ch_vb · JAAC 59.73 · 1994-10-26 · de


JAAC 59.73
Entscheid des Bundesrates vom 26. Oktober 1994
Mesures économiques à l’encontre de la Yougoslavie (Serbie et
Monténégro).
Art. 5 al. 1er let. d de l’ordonnance.
- Le versement d’allocations privées à des personnes physiques en
Yougoslavie (en tant qu’exception à l’interdiction des transferts
financiers en Yougoslavie) ne doivent pas éluder l’objectif principal de
l’embargo.
- S’il n’est point garanti que les paiements atteignent le destinataire,
ou s’ils ne le font que dans une mesure très réduite en raison d’une
inflation extrêmement forte, c’est l’intérêt public au respect de
l’embargo qui l’emporte sur l’intérêt privé du destinataire des
paiements.
Wirtschaftsmassnahmen gegenüber Jugoslawien (Serbien und
Montenegro).
Art. 5 Abs. 1 Bst. d der Verordnung.
- Private Unterstützungszahlungen an natürliche Personen in
Jugoslawien (als Ausnahmen vom Verbot der Überweisung von Geldern
nach Jugoslawien) dürfen das Kernziel des Embargos nicht unterlaufen.
- Ist nicht Gewähr geboten, dass die Zahlungen den Empfänger
erreichen, oder ist dies wegen der extremen Inflation nur in stark
geschmälertem Umfang der Fall, so geht das öffentliche Interesse an der
Durchsetzung des Embargos den privaten Interessen des Empfängers
der Zahlungen vor.
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Sanzioni economiche contro la Jugoslavia (Serbia e Montenegro).
Art. 5 cpv. 1 lett. d dell’ordinanza.
- I versamenti di assegni privati a persone fisiche in Jugoslavia (quale
eccezione al divieto di pagamenti verso la Jugoslavia) non devono
eludere lo scopo principale dell’embargo.
- L’interesse pubblico all’applicazione dell’embargo prevale
sull’interesse privato del destinatario dei versamenti nei casi in cui
non vi sia la garanzia che i pagamenti raggiungano il destinatario
oppure se ciò avviene in modo estremamente ridotto a causa della forte
inflazione.
Zusammenfassung des Sachverhaltes
A. X, der Bruder von Y, lebt mit seiner Gattin in Belgrad. X erhält als
ehemaliger Professor der Musikakademie Belgrad eine monatliche Altersrente.
Seit November 1989 unterstützte Y seinen Bruder und seine Schwägerin,
die keine Kinder haben, mit einem monatlichen Betrag von 1000 Franken.
Die Zahlungen wurden von einer schweizerischen Bank im Rahmen eines
Dauerauftrages zugunsten von Y an eine Bank in Belgrad, überwiesen.
B. Nachdem die am 3. Juni 1992 in Kraft getretene Verordnung über
Wirtschaftsmassnahmen gegenüber Jugoslawien (Serbien und Montenegro,
hiernach: Verordnung, SR 946.209, AS 1994 384) in Art. 4 Abs. 3 auch die
Überweisung von Geldern an natürliche Personen in Jugoslawien (Serbien
und Montenegro) untersagte, stellte die schweizerische Bank die erwähnten
Zahlungen ein.
C. Y wandte sich deshalb am 29. September 1992 an das Bundesamt für
Aussenwirtschaft (BAWI) und ersuchte unter Berufung auf humanitäre
Gesichtspunkte um die Bewilligung, seinem Bruder einen monatlichen
Unterstützungsbeitrag von Fr. 1500.- leisten zu dürfen. Er machte geltend,
die Altersrente seines Bruders reiche in Anbetracht der wirtschaftlichen
Verhältnisse in Jugoslawien für zwei Personen höchstens zur Deckung der
elementarsten Lebensbedürfnisse während 10 Tagen; ohne seine zusätzliche
Hilfe wäre sein Bruder Hunger und Not ausgesetzt. Das BAWI antwortete Y
am 1. Oktober 1992, die Verordnung verbiete die Überweisung von Geldern
auch an natürliche Personen in Jugoslawien (Serbien und Montenegro);
Ausnahmebewilligungen für Unterstützungszahlungen würden keine erteilt.
Am 29. Oktober 1992 sowie am 14. Januar 1993 machte Y gegenüber dem
BAWI geltend, die Überweisung von Renten (als solche seien seine Zahlungen
zu qualifizieren) aus dem Ausland würden aufgrund einer Tagung des
zuständigen Ausschusses des Sicherheitsrates vom 21. Oktober 1992 von
den Wirtschaftssanktionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen
nicht mehr erfasst. Zudem sei seine Schwägerin operiert worden und stehe
unter klinischer Überwachung; dies erschwere die Lage der Familie seines
Bruders noch, und seine Hilfe habe daher auch einen medizinischen Aspekt.
