ch_vb · 86.224 · 1987-06-03 · de


Initiative législative. Initiatives parlementaires
674
N 
3 juin 1987
den Botschaft des Bundesrates zur sozialdemokratischen
Volksinitiative 1961 vorgetragen worden sind.
Zu bemerken ist, dass mit der Gesetzesinitiative allerdings
keine Lösung desjenigen Problems erreicht werden kann,
dass die BV in ihrer Systematik überholt ist.
Ein Argument, das in der Diskussion gegen die Einführung
der Gesetzesinitiative immer wieder vorgebracht wurde, lau-
tet, die Initiativenflut werde dadurch noch grösser. Wir
haben unseren Vorstoss gezielt darauf ausgerichtet, dass
genau dieser Einwand entkräftet wird. Die erforderliche
Unterschriftenzahl soll mit 100000 derjenigen der Verfas-
sungsinitiative gleichgestellt sein. Wir wollen nämlich kei-
nen quantitativen, sondern einen qualitativen Ausbau der
Volksrechte sowie eine qualitative Verwesentlichung der
Demokratie. Diese Gleichstellung der erforderlichen Unter-
schriftenzahl scheint mir sehr wesentlich, denn auf diese
Weise wird es möglich, Dinge, welche bis heute auf dem
Wege der Verfassungsinitiative verlangt worden sind, unter-
schriftenmässig mit den gleichen Bedingungen auf dem
Wege der Gesetzesinitiative vorzutragen. Es wird dadurch
keine einzige zusätzliche Volksinitiative eingereicht werden,
sondern es wird vielmehr eine vernünftige Verlagerung von
der Verfassungs-zur Gesetzesinitiative stattfinden. Auf diese
Weise kann der Initiant - der Bürger- seine Vorstellungen
viel konkreter und detaillierter vortragen. Bei der angenom-
menen Verfassungsinitiative (bzw. verfassungsmässigem
Gegenvorschlag) muss das Parlament in der Gesetzgebung
noch interpretieren; das führt zu den bekannten Diskussio-
nen, ob etwas verfassungskonform sei oder nicht (vgl. z. B.
die Verabschiedung des Preisüberwachungsgesetzes: Die
eine Seite sagte, diese Gesetzgebung sei verfassungskon-
form, und wenn die Initianten mehr oder Konkreteres
gewollt hätten, hätten sie das in der Verfassung formulieren
sollen. Hätte man das aber in der Verfassung formuliert,
hätten die gleichen Personen den Einwand vorgebracht, das
gehöre nicht auf Verfassungs-, sondern auf Gesetzesstufe.
Man kann es machen, wie man will; es ist nie richtig).
Diesem Einwand kann man dadurch entgehen, dass man die
Möglichkeit der Volksrechte auf die Gesetzesebene erwei-
tert.
Ganz besonders wichtig erscheint mir folgendes: Mit der
Gesetzesinitiative wäre es möglich, dank der besseren Arti-
kulierungsmöglichkeit der Initianten zu verhindern, dass im
Nachgang eine zweite, dritte und vierte Initiative gestartet
werden muss, wenn die Initianten zur Auffassung gelangen,
mangels einer Verfassungsgerichtsbarkeit sei ihren Begeh-
ren nicht genügend Rechnung getragen worden. Ich bin
überzeugt - und man hört das auch von den Initianten
selber -, dass z. B. die jetzt lancierte Preisüberwachungsin-
itiative nicht lanciert worden wäre, wenn es möglich gewe-
sen wäre, alle die konkreten Anliegen der Preisüberwa-
chung auf der Stufe der Gesetzgebung mittels Gesetzesin-
itiative zu ordnen. Solche Initiativen würden also wegfallen.
Zu erwarten wären also nicht mehr, sondern weniger Initiati-
ven, und dies mit einer vernünftigen Verlagerung.
Die Frage stellt sich, ob allenfalls weniger Volksabstimmun-
gen nötig wären (Schlagwort: «Abbau des Abstimmungs-
leerlaufes»). Auch da verspreche ich mir einiges, denn
gemäss Absatz 5 (Text) wäre bei einem ausgearbeiteten
Entwurf und Zustimmung des Parlamentes nur das fakul-
tative Referendum nötig.
Ein weiteres Argument, das den Anstrengungen von früher
entgegengebracht worden ist, ist eine Umgehung der Ver-
fassung selber. In unserem Vorschlag haben wir mit
Absatz 3 vorgeschlagen, dass die Konformität mit überge-
ordnetem Recht sichergestellt werden muss:
- Vereinbarkeit mit unserer Verfassung (Verfassungskonfor-
mität)
-Vereinbarkeit mit geltendem Völkerrecht
-Vereinbarkeit mit geltenden Staatsverträgen.
Ich habe allerdings bewusst darauf verzichtet, die Zustän-
digkeit für die Konformitätsprüfung zu regeln und habe -
unter anderem - dafür den Absatz 6 vorgesehen. Ich wollte
hier nichts vorwegnehmen, denn denkbar wären hier ver-
schiedene Modelle, z. B.:
- Prüfung durch das Bundesgericht
- Prüfung durch das Parlament
- Prüfung durch einen gemischten Ausschuss (parlamenta-
rische und ausserparlamentarische Juristen).
Es wäre Ihre Aufgabe, zu konkretisieren, welches Prüfungs-
modell sinnvoll wäre.
Zum Schluss ein Zitat aus dem Bericht des Bundesrates vom
8. Dezember 1952 (BBI 1952 III 779, 789):
«Vom theoretischen Standpunkt aus betrachtet, anerken-
nen wir, dass die Einführung der Volksinitiative auf dem
Gebiete der Bundesgesetzgebung dem demokratischen
Ideal und dem Grundsatz der Volkssouveränität entspre-
chen würde. Sie würde die Volksrechte ergänzen. Ueberdies
könnte es als logisch erscheinen, diese Einrichtung, die
nunmehr in allen kantonalen Verfassungen verankert ist,
auch auf eidgenössischem Boden vorzusehen.»
Und weiter unten (S. 794):
«Zusammenfassend anerkennen wir, dass die Gesetzesin-
itiative theoretische Vorteile vor allem idealer und gefühls-
mässiger Art zu bieten vermag. Sie wäre die logische Krö-
nung unserer demokratischen Organisation; sie würde es
den herrschenden Meinungen und Wünschen des Volkes
erlauben, sich in wirksamer Weise zur Geltung zu bringen,
selbst dann, wenn sich die beiden Räte nicht einigen könn-
ten. Neben dem fakultativen Referendum würde sie ein
Ventil für die immer mögliche Unzufriedenheit des Volkes
bilden.»
Eine schönere Begründung könnte ich nicht geben.
#ST# 86.224
Parlamentarische Initiative (Ruf-Bern)
Einführung der Gesetzesinitiative
Initiative parlementaire (Ruf-Berne)
Institution de l'initiative législative
Wortlaut der Initiative vom 20. März 1986
Die eidgenössischen Räte werden ersucht, die Bundesver-
fassung dahingehend zu ergänzen, dass das Volksrecht der
Initiative auf Gesetzesstufe eingeführt wird.
Texte de l'initiative du 20 mars 1986
Les Conseils législatifs sont priés de compléter la Constitu-
tion fédérale par une disposition qui permette d'introduire
l'initiative législative.
