ch_vb · 98.068 · 1999-02-02 · de


#ST# 98.068
Message
à l'appui d'un projet d'arrêté fédéral relatif aux emprunts
de la Confédération et d'un projet de modification
de la loi fédérale sur les finances de la Confédération
du 18 novembre 1998
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur, par le présent message, de soumettre à votre approbation un
projet d'arrêté fédéral relatif aux emprunts de la Confédération et un projet de modi-
fication de la loi fédérale sur les finances de la Confédération.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
18 novembre 1998 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Cotti
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
40231
698 
1998-501

Condensé
En vertu de l'article 85, chiffre 10, de la constitution en vigueur, c'est à l'Assemblée
fédérale qu'il appartient de décider des emprunts à émettre. Les Chambres ont
régulièrement délégué cette compétence au Conseil fédéral pour la durée d'une
législature, la dernière fois par arrêté fédéral du 22 juin 1995 pour la législature
1995-1999. Cette procédure, qui est d'ailleurs conforme à la pratique suivie depuis
la Première Guerre mondiale, a toujours donné satisfaction. Le projet d'arrêté
fédéral que nous soumettons à votre appréciation vise en conséquence à conférer
comme jusqu'ici au Conseil fédéral le droit d'émettre des emprunts durant la pro-
chaine législature, soit de 1999 à 2003. L'état de la trésorerie et la situation du
marché financier évoluant au gré de fluctuations imprévisibles, le Conseil fédéral
est obligé d'agir dans les plus brefs délais.
La mise à jour de la constitution ne fait par ailleurs plus mention de la décision
concernant l'émission d'emprunts. Il convient donc de régler cette compétence dans
la loi fédérale sur les finances de la Confédération. Nous vous soumettons donc
également un projet de modification de la loi fédérale sur les finances de la Confé-
dération (RS 611.0; LFC). L'entrée en vigueur de la LFC révisée rendra sans objet
l'arrêté fédéral relatif aux emprunts de la Confédération.
Dans sa partie générale, le présent message donne d'abord un bref aperçu de la
Trésorerie centrale de la Confédération, puis il retrace l'évolution de la dette de la
Confédération ainsi que des charges d'intérêt au cours des dernières années.
699

Message
I 
Partie générale
II 
Généralités
Par le présent message, nous soumettons à votre approbation un projet d'arrêté
fédéral qui vise à conférer au Conseil fédéral le droit d'émettre des emprunts durant
la prochaine législature, soit de 1999 à 2003.
En vertu de l'article 85, chiffre 10, de la constitution en vigueur, il appartient à
l'Assemblée fédérale de décider des emprunts à émettre. Pour des raisons pratiques
toutefois, le Parlement a régulièrement délégué cette compétence au Conseil fédéral
au moyen d'arrêtés fédéraux simples, portant sur la durée d'une législature. C'est
ainsi qu'en dernier lieu cette délégation de compétence a été accordée au Conseil
fédéral par arrêté fédéral du 22 juin 1995 (FF 7995 III 562), pour la législature 1995-
1999. Cette procédure, qui est d'ailleurs conforme à la pratique suivie depuis la
Première Guerre mondiale, a toujours donné satisfaction. L'état de la trésorerie et la
situation du marché financier évoluant au gré de fluctuations imprévisibles, il im-
porte que le Conseil fédéral puisse agir dans les plus brefs délais.
La mise à jour de la constitution ne fait par ailleurs plus mention de la prise de déci-
sion concernant l'émission d'emprunts. Il convient donc de régler cette compétence
dans la loi fédérale sur les finances de la Confédération. C'est pourquoi nous vous
soumettons également un projet de modification de la loi fédérale sur les finances de
la Confédération (LFC). L'entrée en vigueur de la LFC révisée rendra sans objet
l'arrêté fédéral relatif aux emprunts de la Confédération.
12 
Trésorerie centrale de la Confédération
121 
Particularités de la trésorerie
Depuis la Seconde Guerre mondiale, la trésorerie de la Confédération est centralisée,
c'est-à-dire qu'elle englobe, outre l'administration fédérale proprement dite, les
établissements et les entreprises de la Confédération comme les CFF. Jusqu'à la fin
de 1997, l'Entreprise des PTT était également partie intégrante du système central.
Depuis la révision, entrée en vigueur le 1er janvier 1998, de la loi fédérale sur les
finances de la Confédération (art. 35, 2e al.), la Poste est la seule unité de l'ex-
Entreprise des PTT qui continue de faire partie de la trésorerie. La société anonyme
Swisscom instituée le 1er janvier 1998 par une loi spéciale possède par contre sa
propre trésorerie. En vertu de la loi sur l'entreprise de télécommunications (RS
784.11; LET, art. 27), la Confédération peut mettre des fonds à la disposition de
Swisscom pendant une période de transition. L'Administration fédérale des finances,
qui a la charge de la trésorerie, assure d'une part la liquidité de tous les organes qui y
participent et d'autre part reçoit leurs fonds.
La centralisation offre des avantages appréciables par rapport au système des trésore-
ries multiples et décentralisées. Elle garantit une politique uniforme de la trésorerie
fédérale, qui peut dès lors être pleinement harmonisée avec la politique monétaire de
la Banque nationale, et évite que les diverses trésoreries n'entrent en concurrence sur
les marchés de l'argent et des capitaux. De surcroît, la gestion d'un système centrali-
700

