ch_vb · 1945-1961 · 2002-12-31 · de


Kriegsgeschädigte Auslandschweizer
in der Nachkriegszeit
1945-1961
Zwischen Schadenersatz und Hilfeleistung
Von Eric Flury-Dasen
I. Einleitung
Die Katastrophe des Zweiten Weltkriegs wirkte sich kaum direkt auf die
kriegsunversehrte Schweiz aus. Schweizerische Industrieanlagen, Verkehrs-
netze, Wohnhäuser und Personen wurden wohl in Mitleidenschaft gezogen,
doch in einem im Vergleich zu den Nachbarstaaten unbedeutenden Ausmass.'
Dagegen waren Schweizerinnen und Schweizer im Ausland den Wirkungen
des totalen Kriegs unmittelbar ausgesetzt. Sie verloren ihr Leben, wurden
misshandelt oder deportiert, büssten ihre Kapitalanlagen ein oder mussten
ihre materiellen Güter und Besitzungen ganz oder teilweise zurücklassen, um
die Flucht in die Schweiz zu versuchen. Rund 75'000 Schweizer2 waren
gezwungen, während und nach dem Krieg in die Schweiz zurückzukehren,
ungefähr 130'000 blieben unter vielfach schwierigen Verhältnissen in den
Ländern Europas zurück.3 Diese gewaltige Rückwanderung und Schädigung
' 
Diese im Artikel nicht weiter behandelten so genannten Neutralitätsverletzungsschäden
konnten bei den Verursacherstaaten in Rechnung gestellt werden, da sie nach Völkerrecht
einklagbar waren. Mit den USA, Frankreich und Grossbritannien wurden 1949 bzw. 1950
entsprechende Vereinbarungen abgeschlossen. Die erhaltenen 84 Mio. Franken wurden auf
die Opfer der Bombardierungen verteilt.
2 
Schweiz. Bundesarchiv (BAR) E 2001 (E) 1970/217, Bd. 243, Petitpierre, 26. September
1951, auf die Interpellation von Vontobel vom 2. April 1951.
3 
Schweizerisches Bundesblau (BBl), 1946, II, S. 117-139, hier S. 115, «Botschaft über
ausserordentliche Leistungen an Auslandschweizen), 10. Mai 1946. Vgl. Anm. 2.
87

der Auslandschweizer übertraf bei weitem die Erfahrungen aus dem Ersten
Weltkrieg und ist beispiellos in der Geschichte der Schweiz. Sie unterstreicht
nur zu gut den Handlungsbedarf der eidgenössischen Behörden und die
Herausforderung an den heimischen Arbeitsmarkt und die schweizerische
Gesellschaft, die Neuankömmlinge aufzunehmen.
In der schweizerischen Historiografie zum Zweiten Weltkrieg und der Nach-
kriegszeit fand das Schicksal der Auslandschweizer und Rückwanderer bis-
lang wenig Beachtung.4 Das geschilderte Ausmass der Kriegsschäden legt je-
doch nahe, der Problematik die gebührende Aufmerksamkeit zu schenken.
«Le problème des dommages de guerre est difficile et complexe»,5 antwortete
der Vorsteher des Eidgenössischen Politischen Departements (EPD) Max
Petitpierre im September 1951 auf eine Interpellation im Ratsplenum des Na-
tionalrats. Die vom EPD-Chef beschriebenen Schwierigkeiten lagen vor allem
in der Abhängigkeit der Schweiz vom Entgegenkommen und der Bereitschaft
der ausländischen Staaten. Erschwerend kam dazu, dass nur gewisse Schäden
völkerrechtlich überhaupt anerkannt waren. Die schweizerischen Behörden
mussten die Kriegsschädenfrage überdies mit jedem einzelnen Staat separat
behandeln. Schliesslich waren die meisten Staaten kaum gewillt, der kriegs-
verschonten Schweiz besonders entgegenzukommen, wo sie doch häufig nicht
einmal den eigenen Staatsbürgern eine neue Existenz verschaffen konnten.
Zur Problematik auf bilateraler Ebene kam die Komplexität der Abwicklung
des Washingtoner Abkommens. An den Verhandlungen in Washington im
Frühjahr 1946 hatten die schweizerischen Unterhändler ein - wenn auch
rechtlich nicht bindendes - Junktim zwischen einer Hilfe an die schweize-
rischen Kriegsgeschädigten und dem Erlös aus der Liquidation der deutschen
Vermögenswerte in der Schweiz geschaffen. Zu den Westalliierten und der
Schweiz, die sich erst 1951 auf die Liquidation des Abkommens einigen
konnten, gesellte sich im gleichen Jahr die inzwischen mit teilsouveränen aus-
senpolitischen Kompetenzen ausgestattete Regierung der Bundesrepublik
Deutschland (BRD), was die ausgehandelte Lösung wieder in Frage stellte
und verzögerte.
Vgl. vor allem Cicognani, Patrick, Le rapport entre les Suisses de l'étranger rapatriés et la
Confédération au travers de la question des réparations des dommages de guerre (1945-
1954), Genève, 2000, unveröffentlichte Lizenziatsarbeit. Zur Rückkehr der Auslandschwei-
zer während des Kriegs vgl. den Artikel von Walter Thurnherr und Patricia Messerli in
diesem Band.
Vgl. Anm. 2.

Besondere Aspekte der Kriegsschäden bilden die Schäden an Leib und
Leben, die durch die Nationalsozialisten und die Kommunisten an Schwei-
zern begangen wurden. Während die so genannten Nazi-Schäden mit der
BRD einer Lösung zugeführt werden konnten, versuchten die schweizerischen
Behörden auf Grund der Aussichtslosigkeit gar nicht erst, mit der UdSSR
über die Kommunismus-Schäden in Verhandlungen zu treten.
Auf die innenpolitische Situation konnten der Bundesrat und die Chefbeamten
leichter Einfluss nehmen. Einmütigkeit bestand bei den schweizerischen Be-
hörden und beim Parlament über den Stellenwert der Schweizer im Ausland
und die Notwendigkeit einer Hilfe an die Auslandschweizer und Rückwan-
derer. Dissonanzen gegenüber den Auslandschweizern ergaben sich aber bei
der Festlegung des Grundsatzes und der Höhe der Unterstützung: für eine
ausserordentliche Hilfe, Fürsorge und Existenzsicherung plädierte die offi-
zielle Schweiz, für die Entschädigung, Wiedergutmachung, Reparation die
Auslandschweizer.
Der vorliegende Artikel versucht, die hauptsächlichen Akteure und ihre Be-
weggründe darzustellen, den Weg von der Zwischenlösung im Jahr 1946 bis
hin zur endgültigen Bereinigung im Jahr 1957 zu beschreiben und den innen-
und aussenpolitischen Interdependenzen auf die Spur zu kommen.
II. Die Kriegsschäden und die Völkerrechtsverpflichtungen
Da der Bundesrat häufig kritisiert wurde, zu wenig für die Auslandschweizer
zu tun, hob er seine umfassenden Bemühungen für die Auslandschweizer und
Rückwanderer hervor, wo sich Gelegenheit dafür bot.6 Eine Interpellation von
William Vontobel, Nationalrat des Landesrings der Unabhängigen (LdU), gab
Max Petitpierre im September 1951 die Möglichkeit, umfassend über die
doppelte Aktion des Bundesrats zu orientieren. Parallel zur Vorbereitung ei-
ner innenpolitischen Lösung der Kriegsschäden mittels Landesrecht strebte
das EPD über diplomatische Kanäle bei verschiedenen Regierungen eine
Verbesserung der Lage ihrer Bürger durch Völker- oder fremdstaatliches
BBl, 1953, I, S. 721-745, hier S. 728, «Botschaft über ausserordentliche Zuwendungen an
kriegsgeschädigte Auslandschweizer», 27. März 1953.
89

Recht an.7 Das Völkerrecht erwies sich allerdings als zu stumpfes Instrument,
um Entschädigungen durchzusetzen. Nur beweiskräftige Hinweise, dass
staatliche Organe des entsprechenden Staates durch spezifische Handlungen
wie Ausschreitungen, Beschlagnahmungen oder Plünderungen Rechtsver-
letzungen gegenüber Schweizern oder schweizerischem Eigentum begangen
hatten, Hessen Hoffnungen auf Wiedergutmachung zu. Für Zerstörungen
durch Bombardierungen oder Kampfhandlungen konnte niemand haftbar ge-
macht werden. Dies schloss einen Grossteil der Schäden von vorneherein aus.
An Gegenseitigkeitsabkommen waren ausländische Regierungen wie etwa
diejenigen Frankreichs und Italiens nicht interessiert, da auf Grund der weit
gehenden Unversehrtheit der Schweiz die eigenen Staatsangehörigen von der
Schweiz keine Reparationen zu erwarten hatten. Verhandlungen mit dem Ziel
der Gleichbehandlung der Auslandschweizer mit den Staatsangehörigen des
jeweiligen Wohnstaates schlugen meistens fehl. Einzig in Fällen, wo die
Schweiz in anderen Verhandlungsgebieten etwas zu bieten hatte, konnten
Konzessionen bei der Anwendung der Kriegsschädengesetzgebungen auf
Schweizer erreicht werden.
Mit verschiedenen Ländern konnte als Ergebnis von Verhandlungen eine
Gleichbehandlung der Auslandschweizer mit den geschädigten Staatsangehö-
rigen des Wohnstaates erzielt werden. So war das Foreign Office 1946 bereit,
seine Kriegsschädengesetzgebung auch auf die von schweizerischen juristi-
schen und natürlichen Personen erlittenen Schäden auszudehnen.8 Das State
Department gestattete den Schweizern, ihre Ansprüche auf den Philippinen
geltend zu machen. Singapur und Malaysia taten im März 1950 dasselbe. Die
Niederlande gingen in einem Gegenseitigkeitsabkommen so weit, die schwei-
zerischen Staatsangehörigen gleich wie die eigenen zu behandeln, was zu
Entschädigungen für Zerstörungen, Beschlagnahmungen und Plünderungen in
der Höhe von über 4 Mio. Schweizer Franken führte. Beträchtliche Vorteile
erwuchsen den natürlichen und juristischen Personen mit Schweizer Ursprung
aus dem schweizerisch-deutschen Abkommen vom August 1952. Sie kamen
beim Lastenausgleichsgesetz in den Genuss der Meistbegünstigungsklausel.
Diplomatische Dokumente der Schweiz (DDS), Bd. 18, Nr. 112, Zürich, 2001, DoDiS-8859.
BAR E 2001 (D) 1968/154, Bd. 4, Jaccard an Petitpierre, 14. September 1951, DoDiS-8897.
BAR E 2001 (E) 1969/121, Bd. 181, Tabellen des EPD zu Völkerrechtsverstössen. BAR E
2001 (E) 1970/217, Bd. 242, Zusammenfassung des EPD 1956 über Ergebnisse bei
Kriegsschäden.
90

Und in Italien wurden schweizerische Geschädigte immerhin für die Requisi-
tionen durch die Alliierten entschädigt.
Globalentschädigungsabkommen schliesslich konnten mit Frankreich, Italien
und Japan ausgehandelt werden. Frankreich verpflichtete sich in einer Ver-
einbarung vom August 1948, eine einmalige und endgültige Abfindung von
einer Mio. Schweizer Franken an die Hinterbliebenen von Schweizern zu
zahlen, die anlässlich der Befreiung Frankreichs vom französischen Wider-
stand standrechtlich hingerichtet worden waren. Zudem zahlte die franzö-
sische Regierung für 1940/41 beschlagnahmte schweizerische Waren in fran-
zösischen Häfen 15 Mio. Franken. Die italienische Regierung willigte in eine
Reparation für schweizerische Waren ein, die im Zweiten Weltkrieg durch
italienische Verwaltungsorgane beschlagnahmt worden waren. Im Januar
1955 wurde eine schweizerische Delegation mit Japan einig, dass schweizeri-
sche Opfer für ihre materiellen Schäden auf Grund völkerrechtswidriger
Handlungen rund 15 Mio. Franken erhielten. Zehn Jahre zuvor hatte die japa-
nische Regierung noch vor Kriegsende die schweizerische Regierung für die
durch japanische Truppen auf den Philippinen verletzten oder getöteten
Schweizer mit einer Mio. Franken entschädigt. Auf Interventionen zu Guns-
ten von geschädigten Schweizern in der UdSSR und der Deutschen Demo-
kratischen Republik verzichtete das EPD, da es jede Hoffnung auf ein Entge-
genkommen aufgegeben hatte. Doch war es gerade die UdSSR, welche für die
schlimmsten und grössten Übergriffe auf Auslandschweizer verantwortlich
war.9
Im September 1954 kam das EPD hinsichtlich bilateraler Verhandlungen zum
Schluss: «[L]e moment approche où nous devrons constater que nos possibi-
lités d'intervention sont épuisés.»10 Fortan wollte sich das EPD auf die Lö-
sung von Einzelfällen beschränken.
9 
Mem.
10 BAR E 2800 1967/61, Bd. 75, von GrafTenried an Petitpierre, 24. September 1954.
91

