ch_vb · 2007-1898 1305 · 2008-03-04 · de


2007-1898 
1305 
08.022 
Message 
relatif à l’approbation et la mise en œuvre des échanges de notes entre 
la Suisse et la Communauté européenne concernant la reprise 
du règlement portant création de FRONTEX et du règlement RABIT 
(Développements de l’acquis de Schengen) 
du 13 février 2008 
 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Par le présent message, nous avons l’honneur de vous soumettre, en vous proposant 
de l’adopter, le projet relatif à l’approbation et à la mise en œuvre de l’échange de 
notes entre la Suisse et Communauté européenne (CE) concernant la reprise du 
règlement (CE) no 2007/2004 portant création de l’Agence européenne pour la 
gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats mem-
bres de l’Union européenne (FRONTEX) et du règlement (CE) no 863/2007 du 
Parlement européen et du Conseil du 11 juillet 2007 instituant un mécanisme de 
création d’équipes d’intervention rapide aux frontières et modifiant le règlement 
(CE) no 2007/2004 pour ce qui a trait à ce mécanisme et définissant les tâches et 
compétences des agents invités (RABIT). 
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre haute considération. 
13 février 2008 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Pascal Couchepin 
La chancelière de la Confédération, Corina Casanova

1306 
Condensé 
Le 5 juin 2005, le peuple a accepté la participation de la Suisse aux accords d’asso-
ciation à Schengen et Dublin. La Suisse a ratifié l’accord d’association à Schengen 
et l’accord d’association à Dublin le 20 mars 2006. Ces accords étant dynamiques, 
elle s’est engagée à accepter, en principe, également les développements de l’acquis 
de Schengen et de Dublin éventuels. 
Dans l’espace Schengen qui permet la libre circulation intérieure des personnes, les 
contrôles et la surveillance aux frontières extérieures jouent un rôle essentiel pour 
protéger les citoyens des dangers qui menacent leur sécurité et pour lutter contre 
l’immigration clandestine. La politique communautaire dans le domaine des fron-
tières extérieures vise donc à mettre en place une «gestion intégrée» des contrôles 
aux frontières dont l’objectif principal est de garantir un niveau élevé et uniforme 
du contrôle des personnes et de la surveillance. l’Union européenne (UE) met 
également sur pied de nouveaux instruments dont la fonction est de coordonner et de 
soutenir les efforts des Etats membres dans le domaine des contrôles aux frontières 
extérieures. Dans ce contexte, il y a principalement lieu de mentionner l’Agence 
européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières exté-
rieures des Etats membres de l’Union européenne (ci-après FRONTEX) qui a été 
créée sur la base du règlement (CE) no 2007/2004, adopté le 26 octobre 2004 
(ci-après règlement FRONTEX). 
La responsabilité du contrôle et de la surveillance des frontières extérieures 
incombe aux Etats membres. Dans ce contexte, FRONTEX coordonne la coopé-
ration opérationnelle entre les Etats membres en matière de gestion des frontières 
extérieures. Ainsi, elle assiste par exemple les Etats membres pour la formation des 
gardes-frontière nationaux, effectue des analyses de risques, assiste les Etats mem-
bres dans les situations qui exigent une assistance technique et opérationnelle 
renforcée aux frontières extérieures et fournit aux Etats membres l’appui nécessaire 
pour organiser des opérations de retour conjointes. 
 Les tâches de FRONTEX devraient encore être élargies au cours des prochaines 
années. La Communauté européenne (CE) a ainsi adopté, le 11 juillet 2007, le 
règlement (CE) no 863/2007 instituant un mécanisme de création d’équipes d’inter-
vention rapide aux frontières (Rapid Border Intervention Teams; RABIT) et modi-
fiant le règlement FRONTEX pour ce qui a trait à ce mécanisme et définissant les 
tâches et compétences des agents invités. Dans ce cadre, FRONTEX est chargée de 
décider de l’intervention ciblée de ces équipes. 
FRONTEX exerce ses responsabilités depuis le 1er mai 2005 et est opérationnelle 
depuis le 3 octobre 2005. Son siège se trouve à Varsovie (Pologne). Elle emploie 
109 collaborateurs. Elle s’occupe notamment de la lutte contre l’immigration illé-
gale aux frontières maritimes du sud de l’Europe.

1307 
Le 26 octobre 2004, l’UE a notifié à la Suisse l’adoption du règlement FRONTEX 
Le 4 juillet 2007, elle lui a notifié l’adoption du règlement RABIT. Ces deux règle-
ments constituent des développements de l’acquis de Schengen au sens de l’Accord 
d’association à Schengen (AAS). 
La reprise par la Suisse du règlement FRONTEX nécessite une contribution finan-
cière, estimée à 2,3 millions de francs suisses par année. Elle implique également 
une modification de la loi sur les douanes autorisant l’administration des douanes à 
mettre à disposition de FRONTEX du matériel opérationnel de contrôle et de sur-
veillance des frontières. La Suisse devra par ailleurs conclure un arrangement 
complémentaire avec l’UE qui règlera en détail les modalités de la participation de 
la Suisse à FRONTEX, tels que ses droits de vote ou sa contribution financière. Le 
règlement RABIT imposera, en principe, à la Suisse de mettre des gardes-frontière 
suisses à disposition de FRONTEX pour une durée limitée si celle-ci le demande. 
L’envoi de gardes-frontière pour des engagements concrets peut toutefois être 
rejeté. Il est enfin prévu de déléguer dans la loi sur les douanes la compétence de 
conclure des traités internationaux au Conseil fédéral, pour les développements de 
l’acquis de Schengen qui concerneront l’engagement du personnel de l’administra-
tion des douanes aux frontières extérieures.

1308 
Table des matières 
Condensé 
1306 
1 Grandes lignes du projet 
1310 
1.1 Contexte 
1310 
1.2 Développements de l’acquis de Schengen 
1312 
1.3 Résultat de la procédure de consultation 
1312 
2 Reprise du règlement FRONTEX et du règlement RABIT en tant 
que développement de l’acquis de Schengen 
1313 
2.1 Contenu du règlement FRONTEX 
1313 
2.2 Contenu du règlement RABIT 
1316 
2.3 Reprise 
1317 
2.3.1 Généralités 
1317 
2.3.2 Approbation 
1318 
2.4 Nécessité de conclure un arrangement complémentaire 
1319 
2.5 Conséquences possibles d’une non-reprise 
1320 
3 Conséquences 
1320 
3.1 Conséquences financières du règlement FRONTEX 
1320 
3.1.1 Calcul de la contribution suisse 
1321 
3.1.2 Conséquences pour les finances et le personnel 
de la Confédération 
1321 
3.2 Conséquences financières du règlement RABIT 
1322 
3.3 Conséquences pour les cantons et les communes 
1322 
3.4 Conséquences économiques 
1323 
3.5 Conséquences dans le domaine informatique 
1323 
3.6 Autres conséquences 
1323 
4 Programme de la législature 
1323 
5 Modification de la loi sur les douanes 
1323 
6 Aspects juridiques 
1324 
6.1 Constitutionnalité et référendum 
1324 
6.2 Compatibilité avec le droit international 
1325 
6.3 Arrêté d’approbation 
1325 
 
