ch_vb · 93.430 · 1993-05-04 · de


#ST# 93.430
Initiative parlementaire
Procédure relative aux initiatives des cantons
Rapport de la Commission des institutions politiques
du Conseil des Etats
du 4 mai 1993
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le présent rapport sur les dispositions légales applicables
en matière d'initiatives des cantons que nous transmettons simultanément au
Conseil fédéral pour avis.
Proposition
La commission vous propose d'adopter les projets de modification de loi et de
règlement annexés au rapport.
Annexes
1 
Projet de modification de la loi fédérale sur la procédure de l'Assemblée
fédérale, ainsi que sur la forme, la publication et l'entrée en vigueur des actes
législatifs (Loi sur les rapports entre les conseils)
2 
Projet de modification du règlement du Conseil des Etats
3 
Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats
4 mai 1993 
Au nom de la commission:
Le président, Rhinow
1993-373 
325

Condensé
L'initiative des cantons compte parmi les instruments à disposition pour l'exercice des
droits de participation fédéralistes. Elle permet avant tout aux parlements cantonaux,
et dans certains cantons au souverain, d'influencer les processus de décision au niveau
fédéral. De toute évidence, le besoin défaire usage de ce moyen s'est accru au cours
des dernières années. Le rôle important joué par les initiatives des cantons dans la vie
politique de ceux-ci contraste toutefois nettement avec le traitement souvent superficiel
qui leur a été réservé jusqu'ici sur le plan fédéral. La procédure de traitement des
initiatives des cantons par les deux Chambres n'est régie que par des dispositions
rudimentaires dans les règlements des conseils. Une grande incertitude subsiste par
conséquent apropos de la nature juridique des initiatives des cantons, de la procédure
à adopter et en particulier des possibilités laissées à l'Assemblée fédérale en matière de
décisions. Une réglementation permettrait de dissiper cette incertitude au niveau du
droit qui occasionne bien souvent de longues et fastidieuses discussions de procédure
au sein des commissions ainsi que des conseils. Elle attribuerait également à
l'initiative des cantons la place dans la procédure parlementaire qui lui revient en
raison de son importance dans les domaines de la politique et du droit constitutionnel.
L'article 93 de la constitution traite expressément sur un pied d'égalité l'initiative
parlementaire et l'initiative des cantons. L'initiative des cantons devrait donc suivre
une procédure analogue à celle de l'initiative parlementaire, en tenant toutefois
compte du fait que l'initiative des cantons, contrairement à l'initiative parlementaire,
s'adresse aux deux conseils. Ceux-ci décident, dans le cadre d'un examen préalable, de
donner ou de ne pas donner suite à une initiative. Les conseils donnent suite à une
initiative lorsqu'ils admettent la nécessité d'une réglementation et lorsqu'ils désirent
charger une commission parlementaire de l'élaboration d'un projet de loi.
326

Annexe l
Loi fédérale 
Projet
sur la procédure de l'Assemblée fédérale,
ainsi que sur la forme, la publication et
l'entrée en vigueur des actes législatifs
(Loi sur les rapports entre les conseils)
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 85, chiffre 1, de la constitution;
vu une initiative parlementaire;
vu le rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats, du
4 mai 1993'';
vu l'avis, du Conseil fédéral du 18 août 1993 2\
arrête:
I
La loi sur les rapports entre les conseils3) est modifiée comme il suit:
2bisa. Mode de procéder en matière d'initiatives des cantons (nouveau)
Art. 21seP"es
Chaque canton peut soumettre à l'Assemblée fédérale un projet d'acte législatif
ou proposer l'élaboration d'un projet (art. 93, 2e al., est.).
Art. 21octies
1 L'initiative est soumise à une commission de chacun des conseils pour examen
préalable. La commission du conseil auquel revient la priorité de discussion
élabore, au plus tard pour la troisième session ordinaire suivant l'attribution du
mandat, un rapport à l'intention de son conseil et formule une proposition sur la
suite à donner à l'initiative.
2 Les commissions statuent sur la nécessité d'une réglementation. Si ce besoin est
établi, les commissions rendent compte de l'avancement d'éventuelles autres
procédures législatives en rapport avec l'initiative et sur la procédure applicable.
3 Les commissions peuvent entendre une délégation du canton lors de l'examen
préalable de l'initiative.
i) FF 1993 III 325
2> FF 1993 III 345
3> RS 171.11
327

Loi sur les rapports entre les conseils
Amendement de minorité (Plattner, Beerli, Huber, Loretan, Reymond, Schmid
Carlo):
3 La commission du conseil qui a la priorité de discussion entend une délégation du
canton lors de l'examen préalable de l'initiative.
4 Les commissions recommandent à leur conseil de donner ou de ne pas donner
suite à une initiative. Si une commission n'entend pas donner suite à une initiative,
elle peut demander de soumettre au Conseil fédéral une motion ou un postulat
allant dans le sens de l'initiative.
5 Une décision non concordante de l'un des conseils est renvoyée à l'autre conseil.
Si le conseil qui a décidé de ne pas donner suite à l'initiative confirme sa décision,
celle-ci est réputée définitive et le projet est rayé de la liste des objets à traiter.
Art. 21nmies
1 Quand les deux conseils décident de donner suite à une initiative d'un canton, la
priorité de discussion selon l'article 9 est attribuée une nouvelle fois à l'un ou
l'autre des conseils.
2 L'article 21quater est applicable pour l'élaboration d'un projet.
3 Les' rapports entre les conseils sont régis par les articles 12 à 21.
4 Si les deux conseils ne sont pas unanimes sur le classement d'une initiative d'un
canton et quand le conseil qui a proposé le classement maintient sa décision, le
projet est rayé de la liste des objets à traiter.
II
Disposition transitoire
Les initiatives des cantons sont régies par le droit actuel jusqu'à leur aboutisse-
ment lorsque le conseil qui a la priorité de discussion a achevé son examen au
moment de l'entrée en vigueur de la présente modification de loi. Toutes les
autres initiatives des cantons tombent sous le coup du nouveau droit dès le
moment où la présente modification de loi entrera en vigueur.
III
Référendum et entrée en vigueur
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Elle entre en vigueur le premier jour du deuxième mois qui suit la date
d'échéance du délai référendaire ou par l'adoption du référendum par le peuple.
36130
328

Annexe 2
Règlement du Conseil des Etats 
Projet
Modification du
Le Conseil des Etats,
vu l'article 8bis de la loi sur les rapports entre les conseils1);
vu une initiative parlementaire;
vu le rapport de la commission des institutions politiques du Conseil des Etats, du
4 mai 19932>,
arrête:
I
Le règlement du Conseil des Etats du 24 septembre 19863) est modifié comme il
suit:
Chapitre 5: Initiatives des cantons (art. 36)
Abrogé
II
Entrée en vigueur
La présente modification entre en vigueur dès que la modification du .. .4) de la
loi sur les rapports entre les conseils aura force de loi.
36130
>) RS 171.11
2> FF 1993 III 325
3> RS 171.14
4> RO . . .
329

