ch_vb · 93.095 · 1994-02-08 · de


#ST# 93.095
Message
à l'appui de la deuxième révision partielle
de la loi sur l'assurance-chômage (LACI)
du 29 novembre 1993
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l'adopter, le
projet de la deuxième révision partielle de la loi sur l'assurance-chômage.
Nous vous proposons en outre de classer les interventions parlementaires sui-
vantes:
1992 P 91.3297 
Adapter l'assurance-chômage en fonction des besoins
conjoncturels et structurels de l'emploi (N 9.10. 92, Matthey)
1992 P 91.3409 
Chômeurs et assurance perte de gain
(N 9.10. 92, Spielmann)
1992 P 92.3063 
Pour améliorer l'assurance-chômage, sauvegarder l'emploi et
promouvoir la place industrielle suisse
(N 9.10. 92, Groupe socialiste)
1992 P 92.3273 
Chômage de longue durée. Aide aux chômeurs en fin de droit
(N 9.10. 92, Groupe démocrate-chrétien)
1992 P 92.3306 
Aide aux chômeurs de longue durée
(N 16.12. 92, Keller Rudolf)
1992 P 92.3401 
Soutien à l'intention d'entreprendre (N 14.12. 92, Duvoisin)
1993 P 92.3342 
Assurance-chômage. Suppression du plafonnement des coti-
sations (N 8. 3. 93, Leuenberger Ernst)
1993 P 92.3388 
Amélioration de l'assurance-chômage
(N 8. 3. 93, Hafner Ursula)
1993 P 92.3538 
Révision de la loi sur l'assurance-chômage et indemnité en
cas d'insolvabilité (N 8. 3. 93, Dünki)
1993 P 92.3581 
Abus dans le domaine de l'assurance-chômage
(N 8. 3. 93, Fasel)
1993 P 92.3589 
Offices du travail. Placement et conseils
(N 8. 3. 93, Hafner Ursula)
1993 P 92.3568 
Amélioration de la situation financière des chômeurs qui
gradent (N 8. 3. 93, Cincera)
340
1993 - 808

1993 P 92.3578 
Jeunes chômeurs. Soutien (N 8. 3. 93, Cavadini Adriano)
1993 P 92.3583 
Assurance-chômage. Politique de formation
(N 8. 3. 93, Bircher Silvio)
1993 P 93.3134 
Solidarité dans l'assurance-chômage (N 18. 6. 93, Dünki)
1993 P 93.3165 
Commission de surveillance de l'assurance-chômage. Re-
présentation des comités de chômeurs
(N 18. 6. 93, Hafner Ursula)
1993 P 93.3177 
Solidarité dans l'assurance-chômage
(E 21. 9. 93, Weber Monika)
1993 P 93.3181 
Déplafonnement des cotisations d'assurance-chômage
. (N 27. 9. 93, Zisyadis)
1993 P 93.3355 
Assurance-chômage. Amélioration de sa structure et de son
fonctionnement (E 21. 9. 93, Schule)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
29 novembre 1993
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Ogi
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
341

Condensé
Le système suisse d'assurance-chômage est, dans ses grandes lignes - tant sur le plan
des prestations que sur le plan du financement - fondé sur les conditions du marché
du travail des années 80, où la fluctuation du taux de chômage se situait entre 0,5 pour
cent en période de haute conjoncture et 1,5 pour cent durant les années de récession.
La montée vertigineuse du chômage à laquelle nous assistons depuis 1991, atteignant
un niveau tout à fait inhabituel dans notre pays (une moyenne annuelle de 165 000
chômeurs est prévue pour 1993), ne peut être maîtrisée de manière satisfaisante par ce
système.
Il convient en particulier de donner une nouvelle base au financement des prestations
de l'assurance. Le projet prévoit le passage du taux maximum de cotisation de 2 à 3
pour cent du salaire, une augmentation du gain maximum soumis à cotisation et
l'introduction de contributions fédérales et cantonales à fonds perdus.
Sur le plan des prestations, la différenciation 
du taux d'indemnisation selon des
critères de politique sociale, introduite par l'arrêté fédéral urgent, est ancrée dans le
droit ordinaire. De surcroît, la dêgressivité de l'indemnité journalière doit également
être appliquée en période de chômage prononcé.
Par ailleurs, la protection contre le chômage de longue durée est améliorée en ce sens
que le nombre maximum d'indemnités journalières peut être augmenté jusqu'à 400 en
cas de chômage prononcé et persistant. Cette disposition est également reprise de
l'arrêté fédéral urgent.
Enfin, le projet prévoit une série de mesures visant une réinsertion plus rapide des
chômeurs (développement des mesures actives concernant le marché du travail,
élargissement de la notion de «travail convenable», lutte intensifiée contre les abus,
augmentation de l'efficacité du placement).
342

Message
I 
Partie générale
II 
Point de la situation
Les bouleversements de la politique et de l'économie mondiales auxquels on a
assisté au début de cette décennie ont également conduit à des restructurations
fondamentales de l'économie suisse. Ils ont coupé court! à la longue phase de
haute conjoncture des années 80.
Le Conseil fédéral entend relever le défi de la compétitivité économique de la
Suisse en lançant un programme de revitalisation et de renforcement de notre
économie. Celui-ci devrait, à moyen et à long terme, créer des emplois productifs,
concurrentiels et sûrs et garantir l'attractivité industrielle de notre pays sur le plan
international.
Le changement structurel rapide de l'économie mondiale, l'essor technologique et
les impondérables de la politique conjoncturelle remettront sans cesse en ques-
tion les objectifs de plein emploi, et ce, malgré un succès total de nos efforts de
revitalisation. C'est pourquoi la politique du marché du travail a besoin d'une
politique sociale garantie par un système d'assurance-chômage efficace, axé d'une
part sur la garantie temporaire des moyens d'existence et d'autre part sur la rapide
réinsertion dans le monde actif.
Face à cette situation, le Conseil fédéral annonçait, dans son message du
27 janvier 1993 à l'appui d'un arrêté fédéral sur les mesures en matière d'assu-
rance-chômage, son intention de soumettre au Parlement dans l'année même une
révision partielle ordinaire de la loi sur l'assurance chômage (LACI).
Alors que la première révision partielle de la LACI du 5 octobre 1990 avait
principalement pour objet d'améliorer la protection contre les pertes de travail
indirectement dues aux conditions météorologiques et de régler certaines ques-
tions d'exécution, sans vouloir toucher à l'essence même de la loi, il en va
actuellement d'une réforme plus fondamentale de la LACI. Le système suisse
d'assurance-chômage est, dans ses grandes lignes - sur le plan des prestations et
sur le plan du financement - fondé sur les conditions du marché du travail des
années 80, où la fluctuation du taux de chômage se situait entre 0,5 pour cent en
période de haute conjoncture et 1,5 pour cent durant les années de récession. La
montée vertigineuse du chômage à laquelle nous assistons depuis 1991, atteignant
un niveau tout à fait inhabituel dans notre pays (une moyenne annuelle de 165 000
chômeurs est prévue pour 1993), ne peut être maîtrisée de manière satisfaisante
par ce système.
Ainsi, les dispositions de la LACI relatives au financement ne permettent guère de
constituer les réserves nécessaires, pas plus qu'elles ne permettent de financer les
prestations par le biais des recettes courantes, puisque le taux de cotisation ne
peut dépasser 2 pour cent du salaire soumis à cotisation.
L'orientation des prestations de la LACI reflète la situation du marché du travail
typique que nous avons connue en Suisse jusqu'ici. Comparée aux autres législa-
tions européennes, l'assurance offre un haut niveau de protection (80% du gain
343

assuré, jusqu'à un gain assuré maximum de 97 200 fr.), mais elle a une durée
d'indemnisation limitée à 250 jours, voire 300 jours dans des cas exceptionnels,
alors que d'autres systèmes européens offrent une durée dé protection plus longue
ou même illimitée. (NB: Le montant de l'indemnité journalière est différencié
(80/70%) et la durée maximale d'indemnisation est de 400 jours au plus tant que
l'arrêté fédéral du 19 mars 1993 est en vigueur).
La deuxième révision partielle de la LACI a donc pour but de redéfinir à la
lumière des nouvelles données économiques le compromis entre les partenaires
sociaux qui est à la base de cette loi.
Le Conseil fédéral fixe les six objectifs suivants au coeur de ce nouveau com-
promis.
1. 
Régler le financement de l'assurance de telle sorte qu'il soit:
- autonome à moyen terme;
- ménagé par des contributions des pouvoirs publics dans des circonstances
exceptionnelles.
2. 
Fixer les prestations de l'assurance de façon à:
- garantir une compensation appropriée du revenu;
- verser ces prestations durant une période adéquate, mais limitée;
- encourager une réinsertion aussi rapide que possible.
3. 
Revaloriser et développer les instruments permettant de mener une poli-
tique active sur le marché du travail.
4. 
Combler les lacunes d'assurance (coordination avec la prévoyance profes-
sionnelle, couverture d'assurance à la suite d'une période consacrée à
l'éducation des enfants), dans la mesure où la situation financière de
l'assurance le permet.
5. 
Elargir la notion de «travail convenable» et intensifier la lutte contre les
abus.
6. 
Rendre l'application de la loi plus efficiente.
Le fonds de compensation de l'assurance-chômage accuse un important déficit
depuis deux ans. Sans modification légale, la dette accumulée à la fin de l'année
1994 devrait être de l'ordre de 8 à 9 milliards de francs. La révision partielle
devient donc urgente vu la situation financière très précaire de l'assurance-
chômage. Il n'est dès lors pas possible d'entrer en matière, dans le cadre de la
présente révision, sur les demandes qui ne concernent pas les six points précités.
Ce sera le rôle d'une prochaine révision d'examiner des modèles de rechange pour
le financement (en tenant compte notamment de toutes les assurances sociales)
qui ne grèveront pas le travail, mais d'autres facteurs de production. Une telle
révision de fond nécessiterait une modification de la constitution. Elle ne peut dès
lors faire l'objet de la présente révision accélérée. Il en va de même de la question
d'une privatisation partielle de l'assurance-chômage ou de la prise en considéra-
tion, revendiquée par divers milieux, du besoin lors de la fixation des prestations
de l'assurance.
344

12 
Grandes lignes du projet
Aux fins d'améliorer la situation financière, le projet prévoit de faire passer le taux
maximum de cotisation de 2 à 3 pour cent du salaire, d'augmenter de deux fois et
demie le gain maximum soumis à cotisation et d'introduire des contributions
fédérales et cantonales à fonds perdus équivalant chacune à 5 pour cent des
dépenses de l'assurance.
Sur le plan des prestations, la différenciation du taux d'indemnisation selon des
critères de politique sociale, introduite par l'arrêté fédéral urgent, est ancrée dans
le droit ordinaire. De surcroît, la dégressivité de l'indemnité journalière doit
également être appliquée en période de chômage prononcé.
Par ailleurs, la protection contre le chômage de longue durée est améliorée en ce
sens que le nombre maximum d'indemnités journalières peut être augmenté
jusqu'à 400 en cas de chômage prononcé. Cette disposition est également reprise
de l'arrêté fédéral urgent.
Afin de combler des lacunes dans la couverture d'assurance, le projet propose que
les personnes se retrouvant au chômage après s'être consacrées à l'éducation de
leurs enfants puissent prétendre à des indemnités de chômage sous certaines
restrictions. Ces personnes ne peuvent en règle générale justifier d'une période de
cotisation suffisante durant les deux années qui précèdent leur chômage. Elles
doivent dès lors être libérées de l'obligation de cotiser. Par ailleurs, l'assurance-
chômage doit être mieux coordonnée avec la prévoyance professionnelle.
Enfin, le projet prévoit une série de mesures visant une réinsertion plus rapide des
chômeurs (développement des mesures actives de marché du travail, élargisse-
ment de la notion de «travail convenable», lutte intensifiée contre les abus,
augmentation de l'efficacité du placement).
13 
Résultats de la procédure préliminaire
131 
Commissions d'experts
La commission de surveillance du fonds de compensation de l'assurance-chô-
mage, qui assiste le Conseil fédéral dans les questions de législation, a étudié la
révision au cours de huit séances. Elle a requis l'avis de la commission consultative
sur diverses questions techniques. La commission de surveillance est formée de
représentants des associations faîtières patronales et syndicales, des gouverne-
ments cantonaux, de la Confédération et des milieux scientifiques. La commission
consultative est composée de représentants de la Confédération, des partenaires
sociaux, des offices du travail et des caisses de chômage.
Le projet a donc été élaboré avec la collaboration d'instances compétentes, tant
sur le plan politique que technique.
132 
Résultats de la procédure de consultation
Le projet du Département a été soumis pour consultation aux cantons, partis
politiques, organisations économiques et autres milieux intéressés du 8 juillet au
345

début octobre 1993. 26 cantons, 10 partis, 15 organisations économiques et
62 autres milieux intéressés se sont prononcés à son sujet.
L'adaptation de l'assurance-chômage aux nouvelles conditions du marché du
travail et aux nouveaux critères du chômage a été accueillie favorablement de
manière générale. Des points de vue divergents ont en revanche été enregistrés
quant à la nécessité d'une adaptation qualitative et quantitative, qui a été définie
très différemment par les milieux consultés. Alors qu'une série de milieux
consultés regrettent de ne pas trouver un remodelage fondamental de la loi,
d'autres souhaitent que la deuxième révision partielle soit limitée à l'indispen-
sable (principalement la question du financement), afin de créer les conditions
nécessaires à une troisième révision fondamentale sans la pression des délais.
L'énumération suivante donne un aperçu des résultats de la consultation sur les
diverses dispositions prévues par le projet du Département. Elle se fonde sur les
points forts tels qu'ils ont été fixés par les milieux consultés dans leurs prises de
position. Les abréviations utilisées figurent en annexe.
ad art. 3, 1er al.
La majeure partie des milieux consultés est favorable à l'élévation de la limite
maximale du salaire soumis à cotisation, soit 19 cantons (AR, BE, BS, FR, GE,
GL, GR, JU, LU, NE, OW, SG, SH, SO, SZ, TI, VD, VS, ZG), quatre partis (PS,
PDC, DS, Adi), cinq organisations syndicales (USS, UFPA, USSA, FRE, SIB) et
une organisation patronale (USP). Deux cantons (FR, NE), un parti (PS), une
organisation syndicale (FRE) et trois autres milieux intéressés (ACC, FEDAC,
CSIAP) considèrent que la solidarité devrait être complète et souhaitent un
déplafonnement total. Pour deux cantons (GÈ, GL), au contraire, la limite
supérieure est ainsi atteinte. Enfin, le canton de BL, l'USAM et la FSSE
considèrent la proposition d'élever la limite à deux fois et demie le gain assuré
comme exagérée. Au nombre des opposants, on compte deux cantons (TG, ZH),
trois partis (PRD, PLS, Parti des automobilistes) et cinq organisations patronales
(ASB, UCAPS, Union suisse du commerce et de l'industrie, FSI, FRSP). Ils
estiment pour leur part qu'en l'absence d'une adaptation correspondante du
revenu assuré, il ne s'agit pas d'une véritable solidarité.
ad art. 4
L'adaptation par le Conseil fédéral du taux de cotisation jusqu'à 3 pour cent a été
largement approuvée (AR, BE, BL, BS, FR, GE, GL, GR, JU, LU, NE, OW, SG,
SH, SO, SZ, TG, TI, UR, VD, ZG; PS, PDC, PRD, Adi, Parti des automobilistes;
USS, UFPA, USSA, FRE, SIB; FRSP, USP; AOST, FEDAC, ACC, CSIAP). Un
grand nombre de ces partisans (AR, BL, BS, NE, OW, VD; PS, Parti des
automobilistes, Adi, PDC, PRD; USS; FRSP) estiment qu'il s'agit d'un maximum
à ne pas dépasser. Ils s'opposent donc à une augmentation qui irait jusqu'à 4 pour
cent. Le canton d'UR ainsi que deux partis (PS, PES) et deux organisations
syndicales (USS, UFPA) mettent l'accent sur la nécessité de rechercher d'autres
sources de financement de l'assurance-chômage. A l'appui de leur refus, les
opposants, qui réunissent le canton de ZH, trois partis (UDC, DS, PLS), une
organisation syndicale (FSSE) et cinq organisations patronales (ASB, Union
suisse du commerce et de l'industrie, UCAPS, USAM, FSI), invoquent avant tout
346

