ch_vb · JAAC 53.10 · 1988-08-17 · de


JAAC 53.10
Entscheid des Bundesrates vom 17. August 1988
Circulation routière. Recours au Conseil fédéral contre une interdiction
de bifurquer à droite décrétée par une commune.
Compétences et procédure. Les limites que le droit fédéral impose aux
cantons dans la délégation aux communes de la compétence d’édicter
des restrictions et prescriptions de la circulation ne laisse pas de place
à une autonomie communale en soi. L’autorité de recours cantonale
doit par conséquent, le cas échéant, revoir librement les décisions prises
par les communes dans l’exercice de leur pouvoir d’appréciation.
Examen de la légalité par le Conseil fédéral. Il est en principe admissible
de décréter une interdiction de bifurquer en vue de diminuer l’intensité
du trafic. Les principes de proportionnalité et d’égalité sont toutefois
violés par la décision attaquée, qui n’amènerait pratiquement pas
de diminution mais un transfert du trafic au sein d’un quartier
d’habitation et établit sans raison un traitement différent pour des
groupes d’usagers de la route.
Strassenverkehr. Beschwerde an den Bundesrat gegen die Anordnung
eines Rechtsabbiegeverbots durch eine Gemeinde.
Zuständigkeiten und Verfahren. Die Grenzen, welche das Bundesrecht
den Kantonen bei der Übertragung der Befugnis zum Erlass von
Verkehrsbeschränkungen und -anordnungen an die Gemeinden setzt,
lässt keinen Raum für eigentliche Gemeindeautonomie. Die kantonale
Beschwerdeinstanz muss also gegebenenfalls Ermessensentscheide der
Gemeinden frei überprüfen.
Überprüfung der Rechtmässigkeit durch den Bundesrat. Abbiegeverbote
zwecks Verkehrsberuhigung sind grundsätzlich zulässig. Die
Verhältnismässigkeits- und Rechtsgleichheitsgebote werden jedoch
durch den angefochtenen Entscheid verletzt, welcher eine unwesentliche
Abnahme und eine Verlagerung des Verkehrs innerhalb eines
Wohnquartiers bewirkt und die Verkehrsteilnehmer in sachlich
ungerechtfertigter Weise unterschiedlich behandelt.
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Circolazione stradale. Ricorso al Consiglio federale contro un divieto di
svoltare a destra decretato dal Comune.
Competenza e procedura. I limiti che il diritto federale impone
ai Cantoni nella delega ai Comuni della competenza di emanare
restrizioni e prescrizioni sulla circolazione non lascia spazio a una
vera e propria autonomia comunale. L’autorità cantonale di ricorso
deve dunque esaminare liberamente le decisioni eventualmente prese
dai Comuni nell’esercizio del loro potere discrezionale.
Esame della legalità da parte del Consiglio federale. È di norma
ammesso decretare un divieto di svoltare a destra allo scopo di
diminuire l’intensità del traffico. I principi della proporzionalità e
dell’uguaglianza sono tuttavia violati dalla decisione impugnata, che
non procura praticamente una diminuzione ma uno spostamento del
traffico all’interno dell’abitato e stabilisce senza motivo oggettivo un
trattamento diverso dei gruppi di utenti della strada.
I
A. Der Gemeinderat P. ordnete am 16. Juli 1987 folgende
Verkehrsbeschränkung an:
«Der Gemeinderatsbeschluss Nr. 540 vom 21. Juli 1981 wird aufgehoben.
An der Wyhlenstrasse, Verkehrsinsel Einmündung Augsterstrasse, wird das
Aufstellen eines Verkehrsschildes 2.42 als
permanente Massnahme beschlossen.»
Die Veröffentlichung der Verfügung erfolgte am 30. Juli 1987.
B. Gegen diese Verfügung beschwerte sich die Firma X beim Regierungsrat,
welcher die Beschwerde am 20. Oktober 1987 abwies.
