ch_vb · JAAC 58.22 · 1992-10-28 · de


JAAC 58.22
Entscheid des Bundesrates vom 28. Oktober 1992
Assurance-maladie. Refus d’une autorisation exceptionnelle pour
l’augmentation des cotisations d’une caisse-maladie de 8,82% en
moyenne, soit entre 3,87% et 16,69% suivant les cantons, pour l’année
1992.
Art. 3 al. 2 AFU 1991. Le refus ne viole pas la bonne foi et se fonde à bon
droit, en accord avec le sens et le but de l’acte législatif, sur l’exigence
que la caisse épuise d’abord les possibilités d’augmenter les cotisations
dans tous les cantons avant de procéder à une hausse supplémentaire
ne touchant que certains de ceux-ci.
Krankenversicherung. Verweigerung einer Ausnahmebewilligung
für die Erhöhung der Prämien einer Krankenkasse 1992 um
durchschnittlich 8,82%, nach Kantonen abgestuft zwischen 3,87% und
16,69%.
Art. 3 Abs. 2 dBB 1991. Die Verweigerung verstösst nicht gegen Treu und
Glauben und sie wird zu Recht im Einklang mit Sinn und Zweck des
Erlasses damit begründet, dass zuerst in allen Kantonen die Prämien
um den höchstzulässigen Betrag erhöht werden müssen, bevor in
einzelnen Kantonen eine stärkere Erhöhung vorgenommen werden darf.
Assicurazione contro le malattie. Rifiuto di un’autorizzazione
eccezionale per l’aumento, in media dell’8,82%, vale a dire scalato
secondo i Cantoni dal 3,87% al 16,69%, dei premi di una cassa malati per
l’anno 1992.
Art. 3 cpv. 2 DFU 1991. Il rifiuto non viola la buona fede e pertanto si
giustifica a diritto, conformemente a senso e scopo dell’atto legislativo,
con il fatto che, prima di procedere a un aumento più forte nei singoli
Cantoni, devono essere aumentati fino a raggiungere l’ammontare
massimo autorizzato i premi in tutti i Cantoni.
1

I
A. Am 30. Januar 1992 stellte die E., Schweizerische Kranken- und
Unfallversicherung, dem Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) im
Sinne von Art. 3 Abs. 2 des BB vom 13. Dezember 1991 über befristete
Massnahmen gegen die Kostensteigerung in der Krankenversicherung (dBB
1991, AS 1991 2604 ff.) das Gesuch, die Prämien der Einzelversicherung
für Krankenpflege im Jahre 1992 entsprechend den in ihrem Schreiben
vom 28. November 1991 angegebenen Sätzen erhöhen zu dürfen. Für die
Krankenpflege-Grundversicherung geht die E. von einer Prämienerhöhung
von bloss 8,82% aus, wobei die Erhöhungen jedoch je nach Kanton
zwischen 3,87% und 16,69% differieren. Die E. machte geltend, ohne diese
Prämienerhöhung fielen ihre Reserven unter die im dBB 1991 festgelegte
Limite von 22%.
B. Das BSV wies dieses Gesuch am 9. März 1992 ab und wies die E. an, ihm
innert Monatsfrist einen angepassten Prämientarif zu unterbreiten und
zu bestätigen, dass sie bei den betroffenen Versicherten die entsprechende
Beitragsberichtigung vorgenommen habe. Es begründete seinen ablehnenden
Entscheid damit, der Gesetzgeber habe Art. 3 Abs. 2 dBB 1991 ausdrücklich
als Kann-Vorschrift formuliert und so der entscheidenden Behörde einen
gewissen Ermessensspielraum gelassen, wobei diese die Stossrichtung des
als dringlich erklärten Bundesbeschlusses zu berücksichtigen habe. Bei der
Beurteilung der Gesuche könne sich das BSV am kurzfristigen finanziellen
Risiko der Kassen orientieren und später immer noch eine entsprechende
Prämienkorrektur zulassen, wenn sich zeigen sollte, dass tatsächlich eine
Unterschreitung der im Bundesbeschluss festgelegten Reservenlimite
vorgelegen habe. Im übrigen müsse seitens der gesuchstellenden Kasse
nachgewiesen werden, dass die Reserven voraussichtlich unter die in Art. 3
Abs. 2 dBB 1991 genannte Limite fallen werden, falls die Prämienerhöhung
nach Art. 2 dBB 1991 erfolge; dabei gelte der Beweisgrad der überwiegenden
Wahrscheinlichkeit. Der Beweis für ein Absinken der Reserven auf 19,5% (laut
den Berechnungen der E.) sei im vorliegenden Fall nicht erbracht. Gleichzeitig
entzog es allfälligen Beschwerden gegen seine Verfügung die aufschiebende
Wirkung.
