ch_vb · 94.058 · 1994-06-13 · de


#ST# 94.058
Message
sur la révision partielle de l'arrêté fédéral concernant
l'Office national suisse du tourisme
du 13 juin 1994
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le projet de révision partielle de l'arrêté fédéral concernant
l'Office national suisse du tourisme ainsi que le message à ce sujet, en vous
proposant de les approuver.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
;
13 juin 1994 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Stich
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1994-352 
1101

Condensé
L'Office national suisse du tourisme (ONST) est une corporation de droit public qui a
pour mission de commercialiser la destination touristique suisse. La base légale en
vigueur est l'arrêté fédéral du 21 décembre 1955. L'ONST est tributaire d'une aide
financière annuelle de la Confédération.
Le présent projet prévoit une révision partielle de l'arrêté fédéral en vigueur. Cette
révision se fonde sur une évaluation des activités de l'ONST effectuée par un experi
externe. L'arrêté prendra la forme d'une loi. Le but de l'organisation se limitera à
susciter la demande pour le tourisme suisse, et ses tâches sont redéfinies. La structure
de direction sera simplifiée par la fusion du bureau et du comité. Le financement sera
assuré par l'octroi durable et illimité d'une aide financière annuelle.
La révision partielle est une condition et une mesure d'accompagnement de l'actuelle
réorganisation opérationnelle de l'ONST. Le mandat du législateur, précisé dans les
tâches, exige une nouvelle stratégie commerciale. L'organisation sera adaptée à la
nouvelle loi. Les stratégies et les structures nouvelles entreront en vigueur avec la
nouvelle loi.
L'arrêté financier en vigueur, qui date de 1992, arrive à échéance à la fin de 1994. La
contribution de la Confédération sera gelée au niveau de 1993. Le renchérissement
sera toutefois compensé. Pour la nouvelle période financière de 1995 à 1999, 172
millions de francs seront mis à disposition par arrêté fédéral simple.
1102

Message
I 
Partie générale
II 
Le point de la situation
III 
La réglementation actuelle
Depuis plus de 75 ans, la Confédération soutient la promotion touristique nationale
de la Suisse. A cet effet, elle a institué une corporation de droit public dénommée
«Office national suisse du tourisme (ONST)», avec siège à Zurich. Cette institu-
tion de la Confédération entretient vingt représentations à l'étranger. Les
membres de l'ONST sont, hormis la Confédération, tous les cantons, de nom-
breuses communes et les milieux intéressés du secteur du tourisme et des
transports. Le budget de l'ONST s'élève en 1994 à quelque 46 millions de francs.
La Confédération assure 73 pour cent des recettes; 18 pour cent proviennent des
contributions à la couverture des coûts des activités commerciales. 9 pour cent
enfin sont couverts par des contributions du secteur du tourisme et des transports.
La gestion de l'ONST est placée sous la surveillance du Conseil fédéral. La base
légale actuelle est l'arrêté fédéral du 21 décembre 1955 concernant l'Office
national suisse du tourisme (RS 935.21).
112 
Les raisons de la réorganisation
La dernière réorganisation de l'ONST a eu lieu dans les années 50. A cette
époque, le tourisme transfrontalier se limitait à un petit nombre de pays.
Aujourd'hui, 140 pays, représentés au sein de l'Organisation mondiale du tou-
risme, encouragent le tourisme. Après l'extension du marché en Europe dans les
années 60, le marché touristique international a vu apparaître, dans les années 70,
de nouvelles destinations outre-mer. Malgré une croissance explosive, la concur-
rence entre destinations est devenue plus rude. Parallèlement, on a assisté à une
professionnalisation et une spécialisation des institutions qui s'occupent de la
promotion du tourisme. Pays touristique traditionnel, la Suisse a perdu sur le
marché international une partie de son «capital préférentiel» et des parts de
marché. En 1950, la part de la Suisse aux entrées était encore de 7,3 pour cent; elle
n'atteint plus que 2,5 pour cent aujourd'hui. La Suisse a reculé de cinq rangs en
huit ans au palmarès des entrées touristiques: du septième rang qu'elle occupait
en 1985, elle est passée au douzième en 1993. En ce qui concerne les recettes du
tourisme international, la position de notre pays est un peu plus favorable. Il a
certes reculé de deux rangs depuis 1985, mais il reste tout de même au nombre des
dix pays touristiques les plus importants (voir tableau 1).
Compte tenu de cette situation de concurrence, l'ONST a demandé à plusieurs
reprises une augmentation substantielle de l'aide financière de la Confédération, en se
référant aux organisations étrangères concurrentes qui, généralement, bénéficient
d'une aide nettement plus importante de l'Etat. Bien que ne restant pas sourd à
ces demandes, le Conseil fédéral n'a jamais pu pleinement les satisfaire pour des
raisons financières. C'est pourquoi, dans son message du 19 août 1992 sur l'arrêté
1103

