ch_vb · JAAC 52.19 · 1988-02-08 · de


JAAC 52.19
Bundesamt für Justiz, 8. Februar 1988
Constitution fédérale. Bases des prestations de la Confédération
destinées à remédier aux intempéries de 1987. Compétence de la
Confédération de soutenir des projets publics d’infrastructure
régionale, dans la mesure où ils améliorent les conditions générales
de l’économie privée. Le financement intégral des frais de réfection des
routes est compatible avec le sens et l’esprit de l’art. 36ter Cst.
Bundesverfassung. Grundlagen für Leistungen des Bundes zur
Behebung der Unwetterschäden 1987. Zuständigkeit des Bundes,
regionale, öffentliche Infrastrukturvorhaben zu fördern, sofern sie
die Rahmenbedingungen des privaten Wirtschaftens verbessern. Die
vollständige Finanzierung von Strassenkosten ist mit Sinn und Zweck
von Art. 36ter BV vereinbar.
Costituzione federale. Basi delle prestazioni della Confederazione
destinate a riparare i danni causati dalle alluvioni del 1987.
Competenza della Confederazione a sostenere progetti pubblici
d’infrastrutture regionali, nella misura in cui questi migliorino
le condizioni generali dell’economia privata. Il finanziamento
integrale delle spese per le strade è compatibile con il senso e lo spirito
dell’art. 36ter Cost.
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Am 14. Dezember 1987 hat der Bundesrat zuhanden der Eidgenössischen
Räte eine Botschaft über ausserordentliche Massnahmen zur Behebung
der Unwetterschäden 1987 verabschiedet (BBl 1987 I 181 ff.). Danach soll
der Bund Leistungen an die Strassenkosten und an die Restkosten der
Kantone erbringen, die im Zusammenhang mit den Unwettern im Jahre
1987 entstanden. Die Kommission des Ständerates hat nähere Abklärungen
zur Verfassungsmässigkeit des vorgesehenen Bundesbeschlusses über die
Leistungen des Bundes zur Behebung der Unwetterschäden 1987 verlangt. Die
folgenden Ausführungen geben Auszüge der Stellungnahme des Bundesamtes
für Justiz wieder.
1. Die Wirtschaftsartikel als verfassungsrechtliche Grundlage
a. Nach Art. 31bisAbs. 2 BV kann der Bund einzelne Wirtschaftszweige
und Berufe fördern. Entsprechende Massnahmen betreffen Teilgebiete der
nationalen Wirtschaft (z. B. die Exportwirtschaft oder den Fremdenverkehr)
und Unterabteilungen solcher Wirtschaftszweige («Berufe») wie die Hotellerie
oder die Berufsfischerei. Sie sind auf den Unternehmerberuf als selbständige
Erwerbstätigkeit bezogen (vgl. Schürmann Leo, Wirtschaftsverwaltungsrecht,
2. Aufl., Bern 1983, S.109; vgl. auch BBl 1983 III 614). Die Wahl der Mittel bleibt
dem Bundesgesetzgeber überlassen, wobei in der Praxis die Subventionen
die grösste Bedeutung erlangt haben. Im Unterschied zu Vorkehren nach
Art. 31bisAbs. 3 BV erlaubt Abs. 2 nur Massnahmen, die nicht von der Handels-
und Gewerbefreiheit abweichen. Auch finden regionalpolitische Überlegungen
im Bereich dieser Verfassungsbestimmung grundsätzlich keinen Platz, sondern
gehören in ein regionalpolitisches Konzept und betreffen nicht unmittelbar
einzelne Wirtschaftszweige oder Berufe. Regionalpolitische Massnahmen sind
nach Art. 31bis Abs. 3 Bst. c BV durchzuführen.
b. Art. 31bisAbs. 3 BV ermöglicht wirtschaftspolitische Massnahmen, die
nötigenfalls von der Handels- und Gewerbefreiheit abweichen. Aus Gründen
des Gesamtinteresses sollen die genannten Wirtschaftsteile, Berufe und
die - im aktuellen Zusammenhang relevanten - Landesteile staatlichen
Schutz erlangen. Einschlägige Massnahmen brauchen aber nicht dem
Interventionsrecht anzugehören. Abweichungen von der Handels- und
Gewerbefreiheit sind nur angebracht, wenn andere, mildere Mittel nicht
ausreichen. So sollen auch im Bereich von Art. 31bisAbs. 3 Bst. c BV regionale
Förderungsvorkehren Vorrang vor Interventionen haben.
