ch_vb · JAAC 53.18 · 1988-08-03 · de


JAAC 53.18
Bericht des Eidgenössischen Verkehrs- und
Energiewirtschaftsdepartementes vom 3. August
1988 an die Verkehrskommission des Ständerates;
Rapport du Département fédéral des transports, des
communications et de l’énergie du 3 août 1988 à la
Commission des transports du Conseil des Etats
Art. 26 Cst. Chemins de fer.
Indemnisation, par la Confédération et les cantons, des prestations de
service public des entreprises concessionnaires de transport public.
Admissibilité d’une participation des cantons à l’indemnisation.
Art. 26 BV. Eisenbahnen.
Abgeltung gemeinwirtschaftlicher Leistungen der konzessionierten
Unternehmen des öffentlichen Verkehrs durch Bund und Kantone.
Zulässigkeit der Beteiligung der Kantone an der Abgeltung.
Art. 26 Cost. Ferrovie.
Indennizzo da parte della Confederazione e dei Cantoni delle
prestazioni del servizio pubblico delle imprese concessionarie di
trasporto pubblico. Ammissibilità di una partecipazione dei Cantoni
all’indennizzo.
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Verfassungsmässigkeit des Gesetzesentwurfs betreffend
die Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen
konzessionierter Transportunternehmungen
1. Die Botschaft
In der Botschaft (BBl 1988 I 1293) steht vermerkt, dass die «Revision des
Eisenbahngesetzes (EBG, SR 742.101) sich auf Art. 26 der Bundesverfassung
(BV) stützt».
2. Art. 26 BV
2.1. Allgemeines
Gemäss Wortlaut dieses Artikels ist die «Gesetzgebung über den Bau und
Betrieb der Eisenbahnen Bundessache».
Die Frage nach der Verfassungsmässigkeit der beantragten Änderung
des Eisenbahngesetzes setzt die Prüfung des Anwendungsbereichs des
angeführten Artikels voraus.
2.2. Der Anwendungsbereich von Art. 26 BV
Art. 26 ist eine Kompetenznorm. Er weist dem Bund eine weitgehende
Gesetzgebungskompetenz im Eisenbahnbereich zu. Diese Zuständigkeit
ist nicht auf den alleinigen Bau und Betrieb von Eisenbahnen
im Sinn einer engen, ausschliesslich wörtlichen Auslegung des
Verfassungsartikels beschränkt. Im Gegenteil, dem Bund steht es zu,
überhaupt sämtliche Begebenheiten gesetzlich zu regeln, die den
Bau und Betrieb der Bahnen gewährleisten: «Es handelt sich um eine
umfassende Gesetzgebungskompetenz. Der Bund ist also ermächtigt,
das Eisenbahnwesen als Sachbereich nach allen aktuellen und später
aufkommenden Problemaspekten zu regeln …» (Lendi Martin, Kommentar
zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
29. Mai 1874, Nr. 3 ad Art. 26; im gleichen Sinn so auch Kahn Jean-Pierre,
Das Eisenbahn-Baupolizeirecht, Diss. Bern 1977, S. 13; Hangartner Yvo,
Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. 3, Zürich 1980, S. 71).
Damit steht es auch dem Bund zu, darüber zu befinden, wann und
wie Fragen im Zusammenhang mit dem Eisenbahnwesen verbindlich
zu regeln sind (Burckhardt Walter, Kommentar der Schweizerischen
Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, Bern 1931, S. 193, Ziff. 3). Im Rahmen
dieser verfassungsmässigen Regelung hat der Bundesgesetzgeber denn auch
einmal die Eisenbahnen definiert (Art. 1 EBG) und die Betreiber bestimmt
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(«Konzession», Art. 5 EBG; Bundesbahnen, Art.1 BG vom 23. Juni 1944 über die
Schweizerischen Bundesbahnen [SBBG], SR 742.31) und ferner den Bau, den
Betrieb, das Rechnungswesen der Bahnen, und anderes mehr geregelt.
