ch_vb · JAAC 67.31 · 2002-09-13 · de


JAAC 67.31
Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission
für Heilmittel vom 13. September 2002 i.S. P. AG [HM
02.001]
Médicaments. Admission d’indications supplémentaires s’agissant
d’antibiotiques innovants. Examen du rapport bénéfice/risque dans le
cas d’un antibiotique de réserve. Portée d’autorisations de mise sur le
marché étrangères.
Art. 1 al. 2 let. b, art. 10 al. 1 let. a, art. 16, art. 94 al. 1 et art. 95 LPTh.
Art. 49 PA.
- Application du droit dans le temps: Suite à l’entrée en vigueur
de la loi fédérale sur les produits thérapeutiques, la Commission
fédérale de recours en matière de produits thérapeutiques (CORE
PT) est compétente pour traiter des recours contre les décisions de
l’Office intercantonal de contrôle des médicaments (consid. 1b-d).
Les dispositions de droit matériel de la loi fédérale sur les produits
thérapeutiques relatives aux médicaments sont immédiatement
applicables en procédure de recours (consid. 7).
- Pouvoir d’examen: La CORE PT examine en règle générale avec retenue
les appréciations médicales d’ordre technique de l’autorité inférieure
basées sur les avis d’experts externes ou de commissions (consid. 2).
- Le changement d’indication d’un médicament représente en principe
une modification essentielle de ses caractéristiques qui doit être
examinée selon la même procédure qu’une nouvelle autorisation de
mise sur le marché (consid. 8).
- Examen du rapport bénéfice/risque: La sûreté relative d’un
médicament doit être prouvée de façon suffisante pour toutes les
indications. Si elle est très vraisemblablement moindre que celle
d’autres préparations, le rapport bénéfice/risque est défavorable
même si l’efficacité du médicament a été prouvée (consid. 9a-g).
L’intérêt public en matière de police de la santé à un emploi modéré des
1

médicaments commande de n’admettre des indications élargies pour
des antibiotiques de réserve que si le rapport bénéfice/risque se révèle
au demeurant extraordinairement favorable (consid. 9f).
- Les autorités suisses en matière de médicaments ne sont pas liées par
les appréciations faites par des autorités étrangères ayant les mêmes
compétences. Celles-ci doivent cependant être prises en compte à titre
d’indices dans la procédure d’admission (consid. 9h).
Arzneimittel. Zulassung zusätzlicher Indikationen bei neuartigen
Antibiotika. Prüfung des Nutzen/Risiko-Verhältnisses bei einem
Reserveantibiotikum. Bedeutung ausländischer Zulassungen.
Art. 1 Abs. 2 Bst. b, Art. 10 Abs. 1 Bst. a, Art. 16, Art. 94 Abs. 1 und Art. 95
HMG. Art. 49 VwVG.
- Intertemporales Recht: Zur Beurteilung von Beschwerden gegen
Befunde der Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel ist
nach dem Inkrafttreten des Heilmittelgesetzes die Eidgenössische
Rekurskommission für Heilmittel (REKO HM) zuständig (E. 1b-d). Die
materiell-rechtlichen Bestimmungen des Heilmittelgesetzes über die
Arzneimittel sind in Beschwerdeverfahren sofort anwendbar (E. 7).
- Kognition: Medizinisch-fachliche Beurteilungen durch die Vorinstanz,
die sich auf Meinungsäusserungen externer Fachexperten oder
Kommissionen stützen, überprüft die REKO HM in der Regel mit
Zurückhaltung (E. 2).
- Die Änderung der Indikationen eines Arzneimittels stellt in der Regel
eine wesentliche Änderung der Produktemerkmale dar, die im gleichen
Verfahren zu beurteilen ist, wie eine Neuzulassung (E. 8).
- Prüfung des Nutzen/Risiko-Verhältnisses: Die relative Sicherheit
von Arzneimitteln muss für alle Indikationen ausreichend belegt
werden. Ist sie mit erheblicher Wahrscheinlichkeit geringer als
diejenige alternativer Präparate, so ist das Nutzen/Risiko-Verhältnis
trotz belegter Wirksamkeit ungünstig (E. 9a-g). Das öffentliche,
gesundheitspolizeiliche Interesse an einer massvollen Anwendung von
Heilmitteln gebietet, erweiterte Indikationen für Reserveantibiotika nur
dann zuzulassen, wenn sich das Nutzen/Risiko-Verhältnis im Übrigen
als ausserordentlich günstig erweist (E. 9f).
- Die schweizerischen Heilmittelbehörden sind an die Beurteilungen von
Arzneimitteln durch ausländische Heilmittelbehörden nicht gebunden.
Diese sind aber im Sinne von Indizien im Zulassungsverfahren zu
berücksichtigen (E. 9h).
Agenti terapeutici. Omologazione di indicazioni supplementari per
antibiotici nuovi. Esame del rapporto benefici/rischi nel caso di un
antibiotico di riserva. Influenza delle omologazioni in altri Paesi.
2

Art. 1 cpv. 2 lett. b, art. 10 cpv. 1 lett. a, art. 16, art. 94 cpv. 1 e art. 95
LATer. Art. 49 PA.
- Diritto intertemporale: dall’entrata in vigore della legge sugli agenti
terapeutici è compito della Commissione federale di ricorso in materia
di agenti terapeutici decidere in merito a ricorsi contro i responsi
dell’Ufficio intercantonale di controllo dei medicamenti (consid. 1b-d).
