ch_vb · 94.028 · 1994-06-07 · de


#ST# 94.028
Message
concernant la loi fédérale sur des mesures visant au maintien
de la sûreté intérieure ainsi que l'initiative populaire
«S. o. S. - pour une Suisse sans police fouineuse»
du 7 mars 1994
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de les approu-
ver, le projet d'une loi fédérale sur des mesures visant au maintien de la sûreté
intérieure et le projet d'un arrêté fédéral concernant l'initiative populaire «S. o. S.
- pour une Suisse sans police fouineuse».
Nous vous proposons par ailleurs de classer les interventions parlementaires
suivantes:
1989 P (I) 
ad 89.006 Ministère public de la Confédération
(N 11.12. 89/E 13.12. 89, Commission du Conseil na-
tional/Commission du Conseil des Etats)
1990 P 
88.875 Efficacité du Ministère public de la Confédération
(N 5. 3. 90, Aubry)
1990 P 
89.735 Echange d'informations de police (N 6. 3. 90, Caccia)
1990 P 
89.732 Organes de la sécurité de l'Etat et du renseignement.
Contrôle parlementaire (N 6. 3. 90, Günter)
1990 P 
89.367 Réorganisation du DFJP (N 5. 3. 90, Jaeger)
1990 P 
89.760 Police fédérale. Médiateur (N 5. 3. 90, Zwygart)
1990 M (III) ad 90.022 Contrôles de sécurité dans le domaine militaire
(E 29.11. 90; N 13.12. 90, Commission du Conseil des
Etats/Commission du Conseil national)
1990 P 
90.399 Sécurité de l'Etat. Rapport annuel
(E 18. 6. 90, Meier Josi)
1991 M 
90.378 Loi fédérale sur la protection de l'Etat
(E 18. 6. 90, Ruesch; N 6. 6. 91)
1991 P 
91.3097 Loi sur la sécurité du pays (N 4.10. 91, Salvioni)
1994 - 128
1123

Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
7 mars 1994 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Stich
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1124

Condensé
A la suite des travaux de la Commission d'enquête parlementaire (CEP-DFJP) sur la
manière dont le Département fédéral de justice et police a été dirigé, les organes
législatifs ont estimé nécessaire d'intervenir dans le domaine du maintien de la sécurité
intérieure parallèlement aux mesures de réorganisation. Les critiques de la CEP-DFJP
panaient essentiellement sur le maintien d'une vision dépassée de la menace ainsi que
sur la recherche d'informations relatives à l'exercice légal des droits politiques,
touchant le plus souvent des organisations et des particuliers soit de gauche, soit
faisant montre d'esprit critique. Le 19 janvier 1990, le Conseil fédéral prit une mesure
d'urgence, en l'occurrence les «Directives pour les annonces des cantons et les
traitements de données du Ministère public de la Confédération dans le domaine de la
protection de l'Etat»; elles étaient accompagnées d'une liste provisoire dite négative,
contenant tous les faits, personnes et organisations apropos desquels il ne fallait plus
rechercher d'informations. Ces directives sont restées en vigueur jusqu'au 22 octobre
1992 et ont été remplacées par les «Directives sur la mise en application de la
protection de l'Etat» du 9 septembre 1992, lesquelles contiennent en annexe une liste
de personnes et d'organisations à propos desquelles toutes les informations dispo-
nibles peuvent être traitées. En octobre 1990, désireux de mettre sur pied une base
légale provisoire, le Conseil fédéral a soumis un projet d'ordonnance sur la protection
de l'Etat à une procédure de consultation. Ce projet s'est heurté à un rejet massif. La
critique majeure portait sur l'absence de base légale formelle. Le Conseil fédéral
décida alors de hâter l'élaboration de la loi. L'avant-projet du 30 septembre 1991 reçut
l'aval d'une majorité prépondérante des avis émis lors de la procédure de consultation.
Le remaniement du projet a néanmoins permis de tenir compte des doutes exprimés
sur quelques points. Ainsi la recherche secrète d'informations prévue par l'avant-projet
a été abandonnée et les dispositions sur la collaboration entre Confédération et
cantons ont été revues et formulées avec plus de précision.
Les quatre champs d'activité majeurs des organes de sûreté sont la lutte contre le
terrorisme, contre le service de renseignements prohibé, contre l'extrémisme violent et
contre le crime organisé. Dans la mesure où ces notions ne sont pas définies dans
d'autres textes législatifs, la loi s'abstient volontairement d'en donner une définition
légale car le mode de manifestation de ces types de dangers peut évoluer. Outre les
informations relevant des quatre champs d'activité majeurs, les organes de sûreté
traitent à des fins préventives les informations relatives au commerce illicite d'armes et
de substances radioactives, ainsi que celles relatives au transfert illégal de technologie.
La loi ne régit qu'un secteur de toutes les mesures visant le maintien de la sûreté
intérieure, à savoir le traitement préventif des informations, les contrôles de sécurité et
la protection des personnes et des bâtiments de la Confédération, des autres Etats et
des organisations internationales. Il convient de différencier les mesures préventives
des autres actions de police comme la surveillance des télécommunications ou le refus
d'accréditer un membre du personnel diplomatique. Ce n'est pas la présente loi, mais
le droit fédéral ou cantonal déterminant à cet égard qui décide si une personne
constituant un danger pour la sûreté intérieure est soumise à une obligation ou s'il
convient d'ordonner contre elle une mesure coercitive.
1125

Les mesures préventives doivent se limiter aux domaines susceptibles d'être soudain le
théâtre de troubles constituant une menace sérieuse pour la sûreté intérieure. Dans ces
cas, il ne faut pas attendre que la menace se concrétise. En revanche, la loi interdit en
principe de traiter des informations sur les activités politiques des citoyennes et des
citoyens.
La loi ne prévoit la recherche d'informations concernant une poursuite pénale
potentielle qu'en cas de nécessité absolue. La Confédération accepte par là de prendre
un certain risque, lequel doit néanmoins être réduit au minimum par une observation
attentive des événements et une réévaluation périodique de la situation. La recherche,
le traitement et la communication de données dites sensibles sont régies et limitées par
des dispositions détaillées. La présente loi tient donc également compte des prescrip-
tions rigoureuses de la loi sur la protection des données. De même, il ne sera possible
d'effectuer des contrôles de sécurité qu'à propos d'un cercle très réduit de personnes
occupant des postes clés particulièrement importants. Par ailleurs, la loi entend
améliorer les bases légales relatives à la protection des personnes et des bâtiments. Les
mesures à ce propos relèvent des tâches de la Confédération; les cantons sont tenus de
participer à l'accomplissement de ces tâches dans les limites de leur territoire et sont
partiellement indemnisés par la Confédération.
Le maintien de la sûreté intérieure est une tâche commune de la Confédération et des
cantons. La participation des autorités fédérales au maintien de la sûreté intérieure en
vertu de la présente loi n'implique pas de nouvelles compétences de la Confédération.
Celle-ci soutient les cantons dans les cas où, en vertu de l'article 340 CP, la poursuite
pénale n'est pas déjà soumise à la juridiction fédérale. Ainsi les autorités fédérales
traitent toutes les informations relatives aux troubles effectifs 
de la sûreté intérieure et
aux mises en danger prévisibles. La recherche active d'informations sur le territoire
cantonal relève en général des autorités cantonales compétentes. La protection des
personnes et des bâtiments est un autre domaine où Confédération et cantons
coopèrent étroitement.
Au niveau fédéral, c'est l'Office fédéral de la sûreté intérieure qui sera chargé des
tâches figurant dans la présente loi. Le Conseil fédéral donnera cette dénomination à
l'actuel Ministère public dès que la séparation entre les fonctions d'accusateur et les
fonctions de police du Procureur général de la Confédération entrera en vigueur par le
biais d'une révision partielle de la loi fédérale sur la procédure pénale. Les modalités
d'exécution ainsi que les autorités compétentes à cet égard sont du ressort des cantons.
La présente loi a notamment pour objectif essentiel de renforcer et de raffermir la
conduite politique. Le Conseil fédéral assume plus intensément sa responsabilité de
conduite politique, notamment en évaluant périodiquement la situation de la menace
ainsi qu'en approuvant une liste des faits, personnes et organisations qui doivent faire
l'objet de communications régulières. L'établissement d'un rapport à intervalles
réguliers est également le signe d'une conduite renforcée.
L'initiative populaire déposée le 14 octobre 1991 par le comité d'initiative «S. o. S. -
pour une Suisse sans police fouineuse» est rejetée par le Conseil fédéral. Les exigences
émises par les auteurs de l'initiative visant la suppression de la police politique et
1126

l'interdiction de surveiller les droits d'opinion et les droits politiques sont d'ores et déjà
remplies par la présente loi.
C'est sciemment que les mesures qui permettront dorénavant à la Confédération de
garantir la sûreté intérieure n'appréhendent pas tous les dangers potentiels. En 
effet,
dans un système démocratique libéral, l'Etat et ses autorités doivent être prêts à courir
un certain risque en la matière.
1127

Message
I 
Partie générale
II 
Situation initiale
III 
Le maintien de la sûreté intérieure, une tâche de l'Etat
«Maintenir la tranquillité et l'ordre à l'intérieur» est l'un des buts de la Confédé-
ration suisse, fixé à l'article 2 de la constitution (est.). Ce but est commun à tous les
Etats. Dans chaque Etat, il appartient à toutes les entités territoriales de créer en
permanence les conditions permettant d'atteindre ce but. Tous les habitants
doivent pouvoir cohabiter en paix et sont tenus de respecter l'ordre juridique
établi. Lorsqu'ils veulent modifier l'ordre juridique, ils doivent le faire en
respectant le droit en vigueur. Cette situation idéale d'ordre et de tranquillité ne
pouvant être acquise à jamais dans une société pluraliste, il incombe à l'Etat de
veiller en tout temps au maintien d'une sûreté intérieure aussi grande que
possible. A la différence des dictatures, dans lesquelles les mesures garantissant la
sûreté intérieure ne servent qu'à la conservation du pouvoir, la sûreté intérieure
dans une démocratie est la condition grâce à laquelle se déploient pacifiquement
toutes les activités ainsi que tous les courants politiques et sociaux.
L'«ordre» intérieur nécessaire au maintien de la sûreté intérieure d'un Etat n'est
pas fixé d'avance. Il se fonde sur son ordre juridique. Toutefois, la promulgation et
l'application de textes législatifs ne servent pas uniquement à maintenir la sûreté
intérieure, mais aussi, dans une plus ou moins grande mesure, à concrétiser les
autres buts poursuivis par l'Etat au sens de l'article 2, est., à savoir «protéger la
liberté et les droits des Confédérés» et «accroître leur prospérité commune». Tels
sont finalement les objectifs de la «sûreté intérieure». La protection des libertés et
des droits des Confédérés peut toutefois poursuivre des objectifs qui vont à
rencontre de la sûreté intérieure. Ainsi, l'exercice des droits fondamentaux et des
droits politiques est-il susceptible de s'accompagner de situations conflictuelles et
de troubles, donc d'événements qui caractérisent toute démocratie vivante. Les
buts mentionnés à l'article 2, est. s'inscrivent dans un contexte global. Ils engagent
toutes les autorités au même titre. C'est pourquoi les mesures de maintien de la
sûreté intérieure tiennent toujours compte des «facteurs de troubles licites» qui
naissent de l'exercice des droits individuels et collectifs.
L'Etat ne peut «créer» la «sûreté intérieure» et la tenir en équilibre. A cela deux
raisons: d'une part, la société remet constamment en question les idées et les
valeurs transmises; d'autre part, l'évolution politique et économique en Suisse et à
l'étranger l'en empêche. La mission de l'Etat consiste à «maintenir» la sûreté
intérieure, à affermir le mieux possible son équilibre et à prévenir les trop grandes
oscillations.
Les mesures que prend l'Etat à cette fin ne se fondent pas sur une seule loi, mais
sur nombre d'actes législatifs de tous les niveaux, y compris les textes d'organisa-
tions internationales et les traités internationaux. Certaines lois et certains traités
internationaux, tels le code pénal ou la convention pour la répression du
terrorisme, ont pour objet principal le maintien de la sûreté intérieure. La
1128

majorité des actes législatifs poursuivent d'autres buts, tout en participant
indirectement à la sauvegarde de l'ordre public à l'intérieur du pays, comme le
code civil avec ses dispositions relatives au droit de la famille et aux droits réels.
La présente loi réglemente uniquement quelques secteurs spécifiques - que les
actes législatifs en vigueur ne couvrent pas suffisamment - de l'ensemble des
dispositions qui concourent au maintien de la sûreté intérieure. Il s'agit du
traitement préventif de l'information, des contrôles de sécurité ainsi que des
mesures de protection des personnes et des bâtiments de la Confédération, des
Etats étrangers et des organisations internationales. Au vu des événements et des
développements que l'on enregistre au plan national et international, une régle-
mentation fait défaut dans ces domaines. Toutes les autres mesures légales visant
le maintien de la sûreté intérieure seront prises par l'organe compétent, confor-
mément au droit en vigueur.
112 
Evolution de la législation
En 1848, au lendemain de là guerre du Sonderbund, le souci d'assurer la sûreté
intérieure était un objectif prioritaire de la Confédération. Afin de parer au risque
de révolution réactionnaire susceptible d'être soutenue par l'étranger, on créa des
bases à cet effet dans la Constitution fédérale (art. 7,13 à 17, est. 1848; ces articles
ont été repris tels quels dans la est. de 1874; les anciens articles 57, 74 et 90
correspondent aujourd'hui aux art. 70, 85 et 102). Ainsi trouve-t-on parmi les
premières lois de l'Etat fédéral en 1849 la loi fédérale concernant l'organisation
judiciaire fédérale (RO / 65), en 1851 la loi fédérale sur la procédure pénale
fédérale (RO // 735) et en 1853 le code pénal fédéral (RO /// 335). Ces lois
réprimaient diverses infractions contre l'Etat (p. ex. haute trahison, insurrection),
contre les autorités (p. ex. insoumission à des fonctionnaires fédéraux) et contre
les institutions démocratiques (p. ex. corruption et fraude électorales), mais ne
réglementaient pas l'activité policière précédant l'ouverture d'une procédure
pénale.
La loi fédérale du 28 juin 1889 sur le Ministère public de la Confédération (RS 1
379) fit du Procureur général de la Confédération l'organe permanent de la
procédure pénale, en lui assignant les fonctions majeures de police et d'accusa-
tion. L'exercice permanent de cette fonction, auparavant occupée à titre acces-
soire, était considéré comme une mesure nécessaire pour lutter contre l'anar-
chisme.
En 1923 et 1934, deux projets échouèrent qui auraient dû adapter les infractions
contre la protection de l'Etat à la nouvelle menace que représentait le com-
munisme selon l'appréciation d'alors. La loi dite sur la subversion, également
appelée lex Haeberlin I (FF 19221145), ainsi que la loi sur la protection de l'ordre
public (lex Haeberlin II, FF 1933 II 507) devaient punir la propagande, les
réunions subversives et autres mises en danger de l'ordre étatique. Une partie de
ces dispositions furent reprises après la Seconde guerre mondiale dans le code
pénal, en remplacement du droit entre-temps édicté en vertu des pleins pouvoirs
(révision du 5 oct. 1950).
Au cours des années trente, le Ministère public vit ses effectifs augmenter et l'on
créa le Service de police. Conformément à la loi dite contre les agents provoca-
1129

leurs, celui-ci était chargé d'assurer les recherches judiciaires et le service de
renseignements dans l'intérêt du maintien de la sûreté intérieure et extérieure de
la Confédération (art. 8, RO 51 495). Cette disposition fut introduite en 1943 à
l'article 17, 3e alinéa, de la procédure pénale fédérale lors de la promulgation de
la loi fédérale sur l'organisation judiciaire (OJ, RS 173.110).
Après le suicide du procureur général Dubois en 1957, provoqué par une obscure
affaire dans laquelle était aussi impliqué un officier des services secrets français, le
Conseil fédéral édicta le 29 avril 1958 l'arrêté concernant le Service de police du
Ministère public fédéral (voir à ce propos le rapport sur l'affaire Dubois/Ulrich,
FF 1958II 696). Depuis lors, le Procureur général de la Confédération est chef de
la police judiciaire, alors que le chef de la Police fédérale dirige de façon
autonome le service d'information (dénommé police politique), sous la surveil-
lance toutefois du Procureur de la Confédération (art. 2, 2e al., ACF; RS
172.213.52).
Les tentatives faites dans les années septante de renforcer les effectifs de police de
la Confédération ayant échoué (échec du concordat sur la Police mobile inter-
cantonale, rejet de la Police fédérale de sécurité), le droit aujourd'hui en vigueur
repose sur cette situation juridique qui date de 1958.
L'évolution de la protection de l'Etat depuis la Seconde guerre mondiale a par
ailleurs fait l'objet d'une étude scientifique ayant pour auteurs les professeurs
Georg Kreis, Otto Konstantin Kaufmann et Jean-Daniel Delley (Editions Paul
Haupt Berne, 1993) et établie sur mandat du Conseil fédéral.
113 
Nécessité d'une nouvelle loi fédérale
En reconnaissant les droits fondamentaux non écrits (p. ex. en 1961 la liberté
d'opinion dans l'ATF 87 1117; en 1963 la liberté personnelle dans l'ATF 89 I 98;
en 1970 la liberté de réunion dans l'ATF 96 I 224) et en exigeant que le service
public soit aussi exercé en vertu d'une base légale (ATF 103 la 380, ainsi que de
nombreux autres arrêtés), la pratique récente du Tribunal fédéral s'est traduite
par la nécessité d'étayer chaque activité étatique par une loi. Cette pratique s'est
trouvée élargie lorsque le traitement des informations fut également considéré
comme atteinte à ces droits fondamentaux non écrits (cf. à cet égard ATF 107 la
145 sur le traitement destiné à établir l'identité d'une personne, à savoir les
photographies de personnes arrêtées et la prise d'empreintes digitales). Une loi
s'impose donc, ne serait-ce qu'à cause de ces exigences juridiques renforcées.
L'Assemblée fédérale a adopté ce point de vue en promulguant la loi fédérale du
19 juin 1992 sur la protection des données (LPD, RS 235.1). Le traitement de
données sensibles et de profils de la personnalité (art. 3, let. c et d, LPD) n'est
autorisé que sur la base d'une loi au sens formel (art. 17 s., LPD). Il en va de même
par analogie de la communication de données personnelles à l'étranger (art. 6 et
24,1er al., let. a, LPD) et de l'accès direct aux fichiers informatiques (art. 19,3e al.,
LPD). Dorénavant, le Ministère public de la Confédération ne pourra donc
procéder à la recherche d'informations avant l'ouverture d'une procédure pénale
que sur la base d'une loi fédérale, l'article 24 de la loi sur la protection des
1130

données autorisant néanmoins le Conseil fédéral à légiférer par voie d'ordon-
nance durant une période transitoire.
La nécessité politique d'une loi résulte également des nombreuses interventions
parlementaires que nous vous proposons aujourd'hui de classer.
La nécessité objective de mesures préventives visant le maintien de la sûreté
intérieure est motivée au chiffre 12.
114 
Genèse du projet
A la suite des travaux de la Commission d'enquête parlementaire (CEP-DFJP), le
Conseil fédéral a institué le projet BASIS en vue de la concrétisation des
interventions parlementaires adoptées et de l'exécution des réorganisations au
DFJP. Alors que la CEP avait contrôlé du point de vue politique un certain
nombre de domaines, il s'agissait désormais d'analyser à fond toutes les unités
administratives chargées de tâches policières et pénales et d'en examiner la
conception. Outre les besoins organisationnels, cette analyse a également permis
de dégager la nécessité d'un texte législatif.
En octobre 1990, un projet d'ordonnance sur la protection de l'Etat, devant servir
de réglementation provisoire jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi, fut adressé aux
cantons et aux partis politiques dans le cadre d'une procédure de consultation. Ce
projet fut très nettement rejeté, les cantons n'entendant particulièrement pas
s'obliger à collaborer sur la base d'une simple ordonnance. Le Conseil fédéral
décida alors d'accélérer l'élaboration de la loi. L'avant-projet du 30 septembre
1991, élaboré par un groupe de travail, reçut l'aval de la majorité des avis émis lors
de la procédure de consultation (cf. ch. 115).
Se fondant sur les résultats de cette procédure, le DFJP établit des directives sur
la mise en application de la protection de l'Etat, que le Conseil fédéral approuva
le 9 septembre 1992. A la différence du projet d'ordonnance de 1990, ces
directives ne s'adressaient qu'à la Police fédérale et n'impliquaient aucune
obligation pour les cantons. Ainsi qu'on l'espérait, il est apparu entre-temps que la
consolidation de la mission de la Confédération a rétabli la base de confiance
requise pour la collaboration de la majorité des cantons.
115 
Résultats de la procédure de consultation
L'avant-projet du 30 septembre 1991 relatif à une loi fédérale sur la protection de
l'Etat, assorti d'un rapport explicatif, a été envoyé à 72 destinataires (26 cantons,
Tribunal fédéral, 14 partis, 5 associations patronales, 7 organisations syndicales, 7
organisations professionnelles, 8 autres institutions et 4 associations de villes ou
de communes) dans le cadre d'une procédure de consultation. Des 63 réponses
reçues, 58 provenaient des destinataires susmentionnés et 5 d'organisations qui se
sont manifestées spontanément.
La plupart des avis émis (tous les cantons, la majorité des partis et organisations
intéressés) ont reconnu la nécessité d'une loi sur la protection de l'Etat. Certains
ont estimé suffisant d'intervenir contre les mises en danger de la sûreté intérieure
1131