3. Verfassungsmässigkeit der Beteiligung der Kantone an den
finanziellen Leistungen des Bundes im Bereich des öffentlichen
Verkehrs
3.1. Allgemeines
Die finanzielle Beteiligung der Kantone ist bei den ihnen übertragenen
traditionellen staatlichen Aufgaben unbestritten. So decken sie selbst die
daraus entstehenden Vollzugskosten (Schindler Dietrich, Das Zusammenwirken
zwischen Bundesverwaltung und kantonalen Verwaltungen, Jahrbuch
des öffentlichen Rechts, Bern 1964, S. 71; Häfelin Ulrich, Der kooperative
Föderalismus in der Schweiz, Zeitschrift für schweizerisches Recht [ZSR],
1969 II, S. 707; Aubert Jean-François, Traité de droit constitutionnel suisse,
Neuenburg 1967, Bd. I, § 773, S. 293). Demgegenüber sollen die Kantone die
Kosten für den Vollzug ihnen zugewiesener ausserordentlicher und ihr Budget
schwer belastender Bundesaufgaben nicht alleine bestreiten müssen. Für
solche Fälle gilt die Hilfe des Bundes für geboten (Schindler, a.a.O., S. 72;
Häfelin, a.a.O., S. 707).
Zwar geht es in unserem Fall nicht um den Vollzug delegierter Zuständigkeiten,
sondern vielmehr um die Mitbeteiligung von Kantonen an finanziellen
Hilfsmassnahmen des Bundes (in diesem Sinn s. Art. 34quater Abs. 2 Bst. c und
34novies Abs. 4 BV). Eine solche Beteiligung kann zwar in Ermangelung einer
spezifischen verfassungsrechtlichen Grundlage in der Regel nur gefordert
werden, wenn der Bund ohne diese Beteiligung der Kantone ausser Lage wäre,
eine traditionelle staatliche Aufgabe aus der Bundesverfassung zu erfüllen (s.
oben angeführte Autoren).
Dessen ungeachtet sehen bereits mehrere Bundesgesetze die Mitwirkung der
Kantone an Finanzhilfen des Bundes vor. Sie machen präzise die Gewährung
eines Bundesbeitrages von der Leistung eines Beitrags durch die Kantone
abhängig (s. Art. 63 BG vom 19. April 1978 über die Berufsbildung [BBG,
SR 412.10]; Art. 7 Abs. 1 BG vom 20. März 1970 über die Verbesserung der
Wohnverhältnisse in Berggebieten [SR 844]; Art. 35 Abs. 1 BG vom 23. März
1962 über Investitionskredite und Betriebshilfen in der Landwirtschaft
[SR 914.1.]; s. auch Art. 8 des Entwurfes zum BG über Finanzhilfen und
Abgeltungen [Subventionsgesetz, SuG], BBl 1987 I 437). Somit lässt sich hier
durchaus von einer gängigen Praxis des Bundesgesetzgebers sprechen.
3.2. Der Bereich des öffentlichen Verkehrs
Die Mitbeteiligung der Kantone an den Beitragsleistungen des Bundes stellt
auch im Bahnbereich keine Neuerung dar. Bereits Art. 60 des geltenden EBG
vom 20. Dezember 1957 macht die Leistungen des Bundes davon abhängig,
dass die interessierten Kantone an der Finanzierung mitwirken. Ähnliches
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bestimmen Art. 3 Abs. 3 SBBG sowie Art. 1 Abs. 4 BB vom 9. Oktober 1986 über
den Leistungsauftrag 1987 an die Schweizerischen Bundesbahnen und über
die Abgeltung ihrer gemeinwirtschaftlichen Leistungen (RS 742.37). Sowohl
diese Regelungen als auch diejenige der beantragten Änderung des EBG stehen
in voller Übereinstimmung mit der unter Ziff. 3.1 angeführten Praxis des
Bundes.