•9
sé requiert des effectifs réduits. Mais surtout on peut de la sorte compenser au moins
pour une part les fluctuations de liquidité des divers secteurs.
122 
Tâches et instruments
La trésorerie centrale a pour tâche d'assurer la liquidité de la Confédération et des
entreprises et établissements rattachés à celle-ci.
Il importe en premier lieu de compenser les fluctuations de liquidité pour chaque
mois et pour l'année entière. Ces fluctuations, qui proviennent pour l'essentiel du
système des comptes postaux, n'ont cessé de s'amplifier ces dernières années pour
atteindre aujourd'hui quelque 5,5 milliards par mois déjà. Pour y faire face, des
réserves de trésorerie ont été constituées. La régulation des liquidités s'opère par le
biais des fonds collectés à court terme sur le marché et des fonds en attente d'être
utilisés et qui sont placés à intérêt.
La trésorerie de la Confédération est appelée par ailleurs à se procurer les ressources
nécessaires
- 
à la couverture des besoins financiers de la Confédération,
- 
à la couverture des besoins en capitaux des entreprises et établissements de la
Confédération rattachés à la trésorerie de la Confédération,
- 
à la conversion des dettes échues.
La couverture des besoins peut être partiellement assurée sur le plan interne.
L'Entreprise des PTT a accru ses placements auprès de la Confédération jusqu'à fin
1997. Depuis le 1er janvier 1998, la Poste a placé d'importantes sommes auprès de la
Confédération. En ce qui concerne les CFF, on constate une augmentation du recours
aux crédits en compte courant et aux prêts à long terme.
Mais les besoins qui ne peuvent être couverts sur le plan interne sont financés par
voie d'emprunt sur les marchés de l'argent et des capitaux. Le principal instrument
de collecte de fonds demeure encore l'emprunt, qui est émis depuis le début de 1980
selon le système d'enchères, pour des durées de deux à 30 ans. Pour les besoins à
court terme, on dispose des bons du Trésor. Il s'agit de papiers admis par la Banque
nationale à l'escompte et au crédit sur nantissement, assimilables à des effets d'une
durée de trois à 24 mois et qui sont exclusivement placés auprès des banques. Dans
le cadre du renforcement de notre marché de l'argent, on a créé en 1979 les créances
comptables à court terme, qui sont elles aussi émises selon le système d'enchères.
Comme les bons du Trésor, ces créances sont admises à l'escompte et au crédit sur
nantissement. A la différence des bons du Trésor, elles ne sont pas uniquement
acquises par les banques. Les émissions ont lieu chaque semaine depuis le début de
1994. Par ailleurs, une nouvelle durée d'un an a été introduite, en plus des durées de
trois et de six mois.
Les besoins financiers à très court terme sont couverts par le biais de crédits moné-
taires accordés par les banques.
Un nouveau moyen d'emprunt a vu le jour le 15 octobre 1992: les dépôts à terme de
la Confédération dont les échéances ont été fixées à un, deux ou trois ans. Le place-
ment minimum se monte à 10 000 francs; les montants supérieurs doivent être divi-
sibles par 1000. Le montant maximum par jour et par investisseur est limité à un
million de francs. Le taux d'intérêt est fixé par la trésorerie d'après ceux du marché.
701

