ch_vb · 91.41 1 · 1992-03-02 · de


#ST# Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
Nationalrat-Conseil national
H QQO 
Frühjahrssession-3. Tagung der 44. Amtsdauer
l w vfc 
Session de printemps - 3e session de la 44e léaislature
#ST# Erste Sitzung - Première séance
Montag, 2. März 1992, Nachmittag
Lundi 2 mars 1992, après-midi
14.30 h
Vorsitz - Présidence: Herr Nebiker
Präsident: Ich begrüsse Sie zur Frühjahrssession. Vorerst
möchte ich Herrn Oehlerzum Geburtstag gratulieren. Er wird
heute erst SOjährig. (Beifall)
1. Nachdem die EWR-Vorlagen vom Bundesrat noch nicht ver-
abschiedet und dem Rat noch nicht zugeleitet worden sind,
beantragt Ihnen das Büro, auf die Sondersession vom 27 April
bis 8. Mai 1992 zu verzichten. Hingegen soll die Sonderses-
sion vom 24. bis 27 August um eine Woche, bis zum 3. Sep-
tember 1992, verlängert werden.
2. Das Büro beantragt Ihnen, auf die Sitzung vom 5. März, also
vom Donnerstag dieser Woche, zu verzichten. Damit entfiele
auch der Ordnungsantrag Stucky. Die Geschäfte vom Don-
nerstag werden morgen behandelt, mit Ausnahme der Aende-
rung des Luftfahrtgesetzes, da dieses Geschäft von der Kom-
mission noch nicht fertig vorberaten ist
3. Die parlamentarische Initiative91.402, Parlamentsgebäude.
Erweiterungsbau, wird nicht morgen, sondern am Montag,
dem 16. März, behandelt, weil die Kommission noch einmal ta-
gen muss.
#ST# 91.411
Parlamentarische Initiative
(Fankhauser)
Leistungen für die Familie
Initiative parlementaire
(Fankhauser)
Prestations familiales
Kategorie III, Art 68 GRN - Catégorie III, art. 68RCN
Wortlaut der Initiative vom 13. März 1991
1. Für jedes Kind besteht Anspruch auf eine Kinderzulage von
mindestens 200 Franken. Dieser Ansatz orientiert sich an den
zurzeit höchsten Beträgen der kantonalen Kinderzulagen und
sollte regelmässig an den Index angepasst werden. Die
Durchführung einer solchen Bundeslösung soll den beste-
henden Ausgleichskassen der Kantone, der Verbände und
des Bundes übertragen werden, wobei ein gesamtschweizeri-
scher Lastenausgleich zu verwirklichen ist
2. Für Familien mit Kindern im betreuungsbedürftigen Alter,
insbesondere für alleinerziehende Eltern, besteht Anspruch
auf Bedarfsleistungen, welche analog zur Ergänzungsleistung
ausgestaltet sind.
Texte de l'initiative du 13 mars 1991
1. Chaque enfant donne droit à une allocation pour enfant
d'au moins 200 francs. Ce montant est fixé en fonction du
montant maximum actuel des allocations cantonales pour en-
fant et devra être adapté régulièrement selon l'indice des prix à
la consommation. La mise en oeuvre d'une telle solution fédé-
rale doit être confiée aux caisses de compensation des can-
tons, des associations professionnelles et de la Confédéra-
tion, la péréquation des charges devant s'effectuer à l'échelon
national.
2. Les familles dont les enfants sont à un âge où il faut s'occu-
per d'eux, plus particulièrement les familles monoparentales,
ont droit, en cas de besoin, à des prestations analogues aux
prestations complémentaires.
Herr Allenspach unterbreitet im Namen der Kommission den
folgenden schriftlichen Bericht:
Begründung der Initiantin
Eine Aktivierung der Familienpolitik ist eine über die Partei-
grenzen hinaus unbestrittene Forderung. Es drängt sich heute
eine stärkere Unterstützung der Familien unter verschiedenen
Gesichtspunkten auf:
- 1994 wurde von der Uno zum Internationalen Jahr der Fami-
lie proklamiert
- Unsere stark föderalistisch geprägte Familienpolitik sollte
zumindest in ihren Hauptpunkten europafähig werden.
- Die schon 1982 im Bericht «Familienpolitik in der Schweiz»
erhobenen Forderungen nach einer bundesrechtlichen Rege-
lung der Familienzulagen und nach einer Mutterschaftsversi-
cherung harren immer noch der Verwirklichung.
- Eine wissenschaftliche Studie hat 1988 ganz klar aufgezeigt,
dass die Kinderkosten durch die heutigen Familienzulagen
völlig unzureichend ausgeglichen werden.
- Den Familien gebührt für ihre Leistungen im Interesse der
Allgemeinheit, von denen auch unsere soziale Sicherheit ab-
hängt, vermehrte Solidarität
Erwägungen der Kommission
An ihrer Sitzung vom 20. August 1991 hat die Kommission die
Initiantin angehört Diese weist auf den in der Fachliteratur, in
Familienberichten, aber auch in der Bevölkerung oft geäusser-

Initiative parlementaire. Prestations familiales
216
N 
2 mars 1992
ten Wunsch hin, eine Bundeslösung für die Kinderzulagen zu
finden. Bekanntlich belasten Kinder das Familienbudget be-
trächtlich, und viele Familien sind, gerade in jüngster Zeit, in
die Nähe der Armutsgrenze geraten. Gleiche Kinderzulagen
für alle erhöhen weiter die Konkurrenzfähigkeit von Arbeitneh-
mern mit mehreren Kindern, da beim heutigen Kostendruck
die Versuchung von Arbeitgebern gross ist, Leute ohne Kinder
anzustellen. Weiter ist es fraglich, ob im Europa von morgen
26 Kinderzulageregelungen angebracht sind.
Neu an der Initiative sind, neben der einheitlichen Anspruchs-
voraussetzung für die ganze Schweiz, die Abkoppelung der
Kinderzulagen von der Erwerbstätigkeit der Eltern, die Schaf-
fung eines Lastenausgleichs unter den Unternehmern sowie
die Indexierung. Die vorgeschlagene Höhe der Kinderzulagen
von 200 Franken ist ein Mittelwert der ausgerichteten Beiträge
in fortschrittlichen Kantonen.
Neu ist weiter Ziffer zwei der Initiative, nämlich der Anspruch
auf Bedarfsleistungen. Diese Forderung zielt auf soziale Ge-
rechtigkeit gegenüber jenen Menschen in unserer Gesell-
schaft, die die Pflege und Erziehung von Kindern überneh-
men. Einige Kantone kennen bereits Ergänzungsleistungen
für eine sehr beschränkte Zeit des Kleinkindalters. Die Bedin-
gungen zur Anspruchsberechtigung müssten noch diskutiert
werden.
Die Initiantin unterstreicht weiter, dass es staatspolitisch wich-
tig ist, nicht nur für ein gesichertes Alter zu sorgen, sondern
auch für die Zeit, wo Frauen und Männer Kinder erziehen.
Die Kommission hat zur Kenntnis genommen, dass die heuti-
gen Kinderzulagen als Lohnbestandteile betrachtet werden.
Nach dem Vorschlag der Initiative Fankhausersind sie Sozial-
leistungen. Gemäss Artikel 34quinquies BV hat der Bund die
Kompetenz, im Bereich der Kinderzulagen zu legiferieren. Mit
der angestrebten Bundesgesetzgebung würden die kantona-
len Kinderzulagengesetze überflüssig und müssten aufgeho-
ben werden. Weiter ist es möglich, die Kinderzulage an das
Kind selber zu binden. Im übrigen besteht bei den Kinderzula-
gen in der Landwirtschaft eine Bundeslösung.
Die Kostenfolgen der Initiative sind schwierig zu beziffern. Zur-
zeit gibt es in der Schweiz rund 1 250 000 Kinder bis 16 Jahre,
350 000 Kinder in Ausbildung bis 25 Jahre. Die Zahl der Kinder
von Saisonniers und Grenzgängern ist nicht bekannt Sie wird
auf 300 000 geschätzt Diese hätten Anrecht auf Export der
Kinderzulagen. Schätzungsweise 5 bis 7 Prozent der Kinder
beziehen heute keine Kinderzulagen. Nimmt man an, die Kin-
derzulagen betragen 200 Franken pro Monat, dann müssten
proJahr4,6 Milliarden Franken aufgebracht werden. Dies sind
2,4 Prozent der AHV-Lohnsumme.
Die Befürworter der Initiative sind weitgehend den Argumen-
ten der Initiantin gefolgt Sie bezweifeln, dass sich die Kosten
auf 4 bis 5 Milliarden Franken belaufen, da nicht bekannt ist,
wieviel die Arbeitgeber gesamthaft an die Kinderzulagen lei-
sten und wieviel über die 800 Ausgleichskassen läuft Im übri-
gen machen sie darauf aufmerksam, dass der Bundesrat auf
die Einfache Anfrage Schnider vom 14. Dezember 1990 geant-
wortet hat, ein Bundesgesetz für die Legislaturplanung 1991
bis 1995 zu prüfen.
Die Gegner der Initiative stützen sich auf diese Absichtserklä-
rung des Bundesrates und erachten deshalb die parlamentari-
sche Initiative als überflüssig. Weiter bemängeln sie, dass die
finanziellen Auswirkungen einer solchen Regelung zu wenig
bekannt seien und die Kosten als zu hoch angenommen wer-
den müssen. Ausserdem sei zu erwarten, dass die Kantone
eine Ablösung der kantonalen Kinderzulagengesetze durch
eine Bundesgesetzgebung nicht widerstandslos hinnehmen
würden.
M. Allenspach présente au nom de la commission le rapport
écrit suivant:
Développement de l'auteur de l'initiative
Aucun parti ne conteste la nécessité de pratiquer une politique
familiale plus active. Il s'impose aujourd'hui de renforcer le
soutien accordé aux familles pour diverses raisons:
- Par décision de l'ONU, 1994 sera l'année internationale de la
famille.
- Dans l'optique de l'intégration européenne, il faudrait adap-
ter, du moins dans ses grandes lignes, notre politique de la fa-
mille qui est fortement marquée par le fédéralisme.
- Dans le rapport de 1982 sur la politique de la famille en
Suisse, on avait déjà demandé qu'un régime unique d'alloca-
tions familiales soit instauré dans le droit fédéral et que soit mis
sur pied une assurance-maternité: or, rien n'a encore été fait à
cet égard.
- Une étude scientifique de 1988 a montré tout à fait claire-
ment que le régime actuel des allocations familiales ne per-
mettrait que de couvrir de manière totalement insuffisante les
frais engendrés par les enfants.
- Pour ses prestations dans l'intérêt de la collectivité, dont dé-
pend aussi notre sécurité sociale, la famille mérite une plus
grande solidarité.
Considérations de la commission
Lors de sa séance du 20 août 1991, la commission a entendu
l'initiatrice, laquelle a fait allusion au voeu formulé dans la litté-
rature spécialisée, dans les rapports concernant la famille,
mais aussi par la population en général, pour que la Confédé-
ration améliore les allocations pour enfants.
Il est connu que la charge des enfants grève notablement le
budget du ménage, de sorte que nombre de familles se trou-
vent au bord de la misère, surtout ces derniers temps.
Des allocations identiques pour tous amélioreraient la compé-
titivité des travailleurs ayant plusieurs enfants, car dans la si-
tuation actuelle, la tentation des employeurs d'engager des
personnes sans enfant est forte. Par ailleurs, face à l'intégra-
tion européenne, il est douteux qu'on puisse se permettre
26 réglementations différentes des allocations familiales.
L'initiative innove en demandant, outre un droit uniforme aux
allocations pour enfants dans toute la Suisse, un droit à ces al-
locations qui soit indépendant de l'activité lucrative des pa-
rents, l'institution d'une péréquation des charges des em-
ployeurs, ainsi qu'une indexation au coût de la vie. Le montant
minimum de 200 francs proposé par l'initiative est une
moyenne des allocations pour enfants versées par les cantons
les plus progressistes.
L'initiative innove encore en ceci qu'elle demande le verse-
ment de prestations en cas de besoin, dans un souci d'équité
à l'égard des personnes qui se chargent de soigner et d'édu-
quer des enfants. Certains cantons versent déjà de telles pres-
tations complémentaires, pendant une période très limitée en
faveur des enfants en bas âge. Les conditions donnant droit à
ces prestations devraient encore être définies.
