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2002-0460
4127
02.043
Message
sur la modification de la loi fédérale sur l’aviation
du 22 mai 2002
Madame la Présidente,
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous soumettons un projet de modification de la loi
fédérale sur l’aviation (LA) en vous proposant de l’adopter.
Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération.
22 mai 2002
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Kaspar Villiger
La chancelière de la Confédération, Anne-Marie Huber-Hotz

4128
Condensé
La loi fédérale du 21 décembre1948 sur l’aviation (LA; RS 748.0) constitue la base
légale de l’exécution des tâches de la navigation aérienne en Suisse. Conformément
à l’art. 40 LA, le Conseil fédéral a confié cette mission à la société Skyguide (aupa-
ravant Swisscontrol). Skyguide est une société anonyme d’économie mixte sans but
lucratif dont la majorité du capital appartient à la Confédération et dont les statuts
doivent avoir été approuvés par le Conseil fédéral. En outre, la LA prescrit que la
réunion des services civils et des services militaires de la navigation aérienne doit
avoir lieu si elle est judicieuse du point de vue de l’exploitation et de la technique.
Par un postulat (98.3363), entre-temps classé, la Commission de politique de sécu-
rité du Conseil national a demandé que les services de la navigation aérienne civile
et militaire soient réunis. S’appuyant sur le rapport final du groupe de travail
Helvetic Control (HELCO) du 23 avril 1999, les chefs du DETEC et du DDPS ont
décidé, le 18 août 1999, d’entreprendre la réunion des services de la navigation
aérienne civile et militaire. Le 24 janvier 2001, le Conseil fédéral a édicté les modi-
fications des dispositions d’exécution de la loi sur l’aviation nécessaires à la
réunion des services de la navigation aérienne civile et militaire. Simultanément, il
a approuvé les objectifs stratégiques de la société requis dans l’ordonnance sur le
service de la navigation aérienne (OSNA; RS 748.132.1). Skyguide doit assurer une
exploitation efficace de l’espace aérien et mettre en oeuvre de manière échelonnée
l’intégration des deux services de la navigation aérienne jusqu’à la fin de 2003.
L’intégration des navigations aériennes militaire et civile ainsi que la crise de la
navigation aérienne en 2001 se traduisent, chacune de leur côté, par un besoin en
financement pour Skyguide et son institution de prévoyance. La modification de
l’art. 40 LA proposée vise à créer la base légale nécessaire au financement des
mesures suivantes:
–
transfert du personnel de la circulation aérienne militaire: le 1er janvier
2002, 108 contrôleurs de la circulation aérienne militaires sont entrés au
service de Skyguide. Il s’agit dès lors de garantir, pour le personnel des
services de la navigation aérienne militaire de la Confédération passé à la
société Skyguide, le capital de couverture supplémentaire nécessaire requis
par l’ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Confédération
(RS 172.220.111.3), ainsi que celui prévu par l’ordonnance du 2 décembre
1991 régissant le versement des prestations en cas de retraite anticipée
des agents soumis à des rapports de service particuliers (RS 510.24), de
manière à permettre le versement des rentes en cas de retraite anticipée.
–
intégration spatiale des navigations civile et militaire: la concrétisation des
synergies entre les systèmes de la navigation aérienne civile et militaire
exige la construction d’un nouveau bâtiment d’exploitation commun. Les
moyens nécessaires à Skyguide devront lui être founis par la Confédération
(augmentation du capital-actions) et par des banques.

4129
–
recapitalisation: la crise du trafic aérien de 2001 est à l’origine de difficul-
tés d’ordre financier pour la société Skyguide. L’apport d’un capital
d’exploitation supplémentaire doit permettre à Skyguide de disposer d’un
capital de base suffisant.
–
présentation des comptes selon l’IAS: à moyen ou long terme, la réalisation
des tâches que la loi fixe à Skyguide exigera la possibilité d’une coopéra-
tion internationale. Une présentation des comptes effectuée selon une norme
internationalement reconnue représentera un avantage à ce point de vue.
Conformément à une recommandation de l’Organisation de l’aviation civile
internationale (OACI), Skyguide présentera à l’avenir ses comptes selon la
norme comptable internationale (IAS). C’est actuellement le cas d’autres
sociétés publiques et privées (par exemple Swisscom, RUAG, La Poste).
L’introduction de l’IAS implique que l’on procède à une réévaluation
initiale des obligations en matière de prévoyance selon la norme IAS 19
(Employee Benefits). Skyguide n’est pas en mesure de financer elle-même le
découvert qui en résulte.
Les coûts totaux qui seront à la charge de la Confédération se situeront dans une
fourchette allant de 215 à 250 millions de francs.