Schriftliche Begründung - Développement par écrit
Meines Erachtens würde dieses zusätzliche Instrument eine
entscheidende Stärkung der Volksrechte in der direkten
Demokratie mit sich bringen. Verglichen mit den Kantonen,
in denen die Gesetzesinitiative überall vorhanden ist, stehen
dem Bürger auf Bundesebene wesentlich weniger Möglich-
keiten der direkten Mitwirkung zur Verfügung: Initiativrecht
auf Verfassungsstufe und Referendumsrecht bei Gesetzes-
vorlagen. In den Kantonen hat sich das Initiativrecht auf
Gesetzesstufe jm Grossen und Ganzen sehr gut bewährt.
Eine bekannte Folgeerscheinung der heutigen Situation im
Bund ist die Tatsache, dass zahlreiche Volksinitiativen
zwangsweise Vorschläge für Verfassungsnormen enthalten
müssen, die eigentlich vom Inhalt her Gesetzescharakter
haben. Gelegentlich wird von einer eigentlichen Verunstal-
tung der Verfassung durch zuviele untergeordnete, von der
Systematik her betrachtet auf Gesetzesstufe zu regelnde
Materien gesprochen. Dieser Tatsache könnte durch das
Instrument der Gesetzesinitiative massgeblich und entschei-
dend begegnet werden, indem Verfassungsinitiativen nur
noch Fragen, die wirklich Verfassungsrang aufweisen,
behandeln könnten und würden. Die durchwegs guten
Erfahrungen in den Kantonen beweisen, dass kaum mit

S.Juni 1987 
N
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Gesetzesinitiative. Parlamentarische Initiativen
einer Initiativenflut zu rechnen wäre (z. B. im Kanton Bern
hält sich die Zahl der Gesetzesinitiativen in Grenzen).
Als Hauptargument gegen die Einführung der Gesetzesin-
itiative auf Bundesebene wird immer wieder behauptet, die
ohnehin nicht mehr zu bewältigende Initiativenflut werde
noch vergrössert. Als Entgegnung ein Zitat aus den Ausfüh-
rungen von Herrn alt Kollege Reiniger im Nationalrat 1975
zur Begründung seines Vorstosses (Amt. Bull. N 1975,
1869):
«Das Volksrecht der Initiative ist ein Ventil, das immer dann
anspricht, wenn der Druck in der Bevölkerung ein gewisses
Mass übersteigt, d. h. wenn die Behörden einer im Volk
verbreiteten Stimmung nicht oder nicht genügend rasch
Rechnung tragen. Will man die Initiativenflut eindämmen, so
muss man in erster Linie versuchen, den Druck in der
Bevölkerung abzubauen, d. h. Regierungs- und Verwal-
tungstätigkeit wieder in Einklang mit den Gefühlen und
Empfindungen des Volkes zu bringen. Gelingt dies nicht, so
wird die Initiativenflut trotz aller Erschwerungen des Initia-
tivrechtes weiter ansteigen, gleichgültig, ob nur die Mög-
lichkeit der Verfassungsinitiative oder daneben auch dieje-
nige der Gesetzesinitiative gegeben ist. Bestehen beide
Möglichkeiten, so werden künftig einfach anstelle von Ver-
fassungsinitiativen, die, wie erwähnt, sehr oft gar keine
Materien der Verfassungsgesetzgebung beinhalten, konfor-
mere Gesetzesinitiativen eingereicht. Diese haben gegen-
über den Verfassungsinitiativen unter anderem den grossen
Vorteil, dass unter Umständen eine Volksabstimmung gar
nicht erforderlich wird. Entspricht die Bundesversmamlung
nämlich dem Begehren, so untersteht der betreffende Erlass
wie ein gewöhnliches Bundesgesetz nur dem fakultativen
Referendum. Es ist also bei Einführung der Gesetzesinitia-
tive zwar nicht mit einem Rückgang der Initiativbegehren,
wohl aber unter Umständen mit einem solchen der Abstim-
mungen zu rechnen.»
Von entscheidender Bedeutung ist meines Erachtens insbe-
sondere die Tatsache, dass mit Hilfe der Gesetzesinitiative
dem Volkswillen erheblich mehr Nachachtung verschafft
werden könnte, als dies heute der Fall ist. Der Grundsatz der
Volkssouveränität würde gestärkt. Der Umweg über die Ver-
fassungsinitiative, der heute bei an sich auf Gesetzesstufe
zu regelnden Materien in Kauf genommen werden muss, hat
die nachstehenden Folgen:
1. Erheblicher Zeitverlust, bis ein greifbares Resultat vor-
liegt; denn eine durch Verfassungsinitiative entstandene
Verfassungsnorm bedarf praktisch immer konkreter Ausfüh-
rungsbestimmungen.
2. Die Gefahr der Verwässerung der Gesetzgebung durch
das Parlament. Dies kann wenigstens teilweise zu einer
Missachtung des Volkswillens führen (z. B. Preisüberwa-
chungsgesetzgebung).
Die Initianten und das Volk (der Souverän) haben in einem
solchen Falle keine Möglichkeit, dagegen anzugehen, aus-
ser der Ergreifung des Referendums. Diese ist aber wie-
derum mit enormem administrativem und finanziellem Auf-
wand und erneutem Zeitverlust verbunden. Die Verfas-
sungsgerichtsbarkeit fehlt bei uns auch: Man kann ein ver-
fassungswidriges Bundesgesetz nicht auf rechtlichem Weg
einklagen, sondern höchstens das Referendum dagegen
ergreifen (mit den obengenannten Nachteilen).
Die Gesetzesinitiative stünde zudem ganz offensichtlich in '
Analogie zum Referendumsrecht bei Gesetzesvorlagen; die-
ses hat sich auch bestens bewährt.
Eigentlich sprechen keine wirklich stichhaltigen Gründen
gegen einen Ausbau der Volksrechte. Vor dem Volk - dem
obersten Souverän unseres Landes - sollte niemand Angst
haben müssen.
Ich erinnere Sie an die zahlreichen Vorstösse gleichen oder
ähnlichen Inhaltes der vergangenen Jahrzehnte und weise
darauf hin, dass bedeutende Staatsrechtler (z. B. Stände-
ratskollege Aubert) für die Einführung der Gesetzesinitiative
im Bund plädieren. Kollege Aubert hat bekanntlich in den
siebziger Jahren selber einen Vorstoss eingereicht.
Meine Initiative habe ich bewusst in der Form einer allgemei-
nen Anregung abgefasst, um ihnen alle Möglichkeiten der
Ausgestaltung offen zu lassen.
Frau Weber Monika unterbreitet im Namen der Kommission
den folgenden schriftlichen Bericht:
Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21ter des
Geschäftsverkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden
Kommission über die von den Nationalräten Jaeger und Ruf
in der Frühjahrssession 1986 eingereichten parlamentari-
schen Initiativen. Herr Jaeger verlangt mit einem ausgear-
beiteten Entwurf und Herr Ruf mit einer allgemeinen Anre-
gung die Einführung der Gesetzesinitiative auf Bundese-
bene. Zu diesem Zweck soll die Bundesverfassung ergänzt
werden.
Die Kommission hat an ihrer ersten Sitzung vom 17. Sep-
tember 1986 die Initianten sowie zwei Experten angehört
und zu ihren Beratungen einen Vertreter des Bundesamtes
für Justiz beigezogen.
Die Kommission hat mit 9 zu 8 Stimmen bei einer Enthal-
tung beschlossen, dem Nationalrat zu beantragen, den bei-
den parlamentarischen Initiativen keine Folge zu geben.
