ch_vb · JAAC 51.19 · 1986-04-30 · de


JAAC 51.19
Entscheid des Bundesrates vom 30. April 1986
Aide financière en faveur des régions dont l’économie est menacée.
Décision allouant un cautionnement et une contribution de la
Confédération au service de l’intérêt pour un crédit bancaire, qui est
assortie d’une charge selon laquelle l’entreprise bénéficiaire est tenue,
pendant la durée de l’abaissement des intérêts, de ne pas distribuer de
bénéfice et de ne verser que des intérêts limités pour d’éventuels prêts
des actionnaires. Recevabilité du recours au Conseil fédéral en ce qui
touche cette aide financière, à laquelle la législation fédérale ne confère
pas un droit. Base légale suffisante pour cette charge, qui assure la
subsidiarité de l’aide fédérale et ne viole pas le principe de l’égalité de
traitement quant aux facteurs de production (travail et capital).
Finanzierungsbeihilfen zugunsten wirtschaftlich bedrohter Regionen.
Zusicherung einer Bürgschaft und eines Zinskostenbeitrags des Bundes
für ein Bankdarlehen, die mit der Auflage verknüpft ist, wonach das
begünstigte Unternehmen während der Laufzeit der Zinsverbilligung
keinen Gewinn ausschütten und allfällige Aktionärsdarlehen nur
beschränkt verzinsen darf. Zulässigkeit der Beschwerde an den
Bundesrat betreffend diese Finanzierungsbeihilfe, auf welche
kein Anspruch besteht. Genügende gesetzliche Grundlage der
Auflage, welche die Subsidiarität der Bundeshilfe sichert und das
Gleichbehandlungsgebot in bezug auf die Produktionsfaktoren Arbeit
und Kapital nicht verletzt.
Aiuti finanziari completivi in favore delle regioni economicamente
minacciate. Assegnazione di una fideiussione e di un contributo della
Confederazione agli interessi per un credito bancario, vincolata
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all’onere secondo il quale la ditta beneficiaria è tenuta, per la durata
della riduzione degli interessi, a non distribuire un utile e a versare
soltanto interessi limitati per eventuali prestiti degli azionisti.
Ammissibilità del ricorso al Consiglio federale concernente tali aiuti
finanziari, in merito ai quali la Confederazione non conferisce un
diritto. Base legale sufficiente dell’onere in questione che assicura la
sussidiarietà degli aiuti federali e non viola il principio della parità
di trattamento per quanto concerne i fattori di produzione, lavoro e
capitale.
I
A. Am 29. August 1985 hat das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement (EVD) der
Firma E (im folgenden Beschwerdeführerin) zugesichert, dass der Bund
unter bestimmten Konditionen für ein Darlehen von Fr. 1 250 000.- eine
einfache Bürgschaft eingehen werde; ferner werde der Bund während
der Dauer von drei Jahren auf dem zu verbürgenden Darlehen einen
Zinskostenbeitrag im Ausmass eines Viertels des geschäftsüblichen Zinses
gewähren. Die Zusicherungen sollen dazu beitragen, ein Innovations-
und Diversifikationsvorhaben der Beschwerdeführerin, die vor allem
Schleifmaschinen herstellt, zu finanzieren.
Die Verfügung des EVD stützt sich auf den BB vom 6. Oktober 1978 über
Finanzierungsbeihilfen zugunsten wirtschaftlich bedrohter Regionen (im
folgenden FBB, SR 951.93). Das EVD hat die erwähnten Zusicherungen mit
verschiedenen Bedingungen und Auflagen verknüpft. Eine Auflage lautet:
«Der Gesuchsteller verpflichtet sich, während der Laufzeit der Zinsverbilligung
keine offene oder versteckte Gewinnausschüttung vorzunehmen und allfällige
Aktionärsdarlehen nicht höher als zum jeweiligen maximal zulässigen Zinssatz
gemäss Merkblatt der Eidgenössischen Steuerverwaltung betreffend Zinssätze
für die Berechnung geldwerter Leistungen zu verzinsen.»
B. Gegen diese Auflage richtet sich die vorliegende Verwaltungsbeschwerde,
welche die Beschwerdeführerin am 25. September 1985 beim Bundesrat
eingereicht hat. Die Beschwerdeführerin beantragt, die streitige Auflage
aufzuheben, weil sie volkswirtschaftlich und rechtlich unhaltbar sei. Sie habe
zur Folge, dass die Aktionäre des Unternehmens während der Dauer der
Zinsverbilligung leer ausgingen. Damit werde der Produktionsfaktor Kapital
gegenüber dem Produktionsfaktor Arbeit diskriminiert; denn dieser werde
während der Dauer der Zinsverbilligung in keiner vergleichbaren Weise
beschränkt. Auch die Kapitalgeber seien darauf angewiesen - namentlich die
nicht an der Geschäftsführung beteiligten Minderheitsaktionäre -, dass sie
einen angemessenen Ertrag vom investierten Kapital erhielten.
