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2000-2566
Entraînements de pilotes militaires à l’étranger
durant la période 1993–2000
Rapport final de la Délégation des Commissions de gestion
des Chambres fédérales
du 15 septembre 2000

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Rapport
1 
Point de départ
Les entraînements de pilotes militaires suisses à l’étranger sont un sujet qui revient
régulièrement sous une forme ou une autre sur le devant de l’actualité politique.
En 1993, la Délégation des Commissions de gestion (ci-après: la délégation) publiait
un rapport détaillé sur les échanges de pilotes professionnels effectués entre la
Suisse et l’Afrique du Sud. Ces échanges avaient eu lieu entre 1983 et 1988 à un
moment où l’Afrique du Sud était au ban de la communauté internationale. Dans son
rapport, la délégation critiquait le fait que ces échanges avaient été organisés par le
commandant de l’aviation militaire et les services de renseignements à l’insu des
chefs du Département militaire fédéral (DMF; actuellement, Département fédéral de
la défense, de la protection de la population et des sports, DDPS). Dans ses conclu-
sions, la délégation recommandait au Conseil fédéral de mieux contrôler les activités
des militaires détachés à l’étranger. Elle invitait également le Conseil fédéral à pren-
dre les mesures adéquates visant à assurer la primauté des intérêts politiques sur les
objectifs militaires.
Au printemps 2000, la délégation a décidé d’examiner une nouvelle fois la question
des engagements de pilotes militaires suisses à l’étranger. Le but de la démarche est,
pour la délégation, de vérifier la suite donnée à ses recommandations depuis la
parution du rapport en 1993. Il s’agit aussi de s’assurer qu’en matière militaire notre
pays ne collabore pas avec des Etats susceptibles de poser des problèmes sur le plan
du droit et de la politique de neutralité.
Le présent rapport s’inscrit dans la volonté de la délégation d’assurer le contrôle de
l’administration par la transparence. Il doit concourir à rendre plus sereine la discus-
sion publique et à renforcer la confiance dans les institutions.
2 
Travaux de la délégation
La délégation a débuté ses travaux le 13 avril 2000 par un échange de vues avec
le président de la Confédération, Monsieur Adolf Ogi, chef du DDPS. Elle lui a
demandé par la suite d’établir une liste complète des échanges de pilotes entre
la Suisse et l’étranger pour la période comprise entre 1993 et l’an 2000. Le
12 mai 2000, dans le cadre de l’examen du rapport de gestion 1999 du Conseil
fédéral, le DDPS a informé les membres de la délégation sur les activités d’ins-
truction de l’armée à l’étranger et sur les exercices communs avec des troupes
étrangères. Etaient présents à cet entretien outre le chef du DDPS, le chef de l’état-
major général, le commandant de corps Hans-Ulrich Scherrer, le divisionnaire Heinz
Aschmann, sous-chef d’état-major de la direction de l’instruction, le divisionnaire
Christophe Keckeis, suppléant du chef des Forces aériennes et le brigadier Jean-
Jacques Duc, commandant de la brigade blindée 1. La délégation a entendu finale-
ment, le 29 juin 2000, le commandant des Forces aériennes, le commandant de corps
Hansruedi Fehrlin, ainsi que son suppléant le divisionnaire Keckeis.

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La délégation a élaboré le présent rapport lors de ses séances des 16 août et
15 septembre 2000. Conformément à la loi sur les rapports entre les conseils (art.
47quinquies, al. 7, LREC; RS 171.11), la délégation a soumis son rapport au Conseil
fédéral afin qu’il puisse faire valoir son droit d’être entendu. Le Conseil fédéral s’est
rallié aux constatations et à l’appréciation de la délégation. Il n’a pas non plus trou-
vé dans le rapport d’éléments qui devraient être maintenus secrets.