III. Die ausserordentliche Hilfe des Bundesrats von 1946
Die Bundeshilfe an die Auslandschweizer und Rückwanderer setzte nicht erst
mit dem Kriegsende, sondern bereits während des Kriegs ein. Beim Ausbruch
des Kriegs konnte der Bundesrat auf seine Erfahrungen mit den in der Zwi-
schenkriegszeit beschlossenen gesetzlichen Grundlagen und Fürsorgeein-
richtungen zurückgreifen." Der Erste Weltkrieg und die daraus folgenden
Revolutionen hatten Tausende von Auslandschweizern getroffen und den
Bundesrat auf den Plan gerufen. Mit dem Bundesbeschluss vom 21. Juni 1923
erhielt diese besondere Hilfe ihre gesetzliche Grundlage. Unverschuldet in
Notlage geratene Auslandschweizer konnten nun mit der Unterstützung des
Bundes rechnen. Um kein Präjudiz für ein dauerndes Engagement zu schaf-
fen, bezeichnete der Bundesrat seine Anstrengungen stets als freiwillig und
ausserordentlich. Die Schwere der Kriegsschäden aus dem Ersten Weltkrieg
und neue Krisenherde während der Zwischenkriegszeit zwangen die Behör-
den, ihre Hilfe bis Ende der 1930er-Jahre weiterzuführen. Die Fürsorgetätig-
keit des Bundes wurde 1926 in der Polizeiabteilung des Eidgenössischen
Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) konzentriert.
1944 nahm der Bundesrat eine erste Lagebeurteilung der Auslandschweizer-
problematik vor.12 Im März 1945 beauftragte der in Auslandschweizerfragen
federführende Bundesrat Eduard von Steiger Ernst Scheim mit der Auslege-
ordnung der Rückwandererproblematik. In seiner Stellung als langjähriger
Leiter der Fürsorgesektion der Polizeiabteilung war Scheim mit allen Aus-
landschweizerfragen vertraut. Sein konziser Bericht vom April 1945 be-
schreibt in erster Linie das Los der Rückwanderer.13 Von seiner Aufgabe her
gesehen ist es verständlich, dass er die Lage der im Ausland verbliebenen
Schweizer nur wenig berührte, da er vorwiegend mit den Rückwanderern zu
tun hatte. Vorausblickend beurteilte er das Ausmass der mit der Heimkehr
von Zehntausenden von Auslandschweizern verbundenen Probleme, die für
die folgenden 15 Jahre ihre Gültigkeit behalten sollten:
" BBl, 1946, II, S. 121-126. BAR E 1004.1 -/l, Bd. 482, Bundesratsprotokoll Nr. 1374,
13. Juni 1947 (DoDiS-1562).
12 BAR E 4265 (A) 1969/303, Bd. 24, Scheim an Bundesrat, 9. November 1944.
13 BARE4800.1 1967/111, Bd. 21, Scheim an von Steiger, 30. April 1945.
92

«Das Rückwandererproblem wird daher vermutlich nicht nur während einer Zeit
von relativ kurzer Dauer bestehen bleiben und Veranlassung zu blossen Über-
brückungsmassnahmen geben. Vielmehr muss man sich darauf gefasst machen,
dass die Rückwandererfrage eine Landesfrage bleibt und grösstenteils hier gelöst
werden muss.»
Scheim schilderte eingehend die psychologischen Probleme der Rückwan-
derer, von denen die meisten Verständnis für die Probleme des Bundesrats
aufbringen würden, sich aber gleichwohl von der Kritik und der Unzufrieden-
heit einer Minderheit anstecken Hessen. Angesichts der Schweizer Spende an
die kriegsgeschädigten Völker Europas und der bis im Februar 1945 frei ver-
fügbaren schweizerischen Guthaben von Deutschen in der Schweiz poche der
Rückwanderer auf den Transfer seines im Ausland verbliebenen, ihm recht-
massig zustehenden Kapitals und wolle nicht von der Fürsorge abhängig
werden: «Er will nicht Almosen und nicht Darlehen; er will sein ».
Das den Rückwanderern entgegengebrachte Verständnis hielt Scheim nicht
davon ab, ihnen das Recht auf die subsidiäre Rückerstattungspflicht durch
den Bund abzusprechen. Scheim stützte sich auf den in der Zwischenkriegs-
zeit aufgestellten Grundsatz der freiwilligen, wenn auch staatspolitisch not-
wendigen Hilfe. Seine Lösungsansätze und grundsätzlichen Überlegungen
waren massgebend für die weitere Behandlung der Fragen innerhalb der Bun-
desverwaltung. Sein Vorschlag, vor der Einberufung einer Konferenz mit
Vertretern der Bundesverwaltung und Auslandschweizern, zuerst mit den be-
troffenen Dienststellen der Bundesverwaltung einen Fahrplan für die Lösung
des Gesamtproblems und der Einzelfragen aufzustellen, stiess bei Eduard von
Steiger auf offene Ohren. Unter dessen Leitung kamen im Juni 1945 der Vor-
steher des EPD, der Vertreter der Abteilung für Auswärtiges des EPD, der
Finanzverwaltung des Eidgenössischen Finanz- und Zolldepartements
(EFZD), des Bundesamts für Industrie, Gewerbe und Arbeit, des Eidgenössi-
schen Volkswirtschaftsdepartements (EVD) und der Polizeiabteilung des
EJPD überein, die dringlichen Fragen auf regelmässiger Basis gemeinsam zu
behandeln. Dabei sollten nicht nur die Kriegsschäden, sondern die durch den
Krieg verschärfte Auslandschweizerproblematik gesamthaft behandelt und
einer Regelung zugeführt werden.14 Es wurde beschlossen, einen verwaltungs-
internen Arbeitsausschuss15 zu bilden und eine Konferenz einzuberufen, um
14 Mem, Bd. 86, Prot., 8. Juni 1945.
15 Der Ausschuss wurde durch E. von Steiger geleitet. Weiter gehörten ihm an: R. Hohl
(Sektionschef für Rechtswesen und private Vermögensinteressen des EPD), R. Reinhardt
93

den Auslandschweizerorganisationen die Möglichkeit zu geben, ihre Anliegen
vorzubringen. An der grossen Konferenz vom 20. August 1945 nahmen die
kantonalen Polizei-, Armen- und Volkswirtschaftsdirektoren, Mitglieder des
Parlaments sowie Vertreter der diversen Auslandschweizerorganisationen
teil.16 Der Vorschlag des Arbeitsausschusses, eine beratende Experten-
kommission zu schaffen, fand grosse Zustimmung, da sich die Aus-
landschweizer erhofften, ihren Anliegen verstärkt Gehör zu verschaffen. Der
ebenfalls beschlossene Aktionsplan übernahm die bereits von Scheim vorge-
zeichneten Problemfelder.17 Im November 1945 bestätigte der Bundesrat den
bereits aktiv gewordenen Arbeitsausschuss.18 Der Bundesrat ermächtigte das
EJPD, die Expertenkommission für Auslandschweizerfragen mit Vertretern
der privaten Auslandschweizer- und Rückwandererorganisationen, der Neuen
Helvetischen Gesellschaft (NHG), des Parlaments und der wirtschaftlichen
Spitzenverbände zu bilden.19 Um die Dienstleistung des EJPD vom Ruch der
Fürsorge und der polizeilichen Kontrolle zu befreien, wurde die bisherige
Fürsorgesektion der Polizeiabteilung in die Eidgenössische Zentralstelle für
Auslandschweizerfragen (EZAF) umgewandelt. An der Unterstellung unter
die Polizeiabteilung wurde jedoch nichts geändert. An der Sitzung des Ar-
beitsausschusses im Januar 1946 wurden die von Scheim eingebrachten Vor-
schläge zur Lösung der Auslandschweizerfragen weit gehend übernommen20
und bildeten die Grundlage für die Ausarbeitung der Botschaft des Bundes-
rats und den Entwurf des Bundesbeschlusses über ausserordentliche Leistun-
gen an Auslandschweizer.21 Die vom Arbeitsausschuss ins Leben gerufene
(Direktor der Finanzverwaltung), R. Probst (Sektionschef der Handelsabteilung), A. Jobin
(Sektionschef für Arbeitseinsatz des BIGA), E. Scheim.
16 BAR E 4800.1 1947/111, Bd. 86, Prot. Konferenz mit Grundsatzreferaten von R. Reinhardt,
A. Jobin, E. Scheim und R. Kohli.
17 Dazu gehörten: 1. Transfer der Guthaben, 2. Kriegsschäden, 3. Fürsorgeleistungen,
4. Arbeitsbeschaffung, 5. Besteuerung, 6. Wiederauswanderung, 7. Aufklärung der Bevölke-
rung, 8. öffentliche Sammlungen, 9. Gründung einer Darlehenskasse (BAR E 1004.1 -/l,
Bd. 463 [DoDiS-1322], BR-Prot. Nr. 2850, 10. November 1945).
18 Idem.
" Zur Funktion und zum Stellenwert der Expertenkommission für Auslandschweizerfragen:
BAR E 4800.1 1967/111, Bd. 84, Scheim an R. Jezler, 24. November 1952. BBl. 1953, 1,
5. 730-733.
20 BAR E4001 (C)-/l, Bd. 13 (DoDiS-5480), Bericht Scheim, 15. Dezember 1945.
21 Vgl. Anm. 3.
94

Expertenkommission nahm im März 1946 zu den Vorschlägen Stellung. Die
bereits an der Konferenz im August 1945 hervorgetretene Kluft zwischen der
Sicht der Bundesverwaltung und der Auslandschweizerorganisation wurde
offenbar. Während die Zentralstelle eine volle oder teilweise Entschädigung
der Kriegsschäden aus schweizerischen Mitteln als sozial ungerecht und fi-
nanziell untragbar ablehnte, begrüsste die Expertenkommission die Hilfe, be-
harrte aber auf der gesonderten Behandlung der Kriegsschäden.22 Die Kriegs-
schädenfrage wurde also von der ausserordentlichen Hilfe abgekoppelt. Die
von Scheim vorgeschlagenen 100 Mio. wurden auf 75 Mio. Franken gekürzt
und das Verhältnis der vorgesehenen Zahlungen wurde zu Gunsten der Aus-
landschweizer verbessert.23 Der Entwurf passierte die eidgenössischen Räte
und Kommissionen ohne grosse Änderungen. Allerdings wurde dem Artikel 1
ein wesentlicher Absatz hinzugefügt: «Die Frage des Ersatzes der Kriegs-
schäden bleibt vorbehalten.»24 Das Parlament liess die Möglichkeit der Ent-
schädigung der Kriegsschäden bewusst offen und konterkarierte den Willen
des Bundesrats, das Problem der Kriegsschäden mit der Notstandsaktion bis
Ende 1948 endgültig aus der Welt zu schaffen.25 Die 75 Mio. Franken wurden
von der EZAF bis Ende 1954 an die Auslandschweizer und Rückwanderer
verteilt.
IV. Verknüpfung der deutschen Vermögenswerte
mit den Kriegsschäden
Parallel zu den Vorbereitungen Scheims brachten verschiedene Nationalräte
in der Frühjahrssession 1945 die Kriegsschädenfrage mit parlamentarischen
Vorstössen in die öffentliche Debatte.26 LdU-Nationalrat Gottlieb Duttweiler
22 Idem, S. 126 f.
23 Zwischen 1939 und 1946 wurden ausserordentliche Leistungen an Auslandschweizer im
Wert von rund 70 Mio. Schweizerfranken getätigt. Mit den ordentlichen Leistungen zwi-
schen 1921 und 1946 von rund 22 Mio. Franken ergibt sich mit dem Bundesbeschluss (BB)
von 1946 eine Gesamtsumme von 166 Mio. Franken (BAR E 4265 (A) 1969/303, Bd. 24
[DoDiS-8858], Notiz EJPD, 23. März 1954).
24 Amtliche Sammlung (AS), 1946, S. 888-891, hier S. 888.
25 Art. 5, Abs. 4 des Entwurfs.
26 In der gleichen Session wie Gottlieb Duttweiler reichte Rolf Bühler von der FDP-Fraktion
eine Interpellation zur Frage der Kriegsschäden ein (BAR E 2001 (D) 1968/154, Bd. 4).
95