C. Das EVD hat am 30. Oktober 1985 beantragt, die Beschwerde kostenfällig
abzuweisen. Zur Begründung führt es im wesentlichen aus, die streitige
Auflage gründe in der «ratio legis» und stütze sich auf die Grundsätze
der Komplementarität und der Subsidiarität der Bundeshilfe. An diesen
Grundsätzen hätten sich die Förderungsmassnahmen zu orientieren,
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die der Beschwerdeführerin zugesichert worden seien. Dies bedeute,
dass solche Massnahmen nur für Vorhaben in Frage kämen, die ohne
Bundeshilfe nicht verwirklicht werden könnten. Dabei genüge es nicht,
allein auf die Budgetzahlen der Gesuchsteller abzustellen; denn solche
Zahlen seien mit Unsicherheit behaftet und zudem leicht manipulierbar.
Es müssten daher noch weitere Faktoren herangezogen werden. Dazu
gehöre nach konstanter Praxis - sozusagen im Sinne eines «Tatbeweises» -
die Bereitschaft des Gesuchstellers, während der Laufzeit der Zinsverbilligung
auf Gewinnausschüttungen zu verzichten. Wenn nämlich ein Unternehmen
in der Lage sei, auch unter wirtschaftlich schwierigen Verhältnissen Gewinne
auszuschütten, so deute dies darauf hin, dass es Bundeshilfe nicht benötige.
Im übrigen trage das Verbot der Gewinnausschüttung direkt zur Sicherung
des Vorhabens bei, für das Bundeshilfe verlangt werde; denn es stärke die
Eigenmittel des Unternehmens und beuge einem allfälligen Substanzentzug
vor.
D. Weil das EVD erst in der Vernehmlassung das Verbot der
Gewinnausschüttung begründet hat, erhielt die Beschwerdeführerin
Gelegenheit, sich dazu zu äussern. Mit Stellungnahme vom 13. Dezember
1985 hielt sie im wesentlichen an ihren Vorbringen fest.
…
II
1. Die in einem Nebenpunkt angefochtene Beitragszusicherung des EVD ist
eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG; sie unterliegt der Beschwerde nach
den allgemeinen Bestimmungen der Bundesverwaltungsrechtspflege (Art. 12
Abs. 1 FBB). Daran ändert nichts, dass die Beschwerdeführerin bloss eine
mit der Verfügung verknüpfte Auflage anficht; denn Auflagen sind separat
anfechtbar und folgen im übrigen als Nebenbestimmungen dem Rechtsweg,
der für den Hauptinhalt der Verfügung vorgeschrieben ist (Grisel André,
Traité de droit administratif, 2. Aufl., Neuenburg 1984, Bd. I, S. 408; Gygi Fritz,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 236 f.).
Nach Art. 99 Bst. h OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht unzulässig gegen die Bewilligung oder Verweigerung
von Beiträgen, Krediten, Garantien, Entschädigungen und anderen
öffentlich-rechtlichen Zuwendungen, auf die das Bundesrecht keinen
Anspruch einräumt. Ein auf Bundesrecht gestützter Anspruch auf einen
Beitrag ist dann gegeben - und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
demzufolge zulässig -, wenn das Bundesrecht selber die Voraussetzungen
für die Beitragsgewährung erschöpfend umschreibt, ohne dass es im Ermessen
der gesetzesanwendenden Behörde liegt, ob sie einen Beitrag gewähren will
oder nicht (BGE 110 Ib 152 E. lb, BGE 100 Ib 342 E. lb, BGE 99 Ib 422 f.; VPB
45.84). Zudem kann nicht schon deshalb auf eine Ermessenssubvention
und demnach auf die Unzulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
geschlossen werden, weil ein Erlass - wie im vorliegenden Fall die Artikel 14
und 15 FBB - einen Kreditrahmen vorsieht; denn es ist davon auszugehen,
dass für alle Subventionen grundsätzlich ein Kreditrahmen besteht und keine
Verwaltungseinheit über unbeschränkte Kredite verfügt (VPB 49.59).