4130
Message
1 
Partie générale
1.1 
Situation initiale
1.1.1 
Intégration des navigations aériennes civile
et militaire
Depuis 1948, l’art. 40 LA précise, sous des formes diverses, que les services de la
navigation aérienne civile et militaire doivent être réunis.
Du fait de l’augmentation du trafic aérien civil, la navigation aérienne civile a besoin
de toujours plus de capacités sur le plan de l’espace aérien, malgré la crise du trafic
aérien de 2001. Par ailleurs, les Forces aériennes ont réduit le nombre de leurs
avions. L’abandon de la flotte de combat au sol a permis de désengorger en premier
lieu l’espace aérien inférieur. Par contre, la modernisation de la flotte des avions
militaires nécessite des espaces d’exercice plus grands et d’un seul tenant. La pres-
sion croissante qui s’exerce sur les coûts, tant dans le secteur civil que dans le sec-
teur militaire, oblige les services de la navigation aérienne à rechercher toutes les
synergies possibles.
Un postulat (98.3363) et une motion de la Commission de la politique de sécurité du
Conseil national, du 17 août 1998 (98.3364), transformée en postulat, avaient
demandé la réunion des services de la navigation aérienne militaire et civile. Compte
tenu de ces interventions, les départements concernés, le DETEC et le DDPS, ont
procédé à la recherche de nouvelles solutions dans le cadre du projet HELCO. Sur la
base d’un rapport d’experts, les chefs du DETEC et du DDPS ont décidé, le 18 août
1999, de réunir le 1er janvier 2001 les services de la navigation aérienne civile et
militaire dans la société par actions d’économie mixte sans but lucratif Skyguide
(auparavant Swisscontrol). La société est à plus de 99 % propriété de la Confédé-
ration.
Par sa décision du 24 janvier 2001, le Conseil fédéral a édicté les modifications de
l’ordonnance du 17 octobre 1984 sur la sauvegarde de la souveraineté de l’espace
aérien (RS 748.111.1) et de l’ordonnance sur le service de la navigation aérienne
(OSNA) requises par ce regroupement, adopté les objectifs stratégiques exigés par
l’art. 6 OSNA et approuvé la modification des statuts décidée par l’assemblée géné-
rale de la société le 28 juin 2000, conformément à l’art. 40, al. 2, LA.
La réunion des services de la navigation aérienne civile et militaire dans la société
Skyguide permettra de placer les tâches de la navigation aérienne en Suisse et dans
les espaces aériens voisins délégués sous une même direction et de remplacer la
coopération civils/militaires actuelle par une réglementation institutionnalisée. Il
sera en l’occurrence pleinement tenu compte des besoins particuliers des Forces
aériennes en cas d’événements extraordinaires. Cet aspect a encore gagné en impor-
tance au vu des événements récents survenus dans le domaine des transports aériens.
Compte tenu de la situation en matière de retards ces dernières années, l’augmen-
tation de la capacité de l’ensemble de la navigation aérienne suisse constitue
l’objectif principal prioritaire de l’intégration. Il sera possible de l’atteindre en
premier lieu par une gestion plus souple et répondant aux besoins de différents

4131
usagers de l’espace aérien. Pour le client civil, cela signifie qu’il pourra, à l’avenir,
choisir directement sa route en fonction des possibilités. Le client militaire pourra
disposer de l’espace aérien nécessaire au déroulement des exercices prévus.
Le deuxième objectif de l’intégration réside dans la réalisation de synergies. Les
structures des navigations aériennes militaire et civile était jusqu’à présent stricte-
ment séparées et il en résultait par conséquent de nombreux doublets. En matière de
personnel, la mise en oeuvre des synergies permettra, dans une certaine mesure, de
pallier les difficultés actuelles en matière d’effectifs. Les domaines des acquisitions
et de l’entretien des infrastructures présentent un fort potentiel de rationalisation.
Les économies en investissements devraient devenir tangibles lors des acquisitions
subséquentes du système de gestion de la circulation aérienne (Air Traffic Manage-
ment System – ATMAS) et du système de surveillance de l’espace aérien militaire
(FLORAKO). Dans un premier temps, l’échange de données dans le domaine tech-
nique pourra être optimisé et l’interaction simplifiée.
La réunion de la navigation aérienne civile et militaire suisse anticipe l’évolution
future du domaine de la navigation aérienne en Europe. En effet, l’OACI a recom-
mandé l’intégration des services de la navigation aérienne civile et militaire et le
projet international «Ciel européen unique» privilégie également de telles mesures
d’intégration.
1.1.2 
Effets de la crise des transports aériens de 2001
Skyguide a connu des problèmes de liquidités suite à la crise du marché des trans-
ports aériens et aux événements du 11 septembre, ainsi qu’aux défauts de paiement
de Swissair et aux manquements de sa clientèle en la matière. Les événements qui
ont affecté Swissair ont eu des retombées importantes pour Skyguide, celle-là four-
nissant environ 20 % des recettes de celle-ci. Des mesures de réduction des coûts, un
compromis salarial négocié avec le personnel pour 2002 ainsi qu’un prêt de trésore-
rie de la Confédération d’un montant de 45 millions de francs ont permis de trouver
une solution à ce problème de liquidités pour 2002.
La crise des transports aériens a mis en évidence le fait que l’assise financière de la
société était très restreinte. Des arriérés de paiements ou un recul des recettes ne
peuvent guère être compensés par des réserves.
Presque toutes les entreprises de navigation aérienne du monde sont des organisa-
tions sans but lucratif. Compte tenu des prescriptions internationales, notamment les
prescriptions européennes en matière de redevances de la navigation aérienne, aux-
quelles la Suisse doit également se conformer, les entreprises de navigation aérienne
ne peuvent quasiment pas constituer de réserves pour de tels événements. Comme il
serait par ailleurs contreproductif d’augmenter sensiblement les redevances pour la
navigation aérienne et d’aggraver les charges qui pèsent sur les transports aériens,
déjà en butte à des difficultés, il paraît indiqué de doter Skyguide d’un capital
d’exploitation approprié. Ce capital d’exploitation permettra à la société d’assumer
des risques d’exploitation accrus tout en conservant une part de capital propre adé-
quat, afin qu’il lui soit possible, à l’avenir également, d’acquérir les capitaux étran-
gers qui lui seront nécessaires. Les conditions pour que la société puisse être gérée
selon des critères d’économie d’entreprise et en fonction des besoins de la clientèle,
tout en étant autonome, seront ainsi réunies. En matière de redevances, la société

