ch_vb · JAAC 64.33 · 1999-02-17 · de


JAAC 64.33
Décision de la Commission fédérale de recours en
matière de personnel fédéral du 17 février 1999 en
la cause X. [CRP 1998-156]
Personnel fédéral. Contribution aux frais d’études universitaires d’un
enfant hors du lieu de service.
- Les contributions prévues à l’art. 2 al. 2bis et 2ter RE V du RF (3) ne
sont pas cumulatives. Il ressort de l’interprétation de ces dispositions
qu’elles visent deux situations de fait différentes: l’al. 2bis concerne les
études se déroulant dans une université au lieu de service ou dans ses
environs, l’al. 2ter, les études effectuées dans le pays de résidence, mais
hors du lieu de service (consid. 4a et 5a).
- La référence de l’art. 64 al. 1bis RF 3 à la contribution qui serait allouée
à un enfant étudiant en Suisse vise l’art. 8 RE V et non l’art. 10 al. 1
let. b RE V. L’allocation attribuée en vertu de cet article a en effet
pour objet de couvrir la scolarité de l’enfant jusqu’à l’obtention du
diplôme de fin d’études secondaires ou d’apprentissage seulement.
Dès lors, la somme de Fr. 21 600.- prévue par l’art. 10 al. 1 let. b
RE V correspond à la contribution annuelle maximale qui peut
être accordée au fonctionnaire pour couvrir les frais d’études en
Suisse, jusqu’à l’obtention du diplôme de fin d’études secondaires ou
d’apprentissage. En aucun cas cette somme n’est versée pour couvrir
les frais d’université (consid. 5b).
- Principe de l’égalité de traitement. Situations semblables et
dissemblables. Egalité dans l’illégalité (consid. 4c et 5b).
Bundespersonal. Beiträge an die Kosten des Universitätsstudiums eines
Kindes, wenn der Studienort ausserhalb des Dienstortes liegt.
1

- Die gemäss Art. 2 Abs. 2bis und 2ter des VR V zur BO 3 vorgesehenen
Beiträge werden nicht kumulativ ausgerichtet. Die Auslegung dieser
Bestimmungen ergibt, dass sie auf zwei unterschiedliche Situationen
abzielen: Abs. 2bis betrifft Studien an einer Hochschule am Dienstort
oder dessen Agglomeration, wogegen Abs. 2ter von Studien im
Residenzland, aber ausserhalb des Dienstortes, handelt (E. 4a und 5a).
- Die in Art. 64 Abs. 1 BO 3 erwähnten Beiträge, welche an ein in
der Schweiz in Ausbildung befindliches Kind ausgerichtet werden,
richten sich nach Art. 8 und nicht nach Art. 10 VR V. Die durch diese
Bestimmung zugesprochene Unterstützung hat richtigerweise einzig
zum Ziel, die Zeit bis zum Abschluss der Mittelschule oder einer
Lehre abzudecken. Dagegen entspricht die in Art. 10 Abs. 1 Bst. b VR V
vorgesehene Summe von Fr. 21 600.- dem jährlichen Maximalbeitrag,
welcher dem Beamten zur Deckung der Schulkosten in der Schweiz bis
zum Abschluss der Mittelschule oder einer Lehre ausgerichtet werden
darf. Keinesfalls wird dieser Betrag ausgerichtet, um die Kosten der
Universitätsausbildung zu decken (E. 5b).
- Gleichbehandlungsgrundsatz. Vergleichbare und nicht vergleichbare
Umstände. Gleichbehandlung im Unrecht (E. 4c und 5b).
Personale federale. Contributi alle spese per gli studi universitari di un
figlio fuori del luogo di servizio.
- I contributi previsti all’art. 2 cpv. 2bis e 2terRE Vdel RF (3) non sono
cumulativi. L’interpretazione di tali disposizione indica che mirano
a due situazioni diverse: il cpv. 2bis concerne gli studi che si svolgono
in un’università nel luogo di servizio o nei dintorni, mentre il cpv. 2ter
comprende gli studi effettuati nel Paese di residenza, ma fuori del luogo
di servizio (consid. 4a e 5a).
