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2003-0043 
7105 
03.065 
Message 
concernant la loi fédérale sur la perception d’émoluments 
et de taxes dans les domaines d’activité du DETEC 
du 22 octobre 2003 
 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l’adopter, le 
projet de loi sur la perception d’émoluments et de taxes dans les domaines d’activité 
du DETEC. 
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre haute considération. 
22 octobre 2003 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Pascal Couchepin 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

7106 
Condensé 
En révisant plusieurs ordonnances sur les émoluments du Département fédéral de 
l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication, force a été de 
constater que dans certains domaines d’activité, les ordonnances ne reposaient pas 
sur une base légale formelle suffisante. 
Sous la forme d’une modification collective, le présent projet constitue la base 
légale formelle requise. Il regroupe les adaptations des lois sur les chemins de fer, 
le transport de voyageurs, l’aviation, les installations de transport par conduites et 
les installations électriques.

7107 
Message 
1 
Généralités 
1.1 
Situation initiale 
1.1.1 
Taxes prélevées dans les domaines d’activité du 
DETEC 
Plusieurs taxes sont perçues dans les domaines d’activité du DETEC. Outre des 
émoluments, il s’agit des émoluments de régale, des redevances de monopole ou de 
concession comme celles prélevées au titre du transport des voyageurs ou des con-
cessions de route dans le secteur de l’aviation ainsi que des taxes de surveillance 
dans les secteurs ferroviaire et aérien. 
Alors que les taxes de régale, de monopole et de concession sont des taxes classi-
ques, il est nécessaire de préciser la notion de taxe de surveillance. On ne peut 
financer à l’aide d’émoluments des tâches générales de surveillance comme 
l’échange d’informations avec des autorités de surveillance étrangères, le suivi des 
nouvelles tendances dans le domaine, l’élaboration d’études du marché ou 
l’organisation de journées d’information. Ces tâches ne peuvent être imputées de 
manière individuelle aux personnes et sociétés soumises à la surveillance. Du reste, 
les coûts en résultant sont aussi trop élevés pour être pris en compte dans le calcul 
des émoluments et facturés de manière globale au titre de frais généraux de l’autorité 
en charge du dossier. Partant, il n’est possible d’améliorer le degré de couverture des 
coûts qu’en prélevant un forfait annuel en sus des émoluments. Les organismes 
surveillés s’en acquittent, indépendamment du fait qu’ils aient sollicité un service de 
l’autorité de surveillance. Nous désignons ces forfaits annuels comme des taxes de 
surveillance lorsqu’ils doivent être payés par les personnes soumises à une surveil-
lance étatique afin de financer des frais de surveillance généraux qui ne peuvent pas 
être couverts par des émoluments. 
1.1.2 
Exigences concernant les bases légales 
La perception d’émoluments et de taxes requiert en principe une base légale for-
melle. Celle-ci doit déterminer le cercle des entreprises assujetties, l’objet et le 
calcul du montant de la taxe (art. 164, al. 1, let. d, Cst). Selon le genre de taxe, les 
exigences concernant les bases légales peuvent être abaissées conformément à la 
pratique et à la doctrine. Dans la mesure où des principes constitutionnels, plus 
particulièrement les principes de la couverture des coûts et de l’équivalence permet-
tent de vérifier une taxe, la loi peut alors se limiter en vertu de la pratique en cours à 
mentionner simplement la compétence de prélever une taxe, le montant de celle-ci 
étant fixé au niveau de l’ordonnance. Tel est notamment le cas des taxes causales 
fixées en fonction des coûts comme les émoluments et certaines redevances 
d’utilisation. 
Au niveau des taxes de régale, de monopole et de concession, la portée de ces deux 
principes (couverture des coûts et équivalence) est relative étant donné qu’il est 
admis dans la pratique que ces taxes peuvent aussi rapporter un revenu supplémen-