Tous les guichets postaux recueillent les souscriptions. La Poste ne joue toutefois
qu'un rôle d'intermédiaire, le débiteur étant la Confédération.
En cas de besoins imprévus de liquidités à court terme, la Banque nationale accorde
à la Confédération des crédits lombards jusqu'à concurrence de 1 milliard. La rému-
nération se base sur le taux lombard officiel. Relevons que la trésorerie ne recourt
pratiquement jamais à ce type de garantie.
Ce sont précisément ces divers instruments d'emprunt qui font l'objet de la compé-
tence que le Conseil fédéral vous demande de lui accorder.
123 
Situation sur le marché
La Confédération étant le premier débiteur sur les marchés financiers suisses, elle y
exerce un rôle clé quant aux conditions afférentes aux instruments d'emprunt utili-
sés, mais aussi au regard de l'aménagement des instruments du marché et des procé-
dures d'émission. Pour ce qui est de la planification et de l'exécution des opérations
d'emprunt, la Confédération doit tenir compte non seulement de ses propres besoins
de trésorerie, mais encore de l'évolution conjoncturelle et de l'état des marchés
financiers ainsi que des besoins des investisseurs. Soucieuse d'établir une harmoni-
sation entre la politique de trésorerie et la politique monétaire, la Confédération
coopère étroitement avec la Banque nationale pour la plupart des opérations qu'elle
effectue sur les marchés de l'argent, des capitaux et des changes.
124 
Organisation
La trésorerie, qui est directement subordonnée au directeur de l'Administration
fédérale des finances, joue en quelque sorte le rôle de «front desk», car elle est res-
ponsable de la gestion de la trésorerie et des liquidités. A ce titre, elle est habilitée à
décider et à conclure les opérations d'emprunt en respectant les dispositions légales
applicables en la matière et les compétences définies par l'Administration fédérale
des finances. La Banque nationale est associée quasiment à toutes les opérations,
directement ou indirectement.
Les Services de caisse et de comptabilité (Section administration de la fortune et de
la dette), qui contrôlent et comptabilisent toutes les opérations de la trésorerie, exer-
cent la fonction de «back office». En vertu du mandat que lui confère la loi, c'est le
Contrôle fédéral des finances qui est chargé de la révision.
13 
Evolution de la dette de la Confédération
131 
Dette totale
Au début des années quatre-vingt, la dette a augmenté légèrement; puis elle est
restée constante pendant la deuxième moitié de la décennie. La Confédération a
même effectué sur les marchés de l'argent et des capitaux des remboursements
d'environ un milliard en 1986 et en 1987 et de quelque deux milliards en 1988. En
1989, il a fallu émettre de nouveaux emprunts. Les déficits records enregistrés à
partir de 1990 ont relancé la spirale de l'endettement. La dette de la Confédération
702

atteignait près de 100 milliards à la fin de 1997 (cf. graphique ci-dessous). Elle a
augmenté de 44 pour cent en l'espace de quatre ans.
Dette totale et découvert
Engagements envers
des comptes spéciaux
Engagements
courants
Découvert du bilan
Dette à court terme
Dette à moyen et à
long terme
80 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97
132
Evolution de la dette et des instruments de financement
Une comparaison entre le montant total de la dette enregistré à la fin de 1993 et celui
de fin 1997 montre clairement son évolution. La composition de la dette s'est modi-
fiée comme suit:
Dettes de la Confédération
Dettes sur les marchés financiers
- Emprunts
- Bons du Trésor
- Créances comptables à court terme
- Dépôts à terme de la Confédération
- Bons du Trésor
- Créances comptables à court terme
- Dépôts à terme de la Confédération
Dettes internes
- Entreprise des PTT
- Fonds de compensation de l' AVS
- Fonds spéciaux
- Caisse d'épargne du personnel fédéral
- CFA
.- Divers
1<W3
En millions
67513
37837
25959
422
11284
172
422
11284
172
29676
4300
1460
172
1 164
18607
3973
IW
; de francs
97050
51918
37561
146
14 149
62
146
14149
62
45132
13 150
760
449
1502
22058
7213
Evolution
+29 537
+14081
+11602
- 276
+ 2865
- 110
- 276
+ 2865
- 110
+ 15456
+ 8850
- 700
+ 
277
+ 
338
+ 3451
+ 3240
703
100
90
80
70
60
50
40
30
20 •
10
0
mrd. fr.