Rapport 
Annexe 3
l 
Point de la situation
Dans le cadre de leur examen des initiatives parlementaires déposées par le
conseiller national Petitpierre (90.228) et le conseiller aux Etats Rhinow (90.229),
les Chambres fédérales ont accepté, à la session d'automne 1991, un premier train
de mesures relatives à une réforme du Parlement. A cette époque, divers points
concernant la procédure parlementaire étaient restés en suspens. Au cours de la
session d'hiver 1991, les bureaux des deux conseils ont chargé leur commission des
institutions politiques de poursuivre l'examen de la réforme du Parlement. Dans
leur séance du 20 février, respectivement 25 février 1992, les commissions ont
débattu de la manière de procéder et plus particulièrement de la répartition des
tâches entre les deux commissions. La commission du Conseil des Etats s'est
engagée à élaborer, dans le cadre de mesures simples, réalisables à court terme,
des dispositions légales régissant les initiatives des cantons.
2 
L'initiative des cantons, un droit de participation fédéraliste
Jusqu'à la création de l'Etat fédéral en 1848, les décisions engageant l'ensemble
des cantons étaient du ressort de la Diète et se prenaient en règle générale sur la
base des instructions que les instances cantonales donnaient à leurs envoyés. Cette
participation directe des cantons aux décisions fédérales a disparu en 1848; depuis
cette année-là, les membres des Chambre fédérales, donc ceux aussi du Conseil
des Etats, «votent sans instructions» (art. 91 est.). Pour compenser la perte subie
par les cantons, l'article 93 de la constitution a aménagé à leur intention un droit
d'initiative. Cet article dit:
1 L'initiative appartient à chacun des deux conseils et à chacun de leurs membres.
2 Les cantons peuvent exercer le même droit par correspondance.
Conformément à la constitution, chaque canton a ainsi le droit de soumettre à
l'Assemblée fédérale une initiative traitant d'un objet relevant de sa compétence.
Il s'agit en l'occurrence de projets de lois ou d'arrêtés formulés par les cantons.
Ces initiatives peuvent soit revêtir la forme d'un projet rédigé de toutes pièces,
soit demander l'élaboration d'un projet de loi ou d'arrêté.
Le droit d'initiative des cantons est le corollaire du droit d'initiative que la
constitution reconnaît à chaque membre des deux conseils (art. 93, 1er al., est.)
ainsi qu'au Conseil fédéral (art. 102, ch. 4, est.). Il se distingue dans son principe
du droit d'initiative dont dispose le peuple. Les initiatives populaires s'adressent
en effet au peuple et aux cantons; l'Assemblée fédérale, si elle est habilitée à
donner son avis sur l'objet traité, n'a pas le pouvoir de les modifier. Les initiatives
des cantons, les initiatives parlementaires ainsi que les projets du Conseil fédéral
s'adressent quant à eux aux Chambres fédérales. Celles-ci sont tenues de traiter
les objets qui leur sont soumis et de statuer à leur propos. Après examen, les
Chambres ont la faculté de rejeter ou de modifier ce type d'initiatives, même si
elles revêtent la forme d'un projet de loi ou d'arrêté rédigé de toutes pièces.
330

Les initiatives des cantons, comme les projets du Conseil fédéral, s'adressent
toujours aux deux conseils, contrairement à l'initiative d'un membre d'un conseil.
Celle-ci n'est tout d'abord traitée que par le conseil de l'auteur de l'initiative, et ne
passe devant l'autre Chambre sous la forme d'une initiative de conseil qu'avec le
consentement du premier conseil.
Le libellé quelque peu désuet de 1848 (repris tel quel en 1874), selon lequel les
cantons exercent ce «droit par correspondance», peut de nos jours prêter à
confusion. L'exercice de ce droit par correspondance ne signifie nullement,
comme on le suppose parfois à tort, qu'il est possible de traiter une initiative d'un
canton comme une simple lettre et que celle-ci pourrait, le cas échéant, n'avoir
aucun effet juridique contraignant. La formulation retenue doit être considérée à
la lumière de la compétence qu'avaient jadis les cantons de donner des instruc-
tions à leurs envoyés: le législateur de l'époque a en effet tenu à préciser que les
cantons n'étaient pas habilités à faire valoir directement leur droit d'initiative
devant les Chambres, notamment en fournissant des instructions imperatives à
leurs représentants à l'Assemblée fédérale.
].& participation des cantons au processus de décision de la Confédération constitue
un des fondements du fédéralisme suisse. L'initiative des cantons est précisément
l'un des instruments (Conseil des Etats, majorité des cantons, droits de consulta-
tion, etc.) qui garantit cette participation. Le processus de création du droit
fédéral présente cependant des caractéristiques bien précises: la majorité des
cantons a été instituée afin de permettre aux cantons d'influer sur la décision
finale d'une révision constitutionnelle; le Conseil des Etats intervient de la même
manière lors de l'élaboration de lois et d'arrêtés fédéraux et a le même poids que
le Conseil national lors de l'examen des projets de lois par le Parlement; les droits
de consultation des cantons interviennent, eux, lors de l'élaboration proprement
dite des projets de lois; enfin, l'initiative des cantons permet à ces derniers d'être les
instigateurs d'une nouvelle législation. Quiconque se soucie de sauvegarder les
droits de participation des cantons dans leur intégralité ne doit pas sous-estimer
l'importance de ce dernier élément. La création de nouvelles normes ou la
modification, voire l'abrogation de dispositions légales ne traduisent-elles souvent
pas des préoccupations régionales! Il va sans dire que le droit d'initiative des cantons
revêt une importance d'autant plus grande lorsque les cantons cèdent certaines de
leurs prérogatives à la Confédération.
Fréquemment, les cantons disposent toutefois de moyens informels pour faire
valoir efficacement leurs intérêts dès le début du processus de création du droit. Il
est indéniable, par exemple, qu'une bonne collaboration entre les administrations
cantonales et fédérales et que les activités déployées par les différentes confé-
rences des chefs de départements cantonaux et par d'autres groupes de coordina-
tion ont nettement plus de poids que les initiatives des cantons. Cette participa-
tion informelle des cantons se déroule au niveau des pouvoirs exécutif et
administratif de la Confédération et des cantons, un niveau souvent moins
transparent qui exclut dans une large mesure les parlements cantonaux et le peuple
de la procédure. Le parlement fédéral ne participe alors que tardivement au
processus de décision; il intervient en fait à un moment où les préalables d'une
décision sont déjà bien engagés. Que ce soit sur le plan cantonal ou fédéral,
l'initiative des cantons reste, elle, essentiellement un instrument parlementaire.
331