financier en vigueur (FF 7992 Vil85), il a annoncé son intention de soumettre
l'ONST à une évaluation. Celle-ci devait aboutir à des propositions en vue
d'orienter mieux encore les activités de l'organisation en fonction des nouvelles
exigences des marchés internationaux, des besoins des opérateurs suisss et des moyens
financiers disponibles. L'évaluation s'imposait aussi parce que les milieux intéres-
sés émettaient des doutes quant à l'efficacité de la direction et à la manière dont
l'organisation accomplissait sa mission. Lors des délibérations relatives à l'arrêté
financier, pendant les sessions d'automne et de décembre 1992, les Chambres ont
approuvé l'intention du Conseil fédéral de procéder à une évaluation de l'ONST.
113 
La révision partielle de l'arrêté fédéral actuel: une mesure
d'accompagnement
L'évaluation effectuée de janvier à mi-septembre 1993 par un expert connu en
matière d'organisation et de commercialisation a révélé un besoin de réorganisa-
tion important. Les propositions de l'expert ont été examinées au sein des organes
de l'ONST et par la Commission consultative du Conseil fédéral pour le tourisme;
elles ont été approuvées quant à leur principe. Il existe, de la part de l'autorité de
surveillance et des membres de l'ONST, une volonté commune de suivre une
nouvelle ligne stratégique. A cet égard, il est admis qu'une réorientation implique
une adaptation des bases légales. Cette adaptation doit être une mesure d'ac-
compagnement étant donné que c'est dans le domaine opérationnel que le besoin
d'intervention est le plus important. Les problèmes de conduite stratégique et de
culture d'entreprise ne peuvent être résolus au niveau légal.
A la question de savoir si la réorientation nécessite également une modification
du statut juridique de l'ONST, il a été répondu clairement par la négative.
L'organisation doit rester une institution de droit public de la Confédération.
Cette forme juridique est la plus propice à permettre à une organisation d'intégrer
des intérêts multiples et divers et de les faire accepter. Le statut d'une institution
de droit public présente notamment des avantages du point de vue de l'ac-
complissement des tâches. Il garantit aux représentations l'exonération fiscale et
facilite l'engagement de citoyens suisses à l'étranger. Le statut juridique restant
inchangé, les adaptations juridiques liées à la réorientation ne requièrent qu'une
révision partielle de l'arrêté actuel.
12 
La nouvelle orientation
121 
La nécessité d'un puissant «marketing de destination»
En Suisse, le tourisme constitue la cinquième branche économique par ordre
d'importance si l'on considère sa part au produit intérieur brut (voir tableau 2).
Les dépenses annuelles des touristes s'élèvent dans notre pays à quelque
40 milliards de francs. Elles créent directement et indirectement du travail et des
revenus pour quelque 300000 employés.
Dans le tourisme, le but du voyage ou la destination est l'unité de concurrence.
Les touristes choisissent souvent en premier lieu un pays, une région ou une
1104

localité. C'est la raison pour laquelle le tourisme a besoin d'un «marketing de
destination». Celui-ci doit renforcer les initiatives des entreprises pour la com-
mercialisation de leurs propres services touristiques.
Les organisations chargées de la promotion touristique nationale sont aidées dans
tous les pays par l'Etat. A cet égard, notre pays souffre d'un désavantage compétitif,
car les concurrents directs de notre tourisme reçoivent de l'Etat des aides financières
nettement plus importantes (voir tableau 3).
La Suisse dispose de destinations attrayantes. L'offre est forte bien que toutes les
prestations de service n'atteignent pas le niveau du marché mondial. En revanche,
l'évaluation a clairement montré que le marketing suisse de destination soutient
trop peu la création de la demande. La réorientation de l'ONST a donc pour but
de remédier à cette carence, afin de rendre encore plus concurrentielle la place
touristique suisse.
122 
Les lacunes constatées
Dans son rapport final, l'expert a mis en évidence certains points faibles tout en
reconnaissant le grand engagement de la direction et des collaborateurs de
l'ONST. Il déplorait notamment l'absence d'une stratégie de communication et de
commercialisation acceptée de tous. Il critiquait en outre la complexité de la
structure de direction et les divergences d'orientation de la direction au niveau
opérationnel.
Confirmant et soulignant la nécessité d'un ONST dynamique, l'expert proposait
un processus de réorganisation en trois étapes. Il esquissait les grandes lignes d'une
nouvelle stratégie devant permettre à l'ONST de se transformer en une organisa-
tion prestataire de services dans le domaine du marketing de destination. Il
indiquait la direction que devrait prendre la prospection conjointe du marché en
collaboration avec les partenaires de manière à se profiler sur le marché sous une
seule image. Il proposait en outre, tant pour le siège principal que pour les
représentations, une nouvelle organisation idéale répondant au principe «structure
follows strategy». Au niveau de la direction générale, il conseillait de former des
organes compétents sur le plan professionnel et composés d'un nombre restreint
de membres. Il préconisait une structure de direction et de décision plus rationnelle et
plus stricte et recommandait de faire davantage appel aux milieux touristiques
pour les fonctions de consultation. Il proposait enfin une amélioration des
résultats qui permette de réduire les frais de personnel et de fonctionnement et
d'augmenter le budget promotionnel.
123 
La nouvelle stratégie
La nouvelle orientation de l'ONST sera définie dans une stratégie de com-
mercialisation pour les années 1995 à 1999. La stratégie est au stade du projet; elle
est actuellement examinée par des experts. Au cours de l'été 1994, elle sera
discutée et approuvée à l'occasion d'une journée nationale du tourisme, en accord
avec les régions touristiques. Elle entrera en vigueur en même temps que l'arrêté
1105

partiellement révisé. La stratégie s'appuie sur les tâches définies à l'article 2,
2e alinéa, de la nouvelle loi fédérale.
Au premier plan de cette stratégie globale figure une politique de communication
forte. Il s'agit de faire passer un message dynamique et chaleureux de la Suisse sur
le plus grand nombre de marchés possible, au bénéfice de toutes les régions et de
tous les prestataires de services. Ce message doit se concentrer sur des thèmes
importants et des valeurs durables, en évoquant par exemple les joies de l'hiver, les
plaisirs de l'été à la montagne ou la fascination de l'eau.
L'ONST doit être également une organisation de prestation de services pour toutes
les régions et pour tous les prestataires de services qui veulent se présenter sous
l'égide de la «marque suisse». Il doit fournir à ses partenaires des informations sur
les marchés et des conseils en matière de commercialisation; il coordonne l'accès
au marché. Dans le cadre de la stratégie, il règle avec ses partenaires les tâches
incombant à chacun.
L'ONST met à disposition son infrastructure de commercialisation. Il entretient un
réseau de représentations à l'étranger, qu'il développera en fonction des besoins
du marché (voir tableau 4). Dans ce domaine, les représentations conserveront le
rôle de «vitrines» qu'elles ont joué jusqu'ici, à condition que ce genre de présence
s'appuie sur des locaux et des équipements existants déjà et peu onéreux. Afin de
réduire les coûts, il conviendra toutefois d'examiner, dans chaque cas, dans quelle
mesure les surfaces existantes peuvent convenir à une exploitation commerciale.
On fera appel en premier lieu à des entreprises qui doivent vendre sur place des
produits et des services sous l'égide de la «marque suisse».
124 
Une organisation dynamique et efficace
La nouvelle stratégie exige une organisation dynamique et efficace. La direction
doit être rationalisée sans qu'il faille renoncer à la collaboration des milieux
intéressés. Cette collaboration doit au contraire être encore renforcée par la
constitution de groupes d'experts ad hoc et des prestations de services de tiers. Le
siège principal sera dorénavant organisé selon les principes de la gestion de projet.
Les représentations se rapprocheront encore du marché. La nouvelle organisation
de l'ONST doit entrer en vigueur à la fin de 1994, en même temps que la loi
fédérale et la stratégie.
125 
Premiers pas vers l'application opérationnelle
L'ONST est en mesure de mettre en application la nouvelle stratégie. Il a déjà
réalisé quelques projets pilotes. Dans le domaine de la communication par exemple,
une campagne publicitaire de grande envergure, préparée sur la base d'enquêtes
de motivation et d'études prospectives, est en cours aux Etats-Unis afin de
repositionner la Suisse comme pays touristique. Par une campagne remarquée de
relations publiques, sous la forme d'un bonhomme de neige plus grand que
nature, on a réussi à créer, autour du thème des vacances d'hiver, un événement
médiatique qui correspond à la nouvelle stratégie. En outre, on a développé
l'information sur le marché à l'intention des partenaires, ce qui constitue une
1106