L'initiatrice souligne encore que l'Etat se doit de veiller non
seulement à soutenir les personnes âgées, mais aussi les
hommes et les femmes qui élèvent des enfants.
La commission a constaté que les allocations pour enfants
sont aujourd'hui considérées comme des composantes du
salaire. Selon l'initiative Fankhauser, elles doivent être tenues
pour des prestations sociales.
En vertu de l'article 34quinquies de la constitution, la Confédé-
ration est habilitée à légiférer en matière d'allocations familia-
les. Par la législation fédérale proposée, les allocations familia-
les cantonales deviendraient superflues et devraient être sup-
primées. Il est également possible de lier le droit à l'allocation
à l'enfant lui-même. En outre, un régime fédéral existe déjà
dans l'agriculture en ce qui concerne les allocations pour en-
fants.
Le coût qui serait lié à l'acceptation de l'initiative est difficile à
chiffrer. La Suisse compte actuellement environ 1 250 000 en-
fants âgés de 16 ans ou moins, et 350 000 enfants en cours de
scolarisation âgés de 25 ans ou moins. Le nombre d'enfants
de saisonniers et de frontaliers n'est pas connu. Il est estimé à
300 000 qui auraient droit à une «exportation» des allocations.
Entre 5 et 7 pour cent des enfants ne touchent actuellement
pas d'allocations. Avec un montant mensuel de 200 francs par
enfant, il faudrait décaisser 4,6 milliards de francs par an, ce
qui représenterait 2,5 pour cent du total des salaires assurés
parl'AVS.
Les partisans de l'initiative ont largement suivi les arguments
de l'initiatrice. Ils doutent que le coût social se monte à 4 ou
5 milliards de francs, car on ignore la contribution globale des

2. März 1992 
N
217
Parlamentarische Initiative. Leistungen für die Familie
employeurs aux allocations familiales, ainsi que le montant to-
tal passant par les caisses de compensation, dont le nombre
dépasse 800. Les partisans soulignent en outre que le Conseil
fédéral a déclaré, en réponse à une question ordinaire Schni-
der du 14 décembre 1990, qu'il étudiait l'élaboration d'une loi
pour la législature de 1991 à 1995.
Les adversaires se fondent sur cette déclaration d'intention du
Conseil fédéral pour qualifier l'initiative parlementaire de
superflue. Ils déplorent en outre que les répercussions finan-
cières de l'initiative sont trop mal connues et que le coût au-
quel il faut s'attendre doit être tenu pour trop élevé. Il faut s'at-
tendre en outre à ce que les cantons n'abandonnent pas sans
résistance les dispositions cantonales sur les allocations fami-
liales au profit d'une législation fédérale.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt mit 11 zu 7 Stimmen und ohne Ent-
haltungen:
Mehrheit
Der Initiative Folge geben
Minderheit
(Seiler Hanspeter, Allenspach, Dubois, Massy, Mauch Rolf,
Nabholz, Philipona)
Der Initiative keine Folge geben
Proposition de la commission
Par 11 voix contre 7 et sans abstention, la commission pro-
pose:
Majorité
Donner suite à l'initiative
Minorité
(Seiler Hanspeter, Allenspach, Dubois, Massy, Mauch Rolf,
Nabholz, Philipona)
Ne pas donner suite à l'initiative
Allenspach, Berichterstatter: Die parlamentarische Initiative
Fankhauser enthält zwei Forderungen:
1. Es soll anstelle der bisherigen kantonalen Kinderzulagen-
gesetze eine eidgenössische Kinderzulagenordnung ge-
schaffen werden.
2. Familien mit Kindern im betreuungsbedürftigen Alter sollen
von der öffentlichen Hand auszurichtende Einkommenszu-
schüsse erhalten, analog zum System der Ergänzungsleistun-
gen für Rentner.
Beide Forderungen sind voneinander unabhängig. Würden
strenge Kriterien angewendet, dann müsste die Einheit der
Materie verneint werden. Da es sich aber um eine parlamenta-
rische Initiative handelt, schien der Kommission die Zusam-
menfassung zweier voneinander unabhängiger Forderungen
in einer einzigen Initiative zulässig.
Im ersten Teil verlangt die vorliegende parlamentarische Initia-
tive die Schaffung einer eidgenössischen Kinderzulagenord-
nung anstelle der derzeitigen kantonalen Kinderzulagenge-
setze. Der Höchstbetrag der auszurichtenden Kinderzulagen
von Bundes wegen soll dem derzeit höchsten Ansatz der gün-
stigsten kantonalen Kinderzulagenordnung entsprechen und
mindestens 200 Franken betragen. Der höchste Ansatz der
günstigsten kantonalen Kinderzulagenordnung überschreitet
den in der Initiative konkret genannten Betrag von 200 Fran-
ken. Bei den Kinderzulagen beträgt gemäss Gesetzgebungs-
stand Januar 1992 der höchste Ansatz 230 Franken, so bei-
spielsweise in Zug für das dritte und die weiteren Kinder oder
in Neuenburg für das vierte Kind.
Die Ausbildungszulage, die zumeist nach dem 16. Altersjahr
die Kinderzulage ersetzt, beläuft sich in den höchsten Ansät-
zen auf 288 Franken, nämlich im Wallis für das dritte und die
weiteren Kinder. Das bedeutet, dass die anvisierte eidgenössi-
sche Kinderzulagenordnung sowohl bezüglich Kinderzulagen
als auch bezüglich Ausbildungszulagen die Limite von
200 Franken pro Monat heute schon wesentlich übersteigen
müsste.
Die Kinderzulagen sollen gemäss Initiative indexiert sein und
jährlich dem veränderten Konsumentenpreisindex angepasst
werden. Sie sind durch die heute bestehenden Ausgleichs-
kassen auszurichten.
Gemäss geltender Ordnung werden die Kinderzulagen als
Lohnbestandteile betrachtet Sie sind an ein Arbeitsverhältnis
gebunden. Gemäss Initiative soll der Anspruch auf Kinderzula-
gen vom Arbeitsverhältnis losgelöst und in eine umfassende
Sozialzulage umgewandelt werden. Jedermann, dem Kinder
zur Obhut anvertraut sind, soll anspruchsberechtigt sein. Ar-
beitnehmer und Selbständigerwerbende, Vollerwerbstätige,
Teilerwerbstätige und Nichterwerbstätige sollen gemäss Initia-
tive Kinderzulagen in gleicher Höhe erhalten.
Wenn Kinderzulagen vom Arbeitsverhältnis gelöst und allen
Obhutberechtigten ausgerichtet werden, lässt sich meines
Erachtens die ausschliessliche Finanzierung durch den Ar-
beitgeber nicht mehr rechtfertigen. Als eigenständige und un-
abhängige Sozialleistung müsste sie von der öffentlichen
Hand und wohl auch von den Arbeitnehmern mitfinanziert wer-
den. Ein Vergleich zur AHV-Finanzierung drängt sich daher si-
cher auf.
Geht man von 1 250000 zulagenberechtigten Kindern bis
16 Jahre, von 350 000 Kindern mit Anspruch auf Ausbildungs-
zulagen und schätzungsweise von 300000 Kindern von
Grenzgängern und Saisonniers aus, dann würden Zulagen
von durchschnittlich 200 Franken pro Monat insgesamt
4,6 Milliarden Franken Aufwendungen pro Jahr ausmachen.
Bei durchschnittlichen Zulagen von 230 Franken pro Monat
wären es bereits 5,2 Milliarden Franken; das entspricht gut
2,5 Lohnprozenten.
Die Kommission war nicht in der Lage, die Kostenfolgen sorg-
fältig zu ermitteln, nicht zuletzt, weil über die Zahl der zulagen-
berechtigten Kinder im Ausland nur vage Schätzungen beste-
hen. Sicher ist indessen, dass die Zulagen an anspruchsbe-
rechtigte Kinder im Ausland in voller schweizerischer Höhe ex-
portiert werden müssten.
Selbstverständlich handelt es sich bei den genannten 4,6 bis
5,2 Milliarden Franken Leistungen nicht um zusätzliche Aus-
gaben: Heute schon werden Kinderzulagen gemäss kantona-
lem Recht ausgerichtet, allerdings nicht so hohe, wie die Initia-
tive sie verlangt, und nahezu ausschliesslich an Arbeitnehmer.
Die Kommission war aufgrund der ungenügenden statisti-
schen Grundlagen nicht in der Lage, die entsprechenden
Mehrkosten zuverlässig abzuschätzen. Meine private Schät-
zung geht allerdings dahin, dass die durch die Initiative verur-
sachten Mehrkosten die Milliardengrenze sicher übersteigen
würden.
Mit der eidgenössischen Kinderzulagenordnung würden die
kantonalen Kompetenzen, Kinderzulagen vorzuschreiben,
aufgehoben. Für die Initiantin ist die Unübersichtlichkeit der
kantonalen Ordnungen und der Ansprüche der Elternteile, die
in zwei verschiedenen Kantonen arbeiten, ein wesentlicher
Grund für ihr Begehren. Nicht ein Rahmengesetz in Ergän-
zung der kantonalen Grundordnungen wird gefordert, son-
dern eine bundesrechtliche Regelung unter Aufhebung der
kantonalen Gesetzgebungskompetenzen. Gesamtarbeitsver-
tragliche Vorschriften hingegen könnten nach wie vor weiter-
bestehen, sofern sie höhere Zulagen vorsehen. Desgleichen
könnten Unternehmungen und Verwaltungen für ihre Mitarbei-
ter höhere Zulagen ausrichten, wobei sie allerdings dafür
selbst aufkommen müssten.
Im zweiten Teil verlangt die Initiative einen neuen Zweig der
sozialen Sicherheit Heute haben alle AHV-Rentner, deren Ein-
kommen unter bestimmten Grenzwerten liegen, einen An-
spruch auf Ergänzungsleistungen bis zu einer vom Bundesrat
festzusetzenden Höchstgrenze. Diese Ergänzungsleistungen
werden ausschliesslich vom Bund und von den Kantonen fi-
nanziert Ein analoges System will die Initiative für alle Familien
mit Kindern im betreuungsbedürftigen Alter schaffen. Erreicht
das Einkommen der Obhutberechtigten bestimmte Grenzen
nicht, dann würden Einkommenszuschüsse als Bedarfslei-
stungen ausgerichtet
Die Initiative hat sich noch nicht auf einzelne Bestimmungen
festgelegt - beispielsweise auf die anzuwendenden Einkom-
menslimiten, auf das Ausmass der Zuschüsse, auf das Verfah-
ren, auf die Anrechnung der Partnereinkommen usw.; die In-
itiative überlässt die Regelung dieser Fragen der kommenden
Gesetzgebung. Aus diesem Grunde war es der Kommission
nicht möglich, die Zahl der Anspruchsberechtigten und die

Initiative parlementaire. Prestations familiales
218
N 
2 mars 1992
Kostenfolgen abzuschätzen. Sie dürften beträchtlich sein,
denn mit diesem neuen Ergänzungsleistungssystem würde
eine staatlich finanzierte Minimaleinkommensgarantie für alle
Familien mit Kindern, und insbesondere für alle alleinerziehen-
den Eltern, geschaffen.
Auch die Frage der Finanzierung derartiger Ergänzungslei-
stungen an Familien wurde in der Kommission nicht ausdisku-
tiert Es müsste aber angenommen werden, dass - wie bei den
AHV-Ergänzungsleistungen - die Kantone für einen wesentli-
chen Teil der Kosten aufzukommen hätten, da sie von den
Fürsorgeleistungen entlastet würden. Jedenfalls wäre es aus-
geschlossen, ein solches Familieneinkommens-Ergänzungs-
system ohne Mitwirkung der Kantone zu realisieren.
Ich gestatte mir, in diesem Zusammenhang auf eine Unsicher-
heit aufmerksam zu machen: Gemäss strenger und logischer
Auslegung der EG/EWR-Grundprinzipien müssten auch Be-
darfsleistungen, auf die ein Rechtsanspruch besteht, in voller
Höhe ins Ausland exportiert werden, wenn der Berechtigte sei-
nen Wohnsitz in einem anderen EG/EWR-Staat wählt Die EG-
Kommission scheint - mindestens vorläufig - auf die strenge
Anwendung des Grundsatzes bei Bedarfsleistungen zu ver-
zichten. Jedenfalls müsste das Ergänzungsleistungssystem
unter diesem Aspekt sorgfältig und langfristig geprüft werden,
damit nicht plötzlich Ueberraschungen mit Milliardenkosten-
folge auf uns zukommen.
