ch_vb · ad 97.430/97.433 · 1997-08-29 · de


#ST# ad 97.430/97.433
Initiatives parlementaires
Influence du Parlement sur les mandats de prestations
du Conseil fédéral. Dispositions d'exécution
de la nouvelle LOGA dans les règlements des conseils
Rapports des commissions des institutions politiques
du Conseil national, du 29 août 1997, et du Conseil des Etats,
du 25 septembre 1997
Réponse du Conseil fédéral
du 19 novembre 1997
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Conformément aux dispositions de l'article 21quater 4e alinéa, de la loi sur les
rapports entre les conseils (LREC; RS 171.11), nous vous adressons notre réponse
aux rapports et aux propositions des commissions des institutions politiques du
Conseil national (CIP-N), du 29 août 1997 (FF 1997 IV ...), et du Conseil des
Etats (CIP-E), du 25 septembre 1997 (FF 1997IV ...) concernant l'influence du
Parlement sur les mandats de prestations du Conseil fédéral et la modification des
règlements des deux conseils.
1 
Situation initiale
La nouvelle loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration
(LOGA) est en vigueur depuis le 1er octobre 1997 (RO 7997 2022). Selon
l'article 44, 2e alinéa, de cette loi, il est prévu que le Conseil fédéral «consulte la
commission parlementaire compétente de chaque conseil» avant d'attribuer des
mandats de prestations. Afin de renforcer son influence, l'Assemblée fédérale a,
en adoptant la LOGA, créé un nouvel instrument parlementaire, à savoir le
mandat (nouvel art. 22quater LREC). Le mandat fait depuis longtemps l'objet de
discussions. Le Conseil fédéral s'est élevé à maintes reprises contre cette innova-
tion qui, à son avis, ne tient pas suffisamment compte de la répartition des
responsabilités entre le législatif et l'exécutif. Ci-après, il s'agira uniquement de
traiter les mandats en rapport avec les mandats de prestations selon l'article 44 de
la LOGA, alors que dans le cadre de la révision de la constitution et du train de
réformes concernant la direction de l'Etat qui l'accompagne, il faudra étudier
d'une façon générale la possibilité de créer ce nouvel instrument.
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2 
La procédure de consultation lors de l'attribution de mandats
de prestations
Selon l'article 44, 2e alinéa, de la LOGA, «la commission parlementaire com-
pétente de chaque conseil» doit être consultée avant l'octroi d'un mandat de
prestations. Dans leurs rapports, les commissions des institutions politiques se
contentent de décrire la procédure à suivre, notamment lors de la formulation
d'un nouveau mandat de prestations ou du renouvellement d'un tel mandat. Il
faudra à l'occasion étudier la procédure à suivre dans d'autres cas - par exemple à
la suite d'un mandat donné par le Parlement de modifier un mandat de
prestations. En l'occurrence, le Conseil fédéral tient à relever qu'il y a lieu par
exemple de coordonner ces travaux avec la procédure budgétaire ou avec des
décisions budgétaires déjà prises. Cela signifie que les modifications à apporter à
des mandats de prestations ne sont possibles que si elles correspondent aux
périodes budgétaires, étant donné qu'autrement le mandat de prestations ne
correspond plus à l'enveloppe budgétaire et que l'accord y relatif sur les presta-
tions est également caduc.
Les commissions des institutions politiques ont élaboré la procédure de consulta-
tion décrite en collaboration avec les services fédéraux compétents. La procédure
d'orientation prévue se justifie logiquement. Elle présente cependant des inconvé-
nients: Ainsi, elle force le Conseil fédéral à traiter deux fois le même mandat de
prestations, à savoir une fois avant d'avoir consulté la commission compétente et
une fois après. En outre, la date à laquelle l'affaire doit être annoncée aux
Chambres fédérales surtout s'il s'agit de renouveler un mandat après quatre ans
est fixée au 15 mai, ce qui est très tôt et oblige à mettre au point (au moins sous
forme de projet) la reconduction d'un mandat de prestations après trois ans déjà
et à engager les travaux y relatifs beaucoup plus tôt encore. Le Conseil fédéral
suppose par conséquent que la procédure de conduite décrite représente un
modèle idéal qui devra être appliqué avec souplesse et qui admet des dérogations.
En ce sens, il faudra aussi admettre que le déroulement des travaux pourra se faire
autrement et que d'autres mesures procédurales, qu'il n'est pas encore possible de
déterminer actuellement, pourront être envisagées dans la pratique en rapport
avec les mandats de prestations et le nouvel instrument du mandat. A cet égard,
les nouvelles dispositions des règlements des Chambres ne devront pas imposer
des restrictions supplémentaires.
