ch_vb · du 26 avril 1999 · 1999-04-26 · de


#ST# Accords secrets conclus par la Suisse
avec des Etats étrangers ou avec des organisations
nationales ou étrangères
Rapport de la Délégation des Commissions de gestion
du 26 avril 1999
1 
Mandats et droits de la Délégation
La Délégation des Commissions de gestion a pour mandat d''«examiner régulière-
ment en détail les activités dans le domaine de la sécurité de l'Etat et du renseigne-
ment» (art. 47quinquie al. 2, de la loi sur les rapports entre les conseils, LREC).
Par ailleurs, «lorsque les droits des Commissions de gestion sont insuffisants pour
qu'elles puissent assumer leurs tâches de haute surveillance dans un autre domaine
de l'administration fédérale, elles peuvent, par décision de deux tiers des membres
de chacune d'entre elles, confier des mandats spécifiques à la Délégation»
(art. 47quinquies al. 3, LREC).
Enfin, «après avoir entendu le Conseil fédéral, la Délégation des Commissions de
gestion a le droit d'exiger que des autorités fédérales et cantonales et des particuliers
lui remettent les documents et elle a le droit d'interroger des fonctionnaires fédéraux
et des particuliers à titre de personnes tenues de renseigner ou de témoins sans pren-
dre en considération le secret de fonction ou le secret militaire. De plus, elle peut
interroger des fonctionnaires cantonaux à titre de personnes tenues de renseigner»
(art. 47quinquies al. 4, LREC).
2 
Mandat confié à la délégation par les Commissions de gestion
Les 8 novembre (CdG du Conseil national) et 15 novembre 1996 (CdG du Conseil
des Etats), les Commissions de gestion des Chambres fédérales ont chargé la Délé-
gation d'examiner:
- 
«quels départements ou offices sont compétents en matière d'application
d'éventuels accords secrets conclus par la Suisse avec des Etats étrangers
ou des organisations nationales ou étrangères depuis 1933,
- 
si, dans le cadre de ces accords, les obligations en matière de confidentia-
lité respectent les intérêts suisses à long terme.»
Ce mandat avait été donné à la suite de déclarations contradictoires que le Départe-
ment fédéral des affaires étrangères (DFAE) avait émises au cours du débat sur les
fonds en déshérence relativement à l'accord d'indemnisation intervenu en 1949
entre la Suisse et la Pologne.
Dans les premiers avis émis par le DFAE, certaines affirmations se sont révélées
insuffisamment documentées, ce qui leur a valu par la suite d'être critiquées, voire
réfutées.
1999-4265 
8013

3 
Démarches engagées par la Délégation
31 
Investigations entreprises au sein du Département fédéral
des affaires étrangères (DFAE)
Par lettre du 31 janvier 1997, la Délégation a demandé au DFAE de lui fournir la
liste des accords secrets que la Suisse avait conclus depuis 1933 avec des Etats
étrangers ou avec des organisations nationales ou étrangères.
Elle a également prié le département de bien vouloir lui indiquer:
qui propose de classer «secret» un accord;
- 
les critères en vertu desquels est prise la décision de classer «secret», ou non,
un accord;
l'autorité qui statue sur une proposition visant à classer «secret» un accord.
Le 18 avril 1997, le chef du DFAE a communiqué à la Délégation une liste des
accords classés «secret» que la Suisse avait conclus depuis 1933 avec des Etats
étrangers ou avec des organisations nationales ou étrangères.
Le DFAE a attiré la Délégation sur le caractère non exhaustif de ladite liste, qui
s'explique par le fait que la Direction du droit international public (DDIP) ne re-
cense systématiquement que depuis le début des années 60 les accords conclus par la
Confédération avec l'étranger. Le DFAE a indiqué par ailleurs que la DDIP ne
recevait pas non plus sur le contenu et la genèse des traités internationaux toutes les
informations dont elle aurait besoin pour pouvoir aujourd'hui fournir un aperçu
complet des engagements internationaux pris par la Suisse.