C. Diesen Entscheid ficht die Rekurrentin beim Bundesrat an. Sie verlangt
sinngemäss die Aufhebung der Verfügung. Auf die rechtserheblichen
Beschwerdegründe wird in den Erwägungen eingegangen.
…
II
1. (Formelles)
2. Mit der Beschwerde an den Bundesrat kann Verletzung von Bundesrecht,
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie
unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist
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im vorliegenden Verfahren unzulässig, da der Regierungsrat als
Beschwerdeinstanz entschieden hat (Art. 49 VwVG). Die urteilende Instanz
wendet das Recht von Amtes wegen an. Sie ist an die Begründung der
Parteibegehren nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Der Bundesrat kann
daher die Beschwerde aus Erwägungen abweisen, die im angefochtenen
Entscheid nicht enthalten sind, oder sie aus Gründen gutheissen, die in der
Beschwerdeschrift nicht vorgebracht werden.
3. Die Vorinstanz führt im angefochtenen Entscheid aus, gemäss § 3 Abs. 2 des
Gemeindegesetzes und § 75 des kantonalen Verwaltungsverfahrensgesetzes
(kant. VwVG) sei die Beschwerdeinstanz in Angelegenheiten des eigenen
Wirkungskreises der Gemeinden an deren Ermessensentscheide
gebunden. Sie habe sich dabei auf die Kontrolle von Rechtsverletzungen,
Rechtsverzögerungen und Willkür zu beschränken. Dies gelte nach § 3
Abs. 3 des Gemeindegesetzes auch in Angelegenheiten des übertragenen
Wirkungskreises, bei welchen das kantonale Recht den Gemeinden eine
erhebliche Entscheidungsfreiheit einräume. Darunter fielen gemäss Praxis
des Regierungsrates verkehrspolizeiliche Anordnungen der Gemeinden auf
Gemeindestrassen.
Unter Gemeindeautonomie versteht man im wesentlichen einen inhaltlichen
Freiraum eigener Gestaltungsmöglichkeiten, der durch das kantonale
Verfassungs- und Gesetzesrecht bestimmt wird. Sie umfasst den eigenen
und übertragenen Wirkungskreis. Zum letzteren gehören Aufgaben und
Kompetenzen, die der Kanton den Gemeinden überträgt. Eine Gemeinde ist
in einem Sachbereich autonom, wenn und soweit das kantonale Recht für
ihn keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder teilweise
der Gemeinde überlässt und ihr dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit
einräumt. Dies gilt sowohl beim Erlass von Rechtssätzen als auch bei der
Anwendung von kommunalem, kantonalem und von Bundesrecht (Gygi Fritz,
Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 106; Fleiner-Gerster Thomas, Grundzüge des
allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, Zürich 1980, S.473 ff.;
BGE 112 Ia 63, BGE 111 Ia 331, BGE 110 Ia 206). Nach Art. 3 Abs. 2 des BG
vom 19. Dezember 1958 über den Strassenverkehr (SVG, SR 741.01) sind
die Kantone befugt, Verkehrsmassnahmen anzuordnen. Sie können diese
Befugnis den Gemeinden übertragen unter Vorbehalt der Beschwerde an
eine kantonale Behörde. Die Gemeinde P. ist aufgrund der einschlägigen
kantonalen Bestimmungen unbestrittenermassen berechtigt, Beschränkungen
gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG zu verfügen. Es fragt sich daher, ob der Gemeinde P.
allein wegen dieser Zuständigkeit in der hier zu behandelnden Angelegenheit
ein geschützter Autonomiebereich zusteht. Dabei genügt es, zu prüfen,
welche Entscheidungsfreiheit das Bundesrecht den Kantonen beim Erlass von
Verkehrsbeschränkungen einräumt; denn die Kantone können den Gemeinden
nicht mehr Autonomie übertragen, als sie selber besitzen (BGE 100 Ia 275).