le renchérissement du facteur de production travail. L'USAM n'envisagerait un
éventuel passage du taux de cotisation à 3 pour cent que si des mesures très
strictes étaient prises pour limiter les coûts de ['assurance-chômage et en exigeant
le recours à un arrêté sujet à référendum.
\
ad art. 13, al. 2bls (nouveau)
L'extension de la protection sociale aux personnes qui ont mis fin à une activité
salariée pour se consacrer à l'éducation de leurs enfants, sous la forme prévue par
cette disposition, a été approuvée par deux cantons (SO, SG), trois partis (PRD,
UDC, Adi) et une organisation patronale (USP). Cinq cantons (AR, GR, NE, TI,
VD), deux partis (PLS, Parti des automobilistes), cinq organisations patronales
(ASB, Union suisse du commerce et de l'industrie, UCAPS, USAM, FRSP) et un
autre milieu intéressé (ACC) se sont prononcés contre. Toutefois, plusieurs
milieux consultés (BS, FR, GE, LU, ZG, ZH; PS, PDG; FSSE, FRE, USSA,
UFPA, USS, SIB; FEDAC, CSIAP, ADF, ASF, FSFP, Commission fédérale pour
les questions féminines) soutiennent une autre variante qui, en considérant le
temps consacré à l'éducation des enfants comme période de cotisation, assure aux
personnes concernées une protection plus étendue. D'autre part, sept cantons
(BE, JU, OW, SZ, TI, UR, VS) suggèrent que cette question fasse l'objet d'un
examen plus approfondi et proposent de la reporter à une révision ultérieure de la
LACI.
ad art. 14, 4e al.
La prolongation du délai d'attente a été approuvée par 19 cantons (AR, BL, BS,
FR, GE, GL, GR, JU, NE, OW, SG, SO, SZ, TG, TI, UR, VD, VS, ZH), cinq
partis (UDC, PLS, PDC, DS, Parti des automobilistes), sept organisations
patronales (ASB, UCAPS, USP, Union suisse du commerce et de l'industrie,
USAM, FRSP, FSI) et deux autres milieux intéressés (ACC, CSIAP). L'approba-
tion est pour certains partisans assortie de conditions. Huit cantons (BL, BS, GE,
GR, JU, LU, SO, ZG), une organisation syndicale (FRE) et un autre milieu
intéressé (ACC) estiment que la durée du délai d'attente doit être précisée et
différenciée en fonction des catégories d'assurés, de leur âge et de leur situation
personnelle. Le PS, cinq organisations syndicales (USS, SIB, CSCS, UFPA, FRE)
et un autre milieu intéressé (FEDAC) s'y opposent. Le canton de ZG et TOSE
font remarquer que la prolongation du délai d'attente ne devrait pas s'appliquer
aux Suisses de retour de l'étranger.
ad an. 16
Une majorité des milieux consultés souhaite que l'on puisse exiger d'un chômeur,
après l'écoulement d'une période de quatre mois, qu'il accepte un travail qui ne
tienne plus compte de ses capacités et de ses activités exercées précédemment et
qui compromette dans une notable mesure le retour dans sa profession (AG, AI,
AR, BS, FR, GE, GR, JU, LU, SG, SH, SO, SZ, TG, TI, ZG, ZH; PDC, PRD,
UDC, DS, Parti des automobilistes; UCAPS, USAM, Union suisse du commerce
et de l'industrie, FRSP, ASB, FSI, USP). Huit milieux plaident même pour
l'application de cette mesure dans des délais plus courts (AI, GR, ZG; PDC, PRD;
UCAPS, Union suisse du commerce et de l'industrie, ASB). Cinq cantons
347

soutiennent cette mesure pour autant qu'elle soit appliquée après six mois de
chômage (BS, FR, JU, NE, SO) et que des indemnités compensatoires soient
versées.jusqu'à épuisement du droit à l'indemnité (NE). Six cantons (BE, BL, GL,
NW, OW, SZ) et un autre milieu intéressé (ACC) se prononcent contre cette
mesure. Ils invoquent principalement le fait que les règles en vigueur permettent
déjà une pratique plus sévère. Enfin, deux partis (PS, PES), plusieurs organisa-
tions syndicales (CSCS, USS, UFPA, FSSE, USSA, FRE, SIB) et deux autres
milieux consultés (CSIAP, FEDAC) s'y opposent en argumentant que cette
disposition favorisera la déqualification professionnelle et le dumping salarial.
Plusieurs milieux consultés (BE, BL, BS, FR, GE, GL, GR, JU, LU, OW, SG, SH,
SO, SZ, TG, VS, ZH; PRD, Parti des automobilistes; USSA; FSI) soutiennent la
nouvelle notion de travail intermédiaire convenable (art. 16a). Les cantons d'AG
et d'UR l'approuvent avec réserve. Deux partis (PS, PES), six organisations
syndicales (CSCS, USS, UFPA, FSSE, FRE, SIB) et deux autres milieux intéressés
(CSIAP, FEDAC) la rejettent car ils craignent une pression sur les salaires et une
déqualification des travailleurs. Certains milieux (AI, AR, TI, ZH; PDG, UDC,
Parti des automobilistes, DS, Adi; UCAPS, Union suisse du commerce et de
l'industrie, USP, FRSP) lui préfèrent la variante qui consiste à exiger du chômeur
qu'il accepte un emploi qui lui procure une rémunération s'élevant au moins à
95 pour cent, voire à 90 pour cent (ZG; ASB, FSI), de l'indemnité de chômage à
laquelle il a droit sans compensation de la différence par l'assurance. Enfin, six
milieux exigent un élargissement des travaux réputés convenables et qui, par
conséquent, peuvent être assignés aux chômeurs (SG, VD; PRD, PLS; USAM,
Union suisse du commerce et de l'industrie).
ad art. 17, 2e al., deuxième phrase
Neuf cantons (BE, BS, FR, GE, JU, LU, SH, SO, ZH), quatre partis (PDC, PS,
DS, Parti des automobilistes), sept organisations syndicales (CSCS, USS, UFPA,
FSSE, USSA, FRE, SIB) et trois autres milieux intéressés (CSIAP, FEDAC, ACC)
se prononcent en faveur du principe des entretiens de placement. Cependant, une
majorité des milieux concernés s'opposent à la suppression totale du timbrage,
sans pour autant être contre le principe même des entretiens de placement (AG,
AI, BL, GL, GR, NE, NW, OW, SG, SZ, TG, TI, UR, VD, VS, ZG; PRD, PES,
PLS, UDC; UCAPS, USAM, FRSP, ASB, USP, FSI). Ces milieux estiment que les
prescriptions de contrôle permettent le placement et facilitent les entretiens. Ils
mentionnent par ailleurs les problèmes d'exécution et de frais liés aux entretiens
de placement. Enfin, huit milieux consultés souhaitent que la question du
placement soit réglée à l'occasion d'une prochaine révision de la loi (AG, GL, GR,
NW, SZ, UR; PLS; AOST).
ad art. 22, al. lbts (nouveau)
L'abaissement du taux d'indemnisation (de 80 à 70%) avec un catalogue d'excep-
tions destiné à éviter les cas de rigueur excessive a été approuvé par douze cantons
(GE, LU, NE, NW, OW, SG, SH, SZ, VD, VS, ZG, ZH), dont l'un partiellement
(VD), cinq partis (PRD, PDC, UDC, DS, Adi), deux organisations patronales
(FRSP, FSI) et un autre milieu intéressé (ACC). En revanche, cinq cantons (AG,
AR, BS, FR, UR) et cinq organisations patronales (UCAPS, USAM, Union suisse
348

du commerce et de l'industrie, ASB, USP) plaident en faveur d'une disposition
plus restrictive. Quatre cantons (BE, GE, GL, TG), un parti (PS), six organisa-
tions syndicales (CSCS, USS, UFFA, FSSE, USSA, SIB) et deux autres milieux
intéressés (CSIAP, FEDAC) se sont opposés à l'abaissement du taux d'indemnisa-
tion pour des considérations sociales et/ou administratives. Le canton du JU
propose que l'indemnité soit fixée à 80 pour cent du gain assuré pour tous les
chômeurs, à l'exception de ceux qui sont en quête d'un premier emploi.
ad art. 22, 2e al., et al. 2bis et 2ter (nouveaux)
A une exception près (PLS), le modèle de la couverture partielle obligatoire
(décès, invalidité) a été approuvé à l'unanimité. Les milieux consultés ont
également été invités à se prononcer sur la question d'une protection intégrale
obligatoire (vieillesse, décès et invalidité). Onze milieux consultés y sont favo-
rables (AG, BE, SH, TI; PS, UDC, DS; CSCS, USS; CSIAP, FEDAC), dont un
partiellement (BE). FR préconise une protection facultative contre le risque de
vieillesse. Cependant, la majorité des milieux consultés se sont opposés à une
protection intégrale en raison des coûts trop élevés (AR, BL, GL, GR, OW, SG,
SZ, UR; PDG, PLS; FSSE; USAM, USP, FRSP, FSI, ASB). Quatre milieux
souhaitent une couverture intégrale dès que la situation le permettra (SO, BS, VS;
FRE). Enfin, les propositions des organes spécialisés en matière de prévoyance
professionnelle (notamment de l'institution supplétive) ont été prises en considé-
ration après contact avec les offices fédéraux compétents (OFAS, OFJ). Plusieurs
milieux consultés estiment que les particularités techniques et administratives y
relatives doivent être réglées par voie d'ordonnance en collaboration avec les
organes compétents.
ad art. 22, 3e et 5e al.
Onze cantons (AI, AR, BL, FR, LU, SG, SO, UR, VD, ZG, ZH), dont un
partiellement (VD), six partis (PDC, PRD, UDC, PLS, DS, Adi) et sept organisa-
tions patronales (UCAPS, USAM, Union suisse du commerce et de l'industrie,
FRSP, USP, FSI, ASB) sont favorables à la réduction de 5 pour cent de
l'indemnité journalière après le versement de 125 indemnités, puis de 5 pour cent
du dernier montant après le versement de 250 indemnités journalières. L'UCAPS,
l'USAM et l'Union suisse du commerce et de l'industrie préconisent un système
dégressif encore plus rigoureux. Le JU propose une réduction différenciée suivant
la situation personnelle des assurés. Douze cantons (AG, BE, BS, GE, GL, GR,
NE, OW, SH, SZ, TG, TI), un parti (PS), six organisations syndicales (CSCS, USS,
UFPA, FSSE, USSA, FRE) et trois autres milieux intéressés (CSIAP, FEDAC,
ACC) se prononcent pour la suppression de la dégressivité pour des raisons
administratives et sociales.
ad art. 27, 5e al.
La majeure partie des milieux consultés est favorable à l'augmentation du nombre
maximum d'indemnités journalières à 400, soit 20 cantons (AG, BS, BL, BE, FR,
GE, GL, GR, JU, LU, OW, SZ, SO, SG, TG, TI, VD, VS, ZG, ZH), un parti (DS)
et trois autres milieux intéressés (CSIAP, ACC, AOST). Quatre partis (PRD,
UDC, PLS, Parti des automobilistes) ainsi que quatre organisations patronales
24 Feuille fédérale. 146' année. Vol. I 
349

(UCAPS, FSI, FRSP, USP) l'approuvent à certaines conditions. Deux cantons
(NE, SH) souhaitent que ce nombre soit porté à 500. C'est également l'avis d'un
parti (PS), de cinq organisations syndicales (CSCS, UFFA, USS, FRE, FSSE) et
d'un autre milieu intéressé (FEDAC), dont certains estiment qu'une révision
totale de l'article 27 est nécessaire. Deux organisations patronales se prononcent
contre l'augmentation du nombre maximum d'indemnités journalières (USAM,
Union suisse du commerce et de l'industrie).
ad art. 30, 3e al., troisième phrase
Seize cantons (BS, FR, GÈ, GR, JU, NE, SH, SO, SG, TG, TI, UR, VD, VS, ZG,
ZH), quatre partis (UDC, PLS, DS, Parti des automobilistes), six organisations
patronales (UCAPS, USAM, FRSP, USP, FSI, ASB) et un autre milieu intéressé
(ACC) se prononcent en faveur de l'augmentation de la durée maximum de la
suspension à 60 jours pour lutter contre les abus. Huit cantons (AG, BL, BE, GL,
LU, NW, OW, SZ), un parti (PS), cinq organisations syndicales (CSCS, USS,
UFPA, FSSE, FRE) ainsi que deux autres milieux intéressés (CSIAP, FEDAC) se
sont prononcés contre cette mesure. Ils invoquent principalement le fait que la
nécessité de renforcer les sanctions n'est pas établie, ainsi qu'une disproportion
des sanctions par rapport à d'autres domaines. Les cantons opposés sont d'avis
que l'effet de dissuasion recherché ne sera pas atteint, les assurés pouvant se
tourner vers l'aide sociale.
ad an. 32, 2e al. (nouveau)
La charge que constituent pour l'employeur des délais d'attente supplémentaires
a été acceptée par la majorité des milieux consultés (AG, BL, GL, GR, NW, SG,
SO, SZ, TG, UR, VS, ZG; PLS, DS, Parti des automobilistes; CSCS, FRE, USSA,
FSSE; ASB, USAM, Union suisse du commerce et de l'industrie). Ils refusent
cependant l'échelonnement et souhaitent une réglementation globale des délais
d'attente. Plusieurs cantons (BE, FR, GÈ, NE, TI, VD), un parti (UDC), deux
organisations syndicales (SIB, USS), deux organisations patronales (FRSP,
UCAPS) et un autre milieu intéressé (ACC) se sont prononcés contre.
ad art. 35, al. lbls (nouveau)
La proposition de limiter la perte de travail maximale admissible a été acceptée
par la majorité des milieux consultés (AG, BL, GE, GL, GR, NE, OW, SO, SZ,
UR, VD, VS; Parti des automobilistes; CSCS, FSSE; FRSP, ASB, USAM,
UCAPS; ACC). Toutefois, en l'absence de domaine d'application pratique, une
minorité d'entre eux (BE, FR, SG; UDC; USS) s'y oppose. Les deux groupes sont
d'avis qu'il faut rattacher le fait de limiter la perte de travail maximale admissible
à une limitation à douze mois de la durée maximale de l'indemnisation en cas de
réduction de l'horaire de travail.
ad an. 51, 2e al. (nouveau), et 52, 1er al.
S'agissant de l'exclusion des personnes qui peuvent influencer considérablement
les décisions que prend l'employeur, la grande majorité des milieux consultés
(AG, AI, BE, BL, FR, GE, GR, NE, SG, SZ, TG, TI, VD, VS; Parti des
automobilistes, DS; USSA, USS, FSSE; ACC) a approuvé cette mesure en tant
350