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Im vorliegenden Fall ergibt sich das Fehlen eines Anspruchs auf die
Bundeshilfe - und daher der Ausschluss der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
- aus den folgenden Gründen: Zunächst hat der Gesetzgeber ausdrücklich
vorgesehen, dass der Bund Vorhaben der privaten Wirtschaft zur Schaffung
und Erhaltung von Arbeitsplätzen in wirtschaftlich bedrohten Regionen durch
Finanzierungsbeihilfen fördern kann (Art. 1, 5 und 6 FBB). Hinzu kommt, dass
die staatliche Hilfe bloss komplementär und subsidiär erfolgen soll (BBl 1978
I 1055). Angesprochen sind die im Hinblick auf die Zielsetzung besonders
interessanten und förderungswürdigen Projekte (BBl 1983 III 505). Sind daher
die im Bundesbeschluss und der Ausführungsverordnung vom 21. Februar
1979 (im folgenden FBV, SR 951.931) festgelegten Voraussetzungen erfüllt, so
steht es im pflichtgemässen Ermessen der zuständigen Behörden, die Hilfe
zu gewähren. Mithin gilt hier das gleiche wie für den parallelen Grundpfeiler
der schweizerischen Regionalpolitik, nämlich für das Bundesrecht über die
Investitionshilfe für Berggebiete (VPB 45.46, VPB 44.67 mit Hinweisen).
Somit ist der Bundesrat nach den Art. 72 und 74 VwVG als Beschwerdeinstanz
zuständig.
…
2. Die Beschwerdeführerin wirft dem EVD vor, durch das Verbot der
Gewinnausschüttung während der Laufzeit der Zinsverbilligung den
Produktionsfaktor Kapital gegenüber dem Produktionsfaktor Arbeit zu
benachteiligen, weil für letzteren keine vergleichbaren Einschränkungen
vorgesehen seien. Überhaupt sei dieses Verbot volkswirtschaftlich und
rechtlich nicht zu begründen. Die Beschwerdeführerin macht damit
sinngemäss geltend, die vom EVD verfügte Auflage verletze Bundesrecht.
Der Bundesrat überprüft diese Rüge frei (Art. 49 Bst. a VwVG).
a. Nach dem Prinzip gesetzmässiger Verwaltung muss sich eine Auflage auf
einen Rechtssatz stützen oder aber aus dem Zweck ergeben, den der in Frage
stehende Erlass verfolgt; sie muss zudem den übrigen verfassungsmässigen
Prinzipien entsprechen (Imboden Max/Rhinow René A., Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Basel und Stuttgart 1976, Bd. I, S. 233 f.,
Ziff. III; Fleiner-Gerster Thomas, Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Zürich 1980,
S. 184 f., Ziff. 3; Grisel, a.a.O., S. 408 f.; BGE 93 I 258 E. 2, BGE 95 I 250f., BGE
99 Ia 489).
Art. 8 FBV ermächtigt das EVD, die Zusicherung der Bundeshilfe mit
Bedingungen und Auflagen zu verbinden, um das Vorhaben zu sichern.
Die Verordnung zählt allerdings die Bedingungen und Auflagen nicht im
einzelnen auf. Es ist daher zu prüfen, ob das verfügte vorübergehende Verbot
der Gewinnausschüttung geeignet und notwendig ist, um den Zweck des
Bundesbeschlusses zu verwirklichen.
b. Der Bundesbeschluss soll Vorhaben der privaten Wirtschaft zur Schaffung
und Erhaltung von Arbeitsplätzen in wirtschaftlich bedrohten Regionen
fördern (Art. l). Die Bundeshilfe soll aber nur gewährt werden, wenn sie
für die Verwirklichung des Vorhabens unabdingbar ist. Dies gilt für alle
Förderungsmassnahmen, die der Bundesbeschluss vorsieht, und war in der
früheren Fassung von Art. 6, der die Voraussetzungen der Zinskostenbeiträge
umschreibt, ausdrücklich verlangt (AS 1979 241). Mit den Neuerungen vom
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5. Oktober 1984, in Kraft getreten am 15. April 1985 (AS 1985 400), wollte
der Gesetzgeber keinesfalls etwa von den bewährten Grundsätzen der
Komplementarität und Subsidiarität abweichen (BBl 1983 III 503 ff.).
Dem EVD, das die Zinsbeiträge zuspricht, obliegt es somit einerseits, anhand
zuverlässiger Kriterien jene förderungswürdigen Projekte zu ermitteln, die
ohne Bundeshilfe nicht verwirklicht werden könnten. Anderseits geht es
darum, durch geeignete Massnahmen die Verwirklichung solcher Vorhaben zu
sichern und damit den Zweck des Bundesbeschlusses zu erreichen, nämlich in
wirtschaftlich bedrohten Regionen Arbeitsplätze zu schaffen und zu erhalten.