Dès lors que les compétences de la Confédération se font toujours plus nom-
breuses, le rôle des parlements cantonaux face à leur administration et à leur
gouvernement se verrait renforcé si les cantons s'adressaient plus souvent directe-
ment au législateur fédéral par le biais de leur droit d'initiative. Parallèlement, le
législateur fédéral se verrait reconnu dans les efforts qu'il déploie pour exercer
davantage d'influence sur la procédure préparlementaire classique (voir à ce
propos le chapitre intitulé «Réforme du système des Commissions» dans les
rapports des commissions de réforme du Parlement du Conseil national et du
Conseil des Etats du 16 mai, respectivement 14 août 1991, FF 1991 III 654 et IV
360).
Le débat actuel sur une participation accrue de l'Assemblée fédérale aux affaires
de politique extérieure permettent d'établir des comparaisons particulièrement
intéressantes à ce propos (cf. rapport de la commission «Réforme du Parlement»
du Conseil national du 16 mai 1991, FF 1991III 675). La Confédération transfère
un nombre toujours plus grand de compétences à un échelon international; de la
même manière, quoique de façon bien plus marquée, les cantons ont cédé nombre
de leurs compétences à la Confédération au fil des décennies. Ces délégations de
compétences privent les parlements d'une partie de leur pouvoir de décision sur le
plan cantonal et national et renforcent par la même occasion la position des
administrations et des gouvernements, qui ont alors la charge de défendre certains
intérêts devant l'instance nationale ou internationale qui leur est immédiatement
supérieure. Les discussions en cours sur une plus grande participation de
l'Assemblée fédérale à des décisions internationales peut être l'occasion de
repenser également la participation des parlements cantonaux aux décisions
fédérales. L'initiative des cantons ayant essentiellement été instaurée à l'intention
des parlements cantonaux, la revalorisation de cet instrument pourrait concourir
dans une certaine mesure déjà à renforcer le poids des parlements en question.
3 
Dispositions applicables jusqu'ici en matière d'initiatives des
cantons; débats antérieurs
L'initiative des cantons apparaît pour la première fois à l'article 46 du règlement
du Conseil national du 5 juin 1903: «Quand un canton fait usage par correspon-
dance de son droit d'initiative conformément à l'article 93 de la constitution
fédérale, la demande est renvoyée au Conseil fédéral pour rapport» (RO NS XIX
596). Des formulations identiques ont été proposées par les révisions successives
des règlements des deux conseils jusqu'au 16 septembre 1975, date à laquelle le
Conseil des Etats introduit une nouveauté non négligeable à l'article 37 de son
règlement (art. 36 du règlement du 24 sept. 1986 applicable actuellement):
1 Le bureau charge une commission de l'examen préalable des propositions faites
par les cantons en vertu de l'article 93, 2e alinéa, de la constitution.
2 Lorsqu'il s'agit de donner suite à l'initiative d'un canton, le Conseil fédéral est
invité à présenter un rapport et des propositions ou à donner son avis.» (Version
du 24 sept. 1986 en vigueur aujourd'hui: «Lorsque la commission propose de
donner suite à une initiative d'un canton ...»).
Le Conseil national a adapté son règlement en conséquence dans sa décision du
17 juin 1976. Cette modification du mode de procéder répondait jadis déjà au
332

souci de donner davantage de poids à l'initiative d'un canton (cf. BÖ N 7976
632s.). Jusqu'en 1975/1976, les initiatives des cantons étaient transmises au
Conseil fédéral sans être véritablement traitées par les Chambres. Bien souvent
elles disparaissaient dans l'un ou l'autre des tiroirs de l'administration et y
séjournaient fréquemment de longues années avant d'être définitivement classées
à la faveur d'une quelconque occasion. La nouveauté introduite par le Conseil des
Etats résidait dans le fait qu'en attribuant l'examen d'une initiative à une
commission parlementaire, le législatif fédéral était habilité, dès 1975/76, à se
charger lui-même de l'objet d'une initiative d'un canton. Sous l'empire de l'ancien
droit, la transmission au Conseil fédéral d'une initiative d'un canton reléguait
souvent une requête au rang de simple pétition tandis qu'avec le nouveau droit,
une initiative d'un canton équivalait à une motion dûment adoptée, le cas échéant,
à un postulat des deux conseils si les deux Chambres décidaient de donner suite à
une initiative.
L'initiative des cantons n'apparaît ni dans la loi sur les rapports entre les conseils
(RS 171.11) de 1849, ni dans celle de 1902 et pas davantage dans celle de 1962.
A l'occasion de l'élaboration des dispositions légales applicables aux initiatives
parlementaires, le Conseil fédéral a, dans son message du 13 novembre 1968,
abordé pour la première fois la question de savoir si une procédure analogue
s'imposait pour les initiatives des cantons (FF 1968 II 770). Il y a répondu par la
négative, avançant pour seul argument: «Lorsque des questions se posent, la
pratique a toujours pu les résoudre sans difficultés particulières».
En 1983, à la suite de la publication du rapport rédigé par la commission d'études
«Avenir du Parlement», la commission du Conseil national chargée d'élaborer des
mesures de réforme du parlement s'est penchée attentivement sur la procédure
applicable à l'initiative des cantons. Dans le rapport du 4 octobre 1983 qu'elle a
transmis au bureau du Conseil national, elle s'est prononcée en faveur d'une plus
grande précision et uniformisation de la procédure, estimant que celle-ci devait
être calquée sur celle de l'initiative parlementaire. La commission a toutefois jugé
qu'une réglementation légale ne s'imposait pas et a proposé d'agir par le biais de
directives émanant des bureaux des conseils. Si le bureau du Conseil des Etats a
souscrit à ce projet d'élaborer des directives, celui du Conseil national n'a en
revanche jamais traité de la question.
Pour être complet, signalons que dans le cadre des travaux préparatoires en vue
d'une révision complète de la constitution, il a été proposé d'ancrer dans la charte
fondamentale le principe d'une initiative des cantons qui aurait eu la.même portée
qu'une initiative populaire. En vertu de cette proposition, trois parlements
cantonaux auraient pu, au même titre que 50 000 citoyens, soumettre valablement
une initiative au parlement (article 65 de l'avant-projet de la commission d'experts
de 1977).
4 
L'initiative des cantons dans la pratique
41 
Evolution du nombre des initiatives des cantons
Jusque dans les années trente, les Chambres fédérales n'ont recensé qu'une
quinzaine d'initiatives des cantons. Ce chiffre négligeable s'explique vraisem-
23 Feuille fédérale. 145' année. Vol. III 
333