La liste du DFAE («Accords bilatéraux confidentiels 1933-1966»; «Accords bilaté-
raux confidentiels périmés 1933-1996»; «Accords bilatéraux confidentiels avec les
organisations internationales») contient uniquement des accords classés «confi-
dentiel» (et non pas «secret»).
32 
Investigations entreprises auprès du Conseil fédéral
La Délégation a ensuite prié le Conseil fédéral de lui fournir la liste complète des
accords secrets conclus par la Suisse avec des Etats étrangers ou avec des organisa-
tions nationales ou étrangères depuis 1933.
Par lettre du 13 août 1997, le Conseil federala complété les informations communi-
quées par le DFAE en date du 18 avril 1997, indiquant ainsi:
- 
que ni au DFTCE, ni au DFF, ni au DFI, ni au DFJP, ni à la Chancellerie fé-
dérale, il n'existait d'accords «classifiés» («secret» ou «confidentiel») autres
que ceux déjà cités. Il tempère cependant cette affirmation en indiquant que
ni le DFJP, ni le Ministère public n'avaient pu procéder à un examen des ac-
cords conclus avant le 16 mai 1990, parce qu'«ils avaient livré les actes re-
latifs aux accords conclus avant cette date au Préposé spécial au traitement
des documents établis pour assurer la sécurité de l'Etat, à charge pour celui-
ci de communiquer les documents encore d'actualité aux Archives fédérales,
où pendant 50 ans ils seront inaccessibles même au DFJP» [trad.];
que pour ce qui est du DFEP, l'Office fédéral des affaires économiques exté-
rieures et l'Office fédéral de l'agriculture avaient communiqué quelques
8014

ajouts par rapport à la liste d'origine, mais concernant uniquement des ac-
cords non classifiés;
qu'en ce qui concerne le DMF, des informations supplémentaires pourraient
être communiquées à la Délégation, mais oralement, parce que relevant du
secret militaire.
33 
Délibérations et entretiens menés par la Délégation
La Délégation s'est réunie les 20 mai, 18 août, 27 août, 22 septembre, 15 octobre,
10 novembre et 16 décembre 1997, les 16 février, 30 mars et 10 novembre 1998, et
le 26 avril 1999. Le 10 novembre 1997, elle a adopté un premier projet de rapport
qu'elle a ensuite soumis au Conseil fédéral pour avis, conformément à l'art.
47quinquieSj a] 7> je ]a \o{ sur ]es rapports entre les conseils (LREC; RS 172.14).
Ayant pris connaissance des observations du Conseil fédéral, la Délégation a soumis
son rapport aux Commissions de gestion, lesquelles, après en avoir pris acte, ont
approuvé sa publication les 4 et 21 mai 1999 respectivement.
La Délégation s'est entretenue avec les personnes suivantes (dans l'ordre chronolo-
gique):
M. Matthias Krafft, ambassadeur, chef de la Direction du droit international
public (le 20 mai 1997);
M. Flavio Cotti, conseiller fédéral, chef du DFAE, et ses collaborateurs (le
18 août 1997);
M. Adolf Ogi, conseiller fédéral, chef du DMF, et ses collaborateurs (le
22 septembre 1997);
M. Jiirg Stiissi, directeur de la Bibliothèque militaire (le 30 mars 1998);
- 
M. Peter Klauser, suppléant du chef de département (I) de la Banque natio-
nale suisse (le 30 mars 1998).
Avec MM. Flavio Cotti et Mathias Krafft, la Délégation s'est entretenue de la situa-
tion particulière du DFAE qui, chargé de traiter toutes les affaires relevant du droit
international public, doit impérativement pouvoir disposer de toutes les informations
pertinentes.
Avec M. Adolf Ogi, la Délégation s'est entretenue sur les moyens de concilier,
d'une part, l'intérêt - légitime - de la défense nationale à classer «secret» certaines
informations, et, d'autre part, l'intérêt - non moins légitime - de la DDIP à disposer
de données exhaustives sur les engagements internationaux contractés par la Suisse.