Le disposizioni di diritto materiale della legge sugli agenti terapeutici
concernenti i medicamenti sono immediatamente applicabili nella
procedura di ricorso (consid. 7).
- Cognizione: di regola la Commissione federale di ricorso in materia di
agenti terapeutici esamina con riserbo le valutazioni tecnico-mediche
dell’autorità inferiore che poggiano su pareri di esperti esterni o di
commissioni (consid. 2).
- Una modifica apportata alle indicazioni rappresenta in linea di
principio un cambiamento sostanziale delle caratteristiche di un
agente terapeutico e deve pertanto essere esaminata in base alla
stessa procedura adottata per l’omologazione di un prodotto nuovo
(consid. 8).
- Esame del rapporto benefici/rischi: la sicurezza relativa di un agente
terapeutico deve essere sufficientemente comprovata per tutte le
indicazioni. Se con grande probabilità la sicurezza relativa è inferiore
rispetto a quella di preparati alternativi, il rapporto benefici/rischi
è ritenuto negativo anche se l’efficacia del preparato è comprovata
(consid. 9a-g). Nell’interesse pubblico in materia di polizia sanitaria
di un uso moderato di agenti terapeutici, le indicazioni supplementari
per antibiotici di riserva sono da ammettere solo se il rapporto
benefici/rischi si rivela estremamente vantaggioso (consid. 9f).
- Nelle loro decisioni le autorità svizzere in materia di agenti terapeutici
non sono vincolate alle valutazioni delle autorità di altri Paesi. Nella
procedura di omologazione queste valutazioni sono però da prendere in
considerazione quali indicazioni (consid. 9h).
Aus den Erwägungen:
1.a. Angefochten ist ein Befund der Interkantonalen Kontrollstelle für
Heilmittel (IKS) vom 30. August 2001, mit dem ein Wiedererwägungsgesuch
gemäss Art. 20 des Regulativs vom 25. Mai 1972 über die Ausführung
der interkantonalen Vereinbarung über die Kontrolle der Heilmittel
(IKV-Regulativ[85]) abgewiesen worden ist. In diesem Gesuch hatte die
Beschwerdeführerin beantragt, die Präparate X., Y. und Z. seien für die
zusätzlichen Indikationen «ambulant erworbene Pneumonien» und
«unkomplizierte Haut- und Weichteilinfektionen», je beschränkt auf Infekte
mit Penicillin- bzw. Methicillin-empfindlichen Keimen, zu registrieren.
b. Der angefochtene Befund erging in Anwendung der einschlägigen
Vorschriften der Interkantonalen Vereinigung für die Kontrolle der Heilmittel
(IKV), welche bis zum 31. Dezember 2001 als Konkordat kantonale Aufgaben
3

im Bereich der staatlichen Überwachung von Heilmitteln wahrnahm
(vgl. Art. 2 der Interkantonalen Vereinbarung vom 3. Juni 1971 über die
Kontrolle der Heilmittel [im Folgenden: Interkantonale Vereinbarung], SR
812.101). Gemäss diesen Vorschriften war die IKS als exekutives Organ
der IKV insbesondere zuständig für die Untersuchung, Begutachtung und
Registrierung von Arzneimitteln (Art. 9 Abs. 1 IKV-Regulativ).
Ihre Anordnungen traf die IKS in Form von Befunden, die nach ständiger
Praxis des Bundesgerichts blosse Empfehlungen an die Kantone
darstellten, denen keine Verfügungsqualität zukam (vgl. Die Praxis des
Bundesgerichts [Pra] 2000 S. 358 f.; Schweizerisches Zentralblatt für
Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 46/1945 S. 318, 92/1991 S. 117 f.; sowie
die unveröffentlichten Urteile des Bundesgerichtes vom 2. September
1999 i.S. N. AG und vom 6. November 2001 i.S. H.). Die Befunde der IKS
konnten daher nicht mit einem bundesrechtlichen Rechtsmittel angefochten
werden (vgl. Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren [VwVG], SR 172.021 in Verbindung mit Art. 44
und 72 VwVG sowie Art. 84 Abs. 1 und Art. 97 des Bundesgesetzes vom
16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege [OG],
SR 173.110). Vielmehr war gegen derartige Befunde ein Rekurs an die
Rekurskommission der Interkantonalen Vereinigung für die Kontrolle der
Heilmittel (IKV-Rekurskommission), eine Beschwerde an den IKV-Vorstand
oder ein Wiedererwägungsgesuch bei der IKS möglich (vgl. Art. 20 und 31 ff.
IKV-Regulativ; Art. 10 Bst. c Interkantonale Vereinbarung).
c. Am 1. Januar 2002 traten das Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über
Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz [HMG], SR 812.21) und die
gestützt darauf erlassenen Verordnungen in Kraft. Mit dieser Rechtsänderung
wurde die bisher kantonal, bzw. im Rahmen des Konkordates geregelte
Heilmittelkontrolle dem Bund übertragen. Dabei gingen die Aufgaben der
IKS neben anderen auf das neu geschaffene Schweizerische Heilmittelinstitut
(im Folgenden: Institut) über (vgl. Botschaft vom 1. März 1999 zu einem
Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte, BBl 1999 3453 ff.,
3475 ff., Separatdruck S. 23 ff. [Botschaft HMG]). Seine Anordnungen trifft
das Institut nun in Form von Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG (Art. 84
HMG). Gemäss Art. 85 Abs. 1 HMG ist die Eidgenössische Rekurskommission
für Heilmittel (REKO HM) zuständig zur Beurteilung von Beschwerden gegen
Verfügungen des Instituts und anderer Behörden des Bundes, die gestützt auf
das Heilmittelgesetz und seine Ausführungserlasse ergehen.