Das BAWI bestätigte am 10. November 1992 sowie am 27. Januar 1993 seine
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ablehnende Haltung. Ausnahmebewilligungen gebe es nur für die Entrichtung
von Sozialleistungen (AHV/IV/UV), und auch diese seien zwischenzeitlich
wegen Vollzugsproblemen suspendiert worden. Am 23. Februar 1993
erneuerte Y sein Gesuch und beantragte den Erlass eines beschwerdefähigen
Entscheides. Er machte geltend, das BAWI setze Art. 5 Bst. d der Verordnung
mit seiner generellen Weigerung, Ausnahmebewilligungen aufgrund dieser
Bestimmung zu erlassen, ausser Kraft, wozu es nicht zuständig sei. Dies werde
dadurch bestätigt, dass solche Ausnahmebewilligungen nach Art. 5 Abs. 2 der
Verordnung generell erteilt oder umgekehrt auch umfangmässig begrenzt
werden können. Die Praxis des BAWI widerspreche zudem der humanitären
Tradition der Schweiz.
Mit Verfügung vom 15. April 1993 lehnte das BAWI das Gesuch ab. Es hielt fest,
die Erteilung von Ausnahmebewilligungen für die Überweisung von privaten
Unterstützungszahlungen an natürliche Personen stehe im Ermessen der
zuständigen Bundesbehörden. Bisher seien keine solchen Bewilligungen erteilt
worden, da keine Gewähr für eine unabhängig von politischen und ethnischen
Gesichtspunkten erfolgende, zuverlässige Auszahlung in Jugoslawien (Serbien
und Montenegro) bestehe, die Fehlleitung solcher Gelder nicht ausgeschlossen
und die Verwendung der Überweisungen nicht kontrolliert werden könne.
D. Gegen diese Verfügung erhob Y am 7. Mai 1994 Beschwerde beim
Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement (EVD) und erneuerte
sein Begehren um Erteilung einer Ausnahmebewilligung. Er hielt die
Begründung seines Gesuches an das BAWI aufrecht und führte ergänzend
an, das BAWI habe aufgrund von Art. 5 der Verordnung nur darüber zu
befinden, ob eine echte Unterstützungszahlung vorliege; treffe dies zu -
und vorliegend werde das nicht bestritten - so müsse die Bewilligung erteilt
werden. Es dürfe nicht aufgrund subjektiver, politischer Gesichtspunkte
entschieden werden. Y bestritt die vom BAWI befürchteten Fehlleitungen
von Unterstützungszahlungen; entsprechende statistische Daten fehlten.
Schliesslich sei festzuhalten, dass die erfolgte Überweisung anhand von
Quittungen nachgewiesen werden könne. Er machte auch geltend, die
entsprechende Bewilligungspraxis anderer Staaten sei weniger streng.
Auf eine Anfrage des EVD hin holte das BAWI eine Stellungnahme der
Schweizerischen Nationalbank ein zur Frage, mit welchen Beweismitteln
die Auszahlung der Gelder an den Adressaten mit der notwendigen
Beweiskraft nachgewiesen werden könne. Die Schweizerische Nationalbank
antwortete am 9. November 1993. Nachdem die Problematik der
privaten Unterstützungszahlungen am 1. Oktober 1993 anlässlich einer
Koordinationssitzung der nationalen Embargostellen der wichtigsten
OECD-Staaten in Amsterdam besprochen worden war, informierte das EVD Y
zudem über das Ergebnis dieser Sitzung, wonach dieser am 29. Dezember 1993
dazu wie auch zur Antwort der Schweizerischen Nationalbank Stellung nahm.
Auf diese Akten wird soweit erforderlich in den rechtlichen Erwägungen
näher eingegangen.
