ch_vb · 89.449 · 1989-09-25 · de


25. September 1989
475
Motion Schmid. Titel von Volksinitiativen
Das interessiert uns als Schutzmacht von Grossbritannien in
Argentinien natürlich ganz besonders.
In ähnlicher Weise werden gegenwärtig Fäden zwischen Zy-
prioten der verschiedensten Denomination geflochten, und
wir hoffen, dass das nächste Treffen in Nikosia im März 1990
entsprechende Fortschritte zeitigen kann.
Der zweite Anlass für meine Bemerkungen ist der Umstand,
dass der Bericht das erste Mal ein volles Kalenderjahr unter
dem neuen Regime darstellt. Im Gegensatz zu früher ist die
Teilnahme an der Delegation seit dieser Legislatur nicht mehr
zufällig und teilweise nur von der Attraktivität der Verhand-
lungsorte abhängig.
Vielmehr haben wir es nun mit einer ständigen Kommission
beider Räte zu tun wie bei der EFTA-Delegation oder der Dele-
gation im Europarat. Das sichert die Kontinuität unserer Bemü-
hungen und verweist den Verdacht des blossen Tourismus ins
Reich der alten Geschichten. Es erleichtert der Delegation
auch, über die Vertretung traditioneller Anliegen, wie humani-
täres Völkerrecht oder Menschenrechte, hinauszugehen. Sie
kann sich nun vermehrt auch für die grossen Debatten enga-
gieren, dort selbst Themata liefern oder eigene Lösungsan-
sätze gründlicher ausloten.
Im vorliegenden Bericht finden Sie dazu das Beispiel der de-
fensiven Militärdoktrinen, das die schweizerische Delegation
als Hauptthema in Guatemala vorschlug. In neuester Zeit sind
wir gleicherweise für den speziellen Minderheitsschutzgedan-
ken eingetreten, der dem Föderalismus innewohnt-ein Den-
ken, das allerdings bei den jungen Einparteienstaaten noch
auf wenig Gegenliebe stösst.
Der Ipu gehören heute 112 Staaten an. Von Zeit zu Zeit wird
wieder einer ausgeschlossen oder neu aufgenommen. Die Ipu
ist heute ein hervorragendes Forum für die Entwicklung der
Machtverhältnisse und der Denkweisen auf dem ganzen Erd-
ball.
Die schweizerische Delegation, die sich regelmässig mit be-
freundeten Demokratien des Westens vor den Verhandlungen
verständigt - es gibt da die berühmte Gruppe der «Zwölf plus»
- und die auch stets für den guten Kontakt mit anderen Neutra-
len besorgt ist, wird sich im beschriebenen Sinne weiterhin be-
mühen, die Maximen der schweizerischen Aussenpolitik in
diesem weltumspannenden Gremium darzustellen.
Ich danke Ihnen dafür, dass Sie vom Bericht Kenntnis neh-
men.
Le président: Vous avez ainsi pris acte du rapport.
#ST# 89.449
Motion Schmid
Titel von Volksinitiativen
Titre des initiatives populaires
Wortlaut der Motion vom 5. Juni 1989
Der Bundesrat wird beauftragt, das Bundesgesetz über die po-
litischen Rechte vom 17.12.1976 (SR 161.1) dahingehend ab-
zuändern, dass im Titel von Volksinitiativen in der Form eines
ausgearbeiteten Entwurfs nur auf die Verfassungsbestim-
mung, die aufgehoben oder geändert werden soll oder mit der
die Verfassung ergänzt werden soll, verwiesen werden darf
und dass die Bundeskanzlei im übrigen den Titel festlegt so-
wie dass der Titel von Volksinitiativen in der Form einer allge-
meinen Anregung nach Anhörung der Initianten von der Bun-
deskanzlei festgelegt wird.
Texfe de la motion du 5 juin 1989
Le Conseil fédéral est chargé de présenter aux Chambres un
projet de modification de la loi fédérale du 17 décembre 1976
sur les droits politiques, de telle sorte que ne soit autorisée
dans le titre des initiatives populaires présentées sous la forme
d'un projet rédigé de toutes pièces que la mention de la dispo-
sition constitutionnelle à abroger ou à modifier, ou de la dispo-
sition visant à compléter la constitution; dans ce cas, la Chan-
cellerie fédérale déterminera le titre de l'initiative populaire.
S'agissant d'initiatives 
populaires conçues en termes
généraux, la Chancellerie fédérale fixera le titre d'entente avec
les auteurs de l'initiative.
Mitunterzeichner - Cosignataires: Affolter, Béguin, Cavadini,
Cavelty, Cottier, Ducret, Flückiger, Gadient, Gautier, Huber,
Hunziker, Iten, Jelmini, Küchler, Lauber, Masoni, Meier Hans,
Reichmuth, Roth, Ruesch, Schoch, Schönenberger, Seiler,
Uhlmann,Zimmerli,Zumbühl 
(26)
Schmid: Artikel 69 Absatz 2 des Bundesgesetzes über die po-
litischen Rechte verpflichtet die Bundeskanzlei, den Titel einer
Volksinitiative dann zu ändern, wenn er offensichtlich irrefüh-
rend ist, kommerzielle oder persönliche Werbung enthält oder
zu Verwechslungen Anlass gibt.
Das Gesetz über die politischen Rechte ist am 1. Juli 1978 in
Kraft getreten. Seither ist dieser Artikel 69 Absatz 2 PRG von
der Bundeskanzlei - soweit ich sehe - nicht ein einziges Mal
zur Anwendung gebracht worden, obwohl seither verschie-
dene Initiativen eingereicht worden sind, deren Titel zweifellos
zu einem Einschreiten der Bundeskanzlei Anlass gegeben
hätten. Ich darf Ihnen einige Beispiele nennen:
Die Stadt-Land-Initiative gegen die Bodenspekulation hatte ei-
nen offensichtlich irreführenden Titel, weil der Inhalt der Initia-
tive keineswegs bloss auf eine Bekämpfung der Bodenspeku-
lation ausgerichtet war, sondern weit darüber hinausging und
auf eine völlige Neuordnung des Grundeigentumsrechtes ab-
zielte.
