ch_vb · JAAC 53.19 · 1988-09-29 · de


JAAC 53.19
Arrêt du Tribunal fédéral du 29 septembre 1988
Droits politiques. Non-aboutissement d’un référendum facultatif.
Procédure.
Art. 30 PA. Droit d’être entendu. L’intérêt public permet à la
Chancellerie fédérale de refuser de prolonger le délai qu’elle a imparti
à un comité référendaire sur un projet de décision constatant le
non-aboutissement.
Art. 59 LDP. Respect de l’égalité entre les communautés linguistiques
dans la fixation de l’échéance du délai référendaire en cas
d’impossibilité de publier simultanément les trois versions officielles
d’un texte légal.
Art. 85 LDP et 34 OJ. Inapplicabilité des féries judiciaires en procédure
référendaire? (question laissée ouverte).
Art. 66 LDP. La Chancellerie fédérale ne peut ni invalider un délai
référendaire, ni en fixer un nouveau.
Politische Rechte. Nicht Zustandekommen eines fakultativen
Referendums. Verfahren.
Art. 30 VwVG. Rechtliches Gehör. Das öffentliche Interesse erlaubt es
der Bundeskanzlei, die Verlängerung einer Frist zu verweigern, die sie
einem Referendumskomitee zur Stellungnahme über den Entwurf einer
Verfügung betreffend das Nicht-Zustandekommen gesetzt hat.
Art. 59 BPR. Wahrung der Gleichbehandlung der sprachlichen
Gemeinschaften bei der Festsetzung des Schlusstermins der
Referendumsfrist, wenn die drei amtlichen Fassungen des
Gesetzestextes nicht gleichzeitig veröffentlicht werden können.
Art. 85 BPR und 34 OG. Unanwendbarkeit der Gerichtsferien auf das
Referendumsverfahren? (offengelassen).
Art. 66 BPR. Die Bundeskanzlei kann eine Referendumsfrist weder für
ungültig erklären noch neu festsetzen.
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Diritti politici. Non riuscita di un referendum facoltativo. Procedura.
Art. 30 PA. Diritto d’essere sentito. L’interesse pubblico permette alla
Cancelleria federale di rifiutare la proroga del termine impartito a un
comitato per le osservazioni sul progetto di una decisione concernente
la non riuscita.
Art. 59 LDP. Rispetto della parità di trattamento delle comunità
linguistiche quando si tratta di fissare la scadenza del termine di
referendum in caso d’impossibilità della pubblicazione simultanea delle
tre versioni ufficiali di un testo legale.
Art. 85 LDP e 34 OG. Inapplicabilità delle ferie giudiziarie alla
procedura referendaria? (questione irrisolta).
Art. 66 LDP. La Cancelleria federale non può né dichiarare nullo un
termine di referendum, né fissarne uno nuovo.
I
A. Le 18 décembre 1987, les Chambres fédérales ont adopté la loi fédérale sur
le droit international privé (LDIP) ainsi qu’une modification du code pénal
suisse (art. 161 CP). Les deux textes ont été publiés dans la Feuille fédérale
n° 1 du 12 janvier 1988, avec la mention que le délai référendaire expirerait
le 11 avril 1988 (FF 1988 I 3 et 5). Toutefois, l’édition en langue italienne de
ce cahier n’a pu être livrée que le 3 février 1988, en raison d’un surcroît de
travail à l’imprimerie. Le Conseil fédéral autorisa dès lors la Chancellerie à
fixer au 4 mai 1988 la date limite pour le dépôt des signatures émanant de
communes italophones. Cette modification fut signalée par un avis du 7 mars
paru dans la Feuille fédérale de langue italienne (FFi 1988 I 990). Appelé à
répondre à un conseiller national qui demandait que le délai référendaire
soit prolongé jusqu’au 4 mai 1988 pour l’ensemble de la Suisse, le Chancelier
de la Confédération, à la requête du Conseil fédéral, rejeta cette proposition
au motif que les cantons et les électeurs de langues allemande et française
avaient eu l’occasion de prendre connaissance des nouveaux textes légaux dès
le 12 janvier 1988 et que les principes de l’unité du droit fédéral et de l’égalité
des citoyens devant la loi leur interdisaient de prétendre de bonne foi à une
prolongation du délai référendaire, d’ailleurs non prévue par l’art. 59 LF du
17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP, RS 161.1).
B. Dans une lettre du 4 mai 1988, qui accompagnait les premières signatures
déposées, le Comité romand pour la protection des droits des citoyens (ci-après:
CRPC) a requis la Chancellerie fédérale de retirer les lois en cause du processus
référendaire (qui courait selon lui jusqu’au 18 mai 1988 en raison des féries
pascales) et de faire repartir ce processus en bonne et due forme. Le comité
requérant estimait que le délai référendaire était vicié, et donc invalide,
notamment parce que les principes régissant les délais légaux (art. 85 LDP
et art. 34 OJ) n’avaient pas été respectés.