Die neue Gesetzgebung enthält keine ausdrückliche Vorschrift darüber, welche
rechtliche Wirkung altrechtlich ergangenen Befunden der IKS nach dem
Inkrafttreten des neuen Rechts zukommen soll. In Art. 95 Abs. 1 HMG wird
einzig festgehalten, dass Registrierungen der IKS (die durch Befunde erfolgten)
ihre Gültigkeit noch bis spätestens 5 Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes
behalten.
Es stellt sich damit die Frage, ob die REKO HM zuständig ist, den
angefochtenen Befund zu überprüfen. Dies kann nur dann der Fall sein,
wenn im vorliegenden Verfahren die neuen Verfahrensvorschriften des HMG
4

(insbesondere Art. 85) anwendbar sind und zudem der angefochtene Befund
infolge der Rechtsänderung heute als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG zu
qualifizieren ist, die sich auf das Heilmittelgesetz stützt (bzw. stützen müsste).
d. Art. 94 Abs. 1 HMG sieht vor, dass Verfahren, die im Zeitpunkt des
Inkrafttretens des HMG vor den Organen der IKV hängig waren, nach den
Bestimmungen des neuen Rechts von den nach neuem Recht zuständigen
Behörden abzuschliessen sind. Diese Regelung entspricht dem allgemeinen
Grundsatz, dass neue Verfahrensvorschriften sofort, auch in hängigen
Verfahren, anzuwenden sind (vgl. etwa BGE 120 Ia 101 E. 1b; A. Kölz,
Intertemporales Verfahrensrecht, in: Zeitschrift für schweizerisches
Recht [ZSR] 1983 II S. 222 f.; R. A. Rhinow/ B. Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, S. 45; A. Kölz/I.
Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 79). Die neuen Verfahrensvorschriften des
Heilmittelgesetzes sind damit im vorliegenden Verfahren anwendbar.
Die in Art. 94 Abs. 1 HMG vorgesehene Weiterführung von Verfahren durch
die nach neuem Recht zuständigen Behörden zeigt, dass nach dem Willen
des Gesetzgebers altrechtliche Befunde der IKS in hängigen Verfahren
neurechtlichen Verfügungen des Institutes gleichgestellt werden sollen -
andernfalls wäre die ausdrücklich gewollte Übernahme von Verfahren, die
vor der IKV-Rekurskommission als Organ der IKV (Art. 6 Bst. e Interkantonale
Vereinbarung) hängig waren, gar nicht möglich.
Die Zuständigkeit der REKO HM im vorliegenden Verfahren ist allerdings nur
dann gegeben, wenn der angefochtene, einer Verfügung gleichzusetzende
Befund nach heutiger Rechtslage durch das Institut gestützt auf die neue
Heilmittelgesetzgebung zu erlassen wäre. Dies ist ohne Zweifel der Fall,
hat doch das Institut nach den Vorschriften des neuen Rechts durch
Verfügung über Gesuche um Zulassung von Arzneimitteln, bzw. um Zulassung
zusätzlicher Indikationen von Arzneimitteln zu befinden (vgl. Art. 16 HMG
und Art. 7 der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittel [VAM],
SR 812.212.21). Die REKO HM ist daher zum Entscheid über die vorliegende
Beschwerde zuständig.
(…)
2.a. Mit der Verwaltungsbeschwerde an eine Eidgenössische
Rekurskommission kann gerügt werden, die angefochtene Verfügung verletze
Bundesrecht (einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs
von Ermessen), beruhe auf einer unrichtigen oder unvollständigen
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts oder sei unangemessen
(Art. 49 VwVG). Entsprechend umfassend ist damit grundsätzlich auch die
Überprüfungsbefugnis und -pflicht (Kognition) der REKO HM (Art. 84 Abs. 1
HMG; vgl. BGE 120 Ia 115 f.; F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl.,
Bern 1983, S. 266; A. Moser/P. Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen
Rekurskommissionen, Basel 1998, Rz. 2.59 f.; A. Kölz/I. Häner, a.a.O., Rz. 617 f.).
Nach ständiger Rechtsprechung können die Eidgenössischen
Rekurskommissionen ihre Kognition aber einschränken, «soweit die Natur
der Streitsache einer unbeschränkten Sachprüfung des angefochtenen
Entscheides entgegensteht» (A. Moser/P. Uebersax, a.a.O., Rz. 2.62, mit weiteren
Hinweisen). So ist insbesondere dann, wenn die Ermessensausübung, die
5

Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe oder die Sachverhaltswürdigung
hochstehende, äusserst spezialisierte technische oder wissenschaftliche
Kenntnisse erfordert, die Zurückhaltung der Beschwerdeinstanz bei der
Überprüfung vorinstanzlicher Bewertungen angezeigt (vgl. BGE 126 II 43
E. 4c, BGE 121 II 384 E. 1, BGE 117 Ia 295 E. 4, BGE 112 Ib 549 E. 1d; VPB
62.67 E. 1d, VPB 61.63 E. 3.1, VPB 60.53 E. 5.1, VPB 60.95 E.12, VPB 58.74
E. 2.2; T. Merkli/A. Aeschlimann/R. Herzog, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, S. 450 f.; B. Wagner
Pfeiffer, Zum Verhältnis von fachtechnischer Beurteilung und rechtlicher
Würdigung im Verwaltungsverfahren, in: ZSR, NF 116, I. Halbband, S. 442 f.;
F. Bertossa, Der Beurteilungsspielraum, Bern 1984, S. 88 f.; kritisch A. Kölz/I.
Häner, a.a.O., Rz. 645, mit Hinweisen).