qu'harmonisation nécessaire avec les dispositions relatives à l'indemnité en cas de
réduction de l'horaire de travail et à la faillite. Seul un parti (UDC) s'est prononcé
contre. Toutefois, l'extension du champ d'application dans le temps n'a été
approuvée que de justesse - pour: (AI, BE, GE, GL, GR, SG, SH, TI; Parti des
automobilistes, DS, PDG; CSCS, USSA, USS, FSSE; UCAPS; CSIAP), contre:
(AG, AR, BL, BS, SO, SZ, TG, UR, VS, ZH; PLS; ACC).
ad art. 64a (nouveau)
La compensation par l'assurance chômage du handicap provoqué sur le marché
du travail par l'échelonnement des cotisations prévu par la loi sur la prévoyance
professionnelle pour les travailleurs âgés a été rejetée par la majorité des milieux
consultés (AG, AI, AR, BL, FR, GL, LU, OW, SG, SH, SO, SZ, UR, VD, VS; PLS,
UDC; SIB, USS; FRSP, ASB, USAM, UCAPS) faute de réalité pratique. Les
partisans (BE, BS, GE, GR, JU, NE, TG, ZG, ZH; PRO, DS, SP) saluent cette
mesure, mais ils la considèrent comme allant trop loin ou désirent une application
différenciée en fonction de l'âge de la personne concernée.
ad art. 66a et 66b (nouveaux)
La majorité des cantons (AI, AR, BE, BS, GL, JU, LU, NE, NW, OW, SG, SH, SO,
SZ, TI, UR, VD, VS, ZG, ZH), trois partis (PRO, DS, PS), une organisation
syndicale (FSSE) et un autre milieu intéressé (CSIAP) ont accepté de donner à
l'assurance-chômage la compétence d'allouer des allocations de formation. Les
opposants (BL, GE, GR, TG; PLS, UDC; ASB, USAM, Union suisse du
commerce et de l'industrie, UCAPS) considèrent, notamment, que l'objectif
d'encouragement de la formation de base par ('assurance-chômage est manqué ou
ils renvoient au domaine de compétence de la loi sur la formation professionnelle.
ad art. 70a (nouveau)
Les indemnités pour frais de déménagement ont été acceptées par une minorité
des milieux consultés (BE, TI; USS; ACC). Si la plupart d'entre eux (BL, GL, GR,
NE, OW, SZ, TG, UR; UDC) se sont prononcés contre, c'est qu'ils doutent que
cette mesure permette véritablement l'encouragement de la mobilité géogra-
phique.
ad art. 71a à 71e (nouveaux)
Les milieux consultés favorables à l'encouragement d'une activité indépendante,
tel que prévu par cette disposition (AR, BL, BS, GE, JU, LU, NE, NW, SH, SO,
TG, TI, VD, ZG; PRD, PLS, PS; UCAPS, FRSP, CSCS, USS, UFPA; CSIAP),
jugent cette mesure judicieuse. Toutefois, plusieurs d'entre eux estiment que des
conseils personnalisés en vue d'une activité indépendante sont tout aussi impor-
tants si ce n'est plus qu'un encouragement financier et proposent de modifier le
projet dans ce sens. Quelques avis isolés sont favorables au versement d'une aide
en capital. Du côté des opposants, la majorité de ceux-ci (AG, AI, BE, GL, GR,
OW, SG, SZ, UR, VS, ZH; Parti des automobilistes, UDC, PDG; USAM, Union
suisse du commerce et de l'industrie, FSSE; AOST) considèrent que l'encourage-
ment d'une activité indépendante est une mesure économiquement judicieuse
mais ne l'acceptent pas sous la forme du modèle proposé. Ils critiquent le projet
351

qu'ils trouvent compliqué et ne correspondant pas aux besoins des chômeurs.
Quelques opposants isolés soutiennent enfin que l'encouragement d'une activité
indépendante n'est pas du ressort de l'assurance-chômage mais, au contraire,
relève de la promotion économique.
ad art. 90, 2e et 3e al., ainsi que 4e et 5e al. (nouveaux)
Une majorité prépondérante de cantons (AG, AI, AR, BE, BL, FR, GL, GR, JU,
LU, NE, NW, SG, SH, SO, SZ, TI, UR, VD, ZG, ZH) rejette le versement de
montants non remboursables dans des circonstances exceptionnelles pour des
motifs conjoncturels, financiers et fiscaux ainsi qu'en raison des prestations
allouées par les cantons et les communes au titre de l'aide aux chômeurs ou de
l'assistance publique. Deux partis (PLS, DS), une organisation syndicale (CSCS)
et une organisation patronale (Union suisse du commerce et de l'industrie)
motivent leur prise de position négative par l'incompatibilité d'un tel financement
avec le principe d'assurance applicable à l'assurance-chômage. Les partisans (BS,
GE, OW; Parti des automobilistes, PRD, UDC; SIB, USS, FSSE; USAM, Union
suisse du commerce et de l'industrie, UCAPS, USP; CSIAP, ACC) d'une partici-
pation financière accrue des pouvoirs publics soulignent l'allégement des charges
des cantons et des communes résultant des améliorations en matière d'indemnisa-
tion dans l'assurance-chômage. Ils estiment cependant que le recours à de
nouvelles sources de financement est incontournable à moyen et long terme.
ad art. 92, 7e al. (nouveau)
La norme proposée crée une base légale pour une contribution aux frais
supplémentaires occasionnés aux cantons en raison de leurs tâches de placement
en période de chômage prononcé et persistant. Elle a été approuvée par la
majorité des milieux consultés (AG, AI, AR, BE, FR, GE, GL, NE, SG, SH, SO,
TI, UR, VD, VS, ZG; Parti des automobilistes; FRSP, FSSE; USAM; ACC,
AOST). Deux partis (PLS, UDC), deux organisations patronales (UCAPS, USP)
et deux cantons (TG, ZH) rejettent une participation financière de la Confédéra-
tion, en relevant que la compétence exclusive des cantons dans leurs tâches
publiques de placement implique nécessairement de leur part une responsabilité
financière.
ad art. 112a (nouveau)
Alors qu'un petit nombre de partisans (BE, SO; PS; UFFA, FRE, USSA, FSSE)
espère d'un service de médiation un allégement des tâches pesant sur les organes
d'exécution de l'assurance-chômage, l'idée de ce service est rejetée par la majorité
des milieux consultés (AG, AI, AR, BL, GE, GL, GR, JU, NE, NW, OW, SG, SZ,
TG, TI, VD, VS; Parti des automobilistes, PRD, PLS, DS, UDC; FRSP, USAM,
USP, UCAPS; ACC). De l'avis de ces derniers, les moyens et les voies de droit
existants répondent suffisamment aux besoins des chômeurs. Il résulterait de
l'introduction d'un tel service un alourdissement inutile des tâches d'exécution. Il
conviendrait donc plutôt de soutenir de manière accrue les organes d'exécution
dans l'accomplissement de leurs tâches.
352

14 
Classement d'interventions parlementaires
Le postulat Matthey demande que l'indemnisation soit inversement propor-
tionnelle à la capacité financière de l'assuré (p. ex. indemnisation de 95% pour
des gains assurés mensuels inférieurs à 3000 fr.). La commission d'experts a rejeté
une telle solution qui aurait eu notamment pour effet de réduire l'aptitude au
placement des personnes indemnisées à un taux équivalant pratiquement au
dernier salaire réalisé. C'est pourquoi l'article 22, 2e alinéa, se borne à retenir le
critère de la capacité financière pour éviter une réduction du taux d'indemnisation
de 80 à 70 pour cent. Le postulat demande également la création de centres
régionaux d'observation destinés aux chômeurs dont l'aptitude au placement est
sujette à caution. Une telle solution est à écarter, car l'article 15 de la loi permet
de résoudre ce genre de problème à satisfaction. Le financement de la formation
de base souhaité par le postulat a été pris en considération aux articles 66a et 66b.
Quant à l'aide au démarrage de petites entreprises, elle a été reprise sous une
forme atténuée aux articles lia à Ile (cf. aussi postulat Duvoisin). Les autres
mesures de type préventif préconisées dans le postulat ont été réalisées totale-
ment (financement complet des cours reconnus: révision partielle du 5 oct. 1990)
ou partiellement (extension de la notion de «chômage imminent»: modification
de la pratique administrative).
Le postulat Spielmann préconise le versement d'une allocation aux chômeurs qui
se retrouvent sans ressource suite à une maladie. Actuellement, l'indemnité
journalière de la personne au chômage persiste au plus jusqu'au trentième jour
suivant le début de la maladie et se limite à 34 indemnités durant le délai-cadre.
La commission d'experts, dans sa majorité, a estimé que le problème de l'assu-
rance perte de gain relevait prioritairement de l'assurance-maladie et qu'il
n'appartenait pas à l'assurance-chômage d'y remédier. Par ailleurs, elle a relevé
que le Conseil national avait récemment refusé d'introduire l'assurance perte de
gain obligatoire dans la loi sur l'assurance-maladie.
Le postulat du groupe socialiste reprend plusieurs points du postulat Matthey
traités ci-dessus. Pour le surplus, les articles 22a, 27, 5e alinéa, 75, alinéa lbis, 66a
et 66b vont dans le sens souhaité, respectivement, en améliorant la protection en
matière de prévoyance professionnelle, en prolongeant la durée d'indemnisation,
en apportant un soutien financier accru aux programmes d'occupation temporaire
et en prenant en charge la formation de base.
Le postulat du groupe démocrate-chrétien vise à augmenter de manière flexible la
durée d'indemnisation et à redéfinir la notion de travail convenable. Les articles
16 et 27, 5e alinéa, vont dans ce sens.
Le déplafonnement du gain soumis à cotisation, souhaité par la motion Leuenber-
ger et les postulats Dünki, Weber et Zisyadis, nécessiterait une modification de la
constitution, ce qui ne serait guère opportun en l'état actuel des choses. L'article
3, 1er alinéa, permet toutefois de tenir compte du vœu exprimé en élevant
notablement le plafond du gain soumis à cotisation.
Quelques questions soulevées dans la motion Hafner ont été examinées ci-dessous
(notamment la prolongation de la durée d'indemnisation, le financement de la
formation de base et l'élargissement des programmes d'occupation temporaire).
353

D'autres ont été prises en considération dans les articles 13, alinéa 2bls (période
consacrée à l'éducation des enfants), 16 (travail réputé convenable seulement s'il
respecte les conventions collectives) et 52, 1er alinéa (durée d'indemnisation
portée à six mois en cas d'insolvabilité), ou par une modification de la pratique
administrative (allocations d'initiation au travail versées aux jeunes occupant leur
premier emploi). Pour les raisons mentionnées concernant les articles 22, 3e à 5e
alinéas, et 30,3e à 5e alinéas, la dégressivité des indemnités n'a pas été supprimée
et la durée des suspensions n'a pas été réduite.
Le postulat Diinki demande le remplacement du timbrage par des entretiens de
placement (cf. aussi postulat Hafner: P 92.3589). La modification introduite à
l'article 17, 2e alinéa, va dans le sens souhaité. Par contre, l'idée d'une indemnisa-
tion illimitée par l'assurance fédérale n'a pas été retenue, car elle serait contraire
au principe des trois niveaux de protection généralement admis dans notre pays:
assurance-chômage fédérale, puis aide cantonale aux chômeurs et, en dernier
ressort, assistance publique. Quant au souhait d'une diminution des tâches
administratives des caisses et d'une simplification du calcul des indemnités, il en
sera tenu compte, dans la mesure du possible, dans l'ordonnance et les directives
d'application.
Pour donner suite au postulat Fasel qui souhaite intensifier la lutte contre les abus,
les articles 14, 4e alinéa, 16 et 30, 3e à 5e alinéas, ont été modifiés. Ainsi, les
personnes libérées de l'obligation de cotiser se verront imposer un délai d'attente
fixé par le Conseil fédéral s'élevant au maximum à six mois (lutte contre les cas
généralement considérés comme abusifs où des personnes interrompent leur
formation pour s'inscrire au chômage). Par ailleurs, l'obligation d'accepter un
travail réputé convenable sera élargie et la durée de suspension en cas d'abus,
prolongée.
La compensation du manque à gagner subi par les chômeurs qui gradent,
souhaitée par le postulat Cincera, n'a pas pu être introduite dans la loi sur
l'assurance-chômage. Comme l'a relevé la commission d'experts, il s'agit là d'un
problème qui relève prioritairement de l'assurance perte de gain (APG) et qui,
par conséquent, devra être résolu dans ce contexte.
L'octroi d'allocations de formation prévu aux articles 66a et 660 devrait favoriser
l'engagement de jeunes chômeurs non qualifiés et répondre ainsi partiellement au
souhait exprimé dans la motion Cavadinl. L'élargissement par la pratique ad-
ministrative des allocations d'initiation au travail aux jeunes occupant leur
premier emploi poursuit un but identique.
Le remplacement du timbrage par des entretiens de placement (art. 17, 2e al.), le
subventionneraient de la formation du personnel chargé du placement (art. 74a) et
des frais supplémentaires de placement en cas de chômage prononcé et persistant
(art. 92, 7e al.) sont autant de mesures qui devraient permettre un meilleur
encadrement de la personne au chômage, comme le demande la motion Bircher.
Le postulat Hafner demande que la commission de surveillance du fonds de
compensation de l'assurance-chômage comprenne dorénavant des personnes
représentant les comités de chômeurs. Selon la législation en vigueur (art. 89, 6e
al., LACI), la commission comprend sept représentants des employeurs, sept des
travailleurs ainsi que sept de la Confédération, des cantons et des milieux
354