blablement par le fait qu'à l'époque, le droit fédéral ne limitait pas encore trop les
compétences cantonales et que, par conséquent, les cantons n'éprouvaient que
rarement le besoin de recourir à cet instrument. Entre 1936 et 1949, on assiste à
une première vague d'initiatives des cantons, 24 au total, ce qui n'est guère
surprenant pour une période placée sous le signe de l'urgence et caractérisée par
une forte centralisation des pouvoirs. Alors que les cantons ont déposé seulement
huit initiatives dans les années 50, on observe à nouveau une tendance régulière à
la hausse entre 1960 et 1975, avec 28 initiatives.
Pendant les quatre législatures qui ont suivi l'introduction de la nouvelle procé-
dure, soit de 1975 jusqu'à l'automne 1991, 81 initiatives des cantons ont été
déposées (à titre de comparaison, le nombre d'initiatives parlementaires est
fourni entre parenthèse):
1975-1979 
14 (53)
1979-1983 
12 (38)
1983-1987 
19 (66)
1987 -1991 
36 (144)
Au cours de la première année de la 44e législature (jusqu'à fin 1992), déjà 18
initiatives des cantons ont été déposées.
42 
Les auteurs des initiatives des cantons
Abstraction faite de GL, AI et AR, tous les cantons ont un jour ou l'autre recouru
à cet instrument qu'est l'initiative des cantons. Le nombre d'initiatives varie
toutefois considérablement d'un canton à l'autre. Pendant la période sous revue,
soit les quatre législatures 1975-1991, nous pouvons établir la statistique suivante:
BS 12, GE 12, JU 8, BE 7, BL 7, NE 6, ZH 5, LU 4, FR 4, SG 3, SO 2, SH 2, TI 2 et
1 pour UR, SZ, ZG, AG, GR, VD et VS.
Qui, au niveau cantonal, peut être à l'origine d'une initiative d'un canton? Le
gouvernement, le parlement ou le peuple? La réponse à la question est donnée
par le droit cantonal. Le plus souvent, cette compétence revient aux parlements.
La constitution des cantons de Saint-Gall et des Grisons donne aussi cette
compétence à leur gouvernement. Dans dix cantons, le dépôt d'une initiative d'un
canton peut être obtenu au moyen d'une initiative populaire. Sur les 81 initiatives
des cantons déposées entre 1975-1991, 6 sont le résultat d'initiatives populaires
cantonales (77.203 ZH. Euthanasie en faveur des malades incurables; 78.203 BS.
Protection des locataires. Rétablissement. 78.206 ZG. Début uniforme de l'année
scolaire; 83.202 SO. Route nationale N 5. Réexamen; 85.205 ZH. Route nationale
N 4; 91.303 UR. Protection contre les atteintes du trafic de transit).
43 
Les objets des initiatives des cantons
Environ 30 des 81 initiatives des cantons déposées entre 1975 et 1991 traitent de
problèmes spécifiques aux cantons dont elles émanent. C'est le cas notamment
lorsque par exemple Baie-Ville demande à la Confédération d'entrer en négocia-
tions avec l'Allemagne au sujet de l'abandon de la zone franche Lörrach-Weil
334

(88.210) ou lorsque Berne milite en faveur d'un nouveau tronçon CFF Matt-
stetten-Rothrist respectueux de l'environnement (91.306). Du côté de Genève où
la pénurie de logements est particulièrement grave, le canton s'est posé à diverses
reprises comme le défenseur des locataires (89.201/90.200). En raison de leur
proximité avec l'Allemagne, les cantons frontaliers de Baie-Ville, Baie-Campagne
et Schaffhouse, sont pour leur part intervenus à trois reprises pour réclamer
l'introduction de l'heure d'été (79.205/206/207). Enfin, certains cantons de Suisse
centrale ont lutté énergiquement pour uniformiser le début de l'année scolaire
(78.206/79.203/91.201), le système différent en vigueur à Zurich, canton voisin à
forte population, leur occasionnant nombre de désagréments.
Plus de la moitié des initiatives des cantons sont par contre difficilement
attribuables à des considérations régionales. Il n'existe en effet aucun lien direct
entre le canton de Saint-Gall et l'insémination artificielle (87.203), le canton de
Lucerne et les allocations familiales (83.203) ou entre le canton de Berne et
l'interdiction de circuler en voiture le jour du Jeune fédéral (88.205). Cette
observation ne saurait entacher la légitimité de ces initiatives des cantons; en
l'occurrence, les parlements des cantons ont débattu de questions qui ne pou-
vaient être résolues qu'au niveau fédéral.
44 
Les résultats des initiatives des cantons
Si la manière de traiter la plupart des objets soumis au parlement est expressé-
ment définie dans la loi sur les rapports entre les conseils ou dans les règlements
de chacun des conseils, il en va tout autrement pour ce qui est des initiatives des
cantons. L'article 36 du règlement du Conseil des Etats et l'article 44 de celui du
Conseil national parlent uniquement à ce propos de possibilité de «donner suite»
à une initiative des cantons. Le législateur-n'a pas précisé ce qu'il fallait entendre
par «donner suite», le cas échéant par «ne pas donner suite», son contraire
implicite. La question de savoir si une initiative d'un canton peut encore faire
l'objet d'autres décisions est également restée en suspens.
Quand on examine les 81 initiatives des cantons déposées pendant les quatre
législatures 1975-1981, on ne manque pas d'être frappé par la variété étonnante des
types de décisions prises. En examinant la question de plus près, on peut néanmoins
dégager cinq grandes catégories:
a. 
17 initiatives des cantons ont été rejetées ou n'ont pas eu de suite, leur objet
n'ayant ni été repris ni satisfait dans le cadre d'une autre procédure.
b. 
19 initiatives des cantons, la catégorie la plus importante, ont été satisfaites
dans le cadre d'autres procédures. La plupart du temps, les Chambres se sont
prononcées pour le classement de l'initiative; dans certains cas, elles ont
décidé de ne pas leur donner suite. Pour paradoxal que cela puisse paraître,
c'est dans cette catégorie de décisions que l'on retrouve les initiatives qui ont
connu le plus grand succès. Mentionnons à titre d'exemple les quatre
initiatives des cantons sur l'interruption de grossesse (78.204, 78.205, 78.207,
79.202). La commission du Conseil national chargée de leur examen préa-
lable a élaboré un projet de loi correspondant à une initiative parlementaire
et a exposé la procédure de la manière suivante dans son rapport:
335

