ch_vb · JAAC 66.76 · 2001-11-30 · de


JAAC 66.76
Entscheid des Bundesrates vom 30. November 2001
in Sachen CD Holding AG gegen Regierungsrat des
Kantons St. Gallen, Publikation in Rechtsprechung
und Verwaltungspraxis zur Kranken- und
Unfallversicherung [RKUV] vorgesehen
Assurance-maladie. Conditions de prolongation d’une convention
tarifaire. Aucune nécessité d’une recommandation de la Surveillance
des prix.
Art. 47 al. 3 LAMal. Art. 14 al. 1 LSPr.
- La prologation d’une convention tarifaire constitue une fixation
de prix par l’autorité. Toutefois, la consultation de la Surveillance
des prix n’est pas nécessaire en cas de prolongation de la convention
tarifaire, car elle ne serait dans ces circonstance que pur formalisme
et risquerait de compromettre les chances de parvenir encore à une
solution négociée (consid. 2).
- A l’égard d’une prolongation de la convention tarifaire il importe peu
que cette convention ne soit plus applicable en raison de sa résiliation
par l’une des parties (p. ex. par une fédération de caisses-maladie au
nom de tous ses membres), ou en raison du retrait de la convention de
l’un des membres de la fédération, lui seul risquant alors de se trouver
dans un régime sans convention (consid. 3).
- Précision de la jurisprudence du Conseil fédéral sur l’admissibilité
d’une prolongation de convention: une prolongation peut être justifiée,
même contre la volonté d’une des parties, si les négociations tarifaires
ont été rompues alors qu’un succès était encore envisageable. Les
négociations ont encore des chances de succès, par exemple, lorsque
l’on peut s’attendre à une (nouvelle) proposition d’une partie si la
partie adverse lui fournit certaines données chiffrées nécessaires à
l’établissement du tarif (consid. 4.1).
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- Une prolongation de convention doit servir à la recherche d’une
solution négociée au conflit des parties, et non pas seulement à gagner
du temps ou à éviter un régime sans convention (consid. 4.2).
Krankenversicherung. Voraussetzungen der Verlängerung
eines Tarifvertrages. Kein Erfordernis der Empfehlung der
Preisüberwachung.
Art. 47 Abs. 3 KVG. Art. 14 Abs. 1 PüG.
- Auch eine Vertragsverlängerung stellt eine hoheitliche Preisfestsetzung
dar. Trotzdem ist die Konsultation der Preisüberwachung bei
der Vertragsverlängerung nicht erforderlich, da sie in diesem
Zusammenhang bloss einen Formalismus darstellt und geeignet ist,
künftige Vertragsverhandlungen zu erschweren (E. 2).
- Ohne Belang ist im Zusammenhang mit einer Vertragsverlängerung,
ob der Tarifvertrag deshalb nicht mehr wirksam ist, weil ein
Vertragspartner (z. B. ein Kassenverband) den Vertrag (im Namen
sämtlicher Verbandsmitglieder) gekündigt hat oder weil ein einzelnes
Verbandsmitglied vom Vertrag zurückgetreten ist, und damit ein
vertragsloser Zustand lediglich hinsichtlich dieses Mitglieds droht
(E. 3).
- Präzisierung der Rechtsprechung des Bundesrates hinsichtlich
der Zulässigkeit einer Vertragsverlängerung: Vertretbar ist eine
Vertragsverlängerung auch gegen den Willen einer Vertragspartei,
wenn Tarifverhandlungen in aussichtsreichem Stadium abgebrochen
wurden. Weiterhin Aussicht auf Erfolg haben Vertragsverhandlungen
beispielsweise dann, wenn mit einem (neuen) Angebot der einen
Vertragspartei gerechnet werden kann, falls die Gegenpartei
Zahlenmaterial vorlegt, welches für eine angemessene Tarifierung
erforderlich erscheint (E. 4.1).
- Eine Vertragsverlängerung soll der autonomen Lösung des Konfliktes
der Tarifpartner dienen und darf nicht lediglich dazu benutzt werden,
um Zeit zu gewinnen oder vertragslose Zustände zu verhindern (E. 4.2).
Assicurazione malattie. Condizione per la proroga di una convenzione
tariffale. Non è necessaria la raccomandazione della Sorveglianza dei
prezzi.
Art. 47 cpv. 3 LAMal. Art. 14 cpv. 1 LSPr.
