues par des institutions de prévoyance devenues
insolvables, pour autant que ces prestations reposent sur des rapports de
prévoyance auxquels la loi du 17 décembre 19933' sur le libre passage est
applicable; (supprimer la deuxième phrase figurant dans le rapport)
à. 
Il dédommage l'institution supplétive pour les coûts, dus aux activités
exercées conformément à l'article 60,2e alinéa, de la présente loi et à l'article
4, 2e alinéa, de la loi sur le libre passage, qui ne peuvent être répercutés sur
l'auteur du dommage;4'
e. 
(ancienne let. d)5'
2 Le fonds de garantie tient des comptes séparés pour chacune de ses tâches.
Art. 56a (nouveau) 
Prestation en cas d'insolvabilité
1 Lorsque plusieurs employeurs ou associations sont affiliés à une institution de
prévoyance et que les prestations dues conformément à l'article 56, 1er alinéa,
lettres b ou c, ne peuvent pas être fournies par une caisse de prévoyance, ou par
une fondation commune dans le cas d'un contrat d'affiliation d'employeur, cette
caisse ou ce contrat d'affiliation est assimilé à l'institution de prévoyance insol-
vable, si une procédure de faillite ou une procédure analogue a été ouverte contre
l'employeur ou l'association concernés.»6'
2 Lorsque les cas relèvent de l'article 56,1er alinéa, lettre c, ne sont garanties que
les prestations calculées sur la base d'un salaire déterminant au sens de la loi
fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants7' égal à une fois et demie le
montant-limite supérieur prévu à l'article 8, 1er alinéa.
') Correspond à la teneur de la LPP, état du 1er janvier 1995.
2> Teneur proposée dans le rapport du 24 août 1995.
3> RS 831.42
4> Teneur proposée dans le rapport du 24 août 1995.
5> Correspond à la teneur de la LPP, état du 1er janvier 1995.
6> Nouvelle formulation qui reprend la proposition du rapport et intègre les conditions
d'octroi de la garantie des prestations fixées à l'article 7, 2e alinéa, OFG 2.
7> RS 831.10
539

3 Le fonds de garantie n'assure aucune garantie des prestations en cas de recours
abusif à son obligation de verser des prestations.1'
4 Le Conseil fédéral règle les conditions de versement des prestations.1'
Art. 56b (nouveau) 
Recours et droit au remboursement
Actuel an. 56bis
1 Le fonds de garantie dispose d'un droit de recours contre les personnes
responsables de l'insolvabilité de l'institution de prévoyance, de la caisse de
prévoyance ou de l'employeur affilié à concurrence des prestations garanties.
2 (inchangé)
3 (inchangé)
N38206
') Teneur proposée dans le rapport du 24 août 1995.
540

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dans la prévoyance professionnelle Rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la
santé publique du Conseil national du 24 août 1995 Avis du Conseil f...
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1996
Année
Anno
Band
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Volume
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Heft
08
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
93.462
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
27.02.1996
Date
Data
Seite
533-540
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Pagina
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10 108 520
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