Sur le plan juridique, les initiatives des cantons ont à peu près la même
portée que des pétitions. (...) Les initiatives cantonales indiquent l'optique
générale dans laquelle les problèmes doivent être examinés. La manière la
plus rapide et la plus efficace de donner suite à une initiative déposée par un
canton est d'en reprendre les idées fondamentales dans une initiative
parlementaire (FF 1979 II 1051).
Nombre d'initiatives des cantons traitent de sujets qui font déjà l'objet
d'autres interventions politiques (initiatives parlementaires, projets du
Conseil fédéral, initiatives populaires). La plupart du temps, leur discussion
par les Chambres est alors ajournée et souvent les projets en question sont
classés sans autres au terme des autres procédures. Cette manière de
procéder peut amener à douter de l'utilité des initiatives des cantons. Ce
serait méconnaître que ce type d'initiatives peut aussi avoir pour fonction,
non négligeable politiquement parlant, d'appuyer d'autres procédures, par
exemple en montrant clairement qu'une initiative populaire est soutenue par
la majorité des membres d'un parlement cantonal. La plupart du temps, le
canton qui dépose une initiative n'agit évidemment pas dans l'optique
d'appuyer une autre procédure; la pratique montre néanmoins que souvent
des initiatives traitant d'un même objet sont lancées plus ou moins simulta-
nément (outre les initiatives déjà mentionnées sur l'interruption de gros-
sesse, mentionnons également: 81.202 GE. Protection de la maternité; 91.300
TI. Loi sur les armes et les munitions). Parfois, l'élaboration de nouvelles
dispositions légales a incontestablement pour origine une initiative d'un
canton (78.206 ZG. Uniformisation du début de l'année scolaire). Là encore,
le traitement des initiatives est généralement suspendu à la première
occasion au profit d'autres procédures qui peuvent même avoir été engagées
ultérieurement. Ceci s'explique essentiellement par l'absence de procédure
rigoureuse applicable à l'initiative des cantons. En conclure que ce type
d'initiatives est inutile reviendrait toutefois à confondre les causes et les
effets.
c. 
Neuf initiatives des cantons ont eu pour résultat de charger le Conseil fédéral
à élaborer un projet de loi allant dans le sens de la motion adoptée par les
deux conseils. Les formulations retenues varient considérablement d'un
objet à l'autre. Parfois les Chambres donnent suite à une initiative et
demandent au Conseil fédéral de présenter un rapport et des propositions
(87.203; 87.204; 88.202; 90.204), d'autres fois elles donnent suite à une
initiative et adoptent une motion (82.201; 83.201), d'autres fois encore elles
adoptent une motion et décident de classer un objet (77.202; 78.201). Dans
l'un des cas, un des conseils a adopté une motion et a simultanément proposé
de classer l'initiative alors que l'autre conseil a décidé de donner partielle-
ment suite au même objet (84.205).
d. 
Dix initiatives des cantons ont conduit un des conseils, voire les deux à
adresser un postulat au Conseil fédéral. Des situations de ce genre en-
gendrent une grande incertitude quand à la procédure applicable. Dans
certains cas, les Chambres ont décidé de ne pas donner suite à une initiative
(78.202, 83.203, 87.206, 88.206, 88.210), dans d'autres cas analogues elles ont
au contraire choisi d'y donner suite (88.201) ou d'y donner suite en partie
336

(83.204, 84.203, 84.204). Il est également arrivé qu'une initiative ait été
classée et qu'un postulat ait été adopté simultanément (79.201).
e. 
Six initiatives des cantons ont été traitées comme des pétitions en ce sens
qu'elles ont simplement été transmises au Conseil fédéral «pour informa-
tion» (77.201, 78.203, 79.204, 80.201, 85.201, 87.201). L'initiative tessinoise
sur la politique énergétique (80.201) fournit à ce titre un exemple parti-
culièrement intéressant. Au Conseil national, l'objet en question a donné
lieu à un débat de presque deux heures consacré essentiellement à des
questions de procédure (BÖ N 1982 1104 à 1116). Les uns revendiquaient,
règlement à l'appui, de ne pas donner suite à l'initiative tandis que les autres,
qui ont finalement remporté la cause, s'étaient rangés derrière le président
de la commission qui soutenait que dans le souci de préserver également la
bonne entente confédérale, il apparaissait tout de même plus élégant de dire
à nos Tessinois que nous avions fait notre travail, que le Conseil fédéral
rendrait son rapport plutôt que de répondre que leur initiative avait été
rejetée et qu'il n'y serait pas donné suite. Le conseiller fédéral Schlumpf
avait précisé à ce propos que cette manière de procéder ne pouvait en aucun
cas sous-entendre l'acceptation des requêtes formulées dans l'initiative mais
qu'il fallait uniquement l'interpréter comme un mandat de prise de position
en la matière à l'égard des autorités du canton du Tessin.
5 
Appréciation de la nécessité de légiférer
Est-il nécessaire et souhaitable d'élaborer des normes légales applicables à
l'initiative des cantons? L'initiative des cantons fait partie des droits fédéralistes
de participation. Elle permet d'abord aux parlements des cantons mais aussi aux
souverains des cantons d'être à l'origine de telle ou telle décision fédérale (cf.
ch. 1). L'examen des faits (cf. ch. 4) montre que les cantons éprouvent toutefois
plus fréquemment le besoin de recourir à cet instrument et les parlements comme
les souverains cantonaux interviennent ainsi de manière croissante dans l'élabora-
tion de dispositions légales relevant de domaines dont la compétence a été confiée
à la Confédération. Si on considère l'importance de ces initiatives dans la vie
politique des cantons, on ne manque pas d'être frappé par le peu de cas qui en est
fait au niveau fédéral. Une décision majoritaire d'un parlement cantonal, voire
d'un souverain cantonal ne rencontre souvent que peu d'écho devant les
Chambres fédérales et il n'est pas rare que celles-ci s'en débarrassent sans même
en débattre. Les initiatives des cantons sont caractérisées par un grand flou, aussi
bien en ce qui concerne leur nature juridique, la procédure applicable et les
décisions auxquelles elles peuvent donner lieu à l'Assemblée fédérale. Une
réglementation légale permettrait de remédier à une situation qui entraîne
souvent les commissions et lès conseils dans des débats de procédures aussi
fastidieux que stériles et rendrait à cet instrument la place qui lui revient
constitutionnellement et politiquement parlant.
Conformément à l'article 93 de la constitution, les initiatives des cantons ont la
même portée que les initiatives parlementaires. Etant donné que celles-ci sont
inscrites depuis 1970 dans la loi sur les rapports entre les conseils, on comprend
337