Am 8. März 1994 wies das EVD die Beschwerde ab. Es ging davon aus,
dass die hier in Frage stehenden Unterstützungszahlungen nur aufgrund
von Ausnahmebewilligungen zulässig seien. Da deren Erteilung im
Ermessen der Bewilligungsbehörde stehe, sei nur zu prüfen, ob das
BAWI sein Ermessen richtig ausgeübt habe. Das EVD bejahte auf der
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einen Seite ein gewichtiges privates Interesse von Y an der Erteilung der
nachgesuchten Ausnahmebewilligung, stellte dem indes ein höher zu
gewichtendes öffentliches Interesse an der Verwirklichung der gegen
Jugoslawien (Serbien und Montenegro) gerichteten Wirtschaftssanktionen
entgegen. Einerseits bestehe keine Gewähr dafür, dass die Überweisung
den Empfänger auch tatsächlich erreiche, anderseits würde eine allfällige
Auszahlung ohnehin bloss in Landeswährung erfolgen, weshalb die
jugoslawischen Banken aufgrund der fast täglichen Abwertung von dem
mit der Auszahlung verbundenen Devisengeschäft profitierten, was dem Ziel
des Embargos widerspreche. Es fehle hier auch an einer zur Wahrung des
Verordnungszweckes geeigneten, weniger weitgehenden Möglichkeit als der
Nichterteilung der Ausnahmebewilligung, weshalb die Verweigerung auch
verhältnismässig sei.
E. Am 25. März 1994 reichte Y gegen den Beschwerdeentscheid des
EVD Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat ein und erneuerte seine
Rechtsbegehren. Er bestritt die Sachverhaltsfeststellungen des EVD betreffend
die fehlende Gewähr einer zuverlässigen Auszahlung; nur die schweizerische
Botschaft in Belgrad und das Internationale Rote Kreuz könnten diesbezüglich
zuverlässige Angaben machen. Die jugoslawischen Banken führten besondere
Devisenkontos, bei welchen am Tag, an dem der neue Devisenkurs in
Kraft trete, bereits kleinere Summen abgehoben werden könnten. Zudem
sei der Dinar frei konvertierbar geworden und damit die Superinflation
gestoppt worden. Y berief sich zudem auf die vom BAWI geschilderte
Praxis der USA und von Grossbritannien. Y sieht in der Verweigerung von
Ausnahmebewilligungen für Unterstützungszahlungen an natürliche Personen
in Jugoslawien eine Verletzung von Menschenrechten, weil die Bevölkerung
nicht nur ökonomisch betroffen sei, sondern Not leide.
Das EVD beantragte am 29. April 1994 die Abweisung der Beschwerde und
hielt an der Begründung des angefochtenen Entscheids fest. Es ergänzte,
dass keine generelle Verweigerung von Ausnahmebewilligungen und damit
Ausserkraftsetzung der Verordnung vorliege, sondern jeder neue Einzelfall
aufgrund der dann massgeblichen Verhältnisse erneut geprüft werde. Eine
Konsultation des Internationalen Roten Kreuzes oder der schweizerischen
Botschaft in Belgrad hält das EVD nicht für erforderlich. Aus der Praxis von
England und der USA sei angesichts der herrschenden, restriktiveren Praxis
der anderen OECD-Staaten nichts abzuleiten.
Aus den Erwägungen
(Formelles, vgl. VPB 55.41)
2. Der Sicherheitsrat der Organisation der Vereinten Nationen (UNO) hat
mit Resolution 757 vom 30. Mai 1992 Wirtschaftssanktionen gegenüber
Jugoslawien (Serbien und Montenegro) verhängt und diese mit Resolution
Nr. 820 vom 17. April 1993 verschärft, um Jugoslawien (Serbien und
Montenegro) durch internationalen Druck zum Einlenken im Konflikt
mit ehemaligen Gliedstaaten zu bewegen. Um deren universelle
Durchsetzung nicht zu vereiteln, hat der Bundesrat in Solidarität mit der
Weltgemeinschaft autonom Wirtschaftsmassnahmen gegen Jugoslawien
(Serbien und Montenegro) beschlossen, welche inhaltlich weitgehend den
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UNO-Wirtschaftssanktionen entsprechen. Dieses Vorgehen gehört zur
Neuausrichtung der schweizerischen Neutralitätspolitik und einer autonomen
Aussenwirtschaftspolitik, fand in Volk und Parlament breite Unterstützung
und auch ein positives Echo im Ausland (vgl. Bericht des Bundesrates vom
29. November 1993 über die Aussenpolitik der Schweiz in den 90er Jahren, BBl
1994 I 208, sowie Bericht des Bundesrates zur Aussenwirtschaftspolitik 93/1 + 2
vom 19. Januar 1994, BBl 1994 I 681 ff., insbes. 810 f.).
Über das Verhältnis der Schweiz zu Zwangsmassnahmen der Vereinten
Nationen verweist der Bundesrat im übrigen auf den erwähnten Bericht
zur Aussenpolitik (BBl 1994 I 153 ff., insbes. 227 ff.).