Nach neuester Doktrin (Lendi, a.a.O., Ziff. 19 zu Art. 26 BV) schliesst
Art. 26 BV die Zuständigkeit des Bundes zur gesetzlichen Regelung der
Förderung der Eisenbahnen, der Tarifannäherung und der Vergütung
der gemeinwirtschaftlichen Leistungen mit ein. Kein Autor hat in
diesem Zusammenhang das Recht des Bundes zur Aufteilung der
Finanzleistungen zwischen ihm und den Kantonen in Frage gestellt. Bei
der Beratung des BB über die Beteiligung der Kantone an der Abgeltung der
gemeinwirtschaftlichen Leistungen der SBB im regionalen Personenverkehr
(BBl 1984 I 1078) hat sich Professor Aubert wie folgt geäussert: «…Der Art. 26
BV ist kurz gehalten; er bezieht sich auf den Eisenbahnbereich. Gestützt auf
diesen Artikel ist ein relativ kompliziertes System von eidgenössischen und
kantonalen Massnahmen entstanden. Bekanntlich ist Art. 26 die Grundlage
sowohl für die SBB als auch der konzessionierten Eisenbahnen. Die SBB
gewährleisten den allgemeinen und den regionalen Verkehr und werden
vom Bund unterstützt. Die konzessionierten Eisenbahnen besorgen den
Regional- und etwas allgemeinen Verkehr, und sie beziehen dafür Leistungen
der Gemeinden, der Kantone und des Bundes. Wenn der Bund, gestützt auf
Art. 26 BV, an der Deckung der Defizite der konzessionierten Eisenbahnen
beiträgt, sehe ich nicht ein, weswegen die Kantone kraft des gleichen Artikels
sich nicht auch an der Unterstützung der SBB beteiligen sollen» (Übersetzung,
Originalversion im Amtl. Bull. SR 1984, S. 396).
Zu beachten ist auch, dass der neue vorgeschlagene Art. 49 (BBl 1988 I 1294)
- anders als der bisherige - den Unternehmungen keinen Anspruch auf
einen Beitrag mehr gewährt, auch dann nicht, wenn die entsprechenden
Voraussetzungen erfüllt sind. Nach dem Entwurf sollen Bund und Kanton
einer Unternehmung die Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen
nur als Entgelt für eine vom Bund besonders bestellte Leistung gewähren,
nachdem der Bund auf Antrag des Kantons das gemeinwirtschaftliche
Transportangebot festgelegt hat (Art. 49/50). Dieser Art kommt es zwischen
Bund und Unternehmung zu einem vertragsähnlichen Verhältnis.
Die beantragte Änderung bewirkt einerseits eine Zunahme der Abgeltung
der gemeinwirtschaftlichen Leistungen, andererseits eine entsprechende
Minderung der Hilfe zur Aufrechterhaltung des Betriebs. An sie tragen die
Kantone bereits heute bei.
Mit Rücksicht auf die Motion, die dieser Änderung zugrunde liegt (BBl 1988
I 1260), war es zwecks Ausgleichs zur obenangeführten Minderung von
Finanzhilfen geboten, die Kantone die Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen
Leistungen, die bis anhin vom Bund allein bestritten werden, mittragen zu
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lassen. Es ist durchaus gegeben, dass sich Bund und Kantone zusammen
dazu verwenden, die von ihnen im allgemeinen Interesse bestellten
gemeinwirtschaftlichen Leistungen gemeinsam zu vergüten.
4. Schlussfolgerung
Gestützt auf die obigen Ausführungen mag die Aussage in der Botschaft
betreffend die Abgeltung gemeinwirtschaftlicher Leistungen (Botschaft Ziff. 5
BBl 1988 I 1293) etwas kurz gefasst sein; sie ist aber zutreffend.
Constitutionnalité du projet d’indemnisation des prestations
de service public des entreprises de transport public
concessionnaires
1. Le message
Dans son message (FF 1988 I 1242) à l’appui de la modification de la loi sur les
chemins de fer (LCF, RS 742.101) le Conseil fédéral s’exprime comme suit sur la
constitutionnalité du projet:
«La révision de la loi sur les chemins de fer repose sur l’art. 26 Cst.».
2. L’art. 26 Cst.
2.1. Généralités
Aux termes de cette disposition: «la législation sur la construction et
l’exploitation des chemins de fer est du domaine de la Conféderation».
La question de la constitutionnalité du projet de révision de la LCF revient en
fait à examiner le champ d’application de la disposition précitée.