C. Gegen diesen Entscheid erhob die E. am 9. April 1992 Beschwerde beim
EDI. Sie beantragte die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung,
eventualiter die Erstreckung der ihr vom BSV gesetzten Monatsfrist zur
Berichtigung der Beiträge bis November 1992, mindestens jedoch bis
zum 30. Juni 1992. In der Hauptsache beantragte sie die Erteilung der
nachgesuchten Ausnahmebewilligung, eventualiter die Rückweisung im Sinne
ihrer Begehren an das BSV.
Sie rügte die vom BSV vorgenommene Auslegung des dBB 1991; Ausnahmen
seien zu bewilligen, sobald die im dBB 1991 umschriebenen Voraussetzungen
erfüllt seien. Zudem habe für die Mitgliederbeiträge das gleiche zu gelten
wie für die Spitaltarife, wo der dBB 1991 keine Rückwirkung zeitige.
Verfahrensrechtlich würden die Regeln des VwVG gelten, das heisst der
Untersuchungsgrundsatz sei massgeblich. Bereits am 22. Oktober 1991
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habe sie dem BSV einen detaillierten Tarif eingereicht, zu welchem dieses
am 6. November 1991 - wenn auch nicht in einer formellen Verfügung -
vorbehaltlos Stellung genommen habe. Der dBB 1991 gebe dem BSV im
übrigen keine Kompetenz, die Gefahr eines finanziellen Kollapses einer Kasse
in Erwägung zu ziehen. Sie sei ihrer Beweispflicht nachgekommen; in der
Frage der Fusionsreserven habe sie dem BSV eine entsprechende Anfrage
gestellt, indes keine Antwort erhalten. Es sei unzulässig, ihre Angaben über die
Zunahme der Versicherungsleistungen sowie bezüglich der stillen Reserven
pauschal als unglaubwürdig zu bezeichnen.
Der dBB 1991 erlaube keine Eingriffe in die Marktverhältnisse,
weshalb es auch gestattet sein müsse, je nach Kanton unterschiedliche
Prämienerhöhungen vorzunehmen.
Zu den stillen Reserven machte die E. nähere Ausführungen, erklärte indes,
es sei ihr mangels konkreter Vorbehalte gegen ihre Zahlen nicht möglich,
eingehender Stellung zu nehmen.
D. Das EDI bestätigte in einer Zwischenverfügung vom 15. April 1992 den
Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde durch das BSV. Die am
27. April 1992 gegen diese Verfügung beim Bundesrat eingereichte Beschwerde
ist von diesem am 1. Juli 1992 als gegenstandslos abgeschrieben worden.
E. Das EDI führte im Rahmen des bei ihm hängigen Beschwerdeverfahrens
in der Hauptsache einen Schriftenwechsel durch. In dessen Verlauf gab das
BSV am 21. April 1992 eine Stellungnahme ab. Zum Fusionsgewinn hielt es
fest, dieser gehöre zu den allgemeinen Reserven der aufnehmenden Kasse. Im
weiteren führte es aus, die E. verfüge über stille Reserven von Fr. 23 650 000.-.