Die Bundesverfassung äussert sich nicht zu den einsetzbaren Mitteln.
Sie müssen zielkonform, das heisst geeignet sein, der wirtschaftlichen
Existenzbedrohung der fraglichen Region zu begegnen. Die Wahl
der konkreten Massnahme bleibt dem Gestaltungsspielraum des
Bundesgesetzgebers anheimgestellt. So erschöpft sich die Zuständigkeit
des Bundes nicht in der direkten Förderung einzelner Wirtschaftssubjekte.
Sie kann sich durchaus auf die Unterstützung regionaler (öffentlicher)
Infrastrukturvorhaben erstrecken, soweit dadurch das private Wirtschaften
erleichtert wird. Vorausgesetzt ist, dass die wirtschaftliche Existenz ohne
Bundeshilfe gefährdet wäre.
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Der Bund unterstützt beispielsweise nach dem BB vom 6. Oktober
1978 über Finanzierungsbeihilfen zugunsten wirtschaftlich bedrohter
Regionen (SR 951.93) Vorhaben der privaten Wirtschaft direkt. Er fördert
aber auch, nach dem BG vom 28. Juni 1974 über Investitionshilfe für
Berggebiete (SR 901.1), öffentliche Infrastrukturvorhaben in Randregionen,
etwa die Verkehrserschliessung oder die Versorgung (Art. 3 Bst. a). Die
Infrastrukturpolitik, so der Bundesrat in seiner Botschaft zu diesem Gesetz
(BBl 1973 I 1589 ff.), soll die Rahmenbedingungen des privaten Wirtschaftens
verbessern. Dies bilde einen «wesentlichen Ansatzpunkt zur staatlichen
Einflussnahme auf das regionale Wirtschaftswachstum» (BBl 1973 I 1599).
Beide Erlasse werden, zu Recht, auf Art. 31bisAbs. 3 Bst. c BV abgestützt.
Und beide Gesetze wollen die Existenz wirtschaftlich bedrohter Landesteile
sichern.
Dasselbe Ziel verfolgt der vorliegende Bundesbeschluss. Wie die Botschaft
des Bundesrates (im Kapitel «Verfassungsmässigkeit», BBl 1988 I 197) zum
Ausdruck bringt, liegt ihm ein Förderungs-Gesamtkonzept zugrunde. Die
Unwetterschäden betreffen zur Hauptsache Anlagen der Infrastruktur. Die
zuständigen Gemeinwesen sind kaum in der Lage, deren Wiederherstellung
aus eigenen Kräften zu bewältigen. Ein langes Brachliegen gewisser
Teile der für das Wirtschaften notwendigen Infrastruktur kann aber die
Wettbewerbsfähigkeit der Region gefährden. Dasselbe kann drohen, wenn
die verfügbaren Mittel zwar zur sofortigen Wiederherstellung eingesetzt
werden, andere, ebenso wichtige Aufgaben aber vernachlässigt werden
müssen. Der Bundesbeschluss geht von einer solch umfassenden Optik
aus: Im Vordergrund stehen nicht einzelne Sachbereiche (z. B. Wasserbau,
Gewässerschutz), in denen der Bund über seine ordentlichen Subventionen
hinaus einspringen soll, sondern die Entlastung der kantonalen und
kommunalen Haushalte, mit dem Ziel zu verhindern, dass andere, für das
wirtschaftliche Fortkommen der Region notwendige Aufgaben zu kurz
kommen. Die einmalige Bundeshilfe orientiert sich an der wirtschaftlichen
Gefährdung besonders betroffener Regionen.
c. Mit Art. 31bis Abs. 3 Bst. b stellt die Bundesverfassung eine spezifische
Sachkompetenz des Bundes für Massnahmen zur Existenzsicherung der
einheimischen Landwirtschaft zur Verfügung. Soweit der vorliegende
Bundesbeschluss Restkosten aus dem Landwirtschaftssektor decken
soll, befindet er sich im Zielbereich dieser Verfassungsbestimmung (vgl.
