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2006-1756 
7799 
06.072 
Rapport 
du Conseil fédéral sur l’externalisation et la gestion 
de tâches de la Confédération 
(Rapport sur le gouvernement d’entreprise) 
du 13 septembre 2006 
 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Nous vous soumettons le rapport sur l’externalisation et la gestion de tâches de la 
Confédération (rapport sur le gouvernement d’entreprise) en vous priant d’en pren-
dre acte. 
Par la même occasion, nous vous proposons de classer les interventions parlemen-
taires suivantes: 
02.3464 
Recommandation de la commission de gestion CE du 19 septembre 2002: 
Examen des participations de la Confédération à des entreprises du 
secteur privé; 
04.3441 
Postulat de la commission de gestion CE du 13 septembre 2004: 
Gestion administrative dans le troisième cercle; 
05.3003 
Motion de la commission des finances CN du 15 février 2005: 
Modèle dit des quatre cercles; 
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre haute considération. 
13 septembre 2006 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

7800 
Condensé 
L’absence de critères uniformes applicables à l’externalisation de tâches vers des 
entités de la Confédération devenues autonomes, ainsi que les divergences souvent 
marquées dans la forme juridique et la gestion de ces entités, se heurtent à une 
insatisfaction croissante. Le Parlement a donc demandé de meilleures bases pour 
l’externalisation de tâches et pour une gestion plus uniforme des entités devenues 
autonomes. Le Conseil fédéral répond à cette demande dans le présent rapport. 
Celui-ci fournit tout d’abord, au moyen d’une typologie des tâches, une base déci-
sionnelle fondée sur des critères uniformes pour l’externalisation de tâches vers des 
entités de la Confédération devenues autonomes. Cette typologie idéale répartit les 
diverses tâches de la Confédération entre les quatre types de tâches suivants: 
– 
Les tâches ministérielles regroupent en premier lieu les tâches liées à la 
préparation des dossiers politiques (p. ex. élaboration de la législation), 
ainsi que toutes les prestations relevant clairement de la puissance publique 
et pouvant souvent impliquer d’importantes interventions dans les droits 
fondamentaux (p. ex. défense nationale). Ces tâches ne se prêtent pas à 
l’externalisation, et leur exécution incombe à l’administration fédérale cen-
trale. 
– 
Les prestations à caractère monopolistique concernent entre autres les 
domaines de la formation, de la recherche et de la culture. Ce sont des 
tâches constituant clairement des prestations, mais pour lesquelles il 
n’existe pas de marché à proprement parler. Elles se prêtent à l’exter-
nalisation lorsque le besoin de coordination est quasiment inexistant et que 
le potentiel de synergies avec d’autres tâches de la Confédération se révèle 
moindre. En raison de l’absence de régulation par le marché et du soutien 
financier parfois considérable de la Confédération, il convient d’exercer, 
malgré l’externalisation, une influence politique appropriée sur les entités 
devenues autonomes et sur l’exécution des tâches. 
– 
Les tâches de surveillance de l’économie ou de la sécurité comprennent des 
tâches de régulation, telles que celles qu’accomplissent la Commission fédé-
rale des banques, la ComCom, Swissmedic, la COMCO ou encore le régula-
teur postal. Ces tâches doivent être externalisées, notamment en raison de 
l’indépendance requise pour leur exécution. 
– 
Les prestations fournies sur le marché regroupent des prestations d’infra-
structure, comme celles que fournissent par exemple la Poste et les CFF. La 
réussite commerciale des entités chargées de ces tâches requiert une exter-
nalisation. 
Les prestations préalables dont l’administration fédérale centrale a besoin pour 
exécuter ses tâches (informatique, biens immobiliers, etc.) ne sont pas classées dans 
la typologie des tâches. Pour ces «prestations internes», la question qui se pose 
n’est pas celle de l’externalisation mais celle de savoir s’il convient de les réaliser à 
l’interne ou de les acheter sur le marché («make or buy»).

7801 
Le présent rapport expose 28 principes directeurs portant sur huit aspects suivants 
de la gestion des entités devenues autonomes: forme juridique, organes, représen-
tants de la Confédération, responsabilités, compétences particulières, objectifs 
stratégiques, contrôle et haute surveillance, finances et impôts. Un rapport explicatif 
de l’Administration fédérale des finances (AFF) concernant le rapport du Conseil 
fédéral sur le gouvernement d’entreprise1 examine dans le détail l’importance de 
chacun de ses aspects et leurs particularités actuelles, passe en revue les principes 
directeurs et les justifie. 
Ces principes directeurs sont appliqués aux trois types de tâches se prêtant à une 
externalisation, puis organisés en un modèle de gestion spécifique à chaque type de 
tâches. En principe, l’établissement de droit public est la forme d’organisation qui 
convient aux entités fournissant des prestations à caractère monopolistique ou 
exécutant des tâches de surveillance de l’économie ou de la sécurité, tandis que la 
société anonyme de droit privé s’avère être la forme juridique adéquate pour les 
entités fournissant des prestations sur le marché. En sa qualité de propriétaire, le 
Conseil fédéral pilotera toutes les entités devenues autonomes par le biais d’objec-
tifs stratégiques. En outre, son contrôle sur les établissements sera renforcé. Les 
principes directeurs et le modèle de gestion servent ici de référence. Ils contribuent 
à l’harmonisation du droit organisationnel et de la gestion des entités de la Confé-
dération devenues autonomes, notamment dans le domaine des établissements, sans 
toutefois régler définitivement chaque cas particulier. Des écarts sont possibles 
dans des cas exceptionnels dûment justifiés. Les principes directeurs fournissent au 
Parlement une base importante pour l’exercice de la haute surveillance sur le 
Conseil fédéral. 
De plus, le présent rapport expose en outre la répartition des rôles qui doit être 
adoptée au sein de la Confédération pour la gestion des entités devenues autonomes. 
Le Parlement arrêtera les bases légales pour l’externalisation de tâches, l’octroi de 
l’autonomie et le choix de la forme organisationnelle des entités de la Confédéra-
tion. Il exercera en outre la haute surveillance et pourra réglementer, dans le cadre 
des arrêtés de financement, l’affectation des fonds de la Confédération mis à dispo-
sition des entités devenues autonomes (EPF, CFF, etc.). Le Conseil fédéral assume 
pour la Confédération la fonction de propriétaire. Il nommera entre autres le con-
seil d’administration ou le conseil d’institut ainsi que l’organe externe de révision, 
ou il fait valoir ses droits lors de l’assemblée générale; il formule ses attentes à 
l’encontre du conseil d’administration ou du conseil d’institut sous la forme 
d’objectifs stratégiques dont il contrôlera la réalisation. La répartition des rôles 
interne à l’administration en matière de préparation et de coordination des affaires 
à l’intention du Conseil fédéral se base sur deux modèles: 
– 
Le département concerné et l’AFF se répartissent les tâches de préparation 
et de coordination des questions relevant de la politique de propriétaire des 
entités fournissant des prestations sur le marché et des entités fournissant 
des prestations à caractère monopolistique, qui jouent un rôle important 
dans le budget fédéral (les EPF p. ex.). Dans le cadre de cette collaboration, 
 
1 
Le rapport de l’AFF peut être consulté sous http://www.efv.admin.ch/f/news/index.php.

7802 
le département concerné est notamment responsable de la préparation des 
questions de nomination, de l’élaboration des objectifs stratégiques et des 
travaux préparatoires en rapport avec le contrôle du Conseil fédéral. L’AFF 
est quant à elle responsable notamment des questions ayant trait aux caisses 
de pensions, aux ventes et achats d’actions, à la recapitalisation, aux direc-
tives financières et à la distribution des bénéfices. Le service non respon-
sable collabore avec le service responsable. 
– 
Le département concerné est le seul responsable de la préparation et de la 
coordination des questions relevant de la politique de propriétaire des enti-
tés fournissant des prestations à caractère monopolistique d’importance 
budgétaire modeste (IPI p. ex.), ainsi que des entités assumant des tâches de 
surveillance de l’économie ou de la sécurité. L’AFF doit obligatoirement 
être consultée pour les questions concernant la dotation en capital, la caisse 
de pensions, la responsabilité et la présentation des comptes. Elle se tient à 
disposition du département concerné pour toutes les autres questions, en 
qualité de centre de prestations et de compétences. 
Le département concerné confie les affaires relevant de la politique de propriétaire 
à un service séparé, sur le plan organisationnel, des services qui assument des 
tâches de surveillance de l’économie ou de la sécurité; si possible, ce service ne doit 
pas exercer d’activité en rapport avec la surveillance technique ou la commande de 
prestations. 
Le rapport se termine par un aperçu de la suite des travaux. De par l’approbation 
de ce rapport par le Conseil fédéral, les principes de base et les principes directeurs 
qui y sont exposés feront office de directives. Ils devront être observés par 
l’administration pour préparer l’externalisation de tâches et l’octroi de l’autonomie 
juridique à des entités, à moins que des motifs dûment justifiés exigent que l’on s’en 
écarte. 
Les principes directeurs devront aussi être appliqués aux entités déjà autonomes à 
ce jour. Sont en premier lieu concernées les entités dont la forme organisationnelle 
est actuellement en cours d’examen ou de révision, indépendamment du présent 
rapport. C’est notamment le cas de la CNA dans le cadre de la révision de la loi sur 
l’assurance-accidents ou de l’Institut suisse du droit comparé (ISDC) dans le cadre 
de la réforme de l’administration. En second lieu, les principes directeurs devront 
être appliqués principalement aux entités dont la gestion ou le contrôle nécessitent 
des ajustements. 
L’annexe 1 présente une liste non exhaustive des entités de la Confédération deve-
nues autonomes auxquelles le présent rapport peut en principe s’appliquer.

7803 
Table des matières 
Condensé 
7800 
Liste des abréviations 
7805 
1 Introduction 
7807 
1.1 Contexte et objectifs du rapport 
7807 
1.2 Objet du rapport 
7807 
1.3 Contenu du rapport 
7809 
2 Externalisations 
7810 
2.1 Notion et formes 
7810 
2.2 Externalisations déjà effectuées par la Confédération et leur 
justification 
7812 
2.3 Modèle des quatre cercles 
7814 
2.4 Mesures nécessaires 
7815 
3 Typologie des tâches 
7816 
3.1 Introduction 
7816 
3.2 Elaboration de la typologie des tâches 
7818 
3.2.1 Classification selon trois fonctions 
7818 
3.2.2 Critères de décision concernant l’adéquation à l’externalisation 
7818 
3.2.2.1 Perspective juridique: question de la puissance publique 
7819 
3.2.2.2 Perspective politique: question du pilotage politique 
7819 
3.2.2.3 Perspective macro-économique: question de l’adéquation 
au marché 
7821 
3.2.2.4 Perspective d’économie d’entreprise: question 
du potentiel de synergies et des besoins de coordination 
7822 
3.3 Elaboration des types de tâches 
7824 
3.3.1 Tâches ministérielles 
7825 
3.3.2 Prestations à caractère monopolistique 
7826 
3.3.3 Tâches de surveillance de l’économie ou de la sécurité 
7828 
3.3.4 Prestations fournies sur le marché 
7830 
3.3.5 Prestations internes 
7830 
3.4 Conclusion 
7831 
4 Gestion des entités de la Confédération devenues autonomes 
7831 
4.1 Introduction 
7831 
4.2 Eléments de gestion 
7833 
4.2.1 Forme juridique 
7833 
4.2.2 Organes 
7835 
4.2.3 Représentants de la Confédération 
7837 
4.2.4 Responsabilités 
7838 
4.2.5 Compétences particulières 
7841 
4.2.6 Objectifs stratégiques 
7842 
4.2.7 Contrôle du Conseil fédéral 
7845 
4.2.8 Haute surveillance du Parlement 
7847 
4.2.9 Finances et impôts 
7847

7804 
5 Modèle de gestion spécifique à chaque type de tâches 
7849 
5.1 Entités fournissant des prestations à caractère monopolistique 
7849 
5.2 Entités exécutant des tâches de surveillance de l’économie 
ou de la sécurité 
7851 
5.3 Entités fournissant des prestations sur le marché 
7852 
6 Répartition des rôles 
7854 
6.1 Introduction 
7854 
6.2 Situation actuelle 
7858 
6.3 Redéfinition des rôles 
7860 
6.3.1 Compétences pour la gestion et le contrôle des entités devenues 
autonomes 
7860 
6.3.2 Répartition des rôles au sein de l’administration fédérale centrale 
7861 
7 Perspectives 
7862 
7.1 Introduction 
7862 
7.2 Futures décisions d’externalisation 
7862 
7.3 Exécution de tâches par l’administration fédérale centrale 
7863 
7.4 Optimisation de la gestion des entités devenues autonomes 
7864 
7.4.1 Réalisation de mesures sans adaptations légales requises 
7864 
7.4.2 Modifications ponctuelles de lois 
7864 
7.4.3 Révision totale de lois d’organisation 
7865 
7.5 Autres travaux 
7865 
 
Annexes 
1 
Inventaire des entités devenues autonomes auxquelles le modèle 
de gestion peut s’appliquer 
7866 
2 
Bibliographie 
7868 
3 
Messages et rapports 
7870

7805 
Liste des abréviations 
AFF 
Administration fédérale des finances 
ASRE 
Assurance suisse contre les risques à l’exportation 
ATF 
Arrêté du Tribunal fédéral 
AUFIN 
Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers 
BJM 
Basler Juristische Mitteilungen 
BNS 
Banque nationale suisse 
CDF 
Contrôle fédéral des finances 
CdG 
Commission de gestion 
CdG-E 
Commission de gestion du Conseil des Etats 
CFF 
Chemins de fer fédéraux 
CFMJ 
Commission fédérale des maisons de jeu 
CNA 
Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents 
CO 
Code des obligations (RS 220) 
COMCO 
Commission de la concurrence 
ComCom 
Commission fédérale de la communication 
DDPS 
Office fédéral de la défense, de la protection de la population 
et des sports 
DETEC 
Département fédéral de l’environnement, des transports, 
de l’énergie et de la communication 
DFI 
Département fédéral de l’intérieur 
EPF 
Ecoles polytechniques fédérales 
FF 
Feuille fédérale 
GMEB 
Gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire 
IFSN 
Inspection fédérale de la sécurité nucléaire 
IPI 
Institut fédéral de la propriété intellectuelle 
ISDC 
Institut suisse de droit comparé 
JAAC 
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération 
LAUFIN 
Loi fédérale sur l’Autorité fédérale de surveillance des marchés 
financiers (FF 2006 2829) 
LCF 
Loi fédérale du 28 juin 1967 sur le Contrôle fédéral des finances 
(loi sur le Contrôle des finances; RS 614.0) 
LEAC 
Loi fédérale du 10 octobre 1997 sur les entreprises d’armement de 
la Confédération (RS 934.21) 
L’EC 
L’Expert-comptable suisse 
LFC 
Loi fédérale du 7 octobre 2005 sur les finances de la Confédération 
(LFC; RS 611.0) 
LOGA 
Loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de 
l’administration (RS 172.010). 
LOP 
Loi fédérale du 30 avril 1997 sur l’organisation de l’entreprise 
fédérale de la Poste (loi sur l’organisation de la Poste; RS 783.1)

7806 
LParl 
Loi du 13 décembre 2002 sur l’Assemblée fédérale 
(loi sur le Parlement, RS 171.10) 
LRCF 
Loi fédérale du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédéra-
tion, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires 
(loi sur la responsabilité; RS 170.32) 
LSu 
Loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et 
les indemnités (loi sur les subventions; RS 616.1) 
LTC 
Loi fédérale du 30 avril 1997 sur l’organisation de l’entreprise 
fédérale de télécommunications (loi sur l’organisation de télécom-
munication; RS 784.11) 
OCDE 
Organisation de Coopération et Développement Economiques 
OFJ 
Office fédéral de la justice 
OFSP 
Office fédéral de la santé publique 
OLOGA 
Ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’organisation du gouver-
nement et de l’administration (RS 172.010.1) 
OSEC 
Office suisse d’expansion commerciale 
RDS 
Revue de droit suisse 
RS 
Recueil systématique du droit fédéral 
RSJ 
Revue suisse de jurisprudence 
SA 
Société anonyme 
SARL 
Société à responsabilité limitée

7807 
Rapport 
1 
Introduction 
1.1 
Contexte et objectifs du rapport 
L’absence de critères uniformes pour l’externalisation2 à partir de l’administration 
centrale, tout comme celle d’un modèle harmonisé de gestion utilisable pour les 
entités devenues juridiquement autonomes, sont de plus en plus jugées insatisfaisan-
tes et ont donné matière à diverses recommandations ou interventions parlemen-
taires: 
02.3464 Recommandation de la commission de gestion CE du 19 septembre 2002: 
Examen des participations de la Confédération à des entreprises du 
secteur privé 
04.3441 Postulat de la commission de gestion CE du 13 septembre 2004: 
Gestion administrative dans le troisième cercle 
05.3003 Motion de la commission des finances CN du 15 février 2005: 
Modèle dit des quatre cercles. 
Cette recommandation et ces interventions demandent essentiellement un concept 
uniforme de la part de la Confédération pour les externalisations, ainsi que pour une 
gestion cohérente des entités devenues autonomes. Le présent rapport tient compte 
de ces requêtes: il présente d’abord les tâches de la Confédération se prêtant à 
l’externalisation, puis il esquisse des optimisations possibles au niveau de la gestion 
des entités devenues autonomes. 
Le rapport poursuit deux objectifs: premièrement, les futures externalisations 
devront être organisées avec cohérence et selon des critères uniformes. Deuxième-
ment, la gestion des entités devenues autonomes devra être améliorée et uniformisée. 
Ce sont les établissements qui requièrent le plus d’adaptations. Dans cette perspec-
tive, le présent rapport contient 28 principes directeurs relatifs à la forme organisa-
tionnelle des entités devenues autonomes et à l’influence de la Confédération dans 
son rôle de propriétaire. En fonction des tâches transférées, ces principes constitue-
ront un modèle de gestion. 
1.2 
Objet du rapport 
Le présent rapport porte sur l’externalisation des tâches et la gestion des entités 
devenues autonomes. Il se base sur une typologie des tâches. Cette typologie 
englobe les tâches accomplies par l’administration fédérale ou par des entités de la 
Confédération devenues autonomes classées selon des caractéristiques pertinentes 
du point de vue de l’externalisation et de la gestion. Elle distingue quatre types de 
tâches. Cette approche étend et perfectionne nettement le modèle des quatre cercles. 
Tandis que ce dernier distingue les cercles en fonction de divers critères comme le 
type de tâches, les instruments de gestion appliqués ou le statut juridique de 
 
2 
Cf. la définition du ch. 2.

7808 
l’établissement, la typologie des tâches se réfère toujours en premier lieu à la nature 
de la tâche. Les types de tâches ne servent pas seulement de base de décision en vue 
de futures externalisations, mais aussi de référence pour organiser la gestion des 
entités devenues autonomes et les tâches qui leur incombent. 
Des entités devenues autonomes sont des organismes ou des entreprises 
– 
qui exécutent des tâches de la Confédération, 
– 
qui sont juridiquement autonomes et 
– 
qui sont la propriété de la Confédération ou dans lesquelles la Confédération 
est l’actionnaire principal ou majoritaire. 
Il s’agit par exemple de l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle (IPI), l’Auto-
rité fédérale de surveillance des marchés financiers (AUFIN), Swissmedic, l’Institut 
suisse de droit comparé (ISDC), la CNA, La Poste, l’Assurance suisse contre les 
risques à l’exportation (ASRE), Swisscom, les CFF, Skyguide et RUAG (voir 
annexe 1). 
Les principes directeurs ne s’appliquent que par analogie à des entités qui sont des 
commissions décisionnelles et qui ne sont donc pas autonomes sur le plan juridique 
(p. ex. la ComCom, la CFMJ). 
Le modèle de gestion ne s’applique pas à des entreprises (comme la Banque natio-
nale suisse ou l’organisation de promotion des exportations OSEC) qui accomplis-
sent certes des tâches de la Confédération, mais dont cette dernière n’est ni proprié-
taire, ni actionnaire principal ou majoritaire. 
Le présent rapport porte sur l’optimisation de l’exécution des tâches considérées 
jusqu’à aujourd’hui comme relevant de l’Etat par les milieux politiques. Il se réfère 
donc à l’actuel catalogue des tâches de la Confédération sans le remettre fondamen-
talement en question. 
L’examen de la nécessité et de l’ampleur des tâches étatiques ainsi que de leur 
éventuelle privatisation ne fait pas l’objet de ce rapport. Le Conseil fédéral se pen-
che sur cette question entre autres dans le cadre du réexamen systématique des 
tâches de la Confédération. Les nouvelles formes de répartition des tâches entre les 
pouvoirs publics et le secteur privé, comme le partenariat public-privé («Public 
Private Partnership»), ne seront pas non plus abordées. 
En ce qui concerne l’organisation de l’exécution des tâches, le rapport développe en 
priorité la manière de gérer les tâches externalisées et transférées à des entités de la 
Confédération devenues autonomes. En revanche, l’amélioration de l’exécution des 
tâches au sein de l’administration fédérale relève de la réforme de l’administration et 
d’autres projets de réorganisation. 
Enfin, la focalisation sur la gestion des entités devenues autonomes met en évidence 
la manière dont la Confédération influe sur ces entités en sa qualité de propriétaire. 
L’influence qu’elle exerce sur l’exécution de tâches à l’intérieur ou à l’extérieur de 
l’administration par le biais de la législation matérielle ne fait pas l’objet du présent 
rapport, mais il en sera tenu compte lors de l’examen de certaines questions (la 
répartition des rôles p. ex.3). Idem pour les questions transversales dans les domai-
nes du droit de la concurrence et du droit des marchés publics. Compte tenu des 
 
3 
Voir ch. 6.

7809 
réformes à venir, les questions relatives au personnel et aux caisses de pensions ne 
seront pas traitées dans ce rapport. 
1.3 
Contenu du rapport 
Le rapport s’articule de la manière suivante: 
La notion d’«externalisation» est d’abord expliquée, de même que les raisons pous-
sant à perfectionner le modèle des quatre cercles (ch. 2). 
La nature des tâches joue un rôle déterminant dans toute décision d’externalisation. 
L’éventualité des externalisations doit donc être envisagée sur la base d’une classifi-
cation en types des tâches (typologie des tâches). Cette typologie des tâches divise 
en quatre grands types les tâches exécutées par l’administration fédérale et les enti-
tés de la Confédération devenues autonomes selon des critères spécifiques à la 
gestion et détermine quels types de tâches se prêtent en principe à une externalisa-
tion (ch. 3). 
Les divers éléments permettant à la Confédération de contrôler et gérer les entités 
devenues autonomes, ainsi que des perfectionnements sous la forme de 28 principes 
directeurs sont ensuite présentés4 (ch. 4). 
Le contrôle et la gestion découlent en premier lieu de la tâche incombant à l’entité 
devenue autonome. Le rapport propose donc plusieurs modèles de gestion adaptés 
aux divers types de tâches (ch. 5). 
Le rapport porte ensuite sur la répartition des rôles entre les divers acteurs impliqués 
dans la gestion et le contrôle des entités devenues autonomes, et propose des amélio-
rations possibles, notamment au niveau du Conseil fédéral et de l’administration 
fédérale (ch. 6). 
Enfin, le ch. 7 présente les priorités définies pour l’introduction des principes décou-
lant du rapport. 
L’annexe 1 contient une liste non exhaustive des entités de la Confédération deve-
nues autonomes auxquelles le présent rapport s’applique en principe. 
 
4 
Cf. le rapport explicatif de l’AFF du 6 septembre 2006 concernant le rapport du Conseil 
fédéral sur le gouvernement d’entreprise (http://www.efv.admin.ch/f/news/index.php). Ce 
rapport commente l’importance et l’organisation actuelle de chaque élément de gestion 
appliqué aux entités de la Confédération devenues autonomes en recourant à des 
exemples concrets (IPI, Swissmedic, ISDC, ASRE, la Poste, Swisscom, les CFF, Sky-
guide, RUAG). Les 28 principes directeurs énoncés dans le présent rapport y sont justifiés 
et leur utilité démontrée en fonction des types de tâches.

7810 
2 
Externalisations 
2.1 
Notion et formes 
Les notions de privatisation, décentralisation et externalisation ont un sens qui varie 
dans le contexte de la réorganisation des tâches étatiques5. Le présent rapport 
s’appuie sur la définition suivante6: une privatisation implique nécessairement – 
comme son nom l’indique – le transfert total d’une tâche, d’un patrimoine, etc. de 
l’Etat au secteur privé. En revanche, on entend par décentralisation un changement 
intervenant au sein des pouvoirs publics, par exemple un transfert de l’exécution de 
tâches de l’administration fédérale centrale à un établissement de droit public. Le 
terme générique d’externalisation englobe aussi bien la privatisation que la décentra-
lisation. 
Les auteurs consultés distinguent comme objet des externalisations: 
– 
les tâches, 
– 
l’exécution des tâches, 
– 
les unités organisationnelles, 
– 
le patrimoine public7. 
Si l’on externalise une tâche, la tâche en soi est l’objet de l’externalisation: l’Etat la 
supprime de son cahier des charges et lui retire sa nature étatique. Il s’agit à propre-
ment parler d’un abandon de tâches (privatisation totale). 
En revanche, si l’on externalise l’exécution des tâches, seule la responsabilité de 
l’exécution des tâches étatiques est transférée à un tiers en dehors de l’adminis-
tration fédérale centrale; la tâche conserve sa nature étatique. 
Lorsqu’on externalise des unités organisationnelles, des entités de l’administration 
fédérale centrale deviennent juridiquement autonomes et sont transformées en entre-
prises de droit public ou privé. 
Enfin, l’externalisation peut concerner aussi le patrimoine requis pour l’exécution 
des tâches. Si le patrimoine étatique nécessaire à une unité organisationnelle est 
transféré à des particuliers, les pouvoirs publics se défont de leur responsabilité à cet 
égard. 
Or, une séparation stricte par objet ne reflète pas suffisamment les formes existantes 
d’externalisations. En effet, les divers objets ne se laissent guère séparer dans la 
réalité en vue d’une externalisation indépendante. Au contraire, toutes sortes de 
combinaisons sont envisageables. A titre d’exemple, l’externalisation de l’exécution 
des tâches va souvent de pair avec l’octroi de l’autonomie à l’entité compétente, et 
l’octroi de l’autonomie à une entité n’a jamais lieu sans l’externalisation simultanée 
d’une tâche ou au moins de la responsabilité de son exécution. De même, le 
patrimoine est généralement transféré en même temps que la responsabilité de 
l’exécution de la tâche, comme cela s’est fait lors du transfert de l’infrastructure aux 
 
5 
A titre d’exemple Biaggini, 144, parle des transferts comme d’une notion floue qui, 
à l’instar des privatisations, n’a pas encore de contours stables dans la dogmatique 
juridique. 
6 
Suivant l’exemple de Jaag, Dezentralisierung, 26 ss. 
7 
A titre d’exemple Schuppert/Budaeus, 21 ss; Lienhard et al., 3.

