ch_vb · 78.232 · 1980-02-26 · de


#ST# 78.232
Initiative parlementaire
Constitution fédérale. Mesures en faveur de la presse
Rapport complémentaire de la commission du Conseil national
du 15 novembre 1983
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
La commission chargée de l'examen de l'initiative parlementaire déposée
par le conseiller national Muheim vous a proposé par son rapport du
26 février 1980 de donner suite à ladite initiative dans une teneur légère-
ment modifiée (FF 1980 II 184). Le Conseil fédéral a donné son avis le
28 octobre 1981 (FF 1981 III 940). Il proposait de retarder le traitement de
l'initiative jusqu'à la présentation du rapport de la commission d'experts
pour une conception globale des médias, après quoi il présenterait un rap-
port complémentaire sur la marche à suivre.
Avec quelque retard, ce rapport complémentaire a été déposé le 24 août
1983 (FF 1983 III 827). S'inspirant du rapport de la commission d'experts,
le Conseil fédéral exprime dans le détail son avis sur les mesures en faveur
de la presse et sur un futur droit de la presse. Le gouvernement estime qu'il
y aurait lieu, dans un nouvel article constitutionnel, de mettre l'accent sur
un tel droit, plutôt que sur des mesures visant simplement à favoriser la
presse. En conséquence, l'exécutif propose d'opposer un contreprojet à
l'initiative approuvée à l'unanimité par notre commission.
Le rapport complémentaire et la proposition de contreprojet du Conseil
fédéral ont été étudiés par notre commission le 2 septembre et le 15 novem-
bre 1983. Notre commission a constaté avec satisfaction que le gouverne-
ment partage son avis sur le besoin de maintenir la diversité et l'indépen-
dance de la presse par une disposition constitutionnelle. La commission
estime cependant que le contreprojet est trop axé sur une législation de la
presse alors qu'il se borne à mentionner des mesures de soutien sous forme
non contraignante. Par contre, certaines propositions du collège gouverne-
mental rencontrent la faveur de la commission. Tel est notamment le cas
de l'intention d'inscrire le respect du secret rédactionnel dans la constitu-
tion. C'est pourquoi la commission a conclu qu'il convient de faire une
synthèse entre l'initiative telle qu'elle l'avait formulée et le contreprojet du
gouvernement. La commission vous propose donc un nouveau libellé de
l'article 55bis, qui donnerait à la Confédération un mandat bien défini de
soutenir la presse et d'encourager la formation et le perfectionnement des
collaborateurs des journaux, tout en protégeant le secret de rédaction et en
prévoyant la compétence de régler les principes concernant les relations
610 
1984-123

entre éditeurs et rédacteurs. La commission vous propose par 11 voix
contre 4 d'accepter l'initiative dans cette teneur et de rejeter le contreprojet
du Conseil fédéral.
Proposition
La commission propose
1. d'accepter le projet de la commission relatif à un arrêté fédéral concer-
nant les mesures en faveur de la presse et le droit de la presse et de
rejeter le contreprojet du Conseil fédéral
2. de classer l'initiative parlementaire Muheim
3. d'accepter la proposition du Conseil fédéral de classer diverses inter-
ventions parlementaires.
Ânnexes
1 
Projet de la commission du 15 novembre 1983
2 Contreprojet du Conseil fédéral du 24 août 1983
3 Texte de l'initiative Muheim (version du 26 fév. 1980)
4 Considérations de la commission
15 novembre 1983 
Au nom de la commission:
Le président, Renschler
19012
611

Annexe l
Projet de la commission du 15 novembre 1983
Arrêté fédéral
concernant les mesures en faveur de la presse
et le droit de la presse
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu une initiative parlementaire;
vu les rapports de la commission du Conseil national du 26 février 1980"
et du 15 novembre 19832);
vu l'avis du Conseil fédéral du 28 octobre 1981 3) et le rapport complémen-
taire du 24 août 19834),
arrête:
I
La constitution est complétée comme il suit:
Art. 55bis (nouveau)
1 La Confédération prend des mesures visant à favoriser la diversité et l'in-
dépendance de la presse et à combattre les abus pouvant découler de posi-
tions dominantes.
2 La Confédération réglemente le secret de rédaction.
3 Elle peut fixer les principes régissant les relations entre les éditeurs et les
rédacteurs.
4 La Confédération peut encourager la formation et le perfectionnement
professionnels dans le domaine de la presse.
II
Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons.
1)FF 1980 II 184
« FF 1984 1610 
29012
3) FF 1981 III 940
4) FF 1983 III 827
612