4132
pourra également pratiquer une politique permettant un rapport prix/prestations qui
corresponde aux normes internationales.
1.1.3 
Développements sur le marché des transports aériens
Skyguide travaille et se développe dans un environnement fortement interconnecté
aux niveaux européen et international. Afin de pouvoir y garantir son avenir à long
terme, il est nécessaire qu’elle participe activement à la planification et à l’organi-
sation de l’espace aérien européen.
La Commission européenne élabore actuellement un nouveau projet général euro-
péen en vue d’améliorer l’utilisation de l’espace aérien. Ce projet, dénommé «Ciel
européen unique», vise une gestion d’ensemble de l’espace aérien européen. A
l’invitation de la Commission européenne, Skyguide collabore avec les autres Etats
membres d’EUROCONTROL à la réalisation du Ciel européen unique, articulé en
espaces de navigation aérienne qui ne correspondront vraisemblablement plus aux
limites territoriales des Etats nationaux. Il s’agit d’organiser l’espace aérien
supérieur de manière à ce qu’il réponde au mieux aux besoins opérationnels des
transports aériens, d’harmoniser le trafic et d’augmenter, par conséquent, les capa-
cités du système. Cette démarche devrait aboutir à la création de grands secteurs
aériens dits fonctionnels, ou Functional Blocks of Airspace (FBA). Elle impliquera
nécessairement une coopération entre les prestataires de services de navigation
aérienne. Avec Single Swiss Sky, c’est-à-dire avec l’intégration des services de la
navigation aérienne militaire et civile, la Suisse aura déjà réalisé une étape préli-
minaire indispensable à la concrétisation de ce projet.
En raison de sa situation géostratégique au coeur de l’Europe et au croisement des
axes aériens les plus importants, il est impératif pour la Suisse et conforme à ses
intérêts de’ participer activement à la planification du futur espace aérien européen,
même si elle n’est pas membre de l’Union européenne. En outre, la gestion des FBA
devrait permettre à Skyguide de maintenir voire d’augmenter ses recettes et de pré-
venir à l’avenir de coûteux retards par une efficacité et une souplesse accrues.
La structure actuelle des recettes de Skyguide met la valeur et l’importance d’une
participation active à ce projet européen en évidence. Les recettes de la société pro-
viennent actuellement à raison de 60 % environ de vols de transit passant par
l’espace aérien supérieur. Il est donc, du point de vue stratégique, de la plus haute
importance que Skyguide puisse défendre, à long terme aussi, sa position dans une
situation de concurrence internationale toujours plus forte. La réalisation de ce pro-
jet lui permettra de répartir les coûts élevés de ses infrastructures de navigation
aérienne sur un nombre de clients aussi grand que possible. Les entreprises suisses
de transport aérien en particulier en bénéficieront par le fait que les redevances
d’approche et les coûts de la sécurité dans l’espace aérien inférieur pourront être
maintenus au plus bas niveau possible. De l’avis de la société, l’intégration et les
nouvelles compétences qui en découleront devront lui garantir une position renfor-
cée et des avantages décisifs. Sur le marché européen de la navigation aérienne, le
choix se portera sur les prestataires qui offriront le meilleur rapport coûts/utilité
(sécurité). Pour Skyguide, il sera vital qu’elle puisse fournir une prestation plus
importante pour des frais d’exploitation moindres. L’évolution au niveau européen
met en évidence le fait qu’il est très important pour la société d’améliorer sa capacité