Arrêté fédéral portant approbation et mise en œuvre des échanges 
de notes entre la Suisse et la Communauté européenne concernant 
la reprise du règlement FRONTEX et du règlement RABIT 
(Développement de l’acquis de Schengen) (Projet) 
1327 
Echange de notes entre la Suisse et la Communauté européenne 
concernant la reprise du règlement (CE) no 2007/2004 portant création 
de FRONTEX (Développement de l’acquis Schengen) 
1329

1309 
Echange de notes entre la Suisse et la Communauté européenne 
concernant la reprise du règlement (CE) no 863/2007 instituant RABIT 
(Développement de l’acquis Schengen) 
1331

1310 
Message 
1 
Grandes lignes du projet 
1.1 
Contexte 
Dans l’espace Schengen les personnes circulent librement, les contrôles et la surveil-
lance aux frontières extérieures jouent donc un rôle essentiel pour protéger les 
citoyens des dangers qui menacent leur sécurité et pour lutter contre l’immigration 
clandestine. La politique communautaire vise donc à mettre en place une «gestion 
intégrée» des contrôles aux frontières extérieures dont l’objectif principal est de 
garantir un niveau élevé et uniforme du contrôle des personnes et de la surveillance. 
Dans ce contexte, l’Union européenne (ci-après UE) a adopté plusieurs mesures qui 
déterminent en premier lieu les standards matériels de contrôle et de surveillance. 
Ces mesures sont par exemple réglées dans le code frontières Schengen1 (cf. 
ch. 2.6.4.1 du message «accords bilatéraux II», FF 2004 5698). 
L’UE met également sur pied de nouveaux instruments visant à coordonner et sou-
tenir les efforts des Etats membres dans le domaine des contrôles aux frontières 
extérieures. Dans ce contexte, il y a principalement lieu de mentionner l’Agence 
européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieu-
res des Etats membres de l’Union européenne (FRONTEX) qui a été créée sur la 
base du règlement (CE) no 2007/20042, adopté le 26 octobre 2004 (règlement 
FRONTEX). 
La responsabilité du contrôle et de la surveillance des frontières extérieures incombe 
aux Etats membres. FRONTEX a pour but de faciliter l’application des mesures 
communautaires, relatives à la gestion de ces frontières. Pour ce faire, elle peut par 
exemple coordonner la coopération opérationnelle entre Etats membres en matière 
de contrôle et de surveillance ou en matière d’éloignement de ressortissants de pays 
tiers en séjour irrégulier. Elle est également chargée d’effectuer des évaluations de 
risques générales ou spécifiques et peut prêter assistance aux Etats membres pour la 
formation de leurs gardes-frontière. 
FRONTEX coopère avec les Etats membres. Elle statue sur le financement d’actions 
et de projets pilotes communs proposés et exécutés par ces derniers, évalue les 
résultats de ces actions et projets et procède à une analyse comparative aux fins 
d’améliorer la qualité des futures procédures. Compte tenu des défis que représente 
la mise sur pied d’une «gestion intégrée» des contrôles aux frontières pour 
l’ensemble des Etat membres, le renforcement de la coopération par une assistance 
technique et opérationnelle fondée sur la mise en commun des équipements et des 
ressources nécessaires en matière de contrôle des frontières, y compris maritimes, 
est une nécessité pour la sécurité intérieure, de tous les Etats concernés (cf. égale-
ment le message «accords bilatéraux II», FF 2004 5698). FRONTEX exerce ses 
responsabilités depuis le 1er mai 2005 et est opérationnelle depuis le 3 octobre 2005. 
 
1 
Règlement (CE) no 562/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15.03.2006 établis-
sant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les 
personnes (code frontières Schengen, JO no L 105 du 13.04.2006, p. 1. 
2 
Règlement (CE) no 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004 portant création d’une 
Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières exté-
rieures des Etats membres de l’Union européenne, JO no L 349 du 25.11.2004, p. 1.

1311 
Son siège se trouve à Varsovie (Pologne). Elle emploie 109 collaborateurs. Elle a 
déjà effectué plusieurs interventions avec les Etats membres concernés, notamment 
liées à l’immigration illégale aux frontières maritimes du sud de l’Europe. 
Les tâches de FRONTEX devraient être étendues les prochaines années. Ainsi le 
11 juillet 2007, le Parlement européen et le Conseil de l’UE ont approuvé le règle-
ment n° 863/2007 instituant un mécanisme de création d’équipes d’intervention 
rapide aux frontières extérieures (Rapid Border Intervention Teams; RABIT) et 
modifiant le règlement FRONTEX pour ce qui a trait à ce mécanisme et définissant 
les tâches et compétences des agents invités3 (règlement RABIT). 
FRONTEX devra coordonner la composition, la formation et le déploiement 
d’équipes d’intervention rapide aux frontières sur la base du règlement RABIT. Le 
règlement FRONTEX doit être adapté en conséquence. 
Ces deux règlements constituent des développements de l’acquis de Schengen au 
sens de l’Accord d’association à Schengen (ci-après AAS)4 du 26 octobre 2004. 
Leur reprise fait l’objet du présent message. 
L’Administration fédérale des douanes (AFD) collabore déjà étroitement avec 
FRONTEX. En vue de renforcer la sécurité aux frontières lors du Championnat 
d’Europe de football 2008 (EURO 2008), le Chef du Corps des gardes-frontières a 
conclu, le 4 juin 2007, un protocole de coopération avec FRONTEX (memorandum 
of cooperation on the establishment of operational cooperation). Celui-ci prévoit 
notamment la possibilité de mener des opérations communes aux frontières des Etats 
membres de l’UE et des Etats associés à Schengen. Concrètement, ces opérations 
permettent d’intensifier la collaboration entre les gardes-frontière suisses et ceux des 
pays frontaliers concernés par l’EURO 2008, à savoir la France, l’Allemagne et 
l’Autriche. Des collaborations similaires sont déjà prévues par désaccords bilatéraux 
conclus par le Conseil fédéral (par ex. bureaux à contrôles nationaux juxtaposés). La 
collaboration avec FRONTEX permet également à la Suisse de profiter des rapports 
d’analyse des risques de celle-ci. La participation financière de la Suisse aux opéra-
tions, est réglée dans un accord séparé (Financial framework agreement). Sur le plan 
interne, les coûts seront à la charge du budget de l’AFD. Les accords mentionnés 
concernent en premier lieu les autorités douanières et règlent les aspects techniques 
de la collaboration dans le cadre de l’EURO 2008. Sous réserve de l’adoption de 
l’Arrête fédéral portant approbation et mise en ouvre des échanges de notes entre la 
Suisse et la Communauté européenne concernant la reprise du règlement FRONTEX 
et du règlement RABIT (Développements de l’acquis de Schengen) par l’Assemblée 
fédérale et d’un éventuel référendum, ils seront approuvés a posteriori par le Conseil 
fédéral en vertu de l’art. 7a, al. 2, de la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du 
gouvernement et de l’administration (LOGA)5. 
 
