ch_vb · JAAC 61.72 · 1997-04-01 · de


JAAC 61.72
Stellungnahme des Eidgenössischen
Datenschutzbeauftragten von April 1997
Communication de données concernant des chômeurs aux autorités de
poursuites. Protection des données.
Art. 97 LACI. Art. 125 OACI. Art. 91 al. 5 LP.
En raison de la particulière sensibilité des données concernant
les chômeurs, les autorités d’exécution de l’assurance-chômage
sont soumises à une obligation générale de garder le secret. Une
communication de données concernant des chômeurs à des autorités
de poursuites sans accord écrit des assurés est exclue par la
réglementation exhaustive des exceptions. Cette réglementation vaut
comme lex specialis par rapport à l’art. 91 al. 5 LP.
Bekanntgabe von Arbeitslosendaten an Betreibungsbehörden.
Datenschutz.
Art. 97 AVIG. Art. 125 AVIV. Art. 91 Abs. 5 SchKG.
Aufgrund der besonderen Schutzwürdigkeit der Arbeitslosendaten sind
die Vollzugsbehörden der Arbeitslosenversicherung einer allgemeinen
Schweigepflicht unterstellt. Eine Bekanntgabe von Arbeitslosendaten
an Betreibungsbehörden ohne schriftliches Einverständnis der
Versicherten ist aufgrund der abschliessenden Ausnahmeregelung
ausgeschlossen. Diese Regelung gilt als lex specialis gegenüber Art. 91
Abs. 5 SchKG.
1

Comunicazione di dati concernenti i disoccupati alle autorità di
esecuzione. Protezione dei dati.
Art. 97 LADI. Art. 125 OADI. Art. 91 cpv. 5 LEF.
In virtù della particolare sensibilità dei dati concernenti i disoccupati,
le autorità d’esecuzione dell’assicurazione contro la disoccupazione
sono tenute a un obbligo generale del segreto. Una comunicazione di
dati concernenti i disoccupati a delle autorità di esecuzione senza
accordo scritto degli assicurati è esclusa dalla regolamentazione
esaustiva delle eccezioni. Questa regolamentazione vale come lex
specialis nei confronti dell’art. 91 cpv. 5 LEF.
Gegenstand vorliegender Stellungnahme bildet die Normenkollision zwischen
Art. 97 des Arbeitslosenversicherungsgesetzes vom 25. Juni 1982 (AVIG, SR
837.0) und Art. 125 der Arbeitslosenversicherungsverordnung vom 31. August
1983 (AVIV, SR 837.02) einerseits und Art. 91 Abs. 5 des Bundesgesetzes
vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG, SR 281.1)
andererseits.
Es stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage, wie die revidierte
Bestimmung über die Auskunftspflicht gegenüber Betreibungsbehörden
(Art. 91 Abs. 5 SchKG) in bezug auf die Geheimhaltungspflicht und die
spezielle Bekanntgaberegelung in der Arbeitslosenversicherungsgesetzgebung
anzuwenden ist. Insbesondere ist zu klären, ob eine Bekanntgabe von
Arbeitslosendaten an Betreibungsbehörden ohne Einwilligung der
Versicherten möglich ist.
Die Rechtsgrundlagen sehen folgendermassen aus:
Art. 97 AVIG
1 Personen, die an der Durchführung, der Kontrolle oder der Beaufsichtigung der
Versicherung beteiligt sind, haben über ihre Wahrnehmungen gegenüber Dritten
Schweigen zu bewahren.
2 Soweit keine privaten oder öffentlichen Interessen entgegenstehen, kann der
Bundesrat Ausnahmen gestatten.
Art. 125 AVIV
2 Personen, die an der Durchführung, der Kontrolle oder der Beaufsichtigung
der Versicherung beteiligt sind, geben den zuständigen Stellen der anderen
Sozialversicherungszweige sowie den Fürsorgebehörden auf Anfrage kostenlos
diejenigen Auskünfte und Unterlagen, die für die Abklärung von Ansprüchen, die
Rückforderung von Leistungen, die Verhinderung ungerechtfertigter Bezüge, die
Festsetzung von Versicherungsbeiträgen oder den Rückgriff auf haftpflichtige
Dritte notwendig sind.
3 Anderen Organen des Bundes, der Kantone und der Gemeinden sowie
Privaten dürfen Auskünfte über Versicherte nur mit deren schriftlichen
Einwilligung erteilt werden. Wird dieses Einverständnis nicht erteilt, so können
ausnahmsweise, sofern kein überwiegendes privates oder öffentliches Interesse
2