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Le 19 mai 1988, la Chancellerie fédérale écrivit au comité référendaire que,
même en admettant la validité de toutes les signatures déposées, au maximum
14 citoyens avaient soutenu la demande de référendum contre la modification
du code pénal et 19 celle dirigée contre la loi fédérale sur le droit international
privé; le quorum de 50000 citoyens fixé par l’art. 89 al. 2 Cst. n’était donc de
loin pas atteint. Se fondant sur l’art. 30 al. 1 PA, la Chancellerie invitait dès lors
le comité référendaire à se déterminer dans un délai au 31 mai sur la décision
de non-aboutissement (art. 66 LDP) qu’elle s’apprêtait à rendre.
Le 30 mai, alléguant l’absence d’un certain nombre de ses membres, le comité
référendaire sollicita une prolongation de ce délai, requête qui fut rejetée le
31 mai 1988. Saisi d’un recours de droit administratif, le Tribunal fédéral le
déclara irrecevable, par arrêt du 14 juin 1988, au motif qu’il n’était pas dirigé
contre une décision incidente séparément susceptible de recours (art. 101 let. a
OJ, art. 45 PA).
Par décisions du 1er juin 1988 rendues sur la base de l’art. 66 al. 1 LDP, la
Chancellerie fédérale a déclaré que les deux demandes de référendum
n’avaient pas abouti, faute d’avoir recueilli le nombre prescrit de signatures
dans le délai légal de 90 jours.
C. Agissant par la voie du recours de droit administratif prévue à l’art. 80
al. 2 LDP, le CRPC demande au Tribunal fédéral, principalement, d’annuler
ces décisions et d’interdire leur publication dans la Feuille fédérale. La
Chancellerie fédérale aurait violé le droit d’être entendu du recourant en
refusant de lui accorder un délai supplémentaire de détermination dans le
cadre de la procédure d’audition préalable de l’art. 30 al. 1 PA; elle aurait
commis un déni de justice en ne fixant pas un nouveau délai référendaire,
et aurait constaté inexactement des faits pertinents au sens de l’art. 104
let. b OJ. Le recourant se plaint en outre d’une violation des règles de
non-discrimination des langues officielles et de l’unité du droit (art. 8, 9 et
14 al. 5 de la LF du 21 mars 1986 sur les recueils de lois et la Feuille fédérale
[Loi sur les publications officielles, RS 170.512] et 59 LDP), ainsi que des règles
régissant les délais légaux, celles de l’art. 34 OJ sur la suspension des délais
s’appliquant aussi au délai référendaire de l’art. 59 LDP.
Alléguant avoir reçu les décisions attaquées le 16 juin 1988 seulement, le CRPC
requérait au surplus le droit de compléter son recours jusqu’au 16 août 1988,
date d’échéance, selon lui du délai de recours.
D. L’effet suspensif a été accordé à titre superprovisoire le 23 juin 1988, en
vue de surseoir, comme demandé dans le recours, à la publication imminente
des décisions attaquées dans la Feuille fédérale. Cette mesure n’a toutefois
pas pu déployer ses effets en raison de l’état d’avancement de la procédure
de publication. Par ordonnance du 5 juillet 1988, rendue après audition des
parties, le Président de la 1er Cour de droit public a révoqué la décision du
23 juin et rejeté la requête de mesures provisionnelles présentée par le CRPC.
Il a notamment considéré que la publication entreprise n’était pas de nature
à causer un quelconque préjudice et qu’il ne lui appartenait d’ailleurs pas de
modifier les dispositions prises par l’autorité fédérale compétente quant à
l’entrée en vigueur des lois en question.
E. Dans une première réponse du 6 juillet 1988, la Chancellerie s’est opposée
d’emblée à la demande du recourant de pouvoir compléter son recours
jusqu’au 16 août 1988. Elle lui reproche à cet égard d’avoir usé de moyens
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dilatoires, contraires aux règles de la bonne foi. Envoyées le 1er juin 1988 sous
pli recommandé, les décisions attaquées auraient été à la disposition du CRPC,
dans sa case postale à Lausanne, le 2 juin déjà; celui-ci aurait, en violation
de l’art. 151 O du 1er septembre 1967 relative à la loi sur le Service des postes
(RS 783.01), attendu jusqu’au 13 juin 1988 pour demander que l’envoi soit
réexpédié à Bâle.