3 
Règlement (CE) no 863/2007 du Parlement européen et du Conseil du 11 juillet 2007 
instituant un mécanisme de création d’équipes d’intervention rapide aux frontières et 
modifiant le règlement (CE) no 2007/2004 du Conseil pour ce qui a trait à ce mécanisme 
et définissant les tâches et compétences des agents invités; JO no L 199 du 31.07.2007, 
p. 30. Le règlement RABIT est entré en vigueur le 20.8.2007. 
4 
Accord du 26.10.2004 entre la Confédération suisse, l’Union européenne et la Commu-
nauté européenne sur l’association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à 
l’application et au développement de l’acquis de Schengen (AAS; FF 2004 6071). 
5 
RS 172.010

1312 
1.2 
Développements de l’acquis de Schengen 
Le règlement FRONTEX et le règlement RABIT sont des développements de 
l’acquis de Schengen au sens de l’AAS. L’UE a notifié à la Suisse l’adoption du 
règlement FRONTEX le 26 octobre 2004; et l’adoption du règlement RABIT le 
4 juillet 2007. Dans les groupes de travail du Conseil de l’UE et les comités assistant 
la Commission, la Suisse peut participer activement à l’élaboration de nouveaux 
actes et mesures de l’acquis de Schengen (cf. art. 4 AAS). N’étant pas membre de 
l’UE, elle ne dispose toutefois pas du droit de vote. L’adoption de nouvelles disposi-
tions légales ressortissant à l’acquis de Schengen reste de la compétence exclusive 
des organes de l’UE6. 
1.3 
Résultat de la procédure de consultation 
La consultation externe n’a porté que sur la reprise du règlement FRONTEX. Le 
rapport explicatif mentionnait toutefois le règlement RABIT et en expliquait les 
grandes lignes. 
Tous les cantons approuvent ce projet. Certains d’entre eux (SZ, ZG, SH, SG, GR, 
VS et JU) s’inquiètent des conséquences financières de la participation suisse à 
l’agence et partent de l’idée que seule la Confédération supportera le coût de cette 
participation. 
Le projet est également soutenu par la majorité des partis. Le PS ne peut ni approu-
ver ni rejeter la participation suisse à cette agence sur la base des documents mis à 
disposition. Il attend du Conseil qu’il donne des éclaircissements concernant la 
protection des données, le contrôle politique et étatique et les conséquences prévues 
en matière de personnel et de matériel dans son message. L’UDC ne s’oppose pas à 
la participation suisse à FRONTEX pour des raisons de sécurité. Il exige toutefois la 
transparence sur les conséquences en matière de personnel et de matériel. Le PCS ne 
prend pas position. 
Le projet est soutenu par les associations faîtières des communes, des villes et des 
régions de montagne ainsi que par les associations économiques consultées. 
L’organisation suisse d’aide aux réfugiés (OSAR) s’inquiète de la participation 
suisse à FRONTEX. Elle considère en particulier que la collaboration entre la Suisse 
et l’UE ne doit pas se limiter à la mise ne œuvre d’une politique qui mettrait en péril 
les droits de l’homme et la protection des réfugiés. Elle estime que le retour des 
réfugiés devrait toujours être libre et que la Suisse devrait s’engager sur le plan 
international pour que, des moyens plus doux que la contrainte policière soient mis 
en œuvre lors des retours. 
 
6 
FF 2004 5752

1313 
2 
Reprise du règlement FRONTEX 
et du règlement RABIT en tant que développement 
de l’acquis de Schengen 
2.1 
Contenu du règlement FRONTEX 
La reprise du règlement FRONTEX permet à la Suisse de participer aux activités de 
l’agence et à son conseil d’administration. Conformément à l’art. 21, par. 3, dudit 
règlement, la nature et l’étendue de l’association de notre pays aux travaux de 
FRONTEX, en particulier en ce qui concerne l’exercice du droit de vote, les contri-
butions financières et le personnel, doivent toutefois être précisées dans un accord 
complémentaire. 
Objectifs et tâches 
L’art. 1 crée FRONTEX. Il fixe les objectifs de l’agence qui est d’améliorer la 
gestion intégrée des frontières extérieures des Etats membres de l’Union euro-
péenne. Il précise que FRONTEX assure notamment la coordination des actions des 
Etats membres et contribue ainsi à l’efficacité, à la qualité et à l’uniformité du 
contrôle des personnes et de la surveillance des frontières extérieures. Le par. 4 
définit les frontières extérieures. 
Selon l’art. 2, FRONTEX coordonne la coopération opérationnelle entre Etats mem-
bres en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures. Elle assiste 
les Etats membres pour la formation des gardes-frontière nationaux en fournissant 
notamment une formation au niveau européen. Elle les assiste aussi lorsque la situa-
tion exigea une assistance opérationnelle et technique renforcée aux frontières 
extérieures, effectue des évaluations de risques et suit l’évolution de la recherche en 
matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures. Elle coordonne 
enfin la coopération opérationnelle entre Etats membres en matière d’éloignement 
de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans les Etats membres. 
L’art. 3 précise les compétences de FRONTEX en matière d’opérations conjointes et 
de projets pilotes aux frontières extérieures. Par «opérations conjointes», on entend 
les activités opérationnelles effectuées par deux Etats membres ou plus, éventuelle-
ment en coopération avec l’agence, en vue de renforcer la surveillance et le contrôle 
sur une partie des frontières extérieures. Par «projets pilotes», on entend les activités 
opérationnelles liées à la surveillance et au contrôle des frontières extérieures visant 
à examiner s’il est possible d’utiliser certaines méthodes opérationnelles ou certains 
équipements techniques. 
L’art. 4, prévoit que FRONTEX prépare des analyses des risques à la fois générales 
et spécifiques. L’analyse des risques est au cœur même de la coopération opération-
nelle aux frontières extérieures et constitue l’une des tâches majeures de FRONTEX. 
Pour produire des analyses ciblées et générales et assurer la gestion cohérente des 
frontières extérieures en temps normal, mais aussi pour prévenir et gérer plus effica-
cement les situations d’urgence, l’agence doit avoir accès à toutes les sources 
d’information utiles en particulier sur les flux migratoires illégaux, l’entrée et 
l’immigration clandestine et le retour des personnes en séjour irrégulier. Les évalua-
tions générales permettent d’apprécier les risques d’immigration clandestine à toutes 
les frontières extérieures de l’Union européenne, tandis que les analyses spécifiques 
mettent l’accent sur les particularités locales des frontières extérieures ou sur certai-
nes tendances du modus operandi de l’immigration clandestine.