reichte am 23. März 1945 eine Interpellation ein, die zum Ziel hatte, die deut-
schen Vermögen in der Schweiz zu beschlagnahmen, um die Ausland-
schweizer zu entschädigen.27 Als Präsident der grössten Oppositionspartei,
die keine Vertretung im Bundesrat besass, bewegte sich Duttweiler auf per-
manentem Konfrontationskurs zu der bundesrätlichen Politik. Auch wenn
Dutrweiler zumeist innenpolitische Themen aufgriff, setzte er sich bis zur de-
finitiven Lösung der Kriegsschädenfrage im Jahr 1957 mit Nachdruck für
eine umfassende Entschädigung der durch den Zweiten Weltkrieg geschädig-
ten Auslandschweizer ein. Dabei setzte er alle demokratischen Mittel ein. In
den 1940er-Jahren beschränkten sie sich noch auf Petitionen und parlamenta-
rische Interventionen, nahmen in den 1950er-Jahren aber aggressivere Züge
an. Sie reichten von Postkartenaktionen von Stimmbürgern an die Adresse
des Bundesrats über Vortragsreisen im Ausland bei Schweizerkolonien bis
hin zu Strafanzeigen gegen den seiner Meinung nach Hauptschuldigen Max
Petitpierre, den er der Unterschlagung der rechtmässig den Auslandschwei-
zern zustehenden Gelder bezichtigte.28 Doch nicht nur Duttweiler, sondern
auch andere Vertreter der LdU-Fraktion, vorab William Vontobel, machten
Druck auf den Bundesrat.29 Der LdU profilierte sich in der Kriegs-
schädenfrage deutlich vor den anderen Parteien.
Duttweiler stellte also bereits 1945 eine Verbindung zwischen den Kriegs-
schäden der Auslandschweizer und den deutschen Vermögen in der Schweiz
her. Sein Lösungsvorschlag wurde im EPD, im EJPD und im EFZD indes
kategorisch verworfen. Scheim erklärte im April 1945 diese Variante für
rechtsstaatlich unhaltbar.30
Zum innenpolitischen Druck von LdU-Seite gesellte sich der aussenpoliti-
sche. Die schweizerische Regierung fror im Februar 1945 im Hinblick auf die
Ankunft einer alliierten Verhandlungsdelegation die deutschen Vermögens-
27 Zur Interpellation Duttweiler BAR E 2001 (E) -12, Bd. 567. Die Interpellation fiel nach zwei
Jahren der so genannten Guillotine zum Opfer. Vom Bundesrat während dieser Dauer nicht
behandelte Interpellationen wurden gemäss der Geschäftsordnung des Nationalrats still-
schweigend von der Bundeskanzlei abgeschrieben.
28 BAR E 2001 (E) 1970/217, Bd. 242.
29 Zu den parlamentarischen Vorstössen zu Gunsten der Auslandschweizer BAR E 2001 (E)
1978/84, Bd. 18, Notiz EPD, 17. Februar 1965.
30 Vgl. Anm. 13.
96

werte in der Schweiz ein. Die Alliierten wollten mit allen Mitteln zukünftigen
deutschen Revanchegelüsten nach Kriegsende die finanzielle Grundlage ent-
ziehen. Die Forderungen der Alliierten gingen aber noch weiter, verlangten
sie doch die Herausgabe der deutschen Vermögen. Erst nach langen und
zähen Verhandlungen mit den Alliierten unterzeichnete die schweizerische
Eidgenossenschaft am 26. Mai 1946 das Washingtoner Abkommen, worin der
Erlös aus der Liquidation der Vermögen je zur Hälfte der Schweiz und den
USA zugesprochen wurde. Allerdings setzte die schweizerische Delegation
unter der Leitung von Walter Stucki durch, dass die deutschen Eigentümer in
deutscher Währung entschädigt werden sollten.31 Somit konnte der
schweizerische Rechtsstandpunkt, wonach fremdes Privateigentum nicht ent-
schädigungslos durch Staaten übernommen werden sollte, gewahrt bleiben.
Die Schweiz verpflichtete sich darüber hinaus, als Kompensation für das von
Nazi-Deutschland geraubte, und von ihr übernommene Gold einen Beitrag
von 250 Mio. Franken für den Wiederaufbau Europas zu zahlen. Als Gegen-
leistung für diese schweizerischen Konzessionen strichen die USA die
«schwarzen Listen» schweizerischer Unternehmen und gaben die schweizeri-
schen Vermögen in den USA frei.32
Die Alliierten bestanden zwar während der Verhandlungen darauf, dass die
Schweiz das Ergebnis nicht für Vorkriegsforderungen oder die schweizeri-
schen Vorschüsse im schweizerisch-deutschen Clearing verwenden dürfe,
31 Die Durchfuhrung des Abkommens zog sich dahin, da sich die Vertreter der Alliierten und
der Schweiz nicht auf einen Umrechnungskurs der deutschen Vermögen, die an Deutsche in
Deutschland gezahlt werden sollten, einigen konnten. Mit der Übertragung aussenpolitischer
Hoheitsrechte der Alliierten an die Bundesrepublik Deutschland im März 1951 Hess sich das
Washingtoner Abkommen nicht mehr in seiner ursprünglichen Form durchsetzen. Im Ab-
kommen vom 28. August 1952 verzichteten die westalliierten Staaten gegen eine Zahlung
von 121,5 Mio. Franken auf ihre Ansprüche aus dem Washingtoner Abkommen. Die
Schweiz verzichtete ganz auf ihren Anteil am Erlös. Erleichtert wurde dieser Entscheid durch
die gleichzeitige Konzession der BRD, einen ersten Anteil von 121,5 Mio. Franken der
schweizerischen Staatsforderungen («Clearing-Milliarde») aus dem Zweiten Weltkrieg
kurzfristig zurückzuzahlen.
32 In der eingehenden Abhandlung zum Washingtoner Abkommen von L. von Castelmur wird
die Frage der Verwendung des Liquidationsanteils der deutschen Vermögenswerte weit ge-
hend ausgeklammert. Von Castelmur, Linus, Schweizerisch-alliierte Finanzbeziehungen im
Übergang vom Zweiten Weltkrieg zum Kalten Krieg. Die deutschen Guthaben in der
Schweiz zwischen Zwangsliquidierung und Freigabe (1945-1952), Zürich, 1992.
97

verzichteten aber im Abkommen auf die Formulierung einer solchen Zweck-
bestimmung.
Im Bundesrat waren die Meinungen über die Verwendung geteilt. Der Vor-
steher des EFZD, Ernst Nobs, versuchte auf verschiedenen Wegen, die Ver-
luste des Bundes aus der Kriegszeit zu kompensieren.33 Nobs hätte den
schweizerischen Anteil aus dem Ergebnis der Liquidation der deutschen
Vermögenswerte in der Schweiz gerne der Bundeskasse einverleibt: «Mon
avis est que la Confédération doit toucher une part en compensation de ses
pertes.»34 Er liess sich aber von Chefunterhändler Stucki überzeugen, dass die
Alliierten diese Selbstbedienung ablehnen würden. Obwohl Stucki hervorhob,
dass die Schweiz vom juristischen Standpunkt her gesehen über ihren Anteil
am Guthaben frei verfügen könne, betonte er die moralische Verpflichtung.
Da Stucki am Abkommen von Washington von 1946 und sechs Jahre später
am Abschluss der Abkommen mit den Alliierten und der BRD zur Ablösung
des Washingtoner Abkommens und zur Clearingmilliarde an vorderster Front
beteiligt war, galt er im EPD als wichtige Referenz für die richtige Verwen-
dung des Erlöses beziehungsweise der Globalsumme.35
In der unmittelbaren Nachkriegszeit spielte die alliierte Ansicht in die Ver-
handlungen mit hinein, dass sich die Schweiz durch ihre Kooperation mit dem
nationalsozialistischen Deutschland kompromittiert hatte. Der Chefunter-
händler hatte denn auch mit dem Einverständnis des Bundesrats mehrfach
betont, den schweizerischen Anteil für die Deckung der Kriegsschäden der
Deutschlandschweizer und für die in Not geratenen Rückwanderer zu ver-
wenden. Nobs sah ein, dass die Verwendung ein soziales Ziel haben müsste.
Der EVD-Chef Walter Stampfli und Nobs setzten jedoch durch, dass der Ar-
tikel des Bundesbeschlusses wie auch das Kapitel über die Verwendung des
Anteils aus der Botschaft gestrichen wurden.36 Sie regten darüber hinaus er-
folgreich an, in der Botschaft auf die Schwierigkeiten bei der Verwendung
und auf eine spätere, separate Regelung durch eine neue Vorlage hinzuwei-
33 Verhandlungsprotokoll des Bundesrats, 8. Juni 1945, zitiert aus DDS, Bd. 18, Nr. 117,
34
DoDiS-5440.
Idem.
35 BAR E 2001 (E) 1969/121, Bd. 181,Zehnderan Petitpierre, 1. September 1954.
36 BAR E 2801 1968/84, Bd. 139. Vgl. den Wortlaut des gestrichenen Kapitels «5. Vi
dung des schweizerischen Anteils am Liquidationsergebnis der deutschen Guthaben».
98

sen.37 Von Stampfli und Nobs unbemerkt blieb ein folgenschwerer Passus
über die Abwicklung stehen, der in den folgenden zehn Jahren in der Aus-
einandersetzung um die Verwendung des Ergebnisses der Liquidation der
deutschen Guthaben immer wieder als Argument für die Rechtmässigkeit des
Anspruchs der Auslandschweizer herangezogen wurde:
«Die schliesslich getroffene Lösung, wonach die den Deutschen in Deutschland
gehörenden, in der Schweiz liegenden Vermögenswerte zur Hälfte den schweize-
rischen Opfern des Krieges [Hervorhebung des Autors] und zur andern Hälfte
dem Wiederaufbau Europas und namentlich auch der Ernährung notleidender Be-
völkerungen, auch der deutschen, zu gute kommen sollen, entspricht unserer
Auffassung nach durchaus den Verhältnissen und der Billigkeit.»38
Was später einem Versehen der Bundeskanzlei zugeschrieben wurde,39 war in
Wirklichkeit ein Lapsus des Bundesrats, der diese Stelle übersah. Stucki ar-
gumentierte später, dass er vom Bundesrat keinen Hinweis erhalten hatte, die
Stelle zu streichen. Für ihn entsprach der Passus dem, was das EPD und er
selbst als Verhandlungsführer immer vertreten hatte. Vom Bundesrat habe er
im Frühjahr 1946 hinsichtlich der Verwendung keine Instruktionen erhalten.40
Am 14. Juni 1946 beschloss der Bundesrat den Text der Botschaft definitiv,
nachdem er am 11. Juni noch Änderungen vorgenommen hatte.41
Die eidgenössischen Räte fügten im Juni 1946 dem Bundesbeschluss zum
Washingtoner Abkommen - wie dem im Beschluss zu den ausserordentlichen
Zuwendungen im Oktober 1946 - einen zusätzlichen Artikel an, um die Ver-
knüpfung zwischen dem Washingtoner Abkommen und den Kriegsschäden zu
wahren: «Über die Verwendung des aus der Liquidierung sich ergebenden
Anteils der Schweiz beschliesst auf Antrag des Bundesrates die Bundes-
versammlung.»''2 Während der folgenden Jahre stellte der schweizerische An-
teil einen dauernden Zankapfel dar. Die Kontrahenten waren vor allem das
37 BBl, 1946, II, S. 714-746, hier S. 728, «Botschaft über die Genehmigung des in Washington
abgeschlossenen Finanzabkommens», 14. Juni 1946.
38 Idem, S. 727 f. BAR E 4001 ( C ) - / l , B d . 13, Aktennotiz EJPD, 16. April 1948.
39 BAR E 4001 (C) - / l , Bd. 13, Antrag EFZD an BR, 22. Februar 1949, DoDiS-5460.
40 Idem, Stucki an von Steiger, 7. Mai 1948.
41 BAR E 1004.1-/1, Bd. 470, BR-Prot. Nr. 1542, 14. Juni 1946.
42 AS, Art. 2 des BB, 1946, S. 660.
99