7108 
taire; on ne peut continuer dans ce cas d’accomplir l’exigence d’une base légale 
formelle. Il faut bien au contraire énoncer à l’échelon d’une loi formelle les princi-
pes réglant l’objet taxé et le calcul de la taxe. 
On ne peut se référer au principe de l’équivalence pour vérifier la taxe de surveillan-
ce, étant donné que l’activité officielle financée de la sorte ne peut être ventilée entre 
les différentes personnes assujetties. Il incombe donc au législateur de peser conc-
rètement les intérêts, c’est-à-dire d’évaluer l’adéquation du prélèvement et de définir 
lui-même les éléments essentiels de telles taxes, compte tenu de la marge de 
manœuvre ainsi disponible. Le sujet de la taxe de surveillance annuelle, son objet et 
son mode de calcul, pour autant que ce dernier ne découle pas déjà de la définition 
des deux précédents, doivent être déterminés dans la loi formelle (cf. JAAC 64 
(2000) no 25, p. 362 ss). Le règlement des modalités comme le détail des coûts que 
la taxe doit couvrir et le calcul du montant absolu peuvent être précisés au niveau de 
l’ordonnance. Concernant l’objet et le mode de calcul, nous vous prions de vous 
rapporter aux explications relatives aux différentes dispositions légales. 
1.2 
Mesures nécessaires 
Lors de l’adaptation d’ordonnances sur les émoluments dans les domaines d’activité 
du DETEC, l’Office fédéral de la justice (OFJ) a signalé que les exigences précitées 
ne sont pas toujours entièrement satisfaites. Un avis de droit de l’OFJ, publié dans la 
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération, aborde les questions 
des exigences en matière de base constitutionnelle ou de base légale pour les taxes 
forfaitaires dans le domaine de la surveillance des banques et des assurances privées 
(JAAC 64.25). Le DETEC en a déduit que les bases légales formelles lui permettant 
de prélever des taxes dans ses domaines d’activité étaient parfois insuffisantes et que 
des mesures s’imposaient. Il s’agit notamment de créer les bases légales pour perce-
voir des taxes de surveillance. 
1.3 
Projet de loi 
Il s’agit d’un projet de nouvelle loi fédérale sur la perception d’émoluments et de 
taxes dans les domaines d’activité du DETEC. Cette loi contient uniquement des 
modifications de lois fédérales existantes et ne prévoit pas de nouveaux émoluments. 
Le présent message porte sur la modification de la loi sur les chemins de fer (LCdF; 
RS 742.101), de la loi sur le transport de voyageurs (LTV; RS 744.10), de la loi sur 
l’aviation (LA; RS 748.0), de la loi sur les installations de transport par conduites 
(LITC; RS 746.1) et de la loi sur les installations électriques (LIE; RS 730.0). Les 
autres lois régissant les domaines d’activité du DETEC satisfont déjà aux exigences 
en matière de base légale formelle. 
En principe, une formulation uniforme a été choisie pour toutes les lois. Des diver-
gences apparaissent lorsqu’il a fallu trouver des solutions spécifiques aux domaines 
concernés (cf. partie spéciale, explications relatives aux différentes lois). Les dispo-
sitions définissent le principe du régime des émoluments perçus pour la surveillance 
exercée par une autorité, les principes de calcul ainsi que la compétence du Conseil 
fédéral à régler les modalités au niveau de l’ordonnance.