b. Dank ihrer Besetzung mit nebenamtlichen Fachrichtern ist die
REKO HM in der Regel in der Lage, die fachlichen, medizinischen und
technischen Bewertungen der Vorinstanz einlässlich zu überprüfen. Sind
in einem Beschwerdeverfahren allerdings Fragen der Zulassung von
Arzneimitteln oder deren Anpassung oder Widerruf zu beurteilen und
hat das Institut externe Fachexperten oder Kommissionen beigezogen
(insbesondere das Medicines Expert Committee [MEC], altrechtlich
Begutachtungskollegien der Humanmedizin), so ist davon auszugehen, dass es
die medizinisch-wissenschaftlichen und technischen Fragen umfassender und
vertiefter abgeklärt hat, als dies der REKO HM möglich wäre (vgl. Art. 68 Abs. 5
HMG; dazu Botschaft HMG, a.a.O., S. 99 f.).
In derartigen Fällen kann sich die REKO HM bei der Überprüfung der
Ermessensausübung, der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe und der
Würdigung technischer Aspekte des Sachverhalts eine gewisse Zurückhaltung
auferlegen. Sie weicht von der medizinisch-fachlichen Beurteilung durch
die Vorinstanz in der Regel nur dann ab, wenn diese auf einer unrichtigen
Anwendung der einschlägigen gesetzlichen Vorschriften beruht, sich sachlich
als offensichtlich unhaltbar, fehlerhaft oder widersprüchlich erweist oder
wenn nach Erlass der angefochtenen Verfügung neue wissenschaftliche
oder technische Erkenntnisse bekannt werden, welche eine abweichende
Beurteilung rechtfertigen. In Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung setzt die Zurückhaltung der REKO HM zudem voraus, «dass es
im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige
Feststellung des Sachverhaltes gibt und davon ausgegangen werden kann, dass
die Vorinstanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft
und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen
hat» (BGE 126 II 43 E. 4c, vgl. auch BGE 117 Ib 285 E. 4, BGE 112 Ib 295 f. E. 8b,
BGE 112 Ib 549 f. E. 1d; nicht publizierter Entscheid des Bundesgerichts vom
27. Februar 2002 i.S. X, Nr. 2A.494/2001).
c. Im vorliegenden Verfahren hat das Begutachtungskollegium 1 das
Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdeführerin am 3. Juli 2001 einlässlich
geprüft und der IKS aus medizinisch-wissenschaftlichen Gründen empfohlen,
das Gesuch abzuweisen. Die REKO HM hat keinen Anlass, die damalige
fachliche Beurteilung in Zweifel zu ziehen. Sie beschränkt sich daher im
Wesentlichen auf die Würdigung neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse.
6

(…)
7.a. Wie bereits dargelegt wurde, erging der angefochtene Befund in
Anwendung der altrechtlichen Vorschriften der IKV. Die Abweisung des
Registrierungsgesuches erfolgte gestützt auf Art. 19 Bst. a und b IKV-Regulativ.
Es stellt sich damit die Frage, ob im vorliegenden Beschwerdeverfahren
diese Vorschriften weiterhin anwendbar sind - oder ob die Beschwerde in
Anwendung der neuen materiell-rechtlichen Bestimmungen zu beurteilen ist.
b. Die Übergangsbestimmungen von Art. 95 HMG befassen sich im
Wesentlichen nur mit altrechtlichen Registrierungen und Zulassungen
sowie mit Arzneimitteln, die nach neuem Recht erstmals zulassungspflichtig
werden. Sie enthalten insbesondere keine ausdrücklichen Vorschriften zur
Frage, ob in hängigen Verfahren, in denen über die erstmalige Zulassung von
Arzneimitteln (oder wesentliche Änderungen der Zulassung) zu befinden ist,
das neue Recht angewandt werden muss.
In Ermangelung einer klaren gesetzlichen Regelung ist das anwendbare
materielle Recht aufgrund der allgemeinen intertemporalrechtlichen
Grundsätze zu bestimmen (vgl. BGE 125 II 598 mit weiteren Hinweisen).
Danach ist die Rechtmässigkeit einer Verfügung grundsätzlich nach der
Rechtslage zur Zeit ihres Erlasses zu beurteilen, im Beschwerdeverfahren
neues Recht also noch nicht anzuwenden. Eine Ausnahme ist aber dann
zu machen, wenn zwingende Gründe für die sofortige Anwendung des
neuen Rechts sprechen (vgl. etwa BGE 125 II 598, BGE 126 II 534 ff., BGE
120 Ib 319 f., BGE 112 Ib 42, BGE 99 Ib 152 f.). Derartige zwingende Gründe
anerkannte das Bundesgericht etwa beim Inkrafttreten des Bundesgesetzes
vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (GSchG, SR 814.20) und
des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG, SR
814.01). Es wies darauf hin, dass mit diesen Erlassen eine umfassende, relativ
detailliert geregelte neue Rechtsordnung geschaffen wurde, die möglichst
rasch wichtige Rechtsgüter, insbesondere auch die Gesundheit der Menschen
schützen soll. Unter diesen Umständen müsse - der öffentlichen Ordnung
willen - das neue Recht in Anlehnung an Art. 2 SchlT des Schweizerischen
Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) auf alle Fälle
angewandt werden, in denen das Verfahren noch nicht rechtskräftig
abgeschlossen sei (vgl. BGE 112 Ib 43, vgl. auch BGE 127 III 19, BGE 123 II
359, BGE 119 Ib 174; VPB 66.2).
c. Da mit dem Inkrafttreten des HMG die Heilmittelkontrolle umfassend
und detailliert auf Bundesebene neu geregelt und eine einheitliche, dem
Gesundheitsschutz dienende Ordnung geschaffen wurde, rechtfertigt es sich,
das neue Bundesgesetz und die gestützt darauf erlassenen Verordnungen
grundsätzlich auch in hängigen Beschwerdeverfahren anzuwenden.