Die Kommission hat festgestellt, dass zahlreiche Volksinitia-
tiven eine Aenderung oder Ergänzung der Bundesverfas-
sung verlangen, obwohl das Anliegen auch auf Gesetzes-
stufe geregelt werden könnte. Immer häufiger fügen Initian-
ten dem Initiativtext ausserdem direkt anwendbare Ueber
gangsbestimmungen an, damit der gewünschte Effekt
sofort und ohne konkretisierende Gesetzgebung des Parla-
mentes eintreten kann. Dadurch wird die Bundesverfassung
zu einem Sammelbecken detaillierter Normen, und die
Gefahr besteht, dass die wesentlichen staatspolitischen und
organisatorischen Grundsätze für den Bürger nicht mehr
sichtbar sind.
Die Kommission anerkennt zwar, dass die Einführung der
Gesetzesinitiative eine gewisse Entlastung der Bundesver-
fassung bringen könnte. Sie befürchtet aber mehrheitlich,
dass die Qualität und die Konsistenz der Gesetzgebung
beeinträchtigt würden, wenn mit einer Volksinitiative die
Revision einzelner Bestimmungen eines Gesetzes verlangt
und auch gegen den Willen der Bundesversammlung dem
Volk vorgelegt werden könnte. Durch diese Ausdehnung der
Volksrechte wäre die Autorität des Parlamentes als Gesetz-
geber geschwächt.
Ausschlaggebend ist für die Mehrheit der Kommission vor
allem, dass Verfassungsrevisionen von Volk und Ständen,
Gesetzesänderungen aber nur vom Volk gutgeheissen wer-
den. Die Gesetzesinitiative würde zu einer Einschränkung
der Mitsprache der Kantone führen, was die Kommission
namentlich bei Volksinitiativen mit überregionalen Anliegen
ablehnt.
Die Kommission ist einverstanden, dass das Initiativrecht
gesamthaft, allenfalls im Rahmen der Arbeiten an der Total-
revision der Bundesverfassung überprüft wird. Eine isolierte
Einführung der Gesetzesinitiative hält sie aber für verfehlt.
Die Kommissionsminderheit möchte nicht auf die Totalrevi-
sion der Bundesverfassung warten, deren Zustandekommen
noch ungewiss, jedenfalls aber in weiter Ferne ist. Die sepa-
rate Entscheidung über einige grundsätzliche Revisions-
punkte scheint ihr sogar sinnvoll, um die Kumulation von
Oppositionen zu vermeiden.
Vor allem unterstützt die .Kommissionsminderheit das
Bestreben der Initianten, die Volksrechte qualitativ auszu-
bauen. Die Gesetzesinitiative wäre ein Instrument für Min-
derheiten, deren Anliegen vom Parlament oder vom Bundes-
rat nicht aufgegriffen werden. Sie würde die Gesetzge-
bungskompetenz des Parlamentes nicht schmälern sondern
ergänzen, vor allem auch weil die Bundesversammlung
jederzeit einen Gegenentwurf beschliessen und dem Volk
gleichzeitig zur Abstimmung vorlegen könnte.
Einzelne Mitglieder der Kommissionsminderheit unterstüt-
zen in diesem Vorprüfungsverfahren die beiden parlamenta-
rischen Initiativen, weil sie die sogenannte Einheitsinitiative
befürworten, bei der die Bundesversammlung jeweils
entscheiden würde, ob das Anliegen der Initianten einer

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Volksinitiative auf Verfassungs- oder Gesetzesebene ver-
wirklicht werden soll.
Antrag der Kommission
Mehrheit
1. Der Initiative Jaeger keine Folge geben.
2. Der Initiative Ruf-Bern keine Folge geben.
Minderheit
(Fehr, Ammann-St. Gallen, Bircher, Humbel, Robbiani,
Weber Monika)
Den beiden Initiativen Folge geben.
Proposition de la commission
Majorité
1. Ne pas donner suite à l'initiative Jaeger.
2. Ne pas donner suite à l'initiative Ruf-Berne.
Minorité
(Fehr, Ammann-Saint Gali, Bircher, Humbel, Robbiani,
Weber Monika)
Donner suite aux deux initiatives.
Jaeger: Ihre vorberatende Kommission empfiehlt diese
Initiative tatsächlich nicht zur Ueberweisung. Aber es ist
vielleicht noch interessant zu wissen, mit welchem Stim-
menverhältnis das Geschäft abgelehnt worden ist. Die Kom-
mission hat diesen Beschluss nämlich mit nur einer Mehr-
stimme gefasst. Das ist ein Zufallsergebnis. Es hätte genau
so gut anders herauskommen können, nämlich so, dass Ihre
vorberatende Kommission meine Initiative zur Weiterbe-
handlung überwiesen hätte.
Eine zweite Vorbemerkung: Ich betone, dass es jetzt nicht
darum geht, unseren Vorschlag materiell zu behandeln,
sondern es geht darum, darüber zu befinden, ob wir die Idee
einer Gesetzesinitiative, zum Beispiel im Rahmen der von
uns vorgeschlagenen parlamentarischen Initiative, zur
Behandlung an eine Kommission überweisen sollten. Heute
geht es um eine Eintretensdebatte.
Sie können also nicht mit dem Argument gegen diese Initia-
tive fechten, man sei mit dem Vorschlag nicht einverstan-
den, so, wie wir ihn präsentieren. Ich will, dass man das
Grundanliegen weiter berät, unseren Vorschlag allenfalls
abändert und dann durch die Kommission eine eigene
Variante vorschlägt. Mit anderen Worten: Auch die Einheits-
initiative, die immer wieder erwähnt wird, kann durchaus mit
in die Beratungen einbezogen werden. In diesem Sinne ist
mein Antrag also sehr offen.
Bereits die Verfassungsvorlage, welche 1872 verworfen
wurde, sah das Volksrecht der Gesetzesinitiative vor. In der
Zeit zwischen 1873 und 1950 sind im Parlament nicht weni-
ger als sechs Vorstösse eingereicht und behandelt worden,
die sinngemäss die Verankerung der Gesetzesinitiative auf
Bundesebene verlangt haben. Sie wissen, dass in den mei-
sten Kantonen die Gesetzesinitiative bereits besteht, und
zwar in der Regel mit einem kleineren Unterschriften-
quorum, als für die Verfassungsinitiative jeweils nötig ist.
Diese sechs Vorstösse sind übrigens aus ganz verschiede-
nen politischen Richtungen lanciert worden. 1961 hat das
Parlament eine Initiative der Sozialdemokratischen Partei
behandelt. Die Initiative ist allerdings in der Volksabstim-
mung von Volk und Ständen abgelehnt worden. Aber schon
damals hat man dem Anliegen von verschiedener Seite sehr
viel Sympathie entgegengebracht und grosse staatspoliti-
sche Bedeutung, aber auch sehr viel Logik zugemessen. Bei
unserem Vorschlag handelt es sich nicht etwa um etwas
Neues, sondern um ein sehr altes Anliegen, das schon von
verschiedenen politischen Gruppen und Richtungen vorge-
tragen worden ist.
1973 wurde der Bericht zur Totalrevision der Bundesverfas-
sung durch die Arbeitsgruppe unter der Leitung von alt
Bundesrat Wahlen veröffentlicht. Auch diese Arbeitsgruppe
ist zum Schluss gekommen, dass die Gesetzesinitiative
zumindest in der Form der allgemeinen Anregung unbe-
dingt eingeführt werden müsse, «dass damit ein Nachteil
des geltenden Rechts behoben werden könnte».