«Stopp dem Atomkraftwerkbau, Moratorium». Dieser Titel ver-
heimlichte, dass es keineswegs - wie im Titel suggeriert -
bloss um ein Moratorium für den Bau von Atomkraftwerken
ging, sondern auch um ein Moratorium für die Inbetriebnah-
mebewilligung und die Betriebsbewilligung.
In beiden Fällen zeigten die Titel nicht das ganze Ausmass der
Tragweite, die diesen Initiativen eignete. Sie gaben sich im Ti-
tel harmloser, als es ihr Inhalt tatsächlich war. Die Titel waren
offensichtlich irreführend.
Die beiden eidgenössischen Volksinitiativen zur Verminde-
rung der Tabak- und Alkoholprobleme versprechen im Titel ei-
nen Erfolg, nämlich die Verminderung von Suchtproblemen,
während sie im Text bloss die Werbung für beide Bereiche ri-
goros beschränken wollen. Sie geben damit zur Verwechs-
lung zwischen Mittel und Ziel Anlass.
Die Volksinitiative «für ein naturnahes Bauern, gegen Tierfabri-
ken» - Kleinbauern-Initiative - suggerierte, dass den Klein-
bauern geholfen werden sollte. Abgesehen vom Umstand,
dass der Begriff des Kleinbauern nicht definiert wurde, wären -
wie auch der Bundesrat zugegeben hat - nicht die kleinen
Bauern Nutzniesser dieser Initiative gewesen, sondern Be-
triebe mit grösserer Nutzfläche: eine offensichtliche Irrefüh-
rung. Die Initiative suggerierte zudem, dass sie Tierfabriken
bekämpfe: Eine Definition für den Begriff der Tierfabriken
wurde aber nicht gegeben und liess ohne weiteres die Mas-
sentierhaltung zu, sofern die eigene Rauhfuttergrundlage ge-
geben war. Der Titel gab damit Anlass zur Verwechslung der
Art der Tierhaltung mit dem Umfang der betriebseigenen Fut-
tergrundlage. Und wenn Sie die Vox-Analyse anschauen,
dann werden Sie sehen, dass es genau die beiden Titelbe-
standteile «Kleinbauer» und «Tierfabriken» waren, die zum re-
spektablen Ja-Stimmen-Anteil im Volk geführt haben.
Die Volksinitiative «für einen wirksamen Schutz der Mutter-
schaft» propagierte Massnahmen, deren Wirksamkeit zumin-
dest nicht zum vornherein feststand.
Die Liste solcher Initiativtitel liesse sich beliebig verlängern,
auch mit solchen aus der Zeit vor Inkrafttreten des PRG und
seines Artikels 69 Absatz 2. Man erinnert sich zum Beispiel an
eine Volksinitiative gegen Teuerung und Inflation: Der Titel ver-
schwieg, worum es der Initiative ging, nämlich um ein aus-
gedehntes Verstaatlichungsprogramm und eine völlig neue
Wirtschaftsordnung. Die Parallele zur Stadt-Land-Initiative ist

Motion Schmid. Titre des initiatives populaires
476
25 septembre 1989
offenkundig. Man erinnert sich an die Volksinitiative für einen
wirksamen Mieterschutz: Hier stellte sich die Frage, ob das
Adjektiv «wirksam» sachgemäss war. Die Parallele zur Initiative
für einen wirksamen Schutz der Mutterschaft ist evident.
Man muss sich angesichts dieses Befundes die Frage stellen,
warum denn die Bundeskanzlei den bestehenden Artikel 69
Absatz 2 PRO nicht angewandt hat, obschon nach Inkrafttre-
ten dieses Gesetzes genau jene Titelmissbräuche wieder vor-
gekommen sind, die seinerzeit Anlass zur Schaffung dieses
Artikels gegeben haben. Die Gründe liegen auf der Hand. Zu-
nächst ist darauf hinzuweisen, dass die Bundeskanzlei von
Anfang an gegen den Artikel 69 Absatz 2 war: Die bundesrät-
liche Botschaft hatte keine derartige Bestimmung vorgese-
hen, sie ist erst im Lauf der parlamentarischen Beratung nach
einem grösseren Differenzbereinigungsverfahren in den Ge-
setzestext aufgenommen worden. Nun gibt allerdings der Um-
stand, dass die Bundeskanzlei gegen diesen Text war, dersel-
ben noch nicht das Recht, ihn, wenn er zum Gesetz geworden
ist, nicht anzuwenden. Es ist bekannt, dass die Bundeskanzlei
zudem befürchtet, mit einer etwaigen Titeländerung Probleme
zu erhalten: Es wird unter anderem geltend gemacht, man
könne sie der politischen Manipulation bezichtigen und man
werde sie als verlängerten Arm des Bundesrates betrachten,
der auf dem Umweg über die Bundeskanzlei einen Teil des
Abstimmungskampfes führen wolle. Man wird daher die Bun-
deskanzlei jeglicher Neutralität und Unparteilichkeit a priori für
unfähig erklären. Die Bundeskanzlei wird zweifellos nach ei-
nem Titelabänderungsentscheid in Schwierigkeiten mit dem
Initiativkomitee geraten und in Kauf nehmen müssen, dass
das Bundesgericht sich gestützt auf Artikel 80 Absatz 3 PRG
ebenfalls mit diesen Fragen befassen wird. Ich gestehe Ihnen
offen: Als Bundeskanzler liesse ich mich auch nicht in ein Ver-
fahren vor Bundesgericht ein.
Alle diese Gründe hätten allerdings nicht vermocht, mich zur
Einreichung einer Motion zu bewegen. Vielmehr wäre eines
Tages die Frage aufgetaucht, ob man nicht die Bundeskanzlei
auf dem Aufsichtswege zur Gesetzesvollziehung hätte anhal-
ten sollen. Entscheidend für meinen Entschluss zur Motion
war und ist der heutige Gesetzestext: Es ist in der Tat für die
Bundeskanzlei ausserordentlich heikel und von erheblicher
politischer Brisanz - aus welcher sich eine im Grundsatz un-
politische Instanz heraushalten sollte-, wenn sie einen Initiati-
ventitel, der nach geltendem Recht von den Initianten gewählt
werden darf, gestützt auf Artikel 69 Absatz 2 nachträglich ab-
ändern soll. Die nachträgliche Korrektur eines bereits gefällten
politischen Entscheides des Initiativkomitees ist in der Tat eine
höchst problematische Angelegenheit: Artikel 69 Absatz 2 ist
meines Erachtens verfehlt.