Le 16 août 1988, le recourant a présenté un mémoire ampliatif. Il y précise
le but des référendums, rappelle les principales étapes et les incidents de
la procédure référendaire et confirme son point de vue sur la question du
délai de l’art. 59 LDP, plus particulièrement sa conclusion selon laquelle
un nouveau délai valable pour toute la Suisse devrait être fixé. Pour le
surplus, le recourant s’attache à débattre de la recevabilité de son mémoire,
approfondissant la question du délai de garde des PTT et contestant avoir
agi de mauvaise foi lors de la notification des décisions attaquées. Il revient
enfin sur le sort réservé à sa demande d’effet suspensif, pour mettre en
doute les explications de la Chancellerie relatives à l’impossibilité matérielle
d’interrompre le processus de publication des décisions attaquées.
Dans ses observations sur le fond, du 29 août 1988, la Chancellerie fédérale
conclut au rejet du recours en tant qu’il est recevable et à la mise des frais à la
charge des membres du comité recourant.
II
2. Le recourant invoque une violation de son droit d’être entendu. Il reconnaît
néanmoins que ce droit lui a tout de même été accordé formellement; en fait, il
se plaint simplement de n’avoir pas obtenu de délai supplémentaire pour se
déterminer sur le projet de décision qui lui a été soumis le 19 mai 1988.
L’art. 30 al. 1 PA consacre expressément le droit de la partie à une procédure
administrative d’être entendue avant qu’une décision ne soit prise. Ce droit a
effectivement été accordé au recourant, qui s’est vu octroyer un délai allant
du 20 au 31 mai 1988 pour prendre position par écrit sur les arguments de
la Chancellerie quant aux raisons de constater le non-aboutissement des
référendums. Le recourant s’est borné à demander une prolongation du
délai de détermination à l’échéance de celui-ci, en prétextant simplement
l’absence d’un certain nombre de ses membres, sans même indiquer au moins
sommairement les motifs qui, à ses yeux, justifiaient une prolongation de
délai. Le droit fédéral prévoit certes la prolongation des délais fixés par
l’autorité (art. 22 al. 2 PA); mais il ne s’agit là que d’une faculté, qui n’entre
en ligne de compte qu’en présence de motifs suffisants invoqués à temps.
L’autorité intimée a refusé la prolongation de délai requise en arguant de
l’intérêt public à faire constater dans les meilleurs délais le résultat des
référendums, en vue de la mise en vigueur en temps voulu des actes législatifs
votés par le Parlement, intérêt public qui l’emportait incontestablement sur
celui du comité référendaire à pouvoir obtenir un délai supplémentaire
dans la procédure de constatation du résultat, «évidemment négatif», des
demandes de référendums. Le refus de prolonger le délai de détermination
de l’art. 30 al. 1 PA ne consacre aucunement, dans les circonstances données,
une violation des exigences du droit fédéral en matière de droit d’être entendu,
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cela d’autant moins que le recourant a pu, dès le mois de février 1988, faire
amplement connaître son point de vue sur la question litigieuse, ainsi qu’en
témoigne l’échange de correspondance figurant au dossier.
3. Le grief de déni de justice formel que le recourant adresse à l’autorité
intimée pour avoir refusé de fixer un nouveau délai référendaire est dénué
de tout fondement. La Chancellerie fédérale ne peut en effet, à l’expiration du
délai référendaire de 90 jours, que déterminer si la demande de référendum a
recueilli le nombre prescrit de signatures valables et, le cas échéant, déclarer
qu’il a abouti (art. 66 al.1 LDP). Elle ne dispose à cet effet d’aucun pouvoir
d’appréciation et n’a la compétence ni d’invalider le délai référendaire ni d’en
fixer un nouveau.
…
5. L’art. 59 LDP prévoit que pour les actes légaux soumis au référendum
facultatif, le délai référendaire est de 90 jours à compter de la publication
officielle du texte. Cette règle légale n’a pas été violée en l’espèce, puisque
les différentes communautés linguistiques ont effectivement toutes disposé
d’un délai de 90 jours à compter de la publication des actes législatifs en cause,
soit du 13 janvier au 11 avril pour les communautés de langues allemande et
française et du 4 février au 4 mai pour celle de langue italienne.
La question se pose cependant de savoir si le délai référendaire doit
obligatoirement avoir le même point de départ et la même échéance pour
toutes les communautés linguistiques de la Confédération. La loi fédérale
sur les droits politiques ne prévoit rien à ce propos et aucune disposition
de la loi sur les publications officielles et de son ordonnance d’exécution du
15 avril 1987 (RS 170.512 et RS 170.512.1) n’impose la publication simultanée
dans les trois langues officielles de la Confédération. En pratique, les délais
coïncident du fait que la publication intervient généralement en même temps
dans ses trois versions. Dans le cas particulier, cette simultanéité devait se
réaliser grâce à l’édition, le 12 janvier 1988, dans les trois langues, de la Feuille
fédérale n° 1 qui a fixé un délai d’opposition unique au 11 avril 1988. Elle a
toutefois été empêchée à cause d’un surcroît de travail de l’imprimerie, qui
a retardé la livraison de l’édition en langue italienne. Contrairement à ce
que soutient le recourant, cela n’entraînait pas nécessairement l’invalidité
de la procédure référendaire en cours. Une loi ne peut envisager toutes les
hypothèses auxquelles seront confrontées les autorités chargées de l’appliquer.