4133
de coopération. Le présent message a par conséquent pour objectif de créer les con-
ditions qui permettront de rendre la présentation des comptes conforme à la norme
IAS. L’OACI recommande aux entreprises de navigation aérienne d’adopter cette
norme de présentation des comptes. A l’avenir, cette dernière sera d’ailleurs parti-
culièrement importante pour toutes les entreprises qui, comme Skyguide, sont acti-
ves au niveau international et dont les comptes devront répondre à des critères qui
permettront leur comparaison.
1.2 
Conséquences de l’intégration
1.2.1 
Conséquences du transfert du personnel militaire
de la navigation aérienne du point de vue du droit
des assurances
En intégrant le personnel de la navigation aérienne dans la société Skyguide, il faut
garantir ses droits actuels en matière de prévoyance professionnelle de manière à
conserver les acquis.
En tant qu’employeur, la Confédération a financé, par ses contributions à la Caisse
fédérale de pensions (CFP), la retraite du personnel militaire de la navigation
aérienne à l’âge réglementaire à 65 ans. Toutefois, conformément à l’art. 33 de
l’ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Confédération (RS
172.220.111.3) ainsi qu’aux art. 3 et 8 de l’ordonnance du 2 décembre 1991 régis-
sant le versement des prestations en cas de retraite anticipée des agents soumis à des
rapports de service particuliers (RS 510.24), ce personnel bénéficie d’une rente
vieillesse correspondant à 80 % du salaire dès 62 ans (voire dès 58 ans).
Les coûts de cette prestation supplémentaire étaient à chaque fois financés par un
versement unique de la Confédération à la CFP effectué au moment du départ à la
retraite anticipée. La Confédération n’a, par conséquent, ni créé de réserves ni assuré
de contributions périodiques pour les prestations en question.
Lors du transfert du personnel de la navigation aérienne à Skyguide, la Confédéra-
tion prendra en charge les coûts du départ à la retraite anticipée au prorata. Les coûts
en question seront déterminés en fonction de la durée des rapports de travail au ser-
vice de la Confédération et de la durée totale de l’engagement du personnel militaire
concerné.
Les coûts de la retraite anticipée du personnel militaire de la navigation aérienne
(108 personnes) se situent entre 25 et 27 millions de francs, qui seront versés en
partie à l’institution de prévoyance de Skyguide (environ 20 millions de francs) et en
partie à la société directement (environ 5 à 7 millions de francs pour le réajustement
selon l’IAS 19).
Ces montants représenteront des paiements anticipés de la Confédération, effectués
en raison du transfert du personnel militaire de la navigation aérienne à la société
Skyguide. Il convient de relever que la Confédération aurait de toute façon dû
s’acquitter de ces paiements au moment du départ effectif à la retraite anticipée.

4134
1.2.2 
Intégration spatiale des services civil et militaire dans
un bâtiment commun
La réunion des services de la navigation aérienne civile et militaire, qui jusqu’à
présent agissaient en collaboration, dans une société de prestations de services
intégrée permettra, dans un premier temps, d’utiliser de manière plus efficace et plus
souple l’espace aérien suisse, fortement occupé malgré la diminution momentanée
des mouvements de vol de 2001. Afin que ces améliorations qualitatives soient
également suivies de gains en synergies, Skyguide met actuellement en place une
nouvelle conception d’exploitation. Ses deux sites opérationnels seront Genève et
Zurich.
La gestion du trafic dans l’espace aérien supérieur (trafic de transit) sera transférée
par étapes, dès 2003, à Genève, où se trouve également le centre de contrôle termi-
nal de Genève et la direction. Le centre de contrôle terminal de Zurich (excepté la
tour de contrôle), le centre d’entraînement international pour contrôleurs de la cir-
culation aérienne ainsi qu’une partie de la navigation aérienne militaire seront
regroupés dans un nouveau bâtiment situé dans la région de Zurich.
La nouvelle conception de l’exploitation crée des conditions stratégiques optimales
qui permettront le maintien futur des recettes générées par le trafic de transit ainsi
que la fourniture de prestations de haut niveau.
–
Skyguide réalise aujourd’hui à partir de Genève un chiffre d’affaires impor-
tant dans l’espace aérien français délégué. La concentration à Genève de la
surveillance de l’ensemble de l’espace aérien supérieur améliore les pers-
pectives de la société du point de vue de la coopération internationale. Le
rôle de Genève en tant que siège principal de la société et en tant que plate-
forme destinée à défendre la compétitivité de la société sur le marché
international en sera renforcé de manière durable.
–
De manière complémentaire, le site de Zurich constituera la plate-forme
d’intégration de la navigation aérienne civile et militaire.
–
L’existence de deux centres de compétences ayant des spécialisations diffé-
rentes et accordés entre eux de manière optimale permettra d’éliminer les
doublets tout en conservant les avantages que peut représenter, du point de
vue de la sécurité, la répartition en deux sites.
–
Deux sites représentent aussi une solution adéquate en ce qui concerne
l’équilibre entre les régions.
La nécessité du maintien de deux sites répond à des considérations relatives à la
sécurité de l’exploitation, à l’importance que revêt l’existence de deux sites du point
de vue international, au principe d’une présence dans les deux grandes régions
linguistiques ainsi qu’aux exigences du transfert et aux risques qui lui sont liés.
Alors qu’à Genève Skyguide dispose déjà de son propre complexe de bâtiments, de
dimensions suffisantes pour l’avenir proche et doté de réserves de terrain, les infra-
structures permettant d’accueillir la plate-forme d’intégration dans la région de
Zurich doivent encore être réalisées. Les bâtiments d’exploitation actuels du Flug-
hafenkopf de Zurich appartiennent à l’exploitant de l’aéroport, Unique, Skyguide en
étant le locataire.

