ch_vb · 1939 und die Schweiz · 1993-12-31 · de


Entwicklungszusammenarbeit als internationale
Friedenspolitik
Die technische Hilfe im Völkerbund, der Bruce-Bericht von
1939 und die Schweiz
Von Roger Sidler
In der Präambel der Völkerbundssatzung, die 1920 in Kraft trat, verwiesen
die Gründungsmitglieder auf die Zielsetzungen ihrer internationalen Organi-
sation. Die Siegermächte des Ersten Weltkrieges riefen den Völkerbund ins
Leben «to promote international co-operation and to achieve international
peace and security»1. Die Satzung, die den ersten Teil der Versailler Frie-
densverträge bildet, begründete eine politische Organisation. Sie sollte ga-
rantieren, dass zwischenstaatliche Konflikte kanalisiert und friedlich bewäl-
tigt würden. Die auf Kriegsverhütung ausgerichteten Strukturen integrierten
sich in ein Schiedsgerichtswesen, dessen Zentrum der Internationale Ge-
richtshof in Den Haag war. Es lag in der Kompetenz des Gerichtshofes, über
zwischenstaatliche Konflikte gemäss den internationalen Verträgen und dem
Völkerrecht einen Schiedsspruch zu fällen, den beide Parteien zu akzeptieren
hatten.
Obwohl das Schwergewicht der Satzung auf der politisch-rechtlichen Ausge-
staltung der Nachkriegszeit lag, erwähnte sie auch die Förderung der interna-
tionalen Zusammenarbeit. Unter der Obhut des Völkerbundes entstand eine
Vielzahl von technischen Organisationen, die laufend an Gewicht und Be-
deutung gewannen. Ihre Aufgabe war es, mögliche Kriegsursachen zu eruie-
ren und Strategien zu entwickeln, die den Mitgliedstaaten helfen sollten, die
Probleme erfolgreich anzupacken. Diese friedenspolitische Aktivität kann als
Vorläufer der Entwicklungshilfe, wie sie spätestens das Point-Four-Pro-
gramm von Präsident Harold Truman prägte, gesehen werden2, obschon die
Konzeption und der Entwicklungsbegriff der technischen Organisationen,
1 Aus der Präambel der Völkerbundssatzung, zit. nach Alfred Pfeil: Der Völkerbund, Darm-
stadt 1976, S. 46.
2 Die meisten Darstellungen zur Entstehung der internationalen Entwicklungshilfe sehen den
eigentlichen Startpunkt in der Gründung der Bretton-Woods-Institutionen 1944 und dem
Point-Four-Programm Präsident Trumans 1949. So auch Albert Matzinger: Die Anfänge der
schweizerischen Entwicklungshilfe 1948-1961, Diss. phil. I an der Univ. Zürich, Bern 1991,
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wie sie der Bruce-Bericht 1939 theoretisch zusammenfasste, sich deutlich
von den Vorstellungen, die nach dem Zweiten Weltkrieg dominierten, abhe-
ben.
Die Schweiz, die seit 1920 Mitglied war, gehörte dem Völkerbund bis zu sei-
ner Auflösung 1946 an und leistete ihren Anteil am Wirken der Völkerge-
meinschaft. Daneben entwickelte sich eine eigenständige schweizerische
Völkerbundspolitik, die ihre spezifischen Interessen wahrzunehmen ver-
suchte. Die folgende Arbeit möchte aufzeigen, welchen Stellenwert die offi-
zielle Schweiz der technischen Zusammenarbeit im Rahmen des Völkerbun-
des gab, inwiefern sie sich direkt an ihr beteiligte und welche Konzeptionen
ihr Handeln beeinflussten. Dabei liegt der Schwerpunkt der Betrachtungen
auf den Reaktionen der Schweiz auf die vom Bruce-Bericht vorgeschlagene
Umstrukturierung des technischen Bereichs.
Der zeitgenössische Begriff «technisch» wird als Gegenbegriff zu «politisch»
verstanden und betont den neutralen Charakter der jeweiligen Aktivitäten und
Organisationen. Diese Trennung ist nicht immer zwingend, und gerade die
schweizerische Völkerbundspolitik wird immer wieder mit dieser Problema-
tik konfrontiert, da sie technische Hilfeleistungen des Bundes sehr schnell als
Eingriff in die inneren Angelegenheiten eines Mitgliedstaates wertete. Ob-
wohl die zeitgenössischen Dokumente keine einheitliche Terminologie auf-
weisen, benutze ich den Begriff «technische Zusammenarbeit» anstelle
«technischer Hilfe», um mich gegenüber der Entwicklungshilfe, wie sie nach
dem Zweiten Weltkrieg gehandhabt wird, abzugrenzen.
Technische Organisationen und der Bruce-Bericht
Verfassungsrechtlich gründete die technische Zusammenarbeit auf den Arti-
keln 23-25 der Völkerbundssatzung, wobei Artikel 23 den eigentlichen Kern
bildet, indem er sich explizit zu inhaltlichen Bestimmungen äussert3. Die
bunte Aneinanderreihung der konkreten Forderungen - menschliche Arbeits-
bedingungen für alle, gerechte Behandlung der Eingeborenen, Bekämpfung
des Mädchen-, Kinder- und Opiumhandels, Überwachung des Waffen- und
Munitionshandels, Gewährleistung eines freien Transitverkehrs, gerechte
S. 17ff. Zum Point-Four-Programm Präsident Trumans vgl. den Aufsatz von Patrick Moser in
diesem Band.