nouvelle prestation de service. L'ONST marque ainsi le passage à la nouvelle
stratégie. Malgré la réorganisation, son travail de promotion n'a jamais été
perturbé ni interrompu.
13 
Les mesures immédiates
Pour concrétiser et mettre en application la réorganisation de l'ONST, on a créé
une organisation de projet. Elle comprend un comité de pilotage auquel appar-
tiennent deux représentants de l'OFIAMT et cinq représentants du bureau de
l'ONST. Un chef de projet traite les dossiers destinés à cet organe. Dans le sens
d'une première mesure d'urgence, il a été décidé de réaliser en 1993 et 1994 déjà
d'importantes économies en matière de dépenses pour le personnel, de frais de
locaux et de matériel, et d'augmenter les recettes provenant des prestations
facturées.
L'année dernière, l'activité promotionnelle en Californie a été concentrée en un
seul endroit. Conjointement à d'autres mesures, cela a permis, en 1993 déjà, de
faire baisser les dépenses pour le personnel de 21,8 à 19,5 million de francs. Par
rapport à 1992, les économies réalisées dans le domaine des frais de personnel et de
fonctionnement en 1994 sont d'un peu plus de 4 million de francs si l'on exclut les
effets du facteur exogène qu'est le renchérissement. A cela s'ajoutent 760 000 francs
de recettes supplémentaires. Le résultat est ainsi amélioré de plus de 5 millions de
francs. Cette amélioration s'élèvera à 5,8 millions de francs par an pour la période
financière de 1995 à 1999 (voir tableau 5). Ces gains seront entièrement investis
dans des activités complémentaires de commercialisation. En 1995, les dépenses de
commercialisation dépasseront de 7,5 millions de francs celles de 1992, année de
référence qui a servi de base à l'évaluation.
Pour atteindre ce but ambitieux, il est nécessaire de répartir les tâches entre un
plus petit nombre de collaborateurs. L'effectif du personnel, qui était de 201,5
collaborateurs en 1992, sera réduit de 31,5 unités et passera à 170 personnes d'ici à
la fin de 1994. Les mesures de réduction de l'effectif concernent les divisions du
siège principal et les représentations à l'étranger. La réduction de l'effectif passera
autant que faire se peut par des départs naturels. Cependant, l'ampleur de la
réduction impliquera inévitablement des retraites anticipées et des licenciements.
Un plan social a été élaboré pour aider les personnes concernées.
14 
Les grandes lignes de la révision partielle
L'ONST est certes une corporation de droit public de la Confédération, mais il
repose sur un modèle de partenariat. Juridiquement, la collaboration ne peut être
obtenue par la contrainte. C'est pourquoi le législateur s'est limité jusqu'à présent
à un minimum de réglementation juridique. Ce principe vaut aussi pour la révision
partielle proposée. Celle-ci doit, à vrai dire, être une incitation juridique à
l'exécution de l'indispensable réorganisation. Cette dernière ne changera toutefois
rien au fait que l'ONST restera tributaire du soutien de ses membres, et même
davantage que jusqu'à maintenant. Des prestations convaincantes fournies par le
1107

nouvel Office national suisse du tourisme doivent renforcer la collaboration. Elles
sont aussi nécessaires pour inciter les membres et d'autres milieux intéressés à
renforcer leur financement.
141 
La dénomination et la définition du but
Une nouvelle dénomination vise à signaler la proximité du marché et la trans-
formation de l'ONST en une organisation de marketing de destination. Le Conseil
fédéral a proposé dans la procédure de consultation la nouvelle dénomination
«Tourisme Suisse». La dénomination actuelle en langue allemande «Schweize-
rische Verkehrszentrale» prête à des malentendus. La référence nécessaire au
tourisme fait défaut pour s'adresser à la clientèle. Cette dénomination manque en
outre de contenu émotionnel. Les traductions française et italienne, «Office
national suisse du tourisme» et «Uffizio nazionale svizzero del turismo», font
certes directement référence au tourisme, mais les notions «office» et «uffizio»
induisent en erreur. En effet, l'ONST n'est pas un office et ses tâches ne sont
nullement celles d'une autorité d'exécution. De surcroît, le but visé, à savoir la
promotion du tourisme, et plus particulièrement le fait de créer et de s'assurer la
demande touristique doit être plus précisément défini. L'ONST doit pratiquer un
marketing de destination novateur pour les régions et localités touristiques. Cette
promotion de la demande doit s'étendre à l'ensemble de l'offre et comprendre
également des efforts de commercialisation dans le domaine du tourisme social et
dans les zones rurales.
142 
Les tâches
On ne peut souscrire à l'idée d'un mandat de prestations de la Confédération à
l'ONST. Il s'agit certes, en ce qui concerne les activités de cet office, d'une tâche
essentiellement publique. Plus les activités sont liées au marché, plus la délimita-
tion est difficile. Par contre, il est possible de définir avec exactitude les tâches de
l'ONST, telles qu'elles résultent de la réorganisation. L'arrêté fédéral du 11 dé-
cembre 1955, encore en vigueur, ne le fait pas. Cela laisse une trop grande liberté
d'interprétation qui entrave une direction par objectifs. Cette lacune doit doréna-
vant être comblée.
143 
Les organes
La structure actuelle de direction, à quatre niveaux, doit être simplifiée et
remplacée par une gestion efficace et axée sur la pratique.
144 
Le financement
Le financement de l'Office national suisse du tourisme doit devenir une tâche
permanente de la Confédération. La communication touristique est incontestable-
ment une tâche publique. Elle profite considérablement à notre Etat et à
1108