et extérieure de la Suisse seulement après l'ouverture d'enquêtes de police
judiciaire (PS, PES, Ville de Zurich et USS). Ces opinions concordent en bonne
partie avec celles du «Comité contre l'Etat fouineur» (cf. ci-après ch. 341).
Néanmoins, les cantons ayant été unanimes à approuver la création d'une loi,
nous avons estimé nécessaire de poursuivre le projet.
Tant la conception que le champ d'application de la loi ont également reçu l'aval
de la majorité, bien que de manière moins nette. Deux cantons ont explicitement
requis «plus» de protection de l'Etat. En revanche, un grand nombre de cantons et
de partis ont demandé que l'activité de protection de l'Etat soit encore plus
fortement limitée par la loi. A leur avis, la lutte contre le crime organisé surtout ne
devrait pas relever de la protection de l'Etat, la plupart des cantons faisant valoir
qu'il s'agit d'une tâche des polices et des tribunaux cantonaux. Le projet corrigé
tient compte de cette requête; il précise en effet que la participation des organes
de protection de l'Etat ne constitue pas une nouvelle tâche de la Confédération,
mais vise à soutenir les cantons.
Les réponses considérant que le projet ne constituait pas une base de discussion
valable (BS, SH, PS, PLS, PES et Ville de Zurich) s'appuyaient sur divers motifs.
La plupart d'entre elles soulignaient par là leur opposition à toute loi sur la
protection de l'Etat. D'autres souhaitaient une transformation du projet en une
brève loi-cadre (PLS) ou une démarcation, tant au niveau de l'organisation que du
personnel, de l'activité de protection de l'Etat par rapport à la police judiciaire
(BS).
L'attribution de la responsabilité globale (à la Confédération ou aux cantons?) a
été appréciée de manière très diverse: d'une part, il a été demandé que la
Confédération assume seule la responsabilité de la protection de l'Etat (UR, OW,
NW, BS, SG, AG et UDC), d'autre part, nombreux étaient ceux qui ont estimé que
la protection de l'Etat devait être placée sous la propre responsabilité des cantons,
comme pour toute autre attribution légale (FR, SH, TI, VD, VS, NE, GÈ, JU,
Ville de Berne, PRD, Adi). Onze cantons ont considéré néanmoins qu'il était
opportun que la Confédération donne aux cantons des instructions matérielles en
matière d'exécution.
Les cantons ont, dans leur majorité, clairement préconisé davantage de fédéra-
lisme, à savoir le respect du statut d'Etat-membre, et ont désapprouvé la forme
actuelle de la direction exercée par la Confédération; en d'autres termes, ils ne
veulent plus accepter que leurs services reçoivent directement des mandats du
chef ou des fonctionnaires de la Police fédérale.
Les avis sur la densité normative de la section «Traitement des informations»
étaient largement divergents, surtout en ce qui concerne la longue liste des
pourvoyeurs d'informations et de leurs destinataires, ainsi que la délégation des
réglementations de détail au Conseil fédéral et au DFJP. A propos de la liste des
personnes et services chargés de fournir des renseignements, des voix estimaient
qu'on légiférait par mesure préventive, d'autres faisaient remarquer que la
matière ne nécessitait pas de loi et devait par conséquent être déléguée au Conseil
fédéral. Face à cette controverse, nous avons estimé préférable de soumettre à la
décision des Chambres une version détaillée. Elles pourront ainsi décider de la
densité normative qu'il conviendra de requérir à l'avenir pour les activités
1132

étatiques dans le domaine de l'information. L'option consistant à formuler une
courte norme de délégation, comme dans le projet de loi sur l'armée et l'organisa-
tion militaire (FF 1993 IV 1, art. 104 s), serait également envisageable.
L'article permettant dans certaines conditions l'acquisition secrète d'informations
a été au centre des critiques généralement dirigées contre le projet. Cette
disposition a été considérée comme la confirmation qu'aucune tentative n'était
faite pour réorienter la protection de l'Etat. Néanmoins, certains cantons ont
demandé que les écoutes téléphoniques puissent être ordonnées avant l'ouverture
des enquêtes de police judiciaire, et cela non seulement par les autorités
judiciaires, mais aussi par les autorités politiques (comme le prévoit l'art. 16, 2e
al., LTC; RS 784.10, «en vue de prévenir un crime ou un délit»).
La section sur les contrôles de sécurité a été peu contestée. La plupart des
critiques à ce propos ont porté sur la disposition selon laquelle pour certaines
fonctions, par exemple les candidats à la carrière diplomatique, le contrôle de
sécurité pouvait être étendu au conjoint ou au concubin.
Quant au contrôle administratif, dix cantons ont requis que la Confédération
étende son contrôle à l'activité cantonale de protection de l'Etat ou fixe au moins
la procédure de contrôle. Tous les cantons qui se sont exprimés sur la contribution
financière attachée aux prestations fournies à la Confédération ont fait du
remboursement intégral des coûts la condition de leur collaboration future à
l'application de la loi. Toutes les réponses ont exigé que la formation des organes
de protection de l'Etat soit du ressort exclusif de la Confédération. La régle-
mentation des tâches en vue de protéger les personnes et les bâtiments (protec-
tion que l'avant-projet proposait de rajouter à la loi sur les garanties politiques)
n'a pas été contestée; là aussi, il a néanmoins été souligné que la Confédération
devait prévoir une indemnisation complète des dépenses cantonales.
116 
Etat de la réorganisation au sein du DFJP
La loi fédérale sur des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure a été
élaborée dans le cadre du projet BASIS, chargé de concrétiser les interventions
parlementaires transmises par les Chambres à la suite des travaux de la CEP-
DFJP.
En 1990/91, avec le concours de conseillers extérieurs, les conclusions de la CEP
ont été élargies et approfondies, cela afin de créer les bases de la réorganisation
des activités policières. Le 20 novembre 1991, le Conseil fédéral a pris les
décisions suivantes:
- séparation de la fonction d'accusateur du Procureur général de la Confédéra-
tion de ses tâches policières et judiciaires, par le biais de la révision de la
procédure pénale fédérale;
- regroupement du service de police et du service de sécurité de l'administration
fédérale au sein d'un nouvel office fédéral;
- rattachement du Bureau central de police à l'Office fédéral de la police, afin de
regrouper les tâches de police ayant essentiellement une fonction de coordina-
tion ou de prestation de services;
75 Feuille fédérale. 146° année. Vol. II 
1133

- constitution par le DFJP d'une commission consultative en matière de protec-
tion de l'Etat qui procède à une appréciation périodique de la menace.
D'autres décisions portaient sur la création d'une centrale d'intervention opéra-
tionnelle 24 heures sur 24, sur le traitement futur des données, sur les contrôles,
sur la formation ainsi que sur la gestion des dossiers.
Les travaux ont été scindés en dix projets partiels, certains structurés en sous-
projets. Les projets partiels concernant un office fédéral sont dirigés par le
directeur d'office, ceux qui englobent plusieurs offices le sont pour la plupart par
des collaborateurs du Secrétariat général du DFJP. Plusieurs projets partiels
débouchent sur des révisions de loi et seront donc soumis aux Chambres; d'autres
concernent uniquement le domaine de compétence du Conseil fédéral et pré-
senteront éventuellement un intérêt pour les Chambres, lors de l'examen du
budget.
Le projet partiel «Restructuration de l'Office fédéral de la police» prévoyait
l'intégration du Bureau central de police, intégration réalisée le 1er septembre
1992 (cf. l'ordonnance y relative du 19 août 1992, RS 172.213.31). Les travaux
préparatoires visant l'élargissement des services centraux (office central de lutte
contre le crime organisé, agents de liaison pour les stupéfiants à l'étranger, banque
de données des stupéfiants) prévoyaient une réglementation provisoire au niveau
d'ordonnance. Dans le cadre toutefois d'un message complémentaire concernant
le second train de mesures relatives à la lutte contre le blanchissage d'argent, le
Conseil fédéral a décidé après coup de prévoir une réglementation au niveau de la
loi. Ce message complémentaire du 12 janvier 1994 sera débattu au Parlement en
même temps que le second train de mesures relatives à la lutte contre le
blanchissage d'argent.
Les directives du 9 septembre 1992 sur la mise en application de la protection de
l'Etat (FF 1992 VI 150) ont été élaborées dans le cadre du projet partiel
«Structures et tâches du nouvel office fédéral»; elles ont pour but de servir de
réglementation provisoire jusqu'à l'entrée en vigueur de la présente loi. Ce projet
partiel a par ailleurs donné naissance à l'ordonnance du 31 août 1992 sur le
système provisoire de traitement des données relatives à la protection de l'Etat
ISIS (RS 172.213.60) et à la nouvelle structure d'organisation de l'Office fédéral
de la sûreté intérieure, qui pourra entrer en vigueur parallèlement à la révision de
la procédure pénale fédérale (séparation de la fonction d'accusateur); cette
révision constitue le troisième projet partiel. Le message y relatif a été approuvé
par le Conseil fédéral le 18 août 1993 (FF 7993 III 625).
Les autres projets partiels sont soit achevés (constitution de la commission
consultative en matière de protection de l'Etat, informatique et infrastructure),
soit intégrés dans des projets de plus grande envergure au niveau du département
(formation, contrôle administratif, gestion des dossiers), ou bien ont dû être
momentanément ajournés (travaux préparatoires en vue d'une révision totale de
la procédure pénale fédérale, ainsi que d'une loi détaillée sur la coordination
policière).
Parmi les décisions de principe du Conseil fédéral du 20 novembre 1991, une seule
n'a pas été réalisée: le projet de créer une centrale d'intervention regroupant
toutes les tâches de police de la Confédération. Ce projet avait essentiellement
1134

pour origine la reprise, début 1994, de la centrale de transmission d'INTERPOL
par la Confédération. La centrale, qui était jusqu'ici exploitée par le canton de
Zurich, doit fonctionner 24 heures sur 24. Il est néanmoins apparu qu'elle ne peut
intervenir en même temps pour la Police fédérale, le Bureau central de police et la
Division de l'entraide judiciaire sans répercussions majeures au niveau du
personnel; leurs services de permanence demeureront donc séparés.
Les commissions de gestion ont suivi les travaux de réorganisation. Ce contrôle a
fait l'objet d'un rapport qui vous a été remis.
12 
Nécessité et grandes lignes de la loi
121 
Notion de sûreté intérieure; but et domaine réglementé
par la loi
La Constitution fédérale utilise la notion de «sûreté intérieure» sans la définir. Il
semble que même la doctrine estime une définition inutile ou qu'elle évite d'en
préciser le sens. Considérer cette tâche fédérale qu'est la «garantie de la sûreté
intérieure» comme l'équivalent de «veiller à l'absence de dangers» (Urs Pfander,
Garantie innerer Sicherheit, thèse Baie, Coire/Zurich 1991, p. 8) souligne com-
bien il est difficile d'en donner une définition claire. Kurt Eichenberger fait
également observer que l'usage n'est pas établi: «sûreté intérieure» est en Suisse
pratiquement synonyme d'«ordre et tranquillité», d'«ordre public et sécurité» et
d'«ordre constitutionnel» (Kurt Eichenberger, Commentaire de la est., art. 102,
ch. 10, N° 150).
Le Rapport 90 «La politique de sécurité de la Suisse dans un monde en mutation»
(FF 1990 III 794) ne définit pas davantage la notion de sûreté; on peut néanmoins
déduire de son contexte global certains éléments qui - appliqués à la sûreté
intérieure - sont les suivants:
- pour saisir la portée de cette «sûreté intérieure» à protéger, il faut définir les
valeurs et positions juridiques d'individus et d'institutions que l'Etat considère
comme dignes de protection: cette définition figure dans la Constitution, en
particulier dans les droits fondamentaux, et dans la législation;
- pour que les règles relatives à la protection des droits individuels et institution-
nels soient respectées, l'Etat doit permettre leur application par un éventail de
dispositions: pour divers biens juridiques, il suffit que les violations soient
assorties ultérieurement de sanctions, pour d'autres, l'Etat doit aussi prévoir
des mesures préventives les protégeant des violations;
- la paix sociale joue également un grand rôle dans la sûreté intérieure: elle est le
meilleur garant d'un minimum de violations de la sécurité juridique.
Pour que la population considère l'état prévalant à une époque donnée comme
état de paix intérieure relative et se sente en sécurité, les autorités doivent être
globalement en mesure de maintenir une situation où les violations du droit,
sanctionnées par l'Etat, demeurent l'exception.
La Constitution fédérale sépare les notions de sûreté «intérieure» et «extérieure»
(seul l'art. 70, est. parle de «sûreté extérieure et extérieure»). Dans de nombreux
cas, la législation fédérale a utilisé la notion double de «sûreté intérieure et/ou
1135

extérieure» (cf. p. ex. art. 14,18, 26 de la loi sur la nationalité, RS 141.0; art. 14 d
LSEE, RS 142.20; art. 8 et 44 LA, RS 142.31; art. 12 de l'ordonnance sur la
délégation de compétences, RS 172.011). Ces deux aspects de la sûreté sont
manifestement étroitement liés. La loi fédérale sur la sûreté intérieure reprend
dans son titre uniquement la notion d'«intérieure», nombre de dispositions
utilisant toutefois celle de «sûreté intérieure et extérieure».
La création d'un concept double «sûreté intérieure et extérieure» se justifie par le
fait que la sûreté intérieure elle aussi, quelle que soit sa désignation, entretient
aujourd'hui un rapport étroit avec maints développements à l'étranger. Les traités
internationaux visant la lutte contre certains crimes (cf. en particulier les conven-
tions internationales contre la prise d'otages, RS 0.351.4, pour la répression du
terrorisme, RS 0.353.3, ainsi que d'autres traités internationaux, RS 0.31 à 0.35)
obligent la Suisse à lutter aussi contre les préparatifs d'actes punissables dirigés
contre d'autres Etats. De même, les autorités suisses reçoivent des informations
de la part d'autres Etats sur les actes préparatoires dirigés contre la Suisse;
souvent, ce n'est qu'après avoir réuni toutes les informations disponibles au
niveau international que le délit apparaît ou que le seuil des actes préparatoires
punissables est franchi.
Dans leurs tentatives d'empêcher les conflits militaires, les Nations Unies ont été
les premières à utiliser la notion de sécurité collective. Il n'existe pas encore de
doctrine analogue au niveau d'une sûreté collective interne. Les traités cités en
sont les amorces. La lutte contre le terrorisme et l'extrémisme violent, mais aussi
la lutte contre le crime organisé international sont une tâche commune à tous les
Etats. La Suisse partage donc la responsabilité du maintien de la sûreté intérieure
d'autres Etats. Ce principe de la responsabilité commune de tous les Etats est
certes incontesté, mais il est effectivement difficile de trouver la juste limite: il faut
s'abstenir de collaborer avec un régime qui ne fait aucun cas des droits démocra-
tiques et viole les droits de l'homme, ou bien exclure les informations qui peuvent
mener à des représailles contre des opposants politiques. La Suisse se doit de
lutter énergiquement contre les actes punissables dirigés contre ces Etats sur
territoire suisse ou contre des actes préparatoires punissables, mais elle ne doit
pas s'immiscer dans la politique intérieure de l'Etat concerné en communiquant
des informations. Un exemple: la convention sur le terrorisme nous oblige à
empêcher ou à sanctionner aussi les détournements d'avion provenant de pays où
sévit la dictature; le motif politique ne transforme absolument pas ce genre d'actes
en délit politique qui resterait impuni ou se traduirait par un refus de l'entraide
judiciaire. Toutefois, la Suisse devrait soit fournir une entraide judiciaire com-
plète, soit juger le coupable sur son territoire. Elle devrait cependant s'abstenir de
transmettre des données personnelles pouvant donner lieu dans l'autre Etat à des
persécutions politiques. La collaboration internationale visant le maintien de la
sûreté intérieure doit composer avec la nécessité de lutter contre le crime au-delà
des frontières et le devoir de condamner les violations des droits de l'homme
commises par les régimes totalitaires.
La présente loi fédérale ne régit pas toutes les mesures visant le maintien de la
sûreté intérieure, mais seulement un aspect des mesures organisationnelles et
juridiques y relatives:
1136

1. 
Elle se réfère au «secteur policier» dans lequel l'Etat prend des mesures
répressives contre des dangers reconnus en vue de maintenir la sûreté
intérieure, par exemple par des poursuites pénales, des mesures d'éloigne-
ment à rencontre d'étrangers, des interdictions de réunions. La loi n'établit
néanmoins pas de mesures répressives supplémentaires. Elle se limite aux
mesures de prévention, à savoir le traitement d'informations à titre préventif,
les contrôles de sécurité relatifs à des personnes .et les mesures visant à
protéger les personnes et les bâtiments.
2. 
Elle opère une restriction supplémentaire décisive en ce sens que les mesures
préventives ne sont prévues que dans les domaines où des troubles, planifiés
en secret et menaçant sérieusement la sûreté intérieure, peuvent survenir à
l'improviste.
Sur quels domaines de menaces potentielles contre la sûreté intérieure la loi
doit-elle donc porter? Il convient ici de comparer les risques attendus à long terme
avec les atteintes aux droits fondamentaux et d'examiner à cet égard si, lorsque le
risque se concrétise, les atteintes aux biens juridiques sont graves et si elles sont
réparables. Les crimes et délits contre l'Etat et ses institutions, énoncés aux titres
12 à 17 du code pénal comme délits contre la protection de l'Etat au sens large,
vont de l'infraction relativement minime à l'infraction la plus grave. Une grande
partie des délits possibles ne justifient pas un traitement préventif des informa-1
lions. En effet, empêcher à temps l'acte punissable impliquerait des atteintes
disproportionnées aux droits fondamentaux. Exemples: si le déplacement de
bornes officielles (art. 268, CP), une atteinte aux emblèmes suisses (art. 270, CP),
la propagande subversive (art. 275bis, CP), l'incitation à la violation des devoirs
militaires (art. 276, CP), le fait d'empêcher ou d'entraver la quête des signatures
destinées à appuyer une demande d'initiative (art. 279, CP), l'outrage à un Etat
étranger (art. 296, CP), etc. devaient faire l'objet de mesures préventives, la police
devrait surveiller bon nombre d'activités politiques et autres, ce qui serait
disproportionné en regard des résultats. Pour tous ces délits, les instruments de
poursuite pénale s'avèrent suffisants, même si, dans la plupart des cas, ils ne
peuvent intervenir qu'une fois l'infraction consommée. Par contre, les mesures
préventives se justifient lorsque la vie et l'intégrité de certaines personnes ou de
toute la population sont menacées par exemple par des actions terroristes, des
incendies criminels ou des attentats à l'explosif dus à des extrémistes. Face à ce
genre de menaces, il ne faut pas attendre le fait accompli, mais surveiller par des
moyens policiers adéquats les organisations et les groupements qui fomentent des
actes punissables graves. Dans ce domaine également, la limite est difficile à
marquer: si une personne suspecte ou arrêtée appartient à une organisation
précise, on ne peut en déduire que l'organisation et ses membres sont impliqués
dans le comportement punissable. On ne la surveillera à titre préventif (art. 3) ou
la mettra sur la liste des organisations et groupements à observer (art. 10, 3e al.,
let. b) que si des indices clairs montrent que l'organisation sert de couverture.
Pour cerner la notion de mesures préventives prévues par la présente loi, il
convient également de se pencher sur la pratique relative aux infractions contre la
protection de l'Etat. En 1950; la révision du code pénal a notamment intégré au
droit ordinaire les infractions contre la protection de l'Etat relevant du droit
édicté en vertu des pleins pouvoirs. Expression de la lutte menée au niveau
1137