1314 
L’art. 5 règle la formation des gardes-frontière nationaux des Etats membres et des 
instructeurs au niveau européen et les stages et séminaires supplémentaires sur les 
thèmes liés au contrôle et à la surveillance des frontières extérieures et au retour des 
ressortissants des pays tiers. 
Selon l’art. 6, FRONTEX suit l’évolution de la recherche scientifique en matière de 
contrôle et de surveillance des frontières extérieures. A titre d’exemples l’agence 
suit la recherche en matière de systèmes de détection d’immigrés clandestins cachés 
dans des automobiles, des camions ou des trains, et les études scientifiques indépen-
dantes concernant les schémas d’immigration clandestine. 
L’art. 7 prévoit que FRONTEX établit et gère un inventaire centralisé des équipe-
ments techniques de contrôle et de surveillance des frontières extérieures apparte-
nant aux Etats membres que ceux-ci sont prêts à mettre volontairement et temporai-
rement à disposition d’autres Etats membres qui en auraient fait la demande, après 
analyse des besoins et des risques par l’agence. Le dispositif prévu ne reposant que 
sur les contributions volontaires des Etats membres, il dépend donc de leur bonne 
volonté et de la disponibilité des équipements en question. 
L’art. 8 règle l’appui aux Etats membres confrontés à une situation exigeant une 
assistance opérationnelle et technique renforcée aux frontières extérieures. Cette 
assistance peut prendre la forme d’une coordination avec d’autres Etats membres ou 
d’un détachement d’experts. 
L’art. 9 prévoit que FRONTEX fournit l’assistance nécessaire à l’organisation des 
opérations de retour conjointes des Etats membres, par exemple en mettant en place 
un réseau de points de contact, en tenant un inventaire actualisé des ressources et 
installations disponibles ou en établissant des lignes directrices et des recommanda-
tions spécifiques aux opérations de retour conjointes. 
L’art. 11 prévoit que FRONTEX peut prendre les mesures nécessaires pour faciliter 
l’échange avec la Commission et les Etats membres d’informations qui lui sont 
utiles pour l’exécution de ses tâches. Pour ce qui est de la protection des données, la 
directive 95/46 CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative 
à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à carac-
tère personnel et à la libre circulation de ces données7 est applicable aux données à 
caractère personnel transmises par l’agence aux autorités suisses. Le règlement (CE) 
no 45/2001 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2000 relatif à la 
protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère 
personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de 
ces données8 s’applique également aux données à caractère personnel transmises à 
l’agence par les autorités suisses. Les dispositions sur la protection des données sont 
prévues dans l’arrangement complémentaire signé le 1er février 2007, entre la CE, 
 
7 
JO no L 281 du 23.11.1995, p. 31; FF 2004 5732. Directive modifiée par le règlement 
(CE) no 1882/2003 du Parlement européen et du Conseil, JO no L 284 du 31.10.2003, p.1. 
8 
JO no L 8 du 12.1.2001, p. 1.

1315 
l’Islande et la Norvège9 réglant les modalités de la participation de ces pays à 
l’agence. La Suisse doit conclure avec la CE un arrangement similaire dont le conte-
nu est pratiquement connu puisqu’il s’inspire de l’arrangement entre la CE, l’Islande 
et la Norvège. 
L’art. 13 établit que FRONTEX peut coopérer avec Europol et les organisations 
internationales compétentes dans le cadre d’accords de travail conclus avec ces 
organismes. 
L’art. 14 facilite la coopération opérationnelle avec les pays tiers et les autorités 
compétentes de pays tiers. 
Structure et financement de l’agence 
L’art. 15 précise que FRONTEX est dotée de la personnalité juridique. Elle est 
indépendante pour les questions techniques et autonome d’un point de vue adminis-
tratif et financier. 
Selon l’art. 18, le protocole sur les privilèges et immunités des Communautés euro-
péennes s’applique à l’agence. 
L’art. 19 règle la responsabilité contractuelle et extra-contractuelle de FRONTEX. Il 
prévoit en outre que la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) est 
compétente pour se prononcer lorsqu’un contrat conclu par FRONTEX comporte 
une clause d’arbitrage et en cas de litiges concernant la réparation des dommages 
causés par les services ou les agents de FRONTEX dans l’exercice de leurs fonc-
tions. 
L’art. 20 définit les attributions du conseil d’administration: il nomme le directeur 
exécutif, adopte à une majorité des trois quarts de ses membres ayant droit de vote le 
programme de travail de FRONTEX pour l’année à venir et définit la structure 
organisationnelle de l’agence. 
L’art. 21 prévoit, au par. 1, que le conseil d’administration est constitué d’un repré-
sentant de chaque Etat membre et, au par. 3, que les pays associés à la mise en 
œuvre et au développement de l’acquis de Schengen participent aux activités de 
l’agence et disposent chacun d’un représentant et d’un suppléant au sein du conseil 
d’administration; des dispositions seront prises, en application des clauses pertinen-
tes de leurs accords d’association, pour, notamment, préciser la nature et l’étendue 
de l’association de ces pays aux travaux de FRONTEX et définir les règles applica-
bles à cet égard, y compris en matière de contributions financières et de personnel. 
L’art. 24 règle la procédure de vote et précise que le conseil d’administration arrête 
ses décisions à la majorité absolue de ses membres ayant droit de vote, chaque 
membre disposant d’une voix. Toutefois, selon l’art. 20, par. 2, let. c, le programme 
 
9 
Arrangement du 20 juillet 2007 entre la Communauté européenne, la République 
d’Islande et le Royaume de Norvège sur les modalités de la participation de ces Etats aux 
activités de l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux 
frontières extérieures des Etats membres de l’Union européenne, JO no L 188 du 
20.7.2007, p. 19. 
 
Décision 2007/512/CE du Conseil, du 15 février 2007, relative à la conclusion, au nom de 
la Communauté et à l’application provisoire d’un arrangement entre la Communauté 
européenne, la République d’Islande et le Royaume de Norvège sur les modalités de la 
participation de ces Etats aux activités de l’Agence européenne pour la gestion 
de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de l’Union 
européenne, JO no L 188 du 20.07.2007, p. 15.

1316 
de travail de l’année est adopté à une majorité de ses deux tiers des membres ayant 
droit de vote, et, selon l’art. 26, par. 2, la nomination du directeur exécutif est déci-
dée à la majorité des deux tiers de ses membres ayant droit de vote. 
L’art. 25 prévoit que FRONTEX est gérée par un directeur exécutif, indépendant 
dans l’exercice de ses fonctions. Il définit les fonctions et les pouvoirs du directeur 
exécutif, nommé par le conseil d’administration pour cinq ans. 
L’art. 29 traite du budget: les recettes de FRONTEX comprennent une subvention de 
la Communauté inscrite au budget général de l’Union européenne et une contribu-
tion des pays associés à la mise en œuvre, à l’application et au développement de 
l’acquis de Schengen. 
Evaluation 
L’art. 33 prévoit que FRONTEX est soumise à une évaluation externe indépendante 
dans les trois ans à compter de son entrée en fonction, puis tous les cinq ans. 
Le règlement FRONTEX respecte les droits fondamentaux et observe les principes 
reconnus par l’art. 6, par. 2 du traité sur l’Union européenne10 et mentionnés dans la 
Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fonda-
mentales du 4 novembre 1950 ainsi que dans la Charte des droits fondamentaux de 
l’Union européenne11. 
2.2 
Contenu du règlement RABIT 
Le déploiement des équipes d’intervention rapide aux frontières contribuera au 
renforcement de la solidarité et de l’aide mutuelle entre Etats membres. Le règle-
ment RABIT définit le mécanisme de création de ces équipes. 
L’art. 1 établit l’objet du règlement, à savoir le mécanisme permettant à FRONTEX 
de mettre à la disposition d’un Etat membre confronté à une situation migratoire 
extraordinaire des équipes d’intervention rapide de gardes-frontière pour une durée 
limitée. 
L’art. 4 définit la composition et le déploiement des équipes d’intervention rapide. 
Sur proposition du directeur, le conseil d’administration de FRONTEX définit les 
profils et le nombre total des gardes-frontière. A la demande de FRONTEX, l’Etat 
membre envoie les experts requis, sauf si la situation nationale particulière l’en 
empêche. Il conserve cependant son autonomie pour ce qui concerne la sélection des 
experts et la durée du déploiement. 
L’art. 5 détermine la façon dont les instructions destinées aux équipes d’intervention 
rapide sont appliquées. L’Etat membre demandeur détermine le déploiement et en 
prend la responsabilité. 
L’art. 6 règle les tâches et les compétences des membres des équipes. Un plan 
d’engagement élaboré conjointement par FRONTEX et l’Etat membre demandeur 
définit les modalités de chaque déploiement. Les équipes d’intervention rapide sont 
 
10 
La version consolidée du traité sur l’Union européenne est publiée au JO no C 321 E 
du 29.12.2006. 
11 
Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne du 7 décembre 2000, JO no C 364 
du 18.12.2000, p.1.

