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2002-1067
ad 02.424
Initiative parlementaire
Entreprises liées à la Confédération. Salaires des cadres et
rémunérations des membres des conseils d’administration
Rapport du 25 avril 2002 de la Commission des institutions politiques
du Conseil national
Avis du Conseil fédéral
du 29 mai 2002
Madame la Présidente,
Mesdames et Messieurs,
Conformément à l’art. 21quater, al. 4, de la loi sur les rapports entre les conseils
(LREC), nous exprimons ci-dessous notre avis sur le rapport du 25 avril 2002 de la
Commission des institutions politiques du Conseil national intitulé « Entreprises
liées à la Confédération. Salaires des cadres et rémunérations des membres des con-
seils d’administration ».
Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, l’assu-
rance de notre haute considération.
29 mai 2002
Au nom du Conseil fédéral:
Le Président de la Confédération, Kaspar Villiger
La Chancelière fédérale, Annemarie Huber-Hotz

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Avis
1 
Situation initiale
Le 5 juin 2001, le Conseil fédéral a adopté et publié un rapport intitulé «Salaires et
autres conditions d’engagement des dirigeants». Ce document décrivait la situation
régnant actuellement dans les entreprises suivantes: Swisscom SA, la Poste, les CFF,
RUAG, la BNS, la CNA, la SSR et l’IPI. Il répondait aux questions posées au sein
de plusieurs commissions et délégations parlementaires et tenait aussi compte des
interventions parlementaires à ce sujet.
Le Conseil fédéral a également exposé dans son rapport ses vues pour l’avenir. Sen-
sible à la question que le Parlement s’est posée quant à la nécessité d’agir, il a an-
noncé qu’il adopterait et mettrait en œuvre diverses mesures dans ce domaine. Mais
il estimait superflu d’intervenir au niveau de la loi, vu que les bases légales en vi-
gueur lui apparaissaient toujours adéquates et adaptées à la diversité des situations.
En même temps, le Conseil fédéral a préconisé une information ouverte: il a annon-
cé son intention de mettre en œuvre, notamment, les instruments destinés à amélio-
rer la transparence et de créer ainsi des conditions propres à augmenter et à renforcer
la confiance des milieux politiques et du public envers la politique appliquée dans
les entreprises, en matière de salaires.
Selon le Conseil fédéral, il convient donc de prendre les deux mesures suivantes
pour améliorer le système de reporting:
–
standardiser les rapports adressés au Conseil fédéral et à la Délégation des
finances des Chambres fédérales concernant la pratique suivie en matière
d’engagement, de rémunération et d’indemnisation;
–
renforcer les échanges d’information écrits et oraux avec la Délégation des
finances des Chambres fédérales au moyen de rapports détaillés. Le rapport
annuel écrit doit en principe contenir les données collectées pour établir le
rapport en question.
Concernant les salaires et les autres conditions d’engagement des hauts dirigeants et
des membres des conseils d’administration ou d’organes de direction analogues, le
Conseil fédéral prévoit la mesure suivante pour les entreprises qui appartiennent en-
tièrement à la Confédération ou sont liées à elle d’une autre manière:
–
fixer des principes concernant les indemnités, la rémunération, les bonus, la
prévoyance professionnelle, ainsi que les prestations supplémentaires éven-
tuelles. L’application de ces principes devrait permettre aux entreprises de
justifier leurs décisions du point de vue de la gestion, de la politique sociale
et de l’économie.
La Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) a procédé le
16 août 2001 à l’analyse du rapport du Conseil fédéral. Elle a ensuite rejeté une ini-
tiative parlementaire Leutenegger-Oberholzer demandant la création d’une loi fédé-