4135
Il était prévu, avant la décision de principe de l’intégration, d’ériger un bâtiment
nouveau ou de procéder à un agrandissement sur l’aérodrome militaire de Düben-
dorf, en vue uniquement de répondre, du point de vue militaire, à des besoins sup-
plémentaires ou de disposer de structures de remplacement.
La décision de réunir les services de la navigation aérienne civile et militaire a
ouvert des perspectives entièrement nouvelles à ce projet, dans la mesure où la cen-
trale d’engagement du nouveau système de surveillance de l’espace aérien
FLORAKO, le centre de calcul de ce dernier et tous les locaux de service qui en
dépendent devenaient également des éléments de l’intégration en question.
Comme la construction du nouveau bâtiment de Skyguide sur un même périmètre
allait permettre de pallier les conditions insatisfaisantes mentionnées et créer des
conditions optimales pour la réunification des services civil et militaire, il devenait
évident qu’il fallait renoncer au projet militaire séparé et l’intégrer au projet Sky-
guide.
A la suite de l’évaluation de site pour le projet de bâtiment commun, il fut décidé de
projeter d’établir celui-ci sur l’aérodrome militaire de Dübendorf, c’est-à-dire sur le
territoire de la commune de Wangen-Brüttisellen. L’assemblée communale a accepté
ce projet le 19 mars 2002 en donnant son aval à la modification des plans qui en
découlait.
L’évaluation de site a plus particulièrement porté sur la possibilité d’une intégration
géographique des services de la navigation aérienne militaire et civile au Flughafen-
kopf de Zurich. Le conseil d’administration de la société Skyguide a renoncé à cette
solution après un examen approfondi de la question. Cela pour des raisons notam-
ment stratégiques (autonomie et souplesse en matière d’extension limitées de
l’actuel bâtiment d’exploitation de Skyguide), financières (prix élevé du m2),
d’organisation (coût du transfert des Forces aériennes) et de sécurité (sauvegarde du
secret militaire). S’y ajoutaient des considérations relevant du droit international,
qui s’opposaient à l’implantation d’installations militaires dans le périmètre civil de
l’aéroport de Kloten. En outre, les coûts d’exploitation d’une nouvelle construction
à Dübendorf, de 3 à 4 millions de francs par année, seront moins élevés que ceux qui
résulteraient d’une installation au Flughafenkopf de Zurich.
Le projet a été conçu conjointement avec les partenaires civils et militaires et opti-
misé du point de vue financier et de celui de l’exploitation. Il présente une grande
latitude d’aménagement et satisfait aux critères de la protection des domaines
militaires et civils sensibles. La nouvelle installation sera utilisée toute l’année et la
plupart des systèmes fonctionneront 24 heures sur 24.
Le nouveau bâtiment destiné à Skyguide permettra de réunir le personnel de la navi-
gation aérienne civile et militaire ainsi que des éléments des Forces aériennes sur le
même emplacement. Il s’agit là d’une condition de base pour la meilleure réussite
possible de l’intégration, sur les plans de l’organisation et de la culture d’entreprise,
de services de la navigation aérienne, conduits jusqu’à présent de manière distincte,
pour une gestion efficace de l’espace aérien suisse ainsi que pour la planification,
l’acquisition et la maintenance en commun future des systèmes techniques. Actuel-
lement, le renouvellement permanent des systèmes techniques s’effectue sur des
sites différents, ce qui représente annuellement des montants qui se chiffrent en
dizaines de millions de francs. Le regroupement en un même endroit des systèmes

4136
civil (ATMAS) et militaire (FLORAKO) permettra de créer les meilleures condi-
tions en vue d’économies et d’effets de synergie futurs comme d’élimination des
doublets.
1.3 
Mise en place d’un capital suffisant
(recapitalisation)
Depuis son changement de statut, en 1996, la société est indépendante du point de
vue financier. La restructuration générale du marché des transports aériens, à
laquelle est venu s’ajouter le sursis concordataire de Swissair, a par contre inévita-
blement eu des répercussions sur la marche des affaires en 2001, et a notablement
influencé le budget 2002. Malgré une augmentation des redevances de 4 à 8 % dès
le 1er avril 2002, Skyguide compte subir une perte de chiffre d’affaires de 30 mil-
lions de francs environ en 2002. Le conseil d’administration a arrêté plusieurs
mesures telles qu’une réduction des investissements et des coûts d’exploitation, la
renonciation à la création de nouveaux postes et – d’entente avec le personnel – des
économies de salaires, afin de contrer le recul du chiffre d’affaires et d’équilibrer le
résultat d’exploitation.
Une nouvelle analyse de la situation financière de la société Skyguide effectuée au
début de 2002 a toutefois démontré que les mesures à court terme prises par la
société ne suffisaient pas à pallier les problèmes de liquidités résultant de la crise de
l’aviation. C’est pourquoi le Département fédéral des finances DFF s’est, le
7 janvier 2002, déclaré prêt à lui accorder un prêt de trésorerie de 45 millions de
francs. L’urgence et la nécessité de garantir une tâche relevant de la souveraineté de
l’Etat n’ont pas permis d’attendre la création d’une base légale explicite, à laquelle
doit pourvoir la présente modification de la LA. Le prêt de trésorerie fourni par la
Confédération devra être remboursé au moment de la recapitalisation. Grâce à ce
crédit de transition, Skyguide est en mesure de continuer à assurer l’exploitation de
la navigation aérienne. Afin que l’exploitation puisse cependant être garantie égale-
ment à long terme et qu’il soit possible à la société de procéder aux investissements
qui lui seront nécessaires pour poursuivre à assumer la navigation aérienne et pour
étendre ses capacités, le capital d’exploitation devra être augmenté. Une dotation en
capital suffisante de Skyguide permettra en outre de garantir qu’elle pourra fournir
ses prestations à long terme et de manière indépendante des fluctuations conjonc-
turelles.
Les besoins supplémentaires en capital d’exploitation ainsi que les moyens destinés
au financement du nouveau bâtiment d’exploitation commun s’élèvent à 160 mil-
lions de francs environ. Pour une part de 90 millions de francs, ces besoins devront
être couverts par une augmentation du capital-actions effectuée par la Confédéra-
tion, à raison de 50 millions de francs pour le capital d’exploitation et 40 millions de
francs pour le nouveau bâtiment d’exploitation. Les 70 millions de francs restants
devront être obtenus par un crédit bancaire pour le co-financement du nouveau
bâtiment d’exploitation (coût estimé à 110 millions de francs dans l’avant-projet).
La libération des moyens fournis la la Confédération sera liée à l’obtention du crédit
bancaire.