3 Art. 23 zit. bei Norbert Meienberger: Entwicklungshilfe unter dem Völkerbund, Diss. phil. I
an der Univ. Zürich, Winterthur 1965, S. 7. Art. 24 sieht vor, dass sich internationale Zweck-
verbände unter die Obhut des Völkerbundes begeben können. Art. 25 verpflichtet die Mit-
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Regelung des Handels und Bekämpfung von Krankheiten - schweigt sich
über den institutionellen Aufbau der zukünftigen Organe aus. Weder werden
Kompetenzen verteilt, noch findet sich eine die Einzelforderungen verbin-
dende theoretische Konzeption. Da Rat und Versammlung des Völkerbundes
Artikel 23 als Richtschnur einer zukünftigen Tätigkeit interpretierten, blieb
der politisch neutrale Charakter die einzige Beschränkung der kommenden
technischen Zusammenarbeit. Bereits die erste Völkerbundsversammlung
von 1920 rief die Wirtschafts- und Finanzorganisation, die Verkehrs- und
Transitorganisation und die Hygieneorganisation ins Leben, die alle drei di-
rekt aus Artikel 23 hervorgingen. Zwei Jahre später schuf sie die vierte tech-
nische Organisation, jene für geistige Zusammenarbeit. Im Verlaufe seines
Wirkens gründete der Völkerbund eine Vielzahl von Kommissionen und Ko-
mitees, die zwar nicht den Beinamen technisch trugen, deren Aufgaben aber
eindeutig in diesem Bereich lagen4. Neben all diesen Organen beschäftigten
sich Rat, Versammlung und Sekretariat mit denselben Problemen, was un-
weigerlich zu einer komplexen, wenig koordinierten Organisationsstruktur
führte. Trotz der faktischen Unterstellung unter Rat und Versammlung ent-
wickelten die technischen Organe sehr schnell eine gewisse Autonomie. Sie
erweiterten laufend ihre Tätigkeitsbereiche, gewannen so an Prestige und
wurden international auch dann noch anerkannt, als der politische Abstieg
des Völkerbundes bereits besiegelt war.
Staaten, die technische Leistungen beanspruchten, forderten diese bei den
entsprechenden Organen offiziell an. Da alle Mitgliedstaaten den Völkerbund
mitfinanzierten, hatten sie alle Anrecht auf dessen Leistungen. Auf diese
Vereinbarung legte der Völkerbund grossen Wert, denn niemand gelangte als
blosser Bittsteller an die Völkergemeinschaft! Die Leistungen bestanden aus
Expertenmissionen, direkter Nothilfe, Aus- und Weiterbildungsmöglichkei-
ten für Fachkräfte in Drittstaaten und Beratungsdiensten. Unter der Obhut des
Völkerbundes wurden auch Forschungsarbeiten vorangetrieben, deren Resul-
tate allen Staaten zur Verfügung standen. Überwachung und Verwaltung in-
ternationaler Konventionen rundeten die vielseitige technische Tätigkeit ab.
Am Beispiel China will ich das oben Gesagte konkretisieren und eine Idee
der Grössenordnungen vermitteln 5. Die bedeutendste technische Zusammen-
gliedstaaten zur Unterstützung des Internationalen Roten Kreuzes und der nationalen Rot-
kreuzgesellschaften.
4 Die völkerbundeigene Publikation «Petit Manuel de la Société des Nations» nennt 1939 fol-
gende weitere Aufgabenbereiche: «L'oeuvre sociale et humanitaire, la lutte contre les stupéfi-
ants, l'oeuvre de secours aux réfugiés, l'esclavage».
5 Die Ausführungen beruhen auf N. Meienberger (wie Anm. 3).
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arbeit zwischen einem Mitgliedstaat und dem Völkerbund dauerte von 1929-
1941. In dieser Zeitspanne reisten ungefähr 30 Beamte und Experten einmal
oder öfter nach China. Die chinesische Regierung zog sie jeweils für Aufga-
ben auf dem Gebiet der Hygiene, für das Studium des Erziehungswesens, für
Strassen- und Wasserbaufragen, für landwirtschaftliche Probleme und für
den Aufbau des Genossenschaftswesens heran. Der Völkerbund vermittelte
nicht nur Experten an China, die als Angestellte der Regierung arbeiteten,
sondern er förderte auch die Ausbildung von chinesischen Studenten, Beam-
ten und Technikern im Ausland. Bei einer Überschwemmungskatastrophe
und bei Epidemien leistete der Völkerbund direkte Nothilfe. Der gesamte fi-
nanzielle Aufwand betrug 5 Mio. Franken. In den Jahren 1929-1939 kletterte
das jährliche Budget des Völkerbundes von 27,025 Mio. auf 32,234 Mio.
Franken6. Mit einem relativ kleinen finanziellen und personellen Aufwand
betrieb der Völkerbund eine effiziente und erfolgreiche Zusammenarbeit mit
China.
Zu Beginn des Jahres 1939 stand der Völkerbund vor seinem politischen
Kollaps, weil er Frieden und kollektive Sicherheit nicht mehr garantieren
konnte. Aber auch bei den Mitarbeitern des Bundes herrschte Unzufrieden-
heit, denn die Verantwortlichen der technischen Organe verlangten entspre-
chend ihrer Bedeutung eine institutionelle Besserstellung. Sie erhielten von
einem Kreis um den Generalsekretär Joseph Avenol Unterstützung, der den
Völkerbund politisch retten wollte, indem er die technischen Organe auf-
wertete; er hoffte, dass ihr Prestige der gesamten Organisation zugute käme.
Auch die USA zeigten als Nichtmitglied des Völkerbundes grosses Interesse
an den technischen Organen und unterstützten Avenol. Eine institutionelle
Einbindung von Nichtmitgliedern in die technischen Organisationen, die nun
ihrerseits gestärkt werden sollten, hätte-gleichzeitig den Universalitätsan-
spruch des Völkerbundes und damit seine politische Bedeutung erhöht.
