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2000-0823
ad 99.408
Initiative parlementaire
Reclassement de la route du Prättigau (initiative Brändli)
Rapport du 3 février 2000 de la Commission des transports
et des télécommunications du Conseil des Etats
Avis du Conseil fédéral
du 3 mai 2000
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Conformément à l’art. 21quater, al. 4, de la loi sur les rapports entre les conseils
(LREC), nous nous prononçons ci-après sur le rapport du 3 février 2000 de la
Commission des transports et des télécommunications du Conseil des États concer-
nant le reclassement de la route du Prättigau.
Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l’assu-
rance de notre haute considération.
3 mai 2000
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Adolf Ogi
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

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Avis
1 
Point de la situation
La Commission propose de compléter l’appendice de l’Arrêté fédéral sur le réseau
des routes nationales (RS 725.113.11) en admettant comme route de 2e/3e classe la
route du Prättigau reliant Landquart à Klosters/gare de chargement dutunnel de la
Vereina.
Le réseau des routes nationales a été défini par l' arrêté fédéral du 21 juin 1960 et
complété trois fois depuis lors: le 25 juin 1965 par le tunnel routier du Saint Go-
thard (A 2), le 23 juin 1971 par le contournement nord et ouest de Zurich (N 1c) et
le 5 octobre 1984 par la Transjurane reliant Boncourt à Bienne (N 16). D’autre part,
le tronçon de la N 6 (tunnel du Rawyl) allant de Wimmis à Uvrier a été biffé du pro-
gramme de construction du réseau des routes nationales le 19 décembre 1986.
L’aménagement de certains tronçons sur le réseau existant ne doit pas être confondu
avec les extensions (ou suppressions). Par aménagement, on entend la construction
de voies de circulation supplémentaires comme c’est le cas au Grauholz (mises en
service en 1997), la construction en cours du nouveau tunnel au Baregg ou
l’aménagement envisagé des pistes entre Härkingen et Wiggertal.
Le réseau des routes nationales est aujourd’hui long de 1856 km, dont 1638 km sont
en service et quelque 100 km en construction. Les coûts d’investissement ont atteint
jusqu’à présent 44,872 milliards de francs. Après le 6e programme de construction à
long terme, le réseau sera probablement achevé en 2015. La réalisation des tronçons
manquants occasionnera encore des frais approximatifs de l’ordre de 20 milliards de
francs.
2 
La politique du Conseil fédéral en matière
de construction des routes nationales
La construction des routes nationales s’inscrit depuis longtemps déjà dans la politi-
que globale des transports du Conseil fédéral. Mis à part les objectifs premiers, la
construction des routes nationales est déterminée par la protection de
l’environnement, la sécurité de la circulation et la situation financière de la Confédé-
ration. Pour tenir compte de tous ces aspects, le Conseil fédéral a posé des jalons en
1987 dans le cadre de sa stratégie de lutte contre la pollution atmosphérique. Ce fai-
sant, il a décidé de renoncer à élargir les tronçons existants qui sont en concurrence
directe avec le développement des capacités ferroviaires et par conséquent de ne
plus soumettre de telles propositions au Parlement jusqu’à la réalisation de Rail
2000. Sont réservées des voies supplémentaires sur certains tronçons courts, dans la
mesure où ils s’avèrent indispensables pour assurer la capacité d’utilisation de la
route et la sécurité du trafic.
Eu égard à la situation financière critique de la Confédération et soucieux d’utiliser
de manière optimale les moyens disponibles, le Conseil fédéral a en outre fixé
l’ordre des priorités suivant:
1.
L’achèvement du réseau conformément au programme établi.
2.
La conservation des ouvrages.

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3.
L’exploitation des capacités routières actuelles au moyen de la télématique.
4.
D’éventuels aménagements.