mondial contre l'emprise communiste, cette règle a été appliquée telle quelle les
premières années. La thèse selon laquelle le Conseil fédéral poussait la Suisse
dans le camp des impérialistes américains et de l'OTAN, développée par le
journaliste Pierre Nicole dans la Voix ouvrière, fut considérée comme haute
trahison au sens de l'article 266, CP et P. Nicole fut puni de quinze mois
d'emprisonnement (jugement reproduit par Werner Lüthi, in «Zur neueren
Rechtsprechung über Delikte gegen den Staat», RPS 1954 301). Le conseiller
national Emil Arnold avait déclaré que la liberté de la presse en Suisse n'était que
formelle et le pays un centre de propagande américaine belliciste: le Tribunal
fédéral sanctionna cette déclaration par huit mois de prison (ATF 79 IV 24)
arguant qu'il s'agissait d'une entreprise de l'étranger menée contre la sécurité de
la Suisse (art. 266bls, CP). Dans le paysage politique actuel, ce genre de
déclarations peuvent être appréciées de diverses manières, mais elles sont
juridiquement tolérées. On peut en conclure que la limite de la punissabilité
comme la nécessité des mesures préventives dépendent avant tout de l'apprécia-
tion faite de l'intensité et de l'imminence de la menace.
L'objectif principal de la loi, à savoir détecter les dangers menaçant la sûreté
intérieure, requiert l'exploitation d'informations dans l'optique de divers risques,
dont certains touchent aussi la sûreté extérieure et le maintien de l'indépendance.
Exemples: toutes les formes de service de renseignements prohibé peuvent
poursuivre des buts susceptibles de déboucher sur une menace militaire pour la
Suisse; ou encore le terrorisme soutenu par un Etat étranger peut être le premier
degré d'une intervention militaire.
L'exploitation d'informations peut mener à un résultat permettant non pas à
l'autorité qui procède à cette exploitation, mais à une autre autorité d'accomplir
sa tâche. La loi réglemente donc les objectifs licites du traitement des informa-
tions. Outre la communication d'informations à d'autres autorités chargées de
tâches visant le maintien de la sûreté intérieure, les informations qu'il est prévu de
communiquer sont essentiellement destinées au DMF pour que les organes de
sécurité militaires puissent accomplir leur mission, ainsi qu'aux autorités de
poursuite pénale lorsque la poursuite pénale d'un délit reconnu ne relève pas de la
Confédération. La lutte contre le crime organisé est à cet égard particulièrement
importante (cf. art. 15, 1er al.). L'exploitation des informations disponibles à
propos des dangers menaçant la sûreté extérieure répond ainsi également à la
requête de la CEP-DMF qui demandait que le Ministère public de la Confédéra-
tion soit le seul service de renseignements relatif aux affaires intérieures du pays,
mais qu'il fournisse cependant une entraide administrative aux services com-
pétents du DMF dans l'accomplissement de leurs tâches (Rapport de la CEP-
DMF, FF 7990 III 1229 ss, p. 92 s.; p. 281 s, postulats 4 à 6).
Conclusion: le Conseil fédéral entend maintenir la sûreté intérieure en s'appuyant
sur l'ensemble des mesures et dispositions répressives actuelles et en n'utilisant les
mesures préventives que dans les domaines où de sérieux dangers menacent les
biens juridiques essentiels. Ce faisant, le Conseil fédéral est conscient qu'on ne
peut remédier à certaines atteintes à la sûreté intérieure qu'après coup. Ces
dernières années, le maintien de la sûreté intérieure a pris une dimension
internationale accrue dont il convient aussi de tenir compte dans les mesures de
prévention.
1138

122 
Répartition des tâches entre Confédération et cantons
Le maintien de la sûreté intérieure est une «tâche publique primaire indispen-
sable» (Kurt Eichenberger, dans le Commentaire de la est., art. 102, ch. 10, N°
149). Il incombe donc à la fois à la Confédération et à chaque canton. Au XIXe
siècle, au tout début de notre Etat fédéral, on ne pouvait entièrement exclure que
des désordres dirigés contre un canton émanent d'un autre canton (avec l'appui de
ses autorités). Bien que l'article 16,1er alinéa, est. s'applique encore à ce genre de
situation, nous pouvons néanmoins aujourd'hui l'exclure et qualifier le maintien
de la sûreté intérieure de tâche commune de l'a Confédération et des cantons.
La répartition des tâches prescrites par la Constitution fédérale assigne aux
cantons le maintien de la sûreté intérieure sur leur propre territoire (cf. également
art. 19, 4e al., est.), situation directement issue du droit fédéral pour qui les
cantons sont des Etats. La Confédération est chargée des tâches concernant
plusieurs cantons ou revêtant une dimension internationale.
Il n'est pas aisé au quotidien de procéder à cette répartition des tâches imposée
par la Constitution: la dimension supracantonale de certains troubles ou l'impor-
tance d'une information ne transparaît la plupart du temps que lorsque les
informations provenant des différents cantons sont rassemblées et exploitées. Si
l'on détecte à temps une perturbation imminente, l'appréciation de l'ampleur que
pourrait atteindre le danger est un pronostic et non un fait. La Confédération doit
donc aussi s'informer des troubles qui touchent la sûreté intérieure d'un canton et
ses analyses doivent lui permettre de parer en temps voulu et efficacement à
l'extension de ces troubles.
Chaque fois que les tâches de la Confédération et des cantons se recoupent, le
législateur fédéral est appelé à procéder à une répartition précise. La présente loi
aborde à cet effet divers aspects qui relèvent des cantons en vertu de la
Constitution fédérale. Nous proposons que la loi répartisse les tâches de la façon
suivante: la Confédération traite, toutes les informations relatives aux troubles
effectifs de la sûreté intérieure et aux dangers prévisibles imminents. Le traite-
ment est donc centralisé pour toute la Suisse dans un système d'information. La
recherche active d'informations sur le territoire de chaque canton demeure en
général sous la responsabilité des autorités cantonales compétentes. La Confédé-
ration fournit aux cantons les informations et analyses pertinentes afin qu'ils
puissent prendre à temps et avec l'efficacité voulue les mesures relevant de leur
compétence, par exemple l'ouverture d'une procédure pénale, des mesures contre
les désordres violents, la protection policière des personnes menacées, etc.
Inversement, les informations émanant des cantons permettent aux autorités
fédérales d'assumer les tâches de la Confédération, par exemple le renvoi
d'étrangers en vertu de l'article 70, est., les décisions concernant l'«indignité» au
sens de l'article 8 de la loi sur l'asile, ou encore la déclaration de persona non grata
prononcée à rencontre d'un membre du personnel diplomatique.
Les tâches fédérales et celles des cantons sont aussi étroitement liées dans le
domaine de la protection des personnes et des bâtiments: dans la loi sur les
garanties politiques, la Confédération a donné aux cantons la responsabilité des
possessions fédérales sur leur territoire (art. 11, LGar, RS 170.21); la Confédéra-
tion exerce elle-même le droit de police, c'est-à-dire qu'elle assure la sécurité à
1139

l'intérieur de ses bâtiments. Lorsqu'une intervention policière est nécessaire, il est
également plus judicieux de déléguer aux cantons l'exécution des obligations de
protection découlant du droit international public (cf. à ce propos le commentaire
de l'art. 22) afin que la souveraineté cantonale en matière de police ne soit pas
sapée par l'intervention des forces de police de la Confédération.
Dans le cadre de la procédure de consultation, diverses prises de position ont
requis que la Confédération assume seule la responsabilité de la protection de
l'Etat et qu'il n'y ait pas de protection de l'Etat cantonale. Nous estimons, au vu de
ce qui précède, que cela n'est guère possible sans atteinte massive à la répartition
actuelle des tâches au sein de l'Etat fédéral.
Conclusion: le maintien de la sûreté intérieure est une tâche commune de la
Confédération et des cantons. Les cantons doivent conserver la responsabilité
primaire de leur territoire et la Confédération ne doit assumer elle-même des
tâches de police que dans la mesure où cela est absolument nécessaire et où elle
n'empiète pas sur la souveraineté des cantons en matière de police.
123 
Mesures préventives
123.1 
Recherche préventive d'informations
La xénophobie et le racisme latents, déjà perceptibles depuis un certain temps,
ont culminé en 1990 et 1991 en un grand nombre d'attentats contre les requérants
d'asile et les centres d'accueil. L'opinion publique et les autorités connaissaient
certes l'existence de groupuscules d'extrême droite, par exemple de bandes de
skinheads prêts à user de la violence. Mais dans la plupart des cas, on ne put ni
établir d'indices clairs sur la participation de ces groupes aux actes punissables ni
rattacher leurs auteurs à un groupe précis. On manquait non seulement de
données policières, mais aussi de données sociologiques. Les autorités de pour-
suite pénale ont été un certain temps incapables de contrôler les assertions des
coupables selon lesquelles ils avaient commis le délit spontanément, n'avaient pas
de motif politique ou encore étaient sous l'influence de l'alcool. Bien que les
données dont on dispose actuellement ne permettent pas de conclure à une série
de violences politiques bien organisées, le manque d'informations de la police sur
un éventuel extrémisme de droite organisé a été très critiqué (cf. le rapport de la
CEP-DFJP, FF 1990 I 774). Dans d'autres cas, on suppose qu'il existe une
direction politique organisée des incidents, par exemple lors des attentats contre
des établissements turcs ou des événements survenus devant l'ambassade de
Turquie à Berne; pourtant, là aussi, les soupçons n'ont pu être consolidés que
parce qu'ils ont été confrontés à des constatations préventives.
Cependant, les critiques de la CEP-DFJP concernaient moins les lacunes du
fichier du Ministère public que le fait que l'on ait continué à rechercher des
informations sur les partis, les organisations et les particuliers parce qu'ils avaient
été un jour soupçonnés de ne pas exclure l'utilisation de voies illégales pour
atteindre leurs objectifs politiques, sans que ce soupçon se soit transformé en délit
au cours des décennies. Le maintien d'une appréciation des dangers en grande
partie dépassée, la recherche d'informations sur l'exercice légal des droits
politiques d'organisations et de particuliers pour la plupart de gauche et faisant
1140

montre d'esprit critique ont été qualifiés de carences qu'il conviendrait d'éliminer
de la future protection de l'Etat.
Dès le 19 janvier 1990, le chef du DFJP a pris une mesure d'urgence en édictant
les Directives pour les annonces des cantons et les traitements de données du
Ministère public de la Confédération dans le domaine de la protection de l'Etat,
également appelées «liste provisoire négative». En voici les termes:
Jusqu'à la nouvelle appréciation de la situation par le Conseil fédéral et jusqu'à la
parution des instructions générales qui en résulteront, il faut limiter les annonces
des autorités cantonales et communales à la Police fédérale.
1. 
Les informations suivantes relatives à des faits, des personnes et des
organisations ne doivent plus être annoncées, pour autant qu'il n'existe pas à
leur égard de présomption d'acte criminel:
a. 
l'exercice des droits politiques et du droit de pétition;
b. 
la participation à des manifestations et à des rassemblements se
déroulant dans la légalité;
c. 
les voyages à l'étranger de personnes domiciliées en Suisse, à moins
que la Confédération n'ait donné un mandat explicite à ce sujet;
d. 
les activités politiques de partis, de parlementaires et de membres de
gouvernement, à moins qu'il n'existe un mandat explicite de la
Confédération;
e. 
les activités politiques des étrangers résidant en Suisse, pour autant
qu'elles ne portent vraisemblablement pas atteinte de façon grave à la
formation de la volonté politique, aux instruments de la démocratie, à
la défense nationale ou aux relations de la Suisse avec l'étranger.
2. 
Les mesures urgentes suivantes seront prises au Ministère public de la
Confédération:
a. 
l'opportunité de chaque rapport provenant d'un canton sera examinée
par le Ministère public de la Confédération selon les critères formulés
ci-dessus; le cas échéant, les rapports seront retournés aux cantons;
b. 
les demandeurs d'asile ne seront encore enregistrés que s'il existe à
leur égard des doutes du point de vue de la sécurité.
3. 
Ces directives entrent en vigueur le 22 janvier 1990.
Ces directives sont restées en vigueur jusqu'au 1er octobre 1992, date à laquelle
elles ont été remplacées par les Directives du DFJP du 9 septembre 1992 sur la
mise en application de la protection de l'Etat. La liste négative s'est traduite par
une diminution de plus de 90 pour cent du flux des informations transmises par les
services cantonaux à la Police fédérale; certains cantons ont en outre déclaré
qu'ils ne collaboreraient désormais avec la Police fédérale que dans le cadre des
enquêtes de police judiciaire.
La réduction sensible des informations, résultat de la liste négative, était une
bonne chose à l'époque, même s'il est apparu assez rapidement qu'elle risquait à
terme de provoquer une pénurie critique d'informations. Les menaces de troubles
violents qui pesaient sur les manifestations du 700e anniversaire de la Confédéra-
tion n'ont pu faire l'objet d'une appréciation fiable. De même, la police tâtonnait
lorsque, entre l'invasion irakienne du Koweït et le début de la guerre du Golfe, il
fallut évaluer les risques que se produisent en Suisse des attentats ou des
affrontements violents entre ressortissants étrangers ennemis. Certains cantons
furent incapables de répondre aux demandes d'information formulées par la
Confédération.
1141

Le législateur a aujourd'hui pour tâche d'arrêter les objets sur lesquels la police
s'informera dorénavant avant que des menaces verbales ne dégénèrent en
violences contre des personnes ou des installations publiques. Doit-elle se limiter
aux informations accessibles à tous ou doit-elle les rechercher activement? Dans
bon nombre de cas, il est trop tôt pour introduire une procédure pénale - comme
le propose l'initiative «S. o. S. - pour une Suisse sans police fouineuse». Il est
néanmoins juste et indiqué de réunir les informations nécessaires à une analyse de
la situation dans ce genre de circonstances et d'atténuer le risque en prenant les
mesures de protection qui s'imposent.
Cependant, dans un système libéral et démocratique, les mesures que prendra
dorénavant la Confédération en vue de maintenir la sûreté intérieure ne peuvent
et n'entendent pas englober tout risque possible. De part leur genre et leur portée,
elles traduiront la confiance en la population et, dans un maximum de domaines,
la volonté de ne pas agir préventivement face à des risques abstraits. L'Etat et ses
autorités acceptent donc un risque de troubles et ne veulent pas se couper de la
population. Néanmoins, l'acquisition d'informations à titre préventif se justifie
lorsque, par exemple, des actes terroristes, des vols à main armée ou des attentats
à l'explosif menacent la vie de certaines personnes ou de groupes entiers de la
population. On ne saurait attendre que pareilles infractions soient consommées.
La Confédération doit néanmoins'posséder des informations sûres et suffisantes
pour pouvoir peser les risques considérables menaçant la sûreté et prendre à
temps les mesures nécessaires. Il faut exploiter et utiliser les informations de telle
manière que les autorités chargées de ces mesures disposent sans perte de temps
des bases de décision. Cette tâche est attribuée à l'Office fédéral de la sûreté
intérieure, jusqu'ici Ministère public de la Confédération.
La nécessité de juger le risque de troubles considérables et de préparatifs d'actes
de violence exige aujourd'hui une attribution des mandats plus différenciée que
celle prévue par la liste négative provisoire. La loi maintient le principe selon
lequel les données personnelles concernant l'exercice des droits politiques ne
doivent pas être traitées par la police. Les faits constatés spontanément par la
police à l'occasion de manifestations d'organisations à l'idéologie révolutionnaire
et réactionnaire ne seront communiqués que «lorsqu'un indice fondé permet de
soupçonner une organisation ou des personnes qui en font partie de se servir de
l'exercice des droits politiques ou des droits fondamentaux pour dissimuler la
préparation ou l'exécution d'actes relevant du terrorisme, du service de renseigne-
ments prohibé ou de l'extrémisme violent» (art. 3, 1er al.). Pour que ce principe
soit applicable, les cantons doivent disposer de mandats concrets de la Confédéra-
tion: ces mandats sont en général donnés par la liste des organisations et
groupements à observer et la liste des communications régulières (art. 10, 3e al.)
ou, dans des cas concrets, par la Police fédérale. Les informations peuvent
néanmoins provenir aussi de mandats émis par les polices cantonales à leurs
membres. Il est important que de telles observations concernant des dangers
considérables puissent être exploitées au niveau national.
En renonçant fondamentalement à soumettre à une surveillance policière l'activi-
té publique et légale d'une organisation politique militante, on admet que les
enquêtes puissent être entravées et allongées, lorsque, à la suite d'attentats ou
d'autres débordements, naît la suspicion que leurs auteurs sont des membres de
1142

cette organisation ou que d'autres délits politiques se préparent au sein de cette
dernière. La loi interdit par ailleurs formellement le traitement préventif des
informations sur les activités politiques des citoyens, au risque de devoir combler
le manque d'informations après un événement et prendre des mesures coercitives
à rencontre d'un grand nombre de personnes en raison du danger de collusion.
L'Etat, ses représentants et installations ne sont pas lésés ou menacés uniquement
pas des voies de fait ou autres actions; il peut aussi s'agir de menaces purement
verbales, de chantage ou de présomptions qui ont pour but de dénoncer l'incapa-
cité des autorités à enrayer la violence et la terreur. Leur but est de donner
l'impression que l'Etat ne peut plus protéger la population. Il est rare qu'une seule
personne puisse créer et maintenir un certain temps une mise en danger d'une
telle intensité. C'est donc presque toujours par l'association de personnes qui ont
les mêmes idées (appelées dans la loi groupements) ainsi que par la formation
d'une nouvelle organisation ou par l'infiltration d'une organisation existante que
se produit véritablement la déstabilisation d'un Etat. Le traitement préventif
nécessaire des informations porte donc essentiellement sur ce genre d'organisa-
tions et de groupements ainsi que sur les personnes susceptibles d'y appartenir.
Les données concernant d'autres particuliers seront éventuellement traitées si
l'on constate en arrière-plan la présence d'une organisation jusque-là inconnue.
Outre le mode d'organisation de la menace, son objectif et ses moyens sont
déterminants. Nous considérons actuellement que la menace par le terrorisme,
l'extrémisme violent, le service de renseignements prohibé et certaines manifesta-
tions du crime organisé sont les domaines qui nécessitent des mesures préventives
parce que les dispositions prises ultérieurement ne suffisent pas. L'observation
des actes préparatoires du commerce prohibé d'armes et de substances radio-
actives ainsi que du transfert prohibé de technologies s'oriente aussi généralement
vers ces domaines.
Les actes terroristes (pour la notion de terrorisme, se reporter au commentaire
relatif à l'art. 2) se caractérisent la plupart du temps par le fait qu'ils sont préparés
de longue date. L'organisation en amont se compose pour une part de personnes
directement impliquées dans la commission des infractions. S'y ajoute un nombre
plus ou moins grand d'autres personnes qui ne remplissent que des tâches pour
ainsi dire d'infrastructure, par exemple fournir le matériel, louer des locaux,
cacher quelqu'un dans son appartement ou rechercher des informations. Signa-
lons également les personnes que l'organisation terroriste peut utiliser à des fins
diverses sans qu'elles soient au fait de l'activité criminelle de l'organisation. Elles
sont particulièrement utiles aux terroristes qui doivent à un moment donné
disparaître et veulent se fondre dans un environnement non suspect.
Presque toutes les organisations et les groupements soupçonnés de terrorisme ont
déjà des infractions à leur actif et leurs membres sont poursuivis pour ces motifs.
Néanmoins, une lutte efficace contre le terrorisme ne peut se limiter à une
procédure pénale. Lorsqu'on détecte en arrière-plan la présence d'une organisa-
tion, il ne suffit pas de poursuivre les personnes qui ont participé concrètement à
l'infraction. Les autres membres de l'organisation auraient alors la possibilité de
préparer d'autres attentats en toute quiétude. Connaître les personnes servant
d'aide ou de contact, bien que non susceptibles d'infraction, permet de retrouver
la trace des individus activement recherchés. Toutes les organisations terroristes
1143