2.2. Champ d’application de l’art. 26 Cst.
L’art. 26 Cst. est une norme attributive de compétence. Elle accorde à
la Confédération une vaste compétence législative dans le domaine des
chemins de fer, qui ne saurait se limiter à la seule construction et exploitation
interprétée dans un sens strict et restrictif. Au contraire, la Confédération
est compétente et, par conséquent, peut légiférer sur toutes les opérations
assurant la construction et l’exploitation des chemins de fer. «Es handelt
sich um eine umfassende Gesetzgebungskompetenz. Der Bund ist also
ermächtigt, das Eisenbahnwesen als Sachbereich nach allen aktuellen
und später aufkommenden Problemaspekten zu regeln…» (Martin Lendi,
Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 29. Mai 1874, Bâle/Zurich/Berne, n. 3 ad art. 26; dans le même sens, cf.
également: Jean-Pierre Kalin, Das Eisenbahn-Baupolizeirecht, thèse Berne 1977,
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p. 13; Yvo Hangartner, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, vol. 3,
Zurich 1980, p. 71). Pratiquement, il appartient donc à la Confédération de
déterminer quand et comment il convient de régir un problème en rapport
avec les chemins de fer (Walter Burckhardt, Kommentar der Schweizerischen
Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, Berne 1931, p. 193, ch. 3).
Ainsi le législateur fédéral a-t-il pu préciser la notion même de chemin de
fer (art. 1 LCF), déterminer par qui ils sont exploités (concession, art. 5 LCF;
Chemins de fer fédéraux, art. 1 LF du 23 juin 1944 sur les Chemins de fer
fédéraux [LCFF], RS 742.31), et réglementer leur construction, leur exploitation,
leur régime des comptes, etc.
3. Constitutionnalité de la participation financière des cantons
aux mesures fédérales d’aide financière dans le domaine des
transports publics
3.1. Généralités
La participation financière des cantons est admise lorsqu’il s’agit de l’exécution
de tâches étatiques traditionnelles déléguées aux cantons. Ceux-ci doivent,
ainsi, supporter seuls les coûts d’exécution desdites tâches (cf. Dietrich
Schindler, Das Zusammenwirken zwischen Bundesverwaltung und kantonalen
Verwaltungen, in: Annuaire de l’association suisse de science politique, Berne
1964, p. 71; Ulrich Häfelin, Der kooperative Föderalismus in der Schweiz, in:
Revue de droit suisse [RDS], Bâle 1969, vol. II, p. 707; Jean-François Aubert,
Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, vol. I, § 773, p. 293).
Par contre, ils ne doivent pas supporter seuls les coûts d’exécution de tâches
extraordinaires qui leur sont déléguées et qui grèvent leur budget. L’aide de
la Confédération s’impose dans ce cas (cf. Schindler, op. cit., p. 72; Häfelin, op.
cit., p. 707).
Il ne s’agit pas, cependant, dans le cas d’espèce, d’un problème d’exécution
mais plutôt de collaboration cantonale aux mesures d’aide fédérale (voir, à
titre d’exemples, les art. 34quater al. 2 let. c et 34novies al. 4 Cst.). Or, une telle
collaboration ne peut en principe être exigée, sans base constitutionnelle
explicite, que dans les cas où la Confédération ne serait pas en mesure, sans
l’aide des cantons, d’exécuter une tâche étatique traditionelle qui lui incombe
de par la constitution (cf. les auteurs cités ci-dessus).
Il n’en demeure pas moins que la collaboration cantonale aux mesures d’aide
fédérale est déjà consacrée par plusieurs lois fédérales. Celles-ci subordonnent
l’octroi d’une aide financière fédérale à la participation des cantons (cf. art. 63
al. 3 LF du 19 avril 1978 sur la formation professionnelle [LFPr, RS 412.10];
art. 7 al. 1 LF du 20 mars 1970 concernant l’amélioration du logement dans les
régions de montagne [RS 844]; art. 35 al. 1 LF du 23 mars 1962 sur les crédits
d’investissements dans l’agriculture et l’aide aux exploitations paysannes [RS
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914.1]; voir également art. 8 du projet de loi fédérale sur les aides financières
et les indemnités, in: FF 1987 I 445). On peut, en l’occurrence, parler d’une
pratique du législateur fédéral.
