ch_vb · 99.056 · 1999-06-07 · de


#ST# 99.056
La sécurité par la coopération
Rapport du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale sur la politique
de sécurité de la Suisse (RAPOLSEC 2000)
du 7 juin 1999
Madame la Présidente,
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Par la présente, nous vous soumettons le Rapport sur la politique de sécurité de la
Suisse (RAPOLSEC 2000) afin que vous en preniez connaissance.
Parallèlement, nous vous proposons de classer l'intervention parlementaire suivante:
1999 
P 
97.3350 
Création d'un organe central et stratégique d'information
de la Confédération (E 29.9.97, Frick; N 8.3.99)
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesda-
mes et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
7 juin 1999 
Au nom du Conseil fédéral suisse
La présidente de la Confédération, Ruth Dreifuss
Le chancelier de la Confédération, François Couchepin
1999-4629 
• 
6903

Condensé
L'évolution politique et stratégique depuis le tournant de 1989/1990 en Europe,
l'évaluation de l'éventail moderne de la menace et nos ressources toujours plus
précaires exigent une nouvelle conception de notre politique de sécurité.
Comment la Suisse peut-elle désormais se protéger efficacement, dans l'actuel envi-
ronnement géostratégique, contre la violence menaçant l'Etat et les conditions
d'existence, quelle que soit son origine et bien qu'elle se présente parfois sous de
nouvelles formes, notamment transfrontalières? Telle est la question essentielle à
laquelle il s'agit de répondre.
Le présent rapport analyse de manière détaillée les dangers et les risques actuels et
ceux que l'on peut craindre à l'avenir; il évalue aussi les chances qui découlent des
nombreux efforts de la communauté des Etats en faveur de la sécurité de notre con-
tinent; il considère enfin nos propres possibilités et limites.
Ces constatations, comparées à nos objectifs et à nos intérêts de politique gouver-
nementale, caractérisent une stratégie suisse spécifique en matière de politique de
sécurité qui peut être résumée sous le titre «La sécurité par la coopération». Pour
préserver nos valeurs et pour garantir la protection du pays et de la population,
cette stratégie repose sur deux éléments:
D'une part, il est question d'une coopération toujours importante, mais plus souple,
par rapport à la situation antérieure, entre tous nos moyens civils et militaires des-
tinés à sauvegarder les intérêts en matière de politique de sécurité. Il s'agit de
prendre des mesures opportunes et de fixer des priorités sur le plan de la défense.
Cette coopération a pour objectif d'optimaliser les synergies possibles et, au besoin,
les capacités d'extension nécessaires. On pourra ainsi renoncer à une préparation
permanente onéreuse prévue dans la perspective du cas le plus grave.
D'autre part, la coopération avec les'organisations internationales de sécurité et
les Etats «amis» doit être renforcée pour aider, au moyen d'une collaboration mu-
tuelle et complémentaire, à garantir la stabilité et la paix dans un contexte plus
étendu. Ainsi, non seulement nous renforçons la solidarité que l'on attend de nous,
mais nous investissons également dans notre propre sécurité de manière aussi pré-
ventive que possible.
Les deux autres options stratégiques, qui sont souvent évoquées dans la discussion
au sujet de la sécurité, soit une manifestation d'indépendance marquée par une
autonomie aussi importante que possible ou l'adhésion à une alliance militaire,
sont insatisfaisantes tant sur le plan de la politique gouvernementale que sur celui
de la politique de sécurité. En effet, elles sont dans l'ensemble trop lacunaires ou ne
s'imposent pas impérativement aujourd'hui.
En outre, la réalisation de cette stratégie en matière de coopération implique la
maîtrise des trois missions stratégiques déjà mentionnées dans le Rapport 90: la
promotion de la paix et la gestion des crises, la prévention et la maîtrise des dan-
gers existentiels, ainsi que la défense. Les points forts ont été réactualisés et
renforcés.
6904

Nous accomplissons ces missions dans le respect de traditions éprouvées aussi
longtemps qu 'elles répondent à nos besoins actuels et prévisibles en matière de sé-
curité, mais avec des conceptions et des structures nouvelles, des éléments
nouveaux, dans la mesure où ils s'imposent. Nous conservons ainsi notre neutralité
traditionnelle en mettant simultanément à profit la marge de manœuvre que nous
accorde le droit de la neutralité. Ainsi, l'ensemble de notre instrument civil et mili-
taire en matière de sécurité est soumis à un contrôle et adapté si nécessaire aux
nouveaux besoins au moyen d'un processus de réforme. L'armée notamment con-
serve le principe du système de milice, mais certains éléments seront soumis à la
professionnalisation qu 'exigera immanquablement la nouvelle forme de la mission.
La présente conception est la condition imperative pour l'organisation et le but de
tous ces travaux.
Des innovations seront également nécessaires dans le domaine de la conduite stra-
tégique. Les cantons assumeront notamment une responsabilité supplémentaire
dans le domaine de la protection de la population. Le Conseil fédéral, qui reste
l'autorité suprême en matière de politique de sécurité, s'assurera l'appui d'un or-
gane permanent, l'Organe de direction pour la sécurité, dans lequel tous les
domaines stratégiques importants seront représentés et où la coordination en ma-
tière de service de renseignements sera notamment assurée. Au nombre des tâches
de cet organe, mentionnons notamment le contrôle périodique de cette stratégie se-
lon l'importance de nouveaux dangers et d'autres développements importants en
matière de politique de sécurité.
6905

Rapport
l 
Introduction
Depuis la fin de la guerre froide, des tendances déjà reconnaissables à l'époque,
mais encore incertaines, ont poursuivi leur évolution. Les menaces, les dangers et les
risques se sont précisés. De nouvelles chances se sont offertes pour encourager la
stabilité, la sécurité et la paix. L'évolution sociale s'est affirmée. Par conséquent, la
pression en faveur de changements et de réformes dans la politique de sécurité s'est
accrue, principalement pour l'armée et pour la protection de la population. Même si
le présent rapport doit constituer le fondement des projets de réforme dans ces deux
domaines, l'analyse de la situation et les besoins d'action ne sont pas pour autant
exclusivement limités à ces deux instruments de la politique de sécurité. La politique
de sécurité est une tâche interdisciplinaire impliquant la participation de l'Etat, de
l'économie et de la société au niveau de la Confédération, des cantons et des com-
munes. Seule une analyse globale fondée sur une notion large de la sécurité permet
de définir la mission, la position et l'importance des différents instruments de la po-
litique de sécurité et d'établir entre eux des rapports réciproques concrets.
Dès lors, il est possible d'éviter que la force normative des acquis et la question des
ressources jouent un rôle préjudiciable pour la définition de la politique de sécurité.
Seuls les principes les plus importants de la politique' nationale et les intérêts de la
Suisse sont des principes inamovibles. Même si des conceptions traditionnelles sont
ainsi mises en cause, la politique de sécurité doit être axée sur les défis concrets. Il
sera alors possible d'obtenir le consensus national nécessaire.
La définition de la politique de sécurité sur laquelle repose le présent rapport est
conforme à l'évolution de la situation. Si le Rapport 90 précisait que la politique de
sécurité était «du domaine d'action visant les menaces que font peser les politiques
de force», elle est destinée dans le présent rapport à la prévention et à la maîtrise de
la violence de portée stratégique, soit de la violence ayant un impact supraregional,
national ou international affectant ainsi des éléments importants de l'Etat et de la
société. Il va sans dire que les menaces politico-militaires font toujours partie de la
politique de sécurité. La nouvelle définition permet cependant d'intégrer des mena-
ces et des dangers supplémentaires à l'égard de notre sécurité qui ont, entre-temps,
gagné en importance et qui n'ont pas impérativement affaire avec la politique de
force militaire, tel que le crime organisé, mais également les catastrophes naturelles
et anthropiques. La lutte contre la violence qui n'atteint pas une dimension stratégi-
que a une grande importance pour la sécurité publique. Cette tâche incombe à la
politique de sécurité des cantons. Ce sont d'abord les organisations cantonales de la
conduite et l'engagement des moyens des cantons qui sont chargés des événements
dommageables majeurs ou qui doivent faire face à la violence et à la criminalité qui
menacent la sécurité publique. La politique de sécurité des cantons est ainsi étroite-
ment liée à la politique de sécurité de la Confédération, mais elles ne se recouvrent
pas entièrement.
Le présent rapport porte également un nouvel accent à travers son titre: «La sécurité
par la coopération». En effet, la situation exige une coopération en matière de politi-
que de sécurité tant à l'échelon national qu'avec des Etats étrangers et des
organisations internationales. Les défis en matière de politique de sécurité ne peu-
vent être maîtrisés que si tous les moyens disponibles pour des engagements dans le
6906

pays peuvent être engagés de manière encore plus souple et efficace et si la Suisse
met résolument à profit les chances de coopération internationale pour accroître sa
propre sécurité lorsqu'elle engage des moyens transfrontaliers, sans pour autant re-
noncer à sa neutralité.
Le remplacement de la défense générale, issue de la guerre froide, par une coopéra-
tion globale et souple en matière de sécurité à l'échelon national représente un défi
particulier. Grâce à l'évolution de la, situation dans le domaine de la sécurité, il
existe une importante marge de manœuvre pour une décentralisation des tâches en
faveur des cantons en renforçant simultanément la multifonctionnalité des moyens
de la Confédération en matière de politique de sécurité et des instruments de direc-
tion.
L'évolution continue exige le contrôle régulier de cette conception. Durant la guerre
froide, avec son éventail de menaces, de dangers et de risques, on pouvait présumer
qu'un rapport sur la politique de sécurité serait valable pour une période de longue
durée. Entre le rapport de 1973 et celui de 1990, le rapport intermédiaire de 1979
s'est révélé amplement suffisant. Depuis, le rythme de l'évolution s'est accru. L'idée
directrice de notre stratégie - la sécurité par la coopération - est cependant suffi-
samment extensible et souple pour permettre à la Suisse de maîtriser plus facilement
les changements rapides et brusques. Si la Suisse profite dés chances que lui offre la
coopération, elle peut relever avec confiance les défis que lui imposera l'avenir en
matière de politique de sécurité.
2 
La nécessité et le but d'un nouveau rapport
21 
Qu'est-ce qui a changé depuis 1990?
211 
L'évolution de notre environnement
Depuis le milieu de ce siècle, la guerre froide a d'abord marqué l'environnement de
notre politique de sécurité. Ensuite, la collaboration croissante entre pays autrefois
ennemis, en premier lieu en Europe occidentale, l'a également influencée. La fin de
la guerre froide a fait naître d'importants espoirs de paix. Tous ne se sont pas réali-
sés, mais, dans le contexte européen, et dans l'ensemble, notre situation en matière
de sécurité s'est améliorée.
La menace militaire conventionnelle avec des conséquences à l'égard de la Suisse
s'est considérablement réduite. D'anciens Etats membres du Pacte de Varsovie ont
adhéré à l'OTAN et d'autres ont manifesté la même intention. En outre, d'autres
pays de l'espace OSCE ont intégré la communauté des valeurs démocratiques et les
différentes organisations correspondantes, contribuant à une stabilisation de notre
contexte stratégique. La progression de l'intégration européenne a donné à l'Union
européenne, dont la substance et l'étendue géographique se sont élargies, la fonction
économique et politique la plus importante du continent.
D'autres dangers et risques se manifestent. Des conflits régionaux et des guerres ci-
viles locales ont éclaté et présentent des dangers d'escalade majeurs. La prolifération
des armes de destruction massive et des systèmes balistiques se poursuit. Le crime
organisé et la mafia de la drogue accroissent 'leur influence. Le terrorisme et
l'extrémisme violent sont des menaces permanentes. Les violations des droits de
l'homme, les fractures sociales, la pénurie de ressources et les atteintes à l'envi-
6907

ronnement engendrent des tendances migratoires et des flux de réfugiés. La vulnéra-
bilité de la société moderne croît régulièrement. Ces menaces et ces dangers, qui
sont essentiellement non militaires et dont l'intensité et l'interdépendance sont ré-
centes, ne peuvent être combattus avec succès qu'au moyen de mesures de sécurité
multilatérales à long terme.
Ce changement de situation se reflète également dans l'évolution de la collaboration
militaire en Europe, notamment au sein de l'OTAN, qui intensifie son effort sur la
gestion des crises en dehors du territoire de l'alliance et se concentre moins sur la
défense de celui-ci, bien que la capacité de défense y soit maintenue.
212 
Le développement de la politique de sécurité de la Suisse
Ce développement concerne également la Suisse. Elle partage avec ses voisins et les
autres Etats européens les menaces et les dangers, mais également les chances desti-
nées à les maîtriser. Les possibilités de conserver l'autonomie d'une sécurité propre
ont chuté non seulement en raison des effets transfrontaliers de nouveaux dangers et
risques, mais également en raison de nos limites technologiques et financières. Si-
multanément cependant,' les possibilités de garantir sa sécurité au moyen de la
coopération ont augmenté. En Suisse également, on a acquis la conviction que, pour
accroître notre propre sécurité et contribuer simultanément à la sécurité et à la paix
de manière globale et à l'échelon continental, notre pays devait relever les nouveaux
défis dans un effort commun avec les autres pays.
C'est pourquoi, depuis la fin de la guerre froide, le Conseil fédéral a étendu
l'engagement international et la coopération internationale dans le domaine de la
politique de sécurité. Certes, la mission à caractère autonome de prévention de la
guerre et de défense reste en tête des missions de l'armée. Cette situation n'a pas été
contestée par la réforme Armée 95 et sa réduction d'un tiers environ des effectifs.
Un certain nombre d'étapes ponctuelles visant à étendre la coopération en matière
de politique de sécurité ont cependant clairement annoncé une réorientation des ac-
cents.
A partir de 1990, la Suisse a envoyé des observateurs militaires de l'ONU («bérets
bleus») au Proche-Orient, en ex-Yougoslavie, en Géorgie et au Tadjikistan. Des ob-
servateurs civils de police ont été engagés depuis 1993 en Macédoine, en Afrique du
Sud, au Rwanda, au Zaïre, en Bosnie-Herzégovine et en Croatie. En 1992-1993, la
Suisse a mis pour la deuxième fois une uhité sanitaire à la disposition de l'ONU, à
l'occasion de la mission des Nations-Unies pour le Référendum au Sahara occiden-
tal. Depuis 1996, elle soutient la mission de l'OSCE en Bosnie-Herzégovine au
moyen d'une unité logistique, après qu'une participation à l'opération IFOR/SFOR,
dirigée par l'OTAN, a été bloquée. En effet, en raison du vote populaire négatif de
1994 concernant les casques bleus, ces troupes de paix ne pouvaient pas être armées.
Par ailleurs, la Suisse met à la disposition de missions internationales, principale-
ment de l'ONU et de l'OSCE, des experts civils pour la promotion de la paix et la
démocratie qui sont parfois engagés pour des périodes de longue durée. Ces experts,
dont les mandats sont clairement définis, soutiennent, p. ex. dans des missions de
l'OSCE à long terme, la promotion de l'Etat de droit et des droits de l'homme dans
les régions en crise ou alors ils exercent une activité d'observateurs des élections.
Le Conseil fédéral a franchi une nouvelle étape significative, notamment sur le plan
de la politique de la neutralité, en ce qui concerne Vapplication de sanctions. Ainsi,
6908

depuis la guerre du Golfe, la Suisse s'est associée de manière autonome aux sanc-
tions économiques de l'ONU à l'égard de plusieurs Etats (outre l'Iraq, notamment la
Libye et la Serbie-Monténégro) et elle a apporté son soutien aux mesures militaires
autorisées par un mandat du Conseil de sécurité dans le cadre du conflit de Bosnie
en accordant à l'OTAN des droits de transit terrestre et aérien. En accord avec les
lignes directrices du Rapport 90, la Suisse- participe pour la première fois, depuis
juillet 1998, à des mesures d'embargo prises par l'Union européenne à ['encontre de
la République fédérale de Yougoslavie. En appliquant de manière autonome les me-
sures imposées par le Conseil de sécurité de l'ONU et en assurant une participation
active à la surveillance du respect des sanctions, la Suisse a pratiquement adopté
l'avis généralement admis aujourd'hui, selon lequel les Etats non membres de
l'ONU doivent également appliquer les sanctions économiques de l'organisation et
que le droit de la neutralité ne s'oppose pas à la participation à des mesures de con-
trainte imposées par l'organisation et appliquées par l'ensemble de la communauté
internationale. La politique de la Suisse en matière d'application de sanctions est
définie par ses propres intérêts et est conforme aux exigences de la charte de l'ONU,
bien qu'aucune obligation légale ne l'impose.
Une étape importante a été franchie sur la voie de la coopération en matière de sécu-
rité lorsque la Suisse a assumé, en 1996, la présidence de l'OSCE. Cette présidence
n'a pas seulement fortement accru notre engagement en faveur de la diplomatie pré-
ventive multilatérale. En effet, la Suisse a assumé par ailleurs un partage des
responsabilités et des fonctions de direction dans le domaine de la politique de sécu-
rité. Elle a ainsi renforcé son image sur le plan international et la confiance à son
égard dans sa capacité à contribuer de manière constructive aux activités des organi-
sations internationales. Une évolution similaire s'était manifestée auparavant auprès
de l'ONU, dont le secrétaire général avait nommé, à deux reprises, des Suisses à titre
de représentants extraordinaires en leur confiant des responsabilités politiques dans
des opérations de maintien de la paix (Sahara occidental et Géorgie).
La Suisse a également renforcé son activité en participant à des commissions multi-
latérales de la maîtrise des armements et du désarmement. Après être devenue
membre à part entière de la Conférence du désarmement à Genève en 1996, elle en a
assumé la présidence l'année suivante déjà. La Suisse participe à tous les accords
multilatéraux de contrôle des exportations de biens utilisables à des fins civiles et
militaires, notamment à l'Arrangement de Wassenaar, au régime de contrôle de la
technologie des missiles, au Groupe d'Australie et au Groupe des pays fournisseurs
nucléaires. Elle s'est également activement engagée dans le cadre des négociations
sur la Convention sur les armes chimiques et soutient son application. Elle fournit,
par exemple, l'un des sept laboratoires de confiance désignés à travers le monde et
participe à la formation des inspecteurs. Par ailleurs, elle se porte candidate avec
Genève pour le siège d'une nouvelle organisation chargée de surveiller l'accord sur
les armes biologiques. La Suisse a également participé activement aux missions de
l'UNSCOM en vue de désarmer l'Iraq.
La participation au Partenariat pour la paix (1996), créé par l'OTAN, et au Conseil
de partenariat euro-atlantique (1997) ont été des événements marquants dans le dé-
veloppement de la politique de sécurité de la Suisse. L'objectif du partenariat, soit le
renforcement des valeurs démocratiques communes et la capacité des partenaires de
prendre des mesures visant à consolider la paix, est également conforme aux objec-
tifs de la politique de sécurité de la Suisse. Le bilan des deux premières années
montre que les offres de la Suisse dans le domaine de la formation ont rencontré un
6909

vif intérêt malgré l'exclusion provisoire du domaine de coopération en matière de
consolidation armée de la paix, et que la Suisse tire également profit des offres de
ses partenaires PPP. En outre, elle profite également de sa participation aux échan-
ges de vues réguliers concernant la politique de sécurité à l'échelon des ministres de
la défense et des affaires étrangères, ainsi qu'aux rencontres des chefs d'états-majors
généraux dans le cadre du Conseil de partenariat euro-atlantique.
En complément au Partenariat pour la paix, la Suisse participe également à des ini-
tiatives de coopération régionale (p. ex. en faveur des Etats baltes et dans le cadre
de l'initiative autrichienne CENCOOP pour une coopération dans le domaine des
opérations de maintien de la paix, notamment dans la région des Balkans).
La Suisse a fondé à Genève deux centres qui lui ont valu une reconnaissance inter-
nationale: le Centre de politique de sécurité - Genève (1996), qui forme des
diplomates, des officiers et des fonctionnaires dans le cadre du Partenariat pour la
paix, et le Centre international de déminage humanitaire - Genève (1997), qui en-
courage les actions de déminage humanitaire au moyen d'un réseau électronique de
liaisons pour les actions de l'ONU à travers le monde, et par différentes conférences
et offres de formation. La Suisse a créé sur Internet le réseau International Relations
and Security Network (ISN) pour favoriser la libre circulation d'informations inter-
nationales dans le domaine de la politique de sécurité. Au cours des années 90, la
recherche pour la paix en Suisse a poursuivi son développement et dispose désor-
mais d'une somme de capacités notamment par l'intermédiaire du Centre de
recherches dans les domaines de la politique de sécurité et de l'analyse des conflits
de l'EPF de Zurich, de l'Institut universitaire de hautes études internationales à Ge-
nève et de la Fondation suisse pour la paix.
A la suite du décloisonnement des marchés, 1''approvisionnement économique du
pays a étendu au niveau international ses mesures de lutte contre les crises. Une
coopération institutionnalisée existe dans le domaine des huiles minérales, au sein
du forum offert par l'Agence internationale de l'énergie. Cette organisation vise une
maîtrise commune des problèmes d'approvisionnement en engageant ses membres à
maintenir des réserves minimales, à organiser des systèmes différenciés d'appro-
visionnement en cas de crise et à limiter leur consommation. Des efforts communs
en vue d'assurer l'approvisionnement sont également entrepris dans la partie civile
du Partenariat pour la paix.
Au cours de ces dernières années, la coopération internationale en matière de police
et de sécurité a été élargie et développée dans les limites n'exigeant pas une adhé-
sion à la Convention de Schengen ou à l'Union européenne. On n'est qu'au début
de l'examen entrepris en collaboration avec les cantons et destiné à savoir si la ré-
partition des tâches actuelles entre la Confédération et les cantons dans le domaine
de la sécurité intérieure est encore opportune, compte tenu des problèmes
d'aujourd'hui et principalement de demain.
22 
Les conséquences essentielles
L'évolution intervenue depuis la publication du Rapport 90 exige un examen de la
conception suisse de la sécurité. Compte tenu de la diminution de la menace mili-
taire conventionnelle et de son importance comparativement à d'autres menaces et
dangers, la notion de politique de sécurité doit être modifiée, afin qu'elle réponde à
la situation actuelle et à ses développements possibles. Dans le présent rapport, la
6910

politique de sécurité doit être comprise comme étant le domaine des activités de
l'Etat consacré à la prévention et à la défense contre la menace et le recours à la
violence d'importance stratégique, soit la'violence susceptible de porter atteinte à
des éléments importants de la population et du pays.
Il convient dans ce sens d'adapter les instruments nécessaires à notre politique de
sécurité. Sous la notion de défense générale, ces instruments ont été prévus durant la
guerre froide de telle manière qu'ils englobaient en détail toutes les possibilités de
menaces et de dangers, y compris un conflit armé de grande envergure en Europe.
Les accents étaient principalement mis sur l'armée et la protection civile. La dispa-
rition du spectre de la menace de la guerre froide et l'apparition d'un éventail plus
large de dangers et de risques diffus et essentiellement non militaires exigent la mo-
dification de la conception d'une structure de défense axée sur les événements les
plus graves. Cette conception doit être remplacée par une forme de collaboration
nouvelle, plus souple, apte à réagir plus rapidement et avec des moyens plus mo-
destes aux défis en mutation. A cet effet, il conviendra de renforcer les moyens -
notamment ceux de la police - destinés à maintenir la sécurité intérieure de la Con-
fédération et des cantons.
La coopération internationale en matière de politique de sécurité est le troisième
domaine qui nécessite un examen et une réforme. Les menaces et les dangers actuels
et prévisibles, mais également les chances qui s'offrent actuellement, exigent et ren-
dent simultanément possible un renforcement de cette coopération. C'est le seul
moyen qui permettra à la Suisse de défendre ses propres intérêts en matière de sécu-
rité et d'influencer de manière constructive le développement de la politique de
sécurité de l'Europe. Notre contribution à la sécurité internationale n'est pas seule-
ment l'expression de notre solidarité, mais une partie intégrante de notre politique
de sécurité au service de nos propres intérêts.
3 
Les risques et les chances
31 
L'éventail des menaces et des dangers
Trois aspects caractérisent l'éventail des menaces et des dangers: la dynamique, la
complexité et l'importance réduite de l'espace géographique. L'analyse de
l'ensemble des menaces et des dangers doit tenir compte de cette réalité.xxxx
311 
La diminution des facteurs de menace militaire traditionnelle
Les différents accords dans le domaine de la maîtrise des armements (p. ex. le Traité
sur la non-prolifération des armes nucléaires, SALT, INF, START, NFE, les con-
ventions sur les armes biologiques et chimiques) ont permis de contrôler
partiellement la course aux armements. Mais une réduction durable des capacités
dans le domaine des armes de destruction massive et des armes conventionnelles
ainsi que de la probabilité de leur engagement n'a été obtenue qu'à la fin de la
guerre froide et à la chute de l'Union soviétique. Les délais de préalerte pour des
opérations sectorielles avec des moyens conventionnels atteignent plusieurs années.
Cette situation n'est en revanche pas applicable aux armes de destruction massive.
Dans ce cas, il faut tenir compte du danger qu'elles tombent entre les mains de
6911

groupements non étatiques et qu'elles puissent être engagées lors d'actions terroris-
tes et sans délai de préalerte.
Dans l'ensemble, la fin de la guerre froide a procuré à la Suisse un gain important en
matière de sécurité militaire. C'est également valable si l'on considère que des for-
ces armées puissantes existent toujours, que leurs capacités d'extension sont
garanties, que des armes de grande efficacité sont modernisées et que de nouveaux
moyens de combat sont testés. Contrairement à ce qui s'est passé dans les décennies
antérieures, des conflits armés ont à nouveau éclaté en Europe. Cependant, leurs
conséquences directes, notamment celles de nature militaire, sont localisées. On ne
peut jamais totalement exclure une extension géographique qui engloberait la
Suisse. Mais une escalade dégénérant en conflit militaire entre de grandes puissan-
ces est peu probable comparativement à la situation durant la guerre froide.
312 
L'accroissement des conflits intérieurs
La plupart des conflits armés n'ont actuellement plus lieu entre des Etats ou des
groupes d'Etats, mais entre la puissance gouvernementale et des groupements au
sein du même Etat. Les tensions ethniques, les aspirations sécessionnistes, les in-
égalités sociales, les différences idéologiques et religieuses, mais également les
ambitions politiques de certains groupes ou les efforts d'associations criminelles
destinés à saper l'autorité de l'Etat, sont les causes les plus fréquentes de ces con-
flits. Ces groupes et ces organisations, qui ne se préoccupent pas du bien-être
général, mais uniquement de leurs propres intérêts en déstabilisant l'Etat et la so-
ciété, deviennent souvent puissants dans les cas notamment où les structures de
l'Etat tombent dans des crises permanentes et le désordre économique.
Si la communauté internationale ne parvient pas à assurer une gestion des crises
suffisante, des litiges locaux peuvent dégénérer en conflits transfrontaliers de grande
envergure, impliquant des affrontements armés, des flux de réfugiés, des tensions
intérieures dans des pays tiers et des échanges économiques perturbés. Les Etats
voisins, mais également géographiquement éloignés, tels que la Suisse, peuvent ain-
si subir les conséquences d'un conflit intérieur au sein d'un autre Etat. Une partie
des requérants d'asile qui ont été accueillis en Suisse participent depuis notre pays
aux conflits qui déchirent le leur en fournissant un soutien logistique et en menant
de l'agitation politique. Lorsque des dirigeants de groupes politiques qui combattent
les autorités de leur pays résident en Suisse, ils peuvent provoquer des tensions po-
litiques entre la Suisse et leur pays d'origine. Des installations suisses ou étrangères
dans notre pays peuvent être la cible de manifestations violentes ou de prises
d'otages à des fins de chantage. De violents différends entre des groupes de popula-
tion étrangers en Suisse ne peuvent pas être exclus. L'Etat de droit qui se défend
contre des actions illégales et qui veut empêcher l'utilisation de l'asile à des fins
d'actions violentes, peut lui-même être la cible de violences.
313 
La prolifération des armes de destruction massive et
des systèmes d'armes à longue portée
La menace d'une guerre atomique généralisée par l'engagement d'armes de destruc-
tion massive est passée au second plan. Cependant, la prolifération nucléaire se
6912

poursuit, en partie grâce aux comportements de certaines puissances nucléaires.
Cette situation fait croître le risque de différends nucléaires régionaux. La sphère
d'influence de la Convention d'interdiction des armes chimiques n'empêche pas
certains programmes d'armes chimiques de se développer. L'utilisation à des fins
militaires de la biotechnologie devient possible pour un nombre toujours plus grand
d'Etats. Les missiles balistiques à longue portée prennent de l'importance en tant
que vecteurs pour des armes de destruction massive. Les transferts de technologie à
partir d'Etats ayant un haut potentiel d'industries d'armement, ainsi que la coopéra-
tion, ont permis à d'autres Etats d'installer leurs propres industries de missiles.
La possibilité de plus en plus plausible que des armes de destruction massive échap-
pent aux contrôles de l'Etat et tombent entre les mains de groupes terroristes devient
particulièrement menaçante.
Sur le plan international, l'éventail des réponses à la menace des armes de destruc-
tion massive comprend la dissuasion, les frappes préventives, ainsi que des mesures
de défense active et passive. De manière autonome, la Suisse ne peut développer que
des mesures de protection passive. Pour assurer une protection au moyen de mesures
actives (p. ex. menaces de représailles ou défense antimissiles), elle devrait recher-
cher la coopération ou l'aide internationale en raison de contraintes technologiques
et financières. Cette situation est également valable pour la défense contre les mena-
ces terroristes au moyen d'armes de destruction massive.
314 
Les restrictions à la liberté des échanges et
les pressions économiques
Les mesures économiques de certains pays ou de groupes d'Etats prises pour attein-
dre des buts économiques, politiques ou militaires, sont des instruments de politique
usuels bien connus. Leur éventail est très large.- Il comprend les interdictions
d'importation et d'exportation ciblées, les discriminations sur les marchés publics
ou pour l'attribution de visas, les boycotts de certains secteurs économiques ou les
sanctions commerciales sectorielles.
Durant les années 90, l'utilisation de moyens de pression économiques a augmenté.
L'ONU a notamment pris des mesures de contrainte économiques pour restaurer la
paix et imposer le droit international. Mais l'Union européenne et les Etats-Unis ont
également imposé régulièrement de telles mesures pour réaliser leurs buts économi-
ques ou politiques. Enfin, et particulièrement durant les années 90, certains Etats,
notamment des Etats et des villes des Etats-Unis, ont tenté d'imposer des intérêts
particuliers au moyen de pressions économiques.
L'effet de telles pressions peut avoir des incidences sur les pays concernés. Pendant
longtemps, la Suisse a été touchée par les pressions économiques exercées par
d'autres Etats, principalement sous l'influence de tiers. Dans le contexte de la dis-
cussion concernant le rôle de la Suisse durant la Seconde Guerre mondiale, des
attaques politiques importantes et des pressions économiques directes ont été exer-
cées pour la première fois contre des banques et des assurances suisses. A l'avenir, il
faut s'attendre également à la possibilité de pressions de ce genre exercées contre la
Suisse.
6913