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rale sur les salaires des cadres des entreprises de la Confédération1. En revanche,
elle a décidé d’élaborer une initiative de commission visant à fixer des garde-fous
dans la législation existante.
La Commission des institutions politiques du Conseil des Etats (CIP-E) s’est égale-
ment occupée de ce sujet. La discussion a porté sur l’initiative parlementaire Brun-
ner préconisant que le Conseil fédéral fixe les limites salariales admises, quel que
soit le régime applicable aux conditions d’engagement (droit public dans la majorité
des cas ou droit privé dans le cas des entreprises fédérales comme la Poste ou les
CFF2). La CIP-E a proposé à son conseil de donner suite à l’initiative. Elle emboîte
ainsi le pas à la CIP-N ; mais au vu des travaux déjà très avancés de celle-ci, elle
préfère attendre pour le moment que le Conseil national transmette son projet au
Conseil des Etats. Le 22 mars 2002, le Conseil des Etats s’est rallié à la proposition
de sa commission.
Le 19 décembre 2001, le Conseil fédéral a discuté des principes et des standards de
reporting pour les conditions contractuelles des hauts dirigeants des entreprises et
institutions liées à la Confédération, et il a fixé le cadre des mesures à prendre. Sa
position datée du 11 janvier 2002 a été transmise aux CIP des deux Chambres. Le
DFF et le DETEC ont ensuite consulté à ce sujet les entreprises et institutions con-
cernées.
A la demande de la sous-commission de la CIP-N, l’Office fédéral de la justice
(OFJ) a produit le 22 octobre 2001 une expertise portant sur la situation juridique.
Comme le relèvent à juste titre les auteurs de l’expertise, le rapport du Conseil fédé-
ral reste muet sur le caractère juridique des principes ou directives annoncés, tout en
faisant ressortir clairement que le Conseil fédéral a pensé non pas à des instructions
contraignantes, mais à de simples recommandations. Conformément au mandat de la
sous-commission, les auteurs de l’expertise ont notamment cherché à savoir s’il
existait déjà des bases juridiques permettant d’édicter des instructions juridiquement
contraignantes sur la politique en matière de personnel et de salaires et sur les
indemnités des membres des conseils d’administration des entreprises et institutions
mentionnées dans le rapport du 5 juin 2001. En outre, ils expliquent dans quelle
mesure et à quelles conditions il serait possible d’assurer la transparence des condi-
tions d’engagement des hauts dirigeants.
Les auteurs de l’expertise parviennent à la conclusion que la seule manière de rendre
contraignants les principes ou directives annoncés dans le rapport du 5 juin 2001
consisterait à leur donner la forme d’actes normatifs. Dans la mesure où les pres-
criptions légales déterminantes ne confèrent pas déjà au Conseil fédéral les compé-
tences requises pour légiférer, il faudrait impérativement les compléter.
Une base légale autorisant les entreprises concernées à communiquer les salaires de
leurs cadres n’existe actuellement que dans de rares cas (la Poste et les CFF dans la
LPers, l’IPI dans une loi spéciale). Il faudrait donc créer les bases légales manquan-
tes pour que toutes les entreprises disposent d’instructions contraignantes compara-
bles.
 
1 
Initiative parlementaire Leutenegger-Oberholzer, 01.433-N: Loi fédérale sur les salaires
des cadres et indemnités des membres des conseils d’administration dans les entreprises
avec participation exclusive ou prépondérante de la Confédération.
2 
Initiative parlementaire Brunner, 01.409-E: Salaires supérieurs de la Confédération.

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Dans son rapport du 25 avril 2002, la CIP-N propose de compléter la loi sur le per-
sonnel de la Confédération (LPers, RS 172.220.1) par un nouvel art. 6a enjoignant
au Conseil fédéral d’édicter des principes et de fixer des valeurs de référence appli-
cables:
–
aux salaires des cadres (y compris les prestations annexes) ;
–
aux honoraires (y compris les prestations annexes) versés aux membres des
conseils d’administration ;
–
à d’autres conditions contractuelles (p. ex. prévoyance professionnelle et
indemnités de départ) ;
–
aux activités accessoires.
Ces principes s’appliqueraient en premier lieu à la Poste, aux CFF et aux autres
entreprises et institutions fédérales soumises à la LPers. Ils s’appliqueraient ensuite
à d’autres entreprises et institutions fédérales de droit public, grâce à la présence de
clauses de renvoi (référence à l’art. 6a LPers) dans les lois qui les régissent. Enfin,
le Conseil fédéral serait chargé de veiller à ce que ces principes soient aussi appli-
qués à la SSR et aux entreprises privées dans lesquelles la Confédération détient la
majorité du capital et la majorité des voix au conseil d’administration, comme la
SSR. Par ailleurs, l’art. 6a LPers prévoit que seront rendus publics les salaires et les
rétributions des personnes concernées.
2 
Avis du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral constate que le projet de la CIP-N correspond dans ses grandes
lignes à ses propres intentions. Il s’agit d’améliorer la compréhension mutuelle entre
les milieux politiques, le public et les entreprises, par une transparence accrue et par
la fixation, pour les salaires des cadres et les honoraires des membres des conseils
d’administration, de principes élaborés suivant des critères politiques, sociaux et
économiques. Le Conseil fédéral renvoie ici expressément à son rapport du 5 juin
2001. En effet, il a toujours été d’avis que les mesures qu’il annonçait ne devaient
pas être mises en œuvre au niveau légal, les bases légales en vigueur lui apparaissant
toujours adéquates et adaptées à la diversité des situations. Il croit au contraire à une
collaboration efficace avec les entreprises et mise sur leur bonne volonté pour
s’engager, dans une déclaration d’intention commune, à respecter les principes ainsi
que les standards de reporting.
D’un côté les travaux de la CIP-N reflètent le débat de fond qui, dans les milieux
politiques comme sur la place publique, visait ces derniers mois à l’adoption de dis-
positions impératives. De l’autre, la commission a élaboré un projet qui intègre les
principales préoccupations du Conseil fédéral et se limite à définir la tâche essen-
tielle et les obligations du gouvernement dans ce domaine, mais laisse aux organes
chargés de l’exécution le soin de fixer les modalités, en particulier les mesures et les
méthodes concrètes.
Par conséquent, le Conseil fédéral considère la proposition de la CIP-N, dans la
formulation de sa minorité, comme une bonne base pour une solution adaptée au
contexte des problèmes discutés, et il adhère donc au principe du projet.
Le Conseil fédéral défend toutefois un point de vue divergent sur trois points.