Die Expertenkommission unter dem damaligen Justizmini-
ster Kurt Furgler schlug dann - wie ich bereits angedeutet
habe - die sogenannte «Einheitsinitiative» vor, in der die
Verfassungs- und Gesetzesinitiative in einem vorgesehen
war. Die Einheitsinitiative wäre sowohl möglich als allge-
meine Anregung als auch als ausgearbeiteter Entwurf. Der
Bericht der Expertenkommission von 1977 hat eine Idee
aufgenommen, die auch seither Gegenstand zahlreicher
Vorstösse geblieben ist. Es sind in diesem Rat allein zwi-
schen 1974 und 1982 sechs weitere Vorstösse aus sämtli-
chen politischen Lagern zum gleichen Thema eingebracht
worden.
Was wollen wir mit unserer parlamentarischen Initiative?
Wir wollen mit der Gesetzesinitiative das Volksrecht der
Verfassungsinitiative auf die Gesetzgebung ausdehnen. Wir
sind nämlich der Auffassung - was heute in der Diskussion
immer wieder durchschimmerte -, unsere Verfassung
enthalte zuviele Regeln, die an sich nicht in eine Verfassung,
sondern auf Gesetzesstufe gehören. Sie wäre von solchen
Regeln nicht nur zu befreien, etwa im Rahmen einer Totalre-
vision, sondern die Verfassung sollte künftig vor solchen
Gesetzes n orme n verschont werden.
Die Reformvorschläge können auch nach unserer Version in
der Form der allgemeinen Anregung oder in derjenigen des
ausgearbeiteten Entwurfes eingebracht werden. Ich habe
bereits angetönt: In den meisten Kantonen ist das bereits so
geregelt. Wir verlangen mit unserer Initiative nicht, dass ein
ganzes integrales Gesetzeswerk vorgeschlagen wird. Wir
haben in unserem Text ganz klar festgehalten, dass auch
bestehende Gesetze punktuell abgeändert werden können,
dass einzelne Artikel abgeändert, ergänzt oder gestrichen
werden können. Es ist also nicht stichhaltig, wenn jemand
gegen unseren Vorschlag argumentiert, wir verlangten mit
der Gesetzesinitiative die Unterbreitung ganzer integraler
Gesetzeswerke.
Wir glauben auch nicht, dass das Argument sticht, mit der
Einführung der Gesetzesinitiative werde die Initiativenflut
noch grösser. Erstens einmal gibt es einschlägige gegentei-
lige Erfahrungen aus den Kantonen, und zweitens haben
wir, gerade um diesem Argument zu begegnen, die erforder-
liche Unterschriftenzahl gleich hoch angesetzt wie für die
Verfassungsinitiative. Es gibt also keine Privilegierung der
Gesetzesinitiative vom Quorum her. Es ist natürlich durch-
aus möglich und auch sicher erwünscht - es ist ja auch das
Ziel dieses Reformvorschlages-, dass eine gewisse Verlage-
rung von den Verfassungs- zu den Gesetzesinitiativen statt-
finden könnte. Diese Verlagerung ist vernünftig, denn nur so
ist es möglich, dass Initianten ihre Vorstellungen konkreter,
detaillierter und auch verbindlicher formulieren können, als
das eben in einem Verfassungstext möglich und auch op-
portun ist.
Kommt hinzu, dass das Parlament bei der Gesetzesinitiative
nicht interpretieren muss, handelt es sich doch normaler-
weise um einen ausformulierten Text. Es kann die Initiative
entweder ablehnen oder ihr einen Gegenvorschlag gegen-
überstellen.
Es ist im Zusammenhang mit der Beratung der Gesetzesin-
itiative, wie übrigens auch schon im Zusammenhang mit der
Beratung der Verfassungsgerichtsbarkeit, verschiedentlich
darauf hingewiesen worden, dass eine solche Reform nur in
einem grösseren Kontext an die Hand genommen werden
könnte. Man hat auch da auf die Totalrevision der Bundes-
verfassung verwiesen.
Angesichts des miserablen Entscheides, den wir heute mit
relativ schlechter Beteiligung und mit einem sehr schlech-
ten Ergebnis getroffen haben, können wir uns etwa vorstel-
len, wie harzig diese Totalrevision weitergehen wird. Ich bin
überzeugt, dass es - aufgrund der Stimmung hier in diesem
Rat - kaum je möglich sein wird, Reformen, wie die Verfas-
sungsgerichtsbarkeit oder die Gesetzesinitiative, im Rah-
men einer Totalrevision verwirklichen zu können. Deshalb
glaube ich, dass es nicht fair und nicht ganz ehrlich wäre,
wenn man solche Vorschläge einfach auf die lange Bank
einer Totalrevision verweisen würde.
Ich möchte hinzufügen, dass von selten des Bundesrates
schon früher immer wieder positive Signale ausgesandt

S.Juni 1987
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Gesetzesinitiative. Parlamentarische Initiativen
worden sind, positive Signale, die sich auch in der Botschaft
des Bundesrates von 1952 niedergeschlagen haben. Ich
möchte, wenn Sie gestatten, einige Sätze daraus zitieren:
«Zusammenfassend anerkennen wir, dass die Gesetzesin-
itiative theoretische Vorteile, vor allem idealer und gefühls-
mässiger Art, zu bieten vermag. Sie wäre aber auch die
logische Krönung unserer demokratischen Organisation.
Sie würde es den herrschenden Meinungen und Wünschen
des Volkes erlauben, sich in wirksamer Weise zur Geltung
zu bringen, selbst dann, wenn sich die beiden Räte nicht
einigen könnten, denn im fakultativen Referendum würde
sie ein Ventil über die immer mögliche Unzufriedenheit des
Volkes bilden.» Das waren 1952 die recht positiven Erläute-
rungen und Aussagen des Bundesrates zum Thema Geset-
zesinitiative.
Es ist in der Kommission -das wird auch hier wieder der Fall
sein - das Argument aufgetaucht, es gehe lediglich um
einen quantitativen Ausbau der Volksrechte. Dagegen
möchte ich mich wehren. Es geht hier vielmehr um einen
qualitativen Ausbau der Volksrechte, der mittel- und länger-
fristig auch der Verfassung zugute kommen würde.
Ein zweites Argument, das auch immer wieder vorgebracht
worden ist, besteht darin, dass die föderalistische Struktur
durch die Gesetzesinitiative zu wenig berücksichtigt würde.
Die föderalistische Struktur kommt aber schon dadurch zum
Tragen, dass auch der Ständerat über Gesetzesinitiativen
beraten muss.
Ferner ist diesem Argument entgegenzuhalten, dass jede
Gesetzesinitiative - das steht auch explizit in unserem Vor-
schlag - verfassungsmässig sein muss. Verfassungsände-
rungen müssen bekanntlich nicht nur das Volks-, sondern
auch das Ständemehr erreichen. Also auch den föderalisti-
schen Ansprüchen vermag das Instrument der Gesetzesin-
itiative durchaus gerecht zu werden.
Ein weiteres Argument, das immer wieder angeführt wird,
lautet, dass sich die Gesetzgebung qualitätsmässig ver-
schlechtern würde. Wenn das der Fall wäre, ist dies noch
immer besser, als wenn schwerfällige Uebergangsbestim-
mungen mehr und mehr die Verfassung überwuchern. Das
Argument ist auch deshalb nicht stichhaltig, weil mit einer
schlecht formulierten Gesetzesinitiative heute wohl nie-
mand 100 000 Unterschriften sammeln wird. Wenn es darum
geht, so viele Unterschriften für ein Anliegen zu sammeln,
wird man sich auch die Mühe geben, einen sehr sorgfältigen
Gesetzestext auszuarbeiten. Wiegesagt, man kann auch nur
einzelne Bestimmungen ändern, so wie das in den Kantonen
auch gemacht wird. Wir kennen zahlreiche konkrete Fälle,
bei denen im Rahmen von Gesetzesinitiativen einzelne Arti-
kel ergänzt oder zur Streichung beantragt oder einzelne
neue Artikel geschaffen worden sind. Die Gesetzesinitiativen
sind zum Teil mit relativ bescheidenen juristischen Kennt-
nissen korrekt formuliert worden.