Am 22. Mai 1992 wies das EDI die Beschwerde der E. in der Hauptsache ab. Zur
Begründung führte es an, es sei ohne Belang, dass das BSV in seinem Schreiben
vom 6. November 1991 gegen die vorgeschlagene Prämienerhöhung keine
Einwände vorgebracht habe. Die Beweislast für die Voraussetzungen einer
Ausnahmebewilligung läge bei der gesuchstellenden Kasse.
Das EDI geht davon aus, dass der im dBB 1991 statuierte Preis- und Tarifstopp
für 1992 - wenn auch nicht bereits für den Anfang dieses Jahres - zu einem
Dämpfungseffekt auf der Kostenseite führen wird. Auch die Sensibilisierung
der Bevölkerung für ein kostenbewusstes Verhalten im Bereich der
Krankenversicherung könne die Aufwendungen der Krankenkassen positiv
beeinflussen. Der dBB 1991 erlaube zwar an sich unterschiedliche Prämien
je nach der Prämien- und Kostenstruktur der Kantone; eine Erhöhung über
10% sei indes aus Gründen der Solidarität zum vorneherein nur dann zulässig,
wenn vorher für alle Kantone die maximale Erhöhungsmöglichkeit von 10%
ausgeschöpft worden sei.
Da mithin bei der E. die Möglichkeit bestehe, in verschiedenen Kantonen
die Prämien auf 10% zu erhöhen und da zudem mit einer günstigeren
Kostenentwicklung zu rechnen sei, könne die Frage der stillen Reserven
offengelassen werden; die Beschwerde sei daher ohnehin abzuweisen.
F. Gegen diesen Entscheid erhob die E. am 23. Juni 1992 beim Bundesrat
Verwaltungsbeschwerde mit dem Antrag, den Beschwerdeentscheid des EDI
vom 22. Mai 1992 aufzuheben und die nachgesuchte Ausnahmebewilligung zu
erteilen.
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Sie bezeichnete die Argumentation des EDI als politisch und damit unzulässig.
Der dBB 1991 verlange hinsichtlich der Reservenlimite von hier 22% keinen
strikten Beweis; er verwende als Kriterium ja selbst die voraussichtlichen
Verhältnisse. Im übrigen würde seitens des BSV in anderen Bereichen auch auf
die Berechnungen (Planungsrechnungen und Budget) der Kassen abgestellt.
Die vom EDI mit der Begründung der Solidarität statuierte Lösung sei
unsolidarisch und undifferenziert. Es stelle schliesslich eine unzulässige
Kognitionsbeschränkung dar, dass das EDI auf die Frage der stillen Reserven
überhaupt nicht eingegangen sei.
…
II
1. Nach Art. 129 Abs. 1 Bst. b OG ist gegen Verfügungen betreffend Tarife
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen. Zu diesen Tarifen
gehören auch die Prämientarife der Krankenkassen (BGE 116 V 133). Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nicht nur unzulässig gegen Verfügungen,
welche den Erlass oder die Genehmigung als Ganzes zum Gegenstand haben,
sondern auch, wenn unmittelbar einzelne Tarifbestimmungen als solche
angefochten werden. Vorliegend geht es um eine Ausnahmebewilligung
aufgrund des dBB 1991, welche eine generelle Anpassung des Tarifs zum
Gegenstand hat; es handelt sich somit nicht um eine blosse Anwendung des
Tarifs im Einzelfall. Die angefochtene Verfügung unterliegt so nach Art. 72 ff.
VwVG der Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat (vgl. auch Botschaft des
Bundesrates über befristete Massnahmen gegen die Kostensteigerung und die
Entsolidarisierung in der Krankenversicherung vom 6. November 1991, BBl
1991 IV 923).
Die Beschwerdeführerin ist durch die angefochtene Verfügung berührt und
demzufolge zur Beschwerde berechtigt (Art. 48 Bst. a VwVG).
Auf die im übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist daher
einzutreten (Art. 50-52 VwVG).