7811 
CFF. Dans ce contexte, plusieurs formes d’externalisation peuvent être distinguées 
(fig. 1). 
Fig. 1 
Formes d’externalisation8 
 
Forme organisationnelle
de droit privé
Responsabilité éventuelle
en matière de régulation
Exécution des tâches par 
l‘administration centrale
Décentralisation
Privatisation partielle
Objet
Type de tâche
Responsable
Forme juridique
Responsabilité
étatique
Absence de‘externalisation
Tâche étatique
Etat
Unité organisationnelle
de l‘administration
fédérale centrale
Responsabilité
de l‘exécution
Externalisation de l‘exécution de la tâche
Externalisation de la tâche
Etat
Secteur privé* 
ou
Etat et secteur privé**
Secteur privé
Organisation 
de droit public
Organisation de droit
privé ou public
Responsabilité en matière de garantie
Tâche étatique
Tâche privée
A u s l a g e r u n g s f o r m e n
Privatisation totale
Formes d‘externalisation
* Exemple: l’Association (privée) suisse des électriciens (ASE) effectue (pour la Confédération) le contrôle des installations à
courant fort.
** Cette catégorie inclut les organisations dont l’organisme responsable aurait le droit d’être (en partie) privé, mais qui sont 
encore entièrement aux mains de l’Etat (p. ex. société anonyme de droit privé ou public à participation étatique 
[provisoirement] exclusive). 
 
Il n’y pas lieu de parler d’externalisation si les tâches sont exécutées par l’adminis-
tration fédérale centrale. La Confédération fixe le volume et la qualité des presta-
tions nécessaires à l’accomplissement d’une tâche fédérale9 et en confie l’exécution 
à une entité de l’administration centrale. Elle porte ainsi la responsabilité primaire et 
entière de la tâche à fournir. La décentralisation et la privatisation partielle impli-
quent le transfert de la responsabilité de l’exécution d’une tâche à un tiers en dehors 
de l’administration fédérale centrale, mais la tâche reste fédérale10. 
 
8 
Basées sur les idées développées par Jaag, Dezentralisierung, 27, et Biaggini, 146. 
9 
Définition d’une tâche fédérale selon Hafner, 297 s.: Alors qu’une tâche étatique est la 
conséquence d’un mandat confié à l’Etat, les intérêts publics sont en relation avec les 
besoins et la motivation: ils indiquent que certaines exigences présentent un avantage 
pour la collectivité et sont utiles. Chaque besoin public et chaque avantage pour la collec-
tivité n’impliquent pas que l’Etat doive satisfaire à ce besoin ou favoriser cet avantage. 
Partant, chaque intérêt public ne justifie pas que l’Etat assume la tâche qui en découle. 
10 
Cf. à ce propos Biaggini, 147. Les auteurs consultés utilisent aussi le terme de privatisa-
tion formelle. Voir à ce propos Jaag, Dezentralisierung, 30: «Le transfert d’une tâche à 
une organisation de droit privé ne signifie pas forcément que l’Etat ne participe plus à 
l’exécution de la tâche. L’organisation de droit privé peut même totalement appartenir à 
l’Etat. En l’occurrence, il s’agit d’une privatisation purement formelle (privatisation 
d’organisations); les sociétés de ce type sont appelées des entreprises publiques de forme 
privée (…). La privatisation est plus étendue lorsque l’Etat ainsi que des particuliers se 
partagent la responsabilité et la conduite d’une entreprise exécutant des tâches publiques. 
De telles organisations sont désignées comme des entreprises d’économie mixte.»

7812 
Dans ce cas, la responsabilité de la Confédération se limite à garantir que la qualité 
et le volume de la tâche en question soient adéquats (responsabilité en matière de 
garantie). Si la responsabilité de l’exécution des tâches est déléguée à une entité 
devenue autonome qui appartient exclusivement à la Confédération, excluant donc 
un responsable privé (établissement p. ex.), le présent rapport parle de décentralisa-
tion. Comme exemples de décentralisation, on peut citer l’IPI ou et Swissmedic. Par 
contre, on parle de privatisation partielle lorsque l’exécution des tâches est confiée à 
une entité assumant une partie ou la totalité des responsabilités ou du moins ne les 
excluant pas. Swisscom et RUAG sont des exemples de privatisations partielles. 
Enfin, l’externalisation des tâches (privatisation totale) représente la forme d’exter-
nalisation la plus poussée. La Confédération se retire dès lors du groupe de tâches 
concerné et laisse aux particuliers le soin de décider s’ils souhaitent fournir eux-
mêmes les prestations en question. Là où l’intérêt public le justifie, l’Etat exerce le 
cas échéant certaines fonctions de régulation ou d’encouragement (aides financières; 
responsabilité en matière de régulation11), les lois du marché déterminant en grande 
partie le volume et la qualité de la prestation12. 
Le présent rapport porte sur les formes d’externalisation que sont la décentralisation 
et la privatisation partielle13. La privatisation totale ne sera pas abordée. 
2.2 
Externalisations déjà effectuées par la Confédération 
et leur justification 
Les auteurs consultés indiquent diverses raisons pour les externalisations, comme 
l’adaptation à l’évolution internationale ou technologique, l’efficacité productive et 
l’efficience allocative14 ou encore la dépolitisation de l’exécution des tâches15. Lors 
des externalisations effectuées ces dernières années, le Conseil fédéral s’est égale-
ment fondé sur de tels motifs: 
 
11 
Le terme de régulation englobe aussi des incitations financières négatives (impôts et 
taxes) et positives (subventions), voir Mader, 37. 
12 
Voir aussi Holoubek, 3 ss. 
13 
Si l’exécution des tâches est confiée à une entreprise responsable exclusivement privée 
dans le cadre d’une privatisation partielle, la Confédération perd sa position de proprié-
taire. Seules des organisations et entreprises dont la Confédération est propriétaire ou 
actionnaire principal ou majoritaire font l’objet du modèle de gestion et des principes 
directeurs présentés ci-après. 
14 
Il faut s’assurer que les biens ou services peuvent être produits et consommés dans la 
qualité et la quantité souhaitées, au bon moment et au bon endroit. Si les externalisation 
permettent de renforcer la fonction directive des prix du marché, l’externalisation contri-
bue à augmenter l’efficience allocative. 
15 
Cf. p. ex. Jaag, Dezentralisierung, 33 s.; Pollitt et al., 19; Equipe des économistes de 
l’AFF, 20.

7813 
– 
garantie de l’adéquation au marché et de la compétitivité16, 
– 
adaptation à l’évolution internationale, notamment dans un contexte de libé-
ralisation des marchés17, 
– 
meilleure adaptation aux besoins de l’économie18, 
– 
renforcement de l’autonomie entrepreneuriale19, 
– 
accroissement de l’efficacité20, 
– 
meilleure acceptation par la clientèle21, 
– 
ouverture à la participation de tiers22. 
Les exemples montrent qu’en dernier lieu, les transferts visaient toujours à augmen-
ter l’efficacité («doing the right things») et l’efficience («doing the things right», soit 
agir de manière économique) dans l’exécution des tâches23. 
 
16 
Cf. message relatif à la LOP, 1261: «La délégation de nombreuses compétences aux 
entreprises elles-mêmes leur permettra d’améliorer leur compétitivité et de s’imposer sur 
les marchés.». Cf. également message relatif à la loi sur les entreprises d’armement, 
711 s.: «Leur forme juridique et leur organisation étaient suffisantes pour les diriger au 
regard de leur marché traditionnel, partiellement fondé sur un système de monopole. Elles 
se révèlent cependant lourdes lorsque les entreprises du Groupement de l’armement doi-
vent réagir rapidement sur le marché et affronter la concurrence privée.» 
17 
Cf. message relatif à la LOP, 1261: «La séparation des entreprises et le choix de leur 
statut juridique se fondent sur l’analyse de la situation à l’étranger ainsi que sur les carac-
téristiques distinguant le marché postal de celui des télécommunications, en particulier 
leur degré d’ouverture différent.» 
18 
Cf. message relatif à l’IPI, 952: L’IPI devra «orienter davantage son activité en fonction 
des besoins de l’économie. Il sera doté à cet effet de la personnalité juridique, ainsi que 
d’une comptabilité séparée.» 
19 
Cf. message sur la réforme des CFF, 881: «La Confédération se limitera aux objectifs 
politiques et financiers et laissera à l’entreprise la responsabilité de la gestion.» 
20 
Cf. message concernant une LPTh, 1: Swissmedic «sera constitué de l’actuelle Unité 
principale agents thérapeutiques de l’OFSP, et de l’OICM. Les procédures de contrôle y 
gagneront ainsi en efficacité et les problèmes de délimitation existant entre ces deux insti-
tutions seront éliminés. En outre, les partenaires internationaux n’auront plus qu’une seule 
autorité compétente comme interlocutrice. La création d’un institut était recommandée 
dans le «Rapport à l’intention du Conseil fédéral sur la future législation applicable aux 
médicaments» du 4 août 1994, cela compte tenu des expériences faites à l’étranger et 
d’une collaboration optimale possible des cantons à cette nouvelle tâche de la Confédéra-
tion.» 
21 
Cf. note 20 
22 
Cf. message relatif à la LOP, 1271 s.: «En choisissant au contraire pour l’entreprise de 
télécommunications la forme d’une société anonyme dite de droit public, on crée les 
conditions qui permettront à des tiers de prendre des participations dans l’entreprise. La 
conclusion d’alliances s’en trouvera ainsi facilitée, de même qu’elle le sera par la faculté 
d’opérer sur le marché des capitaux, étant donné que dans le secteur des télécommunica-
tions – en pleine mondialisation – les accords de coopération stratégiques sont souvent 
conclus sous la forme de prises de participation croisées. Ces dernières sont d’ailleurs 
plus aisées à réaliser lorsque les partenaires concernés sont des sociétés anonymes cotées 
en bourse; il leur suffit alors d’échanger un paquet d’actions sans devoir mobiliser de 
nouvelles ressources financières.» 
23 
Le mot-clé «efficacité» renvoie au rapport entre le but visé et son degré de réalisation, 
alors que l’«efficience» se réfère au rapport entre résultat «output» et intrant «input» 
(cf. LIENHARD et al., 9).

7814 
2.3 
Modèle des quatre cercles 
Le Conseil fédéral s’est référé, lors des externalisations opérées ces dernières 
années, au modèle dit des quatre cercles. Ce modèle a été introduit dans le cadre du 
projet GMEB (gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire). Les 
entités chargées de l’exécution des tâches y ont été réparties en quatre cercles, dans 
le but de rapprocher la gestion de l’administration fédérale de celle des holdings et 
des groupes24: plus une entité est à l’extérieur dans le modèle des quatre cercles, 
plus elle sera régie par le marché. Inversement, plus elle se situe au centre, plus les 
aspects politiques seront déterminants pour l’exécution des tâches. 
Fig. 2 
Modèle des quatre cercles 
 
Source: Rapport d'évaluation GMEB du 19 décembre 2001 (FF 2002 3324). 
Le premier cercle, situé le plus à l’intérieur, comprend les unités organisationnelles 
qui fournissent des prestations de gestion et de coordination politiques, à usage 
interne et externe (secrétariats généraux, offices assumant des tâches interdéparte-
mentales, offices versant des subventions). Ces unités font l’objet d’un pilotage 
politique très étroit. 
Le deuxième cercle se compose des offices gérés par mandat de prestations et enve-
loppe budgétaire (p. ex. MétéoSuisse, Swisstopo, Swissmint). Par rapport aux offi-
ces du premier cercle, ils possèdent une plus grande autonomie d’exploitation; 
néanmoins ils restent intégrés dans les structures départementales comme entités de 
l’administration fédérale centrale, ne sont pas dotés de la personnalité juridique et ne 
tiennent pas leurs propres comptes. La politique fixe en détail, avant le commence-
ment d’un mandat, les prestations que doit fournir un office GMEB. 
Le troisième cercle est constitué d’entreprises et d’établissements qui appartiennent 
à 100 % à la Confédération (p. ex. Swissmedic, IPI). Dans la majorité des cas, ils 
sont autonomes sur le plan juridique, ont leurs propres organes de conduite et tien-
 
24 
Rapport: gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire, avril 1996, consul-
table sous http://www.flag.admin.ch/d/archiv_d/konzeptbericht1996.doc (en allemand).

7815 
nent leurs propres comptes. L’autonomie et l’étendue des responsabilités des entre-
prises et des établissements du troisième cercle sont définies dans une loi d’orga-
nisation. 
Le quatrième cercle englobe les entreprises d’économie mixte qui accomplissent des 
tâches fédérales et dont la Confédération détient une part du capital (Swisscom ou 
RUAG p. ex.). Les entreprises du quatrième cercle possèdent toutes la personnalité 
juridique, sont essentiellement pilotées pour l’exécution de leurs tâches selon le 
principe de la concurrence (régulée) et se prêtent à une prise de participation privée, 
du fait de leur statut de société anonyme. 
2.4 
Mesures nécessaires 
Le modèle des quatre cercles fournit un bon aperçu du degré d’indépendance des 
entités de la Confédération. Il a également trouvé un large écho dans les publications 
consacrées à la nouvelle gestion publique et à la conduite moderne de l’adminis-
tration. 
Il s’agit toutefois d’un modèle purement descriptif. Son importance tient en particu-
lier à ce qu’il: 
– 
sensibilise aux possibilités d’ouverture de l’administration fédérale aux 
mécanismes du marché, et 
– 
contribue à la classification de formes d’organisation et de degrés d’autono-
mie différents25. 
Il définit toutefois les divers cercles selon des critères différents. Ainsi, dans le 
premier cercle la nature des tâches figure au premier plan (préparation des dossiers 
politiques). Quant au deuxième cercle, il comprend les unités administratives 
GMEB, et le concept de gestion constitue le critère de sélection. Enfin, le troisième 
et le quatrième cercles regroupent les unités organisationnelles selon leur forme 
juridique: l’établissement dans le troisième cercle, la société anonyme de droit 
public ou privé dans le quatrième. 
Premièrement, une telle définition reposant sur des critères hétérogènes ne permet 
pas d’attribuer toutes les unités organisationnelles de la Confédération à un cercle. A 
titre d’exemple, La Poste devrait être attribuée, en tant qu’établissement, au troi-
sième cercle. Or, vu la nature des tâches accomplies, elle est plus proche des entre-
prises du quatrième cercle, comme Swisscom ou les CFF. 
Deuxièmement, la forme juridique sert de critère de délimitation dans le troisième et 
le quatrième cercles. Or la forme juridique ne permet pas de déduire automatique-
ment le degré d’indépendance. A titre d’exemple la CNA, qui constitue un établis-
sement, est aujourd’hui encore gérée nettement moins étroitement par la Confédéra-
tion que les CFF, en leur qualité de société anonyme de droit public. 
Troisièmement, le modèle des quatre cercles ne fournit, en raison de son caractère 
purement descriptif, ni critères matériels pour les décisions d’externalisation, ni 
règles détaillées sur la manière de gérer les entités externalisées26. Les externalisa-
tions n’avaient donc pas de caractère systématique dans le passé, et ont plutôt fait 
 
25 
Cf. aussi le message sur la LFC, 42. 
26 
Cf. PriceWaterhouse Coopers, 4 ss.

7816 
l’objet de décisions ad hoc. La critique adressée à ce propos par l’OCDE à ses Etats 
membres, qui comparait à un «zoo» administratif le résultat des externalisations, 
s’applique donc également à la Suisse27. 
Il est vrai que des instruments de gestion homogènes sont utilisés dans les unités 
administratives GMEB du deuxième cercle. De même, la gestion des entreprises 
proches du marché faisant partie du quatrième cercle est relativement homogène. En 
revanche, le troisième cercle s’avère profondément hétérogène et regroupe des 
entités administratives s’acquittant de tâches très différentes. L’hétérogénéité des 
entreprises concernées exclut à ce jour une gestion uniforme. Cette situation est 
d’autant plus gênante que le troisième cercle comprend des unités organisationnelles 
qui assument des tâches de monopole ou relevant de la puissance publique souvent 
importantes dans une perspective étatique. Le Parlement a donc exigé, à travers 
plusieurs interventions, que la question soit clarifiée28. 
Le modèle des quatre cercles présente d’autres points faibles, à savoir une séparation 
assez nette entre le premier et le deuxième cercle et une séparation quelque peu 
imprécise entre les deuxième et troisième cercles – soit la frontière entre l’admi-
nistration fédérale centrale et décentralisée29. En effet, les entités des premier et 
deuxième cercles font partie de l’administration fédérale centrale et se distinguent 
moins les unes des autres du point de vue du degré d’autonomie que les entités des 
deuxième et troisième cercles: il n’existe cependant pas de critères normatifs de 
distinction entre les deuxième et troisième cercles permettant de décider si un orga-
nisme responsable de tâches fédérales appartient encore à l’administration fédérale 
centrale ou non. 
Dans ces conditions, il est urgent d’affiner le modèle des quatre cercles. Il s’agit de 
mettre au point un modèle qui, premièrement, apporte un soutien normatif lorsqu’il 
y a lieu de décider si une tâche doit être externalisée ou maintenue dans l’adminis-
tration fédérale centrale. Deuxièmement, si une externalisation s’impose, le modèle 
devra indiquer la manière de gérer l’exécution des tâches externalisées. 
3 
Typologie des tâches 
3.1 
Introduction 
L’administration fédérale et les entités de la Confédération devenues autonomes 
exécutent des tâches d’une très grande diversité. Il ne s’agit pas seulement des 
tâches étatiques classiques dans les domaines de la défense nationale, des relations 
extérieures, de la prévoyance sociale, de la sécurité intérieure et de la garantie des 
 
27 
Cf. OECD, Public Sector Modernisation, 7: «Most OECD countries have been creating 
non-commercial bodies outside the core public service on an ad hoc basis, resulting in an 
administrative ’zoo’. This reduces transparency of government for the citizen, and may 
compromise oversight and accountability within government.» 
28 
La motion 05.3003 «Modèle dit des quatre cercles» de la Commission des finances CN du 
15 février 2005 exige par exemple que le Conseil fédéral définisse les critères propres à 
chaque cercle et les modalités de passage d’un cercle à l’autre. A travers le postulat 
04.3441 «Gestion administrative dans le troisième cercle» du 13 septembre 2004, la 
Commission de gestion CE charge le Conseil fédéral de lui soumettre dans un rapport, à 
l’aide de modèles, les critères de création ou de transfert d’établissements de droit public 
et d’autorités de surveillance. 
29 
Price Waterhouse Coopers, 4 ss.

7817 
ressources financières de l’Etat nécessaires à l’exécution des tâches (perception 
d’impôts et de taxes), mais aussi de tâches telles que la préparation et les conseils en 
matière de dossiers politiques, les prestations dans les domaines de la formation et 
de la culture et la garantie du service universel au moyen de prestations 
d’infrastructure. Certaines de ces tâches requièrent un étroit suivi politique, tandis 
que d’autres peuvent être mieux exécutées à une certaine distance de l’adminis-
tration fédérale. Répertorier les tâches de la Confédération sous la forme d’une 
typologie des tâches fournit une base pour déterminer quelles tâches incombent à 
l’administration fédérale et lesquelles se prêtent plutôt au transfert vers des entités 
de la Confédération devenues autonomes pour des raisons d’efficacité et d’effi-
cience. En classant des tâches très diversifiées selon des critères spécifiques à 
l’externalisation et à la gestion, la typologie des tâches doit servir d’indicateur 
permettant de déterminer quelles sont les tâches qui se prêtent à l’externalisation et 
de référence au moment du choix du mode de gestion des entités autonomes char-
gées de l’exécution de ces tâches. 
La typologie des tâches tient aussi compte de l’évolution dynamique de celles-ci. 
Les priorités du catalogue des tâches peuvent donc se déplacer au fil du temps, par 
exemple si certaines activités s’avéraient davantage exposées à la concurrence en 
raison de facteurs exogènes (évolution à l’étranger, nouvelles technologies, etc.) ou 
d’une nouvelle conception de l’Etat. Ainsi, il pourrait arriver au fil du temps que des 
tâches soient attribuées à un autre type de tâches ou carrément supprimées de la 
typologie en cas de perte de leur caractère public. 
La typologie des tâches est une classification de celles-ci fondée sur une grille 
idéale, sorte de «boîte à outils» servant à vérifier systématiquement si une tâche 
donnée se prête à une externalisation. Ce n’est toutefois pas une approche mécaniste 
ou un mode d’emploi permettant de distinguer automatiquement les tâches externali-
sables de celles devant rester dans l’administration centrale; la typologie des tâches 
ne dispense pas d’examiner chaque externalisation au cas par cas. Une appréciation 
politique reste nécessaire, en particulier pour deux raisons. 
Premièrement, toutes les tâches ne peuvent pas être attribuées de manière indiscuta-
ble à l’un des grands types définis. Les tâches se distinguent au contraire très sou-
vent par des caractéristiques diverses. Il incombe donc aux acteurs politiques 
d’accorder l’importance requise à chaque particularité et d’attribuer ensuite les 
tâches à un type en fonction de leurs priorités. 
Deuxièmement, ce ne sont pas des tâches spécifiques qui sont externalisées dans la 
pratique, mais des entités entières qui deviennent autonomes. Or, une entité assume 
généralement plusieurs tâches, qui fréquemment n’appartiennent pas au même type. 
Outre les critères spécifiques aux tâches, des critères organisationnels peuvent aussi 
intervenir dans la décision d’externalisation. La taille d’une entité peut notamment 
compter. L’octroi de l’autonomie implique en effet la création d’une certaine forme 
d’organisation, ce qui n’aurait guère de sens pour une entité de très petite taille. La 
composition du catalogue de tâches des unités organisationnelles doit faire appel au 
principe des priorités dans le cadre de la prise de décision politique, et le regroupe-
ment de petites unités organisationnelles afin d’atteindre une taille critique en vue 
d’une éventuelle externalisation doit être examiné. 
La décision d’externalisation incombe donc au monde politique et ne doit pas être 
prise mécaniquement. Le but de la typologie des tâches est cependant de fournir un 
instrument utile pour l’évaluation systématique des externalisations futures selon des

7818 
critères uniformes. Les divergences par rapport aux solutions idéales seront toujours 
possibles, mais elles devront être justifiées et ne pas être simplement le fruit du 
hasard. 
3.2 
Elaboration de la typologie des tâches 
3.2.1 
Classification selon trois fonctions 
La classification idéale des tâches se fonde sur les considérations fonctionnelles de 
la politologie, qui distingue les tâches de régulation, la préparation des dossiers 
politiques et les prestations de services30. Les tâches de régulation comprennent la 
régulation du marché telle qu’exercée par le régulateur postal ou la ComCom, et la 
surveillance dont le caractère prudentiel est prioritaire, comme dans le cas de la 
surveillance des marchés financiers. La préparation des dossiers politiques englobe 
pour l’essentiel les activités de préparation de la législation et de gestion administra-
tive, à l’instar de celles qui incombent aux secrétariats généraux ou à l’Adminis-
tration des finances. Pour terminer, les prestations de services regroupent des activi-
tés comme le service universel au moyen d’infrastructures, mais aussi des 
prestations dans les domaines de la formation et de la culture ainsi que toutes les 
prestations préalables dont l’Etat a besoin pour accomplir ses propres activités (mise 
à disposition d’un réseau informatique, locaux administratifs, etc.). 
Ces considérations fonctionnelles fournissent une grille de base pour élaborer la 
typologie des tâches. Elle n’est toutefois pas suffisamment différenciée pour aider à 
prendre des décisions en matière d’externalisation et de gestion, car chaque fonction 
fondamentale regroupe tantôt des tâches qui sont exécutées avec davantage d’effi-
cacité et d’efficience par l’administration centrale et tantôt d’autres qui se prêtent en 
principe à une externalisation. L’élaboration d’une typologie des tâches axée sur 
l’externalisation doit donc se fonder sur d’autres critères encore. 
3.2.2 
Critères de décision concernant l’adéquation à 
l’externalisation 
Les auteurs fournissent une multitude de critères concrets de décision pour vérifier si 
des tâches se prêtent à l’externalisation31. En règle générale, ils sont regroupés selon 
leur nature juridique, politique et économique (macro-économie et économie 
d’entreprise). En référence à ces perspectives, les critères de décision permettent de 
déterminer si une tâche est exécutée de manière plus efficiente et efficace par 
l’administration ou par une entité devenue autonome. Pour chaque critère, la rentabi-
lité et l’efficacité de l’exécution des tâches représentent des facteurs d’évaluation 
décisifs. Dans les chapitres suivants, ces quatre perspectives seront illustrées au 
moyen de divers critères de décision. 
 