- Anche la proroga di una convenzione tariffale costituisce una
fissazione dei prezzi da parte dell’autorità. Ciononostante, nel
caso di una proroga della convenzione tariffale non è necessaria la
consultazione della Sorveglianza dei prezzi, poiché in un simile contesto
questo rappresenta solo un formalismo e può rendere più difficili futuri
negoziati contrattuali (consid. 2).
2

- In relazione alla proroga di una convenzione tariffale non è rilevante
se la convenzione tariffale non è più in vigore perché è stata disdetta da
un partner contrattuale (ad es. una federazione di assicuratori a nome
di tutti i membri) oppure perché un singolo membro della federazione
si è ritirato dalla convenzione e quindi vi è il rischio di un regime senza
convenzione solamente per quanto concerne tale membro (consid. 3).
- Precisazione della giurisprudenza del Consiglio federale concernente
l’ammissibilità della proroga di una convenzione tariffale. Una proroga
della convenzione è possibile anche contro la volontà di una parte
contrattuale, se i negoziati per la conclusione della convenzione sono
stati interrotti in una fase molto prossima ad un esito positivo. Vi sono
possibilità di successo dei negoziati contrattuali ad es. quando si può
ritenere che vi sarà un’offerta (nuova) di una parte contrattuale in
seguito al fatto che la controparte ha presentato cifre che sembrano
indispensabili per fissare una tariffa adeguata (consid. 4.1).
- Una proroga dell’accordo deve servire alla soluzione autonoma
del conflitto fra i partner tariffali e non può essere usata solo per
guadagnare tempo o evitare la situazione di regime senza convenzione
(consid. 4.2).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
Die CD Holding AG, die im Kanton St. Gallen drei private Pflegeheime
vertritt, ist auf den 1. Januar 2000 vom Tarifvertrag zwischen dem
Verband St. Gallischer Betagten- und Pflegeheime und Kantonalverband
Krankenversicherer St. Gallen-Thurgau (KST) zurückgetreten. Nachdem sich
die CD Holding AG und der KST nicht auf einen neuen Vertrag hatten einigen
können, hat der Regierungsrat mit Beschluss vom 19. Dezember 2000 den
Tarifvertrag um ein Jahr, längstens jedoch bis zu einer vertraglichen Einigung,
verlängert (Art. 47 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die
Krankenversicherung [KVG], SR 832.10).
Dagegen führt die CD Holding AG Beschwerde an den Bundesrat und
beantragt, den angefochtenen Beschluss vollumfänglich aufzuheben und
die Tarife für die drei Heime der Beschwerdeführerin hoheitlich festzusetzen.
Der Bundesrat hat die Beschwerde aus folgenden Erwägungen abgewiesen.
Aus den Erwägungen:
(…)
2. Bevor die Exekutive eines Kantons einen Preis festsetzt oder genehmigt,
der von den Beteiligten an einer Wettbewerbsabrede oder von einem
marktmächtigen Unternehmen beantragt wird, hört sie nach Art. 14 Abs. 1
des Preisüberwachungsgesetzes vom 20. Dezember 1985 (PüG, SR 942.20)
die Preisüberwachung an (VPB 56.44 E. 5a, VPB 56.45 E. 3a). Diese kann
empfehlen, auf eine Preiserhöhung ganz oder teilweise zu verzichten oder
einen missbräuchlich beibehaltenen Preis zu senken. Dies gilt namentlich
auch für die hoheitliche Festsetzung von Tarifen gemäss den Bestimmungen
des KVG. Die Behörde führt die Stellungnahme in ihrem Entscheid an.
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Folgt sie ihr nicht, hat sie dies zu begründen (vgl. Rechtsprechung und
Verwaltungspraxis zur Kranken- und Unfallversicherung [RKUV] 1/1997,
S. 348 ff., E. II.4).
Es ist im Folgenden zu prüfen, ob die Kantonsregierung auch bei einer
Vertragsverlängerung gemäss Art. 47 Abs. 3 KVG verpflichtet ist, die
Preisüberwachung zu konsultieren.