Selon lui, cet ordre des priorités s’applique également, pour les raisons précitées, à
l’extension du réseau des routes nationales. C’est pourquoi il a toujours rejeté les
interventions qui demandaient chacune à titre de mesure immédiate des reclasse-
ments ou des extensions . Tel est notamment le cas du postulat Bezzola, dont le
contenu est conforme à celui de la présente initiative. Il a agi de même pour les in-
terventions suivantes: digue sur le lac de Zurich («Seedamm») près de Rapperswil,
ceinture autoroutière de Zurich, tunnel du Hirzel, Grand-Saint-Bernard. En revan-
che, il s’est déclaré prêt à examiner en détail l’extension de routes nationales exis-
tantes ainsi que des demandes d’agrandissement du réseau en les plaçant toutefois
dans un contexte global. Vu la grande complexité de ce travail et l’investissement en
temps important qu’il requiert, il entend confier rapidement ce mandat en raison de
la durée de la planification et de la réalisation de certains ouvrages. Cependant, cette
étude doit être guidée principalement par les objectifs fixés par la politique globale
des transports, laquelle a été confirmée à plusieurs reprises par le peuple et les can-
tons (en particulier le transfert d’une partie importante du trafic marchandises sur le
rail). Une planification isolée et axée uniquement sur les routes serait en effet inutile
et indéfendable du point de vue politique.
3 
Les échelons de planification et d’établissement
des projets de construction des routes
nationales
La législation sur les routes nationales prévoit pour leur construction une procédure
comprenant plusieurs échelons de planification et d’établissement des projets.
3.1 
Plan directeur
Le point de départ de toute planification est l’arrêté sur le réseau des routes natio-
nales. Y sont mentionnées les voies de communication les plus importantes présen-
tant un intérêt pour la Suisse en général (art. 1, al. 1, de la loi fédérale sur les routes
nationales; LRN; RS 725.11). Aux termes de l’article 9 de cette loi, le plan directeur
détermine les régions qui doivent être reliées par les routes nationales, ainsi que les
tracés généraux et les types de routes entrant en considération. Cette étude exige
notamment un rapport technique, une estimation des coûts ainsi qu’une analyse de
l’opportunité en matière de trafic, d’environnement, d’aménagement du territoire et
de politique financière (art. 7 de l’ordonnance sur les routes nationales; ORN; RS
725.111). La décision d’intégrer ou non un tronçon dans le réseau des routes natio-
nale incombe à l’Assemblée fédérale, qui édicte à cet effet un arrêté fédéral simple
non soumis au référendum (art. 11 LRN).

3029
3.2 
Projet général
Les routes nationales doivent figurer dans des projets généraux qui comprendront
le tracé de la route, y compris les tronçons souterrains et à ciel ouvert, les jonctions,
les ouvrages de croisement et le nombre de voies (art. 12 LRN, art. 10, al. 1, ORN).
Les documents à élaborer incluent notamment les plans de situation à l’échelle de
1 : 5000, un rapport technique complété par des mesures d’accompagnement, une
analyse coûts-avantage de même que des indications sur les coûts. La responsabilité
de l'établissement des projets généraux incombe à l’Office fédéral des routes qui,
cependant, délègue régulièrement cette tâche aux cantons (art. 11, al. 1, ORN). Les
projets généraux sont soumis à l’approbation du Conseil fédéral (art. 20 LRN).
3.3 
Projet définitif
Les projets définitifs s’appuient sur les projets généraux dont ils ne doivent pas dif-
férer substantiellement. Ils renseignent sur le genre, l’ampleur et l’emplacement de
l’ouvrage et de ses installations annexes, ainsi que sur les détails de sa structure
technique et sur les alignements (art. 21 LRN). Un projet définitif correspond au
projet de construction proprement dit. Il sera donc plus détaillé que le projet général.
C’est ainsi que les plans de situation doivent être établis à l’échelle de 1 : 1000. De
plus, il requiert un rapport technique, y compris les mesures d’accompagnement, un
concept d’évacuation des eaux, des données relatives aux coûts, un plan d’expro-
priation, le tableau des droits expropriés ainsi que des documents relatifs à d’autres
autorisations (p. ex. à l’autorisation de déboisement). Les projets définitifs sont éta-
blis par les cantons (art. 13a ORN). Depuis le 1er janvier 2000, ils sont soumis à
l’autorisation du DETEC (art. 26 LRN).
Enfin, il importe de relever qu’une étude de l’impact sur l’environnement doit être
réalisée à chacun des trois échelons.