7109 
1.4 
 
Renoncement à une consultation 
Une procédure de consultation conformément à l’art. 1 de l’ordonnance du 17 juin 
1991 sur la procédure de consultation (RS 172.062) n’a pas eu lieu. Conformément à 
l’al. 2, let. b, de ladite disposition, une telle procédure est uniquement organisée 
pour les projets d’une portée considérable sur le plan politique, économique, finan-
cier ou culturel. Le projet de base légale formelle pour la perception d’émoluments 
et de taxes ne revêt pas une telle importance, d’autant que ces émoluments sont déjà 
perçus aujourd’hui. 
2 
Partie spéciale: 
Explications relatives aux dispositions des différentes 
lois à adapter 
Les dispositions d’une teneur identique ne seront commentées qu’une seule fois. 
2.1 
Loi sur les chemins de fer 
La modification proposée de la loi sur les chemins de fer donne à l’ordonnance du 
25 novembre 1998 sur les émoluments de l’Office fédéral des transports une base 
légale formelle irréprochable. 
Art. 10a 
Les émoluments et les taxes sont calculés sur la base des coûts de l’autorité de 
surveillance. La taxe est perçue en fonction de critères, comprenant également la 
taille et la capacité économique d’une entreprise. Au niveau de l’ordonnance, le 
Conseil fédéral aura la possibilité de régler les modalités de la taxe en fonction du 
domaine concerné: chemins de fer, navigation, installations de transport à câble ou 
entreprises concessionnaires de trolleybus ou d’autobus. 
Art. 94 et 95 
Adaptations rédactionnelles découlant du nouvel art. 10a. 
2.2 
Loi sur le transport de voyageurs 
Art. 2d 
Cette disposition constitue la base légale permettant de percevoir une taxe liée à 
l’octroi d’un droit de transport. Le cercle des entreprises assujetties est différent de 
celui régi par la loi sur les chemins de fer, dans la mesure où seules les entreprises 
titulaires d’un droit de transport sont concernées. 
Le montant de la taxe varie également en fonction du moyen de transport et de la 
taille de l’entreprise.

7110 
Art. 15a 
Cette disposition constitue la base légale générale pour la perception d’émoluments 
liés aux prestations fournies ou aux décisions prises en vertu de la loi sur le transport 
de voyageurs. 
2.3 
Loi sur l’aviation 
Art. 6b 
Cf. commentaire de l’art. 10a de la loi sur les chemins de fer. 
Art. 32a 
Conformément à la disposition de la loi sur le transport de voyageurs, il est égale-
ment possible dans le domaine de l’aviation de percevoir une taxe pour l’octroi d’un 
droit de transport. Celle-ci est aussi calculée en fonction de la capacité économique 
de l’entreprise, évaluée sur la base du nombre de passagers et des tonnes de fret. 
Art. 36abis 
Par analogie avec la disposition précédente, une taxe peut également être perçue 
pour le droit d’exploiter un aéroport. Elle dépend alors du nombre de passagers et de 
mouvements aériens. 
2.4 
Loi sur les installations de transport par conduites 
Art. 20a 
Cette disposition constitue la base légale pour la perception de taxes, tant pour 
l’activité générale de surveillance que pour l’approbation des plans. Le montant de 
la taxe de surveillance est calculé en fonction de la longueur du réseau de conduites 
de l’entreprise. Ce principe correspond à la pratique en vigueur. 
2.5 
Loi sur les installations électriques 
Art. 26a 
La formulation et les principes de perception des émoluments correspondent à ceux 
de la loi sur les installations de transport par conduites.