l'économie. Etant donné que ce profit est indivisible, nous estimons judicieux et
nécessaire que des ressources fiscales générales soient affectées à cette tâche.
Dans l'arrêté révisé, on renoncera dorénavant à limiter la durée de l'aide
financière.
15 
Résultats de la procédure de consultation
La révision partielle de l'arrêté fédéral du 21 décembre 1955, dont le projet a été
mis en consultation au printemps 1994, a recueilli l'assentiment de tous les milieux
consultés. Tous les cantons, partis politiques et organisations intéressées au
tourisme et aux transports estiment que la Suisse, en tant que pays touristique, a
besoin d'une organisation dynamique et efficace s'occupant de la commercialisation
nationale des destinations. Les propositions contenues dans le projet de révision
ont été acceptées à une grande majorité. Par ailleurs, des améliorations intéres-
santes ont été proposées par des minorités.
151 
La nouvelle dénomination
La proposition de donner un nouveau nom à l'ONST a été bien accueillie. La
dénomination proposée «Tourisme suisse» est acceptée par la majorité. Une
partie des milieux touristiques souhaitent une inversion de la formule, c'est-à-dire
«Suisse Tourisme». Qulques-uns déplorent, dans cette nouvelle dénomination,
l'absence de contenu émotionnel. Ils ont par conséquent proposé de tester la
dénomination sur les marchés.
152 
Les tâches
La définition des tâches est bien accueillie par la majorité. Divers cantons, partis
et organisations touristiques attirent l'attention sur l'importance du tourisme
intérieur pour la Suisse. Ils rappellent que, dans notre pays, plus de la moitié des
nuitées seraient le fait de touristes suisses; qu'un grand nombre de petites localités
situées dans les régions périphériques bénéficient de cette demande; que l'ONST
ne devrait pas abandonner ses activités de promotion sur ce marché essentiel qui nous
est de plus en plus disputé par des concurrents étrangers. Une minorité souhaite
que la formulation des tâches soit aussi souple que possible, de manière à permettre
d'adapter en permanence le marketing de destination de l'ONST aux besoins
changeants.
153 
Rationalisation au niveau de la direction
La proposition .de supprimer le comité est approuvée unanimement.
154 
Financement
La solution proposée, à savoir une aide financière de durée illimitée à l'ONST, est
favorablement accueillie. Le gel des contributions fédérales au niveau de 1992 est
1109

considérée comme une erreur, en particulier par les cantons touristiques et les
organisations du tourisme. On demande plutôt une augmentation des moyens
financiers mis à disposition par la Confédération, car les dépenses consacrées à la
promotion du tourisme procurent directement des revenus et du travail. Les
mêmes milieux font aussi remarquer que l'actuelle répartition des tâches entre la
Confédération, les cantons, les communes et l'économie privée en ce qui concerne
le financement de la promotion du tourisme ne devrait pas être remise en cause.
Les contributions à l'ONST ne pourraient être augmentées à volonté étant donné
que les sociétés de développement et offices du tourisme cantonaux, régionaux et
locaux doivent eux aussi être financés.
155 
L'avis du Conseil fédéral
Compte tenu des objections soulevées, le Conseil fédéral a chargé une entreprise
de communication connue de tester la nouvelle dénomination de l'ONST sur les
marchés étrangers. Les enquêtes sont encore en cours. Le Conseil fédéral entend
introduire une nouvelle dénomination en temps opportun. Il est lui aussi d'avis
que, même si l'essentiel de l'activité de l'ONST se déroule à l'étranger, le marché
intérieur ne doit pas être négligé pour autant. Il est également prêt à accepter les
suggestions qui tendent à définir les tâches de l'organisation d'une manière aussi
pragmatique que possible. Quant au niveau de l'aide financière, il maintient ses
positions.
2 
Partie spéciale
21 
Titre et préambule
Titre
Selon la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils, l'arrêté fédéral doit
prendre la forme d'une loi.
Préambule
Compte tenu du fait que l'ancien arrêté fédéral est axé sur les transports, la
compétence de la Confédération découlait des articles 26 et 36 de la constitution.
Aujourd'hui, la promotion du tourisme repose sur l'article 31bis, 2e et 3e alinéas,
lettres a et c, de la constitution. Cette base de droit constitutionnel est utilisée
depuis quelque temps déjà pour la prorogation de l'arrêté financier. La modifica-
tion du préambule vise à adapter l'arrêté fédéral à la pratiqué actuelle.
22 
Commentaire article par article
Article premier
1er alinéa, deuxième phrase (But)
La définition actuelle du but est trop étroite et dépassée. Si les transports sont un
élément important du tourisme, ils ne représentent qu'un quart environ de la
valeur ajoutée dans le secteur touristique. En outre, la propagande (ou promo-
1110