Dann gibt es noch ein letztes Argument, das gegen die
Initiative vorgebracht wird, nämlich das der Abwertung des
Parlamentes: die Kompetenzen des Parlamentes würden
eingeschränkt. Ich glaube, es gibt viele andere Bereiche, in
denen die Kompetenzen unseres Parlamentes einge-
schränkt werden. Ich denke da etwa an das Vernehmlas-
sungsverfahren, in dem heute sehr viele Entscheide durch
vernehmlassungsberechtigte Organisationen im vorparla-
mentarischen Verfahren vorgespurt werden. Es ist sicher
nicht so, dass durch eine Gesetzesinitiative die parlamenta-
rischen Rechte eingeschränkt werden, im Gegenteil. Ich bin
überzeugt, dass gerade die Gesetzesinitiative wertvolle
Reformimpulse ins Parlament hineintragen kann. Das Parla-
ment sollte bei seiner gesetzgeberischen Tätigkeit in der
Lage sein, allenfalls einen Gegenvorschlag auszuarbeiten,
und so im wahrsten Sinne des Wortes seiner legislativen
Funktion gerecht werden.
Ich bitte Sie also, stimmen Sie der Ueberweisung unserer
parlamentarischen Initiative zu. Es geht nicht um die endgül-
tige Beratung und Behandlung des einen oder des anderen
Vorschlages, sondern es geht darum, die parlamentarischen
Initiativen an die vorberatende Kommission zur Weiterbe-
handlung zu überweisen. Ich würde es äusserst bedauern,
wenn man diesem - ich würde sagen sehr bescheidenen -
Ansinnen widersprechen und es ablehnen würde. Die Kom-
mission hat, wie gesagt, sehr knapp entschieden. Ich hoffe,
dass dieses Ergebnis hier im Plenum korrigiert werden
kann.
Ruf-Bern: Die wichtigsten Gründe für die Einführung des
Initiativrechts auf Gesetzesstufe sind seit Jahrzehnten die-
selben geblieben, und daraus erklärt sich wohl auch die
Tatsache, dass immer neue Anläufe in diese Richtung im
Parlament unternommen werden. Herr Jaeger ist bereits
ausführlich auf die Materie und die geschichtliche Entwick-
lung in den letzten Jahrzehnten eingegangen.
Meines Erachtens würde dieses zusätzliche Instrument eine
entscheidende Stärkung der Volksrechte in der direkten
Demokratie mit sich bringen. Verglichen mit den Kantonen,
in denen die Gesetzesinitiative überall eingeführt ist, stehen
dem Bürger auf Bundesebene wesentlich weniger Möglich-
keiten der direkten Mitwirkung zur Verfügung, nämlich das
Initiativrecht auf Verfassungsstufe und das Referendums-
recht bei Gesetzesvorlagen. In den Kantonen hat sich das
Initiativrecht auf Gesetzesstufe im grossen und ganzen sehr
gut bewährt; zudem besteht in den Kantonen noch, im
Unterschied zum Bund, das Referendumsrecht bei Finanz-
vorlagen.
Eine bekannte Folgeerscheinung der heutigen Situation im
Bund ist die Tatsache, dass zahlreiche Volksinitiativen
zwangsweise Vorschläge für Verfassungsnormen enthalten
müssen, die vom Inhalt her Gesetzescharakter haben. Gele-
gentlich wird von einer eigentlichen Verunstaltung - wir
haben dies heute zu r Genüge gehört-der Verfassung durch
zu viele untergeordnete, von der Systematik her betrachtet
auf Gesetzesstufe zu regelnde Materien gesprochen. Dieser
Tatsache könnte durch das Instrument der Gesetzesinitia-
tive massgeblich und entscheidend begegnet werden,
indem Verfassungsinitiativen nur noch Fragen, die wirklich
Verfassungsrang aufweisen, behandeln könnten. Die durch-
wegs guten Erfahrungen in den Kantonen beweisen, dass
kaum mit einer Initiativenflut zu rechnen wäre. Im Kanton
Bern zum Beispiel hält sich die Zahl der Gesetzesinitiativen
in relativ engen Grenzen.
Als Hauptargument gegen die Einführung der Gesetzesin-
itiative auf Bundesebene wird immer wieder behauptet, die
ohnehin kaum mehr zu bewältigende Initiativenflut würde
noch vergrössert. Als Entgegnung möchte ich Herrn alt
Kollege Reiniger zitieren, der hier 1975 in der Begründung
seiner Motion für die Einführung der Gesetzesinitiative wört-
lich ausgeführt hat: «Das Volksrecht der Initiative ist ein
Ventil, das immer dann anspricht, wenn der Druck in der
Bevölkerung ein gewisses Mass übersteigt, d. h. wenn die
Behörden einer im Volk verbreiteten Stimmung nicht oder
nicht genügend rasch Rechnung tragen. Will man die Initia-
tivenflut eindämmen, so muss man in erster Linie versu-
chen, den Druck in der Bevölkerung abzubauen, d. h. Regie-
rungs- und Verwaltungstätigkeiten wieder in Einklang mit
den Gefühlen und Empfindungen des Volkes zu bringen.
Gelingt dies nicht, so wird die Initiativenflut trotz aller
Erschwerungen des Initiativrechtes weiter ansteigen, gleich-
gültig, ob nur die Möglichkeit der Verfassungsinitiative oder
daneben auch diejenige der Gesetzesinitiative gegeben ist.
Bestehen beide Möglichkeiten, so werden künftig einfach
anstelle von Verfassungsinitiativen, die, wie erwähnt, sehr
oft gar keine Materien der Verfassungsgesetzgebung bein-
halten, konformere Gesetzesinitiativen eingereicht. Diese
haben gegenüber den Verfassungsinitiativen unter anderem
den grossen Vorteil, dass unter Umständen eine Volksab-
stimmung gar nicht erforderlich wird. Entspricht die Bun-
desversammlung nämlich dem Begehren, so untersteht der
betreffende Erlass wie ein gewöhnliches Bundesgesetz nur
dem fakultativen Referendum. Es ist also bei Einführung der
Gesetzesinitiative zwar nicht mit einem Rückgang der Initia-
tivbegehren, wohl aber unter Umständen mit einem solchen
der Abstimmungen zu rechnen.»