ayant actuellement des ramifications à l'étranger, il arrive souvent que l'infraction
ne puisse même pas être poursuivie devant un tribunal suisse.
La situation est similaire pour ce qui est de l'extrémisme violent. On ne détecte la
plupart du temps les coupables que lorsque leur comportement a dépassé les
limites de la punissabilité. Il convient toutefois de recenser les organisations dont
les membres pourraient, avec une certaine vraisemblance, commettre des actes
punissables si l'occasion se présente. Mais à la différence du terrorisme, ces
organisations et groupements n'ont pas tous déjà commis des infractions graves. Il
ne s'agit parfois que de menaces proférées à rencontre des cibles possibles,
d'excès pouvant dégénérer à la prochaine occasion, ou encore d'incitation au
délit. La plupart des actes extrémistes de ces dernières années ont été commis
dans un contexte raciste ou xénophobe, quand il ne s'agissait pas d'affrontements
entre groupes d'étrangers rivaux (cf. à ce propos le rapport du Conseil fédéral,
extrémisme en Suisse, du 16 mars 1992, FF 7992 III 202).
La plupart du temps, une organisation se cache aussi derrière le service de
renseignements prohibé (Etats ou leurs services secrets, entreprises économiques,
organisations criminelles cherchant à exercer une influence politique). Ces
infractions étant punissables au stade préparatoire déjà, notamment dès la mise
en place d'un réseau d'informateurs, les moyens de la police judiciaire pourraient
éventuellement suffire et la recherche d'informations avant l'ouverture d'une
procédure deviendrait inutile. Nous estimons toutefois qu'une telle solution est
inadéquate car elle oblige de mener de nombreuses enquêtes de police judiciaire
ne débouchant pas sur une procédure pénale. Lorsqu'un diplomate étranger est
accrédité et que les organes de sûreté savent qu'il appartient à un service secret, il
faut établir un certain nombre de faits pour mesurer le risque d'une activité
illégale. Il convient, par exemple, de s'adresser aux services d'un Etat où le
diplomate a résidé auparavant. Un second argument plaide en faveur du traite-
ment en dehors d'une procédure pénale: les éléments de suspicion relatifs au
service de renseignements doivent être traités même si l'on ne sait pas encore s'ils
pourront être intégrés dans une procédure d'enquête en cours. Un agent contre
lequel une enquête est ouverte n'est jamais vraiment seul. Il faut donc pouvoir
traiter certains contacts suspects entre personnes, même si on ne peut tout de
suite qualifier celles-ci de coupables. Traiter ces données est admissible du fait
que des éléments de suspicion non confirmés ne peuvent être saisis à l'aide de
moyens informatiques que durant la période prévue à cet effet.
Il va de soi que le crime organisé ne pourra être maîtrisé que si le traitement
d'informations à titre préventif est autorisé. En Suisse, les principales manifesta-
tions du crime organisé concernent des personnes et des affaires qui ne sont pas
punissables en tant que telles. Elles ne sont observées et poursuivies que parce
que les contacts et les transactions financières qui ont été repérés en Suisse sont
en relation avec des infractions commises à l'étranger. La poursuite du crime
organisé est en premier lieu du ressort des cantons; au sein de l'administration
fédérale, c'est le futur office central de lutte contre le crime organisé qui sera
avant tout chargé de cette tâche, mais il ne faut pas négliger les menaces contre la
sûreté intérieure qui émanent du crime organisé.
Conclusion du Conseil fédéral: dans notre société démocratique et pluraliste, la
Confédération ne doit prévoir qu'en cas d'absolue nécessité le traitement préven-
1144

tif des informations contre les mises en danger de la sûreté intérieure. La
Confédération accepte de ce fait un certain risque, qui doit cependant être réduit
au minimum par l'observation attentive des développements et le réexamen
périodique de la situation.
123.2 
Contrôles de sécurité relatifs à des personnes
L'une des menaces les plus grandes et les plus vives pour la sûreté intérieure vient
des personnes occupant des postes clés qui commettent une trahison, travaillent
contre l'Etat lui-même ou veulent changer ses institutions de manière illicite. Les
personnes nouvellement engagées ne devront pas être susceptibles de céder au
chantage et devront offrir la garantie qu'elles n'abuseront pas de la confiance
placée en elles.
Juger si une personne est digne de confiance continuera à se faire tout d'abord à
travers l'entretien direct entre la candidate ou le candidat et les personnes
chargées de l'engagement, en plus de certaines pièces à joindre au dossier de
candidature. Pour la plupart des postes, transferts de fonctions ou activités
relatives à des mandats militaires, les données rassemblées en procédure directe
de sélection sont suffisantes; en outre, un abus de confiance n'implique générale-
ment pas de dommage considérable et irréparable. Si l'on escompte néanmoins un
tel dommage, un contrôle de sécurité peut indiquer les risques induits par les
antécédents ou l'entourage de la personne en question.
Des contrôles de sécurité ont été effectués durant des décennies au sein de
l'administration fédérale, de l'armée et lors de l'adjudication de contrats d'arme-
ment. Cela sans base légale spéciale, considérée comme inutile. Le droit de
procéder aux contrôles était déduit pour les fonctionnaires du devoir de loyauté et
dans l'armée du devoir militaire de discrétion: l'Etat pouvait non seulement
établir ce devoir, mais aussi contrôler si son respect allait être garanti. Cette
opinion prévalait encore en 1977 lorsque le groupe de travail Jeanmaire requit des
commissions de gestion une amélioration des contrôles de sécurité (FF 7977 III
776 ss 769 777, eh. 8.11). C'est seulement avec l'élaboration d'une ordonnance
qu'il apparut que l'ingérence dans les droits fondamentaux résultant du contrôle
de sécurité était considérable et concernait surtout les tierces personnes qui
n'étaient soumises ni au droit des fonctionnaires ni au droit militaire.
En 1986, le Conseil fédéral demanda donc aux Chambres de prévoir dans le Statut
des fonctionnaires un contrôle de sécurité pour les candidats externes ou internes
à des postes particulièrement sensibles (message du 10 mars 1986, FF 1986II317).
Le Conseil national s'opposa pour diverses raisons à cette disposition qui finit par
être supprimée (BÖ N 1986 1075 ss).
Le Conseil fédéral proposa dans son message du 28 juin 1989 un article analogue,
mais plus détaillé, sur les contrôles de sécurité dans le domaine militaire (FF 1989
II1078). L'adoption de l'article fut ajournée eu égard aux travaux en cours de la
CEP-DFJP. La CEP, pour sa part, conclut que le contrôle de sécurité nécessitait
une base légale claire (FF 1990 I 793 ss). Les domaines civil et militaire étant
réglementés pratiquement de manière identique, notamment quant à la procé-
dure et aux droits des personnes concernées, nous suggérons de réglementer les
1145

contrôles de sécurité dans la présente loi, et non de les intégrer dans la loi sur le
statut des fonctionnaires et dans la loi sur l'organisation militaire.
Pour les contrats d'armement internationaux - achats de la Suisse à l'étranger ou
exportations d'armes fabriquées en Suisse -, un contrôle de sécurité est en général
requis à l'égard de toutes les personnes à qui sont confiés des secrets militaires
dans l'autre Etat. Cette déclaration de sécurité remplace les déclarations des
autorités de l'Etat destinataire. Il y a quelques années encore, les administrations
nationales chargées du contrôle de sécurité procédaient à ce qu'on appelait alors
les accords de protection du secret. Aujourd'hui, ils sont tous soumis à l'approba-
tion du Conseil fédéral.
La réglementation des contrôles de sécurité est plus détaillée que celle des projets
de 1986 et de 1989. Elle résulte des nécessités imposées par la loi sur la protection
des données entre-temps entrée en vigueur, loi qui requiert clairement que le
traitement de données sensibles soit réglementé par une loi. Jusqu'à l'entrée en
vigueur de la loi sur des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure, la
transition est assurée par voie d'ordonnances: le 9 mai 1990, le Conseil fédéral a
édicté l'ordonnance concernant les contrôles de sécurité relatifs aux personnes
dans le domaine militaire (RS 510.418) et, le 15 avril 1992, l'ordonnance relative
aux contrôles de sécurité dans l'administration fédérale (RS 172.013).
Conclusion du Conseil fédéral: la Confédération doit limiter les contrôles de
sécurité au plus petit nombre possible de personnes occupant des postes clés
particulièrement importants.
123.3 
Mesures visant la protection des personnes et des bâtiments
Jusque dans les années cinquante, les mesures visant la protection de l'ad-
ministration fédérale étaient considérées comme inutiles. En 1959, le Conseil
fédéral mandata la Chancellerie fédérale d'examiner «la manière d'améliorer le
contrôle des visiteurs du Palais fédéral et de renforcer les mesures générales de
sécurité» (ACF du 18 sept. 1959) et en 1961 une délégation de sécurité de
l'administration fédérale fut constituée sous la présidence du Procureur général
(ACF du 30 mai 1961). Il en résulta la constitution du Service de loges et de
surveillance, du Service de veilleurs de nuit et d'une centrale d'alarme dans le
bâtiment du Parlement. En 1979, le Service de sécurité de l'administration
fédérale fut créé auprès du Ministère public de la Confédération (ACF du 24 janv.
1979), service auquel fut aussi attribué en 1989 le personnel des loges ainsi que les
veilleurs de nuit, auparavant rattachés à l'Office des constructions fédérales (ACF
du 19 avril 1989).
La question de la sécurité des personnes et des bâtiments revenait dans la
discussion chaque fois que des risques particuliers survenaient: une attaque à
main armée à Genève en 1959, les attentats terroristes arabes des années septante,
les dommages causés lors de manifestations violentes des années quatre-vingt sont
à l'origine des mesures actuelles de protection des personnes et des bâtiments. Il
n'existait jusqu'ici pas de base légale. Elle s'impose néanmoins, notamment pour
marquer la différence par rapport aux obligations des cantons en vertu de la loi
sur les garanties politiques (RS 170.21).
1146

Outre les deux arrêts du Conseil fédéral datant de 1979 et de 1989, les bases
légales visant la protection de la Confédération étaient disséminées dans diverses
ordonnances: dans l'ordonnance réglementant les tâches des départements, des
groupements et des offices (RS 172.010.15, art. 7, ch. 5, let. 1), dans l'ordonnance
concernant la protection des applications et des systèmes informatiques dans
l'administration fédérale (RS 172.010.59, art. 5) et dans l'ordonnance sur la
classification et le traitement d'informations de l'administration civile (RS
172.015, art. 13 et 16). Etant donné que le droit d'organisation doit être
fondamentalement édicté par voie d'ordonnance législative (art. 61 s., LOAF), les
arrêtés du Conseil fédéral ne répondent plus aux nécessités actuelles et même
l'ordonnance réglementant les tâches des départements ne devrait servir qu'à
l'attribution des tâches et non à la justification de ces dernières. Il est urgent de
réformer cette situation juridique. Nous proposons de donner dans la présente loi
les bases légales nécessaires à la protection des personnes et des bâtiments. Nous
préférons cette possibilité à celle consistant à compléter la loi sur les garanties
politiques, car celle-ci s'adresse en premier lieu aux cantons. Les tâches de
protection que nous désirons ancrer aujourd'hui dans la présente loi demeurent
des tâches fédérales à l'exécution desquelles chaque canton participe sur son
propre territoire.
Outre les mesures visant la protection de ses autorités et installations, la
Confédération a des devoirs de protection découlant de traités internationaux. En
vertu des Conventions de Vienne sur les relations diplomatiques (RS 0.191.01, art.
22) et sur les relations consulaires (RS 0.191.02, art. 31), les Etats accréditaires
s'engagent à assurer la sécurité du personnel diplomatique et consulaire ainsi que
de leur propriété. L'attribution fédérale des tâches de police impose que l'exé-
cution de ces devoirs de protection de droit international revienne en premier lieu
aux cantons. La Confédération interviendra éventuellement au niveau de la
coordination et participera à l'appréciation des risques grâce aux informations
fouillées dont elle dispose.
L'appréciation des mesures visant la protection des personnes et des bâtiments
reposait jusqu'ici sur la volonté des autorités et de l'administration de ne pas
s'éloigner des citoyens. Une démocratie ne doit pas donner l'impression qu'il faut
protéger l'Etat et le couper de la population. Cela dit, même un concept suisse de
la sûreté ne peut se fonder sur le principe des «portes ouvertes»; la proportionna-
lité requiert au contraire que l'Etat se protège lui-même et ses institutions de la
violation des dispositions légales autant que possible sur la base de normes
juridiques et non de mesures préventives de protection. C'est seulement lorsqu'on
pense que la loi ne sera pas respectée qu'il faut opter pour les mesures
préventives. Ces dernières sont donc indiquées si, pour des raisons suffisantes, la
confiance dans le respect des règles disparaît et qu'il faut parer à des atteintes
graves.
La réglementation légale des mesures préventives de protection permettra aussi
de donner une base juridique claire à leur financement.
Conclusion du Conseil fédéral: les mesures visant la protection de personnes et de
bâtiments requièrent une base légale expresse, notamment quant à la répartition
des tâches entre la Confédération et les cantons, à leur portée fondamentale et à
la prise en charge de leur coût.
1147

124 
Protection des droits fondamentaux, protection des données
Dans la doctrine et dans la pratique, les droits fondamentaux ont longtemps été
uniquement considérés comme des droits de se défendre contre les interventions
de l'Etat. Bien que la Constitution de 1848 déclarât déjà comme objectif de la
Confédération la «protection de la liberté et des droits des Confédérés», la
doctrine de droit public ne déduit que depuis peu des droits fondamentaux des
mandats législatifs et des devoirs de protection vis-à-vis de la population (cf. p. ex.
Jörg Paul Müller, Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, Berne
1982, 52 ss). La protection active des droits fondamentaux par l'Etat suscite
néanmoins des conflits d'intérêts qu'il convient de peser très soigneusement dans
l'élaboration comme dans l'application du droit. Protéger un groupe de personnes
particulier et leur ménager des possibilités d'épanouissement peut se traduire par
une limitation des droits fondamentaux d'autres personnes. Ce conflit d'intérêts
s'est intensifié depuis que le traitement de données personnelles est considéré
comme intervention dans un domaine protégé de la liberté personnelle, à savoir la
«informationelle Selbstbestimmung» - libre disposition de ses propres données
personnelles - (notion consacrée par le Tribunal constitutionnel fédéral allemand
dans son jugement sur le recensement, publié dans EuGRZ 1983 577 ss).
La loi sur la protection des données du 19 juin 1992 repose aussi sur cette
conception juridique. La liberté de disposer de ses propres données personnelles
n'empêche pas l'Etat de procéder au traitement de données qui est nécessaire.
Elle exige toutefois une base légale suffisante et, dans le cas d'espèce, la pesée des
intérêts en jeu avant de porter atteinte à ce droit fondamental. Alors que le
législateur en 1935 (AF tendant à garantir la sûreté de la Confédération) et en
1943 (révision de la PPF) estimait qu'un mandat d'organisation sur la gestion d'un
«Service d'enquête et d'information» était une base juridique suffisante, la
nouvelle conception des droits fondamentaux, concrétisée par la loi sur la
protection des données, requiert une réglementation détaillée telle que nous la
proposons à la section 3 de la présente loi.
La pesée concrète des intérêts entre diverses atteintes aux droits fondamentaux et
les biens juridiques à protéger peut s'illustrer par l'exemple suivant: lorsque
Monsieur X. est dénoncé à la police comme étant un espion à la solde d'un Etat
étranger, l'établissement des faits quant à cette accusation nécessite le traitement
de données sur des personnes non inculpées, à propos desquelles il s'avérera plus
tard qu'elles ne sont en rien mêlées à un comportement éventuellement délic-
tueux. Cette atteinte aux droits fondamentaux se produit généralement sans que
la personne concernée s'en aperçoive et concerne souvent la sphère intime,
c'est-à-dire des données sensibles au sens de l'article 3, lettre c, de la loi sur la
protection des données. La pesée des intérêts en jeu est particulièrement difficile
en phase finale de la procédure: que la procédure soit close par un jugement ou
soit suspendue, trois situations peuvent se présenter pour l'inculpé. Son com-
portement punissable peut a) être prouvé, b) ne pas être prouvé ou c) être réfuté.
Le législateur doit décider pour lesquelles de ces données le traitement peut être
poursuivi et à quelles conditions. Quant aux personnes non inculpées, il convient
de souligner que même après l'entrée en vigueur de la révision de la procédure
pénale fédérale (révision du 19 juin 1992), la suspension de la procédure ne sera
1148

communiquée qu'aux personnes inculpées (art. 106, 1er al., PPF). Les tierces
personnes concernées possèdent un intérêt digne de protection à l'élimination de
ces données. Il faut en tenir compte lorsque des intérêts publics nettement
prépondérants ne requièrent pas la poursuite du traitement.
L'affaire des fiches a montré que cette évolution de la notion de droits fonda-
mentaux n'a pas reçu l'attention méritée: certes, le Ministère public de la
Confédération a pris au sérieux les nécessités de la protection des données en
instituant son propre préposé à la protection des données et en projetant de
mettre à jour les fichiers lors de leur informatisation. Il n'a néanmoins pas tenu
compte du fait que le fichier mixte, qui constituait à la fois un contrôle de gestion
et un moyen d'information sur les organisations criminelles, serait ressenti par les
personnes concernées comme une violation de leurs droits personnels, ainsi que
l'examen des fiches sur la base de l'ordonnance du 5 mars 1990 relative au
traitement des documents de la Confédération établis pour assurer la protection
de l'Etat (RS 172.014) l'a depuis montré et que la discussion de l'arrêté fédéral sur
la consultation des documents du Ministère public de la Confédération (RS
172.213.54) l'a confirmé.
La situation juridique de la protection des données est identique, bien que moins
marquée, à propos du contrôle de sécurité relatif à des personnes. Lorsqu'une
personne a approuvé un contrôle de sécurité en connaissance des prescriptions y
relatives, la protection des données lui est garantie. Toutefois, le risque que cette
personne peut éventuellement représenter pour la sécurité transparaît dans bien
des cas seulement lorsque les données sur d'autres personnes de son entourage
sont traitées et exploitées. Le traitement des données personnelles n'est pas
couvert par l'assentiment de la personne contrôlée. Ces informations ne doivent
être recueillies qu'au cours de l'interrogatoire personnel et leur traitement
nécessite une base juridique claire, que les^articles 17 à 19 sont censés fournir.
Les mesures visant la protection des personnes et des bâtiments elles aussi ne sont
pas sans effet sur les droits fondamentaux: si ces mesures sont prises dans un
espace publiquement accessible, elles peuvent par exemple entraver la liberté de
mouvement des passants; en revanche, si elles portent sur une propriété de la
Confédération ou sur des objets loués, ces mesures peuvent se fonder sur le droit
de police, même en l'absence de base légale particulière. La ligne de démarcation
étant vague, il convient aussi de fixer dans la loi les principes relatifs aux mesures
de protection.
Conclusion du Conseil fédéral: la protection des droits fondamentaux et des
données requiert une réglementation détaillée du traitement des informations,
notamment parce que la majorité des données et profils de la personnalité à
traiter sont particulièrement sensibles. Les données ne seront traitées que dans la
mesure où l'exécution de la loi le requiert.
125 
Conduite et contrôle politiques
Bon nombre d'activités administratives ne peuvent être fixées définitivement.
Outre les activités policières, citons par exemple la recherche d'informations par
l'Etat, la préparation des affaires du Conseil fédéral et du Parlement ou encore les
76 Feuille fédérale. 146' année. Vol. II 
1149

mesures préparatoires de la défense générale. La conduite et le contrôle émanant
des organes politiques compétents ont une importance décisive quant à ces
activités. Lorsque l'administration agit par voie d'ordonnance, c'est avant tout par
la voie de recours que peut avoir lieu le contrôle de la légitimité et de la
pertinence. Mais les mesures préventives visant le maintien de la sûreté intérieure
sont peu nombreuses à être concrétisées par des procédures administratives. La
loi introduit donc des procédures spéciales pour garantir la continuité de la
conduite et du contrôle. Elle réglemente à ce propos des questions qui, pour
d'autres activités étatiques, sont directement régies par la loi sur l'organisation de
l'administration fédérale. Par exemple le devoir d'apprécier constamment la
situation est une obligation gouvernementale générale du Conseil fédéral (art. 3,
1er al., let. a, LOAF) et d'une manière générale, les chefs de département doivent
transmettre les mandats à l'administration dans le cadre des lois et des arrêtés du
Conseil fédéral.
La CEP-DFJP a constaté «la faiblesse de la conduite et de la gestion au sein du
Ministère public fédéral ainsi que les mauvaises orientations de l'exécution des
tâches générales de police» (FF 1990 I 838). Ses critiques s'adressent donc
indirectement au Conseil fédéral qui, en 1958, a chargé le chef de la Police
fédérale de la direction autonome des tâches de «police politique» et a par ailleurs
retiré au Procureur général l'entière surveillance hiérarchique de cette activité
(art. 1er, ch. 1 et 2,2e al., ACF concernant le service de police du Ministère public
fédéral, RS 172.213.52). Le motif alors avancé, protéger le Ministère public et les
autorités politiques supérieures du danger de compromission et d'implication qui
aurait pu découler des activités de la Police fédérale dans le domaine des
renseignements, doit aujourd'hui faire place à une conduite politique claire.
L'opinion selon laquelle il pourrait y avoir une marge d'activités administratives
libre non réglementée ne tient plus face aux principes actuels sur la légalité des
tâches policières de l'administration.
Le Conseil fédéral assumera comme suit la direction en matière de sécurité
intérieure:
II évalue périodiquement la situation de la menace (art. 5, 1er al., let. a); en
période calme, il s'en acquitte dans le cadre du rapport annuel sur l'état de la
sûreté intérieure (art. 25). Dans la même proposition, le DFJP soumet à son
approbation les listes des faits que les organes cantonaux de sûreté sont tenus de
communiquer spontanément à l'Office fédéral de la sûreté intérieure (office
fédéral), ainsi que la liste des organisations qui menacent la sûreté intérieure (art.
10, 3e et 4e al.). Cette appréciation de la situation est également l'occasion de
mettre à jour, si nécessaire, l'ordonnance sur l'obligation de renseigner incombant
à d'autres offices (art. 11, 2e al., let. a) et les autres dispositions sur le traitement
des informations. Le schéma des mesures qui visent à protéger les personnes et les
bâtiments (art. 5, 1er al., let. b) prévoit une évaluation à long terme des risques:
c'est d'elle que découlent les mesures à prendre en matière de personnel et de
constructions qui doivent être intégrées dans la planification des finances et des
constructions.
Outre ces décisions périodiques relatives à la conduite de la sûreté intérieure, qui
seront rassemblées en un arrêté, en cas d'atteintes graves à la sûreté intérieure, le
1150