EFZD, das weiterhin einen wesentlichen Teil des Erlöses für den Fiskus
reklamierte, sowie das EJPD und insbesondere W. Stucki, die das Geld für
die schweizerischen Kriegsgeschädigten beanspruchten.
A. Die Auseinandersetzung über die Kriegsschäden 1946-1949
Das EPD legte dem Bundesrat im Juni 1947 einen ausführlichen Bericht über
die Kriegsschäden vor, worin die Übergriffe auf Auslandschweizer während
des Ersten und Zweiten Weltkriegs und die Bemühungen der Bundesbe-
hörden zur Linderung der Not rekapituliert wurden. Petitpierre bestätigte
darin seinen Willen, in der Entschädigungsfrage der Auslandschweizer einen
Mittelweg zu finden, also fernab eines Rechts auf Entschädigung auf der
einen und einer blossen öffentlichen Hilfe im herkömmlichen Rahmen auf der
anderen Seite. Er versicherte seinen Amtskollegen, dass das EPD in Handels-
und Zahlungsverhandlungen versuchen werde, finanzielle Zugeständnisse für
die Auslandschweizer zu erwirken.43 Unüberhörbar war sein Missfallen hin-
sichtlich der seiner Meinung nach unersättlichen Ansprüche der Ausland-
schweizer, die mit der Auswanderung ein besseres Leben und Auskommen
angestrebt hätten, nun aber dem Bund das Risiko beziehungsweise die Folge-
kosten übertragen wollten.44 Im Hinblick auf den Auslandschweizertag im
September 1947 erklärte Petitpierre in einer Bundesratssitzung, dass die
Auslandschweizer sich keine Illusionen machen dürften. Das EFZD solle des-
halb einen Antrag an den Bundesrat richten, damit die Frage der Entschädi-
gung einmal mehr negativ beantwortet werden könne. Auch zum schweizeri-
schen Anteil solle der Bundesrat eine entschiedene Haltung zeigen: «Reste le
produit de la liquidation des avoirs allemands. Indiqué de prendre rapidement
une attitude nette.»45 Der Bundesrat folgte dem Vorschlag des EPD, das
bereits beim Washingtoner Abkommen verantwortlich zeichnende Finanz-
und Zolldepartement mit einem Antrag zur Kriegsschädenfrage zu beauftra-
gen. Im August 1947 stellte sich das EFZD in einem Antrag gegen die Not-
wendigkeit einer zu schaffenden Rechtspflicht, ging aber noch weiter und
sprach sich gegen eine weitere, über die 75 Mio. Franken hinausgehende Un-
43 BAR E 1004.1 - / l , Bd. 482, BR-Prot. Nr. 1374, 13. Juni 1947, DoDiS-1562.
44 
Idem.
45 DDS. Bd. 17, Nr. 117, DoDiS-5440.
100

terstützung aus.46 Dies ging Petitpierre indessen zu weit. Er wollte diese Frage
offen lassen für den Fall, dass «aus Gründen der sozialen Gerechtigkeit
gewisse Leistungen weiterhin als angebracht erscheinen».47 Das EFZD zog
seinen Antrag im Dezember zurück. Am Auslandschweizertag in Bern im
September erklärte Petitpierre auf Grund des fehlenden Grundsatzentscheids
zur Verwendung einer bestimmten Summe aus dem Washingtoner Abkom-
men ausweichend, dass der Bundesrat dem Parlament erst einen Antrag stel-
len könne, wenn er die ungefähre Höhe des schweizerischen Anteils kenne.48
Unmissverständlich machte er demgegenüber klar, dass eine Entschädigung
nicht in Frage komme. Petitpierre betrachtete diesen Fall als ein für allemal
geregelt.49 Doch er musste sich von Eduard von Steiger belehren lassen, dass
der Bundesratsbeschluss vom November 1945 die Expertenkommission für
Auslandschweizerfragen und damit auch die Vertreter der Auslandschweizer
ermächtigte, die Kriegsschädenfrage zu behandeln. Auf Drängen der
Auslandschweizerorganisationen berief der EJPD-Chef die seit 1946 nicht
mehr tagende Expertenkommission zu zwei Konferenzen ein. Trotz eines
neuerlichen Versuchs Petitpierres an der ersten Konferenz Mitte April 1948,
die Kommission von der Regelung der Kriegsschädenfrage durch den Bun-
desrat zu überzeugen, setzten die Auslandschweizerorganisationen durch, in
zwei Unterausschüssen die allgemeinen Auslandschweizerfragen und die
Frage der Kriegsschäden zu behandeln. Im November 1948 erhielten sie ein
Arbeitsprogramm und die Kompetenz, unter dem Vorsitz des EJPD-Chefs die
einzelnen Themenkomplexe zu behandeln und dem Bundesrat Empfehlungen
abzugeben.50
Die Meinungsunterschiede zwischen dem EJPD und dem EPD sowie dem
EFZD traten an verschiedenen Bundesratssitzungen und in Korrespondenzen
zu Tage. Zwei Gründe verhinderten und erschwerten einen definitiven Posi-
tionsbezug des Bundesrats. Erstens blieb die Abwicklung des Washingtoner
Abkommens wegen unterschiedlichen Auffassungen der Schweiz und der Al-
liierten in der Kursfrage bei der Liquidation der deutschen Vermögenswerte
46 B A R E 6 1 0 0 ( A ) - / 2 4 , Bd. 1, Antrag EFZD, 9. August 1947.
47 BAR E 2001 (E) 1968/154, Bd. 10, Mitbericht EPD, 20. August 1947.
48 BAR E 2800 1967/61, Bd. 74.
49 BAR E 4001 ( C ) - / l , B d . 13, Petitpierre an von Steiger, 31. Oktober 1947.
50 BAR E 4001 (C) -71, Bd. 13, Arbeitsprogramm, 24. November 1948.
101

blockiert. Zweitens war die Kompetenzfrage nicht gelöst. Die Federführung
bei der Vorbereitung und Durchführung des Bundesbeschlusses wie auch
beim Präsidium der Expertenkommission und des internen Ausschusses lag
beim EJPD. Die aussenpolitische Dimension oblag dem EPD, das mit den
ausländischen Regierungen über Entschädigungen der Auslandschweizer ver-
handelte. Der im Sommer 1947 angenommene EPD-Antrag, der für die Fe-
derführung des EFZD in den finanziellen Belangen plädierte, machte eine
Einigung schwierig. Zwischen Februar und Mai 1949 wurde die Auseinander-
setzung über die beiden Positionen in einer umfangreichen Korrespondenz
geführt.
Anlass zum Versuch Ernst Nobs Anfang 1949, im Bundesrat in der Frage der
Kriegsschäden eine grundsätzliche Einigung herbeizuführen, gaben die bei-
den aktiven Unterausschüsse der Expertenkommissionen.51 Diesem Klärungs-
bedarf kam entgegen, dass das EPD Ende 1948 die Statistik zu den Kriegs-
schäden fertig gestellt hatte. Bereits während des Zweiten Weltkriegs hatte
das EPD begonnen, die Kriegsschäden der Auslandschweizer zu registrie-
ren.52 Die Statistik ergab bei 21'131 Schadensmeldungen eine globale
Schadensumme von 2,576 Mrd. Franken.53 Kurz vor dem Kriegsende waren
rund 45'000 Schweizer aus dem Ausland in die Heimat zurückgekehrt.54
Diese Anzahl erhöhte sich in den darauf folgenden Jahren auf geschätzte
75'000.55 Die Höhe der Schäden wurde mitunter vom EPD selbst in öffent-
lichen Stellungnahmen relativiert, da die Angaben allein auf der subjektiven
Schadensmeldung der Betroffenen basierten und nicht überprüft werden
konnten.56 Die Kursschwankungen der Währungen Hessen zudem nur bedingt
zuverlässige Aussagen zu.
51 Idem. Antrag EFZD an BR, 22. Februar 1949, DoDiS-5460.
52 Vgl. Anm. 13.
53 BAR E 4265 (A) 1969/303, Bd. 20, Statistik EPD, 31. Dezember 1948. Die umfangreiche
Statistik lässt Aussagen über die Schäden in Schweizerkolonien nach Ländern, nach Scha-
densarten und nach den Kategorien Rückwanderer, Auslandschweizer und Inlandschweizer
zu. Anfang März 1946 lagen die Einbussen noch bei 876 Mio. Franken (BBl, 1946, II,
S. 119).
54 Vgl. Anm. 13.
55 Vgl. Anm. 2.
102

Der Vorsteher des EFZD befürchtete also Anfang 1949, dass die von der Ex-
pertenkommission hinzugezogenen Bundesbeamten keine einheitliche Posi-
tion einnehmen würden und den Eindruck erwecken könnten, Empfehlungen
der Kommission zu billigen. Nobs und mit ihm das EFZD hatten seit dem
Sommer 1947 einen Wandel vollzogen und waren nun bereit, den schweizeri-
schen Anteil am Erlös für die schweizerischen Opfer des Kriegs zu verwen-
den, «weil eine völlige Missachtung der bedauerlichen Lage vieler Kriegs-
geschädigter seitens des Bundes nicht angängig erscheint»57. Doch war die
Kehrtwende nur eine halbe. So sollten nämlich die bisher ausbezahlten Sum-
men an die Kriegsopfer mit dem Liquidationsanteil verrechnet werden. Nur
50% des Erlöses sollten für zukünftige Hilfsmassnahmen verwendet werden.
Im Mai 1948 hatte die Finanzverwaltung noch gefordert, die bisherigen Auf-
wendungen des Bundes von 140 Mio. Franken zuerst ganz aus dem Erlös zu
decken, bevor überhaupt weitere Ansprüche berücksichtigt werden sollten.58
Nobs stimmte den vehementen Einwänden des EJPD teilweise zu und Hess
die 50%-zu-50%-Lösung fallen. Er klärte sich bereit, die Einzelheiten erst
nach dem Vorliegen des Gutachtens der Expertenkommission zu regeln.59
Beide Departemente lehnten aber die Ansprüche der Auslandschweizer auf
irgendwelche Vorschüsse auf den immer noch Ungewissen Erlös aus dem
Washingtoner Abkommen ab und wollten erst zur Auszahlung schreiten, so-
bald das Zwangsclearing und die möglichen anfallenden Pflichten für die
Schweiz endgültig erfüllt seien. Man war sich einig, dass es in der alleinigen
Kompetenz der eidgenössischen Räte lag, über die definitive Zuteilung des
Erlöses zu entscheiden.60 Vollkommen aufgebracht war Nobs über den Vor-
schlag des Chefs der EZAF, einen Solidaritätsfonds für kriegsgeschädigte
Auslandschweizer einzurichten, der durch den Militärpflichtersatz der Aus-
landschweizer gespiesen werden sollte. Er lehnte solche neuen Aufgaben mit
Ertragsverlusten für den Bund ohne neue Einnahmen rundweg ab.61 Ausser
57 BARE4001 (C)-/l,Bd. 13, Antrag EFZD an BR, 22. Februar 1949, DoDiS-5460.
58 Idem, Finanzverwaltung EFZD an EJPD, 20. Mai 1948. Die 140 Mio. Franken setzten sich
aus den 75 Mio. vom 17. Oktober 1946 und den von 1939 bis 1946 gezahlten 68 Mio. Fran-
ken zusammen.
59 Mem, Nobs an von Steiger, 21. Mai 1949, DoDiS-6020.
60 Idem, Referat Petitpierres anlässlich der Konferenz der Expertenkommission, 15. April 1948,
DoDiS-5481.
61 Mem, Nobs an von Steiger, 12. April 1949.
103