entgegensteht, im Einzelfall und auf Anfrage hin aufgrund einer Verfügung des
BIGA gegenüber folgenden Behörden diejenigen Auskünfte erteilt werden, welche
zur Ausübung ihrer gesetzlich übertragenen Aufgaben notwendig sind:
a. Zivilgerichten in familienrechtlichen Streitigkeiten, sofern die Höhe von
Versicherungsleistungen streitig ist;
b. Strafgerichten und Untersuchungsbehörden, sofern die Auskunft zur
Abklärung eines Verbrechens oder Vergehens benötigt wird.
Art. 91 SchKG
5 Behörden sind im gleichen Umfang auskunftspflichtig wie der Schuldner.
A. Allgemeine Bemerkungen aus datenschutzrechtlicher Sicht
1. Formelles
Grundsätzlich gelten für kantonale Behörden kantonale
Datenschutzbestimmungen. Damit das Niveau des Datenschutzes auf allen
Ebenen gewährleistet ist, haben die kantonalen Datenschutzbestimmungen
einen mit dem Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR
235.1) in der Schutzwirkung vergleichbaren Mindeststandard aufzuweisen
(Beat Rudin, Kommentar zum Schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel /
Frankfurt am Main 1995, zu Art. 37 Rz. 15, 23). Soweit das Bundesrecht
bereichsspezifische Datenschutzbestimmungen enthält, ist der Raum für die
Anwendung kantonalen Datenschutzrechts beschränkt oder sogar inexistent.
Sofern keine kantonalen Datenschutzbestimmungen erlassen wurden, gelten
für das Bearbeiten von Personendaten durch kantonale Organe beim Vollzug
von Bundesrecht die Art. 1-11, 16-23 und 25 Abs. 1-3 DSG (vgl. Art. 37 Abs. 1
DSG). Die vorliegende Angelegenheit wird nur unter dem Blickwinkel des
Bundesgesetzes über den Datenschutz geprüft.
2. Besonders schützenswerte Personendaten und
Persönlichkeitsprofile
Die im Rahmen der Ausführung der Arbeitslosenversicherung bearbeiteten
Personendaten (vgl. dazu Art. 5 der Verordnung vom 28. November 1983 über
die Informations- und Auszahlungssysteme der Arbeitslosenversicherung
[InfV], SR 837.063.1) beziehen sich auf Sachverhalte im Bereich der
3