Es lag auf der Hand, dass die Zeit drängte und nur Reformen Erfolg verspra-
chen, die die bestehende Satzung nicht antasteten. Im Frühsommer 1939 setz-
te der Völkerbund ein Komitee unter der Leitung des Australiers Stanley
Bruce ein. Seine Aufgabe bestand darin, den technischen Bereich zu refor-
mieren. Bereits im August 1939 veröffentlichte das Komitee den sogenann-
ten Bruce-Bericht. Trotz des Ausbruchs des Zweiten Weltkrieges nahm die
20. Völkerbundsversammlung im Dezember 1939 die Reformvorschläge des
Komitees an und beauftragte ein neu geschaffenes Organisationskomitee, die
konkrete Umsetzung vorzubereiten. Weil die Phase des «drôle de guerre» den
6 Petit Manuel de la Société des Nations (wie Anm. 4), S. 124.
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Krieg nicht eskalieren Hess, tagte im Februar 1940 das Organisationskomitee.
Doch bereits das Fernbleiben der USA an den Sitzungen dämpfte die Erwar-
tungen, und die Westoffensive der deutschen Wehrmacht im Mai 1940, die
mit dem schnellen Fall Frankreichs endete, leitete faktisch das Ende des Völ-
kerbundes und damit auch der Bruce-Reform ein.
Trotzdem führte das Organisations-Komitee noch gewisse Umstrukturierun-
gen durch, in deren Mittelpunkt ein neu zu schaffendes Zentralkomitee als
Koordinations- und Kontrollzentrale der technischen Organe stand. Das Or-
ganisations-Komitee stattete es mit einer weitgehenden Autonomie aus. Es
verfügte folglich über Exekutivgewalt. Der Kreis der Mitglieder wurde be-
wusst eng gehalten. Die Berufung von Experten ins Zentralkomitee garan-
tierte einerseits fachliche Kompetenz, andererseits die Verdrängung nationa-
ler Sonderinteressen der Mitglieder. Mit der Einbindung von Nichtmitglied-
staaten in die neue Organisation entsprach man dem Universalitätsanspruch.
Die Stellung des Zentralkomitees, die sich mit derjenigen des Internationalen
Gerichtshofs in Den Haag vergleichen lässt, widerspiegelte die Einsicht, dass
aktive Friedenspolitik neben rechtlich-politischen Organen technische Insti-
tutionen von gleichwertigem Rang benötigte.
Die heutige Bedeutung des Bruce-Berichts liegt meines Erachtens in seinem
Entwicklungskonzept. Er versteht den Zivilisationsprozess als eine zwangs-
läufige Entwicklungsdynamik, die die Agrarstaaten nötigt, sich zu industria-
lisieren und die Industriestaaten veranlasst, ihre Landwirtschaft zu moderni-
sieren. Die zunehmende Vernetzung der Staatenwelt, Beschleunigung und
Verdichtung des Kommunikations- und Informationsflusses und Zunahme
der wechselseitigen Abhängigkeiten führen zu einer immer stärkeren Anglei-
chung der einzelstaatlichen Strukturen. Wirtschaftliche und soziale Fragen
gewinnen an Bedeutung, wobei sich Lösungen laut Bruce-Bericht immer
mehr nur noch durch internationale Anstrengungen finden lassen. Kulturelle
Aspekte werden vom Bruce-Bericht demgegenüber weitgehend vernachläs-
sigt7. Als geeignetste Organisation zur Wahrnehmung dieser Aufgaben sieht
der Bruce-Bericht den Völkerbund, denn schliesslich blicke er auf eine fast
zwanzigjährige Erfahrung zurück. Als Ort der Begegnung und des Austau-
sches biete er sich an, die wirtschaftlichen und sozialen Probleme der Völ-
kergemeinschaft mittels internationaler Konventionen und Öffentlichkeitsar-
beit zu lösen. Insgesamt geht der Bruce-Bericht von einer partnerschaftlichen
Zusammenarbeit gleichgestellter Staaten aus. Folgerichtig kennt er keine
Victor-Yves Ghébali: La réforme Bruce, 1939-1940, Genève 1970, S. 67ff. betont zurecht,
dass die Internationale Arbeiterorganisation (OIT) in der Einleitung des Bruce-Berichts un-
erwähnt bleibt. Ebenfalls unter den Tisch fällt die Organisation für geistige Zusammenarbeit.
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Entwicklungshierarchie. Begriffe wie «unterentwickelte» oder «wirtschaft-
lich rückständige Länder» tauchen nicht auf. Zwar unterschieden sich die
einzelnen Staaten in ihren derzeitigen Ausgangslagen, der Zivilisationspro-
zess führe sie aber unweigerlich zusammen. Den Hilfeleistungen an China
mass der Völkerbund ein ebenso grosses Gewicht zu wie dem Austausch von
Statistikern in Westeuropa. Damit sonderte das Konzept der technischen Zu-
sammenarbeit im Völkerbund die Behandlung wirtschaftlicher und sozialer
Fragen von ihrem machtpolitischen und kulturellen Kontext ab. Indem die
meisten Lösungsvorschläge einer europäischen Optik folgen, unterlag er un-
terschwellig einem gewissen Eurozentrismus. Dennoch unterschied sich die
Völkerbunds-«Entwicklungspolitik» ideell und konzeptionell deutlich von
der Entwicklungshilfe-Idee nach dem Zweiten Weltkrieg. Zwar befassten
sich nach dem Zweiten Weltkrieg viele ehemalige Völkerbundsmitarbeiter
im Rahmen der UNO mit internationaler technischer Zusammenarbeit. Kon-
zeptionell stand sie aber auf einer völlig neuen Grundlage, indem die Welt
nun in eine erste, zweite und dritte aufgespalten war8.
Der Bruce-Bericht und die Schweiz
Das Festhalten an der Unabhängigkeit und Neutralität prägte nicht nur die
Abstimmung zum Völkerbundbeitritt, sondern dominierte die Schweizer Völ-
kerbundspolitik schlechthin9. Die Londoner Erklärung der Alliierten vom 13.