tion) ne constitue qu'une partie de la stratégie de commercialisation de l'ONST,
°* 
qui est beaucoup plus globale.
L'enracinement de l'arrêté fédéral dans les articles constitutionnels sur l'écono-
mie exige la définition d'un but relevant de l'économie nationale, qui figure
maintenant de manière générale et exhaustive à l'article premier, deuxième
phrase: il s'agit de l'encouragement de la demande en faveur des destinations
suisses pour les voyages et les vacances. L'ONST a pour but d'attirer l'attention
d'hôtes éventuels sur l'offre touristique suisse et de les inciter à acheter des
prestations de services touristiques suisses.
2e alinéa (Tâches)
L'Office national suisse du tourisme deviendra l'organisation qui, soutenue par les
milieux touristiques, assurera la promotion de l'ensemble des destinations suisses. La
stratégie qu'il met en œuvre a un caractère subsidiaire. Elle s'appuie sur les efforts
de commercialisation déployés par les entreprises de la branche, les sociétés de
développement et les offices du tourisme aux niveaux local, régional et cantonal.
Les tâches de commercialisation touristique que l'ONST est appelé à remplir sont
précisées aux lettres a à f. La définition de ces tâches correspond à l'état actuel de la
spécialisation et de la professionnalisation dans le domaine du marketing de
destination en Suisse et à l'étranger. Les tâches exposées dans le tableau 6 sont
étroitement interdépendantes et découlent en partie les unes des autres. Leur
définition laisse suffisamment de latitude pour les adaptations et les développements
nécessaires au niveau opérationnel.
L'activité en faveur du tourisme intérieur, souhaitée par les milieux intéressés, est
concentrée dans une représentation pour la Suisse établie au siège principal. Cette
représentation assure la mise en valeur complémentaire et ponctuelle du marché
suisse, qui représente plus de 50 pour cent des nuitées et est le principal segment
de marché de notre pays. De nombreuses petites localités, en particulier dans les
régions périphériques, sont dépendantes de la clientèle suisse. La représentation
pour la Suisse adapte les projets porteurs au marché touristique intérieur. Elle
entretient les contacts avec les médias en Suisse. Elle assure l'information et la
distribution du matériel publicitaire de portée nationale en Suisse.
a. Prospection des marchés et conseils aux prestataires de services
La prospection des marchés et l'observation de la concurrence sont aujourd'hui
indispensables pour assurer l'efficacité du marketing de destination. L'Office
national suisse du tourisme est appelé à jouer dans ce domaine un rôle de leader.
Grâce à ses représentations qui lui servent d'antennes, cette organisation dispose
à l'étranger de points d'appui qui peuvent fournir des informations utiles. Sa
position garantit aussi que les résultats des analyses seront transmis aux presta-
taires de services sous la forme de recommandations et à'informations sur le
marché.
Compte tenu de son expérience sur les marchés internationaux, l'Office national
suisse du tourisme peut aider à aménager conformément au marché, donc de
manière concurrentielle, les prestations, les prix et la présence sur le marché des
prestataires de services et des intermédiaires. Grâce à l'activité de conseil qu'il
exerce, cet organisme devrait avoir la possibilité d'assurer la concordance entre la
1111

prestation promise sous l'étiquette de l'ONST et la prestation de service effective-
ment fournie. Dans le cadre de cette activité, l'ONST peut favoriser activement la
constitution de groupes d'offre et de marché. Ce type de «segment promotion»
présuppose des créneaux suffisamment importants et le développement des
services correspondants avec les prestataires intéressés.
b. Promotion
Le positionnement de la Suisse comme pays touristique sur les marchés étrangers est
une tâche essentielle de l'Office national suisse du tourisme, qui doit se démar-
quer de la concurrence en donnant de la Suisse en tant que destination touristique
une image dépourvue d'équivoque: il s'agit donc, tout comme dans la com-
mercialisation des biens de consommation, d'imposer une touche particulière,
celle de la «marque suisse». Un label connu procure à celui qui l'utilise une image
forte et durable, et il renforce la confiance de la clientèle et du public. Cette
politique de l'image de marque doit s'accompagner d'un message affiné et
chaleureux sur l'offre touristique à l'intention des hôtes intéressés.
La marque et le message passent par diverses formes de promotion. Dans ce
contexte, la préparation et l'exécution de campagnes publicitaires à l'étranger
revêtent une importance particulière. Vu le coût' élevé de ces campagnes, il
appartient à l'ONST de rechercher le soutien de partenaires intéressés.
c. Relations publiques
L'Office national suisse du tourisme doit atteindre un \argepublic par ses activités
de communication. Il utilise ou crée à cet effet des événements médiatiques. Il
peut s'agir en l'occurrence aussi bien de l'organisation d'un pavillon suisse dans
une exposition internationale que de la création de sentiers culturels. Ces
événements spéciaux intéressent le public et les médias. Ils doivent à l'avenir
correspondre à des thèmes directeurs contenant des messages essentiels et
durables. Le travail de communication et de relations publiques requiert en
premier lieu une collaboration active avec les médias. Les services aux médias sont
un instrument essentiel du travail de communication de l'ONST, lequel sert
l'organe de liaison pour les informations à la presse et organise des voyages
d'information pour les représentants des médias. Le travail de communication et
de relations publiques est une tâche d'accompagnement qui doit compléter et
renforcer la publicité et la commercialisation.
d. Information
L'ONST est la plaque tournante de l'information en ce qui concerne le tourisme
suisse. Il diffuse des informations sur l'offre touristique de la Suisse. La forme que
prend cette diffusion doit être adaptée aux besoins du marché. Les prospectus se
rapportant à l'ensemble de la Suisse, que produit l'ONST, sont des vecteurs
d'information importants. A l'avenir, il importera de développer la diffusion de
l'information par des moyens télématiques et de créer des possibilités de réservation
directe. Pour des raisons de coûts, l'information doit être axée essentiellement sur
les clients potentiels qui désirent faire du tourisme en Suisse.
1112