2. Art. 1 Abs. 1 dBB 1991 sieht vor, dass Tarife und Leistungen der
Krankenversicherung nur so weit erhöht werden dürfen, dass der
Anstieg der durchschnittlichen Behandlungskosten je versicherte Person
und Jahr voraussichtlich höchstens einen Drittel über dem Anstieg des
Landesindexes der Konsumentenpreise liegt. Nach Art. 2 Abs. 1 dBB 1991
dürfen Krankenkassen die Mitgliederbeiträge in der Einzelversicherung
für Krankenpflege pro Jahr höchstens im Ausmass des Anstiegs der
Konsumentenpreise des Vorjahres, erhöht um drei Viertel, heraufsetzen.
Einnahmen aus dem Risikoausgleich und aus Beiträgen des Bundes sowie
der Kantone sind bei der Kalkulation der Mitgliederbeiträge in Abzug zu
bringen. Ausgaben für den Risikoausgleich können dazugeschlagen werden.
Stärkere Erhöhungen sind in den in Art. 3 Abs. 1 Bst. a und b dBB 1991
genannten Fällen zulässig. Das BSV kann zudem gemäss Art. 3 Abs. 2 dBB
1991 einer Krankenkasse eine stärkere Erhöhung der Mitgliederbeiträge
gestatten, wenn sie nachweist, dass ihre Reserve (Sicherheitsfonds und
Schwankungszuschlag) bei der Erhöhung nach Art. 2 voraussichtlich unter
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das um einen Zehntel erhöhte gesetzliche Minimum sinken würde. Für
eine Kasse wie die Beschwerdeführerin mit mehr als 40 000 Mitgliedern
beträgt die minimale Reserve laut Art. 10 Abs. 1 der Verordnung V vom
2. Februar 1965 über die Krankenversicherung betreffend die Anerkennung
von Krankenkassen und Rückversicherungsverbänden sowie ihre finanzielle
Sicherheit (SR 832.121) 20%, wovon 15% auf den Sicherheitsfonds und 5% auf
den Schwankungszuschlag entfallen.
2.1. Die E. macht geltend, das BSV habe am 6. November 1991 zu dem von ihm
eingereichten Tarif vorbehaltlos Stellung genommen, weshalb seine spätere
negative Verfügung den Vertrauensgrundsatz verletze.
Die Frage, ob eine verbindliche Auskunft vorlag, kann hier offen bleiben,
da die Bindung an eine Auskunft im Falle späterer Gesetzesänderungen
ohnehin entfällt (BGE 116 V 298 f., mit Hinweisen). Die Berufung auf den
Vertrauensgrundsatz dringt daher hier nicht durch, nachdem der dBB 1991
erst nach der Antwort des BSV erlassen wurde.
2.2. Gegenstand der vorliegenden Beschwerde bildet eine Verfügung des BSV,
mit welcher eine Ausnahmebewilligung nach Art. 3 Abs. 2 dBB 1991 verweigert
wurde.
Ausnahmebestimmungen sind grundsätzlich weder extensiv noch restriktiv,
sondern nach ihrem Sinn und Zweck im Rahmen der allgemeinen Regelung
auszulegen (Imboden Max / Rhinow René A., Verwaltungsrechtsprechung,
5. Auflage, Band I, Basel 1976, sowie Rhinow René A. / Krähenmann Beat,
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 20/B/IIIb und
Nr. 37/B/II).
Bei Kann-Vorschriften ist der entscheidenden Behörde in der Regel ein
Ermessensspielraum eingeräumt (BGE 112 Ib 16 f.; BGE 111 V 281 f.;
Imboden/Rhinow und Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 66/B/IIe und
Nr. 66/B/IV). Welcher Ermessenspielraum eingeräumt ist, muss durch
Auslegung ermittelt werden.