30 
Cf. Finger/Lienhard, 11. 
31 
Cf. notamment Lienhard et al., 9 ss, et Poledna, 15 ss.

7819 
3.2.2.1 
Perspective juridique: 
question de la puissance publique 
Dans une perspective juridique, il importe de savoir dans quelle mesure l’exter-
nalisation de certaines tâches est conciliable avec les principes de l’Etat de droit. 
Dans cette optique, il faut en premier lieu examiner si les tâches relèvent de la 
puissance publique. 
Dans le cas de tâches relevant de la puissance publique (souvent désignées par les 
auteurs comme des tâches de l’administration de police32), les bénéficiaires de 
prestations sont «soumis au droit», l’Etat pouvant intervenir dans les droits de parti-
culiers33. Les prestations étatiques sur le plan de la formation et de la culture 
notamment ne relèvent pas de la puissance publique (tâches de l’administration de 
prestation), pas plus que les prestations internes (tâches de l’administration auxi-
liaire) dont l’administration a besoin pour effectuer son travail (p. ex. informatique, 
gestion de l’immobilier, etc.). 
En raison de leur caractère contraignant, les mesures relevant de la puissance publi-
que impliquent une forte légitimité démocratique. Par conséquent, elles ne se prêtent 
en principe guère à une externalisation. En revanche, il n’existe aucun rapport de 
subordination entre l’Etat et les bénéficiaires de prestations lorsque les activités ne 
relèvent pas de la puissance publique. En principe, les particuliers sont libres de 
recourir à ces prestations. L’externalisation de telles tâches est plus envisageable. 
L’intensité des mesures relevant de la puissance publique diffère en fonction des 
droits privés concernés. Une autorité de surveillance des marchés financiers qui 
refuse par exemple de délivrer à une banque une autorisation d’exercer une activité 
bancaire agit sur mandat de la puissance publique. La Poste exerce aussi la puis-
sance publique lorsqu’elle prescrit à des particuliers où installer leur boîte aux lettres 
et l’aspect extérieur de celle-ci. Pour évaluer si une tâche relève de la puissance 
publique dans le cadre d’une décision portant sur l’externalisation, il est donc essen-
tiel de déterminer le degré d’intervention des mesures relevant de la puissance 
publique dans les droits des personnes ou entreprises concernées (interdiction à 
l’entreprise d’exercer son activité? ou simple restriction dans le choix d’une boîte 
aux lettres?). 
3.2.2.2 
Perspective politique: question du pilotage politique 
La perspective politique place au centre la question du degré d’influence politique 
sur l’exécution des tâches. La politique définit sommairement toutes les tâches de la 
Confédération dans la Constitution et la législation. La marge de manœuvre politi-
que dans l’exécution des tâches et le besoin d’un pilotage en complément de la loi 
peuvent cependant différer en fonction de la situation. 
 
32 
On parle d’administration de police à propos des restrictions imposées aux droits et 
libertés des individus. En revanche, l’administration de prestation procure des avantages 
aux individus. Quant à l’administration auxiliaire, elle regroupe toutes les activités direc-
tement liées au bon fonctionnement de l’administration de police ou de l’administration 
de prestation («services internes»); cf. rudin. 
33 
Une définition plus vaste inclut souvent, parmi les tâches relevant de la puissance publi-
que, la politique étrangère ou la préparation des dossiers politiques (cf. Proeller, 30 s.).

7820 
Les critères suivants permettent d’appréhender le pilotage politique: 
– 
Densité normative légale: bien souvent, la législation ne règle l’exécution 
des tâches que sur le principe et laisse une certaine marge de manœuvre poli-
tique en ce qui concerne leur mise en oeuvre. Pour d’autres tâches en revan-
che, la liberté d’action politique au niveau de leur exécution est limitée. Ain-
si des buts supérieurs, comme garantir la sécurité du droit, exigent des 
réglementations détaillées au niveau légal (p. ex. prescriptions étendues 
concernant l’octroi des droits de brevet et de protection des marques). Il ne 
reste donc que peu de place pour l’influence politique sur l’exécution des 
tâches. 
– 
Dépendance envers les normes techniques ou internationales: il n’y a pas 
que des dispositions légales détaillées qui influent sur le pilotage politique – 
des conditions-cadres exogènes peuvent aussi imposer des restrictions. C’est 
particulièrement le cas pour les prestations qui présentent un degré de tech-
nicité élevé ou qui sont soumises aux critères de scientificité, comme par 
exemple dans le domaine de la sécurité aérienne ou de la recherche. 
– 
Régulation par le marché: la présence d’un marché qui fonctionne peut 
influer sur des aspects fondamentaux de l’exécution des tâches. Lorsque 
l’offre et la demande décident des modalités d’une prestation sur le marché 
de la concurrence, un pilotage supplémentaire de l’exécution des tâches n’est 
pratiquement pas nécessaire. Par contre, lorsque l’Etat détient le monopole 
d’une prestation et qu’il n’existe aucun autre fournisseur, la régulation par le 
marché fait défaut et c’est aux milieux politiques qu’il incombe de détermi-
ner dans quelle mesure et avec quelle qualité un bien ou une prestation doi-
vent être fournis. 
– 
Dépendance envers les recettes fiscales générales: si une tâche est financée 
en grande partie par des recettes fiscales générales, la nécessité de sa légiti-
mité démocratique augmente; l’exécution des tâches doit donc être suivie de 
près par la politique. 
– 
Sécurité de l’approvisionnement: pour certaines prestations, une grande 
importance est accordée à la disponibilité d’un vaste service universel, pour 
lequel le marché ne parvient cependant pas toujours à garantir le niveau de 
qualité souhaité. Cela concerne notamment les prestations de mise à disposi-
tion de réseaux (p. ex. circulation routière, courant électrique). Le service 
universel requis doit être défini par les milieux politiques. 
– 
Nécessité d’indépendance: le législateur a la possibilité d’exclure délibéré-
ment l’influence politique sur l’exécution de certaines tâches pour renforcer 
la crédibilité et la neutralité de l’institut chargé des tâches en question. Il 
s’agit notamment des autorités de surveillance qui prennent des décisions au 
cas par cas en toute impartialité et indépendamment de toute influence poli-
tique. 
En résumé, le pilotage politique est particulièrement nécessaire lorsque l’accom-
plissement des tâches n’est pas déjà réglementé dans le détail par la loi ou par des 
dispositions techniques et des normes internationales. L’absence d’une régulation 
par le marché, la dépendance envers les recettes fiscales générales et l’importance de 
la sécurité de l’approvisionnement augmentent la nécessité du pilotage politique. Par

7821 
contre, le pilotage politique des tâches requérant une grande indépendance doit être 
volontairement restreint. 
Par l’externalisation, la Confédération renonce à un pilotage détaillé et confère à 
l’entité devenue autonome un certain degré d’autonomie dans l’exécution des tâches. 
La démarche n’est donc justifiée que lorsque la liberté d’entreprise concédée n’est 
pas ensuite annulée par des influences politiques. Les tâches présentant un besoin 
élevé de pilotage devraient donc être exécutées de manière centralisée. 
Inversement, les tâches pour lesquelles l’indépendance politique joue un rôle impor-
tant ou qui offrent une marge de manœuvre limitée en raison de facteurs exogènes 
(pilotage légal ou régulation par le marché) se prêtent à une externalisation. Une 
externalisation souligne l’indépendance et facilite l’adaptation en souplesse aux 
modifications des conditions-cadres (gain d’efficacité). En même temps, elle rend 
superflue la mise en place de dispositifs visant à garantir l’indépendance (p. ex. 
pare-feu) qui seraient nécessaires si la tâche était accomplie dans l’administration 
fédérale (gain d’efficience). 
3.2.2.3 
Perspective macro-économique: 
question de l’adéquation au marché 
La perspective macro-économique pose la question de l’adéquation d’un bien ou 
d’une prestation au marché. Les critères suivants sont décisifs: 
– 
Nature des biens/prestations: les prestations étatiques peuvent être fournies 
en faveur de l’économie générale ou avoir un caractère commercial. Dans le 
premier cas, elles sont considérées comme importantes par rapport à la réali-
sation d’objectifs environnementaux, sociaux ou d’ordre politique, mais fau-
te d’être rentables pour des prestataires privés elles ne sont pas fournies, ou 
du moins pas en quantité suffisante ou avec la qualité souhaitée. Ces presta-
tions sont donc (co-)financées par l’Etat. Cette définition large inclut 
notamment les biens publics au sens strict, comme la défense nationale, et 
les biens méritoires, comme les prestations étatiques dans les domaines de la 
formation ou de la culture34. De tels biens ne sont pas commercialisables, ou 
seulement avec de très fortes restrictions. 
– 
On appelle en revanche «commerciales» les prestations pouvant être définies 
de façon à réaliser un bénéfice, pour lesquelles il existe un marché et dont le 
prix du marché détermine l’offre et la demande. De tels biens et prestations 
sont commercialisables. Tandis que la qualité et la quantité des biens et pres-
tations commerciaux sont déterminées par l’offre et la demande, il incombe 
 
34 
Les biens publics purs présentent deux caractéristiques: d’une part, la consommation du 
bien par un usager n’entraîne aucune réduction de la consommation des autres usagers 
(non-rivalité), et il est d’autre part impossible d’exclure quiconque de la consommation de 
ce bien ou l’exclusion aurait un coût prohibitif (principe de non-exclusion). La défense 
nationale est un exemple typique de bien public. La non-rivalité de la consommation et le 
principe de non-exclusion ne s’appliquent pas aux biens méritoires. Il s’agit en effet de 
biens dont l’utilité sociale dépasse l’utilité individuelle (externalité positive). Par consé-
quent l’Etat fournit un encouragement en matière de biens méritoires, qui ne seraient pas 
consommés sinon dans les quantités souhaitées. Ils sont souvent qualifiés de «biens pu-
blics impurs». On peut citer comme exemples la formation ou les mesures de prévention 
dans le domaine de la santé. Cf. aussi Frey, Service public, 3 ss ou Jaeger, 59.

7822 
à l’échelon politique de déterminer le degré d’approvisionnement des biens 
en faveur de l’économie générale (p. ex. prescriptions concernant la qualité, 
la quantité ou le prix de la prestation concernée). Les biens commerciaux se 
prêtent donc mieux à l’externalisation que les biens en faveur de l’économie 
générale. 
– 
Environnement concurrentiel: la question de l’environnement concurrentiel 
est étroitement liée à celle de la nature des biens et prestations. Alors que la 
concurrence est en principe inexistante ou restreinte pour les biens en faveur 
de l’économie générale, les prestations commerciales obéissent aux lois de la 
concurrence. Une certaine souplesse entrepreneuriale est donc requise pour 
les tâches exécutées dans un environnement concurrentiel. Elle peut être ren-
forcée par une externalisation. En outre, le risque de distorsions concurren-
tielles entre les responsables de tâches étatiques et privés est patent lors de 
tâches exécutées dans un environnement concurrentiel. L’externalisation de 
telles tâches, en réduisant l’influence politique, diminue le risque que des 
unités organisationnelles étatiques bénéficient de conditions préférentielles 
par rapport aux acteurs privés du marché. 
– 
Financement des prestations: les prestations peuvent être financées par des 
recettes fiscales générales, par des émoluments ou par des recettes qui sont 
fonction des prix du marché. Les biens et prestations commercialisables sont 
en principe financés par des recettes qui sont fonction des prix du marché, 
tandis que les biens et prestations non commercialisables sont financés par 
des recettes fiscales générales et des émoluments. Des considérations démo-
cratiques font pencher pour un pilotage politique là où les tâches sont finan-
cées dans une large mesure par des recettes fiscales générales ou des émo-
luments. Selon le principe du «Qui paie commande», il appartient aux 
milieux politiques de déterminer dans les grandes lignes et en complément 
de la législation à quelles fins les recettes fiscales générales et les émolu-
ments doivent être affectés lors de la réalisation de tâches concrètes. Dans 
cette perspective, les biens financés par des recettes qui sont fonction des 
prix du marché se prêtent mieux à une externalisation que ceux qui peuvent 
être financés par des recettes fiscales générales. 
Les tâches commercialisables sont donc des tâches de nature commerciale, soumises 
à la concurrence et financées par des recettes qui sont fonction des prix du marché. 
De telles tâches se prêtent généralement bien à une externalisation. Moins une tâche 
présente de disposition à la commercialisation et moins elle se prête à une externali-
sation. 
3.2.2.4 
Perspective d’économie d’entreprise: question du 
potentiel de synergies et des besoins de coordination 
La perspective d’économie d’entreprise porte sur les coûts et l’utilité de la fourniture 
interne de prestations par rapport à une externalisation. Elle dépend en premier lieu 
du milieu dans lequel les tâches sont exécutées et des critères suivants: 
– 
Besoins de coordination: certaines tâches exigent une coordination et une 
harmonisation étroites entre diverses unités administratives. Tel est le cas de 
la préparation et de la coordination des dossiers politiques, mais aussi des

7823 
«prestations préalables» comme la garantie de la compatibilité des solutions 
informatiques utilisées dans la comptabilité centrale de la Confédération. La 
centralisation de telles prestations facilite la coordination entre unités admi-
nistratives. De même, la standardisation des procédures de coordination dans 
l’administration fédérale (consultations des offices, procédures de co-rap-
port) contribue à un processus de décision politique cohérent. En outre, une 
unité organisationnelle de l’administration centrale qui connaît précisément 
les besoins des unités administratives impliquées et les processus internes à 
l’administration sera à même de fournir plus efficacement des prestations 
préalables qu’une entité devenue autonome. Par contre, les procédures de 
coordination internes à l’administration qui prennent parfois beaucoup de 
temps et concernent des prestations ne devant que peu être coordonnées avec 
d’autres tâches publiques constituent un frein. Si de surcroît les prestations 
sont fournies dans un environnement de marché dynamique, de constantes 
adaptations à un contexte en rapide mutation devront être faites en sou-
plesse. En de tels cas, une externalisation permettrait d’accroître l’efficacité 
et l’efficience de l’exécution des tâches. 
– 
Potentiel de synergies pour l’acquisition de prestations préalables: 
l’exécution de certaines tâches de la Confédération exige des ressources et 
des prestations préalables très spécifiques, qui doivent être acquises et gérées 
de façon ciblée. Par contre, d’autres tâches fédérales font appel à des res-
sources présentant une très grande analogie, dont l’acquisition et la gestion 
peuvent être centralisées sans entraîner de perte qualitative ou quantitative35. 
L’administration fédérale bénéficie d’avantages quantitatifs pour l’acquisi-
tion ou la production des prestations préalables en vue de l’exécution des 
tâches (p. ex. achat de matériel informatique et de logiciels, installations de 
bureaux, gestion du personnel, etc.). Tant que les tâches reposent sur des 
prestations préalables similaires, leur exécution au sein de l’administration 
centrale permet de tirer le meilleur parti de ces avantages quantitatifs. Il en 
va différemment dans un secteur comme la recherche. Cette activité néces-
site souvent des locaux et des laboratoires spécifiques, qui doivent satisfaire 
à toutes sortes de paramètres de sécurité. En outre, les solutions informa-
tiques nécessaires pour les calculs complexes diffèrent sensiblement des nor-
mes usuelles en matière de bureautique. La recherche offre ainsi un faible 
potentiel de synergies avec les ressources nécessaires à l’administration cen-
trale. La tendance sera dès lors d’externaliser de telles tâches, qui requièrent 
des ressources spécifiques. Comme il n’y a de toute façon aucune synergie à 
attendre de l’achat et de la gestion de prestations préalables spécifiques, une 
externalisation n’entraînera aucune perte d’efficience. Au contraire, elle 
accroîtra dans certains cas la souplesse de l’organisation, et facilitera ainsi 
l’accès aux ressources et leur gestion (gain d’efficacité et d’efficience). Par 
la même occasion, elle dispensera l’administration fédérale de fournir des 
prestations préalables spécifiques. 
– 
Visibilité: la nécessité d’une identité autonome constitue un cas particulier 
du besoin de coordination – une sorte d’effet «négatif» de synergie. Dans 
certains domaines comme la recherche, la formation, la culture et la santé, la 
 
35 
Une question parfois traitée en doctrine mais qui ne sera pas examinée ici est de savoir si 
certaines ressources sont exclusives au point de constituer une barrière à l’accès au mar-
ché. Cette question serait l’objet du critère de l’«adéquation de la prestation au marché».

7824 
Confédération fournit des prestations dont le crédit et la reconnaissance 
dépendent directement du prestige et de la renommée du prestataire. A ce 
propos, l’accession à l’autonomie offre aux entités de la Confédération 
davantage de possibilités de se profiler et d’acquérir une réputation que si 
elles continuaient d’appartenir à l’administration centrale; leur externalisa-
tion contribue donc à une exécution plus efficace des tâches. L’argument 
vaut également pour le financement privé des prestations. Certaines tâches 
sont attrayantes pour des mécènes, comme les tâches culturelles ou celles 
relevant du domaine de la recherche. Le mécène ne fera toutefois des dons 
que s’il obtient toutes les garanties que son argent sera utilisé conformément 
à l’affectation prévue. L’accès de ces entités à l’autonomie juridique leur 
confère le droit de disposer du patrimoine et rehausse leur attrait aux yeux 
des mécènes. Pour les tâches relevant de la surveillance enfin, l’octroi de 
l’autonomie à l’organisme responsable souligne son indépendance politique 
et renforce sa crédibilité, augmentant du même coup l’efficacité de l’exé-
cution des tâches. La visibilité ne joue pas toujours un rôle si important pour 
d’autres tâches, qui tirent parfois même parti de leur appartenance à 
l’administration fédérale. C’est par exemple le cas de l’aide au développe-
ment à l’étranger, où l’appartenance officielle à l’administration renforce 
sensiblement la position dans les négociations. 
De manière générale, il n’est pas judicieux d’externaliser des tâches présentant un 
besoin élevé de coordination et un fort potentiel de synergies pour des considéra-
tions d’économie d’entreprise liées aux coûts et à l’utilité. En revanche, les tâches 
ayant un fort besoin de visibilité devraient être externalisées au nom de l’efficience 
dans l’exécution des tâches. 
3.3 
Elaboration des types de tâches 
Sur la base des fonctions fondamentales de l’administration et des entités de la 
Confédération devenues autonomes esquissées au ch. 3.2.1 (préparation des dossiers 
politiques, régulation et prestations de services) et à l’aide des critères de décision 
concernant les externalisations énumérés au ch. 3.2.2 (puissance publique, pilotage 
politique, adéquation au marché, potentiel de synergies et besoins de coordination), 
quatre types de tâches présentant des dispositions comparables à l’externalisation 
vont faire l’objet des développements suivants. 
Une situation assez homogène se dégage dans le domaine de la régulation. Cette 
fonction fondamentale peut donc constituer un type de tâches autonome («tâches de 
surveillance de l’économie ou de la sécurité»). 
Une différenciation s’impose par contre au niveau des prestations. Les tâches attri-
buées à cette fonction fondamentale présentent des dispositions à l’externalisation 
tellement différentes qu’elles requièrent la création de sous-types. 
Les «prestations fournies sur le marché» regroupent des tâches commerciales dont 
l’adéquation au marché est très élevée et pour lesquelles il existe un véritable mar-
ché. La nécessité d’un pilotage politique est donc plutôt restreinte et peut se limiter à 
la fixation d’un cadre. En ce qui concerne la garantie de l’efficience et de l’effi-
cacité, les besoins de coordination avec d’autres tâches sont également peu marqués.

7825 
Les tâches constituant clairement des prestations mais pour lesquelles il n’existe pas 
de marché à proprement parler sont attribuées au type de tâches «prestations à carac-
tère monopolistique». Elles requièrent un pilotage politique élevé. 
Les prestations préalables internes représentent une forme particulière de prestations 
nécessaires à l’exécution des tâches (informatique, biens mobiliers et immobiliers, 
etc.). La question de l’externalisation de ces «prestations internes» se pose moins 
que celle du «make or buy» (faire ou acheter). Elles seront traitées séparément par la 
suite. 
Les tâches relevant sensiblement de la puissance publique font aussi partie des 
prestations. Elles sont caractérisées en partie par d’importantes interventions dans 
les droits fondamentaux et ne se prêtent guère à l’externalisation. 
Il en va de même pour la préparation des dossiers politiques. Les prestations relevant 
sensiblement de la puissance publique et la préparation des dossiers politiques sont 
donc regroupées sous le type «tâches ministérielles». 
Le présent rapport repose donc sur quatre grands types à prendre en compte au 
moment d’externaliser des tâches et d’octroyer l’autonomie à des unités organisa-
tionnelles de la Confédération ainsi que pour les gérer: 
– 
les tâches ministérielles (ch. 3.3.1) 
– 
les prestations à caractère monopolistique (ch. 3.3.2) 
– 
les tâches de surveillance de l’économie ou de la sécurité (ch. 3.3.3) 
– 
les prestations fournies sur le marché (ch. 3.3.4). 
Les tâches du type «prestations internes» seront traitées séparément de la typologie 
des tâches pour les raisons susmentionnées (ch. 3.3.5). 
3.3.1 
Tâches ministérielles 
Entités exécutant des tâches 
ministérielles36 
Secrétariats généraux, OFJ, OFT, OFAS, AFF, DDC, domaine de la Défense 
(défense nationale), OFP, ODM, offices fédéraux, etc. 
Objet 
Préparation des dossiers politiques, prestations relevant sensi-
blement de la puissance publique 
Puissance publique Prestations relevant ou non de la puissance publique 
Pilotage politique 
Besoin marqué de légitimité démocratique et de pilotage 
détaillé, parce que les tâches sont financées en majorité par des 
recettes fiscales générales et que le domaine de la préparation 
des dossiers politiques ne peut être défini par la législation que 
dans les grandes lignes. 
Adéquation au 
marché 
Faible; prestations fournies en faveur de l’économie générale; 
financées en majeure partie par des recettes fiscales générales. 
 
 
 
 
 
36 
Attribution selon le principe des priorités.

7826 
Entités exécutant des tâches 
ministérielles36 
Secrétariats généraux, OFJ, OFT, OFAS, AFF, DDC, domaine de la Défense 
(défense nationale), OFP, ODM, offices fédéraux, etc. 
Potentiel de syner-
gies et besoins de 
coordination 
Besoins élevés de coordination; l’exécution des tâches doit 
souvent être coordonnée avec le champ d’action d’autres 
tâches et services de la Confédération, des cantons et des 
communes ainsi qu’avec l’étranger; les tâches dépendent de 
prestations préalables similaires, ce qui crée un potentiel de 
synergies pour leur acquisition; visibilité de moindre impor-
tance; il n’est pas nécessaire que les entités chargées de ces 
tâches adopte leur propre identité visuelle. 
Particularités 
La démarcation par rapport aux prestations à caractère mono-
polistique réside avant tout dans la nécessité d’un pilotage 
détaillé ainsi que dans le potentiel de synergies et les besoins 
de coordination ou la nécessité d’une propre identité visuelle. 
 
 
Les tâches ministérielles regroupent des tâches requérant un suivi politique étroit et 
présentant un potentiel élevé de synergies ainsi qu’un besoin marqué de coordina-
tion. Il s’agit d’une part de la préparation des dossiers politiques, en relation par 
exemple avec la législation. Les tâches ministérielles comptent aussi d’autre part des 
prestations intervenant fortement dans les droits fondamentaux ou nécessitant un 
étroit suivi politique pour d’autres raisons. La défense nationale et les tâches de 
police en font partie. 
Dans le cas des tâches ministérielles, tous les critères indiquent qu’elles doivent être 
fournies dans l’administration centrale. En particulier les tâches liées à la prépara-
tion des dossiers politiques ne peuvent être définies par la législation que dans les 
grandes lignes. Une coordination rigoureuse et un financement par des recettes 
fiscales générales s’imposent dès lors pour parvenir à une politique cohérente. 
Aucune exigence particulière, comme le besoin de visibilité, ne suggère une externa-
lisation. 
3.3.2 
Prestations à caractère monopolistique 
Entités fournissant 
des prestations à caractère 
monopolistique 
Musée national suisse, écoles polytechniques fédérales et instituts de recherche, 
Institut fédéral de la propriété intellectuelle, OFS, Skyguide, etc. 
Objet 
Prestations pour lesquelles la concurrence ne s’exerce pas ou 
que de manière restreinte en raison d’une défaillance du mar-
ché ou en raison de la législation. 
Puissance publique Prestations ne relevant généralement pas de la puissance 
publique. 
Pilotage politique 
Variable; relativement élevé d’ordinaire, parfois limité par la 
loi ou des conditions-cadres exogènes. 
Adéquation au 
marché 
Modérée à faible; en majorité des prestations fournies en 
faveur de l’économie générale; financement par des recettes 
fiscales générales, des émoluments ainsi que des fonds de tiers 
en partie.

7827 
Entités fournissant 
des prestations à caractère 
monopolistique 
Musée national suisse, écoles polytechniques fédérales et instituts de recherche, 
Institut fédéral de la propriété intellectuelle, OFS, Skyguide, etc. 
Potentiel de syner-
gies et besoins de 
coordination 
Faible potentiel de synergies, les tâches nécessitant souvent 
des ressources et des processus de support spécifiques; 
l’exécution des tâches ne nécessite guère de coordination 
interne à l’administration; la bonne exécution des tâches exige 
plutôt que les entités qui en sont chargées parviennent à se 
positionner et à se profiler comme des organismes auto- 
nomes. 
Particularités 
Dans la majorité des cas, forte nécessité d’une propre identité 
visuelle (visibilité) et d’autonomie juridique. 
 