Le rapport final a été présenté à la Commission de gestion du Conseil des Etats le
27 octobre 2000 et à la Commission de gestion du Conseil national le 6 novembre
2000. Les commissions en ont pris acte. Elles ont décidé par ailleurs de publier le
présent rapport et de le porter à la connaissance aussi bien des Chambres fédérales
que de l’opinion publique.
3 
Constatations de la délégation
3.1 
Entraînements effectués entre 1993 et 2000
Entre 1993 et fin juin 2000, les Forces aériennes suisses ont participé à 43 engage-
ments d’entraînement à l’étranger dans les dix pays suivants: Allemagne, Autriche,
Espagne, Etats-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie, Norvège, Pays-Bas et Polo-
gne. Tous ces échanges étaient fondés sur des décisions d’autorités politiques
(Conseil fédéral, chef du DDPS) concrétisées dans des accords bilatéraux, des mé-
morandums d’accord (MOU: memorandum of understanding) ou des autorisations
spéciales du chef du DDPS.
Tous les entraînements de pilotes suisses à l’étranger ou avec des troupes étrangères
sont conciliables avec le droit de la neutralité. Le droit international de la neutralité
(conventions de la Haye du 18 octobre 1907, droit international coutumier) interdit
en effet à la Suisse de prendre part directement à des conflits armés opposant des
Etats tiers ou d’assister les belligérants en mettant à leur disposition des troupes, des
armes ou son territoire. Ces règles sont applicables en cas de conflit armé entre
Etats. En temps de paix, le droit de la neutralité ne limite en aucune manière la
participation de la Suisse à des engagements d’entraînements à l’étranger ou avec
des troupes étrangères. Cette coopération en matière d’instruction n’est pas liée à
une adhésion à une alliance militaire; ils n’exposent ainsi pas la Suisse au risque
d’être impliquée dans un conflit armé.
3.2 
Accords de coopération actuellement valables avec
l’étranger
A l’heure actuelle, les Forces aériennes participent à quinze accords bilatéraux avec
dix armées de l’air étrangères, dont neuf européennes (voir tableau ci-dessous). Tous
les pays voisins de la Suisse sont concernés à l’exception de l’Italie.
Sur le plan formel, les accords sont passés entre le Conseil fédéral suisse ou le
DDPS d’une part, et les Gouvernements ou Ministères de la Défense des pays con-
cernés d’autre part. Dans les faits, le Conseil fédéral approuve le plus souvent les
accords et habilite généralement le commandant des Forces aériennes à les signer.

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En règle générale, les accords sont conclus pour une durée illimitée et peuvent être
amendés d’un commun accord écrit entre les deux parties. Ils peuvent aussi être
dénoncés conjointement par les deux parties, ou par l’une des deux parties moyen-
nant préavis.
Le contenu des accords et leur objet varient suivant les cas. Ils touchent surtout à
l’instruction technique, à l’entraînement, à la participation à des exercices communs
ou à l’échange d’informations. Ils règlent en particulier les échanges de personnel
ainsi que les détails des activités d’entraînement. Les entraînements peuvent prendre
la forme d’entraînements à la recherche et au sauvetage, d’entraînements aériens
communs ou d’entraînements des forces aériennes suisses dans des zones de
l’espace aérien du pays concerné.
Il faut relever qu’il n’existe pas dans la loi fédérale sur l’armée et l’administration
militaire (LAAM; RS 510.10) de disposition explicite permettant au Conseil fédéral
de conclure de telles conventions. Selon une pratique constitutionnelle constante,
ancrée récemment dans l’art. 47bisb, al. 3, LREC, le Conseil fédéral peut conclure
seul des traités internationaux de portée mineure. Sont considérés comme tels les
traités qui ne créent pas de nouvelles obligations pour la Suisse (let. a) et ceux qui
règlent des questions administratives ou techniques (let. d). La LREC dispose éga-
lement que le Conseil fédéral peut déléguer la compétence de conclure des traités
internationaux à un département. La compétence de conclure des traités de portée
mineure peut aussi être déléguée à un groupement ou à un office.