Diese Problematik können wir nur lösen, wenn wir auf jene Lö-
sung zurückgehen, die seinerzeit der Ständerat getroffen, im
Differenzbereinigungsverfahren dann aber preisgegeben hat.
Der Ständerat hatte nämlich folgende Fassung beschlossen:
«Die Bundeskanzlei gibt der Initiative einen sachgemässen Ti-
tel.» Das und nichts anderes ist der Inhalt meiner Motion, und
damit erreichen wir ein Doppeltes:
I.Sachlichkeit in der politischen Auseinandersetzung, und
darum muss es uns ja gehen. Wir dürfen uns allerdings über
die Tragweite dieser Bestimmung keinen Illusionen hingeben.
Artikel 69 Absatz 2 bezieht sich nur auf die amtlichen Verlaut-
barungen, d. h. auf die Titelgebung auf den offiziellen Doku-
menten, bei der Publikation der Initiative im Bundesblatt, bei
derbundesrätlichen Botschaft, auf den Unterschriftenformula-
ren und auf dem Stimmzettel. Wie die Initianten ausserhalb der
amtlichen Bezeichnungen ihre Initiative benennen, liegt nicht
im Regelungsbereich des Bundesgesetzgebers. Es ist indes-
sen Sache des Bundesgesetzgebers, darauf zu achten, dass
zumindest auf den amtlichen Akten keine unlauteren Werbe-
praktiken, keine reisserischen Titel und keine unzulässigen
Suggestionen geduldet werden. Die Sachlichkeit in der politi-
schen Auseinandersetzung ist ein Gut, um dessen Schutz
man etwas mehr besorgt sein sollte. Die teilweise sich ab-
zeichnende Abwendung der Bürger von unserer Politik rührt
vielleicht auch daher, dass diese Politik mit den neuen Errun-
genschaften der Werbeberatung auf die Stufe von Waschmit-
teln und Kosmetika herabgesetzt wurde. Ob sie etwas taugen
oder nicht, ist weniger von Bedeutung als die Frage, ob sie
sich gut verkaufen lassen oder nicht. Wenn aber Form und In-
halt nicht mehr übereinstimmen, wenn die Anpreisung besser
ist als das Angepriesene, dann kommt mit der Zeit die Quit-
tung: Man kann einzelne immer täuschen; man kann auch ei-
nige über längere Zeit täuschen; aber man kann nicht ein gan-
zes Volk ein Leben lang für dumm verkaufen. Irgendwann
nimmt das Volk dies nicht mehr hin und desinteressiert sich,
denn es ist nicht dumm. Verschonen wir die Bürger wenig-
stens auf den amtlichen Publikationen davor, dass sie sich als
einfältige Adressaten politischer Marktschreier betrachtet se-
hen müssen. Die Titel der Initiativen sollen das wiedergeben,
was der Hauptinhalt derselben ist. Es ist bei der Titelgebung
durch die Bundeskanzlei so vorzugehen wie bei Gesetzen,
Bundesbeschlüssen und Verordnungen, die sachlich, infor-
mativ, nicht aber propagandistisch sind.
2. Der zweite Vorteil besteht sicher darin, dass Konflikte zwi-
schen den Bundesbehörden und den Initianten eher verhin-
dert werden können, als das heute möglich wäre. Unter den
heutigen Umständen muss ein Konflikt entstehen, wenn die
Bundeskanzlei einmal einen gegebenen Titel abändert. Nach
dem hier vertretenen Vorschlag können die Initianten bei aus-
formulierten Entwürfen auf die betreffende Gesetzesnorm ver-
weisen, im übrigen aber ist die Titelgebung Sache der Bun-
deskanzlei. Die Gefahr, dass es zu einem politischen Konflikt
kommt, ist damit weniger gross als heute. Nach der vorge-
schlagenen Lösung haben Initianten einen Anspruch darauf,
dass die Bundeskanzlei einen sachgerechten Titel findet, und
darüber sollte kaum mehr Streit ausbrechen, weil der Gesetz-
geber alle propagandistischen Titeigebungen selbst aus-
schliesst und dem Ermessen der Bundeskanzlei eine klare
Schranke setzt. Das Konfliktpotential ist damit erheblich gerin-
ger, was der Bundeskanzlei die Aufgabe auch leichter machen
dürfte. Im Sinne der Lauterkeit der politischen Auseinander-
setzung ersuche ich Sie, die Motion zu überweisen.
Bundeskanzler Buser: Artikel 69 Absatz 2 des Bundesgeset-
zes über die politischen Rechte überbindet der Bundeskanzlei
die heikle Aufgabe, den Titel einer Volksinitiative zu ändern,
wenn er entweder kommerziell oder persönlich wirbt, wenn er
zu Verwechslungen Anlass gibt oder offensichtlich irreführt.
Schärfere Formulierungen wurden 1976 bei der Vorberatung
des Bundesgesetzes über die politischen Rechte eingehend
diskutiert und ausdrücklich abgelehnt. Der Ständerat - das
muss ich Ihnen zugute halten -wollte bereits damals die Kom-
petenz zur Betitelung der Volksinitiativen ausschliesslich der
Bundeskanzlei einräumen, doch lehnte dies der Nationalrat
strikte ab, um zeitraubenden und unergiebigen juristischen
und politischen Auseinandersetzungen bei den Volksinitiati-
ven vorzubeugen.
Die Frage der Titeländerung wird heute bei jeder einzelnen In-
itiative genau geprüft. Sie wird in einer formellen Vorprüfungs-
verfügung aufgrund schriftlicher, einlässlich begründeter An-
träge des Rechtsdienstes der Bundeskanzlei entschieden,
und diese Verfügung ist beim Bundesgericht durch Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde anfechtbar. Ueber die Kriterien der
Praxis hat der Bundesrat das Parlament 1979 in seinem Ge-
schäftsbericht wie folgt unterrichtet: «Bisher tauchten nur Pro-
bleme bezüglich des Aenderungsgrunds offensichtlicher Irre-
führung auf, weil vereinzelte Initiativentitel suggestive Ele-
mente enthielten.» Für die Handhabung dieses Prüfungsele-
mentes wurden deshalb Kriterien entwickelt. Die Bundeskanz-
lei geht in ihrer Praxis davon aus, dass ein Initiativentitel nicht
für sich allein beurteilt werden darf, wenn die Initiative selbst
die im Titel formulierten Begehren enthält, auch wenn sie un-
realistisch erscheinen sollten. Ich möchte beifügen: Auch
wenn sie demagogisch erscheinen sollten, kann der Titel nicht
als offensichtliche Irreführung betrachtet werden.