6994
2.1 
Principes: champ d’application
Alors que les règles en matière de transparence vaudraient pour toutes les entreprises
concernées (obligation de reporting), le Conseil fédéral entend exclure du champ
d’application les entreprises cotées en bourse, c’est-à-dire actuellement Swisscom
SA, du champ d’application des principes applicables aux salaires et rémunérations.
Le Conseil fédéral tient aussi compte de la situation particulière de telles entreprises,
plus dépendantes du marché et plus exposées aux règles de la concurrence que les
autres entreprises de la Confédération.
Au vu de ces considérations, le Conseil fédéral propose les changements suivants:
1. Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération
Art. 6a, al. 7
7 Le Conseil fédéral veille à ce que les principes visés aux al. 1 à 6 soient appliqués
par analogie à toutes les entreprises régies par le droit privé, dont le capital et les
voix sont détenus, à titre majoritaire, par la Confédération et qui ont leur siège en
Suisse. Seul l’al. 5 s’applique aux entreprises cotées en bourse.
2.
Loi du 30 avril 1997 sur l’entreprise de télécommunication
Art. 9, al. 4 (nouveau) et art. 16, al. 1, deuxième phrase (nouveau)
Biffer.
Par ailleurs, le Conseil fédéral signale qu’il y aura lieu de coordonner les travaux
d’élaboration des dispositions légales concernant la Banque nationale avec ceux qui
concernent la nouvelle loi sur la Banque nationale.
2.2 
Reporting
Le Conseil fédéral reste d’avis qu’une publication des salaires et des honoraires
individuels effectifs, prestations annexes y comprises, irait trop loin. En effet, des
standards de reporting aussi détaillés violeraient des éléments importants de la pro-
tection des données et de la personnalité et risqueraient de surcroît de pénaliser les
entreprises sur le marché du travail. Le Conseil fédéral estime suffisant et adéquat de
rendre publics les montants des salaires ou honoraires individuels maximaux (pres-
tations annexes y comprises) à verser. Ce qui n’exclurait pas un rapport plus détaillé
à l’attention des organes de surveillance du Parlement.

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Au vu de ces considérations, le Conseil fédéral propose les changements suivants:
1. Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération
Art. 6a, al. 5
5 Les montants des salaires ou honoraires maximaux (prestations annexes y compri-
ses) et les autres conditions contractuelles convenus avec les personnes visées à
l’al. 1 sont rendus publics.
Art. 15, al. 6 (nouveau)
6 Les montants des salaires maximaux (prestations annexes y comprises) et les autres
conditions contractuelles convenus avec les cadres du plus haut niveau hiérarchique
de l’administration fédérale sont rendus publics.
2.3 
Principes: aménagement
La CIP-N propose d’intégrer également dans les principes des valeurs de référence
pour les prestations maximales à verser et pour d’autres conditions contractuelles.
Elle pense visiblement ici à des limites chiffrées.
En ce qui concerne la technique législative, le Conseil fédéral a par principe des ré-
serves quant à l’inscription dans une loi d’un concept aussi vague. En outre, il est
malaisé de fixer des limites chiffrées objectives: soit les comparaisons sont malai-
sées, et voire peu significatives, soit elles limitent d’une façon inacceptable la flexi-
bilité nécessaire aux entreprises. La discussion au sein de la commission l’a claire-
ment montré et sa minorité admet d’ailleurs de telles réserves. Le Conseil fédéral se-
rait toutefois prêt à fixer dans les principes des critères propres à garantir un proces-
sus décisionnel compréhensible et adapté aux conditions politiques, sociales et éco-
nomiques.
Au vu de ces considérations, le Conseil fédéral émet la proposition suivante:
1. Loi fédérale du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération
Art. 6a, al. 2 et 3
Le Conseil fédéral soutient la proposition de la minorité de la commission.

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rémunérations des membres des conseils d'administration. Rapport du 25 avril 2002 de la
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26.11.2002
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