La procédure à plusieurs échelons décrite ici porte naturellement sur les voies de
communication à établir. En l’occurrence, la route du Prättigau existe déjàet elle
devrait être classée route nationale selon l’auteur de l’initiative. Cela n'est pas nou-
veau puisquelors de la définition du réseau des routes nationales en 1960, des voies
de communication existantes avaient été déclarées routes nationales (p. ex. la N 2
dans la région de Lucerne, l’Axenstrasse, la route franchissant le Brünig, le tronçon
le long du lac de Bienne). La Transjurane emprunte elle aussi partiellement l’ancien
tracé. En revanche, les aménagement de ces tronçons ont à chaque fois nécessité un
projet général suivi d’un projet définitif.
Selon l’auteur de l’initiative, les travaux de construction de la route de contourne-
ment de Saas devraient commencer le plus rapidement possible après l’intégration
définitive de la route du Prättigau dans le réseau des routes nationales. Il en résulte-
rait que le projet élaboré conformément au droit cantonal devrait être approuvé par
l’Office fédéral des routes et être réalisé selon la législation sur les routes principa-
les, en particulier pour ce qui est de l’octroi de subventions. Au lieu d’une subven-
tion au titre des «routes principales», la Confédération verserait donc une contribu-
tion au titre des «routes nationales». Or, si un tel procédé devait être appliqué, deux
échelons de l’établissement des projets prévus par la législation sur les routes natio-
nales seraient «court-circuités».

3030
4 
État de développement de la route du Prättigau
La route du Prättigau a été admise en 1951 dans le programme des routes principales
ayant droit à des subventions. La longueur de ce tronçon, qui relie Landquart, à par-
tir de l’embranchement avec la N3, à Klosters/gare de chargement «Seltranga», est
d’environ 34 km. Le volume du trafic diminue continuellement plus on s'approche
de Klosters. Dans le tunnel de la „Pardisla Chlus„, le trafic journalier moyen (TJM)
est de 12'000 véhicules, contre 8400 à Küblis et 7500 à Klosters . Les débits de
pointe atteints un samedi du mois de février sont plus élevés: 20’300 véhicules dans
ledit tunnel et 15’800 à Klosters. L’augmentation moyenne du trafic enregistrée de-
puis la mise en service du tunnel de la Vereina est de quelque 1000 véhicules par
jour.
Au cours des dix dernières années, la Confédération a versé 155 millions de francs
en faveur de projets sur le tronçon mentionné. Actuellement en construction, le
contournement de Klosters sera achevé vers 2005. Jusqu’à la fin de 1999, la Confé-
dération a versé environ 115 millions de francs pour ce projet (coût total 132 mil-
lions); les autres subventions fédérales se montent à quelque 188 millions de francs
(250 millions). Le montant inscrit au budget du contournement de Saas, qui devrait
être réalisé entre 2003 et 2010, se chiffre lui à 235 millions de francs. Outre ces
deux projets actuels, d’autres sont prévus ces prochaines années, même si le début
des travaux n’a pas encore étéarreté. Dans ce contexte, nous citerons en particulier le
contournement de Küblis, dont les coûts sommairement estimés devraient atteindre
190 millions de francs au total. Pour finir, il s’agira de moderniser les tronçons Je-
naz/Fiders - Dalvazza et Bagrüeg – Mezzaselva, ce qui devrait nécessiter un inves-
tissement d’environ 100 millions de francs.
5 
Répercussions sur le programme de construction des
routes nationales
Le 24 novembre 1999, le Conseil fédéral a arrêté le 6e programme de construction à
long terme des routes nationales. Le montant des dépenses dépendra de l’évolution
des finances fédérales. Faisant partie du compte financier, les charges en faveur des
routes nationales influent directement sur le résultat annuel, indépendamment de
l’état des provisions. Au cours des prochaines années, il est prévu d’affecter environ
1500 millions de francs à la construction des routes nationales en accordant la prio-
rité aux projets de Suisse romande et en visant l'achèvement aussi rapide que possi-
ble du réseau des routes nationales tel qu’il a été fixé à l’époque. Cette planification
très serrée ne permettra pas d’intercaler des projets supplémentaires si les projets
prévus doivent être réalisés dans les délais définis dans le programme. C’est pour-
quoi une intégration immédiate du contournement de Saas dans le programme de
construction, qui exigerait une somme moyenne annuelle de 20 à 30 millions de
francs, ne serait pas possible sans que certains projets (à déterminer) soient différés.