Le montant de l'emprunt à la-Caisse fédérale d'assurance (CFA) a augmenté, pas-
sant de 18,6 milliards en 1993 à 22,1 milliards à la fin de 1997. La CFA représente
la principale source interne de fonds. Depuis 1989, les fonds de la CFA peuvent être
utilisés pour accorder des prêts hypothécaires aux assurés. Par conséquent, les avoirs
de la CFA auprès de la Confédération n'augmentent plus dans la même mesure que
l'excédent de recettes de la CFA.
La Caisse d'épargne du personnel fédéral alimente également la trésorerie (état fin
1997: 1,5 milliard).
Habituel créancier interne, l'Entreprise des PTT a accru ses dépôts à terme auprès de
la Confédération de manière substantielle ces dernières années. Le montant de ces
dépôts s'élevait à 13,2 milliards à la fin de 1997. La Confédération a accordé, à
compter du 31 décembre 1997, un prêt de 3,5 milliards à l'Entreprise des PTT en
faveur de Swisscom. Cette dernière a utilisé 2,1 milliards pour 
financer
l'insuffisance de couverture auprès de la Caisse fédérale de pensions (CFP) et elle a
prêté le reste du montant à la Poste. La Poste, quant à elle, a placé ces fonds auprès
de la Confédération, de sorte que les placements effectués auprès de cette dernière
ont augmenté à la fin de 1997. Swisscom avait besoin d'un prêt de la Confédération
afin de pouvoir procéder à un échange d'actions lors de la création de la société
anonyme, le 1er janvier 1998.
Les emprunts contractés sur les marchés de l'argent et des capitaux ont été axés sur
le long terme. Ce changement paraissait adéquat pour minimiser les coûts à long
terme, étant donné que les taux d'intérêt avaient atteint en 1997 un niveau histori-
quement bas.
Les fonds ont été récoltés principalement au moyen d'emprunts. Le montant des
emprunts non remboursés est ainsi passé de 26 milliards en 1993 à 37,6 milliards en
1997. Le volume des emprunts a augmenté de manière substantielle et des emprunts
d'une durée allant jusqu'à 30 ans ont été émis. Cela a permis d'accroître notable-
ment la durée résiduelle moyenne des emprunts. Les swaps de taux d'intérêt agissent
dans le même sens du fait du passage du court au long terme.
Dans le secteur des emprunts à court terme, l'augmentation a été moins marquée que
dans le secteur des emprunts à long terme.
De 1993 à 1997, le montant des créances comptables à court terme s'est accru,
passant de 11,3 milliards à 14,1 milliards. Cet instrument est utilisé en fonction des
besoins du marché monétaire. Progressivement, le montant emprunté par émission a
été relevé de 250 millions à un milliard. L'augmentation des fonds prélevés au
moyen des créances comptables à court terme a été favorisée par le fait que, de
l'automne 1992 au printemps 1998, la Banque nationale suisse a utilisé cet instru-
ment pour des contrats de swaps afin de contrôler les liquidités du système bancaire.
Aujourd'hui, elle gère la liquidité au moyen d'opérations de mise en pension de
titres. Lors de prêts de titres, les créances comptables à court terme sont utilisées, ce
qui en stimule la demande. Le grand intérêt manifesté pour cet instrument est aussi
dû au fait que les rendements correspondant aux attentes du marché.
La part des bons du Trésor dans la dette totale n'a cessé de diminuer ces dernières
années. A la fin de 1997, le total des bons du Trésor non remboursés ne se montait
plus qu'à 146 millions.
Afin d'améliorer la négociabilité des emprunts fédéraux, le montant de différentes
émissions, qui s'élevait à 250 millions a été relevé progressivement, dès la fin de
1991, pour atteindre 500 à 800 millions, puis un milliard. Conjointement, la Confé-
704