315 
Les développements économiques, sociaux et écologiques
La tendance, les chances et les risques liés au développement de l'économie
mondiale
Une mutation fondamentale caractérise le système économique général. Des solu-
tions globales qui, outre des biens, comprennent également des services, le
financement, la maintenance et la distribution, remplacent les produits isolés. Les
facteurs de production que sont le capital, la technologie et en partie également le
travail, sont devenus extrêmement mobiles. La production et le commerce ne se li-
mitent plus guère aux frontières étatiques. La mondialisation ne touche plus
seulement les marchés importants de l'information et de la communication, mais
également les marchés des biens lourds, et des denrées périssables. Les contrats de
collaboration et les alliances stratégiques règlent le passage transfrontalier des unités
de production spécifique. Des fusions et des alliances sont renforcées par des ré-
seaux généralisés entretenus au sein de différentes entreprises ou établis entre elles.
La dynamique économique mondiale procure une aisance matérielle à de nombreu-
ses personnes, mais elle renferme également des dangers. La grande mobilité du
capital à pour revers l'instabilité des marchés financiers, dont les conséquences peu-
vent déstabiliser dans des délais très brefs des économies entières ou même des
régions. La concentration dans le système bancaire international, comme la réticula-
tion des contacts financiers, rendent plus difficile le contrôle du cours extrêmement
rapide des transactions et des engagements. Elles renferment ainsi en elles les ger-
mes d'une crise financière généralisée. La garantie d'un bon fonctionnement de
l'économie mondiale impose des exigences toujours plus élevées à la communauté
des Etats. Il importe de plus en plus de trouver des solutions multilatérales pour ga-
rantir les conditions économiques générales et, partant, la collaboration régionale et
internationale.
Jusqu'ici, de nombreux pays ne sont pas parvenus à s'intégrer dans l'économie mon-
diale ou alors leur tentative s'est révélée insuffisante. Il y a notamment le groupe des
pays en voie de développement les plus pauvres, dans lesquels vit une grande partie
de la population mondiale. De profonds problèmes structurels affectent une série
d'économies de pays d'Europe de l'Est, dont la maîtrise prendra encore beaucoup de
temps. Les situations économiques d'urgence qui en découlent peuvent dégénérer en
crises susceptibles de provoquer des conflits armés ou des migrations forcées. Des
situations de crises et de conflits peuvent également résulter d'adaptations structu-
relles trop hâtives, de privatisations précipitées ou de compétitions effrénées entre
les places économiques, si les droits de l'homme ne sont ainsi plus respectés, les
besoins de base sociaux plus satisfaits et les ressources naturelles surexploitées.
L'interaction entre la sécurité et le fossé social
Bien que les conditions d'existence de nombreuses personnes se soient nettement
améliorées au cours de ces dernières années, la pauvreté reste largement répandue;
dans les pays en voie de développement, la pauvreté absolue frappe un grand nom-
bre de personnes. Cependant, ce nombre croît également dans une mesure alarmante
en Europe de l'Est. Dans ce cas, ce sont les femmes qui sont touchées dans une me-
sure disproportionnée. Il apparaît que le danger de conflits guerriers est
particulièrement élevé dans les pays et les régions dans lesquels d'importantes par-
ties de la population sont marginalisées et où l'investissement dans les groupes de
personnes qui disposent d'institutions politiques faibles ou qui souffrent d'une des-
truction avancée de l'environnement et de pénuries de ressources, est trop limité.
6914

Les dangers environnementaux généralisés et localisés
Jusqu'à-présent, les progrès réalisés dans la lutte contre les dangers environnemen-
taux généralisés dans le cadre d'accords et de projets de coopération internationaux
ont été modestes. Les atteintes portées à l'environnement augmentent dans le monde
comme en Europe, notamment à la suite de l'accroissement du trafic et de la con-
sommation d'énergie. Certes, des catastrophes écologiques généralisées ne nous
menacent pas à court terme, mais il sera trop tard de prévoir des stratégies de riposte
au moment où les modifications climatiques auront leurs retombées les plus impor-
tantes. Des catastrophes écologiques locales, avec des conséquences au niveau
régional, peuvent se produire à n'importe quel moment, spécialement en Europe de
l'Est. On distingue en principe six domaines de menaces écologiques: la pénurie
d'eau, l'érosion du sol, la destruction des forêts, les changements climatiques,
l'élévation du niveau de la mer et la pollution de l'environnement par des déchets
toxiques et par la libération de substances toxiques et radioactives.
En Suisse, les conséquences pour la sécurité dans le domaine d'interactions écono-
mie - société - environnement n'ont guère été examinées jusqu'ici, notamment en
raison de la complexité du sujet. Dans son document stratégique «Le développement
durable en Suisse», le Conseil fédéral a annoncé son intention d'examiner de ma-
nière approfondie les relations entre la politique de sécurité et le développement
durable.
316 
Les développements technologiques importants en matière
de politique de sécurité
A l'avenir également, les développements technologiques exerceront une influence
prépondérante sur la sécurité de la Suisse. Il s'agit non seulement du développement
des technologies d'armement, mais également de la vulnérabilité et des effets de
protection découlant de la diffusion de nouvelles technologies dans l'économie, la
société et l'Etat. Parmi la multitude des évolutions technologiques prévisibles, celles
qui relèvent des domaines de l'information et des communications provoquent quel-
ques inquiétudes en matière de sécurité. Un deuxième domaine qui mérite une
attention particulière est celui des biotechnologies.
L'évolution technologique va provoquer une mutation profonde dans les forces ar-
mées et désavantager les armées qui ne pourront suivre cette évolution. Dans
l'ensemble, le facteur temps va prendre de l'importance par rapport aux facteurs
secteur et forces.-On peut s'attendre, en particulier, à de meilleurs moyens d'explo-
ration, à une accélération des processus de décision grâce à des systèmes d'infor-
mation plus performants, à l'apparition d'armes laser et à micro-ondes, à une nou-
velle diffusion de la technologie «stealth» («enveloppes de camouflage»), à
l'augmentation de la portée des systèmes d'armes et à une plus grande précision
d'engagement. Les engagements auront vraisemblablement de plus en plus lieu avec
des moyens sans personnel ou au moins avec des équipages réduits. La tendance
visant à remplacer l'affrontement direct de forces armées ennemies à courte distance
par le combat à grande distance ou à éliminer des moyens de commandement et pour
obtenir ainsi une décision rapide s'affirmera.
Les progrès de la biotechnologie et de la génétique accélèrent également le dévelop-
pement et la diffusion de toxiques de combat biologiques. Dans les conflits de
l'avenir opposant les sociétés à forte croissance économique et les pays en voie de
6915

développement, les armes B pourraient jouer un rôle décisif. Comparée à la produc-
tion d'armes nucléaires ou d'armes chimiques, la fabrication d'armes B est bon
marché et simple. Pratiquement l'ensemble de la technologie nécessaire a un carac-
tère à double usage et est disponible sur le marché. Les agents pathogènes utilisés
dans la recherche médicale peuvent aussi être obtenus assez facilement. Actuelle-
ment, environ dix Etats sont soupçonnés de poursuivre un programme d'armes B.
317 
La menace contre les infrastructures informatiques et
de communication
Les technologies en matière d'information et de communication font pratiquement
partie de tous les domaines de la vie quotidienne. Ainsi, le bon fonctionnement des
systèmes informatiques et les éléments critiques des infrastructures informatiques et
de communication placent les utilisateurs dans un état de dépendance croissant et les
rend en même temps plus vulnérables face aux actions de l'ennemi. Comme leur
efficacité ne dépend ni de la puissance stratégique et économique des acteurs en pré-
sence, ni de l'importance quantitative et qualitative de leur potentiel en troupes ou
en arsenaux d'armement, on assiste dans ce cas à l'ouverture d'un espace guère me-
surable dans lequel peuvent se multiplier les acteurs et les motifs d'intervention.
Pour des acteurs étatiques et non étatiques, ces interventions sont possibles même
avec des moyens limités, indépendamment de l'éloignement géographique et par-
tiellement sans coûts excessifs. Les probabilités d'être découverts et les risques sont
faibles. Outre les erreurs de manipulation humaine et technique, les interventions
comprennent toutes les possibilités et vont de la recherche d'informations jusqu'à la
destruction matérielle de composants informatiques et d'éléments d'infrastructures,
en passant par la manipulation ciblée de données, la saturation de systèmes,
l'implémentation de fonctions erronées, ainsi que la destruction de données et de
logiciels. Les raisons de ces actions sont notamment l'espionnage visant à obtenir un
avantage économique, les dommages occasionnés aux données et les dérèglements
de fonctions à des fins de chantage, ainsi que l'influence exercée délibérément sur
des décisions dans l'économie, l'administration et l'armée.
Les activités préparatoires en vue d'interventions au moyen de la guerre de
l'information ne sont en principe pas identifiables. Ainsi, tout délai de préalerte dis-
paraît, et les mesures de protection ou les contre-mesures ne peuvent être prises à
temps. Un système informatique isolé n'est guère en mesure de saisir Ou d'identifier
rapidement l'origine, l'intention, le début, le genre, l'ampleur et .la fin de l'inter-
vention, pas plus que le succès ou l'échec des attaques. Actuellement, les agresseurs
profitent notamment du fait que presque toutes les entreprises et les administrations
tentent d'établir seules la sécurité de leurs données (solutions en îlots). Ainsi, les
mêmes méthodes d'agression peuvent être utilisées plusieurs fois.
En raison de la densité de ces réseaux informatiques et de communication, qui est la
plus élevée en Europe, et de l'importante concentration internationale de
l'économie, la Suisse dépend dans une très large mesure de transmissions de don-
nées garantissant un bon fonctionnement et une sécurité contre le piratage. Tant que
les mesures de défense ne peuvent pas être garanties de manière suffisante, les
structures de liaisons en partie complexes et la mise en réseau de différents domai-
nes sociétaux qui en découlent directement sont gravement exposées. La menace va
6916

des entraves massives ou des perturbations de notre économie jusqu'à la paralysie de
nos capacités politiques et militaires de direction et de commandement.
Il faut considérer en priorité les effets sur des domaines sensibles ou sur ceux qui
peuvent être exposés à des dommages particulièrement importants. Mentionnons
principalement les fichiers et les réseaux exposés des infrastructures nationales
d'informatique et de communication suivants: l'administration publique à tous les
niveaux; l'industrie, le commerce, les banques, les assurances, les œuvres sociales;
les systèmes d'approvisionnement et de distribution pour l'électricité, le gaz, le pé-
trole, l'eau; la direction du trafic et les transports (la route, le rail, les airs, les cours
d'eau); la police, les services de sécurité et de sauvetage, les services d'information
et de communication, les médias; le commandement militaire. Des attaques électro-
niques sur ces domaines vitaux de l'infrastructure doivent être considérées comme
une menace à l'égard de notre sécurité nationale.
318 
Le terrorisme, l'extrémisme violent, l'espionnage,
la criminalité et le crime organisé
Les changements de notre environnement en matière de politique de sécurité ont
également modifié l'image de la situation de notre sécurité intérieure. Les dangers et
les risques inhérents à ce domaine présentent également un caractère transfrontalier
auquel a contribué le développement de la communication électronique (Internet).
Les situations d'instabilité et les conflits qui ont lieu dans des régions parfois très
éloignées se répercutent directement sur la sécurité intérieure de la Suisse. La limite
entre la sécurité intérieure et la sécurité extérieure s'estompe. La lutte contre le ter-
rorisme, l'extrémisme violent et le crime organisé, comme du reste le maintien de la
sécurité intérieure, exigent un renforcement des moyens de police et un examen ap-
profondi de nouvelles formes de collaboration entre la Confédération et les cantons.
Par ailleurs, il s'agit d'une tâche commune qui relève de plus en plus de la cornmu-
.nauté des Etats. Outre le devoir d'autodéfense, il en résulte une coresponsabilité de
la Suisse au-delà de ses frontières et, partant, la nécessité de coopérer. Différents
accords internationaux tels que ceux de Schengen (zones de sécurité sans contrôle
des frontières) et Dublin (pays de premier asile), ou encore l'organisation de police
Europol en voie de création dans l'UE, montrent la voie vers une « sécurité inté-
rieure collective». En parallèle, il existe le risque, en raison de la coopération accrue
en matière de sécurité au sein de l'UE, que les menaces se déplacent vers les pays
européens qui restent à l'écart, dont la Suisse.
Dans le domaine de la sécurité intérieure, la protection des représentations diploma-
tiques et des organisations internationales revêt une importance particulière. Cet
aspect a une dimension essentielle par rapport au rôle de Genève en tant que siège
d'organisations internationales et de place internationale de négociations majeures,
ainsi que celui de Berne en tant que capitale abritant de nombreuses représentations
diplomatiques.
Le terrorisme et l'extrémisme violent
Dans le cas du terrorisme, les formes d'utilisation de la violence orchestrées par
l'Etat ou'motivées idéologiquement ont plutôt diminué. Dans maintes zones de con-
flits anciens, des solutions politiques sont recherchées. De nombreuses causes
d'actes terroristes et extrémistes, comme les inégalités sociales, les problèmes de
6917

minorités, les problèmes écologiques ou les tensions religieuses, subsistent cepen-
dant et sont même renforcées.
Actuellement, la Suisse n'est pas une cible prioritaire du terrorisme. Cependant, elle
doit se défendre pour ne pas être utilisée comme point d'appui pour l'appro-
visionnement logistique de groupuscules terroristes et comme pays de séjour ou de
transit de terroristes. Une des raisons principales de sa mise en danger, en dehors de
sa non-participation à la coopération de l'UE en matière de sécurité, est sa situation
géographique, soit un carrefour pour les transports, les communications, les finances
et le commerce mondial. Des attentats contre des objectifs étrangers se trouvant en
Suisse, tels que les ambassades ou les organisations internationales, ainsi que les
actions de groupes, comme les sectes apocalyptiques, sont toujours possibles.
L'extrémisme violent est apparenté au terrorisme, et il est parfois difficile de les dis-
socier. Il est souvent organisé en réseaux internationaux. La situation de
l'extrémisme de droite et de la xénophobie en Suisse est prioritairement influencée
par les skinheads et les groupes apparentés. Même si leurs attentats ont eu tendance
à diminuer ces dernières années, ils pourraient augmenter à nouveau dans le cas
d'une forte recrudescence du nombre de demandes d'asile. Les groupes à caractère
violent axent également leurs actions contre la mondialisation et ses manifestations.
L'extrémisme étranger constitue aussi un danger considérable. Des disputes entre
groupes d'étrangers opposés et des actes de violence contre des tiers (notamment
contre les représentations officielles et les installations des Etats en conflits) se pro-
duisent souvent.
L'espionnage
Depuis la fin de la guerre froide, l'espionnage sur le plan mondial a largement dé-
placé son champ d'action du secteur militaire aux secteurs politique et économique.
Des entreprises privées côtoient désormais les services de renseignements étatiques
en tant que nouveaux acteurs sur la scène de l'espionnage et s'assurent souvent la
collaboration d'anciens spécialistes des services de renseignements. Les possibilités
offertes par les réseaux électroniques brouillent les limites entre la recherche légale
de renseignements et l'espionnage industriel qui est contraire à la loi.
En Suisse, le rôle joué par les diverses formes du service de renseignement politique
(la recherche de groupes d'exilés établis en Suisse par les autorités de leur pays
d'origine, l'obtention d'analyses de la situation et de documents de planification,
mais également les listes de personnes recherchées) reste important. Actuellement,
les objectifs principaux de l'espionnage sont l'économie, les sciences, la recherche
et la technique.
La criminalité
La population est directement touchée par la.violence et la criminalité et, de ce fait,
elle est très sensibilisée aux questions de la sécurité publique. Selon la statistique, le
nombre de délits dénoncés en Suisse a évolué d'une manière inégale au cours de ces
dernières années: la tendance à la baisse qui s'était amorcée après le niveau record
de 1991 accuse à nouveau une hausse depuis 1995. En 1998, la criminalité a, dans
son ensemble, de nouveau légèrement régressé. L'augmentation des actes de vio-
lence et des vols indique notamment une recrudescence de la volonté de faire usage
de la violence. Le nombre des délits commis par des étrangers a augmenté de ma-
nière disproportionnée. La situation s'est principalement détériorée dans les villes et
les agglomérations et elle s'est développée dans les zones situées le long des princi-
6918

paux axes de circulation. Comparativement à la situation internationale, la'sécurité
de la Suisse peut être considérée dans l'ensemble comme encore satisfaisante, mal-
gré des perturbations locales à prendre au sérieux, notamment dans les zones de
concentration urbaine et compte tenu, en partie, de sentiments subjectifs d'insécurité
manifestés par la population. Cette situation exige cependant une attention continue
aux niveaux de la Confédération et des cantons, et les moyens de lutte contre la cri-
minalité doivent être régulièrement améliorés.
Le crime organisé-
Le crime organisé a pris une dimension mondiale et pourrait représenter l'une des
plus importantes menaces pour la société, l'Etat et l'économie. Son implantation
dans les affaires courantes par le biais du blanchiment de l'argent sale, de la corrup-
tion et de l'achat d'entreprises et de biens immobiliers menace la stabilité
économique et sociale, notamment dans les jeunes démocraties de l'Europe de l'Est.
Les Etats eux-mêmes, notamment leur politique économique ou leur police et leur
système judiciaire, sont des objectifs d'infiltration du crime organisé. Les points
forts de ses groupes en partie organisés en réseaux sont le trafic de drogue, la traite
d'êtres humains, le commerce des armes, la corruption, le chantage et le blanchiment
d'argent sale lié à ces activités. Les possibilités d'interconnexion entre ces groupe-
ments et des groupes terroristes sont préoccupantes.
Les économies publiques fortement développées et constituant un important réseau
international de liaisons offrent aux organisations criminelles de nombreuses possi-
bilités d'infiltration et de blanchiment de leurs gains. La Suisse fait partie des Etats
menacés. Le système fédéraliste, les moyens policiers trop faibles et le fait d'être à
l'écart des institutions européennes importantes rendent plus difficile la lutte contre
ce danger.
319 
L'évolution démographique, les migrations
Bien que le taux de fécondité ait déjà fortement reculé, dans une proportion plus im-
portante que prévue, la population mondiale poursuit néanmoins sa croissance à rai-
son d'environ 100 millions de personnes par année. Selon les estimations actuelles,
la terre comptera en l'an 2025 quelque 8 milliards d'habitants, dont 80 % dans les
pays en voie de développement. Dans les Etats riverains du sud et de l'est de la Mé-
diterranée, les places de travail sont actuellement déjà insuffisantes pour la
population dont la croissance est rapide, et ce problème va encore s'étendre.
L'instabilité politique, économique et sociale en Europe de l'Est, dans les Balkans et
dans différentes parties de l'ancienne Union soviétique provoquera également des
migrations et pourra même entraîner des exodes massifs en cas de guerres civiles, de
violations des droits de l'homme, de situations de détresse économique et de des-
truction de l'environnement.
La Suisse est un des pays de destination des migrations d'Europe du Sud-Est,
d'Afrique du Nord et d'Asie du Sud. La'forte recrudescence du nombre de person-
nes qui demandent l'asile en Suisse représente une charge pour les structures
d'accueil et les ressources. En outre, elle favorise la montée des tendances xénopho-
bes et racistes.
Dans notre pays, la population résidente au bénéfice de la citoyenneté suisse stagne.
Aucun indice ne laisse supposer un changement dans un avenir prévisible. La crois-
6919

sance de la population, même avec une politique d'immigration restrictive, se déve-
loppera probablement à l'avenir uniquement au sein de la partie étrangère de la
population. La répartition de la population étrangère dans le pays est très variable.
L'intégration de ce groupe de la population est une tâche qui perdurera et qui, vrai-
semblablement, prendra même de l'ampleur. Des efforts concrets devront être
fournis afin d'éviter que les potentiels de dangers s'intensifient, par exemple sous la
forme de ghettos.
3110 
Les catastrophes naturelles et anthropiques
Les tremblements de terre, les inondations, les avalanches, les tempêtes, les vagues
de froid et les sécheresses durables sont autant de dangers dont nous menacent les
forces de la nature. Par ailleurs,-il faut tenir compte de la contamination radioactive
qui peut être occasionnée par des défaillances techniques, des inondations provo-
quées par la rupture de barrages, ainsi que des épidémies et des épizooties qui
surchargent durablement les services de la santé publique.
Sur le plan de la politique de sécurité, les catastrophes naturelles et anthropiques
revêtent une grande importance si elles ne peuvent pas être maîtrisées à l'aide des
structures et des moyens prévus pour une situation ordinaire - p. ex. la police, les
sapeurs-pompiers, les services de sécurité des ouvrages et des exploitations techni-
ques et la santé publique. Ces événements sont caractérisés par une importante force
destructive et de graves perturbations. Des semaines, des mois-ou même des années
peuvent s'écouler jusqu'à ce que l'environnement social, économique et technique
soit remis en état et que la population sinistrée se soit rétablie.
La fréquence d'exploitation plus élevée dans les zones d'habitation accroît la densité •
des biens, ce qui provoque des dommages plus élevés que par le passé. Comme la
société moderne dépend largement de systèmes en réseaux (énergie, télécommuni-
cations, logistique), une catastrophe provoque en outre des dégâts subséquents de
plus en plus importants. Les événements présentant un potentiel de dommages si
élevés qu'ils menacent le bon fonctionnement de communautés importantes sont
plutôt rares, voire même très rares. Cependant, la prévention dans l'hypothèse d'une
catastrophe doit tenir compte de tels événements et veiller à ce que les moyens né-
cessaires pour la maîtriser soient prêts.
32 
Les structures internationales de sécurité
321 
L'Organisation des Nations-Unies
L'Organisation des Nations-Unies (ONU) a notamment été créée pour garantir la
paix mondiale et la sécurité internationale au moyen de mesures collectives et pour
promouvoir le règlement pacifique des différends entre Etats. Le système de sécurité
collective inscrit dans la charte des Nations-Unies confère à l'ONU le rôle légitime
et général d'acteur unique dans le domaine de la politique de sécurité. Ses décisions
sont l'expression de la volonté de la communauté des Etats. Seules les décisions du
Conseil de sécurité ou les décisions des organisations de sécurité régionale telles que
l'OSCE qu'il a approuvées, légitiment l'utilisation de la force militaire qui excède
6920

l'autodéfense. Le rôle essentiel du Conseil de sécurité et de l'ONU dans son ensem-
ble a été considérablement revalorisé durant les années 1989 à 1996:
Aperçu de l'évolution des mesures de l'ONU conformément
au chapitre 7 de la Charte
Genre de mesures 
1945-1988 
1989-1996
Actions militaires en faveur de la paix (opérations de casques 
13 
29
bleus en accord avec les parties au conflit, limitées à l'emploi
des armes pour l'autodéfense)
Autorisation pour l'engagement général de moyens militaires 
1 
8
Sanctions économiques 
2 
10
Depuis quelques années, le Conseil de sécurité interprète son domaine d'activités
comme étant une action de politique de paix continue (soit un éventail complet de
mesures de politique de paix qui fusionnent et se complètent). Cet éventail couvre
actuellement la prévention diplomatique, les bons offices et la médiation, la recons-
truction de la société civile au terme de conflits, l'appui de la démocratisation, la
promotion et le maintien à long terme et durable de la paix. L'«Agenda pour la
paix», publié en 1992, est le document à la base de ces activités.
Les interactions sur le plan international rendent indispensable la coopération mul-
tilatérale. Les travaux de base accomplis à l'ONU dans le domaine de la sécurité,
mais également dans les domaines du droit humanitaire, de l'environnement, du dé-
veloppement et des droits de l'homme, deviennent ainsi de plus en plus importants.
Il convient de relever ici les thèmes d'importance directe en matière de politique de
sécurité, tels que le terrorisme, le crime organisé et le trafic de drogue, dont l'ONU
se charge en élaborant des conventions générales, en échangeant des informations et
en créant des instruments; mais il ne faut pas ignorer le domaine des migrations et
l'aide en cas de catastrophe, dans lesquels l'ONU a créé des structures d'alerte ra-
pide et des réseaux opérationnels supplémentaires. L'organisation veut faire face aux
nombreux défis en mettant sur pied un vaste processus de réformes qui lui assurera
une meilleure capacité d'action.
6921

