ch_vb · JAAC 70.68 · 2005-12-23 · de


JAAC 70.68
Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 23.
Dezember 2005
Admissibilité, sous l’angle du droit constitutionnel, de réductions de
rente dans les caisses de pension PUBLICA, Poste et CFF. Possibilités
d’une réglementation dans une loi spéciale.
Art. 5 al. 2, art. 8 al. 1, art. 9. art. 26 et art. 113 Cst. Art. 65d LPP.
- La Constitution fédérale ne contient pas de garantie qui protégerait
de manière absolue le montant de rentes de prévoyance professionnelle
déjà fixées (ch. 14 - 79).
- Cependant, l’art. 113 Cst. et le principe de la proportionnalité limitent
les possibilités d’une réduction de rente quant à son étendue et à sa
durée: la prévoyance professionnelle doit permettre «à l’assuré de
maintenir de manière appropriée son niveau de vie antérieur» et des
réductions de rente ne sont admissibles que si et dans la mesure où la
couverture d’un déficit les rend indispensables. Une telle réduction doit
être limitée dans le temps. Des dispositions transitoires appropriées
doivent, par ailleurs, permettre l’introduction progressive des
réductions substantielles (ch. 14 ss et 99 ss).
- Le principe d’égalité exige que les nouvelles prestations en capital,
versées par l’institution de prévoyance à partir du moment où les rentes
courantes sont réduites, soient également réduites et dans la même
proportion actuarielle (ch. 80 ff.)
- On ne voit pas de motif objectif pour limiter la possibilité de réduire
des rentes courantes aux caisses de pension PUBLICA, CFF et Poste et
de ne pas permettre ainsi le recours à la même solution pour d’autres
institutions de prévoyance qui se trouveraient dans une situation
financière similaire (ch. 96 ss).
1

Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Rentenkürzungen bei
PUBLICA und den Pensionskassen Post und SBB. Möglichkeiten einer
spezialgesetzlichen Regelung.
Art. 5 Abs. 2, Art. 8 Abs. 1, Art. 9, Art. 26 und Art. 113 BV. Art. 65d BVG.
- Der Verfassung kann keine absolute Garantie der Unveränderbarkeit
einmal zugesprochener Renten der beruflichen Vorsorge entnommen
werden (Ziff. 14 - 79).
- Art. 113 BV und das Verhältnismässigkeitsprinzip setzen dem Umfang
und der Dauer einer Rentenkürzung jedoch Grenzen: Die berufliche
Vorsorge hat «die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in
angemessener Weise» zu ermöglichen und Rentenkürzungen dürfen
nur dann und in dem Umfang erfolgen, als sie für die Behebung einer
Unterdeckung unumgänglich sind. Sie sind zeitlich zu begrenzen. Eine
geeignete Übergangsregelung hat namhafte Kürzungen abzufedern (Ziff.
14 ff. und 99 ff.).
- Unter dem Aspekt der Rechtsgleichheit ist es geboten, vom Zeitpunkt
einer Kürzung laufender Renten an auch neue Kapitalleistungen der
Vorsorgeeinrichtung versicherungsmathematisch in dem Umfange zu
reduzieren, als laufende Renten gekürzt werden (Ziff. 80 ff.)
- Es ist kein sachlicher Grund erkennbar, die Möglichkeit einer
Rentenkürzung den Pensionskassen PUBLICA, SBB und Post
vorzubehalten und sie zugleich anderen, sich in der gleichen Lage
befindlichen Vorsorgeeinrichtungen zu verwehren (Ziff. 96 ff.).
Ammissibilità, dal punto di vista del diritto costituzionale, di riduzioni
di rendite nelle casse pensioni PUBLICA, della Posta e delle FFS.
Possibilità di una regolamentazione in una legge speciale.
Art. 5 cpv. 2, art. 8 cpv. 1, art. 9, art. 26 e art. 113 Cost. Art. 65d LPP.
- La Costituzione federale non contiene una garanzia assoluta di
protezione contro eventuali modifiche di rendite della previdenza
professionale già fissate (n. 14 - 79).
- Tuttavia, l’art. 113 Cost. ed il principio della proporzionalità limitano
l’estensione e la durata di una riduzione delle rendite: la previdenza
professionale deve permettere «all’assicurato di mantenere in modo
appropriato il suo tenore di vita precedente» e riduzioni delle rendite
sono possibili solo laddove sono irrinunciabili per la copertura di un
deficit e comunque solo nella misura necessaria a tale scopo. Esse
devono essere limitate nel tempo. Una regola di diritto transitorio
appropriata deve ammortare le riduzioni più importanti (n. 14 segg. e
99 segg.).
- Dal punto di vista della parità di trattamento è opportuno che siano
pure ridotte, nella medesima proporzione, le nuove rendite in capitale
versate dalle istituzioni di previdenza a partire dal momento in cui le
rendite in corso sono ridotte (n. 80 segg.)
2

- Non vi è alcun motivo oggettivo di riservare la possibilità di una
riduzione delle rendite alle casse pensioni PUBLICA, della Posta e
delle FFS, negando però al contempo tale facoltà ad altri istituti di
previdenza che si trovano nella stessa situazione (n. 96 segg.).
Das Bundesamt für Justiz (BJ) äussert sich zur Frage, ob Rentenkürzungen
bei der Pensionskasse des Bundes (PUBLICA) sowie bei den Pensionskassen
der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) und Post im Rahmen einer
spezialgesetzlichen Regelung möglich sind, und wenn ja unter welchen
Voraussetzungen. Angesichts der Tragweite und der Komplexität der
aufgeworfenen Fragen hat sich das BJ im Wesentlichen auf die Beantwortung
der verfassungsrechtlichen Kernfrage konzentriert.
Das BJ weist darauf hin, dass die Frage der Zulässigkeit der Kürzung
laufender Renten verschiedene Grundfragen bezüglich der Ausgestaltung der
beruflichen Vorsorge berührt. Neben den beleuchteten verfassungsrechtlichen
Aspekten wäre namentlich das Verhältnis zu den übrigen Bestimmungen des
Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen-
und Invalidenvorsorge (BVG, SR 831.40) und insbesondere denjenigen
des Freizügigkeitsgesetzes und auch zur Vorlage betreffend Anpassung
des Mindestumwandlungssatzes in der beruflichen Vorsorge vertieft zu
untersuchen. Diese Abklärungen konnten im Rahmen dieses Gutachtens
nicht erfolgen.
In diesem Sinne ist dieses Gutachten als erste Antwort auf die gestellten
Grundfragen zu verstehen. Sollte die Option einer gesetzlichen Ermöglichung
von Rentenkürzungen in der beruflichen Vorsorge weiterverfolgt werden, so
wären die erwähnten vorsorgerechtlichen Fragen gründlich abzuklären.
I. DIE FRAGESTELLUNG
1. Eingrenzung
1. Die erste Frage des dem Bundesamt für Justiz unterbreiteten Fragekatalogs
lautet: «Können mittels einer spezialgesetzlichen Regelung für die
Rentnerinnen und Rentner von PUBLICA und der Pensionskassen der SBB
und der Post Rentenkürzungen vorgenommen werden, die über die im BVG
vorgesehenen Möglichkeiten hinausgehen?»
2. Formell gesehen kann der Gesetzgeber in einem Spezialgesetz von den
Regeln des BVG abweichen. In seiner Tätigkeit hat er sich aber - wie alle
Staatsorgane - an die Vorgaben der Bundesverfassung zu halten.
3. Damit stellt sich die Frage, welche Schranken die Bundesverfassung den
Möglichkeiten des Gesetzgebers setzt. Diese Schranken können in dreierlei
Hinsicht Auswirkungen haben:
- Zunächst könnte die Verfassung die Unveränderbarkeit einmal gesprochener
Renten der beruflichen Vorsorge garantieren.
3

- Dann könnte die Verfassung Form und Umfang einer allfälligen
Rentenkürzung beschränken.
- Schliesslich könnte die Verfassung die Möglichkeiten des Gesetzgebers
einschränken, für bestimmte Rentnerkategorien Sonderregelungen zu
erlassen.
4. Der Gegenstand des vorliegenden Gutachtens lautet somit wie folgt:
«Welche Schranken setzt die Bundesverfassung dem Gesetzgeber, laufende
Renten der Rentnerinnen und Rentner von PUBLICA bzw. der Pensionskassen
der Post und der SBB zu kürzen?»
5. Bei der Beantwortung dieser Frage geht es nicht um die politische oder
rechtspolitische Wünschbarkeit einer Rentenkürzung bei Unterdeckung einer
Vorsorgeeinrichtung, sondern ausschliesslich um die verfassungsrechtliche
Zulässigkeit einer solchen Regelung.
6. Nicht von Belang ist in diesem Zusammenhang die Frage, inwieweit
laufende Renten durch die geltende Gesetzgebung in ihrem Bestand geschützt
sind. Im vorliegenden Gutachten geht es ja darum, ob der Gesetzgeber selbst
in laufende Renten eingreifen bzw. einen solchen Eingriff ermöglichen kann.
Die in Lehre und Rechtsprechung oft vorhandenen Äusserungen zum Schutz
«wohlerworbener Rechte» durch zwingende Bestimmungen der Gesetzgebung
betreffen damit oft gar nicht den Schutz wohlerworbener Rechte durch die
Bundesverfassung und sind somit im vorliegenden Zusammenhang nicht
relevant[1].
2. Die geltenden Regeln von Art. 65d BVG
7. Dieses Gutachten behandelt die Frage, ob und inwieweit in einem
Bundesgesetz eine über die heutigen Regeln des BVG hinausgehende
Möglichkeit der Kürzung laufender Renten der beruflichen Vorsorge
vorgesehen werden kann. Aus diesem Grund wird in einem ersten Teil die
entsprechende Bestimmung des BVG, Art. 65d, beleuchtet.
8. Art. 65d Abs. 3 Bst. b BVG definiert die Voraussetzungen, unter welchen eine
Vorsorgeeinrichtung von den Rentnerinnen und Rentnern einen Beitrag zur
Behebung einer Unterdeckung erheben kann. Die Bestimmung lautet wie folgt:
«3 Sofern andere Massnahmen nicht zum Ziel führen, kann die
Vorsorgeeinrichtung während der Dauer einer Unterdeckung:
a. von Arbeitgeber und Arbeitnehmern Beiträge zur Behebung einer
Unterdeckung erheben. Der Beitrag des Arbeitgebers muss mindestens gleich
hoch sein wie die Summe der Beiträge der Arbeitnehmer;
b. von Rentnerinnen und Rentnern einen Beitrag zur Behebung einer
Unterdeckung erheben. Die Erhebung dieses Beitrags erfolgt durch
Verrechnung mit den laufenden Renten. Der Beitrag darf nur auf dem Teil
der laufenden Rente erhoben werden, der in den letzten zehn Jahren vor
der Einführung dieser Massnahme durch gesetzlich oder reglementarisch
nicht vorgeschriebene Erhöhungen entstanden ist. Er darf nicht auf
Versicherungsleistungen bei Alter, Tod und Invalidität der obligatorischen
Vorsorge erhoben werden. Auf Versicherungsleistungen, welche über die
4

Leistungen der obligatorischen Vorsorge hinausgehen, darf er nur dann
erhoben werden, wenn eine entsprechende reglementarische Grundlage
vorhanden ist. Die Höhe der Renten bei Entstehung des Rentenanspruchs
bleibt jedenfalls gewährleistet».
9. Ein Sanierungsbeitrag darf nach dieser Bestimmung nur temporär, während
der Dauer einer Unterdeckung, erhoben werden. Die Erhebung des Beitrags
erfolgt durch Verrechnung mit der laufenden Rente. Ökonomisch gesehen
handelt es sich damit um eine befristete Rentenkürzung.
10. Nach Art. 65d Abs. 3 Bst. b vierter Satz BVG darf ein Sanierungsbeitrag
nicht auf Versicherungsleistungen des obligatorischen Teils der beruflichen
Vorsorge erhoben werden. Auf Leistungen, welche über den obligatorischen
Teil hinausgehen, ist ein Sanierungsbeitrag nur beschränkt möglich. Die bei
Entstehung des Rentenanspruchs festgesetzte Rentenhöhe bleibt gewährleistet.
Ein Sanierungsbeitrag darf nur auf den Rentenerhöhungen der letzten zehn
Jahre erfolgen. Vorausgesetzt ist, dass diese Erhöhungen nicht gesetzlich oder
reglementarisch vorgeschrieben waren. Ferner darf der Sanierungsbeitrag
nur erhoben werden, wenn eine entsprechende reglementarische Grundlage
vorhanden ist.
11. Auf Antrag der nationalrätlichen Kommission wurde der Antrag des
Bundesrates dahingehend ergänzt, dass die «Höhe der Renten bei Entstehung
des Rentenanspruchs (...) jedenfalls gewährleistet» bleibt (letzter Satz von
Bst. b der zitierten Bestimmung). Damit hielt der Gesetzgeber fest, dass die
Höhe der mit der laufenden Rente zu verrechnenden Sanierungsbeiträge nicht
faktisch zu einer Reduktion der zu Beginn des Rentenanspruchs festgesetzten
Rente führen darf. Mit anderen Worten: Nach Gesetz darf die bei Eintritt
des Versicherungsfalls zugesprochene Rente auch im Sanierungsfall von der
Vorsorgeeinrichtung nicht mehr unterschritten werden.
12. Bereits der Bundesrat hielt in seiner Botschaft[2] fest:
«Eine dauerhafte Kürzung laufender Rentenleistungen ruft grosse Bedenken in
Bezug auf den Vertrauensschutz hervor. Der Schutz dieses Vertrauens kann
jedoch im Fall einer Unterdeckung diametral zum Prinzip der Opfersymmetrie
und der Verhältnismässigkeit stehen und ist entsprechend zu gewichten. (...)
Das Gesetz sieht keine dauerhafte Kürzung des Rentenanspruchs vor.
Eine dauerhafte Rentenkürzung würde eine unmittelbare Reduktion des
Rentendeckungskapitals auslösen und damit unmittelbar eine Verbesserung
des Deckungsgrads bewirken. Dies ist aber nicht Ziel dieser gesetzlichen
Bestimmung. Wollte man die Rente später wieder auf den bisherigen Stand
erhöhen, benötigte die Vorsorgeeinrichtung gleich viele Mittel, wie sie bei der
Reduktion «gewonnen» hatte. Die Vorsorgeeinrichtung würde daher wegen
der hohen Kosten nur schwer die Renten wieder auf den ursprünglichen Stand
anheben können. Dies soll vermieden werden. (...)
Dabei ist zu unterstreichen, dass es sich wegen des Vertrauensschutzes bei
diesem Beitrag nur um eine massvolle Massnahme handeln darf, die nur
solange dauern kann, bis die Unterdeckung behoben ist. Massvoll bedeutet
auch, dass die Rente, welche nach Abzug des Beitrags zur Behebung der
Unterdeckung ausbezahlt wird, die Höhe der BVG-Stammrente (d. h. die
Monatsrente, die anlässlich der Pensionierung aufgrund des Altersguthabens
nach Art. 15 BVG und dem gesetzlichen Umwandlungssatz errechnet wurde
5