Das Parlament hat diese Praxis weder bei der Beratung des
Geschäftsberichtes 1979 noch in den konkreten Fällen, in de-
nen Kritik laut wurde, bei der Behandlung in den Räten je be-
anstandet. Ich möchte Herrn Ständerat Schmid besonders
darauf aufmerksam machen, dass das Parlament bei jeder In-
itiative die Möglichkeit gehabt hätte, diese Kritik anzubringen,
dass dies aber bisher nicht geschehen ist. Sie haben auch zu

25. September 1989 
S
477
Motion Schmid. Titel von Volksinitiativen
dieser Darlegung der Praxis des Bundesrates geschwiegen.
Das hindert Sie selbstverständlich nicht, heute die Forderung
zu erheben, und wir sind ja bereit, darauf einzutreten.
Erschwert ist eine Titeländerung durch den wenig glücklichen
Wortlaut der Bestimmung. Gefährlich sind weniger die offen-
sichtlichen Irreführungen als vorweg die weniger leicht er-
kennbaren indirekten. Das qualifizierende Kriterium verlangt
aber zur Titeländerung eine besonders schwerwiegende Irre-
führung, ansonst das Bundesgericht die Massnahme kaum
schützen würde. Ich mache nochmals darauf aufmerksam,
dass jede Verfügung dieser Art der verwaltungsgerichtlichen
Beschwerde unterliegt. Eine strengere Praxis bei der Beurtei-
lung von Initiativentiteln setzt somit in jedem Fall eine Geset-
zesänderung voraus.
Der Vernehmlassungsentwurf einer Studienkommission zur
Revision der Bundesgesetzgebung über die politischen
Rechte vom September 1988 schlug zu Artikel 69 Absatz 2 des
Bundesgesetzes die Streichung der unglücklichen, einzig im
deutschen und italienischen Gesetzeswortlaut vorhandenen
Qualifizierung «offensichtlich» vor. Das Vernehmlassungsver-
fahren zeigte jedoch bereits zu diesem moderaten Revisions-
vorschlag - er hätte eine Einschränkung gebracht - gerade
seitens der Mehrheit der grossen Parteien ein sehr reserviertes
Echo. Ich zitiere hier als Beispiel die SVP. Sie schrieb zu die-
sem Vorschlag: «In Artikel 69 Absatz 2 kann der Streichung zu-
gestimmt werden, wobei immerhin» - und hier sehen Sie be-
reits wieder die andere Seite - «darauf hinzuweisen ist, dass
die Kompetenz der Bundeskanzlei zur Abänderung von Titeln
dadurch nicht erweitert werden sollte.» Die SVP hat damit be-
reits gegen die Erweiterung der Kompetenz der Bundeskanz-
lei Stellung genommen. Und ich zitiere die SP, die geschrie-
ben hat: «Wir vertreten die Meinung, dass an der bisherigen
Formulierung 'offensichtlich irreführend' unbedingt festzuhal-
ten ist. Mit der neu vorgeschlagenen Formulierung 'irrefüh-
rend' - die weniger weit ginge - ist die Gefahr einer willkürli-
chen Praxis in der Beurteilung wesentlich grösser als bei der
heutigen Regelung.»
Das sind nur zwei Echos aus dem Vernehmlassungsverfahren
des letzten Jahres. Der Bundesrat hat aber - ich betone das
nochmals -Verständnis für die Anliegen des Motionärs und ist
bereit, diese Probleme näher zu untersuchen. Er beabsichtigt,
im Rahmen seiner Botschaft zur Revision der Bundesgesetz-
gebung über die politischen Rechte dem Parlament entspre-
chende Vorschläge zu unterbreiten. Um aber nicht bereits vor-
weg an eine konkrete Lösung gebunden zu sein, beantragt er
Ihnen die Umwandlung der Motion in ein Postulat.
Ich habe Herrn Ständerat Schmid eben gesagt: Wenn man
schon den Text ändern und eine neue Zuständigkeit für die
Aenderung des Titels schaffen will, kann man auch daran den-
ken, diese Kompetenz der Bundesversammlung zu übertra-
gen, in der Form eines politischen Entscheides. Dieser hätte
natürlich den grossen Vorteil, dass er nicht durch verwaltungs-
gerichtliche Beschwerde ans Bundesgericht weitergezogen
werden kann. Ihr Entscheid wäre dann endgültig. Bitte denken
Sie auch an diese Variante. Wir werden Ihnen in der Botschaft
jedenfalls darlegen, welche diversen Möglichkeiten bestehen.
Das ist der Grund, weshalb der Bundesrat Ihnen beantragt, die
Motion als Postulat zu überweisen.
Schmid: Ich danke Herrn Bundeskanzler Buser für seine ein-
lässlichen Ausführungen und bin an sich erfreut, dass er die
Berechtigung der in meiner Motion dargelegten Bedenken zu-
mindest nicht a priori ablehnt. Ich bitte Sie aber zu begreifen,
wenn ich an meiner Motion festhalte, dies aus zwei Gründen:
Erstens bin ich lange genug in diesem Rate, um noch Herrn alt
Bundesrat Hans Hürlimann erlebt zu haben, der uns von die-
sen Stühlen herab einmal sagte: Postulieren können Sie noch
lange, meine Ablage dafür ist gross genug! Motionen binden,
Postulate verschwinden.