Etats européens et d'Amérique du Nord membres d'organisations
internationales
Russie 
Albanie
Ukraine 
Macédoine
Moldavie 
Suisse
Géorgie
Arménie
Azerbaïdjan
Belarus
Kazakhstan
Kirghizistan
Tadjikistan
Turkménistan
Ouzbékistan
Bosnie- Herzégovi ne
Monaco
Saint-Siège
R. fédérale de Yougoslavie
Bulgarie*
Estonie*
Lettonie*
Lituanie*
Roumanie*
R. slovaque*
Slovénie*
AJIgQ)'-']
Andorre
Chypre
Croatie
Liechtenstein
Malte
Saint-Marin
Allemagne
Belgique
Espagne
France
Grande- Bretagne
Grèce
Italie
Luxembourg
Pays-Bas
Portugal
Danemark +
Autriche +
Finlande +
Suède +
Hongrie •
Islande •
Norvège •
Pologne •
R. tchèque •
Turquie •
iriande4iiîal
Conseil de l'Europe
Etats-Unis
Canada
F*T
•Membre associé de l'UEO 
+ Observateur de l'UEO 
° Partenaire associé de l'UEO
322
L'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe
L'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) est
l'organisation régionale la plus importante dans le domaine de la sécurité commune
et des consultations politiques. Elle regroupe l'Amérique du Nord, l'Europe et les
républiques d^Asie centrale de l'ex-Union soviétique dans un espace de sécurité
coopérative. La coopération et les activités au sein de l'OSCE se fondent sur des
valeurs communes, dont font partie les droits de l'homme et les libertés fondamen-
tales, la démocratie et l'Etat de droit. L'organisation ne repose pas sur des bases
légales internationales contraignantes. Les obligations qu'elle a créées ont cependant
un caractère politique contraignant et fixent des normes de comportement.
La diplomatie préventive, la prévention des conflits, la gestion des crises et la con-
tribution au renforcement des sociétés démocratiques après un conflit sont les points
forts de l'activité de l'OSCE. Elle se fonde sur une conception large en matière de
sécurité selon laquelle celle-ci est le résultat de facteurs politiques, militaires, éco-
nomiques et écologiques qui sont étroitement liés entre eux. La sécurité de tous les
partenaires doit être renforcée par la coopération.
La promotion de la démocratie, des droits de l'homme et de l'Etat de droit, ainsi que
les tâches d'observation des élections, sont en tête de ces activités dans le domaine
civil. L'OSCE a développé ses capacités opérationnelles de manière substantielle.
Elle a la possibilité d'agir dans les régions en crise ou sujettes à des tensions avec
6922

des missions à court et à long terme. Elle contribue ainsi à la gestion des crises ou à
la normalisation de la situation après des conflits.
Les piliers de l'OSCE dans le domaine militaire sont les mesures de confiance et de
sécurité. Celles-ci contribuent à favoriser l'ouverture, la transparence et la crédibilité
au sujet des forces armées, au moyen d'échanges d'informations, de mécanismes de
gestion des crises et de différentes formes de vérification. Elles contribuent aussi à
réduire les tensions et à renforcer ainsi la confiance réciproque.
La Suisse s'engage en particulier en faveur d'un meilleur respect des engagements
de l'OSCE et soutient le renforcement de l'organisation, afin d'améliorer la coopé-
ration et de pouvoir mieux maîtriser les nouveaux risques et défis, notamment dans
le domaine des minorités.
323 
L'Union européenne et l'Union de l'Europe occidentale
La politique étrangère et de sécurité commune et l'Union de l'Europe occidentale
Le Traité de Maastricht (1992) a permis à l'Union européenne (UE) de se donner les
bases nécessaires pour une politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Une
politique de défense commune de l'UE est également envisagée à plus long terme et
pourrait aussi inclure des structures de défense opérationnelles. Ce processus peut
mener à une intégration de l'Union de l'Europe occidentale (UEO) au sein de l'UE
ou alors provoquer le remplacement de l'UEO par une nouvelle structure.
La PESC doit permettre à l'UE d'acquérir à long terme dans le domaine de la politi-
que étrangère la même influence qu'elle possède déjà dans le domaine économique.
La décision sera prise dans le cadre de la coopération des gouvernements qui bénéfi-
cient des mêmes droits. Le Conseil européen est la plus haute autorité de décision.
Le principe de l'unanimité est appliqué pour toutes les décisions de fond, ainsi que
pour les décisions qui sont en relation avec les affaires militaires ou avec la politique
de défense. Le Traité d'Amsterdam du 2 octobre 1997 renforce les capacités
d'action au sein de la politique étrangère et de sécurité dans la mesure où
l'abstention de membre tel ou tel ne bloque désormais plus une décision. Un mem-
bre qui s'abstient et justifie formellement son abstention n'est alors plus contraint
d'appliquer la décision concernée («abstention constructive»). Ce mécanisme facilite
la participation à la PESC, notamment pour les Etats neutres. Par ailleurs, le droit de
veto d'un Etat reste maintenu lorsque celui-ci peut faire valoir un intérêt national
prépondérant.
Les politiques étrangère et de sécurité étaient jusqu'à présent des domaines natio-
naux des Etats membres, et le passage à une politique commune est un processus à
long terme. En raison du développement dynamique de l'UE, on peut prévoir, dans
les prochaines années, un rapprochement par étapes de cet objectif. Compte tenu des
défis dans le domaine de la politique de sécurité en Europe (Bosnie, Kosovo), la
pression des Etats membres les plus importants en vue de la mise en place d'une
structure de défense efficace et d'une compétence pour des engagements dans le
domaine de la gestion des crises va se renforcer. Simultanément, les Etats neutres de
l'UE et le Danemark réclament le maintien de leur droit de codécision au sein de la
PESC. L'opposition concernant ces deux tendances de fond influencera le dévelop-
pement de la PESC.
6923

L'UEO constitue aujourd'hui à la fois le bras armé de l'UE et le pilier européen de
l'OTAN, sans disposer pourtant de ses propres structures opérationnelles. Dans le
cadre du concept des Groupes de Forces Interarmées Multinationales (Combined
Joint Task Forces), elle peut, pour mener ses propres opérations, recourir à des
moyens de l'OTAN avec l'accord de celle-ci. Ses membres sont les dix Etats de
l'UE qui sont aussi membres de l'OTAN (l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne, la
France, la Grande-Bretagne, la Grèce, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas et le
Portugal). Les autres membres européens de l'OTAN (l'Islande, la Hongrie, la Nor-
vège, la Pologne, la République tchèque et la Turquie) sont des membres associés.
Les candidats à l'adhésion à l'UE, à savoir la Bulgarie, l'Estonie, la Lettonie, la Li-
tuanie, la République slovaque, la Roumanie et la Slovénie, sont des partenaires
associés. Les Etats neutres de l'UE et les Etats de l'UE qui ne veulent pas d'un sta-
tut de membre de l'UEO à part entière (l'Autriche, le Danemark, la Finlande,
l'Irlande et la Suède) ont le statut d'observateur.
La coopération dans le domaine de la sécurité intérieure
La coopération des Etats membres de l'UE s'est progressivement développée dans
les domaines de la justice et de l'intérieur à partir d'échanges d'informations et
d'expériences sur des thèmes comme le terrorisme et la lutte contre le trafic de dro-
gue. Ainsi, les Etats réunis dans le système de Schengen, qui n'était jusqu'alors pas
un instrument de TUE, ont réalisé la libre circulation des personnes sans contrôle
aux frontières. Ils ont en même temps convenu de mesures de protection de la sécu-
rité intérieure, afin de compenser la suppression du contrôle des personnes à la
frontière. Tous' les Etats de l'UE, à l'exception de la Grande-Bretagne et de
l'Irlande, ainsi que la Norvège et l'Islande, membres de l'AELE et de l'EEE, parti-
cipent au système de Schengen. Actuellement, la Grèce n'applique que partiellement
la convention de Schengen.
Des principes communs prévus pour l'entrée et le séjour d'étrangers en provenance
d'Etats tiers, une politique et une pratique unitaire dans le domaine des visas, des
contrôles unifiés des personnes aux frontières extérieures, le règlement de la com-
pétence pour le traitement des demandes d'asile, des principes communs pour la
coopération transfrontalière en matière de police et de justice, ainsi que la création
du système d'information de Schengen sont les points essentiels du système de
Schengen. Le système d'information permet d'assurer l'accès des Etats signataires à
toutes les données nécessaires à l'octroi d'autorisations d'entrée ou de séjour.
 
É
Le Traité d'Amsterdam prévoit comme objectif principal la création d'une zone dans
laquelle les personnes, les marchandises et les services peuvent circuler librement et
où les citoyens bénéficient d'une grande sécurité. Tous les acquis de Schengen se-
ront intégrés au sein.de l'UE. Ainsi, la coopération des 13 Etats signataires de la
convention de Schengen, a lieu depuis l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam,
le 1er mai 1999, dans le contexte institutionnel et juridique de l'UE.
324 
L'OTAN, le Partenariat pour la paix et le Conseil
de partenariat euro-atlantique
L'OTAN est l'organisation de défense collective la plus efficace. Durant un demi-
siècle, elle a survécu à tous les bouleversements politiques et militaires, aux con-
frontations politiques extrêmes jusqu'à l'éclatement du Pacte de Varsovie et de
6924

l'Union soviétique, ses adversaires durant la guerre froide. Depuis 1990, elle a tiré
les conséquences des changements intervenus dans l'éventail des menaces et des
dangers, ce qui se manifeste à travers l'évolution de ses fonctions: elle conserve sa
mission initiale principale (prévue à l'art. 5 du traité de Washington), qui consiste à
défendre ses Etats membres contre des attaques militaires, même si la probabilité de
telles agressions a fortement diminué. Depuis quelques années, elle assume, en ou-
tre, la tâche qui consiste à maintenir ou à imposer la paix avec des moyens militaires
en dehors du territoire de ses Etats membres. Jusqu'au printemps 1999 (conflit du
Kosovo), de tels engagements ont uniquement eu lieu sur mandat du Conseil de sé-
curité de l'ONU. Cependant, l'OTAN a également annoncé qu'elle était prête à
accomplir des missions sous mandat de l'OSCE. Le débat au sujet de la question de
savoir si une légitimation suffisante sur le plan du droit international est également
possible sans mandat du Conseil de sécurité de l'ONU (p. ex. en cas de génocide)
est pleinement engagé.
L'intention de nombreux Etats d'Europe centrale et orientale d'adhérer à l'OTAN
montre qu'à l'avenir également, l'alliance jouera un rôle important. Il est dans
l'intérêt de la stabilité et de la paix dans toute l'Europe que l'élargissement de
l'OTAN et de l'Union européenne ne crée pas une nouvelle cassure sur un continent
qui n'a éliminé le rideau de fer que depuis dix ans à peine. La conclusion de l'acte
fondateur sur les relations mutuelles, la coopération et la sécurité entre l'OTAN et la
Fédération de Russie, ainsi que la signature d'une charte de partenariat entre
l'OTAN et l'Ukraine, doivent être accueillies avec satisfaction, même si ces rela-
tions sont régulièrement soumises à des défis politiques majeurs.
Les Combined Joint Task Forces (CJTF) - des formations d'engagement sur mesure,
multinationales et composées de différents éléments de forces armées - sont des pi-
liers importants de la nouvelle structure de commandement de l'OTAN. Elles
peuvent déployer leur efficacité sur un vaste champ d'activités. Les CJTF offrent
également aux Etats qui ne sont pas membres de l'OTAN, mais qui participent au
Partenariat pour la paix, la possibilité de participer à des opérations en faveur de la
paix qui sont dirigées par l'OTAN.
Progressivement, les activités de l'OTAN comprennent également différents domai-
nes civils. Elle est l'organisation politico-militaire la plus importante qui garantit
l'engagement des Etats-Unis et du Canada sur le plan de la politique de sécurité.
L'assemblée de l'Atlantique du Nord des parlementaires y contribue également.
L'état de préparation permanent de l'OTAN à la défense durant la guerre froide a
aussi été profitable à la Suisse. Les conditions géographiques et le fait que nos va-
leurs correspondaient à celles de la plupart des membres de l'alliance ont contribué
à ce que l'OTAN se charge également d'encourager notre sécurité sans notre parti-
cipation. Mais également en l'absence d'une menace militaire imminente,
l'engagement de l'OTAN au bénéfice de la promotion de la paix contribue dans
l'ensemble à garantir la sécurité en Europe.
En créant le Partenariat pour la paix (PPP) en 1994 et en fondant le Conseil de
partenariat euro-atlantique (CPEA) en 1997, l'OTAN a établi les structures et
constitué les forums pour étendre la coopération politique et militaire dans toute
l'Europe et pour accroître la stabilité.
Le PPP est destiné à développer la capacité des forces armées des Etats participant
au partenariat de participer à des actions humanitaires et de promotion de la paix,
ainsi qu'à des engagements d'aide en cas de catastrophe - sans toutefois restreindre
6925

la liberté de décision souveraine de chaque Etat de participer ou non à chaque action
concrète. Le PPP contribue ainsi largement à créer les conditions permettant aux
Etats qui ne font pas partie de l'OTAN de' participer à des opérations comme l'IFOR
et la SFOR. En outre, il a pour but de développer la transparence des budgets de
défense et d'encourager le contrôle démocratique des forces armées. Enfin, en parti-
cipant au PPP, les Etats renforcent également leur engagement en faveur de valeurs
essentielles telles que la démocratie, ainsi que le respect des droits de l'homme et
des principes du droit international.
La souplesse du partenariat, notamment le respect de la liberté souveraine de chaque
Etat membre de décider de sa participation à chaque activité, contribue au succès de
cette initiative, comme le fait que la participation au PPP ne représente pas une pre-
mière étape dans la perspective d'une adhésion à l'OTAN. L'augmentation des
activités du PPP (entre-temps plus de 2000 par année), mentionnée dans le pro-
gramme de travail annuel du Partenariat, ainsi que la grande participation au
processus de planification et d'examen (PARP), atteste l'intérêt des Etats à partici-
per au Partenariat pour la paix.
Les réunions de haut niveau dans le cadre du CPEA sont une plate-forme utile qui
permet à la Suisse de faire valoir ses intérêts en matière de politique de sécurité. La
rencontre des ministres des affaires étrangères, des ministres de la défense et des
chefs des états-majors généraux ont lieu deux fois par année, et une rencontre a lieu
une fois par mois au niveau des ambassadeurs.
325 
Le Conseil de l'Europe
Depuis sa création en 1949, le Conseil de l'Europe défend les valeurs européennes
fondamentales, telles que la démocratie parlementaire et le pluripartisme,
l'indivisibilité et l'universalité des droit de l'homme, l'Etat de droit et le respect de
l'héritage multiculturel. Son objectif est de créer des liens plus étroits entre ses
membres en s'appuyant sur la justice et la coopération internationale.
Les profonds changements intervenus en Europe centrale et orientale ont confronté
le Conseil de l'Europe à des défis importants et ont renforcé sa signification politi-
que et opérationnelle. Il comptait 23 membres en 1989, dont la Suisse, en en compte
40 aujourd'hui. Avec l'admission des pays d'Europe centrale et orientale, le Conseil
de l'Europe a fourni une contribution essentielle à l'architecture de sécurité euro-
péenne. Ses programmes conçus de manière très pratique lient les nouveaux
membres à la communauté des valeurs démocratiques et préparent les Etats encore
non membres à leur adhésion. Par la création d'un espace juridique européen, et par
le caractère global de ses actions, il jette les bases d'une Europe de la liberté et de la
diversité.
Le Conseil de l'Europe contribue à la coopération européenne en matière de sécurité
dans le domaine de la promotion de la démocratie par l'utilisation de ses propres
instruments normatifs, par le contrôle du respect des engagements pris par ses mem-
bres et par ses programmes de coopération interétatique. Le Conseil fédéral a fixé la
priorité de sa politique au sein du Conseil de l'Europe: l'application et le respect des
normes des actuels droits de l'homme. Dans ce processus, la Cour européenne des
droits de l'homme et les mécanismes de contrôle politique de l'Assemblée parle-
mentaire, du Congrès des communes et des régions d'Europe, et du Comité des
ministres, jouent un rôle décisif.
6926

326 
Le rôle des autres Etats européens neutres dans la structure
de sécurité de l'Europe
D'autres Etats neutres d'Europe - l'Autriche, la Finlande, l'Irlande et la Suède -.ont
publié récemment des documents de'base qui exposent de quelle manière et dans
quelle mesure ils se sont adaptés aux changements de l'environnement stratégique
intervenu depuis la fin de la guerre froide. Ces adaptations sont exposées dans des
développements qui concernent également en grande partie la Suisse et représentent
par conséquent un intérêt pour notre propre appréciation de la situation.
Outre leur rôle actif au sein de l'OSCE, ces quatre pays ont en commun leur qualité
de membre de l'UE et leur participation à la politique étrangère et de sécurité com-
mune de celle-ci (PESC), ainsi que le statut d'observateur au sein de l'Union de
l'Europe occidentale (UEO). Par ailleurs, tous se sont engagés très tôt dans des ac-
tions militaires de sauvegarde de la paix dans le cadre de l'ONU sans que leur statut
de neutralité en ait été affecté. Cet engagement de coopération durable eri faveur de
la paix a facilité leur adaptation au nouvel environnement stratégique.
L'Autriche, la Finlande et la Suède ont également participé très tôt au Partenariat
pour la paix et y jouent un rôle particulièrement actif. La Finlande et la Suède coor-
donnent leur politique dans la perspective de participer à la planification et à la
réalisation de missions de paix sous la direction de l'OTAN et également d'assurer
la progression et la réalisation au sein de la PESC des «missions de Petersberg», qui
ne posent pas de problème sur le plan du droit de la neutralité. Il s'agit de missions
humanitaires et d'engagements de sauvetage, de missions de maintien de la paix et
d'engagements de combat en cas de gestion des crises, y compris des mesures de
rétablissement de la paix. Pour les gouvernements de ces deux pays, une adhésion à
l'OTAN n'est pas pour l'instant un sujet d'actualité. En Autriche, en revanche, la
coalition gouvernementale mène un débat au sujet d'une éventuelle adhésion.
Il convient de relever également l'initiative en faveur d'une coopération militaire
régionale avec les pays baltes que la Suède et la Finlande, avec quelques pays mem-
bres de l'OTAN, contribuent activement à mettre au point, ainsi que l'initiative de
l'Autriche pour une coopération centre-européenne en vue d'opérations de promo-
tion de la paix. Pour ces deux initiatives, on applique le principe du Partenariat pour
la paix d'une participation «à la carte», ce qui permet à la Suisse d'y apporter sa
contribution.
L'Autriche, la Finlande et la Suède montrent qu'un engagement coopératif en faveur
de la paix est compatible avec une politique de neutralité et profitable à la sécurité
de ces pays.
327 
Les accords de désarmement et les mesures internationales
de contrôle
Les accords de maîtrise des armements et de désarmement les plus importants de
l'après-guerre, auxquels la Suisse participe, traitent des armes atomiques (Traité de
non-prolifération de 1968, en vigueur depuis 1970, Traité d'interdiction complète
des essais nucléaires, signé en 1996), des armes biologiques et toxiques (Convention
sur les armes biologiques de 1972, en vigueur depuis 1975) et des armes chimiques
(Convention sur les armes chimiques de 1993, en vigueur depuis 1997).
6927

L'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) joue un rôle important dans
l'application du Traité de non-prolifération. Les Etats qui ne possèdent pas d'armes
atomiques doivent conclure avec l'AIEA un accord sur le contrôle du matériel de
base et en particulier des matériels fissiles. Ces contrôles doivent permettre de dé-
couvrir à temps un détournement éventuel de matériels en vue de fabriquer des
armes ou des têtes explosives nucléaires. Après la découverte du programme nu-
cléaire iraqien, les Etats membres de l'AIEA ont décidé de renforcer le régime de
vérification de l'AIEA.
La Convention sur les armes biologiques de 1972 a permis d'interdire pour la pre-
mière fois de façon générale une catégorie complète d'armes de destruction massive.
Un protocole additionnel comprenant des mesures de vérification, dont les éléments
principaux seront repris de la Convention sur les armes chimiques, doit compléter la
convention d'ici 2001.
La Convention sur les armes chimiques de 1993 est en vigueur depuis le mois
d'avril 1997. Pour la première fois, l'interdiction d'une catégorie entière d'armes de
destruction massive est complétée par des mesures de vérification. L'Organisation
internationale pour l'interdiction des armes chimiques de la Haye (OPCW) est char-
gée des vérifications, notamment des inspections.
Les mesures de désarmement sont complétées par trois organes internationaux char-
gés de mesures de contrôle dans le domaine des armes de destruction massive: le
Groupe des pays fournisseurs nucléaires, le Groupe d'Australie (dans le domaine
des armes B et C) et le Régime de contrôle de la technologie des missiles. Ces orga-
nes ont ceci en commun qu'ils fixent des mesures de contrôle pour l'exportation de
certains biens qui, bien que non contraignantes pour les membres sur le plan du
droit international, n'en constituent pas moins des engagements politiques. Ces trois
régimes de contrôle des exportations sont complétés par l'Arrangement de Wasse-
naar qui vise, grâce à une transparence accrue et une harmonisation des règles
d'exportation, à empêcher des Etats dont l'armement constitue une menace sérieuse
pour la sécurité régionale ou supra-régionale, d'acquérir des armes conventionnel-
les, d'autres biens militaires, ainsi que des biens à double usage pour la fabrication
d'armes conventionnelles. La Suisse participe à ces quatre régimes de contrôle.
D'autres accords de maîtrise des armements et de désarmement, qui ne sont ouverts
qu'à un cercle limité d'Etats et auxquels la Suisse ne participe pas, contribuent éga-
lement à la stabilité et à la sécurité. Parmi ceux-ci, on trouve notamment les
différents accords sur les armes stratégiques entre les Etats-Unis et la Fédération de
Russie, ainsi que l'accord sur les forces conventionnelles en Europe, qui sont de
première importance pour la stabilité générale et continentale.
Accords en matière de désarmement et de maîtrise des armements auxquels
la Suisse a adhéré (sélection)
Accords 
Elaboration 
Ratification
par la Suisse
Traité interdisant les essais d'armes nucléaires dans 
1963 
1963
l'atmosphère, dans l'espace cosmique et sous l'eau
Traité sur les principes réglant les activités des Etats en matière 1967 
1969
d'exploitation et d'utilisation de l'espace extra-atmosphérique,
y compris la lune et les autres corps célestes
6928

Accords 
' 
Elaboration 
Ratification
par la Suisse
Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires 
1968 
1977
Traité interdisant de placer des armes nucléaires et d'autres ar- 
1971 
1973
mes de destruction massive sur le fond des mers et des océans
ainsi que dans leur sous-sol
Convention sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrica- 1972 
1973
tion et du stockage des armes bactériologiques (biologiques)
ou à toxines et sur leur destruction (Convention sur les armes
biologiques)
Convention sur l'interdiction d'utiliser des techniques de 
1976 
1988
modification de l'environnement à des fins militaires ou toutes
autres fins hostiles
Convention sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi de 
1982 
1982
certaines armes classiques qui peuvent être considérées comme
produisant des effets traumatiques excessifs ou comme
frappant sans discrimination
Convention sur l'interdiction de la mise au point, dé la fabrica- 1993 
1994
tion, du stockage et de l'emploi des armes chimiques et sur
leur destruction
Traité d'interdiction complète des essais nucléaires 
1996 
en
suspens
Convention d'Oslo sur l'interdiction de l'emploi, du stockage, 
1997 
1998
de la production et du transfert de mines antipersonnel et sur
leur destruction (Convention d'Ottawa)
328 
Les autres structures importantes en matière
de politique de sécurité
Les stabilités politique, sociale et économique dépendent étroitement les unes des
autres. La démocratie est en danger dans un environnement économique et social
instable au même titre que le développement de l'économie de marché dans un pays
sans base juridique ni institutions idoines. Différentes organisations internationales,
notamment du système des Nations-Unies et des institutions de Bretton Woods, ap-
portent dans ces domaines une contribution importante à la prévention générale des
conflits.
Ainsi, le programme de développement de l'ONU en Europe de l'Est soutient un
programme de renforcement de la démocratie, de gestion gouvernementale adéquate
et d'implication des citoyens dans les affaires publiques. Dans le domaine de
l'environnement, la Commission économique de l'ONU pour l'Europe (CEE/ONU)
fait avancer le projet «Environnement pour l'Europe», qui doit contribuer à la maî-
trise des atteintes considérables à l'environnement dont sont responsables les
régimes antérieurs. L'Organisation 
internationale du travail (OIT) fournit
d'importantes contributions à la nouvelle organisation des relations entre em-
ployeurs et employés, ainsi qu'aux nouveaux concepts de formation professionnelle
dans le contexte du passage d'une économie dirigée à une économie de marché.
6929

L'Organisation mondiale de la-santé (OMS) est particulièrement active dans le do-
maine de la santé et, partant, dans les domaines de la lutte contre la baisse de
l'espérance de vie et de la qualité de vie.
Les grands organismes financiers internationaux, notamment le Fonds monétaire
international (FMI), le Groupe de la Banque mondiale (GBM) et les banques régio-
nales de développement comme la Banque européenne de construction et de
développement (BERD), contribuent largement à la stabilisation économique, ainsi
qu'au développement et à la reconstruction de pays et de régions.
33 
Les risques et les chances pour la sécurité de la Suisse
L'éventail des menaces et des dangers est large et complexe. Si la mise en danger de
l'intégrité territoriale et de la souveraineté de l'Etat se trouvait auparavant au pre-
mier plan, ce sont aujourd'hui avant tout le bon fonctionnement de la société et de
l'Etat en tant qu'institution protectrice qui est menacé. Il n'est plus possible
d'affronter ces risques en faisant cavalier seul. A cet effet, il existe aujourd'hui de
multiples structures multilatérales de sécurité qui sont en partie extrêmement sou-
ples. Elles offrent à la Suisse la possibilité de défendre ses intérêts de manière plus
efficace que ne le permettraient des mesures autonomes.
La participation accrue de la Suisse dans les structures dé sécurité européenne et
mondiale ouvre à notre pays de nouvelles possibilités d'agir pour défendre ses inté-
rêts. La petite diminution de la liberté d'action qu'imposé la qualité de membre est
largement compensée par les avantages offerts à notre sécurité. Même dans les orga-
nisations dont elle n'est pas membre, la Suisse est déjà, dans des domaines
spécifiques, en parfait accord avec les principes et les mesures de ces organisations.
Elle contribue également à leur financement. Mais elle ne peut pas pleinement pren-
dre part aux décisions qui en définissent les orientations. Un droit de participation à
part entière résoudrait le problème auquel la Suisse est de plus en plus souvent con-
frontée: être exclue de la prise des décisions multilatérales, mais ne pas pouvoir se
soustraire à leurs conséquences. L'exécution ultérieure au moyen d'une action auto-
nome est une solution de moins en moins satisfaisante. La coopération en matière de
politique de sécurité avec d'autres pays amis facilite du reste le rapprochement avec
l'UE, sans pour autant anticiper la question d'une adhésion.
L'avantage concret que la Suisse tire de l'engagement de la communauté internatio-
nale en faveur de la stabilité en Europe et dans le monde nous pousse à participer à
ces actions de stabilisation politico-militaire en fournissant une contribution plus
importante, mais adaptée à nos possibilités. L'actualité récente a de nouveau claire-
ment démontré que le «bilan de solidarité internationale» d'un Etat est évalué d'une
manière globale par ses partenaires et que cet Etat n'est pas simplement libéré de sa
coresponsabilité dans d'autres secteurs sur la base de bonnes prestations fournies
dans un secteur de coopération spécifique (p. ex. le domaine humanitaire pour la
Suisse). Des prestations supérieures à la moyenne dans un domaine spécifique ne
peuvent, en cas de demande de contre-prestations, constituer un argument convain-
cant que dans le cas où le «bilan de solidarité» global est positif.
En matière de politique de sécurité, nous sommes par conséquent situés dans une
constellation particulière. La menace militaire traditionnelle a régressé. Mais simul-
tanément, d'autres menaces et dangers, en partie non militaires, ont augmenté. Pour
les combattre, nous devons impérativement unir nos propres efforts avec ceux de la
6930

communauté internationale. Juste au moment où cette coopération internationale en
matière de politique de sécurité est devenue plus indispensable que jamais, de nom-
breuses possibilités de réaliser cette coopération se sont offertes à la Suisse à la suite
de l'évolution politique. Sur le plan stratégique, les nécessités et les opportunités se
complètent de manière optimale.
4 
Les intérêts et les objectifs
Selon l'art. 2 de la Constitution fédérale, la Confédération suisse protège la liberté
et les droits du peuple et elle assure l'indépendance et la sécurité du pays. Elle fa-
vorise la prospérité commune, le développement durable, la" cohésion interne et la
diversité culturelle du pays. Elle veille à garantir une égalité des chances aussi
grande que possible. Elle s'engage en faveur de la conservation durable des res-
sources naturelles et en faveur d'un ordre international juste et pacifique.
Nos propres intérêts sont déterminants pour l'orientation et la conception de notre
politique de sécurité. Il s'agit du maintien des valeurs démocratiques et de la paix en
Europe, de la stabilité dans l'ensemble de l'environnement qui représente une im-
portance stratégique pour notre pays, d'un recours à la violence aussi faible que
possible de part et d'autre de notre frontière, et de la garantie des bases existentielles
de notre population, en assurant que des systèmes vitaux demeurent fonctionnels à
l'intérieur du pays, en Europe et dans le monde.
Ces intérêts et le mandat constitutionnel permettent, en matière de politique de sécu-
rité, de préciser les objectifs suivants:
- 
Nous voulons pouvoir décider librement de nos propres affaires à l'intérieur
du pays comme à l'égard de l'étranger, sans en être empêchés par la me-
nace ou le recours à la violence directe ou indirecte.
Nous voulons faire en sorte, à l'aide de moyens politiques, qu'en situation
normale cette indépendance et cette liberté de manœuvre soient les plus
étendues possibles. Dès lors, les engagements internationaux que nous pre-
nons librement sont tout à fait admissibles si, après une évaluation
démocratique soigneuse, nous acquérons la conviction que ces engagements
servent les intérêts du peuple et de l'Etat. Cependant, il est exclu que nous
abandonnions notre droit de décider nous-mêmes de nos propres affaires
sous l'exercice d'une pression ou d'une contrainte. Si la Suisse ou ses insti-
tutions démocratiques sont directement ou indirectement menacées ou vic-
times de violence, nous défendrons l'intégrité de notre territoire et nos autres
intérêts de politique nationale avec tous les moyens appropriés dont nous
disposons.
— 
Nous voulons préserver et protéger notre population et ses bases d'existence
contre les dangers existentiels.
D'une part, il s'agit de préserver la population d'une importante détresse,
p. ex. à la suite de catastrophes naturelles ou anthropiques, et de lui garantir
aide et assistance lors de la maîtrise de telles situations. D'autre part, les ba-
ses d'existence de la population doivent être protégées à long terme. Il s'agit
de l'approvisionnement en denrées alimentaires, en énergie et en matières
premières, du bon fonctionnement d'une économie destinée à encourager le
bien-être de toute la population, de l'accès sans discrimination aux marchés
6931