3 
La nature juridique du mandat
L'article 22quater LREC, institue un nouvel instrument, le mandat, dans un secteur
déterminé de l'activité gouvernementale et administrative, à savoir l'octroi de
mandats de prestations au sens de l'article 44 de la LOGA. Cette disposition a un
caractère expérimental, comme il ressort de l'article 65 de la LOGA, qui impose
au Conseil fédéral l'obligation de présenter un rapport d'évaluation «aux
Chambres fédérales, au plus tard quatre ans après l'entrée en vigueur» de ladite
loi. L'instrument du mandat a lui-même un caractère expérimental et est soumis à
l'évaluation (voir les explications données lors de l'examen du projet de loi: BO
1997 E 273). Les explications générales données par les commissions des institu-
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lions politiques au sujet de la nature juridique du mandat ne doivent pas occulter
le fait qu'il serait inopportun et illogique d'instituer ce nouvel instrument de façon
générale, et plus encore au niveau constitutionnel, avant que l'évaluation n'ait été
faite conformément à l'article 22quater de la LOGA. Dans le même ordre d'idées,
on peut se demander s'il est nécessaire et judicieux d'adapter les règlements dos à
présent.
Nous renonçons à exposer ici extensivement les réserves de caractère général que
suscite le nouvel instrument; nous tenons à relever que nous ne partageons pas
l'opinion des commissions des institutions politiques concernant l'introduction
d'une manière générale du nouvel instrument parlementaire. Nous sommes d'avis
que le mandat ne permet justement pas de répartir clairement les attributions
entre le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale. Cela est certes possible sur un
plan juridique formel et le mandat peut être conçu de manière «à ne pas porter
atteinte à la liberté formelle de décision dont jouit le Conseil fédéral». On ne
saurait cependant ignorer que de graves questions se posent lors de l'application:
En effet, le mandat doit permettre des interventions dans tout le domaine relevant
de la compétence du gouvernement et de l'administration. De la sorte, les
attributions des différents pouvoirs sont entremêlées et les responsabilités estom-
pées.
4 
Aménagement du mandat à l'article 22<iuater de la LREC
II ressort des explications données par les commissions des institutions politiques
sous ce titre que le mandat doit être un instrument parlementaire dont il faudra
faire grand cas et qui devra être traité en conséquence. Il est écrit que le mandat
devra être «traité avec sérieux». On vise à donner à cet instrument un poids qui
surpassera de loin celui de la motion. Il s'agit donc de bien plus que de mettre un
terme aux interminables discussions concernant la justification de «pseudo-
motions». Alors que le Conseil national utilise ce dernier instrument, le Conseil
des Etats a créé la recommandation. Mais la recommandation a une portée bien
moindre que le mandat aux termes mêmes de la commission du Conseil des Etats.
5 
Adaptations nécessaires des règlements
Nous fondant sur les explications des commissions des institutions politiques,
nous relevons les points suivants:
Le Conseil fédéral admet qu'il est entendu qu'à la différence de ce qui est prévu
pour le traitement des initiatives parlementaires, il pourra donner son avis sur un
mandat et faire des propositions à son sujet avant qu'une commission ne l'étudié
et que le gouvernement sera représenté tant au sein des commissions qu'au
plénum lors des délibérations.
La nouvelle teneur adoptée pour les dispositions des règlements semble avoir été
choisie de façon à pouvoir être reprise pratiquement telle quelle - sauf dans deux
cas - lorsque le mandat sera institué de manière générale. En ce qui concerne les
mandats de prestations, il existe encore des imprécisions au sujet de l'obligation
de faire rapport dans un délai d'un an sur un tel mandat ou sur la décision de le
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modifier. Selon les commissions des institutions politiques, cela est possible en
règle générale dans le cadre de la procédure de consultation conformément à
l'article 44, 2e alinéa, de la LOGA. Les rapports des commissions ne permettent
cependant pas de se faire une idée claire du déroulement exact de la procédure et
des délais requis. Peut être est-il possible de s'acquitter de cette obligation dans le
cadre du rapport de gestion.
Il convient en outre de préciser la disposition qui accorde au Conseil fédéral le
droit de proposer des modifications aux projets de mandats. Le Conseil fédéral
part de l'idée qu'il pourra aussi proposer l'acceptation ou le rejet d'un tel projet.
Les dispositions y relatives des règlements devront être formulées, à son avis, de
façon à faire ressortir cette possibilité.
Nous nous demandons en outre si la procédure suivie pour le classement des
autres interventions ne doit pas s'appliquer également pour le classement de
projets de mandats qui n'ont pas été traités. Si un projet de mandat n'est pas
considéré comme prioritaire, il doit devenir caduc dans un délai de deux ans.
Même un tel délai peut être d'une longueur insupportable pour un office pour
lequel une clarification de la situation est indispensable. Nous formulons une
proposition en ce sens.
Pour le reste, nous suggérons que lors des prochaines délibérations concernant le
présent objet, les Chambres développent aussi des conceptions et élaborent des
critères qui serviront à déterminer la «commission compétente» prévue à l'article
44 de la LOGA et de préciser si la nouvelle fonction doit être attribuée aux
commissions de contrôle ou aux commissions législatives, et ai^xquelles.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
19 novembre 1997 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Koller
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
N39584
1275

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Datum
09.12.1997
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