Annexe 2
Contreprojet du Conseil fédéral du 24 août 1983
Arrêté fédéral
concernant un article sur le droit de la presse
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu une initiative parlementaire;
vu le rapport de la commission du Conseil national du 26 février 19801';
vu l'avis du Conseil fédéral du 28 octobre 19812);
vu le rapport complémentaire du 24 août 19833',
arrête:
I
La constitution est complétée comme il suit:
Art. 55bis (nouveau)
1 La Confédération peut prendre des mesures visant à favoriser la diversité
et l'indépendance de la presse et à combattre les abus qui peuvent résulter
de positions dominantes.
2 La Confédération réglemente le secret de rédaction. Elle peut fixer les
principes régissant les relations entre les éditeurs et les rédacteurs.
I
I 
-
.
Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons.
29012
"FF 1980 TI 184
a FF 1981 III 940
" FF 1983 III 827
4l 
Feuille fédérale. 136e année. Vol. I 
613

Annexe 3
Texte de l'initiative Muheim
(version du 16 fév. 1980)
Arrêté fédéral
concernant les mesures en faveur de la presse
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu une initiative parlementaire;
vu le rapport de la commission du Conseil national du 26 février 19801*,
vu l'avis du Conseil fédéral du .. .2),
arrête:
I
La constitution est complétée comme il suit:
Art. 55bis
1 La Confédération prend des mesures visant à favoriser la diversité et à
assurer l'indépendance de la presse dans toutes les parties du pays.
2 Si ces mesures ne suffisent pas, la Confédération peut, en dérogeant, s'il le
faut, au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, édicter des dis-
positions destinées à garantir la diversité et l'indépendance de la presse et à
empêcher que ne se créent des positions dominantes.
3 La Confédération encourage la formation et le perfectionnement profes-
sionnels dans le domaine de la presse.
II
Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons.
29012
') FF 1980 II 184
y FF 1980 I I . . .
614

Annexe 4
Considérations de la commission1'
1 
Initiative proposée à l'origine par la commission
Dans son rapport du 26 février 1980 (FF 1980 II 184), la commission
concluait que la diversité régionale, linguistique et politique de la presse
suisse est menacée par des phénomènes de concentration économique et
par le développement des nouveaux médias (ch, 3l). Or, la démocratie
directe d'un pays décentralisé comme la Suisse dépend d'une façon décisive
pour son fonctionnement, voire sa viabilité, d'une presse indépendante et
variée. La commission avait donc décidé sans opposition de recommander
l'acceptation de l'initiative Muheim sur les mesures en faveur de la presse,
à quelques modifications rédactionnelles près.
Le nouvel article 55bis de la constitution donnerait mandat aux autorités
fédérales de prendre des mesures visant à maintenir la diversité et l'indé-
pendance de la presse et à encourager la formation et le perfectionnement
professionnels dans le domaine de la presse. Si de telles mesures devaient
ne pas suffire, la Confédération pourrait légiférer de manière à protéger
cette diversité et cette indépendance et à empêcher la formation de posi-
tions dominantes. Le texte s'inspirait abondamment de la proposition faite
en 1975 par une commission d'experts présidée par le chancelier de la
Confédération d'alors, M. Huber.
2 
Avis du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral s'est exprimé au sujet des propositions de la commission
dans son rapport du 28 octobre 1981 (FF 1981 III 940), où il émettait cer-
taines réserves, il s'est déclaré certes en faveur de l'inscription dans la cons-
titution d'un article sur la presse et a reconnu la nécessité des mesures en
faveur de la presse. 11 a toutefois mis en garde contre une orientation trop
marquée en faveur d'une aide financière. Selon l'exécutif fédéral, le soutien
à là presse ne doit être qu'un élément de la future politique des médias et il
doit viser avant tout à assurer une coexistence harmonieuse des différents
médias (ch. 312.2 et 312,3). C'est pour ce motif que le Conseil fédéral a
proposé d'attendre le rapport de la commission d'experts pour une concep-
tion globale des médias,
3 
Contreprojet du Conseil fédéral
Dans son rapport complémentaire du 24 août 1983 (FF 1983 III 827), le
gouvernement oppose un contreprojet à l'article 55bls de la constitution tel
" Renschlcr, Bici, Bürer-Walenstadt, Cevey, Coutau, Graf, Hofmann, Loretan, Meier
Kaspar, 
Morf, Muheim, Müller-Lucerne, Pini, Riesen-Fribourg, Robbiani,
Wilhelm, Zieglcr-Soleure.
615