internationaux, ainsi que d'une infrastructure et d'un environnement natio-
naux et transfrontaliers intacts. La conservation et la protection de ces bases
d'existence sont des objets essentiels de nombreux autres domaines politi-
ques (p. ex. les politiques économique, sociale, de l'environnement, des
transports, de l'énergie et des communications); elles ne relèvent pas de la
politique de sécurité.
Nous voulons contribuer à la stabilité et à la paix au-delà de notre frontière
et souhaitons contribuer à l'organisation d'une communauté internationale
de valeurs démocratiques, dans la perspective de réduire le risque que la
Suisse et sa population soient touchées par les conséquences d'une situation
instable et d'une guerre à l'étranger. Ainsi, nous exprimons simultanément
notre solidarité internationale.
La meilleure garantie de stabilité et de paix est assurée lorsque les valeurs
pour lesquelles la Suisse se bat sont également partagées et vécues sur le
plan international. Il en est de même si les structures et les institutions que
défend la Suisse sont déterminantes pour tous les Etats. Celles-ci compren-
nent la démocratie et le principe de l'Etat de droit, le respect des droits de
l'homme et des droits des minorités, ainsi qu'un ordre économique équitable
et source de prospérité. La promotion générale de ces valeurs, de ces structu-
res et de ces institutions et le soutien des efforts en vue de trouver des
solutions efficaces aux conflits en cas de menaces extrêmes de la stabilité et
de la paix doivent, par conséquent, être notre objectif. Notre intérêt légitime
et notre solidarité internationale sont déterminants pour notre engagement en
faveur de la paix dans le monde.
5 
La stratégie
51 
Les principes fondamentaux et les directives stratégiques
La stratégie de la Suisse en matière de politique de sécurité comprend la réflexion,
l'action et le comportement dans les questions de politique de sécurité. Cette straté-
gie est constituée de la conception d'ensemble de l'utilisation de nos possibilités de
prévention de la violence, ainsi que de l'engagement de l'ensemble des forces civiles
et militaires aptes à faire face à la menace ou à l'utilisation de la violence qui cons-
titue une menace (stratégique) importante pour notre pays, sa population et ses bases
d'existence. Dans ce contexte, nous ne considérons pas seulement le cas le plus
grave, soit les attaques directes, mais nous exploitons plutôt toutes les chances de
contribuer de manière préventive à la gestion des crises et en général à la défense de
nos valeurs et de nos intérêts dans notre environnement stratégique.
Pour nous également, l'évaluation de cet environnement et de l'éventail des dangers
et des risques actuels et prévisibles représente une diffusion et un examen approfon-
di positif d'efforts efficaces en matière de sécurité de la part des Etats démocratiques
et leur collaboration dans le cadre d'organisations internationales en vue de la pro-
motion de la paix et de la stabilisation dans les régions agitées. Un souci majeur
subsiste: la préparation permanente du recours à la violence de nature militaire ou
criminelle, même en Europe, tant à l'intérieur des pays qu'au-delà des frontières. De
nouveaux genres de violences que la dissuasion ne parvient guère à contrer se dé-
veloppent selon le degré d'importance et des acteurs en présence, ce qui représente
6932

une menace sérieuse pour les sociétés occidentales, dont la Suisse, qui présentent un
degré de technologie élevé. Face à cette éventail diversifié de menaces, les stratégies
de répliques essentiellement nationales, mais également les stratégies sectorielles des
petits Etats, ne suffisent plus. C'est pourquoi notre stratégie est avant tout dominée
par des initiatives et des mesures destinées à renforcer notre sécurité de telle manière
que nous puissions participer, en fonction de nos qualités et de nos forces spécifi-
ques, aux efforts fructueux déployés par la communauté démocratique des Etats en
vue de gérer les crises et de stabiliser les régions agitées. Des investissements ciblés
destinés à assurer notre avant-terrain stratégique sont rentables, bien qu'il ne soit
guère possible d'obtenir des solutions simples aux différents problèmes actuels. En
augmentant notre engagement sur le plan international dans le domaine de la sécu-
rité, nous créons de meilleures conditions pour la sauvegarde de nos intérêts
généraux et réduisons ainsi notre vulnérabilité à l'égard du chantage. Ainsi, nous
exerçons également la solidarité qui répond à nos traditions et que l'on attend de
nous.
Les mêmes critères s'appliquent à la maîtrise des menaces et de l'utilisation de la
violence qui se manifestent essentiellement à l'intérieur de la Suisse. Dans ces cas
également, un train de contre-mesures transfrontalières est indispensable. Il est tout
aussi impératif que la Suisse dispose d'une structure propre en matière de sécurité,
adaptée à la nouvelle situation, dans le contexte de laquelle elle soit en mesure de
préparer ses moyens de défense civils et militaires selon le genre, l'intensité et le
développement de la menace, au besoin concentrés et prêts à être engagés en temps
utile. Ainsi, elle sert également sur notre territoire les intérêts justifiés de nos voisins
en matière de sécurité.
La Suisse cherche donc à atteindre ses objectifs en matière de politique de sécurité
au moyen d'une stratégie de coopération nationale et internationale de sécurité.
Cette coopération se fonde, d'une part, sur la volonté et la capacité de faire face aux
dangers et aux risques qui menacent notre pays et sa population, dans toute la me-
sure du possible et de manière efficace, avec des moyens civils et militaires propres
et adéquats, selon un réseau étendu et souple. D'autre part, dans les cas où ces
moyens seraient insuffisants en raison du caractère de la menace, ou de motifs géo-
graphiques et matériels, elle renforce la collaboration en matière de sécurité avec les
Etats amis et les organisations internationales.
- 
La coopération à l'échelon national se compose de l'attribution de tâches et
de ressources attribuées aux différents domaines de la politique de sécurité
aux échelons de la Confédération, des cantons et des communes, et de leur
action commune en cas de besoin, après accord réciproque.
La coopération avec l'étranger se compose de préférence de l'engagement
préventif, mais au besoin également de l'engagement réactif au-delà de nos
frontières, afin de gérer les crises par des actions multinationales collectives
coordonnées, de stabiliser des régions agitées et, de manière plus générale,
de renforcer réciproquement les mesures de sécurité.
Les deux éléments de la coopération, celui qui comprend nos propres instruments en
matière de politique de sécurité et celui qui prévoit la coopération avec l'étranger,
exigent des efforts qui imposent que nos propres moyens soient maintenus au niveau
exigé. Le maintien des propres forces n'est pas en opposition avec la collaboration
internationale; il est au contraire une condition indispensable pour concevoir effica-
cement la coopération et pour faire valoir avec assurance ses propres intérêts.
6933

La sécurité par la coopération
Les objectide 
lakla
politique
deséarité
Cette stratégie exige de déplacer partiellement les points forts actuels de nos mesu-
res de sécurité et également des ressources en faveur de mesures préventives, de
l'extension de notre zone de sécurité et de la défense contre la violence au niveau
infraguerrier. Au cas où Ton reviendrait à une situation antérieure en raison de
l'aggravation de la situation de danger, qui ne peut jamais être totalement exclue,
des appréciations de la situation, des planifications de variantes et des capacités
d'extension sont assurées grâce au maintien de fonctions de base essentielles de
l'armée et de la protection de la population.
Notre stratégie en matière de politique de sécurité
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511 
Les tâches stratégiques
Par rapport au Rapport 90, trois nouvelles tâches stratégiques se présentent pour
notre sécurité nationale. Elles sont énumérées dans l'ordre dans lequel l'événement
serait susceptible de se produire.
La promotion de la paix et la gestion des crises
En engageant les instruments adéquats de sa politique de sécurité, la Suisse saisit
toutes les opportunités de promouvoir la paix dans son environnement stratégique,
de contribuer à la gestion aussi pacifique que possible des crises internationales et
de participer à la reconstruction des régions endommagées par la guerre.
La promotion de la paix et la-gestion des crises évoluent dans un contexte fixé par la
diplomatie et se fondent sur des traités de droit international et sur des accords poli-
tiques contraignants. Mais de plus en plus, on recourt également à des moyens plus
larges, notamment des moyens en personnel et en matériel de la politique extérieure
et des forces armées, de la police civile, aux actions humanitaires et à l'aide à la re-
construction, ainsi qu'aux expertises en matière de politique de sécurité et de
technique militaire et à du matériel de natures diverses. Dans la promotion de la paix
et la prévention des conflits à long terme, les instruments de politique de dévelop-
pement axés sur la suppression des causes (le conflits jouent un rôle important.
La Suisse travaille en général avec d'autres Etats, groupes d'Etats et organisations
pour la réalisation de ses tâches stratégiques. Elle utilise les possibilités des structu-
res multilatérales régionales et globales, tant en sa qualité de membre qu'à titre de
coopération occasionnelle. La Suisse prend également des initiatives propres. En
outre, elle est prête à fournir des contributions bilatérales lorsque les chances de
succès sont bonnes. A l'occasion de ces activités, la Suisse se fonde sur ses expé-
riences dans le domaine des bons offices.
Les critères qui régissent notre engagement sont les suivants: les intérêts du pays,
l'appui sur le droit international, des actions respectueuses des droits de l'homme et
à caractère humanitaire, l'effet si possible préventif et durable de ses actions, les
avantages comparatifs de la Suisse dans les domaines du savoir-faire et de
l'équipement, ainsi que la fixation de points forts en fonction des ressources et
compte tenu des priorités. Il va de soi qu'un engagement défini de cette manière doit
correspondre aux besoins réels de la communauté internationale.
La prévention et la maîtrise des dangers existentiels
Les instruments de la politique de sécurité contribuent à la prévention et à la maî-
trise des dangers existentiels, notamment lors de catastrophes naturelles et
anthropiqu.es et de perturbations de l'ordre intérieur à caractère stratégique.
Les atteintes potentielles à nos intérêts et à nos objectifs doivent être reconnues à
temps, et leurs conséquences possibles sur notre population et ses bases d'existence
doivent être analysées, afin que toutes les mesures nécessaires soient prises à temps,
au moyen d'une action commune réunissant toutes les forces à disposition.
Cette appréciation nous engage à faire également davantage appel à des moyens de
politique de sécurité destinés à la prévention et à la maîtrise des dangers existentiels.
Ils ne doivent pas seulement être engagés pour la protection d'objets d'importance
vitale ou exposés à des risques, mais également pour la maîtrise de catastrophes
d'origine naturelle et anthropique. En outre, il s'agit de faire face au crime organisé
6935

à grande échelle, aux sabotages, au terrorisme et aux actes de violence d'importance
stratégique affectant la sécurité intérieure, et de s'assurer que les réseaux contrôlés
par les technologies de l'information d'importance stratégique ne tombent, pas en
panne et que la redondance nécessaire subsiste. Nous devrons également faire face,
dans un cadre international, aux dangers existentiels transfrontaliers. Dans ce con-
texte, les prestations de secours de l'armée restent liées au principe de la
subsidiarité: les engagements n'ont lieu qu'à la demande et sous la responsabilité
des autorités civiles.
La défense
La Suisse reste en mesure d'assurer et de défendre sa souveraineté, son territoire,
son espace aérien et sa population contre les menaces et l'exercice de la violence de
portée stratégique.
L'exécution de cette tâche stratégique doit tenir compte de l'évolution de nombreux
dangers et" menaces; elle ne sera dès lors plus exclusivement dirigée contre une me-
nace militaire. Malgré le recul substantiel de la menace militaire, qui se manifeste
aujourd'hui, un retour à des confrontations politico-militaires d'envergure ne peut
cependant pas être exclu dans un avenir plus lointain. C'est pourquoi une capacité
crédible de sécurité, de protection et de défense militaire doit être maintenue en
permanence, même si un passage progressif de la disponibilité opérationnelle totale
de troupes vers une armée composée d'effectifs réduits et offrant un état de prépara-
tion différencié est défendable sur le plan de la politique de sécurité et indiqué pour
des motifs démographiques, économiques et financiers. Les impératifs temporels
d'un tel passage - soit les capacité de réaction et d'extension - doivent se fonder sur
des temps de préalerte réalistes, qui doivent également tenir compte du temps requis
par la décision politique.
Le maintien d'une capacité crédible de protection et de défense est assuré d'abord
par l'armée et la protection de la population. Toutes deux assurent une préparation
pour la protection et pour la défense adaptée à la situation, au moyen d'éléments
opérationnels et d'éléments de réserve; elles assument également un rôle important
pour soutenir la paix sur le plan international. Elles favorisent ainsi, dans la situation
normale déjà, la sécurité et la stabilité en Suisse. En cas de tension accrue ou de me-
nace directe, elles peuvent prendre des mesures dirigées de manière centralisée, ainsi
que des mesures subsidiaires de sûreté. Elles ne contribuent ainsi pas uniquement à
la sécurité de notre pays. Nos Etats voisins bénéficient également de leurs efforts, p.
ex. dans la mesure où l'utilisation commune de l'infrastructure stratégique impor-
tante de la Suisse reste possible (transversales, transports, télécommunications,
réseaux énergétiques, etc.).
En cas d'attaque militaire directe dirigée contre la Suisse, notre statut de neutralité
devient caduc. Dans une telle situation et selon la nature de l'attaque, la Suisse se
défendra seule ou avec des alliés. Dans la perspective d'une telle évolution, des pré-
paratifs entrepris suffisamment tôt dans la perspective d'une éventuelle coopération
avec des forces armées étrangères ne posent pas de problèmes, dans la mesure où ils
ne supposent aucun engagement qui ne puisse être révoqué, ni de situation de dé-
pendance pour le cas de défense. L'organisation de la conception d'une défense
commune exige du temps, et le rythme de la conduite de la guerre moderne, notam-
ment dans l'espace aérien, est trop élevé pour improviser une coopération entre
alliés au moment où la situation d'urgence est imminente.
6936

512 
Le maintien de la neutralité sous l'aspect de l'utilisation
systématique de la marge de manœuvre offerte par le droit
de la neutralité
La neutralité implique un certain nombre d'obligations légales qui sont fixées dans
les conventions de la Haye de 1907 concernant les droits et les devoirs des puissan-
ces et des personnes neutres en cas de guerre sur terre et en cas de guerre maritime,
ainsi que dans le droit coutumier international. Le domaine d'application du droit de
la neutralité dans le contexte du droit international est cependant limité. Il régit es-
sentiellement le comportement de l'Etat neutre durant les conflits 
armés
interétatïques. Il est interdit à un Etat neutre de prendre part à un tel conflit ou de
soutenir militairement l'une des parties. Les obligations des Etats au bénéfice d'une
neutralité permanente en temps de paix sont uniquement issues du droit coutumier
international. A l'origine, la limitation principale pour ces Etats consistait à renoncer
dès le début à la guerre comme moyen d'imposer ses objectifs politiques. Depuis la
création des Nations-Unies, cette interdiction de recourir à la violence est valable
pour tous les Etats. Aujourd'hui, les obligations légales des Etats neutres perma-
nents se limitent à ne prendre en temps de paix aucun engagement ferme qui les
empêcherait de respecter leurs obligations de neutralité en cas de conflit. Il s'agit
notamment d'une interdiction d'installer des bases d'appui étrangères sur territoire
neutre et d'adhérer à une alliance militaire. La conception de la politique que mène
l'Etat au bénéfice d'une neutralité permanente, afin d'imposer la crédibilité de sa
neutralité, relève exclusivement de sa propre appréciation.
La neutralité, telle que la Suisse la conçoit, doit actuellement faire face à un envi-
ronnement totalement modifié. D'une part, la fréquence des conflits militaires
interétatiques, qui sont à la base de la conception de la neutralité, diminue dans une
mesure telle qu'elle permet le fonctionnement d'un système collectif de sécurité en
accord avec la Charte des Nations-Unies. D'autre part, les affrontements violents,
qui affectent directement ou indirectement la sécurité de la Suisse, n'ont aujourd'hui
pratiquement plus lieu entre Etats, mais à l'intérieur des Etats. Le droit de la neu-
tralité n'a cependant pas été conçu en fonction de tels conflits. Le sentiment de
sécurité que la neutralité a offert à la population suisse durant très longtemps est
désormais trompeur. La neutralité seule, notamment lorsqu'elle serait placée sur un
même pied d'égalité que le renoncement à une coopération en matière de politique
de sécurité avec l'étranger, est insuffisante pour garantir la sécurité de la Suisse. Elle
n'offre par non plus d'aide quelconque pour situer notre politique par rapport à des
conflits pour lesquels le droit de la neutralité ne s'applique pas.
Il importe pour l'avenir que la neutralité ne devienne pas un obstacle pour notre sé-
curité. Même en appliquant avec intransigeance le droit de la neutralité, nous
disposons d'une importante marge de manœuvre, qui, bien plus que par le passé,
peut être utilisée efficacement dans le contexte d'une politique de participation exté-
rieure et de sécurité. Le rapport sur la neutralité du 29 novembre 1993, dans le
Rapport du Conseil fédéral sur la politique extérieure de la Suisse dans les années
90, fixe les bases nécessaires: la poursuite de notre neutralité permanente ne nous
empêche pas d'agir activement et solidairement dans le cadre de mesures contre les
menaces communes et en vue de l'organisation de systèmes de sécurité internatio-
naux solides. Particulièrement en sa qualité de petit Etat, la Suisse a un intérêt
évident à participer à un système de sécurité collective qui soit fonctionnel. Si, mal-
gré les incertitudes qui régnent actuellement, elle renonçait à sa neutralité ou
6937

modifiait sa pratique de telle manière que les Etats importants ne respecteraient plus
son statut de neutralité permanente, la situation deviendrait dangereuse sans la réali-
sation rapide d'alternatives en matière de politique de sécurité (UE, OTAN).
L'adhésion de la Suisse à l'ONU et la coopération institutionnalisée avec des orga-
nisations et des structures de sécurité régionales, telles que l'OSCE et le Partenariat
pour la paix, sont compatibles avec notre neutralité. Celle-ci ne constitue pas non
plus un obstacle à la participation de troupes suisses à des opérations internationales
en faveur de la paix à l'étranger ou à la coopération avec des Etats amis dans le do-
maine de l'instruction de la troupe ou du développement technologique militaire.
Dans ces domaines, le droit de la neutralité permet également de conclure des ac-
cords avec l'OTAN ou l'UEO, sans bénéficier de la qualité de membre; p. ex. à
l'occasion de l'exécution de mandats du Conseil de sécurité de l'ONU.
Bien que la marge de manœuvre du droit de la neutralité soit largement utilisée, il ne
faut cependant pas ignorer qu'avec la fin du XXe siècle, des limites sont aussi impo-
sées aux actions de politique extérieure d'un Etat au bénéfice d'une neutralité
permanente. En 1999, dans le conflit du Kosovo, lorsque les pays de l'OTAN se
sont prononcés en faveur d'une intervention militaire destinée à juguler et à faire
cesser les graves violations du droit international et des droits de l'homme, les évé-
nements du Kosovo ont montré que la Suisse, en matière de droit de la neutralité, est
tenue dans certains cas de refuser d'appuyer des mesures d'autres Etats, même si ces
mesures sont compatibles avec ses objectifs de politique extérieure et de politique de
sécurité. Le statut de la neutralité permanente n'admet pas, dans les cas où le droit
de la neutralité est applicable, que l'on procède à une évaluation large de tous les
intérêts en cause.
Le non-respect du droit de la neutralité dans un cas de conflit concret aurait assuré-
ment pour conséquence le renoncement de la Suisse à la neutralité permanente. Il
n'est cependant pas exclu que notre pays, p. ex. à l'image de la Suède ou de
l'Irlande, puisse conserver le statut d'un Etat neutre ordinaire (neutralité ad hoc). Le
maintien de la neutralité permanente devra, même avec la meilleure utilisation pos-
sible de la marge de manœuvre qu'offre le droit de la neutralité, être soumis à
l'avenir à la question critique de savoir si cet élément de notre stratégie en matière
de politique de sécurité sera suffisant pour offrir, au XXIe siècle également, la
meilleure perception possible des intérêts de la Suisse en matière de politique exté-
rieure et de politique de sécurité.
La neutralité de notre pays exclut toute adhésion à une alliance militaire. Il n'est pas
possible de déterminer une fois pour toutes si notre sécurité est mieux protégée par
la neutralité ou par l'adhésion à une alliance de défense, même sous l'angle des li-
mites que nous imposent nos propres ressources technologiques et financières. Cette
question doit être réactualisée régulièrement à la lumière des menaces et des dangers
actuels et prévisibles. Pour garantir notre liberté de manœuvre, il faut laisser ouverte
la possibilité d'adhérer à une alliance.
6938

52 
Les composants principaux de la stratégie
521 
Une coopération globale et souple en matière de sécurité
dans le pays
Parmi nos propres instruments de politique de sécurité, l'organisation de la défense
générale est remplacée par une coopération globale et souple en matière de sécurité.
Cette coopération doit être générale, parce qu'elle regroupe l'engagement et la coo-
pération de différents organes, domaines et éléments établis dans plusieurs
départements de la Confédération et à différents échelons (Confédération, cantons,
communes, organisations privées) et destinés à la prévention et à la lutte contre la
violence d'importance stratégique, notamment pour la maîtrise de catastrophes natu-
relles et anthropiques et d'autres situations d'urgence. Elle doit être souple, parce
qu'il convient de n'engager que des combinaisons optimales des mesures et des
moyens, compte tenu des besoins actuels.
En principe, tous les responsables de leur domaine prennent des mesures de prépa-
ration nécessaires à la prévention et à la lutte contre la violence de nature
stratégique, ainsi qu'à la maîtrise des catastrophes. Ils sont prêts à être engagés de
manière autonome ou à l'occasion d'actions communes ou combinées. Tous les or-
ganes, les domaines et les éléments étatiques de la coopération globale et souple en
matière de sécurité, ainsi que les organisations privées dûment désignées, sont tenus
d'assurer une coopération dans tous les domaines et tous les éléments. Ils se sou-
tiennent et s'informent réciproquement. Ils communiquent aux autres responsables
de tâches les renseignements dont ils ont besoin pour remplir leurs missions et coo-
pèrent au besoin au niveau de l'instruction.
La condition préalable au bon fonctionnement de cette coopération est une attribu-
tion claire des missions, ainsi que des responsabilités au niveau du commandement
et de la direction. La préparation et l'engagement doivent être coordonnés, afin de
garantir le rendement et l'efficacité des actions. La Confédération, les cantons et les
communes conservent leurs responsabilités et compétences. Pour garantir la sou-
plesse nécessaire, ces dernières sont cependant contrôlées et, au besoin, adaptées en
collaboration avec les intéressés.
Les engagements sont dirigés sur mandat du Conseil fédéral ou des autorités canto-
nales par les services de la Confédération ou des cantons les plus qualifiés. En cas
d'engagements à caractère transfrontalier ou dans les situations d'urgence à dimen-
sion nationale, les autorités de la Confédération assument la direction générale.
Un Organe de direction pour la sécurité (cf. ch. 8.1.) sera institué au niveau de la
Confédération pour garantir la coopération globale et souple en matière de sécurité.
Au besoin, cet organe comprendra également les interlocuteurs des cantons pour la
protection de la population et de la sécurité intérieure, ou les représentants des can-
tons dans ces domaines. L'Organe de direction pour la sécurité conseillera le
Conseil fédéral pour l'organisation de la coopération globale et souple en matière de
sécurité et pour le passage de l'ancienne défense générale dans celle-ci.
La coordination des préparations et des mesures au niveau de la Confédération, des
cantons et des communes pour les situations particulières et extraordinaires a été
assurée jusqu'ici dans d'importants domaines techniques par l'organisation des
«services coordonnés». En principe, les structures d'organisation et d'administration
ordinaires seront régulièrement utilisées, à l'avenir et les responsabilités usuelles
6939

seront respectées. On examine dans quelle mesure, à l'avenir également, des organes
de coordination particuliers seront nécessaires (commissions).
522 
La coopération en matière de sécurité avec l'étranger
Les menaces et les dangers actuels et prévisibles sont transfrontaliers. Ils touchent
nos voisins et partenaires au même titre que nous-mêmes et ne peuvent être com-
battus avec succès qu'au moyen de la coopération internationale, par l'engagement
de nos propres forces. La nécessité d'une coopération accrue en matière de sécurité
entre la Suisse et l'étranger en découle. C'est pourquoi, à l'avenir, la Suisse
s'engagera plus souvent au-delà de sa propre frontière pour fournir des contributions
destinées au maintien de la paix et à la gestion des crises sur le plan international,
mais également pour sauvegarder les bases d'existence, pour maîtriser les consé-
quences de guerres et de catastrophes et pour assurer un développement durable.
Elle renforcera ainsi les efforts accomplis par les autres Etats et par la communauté
internationale, et soutiendra l'organisation d'un système efficace de sécurité collec-
tive. Simultanément, elle peut présumer que les efforts similaires des autres Etats
seront également profitables à la sécurité de la Suisse. On obtiendra ainsi un renfor-
cement réciproque des efforts destinés à garantir la sécurité dans notre environ-
nement stratégique.
Par le passé, la Suisse a souvent offert ses bons offices en tant qu'Etat individuel. A
présent, de tels services sont rendus au moyen de structures multilatérales. C'est
principalement dans ce cadre que la Suisse poursuivra son action au moyen de ses
propres initiatives. Les perspectives de succès de ces dernières augmenteront s'il est
possible de gagner l'appui des pays de l'UE ou d'un autre groupe influent. Cette
situation est également valable pour les mesures relevant du domaine de la sécurité
intérieure (lutte contre le crime organisé et le terrorisme).
Nous pouvons utiliser toute une série de structures de coopération multilatérales,
mondiales et européennes. L'ONU, l'OSCE, l'OTAN, le CPEA, le PPP, l'UE,
l'UEO, le Conseil de l'Europe, ainsi que d'autres organisations et forums, également
ceux de nature non gouvernementale, exercent des activités importantes en matière
de politique de sécurité. La Suisse, en tant que membre ou sur une base ad hoc, peut
participer à ces activités, elle qui apporte du reste déjà une contribution non négli-
geable. Une participation à part entière, sur un pied d'égalité, et un droit de
codécision ne sont cependant possibles que dans les institutions dont la Suisse est
membre.
L'instruction commune est la condition pour une coopération qui soit profitable aux
deux parties. A l'avenir, elle sera intensifiée par le biais du Partenariat pour la paix.
Si de nouvelles situations de menaces devaient se présenter de manière imprévisible
et contre lesquelles la stratégie de coopération engagée actuellement ne suffirait plus
pour s'affirmer, ces expériences permettraient d'organiser rapidement et efficace-
ment la défense au moyen d'une coalition.
La Suisse utilise aussi toutes les possibilités de coopération bilatérales avec les pays
amis et leurs forces armées. Cette coopération comprend surtout l'échange
d'informations, l'instruction technique et en matière de politique de sécurité, des
exercices communs et une coopération dans d'autres domaines - p. ex. l'aide en cas
de catastrophes -, autant d'éléments qui présentent un intérêt pour les deux partenai-
res. Dans la mesure où leur légitimité et leur objectif satisfont aux intérêts de la
6940