Die sofortige Anwendung des neuen Heilmittelrechts in hängigen
Zulassungsverfahren entspricht im Übrigen auch dem Grundsatz, wonach
in Beschwerdeverfahren, in denen über die Erteilung einer Bewilligung zu
entscheiden ist, mangels anderslautender gesetzlicher Vorschrift neues Recht
sofort anzuwenden ist, da andernfalls die unterliegende Partei unmittelbar
nach Eintritt der Rechtskraft ein neues Gesuch stellen, bzw. eine neue
Verfügung erwirken könnte, die sich auf neues Recht stützen müsste - was
im Interesse der Verfahrensökonomie verhindert werden soll (vgl. BGE 120 Ib
317, BGE 118 Ib 149).
7

Damit steht fest, dass im vorliegenden Verfahren die am 1. Januar 2002 in
Kraft getretenen materiell-rechtlichen Vorschriften des Heilmittelgesetzes und
der gestützt darauf erlassenen Verordnungen anzuwenden sind.
8.a. Verwendungsfertige Arzneimittel dürfen in der Schweiz nur dann in
Verkehr gebracht werden, wenn sie vom Institut zugelassen worden sind
(abgesehen von Ausnahmen in Art. 9 HMG, die im vorliegenden Verfahren
ohne Belang sind, vgl. auch Art. 2 ff. VAM). Die Zulassung setzt insbesondere
voraus, dass der Gesuchsteller belegen kann, dass ein Arzneimittel qualitativ
hochstehend, sicher und wirksam ist (Art. 10 Abs. 1 Bst. a HMG).
Zulassungsgesuche müssen unter anderem sämtliche für die Beurteilung
der Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit erforderlichen Angaben und
Unterlagen enthalten, die in Art. 11 Abs. 1 HMG und in der Verordnung
des Schweizerischen Heilmittelinstituts vom 9. November 2001 über die
Anforderungen an die Zulassung von Arzneimitteln (AMZV, SR 812.212.22)
detailliert umschrieben sind. Zudem hat der Gesuchsteller allenfalls
zusätzliche Unterlagen beizubringen, die vom Institut gestützt auf Art. 3 Abs. 3,
Art. 4 Abs. 3, Art. 5 Abs. 3 und Art. 6 Abs. 2 AMZV einverlangt werden.
Ein Arzneimittel wird zugelassen, wenn aufgrund der beigebrachten
Dokumentation schlüssig belegt ist, dass es von hoher Qualität und in
der gewählten Dosierung für die beanspruchten Indikationen oder
Anwendungsgebiete ausreichend wirksam und relativ unschädlich ist, mithin
ein günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis aufweist (Art. 16 in Verbindung
mit Art. 10 HMG; vgl. Botschaft HMG, BBl 1999 3497, Separatdruck S. 45).
Die Zulassung eines Arzneimittels wird in der Regel jeweils für eine
bestimmte Zusammensetzung, galenische Form und Dosierung sowie für
bestimmte Indikationen oder Anwendungsgebiete erteilt, die im Rahmen der
Zulassungsverfügung in einer Zusammenfassung der Produktemerkmale
festgehalten werden (Art. 7 Abs. 1 VAM).
Die Änderung von wesentlichen Produktemerkmalen, insbesondere der
Wirkstoffe und der galenischen Form, aber auch von Indikationen oder
Anwendungsgebieten, wird einer Neuzulassung gleichgestellt und muss
daher im Rahmen eines ordentlichen Zulassungsverfahrens vom Institut
bewilligt werden (wesentliche Änderungen, Art. 12 VAM). Weniger weit
gehende Änderungen unterliegen der Genehmigungs- oder Meldepflicht
(Art. 10 und Art. 11 VAM).
b. Im vorliegenden Verfahren ist über die Zulassung neuer Indikationen
bereits zugelassener Arzneimittel und damit über eine wesentliche Änderung
der Produktemerkmale zu entscheiden. Es ist daher zu prüfen, ob es der
Beschwerdeführerin gelungen ist, mit der vorgelegten Dokumentation ein
günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis der zu beurteilenden Präparate in den
Indikationen «ambulant erworbene Pneumonie» und «unkomplizierte
Haut- und Weichteilinfektionen» - beides beschränkt auf Penicillin-
bzw. Methicillin-empfindliche Keime - nachzuweisen. Umstritten ist im
Wesentlichen, ob von den zu beurteilenden Präparaten bei ihrer Anwendung
8

in den beantragten Indikationen derart schwerwiegende Gefahren für die
öffentliche Gesundheit ausgehen, dass das Nutzen/Risiko-Verhältnis als
ungünstig beurteilt werden muss.