1317 
en mesure d’accomplir les tâches nécessaires à la protection et à la surveillance 
efficace des frontières extérieures de l’espace Schengen. Les gardes-frontière enga-
gés effectuent les déploiements en équipes mixtes. Les équipes sont régulièrement 
accompagnées par des employés de l’Etat membre demandeur. Les membres de la 
RABIT portent leur propre uniforme et, avec l’accord de l’Etat membre demandeur, 
leurs propres armes de service. Un brassard les identifie en tant que membres de la 
RABIT. L’usage des armes est limité à la légitime défense. 
L’art. 7 définit le statut, les droits et les obligations des membres des équipes. Ces 
derniers conservent leur qualité de gardes-frontière nationaux de leur Etat d’origine 
et sont rémunérés par celui-ci. Les Etats membres doivent tenir à la disposition de la 
réserve RABIT un nombre à déterminer de gardes-frontière et les former conformé-
ment aux exigences requises. FRONTEX propose des cours de formation et des 
exercices appropriés etprend en charge les frais qui en découlent. 
L’art. 8 détaille le document qui permet aux membres des équipes de s’identifier et 
de prouver qu’ils sont habilités à accomplir les tâches et à exercer les compétences 
visées à l’art. 6, par. 1. Le document est rendu à FRONTEX à la fin du déploiement. 
L’art. 9 prévoit que lorsqu’ils accomplissent leurs tâches et exercent leurs compé-
tences, les membres des équipes sont tenus de respecter la législation communau-
taire et la législation nationale de l’Etat membre hôte. Durant le déploiement, ils 
restent soumis aux mesures disciplinaires de leur Etat membre d’origine. 
L’art. 10 règle la responsabilité civile des membres des équipes. L’Etat membre hôte 
est réputé responsable de tout dommage causé par la RABIT, conformément à sa 
législation nationale. Lorsque ces dommages sont causés par une négligence grave 
ou une faute volontaire, il peut prendre langue avec l’Etat membre d’origine et 
exiger des dommages et intérêts. Chaque Etat membre renonce à tout recours contre 
l’Etat membre hôte ou tout autre Etat membre lorsque le dommage n’a pas été causé 
par une négligence grave ou une faute volontaire. 
Conformément à l’art. 11, la responsabilité pénale des membres des équipes, durant 
le déploiement, est la même que celle des agents de l’Etat membre hôte. 
L’art. 12 mentionne les modifications de détail du règlement FRONTEX qui décou-
lent du règlement RABIT. 
2.3 
Reprise 
2.3.1 
Généralités 
L’art. 7 AAS prévoit une procédure spéciale pour la reprise des développements de 
l’acquis de Schengen. Tout développement est, après son adoption par les organes 
compétents de l’UE, notifié à la Suisse. Celle-ci notifie au Conseil et à la Commis-
sion sa décision relative à la reprise de l’acte législatif concerné dans les 30 jours 
suivant l’adoption de l’acte. Notre pays reprend les développements par le biais d’un 
échange de notes qui constitue, du point de vue de la Suisse, un traité de droit inter-
national. Le Conseil fédéral ou le Parlement est responsable de l’approbation de ce 
traité en fonction de son contenu. Le peuple peut être amené à se prononcer dans le 
cadre du référendum facultatif.

1318 
Pour les développements de l’acquis de Schengen qui ont été adoptés par l’UE ou la 
CE après la signature de l’AAS mais avant son entrée en vigueur (comme les règle-
ments FRONTEX et RABIT), la Suisse doit notifier la reprise de l’acte législatif 
concerné dans un délai de 30 jours suivant l’entrée en vigueur de AAS. 
Si l’échange de notes constitue un traité dont l’approbation relève de l’Assemblée 
fédérale ou si la mise en œuvre de l’acte législatif à reprendre implique des modifi-
cations législatives au niveau fédéral ou cantonal, la Suisse doit en informer le 
Conseil de l’Union européenne ou la Commission européenne en indiquant dans sa 
notification qu’elle ne pourra être liée à l’acte juridique en question «qu’après 
l’accomplissement de ses exigences constitutionnelles» (art. 7, par. 2, let. b, AAS)12. 
Le délai maximal dont elle dispose pour reprendre et mettre en œuvre dans son droit 
national un développement de l’acquis est de deux ans – durée d’un éventuel réfé-
rendum incluse; il court dès l’entrée en vigueur de l’AAS. La Suisse a ratifié l’AAS 
le 20 mars 2006, l’UE et la CE le 1er février 2008. L’AAS entrera donc en vigueur le 
1er mars 2008 (un mois après le dépôt de la ratification de l’UE et de la CE). 
2.3.2 
Approbation 
Les échanges de notes relatifs à la reprise des développements de l’acquis de Schen-
gen sont approuvés par l’Assemblée fédérale à l’exception de ceux qui relèvent du 
Conseil fédéral en vertu de la loi, d’un traité international ou des traités de portée 
mineure au sens de l’art. 7a, al. 2, de la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du 
gouvernement et de l’administration (LOGA)13 (art. 166, al. 2, Cst.). 
La participation de la Suisse à FRONTEX ne peut pas être considérée comme un 
développement de portée mineure au sens de l’art. 7a, al. 2, LOGA puisqu’elle 
entraînera des obligations financières non négligeables (voir chiffre 3.1.2). La modi-
fication de la loi sur les douanes est par ailleurs nécessaire. Enfin, aucune autre loi 
ou traité international ne prévoit la compétence du Conseil fédéral de conclure un tel 
traité. L’échange de notes relatif à la reprise en droit interne du Règlement 
FRONTEX doit donc être approuvé par l’Assemblée fédérale en vertu de l’art. 166, 
al. 2, Cst. 
La reprise du règlement RABIT entraîne également de nouvelles obligations dans la 
mesure où ce dernier prévoit, l’engagement ponctuel de gardes-frontière suisses au 
service de FRONTEX pour la protection des frontières extérieures. Même si la 
participation suisse sera sans doute très limitée (2 à 4 personnes) on ne peut en 
déduire qu’il s’agit d’un accord de portée mineure dont l’approbation relèverait du 
Conseil fédéral en vertu de l’art. 7a, al. 2, LOGA. L’approbation de l’échange de 
notes relatif à la reprise du règlement RABIT relève donc également de l’Assemblée 
fédérale en vertu de l’art. 166 al. 2 Cst. 
 