 
Les prestations à caractère monopolistique comprennent des prestations très hétéro-
gènes et forment une large palette de tâches. Pour ces prestations, la concurrence 
libre est limitée par une défaillance du marché ou par des dispositions légales37. 
Pourtant, les prestations fournies dans les domaines de la formation, la recherche et 
la culture entretiennent un certain rapport de concurrence avec les prestations simi-
laires d’autres fournisseurs et peuvent être attribuées directement à des types de 
clients particuliers. D’où l’importance, pour les entités chargées de ces tâches, 
d’acquérir une renommée comme entité autonome, et d’être perçus ainsi par les 
milieux spécialisés et les clients potentiels (visibilité). L’autonomie les habilite enfin 
à disposer de leur patrimoine, ce qui les rend plus attrayantes pour les mécènes. 
Mais il est vrai que de toutes les tâches se prêtant à l’externalisation, celles de ce 
type exigent le pilotage politique le plus étroit. En premier lieu, le législateur a en 
principe volontairement prévu une marge de manœuvre, et l’exécution de la majorité 
des tâches en question continue de dépendre des deniers publics. En outre, les pres-
tations relèvent en partie de la puissance publique, et ne sont pilotées par le marché 
que de manière limitée. 
La distinction entre les entités fournissant des prestations à caractère monopolistique 
et les entités chargées de tâches ministérielles doit se faire en fonction de la tâche 
principale. Lorsqu’on ne voit pas au premier coup d’œil si une entité effectue princi-
palement des tâches ministérielles ou fournit des prestations à caractère monopolis-
tique, il convient d’examiner si elle présente sur le plan des tâches des particularités 
qui justifient une externalisation. A titre d’exemple, les musées devraient être exter-
nalisés en raison du savoir spécifique requis et des exigences particulières concer-
nant la gestion immobilière et le personnel (p. ex. exigences en matière de sécurité 
des bâtiments ou horaires spéciaux du personnel). Le besoin de visibilité, notamment 
pour attirer les dons de mécènes, plaide également en faveur d’une externalisation. 
 
37 
Il s’agit soit de prestations avec des monopoles naturels qui sont fournies de manière plus 
efficiente et efficace par un seul fournisseur (p. ex. l’enregistrement des marques et bre-
vets en un seul et même endroit), soit de biens dits méritoires – essentiellement dans les 
domaines de la formation et de la culture – qui ne sont pas fournis dans la quantité souhai-
tée du point de vue macro-économique étant donné que leur utilité économique est moin-
dre pour les particuliers que pour la collectivité.

7828 
3.3.3 
Tâches de surveillance de l’économie ou 
de la sécurité 
Entités exécutant des 
tâches de surveillance de 
l’économie ou de la sécurité 
Surveillance de l’économie: ComCom, PostReg, COMCO, surveillant des prix, etc. 
Surveillance de la sécurité: AUFIN, CFMJ, Swissmedic, DSN, Bureau d’enquête sur 
les accidents d’avions, Service d’enquête sur les accidents des transports publics, etc. 
Objet 
a. surveillance de l’économie (surveillance du fonctionnement 
des marchés et régulation des marchés émergents) 
b. surveillance de la sécurité (protection de la population ou 
des acteurs du marché contre des dangers liés à des presta-
tions spécifiques fournies sur le marché). 
Puissance publique Prestations relevant de la puissance publique. 
Pilotage politique 
Faible; la marge de manœuvre politique est intentionnellement 
limitée pour garantir que les tâches soient effectuées indépen-
damment de toute influence politique. 
Adéquation au 
marché 
Faible; prestations à caractère monopolistique. 
Potentiel de syner-
gies et besoins de 
coordination 
Faible; le besoin de ressources spécifiques limite les synergies 
potentielles; l’exécution des tâches ne nécessite guère de 
coordination ou de réseaux internes à l’administration. 
Particularités 
Le caractère monopolistique et relevant de la puissance publi-
que des tâches de ce type plaide sur le fond en faveur d’une 
fourniture centralisée des prestations. Le critère décisif pour 
l’externalisation de ces tâches n’est donc pas leur affinité avec 
le marché mais bien leur nécessité particulière d’indépendance 
ou le besoin de distanciation vis-à-vis du monde politique. 
Comme les tâches relevant de la surveillance de l’économie ou 
de la sécurité sont souvent exécutées par de très petites entités, 
la question se pose de savoir s’il faut regrouper diverses entités 
en cas d’externalisation afin d’améliorer l’efficience ou s’il 
convient plutôt de garantir leur indépendance par des délimita-
tions organisationnelles au sein de l’administration centrale 
(p. ex. des commissions décisionnelles). 
 
 
Ce type de tâches englobe deux catégories de tâches de régulation38, à savoir les 
tâches dans le domaine de la surveillance de l’économie ainsi que de la surveillance 
de la sécurité: 
Les tâches de surveillance de l’économie comprennent toutes les activités de surveil-
lance intervenant de manière correctrice sur le fonctionnement des marchés et leurs 
défaillances dans le cadre de l’affectation des biens et des prestations ainsi que sur la 
fixation des prix. La régulation et la surveillance de l’évolution globale du marché 
qui incombent à la COMCO et au surveillant des prix sont un exemple de ces tâches. 
 
38 
Le terme de régulation est utilisé ici dans le sens de l’application et de la mise en œuvre 
des lois, notamment dans le domaine de la surveillance. Une acception plus large du 
terme porterait aussi sur la préparation des actes législatifs. Cette activité relève cepen-
dant des tâches ministérielles conformément à la typologie des tâches développée dans le 
rapport.

7829 
La surveillance de l’économie a pour but d’éviter des comportements nuisibles à 
l’économie des marchés libéralisés, comme les cartels et les ententes sur les prix. La 
régulation et la surveillance de secteurs de marché spécifiques comme le font le 
régulateur postal pour le marché postal, la ComCom dans le domaine des télécom-
munications ou le service indépendant d’attribution des sillons pour le trafic ferro-
viaire, relèvent aussi de la surveillance de l’économie. Cette surveillance spécifique 
est souvent nécessaire pour les marchés émergents; elle peut être progressivement 
réduite en fonction de l’ouverture et de la libéralisation des marchés en question et 
remplacée par l’activité de surveillance de l’évolution du marché dans sa globalité. 
L’aspect prudentiel est prioritaire dans les tâches de surveillance de la sécurité. 
Elles servent à protéger la population ou certains acteurs du marché de dangers très 
divers en relation avec la fourniture de prestations spécifiques sur le marché. Il s’agit 
par exemple de risques économiques dans le cas de l’AUFIN, de risques plutôt 
techniques avec l’IFSN et de risques sanitaires dans le cas de Swissmedic. 
Bien que les tâches relevant de la surveillance de l’économie ou de la sécurité diffè-
rent, elles sont comparables quant à la pertinence d’une externalisation. Les tâches 
de surveillance de l’économie ou de la sécurité portent sur la régulation des activités 
économiques des particuliers. La prévention des effets négatifs des défaillances du 
marché (tâches de la surveillance de l’économie) ainsi que la protection de la santé 
et de la bonne foi dans les relations d’affaires (tâches de la surveillance de la sécu-
rité) jouent un rôle en faveur de l’économie générale. Le fait que ces prestations 
relèvent de la puissance publique et que leur nature est monopolistique plaiderait en 
principe aussi en faveur d’une fourniture des prestations au sein de l’administration 
fédérale centrale. Afin d’accroître la crédibilité et donc l’efficacité de l’exécution, la 
législation accorde un degré élevé d’indépendance aux entités chargées des tâches de 
surveillance de l’économie ou de la sécurité. Il importe en particulier que les déci-
sions soient prises dans chaque cas indépendamment de toute influence politique, 
pour en garantir l’objectivité et la neutralité. La préservation de cette indépendance 
importante dicte d’externaliser les tâches de surveillance de l’économie ou de la 
sécurité, ainsi que de limiter fortement la marge de manœuvre politique qui outre-
passerait la loi. 
Dans la pratique, il n’est pas toujours aisé de distinguer les entités fournissant des 
prestations à caractère monopolistique de celles chargées de tâches de surveillance 
de l’économie ou de la sécurité (p. ex. pour Skyguide, Swissmedic et l’IPI). Cette 
distinction n’a en soi aucune influence sur la décision d’externalisation, compte tenu 
du fait que ces deux types de tâches doivent être exécutées en dehors de l’admi-
nistration centrale. Le type de tâches est toutefois important pour le pilotage, étant 
donné que les prestations à caractère monopolistique doivent faire l’objet d’un 
pilotage plus étroit (portant sur les tâches et l’aspect entrepreneurial) que les tâches 
de surveillance de l’économie ou de la sécurité, pour lesquelles l’indépendance 
politique joue un rôle essentiel lors des prises de décisions. Cette indépendance 
poussée ne sera toutefois accordée qu’avec retenue et uniquement aux entités dont 
les tâches de surveillance de l’économie ou de la sécurité sont clairement prioritai-
res. Dans cette perspective, Swissmedic appartient donc plutôt aux entités qui exécu-
tent des tâches de surveillance de l’économie ou de la sécurité, tandis que l’IPI et 
Skyguide s’apparentent aux entités qui fournissent des prestations à caractère mono-
polistique.

7830 
3.3.4 
Prestations fournies sur le marché 
Entités fournissant des 
prestations sur le marché 
La Poste, Swisscom, CFF, RUAG, etc. 
Objet 
Prestations soumises à la concurrence (partiellement régulée). 
Puissance publique Prestations ne relevant pas de la puissance publique. 
Pilotage politique 
Faible; la loi garantit un service minimal (mandat pour assurer 
le service universel, concessions, etc.); les prestations sont en 
outre fonction du marché. 
Adéquation au 
marché 
Prestations majoritairement commercialisables et financées par 
des recettes qui sont fonction des prix du marché. 
Potentiel de syner-
gies et besoins de 
coordination 
Faible; l’exécution des tâches exige, en partie au moins, des 
ressources spécifiques (personnel, informatique, immeubles, 
infrastructure) et guère de coordination ou de réseaux internes 
à l’administration; par contre, une propre identité visuelle 
(visibilité) du responsable des tâches constitue un avantage sur 
le plan marketing. 
Particularités 
La création de conditions identiques à celles des autres concur-
rents est importante. 
 
 
Avec des prestations fournies sur le marché, la proximité avec la Confédération peut 
conduire à des distorsions du marché et pénaliser les autres concurrents. Ce risque 
est diminué par l’octroi de l’autonomie à des entités qui fournissent de telles presta-
tions. Les autres critères plaident aussi en faveur d’une externalisation: étant donné 
que la qualité et la quantité de l’offre sont essentiellement déterminées par le mar-
ché, le besoin d’un pilotage politique est peu marqué. Ces prestations ne relèvent pas 
de la puissance publique et sont fournies essentiellement dans un régime concurren-
tiel, au prix du marché. Dans ces conditions, la création d’une entité autonome 
permet de s’imposer plus facilement face à la concurrence (visibilité). Ajoutons 
qu’un certain pilotage politique est nécessaire dans le domaine du service universel. 
Les prestations fournies dans ce cadre sont donc réglées au niveau légal, la concréti-
sation se réalisant souvent au niveau des ordonnances d’exécution ou au moyen des 
accords spécifiques sur les prestations. 
3.3.5 
Prestations internes 
Les «prestations internes» regroupent des tâches telles que l’acquisition et la gestion 
de biens meubles et immeubles, des ressources informatiques, du personnel et des 
finances, exécutées entre autres par l’OFCL, l’OFPER et aussi l’AFF. Les presta-
tions internes sont des tâches à caractère principalement commercial. Leur statut de 
prestations purement préalables à l’exécution étatique de tâches empêche de les 
attribuer à un type particulier de la typologie des tâches. La question de l’exter-
nalisation – combinée à l’octroi de l’autonomie à une entité de la Confédération – ne 
s’applique pas à ces prestations. Il s’agit plutôt de décider si elles continuent d’être 
fournies à l’interne ou si elles doivent être achetées à l’externe, auprès de particu-
liers («make or buy»). Dans le cas de la Confédération comme dans celui des gran-

7831 
des entreprises privées, le besoin de solutions sur mesure et la sécurité de l’appro-
visionnement (p. ex. intervention prioritaire en cas de panne informatique) plaident 
en faveur d’une fourniture interne des prestations. 
3.4 
Conclusion 
Compte tenu des explications précédentes, il est possible d’émettre les recommanda-
tions suivantes en vue de futures externalisations: 
1. 
Les prestations à caractère monopolistique, les tâches de surveillance de 
l’économie ou de la sécurité ainsi que les prestations fournies sur le marché 
se prêtent à l’externalisation. Par contre, l’externalisation n’est pas recom-
mandée pour les tâches ministérielles. Elles doivent être exécutées au sein de 
l’administration fédérale centrale, mais peuvent être gérées selon le modèle 
de la GMEB, si l’efficience et l’efficacité de leur exécution l’exigent. 
2. 
Pour distinguer les entités exerçant des fonctions ministérielles de celles 
fournissant des prestations à caractère monopolistique, il faut se baser sur 
leurs spécificités au niveau des tâches. Une entité ne pourra être qualifiée 
d’entité fournissant des «prestations à caractère monopolistique» que si, 
compte tenu de ses besoins spécifiques (p. ex. ressources ou visibilité), on 
attend d’une externalisation une exécution plus efficace et plus efficiente des 
tâches. Il s’agit sinon de tâches ministérielles dont l’exécution relève de 
l’administration fédérale centrale. 
3. 
Les entités exécutant des tâches de surveillance de l’économie ou de la sécu-
rité jouissent d’un degré poussé d’indépendance. Bien que leur activité 
relève de la puissance publique et qu’elles soient financées par des émolu-
ments, les modalités d’exécution ne sauraient faire l’objet d’un pilotage poli-
tique. D’où l’importance d’être prudent et de ne confier les «tâches de sur-
veillance de l’économie ou de la sécurité» qu’aux entités dont le législateur 
souhaite expressément l’indépendance politique. 
4 
Gestion des entités de la Confédération 
devenues autonomes 
4.1 
Introduction 
La Confédération gère l’exécution de ses tâches en priorité par des lois et des ordon-
nances matérielles, complétées au besoin par des directives (s’appliquant notamment 
à l’administration fédérale) ainsi que par des conditions contractuelles ou ordonnées 
par décision (s’appliquant notamment aux concessionnaires). 
Afin d’en augmenter l’efficacité ou l’efficience, la Confédération renonce à faire 
exécuter certaines tâches par l’administration fédérale centrale et les confie à un 
organisme ou une entreprise dont elle est propriétaire ou actionnaire principal ou 
majoritaire. Nous utiliserons ci-après l’expression «entités de la Confédération 
devenues autonomes» pour ces organismes et entreprises, car la plupart d’entre elles 
sont nées d’une externalisation et de l’octroi de l’autonomie juridique à des unités 
administratives. La position de propriétaire ou d’actionnaire principal ou majoritaire 
de la Confédération (désignée ci-après par le terme de propriétaire) lui permet

7832 
d’exercer une emprise sur l’évolution des entités devenues autonomes et sur les 
tâches fédérales qui leur incombent. 
La propriété ou la participation de la Confédération dans ces entités dépend directe-
ment des tâches fédérales qui leur sont confiées. La forme organisationnelle doit: 
a. 
conférer les compétences et la marge de manœuvre nécessaires aux entités 
devenues autonomes pour une exécution optimale des tâches et 
b. 
assurer à la Confédération en tant que propriétaire une emprise et un 
contrôle conformes au but d’intérêt public de sa propriété ou de sa participa-
tion. 
Lors de l’élaboration du présent rapport, diverses entités devenues autonomes ont 
été analysées du point de vue de leur forme organisationnelle, notamment en ce qui 
concerne les droits en matière de gestion et de contrôle dont dispose la Confédéra-
tion. Il apparaît nécessaire d’agir dans deux domaines en particulier: 
a. 
Certains éléments de gestion des établissements ne sont pas suffisamment 
harmonisés, ce qui entrave le bon fonctionnement du circuit de gestion au 
sein de l’établissement (collaboration entre organes p. ex.) ainsi qu’entre 
l’établissement et la Confédération (activité de contrôle de la Confédération 
p. ex.). Par contre, la réglementation de la gestion des sociétés anonymes se 
révèle dans l’ensemble adéquate en raison de l’application obligatoire du 
cadre de droit privé. 
 
La gestion des établissements doit être améliorée. Il convient de préciser et 
de mieux coordonner certains éléments de gestion, de même que de combler 
les éventuelles lacunes réglementaires. A cet effet, la Confédération se 
référera aux principes tant nationaux qu’internationaux du gouvernement 
d’entreprise («Corporate Governance») et au droit suisse de la société ano-
nyme, qui contient déjà divers postulats typiques du gouvernement d’entre-
prise39. 
b. 
Certains établissements ou sociétés anonymes sont par ailleurs exposés à des 
tiraillements entre d’un côté leur organisation, qui implique de l’autonomie, 
et de l’autre la Confédération, avec sa volonté d’être informée et d’avoir une 
emprise directe sur l’exécution des tâches. 
 
D’où l’importance d’aménager à l’avenir les divers éléments de gestion en 
tenant mieux compte des particularités de chaque type de tâches. Cette 
approche doit garantir que la Confédération exerce toute l’influence néces-
saire, en respectant autant que possible l’autonomie d’exploitation des enti-
tés devenues autonomes. 
Un ensemble de 28 principes directeurs forment la quintessence de cette analyse. Ils 
constitueront à l’avenir la base pour une optimisation et une harmonisation de la 
forme organisationnelle ainsi que pour une gestion cohérente des entités de la 
Confédération devenues autonomes. Ces principes sont exposés sommairement 
ci-après; ils seront enfin appliqués aux divers types de tâches et condensés dans un 
modèle de gestion spécifique à chaque type de tâches. 
 
39 
Les références principales sont le Code suisse de bonne pratique pour le gouvernement 
d’entreprise et la Directive de SWX concernant les informations relatives à la Corporate 
Governance, ainsi que les Lignes directrices de l’OCDE sur le gouvernement d’entreprise 
des entreprises publiques (cf. le rapport explicatif de l’AFF, partie II).

7833 
Le rapport n’aborde pas certains thèmes, tels que la politique du personnel et la 
réglementation des caisses de pensions des entités devenues autonomes, compte tenu 
des projets de réforme en cours. 
4.2 
Eléments de gestion 
4.2.1 
Forme juridique 
Le choix de la forme juridique ou organisationnelle40 est crucial pour la définition 
des autres éléments de gestion. Elle doit correspondre aux particularités de la tâche 
confiée à l’entité devenue autonome. 
La gestion des entités devenues autonomes s’appuie sur leur forme juridique ou 
organisationnelle. Avec une forme organisationnelle relevant du droit public, la 
Confédération peut élaborer le droit organisationnel de l’entité devenue autonome, et 
notamment définir ses propres droit à l’information et droit d’intervention en tant 
que propriétaire, en fonction de ses besoins. Dans le cas des formes juridiques de 
droit privé, en particulier la société anonyme de droit privé, le droit organisationnel 
et les droits de la Confédération en tant que propriétaire sont largement prédéfinis 
par le droit privé. 
L’établissement est la forme organisationnelle la plus répandue dans le droit public. 
La société anonyme de droit privé constitue quant à elle la première forme juridique 
de droit privé. Il existe aussi des formes mixtes à mi-chemin entre le droit public et 
le droit privé: la société anonyme de droit public en constitue le meilleur exemple. 
Cette forme organisationnelle relevant du droit public est très proche de la société 
anonyme de droit privé. La Confédération peut se réserver des droits à l’information 
et des droits d’intervention en sa qualité de propriétaire grâce à une loi spéciale, ce 
qui serait impossible en cas d’application exclusive du droit privé. Des formes 
mixtes sont en principe aussi envisageables pour les autres formes juridiques de 
droit privé que sont la SARL ou la coopérative. Ce chevauchement de sphères 
juridiques peut toutefois soulever des difficultés de délimitation. Une forme organi-
sationnelle privilégiant la Confédération en matière de droit à l’information et de 
droit d’intervention par rapport aux autres actionnaires devient surtout probléma-
tique en cas de cotation en bourse: les sociétés cotées en bourse sont tenues de 
respecter le principe de l’égalité de traitement au sens du droit des marchés de 
capitaux, qui entend garantir aux investisseurs le même accès aux informations 
susceptibles d’influencer les cours, et qui est ainsi plus strict que ne l’est le principe 
de l’égalité de traitement au sens du droit de la société anonyme41. 
 
40 
Le droit privé règle dans le détail les formes organisationnelles autorisées, indépendam-
ment des cas particuliers; il établit une typologie exhaustive des formes juridiques (p. ex. 
SA, SARL, etc.). Le droit public de la Confédération ne contient aucune réglementation 
abstraite sur la structure organisationnelle des établissements par exemple. Les établisse-
ments ne disposent donc pas de leur propre forme juridique. 
41 
Cf. Böckli/Bühler, 105. Le message concernant une loi fédérale sur les bourses et le 
commerce des valeurs immobilières (loi sur les bourses, LBVM), FF 1993 I 1282, con-
tient le passage suivant: «Cette protection ne se limite pas seulement aux intérêts de celui 
qui a déjà fait un placement, mais s’étend également aux intérêts de l’investisseur poten-
tiel.»

7834 
Les besoins de la Confédération en droit à l’information et droit d’intervention 
particuliers diffèrent en fonction des tâches. Les tâches exécutées de manière mono-
polistique et financées par des recettes fiscales générales ou des émoluments don-
nent à la Confédération davantage de droit en matière d’information et d’interventi-
on que les tâches fournies sur le marché et financées par des recettes qui sont 
fonction des prix du marché. 
Pour que la Confédération puisse s’assurer des droits à l’information et des droits 
d’intervention particuliers, il faut assigner la forme organisationnelle de droit public 
qu’est l’établissement aux entités devenues autonomes chargées de tâches relevant 
de la puissance publique ou fournissant des prestations à caractère monopolistique et 
qui sont financées par des recettes fiscales générales ou des émoluments. La forme 
juridique de la société anonyme de droit privé est prévue pour les entités dont le 
financement est principalement assuré par des recettes qui sont fonction des prix des 
prestations qu’elles fournissent sur le marché (régulé le cas échéant), dont les presta-
tions ne relèvent pas de la puissance publique, qui remplissent la condition de 
l’autonomie économique et sont dès lors ouvertes à la participation de tiers. D’autres 
formes juridiques ou organisationnelles, notamment les formes mixtes de droit 
public, sont envisageables à titre d’exception et en tenant compte de la diversité des 
tâches de la Confédération. Il faut toutefois que les exceptions soient justifiées. 
La restriction des formes juridiques et organisationnelles autorisées pour les entités 
de la Confédération devenues autonomes contribue à l’harmonisation du droit orga-
nisationnel. 
La Confédération a délégué certaines tâches de surveillance de l’économie ou de la 
sécurité aux commissions décisionnelles (p. ex. CFMJ, COMCO, ComCom). Ces 
dernières appartiennent à l’administration décentralisée, ne sont rattachées à leurs 
départements respectifs qu’à titre administratif et jouissent donc d’une certaine 
autonomie. Mais contrairement aux entités de la Confédération devenues autonomes, 
elles ne sont pas dotées de la personnalité juridique et ne jouissent d’aucune capacité 
d’action. Elles ne sont pas non plus des organismes ou des entreprises au sens du 
présent rapport. La forme organisationnelle de la commission décisionnelle doit être 
réservée aux entités nécessitant une certaine indépendance politique pour l’exécution 
de leurs tâches, mais pour lesquelles l’octroi de l’autonomie juridique n’est pas 
conseillé au niveau de l’entité (p. ex. en raison d’une taille insuffisante) ni au niveau 
du regroupement de plusieurs entités (p. ex. en raison d’interdépendances indésira-
bles ou d’absence de potentiel de synergies). 
Principe directeur sur la forme juridique comme élément de gestion 
Principe no 1 
En principe, il convient d’assigner aux entités devenues autonomes qui accom-
plissent des tâches fédérales la forme organisationnelle de droit public de 
l’établissement autonome. La forme juridique de la société anonyme de droit 
privé ne doit être prévue que pour les entités 
a. 
qui fournissent la majorité de leurs prestations sur le marché (régulé le cas 
échéant); 
b. 
qui remplissent les conditions nécessaires à leur autonomie économique;

7835 
c. 
dont l’activité ne relève pas de la puissance publique; et 
d. 
auxquelles des tiers doivent pouvoir participer. 
Il ne faut opter pour d’autres formes juridiques de droit privé ou d’autres formes 
organisationnelles de droit public s’inspirant largement du droit privé que dans des 
cas exceptionnels dûment justifiés. 
4.2.2 
Organes 
Le nombre d’organes, leur composition et leur collaboration doivent garantir une 
conduite et une surveillance efficaces et efficientes sur le plan de l’exploitation. 
Une entité devenue autonome doit disposer d’une gestion et d’une surveillance 
internes fiables. Il ne faut donc pas prévoir d’organes plus nombreux ou plus étendus 
qu’une conduite d’entreprise efficace et efficiente ne l’exige. Les organes doivent 
disposer des connaissances nécessaires sur le plan technique et sur le plan de 
l’exploitation pour exercer leur fonction conformément à leurs responsabilités. Dans 
cette perspective, les membres du conseil d’administration ou d’institut doivent être 
nommés sur la base d’un profil d’exigences établi au préalable, qui énumère les 
connaissances techniques, spécifiques à la branche et relevant de la gestion 
d’entreprise dont l’organe de direction doit impérativement disposer. Ces exigences 
seules ne suffisent pas à garantir la défense des intérêts de la Confédération au sein 
du conseil d’institut ou du conseil d’administration42. Dans l’exercice de son droit de 
nomination, le Conseil fédéral doit donc veiller à ce que les membres des organes 
s’identifient aux objectifs stratégiques du Conseil fédéral et s’engagent ainsi en 
faveur des intérêts de la Confédération au sein du conseil d’administration ou 
d’institut43. 
Les organes des entités de la Confédération devenues autonomes doivent aussi être 
délimités au niveau du personnel et des compétences, afin d’assurer leur collabora-
tion en vertu du principe de contrôle et d’équilibrage («checks and balances»). Le 
devoir de fidélité inscrit dans la loi incombant aux membres du conseil d’adminis-
tration ou d’institut ainsi qu’à la direction et des règles claires sur la procédure à 
adopter en cas de conflits d’intérêts doivent en outre renforcer l’intégrité de l’entité 
devenue autonome et de ses organes, et éviter d’éventuels dommages. 
Il s’agit d’aménager le droit de nomination et le devoir de surveillance de façon à les 
faire coïncider. Le droit de la société anonyme s’y prête, dans la mesure où il est du 
ressort de l’assemblée générale de désigner et de surveiller le conseil d’adminis-
tration, celui-ci nommant et surveillant à son tour la direction. Dans le cas des éta-
blissements en revanche, le Conseil fédéral nomme en principe tous les organes – y 
compris l’organe dirigeant, qu’il ne surveille pas lui-même. Désormais, c’est le 
conseil d’administration ou d’institut des établissements qui nommera en principe 
 
42 
Les objectifs stratégiques du Conseil fédéral n’ont pas d’effet juridique contraignant pour 
le conseil d’administration d’une société anonyme de droit privé. 
43 
A propos de l’aspect juridique de la représentation des intérêts de la Confédération par 
des représentants de la Confédération engagés en vertu d’un contrat ou de la loi, cf. 
ch. 4.2.3.