Allein aus der Natur des dringlichen Bundesbeschlusses und dem Kernziel
des Bundesbeschlusses, der Eindämmung der Kostensteigerung in der
Krankenversicherung, ergibt sich noch nicht, dass die Ausnahmebestimmung
von Art. 3 Abs. 2 dBB 1991 restriktiv auszulegen ist. Die Auslegung des
Bundesbeschlusses hat mit Sinn und Zweck desselben in Einklang zu stehen.
2.3. Nachgesucht wurde von der Beschwerdeführerin eine Prämienerhöhung
per 1992 in der Krankenpflegeversicherung um durchschnittlich 8,82%.
Die E. hat nun aber - vorwiegend aus Marktüberlegungen - je nach Kanton
unterschiedliche Prämienerhöhungen zwischen 3,87% und 16,69%
vorgesehen.
Das EDI hält es nur dann für zulässig, in einem Kanton die Prämien über
10% anzuheben, wenn vorgängig in allen anderen Kantonen die gesetzlichen
Möglichkeiten, das heisst eine Erhöhung bis 10%, ausgeschöpft worden sind.
Es begründet seine Ansicht mit dem Gedanken der Solidarität, der einen
wesentlichen Grundgedanken des dBB 1991 bildet.
Die E. dagegen hält dies für unsolidarisch und undifferenziert; man müsse auf
die bereits bestehende unterschiedliche Prämienbelastung Rücksicht nehmen
können. Wie oben angeführt, begrenzt der dBB 1991 Prämienerhöhungen
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grundsätzlich auf 10%, ohne Differenzierungen nach unterschiedlichen
kantonalen Beiträgen und Kostenstrukturen. Ebenso fehlen Hinweise darauf,
dass im Rahmen des dBB 1991 auch marktwirtschaftliche Gesichtspunkte
mitzuberücksichtigen sind. Im Gegenteil spricht der Hauptzweck des dBB 1991,
die globale Bekämpfung der Kostensteigerung in der Krankenversicherung,
gegen die Beachtung aller Gesichtspunkte, welche nicht der Bekämpfung der
Kostensteigerung dienen.
Es besteht hier somit kein Spielraum, auf marktwirtschaftliche Gesichtspunkte,
insbesondere die Konkurrenzsituation der Beschwerdeführerin in
einzelnen Kantonen, Rücksicht zu nehmen. Zudem erscheint es auch aus
Gründen der Solidarität einleuchtend, dass bei der heutigen Situation
in der Krankenversicherung alle - zumindest im Rahmen der ohne
Ausnahmebewilligung zulässigen Prämienerhöhungen - die eingetretenen
Kostensteigerungen mitzutragen haben. Der Gesetzgeber hat eine solche
Prämienerhöhung, sofern sie sich aus Kostengründen als erforderlich erweist,
für alle als zumutbar erachtet.
Im vorliegenden Fall bedeutet dies, dass eine auf bestimmte Kantone
beschränkte Ausnahmebewilligung - bei Vorliegen der übrigen
Voraussetzungen - erst erteilt werden kann, wenn in allen anderen Kantonen
die gesetzlichen Möglichkeiten ausgeschöpft worden sind.
Der Entscheid des EDI, den Anwendungsbereich von Art. 3 Abs. 2 dBB
1991 von der Ausschöpfung der ohne Ausnahmebewilligung möglichen
Prämienerhöhungen abhängig zu machen, erscheint daher sachlich
gerechtfertigt und stellt keine Verletzung von Bundesrecht dar; er ist auch
nicht unangemessen.
Da es die E. unterlassen hat, in allen Kantonen die Prämien um 10% zu
erhöhen, kann eine Ausnahmebewilligung für einzelne Kantone zum
vorneherein nicht gewährt werden. Die Beschwerde ist somit bereits aus
diesem Grunde abzuweisen.
3. Im übrigen kann zur Begründung des abweisenden Beschwerdeentscheides
noch folgendes angeführt werden.