Conseil fédéral adoptera un arrêté sur proposition du DFJP comme il l'a fait
jusqu'à présent.
Le contrôle administratif relève également des tâches légales de direction du
Conseil fédéral. Ce sont les départements qui l'assument dans la mesure du
possible. Les mandats concernant les tâches supradépartementales sont confiés au
contrôle administratif du Conseil fédéral. Dans les directives du 25 août 1992 sur
le contrôle de la protection de l'Etat par le DFJP, le chef du DFJP a défini la
manière dont il entend assumer cette tâche. Des contrôles réguliers sont d'ores et
déjà effectués à plusieurs niveaux: à la surveillance exercée aux niveaux de l'office,
du département et du Conseil fédéral, s'ajoute la haute surveillance parlementaire
exercée par les commissions de gestion (art. 47ter ss, LREC) et par la délégation
des commissions de gestion (art. 47iuiniuies LREC).
La loi confère une dimension nouvelle à la tâche de conduite du département:
lorsqu'il faut systématiquement rassembler et exploiter des informations sur une
organisation qui menace la sûreté intérieure ou que les organes de sûreté des
cantons reçoivent mandat de fournir spontanément des renseignements à long
terme (art. 10, 3e al), la décision en revient désormais au département. Cela
empêche une recherche disproportionnée d'informations car non seulement lors
de la mise à jour des listes, mais aussi lors de leur approbation annuelle, le
directeur de l'office doit définir de manière convaincante, à l'intention du chef du
département et ce dernier à l'intention du Conseil fédéral, les risques concrets qui
justifient la surveillance de tous faits et organisations.
Les tâches du chef du département en matière de direction consistent essentielle-
ment à confier des missions (art. 5, 3e al). S'il semble indiqué de prendre des
mesures préventives nécessitant des mesures d'observation au niveau suisse, le
département en donne le mandat par l'intermédiaire des directeurs cantonaux de
la police. Exemple: avant que n'éclate la guerre contre l'Irak, on redoutait des
attentats ou des manifestations de violence à rencontre des représentations des
Etats impliqués dans l'intervention. Plusieurs cantons ont critiqué le fait que
l'ordre du chef du DFJP soit directement allé du chef de la Police fédérale aux
commandements cantonaux de police.
La commission consultative en matière de sûreté intérieure est l'organe qui
conseille le Conseil fédéral et le département pour la direction des tâches de
sécurité. Elle examine les évaluations de la situation que prépare l'office fédéral et
les propositions concernant des mesures importantes (cf. également le com-
mentaire de l'art. 9).
La conduite en matière de sûreté intérieure sera améliorée au sein de l'office du
même nom, entre autres par le fait que le directeur de l'office ne sera plus en
même temps procureur général. L'office pourra ainsi se concentrer sur les
mesures préventives et sur la police judiciaire au sens de la procédure pénale
fédérale. Si le traitement informatisé des données permet de disposer d'informa-
tions plus fiables, il constitue aussi pour le directeur un outil important de
direction.
La Conférence de situation est un autre outil de conduite en matière de sûreté
intérieure. Elle se compose d'un représentant de la Chancellerie fédérale, de
chacun des départements et de l'Office fédéral de la protection civile, et est
1151

présidée par le directeur de l'Office central de la défense. Cette conférence a été
créée pour faire face aux situations d'exception, mais elle siège régulièrement
pour analyser la situation et ses développements possibles. Ses tâches et son
organisation sont réglementées dans un règlement confidentiel approuvé par le
Conseil fédéral le 27 avril 1983. La présente loi ne modifie en rien les tâches et
compétences de la conférence, à l'exception du fait que diverses propositions au
Conseil fédéral, qui jusqu'ici auraient été d'abord discutées dans le cadre de la
conférence, seront soumises directement au Conseil fédéral par le département.
Cela n'implique néanmoins aucune modification du concept, car le règlement de
la conférence réserve expressément les «compétences et devoirs des départe-
ments».
La haute surveillance par les Chambres est assumée depuis le 1er février 1992
(entrée en vigueur de l'art. 47qu'nq»»es
) UŒC) par la délégation des commissions
de gestion.
Conclusion du Conseil fédéral: la mise en place d'instruments de direction et leur
introduction expresse dans la loi garantissent que les mesures préventives visant le
maintien de la sûreté intérieure se limitent au minimum nécessaire en fonction
des menaces existantes et ne procèdent à aucune restriction inutile des droits
constitutionnels. L'accomplissement des tâches dans le respect des mandats sera
soumis à des contrôles suffisamment serrés.
126 
Rapport avec la législation de droit pénal et administratif
Les faits et actes qui portent atteinte à la sûreté intérieure sont pour la plupart des
actes punissables ou en sont proches. Si les mesures préventives n'ont pas été
mises en place ou si elles n'ont pu empêcher le trouble, il faut entamer une
procédure pénale en vertu du droit de procédure applicable.
La décision d'ouvrir une procédure d'enquête de police judiciaire ou de se limiter
à des mises au point préliminaires dépend de plusieurs facteurs:
- si une personne dont on connaît le nom est concrètement soupçonnée, une
procédure est ouverte;
- s'il n'est pas encore sûr qu'une infraction présumée ait été commise ou que le
seuil de la punissabilité (dans le cas p. ex. d'actes préparatoires, de service de
renseignements prohibé) ait été franchi, il n'y a généralement pas d'ouverture
formelle de la procédure;
- s'il faut que la police intervienne sans que le cas relève de la juridiction de la
Confédération (juridiction cantonale, infraction commise à l'étranger), les
investigations nécessaires seront entreprises ou ordonnées et les résultats
seront transmis aux organes compétents si les conditions de l'entraide ad-
ministrative sont données; il n'y a dans ce cas pas d'ouverture de la procédure.
Les enquêtes sont menées par la police judiciaire de la Confédération s'il y a
infraction ou soupçon relevant de la juridiction pénale de la Confédération selon
l'article 340 du code pénal. Parmi les infractions mentionnées à cet article, le
service de renseignements prohibé, les attentats à l'explosif, les infractions
commises à rencontre de personnes jouissant d'une protection en vertu du droit
international, ainsi que les violations de la loi sur le matériel de guerre et la loi sur
1152

l'énergie atomique sont toujours en rapport étroit avec la sûreté intérieure. Par
contre, la poursuite des actes de violence terroristes ou extrémistes sans utilisation
d'explosifs est de la compétence des cantons.
Selon le droit actuel, les mesures préventives (autrement dit la police politique) et
la police judiciaire relèvent de la même unité administrative, la Police fédérale.
C'est également le cas dans beaucoup d'autres Etats, même si dans certains pays,
par exemple en Allemagne, les fonctions de répression et de prévention de la
police sont strictement séparées. Les tâches du Bundesamt für Verfassungsschutz
(Office fédéral pour la protection de la constitution) sont analogues à celles
décrites dans la présente loi, le Bundeskriminalamt (Office criminel fédéral) est
l'autorité de poursuite pénale. Divers avis émis dans le cadre de la procédure de
consultation ont demandé que cette séparation soit également effectuée en
Suisse. Nous la considérons comme inopportune et désirons pour les raisons
' exposées ci-dessous conserver notre conception actuelle, selon laquelle la police
préventive et répressive émane de la même unité administrative:
- étant donné la portée internationale du terrorisme, du service de renseigne-
ments prohibé, de l'extrémisme violent et du crime organisé, ce n'est qu'à partir
d'un niveau d'information étayé qu'on peut décider si une procédure pénale
doit être introduite et si le cas est soumis à la juridiction suisse;
- selon le but de l'utilisation des données personnelles, défini par la loi sur la
protection des données (art. 4,3e al., LPD), le recours aux données rassemblées
en vertu de la présente loi dans une procédure pénale ou dans une toute autre
procédure de droit administratif visant le maintien de la sûreté intérieure ne
pose aucun problème. L'utilisation de données1 issues de procédures pénales à
des fins préventives ultérieures doit néanmoins être compatible avec l'objectif
poursuivi (art. 29bis, 4e al., PPF). Puisqu'à ce stade (suspension ou clôture d'une
procédure pénale) il importe peu que les choses aillent vite, on peut établir à cet
effet des critères clairs et les respecter;
- pour apprécier objectivement les infractions qui portent atteinte à la sûreté
intérieure, il faut disposer d'un vaste ensemble de connaissances qui vont du
mode de fonctionnement des services secrets aux us et coutumes de certaines
cultures, en passant par la manipulation des explosifs et leur effet. Rassembler
ces connaissances au sein d'une seule et même autorité permet une économie
considérable de moyens. Comme l'indiquent les événements relatifs au décès du
présumé terroriste allemand de la Fraction armée rouge Wolfgang Grams à
Bad/Kleinen, l'existence en parallèle de deux autorités compétentes en matière
de sûreté intérieure peut aussi engendrer des difficultés au niveau de l'échange
d'informations et de la coordination.
La loi sur des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure se différencie des
autres lois par le fait qu'hormis le traitement des informations, elle ne concède à
la police aucune compétence d'intervention vis-à-vis des personnes physiques et
morales. Elle n'introduit pas de nouvelles mesures et ne crée pas de nouvelles
compétences. Pour savoir si une obligation doit être imposée à une personne qui
constitue ou produit un risque pour la sûreté intérieure, ou si une mesure
coercitive doit être ordonnée à son encontre, il faut continuer à se fonder sur le
droit en vigueur fédéral ou cantonal. Outre le code pénal, ce droit consiste en de
nombreuses dispositions de droit administratif, par exemple le droit sur les
1153

étrangers (mesures d'éloignements), le droit d'asile («indignité»), le droit de cité
(refus de la naturalisation), le droit des relations extérieures (refus d'accréditation
de diplomates, déclaration de persona non grata) ou le droit cantonal de police
(refus d'autoriser une manifestation ou autorisation assortie de conditions pré-
cises). La présente loi contribue à fournir des bases de décision, étant entendu
qu'elle ne sert pas seulement à motiver des interdictions ou des restrictions, mais
aussi à éliminer certaines mesures parce que les risques éventuels s'avèrent
réduits.
Conclusion du Conseil fédéral: la loi sur des mesures visant au maintien de la
sûreté intérieure ne crée pas de nouveaux moyens de défense contre les dangers,
mais elle remédie au côté rudimentaire des bases juridiques qui fondaient les
mesures préventives et met en place de meilleures conditions pour que les moyens
disponibles soient utilisés en fonction des nécessités actuelles.
127 
Densité réglementaire
La critique selon laquelle le projet de loi contient une réglementation circonstan-
ciée dont les détails n'ont pas leur place dans une loi a été formulée de façon
isolée (p. ex. par le Parti libéral) au cours de la procédure de consultation. Nous
estimons néanmoins qu'une loi relativement détaillée répond aux revendications
politiques présentées par une majorité ainsi qu'aux impératifs découlant de la
nouvelle législation fédérale, en particulier de la loi sur la protection des données.
Selon la loi sur la protection des données, le traitement des données personnelles
par les organes fédéraux doit désormais reposer sur une base légale. Le traitement
des données sensibles, la communication à l'étranger et l'octroi de droits d'accès
directs aux systèmes de traitement électronique des données ne peuvent avoir lieu
sur la base d'une ordonnance; ils nécessitent une loi ou un arrêté fédéral, ou
encore un traité international ratifié par les Chambres. Pour répondre à ces
impératifs, le législateur devrait mettre en place une réglementation détaillée et
peu flexible. Les mesures préventives visant le maintien de la sûreté intérieure le
placent en fait devant un dilemme: il ne peut fixer avec suffisamment de précision
justement les conditions et limitations prévues par la loi sur la protection des
données. Il est impossible de définir avec exactitude à partir de quel degré concret
de menace de la sûreté intérieure, émanant d'une personne précise, il est permis
de traiter ces données sensibles ou d'établir un profil de la personnalité. Souvent,
on ne peut apprécier véritablement l'intensité d'un danger qu'après le traitement
de ces données. C'est pourquoi le présent projet opte pour un mode quelque peu
différent de réglementation qui, au bout du compte, répond néanmoins totale-
ment aux objectifs de protection posés par la loi sur la protection des données. La
désignation précise de tous les participants à la gestion des informations de
l'office fédéral, le contrôle interne de qualité opéré initialement et à intervalles
réguliers et les divers contrôles externes permettent globalement d'atteindre un
degré suffisant de protection. Il en est résulté une troisième section qui n'a pas
pour but de répondre à une «esthétique» législative, mais offre la garantie que les
tâches seront accomplies au sens où l'entendait le législateur. Il en va de même de
la réglementation du contrôle de sécurité: une réduction de la densité régle-
1154

mentaire pourrait se traduire par un manque de transparence aux répercussions
négatives pour les personnes concernées.
A l'étranger, on observe aussi une tendance à densifier le tissu réglementaire:
récemment encore, la plupart des pays comparables ne réglementaient pas les
mesures préventives visant à maintenir la sûreté intérieure ou les soumettaient
seulement à des prescriptions organisationnelles. Certaines des lois adoptées au
cours des dernières années sont plus longues que le présent projet (la loi
autrichienne de 1991 contient 99 paragraphes sur 27 pages imprimées grand
format) ou ont un volume comparable (en Allemagne, la protection de la
constitution est réglementée depuis 1990 par 27 paragraphes sur 7 pages impri-
mées). En Grande-Bretagne et en France, les nouveaux textes édictés respective-
ment en 1989 et 1991 demeurent par contre brefs et peu détaillés. Cette brièveté
correspond d'abord à la pratique législative, qui délègue beaucoup plus au
gouvernement; elle est par ailleurs déterminée par des lois sur la protection des
données qui ne soumettent pas le traitement des données à d'autres exigences en
matière de base légale.
Conclusion: la sensibilisation accrue de la population et les nécessités de la
protection des données requièrent une réglementation juridique détaillée.
128 
Résumé
Une loi fédérale sur des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure est
nécessaire pour plusieurs raisons:
- Pour remplir ses tâches et pour fournir aux cantons ses prestations de coordina-
tion, la Confédération doit pouvoir disposer, au titre de mesures préventives,
avant l'ouverture formelle d'une procédure pénale ou administrative, d'infor-
mations actuelles et sûres concernant les risques qui peuvent peser sur la sûreté
intérieure.
- L'exécution des contrôles de sécurité et les mesures relatives à la protection des
personnes et des bâtiments dont la Confédération doit garantir la sécurité ne
reposent actuellement pas sur des bases légales suffisantes.
- Le maintien de la sûreté intérieure étant une tâche qui incombe tant à la
Confédération qu'aux cantons, il importe que le législateur définisse la réparti-
tion des tâches et la coopération.
- Selon la pratique la plus récente du législateur fédéral et du Tribunal fédéral, le
principe constitutionnel de légalité pose des exigences plus élevées et demande
une réglementation suffisamment détaillée au niveau de la loi. Il s'agit notam-
ment de remplir les exigences de la loi sur la protection des données per-
sonnelles.
Les dispositions que nous proposons relatives à la conduite politique par le
Conseil fédéral et le Département fédéral de justice et police, relatives à la
commission consultative en matière de sûreté intérieure, relatives aux contrôles, à
l'établissement de rapports et à la formation ne nécessitent pas obligatoirement la
forme d'une loi fédérale. Afin toutefois d'élaborer une réglementation consen-
suelle et transparente, l'importance politique de ces dispositions justifie pourtant
leur intégration dans la loi.
1155

13 
Droit comparé
131 
Autriche
En Autriche, la loi sur la police de sécurité du 31 octobre 1991 (Bundesgesetz über
die Organisation der Sicherheitsverwaltung und die Ausübung der Sicherheits-
polizei, SPG) est entrée en vigueur le 1er mai 1993. La promulgation de
dispositions juridiques fédérales relatives aux attributions des autorités en matière
de police générale de sécurité et à l'instauration .du service général de sûreté
satisfait ainsi un engagement pris plus de 60 ans auparavant. Ces dispositions se
fondent sur la recommandation suivante de la «commission d'enquête sur l'affaire
du Lucona»: «II convient de définir exactement les attributions de la police de
l'Etat et des services militaires de renseignements au sujet de la surveillance des
personnes. On veillera à ce propos à l'observation des prescriptions relatives aux
libertés fondamentales et aux droits de l'homme.» La police de l'Etat n'étant pas
une autorité autonome en Autriche, les attributions des autorités de sûreté et de
leurs organes ont été spécifiées scrupuleusement dans la loi sur la police de
sécurité, afin de prendre en compte la recommandation.
Le ministre de l'Intérieur est l'autorité suprême de sûreté en Autriche (art. 4
SPG). Des directions de sûreté lui sont directement subordonnées. Celles-ci
chapeautent à leur tour des autorités administratives d'arrondissement, des
directions de la Police fédérale ainsi que les commandements de gendarmerie
responsables de la sûreté dans les Länder. Il existe en outre un groupe d'interven-
tion contre la criminalité en matière de stupéfiants, un groupe d'intervention
contre le terrorisme ainsi que le commandement d'intervention de la gendarme-
rie. Ces trois organes peuvent être engagés sur tout le territoire national.
La tâche de cette police de sécurité centralisée réside, selon l'article 3 SPG, dans
le maintien de la tranquillité, de l'ordre et de la sécurité publics ainsi que dans
l'obligation générale d'assistance. La protection offerte s'étend, pour les parti-
culiers, à la vie, à la santé, à la liberté, au patrimoine et aux mœurs ainsi qu'à
l'exercice constitutionnel des fonctions étatiques et au déroulement pacifique
d'élections. En Autriche, l'environnement constitue également un bien qui
bénéficie de la protection de la police de sécurité. L'accomplissement de cette
mission revient concrètement à la gendarmerie fédérale, au corps de police de
sécurité fédérale, au corps de police judiciaire, aux corps de police communale
ainsi qu'aux différents services juridiques (art. 5 SPG).
La réglementation sur le traitement des informations est conçue de manière
semblable à celle du projet de loi fédérale sur le maintien de la sûreté intérieure,
bien qu'elle soit adaptée au mandat élargi de la police. Conformément à l'article
53, SPG, les autorités de sûreté sont autorisées à effectuer des recherches et des
traitements de données personnelles aux fins de
1. 
détecter une source de danger;
2. 
lutter contre les bandes de malfaiteurs et le crime organisé;
3. 
contrecarrer des attaques dangereuses;
4. 
prévenir des actions dangereuses probables contre la vie, la santé, les mœurs,
la liberté, le patrimoine ou l'environnement;
5. 
maintenir l'ordre public en cas d'événements particuliers.
1156