Februar 1920 stellten einen praktikablen Kompromiss zwischen Sanktions-
verpflichtung einerseits und Wahrung der Neutralität dar. Sie entband die
Schweiz von der Verpflichtung, an militärischen Sanktionen teilzunehmen,
während sie aber wirtschaftliche Sanktionen mittragen musste. Dank der dif-
ferentiellen Neutralität, wie der Bundesrat den Kompromiss nannte, konnte
sich die offizielle Schweiz an der neuen Friedensordnung beteiligen. Durch
die Unterstützung der liberalen und welschen Schweiz überwand der Bundes-
rat in der Volksabstimmung zum Völkerbundbeitritt vom 16. Mai 1920 den
Widerstand der Sozialdemokraten und rechtskonservativer Kreise. Dass die
Schweizer Völkerbundspolitik den Ausbau der Schiedsgerichtsbarkeit und
den Abbau der Sanktionsverpflichtung anstrebte, war stark innenpolitisch be-
gründet, indem gewisse Kreise darauf pochten, eine möglichst uneinge-
8 Zu der Scheidung der Welt in unterentwicklte und entwickelte Gebiete vgl. den Aufsatz von
Stefan Indermühle in diesem Band.
9 Vgl. Peter Stettier: Das aussenpolitische Bewusstsein in der Schweiz (1920-1930), Zürich
1969; Dietrich Schindler: Die Schweizerische Neutralität 1920-1938, Berlin 1938; Hektor
Amman: Schweizerische Aussenpolitik seit dem Ausgang des Weltkrieges, Aarau 1930;
Marcus Feldmann: Die Schweiz im Völkerbund, Stuttgart 1925.
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schränkte Souveränität zu wahren. Nach den negativen Erfahrungen mit den
wirtschaftlichen Sanktionsmassnahmen im Abessinienkonflikt kehrte die
Schweiz am 14. Mai 1938 zur integralen Neutralität zurück, das heisst, sie
wurde von sämtlichen Sanktionsverpflichtungen befreit, ohne aus dem Völ-
kerbund austreten zu müssen.
Welchen Stellenwert besass die technische Zusammenarbeit innerhalb der
Schweizer Völkerbundspolitik? Mit dem Fallbeispiel «Schweiz und die
Bruce-Reform» soll exemplarisch eine Antwort gegeben werden. Da die Um-
strukturierung des technischen Bereichs grundsätzliche Fragen aufwarf, er-
hält dieses Fallbeispiel eine besondere Aussagekraft und ermöglicht
Schlussfolgerungen, die über den konkreten Fall hinaus Bedeutung erlangen.
Die Ereignisse um die 20. Völkerbundsversammlung im Dezember 1939, die
die Schweizer Delegation veranlasste, sich erstmals mit der Bruce-Reform
auseinanderzusetzen, bilden die erste Phase in meinem Ablaufschema. Mit
der Annahme des Bruce-Berichts gründete die Versammlung gleichzeitig das
Organisationskomitee. Darin war die Schweiz als Mitglied vertreten, wo-
durch sie automatisch für das Zentralkomitee vorgesehen war. Die Gescheh-
nisse um das Organisationskomitee kennzeichnen die zweite Phase.
Am Ende des Jahres 1939 befand sich die Schweiz in Kriegsbereitschaft. Da-
von zeugten die Mobilisierung der Armee und die Umrüstung auf die Kriegs-
wirtschaft. Insbesondere die Kriegsereignisse in Finnland verdeutlichten der
Schweiz die drohenden Gefahren. Im Dezember 1939 berief der Völkerbund
seine jährliche Versammlung ein und traktandierte den russisch-finnischen
Konflikt, was der Schweiz einiges Kopfzerbrechen bereitete. Der Bundesrat
befürchtete, verbale Angriffe von Völkerbund-Mitgliedstaaten gegen Russ-
land und vor allem gegen Deutschland hätten für die Schweiz unangenehme
Folgen, denn gerade die Achsenmächte verurteilten den Völkerbund als Pro-
dukt von Versailles auf das Heftigste. Zudem wusste der Bundesrat sehr ge-
nau, dass der Völkerbund nicht mehr über eine politische Statistenrolle hin-
auskam. Da Bundesrat Giuseppe Motta, der als Vorsteher des Eidg. Politi-
schen Departements (EPD) die Schweizer Delegation führte, erkrankte, mus-
ste der Bundesrat einen neuen Delegationsleiter für diese heikle Aufgabe er-
nennen. Er entschied sich für William E. Rappard, Professor am «Institut
universitaire des hautes études internationales» in Genf.
Rappard war schweizerisch-amerikanischer Doppelbürger, bekleidete meh-
rere hohe Ämter im Völkerbund und hatte schon verschiedenste politische
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Missionen für die Schweizer Regierung ausgeführt10. Rappard galt nicht nur
in der Schweiz als integre Persönlichkeit, sondern war auch im Ausland als
Kenner und Förderer der internationalen Verständigung geschätzt und aner-
kannt. Die selbstverständliche Ernennung zum Delegationsleiter illustriert
das hohe Ansehen, das Rappard beim Bundesrat genoss. Kaum jemand war
wie Rappard mit den Mechanismen im Völkerbund vertraut, und kaum einer
kannte wie er sowohl die Verantwortlichen im EPD als auch im Völkerbund.
Zusammen mit Camille Gorgé, Mitarbeiter in der Abteilung für Internatio-
nale Organisationen (AIO) des EPD, vertrat Rappard die Schweiz an der 20.