Die Kommissionsmehrheit hat der parlamentarischen Initia-
tive - bei einem Stimmenverhältnis von 11 zu 7 - zuge-
stimmt, ohne über die beiden Teile der Initiative getrennt zu
entscheiden. Sie will mit dieser Zustimmung zur Initiative ei-
nen Grundsatz verankern. Sie will einen neuen, einen familien-
politischen Akzent in der Sozialversicherung setzen. Das Par-
lament habe - so argumentiert die Kommissionsmehrheit -
seit langem für die Familien und für die Kinder praktisch nichts
getan. Die Kommissionsmehrheit meint es ernst mit der Fami-
lienpolitik, mit der Bekämpfung der Armut und mit dem Lasten-
ausgleich zwischen den Kinderreichen und den Kinderlosen;
sie will nicht nur Berichte zur Kenntnis nehmen und Absichts-
erklärungen abgeben. Die bestehende Solidarität zwischen
jungen und älteren Generationen müsse ergänzt werden
durch eine Solidarität mit den Familien, insbesondere mit den
alleinerziehenden Elternteilen.
Mit der Zustimmung zur parlamentarischen Initiative werde die
Kommission beauftragt, dem Nationalrat ein oder allenfalls
zwei konkret ausgearbeitete Gesetzesvorschläge - etwa einen
für eine bundesrechtliche Kinderzulagenordnung und einen
für ein Ergänzungsleistungssystem für Familien mit Kindern
im betreuungsbedürftigen Alter - zu unterbreiten. Zur Höhe
der Kinderzulagen, zur Organisation, zu den Kosten und de-
ren Verteilung könne sich der Rat dannzumal noch ausspre-
chen.
Die Kommissionsminderheit, die die parlamentarische Initia-
tive ablehnt, macht auf die bisherigen Entscheide des Natio-
nalrates aufmerksam, d. h. auf die parlamentarische Initiative
von 1983, auf die Standesinitiative Luzern von 1986 und auf die
Motion von 1990, die alle keine parlamentarische Mehrheit fan-
den. In allen bisherigen Vernehmlassungen habe die grosse
Mehrheit der Kantone eine bundesrechtliche Kinderzulagen-
Ordnung konsequent abgelehnt Die Kommissionsminderheit
betrachtet die Aufhebung der kantonalen Kinderzulagenge-
setze durch den Bund als antiföderalistische Massnahme;
auch die Selbständigerwerbenden hätten sich immer gegen
eine Unterstellung unter derartige Systeme ausgesprochen.
Die Vorstellungen über ein neues, familienbezogenes Ergän-
zungsleistungssystem seien noch zu rudimentär, als dass die
Kommission aus eigenen Kräften dafür ein tragfähiges Kon-
zept aufbauen könnte. Ohne sich um Kosten und Finanzie-
rung zu kümmern, dürfe kein Entscheid über ein derartiges
System mit schwerwiegenden Grundsatzentscheiden gefällt
werden, dies um so mehr, als die Bundesfinanzlage dem
Bund keine Uebernahme zusätzlicher Aufgaben und Ausla-
gen gestatte.
So haben Kommissionsmehrheit und -minderheit argumen-
tiert Die Kommissionsmehrheit empfiehlt mit 11 Stimmen Zu-
stimmung zur parlamentarischen Initiative Fankhauser; die
Minderheit stimmte mit 7 Stimmen für Ablehnung.
Der Sprechende gehört der Kommissionsminderheit an. Mei-
nes Erachtens können wir nicht ohne Auswirkungen auf die
Konkurrenzfähigkeit der Wirtschaft zusätzliche Sozialaufwen-
dungen in der Höhe von vielen hundert Millionen Franken ins
Auge fassen. Schon heute sind viele Sozialleistungen sozial
wenig effizient Es wäre notwendig, auch im Sozialbereich die
soziale Effizienz der Sozialleistungen zu erhöhen, die Transpa-
renz zu verbessern und auf «die Giesskanne» zu verzichten!
Deshalb habe ich persönlich in der Kommission gegen die In-
itiative gestimmt.
Die Kommissionsmehrheit aber - ich betone das noch ein-
mal - empfiehlt bei einen Verhältnis von 11 zu 7 Stimmen, der
Initiative Folge zu geben.
Mme Jeanprêtre, rapporteur: On pouvait lire la semaine der-
nière, dans un hebdomadaire romand, sous le titre «Le tohu-
bohu des allocations familiales», que celles-ci sont en effet
championnes du fédéralisme, ces allocations pour enfants,
que les salariés suisses touchent cette année. Telles que pro-
jetées, elles varient entre 100 et 288 francs par mois, selon les
cantons, l'âge et le rang de l'enfant «Nous vivons dans un sys-
tème abracadabrant», s'exclame Pierre Gilliand, professeur à
la faculté des sciences sociales et politiques de l'Université de
Lausanne. Les allocations familiales accusent même des diffé-
rences entre les branches professionnelles. Il existe, en
Suisse, plus de 800 caisses de compensation. Le taux de coti-
sation varie entre 0,3 et 4 pour cent des salaires. Dans le can-
ton de Zurich, 8000 entreprises sont libérées des versements.
Et dire que les allocations familiales devraient être un instru-
ment de justice sociale! D'ailleurs, le Tribunal fédéral rappelle
que les allocations familiales constituent une compensation
de charges, due en stricte justice à la famille pour les services
irremplaçables qu'elle rend à la société tout entière.
En fait, ce postulat de justice sociale est sans réponse. La com-
pensation du surplus de dépenses provoqué par la naissance
d'un enfant est loin d'être complète. Les indépendants et les
personnes sans activité lucrative n'ont droit aux allocations
que dans certains cantons. Pour respecter le postulat, il fau-
drait se rapprocher du véritable coût de l'enfant et appliquer la
règle: un enfant égal une allocation, ce qui impliquerait natu-
rellement une augmentation massive des allocations. Une loi
fédérale contribuerait à réduire les inéquités, mais la Confédé-
ration n'a légiféré qu'en faveur du monde agricole.
C'est en 1986 qu'une première initiative, lucernoise, et l'initia-
tive parlementaire Nanchen ont été traitées. Depuis lors, les
études n'ont fait que confirmer que le coût de l'enfant dans un
budget familial était très largement disproportionné. Une ré-
cente étude de l'Université de Fribourg, menée par le profes-
seur Deiss - notre collègue - intitulée «Le coût de l'enfant et le
niveau de vie des familles en Suisse» met en chiffres précisé-
ment le coût de l'enfant On apprend ainsi que le premier en-
fant grève le budget familial de 24 pour cent, le deuxième de
19 pour cent supplémentaires, etc. On peut en conclure que
cette charge très importante entraîne des familles dans des si-
tuations de quasi-pauvreté.
Il est politiquement important d'engager des moyens finan-
ciers, non seulement pour soutenir les personnes âgées de
notre société, mais aussi les familles qui élèvent des enfants. Il
s'agit de l'aide publique essentielle attribuée à la famille.
L'initiative de Mme Fankhauser soulève le problème de la
compatibilité des 26 législations cantonales existantes, dans
le contexte européen. Même si la réponse est juridiquement
positive, soit que ce système pourrait perdurer, il y a cepen-
dant complexité, voire bien des complications.
En ce qui concerne le deuxième volet de l'initiative, soit celui
des prestations complémentaires, ces dernières ne seraient
plus compatibles puisqu'elles ne se rapporteraient plus à un
ensemble de population, mais à une certaine catégorie de per-
sonnes. Nous retrouverons d'ailleurs cette situation avec l'AVS
et les prestations complémentaires.
Autres aspects abordés par la présente initiative et que la com-
mission a souhaité approfondir: la Confédération est-elle com-
pétente pour légiférer en matière d'allocations familiales?
Est-ce toujours aux employeurs d'assumer l'entier de la coti-
sation? Le montant de 200 francs est-il approprié?

2. März 1992 
N
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Parlamentarische Initiative. Leistungen für die Familie
En commission, une des questions qui revenaient souvent
était celle de connaître le coût de la proposition de
Mme Fankhauser. Il est impossible d'y apporter une réponse
actuellement, dans le sens que l'on ne sait pas ce que coûtent
aujourd'hui les allocations familiales. Il paraît à ce stade pré-
maturé de se prononcer sur ce coût futur, du moment qu'il
s'agit de traiter de l'accceptation ou du refus d'une initiative
parlementaire. On peut simplement s'accommoder de chiffres
connus, à savoir que nous comptons, en Suisse, 1,25 million
d'enfants jusqu'à 16 ans et 350 000 jeunes en formation
jusqu'à 25 ans. Le nombre d'enfants des saisonniers et fronta-
liers, qui auraient droit à des prestations exportées, n'est pas
connu. Il est estimé à 300 000 enfants. En supposant un mon-
tant mensuel de 200 francs, on obtiendrait un total de
4,6 milliards de francs.
Pour l'année 1990, les revenus soumis à cotisation AVS étaient
de 200 milliards de francs environ, ce qui donne un taux de
2,4 pour cent de la masse salariale soumise à cotisation. A
l'heure actuelle, on ne peut se prononcer sur le nombre d'en-
fants non assurés. A notre connaissance, huit ou neuf cantons
appliquent un régime en faveur des indépendants. Déplus, un
certain nombre de personnes non actives ne touchent pas
d'allocations familiales. C'est ainsi que le nombre d'enfants
n'ayant pas droit à des allocations peut être estimé entre 5 et
7 pour cent Mais nous ne disposons d'aucune statistique à ce
sujet Nous ne disposons que de l'enquête de 1983 faite à la
suite de l'initiative Manchen où, dans le canton de Lucerne, les
taux de cotisations se sont avérés extrêmement larges, soit de
0,2 à 5 pour cent
Le grand problème qui se pose à propos de ces taux fort diver-
gents est celui de la solidarité. Plus il y a de caisses, et il y en a
huit cents - je l'ai évoqué - moins il y a de solidarité. Une
caisse doit exiger une cotisation élevée soit parce que le ni-
veau des salaires est faible, soit parce que le nombre d'enfants
est élevé. Il y a donc sélection adverse, ce que l'on cherche à
éviter dans un autre domaine, celui de l'assurance-maladie
par exemple.
En ce qui concerne le coût d'un élargissement du système des
prestations complémentaires pour familles, soit le deuxième
volet de l'initiative, on ne peut encore le déterminer aujour-
d'hui. Toutes les études conduites jusqu'ici sur la pauvreté ont
montré que les familles monoparentales sont le plus souvent
soumises au risque de la pauvreté, voire sont dans la pau-
vreté. Un programme du Fonds national de la recherche scien-
tifique consistant à étudier plus à fond ce problème a été ac-
cepté. Lorsque les résultats de cette étude seront disponibles,
nous aurons alors une réponse sur le coût de l'extension du
système des prestations complémentaires.
Comme l'a relevé l'auteur de l'initiative, il est inutile de s'attar-
der ici sur des chiffres qui ne sont que des projections. Il
s'agit bien plus de se mettre d'accord sur un principe et de
s'accorder sur les paramètres sociaux, soit jusqu'à quel âge
veut-on octroyer des allocations pour enfants? Quel en sera
le montant etc.? Ensuite seulement, on pourra en connaître
le coût On l'a répété, à ce jour il nous manque trop d'indica-
tions, nous ne savons notamment pas combien les em-
ployeurs offrent de prestations en matière d'allocations pour
enfants. Nous ne savons pas combien de prestations sont
fixées par convention collective de travail et combien par
caisse de compensation, voire que penser d'une contribution
paritaire employé/employeur et la chiffrer. L'initiative est donc
à cet égard ouverte afin de laisser place aux études et aux
chiffres.
Certains en commission auraient souhaité se prononcer en
connaissance de cause. Il semblait important à Mme Fank-
hauser de transposer au niveau fédéral ce problème afin,
d'une part de simplifier la vie à la fois des employeurs et des
employés, d'autre part d'harmoniser vingt-six réglementations
différentes et surtout, de montrer au-delà des discours les
mieux intentionnés que la volonté politique d'agir concrète-
ment existait au niveau suisse.
C'est pour ces raisons surtout qu'une majorité de onze voix
s'est dégagée en commission en faveur de l'initiative de
Mme Fankhauser, sept commissaires l'ayant, pour leur part,
refusée.