12 
Cf. la note de réponse en annexe. 
13 
RS 172.010

1319 
2.4 
Nécessité de conclure un arrangement 
complémentaire 
Comme l’Islande et la Norvège, la Suisse doit conclure un arrangement complémen-
taire avec la CE qui règlera les modalités de la participation de la Suisse à 
FRONTEX, notamment la question financière et les droits de vote au sein du conseil 
d’administration ainsi que le statut applicable aux agents de FRONTEX en vertu de 
l’art. 18 du règlement FRONTEX. Pour éviter d’alourdir la procédure en présentant 
deux projets à l’Assemblée fédérale, l’arrêté fédéral délègue au Conseil fédéral la 
compétence de conclure cet accord complémentaire. La délégation est formulée de 
manière restrictive dans la mesure où elle est limitée à la conclusion de l’arrange-
ment administratif; elle énumère, de manière exemplative, les points que le Conseil 
fédéral est habilité à conclure. Bien que le texte de l’arrangement n’existe pas 
encore, son contenu est connu puisqu’il s’inspirera de l’arrangement similaire, 
conclu entre la CE, l’Islande et la Norvège14. Cet arrangement prévoit la reconnais-
sance de la compétence de la CJCE sur FRONTEX dans les cas prévus à l’art. 19, 
par. 2 et 4, du règlement FRONTEX, à savoir lorsqu’un un contrat conclu par 
FRONTEX comporte une clause d’arbitrage et, en matière extra-contractuelle, 
lorsqu’un litige survient au sujet d’une réparation de dommages causés par les 
services ou les agents de FRONTEX agissant dans l’exercice de leurs fonctions. Il 
ne s’agit donc pas de litiges interétatiques mais de différends entre FRONTEX et un 
particulier ou un Etat. 
La reconnaissance de la juridiction de la CJCE par la Suisse dans l’arrangement à 
conclure serait délicate si elle entraînait une limitation de sa souveraineté. En recon-
naissant la compétence de la CJCE sur FRONTEX dans le cadre limité de l’art. 19, 
par. 2 et 4, du règlement FRONTEX, la Suisse serait soumise à sa juridiction si une 
action conjointe était menée en Suisse, qu’un dommage était causé dans le cadre de 
cette mission, qu’un litige survenait au sujet de la nature ou du montant de la répara-
tion à fournir par FRONTEX et que ce dernier ne pouvait pas être réglé dans le 
cadre d’une procédure amiable. Ce cas de figure devrait cependant être extraordi-
naire dans la mesure où la Suisse ne sera à priori pas un Etat «demandeur» du sou-
tien de FRONTEX pour la protection de ses frontières extérieures (qui se limitent 
aux aéroports internationaux). Par ailleurs, dans l’hypothèse où un garde-frontière 
agissant comme agent de FRONTEX devait causer un dommage, les frais seraient 
supportés par FRONTEX. Ce n’est qu’en cas d’infraction grave de l’agent que 
FRONTEX pourrait requérir le remboursement de la part de celui-ci ou de l’Etat 
dont il est ressortissant. Admettant que FRONTEX demande le remboursement à la 
Suisse, les parties tenteraient d’abord de trouver un accord amiable. FRONTEX 
pourrait porter l’affaire devant la CJCE uniquement si la Suisse refusait le rembour-
sement des frais. Au vu de ce qui précède, la Suisse n’aura pas, selon toute vraisem-
blance, à répondre devant la CJCE. Si elle intentait une action en dommage et inté-
rêts contre FRONTEX, son assujettissement à la compétence de la CJCE serait 
volontaire. Compte tenu de ces considérations, la reconnaissance de la compétence 
 
14 
Arrangement du 20 juillet 2007 entre la Communauté européenne, la République 
d’Islande et le Royaume de Norvège sur les modalités de la participation de ces Etats aux 
activités de l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux 
frontières extérieures des Etats membres de l’Union européenne, JO no L 188 du 
20.7.2007, p. 19.

1320 
de la CJCE dans l’arrangement complémentaire se justifie, pour autant qu’elle soit 
limitée au cadre de l’art. 19, par. 2 et 4, du règlement FRONTEX15. 
Le mode de calcul de la participation financière est connu puisqu’il est réglé dans 
l’AAS (voir ch. 3.1.). L’arrangement devrait donc renvoyer à la disposition perti-
nente de l’AAS, seules les fluctuations annuelles de la contribution décrites sous 
ch. 3.1.2. étant possibles. 
Si la CE devait s’écarter de l’art. 11, par. 3, AAS et proposer un mode de calcul 
différent ou prévoir une extension de la compétence de la CJCE l’approbation de 
l’arrangement relèverait de l’Assemblée fédérale. 
2.5 
Conséquences possibles d’une non-reprise 
En cas de non-reprise par la Suisse du règlement FRONTEX ou du règlement 
RABIT, la procédure spéciale – prévue à l’art. 7, par. 4, AAS16 – pouvait conduire à 
une suspension, voire à une cessation des accords d’association à Schengen et à 
Dublin, pourrait être appliquée par l’UE. 
3 
Conséquences 
3.1 
Conséquences financières du règlement FRONTEX 
Selon l’art. 29, par. 1, du règlement, les recettes de FRONTEX comprennent no-
tamment une subvention de la Communauté inscrite au budget général de l’Union 
européenne et une contribution financière des pays associés à la mise en œuvre, à 
l’application et au développement de l’acquis de Schengen. Selon l’art. 29, par. 2, 
les dépenses de FRONTEX comprennent les frais de personnel, d’administration, 
d’infrastructure et de fonctionnement. En vertu de l’art. 21, par. 3, les pays associés 
à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen 
participent aux activités de l’agence. Certaines modalités de leur participation, 
notamment financière, doivent être réglées dans des accords distincts (arrange-
ments). La Suisse devra donc négocier avec la CE un arrangement sur les modalités 
de sa participation aux activités de FRONTEX, en particulier sur l’exercice du droit 
de vote et la question financière. 
 
15 
A contrario, l’art. 10, par. 4, du règlement RABIT prévoit la compétence de la CJCE pour 
les litiges interétatiques liés aux questions de responsabilité. Cette compétence est pro-
blématique pour la Suisse. C’est la raison pour laquelle celle-ci a remis une déclaration 
unilatérale au moment de l’adoption du règlement RABIT qui prévoit que l’art. 10, par. 4, 
doit être interprété dans le sens d’une clause d’arbitrage. De cette manière, la Suisse 
devra, dans chaque cas concret reconnaître (ou refuser) la compétence de la CJCE dans le 
cas d’espèce. 
16 
Voir ch. 2.6.7.5 du message relatif à l’approbation des accords bilatéraux II, 
FF 2004 5756.