#
dération a commencé à émettre des emprunts fongibles. La fusion de plusieurs em-
prunts assortis de conditions identiques (fongibilité) a pour effet d'augmenter le
montant nominal des emprunts obligataires. Cette procédure a renforcé notablement
la liquidité du marché et l'attrait des emprunts fédéraux. Dans le sillage de ces fu-
sions, des produits dérivés comme des options et des futures sur taux d'intérêt ont
été créés sur la base des emprunts fédéraux, ce qui a permis d'élargir l'éventail des
instruments sur la place financière suisse. Les options sur les «Conf-Futures» sont
négociées à la SOFFEX depuis fin janvier 1994. Plus tard, cette dernière a également
introduit les «Comi-Futures». Les investisseurs peuvent ainsi recourir à des contrats
• sur options fondés sur des emprunts fédéraux pour gérer les risques liés aux taux
d'intérêt. Les emprunts les plus élevés émis à ce jour par la Confédération, d'un
montant allant jusqu'à 4,4 milliards, résultent de la fusion de plusieurs émissions.
Sur le marché, ils sont considérés comme des emprunts phares (emprunts de réfé-
rence). Le calendrier des émissions est publié depuis 1992. Il prévoit l'émission d'un
emprunt le quatrième mercredi de chaque mois impair. La tranche réservée à des fins
propres a été introduite en septembre 1993. La Confédération prélève une tranche de
200 à 300 millions pour ses propres besoins en sus du montant nominal fixé dans le
cadre du système d'enchères. Cet instrument a fait ses preuves et il est utilisé régu-
lièrement. L'Administration fédérale des finances se réserve le droit d'émettre ulté-
rieurement la totalité ou une partie du montant de ces tranches. Elles servent notam-
ment à assurer la liquidité des titres de la Confédération sur le marché.
La trésorerie conclut des contrats de swaps de taux d'intérêt depuis 1989. A cette
époque, les taux d'intérêt atteignaient un niveau historiquement élevé et la structure
des taux était inversée. Grâce aux contrats de swaps, la Confédération s'assurait le
paiement d'intérêts fixes à long terme par l'autre partie contractante et elle
s'engageait en contrepartie à effectuer des paiements basés sur les taux d'intérêts
variables à court terme (receiver-swaps). Ces swaps, dont le montant a atteint un
maximum de 6,2 milliards, ont été réduits à partir de fin 1995 et totalement aban-
donnés en 1997. Dans le même temps, une position nette de 750 millions de payer-
swaps de sens opposé a été constituée. La Confédération s'engage à payer des inté-
rêts fixes à long terme et encaisse des intérêts variables à court terme. L'abandon des
receiver-swaps s'est fait par le biais de la conclusion de payer-swaps assortis d'une
échéance équivalente. Cette mesure a permis de geler le produit net des différents
swaps. C'est pour des questions de coûts sur le long terme que des contrats de swaps
de taux d'intérêt sont conclus. En effet, la Confédération a intérêt à contracter des
dettes à long terme lorsque les taux-d'intérêt sont bas. Elle ne peut cependant finan-
cer ses besoins exclusivement sur le marché des capitaux; d'un autre côté, il ne serait
pas indiqué qu'elle se retire totalement du marché monétaire. Durant la période
initiale des contrats de payer-swaps, la Confédération enregistre des charges supplé-
mentaires en raison de la structure ascendante des taux. Il est cependant probable que
les taux ne demeureront pas pendant très longtemps au niveau historiquement bas
qui est le leur aujourd'hui; l'endettement à long terme contracté actuellement par la
Confédération reste donc un investissement intéressant.
Depuis le 15 octobre 1992, l'Entreprise des PTT offre la possibilité de souscrire à
ses guichets des dépôts à terme de la Confédération. Grâce à ces placements d'une
durée de un, deux ou trois ans, la trésorerie de la Confédération a pu élargir la palette
des échéances pour les instruments de collecte de fonds. Ces dépôts ont été axés en
partie sur les besoins des petits épargnants qui souscrivaient auparavant des créances
comptables à court terme; celles-ci ne sont plus négociées par la Banque nationale
705