- I contributi menzionati all’art. 64 cpv. 1 RF 3 versati a un figlio che
segue una formazione in Svizzera si basano sull’art. 8 RE V e non
sull’art. 10 cvp. 1 lett. b RE V. L’indennità versata in virtù di questo
articolo ha infatti l’unico scopo di coprire le spese di studio fino al
conseguimento di un diploma di scuola secondaria o di apprendistato.
In nessun caso questo importo è versato per coprire le spese degli studi
universitari (consid. 5 b).
- Principio della parità di trattamento. Situazioni paragonabili e non
paragonabili. Uguaglianza di trattamento nell’illiceità (consid. 4c e 5b).
X., fonctionnaire en poste dans une ambassade de Suisse à l’étranger, a
requis du Secrétariat général du Département fédéral des affaires étrangères
(ci-après: DFAE) une contribution aux frais d’études de son fils. Ce dernier
étudie dans une université située dans le pays où travaille son père, mais
hors du lieu de service. Le Secrétariat du DFAE a octroyé à X. une somme
forfaitaire annuelle de Fr. 10 500.-. Il a rejeté la demande d’une participation
2

supplémentaire en se basant sur l’art. 2 al. 2ter du Règlement d’exécution V du
5 mars 1965 (RE V)[174] du règlement des fonctionnaires (3) du 29 décembre
1964 (RF 3, RS 172.221.103), en relation avec l’art. 4bis al. 2 et l’art. 8 al. 2
du même règlement. X. a formé opposition à cette décision. Invoquant
l’art. 2 al. 2bis et l’art. 4bis al. 1 du RE V, il a demandé l’octroi d’une allocation
supplémentaire de Fr. 7400.-, en faisant valoir que les al. 2bis et 2ter de l’art. 2
du RE V se cumuleraient, ce qui aurait pour conséquence que la contribution
de l’art. 4bis al. 2 RE V s’ajouterait à celle de l’art. 4bis al. 1 du même règlement.
Le Chef du DFAE a confirmé la décision du Secrétariat général.
X. a interjeté recours devant la Commission fédérale de recours en matière
de personnel fédéral (ci-après: la Commission de recours). Il fait valoir les
mêmes arguments que précédemment, soutenant en substance que les
al. 2bis et 2ter de l’art. 2 RE V se cumulent, le premier ne concernant que les
frais d’écolage, le second visant spécifiquement les frais occasionnés par
l’éloignement de l’étudiant d’avec ses parents. Selon lui, l’interprétation
donnée par l’autorité inférieure aux dispositions applicables viole le principe
de l’égalité de traitement. Invité à se déterminer, le DFAE conclut au rejet
du recours. Selon lui, l’argumentation du recourant est incompatible avec
l’interprétation littérale et téléologique du texte légal.
Extraits des considérants:
(...)
4.a. L’art. 64 RF 3 (ancienne teneur, RO 1965 157) prévoit que, dans le
service extérieur, une contribution aux frais d’études au lieu de service
est allouée au fonctionnaire transféré pour l’enfant âgé de moins de 25 ans
(al. 1er). Dans des cas dignes d’intérêt, une telle contribution peut aussi être
octroyée pour des études universitaires dans le pays où le fonctionnaire est
en poste. Son montant ne doit cependant pas dépasser celui de l’indemnité
qui aurait été allouée si l’enfant avait étudié en Suisse (al. 1bis). L’al. 4 de
la disposition précise que les frais d’études visés par l’al. 1 ne sont pris en
considération que jusqu’au degré secondaire supérieur ou jusqu’au diplôme de
fin d’apprentissage, alors que ceux prévus par l’al. 1bis peuvent l’être jusqu’au
degré universitaire. La contribution ne doit pas dépasser la moyenne des frais
supplémentaires résultant de l’absence du fonctionnaire à l’étranger.