Was die Auswahl der Projekte angeht, macht das EVD geltend, es genüge
nicht, hiefür allein auf die Budgetzahlen der Unternehmen abzustellen,
die Gesuche einreichen; diese Zahlen seien mit Unsicherheit behaftet.
Dies ist notorisch und lässt es als nötig erscheinen, weitere Kriterien
heranzuziehen. Bei Zinskostenbeiträgen stellt das EVD daher nach ständiger
Praxis besonders darauf ab, ob ein Unternehmen in der Lage und willens
ist, während der Laufzeit der Zinsverbilligung Unternehmensgewinne
auszuschütten. Trifft dies zu, so deutet das nach Ansicht des EVD darauf
hin, dass das Unternehmen nicht auf Bundeshilfe angewiesen ist. Benötigt
ein Unternehmen hingegen auch alle verfügbaren eigenen Mittel, um neue
Investitionen zu finanzieren, und verzichtet es deshalb darauf, Dividenden
auszurichten, so erscheint das Bedürfnis für die Bundeshilfe nachgewiesen; in
diesem Fall dürften in der Regel die Aktionäre im Interesse der langfristigen
Sicherung der Unternehmung auch bereit sein, ein vorübergehendes Verbot
der Gewinnausschüttung zu akzeptieren. Aus dieser Sicht erscheint das
zeitlich begrenzte Verbot der Gewinnverteilung als taugliches Mittel, um
förderungswürdige Vorhaben zuverlässig zu erkennen.
Weiter erweist es sich als nötig, durch geeignete Massnahmen die
Verwirklichung jener Vorhaben zu sichern, denen Bundeshilfe zuteil wird.
Auch dafür bietet sich das temporäre Verbot der Gewinnausschüttung als
geeignetes Mittel an, wie das EVD zu Recht hervorhebt; denn dadurch werden
die Eigenmittel des Unternehmens gestärkt und kann einem Substanzentzug
vorgebeugt werden.
Aus diesen Gründen erweist sich das Verbot der Gewinnausschüttung
während der Laufzeit der Zinskostenbeiträge des Bundes als ein Mittel, das
geeignet und nötig ist, um den Zweck des Bundesbeschlusses zu verwirklichen.
Der Einwand der Beschwerdeführerin, diese Auflage sei unhaltbar, ist daher
unbegründet.
c. Gleich verhält es sich mit dem Einwand der Beschwerdeführerin, das
Verbot der Gewinnausschüttung diskriminiere den Produktionsfaktor
Kapital gegenüber dem Produktionsfaktor Arbeit; denn dieser werde
während der Dauer der Zinsverbilligung in keiner vergleichbaren Weise
beschränkt. Die Beschwerdeführerin verkennt, dass mit dem Aktienerwerb
besondere Gewinnchancen, aber auch besondere Risiken verbunden sind.
Dem langfristigen Gedeihen der Unternehmung kommt Vorrang gegenüber
der Gewinnausschüttung zu, was auch Ausdruck in der gesetzlichen
Regelung der Aktiengesellschaft findet (vgl. Art. 674 OR). Es liegt daher im
Wesen der Dividende, dass sie - im Unterschied zu den Lohnansprüchen
der Arbeitnehmer stärker vom aktuellen Geschäftsgang abhängt. Das
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rechtfertigt es, die Dividende anders zu behandeln, wie das EVD in seiner
Vernehmlassung zur Beschwerde zutreffend ausführt. Eine Verletzung des
Gleichbehandlungsgebotes liegt daher nicht vor.
3. Schliesslich weist das EVD zu Recht darauf hin, dass es der
Beschwerdeführerin jederzeit frei steht, auf Zinskostenbeiträge des Bundes zu
verzichten, falls die Umstrukturierung schneller als erwartet gelingen sollte.
Damit würde auch die Auflage bezüglich der Gewinnausschüttung dahinfallen.
Nicht betroffen von einem allfälligen Verzicht auf die Zinsverbilligung wäre
die Bürgschaft des Bundes.
4. Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Einwände der
Beschwerdeführerin gegen das Verbot der Gewinnausschüttung unbegründet
sind. Indem das EVD diese Auflage in die angefochtene Verfügung aufnahm,
hat es nicht Bundesrecht verletzt.
Die Beschwerde ist daher als unbegründet abzuweisen.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 51.19 - Entscheid des Bundesrates vom 30. April 1986
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1987
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