7836 
l’organe dirigeant, sous réserve de l’approbation du Conseil fédéral. Le conseil 
d’administration ou d’institut est compétent en dernier ressort pour nommer la 
direction des entités accomplissant des tâches de surveillance de l’économie ou de la 
sécurité. La renonciation à l’approbation par le Conseil fédéral découle de l’indé-
pendance dont ces entités doivent jouir dans l’exécution de leurs tâches concrètes. 
Les membres des organes des établissements seront à l’avenir également révocables 
pendant la durée de leur mandat, comme le prévoit la réglementation actuelle appli-
cable aux sociétés anonymes. 
En ce qui concerne les établissements, le statut de l’organe externe de révision d’un 
établissement, sa compétence en matière d’examen ainsi que l’établissement des 
rapports doivent être uniformisés et déterminés par analogie avec le droit de la 
société anonyme. Le fonctionnement interne de cet organe en sera nettement amélio-
ré, tandis que les doublons disparaîtront entre l’organe externe de révision et le 
Contrôle fédéral des finances (CDF) compétent pour la surveillance financière. 
En outre, le CDF se verra obligatoirement confier le mandat d’organe externe de 
révision lorsque les sociétés d’audit privées relèvent de la surveillance de l’entité 
devenue autonome. 
Ces mesures optimiseront avant tout la conduite et la surveillance des établisse-
ments. Peu d’optimisation n’est en revanche requise dans le cas des sociétés anony-
mes, puisque leur droit définit explicitement la structure organisationnelle, la réparti-
tion des compétences entre organes ainsi que les procédures de nomination et de 
révocation. 
Sept principes directeurs sur les organes comme élément de gestion 
Principe no 2 
Les entités de la Confédération devenues autonomes disposent de structures 
légères et les compétences au niveau des différents organes sont clairement 
réglementées. 
Principe no 3 
En règle générale, personne ne peut être membre simultanément de plusieurs 
organes d’entités devenues autonomes. 
Principe no 4 
Le Conseil fédéral nomme le conseil d’administration ou le conseil d’institut 
ainsi que l’organe externe de révision des établissements. La direction des éta-
blissements, composée d’un ou plusieurs membres, est nommée par leur conseil 
d’administration ou d’institut, sous réserve de l’approbation du Conseil fédéral. 
Cette dernière n’est pas requise pour les entités accomplissant des tâches de sur-
veillance de l’économie ou de la sécurité. 
Principe no 5 
Le Conseil fédéral établit un profil d’exigences énumérant les conditions aux-
quelles les membres du conseil d’administration ou du conseil d’institut doivent 
répondre pour garantir une formation d’opinion autonome et objective. Le 
Conseil fédéral exerce son droit de nomination sur la base de ce profil d’exi-
gences et veille à assurer une représentation appropriée des intérêts de la Confé-

7837 
dération dans le conseil d’administration ou le conseil d’institut des entités 
devenues autonomes. 
Principe no 6 
Les membres du conseil d’administration ou du conseil d’institut, ainsi que de la 
direction défendent les intérêts de l’entité devenue autonome. Les membres 
concernés par des conflits d’intérêts doivent se récuser. Des conflits d’intérêts 
durables excluent l’appartenance au conseil d’administration ou au conseil 
d’institut, ainsi qu’à la direction. 
Principe no 7 
Pendant la durée de leur mandat, les membres des organes d’un établissement 
peuvent être révoqués pour de justes motifs. 
Principe no 8 
Le statut, la compétence de contrôle et les destinataires du rapport de l’organe 
externe de révision des établissements sont définis par analogie avec le droit de 
la société anonyme. 
4.2.3 
Représentants de la Confédération 
La Confédération ne devrait plus être représentée dans des conseils d’adminis-
tration ou d’institut par des personnes recevant des instructions que si le profil 
d’exigences de l’organe dirigeant ou le pilotage politique de la Confédération le 
requièrent. 
En sa qualité de propriétaire, d’actionnaire principal ou d’actionnaire majoritaire, la 
Confédération détient toujours une position décisive lors de la nomination du conseil 
d’administration ou du conseil d’institut. Ainsi, la majorité des membres d’un con-
seil d’administration ou d’un conseil d’institut peuvent être qualifiés de représen-
tants de la Confédération. Les représentants de la Confédération, au sens strict, sont 
des membres tenus par contrat ou par la loi de représenter les intérêts de la Confédé-
ration dans l’organe où ils siègent, et le Conseil fédéral peut leur donner des instruc-
tions précises. En nommant ou en déléguant ses représentants, le Conseil fédéral fait 
valoir ses intérêts au coeur même de l’organe de direction des entités devenues 
autonomes et obtient des informations directes du conseil d’administration ou du 
conseil d’institut en vertu de leur devoir d’informer. Les représentants de la Confé-
dération peuvent être des membres du personnel fédéral ou des tiers. La loi ou un 
contrat les oblige à défendre les intérêts de la Confédération (représentants de 
l’administration: cf. art. 20 de la loi sur le personnel de la Confédération). Une 
instruction ciblée du représentant de la Confédération sur un domaine en particulier 
est aussi envisageable. 
Les intérêts de l’entité devenue autonome peuvent être en contradiction avec ceux de 
la Confédération. Les représentants de la Confédération sont alors confrontés à un 
dilemme: leur fonction de représentants de la Confédération leur dicte de défendre 
les intérêts de cette dernière, tandis que leur mandat au conseil d’administration ou 
d’institut implique la sauvegarde des intérêts de l’entité devenue autonome. C’est 
pourquoi la Confédération ne devrait plus être représentée par des personnes rece-

7838 
vant des instructions que dans les conseils d’administration ou d’institut où cela 
s’impose. Deux cas de figure se dégagent: soit le conseil d’administration ou le 
conseil d’institut requiert la présence de représentants de la Confédération en raison 
de leurs connaissances exclusives (profil d’exigences), soit la Confédération n’a pas 
d’autres moyens (p. ex. lois matérielles ou objectifs stratégiques contraignants sur le 
plan juridique) de défendre ses intérêts. 
Principe directeur sur les représentants de la Confédération comme 
élément de gestion 
Principe no 9 
La Confédération ne doit être représentée dans les conseils d’administration ou 
d’institut d’entités devenues autonomes par des personnes recevant des instruc-
tions que si ses intérêts ne peuvent pas être défendus adéquatement en l’absence 
de ces représentants ou si le profil d’exigences du conseil d’administration ou du 
conseil d’institut le requiert. 
4.2.4 
Responsabilités 
Les responsabilités de la Confédération ainsi que celles de ses entités doivent se 
réduire à l’essentiel. 
A l’heure actuelle, la loi sur la responsabilité (LRCF) s’applique si un dommage 
survient dans le cadre de l’exécution d’une tâche publique. L’entité devenue auto-
nome chargée de l’exécution de ladite tâche répond envers le lésé, qu’il y ait eu 
faute ou non (responsabilité causale). Si l’entité ne peut assumer sa responsabilité, la 
Confédération répond envers le lésé (responsabilité subsidiaire). La Confédération et 
l’entité peuvent toutefois faire assumer leurs responsabilités aux organes et aux 
collaborateurs (en faisant recours), s’ils ont enfreint leurs devoirs intentionnellement 
ou par négligence et causé ainsi le dommage. 
En revanche, si un dommage survient dans le cadre d’une activité privée, le régime 
de la responsabilité applicable est celui du droit privé. Ainsi l’entité devenue auto-
nome ne répondra du dommage que si la personne lésée peut prouver qu’elle a 
commis une faute, soit intentionnellement, soit par négligence grave ou légère 
(responsabilité dérivant de la faute)44. Quant aux organes et aux collaborateurs, ils 
répondront, en cas de recours, même d’une négligence légère. 
L’application de la loi sur la responsabilité est positive à double titre pour la per-
sonne lésée. L’obtention de dommages-intérêts est plus aisée grâce à la responsabili-
té causale, et plus sûre grâce à la responsabilité subsidiaire. 
Inversement, le régime de la responsabilité du droit privé, ne prévoyant aucune 
responsabilité causale ou subsidiaire en l’absence d’une réglementation particulière, 
est plus avantageux pour la Confédération. En outre, comme les organes ou les 
 
44 
Le droit privé prévoit ponctuellement la responsabilité causale, comme par exemple la 
responsabilité de l’employeur (art. 55 CO) ou celle du propriétaire du bâtiment ou autre 
ouvrage (art. 58 CO).

7839 
collaborateurs répondent déjà en cas de négligence légère, les recours sont plus 
simples. 
Les entités devenues autonomes assument des tâches publiques. En cas de dom-
mage, la loi sur la responsabilité s’appliquerait donc en principe. Si les entités deve-
nues autonomes sont essentiellement actives sur le marché et exercent leurs activités 
dans le cadre du droit privé, il s’avère difficile d’appliquer la loi sur la responsabili-
té. Dans de tels cas, la responsabilité de l’entité devenue autonome doit par consé-
quent être régie exclusivement par le droit privé. Il s’agit aussi de soumettre ses 
organes et ses collaborateurs au droit privé de la responsabilité. Pour ce faire, il faut 
inscrire l’application des règles du droit privé en matière de responsabilité dans la loi 
d’organisation45. La Confédération n’assumerait ainsi plus aucune responsabilité46. 
Dans le cadre de la surveillance de l’économie ou de la sécurité, la Confédération 
surveille diverses activités privées (l’exploitation de centrales nucléaires, la fabrica-
tion, la distribution et la vente de médicaments p. ex.), bien qu’elle externalise de 
plus en plus ces tâches vers des entités devenues autonomes dont elle est propriétaire 
(Swissmedic, AUFIN, IFSN p. ex.). 
Compte tenu du fait que les tâches de surveillance de l’économie ou de la sécurité 
sont d’ordre public, la personne lésée est libre en cas de dommage de poursuivre la 
Confédération ou l’entité devenue autonome chargée de cette surveillance à la place 
de l’entreprise soumise à sa surveillance et de ses organes. Cette solution est intéres-
sante pour le lésé, étant donné qu’il ne doit pas prouver de faute (responsabilité 
causale), que la procédure est ainsi relativement simple et que l’entité devenue 
autonome ou la Confédération est solvable. 
Le risque de responsabilité qui en découle pour la Confédération peut s’avérer très 
lourd de conséquences au niveau du contenu et de l’ampleur47. Juridiquement et 
matériellement, il est inapproprié que, si l’entreprise faisant l’objet de la surveillance 
commet une faute grave, alors que seule une légère violation du devoir de fonction 
peut être reprochée à la Confédération ou à l’entité devenue autonome, la Confédé-
ration puisse être amenée à en endosser l’entière responsabilité48. 
 
45 
Une exclusion de l’applicabilité de la LRCF est prévue à l’art. 18, al. 2, LET 
(cf. message LOP, 1299 ch. 222.61). 
46 
La Confédération peut toutefois être rendue responsable si elle a exercé un niveau critique 
d’influence sur les organes de l’entité ou si des employés de la Confédération ont, non en 
tant qu’organes, mais par exemple en tant que personnes assumant des tâches de surveil-
lance, contribué à causer le dommage et que la Confédération doit par conséquent être 
qualifiée d’organe de fait. Au sujet du statut d’organe de fait, cf. le rapport explicatif de 
l’AFF, ch. 3.1. 
47 
A titre d’exemple, les cantons de Genève et de Vaud exigent respectivement 3,5 milliards 
et 2 milliards de francs de la Confédération. Ils justifient ces exigences notamment par 
l’insuffisance de la surveillance exercée par la Commission fédérale des banques sur leurs 
banques cantonales. Dans le cas du crash d’Überlingen, des dommages de plusieurs 
dizaines de millions ont été réclamés à la Confédération et à Skyguide. Au sujet du conte-
nu et de l’objet du risque de responsabilité: cf. Schaerer, passim. Au sujet du risque de 
responsabilité dans les marchés financiers: cf. message du 1er février 2006 concernant la 
loi fédérale sur l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers, FF 2006 2756, 
ch. 1.2.9. 
48 
JAAC 66.51.

7840 
Au sens de la jurisprudence du Tribunal fédéral49, les entités devenues autonomes 
exécutant des tâches de surveillance de l’économie ou de la sécurité ne peuvent être 
tenues pour responsables qu’en cas de violation de leurs devoirs essentiels de fonc-
tion. Elles ne répondent toutefois pas des dommages résultant de violations des 
obligations des organismes soumis à la surveillance. 
Le Conseil fédéral propose pour la première fois, dans le cadre du projet de surveil-
lance des marchés financiers (AUFIN), d’inscrire expressément dans une loi cette 
réglementation en matière de responsabilité50. Il s’aligne ainsi sur la jurisprudence 
du Tribunal fédéral et l’évolution internationale51. 
La Confédération a consenti à assumer des responsabilités, garanties, cautions et 
engagements conditionnels spécifiques envers certaines entités devenues autonomes. 
De tels engagements supplémentaires ne devront à l’avenir être pris par la Confédé-
ration que dans des cas exceptionnels dûment justifiés et moyennant des directives 
renforcées sur la politique des risques (p. ex. contrôle régulier des directives straté-
giques, obligation éventuelle de s’assurer, etc.). 
Trois principes directeurs sur les responsabilités comme élément de gestion 
Principe no 10 
La responsabilité des entités devenues autonomes qui exercent des activités 
essentiellement sur le marché et dans le cadre du droit privé, ainsi que celle de 
leurs organes et de leurs collaborateurs, est régie exclusivement par le droit 
privé. 
Principe no 11 
La responsabilité des entités exécutant des tâches de surveillance de l’économie 
ou de la sécurité n’est engagée qu’en cas de violation de leurs devoirs essentiels 
de fonction et que si le dommage ne résulte pas d’une violation des obligations 
par les organismes soumis à surveillance. 
Principe no 12 
Vis-à-vis des entités devenues autonomes, la Confédération ne doit que dans des 
cas exceptionnels assumer des responsabilités et accorder des garanties, caution-
nements et engagements conditionnels qui sont spécifiques aux entreprises. Dans 
ces cas, elle définira des exigences strictes quant à la gestion des risques et 
recensera, évaluera et signalera systématiquement les risques en matière de res-
ponsabilité. 
 
49 
ATF 123 II 577. consid. 4d/dd; 120 Ib 248 consid. 2b; 119 Ib 208 consid. 5a et b; 
118 Ib 163 consid. 2, avec renvois. Cf. aussi Schwarzenbach, 61 s. 
50 
A ce sujet, cf.: art. 19, projet de loi fédérale sur l’Autorité fédérale de surveillance des 
marchés financiers (LAUFIN, FF 2006 2829) et message du 1er février 2006 (FF 2006 
2741). L’AUFIN ne sera responsable que si elle a violé des devoirs essentiels de fonction 
et si les dommages ne résultent pas d’une violation des obligations d’un assujetti. Ainsi, 
la responsabilité de l’entité devenue autonome et en conséquence une éventuelle respon-
sabilité subsidiaire de la Confédération sont limitées. 
51 
Werlen/Wood, 616.

7841 
4.2.5 
Compétences particulières 
Les compétences législatives, la compétence de prendre des participations et de 
nouer des coopérations, ainsi que la compétence de fournir des prestations commer-
ciales – en référence à une base légale idoine – ne seront accordées aux entités 
devenues autonomes que si ces compétences servent les intérêts supérieurs de la 
Confédération. 
Les entités devenues autonomes ne peuvent être dotées de propres compétences 
législatives non soumises à approbation, à titre exceptionnel et en vertu d’une norme 
de délégation, que lorsqu’il s’agit de régler des questions techniques d’importance 
secondaire. La délégation de compétences législatives est exclue dans les domaines 
où la concurrence s’exerce, en raison des distorsions qui pourraient en découler. 
Le règlement sur les émoluments n’est pas de nature technique ni d’importance 
secondaire; il ne doit donc être adopté par le conseil d’administration ou le conseil 
d’institut que sous réserve de l’approbation du Conseil fédéral. Les entités dont les 
prestations sont financées par des émoluments ou des indemnités de la Confédéra-
tion doivent aussi soumettre leur règlement du personnel au Conseil fédéral pour 
approbation. Les frais de personnel constituent en effet le poste de charges le plus 
lourd, surtout dans le secteur des services. Ils déterminent ainsi le coût des presta-
tions fournies par les entités devenues autonomes. 
Les coopérations et les participations sont importantes pour les entités qui fournis-
sent en majeure partie des prestations commerciales. Il importe donc qu’elles aient la 
compétence de conclure des coopérations et de prendre des participations, à condi-
tion toutefois que ces dernières contribuent à garantir ou à accroître durablement la 
valeur de l’entreprise, qu’elles puissent être gérées efficacement et tenir suffisam-
ment compte des risques. Quant aux autres entités devenues autonomes, elles 
s’acquittent en principe elles-mêmes des tâches qui leur sont confiées. 
Par ailleurs, les entités n’intervenant pas principalement sur le marché ne sont auto-
risées à fournir des prestations commerciales que si elles sont étroitement liées à leur 
tâche principale et ne portent à celle-ci aucun préjudice financier ou matériel. En 
outre, les prestations commerciales ne doivent pas fausser la concurrence. Elles 
requièrent une base légale. 
Trois principes directeurs sur les compétences particulières comme élément 
de gestion 
Principe no 13 
Les entités devenues autonomes ne reçoivent qu’exceptionnellement, en vertu 
d’une norme légale de délégation, la compétence d’édicter des normes abstraites 
de portée générale et ayant un effet externe. Cette compétence législative se 
limite à l’édiction de dispositions de nature technique et d’importance secon-
daire.

7842 
Principe no 14 
Les établissements ne concluent des coopérations et ne prennent des participa-
tions qu’exceptionnellement, et ce pour autant que cela soit conforme à leur but 
social et aux objectifs stratégiques à moyen terme formulés par le Conseil fédé-
ral. Les entités devenues autonomes constituées en société anonyme de droit 
privé peuvent conclure des coopérations et prendre des participations dans les 
limites prévues par le droit de la société anonyme, autrement dit dans le cadre de 
leur but social. Des participations peuvent être prises uniquement si elles contri-
buent à long terme à garantir ou à augmenter la valeur de l’entreprise, si elles 
peuvent être gérées convenablement et si elles tiennent suffisamment compte des 
risques. 
Principe no 15 
A condition qu’il existe une base légale à cet effet, les établissements sont auto-
risés à fournir des prestations commerciales pour autant qu’elles aient un lien 
étroit avec la tâche principale, qu’elles ne nuisent pas à l’accomplissement de 
cette dernière, qu’elles ne faussent pas la concurrence et que l’ensemble de ces 
prestations couvre au minimum tous les coûts qu’elles génèrent. 
4.2.6 
Objectifs stratégiques 
Le Conseil fédéral en tant que propriétaire doit gérer toutes les entités devenues 
autonomes en établissant des objectifs à moyen terme et en préservant une vue 
d’ensemble. 
La loi d’organisation sert de base à la gestion d’une entité devenue autonome et 
distingue les compétences et les responsabilités de l’entité par rapport à celles de la 
Confédération. Cette dernière définit le contenu et l’ampleur des tâches dans des lois 
matérielles. 
La Confédération ne peut toutefois pas gérer l’évolution de ses entités devenues 
autonomes au moyen de la seule législation, qui réglemente les points principaux à 
longue échéance. Elle a besoin d’un instrument lui permettant d’influencer à moyen 
terme l’entité devenue autonome et l’exécution des tâches, dans le but de préserver 
ses intérêts supérieurs. 
Le Conseil fédéral, dans sa fonction de propriétaire, devra désormais gérer toutes les 
entités devenues autonomes par l’instrument des objectifs stratégiques. Uniquement 
dans le cas des entités exécutant des tâches de surveillance de l’économie ou de la 
sécurité, ce n’est pas le Conseil fédéral, mais le conseil d’administration ou le con-
seil d’institut qui définit les objectifs stratégiques. Ce règlement spécial tient ainsi 
compte de l’indépendance accrue dont jouissent ces entités par rapport aux autres, 
dans l’exécution de leurs tâches. 
Les objectifs stratégiques doivent porter sur 
– 
le développement de l’entité au moyen de directives relatives à l’entreprise, 
et 
– 
les tâches à externaliser au moyen de directives relatives aux tâches.

7843 
Les directives relatives à l’entreprise définissent notamment des priorités en matière 
de politique commerciale et visent à consolider ou à augmenter la valeur de l’entre-
prise. Les directives relatives aux tâches fixent quant à elles des priorités pour 
l’exécution des tâches ou l’utilisation des éventuelles indemnités versées. De par ces 
directives, la Confédération tend à préserver les intérêts publics liés aux tâches 
(sécurité de l’approvisionnement p. ex.). Plus une entité devenue autonome accom-
plit ses tâches en fonction du marché, plus il importe que la Confédération inscrive 
la marque de sa gestion dans les directives relatives à l’entreprise. En revanche, la 
Confédération soumettra les entités devenues autonomes à une gestion axée priori-
tairement sur les tâches si l’exécution de celles-ci n’est réglée ni par le marché ni par 
une législation détaillée, si elle est soutenue par des contributions au financement ou 
si elle expose la Confédération à des risques considérables. 
La Confédération commande des prestations à plusieurs de ses entités devenues 
autonomes, qu’elle rétribue avec des recettes fiscales générales52. De telles com-
mandes de prestations financées par des fonds publics peuvent d’une part compren-
dre des domaines entiers d’activités confiés à l’entité devenue autonome (p. ex 
commande de prestations en matière de formation auprès des EPF ou d’infra-
structure auprès des CFF). Ces commandes peuvent d’autre part comprendre des 
prestations achetées par la Confédération auprès de ses unités (p. ex. participation à 
l’élaboration de la législation). En principe, ces commandes de prestations devront 
aussi être définies dans les objectifs stratégiques, qui ne devront contenir, le cas 
échéant, que les principes de base de ces futures commandes. La transparence qui en 
résulte au niveau des interdépendances financières et matérielles les plus importan-
tes entre la Confédération et les entités devenues autonomes permet au Conseil 
fédéral de gérer et contrôler ces entités d’un point de vue global. La commande de 
prestations ne doit cependant pas être incluse dans les objectifs stratégiques quand 
elle s’effectue dans un environnement concurrentiel. Dans un tel contexte, la Confé-
dération doit décider, diriger et contrôler en faisant abstraction des intérêts liés au 
statut de propriétaire. C’est pourquoi, par exemple dans le domaine du trafic régio-
nal des personnes, où d’autres entreprises ferroviaires que les CFF peuvent faire des 
offres et où les commandes de prestations se font en collaboration avec les cantons, 
les commandes doivent être décidées, gérées et contrôlées en dehors du cadre des 
objectifs stratégiques. Dans tous les autres cas, les commandes de prestations 
devront être passées à l’avenir dans le cadre des objectifs stratégiques. 
Actuellement, le Conseil fédéral approuve déjà les objectifs stratégiques des entre-
prises actives sur le marché sans consulter le Parlement. Par contre, ce dernier parti-
cipe à l’approbation du mandat de prestations du domaine des EPF. L’approbation 
du Parlement est requise en raison des indemnités substantielles dont a besoin le 
domaine des EPF. A l’avenir, toutes les entités seront gérées à l’aide des objectifs 
stratégiques du Conseil fédéral53. Lorsque les entités devenues autonomes dépendent 
en grande partie des indemnités, comme les EPF par exemple, le Parlement peut 
 
52 
La LSu distingue les aides financières et les indemnités. Dans le cas des entités devenues 
autonomes, les indemnités sont particulièrement importantes. L’art. 3, al. 2, LSu décrit les 
indemnités comme des prestations accordées à des bénéficiaires étrangers à 
l’administration fédérale et destinées à atténuer ou à compenser les charges financières 
découlant de l’accomplissement de tâches prescrites par le droit fédéral ou de tâches de 
droit public déléguées par la Confédération. 
53 
Uniquement dans le cas d’entités accomplissant des tâches de surveillance de l’économie 
ou de la sécurité, ce n’est pas le Conseil fédéral, mais le conseil d’administration ou 
d’institut qui approuve les objectifs stratégiques.