scientifiques. Actuellement, aucun représentant des comités de chômeurs ne siège
dans cette commission. Plusieurs solutions sont envisageables pour aller dans le
sens du postulat. Une première solution consisterait à augmenter l'effectif de la
commission, ce qui permettrait une représentation des comités de chômeurs
indépendamment des autres milieux déjà représentés. Une telle modification
légale ne serait pourtant guère opportune. D'une part, elle romprait le délicat
équilibre entre les différents groupes représentés. D'autre part, elle ne manque-
rait pas, comme tout gonflement des effectifs au sein de commissions d'experts, de
produire des effets négatifs sur la qualité du travail fourni. C'est pourquoi il est
préférable de renoncer à toute modification légale dans ce domaine. En lieu et
place, l'administration invitera les différents groupes actuellement représentés à
céder un ou plusieurs de leurs sièges à des représentants des comités de chômeurs.
Les modifications apportées aux articles 17 (possibilité de remplacer le timbrage
par des entretiens de placement), 74a (subventionnement de la formation du
personnel chargé du placement) et 92 (contributions aux frais supplémentaires de
placement) constituent un premier pas dans la direction souhaitée par la motion
Fasel. Il sera suivi d'une réforme en profondeur du système de placement public.
Enfin, deux des objectifs visés par le postulat Schule ont été satisfaits, à savoir le
remplacement du timbrage par des entretiens de placement et la lutte contre les
abus (cf. supra). Le troisième (une seule caisse de chômage par canton), même s'il
présente des avantages indéniables du point de vue d'une gestion rationnelle et
dans l'optique d'une pratique uniforme des organes d'exécution, ne peut être
réalisé dans le cadre de l'actuelle révision. Cette dernière doit se limiter aux points
strictement essentiels, compte tenu du temps extrêmement bref à disposition
jusqu'à son entrée en vigueur. C'est pourquoi l'examen de cette question, en
étroite collaboration avec les partenaires sociaux, qui attachent de l'importance à
l'existence des caisses d'associations, doit être renvoyé à la prochaine révision
légale.
2 
Partie spéciale
Commentaire des dispositions
ad art. 3
Jusqu'à présent, la limite maximale du salaire soumis à cotisation était de 97 200
francs, ce qui représente le maximum du salaire soumis à cotisation dans
l'assurance-accidents obligatoire. L'élévation de cette limite à deux fois et demie
le montant maximum du gain assuré au sens de l'assurance-accidents a pour but
de renforcer la solidarité entre les travailleurs mieux rémunérés et ceux qui
touchent de bas salaires.
Cette modification, avec un taux de cotisation à 3 pour cent, permettrait un
supplément de recettes annuel de 375 millions de francs.
ad art. 4
Le taux légal maximum actuel de 2 pour cent représente, pour une part salariale
soumise à cotisation de 185 milliards de francs, des recettes se montant annuelle-
ment à 3,7 milliards de francs, alors que les dépenses s'élèvent à 6 milliards de
355

francs. C'est pourquoi, en plus des autres mesures, une augmentation du taux de
cotisation est indispensable au rétablissement à plus long terme de l'équilibre
financier des comptes de l'assurance-chômage. La marge de compétence du
Conseil fédéral doit donc être quelque peu étendue.
Etant donné la charge élevée que représente l'augmentation des primes (1% du
salaire correspond à environ 1,85 mia. de fr.), 3 pour cent doivent constituer le
taux maximum qui peut être fixé sans que le Parlement ait à se prononcer.
En outre, le 3e alinéa, qui jusqu'à présent limitait fortement l'accumulation de
réserves appropriées, doit être supprimé.
La question se pose à moyen terme de savoir si le facteur de production travail
n'est pas trop mis à contribution pour le financement des assurances sociales par
le pourcentage prélevé sur le salaire. Cette question ne peut cependant pas être
abordée dans le cadre de la deuxième révision partielle de la LACI. Son examen
doit concerner toutes les assurances sociales. Elle devra être réglée dans le cadre
de la troisième révision de la LACI.
ad art. 13, al. 2bls (nouveau)
Actuellement, la protection sociale en Suisse est plus étendue pour les personnes
exerçant une activité professionnelle que pour les personnes qui ont renoncé à
une telle activité pour se consacrer à l'éducation des enfants. En Suisse, ces
activités sont traditionnellement exercées par les femmes. Bien qu'il ne s'agisse
pas d'activités rémunérées au sens étroit du terme, ces activités ont une valeur
économique importante (cf. nouveau droit du mariage et 10e révision de l'AVS).
Etant donné qu'elles ne sont pas soumises à cotisation et que, de plus, il n'y a pas
de possibilité d'affiliation facultative en matière d'assurance-chômage, il existe
une lacune qui pose un problème au vu de la situation tendue sur le marché du
travail.
Le principe constitutionnel de l'égalité entre hommes et femmes (art. 4, 2e al,
est.) ne doit pas être uniquement compris comme une interdiction de la discrimi-
nation, mais aussi comme une obligation pour le législateur de combattre toutes
les formes indirectes de discrimination telles qu'elles peuvent résulter du partage
traditionnel des rôles.
Pour combler cette lacune, il est proposé de prendre en considération le temps
consacré à l'éducation comme période de cotisation (comme c'est par exemple le
cas aujourd'hui pour la période de service militaire hors d'un rapport de travail).
Cette libération concerne uniquement la personne qui est contrainte d'exercer
une activité salariée.
Cette disposition implique des dépenses annuelles supplémentaires de l'ordre de
37 millions de francs.1'
ad art. 14, 4e al.
Les personnes qui sont libérées des conditions relatives à la période de cotisation
ne peuvent être indemnisées qu'après un délai d'attente, fixé par le Conseil
') Cette estimation des coûts, comme toutes celles qui suivent, se base sur une moyenne du
nombre des chômeurs de 210 000 personnes.
356

fédéral et s'élevant à 20 jours au maximum. Durant ce délai d'attente, elles
doivent remplir toutes les conditions relatives au droit à l'indemnité.
La modification donne au Conseil fédéral la compétence de prolonger les délais
d'attente jusqu'à six mois.
Les personnes libérées des conditions relatives à la période de cotisation sont
notamment celles qui, pour des motifs de formation scolaire, de maladie,
d'accident, de maternité, de séjour en établissement ou à l'étranger, etc., ne sont
parties à aucun rapport de travail soumis à cotisation. Il en va de même des
personnes qui, par suite de divorce ou de mort de leur conjoint, sont contraintes
d'exercer une activité salariée. Une prolongation des délais d'attente actuels n'est
toutefois prévue que pour les personnes terminant l'école ou leurs études. Par la
même occasion, le Conseil fédéral envisage d'abaisser les montants forfaitaires
concernant le gain assuré applicables à ces personnes. Ces mesures rendent l'accès
aux prestations de l'assurance-chômage plus difficile pour ces groupes de per-
sonnes, ce qui, en même temps, renforce l'incitation à accepter un emploi (au
besoin aussi une place de stage).
Cette mesure devrait permettre des économies annuelles de l'ordre de 23 millions
de francs.
ad art. 16
La notion de travail convenable constitue l'une des pierres angulaires de notre loi
sur l'assurance-chômage. Jusqu'à présent, un travail n'était réputé convenable que
s'il répondait à une série de critères. Désormais, cette définition est inversée: tout
travail est en principe réputé convenable; les exceptions sont réglées de manière
exhaustive. En outre, le projet introduit les modifications de fond suivantses;
- La durée réputée convenable pour le déplacement quotidien passe de deux à
quatre heures (2e al., let. f).
- Dorénavant, n'est pas réputé convenable un travail qui exige du travailleur une
disponibilité sur appel constante dépassant le cadre de l'occupation garantie (2e
al., let. g). L'assignation d'un tel travail n'est pas dans l'intérêt de l'assurance car
une disponibilité sur appel constante entrave l'appréciation de l'aptitude au
placement restante.
- Lors de l'examen du caractère convenable d'un emploi, on tiendra compte des
aptitudes et de l'activité précédemment exercée par le chômeur, mais plus que
durant une période limitée à quatre mois (3e al.).
- La disposition actuelle selon laquelle n'est pas réputé convenable un travail qui
procure au chômeur une rémunération inférieure à l'indemnité de chômage est
abrogée. Le chômeur qui accepte un tel travail perçoit en revanche durant une
année, et dans certains cas pendant deux ans, une compensation de l'assurance-
chômage (art. 24, 4e al.).
L'élargissement de la notion de travail convenable, combiné avec les dispositions
qui suivent, permettrait à l'assurance de faire des économies.
357

ad art. 17, al. 2*"
Le système de contrôle actuel engendre une charge administrative importante
qu'il serait plus judicieux de consacrer à l'activité de placement des offices du
travail. Le système actuel de timbrage en masse, qui ne permet pas de consacrer
suffisamment de temps au placement, est peu efficace. Il faut donc le remplacer
par des entretiens de placement et des conseils moins fréquents, mais plus
intensifs, auxquels le chômeur sera convoqué par l'office du travail.
Le projet soumis à consultation prévoyait une suppression totale du timbrage.
Compte tenu des nombreuses objections soulevées à l'occasion de la procédure de
consultation, il est maintenant proposé de remplacer graduellement le timbrage
par un système d'entretiens de placement et de conseils qui tienne également
compte des particularités cantonales. Le passage d'une optique plutôt administra-
tive et formelle selon la loi actuelle à une solution orientée vers un placement plus
efficace nécessite que les cantons organisent de façon adéquate leurs offices du
travail (les régionalisent au besoin) et se dotent du personnel spécialisé néces-
saire. Il accroît également les exigences quant à la formation des placeurs. Ces
conditions ne seront pas réalisées simultanément dans tous les cantons.
Les cantons qui répondent aux conditions susmentionnées pourront donc passer à
un système d'entretiens de placement bimensuels. Dans les cas où les conditions
requises ne sont pas réunies, il faudra, comme par le passé, maintenir le timbrage
deux fois par semaine.
Associée à la modification des règles sur le travail convenable, cette mesure
entraîne un raccourcissement notable de la durée moyenne du chômage. Les
économies qui seraient ainsi réalisées annuellement sont évaluées à quelque
300 millions de francs.
ad art. 18, 2e al.
Jusqu'à présent, le mois civil constituait à la fois la période de contrôle et la
période de décompte pour l'indemnité de chômage. Le projet soumis à consulta-
tion prévoyait le déplacement au milieu du mois du début et de la fin de la période
de décompte, afin d'avancer les versements aux assurés. Pour tenir compte des
résultats de la procédure de consultation, il est proposé de régler cette matière
technique par une délégation de compétence au Conseil fédéral. Les expériences
réalisées ces derniers mois ont montré combien un versement rapide de l'indemni-
té est important pour les assurés. Le Conseil fédéral envisage donc par la même
occasion de remanier les dispositions de l'ordonnance en ce qui concerne
l'exigibilité des versements et des avances.
Cette mesure n'a pas d'incidence au niveau des coûts.
ad art. 22, 2e al.
Le nouveau 2e alinéa de l'article 22 correspond à l'alinéa lbis de l'arrêté fédéral
: urgent actuellement en vigueur, qui prévoit un taux d'indemnisation différencié
selon des critères socio-politiques. Alors que la grande majorité des assurés
percevront comme par le passé une indemnité journalière de 80 pour cent du gain
assuré, la situation financière de l'assurance impose un abaissement du taux à
70 pour cent dans les cas où cela semble socialement supportable. S'agissant en
358

particulier des assurés sans obligation d'entretien, une indemnité journalière trop
élevée risque de surcroît de freiner leur réinsertion rapide.
Le taux d'indemnisation est maintenu à 80 pour cent pour les chômeurs ayant une
obligation d'entretien envers des enfants, pour les bénéficiaires d'une indemnité
journalière dont le montant ne dépasse pas 130 francs ainsi que pour les invalides.
Au vu des expériences réalisées sous l'empire de l'arrêté fédéral urgent, il apparaît
que cette réduction concerne un bon quart de l'ensemble des bénéficiaires.
La réduction du taux d'indemnisation pour une partie des assurés entraînerait des
économies d'environ 300 millions de francs par année.
ad art. 22, 5e al.
Le 5e alinéa, dont la suppression est proposée, permet au Conseil fédéral de
supprimer provisoirement la réduction de l'indemnité journalière en cas de
chômage prononcé et persistant. En période de chômage prononcé, on doit
précisément pouvoir attendre d'un chômeur, dont la durée de chômage indivi-
duelle s'accroît progressivement, une certaine souplesse qui doit s'étendre égale-
ment à ses exigences salariales. Le paiement d'une indemnité d'un montant
constant pendant une période supérieure à une année et demie peut d'autre part
engendrer des espoirs irréalistes, lesquels sont finalement de nature à empêcher
une réinsertion rapide. Cela est d'autant plus vrai en période de ralentissement
général de la croissance des salaires, caractéristique en cas de chômage généralisé.
L'application de la degressivste, même en cas de chômage prononcé, entraînerait
des économies annuelles d'un montant de 100 millions de francs.
ad art. 22a et 117a
L'ancien article 22 est désormais divisé en deux articles (art. 22, Montant de
l'indemnité journalière et 22a, Cotisations aux asurances sociales). Par l'article
22o, l'assimilation de l'indemnité de chômage au salaire est étendue à la
prévoyance professionnelle (LPP).
Différents modèles ont été examinés par la commission de surveillance du fonds
de compensation de l'assurance-chômage, laquelle fonctionne en qualité d'expert.
Une couverture globale contre les risques vieillesse, décès et invalidité a d'abord
été envisagée car des lacunes de cotisation dans le cadre de la prévoyance
professionnelle ont, en règle générale, des conséquences plus ou moins impor-
tantes sur l'avoir de vieillesse et, de ce fait, sur les prestations de vieillesse. Par
ailleurs, l'importance d'une protection supplémentaire contre les risques de décès
et d'invalidité chez les plus jeunes chômeurs avec famille ne pouvait être négligée.
Au vu des frais élevés pour l'assurance-chômage et les assurés d'une couverture
globale obligatoire (vieillesse, décès et invalidité) et au vu des difficultés relatives
à l'exécution administrative, la commission a opté pour le modèle de la couverture
partielle obligatoire (décès, invalidité). En outre, il est apparu que l'introduction
d'une couverture globale influencerait de manière peu significative le montant des
rentes vieillesse.
En cas de protection globale obligatoire (vieillesse, décès, invalidité), les dépenses
annuelles s'élèveraient pour l'assurance-chômage à environ 150 millions de francs,
tandis que celles d'une couverture partielle obligatoire se chiffre à quelque
27 millions de francs seulement.
359