depuis janvier 1993. Notons que l'attrait de cet instrument a diminué en raison de la
forte baisse des taux d'intérêt.
14 
Charges d'intérêts et rendement du capital
Depuis fin 1993, la charge brute d'intérêt a passé en quatre ans de 2,5 milliards à 3,1
milliards. En dépit d'une hausse de la dette de 44 pour cent, la charge des intérêts ne
s'est accrue que de 24 pour cent grâce au bas niveau des taux d'intérêt et à une ges-
tion efficace des dettes.
Le coût de revient moyen de la dette de la Confédération est monté à la fin de 1991 à
6,30 pour cent, pour redescendre à 4,99 pour cent à la fin de 1993. Ce recul s'est
poursuivi jusqu'à la fin de 1997 pour atteindre 3,59 pour cent. Le coût moyen de la
dette est calculé sur la base des dettes envers les marchés financiers ainsi que des
dépôts à terme de l'Entreprise des PTT et de l'AVS. A la fin de 1997, ces dettes
s'élevaient au total à 65,8 milliards. Il est tenu compte du taux d'intérêt nominal, du
prix d'émission, des frais d'émission et des commissions d'encaissement sur les
coupons et les titres.
Les charges d'intérêts se décomposent comme suit pour 1997:
millions de francs
Charges d'intérêts totales 
3079
Dettes sur les marchés Financiers 
2005
- 
Emprunts 
1774
- 
Créances comptables à court terme 
221
- 
Bons du Trésor 
4
- 
Crédits à court terme 
4
- 
Dépôts à terme de la Confédération 
2
Dettes internes 
1074
- 
AVS 
5
- 
PTT 
111
- 
Créance de la CFA 
839
- 
Caisse d'épargne du personnel fédéral 
43
- 
Divers 
76
L'ensemble des intérêts passifs s'élève à 3,1 milliards. 839 millions, soit 27 pour
cent du service des intérêts, sont versés sur les créances de la CFA.
Le rendement du capital est resté à 1,1 milliard, comme en 1993.
15 
Charge nette d'intérêts
La charge nette d'intérêts est constituée par la différence subsistant entre les charges
d'intérêts et le rendement du capital. Dans les années 90, la charge nette d'intérêts
s'est accrue pour atteindre 1,9 milliard en 1997. Du même coup, sa part aux recettes
totales de la Confédération a grimpé à 5,0 pour cent.
706

*
Charge d'intérêts
en mio fr.
Dépenses d'intérêts
Recettes d'intérêts
Charge nette d'intérêts
16
Perspectives sur le plan de la trésorerie
Même si elle parvient à mettre en œuvre avec succès son programme de stabilisa-
tion, la Confédération devra faire face, durant la prochaine législature, à des besoins
élevés en capitaux. Il suffit de penser aux fonds qui devront être dégagés si les cais-
ses de pension de la Confédération et des CFF retirent leurs parts de la trésorerie de
la Confédération afin de les placer sur le marché, conformément aux directives de la
loi sur la prévoyance professionnelle. La réalisation de RAIL 2000 et des NLFA
suscitera également des besoins élevés de capitaux. En outre, les emprunts dont les
montants atteignent jusqu'à 3,4 milliards et qui arrivent à échéance devront être
entièrement ou partiellement convertis.
2 
Remarques concernant la modification de la loi fédérale
sur les finances de la Confédération
Depuis que la compétence d'émettre des emprunts a été déléguée pour la première
fois au Conseil fédéral, soit peu après la Première Guerre mondiale, le Parlement a
émis des arrêtés en ce sens portant chacun sur la durée d'une législature. Cette limi-
tation dans le temps avait initialement été adoptée pour permettre à la future Assem-
blée fédérale de statuer une nouvelle fois sur l'admissibilité du point de vue consti-
tutionnel d'une telle délégation de compétence, question estimée délicate à cette
époque-là (intervention du porte-parole de la Commission des finances du Conseil
national à l'occasion des débats de l'année 1920; BSt. [BÖ] N 1920 1005). Des
messages plus récents justifient cette limitation au motif qu'elle a fait ses preuves et
qu'elle relève d'une longue pratique (FF 1995 III 562). Le sens initial de la limita-
tion dans le temps a disparu. Les arrêtés conférant au Conseil fédéral le droit
d'émettre des emprunts sont devenus des actes de routine, ne donnant guère lieu à
discussion dans les commissions et les Chambres. Rien ne s'oppose dès lors à ce que
cette autorisation, qui n'a jamais été contestée, soit désormais donnée au Conseil
fédéral sans limitation dans le temps. Aussi ce dernier propose-t-il de transférer dans
707