beziehungsweise erstmals zur Auszahlung gelangte), nicht unterschreiten
darf. Ebenfalls geschützt sind die aufgelaufenen, gesetzlich vorgesehenen
Rentenanpassungen bei den Invalidenrenten (vgl. Art. 36 Abs. 1 BVG).
Damit kann der Beitrag in einer reinen BVG-Kasse nicht höher als die seit
Rentenbeginn aufgelaufenen Rentenerhöhungen sein, vorausgesetzt, dass
sie nicht durch gesetzliche oder zwingende reglementarische Bestimmungen
geschützt sind.
In der vor- und überobligatorischen Vorsorge sind die privatrechtlichen
Vertragsregeln zu beachten. Die Höhe des Beitrags ist daher abhängig von
den Abänderungsklauseln beziehungsweise Sanierungsklauseln desjenigen
Reglementes, welches im Zeitpunkt der Pensionierung Gültigkeit hatte. Eine
heutige Reglementsänderung, welche eine Kürzung der reglementarischen
Stammrente zur Folge hätte, dürfte aufgrund des Vertrauensschutzes einer
gerichtlichen Überprüfung kaum Stand halten. Allein das Rückwirkungsverbot
dürfte einer solchen Lösung entgegenstehen. Der Beitrag dürfte letztlich
so festzusetzen sein, dass er sich im Rahmen der seit Rentenbeginn
aufgelaufenen Rentenerhöhungen bewegt. Sind diese Rentenanpassungen
aufgrund zwingender reglementarischer Bestimmungen erfolgt, dürften auch
diese aufgrund des Vertrauensprinzips nicht geschmälert werden.»
13. Die nationalrätliche Kommission wollte das vom Bundesrat bereits
festgehaltene Prinzip, wonach die ursprünglich gesprochene Rente in
keinem Fall unterschritten werden dürfe, explizit im Gesetz festhalten. Die
Kommission war sich dabei bewusst, dass dieser Grundsatz an sich bereits
in der bundesrätlichen Formulierung enthalten war, wollte ihn jedoch
noch deutlicher festschreiben. Bei diesem Entscheid standen verschiedene
inhaltliche Überlegungen im Zentrum. Die Frage, ob die Verfassung auch eine
andere Lösung zugelassen hätte, wurde nicht diskutiert[3].
II. WELCHE SCHRANKEN SETZT DIE BUNDESVERFASSUNG DEM
GESETZGEBER, LAUFENDE RENTEN DER RENTNERINNEN UND
RENTNER VON PUBLICA BZW. DER PENSIONSKASSEN DER POST
UND DER SBB ZU KÜRZEN?
1. Spezifische Vorgaben zur beruflichen Vorsorge (Art. 113 BV)
14. Die Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 (BV, SR 101) enthält in Art. 113 spezifische Vorgaben, wie
der Gesetzgeber die berufliche Vorsorge auszugestalten hat. Diese sind
relativ allgemein gehalten und lassen dem Bundesgesetzgeber einen
Gestaltungsspielraum.
15. Eine absolute Garantie der Unantastbarkeit laufender Renten der
beruflichen Vorsorge lässt sich Art. 113 nicht entnehmen. Hingegen verlangt
diese Bestimmung, dass die berufliche Vorsorge «zusammen mit der
Alters‑, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung die Fortsetzung der
gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise» ermöglicht (Abs. 2 Bst. a).
Dieses Leistungsziel darf durch eine Rentenkürzung nicht unterschritten
werden. Im Weiteren sind Sanierungsbeiträge der Rentnerinnen und
6

Rentner in die paritätische Finanzierung einzubeziehen (Abs. 3). Auch
dauerhafte Rentenkürzungen dürfen nicht zu einer einseitigen Belastung
der Rentenbeziehenden führen.
1.1 Allgemeines
16. Art. 113 BV («Berufliche Vorsorge») lautet:
«1 Der Bund erlässt Vorschriften über die berufliche Vorsorge.
2 Er beachtet dabei folgende Grundsätze:
a. Die berufliche Vorsorge ermöglicht zusammen mit der Alters‑,
Hinterlassenen- und Invalidenversicherung die Fortsetzung der gewohnten
Lebenshaltung in angemessener Weise.
b. Die berufliche Vorsorge ist für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer
obligatorisch; das Gesetz kann Ausnahmen vorsehen.
c. Die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber versichern ihre Arbeitnehmerinnen
und Arbeitnehmer bei einer Vorsorgeeinrichtung; soweit erforderlich,
ermöglicht ihnen der Bund, die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in
einer eidgenössischen Vorsorgeeinrichtung zu versichern.
d. Selbstständigerwerbende können sich freiwillig bei einer
Vorsorgeeinrichtung versichern.
e. Für bestimmte Gruppen von Selbstständigerwerbenden kann der Bund die
berufliche Vorsorge allgemein oder für einzelne Risiken obligatorisch erklären.
3 Die berufliche Vorsorge wird durch die Beiträge der Versicherten finanziert,
wobei die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber mindestens die Hälfte der
Beiträge ihrer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bezahlen.
4 Vorsorgeeinrichtungen müssen den bundesrechtlichen
Mindestanforderungen genügen; der Bund kann für die Lösung besonderer
Aufgaben gesamtschweizerische Massnahmen vorsehen.»
17. Diese Bestimmung «legt die wesentlichen Grundsätze fest, die der
Bundesgesetzgeber bei der Ausgestaltung der beruflichen Vorsorge beachten
muss»[4]. Die darin enthaltenen Vorgaben sind allgemein und belassen
dem Gesetzgeber einen grossen Gestaltungsspielraum in der konkreten
Ausgestaltung des Systems der beruflichen Vorsorge.
18. Im vorliegenden Zusammenhang interessieren vor allem zwei
Vorgaben: Das Erfordernis der «Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung
in angemessener Weise» (nachfolgend, Ziff. 1.2) und die paritätische
Finanzierung (Ziff. 1.3).
1.2 Die «Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in
angemessener Weise» (Art. 113 Abs. 2 Bst. a BV)
19. Durch die Vorgabe, die berufliche Vorsorge habe «zusammen mit der
Alters‑, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung die Fortsetzung der
gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise» zu ermöglichen, setzt
7

die Bundesverfassung einer Kürzung von Rentenleistungen Grenzen:
Eine Rentenkürzung darf nicht dazu führen, dass das von der Verfassung
vorgegebene Leistungsziel unterschritten wird und die gewohnte
Lebenshaltung nicht mehr «in angemessener Weise» weitergeführt werden
kann. Führt eine Rentenkürzung zu einer solchen Unterschreitung des
Leistungsziels, sind an ihrer Stelle andere Massnahmen zu ergreifen.
20. Das von der Verfassung vorgegebene Ergebnis ist unbestimmt formuliert.
In der Festsetzung dessen, was eine angemessene Fortsetzung der gewohnten
Lebenshaltung ist, lässt die Verfassung dem Bundesgesetzgeber einen «relativ
grossen Ermessens- und Gestaltungsspielraum»[5]. Allgemein wird als
Erfüllung dieses Ziels das Erreichen eines Ersatzeinkommens von 60 Prozent
des letzten Brutto-Arbeitseinkommens angenommen: Dies geht aus den
Materialien zu dieser Verfassungsbestimmung hervor, und wird auch in der
Literatur so vertreten, wobei die Zahl von 60% nicht als fest definierter Betrag,
sondern vielmehr als Grössenordnung gesehen werden muss[6].
21. Art. 113 Abs. 2 Bst. a kann keine Garantie der Unantastbarkeit laufender
Renten entnommen werden. Die Bestimmung verlangt vom Gesetzgeber nur,
aber immerhin, bei einer Kürzung laufender Renten sowohl insgesamt wie
konkret für einzelne Rentnerkategorien sicherzustellen, dass die gekürzten
Renten eine «Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener
Weise» erlauben. Dies wäre bei der Umsetzung einer solchen Massnahme
genau zu untersuchen und nachzuweisen.
1.3 Die paritätische Finanzierung (Art. 113 Abs. 3 BV)
22. Im Weiteren stellt sich die Frage, ob die Kürzung laufender Renten
in Widerspruch zur von der Verfassung vorgegebenen paritätischen
Finanzierung treten könnte. Dabei gilt es zu unterscheiden zwischen
der Erhebung von Sanierungsbeiträgen (nachfolgend, Bst. a) und einer
eigentlichen Rentenkürzung (Bst. b).
a) Sanierungsbeiträge von Rentnerinnen und Rentnern
23. In Art. 113 Abs. 3 legt die Verfassung den Grundsatz der paritätischen
Finanzierung fest: Die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber haben insgesamt
«mindestens die Hälfte der Beiträge ihrer Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer» zu bezahlen.
24. Fraglich ist, ob allfällige Sanierungsbeiträge der Rentenbeziehenden
auch in diese Parität einzubeziehen sind oder ob sich der Grundsatz der
Parität nur auf die Beiträge der aktiven Versicherten bezieht. Zu dieser Frage
hat sich soweit ersichtlich weder die Rechtsprechung noch die Literatur
geäussert, auch in den Materialien zur neuen Bundesverfassung (Botschaft
des Bundesrates, Protokolle der Verfassungskommissionen, Verhandlungen
im Plenum) finden sich dazu keine Angaben. Die Bestimmung ist somit nach
ihrem Wortlaut, der Systematik und ihrem Sinn und Zweck auszulegen.
8

25. Der Wortlaut von Art. 113 Abs. 3 BV bestimmt zunächst im ersten Halbsatz,
dass die berufliche Vorsorge «durch die Beiträge der Versicherten finanziert»
wird. Dies bedeutet - im Unterschied zu Art. 112 Abs. 3 BV zur Finanzierung
der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) / Invalidenversicherung
(IV) -, dass keine Teilfinanzierung durch die öffentliche Hand erfolgt[7].
26. Die Erhebung von Sanierungsbeiträgen im Falle einer Unterdeckung fällt
unter den Begriff der «Finanzierung» der beruflichen Vorsorge im Sinne dieser
Bestimmung.
27. Der zweite Halbsatz legt den Grundsatz der Parität fest: Sind die
Versicherten Arbeitnehmende, so hat ihr Arbeitgebender «mindestens die
Hälfte der Beiträge» zu bezahlen. Der französische Wortlaut lautet: «lorsque
l’assuré est salarié, l’employeur prend à sa charge au moins la moitié du
montant de la cotisation»; der italienische: «almeno la metà dei contributi
dei dipendenti è a carico del datore di lavoro». Im Entwurf des Bundesrates
befand sich in der deutschen Fassung der Begriff «Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer» noch nicht, der zweite Satzteil lautete: «sind die Versicherten
Unselbständigerwerbende, so tragen die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber
mindestens die Hälfte der Beiträge» (Art. 104 Abs. 2 Bst. e; BBl 1997 I 1,
613). Die Formulierung wurde von der Bundesversammlung redaktionell
geändert, die Verfassungskommissionen hatten beantragt, die Formulierung
des Bundesrates in einen eigenen Absatz zu kleiden (BBl 1998 403 und 166).
Bei der am Ende erfolgten Umformulierung handelte sich um eine rein
redaktionelle Änderung.
28. Insgesamt regelt der zweite Halbsatz also die Finanzierung
bei unselbstständig erwerbenden Versicherten (welche nach
Abs. 1 Bst. b obligatorisch versichert sind) in Abgrenzung zu den
Selbstständigerwerbenden.
29. Dies lässt in grammatikalischer wie systematischer Auslegung den Schluss
zu, dass die paritätische Finanzierung als Grundsatz bei der Gesamtheit der
obligatorisch Versicherten - Aktive und Rentenbeziehende - einzuhalten
ist. Diese Schlussfolgerung geht aus Wortlaut und Systematik jedoch nicht
eindeutig hervor. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass zum Zeitpunkt
dieser Formulierung wohl noch niemand an Sanierungsbeiträge von Seiten der
Rentnerinnen und Rentner bzw. an Rentenkürzungen dachte.
30. Eine teleologische Auslegung führt jedoch zur Annahme, dass sich die
Parität auf die Gesamtheit der Finanzierung bei obligatorisch Versicherten
bezieht. Ein Beizug der Rentnerinnen und Rentner zur Finanzierung der
Vorsorge stand zum Zeitpunkt der Verabschiedung von Art. 113 Abs. 3 BV
wie gesagt noch nicht zur Diskussion. Grundgedanke der Vorgabe von Art.
113 Abs. 3 BV ist es, dass die Finanzierung der Versicherungsleistungen nicht
einseitig zu Lasten der Versicherten geht, welche in einem Arbeitsverhältnis
stehen oder standen. Mit anderen Worten: Der Arbeitgeber hat die
Finanzierung der Vorsorge der ihm zugeordneten obligatorisch Versicherten
paritätisch mitzutragen. Dieser Grundsatz würde unterlaufen, wenn
Rentnerinnen und Rentner Beiträge leisten müssten, welche bei der
Parität unberücksichtigt blieben. Wird zur Finanzierung der Vorsorge auf
Beiträge zuvor unselbstständig erwerbender Rentnerinnen und Rentner
zurückgegriffen, so ist der Grundsatz der Parität bei diesen Versicherten
ebenfalls zu respektieren.
9