Von entscheidender Bedeutung ist insbesondere die Tatsa-
che, dass mit Hilfe der Gesetzesinitiative dem Volkswillen

Initiative législative. Initiatives parlementaires
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eine erheblich vermehrte Nachachtung verschafft werden
könnte, als dies heute der Fall ist. Der Grundsatz der Volks-
souveränität würde entscheidend gestärkt. Der Umweg über
die Verfassungsinitiative, der heute bei an sich auf Gesetzes-
stufe zu regelnden Materien in Kauf genommen werden
muss, bringt ja die bekannten negativen Konsequenzen mit
sich: erstens einen erheblichen Zeitverlust, bis ein greifba-
res Resultat vorliegt, denn eine durch Verfassungsinitiative
entstandene neue Verfassungsnorm bedarf praktisch immer
konkreter Ausführungsbestimmungen auf Gesetzesebene;
zweitens besteht die Gefahr der Verwässerung der Gesetz-
gebung durch das Parlament. Dies kann - wenigstens teil-
weise - zu einer Missachtung des Volkswillens führen; ich
erinnere an das Preisüberwachungsgesetz. Die Initianten
und das Volk, der Souverän, haben in einem solchen Falle
keine Möglichkeit, dagegen anzugehen, ausser das Refe-
rendum zu ergreifen, was mit einem weiteren Zeitverlust und
unter Umständen einem Neuanfang der ganzen Uebung
verbunden ist. Die Ergreifung eines Referendums bedeutet
aber wiederum auch einen erheblichen administrativen und
finanziellen Aufwand. Die Verfassungsgerichtsbarkeit fehlt
bei uns ebenfalls: man kann ein verfassungswidriges Bun-
desgesetz, das in Fehlinterpretation eines aufgrund einer
Volksinitiative angenommenen Verfassungsartikels entstan-
den ist, nicht auf rechtlichem Wege einklagen, sondern
höchstens das Referendum dagegen ergreifen, erneut ver-
bunden mit den obgenannten Nachteilen.
Die Gesetzesinitiative stünde zudem ganz offensichtlich in
Analogie zum Referendumsrecht bei den Gesetzesvorlagen.
Dieses hat sich auch bestens bewährt. Bereits 1906 hat der
Bundesrat, der damals, wie auch noch bis in die fünfziger
Jahre, dem Begehren positiv gegenüber gestanden ist, aus-
geführt: «Das Prinzip der Volkssouveränität verlangt daher
neben dem Referendum auch die Initiative. Während das
Referendum nie positiv schaffend, sondern verneinend, im
besten Fall nur bestätigend wirkt, soll die direkte Volksge-
setzgebung in der Initiative ein Mittel zum gesetzgeberi-
schen Fortschritt gewinnen. Im weiteren darf darauf hinge-
wiesen werden, dass die Initiative auch diejenigen Anschau-
ungen in wirksamer Weise zu Worte kommen lässt, welche
in den Räten nicht vertreten sind. Der Volkskörper kann
politisch nur dann gesund bleiben, wenn er Leben und
Bewegung behält.» Die damalige Einsicht ist dem Bundesrat
leider inzwischen - allerdings erst in den letzten beiden
Jahrzehnten - abhanden gekommen.
Eigentlich sprechen keine wirklich stichhaltigen Gründe
gegen einen Ausbau der Volksrechte. Vor dem Volk, dem
obersten Souverän unseres Landes, sollte eigentlich nie-
mand Angst haben müssen. Ich erinnere Sie an die zahlrei-
chen Vorstösse gleichen oder ähnlichen Inhaltes der ver-
gangenen Jahrzehnte und weise darauf hin, dass bedeu-
tende Staatsrechtler, z. B. die Professoren Kölz und Müller,
für die Einführung der Gesetzesinitiative im Bund plädieren.
Der heutige Bundesrat Aubert hat zudem bekanntlich in den
siebziger Jahren selbst einen entsprechenden Vorstoss im
Ständerat eingereicht.
Meine Initiative habe ich bewusst in der Form einer allgemei-
nen Anregung abgefasst, um nach einem positiven Grund-
satzentscheid dieses Rates, auf den ich sehr hoffe, der
Kommission alle Möglichkeiten der Ausgestaltung offen zu
lassen. Der Vorschlag der Initiative Jaeger ist eine Möglich-
keit; es gibt weitere. Auf Details sollten wir uns nicht zum
vorneherein festlegen, sondern den Grundsatz als solchen
bejahen. Auch die Einheitsinitiative als Mittellösung - sie
stiess in der Kommission auf gewisse Zustimmung - wäre
durchaus denkbar. Bitte geben Sie Ihrer Kommission doch
die Möglichkeit, einen konkreten Vorschlag auszuarbeiten,
und stimmen Sie der vorliegenden parlamentarischen Initia-
tive zu. Ich bin davon überzeugt, dass dies ein echter Dienst
an unserem Volke wäre.
Frau Weber Monika, Berichterstatterin: Zu den bedeutend-
sten Rechten des Schweizer Bürgers gehört sicher das
Initiativrecht, und es bedeutet zweierlei. Einerseits gibt es
dem Bürger oder Minderheiten des Volkes, die zu Mehrhei-
ten werden können, die Gelegenheit, Vorschläge zur Gestal-
tung einer gerechten Gesellschaftsordnung zu lancieren. Es
lässt also den Bürger kreativ an der ordnenden Machtausü-
bung teilhaben. Andererseits - und daran denken wir viel-
leicht zuwenig-drücken wir mit diesem Recht aus, dass wir
Toleranz üben wollen. Wir zeigen damit, dass wir bereit sind,
als Volk und auch als Parlament uns eventuell auch unbe-
queme Meinungen anzuhören.
Das Initiativrecht bedeutet somit ein echt liberales Einge-
ständnis, dass zum Etablierten, Festgelegten oder Ueber-
kommenen notwendigerweise auch die Möglichkeit gehört,
frei zu wirken, frei zu denken und frei zu gestalten; Verände-
rung ist damit dem System immanent. Dieser Gedanke,
diese Ueberzeugung, dass solche Prinzipien letztlich das
Gemeininteresse repräsentieren, hat nun Jahrhunderte
überdauert, trotz der Sprunghaftigkeit der öffentlichen Mei-
nung. An diesem Grundgedanken wollen wir auch heute
nichts ändern. Die Frage ist lediglich, ob wir dieses Volks-
recht qualitativ noch etwas ausbauen und damit gleichzeitig
unsere Verfassung entlasten wollen.
Unsere Kommission hat sich sowohl mit der Initiative Jaeger
wie mit der Initiative Ruf beschäftigt. Beide fordern die
Einführung der Gesetzesinitiative. Der eine Vorschlag ist in
Form eines ausgearbeiteten Entwurfes vorgelegt worden,
der andere Vorschlag in Form einer allgemeinen Anregung.
Die Gesetzesinitiative war erstmals im Entwurf zu einer
Totalrevision der Bundesverfassung von 1872 vorgesehen.
Dieser Entwurf wurde von Volk und Ständen knapp abge-
lehnt. 1906 widersetzte sich die Bundesversammlung zwei
vom Bundesrat unterstützten Standesinitiativen der Kantone
Zürich und Solothurn, welche die Einführung der Gesetzes-
initiative im Bund verlangten. 1961 lehnten das Volk mit
409000 Stimmen zu 170000 Stimmen und alle Stände ein
entsprechendes Volksbegehren der Sozialdemokratischen
Partei ab. Im Jahre 1975 wurden mehrere Postulate überwie-
sen, die alle die Ueberprüfung des Initiativrechts und die
Schaffung der Gesetzesinitiative verlangten. Der Bundesrat
sicherte zu, ihnen im Rahmen der Vorarbeiten für die Total-
revision der Bundesverfassung Rechnung zu tragen. Die
Expertenkommission schlug dann in ihrem Verfassungsent-
wurf von 1977 die sogenannte Einheitsinitiative vor, bei der
die Bundesversammlung darüber entscheiden würde, ob
das Volksbegehren auf Verfassungs- oder Gesetzesstufe
verwirklicht werden soll. Im Bericht des Bundesrates vom
6. November 1965 über die Totalrevision der Bundesverfas-
sung bezeichnet der Bundesrat die Volksrechte als reform-
bedürftig. In der beigefügten Modellstudie des EJPD wird
ein Kompromiss vorgeschlagen. Bei Volksinitiativen in Form
der allgemeinen Anregung soll es ebenfalls Sache der Bun-
desversammlung sein, die geeignete Rechtsstufe zu bestim-
men, während ausgearbeitete Entwürfe, wie heute, nur eine
Revision der Bundesverfassung bewirken können. Der von
der Kommission beigezogene Vertreter des Bundesamtes
für Justiz bestätigte, dass der Bundesrat die Volksrechte im
Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung behandeln
möchte und dass er einer isolierten Einführung der Geset-
zesinitiative skeptisch bis ablehnend gegenübersteht. Wir
haben vorher ein Geschäft behandelt, das sich ja auch mit
solchen Fragen beschäftigte.