diesem letzten Vorschlag übernahm Nobs alle Anträge des EJPD. In der Bun-
desratssitzung vom 27. Mai 1949 wurde diese Auffassung als provisorische
Stellungnahme des Bundesrats gutgeheissen. Am 15. Juli 1949 orientierte der
Bundesrat die Expertenkommission darüber, dass «eine prozentuale Vertei-
lung an Kriegsgeschädigte nicht in Frage» komme,62 worauf die Kommission
davon absah, die Frage des Ersatzes der Kriegsschäden weiter zu behandeln.
B. Die Kriegsschäden und das
Washingtoner Abkommen 1949-1952
Drei Jahre nach der provisorischen Stellungnahme des Bundesrats zum Stand
und zur weiteren Handhabung der Kriegsschädenfrage im Mai 1949 traten die
drei betroffenen Bundesräte zu einer interdepartementalen Konferenz zu-
sammen. Der Grund für diese Verzögerung lag in den schleppenden Ver-
handlungen zwischen der Schweiz und den Alliierten. Nachdem es in der
Frage des Umrechnungskurses 1949 fast zum Bruch gekommen wäre, konn-
ten sich die Parteien im April 1951 auf einen Entschädigungsplan einigen.
Die durch das neue Besatzungsstatut vom gleichen Monat mit ausgebauten
Kompetenzen in der Aussenpolitik ausgestattete westdeutsche Bundes-
regierung verweigerte jedoch im Juli 1951 ihr Plazet zur Ausführung des
Washingtoner Abkommens. Der BRD wurde später von den Alliierten zuge-
standen, mit der Schweiz sowohl die Frage des schweizerisch-deutschen
Clearings als auch der deutschen Guthaben in der Schweiz zu klären; nichts-
destotrotz machten sie den Abschluss von Abkommen von ihrem Ein-
verständnis abhängig.
Obschon der Ausgang der Verhandlungen mit den Alliierten noch unklar war,
legte der Chef der EZAF bei Bundesrat von Steiger im November 1950 erste
Varianten für den Entwurf eines Bundesbeschlusses vor - die allerdings nicht
über das Stadium von Ideenskizzen hinauskamen.63 Parallel zu den
Verhandlungen schickte er im April 1951 einen zweiten Vorentwurf und
62 Anm. 6,S. 731.
" 
BAR E 4001 (C) -l\, Bd. 13, Notiz des stellvertretenden Chefs der Polizeiabteilung R. Jezler
an von Steiger, 24. November 1950.
104

einen Entwurf zur Botschaft an das EPD und EFZD zur Vernehmlassung.64
Der Chefunterhändler für die Verhandlungen mit den Alliierten und den
Deutschen Walter Stucki mokierte sich über diese weitreichenden Bemühun-
gen des EJPD bis zur Ausarbeitung einer Verordnung, während der Ausgang
und das Ergebnis der Verhandlungen noch unsicher seien:
«Es dürfte kaum notwendig sein, auf Einzelheiten einzutreten. Es handelt sich um
einen fast klassischen Fall, wo man das Fell des Bären verteilen möchte, ohne den
Bär zuvor erlegt zu haben.»65
Als sich im Juni 1952 endlich eine Einigung zwischen der BRD und der
Schweiz abzeichnete, wollte Bundesrat Petitpierre die Verwertung der deut-
schen Globalsumme mit den neuen Vorstehern des EJPD und EFZD Markus
Feldmann beziehungsweise Max Weber fixieren, um den eidgenössischen
Räten gleichzeitig mit den bilateralen und multilateralen Abkommen einen
entsprechenden Bundesbeschluss zu den Kriegsschäden vorlegen zu
können.66 Die Teilnehmer waren sich einig, dass die 121,5 Mio. Franken
nicht als Entschädigung, sondern als «gehobene Fürsorge» an die Ausland-
schweizer gezahlt werden sollten, um sie von der Armenfürsorge unabhängig
zu machen und den Arbeitsunfähigen bis ans Lebensende die Existenz zu
sichern. In einem vor der Konferenz verteilten Thesenpapier rechnete das
EJPD mit einem zusätzlichen Aufwand von 80 Mio. Franken, wobei Markus
Feldmann die effektiv benötigte Summe noch mit einer Untersuchung bestä-
tigen wollte.67 Die Bundesräte anerkannten einmal mehr die moralische, je-
doch keine juristische Verpflichtung, den kriegsgeschädigten Ausland-
schweizern zu helfen.
V. Auf dem Weg zum Bundesbeschluss von 1953
Am Auslandschweizertag Ende August 1952 gab der Chef der Polizeiabtei-
lung Heinrich Rothmund eine bundesrätliche Erklärung ab, welche die im
64 BAR E 4001 (C)-/l,Bd. 12.
65 Idem, Stucki an von Steiger, 2. November 1951.
66 BAR E 2800 1967/61, Bd. 74, Prot., 23. Juni 1952.
67 BAR E 2001 (E) 1969/121, Bd. 179, Thesen EJPD, 21. Juni 1952.
105

Juni beschlossenen Grundzüge der neuen Lösung beinhaltete. Eine haupt-
sächlich nach den Kriegsschäden bemessene Aufteilung lehnte der Bundesrat
ab, da angesichts der grossen Anzahl von Opfern nur kleine Summen verteilt
werden könnten. So sollte kein grosser, geldverschlingender Verwaltungs-
apparat geschaffen werden, der jeden Einzelfall zu prüfen hätte. Die neue ge-
hobene soziale Fürsorge wollte der Bundesrat im Gegensatz zur Lösung von
1946 von den Gemeinden und Kantonen abkoppeln. Die Reaktion war über-
aus heftig. Die Auslandschweizer und ihre Verbände waren zutiefst enttäuscht
und gaben ihrer Unzufriedenheit freien Ausdruck.68 Trotz gegenteiliger Erklä-
rungen des Bundesrats in der Expertenkommission Mitte 1949 rechneten die
Auslandschweizer noch immer damit, dass sie entschädigt würden. Die füh-
renden Persönlichkeiten der Auslandschweizer hatten sich dafür eingesetzt,
dass eine allgemeine Geldverteilung nach dem Giesskannenprinzip zu Stande
käme. Das EJPD konnte in den folgenden Monaten wohl die NHG, die Ex-
pertenkommission und den Landesverband der Vereinigungen heimgekehrter
Auslandschweizer für die bundesrätliche Position gewinnen, nicht aber die
Arbeitsgemeinschaft 
der 
Organisationen 
kriegsgeschädigter 
Ausland-
schweizer-Rückwanderer (Adokar) und die Kampfgemeinschaft der schwei-
zerischen Auslandgläubiger. Verschiedene Konferenzen mussten einberufen
werden, um die Sicht des Bundesrats zu verdeutlichen. Im Oktober wurde die
Expertenkommission reaktiviert. Im Dezember wurden Vertreter der Schwei-
zerkolonien aus Frankreich, Deutschland, Italien, Grossbritannien, Belgien
und Österreich sowie der NHG eingeladen. Das EJPD liebäugelte für kurze
Zeit mit einer Zwischenlösung, welche die bundesrätliche Idee der gehobenen
Fürsorge für Bedürftige mit der Auffassung der Auslandschweizerorganisa-
tionen einer Schadenersatzdividende verbinden wollte.69 Das an der Ausarbei-
tung des Entwurfs eines Bundesbeschlusses und der Botschaft beteiligte EPD
reagierte unwillig und kritisierte die fehlende Verfassungsmässigkeit dieser
Mischung aus Hilfe und Entschädigung.70 Der auch im EJPD umstrittene Plan
Feldmanns wurde auf Druck des EPD hin wieder aufgegeben.71
68 Idem, Begleitschreiben EJPD zum Entwurf des BB und der Botschaft, 15. Dezember 1952.
69 Idem, Zusatzantrag EJPD, 30. Dezember 1952.
70 Idem, Mitbericht EPD, 23. Januar 1953.
71 Idem, Aktennotiz Jaccards, 30. Dezember 1952.
106

Die Debatten in den vorberatenden Kommissionen über die Ende März 1953
den Räten zugestellte Vorlage waren langwierig,72 die Behandlung der Vor-
lage gründlich und die Voten überaus engagiert:
«Das Parlament scheint der Vorlage eine nicht geringe Bedeutung beizumessen,
ist doch die Kommission überdurchschnittlich gross und teilweise aus prominen-
ten Nationalräten zusammengesetzt.»73
Laut Jaccard litten die Diskussionen unter dem dominierenden Einfluss
Gottlieb Duttweilers, der sich Verdrehungen und falsche Interpretationen er-
laubte. Duttweiler war wegen seines Konfrontationskurses in der Bundes-
verwaltung bald einmal als Demagoge verschrien. Die Kommissionen nah-
men sodann bedeutende Änderungen am Entwurf des Bundesbeschlusses vor,
die den Kern des bundesrätlichen Konzepts allerdings nicht berührten.74 Die
Kriegsschädenvorlage passierte am 23. Dezember 1953 die eidgenössischen
Räte.75 Da der Bundesbeschluss im Gegensatz zur 1946er-Vorlage für allge-
mein verbindlich erklärt wurde, konnte das Referendum ergriffen werden, was
Gottlieb Duttweiler und die ihm nahe stehenden Organisationen auch prompt
taten. Im EPD machte man sich «auf eine demagogische Referendums-
kampagne» gefasst.76 Die im Frühjahr in der Schweizer Presse Wellen schla-
gende Rothmund-Affäre kam Duttweiler gerade recht. Der Chef der Polizei-
abteilung Heinrich Rothmund wurde im Schweizerischen Beobachter auf
Grund der Veröffentlichung diplomatischer Dokumente des Nazi-Regimes als
Drahtzieher der Einführung des J-Stempels in deutschen Pässen bezeichnet,
die darauf abzielte, den Flüchtlingsstrom nach dem Anschluss Österreichs zu
stoppen.77 In der Juni-Session reichte der SP-Fraktionschef Hans Oprecht
eine Interpellation ein, die von Markus Feldmann kurz vor der Volksabstim-
mung über die Kriegsschäden am 16. Juni 1954 beantwortet wurde. Feldmann
72 BAR E 4001 (D) 1973/125, Bd. 35. In der nationalrätlichen Kommission waren vier Sitzun-
gen notwendig.
73 Idem, Jaccard an Zehnder, 15. April 1953.
74 BAR E 2001 (E) 1969/121, Bd. 181, Memorandum EPD, 13. August 1954, über das nega-
tive Resultat der Volksabstimmung vom 20. Juni 1954.
75 BAR E 4001 (D) 1973/125, Bd. 35.
76 BAR E 2001 (E) 1969/121, Bd. 180, Jaccard an Zehnder, 12. Januar 1954.
77 Kreis, Georg, Die Rückkehr des J-Stempels. Zur Geschichte einer 
schwierigen
Vergangenheitsbewältigung, Zürich, 2000.
107

deckte Rothmund weit gehend. Die Erklärungen befriedigten weder den In-
terpellanten noch den Schweizerischen Beobachter. Die Volksabstimmung
vom 20. Juni führte zur Desavouierung von Bundesrat und Parlament. Als
einer der Gründe für das Ergebnis der Volksabstimmung wurde die
Rothmund-Affäre genannt. Rothmund selbst reagierte empfindlich auf die
Niederlage. Er griff die NHG an, weil sie der Vorlage den Namen «Plan
Rothmund» gegeben hatte, was den Gegnern eine Angriffsfläche geboten
habe.78 Der Schweizerische Beobachter sprach bei der Affäre um den J-Stem-
pel in Anlehnung an die Kriegsschädenvorlage denn auch vom «Plan
Rothmund II».79 Im Juni beschloss die Sozialdemokratische Partei, die Vor-
lage zu den Kriegsschäden nur zu unterstützen, wenn Rothmund die Durch-
führung des Bundesbeschlusses entzogen werde.80
Zunächst einmal musste nach der Ablehnung der Abstimmungsvorlage eine
Schadensbegrenzung vorgenommen werden. Die mit dem Bundesbeschluss
von 1946 gesprochenen Mittel reichten nur bis Ende 1954. Das EJPD schlug
deshalb dem Bundesrat eine Übergangslösung vor. Das EPD schloss sich
dieser Ansicht an. Einzig das EFZD strebte gleich eine definitive Lösung an,
weil es die Chancen für eine Annahme einer Vorlage in dieser Form als
grosser einstufte.81 Schnell einmal wurde klar, dass die Zeit für die Ausarbei-
tung für eine neue umfassende Vorlage nicht ausreichte und nur die Fort-
führung der bisherigen Hilfe das Parlament in kurzer Zeit passieren würde.
Am 22. Dezember beschlossen die eidgenössischen Räte eine dreijährige
Übergangslösung, die es ermöglichen sollte, die Unterstützungszahlungen von
1946 weiterzuführen, gleichzeitig aber über die Bücher zu gehen und in der
Frage der Hilfe an die Kriegsopfer eine neue Lösung zu suchen.82 Ein Betrag
wurde nicht bestimmt, die benötigte Kreditsumme sollte jeweils in den Bud-
getvoranschlag des Bundes aufgenommen werden.
78 BAR E 4800.1 1967/111, Bd. 84, Rothmund an NHG, 12. August 1954.
79 B A R E 2 0 0 1 (E) 1969/121, Bd. 181, Jaccard an Petitpierre, 12. Juni 1954.
80 Idem. Aktennotiz EPD, 9. Juni 1954.
81 Mem. Mitbericht EFZD, 24. Juli 1954.
82 BBl, 1954, II, S. 836-841, «Botschaft über die Fortführung der ausserordentlichen Leistungen
an Auslandschweizer», 2. November 1954.
108