Zweitens: Eine andere Variante als die hier vorgeschlagene ist
offenkundig nur die, dass entweder der Bundesrat oder die
Bundesversammlung die Titel festlegt. Ich bitte Sie nun doch,
die Stossrichtung dessen, was wir unternommen haben, wie-
der zu bedenken. Wie ein sachgemässer Titel einer Initiative
oder eines Erlasses lauten soll, muss mit grösstmöglicher
Neutralität und Sachlichkeit entschieden werden. Es ist mei-
nes Erachtens gerade nicht die Gelegenheit, urpolitisch ent-
scheidende Instanzen über einen Titel befinden zu lassen;
denn dann können wir dies genausogut den Initianten selbst
überlassen. Es geht mir im wesentlichen darum, dass wir von
einer Tendenz wegkommen, die heute leider vermehrt um sich
greift, nämlich dass wir mit Methoden der Werbung, der Public
Relations, den Wähler als Konsumenten ansehen und versu-
chen, ihm unsere Politik als ein Produkt coûte que coûte anzu-
drehen. Dieser Weg ist meines Erachtens politisch falsch. Da-
her bin ich für grösstmögliche Sachlichkeit. Die grösstmögli-
che Sachlichkeit in diesen Belangen garantiert meines Erach-
tens die unpolitische Instanz der Bundeskanzlei. Herr Bundes-
kanzler, das ist keineswegs negativ, sondern in diesem Zu-
sammenhang höchst positiv zu verstehen.
Ich muss daher auf meiner Motion beharren.
M. Cavadini: La proposition de M. Schmid doit être soutenue,
même si M. le Chancelier, parlant au nom du Conseil fédéral,
souhaite la forme plus nuancée du postulat.
Certes, les deux thèses ont de bons arguments. Dans la situa-
tion actuelle, la Chancellerie fédérale examine simplement le
fait que le titre d'une initiative ne soit pas en contradiction for-
melle avec le contenu de la proposition. On admet là que le
droit populaire s'exerce dans les conditions les plus favora-
bles pour les initiants. C'est en somme un petit «plus» que l'on
donne à l'initiative dont le titre peut ne reprendre qu'une partie
de la proposition. Au reste, ce titre peut être lénifiant,
généreux, en un mot il peut même prêter à l'équivoque quand
il n'est pas carrément trompeur.
La proposition de M. Schmid souhaite que la réalité d'un texte
apparaisse mieux dans son titre, qu'il retire le petit «plus» à
l'initiative.
Pour le Conseil fédéral, c'est donc une notion subjective, et les
droits individuels doivent pouvoir s'exercer jusque dans leurs
plus extrêmes possibilités. Quant à nous, nous sommes d'avis
que la transparence doit ici prévaloir et que l'étiquette et le
breuvage doivent se correspondre, pour reprendre une notion
de l'ordonnance sur les denrées alimentaires.
Certains abus ont été commis; M. Schmid en a donné les
exemples les plus pertinents. Et nous pourrions imaginer-ce
n'est pas complètement hypothétique - un quarteron de xéno-
phobes qui lancent une initiative visant à diminuer très forte-
ment, voire à supprimer la population étrangère en Suisse. Ils
intitulent leur initiative «Pour une Suisse propre». On peut ima-
giner qu'à leurs yeux il est malheureusement possible qu'un
tel titre corresponde au but qu'il poursuit. Pour le souverain,
nous considérons qu'une telle perspective doit être écartée.
La modification de la loi sur les droits politiques qui est de-
mandée n'attente pas aux droits des initiants; elle vise à une
plus grande clarté de notre discours politique. Pour les initiati-
ves populaires conçues en termes généraux, la Chancellerie
fixera le titre, d'entente avec les auteurs de l'initiative. Cela
nous paraît conforme à l'intérêt général.
Enfin, nous souhaitons que soit maintenue, par ces quelques
exemples récents, la forme de la motion, car le postulat n'est
plus qu'un simple voeu, tandis que la motion est parfois suivie
d'effets.
Miville: Es ist für uns Politiker manchmal unbequem, wenn
sich das Volk in unsere Geschäfte einmischt. Bert Brecht hat in
einer bestimmten Situation der DDR-Regierung einmal emp-
fohlen, sie solle das Volk auflösen und ein neues wählen. An-
dererseits bin ich der Meinung, dass auch für uns Politik nicht
vor allem bequem zu sein hat - sie unterscheidet sich darin
wesentlich von der Innenarchitektur -, sondern dass wir uns
halt damit abfinden müssen, dass manchmal Bürger auf eine
Weise in die Politik einsteigen, die uns sachlich nicht ganz rich-
tig erscheint. Dennoch bin ich der Meinung, dass die Bürger in
solchen Fragen nicht zu gängeln sind, sondern dass es ihnen
überlassen bleiben soll, einen Titel über ihre Initiative zu set-
zen, wie er ihnen passt, wenn er nicht geradezu das Gegenteil
des von ihnen Verlangten darstellt. Wir haben seit Jahren im-
mer wieder Initiativen erlebt - solche, von denen jetzt Herr
Schmid weniger gesprochen hat -, deren Titel der politischen

Motion Schmid. Titre des initiatives populaires
478
25 septembre 1989
Seite, die ich vertrete, auch problematisch erschienen sind.
Da gab es vor einiger Zeit eine Initiative für ehe- und familien-
gerechte Steuern, von der wir den Eindruck hatten, sie sei
weder familien- noch ehegerecht, sondern sie gehe vor allem
darauf aus, die hohen Einkommen und Vermögen zu ent-
lasten. Aber haben wir gegen diesen Titel protestiert? Es ist
im Abstimmungskampf noch früh genug, Initianten allenfalls
zu sagen und zu beweisen, dass ihr Titel nicht einwandfrei
ist, dass er auf eine Täuschung der Stimmberechtigten hinaus-
läuft. Man hat in einem Abstimmungskampf genug Mittel, um
das zu tun. Wenn es einem gelingt, dann ist den Initianten
mit einem solchen Titel gar nicht gedient. Es gab einmal eine
Initiative «Recht auf Leben». War dieser Titel vielleicht kongru-
ent mit dem, was in der Initiative verlangt wurde? Der Titel
«Recht auf Leben», dieser weitumfassende Anspruch, ging
doch auch erheblich über das hinaus, was mit der Initiative
tatsächlich verfolgt wurde. Auf der anderen Seite - ich habe
ja ein gewisses Verständnis dafür, dass Sie der Titel der Klein-
bauern-Initiative nicht befriedigt hat - ist nun einfach festzu-
stellen, dass der Titel der Kleinbauern-Initiative insofern der
politischen Realität entsprach, als die Initiative aus diesen
Kreisen kam. Der Text wurde in dieser Kleinbauernvereini-
gung ausgearbeitet. Diese hat den Kern der Initianten ge-
stellt, auch wenn da nebendran jemand stand, der «schwer!»