Da es sich bei einer Verlängerung des Tarifvertrages ebenfalls um eine
Tariffestsetzung handelt - denn mit der Vertragsverlängerung wird
indirekt der bisherige Tarif für anwendbar erklärt - wäre nach dem
Wortlaut von Art. 14 Abs. 1 PüG eine Anhörung der Preisüberwachung
an sich vorgeschrieben. Im Gegensatz zu jenen Fällen, in welchen die
Kantonsregierung einen neuen Tarif erlässt oder genehmigt, ist bei der
Verlängerung eines bereits vorbestehenden Tarifvertrags indes nicht erneut
zu prüfen, ob dieser mit dem Gesetz und dem Gebot der Wirtschaftlichkeit
und Billigkeit im Einklang steht. Der Gesetzgeber hat vielmehr zu Gunsten des
Vorrangs der vertraglichen Vereinbarung von Tarifen in Kauf genommen, dass
ein verlängerter Vertrag nicht mehr in allen seinen Teilen den gesetzlichen
Anforderungen und Zielsetzungen entspricht. Unter diesen Umständen
erscheint eine Stellungnahme der Preisüberwachung wenig sinnvoll, setzt
sich diese doch ausschliesslich mit materiellen Fragen auseinander, die
den Tarif selbst betreffen, um vornehmlich allfällige Widersprüche zum
Gesetz, insbesondere zum Gebot der Wirtschaftlichkeit und Billigkeit,
aufzudecken. Eine Konsultation der Preisüberwachung wäre somit im Falle
einer Vertragsverlängerung nach Art. 47 Abs. 3 KVG leerer Formalismus
und widerspräche bereits daher dem Rechtssinn von Art. 14 PüG. Zu
berücksichtigen gilt zudem, dass eine Empfehlung der Preisüberwachung
geradezu kontraproduktiv sein könnte, indem sie künftige erfolgreiche
Vertragsverhandlungen verhindern oder zumindest erschweren dürfte, wenn
sich eine Vertragspartei durch die Stellungnahme der Preisüberwachung in
ihrer Position bestärkt fühlte.
Aus diesen Gründen ist der Bundesrat der Ansicht, dass Art. 14 Abs. 1 PüG
insoweit restriktiv auszulegen ist, als im Falle einer Vertragsverlängerung
gemäss Art. 47 Abs. 3 KVG - obschon formell verlangt - keine Pflicht zur
Konsultation der Preisüberwachung besteht, zumal eine solche Verlängerung
auf ein Jahr beschränkt ist.
3. Die Kantonsregierung kann einen ausser Kraft getretenen Tarifvertrag
um ein Jahr verlängern, wenn sich Leistungserbringer und Versicherer
nicht auf dessen Erneuerung einigen können (vgl. Art. 47 Abs. 3 KVG). Ohne
Belang ist in diesem Zusammenhang, ob der Tarifvertrag deshalb nicht mehr
wirksam ist, weil ein Vertragspartner den Vertrag (im Namen sämtlicher
Verbandsmitglieder) gekündigt hat oder weil ein einzelnes Verbandsmitglied
vom Vertrag zurückgetreten ist, und damit ein vertragsloser Zustand lediglich
hinsichtlich dieses Mitglieds droht. Statt den Vertrag zu verlängern, kann
die Kantonsregierung aber auch einen neuen Tarif (im Sinne von Art. 47
Abs. 1 KVG) festsetzen, wie die Beschwerdeführerin dies im vorliegenden Fall
beantragt.
Beim Entscheid, einen neuen Tarif festzusetzen oder einen bestehenden
Vertrag zu verlängern, verfügt der Regierungsrat nach der Praxis des
Bundesrates über ein weites Auswahlermessen, in welches der Bundesrat
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nicht ohne Not eingreift (RKUV 4/1997, S. 230 E. 3). Der Regierungsrat
darf insbesondere berücksichtigen, dass den Vertragsparteien mit der
Vertragsverlängerung eine zusätzliche Chance zur autonomen Konfliktlösung
geboten wird (KVG-Botschaft, BBl 1992 I 181), weil der autonomen
Gestaltung der Tarife in Verträgen zwischen Leistungserbringern und
Krankenversicherern gemäss Art. 43 Abs. 4 KVG Vorrang zukommt
(KVG-Botschaft, BBl 1992 I 172). Nur wenn auf diesem Wege kein Tarif
vereinbart werden kann, sieht das Gesetz die hoheitliche Festsetzung eines
Tarifs gemäss Art. 47 Abs. 1 KVG durch die Kantonsregierung vor.