31. Damit kann davon ausgegangen werden, dass Art. 113 Abs. 3 BV verlangt,
Sanierungsbeiträge von Rentnerinnen und Rentner in die Berechnung
der Parität einzubeziehen: Der frühere Arbeitgeber - bzw. der heute die
Arbeitgeber-Funktionen (wie z. B. Finanzierung des Teuerungsausgleichs)
wahrnehmende Arbeitgeber - hat insgesamt Beiträge (ordentliche
Beiträge, Sanierungsbeiträge, Einmaleinlagen) mindestens im Umfang der
Gesamtheit der Beiträge seiner Arbeitnehmenden und der ihm zugeordneten
Rentnerinnen und Rentner zu leisten. Dies ist allerdings nur solange und
insofern möglich, als dieser Arbeitgeber überhaupt noch existiert.
32. Es ist darauf hinzuweisen, dass Art. 65d Abs. 3 Bst. b BVG den Grundsatz
der Parität nicht erfüllt. Die hier vertretene Position könnte deshalb Fragen
in Bezug auf die Verfassungsmässigkeit der derzeit geltenden Regelung
aufwerfen.
b) Rentenkürzungen
33. Dauerhafte Rentenkürzungen in Folge einer Neuberechnung der
Leistungen auf Grund einer Unterdeckung stellen keine «Finanzierung» der
Vorsorgeleistungen im Sinne von Art. 113 Abs. 3 BV dar. Sie fallen vielmehr
unter die Bestimmungen zu den Leistungen der Vorsorgeeinrichtung. Eine
solche Massnahme fällt damit nicht unter den Grundsatz der Parität nach Art.
113 Abs. 3 BV.
34. Allerdings geht aus Sinn und Zweck der gesamten Verfassungsbestimmung
zur beruflichen Vorsorge hervor, dass Massnahmen zur finanziellen Sicherung
einer Vorsorgeeinrichtung nicht einseitig zu Lasten einer bestimmten
Versichertenkategorie gehen dürfen (siehe dazu auch Rz. 30). Der Grundsatz
der Parität verlangt, den Arbeitgeber an der Finanzierung der Vorsorge der
ihm zugeordneten Arbeitnehmenden zu beteiligen. Muss zur Sanierung
einer Unterdeckung auf das Mittel der Rentenkürzungen zurückgegriffen
werden, so ist dieser Grundsatz zu berücksichtigen. Dies ist im Rahmen des
Verhältnismässigkeitsprinzips zu berücksichtigen und wird deshalb an dieser
Stelle nicht mehr vertiefter analysiert.
2. Der Schutz «wohlerworbener Rechte» (Vertrauensschutz, Art. 9
BV)
35. Stellen laufende Renten der beruflichen Vorsorge so genannte
«wohlerworbene Rechte» dar, so könnten sie auch durch den Gesetzgeber
nicht mehr zu Ungunsten der Versicherten abgeändert werden.
Wohlerworbene Rechte werden im Sozialversicherungsrecht nur
ausnahmsweise anerkannt.
36. Die laufenden Renten von PUBLICA und der Pensionskasse Post und SBB
stellen keine wohlerworbenen Rechte im Sinne der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung dar: Weder hat das Gesetz die entsprechenden Beziehungen
ein für alle Mal festgelegt und von der gesetzlichen Entwicklung
ausgenommen, noch wurden verbindliche individuelle Zusicherungen
10

abgegeben. Das Verhältnis Versicherte - Vorsorgeeinrichtung ist auch nicht ein
Vertragsverhältnis, das als solches unter dem Schutz der Eigentumsgarantie
stünde.
37. Vertiefter abzuklären wäre jedoch bei der Entwicklung einer gesetzlichen
Bestimmung, ob und in welchem Umfang allenfalls ein durch die Verfassung
geschützter Anspruch auf ein bestimmtes, durch die Versicherten
«angespartes» Vorsorgekapital besteht.
2.1 Der Begriff der «wohlerworbenen Rechte»
a) Definition
38. Wohlerworbene Rechte sind Rechtspositionen, welche für die Betroffenen
zum Zeitpunkt einer Gesetzesänderung definitiv bestehen und an die
auch der Gesetzgeber gebunden ist. Mit anderen Worten: Es handelt
sich um Rechtsansprüche, die selbst durch eine Gesetzesänderung nicht
mehr zum Nachteil der Rechtsunterworfenen verändert werden können
(«Gesetzesbeständigkeit»). Früher wurde die Verletzung wohlerworbener
Rechte vorwiegend als Verletzung der Eigentumsgarantie behandelt; nach
neuerer Rechtsprechung steht vor allem der Schutz von Treu und Glauben
(Art. 9 BV) im Vordergrund.[8]
39. Bei der Qualifizierung einer Sozialversicherungsleistung als
wohlerworbenes Recht ist Zurückhaltung angebracht, hat doch eine solche
Feststellung weitreichende Konsequenzen. Stellen Renten wohlerworbene
Rechte dar, so hätte das zur Folge, dass deren Höhe ohne Verfassungsänderung
nicht mehr zu Ungunsten der Rentenbezüger verändert werden könnten,
da die Verfassung einen Eingriff in wohlerworbene Rechte ohne volle
Entschädigung ausschliesst.
b) Bundesgerichtliche Rechtsprechung
40. Das Bundesgericht hat wohlerworbene Rechte im Sozialversicherungsrecht
nur ausnahmsweise anerkannt.
41. In konstanter Rechtsprechung hielt es in Zusammenhang mit Pensions-
und Besoldungsansprüchen von Beamten fest:
«Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kommt den finanziellen
Ansprüchen der Beamten in der Regel nicht der Charakter wohlerworbener
Rechte zu. Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis ist durch die jeweilige
Gesetzgebung bestimmt; es macht daher, auch was seine vermögensrechtliche
Seite betrifft, die Entwicklung mit, welche die Gesetzgebung erfährt.
Besoldungs- und Pensionsansprüche können nur dann als wohlerworbene
Rechte eingestuft werden, wenn das Gesetz die entsprechenden Beziehungen
ein für alle Mal festlegt und von den Einwirkungen der gesetzlichen
11

Entwicklung ausnimmt oder wenn bestimmte, mit einem einzelnen
Anstellungsverhältnis verbundene Zusicherungen abgegeben worden sind
(BGE 106 Ia 166 E. 1a mit Hinweis).»[9]
c) Literatur
42. Bedeutung und Tragweite der Figur der wohlerworbenen Rechte wurden
in der Literatur verschiedentlich diskutiert, vereinzelt wurde auch die
Notwendigkeit der Rechtsfigur an sich in Frage gestellt[10].
43. Stellvertretend wird hier auf die Definition von Kieser verwiesen:
«Als wohlerworben werden jene Rechte bezeichnet, die sich durch eine
derartige Beständigkeit auszeichnen, dass sie auch nicht durch Gesetz
abänderbar sind; sie werden durch die Eigentumsgarantie bzw. durch
das Prinzip des Vertrauensschutzes geschützt. Wohlerworbene Rechte
gehen zurück auf historische Wurzeln (ehehafte Tavernenrechte) oder auf
gegenseitige Willenserklärung (d. h. auf Verträge bzw. vertragsähnliche
Verhältnisse). Daneben können wohlerworbene Rechte auch durch
ausdrückliche Festlegung im Gesetz entstehen, sofern der Gesetzgeber die
betreffende Rechtsposition ein für alle Mal von Gesetzesabänderungen
ausnehmen wollte. In der Praxis werden entsprechende Rechtspositionen
eher ausnahmsweise anerkannt.»[11]
d) Die Einschränkung wohlerworbener Rechte
44. Der Schutz wohlerworbener Rechte gilt nicht absolut. Das Bundesgericht
hielt dazu fest:
«Stellt ein bestimmter Anspruch ein wohlerworbenes Recht dar, so bedeutet
das (...), dass ein Entzug nur zulässig ist, wenn er auf gesetzlicher Grundlage
beruht, im öffentlichen Interesse liegt und gegen volle Entschädigung erfolgt.
Für Ansprüche, die eine staatliche Geldleistung oder ein Abgabenprivileg
zum Gegenstand haben, schliesst die Entschädigungspflicht einen ganzen
oder teilweisen Entzug praktisch aus. Derartige Eingriffe wären in der Regel
ohne Sinn, da mit der geschuldeten Entschädigung eben das geleistet werden
müsste, was durch den Eingriff entzogen werden sollte.»[12]
45. Die Notwendigkeit der vollen Entschädigung schliesst damit eine
Einschränkung von wohlerworbenen Rentenleistungen de facto aus
und hat zur Folge, dass entsprechende Ansprüche durch Gesetzes- oder
Verordnungsänderung nicht reduziert werden könnten.
e) Kategorien wohlerworbener Rechte
46. Auf Grund von Rechtsprechung und Literatur können folgende Kategorien
von wohlerworbenen Rechten unterschieden werden, die unter den Schutz
von Art. 9 BV fallen:
12

- Auf historische Wurzeln zurückgehende Rechte (so genannte «ehehafte
Tavernenrechte»).
- Ansprüche, welche das Gesetz ein für alle Mal festgelegt und von den
Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausgenommen hat (Garantien in
der Gesetzgebung, Ziff. 2.2).
- Mit einem einzelnen Anstellungsverhältnis verbundene Zusicherungen
(Zusicherungen im Einzelfall, Ziff. 2.3).
47. Abgesehen von der im vorliegenden Kontext nicht in Frage stehenden
Figur der «ehehaften Tavernenrechte» werden diese Kategorien in der Folge
je einzeln analysiert. Die in der Literatur vereinzelt erwähnte Figur der auf
vertragsähnlichen Verhältnissen basierenden Ansprüche wird weiter unten,
unter der Eigentumsgarantie (Ziff. 3), behandelt.
2.2 Garantien in der Gesetzgebung?
48. Laufende Renten können auf Grund des verfassungsrechtlichen
Vertrauensschutzes (Art. 9 BV) gegenüber künftigen Gesetzesänderungen
dann geschützt sein, wenn das Gesetz sie «ein für alle Mal festlegt und von
den Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt»[13]. Eine solche
Garantie des Gesetzgebers ist nur sehr zurückhaltend anzunehmen und muss
explizit im Gesetz enthalten sein (nachfolgend, Bst. a) oder sich zweifelsfrei
aus der gesamten Gesetzgebung entnehmen lassen (b).
a) Explizite Garantien des Gesetzgebers?
49. Soweit ersichtlich wurden bisher in zwei Fällen Leistungsansprüche
gegenüber einer öffentlichen Pensionskasse auf Grund expliziter gesetzlicher
Garantien als wohlerworbene Rechte anerkannt:
- In einem Urteil aus dem Jahre 1941 schützte das Bundesgericht die laufenden
Renten sowie die Rentenansprüche der bereits länger im Amt stehenden
Tessiner Staatsangestellten als wohlerworbene Rechte gegenüber einer
gesetzlichen Herabsetzung, weil zwanzig Jahre zuvor im Gesetz explizit
zugesichert worden war, allfällige Rentenkürzungen wegen des technischen
Defizits der Pensionskasse würden nur für neu eintretende Beamte gelten[14].
- Im Jahr 2004 erachtete das Bundesamt für Justiz in einem Gutachten
betreffend die Pensionskasse des Bundes (PKB) den Anspruch der weiblichen
Versicherten der Eintrittsgeneration auf vorzeitigen Altersrücktritt
bei voller Rente als «wohlerworbenes Recht», da dieser Anspruch
wiederholt in Übergangsbestimmungen der Statuten der Eidgenössischen
Versicherungskasse sowie im PKB-Gesetz bestätigt worden war und damit
gesetzesbeständigen Charakter erhalten hat[15].
50. In der Gesetzgebung zur beruflichen Vorsorge (BVG, Freizügigkeitsgesetz,
PKB-Gesetz) findet sich eine einzige Bestimmung, die sich zu «erworbenen
Rechten» äussert: Art. 91 BVG hält fest, das Gesetz greife «nicht in Rechte
13

der Versicherten ein, die sie vor seinem Inkrafttreten erworben haben».
Diese Bestimmung sollte als Übergangsbestimmung bei Inkrafttreten des BVG
verhindern, dass Leistungen auf Grund des neuen Rechts gekürzt werden[16].
51. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu dieser Bestimmung ist
spärlich[17]. Vereinzelt wurde aus dieser Bestimmung eine allgemeine
Besitzstandsgarantie abgeleitet, welche «ohne weiteres ihre Bedeutung
auch bei nachfolgenden Änderungen des Gesetzes, der Verordnungen und
der Statuten und Reglemente von Vorsorgeeinrichtungen» habe[18]. Eine
Zusicherung des Gesetzgebers, bestimmte Ansprüche seien ein für alle Mal
gegenüber der weiteren Entwicklung der Gesetzgebung geschützt, kann
jedoch nicht leichthin angenommen werden. Dazu wären zumindest explizite
Aussagen in den Materialien und eine entsprechende Formulierung der
Gesetzesbestimmung erforderlich. Wortlaut und systematische Einordnung
von Art. 91 BVG beziehen sich jedoch eindeutig nur auf das Inkrafttreten des
BVG. Auch in den Materialien finden sich keine Hinweise darauf, dass durch
diese Übergangsbestimmung sämtliche auch in Zukunft neu zugesprochenen
Renten gegenüber der weiteren gesetzlichen Entwicklung ausgenommen
werden sollten[19].
52. Die Regel, dass den Begünstigten die sich aus zwingenden gesetzlichen
Bestimmungen ergebenden Ansprüche nicht durch eine Verordnungs‑,
Statuten- oder Reglementsänderung entzogen werden können, ergibt sich
im Übrigen bereits selbstverständlich aus dem Legalitätsprinzip und ist auch
im Bereich des BVG allgemein anerkannt[20].
53. Eine Garantie des Gesetzgebers, einmal zugesprochene Renten der
beruflichen Vorsorge seien in ihrem vollen Umfang für alle Zeiten zu schützen
und würden damit «ein für alle Mal festgelegt und von der gesetzlichen
Entwicklung ausgenommen», kann Art. 91 BVG nach Auffassung des BJ nicht
entnommen werden.
b) Implizite Garantie, welche aus der gesamten Gesetzgebung
resultiert?
54. Es wäre allenfalls denkbar, dass laufende Renten als wohlerworbene
Rechte von der gesetzlichen Entwicklung ausgenommen würden, wenn eine
solche Garantie zweifelsfrei aus dem gesamten Sozialversicherungsrecht
resultieren würde. Eine implizite Selbstbindung des Gesetzgebers könnte aber
nur dann angenommen werden, wenn das gesamte Sozialversicherungsrecht
und insbesondere das Recht der beruflichen Vorsorge zweifelsfrei vom
Grundsatz geprägt wäre, dass laufende Renten auch durch Gesetzesänderung
in keinem Fall mehr reduziert werden könnten.
55. Eine solche Garantie kann der Gesetzgebung nicht entnommen werden.
Es ist zwar richtig, dass die Höhe laufender Renten durch Gesetzes- und
Verordnungs-Änderungen bisher in aller Regel nur gegen oben, nicht aber
gegen unten verändert wurden (Anpassung der Renten an die Teuerung
und die Lohnentwicklung, Ausbau der Sozialversicherungsleistungen im
Allgemeinen). In einzelnen Fällen wurden jedoch auch Leistungen aufgehoben
oder reduziert oder deren Aufhebung diskutiert, namentlich betreffend
Witwenrenten für kinderlose Witwen oder die Viertelsrenten bei der IV. Bei
14