7844 
exercer son emprise et fixer des priorités à l’utilisation du crédit en vertu de la 
modification du nouvel art. 25, al. 3, LParl, dans le cadre de la dernière révision de 
la LFC54. Le Conseil fédéral doit en tenir compte dans ses objectifs stratégiques. En 
revanche, le Parlement n’exercera en principe plus d’influence directe sur les objec-
tifs stratégiques, ceci afin de séparer de manière appropriée les compétences et 
responsabilités entre les pouvoirs législatif et exécutif. 
Les objectifs stratégiques sont globalement contraignants pour le conseil d’adminis-
tration ou le conseil d’institut des établissements et sociétés anonymes de droit 
public dans la mesure où la loi d’organisation le prévoit expressément. Ils exercent 
aussi un effet contraignant dans les faits, mais pas juridiquement, sur le conseil 
d’administration d’une entité devenue autonome sous la forme juridique de la socié-
té anonyme de droit privé: le conseil d’administration ne peut pas se permettre 
d’ignorer les intentions de l’actionnaire principal ou de l’actionnaire majoritaire, 
sinon il risque d’être révoqué ou de ne pas être nommé une nouvelle fois. 
Deux principes directeurs sur les objectifs stratégiques comme élément 
de gestion 
Principe no 16 
En sa qualité de propriétaire, la Confédération fixe des objectifs supérieurs à 
moyen terme afin de piloter sur le plan stratégique les entités devenues autono-
mes. A l’aide des objectifs stratégiques dont le contenu est standardisé dans les 
grandes lignes, elle exerce, en partant d’une approche globale, une influence sur 
le développement des entités en tant qu’organismes ou qu’entreprises («direc-
tives relatives à l’entreprise») et sur leurs tâches («directives relatives aux 
tâches»). L’intensité du pilotage au niveau des tâches varie en particulier selon 
que l’exécution de la tâche confiée: 
– 
n’est décrite que dans les grandes lignes par la législation et n’est guère 
régie par le marché; 
– 
est largement financée par des recettes fiscales générales; 
– 
peut entraîner des risques élevés pour la Confédération. 
Principe no 17 
Il appartient au Conseil fédéral d’adopter les objectifs stratégiques des entités 
devenues autonomes. Le conseil d’administration ou le conseil d’institut ne 
définit les objectifs stratégiques que dans le cas des entités qui assument en prio-
rité des tâches de surveillance de l’économie ou de la sécurité. Pour les entités 
devenues autonomes, qui dépendent dans une large mesure du soutien financier 
de la Confédération, le Parlement peut statuer sur l’utilisation de ces moyens 
dans les arrêtés de financement. Le Conseil fédéral doit en tenir compte au 
moment de l’élaboration des objectifs stratégiques. 
 
54 
D’après l’art. 25, al. 3, LParl, l’Assemblée fédérale fixe dans les décisions de crédit, le 
but et le montant du crédit. Elle peut en outre y définir les conditions-cadres de 
l’utilisation du crédit, le calendrier de la réalisation du projet et le compte-rendu du 
Conseil fédéral. Cette disposition a été décidée dans le cadre de la révision de la loi sur 
les finances de la Confédération du 7 octobre 2005. Elle est entrée en vigueur 
le 1er mai 2006.

7845 
4.2.7 
Contrôle du Conseil fédéral 
Le contrôle du Conseil fédéral dans sa fonction de propriétaire doit être renforcé au 
niveau des établissements. Le Conseil fédéral devra assumer lui-même le contrôle 
des entités qui ont de l’importance au niveau politique et stratégique et dont le 
financement dépend largement d’indemnités. 
Les bases sur lesquelles s’appuie actuellement le contrôle du Conseil fédéral sur les 
établissements sont encore très hétérogènes, et parfois insuffisantes. S’il constate de 
mauvaises évolutions lors du contrôle, le Conseil fédéral doit pouvoir prendre les 
mesures qui s’imposent. Le droit organisationnel des établissements présente, ici 
aussi, des lacunes. A l’avenir, les lois d’organisation des établissements devront 
prévoir uniformément les bases suivantes permettant au Conseil fédéral d’exercer 
son contrôle: rapport du conseil d’administration ou du conseil d’institut sur 
l’atteinte des objectifs stratégiques, rapport de gestion de l’établissement destiné à la 
publication, rapport de l’organe externe de révision et rapport du Contrôle fédéral 
des finances sur les examens éventuels menés pendant l’année sous revue. A 
l’avenir, le Conseil fédéral devra avoir, pour tous les établissements, la possibilité de 
révoquer pour des motifs impérieux et pendant la durée de leur mandat les membres 
des organes nommés par lui55. En cas de doute sur le bon exercice des compétences, 
le Conseil fédéral doit pouvoir refuser la décharge. Ce faisant, il se réserve le droit 
d’intenter des actions en dommages et intérêts contre les organes concernés. La 
possibilité de refuser la décharge existe en principe déjà aujourd’hui, mais le droit 
expressément conféré au Conseil fédéral d’approuver le rapport de gestion des 
établissements souligne encore ce fait. 
A l’avenir, le Conseil fédéral devra pouvoir prendre les mesures suivantes à 
l’encontre des établissements qui présentent de mauvaises évolutions effectives ou 
prévisibles constatées dans le cadre du contrôle: 
– 
modification des objectifs stratégiques; 
– 
refus d’approuver le rapport de gestion; 
– 
refus d’accorder la décharge au conseil d’administration ou au conseil 
d’institut; 
– 
révocation des membres du conseil d’administration ou du conseil d’institut 
pendant la durée de leur mandat; 
– 
prétentions en matière de responsabilité contre les organes. 
En principe, le Conseil fédéral assume seul cette fonction de contrôle. Dans le cas 
d’établissements d’importance politique et stratégique moindre et peu tributaires 
d’indemnités de la Confédération, il peut laisser les départements concernés assurer 
totalement ou partiellement cette fonction de contrôle. 
Dans la société anonyme de droit privé, les possibilités de contrôle des actionnaires 
et donc de la Confédération sont nécessairement régis par le droit de la société 
anonyme. Ce dernier détermine quelles informations (ou rapports) le conseil 
d’administration et l’organe externe de révision doivent remettre à l’assemblée 
générale ou à l’actionnariat, dans le cadre de la présentation des comptes notam-
ment. Des informations détaillées, surtout lorsqu’elles sont exclusivement destinées 
 
55 
Voir ci-devant, ch. 4.2.2, principe directeur n° 7.

7846 
à l’actionnaire principal ou majoritaire, peuvent violer les droits des actionnaires 
minoritaires protégés par le droit de la société anonyme ou encore des dispositions 
importantes du droit du marché des capitaux, en cas de cotation en bourse de la 
société anonyme. Les mesures à prendre lors de mauvaises évolutions sont aussi 
régies par le droit de la société anonyme: l’assemblée générale peut par exemple 
révoquer les membres du conseil d’administration à tout moment et sans motif 
(art. 705 CO) ou exiger un contrôle spécial (art. 697a CO). 
Cinq principes directeurs sur le contrôle du Conseil fédéral comme élément 
de gestion 
Principe no 18 
Dans l’exercice de sa fonction de contrôle des établissements, le Conseil fédéral 
recevra au terme de l’exercice les documents suivants: 
– 
le rapport ou le rapport intermédiaire du conseil d’administration ou du 
conseil d’institut sur l’atteinte des objectifs stratégiques, 
– 
le rapport de gestion du conseil d’administration ou d’institut, 
– 
le rapport d’examen de l’organe externe de révision (s’il ne fait pas déjà 
partie du rapport de gestion), 
– 
le rapport du Contrôle fédéral des finances sur un éventuel examen de 
l’établissement portant sur la surveillance financière. 
Le Conseil fédéral peut prévoir que cette fonction de contrôle soit assurée entiè-
rement ou partiellement par les départements compétents. 
Principe no 19 
La teneur minimale du rapport de gestion des établissements est régie par le 
droit de la société anonyme. 
Principe no 20 
Le rapport de gestion des établissements est soumis au Conseil fédéral (ou aux 
départements compétents) pour approbation avant sa publication. 
Principe no 21 
Le Conseil fédéral (ou les départements compétents) statue chaque année sur la 
décharge du conseil d’administration ou du conseil d’institut des établissements. 
Principe no 22 
Le rapport de l’organe externe de révision des établissements est régi par le droit 
de la société anonyme.

7847 
4.2.8 
Haute surveillance du Parlement 
La haute surveillance du Parlement se caractérise par une certaine distance par 
rapport aux fonctions de décision et de contrôle du Conseil fédéral; elle se concentre 
sur l’essentiel56. En matière de surveillance financière du Parlement, la distinction 
prévue par la Constitution entre haute surveillance et contrôle du Conseil fédéral 
passe par contre à l’arrière-plan. Le Parlement dispose de vastes compétences de 
contrôle et d’intervention du fait de sa souveraineté budgétaire et de sa compétence à 
approuver le compte d’Etat. Il bénéficie en l’occurrence du soutien du Contrôle 
fédéral des finances57. 
Dans le cadre de sa haute surveillance sur les entités devenues autonomes, le Parle-
ment surveille la manière dont le Conseil fédéral défend les intérêts de la Confédéra-
tion58. La haute surveillance rejoint ainsi le contrôle du Conseil fédéral (ch. 4.2.7) 
et, en le renforçant, s’en trouve aussi améliorée. 
Le contrôle du Conseil fédéral de même que la haute surveillance du Parlement 
trouvent leurs limites là où commencent l’autonomie et la responsabilité des entités 
devenues autonomes. La règle vaut pour les établissements et a fortiori pour les 
sociétés anonymes. Pour ces dernières, le droit privé et, le cas échéant, le droit du 
marché des capitaux fixent des limites claires au droit à l’information et au droit 
d’intervention de la Confédération. 
La définition de la haute surveillance incombe au Parlement. Pour des raisons de 
séparation des pouvoirs, le Conseil fédéral renonce à fixer des principes directeurs, 
et s’en tient donc à une discussion de principe. Plus de détails sont fournis dans le 
rapport explicatif de l’AFF59. 
4.2.9 
Finances et impôts 
Il importe d’améliorer la gestion financière des entités devenues autonomes. Les 
dispositions particulières d’ordre financier ou fiscal qui entravent la concurrence 
sont à abolir dans la mesure du possible. 
A l’avenir, toutes les entités devenues autonomes tiendront leur comptabilité propre. 
Il n’est pas possible d’indiquer dans l’absolu la quantité de capital dont les entités 
devenues autonomes doivent être dotées. En principe, elles ne disposeront que du 
capital absolument nécessaire pour accomplir leurs tâches (notamment comme 
couverture de responsabilité) et conforme à l’usage dans la branche pour les entités 
fournissant des prestations sur le marché. Il conviendra également de tenir compte 
d’éventuelles garanties de l’Etat. 
Une consolidation des comptes de la Confédération procure une vue d’ensemble de 
l’état de sa fortune, ses finances et ses revenus, abstraction faite des transferts inter-
nes. Les établissements relevant de l’administration décentralisée doivent en prin-
cipe présenter des comptes consolidés. En vertu de la nouvelle loi sur les finances, le 
 
56 
Cf. rapport du Conseil fédéral 1997, 7. 
57 
Cf. rapport du Conseil fédéral 1997, 10. 
58 
Cf. Initiative parlementaire Loi sur le Parlement (LParl), Rapport de la Commission des 
institutions politiques du Conseil national du 1er mars 2001, FF 2001 3372. 
59 
Rapport explicatif de l’AFF, ch. 8.3 (http://www.efv.admin.ch/f/news/index.php).

7848 
Conseil fédéral pourra d’ailleurs inclure d’autres entités devenues autonomes dans le 
cercle des entités ayant obligation de présenter des comptes consolidés ou exclure de 
ce cercle des entités appartenant à l’administration décentralisée. Pour garantir une 
consolidation globale, le Conseil fédéral doit édicter à l’intention des entités ayant 
cette obligation des prescriptions relatives à la présentation des comptes. 
Dans le cas des établissements, la plupart des lois d’organisation se limitent actuel-
lement à constater que leur financement est assuré dans l’ensemble par des recettes 
qui sont fonction des prix du marché, des émoluments et des indemnités. Autrement 
dit, la loi ne tranche pas la question du mode de financement d’une tâche après son 
externalisation. Sera-t-elle financée exclusivement par les émoluments et les prix 
payés, ou la Confédération accordera-t-elle en plus des indemnités? La loi d’organi-
sation ne réglera donc plus globalement le financement de l’entité dans son 
ensemble, mais celui de chaque tâche ou groupe de tâches. Cette démarcation des 
diverses tâches et de leur financement contribuera à améliorer la vérité des coûts. 
Elle augmentera aussi la transparence des principaux flux financiers entre la Confé-
dération et l’entité. On évitera ainsi les comptes mixtes dans lesquels les indemnités 
servent à financer des domaines où les tâches sont déjà indemnisées par des émolu-
ments, ou dans lesquels des émoluments sont perçus pour financer les prestations 
acquises par la Confédération. 
D’autres nouveautés ne concernent que les établissements: à l’avenir, la législation 
ne fixera plus la manière dont un établissement doit utiliser son bénéfice éventuel. 
Comme pour l’assemblée générale des sociétés anonymes, il incombera plutôt au 
Conseil fédéral d’en décider au moment de l’approbation des comptes60. Cela lui 
permettra de mieux prendre en compte les intérêts de la Confédération et les besoins 
de l’entité devenue autonome. 
Sur le plan fiscal, les établissements disposent aujourd’hui d’un statut spécial lié à 
leur seule forme juridique: ils sont dispensés de verser des impôts directs à la Con-
fédération, aux cantons et aux communes, indépendamment de tout but public ou 
d’utilité publique. A l’avenir, tous les établissements seront assujettis pour leurs 
prestations commerciales, au même titre que le secteur privé. La loi d’organisation 
devra le prévoir explicitement. Un éventuel effet de distorsion de la concurrence de 
la part des établissements ne peut toutefois pas totalement être exclu: il convient 
d’obliger les établissements partiellement assujettis aux impôts à tenir également un 
compte spécial révélant et, par là même, empêchant tout subventionnement croisé. 
 
60 
Les réserves absolument nécessaires à l’exploitation doivent être prévues dans la loi 
d’organisation. Elles sont constituées déjà dans le cadre de la détermination du bénéfice. 
En statuant sur l’utilisation du bénéfice, le Conseil fédéral peut décider de constituer 
d’autres réserves.

7849 
Six principes directeurs sur les finances et les impôts comme élément 
de gestion 
Principe no 23 
Les entités devenues autonomes tiennent leur comptabilité propre. 
Principe no 24 
Le montant de la dotation en capital des entités devenues autonomes tient 
compte des garanties fournies par la Confédération (garantie de liquidités p. ex.), 
des besoins effectifs (couverture de responsabilité notamment) et de l’usage dans 
la branche. La dotation en capital n’est pas rémunérable. 
Principe no 25 
Le Conseil fédéral édicte des prescriptions relatives à la présentation des comp-
tes à l’intention des entités devenues autonomes dont les comptes sont regroupés 
dans le compte d’Etat (intégration globale). 
Principe no 26 
Le mode de financement des établissements (émoluments, indemnités et recettes 
qui sont fonction des prix du marché) est déterminé dans la loi d’organisation en 
fonction de la nature des tâches. 
Principe no 27 
Le Conseil fédéral statue chaque année sur l’utilisation d’un éventuel bénéfice 
au moment de l’approbation des comptes des établissements. 
Principe no 28 
L’assujettissement à l’impôt découle de l’activité et non de la forme organisa-
tionnelle des établissements. En cas d’assujettissement partiel, ceux-ci sont obli-
gés de tenir un compte spécial. 
5 
Modèle de gestion spécifique à chaque type de tâches 
5.1 
Entités fournissant des prestations à caractère 
monopolistique 
Les entités fournissant des prestations à caractère monopolistique revêtent la forme 
organisationnelle de l’établissement autonome. La Confédération en tant que pro-
priétaire peut ainsi s’assurer les droits à l’information et les droits d’intervention 
qu’impliquent son soutien financier en partie substantiel, l’absence de régulation par 
le marché et le fait que certaines tâches relèvent de la puissance publique. 
Ces entités disposent en principe des organes suivants: conseil d’administration ou 
conseil d’institut, direction et organe externe de révision. Le Conseil fédéral nomme 
l’organe de révision et le conseil d’administration ou d’institut. Il peut révoquer les 
membres de ces deux organes pendant la durée de leur mandat pour des motifs 
impérieux. La direction est nommée ou révoquée par le conseil d’administration ou 
d’institut sous réserve de l’approbation du Conseil fédéral.

7850 
Dans l’exercice de son droit de nomination, le Conseil fédéral veille à ce que le 
conseil d’administration ou le conseil d’institut dispose des connaissances formulées 
dans le profil d’exigences requises pour assumer les responsabilités incombant à un 
organe de direction, et qu’il s’engage en faveur des intérêts de la Confédération au 
sein de l’organe de direction. 
La taille des organes des entités fournissant des prestations à caractère monopolisti-
que ne dépasse pas celle requise pour l’exercice de leurs responsabilités. 
Les organes disposent de compétences clairement délimitées et sont indépendants 
entre eux sur le plan du personnel. La participation de membres de la direction dans 
le conseil d’administration ou le conseil d’institut n’est autorisée que dans des cas 
exceptionnels dûment justifiés. 
Tant les membres du conseil d’administration ou d’institut que les membres de la 
direction défendent les intérêts de l’entité devenue autonome et se récusent en cas de 
conflit d’intérêts ponctuels. Des conflits d’intérêts permanents entraînent l’exclusion 
de l’organe. 
Le mandat de vérification de l’organe externe de révision ainsi que le destinataire de 
son rapport sont définis par analogie avec le droit de la société anonyme. 
Le Conseil fédéral ne nomme des représentants de la Confédération tenus juridi-
quement de défendre les intérêts de la Confédération que dans les conseils 
d’administration ou d’institut où il n’est pas possible de satisfaire autrement au 
profil des exigences requises61. 
Les entités fournissant des prestations à caractère monopolistique relèvent majoritai-
rement du droit public et répondent donc en vertu de la loi sur la responsabilité. Des 
entités relevant essentiellement du droit privé sont cependant envisageables. Elles 
devront donc à l’avenir répondre uniformément en vertu du droit privé. 
Les entités fournissant des prestations à caractère monopolistique ont le droit, excep-
tionnellement et en vertu d’une norme de délégation, d’édicter des dispositions 
générales et abstraites de contenu technique et d’importance secondaire. Le règle-
ment sur les émoluments et le règlement du personnel requièrent l’approbation du 
Conseil fédéral. Ces entités ne concluront de coopérations et ne prendront de partici-
pations qu’à titre exceptionnel et conformément à leur but social ainsi qu’aux objec-
tifs à moyen terme du Conseil fédéral. Elles peuvent fournir des prestations com-
merciales en vertu d’une base légale pour autant que ces prestations soient 
étroitement liées à leur tâche principale, qu’elles ne nuisent pas à l’accomplissement 
de cette dernière, qu’elles ne faussent pas la concurrence et qu’elles couvrent tous 
les coûts générés par elles. 
Le Conseil fédéral pilote ces entités en sa qualité de propriétaire au moyen d’objec-
tifs stratégiques, contenant principalement des directives relatives aux tâches mais 
aussi des directives relatives à l’entreprise. Les éventuelles commandes de presta-
tions sont aussi gérées dans le cadre des objectifs stratégiques. Lorsque les entités 
dépendent en grande partie des recettes fiscales générales de la Confédération, le 
Parlement peut exercer son influence sur l’utilisation des ressources dans le cadre 
des arrêtés de financement. 
 
61 
Il s’agit notamment de représentants de l’administration dont le savoir-faire propre à 
l’administration est utile au conseil d’administration ou au conseil d’institut.

7851 
Le Conseil fédéral exerce son contrôle sur ces entités par le biais des documents 
suivants: rapport ou rapport intermédiaire sur l’atteinte des objectifs stratégiques et 
rapport de gestion du conseil d’administration ou du conseil d’institut, rapport 
d’examen de l’organe externe de révision, rapport du Contrôle fédéral des finances 
sur un éventuel examen de l’établissement. La teneur minimale du rapport de gestion 
et du rapport de l’organe externe de révision est régie par analogie par le droit de la 
société anonyme. Le rapport de gestion est soumis au Conseil fédéral pour approba-
tion avant sa publication. S’il constate de mauvaises évolutions dans l’exercice de 
son contrôle en tant que propriétaire, le Conseil fédéral doit pouvoir prendre les 
mesures qui s’imposent. Il peut modifier les objectifs stratégiques, refuser l’appro-
bation du rapport de gestion et la décharge au conseil d’administration ou d’institut 
ainsi qu’à l’organe de révision, révoquer les membres des deux organes ou faire 
valoir des prétentions en matière de responsabilité contre les organes. 
Ces entités tiennent leur comptabilité propre. Si elles font partie de l’administration 
décentralisée, elles sont regroupées sur le plan comptable, selon le principe de 
l’intégration globale, dans le cadre du compte d’Etat. Le Conseil fédéral peut toute-
fois prévoir des exceptions. Autrement, il définit les principes de présentation des 
comptes. 
Le montant de la dotation en capital de ces entités dépend des besoins effectifs62 et 
des garanties fournies par la Confédération63. La Confédération définit dans la loi 
d’organisation le mode de financement de chacune des tâches transférées aux enti-
tés. Si une entité fournissant des prestations à caractère monopolistique exerce des 
activités commerciales, elle est assujettie à l’impôt. L’obligation de tenir un compte 
spécial empêche tout subventionnement croisé qui fausserait la concurrence. Si 
l’entité devenue autonome réalise un bénéfice, le Conseil fédéral décide de son 
utilisation. Il veille aussi à ce que l’entité dispose des réserves requises. 
5.2 
Entités exécutant des tâches de surveillance 
de l’économie ou de la sécurité 
Les entités chargées de la surveillance de l’économie ou de la sécurité exécutent des 
tâches relevant de la puissance publique. Il convient de leur attribuer la forme orga-
nisationnelle de l’établissement autonome afin de souligner le caractère public de 
leur mandat. Lorsque la création d’une entité autonome sur le plan juridique n’est 
pas conseillée, les tâches peuvent être transférées à une commission décisionnelle64. 
Les entités assumant des tâches de surveillance de l’économie ou de la sécurité 
s’alignent sur les entités fournissant des prestations à caractère monopolistique en ce 
qui concerne les organes et leur organisation, à deux exceptions près: le conseil 
d’administration ou d’institut est compétent en dernier ressort pour nommer la 
direction, et la renonciation à l’approbation par le Conseil fédéral souligne l’indé-
pendance particulière dont jouissent les entités accomplissant des tâches de surveil-
lance de l’économie ou de la sécurité. La seconde exception porte sur l’organe 
externe de révision. Ce mandat doit être obligatoirement confié au Contrôle fédéral 
 
62 
Le capital sert par exemple de couverture de responsabilité. 
63 
La garantie de liquidités de la Confédération par exemple. 
64 
Les commissions décisionnelles ne sont pas autonomes sur le plan juridique. Les princi-
pes du modèle de gestion peuvent toutefois s’appliquer à elles par analogie.