4. Die Beschwerdeführerin rügt, es habe keine Aussicht auf eine Einigung
unter den Vertragsparteien bestanden, die eine Vertragsverlängerung
gerechtfertigt hätte. Wenn erkennbar sei, dass die Parteien auf der
Verhandlungsbasis nicht weiterkämen, weil eine Seite jedes Entgegenkommen
ablehne, sei es mit einer Verlängerung nicht getan. Die Regierung habe den
Verlängerungsbeschluss aus sachfremden Überlegungen gefällt.
4.1. Unter welchen Voraussetzungen eine Vertragsverlängerung zulässig
ist, hat der Bundesrat bereits ausführlich erörtert (RKUV 5/2001 S. 450
E. 4.1).(…)[161]
(Gründe, die eine Vertragsverlängerung rechtfertigen können, vgl. VPB 66.75
E. 4.1).
Für den Bundesrat besteht kein Grund, von dieser Rechtsprechung
abzuweichen. Allerdings sieht er sich veranlasst, folgende Präzisierung
anzubringen:
Die Initiative für ein hoheitliches Tariffestsetzungsverfahren geht in der Regel
von einer Vertragspartei aus. Wenn eine Partei aber Antrag auf Festsetzung
des Tarifs stellt, dürfte dies in den meisten Fällen deshalb geschehen, weil
es an deren Willen zur Fortführung der Tarifverhandlungen mangelt oder
weil die andere Vertragspartei nicht mehr verhandeln möchte. Es kann daher
für die Frage, ob die Kantonsregierung einen Tarifvertrag verlängern durfte,
bereits deshalb nicht in erster Linie auf den Willen der Vertragsparteien zur
Fortführung der Verhandlungen ankommen, weil Vertragsverlängerungen
sonst in der Regel von vornherein unmöglich wären. Hinzu kommt, dass
den Vertragsparteien auf Grund des KVG eine Verhandlungspflicht obliegt;
sie müssen daher Vertragsverhandlungen in aussichtsreichem Stadium
fortsetzen (vgl. VPB 64.14 = RKUV 2/1999, S. 174, E. 3-5). Vertretbar ist eine
Vertragsverlängerung daher auch gegen den Willen einer Vertragspartei,
wenn Tarifverhandlungen in aussichtsreichem Stadium abgebrochen wurden.
Weiterhin Aussicht auf Erfolg haben Vertragsverhandlungen beispielsweise
dann, wenn mit einem (neuen) Angebot der einen Vertragspartei gerechnet
werden kann, falls die Gegenpartei Zahlenmaterial, welches für eine
angemessene Tarifierung erforderlich erscheint, vorlegt.
4.2. Im vorliegenden Fall weist der Regierungsrat darauf hin, dass der
KST die Beschwerdeführerin in seinem Schreiben vom 22. September
2000 aufgefordert hat, die am 29. August 2000 eingereichten Unterlagen
zu ergänzen. Mit diesem Schreiben lehnte der KST das Angebot der
Beschwerdeführerin ab, weil die Begründung und der Nachweis fehle,
wieweit die Kostenstruktur der Heime der Beschwerdeführerin von jener
eines durchschnittlichen Heimes abweiche. Ebenso fehle der Ausweis der
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konkreten Stellenprozente pro Funktion. Von besonderer Bedeutung seien
der Ausweis der Personal- und Sachkosten, jeweils aufgeteilt in KVG-relevante
und nicht relevante Kosten, sowie die Grundsätze der Kostenverteilung und
der Umlagen. Für Fragen stehe der KST zur Verfügung. Zwar zeigte sich
die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 28. September 2000 erstaunt
über die verlangten Unterlagen, indem sie meinte, dass sie die geforderten
Informationen doch mittels Abrechnungsbogen bereits geliefert habe, jedoch
versprach sie dem KST, diesbezüglich mit ihm in Kontakt zu treten.
Mit Schreiben vom 20. Oktober 2000 teilte die Beschwerdeführerin der
Kantonsregierung mit, der KST habe erklärt, er sei nicht mehr bereit, über
die Tarife 2001 neu zu diskutieren. Diese Aussage widerspricht indes dem
oben genannten Schriftverkehr, welcher dem Regierungsrat vom KST mit
Stellungnahme vom 15. Dezember 2000 zur Kenntnis gebracht wurde.