le droit permanent cette délégation de compétence relative aux emprunts de la Con-
fédération.
Comme indiqué sous chiffre 52 ci-après, la délégation de compétence en question
doit être établie sous la forme d'une loi. Dès lors que la loi fédérale sur les finances
de la Confédération (LFC) réunit déjà les principales règles en matière de budget, il
est logique de régler dans ce même texte la question de l'émission d'emprunts de la
Confédération.
La compétence de collecter des fonds sur le marché de l'argent et des capitaux doit
être réglée à l'article 36a de la LFC. L'arrêté fédéral proposé quant à l'émission
d'emprunts énumère à son article 2 les instruments de financement que la Confédé-
ration utilise actuellement, et précise que la collecte de fonds peut aussi s'effectuer
sous toute autre forme appropriée. Cette façon de procéder s'est avérée judicieuse et
correspond à la pratique adoptée depuis de nombreuses années. Les arrêtés fédéraux
en question étant limités dans le temps, il était possible d'y ajouter chaque fois un
nouvel instrument de financement. Dans les nouvelles dispositions à intégrer dans la
LFC, donc sans limitation dans le temps, nous proposons de renoncer à la désigna-
tion des instruments de financement. L'article 36« restera ainsi toujours actuel mal-
gré l'évolution constante des procédés d'émission sur le marché de l'argent et des
capitaux. Les formulations proposées, d'une part, pour l'article 2 de l'arrêté fédéral
et, d'autre part, pour l'article 36o de la loi fédérale sur les finances de la Confédéra-
tion ne diffèrent pas quant à la collecte de fonds.
3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
31 
Conséquences financières
II y a lieu de s'attendre à une augmentation des charges d'intérêts qui sera fonction
des besoins effectifs de capitaux et de l'évolution des taux d'intérêt. Cette augmen-
tation n'a toutefois aucun lien direct avec la délégation de compétence qui fait
l'objet du présent message.
32 
Effets sur l'état du personnel
Vu le renouvellement et l'accroissement considérable de la dette actuelle de la Con-
fédération ainsi que le développement nécessaire des moyens qui s'imposent, la
trésorerie doit répondre à des exigences toujours plus élevées. Le volume d'affaires
croissant traité par la trésorerie de la Confédération est là pour l'attester: de 1989 à
1997, il est passé de quelque 100 milliards à plus d'un billion. Malgré cela, aucune
modification de l'état du personnel n'est prévue au sein de la trésorerie.
33 
Conséquences pour les cantons et les communes
Les cantons et les communes ne sont pas affectés par l'exécution de l'arrêté fédéral
que nous soumettons à votre approbation.
708

4 
Programme de la législature
La modification de la loi fédérale sur les finances de la Confédération n'est pas
prévue au programme de la législature. Lorsque ce programme a été établi, le Con-
seil fédéral était en effet parti du principe que la délégation de la compétence
d'émettre des emprunts lui serait conférée, comme par le passé, par un acte de rou-
tine hors du cadre de la législation (voir sous ch. 52). La mise à jour de la constitu-
tion fédérale oblige toutefois à régler l'émission d'emprunts dans la LFC. La validité
de l'arrêté fédéral du 22 juin 1995 (FF 7995 III 562) relatif aux emprunts de la Con-
fédération prenant fin avec la législature actuelle, une décision préalable s'impose.
5 
Bases légales
51 
Constitutionnalité et conformité aux lois
En vertu de l'article 85, chiffre 10, de la constitution, il revient aux Chambres fédé-
rales de décider des emprunts à émettre. La Constitutionnalité du projet devant auto-
riser le Conseil fédéral à émettre des emprunts durant la période de législature de
1999 à 2003 est donc établie. La délégation de compétence au Conseil fédéral pour
la durée d'une législature est par ailleurs conforme à la pratique suivie depuis la
Première Guerre mondiale.
Comme le précise le condensé, l'Assemblée fédérale a depuis des décennies réguliè-
rement délégué au Conseil fédéral sa compétence de décider des emprunts de la
Confédération, compétence fondée sur la constitution. Quoique limitée à chaque fois
dans le temps, cette délégation de compétence permet de décider rapidement des
emprunts, en fonction de l'évolution de la trésorerie et des fluctuations du marché de
l'argent et des capitaux. Si l'Assemblée fédérale décidait elle-même des émissions
d'emprunts, ces évolutions ne pourraient être prises en compte dans la même me-
sure, ce qui aurait des conséquences préjudiciables à la Confédération. Dans son
message du 20 août 1986 concernant un projet de modification de la loi fédérale sur
les finances de la Confédération, le Conseil fédéral avait déjà proposé au Parlement
de transférer dans le droit permanent la compétence d'émettre des emprunts, ceci
autant pour des raisons pratiques que pour décharger le Parlement d'actes de routine.
Du point de vue matériel, ce projet ne souleva pas d'objection de la part des Cham-
bres fédérales. Celles-ci conclurent toutefois que ce transfert n'était possible
qu'après une modification de la constitution. Le législateur ayant renoncé à men-
tionner les emprunts dans le cadre de la mise à jour de la constitution, rien ne
s'oppose désormais à une réglementation au niveau de la loi. L'entrée en vigueur de
la révision de la loi fédérale sur les finances de la Confédération rendra sans objet
l'arrêté fédéral déléguant au Conseil fédéral la compétence d'émettre des emprunts.
52 
Forme de l'acte à adopter
Durant des décennies, le Parlement s'est servi d'un arrêté fédéral simple, non sujet
au référendum, pour autoriser le Conseil fédéral à émettre des emprunts. Aussi le
présent message propose-t-il un projet d'arrêté fédéral relatif aux emprunts de la
Confédération pour la législature de 1999 à 2003. Ce projet propose de déléguer au
709