7852 
des finances lorsque les sociétés privées de révision sont surveillées par une de ces 
entités. 
L’indépendance particulière que la Confédération doit accorder aux entités exécutant 
des tâches de surveillance de l’économie ou de la sécurité impose qu’elle renonce à 
faire siéger dans le conseil d’administration ou le conseil d’institut des représentants 
chargés juridiquement de la défense de ses intérêts. 
Comme les entités chargées de la surveillance de l’économie ou de la sécurité exécu-
tent des tâches relevant de la puissance publique, elles répondent en principe en 
vertu de la loi sur la responsabilité. Leur responsabilité n’est engagée, en vertu d’une 
réglementation spéciale, qu’en cas de violation de leurs devoirs essentiels de fonc-
tion et que si le dommage ne résulte pas d’une violation des obligations des orga-
nismes soumis à leur surveillance. 
Les entités exécutant ces tâches ont le droit, exceptionnellement et en vertu d’une 
norme de délégation, d’édicter des dispositions générales et abstraites de contenu 
technique et d’importance secondaire. Le règlement sur les émoluments et le règle-
ment du personnel requièrent l’approbation du Conseil fédéral. Etant donné le carac-
tère sensible de leurs tâches, les entités en question ne prendront des participations 
ni ne concluront des coopérations, et renonceront à toute activité commerciale. 
Ces entités doivent elles aussi être gérées par des objectifs stratégiques à moyen 
terme. Comme elles doivent exécuter leurs tâches dans une indépendance compara-
ble à celle de la justice, le conseil d’administration ou le conseil d’institut approuve 
en dernier ressort les objectifs stratégiques. Dans le cas de tâches importantes de 
surveillance de l’économie ou de la sécurité, le Conseil fédéral peut mener des 
discussions avec le conseil d’administration ou le conseil d’institut, sur le modèle de 
ce que prévoit l’art. 7 de la loi sur la Banque nationale. 
Les entités assumant des tâches de surveillance de l’économie ou de la sécurité 
s’alignent largement sur les entités fournissant des prestations à caractère monopo-
listique en ce qui concerne les finances (cf. ch. 5). Seule la question de l’assu-
jettissement à l’impôt ne se pose pas puisqu’elles ne fournissent aucune prestation 
commerciale. 
5.3 
Entités fournissant des prestations sur le marché 
Les entités fournissant des prestations sur le marché recevront la forme juridique de 
la société anonyme de droit privé et, mais seulement dans des cas exceptionnels 
dûment justifiés, comme par exemple celui des CFF, dont le financement dépend 
d’une contribution de la Confédération, la forme organisationnelle de la société 
anonyme de droit public soumise à une législation particulière. 
Les sociétés anonymes de droit privé et de droit public disposent en principe des 
organes suivants: assemblée générale, conseil d’administration, direction, organe 
externe de révision. 
Les organes sont indépendants entre eux sur le plan du personnel, sauf dans des cas 
exceptionnels dûment justifiés. La nomination et la révocation ainsi que les compé-
tences des organes sont régies par le droit de la société anonyme. Le Conseil fédéral 
exerce son droit de nomination dans le cadre de l’assemblée générale sur la base 
d’un profil d’exigences auquel le conseil d’administration doit répondre et veille à

7853 
ce que celui-ci dispose des connaissances nécessaires sur les plans de la technique et 
de l’exploitation; il s’assure aussi que les intérêts de la Confédération sont représen-
tés de manière adéquate. 
Lors de l’établissement des statuts, le Conseil fédéral veille à ce que les conflits 
d’intérêts dans le conseil d’administration et la direction soient clairement réglemen-
tés. Des directives en la matière peuvent être prévues dans la loi d’organisation des 
entités ayant la forme juridique de la société anonyme de droit public. 
Des représentants de la Confédération recevant des instructions peuvent être délé-
gués ou nommés dans le conseil d’administration des sociétés anonymes de droit 
privé lorsque c’est le seul moyen de défendre les intérêts de la Confédération ou si le 
profil d’exigences à l’intention du conseil d’administration l’exige. Le profil d’exi-
gences des sociétés anonymes de droit public peut aussi exiger qu’un représentant de 
la Confédération recevant des instructions siège dans le conseil d’administration; 
une telle représentation pour défendre les intérêts de la Confédération représente 
cependant de moins en moins la voie choisie: des objectifs stratégiques juridique-
ment contraignants peuvent être imposés au conseil d’administration des sociétés 
anonymes de droit public en vertu de la loi d’organisation. 
Les entités fournissant des prestations sur le marché agissent en vertu du droit privé 
et sont donc soumises à la responsabilité régie par le droit privé. 
Ces entités ont en principe elles aussi le droit, si une norme de délégation le prévoit, 
d’édicter des dispositions générales et abstraites de contenu technique et d’impor-
tance secondaire. Elles ne disposent toutefois pas de compétences législatives dans 
les domaines où la concurrence s’exerce en raison des risques de distorsion qui 
pourraient en découler. Si les entités fournissant des prestations sur le marché per-
çoivent des émoluments, le règlement sur les émoluments doit être approuvé par le 
Conseil fédéral65. Les sociétés anonymes de droit privé édictent leur propre règle-
ment du personnel; pour celles de droit public soumises à une législation particu-
lière, il est possible de prévoir des directives générales concernant l’organisation du 
droit du personnel dans le cadre des objectifs stratégiques. 
Pour leur réussite commerciale, il importe que les entités fournissant des prestations 
sur le marché puissent conclure des coopérations et prendre des participations dans 
le cadre du but qui leur a été assigné. Les participations doivent toutefois contribuer 
à garantir ou à accroître durablement la valeur de l’entreprise, pouvoir être gérées 
efficacement et tenir suffisamment compte des risques. 
Le droit de la société anonyme définit les possibilités de gestion et de contrôle d’un 
actionnaire, et donc du Conseil fédéral, au niveau de la société anonyme de droit 
privé. C’est aussi le cas pour les mesures que les actionnaires peuvent prendre en cas 
de mauvaises évolutions. Les objectifs stratégiques de la Confédération exercent une 
emprise contraignante, bien que non juridique, sur le conseil d’administration d’une 
société anonyme de droit privé. Ce dernier doit rendre des comptes au Conseil 
fédéral sous réserve des dispositions relevant du droit de la société anonyme sur la 
protection des minorités et éventuellement des dispositions relevant du droit du 
marché des capitaux. La poursuite d’intérêts particuliers en tant que propriétaire lors 
de la commande de prestations peut fausser la concurrence. Les commandes de 
 
65 
L’approbation par le Conseil fédéral du règlement sur les émoluments ou des tarifs doit 
être prévue dans les règlements techniques des sociétés anonymes de droit privé, et dans 
la loi d’organisation des sociétés anonymes de droit public.

7854 
prestations ne doivent donc pas figurer dans les objectifs stratégiques des entités 
fournissant des prestations sur le marché. 
La loi d’organisation relative à ces entités ayant la forme juridique de la société 
anonyme de droit public soumise à une législation particulière doit définir de 
manière juridique et contraignante les objectifs stratégiques du Conseil fédéral à 
l’intention du conseil d’administration ainsi que prévoir l’obligation de rendre 
compte. Si les sociétés anonymes de droit public dépendent d’une large mesure des 
contributions financières de la Confédération, le Parlement peut statuer sur l’utili-
sation de ces moyens dans ses arrêtés de financement. Le Conseil fédéral doit en 
tenir compte dans la formulation de ses objectifs stratégiques. Du reste, le droit de la 
société anonyme régit aussi les possibilités de gestion et de contrôle de la Confédé-
ration; une cotation en bourse doit tenir compte des dispositions relevant du droit du 
marché des capitaux. 
Les entités fournissant des prestations sur le marché tiennent leur comptabilité 
propre et observent au moins les directives du droit de la société anonyme pour la 
présentation des comptes. Le montant de la dotation en capital de ces entités dépend 
des besoins effectifs – couverture de responsabilité p. ex. – et de l’usage dans la 
branche, tout en tenant compte des éventuelles garanties fournies par la Confédéra-
tion; le montant minimal est prescrit par le droit de la société anonyme. Les entités 
fournissant des prestations sur le marché sont assujetties à l’impôt. L’utilisation du 
bénéfice est régie par le droit de la société anonyme. 
6 
Répartition des rôles 
6.1 
Introduction 
Différents acteurs sont impliqués dans la gestion et le contrôle des entités de la 
Confédération devenues autonomes: le Parlement, le Conseil fédéral, l’adminis-
tration fédérale centrale et le Contrôle fédéral des finances, auxquels divers rôles 
incombent. Pour qu’elle soit efficace, une bonne coordination des compétences et 
des responsabilités s’impose. D’où la nécessité de délimiter clairement les domaines 
de compétences de ces divers acteurs. 
Lors de l’application de ce principe du droit d’organisation au niveau administratif 
notamment, il faut tenir compte du fait que la Confédération exerce vis-à-vis de ses 
entités devenues autonomes non seulement le rôle de propriétaire, mais également 
d’autres rôles potentiellement conflictuels. Le tableau qui suit donne un aperçu de 
ces rôles, de leur objet, de leur finalité et de leurs responsables respectifs dans 
l’administration:

7855 
Tableau 1 
Les divers rôles de la Confédération 
Rôles de la 
Confédération 
Objet 
Finalité 
Préparation/ 
Coordination 
(situation actuelle) 
 
 
 
 
Propriétaire 
Entité devenue autonome 
qui appartient à la Confédé-
ration (la Poste p. ex.) ou 
dans laquelle elle détient 
une participation principale 
ou majoritaire (Swisscom 
p. ex.) et qui exécute des 
tâches fédérales externali-
sées (service universel de la 
Poste p. ex.). 
Développer durablement 
l’entité devenue autonome 
et donc garantir que la 
tâche transférée soit 
dûment accomplie. 
Varie de cas en 
cas; secréta-
riats généraux 
ou offices 
spécialisés, 
parfois 
d’entente avec 
l’AFF. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Responsable de 
la surveillance 
technique 
Tâches fédérales accom-
plies par des tiers en dehors 
de l’administration fédérale 
centrale (octroi des patentes 
p. ex.). 
Garantir que les tâches 
soient exécutées de manière 
techniquement (y compris 
juridiquement) correcte et 
économique. 
Office spéciali-
sé (p. ex. 
OFSP). 
 
 
 
 
 
 
 
 
Responsable de 
la surveillance 
de l’économie 
ou de la sécuri-
té 
Régulation et surveillance 
du marché et de certains 
secteurs de marché (par-
tiellement libéralisés) 
(commercialisation de 
médicaments ou exploita-
tion de centrales nucléaires 
p. ex.) 
Garantir le bon fonction-
nement des marchés émer-
gents (marché postal 
p. ex.); protéger la popula-
tion (dans le domaine de 
l’énergie nucléaire p. ex.) 
et/ou les acteurs du marché 
(marchés financiers p. ex.). 
Service spéci-
fique / com-
mission déci-
sionnelle, 
parfois office 
spécialisé. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Acquéreur de 
prestations 
fournies sur le 
marché 
Prestations commercialisa-
bles, y c. les prestations 
préalables ou partielles, 
que la Confédération com-
mande et rétribue à des 
tiers ne faisant pas partie de 
l’administration fédérale 
centrale (trafic régional 
p. ex.). 
Utiliser le savoir spécifique 
et les infrastructures exis-
tantes de tiers 
Office spéciali-
sé. 
 
 
 
 
Le rôle de propriétaire de la Confédération s’inscrit dans un champ de conflits 
potentiels avec ses rôles d’acquéreur de prestations et de responsable de la surveil-
lance technique ainsi que de la surveillance de l’économie ou de la sécurité: 
– 
Rôle de propriétaire vs. responsable de la surveillance technique: tant sur le 
plan de la surveillance technique que dans le cadre de sa politique de pro-
priétaire, la Confédération a pour but l’exécution techniquement correcte des 
tâches. Alors que la surveillance technique se concentre sur l’intérêt public 
dans l’exécution des tâches, des considérations relatives à l’économie 
d’entreprise et donc de type coût/bénéfice interviennent également dans le 
rôle de propriétaire66. 
 
66 
La Confédération doit-elle par exemple imposer des mesures relevant de la surveillance 
technique à ses entités devenues autonomes si leur réalisation implique de grands 
investissements et qu’elles ne sont donc pas intéressantes pour la Confédération en sa 
qualité de propriétaire?

7856 
– 
Rôle de propriétaire vs. responsable de la surveillance de l’économie ou de 
la sécurité: en tant que responsable de la surveillance de l’économie ou de la 
sécurité, la Confédération est tenue d’édicter des prescriptions qui soient 
objectives et visent au seul intérêt public, afin de corriger une défaillance 
éventuelle du marché et d’éviter de faire courir des risques à la population. 
En revanche, comme propriétaire d’une entité devenue autonome active sur 
le marché régulé, elle veille en premier lieu aux intérêts économiques en tant 
que propriétaire et donc aux intérêts d’un seul participant au marché67, inté-
ressé par une production la moins régulée possible et donc moins chère. 
– 
Rôle de propriétaire vs. acquéreur de prestations: en tant qu’acquéreur, la 
Confédération a intérêt à s’approvisionner en prestations auprès de l’entre-
prise qui lui fera l’offre la plus avantageuse. En tant que propriétaire, elle 
aurait tendance à s’approvisionner auprès de ses entités devenues autono-
mes68. 
La préparation et la coordination des affaires concernant la politique de propriétaire 
doivent être organisées au niveau administratif de manière à garantir une prise en 
compte de ces différents intérêts par les décideurs politiques, et donc à permettre une 
prise de décision en toute connaissance des intérêts en jeu ainsi qu’une fixation 
délibérée des priorités. Les priorités ne peuvent pas être fixées au niveau inférieur, 
compte tenu de l’entière responsabilité du Conseil fédéral dans l’exercice de ces 
divers rôles; il lui incombe en principe de les fixer. 
Les principales variantes de répartition des rôles au sein de l’administration en vue 
de défendre les intérêts liés à la politique de propriétaire sont les suivantes: 
a. 
Un seul service central prépare et coordonne, à l’intention du Conseil fédé-
ral, les questions relevant de la politique de propriétaire (variante dite 
moniste). Ce service est séparé, sur le plan organisationnel, des départements 
concernés et des services qui assument des fonctions de surveillance techni-
que, de surveillance de l’économie ou de la sécurité, et qui commandent des 
prestations. L’OCDE recommande ce type de solution centrale69. 
 
67 
La Confédération doit-elle par exemple ordonner une mesure de régulation si celle-ci 
pénalise une de ses entités devenues autonomes? 
68 
La Confédération ne doit-elle par exemple commander les prestations dont elle a besoin 
qu’auprès de ses entités devenues autonomes (pour favoriser leur exploitation) même 
quand leurs concurrents proposent les mêmes prestations à des conditions au moins aussi 
intéressantes sur le plan économique? Les conflits d’intérêts entre commande de presta-
tions et intérêts au sens de la politique de propriétaire n’existent que lorsque ces presta-
tions obéissent aux lois de la concurrence. Les conflits d’intérêts sont le plus marqués au 
moment de l’appel d’offres et l’adjudication des mandats. 
69 
Voir à ce propos les Lignes directrices de l’OCDE sur le gouvernement d’entreprise des 
entreprises publiques, chapitre I, let. A: la fonction de propriétaire doit être clairement 
séparée des autres fonctions étatiques qui influent sur les conditions relatives aux entités 
devenues autonomes, notamment en ce qui concerne la régulation du marché. Afin 
d’éviter tout conflit d’intérêts, il faut donc notamment séparer la fonction de propriétaire 
pour toutes les entités de l’administration fédérale ayant un statut de client ou de fournis-
seur principal vis-à-vis d’entités devenues autonomes. Dans le chapitre II, let. D, les 
Lignes directrices de l’OCDE précisent que la défense des intérêts de propriétaire peut 
être assumée au sein de l’administration à travers la création d’un service de coordination 
ou – ce qui est préférable – à travers le regroupement des fonctions de propriétaire dans 
une seule unité administrative.

7857 
b. 
Le département concerné et l’AFF se répartissent les tâches de préparation et 
de coordination des questions relevant de la politique de propriétaire 
(variante dite duale). Dans le cadre de cette collaboration, le département 
concerné est notamment responsable de la préparation des questions de 
nomination, de l’élaboration des objectifs stratégiques et des travaux prépa-
ratoires en rapport avec le contrôle du Conseil fédéral. L’AFF est quant à 
elle responsable notamment des questions ayant trait aux caisses de pen-
sions, aux ventes et achats d’actions, à la recapitalisation, aux directives 
financières et à la distribution des bénéfices. Le service non responsable 
collabore avec le service responsable. Cette variante est appliquée à l’heure 
actuelle par le DETEC et l’AFF pour les CFF, La Poste, Swisscom et Sky-
guide. 
c. 
Le département concerné est le seul responsable de la préparation et de la 
coordination des questions relevant de la politique de propriétaire (variante 
dite décentralisée). Cette variante est appliquée aujourd’hui à l’IPI et au 
domaine des EPF par exemple. Le secrétariat général (IPI) ou l’office spé-
cialisé (domaine des EPF) prépare et coordonne les affaires relevant de la 
politique de propriétaire. 
La variante moniste garantit la meilleure transparence tient le mieux compte des 
conflits d’intérêts résultant éventuellement des divers rôles de la Confédération. Les 
intérêts liés à la surveillance technique, et à la surveillance de l’économie ou de la 
sécurité sont traités séparément de la politique de propriétaire et sont par conséquent 
directement pris en considération dans le processus de décision politique. 
Cependant, les conflits d’intérêts sont aussi réduits au minimum lorsque les dépar-
tements concernés sont chargés de préparer et de coordonner les affaires relevant de 
la politique de propriétaire par le biais d’une unité du département qui n’exerce 
aucune fonction en matière de surveillance technique ou de surveillance de 
l’économie ou de la sécurité et qui ne commande pas de prestations fournies sur le 
marché. Dans la majorité des cas, un service chargé de la politique de propriétaire au 
sein du secrétariat général du département concerné est requis70. Cela est en principe 
envisageable tant pour la variante duale que pour la variante décentralisée. 
Comme la Confédération poursuit des objectifs liés aux tâches en étant propriétaire 
ou en possédant des participations dans ses entités devenues autonomes, l’unité 
chargée de la préparation et de la coordination des affaires relevant de la politique de 
propriétaire doit disposer de connaissances spécifiques dans chaque domaine de 
tâches. La variante moniste présente la plus grande distance, sur le plan organisa-
tionnel, entre le service chargé de la politique de propriétaire et les offices fédéraux 
possédant les connaissances liées aux tâches. Le service central devrait donc cons-
truire son propre savoir spécifique aux tâches ou assurer une bonne circulation de 
l’information avec l’office spécialisé, ce qui entraîne des dépenses. Par contre, dans 
le cas des deux autres variantes, le service chargé de la politique de propriétaire a 
accès aux connaissances spécifiques aux tâches sans grosses dépenses. La variante 
moniste implique donc davantage de charges de personnel. 
 
70 
Cette tâche peut aussi être confiée à un autre service. Par exemple, le SECO peut aussi 
préparer et coordonner les questions relevant de la politique de propriétaire pour l’ASRE 
sans risque de conflits d’intérêts, car il n’exerce pas de surveillance technique, de surveil-
lance de l’économie ou de sécurité dans le domaine de l’ASRE et ne commande pas de 
prestations dans son domaine de compétences.

7858 
Dans le domaine des entités devenues autonomes, les intérêts dits de groupe de la 
Confédération s’expriment principalement dans la politique budgétaire. Ils sont plus 
facilement défendables dans le cas de la variante moniste, car un seul service est 
responsable de la préparation et de la coordination des affaires relevant de la politi-
que de propriétaire – pour autant qu’il possède les connaissances requises. Les 
intérêts liés à la politique budgétaire du groupe peuvent aussi être représentés dans le 
cas de la variante duale, grâce à la participation de l’AFF. En conséquence, la 
variante moniste garantit la plus grande transparence par rapport à d’éventuels 
conflits d’intérêts pour les décideurs politiques ainsi que la poursuite d’une optique 
de groupe, mais elle constitue la variante la moins efficace en terme de ressources 
nécessaires. Les conflits d’intérêts peuvent aussi être réduits au minimum avec la 
variante duale et la variante décentralisée, pour autant que le département concerné 
comprenne un service spécifique chargé de la préparation et de la coordination des 
questions relevant de la politique de propriétaire. En outre, ces deux variantes pré-
sentent une meilleure efficience et efficacité que la variante moniste. La collabora-
tion de l’AFF concernant les questions cruciales de politique budgétaire prévue dans 
la variante duale permet de mieux défendre les intérêts de groupe poursuivis par la 
Confédération qu’avec la variante décentralisée. 
6.2 
Situation actuelle 
Les acteurs suivants sont impliqués à l’heure actuelle dans la gestion et le contrôle 
des entités devenues autonomes: 
L’Assemblée fédérale fixe les éléments-clés, notamment: 
– 
en inscrivant dans les lois les tâches relevant de la responsabilité d’une entité 
devenue autonome, et 
– 
en distinguant dans la loi d’organisation les compétences et les responsabili-
tés de l’entité devenue autonome par rapport à celles de la Confédération. 
Dans le cadre de sa haute surveillance, l’Assemblée fédérale s’assure que le Conseil 
fédéral met en oeuvre ces directives légales, et donc qu’il contrôle les entités deve-
nues autonomes. Cette forme indirecte de surveillance connaît une exception, lors-
que les entités devenues autonomes bénéficient d’indemnités de la Confédération, 
comme les CFF. Dans un tel cas, l’Assemblée fédérale vote les moyens correspon-
dants et statue sur leur utilisation, en complément des lois matérielles. Elle possède 
dès lors une «compétence de surveillance immédiate» sur l’utilisation des moyens 
par les entités devenues autonomes71. 
Le Conseil fédéral exécute le mandat fixé dans la loi d’organisation et assume le 
rôle de propriétaire des entités devenues autonomes. D’où en particulier les tâches 
suivantes: il nomme les organes en général72, il édicte entre autres, par le biais 
d’objectifs stratégiques, les directives relatives à l’entreprise et celles relatives aux 
tâches; il surveille les entités devenues autonomes, notamment en se faisant infor-
mer, dans le cadre des rapports et de la reddition de comptes périodiques, sur 
 
71 
Voir le rapport du Conseil fédéral 1997, 21 ch. 71. 
72 
Dans le cas des sociétés anonymes, il exerce ce droit dans le cadre de l’assemblée géné-
rale (cf. art. 698, al. 2, ch. 2, CO).

7859 
l’atteinte des objectifs fixés73. Il contrôle lui-même les sociétés anonymes comme 
Swisscom, les CFF ou Skyguide, ainsi que l’établissement de la Poste, avec le 
soutien du département compétent et du DFF. Sur mandat du Conseil fédéral, les 
départements assurent le contrôle de gestion et livrent les analyses des documents 
remis par les entités devenues autonomes dans le cadre de la présentation du rapport 
et des comptes. Le Conseil fédéral a délégué les droits qui lui reviennent en tant 
qu’actionnaire au DDPS vis-à-vis de la RUAG, qui bénéficie aussi du soutien du 
DFF74. 
Le Conseil fédéral a largement délégué le contrôle spécifique au propriétaire des 
établissements (à l’exception de La Poste) aux départements spécialisés75. Ces 
travaux sont en partie accomplis par les secrétariats généraux et en partie délégués à 
l’office compétent, qui réunissent alors des fonctions de la Confédération potentiel-
lement opposées (cf. le ch. 6.1)76. 
Le Contrôle fédéral des finances est l’organe suprême de la Confédération en 
matière de surveillance financière. Il assiste tout à la fois l’Assemblée fédérale dans 
l’exercice de sa haute surveillance, et le Conseil fédéral dans l’exercice de sa fonc-
tion de contrôle77. 
Le CDF exerce la surveillance financière des établissements. Son rapport est destiné 
à la Délégation des finances, et le Conseil fédéral n’est informé que des conclusions 
essentielles de cet examen, dans le cadre du rapport annuel du CDF78. Le CDF 
 
73 
La Confédération, en sa qualité de propriétaire, est tenue d’appliquer une gestion liée aux 
tâches, étant donné que cette propriété a précisément pour justification le devoir du pro-
priétaire d’assurer l’exécution des tâches fédérales qui lui sont confiées. En outre il est 
difficile de séparer, au niveau stratégique en particulier, la gestion relative à l’entreprise 
de celle relative aux tâches. 
 
Les directives de la politique de propriétaire ne coïncident pas obligatoirement sur le plan 
matériel avec celles de la surveillance technique: les directives de la politique de proprié-
taire sont principalement de nature politico-stratégique, tandis que la surveillance techni-
que requiert aussi des directives d’ordre technico-opérationnel. En outre, seules les tâches 
qui demeurent des tâches fédérales après l’externalisation en dehors de l’administration 
centrale sont soumises à la surveillance technique. Par contre, la gestion relative aux 
tâches exercée par le Conseil en tant que propriétaire ne s’applique pas seulement aux 
tâches fédérales transférées, mais aussi aux tâches privées exécutées par des entités deve-
nues autonomes. Les intérêts de la surveillance technique relèvent aussi du contrôle exer-
cé par le Conseil fédéral lorsqu’il s’agit de l’exécution des tâches fédérales. 
74 
Cf. art. 3, al. 2, LEAC. 
75 
Cf. le rapport de la CdG-E concernant Swissmedic, 323. 
76 
Cf. le rapport de la CdG-E concernant Swissmedic, 325: La CdG-E a constaté entre 
Swissmedic et l’OFSP, soit l’office compétent, «un potentiel élevé de tensions, d’autant 
plus que l’OFSP agit pratiquement dans le même secteur d’activité que Swissmedic». 
D’où sa conclusion: «Les processus actuels ont également tendance à nuire à l’autorité de 
fait du conseil de l’institut, qui se trouve en quelque sorte juxtaposé à l’OFSP. (…) Le SG 
DFI pourrait effectuer ce contrôle avec l’appui spécialisé de l’OFSP, tout en conduisant le 
processus et en étant ainsi l’interlocuteur principal de l’institut.» Cet avis est partagé par 
Lienhard/Ritz, 28 ss. Cf. aussi le rapport de la CdG-E concernant Swissmedic, 323. 
«Le département compétent assume alors une fonction de conduite, qui se déroule en 
étroite collaboration avec l’entité du 3e cercle concernée. S’il existe un mandat de presta-
tions, le département peut assumer sa tâche de conduite par l’élaboration d’un contrat de 
prestations annuel, qui traduit les objectifs stratégiques du mandat de prestations en buts 
concrets. (…) Le département compétent assume également une fonction de surveillance 
(…).» Au sujet de la notion de contrôle, cf. art. 25 OLOGA. 
77 
Cf. art. 1, al. 1, LCF. 
78 
Ce rapport, publié, porte sur l’étendue et les priorités de l’activité de révision du CDF, sur 
ses constatations et ses avis les plus importants, ainsi que sur les révisions en suspens et 
les motifs d’éventuels retards. Cf. art. 14, al. 3, LCF.

7860 
examine aussi, au titre de sa surveillance financière, les entreprises au capital social 
desquelles la Confédération participe à hauteur de 50 % ou davantage79. Dans ce 
cas, il n’effectue son examen que d’entente avec le conseil d’administration et en 
faisant appel à la révision tant interne qu’externe. Le destinataire de son rapport est 
le conseil d’administration, à l’intention de l’assemblée générale. Le Conseil fédéral 
et la Délégation des finances sont informés de cet examen80. 
En outre, le Contrôle fédéral des finances exerce pour quelques entités devenues 
autonomes, en plus de sa fonction de surveillance financière, le mandat d’organe 
externe de révision, comme pour Swissmedic et l’IPI. 
6.3 
Redéfinition des rôles 
6.3.1 
Compétences pour la gestion et le contrôle des entités 
devenues autonomes 
Le Conseil fédéral exerce le rôle de propriétaire et détient en principe seul face à 
toutes les entités devenues autonomes le droit à l’information, le droit d’intervention 
et le droit de contrôle qui en découlent. Les compétences légales de l’Assemblée 
fédérale demeurent réservées. 
A la différence de la privatisation totale, une tâche ne perd pas son besoin de légiti-
mation politique suite à son externalisation vers une entité devenue autonome. Ce 
besoin sera ensuite d’autant plus grand que la Confédération doit davantage soutenir 
financièrement l’exécution de la tâche ou qu’elle s’engage, par des garanties, envers 
l’entité devenue autonome accomplissant cette tâche et donc qu’elle en répond. 
A l’heure actuelle, les entités de la Confédération devenues autonomes sont souvent 
des mandants et des employeurs de taille moyenne ou grande. Leur pilotage et leur 
contrôle nécessitent une approche globale que seul le Conseil fédéral est en mesure 
d’offrir. En revanche, le contrôle des entités d’importance politique et stratégique 
moindre et peu tributaires d’indemnités de la Confédération ne doit pas complète-
ment incomber au Conseil fédéral (IPI p. ex.). Le Conseil fédéral peut en l’occur-
rence déléguer totalement ou partiellement sa fonction de contrôle aux départements 
compétents. 
La pesée des intérêts qui sont concentrés entre les mains de la Confédération doit en 
principe aussi – compte tenu de leur potentiel de tensions – incomber au Conseil 
fédéral. 
La tâche de l’administration consiste à préparer les bases décisionnelles qui permet-
tront ensuite au Conseil fédéral de fixer des priorités dans l’exercice des diverses 
fonctions réunies entre ses mains. 
 