Art. 3 Abs. 2 SVG zählt einerseits die möglichen Verkehrsmassnahmen auf
und bezeichnet anderseits die Zuständigkeit. Eine weitergehende Bedeutung
kommt dieser Bestimmung nicht zu. Kantone und Gemeinden können
Massnahmen im Einzelfall nur nach Massgabe der Abs. 3 und 4 von Art. 3
SVG treffen (BGE 104 IV 26; Schlegel Hans/Giger Hans, Strassenverkehrsgesetz,
Zürich 1985, S. 17). Diese letztgenannten Vorschriften umschreiben die sich
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aus Art. 37bis BV ergebende Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und
Kantonen näher. Diese bundesrechtliche Ausscheidung der Befugnisse ist
für die rechtsanwendenden Behörden verbindlich.
Lässt der Kanton auf Nichtdurchgangsstrassen den Motorfahrzeug- und
Fahrradverkehr grundsätzlich zu, indem er weder ein vollständiges noch
ein zeitweiliges Fahrverbot anordnet, so kann er auf solchen Strassen nur
noch andere Beschränkungen im Rahmen von Art. 3 Abs. 4 SVG erlassen;
denn es greift dann die dem Bund übertragene, einheitliche polizeiliche
Verkehrsordnung Platz. Verkehrsmassnahmen gemäss dieser Vorschrift
sind aber an bestimmte sachliche Voraussetzungen gebunden. Die Kantone
dürfen also den Verkehr nur beschränken, wenn die darin aufgezählten
Bedingungen erfüllt sind. Hingegen ist es ihnen verwehrt, aus andern
Gründen Verkehrsanordnungen zu verfügen, beispielsweise aus finanziellen,
wirtschaftlichen, touristischen oder transportpolitischen Erwägungen. Dürften
die Kantone nach Belieben sogenannte funktionelle Verkehrsmassnahmen
erlassen, so würde dadurch die in Art. 37bis BV angestrebte einheitliche
Verkehrsordnung empfindlich unterlaufen. Um dies zu vermeiden, umschrieb
der Gesetzgeber die Voraussetzungen, unter denen Beschränkungen des
Verkehrs angeordnet werden können. Daraus folgt, dass den Kantonen im
Rahmen von Art. 3 Abs. 4 SVG - im Gegensatz zu Abs. 3 dieses Artikels - keine
erhebliche Entscheidungsfreiheit zusteht, wie sie die Rechtsprechung verlangt,
um einen geschützten Autonomiebereich anzunehmen. Freilich bleibt den
Behörden bei der Anwendung von Art. 3 Abs. 4 SVG im Einzelfall ein gewisser
Beurteilungsspielraum. Dieser beruht aber nicht darauf, dass den Kantonen
eine (gewollte) Gestaltungsfreiheit überlassen wurde, sondern ergibt sich aus
der Sachnähe der kantonalen Instanzen und der Auslegung unbestimmter
Gesetzesbegriffe.
Da der Gemeinde P. bei örtlichen Verkehrsanordnungen keine Autonomie im
beschriebenen Sinn zukommt, beruft sich die Vorinstanz zu Unrecht auf § 3
Abs. 2 und 3 und § 75 kant. VwVG. Der Regierungsrat wäre daher nicht an
den Ermessensentscheid der Gemeinde P. gebunden gewesen, sondern hätte
die Verfügung frei überprüfen müssen (vgl. § 64 kant. VwVG; Feigenwinter
Hans-Rudolf, Das Verfahren vor den Verwaltungsbehörden des Kantons
Basel-Landschaft, Winterthur 1965, S. 125 ff.). Im vorliegenden Fall rechtfertigt
es sich aber aus prozessökonomischen Gründen nicht, den angefochtenen
Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen, weil sie ihre Überprüfungsbefugnis nicht ausgeschöpft hat.
Wie nachfolgend dargelegt wird, ist die Beschwerde wegen offensichtlicher
Verletzung von Bundesrecht ohnehin gutzuheissen, zumal keine weniger
weitgehende Verkehrsmassnahme zur Diskussion steht und sich deshalb eine
Überprüfung der Angemessenheit durch die Vorinstanz erübrigt.