Suisse, des engagements de troupes suisses de la paix, dûment définis, entrent éga-
lement en considération pour des engagements de promotion de la paix.
Deux facteurs limitent essentiellement notre coopération en matière de sécurité.
D'une part, les engagements en faveur de la promotion de la paix auxquels la Suisse
participe doivent être légitimés sur le plan du droit international (en règle générale,
un mandat du Conseil de sécurité de l'ONU ou de l'OSCE). D'autre part, les res-
trictions qu'imposé le droit de la neutralité doivent être respectées. Le conflit au
Kosovo en 1999 a précisément montré quelles limites la Suisse devait respecter tant
qu'elle est neutre.
53 
La justification de notre stratégie par rapport
à d'autres alternatives
La Suisse doit-elle retrouver une défense autonome propre?
La prévention et la lutte contre les menaces et les dangers actuels et prévisibles à
partir de ses propres frontières et en renonçant à toute coopération avec l'étranger en
matière de politique de sécurité ne serait plus possible même avec des moyens sur-
dimensionnés, ou alors elle serait excessivement coûteuse. La sécurité à laquelle
notre population a droit ne pourrait être obtenue ainsi ni techniquement ni financiè-
rement. Même si les intérêts de notre sécurité devaient être énergiquement défendus,
on ne pourrait plus les garantir en faisant cavalier seul.
En fin de compte, notre contribution aux efforts de sécurité communs est également
celle qu'attendent nos partenaires comme preuve de notre solidarité. De ce fait, elle
doit être convaincante. Persister sur l'offre des prestations actuelles ou ne prévoir
qu'une couverture timide en matière de politique de sécurité, qui offrirait unique-
ment ce que nous sommes à même de fournir sans grand effort, tandis que nous ne
serions pas prêts à accepter des risques partagés, ne saurait désormais suffire. Nous
pourrons seulement être assistés en cas de besoin si, aujourd'hui déjà, nous fournis-
sons des prestations de sécurité précieuses en faveur de tous nos partenaires,
conformément au nouvel éventail des dangers.
La Suisse doit-elle adhérer à l'OTAN?
Une adhésion de la Suisse à l'OTAN n'est aujourd'hui pas nécessaire pour garantir
notre sécurité et la stabilité de notre environnement. Notre volonté de coopération
en matière de sécurité, sans cependant adhérer à une défense collective euro-
atlantique, répond parfaitement à la situation actuelle et prévisible de la menace.
Tant que nous sommes disposés à coopérer avec l'OTAN et que le droit de la neu-
tralité nous le permet, cette coopération a lieu par l'intermédiaire de notre siège au
Conseil de partenariat euro-atlantique et dans le cadre du Partenariat pour la paix.
L'OTAN est désormais prête à offrir, sans contraindre les intéressés à adhérer à
l'alliance, des possibilités de participation active à la préparation et à l'exécution
d'opérations de maintien de la paix et d'opérations humanitaires, telles que les en-
gagements de recherche et de sauvetage, aux Etats partenaires qui - à l'instar de la
Finlande et de la Suède - le souhaitent et en sont capables. Ainsi, si elle en exprime
le désir, la Suisse peut également sauvegarder ses intérêts et apporter sa contribution
aux activités opérationnelles de l'OTAN. Le fait qu'elle reste par ailleurs exclue
d'activités prévues par l'art. 5 du Traité de Washington (défense collective) ne porte
aucunement atteinte à la sécurité en regard des.menaces et des dangers actuels.
6941

54 
Les conséquences d'une adhésion à l'UE
541 
Les conséquences en matière de politique de sécurité
La Suisse est entourée d'Etats qui partagent dans une large mesure ses valeurs, ses
objectifs et ses intérêts dans le domaine de la politique de sécurité. Cette commu-
nauté partageant les mêmes valeurs démocratiques est chargée de créer par étapes les
bases d'un espace commun de sécurité. Cette situation montre clairement le peu de
valeur que représente une défense suisse autonome à la frontière; celle-ci ne permet
du reste pas une utilisation optimale des chances qui s'offrent. Dès lors, une coopé-
ration étroite s'impose avec le système de sécurité européen qui est actuellement en
voie de création dans le cadre de l'UE. L'orientation générale de la Suisse en ma-
tière de politique d'intégration est tributaire des options que représente la
coopération sectorielle en tant que non-membre de l'UE et la participation intégrale
à titre de membre de l'UE.
En tant que membre de l'UE, la Suisse pourrait, en bénéficiant d'un pouvoir de co-
décision, participer pleinement à l'aménagement de la politique de sécurité
européenne. En contrepartie, elle serait tenue d'appliquer les politiques communes.
En prévoyant une abstention fondée sur des éléments constructifs, elle pourrait ce-
pendant obtenir de ne pas appliquer des mesures communes qui ne seraient pas
compatibles avec sa politique. Si elle le souhaitait, la Suisse, en tant que non-
membre de l'OTAN, obtiendrait un statut d'observateur à l'UEO. Dans l'ensemble,
la qualité de membre de l'Union européenne contribuerait à donner à la Suisse une
sécurité accrue, notamment à l'égard des tentatives de pressions économiques, des
migrations incontrôlées et du crime organisé. En outre, notre participation dans les
politiques extérieures et de sécurité contribuerait à une meilleure défense de nos in-
térêts.
La question de la compatibilité de la neutralité avec le statut de membre de l'UE a
déjà été examinée dans le rapport du 18 mai 1992 sur la question de l'adhésion de la
Suisse à la Communauté européenne, dans le rapport du 29 novembre 1993 sur la
politique extérieure de la Suisse dans les années 90, ainsi que dans le rapport sur
l'intégration 1999. Les trois rapports tirent la même conclusion: un Etat qui veut
adhérer à l'UE doit entreprendre les adaptations nécessaires de sa politique étran-
gère, le statut de neutralité ne constituant .pas un obstacle. En adhérant à l'Union
européenne, la Suisse ne contreviendrait pas aux obligations que lui impose le droit
de la neutralité. En effet, le statut de membre de l'UE n'entraîne aucune obligation
militaire. Le principe de l'unanimité pour les décisions qui relèvent du domaine de
la politique étrangère et de sécurité commune garantit qu'aucun membre neutre de
l'UE ne sera impliqué contre son gré dans un conflit dans lequel il importe de rester
neutre. Par ailleurs, l'adhésion à l'UE n'entraîne aucune obligation juridique
d'adhérer ultérieurement à une éventuelle communauté européenne de défense.
L'Autriche, la Finlande, l'Irlande et la Suède ont montré que la qualité de membre
de l'UE est compatible avec la neutralité. Ni les autres Etats membres ni les institu-
tions de l'UE n'exigent que ces Etats renoncent à leur neutralité. La législation de
l'UE prend même en considération la situation particulière des Etats membres neu-
tres. L'art. 17, al. 1, du traité de l'UE précise expressément que: «La politique de
l'Union (. . .) ne touche pas le caractère particulier de la politique de sécurité et de
défense de certains Etats membres.»
6942

Une adhésion à l'UE ne modifierait en rien la crédibilité et la fiabilité de notre po-
litique de neutralité. En tant que membre de l'UE, la Suisse pourrait pour l'essentiel
poursuivre la politique de neutralité qu'elle pratique depuis la fin de la confrontation
est-ouest en Europe. Comme c'est déjà le cas actuellement, la Suisse appliquerait en
principe les sanctions économiques de l'UE, si la mesure concrète devait servir la
paix internationale, empêcher ou réprimer une grave violation du droit international.
La participation à ces mesures reflète la concordance de nos intérêts en matière de
politique étrangère et de sécurité, ainsi que l'interdépendance économique étroite de
la Suisse avec l'UE. Dans le domaine du contrôle des exportations de matériel de
guerre, en particulier les biens à usage militaire et les biens à double usage, la Suisse
vise, aujourd'hui déjà et dans la mesure du possible, une harmonisation de ses pres-
criptions avec l'UE. Le contrôle des exportations et les mesures économiques ne
sont efficaces que s'ils ont été réglés et harmonisés sur le plan international.
Cependant, une adhésion à l'UE implique un engagement politique réciproque vi-
sant à soutenir tous les efforts destinés à renforcer la sécurité de l'Union et de ses
membres. La loyauté et la solidarité entre les membres de l'UE sont des règles de
base, qui sont également valables pour une aspiration à une plus grande sécurité. Si
un dispositif de sécurité stable devait un jour faire ses preuves dans le cadre de
l'Union européenne, offrant à la Suisse plus de sécurité que la neutralité, notre pays
pourrait alors renoncer à sa neutralité en faveur d'un tel système. Dans tous les cas,
la Suisse pourrait prendre cette décision de manière autonome.
A la demande de la Finlande et de la Suède, qui sont des membres neutres de l'UE,
la dernière révision du traité permettra à tous les Etats membres de l'UE de décider
d'actions de consolidation de la paix dans le cadre de l'UE (aide en cas de catastro-
phe, opérations humanitaires, appui militaire en faveur de la paix). La participation à
de telles opérations est volontaire pour les Etats de l'UE qui ne sont pas membres de
l'UEO. En tant que membre de l'UE, de même qu'en tant qu'observateur de l'UEO,
la Suisse pourrait, par conséquent, décider librement si elle souhaite participer à de
telles opérations et sous quelle forme. De telles tâches figurent également au centre
des activités du Partenariat pour la paix de l'OTAN, auquel la Suisse participe de-
puis 1996.
En tant que non-membre de l'UE, la Suisse conserverait une marge de manœuvre un
peu plus étendue en matière de politique étrangère. Mais elle perdrait le gain de sé-
curité que lui procurerait la qualité de membre et la possibilité de contribuer à la
création de la plate-forme de politique étrangère et de sécurité que l'UE met sur pied
en ce moment, puis de l'utiliser et de l'engager en faveur de ses intérêts. Ce serait
regrettable dans la mesure où la Suisse et TUE ont des buts communs de politique
étrangère et de sécurité dans de nombreux domaines. Les possibilités de coopérer
devraient être étudiées au cas par cas.
542 
Les conséquences dans les domaines de la justice et
de l'intérieur
La Suisse est un îlot au milieu de l'UE. Cette situation a des répercussions négati-
ves, notamment dans le domaine de la sécurité intérieure. En effet, notre pays est
ainsi exclu de la coopération européenne en matière de sécurité dans le cadre de
Schengen ou de l'UE. Pour éviter qu'elle soit marginalisée lors de la coopération
européenne en matière de sécurité, la Suisse a engagé depuis 1995 des négociations
6943

bilatérales avec tous les Etats voisins, afin de renforcer la coopération transfronta-
lière en matière de justice et de police et de se fonder sur des bases nouvelles. Par
ailleurs, les accords concernant la réadmission de personnes en situation irrégulière
devraient être adaptés à la situation actuelle. Des accords avec la France et l'Italie
ont été ratifiés, tandis qu'avec l'Allemagne et l'Autriche, les accords ont été signés
au mois d'avril 1999.
Tous ces efforts ne permettront cependant pas à la Suisse d'être intégrée dans le
système de coopération des Etats membres de Schengen ou de l'UE. Les contrôles
aux frontières, la politique de visas, la politique d'asile, ainsi que l'accès au système
d'information de Schengen sont notamment exclus de la coopération bilatérale. Ces
domaines ne peuvent pas être l'objet d'un accord bilatéral entre la Suisse et les dif-
férents Etats membres de Schengen et de l'UE. D'importants désavantages en
découlent. Un espace de sécurité transfrontalier homogène serait une importante ga-
rantie de sécurité intérieure.
Les efforts de la Suisse pour participer au moins partiellement à la coopération euro-
péenne multilatérale dans le domaine de la sécurité n'ont pas été couronnés de suc-
cès en dépit d'importants efforts. Ainsi, la Suisse a p. ex. tenté d'ouvrir des
négociations pour un accord parallèle à la convention de Dublin, de coopérer avec
Europol; elle a même examiné la possibilité d'établir une coopération institutionna-
lisée avec le groupe de Schengen, notamment dans les domaines de la politique de
visas, des contrôles frontaliers, de la coopération consulaire et du système
d'information de Schengen.
L'adhésion à l'UE signifierait une reprise de l'acquis communautaire pour les do-
maines relevant de la justice et de l'intérieur. Les intérêts en matière de politique de
sécurité et de politique migratoire pourraient, p. ex., être garantis. La Suisse pourrait
engager ses moyens de lutte contre les origines des mouvements migratoires en
étroite coopération avec les autres Etats de l'UE. Elle aurait ainsi accès aux instru-
ments juridiques déterminants de l'UE et serait intégrée dans l'organisation des
compétences de l'accord de Dublin sur le pays du premier asile. Cependant, cela
signifierait également que la Suisse n'effectuerait plus de contrôles des personnes
aux passages frontières avec d'autres Etats de l'UE (frontières de l'espace UE). Les
contrôles des frontières extérieures resteraient en vigueur dans les aéroports interna-
tionaux, dans la mesure où il s'agit du contrôle des entrées des voyageurs en
provenance d'Etats non-membres de l'UE ou de l'EEE. Rien ne s'opposerait à une
participation illimitée à Europol.
55 
Les conséquences d'une adhésion à l'ONU
pour notre politique de sécurité
L'adhésion de la Suisse à l'ONU signifierait que notre pays deviendrait membre à
part entière avec tous les droits-et les obligations qui en découlent. La Suisse pour-
rait ainsi participer aux décisions au sujet de questions de sécurité. Etre membre
signifierait également accepter la Charte de l'ONU et soutenir les décisions du Con-
seil de sécurité. Les sanctions économiques devraient être automatiquement
appliquées, à titre de devoir légal d'Etat membre et non plus simplement comme un
acte d'application autonome. En ce qui concerne les opérations militaires en faveur
de la paix, la simple qualité de membre n'oblige pas un Etat à mettre à disposition
des troupes armées pour des actions de maintien de la paix ou pour d'autres opéra-
6944

lions militaires. En revanche, l'adhésion à l'ONU astreindrait la Suisse à une obli-
gation financière consistant à verser une contribution obligatoire au budget des
opérations en faveur de la paix.
En qualité de membre, la Suisse bénéficierait de meilleures possibilités dans diffé-
rents domaines. Elle pourrait participer aux décisions concernant les missions de
paix et obtiendrait davantage d'engagements de personnel (membres de missions de
l'ONU, représentants spéciaux du secrétaire général, émissaires pour des bons offi-
ces). Elle bénéficierait de facilités d'accès aux positions clés de l'ONU. La Suisse
pourrait également devenir membre du Conseil de sécurité et exercer ainsi une in-
fluence directe à l'occasion de décisions concernant les opérations militaires, les
mesures de promotion ou de maintien de la paix et les sanctions économiques. Dans
le groupe occidental, les Etats comparables à la Suisse ont été élus en moyenne une
à deux fois par période de 25 ans, pour une législature de deux ans.
6 
Les instruments
61 
La politique étrangère
611 
La mission
La politique étrangère est un instrument essentiel pour garantir activement nos inté-
rêts et pour atteindre nos objectifs en matière de politique de sécurité. Elle contribue
à l'encouragement et à la sauvegarde efficace de la paix, à la prévention des conflits,
à la gestion des crises; elle consolide le respect des droits de l'homme et des libertés
fondamentales et s'engage en faveur du respect des dispositions du droit internatio-
nal humanitaire. Dans les négociations relatives à la maîtrise des armements et au
désarmement, elle défend les intérêts du pays, encourage les mesures destinées à
améliorer la transparence militaire, s'engage en faveur de l'arrêt ou du contrôle de la
prolifération d'armes de destruction massive, des systèmes balistiques à longue por-
tée et des technologies critiques; elle participe à la vérification des accords conclus.
En outre, elle soutient la politique étrangère des pays en voie de développement,
ainsi que les pays de l'Europe de l'Est dans leurs efforts visant à améliorer les con-
ditions d'existence de leurs populations, et elle fournit de l'aide humanitaire lors de
catastrophes ou de conflits armés. Dans le cadre de la politique extérieure, la politi-
que de neutralité permet à la Suisse de collaborer activement à l'organisation de
structures de sécurité solides.
La fin de la guerre froide a renforcé la notion de politique étrangère en tant
qu'élément de notre politique de sécurité. Le rapport du Conseil fédéral sur la poli-
tique étrangère de la Suisse dans les années 90, présenté en 1993, et son annexe sur
la neutralité gardent toute leur valeur.
612 
La promotion de la paix, la diplomatie préventive et
la gestion des crises
En règle générale, les actions destinées à la promotion durable de la paix sont entre1
prises dans le cadre des organisations internationales. En effet, les contributions
des différents Etats peuvent ainsi être unies et coordonnées. La Suisse soutient no-
tamment les mesures de l'OSCE et de l'ONU dans le domaine de la promotion de la
6945

paix, de la diplomatie préventive et de la gestion des crises. Elle met ainsi l'accent
sur des contributions concrètes en mettant des experts et des observateurs électoraux
à disposition, en participant à des projets de mise en place de structures démocrati-
ques et en fournissant un soutien matériel et logistique. Elle accorde la priorité à la
protection des minorités en encourageant notamment la liberté des médias, au ren-
forcement des administrations locales, de la justice et de la police, ainsi qu'à la
formation.
Pour renforcer l'efficacité des mesures coercitives non militaires de l'ONU et ré-
duire les conséquences humanitaires négatives, la Suisse s'engage avec la
coopération de l'ONU à développer cet instrument de telle manière qu'il agisse
contre une élite irresponsable et qu'il puisse être appliqué de manière efficace par
les Etats membres (initiative «Smart Sanctions»).
Les contributions à la promotion de la paix dans le cadre d'organisations internatio-
nales sont complétées par des activités bilatérales. La Suisse participe aux efforts
qui visent un règlement pacifique des conflits et se concentrent sur la promotion de
la confiance et l'ouverture du dialogue entre les parties ennemies, sur les efforts de
médiation, sur la réconciliation et l'organisation de structures démocratiques. A cet
effet, elle travaille avec les organisations non étatiques, telles que les œuvres
d'entraide, les organisations humanitaires et des droits de l'homme, ainsi que les
institutions scientifiques.
La politique culturelle de la Suisse également contribue au moyen d'échanges à pro-
mouvoir la compréhension entre les différents groupes culturels et donc la paix.
613 
La politique des droits de l'homme
La paix et la sécurité ne peuvent durablement être garanties que dans une commu-
nauté d'Etats qui respectent également les droits de l'homme et les libertés
fondamentales à l'intérieur de leurs frontières, qui reconnaissent la primauté du droit
par rapport à une politique arbitraire et qui soumettent le pouvoir politique au con-
trôle démocratique. De ce fait, la promotion du respect des droits de l'homme est
aussi dans notre propre intérêt en matière de politique de sécurité. Il ne s'agit pas
d'une immixtion dans les affaires intérieures d'autres Etats, car les droits de
l'homme sont l'une des composantes du droit international, et leur respect est dans
l'intérêt justifié de la communauté internationale. La Suisse dispose de moyens po-
litiques, diplomatiques, juridiques et économiques, destinés à renforcer le respect
des droits de l'homme ou à lutter contre leur violation. Ces moyens comprennent
notamment les instruments de la coopération avec l'Europe de l'Est et de la coopé-
ration au développement.
614 
Le désarmement et la maîtrise des armements
Avec sa politique de la maîtrise des armements et du désarmement, la Suisse sou-
tient les efforts destinés à la non-prolifération ou à la destruction totale des armes de
destruction massive nucléaires, biologiques et chimiques. Dans le domaine des ar-
mes conventionnelles, elle soutient la transparence et s'engage en faveur de rapports
de forces stables et équilibrés.
6946

Pour ce faire, la Suisse a adhéré à tous les traités multilatéraux. Elle encourage la
conclusion et le respect de traités équilibrés, non discriminatoires, universels et
contrôlables. Elle prend activement part aux négociations dans différents forums
internationaux, p. ex. à la Conférence sur le désarmement, à l'OSCE, à l'Agence
internationale pour l'énergie atomique, à l'Organisation pour l'interdiction des ar-
mes chimiques, à la Commission préparatoire de la future organisation pour
l'interdiction totale des essais nucléaires, au Groupe spécial des Etats membres de la
Convention sur les armes biologiques, ainsi que dans le cadre d'initiatives ad hoc (p.
ex. à l'occasion du processus d'Ottawa, qui a abouti en 1997 à la Convention sur
l'interdiction de l'emploi, du stockage, de la production et du transfert de mines an-
tipersonnel et sur leur destruction, ou encore dans le domaine des armes de petit
calibre).
Dans le contexte de l'ONU et de l'OSCE, la Suisse soutient également les efforts de
transparence, qui visent à mieux éclairer les intentions et les actions militaires et en
matière de politique de sécurité des Etats, et à réduire ainsi les risques d'activités
militaires inattendues. La participation de la Suisse à divers régimes de contrôle des
exportations (Groupe des pays fournisseurs nucléaires, Régime de contrôle de la
technologie .des missiles, «Groupe d'Australie», Arrangement de Wassenaar) est
destinée à favoriser la transparence, l'interdiction de la diffusion d'armes et le con-
trôle des technologies à usage tant civil que militaire.
615 
Le droit international humanitaire
Le droit international humanitaire, soit l'ensemble de.s règles destinées à garantir le
respect et la protection de la personne humaine en cas de conflit armé, occupe de-
puis fort longtemps une place particulière dans l'action gouvernementale et privée
de la Suisse sur le plan international. Il est même souvent perçu, en Suisse et à
l'étranger, comme faisant partie intégrante de ['«identité suisse».
Outre l'intérêt primordial qui vise la sauvegarde de certaines valeurs morales fonda-
mentales, l'engagement de la Suisse en faveur du droit international humanitaire est
étroitement lié au maintien de la paix et à la sécurité internationale. Lorsqu'éclate un
conflit, les Etats ont un intérêt prépondérant à ce que le comportement des forces
armées soit réglé de manière à garantir un respect minimum de la personne humaine.
Si ces règles sont violées de manière démesurée et systématique, le risque est grand
que le conflit en cause déstabilise les Etats voisins en provoquant un flux de réfu-
giés. Le fait que des crimes de guerre, commis à une grande échelle, puissent rester
impunis porte en soi le germe de nouveaux conflits et de nouvelles violations du
droit humanitaire. C'est pourquoi la Suisse soutient résolument la mise en place
d'une Cour pénale internationale.
L'évolution actuelle place le droit international humanitaire devant de nouveaux
défis, non seulement avec l'apparition de nouvelles armes, mais aussi de nouveaux
types de conflits: conflits identitaires, conflits liés à la désintégration des structures
étatiques et de commandement et, surtout, des conflits internes pour lesquels le droit
international humanitaire, destiné aux conflits entre Etats, n'était initialement pas
prévu. Des règles doivent dès lors être complétées et, dans ce domaine, la Suisse
bénéficie d'une grande expérience.
6947

616 
La coopération au développement, la coopération
avec l'Europe de l'Est et l'aide humanitaire
Avec la coopération au développement, la coopération avec l'Europe de l'Est et
l'aide humanitaire, la Suisse dispose d'instruments importants pour promouvoir la
stabilité et un développement durable. D'une part, ces instruments contribuent à la
stabilité avec des mesures à long terme (coopération technique, aide financière, me-
sures en matière de politique commerciale et économique), en engageant la lutte
contre les origines structurelles des conflits, telles que la pauvreté, le chômage, les
atteintes à l'environnement ou une mauvaise gestion gouvernementale. D'autre part,
ils sont destinés à réduire les potentiels de conflits extrêmes lors d'escalades de con-
flits ou après des affrontements armés (aide humanitaire d'urgence, aide à la
reconstruction, coopération technique, aide financière).
La coopération au développement et la coopération avec l'Europe de l'Est visent la
lutte contre les origines des conflits (prévention générale). Elles soutiennent la
création de structures et de conditions de base stables dans les pays partenaires en
contribuant à la stabilité économique, sociale, politique et institutionnelle, et à la
protection de l'environnement. L'intégration systématique de la population concer-
née dans l'organisation de tous les projets de développement, le renforcement de la
capacité des groupes de population défavorisées de faire valoir leurs préoccupations
et la prise en considération du rôle particulier de la femme dans le processus de dé-
veloppement, 
font 
partie des principes d'engagement 
de la 
coopération
internationale destinée à la prévention des conflits à long terme.
La Suisse est cependant consciente que des interventions au sein d'une société ou
d'un Etat peuvent aussi avoir des effets négatifs. Ce risque peut être réduit en mani-
festant une grande sensibilité, en ayant de bonnes connaissances de l'environnement
local et de ses acteurs, et en établissant un rapport de confiance, sur la base d'une
coopération à long terme, avec les partenaires à l'échelon national et local.
Au niveau de la coopération internationale, la Suisse peut prendre des mesures en
vue d'écarter les potentiels extrêmes de conflits (prévention particulière). Il s'agit de
l'aide aux réfugiés et aux personnes déplacées, de l'aide à la reconstruction, de la
promotion des droits de l'homme, de l'Etat de droit et de la démocratie, du soutien
de réformes dans le secteur de la sécurité (p. ex. démobilisation et réintégration des
combattants dans la vie civile, réforme de la police), de l'importante coopération
dans le domaine de la police en relation notamment avec l'Europe de l'Est, ainsi que
de la promotion des formes de règlement des conflits d'importance locale. Toutes
ces mesures exigent une coordination efficace des nombreux acteurs sur place.
617 
La politique de neutralité
La politique de neutralité regroupe toutes les mesures que prend la Suisse de sa pro-
pre initiative pour préserver la crédibilité de sa neutralité. Selon la situation de la
politique étrangère, la neutralité joue un rôle plus ou moins important. La politique
de neutralité est, par conséquent, sujette à des modifications continues en fonction
des contextes extérieurs et en matière de politique de sécurité: durant la période de
l'après-guerre et jusqu'à la fin de la guerre froide, la Suisse a appliqué une politique
de sécurité très réservée. Les bouleversements qui ont fait époque à la fin du conflit
Est-Ouest ont créé les conditions d'un changement de cap. Ce dernier s'est surtout
6948

révélé nécessaire parce que la neutralité avait beaucoup perdu de sa signification en
tant que moyen de maîtriser les dangers et les risques.
En tant que pays neutre au centre de l'Europe, nous avons traditionnellement une
fonction stabilisatrice et génératrice de paix. Notre devoir d'Etat neutre permanent,
qui consiste à nous préoccuper de ne pas être impliqués dans un conflit international
déjà en temps de paix, exige aujourd'hui une action préventive étendue et commune.
La solution réside dans une politique de participation qui permettra à la Suisse de
contribuer activement et solidairement à la création de structures de sécurité solides
et d'intensifier sa coopération bilatérale avec des pays amis. Les marges de manœu-
vre offertes par la politique de sécurité devront être résolument utilisées à cette fin.
La coopération de la Suisse au sein de l'OSCE, du Partenariat pour la paix et du
Conseil de partenariat euro-atlantique peut, du point de vue de la politique de neu-
tralité, être étendue et consolidée sans aucune difficulté.
La Suisse ne saurait soutenir activement ou passivement des mesures internationales
recourant à la violence, en Europe ou ailleurs, que si ces mesures se fondent sur une
base juridique claire du droit international.
62 
L'armée
621 
La mission
La mission de l'armée comprend des contributions pour la promotion internationale
de la paix et la gestion des crises, l'engagement de sûreté sectoriel et la défense,
ainsi que les engagements subsidiaires destinés à la prévention et à la maîtrise des
dangers existentiels^. Ces trois missions spécifiques sont d'une importance essen-
tielle pour la sécurité de la Suisse.
En offrant une participation judicieuse aux efforts internationaux visant la promo-
tion de la paix et la gestion des crises, l'armée devient un instrument essentiel de la
défense étendue des intérêts de la Suisse et de la solidarité dans le contexte stratégi-
que primordial pour notre sécurité. Ces efforts comprennent l'envoi de personnel
militaire et de contingents de troupes destinés à la stabilisation et à la gestion inter-
. nationale des crises dans le cadre de mandats légitimés par le droit international,
ainsi que la préparation à de tels engagements avec d'autres forces armées sous une
forme multinationale ou bilatérale. Dans tous les cas, le Conseil fédéral décide,
après avoir entendu le commandement de l'armée, de la participation à de tels enga-
gements, de leur genre et de leur durée, ainsi que des règles-d'engagement.
L'approbation subséquente du Parlement est nécessaire.
La mission de l'armée visant l'engagement de sûreté sectoriel et la défense consiste
à protéger le peuple et l'Etat contre une utilisation de la violence de portée stratégi-
que. Au niveau infraguerrier déjà, l'armée protège des secteurs et des installations
d'importance stratégique et contribue ainsi à la sécurité et à la stabilité à l'intérieur
du pays et dans notre environnement. Si la Suisse est menacée militairement,
l'armée défend la population, le territoire et l'espace aérien, et procure au gouver-
1 
Cette énumération des missions de l'armée s'écarte de l'énumération des missions
stratégiques qui se réfèrent à l'ensemble des instruments de politique de sécurité (ch.
5.1.1.). La raison réside dans le fait que la mission «contribution à la prévention età la
maîtrise des dangers existentiels» doit être considérée à titre subsidiaire, contrairement
aux deux autres missions.
6949