Conseil fédéral la compétence d'émettre des emprunts, conformément à la pratique
observée depuis de nombreuses années.
Or la mise à jour de la constitution ne mentionne plus la compétence de collecter des
fonds. Cette compétence doit de ce fait être réglée au moment de l'introduction de la
constitution révisée. Conformément à la loi sur les rapports entre les conseils
(LREC), toutes les normes qui contiennent des règles de droit, parmi lesquelles
figurent aussi les dispositions attributives de compétence, doivent être édictées sous
forme de loi fédérale ou d'arrêté fédéral de portée générale (art. 5 et 6 LREC; RS
171.11). Il convient à cet égard de choisir une loi pour les réglementations non limi-
tées dans le temps, et un arrêté fédéral de portée générale pour les réglementations de
durée limitée. Or le compte rendu périodique accompagnant le compte d'Etat, qui
contient suffisamment d'indications pour que le Parlement puisse exercer sa fonction
de contrôle, rend superflue la limitation dans le temps de la délégation de compé-
tence. Nous proposons en conséquence de choisir la solution de la loi, sous forme de
modification de la loi fédérale sur les finances de la Confédération.
40231
710

Arrêté fédéral 
Projet
relatif aux emprunts de la Confédération
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 85, chiffre 10, de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 18 novembre 1998',
arrête:
Art. 1
Le Conseil fédéral est autorisé, durant la législature de 1999 à 2003, à émettre des
emprunts:
a. 
en vue de convertir des emprunts venant à échéance ou dénoncés au rembour-
sement;
b. 
en vue de couvrir les besoins de trésorerie de la Confédération et ceux des
entreprises et des établissements de cette dernière.
Art. 2
Les emprunts seront émis sous forme d'obligations, de bons de caisse, de créances
inscrites au livre de la dette de la Confédération, de créances comptables à court
terme, de bons du Trésor, de dépôts à terme de la Confédération, de dettes en compte
ou sous toute autre forme appropriée.
Art. 3
1 Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas soumis au référendum.
2 L'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral du 18 décembre 19982 concernant une mise
à jour de la constitution fédérale (Projet A) et celle de la modification du .. .3 de la
loi fédérale sur les finances de la Confédération entraînent l'abrogation simultanée
du présent arrêté.
40231
1 
FF 1999 698
2 
RO .. . (FF 1999 176)
3 
R O . . . (FF 1999 712)
711

B
Loi fédérale 
Projet
sur les finances de la Confédération
(LFC)
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 18 novembre 1998',
arrête:
I
La loi fédérale sur les finances de la Confédération2 est modifiée comme suit:
Art. 36a 
Collecte de fonds
1 L'Administration fédérale des finances est autorisée à collecter des fonds sur le
marché de l'argent et des capitaux pour assurer la liquidité de la Confédération et
des établissements et entreprises de cette dernière.
2 Le compte d'Etat présente chaque année la situation de la trésorerie et de l'emprunt
de fonds.
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Elle entre en vigueur en même temps que l'arrêté fédéral concernant une mise
jour de la constitution fédérale (Projet A).
40231
1 
FF 1999 698
2 
RS 611.0
712

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message à l'appui d'un projet d'arrêté fédéral relatif aux emprunts de la Confédération et
d'un projet de modification de la loi fédérale sur les finances de la Confédération du 18
novembre 1998
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1999
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
04
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
98.068
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
02.02.1999
Date
Data
Seite
698-712
Page
Pagina
Ref. No
10 109 710
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