3.1. Die Beschwerdeführerin macht zu Recht geltend, man dürfe die
Erteilung einer Ausnahmebewilligung nicht vom strikten Nachweis abhängig
machen, dass Ende des Jahres die technischen Reserven 22% nicht erreichen
werden, ansonsten vor Ablauf des Jahres 1992, das heisst vor Ablauf der
Gültigkeitsdauer des dBB 1991, die Erteilung von Ausnahmebewilligungen
überhaupt nicht möglich wäre. Die Beschwerdeinstanz hat vielmehr
aufgrund der vorgelegten Unterlagen und Prognosen - in Abwägung der
entgegengesetzten Standpunkte - zu prüfen, ob davon ausgegangen werden
kann, dass die technischen Reserven der Beschwerdeführerin Ende dieses
Jahres tatsächlich die Grenze von 22% unterschreiten werden. Ist dies nicht
der Fall, braucht nicht mehr untersucht zu werden, ob triftige Gründe dafür
bestehen, die nachgesuchte Ausnahmebewilligung trotz Unterschreitens der
Limite von 22% zu verweigern.
Das EDI geht davon aus, dass der dBB 1991 einen Dämpfungseffekt auf der
Kostenseite bewirken werde, dieser sich indes erst im Laufe des Jahres
auswirken werde, so dass auch die Daten der ersten Monate dieses Jahres
für die Entwicklung im Jahr 1992 noch nicht aussagekräftig seien. Für
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diesen Dämpfungseffekt spricht auch die Tatsache, dass in verschiedenen
Kantonen Beschwerden gegen Spitaltarife hängig sind. Infolge der als Regel
geltenden aufschiebenden Wirkung dieser Beschwerden sind somit viele
Tariferhöhungen noch nicht oder nur in beschränktem Umfange in Kraft
getreten.
3.2. Neben diesem Dämpfungseffekt ergab die Überprüfung der Rechnung
der E. durch das BSV, dass deren Reserven wesentlich höher sind, als sie die E.
angibt.
a. Das BSV hat erklärt, dass Fusionsgewinne den allgemeinen offenen
Reserven zuzuweisen sind. Damit geht das BSV stillschweigend zu Recht
davon aus, dass im Falle der Fusion einer kleineren Kasse mit einer grösseren
Kasse erstere ihre Reserven auf den für die grössere Kasse massgebenden
Prozentsatz herabsetzen darf. Dieser Betrag stellt einen Fusionsgewinn dar.
Das BSV ist nicht nur anerkannte Fachinstanz, es übt auch die Aufsicht
über die Kassen gemäss Art. 33 des BG vom 13. Juni 1911 über die
Krankenversicherung (KUVG, SR 832.10) aus (Art. 5 der vorerwähnten
Verordnung). Der Bundesrat sieht daher keinen Anlass, an der Feststellung
des BSV zu zweifeln, dass ein Fusionsgewinn den allgemeinen Reserven
zuzuweisen ist.
b. Im weiteren hat das BSV erklärt, die E. verfüge noch über stille Reserven
im Umfang von Fr. 23 650 000.-. In einem kleineren Umfang anerkennt
die E. das Vorhandensein von stillen Reserven. Im übrigen ist sie der
Auffassung, betriebsnotwendige Mittel stellten in keinem Falle stille
Reserven dar. Dieser Auffassung kann nicht zugestimmt werden. Der
dBB 1991 spricht ausschliesslich von Reserven, worunter ohne weiteres
auch die stillen Reserven zu subsumieren sind. Im übrigen verhindert
diese Betrachtungsweise keineswegs die Vornahme betriebsnotwendiger
Abschreibungen oder Rückstellungen. Eine andere Frage ist, inwieweit solche
Abschreibungen und Rückstellungen gerechtfertigt sind, insbesondere ob in
Rückstellungen stille Reserven versteckt sind.
Vorliegend braucht indes nicht im einzelnen untersucht zu werden,
welchen Betrag die Reserven der E. ausmachen, da die Beschwerde ohnehin
abzuweisen ist.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 58.22 - Entscheid des Bundesrates vom 28. Oktober 1992
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1994
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58
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