A une exception près, tous les accords de coopération entre les Forces aériennes
suisses et l’étranger sont publics. Ils seront bientôt accessibles par la voie d’Internet
(projet ELIAS 2 de la Direction du droit international public du Département fédéral
des affaires étrangères). Par ailleurs, le nouvel art. 47bisb, al. 5, LREC, en vigueur
depuis le 1er janvier 2000, exige que le Conseil fédéral présente chaque année à
l’Assemblée fédérale un rapport sur les traités conclus par lui, un département, un
groupement ou un office.
A noter finalement que la coopération avec la Pologne s’inscrit dans le cadre multi-
latéral du Partenariat pour la paix (PPP) auquel la Suisse a décidé de participer en
1996. Elle est mise en œuvre par l’Etat-major général et a fait l’objet d’un échange
de lettres entre le chef du DDPS et le Ministère de la défense polonais.

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Accords bilatéraux entre les Forces aériennes suisses et l’étranger
(état: juin 2000)
Pays
Objet de la collaboration
Entrée en
vigueur
Allemagne
Coopération en matière d’exercices et
d’instruction
2000
Autriche
Coopération en matière d’aviation militaire
1998
Belgique
Programmes d’échanges et activités
communes d’entraînement
1999
Espagne
Echange d’informations en matière
d’équipement d’avions
1998
Etats-Unis
Accord de coopération pour la sécurité des
vols des avions de combat F/A-18 Hornet
1994
Etats-Unis
(US Air Force in Europe)
Possibilités d’entraînement
1999
Etats-Unis (US Navy)
Echange de personnels militaires
1995
Finlande
Echange d’informations
1993
France
Accord d’entraînement et d’échanges
1997
France
Exercice de ravitaillement en vol
2000
Grande-Bretagne
Instruction des éclaireurs parachutistes
1993
Grande-Bretagne
Entraînement au combat aérien tactique
en mer du Nord
1995
Norvège
Coopération en matière d’entraînement
1997
Pays-Bas
Coopération en matière d’entraînement au
combat aérien tactique au dessus de la mer
du Nord
1997
Pays-Bas
Participation à des exercices d’entraînement
1998
Outre les activités fixées dans les accords bilatéraux ou en relation avec le PPP, les
Forces aériennes participent également à l’EURAC (European Air Chiefs’ Con-
ference) qui réunit 17 chefs d’aviation militaire d’Europe occidentale. L’EURAC est
un forum de discussion sur l’aviation militaire. Son but est de contribuer à la sécu-
rité et de renforcer les possibilités de coopération entre les forces aériennes.
3.3 
Buts des engagements d’entraînement à l’étranger
L’instruction des Forces aériennes à l’étranger ainsi que leur participation à des
exercices communs avec les armées de l’air d’autres pays visent plusieurs buts.
Cela permet en premier lieu d’avoir accès à des espaces d’entraînement et de tir
présentant des caractéristiques et des étendues qui n’ont pas d’équivalents en Suisse.
En effet, l’exiguïté de notre espace aérien et l’évolution croissante du trafic aérien
civil imposent des restrictions qui empêchent d’exploiter certaines potentialités

109
des avions des Forces aériennes. A l’exiguïté spatiale s’ajoutent en Suisse des
restrictions importantes en matière de vols de nuit, de vols supersoniques et de
vols en basse ou moyenne altitude. A titre d’exemple, il est possible en Norvège
de s’entraîner au combat aérien en vol supersonique pendant la nuit, toutes choses
qui sont interdites en Suisse par égard à l’environnement ou pour des raisons de
sécurité.