9.a. Beim Wirkstoff A., der in den zu beurteilenden Präparaten enthalten
ist, handelt es sich um ein innovatives, ausserordentlich potentes und breit
wirkendes Antibiotikum, das nicht nur zur Bekämpfung Vancomycin-,
Penicillin- und Methicillin-empfindlicher, sondern auch -resistenter Keime
eingesetzt werden kann. Nach Auffassung der REKO HM ist die Wirksamkeit
der zu beurteilenden Präparate in den beantragten zusätzlichen (wie auch in
den bereits registrierten) Indikationen hinreichend erwiesen, was auch von
den Parteien nicht bestritten wird.
b. Unbestritten ist aber auch, dass die Anwendung der zu beurteilenden
Präparate zu unerwünschten Nebenwirkungen führen kann, die
teilweise schwerwiegender Art sind (…). Verschiedene vermutete
Nebenwirkungsrisiken sind zur Zeit noch ungenügend geklärt und bilden
Gegenstand von «Monitored-Release»-Auflagen (…). In der letzten Zeit wurde
zudem über unerwünschte Arzneimittelinteraktionen berichtet.
Von besonderer Bedeutung sind hämatologische Nebenwirkungen. Die von der
Beschwerdeführerin vorgelegten Studien zeigen zwar (im Vergleich zu andern
Antibiotika) keine oder nur eine leicht erhöhte Prävalenz dieser Störungen (…).
Es bestehen aber grösste Zweifel an der Verlässlichkeit der Studienresultate,
was sich nicht zuletzt darin ausdrückt, dass die Beschwerdeführerin selbst in
der Fachinformation eine Prävalenz von bis zu 10% angibt. In verschiedenen
Untersuchungen sowie im Rahmen der Pharmakovigilance wurde zum
Teil eine weit höhere Inzidenz hämatologischer Störungen milden bis
schweren Grades gefunden (…). Wie das Institut zu Recht festhält, weisen
diese Zahlen auf eine relativ hohe Inzidenz hin, ist doch im Rahmen des
Spontanmeldesystems von einem erheblichen «Underreporting» auszugehen.
Die bekannt gewordenen Nebenwirkungen waren zwar meist, aber
keineswegs in allen Fällen reversibel. Sie erforderten regelmässig ein
entsprechendes Monitoring der Patienten und teilweise besondere
therapeutische Vorkehrungen (…). Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin muss davon ausgegangen werden, dass die
möglicherweise relativ häufig auftretenden Nebenwirkungen potentiell auch
schwerwiegend sein können.
c. Das Sicherheitsprofil von A. - insbesondere auch bezüglich der
hämatologischen Nebenwirkungen - ist nach Auffassung der REKO
HM allerdings noch ungenügend dokumentiert, wesentlich schlechter
jedenfalls als dasjenige anderer Antibiotika (…). Mangels systematisch
erhobener und wissenschaftlich ausgewerteter Verträglichkeitsdaten einer
grossen Anzahl von Patienten ist zur Zeit eine umfassende Beurteilung der
Nebenwirkungsrisiken noch nicht möglich.
Aufgrund der bis anhin vorliegenden Daten und Studien muss aber
davon ausgegangen werden, dass zumindest die hämatologischen
Nebenwirkungsrisiken der zu beurteilenden Präparate grösser sein
könnten als diejenigen alternativer, zur Bekämpfung Vancomycin-,
Penicillin- und Methicillin-empfindlicher Keime geeigneter Antibiotika
(…). Selbst die Beschwerdeführerin räumt in der Stellungnahme C. ein,
9

dass die «Nebenwirkungen bei den mit (A.) behandelten Patienten etwas
häufiger» aufträten als bei antibiotischen Vergleichssubstanzen. In der
wissenschaftlichen Diskussion wird A. und seine Wirkungsweise sogar mit
Chloramphenicol in Verbindung gebracht - einem antibakteriellem Wirkstoff
mit ausserordentlich hohen Nebenwirkungsrisiken, der in der Schweiz nur
noch zur topischen Anwendung zugelassen ist (…).
Der Beschwerdeführerin ist es nicht gelungen nachzuweisen, dass die
Sicherheit der zu beurteilenden Präparate zumindest gleich hoch ist wie
diejenige anderer Antibiotika mit gleichartiger Wirksamkeit bei Infekten
mit Vancomycin-, Penicillin- und Methicillin-empfindlichen Keimen. Nach
Auffassung der REKO HM ist aufgrund der heutigen wissenschaftlichen
Erkenntnisse davon auszugehen, dass die Sicherheit der zu beurteilenden
Präparate ungenügend belegt, aber mit erheblicher Wahrscheinlichkeit
geringer ist, als diejenige von alternativen Präparaten (…).
d. Die Beschwerdeführerin macht allerdings geltend, dass die bisher
vorliegenden Untersuchungen und Spontanmeldungen nicht zur Beurteilung
der Nebenwirkungsrisiken von A. in den beantragten Indikationen beigezogen
werden könnten. Es sei vielmehr davon auszugehen, dass beim Einsatz der
zu beurteilenden Präparate bei ambulant erworbenen Pneumonien und bei
unkomplizierten Haut- und Weichteilinfektionen wesentliche Co-Faktoren
zur Entstehung hämatologischer Nebenwirkungen fehlten, so dass die
Risiken gerade bei diesen Indikationen wesentlich geringer seien als bei den
bereits zugelassenen Indikationen (insbesondere komplizierte Haut- und
Weichteilinfektionen verursacht durch […]).