1321 
3.1.1 
Calcul de la contribution suisse 
Les perspectives budgétaires de l’Union européenne prévoient pour FRONTEX 
285,1 millions d’euros pour la période 2007 à 2013. Ce budget se distingue de celui 
destiné au fonds pour les frontières extérieures pour la période 2007 à 2013 dans le 
cadre du programme général «Solidarité et gestion des flux migratoires»17. Ce fonds 
finance principalement des actions des Etats membres au niveau national qui, en 
raison de leurs frontières terrestres ou maritimes d’une certaine longueur ou d’une 
importance géopolitique requérant une surveillance étroite et précise, contribuent à 
la réalisation des objectifs communautaires; il ne finance pas d’actions de coopéra-
tion entre plusieurs Etats pour la surveillance des frontières extérieures. Les ressour-
ces réservées au titre de ce fonds se rapportent entre autres à la politique des visas, 
laquelle ne relève pas de la compétence de FRONTEX. La décision portant création 
du fonds pour les frontières extérieures, qui constitue une développement de l’acquis 
de Schengen, a été notifiée à la Suisse le 21 juin 2007 et fera l’objet d’un message 
séparé. 
Les modalités de participation de l’Islande et de la Norvège à l’Agence FRONTEX 
font l’objet d’un arrangement séparé entre ces Etats et la Communauté européenne 
qui a été approuvé par le Conseil le 15 février 200718. L’art. 2 de cet arrangement 
prévoit que les deux Etats contribuent au budget de FRONTEX conformément au 
pourcentage fixé à l’art. 12, par. 1, de leur accord d’association à Schengen19. Aux 
termes de l’art. 12, para. 1, précité, qui fixe la contribution financière de la Norvège 
et de l’Islande aux frais de fonctionnement liés à l’application de leur accord 
d’association, les deux Etats doivent fournir une contribution annuelle à ces frais au 
prorata du pourcentage de leur produit intérieur brut par rapport au produit intérieur 
brut de l’ensemble des pays participants. C’est également cette méthode de calcul 
qui est applicable à la contribution de la Suisse aux frais de fonctionnement liés à 
l’application de son accord d’association (l’art. 11, par. 3, AAS20). Il est donc vrai-
semblable qu’elle sera reprise dans l’arrangement séparé que la Suisse doit négocier 
avec la CE au sujet des modalités de sa participation à FRONTEX. 
3.1.2 
Conséquences pour les finances et le personnel 
de la Confédération 
En vertu de l’art. 11, par. 3 AAS, la contribution de la Suisse pour sa participation 
à FRONTEX est estimée,compte tenu de l’augmentation du cours de l’euro, à 
2,3 millions de francs suisses en moyenne par année. Ce montant pourra varier selon 
les circonstances et les besoins de l’agence. Il pourrait également augmenter en 
fonction des situations critiques auxquelles les Etats membres devront faire face à 
 
17 
Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen établissant 
un programme-cadre de solidarité et de gestion des flux migratoires pour les années 
2007 à 2013 [COM(2005) 123 final – Non publié au Journal officiel]. 
18 
Arrangement entre la Communauté européenne, la République d’Islande et le Royaume 
de Norvège sur les modalités de la participation de ces Etats aux activités de l’Agence 
européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des 
Etats membres de l’Union européenne, JO no L 188 du 20.7.2007, p. 19. 
19 
Accord conclu par le Conseil de l’Union européenne, la République d’Islande et le 
Royaume de Norvège sur l’association de ces deux états à la mise en œuvre, à l’applica-
tion et au développement de l’acquis de Schengen, JO no L 176 du 10.07.1999, p. 36. 
20 
FF 2004 6071 et 6103

1322 
leurs frontières extérieures et de l’accroissement des pressions migratoires. Une 
dépense annuelle d’environ 2,3 millions de francs sera prévue dans le plan financier 
de la législature 2009 à 2011. La contribution n’étant due qu’au moment de formali-
ser la participation, le premier versement aura lieu au plus tôt en 2009, si la procé-
dure d’approbation de l’échange de notes et de l’arrangement complémentaire en 
Suisse et dans la Communauté européenne et la ratification des accords d’asso-
ciation21, début 2008, suivent leur cours. La participation de la Suisse à FRONTEX 
n’entraîne aucune augmentation des effectifs. 
Selon l’art. 159, al. 3, let. b, Cst., les dispositions relatives aux subventions, ainsi 
que les crédits d’engagement et les plafonds de dépenses, s’ils entraînent de nouvel-
les dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses 
périodiques de plus de 2 millions de francs, doivent être adoptés à la majorité des 
membres de chaque conseil (frein au dépenses). Le projet ne prévoit pas de sub-
vention ni d’arrêté de financement de sorte que le frein aux dépenses n’est pas 
applicable. 
3.2 
Conséquences financières du règlement RABIT 
Excepté la rémunération des gardes-frontière engagés, le règlement RABIT 
n’entraîne aucune charge financière supplémentaire pour la Suisse. FRONTEX 
couvre les autres coûts (déplacement, formation, logement, assurances spéciales, 
vaccinations, etc.). 
3.3 
Conséquences pour les cantons et les communes 
Les cantons participent à l’application de l’accord d’association à Schengen et 
supportent de manière générale des charges supplémentaires dues à la mise en œuvre 
des développements de l’acquis de Schengen, notamment dans le domaine de la 
police. Presque tous les cantons frontaliers confient l’exécution de certaines activités 
de tâches de police à la frontière ou dans l’espace frontalier au Corps des gardes-
frontière. Toutefois, dans la majorité des aérodromes douaniers et dans les aéroports 
nationaux de Genève et Zürich, le contrôle des personnes est effectué par la police 
cantonale, séparément du contrôle du trafic transfrontalier des marchandises effectué 
par l’AFD. Les aéroports pour les vols en provenance ou à destination d’une localité 
hors espace Schengen sont réputés frontières extérieures Schengen22. 
Les cantons concernés pourraient être invités à participer à des projets pilotes de 
FRONTEX ou à des mesures de formation commune. La police cantonale dispose de 
son propre matériel pour le contrôle spécifique des personnes limité aux aérodromes 
douaniers et aux aéroports nationaux (par ex. appareil pour contrôler les passeports). 
Il est exclu qu’elle soit tenue de mettre ce matériel à la disposition de FRONTEX car 
l’art. 7 du règlement FRONTEX prévoit la mise à disposition sur une base volon-
taire uniquement. 
 
21 
FF 2004 6071 
22 
FF 2004 5764

1323 
Le règlement RABIT n’a pas de conséquences pour les cantons et les communes 
puisque le déploiement d’équipes d’intervention rapide ne concerne que le Corps des 
gardes-frontière. 
3.4 
Conséquences économiques 
La reprise du règlement FRONTEX et du règlement RABIT n’a aucun effet direct 
sur l’économie (cf. ch. 3.6). 
3.5 
Conséquences dans le domaine informatique 
La reprise du règlement FRONTEX et du règlement RABIT n’a aucune consé-
quence sur l’informatique. 
3.6 
Autres conséquences 
De par la collaboration entre les Etats en matière de surveillance et de contrôles 
accrus aux frontières, FRONTEX devra contribuer à la lutte contre l’immigration 
illégale qui, ces deux dernières années, a atteint un niveau sans précédent. Elle 
permettra également de lutter contre la traite des êtres humains et contribuera à la 
prévention de toute menace sur la sécurité intérieure, l’ordre public, la santé publi-
que et les relations internationales des Etats. Au surplus, elle contribuera à augmen-
ter les ressources en cas de situation de crise aux frontières par l’apport de moyens 
étrangers. Le contrôle aux frontières n’est pas seulement dans l’intérêt de l’Etat aux 
frontières extérieures duquel il s’exerce, mais dans l’intérêt de l’ensemble des Etats 
qui ont aboli le contrôle à leurs frontières intérieures. Les équipes d’intervention 
rapides prévues par le règlement RABIT représentent pour FRONTEX un instru-
ment supplémentaire permettant de poursuivre ces mêmes objectifs. 
4 
Programme de la législature 
Le projet est mentionné comme objet des grandes lignes dans le message sur la 
programme de la législature 2007 à 201123. 
5 
Modification de la loi sur les douanes 
La mise en œuvre du règlement FRONTEX nécessite l’adaptation de la loi du 
18 mars 2005 sur les douanes (LD)24 afin que l’Administration des douanes puisse 
mettre son matériel de surveillance de la frontière à la disposition d’Etats étrangers. 
Cette modification doit être insérée à l’art. 92 LD. 
 