Cette situation ne changera pas avant 2005, ce n'est qu'après cette date qu' une cer-
taine marge de manœuvre pourra être mise à profit à cet effet.

3031
6 
Effets du programme de stabilisation sur le
financement des routes principales
Le programme de stabilisation comprend notamment trois mesures dans le domaine
des routes principales:
1.
La réduction des taux de subvention de respectivement 10 et 5 pour cent.
2.
Les projets dont le coût est inférieur à 2,5 millions de francs ne sont plus
subventionnés.
3.
Les nouveaux taux de subvention, plus bas, s’appliqueront également aux
futures tranches des projets en cours.
Il importe de souligner que le programme de stabilisation ne vise pas à restrindre
dans la construction des routes principales. L'idée est que l’engagement financier
moindre de la Confédération doit être compensé par des paiements accrus des can-
tons. Car la participation des cantons aux efforts d’économies destinés àalléger la
charge financière de la Confédération n’est utile qu’à cette condition. Ce surcroît de
dépenses est exigé de tous les cantons, qui y contribuent naturellement de manière
différente s’agissant des routes principales. Cette contribution dépendra en particu-
lier de l’existence de projets de construction en cours ou prévus prochainement. À
cet égard, le canton des Grisons subit effectivement des pertes supérieures à la
moyenne, qui portent avant tout sur les futures étapes des projets. On ne saurait non
plus ignorer que les comparaisons établies avec d’autres cantons reposent sur un
relevé effectué à un moment précis. Les cantons dont les projets ne sont pas près
d’être réalisés devront ainsi verser plus tard leur quote-part. Il convient encore de
signaler que l’importante charge supportée par les Grisons est précisément due au
fait que ce canton a bénéficié d’un traitement généreux dans le dernier programme
de construction des routes principales et qu’il continue d’en bénéficier dans le pro-
gramme en cours. Cette largesse était certainement justifiée en raison de l’utilisation
optimale des moyens et de la longueur du réseau des routes cantonales, mais elle a
provoqué les inconvénients mentionnés dans le rapport de la CTT-E, dont la chro-
nologie est dans l’ensemble fortuite. La situation des Grisons s'améliorera tout de
même dès 2001 grâce aux quelque 20 millions de francs dont ce canton bénéficiera
chaque année au titre des recettesde la RPLP.
Le programme 2000 – 2003 des routes principales, que le Conseil fédéral a adopté le
6 décembre 1999, devait tenir compte des décisions des Chambres fédérales sur le
programme de stabilisation. Ce programme prévoyait une contribution des cantons
aux mesures d’économie s’élevant à 500 millions de francs, dont 100 millions con-
cernaient le domaine routier (63 millions sous le titre «séparation des courants de
trafic» et 37 millions sous la rubrique «routes principales»). En raison de ces chiffres
arrêtés par le Parlement, les moyens disponibles pour le programme pluriannuel en
cours ont été ramenés à 854 millions de francs, ce qui représente une réduction de
126 millions. La majeure partie de ce montant ayant dû être réservée au financement
de projets en cours, il ne subsistait plus qu’une faible marge de manœuvre pour les
nouveaux projets. Dans ces conditions, il n’a pas été possible d’accorder au canton
des Grisons un troisième projet d’envergure constitué par la route de contournement
de Saas.
Le programme 1996 – 1999 prévoyait encore un montant de 975 millions de francs
dont seulement 880 millions ont finalement été utilisés. En 1996 et 1997, il subsis-
tait ainsi un crédit d’une valeur totale de 95 millions de francs, dû à la réduction li-

3032
néaire des subventions fédérales, aux restrictions budgétaires des cantons, aux re-
tards dans plusieurs grands projets et à la passation de certains travaux à des condi-
tions plus avantageuses en raison de la pression exercée sur les prix de la construc-
tion. Cette situation a profité au canton des Grisons, auquel un deuxième projet
d’envergure a ainsi pu être accordé. Il est incontestable que la réfection de la route
du Prättigau revêt une certaine urgence à cause du transport d’autos accompagné à
travers le tunnel de la Vereina. C’est précisément la raison pour laquelle le DETEC
a tenté à plusieurs reprises d’amener le canton des Grisons à accorder la priorité aux
projets du Prättigau. La fixation des priorités en matière de routes d’intérêt cantonal
relevant toutefois du seul canton, le Conseil fédéral a dû accepter la préférence que
les Grisons eux-mêmes ont accordée au contournement de Flims par rapport à celui
de Saas.