nement un maximum de liberté de manœuvre. Au besoin, elle est habilitée par les
autorités fédérales à assurer la défense au moyen d'une alliance avec d'autres Etats.
La contribution de l'armée à la prévention et à la maîtrise des dangers existentiels
consiste à collaborer lors de l'aide en cas de catastrophe, d'engagements d'appui (p.
ex. l'assistance) et d'engagements de sûreté (p. ex. la protection d'ouvrages, l'aide
en faveur de la police'ou du Corps des gardes-frontière. Dans tous ces cas, les
moyens appropriés de l'armée seront engagés à titre subsidiaire, la responsabilité de
l'engagement incombant aux autorités civiles, et avant tout dans les cas où les
moyens civils ne suffisent pas -ou devant l'imminence d'une tâche exigeant des
moyens importants. Dans ce contexte, l'armée devient un élément de la coopération
globale et souple en matière de sécurité.
Ainsi, l'armée passe de la stratégie de la dissuasion (la capacité de défense et celle
de tenir) à une stratégie de coopération à plusieurs composantes. D'une part, dans le
cadre des instruments nationaux de politique de sécurité et, d'autre part, au moyen
du renforcement réciproque des dispositifs de sécurité avec les Etats partenaires et
les efforts de stabilisation entrepris dans le contexte stratégique commun. En plus,
elle assume en permanence toutes les tâches de l'engagement de sûreté sectoriel et
est prête à accroître sa capacité de défense au cas où une menace militaire impor-
tante devrait se profiler. Simultanément, l'armée se prépare à une coopération plus
étendue avec des forces armées étrangères. Une telle coopération pourrait être né-
cessaire si les rapports politico-militaires devaient radicalement changer.
Cette nouvelle conception, fondée sur des compétences propres et une capacité de
coopération plus élevées, est la conséquence de la situation européenne actuelle et
prévisible à moyen terme en matière de sécurité. Celle-ci se distingue de plus en plus
par des risques et des dangers transfrontaliers qui ne peuvent plus être écartés en
faisant cavalier seul.
622 
La réalisation de la mission
Les principes et les conditions
L'armée est l'instrument de force dont la Confédération dispose pour assurer son
indépendance et la défense du pays, conformément à la Constitution. En tant
qu'institution légitimée démocratiquement et contrôlée politiquement, elle fournit
par sa présence et ses capacités des contributions déterminantes pour la paix, la sé-
curité et la stabilité. L'armée, qui est organisée selon le principe de la milice,
renforce la cohésion nationale et sociale.
La troisième mission exige que tous les militaires reçoivent une solide instruction de
base; elle requiert également une amélioration de leur polyvalence, de l'inter-
opérabilité dans la coopération internationale, ainsi que d'importantes adaptations
de structures et de qualités; elle dépend notamment des ressources mises à la dispo-
sition de l'armée.
La polyvalence signifie la maîtrise de tâches nombreuses et différenciées. L'armée
est polyvalente dans son ensemble. En revanche, à l'échelon de la formation et pour
les différents militaires, une polyvalence qui couvrirait l'éventail au complet des tâ-
ches ne serait ni possible ni nécessaire.
En concevant 1"interopérabilité, l'armée crée la condition nécessaire à une coopéra-
tion multinationale. Elle acquiert et renforce cette capacité au moyen de l'adaptation
6950

de son articulation, de sa structure, de son équipement et de l'instruction des états-
majors, à l'occasion d'exercices communs de troupes du Partenariat pour la paix,
ainsi que sur la base des enseignements tirés d'engagements concrets.
La situation dans le domaine de la menace et les développements technologiques
permettent une nouvelle réduction des effectifs de l'armée. Cependant, il faut si-
multanément qu'une partie de l'armée soit désormais placée dans un degré de
disponibilité plus élevé, afin de pouvoir être engagée, après une brève préparation,
dans le cadre de la promotion de la paix et de la gestion des crises, de l'engagement
de sûreté sectoriel, de la prévention et de la maîtrise des dangers existentiels. Les
éléments de l'armée dont la disponibilité est plus élevée sont essentiellement com-
posés de militaires astreints à de plus longues périodes de service et de
professionnels. Pour être apte à assurer un engagement rapide, l'armée procède à
une appréciation permanente de la situation stratégique, elle prévoit une capacité
d'extension à plusieurs niveaux et elle prend une décision politique en temps utile
lui permettant de procéder à cette extension.
L'équipement et l'instruction de l'armée sont modernisés en permanence. Des sys-
tèmes d'armes et des appareils répondant aux critères de l'interopérabilité et aux
exigences technologiques les plus modernes sur le plan européen doivent être acquis
pour certains éléments de l'armée au moins.
L'armement
Lors de l'acquisition d'armements, il faut veiller à ce que l'armée dispose en temps
utile, en quantité et en qualité suffisantes, du matériel nécessaire à l'accom-
plissement de sa mission en matière de politique de sécurité. Ces acquisitions sont
établies à long terme et exigent une planification permanente et régulière. Le volume
des acquisitions est proportionnel aux systèmes globaux en service dans l'armée et à
la capacité d'extension dûment définie.
Notre potentiel industriel nous permet d'assurer une grande autonomie pour la
maintenance des armes et de l'équipement. Les capacités et le savoir-faire industriels
nécessaires sont assurés dans des domaines sélectionnés pour garantir la mainte-
nance, le maintien de la valeur combative, l'amélioration de l'efficacité au combat et
l'élimination des déchets. Une capacité de production appropriée est assurée dans le
domaine des munitions.
Lors de l'évaluation des projets d'acquisition, les rapports coûts/efficacité relatifs à
la durée d'utilisation totale bénéficient d'une importance accrue. Les acquisitions
doivent permettre un appel d'offres à large échelle et viser des solutions pour des
acquisitions qui ont fait leurs preuves et sont disponibles sur le marché. Les compo-
santes techniques doivent être d'utilisation courante et répondre à des standards
internationaux.
Une coopération internationale au niveau des entreprises et un échange d'expé-
riences intensif dans l'ensemble du domaine de l'armement sont importants pour la
crédibilité de l'armée. En effet, ils favorisent le maintien à un niveau concurrentiel
de nos propres capacités industrielles et la gestion efficace de l'armement.
6951

623 
Les prestations de l'armée
Les contributions à la promotion de la paix et à la gestion des crises sur le plan in-
ternational
L'armée sera en mesure de remplir la mission de promotion de la paix et de la ges-
tion des crises si elle peut engager, dans une zone de crise, principalement en
Europe et en coopération avec d'autres forces armées, des formations organisées de
façon modulaire, après une brève préparation et pour une longue durée.
A cet effet, l'armée va développer, au cours de ces prochaines années, des possibili-
tés de coopération internationale dans le domaine de la sécurité en intensifiant ses
activités dans le cadre du Partenariat pour la paix, au moyen d'exercices de troupes
multinationaux et d'activités bilatérales similaires. Sur la base d'une décision du
Conseil fédéral, qui doit encore être approuvée par le Parlement, elle participera à
des actions de promotion de la paix de la communauté des Etats (Peace support ope-
rations), en fonction de nos intérêts en matière de sécurité et de sa disponibilité. Les
formations prévues à cet effet seront instruites selon les besoins, armées et équipées
spécifiquement pour accomplir leur mission.
Afin de garantir les intérêts de la Suisse, l'armée veillera à accroître la transparence,
la fiabilité et la vérification des activités et des potentiels militaires, à l'occasion de
négociations concernant la maîtrise des armements, le désarmement et la non-
prolifération. Elle soutiendra les efforts visant à contrôler la prolifération et favorise-
ra les projets en faveur d'une meilleure diffusion du droit des conflits armés et du
contrôle démocratique des forces armées. Par ailleurs, elle met à disposition des ca-
pacités d'instruction, des connaissances techniques et du matériel pour des
engagements de vérification. Les possibilités d'instruction offertes jusqu'à présent
par la Suisse dans le cadre du PPP seront étendues.
L'engagement de sûreté sectoriel et la défense
L'armée est en mesure de remplir sa mission d'engagement de sûreté sectoriel et de
défense si elle peut, simultanément et après une brève préparation, effectuer des en-
gagements de sûreté sectoriels, tels que le contrôle et la protection de l'espace
aérien, la sûreté d'importants secteurs de frontière, la protection de secteurs clés, la
garantie d'accessibilité aux transversales (la route, le rail, les agents énergétiques,
les voies de transmission), ainsi que la protection des installations d'alarme, de pro-
tection et de commandement. L'armée se défend contre les attaques militaires avec
ses propres forces ou dans'le cadre d'une coalition approuvée par les autorités fédé-
rales. Elle contrôle en permanence l'espace aérien, en sauvegarde la souveraineté, le
défend et, au besoin et si possible conformément au droit de la neutralité, elle coo-
père dans ces tâches avec des Etats partenaires déjà en temps de paix.
Les contributions à la prévention et à la maîtrise des dangers existentiels
L'armée est en mesure de remplir sa mission dans le cadre de la prévention et de la
maîtrise des dangers existentiels si elle peut, après une brève préparation, effectuer
simultanément plusieurs engagements subsidiaires de longue durée. La responsabi-
lité de ses engagements est assumée par les autorités civiles. Dans le pays, l'armée
effectue de tels engagements dans le cadre de la coopération globale et souple en
matière de sécurité. Elle garantit la capacité de fonctionnement des autorités politi-
ques, assure la sécurité des secteurs, des localités et des installations importantes,
protège la population contre des actes de violence intense et fournit une aide en cas
de catastrophe ou d'autres situations de nécessité. Les engagements subsidiaires de
6952

sûreté sont prioritaires. Ils sont essentiellement destinés à aider et à appuyer les
corps de police. L'aide militaire en cas de catastrophe sera également nécessaire, à
l'avenir, lors d'événements de grande envergure qui affectent gravement la popula-
tion.
Sur le plan international, l'armée fournit une aide en cas de catastrophe principale-
ment dans le cadre de la Chaîne suisse de sauvetage. En outre, elle est prête à agir à
l'étranger pour protéger les citoyens et les installations suisses.
63 
La protection de la population
631 
La mission
La protection de la population est un système civil chargé, dans les situations parti-
culières et les situations extraordinaires, d'apporter aux autorités un soutien en
matière de conduite, de protéger la population et de fournir de l'aide. Elle protège la
population et ses bases d'existence, ainsi que les biens culturels en cas de catastro-
phes naturelles et anthropiques, et dans d'autres situations de nécessité, ainsi que
lors de menaces politico-militaires. A cet effet, elle dispose principalement de
moyens modulables provenant des cantons, des communes et d'institutions privées.
La protection de la population est l'une des composantes d'un nouveau système de
coopération général et souple en matière de sécurité. Sur la base d'accords bilaté-
raux, les moyens de la protection de la population peuvent fournir une aide en cas de
catastrophe dans la zone frontalière. Sur le plan international, la protection de la po-
pulation participe également à la gestion des crises dans le cadre du Partenariat pour
la paix.
632 
L'organisation et le mode de fonctionnement
Aux échelons cantonal et communal, les tâches de la protection de la population
couvrent les domaines suivants: le sauvetage et la lutte contre le feu, le maintien des
infrastructures techniques, la protection et l'assistance, la santé publique et les affai-
res sanitaires, ainsi que la logistique. Pour accomplir ces tâches, il convient de
recourir en premier lieu aux moyens disponibles en situation normale: les sapeurs-
pompiers, les services techniques et de voirie, les services de la santé publique, les
organisations de sauvetage et les services logistiques, qui interviennent alors de leur
propre initiative. A cela s'ajoutent les moyens requis par les tâches d'assistance à la
population, de protection de la population"et des biens culturels.
En cas d'événements dommageables majeurs, de catastrophes et de conflits armés,
des organes de conduite légitimés politiquement doivent entrer en action aux éche-
lons cantonal, régional et communal. Les différents moyens disponibles leur sont
alors subordonnés. Des organes de conduite assurent la liaison avec les autorités de
l'échelon supérieur, l'administration, ainsi que les services d'intervention de com-
munes ou régions voisines et coordonnent l'engagement des moyens. Ils disposent
d'éléments de Yaide au commandement, notamment en ce qui concerne l'informa-
tion, la transmission de l'alarme à la population, la diffusion de consignes sur le
comportement à adopter, les renseignements, les transmissions et la protection AC.
Dans des situations particulières ou extraordinaires, ils ont aussi la possibilité
d'engager les moyens de la police pour assurer la sécurité et le maintien de l'ordre.
6953

La structure de la protection de la population peut être modulée en fonction des be-
soins. Cela concerne aussi bien les organes de conduite et l'aide au commandement
que les moyens propres à chaque domaine et la coopération globale. Les moyens de
la protection civile actuels seront intégrés dans le nouveau système de protection de
la population, qui englobera également des institutions privées, notamment dans le
domaine sanitaire et dans celui de la santé publique. Lors de la mise en place du
système, il conviendra de partir des besoins existants en situation ordinaire et, en-
suite seulement, de prendre en compte les besoins inhérents aux événements
dommageables majeurs, aux catastrophes et aux conflits armés. Les accents de
l'engagement et de l'instruction sont mis sur la maîtrise des catastrophes et des si-
tuations de nécessité. En ce qui concerne les menaces politico-militaires,
l'allongement considérable du délai de préalerte constitue un facteur important dont
il faudra tenir compte pour décider des préparatifs à entreprendre.
C'est aux cantons que reviendra la compétence d'engager les moyens regroupés au
sein du futur système de protection de la population. Les cantons sont responsables
de l'organisation de la conduite et de la préparation des moyens. Dans sa législation,
la Confédération règle les questions de base, telles que l'obligation de servir dans la
protection de la population. Dans certains domaines, tels les constructions de pro-
tection, elle aura une activité normative, dans d'autres, comme l'instruction, elle
assumera elle-même une partie des tâches.
La coordination et la conduite à l'échelon fédéral sont requises lorsque tout le pays,
plusieurs cantons ou des régions limitrophes de la Suisse sont touchés par un évé-
nement dont l'ampleur exige une action concertée à l'échelon national. Il s'agit
essentiellement des tremblements de terre, de la contamination radioactive, des pro-
blèmes migratoires, des épidémies et des épizooties, mais surtout des conflits armés.
Afin de conférer à la protection de la population une efficacité maximale, elle sera
représentée au sein de l'Organe de direction pour la sécurité (cf. chap. 8.1.) et sera
ainsi régulièrement informée de l'évolution de la situation des menaces et des dan-
gers. Il sera ainsi possible d'alerter en temps utile les responsables de la conduite, de
transmettre l'alarme à la population et de garantir une disponibilité différenciée des
moyens requis pour assurer la coopération dans d'autres domaines.
Dans l'hypothèse d'une menace exercée au moyen d'armes de destruction massive et
en cas de conflit armé, l'infrastructure de protection, en particulier les abris, doit
être conservée. En outre, il importe que le réseau d'alarme existant et le système de
diffusion des consignes sur le comportement à adopter, ainsi que les systèmes de
transmission et de renseignements, soient adaptés aux exigences de la technique
moderne.
64 
La politique économique
641 
La mission
La politique économique doit renforcer les capacités de concurrence de l'économie
nationale suisse sur le plan international et contribuer ainsi au bien-être et à la stabi-
lité politique du pays. A cet effet, une croissance économique durable doit être
favorisée. Elle comprendra notamment le maintien et la création de places de travail,
le respect de l'environnement, la garantie de l'équilibre social et, partant, la cohé-
rence nationale et sociale.
6954

De manière générale, la politique économique se charge de promouvoir les intérêts
de la place économique suisse, afin de favoriser les investissements. Elle bénéficie
du soutien de la Banque nationale, qui pratique une politique de stabilité financière
et monétaire. La politique économique extérieure vise spécialement, à travers
l'ouverture des marchés, à diversifier la provenance et la destination des exporta-
tions et des importations. Elle crée ainsi les conditions favorables pour l'appro-
visionnement de la Suisse en cas de situations extraordinaires. Dans la mesure où,
comme il se doit, le commerce procure des avantages réciproques aux les Etats con-
cernés, l'économie extérieure réduit en outre l'écart économique en tant que source
importante de problèmes en matière de politique de sécurité.
La politique économique et notamment la politique économique extérieure accom-
plissent ainsi des tâches spécifiques de politique de sécurité. Elles favorisent la
stabilité globale par le renforcement de la coopération économique internationale, la
garantie d'un système économique mondial d'ouverture et l'amélioration des possi-
bilités d'accès aux marchés, notamment pour les pays en voie de développement et
les pays en transition; enfin, par le soutien des accords contractuels et des tribunaux
d'arbitrage internationaux, elles permettent d'éviter ou de régler les différends de
nature économique.
642 
L'organisation et le fonctionnement
De nouveaux risques et dépendances susceptibles de mettre en danger la sécurité de
notre pays sont apparus avec le développement de la division du travail sur le plan
international et des réseaux de relations économiques mondiales. De nouveaux ins-
truments sont nécessaires pour les maîtriser. Ainsi, des efforts interétatiques destinés
à corriger les ruptures d'équilibre et à fixer des conditions de base fiables pour
l'économie mondiale ont été entrepris à la suite des crises apparues au Mexique et
en Asie de l'Est. La Suisse soutient ces efforts en tant que membre d'organisations
mondiales telles que l'OMC, l'OCDE, le Fonds monétaire international ou la Ban-
que mondiale.
La croissance rapide de l'économie mondiale exige une exploitation efficace des res-
sources à disposition et exerce une pression sur les Etats afin qu'ils préservent
l'équilibre écologique par des actions concertées. La Suisse soutient de telles mesu-
res, notamment pour la protection de notre atmosphère, pour la préservation de la
diversité biologique et pour le contrôle des transferts de déchets dangereux.
L'industrie de l'armement est aussi concernée par le décloisonnement des marchés.
La concentration sur le marché de l'armement et la division du travail à l'échelon
international ont fortement progressé au cours de ces dernières années. Parallèle-
ment, la pression internationale exercée en faveur d'une harmonisation et d'une plus
grande transparence dans le domaine du contrôle du commerce d'armements s'est
accrue. En outre, de tels contrôles ont été étendus au domaine des biens stratégiques
sensibles. Les contrôles à l'exportation de biens pouvant être utilisés à des fins civi-
les et militaires, harmonisés sur le plan international, sont aujourd'hui un instrument
important pour la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive.
D'une manière très générale, la Suisse s'engage partout où le commerce libre peut
être limité pour des raisons de politique de sécurité, afin que les mesures soient aussi
efficaces que possible, qu'elles ne soient pas appliquées de manière discriminatoire
et qu'elles ne faussent pas la concurrence.
6955

Une politique économique favorable à la promotion de la paix est finalement une
invitation à poursuivre les efforts dans la perspective d'un rapprochement de TUE.
Pour la Suisse, l'intégration au sein de l'Europe est indispensable pour assurer la
stabilité et les possibilités de développement de notre économie. Dans une économie
mondialisée, avec peu de blocs économiques, l'isolement de la Suisse peut l'exposer
à des tentatives de pressions économiques de tous genres. Cette situation est égale-
ment valable pour le domaine de la politique monétaire et financière, où la
progression de l'Europe vers l'intégration et l'introduction de l'euro lancent à la
Suisse de nouveaux défis qui l'invitent à prévoir une politique de stabilité monétaire
et financière. La politique suisse n'est toutefois pas dictée uniquement par des con-
sidérations financières (rapport coûts/bénéfices), mais aussi par la solidarité et des
valeurs communes. Aussi la Suisse doit-elle participer à la réalisation de l'objectif
capital qu'est le maintien durable de la paix en Europe, notamment en poursuivant
sa coopération technique et financière avec les Etats d'Europe de l'Est.
65 
L'approvisionnement économique du pays
651 
La mission
L'approvisionnement économique du pays est une composante de la politique éco-
nomique. Compte tenu de la grande dépendance de la Suisse à l'égard de l'étranger
en ce qui concerne les matières premières et les sources d'énergie, de la production
alimentaire nationale dans l'ensemble insuffisante, et de l'absence d'un débouché
maritime, il est de son devoir d'assurer l'approvisionnement du pays en marchandi-
ses et en services vitaux pour le cas où des circonstances extérieures ne
permettraient plus à l'économie de le faire. En raison de la concurrence internatio-
nale accrue, des réserves minimales sont conservées dans le commerce, l'industrie et
l'agriculture. L'effort principal de la mission de l'approvisionnement économique
du pays consiste donc à mettre fin aux difficultés d'approvisionnement d'origine
économique, politique et technique, ou qui sont occasionnées par des actes de sabo-
tage, de terrorisme ou des catastrophes naturelles. La garantie de l'approvision-
nement pour le cas où la Suisse serait directement engagée dans une guerre, voire
encerclée, est désormais reléguée au second plan en raison de l'allongement des dé-
lais de préalerte.
652 
L'organisation et le fonctionnement
L'économie est responsable de l'approvisionnement du marché. Ce principe est va-
lable en temps normal comme en période de crise. En effet, l'Etat ne produit en
règle générale aucun bien ni service couvrant les besoins quotidiens et n'assure pas
non plus leur distribution. Il intervient à titre subsidiaire uniquement si les condi-
tions d'un fonctionnement normal des structures économiques privées ne sont plus
garanties et que se profile alors le danger de graves difficultés d'approvisionnement.
Au moyen d'interventions ciblées, il crée les conditions de base qui permettront à
l'économie d'assurer un approvisionnement réduit aussi équilibré que possible. Il
s'agit d'éviter les déséquilibres économiques et les tensions sociales.
Les compétences relatives au régime économique dans le domaine de la garantie de
l'approvisionnement exigent une coopération entre l'Etat et l'économie, qui se re-
6956

flètè dans le système de milice particulier de l'approvisionnement économique du
pays. Outre un petit état-major permanent de fonctionnaires, cette organisation com-
prend au niveau fédéral également des représentants de l'économie. Des organes des
cantons et des communes, qui sont en partie aussi organisés selon le système de mi-
lice, se chargent de l'exécution des nombreuses mesures qui touchent directement le
consommateur.
Durant les périodes d'approvisionnement non perturbées, la priorité de l'appro-
visionnement économique du pays est mise sur l'appréciation permanente de la si-
tuation en collaboration avec l'économie, sur la garantie de pouvoir disposer de
réserves suffisantes en bien vitaux (stocks obligatoires), de moyens de transport et
de voies de communication sensibles, de possibilités de communication, de la main-
d'œuvre indispensable libérée des obligations militaires et de la protection de la po-
pulation, et sur la préparation de mesures de gestion pour maîtriser les difficultés
d'approvisionnement (gestion des crises). En cas de crise, il s'agira de rééquilibrer
l'offre et la demande au moyen d'interventions aussi nuancées que possible. En cas
de perturbations de l'approvisionnement en biens, on recourra à l'offre en mettant
d'abord à contribution les stocks obligatoires pour compenser le manque
d'approvisionnement. On favorisera en même temps les importations et, enfin, on
adaptera la production nationale en conséquence. En revanche, des restrictions de
consommation n'entrent en considération qu'en cas de sous-approvisionnement
d'une certaine importance. Compte tenu de l'évolution de la situation en matière de
politique de sécurité, l'objectif de cette politique d'approvisionnement n'est pas
d'obtenir une large autonomie d'approvisionnement, mais de pouvoir maîtriser des
pénuries sectorielles.
Suite au décloisonnement croissant des marchés et à la division du travail à
l'échelon mondial, les crises d'approvisionnement prennent une dimension interna-
tionale plus marquée. La participation de l'économie suisse à l'ouverture des mar-
chés exige ainsi, dans la mesure du possible, une lutte contre les crises au niveau
international. Actuellement, une telle lutte n'est cependant institutionnalisée que
dans le domaines des huiles minérales, au sein de l'Agence internationale de
l'énergie (AIE), une organisation autonome de l'OCDE.
Des signes d'efforts communs dans le domaine de la garantie de l'approvisionne-
ment civil apparaissent aussi dans le cadre de la partie civile du Partenariat pour la
paix. L'approvisionnement économique du pays y est représenté depuis 1997, au
sein des commissions pour les transports terrestres, la navigation en haute mer,
l'aviation civile, l'approvisionnement en pétrole, l'alimentation, l'industrie et la
communication. Les échanges d'informations et les efforts visant la coordination des
mesures d'exploitation sont au premier plan des activités de ces commissions.
66 
La protection de l'Etat et là police
661 
La mission
La protection de l'Etat et la police sont les instruments qui garantissent la sécurité
intérieure. Ils font partie intégrante de notre politique de sécurité dans la mesure où
ils sont destinés à lutter contre la violence de portée stratégique qui porte atteinte à
des parties importantes du pays et de la population. Les activités de la police dans la
lutte contre le crime, pour le respect du droit et le maintien de l'ordre, ont une im-
6957

portance primordiale. Elles devraient être renforcées à tous les échelons et dotées
des moyens nécessaires, ce qui impliquerait l'examen de nouvelles répartitions. La
lutte contre la violence de portée non stratégique relève de la politique de sécurité
des cantons.
Un groupe de travail institué par le chef du DFJP et auquel participent les cantons a
indiqué dans son rapport intermédiaire, porté à la connaissance du Conseil fédéral,
que, dans le domaine de la police, notre structure fédéraliste avait atteint ses limites,
notamment dans la lutte internationale contre la criminalité et' la maîtrise des pro-
blèmes de migration. L'ensemble du système de la sécurité intérieure, notamment la
répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, sera par conséquent
examiné afin de déterminer si les structures actuelles sont encore adéquates dans la
perspective des menaces actuelles et à venir. La discussion porte également sur le
futur rôle du Corps des gardes-frontière.
Une série d'événements en relation avec des conflits à l'étranger ont montré que les
corps suisses de police appelés à maîtriser plusieurs événements majeurs rapprochés
atteignent les limites de leur capacité si la durée d'engagement se prolonge. Il con-
vient de tenir compte de cette situation avec les cantons, à l'occasion de l'examen
permanent du système suisse de sécurité intérieure.
La protection de l'Etat comprend les mesures de sauvegarde de la sécurité à
l'intérieur, notamment la sécurité des principes démocratiques et de l'Etat de droit
suisses, ainsi que la protection du droit absolu de la population à la liberté. Elle ré-
unit des conclusions concernant des menaces possibles de la sécurité ou des actes
criminels et prend ou propose les mesures de défense appropriées. Elle est'sévère-
ment réglée par la loi et est soumise à une gestion et un contrôle politique stricts.
Certaines compétences policières en matière d'enquête sont confiées à la Confédé-
ration (délits contre la protection de l'Etat, délits en matière d'explosifs, service de
renseignements prohibé, etc.). Elles sont liées à la tâche de protection de l'Etat et
sont dès lors exercées ensemble sur le plan organisationnel.
Les missions de la protection de l'Etat et de la police en matière de politique de sé-
curité sont les suivantes:
- 
La protection de l'Etat prend des mesures préventives pour reconnaître à
temps les mises en danger par le terrorisme, l'extrémisme violent et le ser-
vice de renseignements prohibé, ainsi que par le trafic d'armes, de matériels
radioactifs et de technologies. La protection de l'Etat soutient également les
autorités de police et les autorités pénales en leur fournissant des informa-
tions sur le crime organisé.
La police, qui relève essentiellement de la souveraineté des cantons, assure
la sécurité publique, la tranquillité, l'ordre et la lutte contre la criminalité. La
Confédération coordonne la lutte contre la violence de portée stratégique,
notamment les engagements destinés à maîtriser des événements auxquels
les moyens et les possibilités des cantons ne peuvent faire face. Si la situa-
tion l'exige, elle en reprend le commandement.
6958

662 
L'organisation et le fonctionnement
La direction des activités suisses de protection de l'Etat est l'affaire des autorités
fédérales, qui assurent cette tâche en étroite coopération avec les cantons. L'échange
d'informations avec l'étranger est assuré par la Confédération. La prévention et
l'activité de la police judiciaire sont étroitement liées au sein de la protection de
l'Etat. La prévention comprend toutes les mesures administratives et policières qui
servent à reconnaître, à observer et à empêcher les activités susceptibles de mettre en'
danger la sécurité intérieure et extérieure de la Suisse. La police judiciaire de la
Confédération enquête sur les délits soumis à la juridiction du Tribunal fédéral. Les
résultats de la prévention constituent la base et la condition d'une répression- effi-
cace.
Les forces de police des cantons assurent d'abord la sécurité publique, la tranquillité
et l'ordre, et combattent la criminalité. Ce caractère subsidiaire de l'engagement des
forces fédérales, qui découle d'une compétence constitutionnelle, est conforme aux
principes du travail de la police, un travail de spécialistes au service des citoyens. La
lutte contre la criminalité relève d'abord de la compétence des cantons. La Confédé-
ration crée dans ce contexte les conditions de base favorables pour les cantons sur
les plans international et législatif et assure la coordination, l'information et le sou-
tien dans le domaine de l'exécution.
Si des événements particuliers (p. ex. une catastrophe) dépassent les possibilités
d'un canton ou que les moyens de celui-ci ne suffisent plus à maintenir ou à rétablir
la sécurité publique, alors les cantons se soutiennent mutuellement au moyen des
concordats de police ou d'un engagement intercantonal de police organisé et coor-
donné par la Confédération. Dans des situations d'exception, les autorités civiles
peuvent, à leur demande, être soutenues par des engagements subsidiaires de l'armée
pour assurer la sécurité publique. Les expériences récentes ont toutefois montré les
limites de tels engagements militaires. C'est pourquoi la nécessité de disposer d'un
instrument fédéral de police à possibilités d'engagement multiples correspond à un
besoin réel.
Les autorités de police et de justice spécialisées des cantons sont chargées en priorité
de la lutte opérationnelle contre le crime organisé. Dans certains cas particuliers, des
organes de police spécifiques de la Confédération s'en chargent. Le crime organisé
ne peut être combattu efficacement que si tous les organes concernés agissent en-
semble, à savoir les services de prévention, la police et les autorités de poursuite
pénale. La Confédération assume essentiellement une fonction de coordination et
d'information.
La Confédération et les cantons sont d'accord sur le fait que les moyens des diffé-
rents cantons ne suffisent souvent pas à combattre efficacement les réseaux interna-
tionaux du crime organisé. Le caractère transfrontalier de cette forme de criminalité
contrarie l'efficacité des enquêtes. C'est pourquoi, dans ce domaine, la Confédéra-
tion doit obtenir plus de compétences pour les poursuites pénales. Par ailleurs, les
fonctions de coordination et d'information des services de police de la Confédéra-
tion devront encore être élargies et les cantons bénéficier d'une gamme de
prestations supplémentaire. Un concept de disponibilité opérationnelle de la police
au niveau fédéral devra également être examiné à la lumière des nouveaux dévelop-
pements.
6959