Mittel freimachte, um das Ganze zu finanzieren.
Ich meine einfach, man soll doch bei solchen Initiativen den
Titel nicht überbewerten. Es geht um den Text der Initiative,
um den nachher im Abstimmungskampf gerungen wird, und
nicht um den Titel. Wenn Herr Schmid sich damit einverstan-
den erklärt hätte, es bei einem Postulat zu belassen, so hätte
ich nicht opponiert, um so weniger, als wir ja gehört haben,
dass die zuständigen Bundesinstanzen ohnehin gewillt sind,
den ganzen Fragenkomplex im Rahmen einer Revision des
Bundesgesetzes über die politischen Rechte zu überprüfen.
Aber wenn aus dem Anliegen von Herrn Schmid nun eine
Motion geworden ist und wenn er darauf beharrt, so muss
ich hier den Gegenantrag auf Ablehnung dieser Motion stel-
len.
Man soll den Bürger nicht unterschätzen. Er fällt nicht einfach
auf Titel herein. Und wo finanzkräftige Werbebüros mit finanz-
kräftigen Aufträgen in solche Abstimmungen eingreifen, sind
wiederum die politischen Kreise, denen ich angehöre, nicht
involviert. Von unserer Seite her kommen keine Stöhlker-
Aufträge! Aber dennoch sage ich noch einmal: Man soll den
Bürger nicht unterschätzen. Es kommt nicht von ungefähr,
dass sich Bundesratsparteien, wie wir soeben gehört haben,
gegen das Anliegen von Herrn Schmid stellen. Die Lauter-
keit, die vom Motionär in bezug auf die Formulierung von
Initiativtiteln verlangt wird, in allen Ehren: aber mir ist dann
schon noch lieber, ein Initiativtitel bringe etwas Pfeffer und
Salz in eine politische Auseinandersetzung und wirke damit
auf beiden Seiten mobilisierend! Das wäre schlussendlich
besser als ein langweiliger Titel «Initiative zur Aenderung des
Gesetzes betreffend Revision des Gesetzes vom soundsoviel-
ten über xy». Sollen die Initiativen vielleicht so benannt wer-
den?
Lustig habe ich noch den Vorschlag des Herrn Bundeskanz-
lers gefunden, man solle doch die Titelsuche der Bundesver-
sammlung überlassen. Man kann ja einen Vorstoss auch
damit bekämpfen, dass man ihn adabsurdum führt. Ich sehe
schon 246 Leute auf der Suche nach einem Initiativtitel!
Nein, alles in allem glaube ich, dass hier einer der Fälle vor-
liegt, in denen wir uns damit abzufinden haben, dass Bürger
die Dinge nicht genau so formulieren, wie es uns in diesem
Hause richtig scheint. Ich meine, was passiert dann? Dann set-
zen wir uns eben mit der Initiative samt dem Titel auseinander.
Wenn es ein Postulat gewesen wäre, so hätte ich dem Herrn
Bundeskanzler und den Seinen empfohlen, es mit aller Zu-
rückhaltung zu behandeln. Da es eine Motion ist, muss ich da-
gegen stimmen.
Ruesch: Ich bin wie Kollege Miville der Auffassung, dass wir
dem schweizerischen Stimmvolk eine gute Note erteilen kön-
nen, dass wir über ein reifes Stimmvolk verfügen. Es liegen
aber in letzter Zeit einige wissenschaftliche Untersuchungen
auf dem Tisch des Hauses, die vor allem dann zu Bedenken
Anlass geben, wenn ein Abstimmungsresultat sehr knapp
ausfällt.
Wir besitzen eine Vox-Analyse der berühmten Abstimmung
über die Atom-Initiative vom 18. Februar 1979.965 000 haben
nein gestimmt, 919 000 ja. Die Vox-Analyse hat ergeben, dass
15 Prozent, die ein Nein in die Urne gelegt haben, gegen die
Atomkraftwerke waren, also falsch gestimmt haben. Auf der
anderen Seite haben 4 Prozent falsch gestimmt, indem sie ein
Ja eingelegt haben, weil sie für Atomkraftwerke waren - und
haben damit die gegnerische Initiative unterstützt. Per saldo
hätte diese Initiative, wenn alle richtig gestimmt hätten, zwar
nicht ein Stände-, aber ein Volksmehr erreicht.
In der gleichen Analyse wurde auch untersucht, wie viele bei
der Suchtmittel-Initiative falsch gestimmt hatten, die gleichen-
tags zur Abstimmung kam. Das waren auch sehr viele, nur hat
es dort keine Rolle gespielt, weil das Schlussresultat trotzdem
nicht anders ausgefallen wäre, weil der Entscheid eindeutig
war.
Wenn nun solche knappen Resultate im Räume stehen, spielt
meines Erachtens der Titel der Initiative eine ganz gewaltige
Rolle. Es ist das letzte, das der Bürger sieht, wenn er nein
oder ja auf den Zettel schreibt. Er liest nochmals die Fragestel-
lung, und dann entscheidet er letztendlich mit ja oder nein.
Glauben Sie nicht, dass etwa bei der Stadt-Land-Initiative die
Mehrzahl unserer Bürger den Initiativtext untersucht hätten,
um dann auf ihr Ja oder Nein zu kommen! Das wäre für die
meisten der Stimmenden gar nicht möglich, denn die Vorla-
gen, auch die Initiativen, werden immer komplizierter, juri-
stisch komplizierter. Und je komplizierter solche Initiativen
gestartet werden, desto mehr kann man mit einem suggesti-
ven Titel manipulieren. Das genau möchte Kollege Schmid
verhindern, und ich bitte Sie, seinem Antrag als Motion zuzu-
stimmen und den Bundesrat zu beauftragen, hier endlich Re-
medur zu schaffen.