Pour se procurer des données personnelles, les autorités de sûreté ont la
possibilité de:
- demander des renseignements aux services des collectivités régionales ou autres
collectivités de droit public ainsi qu'aux institutions qu'elles dirigent;
- consulter les données généralement accessibles;
- récolter des informations, les autorités de sûreté devant signaler que la mission
a un caractère officiel et que le concours est facultatif;
- observer le particulier projetant une infraction (actions dangereuses contre la
vie, la santé, les mœurs, la liberté, le patrimoine ou l'environnement) afin de le
faire déjà échouer au stade de la préparation;
- procéder à des enregistrements audio et vidéo lors de réunions, mais unique-
ment quand il faut s'attendre à des atteintes à la vie, à la santé ou au patrimoine
de particuliers et après information préalable du plus grand cercle possible de
personnes concernées;
- recourir à des investigations secrètes et à l'utilisation d'appareils d'enregistre-
ments audio et vidéo dissimulés, mais uniquement pour lutter contre les méfaits
de bandes de malfaiteurs ou contre le crime organisé et pour déjouer des
attaques dangereuses.
Les contrôles de sécurité sont autorisés dans le but de préserver des faits d'intérêt
public dont le secret est protégé pénalement ou avec l'assentiment exprès et par
écrit des personnes concernées (art. 55 SPG).
Il peut être procédé à des contrôles de sécurité de particuliers qui se trouvent dans
l'entourage de personnes à protéger telles que magistrats, représentants d'Etats
étrangers ou d'organisations internationales, autres sujets de droit international
public. En vertu de l'article 22 SPG, il appartient aussi aux autorités de sûreté de
veiller à la protection particulière des ayants droit, des locaux de travail et privés
dont ils disposent et du personnel qui leur est attribué.
L'article 87 SPG est le garant que les mesures de police de sécurité ne sont
exécutées que dans les cas et selon la manière qui sont prévus dans la loi sur la
police de sécurité. Les plaintes de personnes prétendant que leurs droits ont été
violés par l'exercice direct du pouvoir de commandement ou de contrainte des
autorités de sûreté ou d'une autre manière par des dispositions prises par
l'administration de la sûreté peuvent être adressées aux tribunaux administratifs
indépendants (Verwaltungssenate).
La 4e partie de la loi sur la police de sécurité (Utilisation des données per-
sonnelles par la police de sécurité), contient, aux articles 51 à 80, des dispositions
amples et détaillées sur la protection des données. Les autorités de sûreté doivent
veiller en particulier au respect du principe de la proportionnalité, à la sauvegarde
de la sphère privée des intéressés et à la primauté du traitement confidentiel des
données. Le traitement automatisé des données personnelles n'est admissible que
dans la lutte contre les bandes de malfaiteurs, le crime organisé ou les attaques
dangereuses et dans la prévention de probables atteintes dangereuses à la vie, la
santé, les mœurs, la liberté, le patrimoine ou l'environnement. La transmission de
ces données est uniquement autorisée dans les cas prévus par la loi (art. 56 et 57
SPG) et doit - comme dans le projet de loi fédérale sur des mesures visant au
maintien de la sûreté intérieure - être accompagnée des mentions d'usage. Les
personnes concernées ont le droit d'être renseignées (art. 62 SPG). Il existe par
1157

ailleurs l'obligation de corriger ou d'effacer les données qui sont erronées ou qui
ont été récoltées à rencontre des dispositions de la loi sur la police de sécurité
(art. 63 SPG).
En sa qualité d'autorité suprême de sûreté, le ministre de l'Intérieur assume
également la responsabilité de la direction politique. D'entente avec le chef du
gouvernement de chacun des Länder, il nomme les directeurs de la sûreté
respectifs. Il communique en outre à celui-là toutes les instructions qu'il donne à
un directeur de la sûreté, quand elles s'avèrent importantes sur le plan de la
politique nationale ou déterminante pour le maintien, au niveau national, de la
tranquillité, de l'ordre et de la sécurité publics.
Le contrôle parlementaire des autorités de sûreté est effectué par les sous-
commissions permanentes respectives de la commission de l'Intérieur et de la
commission de la Défense nationale du Conseil national autrichien. Ces com-
missions peuvent demander aux ministres compétents tous les renseignements en
la matière et la consultation des dossiers, dans la mesure où les révélations faites
ne mettent pas en danger la sûreté nationale ou la sécurité de personnes.
132 
Allemagne
En République fédérale d'Allemagne, une version remaniée et adaptée aux
nouveaux développements de la loi sur la protection des données a été promul-
guée le 20 décembre 1990 «Gesetz zur Fortentwicklung der Datenverarbeitung
und des Datenschutzes». L'article premier consiste en la loi fédérale sur la
protection des données, comportant 44 paragraphes. L'article 3 est la loi sur le
Service de protection militaire (militärischer Abschirmdienst) et l'article 4 la loi
sur le Service fédéral de renseignements (Bundesnachrichtendienst). A l'article 2,
le nouveau droit fédéral sur la protection de la constitution (loi sur la collabora-
tion de l'Etat fédéral et des Länder en matière de protection de la constitution et
sur l'Office fédéral de la protection de la constitution [Bundesverfassungsschutz-
gesetz, BVerfSchG]) se caractérise par des prescriptions détaillées en matière de
compétences et de procédures visant à établir un juste équilibre entre, d'une part,
l'intérêt du particulier relatif à la protection des données le concernant et à sa
sécurité et, de l'autre, l'intérêt public de voir protéger le régime constitutionnel
libéral de la République fédérale d'Allemagne. La loi fondamentale allemande
embrasse déjà l'idée de la démocratie résistante ou combative. Cette dernière
justifie le principe de l'Etat libéral et démocratique fondé sur le droit et la
constitution et pouvant, si nécessaire, avoir recours à des restrictions de la liberté
des opposants de la démocratie, quand ceux-ci en abusent. Le paragraphe 1
BVerfSchG mentionne aussi la protection du patrimoine et la sûreté de l'Etat
fédéral et des Länder qui, en matière de protection de la constitution, les oblige à
collaborer.
Pour assurer la collaboration de l'Etat fédéral avec les autorités de protection de
la constitution des Länder, l'Etat fédéral dispose d'un office de la protection de la
constitution qui relève du ministre de l'Intérieur (§ 2, 1er al., BVerfSchG). Les
tâches découlant de la protection de la constitution, à savoir en bref la surveil-
lance des mouvements extrémistes, la lutte contre l'espionnage, l'observation des
1158

actions mettant en danger les intérêts de la République fédérale d'Allemagne à
l'étranger (§ 3,1er al., BVerfSchG), ne sont par réparties en tant que telles entre
l'Etat fédéral et les Länder. Elles sont au contraire attribuées à ces deux
collectivités en vue d'un travail en commun: il appartient aux autorités des Länder
et à l'Office fédéral de la protection de la constitution de récolter et d'évaluer des
informations (terme générique signifiant renseignements, communications et
documents), puis de les transmettre aux autres autorités de protection de la
constitution, si cela s'avère nécessaire pour l'accomplissement de leurs tâches.
En Allemagne, on veille à séparer strictement la police (notamment l'Office
fédéral de la police judiciaire) de l'Office fédéral de la protection de la constitu-
tion, auquel aucun service policier ne doit être rattaché. L'Office fédéral de la
protection de la constitution n'est pas non plus autorisé à demander, par voie
d'entraide administrative, à la police de prendre des mesures qui n'entrent pas
dans ses propres compétences (§ 8, 3e al., BVerfSchG). Par conséquent, la lutte
contre le crime en général n'est pas l'affaire de la protection de la constitution.
Dans le cadre toutefois de la lutte contre le crime organisé et de la criminalité en
matière de stupéfiants, il est maintenant question, compte tenu des changements
concernant la politique de sécurité en Europe, d'élargir le domaine d'activité des
autorités de protection de la constitution et de faire intervenir les unités libérées.
Le paragraphe 3, 2e alinéa, BVerfSchG attribue comme autre tâche aux autorités
de protection de la constitution les contrôles de sécurité. La seule mise au courant
de la personne concernée ne justifie la participation de la protection de la
constitution à un contrôle de sécurité que s'il s'agit de l'évaluation d'informations
que possède déjà le poste de travail, une autorité de poursuites pénales ou une
autorité de sûreté. Si, afin de former son jugement, l'autorité de protection de la
constitution doit procéder à d'autres enquêtes (même auprès d'autres autorités
que celles de sûreté), elle nécessite le consentement de la personne concernée,
sauf dispositions légales différentes. De même, il est expressément établi que les
particuliers vivant en ménage avec la personne concernée ainsi que son fiancé ou
sa fiancée ne peuvent être mêlés au contrôle de sécurité qu'avec leur assentiment.
Le paragraphe 3, BVerfSchG protège aussi l'activité des organes constitutionnels
de l'Etat fédéral ou d'un Land et celle de leurs agents. Il réglemente aussi la
participation des autorités de protection de la constitution à des mesures
techniques de sécurité destinées à protéger des faits, des objets ou des informa-
tions dignes, dans l'intérêt public, d'être gardés secrets et à empêcher qu'ils soient
portés à la connaissance de personnes non autorisées.
Selon le paragraphe 8,1er alinéa, BVerfSchG, l'Office fédéral de la protection de
la constitution est habilité à récolter, traiter et utiliser les informations nécessaires
à l'accomplissement de ses tâches, y compris les données personnelles, dans la
mesure où les dispositions applicables de la loi fédérale sur la protection des
données ou des prescriptions particulières de la loi fédérale sur la protection de la
constitution elles-mêmes ne s'y opposent pas (en particulier les dispositions
fouillées sur les données concernant les mineurs, sur la mémorisation, la modifica-
tion, l'utilisation, la rectification, l'effacement et le verrouillage de données
personnelles et sur l'ordonnancement des fichiers [§§ 10 à 14, BVerfSchG] ainsi
que les prescriptions détaillées de transmission [§§ 17 à 26, BVerfSchG]).
1159

Il est en principe autorisé de se servir de méthodes, d'objets et d'instruments
destinés à obtenir secrètement des informations, en recourant par exemple aux
indicateurs et informateurs, aux observations, aux enregistrements audio et vidéo,
aux pièces d'identité d'emprunt, aux immatriculations de camouflage. Toutefois,
ces moyens doivent être mentionnés dans un règlement de service, qui précise
également les organes ayant la compétence d'ordonner le recours à ce mode
d'obtention des informations. Ce règlement est assujetti à l'approbation du
ministre de l'Intérieur, qui en informe la Commission parlementaire de contrôle
(§ 8, 2e al., BVerfSchG). L'utilisation des moyens propres aux services de
renseignements pour récolter des informations est susceptible de toucher la
question particulièrement délicate de l'atteinte aux droits de la personnalité.
Aussi, le législateur allemand ne s'est pas uniquement contenté de signaler le
principe constitutionnel général de la proportionnalité (§ 8, 5e al., BVerfSchG),
mais l'a spécifié au paragraphe 9, BVerfSchG. Des informations, et particulière-
ment des données personnelles, ne peuvent être récoltées par l'emploi de tels
moyens que lorsque des faits justifient la présomption que:
- cette manière de procéder donnera des informations relatives à la préparation
ou à l'accomplissement d'actes de terrorisme violent, d'extrémisme et d'espion-
nage ainsi qu'à des agissements qui mettent en danger les intérêts de la
République fédérale d'Allemagne à l'étranger ou dévoilera les sources néces-
saires à la recherche de telles informations;
- cette voie s'avère nécessaire pour protéger les collaboratrices et collaborateurs,
installations, objets et sources d'informations de l'Office fédéral de la protec-
tion de la constitution contre des activités mettant en danger leur sécurité ou
provenant de services secrets.
Les conversations privées à l'intérieur d'un appartement bénéficient d'une protec-
tion particulière. L'utilisation secrète de moyens techniques de mise sur écoute ou
d'enregistrement est uniquement admise, au cas par cas, quand cela s'avère
indispensable dans la lutte contre un danger général actuel ou un danger de mort
actuel encouru par des particuliers et lorsque l'aide adéquate de la police ne peut
être obtenue à temps. Ces conditions particulièrement sévères s'appliquent aussi à
l'emploi dissimulé de moyens techniques de prise de vues et d'enregistrement
vidéo (§ 9, 2e al., BVerfSchG). Selon le paragraphe 9, 3e alinéa, BVerfSchG,
pareilles atteintes et celles dont il y a lieu de supposer qu'elles sont, de par leur
genre et leur gravité, équivalentes à une restriction du secret de la correspon-
dance, de la poste et des télécommunications sont non seulement assujetties à
l'observation d'autres prescriptions réglant la procédure (mise au courant de la
personne concernée et utilisation des informations ainsi recueillies), mais elles
doivent être de surcroît annoncées à la Commission parlementaire de contrôle.
La loi fédérale sur la protection de la constitution précise, au paragraphe 15, dans
quels cas les personnes concernées, qui sont tenues d'indiquer l'existence d'un fait
concret et de justifier d'un intérêt particulier à une mise au courant, doivent être
informées des données enregistrées les concernant et quand cette information
peut être retenue. Cette disposition permet de tenir compte à la fois des intérêts
des particuliers et de l'intérêt public à disposer d'un Office fédéral de la
protection de la constitution opérationnel:
1160

- La décision de ne pas informer les personnes concernées est prise par le
responsable de l'autorité ou par le collaborateur qu'il aura spécialement
désigné à cet effet.
- Le refus d'informer ne requiert aucune justification, si cette dernière menace le
but poursuivi par le refus. Les raisons du refus doivent toutefois figurer dans le
dossier.
Le paragraphe 16, BVerfSchG prescrit à l'Office fédéral de protection de la
constitution l'obligation de soumettre au ministre de l'Intérieur un rapporj
d'activité succinct au moins une fois par année. Le ministre de l'Intérieur se fonde
sur ce compte rendu pour informer le public de la préparation ou de l'ac-
complissement d'actes d'extrémisme violent et d'espionnage ainsi que des agisse-
ments qui mettent en danger les intérêts de la République fédérale d'Allemagne à
l'étranger. Il peut être fait mention dans le rapport de données personnelles, si
cela s'avère nécessaire pour la compréhension des dessous de la question ou pour
la présentation d'organisations ou de groupements non organisés et si les intérêts
de la communauté l'emportent sur l'intérêt digne de protection de la personne
concernée. Le rapport doit en outre indiquer le montant des dépenses engagées
par l'Office fédéral de la protection de la constitution et par le Service de
protection militaire ainsi que le nombre total respectif de leurs collaborateurs.
Le ministre de l'Intérieur est responsable de la direction politique de l'Office
fédéral de protection de la constitution. La loi sur le contrôle parlementaire de
l'activité des services de renseignements de l'Etat fédéral, et donc de l'Office
fédéral de protection de la constitution, définit dans quatre paragraphes le travail
de la Commission parlementaire de contrôle (PKK). Cette loi ne réduisant pas les
droits du Bundestag et de ses commissions, la PKK ne possède pas le monopole du
contrôle des services de renseignements. De fait, la commission de l'Intérieur du
Bundestag se penche assez fréquemment sur des questions relatives à la protec-
tion de la constitution. En assemblée plénière, des «petites» et des «grandes»
questions concernant les services intéressés sont certes traitées. Ne serait-ce que
pour des raisons de maintien du secret, tant les réponses écrites du gouvernement
fédéral que le contenu des débats restent toutefois très superficiels. Bien qu'étant
un organe du Bundestag, la PKK n'est absolument pas tenue de lui rendre des
comptes. Aussi son activité ne connaît-elle aucune publicité appréciable. Cette
limitation dans l'obligation d'informer de la part du gouvernement fédéral ainsi
que les attributions de la PKK ne permettant pas de contrôler avec suffisamment
d'efficacité les services de renseignements, le Bundestag a modifié le 27 mai 1992
la loi sur le contrôle parlementaire de l'activité des services de renseignements de
l'Etat fédéral. Dorénavant:
- le gouvernement fédéral a l'obligation de donner une information circonstan-
ciée concernant toutes les affaires d'importance;
- la PKK participe aux débats concernant les budgets des services, et le gouverne-
ment fédéral rend des comptes quant à leur observation;
- des membres de la PKK examinent exceptionnellement les affaires actuelles, si
les deux tiers des membres présents de la commission y donnent leur accord;
- la PKK présente au Bundestag un rapport de l'activité de contrôle exercée.
1161

133 
France
La Direction de la surveillance du territoire (DST) possède le mandat très général
de lutter contre les crimes qui mettent en péril la sûreté de l'Etat. En vertu de
l'article 1 du décret n° 82-1100 du 22 décembre 1982, elle a la compétence
d'identifier, d'empêcher et de combattre précocement les activités menaçant la
sûreté du pays qui sont inspirées, exécutées ou soutenues par des Etats étrangers.
En tant que service central, la DST récolte, traite et transmet toutes les
informations pertinentes que doivent lui faire parvenir immédiatement tous les
autres services qui collaborent au maintien de la sûreté du pays. La DST participe
par ailleurs à la protection des domaines sensibles, des points stratégiquement
importants et des secrets qui entourent la défense nationale.
La DST est dirigée par la Direction générale de la police nationale et contrôlée
par son directeur général et par le ministre de l'Intérieur, dont la compétence
s'étend aussi à l'organisation et au mode de travail de la DST.
Les Renseignements généraux (RG) sont rattachés à la Police nationale. Ils
gèrent un système d'information auquel ont aussi accès les collaborateurs de la
DST. En vertu de l'article 3 du décret n° 92-1052 du 14 octobre 1991, les
renseignements suivants concernant une personne peuvent y être enregistrés:
nom, état civil, adresse, profession, renvoi à des dossiers, signalement de la
personne, comportement, numéros de téléphone, motifs des signalements, identi-
té des personnes entretenant ou ayant entretenu des relations non fortuites avec
la personne enregistrée, changements de domicile, condamnations antérieures
(en particulier date et lieu de détention) si la procédure n'a pas été classée ou n'a
pas été suivie d'une décision de non-lieu.
Conformément au décret n° 91-1051 du 14 octobre 1991, les RG ne sont pas
autorisés à traiter ou à conserver des données personnelles donnant des ren-
seignements directs ou indirects sur:
- l'appartenance raciale;
- les convictions politiques, philosophiques, idéologiques ou religieuses;
- l'affiliation à des syndicats.
Il est en revanche permis de collecter, de conserver et de traiter des données
personnelles dans les fichiers des RG, si elles concernent le signalement d'une
personne ou les activités politiques, philosophiques, religieuses ou syndicales
d'une personne qui porte atteinte à la sûreté du pays par le recours ou le soutien
actif apporté à la violence ou qui entretient volontairement des contacts directs
avec de telles personnes. Si cela s'avère nécessaire pour apprécier la vulnérabilité
des personnes ayant accès aux informations relatives à la sûreté de l'Etat et à la
défense nationale, il existe également la possibilité de récolter et de traiter des
informations sur des personnes ayant accès à ce genre de données. Ces informa-
tions ne peuvent toutefois être conservées au-delà d'un délai de cinq ans au
maximum après la cessation des fonctions de la personne ayant accès à ces
données. Il est également permis de récolter, de conserver et de traiter des
données sur les personnes qui se portent candidates à un mandat politique,
syndical ou économique, sur celles qui exercent ou qui ont exercé pareils mandats
et sur celles qui jouent un rôle majeur dans le monde politique, économique,
social ou religieux, à condition que ces données personnelles soient nécessaires au
1162

gouvernement et à ses représentants pour se faire une opinion de la situation
politique, économique et sociale et pour apprécier son évolution. Ces données ne
peuvent être transmises qu'à cette fin à d'autres services de police; et ce sur
demande écrite comprenant l'identité du requérant ainsi que l'objet et le but de la
requête.
Suite à une étude faite sur mandat du gouvernement français, il est établi, depuis
1981, que les surveillances ne sont conformes ni à la constitution française ni au
droit de la Communauté européenne. Pareille base légale a été créée en France
par la loi n° 91-646 du 10 juillet 1991. Elle réglemente, outre les surveillances
téléphoniques requises par les organes judiciaires, celles qui s'effectuent dans
l'intérêt de la sûreté de la France ainsi que pour lutter contre le terrorisme et le
crime organisé. Le premier ministre contingente le nombre des mesures prises en
dehors d'une procédure judiciaire. Une commission nationale de contrôles des
interceptions de sécurité, indépendante de l'administration, a été instituée à des
fins de surveillance.
La loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 instaure, en tant qu'autorité indépendante, la
Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). 11 lui appartient
de veiller, même dans le secteur d'activités de la DST, à ce que l'utilisation des
systèmes d'information, à laquelle la CNIL doit donner son aval, ne porte pas
préjudice à la vie privée des citoyennes et des citoyens. La CNIL contrôle
régulièrement l'existence et le contenu des données personnelles enregistrées
dans des systèmes d'information.
D'entente avec le ministre de l'Intérieur, la CNIL indique à la personne qui en fait
la demande si elle est enregistrée. Elle peut aussi communiquer des données aux
personnes concernées, s'il n'en résulte aucune mise en danger de la sûreté du pays.
En cas de refus du ministre de l'Intérieur, le requérant en est informé par la CNIL.
134 
Grande-Bretagne
Depuis la promulgation du Security Service Act en 1989, la Grande-Bretagne
possède pour la première fois une base légale sur laquelle se fonde l'existence du
Service de sécurité. Celui-ci est directement subordonné au ministre de l'Inté-
rieur. Le Service de sécurité a pour mission de rechercher des informations en vue
d'assurer le maintien de la sécurité nationale. Le projet de loi sur des mesures
visant au maintien de la sûreté intérieure contient une définition analogue, à cette
exception que le Service de sécurité britannique est en plus autorisé à récolter des
informations sur les organisations qui s'emploient à modifier la démocratie
parlementaire en recourant à des moyens politiques légaux. La lutte contre le
crime organisé n'est pas une tâche spécifique du Service de sécurité; ce dernier se
contente de transmettre les informations pertinentes aux organes de police
compétents.
Le Security Service Act de 1989 établit en premier lieu la manière d'opérer des
perquisitions. La possibilité de procéder à des surveillances est réglementée dans
une autre loi (Interception of Communication Act 1985). Si des informations sont
acquises par d'autres moyens, le directeur général, nommé par le ministre de
l'Intérieur pour diriger le Service de sécurité britannique, doit s'assurer que:
1163