Quant à la sécurité intérieure, il faudra davantage faire appel à une coopération in-
ternationale étroite pour la garantir. En restant à l'écart, la Suisse serait exposée à de
graves dangers. La coopération en matière de sécurité que la Suisse recherche avec
l'UE dans le domaine de la justice et de la police est en voie'd'élaboration.
•67 
L'information et la communication
671 
La mission
Une information digne de foi, rapide et à la portée du public revêt la plus grande im-
portance dans toutes les situations. Dès lors, l'information et la communication en
tant que moyens de la promotion préventive de la paix assument un rôle essentiel.
Les organes d'information de l'Etat veillent à ce que les décisions et les mesures des
autorités en matière de politique de sécurité soient clairement exposées dans le pays
et à l'étranger, que les besoins d'information de la population sur les risques et les
chances soient satisfaits et qu'une éventuelle désinformation soit contrée à temps par
une information objective et conforme à l'évolution de la situation. Notamment dans
les situations particulières, il importe d'empêcher que des informations étrangères
opposées aux intérêts de la Suisse dominent, et d'être soigneusement à l'écoute des
préoccupations de notre pays. Mais également dans le cas de la situation normale,
les intérêts de la Suisse à l'étranger doivent être communiqués, et l'image de notre
pays à l'extérieur doit être activement soignée. La crédibilité de la Suisse est une
valeur qui exige une attention soutenue. A cet effet, il est très important de prévoir la
mise en place et l'entretien de réseaux de relations solides qui seront activés en fa-
veur de notre pays en cas de crise, p. ex. en cas de pressions.
La révolution de l'information et la mondialisation ont créé une nouvelle situation,
dont la communication étatique doit tenir compte. De manière générale, l'Etat a de
plus en plus de peine à prévoir une diffusion non filtrée des délibérations, des pres-
criptions et des informations des autorités. Les nouvelles techniques facilitent le
passage sur réseau des opérateurs non étatiques. Si des intérêts particuliers sont en
jeu, cette situation peut contribuer à une aliénation entre l'Etat et la société, entre la
politique et l'économie. En outre, les nouvelles technologies offrent plus de possi-
bilités de lancer des campagnes ciblées contre les intérêts du pays.
Les moyens d'information modernes offrent toutefois de nouvelles chances. Certains
pays ont introduit un contrôle étatique de l'information afin de maintenir le niveau
de diffusion publique aussi bas que possible et de réprimer le pluralisme d'opinion.
Les nouvelles techniques rendent de telles interventions politiques plus difficiles.
672 
Les organes d'information
En cas de situation normale, l'information des autorités en matière de politique de
sécurité est d'abord diffusée par les autorités civiles. Elle se fonde sur les communi-
cations du Conseil fédéral, de certains chefs de département et du vice-chancelier
chargé de l'information. Dans des cas particuliers, la Confédération, les cantons et
les communes informent directement. L'Etat-major du Conseil fédéral Division
presse et radio peut être sollicité pour conseiller le Conseil fédéral en matière de po-
6960

litique d'information. Cet état-major est subordonné au Département fédéral de jus-
tice et police, mais il reçoit ses missions du Conseil fédéral.
En cas de situations particulières et extraordinaires, l'information devient l'un des
plus importants moyens de direction. Elle suppose des décisions transmises en
temps utile et offre également une évaluation minutieuse du contexte politico-
psychologique international et des explications et commentaires décisifs et convain-
cants. Si le besoin en information est particulièrement urgent, le Conseil fédéral
dispose, en plus des moyens prévus pour ses allocutions directes, de la centrale
d'information de la Chancellerie fédérale, et de la Centrale nationale d'alarme pour
l'alerte et les instructions techniques. Si les médias civils ne sont plus en mesure de
remplir pleinement leur mission ou qu'ils cessent complètement de diffuser, le Con-
seil fédéral peut alors offrir les services de sa Division presse et radio. Selon la
situation, la désignation de préposés spéciaux à l'information (porte-parole) du Con-
seil fédéral et/ou de l'armée s'impose.
Pour les situations particulières et extraordinaires, les cantons disposent également
de moyens d'information adéquats. Ils peuvent notamment compter sur les studios
régionaux et les stations d'émission de la SSR. A diverses reprises, une coopération
étroite avec des émetteurs privés a été fructueuse.
673 
La sécurité de l'infrastructure informatique et
de communication
L'infrastructure informatique et de communication de la Suisse est toujours exposée
à des menaces et à des risques nombreux et non seulement en cas de situation de
crise. L'objectif suprême du Conseil fédéral dans le domaine de la sécurité de
l'infrastructure informatique et de communication est de maintenir les capacités de
décision et d'action de la Suisse et de créer les conditions de base destinées à assurer
le bon fonctionnement de la société de l'information suisse.
Chaque membre de la société de l'information suisse porte seul la responsabilité
pour sa propre infrastructure informatique et de communication. En raison du dé-
veloppement intensif des réseaux, de la dépendance réciproque de systèmes et de
l'utilisation partiellement commune d'infrastructures, une vision en fonction des
systèmes isolés ne suffit plus pour atteindre le niveau de sécurité nécessaire: une
vision en fonction du système global de la société de l'information suisse s'impose.
Vu l'importance stratégique globale de l'infrastructure informatique et de communi-
cation pour la Suisse, les mesures nécessaires sont prises par le Conseil fédéral. Il ne
peut cependant atteindre cet objectif qu'au moyen d'une procédure coordonnée en-
tre l'Etat, l'économie et les milieux scientifiques. Il faut ajouter une difficulté: dans
de nombreux secteurs, les limites du système global ne coïncident pas avec les fron-
tières nationales. Seule une coopération internationale permettra d'obtenir une
protection plus importante.
Une procédure coordonnée pour la Suisse exige un organe centralisé. A cet effet,
l'Etat, l'économie et les milieux scientifiques devront encore créer les structures in-
dispensables. Une procédure coordonnée 
sera notamment nécessaire pour
l'identification des infrastructures nationales vitales, pour la sensibilisation, pour la
formation d'experts, pour la saisie permanente et le suivi de la situation en matière
de risques, pour la détection précoce et l'alerte, pour la réunion rapide des déci-
deurs, ainsi que pour la mise en place d'une infrastructure de sécurité commune.
6961

Des activités et des mesures d'ensemble ne seront prévues que dans les cas où un ac-
croissement de la sécurité paraît judicieux et réalisable. L'amélioration de la sécurité
de l'infrastructure informatique et de communication par des participants isolés ou
des groupes de participants à la société de l'information (p. ex. des associations) sera
encouragée. Mais comme une protection intégrale ne peut pas être atteinte avec des
efforts raisonnables, des mesure de sécurité appropriées devront être prises sur la
base d'analyses de risques dûment établies.
7 
Les ressources
71 
L'obligation de servir
L'obligation de servir a pour but, dans des situations particulières et extraordinaires,
de répondre aux besoins essentiels de la communauté et d'assurer des tâches de
l'Etat, ce qu'aucun autre moyen ne permettrait de faire (contrat de travail, engage-
ments volontaires).
Au niveau de la Confédération, il existe l'obligation de servir dans l'armée et
l'obligation de servir dans la protection de la population. Les cantons également
peuvent prévoir des obligations de servir, mais ils doivent respecter le droit fédéral.
La plus répandue est l'obligation de servir dans un corps de sapeurs-pompiers; elle
est partiellement valable pour les femmes. D'autres obligations de servir existent
dans certains cantons pour l'aide en cas de catastrophe ou dans le service sanitaire.
Le système de l'obligation de servir comprend également des obligations de pour-
suivre l'activité professionnelle exercée (p. ex. dans les services de la santé). Enfin,
il est possible de prévoir des obligations de servir selon le principe de l'état de né-
cessité. Il n'est pas prévu d'introduire une obligation générale de servir pour tous
les domaines de la communauté. En effet, aucun besoin ne justifierait une telle in-
tervention.
La réforme de l'armée et la création de la protection de la population provoquent
d'importantes modifications structurelles, ainsi que des réductions d'effectifs. 
L'âge
auquel prend fin l'obligation de servir sera abaissé. Mais des décisions ne seront
possibles que sur la base des plans directeurs prévus pour les deux domaines en
question. La définition du futur système de l'obligation de servir exigera qu'outre
les besoins de l'armée et de la protection de la population, on tienne également
compte d'aspects de politique nationale, de politique sociale,.d'aspects démographi-
ques, juridiques et financiers. L'effectif nécessaire devra être assuré, et il conviendra
de prévoir la plus grande équité possible entre les différents services obligatoires.
Les éléments qui seront conservés
Pour des raisons de politique nationale et de politique sociale, mais également parce
qu'il est judicieux, le principe du système de milice sera maintenu. Il est la garantie
qu'à l'avenir également la Suisse disposera de forces suffisantes, qualitativement et
quantitativement, susceptibles d'être financées avec les moyens dont nous dispo-
sons, et aptes à garantir ses objectifs en matière de politique de sécurité. Cette
situation implique que la société, l'économie et les instruments de la politique de
sécurité resteront compatibles avec le système de milice et qu'en vertu de celui-ci le
nombre nécessaire de cadres qualifiés sera assuré.
6962

Le service militaire obligatoire (l'obligation de servir dans l'armée) sera maintenu.
Son organisation sera concrétisée avec le projet Armée XXI. Celui qui ne peut pas
concilier le service militaire avec sa conscience effectuera un service civil de rem-
placement.
L''obligation de servir dans la protection de la population sera également mainte-
nue. Son organisation sera concrétisée avec le projet Protection de la population.
La possibilité d'être libéré du service militaire et du service de la protection de la
population afin d'exercer des activités importantes d'intérêt public sera maintenue.
Les cantons conserveront leur droit d'ordonner des obligations de servir.
Les éléments de réforme
Le changement des conditions de base de la Suisse en matière de politique de sécu-
rité n'offre pas seulement la possibilité de procéder à des réformes, il les exige. Les
éléments de réforme esquissés ci-après seront développés lors de la préparation des
projets Armée XXI et Protection de la population. Les décisions concernant la forme
concrète du futur système d'obligation de servir ne seront pas prises avant que des
facteurs de décision essentiels aient été définis dans les domaines de l'armée et de la
protection de la population (tâches, structures, effectifs, recrutement du personnel,
système des services, conception de l'instruction).
Le principe du système de milice ne permet plus de couvrir tout seul efficacement
toutes les tâches et les fonctions en raison de la préparation nécessaire exigée dans
certains domaines spécifiques et les connaissances techniques indispensables que
requièrent certaines fonctions. Dès lors, la mise en place de composantes profes-
sionnelles s'impose.
En plus du système de service militaire actuel avec une instruction de base et des
cours de répétition, des possibilités seront créées permettant d'effectuer le service
militaire en une seule période et d'introduire la notion de «soldats contractuels».
Les soldats contractuels sont des personnes astreintes qui, après avoir accompli leur
service militaire obligatoire, s'engagent par contrat à poursuivre une activité de ser-
vice pour une période déterminée.
Il serait souhaitable que l'obligation de servir puisse, à l'avenir, être effectuée soit à
l'armée, soit dans un domaine de la protection de la population. Il convient de ga-
rantir au moins que les personnes astreintes au service militaire et qui ont
entièrement accompli leur obligation, ne soient plus astreintes à servir dans la pro-
tection de la population. En relation avec la préparation des plans directeurs de
l'armée XXI et de la protection de la population, les trois variantes possibles sui-
vantes seront examinées; la réalisation de chacune d'entre elles exigerait cependant
une révision de la Constitution fédérale:
Variante A: 
Lors du recrutement, les personnes astreintes qui ne pourraient pas
effectuer de service militaire pour des raisons de santé, mais qui se-
raient en mesure d'accomplir un service de protection de la popula-
tion, seraient, comme auparavant, attribuées à ce service. Toutes les
personnes aptes à effectuer du service militaire accompliraient une
instruction de base en fonction des tâches de l'armée (école de re-
crues). Ensuite, une partie d'entre elles seraient cependant attribuées
à la protection de la population. Au besoin, des passages ultérieurs
de l'armée à la protection de la population seraient possibles, si
l'obligation de servir dans l'armée n'a pas été pleinement remplie.
6963

Variante B: 
L'attribution à l'armée ou à la protection de la population aurait lieu
lors du recrutement, la priorité étant accordée aux besoins de l'ar-
mée. Les personnes astreintes n'auraient pas la liberté de choisir de
servir dans l'armée ou dans la protection de la population; il serait
cependant dûment tenu compte de leurs désirs et de leurs compéten-
ces. L'instruction pour l'armée ou pour la protection de la popula-
tion aurait ensuite lieu séparément. L'effort principal de l'instruction
de la protection de la population incomberait aux cantons et aux
communes.
Variante C: 
L'attribution à l'armée ou à la protection de la population aurait lieu
lors du recrutement. Les personnes astreintes auraient la possibilité
de choisir, sous réserve de la couverture des effectifs dans l'une et
l'autre institutions. L'instruction aurait ensuite lieu séparément.
L'effort principal de l'instruction de la protection de la population
incomberait aux cantons et aux communes.
L'obligation de servir pour les femmes
Dans les domaines de l'éducation, des soins aux personnes âgées et aux handicapés
et dans d'autres activités sociales, les femmes accomplissent un grand travail en fa-
veur de la communauté. Au niveau fédéral et comme jusqu'ici, elles ne seront pas
astreintes à une obligation de servir. Au niveau cantonal, elles sont en partie as-
treintes à servir dans les corps de sapeurs-pompiers.
Les femmes peuvent assumer certaines obligations de servir sur une base volontaire.
La participation des femmes doit être encouragée dans toutes les organisations im-
posant une obligation de servir, non pas pour des raisons d'effectifs, mais parce que
leurs expériences spécifiques et leurs connaissances professionnelles sont indispen-
sables à l'accomplissement des missions de la politique de sécurité. Les femmes qui
accomplissent un service ont les mêmes droits et les mêmes obligations que les
hommes.
Le service civil
L'admission dans le service civil de personnes astreintes au service militaire doit
faire l'objet d'une demande dans laquelle sont exposées les raisons de conscience
qui militent contre le service militaire. Le service civil est un instrument de la Con-
fédération. Sa gestion est centralisée et assumée par un organe fédéral. Son
exécution est cependant privatisée dans une mesure aussi large que possible. Les
engagements individuels ont la priorité par rapport aux engagements de groupes. .
Dans la situation normale, le service civil contribue à améliorer les prestations des
institutions et à soutenir les personnes qui agissent dans l'intérêt public. Dans les
situations particulières et extraordinaires, il soutient les autorités civiles dans
l'accomplissement de services d'importance vitale et dans le rétablissement de si-
tuations normales. Mais à l'avenir également, sa disponibilité opérationnelle sera
faible et se fera au pied levé. La mise sur pied des personnes astreintes à un service
civil se fera toujours dans un délai de plusieurs semaines et non pas de quelques
heures. Dans le cas de catastrophes, le service civil ne sera donc engagé pour des
travaux de remise en état qu'au terme des travaux de sauvetage et, au besoin, seule-
ment après les interventions de la protection de la population et de l'armée. Il est
sollicité par les autorités civiles et peut être appelé à effectuer des engagements à
long terme, sous la direction des autorités civiles concernées..
. 6964

72 
Les finances
L'attribution de moyens financiers suffisants à la politique de sécurité et à ses instru-
ments est une condition essentielle pour garantir leur succès. Il s'agit d'abord
d'examiner quels sont les besoins des différents instruments en fonction de leurs
missions adaptées aux circonstances. La disponibilité des moyens financiers, les
coûts économiques qui les dépasseraient, ainsi que les réflexions de politique de
l'emploi et de politique régionale, ne devraient pas a priori porter préjudice à
l'identification des besoins réels et empêcher une analyse systématique de politique
de sécurité, même s'ils représentent des paramètres importants pour la réalisation de
notre stratégie.
En outre, la mise en œuvre de la politique de sécurité, esquissée dans le présent rap-
port, dépendra également d'une attribution judicieuse des ressources dans le
contexte de la sécurité - y compris la sécurité intérieure. Une certaine répartition est
inévitable, afin de garantir le succès de la stratégie de «La sécurité par la coopéra-
tion» - soit la coopération globale et souple en Suisse et la coopération avec
l'étranger en matière de sécurité. L'attribution des ressources doit correspondre aux
menaces, aux risques et aux dangers concrets - d'une part pour rallier la majorité
des voix, d'autre part pour garantir la sécurité à laquelle nous aspirons.
Le financement des instruments de la politique de sécurité devra également être ré-
examiné à l'occasion de la nouvelle péréquation financière. L'attribution des
responsabilités et les compétences en matière financière devront concorder. Ce n'est
toutefois pas toujours réalisable dans la pratique. Dans tous les cas, l'attribution des
tâches et la conception du financement doivent permettre d'accomplir efficacement
la mission. La sécurité intérieure et la protection de la population soulèvent des
questions particulières. En effet, la situation prévue exige une nouvelle répartition
des charges entre la Confédération, les cantons et les communes.
8 
La conduite stratégique
Le maintien de notre sécurité dans le pays et à l'étranger exige l'engagement et
l'action conjointe de différents instruments, dans plusieurs départements et à diffé-
rents échelons. C'est pourquoi, il est nécessaire de coordonner nos propres mesures
et moyens ainsi que la collaboration transfrontalière.
Il s'agit de reconnaître à temps les modifications intervenues au niveau de la situa-
tion en matière de politique de sécurité, de fixer, à partir d'une vue d'ensemble, les
priorités pour les préparatifs et, lorsque l'événement se produit, de prendre les mesu-
res particulières pour maîtriser la crise ou la situation extraordinaire, afin que'les
moyens à disposition puissent être engagés à temps et de manière opportune, con-
formément aux besoins.
Les instruments appropriés dont dispose le pays pour la prévention et pour la lutte
contre la violence de portée stratégique sont dès lors coordonnés par un système de
conduite stratégique homogène. Cette dernière contrôle la coordination en perma-
nence, procède au besoin à des adaptations, et engage les instruments en fonction de
la situation. A l'échelon national, cette conduite stratégique est exercée par le Con-
seil fédéral, à l'échelon cantonal par les gouvernements cantonaux. Si la situation
exige que le Parlement élise un commandant en chef de l'armée conformément à la
6965

Constitution, celui-ci est, en tant qu'organe stratégique et en vertu de son statut juri-
dique, également subordonné à l'autorité du Conseil fédéral.
Dans le contexte de nouvelles étapes d'intégration par rapport à l'UE, les adapta-
tions nécessaires de notre système de conduite stratégique ne peuvent pas encore
être prévues avec précision. La participation aux commissions spécialisées de
Bruxelles et une pleine activité dans l'UE (PESC, justice et intérieur) exigeraient de
nouvelles étapes de réforme. Les modifications esquissées ci-après sont prévues
pour faciliter leur éventuelle réalisation.
Le succès de la gestion des crises dépend essentiellement de la question de savoir si
les gouvernements et les organes concernés sont moralement et techniquement prêts
à affronter des situations particulières et extraordinaires. Il est donc nécessaire de
prévoir, dans le cadre de la formation stratégique, des exercices de conduite res-
treints mais réguliers, conçus sur une base modulaire, et destinés à la formation des
responsables chargés de la gestion des crises. Dans la perspective d'une gestion de
crise au niveau infraguerrier et de catastrophes naturelles ou anthropiques, la mise à
contribution des gouvernements cantonaux et des autorités communales concernés
est indispensable pour garantir une formation réaliste.
81 
La création d'un Organe de direction pour la sécurité
Différentes raisons peuvent être évoquées en faveur d'une amélioration de
l'instrument de direction du Conseil fédéral dans le domaine de la sécurité. Les défis
dans les domaines de la politique de sécurité, mais aussi dans le domaine de la po-
lice et de la justice, qui est chargé de la sécurité de l'individu, sont devenus plus
variés et complexes. L'importance d'une détection précoce de menaces, de dangers
et de risques potentiels a augmenté. Cette situation impose des exigences accrues à
l'efficacité des services de renseignements et à d'autres services avec accès à des
informations essentielles en matière de sécurité. Le remplacement de l'ancienne dé-
fense générale par une coopération globale et souple en matière de sécurité exige la
présence, aux niveaux supérieurs, d'une étroite collaboration, afin que la suppres-
sion d'organes de coordination à l'échelon inférieur ne provoque pas une baisse de
rendement.
Comme la tâche de conduite stratégique du Conseil fédéral doit être renforcée en
permanence, il ne serait pas judicieux de faire appel à un organe externe à
l'administration. En procédant à une adaptation interne, il faut veiller à ce que la
direction politique reste entre les mains du Conseil fédéral et que les responsabilités
et les compétences des départements en tant qu'organes de décision et d'exécution
soient respectées.
C'est pourquoi un Organe de direction pour la sécurité sera créé en tant qu'organe
d'état-major chargé de travaux préparatoires du Conseil fédéral. Il sera subordonné à
la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité et comprendra en tant que membres
permanents, outre les chefs supérieurs, responsables de la décision et de l'exécution,
des départements concernés au premier chef par les questions de sécurité, un coor-
donnateur pour la collaboration, au sein de l'Administration fédérale, en matière de
services de renseignements. Ce dernier disposera d'un bureau d'appréciation de la
situation et de détection précoce et veillera à ce que l'Organe de direction pour la
sécurité dispose à temps des informations essentielles.
6966

Au besoin, des membres non permanents seront convoqués aux séances de l'Organe
de direction, notamment les fonctionnaires supérieurs des départements qui ne sont
pas représentés en permanence, ainsi que les partenaires de contact des cantons dans
les domaines de la sécurité intérieure et de la protection de la population. Par
ailleurs, des experts de la Confédération, des cantons, ainsi que des milieux écono-
miques et scientifiques pourront y être invités.
La présidence sera assurée, par rotation annuelle, par les membres permanents les
plus élevés de l'Organe de direction pour la sécurité et représentant le DFAE, le
DFJP et le DDPS. Le président pourra proposer d'être entendu directement par le
Conseil fédéral.
L'Organe de direction pour la sécurité assumera les tâches suivantes:
- 
suivi permanent de la situation dans tous les domaines essentiels de la sécu-
rité, analyse et appréciation de l'éventail de la violence et des possibilités
d'évolution dans le pays et dans le contexte stratégique de la Suisse;
détection précoce de chances et alerte rapide en cas de nouvelles formes de
menaces, de risques et de dangers;
préparation de scénarios, de stratégies et d'options à l'intention du président
de l'Organe de direction pour la sécurité en exploitant toutes les possibilités
de dégager des synergies à l'intérieur et à l'extérieur de l'administration.
A l'avenir également, les propositions au Conseil fédéral visant des mesures con-
crètes seront adressées par l'intermédiaire des départements, afin d'assurer la
marche ordinaire des affaires. L'activité de l'Organe de direction n'en sera pas af-
fectée puisque les responsables supérieurs des départements, chargés de l'exécution,
y sont représentés.
A la suite de la création de l'Organe de direction pour la sécurité, le Conseil de la
défense, l'Etat-major de la défense, le groupe de coordination de la Délégation du
Conseil fédéral pour la sécurité peuvent être supprimés.
En outre, cette création offre au Conseil fédéral une meilleure vue d'ensemble du
contexte stratégique et un champ d'action plus étendu. Cette situation est d'abord
valable pour la détection précoce et l'alerte rapide, qui sont ainsi renforcées grâce à
l'engagement d'un coordonnateur des services de renseignements ayant accès à
toutes les saisies de renseignements dans l'Administration générale de la Confédé-
ration. La situation largement documentée est rapidement transmise aux
responsables supérieurs de l'exécution, garantissant ainsi, en temps utile, la sensibi-
lisation du gouvernement aux développements essentiels en matière de sécurité.
Simultanément, la vue d'ensemble obtenue par l'Organe de direction pour la sécu-
rité permet de tenir compte de la différence de plus en plus ténue entre la sécurité
extérieure et la sécurité intérieure, qui découle du caractère transfrontalier de la plu-
part des menaces actuelles.
6967

Conseil fédéral
Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité
Présidence: chefs du DFAE, du DFJP et du DDPS
par rotation annuelle
_T_
Présidence
Responsables supérieurs de l'exécution, du DFAE, du DFJP et du DDPS,
par rotation annuelle
Organe de direction pour la sécurité
\ 
MembreT^^Îf
Membres 
Coordonnateur S rens
Membres
non permanents
et experts
Bureau de la situation
et de la détection précoce
Services de renseignements et autres
sources d'information des départements
La capacité et la rapidité de réaction de la conduite stratégique est également ren-
forcée. La composition de l'Organe de direction pour la sécurité garantit que les
options d'action élaborées à l'intention du Conseil fédéral sont solidement étayées et
immédiatement réalisables. Il s'agit notamment de la concentration des forces et de
la définition de points forts à l'intention de structures ad hoc concentrées sur le cas
spécifique. Le Conseil fédéral évite ainsi de prévoir des moyens à caractère perma-
nent et la consolidation de structures, ce qui n'est plus compatible avec la variabilité
du profil des menaces et des dangers.
82
Les situations normale, particulière et extraordinaire
Pour réagir judicieusement aux menaces et aux dangers, il importe de les classer en
fonction du temps, de la probabilité qu'ils se concrétisent et des moyens qui seront
nécessaires pour les maîtriser.
Jusqu'à présent on utilisait les notions de situation ordinaire (le cas normal), de
crise (événement perturbateur avec un important potentiel stratégique de dangers ou
de dommages, qu'il n'était pas possible de maîtriser avec les techniques classiques
de résolution des problèmes) et de situation extraordinaire (situation qui est vécue
comme une menace par un grand nombre d'habitants d'un secteur, qui perturbe con-
sidérablement le cours ordinaire de la vie ou le neutralise, légitimant l'application
du droit de nécessité).
A l'avenir, de telles notions seront nécessaires pour définir les mesures d'élabora-
tion, de planification et d'exécution qu'exigé la stratégie en matière de politique de
sécurité. Depuis la fin de la guerre froide cependant, la toile de fond a radicalement
changé. Avec la disparition de la menace militaire à grande échelle en Europe et la
croissance de menaces.et de dangers ponctuels, bien souvent à caractère non mili-
taire, la probabilité de l'apparition d'une situation extraordinaire a baissé à un point
6968

tel qu'elle ne peut plus être déterminante pour la structure, la conduite et les dispo-
sitions réglementant la politique de sécurité. La situation extraordinaire a ainsi cédé
la place à la situation particulière, qui tend à s'imposer. Il s'agit d'une situation
dans laquelle certaines tâches de l'Etat ne peuvent plus être maîtrisées au moyen des
processus administratifs ordinaires. A la différence de la «situation extraordinaire»,
l'activité du gouvernement n'est cependant affectée que de manière sectorielle. Elle
est caractérisée par le besoin de rationalisation des procédures et de concentration
rapide des moyens.
A l'avenir, la classification des menaces et des dangers, ainsi que des moyens
(combinaisons) et des procédés appropriés pour les maîtriser sera faite au moyen des
notions de situation normale, de situation particulière et de situation extraordi-
naire. Les structures applicables au cas de situation normale seront conservées aussi
longtemps que possible. L'élaboration de propositions concernant les éventuels pré-
paratifs et les structures pour la situation particulière et la situation extraordinaire est
l'affaire de l'Organe de direction pour la sécurité.
83 
Le rôle et l'importance des cantons et des communes
Notre système fédéraliste exige une coopération de la Confédération, des cantons et
des communes sur la base d'un partenariat. La Constitution fédérale règle les com-
pétences de la Confédération et des cantons. Les cantons sont souverains dans la
mesure où la Constitution fédérale ne limite pas cette souveraineté. Les cantons dé-
cident de l'organisation des communes et de leur autonomie.
Le rôle des cantons dans le domaine de la politique de sécurité est important. En
effet, ils assument, avec les communes, le lien entre la Confédération et la popula-
tion. Un engagement efficace est indispensable pour garantir le succès dans le
domaine de la politique de sécurité. La politique de sécurité cantonale est étroite-
ment liée à la politique de sécurité fédérale, mais elle n'est pas équivalente. Pour les
cantons, les menaces de premier plan sont les catastrophes et les mises en danger de
la sécurité publique. L'engagement des moyens des cantons et les organisations
cantonales de direction sont prévus à cet effet.
La faible probabilité qu'un conflit important éclate en Europe a relativisé le rôle de
la direction nationale centralisée pour les engagements dans le pays. Les dangers et
les risques autres que politico-militaires avec des effets essentiellement locaux et
régionaux sont passés au premier plan. La probabilité que des engagements militai-
res ou civils, dirigés de manière centralisée pour écarter des menaces de nature
stratégique, aient lieu, est désormais moindre par rapport aux engagements subsi-
diaires en faveur des autorités cantonales, régionales ou communales. On dispose
ainsi d'une marge de manœuvre pour une plus importante délégation de tâches aux
cantons et aux communes.
En parallèle, il existe cependant sur le plan national - international la nécessité in-
verse de prévoir une unité plus importante au niveau de l'engagement, une
cohérence accrue et une centralisation de la conduite stratégique. Dans les affaires
extérieures, les exigences imposées à la capacité d'action du Conseil fédéral ont
augmenté. Le rythme des processus décisionnels et l'impact des décisions augmen-
tent rapidement, et peu importe que la Suisse contracte ou non de nouveaux
engagements institutionnels.
6969