VI. Die definitive Lösung von 1957
A. Der allgemeine Beschluss zu den Kriegsschäden
Mit dem Abstimmungsresultat von 1954 war zunächst einmal völlig offen,
welche Stossrichtung eine neue Vorlage erhalten sollte. In den drei beteiligten
Departementen war man sich nur einig, dass das Abstimmungsergebnis
schwierig zu deuten war. Gleichwohl nahmen sie Interpretationen vor, die auf
ihrer bisherigen Einstellung zur Kriegsschädenfrage beruhten. Sowohl im
EJPD und EPD als auch im EFZD war man sich im Klaren darüber, dass die
Hilfe weitergeführt werden musste. Unterschiede ergaben sich in der Frage
des weiteren Vorgehens sowie der Höhe der zu sprechenden Mittel.
Das EJPD hielt nach wie vor an einer Lösung auf der Grundlage der 121,5
Mio. Franken fest. Mit der Niederlage von 1954 stieg hingegen die
Bereitschaft des EJPD, die Federführung in der Kriegsschädenfrage an das
EPD abzugeben83 aus Gründen der Innenpolitik und des Prestiges des EPD.
Feldmann schlug vor, die EZAF dem EPD anzugliedern. Das EFZD schloss
sich dieser Ansicht an.84 Im EPD war man indessen vorsichtig. Die
Entscheidungsträger im EPD machten ihrem Unmut Luft darüber, dass die
anderen Departemente bisher einen zu starken Einfluss auf das Dossier
ausgeübt hätten und machten auf die Gefahr der Abhängigkeit des EPD vom
EJPD und EFZD, insbesondere von Heinrich Rothmund, aufmerksam.85
Allerdings zeigte man sich bereit, bei der Ausarbeitung einer umfassenden
Vorlage die Verantwortung zu übernehmen.86
Die Finanzverwaltung, und mit ihr der neue Vorsteher des EFZD, Hans
Streuli, stellte sich den Auffassungen seiner Amtskollegen im EJPD und im
EPD diametral entgegen.87 Wie bereits 1951 unternahm das EFZD den Ver-
83 BAR E 4001 (D) 1973/125, Bd. 36, Antrag EJPD, 24. Juli 1954. Vgl. auch Zehnder an
Huber, 16. Juli 1954 (BAR E 2001 (E) 1969/121, Bd. 181).
84 BAR E 4001 (D) 1973/125, Bd. 36, Mitbericht EFZD, 23. August 1954.
85 BAR E 2001 (E) 1969/121, Bd. 181, Zehnder an Petitpierre, 16. September 1954.
86 Idem, Mitbericht EPD, 24. August 1954.
87 Idem, Zehnder an Petitpierre, 1. September 1954.
109

such, die Frage der Kriegsschäden von den 121,5 Mio. Franken zu lösen.
Stand 1951 das Argument im Vordergrund, dass die Beschlüsse des
Washingtoner Abkommens gar nicht ausgeführt würden, so interpretierte das
EFZD nun die Volksabstimmung von 1954 als Plebiszit gegen den
Zusammenhang zwischen der Hilfe an die Kriegsgeschädigten und der Ablö-
sungssumme. Die Finanzverwaltung verneinte vehement, dass die Ablösungs-
summe aus dem Washingtoner Abkommen rechtlich zweckgebunden sei und
schlug vor, die Bindung ganz zu lösen.88 Das EZFD befürwortete wohl eine
weitere Fürsorgeaktion, die aber auf 50-70 Mio. Franken begrenzt sein solle.
Zehnder erachtete es deshalb im September 1954 als vordringlich, dass sich
die drei Bundesräte auf eine gemeinsame Linie in der weiteren Behandlung
der Kriegsschäden einigen würden. Die drei Bundesräte einigten sich jedoch
bloss darauf, dass das EJPD die Übergangsvorlage an das Parlament vor-
bereiten sollte.89 Inhalt und Stossrichtung der neuen Vorlage wollten sie zu
diesem Zeitpunkt nicht definieren. In diesem Sinne Hessen sie auch die Frage
der 121,5 Mio. Franken vorläufig offen.90 Da diese Frage auch das Parlament
interessierte, gab Max Petitpierre im Nationalrat in seiner Antwort auf die
Motion Vontobel vom Dezember 1953 und die Interpellation von Philipp
Schmid-Ruedin vom Juni 1954 anlässlich der Herbstsession 1954 den dilato-
rischen Entscheid des Bundesrats bekannt.91 Petitpierre antwortete am
1. Oktober auch auf den Teil der Motion, welcher die Aufnahme eines
Auslandschweizerartikels in die Bundesverfassung mit Betonung des diplo-
matischen Schutzes der Auslandschweizer forderte. Durch Kriege geschädigte
Auslandschweizer sollten in Zukunft ihre Forderungen auf eine sichere recht-
liche Basis gründen können und nicht mehr derart lange auf eine Regelung
warten müssen, wie dies bei den Kriegsschäden des Zweiten Weltkriegs der
Fall war, meinte der Motionär. Petitpierre zeigte sich bereit, die Frage des
Verfassungsartikels zu prüfen und die Motion als Postulat anzunehmen:
Idem, Finanzverwaltung EFZD, 5. August 1954, Finanzverwaltung an Streuli, 11. August
1954.
89 Idem. Antrag EJPD, 30. November 1954.
90 Idem, Prot., 28. September 1954.
91 BAR E 2001 (E) 1969/121, Bd. 181.
110

«On peut estimer qu'il y a là une lacune, ce qui n'a d'ailleurs pas empêché les
pouvoirs publics de s'occuper activement des Suisses qui vivent à l'étranger et de
défendre leurs intérêts.»92
Es blieb nicht bei Worten. Der 1966 geschaffene Artikel 45bis der Bundes-
verfassung gab dem Bund die Möglichkeit, bei wichtigen Auslandschweizer-
fragen Gesetze vorzubereiten.93 Das Recht auf diplomatischen Schutz und auf
Entschädigung wollte der Bundesrat den Auslandschweizern aber auch
20 Jahre nach dem Zweiten Weltkrieg nicht zugestehen.
Der Bundesrat gab im März 1955 den entscheidenden Anstoss zur vollstän-
digen Überarbeitung der gesamten Frage, «mit dem Ziele, es [das Kriegs-
schädenproblem: Anm. des Autors] in möglichst kurzer Frist endgültig aus
der Welt zu schaffen».94 Dabei legte er die groben Rahmenbedingungen für
die Gesamtkonzeption fest. Um der Komplexität der Kriegsschädenfrage,
aber auch generell der Auslandschweizerfragen administrativ gebührend
Rechnung zu tragen, schuf der Bundesrat in der gleichen Sitzung rückwirkend
auf den 1. Januar 1955 den Dienst für Auslandschweizerfragen. Zu dessen
Leiter ernannte er Maurice Jaccard, der in den folgenden Jahren und Jahr-
zehnten die massgeblichen Botschaften und Bundesbeschlüsse zur Ausland-
schweizerproblematik vorbereitete. Wenn Jaccard auch nicht den Titel eines
Delegierten des Bundesrats erhielt, koordinierte und leitete er in der Bundes-
verwaltung weit gehend alle Fragen rund um die Auslandschweizer und nahm
an zwischenstaatlichen Verhandlungen teil, welche die Auslandschweizer
betrafen.95 Das EPD schuf damit die Voraussetzungen, um sich in den Fragen
der Kriegsschäden und den allgemeinen Auslandschweizerfragen gegenüber
den anderen Departementen den nötigen Einfluss zu verschaffen. Bevor das
EPD einen Vorentwurf ausgearbeitet hatte, reichten die Vertreter der Arbeits-
gemeinschaft 
der Organisationen kriegsgeschädigter Auslandschweizer-
Rückwanderer und des Landesverbands der Vereinigungen heimgekehrter
92 
Idem.
93 BB1. 1965, II, S. 385-450, «Botschaft über die Ergänzung der Bundesverfassung durch einen
Artikel 45bis über die Auslandschweizero, 2. Juli 1965.
94 BAR E 1004.1 -/l, Bd. 575, BR-Prot. Nr. 544, 25. März 1955.
95 BAR E 1004.1 -/l, Bd. 463, BR-Prot. Nr. 2850, 10. November 1945, DoDiS-1322. An der
Konferenz vom 20. August 1945 war die Idee eines speziellen Delegierten aufgekommen,
durch den Bundesrat allerdings abgelehnt worden.
111

Auslandschweizer gemeinsam mit der NHG im Juni 1955 eine Eingabe ein.
Jaccard zeigte sich erfreut, dass Duttweiler seine weit gehenden Forderungen
in der Eingabe nicht hatte durchsetzen können und die Teilentschädigung
fallen gelassen worden war. Gleichwohl lehnte er die darin enthaltene Formel
einer Grundzahlung von 2% der erlittenen Schäden, ergänzt mit einer nach
sozialen Kriterien abgestuften Summe, ab.96 Übernehmen wollte Jaccard
hingegen die Idee des Solidaritätsfonds, den die drei Organisationen aus den
Zinsen der 121,5 Mio. Franken speisen wollten. Er beabsichtigte den Fonds
als «Zugmaschine» des neuen Bundesbeschlusses zu verwenden, um ihn klar
von der Vorlage von 1953 abzuheben und die Chancen für die Annahme zu
erhöhen.97
Ende Juli 1955 erklärte der persönlich stark engagierte EPD-Chef Max
Petitpierre im Parlament die Kriegsschädenfrage zum dringlichen Traktan-
dum.98 Er beschränkte sich nicht auf allgemeine Instruktionen, sondern be-
stimmte die Grundlinien der zukünftigen Lösung. Die Vorschläge Jaccards
zur Einbindung des Solidaritätsfonds in den neuen Bundesbeschluss miss-
fielen Petitpierre. Die 121,5 Mio. Franken samt Zinsen sollten ausschliesslich
für die kriegsgeschädigten Auslandschweizer verwendet werden. Die juristi-
schen Personen wollte er ganz von der Hilfe ausgenommen und die Rück-
wanderer und Auslandschweizer gleich behandelt wissen. Die Hilfe sollte
nicht allen zustehen, sondern nur denjenigen, die seit 1945 keine neue Exis-
tenz hatten aufbauen können, womit sich Petitpierre von der Eingabe der drei
Organisationen klar abgrenzte. Die Höhe der Hilfe hatte sich laut dem Vor-
steher des EPD nach der persönlichen Situation der Betroffenen und den
Kriegsschäden zu richten. Da die Kriegsschäden-Dossiers im EPD veraltet
und lückenhaft waren, erkannte er die Notwendigkeit eines neuen Aufrufs an
die Kriegsgeschädigten.
Im Herbst führte das EPD Umfragen bei den Schweizer Gesandtschaften und
Konsulaten in denjenigen Ländern durch, die am stärksten durch den Krieg
96 BAR E 2800 1967/61, Bd. 75, Petitpierre, 29. Juli 1955.
97 BAR E 2814 1988/159, Bd. 1, Jaccard an Petitpierre, 29. Juni 1955.
98 BAR E 2800 1967/61, Bd. 75, Weisung Petitpierres, 28. Juli 1955, an Zehnder, von Graffen-
ried, Clottu und Jaccard.
112