Die Kommission hat zu Beginn ihrer Beratungen zwei Exper-
ten angehört, die Staatsrechtsprofessoren Etienne Grisel
und Alfred Kölz. Ganz kurz: Professor Grisel ist ein Gegner
der Gesetzesinitiative; er befürchtet namentlich, dass die
Stellung der Kantone geschwächt würde, weil zu einer
Gesetzesänderung bloss die Zustimmung des Volkes und
nicht auch das Ständemehr nötig wäre. Ferner ist er der
Auffassung, dass sich Gesetze nicht dazu eignen, von Ein-
zelpersonen oder Initiativkomitees verfasst zu werden. Gute
Gesetzgebung setze umfassende Untersuchungen, Ver-
nehmlassungen, Kompromisse und Sachkenntnisse voraus.
Professor Kölz andererseits geht im Gegensatz dazu von
den Mängeln des heutigen Systems aus. Es stört ihn, dass
mangels einer Gesetzesinitiative halbe Bundesgesetze in die
Verfassung gelangen und dass die Initianten, zum Beispiel
bei der Stadt/Land-Initiative, dazu übergehen, 
direkt

3.Juni 1987 
N
679
Gesetzesinitiative. Parlamentarische Initiativen
anwendbare 
Uebergangsbestimmungen zu beantragen.
Dadurch wird das Parlament als Gesetzgeber ausgeschaltet
und die Verfassung mit Detailbestimmungen überladen. Er
befürwortet die Gesetzesinitiative auch mit Blick auf die
guten Erfahrungen in den Kantonen und namentlich als
notwendige Ergänzung des Referendums, welches seiner
Natur nach ein bremsendes Instrument und kein Instrument
zur Schaffung neuen Rechts ist.
Die Kommission hat ausführlich über das Für und Wider der
Gesetzesinitiative diskutiert. Sie finden die Argumente in
unserem schriftlichen Bericht vom 30. Januar 1987, der
Ihnen am Montag ausgeteilt worden ist. Im Vordergrund
stand die Frage, ob die Volksrechte qualitativ ausgebaut
werden sollten. Die knappe Mehrheit der Kommission hat
sich dagegen ausgesprochen. Sie ist der Auffassung, dass
die Minderheiten in unserem Lande genügend Instrumente
besitzen, um ihre Anliegen vorzubringen. Dank des Propor-
zes können sie auch Vertreter in den Nationalrat wählen.
Gerade die Stellung der Bundesversammlung würde
geschwächt, ebenso die Mitwirkungsrechte der Kantone.
Die Kommissionsminderheit, zu der auch ich gehöre, setzt
sich mit den Initianten für einen Ausbau der Volksrechte ein.
Es gibt Anliegen, die vom Bundesrat und Parlament nicht
aufgegriffen werden und die keine Verfassungsrevision
brauchen. Die Rechte der Bundesversammlung sind nicht
eingeschränkt, weil sie die Initiative ja behandelt und beide
Räte - auch der Ständerat - einen Gegenentwurf beantra-
gen und beschliessen können.
Die Kommissionsmehrheit hat sich zwar gegen eine sofor-
tige Einführung der Gesetzesinitiative ausgesprochen. Sie
ist aber durchaus einverstanden, dass die Volksrechte
gesamthaft im Rahmen der Totalrevision überprüft werden.
Das ist natürlich jetzt eine Frage, die noch diskutiert werden
muss.
Die Kommissionsminderheit befürwortet ein rascheres Vor-
gehen.
Die Kommission beantragt Ihnen mit 9 gegen 8 Stimmen bei
einer Enthaltung, den beiden parlamentarischen Initiativen
keine Folge zu geben.
Die Kommissionsminderheit, vertreten durch Herrn Fehr,
stellt dann nachher den Gegenantrag.
M. Darbellay, rapporteur: Le problème en discussion ce soir
n'est pas nouveau. Deux fois déjà le peuple a eu l'occasion
de s'exprimer: en 1872, dans le cadre d'une révision géné-
rale de la constitution, on prévoyait déjà l'initiative législa-
tive. En 1961, à la suite d'une initiative du Parti socialiste, le
peuple a également eu l'occasion de s'exprimer et il a
refusé, à une très forte majorité - quasiment trois contre un
- l'initiative législative. Chacun sait que le système actuel ne
donne pas entière satisfaction puisque nous ne connaissons
que l'initiative constitutionnelle. Il n'y a cependant pas de loi
qui indique ce qui peut figurer dans la constitution, par
conséquent pas de limite et on peut y mettre hélas un peu
n'importe quoi. On voit aujourd'hui des initiatives qui
seraient d'un niveau législatif, venir s'inscrire dans la consti-
tution. On voit également des domaines qui seraient du
ressort d'une ordonnance, faire l'objet d'une initiative cons-
titutionnelle. C'est en fonction de ces soucis que MM. Jae-
ger et Ruf que vous avez entendus ont présenté chacun une
initiative législative: La première, rédigée de toutes pièces,
la deuxième formulée d'une manière générale.
La commission a entendu les auteurs des initiatives.
Ensuite, deux experts, MM. les professeurs Grisel et Kolz,
qui étaient d'ailleurs d'avis opposé - M. Grisel étant contre
une initiative législative alors que M. Kölz y était favorable -
se sont exprimés, après quoi la commission a décidé de
proposer au Conseil de ne pas donner suite à ces deux
initiatives. Elle y voyait pourtant un certain nombre d'avan-
tages, par exemple le fait que l'initiative législative est de
nature à étendre les droits populaires, à décharger la consti-
tution, puisque les initiatives constitutionnelles pourraient
être plus légères et plus claires, et qu'elle existe dans l'en-
semble des cantons suisses. Les personnes qui s'y opposent
font remarquer que les articles constitutionnels les plus
indigestes de notre charte fondamentale n'ont pas été ins-
crits à la suite d'initiatives mais ont bien été décidés libre-
ment par le Parlement. D'autre part, on fait remarquer que
laisser rédiger des lois entières à des personnes qui ne font
pas partie d'un parlement, ce serait ouvrir la porte à des lois
qui risqueraient d'être fort compliquées et fort difficiles à
appliquer. Enfin, on craint, pour la souveraineté, en quelque
sorte, du Parlement, puisqu'aujourd'hui aucune loi ne peut
être proposée au peuple sans que le Conseil national ni le
Conseil des Etats l'aient votée. Avec l'initiative législative, le
pouvoir du Parlement serait quelque peu réduit: le peuple
aurait à se prononcer même sur des lois qui n'auraient pas
été acceptées par les deux Chambres. On craint d'autre part
que le pouvoir des cantons soit également réduit puisqu'au-
jourd'hui toute loi acceptée l'a été par le Conseil des Etats.
Demain, le Conseil des Etats n'ayant pas son mot à dire sur
une initiative populaire, la voix des cantons risquerait d'être
moins forte.