qu'il a été libellé par notre commission. Les divergences principales sont les
suivantes: La compétence de la Confédération de prendre des mesures en
faveur d'une presse indépendante et variée n'est par formulée de manière
contraignante; sa compétence de légiférer en matière de droit de la presse
n 'est pas subsidiaire mais de même niveau que la précédente (cette compé-
tence concerne en particulier le secret rédactionnel et les rapports entre édi-
teurs et rédacteurs désignés par le terme «statut de la rédaction»); contrai-
rement à la commission, le Conseil fédéral ne veut autoriser que les me-
sures contre les abus pouvant découler de positions dominantes, non contre
de telles positions en soi; enfin, le contreprojet ne donne pas explicitement
la compétence d'encourager la formation et le perfectionnement profession-
nels dans le domaine de la presse.
4 
Avis de la commission sur le contreprojet du Conseil
fédéral
41 
Mesures en faveur de la presse
La commission constate avec satisfaction que le gouvernement part comme
elle du principe que la diversité et l'indépendance de la presse jouent un
rôle crucial dans un pays démocratique et pluraliste tel que le nôtre, et
qu'il propose un article constitutionnel dans ce but. La commission estime
cependant que le contreprojet met trop l'accent sur un droit de la presse
alors qu'il se contente de proposer des mesures en faveur de la presse sous
forme non contraignante. Le rapport complémentaire montre en effet que
le Conseil fédéral ne prévoit tout au moins pour l'instant aucune mesure
concrète de soutien, mis à part l'abaissement des tarifs postaux en faveur
des journaux et revues, qui existe déjà et dont l'importance est reconnue
(ch. 321.4).
La commission juge que la situation de la presse, notamment des journaux
politiques, ne s'est en rien améliorée depuis le début de 1980, époque à
laquelle elle avait décidé à l'unanimité d'appuyer l'initiative Muheim. Bien
au contraire, les récentes analyses publiées par la commission des cartels
concernant l'évolution de la concurrence et la concentration dans le secteur
des médias ont montré que le processus de concentration se poursuit en
général dans la presse, d'une part, et dans les médias, d'autre part. La com-
mission des cartels ne considère pas, il est vrai, nécessairement l'indépen-
dance et la diversité de la presse, car une entreprise forte peut parfois
mieux s'opposer à des pressions politiques. Elle n'en souligne pas moins
que le développement de plus en plus marqué de monopoles régionaux
risque d'aboutir à une information tendancieuse (p. 154 à 156 de son rap-
port). La commission des cartels a également constaté une stagnation, voire
une baisse de tirage de certaines publications romandes, alors que le tirage
des trois grands quotidiens zurichois a augmenté d'une façon dispropor-
tionnée (p. 120). De tels phénomènes ne sont pas sans susciter une certaine
préoccupation. L'importance de la diversité géographique et culturelle dans
le contexte suisse a également été relevée avec raison par le Conseil fédéral
dans son rapport complémentaire (ch. 231.3 et 321.3).
616