La réglementation proposée est relativement simple d'un point de vue ad-
ministratif (relation des caisses de chômage avec une seule institution: l'institution
supplétive) et n'exclut pas, du reste, le maintien volontaire (à la charge de
l'assuré) de la prévoyance professionnelle vieillesse auprès de l'institution de
prévoyance antérieure, pour autant que ses statuts le permettent.
ad art. 23, 1er et 4e al. (nouveau)
L'augmentation du salaire déterminant pour le calcul des cotisations (art. 3)
nécessite l'adaptation de cet article. Le montant maximum de l'indemnisation
reste le même que dans l'assurance-accidents obligatoire (1er al.).
Le nouvel article 23,4e alinéa, ancre dans le droit ordinaire la disposition urgente
visant à empêcher que l'assuré qui accepte un gain intermédiaire pour satisfaire à
son obligation de diminuer le dommage n'en subisse des désavantages pour le
calcul du gain assuré lors d'une période de chômage ultérieure.
' Cette mesure est pratiquement neutre du point de vue des coûts.
ad art. 24, 4e al.
Le versement de prestations compensatoires en cas d'acceptation d'un gain
intermédiaire était jusqu'ici limité à six mois. Il sera dorénavant prolongé de
manière générale à douze mois (à 24 mois pour les chômeurs âgés ou qui ont une
obligation d'entretien). En outre, la différenciation entre occupations à plein
temps et occupations à temps partiel est supprimée.
Cette mesure est pratiquement neutre du point de vue des coûts.
ad an. 27, 5e al.
Le chômage de longue durée dû à la grave récession a montré qu'une durée
maximum d'indemnisation de 300 jours est insuffisante dans beaucoup de cas.
C'est la raison pour laquelle l'arrêté fédéral urgent a étendu la compétence du
Conseil fédéral, lui permettant de prolonger la durée d'indemnisation à 400 jours.
Le projet transpose cette réglementation dans le droit ordinaire. L'obligation
pour le Conseil fédéral de limiter dans le temps les ordonnances de prolongation
est une nouvelle prescription.
En revanche, il ne peut être donné suite à la proposition visant à augmenter le
nombre maximum d'indemnités à 500 jours. Le système suisse d'assurance contre
les risques du chômage repose volontairement sur trois niveaux. Selon ce système,
le financement des prestations revient exclusivement aux cantons et aux com-
munes après l'écoulement d'une durée limitée d'indemnisation. Après épuise-
ment des indemnités journalières, les chômeurs ne sont pas sans ressources. Dans
19 cantons, ils peuvent toucher des indemnités supplémentaires grâce au système
complémentaire d'aide aux chômeurs déjà en place (ZH, BE, LU, UR, GL, ZG,
SO, BS, BL, SH, SG, TG, TI, VD, NE, GE, JU, VS, FR). Le canton d'AR élabore
actuellement des dispositions légales à cet effet. "
Au vu de l'évolution probable de la situation sur le marché de l'emploi, le Conseil
fédéral devra, selon toute vraisemblance, de nouveau faire usage de cette
compétence. Comme sous l'empire de l'arrêté fédéral urgent, la plupart des
assurés pourront bénéficier de la prolongation. Pour les jeunes chômeurs (de
360

moins de 35 ans), la prolongation sera cependant soumise à des conditions
supplémentaires (p. ex. fréquentation d'un cours de perfectionnement et ' de
reconversion et programmes d'occupation).
Cette mesure engendrerait une dépense annuelle supplémentaire de l'ordre de
300 millions de francs.
ad an. 28, 1er al.
Afin d'éviter des lacunes d'assurance en cas de maladie et de chômage simultanés,
la loi prévoit que les chômeurs malades peuvent percevoir des indemnités de
chômage pendant les 30 premiers jours de leur maladie. La première semaine de
maladie durant le délai-cadre d'indemnisation de deux ans vaut comme délai de
carence. Afin d'alléger les charges administatives, il y a lieu de renoncer à ce délai
de carence.
Cette modification n'a aucune conséquence du point de vue des coûts.
ad art. 30, 3e al, troisième phrase, et 5e al. (nouveau)
Avec le renforcement des sanctions administratives au sens de l'article 30, il s'agit
de montrer que l'abus manifeste du droit est plus sévèrement puni. La durée
maximum de la suspension passe de 40 à 60 jours. Dans chaque cas, la durée de
suspension se détermine, comme par le passé, en fonction de la gravité de la faute.
Le Conseil fédéral garde la compétence d'ordonner une durée minimum de
suspension pour certains comportements.
Il convient de rappeler que le refus répété d'un travail convenable revient, déjà
selon la pratique actuelle, à nier l'aptitude au placement et conduit, par voie de
conséquence, à l'exclusion du droit aux prestations.
L'effet d'économie, qui serait probablement insignifiant, n'est pas chiffrable.
ad art. 32, 2e al.
La révision de la loi en 1990 a considérablement réduit les charges financières de
l'employeur qui prétend une indemnité pour réduction de l'horaire de travail
(réduction du délai d'attente de un à un demi-jour de travail, prise en charge par
l'assurance-chômage de la part des cotisations AVS/AJ/APG/AC dues par l'em-
ployeur). Parallèlement à la prolongation de la durée d'indemnisation liée à la
situation économique, l'instrument de la réduction de l'horaire de travail a été
généreusement élargi. La durée d'indemnisation étant prolongée, la charge de
l'employeur doit être augmentée. La charge imposée à l'employeur doit se faire
sentir, afin que la réduction de l'horaire de travail ne constitue pas une alternative
bon marché à une restructuration nécessaire.
Cette modification entraînerait une diminution des dépenses d'environ 5 millions
de francs par année.
ad art. 35, al. lb"
Le nouvel alinéa limite l'indemnisation en cas de réduction de l'horaire de travail
à quatre mois en cas d'interruption d'exploitation totale ou presque totale.
Les légères économies liées à cette mesure ne sont pas chiffrables.
361

ad art. 40
L'article 40,1er et 2e alinéas, a été introduit le 1er avril 1993 par l'arrêté fédéral du
19 mars 1993 sur les mesures en matière d'assurance-chômage (RO 7993 1066) et
doit être ancré dans le droit ordinaire. On renonce ainsi en principe au contrôle
par timbrage en cas de réduction de l'horaire de travail. Cette solution entraîne
des économies administratives sensibles et permet de se concentrer sur le
placement des chômeurs (complets). Toutefois, l'autorité cantonale doit avoir la
compétence d'exiger un contrôle par timbrage de manière générale, par catégo-
ries ou cas par cas, lorsque les circonstances l'exigent.
Renoncer au contrôle par timbrage en cas de réduction de l'horaire de travail
n'aurait pas d'effet sur les dépenses de l'assurance.
ad art. 51, 2e al.
A l'origine, l'indemnité en cas d'insolvabilité était rattachée au privilège de la
créance de salaire selon le droit des poursuites. La disposition de l'ordonnance y
relative a été déclarée illégale et donc inapplicable par le Tribunal fédéral des
assurances. Selon la jurisprudence applicable en matière de poursuite pour dettes
et faillite, les personnes qui jouissent au sein de la société d'une certaine
autonomie et dont la position s'apparente à celle du propriétaire de l'entreprise
ne sont pas au bénéfice de créances privilégiées, même lorsqu'elles sont liées au
failli par un contrat de travail. Ce cercle de personnes, contrairement aux
travailleurs ordinaires, exercent aussi bien une influence sur la conduite des
affaires et sur la politique de l'entreprise qu'un droit de regard sur les pièces
comptables. Elles ne sont dès lors pas surprises par la faillite subite de l'employeur
et ne méritent pas de ce fait de protection particulière. L'article 51, 2e alinéa,
prend donc en compte la jurisprudence applicable en la matière.
Le cercle de personnes qui sont exclues du droit à l'indemnité en cas d'insolvabili-
té correspond dans une large mesure à celui de la réduction de l'horaire de travail
(cf. art. 31, 3e al., LACI).
Cette mesure permettrait de réaliser des économies d'environ un million de
francs.
ad art. 52, 1er al.
Compte tenu de la situation économique tendue, on assiste actuellement à une
augmentation massive des faillites en Suisse. La méconnaissance de la situation
financière de l'employeur et l'espoir de voir survivre l'entreprise conduisent
souvent les travailleurs à attendre trop longtemps pour faire valoir leurs préten-
tions. Il faut donc faire passer de trois à six mois les créances de salaire couvertes
par l'indemnité en cas d'insolvabilité.
Cette extension va au demeurant de pair avec le privilège du droit des poursuites,
qui englobe également six mois de salaire.
Cette mesure occasionnerait un surcroît de dépenses de l'ordre de 15 millions de
francs.
362

ad art. 65, Ier al.
L'instrument que constituent les allocations d'initiation au travail est élargi par
l'abandon de la notion restrictive de «placement difficile».
Cette modification inscrit la pratique actuelle dans la loi, de sorte qu'elle ne
devrait pas engendrer de coûts supplémentaires.
ad art. 66a et 66b
Cette disposition vise à permettre aux chômeurs de plus de 30 ans de rattraper une
formation. Une minorité de cantons, les organisations patronales et quelques
autres milieux intéressés se sont prononcés contre l'introduction de telles alloca-
tions de formation dans le cadre de la procédure de consultation. Ils sont d'avis
que celles-ci ne ressortissent pas à l'assurance-chômage. Le Conseil fédéral ne
partage pas ce point de vue. Des lacunes dans la qualification professionnelle et
surtout l'absence de formation professionnelle de base sont des facteurs prépon-
dérants de risque s'agissant de la survenance et de la durée du chômage. D'autre
part, dans note pays pauvre en matières premières, on n'insistera jamais assez sur
l'importance d'un bon niveau de formation pour les conditions-cadres de notre
économie. Le soutien des mesures de formation visant à diminuer le risque est
préférable au paiement passif d'indemnités de chômage, tant du point de vue de la
politique du marché de l'emploi que sur le plan de la situation financière de
l'assurance-chômage.
En revanche, il est nécessaire de fixer une limite d'âge pour pouvoir bénéficier de
cette mesure. Dans notre système de formation, l'accomplissement d'une forma-
tion professionnelle de plusieurs années implique un sacrifice financier tempo-
raire équivalant à la différence entre le salaire d'un apprenti et celui d'un
travailleur non qualifié. Ce sacrifice est en général supportable pour les jeunes
(frais d'entretien peu élevés, absence d'obligations, entretien assuré par les
parents ou par une bourse d'études). Un soutien financier en faveur des jeunes
dans le sens des mesures proposées instituerait donc une concurrence indésirable
au regard des conditions usuelles en matière d'apprentissage au sein de l'entre-
prise. Avec l'âge, les coûts engendrés par une formation inachevée atteignent un
niveau prohibitif. Cette mesure doit, pour ces différentes raisons, être réservée
aux personnes âgées de 30 ans au moins.
Coûts: environ 40 millions de francs par année.
ad art. 71a à 71d
Ces nouvelles dispositions ont pour but de soutenir les chômeurs qui veulent
prendre une activité indépendante. L'article lia pose le principe selon lequel ces
personnes peuvent continuer de percevoir des indemnités journalières de l'assu-
rance durant la phase d'élaboration du projet. Selon la situation légale actuelle, le
droit à l'indemnité se heurte à la condition de l'aptitude au placement (art. 15
LACI), condition qui ne tolère une activité indépendante que dans le cadre d'un
gain intermédiaire temporaire. L'article llb détermine les conditions donnant
droit aux prestations et en exclut les personnes au chômage par leur propre faute.
Cette exclusion n'a pas pour but de sanctionner une deuxième fois l'assuré par des
sanctions autres que celles prévues à l'article 30 LACI. Au contraire, il a pour but
363

d'éviter que des personnes, ayant de toute façon l'intention de se mettre à leur
compte, provoquent leur chômage afin de bénéficier de ces prestations de
l'assurance.
Cette mesure entraînerait un coût supplémentaire annuel d'environ 3 millions de
francs.
ad art. 74
Cet article doit être considéré comme faisant partie des propositions de révision
pour une réforme en profondeur du système public de placement (substitution du
timbrage par des entretiens de placement, art. 17, 2e al.; subventionnement de
l'activité de placement en cas de chômage prononcé, art. 92, 7e al.). Le fonds de
compensation de l'assurance-chômage finance actuellement la formation du
personnel des caisses de chômage. Par contre, il manque une base légale
permettant de promouvoir la formation des personnes chargées du placement
auprès des offices du travail. L'augmentation importante du chômage a démontré
la nécessité de mieux former ce personnel. De plus, la Confédération a intérêt à
harmoniser la formation de ce personnel.
Le taux de subventionnement (20 à 50% des coûts pouvant être pris en compte) et
la procédure sont déterminés par l'article 75 LACI.
Cette mesure entraînerait un coût annuel supplémentaire de l'ordre d'un million
de francs.
ad art. 75, al. lbis
Les programmes d'occupation temporaire de chômeurs peuvent, selon la loi
actuelle, être subventionnés par l'assurance jusqu'au taux maximum de 50 pour
cent des frais pouvant être pris en compte. Le solde est à la charge de
l'organisateur, c'est-à-dire en règle générale du canton ou de la commune.
Souvent, les chômeurs ne bénéficient de programmes d'occupation que lorsqu'ils
ont épuisé leurs indemnités de chômage et qu'ils tombent à la charge de
l'assistance cantonale ou communale.
La nouvelle disposition de l'article 75, alinéa lbis, a été introduite par l'arrêté
fédéral du 19 mars 1993 sur les mesures en matière d'assurance-chômage. Par
l'introduction d'un taux de subvention plus élevé des programmes destinés aux
chômeurs ayant encore droit aux indemnités de chômage, on incite l'organisateur
à mettre sur pied des programmes le plus rapidement possible, c'est-à-dire avant
l'épuisement du droit. Cette disposition a fait ses preuves dans la pratique et
devrait être transposée dans le droit ordinaire.
Les expériences réalisées sur la base de l'arrêté fédéral urgent démontrent, sur
une année, un coût supplémentaire de 40 millions de francs.
ad art. 82, 1er et 3e al, deuxième phrase, ainsi que 85a, 1er et 2e al, deuxième phrase
Jusqu'à aujourd'hui, l'assurance-chômage a connu un régime de responsabilité
parmi les plus sévères pour les fondateurs de caisse. En particulier, le fondateur
répond du dommage même pour négligence légère. Lors de périodes à fortes
augmentations du taux de chômage, les caisses de chômage peuvent remplir leurs
tâches uniquement en ayant recours à du personnel auxiliaire, personnel qui doit
364