Kommentar zu Art. 5 des Bundesbeschlusses, BBl 1988 I 196).
2. Art. 23 BV als verfassungsrechtliche Grundlage?
Art. 23 BV ermächtigt den Bund, die Errichtung von Werken, die in seinem
Interesse liegen, zu unterstützen. Im Bereich der Restkostenfinanzierung
(Art. 4 ff. des vorgeschlagenen Bundesbeschlusses) sind keine einzelnen
Werke auszumachen, denen eine überragende Bedeutung im Sinne der
Verfassungsnorm («im Interesse der Eidgenossenschaft oder eines grossen
Teils derselben», Art. 23 Abs. l BV) zukommen könnte. Es handelt sich vielmehr
um die Restkosten einer grossen Anzahl kleiner (kommunaler) Vorhaben,
welche die Wiederherstellung bestehender Bauten, Anlagen und Kulturen
betreffen.
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Im Strassensektor (Art. l ff. des Bundesbeschlusses) liessen sich gewisse
Projekte durchaus im Bereich von Art. 23 BV ansiedeln. Weil hiefür aber
spezifische Verfassungsvorschriften vorhanden sind (Art. 36bis, Art. 36ter,
Art. 37 BV), ist der Bezug auf Art. 23 BV zum vornherein hinfällig. Zudem
gehören auch die Strassenkosten in das Gesamtkonzept im Rahmen von
Art. 31bisAbs. 3 Bst. c BV, so dass sie auf diese Verfassungsbestimmung, nicht
auf die einzelnen Sachkompetenzen abzustützen sind. Im Ingress zum
Bundesbeschluss wird Art. 36terBV angeführt, weil zur Finanzierung der
einzusetzenden Mittel Treibstoffzollgelder verwendet werden sollen.
Der Bundesbeschluss handelt demnach nicht von der Unterstützung
einzelner Werke durch den Bund, sondern er bringt ein Konzept regionaler
Infrastrukturpolitik zum Schutz wirtschaftlich bedrohter Landesteile zum
Ausdruck.
3. Art. 36terBV als verfassungsrechtliche Grundlage für die
Leistungen des Bundes an die Strassenkosten
a. Der Bund kann nicht, gestützt auf Art. 36ter BV, Förderungspolitik im
Strassensektor betreiben. Vielmehr bezieht er sich dafür auf die einschlägigen
Sachkompetenzen (vgl. Ingress zum Treibstoffzollgesetz vom 22. März 1985, SR
725.116.2). Die aktuellen Leistungen sind Teil des erwähnten Gesamtkonzepts
betreffend Unwetterschäden 1987. Sie finden ihre verfassungsrechtliche
Grundlage in Art. 31bis Abs. 3 Bst. c BV.
Art. 36ter regelt nur die Verwendung der Treibstoffzollgelder. Gestützt auf
diese Bestimmung kann nicht über den Einsatz von Bundesmitteln legiferiert
werden, sondern bloss über die Finanzierung der einzusetzenden Gelder.