Avec M. Jiirg Stù'ssi-Lauterburg, directeur de la Bibliothèque militaire et auteur du
rapport «Aperçu historique de la question d'un armement nucléaire pour la Suisse»
(décembre 1995), la Délégation s'est entretenue de la question de savoir si des
accords confidentiels avaient été conclus en matière d'armements nucléaires. M.
Stiissi, qui avait rédigé ce rapport sur mandat du chef du DMF alors en fonctions,
avait pu en effet consulter tous les documents relatifs à la question.
Avec M. Peter Klauser, la Délégation s'est entretenue des accords conclus par la
BNS avec des partenaires étrangers, essentiellement des banques d'émission ou des
organisations internationales. M. Klauser a renvoyé d'autre part la Délégation au
rapport de gestion de la BNS, qui contiendrait des informations détaillées sur la
-. 8015

coopération technique de la BNS avec d'autres banques centrales, ainsi que la liste
complète des accords passés par la BNS avec des banques centrales étrangères et des
institutions monétaires internationales.
M. Klauser a également informé la Délégation de l'existence d'accords secrets
signés par la BNS au cours des années 50 avec des organisations étrangères. Le
Conseil fédéral aurait été informé de ces accords à l'époque: l'un de ces accords a
par exemple nécessité une déclaration formelle du chef du DFAE et une authentifi-
cation par l'ambassadeur représentant la Suisse auprès du pays concerné; dans
d'autres cas, il a été procédé à une évaluation de la situation avec le Conseil fédéral
lui-même; dans un autre cas, la BNS a transmis au Conseil fédéral sa propre évalua-
tion de la situation, accompagnée d'une demande de prorogation des accréditations.
4 
Constatations et considérations de la Délégation
41 
Remarques préliminaires
La Délégation n'exclut pas que d'autres accords secrets aient pu être conclus, dont
elle n'a pas eu connaissance. Elle estime par ailleurs inopportun de se prononcer ici
sur le contenu des accords figurant sur la liste du DFAE du 18 avril 1997, ainsi que
sur le contenu des accords mentionnés par le Conseil fédéral dans le cadre du com-
plément d'information qu'il a apporté le 13 août 1997.
S'agissant de certaines informations relatives à des accords secrets, la Délégation est
tenue au secret militaire; le cas échéant, elle adressera donc directement au Conseil
fédéral ses constatations et recommandations (art. 47quiniuies, al. 8, LREC).
42 
Définition des termes utilisés
421 
«Classifîer»
Selon l'ordonnance sur la classification et le traitement d'informations de
l'administration civile (RS 172.015) et l'ordonnance concernant la protection des
informations militaires (RS 510.411), «classifier» signifie apprécier une information
et mentionner formellement sa classification.
Dans le domaine civil, sont habilités à procéder à la classification d'informations le
chef de département, le chancelier de la Confédération, les secrétaires généraux, les
directeurs d'office ainsi que leurs suppléants respectifs; dans le domaine militaire, il
revient au chef de Pétat-major général de fixer les critères généraux applicables pour
cette classification.
422 
Accords «secrets» et accords «confidentiels»
Dans sa lettre du 18 avril 1997, le DFAE indique d'abord que la notion d'«accord
secret» n'est définie formellement ni par le droit international, ni par le droit suisse.
En ce qui concerne les accords conclus sur le plan international, la décision de
classifier ou non un accord appartient tout entière aux parties contractantes.
8016 .-

Le DFAE ajoute cependant que les deux ordonnances précitées contiennent à ses
yeux des éléments susceptibles de clarifier le débat: aux termes de ces deux textes,
en effet, et dans le domaine civil comme dans le domaine militaire, il existe deux, et
uniquement deux, catégories de classification des informations, à savoir la catégorie
«secret» et la catégorie «confidentiel». Ainsi:
sont à classifier «SECRET» «les informations qui, si elles venaient à être connues
de personnes non autorisées, pourraient porter une grave atteinte aux rela-
tions extérieures de la Suisse ou pourraient mettre en péril l'application de
mesures destinées à protéger la sécurité intérieure et extérieure du pays, me-
sures visant par exemple à maintenir l'activité du gouvernement en cas de
situation extraordinaire ou encore à assurer l'approvisionnement économi-
que» (art. 6 de l'ordonnancé sur la classification et le traitement
d'informations de l'administration civile) ainsi que les informations «dont la
révélation peut mettre en péril d'une façon durable l'accomplissement de la
mission de l'armée ou de parties essentielles de celle-ci» (art. 4 de
l'ordonnance concernant la protection des informations militaires).