Völkerbundsversammlung. Am 15. Dezember 1939, einen Tag nach Ab-
schluss der Versammlung, skizzierte er in einem Brief an Bundesrat Motta
die Schweizer Position: «La délégation suisse avait deux tâches principales
de très inégale importance. Elle devait, d'une part, faire ce qui dépendait
d'elle pour sauvegarder notre neutralité et nos intérêts généraux dans le débat
sur le conflict russo-finlandais. Et, d'autre part, elle devait suivre les délibé-
rations de la IVème Commission en défendant de son mieux les intérêts des
fonctionnaires suisses victimes des procédés du Secrétariat et de la Commis-
sion de la Contrôle.»11 Am darauffolgenden Tag schrieb Pierre Bonna, Chef
der AIO, an Rappard: «La vingtième Assemblée de la Société des Nations
dont auraient pu sortir pour la Suisse dans les circonstances troublées que
nous traversons de très graves difficultés s'est déroulée, grâce à vous, de la
façon la plus heureuse et notre neutralité, dans le cadre de la Société des Na-
tions, en sort renforcé pour de nouveaux débats.»12 Da weder der Ausschluss
Russlands aus dem Völkerbund, noch die beschlossenen Hilfeleistungen der
Völkergemeinschaft an Finnland die Schweizer Neutralität beeinträchtigten
und schwere Vorwürfe an die Adresse Deutschlands ausblieben, zeigte sich
das EPD sehr befriedigt über den Verlauf der 20. Völkerbundsversammlung.
Gleichzeitig weist Rappards Skizzierung der Schweizer Haltung auf eine
zweite Thematik hin, die an sich nichts mit der technischen Zusammenarbeit
zu tun hat, die Schweizer Auseinandersetzung mit der Bruce-Reform aber be-
ständig begleitete. Die angespannte Finanzlage zwang nämlich den Völker-
bund, im Personalbereich Einsparungen vorzunehmen, von denen vor allem
Schweizer Funktionäre betroffen waren. Der Bundesrat und die Schweizer
Delegation setzten sich erfolglos für deren Interessen ein.
10 Vgl. Ania Peter: William E. Rappard und der Völkerbund. Ein Schweizer Pionier der inter-
nationalen Verständigung, Bern 1973.
11 Rappard an Bundesrat Motta, 15.12.1939, BAR J.I.149 1977/135 Bd 75.
12 Bonna an Rappard, 16.12.1939, BAR J.I.149 1977/135 Bd 11.
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Es fällt auf, dass weder Rappard noch Bonna mit irgendeinem Wort die
Bruce-Reform erwähnten. Obwohl Rappard Mitglied der ad-hoc Kommission
war, die den Bruce-Bericht für die Versammlung begutachtete, taucht in sei-
nem Bericht kein Hinweis auf die technische Zusammenarbeit auf. Nur poli-
tische und neutralitätsrechtliche Überlegungen schienen ihm bedeutsam ge-
nug, sie Bundesrat Motta vorzulegen. Auch Ghébali hält fest, dass die Ver-
sammlung den Bruce-Bericht diskussionslos absegnete13. Er vermutet, dass
Generalsekretär Avenol die Bruce-Reform ganz bewusst in der 20. Völker-
bundsversammlung unterbrachte, weil er voraussah, dass der finnisch-russi-
sche Konflikt die anderen Traktanden überschatten würde. Somit stellt die
geringe Aufmerksamkeit, die die Schweiz in dieser ersten Phase dem Bruce-
Berichte schenkte, keinen Sonderfall dar. Zu stark dominierten die aktuellen
Kriegsereignisse in Europa, als dass die technische Zusammenarbeit ein
ernsthaftes Thema gewesen wäre. Die Reform kam zu spät.
Unter dem Titel «Le développement de la collaboration internationale dans le
domaine économique et social 1940/42» eröffnete die AIO ein neues Dossier,
das direkt auf die Bruce-Reform und ihre Umsetzung Bezug nahm14. Die er-
sten Akten mit Datum vom 6. Januar 1940 berichten über einen departement-
sinternen Austausch des Bruce-Berichts. Das Eidg. Justiz- und Polizeidepar-
tement (EJPD) wie das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement (EVD) erhielten
je ein Exemplar, wobei das EVD den Erhalt mit der Bemerkung, «c'est avec
un vif intérêt que nous avons pris connaissance de ce document», bestä-
tigte15. Nach der Weiterleitung der Informationen durch die AIO geschah
nichts mehr, und es bedurfte eines Anstosses von aussen, um die Vorberei-
tungen in Gang zu setzen. Eduard von Haller, er arbeitete als Direktor der
Mandatsabteilung im Völkerbundssekretariat, wandte sich am 18. Januar an
die AIO16. Sein Brief kündigte die Einladung an die Schweiz an, als Mitglied
des Organisationskomitees einen Vertreter für die Sitzungen im Februar in
Den Haag zu bestimmen. Von Haller bemerkte, das Sekretariat habe dabei an
Rappard gedacht, ein Vorschlag, den er, von Haller, nur unterstütze. Weiter
hielt er fest, die Begebenheiten würden es erlauben, Rappard einen zusätzli-
chen, offiziösen Auftrag zu erteilen, denn zur selben Zeit tage in Den Haag
die Kontrollkommission, bei der Rappard noch einmal vorsprechen könnte,
um sich für die Interessen der vom Personalabbau bedrohten Schweizer
Funktionäre stark zu machen. Einen Tag später traf die offizielle Einladung
13 Ghébali (wie Anm. 7), S. 47ff.
14 BAR E 2001 (D) 4 Bd 63, Dossier E.60.1. Denselben Titel trug der Bruce-Bericht.
15 EVDanEPD, 11.1.1940, BAR E 2001 (D) 4 Bd 63, Dossier E.60.1.
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des Generalsekretärs des Völkerbunds im Bundeshaus ein, genau wie es von
Haller vorweggenommen hatte.