Wie das Institut zu Recht betont, bleibt die Beschwerdeführerin
einen genügenden Nachweis für diese Behauptung schuldig. Weder
ist wissenschaftlich belegt, dass das Auftreten von hämatologischer
Nebenwirkungen unter A. durch die von der Beschwerdeführerin genannten
Co-Faktoren verursacht oder begünstigt wird, noch steht fest, dass diese
angeblichen Co-Faktoren bei den bereits zugelassenen Indikationen
häufiger gegeben sind als bei den beantragten zusätzlichen Indikationen.
Das Risiko relativ häufiger, teilweise schwerwiegender hämatologischer
Nebenwirkungen unter A. dürfte nach Auffassung der REKO HM in
gleichartiger Weise bei den bereits zugelassenen und den beantragten,
zusätzlichen Indikationen bestehen.
e. Im vorliegenden Verfahren ist einzig zu prüfen, ob das
Nutzen/Risiko-Verhältnis der zu beurteilenden Präparate günstig ist,
wenn sie bei Infekten mit Penicillin- bzw. Methicillin-empfindlichen Keimen
angewandt werden, beantragt doch die Beschwerdeführerin ausschliesslich
die Zulassung von Indikationen bei derartigen Infekten.
Wie bereits festgehalten wurde, weisen die Präparate ein erhebliches
Nebenwirkungsrisiko auf, das höher sein dürfte, als jenes alternativer
Präparate. Da in den beantragten Indikationen kein höherer Nutzen
und insbesondere auch keine bessere Wirksamkeit von A. belegt ist
oder auch nur behauptet wird, weisen die zu beurteilenden Präparate
in den zu beurteilenden Indikationen ohne Zweifel ein schlechteres
Nutzen/Risiko-Verhältnis auf als die Alternativen.
10

Angesichts der - nach heutiger Einschätzung - relativen Häufigkeit und
Schwere hämatologischer Nebenwirkungen erachtet die REKO HM das
Nutzen/Risiko-Verhältnis der zu beurteilenden Präparate in den beantragten
Indikationen als ungünstig. Es besteht ein erhebliches öffentliches Interesse
daran zu verhindern, dass Patienten, welche unter Infekten mit Penicillin- bzw.
Methicillin-empfindlichen Keimen leiden, unnötigen Gesundheitsgefahren
ausgesetzt werden, die sich beim Einsatz von A. verwirklichen könnten.
Der Beschwerdeführerin ist allerdings zuzustimmen, wenn sie betont,
entscheidend für die Beurteilung des Nutzen/Risiko-Verhältnisses sei nicht
die Art der Verletzung bzw. die Herkunft der Infektion bei Pneumonien,
sondern vielmehr das für die Infektion verantwortliche Erregerspektrum
bzw. die Resistenzlage. Hieran vermag auch nichts zu ändern, dass bei
einfachen Infekten und ambulant erworbenen Pneumonien das Risiko des
Auftretens von Vancomycin-, Penicillin- und Methicillin-resistenten Keimen
geringer ist als bei komplizierten Infekten und nosokomialen Pneumonien.
Wesentlich ist, dass auch einfachere Wundinfekte und ambulant erworbene
Pneumonien durch derart resistente Keime verursacht werden können.
Das Nutzen/Risiko-Verhältnis ist im vorliegenden Verfahren denn auch
deshalb als ungünstig zu beurteilen, weil bei Infekten mit Penicillin- bzw.
Methicillin-empfindlichen Keimen risikoärmere Alternativen vorhanden sind.
Zur Bekämpfung von Vancomycin-, Penicillin- und Methicillin-resistenten
Keimen bestehen dagegen kaum Alternativen, so dass bei derartigen Infekten
ein günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis (nach heutiger Erkenntnislage)
wohl noch angenommen werden kann. Angesichts der berechtigten
Forderung, dass bei der Beurteilung des Nutzen/Risiko-Verhältnisses das
Erregerspektrum entscheidend sein müsse, ist es nicht nachvollziehbar,
weshalb die Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren die Zulassung
ihrer Präparate ausgerechnet für die Behandlung von Infekten mit Penicillin-
bzw. Methicillin-empfindlichen Keimen beantragt.
Die bereits zugelassenen, im vorliegenden Verfahren nicht zu beurteilenden
Indikationen nehmen auf die Notwendigkeit der Indikationsbestimmung
aufgrund des Erregerspektrums nur ungenügend Rücksicht. Es wäre nach
Auffassung der REKO HM angezeigt, die Indikationen für die zu beurteilenden
Präparate ausschliesslich aufgrund des zu bekämpfenden Erregerspektrums
festzulegen.
f. In zunehmendem Masse können bakterielle Infekte infolge Resistenzbildung
mit klassischen Antibiotika nicht mehr erfolgreich bekämpft werden.
Aufgrund seiner Wirksamkeit bei der Behandlung von Infekten mit
Vancomycin-, Penicillin- und Methicillin-resistenten Keimen gilt A. daher
als (…) Reserveantibiotikum, das dann eingesetzt werden kann, wenn andere
Antibiotika nicht (mehr) wirksam sind.
Aus gesundheitspolizeilicher Sicht besteht ein erhebliches Interesse daran,
den Reservestatus von A. möglichst lange zu bewahren. Es muss vermieden
werden, dass sich Resistenzen gegen diesen Wirkstoff entwickeln oder
verbreiten - umso mehr, als in der Literatur derartige Entwicklungen bereits
beschrieben worden sind (…). Wie die Vorinstanz zu Recht betont, wäre bei
der Zulassung weiterer, relativ umfassender Indikationen damit zu rechnen,
dass die zu beurteilenden Präparate vermehrt angewandt und damit das
Risiko der Resistenzbildung gegen A. erhöht würde.