4137
1.4 
Nouvelle évaluation des obligations en matière
de prévoyance selon la norme IAS 19
Dans les objectifs stratégiques, le Conseil fédéral demande que Skyguide assure un
standard de navigation aérienne supérieur à la moyenne et garantisse un déroulement
efficace et si possible sans retards du trafic aérien civil et militaire. A cette fin, Sky-
guide doit maintenir sa position sur le marché ou la renforcer de la manière la plus
judicieuse possible. La société doit par conséquent suivre les développements inter-
nationaux en permanence et réagir aux possibilités stratégiques susceptibles de lui
permettre une extension internationale de l’espace aérien qu’elle contrôle. Il s’agit
en l’occurrence d’assurer à long terme que l’exploitation de la navigation aérienne
dans l’espace aérien relevant de la souveraineté suisse soit assuré par une entreprise
suisse.
Skyguide a besoin de disposer de la possibilité de conclure des accords de coopéra-
tion afin de pouvoir réaliser cet objectif et appliquer la stratégie d’entreprise arrêtée.
Une présentation des comptes selon une norme internationalement reconnue
représentera un avantage à ce point de vue. Skyguide établit actuellement son bilan
selon le code des obligations, ce qui ne répond pas à cette norme.
L’application de la norme comptable internationale (IAS) facilitera la comparaison
internationale des comptes et représentera ainsi un avantage du point de vue des
possibilités de coopération. Les sociétés qui désirent avoir accès au marché interna-
tional des capitaux sont de toute façon tenues de se conformer à l’IAS. Pour Sky-
guide, le passage à l’IAS représente par conséquent un impératif stratégique.
Simultanément, les recommandations de l’OACI seront, elles aussi, réalisées.
La nouvelle évaluation des obligations en matière de prévoyance selon l’IAS 19 se
traduit par une insuffisance de couverture qu’il sera nécessaire de financer. Les
calculs des coûts ont été effectués sur la base des recommandations spécifiques à la
branche de la société Arthur Andersen SA Genève et de l’Administration fédérale
des finances (notamment un taux d’escompte de 4,25 à 4,5 %, un rendement du
capital de 5 % et une évolution des salaires de 3 %). L’augmentation du capital fixe
selon l’IAS 16 (environ 40 millions de francs) a été déduite de l’insuffisance de
couverture calculée (jour de référence: 31 décembre 2001). Le solde se situe entre
100 millions et 130 millions de francs. Ce montant sera versé à la société sous la
forme d’une augmentation de capital et figurera aux provisions ou sera, le cas
échéant, versé à une fondation de prévoyance patronale.
2 
Partie spéciale
2.1 
Aperçu
Par la modification de l’art. 40 LA:
–
la Confédération sera tenue de veiller à ce que la dotation en capital de la
société soit suffisante;
–
la société aura la possibilité de créer des réserves;
–
la Confédération pourra financer, en totalité ou en partie, la compensationde
l’insuffisance de couverture des départs à la retraite anticipée résultant du