Une seconde menace pèse sur la presse, bien que ses effets soient encore
malaisés à discerner; il s'agit des nouveaux médias électroniques. Il est
généralement admis par exemple que le télétexte et le vidéotex concurren-
ceront fortement les journaux en ce qui concerne les annonces. Or, vu le
rôle financier essentiel de celles-ci, on doit se demander dans quelle mesure
cette concurrence compromettra les journaux dans leur tâche, qui consiste
à permettre aux lecteurs de se faire une opinion fondée en matière de poli-
tique ou de culture.
Il faut s'attendre aussi à une plus grande concentration des médias. La
commission des cartels craint que la mainmise sur plusieurs médias serve à
orienter l'opinion publique, particulièrement en matière de politique et sur
les plans régional et local (p. 167). Notre commission partage ces craintes.
Pour tous ces motifs, la commission estime urgent d'introduire des mesures
en faveur de la presse malgré les possibilités financières restreintes. Elle
pense que cette volonté politique devrait être clairement explicitée dans le
nouvel article constitutionnel en la matière.
42 
Secret rédactionnel et statut de la rédaction
Dans le 2e alinéa de son contreprojet, le Conseil fédéral propose de
conférer à la Confédération la compétence de légiférer en matière de secret
de rédaction ainsi que celle de réglementer les principes concernant les rap-
ports entre éditeurs et rédacteurs. La commission pense que la pluralité et
l'autonomie de la presse ne dépendent pas simplement de mesures de sou-
tien ou de dispositions contre les abus pouvant découler de positions domi-
nantes, mais bien aussi de la protection juridique du secret rédactionnel et
de la liberté interne de la presse.
La commission est tout à fait d'accord de conférer à la Confédération la
compétence de légiférer sur le secret de rédaction. La conception globale des
médias préconise aussi la protection de ce secret. Le postulat Binder et
l'initiative parlementaire Bäumlin allaient également dans ce sens. Si le
Conseil national n'a pas voulu donner suite à cette dernière initiative, c'est
parce qu'il entendait régler la question d'une façon cohérente et sur la base
d'une disposition constitutionnelle pleinement satisfaisante (BO 1983
N 1302).
La proposition de prévoir une compétence fédérale permettant de régle-
menter les principes concernant les rapports entre éditeurs et rédacteurs a
suscité d'assez longues discussions au sein de la commission. Celle-ci a
finalement décidé à une faible majorité qu'une base constitutionnelle en la
matière doit être créée. La majorité de la commission constate qu'à l'heure
actuelle, même les entreprises moyennes de la presse sont organisées selon
le système de la division du travail, de telle sorte que des conflits d'intérêts
peuvent se produire entre l'administration et la rédaction de ces entreprises.
Déjà maintenant, certaines conventions collectives de travail contiennent
des statuts relatifs à la rédaction qui doivent favoriser cette pondération des
intérêts. Toutefois, ils sont souvent formulés de manière vague et il s'est
617

révélé à plusieurs reprises que les droits garantis aux rédacteurs et aux jour-
nalistes n'existent] que sur le papier (v. rapport complémentaire, ch.
241.33). Comme la variété des opinions est également conditionnée par ce
qu'on appelle la liberté interne de la presse, la commission estime qu'il est
justifié d'approuver le Conseil fédéral et de donner à la Confédération la
compétence nécessaire. La disposition du 3e alinéa est formulée de manière
potestative et se borne à établir des principes, si bien qu'une marge de ma-
nœuvre suffisante est laissée pour introduire des règles dans des conventions
collectives. 
j
De l'avis de la commission, les quatre points suivants pourraient faire
l'objet d'une réglementation fédérale:
1. Le rédacteur ne saurait être contraint d'écrire des choses qui heurtent
sa conscience.
2. L'éditeur détermine la ligne politique de son journal. Le journaliste
s'engage à respecter cette ligne. Cependant, l'éditeur laisse à la rédac-
tion toute la latitude nécessaire et n'intervient pas dans les cas parti-
culiers.
3. Il y a lieu de réglementer les sanctions: le renvoi du journaliste consti-
tue la sanction la plus sévère; si l'éditeur viole le statut rédactionnel,
une indemnité de départ entre par exemple en considération. Il fau-
drait de même réglementer les prétentions des journalistes au cas où le
rédacteur modifie sa ligne politique,
4. Certaines règles concernant l'organisation et la procédure: fixer les
attributions de chacun dans l'organisation de la rédaction et lors de la
mise au point des statuts rédactionnels.
Sur tous ces points, la législation fédérale devrait se limiter à des principes
généraux.
Une minorité de la commission rejette l'idée d'une compétence fédérale de
réglementer les principes relatifs aux rapports entre éditeurs et rédacteurs.
Elle relève que les éditeurs devraient avoir la liberté de réglementer les
relations internes selon le droit privé. A son avis, les statuts rédactionnels
existants peuvent très bien être améliorés et il n'y a aucune garantie que les
«règles du jeu» soient mieux observées au niveau d'une loi que dans le
cadre d'un accord relevant du droit privé. En outre, quelques membres de
la commission craignent que le problème contesté de la liberté interne de la
presse ne retarde ou ne mette en danger la réalisation tant attendue des
mesures en faveur de la presse.
43 
Encouragement de la formation et du perfectionnement
professionnels
Le Conseil fédéral renonce à établir une compétence expresse de la Confé-
dération en matière d'encouragement de la formation professionnelle. Il
pense en effet que cette tâche revient en premier lieu aux cantons et non
aux autorités fédérales. Eventuellement, il serait possible d'envisager par la
618