11

Das öffentliche Interesse an einer massvollen Anwendung von Heilmitteln
(Art. 1 Abs. 2 Bst. b HMG), das im Rahmen der Interessenabwägung bei der
Beurteilung des Nutzen/Risiko-Verhältnisses zu beachten ist, gebietet, bei der
Zulassung neuer Indikationen für Reserveantibiotika - wie insbesondere auch
A. - Zurückhaltung zu üben. Da die Wirksamkeit von Antibiotika infolge einer
Resistenzbildung abnimmt und damit die Sicherheit künftig zu behandelnder
Patienten in Frage gestellt wird, können nach Auffassung der REKO HM neue,
erweiterte Indikationen für Reserveantibiotika nur dann zugelassen werden,
wenn sich das Nutzen/Risiko-Verhältnis im Übrigen als ausserordentlich
günstig erweist - was im vorliegenden Verfahren nicht der Fall ist.
Es sei allerdings darauf hingewiesen, dass die Vermeidung der
Resistenzbildung gegen Antibiotika nicht nur durch die Beschränkung von
Indikationen erfolgen kann, sondern als wichtige gesundheitspolizeiliche
Aufgabe des Instituts nach allgemeinen Massnahmen ruft, wie sie in
andern Staaten bereits entwickelt werden (vgl. etwa FDA Task Force on
Antimicrobial Resistance: Key Recommendations and Report, December 2000,
www.fda.gov/oc/antimicrobial/taskforce2000.html [Stand 1. September 2002]).
g. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin vermögen weder die
Nennung von unerwünschten Nebenwirkungen in der Fachinformation noch
die angebliche Beschränkung der Abgabe auf Spitäler die dargestellten Risiken
ausreichend zu beschränken.
Es trifft zwar zu, dass die meisten bekannten oder befürchteten Risiken als
Anwendungseinschränkungen, unerwünschte Wirkungen oder Interaktionen
in der Fachinformation genannt werden. Da aber nicht bekannt ist, bei
welchen Patienten bzw. unter welchen Voraussetzungen die dargestellten
hämatologischen Nebenwirkungen eintreten können, vermag ihre Nennung
in der Fachinformation den erforderlichen Schutz der Patienten nicht in
genügendem Masse sicherzustellen. Ebenso wenig ist der Hinweis darauf,
«dass die Indikationsstellung und der Therapiebeginn mit (A.) im Spital
unter Anleitung eines Spezialisten» erfolgen soll, geeignet, die von den
Präparaten ausgehenden Risiken genügend zu mindern. Zum einen handelt
es sich bei diesem Hinweis um eine blosse Empfehlung und nicht um
eine Abgabevorschrift, zum andern kann bei Fortsetzung der Behandlung
ausserhalb des Spitals den mit zunehmender Behandlungsdauer wachsenden
Risiken hämatologischer Störungen nicht ausreichend Rechnung getragen
werden.
h. Nach ständiger Rechtsprechung der IKV-Rekurskommission, die angesichts
der Regelung von Art. 13 HMG fortzuführen ist, muss die Beurteilung von
Präparaten durch ausländische Heilmittelbehörden (im Sinne von Indizien)
in Zulassungsverfahren berücksichtigt werden. Dies bedeutet jedoch
nicht, dass die schweizerischen Heilmittelbehörden bei ihrer Beurteilung
an die Entscheide ausländischer Behörden gebunden wären. Vielmehr
entscheiden das Institut und die REKO HM aufgrund der schweizerischen
Zulassungsvorschriften autonom (vgl. etwa den unveröffentlichten Entscheid
der IKV-Rekurskommission vom 6. Juli 1999 i.S. G. AG [Nr. 506]; zu Art. 13 HMG
Botschaft HMG, BBl 1999 3500, Separatdruck S. 48).
Wie die Beschwerdeführerin zu Recht festhält, sind die zu beurteilenden
Präparate in den USA und in der EU auch für Indikationen zugelassen, die
den beantragten weitgehend entsprechen. Dieser Umstand vermag im
12

vorliegenden Verfahren die Beurteilung des Nutzen/Risiko-Verhältnisses
durch die REKO HM aber nicht wesentlich zu beeinflussen, hat sich doch
der Verdacht unerwünschter Nebenwirkungen teilweise erst nach den
erwähnten ausländischen Zulassungen erhärtet und wurde die amerikanische
Vertriebsfirma zudem verpflichtet, in einem «Dear Healthcare Provider»-Brief
auf die Risiken einer Myelosuppression unter A. hinzuweisen und die
Produkteinformation anzupassen.
10. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass es der Beschwerdeführerin nicht
gelungen ist, ein günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis der zu beurteilenden
Präparate in den Indikationen «ambulant erworbene Pneumonie» und
«unkomplizierte Haut- und Weichteilinfektionen» - beides beschränkt
auf Penicillin- bzw. Methicillin-empfindliche Keime - nachzuweisen. Die
Vorinstanz hat zu Recht und ohne Verletzung von Treu und Glauben oder
des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin die Zulassung der Präparate
in den erwähnten Indikationen verweigert. Die Beschwerde ist daher
vollumfänglich abzuweisen.
(…)
[85] Systematische Erlassesammlung der IKV/IKS 110.1.
13

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 67.31 - Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel vom 13.
September 2002 i.S. P. AG [HM 02.001]
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2003
Année
Anno
Band
67
Volume
Volume
Seite
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Ref. No
150 005 963
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
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