La participation à des exercices communs avec des forces aériennes étrangères per-
met aussi, dans le combat aérien, de s’entraîner contre des avions et des armements
différents. Les équipages suisses ont ainsi l’occasion de se mesurer à d’autres pilotes
et d’approfondir leurs connaissances pratiques sur les possibilités d’autres forces
aériennes. C’est ainsi que nos pilotes ont déjà pu s’entraîner avec des Tornados de la
Royal Air Force britannique, des Mirages 2000 français, des F-15 de l’US Air Force
Europe, des F-16 des Forces aériennes royales norvégiennes, néerlandaises ou bel-
ges. Grâce aux systèmes électroniques de conduite et d’exploitation dont dispose la
Grande-Bretagne en Mer du Nord, il est possible également de mesurer les perfor-
mances des pilotes au plus près de la réalité.
Les échanges sont nécessaires également pour identifier les faiblesses de l’ins-
truction des pilotes, cerner les lacunes de la préparation matérielle et tester la valeur
des procédures, l’objectif étant d’améliorer l’efficacité opérationnelle des unités
exercées.
Finalement, grâce aux exercices avec des forces aériennes étrangères, il est possible
d’évaluer l’interopérabilité de la conduite, de l’instruction, de l’équipement, des
structures et des procédures des Forces aériennes suisses. Cette capacité à collaborer
avec d’autres armées est essentielle notamment lors d’engagements conjoints. C’est
en tous les cas ce qu’a démontré la participation des Forces aériennes suisses dans le
cadre des actions d’entraide humanitaires en Albanie (opération ALBA). De l’avis
même du commandant des Forces aériennes, l’interopérabilité de notre aviation est
encore insuffisante en matière de fréquences radio et de procédures, par exemple.
En contrepartie des engagements à l’étranger, la Suisse offre à ses partenaires des
possibilités d’instruction dans les domaines du transport aérien par hélicoptère ou du
vol en milieu alpin. Les Forces aériennes suisses mettent également à disposition
leurs simulateurs de vol. Grâce à ce principe de réciprocité, il est possible de réduire
les coûts des échanges d’entraînements.
4 
Appréciation
Sur la base des informations dont elle dispose, la délégation porte l’appréciation
suivante:
–
La délégation n’a pas d’objections à formuler à propos des entraînements à
l’étranger des Forces aériennes durant la période 1993–2000. Ces entraîne-
ments répondent clairement à un besoin d’instruction. Ils sont fondés sur des
décisions prises par des autorités politiques (Conseil fédéral, chef du
DDPS). Limités à l’instruction en temps de paix, ces engagements ne cons-
tituent en aucune manière un appui ou une assistance militaire à un Etat
étranger. Ils ne constituent pas non plus un premier pas vers une adhésion à
une alliance militaire. De ce fait, ils ne posent aucun problème sous l’angle
du droit de la neutralité. Ces échanges se justifient au contraire par l’obliga-

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tion qu’a la Suisse, en tant qu’Etat neutre, d’être en mesure de se défendre
par ses propres moyens en cas de conflit. Les entraînements permettent aussi
de montrer à l’étranger que les pilotes de notre aviation militaire seraient
aptes à défendre le territoire national en cas de nécessité. Cela crédibilise
notre neutralité armée sur le plan international. La délégation estime par ail-
leurs que ces échanges correspondent aux principes et objectifs de la politi-
que étrangère du Conseil fédéral et du Parlement. En effet, les Forces aé-
riennes suisses ne coopèrent qu’avec des Etats démocratiques qui respectent
les droits de l’homme et les libertés fondamentales.
–
La délégation relève que la compétence du Conseil fédéral de conclure des
conventions internationales avec d’autres Etats en matière d’instruction
militaire n’est pas inscrite dans la loi sur l’armée et l’administration mi-
litaire (LAAM). Elle repose sur une pratique reconnue par le droit constitu-
tionnel – et inscrite récemment dans la loi sur les rapports entre les conseils
(LREC) – qui donne au Conseil fédéral la compétence de conclure des trai-
tés d’importance mineure (Bagatellverträge). Avec l’accroissement de telles
formes de collaboration, le Conseil fédéral a proposé au Parlement, dans son
message du 27 octobre 1999, d’inscrire explicitement cette compétence dans
la LAAM. Cette partie du projet de loi a déjà été adoptée par l’Assemblée
fédérale le 6 octobre 2000.