4138
transfert des contrôleurs militaires de la circulation aérienne à la société
Skyguide et assumer les obligations de prévoyance découlant de l’applica-
tion de l’IAS 19.
2.2 
Commentaires des dispositions
2.2.1 
Art. 40, al. 2
L’actuel art. 40, al. 5, LA prescrit que «les services civils et les services militaires de
la navigation aérienne sont coordonnés en fonction des besoins et que leur réunion
doit avoir lieu si elle est judicieuse du point de vue de l’exploitation et de la techni-
que». Avec l’intégration des services de la navigation aérienne militaire et civile
décidée par le Conseil fédéral, le mandat légal de la réunion est accompli. La nou-
velle formulation de l’art. 40, al. 2, de la LA tient compte de cette nouvelle situation.
Cette formulation ne modifie pas le régime des compétences actuel. La responsa-
bilité de l’organisation concrète des services de la navigation aérienne reste du
ressort du Conseil fédéral.
Indépendamment de la nouvelle situation, le service civil et le service militaire de la
navigation aérienne doivent toujours être coordonnés au mieux, en fonction de leurs
besoins. Cette exigence, qui figurait à l’al. 5, est maintenant contenue dans l’art. 40,
al. 2. Il s’agit en l’occurrence uniquement d’une adaptation rédactionnelle.
2.2.2 
Art. 40, al. 2bis
Cette disposition représente la base légale permettant de doter la société du capital
indispensable à l’accomplissement de sa tâche et de le compléter au besoin. Il sera
ainsi possible, notamment, d’augmenter le capital-actions de la société proposée en
vue de la recapitalisation et de la construction du nouveau bâtiment dans la région
de Zurich. La présente disposition constituera aussi la base légale permettant la
fourniture de prêts de trésorerie par la Confédération. Elle garantira également que
le Conseil fédéral sera en mesure de réagir à temps en cas de crise en mettant les
moyens financiers nécessaires à la disposition de la société. Elle précise en outre que
les gains réalisés le cas échéant par la société pourront être utilisés pour la formation
de réserves. Les réserves permettent de financer des investissements et de couvrir
d’éventuelles pertes. Pour le reste, ce sont les dispositions ordinaires du droit des
obligations qui s’appliqueront.
Le caractère non lucratif de la société ainsi que les normes internationales en matière
de fixation de tarifs devront cependant en principe être respectés.
2.2.3 
Art. 40, al. 2ter
Cette disposition crée la base légale nécessaire au financement initial des obligations
supplémentaires (IAS 19) découlant du passage à la présentation des comptes selon
l’IAS.

4139
2.2.4 
Art. 40, al. 2quater
Conformément à cette disposition, la Confédération financera le capital de couver-
ture nécessaire aux départs à la retraite anticipée des contrôleurs militaires de la cir-
culation aérienne. Sans l’intégration des services de la navigation aérienne militaire
et civile, la Confédération aurait été tenue de s’acquitter de ces paiements au
moment des départs à la retraite anticipée effectifs du personnel de la navigation
aérienne militaire. La présente disposition permet simplement de garantir la conser-
vation des acquis du personnel concerné en ce qui regarde les départs à la retraite
anticipée (cf. ch. 1.2.1). Il n’en découle pas de droit individuel en cas de retraite
anticipée.
2.2.5 
Art. 40, al. 2quinquies
Cette disposition crée la base légale nécessaire aux mesures de financement prévues
en faveur de la société Skyguide. Leur exécution sera déléguée au Conseil fédéral.
Les paramètres de calcul pour l’IAS 19, en particulier, devront être adaptés le
1er janvier 2003, par une décision Conseil fédéral.
2.3 
Renonciation à une procédure de consultation
Les conditions requérant une procédure de consultation (art. 1, al. 2, let. b, de
l’ordonnance sur la procédure de consultation, RS 172.062) ne sont pas réunies.
Par contre, la Commission de l’aviation a été consultée dans le cadre de la consulta-
tion des offices. Elle a pris connaissance de la proposition en l’approuvant.
3 
Conséquences
3.1 
Conséquences financières
3.1.1 
Conséquences pour la Confédération
Par le présent message, le Conseil fédéral propose une modification de la loi fédé-
rale sur l’aviation. Cette modification permettra la mise en œuvre des mesures finan-
cières prévues en faveur de la société Skyguide. Les calculs reposent sur le plan de
gestion de la société Skyguide et tiennent compte des événements qui ont récem-
ment affecté le marché des transports aériens. Les propositions de financement ont
été élaborées de manière conjointe par les départements concernés (DFTC, DDPS et
DFF) et la société Skyguide. Les moyens nécessaires et les données qui ont permis
d’en établir le montant ont fait l’objet d’une expertise indépendante externe.
Le financement de la part de co-propriété des Forces aériennes au nouveau bâtie-
ment d’exploitation ainsi que le transfert du système FLORAKO, qui n’était pas
prévu à l’origine dans le cahier des charges du système, correspondant à un montant
de 38 millions de francs, ne sont pas traités par le présent message, mais feront
l’objet d’une demande dans le cadre du message sur l’immobilier militaire 2003. Les