Präsident: Die Fraktion der Auto-Partei beantragt, der Minder-
heit zuzustimmen und der Initiative keine Folge zu geben. Die
Fraktion der Schweizer Demokraten und der Lega dei Ticinesi
unterstützt ebenfalls den Minderheitsantrag.
Baumann: Es fällt einigermassen schwer, sich einen gesamt-
schweizerischen Ueberblick über die Kinderzulagenpolitik zu
verschaffen. Schon einfache Fragen - wie: Wer hat Anspruch
auf Kinderzulagen? Wer bezahlt die Kinderzulagen? Wie hohe
Kosten entstehen durch eine Kinderzulage von mindestens
200 Franken?-werden in den einzelnen Kantonen sehr unter-
schiedlich beantwortet Wenn ich mir vorstelle, welche kompli-
zierte Abrechnerei ein Betrieb vornehmen muss, der in meh-
reren Kantonen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter beschäftigt,
frage ich mich, warum nicht schon lange von Arbeitgeberseite
her eine Vereinheitlichung der kantonalen Kinderzulagenord-
nungen verlangt wurde. Wenn ich mir dazu noch ausmale,
dass bald jeder der 26 kantonalen Erlasse über Kinderzulagen
nach Gutdünken dem EG-Recht angepasst werden soll, wird
mir endgültig klar, dass eine schweizerische Lösung dringend
nötig ist
Die Gegner der Vorlage haben in der Kommission vorge-
bracht - so geht es zumindest aus den Unterlagen hervor -,
dass die Kantone die Ablösung der kantonalen Kinderzula-
gengesetze durch die Bundesgesetzgebung nicht wider-
standslos hinnähmen. Meine Abklärungen haben das Gegen-
teil ergeben. Die Kantone, und dies gilt insbesondere für den
Kanton Bern, stöhnen über die sinnlosen, administrativ auf-
wendigen Unterschiede zwischen den Kantonen und warten
sehnlichst auf eine einheitliche Bundeslösung.
Der grünen Fraktion ist klar, dass die Familienpolitik aktiviert
werden muss. Die Kindererziehung ist zunehmend eine Lei-
stung im Interesse der Allgemeinheit; von ihr hängt letztlich,
auch wenn das sehr materialistisch tönt, unsere soziale Si-
cherheit ab. Vermehrte Solidarität unserer Gesellschaft mit
Frauen und Männern, die Kinder grossziehen - die Hauptlast
wird zweifellos immer noch von den Frauen getragen -, ist
dringend notwendig.
Ich gehe davon aus, dass die parlamentarische Initiative Fank-
hauser Kinderzulagen für alle Kinder postuliert, also nicht nur
für Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen, sondern auch für
Nichterwerbstätige, für Selbständigerwerbende, für Arbeitge-
ber. Das ist ein sozialpolitisch richtiger Ansatz, vergleichbar
mit der AHV Eine humane Gesellschaft sollte nicht nur für ein
gesichertes Alter sorgen, sondern auch für eine minimale Si-
cherung der Zeit, in der Frauen und Männer Kinder erziehen.
Die Initiative ist auch aus der Sicht der Bäuerinnen und Bauern
zu unterstützen. In der Landwirtschaft gibt es eine auf Bundes-
recht basierende Familienzulagenordnung, die von einzelnen
Kantonen noch ergänzt wird. Dergrösste Unterschied besteht
darin, dass die Kosten für die Kinderzulagen in der Landwirt-
schaft grösstenteils vom Bund getragen werden; es können
nicht nur landwirtschaftliche Arbeitnehmer, sondern auch
selbständige Kleinbauern davon profitieren. Allerdings ist die
Einkommensgrenze sehr tief, sie liegt sage und schreibe bei
27 500 Franken plus 4000 Franken pro Kind. Kinderzulagen in
der Landwirtschaft gibt es demnach nur bis zu einem Einkom-
men von etwa 30 000 Franken. Tierhalterbeiträge - entschuldi-
gen Sie den Vergleich -, Kostenbeiträge an die Rindviehhal-
tung usw. gibt es in der Landwirtschaft bis zu einem Einkom-
men von 80 000 Franken. Vielleicht ein «böser» Vergleich, er
sagt aber doch einiges über die Wertschätzung der Kinderbe-
treuung in unserer Gesellschaft aus.
Die grüne Fraktion hat einen Vorstoss vorbereitet, um im Zu-
sammenhang mit den Direktzahlungen in der Landwirtschaft
auch die Anspruchsvoraussetzungen im Sektor Landwirt-
schaft zu vereinheitlichen.
Unsere Fraktion unterstützt die parlamentarische Initiative
Fankhauser.
Frau Fankhauser: Zuerst eine Vorbemerkung: Wir hatten in
der damaligen Kommission dem Präsidenten zugetraut, im
Namen der Mehrheit zu sprechen. Sie haben aber gemerkt,
dass der Präsident der Minderheit der Kommission angehört

Initiative parlementaire. Prestations familiales
220
N 
2 mars 1992
Zur parlamentarischen Initiative: Es gibt mehrere gute
Gründe, dieser Initiative Folge zu geben.
1. Seit bald einem halben Jahrhundert haben wir in der Bun-
desverfassung einen sogenannten Familienschutzartikel. In
diesem Zeitraum ist konkret zugunsten der Familie herzlich
wenig geschehen. Nach der intensiven familienpolitischen
Diskussion im Umfeld der Verabschiedung eines Berichtes zur
Lage der Familien in der Schweiz Ende der siebziger Jahre ist
es in Sachen Familienpolitik relativ still geworden. Es ist höch-
ste Zeit, die Familien nicht nur moralisch, sondern auch tat-
kräftig zu unterstützen.
2. Alle bis heute publizierten Studien über die Armut zeigen auf,
dass neben der Gruppe der Rentner und Rentnerinnen vor al-
lem junge Eltern, unter ihnen die alleinerziehenden Elternteile,
von der Armut betroffen oder durch die Armut gefährdet sind.
Kinder sind unter den heutigen Bedingungen wirtschaftlich
kostspielig geworden. Ungefähr 12 Prozent aller Familien mit
Kindern leben als Einelternfamilien; das sind gut 125 000 Fami-
lien, 90 Prozent davon sind alleinerziehende Frauen.
Aber auch die partnerschaftliche Ehe ist in zunehmend gros-
ser Zahl mit der finanziellen Belastung durch Kinder konfron-
tiert; man vergleiche nur die Löhne mit den üblichen Lebens-
kosten.
Mit der Zustimmung zu den vorgeschlagenen Leistungen an
die Familie bekäme der Bund ein wirksames Instrument zur
Bekämpfung eines Teils der Armut in unserem Land in die
Hand.
3. Die erhöhte Mobilität der Arbeitnehmer und Arbeitnehme-
rinnen, sowohl geografisch als auch zeitlich, verlangt nach
neuen Lösungen. Die jetzige Regelung-26 kantonal verschie-
dene Gesetzesverankerungen, gültig für die jeweiligen Arbeit-
geber eines Kantons - schafft grosse rechtliche Unsicherhei-
ten und unnötige, belastende administrative Umtriebe. Beson-
ders schwierig und manchmal stossend können die Folgen
solcher überholter föderalistischer Lösungen für Paare sein,
die sich zeitlich in Erwerbs- und Erziehungsarbeit teilen und in
verschiedenen Kantonen arbeiten. Solche Fälle sind keine
Ausnahme mehr. Eine moderne Kinderzulagenregelung
muss die partnerschaftliche Aufteilung in der Erwerbs- und Er-
ziehungsarbeit erleichtern und nicht, wie das heute vorkommt,
unnötig belasten.
4. In den vorhandenen über 800 verschiedenen Familienaus-
gleichskassen ist die Belastung der Arbeitgeber recht unter-
schiedlich. Es mangelt an Solidarität zwischen den Branchen
und zwischen den Kantonen. Es fragt sich, ob nicht hier ein
Element der Wettbewerbsverzerrung zu finden ist Es ist mei-
nes Erachtens nicht einzusehen, warum im Jura ein Unterneh-
mer 3,3 Prozent der Lohnsumme an eine Familienausgleichs-
kasse abliefern muss, während sein Branchenkollege in Ba-
selland nur 1,5 Prozent abliefert Eine Bundeslösung würde
diese Kassendisparität korrigieren.
5. Die jetzige Lösung, wonach die Berechtigung für Kinderzu-
lagen in der Mehrheit der Kantone an die Erwerbssituation der
Eltern gekoppelt ist, stellt im europäischen Wirtschaftsraum
ein Unikum dar. Es fragt sich, ob die Freizügigkeit, die mit der
Entwicklung von Europa angestrebt wird, mit unserem jetzi-
gen System von 887 verschiedenen Ausgleichskassen kom-
patibel sein wird. Eine Aenderung drängt sich meiner Meinung
nach auf.
6. Was bis heute im Grundsatz für die Landwirtschaft recht ist,
sollte unter anderem für das Kleingewerbe, z. B. für die selb-
ständigen Schneider und Schneiderinnen, Coiffeure oder
Schuhmacher, billig sein.
Zum Schluss eine Bemerkung zu den Kosten, weil diese mög-
lichen Kosten von der Gegnerschaft bis jetzt als Hauptargu-
ment angeführt wurden: Man weiss nicht genau, wieviel jetzt
ausgerichtet wird. Wir reden von den eventuellen Mehrkosten;
die Bundesverwaltung hat sie auf 1,5 Milliarden Franken ge-
schätzt Es wird im Falle einer Annahme der parlamentari-
schen Initiative zu prüfen sein, ob eine Angleichung der Arbeit-
geberbeiträge, also die Branchen- und Kantonssolidarität,
nicht einiges von diesen Kosten bereits abdecken könnte. Fer-
ner soll - unser Parlament hat es mehrmals erklärt - die Fami-
lie gefördert und die Armut bekämpft werden. Beides kann
nicht zum Null-Tarif erreicht werden.
Ich bitte Sie, der parlamentarischen Initiative Folge zu geben,
so wie die Mehrheit der Kommission es beantragt
Hafner Rudolf: Kollega Baumann hat bereits gesagt, dass die
grüne Fraktion für die parlamentarische Initiative ist Es liegt
nun an mir, auch einige kritische Bemerkungen anzubringen.
Die parlamentarische Initiative fordert in Ziffer 1, dass die Kin-
derzulage unabhängig vom sozialen Status der Betreffenden
ausgerichtet wird. Es ist also nicht eine Differenzierung nach
dem Einkommen oder nach dem Vermögen vorgesehen. Wir
sind aber der Auffassung, dass-wenn die Initiative angenom-
men wird - von seilen der Verwaltung unbedingt Vorschläge
gemacht werden müssen, wie dieses sozialpolitische Problem
zu lösen ist Es kann ja nicht die Meinung sein, dass in dieser
Hinsicht der Millionär gleich gestellt wird wie die alleinerzie-
hende Mutter, die kaum ein Erwerbseinkommen beziehen
kann. Selbstverständlich sind wir aber der Auffassung, dass
die Solidarität zwischen jenen, die keine Kinder haben, und je-
nen, die Kinder haben, voll gewahrt werden muss. Es ist ja
zweifellos so, dass die heutigen Kinderzulagen in Anbetracht
der ständig wachsenden Kosten absolut unzureichend sind.
Wir finden es wirklich an der Zeit, hierein Zeichen zu setzen. Es
wird ja immer gesagt, wir sollten in Europa ein leuchtendes
Beispiel sein. Ich bitte Sie, auch sozialpolitisch ein Exempel zu
statuieren und zu zeigen, dass wir in der Lage sind, diese Pro-
bleme anzupacken und einen mutigen Entscheid zu fällen.
Wenn Sie heute zustimmen, heisst das, dass in der Detailbera-
tung in der Kommission das eine oder andere noch genauer
ausgearbeitet werden muss. Ich habe die Kommissionsunter-
lagen studiert Es ist so, dass gewisse Fragen noch geklärt
werden müssen. Aber gesamthaft gesehen ist klar, dass die
Stossrichtung richtig ist Deshalb bitte ich Sie, dieser parla-
mentarischen Initiative zuzustimmen.
Noch ein letztes Wort zur kritischen Bemerkung, die bezüglich
der Disparität gefallen ist, dass auch die Bezüger von grossen
Einkommen in den Genuss dieser Kinderzulagen kommen
würden. Dieses Problem würde wegfallen, wenn das verwirk-
licht würde, was unsere Fraktion schon lange fordert, nämlich
die Sicherung des Existenzminimums. Das würde bedeuten,
dass man dieses Existenzminimum inklusive die Auslagen für
die Kinder berechnen würde, und damit würden die Probleme
bei der Berechnung wegfallen.