Frau Weber: Ich möchte zwei Vorbemerkungen machen und
dann etwas zur Sache sagen. Die Vorbemerkungen mache ich
insbesondere deshalb, weil ich fand, Herr Schmid sei einer-
seits mit der Bundeskanzlei, andererseits mit den Initianten
doch ein bisschen zu hart umgegangen. Jedenfalls könnte es
den Anschein erwecken, er habe die Bundeskanzlei sehr ge-
rügt. Und es liegt mir daran, das ein bisschen zu korrigieren.
Herr Schmid hat die Art, sich sehr konzis, aber auch manch-
mal ein bisschen hart auszudrücken, und ich möchte das ein
wenig weicher machen, wenn ich das so sagen darf.
Zur Bundeskanzlei möchte ich folgendes sagen: Ich habe eine
gewisse Uebung im Umgang mit Initiativen und damit auch mit
der Bundeskanzlei. Ich bin der Meinung, die Bundeskanzlei
betreue die Initianten hervorragend, und dies scheint mir von
staatspolitischer Bedeutung zu sein. Es ist ganz wichtig, dass
die Person, die die Initianten - also das Volk, den Bürger -
empfängt, das gut macht. Ich habe einmal gesagt, dass die
Person, die zurzeit dafür zuständig ist, ein Segen für unsere
Demokratie ist. Und ich meine das auchl
Zweitens konnte ich aus Ihren Worten fast eine Attacke auf In-
itianten generell herauslesen. Vielleicht täusche ich mich, aber
dazu möchte ich auch etwas sagen.
Ich habe es ungern, wenn man Initianten tadelt. Ich bin der
Meinung, dass eine Initiative für die Demokratie etwas ganz
Typisches ist und dass sich im Grunde genommen die Demo-
kratie dadurch auszeichnet, dass sie Ventile hat. Diese Ventile
sind quasi das Wesen der Demokratie. In einer Diktatur muss
man eine Regierung stürzen, wenn man nicht gleicher Mei-
nung ist; bei uns kann man eine Initiative lancieren. Deshalb
möchte ich auch sagen: Mir ist keine Initiative unangenehm,
auch wenn sie noch so dumm wäre. Wir haben es z. B. im
Herbst mit zwei Initiativen zu tun, die uns beide vielleicht nicht
so angenehm sind. Aber sie haben das Positive an sich, dass
sie ein Ventil bedeuten und die Bürger sich zu dem, was sie auf
dem Herzen haben, aussprechen können.
In diesem Sinne ist es wichtig, diese Initiativen als positiv zu
betrachten. Nun, Initianten sind keine Experten. Initianten lan-
cieren meistens eine Initiative aus der Kenntnis oder aus dem
Gefühl heraus, dass irgend etwas nicht stimmt. Initiativen sind

25. September 1989
479
Motion Schmid. Titel von Volksinitiativen
ein Volksinstrument, und deshalb muss das Parlament ein
bisschen offen sein in bezug auf den Titel von Initiativen.
Nun zur Problematik. Herr Schmid hat sehr richtig darauf hin-
gewiesen, dass Titel wirklich problematisch sein können. Die
sogenannte Konsumentenschutz-Initiative von Denner - die
einen Titel nach meinem Geschmack hatte, im Grunde ge-
nommen jedoch nur das Kartellrecht auf den Kopf stellen
wollte - ist ein weiteres Beispiel dafür. Das Volk hat aber trotz
diesem Titel nein gestimmt. So möchte ich deutlich sagen: Wir
haben kein dummes Volk, wir haben ein intelligentes Volk. In-
sofern kann man sagen, dass das Volk weiss, was es stimmen
will, obwohl wir manchmal Titel haben, die vielleicht irrefüh-
rend sind.
Zur Bundeskanzlei möchte ich folgendes sagen: Es ist im Sta-
dium der Lancierung einer Initiative auch für die Bundeskanz-
lei und die Person, die die Titel betreut, nicht einfach, vollum-
fänglich die Folgen einer Initiative abzusehen und damit auch
vollumfänglich darüber urteilen zu können, ob der Titel einer
Initiative übereinstimmt mit dem, was die Initiative bringt. Des-
halb verstehe ich sehr gut, was uns Herr Schmid vorschlägt.
Eigentlich neige ich sehr dazu, dem zuzustimmen, was er in
dieser Motion formuliert hat. Ich wäre aber auch dankbar ge-
wesen, wenn er seine Motion in ein Postulat umgewandelt
hätte. Ich bitte ihn, noch einmal darüber nachzudenken, ob er
nach der Diskussion hier nicht doch die Motion in ein Postulat
umwandeln will.
Ich bin auf keinen Fall für den Vorschlag des Bundeskanzlers,
dies z. B. der Bundesversammlung zu übergeben, weil meiner
Meinung nach Herr Schmid eben gerade die Entpolitisierung
des Titels will. Das könnte die Bundesversammlung sicher
nicht machen, denn wir sind politische Gremien und würden
die Sache noch mehr verpolitisieren. Eine Einigung wäre si-
cher fast nicht möglich.
In diesem Sinne bitte ich Sie, Herr Schmid, noch einmal auf Ih-
ren Entschluss zurückzukommen.
Hefti: Ich unterstütze die Ausführungen von Kollegin Monika
Weber bezüglich der Bedeutung und Wichtigkeit von Initiative
und Referendum. Aber gerade deshalb muss ich mich der Mo-
tion von Herrn Kollege Schmid anschliessen, denn gerade
dann darf es nicht vorkommen, dass wir ungenaue oder gar
täuschende Titel haben. Im Konsumbereich bestritt ja Frau
Kollegin Weber mit Vehemenz dieselbe Ansicht; hier soll es
nicht anders sein.
Schmid: Ein Wort zu Frau Weber und zu Herrn Miville.
Frau Weber, ich muss Ihnen leider mitteilen, dass ich Ihnen
den Gefallen nicht tun kann und bei meiner Meinung bleibe.
Herr Miville, was Sie über die Einseitigkeit meiner Beispiele ge-
sagt haben, unterschreibe ich unbedingt. Die Beispiele, die
Sie gebracht haben, anerkenne ich; auch solche Titel wären in
Zukunft nicht mehr möglich. Man würde mich falsch einschät-
zen, wenn man glauben sollte, dass ich von meinem Anliegen
abrücken würde, wenn es um Vorhaben meiner eigenen Partei
geht. Wenn ich gegen etwas bin, dann bin ich es überall -wo-
her es auch komme!