zerstört worden waren." Den Anlass dazu hatte die durch die schweizerische
Gesandtschaft in Köln im Frühsommer 1955 veranlasste stichprobenweise
Erhebung gegeben, die ein düsteres Gesamtbild von der bisherigen Hilfe in
Deutschland malte:
«Indessen kann schon heute gesagt werden, dass sich da ein Bild entrollt, das uns
nicht mit Stolz erfüllen kann. Ein Wunder, dass Herr Duttweiler dies alles noch
nicht entdeckt hat. Ein feines Thema für eine Reportage in der Tat und im
Brückenbauer\»m
Jaccard empfahl im Juni 1955, Umfragen in den anderen Nachbarstaaten der
Schweiz durchzufuhren. Ein erster Vorentwurf des Bundesbeschlusses, der
gleichzeitig die Vertretungen erreichte, fand die grundsätzliche Zustimmung
zahlreicher Vertreter von Schweizerkolonien im Ausland, insbesondere in
Deutschland, Frankreich und Italien. Zusammen mit den Bemühungen des
EPD, die finanzielle Lage der Betroffenen zu ergründen, spiegelt dieser Ein-
bezug das im Vergleich zum ersten Bundesbeschluss verstärkte Interesse, mit
den Auslandschweizern in direkten Kontakt zu kommen. Die aufwändigen
Umtriebe sind auch als präventive Massnahmen des EPD zu sehen, im Hin-
blick auf die Vortragsreisen Duttweilers in den Nachbarstaaten, vorab in
Deutschland, sich der Unterstützung der Auslandschweizer zu vergewis-
sern.101
Ende März 1956 war das EPD so weit: Botschaft und Bundesbeschluss gin-
gen an den Bundesrat. Zunächst zeigte sich das EPD erfreut über den Gesin-
nungswandel der drei Auslandschweizer-Organisationen, die vom Prinzip
eines Prozentsatzes mit Sozialzusatz abgewichen waren.102 Kein Zweifel be-
stand für Petitpierre darüber, dass der neue Bundesbeschluss die Summe von
121,5 Mio. Franken zuzüglich Zinsen beinhalten sollte. Er hielt es nicht mehr
für nötig, mit dem EFZD eine neue Grundsatzdebatte zu führen, sondern ver-
99 Zum Beispiel die Rundfrage bei den schweizerischen Vertretungen in Deutschland vom
September 1955 (BAR E 2001 (E) 1970/217, Bd. 241).
100 BAR E 2814 1988/159, Bd. 1, Jaccard an Zehnder, von Graffenried, 
Clottu und
Bindschedler, 9. Juni 1955.
101 BAR E 2001 (E) 1969/121, Bd. 180, Mitteilung EPD, 18. August 1953. Im August 1953 und
wieder im Sommer 1956 führte Duttweiler Vortragstourneen im deutschsprachigen Ausland
durch. Vgl. auch BAR E 2001 (E) 1970/217, Bd. 242.
102 Idem, Antrag EPD an BR, 27. März 1956.
113

wies auf die in der Botschaft von 1953 dargestellte Begründung. Auch die
Denkschrift der deutschen Bundesregierung vom November 1952 zur Ge-
nehmigung der drei Abkommen vom 26. August 1952 war für ihn Anlass
genug, nicht von der Verbindung zwischen dem Washingtoner Abkommen
beziehungsweise der Clearing-Milliarde mit der Kriegsschädenfrage abzu-
rücken. Hans Streuli und der Direktor der Finanzverwaltung, Max Iklé,
mussten sich geschlagen geben. Obwohl seit dem Erleiden der Kriegsschäden
bereits zehn Jahre verflossen waren, hielt das EPD die Hilfe immer noch für
unerlässlich. Die Verhältnisse, in denen Kriegsgeschädigte in Frankreich und
Deutschland lebten, schilderte es als «teilweise unerfreulich». Und die Aus-
landschweizer in den osteuropäischen Staaten befänden sich in einer «misère
noire» und «extrême pauvreté». Bei schweren Verletzungen wollte Petitpierre
neu einen Teil der Summe für Schmerzensgelder reservieren, sofern die Ver-
ursacherstaaten keine Entschädigungen zahlten. Ein Aufruf mit genügend lan-
ger Verwirkungsfrist sollte gestartet werden, und in der ausführenden Kom-
mission sollte neben einer Mehrheit von Vertretern des Bundes eine Minder-
heit von Experten sitzen, um die Opposition zu mindern. Der Vorsteher des
EPD wollte die neue Kommission nach dem Muster der bereits tätigen Kom-
missionen für Nationalisierungsentschädigungen konstituieren. Der grosse
Unterschied zu diesen bestehenden Kommissionen lag jedoch darin, dass die
neue Kommission keine Globalabfindungen im Sinne eines Schadenersatzes
auszahlen sollte.
Im Bundesrat wurde der EPD-Vorschlag am 15. Mai 1956 diskutiert.'03 Da
das EJPD und das EFZD in die Ausarbeitung der Vorentwürfe einbezogen
worden waren, gab es an der Bundesratssitzung keine Überraschung. Der
letzte Versuch Streuiis, die Höhe der Hilfe herunterzuschrauben, indem die
im Rahmen des Überbrückungsbeschlusses vom Dezember 1954 gezahlten
Gelder von den 121,5 Mio. Franken abgezogen werden sollten, misslang. Der
EPD-Antrag wurde angenommen.104 Um den möglichen Gegnern wenig An-
griffspunkte zu bieten, versuchte der Bundesrat, dem Bundesbeschluss und
103 BAR E 2800 1967/61, Bd. 75, Auszug aus dem Bundesratsprotokoll, 15. Mai 1956.
104 BAR E 1003 1970/344, Bd. 1, Verhandlungsprotokoll des Bundesrats, 15. Mai 1956.
114

der Botschaft den Makel einer Armenhilfe zu nehmen, und vermied miss-
verständliche Sinngebungen.105
Die Rückwandererorganisationen wurden in der zweiten Hälfte des Jahres
1956 in die Vorbereitung des definitiven Bundesbeschlusses einbezogen, in-
dem sie sich zum Entwurf des Bundesbeschlusses äussern konnten. Einmal
mehr reichten die Vertreter der Arbeitsgemeinschaft der Organisationen
kriegsgeschädigter Auslandschweizer-Rückwanderer und des Landesverbands
der Vereinigungen heimgekehrter Auslandschweizer gemeinsam mit der NHG
Eingaben ein, die sie persönlich mit Petitpierre besprachen.106 An einem
letzten Treffen im November 1956 versuchten die Organisationen, den Bun-
desrat für eine markante Erhöhung um 20 Mio. Franken zu gewinnen; doch
das EPD Hess sich nicht mehr von den 121,5 Mio. Franken zuzüglich Spesen
abbringen.107
Die Botschaft vom 1. Februar 1957 über die ausserordentliche Hilfe an Aus-
landschweizer und Rückwanderer, die infolge des Kriegs von 1939 bis 1945
Schäden erlitten hatten, wurde bereits drei Wochen später von der vorbera-
tenden Kommission des Nationalrats diskutiert.108 Die eingebrachten Ände-
rungsvorschläge waren unwesentlich. Auch in der ständerätlichen Kommis-
sion war der Vorlage kaum Opposition beschieden. Die Debatten im Natio-
nalrat vom 13. und 14. März sowie im Ständerat vom 13. Juni 1957 passierte
sie problemlos. Wie 1953 stand die überwiegende Mehrheit des Parlaments
hinter dem bundesrätlichen Entwurf.109
105 Idem. Verhandlungsprototokoll des Bundesrats, 3. Juli 1956. Im Juli 1955 strich der Bundes-
rat auf Intervention der Auslandschweizerorganisationen im Zweckart. 1 die Bezeichnung
«hilfsbedürftig».
106 BAR E 2001 (E) 1970/217, Bd. 242. Die Treffen fanden am 11. Juli und 2. November 1956
statt.
107 Idem. Prot. der Sitzung, 2. November 1956.
108 BAR E 2001 (E) 1970/217, Bd. 243.
109 Stenographisches Bulletin Nationalrat (NR), 1953, S. 632-675. Idem, Ständerat (StR),
1953, S. 420-425. Mem, NR 1957, S. 131-167. Idem. StR, 1957, S. 87-93.
115

Die Kommission für die Hilfe an kriegsgeschädigte Auslandschweizer kons-
tituierte sich im Dezember 1957."° Sie wurde von einem nicht der Bundes-
verwaltung angehörenden Vorsitzenden geführt und setzte sich aus fünf Ver-
tretern der Bundesverwaltung und fünf Sachverständigen als Vertreter der
Kriegsgeschädigten zusammen, die alle vom Bundesrat gewählt wurden. Die
Kommission setzte das Ende der Frist für die Anmeldung von Kriegsschäden
auf Mitte 1958 fest. Bis Ende 1963 hatte die Kommission die rund 129 Mio.
Franken an bedürftige Auslandschweizer verteilt.'" Die Kritik des LdU riss
mit dem Bundesbeschluss und der Konstituierung der Kommission nicht etwa
ab. Nationalrat Erwin Jaeckle warf der Kommission zur Regelung der
Kriegsschädenfrage vor, die Gesuche zu langsam zu beantworten. Diesen An-
griff wollte das EPD nicht mehr hinnehmen. Petitpierre wollte vor dem Na-
tionalrat mit aller Deutlichkeit auf die in einem Postulat von Erwin Jaeckle im
März 1959 formulierten Anschuldigungen antworten. Der Vorsteher des EPD
gab auch den Auftrag, eine Liste der Schweizer mit dubioser Vergangenheit
vorzubereiten, die mit dem Duttweiler-Kreis in Kontakt standen.112
B. Der gesonderte Beschluss zu den schweizerischen Opfern des
Nationalsozialismus
Gemeinsam mit der Kriegsschädenvorlage legte der Bundesrat eine besondere
Vorlage zu den schweizerischen Opfern der nationalsozialistischen Ver-
folgung vor."3 Im Gegensatz zu den allgemeinen Kriegsschäden war die
schweizerische Regierung hier nach dem Völkerrecht grundsätzlich berech-
tigt, bei der BRD zu intervenieren. Die Bundesregierung beharrte aber auf
Artikel 5 des Londoner Schuldenabkommens vom 27. Februar 1953, wonach
die Wiedergutmachung der Forderungen von Staaten, die sich nicht mit dem
Deutschen Reich im Kriegszustand befunden hatten, erst mit der definitiven
Regelung der generellen Reparationsfrage angegangen werden könne. Zahl-
110 BAR E 2800 1967/61, Bd. 75, Prot. der 1. Sitzung, 19. Dezember 1957. Siehe auch BAR E
9500.4 1984/64, Bd. 1.
1 ' ' Bericht des Bundesrats über seine Geschäftsführung im Jahr 1963, S. 94.
112 BAR E 9500.4 1984/64, Bd. 8, Petitpierre an Jaccard, 1. Juli 1959.
113 BBl. 1957, I, S. 301-308, «Botschaft über die Gewährung von Vorschussleistungen an
schweizerische Opfer der nationalsozialistischen Verfolgung», 1. Februar 1957.
116