On. Camponovo: II tempo che mi è concesso non mi per-
mette di colloquiare con la relatrice di minoranza, collega
Jeanprêtre. Il discorso è molto delicato e molto complicato. Da
due anni nel Canton Ticino se ne parla per trovare una solu-
zione.
Dal mio punto di vista è un peccato che la collega Fankhauser
e anche la maggioranza della commissione non si siano limi-
tati a proporre, ma sorretta da una motivazione diversa da
quella presentata, soltanto la seconda parte dell'iniziativa,
quella che tratta dell'aiuto, un aiuto analogo a quello delle pre-
stazioni complementari da riconoscere alle famiglie con figli
che si trovano in condizioni finanziariamente disagiate. Fosse
stata così proposta e sostenuta avrebbe trovato sicuramente il
mio appoggio, così come trova il mio pieno appoggio l'inten-
zione del Consiglio federale, che è consegnata in due risposte
ad altrettanti atti parlamentari, di presentare quanto prima pro-
poste concrete, atte a risolvere una parte importante delle si-
tuazioni di povertà relativa
La soluzione non deve però passare, come lo vuole l'iniziativa
e la maggioranza della commissione, attraverso una centraliz-
zazione che tra l'altro sovverte l'attuale ordinamento di base
rappresentato dagli assegni familiari, assegni che sono un
contributo fianziario dell'economia, dei datori di lavoro, un si-
stema che funziona e si è consolidato con formule di carattere
cantonale, un contributo che rappresenta una integrazione di
stipendio, ma che ha anche una faccia sociale in quanto viene
riconosciuto in modo uguale a tutti, indistintamente dalla retri-
buzione. Si tratta di un ordinamento, quello degli assegni fami-
liari, che è ragionevole: non sradicare, non sovvertire, non cen-
tralizzare.
Altro è il discorso, parzialmente realizzato solo in alcuni can-

2. März 1992 
N
221
Parlamentarische Initiative. Leistungen für die Familie
toni, dell'aiuto sociale alle famiglie monoparentali e biparentali
con figli e situazioni finanziarie disagiate.
Diversi cantoni -fra i quali il Ticino - stanno preparando pro-
poste per la concessione di assegni integrativi e di assegni di
prima infanzia Gli assegni integrativi permettono di assicurare
un reddito minimo vitale alle famiglie con figli di minore età Gli
assegni di prima infanzia sono aiuti alle famiglie con basso
reddito, la cui madre - in generale è ancora la madre - deve ri-
nunciare al lavoro dopo la nascita di un figlio, assegni che ven-
gono concessi per un periodo di tempo limitato.
Si tratta di un passo importante nella direzione della lotta con-
tro la povertà relativa che merita il massimo appoggio e la mas-
sima attenzione da parte della classe politica, una classe poli-
tica che rappresenta una società opulenta come la nostra
Giustamente, la minoranza della commissione ha rilevato l'in-
tenzione del Consiglio federale di presentare nel corso della
presente legislatura delle proposte pragmatiche per affrontare
le diverse forme di povertà relativa, fra cui quella che ci occupa
che è estremamente importante. Non mi resta che sollecitare il
Consiglio federale a farlo, per quanto mi riguarda, propo-
nendo un progetto che preveda un appoggio alle iniziative di
carattere cantonale.
Ed è con queste precisazioni e motivazioni ed assicurazioni da
parte del Consiglio federale che voterò la proposta di mino-
ranza della commissione, così come il Gruppo radicale.
M. Philipona: Depuis de nombreuses années, la question
d'une loi fédérale sur les allocations familiales revient réguliè-
rement devant le Parlement II est vrai que, depuis 1945, la
constitution autorise la Confédération à légiférer en la matière.
Il ne s'agit donc aucunement d'une obligation mais tout sim-
plement d'une autorisation. Le groupe radical juge qu'il n'est
pas judicieux de remettre à la Confédération une tâche dont
les cantons s'acquittent avec succès depuis plusieurs décen-
nies. Les cantons ont, en effet, toujours pu traiter la question
des allocations familiales, de formation professionnelle et de
naissances en fonction du coût de la vie enregistré dans cha-
cun d'eux en particulier. Or, on sait que la charge d'entretien
d'un enfant est très différente d'un canton à l'autre.
Diverses études scientifiques et récentes ont été faites à ce su-
jet II en ressort que la charge que représentent les enfants se
définit essentiellement par référence à un niveau de vie déter-
miné. Or, les chiffres les plus récents nous apprennent que ce
niveau de vie varie fortement d'un canton à l'autre. En 1990,
celava d'un revenu annuel par habitant de 27 840 francs pour
le canton le moins bien loti, à plus de 66 000 francs pour le
canton le mieux loti.
Une uniformité nationale ne correspondrait aucunement à un
véritable coût qui est lié au niveau de vie. Il ne faut pas oublier
que les allocations familiales ne représentent qu'un caractère
partiel du soutien des collectivités aux frais occasionnés par
les enfants. Les allégements fiscaux en faveur des enfants
constituent un autre aspect important Là également, les can-
tons sont souverains et la diversité des solutions est très
grande y compris dans l'imposition ou la non-imposition des
allocations familiales elles-mêmes.
L'application du texte de l'initiative nécessiterait la mise en
place d'un système de financement par le biais de la fiscalité,
complété au besoin par des contributions versées de moitié
par l'assuré et l'employeur. Le coût de l'acceptation de l'initia-
tive a été évalué à 4,6 milliards par année. On a aussi estimé à
300 000 le nombre d'enfants vivant à l'étranger et qui auraient
droit à des allocations suisses. Dans certains pays, ces alloca-
tions ne manqueraient pas d'être qualifiées de royales et leur
montant ne serait dès lors pas forcément justifié.
L'Administration fédérale a aussi chiffré le financement. Il re-
présenterait le 2,5 pour cent du total des salaires assurés à
l'AVS. C'est là un chiffre très important, il est trop important si
l'on considère qu'il n'y a actuellement que 5 à 7 pour cent des
enfants qui ne touchent pas d'allocation. Il faut aussi prendre
en compte qu'une grande majorité des indépendants n'a ja-
mai&souhaité entrer dans un système d'allocations familiales.
Il n'est ni sage ni social de vouloir distribuer des prestations
supportées par la communauté, sans tenir compte de la situa-
tion financière des ayants droit
Par contre, la proposition d'allouer des prestations de besoin
analogues aux prestations complémentaires vise beaucoup
mieux l'objectif social. Un important problème semble pour-
tant se dessiner quant à son application. En effet, dans la pers-
pective d'une adhésion de la Suisse à l'Espace économique
européen ou à la Communauté européenne, les prestations
de besoin pour enfants devraient être également allouées
pour les enfants vivant à l'étranger. Alors, lorsqu'il s'agira
d'établir si les conditions nécessaires à l'obtention de telles
prestations sont remplies ou non dans les pays les plus divers,
nos autorités risquent fort de rencontrer des difficultés qui
pourraient s'avérer insurmontables.
Dans ce Parlement, de nombreuses interventions demandent
régulièrement de mieux définir les tâches entre cantons et
Confédération. Il n'est certainement pas justifié de compliquer
un domaine qui est clairement défini comme étant la tâche des
cantons. C'est aussi une question de principe. La Confédéra-
tion ne doit intervenir que subsidiairement, là où les cantons
ne sont pas à même de régler les problèmes. L'évolution des
allocations familiales prouve par contre que les cantons sont
tout à fait aptes à maîtriser le problème. La diversité entre les
cantons n'est pas gênante en soi.
Le groupe radical soutiendra la minorité de la commission.
Luder: Die SVP-Fraktion beantragt, die parlamentarische In-
itiative Fankhauser abzulehnen. Dieses Nein ist aber nicht ein
Nein zu den familienpolitischen Anliegen von Frau Fankhau-
ser, sondern dieses Nein nimmt den Bundesrat beim Wort, der
in der Antwort auf die Einfache Anfrage Schnider vom 14. De-
zember 1990 versprochen hat, ein Bundesgesetz für die Legis-
laturplanung 1991-1995 zu prüfen. Wir sind der Meinung, dass
dieser Willensäusserung des Bundesrates Taten folgen müs-
sen, und betrachten deshalb die Initiative Fankhauser als
überflüssig.
Es ist auch falsch zu meinen, mit dem heutigen föderalisti-
schen System sei nichts zugunsten der Familien und der Kin-
der geschehen. Es bestehen kantonale Regelungen, die den
Vorstellungen von Frau Fankhauser durchaus entsprechen.
Mit einer Bundeslösung nehmen wir den Kantonen und ihren
Parlamenten einen letzten Teil der Sozialpolitik weg. Wir ent-
ziehen Verantwortung, wo man bis heute bereit war, Verant-
wortung zu tragen.
Es ist auch falsch zu meinen, dass man nur mit Bundesgeset-
zen europatauglich wird, vorausgesetzt dass das Schweizer-
volk dieser Europatauglichkeit einmal zustimmen wird. Auch
kantonale Rechtsordnungen können auf den Weg nach Eu-
ropa geschickt werden. Dies hätte übrigens den erwünschten
Harmonisierungseffekt, den Frau Fankhauser ja will.
Mit der Initiative werden Kinderzulagen zu einer Soziallei-
stung. Heute sind diese ein Lohnbestandteil, d. h., der Arbeit-
geber kommt für die Kinderzulagen weitgehend auf. Bei der
Umwandlung vom Lohnbestandteil in eine Sozialleistung
müsste neu wahrscheinlich auch der Arbeitnehmerbeitrag we-
sentlich höher sein, und der Weg zu dieser Aenderung ist lang.
Die SVP-Fraktion steht zur Familie und zum Kind. Sie betrach-
tet die Familie, auch in neuen Formen, als Kernzelle der Ge-
meinschaft. Massnahmen zur Verbesserung der Lebenssitua-
tion von Familien in bescheidenen finanziellen Verhältnissen
mit Kindern sind nötig. Auch soziale Einrichtungen für allein-
stehende Elternteile sind notwendig, vor allem wenn kein Ver-
dienst da ist Diese Zielsetzung muss heute mit den kantona-
len Regelungen erreicht werden, damit kurzfristig etwas ge-
schieht.
Wir wehren uns nicht gegen die Prüfung einer Bundeslösung
nach der Vorlage des Bundesrates und betrachten deshalb
die Initiative Fankhauser als überflüssig. Aus diesem Grund
lehnen wir die Initiative ab.
Seiler Rolf: Die parlamentarische Initiative Fankhauser gibt
uns Anlass, wieder einmal eine Debatte über die Familienpoli-
tik zu führen. Gestatten Sie mir daher vorerst einige grundsätz-
liche Bemerkungen.
Die Familie hat in einer gesellschaftlichen Sozialpolitik erstran-
gige Bedeutung. Wirtschaftliche und soziale, rechtliche und
gesellschaftliche Voraussetzungen müssen geschaffen wer-

Initiative parlementaire. Prestations familiales
222
N 
2 mars 1992
den, die die Familie ins Zentrum des gesellschaftlichen Auf-
baus rücken. Trotz dieser Erkenntnis, die in letzter Zeit von im-
mer mehr Leuten geteilt wird, galt und gilt das Hauptaugen-
merk der Gesellschafts- und Sozialpolitik seit Jahren der
Gleichberechtigung, der Frauenförderung, der Frage der Al-
tersvorsorge usw. Die Familienpolitik wurde doch eher ver-
nachlässigt
Die CVP-Fraktion sieht es seit jeher als eine der wichtigsten
Aufgaben, jenes gesellschaftliche Umfeld zu gestalten, das
der Familie bestmöglich erlaubt, ihre Aufgaben eigenständig
zu erfüllen. Denn Familien sind ein unersetzbarer und privile-
gierter Ort Nur dort kann sich der junge Mensch jene sozialen
Tugenden aneignen, ohne die eine Gesellschaft nicht beste-
hen kann, Tugenden, die da heissen: Rücksichtnahme, Ver-
träglichkeit, Gerechtigkeit, Solidarität und schliesslich auch
Gehorchenkönnen und Befehlenkönnen. Kurz: Die Familie ist
für die Gesellschaft unabdingbar, nicht nur als natürlicher Ur-
sprung der Generationenfolge, sondern auch als soziale Er-
ziehungsgemeinschaft, die Werte und Normen tradiert, sowie
als wirtschaftliche Einheit
Die parlamentarische Initiative Fankhauser verfolgt drei Ziele:
eine Verbesserung der wirtschaftlichen Situation der Familie
durch höhere Kinderzulagen, eine Harmonisierung dieser Zu-
lagen durch eine Bundeslösung sowie einen gesamtschwei-
zerischen Lastenausgleich. Zudem sollen Bedarfsleistungen
für Familien und Alleinstehende in wirtschaftlich schwierigen
Situationen ausgerichtet werden.