Bundeskanzler Buser: Ich danke für die freundliche Unterstüt-
zung von Frau Ständerätin Monika Weber, die die Bundes-
kanzlei in Schutz nimmt. Ich darf aber wohl auch betonen,
dass wir eine harte Haut haben und auch die Kritik des Appen-
zeller Ständerates durchaus zu ertragen vermögen.
Ich möchte nochmals darauf hinweisen, dass es nicht einfach
ist, diese Titel zu setzen. Ihren Wunsch verstehe ich absolut -
Herr Ruesch hat auch darauf hingewiesen -: Es sollen neu-
trale Titel sein. Aber ich möchte Sie gerne einmal an einigen
Exempeln arbeiten sehen! Sie würden mit uns feststellen,
dass jeder Titel, den wir abändern, von den Initianten angegrif-
fen wird. Die verwaltungsgerichtliche Beschwerde ist vorpro-
grammiert, d. h. ein zusätzliches Jahr ist für die Behandlung
der Initiative verloren. Davon sind wir überzeugt.
Sie haben gesagt, der Titel sollte mit dem Inhalt übereinstim-
men. Genau das wollen wir ja auch. Wir prüfen jede einzelne
Initiative genau darauf, ob Inhalt und Titel übereinstimmen.
Aber wer den Inhalt als demagogisch empfindet, empfindet
auch den Titel als demagogisch. Je nachdem, wo Sie stehen,
finden Sie jeden Text irgendwie irreführend, die andere Seite
findet das Gegenteil. Deshalb unsere grosse Scheu, diese
Pflicht auf uns zu nehmen. Wir wissen genau, was da auf uns
zukommt. Wenn der Titel alles enthalten soll, Herr Ständerat
Schmid - Sie haben mehrere Titel zitiert und gesagt, sie erfass-
ten nicht genau das, was in der Initiative stehe -, wären ellen-
lange Titel unvermeidlich!
Wenn Sie kürzere Titel nehmen, kann man das tun, was Herr
Miville erwähnt hat: zum Beispiel von der Initiative betreffend
Revision von Artikel xy der Bundesverfassung sprechen und
darunter in Klammern den Sachbereich angeben. Einverstan-
den. Das wäre die kürzeste, sachlichste Formulierung. Aber
sie ist sehr langweilig, und man würde uns fragen: Wisst ihr
wirklich nichts Gescheiteres? Und man würde uns vorwerfen,
einen farbigen Titel mit diesem lakonischen Hinweis «gebo-
digt» zu haben.
Sie sehen: Wie man die Sache auch angeht, man stösst auf
enorme Schwierigkeiten. Herr Miville hat über den Vorschlag
gelächelt, die Bundesversammlung solle es selber tun. Ich
lächle jetzt über die Reaktion in Ihrem Kreis: Sie haben offen-
sichtlich auch gar keine Lust, diese Bürde zu übernehmen! Im
übrigen möchte ich nur beiläufig noch sagen: Ich beanspru-
che keineswegs die Vaterschaft dieses Vorschlages. Er ist
kürzlich im Nationalrat gemacht worden.
Herr Ruesch: Verwechslungen sind immer möglich. Sie haben
sehr recht im Falle der Atom-Initiative. Nehmen Sie als neues
Beispiel die Initiative zur Abschaffung der Armee. Der Bürger,
der oberflächlich hinschaut, wird lesen: Abschaffung der Ar-
mee. Und er wird denken: Es geht um die Abschaffung der Ar-
mee - ich aber bin für die Armee, also stimme ich Ja! Und da-
mit stimmt er für die Initiative! Diese Verwechslung wird auch
hier wieder möglich sein. Das können wir nicht verhindern,
auch mit dem Titel nicht, weil das in der Natur der Initiative
liegt.
Ein letztes Wort. Ich bitte Sie, diese Titelfrage auch nicht zu
überschätzen. Man stellt die Sache oft so dar, als ob mit einem
zügigen Titel auch schon die Unterschriften gesammelt wären.
Auch das ist nicht der Fall. Ich habe mir einige Initiativen der
letzten Zeit herausgeschrieben:
Es gab eine eidgenössische Volksinitiative mit dem Titel «Si-
chere Arbeitsplätze für alle». Ja, wer ist da nicht dafür? Sie ist
gescheitert! Die «Volksinitiative für Freiheit und Unabhängig-
keit von Radio und Fernsehen» des Landesrings ist geschei-
tert. Die Volksinitiative «Eigentum für alle» (wer wäre da nicht
dafür?): gescheitert (1984). Die Volksinitiative «Rettet unsere
Wälder» von Franz Weber: gescheitert (1987). Die Volksinitia-
tive «Schweizer Friedensinitiative»: gescheitert (1988).
Sie sehen: Fünf Initiativen mit sehr zügigen Titeln, die Sie sehr
wahrscheinlich als demagogisch betrachtet hätten, haben
nicht einmal die nötige Unterschriftenzahl erreicht. Ich bitte Sie
also, die Titelfrage nicht zu überschätzen.
Und ein letztes Wort: Die Diskussion hat gezeigt, wie sehr ein
gründliches Ausleuchten des Problems nötig ist. Deshalb
möchte ich Sie nochmals bitten, die Motion als Postulat zu
überweisen, damit das Thema im Hinblick auf die Botschaft,
die wir Ihnen unterbreiten werden, gründlich behandelt wer-
den kann.
Abstimmung - Vote
Für Ueberweisung der Motion 
30 Stimmen
Dagegen 
5 Stimmen
Schluss der Sitzung um 19.40 Uhr
La séance est levée à 19 h 40

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Motion Schmid Titel von Volksinitiativen
Motion Schmid Titre des initiatives populaires
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1989
Année
Anno
Band
IV
Volume
Volume
Session
Herbstsession
Session
Session d'automne
Sessione
Sessione autunnale
Rat
Ständerat
Conseil
Conseil des Etats
Consiglio
Consiglio degli Stati
Sitzung
05
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
89.449
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
25.09.1989 - 18:15
Date
Data
Seite
475-479
Page
Pagina
Ref. No
20 017 965
Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung.
Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale.
Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.