sont à classifier «CONFIDENTIEL» les informations visées plus haut mais «dont
la portée est moindre et auxquelles ont accès, en règle générale, un plus
grand nombre de personnes», et les informations qui, si elles venaient à être
connues de personnes non autorisées, «pourraient leur permettre d'entraver
• l'activité du gouvernement, de faire échouer d'importantes mesures prises
par l'Etat, de violer des secrets de fabrication ou des secrets d'affaires im-
portants, de faire échouer une poursuite pénale, ou d'entraver la sécurité
d'infrastructures importantes» (art.'7 de l'ordonnance sur la classification et
le traitement d'informations de l'administration civile), ainsi que les infor-
mations dont la révélation «peut mettre en péril l'accomplissement de la
mission de parties essentielles de l'armée» (art. 5 de l'ordonnance concer-
nant la protection des informations militaires).
43 
Compétences
431 
Conclusion de traités internationaux
En principe, tout engagement pris par la Suisse sur le plan international est approuvé
par l'Assemblée fédérale. Cette approbation n'est pas nécessaire toutefois s'agissant
des accords que le Conseil fédéral est habilité à conclure directement, en vertu de la
Constitution, d'une loi ou d'un traité international. D'autre part, le Conseil fédéral
peut également signer de son propre chef des accords de portée réduite (cf. notam-
ment les art. 166 et 184 de la nouvelle constitution).
De fait, un peu plus d'un tiers de l'ensemble des accords internationaux sont soumis
à l'approbation des Chambres, le Conseil fédéral concluant la plupart d'entre eux de
manière autonome selon la procédure dite simplifiée (cf. message sur le projet de
est. du 20 nov. 1996, p. 400). Le Conseil fédéral peut par ailleurs ordonner
l'application provisoire d'un traité si la défense d'intérêts essentiels de la Suisse ou
une urgence particulière l'exigent et qu'il soit par conséquent impossible de respec-
ter la procédure ordinaire d'approbation par le Parlement (JAAC, 51 [1987]; n° 58,
p. 397). Du reste, selon l'art. 25 de la Convention de Vienne sur le droit des traités
(RS 0.111), il peut être mis un terme à tout moment, et sans autre forme de procès, à
8017

l'application provisoire d'un traité: un traité ne saurait donc en aucune façon com-
P9rter d'engagements fermes pour la Suisse tant que cette dernière ne l'a pas ap-
prouvé par la procédure ordinaire.
Le Conseil fédéral peut lui-même «sous-déléguer» aux départements ou aux offices
la compétence de conclure des traités: les limites définies par le Tribunal fédéral
pour le droit national s'appliquent alors par analogie.
432 
Missions confiées à la Direction du droit international public
La Direction du droit international public (DDIP) du DFAE est compétente pour
toutes les affaires relevant du droit international, y compris pour les questions relati-
ves à la neutralité et à la justice internationale. Elle est également chargée de veiller
à ce que la Suisse respecte les engagements qu'elle a pris. Enfin, elle a pour mission
d'informer le Conseil fédéral, les cantons, les tribunaux et toutes personnes concer-
nées sur les accords ratifiés par la Suisse ou en voie de l'être, ainsi que sur les réser-
ves émises par la Suisse.
En vertu de ce qui précède, la DDIP est consultée sur toutes les affaires relevant du
droit international qui sont du ressort du Conseil fédéral. Cela signifie concrète-
ment que le département compétent lui soumet dans le cadre de la procédure de co-
rapport (procédure obligatoire de consultation des autres départements qui précède
le traitement d'une affaire à l'échelon du Conseil fédéral) l'accord prévu, avec les
engagements internationaux qu'il implique: en possession de toutes les informations
nécessaires, la DDIP peut alors jouer son rôle de conseiller technique. Cette procé-
dure ne s'applique pas toutefois aux traités qui ne seront pas publiés (l'art. 5 de la
loi sur les publications officielles prévoit en effet à titre exceptionnel la non-
publication des actes législatifs qui «doivent être tenus secrets dans l'intérêt de la
défense générale»).