Die wirtschaftliche Situation der Familie verschlechtert sich mit
der Ankunft von Kindern. Unser Kollege Professor Joseph
Deiss, Universität Freiburg, hat diese Situation in einer Studie
für die Schweiz dargestellt: Um den Wohlstand zu erhalten,
den ein Ehepaar vor der Geburt von Kindern erreicht hat,
müsste das Einkommen bei Ankunft des ersten Kindes um
24 Prozent steigen, beim zweiten Kind müsste der Zuschuss
19 Prozent und beim dritten Kind 17 Prozent betragen. Die
heute ausbezahlten Kinderzulagen stehen in keinem Verhält-
nis zu diesen Zahlen. Das bedeutet, dass die heutige Lage zur
sozialen Deklassierung der Familie mit Kindern, in besonde-
rem Masse von kinderreichen Familien, führt. Der soziale Le-
bensstandard, wie er unter gleichgestellten Bevölkerungs-
schichten üblich ist, wird von den Haushalten ohne oder mit
höchstens einem Kind bestimmt Die Folgen für die Familien
mit mehreren Kindern sind offensichtlich: schlechtere Wohn-
verhältnisse, zum Teil schlechtere Ernährung, schlechtere
Ausbildungsmöglichkeiten usw.
Seit Jahren, ja seit Jahrzehnten wird eine bundesrechtliche
Ordnung der Familienzulagen angestrebt Das war stets auch
das Anliegen der CVP. Die CVP verlangte bereits in ihrem Pro-
gramm von 1971 den Erlass eines eidgenössischen Rahmen-
gesetzes, das die Harmonisierung und das regelmässige An-
heben der Kinderzulagen entsprechend der Teuerungsrate si-
chert und zu einem interkantonalen Lastenausgleich führt
Diese Forderungen, die auch den Anliegen der parlamentari-
schen Initiative entsprechen, wurden in der Folge in weiteren
Programmen und Standpunkten der Partei wie auch in zahlrei-
chen persönlichen Vorstössen von Fraktionsmitgliedern wie-
derholt.
Die Gründe für eine einheitliche Bundeslösung liegen vor al-
lem in den Lücken und Ungleichheiten des bestehenden Sy-
stems mit 26 verschiedenen Familienausgleichskassen. Der
Bundesrat hat diese Unzulänglichkeiten in der Antwort vom
27 März 1991 auf die Einfache Anfrage Schnider selbst darge-
stellt Er wies auf die grossen Unterschiede in bezug auf die
frankenmässige Ausgestaltung dieser Zulage hin. Ebenso un-
terschiedlich sind die Arbeitgeberbeiträge an die Familienaus-
gleichskassen; sie schwanken zwischen 0,1 und 4 Prozent
Nur neun Kantone haben Familienzulagen für Selbständig-
erwerbende in nichtlandwirtschaftlichen Berufen eingeführt,
und nur zwei Kantone räumen auch Nichterwerbstätigen unter
gewissen Voraussetzungen einen Anspruch auf Familienzula-
gen ein.
Ungleich und damit unbefriedigend geregelt ist auch der An-
spruch ausländischer Arbeitnehmer für deren Kinder, die im
Ausland leben. Diese Anspruchsberechtigung war auch
schon in diesem Rat und in verschiedenen kantonalen Parla-
menten Gegenstand von Diskussionen. Eine Abstufung der
Zulagen nach den Lebenshaltungskosten im Heimatland, wie
wir sie auch schon besprochen haben und die zum Beispiel in
Deutschland angewandt wird, könnte nur mit einer eidgenös-
sischen Lösung verwirklicht werden. Eine bundesrechtliche
Regelung drängt sich auch im Hinblick auf die europäische In-
tegration auf; das ist auch Gegenstand einer Motion unseres
Fraktionskollegen Hänggi (89.789).
Ein ganz wesentliches Manko der gegenwärtigen Ordnung ist
der fehlende Lastenausgleich. Nur mit einem Familienlasten-
ausgleich erreichen wir, dass mehr soziale Gerechtigkeit zu-
gunsten der Familie in der industriellen Gesellschaft verwirk-
licht werden kann. Es gilt nicht nur die Kosten des Alters umzu-
verteilen, sondern eben auch die Kosten für die Reproduktion
und Sozialisationsfunktion der Familien gerechter zu verteilen.
Ziffer 2 der parlamentarischen Initiative schlägt Bedarfslei-
stungen für Familien und Alleinerziehende in schwierigen wirt-
schaftlichen Verhältnissen vor. Die gleiche Zielsetzung ver-
folgt übrigens eine Motion unseres Fraktionskollegen Peter
Bircher(91.3111).
Die Ueberbetonung der heutigen Probleme der Wirtschaft und
des Staates deckt häufig die Probleme der wirklich Schwa-
chen und sozial Bedürftigen in unserer Gesellschaft zu. Zu die-
sen gehören unter anderem die überlasteten und alleinste-
henden Mütter und kinderreiche Familien. Zielgerichtete
Massnahmen könnten mithelfen, die wirtschaftliche Not sol-
cher Menschen wirksam zu lindern.
Aus all den genannten Erwägungen unterstützen wir die parla-
mentarische Initiative Fankhauser. Es ist wenig überzeugend,
wenn der Sprecher der SVP-Fraktion auf die Meinung des
Bundesrates hinweist, der in der Antwort auf die Einfache An-
frage Schnider darlegt, dass er mit der Legislaturplanung 1991
bis 1995 eine Bundeslösung prüfen will, wenn jener dann aber
anschliessend in der Begründung eine solche Prüfung wieder
ablehnt.
Wenn auch die Familienpolitik nicht auf wirtschaftliche Mass-
nahmen beschränkt sein darf, wird sie doch in der wirtschaftli-
chen Sicherung der Familie eine ihrer Hauptaufgaben sehen
müssen. Von einer bundesrechtlichen Regelung erwarten wir,
dass sämtliche vorhandenen Lücken geschlossen werden,
dass insbesondere ein Anspruch auf Zulage für jedes Kind er-
öffnet wird, unabhängig davon, ob die Eltern Arbeitnehmer
oder Selbständigerwerbende sind oder keiner Erwerbstätig-
keit nachgehen. Zu verwirklichen sind auch eine Vereinheitli-
chung des Systems sowie ein wirksamer Familienlastenaus-
gleich.
Lassen Sie mich nochmals unseren Kollegen Joseph Deiss zi-
tieren: «Die Eltern, welche Kinder betreuen, übernehmen La-
sten, welche später der ganzen Gesellschaft zum Nutzen ge-
langen. Die Gesellschaft soll deshalb ihrer Verpflichtung durch
eine angepasste Familienpolitik nachkommen.»
Mit der Unterstützung der Initiative Fankhauser kommen wir
dieser Verpflichtung nach.
Frau Hafner Ursula: Wir Politikerinnen und Politiker haben
den Ruf, gern schöne Worte zu machen. Der Spruch von den
Kindern, die unsere Zukunft sind, gehört dazu. Bei konkreten
politischen Entscheiden finden die Interessen der Kinder aber
oft keine Beachtung. Zu Recht forderten kürzlich Kinderfach-
leute aus der ganzen Schweiz, die Kinderfreundlichkeit müsse
in allen politischen Bereichen zu einem zentralen Kriterium
werden, nicht nur in der Sozial- und Bildungspolitik, sondern
auch bei siedlungs-, Verkehrs-, umweit-, tourismus- und wirt-
schaftspolitischen Fragen. Wir sind leider noch weit davon ent-
fernt, uns in all diesen Bereichen jedesmal zu fragen, wie kin-
derfreundlich oder kinderfeindlich unsere Entscheide sind.
Lassen Sie uns wenigstens bei diesem familienpolitischen
Entscheid die Interessen der Kinder in den Vordergrund stel-
len l
Die Erklärung des Bundesrates, welche Herr Luder im Namen
der SVP-Fraktion zitiert hat, ist leider auch nur eine schöne Er-
klärung und viel zu unverbindlich. Der Bundesrat schrieb näm-
lich dazu, er gehe keine Verpflichtung ein, eine entsprechende
Vorlage in die Legislaturplanung aufzunehmen. Wenn wir un-
ter dem Kapitel «Soziale Sicherheit und Gesundheit» nachse-

2. März 1992 
N
223
Parlamentarische Initiative. Leistungen für die Familie
hen, finden wir auch keine konkrete Vorlage des Bundesrates.
Es ist also auch hier so: Wenn wir den schönen Worten kon-
krete Taten folgen lassen möchten, müssen wir der parlamen-
tarischen Initiative Fankhauser zustimmen. Frau Fankhauser
will mit ihrer parlamentarischen Initiative Familien, welchen
ihre Kinder zur finanziellen Last werden könnten, wenigstens
ein Stück weit unter die Arme greifen.
Auch Nichterwerbstätige, z. B. ausgesteuerte Arbeitslose, sol-
len Kinderzulagen bekommen. Familien mit Kindern sollen
Anspruch auf Ergänzungsleistungen haben, wenn sie für die
höheren Nahrungs-, Miet- und Versicherungskosten nicht auf-
kommen können. Gerade auch für die alleinerziehenden El-
ternteile, die sich laut der Studie von Kollege Deiss - sie ist hier
schon mehrmals zitiert worden - in einer sehr schwierigen
Lage befinden, sind solche Ergänzungsleistungen überaus
wichtig.
Ich will nicht wiederholen, was Frau Fankhauser hier schon
dargelegt hat und was auch Herr Seiler Rolf soeben noch ein-
mal ausgeführt hat Ich möchte nur noch betonen, dass ge-
rade in diesem Bereich eine Bundeslösung unbedingt not-
wendig ist Hier stösst der Föderalismus nämlich eindeutig an
seine Grenzen. Das zeigt das Beispiel des Kantons Schaffhau-
sen, der schon vor zehn Jahren als erster Kanton Bedarfslei-
stungen eingeführt hat Der Regierungsrat musste eine Motion
entgegennehmen, mit welcher eine Revision des Kinder- und
Sozialzulagengesetzes verlangt wurde, damit dem sogenann-
ten Sozialtourismus ein Riegel geschoben werden könne. Es
müsse verhindert werden, hiess es, dass werdende Mütter in
unseren Kanton ziehen, damit sie wenigstens für die ersten
zwei Jahre eine finanzielle Beihilfe bekommen.
Ich frage Sie: Ist das ein kinderfreundliches Land, in dem wer-
dende Mütter zu solchen Notlösungen gezwungen sind?
Im Namen der sozialdemokratischen Fraktion bitte ich Sie,
dem Antrag der Kommissionsmehrheit zuzustimmen und der
Initiative Folge zu geben.
Eymann Christoph: Im Namen der liberalen Fraktion bitte ich
Sie, der Initiative keine Folge zu geben.
Die Liberalen betrachten es als richtig, dass die Kinder- und
Ausbildungszulagen kantonal geregelt werden. Die Unter-
haltskosten für Kinder sind bekanntlich nicht in allen Landes-
teilen gleich hoch. Deshalb besteht keinerlei Veranlassung,
die Kinderzulagen auf eidgenössischer Ebene zu regeln.
Der Ansatz, der vorgeschlagen wird, ist deutlich zu hoch. Wir
müssen endlich lernen, dass bei Sozialleistungen vermehrt
auf den Bedarf Rücksicht genommen werden muss. Es ist
falsch, in der heutigen Zeit mit der Giesskanne Sozialleistun-
gen auszuschütten. Unterstützung soll grosszügig gewährt
werden, aber nur dort, wo sie eben nötig ist
Die Lohnnebenkosten dürfen in unserem Land nicht ohne Not
erhöht werden. Wir müssen darauf bedacht sein, im Vorfeld ei-
nes EWR oder eines EG-Beitrittes unseren Unternehmungen
nicht zu grosse Lasten aufzubürden. Sonst erschweren wir es
insbesondere dem Gewerbe, aber auch der übrigen Wirt-
schaft, konkurrenzfähig zu sein.