Les exigences formulées depuis lors pour obtenir une réalisation rapide du contour-
nement de Saas, c’est-à-dire la demande d’admission d’un troisième grand projet
grison, n’ont pu être satisfaites par le Conseil fédéral, eu égard notamment aux
nombreux projets tout aussi justifiés d’autres cantons. Le DETEC a tout de même
proposé aux Grisons d' accélerer la réalisation du projet de Saas en enchaînant les
travaux principaux de Klosters à ceux de Saas. Cette solution, qui implique durant la
phase initiale un engagement supplémentaire du canton, permettrait en principe de
commencer les travaux vers 2003 à Saas également. Un tel procédé devrait globale-
ment soulager plus rapidement le village de Saas, les travaux de construction ne
pouvant de toute manière pas être entamés beaucoup plus tôt en raison de la planifi-
cation qui est toujours en cours.
7 
Effet préjudiciel
Mettant l’accent sur la particularité de la route du Prättigau, la CTT-E exclut dans
son rapport le danger de requêtes analogues subséquentes et par conséquent tout
effet préjudiciel. Le Conseil fédéral ne partage pas ce point de vue. Il estime au
contraire que la route du Prättigau n'est pas un cas spécifique exigeant un traitement
isolé. Le cas échéant, une discussion sur le réseau serait sans doute inévitable, mais
le Conseil fédéral ne désire pas la mener aujourd’hui.
Au cours des derniers mois et des dernières années, le nombre des demandes
d’intégration de certains tronçons dans le réseau des routes nationales a en effet
augmenté. Mentionnons les requêtes suivantes classées, encore en suspens, voire
présentées récemment: l' initiative du canton de St-Gall en vue du reclassement de la
route principale du «Seedamm» près de Rapperswil, la motion de l’ex-conseiller na-
tional Epinay concernant la route d’accès au Grand-Saint-Bernard, la motion du
conseiller national Bosshard concernant la route de communication entre la N 3 à
Wädenswil et laN 4 à Sihlbrugg (tunnel du Hirzel), la question ordinaire Heget-
schweiler concernant la situation des routes nationales dans l’agglomération de Zu-
rich (nouveau tunnel sous le lac), l' initiative parlementaire Hegetschweiler concer-
nant l’autoroute de l’Oberland zurichois jusqu’à l' aéroport de Zürich et l' initiative
parlementaire Wandfluh concernant les voies d’accès au tunnel du Lötschberg. Que
cette dernière initiative en particulier repose sur une argumentation analogue à celle
qui est utilisée pour la route d’accès à la Vereina est facile à comprendre et confirme
de surcroîtqu’il ne s’agit justement pas d’un cas d’espèce.

3033
Outre ces tronçons mis en discussion au moyen d’interventions politiques, d’autres
voies de communications soulèvent manifestement les mêmes problèmes matériels,
par exemple l’autoroute cantonale Schönbühl – Bienne ou la semi-autoroute canto-
nale Neuchâtel – La Chaux-de-Fonds.
Cette présentation montre que le danger d’une discussion générale sur le réseau
existe réellement. Mener une telle discussion à partir d’une demande individuelle
serait donc objectivement faux. Sans compter qu’elle serait contraire à la politique
des transports du Conseil fédéral, qui vise justement une vision globale au cours des
prochaines années. À ce propos, il convient de signaler également le projet fédéral
„Masterplan Routes„ qui devra déboucher sur une vision globale des réseaux rou-
tiers prioritaires selon des critères qui restent à définir. Une telle vision correspond
enfin au mandat politique clair découlant de la motion de la CTT-E du 7 septembre
1999 relative au réexamen de l’arrêté fédéral sur le réseau des routes nationales. Le
Conseil fédéral s’est déclaré prêt à donner matériellement suite à cette demande.