de surcroît être rapidement formé. Cela entraîne naturellement une augmenta-
tion de fautes lors de la détermination de l'ouverture du droit et du montant des
indemnités. Ces fautes sont limitées par des contrôles appropriés; mais des
contrôles périodiques ou multiples, qui se justifient par exemple pour les rentes de
l'AVS/AJ demeurant souvent constantes sur de longues périodes, ne seraient
guère réalisables dans l'assurance-chômage où les montants de l'indemnité
varient d'un mois à l'autre.
Pour ces raisons, la responsabilité du fondateur doit être limitée aux dommages
causés intentionnellement ou par négligence grave.
Une réglementation identique est prévue pour la responsabilité des cantons
concernant l'activité de leurs offices du travail (art. 85a).
Cette mesure n'entraînerait quasiment pas de frais supplémentaires.
ad art. 83, 1er al., let. o et p, 2e al, let. f, et 92, 8e al.
Depuis cette année, les paiements des caisses de chômage sont effectués selon un
système de traitement électronique des données unifié (SIPAC, système informa-
tique de paiements de l'assurance-chômage). Les caisses de chômage ont mis sur
pied un centre informatique pour l'entretien des logiciels, la formation et d'autres
tâches qui, pour des raisons de rationalisation, doivent être centralisés. Formelle-
ment, ce centre informatique est actuellement exploité par la caisse publique de
chômage du canton de Berne.
Pour assurer une infrastructure transparente, ce centre doit être subordonné à
l'organe de compensation (Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du
travail). Il n'en découle pas de modification dans la prise en charge des frais, qui
continuent d'être supportés par le fonds de compensation de l'assurance-chômage
(art. 92, 8e al.).
La lettre p du 1er alinéa charge en outre l'organe de compensation de concevoir et
de coordonner l'exécution des mesures actives concernant le marché du travail.
Ces modifications n'entraînent pas de coût supplémentaire pour l'assurance.
Cependant, la nouvelle tâche mentionnée à la lettre p nécessite du personnel
supplémentaire, soit trois à cinq postes pour l'organe de compensation.
ad art. 90, 2e et 3e al., ainsi que 4e et 5e al. (nouveaux)
Alors qu'en situation normale, l'assurance est financée uniquement par les
cotisations des employeurs et des travailleurs et par les intérêts du fonds de
compensation, comme le prévoit le 1er alinéa, inchangé, les dispositions pour le
financement dans des circonstances exceptionnelles doivent être modifiées.
Le 2e alinéa prescrit que la Confédération et les cantons doivent dans ce cas
contribuer au financement, à fonds perdus, à raison chacun de 5 pour cent des
dépenses globales du fonds de compensation de l'assurance-chômage. Les dé-
penses globales comprennent toutes les prestations de l'assurance, les frais
administratifs et d'autres dépenses, à l'exception des montants destinés au
remboursement des prêts.
En vertu de la constitution, la participation des pouvoirs publics n'entre en ligne
de compte que dans des circonstances exceptionnelles. Selon le 3e alinéa, il y a
25 Feuille fédérale. 146" année. Vol. I 
' 
365

circonstances exceptionnelles lorsque les recettes, malgré le taux de cotisation
maximum de trois pour cent, additionnées aux réserves, ne suffisent pas à couvrir
les dépenses de l'assurance.
Le 4e alinéa attribue au Conseil fédéral la compétence de fixer la clé de
répartition des parts cantonales. Pour ce faire, il doit tenir compte - comme
jusqu'à présent pour la répartition des prêts - du taux de chômage et de la
capacité financière du canton. La prise en considération du taux de chômage
cantonal comme facteur de charge pour déterminer la part cantonale a été
controversée dans la procédure de consultation. Le Conseil fédéral est cependant
d'avis qu'il s'agit là du corollaire de l'augmentation du droit à l'indemnité à
400 jours, augmentation qui permet de décharger le budget de l'assistance sociale
des cantons.
Si les dépenses de l'assurance ne peuvent être couvertes, malgré les contributions
de la Confédération et des cantons, il faudra continuer de recourir aux prêts.
Ceux-ci devront entièrement être accordés par la Confédération.
Pour un volume de dépenses estimé à 7,5 milliards de francs, cette modification
entraînerait une augmentation des recettes du fonds de compensation de 750 mil-
lions de francs.
ad art. 92, 7e al.
Pour les offices du travail et les caisses de chômage, la gestion des ressources ne
peut être planifiée à long terme. La situation actuelle a démontré qu'une
planification des postes de travail dans le cadre des budgets usuels est trop rigide.
D'une part, le placement public est, conformément à la loi sur le service de
l'emploi et la location de services, une tâche publique devant être assumée par les
cantons. D'autre part, l'assurance-chômage profite directement du placement et a
intérêt à encourager la réalisation d'un placement efficace. Le subventionnement
du placement cantonal n'a pas fait l'unanimité parmi les experts. Il ne devrait être
introduit que s'il est parallèlement décidé que les cantons participent au finance-
ment de l'assurance, tel que le prévoit l'article 90 du projet.
On pourrait envisager un modèle selon lequel l'indemnisation du placement serait
liée à la condition que le canton dispose d'une infrastructure efficace et qu'il
respecte une proportion de l'ordre d'un placeur pour 100 chômeurs. Dans la
mesure où le canton respecte cette proportion et l'a respectée par le passé, les
frais supplémentaires de placement engendrés par un chômage prononcé sont pris
en considération pour le subventionnement.
Si tous les cantons remplissaient les conditions de départ, il faudrait compter avec
un coût supplémentaire d'environ 70 millions de francs.
ad art. HOa
Le chapitre des mesures actives concernant le marché du travail est élargi et gagne
en importance dans le présent projet de révision. La pratique a démontré que
beaucoup de mesures ont été discutées. Elles sont en partie appliquées avec
succès au niveau cantonal ou à l'étranger, mais ne peuvent être réalisées au plan
fédéral, faute de base légale dans la LACI. Néanmoins, le Conseil fédéral ne
voudrait pas renoncer à une réglementation légale des mesures actives concernant
366

le marché du travail et rejette, en ce qui concerne ces mesures, une délégation de
compétence générale à son intention.
Mais il estime utile d'avoir une disposition permettant aux autorités du marché du
travail de tester l'efficacité de mesures novatrices dans le cadre d'un projet-pilote.
En vertu du principe de la proportionnalité, ces projets-pilotes doivent toutefois
être limités temporairement et matériellement au strict nécessaire pour atteindre
les résultats du test. Cette réflexion, mais aussi les limites formelles et matérielles
énoncées aux 2e et 3e alinéas offrent une garantie suffisante pour qu'un contour-
nement de la volonté du Parlement par les dispositions légales ne soit pas à
craindre.
Cet article pourrait entraîner des coûts supplémentaires annuels d'un million de
francs.
ad art. 112a
La grande complexité du droit de l'assurance-chômage et l'importante aug-
mentation du chômage ont entraîné un besoin d'information, de conseil et de
conciliation ne pouvant plus être rationnellement satisfait par les autorités
d'exécution. La création d'un service de médiation indépendant de l'administra-
tion s'impose donc en cas de chômage prononcé.
Cette mesure entraînerait un coût annuel supplémentaire d'environ 1 million de
francs.
ad Dispositions transitoires
L'entrée en vigueur de la révision, prévue au 1er juillet 1994, pose un problème
particulier. Les employeurs et les organes de l'AVS font valoir à juste titre qu'une
modification du taux de cotisation en cours d'année civile entraîne pour les
entreprises des coûts supplémentaires très élevés et du travail en plus. Lorsqu'il
décidera de l'entrée en vigueur de la modification légale, ou au moins de l'entrée
en vigueur des dispositions sur le financement, le Conseil fédéral devra peser ces
désavantages et les intérêts de l'assurance à voir rentrer rapidement de nouvelles
recettes. Si la révision devait entrer en vigueur au cours de l'année civile, des
dispositions transitoires spéciales seraient nécessaires.
3 
Conséquences
31 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
311 
Pour la Confédération
Les dépenses globales du fonds de compensation de l'assurance-chômage s'é-
lèvent, sous l'empire du droit actuel, à 7,5 milliards de francs environ si l'on
suppose un nombre moyen de 210 000 chômeurs, tel qu'il est prévu pour 1994.
Les mesures proposées permettront à court terme de réaliser une économie
annuelle de l'ordre de 200 millions de francs (un peu plus d'un pour mille de
cotisation). Elles engendreront également une modification structurelle des
dépenses, comme le montre le tableau ci-après (chiffres en millions de francs):
367

Genre de dépenses 
Economies 
Dépenses 
Solde
supplémentaires
Indemnités journalières
Réduction de l'horaire de travail
Insolvabilité
Mesures actives
Amélioration du placement
Service de médiation
- 723
- 5
- 1
364
15
84
71
1
- 359
- 5
14
84
71
1
Total 
- 729 
535 
- 194
II ressort de ce tableau que des économies importantes pourront être réalisées
dans le domaine de l'indemnité de chômage, lesquelles serviront à financer la
protection des chômeurs de longue durée (passage à 400 indemnités journalières).
Les dépenses supplémentaires les plus importantes profiteront à des mesures
visant à améliorer l'efficacité du placement, ainsi qu'à des mesures actives
concernant le marché -du travail. Les dépenses supplémentaires dans ces deux
domaines doivent toutefois être considérées comme des investissements qui, à
moyen terme, réduiront les dépenses de l'assurance. En outre, les conséquences
des changements de comportement que devraient entraîner les nouvelles mesures
peuvent difficilement être évaluées, mais devraient, dans l'ensemble, certaine-
ment être favorables à l'assurance. Dès lors, on peut attendre du train de mesures
un effet positif sur les comptes de l'assurance à moyen terme.
Par ailleurs, les recettes de l'assurance augmenteront d'environ 2975 millions de
francs. Sur un volume de dépenses de 7,5 milliards de francs (estimation pour
1994, moyenne annuelle de près de 210000 chômeurs), ces recettes supplé-
mentaires ne suffiront toutefois pas à équilibrer le budget, mais elles permettront
de rembourser la dette pour un montant d'un demi-milliard de francs si les
dépenses n'excèdent pas 6 milliards de francs (voir le tableau suivant).
Estimation des dépenses pour une année (en mio. de fr.)
7500 
6600 
6000
Primes
Augmentation du plafond
10% Confédération et cantons
Total
Emprunt nécessaire
Remboursement
5550
375
750
6675
825
5550
375
660
5585
15
5550
375
600
6525
525
Un besoin de financement de l'assurance-chômage non couvert par les contribu-
tions à fonds perdus de la Confédération et des cantons sera dorénavant
exclusivement couvert par des prêts de la Confédération. Si la révision peut être
mise en vigueur au 1er juillet 1994, le besoin financier provisoire pour 1994 se
présente comme il suit (toutes les données sont en milliards de francs):
368

Dépenses pour 1994
7,5
1er semestre 1994
(Cotisations AC à 2%, prêts de la Confédération et des cantons pour le reste):
Dépenses 
3,75 
(0,5 x 7,5)
Cotisations encaissées 
1,85 
(0,5 x 2% x 185)
Emprunt nécessaire 
1,9 
(3,75 ./. 1,85)
2e semestre 1994 -
(Cotisations AC à 3%, plafond soumis à cotisation: 243 000 fr., 5% des dépenses
globales de l'assurance à la charge de la Confédération et 5% à la charge des
cantons, prêts obligatoires de la Confédération pour le reste):
Dépenses 
3,75
Cotisations encaissées 
2,5
Plafond augmenté 
0,13
Contributions publiques 
0,375
Recettes globales 
3,005
A la charge de la Confédération
- Prêt du 1er semestre 
0,95
- Contribution du 2e semestre 
0,19
- Prêt du 2e semestre 
0,745
Charge totale pour 1994 
1,885
(0,5X7,5)
(0,5 x 3% x 185 arrondi1')
(arrondi2))
(0,5 x 10% x 7,5)
(0,5 x 1,9)
(0,5x0,375)
(3,75 ./. 3,005)
312
Pour les cantons et les communes
Si les cantons auront à supporter la charge de contributions à fonds perdus, ils
profiteront en revanche de la prolongation de l'indemnisation (qui réduira leurs
dépenses d'assistance), des nouvelles mesures visant à améliorer le placement et
de la suppression de l'obligation d'octroyer des prêts.
Les nouveaux instruments du marché du travail (allocations de formation, aide au
démarrage d'une activité indépendante) entraîneront un surcroît de travail pour
les offices cantonaux du travail. D'un autre côté, les tâches de ces derniers se
trouveront considérablement allégées par la suppression du timbrage en cas de
réduction de l'horaire de travail et de pertes de travail imputables aux conditions
météorologiques.
32 
Autres conséquences
321 
Conséquences d'ordre socio-politique
Les situations auxquelles nous assistons à l'étranger démontrent qu'un chômage
de longue durée peut, également dans les nations industrialisées et à vocation
tertiaire, représenter un grave danger pour la cohésion sociétale et conduire à la
marginalisation irréversible de certaines couches de la population, ce qui condui-
') Arrondi, car la répercussion de l'augmentation est différée.
2) Arrondi, car la répercussion de l'augmentation est différée.
369

rait à une déstabilisation de la structure sociale. Une amélioration de la protection
contre le chômage de longue durée et des mesures dans le domaine du marché du
travail axées de manière générale sur une réinsertion durable des chômeurs dans
la vie active permettront de lutter contre ce danger.
322 
Conséquences économiques
Par le biais des répercussions immédiates sur le marché du travail des modifica-
tions exposées dans la partie spéciale, le projet tient, dans son ensemble,
largement compte des données économiques. Les économies réalisées dans le
domaine des prestations, d'une part, et l'introduction des contributions fédérales
et cantonales, d'autre part, permettent de maintenir les charges des entreprises
liées aux salaires aussi bas que possible. Le projet de révision rejoint par là la
politique de revitalisation de notre économie prônée par le Conseil fédéral. Il est
supportable et constitue une mesure supplémentaire indispensable pour maîtriser
les suites d'une adaptation inévitable des structures économiques. A ce sujet, le
Conseil fédéral entend examiner la charge représentée par les cotisations aux
assurances sociales sur le travail comme facteur de production.
4 
Programme de la législature
La révision de la loi sur l'assurance-chômage a été annoncée en complément dans
le rapport du 25 mars 1992 sur le programme de législature 1991-1995 (FF 7992
III 179).
5 
Relation avec le droit européen
La Communauté européenne ne connaît actuellement aucune harmonisation des
prescriptions juridiques en matière de protection contre le chômage, mais se
limite, dans son Règlement n° 1408/71, à édicter des dispositions de coordination
devant garantir la libre circulation des personnes.
Lors du Conseil européen des 21 et 22 juin 1993, les chefs d'Etat ou de
gouvernement, conscients des problèmes posés par le taux de chômage ex-
trêmement élevé que connaît l'Europe, ont défini une stratégie pour rétablir une
croissance durable, renforcer la compétitivité des industries européennes et
réduire le chômage. La Commission a été invitée à présenter un livre blanc sur la
stratégie à moyen terme en faveur de la croissance, de la compétitivité et de
l'emploi; il sera à l'ordre du jour du prochain sommet européen de décembre.
Le protocole sur la politique sociale contenu dans le Traité sur l'Union euro-
péenne prévoit que la Communauté et les Etats membres ont pour objectifs,
notamment, la promotion de l'emploi et des conditions de travail, ainsi que
l'instauration d'une protection sociale adéquate. Il se dessine par conséquent en
Europe un véritable marché européen du travail.
Le projet de révision est compatible avec ces dispositions et n'entraîne aucune
divergence avec le droit communautaire.
370