4140
moyens supplémentaires pour la phase de transition 2002 à 2003 dont les Forces
aériennes ont besoin et qui ont été accordés par le Conseil fédéral le 7 septembre
2001, ne sont pas non plus compris dans le présent message.
Les mesures de financement en faveur de la société Skyguide prévues sont les
suivantes:
Objectif
Mesure
Objet
Financement par la
Confédération
Montant
(en millions)
Bénéficiaire
Intégration
Transfert du
personnel de
la navigation
aérienne
militaire
Départ à la
retraite
anticipée
Contribution à
fonds perdu
Env. 20*
Institution
de prévoyance
Skyguide
Evaluation
selon
l’IAS 19
Participation
par augmenta-
tion du capital
Env. 5 à 7* Provisions
Skyguide (évt.
fondation
patronale de
prévoyance)
Intégration
spatiale de la
navigation
aérienne civile
et militaire
Nouveau
bâtiment
d’exploitation
commun
Participation
par augmenta-
tion du capital
40
Skyguide
Capital
suffisant
Recapitali-
sation
Besoins
supplémen-
taires en
capital
d’exploitation
Participation
par augmenta-
tion du capital-
actions
50*
Capacité de
coopération
internatio-
nale
Présentation
des comptes
selon IAS
Nouvelle
estimation des
obligations en
matière de
prévoyance
selon IAS 19
Participation
par augmenta-
tion du capital-
actions
Env. 100 à
130*/**
Provisions
Skyguide (évt.
fondation
patronale de
prévoyance)
Total
Env. 215 à
250
* Besoin financier exceptionnel selon l’art. 126, al. 3, Cst, et l’art. 24, let. C, LFC (RS 611.0)
[vraisemblablement en vigueur le 1er janvier 2003 ].
** Insuffisance de couverture selon l’IAS 19 de 140 à 170 millions de francs, compte tenu de
la déduction de l’augmentation du capital fixe de 40 millions de francs
environ selon l’IAS 16.
Le financement sera effectué sur le compte financier de la Confédération conformé-
ment aux dispositions relatives au frein aux dépenses.
Les moyens nécessaires à Skyguide seront sollicités par la voie budgétaire ordinaire
(probablement avec le budget 2003, sinon avec le budget 2004).
Les moyens budgetés seront bloqués jusqu’à l’entrée en vigueur de la modification
de la LA (loi fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération,
art. 16, al. 1).

4141
Par la suite, le Conseil fédéral déterminera le mode, le moment et le montant du
financement nécessaire. Les paramètres de calcul relatifs à l’IAS 19 seront fixés de
manière définitive le 1er janvier 2003 ou au plus tard le 1er janvier 2004. Le montant
du patrimoine de prévoyance sera également précisé à cette date.
Il est prévu de verser ces fonds à Skyguide au printemps 2003.
L’augmentation du capital-actions par la Confédération est liée à la libération du
crédit bancaire.
3.1.2 
Frein aux dépenses
Les al. 2bis, 2ter et 2quater de l’art. 40 LA révisé sont assujettis au frein aux dépenses
conformément à la Constitution, art. 159, al. 3, let. b (RS 101), selon laquelle les
dispositions relatives aux subventions, ainsi que les crédits d’engagement et les
plafonds de dépenses, s’ils entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de
20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de
francs, sont soumis à l’approbation de la majorité des deux Chambres.
3.2 
Conséquences économiques
La fin des années 90 a été caractérisée par une forte croissance des mouvements
aériens, d’une part, et une augmentation en comparaison relativement faible des
capacités de la navigation aérienne, d’autre part. La situation en matière de retards
affectant les transports aériens, encore aggravée par la densité supérieure à la
moyenne du trafic et la complexité de l’espace aérien suisse, a été une des raisons
principales qui ont motivé la décision d’intégration. Les conséquences économiques
sont connues. En 1999, par exemple, ils se sont traduits, en Europe, par un coût total
(y compris les coûts subis par les passagers) de 10 à 16 milliards de francs.
La souplesse résultant de l’intégration des services de la navigation aérienne mili-
taire et civile permettra de mieux gérer les fluctuations de la demande en matière de
navigation aérienne. Même si les retards du trafic aérien ne sont actuellement direc-
tement imputables que pour une faible part à la navigation aérienne, ce gain en sou-
plesse contribuera à améliorer la situation sur ce plan.
Outre l’augmentation de la capacité, l’intégration permettra à l’avenir de faire pro-
fiter tous les usagers de l’espace aérien des avantages qu’offrent les installations
autant militaires que civiles de navigation aérienne. Les adaptations et le renouvel-
lement permanents de ces systèmes génèrent des coûts très élevés, qui, pour la partie
civile, ne peuvent être financés que par les recettes provenant de l’espace aérien
supérieur (vols de transit). Du point de vue de l’économie, il est par conséquent très
important que ce trafic de transit passe à l’avenir autant que possible par la Suisse et
contribue à financer les coûts de l’infrastructure de la navigation aérienne suisse.
Seule une participation active au Ciel européen unique permettra à Skyguide de
maintenir sa position de leader sur le marché de la gestion d’espaces aériens hétéro-
gènes et complexes au cœur de l’Europe.
La présente proposition vise à garantir que l’espace aérien dont l’importance est
significative pour la Suisse puisse être exploité par une société suisse.

4142
4 
Programme de la législature
La présente proposition n’est pas annoncée dans le programme de la législature
1999 à 2003. Elle est urgente car Skyguide doit être recapitalisée en raison des
développements survenus sur le marché des transports aériens. Elle est nécessaire à
la poursuite par la société de ses tâches légales et liées à la souveraineté de l’Etat.
5 
Rapports avec le droit européen
Le projet est conforme au droit européen.
6 
Constitutionnalité
Le projet s’appuie sur l’art. 87 de la Constitution.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message sur la modification de la loi fédérale sur l'aviation
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Dans
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Jahr
2002
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
27
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
02.043
Numéro d'affaire
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Datum
09.07.2002
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Data
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4127-4142
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10 126 412
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