der Verabschiedung von Art. 65d BVG betreffend Sanierungsbeiträge der
Rentnerinnen und Rentner wurde ermöglicht, auch die Rentenbeziehenden
beizuziehen, dabei wurden allerdings die einmal gesprochenen Renten
ausdrücklich nicht angetastet. Den Materialien ist aber nicht zu entnehmen,
dass der Gesetzgeber eine solche Massnahme als unzulässig und mit dem
Sozialversicherungsrecht unvereinbar betrachtet hätte (vgl. oben, Rz. 7. ff.).
56. Entsprechend hielt das Bundesgericht wiederholt fest:
«Nach der Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts besteht ein
wohlerworbenes und damit unentziehbares Recht auf unveränderten
Weiterbezug einer laufenden Rente nur dann, wenn das neue Gesetz eine
entsprechende Garantie vorsieht. Ein stillschweigendes Zugeständnis
dieser Art anzunehmen, widerspräche der Lehre und Praxis im
Sozialversicherungsrecht und auch der Notwendigkeit, dem Gesetzgeber
namentlich auf diesem, den sich rasch ändernden Umständen besonders
ausgesetzten Gebiet diejenigen Gestaltungsmöglichkeiten zu wahren, auf die
er zur Erfüllung seiner Aufgabe angewiesen ist. Er muss die Möglichkeit
haben, laufende Renten zu ändern, sei es zugunsten oder zuungunsten
des Rentenbezügers (...). Dies gilt erst recht, wenn es sich um Erlasse zur
finanziellen Konsolidierung der Versicherung handelt. Gesetzliche Garantien
der oben erwähnten Art sind im vorliegenden Fall nicht gegeben.»[21]
57. Angesichts der ökonomischen Bedeutung der Sozialversicherungen und
der sich verändernden Umstände kann nicht davon ausgegangen werden,
der Gesetzgeber habe alle laufenden Leistungen der Sozialversicherungen
als wohlerworbene Rechte anerkannt und von der gesetzlichen Entwicklung
ausgenommen. Somit fällt auch eine implizite Garantie der Unantastbarkeit
der laufenden Renten durch den Gesetzgeber ausser Betracht.
2.3 Zusicherungen im Einzelfall?
58. Wohlerworbene Rechte können auch dadurch entstehen, dass im
konkreten Einzelfall explizite Zusicherungen gemacht wurden, die
zugesprochenen Leistungen würden auch im Falle der Änderung der
Gesetzgebung unverändert beibehalten. Unter dieser Voraussetzung könnten
sich die Versicherten auf Grund von Treu und Glauben auf diese Zusicherung
verlassen und entsprechend einrichten.
59. Eine solche Zusicherung im Einzelfall hat das Bundesgericht soweit
ersichtlich nur in einem einzigen Fall angenommen: In einem Urteil aus
dem Jahre 1938 wurde eine laufende Rente der Versicherungskasse des
Bundes gegen eine Herabsetzung geschützt, da das Bundesgericht die
Ausstellung eines Rentenscheins als verbindliche Zusicherung betrachtete.
Es bedürfe «eines besonderen Grundes, damit die Verwaltung auf die
Rentenfestsetzung zurückkommen könne»[22]. Ob die Änderung der Rechtslage
ein solcher «besonderer Grund» darstellen könnte, wurde in diesem
Urteil nicht beantwortet. Die allgemeinen Grundsätze zur Anpassung von
Verwaltungsakten bei Änderung der gesetzlichen Grundlagen und die spätere
Rechtsprechung legt jedoch den Schluss nahe, dass dies der Fall wäre. In
späteren Urteilen hat das Bundesgericht die Ausstellung von Rentenscheinen
alleine nicht mehr als ausreichende individuelle Zusicherung betrachtet[23].
15

Erforderlich für die Gesetzesbeständigkeit eines Rentenanspruchs wäre eine
«spezielle Zusicherung, dass die Versicherungsleistungen in einem bestimmten
Zeitpunkt, etwa auf den Tag der Pensionierung, festgelegt werden und von da
an keiner Abänderung mehr unterliegen sollen»[24].
60. Damit ein Rentenbescheid die darin definierte Rentenhöhe als
wohlerworbenes Recht gegenüber späteren Eingriffen des Gesetzgebers
schützen könnte, müsste darin somit eine explizite Garantie der späteren
Unabänderbarkeit der Rente enthalten sein. Ist dies nicht der Fall, haben die
Versicherten vom Grundsatz auszugehen, wonach es die gesetzliche Ordnung
ist, welche die Höhe der Sozialversicherungsleistungen bestimmt. Sie dürfen
zwar davon ausgehen, dass die ihnen zugesprochene Rente in ihrer Höhe
nicht kurzfristig und fundamental verändert wird (Art. 113 BV, Willkürverbot,
Verhältnismässigkeitsprinzip), eine absolute Garantie der Unabänderbarkeit
der Rente können sie einem Rentenbescheid jedoch nur entnehmen, wenn
dieser eine solche explizite Zusicherung enthält.
61. Zur Klärung dieser Frage hat das BJ bei den betroffenen Pensionskassen
(PUBLICA, Post und SBB) anonymisierte Exemplare der Rentenbescheide
eingefordert. Die ihm zugestellten Bescheide enthalten keine derartigen
Zusicherungen. Im Bescheid der Pensionskasse SBB wird sogar ausdrücklich
festgehalten, dass der oder die Versicherte «unter Anwendung des Reglements
der Pensionskasse SBB» ab einem bestimmten Datum «Anspruch auf
folgende monatliche Leistungen hat». Im jeweils beigelegten Merkblatt
werden die Versicherten der Pensionskasse SBB im Weiteren auf ihre
Informationspflicht hingewiesen und dazu aufgefordert, der Kasse «jede
Änderung der Verhältnisse, welche den Wegfall, die Herabsetzung oder die
Erhöhung zugesprochener Leistungen zur Folge haben kann», mitzuteilen.
Diese Aufforderung bezieht sich zwar nicht auf mögliche Leistungskürzungen
wegen einer Änderung der gesetzlichen Grundlagen (dazu stünde ja auch
keine Informationspflicht von Seiten der Versicherten in Frage), zeigt aber,
dass die Möglichkeit einer Herabsetzung der Rente in bestimmten Fällen
vorbehalten wird.
62. Insgesamt kommt das BJ zum Schluss, dass die Rentenbescheide der
Pensionskassen PUBLICA, SBB und Post keine individuellen Zusicherungen
darstellen, wonach die Rentenhöhe auch gegenüber Änderungen in der
Gesetzgebung geschützt wäre.
3. Eigentumsgarantie (Art. 26 BV)
63. Ansprüche aus Vertragsverhältnissen stehen unter dem
verfassungsrechtlichen Schutz der Eigentumsgarantie. Die Frage, ob die
Ansprüche der Versicherten gegenüber ihrer Vorsorgeeinrichtung auf
vertraglicher Grundlage basieren, ist nicht ausreichend geklärt.
64. Die Frage kann hier offen gelassen werden, da der Gesetzgeber
Begründung und Rechtsfolgen von Verträgen in der Gesetzgebung regeln kann.
Er hat dabei - wie in seinem gesamten Handeln - namentlich die Grundsätze
16

der Rechtsgleichheit, des Willkürverbotes und der Verhältnismässigkeit zu
berücksichtigen. Damit ergeben sich aus Art. 26 BV keine Fragen, die nicht
bereits in anderen Ziffern dieses Gutachtens beleuchtet werden.
3.1 Allgemeines
65. Unter den grundrechtlichen Schutz des Eigentums fallen sowohl
das Eigentum im sachenrechtlichen Sinn als auch obligatorische, auf
Vertragsverhältnissen basierende Rechte[25].
66. Der Gesetzgeber ist im Rahmen der Verfassung grundsätzlich frei, wie
er einzelne Vertragsverhältnisse durch zwingende Gesetzesbestimmungen
ausgestalten will.
3.2 Vertragliche oder vertragsähnliche Grundlagen der
Rentenleistungen?
67. In Literatur und Rechtsprechung ist nicht restlos geklärt, ob es sich bei
Verhältnis Versicherte - Vorsorgeeinrichtung um ein Vertragsverhältnis
handelt oder nicht.
68. Grundsätzlich sind im Bereich der beruflichen Vorsorge auf Seiten der
Vorsorgebegünstigten kaum mehr Elemente der Privatautonomie erkennbar.
Es fehlt damit an der nach Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 30. März
1911 betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches
(Fünfter Teil: Obligationenrecht [OR], SR 220) zum Abschluss eines Vertrages
die erforderliche «übereinstimmende gegenseitige Willensäusserung
der Parteien»: Die Versicherten sind mit Abschluss des Arbeitsvertrages
mit dem Arbeitgeber automatisch bei derjenigen Vorsorgeeinrichtung
versichert, der sich der Arbeitgeber - im «Einverständnis mit seinem
Personal» (Art. 11 Abs. 2 BVG) - angeschlossen hat. Grundlage dieses «Status
des Versichertseins» ist das Gesetz: Die Versicherten sind auf Grund der
gesetzlichen Bestimmungen obligatorisch versichert (Art. 2 BVG), haben der
Vorsorgeeinrichtung die erforderlichen Beiträge (Art. 16 BVG) zu leisten und
haben im Gegenzug Anspruch auf die gesetzlichen (Art. 13 ff. BVG) sowie auf
die über das gesetzliche Minimum hinausgehenden Leistungen, welche die
Vorsorgeeinrichtung in ihren Reglementen vorsieht (Art. 6 und 50 Abs. 1 Bst.
a BVG). Somit entsteht das Rechtsverhältnis Versicherte-Vorsorgeeinrichtung
nicht auf Grund einer übereinstimmenden Willensäusserung, sondern
«allein durch die Erfüllung eines gesetzlich vorgesehenen Tatbestandes»[26],
die Leistungen sind durch die von der Vorsorgeeinrichtung «erlassenen»
Reglemente definiert.
69. Entsprechend geht ein Teil der Lehre davon aus, dass es sich beim
Vorsorgeverhältnis - zumindest im obligatorischen Bereich - nicht um
ein Vertragsverhältnis handelt[27]. Andere Stimmen gehen von einem
Vertragsverhältnis Arbeitgeber-Vorsorgeeinrichtung zu Gunsten Dritter aus
oder sehen im Verhältnis Vorsorgeeinrichtung-Versicherte einen Vertrag sui
generis, den so genannten «Vorsorgevertrag»[28]. Auch das Bundesgericht
scheint von der Figur des Vorsorgevertrages auszugehen:
17

«Während sich im Arbeitsvertrag der Arbeitnehmer und der Arbeitgeber
gegenüberstehen, sind am Vorsorgevertrag der Arbeitnehmer und die
rechtlich selbständige Vorsorgeeinrichtung beteiligt»[29].
70. Für die Qualifizierung als Vertragsverhältnis spricht namentlich, dass die
Versicherten durch den Abschluss des Arbeitsvertrags mit dem Arbeitgeber
auch ihr Rechtsverhältnis zur vom Arbeitgeber - «im Einverständnis
mit seinem Personal» gewählten - Vorsorgeeinrichtung begründen.
Die Vorsorgeeinrichtung erhält damit auch das Recht, «jederzeit ihre
statutarischen oder reglementarischen Bestimmungen einseitig abzuändern,
wobei ohne besondere Rechtfertigung nicht einseitig zu Lasten der Destinatäre
oder bestimmter Gruppen verfahren werden darf»[30]. Zudem dürfen
diese Änderungen selbstverständlich nicht gegen zwingende gesetzliche
Bestimmungen verstossen[31].
71. Es ist im Rahmen dieses Gutachtens nicht möglich, die rechtliche
Einordnung des Vorsorgeverhältnisses restlos zu klären. Selbst wenn es
sich jedoch um ein Vertragsverhältnis handelt - wovon angesichts der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung an sich auszugehen ist -, so hat dies
nicht zur Folge, dass die Verfassung eine Veränderung der gesetzlichen
Rahmenbedingungen dieses Verhältnisses verbieten würde. So wie der
Gesetzgeber Begründung und Rechtsfolgen anderer Verträge regeln kann,
so kann er auch die Rechtsfolgen des Vorsorgeverhältnisses definieren. Er
hat dabei - wie in seinem gesamten Handeln - namentlich die Grundsätze
der Rechtsgleichheit, des Willkürverbotes und der Verhältnismässigkeit zu
berücksichtigen. Damit ergeben sich aus Art. 26 BV keine Fragen, die nicht
bereits in anderen Ziffern dieses Gutachtens beleuchtet werden.
4. Willkürverbot (Art. 9 BV)
72. Laufende Renten sind gegenüber Anordnungen des Gesetzgebers
auch durch das Willkürverbot (Art. 9 BV) geschützt. In Bezug auf allfällige
Rentenkürzungen steht dabei vor allem im Zentrum, dass sich eine solche
Massnahme auf ernsthafte und sachliche Gründe zu stützen hat und nur
erfolgen darf, wenn sie ausschliesslich dem Ziel dient, im Rahmen eines
Massnahmenbündels eine Unterdeckung einer Vorsorgeeinrichtung zu
beheben. Im Weiteren gehen aus dem Willkürverbot im vorliegenden
Kontext keine Anforderungen hervor, die nicht bereits durch das
Rechtsgleichheitsgebot und das Prinzip der Verhältnismässigkeit bestimmt
sind.
4.1 Allgemeines
73. Der Gesetzgeber ist in seinen Erlassen an das Willkürverbot (Art.
9 BV) gebunden. In Bezug auf Rentenansprüche öffentlich-rechtlicher
Pensionskassen hielt das Bundesgericht diesbezüglich fest:
«Soweit die vermögensrechtlichen Ansprüche der Beamten keine
wohlerworbenen Rechte darstellen, sind sie gegenüber Anordnungen des
Gesetzgebers nur nach Massgabe des Willkürverbots und des Gebots der
18