- le service ne se procure pas des informations qui ne sont pas vraiment
nécessaires à l'accomplissement de ses attributions;
- des informations sont transmises à des tiers uniquement pour prévenir des
infractions graves ou parce que l'accomplissement des tâches du service l'exige;
- son service n'exerce pas d'activités qui privilégient les intérêts d'un quelconque
parti politique;
- des informations ne sont pas utilisées dans les rapports entre employeurs et
travailleurs (toutefois, et avec l'autorisation du ministre de l'Intérieur, des
personnes peuvent être soumises exceptionnellement à des contrôles de sécuri-
té).
Le Service de sécurité britannique n'est habilité à procéder à aucune mesure
coercitive (en particulier à aucune arrestation), hormis les perquisitions et les
surveillances. Il transmet les informations acquises aux autorités de police, sans
avoir de compétences quant aux mesures à prendre.
Le traitement des données est sévèrement réglementé en Grande-Bretagne.
L'identité des personnes et les données recueillies ne peuvent être enregistrées
dans le système d'information que si elles répondent à des critères précis. L'accès
aux données par les collaborateurs du Service de sécurité est consigné dans un
procès-verbal détaillé, afin de pouvoir détecter les abus.
Les activités du Service de sécurité peuvent faire l'objet d'une plainte, qui est
déposée devant un tribunal spécial. Le Security Service Act donne en particulier
le droit aux personnes concernées de faire vérifier la légalité d'une perquisition.
Un préposé spécial du Service de sécurité a en outre été nommé. Il possède un
droit de regard sur l'activité du ministre de l'Intérieur dans l'exercice de ses
fonctions. De plus, il assiste le tribunal devant statuer sur les plaintes et rédige un
rapport annuel à l'intention du premier ministre, rapport que ce dernier soumet
aux deux Chambres du Parlement. En Grande-Bretagne, les activités déployées
par le Service de sécurité ne sont toutefois pas assujetties à un véritable contrôle
parlementaire.
135 
Fédération russe
La loi russe du 5 mai 1992 sur la sûreté définit à l'article 1 la sûreté comme étant la
situation dans laquelle l'individu, la société et l'Etat sont libres de toute menace
intérieure ou extérieure. La sûreté est assumée par des organes des pouvoirs
législatif, exécutif et judiciaire, par d'autres organisations ainsi que par les
citoyennes et les citoyens. A noter en particulier, parmi les forces appelées à
garantir la sûreté de la Fédération russe, les Organes fédéraux de la sûreté de
l'Etat et le Service des renseignements opérant à l'étranger.
Les Organes fédéraux de la sûreté de l'Etat sont constitués du ministère de la
Sûreté, des organes de la sûreté de l'Etat des républiques, des régions, des
territoires, des territoires indépendants, des arrondissements ainsi que des villes
de Moscou et Saint-Pétersbourg, des organes de sûreté de l'Etat des armées, du
contre-espionnage militaire et des organes de gardes-frontière. Ils collaborent
avec d'autres organes de l'Etat, avec des associations, avec des citoyennes et des
citoyens. Le président de la Fédération russe assume la responsabilité du maintien
de la sûreté. Il est assisté dans cette tâche par un Conseil de sécurité dont les
1164

attributions sont comparables à celles de la Commission consultative suisse de
protection de l'Etat.
Conformément à l'article 1er de la loi russe du 8 juillet 1992 sur les organes
fédéraux de la sûreté de l'Etat, ces derniers ont la mission suivante:
- garantir la sécurité personnelle, publique et étatique;
- diriger les efforts en vue de détecter, de contrecarrer et de combattre les actes
d'espionnage et les activités clandestines des organisations et services de
renseignements étrangers;
- détecter, contrecarrer et combattre les attaques illégales contre l'ordre constitu-
tionnel, la souveraineté, l'intégrité territoriale et la capacité défensive de la
Fédération russe;
- détecter, contrecarrer et combattre le crime organisé, le terrorisme et le trafic
de stupéfiants.
Dans l'accomplissement de leur mission, les Organes fédéraux de la sûreté de
l'Etat doivent veiller à la sauvegarde des droits et des libertés de l'homme, des
citoyennes et des citoyens. La législation de la Fédération russe les autorise à
procéder aux recherches et aux investigations nécessaires pour détecter, contre-
carrer et combattre les crimes dont l'instruction relève légalement de leur
compétence. Ainsi, ils sont habilités à pénétrer sans difficulté dans les apparte-
ments et autres locaux afin de prévenir de telles crimes.
Le contrôle et la surveillance de l'activité des Organes fédéraux de la sûreté de
l'Etat s'effectuent sous forme d'enquêtes et d'auditions parlementaires. Par
ailleurs, le ministre de la Sûreté établit des rapports et des fonctionnaires des
organes de la sûreté de l'Etat peuvent être appelés à faire des déclarations devant
le Soviet suprême de la Fédération russe. Le Comité du Soviet suprême de la
Fédération russe pour les questions de défense et de sûreté est aussi chargé du
contrôle et de la surveillance. Le président de la Fédération russe prend acte des
rapports d'activité, approuve les programmes de travail et définit les types
d'informations et la forme de leur présentation. Des autorités judiciaires sur-
veillent le maintien des droits et libertés de l'homme. L'application stricte et
uniforme des lois de la Fédération russe par les Organes fédéraux de la sûreté de
l'Etat est soumise à la surveillance du procureur général de la Fédération russe et
des avocats généraux qui lui sont subordonnés. Enfin, le président de la Fédéra-
tion russe assume la responsabilité politique du maintien de la sûreté.
En vertu de l'article 13 de la loi de la Fédération russe du 8 juillet 1992 sur le
service des renseignements opérant à l'étranger, les organes de ce dernier peuvent
recourir aux méthodes et moyens de leur choix, pour autant qu'ils ne portent pas
préjudice à la vie et à la santé des humains ou à l'environnement. Par ailleurs, leur
utilisation contre des citoyennes et des citoyens de la Fédération russe n'est pas
autorisée sur le territoire de la Fédération russe. Les organes du Service des
renseignements opérant à l'étranger sont également soumis au contrôle du
Comité du Soviet suprême de la Fédération russe pour les questions de défense et
de sûreté, qui prend également acte des rapports d'activité du Service des
renseignements opérant à l'étranger. La surveillance de l'application stricte et
uniforme des lois de la Fédération russe par les organes du Service des renseigne-
ments opérant à l'étranger incombe au procureur général de la Fédération russe
et aux avocats généraux spécialement mandatés par lui-même.
77 Feuille fédérale. 146e année. Vol. II 
1165

136 
Comparaison avec le présent projet de loi
II apparaît qu'un grand nombre de pays ont, ces dernières années, révisé ou recréé
leur législation sur la sûreté intérieure. Partout, ces travaux se sont traduits par
une réglementation plus poussée qu'auparavant. Ces compléments procèdent des
exigences plus sévères en matière de protection des données, de la protection des
droits fondamentaux au sens de la CEDH et partiellement aussi des critiques
publiques formulées à rencontre des organes de sûreté. Ainsi, la loi autrichienne
a-t-elle été élaborée à la suite de l'affaire du Lucona.
En général, les organes de sûreté sont subordonnés au ministère de l'Intérieur.
Toutefois, des services de sûreté et de renseignements, en particulier les services
militaires, sont parfois subordonnés à d'autres ministères. En Allemagne, les
services sont strictement dissociés des autorités de poursuites pénales. Dans les
autres pays, les organes de sûreté sont incorporés à la police, ou alors ils
collaborent étroitement avec elle.
Dans tous les pays sous revue, la mission principale réside dans le traitement des
informations. En général, le champ d'action est moins étroitement limité. Si,
concernant les articles premier à 3, l'on prend en considération les droits et les
devoirs liés à la mise au courant ainsi que les instruments destinés à l'acquisition
d'informations, il s'avère qu'aucune loi ne définit de manière plus restrictive les
tâches attribuées que la loi fédérale sur des mesures visant au maintien de la
sûreté intérieure. L'observation des activités politiques légales de l'extrême droite
et de l'extrême gauche n'est exclue nulle part ailleurs. Les lois des pays examinés
prévoient toutes la possibilité de procéder à certaines recherches secrètes d'infor-
mations sans qu'une procédure pénale soit ouverte, notamment en ce qui
concerne les surveillances téléphoniques.
Toutes les nouvelles lois établissent et renforcent les contrôles du travail des
organes de sûreté. Sauf pour l'Autriche, le contrôle parlementaire est assez limité.
Parfois, il ne fait pas l'objet d'un rapport à l'assemblée plénière.
Globalement, on peut affirmer que, par comparaison avec les solutions étran-
gères, le projet de loi fédérale sur des mesures visant au maintien de la sûreté
intérieure fixe des limites juridiques très étroites aux organes de sûreté et prévoit
les contrôles les plus étendus.
2 
Commentaire des différentes dispositions
Titre
Nous utilisons la notion de «maintien de la sûreté intérieure» à la place de
«protection de l'Etat», comme c'était le cas dans le projet soumis à la procédure
de consultation, car elle reflète mieux l'objet de la loi. En Suisse, depuis la révision
du code pénal en 1950, on entend par protection de l'Etat la poursuite «des crimes
et délits contre l'Etat et la défense nationale» (art. 265 à 278 CP). Plus tard, le
terme de «protection de l'Etat» fut aussi utilisé à la place de «police politique»,
bien que l'intention n'ait jamais été de ne plus associer la police judiciaire à la
protection de l'Etat. En utilisant la notion de «maintien de la sûreté intérieure»,
nous acceptons toutefois aussi qu'à d'autres égards elle ne soit pas totalement
1166

couverte par la loi, car d'autres lois traitent également de certains aspects de la
sûreté intérieure. La notion est cependant plus appropriée pour la nouvelle loi,
car elle n'est pas entachée d'une connotation antérieure.
Préambule
Le préambule fait mention de la compétence non écrite de la Confédération
relative au maintien de la sûreté intérieure et extérieure. Selon la doctrine
dominante et la pratique du Tribunal fédéral, cette compétence est implicite dans
toute la Constitution fédérale, même si elle est uniquement citée aux articles 2,85
et 102 est., qui n'énumèrent pas en premier lieu les compétences législatives de la
Confédération (voir à ce sujet Jean-François Aubert, dans Commentaire de la est.,
art. 85, ch. 7, n° 90 ss; Kurt Eichenberger, dans Commentaire de la est., art. 102,
ch. 10, n° 161 ss).
Section 1: But, tâches et limites
La première section de la présente loi entend montrer en particulier que la loi ne
définit que partiellement la tâche de l'Etat consistant à maintenir «la sûreté
intérieure et extérieure», sans la réglementer de manière exhaustive. La protec-
tion de l'Etat, de ses institutions et de ses habitants est recherchée par nombre
d'autres lois fédérales et cantonales et avec les moyens les plus divers. Ces autres
lois fixent les conditions et les procédures permettant d'imposer des devoirs aux
personnes physiques ou morales et de restreindre leurs libertés fondamentales.
Dans ces lois, par exemple dans les procédures pénales, la législation relative aux
étrangers ou les lois cantonales relatives à l'utilisation du domaine public, il n'est
toutefois pas indiqué comment les autorités doivent préparer leur décision
d'engager éventuellement une procédure et, notamment, sur la base de quelles
informations elles prennent leur décision et comment elles se procurent les
informations avant l'ouverture d'une procédure.
Jusqu'à récemment, on ne jugeait pas nécessaire de réglementer juridiquement
ces activités préventives et préparatoires des organes de l'Etat. Mais la nouvelle
conception des droits fondamentaux, qui se manifeste avant tout dans la loi sur la
protection des données, exige cependant une base juridique claire même pour ces
activités purement informatives. 
 FF 1994 II 1123
1204

Loi fédérale 
Projet
sur des mesures visant au maintien
de la sûreté intérieure
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu la compétence de la Confédération relative au maintien de la sûreté intérieure
et extérieure de la Confédération;
vu le message du Conseil fédéral du 7 mars 19941),
arrête:
Section 1: But, tâches et limites
Article premier But
La présente loi vise à protéger les libertés et à garantir la sécurité de la population
ainsi que les fondements démocratiques et constitutionnels de la Suisse. Elle
concourt au maintien de la sûreté intérieure et extérieure du pays.
Art. 2 
Tâches
1 La Confédération prend des mesures préventives au sens de la présente loi pour
détecter précocement les dangers liés au terrorisme, au service de renseignements
prohibé, à l'extrémisme violent et au crime organisé, ainsi que les actes prépara-
toires relatifs au commerce illicite d'armes et de substances radioactives et au
transfert illégal de technologie, afin que des mesures puissent être ordonnées à
temps selon le droit fédéral ou cantonal.
2 On entend par mesures préventives:
a. 
l'évaluation périodique de la situation de la menace par les autorités
politiques et l'attribution de mandats aux organes préposés à la sûreté
intérieure (organes de sûreté);
b. 
le traitement des informations relatives à la sûreté intérieure et extérieure;
c. 
les contrôles de sécurité relatifs à des personnes;
d. 
les mesures qui visent à protéger les autorités fédérales, les personnes
jouissant d'une protection spéciale en vertu du droit international, ainsi que
les missions diplomatiques permanentes, les postes consulaires et les organi-
sations internationales.
') FF 1994 II 1123
1205

Mesures visant au maintien de la sûreté intérieure. LF
Art. 3 
Limites
1 Les organes de sûreté de la Confédération et des cantons ne peuvent pas traiter
des informations relatives à l'engagement politique ou à l'exercice des droits
découlant de la liberté d'opinion, d'association et de réunion. Le traitement de
telles informations est toutefois licite lorsqu'un indice fondé permet de soup-
çonner une organisation ou des personnes qui en font partie de se servir de
l'exercice des droits politiques ou des droits fondamentaux pour dissimuler la
préparation ou l'exécution d'actes relevant du terrorisme, du service de renseigne-
ments ou de l'extrémisme violent.
2 Lorsque des informations sont recueillies sur la base du premier alinéa et que les
soupçons relatifs à un comportement punissable ne sont pas corroborés par les
activités observées, les informations ne peuvent pas être enregistrées en se
référant aux personnes concernées. Les prises de vues doivent être détruites après
30 jours au plus.
3 Le secret du vote, des pétitions et des statistiques demeure garanti.
4 Les organes de sûreté peuvent également, dans le cadre de mesures de
protection de personnes et d'immeubles au sens de la section 5, traiter les
informations nécessaires pour garantir la sécurité de personnes, d'organisations
ou de manifestations menacées.
Section 2: Répartition des tâches
Art. 4 
Principe
1 Le maintien de la sûreté intérieure est une tâche commune de la Confédération
et des cantons.
2 Chaque canton est responsable au premier chef de la sûreté intérieure sur son
territoire.
Art. S 
Tâches exécutées par la Confédération
1 Pour assumer la direction en matière de sûreté intérieure, le Conseil fédéral:
a. 
évalue périodiquement la menace, fixe les droits et les devoirs en matière
d'information et adapte les mandats;
b. 
établit un plan directeur des mesures visant à protéger les autorités fédé-
rales, les personnes jouissant d'une protection en vertu du droit international
ainsi que les missions diplomatiques permanentes, les postes consulaires et
les organisations internationales;
c. 
ordonne des mesures spécifiques en cas de menaces particulières.
2 II règle la répartition des tâches entre l'Office fédéral de la sûreté intérieure
(office fédéral) et les organes de la sécurité militaire en période de service d'appui
ou de service actif.
1206

Mesures visant au maintien de la sûreté intérieure. LF
3 Le Département fédéral de justice et police (département) concrétise les
mandats du Conseil fédéral et confie aux cantons les missions politiquement
importantes ou de longue haleine ou celles qui exigent des moyens considérables.
4 L'office fédéral accomplit les tâches fédérales définies par la présente loi, dans la
mesure où elles ne sont pas attribuées à un autre organe.
Art. 6 
Tâches exécutées par les cantons
1 Chaque canton désigne l'unité administrative chargée de collaborer avec l'office
fédéral pour l'application de la présente loi. Il définit la voie de service de manière
à ce que les missions urgentes confiées par la Confédération soient exécutées sans
retard.
2 Lorsqu'un canton délègue des tâches de sécurité à certaines communes, celles-ci
collaborent directement avec les autorités fédérales, au même titre que les
cantons.
3 Les personnes chargées par les cantons d'accomplir des tâches définies par la
présente loi sont soumises au droit cantonal régissant la fonction publique et à
l'autorité cantonale de surveillance.
Art. 7 
Collaboration entre Confédération et cantons
1 Le département communique avec les gouvernements cantonaux et collabore
avec les conférences gouvernementales intercantonales.
2 En règle générale, les cantons accomplissent de manière indépendante les tâches
définies par la présente loi. Dans les cas importants, notamment lorsque plusieurs
cantons doivent coopérer ou s'il y a péril en la demeure, l'office fédéral peut se
charger de la direction ou donner directement des instructions.
3 L'office fédéral confie chaque mandat en la forme écrite; dans les cas urgents, il
peut confier le mandat oralement et le confirmer plus tard par écrit.
Art. 8 
Relations avec l'étranger
1 Les relations avec les autorités étrangères chargées de tâches de sécurité
incombent à la Confédération.
2 Les cantons peuvent collaborer avec les autorités de police étrangères com-
pétentes pour les questions de sécurité dans les régions frontalières.
Art. 9 
Commission consultative en matière de sûreté intérieure
1 Le Conseil fédéral institue une commission consultative en matière de sûreté
intérieure, composée de représentants des départements concernés et des cantons
ainsi que de personnalités extérieures. Le département en édicté le règlement.
2 La commission conseille le Conseil fédéral et le département dans les questions
de maintien de la sûreté intérieure. Elle procède à des appréciations périodiques
de la situation.
1207