6 
Bases juridiques
61 
Constitutionnalité
Le droit de la Confédération de légiférer dans le domaine de l'assurance-chômage
découle de l'article 34novies, 1er alinéa, de la constitution (art. 34ter, 1er al., let. a et
e, est. pour l'indemnité en cas d'insolvabilité).
Les garanties de financement prévues par la constitution sont respectées (limita-
tion du taux de cotisation et salaires légalement soumis à cotisation, condition des
circonstances extraordinaires pour l'octroi de contributions fédérales et canto-
nales).
L'introduction d'une couverture d'assurance à la suite d'une période consacrée à
l'éducation des enfants, prévue à l'article 13 du projet, élimine une discrimination
indirecte des femmes.
62 
Délégation du droit de légiférer
Le projet confère au Conseil fédéral plusieurs nouveaux droits de légiférer et en
étend d'autres. Il s'agit, dans la plupart des cas, d'adapter la compétence du
Conseil fédéral aux nouvelles conditions du marché du travail (compétence
élargie concernant le taux de cotisation, les délais d'attente, la durée d'indemnisa-
tion maximale, etc.).
Le Conseil fédéral se voit conférer le droit - sur le plan purement technique - de
déterminer la période de contrôle (art. 18, 2e al.).
Selon l'article 30, 5e alinéa, il peut, pour des cas déterminés, fixer une durée
minimale de suspension du droit à l'indemnisation.
Le Conseil fédéral pourra dorénavant fixer variablement le délai d'attente relatif
à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, fixé jusqu'ici uniformé-
ment à un demi-jour par mois. Un échelonnement des jours de carence à la charge
de l'employeur est ainsi visé (nombre de jours de carence plus élevé lors d'une
réduction d'horaire de durée plus longue).
N36469
371

Annexe
Abréviations
Liste des milieux consultés
Cantons
AR 
Appenzell A. Rh.
AI 
Appenzell I. Rh.
AG 
Aargau
BS 
Basel-Stadt
BL 
Basel-Landschaft
BE 
Bern
GÈ 
Genève
GL 
Glarus
GR 
Graubünden
FR 
Fribourg
JU 
Jura
LU 
Luzern
NE 
Neuchâtel
NW 
Nidwaiden
OW 
Obwalden
TG 
Thurgau
SH 
Schaffhausen
SZ 
Schwyz
SO 
Solothurn
SO 
St. Gallen
TI 
Ticino
UR 
Uri
VD 
Vaud
VS 
Valais
ZG 
Zug
ZH 
Zürich
Partis
AP 
- Autopartei'
Parti des automobilistes
GPS 
- Grüne Partei
PES 
Parti écologiste suisse
- Junge FDP St. Gallen
Juso Schweiz 
- Schweizerische Jungsozialistlnnen
Jeunesse Socialiste Suisse
LPS 
- Liberale Partei der Schweiz
PLS 
Parti libéral suisse
SD 
- Schweizer Demokraten
DS 
Démocrates Suisses
SP 
- Sozialdemokratische Partei der Schweiz
PS 
Parti Socialiste Suisse
372

*
SVP
UDC
LdU
Adi
FDP
PRO
CVP
PDG
fips
FRE
UFPA
GBI
SIB
LFSA
USSA
CNG
CSCS
SGB
uss
SIT
VSA
FSSE
ASB
FRSP
SGV
USAM
SHIV
VSIG
FSI
ZSAO
UCAPS
SBV
USP
- Schweizerische Volkspartei
Union démocratique du Centre
- Landesring der Unabhängigen
Alliance des Indépendants
- Freisinnig-demokratische Partei der Schweiz
Parti radical-démocratique suisse
- Christlichdemokratische Volkspartei
Parti démocrate-chrétien suisse
Organisations syndicales
- Fédérations Interprofessionnelle des Salariés
- Fédération romande des employés
- Föderatiwerband des Personals öffentlicher
Verwaltungen und Betriebe
Union féd. du personnel des adm. et des entreprises
publiques
- Gewerkschaft Bau und Industrie
Syndicat de l'industrie et du bâtiment
- Landesverband freier Schweizer Arbeitnehmer
Union Suisse des syndicats autonomes
- Christlichnat. Gewerkschaftsbund der Schweiz
Conféd. des syndicats chrétiens de Suisse
- Schweiz. Gewerkschaftsbund
Union syndicale suisse
- Syndicat interprofessionnel de travailleuses et
travailleurs
- Vereing. Schweiz. Angestelltenverbände
Féd. des sociétés suisses d'employés
Organisations patronales de l'économie
- Schweizerische Bankiervereinigung
Association suisse des banquiers
- Féd. Romande des Syndicats Patronaux
- Schweizerischer Gewerbeverband
Union suisse des arts et métiers
- Schweiz. Handels- und Industrie-Verein «Vorort»
Union suisse du commerce et de l'industrie
- Vereinigung des Schweiz. Import- und Grosshandels
Fédération suisse des importateurs et du commerce de
gros
- Zentralverband schweizerischer Arbeitgeber-
Organisationen
Union centrale des associations patronales
- Schweizerischer Bauernverband
Union Suisse des Paysans
373

EDA
DFAE
EMD
DMF
BSV
OFAS
EVG
TFA
Offices 
fédéraux
- Eidg. Dep. für auswärtige Angelegenheiten
Dép. féd. des affaires étrangères
- Eidg. Militärdepartement
Dép. militaire féd.
- Bundesamt für Sozialversicherung
Office féd. des assurances sociales
- Eidg. Versicherungsgericht
Tribunal féd. des assurances
- Eidg. Kommission für berufliche Vorsorge
Commission féd. de la prévoynce professionnelle
AO
OSE
ASKIO
ASKIO
BSF
ASF
EPS
FSFP
VESAK
FEDAC
FRA B
FraP
Autres milieux intéressés
- Arbeitsgemeinschaft Arbeitslosenversicherung
- Arbeitsgemeinschaft für Personalvorsorge
- Arbeitsgemeinschaft Frau und Politik
- Association suisse des centres sociaux protestants
- Auslandschweizer-Organisation
Organisation des Suisses de l'étranger
- Behinderten-Selbsthilfe Schweiz
Entraide Suisse Handicap
- Bund Schweizerischer Frauenorganisationen
Alliance de sociétés féminines suisses
- Caritas Schweiz
Caritas Suisse
- Centre patronal
- Communauté sociale interprofessionnelle
- Coop Schweiz
Coop Suisse
- Eidgenössische Kommission für Frauenfragen
Commission fédérale pour les questions féminines
- Evangelischer Frauenbund der Schweiz
Féd. suisse des femmes protestantes
- Vereinigung Schweiz. Arbeitslosen-Komitees
Fédération des associations de défense des
chômeurs/euses
- Frauenliste Basel
- Frauen machen Politik
- Frauenzentrale Graubünden
- Groupements patronaux vaudois
- Gruppe direkt betroffener Arbeitslosen
- Interkantonaler Verband für Personalvorsorge
Association intercantonale pour la prévoyance en faveur
du personnel
- Komitee gegen die Jugendarbeitslosigkeit
- Konferenz der kantonalen Fürsorgedirektoren
Conférence des directeurs cantonaux des affaires sociales
374

SAEB
FSIH
SAH
OSEO
SSE
SBS
AS AS
SBK
CES
SGF
SEK
FEPS
SG
SHV
SSH
SIV
ASI
SKF
LFC
SKöF
CSIAP
SLFV
UPS
SVALK
FCACE
SFV
ADF
PKU
Migros-Genossenschafts-Bund
Municipalité de Lausanne
Öffentliche Arbeitslosenkasse des Kantons Aargau
Pro Infirmis
Saffa-Treuhand/Betriebsberatung/Bürgschaften
Schweizerische Arbeitsgemeinschaft zur Eingliederung
Behinderter
Féd. suisse pour l'intégration des Handicapés
Schweizerisches Arbeiterhilfswerk
Oeuvre suisse d'Entraide Ouvrière
Schweizerischer Baumeisterverband
Société Suisse des Entrepreneurs
Schweizerischer Berufsverband dipi. Sozialarbeiterinnen
und Sozialpädagoglnnen
Ass. suisse des assistants sociaux diplômés et des
éducateurs spécialisés
Schweizerische Bischofskonferenz
Conférence des évêques suisses
Schweizerischer Gemeinnütziger Frauenverein
Schweizerischer Evangelischer Kirchenbund
Fédération des Eglises protestantes de la Suisse
Schweizerischer Gemeindeverband
Ass. des Communes Suisses
Schweizerischer Hotelierverein
Société suisse des hôteliers
Schweizerisches Institut für Berufspädagogik
Schweizerischer Invalidenverband
Ass. suisse des invalides
• Schweizerischer Katholischer Frauenbund
Ligue suisse des femmes catholiques
• Schweizerische Konferenz der Gleichstellungs-
beauftragten
Conférence suisse des déléguées à l'égalité
• Schweizerische Konferenz für öffentliche Fürsorge
Conférence suisse des institutions d'assistance publique
• Schweizerischer Landfrauenyerband
Union des paysannes suisses
• Schweizerischer Städteverband
Union des villes suisses
• Schweizerischer Verband von Arbeitslosenkassen der
privaten Wirtschaft
Féd. suisse des caisses d'assurance-chômage de
l'Economie privée
• Schweizerischer Verband für Frauenrechte
Ass. suisse pour les droits de la femme
• Schweizerische Vereinigung privater Kranken- und
Unfallversicherer
375

AMA 
Ass. suisse des assureurs privés maladie et accidents
- Schweizerische Vereinigung der Versicherungs-
mathematiker
Ass. suisse des actuaires
- Schweizerischer Wirteverband
Sofaro 
- Selbsthilfe-Organisation für Arbeitssuchende der Region
Ölten
- Société des Jeunes Commerçants
- Städtisches Arbeitsamt Zürich
SUVA 
- Schweiz. Unfallversicherungsanstalt
CNA 
Caisse nationale suisse d'assurance
- Stiftung Auffangeinrichtung BVG
VAK 
- Verband der öffentlichen Arbeitslosenkassen der Schweiz
und des Fürstentums Liechtenstein
ACC 
Ass. des Caisses Publiques d'Assurance-Chômage de
Suisse et de la Principauté de Liechtenstein
VSAA 
- Verband Schweizerischer Arbeitsämter
AOST 
Ass. des offices suisses du travail
VSHL 
- Verband Schweizerischer Heizungs- und Lüftungsfirmen
ASCV 
Ass. suisse des entreprises de chauffage et ventilation
VSS 
- Verband der Schweizerischen Studentlnnenschaften
UNES 
Union Nationale des Etudiants(es) de Suisse
- Verein aktiver Staatsbürgerinnen Zürich
- Verein Feministische Wissenschaft Schweiz
Ass. Suisse Femmes Féminisme Recherche
- Vereinigung der Verbandsausgleichskassen
Ass. des caisses de compensation professionnelles
- Vorsorgeforum 2. Säule
Forum 2e pilier
- Vorsteherin des Sozialamtes der Stadt Zürich
N36469
376

Loi sur l'assurance-chômage 
Projet
(LACI)
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 29 novembre 1993 l\
arrête:
I
La loi fédérale du 25 juin 1982 2' sur l'assurance-chômage est modifiée comme il
suit:
Art. 3 
Calcul des cotisations
1 Les cotisations sont calculées d'après le salaire déterminant au sens de la
législation sur l'AVS; toutefois, par rapport de travail, ce salaire ne dépassera pas
deux fois et demie le montant maximum du gain assuré dans l'assurance-accidents
obligatoire.
2 Lorsque la durée de l'occupation est inférieure à une année, le montant annuel
maximum est calculé proportionnellement. Le Conseil fédéral règle les détails.
Art. 4 
Taux de cotisation
1 Les cotisations s'élèvent à 2 pour cent du salaire déterminant (art. 3). Elles sont à
parts égales à la charge du travailleur et de l'employeur. Les travailleurs dont
l'employeur n'est pas tenu de payer des cotisations (art. 6 LAVS) paient la
cotisation pleine et entière.
2 Au besoin, le Conseil fédéral peut réduire le taux de cotisation ou l'augmenter
jusqu'à 3 pour cent au maximum.
AH. 13, al. 2fc" (nouveau)
2bls Les personnes qui, à l'issue de la période consacrée à l'éducation de leurs
propres enfants de moins de seize ans, sont contraintes d'exercer une activité
salariée, pourront également porter en compte la période durant laquelle elles
n'étaient pas partie à un rapport de travail en raison de leur activité éducative.
» FF 1994 I 340
2> RS 837.0; RO 1993 1066
377

Loi sur l'assurance-chômage
Art. 14, 4e al.
4 Les personnes libérées des conditions relatives à la période de cotisation n'ont
droit à l'indemnité de chômage, la première fois durant le délai-cadre, qu'après un
délai d'attente de six mois au plus fixé par le Conseil fédéral.
Art. 15, 4e al. (nouveau)
4 Les chômeurs qui, avec l'autorisation de l'autorité cantonale, exercent une
activité bénévole dans le cadre d'un projet pour chômeurs sont considérés comme
étant aptes au placement.
Art. 16 
Travail convenable
1 En principe, le chômeur doit accepter immédiatement tout travail en vue de
diminuer le dommage.
2 N'est pas réputé convenable et est par conséquent exclu de l'obligation d'accep-
ter, un travail qui:
a. 
N'est pas conforme aux usages professionnels et locaux et, en particulier, ne
satisfait pas aux conditions des conventions collectives ou des contrats-type
de travail;
b. 
Ne tient pas raisonnablement compte des aptitudes du chômeur ou de
l'activité qu'il a précédemment exercée;
c. 
Ne convient pas à l'âge, à la situation personnelle ou à l'état de santé du
chômeur;
d. 
Compromet dans une notable mesure le retour du chômeur dans sa profes-
sion;
e. 
Doit être accompli dans une entreprise où l'on ne travaille pas normalement
en raison d'un conflit collectif de travail;
f. 
Nécessite un déplacement de plus de deux heures pour l'aller et de plus de
deux heures pour le retour, qui n'offre pas de possibilités de logement
appropriées au lieu de travail ou qui, dans la deuxième hypothèse, ne permet
à l'assuré de remplir ses devoirs envers ses proches qu'avec de notables
difficultés; ou
g. 
Exige du travailleur une disponibilité sur appel constante dépassant le cadre
de l'occupation garantie.
3 Après quatre mois de chômage, le 2e alinéa, lettre b, n'est plus applicable. Le
Conseil fédéral peut, de manière générale ou pour certaines catégories d'assurés,
prolonger ou raccourcir ce délai.
4 Le 2e alinéa, lettre a, n'est pas applicable à l'assuré dont la capacité de travail est
réduite. Toute activité dont la rémunération est inférieure à ce qu'elle devrait être
en fonction de la capacité de travail réduite est exclue de l'obligation d'accepter.
378