suite que la Confédération subventionne la formation en se fondant sur la
compétence générale fixée au premier alinéa (ch. 253).
Concordant sur ce point avec les conclusions de ta commission d'experts
pour une conception globale des médias, notre commission s'en tient à sa
proposition initiale. II n'est bien entendu pas question que la Confédération
concurrence les cantons ou les écarte de certaines activités. L'aide fédérale
doit au contraire appuyer leurs efforts et en susciter de nouveaux. Seuls des
journalistes bien formés peuvent en effet assurer vraiment la pluralité et
l'indépendance de notre presse et contribuer ainsi à former l'opinion du
peuple suisse.
En outre, il est insatisfaisant que la Confédération puisse, en se fondant sur
l'article constitutionnel 34tcr, 1er alinéa, lettre g, sur la formation profes-
sionnelle, continuer d'encourager les professions commerciales et techni-
ques relevant de la presse, mais que la compétence constitutionnelle fasse
défaut pour l'encouragement de la formation des rédacteurs. L'acceptation
d'une compétence exhaustive en matière de radio et de TV permettrait
d'encourager également la formation dans le domaine des médias électro-
niques.
Notre commission pense que si l'on veut garantir la sécurité juridique il
convient, non seulement pour le 2e alinéa mais aussi pour le sujet qui nous
occupe, inscrire expressément dans la constitution la compétence fédérale
en matière de formation, plutôt que de s'en remettre à une interprétation
aléatoire du 1er alinéa.
5 
Nouvelle teneur de l'article proposé par la commission
51 
Généralités
Pour les motifs évoqués plus haut, notre commission ne peut se rallier au
contreprojet du Conseil fédéral. Elle reconnaît pourtant que de nombreuses
et utiles suggestions sont présentées dans le rapport complémentaire en ce
qui concerne la teneur et le libellé de l'article constitutionnel souhaité. Elle
a, par conséquent, décidé de modifier son projet initial et d'y intégrer cer-
tains aspects du contreprojet gouvernemental.
52 
Commentaire du projet
521
La nouvelle version du premier alinéa s'inspire du libellé proposé par le
Conseil fédéral. La commission renonce à son intention première, qui était
de n'accorder la compétence de légiférer que lorsque les mesures de sou-
tien ne suffisent pas. La compétence de prendre des mesures en faveur de la
presse englobe tant la possibilité d'édicter des normes légales que de décider
des mesures de soutien (ch. 321.4 du rapport complémentaire du Conseil
fédéral). La commission juge essentiel d'inclure le terme «favoriser» la
diversité et l'indépendance de la presse dans l'article constitutionnel. Cette
formulation constitue une référence précise à l'initiative dans sa conception
619

originale. La commission réaffirme en outre que la compétence de la
Confédération doit être contraignante et non facultative. En revanche, pour
ce qui est du 2e alinéa, le nouveau texte ne prévoit, contrairement au libellé
antérieur, d'intervenir que contre les abus pouvant découler de positions
dominantes et non contre celles-ci en soi. Comme le gouvernement, la
commission est d'avis que cette compétence restreinte doit suffire à empê-
cher toute limitation grave de la diversité d'opinions. La référence à «toutes
les parties du pays» qui figurait dans le texte initial a été abandonnée étant
donné que la diversité doit être favorisée également à l'intérieur de chaque
partie du pays et, par exemple en matière culturelle, par-dessus les fron-
tières de ces régions. La «diversité régionale» est évidemment comprise
dans la notion de diversité.
522
Les alinéas 2 et 3 correspondent au 2e alinéa du contreprojet. Le secret de
rédaction et les rapports entre éditeurs et rédacteurs doivent en effet être
fixés dans deux alinéas différents, puisqu'il s'agit de deux objets indépen-
dants l'un de l'autre.
523
Le 4e alinéa établit la compétence de la Confédération en matière de for-
mation et de perfectionnement professionnel dans le secteur de la presse.
Une disposition analogue figurait déjà dans le projet initial de la commis-
sion.
La commission a cependant décidé à la majorité de remplacer la formu-
lation contraignante par une disposition potestative. Ainsi, on tiendra
compte des craintes du Conseil fédéral et l'on soulignera le fait que l'encou-
ragement de la formation des journalistes par la Confédération ne se subs-
titue pas aux efforts des cantons, mais les complète.
6 
Classement
La commission ayant présenté son propre projet qui diffère sensiblement de
l'initiative parlementaire Muheim, il y a lieu de classer cette dernière (cf.
art. 27, 3eal.,'RCN).
En outre, la commission soutient la proposition du Conseil fédéral de
classer diverses interventions parlementaires relatives aux questions de
presse.
29012
620

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complémentaire de la commission du Conseil national du 15 novembre 1983
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Datum
13.03.1984
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