aisément pourquoi, du point de vue constitutionnel, le moment est maintenant
aussi venu d'élaborer des dispositions légales régissant l'initiative des cantons.
Une réglementation détaillée de ce type d'initiative dans les règlements des
conseils ou même dans de simples directives énoncées par les bureaux des conseils
apparaît inadéquate. La procédure applicable aux initiatives des cantons constitue
une règle le droit au sens de l'article 5,2e alinéa, de la loi sur les rapports entre les
conseils. Les initiatives des cantons s'adressant toujours aux deux Chambres, il
convient de définir uniformément la procédure pour les deux conseils, ce qui n'est
envisageable que par le biais de la loi sur les rapports entre les conseils. En leur
qualité d'auteurs d'initiatives, les cantons doivent pouvoir prétendre à une
réglementation élaborée et, le cas échéant, modifiable dans le cadre d'une
procédure législative ordinaire.
6 
Questions de procédure
61 
Objet d'une initiative d'un canton
(art. 21seP'iesLREC)
Quel peut être l'objet d'une initiative d'un canton? L'article 93 de la constitution
part du principe que l'initiative parlementaire et l'initiative d'un canton ont la
même portée; partant, le nouvel article 21scP"es propose de reprendre la définition
de l'initiative parlementaire énoncée à l'article 21bls. Il est donc possible de dire
que les initiatives des cantons tout comme les initiatives parlementaires ont pour
objet des actes législatifs édictés par l'Assemblée fédérale, selon art. 4 s. LREC.
La question se pose de savoir comment il convient de procéder quand une
initiative d'un canton sollicite des mesures qui, conformément au droit en vigueur,
ne relèvent pas de la compétence de l'Assemblée fédérale. Ces initiatives
doivent-elles être considérées comme irrecevables? La question revêt une impor-
tance toute particulière quand on sait que les initiatives des cantons peuvent faire
l'objet d'un recours de droit public pendant la procédure cantonale (cf. ATF 99 la
736). Par exemple, l'initiative du canton de Thurgovie du 3 juillet 1992 visant à
empêcher les abus en matière de droit d'asile invitait notamment le Conseil
fédéral à «renforcer les contrôles aux frontières», un type de mesures essentielle-
ment du ressort de l'exécutif. Il serait toutefois faux de déclarer d'emblée que
l'initiative est entachée de nullité. Lors de son examen d'une initiative d'un
canton, l'Assemblée n'est pas liée par le libellé exact de l'initiative. Dans
l'exemple du canton de Thurgovie, elle pourrait, par exemple, arriver à la
conclusion qu'il faut faire appel à l'armée pour renforcer les contrôles aux
frontières, mesure qui supposerait au préalable la création de bases légales. Sous
réserve de respecter les droits du peuple et des cantons, l'Assemblée fédérale
décide elle-même de l'étendue de sa compétence. Elle peut récupérer des
compétences qu'elle aurait déléguées en toute légalité; si des dispositions consti-
tutionnelles ou de droit international prévoient que l'Assemblée fédérale n'est pas
compétente dans un domaine, elle a toujours, en dernier ressort, la possibilité de
proposer au peuple et aux cantons une modification de la constitution fédérale ou
d'inviter le Conseil fédéral à dénoncer des accords internationaux. Les initiatives
des cantons dont la teneur ne satisfait pas aux exigences de l'article 21scptles ne
338

doivent donc pas être annulées sans autres. Dans ce genre de situation, l'Assem-
blée fédérale doit d'abord statuer sur la question de savoir si elle entend
s'attribuer les compétences qu'elle n'a pas. En cas de refus, elle ne donne pas suite
à l'initiative. Les Chambres fédérales (l'une ou les deux) ont alors la faculté de
soumettre au Conseil fédéral les requêtes formulées dans une initiative sous la
forme d'une recommandation (uniquement pour le Conseil des Etats) ou d'un
postulat.
62 
Unité de la forme et du fond d'une initiative d'un canton?
Il n'est pas nécessaire de définir légalement les formes que peuvent revêtir les
initiatives des cantons; une réglementation de la forme des initiatives parle-
mentaires dans l'article 21bls LREC est elle aussi superflue. Contrairement aux
dispositions prévalant pour les initiatives populaires, l'Assemblée fédérale n'est
pas tenue par le libellé des initiatives des cantons ou des initiatives parle-
mentaires. Le fait que celles-ci soient rédigées de toutes pièces, formulées en
termes généraux ou qu'elles présentent une forme mixte ne change rien en
l'occurrence. Quand l'Assemblée fédérale décide de donner suite à une initiative
d'un canton, elles est libre de concrétiser comme elle l'entend l'objet qui lut est
soumis. C'est à elle seule qu'il incombe de dire dans quelle mesure elle entend
respecter à la lettre un libellé. Quand une initiative est formulée en termes
généraux, la liberté d'appréciation est généralement plus marquée. Les initiatives
rédigées de toutes pièces présentent donc l'avantage de permettre à leurs auteurs
d'indiquer clairement leurs intentions ainsi que la manière de les réaliser.
Le principe de l'unité de matière ne constitue pas non plus un élément décisif de
la procédure devant les Chambres fédérales. L'Assemblée fédérale est libre de
subdiviser une initiative d'un canton ou de la réaliser partiellement seulement. Par
contre, si une procédure cantonale prévoit qu'une initiative d'un canton doit être
soumise à une votation populaire ou si l'Assemblée fédérale soumet au peuple et
aux cantons un projet faisant suite à l'initiative d'un canton, la règle selon laquelle
la volonté de tout électeur doit être relevée de manière sûre et fidèle exige que
l'unité matérielle soit respectée.
63 
Examen préalable d'une initiative d'un canton
(art. 21octies LREC)
631 
Objet de l'examen préalable
Conformément aux règlements des conseils, les initiatives des cantons font
aujourd'hui déjà l'objet d'un examen préalable. Ce qui demeure imprécis, c'est
l'objet et l'issue éventuelle de l'examen en question. L'examen préalable d'une
initiative d'un canton doit s'effectuer sur le modèle de l'examen préalable d'une
initiative parlementaire, tel qu'il a été défini dans le cadre de la révision de la
LREC du 23 mars 1984. Cette manière de procéder a déjà fait ses preuves. Elle
garantit d'une part que chaque initiative sera examinée sommairement du point
de vue matériel dans un délai relativement court et évite d'autre part que les
commissions compétentes se lancent dans un long examen de questions de détail
339