–
La délégation a pu s’assurer que la Suisse ne procédait plus, depuis 1993, à
des échanges de pilotes militaires avec l’Afrique du Sud ou avec Israël. Le
DDPS ne conteste pas en revanche que de tels échanges ont eu lieu avant
1993, mais ils font clairement partie d’une époque révolue.
–
La délégation est d’avis que le DDPS a tiré les conséquences des critiques
formulées par la délégation dans son rapport du 28 septembre 1993. Les pro-
cédures d’autorisation pour les échanges de militaires avec l’étranger ont été
rendues plus strictes. Les directives du chef du DMF du 27 novembre 1987
concernant les personnes détachées à l’étranger ont été abrogées et rempla-
cées par de nouvelles directives. Ces dernières sont beaucoup plus sévères et
sont applicables également aux engagements de pilotes à l’étranger (direc-
tives du chef du DMF du 24 février 1995). Les échanges avec l’étranger font
généralement l’objet de comptes rendus détaillés qui sont transmis au secré-
tariat général du DDPS qui dispose ainsi de l’information nécessaire. En
outre, le département a renforcé son contrôle politique sur l’armée en étof-
fant les structures et les moyens du secrétariat général. C’est dire si, au-
jourd’hui, il serait difficilement imaginable, contrairement aux années qua-
tre-vingts, qu’un chef des Forces aériennes puisse organiser des échanges de
pilotes avec l’étranger à l’insu du chef du DDPS. Quant aux services de ren-
seignements qui avaient joué un rôle important dans le cadre des échanges
avec l’Afrique du Sud, ils ne sont plus impliqués dans l’organisation d’en-
traînements à l’étranger.
–
La délégation est d’avis que l’évolution positive décrite plus haut s’explique
aussi par des considérations militaires. Dans les années de la Guerre froide,
les Forces aériennes devaient se tenir en état de pouvoir affronter les avions
du Pacte de Varsovie. Il fallait offrir aux pilotes suisses une préparation dans
la perspective d’une possible guerre. L’intérêt de pouvoir échanger des in-
formations avec des forces aériennes qui disposaient, comme l’Afrique du
Sud et Israël, de matériels identiques aux nôtres (Mirages III) et d’expé-

111
riences de combat contre des avions du bloc de l’Est (Mig) était évident.
Depuis le tournant de 1989/1990 en Europe, la donne politique et stratégi-
que a changé. L’instruction de nos pilotes doit donc être recentrée sur les
nécessités et menaces actuelles, telles qu’elles sont décrites dans le rapport
du Conseil fédéral sur la politique de sécurité de la Suisse, du 7 juin 1999
(RAPOLSEC 2000). Vu l’évolution de la structure de sécurité européenne,
la délégation est d’avis que la participation des Forces aériennes suisses à
des échanges d’instruction avec l’étranger est justifiée.
15 septembre 2000
Au nom de la Délégation des Commissions de gestion:
Le président, Franz Wicki, député au Conseil des Etats
Le secrétaire, Philippe Schwab
Les Commissions de gestion ont pris acte du présent rapport et en ont approuvé la
publication.
27 octobre 2000
Au nom des Commissions de gestion:
La présidente de la commission du Conseil des Etats,
Helen Leumann, députée au Conseil des Etats
6 novembre 2000
Le président de la commission du Conseil national,
Rudolf Imhof, conseiller national

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Entraînements de pilotes militaires à l'étranger durant la période 1993-2000: rapport final
de la Délégation des Commission de gestion des Chambres fédérales du 15 septembre 2000
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