Les arguments contre ont donc prévalu et, à 9 voix contre 8
et une abstention, la commission a décidé de recommander
de ne pas donner suite à ces initiatives. Parmi ceux qui
voulaient y donner suite, plusieurs pensaient qu'à partir de
ces initiatives on pourrait traiter également le problème de
l'initiative unique qui risquerait de ne pas avoir les mêmes
inconvénients.
Au nom de la commission, je vous propose de suivre la
majorité.
Fehr, Sprecher der Minderheit: Wie Sie vernommen haben,
ist die Kommissionsminderheit nur sehr knapp mit einer
Stimme unterlegen. Sie beantragt Ihnen, den beiden Initiati-
ven Folge zu leisten. Es geht uns genau wie den Initianten
darum, die Volksrechte auf Bundesebene qualitativ auszu-
bauen. Das demokratische Instrumentarium im Bund ist
unvollständig. Es kennt wohl ein bremsendes Instrument in
der Form des fakultativen Gesetzesreferendums. Es fehlt
aber das gestaltende Instrument, die Gesetzesinitiative, und
das ist unbefriedigend. Unbefriedigend ist ebenfalls, das
haben Sie bereits gehört, dass die Verfassungsinitiative teil-
weise die Funktion der Gesetzesinitiative übernommen hat-
und das in grossem Ausmass. Von 36 Initiativen, die im
Zeitraum 1980 bis 1985 hängig waren, beschlugen drei Vier-
tel ganz oder teilweise Gesetzesmaterie, und nur bei einem
Viertel ging es klar nur um Verfassungsrecht.
Die Gesetzesinitiative hat sich in sämtlichen Kantonen
bewährt, und es wird für die Stimmberechtigten je länger
desto unverständlicher, dass ein Instrument direkt demokra-
tischer Einflussnahme, das auf kantonaler Ebene keinerlei
Probleme bietet, ihnen auf Bundesebene vorenthalten wird.
Ich will mich noch mit drei Ueberlegungen auseinanderset-
zen in Ergänzung zu bereits gefallenen Voten, die gegen die
Gesetzesinitiative gelegentlich geltend gemacht werden.
Zunächst mit der manchmal geäusserten Behauptung, die
Qualität der Gesetzestexte könnte ungenügend sein, falls
die Gesetzesinitiative eingeführt würde. Diese Ueberlegung
findet sich auch bereits in der Botschaft des Bundesrates
von 1959. Ich halte sie für geradezu beleidigend an die
Adresse von Initianten. Sie kann nur von jemandem geäus-
sert werden, der die absurde Vorstellung mit sich trägt, eine
Initiative werde im Hinterzimmer einer Gaststube, möglichst
im Dämmerlicht, in aller Eile redigiert. Die Realität sieht aber
doch entschieden anders aus.
Initiativtexte werden in aller Regel sehr sorgfältig formuliert
- die Experten der Kommission haben dies auch ausdrück-
lich bestätigt-, und es wird der Rat kompetenter Fachleute
eingeholt. Ein Experte wird nicht deshalb schlechter, weil er
für ein Initiativkomitee arbeitet oder tätig wird, statt für den
Bundesrat oder die Verwaltung. Zudem stünde es dem Par-
lament ja jederzeit frei, einem unbefriedigenden Initiativtext
einen eigenen, besser formulierten Gegenvorschlag gegen-
überzustellen.
Schliesslich: Sollte diese Behauptung, Initianten könnten
den Ansprüchen an die hohe Kunst der Gesetzesredaktion
nicht genügen, irgendwo doch einen Kern von Berechti-
gung enthalten, so bedenken Sie bitte, dass dies erst recht

Initiative législative. Initiatives parlementaires 
680 
N 
3 juin 1987
für die Verfassungsinitiative, deren Existenz wohl kaum
jemand in Frage stellt, gelten müsste. Die Verfassung erträgt
mangelhafte Texte zweifellos noch weniger als ein Gesetz.
Dann zum Föderalismusargument, das schon bei der
Bekämpfung der SP-lnitiative vor über 25 Jahren eine zen-
trale Rolle spielte. Ich möchte ihm zweierlei entgegenhalten:
In Bereichen, in denen eine Zuständigkeit des Bundes exi-
stiert - nur dort hat die Gesetzesinitiative ja Platz -, stellt es
für die Initianten, die nichts anderes anstreben als die Schaf-
fung oder eine Aenderung eines Bundesgesetzes, eine
Zumutung dar, ein Instrument benützen zu müssen, nämlich
die Verfassungsinitiative, welches erneut der Hürde des
Ständemehrs unterliegt. Hier zeigt sich erneut die Benach-
teiligung des gestaltenden Volksrechts in der heutigen
Situation. Für das bremsende Instrument, das Referendum,
wird ja auch kein Ständemehr verlangt.
Weiter ist in diesem Zusammenhang von Bedeutung, dass
mit jeder Uebertragung von Kompetenzen von den Kanto-
nen auf den Bund - es gibt deren über 100 seit der Schaf-
fung unserer Verfassung - die Schweizerinnen und Schwei-
zer aller Kantone sozusagen auf kaltem Wege Mitwirkungs-
rechte eingebüsst haben, weil sie im Unterschied zum Kan-
ton im Bund über weniger weitgehende demokratische
Rechte verfügen. Der Bundesrat, der seinerzeit für die
Gesetzesinitiative war, hat dies schon 1906 erkannt und es
als eine politische Ungerechtigkeit bezeichnet, wenn durch
die Ausdehnung der Bundeskompetenzen das Initiativrecht
der Stimmberechtigten der Kantone materiell eingeschränkt
werde. Deutlicher kann man wohl kaum darlegen, wo die
föderalistischen Probleme effektiv liegen: nicht bei der Ein-
führung der Gesetzesinitiative, sondern im Umstand, dass
sie fehlt.
Was schliesslich die Haltung der Kommissionsmehrheit
anbelangt, die Einführung der Gesetzesinitiative allenfalls
im Rahmen der Arbeiten zur Total revision der Bundesverfas-
sung zu prüfen, so hat die heutige Diskussion eine wesentli-
che Klärung gebracht. Bezüglich der Gesetzesinitiative
bleibt alles offen. Nicht nur der zeitliche Rahmen der Verfas-
sungsrevision ist nicht abgesteckt, sondern es steht auch
keineswegs fest, ob der Bundesrat die Gesetzesinitiative als
Variante tatsächlich zur Diskussion stellen wird. Er hat die
Möglichkeit, die Sicherheit haben wir nicht.
Die Kommissionsminderheit möchte aber diesbezüglich
einen Pflock einschlagen oder, wenn wir im Jargon des
heutigen Tages bleiben: eine weitere Leitplanke aufstellen
und dafür sorgen, dass das Institut der Gesetzesinitiative in
jedem Fall Gegenstand einer Verfassungsvorlage wird.
Ich ersuche Sie, dazu beizutragen, dass eine empfindliche
Lücke im demokratischen Instrumentarium des Bundes
geschlossen wird, und gemäss Antrag der Minderheit den
beiden Initiativen Folge zu geben.
Hier wird die Beratung dieses Geschäftes unterbrochen
Le débat sur cet objet est interrompu
Schluss der Sitzung um 20.45 Uhr
La séance est levée à 20 h 45

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Ruf-Bern) Einführung der Gesetzesinitiative
Initiative parlementaire (Ruf-Berne) Institution de l'initiative législative
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1987
Année
Anno
Band
II
Volume
Volume
Session
Sommersession
Session
Session d'été
Sessione
Sessione estiva
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
04
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
86.224
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
03.06.1987 - 16:00
Date
Data
Seite
674-680
Page
Pagina
Ref. No
20 015 440
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