e. Distribution
* 
L'ONST met à disposition des prestataires de services et des intermédiaires les
infrastructures de communication et de commercialisation qu'il a mises en place au
siège principal et dans ses représentations. Il soutient en particulier, par son
réseau de relations et d'adresses, les prestataires de services dans leurs activités de
commercialisation auprès de la clientèle fidèle. Il assure la distribution de
supports publicitaires sur le tourisme suisse destinés aux clients et aux inter-
médiaires. Il soutient l'expédition de matériel promotionnel à des tiers pour
autant que ce matériel soit adapté aux exigences du marché, de bonne qualité et
conform à la stratégie. La distribution doit être rationalisée.
f. Promotion des ventes
L'ONST crée pour les prestataires de services suisses intéressés des plates-formes
commerciales permettant d'établir un contact direct avec les clients. Il organise
des voyages d'études à l'intention des voyagistes. Il permet à ses membres de
présenter leurs produits touristiques sous la «marque suisse» dans des expositions
spécialisées. Il offre en outre aux milieux intéressés des possibilités de voyages
promotionnels.
g. Accès au marché et coopération
L'ONST coordonne l'accès au marché des prestataires de services touristiques
suisses. Il articule notamment leurs prestations de services avec les efforts
déployés par les sociétés de développement et les offices du tourisme, les
opérateurs de l'offre et les intermédiaires. A l'égard de ces partenaires, il limite,
en principe et en particulier, les domaines et secteurs dans lesquels il met en œuvre
les instruments à sa disposition. En accord avec eux, il détermine les marchés à
exploiter et établit les priorités.
L'ONST cherche à réaliser des synergies avec d'autres entreprises et organisations
qui coopèrent sous Végide de la «marque suisse». Par les campagnes qu'il organise,
il soutient les efforts de la Commission de coordination pour la présence de la
Suisse à l'étranger (COCO). En outre, il cherchera à développer la coopération
avec les autres organisations semi-publiques de la Confédération, en particulier
avec l'OSEC et la fondation Pro Helvetia.
Article 2
Deuxième phrase (Ventes de titres de transport)
La vente de titres de transport a été partiellement supprimée. Cette activité est
actuellement réglée sur une base contractuelle entre l'ONST et les entreprises de
transport. La seconde phrase de l'article 2 est donc biffée.
Article 4 (Organes)
1er alinéa
Le comité actuel compte plus de 60 membres et le bureau est formé de treize
personnes. Comité et bureau doivent être fusionnés en un plus petit organe de
direction appelé «comité». Le Conseil fédéral nomme le président et la moitié des
membres. L'autre moitié sera élue par l'assemblée générale. Le nouveau comité,
73 Feuille fédérale. 146" année. Vol. III 
1113

dont la taille correspondra au bureau actuel comptant treize membres, devra
établir les directives fondamentales pour l'activité de l'organisation selon l'opi-
nion du Conseil fédéral, surveiller le déroulement de l'activité commerciale et
exercer les fonctions de direction sur le plan stratégique. Il jouera donc le rôle
d'un conseil d'administration.
Le comité actuel, qui sera dissous, réunit des représentants de tous les milieux
intéressés à l'accès au marché touristique de la Suisse: pouvoirs publics, régions,
organisations de la branche et opérateurs de l'offre. Il constitue un forum utile aux
échanges d'idées et d'expériences. Il assure une péréquation entre les divers
intérêts en jeu. Le Conseil fédéral est d'avis que les fonctions qu'exercé le comité
actuel ne doivent pas disparaître. Il déterminera dans quelle mesure elles
pourront être assumées par la future assemblée générale. Il faudra en outre
examiner l'opportunité de créer des organes de consultation qui assureraient la
participation des milieux intéressés au niveau consultatif. Dans ce contexte, il est
particulièrement important d'associer les régions touristiques aux processus
institutionnels. Ces questions devront être réglées dans le cadre de la révision
prévue des statuts de l'organisation, tâche qui incombe au Conseil fédéral (RS
935.211).
2e alinéa, deuxième phrase (Dénomination)
Le Conseil fédéral reçoit la compétence de modifier la dénomination de la
corporation de droit public pour l'adapter aux besoins du marché touristique.
Article 6 (Moyens financiers)
1er alinéa
L'aide financière de la Confédération est aujourd'hui fixée périodiquement par le
Parlement dans un arrêté fédéral de portée générale et de durée limitée. Nous
proposons une simplification de la procédure. Dans l'arrêté fédéral de portée
générale qui fait l'objet de cette révision, le principe d'une aide financière de la
Confédération à l'Office national suisse du tourisme sera maintenu. En revanche,
la limitation dans le temps sera supprimée. Par arrêté fédéral simple, le Parlement
décidera du montant de l'aide financière. L'avantage de cette solution est que, pour
tout nouveau financement, il suffira d'un arrêté fédéral simple non sujet au
référendum. Puisque le principe d'un aide financière est incontesté, cette simplifi-
cation de la procédure se justifie.
Le Parlement se prononcera tous les cinq ans sur le nouveau cadre financier. Cette
périodicité, identique à celle qui rythme le financement de l'Office suisse
d'expansion commerciale (OSEC), a donné satisfaction. L'ONST obtiendra de la
sorte une marge de manœuvre pour sa propre planification financière.
Article 8 (Forme de l'arrêté fédéral et entrée en vigueur)
1er alinéa
Selon la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils, l'arrêté fédéral sur
l'Office national suisse du tourisme est une loi soumise au référendum au sens de
l'article 89, 2e alinéa, de la constitution. Par l'adaptation de l'article 8, 1er alinéa,
nous tenons compte de la modification intervenue en 1962.
1114

3 
Conséquences
31 
Conséquences financières
311 
Le financement actuel de l'Office national suisse du tourisme
En tant que corporation de droit public, l'Office national suisse du tourisme est
essentiellement financé par les pouvoirs publics. L'aide financière de la Confédéra-
tion représentait ces dernières 70pour cent environ des recettes. A la différence de ce
qui se passe pour de nombreuses organisations de promotion étrangères, finan-
ciées en totalité, la quote-part de l'Etat dans le financement de l'ONST est
nettement inférieure en Suisse. La deuxième source de recettes par ordre
d'importance est celle résultant des activités commerciales; elle représente 15 à 20
pour cent du total. Les cotisations des membres fournissent environ 9 pour cent.
Parmi les plus importantes, on mentionnera celles des CFF et des PTT, de la
Société suisse des hôteliers, de Swissair et du secteur des transports routiers, ainsi
que celles des cantons et des communes.
La poste de dépenses le plus important est celui des frais de personnel qui
correspond à 50 pour cent des dépenses totales. Près d'un tiers des moyens
financiers sont affectés à la promotion touristique directe à la commercialisation.
Les dépenses de fonctionnement représentent les 20 pour cent restants (voir
tableau 7).
312 
Perspectives financières de l'Office national suisse
du tourisme
Les perspectives financières, dans la difficile phase de mutation, servent à mettre
en évidence la nouvelle orientation stratégique. Les grands axes du plan quin-
quennal de 1995 à 1999 peuvent être résumés comme il suit:
Les moyens financiers destinés aux activités de commercialisation, qui s'élevaient
à 11,9 millions de francs en 1992, seront progressivement augmentés pour
atteindre 23 millions de francs. Ce doublement des dépenses de promotion,
renforcera considérablement l'efficacité de l'action de l'ONST sur les marchés
internationaux. La part des frais de personnel au budget de l'organisation sera
réduite à 40 pour cent environ des dépenses. A la fin de la période de planification,
les dépenses de commercialisation dépasseront les frais de personnel (voir tableaux 8
et 9).
L'ONST élargira ses activités commerciales. Une étroite collaboration avec les
organisations du tourisme et le reste de l'économie dans le cadre des campagnes
promotionnelles permettra d'augmenter les recettes propres, qui passeront de 6,7
millions à 11,3 millions de francs.
Les membres seront associés au financement par leurs contributions. Celles-ci
seront davantage liées à l'apport de prestations de services concrètes. Pour les
prestations manifestement imputables que l'ONST fournit à des tiers, une
indemnisation sera demandée. A cet égard, il conviendra de tenir compte des
capacités financières différentes des membres, selon la taille des offices du
tourisme et des prestataires de services, afin de promouvoir, au niveau du
financement, une forme de solidarité au sein de l'organisation.
1115