Rechtsgleichheit geschützt; der Beamte kann sich aufgrund von Art. 4 BV
dagegen zur Wehr setzen, dass solche Ansprüche willkürlich abgeändert,
nachträglich entzogen oder im Wert herabgesetzt werden und dass Eingriffe
ohne besondere Rechtfertigung einseitig zu Lasten einzelner Berechtigter oder
bestimmter Gruppen erfolgen.»[32]
74. Ein Erlass ist willkürlich, «wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche
Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist»[33] bzw. «wenn er
offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz
krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken
zuwiderläuft»[34]. Willkür bedeutet somit «grobe Unrichtigkeit»[35].
75. Im Rahmen des vorliegenden Gutachtens interessieren zwei Aspekte: Das
Vorhandensein «ernsthafter sachlicher Gründe» für eine Rentenkürzung
(nachfolgend, Ziff. 4.2) sowie die Art der konkreten Umsetzung (Ziff. 4.3).
4.2. Vorhandensein «ernsthafter sachlicher Gründe»
76. Der Gesetzgeber darf die Massnahme einer Rentenkürzung nur
dann ergreifen, wenn dafür «ernsthafte sachliche Gründe» bestehen.
Ermöglicht er den Vorsorgeeinrichtungen also Rentenkürzungen, so hat er die
Voraussetzungen dafür im Gesetz klar zu definieren.
77. Es kann davon ausgegangen werden, dass das Vorhandensein einer
massiven Unterdeckung im Sinne von Art. 65d BVG ein ernsthafter sachlicher
Grund darstellt, welcher die fragliche Massnahme als nicht willkürlich
erscheinen lässt.
78. Aus der Fragestellung zum vorliegenden Gutachten geht klar hervor, dass
der Beizug der Rentnerinnen und Rentner deshalb geprüft wird, weil die
fraglichen Pensionskassen in Unterdeckung stehen. Grundsätzlich liegen
damit die notwendigen «ernsthaften sachlichen Gründe» vor. Der Umfang
einer Unterdeckung, welcher die Kürzung von Rentenleistungen erlauben
würde, wäre im Rahmen der konkreten Ausgestaltung der gesetzlichen
Grundlage im Detail noch zu definieren. Es wäre darauf zu achten, dass
nicht jede Unterdeckung bereits eine solche Massnahme ermöglichen würde,
sondern nur eine Unterdeckung in einem Umfang, dass sie den Beizug der
Rentnerinnen und Rentner sozusagen als ultima ratio erforderlich macht (vgl.
dazu Ziff. 6, «Verhältnismässigkeit»).
4.3 Umfang der Rentenkürzung
79. Damit sie nicht willkürlich ist, muss die Kürzung einer Rente in einem
Rahmen erfolgen, welcher dem damit verfolgten Ziel - der Behebung der
Unterdeckung - entspricht. Die Massnahme darf auch nicht eine einseitige
19

Belastung gewisser Rentnerkategorien zur Folge haben. Diese Anforderungen
sind bereits im Rechtsgleichheitsgebot und im Prinzip Verhältnismässigkeit
enthalten und werden dort behandelt.
5. Rechtsgleichheit (Art. 8 BV)
80. Das Rechtsgleichheitsgebot verlangt vom Gesetzgeber, Gleiches nach
Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner
Ungleichheit ungleich zu behandeln.
81. Unter dem Aspekt der Rechtsgleichheit ist es geboten, vom Zeitpunkt
einer Kürzung laufender Renten an auch neue Kapitalleistungen der
Vorsorgeeinrichtung mathematisch in dem Umfange zu reduzieren, als die
laufenden Renten gekürzt werden.
82. Im Weiteren kann das BJ keinen sachlichen Grund erkennen, wieso
die Möglichkeit einer Rentenkürzung den Pensionskassen PUBLICA, SBB
und Post vorbehalten und anderen, sich in der gleichen Lage befindlichen
Vorsorgeeinrichtungen gleichzeitig verwehrt werden könnte.
5.1 Einleitung
83. Ein Erlass verletzt das Rechtsgleichheitsgebot, «wenn er rechtliche
Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich
aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist insbesondere
verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder
Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt
wird»[36].
84. Soweit ersichtlich stellen sich im vorliegenden Zusammenhang vor allem
zwei Fragen:
- Ist eine Ungleichbehandlung zwischen Versicherten, die eine Rente beziehen
und solchen, die von der Vorsorgeeinrichtung eine Kapitalleistung beziehen
oder bezogen haben, zulässig (nachfolgend, Ziff. 5.2)?
- Kann der Gesetzgeber die Kürzung laufender Renten nur für die
Rentnerinnen und Rentner des Bundes und seiner ehemaligen Regiebetriebe
bzw. nur für die Pensionskassen PUBLICA, SBB und Post ermöglichen und im
übrigen Bereich der beruflichen Vorsorge Rentenkürzungen weiterhin durch
Art. 65d BVG ausschliessen bzw. eng begrenzen (Ziff. 5.3)?
5.2 Unterscheidung Rentenbeziehende - Bezüger von
Kapitalleistungen
85. Das Recht der beruflichen Vorsorge ermöglicht es den Versicherten in
bestimmten Fällen, von der Vorsorgeeinrichtung eine Kapitalleistung zu
beziehen. Entsprechende Regelungen enthalten beispielsweise die Art. 19
Abs. 2 (einmalige Abfindung für den überlebenden Ehegatten) und Art.
20

30c BVG (Beitrag für Wohneigentum zum eigenen Bedarf)[37], Art. 5 des
Freizügigkeitsgesetzes vom 17. Dezember 1993 (FZG, SR 831.42; Barauszahlung
der Austrittsleistung bei endgültigem Verlassen der Schweiz oder Aufnahme
einer selbstständigen Erwerbstätigkeit), sowie die Art. 35, Art. 42 und Art. 51
der Verordnung vom 25. April 2001 über die Versicherung im Kernplan bei der
Pensionskasse des Bundes (PKBV1, SR 172.222.034.1; Kapitalabfindungen).
86. Das BJ hat bereits in einer Stellungnahme vom 2. Mai 2003 an das
Bundesamt für Sozialversicherung betreffend Beizug von Rentnerinnen
und Rentnern zu Massnahmen zur Behebung von Unterdeckungen in der
beruflichen Vorsorge die Frage aufgeworfen, ob der Beizug von Rentnerinnen
und Rentner zur Sanierung einer Unterdeckung unter dem Blickwinkel
der Rechtsgleichheit nicht einen Beizug der Versicherten, welche eine
Kapitalleistung erhalten, erfordern würde. Diese Frage ist in der Folge zu
klären, wobei sich eine unterschiedliche Sachlage ergibt, je nach dem, ob die
Kapitalleistung zum Zeitpunkt einer Rentenkürzung bzw. des Beginns eines
Sanierungsbeitrags von Rentnerinnen und Rentnern bereits erfolgt ist oder
nicht.
a) Zum Zeitpunkt der Rentenkürzung bereits erfolgte
Kapitalleistungen
87. Erfolgte eine Kapitalleistung, bevor eine Rentenkürzung auf Grund einer
Unterdeckung vorgenommen wird, so dürfte es bereits aus praktischen
Gründen kaum möglich sein, bei diesen Personen eine nachträgliche Kürzung
der Kapitalleistung vorzunehmen bzw. eine Teilrückerstattung zu fordern.
Dies hat zur Folge, dass die Rentenbeziehenden ab diesem Zeitpunkt zur
Sanierung der Unterdeckung der Vorsorgeeinrichtung beigezogen werden,
diejenigen Versicherten hingegen, welche von der Vorsorgeeinrichtung
bereits eine Kapitalleistung bezogen haben, keinen oder - bei nur teilweisem
Kapitalbezug (vgl. Wohneigentumsförderung) - nur einen eingeschränkten
Beitrag zur Sanierung leisten. Im Unterschied zur Situation der aktiven
Versicherten, welche bisher keine Leistung bezogen haben und deren
Ansprüche somit reine Anwartschaften darstellen, sind bei beiden genannten
Kategorien von Versicherten bereits Leistungen der Vorsorgeeinrichtung
ausgerichtet worden.
88. Eine Ungleichbehandlung dieser Personenkategorien lässt sich jedoch auf
vernünftige Gründe abstützen. Rentnerinnen und Rentner sind nach wie vor
Leistungsbezügerinnen bzw. bezüger der Vorsorgeeinrichtung, währenddem
die Personen, welche eine Kapitalleistung bezogen haben, im Umfang dieser
Kapitalleistung keine Leistungsansprüche gegenüber der Vorsorgeeinrichtung
mehr haben. Daraus folgt, dass diejenigen, welche eine Kapitalleistung
bezogen haben, dieses Kapital selbst anzulegen hatten und haben und damit
auch die Risiken der Kapitalentwicklung selbst tragen. Das Vorsorgekapital
der Rentnerinnen und Rentner ist hingegen bei der Vorsorgeeinrichtung
angelegt und folgt - im Positiven (Anpassung an die Preisentwicklung, Art. 36
BVG) wie im Negativen (Unterdeckung) - der Vermögensentwicklung des
Deckungskapitals der Vorsorgeeinrichtung. Es wäre nicht gerechtfertigt,
Personen, welche Kapitalleistungen bezogen haben, nachträglich mit der
inzwischen eingetretenen Vermögensentwicklung der Vorsorgeeinrichtung zu
21

belasten. Eine solche Massnahme könnte nur dann in Frage kommen, wenn
diese Personen auch von einer späteren positiven Vermögensentwicklung der
Pensionskasse noch profitieren könnten. Diese Personen haben das Risiko des
ihnen ausbezahlten Kapitals während dieser Zeit ja selbst getragen.
b) Nach einer Rentenkürzung erfolgende Kapitalleistungen
89. Anders stellt sich die Sachlage dar bei Kapitalleistungen, die erst nach
einer erfolgten Kürzung laufender Renten ausgerichtet werden. Werden diese
Kapitalleistungen von der auf Grund der Unterdeckung vorgenommenen
Leistungskürzung ausgenommen, so hat das zur Folge, dass Personen,
die ihren Leistungsanspruch in Form eines Kapitals beziehen, mehr
Vorsorgeleistungen erhalten als die Rentnerinnen und Rentner. Eine solche
Ungleichbehandlung müsste sich auf sachlichen Gründen abstützen.
90. Ein Grund für eine bevorzugte Behandlung der Bezügerinnen und Bezüger
von Kapitalleistungen ist jedoch nicht ersichtlich. Bei der Kapitalleistung ist
auf den Wert der Vorsorgeleistung zum Zeitpunkt der Auszahlung abzustellen:
Erhalten die Rentenbeziehenden ab diesem Zeitpunkt nur noch eine gekürzte
Rente reduziert sich der Wert ihrer Vorsorgeleistung. Entsprechend müsste
deshalb auch die Kapitalleistung reduziert werden. Es ist zwar richtig, dass
Personen, die eine Kapitalleistung beziehen, anschliessend die Risiken der
Vermögensentwicklung für dieses Kapital selber zu tragen haben. Dies
ist dem Kapitalbezug jedoch inhärent und stellt Teil der mit dieser Art
des Leistungsbezugs verfolgten Zielsetzung dar. Daraus lässt sich keine
Begründung für eine Ungleichbehandlung der beiden Leistungsformen im
Moment einer Unterdeckung ableiten. Entwickelt sich der Kapitalmarkt im
Übrigen positiv, so profitieren beide Kategorien von Leistungsbezügerinnen
und bezüger davon: Kapitalbezüger direkt durch die Wertsteigerung ihres
Kapitals, Rentenbeziehende dadurch, dass Sanierungsbeiträge wegfallen
bzw. dass Renten durch die Anpassung an die Preisentwicklung (Art.
36 BVG) wieder ansteigen. Entwickelt sich der Kapitalmarkt negativ, so
betrifft dies wiederum beide Kategorien ähnlich: die Kapitalbezügerinnen
erfahren eine direkte Wertveränderung ihres Vermögens, und mit der hier
in Frage stehenden Regelung können auch die Rentnerinnen und Rentner zu
Sanierungsmassnahmen beigezogen werden.
91. Eine Ungleichbehandlung der beiden Kategorien von Leistungsbezügen
hätte nicht nur den Effekt, dass Versicherte, welche eine Kapitalleistung
beziehen, real eine grössere Vorsorgeleistung erhalten als die Rentnerinnen
und Rentner. Sie würde zudem einen Anreiz dafür schaffen, die Form der
Kapitalleistung zu wählen, wenn die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt
sind und eine Wahlmöglichkeit besteht. Damit würde die Unterdeckung der
Vorsorgeeinrichtung weiter vergrössert: Jeder ungekürzte Kapitalbezug bei
Bestehen einer Unterdeckung führt zu einer Vergrösserung der Unterdeckung,
da ein Kapitalbezug zu 100% bei Vorhandensein einer Deckungslücke als
überproportionaler Bezug die Dynamik der Unterdeckung verstärkt.
92. Aus diesen Gründen ist es unter dem Aspekt der Rechtsgleichheit nicht
nur zulässig, sondern sachlich geboten, neue Kapitalleistungen mathematisch
in dem Umfange zu reduzieren, als die laufenden Renten gekürzt werden.
Allerdings ist zu beachten, dass dies im Widerspruch zu Art. 19 FZG stünde,
22