Arbeitslosenversicherung und damit der sozialen Hilfe. Als solche
stellen sie besonders schützenswerte Personendaten und - in der Regel -
Persönlichkeitsprofile im Sinne von Art. 3 Bst. c Ziff. 3 und Bst. d DSG dar.
3. Das Zweckbindungsgebot und das Verhältnismässigkeitsprinzip
Art. 4 Abs. 3 DSG sieht vor, dass Personendaten nur zu dem Zweck
bearbeitet werden dürfen, der bei der Beschaffung angegeben wurde,
aus den Umständen ersichtlich oder gesetzlich vorgesehen ist. Auch im
Sozialversicherungsrecht des Bundes besteht im allgemeinen der Grundsatz,
dass die Daten nicht zu einem anderen Zweck verwendet werden sollen, als
sie erhoben worden sind. Der sachliche Grund besteht darin, dass es sich um
Daten aus einem sensiblen Lebensbereich der betroffenen Personen handelt
(VPB 54.16, S. 83).
Zweck der Arbeitslosenversicherungsgesetzgebung ist die Gewährleistung
eines angemessenen Ersatzes für Erwerbsausfälle der versicherten
Personen sowie die Schaffung von arbeitsmarktlichen Massnahmen zur
Verhütung drohender Arbeitslosigkeit sowie zur Bekämpfung bestehender
Arbeitslosigkeit (Art. 1 AVIG). Art. 1 InfV präzisiert diese allgemeine
Zweckverfolgung in Bezug auf die eingesetzten Bearbeitungssysteme.
Aufgrund der Sensibilität der Arbeitslosendaten hat sich deren Bekanntgabe
unter den Vollzugsbehörden auf das unbedingt Notwendige zu beschränken
(Verhältnismässigkeitsprinzip, vgl. Art. 96 Abs. 4 AVIG).
4. Die Bekanntgabe von besonders schützenswerten
Personendaten und Persönlichkeitsprofilen
Für die Bekanntgabe von besonders schützenswerten Personendaten und
Persönlichkeitsprofilen werden besondere Erfordernisse an die gesetzliche
Grundlage verlangt (Art. 17 und 19 DSG).
Nach diesen Bestimmungen dürfen Bundesorgane besonders schützenswerte
Personendaten und Persönlichkeitsprofile nur dann bekanntgeben, wenn
ein formelles Gesetz es ausdrücklich vorsieht oder wenn ausnahmsweise die
Bekanntgabe für eine in einem formellen Gesetz klar umschriebene Aufgabe
unentbehrlich ist.
Normstufe und Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage hängen nämlich
davon ab, ob und wie weit mit einer Datenbearbeitung in die Freiheitsrechte
der Bürger eingegriffen wird (BBl 1988 II 413). Die Norm muss insbesondere
den Zweck und den Umfang der Bearbeitung präzisieren, indem z. B. die
Kategorien der bearbeiteten, besonders schützenswerten Personendaten
bestimmt oder die Zugriffe definiert werden (vgl. dazu Jean-Philippe Walter,
Kommentar zum Schweizerischen Datenschutzgesetz, Lausanne 1994, zu
Art. 17 Rz. 17).
4

Eine generelle Norm, die lediglich vorsieht, dass im Rahmen eines bestimmten
Gesetzes besonders schützenswerte Personendaten oder Persönlichkeitsprofile
bearbeitet und bekanntgegeben werden können, genügt den Anforderungen
an die Normdichte nicht (Walter, a. a. O., zu Art. 17 Rz. 17).
Die Bekanntgabe ist jedoch abzulehnen, einzuschränken oder mit Auflagen
zu verbinden, wenn gesetzliche Geheimhaltungspflichten oder besondere
Datenschutzvorschriften es verlangen (Art. 19 Abs. 4 Bst. b DSG). Durch diesen
Vorbehalt ruft das Datenschutzgesetz die Anwendbarkeit der allgemeinen und
besonderen Bestimmungen, welche die Bekanntgabe von Daten beschränken,
in Erinnerung. Das Datenschutzgesetz entbindet somit vom Amtsgeheimnis
oder anderen speziellen Geheimhaltungspflichten nicht. Desgleichen stellt
das Datenschutzgesetz die bereichsspezifischen Bestimmungen, welche
einschränkendere Bedingungen für die Bekanntgabe der Daten vorsehen,
insbesondere bezüglich des Empfängerkreises, nicht in Frage (Walter, a. a. O.,
zu Art. 19 Rz. 37).
B. Die Schweigepflicht im Arbeitslosenversicherungsgesetz
Wegen der besonderen Natur des Sozialversicherungsrechtes mit seinen
vielfältigen Berührungspunkten zu empfindlichen Lebensbereichen gilt
allgemein der Grundsatz der Geheimhaltung. Dieser Grundsatz wurde vom
Gesetzgeber in Art. 97 Abs. 1 AVIG als Fundament der Bekanntgaberegelung in
der Arbeitslosenversicherung vorgesehen.
Aufgrund dieser Bestimmung sind die zuständigen Behörden der
Arbeitslosenversicherung - wegen der erhöhten Schutzwürdigkeit der
Arbeitslosendaten - gegenüber Dritten grundsätzlich nicht auskunftspflichtig.
Für diese Behörden gilt eine allgemeine und umfassende Schweigepflicht,
deren Missbrauch Straffolgen nach sich zieht (Art. 105 Abs. 4 AVIG).
C. Die Ausnahmen von der Schweigepflicht gemäss
Arbeitslosenversicherungsverordnung
Der Bundesrat hat von seiner ihm in Art. 97 Abs. 2 AVIG erteilten Kompetenz,
Ausnahmen von der Schweigepflicht zu gestatten, Gebrauch gemacht und
einen Katalog von Ausnahmetatbeständen in Art. 125 AVIV erlassen. Art. 125
Abs. 2 AVIV regelt jene Fälle, in denen Auskünfte und Unterlagen gegenüber
den zuständigen Stellen der anderen Sozialversicherungszweige sowie den
Führungsbehörden erteilt werden, ohne dass die Einwilligung der betroffenen
Personen erforderlich ist.
Anderen Organen des Bundes, der Kantone und Gemeinden sowie Privaten
dürfen hingegen Auskünfte über Versicherte nur mit deren Einverständnis
erteilt werden (Art. 125 Abs. 3 AVIV). Dieser Norm kommt subsidiärer
Charakter gegenüber der direkten Auskunftserteilung durch den Versicherten
an diese Behörden zu. Falls kein Einverständnis eingeholt wird, dürfen
5