313 
Les contributions de la Confédération de 1995 à 1999
Lors de l'adoption du dernier arrêté financier en 1992, le Conseil fédéral avait
chargé l'OFIAMT d'examiner les conséquences d'une réduction de l'aide finan-
cière de la Confédération à l'ONST. L'évaluation a clairement montré qu'une
telle réduction ne permettrait plus à l'ONST d'accomplir les tâches qui lui sont
assignées. Une organisation du tourisme suisse dynamique a besoin d'un finance-
ment suffisant.
Le Conseil fédéral n'est toutefois pas en mesure de satisfaire aux demandes de
moyens financiers supplémentaires. Les contributions annuelles de la Confédéra-
tion seront gelées au niveau de 1993, mais néanmoins progressivement adaptées au
renchérissement (voir tableau 8). La compensation d'un renchérissement d'environ
1,5 pour cent en moyenne reste nettement en deçà des 5,5 pour cent de croissance
moyenne des dépenses de la Confédération durant les années 1993 à 1997. Ce
faisant, l'ONST aporte sa contribution à l'assainissement des finances fédérales.
L'aide financière de la Confédération à l'Office national suisse du tourisme
s'élèvera à 172 millions de francs au maximum pour la période de financement de
1995 à 1999.
32 
Effets sur l'état du personnel
Le tableau 5 présente une vue d'ensemble des effets de la réorganisation dans le
domaine du personnel. D'ici à la fin de 1994, l'ONST supprimera 31,5 postes. Une
nouvelle optimisation de l'engagement du personnel dans le cadre de la réorienta-
tion stratégique devra être évaluée en fonction du potentiel de rationalisation.
La révision de l'arrêté n'aura pas d'incidence sur l'effectif du personnel de la
Confédération.
33 
Effets sur les conditions-cadre de l'économie
Le tourisme est pour notre pays un facteur économique de premier ordre. La
demande touristique génère des chiffres d'affaires importants dans de nombreux
secteurs de l'économie. Les économies régionales se trouvent renforcées par la
répartition des recettes du tourisme. Le soutien de l'Etat aux efforts de création
de la demande touristique met en valeur un potentiel économique qui profite à
l'ensemble de notre économie.
4 
Programme de la législature
Dans le programme de la législature 1991-1995, le nouveau mode de financement
de l'Office national suisse du tourisme a été annoncé dès 1993 (FF 7992, III1,
appendice partie A 2). Le Conseil fédéral a décidé d'instaurer le nouveau mode de
financement en deux étapes. A la fin de 1992, les Chambres fédérales ont
approuvé un crédit de transition pour deux ans. Dans le message relatif à ce
financement transitoire (FF 7992 V1122), le Conseil fédéral annonçait une
évaluation de l'ONST, laquelle a abouti à la présente révision de l'arrêté fédéral
de 1955.
1116

5 
Relations avec le droit européen
*
Dans le domaine de la promotion touristique, l'Union européenne (UE) n'a pas
édicté de réglementation communautaire. Toutefois, en vertu de compétences
juridiques d'ordre budgétaire, l'Union européenne soutient les activités de
promotion touristique que les pays membres exercent en dehors de l'Europe.
6 
Constitutionnaîité
L'encouragement du tourisme par le truchement de l'organisation du tourisme
suisse se fonde sur l'article 31bis, 2e alinéa et 3e alinéa, lettres a et c, de la
constitution, aux termes desquels la Confédération a le droit d'édicter des
dispositions tendant à promouvoir certaines branches économiques et à protéger
des régions dont l'économie est menacée. Les entreprises touristiques, qui sont
pour la plupart de petites entreprises saisonnières, ne sont pas en mesure de
financer seules et de réaliser par leurs propres moyens, sur les marchés étrangers,
les opérations promotionnelles nécessaires pour assurer leur survie économique.
Des régions entières de notre pays, en particulier les régions de montagne et les
régions périphériques, vivent dans une large mesure grâce au tourisme, lequel
constitue bien souvent la seule possibilité de développement produisant une forte
valeur ajoutée et la seule solution de rechange à une agriculture entrée en
stagnation.
N 36854
1117

Tableau 1
Position de la Suisse sur le marché mondial du tourisme en 1993
p 
Recettes* en 
Parts de marché
y 
milliards US $ 
en %
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Etats-Unis
France
Espagne
Italie
Autriche
Grande-Bretagne
Allemagne
Hongkong
Suisse
56,40
23,57
20,97
19,57
15,16
12,25
10,67
7,76
7,73
18,58
7,75
6,90
6,44
4,99
4,03
3,51
2,55
2,54
10 Mexique 
6,17 
2,03
* sans les transports internationaux
Source : Organisation mondiale du tourisme (OMT)
1118

Tableau 2
Importance du tourisme dans l'économie intérieure de la Suisse -
valeur ajouté brute en 1990
en %
Source : Compte de production de la Suisse 1990
* Tourisme : calculs de l'OFIAMT
1119

Tableau 3
Contributions de l'Etat au marketing de destination national en 1993
p 
En millions 
Part du
^ays 
de francs 
budget (en %)
Espagne
France
Grande-Bretagne
Autriche
Italie
Allemagne
Suisse
102
83
83
62
58
40
32,6
100
85
65
95
100
87
73
Source : European Travel Commission (ETC)
1120