Loi sur l'assurance-chômage
Art. 17, 2e al, deuxième phrase (nouvelle)
2 ... L'organe de compensation (art. 83) peut libérer totalement ou partiellement
l'autorité cantonale de l'exécution du contrôle si des structures propres à garantir
un placement efficace sans contrôle existent.
Art. 18, 2e al.
2 Le Conseil fédéral détermine la période de contrôle.
Art. 22, 2e] 3e et 5e al.
2 Une indemnité journalière s'élevant à 70 pour cent du gain assuré est octroyée
aux assurés qui:
a. 
N'ont pas l'obligation d'entretien envers des enfants; et
b. 
Bénéficient d'une indemnité journalière entière dont le montant dépasse
130 francs; et
c. 
Ne sont pas invalides.
3 Dans les limites du délai-cadre (art. 9, 2e al.), l'indemnité journalière, mais non
le supplément, est réduite de 5 pour cent après le versement de 125 indemnités
journalières, puis de 5 pour cent du dernier montant après le versement de
250 indemnités journalières. Si, après avoir touché des indemnités journalières,
l'assuré a exercé une activité soumise à cotisation durant un laps de temps
minimum fixé par le Conseil fédéral, il a droit à nouveau, dans les limites de ce
qu'il peut prétendre (art. 27), à 125 indemnités journalières pleines et entières au
maximum.
5Abrogé
Art. 22a (nouveau) 
Cotisations aux assurances sociales
1 L'indemnité de chômage est considérée comme un salaire déterminant au sens
de la LAVS.
2 La caisse déduit du montant de l'indemnité la part de cotisation due par le
travailleur et la verse à la caisse de compensation AVS compétente avec la part
patronale dont elle doit s'acquitter. Le Conseil fédéral peut régler la procédure en
dérogeant aux dispositions de la LAVS.
3 De même, la caisse déduit du montant de l'indemnité la part des cotisations à la
prévoyance professionnelle, afin de garantir la couverture d'assurance en cas
d'invalidité ou de décès du chômeur, et la verse à l'institution supplétive de
prévoyance professionnelle avec la part patronale dont elle doit s'acquitter. Le
Conseil fédéral fixe le montant des cotisations et règle la procédure.
Art. 23, 1er et 4e al.
1 Est réputé gain assuré le salaire déterminant au sens de la législation sur l'AVS
qui est réalisé normalement au cours d'un ou de plusieurs rapports de travail
379

Loi sur l'assurance-chômage
durant une période de référence, y compris les allocations régulièrement versées
et convenues contractuellement, dans la mesure où elles ne sont pas des
indemnités pour inconvénients liés à l'exécution du travail. Le montant maximum
du gain assuré correspond à celui de l'assurance-accidents obligatoire. Le gain
n'est pas réputé assuré lorsqu'il n'atteint pas un montant minimum. Le Conseil
fédéral détermine la période de référence et fixe le montant minimum.
4 Lorsque le calcul du gain assuré est basé sur un gain intermédiaire que l'assuré a
obtenu durant le délai-cadre relatif à la période de cotisation (art. 9, 3e al.), les
indemnités compensatoires (art. 24) sont prises en considération dans le calcul du
gain assuré comme si elles étaient soumises à cotisation.
Art. 24, 4e al.
4 Le droit au sens du 2e alinéa persiste durant les douze premiers mois au plus
d'une telle activité, et durant deux ans au plus pour les assurés qui ont une
obligation d'entretien envers des enfants ou qui sont âgés de plus de 45 ans.
An. 27, 5e al., deuxième et troisième phrases (nouvelles)
5 ... Ce nombre n'excédera toutefois pas 400. La durée de la prolongation doit
toujours être limitée.
Art. 28, 1er al, deuxième phrase
Abrogée
Art. 30, 3e al., troisième phrase, et 5e al. (nouveau)
3... La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne
peut excéder 60 jours par motif de suspension. ...
5 Le Conseil fédéral peut prescrire une durée minimale de suspension pour
certains comportements.
Art. 32, 2e al.
2 Pour chaque période de décompte, on déduit de la perte de travail à prendre en
considération un délai d'attente, fixé par le Conseil fédéral, de trois jours au plus.
Art. 35, al. lbis (nouveau)
lblsLa perte de travail supérieure à 85 pour cent de l'horaire normal de
l'entreprise ne peut excéder quatre périodes de décompte.
380

Loi sur l'assurance-chômage
Art. 40 
Prescriptions de contrôle
1 En règle générale, on ne procède à aucun contrôle par timbrage en cas de
réduction de l'horaire de travail.
2 L'autorité cantonale peut toutefois ordonner un contrôle par timbrage.
Art. 51, 2e al. (nouveau)
2 N'ont pas droit à l'indemnité les personnes qui fixent les décisions que prend
l'employeur - ou peuvent les influencer considérablement - en qualité d'associé
ou de détenteur d'une participation financière.
Art. 52, 1er al.
1 L'indemnité couvre les créances de salaire portant sur les six derniers mois du
rapport de travail, jusqu'à concurrence, pour chaque mois, du montant maximum
selon l'article 23. Les allocations dues aux travailleurs sont réputées partie
intégrante du salaire.
Art. 65, 1er al, phrase introductive
1 Les assurés dont le placement est difficile qui accomplissent une initiation au
travail dans une entreprise, recevant de ce fait un salaire réduit, peuvent
bénéficier d'allocations d'initiation au travail lorsque:
Art. 66a (nouveau) 
Allocations de formation
1 L'assurance peut octroyer des allocations pour une formation d'une durée
maximale de trois ans au chômeur qui:
a. 
Remplit l'une des conditions fixées à l'article 60, 1er alinéa, lettre b;
b. 
Est âgé de 30 ans au moins;
c. 
N'a pas achevé de formation professionnelle ou qui éprouve de grandes
difficultés à trouver un emploi correspondant à sa formation.
2 Les allocations sont octroyées uniquement si l'assuré est en possession d'un
contrat de formation comportant un programme de formation et garantissant qu'il
recevra, une fois sa formation achevée, un certificat correspondant.
3 La formation doit correspondre aux aptitudes de l'assuré et améliorer son
aptitude au placement.
Art. 66b (nouveau) 
Montant et durée des allocations de formation
1 L'employeur paye au travailleur un salaire qui équivale au moins au salaire
d'apprenti correspondant et qui tienne compte de façon appropriée de ses
expériences professionnelles.
26 Feuille fédérale. 146e année. Vol. I 
381

Loi sur l'assurance-chômage
2 Les allocations de formation correspondent à la différence entre le salaire
effectif et un montant maximum fixé par le Conseil fédéral.
3 Les allocations de formation sont versées par l'employeur avec le salaire
convenu. L'employeur doit payer les charges sociales y afférentes et déduire à
l'employé la part des cotisations qui lui incombe.
4 Le délaÎTcadre pour les assurés bénéficiant d'allocations de formation est de
quatre ans.
Section 2a: Encouragement d'une activité indépendante (nouvelle)
Art. 71a Principe
1 L'assurance peut apporter un soutien à l'assuré au chômage ou sur le point de
l'être qui projette de se lancer dans une activité indépendante durable.
2 Elle verse 60 indemnités journalières au plus durant la phase d'élaboration du
projet.
An. 7lb Droit aux prestations
L'assuré peut prétendre des indemnités journalières:
a. 
S'il est au chômage ou sur le point de l'être sans qu'il ait commis de faute;
b. 
S'il justifie d'une période de cotisation, de six mois au moins durant le
délai-cadre (art. 9, 3e al.);
c. 
S'il est âgé de 20 ans au moins;
d. 
S'il présente un projet d'activité indépendante durable et économiquement
viable.
Art. 71c Procédure
1 L'assuré présente une demande à l'autorité cantonale. Le Conseil fédéral règle
les détails.
2 L'assuré est libéré des obligations prévues à l'article 17 et ne doit pas être apte au
placement pendant la période où il perçoit des indemnités journalières.
Art. 7ld Issue de la phase d'élaboration du projet
1 Au terme de la phase d'élaboration du projet, mais au plus tard lorsqu'il perçoit
la 60e indemnité journalière, l'assuré communique à l'autorité cantonale s'il prend
une activité indépendante.
2 Si, au terme de la phase d'élaboration du projet, l'assuré prend une activité
indépendante, le délai-cadre pour l'octroi ultérieur d'éventuelles indemnités
journalières est de quatre ans.
3 Si, au terme de la phase d'élaboration du projet, l'assuré renonce à prendre une
activité indépendante et que l'échec du projet est imputable à sa propre faute,
382

Loi sur l'assurance-chômage
l'autorité cantonale peut suspendre son droit aux indemnités journalières pour
'.25 jours au maximum.
Art. 74 
Subventions visant à promouvoir le placement
1 L'assurance peut allouer des subventions visant à promouvoir la formation du
personnel chargé du placement des chômeurs.
2 L'actuel alinéa unique devient le 2e alinéa.
Art. 75, al. lbts (nouveau), 2e al., première phrase, et 3e al., première phrase
lbls Le Conseil fédéral peut augmenter les montants prévus au 1er alinéa jusqu'à 85
pour cent, voire 100 pour cent dans des cas exceptionnels, pour des programmes
d'occupation pour chômeurs qui n'ont pas encore épuisé leur droit aux indemnités
de chômage.
2 La commission de surveillance décide de l'allocation de subventions visant à
encourager la formation du personnel chargé du placement, la recherche en
matière de marché du travail et le placement des chômeurs. ...
3 Les subventions visant à encourager la formation du personnel chargé du
placement, la recherche en matière de marché du travail et le placement des
chômeurs peuvent atteindre 20 à 50 pour cent des frais pouvant être pris en
compte. ...
Art. 82, 1er et 3e al., deuxième phrase
1 Le fondateur répond envers la Confédération des dommages que sa caisse a
causés intentionnellement ou par négligence gravé dans l'exécution de ses tâches.
3 La deuxième phrase est abrogée.
Art. 83, 1er al, let. o et p (nouvelles) et 2e al, let. f (nouvelle)
1 L'organe de compensation:
o. 
Gère le centre informatique des caisses;
p. 
Coordonne l'exécution des mesures préventives et peut en préparer la
conception.
2 L'organe de compensation soumet à la commission de surveillance:
f. 
Le budget et les comptes du centre informatique.
Art. 85a, 1er et 2e al., deuxième phrase
1 Le canton répond envers la Confédération des dommages causés par l'office
cantonal ou les offices communaux du travail qui n'exécutent pas correctement
leurs tâches, soit intentionnellement, soit par négligence grave.
2 La deuxième phrase est abrogée.
383

Loi sur l'assurance-chômage
Art. 90, 2e et 3e al., ainsi que 4e et 5e al. (nouveaux)
2 Dans des circonstances exceptionnelles, la Confédération et les cantons ac-
cordent à parts égales des montants non remboursables s'élevant ensemble à
10 pour cent au maximum des dépenses globales de l'assurance.
3 II y a circonstances exceptionnelles lorsque le taux de cotisation atteint 3 pour
cent et que les cotisations additionnées aux réserves du fonds de compensation
sont insuffisantes pour faire face aux obligations courantes. Le Conseil fédéral
règle les détails.
4 Le Conseil fédéral fixe les parts cantonales selon une clé de répartition, en
tenant compte de la capacité financière des cantons et de l'importance du
chômage sur leur territoire.
5 Si les montants selon le 2e alinéa ne suffisent pas à couvrir les dépenses de
l'assurance, la Confédération accorde au fonds de compensation des prêts à un
taux correspondant au coût de revient du financement du capital.
Art. 92, 7e à 9e al. (nouveaux)
7 Le fonds de compensation verse au canton une contribution pour les frais
supplémentaires de placement qui lui incombent en raison d'un chômage pronon-
cé et persistant. Le Conseil fédéral règle les détails.
8 Les frais d'administration du centre informatique sont à la charge du fonds de
compensation.
9 Le fonds de compensation verse à l'institution supplétive une compensation
appropriée pour les frais supplémentaires occasionnés par l'exécution de la
prévoyance professionnelle selon l'article 60, 2e alinéa, lettre e, de la loi fédérale
du 25 juin 19821J sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et
invalidité (LPP).
An. HOa (nouveau) 
Essais-pilotes
1 Après consultation de la commission de surveillance, l'organe de compensation
peut autoriser des essais-pilotes de durée limitée dérogeant à la loi, dans la
mesure où ils servent à expérimenter des nouvelles mesures concernant le marché
du travail.
2 Des dérogations aux articles premier à 6, 8,15,16,18, 22 à 27, 30, 51 à 58 et 90 à
121 sont exclues.
3 Les essais-pilotes ne doivent pas entraver les droits des bénéficiaires de presta-
tions prévus par la loi.
Art. 112a (nouveau) Service de médiation
Le Conseil fédéral peut créer un service de médiation indépendant de l'ad-
ministration.
') RS 831.40; RO ...
384

Loi sur Passurance-chômage
Art. 117a (nouveau) 
Loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse,
survivants et invalidité
La loi fédérale du 25 juin 1982 ^ sur la prévoyance professionnelle vieillesse,
survivants et invalidité est modifiée comme il suit:
An. 2, titre médian et al. lb's (nouveau)
Assurance obligatoire des salariés et des chômeurs
lbis Les bénéficiaires d'indemnités journalières de l'assurance-chômage sont sou-
mis à l'assurance obligatoire en ce qui concerne les risques de décès et d'invalidité.
Art. 10, 1er et 2e al, première phrase, et 3e al, deuxième phrase
1 L'assurance obligatoire commence en même temps que les rapports de travail,
pour les bénéficiaires d'indemnités journalières de l'assurance-chômage, le jour
où ils perçoivent pour la première fois une indemnité de chômage.
2 L'obligation d'être assuré cesse à la naissance du droit aux prestations de
vieillesse, en cas de dissolution des rapports de travail, lorsque le salaire minimum
n'est plus atteint ou que le versement d'indemnités journalières de l'assurance-
chômage est suspendu. ...
3... Si un rapport de prévoyance existait auparavant, c'est la nouvelle institution
de prévoyance qui est compétente.
Art. 47 
Interruption de l'assurance obligatoire
1 L'assuré qui cesse d'être assujetti à l'assurance obligatoire peut maintenir sa
prévoyance professionnelle ou sa seule prévoyance vieillesse, dans la même
mesure que précédemment, soit auprès de la même institution de prévoyance, si
les dispositions réglementaires le permettent, soit auprès de l'institution supplé-
tive.
2 II peut également maintenir dans la même mesure que précédemment sa
prévoyance contre les risques de décès et d'invalidité auprès de l'institution
supplétive.
Art. 60, 2e al., let. e (nouvelle)
2 Elle est tenue:
e. 
D'affilier l'assurance-chômage et de réaliser la couverture obligatoire des
bénéficiaires d'indemnités journalières annoncés par cette assurance.
') RS 831.40; RO . . .
385

Loi sur l'assurance-chômage
Art. 118, 1er al, let. d (nouvelle)
1 Sont abrogés:
d. 
L'arrêté fédéral du 19 mars 1993 ^ sur les mesures en matière d'assurance-
chômage.
II
Dispositions transitoires
1 Si cette modification légale entre en vigueur en cours d'année civile, le nouveau
taux de cotisation et le nouveau montant maximum sont applicables aux salaires
afférents à cette même année qui sont versés après l'entrée en vigueur de la
révision, indépendamment de la période pour laquelle ils sont dus.
2 Les montants dus pour l'année de l'entrée en vigueur de la révision légale par la
Confédération et les cantons, conformément à l'article 90, 2e alinéa, sont
déterminés prò rata temporis à partir de la date de la mise en vigueur. Le douzième
du montant annuel est dû pour chaque mois à compter de cette date, jusqu'à la fin
de la même année.
III
Référendum et entrée en vigueur
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
N36469
') RO 1993 1066
386

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message à l'appui de la deuxième révision partielle de la loi sur l'assurance-chômage
(LACI) du 29 novembre 1993
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1994
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
05
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
93.095
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
08.02.1994
Date
Data
Seite
340-386
Page
Pagina
Ref. No
10 107 661
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.
Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.
Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.