En tout état de cause, ces dernières se doivent d’agir dans le respect des
principes généraux du droit, ceux de la proportionnalité et de l’égalité de
traitement entre autres. Comme le relève à juste titre l’autorité intimée, si
l’échéance du délai fixé en fonction de la publication des versions allemande
et française avait été maintenue également pour les communes italophones,
les citoyens de ces dernières n’auraient pas eu à leur disposition les 90 jours
que la loi leur accorde pour signer un référendum. Le fait d’avoir prolongé le
délai de récolte des signatures pour les communes italophones d’un nombre
de jours correspondant au retard de la publication de la Feuille fédérale
imprimée en italien contribuait donc à rétablir l’égalité. C’était d’ailleurs
la seule solution possible au regard de la loi. L’octroi d’un deuxième délai
référendaire, en contradiction avec le texte clair de l’art. 59 LDP, n’aurait
fait que perpétuer l’inégalité de départ. Dès lors, seule la solution retenue
en l’espèce permettait d’accorder le délai légal de 90 jours à l’ensemble des
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citoyens et assurait, partant, l’application uniforme du droit. Au demeurant,
même s’il fallait voir une informalité dans l’absence d’un délai unique de
référendum, la sanction n’en serait en tout cas pas la nullité de la fixation
du délai mais, tout au plus, le report du délai au terme le plus éloigné. Or il
est évident que ce délai prolongé n’aurait pas non plus permis de recueillir à
temps un nombre suffisant de signatures, en sorte que l’informalité serait sans
incidence sur le non-aboutissement des référendums.
6. Le moyen tiré d’une violation des dispositions de la loi fédérale sur les
publications officielles est à l’évidence mal fondé. La publication dans la
Feuille fédérale a eu lieu, en l’espèce, dans les trois langues officielles de
la Confédération, conformément aux art. 8 al. 1 et 14 al. 5 de la loi précitée.
Certes, la simultanéité de la publication dans les trois versions est souhaitable
et d’ailleurs généralement assurée par la Chancellerie fédérale.
Cependant, la loi ne l’impose pas, et l’on ne saurait reprocher à cette autorité,
sur ce point, une quelconque violation du droit fédéral.
7. Le recourant soutient que l’art. 34 al. 1 let. a OJ sur les féries pascales devait
s’appliquer dans le cas particulier. L’art. 85 LDP déclare certes les art. 20 ss PA
et 32 ss OJ applicables au calcul des délais, «à moins que la présente loi n’en
dispose autrement». Selon toute vraisemblance, ce renvoi ne peut cependant
valoir que pour les règles ordinaires relatives à la supputation des délais (cf.,
dans ce sens, art. 20 al. 2 de l’O du 24 mai 1978 sur les droits politiques [RS
161.11]; Etienne Grisel, Initiative et référendum populaires, Lausanne 1987,
p. 239). L’autorité intimée se réfère à juste titre aux délais prévus pour le
dépôt des listes de signatures à l’appui d’une initiative et le dépôt des listes de
candidatures pour les élections au Conseil national (art. 71, resp. 21 ss LDP), où
l’application d’une disposition telle que l’art. 34 OJ conduirait à des résultats
aberrants. On peut observer également que les art. 20 ss PA ne prévoient pas
de suspensions de délai semblables à celles de l’art. 34 OJ. A vrai dire, l’on
conçoit difficilement qu’une disposition instituant des féries «judiciaires»,
destinée à accorder un temps de répit aux tribunaux, puisse s’appliquer à une
procédure référendaire. La question peut néanmoins rester indécise, comme
le suggère la Chancellerie fédérale. En effet, même si l’on avait fait application
de l’art. 34 al. l let. a OJ dans le cas particulier, les référendums n’auraient pu
aboutir, vu le nombre infime de signatures déposées par des citoyens actifs et
l’absence d’intention des cantons d’exercer leur propre droit de référendum,
ainsi que cela ressort à l’évidence du dossier (cf. notamment le rapport du
Conseil d’Etat du canton de Vaud sur la motion Suzette Sandoz du 18 mars
1988).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 53.19 - Arrêt du Tribunal fédéral du 29 septembre 1988
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1989
Année
Anno
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53
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Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.