welcher den Abzug versicherungstechnischer Fehlbeträge nur bei Teil-
oder Gesamtliquidation zulässt (siehe dazu auch Art. 53d Abs. 3 BVG). Das
Verhältnis der Grundsätze des FZG mit einer allfälligen Gesetzesbestimmung
zu Rentenkürzungen wäre noch vertieft abzuklären.
5.3 Zulässigkeit einer Sonderregelung für PUBLICA und die
Pensionskassen Post und SBB
93. Der Bund, die SBB und die Post können als Arbeitgeberinnen und
Arbeitgeber - wie alle Arbeitgebenden - die Anstellungsbedingungen
ihres Personals nach ihren Bedürfnissen und Möglichkeiten gestalten. Zu
diesen Anstellungsbedingungen gehört (unter Vorbehalt der paritätischen
Mitwirkung der Arbeitnehmenden) namentlich auch der Anschluss an eine
Pensionskasse, die Bestimmung der über das BVG-Minimum hinausgehenden
Leistungen dieser Kasse und allfällig über die Parität hinausgehende
Arbeitgeber-Leistungen an die berufliche Vorsorge.
94. Will der Gesetzgeber jedoch mittels spezialgesetzlicher Normen die
Leistungen der beruflichen Vorsorge für das Personal des Bundes, der SBB
oder der Post von zwingenden Normen des BVG abweichen, so müssen unter
dem Aspekt der Rechtsgleichheit dafür sachliche Gründe vorliegen. Dabei
stellen sich zwei Fragen:
- Aus Sicht der Versicherten stellt sich die Frage: Bestehen sachliche Gründe,
das ehemalige Personal des Bundes, der SBB oder der Post in der Frage der
Zulässigkeit von Rentenkürzungen einer anderen, nachteilhafteren Regelung
zu unterstellen als sie für alle anderen ehemaligen Arbeitnehmenden gilt
(nachfolgend, a)?
- Aus Sicht der Vorsorgeeinrichtungen stellt sich die Frage: Bestehen sachliche
Gründe, den Pensionskassen der SBB und der Post sowie PUBLICA eine
Massnahme zur Sanierung einer Unterdeckung zu erlauben, welche den
anderen Vorsorgeeinrichtungen nicht erlaubt ist (b)?
a) Vergleich ehemalige Bundesangestellte - andere
Arbeitnehmende
95. In Bezug auf den Vergleich zwischen Bundesangestellten und den
übrigen Arbeitnehmenden stellt sich die Frage, ob sich die arbeitsrechtliche
Stellung oder die ökonomische Lage ehemaliger Bundesangestellter in
genügendem Ausmass von der anderer Arbeitnehmender unterscheidet,
um eine Rentenkürzung als Beitrag zur Sanierung der beruflichen Vorsorge
nur bei ersteren vorzusehen. In Bezug auf die ökonomische Lage (Entlöhnung,
gesamte Vorsorgeleistungen, eventuell andere ökonomische Vorteile) lässt
sich kein fundamentaler Unterschied erkennen[38]. Es ist namentlich nicht
feststellbar, dass Bundesangestellte im Unterschied zu Angestellten des
privaten Sektors oder der Kantone in aller Regel eine private Altersvorsorge
aufbauen könnten, welche die Bedeutung der Renten der beruflichen Vorsorge
reduzieren würde. Betreffend die allgemeinen Arbeitsbedingungen fällt
als Unterschied ins Gewicht, dass das Arbeitsverhältnis von Seiten des
23

Arbeitgebers nur unter eingeschränkten Bedingungen aufgelöst werden kann
(Art. 12 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 [BPG], SR 172.220.1).
Ob dieser Unterschied allerdings einen ausreichenden sachlichen Grund
für eine Sonderbehandlung bei Sanierungsmassnahmen der beruflichen
Vorsorge darstellt, ist angesichts des schwachen sachlichen Konnexes
zweifelhaft. Letztlich kann diese Frage aber hier offen gelassen werden, da
die Ungleichbehandlung bereits aus Sicht der Vorsorgeeinrichtungen nicht
zulässig ist.
b) Vergleich Pensionskassen PUBLICA, Post und SBB - übrige
Vorsorgeeinrichtungen
96. Für das BJ sind keine ausreichenden sachlichen Gründe erkennbar, um
die Möglichkeit von Rentenkürzungen einzig drei Vorsorgeeinrichtungen
vorzubehalten, sie jedoch gleichzeitig allen anderen Vorsorgeeinrichtungen,
welche sich in der gleichen Lage befinden würden, zu verwehren. Eine solche
Sonderregelung könnte allenfalls in Frage kommen, wenn die Arbeitgeber
dieser drei Kassen die berufliche Vorsorge ihres Personals in einer Art oder
in einem Ausmass selbst finanzieren würden, welche sich grundsätzlich
von den anderen Arbeitgebern unterschiede. Dies ist jedoch nicht der
Fall: Die Grundleistungen des Bundes an die berufliche Vorsorge seines
Personals bewegen sich im Rahmen des BVG und unterscheiden sich auch
nicht grundsätzlich von der Finanzierung, die bei Privatunternehmen oder
anderen öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen üblich ist[39]. So war
auch die Übernahme des Fehlbetrages der Pensionskasse des Bundes bzw.
der Post und der SBB zu einem wesentlichen Teil eine Folge der früher nicht
einbezahlten Arbeitgeber-Beiträge. Einzig die Ausfinanzierung der Verluste
auf dem Kapitalmarkt stellt eine besondere Leistung des Arbeitgebers dar.
Es ist jedoch nicht so, dass Einmaleinlagen oder Ausfinanzierungen nur bei
diesen drei Pensionskassen vorgekommen wären. Auch im privaten Sektor
oder bei anderen öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen sind solche
Einmaleinlagen vorgekommen.
97. Ein fundamentaler Unterschied, wieso anderen Vorsorgeeinrichtungen
in Unterdeckung der Rückgriff auf Rentenkürzungen verwehrt werden
sollte und dieses Instrument nur PUBLICA und den Pensionskassen SBB
und Post erlaubt werden sollte, ist somit nicht ersichtlich: Die drei in Frage
stehenden Kassen haben kein grösseres Bedürfnis nach einem zusätzlichen
Sanierungsinstrument als private Pensionskassen. Im Gegenteil steht
ihnen die (Wieder‑) Einführung der Staatsgarantie grundsätzlich offen, was
die Dringlichkeit einschneidender Sanierungsmassnahmen reduzieren
kann. Das Mittel der Staatsgarantie steht im Gegensatz dazu privaten
Vorsorgeeinrichtungen nicht zur Verfügung. Es ist damit nicht ersichtlich,
wieso anderen Vorsorgeeinrichtungen unter den gleichen Voraussetzungen
der Beizug der Rentnerinnen und Rentner zur Sanierung einer Unterdeckung
nicht erlaubt sein sollte.
98. Das BJ hat in seiner Untersuchung somit keine ausreichenden sachlichen
Gründe für eine entsprechende Differenzierung gefunden und kommt
deshalb zum Schluss, dass es vor der Rechtsgleichheit nicht zulässig ist,
einzig den Pensionskassen der SBB, der Post oder PUBLICA über Art. 65d BVG
24

hinausgehende Rentenkürzungen zu ermöglichen. Eine solche Massnahme
müsste unter den gleichen Bedingungen allen dem BVG unterstehenden
Vorsorgeeinrichtungen offen stehen.
6. Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV)
99. Staatliche Massnahmen haben das Prinzip der Verhältnismässigkeit
zu respektieren und sich auf das Geeignete, Notwendige und in einem
vernünftigen Verhältnis zum verfolgten Ziel Stehende zu beschränken.
100. Dies bedeutet, dass Sanierungsbeiträge und Rentenkürzungen nur dann
und in dem Umfang erfolgen dürfen, als andere Massnahmen nicht zum Ziel
führen und dies für die Behebung einer Unterdeckung notwendig ist. Zugleich
müssen sie im Rahmen eines ausgewogenen Gesamtkonzeptes stehen.
101. Sanierungsbeiträge, aber auch Rentenkürzungen sind zeitlich zu
beschränken, eine gesetzliche Grundlage hat die Voraussetzungen zur
Aufhebung dieser Massnahme zu definieren.
102. Schliesslich hat eine geeignete Übergangsregelung namhafte Kürzungen
abzufedern.
6.1 Einleitung
103. Staatliches Handeln hat verhältnismässig zu sein (Art. 5 Abs. 2 BV).
An diese grundsätzliche Anforderung hat sich auch der Gesetzgeber in
seiner Gesetzgebung zu halten. Das Verhältnismässigkeitsprinzip hat drei
Aspekte: Eine Massnahme muss zunächst geeignet sein, das verfolgte Ziel zu
erreichen. Dann muss die Massnahme erforderlich sein, um dieses Ziel zu
erreichen; ist das Ziel auch mit weniger restriktiven Massnahmen oder mit
einer (beispielsweise zeitlichen) Beschränkung einer Massnahme erreichbar,
so ist die weniger einschneidende Massnahme zu wählen. Schliesslich muss
die ergriffene Massnahme in einem vernünftigen Verhältnis zum anvisierten
Ziel stehen (Verhältnismässigkeit im engeren Sinne)[40].
104. In der Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von
Rentenkürzungen unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit werden in
der Folge drei Aspekte beleuchtet: Das Ausmass zulässiger Rentenkürzungen
(nachfolgende, Ziff. 5.2), die Frage nach deren zeitlichen Beschränkung (Ziff.
5.3) und das Erfordernis einer Übergangsregelung (Ziff. 5.4).
6.2 Das Ausmass einer Rentenkürzung
a) Im Allgemeinen
105. Der Beizug von Rentnerinnen und Rentnern bei Sanierungsmassnahmen
von Vorsorgeeinrichtungen ist nur insofern zulässig, als er für die Behebung
einer Unterdeckung erforderlich ist. Diese Voraussetzung gibt bereits einen
Maximalumfang möglicher Sanierungsbeiträge oder Rentenkürzungen vor.
25

106. Der entsprechende Umfang wird jedoch durch weitere Aspekte zusätzlich
eingeschränkt: Zu berücksichtigen ist namentlich die Tatsache, dass den
rentenbeziehenden Versicherten weniger grosse Opfer hinsichtlich der
Sanierung zuzumuten sind, da sie von den Vorteilen dieser Massnahmen
langfristig weniger profitieren können. Die Kürzung laufender Renten hat
ja zur Folge, dass die Finanzierungsbedürfnisse der Vorsorgeeinrichtung
verkleinert werden und damit namentlich die Höhe von Sanierungsbeiträgen
von Seiten der aktiven Versicherten begrenzt werden kann. Von dieser
Entlastung können Rentnerinnen und Rentner im Gegensatz zu aktiven
Versicherten nicht mehr profitieren. Dies ist bei der Reduktion künftiger
Vorsorgeleistungen - als einer wichtigen möglichen Sanierungsmassnahme -
grundsätzlich anders: Hier profitieren die Arbeitnehmenden direkt von der
auf Grund dieser Massnahme möglichen Beschränkung der erforderlichen
Finanzierung, namentlich der Beiträge.
107. Weitere, bereits erwähnte Aspekte beschränken im Weiteren den
möglichen Umfang von Rentenkürzungen: Wie unter Rz. 19 ff. dargestellt,
dürfen Sanierungsmassnahmen nicht dazu führen, dass die Renten der
beruflichen Vorsorge, zusammen mit der Alters‑, Hinterlassenen- und
Invalidenversicherung, «die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung
in angemessener Weise» nicht mehr sicherstellen (Art. 113 Abs. 2 Bst. a
BV). Bei Sanierungsbeiträgen oder Rentenkürzungen ist im Weiteren zu
berücksichtigen, dass das Rechtsgleichheitsgebot und das Willkürverbot
sowie der Grundsatz der Parität es verbieten, die Sanierung einer
Vorsorgeeinrichtung einseitig auf bestimmte Kategorien von Versicherten
abzuwälzen[41]. Entsprechende Massnahmen sind also nur zulässig, wenn
andere Sanierungsmassnahmen nicht ausreichen bzw. deren Ausmass
anderen Versichertenkategorien bzw. dem Arbeitgeber nicht mehr zumutbar
sind.
108. Der Beizug von Rentnerinnen und Rentnern hat also immer im Rahmen
eines Gesamtpakets von Massnahmen zu erfolgen. Eine gesetzliche Regelung
hat sicherzustellen, dass die Vorsorgeeinrichtung den Nachweis zu erbringen
hat, dass andere Massnahmen allein nicht zum Ziel führen und der Beizug
der Rentnerinnen und Rentner Teil eines ausgewogenen Gesamtpakets ist.
Dies entspricht im Wesentlichen den Anforderungen, die das BVG in Art. 65d
Abs. 2 und 3 bereits heute an Sanierungsmassnahmen stellt. Zusätzlich ist
bei Rentenkürzungen nachzuweisen, dass die Leistungsziele von Art. 113
Abs. 2 Bst. a nicht in Frage gestellt werden und sich die Kürzungen auf das
Notwendige beschränken.
b) Entstehen einer Unterdeckung auf Grund einer
Neuberechnung des technischen Zinses
109. Besondere Fragen stellen sich, wenn die Unterdeckung
durch die Neufestlegung des technischen Zinses entsteht. Das
Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass diese Neufestlegung auf Grund
der Gesamtheit der Erkenntnisse unumgänglich ist. Da es sich dabei um
Annahmen über die Zukunft handelt, ist hier kein abschliessender Beweis
möglich. Angesichts der einschneidenden Konsequenzen dieser Massnahme
sind jedoch erhöhte Anforderungen an den entsprechenden Nachweis zu
26