reiche Demarchen wurden bei der Bundesregierung unternommen, doch erst
im März 1959 konnten Verhandlungen aufgenommen werden. Der anhaltende
Widerstand der deutschen Regierung führte dazu, dass der Bundesrat zur in-
ternen Lösung der Vorschussleistungen griff, um die schweizerischen Opfer
des Nationalsozialismus nicht noch weitere Jahre vertrösten zu müssen.
Wie die Kriegsschäden-Vorlage wurde der Bundesbeschluss über die Gewäh-
rung von Vorschussleistungen an schweizerische Opfer der nationalsozialisti-
schen Verfolgung im September 1957 ohne Probleme von den eidgenössi-
schen Räten angenommen. In der nationalrätlichen Kommission wurde die
Ausdehnung der Vorlage auf die Verfolgungen von Schweizern in kommu-
nistischen Staaten zwar diskutiert, aber abgelehnt und das Anliegen lediglich
als Postulat der Kommission an den Bundesrat gerichtet. 'l4
Die Kommission zahlte bis 1963 in 390 Fällen Entschädigungen aus. Weitere
303 Anträge auf Entschädigung wurden abgelehnt. Der im Bundesbeschluss
zu den Nazi-Schäden festgelegte Kredit von 15 Mio. Franken wurde nur zu
einem Drittel verwendet, da das Parlament eine Obergrenze von 50'000 Fran-
ken pro Person beziehungsweise Familie festgesetzt hatte."5 Nach langwieri-
gen Verhandlungen mit der BRD kam im Juni 1961 doch noch ein positives
Ergebnis zu Stande. Die Bundesregierung verpflichtete sich zur Zahlung von
10 Mio. Deutsche Mark. Der nicht ausgeschöpfte Kredit wurde deshalb eben-
falls verteilt.
VII. Fazit
Innen- und Aussenpolitik griff bei der Behandlung der Kriegsschädenfragen
in der Schweiz von 1945-1961 in eklatanter Weise ineinander. Die Rück-
wanderer brachten den Zweiten Weltkrieg und dessen Folgewirkungen sozu-
sagen zurück in die Heimat."6 Die Schweiz blieb also nicht blosse Beobach-
114 Eine interne Untersuchung zu den so genannten Kommunismusschäden führte zum Ent-
scheid, die Angelegenheit auf Grund der Aussichtslosigkeit, Entschädigungen von der
UdSSR zu erhalten, ruhen zu lassen (BAR E 2001 (E) 1972/33, Bd. 217, Antrag [mit Bei-
lage] EPD an BR, 17. November 1958).
115 Vgl. Anm. 113.
116 Vgl. den Artikel von Walter Thurnherr und Patricia Messerli in diesem Band.
117

terin des totalen Kriegs, sondern kam zeitlich verzögert in direkte Berührung
mit dessen Folgen. Die Erwartung der zurückgekehrten, aber auch der im
Ausland verbliebenen Schweizer an die Behörden, ihre Probleme zu lösen,
war gross. Der LdU unter Gottlieb Duttweiler griff die Angelegenheit auf und
brachte 1954 die zweite Kriegsschädenvorlage von Bundesrat und Parlament
zu Fall, was seine Oppositionskraft bewies. Mit dem starren Festhalten an
einer «Entschädigung für alle» isolierte sich Duttweiler allerdings innerhalb
der Auslandschweizerorganisationen und verzögerte eine schnelle Lösung des
Problems.
Unnachgiebig verneinte der Bundesrat es nach 1945, zur Entschädigung der
durch den Zweiten Weltkrieg geschädigten Auslandschweizer verpflichtet zu
sein. Auch nach der späten, im Jahr 1957 in seinem Sinne beschlossenen Re-
gelung der Kriegsschädenfrage lehnte er richtigerweise den geforderten
diplomatischen Schutz der Schweizer Bürger im Ausland und somit jegliche
Haftung für zukünftige Schäden an Leib, Leben und Eigentum der Aus-
landschweizer ab. In der Vorbereitungsphase des 1966 beschlossenen Verfas-
sungsartikels für die Auslandschweizerfragen stellte der Chef des Rechts-
diensts des EPD, Rudolf Bindschedler, 1961 fest:
«Der Bund ist nicht verantwortlich für die Folgen völkerrechtswidriger Akte in
fremden Staaten, die er nicht verursacht und auf die er keinerlei Einfluss hat. [...]
Die Konsequenzen der Übernahme der Haftung, insbesondere das Mass der Be-
lastung des Bundes, wären denn auch gar nicht abzusehen.»"7
Bundesrat und Parlament anerkannten dagegen durchaus eine moralische
Verpflichtung, die Not der Rückwanderer und Auslandschweizer zu lindern
und beschlossen 1946 und 1957 Hilfen in beachtlicher Höhe.
Die Komplexität und der hohe Stellenwert des Problems brachten es mit sich,
dass sich der Gesamtbundesrat regelmässig mit den Kriegsschäden beschäf-
tigte und sich die Vorsteher und Chefbeamten des EJPD, EFZD und EPD
häufig absprechen und sich auf eine gemeinsame Linie einigen mussten. Das
EJPD brachte - als Departement mit den regelmässigsten Kontakten mit
Auslandschweizern - den Rückkehrern besonderes Verständnis entgegen und
war zu den grössten Konzessionen innerhalb der Bundesverwaltung bereit.
Das EPD legte eine grössere Reserviertheit an den Tag und argumentierte auf
117 BARE2814(-) 1988/159, Bd. 1, Bericht Bindschedler, 3. Februar 1961.
118

Völker- und staatsrechtlicher Grundlage. Das EFZD schliesslich stand unter
dem Zwang, die Bundesfinanzen zu sanieren, und zeichnete sich somit durch
Unnachgiebigkeit aus. Seine Vorsteher suchten stets nach Möglichkeiten, die
Umsetzung des Washingtoner Abkommens für die Bundeskasse rentabel zu
gestalten.
Die Kriegsschädenfrage ist vielschichtig. Mit ihr sind Probleme völkerrecht-
licher und staatsrechtlicher Natur verbunden. Lösungen, die in Abhängigkeit
zu völkerrechtlichen oder bilateralen Verträgen (Washingtoner Abkommen,
Vertrag über Leistungen zugunsten schweizerischer Opfer der nationalsozia-
listischen Verfolgung) standen, Hessen sich besonders schwer durchsetzen,
während innenpolitische Ansätze, wie der Bundesbeschluss von 1946, schnell
zu Ergebnissen führten.
Die Suche nach Lösungen in der Kriegsschädenfrage hatte Katalysator-
wirkung. Der vor allem durch die Expertenkommission für Ausland-
schweizerfragen und den LdU erzeugte politische Druck führte zu einer be-
schleunigten und umfassenden Behandlung der übrigen Auslandschweizer-
fragen in Bundesverwaltung, Parlament und Öffentlichkeit. Im Umfeld der
Kriegsschädenfrage entwickelte der Bund eine Auslandschweizerpolitik, die
zum Verfassungsartikel von 1966 und zu den entsprechenden Bundesgesetzen
in den 1970er-Jahren führte.
Résumé
Alors que les Suisses vivant en Suisse n'ont été touchés qu'indirectement par
la Seconde Guerre mondiale, les Suisses de l'étranger ont quant à eux été ex-
posés en première ligne aux conséquences de la guerre totale. Ils y ont laissé
leur vie, ont été maltraités ou déportés, ont perdu leurs placements ou ont dû
abandonner une partie et parfois même la totalité de leurs biens en essayant
de regagner la Suisse. Environ 75'000 Suisses ont été obligés de retourner
dans leur patrie durant ou après la guerre, plus de 130'000 sont restés dans
différents pays européens où ils ont vécu dans des conditions très difficiles.
Les préjudices subis par les Suisses de l'étranger, notamment le rapatriement
brutal, dépassent largement ce qui a été vécu lors de la Première Guerre mon-
diale et restent uniques dans l'histoire de la Suisse. Il a fallu intégrer les nou-
veaux arrivants et cette intégration a constitué un défi de taille pour le marché
119

du travail et la société suisses, ainsi que pour les autorités fédérales de
l'époque, qui ont dû intervenir.
Les difficultés pour trouver une solution au problème des préjudices de
guerre étaient surtout dues au fait que la Suisse était dépendante du bon vou-
loir des Etats concernés. De plus, seuls certains dommages relevaient du droit
international public. Les autorités suisses ont dû en outre négocier bilatérale-
ment cette question avec chaque Etat concerné. De nouvelles difficultés sont
venues s'ajouter du fait de la complexité de la procédure relative à l'Accord
de Washington. Lors des négociations de cet accord au printemps 1946, les
représentants suisses avaient trouvé un compromis, certes sans valeur juri-
dique, entre l'octroi d'une aide aux Suisses ayant subi des préjudices de
guerre et le produit de la liquidation des biens allemands en Suisse. Les
Suisses de l'étranger fondaient leurs exigences sur cet accord.
Il était plus facile pour le Conseil fédéral et les hauts fonctionnaires
d'influencer la politique intérieure. Les autorités suisses et le Parlement
s'accordaient sur l'importance des Suisses à l'étranger et la nécessité
d'octroyer une aide aux Suisses de l'étranger et aux rapatriés. Les premiers
désaccords naquirent lorsqu'il fallut déterminer le principe et le montant de
cette aide: les autorités parlaient d'aide exceptionnelle, de prévoyance et de
minimum d'existence et les Suisses de l'étranger d'indemnisation, de com-
pensation et de réparation.
En reconstituant les liens d'interdépendance entre politique intérieure et poli-
tique étrangère, l'article tente de présenter les principaux acteurs et leurs mo-
tivations et de décrire les différentes étapes du processus, de la solution in-
termédiaire portant sur une aide exceptionnelle de 75 millions de francs déci-
dée par le Parlement en 1946 à la solution définitive de 1947 qui prévoyait
une aide supplémentaire d'environ 130 millions de francs.
Compendio
Se la catastrofe della Seconda Guerra mondiale interessò la Svizzera solo in
modo indiretto, gli svizzeri all'estero erano direttamente esposti agli effetti
della guerra totale: alcuni morirono, altri furono maltrattati o deportati, altri
persero il capitale investito o dovettero abbandonare in parte o completa-
mente i loro possedimenti e beni materiali nel tentativo di mettersi al riparo in
120

Svizzera. Durante la guerra e nei primi anni successivi circa 75'000 svizzeri
furono costretti a tornare in patria, mentre oltre 130'000 restarono in situa-
zioni estremamente difficili nei rispettivi paesi europei. Il massiccio rimpatrio
degli svizzeri all'estero con i suoi contraccolpi negativi oltrepassò di gran
lunga quanto avvenuto durante la prima guerra mondiale e non ha paragoni
nella storia svizzera. L'afflusso mise in risalto la necessità d'intervento delle
autorità federali e la pressione sul mercato del lavoro indigeno e sulla società
svizzera per far posto ai nuovi arrivati.
Le difficoltà derivavano soprattutto dal fatto che per dirimere la questione dei
danni di guerra la Svizzera dipendeva dalla disponibilità e dalla compren-
sione degli stati stranieri, con il problema supplementare che solo alcuni
danni potevano essere riconosciuti in base al diritto internazionale. Inoltre le
autorità elvetiche dovettero trattare la questione dei danni di guerra separata-
mente con ogni stato. Alle difficoltà per le trattative bilaterali si aggiunse la
complessità nei negoziati per l'accordo di Washington. Nelle discussioni di
Washington, della primavera 1946, i negoziatori elvetici stabilirono una con-
nessione - anche se non vincolante da un punto di vista giuridico - tra l'aiuto
agli svizzeri che avevano subito danni di guerra e il ricavato dalla liquida-
zione dei valori patrimoniali tedeschi in Svizzera, connessione sulla quale gli
svizzeri all'estero continueranno a fare riferimento.
Sulla situazione politica interna il Consiglio federale e i responsabili
dell'amministrazione federale poterono esercitare il loro influsso con più
agio. Tra autorità elvetiche e Parlamento vi era pieno consenso sul significato
degli svizzeri all'estero e sulla necessità di fornire un aiuto sia ai rimpatriati
sia a coloro che non erano rientrati. Le dissonanze nei confronti degli svizzeri
all'estero emersero sull'elaborazione dei principi e sull'ammontare del
sostegno: la Svizzera ufficiale propendeva per un aiuto straordinario, una
forma di assistenza sociale e di garanzia di sussistenza, mentre gli svizzeri
all'estero rivendicavano risarcimenti, indennizzi e riparazioni.
Il presente contributo tenta di illustrare gli attori principali e le loro motiva-
zioni, mostrando il percorso seguito dalla soluzione provvisoria del 1946, con
un sostegno straordinario di 75 milioni di franchi svizzeri votato dal Parla-
mento, fino alla decisione definitiva del 1957, con un aiuto aggiuntivo di
circa 130 milioni, rintracciandone le interdipendenze di politica estera e in-
terna.
121

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Kriegsgeschädigte Auslandschweizer in der Nachkriegszeit 1945-1961. Zwischen
Schadenersatz und Hilfeleistung
In
Studien und Quellen
Dans
Etudes et Sources
In
Studi e Fonti
Jahr
2002
Année
Anno
Band
28
Volume
Volume
Autor
Flury-Dasen, Eric
Auteur
Autore
Seite
87-122
Page
Pagina
Ref. No
80 000 302
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.
Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.
Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.