Arbeitslosendaten ausnahmsweise für bestimmte Angelegenheiten
(familienrechtliche Streitigkeiten, Strafverfahren) und unter bestimmten
Voraussetzungen (kein überwiegendes, entgegenstehendes privates oder
öffentliches Interesse, Notwendigkeit der Daten für die Erfüllung von
gesetzlichen Aufgaben, usw.) Zivil- und Strafgerichten amtshilfeweise erteilt
werden.
D. Die Bekanntgabepflicht nach Art. 91 Abs. 5 SCHKG
Gemäss Bericht der Expertenkommission von Dezember 1981 für
die Gesamtüberprüfung eines Vorentwurfes des SchKG wurde die
Bekanntgabepflicht vor allem für die Steuerbehörden konzipiert. Gemäss
den Ergebnissen des Vernehmlassungsverfahrens über den Vorentwurf zu
einer Teilrevision des SchKG von April 1984 wäre die Bekanntgabepflicht und
der Bekanntgabeumfang zu konkretisieren gewesen (vgl. auch BBl 1991 III 75).
Insbesondere wurde gerügt, dass eine solche vorbehaltlose Datenbekanntgabe
wegen der sowohl im Bundes- als auch im kantonalen Recht statuierten
Schweigepflicht (insbesondere im Steuerrecht) in der Praxis auf namhafte
Schwierigkeiten stossen würde.
Laut Bericht der Kommission des Nationalrates vom 11./12. November 1991
wurde die neue Bekanntgabepflicht kontrovers aufgenommen.
Im übrigen wurde die Sektion Datenschutz vom Bundesamt für Justiz (BJ) 1990
lediglich zu Art. 8 und 8a SchKG konsultiert. Der ganze Entwurf zum SchKG
wurde weder der damaligen Sektion Datenschutz des BJ noch dem später
eingesetzten Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten unterbreitet.
E. Würdigung
1. Die abschliessende Datenbekanntgaberegelung in der
Arbeitslosenversicherungsgesetzgebung
Art. 97 Abs. 1 AVIG enthält eine grundsätzliche Schweigepflicht, wonach
Personen, die mit der Durchführung, der Beaufsichtigung und der
Kontrolle betraut sind, über ihre Wahrnehmungen Verschwiegenheit zu
bewahren haben. Diese Schweigepflicht ist aufgrund der Sensibilität der
Arbeitslosendaten strikte einzuhalten. Ausnahmen von der Schweigepflicht
bedürfen einer ausdrücklichen Regelung in einem formellen Gesetz (Art. 17
und 19 DSG).
Dies gilt um so mehr, als die Datenbekanntgabe von besonders
schützenswerten Personendaten und Persönlichkeitsprofilen eine Abweichung
vom ursprünglichen Bearbeitungszweck zur Folge hat.
Art. 125 Abs. 1 und 2 AVIV zählt die zulässigen Ausnahmen von der
Schweigepflicht auf. Diese Aufzählung ist abschliessend (VPB 55.21, S. 205).
Nach Art. 125 Abs. 3 AVIV dürfen anderen Organen des Bundes, der Kantone
6