Par contre, la DDIP n 'est pas forcément consultée sur les traités internationaux dont
la conclusion est de la seule compétence d'un département ou d'un office: dans ce
cas, en effet, la procédure de consultation n'est pas obligatoire. La DDIP n'est donc
pas informée systématiquement de la conclusion de tels traités, ni de leur contenu.
Cette situation explique que la DDIP - alors qu'elle est précisément le service com-
pétent pour toutes les affaires relevant du droit international - n'est pas en mesure à
l'heure actuelle de fournir en temps utile un aperçu complet des engagements pris
par la Suisse sur le plan international. S'adressant à la Délégation, le responsable de
la DDIP a souligné que les efforts qu'il avait entrepris pour remédier à cette situa-
tion n'avaient guère été suivis d'effets pour l'instant.
La Délégation constate que la Direction du droit international public ne dispose
pas de toutes les informations dont elle aurait besoin pour s'acquitter comme elle le
devrait de sa mission: il s'agit là à ses yeux d'un dysfonctionnement grave. Les
déclarations contradictoires faites en plein débat sur les fonds en déshérence relati-
vement à l'accord intervenu en 1949 avec la Pologne constituent un exemple frap-
pant dés conséquences qui peuvent résulter de cette information lacunaire.
8018

5 
Conclusions de la Délégation
51
Pour la Délégation, il s'agit de répondre à la question suivante: s'agissant des obli-
gations contractées par la Suisse sur le plan international, le Conseil fédéral est-il
toujours en possession de toutes les informations dont il a besoin pour défendre
efficacement les intérêts du pays?
Selon la Délégation, le Conseil fédéral ne peut disposer en temps utile de ces infor-
mations qu'à la condition qu'il soit établi un inventaire à la fois complet et centrali-
sé de tous les accords conclus par la Suisse avec des organisations ou des Etats
étrangers.
La Délégation en conclut qu'il y a lieu de charger de cette mission un service central
de l'Administration fédérale, doté de compétences qui le placeraient administrati-
vement au-dessus des départements et des offices. Ce service serait également char-
gé de centraliser les informations relatives aux engagements contractés par voie
d'accords internationaux estampillés «secret», le traitement des données concernées
faisant toutefois l'objet d'une attention particulière.
52
La Délégation constate que ni la Direction du droit international public du DFAE, ni
aucun un autre organe d'état-major du Conseil fédéral, ne sont à l'heure actuelle en
mesure d'établir une liste exhaustive des traités internationaux conclus depuis 1933
avec des Etats étrangers ou avec des organisations nationales ou étrangères.
Bien qu'il existe des directives internes énumérant les cas dans lesquels la Direction
du droit international public doit être consultée, celle-ci n'est pas informée systéma-
tiquement de la conclusion et du contenu des traités signés par la Suisse avec des
partenaires étrangers. La Délégation ne peut se défaire de l'impression que les dé-
partements jugent de manière souveraine de la question de savoir si un accord con-
tient ou non des engagements internationaux, et s'il y a lieu par conséquent de con-
sulter ou non la DDIP.
La Délégation considère que c'est précisément cette situation qui, par les incertitu-
des qu'elle génère, a entraîné les difficultés précitées relatives à l'accord d'indemni-
sation conclu avec la Pologne.
Enfin, informée par la Direction du droit international public, la Délégation note
qu'il n'y a pas en Suisse de centralisation de toutes les affaires ressortissant au droit
international, alors que d'autres pays ont mis en place au sein de leur ministère des
Affaires étrangères une unité administrative exhaustivement compétente. Ainsi, c'est
le DFJP qui est compétent pour les affaires touchant l'application de la Convention
des droits de l'homme.