Marchés touristiques et représentations de l'ONST à l'étranger
Représentations: Amsterdam, Berlin, Bruxelles, Chicago, Düsseldorf,
Francfort, Hambourg, Hongkong, Londres, Los Angeles,
Madrid, Milan, Munich, New York, Paris, Rome,
Stockholm, Tokyo, Toronto, Vienne
*
Tableau 4
ü 
Etat : mai 1994

Rubrique
Dépenses de personnel
Dépenses de fonctionnement/
Dépenses extraordinaires
Recettes supplémentaires
Total
Budget de promotion
Compte
1992 
1992 *
21 '800 
22'890
8'897 
8'640
30-697 
3V530
6'453 
6775
1994
19'200
S'OOO
- 760
26-440
11 '030
Amélioration
1993/94
3'690
640
760
5'090
* 4'255
Tableau 5
Amélioration du résultat 1993/94
Diminution des coûts, augmentation du budget de promotion
et réduction du personnel
en 1'000 
f r a n c s
Réduction du personnel
(Unités)
201,5 
201,5 
170 
-31,5
* Le renchérissement de 1992/93 est inclus
Source : ONST
1122

Tableau 6
* 
Les tâches du nouvel ONST dans le marketing de destination
activités
de base
consultation
jrospectior
du marché
marketing
accès au
marché
synergies
/
coordination
publicité
relations publiques
promotion des ventes
distribution
soutien
1123

Tableau 7
Le financement de l'ONST de 1990 à 1993
Rubrique
Dépenses
Personnel
Fonctionnement
Marketing
Autres dépenses
Receltes
Confédération
Cotisations des membres
Recettes commerciales
Autres recettes
1990
1 9'453
7'708
13'256
262
27'000
4M 15
7'764
1-890
1991
22'493
S'069
14'369
223
31'OÛO
4'074
8-110
1-970
1992
21'800
8'698
1 1 '985
1-499
31 '000
4-051
7'495
1-436
1993
19-451
7'670
1 5'788
1 '927.
32'600
4-121
6'703
1-412
Total
40'769
45'154
43'982
44'836
Source : ONST
La planification financière de l'ONST de 1995 à 1999
Tableau 8
en 1'000 
f r a n c s
Rubrique
Dépenses
Personnel
Fonctionnement
Marketing
Autres dépenses
Recettes
Confédération
Cotisations des membres
Marketing
Autres recettes
Total
Budget
1995
19'78S
7'371
19'456
244
33-400
4'229
8'148
V079
46-856
Perspectives
1996
20'38p
7'590
21 '000
240
33-900
4'600
9700
V110
49-310
1997
20'990
7'820
21 '500
240
34-400
4'800
10'210
V140
50-550
1998
21 '620
8'OSO
22' 100
250
34-900
S'OOO
10T40
V180
5V820
1999
22'270
8'300
23'000
250
35-400
5'200
1V300
T220
53-120
Source : ONST
1124
e n 
l ' O O O f r a n c s

•35
Tableau 9
La réorientation de l'Office national suisse du tourisme
Structure des dépenses
avant la réorientation
Structure des dépenses
après la réorientation
Fonctionnement
20%
Marketing
27%
Fonctionnement
16%
Marketing
43%
N368S4
1125

Arrêté fédéral 
Projet
concernant l'Office national suisse du tourisme
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 13 juin 1994 ^
arrête:
I
L'arrêté fédéral du 21 décembre 1955 2' concernant l'Office national suisse du
tourisme est modifié comme il suit:
Titre
Loi fédérale concernant l'Office national suisse du tourisme
Préambule
vu l'article 31bls, 2e et 3e alinéas, lettres a et c, de la constitution,
Article premier
1 L'office national suisse du tourisme est une corporation de droit public. Il
encourage la demande en faveur des destinations de voyages et de vacances en
Suisse.
2 Ses tâches sont les suivantes:
a. 
Analyser l'évolution des marchés et conseiller les opérateurs dans l'élabora-
tion de prestations de services répondant aux exigences du marché.
b. 
Préparer et diffuser des messages promotionnels.
c. 
Mettre à profit ou organiser des manifestations promotionnelles, et offrir des
services aux médias.
d. 
Informer de l'offre touristique.
e. 
Assister les opérateurs dans leurs activités de distribution.
f. 
Aider à la commercialisation des produits.
g. 
Coordonner l'accès au marché et coopérer avec d'autres organisations et
entreprises intéressées à l'image de marque du pays.
') FF 1994 III 1101
2> RS 935.21
1126

Office national suisse du tourisme. AF
•&
Art. 2
L'Office national suisse du tourisme a son siège à Zurich. Il entretient des
représentations à l'étranger.
Art. 4
1 Les organes de l'Office national suisse du tourisme sont l'assemblée générale, le
comité et l'organe de contrôle. La gestion des affaires est confiée à un directeur.
2 Le Conseil fédéral fixe les détails le l'organisation. Il est habilité à modifier la
dénomination de la corporation de droit public.
Art. 6
La Confédération alloue à l'Office national suisse du tourisme des aides finan-
cières annuelles dans les limites des crédits autorisés. L'Assemblée fédérale fixe
tous les cinq ans le cadre financier par arrêté fédéral simple.
Art. 7
Abrogé
II
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
N36854
1127

Arrêté fédéral 
Projet
allouant une contribution financière de 1995 à 1999
à l'Office national suisse du tourisme
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 85, chiffre 10, de la constitution;
vu l'article 6 de la loi fédérale du 21 décembre 1955 ^ concernant l'Office national
suisse du tourisme;
vu le message du Conseil fédéral du 13 juin 1994 2\
arrête:
Article premier
Un montant maximum de 172 millions de francs est alloué à la corporation de
droit public Office national suisse du tourisme à titre d'aide financière pour la
période de 1995 à 1999.
Art. 2
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est, pas sujet au référendum.
N36854
i) RS 935.21; RO . . . (FF 1994 III 1126)
2> FF 1994 III 1101
1128

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message sur la révision partielle de l'arrêté fédéral concernant l'Office national suisse du
tourisme du 13 juin 1994
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1994
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
32
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
94.058
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
16.08.1994
Date
Data
Seite
1101-1128
Page
Pagina
Ref. No
10 107 877
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