Wie reagierte der Bundesrat? Was von Haller vorgeschlagen hatte, übernahm
das EPD zuhanden der nächsten Bundesratssitzung Punkt für Punkt17. Doch
verstarb zwischenzeitlich am 23. Januar 1940 Bundesrat Motta. Die Schwei-
zer Regierung verlor nicht nur ihren EPD-Vorsteher, sondern gleichzeitig die
Persönlichkeit, die in den vorausgegangenen zwanzig Jahren das Verhältnis
der Schweiz zum Völkerbund am meisten bestimmt hatte. Motta hatte sich
zugunsten des Universalitätsprinzips für die Erweiterung der Völkerbunds-
mitgliederzahl eingesetzt und gleichzeitig jede Ausweitung der Schiedsge-
richtsbarkeit und Stärkung des Internationalen Gerichtshofes in Den Haag
unterstützt. Ebenso trug Motta alle Initiativen zur Schwächung der Sankti-
onspflicht mit. Im Mittelpunkt seiner Politik stand die Unantastbarkeit der
schweizerischen Souveränität und die Bewahrung der Neutralität, allerdings
immer im Rahmen der Völkergemeinschaft. Bis zum Amtsantritt des Waadt-
länders Marcel Pilet-Golaz, der das EPD am 6. März 1940 übernahm, hatte
das Departement ohne eigenen Vorsteher auszukommen - just in der Zeit, als
sich die AIO mit der Bruce-Reform auseinandersetzte.
Das Beschlussprotokoll der Bundesratssitzung vom 26. Januar übernahm in
der Frage des Organisationskomitees den EPD-Antrag, der seinerseits auf
dem Text von Hallers fusste. Der Bundesrat beauftragte Rappard, die
Schweiz in Den Haag zu vertreten. Zusätzlich erhielt er den Auftrag, im In-
teresse der Schweizer Funktionäre bei der Kontrollkommission vorzuspre-
chen. Wieder einmal bot sich in der Person Rappards der geeignete Mann an.
Als Mitglied der ad-hoc Kommission kannte er den Bruce-Bericht und war
ebenso vertraut mit der Frage des Personalabbaus. Der Rückgriff auf Rappard
und die schwierige Lage im EPD erklären die schnellen, diskussionslosen
Entscheidungen. Allerdings passt es ins Bild dieses Routinegeschäfts des
Bundesrates, dass das Sitzungsprotokoll wie die Beilage zur Bundesratssit-
zung denselben Fehler beinhalten. Beide Papiere bezeichnen Rappard als
Mitglied des Bruce-Komitees. Offenbar hatte jemand im AIO die ad-hoc
Kommission mit dem Bruce-Komitee verwechselt.
Aus den Akten des AIO-Dossiers geht hervor, dass Rappard in der Folge dem
Generalsekretär des Völkerbundes als Schweizer Delegierter gemeldet wur-
de. Vom Generalsekretär erhielt Rappard eine Dokumentation mit dem Bru-
ce-Bericht, den Sitzungsprotokollen der ad-hoc Kommission und ein «aide-
16 Eduard von Haller an die AIO, 18.1.1940, BAR E2001 (D) 4 Bd 63, Dossier E.60.1.
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mémoire» des Sekretariats. Rappard beabsichtigte, vom 4.-11. Februar in
Den Haag zu verweilen und verfasste am 31. Januar einen letzten Brief an die
AIO. In diesem an Bonna gerichteten Schreiben skizzierte er selber seinen
Auftrag, indem er zum Punkt Personalabbau anfügte, er habe gehört, der
Bundesrat wolle seine Beitragszahlungen an den Völkerbund von den Ent-
scheidungen der Kontrollkommission abhängig machen. Auf dieses Druck-
mittel verzichte er, Rappard, lieber, um das Erreichte nicht zu gefährden. Zur
Bruce-Reform äusserte sich Rappard folgendermassen: «II s'agit donc d'un
nouvel effort tenté pour s'acheminer à l'universalité de la Société des Nations
sur un terrain où ne peut surgir aucune objection politique qui serait men-
açante pour notre neutralité.»18
Das Antwortschreiben Bonnas vom 2. Februar blieb die einzige direkte Stel-
lungnahme des EPD zur Bruce-Reform19. Bonna nahm zu Beginn des Briefes
Rappards Bemerkung auf, der betonte, er habe nie offizielle Instruktionen er-
halten. Erstens, meinte Bonna, sei die Mission durch die Dokumentation des
Generalsekretärs genügend abgesteckt, und zweitens wolle das EPD Rap-
pards Handlungsspielraum nicht einengen. Gegenüber den Zielen der Bruce-
Reform war Bonna skeptisch, denn in einer Zeit kriegerischer Auseinander-
setzungen glaubte er kaum an die Durchführung des Universalitätsprinzips
im Völkerbund. Dennoch dürften die Schwierigkeiten die Schweiz nicht da-
von abhalten, den von Bundesrat Motta beschrittenen Weg weiterzuverfol-
gen. Auf die Drohung des Bundesrates anspielend, meinte Bonna, Rappard
solle zurückhaltend vorgehen.