Le RE V prévoit de manière générale qu’en ce qui concerne les études
universitaires, le Secrétariat général décide, sur demande et d’entente avec
l’Office du personnel, s’il existe une raison valable permettant d’allouer
une contribution aux frais d’études (art. 2 al. 2 RE V). Il établit ensuite une
distinction, selon que les études universitaires sont suivies au lieu de service
ou en dehors:
- L’art. 2 al. 2bis énumère les frais qui sont pris en charge lorsque les études
se déroulent dans une université au lieu de service ou dans ses environs
dans la mesure où l’on peut attendre de l’étudiant qu’il vive avec ses parents
(taxes d’inscription pour les cours et les examens; taxes, frais d’écolage et
contributions semestrielles; frais de matériel et de laboratoire). En vertu
de l’art. 4bis al. 1, le montant de cette contribution est calculé d’après les
dépenses effectives. Il ne peut dépasser le montant de la franchise de l’art. 8
al. 2 destinée à tenir compte des frais supplémentaires universitaires en Suisse
occasionnés par l’éloignement de l’étudiant d’avec sa famille (laquelle s’élève
3

à Fr. 10 500.-/an). Un montant forfaitaire de Fr. 3100.- est déduit afin de tenir
compte des frais analogues occasionnés par des études universitaires en
Suisse.
- L’art. 2 al. 2ter indique qu’en ce qui concerne les études universitaires dans le
pays de résidence, mais hors du lieu de service au sens de l’al. 2bis, il sera tenu
compte des frais supplémentaires occasionnés par l’éloignement de l’étudiant
d’avec ses parents. En vertu de l’art. 4bis al. 2, le montant de la contribution
se calcule alors comme celui de la contribution de l’art. 8 al. 2 pour les études
dans les pays tiers, soit un montant forfaitaire de Fr. 10 500.-/an (cf. art. 24bis
al. 2 RE V).
b. En principe, les textes clairs doivent être appliqués littéralement sous peine
de tomber dans l’arbitraire. Par texte clair, il faut entendre un libellé dont
les termes, selon leur acception courante, ne peuvent être raisonnablement
compris que d’une manière déterminée. Toutefois, une autorité peut s’écarter
d’un texte clair lorsqu’au vu de motifs pertinents, l’expression de la règle ne
correspond pas à son sens véritable. De tels motifs résultent de la genèse
de la règle, de son but ou de ses rapports avec d’autres règles (ATF 120 V
525 consid. 3a, ATF 120 II 113 consid. 3a, ATF 119 Ia 241 consid. 7a; André
Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 124-125; Blaise Knapp,
Précis de droit administratif, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991, n° 419, p. 89).
Lorsque le texte est susceptible de plusieurs interprétations, chacune doit être
confrontée aux autres interprétations possibles. Si l’intention des auteurs du
texte se dégage clairement des travaux préparatoires, le juge s’en inspirera. Il
examinera également le texte en liaison avec le contexte, l’esprit et le système
de la loi (ATF 123 III 26 consid. 2a, ATF 121 III 224 consid. 1d/aa, ATF 120 V 525
consid. 3a; André Moser, in: Moser/Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen
Rekurskommissionen, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1998, ch. 2.70 et réf. citées;
Grisel, op. cit., p. 142; Knapp, op. cit., n° 420, p. 89; Ulrich Häfelin / Georg Müller,
Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3e éd., Zurich 1998, n° 175 ss,
p. 41; Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, Berne 1994, p. 142 ss).
c. L’art. 4 de la Constitution fédérale du 29 mai 1874 (Cst., RS 101) interdit
de traiter différemment deux situations ne présentant pas entre elles des
différences suffisamment significatives pour justifier un traitement inégal. Le
principe de l’égalité de traitement exige que la loi elle-même et les décisions
d’application de la loi traitent de façon égale des choses égales et de façon
différente des choses différentes. Ainsi, il y a violation du principe de l’égalité
de traitement lorsqu’on établit des distinctions juridiques qui ne se justifient
par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou
lorsqu’on omet d’opérer les distinctions qui s’imposent au vu des circonstances
(ATF 124 II 213 consid. 8d, ATF 123 I 7 consid. 6a, ATF 123 I 23 consid. 3b,
ATF 123 I 141 consid. 1b, ATF 121 I 104 consid. 4a, ATF 121 II 204, consid. 4a,
ATF 118 Ia 2, consid. 3a et réf. citées, ATF 117 Ia 259, consid. 3b; Revue de
droit administratif et fiscal [RDAF] 1997 II, p. 545, consid. 6a; Knapp, op. cit.,
p. 103, n° 485 ss; Grisel, op. cit., p. 359; Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Berne
1986, p. 157 s.). La difficulté principale de l’application du principe de
l’égalité de traitement est, bien entendu, de déterminer quand les situations
sont semblables et quand elles sont dissemblables (Knapp, op. cit., p. 103,
n° 489). Or, quelles que soient les situations que l’on met en présence, il
est toujours possible de trouver des différences ou des analogies: encore
faut-il qu’elles soient pertinentes (Moor, op. cit., vol. I, Berne 1994, p. 450).