7111 
3 
Conséquences pour les finances et le personnel 
Les présentes adaptations n’ont de répercussions ni sur l’état du personnel, ni direc-
tement sur les finances. Ces émoluments et taxes sont pour la plupart déjà perçus 
aujourd’hui. Les présentes dispositions légales ne permettront pas de percevoir, à 
l’avenir, de nouvelles taxes ou de les adapter. En effet, d’autres dispositions devront 
être adoptées à cette fin au niveau de l’ordonnance. 
4 
Bases légales 
4.1 
Constitutionnalité 
Selon la théorie et la pratique qui prévalent, des taxes causales telles des émolu-
ments et des charges de préférence, ainsi que de véritables taxes d’incitation peuvent 
être perçues sur la base d’une compétence matérielle de la Confédération (perception 
de taxe en vertu du lien; cf. JAAC 64 (2000) no 25, p. 339 ss). 
De même, il suffit aussi de se référer à la compétence matérielle de la Confédération 
(en l’occurrence, les art. 87 et 92 Cst.) pour prélever des taxes de régale, de mono-
pole et de concession. 
Il importe de mieux définir la base constitutionnelle permettant de prélever des taxes 
de surveillance sous la forme de forfaits annuels. La taxe de surveillance prélevée 
chaque année sous forme de forfait ne peut être assimilée ni à une taxe d’incitation 
ni, faute d’équivalence individuelle, à un émolument ou à une charge de préférence. 
Nous sommes néanmoins d’avis que la compétence matérielle de la Confédération 
dans chaque domaine d’activité peut fournir la base permettant de percevoir les 
taxes de surveillance prévues. Ainsi, l’art. 87 Cst. (chemins de fer et autres moyens 
de transport, y compris aviation) sert de fondement pour les taxes de surveillance 
relevant de la loi sur les chemins de fer et de celle sur l’aviation; de même l’art. 91 
Cst. (transport et livraison de l’électricité, installations de transport par conduites) 
fonde les taxes de surveillance relevant des lois sur les installations de transport par 
conduites et sur les installations électriques. Cette attribution se justifie de la mani-
ère suivante: l’activité générale de surveillance qu’il s’agit de financer par la taxe se 
laisse imputer notamment aux entreprises surveillées prises en bloc (équivalence 
collective quantifiée). Dans le domaine régi par la loi sur les chemins de fer, dans 
l’aviation, dans l’exploitation des conduites ainsi qu’au niveau des installations 
électriques, la surveillance contribue notamment à contrôler et à limiter les risques 
en matière de sécurité ainsi qu’à assurer les conditions cadres nécessaires au bon 
déroulement des opérations, plus spécifiquement à instaurer des règles de concur-
rence unifomes. Les coûts à financer avec la taxe de surveillance sont loin d’être 
totalement indéterminés; au contraire, leur montant est matériellement limité de fait 
par l’activité de surveillance, c’est-à-dire qu’il y a dépendance des coûts. Quand 
bien même le lien entre l’ensemble des entreprises assujeties – donc les entreprises 
surveillées – et l’affectation du produit n’atteint pas le niveau de l’équivalence 
individuelle, il est cependant plus étroit que pour d’autres taxes où il s’avère très 
abstrait (p. ex. impôt d’affectation) ou lorsqu’il n’y a aucun lien particulier (p. ex. 
impôts sur le revenu et la fortune). Au vu du lien spécifique qu’il existe entre 
l’affectation de la taxe et le cercle des entreprises qui lui sont assujeties, la taxe de 
surveillance annuelle est plus proche des taxes caractérisées par l’équivalence indi-

7112 
viduelle et la dépendance des coûts que de celles faisant état d’une connexité quel-
conque, voire même totalement inexistante. Dès lors il se justifie d’accepter que les 
compétences matérielles de la Confédération définies aux art. 87 et 92 Cst. fournis-
sent un lien matériel suffisamment étroit pour percevoir les taxes de surveillance 
annuelles qui sont proposées. 
La situation dans les domaines de surveillance abordés dans le présent message est 
du reste comparable à ce qui prévaut en matière de surveillance des assurances et 
des banques (cf. JAAC 64 (2000) no 25, p. 348 ss). Là également, des forfaits an-
nuels sont perçus pour financer les frais généraux de surveillance; à noter du reste 
que dans la surveillance des assurances, ces taxes couvrent également de manière 
forfaitaire les coûts liés aux actes officiels imputables distinctement aux assurances 
soumises à la surveillance et qu’elles remplacent ainsi les émoluments. A ce propos, 
les explications fournies dans le message du Conseil fédéral concernant une nouvelle 
loi fédérale sur la surveillance des institutions d’assurance privées et datant de 1976 
sont éloquentes: «…, nous avons déclaré à plusieurs reprises qu’un émolument 
excédant les frais effectifs d’administration de la surveillance doit également être 
considéré comme la contrepartie de la surveillance qu’exercent les autorités fédéra-
les, comme la rétribution des avantages que les institutions d’assurance retirent de la 
surveillance exercée par l’Etat. Au nombre de ces avantages figurent notamment une 
sécurité plus grande consécutive aux contrôles effectués par l’autorité de surveillan-
ce, l’exclusion du marché des assurances des institutions qui ne sont pas sérieuses, la 
promotion générale de l’idée d’assurance, un crédit accru en Suisse et à l’étranger.» 
(FF 1976 II 851). 
4.2 
Délégation de compétences législatives 
Nous vous prions de vous référer aux explications données au point 1 du présent 
message.

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Datum
25.11.2003
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