Nachdem Rappard in Den Haag an den Sitzungen des Organisationskomitees
teilgenommen und parallel dazu mit den Mitgliedern der Kontrollkommis-
sion gesprochen hatte, reiste er am 11. Februar zurück nach Genf, von wo aus
er sofort mit Bonna telefonierte. Bereits zwei Tage später schickte Rappard
einen Brief an René Charron, den Sekretär des Organisationskomitees. In
dieser kurzen Notiz erklärte sich die Schweiz mit den Entscheidungen über
die Zusammensetzung des Zentralkomitees einverstanden, wobei Rappard
noch einmal betonte: «Quant au programme des travaux de ce comité, qui
sera sans doute précisé par lui-même lors de sa prochaine réunion, le Gou-
vernement suisse, ainsi que j'ai eu l'honneur de l'exposer à la Haye, est d'avis
qu'il conviendrait de concentrer ses efforts sur les travaux susceptibles, dans
17 AIO, 22.1.1940, BAR E 2001 (D) 4 Bd 63, Dossier E.60.1.
18 Rappard an Bonna, 31.1.1940, BAR E 2001 (D) 4 Bd 63, Dossier E.60.1.
19 Bonna an Rappard, 2.2.1940, BAR E 2001 (D) 4 Bd 63, Dossier E.60.1.
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les circonstances actuelles, d'améliorer effectivement le sort des populations
des Etats appelés à collaborer à ses travaux.»20
Was genau in Den Haag verhandelt wurde, erläuterte Rappard während einer
mündlichen Aussprache in Bern in Anwesenheit von Bonna und Hans Zurlin-
den, einem Mitarbeiter der AIO. Von dieser Besprechung existiert ein Zettel
Zurlindens, der sich einige wenige Stichwörter notierte21. Gemäss Zurlindens
Notizen waren die Sitzungen in Den Haag wenig vorbereitet und die Diskus-
sionen oft unzusammenhängend. Dabei stand die Zusammensetzung des Zen-
tralkomitees im Vordergrund, wobei aber kaum Beschlüsse getroffen wur-
den. Als positiven Aspekt hielt Zurlinden die persönliche Fühlungsnahme
Rappards mit den Verantwortlichen fest.
Zurlindens Notizzettel beendet das AIO-Dossier zum Zentralkomitee, in dem
auch in der zweiten Phase kein Hinweis auf eine Diskussion über den Bruce-
Bericht zu finden ist. Auch im Nachlass Rappards deutet nichts auf eine
weiterführende Diskussion, die ausserhalb der AIO geführt worden wäre, hin.
Das Dossier enthält nur noch zwei Aktenstücke über die Zusammensetzung
des Zentralkomitees, nämlich die Bestätigung der durch das Generalsekreta-
riat des Völkerbundes erarbeiteten Liste der zukünftigen Mitglieder, unter
denen auch die Schweiz fungiert, und die Gutheissung der Aufnahme von
zwei Fachleuten aus Brasilien und Belgien als unabhängige Experten. Ein
interessantes Detail am Rande ist die Tatsache, dass Rappard die Annahme
der beiden Experten durch die Schweizer Regierung absegnen musste. Der
abrupte Abbruch des Dossiers erklärt sich durch die wiedereinsetzenden
Kriegsereignisse in Westeuropa.
Schlussfolgerungen
Anhand des Ablaufschemas lässt sich deutlich erkennen, dass die politische
Auseinandersetzung mit der Bruce-Reform nie zu Diskussionen innerhalb
des EPD geführt hat. Die AIO entschied die jeweiligen Schritte, ohne dass je
Widerstand von behördlicher oder anderer Seite aufgetaucht wäre. Ich habe
im Gegenteil den Eindruck, dass niemand dem Bruce-Bericht Bedeutung zu-
mass. Vielmehr waren es die aussenpolitischen Ereignisse, die die Schweizer
Haltung beeinflussten. Der verzweifelte Defensivkrieg der Finnen weckte
grosse Sympathien in der Schweiz und verstärkte das Bedürfnis nach Vertei-
20 Rappard an René Charron, Organisationskomiteesekretär, 14.2.1940, BAR E 2001 (D) 4 Bd
63, Dossier E.60.1.
21 Notizzettel Hans Zurlinden, 19.2.1940, BAR, E 2001 (D) 4 Bd 63, Dossier E.60.1.
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digung der eigenen Souveränität. Die Resultate der 20. Völkerbundsver-
sammlung geben diese Haltung sehr schön wieder, denn trotz Verurteilung
der russischen Invasion trachtete die Schweiz danach, ihre integrale Neutra-
lität zu wahren. Der plötzliche Tod von Bundesrat Motta erschwerte die oh-
nehin schwierig gewordene Arbeit des EPD, ohne dass einstweilen ein Rich-
tungswechsel erfolgte. So verwundert es nicht, wenn Bonna an die Tradition
von Motta anknüpfte und die Bruce-Reform weiterverfolgte, um den Univer-
salitätsgedanken voranzutreiben. Und solange die Schweiz sowohl im Orga-
nisations- als auch im Zentralkomitee vorgesehen war, gab es trotz aller
Skepsis keinen Grund, sich diese Tür nicht offen zu halten. Die Schweiz
wartete ab, beobachtete und hielt sich den Spielraum frei für spätere Ent-
scheidungen. So ergaben sich für die Schweiz keine Verpflichtungen, die in
irgendeiner Weise ihre integrale Neutralität in Frage gestellt hätten.
Leider lässt sich sehr wenig darüber aussagen, wie die AIO das Zentralko-
mitee bewertete, in welcher Form sie sich ihre Tätigkeit vorstellte und wie
sie sich grundsätzlich zur technischen Zusammenarbeit äusserte. Die weni-
gen Stellungnahmen von Rappard und Bonna bestätigen die Feststellung von
Ghébali, dass die Umsetzung der Bruce-Reform sehr improvisiert über die
Bühne ging, weil die Lage in Europa zur Eile zwang. Aus Rappards Bemer-
kung gegenüber dem Sekretären des Organisationskomitees, dass es sinnvoll
wäre, unter den gegebenen Umständen die Zusammenarbeit mit den Nicht-
mitgliedern des Völkerbunds voranzutreiben, lässt sich nur schliessen, dass
vorderhand nicht daran gedacht wurde, im Sinne des Bruce-Komitees die
technische Zusammenarbeit vollumfänglich zu intensivieren. In diesem Zu-
sammenhang ist ein Bund-Artikel vom 29. Februar 1940 interessant, der dem
AIO-Dossier beigelegt wurde22. Unter dem Titel «Wirtschaftliche Zusam-
menarbeit in der Zukunft. Völkerbund und USA» schrieb der Verfasser:
«Daher herrscht im Organisationskomitee Klarheit darüber, dass sich die an-
gestrebte wirtschaftliche Zusammenarbeit erst nach Kriegsende verwirkli-
chen lassen wird, und dass es sich jetzt nur darum handelt, alles vorzuberei-
ten.» Zwar reduziert der Verfasser den Aufgabenbereich auf wirtschaftliche
Fragen - eine unhaltbare Vereinfachung - aber die Uminterpretierung der
Funktionen des Zentralkomitees zum Wiederaufbauvorbereiter weist auch
Ghébali nach23.