Vorliegend ist unbestritten, dass die vom KST von der Beschwerdeführerin
verlangten Angaben für eine angemessene Tarifierung zumindest zum
grossen Teil erforderlich sind. Dass diese Daten beigebracht werden können,
wurde von der Beschwerdeführerin ebenfalls nicht bestritten, im Gegenteil,
sie machte sogar geltend, die dem KST am 29. August 2000 eingereichten
Unterlagen enthielten bereits alle verlangten Informationen. Für die Frage,
ob der Regierungsrat den Tarifvertrag verlängern durfte, spielt es keine Rolle,
ob die Beschwerdeführerin dem KST Zahlenmaterial und Informationen
bislang vorenthalten hat oder ob die Unterlagen zwar eingereicht worden
sind, jedoch erklärungsbedürftig sind. Aufgrund des Schriftverkehrs zwischen
den Vertragsparteien durfte der Regierungsrat im Zeitpunkt seines Entscheids
davon ausgehen, dass der KST nach wie vor bereit war, seinen Standpunkt zu
überprüfen, und die Verhandlungen gegebenenfalls weitergeführt werden
könnten, und zwar sowohl im Falle, dass die Beschwerdeführerin dem KST
die verlangten Unterlagen noch herauszugeben hat, als auch im Falle, dass
die bereits eingereichten lediglich erläutert werden müssen. Angesichts der
geschilderten Umstände erscheint die Einschätzung des Regierungsrates,
der Abbruch der Vertragsverhandlungen durch die Beschwerdeführerin sei
in einem aussichtsreichen Stadium erfolgt, vertretbar. Der Regierungsrat
war daher berechtigt, den Vertragsparteien eine zusätzliche Chance zur
autonomen Lösung einzuräumen, auch wenn die Beschwerdeführerin die
Vertragsverhandlungen abgebrochen hatte und damit bekundete, dass
sie im Zeitpunkt der Verlängerung nicht mehr verhandeln wollte. Da den
Vertragsparteien eine Verhandlungspflicht obliegt (E. 4.1 hiervor), muss die
Beschwerdeführerin die Verhandlungen wieder aufnehmen. Damit konnte die
Vorinstanz auch rechnen, hatte die Beschwerdeführerin doch nach eigenen
Angaben wenig Interesse an der weiteren Anwendung des ausser Kraft
getretenen Tarifs.
Der Regierungsrat durfte daher im Rahmen des ihm zustehenden weiten
Ermessens mit Beschluss vom 19. Dezember 2000 den Tarifvertrag verlängern,
ohne gegen Art. 47 Abs. 3 KVG zu verstossen.
Daran kann auch der Umstand nichts ändern, dass die Kantonsregierung des
Weiteren im Interesse der Versicherten mit dem Verlängerungsbeschluss das
Eintreten eines vertragslosen Zustandes verhindern wollte. Sie macht geltend,
ein Tariffestsetzungsverfahren gemäss Art. 47 Abs. 1 KVG hätte bis Ende des
Jahres 2000 nicht durchgeführt werden können. Es ist der Beschwerdeführerin
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zwar insofern Recht zu geben, als es sich hierbei um ein sachfremdes
Kriterium der Vorinstanz handelt, denn - wie vorne dargelegt - soll eine
Vertragsverlängerung der autonomen Lösung des Konfliktes der Tarifpartner
dienen und darf nicht lediglich dazu benutzt werden, um Zeit zu gewinnen
oder vertragslose Zustände zu verhindern. Zum Schutz der Versicherten
hat die Kantonsregierung die Möglichkeit, im Rahmen einer vorsorglichen
Massnahme einen einstweiligen Tarif festzulegen und schliesslich den Tarif
rückwirkend festzusetzen; dazu braucht es keine Vertragsverlängerung.
Eine Verlängerung des Tarifvertrages wäre jedoch nur dann nicht rechtens
gewesen, wenn sich die Kantonsregierung ausschliesslich oder zumindest
hauptsächlich von dieser Überlegung hätte leiten lassen, was auf Grund der
Akten verneint werden kann. Wie erwähnt, hatte sie offensichtlich vor allem
die Absicht, den Tarifpartnern eine zusätzliche Chance zur vertraglichen
Regelung einzuräumen.
[161][159] Vgl. RKUV 4/2002 KV 7.
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Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
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AG gegen Regierungsrat des Kantons St. Gallen, Publikation in Rechtsprechung und
Verwaltungspraxis zur Kranken- und Unfallversicherung [RKUV] vorgesehen
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2002
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