79 
Cf. art. 8, al. 1, LCF. 
80 
Cf. art. 8, al. 1bis, LCF.

7861 
6.3.2 
Répartition des rôles au sein de l’administration 
fédérale centrale 
Le département concerné et l’AFF se répartissent les tâches de préparation et de 
coordination des questions relevant de la politique de propriétaire des entités four-
nissant des prestations sur le marché et des entités fournissant des prestations à 
caractère monopolistique, qui jouent un rôle important dans le budget fédéral. 
Le département concerné est le seul responsable de la préparation et de la coordi-
nation des questions relevant de la politique de propriétaire des entités fournissant 
des prestations à caractère monopolistique d’importance budgétaire modeste, ainsi 
que des entités accomplissant des tâches de surveillance de l’économie ou de la 
sécurité. 
Un service du département concerné prépare et coordonne les questions relevant de 
la politique de propriétaire. Ce service est séparé, sur le plan organisationnel, des 
services qui accomplissent des activités en relation avec la surveillance de l’écono-
mie ou de la sécurité, et il n’exerce si possible pas d’activité en rapport avec la 
surveillance technique ou la commande de prestations. 
Pour des raisons d’efficience notamment, le Conseil fédéral renonce à réorganiser 
d’après la variante moniste exposée au ch. 6.1 les compétences de préparation et de 
coordination des affaires relevant de la politique de propriétaire au niveau adminis-
tratif. La préparation et la coordination de ces questions continue d’incomber aux 
départements spécialisés; ces tâches sont assumées par un service séparé, sur le plan 
organisationnel, des services qui assument des tâches de surveillance de l’économie 
ou de la sécurité, et qui n’exerce si possible pas d’activité en rapport avec la surveil-
lance technique ou la commande de prestations. 
La collaboration de l’AFF dépend de l’importance de l’entité devenue autonome 
dans le budget fédéral: l’importance est en général moindre lorsque l’entité devenue 
autonome est largement financée par des émoluments, comme c’est le cas des entités 
chargées de la surveillance de l’économie ou de la sécurité, et dans le cas des entités 
qui fournissent des prestations à caractère monopolistique sans dépendre en grande 
partie des indemnités de la Confédération (l’IPI p. ex.). La préparation et la coordi-
nation des affaires relevant de la politique de propriétaire incombent dès lors au 
département spécialisé; l’AFF est uniquement consultée pour les questions concer-
nant la dotation en capital, la caisse de pensions, la responsabilité et la présentation 
des comptes. 
L’importance est plus marquée pour les entités fournissant des prestations à carac-
tère monopolistique qui dépendent largement du soutien de la Confédération (les 
EPF p. ex.) ou dans lesquelles celle-ci détient d’importants droits de participation, 
comme dans le cas des entités fournissant des prestations sur le marché81. Compte 
tenu des intérêts de groupe justifiés sur le plan de la politique budgétaire, une colla-
boration plus intense de l’AFF s’impose. L’AFF est notamment responsable des 
questions ayant trait aux caisses de pensions, aux ventes et achats d’actions, à la 
recapitalisation, aux directives financières et à la distribution des bénéfices. Les 
 
81 
Actuellement, seule une «entité» fournissant des prestations à caractère monopolistique 
reçoit des indemnités en quantité notable. C’est le cas du domaine des EPF, qui ne consti-
tue pourtant pas une entité ayant sa propre personnalité juridique, mais regroupe de telles 
entités. Toutefois, en matière de subventions, le domaine des EPF est piloté comme une 
entité devenue juridiquement autonome.

7862 
départements concernés sont par contre notamment responsables de la préparation 
des questions de nomination, de l’élaboration des objectifs stratégiques et des tra-
vaux préparatoires en rapport avec le contrôle du Conseil fédéral. Le service non 
responsable collabore avec le service responsable. 
7 
Perspectives 
7.1 
Introduction 
De par l’approbation du présent rapport par le Conseil fédéral, les principes de la 
typologie des tâches et les principes directeurs en matière de gestion qui y sont 
exposés feront office de directives. Ils devront être observés pour préparer et coor-
donner les dossiers relatifs aux entités devenues autonomes, à moins que des motifs 
dûment justifiés exigent que l’on s’en écarte. Les chapitres suivants présentent 
brièvement les étapes de mise en œuvre prioritaires pour le Conseil fédéral. 
7.2 
Futures décisions d’externalisation 
La typologie des tâches indique quelles tâches doivent dans l’idéal être exécutées au 
sein ou en dehors de l’administration fédérale centrale et comment déterminer les 
besoins de gestion et d’autonomie pour l’exécution des tâches externalisées. Elle 
constitue une base importante pour évaluer les futures externalisations en fournissant 
des critères uniformes servant à la prise de décision politique. 
Le présent rapport détermine le besoin d’externalisation, notamment dans le 
domaine des tâches de surveillance de l’économie ou de la sécurité: la nécessité 
d’indépendance des entités assumant de telles tâches requiert un examen systémati-
que de leur accession à l’autonomie. Dans cette perspective et en référence au rap-
port de régulation de l’OCDE, le DETEC examinera d’ici à fin 2006 comment créer 
dans le domaine de la régulation un cadre réglementaire cohérent pour les divers 
secteurs d’infrastructure et comment renforcer l’indépendance des autorités de 
régulation spécifiques aux secteurs (ComCom, régulateur postal, éventuel régulateur 
du marché de l’électricité p. ex.). Il conviendra de peser en particulier les avantages 
et les inconvénients d’une externalisation et de la création d’un propre établissement 
de régulation de l’infrastructure par rapport à des commissions décisionnelles sépa-
rées. Le résultat de cette analyse déterminera aussi la procédure liée aux tâches de 
surveillance de l’économie ou de la sécurité dans d’autres domaines. 
En principe, il est aussi possible d’examiner à titre rétrospectif si les externalisations 
effectuées jusqu’à présent répondent aux recommandations de la typologie idéale et 
si ce sont des tâches adéquates qui ont été externalisées. Le Conseil fédéral privilé-
gie cependant clairement une perspective d’avenir. Un rattachement rétroactif de 
tâches et d’entités à l’administration centrale ne devrait être envisagé qu’à titre 
exceptionnel.

7863 
7.3 
Exécution de tâches par l’administration 
fédérale centrale 
Le présent rapport porte essentiellement sur l’exécution des tâches en dehors de 
l’administration fédérale centrale. Il ne faut toutefois pas perdre de vue que la 
majeure partie des tâches fédérales continuera d’être exécutée au sein de l’adminis-
tration fédérale. Dans l’idée d’exécuter avec encore davantage d’efficience et d’effi-
cacité les tâches fédérales, il convient de prendre deux points en considération: 
Premièrement, le Conseil fédéral dispose depuis 1997 d’une nouvelle forme de 
gestion administrative avec la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgé-
taire (GMEB). Cette forme de conduite de l’administration vise à orienter davantage 
l’action de l’Etat sur des prestations et des résultats mesurables, à déléguer les tâches 
et les responsabilités aux unités administratives appropriées, à améliorer l’efficience 
de la gestion administrative et à utiliser des instruments de gestion qui ont fait leurs 
preuves dans l’économie privée. Suite aux expériences positives et au résultat de 
l’évaluation de décembre 2001, le Conseil fédéral a décidé de poursuivre la réforme 
GMEB, de la simplifier et de l’étendre progressivement. Dans la perspective de 
renforcer le processus de réforme au niveau fédéral, il a élaboré une stratégie globale 
et l’a inscrite dans le message du 24 novembre 2004 concernant la révision totale de 
la loi fédérale sur les finances de la Confédération. Dès 2007, 23 unités administra-
tives de l’administration fédérale centrale seront gérées par la GMEB. Le Conseil 
fédéral a ainsi atteint ses objectifs stratégiques pour la législature en cours. Des 
possibilités d’augmentation de l’efficience et de l’efficacité existent surtout dans les 
unités administratives qui 
– 
fournissent des prestations interdépartementales présentant un potentiel de 
rationalisation; 
– 
accomplissent une part élevée de tâches d’exploitation, plutôt répétitives; 
– 
peuvent clairement attribuer leurs prestations à des bénéficiaires internes ou 
externes; 
– 
peuvent clairement définir et mesurer leurs prestations. 
En outre, le Conseil fédéral présentera à fin 2008 dans son prochain rapport aux 
commissions de surveillance des deux Chambres l’extension de la GMEB au sein de 
l’administration fédérale dans un contexte national et international. 
Deuxièmement, le nouveau modèle comptable avec l’introduction généralisée et 
systématique de l’imputation des prestations, avec incidence sur les crédits, procure 
davantage de transparence entre les unités administratives et établit un régime con-
currentiel entre des prestataires de services internes semblables. Dans le cadre du 
développement de l’imputation des prestations, il conviendra d’examiner précisé-
ment les questions stratégiques d’assouplissement de l’obligation d’acquisition des 
unités administratives de la Confédération et d’internalisation ou d’externalisation 
(décisions «make or buy») de prestations spécifiques. Outre la transparence des 
coûts entraînée par l’imputation des prestations, il importe aussi de favoriser une 
fourniture efficiente et concurrentielle des prestations au sein de l’administration 
fédérale centrale.

7864 
7.4 
Optimisation de la gestion des entités devenues 
autonomes 
A l’avenir, l’octroi de l’autonomie à des entités devra tenir compte des principes de 
gestion des entités devenues autonomes exposés dans le présent rapport et servant 
désormais de référence pour le choix de la forme organisationnelle. 
Ces principes directeurs doivent aussi être pris en compte lors de révisions en cours 
ou prévues de dispositions relevant du droit organisationnel – par exemple dans le 
cas de l’examen de la forme organisationnelle de la SUVA en lien avec la révision 
de la loi sur l’assurance-accidents, ou de celle de l’Institut suisse du droit comparé 
(ISDC) dans le cadre de la réforme de l’administration. 
Indépendamment des révisions en cours, la forme juridique des entités devenues 
autonomes devra être adaptée là où des réglementations claires en matière de gestion 
et de contrôle font défaut. La plupart des écarts les plus importants par rapport aux 
principes du modèle de gestion sont constatés dans les établissements (IPI, Swiss-
medic, etc.). Le Conseil fédéral leur accorde donc la priorité dans la mise en œuvre 
du modèle de gestion. 
Les trois démarches suivantes sont envisageables en fonction des adaptations requi-
ses: 
7.4.1 
Réalisation de mesures sans adaptations légales 
requises 
Dans l’exercice de son rôle de propriétaire, le Conseil fédéral procédera immédiate-
ment aux adaptations requises, lorsque les principes peuvent être mis en œuvre sans 
modifications légales – sous réserve de l’adaptation des ordonnances régissant 
l’organisation des départements. Si ce n’est pas déjà le cas, il se basera à l’avenir sur 
un profil d’exigences pour nommer les conseils d’administration ou d’institut et 
veillera à ce que les intérêts de la Confédération soient équitablement représentés; il 
ne déléguera ou ne nommera des représentants de la Confédération qu’avec retenue 
et dans des cas exceptionnels dûment justifiés82, les ordonnances pouvant être modi-
fiées au besoin83. Les principes de répartition des rôles quant à la préparation des 
affaires relevant de la politique de propriétaire peuvent en principe aussi être mis en 
œuvre au sein de l’administration fédérale sans modifications légales. 
7.4.2 
Modifications ponctuelles de lois 
D’autres principes, comme ceux portant sur le nombre et la taille des organes ainsi 
que sur la gestion et le contrôle, peuvent être mis en œuvre par le biais de modifica-
tions ponctuelles des lois d’organisation. Le Conseil fédéral ne déterminera le mo-
ment et le cadre de telles adaptations qu’après avoir pris connaissance des résultats 
 
82 
Il faut donc modifier la loi d’organisation lorsqu’elle prévoit le nombre de représentants 
de la Confédération. Exemple: art. 6 de la loi fédérale du 6 octobre 1978 sur l’Institut 
suisse de droit comparé (RS 425.1). 
83 
Comme l’ordonnance du 3 juin 1996 sur les commissions extra-parlementaires, les 
organes de direction et les représentants de la Confédération (ordonnance sur les commis-
sions; RS 172.31).

7865 
de la consultation parlementaire sur le présent rapport. Actuellement, de telles modi-
fications sont à l’ordre du jour notamment dans le domaine de l’IPI (optimisation de 
la gestion et du contrôle, examen de la structure organisationnelle et de la nécessité 
d’un représentant de la Confédération entre autres), de Swissmedic (optimisation des 
instruments de gestion et de contrôle, approbation du règlement sur les émoluments 
par le Conseil fédéral) ou encore des CFF (inscription dans la loi des objectifs stra-
tégiques). 
7.4.3 
Révision totale de lois d’organisation 
Lorsque le nombre de modifications ou leur importance (changement de forme 
juridique p. ex.) requièrent une révision totale de la loi d’organisation ou de la 
structure organisationnelle d’une entité, les modifications seront examinées dans le 
cadre de révisions séparées. 
Compte tenu de la libéralisation croissante des marchés postaux en Suisse et à 
l’étranger, il importe notamment de déterminer si le changement de la forme juridi-
que de La Poste, un établissement étatique, en une société anonyme s’impose. Le 
DETEC se penche actuellement sur cette question en lien avec l’examen d’une plus 
grande ouverture du marché postal. La consultation relative à la révision totale de la 
loi sur la poste et de la loi sur l’organisation de La Poste est prévue pour 2007. 
7.5 
Autres travaux 
Le présent rapport s’est basé sur un inventaire d’entités de la Confédération deve-
nues autonomes sélectionnées et se focalise sur un nombre particulier d’éléments de 
gestion importants. D’autres éléments de gestion, dans les domaines du personnel, 
des caisses de pensions, des rapports et de la protection juridiques (réglementation 
de la relation juridique entre les entités devenues autonomes et leur clientèle ou les 
utilisateurs) n’ont pas été pris en compte. La prise en compte de tous les éléments de 
gestion envisageables aurait dépassé le cadre du présent rapport. En outre, nombre 
de ces domaines connaissent actuellement des réformes. Le Conseil fédéral décidera 
des travaux ultérieurs après avoir pris connaissance des résultats des débats parle-
mentaires.

7866 
Annexe 1 
Inventaire des entités devenues autonomes auxquelles 
le modèle de gestion peut s’appliquer84: 
Le modèle de gestion s’applique en principe à des entités juridiquement autonomes: 
– 
qui accomplissent des tâches de la Confédération et 
– 
dont la Confédération est propriétaire ou dans lesquelles elle est l’action-
naire principal ou majoritaire. 
Nom de l’entité devenue autonome 
Type de tâches* 
Forme juridique ou 
organisationnelle 
Statut de la 
Confédération 
 
 
 
 
Assurance suisse contre 
les risques à l’exportation 
(ASRE)** 
Prestations à caractère 
monopolistique 
Etablissement 
Propriétaire 
 
 
 
 
 
 
 
 
Autorité fédérale de 
surveillance des marchés 
financiers (AUFIN)** 
Tâches de surveillance de 
l’économie ou de la sécurité
Etablissement 
Propriétaire 
 
 
 
 
 
 
 
 
Autorité fédérale de 
surveillance en matière 
de révision** 
Tâches de surveillance 
de l’économie 
ou de la sécurité 
Etablissement 
Propriétaire 
 
 
 
 
 
 
 
 
Caisse nationale suisse 
d’assurance en cas d’accidents 
(CNA)** 
Prestations fournies sur 
le marché 
Etablissement 
Propriétaire 
 
 
 
 
 
 
 
 
Chemins de fer fédéraux 
(CFF) 
Prestations fournies 
sur le marché 
SA de droit 
public 
Actionnaire 
unique 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ecole Polytechnique Fédérale 
de Lausanne (EPFL) 
Prestations à caractère 
monopolistique 
Etablissement 
Propriétaire 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ecole polytechnique fédérale 
de Zurich (EPFZ) 
Prestations à caractère 
monopolistique 
Etablissement 
Propriétaire 
 
 
 
 
 
 
 
 
Identitas85 
Prestations à caractère 
monopolistique 
SA 
Actionnaire 
majoritaire 
 
 
 
 
 
 
 
 
Inspection fédérale de la 
sécurité nucléaire (IFSN)** 
Tâches de surveillance de 
l’économie ou de la sécurité
Etablissement 
Propriétaire 
 
 
 
 
 
 
 
 
Institut fédéral de la propriété 
intellectuelle (IPI) 
Prestations à caractère 
monopolistique 
Etablissement 
Propriétaire 
 
 
 
 
 
 
 
 
Institut fédéral de recherches 
sur la forêt, la neige 
et le paysage (FNP) 
Prestations à caractère 
monopolistique 
Etablissement 
Propriétaire 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
84 
Cette liste n’est pas exhaustive. 
85 
Auparavant la Banque de données sur le trafic des animaux SA.

7867 
Nom de l’entité devenue autonome 
Type de tâches* 
Forme juridique ou 
organisationnelle 
Statut de la 
Confédération 
 
 
 
 
Institut fédéral des hautes 
études en formation 
professionnelle (IFFP)** 
Prestations à caractère 
monopolistique 
Etablissement 
Propriétaire 
 
 
 
 
 
 
 
 
Institut fédéral pour 
l’aménagement, l’épuration et la 
protection des eaux (IFAEPE) 
Prestations à caractère 
monopolistique 
Etablissement 
Propriétaire 
 
 
 
 
 
 
 
 
Institut Paul Scherrer (PSI) 
Prestations à caractère 
monopolistique 
Etablissement 
Propriétaire 
 
 
 
 
 
 
 
 
Institut suisse de droit 
comparé (ISDC) 
Prestations fournies 
sur le marché 
Etablissement 
Propriétaire 
 
 
 
 
 
 
 
 
La Poste Suisse** 
Prestations fournies 
sur le marché 
Etablissement 
Propriétaire 
 
 
 
 
 
 
 
 
Laboratoire fédéral d’essai 
des matériaux et de recherche 
(LFEM) 
Prestations à caractère 
monopolistique 
Etablissement 
Propriétaire 
 
 
 
 
 
 
 
 
Pro Helvetia 
Prestations à caractère 
monopolistique 
Fondation de 
droit public 
Fondateur 
 
 
 
 
 
 
 
 
Régie fédérale des alcools 
Tâches ministérielles 
Etablissement 
Propriétaire 
 
 
 
 
 
 
 
 
RUAG Holding SA 
Prestations fournies 
sur le marché 
SA 
Actionnaire 
unique 
 
 
 
 
 
 
 
 
SAPOMP Wohnbau AG 
Prestations à caractère 
monopolistique 
SA 
Actionnaire 
unique 
 
 
 
 
 
 
 
 
Skyguide 
Prestations à caractère 
monopolistique 
SA 
Actionnaire 
principal 
 
 
 
 
 
 
 
 
Swisscom 
Prestations fournies 
sur le marché 
SA de droit 
public 
Actionnaire 
majoritaire 
 
 
 
 
 
 
 
 
Swissmedic 
Tâches de surveillance de 
l’économie ou de la sécurité
Etablissement 
Copropriétaire 
(avec les can-
tons) 
 
 
 
 
 
 
 
 
* L’attribution à un type de tâches est fait en regard de la tâche principale. 
** Fondation ou octroi de l’autonomie juridique en préparation.

7868 
Annexe 2 
Bibliographie 
Biaggini Giovanni, Rechtsstaatliche Anforderungen an die Auslagerung und an den 
ausgelagerten Vollzug staatlicher Aufgaben sowie Rechtsschutz, in: Schaffhauser 
René/Poledna Tomas (Hrsg.), Auslagerung und Privatisierung von staatlichen und 
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Schriftenreihe des Instituts für Rechtswissenschaft und Rechtspraxis, Band 9, 2002, 
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Böckli Peter/Bühler Christoph B., Vorabinformationen an Grossaktionäre: Möglich-
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Holoubek Michael, Alte und neue Rechtsprinzipien und Rechtsinstrumente bei 
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http://fgr.wu-wien.ac.at/ecsa/dvholoub.pdf) 
Jaag Tobias, Dezentralisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgaben: Formen, 
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Jaeger Franz, Vom Missbrauch des «Service Public»-Arguments in der Liberalisie-
rungsdebatte, in: Franz Jaeger (Hrsg.), Staatsmonopole als Wachstumskiller, 
Zurich/Coire 2004, 57 ss. 
Lienhard Andreas/Ritz Adrian, Swissmedic (Schweizerisches Heilmittelinstitut), 
Grundlagen für die Steuerung mit Leistungsauftrag und Leistungsvereinbarung, 
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Lienhard Andreas/Steiner Reto/Ladner Andreas/Wichtermann Jürg/Balsiger Betts 
Andreas/Buchser Michael, Auslagerung der Aufgabenerfüllung im Kanton Luzern, 
Universität Bern, KPM-Schriftenreihe Nr. 1, Berne 2003 (cit. Lienhard et al.) 
Mader Luzius, Regulierung, Deregulierung, Selbstregulierung: Anmerkungen aus 
legistischer Sicht, ZSR 2004/II 3 ff. 
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Brief, September 2004 (cit.: OECD, Public Sector Modernisation) 
Ökonomenteam EFV, Ökonomische Überlegungen zur Privatisierung, Eidgenössis-
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7869 
Poledna Tomas, Öffentliche Aufgaben und Kriterien für die Wahl der Organisa-
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sierung von staatlichen und kommunalen Einheiten: Rechtsformen und ihre Folgen, 
Universität St. Gallen, Schriftenreihe des Instituts für Rechtswissenschaft und 
Rechtspraxis, Band 9, 2002, 9 ss. 
Pollitt Christopher/Talbot Colin/Caulfield Janice/Smullen Amanda, Agencies. How 
Governments Do Things Through Semi-Autonomous Organisations, Houndmills 
UK 2004 (cit. Pollitt et al.) 
PriceWaterhouseCoopers, Der dritte Kreis im Bundesorganisationsrecht, Gutachten 
im Auftrag der Projektleitung FLAG, août 2001 
Proeller Isabella, Auslagerung in der hoheitlichen Verwaltung, Schriftenreihe des 
Instituts für öffentliche Dienstleistungen und Tourismus Band 6, Berne etc. 2002 
Rudin Beat, Universität Basel, Öffentliches Recht II für Studierende anderer Fakul-
täten (téléchargeable sous http://www.ius.unibas.ch/rudin/br-oer2-f1i-s5.pdf) 
Schaerer Barbara, Haftung des Bundes für Dritte als «wachsendes Risiko», 
ST 2002, 1095 ss. 
Schuppert Gunnar Folke/Budaeus Dietrich, Privatisierung: Konzepte und Erfahrun-
gen, in: Andreas Bergmann/Albert Hofmeister (Hrsg.), Privatisierung – Schlägt das 
Pendel zurück?, Schweizerische Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften, 
Schriftenreihe Band 45/2004, 15 ss. 
Schwarzenbach-Hanhart Hans Rudolf, Staatshaftung bei verfügungsfreiem Verwal-
tungshandeln, Berne 2006 
Werlen Thomas/Wood Philip R., Liability of Stock Exchange Authorities and Regu-
lators, ZSR, 2005/II 615 ss.

7870 
Annexe 3 
Messages et rapports 
Message concernant une LPTH: message du 1er mars 1999 concernant une loi fédé-
rale sur les médicaments et les dispositifs médicaux, FF 1999 3151 ss. 
Message sur la réforme des CFF: message du 13 novembre 1996 sur la réforme des 
chemins de fer, FF 1997 I 853 ss. 
Message sur les finances de la Confédération: message du 24 novembre 2004 
concernant la révision totale de la loi fédérale sur les finances de la Confédération, 
FF 2005 5 ss. 
Message concernant l’IPI: message du 30 mai 1994 concernant la loi fédérale sur le 
statut et les tâches de l’Office fédéral de la propriété intellectuelle (IPI), FF 1994 III 
951 ss. 
Message LOP: message du 10 juin 1996 relatif à la loi sur l’organisation de la Poste 
et à la loi sur l’entreprise de télécommunications, FF 1996 III 1260 ss. 
Message sur les entreprises d’armement: message du 16 avril 1997 concernant la loi 
fédérale sur les entreprises d’armement de la Confédération, FF 1997 III 769 ss. (en 
allemand seulement) 
Rapport du Conseil fédéral 1997: rapport (non publié) du Conseil fédéral sur la 
surveillance des domaines administratifs décentralisés et des entreprises devenues 
juridiquement autonomes 
Rapport CdG-E Swissmedic: «Problèmes lors de la mise en fonction de Swissmedic 
et évaluation de la situation actuelle», rapport de la Commission de gestion du 
Conseil des Etats du 25 août 2004, FF 2005 259 ss.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Rapport du Conseil fédéral sur l'externalisation et la gestion des tâches de la Confédération
(Rapport sur le gouvernement d'entreprise)
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2006
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
41
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
06.072
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
17.10.2006
Date
Data
Seite
7799-7870
Page
Pagina
Ref. No
10 139 983
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.