Mesures visant au maintien de la sûreté intérieure. LF
3 La commission évalue les risques pour la sûreté intérieure. Elle tient compte des
développements survenus à l'étranger, dans la mesure où ils peuvent avoir des
effets en Suisse. Elle analyse notamment les activités terroristes et extrémistes, le
recours à des services de renseignements politiques, militaires et économiques, les
luttes politiques débouchant sur des excès de violence, et les activités dans le
domaine du crime organisé.
Section 3: TVaitement des informations
Art. 10 
Devoirs d'information des organes de sûreté
1 L'office fédéral informe les autres organes de sûreté de la Confédération et des
cantons, ainsi que les organes fédéraux qui collaborent à des tâches de sécurité, de
tous les faits susceptibles de compromettre la sûreté intérieure dans leur domaine
d'activité.
2 Les organes de sûreté des cantons communiquent à l'office fédéral les renseigne-
ments nécessaires à l'exécution des mandats relatifs au maintien de la sûreté
intérieure et extérieure.
3 Le département désigne:
a. 
les faits qui doivent être spontanément relatés à l'office fédéral;
b. 
les organisations et groupements dont l'activité ou les membres sont sé-
rieusement soupçonnés de menacer la sûreté intérieure ou extérieure et au
sujet desquels il y a lieu de communiquer toutes les informations possibles.
4 Les faits ainsi que les organisations et groupements donnant lieu à com-
munication sont énumérés dans des listes soumises une fois par an à l'approbation
du Conseil fédéral.
Art. 11 
Communications et renseignements d'autres offices
1 Le Conseil fédéral règle par voie d'ordonnance les modalités et l'étendue de la
communication des renseignements que les autorités et offices mentionnés
ci-après sont tenus de fournir à l'office fédéral ou aux organes de sûreté des
cantons:
a. 
organes de poursuite pénale, services de police, organes des gardes-frontière
et des douanes;
b. 
organes de la sécurité militaire, du renseignement militaire et des contrôles
militaires;
c. 
autorités de police des étrangers et autres autorités fédérales et cantonales
compétentes en matière d'entrée et de séjour des étrangers ainsi qu'en
matière d'asile;
d. 
unités administratives de la Confédération qui collaborent à des tâches de
sécurité;
e. 
contrôles des habitants et autres registres publics;
f. 
autorités compétentes en matière de relations diplomatiques et consulaires;
g. 
autorités compétentes pour l'autorisation du transport de certains biens.
1208

Mesures visant au maintien de la sûreté intérieure. LF
2 Le Conseil fédéral peut, par voie d'ordonnance:
a. 
obliger les autorités et offices de la Confédération et des cantons mentionnés
au 1er alinéa à annoncer spontanément certains faits et constatations;
b. 
ordonner, pour une période limitée, certaines dérogations à l'observation
d'obligations particulières de maintien du secret prescrites par une loi
formelle, lorsque la sûreté intérieure ou extérieure est directement et
gravement menacée; les secrets professionnels protégés par l'article 321 du
code pénal (CP)1' ne peuvent être levés que dans les limites de la procédure
prévue à cet effet;
c. 
obliger, pour une période limitée, d'autres autorités, offices ou organisations
à communiquer des informations ou à fournir des renseignements, en cas de
menace accrue pour la sûreté intérieure ou extérieure.
3 Le département concerné ou le Conseil fédéral arbitre les différends au sein de
l'administration fédérale; la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral arbitre les
différends entre des organes de la Confédération et des cantons. .
Art. 12 
Recherche d'informations
1 Les organes de sûreté recherchent les informations nécessaires à l'exécution des
tâches définies par la présente loi. Ils peuvent rechercher ces informations à l'insu
de la personne concernée. Ils peuvent également rechercher des données sen-
sibles et établir des profils de la personnalité.
2 Des données personnelles peuvent être recueillies par le biais:
a. 
de l'exploitation de sources accessibles au public;
b. 
de demandes de renseignements;
c. 
de la consultation de documents officiels;
d. 
de la réception et de l'exploitation de communications;
e. 
d'enquêtes sur l'identité ou le lieu de séjour de personnes;
f. 
de l'observation de faits, y compris au moyen d'enregistrements d'images et
de sons, dans des lieux publics et librement accessibles;
g. 
du relevé des déplacements et des contacts de personnes.
3 Le recours à des mesures de contrainte prévues par la procédure pénale n'est
permis que dans le cadre d'une procédure d'enquête de police judiciaire ou d'une
instruction préparatoire. Il en va de même de l'observation de faits dans des
locaux privés.
Art. 13 
Traitement de données personnelles
1 L'office fédéral évalue l'exactitude et l'importance des informations. Il détruit
les informations inexactes ou inutiles et en informe le service qui les a com-
muniquées s'il s'agit d'un organe de sûreté.
') RS 311.0
1209

Mesures visant au maintien de la sûreté intérieure. LF
2 L'office fédéral traite au moyen d'un système d'information électronique les
données dont l'accès rapide doit être garanti en permanence. Seules les personnes
appartenant aux services de sûreté de la Confédération et des cantons et exerçant
des tâches définies par la présente loi ont accès au moyen d'une procédure d'appel
à ce système d'information. Le Conseil fédéral fixe les conditions du raccorde-
ment des organes de sûreté des cantons. Le département règle les droits d'accès
au système.
3 Dans le système d'information, les données de la police judiciaire et les données
recueillies en dehors d'une enquête de police judiciaire sont traitées séparément.
Ce système d'information doit être géré séparément des autres systèmes d'infor-
mation de la police ou de l'administration.
4 Après clôture de la procédure pénale, l'office fédéral peut traiter dans le système
d'information, en se référant aux personnes concernées, les données suivantes
issues des recherches de police judiciaire:
a. 
les données relatives à des personnes inculpées, si des indices permettent
d'en espérer des renseignements concernant une mise en danger de la sûreté
intérieure ou extérieure;
b. 
les données relatives à des personnes non inculpées, s'il existe des indices
fiables qu'elles ont des contacts, en connaissance de cause ou non, avec des
membres d'une organisation terroriste, d'une organisation extrémiste recou-
rant à la violence, d'un réseau d'espionnage ou d'une organisation criminelle
au sens de l'article 260ter du code pénal1); l'article 66, alinéa lter, de la loi sur
la procédure pénale fédérale2' s'applique de manière prépondérante au
traitement des données issues d'une surveillance officielle de la correspon-
dance postale ou des télécommunications ou de la mise en œuvre de moyens
techniques de surveillance;
c. 
les données qui ont été recueillies de façon reconnaissable par les personnes
concernées.
Art. 14 
Traitement par les cantons
1 Les organes de sûreté des cantons traitent, conformément aux prescriptions de la
Confédération, les données qu'ils reçoivent durant l'exécution de la présente loi.
Ils les conservent séparément des données cantonales.
2 Lorsque les organes de sûreté des cantons gèrent leur propre système d'informa-
tion automatisé, les prescriptions relatives au système d'information de la Confé-
dération sont applicables par analogie. Le règlement d'exploitation du système
cantonal doit être approuvé par le département.
3 Lorsque les organes de sûreté des cantons traitent des données en vertu de la
présente loi, ils sont soumis au droit fédéral sur la protection des données. Sont
réservées les prérogatives de surveillance prévues par le droit cantonal.
') RS 311.0
2) RS 312.0
1210

Mesures visant au maintien de la sûreté intérieure. LF
Art. 15 
Communication de données personnelles
1 Le Conseil fédéral précise dans une ordonnance les destinataires en Suisse
auxquels l'office fédéral peut, dans le cas d'espèce, lorsque cela est nécessaire au
maintien de la sûreté intérieure ou extérieure, à la poursuite pénale ou au
contrôle de l'exécution des tâches de l'office fédéral, communiquer des données
personnelles. Lorsque les renseignements obtenus sont également susceptibles de
servir la lutte contre le crime organisé, ils sont mis à la disposition des autorités
compétentes.
2 L'office fédéral peut communiquer des données personnelles à des organes de
sûreté de pays avec lesquels la Suisse entretient des relations diplomatiques,
lorsqu'une loi ou une convention internationale dûment approuvée (art. 28) le
prévoit, ou si:
a. 
l'information est nécessaire pour prévenir ou élucider un crime ou un délit
lorsque cette infraction est également punissable en Suisse;
b. 
une demande suisse de renseignements doit être motivée;
c. 
la communication est dans l'intérêt de la personne concernée et que celle-ci y
a consenti ou que les circonstances permettent de présumer son accord;
d. 
la communication est indispensable à la sauvegarde d'intérêts considérables
liés à la sûreté de la Suisse ou de l'Etat destinataire.
3 La communication à l'étranger ne peut pas avoir lieu si la personne concernée
risque une double condamnation ou des préjudices sérieux contre la vie, l'intégrité
corporelle ou la liberté dans le sens de la Convention européenne des droits de
l'homme1^ par suite de la transmission de données.
4 Si les données personnelles sont requises dans le cadre d'une procédure, les
dispositions pertinentes relatives à l'entraide judiciaire sont applicables.
5 Les organes de sûreté des cantons ne peuvent communiquer les données qu'ils
ont reçues de la Confédération qu'à d'autres services cantonaux et seulement dans
le respect des principes édictés par le Conseil fédéral.
Art. 16 
Droit d'être renseigné et droit de recours
1 Le droit d'accès aux données enregistrées conformément à la présente loi est
régi par la loi fédérale du 19 juin 19922) sur la protection des données (loi sur la
protection des données), sous réserve des compléments ci-après. Les cantons
transmettent à l'office fédéral les demandes relatives à des documents de la
Confédération.
2 La demande.de renseignements doit faire référence à un état de faits concret
ayant pu donner lieu à un traitement de données au sujet de l'auteur de la
demande et exposer l'intérêt particulier à l'information. La communication de
renseignements peut être restreinte sans indication de motifs lorsque la divulga-
') RS 0.101
2> RS 235.1
1211

Mesures visant au maintien de la sûreté intérieure. LF
tion de ceux-ci compromettrait l'objectif visé par la restriction des renseigne-
ments.
3 Après communication des renseignements, l'office fédéral examine, indépen-
damment des échéances fixées à cet effet, si les informations existantes restent
nécessaires. Toutes les données qui ne sont plus nécessaires sont effacées du
système d'information.
4 La procédure de recours est régie par la loi sur la protection des données. Le
département compétent statue en lieu et place de la Commission de la protection
des données ou de son président, après consultation du préposé à la protection
des données. Un recours de droit administratif peut être interjeté auprès du
Tribunal fédéral contre les décisions du département.
Section 4: Contrôles de sécurité relatifs à des personnes
Art. 17 
Personnes assujetties aux contrôles
1 Le Conseil fédéral peut prévoir des contrôles de sécurité à l'égard d'agents de la
Confédération, de militaires et de tiers chargés de mandats relatifs à la défense
générale qui, dans leur activité:
a. 
ont connaissance, de manière régulière et approfondie, de l'activité gouver-
nementale ou de la défense générale, et peuvent exercer de l'influence sur
elles;
b. 
ont régulièrement accès à des secrets relevant de la sûreté intérieure et
extérieure qui sont susceptibles de les exposer à des actes d'espionnage ou de
chantage;
c. 
ont connaissance, de manière régulière et approfondie, de secrets relevant
de la défense générale ou accès à des informations dont la divulgation
pourrait compromettre l'exécution de tâches essentielles de la défense
générale;
d. 
ont, en tant que militaires, accès à des informations, à des matériels ou à des
installations classifiés;
e. 
collaborent, en tant que mandataires ou employés de ces derniers, à des
projets classifiés de la défense générale, ou doivent faire l'objet d'un contrôle
en vertu de conventions sur la protection de secrets;
f. 
collaborent directement à des tâches de la Confédération liées au maintien
de la sûreté intérieure et extérieure;
g. 
ont régulièrement accès à des données personnelles sensibles, dont la
révélation pourrait porter gravement atteinte aux droits individuels des
personnes concernées.
2 Les cantons peuvent également assujettir leurs agents à un contrôle de sécurité
lorsque ceux-ci coopèrent à des tâches de la Confédération définies par la
présente loi. Ils peuvent solliciter le concours de l'office fédéral.
3 Le contrôle de sécurité est effectué avant la nomination à la fonction ou
l'attribution du mandat. La personne assujettie au contrôle doit consentir à
1212

Mesures visant au maintien de la sûreté intérieure. LF
l'exécution de celui-ci. Le Conseil fédéral peut, dans certains cas, prévoir la
répétition périodique du contrôle.
4 Le Conseil fédéral arrête la liste des fonctions qui, au sein de l'administration
fédérale et de l'armée, impliquent l'assujettissement de leur titulaire à un contrôle
de sécurité. Les chefs des départements et le chancelier de la Confédération
peuvent exceptionnellement faire contrôler des personnes dont la fonction
correspond à la définition du 1er alinéa, même si elle ne figure pas encore dans la
liste.
Art. 18 
Teneur du contrôle de sécurité
1 Le contrôle consiste à recueillir des données pertinentes pour la sécurité
touchant au mode de vie de la personne concernée, notamment à ses liaisons
personnelles étroites et à ses relations familiales, à sa situation financière, à ses
rapports avec l'étranger et à des activités susceptibles de menacer la sûreté
intérieure et extérieure de manière illégale. Aucune donnée n'est recueillie sur
l'exercice de droits constitutionnels.
2 Les données peuvent être recueillies:
a. 
par l'entremise de l'office fédéral, à partir des registres des organes de sûreté
et de poursuite pénale de la Confédération et des cantons, ainsi que du casier
judiciaire;
b. 
à partir des registres des offices cantonaux des poursuites et des faillites,
ainsi que des contrôles de l'habitant;
c. 
par le biais de l'audition de tiers, si la personne concernée y a consenti;
d. 
par le biais de l'audition de la personne concernée.
Art. 19 
Exécution du contrôle de sécurité
1 Le Conseil fédéral désigne un ou plusieurs services spécialisés chargés de
procéder aux contrôles de sécurité. Les services chargés des contrôles de sécurité
(services spécialisés) peuvent collaborer avec l'office fédéral.
2 Le service spécialisé informe la personne contrôlée du résultat des investigations
et de l'appréciation du risque pour la sécurité. La personne contrôlée peut, dans
les dix jours, prendre connaissance du dossier de contrôle et demander la
rectification des données erronées; s'agissant de documents de la Confédération,
elle peut en outre exiger la suppression de données désuètes ou l'apposition d'une
remarque de contestation. L'article 9 de la loi sur la protection des données1' est
applicable à la restriction des renseignements.
3 Lorsque la déclaration de sécurité n'est pas délivrée ou qu'elle est assortie de
réserves, la personne concernée peut se pourvoir auprès d'une autorité de recours
indépendante de l'administration qui statue définitivement.
') RS 235.1
80 Feuille fédérale. 146' année. Vol. II 
1213

Mesures visant au maintien de la sûreté intérieure. LF
4 Le service spécialisé soumet par écrit son appréciation du risque pour la sécurité
à l'autorité qui nomme ou attribue la fonction ou le mandat. L'autorité com-
pétente à cet effet n'est pas liée par l'appréciation du service spécialisé. Le
Conseil fédéral fixe les compétences pour les contrôles de sécurité effectués selon
l'article 17, 1er alinéa, lettre e.
5 Le Conseil fédéral règle les détails du contrôle de sécurité, notamment les droits
de consultation des personnes concernées et de l'autorité qui ne nomme ainsi que
la conservation, l'utilisation ultérieure et l'élimination des données. Il nomme
l'autorité de recours et règle la procédure.
Section 5: Tâches relatives à la protection de personnes et de bâtiments
Art. 20 
Principes
1 L'office fédéral assure, en collaboration avec les autorités cantonales, la protec-
tion des magistrats et des bâtiments de la Confédération, ainsi que celle des
personnes et des bâtiments dont la Confédération doit garantir la sécurité en
vertu du droit international public.
2 Pour certains bâtiments et en certaines occasions, le Conseil fédéral peut
également confier ces tâches de protection à d'autres services.
3 II peut engager d'autres agents spécialement formés pour des tâches de protec-
tion ou, en cas de besoin particulier ou de menace accrue, les mettre à la
disposition des autorités cantonales, après entente avec les gouvernements
cantonaux.
Art. 21 
Protection des autorités fédérales
1 Le Conseil fédéral désigne les bâtiments de la Confédération dans lesquels la
protection des personnes et des installations est assurée par le personnel de
l'office fédéral.
2 Dans tous les bâtiments qui abritent des autorités fédérales, le droit de police
(art. 14 de la loi fédérale du 26 mars 1934 ^ sur les garanties politiques et de police
en faveur de la Confédération) est exercé par les chefs des départements,
groupements, offices ou autres autorités fédérales qui y sont installés. Ils prennent
les mesures de protection adéquates après entente avec l'office fédéral.
3 Les cantons assurent la protection des autres biens de la Confédération dans la
mesure prévue à l'article 11 de la loi sur les garanties politiques et de police en
faveur de la Confédération.
4 Les autorités de la Confédération compétentes en matière de construction fixent
les mesures de protection architectoniques et techniques d'entente avec l'office
fédéral et les départements, groupements, offices et autres autorités fédérales qui
occupent les locaux.
') RS 170.21
1214

Mesures visant au maintien de la sûreté intérieure. LF
5 Le département institue un comité de coordination qui élabore le plan au sens
de l'article 5, 1er alinéa, lettre b, coordonne les mesures importantes et soutient
l'office fédéral dans l'exécution de ses tâches.
Art. 22 
Exécution des obligations de protection découlant du droit
international public
Les cantons prennent sur leur territoire, après entente avec l'office fédéral, les
mesures nécessaires à l'exécution des obligations de protection qui incombent à la
Suisse en vertu du droit international public.
Section 6: Dispositions organisationnelles diverses
Art. 23 
Contrôle parlementaire
Le contrôle parlementaire est assuré par la délégation des commissions de gestion
conformément à la loi sur les rapports entre les conseils1'.
Art. 24 
Contrôle administratif
1 Le Conseil fédéral veille à ce que la légalité, l'opportunité et l'efficacité de
l'activité de l'office fédéral soient contrôlées. Le département établit un plan de
contrôle annuel qu'il coordonne avec les contrôles parlementaires.
2 Le Conseil fédéral fixe les principes du contrôle applicables dans les cantons.
L'exécution des contrôles incombe aux cantons.
Art. 25 
Rapports
1 Le Conseil fédéral renseigne, annuellement ou selon les besoins, les Chambres,
les cantons et le public sur son appréciation de la menace et sur les activités des
organes de sûreté de la Confédération.
2 Le département renseigne les gouvernements cantonaux sur l'évolution de la
menace et sur la réalisation des missions générales.
3 L'office fédéral renseigne en permanence les chefs des départements cantonaux
de police et les organes de sûreté sur les mesures prises ou planifiées en vertu de la
présente loi.
Art. 26 
Prestations financières allouées aux cantons
1 La Confédération rembourse aux cantons les prestations qu'ils fournissent sur
son mandat, conformément à la section 3. Le Conseil fédéral détermine l'indem-
nité forfaitaire sur la base du nombre de personnes essentiellement affectées à des
tâches fédérales.
» RS 171.11
1215

Mesures visant au maintien de la sûreté intérieure. LF
2 La Confédération accorde une indemnité équitable aux cantons qui doivent dans
une large mesure accomplir des tâches de protection au sens de la section 5, ou en
cas d'événements extraordinaires.
3 La Confédération alloue un soutien financier à l'Institut suisse de police de
Neuchâtel pour les prestations fournies en faveur de la Confédération.
Art. 27 
Formation
1 La Confédération et les cantons œuvrent de concert à la formation dans le
secteur de la sûreté intérieure, notamment par des offres communes de formation.
2 La formation des collaboratrices et collaborateurs de l'office fédéral est assurée
autant que possible en collaboration avec l'Institut suisse de police de Neuchâtel
et avec d'autres instituts compétents en matière de police scientifique. Dans ce
contexte, il convient de veiller particulièrement à ce que le caractère pluraliste et
démocratique de la société soit pris en compte lors de l'exécution des tâches de
sécurité.
Section 7: Dispositions finales
Art. 28 
Exécution
1 Le Conseil fédéral est chargé de l'application de la présente loi. Il édicté les
dispositions d'exécution.
2 Le Conseil fédéral peut, de son propre chef, conclure avec des Etats étrangers
des accords sur l'exécution des tâches de sécurité, dans la mesure où ils sont
conformes aux principes énoncés dans la présente loi. Les organes de sûreté
peuvent appliquer d'autres conventions internationales de nature administrative,
pour autant qu'elles aient été approuvées par le Conseil fédéral.
Art. 29 
Référendum et entrée en vigueur
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
N36720
1216

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la loi fédérale sur des mesures visant au maintien de la sûreté
intérieure ainsi que l'initiative populaire «S. o. S. - pour une Suisse sans police fouineuse»
du 7 mars 1994
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1994
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
22
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
94.028
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
07.06.1994
Date
Data
Seite
1123-1216
Page
Pagina
Ref. No
10 107 783
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.
Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.
Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.