3.1. In diesem Sinne hat der Bundesrat am 3. Juni 1992 gestützt auf Art. 102
Ziff. 8 und 9 der Bundesverfassung vom 28. Mai 1874 (BV, SR 101) die
Verordnung über Wirtschaftsmassnahmen gegenüber Jugoslawien (Serbien
und Montenegro) erlassen. Aufgrund dieser Verfassungsnormen wahrt
der Bundesrat die Interessen der Eidgenossenschaft nach aussen, wie
namentlich ihre völkerrechtlichen Beziehungen, und besorgt die auswärtigen
Angelegenheiten überhaupt. Er wacht für die äussere Sicherheit, für die
Behauptung der Unabhängigkeit und die Neutralität der Schweiz. Aufgrund
der verschärften Resolution 820 des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen
änderte der Bundesrat die Verordnung am 26. April 1993 (AS 1993 1500 ff.).
Mit Bezug auf den hier zu beurteilenden Sachverhalt ergab sich durch diese
Verordnungsrevision keine Änderung.
3.2. Die Verordnung enthält Massnahmen betreffend den Luftverkehr
(Art. 1), Massnahmen betreffend Luftfahrzeuge (Art. 2), Massnahmen
betreffend Handel und Dienstleistungen (Art. 3) sowie Massnahmen betreffend
Zahlungsverkehr und Vermögenswerte (Art. 4). Art. 4 Abs. 3 verbietet
unter anderem ausdrücklich auch die Überweisung von Geldern sowie die
Übertragung von Vermögenswerten an natürliche und juristische Personen in
Jugoslawien (Serbien und Montenegro).
Art. 5 der Verordnung umschreibt die möglichen Ausnahmen von den
Verboten gemäss Art. 3 und 4. Nach Abs. 1 können von den Verboten
ausgenommen werden:
«d. private Unterstützungszahlungen an natürliche Personen in Jugoslawien
(Serbien und Montenegro).»
Nach Abs. 2 entscheidet das BAWI nach Rücksprache mit den zuständigen
Stellen der beteiligten Departemente über Ausnahmebewilligungen.
Ausnahmebewilligungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c-h können vom EVD
auch generell erteilt werden; dieses kann private Unterstützungszahlungen
mengenmässig begrenzen.
Von der Möglichkeit der Erteilung genereller Bewilligungen hat das EVD mit V
vom 8. August 1990 (SR 946.209.1) Gebrauch gemacht, dabei aber gerade für
die hier in Frage stehenden Unterstützungszahlungen an Private keine solche
erteilt. Generelle Bewilligungen erteilte es nur für Gesuche nach Art. 5 Abs. 1
Bst. c, e, f und g.
4. Den für die Bewilligungserteilung zuständigen Bundesstellen steht für
ihren Entscheid ein weiter Ermessensspielraum zu. Nur so wird sichergestellt,
dass die Sanktionen ihre volle Wirkung entfalten und Umgehungen
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verhindert werden, was nach Auffassung des Bundesrates auch hier eine
restriktive Praxis rechtfertigt (vgl. auch den zitierten Bericht über die
Aussenwirtschaftspolitik, S. 811).
Das EVD hat im angefochtenen Entscheid versichert, dass
Unterstützungszahlungen an natürliche Personen in Jugoslawien (Serbien und
Montenegro) nicht generell verweigert würden; jeder Fall werde aufgrund der
im Zeitpunkt des Entscheids herrschenden tatsächlichen Verhältnisse geprüft.
Der Bundesrat hat keinen Anlass, an dieser Zusicherung des EVD zu zweifeln,
weshalb davon auszugehen ist, dass keine generelle Verweigerung von
Unterstützungszahlungen an natürliche Personen in Jugoslawien (Serbien und
Montenegro) vorliegt. Auf die entsprechenden Rügen des Beschwerdeführers
ist daher nicht einzutreten.
5.1. Der angefochtene Entscheid beruht im wesentlichen auf der
Überlegung, dass die in Art. 5 der Verordnung statuierten Ausnahmen vom
Wirtschaftsembargo immer unter der Voraussetzung stehen, dass damit das
Kernziel des Embargos selbst nicht unterlaufen wird, wobei das EVD zu einem
anderen Schluss kommt als der Beschwerdeführer. Es räumt dem öffentlichen
Interesse an einer konsequenten, Missbräuche ausschliessenden Durchsetzung
der Wirtschaftsmassnahmen Vorrang ein gegenüber dem privaten Interesse
auf Überweisung beziehungsweise Empfang von Unterstützungszahlungen.