avant que le besoin en matière de légiférer et la manière la plus adéquate de
procéder ont clairement été établis. L'article 21octics, chiffre 2, définit plus
rigoureusement que ne le fait l'article 21ter, chiffre 2, pour l'initiative parle-
mentaire, ce que doit être un examen préalable. La commission chargée de cet
examen doit se prononcer en premier lieu sur la nécessité d'une réglementation et
n'a pas à entrer en matière sur les détails pratiques d'éventuelles nouvelles
normes. Si la commission arrive à la conclusion que le besoin d'une régle-
mentation n'existe pas réellement, elle abandonnera l'examen de la gestion. Si le
besoin est reconnu, d'autres procédures législatives seront très souvent déjà en
cours, initiatives parlementaires, initiatives du Conseil fédéral ou initiatives
populaires entre autres. Il incombe alors à la commission de définir comment elle
entend coordonner judicieusement les diverses procédures. Elle déterminera
également l'instance compétente pour diriger la procédure (commission parle-
mentaire ou Conseil fédéral), les frais prévus et la durée de la procédure
proposée.
632 
Résultats possibles de l'examen préalable
L'examen préalable d'une initiative d'un canton débouche toujours sur l'une des
deux solutions suivantes: soit les Chambres décident de donner suite à une
initiative, soit elles décident de ne pas y donner suite. Dans le second cas, il existe
plusieurs possibilités de reprendre les requêtes formulées dans une initiative dans
une autre procédure parlementaire, nouvelle du point de vue formel.
Quand les Chambres décident de donner suite à une initiative d'un canton, leur
décision a la même portée que lorsqu'elles décident de donner suite à une
initiative parlementaire. L'Assemblée fédérale se charge de conduire la procédure
d'élaboration d'un projet (cf. infra eh. 64).
Si les Chambres estiment que le besoin de légiférer n'existe pas, elles ne donnent
pas suite à une initiative. Conformément à la pratique prévalant en matière
d'initiatives parlementaires, les Chambres ne doivent pas davantage donner suite
à une initiative quand elles admettent que le besoin de légiférer existe mais que,
néanmoins, elles n'entendent pas s'occuper d'une initiative et demandent au
Conseil fédéral d'élaborer un projet de loi (motion). Il en va de même quand elles
invitent le Conseil fédéral à examiner la question d'une éventuelle élaboration de
projet (postulat) ou quand elles considèrent qu'une initiative a déjà été satisfaite.
A ce stade, la procédure est formellement achevée; la motion ou le postulat
restent pendants jusqu'au moment où les Chambres décident de les classer. - Par
le passé, dans des situations analogues, les Chambres ont parfois décidé de donner
suite à une initiative. Elles ont en effet estimé que l'auteur d'une initiative
comprendrait difficilement pourquoi aucune suite n'est donnée à sa requête qui a
pourtant été considérée comme fondée. Cette objection peut partiellement être
balayée si l'on expose clairement dans la décision et dans le rapport explicatif ce
que signifie, par exemple, l'expression «motion allant dans le sens de l'initiative
d'un canton». Force est de reconnaître que la poursuite d'une telle pratique ne
manquerait pas de créer des problèmes presque insolubles. Vouloir faire une
distinction entre les initiatives dont l'Assemblée fédérale entend s'occuper elle-
même et celles qu'elle transmet dans le sens d'une motion au Conseil fédéral
340

engendrerait fatalement des règlements compliqués et peu transparents. Les
difficultés se multiplieraient plus encore quand les Chambres fédérales ne sont
pas unanimes sur la manière de donner suite à une initiative. Avec l'initiative
parlementaire, d'une part, et la motion et le postulat, d'autre part, le droit
parlementaire possède deux procédures bien distinctes et couramment utilisées.
Si la procédure applicable à l'initiative des cantons ne s'intègre pas dans ce même
schéma, la transparence et l'intelligibilité du droit parlementaire risquent d'en
pâtir sérieusement.
Quand une commission demande qu'une motion ou un postulat soit adoptés dans
le sens d'une initiative, une nouvelle procédure, régie par les articles 22 et 22b's de
la LREC et par les dispositions correspondantes des règlements des conseils, est
formellement engagée. Cela signifie également que, conformément aux règle-
ments des conseils, le Conseil fédéral doit avoir la possibilité de se prononcer sur
la question traitée. Il est par conséquent impossible, au cas ou la commission
proposerait une solution différente, de demander directement devant le conseil
qu'une initiative d'un canton soit adoptée sous la forme d'une motion ou d'un
postulat.
633 
Délais de l'examen préalable
La réglementation proposée reprend en partie le schéma applicable à l'examen
préalable des initiatives parlementaires. La commission chargée de l'examen
préalable d'une question doit rendre son rapport au plus tard pour la troisième
session suivant l'attribution du mandat. Ce délai se justifie par le caractère même
de l'examen préalable. On part en effet du principe qu'une simple décision
préalable ne saurait trop tarder. La tâche de la commission chargée de cet examen
se limite en outre à statuer sur la nécessité de légiférer et à définir la manière la
plus adéquate de procéder. On entend dire à propos de ce système que le délai
contraint obligatoirement les Chambres à traiter une question alors que parfois,
par exemple quand un projet du Conseil fédéral est pendant, il serait souhaitable
de différer l'examen afin que l'initiative et le projet du Conseil fédéral puissent
être traités simultanément. Pareille objection méconnaît le principe même de
l'examen préalable, une procédure qui n'a pas pour objet une décision matérielle.
Eh l'occurrence, il est parfaitement envisageable de donner suite sans autres à une
initiative quand la nécessité de légiférer est reconnue. C'est là un moyen d'exercer
une certaine pression pour que le projet du Conseil fédéral aille véritablement de
l'avant. Si, en définitive, ce projet satisfait les requêtes de l'initiative, celle-ci peut
alors être classée (voir également ch. 64).
Contrairement à ce qui prévaut en matière d'initiatives parlementaires, il n'y a pas
lieu de fixer d'autres délais en ce qui concerne l'examen préalable. Si les délais
prévus pour l'initiative parlementaire s'appliquaient tels quels aux délibérations
de la deuxième Chambre, la durée du seul examen préalable pourrait atteindre
jusqu'à quatre ans (une année pour chaque commission et une année pour chaque
conseil). Il est néanmoins souhaitable que l'examen préalable n'excède pas une
durée de deux ans environ. Après examen par la première Chambre, la deuxième
Chambre devrait pouvoir traiter une initiative à la session suivante. Si les délais
341