stellen. Rentenkürzungen in Folge einer Senkung des technischen Zinses
dürfen somit wohl nur erfolgen, wenn sich die Neufestlegung dieses Zinses
auf Grund besonders triftiger Annahmen und überwiegender Auffassung von
Experten aufdrängt.
110. Im Übrigen sind auch in diesem Fall die verfassungsmässigen
Leistungsziele von Art. 113 BV einzuhalten.
6.3 Die Dauer einer Rentenkürzung
111. Die Voraussetzung der Notwendigkeit einer Massnahme erfordert
grundsätzlich deren zeitliche Beschränkung auf die Dauer einer Unterdeckung.
Dies hat unterschiedliche Auswirkungen, je nach dem, ob Rentnerinnen und
Rentner durch Sanierungsbeiträge oder durch dauerhafte Rentenkürzungen
zur Sanierung der Vorsorgeeinrichtung beigezogen werden.
a) Sanierungsbeiträge von Rentnerinnen und Rentnern
112. Die Erhebung der Sanierungsbeiträge von Rentnerinnen und Rentnern
darf nur so lange erfolgen, als die Deckungslücke der Vorsorgeeinrichtung
besteht. Ab diesem Zeitpunkt ist die Massnahme nicht mehr erforderlich
und auf Grund des Verhältnismässigkeitsprinzips damit auch nicht mehr
zulässig. Dies geht heute schon aus Art. 65d Abs. 3 BVG hervor, wonach
die Vorsorgeeinrichtung nur «während der Dauer einer Unterdeckung»
Sanierungsbeiträge von den Aktiven und den Rentnerinnen und Rentnern
erheben kann. Diese zeitliche Beschränkung müsste auch für weitergehende
gesetzliche Regelungen beibehalten werden.
b) Dauerhafte Rentenkürzungen
113. Werden laufende Renten gekürzt, so ist die Frage der zeitlichen
Beschränkung der Massnahme schwieriger zu beantworten. Grundsätzlich
hat eine Neufestlegung der Renten dauerhaften Charakter. Trotzdem
handelt es sich letztlich um eine Massnahme auf Grund ungenügenden
Vorsorgevermögens bzw. auf Grund zu hoher Annahmen über den
technischen Zins. Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt deshalb auch
hier vom Gesetzgeber eine Beschränkung auf das Notwendige.
114. Erlaubt es die finanzielle Lage der Vorsorgeeinrichtung - wächst also der
Deckungsgrad trotz Anpassung der Renten an die Preisentwicklung auf über
100% und sind auch die nötigen Reserven gebildet -, so sind Rentenkürzungen
wieder aufzuheben. Dies gilt auch für den Fall, dass sich die neuen Annahmen
über den technischen Zins auf Grund neuer Erkenntnisse als zu tief erweisen.
27

115. In einer gesetzlichen Bestimmung wären entsprechende Voraussetzungen
für die Anpassung gekürzter Renten zu definieren, allenfalls wäre auch eine
Pflicht zur periodischen Überprüfung der Massnahme vorzusehen.
6.4 Erfordernis einer Übergangsregelung
116. Wie das BJ bereits in seinem Gutachten aus dem Jahr 2004
(«Garantiefrauen») festgehalten hat, kann es namentlich auf Grund
des Verhältnismässigkeitsprinzips geboten sein, Rechtsänderungen mit
Übergangsbestimmungen und ‑fristen zu versehen[42]. Das Bundesgericht
hielt diesbezüglich fest:
«[D]ans certaines circonstances, doctrine et jurisprudence déduisent du
droit à la protection de la bonne foi que l’adoption de règles transitoires
doit permettre aux administrés de s’adapter à la nouvelle situation légale,
même si une grande liberté doit, en ce domaine, être reconnue au législateur
[...]. En effet, lors de modifications de règles de droit, la protection de la
confiance peut se justifier - au même titre qu’en présence d’un renseignement
ou d’une décision erronés - à l’égard des dispositions prises de bonne foi par
les intéressés et sur lesquelles il leur est difficile de revenir [...]. Il faut, le cas
échéant, procéder à une pesée des intérêts en présence, savoir la protection à
la bonne foi, d’une part, et le principe de la légalité qui exige que, sauf motif
particulier, les lois ou ordonnances entrent en vigueur sans retard [...].»[43]
117. Führen die von einer Vorsorgeeinrichtung vorgenommenen Massnahmen
zu namhaften Rentenkürzungen, so sind diese durch eine Übergangsregelung
abzufedern. Leistungsreduktionen von 5 und mehr Prozenten wären in jedem
Fall gestaffelt einzuführen oder mit einer Übergangsfrist zu versehen.
III. BEANTWORTUNG DES FRAGENKATALOGS
0. Vorbemerkung
118. In diesem Teil beantwortet das BJ die Fragen des ihm unterbreiteten
Fragenkatalogs einzeln. Sofern sich die Antworten bereits aus Teil II ergeben,
wird im Wesentlichen auf die entsprechenden Absätze verwiesen. Die
Beantwortung der anderen, noch nicht in Teil II behandelten Fragen setzt
28

zum Teil komplexe Untersuchungen voraus, für die im Rahmen der gesetzten
Frist kein genügender Raum blieb. Bei den Antworten auf die Fragen 5, 7 und
8 handelt es sich daher nur um summarische erste Einschätzungen.
1 Können mittels einer spezialgesetzlichen Regelung - z. B. im
PUBLICA-Gesetz, im SBB-Gesetz und im Postorganisationsgesetz
- Rentenkürzungen vorgenommen werden, die über die im BVG
vorgesehenen Möglichkeiten hinausgehen? Wie sollten oder
könnten gegebenenfalls die entsprechenden Gesetzesartikel
lauten?
119. Grundsätzlich kann der Gesetzgeber laufende Renten der beruflichen
Vorsorge kürzen bzw. den Vorsorgeeinrichtungen eine solche Kürzung
erlauben, sofern die finanzielle Lage der Vorsorgeeinrichtung dies
erfordert (Unterdeckung). Der Verfassung kann keine absolute Garantie der
Unveränderbarkeit einmal zugesprochener Renten entnommen werden (Rz. 14
- 79).
120. Art. 113 BV und das Verhältnismässigkeitsprinzip setzen dem Umfang
einer solchen Rentenkürzung jedoch Grenzen: Nach Art. 113 Abs. 1 Bst. a
hat die berufliche Vorsorge «zusammen mit der Alters‑, Hinterlassenen-
und Invalidenversicherung die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung
in angemessener Weise» zu ermöglichen. Es muss also sichergestellt sein,
dass dieses Leistungsziel (man geht dabei von einer Grössenordnung
von 60% des letzten Einkommens aus) auch nach einer Rentenkürzung
erreicht wird. Gleichzeitig erfordert das Verhältnismässigkeitsprinzip, dass
Sanierungsbeiträge und Rentenkürzungen nur dann und in dem Umfang
erfolgen dürfen, als andere Massnahmen nicht zum Ziel führen und dies für
die Behebung einer Unterdeckung notwendig ist. Zugleich müssen sie im
Rahmen eines ausgewogenen Gesamtkonzeptes stehen. Sanierungsbeiträge,
aber auch Rentenkürzungen, sind zeitlich zu begrenzen; eine gesetzliche
Grundlage hat die Voraussetzungen zur Aufhebung dieser Massnahme zu
definieren. Schliesslich hat eine geeignete Übergangsregelung namhafte
Kürzungen abzufedern (Rz. 14 ff. und 99 ff.).
121. Werden die Rentenkürzungen als Sanierungsbeiträge ausgestaltet, sind
diese in die paritätische Finanzierung nach Art. 113 Abs. 3 BV einzubeziehen
(Rz. 22 ff.).
122. Auf Grund des Rechtsgleichheitsgebots ist die Massnahme unter den
gleichen Voraussetzungen allen Vorsorgeeinrichtungen zu ermöglichen. Für
eine Sonderlösung für die drei Pensionskassen PUBLICA, Post und SBB kann
das BJ keine ausreichenden Gründe erkennen. Gleichzeitig ist sicherzustellen,
bei Bezügen von Kapitalleistungen, welche nach Beginn der Rentenkürzungen
erfolgen, mathematisch gleichwertige Kürzungen stattfinden (Rz. 80 ff.).
29

123. Schliesslich macht es keinen Sinn, in diesem Rahmen und zum
gegenwärtigen Zeitpunkt bereits Gesetzesformulierungen zu entwerfen. Die
Formulierung entsprechender Bestimmungen sollte erst erfolgen, sobald die
materiellen Vorstellungen, wie eine entsprechende Lösung ausgestaltet sein
soll, auf politischer Ebene geklärt sind.
2. Ist eine solche Spezialregelung mit der Rechtsordnung,
insbesondere der Bundesverfassung vereinbar? (z. B.
unter Beachtung der Grundsätze der Wohlerworbenheit
von Rentenansprüchen, des Vertrauensschutzes oder der
Rechtsgleichheit)?
124. Vgl. Antwort auf Frage 1 (Rz. 119 ff.).
3. Könnte insbesondere die Rechtsgleichkeit verletzt sein, wenn
für alle anderen Rentenbeziehenden der Schweiz nach wie vor
die allgemeinen BVG-Regeln über die Sanierungsmassnahmen
gelten? Besteht allenfalls ein Rechtsgleichheitsproblem zwischen
verschiedenen Rentnerkategorien? (vgl. auch Frage 6)
125. Ja. Auf Grund des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 BV) muss eine
entsprechende Lösung unter den gleichen Voraussetzungen für alle dem
BVG unterstehenden Vorsorgeeinrichtungen gelten. Das BJ kann keine
ausreichenden sachlichen Gründe finden, wieso die Möglichkeit, Rentnerinnen
und Rentner zu über Art. 65d BVG hinausgehenden Sanierungsmassnahmen
heranzuziehen, anderen Vorsorgeeinrichtungen verwehrt werden sollte (Rz.
93 ff. und 122).
126. Unter dem Blickwinkel der Rechtsgleichheit müsste eine Lösung im
Weiteren so ausgestaltet sein, dass ab dem Zeitpunkt von Rentenkürzungen
auch Kapitalleistungen in gleichem Umfang gekürzt würden. Das BJ konnte
keine Rechtfertigung dafür finden, Versicherte, welche ab diesem Zeitpunkt
30

Kapitalleistungen beziehen, gegenüber Rentnerinnen und Rentnern zu
bevorzugen. Insbesondere besteht sonst ein Anreiz zu Kapitalbezügen, welche
die Deckungslücke der Vorsorgeeinrichtung verstärkt (Rz. 85 ff.).
4. Spielt es bei der Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit eine
Rolle, ob es sich um eine öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtung
(PUBLICA) oder um privatrechtliche Vorsorgeeinrichtungen (PK
SBB und PK Post) handelt?
127. Nein. Vgl. dazu Rz. 63 ff.
5. Spielt es eine Rolle, dass bei PUBLICA - im Gegensatz zu den PK
Post und PK SBB - zurzeit keine Unterdeckung besteht bzw. erst
entsteht, wenn man zuerst den technischen Zinssatz senkt?
128. Um den Termin der Abgabe dieses Gutachtens nicht zu gefährden, wurde
diese Frage hier nicht abgeklärt.
129. Zu untersuchen wäre vor allem, ob es für die Qualifizierung einer
Deckungslücke als Unterdeckung im Sinne von Art. 65d BVG eine Rolle spielt,
ob diese Unterdeckung durch eine Senkung des technischen Zinses oder durch
die Vermögensentwicklung entstanden ist. Mit anderen Worten stellt sich die
Frage, ob es aus Sicht des BVG missbräuchlich wäre, Sanierungsmassnahmen
zu ergreifen (bei welchen Beiträge von den aktiven Versicherten und den
Rentenbeziehenden erhoben würden), wenn die Unterdeckung erst durch
eine Senkung des technischen Zinses und nicht durch Kapitalverluste
entstanden ist. Ist dies nicht der Fall, so dürfte diese Tatsache für die
verfassungsmässige Zulässigkeit des Beizugs von Rentnerinnen und Rentnern
bei Sanierungsmassnahmen keine Rolle spielen.
130. Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang, dass eine Senkung
des technischen Zinses, welcher zu einer Unterdeckung mit der
Notwendigkeit einschneidender Sanierungsmassnahmen führt, auf Grund des
Verhältnismässigkeitsprinzips nur erfolgen darf, wenn diese Massnahme nach
überwiegender Auffassung von Experten wirklich nötig ist (vgl. dazu Rz. 109
f.)
6. Hängt die Zulässigkeit davon ob, ob es sich um eine
Dauerlösung oder um eine Übergangsregelung handelt?
131. Nein. Sanierungsbeiträge von Rentnerinnen und Rentnern sind in
jedem Fall nur zulässig, solange eine Unterdeckung besteht (vgl. Rz. 112).
Unbefristete Rentenkürzungen sind zwar nicht grundsätzlich unzulässig
(vgl. Antwort auf die Frage Nr. 1), sind aber so auszugestalten, dass sie
31

wieder rückgängig gemacht werden, sobald die finanzielle Lage der
Vorsorgeeinrichtung dies erlaubt; allenfalls wäre auch eine Pflicht zur
periodischen Überprüfung der Massnahme vorzusehen (Rz. 113 f.).
7. Welchen rechtlichen Kriterien müsste eine solche
Sonderregelung genügen? Hängt die Zulässigkeit einer
Rentenkürzung z. B. davon ab,
- wie gross der Abzug von der Rente ist;
132. Ja. Vgl. Antwort auf Frage Nr. 1 (Rz. 119 ff.).
- welche Renten erfasst werden (Anfangsrente oder aktuelle
Rente; Alters- oder auch Invaliden- und Hinterlassenenrenten;
usw.);
133. Die Antwort auf Frage Nr. 1 gilt nach Auffassung des BJ für alle
Kategorien von Renten der beruflichen Vorsorge.
- welche Rentenbeziehenden von dieser Massnahme betroffen
sind (z. B. bei den PK SBB und Post, ob nur ehemalige
Bundesrentenbeziehende, also so genannte Altrentnerinnen
und Altrentner, oder ob sämtliche Rentenbeziehenden
Rentenkürzungen hinnehmen müssen);
134. Für eine unterschiedliche Behandlung einzelner Rentnerkategorien
innerhalb des Rentnerbestandes von PUBLICA, der Pensionskasse SBB und
Post müssten sachliche Gründe bestehen, andernfalls widerspricht eine solche
32