Die vorgesehene volle Indexierung ist aus unserer Sicht abzu-
lehnen. In einer Zeit, in der sich Arbeitnehmer- und Arbeitge-
berorganisationen mit Blick auf die Wirtschaftssituation geei-
nigt haben, nicht einmal auf den Löhnen die volle Teuerung
auszugleichen, liegt dieses Postulat völlig quer in der Land-
schaft
Die Kantone passen die Kinderzulagengesetze jeweils den
neuen Anforderungen an. Es kann nicht behauptet werden,
dass ein Missstand besteht
Aus diesen Gründen bitten wir Sie, die parlamentarische Initia-
tive Fankhauser abzulehnen.
Meier Samuel: Die LdU/EVP-Fraktion beantragt Ihnen ein-
stimmig, der parlamentarischen Initiative Fankhauser Folge
zu geben.
Kinder verursachen Kosten. Trotzdem bedeuten sie einen im-
mensen immateriellen Wert für die Eltern, für die Familien, für
uns alle, für die Gesellschaft Ich unterstelle der vorliegenden
Initiative, dass es ihr nicht darum geht, diese materiellen und
insbesondere immateriellen Kosten für die Kinder - d. h. die
Kosten für das Aufziehen, die Ausbildung der Kinder - um-
fänglich abzugelten.
In den letzten Jahren sind die Lebenskosten auch bei uns
enorm angestiegen. Denken Sie an die Entwicklung der
Wohnkosten und der Mietzinse oder an die Versicherungen,
hier speziell an die Entwicklung der Kosten der Krankenversi-
cherung! Es wurde berechnet, dass im Vergleich zu einem kin-
derlosen Paar ein prozentualer Einkommenszuschuss von -
Sie haben es gehört - 24 Prozent für das erste Kind, von
19 Prozent für das zweite Kind und von 17 Prozent für das
dritte Kind gebraucht würde, um denselben Lebensstandard
wie bei einem kinderlosen Paar zu gewährleisten.
Auch bei uns, auch unter uns ist die Neue Armut leider kein
Fremdwort mehr. Das ist ein Grund mehr, weshalb ich Sie
bitte, der vorliegenden Initiative Folge zu geben.
Auf einen Mangel im heutigen System weist auch die Tatsache
hin, dass es der Problematik der alleinerziehenden Elternteile
allzu wenig Rechnung trägt Da deren Zahl immer mehr an-
steigt, wäre es angezeigt, hier Untersuchungen anzustellen
und diese bei der Gesetzgebung gemäss dieser Initiative ge-
bührend zu berücksichtigen.
Ich meine, dass die kantonalen Unterschiede bei den zur Dis-
kussion stehenden Kinder- und Familienzulagen, welche
durch das vielerseits noch gerühmte föderalistische System
bedingt sind, nicht mehr in die heutige Welt passen. Sie schaf-
fen eine Ungleichheit infolge des Wohnsitzes oder des Arbeits-
platzes, was in der heutigen Zeit diskriminierend ist
Wie uns der Kommissionspräsident darlegte, war es leider
nicht möglich, die Kostenfolgen abzuschätzen. Bei der Ausar-
beitung des Gesetzes wird diesem Gesichtspunkt noch ganz
besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden müssen. Aus
unserer Verantwortung heraus ist es unabdingbar zu wissen,
welches die Kostenfolge ist.
Mit meiner Fraktion bin ich der Auffassung, dass wir hier sozial-
politisch beziehungsweise familienpolitisch ein Zeichen set-
zen sollen, ein Zeichen zu setzen haben, um so mehr als sich
der Bundesrat vorgenommen hatte, in der laufenden Legisla-
tur in dieser Angelegenheit zu legiferieren. Soviel ich aber ge-
sehen habe, figuriert dieses markante familienpolitische Anlie-
gen leider nicht auf der Liste der Legislaturziele 1991-1995.
Das ist ein Grund mehr, der Initiative Folge zu geben.
Die Initiative Fankhauser scheint uns massvoll; die Zielrich-
tung ist klar und in unserer Fraktion unbestritten. Die Ausarbei-
tung dieser als allgemeine Anregung formulierten Initiative
wird sicher noch Gelegenheit bieten, gewisse Modifikationen
kleinerer Art vorzunehmen.
Namens unserer Fraktion darf ich Sie bitten, dieser parlamen-
tarischen Initiative Folge zu geben.
M. Zisyadis: On dit toujours qu'un enfant n'a pas de prix, mais
nous savons tous qu'il a un coût, surtout en cette période de
chômage et de hausse effrénée du coût de la vie. Je ne revien-
drai pas sur les chiffres de la fameuse étude de l'équipe de
M. Deiss à Fribourg, connus de tout le monde je l'espère. De-
puis 1945, les familles attendent que le régime fédéral limité à
l'agriculture soit rapidement complété par une loi fédérale,
étendant les allocations familiales à tous les salariés indépen-
dants et personnes n'exerçant pas d'activité lucrative.
Cette lenteur est significative du peu de cas que l'on fait des fa-
milles dans notre pays, en dehors des périodes électorales
bien évidemment II est vrai que les familles avec enfant sont
une couche sociale minoritaire dans notre pays et qu'il est
donc possible de les marginaliser sans aucune gêne et sans
aucun bruit C'est dire que l'initiative parlementaire de
Mme Fankhauser est d'une urgente actualité, car elle répond
à une attente sur de nombreux points: une allocation minimale
de 200 francs correspond donc au montant actuellement le
plus élevé des cantons, une indexation régulière normale et
surtout un refus du saucissonnage des enfants, saucisson-
nage en mi-temps, en tiers-temps ou peut-être même parfois
négation des enfants. Malheureusement, les cantons ont été
incapables de répondre à ces trois attentes que les familles ex-
priment depuis des décennies. Il est donc bien de notre res-
ponsabilité de reprendre le problème puisque le fédéralisme
actuel est synonyme de mépris des familles. Les cantons en

Initiative parlementaire. Prestations familiales
224
N 
2 mars 1992
ont été incapables par volonté de complication et par immobi-
lisme.
Monsieur Philippona, vous qui êtes si partisan du fédéralisme,
pour les raisons que l'on imagine avec aisance, essayez au-
jourd'hui de cantonaliser simplement les allocations familiales
fédérales de l'agriculture. Je me réjouis d'avance de vos tenta-
tives! Allez donc au bout de votre logique et nous verrons bien.
Non, tout cela ne tient pas debout à l'heure de l'Europe. La
belle réalité des cantons est celle-ci: des disparités de mon-
tants invraisemblables - comparez simplement Zurich et Fri-
bourg - des différences fondamentales entre les cantons qui
reconnaissent le principe que tout le monde souhaite,
c'est-à-dire une allocation égale un enfant, et les autres qui
sont toujours aussi restrictifs, enfin, les disparités incroyables
entre les caisses professionnelles ou interprofessionnelles
cantonales avec des taux de cotisations fondamentalement
différents - comparez simplement pour rire les cotisations no-
tamment des caisses des dentistes et celles des employeurs
du bâtiment II existe aussi des situations invraisemblables où
les caisses d'allocations familiales regorgent d'argent, créent
des fonds de réserve et préfèrent les rembourser aux em-
ployeurs au lieu d'augmenter les montants minimums des al-
locations, cela c'est vu.
Notre conclusion est simple. Nous avons besoin d'une pro-
fonde avancée sociale en matière de famille. Dans le cas d'un
refus de cette initiative parlementaire, notre Parlement mar-
quera tout simplement sa volonté de continuer à discriminer
les familles, à créer en fait des citoyens de seconde zone dans
le marché du travail, ceux qui ont fait le choix d'avoir des en-
fants.
Le Parti suisse du travail (POP) soutiendra cette initiative parle-
mentaire. Ce qui a été fait pour l'agriculture, nous pouvons le
faire sans encombre pour l'ensemble des familles.
Allenspach, Berichterstatter: In der Kommission und auch in
dieser Debatte wurde von allen Sprechern, gleichgültig, ob sie
der Initiative zugestimmt haben oder nicht, die Bedeutung der
Familie für unsere Gesellschaft unterstrichen. Es wurden die
ethischen Werte, die in einer Familie geschaffen werden, klar-
gelegt; wir dürfen festhalten, dass sowohl jene, die die Initia-
tive annehmen, als auch jene, die sie ablehnen, von der Be-
deutung der Familie ausgehen. Es wäre falsch, wenn man je-
mandem aufgrund der heutigen politischen Stellungnahme
eine familienfeindliche Haltung vorwerfen würde.
Es geht um den Weg. Bisher haben wir die Familienpolitik auf
der Basis der Kantone betrieben, sowohl bei den kantonalen
Familienzulagenordnungen als auch bei den kantonalen
Steuergesetzen. Es wird verlangt, dass zumindest bezüglich
der Familienzulagenordnung anstelle der Kantone der Bund
kompetent sein soll zu legiferieren. Die Kommission hat sich
eindeutig für die Bundeslösung und damit für die Bundeskom-
petenzen ausgesprochen.
Die Kommission hat allerdings die Kantone nicht befragt Das
wäre im Verlaufe der Ausarbeitung der Gesetzgebung noch
nachzuholen. Wir müssen die Kantone in die Diskussion ein-
beziehen, gleichgültig, wie Sie entscheiden. Auch dann, wenn
Sie heute der Initiative zustimmen, wird es nicht möglich sein,
eine Bundesordnung zu realisieren, ohne die Meinungen der
Kantone dazu einzuholen.
Das letzte Mal, als diese Frage in diesem Saale zur Diskussion
stand, wurde deutlich, dass die Kantone in ihrer grossen Mehr-
heit diese Bundeskompetenzen abgelehnt haben: Ablehnend
äusserten sich damals im Vernehmlassungsverfahren 16 Kan-
tone, alle Arbeitgeberverbände und zwei der grossen Arbeit-
nehmerorganisationen. Wir werden jedenfalls, wenn Sie der
Initiative zustimmen, mit den Kantonen den Dialog über das
weitere Vorgehen aufnehmen müssen.
Herr Hafner hat dargelegt, es liefe im Grunde genommen auf
ein Giesskannenprinzip hinaus, wenn man derartige Kinder-
zulagen auch an Millionäre ausrichten würde. Er hat vorge-
schlagen, die Kinderzulagen nach Einkommen zu staffeln. Die
Initiative lässt diesen Spielraum nicht Sie hält ausdrücklich
fest, dass für jedes Kind ein Anspruch auf eine Kinderzulage
von mindestens 200 Franken besteht, also auch ein Anspruch
für Kinder von Besserbemittelten. Eine Differenzierung wäre
nicht möglich, sie wäre vor allem dann nicht möglich, wenn
man die Arbeitgeber zur Mitfinanzierung dieser Kinderzula-
genordnung heranziehen würde. Wir dürfen bei einer solchen
Neuordnung keinen Lohnabbau bei den Erwerbstätigen vor-
nehmen. Heute sind - wie ich betont habe - Kinderzulagen
Lohnbestandteile. Werden sie nur noch einzelnen Teilen der
Bevölkerung ausgerichtet, würde das für die ändern Lohnab-
bau bedeuten.
In der Diskussion über die Kinderzulagenordnung ist die
Frage der Finanzierung nur gestreift worden. Es sind aus der
Diskussion keine eindeutigen Schlüsse zu ziehen. Es kann na-
türlich nicht Aufgabe der Arbeitgeber sein, für die Kosten der
Kinder der ganzen Nation aufzukommen. Die Kostenfolgen
müssen verteilt werden: auf die öffentliche Hand, auf die Ar-
beitgeber und auch auf die Arbeitnehmer, denn wenn man
Kinderzulagen in der Höhe ausrichtet, wie das heute ge-
wünscht, wird es ein nationales Solidaritätswerk sein müssen,
dessen Kosten nicht einseitig einer einzigen Gruppe auferlegt
werden darf.
Gestatten Sie mir zum Schluss noch eine persönliche Bemer-
kung. Herr Baumann hat gesagt, dass die Arbeitgeber eine
solche nationale Ordnung dringend wünschen. Ich darf ihm
versichern, dass dem nicht so ist Ich habe in meiner berufli-
chen Stellung Kontakt mit Arbeitgebern und Arbeitgeberver-
bänden; meine Umfragen haben deutlich gezeigt, dass die Ar-
beitgeber und deren Organisationen Kinderzulagenordnun-
gen des Bundes ganz klar ablehnen. Sie möchten weiterhin im
Betrieb Kinderzulagen als Lohnbestandteile ausrichten, und
aus diesen Lohnbestandteilen nicht anonyme, zentralistische
Sozialleistungen machen.