4. Nach Art. 3 Abs. 4 SVG können Beschränkungen und Anordnungen erlassen
werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener
vor Lärm und Luftverschmutzung, die Sicherheit, die Erleichterung oder die
Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen
Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern. Dabei ist die Massnahme zu
wählen, die den Zweck mit den geringsten Einschränkungen erreicht (Art. 107
Abs. 5 der V vom 31. Mai 1963 über die Strassensignalisation [SSV], SR 741.21).
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Südlich der Rheinstrasse in P. liegt das Längi-Quartier. Im östlichen Teil des
Quartiers befindet sich eine Wohnzone, im westlichen eine Gewerbe- und
Industriezone. Die Firmen Y und X befinden sich an der Heissgländstrasse,
wo keine weiteren Betriebe beziehungsweise Wohnbauten bestehen.
Die Gemeinde P. beabsichtigte, den Werkverkehr über die Heissgländ-
und Wyhlenstrasse in die Rheinstrasse zu leiten. Damit sollte verhindert
werden, dass dieser Verkehr über die Augsterstrasse durch das Wohngebiet
in die Frenkendörferstrasse, welche rechtwinklig zur Rheinstrasse
verläuft und in diese einmündet, rollt. Deshalb verfügte die Gemeinde
P. 1981 ein Rechtsabbiegeverbot für schwere Motorwagen (Signal 2.42
«Abbiegen nach rechts verboten» mit Zusatztafel) auf der Verzweigung
Wyhlen-/Augster-/Heissgländstrasse, so dass von der Heissgländstrasse nicht
mehr in die Augsterstrasse abgebogen werden konnte. Mit dem angefochtenen
Beschluss erliess der Gemeinderat P. anstelle des Rechtsabbiegeverbotes
für Lastwagen ein allgemeines Rechtsabbiegeverbot. Zur Begründung
führte er aus, die Augsterstrasse werde von den Mitarbeitern der beiden
erwähnten Firmen als Schleichweg zur Umfahrung der Lichtsignalanlage
Rhein-/Frenkendörferstrasse benützt.
a. Das umstrittene Abbiegeverbot soll eine Verkehrsberuhigung auf der
Augsterstrasse bewirken. Ein solcher Zweck ist durch Art. 3 Abs. 4 SVG
grundsätzlich gedeckt. Eine Verkehrsmassnahme muss sich indessen im
konkreten Fall als verhältnismässig erweisen. Die beiden bestehenden
Betriebe an der Heissgländstrasse beschäftigen rund 30 Angestellte, die zum
grossen Teil aus Richtung Basel kommen. … Die angefochtene Massnahme
will … lediglich den Feierabendverkehr unterbinden. Wie sich indessen am
Augenschein klar zeigte, herrscht auf der in Frage stehenden Strasse auch
tagsüber ein nicht unerheblicher Verkehr, wobei die Motorfahrzeuglenker
von der Wyhlenstrasse in die Augsterstrasse einbiegen. Der Grund für das
Verkehrsaufkommen liegt darin, dass die Augsterstrasse zusammen mit der
Wyhlen- und Augsterheglistrasse einen Strassenzug bildet, der einen Grossteil
des Verkehrs des Längiquartiers aufzunehmen hat. Insofern benützen die
Motorfahrzeuglenker aus Richtung Wyhlenstrasse die Augsterstrasse auch
nur als Durchfahrt, um so rasch als möglich auf die Frenkendörferstrasse zu
gelangen, obschon sie über die Rhein- in die Frenkendörferstrasse fahren
könnten. Es erscheint daher sachlich nicht gerechtfertigt, die Lenker aus
der Heissgländstrasse gegenüber jenen aus der Wyhlenstrasse ungleich zu
behandeln. Es ist zudem kaum anzunehmen, dass eine Verminderung des
Verkehrs am Abend um nur 30 Fahrzeuge eine spürbare Verkehrsberuhigung
bewirkt.