23 
FF 2008 710 
24 
RS 631.0

1324 
Al. 3 
L’art. 7 du règlement FRONTEX prévoit que les Etats membres peuvent être ame-
nés à fournir du matériel opérationnel de contrôle et de surveillance des frontières, 
volontairement et temporairement, à d’autres Etats membres qui en font fait la 
demande. Par matériel opérationnel, on entend par exemple des véhicules spéciaux, 
des cameras vidéo ou des binoculaires à infrarouge. La législation douanière suisse 
autorise la mise à disposition de personnel dans le cadre de missions internationales 
(art. 92, al. 1, LD) mais ne règle pas le prêt du matériel de surveillance des frontiè-
res. 
Le nouvel al. 3, autorise la mise à disposition de ce matériel dans le cadre de mis-
sions internationales. Pour permettre aux autorités d’agir rapidement en cas de crise, 
il autorise l’Administration des douanes à mettre son matériel opérationnel de 
contrôle et de surveillance des frontières à la disposition de FRONTEX ou d’autres 
Etats étrangers dans le cadre de mesures internationales. En vertu de l’art. 7 du 
règlement FRONTEX et de l’art. 92, al. 3, LD, seule l’AFD est autorisée, à bien 
plaire, à mettre son matériel à la disposition de FRONTEX. Elle devra toutefois lui 
communiquer sa décision et le matériel qu’elle mettra à disposition sera répertorié 
dans une banque de données. 
Al. 4 
Le nouvel al. 4 autorise le Conseil fédéral à conclure des traités internationaux de 
coopération concernant l’engagement du personnel de l’administration des douanes 
au sein de l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux 
frontières extérieures, afin d’assurer l’efficacité des mesures internationales prévues 
par l’art. 92 LD. Ces traités internationaux sont essentiellement de nature technique; 
ils régissent le statut du personnel douanier prenant part à des missions de coopéra-
tion opérationnelle. 
Si un développement futur devait entraîner une contribution financière supplémen-
taire elle devrait être prévue dans une base légale formelle et être approuvée par le 
Parlement en vertu de sa compétence budgétaire (art. 167 Cst.). 
L’armée suisse peut être engagée pour le soutien des autorités civiles et donc doua-
nières en vertu des art. 1, al. 2, et 67 de la loi fédérale du 3 février 1995 sur l’armée 
et l’administration militaire (LAAM)25 si la tâche est d’intérêt public et si leurs 
moyens ne suffisent plus pour notamment faire face aux menaces graves contre la 
sécurité intérieure. Elle ne saurait toutefois fournir du personnel ou du matériel pour 
des tâches de contrôle et de surveillance des frontières extérieures de l’UE. 
6 
Aspects juridiques 
6.1 
Constitutionnalité et référendum 
L’arrêté fédéral sur la reprise du règlement FRONTEX et du règlement RABIT se 
fonde sur l’art. 54, al. 1, Cst., qui attribue à la Confédération la compétence en 
matière d’affaires étrangères. La compétence de l’Assemblée fédérale découle quant 
à elle de l’art. 166, al. 2, Cst. (voir ch. 2.3.2). La participation de la Suisse à 
 
25 
RS 510.10

1325 
FRONTEX n’implique pas d’adhésion à une organisation de sécurité collective ou à 
une communauté supranationale. L’arrêté d’approbation n’est par conséquent pas 
soumis au référendum prévu à l’art. 140 Cst. 
Selon l’art. 141, al. 1, let. d, Cst., les traités internationaux sont sujets au référendum 
lorsqu’ils sont d’une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables, prévoient 
l’adhésion à une organisation internationale ou contiennent des dispositions impor-
tantes fixant des règles de droit ou dont la mise en œuvre exige l’adoption de lois 
fédérales. L’échange de notes entre la Suisse et la Communauté européenne concer-
nant la reprise du règlement FRONTEX et l’échange de notes entre la Suisse et la 
Communauté européenne concernant la reprise du règlement RABIT peuvent être 
dénoncés en vertu du régime général de dénonciation prévu dans l’accord de base 
(cf. art 17 AAS). Le statut de FRONTEX en tant qu’organisation internationale au 
sens de l’art. 141, al. 1, let. d, ch. 2 Cst., est controversé mais n’est pas déterminant 
dans le cas d’espèce dans la mesure où, l’arrêté d’approbation est sujet au référen-
dum en vertu de l’art 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst. 
La mise en œuvre du règlement FRONTEX nécessite l’adaptation de la loi sur les 
douanes. Par voie de conséquence, l’arrêté portant approbation des échanges de 
notes entre la Suisse et la Communauté européenne concernant la reprise du règle-
ment FRONTEX et du règlement RABIT est sujet au référendum facultatif en 
matière de traités internationaux en vertu de l’art 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst. 
6.2 
Compatibilité avec le droit international 
La reprise du règlement FRONTEX et l’adaptation de la loi qu’elle entraîne ainsi 
que la reprise du règlement RABIT sont compatibles avec le droit international. 
6.3 
Arrêté d’approbation 
L’arrêté d’approbation prévoit la reprise du règlement FRONTEX et la reprise du 
règlement RABIT. Par ailleurs, la mise en oeuvre du règlement FRONTEX nécessite 
une adaptation au niveau législatif. Le projet de modification de la loi sur les 
douanes est intégré à l’arrêté d’approbation en vertu de l’art. 141a, al. 2, Cst. Cette 
solution est conforme au principe constitutionnel de l’unité de la matière et tient 
compte de la pratique des autorités fédérales en matière d’approbation et de mise en 
œuvre de traités internationaux. (cf. ch. 6.2 du message «accords bilatéraux II», 
FF 2004 5910). 
L’art. 2 de l’arrêté fédéral habilite le Conseil fédéral à convenir avec la CE des 
modalités de la participation de la Suisse à FRONTEX, notamment les droits de vote 
au sein du conseil d’administration, la participation financière et la reconnaissance 
de la compétence de la CJCE sur FRONTEX. Cette compétence se concrétisera par 
la conclusion d’un arrangement complémentaire similaire à celui que la CE a conclu 
avec l’Islande et la Norvège, le 15 février 2007. Le mode de calcul de la participa-
tion financière de la Suisse est déterminé par l’art. 11, par. 3, AAS (cf. ch. 3.1.1); 
l’arrangement entre la CE et l’Islande et la Norvège renvoie simplement à la disposi-
tion pertinente de l’accord d’association. La délégation est formulée de manière 
restrictive en prévoyant que le Conseil fédéral n’est habilité à conclure un accord 
que si la participation financière ne dépasse pas les limites prévues à l’art. 11, par. 3,

1326 
AAS. La reconnaissance de la compétence de la CJCE sur FRONTEX est quant à 
elle limitée au cadre de l’art. 19, par. 2 et 4, du règlement FRONTEX. Cette déléga-
tion permet d’eviter de devoir présenter un second arrêté au Parlement lorsque 
l’arrangement complémentaire aura été négocié.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif à l'approbation et la mise en oeuvre des échanges de notes entre la Suisse et
la Communauté européenne concernant la reprise du règlement portant création de
FRONTEX et du règlement RABIT (Développements de l'acquis de Schengen)
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2008
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
09
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
08.022
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
04.03.2008
Date
Data
Seite
1305-1326
Page
Pagina
Ref. No
10 141 504
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.