3.2. Dans le domaine des transports publics
La participation financière des cantons aux mesures fédérales d’aide
financière dans le domaine ferroviaire ne constitue pas une nouveauté. En
effet, l’art. 60 LCF actuellement en vigueur prévoit déjà une telle participation.
Il en est de même de l’art. 3 al. 3 LCFF et de l’art. 1 al. 4 AF du 9 octrobe
1986 fixant les principes du mandat 1987 des Chemins de fer fédéraux et
l’indemnisation de leurs prestations de service public (RS 742.37). Aussi, la
législation en vigueur et la modification prévue de la loi sur les chemins de fer
ne font que suivre la pratique évoquée sous ch. 3.1.
Il ressort de la doctrine la plus récente à propos de l’art. 26 Cst. (Lendi, op. cit.,
n. 19 ad art. 26) que la Confédération peut légiférer en matière de promotion
des chemins de fer, de rapprochement tarifaire et d’indemnisation des
prestations de service public. Aucun auteur n’a cependant mis en doute le
fait que l’art. 26 Cst. permette à la Confédération de procéder à une répartition
des mesures d’aide entre elle-même et les cantons. S’exprimant devant le
Conseil des Etats à propos du projet d’AF sur la participation des cantons à
l’indemnisation des prestations de service public fournies par les CFF dans le
transport régional des voyageurs (FF 1984 I 993, FF 1984 I 1098), le Professeur
Aubert a déclaré: «… l’art. 26 est très court, il parle du domaine des chemins
de fer. Sur la base de l’art. 26, nous avons déjà un système, relativement
compliqué, d’efforts fédéraux et d’efforts cantonaux. Vous savez bien que
l’art. 26 sert de base, d’une part, aux Chemins de fer fédéraux et, d’autre part,
aux chemins de fer concessionnaires. Les Chemins de fer fédéraux assurent
un trafic général et un trafic régional et ils sont soutenus par la Confédération.
Les entreprises concessionnaires assurent un trafic régional et un peu de
trafic général et elles sont soutenues par les communes, par les cantons et par
la Confédération. Si, sur la base de l’art. 26, la Confédération a pu s’associer
au financement du déficit des entreprises concessionnaires, je ne vois pas
pourquoi, sur la base du même article, les cantons ne pourraient pas s’associer
au financement du déficit des Chemins de fer fédéraux» (cf. BO CE 1984,
p. 396).
A cela s’ajoute que le nouvel art. 49 proposé (FF 1988 I 1243), à la différence
de celui en vigueur, ne crée pas en faveur des entreprises une prétention leur
permettant d’obtenir automatiquement une indemnité dès satisfaction des
exigences légales. Selon le projet, une aide de la Confédération et des cantons
au titre d’indemnisation des prestations de service public ne sera fournie à
une entreprise donnée qu’en contrepartie d’une prestation expressément
commandée par la Confédération après détermination, sur proposition des
cantons, de l’offre de service public (art. 49/50). Il naîtra ainsi entre l’entreprise
et la Confédération une relation de nature contractuelle.
L’augmentation de l’indemnité pour les prestations de service public qui
résultera du projet aura pour conséquence une réduction correspondante des
autres aides financières (aides pour l’amélioration technique, aide au maintien
de l’exploitation) auxquelles participent les cantons. Pour respecter la motion
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à l’origine de la présente révision (FF 1988 I 1209), il a donc été nécessaire, en
contrepartie de l’allégement susmentionné, de faire participer les cantons
à l’indemnisation des prestations de service public que la Confédération
supporte actuellement seule. Il est en effet normal que la Confédération et
les cantons s’engagent à indemniser des prestations de service public qu’ils
commandent dans l’intérêt général.
On ne saurait, par conséquent, mettre en doute la constitutionnalité du projet.
4. Conclusion
Au vu de ce qui précède, l’affirmation concernant la constitutionnalité du
projet de modification de la LCF relative à l’indemnisation des prestations de
service public des entreprises de transport concessionaires, telle qu’elle figure
sous ch. 5 du message (FF 1988 I 1242), est peut-être lapidaire, mais juste.
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vom 3. August 1988 an die Verkehrskommission des Ständerates; Rapport du Département
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In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1989
Année
Anno
Band
53
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