4

Selon la jurisprudence, un justiciable ne saurait en principe se prétendre
victime d’une inégalité de traitement au sens de l’art. 4 Cst. lorsque la loi est
correctement appliquée à son cas, alors même que dans d’autres cas, elle
aurait reçu une fausse application ou n’aurait pas été appliquée du tout (ATF
122 II 451 consid. 4a, ATF 115 Ia 83, ATF 113 Ib 313 consid. 3, ATF 112 Ib 387
consid. 6 et les arrêts cités). Cependant, cela présuppose de la part de l’autorité
dont la décision est attaquée la volonté d’appliquer correctement à l’avenir les
dispositions légales en question et de les faire appliquer par les services qui lui
sont subordonnés (Andreas Auer, L’égalité dans l’illégalité, in Schweizerisches
Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 1978, p. 292 note 23). En
revanche, si l’autorité persiste à maintenir une pratique reconnue illégale
ou s’il y a de sérieuses raisons de penser qu’elle va continuer à l’appliquer, le
citoyen peut demander que la faveur accordée illégalement à des tiers le soit
aussi à lui-même (Auer, op. cit., p. 292 s.), cette faveur prenant fin lorsque
l’autorité modifie sa pratique illégale. Encore faut-il qu’il n’existe pas un
intérêt public prépondérant au respect de la légalité qui conduise à donner
la préférence à celle-ci au détriment de l’égalité de traitement, ni d’ailleurs
qu’aucun intérêt privé de tiers prépondérant ne s’y oppose (Knapp, op. cit.,
ch. 491 p. 104).
5. En l’espèce, le recourant soutient que la contribution aux frais d’études
au lieu de service (art. 2 al. 2bis RE V) s’ajoute à celle allouée pour les frais
d’études dans le pays de résidence mais hors du lieu de service (art. 2 al. 2ter
RE V). Il souligne que l’art. 2 al. 2bis prend en charge les taxes d’inscription,
les frais d’écolage, les contributions semestrielles et les frais de matériel et de
laboratoire, à hauteur de Fr. 7400.- au maximum. Seuls les frais d’écolage sont
donc pris en considération, ce qui est naturel s’agissant d’études effectuées
sur le lieu de service, l’enfant étant alors hébergé chez ses parents. Une
déduction est prévue pour tenir compte des frais analogues qui auraient été
occasionnés par des études en Suisse. Dès lors, il paraît logique au recourant
qu’en cas d’études hors du lieu de service, ce montant lui soit assuré, en plus
de celui prévu par l’al. 2ter, qui ne vise que les frais supplémentaires dus à
l’éloignement de l’enfant. Le terme «frais supplémentaires» utilisé à l’al. 2ter,
démontrerait son caractère cumulatif.
Par ailleurs, le recourant fait valoir qu’il serait contraire au principe de
l’égalité de traitement de ne pas tenir compte des frais occasionnés par
l’éloignement de l’enfant lorsque les études sont effectuées hors du lieu de
service alors qu’ils sont pris en considération lorsque les études sont suivies
en Suisse ou dans un pays tiers. L’art. 8 al. 2 RE V, applicable dans ces deux
situations (cf. art. 24bis RE V), prévoit en effet une allocation de Fr. 10 500.-
servant expressément à couvrir ce type de frais. En revanche, il n’est pas tenu
compte des frais d’écolage dans ces deux situations. Enfin, il fait valoir que
si les al. 2bis et 2ter RE V ne sont pas cumulables, il serait logique de déduire
également Fr. 3100.- lorsque les études s’effectuent hors du lieu de service ou
dans un pays tiers, afin de tenir compte des «frais analogues occasionnés par
des études en Suisse», tout comme c’est le cas lors d’études au lieu de service
(art. 2 al. 2bis RE V).