Entgegen der Ansicht der Vorinstanz kann das Rechtsabbiegeverbot das
angestrebte Ziel, den Verkehr von der Heissgländ- über die Wyhlen- in die
Rheinstrasse zu leiten, nicht erreichen. Vielmehr ist eine Verkehrsumlagerung
über die Wyhlen- in die Augsterheglistrasse zu erwarten. Diese mündet
ebenfalls in die Frenkendörferstrasse ein, so dass die Lichtsignalanlage an
der erwähnten Verzweigung ohne Probleme umgangen werden kann. Die
Augsterheglistrasse besitzt zwar einen etwas besseren Ausbaugrad als die
Augsterstrasse; dies hat indessen keinen Einfluss auf die Lärmemissionen
der Motorfahrzeuge. Die Gemeinde P. erliess die in Frage stehende
Verkehrsanordnung aus Gründen des Wohnschutzes und nicht aus
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Verkehrssicherheitsgründen. Es ist deshalb nicht einzusehen, dass die
Augsterheglistrasse einen Teil des Verkehrs der Augsterstrasse übernehmen
soll, zumal diese durch ein ebenso dicht bewohntes Gebiet führt.
Schüler benützen mit ihren Fahrrädern und Motorfahrrädern die Heissgländ
und Augsterstrasse als Schulweg. Erfahrungsgemäss stellen Motorfahrräder
oft eine nicht unwesentliche und unerwünschte Lärmquelle dar. Der
Regierungsrat hält in seinem Entscheid zwar zutreffend fest, dass ein
Rechtsabbiegeverbot für alle Fahrzeugkategorien gilt. Er übersieht aber, dass
im vorliegenden Fall für Fahrräder und Motorfahrräder ein eigener Radweg
besteht, so dass diese Lenker weiterhin in die Augsterstrasse einbiegen können
(Art. 33 SSV). Die angefochtene Verkehrsbeschränkung kann daher auch in
dieser Hinsicht keine Verkehrsberuhigung bewirken.
b. Die Vertreter der Gemeinde P. führten beim Augenschein aus, im
westlichen Teil des Längiquartiers liege eine grosse, bisher weitgehend
unbebaute Gewerbe- und Industriezone. Es sei zwar unsicher, wann
weitere Betriebe in dieser Zone eröffnet würden, die in Frage stehende
Verkehrsmassnahme habe jedoch vorrausschauenden Charakter, da ein
grosses Verkehrschaos zu erwarten sei, wenn sich neue Firmen in diesem
Gebiet niederliessen.
Die zuständigen Behörden haben aufgrund der bestehenden
Verkehrssituation die entsprechenden Massnahmen zu ergreifen. Künftige
Verkehrsentwicklungen dürfen nur berücksichtigt werden, wenn dafür
genügend konkrete Anhaltspunkte vorliegen und sie nicht in allzu ferner
Zukunft eintreffen. Im vorliegenden Fall steht überhaupt nicht fest, ob und
wann sich das Verkehrsaufkommen ändert und ob eine allfällige Erschliessung
der neuen Betriebe über die Heissgländstrasse erfolgt. Sollten sich die
Verhältnisse einmal ändern, so bleibt es den Behörden unbenommen, die
Verkehrsanordnung an der in Frage stehenden Verzweigung zu überprüfen
(Art. 107 Abs. 5 SSV).
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass mit der angefochtenen Massnahme
der Verkehr in der Augsterstrasse nur unwesentlich abnimmt, die
verschiedenen Verkehrsteilnehmer in sachlich nicht gerechtfertigter
Weise unterschiedlich behandelt werden und sich der Verkehr in die
Augsterheglistrasse verlagert. Die Verkehrsanordnung erweist sich deshalb als
unverhältnismässig. Die Vorinstanz verletzte somit Bundesrecht, namentlich
Art. 3 Abs. 4 SVG und den Verhältnismässigkeitsgrundsatz.
Aus diesen Gründen ist die Beschwerde gutzuheissen.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 53.10 - Entscheid des Bundesrates vom 17. August 1988
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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1989
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