La garantie de la liberté d'action des autorités politiques dans des situations particu-
lières et extraordinaires implique une répartition claire des tâches entre la
Confédération, les cantons et les communes. Le genre et la nature de la menace en
matière de politique de sécurité sont déterminants pour la répartition des tâches et,
par conséquent, pour l'autorité compétente. Lorsqu'une situation extraordinaire
l'exige, ce genre de pouvoir doit cependant être adapté à la situation, ce
qu'admettent le droit de nécessité et le droit d'urgence. Les instruments principaux
de la politique de sécurité appellent l'attribution des tâches suivantes:
Autorité en matière
de compétence
Domaines
Remarques
Confédération
Cantons
Conduite stratégique sur le
plan national
Politique étrangère et
politique économique
extérieure
Armée
Approvisionnement
économique du pays
Protection de l'Etat
(sécurité intérieure;
Confédération)
Protection de la population
Police (sécurité intérieure;
cantons)
Les deux pour
leurs propres
domaines
Politique économique
Politique d'information
Systèmes de
communication
Participation des cantons si leurs compétences
ou leurs intérêts sont concernés.
Compte tenu du système de milice, une cores-
ponsabilité cantonale doit être maintenue pour
des raisons de politique nationale et de défense
psychologique. L'organisation dépendra de la
réforme de l'armée.
Les cantons et les communes sont chargés de
tâches d'exécution.
Les cantons garantissent un appui policier.
La Confédération est chargée de légiférer au
niveau supérieur. Elle fixe des normes unifor-
mes dans certains domaines et coopère dans
des domaines spécifiques. En cas
d'événements bien définis, la Confédération
assume la fonction de coordination ou de di-
rection.
La coordination est assurée par la Con-
fédération, dans la mesure où il s'agit de la
défense et de la lutte contre la violence de por-
tée stratégique.
La politique économique cantonale doit res-
pecter les prescriptions de là Confédération.
La Confédération élabore les concepts de base.
L'échange d'informations est une condition
essentielle pour une maîtrise commune des
situations extraordinaires.
La responsabilité de l'organisation de direction incombe, en principe, aux domaines
qui disposent de la compétence en matière d'engagement.
En résumé, il faut retenir que les mesures en matière de politique de sécurité sont, en
règle générale, prises sur la base d'un partenariat. La responsabilité incombe aux
partenaires spécialement qualifiés et compétents. Le champ d'action est suffisant
pour prévoir davantage de délégations de tâches aux cantons et aux communes. La
6970

responsabilité de la direction est cependant assurée par la Confédération pour tous
les événements et les situations d'importance nationale et internationale.
9 
Perspectives
Le dernier rapport du Conseil fédéral sur la politique de sécurité de la Suisse, paru
en 1990, était intitulé «La politique de sécurité de la Suisse dans un monde en mu-
tation». Il représentait une réaction face à l'évolution stratégique encore très récente,
à l'époque, en Europe. La situation et son évolution présumée ont été résumées dans
quatre scénarios de base en matière de sécurité. Le scénario «Sécurité par l'entente
et la coopération» ne représentait à l'époque guère qu'un espoir. Le scénario
«Retour à la confrontation et émergence de nouveaux dangers» avait paru un peu
plus réaliste et exigeait de maintenir une préparation à la défense pertinente. Cepen-
dant, la Suisse avait immédiatement entrepris des démarches pour abandonner la
position de défense judicieuse et nécessaire qu'elle avait adoptée jusqu'en 1989 et
sortir ainsi de l'isolement que lui avait imposé la guerre froide. Nous avons pris part
à des initiatives de paix de la communauté des Etats en vue de la gestion des crises
et de la stabilisation des régions agitées. Sans ignorer la possibilité d'un retour à la
confrontation, le projet Armée 95 a engagé une réduction massive de notre potentiel
militaire.
Aujourd'hui, nous franchissons une nouvelle étape importante. La situation est dé-
terminée par le développement de la menace et par la gestion budgétaire, mais
également par les chances que nous offre le nouveau contexte stratégique. Nous mi-
sons avec conviction sur un développement de la coopération en matière de
politique de sécurité avec des organisations internationales et des Etats étrangers,
pour autant que la neutralité, à laquelle nous sommes attachés, nous l'autorise. La
raison principale de cette orientation réside dans le fait que les risques émanent es-
sentiellement de la violence transfrontalière, que l'Etat isolé, en dépit d'importants
efforts, ne peut écarter que partiellement ou même pas du tout.
La perception des possibilités qui s'offrent actuellement et les efforts que nous en-
treprenons ne doivent cependant pas nous faire négliger les tâches importantes de
sécurité qui s'imposent sur le plan national et que nous pouvons remplir par nos
propres moyens. Ces tâches peuvent tout à fait être remplies au moyen d'une coopé-
ration globale et souple réunissant tous les moyens civils et militaires appropriés. Le
système d'une défense générale, prévu jusqu'au dernier détail, et qui dominait du-
rant la guerre froide, peut et doit céder aujourd'hui la place à un partenariat qui
porte l'accent sur les dangers actuels et qui engage à cet effet, en nombre suffisant,
les moyens les plus appropriés.
Les deux composantes de la future politique de sécurité, la coopération dans le pays
et celle prévue avec l'étranger, exigent une nouvelle pondération et en partie une
nouvelle organisation d'éléments de notre instrument de politique de sécurité. Les
réformes qui ont été réalisées jusqu'ici doivent être examinées dans le contexte of-
fert par le présent rapport et sur la base des missions attribuées. De nouveaux plans
directeurs doivent être élaborés, et la disponibilité opérationnelle exigée doit être
obtenue aussi rapidement que les bases légales et que les circonstances le permet-
tent. Nous ne devons pas craindre non plus d'affronter, au moyen de nouvelles
méthodes de direction, de nouvelles techniques et d'une utilisation différenciée des
6971

ressources, les menaces et les risques identifiés au moyen d'une détection précoce
améliorée.
Le Conseil fédéral est conscient que le processus intellectuel et matériel engagé ici
prendra beaucoup de temps et qu'il exigera la recherche de solutions à des problè-
mes particuliers difficiles, notamment pour les cantons, qui assumeront une
coresponsabilité plus élevée qu'à présent en matière de politique de sécurité. Il sait
également que l'évolution rapide qui caractérise notre époque rend particulièrement
difficile la préparation de solutions et de structures prévues à long terme. Les certi-
tudes apparentes que l'on peut acquérir dans le domaine de la-politique de sécurité
doivent toujours être réexaminées. C'est pourquoi le Conseil fédéral espère que le
passage à une nouvelle politique de sécurité, moderne et conforme aux besoins et
aux intérêts de notre pays, sera adopté par la population tout entière, hommes et
femmes. Puissent-ils accepter les importants défis et contribuer à les maîtriser dans
la mesure de leurs responsabilités! Le maintien de la sécurité du pays et du peuple
par rapport à l'éventail étendu et instable de risques et de dangers, mais également la
mise à profit des chances qui s'offrent, justifient notre important engagement.
6972

Liste des abréviations
AELE 
Association européenne de libre échange
AIE 
Agence internationale de l'énergie
AIE A 
Agence internationale de l'énergie atomique
BERD 
Banque européenne de reconstruction et de développement
CEE (ONU) 
Commission économique pour l'Europe (ONU)
CENCOOP 
Central European Peace-Keeping Initiative
CJTF 
Combined Joint Task Force
CPEA 
Conseil de partenariat euro-atlantique
EEE 
Espace économique européen
FCE 
Forces conventionnelles en Europe
FMI 
Fonds monétaire international
GBM 
Groupe de la Banque mondiale
IFOR 
Implementation Force (ex-Yougoslavie)
INF 
Intermediate-Range Nuclear Forces
ISN 
International Relations and Security Network
OIT 
Organisation internationale du travail
OMC 
Organisation mondiale du commerce
OMS 
Organisation mondiale de la santé
ONU 
Organisation des Nations Unies
OPCW 
Organisation for thé Prohibition of Chemical Weapons
(Organisation pour l'interdiction des armes chimiques)
OSCE 
Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe
.OTAN 
Organisation du traité de l'Atlantique Nord
PESC 
Politique étrangère et de sécurité commune (de l'UE)
PNUD 
Programme des Nations-Unies pour le développement
PPP 
Partenariat pour la paix
SALT 
Stratégie Arms Limitation Talks
SFOR 
Stabilisation Force (ex-Yougoslavie)
START 
Strategie Arms Réduction Talks
UÈ 
Union européenne
UEO 
Union de l'Europe occidentale
UNSCOM 
United Nations Special Commission (for Iraq)
6973

Définitions
Armée de milice
Armée composée essentiellement de militaires accomplissant leur service en vertu de
l'obligation générale de servir et non en tant que professionnels. Le service
s'échelonne généralement sur une certaine période.
Capacité d'extension
Capacité d'augmenter avec souplesse et en temps opportun la présence, la disponibi-
lité opérationnelle, la disponibilité et la résistance des moyens d'engagement, no-
tamment de l'armée, si la situation l'exige. L'extension peut être prévue de manière
sélective, échelonnée ou en une seule fois.
Continuité des mesures prises en matière de politique de sécurité
Eventail de mesures se complétant réciproquement que peuvent prendre les Etats ou
les communautés internationales pour prévenir des conflits armés, gérer des crises,
mettre fin à des conflits armés et empêcher leur déploiement. Elles englobent no-
tamment la diplomatie préventive, les bons offices, la conciliation, l'engagement
d'observateurs militaires, d'observateurs de la police civile et d'observateurs électo-
raux, les opérations militaires en faveur de la promotion de la paix, le soutien à la
démocratisation et à la reconstruction des sociétés victimes de la guerre.
Coopération globale et souple en matière de sécurité
II s'agit de l'un des principaux éléments de la stratégie de la Suisse en matière de
politique de sécurité. Elle définit, au cas par cas, la coopération et la coordination
des propres moyens de la politique de sécurité en fonction des besoins dictés par la
situation de menace concrète. Dans le cadre de la coopération globale et souple en
matière de sécurité, il est prévu d'harmoniser un engagement préventif ou réactif,
raisonnablement équilibré en fonction de la situation, de tous les moyens dont dis-
pose la Suisse, sur la base d'une collaboration entre la Confédération, les cantons et
les communes; cet engagement sera assorti, au besoin, de mesures prises par les mi-
lieux économiques afin de lutter contre la violence de portée stratégique.
Dangers existentiels
Graves mises en danger de l'identité, des intérêts et de l'existence de l'Etat, de la
population et de ses conditions d'existence. .
Diplomatie préventive
Mesures diplomatiques ayant pour but de prévenir les conflits entre certaines parties,
d'empêcher l'escalade de conflits existants en conflits ouverts et de les délimiter si
ces derniers devaient se produire.
Dissuasion
Stratégie de l'effet de dissuasion par une capacité de se défendre et de résister. Elle a
pour but de faire comprendre à l'adversaire potentiel qu'en cas d'attaque contre la
Suisse, il pourrait se trouver dans une situation gravement disproportionnée par rap-
port à l'avantage qu'il vise et le risque qu'il encourt. La Suisse a suivi cette stratégie
au cours du 20e siècle, de manière implicite avant la guerre froide, et explicitement
par la suite.
6974

Droits de l'homme
Les droits de l'homme sont des droits revenant à chaque individu. Les droits de
l'homme sont la reconnaissance de la dignité et de la liberté de décision d'un indi-
vidu. On distingue traditionnellement entre les droits civils et politiques, ainsi
qu'entre les droits économiques, sociaux et culturels. Ceux-ci sont cependant recon-
nus comme droits universels, indivisibles et reliés les uns aux autres.
Engagement de sûreté sectoriel et défense
Partie du mandat attribué à l'armée en matière de politique de sécurité. Déjà au ni-
veau infraguerrier, l'armée surveille l'espace aérien de la Suisse, protège les zones
frontières menacées, les secteurs stratégiques importants, les artères transversales et
les installations vitales pour notre pays. Elle contribue ainsi à la sécurité et à la stabi-
lité du pays et de notre propre contexte stratégique. Si la Suisse est militairement
menacée, l'armée défend la population, le territoire et l'espace aérien et procure au
gouvernement un maximum de liberté de manœuvre. Au besoin, elle peut être auto-
risée par les autorités fédérales à assurer la défense avec d'autres Etats, selon un sys-
tème de partenariat.
Eventail des tâches selon Petersberg
Eventail des tâches de l'UE dans le cadre de la politique de sécurité, comprenant les
tâches humanitaires et les engagements de sauvetage, les tâches liées aux opérations
de maintien de la paix et aux engagements de combat lors de la gestion des crises, y
compris les mesures de promotion de la paix. L'éventail des tâches selon Petersberg
est en concordance avec les tâches désignées par le Traité d'Amsterdam du 2 octo-
bre 1997, art. J.7, al. 2, qui concernent la sécurité de l'UE, cette dernière pouvant
recourir aux services de l'UEO pour l'exécution desdites tâches. La désignation des
tâches découle de la rencontre ministérielle de l'UEO qui a eu lieu au Petersberg,
près de Bonn, le 19 juin 1992.
Forces alliées de l'OTAN (Combined Joint Task Forces)
Désignation utilisée pour des groupes de forces armées formés en vue de certains en-
gagements et qui comprennent' des éléments provenant de plusieurs Etats et
d'éléments de forces armées (forces terrestres, forces aériennes, marine). Il est aussi
possible à d'autres Etats n'appartenant ni à l'OTAN ni à l'UEO de participer, dans
le cadre des Forces alliées de l'OTAN, à des opérations dirigées par l'OTAN ou par
l'UEO.
Gestion des crises
Somme des mesures saisies sur les plans politique, économique .et militaire en vue
de maîtriser une situation critique ou de venir à bout de tensions sérieuses entre des
Etats.
Efforts politiques entrepris pour transformer des crises aiguës en une gestion des cri-
ses à long terme
Interopérabilité
Capacité des forces armées à coopérer avec des forces armées d'autres pays. Cette
capacité est importante notamment dans la perspective d'engagements communs.
L'interopérabilité se rapporte en particulier à la conduite, à l'instruction, à
l'équipement, aux structures et aux déroulements.
6975

Menace
Menace pour nos intérêts et nos objectifs fixés dans le domaine de la politique de
sécurité, qui trouve son origine dans les développements ou événements naturels,
techniques, sociaux ou politico-militaires, et qui pourrait porter préjudice aux Etats,
aux hommes et à leurs conditions d'existence. Des menaces peuvent aussi surgir
sans aucune intention hostile.
Mise en danger
Mise en danger de nos intérêts et de nos objectifs en matière de politique de sécurité,
qui trouve son origine dans les intentions ou les activités de personnes, de groupes
de personnes, d'Etats ou de groupes d'Etats. De telles intentions ou activités peu-
vent être suivies d'intentions hostiles (p. ex. une attaque militaire), ou d'une
intention d'utiliser nos infrastructures sans tenir compte des conséquences nuisibles
pouvant en découler (p. ex. le crime organisé).
Mondialisation
A l'origine, notion économique désignant la réticulation internationale croissante
des marchés ayant trait aux marchandises, aux capitaux, ainsi qu'au travail. Cette
notion est cependant toujours plus fréquemment utilisée pour ce qui concerne la ré-
ticulation croissante et la dépendance commune d'autres domaines. En politique de
sécurité, la mondialisation signifie, par exemple, que des conflits armés, bien
qu'ayant lieu dans des contrées géographiquement éloignées, peuvent avoir des in-
cidences directes sur la Suisse, notamment par l'augmentation de l'afflux des
demandeurs d'asile ou par des perturbations dans le domaine du ravitaillement.
Neutralité
Non-participation d'un Etat à des conflits armés interétatiques. La neutralité perma-
nente d'un Etat découle du statut particulier du droit international auquel il est sou-
mis. Le principe de sa politique étrangère le contraint à s'écarter, en temps de paix
déjà, de tout fait de guerre. Elle est incompatible avec toute participation à des al-
liances la contraignant à fournir, sous certaines conditions, une assistance militaire
et à admettre l'installation de bases militaires étrangères.
Organe de direction pour la sécurité
Organe d'état-major préparatoire du Conseil fédéral chargé des tâches suivantes
dans le domaine de la sécurité: suivi permanent de la situation dans les domaines de
la sécurité, de l'appréciation de l'éventail de la violence et des possibilités
d'évolution dans le contexte stratégique; détection précoce et alerte rapide en ce qui
concerne de nouvelles formes de menaces et de potentiels de risques pour la Suisse,
notre contexte stratégique et nos intérêts; élaboration d'options à l'intention du Con-
seil fédéral visant à agir dans le domaine de la sécurité; coordination des affaires en
rapport avec la politique de sécurité au sein et à l'extérieur de l'administration fédé-
rale (en particulier lès cantons), notamment dans les situations particulières; examen
des besoins, de l'étendue, de l'efficacité et du succès des dispositions prises, des
mesures prise et des activités exercées dans le domaine de la sécurité.
Politique étrangère et de sécurité commune
Elément des traités de Maastricht (1993) et d'Amsterdam (1997) concernant l'Union
européenne ayant pour but d'harmoniser et d'intégrer la politique étrangère et la po-
6976

litique de sécurité de chacun des Etats membres de TUE. Dans le cadre de la politi-
que étrangère et de sécurité commune, il est prévu de développer, à long terme, une
politique de défense pouvant aboutir à une défense commune.
Politique de sécurité
Ensemble de toutes les mesures étatiques prises en vue de prévenir et de maîtriser
toute menace directe et indirecte ou toute utilisation de la violence de portée straté-
gique contre la Suisse, sa population et ses conditions d'existence.
Polyvalence
Capacité d'un instrument de gérer plusieurs missions de nature différente.
Prévention générale
En règle générale, travaux effectués à long terme et destinés à empêcher toute ori-
gine d'un conflit. La coopération au développement en fait notamment partie.
Prévention spéciale
Mesures destinées à diminuer des potentiels conflictuels aigus. Elles englobent no-
tamment l'aide aux réfugiés et aux personnes déplacées, l'aide à la reconstruction, la
promotion des droits de l'homme, les principes de l'Etat de droit et la démocratie, la
démobilisation et la réinsertion des combattants dans la société, les réformes poli-
cières.
Promotion de la paix
Elle correspond au terme anglais «peace support opérations» et englobe un vaste
éventail de mesures civiles et/ou militaires propres à renforcer la paix, à achever des
conflits armés et à empêcher une réactivation de conflits armés.
Protection de la population
Structures civiles pour la gestion, la protection et l'aide destinées à la protection de
la population, à ses conditions d'existence et à son patrimoine culturel en cas de ca-
tastrophes naturelles et anthropiques, ainsi que dans d'autres situations de nécessité
et lors de menaces relevant du domaine politico-militaire. La protection de la popu-
lation relève en premier lieu de la compétence des cantons et des communes et cou-
vre les domaines d'activités suivants: le sauvetage et la lutte contre les incendies, la
remise en état, la sécurité des infrastructures techniques, leur protection et leur
maintenance, ainsi que les domaines de la santé et de la logistique.
Risque
Le risque est le produit d'un dommage éventuel (dû à un danger ou une menace) et
de la probabilité avec laquelle il peut se produire.
Schengen (ensemble de la Convention de)
Dispositif conventionnel désigné d'après le lieu viticole de Schengen, au Luxem-
bourg, et signé en 1985 par l'Allemagne, la Belgique, la France, le Luxembourg et
les Pays-Bas. La convention et la convention d'exécution de Schengen concernent la
réduction progressive des contrôles aux frontières communes et l'introduction de la
libre circulation des citoyens des Etats signataires, de tous les autres Etats membres
de la Communauté, ainsi que de pays tiers. Les pays suivants ont en outre adhéré à
6977

la convention: l'Italie (en 1990), l'Espagne et le Portugal (en 1991), la Grèce (en
1992), l'Autriche (en 1995), la Suède, la Finlande et le Danemark (en 1996). Avec
le Traité d'Amsterdam, le dispositif conventionnel passera dans la compétence de
l'UE, devenant ainsi «collectif».
Sécurité
En matière de sécurité, on distingue couramment la sécurité intérieure et la sécurité
extérieure. La sécurité intérieure est concernée lorsque l'existence et la fiabilité des
dispositifs politiques constitutionnels de l'Etat, l'ordre fondamental institué par
l'Etat en vue d'une libre démocratie et le fonctionnement régulier de ces dispositifs,
ainsi que la sécurité des habitants de la Suisse, sont menacés. La sécurité extérieure
est concernée lorsque sont menacés l'existence et l'intégrité de l'indépendance d'un
Etat, sa capacité de défendre, contre les attaques extérieures, ses frontières et son
ordre constitutionnel, ainsi que son entente cordiale avec d'autres pays. Les ques-
tions de la sécurité intérieure et extérieure ont cependant de plus en plus tendance à
se confondre. Les questions liées à la sécurité deviennent de plus en plus complexes,
d'où la nécessité de prévoir une coordination efficace.
Situations
Situation normale: situation dans laquelle les processus administratifs ordinaires
suffisent à gérer les problèmes et à relever les défis.
Situation particulière: situation dans laquelle les processus administratifs normaux
ne suffisent plus à gérer certaines tâches de l'Etat. A la différence de la «situation
extraordinaire», l'activité gouvernementale touchée n'est cependant que sectorielle.
Ici, ce sont les besoins visant une concentration rapide des moyens et une simplifica-
tion de la procédure qui s'imposent.
Situation extraordinaire: situation dans laquelle les processus administratifs nor-
maux en usage dans de nombreux domaines et secteurs ne suffisent pas à résoudre
les problèmes et à relever les défis, tels que les catastrophes naturelles affectant sé-
rieusement l'ensemble du pays, ou les faits de guerre.
Stratégie
Conception fondamentale, action et comportement de principe dans les questions
ayant trait à la politique de sécurité. Nos principes de politique générale et nos ob-
jectifs et intérêts en matière de politique de sécurité constituent les données
incontournables pour la nouvelle stratégie de la coopération globale et souple en
matière de sécurité en Suisse et de la coopération internationale dans le domaine de
la sécurité.
Subsidiarité
Le principe de la subsidiarité veut que l'engagement des moyens de la politique de
sécurité dans le pays soit tenu au niveau le plus bas possible et qu'il ait lieu, en ce
qui concerne l'armée, si possible sur le plan civil. Ainsi, un examen régulier doit
déterminer si un engagement de l'armée est réellement justifié compte tenu des au-
tres possibilités d'action au niveau national, cantonal ou communal. Les principes
de la proportionnalité et de la nécessité sont liés à celui de la subsidiarité. Des for-
mations militaires peuvent par conséquent être engagées à la demande des autorités
civiles si les moyens civils à la disposition de tous les échelons ne permettent pas de
6978

maîtriser la situation de menace présente, que ce soit pour des raisons de personnel,
de matériel ou pour une question de temps.
Violence de portée stratégique
Objet de la politique de sécurité de la Suisse. On entend par violence celle qui con-
cerne essentiellement l'Etat et la société. Elle comprend notamment les opérations
militaires dirigées contre la Suisse, les pressions économiques et politiques exercées
à son encontre, le crime organisé à grande échelle, le terrorisme et l'extrémisme vio-
lent, ainsi que les catastrophes naturelles et anthropiques. Les actes de violence tou-
chant des particuliers (p. ex. le meurtre, le cambriolage, le vol) ne sont pas considé-
rés comme actes de violence de portée stratégique, sous réserve de la deuxième
phrase de la présente définition, et relèvent du domaine politique de la police.
6979

Table des matières
1 Introduction 
6906
2 La nécessité et le but d'un nouveau rapport 
6907
21 Qu'est-ce qui a changé depuis 1990? 
6907
211 L'évolution de notre environnement 
6907
212 Le développement de la politique de sécurité de la Suisse 
6908
22 Les conséquences essentielles 
6910
3 Les risques et les chances 
6911
31 L'éventail des' menaces et des dangers 
6911
311 La diminution des facteurs de menace militaire traditionnelle 
6911
312 L'accroissement des conflits intérieurs 
6912
313 La prolifération des armes de destruction massive et des systèmes
d'armes à longue portée 
6912
314 Les restrictions à la liberté des échanges et les pressions économiques 6913
315 Les développements économiques, sociaux et écologiques 
6914
316 Les développements technologiques importants en matière
de politique de sécurité 
6915
317 La menace contre les infrastructures informatiques et de communication6916
318 Le terrorisme, l'extrémisme violent, l'espionnage, la criminalité
et le crime organisé 
6917
319 L'évolution démographique, les migrations 
6919
3110 Les catastrophes naturelles et anthropiques 
6920
32 Les structures internationales de sécurité 
6920
321 L'Organisation des Nations-Unies 
6920
322 L'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe 
6922
323 L'Union européenne et l'Union de l'Europe occidentale 
6923
324 L'OTAN, le Partenariat pour la paix et le Conseil de partenariat
euro-atlantique 
6924
325 Le Conseil de l'Europe 
6926
326 Le rôle des autres Etats européens neutres dans la structure
de sécurité de l'Europe 
6927
327 Les accords de désarmement et les mesures internationales de contrôle6927
328 Les autres structures importantes en matière de politique de sécurité 6929
33 Les risques et les chances pour la sécurité de la Suisse 
6930
4 Les intérêts et les objectifs 
6931
5 La stratégie 
6932
51 Les principes fondamentaux et les directives stratégiques 
6932
511 Les tâches stratégiques 
6935
512 Le maintien de la neutralité sous l'aspect de l'utilisation systématique
de la marge de manœuvre offerte par le droit de la neutralité 
6937
52 Les composants principaux de la stratégie 
6939
521 Une coopération globale et souple en matière de sécurité dans le pays 6939
522 La coopération en matière de sécurité avec l'étranger 
6940
53 La justification de notre stratégie par rapport à d'autres alternatives 
6941
6980

54 Les conséquences d'une adhésion à l'UE 
6942
541 Les conséquences en matière de politique de sécurité 
6942
542 Les conséquences dans les domaines de la justice et de l'intérieur 
6943
55 Les conséquences d'une adhésion à l'ONU pour notre politique de sécurité6944
6 Les instruments 
6945
61 La politique étrangère 
6945
611 La mission 
' 
• 
6945
612 La promotion de la paix, la diplomatie préventive et la gestion
des crises 
6945
613 La politique des droits de l'homme 
6946
614 Le désarmement et la maîtrisé des armements 
6946
615 Le droit international humanitaire 
6947
616 La coopération au développement, la coopération avec l'Europe
de l'Est et l'aide humanitaire 
6948
617 La politique de neutralité 
6948
62 L'armée 
6949
621 La mission 
6949
622 La réalisation de la mission 
6950
623 Les prestations de l'armée 
6952
63 La protection de la population 
6953
631 La mission 
6953
632 L'organisation et le mode de fonctionnement 
6953
64 La politique économique 
• 
6954
641 La mission 
6954
642 L'organisation et le fonctionnement 
6955
65 L'approvisionnement économique du pays 
6956
651 La mission 
6956
652 L'organisation et le fonctionnement 
6956
66 La protection de l'Etat et la police 
6957
661 La mission 
6957
662 L'organisation et le fonctionnement 
6959
67 L'information et la communication 
6960
671 La mission 
6960
672 Les organes d'information 
6960
673 La sécurité de l'infrastructure informatique et de communication 
6961
7 Les ressources 
6962
71 L'obligation de servir 
6962
72 Les finances 
6965
8 La conduite stratégique 
6965
81 La création d'un Organe de direction pour la sécurité 
6966
82 Les situations normale, particulière et extraordinaire 
. 
6968
83 Le rôle et l'importance des cantons et des communes 
6969
6981

9 Perspectives 
6971
Liste des abréviations 
6973
Définitions 
6974
6982

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
La sécurité par la coopération Rapport du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale sur la
politique de sécurité de la Suisse (RAPOLSEC 2000) du 7 juin 1999
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1999
Année
Anno
Band
7
Volume
Volume
Heft
38
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
99.056
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
28.09.1999
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Data
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6903-6982
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