b. Nach Art. 36terBV muss der Bund die Hälfte des Treibstoffzollertrages
und den ganzen Ertrag des Zollzuschlages für seine Anteile/Beiträge im
Bereich des Strassenverkehrs verwenden. Eine am Wortlaut der Bestimmung
haftende Auslegung müsste dazu führen, dass nicht 100% der Aufwendungen
aus Treibstoffzollgeldern vergütet werden können. Bezieht man bei der
Interpretation der Norm aber deren «ratio» mit ein, so kann das nicht
vorbehaltlos gelten. Das Hauptaugenmerk der Vorschrift richtet sich darauf,
die Kantone von ihren Strassenkosten zu entlasten. Grundsätzlich ist
davon auszugehen, dass dies nicht bis hin zu einer gänzlichen Übernahme
der Kosten führen sollte. Vom Verfassungszweck her scheint uns aber
in Ausnahmefällen, bei einer akuten, ausserordentlich hohen Belastung
einzelner Kantone, wie sie im Rahmen der Unwetter 1987 entstanden ist,
eine vollständige Deckung spezifischer Strassenlasten möglich zu sei. Hinzu
kommt, dass die Treibstoffzölle neben ihrem Konsumsteuercharakter
auch Kostenanlastungsfunktion haben: Statt dass der Strassenbenützer
eine Gebühr entrichtet, wird der für den Betrieb des Motorfahrzeuges
erforderliche Treibstoff mit Abgaben belastet. Als «Gegenleistung» wird
ihm ein wohl ausgebautes und unterhaltenes Strassennetz zur Verfügung
gestellt. Auch der Private ist deshalb an einer hohen Kostenfinanzierung durch
Treibstoffzollgelder interessiert.
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Bei der Revision von Art. 36terBV (vgl. Botschaft des Bundesrates, BBl 1982
I 1345 ff.) stellte sich die Frage nach einer prozentualen Festlegung der
Anteils-/Beitragssätze nicht. Aufgrund der bestehenden Gesetzgebung bestand
kein Anlass, am bisherigen Konzept, Kostenanteile zu übernehmen, zu
rütteln. Immerhin bestand aber die Absicht, die Verwendungszwecke der
Zollerträge zu erweitern. Wenn auch keine eigentliche Härtefallklausel
aufgenommen wurde, erscheint es wohl doch mit dem Normzweck
vereinbar, Sonderfälle entsprechend zu behandeln. Im übrigen bestehen
keine Anhaltspunkte (auch nicht aus den Materialen) dafür, dass die
Begriffe «Anteil/Beitrag» limitierend im Sinne einer Beschränkung auf die
Teilfinanzierung zu verstehen sind. Aus rechtlicher Sicht handelt es sich
um Sachbezeichnungen für Subventionen, nicht um Finanzierungsgrenzen.
Dabei will der Begriff «Anteil» (Art. 36terAbs. l Bst. a BV) zum Ausdruck
bringen, dass der Bund im Bereich der Nationalstrassen eine besondere
Stellung einnimmt (Art. 36bisBV). Die Kantone bleiben aber auch da für den
Bau und den Unterhalt verantwortlich (Art. 36bisAbs. 2 BV), so dass sich am
rechtlichen Charakter der Bundesleistungen nichts ändert: «Anteil» wie
«Beitrag» umschreiben Leistungen an Dritte, sind deshalb Subventionen (vgl.
auch BBl 1957 II 846 ff., Botschaft des Bundesrates zur Revision von Art. 36bis,
Art. 36terund Art. 37 BV).
Bei all dem soll noch darauf hingewiesen werden, dass das Legalitätsprinzip
im Subventionsrecht nicht mit der gleichen Strenge gehandhabt wird
wie etwa im Abgabenbereich. Dies erlaubt dem Gesetzgeber, bei der
Verfassungsinterpretation einen grösseren Spielraum zu nutzen.
Das Bundesamt für Justiz kommt daher zum Schluss, dass im Bereich
der Unwetterschäden 1987 die 100-prozentige Finanzierung der
Strassenkosten aus Mitteln des Treibstoffzollertrages mit Sinn und Zweck
von Art. 36terBV vereinbar, Art. 3 des vorgeschlagenen Bundesbeschlusses
somit verfassungsmässig ist.
4. Finanzrechtliche Kompetenzen als verfassungsrechtliche
Grundlage für die Leistungen des Bundes an die Restkosten?
Art. 42ter BV überträgt dem Bund keine Sachkompetenz, um Subventionen zu
gewähren. Die Vorschrift enthält nur gewisse Grundsätze, welche der Bund
bei der Gewährung von Beiträgen zu beachten hat. Demnach können die
Zahlungen des Bundes im Bereich der Restkosten materiell nicht auf diese
Bestimmung abgestützt werden.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 52.19 - Bundesamt für Justiz, 8. Februar 1988
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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