Considérer la route du Prättigau comme un cas isolé constituerait une approche er-
ronée et créerait un précédent qu’il s'agit au contraire d’éviter.
8 
Conséquences financières
Les conséquences financières d’une décision de reclassement dépendent de plu-
sieursquestions. À partir de quel moment le reclassement sera-t-il effectif? Comment
les projets en cours sont-ils traités? Concrètement, le problème se pose en particulier
pour la route de contournement de Klosters actuellement en construction. Celle-ci
serait-elle achevée comme un projet soumis à la législation sur les routes principales
(application par analogie de l’art. 36, let. a, de la loi sur les subventions) ou tombe-
rait-elle sous le coup de la loi sur les routes nationales dès l’entrée en vigueur de la
décision de reclassement? La même question se pose pour Saas. Si le reclassement
entrait en force avant le début des travaux, il faut s'attendre à des retards prolongés
car un projet initialement prévu au chapitre des routes principales ne peut être réali-
sé comme une route nationale, puisqu’il doit préalablement faire l’objet de la procé-
dure de planification et d’établissement des projets à plusieurs échelons applicable
aux routes nationales (chiffre 3 ci-dessous). En voulant éviter une telle situation et
ainsi prévoir le reclassement après le début des travaux à Saas, on créerait une situa-
tion comparable à celle de Klosters aujourd’hui, avec les mêmes questions en sus-
pens.
Si l’initiative parlementaire était approuvée, la décision de reclassement pourrait
probablement entrer en vigueur en 2002. Elle occasionnerait à la Confédération un
surcroît de dépenses considérable. D’abord, parce que le taux de subvention en fa-
veur des routes nationales fixé pour le canton des Grisons est de 92 pour cent, donc
nettement plus élevé que celui qui est appliqué aux routes principales (75 pour cent
au maximum). Selon que les projets en cours de réalisation seraient soumis à la lé-
gislation sur les routes principales ou à celle sur les routes nationales, le montant
maximal des charges supplémentaires à supporter par la Confédération en raison des
extensions citées au chiffre 4 atteindrait environ 110 millions de francs. Ensuite, la
Confédération devrait participer, à partir de ce moment, à raison de 92 pour cent aux
frais d’entretien et à raison de 85 pour cent aux frais d’exploitation de cette route, ce
qui entraînerait un surcroît de dépenses annuel de quelque 20 millions de francs.
N’étant pas prévues dans le plan financier de la législature, ces dépenses devraient

3034
être compensées ailleurs afin que la Confédération ne doive pas supporter une
charge supplémentaire.
9 
Conclusions
Tout en reconnaissant que le canton des Grisons éprouve certaines difficultés à cou-
vrir ses dépenses routières, le Conseil fédéral ne considère pas la route du Prättigau
comme un cas d’espèce, d’autant moins que d’autres cantons connaissent une situa-
tion comparable. Ce qui est toutefois essentiel, c’est qu’il est prêt à procéder à un
réaménagement du réseau qui s’inscrive dans une ensemble et non qui s'opère par
des mesures immédiates prises sur la base d’un cas particulier. Selon lui, ce procédé
est le seul qui puisse permettre de prendre des décisions sur la base de critères ob-
jectifs. Il est évident qu’un tel réexamen global inclurait la route du Prättigau.
Le contournement de Saas revêt incontestablement une certaine urgence. Ayant
reconnu ce problème, le Conseil fédéral, en collaboration avec le canton, a trou-
vé une solution acceptable dans le cadre du programme pluriannuel en cours pour
les routes principales. Cette solution vise à commencer les travaux de construction
dans les plus brefs délais, tout en tenant compte de la situation financière de la
Confédération.
La solution proposée pour Saas devrait amener des résultats beaucoup plus rapide-
ment que le reclassement avec les procédures décrites, que les problèmes de finan-
cement et que la situation de concurrence du 6e programme de construction à long
terme par rapport à d’autres projets prioritaires décidés dans le cadre du réseau des
routes nationales.
Par conséquent, le Conseil fédéral propose de rejeter l’initiative parlementaire
Brändli.

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Brändli). Rapport du 3 février 2000 de la Commission des transports et des
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