Ungleichbehandlung dem Rechtsgleichheitsgebot. Solche sachlichen Gründe
für eine Ungleichbehandlung der erwähnten Kategorien vermag das BJ nicht
zu erkennen.
- ob es sich im Einzelfall um eine im ordentlichen Rücktrittsalter
vollfinanzierte Rente handelt oder um einen vorzeitigen
freiwilligen Altersrücktritt, der nicht voll finanziert war?
135. Für die Antwort auf Frage 1 spielt dies keine Rolle. Vgl. dazu auch
Antwort auf die im nächsten Lemma enthaltene Frage (Rz. 136 f.).
- Was halten Sie vom Modell von Werner C. Hug in der AWP,
Soziale Sicherheit vom 26. Oktober 2005, Nr. 19? Hug schlägt
(allerdings mittels Änderung des BVG) eine Rentenkürzung
«im überobligatorischen Bereich» vor, «z. B. für versicherte
Einkommen über 116 100 Franken in all jenen Kassen, die,
wie die Pensionskasse des Bundes, ihre reglementarischen
Leistungen nie voll ausfinanziert haben.»
136. Wie in der Antwort auf Frage 1 dargelegt, sind Rentenkürzungen als
Sanierungsmassnahme unter gewissen Voraussetzungen und in einem
beschränkten Rahmen möglich. Dies betrifft sowohl den obligatorischen
wie den überobligatorischen Bereich, sofern nicht im Einzelfall Leistungen auf
vertraglicher Grundlage versprochen wurden.
137. Für die Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit von Rentenkürzungen
spielt es keine Rolle, ob die Finanzierung einer Vorsorgeeinrichtung so
organisiert war, dass die versprochenen Leistungen durch Beiträge voll
finanziert wurden oder nicht. In beiden Fällen sind laufende Renten durch
die Verfassung nicht als wohlerworbene Rechte absolut geschützt. Für
die Voraussetzungen und Schranken einer Leistungskürzung kann es
aber keine Rolle spielen, ob die Finanzierung der Vorsorgeeinrichtung
vollumfänglich gewährleistet war. Die Leistungsziele von Art. 113 BV gelten
für alle Versicherten; im Rahmen des Verhältnismässigkeitsprinzips kann
den Versicherten auch nicht entgegengehalten werden, dass Arbeitgeber und
Pensionskasse eine ungenügende Finanzierung toleriert haben.
8. Wäre eine Regelung angezeigt, welche eine Abstufung nach
sozialen Kriterien vornimmt?
138. Art. 113 Abs. 2 Bst. a BV verlangt die Ermöglichung der Fortsetzung
der gewohnten Lebenshaltung «in angemessener Weise». Es ist vor dieser
Bestimmung allenfalls denkbar, gewisse Differenzierungen bei den
Rentenkürzungen in Abhängigkeit von der Rentenhöhe vorzunehmen, solange
das grundsätzliche Leistungsziel bei allen Kategorien von Rentnerinnen und
Rentnern nicht in Frage gestellt ist. Eine Differenzierung nach Rentenhöhe
müsste sich vor dem Rechtsgleichheitsgebot auf sachliche Gründe abstützen
33

können. Die grössere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit von Rentnerinnen und
Rentnern mit höheren Einkommen könnte ein solches sachliches Kriterium
darstellen.
139. In einer ersten summarischen Betrachtung erscheint somit eine gewisse
Differenzierung nach Rentenhöhe - im engen Rahmen von Art. 113 Abs. 2 Bst.
a BV - als zulässig. Eine konkrete Ausgestaltung dieser Differenzierung müsste
jedoch noch im Einzelnen auf ihre Verfassungsmässigkeit hin geprüft werden.
IV. SCHLUSSBEMERKUNG
140. Das vorliegende Gutachten zeigt auf, dass die Verfassung es dem
Gesetzgeber nicht grundsätzlich verbietet, durch eine Gesetzesbestimmung
den Vorsorgeeinrichtungen unter bestimmten Voraussetzungen zu erlauben,
bei Vorliegen einer Unterdeckung laufende Renten zu kürzen. Eine
entsprechende Regelung müsste allerdings eine Reihe verfassungsrechtlicher
Voraussetzungen respektieren; namentlich wären Rentenkürzungen nur in
einem begrenzten Umfang möglich. Unter dem Aspekt der Rechtsgleichheit
könnte eine solche Gesetzesbestimmung im Weiteren nicht auf die drei
Pensionskassen PUBLICA, Post und SBB beschränkt werden.
141. Der Erlass einer über Art. 65d Abs. 3 Bst. b BVG hinausgehenden
Bestimmung zur Kürzung laufender Renten im Falle einer Unterdeckung
wirft über die beleuchteten verfassungsrechtlichen Aspekte hinaus Fragen der
Ausgestaltung der beruflichen Vorsorge auf, welche in diesem Gutachten nicht
abgeklärt wurden. Namentlich wäre das Verhältnis einer solchen Massnahme
zum gesamten System des BVG und insbesondere zum Freizügigkeitsgesetz
sowie zur Vorlage betreffend Anpassung des Mindestumwandlungssatzes in
der beruflichen Vorsorge vertieft zu untersuchen.
142. Das vorliegende Gutachten stellt deshalb eine erste Antwort auf die
dem BJ gestellten Grundfragen dar. Im Rahmen der gesetzten Frist war es
nicht möglich, alle sich stellenden Fragen mit der gebotenen Gründlichkeit
zu untersuchen. Sollte die Option einer gesetzlichen Ermöglichung von
Rentenkürzungen in der beruflichen Vorsorge weiterverfolgt werden, so
wären die sich stellenden Fragen nochmals gründlich abzuklären.
[1] Vgl. z. B. BGE 100 Ib 137, Pensionskasse Ciba-Geigy, S. 154 f.
[2] Botschaft über Massnahmen zur Behebung von Unterdeckungen in der
beruflichen Vorsorge, BBl 2003 6399, 6421 f.
[3] Die Fraktionssprecherin der FDP, Christine Egerszegi-Obrist, bezeichnete
allerdings im Nationalrat Renten «die versprochen worden sind» als
«wohlerworbene Rechte»: AB 2004 N 6.
[4] Luzius Mader, St.Galler Kommentar zu Art. 2 BV, Rz. 3. Zu dieser
Bestimmung siehe auch: Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit
commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999; Hans-Ulrich Stauffer, Berufliche Vorsorge, Zürich 2005, S. 29 ff.;
[5] Mader (Fussnote 4), Rz. 5.
[6] Siehe dazu: Botschaft zur Revision von Art. 34quater BV, vom 10.
November 1971, BBl 1971 II 1597, S. 1619 («Es kann angenommen werden,
dass die gewohnte Lebenshaltung im allgemeinen dann fortgesetzt werden
kann, wenn eine Einzelperson im Alter auf ein Ersatzeinkommen zählen kann,
34

das mindestens 60 Prozent ihres letzten Brutto-Erwerbseinkommens beträgt,
was im Mittel ungefähr zwei Dritteln des Nettoeinkommens entspricht.»);
Botschaft zur neuen Bundesverfassung, BBl 1997 I 1, S. 325; Jürg Brühwiler,
Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, Bern 1989, S. 161 ff.; Mader
(Fussnote 4), Rz. 5; Stauffer (Fussnote 4), S. 29 ff. (S. 30: «Verschiedentlich
wurde damit ein Leistungsziel von 60 Prozent des letzten Bruttoeinkommens
verstanden, was jedoch nicht allgemein anerkannt ist.»).
[7] Mader (Fussnote 4), Rz. 12; Mahon (Fussnote 4), Rz. 12.
[8] BGE 106 Ia 163, Graf und Erni, S. 167.
[9] BGE 118 Ia 245 S. 255 f. Aus der Rechtsprechung siehe auch: BGE 70 I
10, Eicher; BGE 106 Ia 163, Graf und Erni; BGE 108 V 113, S., BGE 112 V 387,
Bundesamt für Militärversicherung; BGE 117 V 229, BGE 118 Ia 245, X., S. 255.
[10] Zum Begriff der wohlerworbenen Rechte in der Literatur, siehe z. B.:
Kurt Eichenberger, Bericht über wohlerworbene Rechte bei Änderungen der
Gesetzgebung betreffend Beamte und Pensionskassen, Basel 1977/78; Thomas
Geiser, Änderung von Vorsorge-Reglementen und wohlerworbene Rechte, AJP
2003, S. 619 ff.; Walter Kämpfer, Zur Gesetzesbeständigkeit «wohlerworbener
Rechte», in: Mélanges Henri Zwahlen, Lausanne, 1977, 339 ff.; Ueli Kieser ,
Besitzstand, Anwartschaften und wohlerworbene Rechte in der beruflichen
Vorsorge, Schweizerische Zeitschrift für Sozialversicherung und berufliche
Vorsorge (SZS/RSAS) 1999 290 ff., 296; Kathrin Klett, Verfassungsrechtlicher
Schutz «wohlerworbener Rechte» bei Rechtsänderungen, Diss, Bern, 1984;
Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd., Basel/Frankfurt a. M., 1991,
Rz. 1310 ff.; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2e éd., Bern, 2002, 18
ff.; Werner Nussbaum, Wohlerworbene Rechte in der beruflichen Vorsorge?,
Jusletter 24. Februar 2003; Isabelle Vetter-Schreiber, Reglementsänderungen
- Wahrung der erworbenen Rechte, Schweizer Personalvorsorge, 4/2003,
9 f.; Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht,
Basel/Frankfurt a.M., 1983, 63 ff.
[11] Kieser (Fussnote 10), S. 296.
[12] BGE 106 Ia 163, Graf und Erni, S. 168.
[13] Vgl. BGE 118 Ia 245, S. 256.
[14] BGE 67 I 177, Scacchi.
[15] VPB 68.85.
[16] Siehe dazu Botschaft zum Bundesgesetz über die berufliche Alters‑,
Hinterlassenen und Invalidenvorsorge vom 19. Dezember 1975, BBl 1976
I 149, S. 198 ff.
[17] Vgl. BGE 117 V 221.
[18] Geiser (Fussnote 10), Rz. 2.20.
[19] Vgl. Botschaft (Fussnote 16), S. 198 ff.; AB 1977 N 1359, AB 1981 N 1123 f.,
AB 1980 S 325 und AB 1982 S 29.
[20] Vgl. BGE 117 V 221, 226 f.
[21] BGE 108 V 113, S., S. 119 f., betreffend Herabsetzung der Teilrenten in
der AHV; siehe auch BGE 112 V 387, Bundesamt für Militärversicherung,
betreffend Revision einer Integritätsrente in der Militärversicherung.
[22] BGE 63 I 35, S. 40.
[23] BGE 63 I 115, in dem es um die Herabsetzung der Renten der Pensions-
und Hilfskasse der SBB auf Grund des Bundesbeschlusses vom 31. Januar
1936 über neue ausserordentliche Massnahmen zur Wiederherstellung des
finanziellen Gleichgewichts im Bundeshaushalt ging; BGE 70 I 10, Eicher.
[24] BGE 70 I 10, Eicher, S. 24.
35

[25] Aubert/Mahon (Fussnote 4), Rz. 8 ad. Art. 26 BV; Jörg Paul Müller,
Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 601.
[26] Markus Moser, Die Zweite Säule und ihre Tragfähigkeit, Basel/Frankfurt
am Main 1993, S. 43.
[27] Stauffer (Fussnote 4), S. 114 ff.; im überobligatorischen Bereich geht
jedoch auch dieser Autor von einem Vertragsverhältnis aus.
[28] Brühwiler (Fussnote 6), S. 124 ff.; Geiser (Fussnote 10), Rz. 2.10 ff.
[29] BGE 118 V 229, S. 231; 122 V 142, S. 145.
[30] Stauffer (Fussnote 4), S. 115.
[31] Vgl. oben, Rz. 52.
[32] BGE 118 Ia 245, X., S. 256.
[33] BGE 127 I 185, R., S. 192.
[34] BGE 127 I 60, A., S. 70.
[35] Christoph Rohner, St. Galler Kommentar zu Art. 9 BV, Rz. 4.
[36] BGE 127 I 185, R., S. 192.
[37] Während einer Unterdeckung sind hier bereits heute Einschränkungen
des Vorbezugs möglich: Art. 30 f BVG.
[38] Vgl. dazu die vom Eidgenössischen Personalamt bei
PricewaterhouseCoopers AG in Auftrag gegebene Studie «Lohnvergleich
ausgewählter Funktionen des Bundes mit vergleichbaren Funktionen
der Privatwirtschaft und der Kantone», 10. November 2005 (zu lesen auf
der Website des Eidgenössischen Finanzdepartements, Dokumentation,
Dokumentenübersicht, letzter Besuch: 3.7.2006).
[39] Vgl. dazu die vom Eidgenössischen Personalamt bei Hewitt Associates
AG in Auftrag gegebene «Marktvergleichs-Studie PUBLICA: Bestehende und
vorgesehene Vorsorgepläne im Vergleich mit anderen Vorsorgeeinrichtungen»,
November 2005.
[40] Siehe dazu beispielsweise: Yvo Hangartner, St. Galler Kommentar zu Art.
5 BV, Rz. 32 ff.
[41] Vgl. BGE 118 Ia 245, X., S. 256; zitiert in Rz. 73.
[42] VPB 68.85, Rz. 41 ff.
[43] BGE 122 V 405, 409.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 70.68 - Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 23. Dezember 2005
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2006
Année
Anno
Band
70
Volume
Volume
Seite
---
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Pagina
Ref. No
150 007 400
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Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.