und Gemeinden sowie Privaten Auskünfte über Versicherte nur mit deren
Einverständnis erteilt werden. In Anbetracht der klaren und eindeutigen
Formulierung fällt eine weite Auslegung von Art. 125 Abs. 3 AVIV ausser
Betracht.
Hätte man eine Bekanntgabepflicht an Betreibungsbehörden statuieren
wollen, so hätte man dies ausdrücklich sagen sollen (vgl. VPB 54.16, insb. S. 83).
So wurde z. B. die Ausnahme von der Schweigepflicht für AHV-Behörden
gegenüber Steuerbehörden ausdrücklich auf formeller Gesetzesstufe geregelt
(vgl. Art. 50 Abs. 1bis des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1946 über die
Alters- und Hinterlassenenversicherung [AHVG], SR 831.10).
Sowohl aufgrund der Schweigepflicht von Art. 97 Abs. 1 AVIG als auch der
abschliessenden Bekanntgaberegelung von Art. 125 AVIV ist somit eine
Bekanntgabe von Arbeitslosendaten an Betreibungsbehörden ausgeschlossen.
Die Datenbekanntgabe an Betreibungsbehörden, insbesondere an für
betreibungsrechtliche Streitigkeiten zuständige Zivilrichter, kann auch nicht
aus dem kantonalen Verfahrensrecht abgeleitet werden, da die sozialrechtliche
Schweigepflicht von Art. 97 Abs. 1 AVIG eine bundesrechtliche Bestimmung ist.
2. Die Bekanntgaberegelung gemäss Art. 91 Abs. 5 SchKG
Art. 91 Abs. 5 SchKG ist eine generelle Norm, welche den vom
Datenschutzrecht bei der Bekanntgabe von besonders schützenswerten
Personendaten und Persönlichkeitsprofilen gestellten Anforderungen
an die Normdichte nicht genügt. Eine Präzisierung der geforderten
Bekanntgaberegelung wurde indes nicht mehr vorgenommen, obwohl die
Datenbearbeitung im Rahmen der Privatrechtsregister meist nach detaillierten
und formellen Vorschriften abläuft (BBl 1988 II 444).
F. Zusammenfassung
Der Geheimhaltungspflicht, dem sozialversicherungs- und
datenschutzrechtlichen Zweckbindungsgrundsatz sowie der daraus
resultierenden, abschliessenden Bekanntgaberegelung von Art. 125
AVIV ist grösste Bedeutung beizumessen (vgl. Beat Rudin / Roger
Lang, Mitteilungen der kantonalen Aufsichtsstelle Datenschutz
Basellandschaft, Nr. 15, 1997). Demzufolge ist die Bekanntgaberegelung in
der Arbeitslosenversicherungsgesetzgebung gegenüber der allgemeinen,
nicht näher präzisierten und entstehungsgeschichtlich umstrittenen
Bekanntgaberegelung von Art. 91 Abs. 5 SchKG als lex specialis zu betrachten
(vgl. Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens über den Vorentwurf zu
einer Teilrevision des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs,
Bern, April 1984, S. 336 ff.). Nach dieser Kollisionsregel geht das spezielle
Recht (lex specialis) dem allgemeinen Gesetz vor (Ulrich Häfelin / Georg
Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1993, Rz. 179).
7

Soll die Bekanntgabe von Arbeitslosendaten an Betreibungsbehörden
ohne Einwilligung der Versicherten künftig möglich sein, so muss dies im
AVIG ausdrücklich vorgesehen werden. Auch Art. 91 Abs. 5 SchKG als lex
generalis bedarf einer entsprechenden Präzisierung. Die Bekanntgabe der
Arbeitslosendaten ist - abgesehen von der Regelung der Schweigepflicht im
Arbeitslosenversicherungsgesetz - heutzutage lediglich auf Stufe Verordnung
(AVIV) verankert. Dies ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass die an die
Normstufe gesetzten, höheren Anforderungen erst im chronologisch jüngeren
Datenschutzgesetz ausdrücklich festgehalten wurden.
8

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 61.72 - Stellungnahme des Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten von April 1997
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1997
Année
Anno
Band
61
Volume
Volume
Seite
---
Page
Pagina
Ref. No
150 003 584
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.