Überrascht hat mich, dass die Akten keine Hinweise liefern, ob sich die AIO
oder Rappard mit Avenols Versuch, den Völkerbund mit der technischen Zu-
22 Bund Nr. 100, 29.2.1940, BAR E 2001 (D) 4 Bd 63, Dossier E.60.1.
23 Ghébali (wie Anm. 7), S. 59ff.
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sammenarbeit aus der Krise zu führen, auseinandergesetzt haben. Auch die
Rolle der USA wird nie thematisiert. Es macht den Anschein, als ob das EPD
die intendierten Ziele der Bruce-Reform übersah. Dies würde zusätzlich er-
klären, weshalb die offizielle Schweiz dem Bericht keine Bedeutung
schenkte. Ebenso erstaunlich ist die Tatsache, dass sich die AIO nie dazu
äusserte, weshalb gerade die Schweiz in das Organisationskomitee gewählt
wurde. Ghébali zeigt sehr schön auf, dass die Mitgliederzahl des Zentralko-
mitees bewusst klein gehalten wurde und bereits das Organisationskomitee in
seiner Mitgliederzahl beschränkt war, um möglichst effizient arbeiten zu
können24. Zieht man in Betracht, dass es das Völkerbundssekretariat war, das
Rappard als Delegierten der Schweiz vorschlug, so stellt sich die Frage, ob
die Schweiz die Mitgliedschaft nicht allein der Person Rappard zu verdanken
hat. Immerhin bot er die Garantie, die Interessen des Völkerbundes zu vertei-
digen.
Die Rolle Rappards und seine Funktion innerhalb des EPD zeigt, dass es ein-
zelne Persönlichkeiten waren, die die schweizerische Völkerbundspolitik der
technischen Zusammenarbeit gestalteten und nicht die offizielle Schweiz.
Nicht nur erhielt Rappard vom Bundesrat einen grossen Handlungsspielraum.
Er scheint auch der einzige gewesen zu sein, der über die Vorgänge im Völ-
kerbund kompetent Bescheid wusste. Betrachten wir die technische Zusam-
menarbeit und den schweizerischen Beitrag über den Bruce-Bericht hinaus,
sticht immer wieder ins Auge, welch dominante Rolle einzelne Persönlich-
keiten übernahmen. Die Bundesbehörden delegierten die technische Hilfe an
die entsprechenden Experten, ohne sich allzu stark für die Ergebnisse zu in-
teressieren25. Die offizielle Schweiz betrieb insofern weder innerhalb noch
ausserhalb des Völkerbundes eine eigenständige Politik der technischen Zu-
sammenarbeit. Dass nach dem Zweiten Weltkrieg Persönlichkeiten wie Rap-
pard die offizielle Schweiz drängten, den internationalen Anschluss nicht zu
verpassen, erstaunt nicht26. Denn gerade sie waren dank den internationalen
persönlichen Kontakten, die sie im Völkerbund aufbauten, bestens orientiert
und auf diese Fragen sensibilisiert.
Die Schweizer Völkerbundspolitik, wie sie Bundesrat Motta fast zwanzig
Jahre lang prägte, war vorab von rechtlich-politischen Erwägungen domi-
niert. Im Zentrum der Aufmerksamkeit stand der Internationale Gerichtshof
in Den Haag und die Frage der Neutralität. Die technische Zusammenarbeit
24 Ghébali (wie Anm. 7), S. 58.
25 Vgl. William E. Rappard: La politique de la Société des Nations 1920-1925. Un premier bi-
lan, Genève 1925.
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galt zwar gerade für einen neutralen Kleinstaat als interessante Aufgabe, aber
die Behörden waren sich einig, dass der Völkerbund vorab seine rechtlichen
und politischen Aufgaben zu erfüllen hatte. Die enge Auslegung der Neutra-
lität und die Einschätzung der technischen Zusammenarbeit als nebensächli-
che Beschäftigung hinderten die Schweiz daran, im technischen Bereich ak-
tiver aufzutreten. So formulierte es 1940 auch Rappard in seiner Schrift «A
propos de l'agonie de la Société des Nations»: «L'idée fondamentale de la
Société des Nations était celle de la paix par le droit et par la solidarité inter-
nationale. A tous les différends une solution pacifique, à toutes les agressions
une sanction tutélaire, telle était sa formule. Arbritage et sécurité collective,
voilà donc le double objectif dont la recherche occupait le théâtre principal
de ses opérations. Tout le reste - (...) collaboration internationale à des tâches
techniques - si intéressantes, si prometteuses souvent qu'aient été ces activi-
tés, était d'ordre accessoire.»27
26 Vgl. Rappard an Bundesrat Max Petitpierre, 18.8.1949, BAR E 2001 (E) 6 Bd 11.
27 William E. Rappard: A propos de l'agonie de la Société des Nations, Aarau 1940/41, S. 3f.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Entwicklungszusammenarbeit als internationale Friedenspolitik. Die technische Hilfe im
Völkerbund, der Bruce-Bericht von 1939 und die Schweiz
In
Studien und Quellen
Dans
Etudes et Sources
In
Studi e Fonti
Jahr
1993
Année
Anno
Band
19
Volume
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Autor
Sidler, Roger
Auteur
Autore
Seite
16-30
Page
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Ref. No
80 000 118
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.
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