fixés étaient différents pour la première et la deuxième Chambres, il en résulterait
une réglementation extrêmement complexe. Enfin, des délais trop courts ne
manqueraient pas de réduire considérablement la marge de manœuvre parfois
indispensable à une bonne planification des travaux des commissions et des
conseils.
634 
Traitement des divergences lors de l'examen préalable
Si une initiative parlementaire s'adresse toujours à une seule Chambre, l'initiative
d'un canton s'adresse, elle, toujours aux deux Chambres. Il est par conséquent
possible que l'examen préalable d'une question aboutisse à des résultats différents
dans les deux Chambres. Dans ce cas, la procédure simplifiée d'élimination des
divergences selon l'article 21 est applicable. Si le conseil qui a décidé de ne pas
donner suite à l'initiative maintient sa position, sa décision est réputée définitive
et l'initiative est rayée de la liste des objets à traiter.
635 
Représentation du canton lors de l'examen préalable
Avant tout lorsque les initiatives des cantons reprennent une revendication
spécifique d'un canton, l'audition de représentants dudit canton lors de l'examen
préalable de l'initiative s'avère judicieuse. Ce besoin se fait encore plus sentir si
aucun membre de la commission chargée de l'examen préalable ne représente le
canton à l'origine de l'initiative. De telles auditions ont déjà été effectuées dans le
passé; cependant, il n'était pas rare de voir des initiatives des cantons écartées
pratiquement sans aucune discussion en l'absence d'une personne susceptible de
défendre les intérêts du canton ayant déposé l'initiative. La possibilité d'une telle
audition doit donc être précisée dans le texte de la loi. La majorité de la
commission désire s'en tenir à une formulation flexible qui laisse la commission
libre de renoncer, selon les cas, à une telle audition.
La minorité de la commission désirerait, quant à elle, statuer sur l'attribution au
canton ayant déposé l'initiative d'un droit analogue à celui dont jouissent les
auteurs des initiatives parlementaires. Un canton doit, dans tous les cas, motiver
sa demande devant la commission du premier conseil, tandis que le soin est laissé
à la commission de la seconde Chambre de savoir si elle veut procéder à une
audition. En règle générale, les membres de cette commission peuvent consulter
les procès-verbaux de la commission du premier conseil. De l'avis de la minorité,
le droit d'être entendu permettrait de garantir qu'une initiative d'un canton soit
traitée avec plus de sérieux que par le passé, c'est-à-dire aussi bien par l'Assem-
blée fédérale que par les instances cantonales compétentes.
Concrètement, l'instance chargée par le droit cantonal de représenter les intérêts
du canton face à l'extérieur devra dire qui est habilité à représenter le canton
devant la commission.
342

64 
Elaboration d'un projet
(art. 21novies)
Si les deux conseils décident de donner suite à une initiative d'un canton, une
commission est chargée, comme pour les initiatives parlementaires, d'élaborer un
projet. A ce stade de la procédure, l'initiative d'un canton a déjà été traitée par les
deux conseils, ce qui n'est pas le cas pour les initiatives parlementaires. Il convient
donc de préciser ici à quelle commission, du Conseil national ou du Conseil des
Etats, revient l'élaboration d'un projet. On pourrait envisager de confier auto-
matiquement cette tâche à la commission du conseil chargé en priorité de
l'examen préalable. Il n'en demeure pas moins qu'à ce stade de la procédure, la
commission du deuxième conseil est peut-être plus disponible ou qu'elle traite
déjà d'autres projets apparentés à l'objet de l'initiative d'un canton. Il semble par
conséquent raisonnable de définir une nouvelle fois la question de la priorité
selon l'article 9 LREC.
Une initiative d'un canton et une initiative parlementaire supposent les mêmes
droits et les mêmes devoirs pour la commission chargée d'élaborer un projet
(art. 21iuater). La commission dispose de deux ans pour présenter son rapport et
ses propositions. Elle peut demander une prolongation de délai à son conseil. Le
rapport satisfait les conditions d'un message du Conseil fédéral. Le Conseil
fédéral a la possibilité de donner son avis. Si, compte tenu de l'envergure d'une
initiative, les ressources des Services du Parlement s'avèrent insuffisantes pour
faire avancer efficacement un projet, la commission «peut s'adjoindre la collabo-
ration du département concerné», étant entendu que cette mesure ne préjuge en
rien l'avis ultérieur du Conseil fédéral. Les préparatifs-législatifs peuvent donc là
aussi être délégués à l'administration. La différence avec une motion réside ici
dans le fait qu'après avoir été adoptée, le suivi de la procédure incombe au Conseil
fédéral. En revanche, quand les Chambres décident de donner suite à une
initiative parlementaire ou à une initiative d'un canton, l'attribution des tâches, la
fixation des délais et le choix des variantes proposées dans le cadre d'avant-projets
sont du ressort d'une commission parlementaire.
Les dispositions régissant le traitement de projets émanant du Conseil fédéral
(art. 12 à 21 LREC) s'appliquent par analogie au traitement, par les conseils, des
projets élaborés par une commission dans le cadre de son examen d'une initiative
d'un canton.
La pratique récente en matière d'initiatives parlementaires montre que les
Chambres ont parfois décidé de donner suite à une initiative et que la commission
chargée de l'examen d'un objet a provisoirement suspendu son travail dans
l'attente d'un projet du Conseil fédéral. Cette manière de procéder peut se
justifier; elle permet d'éviter des mesures superfétatoires et a aussi pour effet
d'inviter le Conseil fédéral à prendre position rapidement, comme le ferait la
commission. Si le projet du Conseil fédéral répond à la requête formulée par
l'initiative, celle-ci peut alors être classée. La commission conserve néanmoins
toujours la possibilité de reprendre l'affaire en mains si les travaux du Conseil
fédéral ne correspondent pas à son attente. A ce propos, il convient de régle-
menter la procédure d'un éventuel classement d'une initiative d'un canton
puisque, contrairement aux initiatives parlementaires, les initiatives des cantons
343

ne peuvent pas être classées par un seul conseil et que les articles 12 à 21 LREC ne
prévoient pas cette situation. Si les deux conseils ont des avis divergents sur le
classement d'une initiative d'un canton, celle-ci est définitivement rayée de la liste
des objets à traiter quand le conseil qui a décidé de son classement maintient sa
position.
65 
Modification des règlements des conseils
Quand la procédure régissant les initiatives des cantons sera inscrite dans la loi sur
les rapports entre les conseils, les dispositions correspondantes figurant dans les
règlements des conseils pourront être abrogées. Un projet proposé par une
commission du Conseil des Etats ne peut concerner que le règlement du Conseil
des Etats. Dès lors, en sa qualité de commission de la deuxième Chambre, celle du
Conseil national doit elle aussi avoir la possibilité de formuler des propositions
relatives à la révision du règlement du Conseil national dans le cadre de l'examen
préalable de la révision de la LREC.
36130
344

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Initiative parlementaire Procédure relative aux initiatives des cantons Rapport de la
Commission des institutions politiques du Conseil des Etats du 4 mai 1993
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Jahr
1993
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
35
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Geschäftsnummer
93.430
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Numero dell'oggetto
Datum
07.09.1993
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Data
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325-344
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