Das EVD nimmt an, dass keine Gewähr dafür besteht, dass die fraglichen
Gelder den Empfänger überhaupt erreichen. Sollte dies dennoch der Fall
sein, so geht das EVD davon aus, dass die Auszahlungen nicht dem Zweck der
Verordnung entsprechend in einem stabilen Zahlungsmittel erfolgen würden
und damit dem öffentlichen Interesse an einer konsequenten Durchsetzung
des Wirtschaftsembargos widersprächen.
5.2. Bei dieser Würdigung hat sich das EVD auf die grosse Erfahrung der
Bewilligungsbehörde, des BAWI gestützt. Dieses hat seinerseits Auskünfte
im Ausland eingeholt, die Ergebnisse einer Koordinationssitzung der
nationalen Embargostellen der wichtigsten OECD-Staaten eingebracht, eine
Stellungnahme der Schweizerischen Nationalbank verlangt und pflegt zudem
laufend Rücksprache mit den zuständigen Stellen beteiligter Departemente.
Damit ist eine umfassende Abklärung des Sachverhaltes vorgenommen
worden, weshalb auf Einholung von Berichten der Schweizer Botschaft in
Belgrad sowie des Internationalen Roten Kreuzes verzichtet werden kann. Die
Einwände des Beschwerdeführers entbehren im übrigen der erforderlichen
Konkretisierung und vermögen die fast einmütigen, ernsthaften Vorbehalte
nicht nur der schweizerischen Behörden, sondern auch der meisten wichtigen
OECD-Staaten nicht zu entkräften. Eine besondere Praxis in zwei Staaten -
die sich im übrigen in einem Fall nicht auf private Unterstützungszahlungen
generell, sondern nur auf Renten bezieht - ändert an dieser Betrachtungsweise
nichts.
Die laufende, extreme Entwertung des Dinars ist notorisch und bedarf keines
weiteren Beweises. Die Hinweise auf die Währungsreform in Jugoslawien
(Serbien und Montenegro) sind daher unbehelflich.
Der Beschwerdeführer hat im weiteren geltend gemacht, die Banken in
Jugoslawien (Serbien und Montenegro) führten Devisenkonti und der offizielle
Wechselkurs werde wöchentlich berichtigt. Angesichts des Hinweises des
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Beschwerdeführers, dass am Tag des Inkrafttretens eines neuen Devisenkurses
kleinere Summen abgehoben werden können, mithin offenbar nur ein Teil des
Guthabens, ergibt sich angesichts der erwähnten Entwertung des Dinars ein -
im Verhältnis zum Wert, über den der Empfänger der Unterstützungszahlung
im Endeffekt verfügen kann - erheblicher und gegen den Grundgedanken des
Embargos verstossender Profit Jugoslawiens (Serbiens und Montenegros).
Der Wert von Quittungen (des Empfängers) oder Auszahlungsbescheinigungen
von jugoslawischen Banken ist hier zu relativieren, da damit gerechnet
werden muss, dass Unterstützungsempfänger angesichts der Lage in
Jugoslawien in vielen Fällen wohl den Erhalt einer Unterstützungszahlung
bestätigen werden, um einen, sei es auch prozentual nur geringen
Anteil des Wertes der Unterstützungsleistung zu erhalten. Auch
Auszahlungsbescheinigungen von Banken darf hier durchaus - da jegliche
Kontrolle verunmöglicht wird - ein gesundes Misstrauen entgegengebracht
werden.
5.3. Der Bundesrat schliesst sich daher der Schlussfolgerung des EVD an, dass
die Erteilung einer Ausnahmebewilligung hier dem öffentlichen Interesse
an einer umfassenden Durchsetzung der Wirtschaftsmassnahmen gegen
Jugoslawien (Serbien und Montenegro) widerspräche, und weist daher die
Beschwerde ab.
Dass der Bundesrat am 3. Oktober 1994 die Verordnung vom 3. Juni 1992 über
Wirtschaftsmassnahmen gegenüber Jugoslawien (Serbien und Montenegro)
augehoben und eine neue Verordnung erlassen hat, ändert an diesem Ergebnis
nichts. Die Bestimmungen der alten Verordnung, die im vorliegenden Fall zur
Abweisung der Beschwerde führen, wurden materiell unverändert in die neue
Verordnung über Wirtschaftsmassnahmen gegenüber Jugoslawien (Serbien
und Montenegro) und anderen serbisch kontrollierten Gebieten übernommen
(Art. 6 Abs. 3 und Art. 7 Abs. 1 Bst. d).
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JAAC 59.73 - Entscheid des Bundesrates vom 26. Oktober 1994
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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