53
La Délégation constate que les Archives fédérales, aux termes du règlement du
15 juillet 1996, ont notamment pour mission de conserver «les originaux des actes
diplomatiques et les ratifications des traités internationaux qui doivent être déposés
8019

au siège de la Confédération». Afin de pouvoir s'acquitter de cette mission rapide-
ment et efficacement, les Archives fédérales ont prié les départements, par lettre du
28 juillet 1980, de faire parvenir à la Direction du droit international public les
originaux de tous les accords conclus par l'Administration fédérale avec l'étranger.
Au vu des informations qui lui ont été fournies, la Délégation constate que cette
directive ne fait pas l'objet d'une application systématique.
Avec la nouvelle loi sur l'archivage, ce dispositif repose désormais sur une base
légale (art. 24). L'ordonnance d'application réglementera pour tous les documents
les modalités de leur versement aux Archives fédérales. A ce titre, elle devrait éga-
lement prévoir le versement des documents classifiés.
54
Dans ce contexte, la Délégation s'interroge également sur les compétences à donner
en matière de conclusion d'accords internationaux à des entreprises de l'adminis-
tration fédérale devenues juridiquement autonomes, et sur les problèmes formels qui
en découlent.
55
La Délégation prend acte du caractère licite des délégations de compétence données
par le Conseil fédéral aux départements ou offices en matière de conclusion de
traités internationaux, et de ce que cette «sous-délégation» est soumise aux limites
applicables au droit national.
Elle se demande par ailleurs si, s'agissant.du droit international, qui est laissé large-
ment à l'appréciation du Conseil fédéral, il n'y aurait pas lieu de soumettre ces
«sous-délégations» à des critères plus stricts que ceux qui, sur le plan du droit natio-
nal, ont conduit à une pratique plutôt libérale en la matière.
6 
Recommandations de la Délégation
Au vu des considérations précitées, la Délégation soumet au Conseil fédéral les
recommandations suivantes.
61 
Aperçu général des engagements internationaux contractés
par la Suisse
Un service fédéral établit une liste régulièrement mise à jour de tous les accords
conclus par la Suisse avec des Etats ou des organisations étrangers. Ce service est en
permanence en mesure de communiquer toutes informations sur les accords ratifiés
par la Suisse ou en voie de l'être, ainsi que sur les réserves émises par la Suisse.
Le Conseil fédéral veille à ce qu'il soit communiqué à ce service toutes informations
dont il a besoin pour établir la liste des accords précitée, et pour assurer sa mise à
8020

jour régulière. Il définit notamment les informations à communiquer à ce service
s'agissant des accords classifiés «secret» ou «confidentiel».
Cette mission sera confiée à la Direction du droit international public, qui soumettra
régulièrement à la Délégation une liste des accords mise à jour.
62 
Critères applicables à la classification d'informations
Les critères utilisés pour décider ou non de classifier «secrète» ou «confidentielle»
une information font l'objet d'une réévaluation destinée à les adapter aux besoins
actuels.
63 
Classification des informations relatives
à des accords internationaux
II est établi une définition claire des termes et notions utilisés en matière de classifi-
cation des informations, ainsi que des différentes catégories de classification.
64 
Archivage des accords conclus par la Suisse
L'ordonnance relative à la loi fédérale sur l'archivage tient compte des impératifs
qui s'attachent à la mission confiée au service fédéral visé au point 61, et met donc à
sa disposition les moyens propres à lui permettre de se procurer toutes informations
nécessaires.
Le service fédéral coordonne ses travaux avec ceux de la Chancellerie fédérale
(publication) et des Archives fédérales (conservation).
7 
Suite de la procédure
D'ici à la fin juin 2000, le Conseil fédéral remettra à la Délégation un rapport sur les
résultats des mesures qui auront été prises.
26 avril 1999 
Pour la Délégation des Commissions de gestion:
Le président, Bernhard Seiler, député au Conseil des Etats
La secrétaire, Mariangela Wallimann Bornatico
8021

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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Accords secrets conclus par la Suisse avec des Etats étrangers ou avec des organisations
nationales ou étrangères Rapport de la Délégation des Commissions de gestion du 26 avril
1999
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43
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Geschäftsnummer
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Datum
02.11.1999
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