Deshalb lehnen auch die Arbeitgeber diese Neuordnung ganz
eindeutig ab.
Mme Jeanprêtre, rapporteur: Comme l'a relevé l'auteur de
l'initiative, Mme Fankhauser, il est inutile de s'attarder ici sur
des chiffres qui ne sont que des projections. Il s'agit bien plus
de se mettre d'accord sur un principe et sur des paramètres
sociaux L'initiative de Mme Fankhauser est ouverte afin de
laisser place aux études et aux chiffres. De plus, concernant la
forme, si l'on retient le système de l'AVS, nous aurions avant
tout un système exhaustif qui ne permettrait pas aux cantons
de légiférer plus favorablement; si l'on retient la notion de loi-
cadre, les cantons pourraient compléter un régime fédéral.
Pour l'agriculture, nous connaissons déjà un système mixte.
Nous constatons simplement à ce stade que, même s'il est eu-
rocompatible, notre système des 26 législations différentes
entraîne des complications administratives, de la confusion et
une complexité préjudiciable, tant pour les bénéficiaires des
prestations que pour les employeurs. Si les représentants du
Parti radical veulent attendre les études à entreprendre, ainsi
qu'un futur projet de loi du Conseil fédéral pour 1991-1995,
pour s'opposer à une solution qualifiée d'ores et déjà de cen-
tralisatrice, qu'ils annoncent ici clairement leurs intentions.
L'initiative n'est qu'un pas qui va, selon l'avis de la majorité de
la commission, dans une bonne direction. Encourager les fa-
milles, lutter contre la pauvreté, promouvoir la solidarité, ce
sont plusieurs postulats de politique sociale qui méritent de
trouver une solution équitable sur le plan fédéral. Comme l'ont
relevé plusieurs orateurs favorables à l'initiative, nous avons ici
l'occasion de donner un signe positif.
Au nom de la majorité de la commission, je crois pouvoir affir-
mer qu'il est temps que nous le manifestions en soutenant
l'initiative de Mme Fankhauser.
Namentliche Abstimmung - Vote par appel nominal
Für den Antrag der Mehrheit stimmen die folgenden Ratsmit-
glieder:
Votent pour la proposition de la majorité:
Aguet, Bär, Baumann, Baumberger, Bäumlin, Béguelin, Bir-
cher Peter, Bircher Silvio, Bodenmann, Borei François, Brüg-
ger Cyrill, Brunner Christiane, Bühlmann, Bundi, Bürgi, Carob-
bio, Caspar, Columberg, Danuser, Darbellay, de Dardel, Da-
vid, Deiss, Diener, Dormann, Dünki, Duvoisin, Eggenberger,
Engler, Fankhauser, Fasel, von Feiten, Gardiol, Gobet, Goll,

2. März 1992 
N
225
Parlamentarische Initiative. Bildungsrahmenartikel
Gonseth, Grendelmeier, Gross Andreas, Grossenbacher,
Haering Binder, Hafner Rudolf, Hafner Ursula, Haller, Häm-
merle, Herczog, Hess Peter, Hildbrand, Hollenstein, Huba-
cher, Iten Joseph, Jäggi Paul, Jeanprêtre, Jöri, Keller Anton,
Kühne, Ledergerber, Leemann, Leu Josef, Leuenberger Ernst,
Maeder, Marti Werner, Matthey, Mauch Ursula, Meier Hans,
Meier Samuel, Meyer Theo, Misteli, Oehler, Raggenbass, Re-
beaud, Rechsteiner, Robert, Ruckstuhl, Ruffy, Schmid Peter,
Schmidhalter, Schnider, Segmüller, Seiler Rolf, Sieber, Spiel-
mann, Stamm Judith, Steiger, Strahm Rudolf, Theubet, Thür,
Tschäppät Alexander, Vollmer, Weder Hansjürg, Wick, Wieder-
kehr, Ziegler Jean, Zisyadis, Züger, Zwahlen, Zwygart 
(96)
Für den Antrag der Minderheit stimmen die folgenden Ratsmit-
glieder:
Votent pour la proposition de la minorité:
Allenspach, Aregger, Aubry, Berger, Bezzola, Binder, Bischof,
Blatter, Blocher, Bonny, Borer Roland, Borradori, Bortoluzzi,
Bühler Simeon, Bührer Gerold, Camponovo, 
Cavadini
Adriano, Chevallaz, Cincera, Comby, Couchepin, Daepp,
Dettling, Dreher, Ducret, Eggly, Epiney, Etique, Eymann Chri-
stoph, Fehr, Fischer-Hägglingen, Fischer-Seengen, Fischer-
Sursee, Friderici Charles, Fritschi Oscar, Früh, Giezendanner,
Giger, Gros Jean-Michel, Guinand, Gysin, Hari, Heberlein, He-
getschweiler, Hess Otto, Jenni Peter, Keller Rudolf, Kern,
Leuba, Loeb François, Luder, Mamie, Maspoli, Mauch Rolf,
Miesch, Moser, Mühlemann, 
Müller, Nabholz, 
Narbel,
Neuenschwander, Perey, Philipona, Pidoux, Poncet, Reimann
Maximilian, Ruf, Rutishauser, Rychen, Savary, Scheidegger,
Scherrer Jürg, Scherrer Werner, Scheurer Rémy, Schmied
Walter, Schwab, Seiler Hanspeter, Spoerry, Stalder, Steffen,
Steinemann, Stucky, Tschopp, Tschuppert Karl, Vetterli, Wan-
ner, Wittenwiler, Wyss, Zölch 
(89)
Abwesend sind die folgenden Ratsmitglieder - Sont absents:
Caccia, Cotti, Frey Claude, Frey Walter, Jaeger, Leuenberger
Moritz, Maître, Maurer, Pini, Rohrbasser, Sandoz, Stamm Luzi,
Steinegger, Suter 
(14)
Präsident Nebiker stimmt nicht
M. Nebiker, président, ne vote pas
#ST# 89.237
Parlamentarische Initiative
(Zbinden Hans)
Bildungsrahmenartikel
in der Bundesverfassung
Initiative parlementaire
(Zbinden Hans)
Article constitutionnel sur l'éducation
Kategorie III, Art 68 GRN-Catégorie III, art 68RCN
Wortlaut der Initiative vom 23. Juni 1989
Gestützt auf Artikel 93 Absatz 1 der BV und auf Artikel 21 bis
des GVG reiche ich folgende parlamentarische Initiative in der
Form einer allgemeinen Anregung ein:
Es sei ein integral koordiniertes schweizerisches Bildungswe-
sen anzustreben, in welchem Gemeinden, Kantone, Bund und
Wirtschaft als vernetzte Trägerschaften ihre Bildungsbemü-
hungen wechselseitig aufeinander abstimmen. Darüber hin-
aus sollen Harmonisierungen zwischen den schweizerischen
und ausländischen Bildungssystemen ermöglicht werden. Im
weiteren wären gravierende regionale Angebots- und Nachfra-
geunterschiede innerhalb unseres Bildungwesens vermehrt
auszugleichen.
Rechtliches Instrument dazu wäre ein Bildungsrahmenartikel
in der Bundesverfassung. Zum einen müsste er die gesamte
Regelschulung und die Schulung von Beeinträchtigten von
der Vorschulstufe bis zur Tertiärstufe umfassen. Zum anderen
würde er in der Berufsbildung und in der ausserberufliehen Er-
wachsenenbildung sowohl die Grundausbildung als auch die
Weiter- und Fortbildung berücksichtigen.
Innerhalb eines Ordnungsrahmens für die Gesetzgebungs-,
Betriebs- und Finanzierungszuständigkeiten der verschiede-
nen Trägerschaften würde der Bildungsartikel ausdrücklich
Freiräume für vielfältige und zukunftweisende Entwicklungen
offenhalten.
Ein möglicher sachlogischer Aufbau eines Bildungsrahmenar-
tikels:
- Zweckumschreibung: Darstellung der Ordnungs-, Koordi-
nations-, Ausgleichs- und Entwicklungsfunktionen des Bun-
des unter Berücksichtigung der regionalen kulturellen Eigen-
arten und Rahmenbedingungen.
- Ordnung der Zuständigkeiten: Zuordnung der Aufgaben der
Trägerschaften in den Bereichen: Vorschulstufe, Primarstufe,
Sekundarstufe l (Oberstufe), Sekundarstufe II (Berufslehre,
Mittelschule), Tertiärstufe (Universitäten, ETH, HTL, HWV, hö-
here Fachschulen) und Sonderschulung/erstmalige berufli-
che Eingliederung von Beeinträchtigten.
- Koordination Binnenschweiz und Schweiz-Ausland: Zur Ver-
meidung von Doppelspurigkeiten und zur Erreichung der Frei-
zügigkeit von Schülern, Studenten und Lehrkräften sind inner-
halb der Schweiz und in Verbindung mit ausländischen Bil-
dungssystemen wechselseitige Abstimmungen vorzuneh-
men. Angepeilt werden könnten sie z. B. mit Mindestvorschrif-
ten in folgenden Bereichen: Zulassung, zeitliche Dauer und
Grobstruktur der Bildungsgänge, allgemeingültige Lehrplan-
anteile, Anerkennung von Zertifikaten (Bildung und Praxis),
Uebergangsbrücken zwischen Bildungsinstitutionen und zwi-
schen Ausbildung und Praxis usw.).
- Regelung von Zuständigkeiten bei neuen Bildungsaufga-
ben: Mittels einer Kompetenznorm wird dem Bund die Feder-
führung beim gemeinsamen Aushandeln von Neuzuständig-
keiten zwischen Bund, Kantonen und Wirtschaft übertragen.
Auf diese Weise soll verhindert werden, dassfür neue wichtige
Bildungsaufgaben jahrelang keine Instanz zuständig ist
-Ausgleichsfunktionen des Bundes: Dem Bund werden In-
strumente zur Verfügung gestellt, damit er allzu grosse Bil-
dungsgefälle (Angebots- und Nachfrageseite) zwischen Re-
gionen in Absprache mit den Betroffenen ausgleichen kann.
-Weiterentwicklung des schweizerischen Bildungswesens:
Die notwendigen Voraussetzungen für eine systematische zu-
kunftsgerichtete Fortentwicklung des Bildungswesens (Bil-
dungsforschung, Reformprojekete, Evaluation von Neuerun-
gen) sind in Zusammenarbeit mit den Kantonen und der Wirt-
schaft zu schaffen.
Zur Wahrung sowie zum Auf- und Ausbau dieser Aufgaben un-
terhält, restrukturiert, schafft oder initiiert der Bund die entspre-
chenden eidgenössischen Organe (EVD: Biga; EDI: BSV,
Bundesamt für Bildung und Wissenschaft, Wissenschaftsrat,
Hochschulrat) und interkantonalen Organe (EDK, Hochschul-
konferenz), und zwar in Absprache mit den Gemeinden, den
Kantonen und der Wirtschaft. Er bestimmt auch die zuständi-
gen Instanzen für die Vorbereitung und den Abschluss interna-
tionaler Vereinbarungen im Bildungswesen.
Texte de l'initiative du 23 juin 1989
Conformément à l'article 93, 1er alinéa, de la Constitution fé-
dérale, et à l'article 21 bis de la loi sur les rapports entre les
conseils, je présente l'initiative parlementaire ci-après, sous la
forme d'une demande conçue en termes généraux
Notre pays doit tendre vers un système de formation entière-
ment coordonné sur le plan national, consistant en un réseau
au sein duquel les communes, les cantons, la Confédération
et le secteur privé harmoniseraient leurs efforts en matière de
formation. Il faudrait en outre viser à une coordination des sys-
tèmes de formation entre la Suisse et l'étranger. On s'efforcera
enfin de réduire les différences considérables qui existent
d'une région à l'autre quant à l'offre et à la demande de possi-
bilités de formation.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Fankhauser) Leistungen für die Familie
Initiative parlementaire (Fankhauser) Prestations familiales
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1992
Année
Anno
Band
II
Volume
Volume
Session
Frühjahrssession
Session
Session de printemps
Sessione
Sessione primaverile
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
01
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
91.411
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
02.03.1992 - 14:30
Date
Data
Seite
215-225
Page
Pagina
Ref. No
20 020 940
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