a. La formulation de l’art. 2 al. 2ter RE V est malheureuse, dans la mesure
où elle donne effectivement à penser, de prime abord, que l’allocation pour
frais «supplémentaires» dus à l’éloignement de l’enfant s’additionne à celle
octroyée pour l’écolage lorsque les études se déroulent au lieu de service. Il
5

ressort toutefois clairement du contexte de cette disposition que telle n’était
pas la volonté de l’auteur du règlement. L’art. 2 RE V repose en effet sur
l’art. 64 RF 3. Or, l’art. 64 al. 1bis RF 3 dispose expressément que la contribution
allouée pour des études universitaires dans le pays où le fonctionnaire est
en poste ne doit pas dépasser celle qui serait octroyée si l’enfant étudiait en
Suisse. L’al. 4 renchérit en précisant encore que la contribution ne doit pas
dépasser la moyenne des frais supplémentaires résultant de l’absence du
fonctionnaire à l’étranger. L’intention de l’auteur du règlement était donc
d’éviter de favoriser les enfants qui étudient hors du lieu de service par
rapport à ceux qui effectuent leurs études en Suisse ou dans un pays tiers.
Pour parvenir à ce résultat, il a prévu que, quel que soit le cas de figure,
l’indemnité maximale devrait être plafonnée à Fr. 10 500.-. Or, la thèse
du recourant, basée sur un point de vue purement mathématique, aurait
pour conséquence l’allocation d’une contribution de Fr. 17 900.- à un enfant
étudiant hors du lieu de service mais dans le pays de résidence alors qu’un
enfant étudiant en Suisse ou dans un pays tiers ne recevrait en vertu de l’art. 8
al. 2 RE V que la somme forfaitaire de Fr. 10 500.-. Ce résultat ne saurait être
admis puisqu’il contrevient à la volonté du législateur de contribuer aux
frais des études universitaires des enfants de ses agents à raison d’un même
montant, que celles-ci se déroulent dans le lieu de service ou en dehors ou
en Suisse. En réalité, le terme «frais supplémentaires» qui apparaît à l’al. 2ter
RE V n’indique pas une complémentarité par rapport à l’al. 2bis, mais fait
référence, de manière générale, aux frais supplémentaires occasionnés par
la présence de l’agent à l’étranger. L’allocation de l’al. 2bis est ainsi destinée
à couvrir tout ou partie des frais supplémentaires excédant ceux qu’aurait
à payer le fonctionnaire en poste en Suisse pour les études de ses enfants
dans une université suisse. De la même façon, mais dans une hypothèse
différente, l’al. 2ter vise à couvrir, dans la mesure prévue à l’art. 8 al. 2 RE
V, les frais supplémentaires découlant de la fréquentation d’une université
située en dehors du lieu de service. La contribution prévue dans ce cas est une
somme forfaitaire, ce qui démontre là encore que le législateur n’avait pas
pour intention de tenir compte de toutes les dépenses effectives intervenant
dans cette situation.
Il résulte des considérations qui précèdent que l’auteur du règlement a
souhaité opérer une distinction entre, d’une part, les études accomplies au
lieu de service (art. 2 al. 2bis RE V) et, d’autre part, celles qui se déroulent hors
du lieu de service (art. 2 al. 2ter RE V). Dans le premier cas, ce sont les frais
effectifs qui sont couverts, jusqu’à concurrence de Fr. 7400.-, dans le second,
une somme forfaitaire est attribuée. La différence entre ces deux alinéas n’est
donc pas le type de frais pris en considération, comme le soutient le recourant,
mais la situation de fait. On ne saurait donc les considérer comme cumulatifs
puisque les états de fait qu’ils touchent ne sont précisément pas les mêmes. Le
fils du recourant étudie dans une université sise hors du lieu de service de son
père. Dès lors, l’art. 2bis RE V ne lui est pas applicable.
b. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient le recourant, la référence de
l’art. 64 al. 1bis RF 3 à la contribution qui serait allouée à un enfant étudiant
en Suisse vise l’art. 8 RE V et non l’art. 10 al. 1 let. b RE V. L’allocation attribuée
en vertu de cet article a en effet pour objet de couvrir la scolarité de l’enfant
jusqu’à l’obtention du diplôme de fin d’études secondaires ou d’apprentissage
seulement, ainsi que le démontre la référence à l’art. 8 al. 1 RE V. Dès lors,
6

la somme de Fr. 21 600.- prévue par l’art. 10 al. 1 let. b RE V correspond à la
contribution annuelle maximale qui peut être accordée au fonctionnaire
pour couvrir les frais d’études en Suisse, jusqu’à l’obtention du diplôme de
fin d’études secondaires ou d’apprentissage. En aucun cas cette somme n’est
versée pour couvrir les frais d’université.
Le recourant invoque l’exemple de deux collègues pour tenter de démontrer
qu’en pratique, il arrive que la somme de Fr. 21 600.- soit versée pour financer
des études universitaires. A. se serait ainsi vu attribuer un tel montant pour
sa fille, qui poursuit des études à l’université de Z. Il en irait de même pour
B., dont la fille étudie à l’Université de Y. On ne saurait toutefois en tirer des
conclusions favorables à la thèse défendue par le recourant. En effet, il s’avère
que la fille de B. a obtenu son diplôme dans une High School, diplôme qui
n’est pas équivalent à la maturité fédérale et qui n’a donc pas mis fin à ses
études secondaires, raison pour laquelle elle a continué à bénéficier de l’art. 10
RE V. Sa situation n’est pas comparable à celle du fils du recourant. Le cas
de la fille de A. est plus troublant. Il s’avère en effet, à la lecture du dossier
remis par l’autorité intimée, que cette dernière a obtenu un baccalauréat
au Lycée R. Or, c’est précisément dans ce même établissement que le fils du
recourant a obtenu son diplôme. On ne voit dès lors pas ce qui distingue les
deux situations. L’autorité intimée aurait dû considérer les études secondaires
de B. comme étant achevées par l’obtention de ce diplôme, ce qui aurait dû
exclure l’application de l’art. 10 RE V. Il est vrai que le dossier de B. fait état
de circonstances personnelles difficiles dans le détail desquelles il n’est pas
nécessaire d’entrer ici. Il y a lieu de relever qu’à la demande du Département,
et par souci de respecter la protection de la personnalité de B., son dossier n’a
pas été communiqué au recourant. Lesdites circonstances particulières ne
semblent toutefois pas avoir joué de rôle dans la décision du Département
concernant le montant de la contribution aux frais d’études puisqu’elles
sont postérieures à la décision de celui-ci. La question de savoir si le DFAE
a commis une erreur dans le dossier B. peut toutefois rester indécise. En effet,
la Commission de recours, pour les raisons développées dans les considérants
qui précèdent, est parvenue à la conclusion que le baccalauréat obtenu par
le fils du recourant avait mis un terme à ses études secondaires et excluait
donc l’application de l’art. 10 RE V. Dès lors, en admettant que le DFAE ait
effectivement commis une erreur, le justiciable ne saurait en tirer argument
pour se prétendre victime d’une inégalité de traitement au sens de l’art. 4
Cst. puisqu’il a été établi que la loi a été correctement appliquée à son cas.
L’exemple de Mlle B. est un cas isolé et ne permet pas de conclure que le DFAE
aurait opté pour une pratique générale illégale. C’est donc en vain que le
recourant invoque le principe de l’égalité de traitement.
[174] Instructions du DFAE n° 205 peuvent être obtenues auprès du service
juridique de ce département.
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JAAC 64.33 - Décision de la Commission fédérale de recours en matière de personnel
fédéral du 17 février 1999 en la cause X. [CRP 1998-156]
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2000
Année
Anno
Band
64
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