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2004-2127 
359 
04.087 
Message 
concernant la garantie de la Constitution 
du canton de Fribourg 
du 22 décembre 2004 
 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Par le présent message, nous vous soumettons un projet d’arrêté fédéral simple 
accordant la garantie fédérale à la Constitution du canton de Fribourg et nous vous 
proposons de l’adopter. 
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre haute considération. 
22 décembre 2004 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Joseph Deiss 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

360 
Condensé 
En vertu de l’art. 51, al. 1, de la Constitution fédérale, chaque canton doit se doter 
d’une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et 
doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande. Selon l’al. 2 
de cet article, les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédé-
ration. Cette garantie est accordée si elles ne sont pas contraires au droit fédéral. Si 
une disposition constitutionnelle cantonale remplit ces conditions, la garantie 
fédérale doit lui être accordée; sinon, elle lui est refusée. 
Le corps électoral du canton de Fribourg a adopté, lors de la votation populaire du 
16 mai 2004, la Constitution cantonale totalement révisée qui lui était soumise. La 
nouvelle Constitution est, dans sa forme et dans son contenu, une charte fondamen-
tale moderne. Sa systématique est claire et son texte adapté aux réalités économi-
ques et sociales de notre temps. Elle se caractérise en outre par les quelques inno-
vations matérielles suivantes, qui font que la révision totale dépasse le simple 
toilettage: introduction de la motion populaire, soutien de la maternité et de la 
politique familiale, réduction de l’effectif du Grand Conseil, création d’un organe 
de médiation et d’un Conseil de la magistrature, élection des juges pour une durée 
indéterminée et droit de veto du Grand Conseil opposable aux ordonnances gouver-
nementales. Enfin, la nouvelle Constitution contient un catalogue très détaillé des 
droits fondamentaux reconnus aux particuliers et introduit une liste relativement 
longue des tâches que devront remplir l’Etat et les communes. 
L’examen auquel nous avons procédé a révélé que toutes les dispositions de la 
nouvelle Constitution remplissent les conditions requises pour l’octroi de la garan-
tie. Nous ne considérerons, dans le présent message, que les dispositions qui ont un 
rapport direct avec des matières réglées par le droit fédéral.

361 
Message 
1 
Bref historique de la révision totale 
Lors de la votation populaire du 13 juin 1999, le corps électoral du canton de 
Fribourg a accepté le principe d’une révision totale de la Constitution cantonale du 
7 mai 1857 et décidé de confier les travaux de révision à une assemblée constituante. 
Le 12 mars 2000, le peuple fribourgeois a procédé à l’élection des 130 membres de 
la Constituante. De février à décembre 2001, des commissions thématiques ont 
élaboré 400 thèses. Après l’adoption de l’avant-projet par le plénum, une vaste 
procédure de consultation a été organisée. Le 30 janvier 2004, la Constituante a 
accepté le projet par 97 voix contre 21 et 2 abstentions. Le texte de la nouvelle 
Constitution a été approuvé par le peuple fribourgeois le 16 mai 2004, par 44 863 
oui contre 32 446 non. 
Par lettre du 2 juin 2004, la Chancellerie d’Etat du canton de Fribourg demande la 
garantie fédérale. 
2 
Structure et contenu de la Constitution 
La nouvelle Constitution est rédigée de manière structurée et dans un langage com-
préhensible pour les citoyens. Elle renforce la démocratie et redéfinit le fonctionne-
ment des institutions. Comparée à la Constitution de 1857, elle représente davantage 
qu’un simple toilettage. Les innovations de fond les plus significatives qu’elle 
apporte peuvent se résumer comme suit: 
– 
la disposition sur les langues, adoptée en 1990, est complétée par l’encou-
ragement du bilinguisme, par un exposé du principe de la territorialité con-
forme aux termes de la Constitution fédérale et par la possibilité pour une 
commune disposant d’une minorité linguistique autochtone importante 
d’avoir deux langues officielles (art. 6, al. 2 à 4); 
– 
parmi les buts de l’Etat, elle consacre la famille en tant que communauté de 
base de la société et la cohésion cantonale dans le respect de la diversité 
culturelle (art. 3, let. c et f); 
– 
de nouveaux droits fondamentaux sont affirmés: la liberté de s’adresser à 
une autorité cantonale dans la langue officielle de son choix (art. 17), la 
liberté de choisir une autre forme de vie en commun que le mariage et, pour 
les couples de même sexe, celle d’enregistrer un partenariat (art. 14, al. 1 et 
2), le droit à l’information (art. 19, al. 2) et le droit, pour les auteurs d’une 
pétition, d’obtenir une réponse motivée de l’autorité interpellée (art. 25, 
2e phrase); 
– 
parmi les droits sociaux, la nouvelle Constitution instaure un droit à la sécu-
rité matérielle avant et après l’accouchement pour les mères exerçant ou non 
une activité lucrative (art. 33); 
– 
la composition du corps électoral est modifiée, en ce sens que les Suisses de 
l’étranger d’origine fribourgeoise ou qui ont été domiciliés dans le canton en 
font désormais partie (art. 39, al. 1, let. b);

362 
– 
sur le plan communal, le droit de vote et d’éligibilité est accordé aux étran-
gers au bénéfice d’une autorisation d’établissement et domiciliés dans le 
canton depuis au moins cinq ans (art. 48, al. 1, let. b, et 131, al. 1); 
– 
la motion populaire est introduite sur le plan cantonal (art. 47); 
– 
la famille est au centre de nombreuses tâches publiques: une politique fami-
liale globale permettant aux parents de concilier vie professionnelle et vie 
familiale, le versement d’allocations familiales à chaque enfant, indépen-
damment du statut de salarié des parents, et l’organisation d’un accueil de la 
prime enfance (art. 59, al. 2, 60, al. 1 à 3); 
– 
il est précisé que la première langue étrangère enseignée est désormais 
l’autre langue officielle (art. 64, al. 3); 
– 
un régime d’assurance maternité cantonale sera mis en place et maintenu au 
plan cantonal pour autant qu’elle n’existe pas sur le plan fédéral (art. 33, 
al. 2, et 148); 
– 
En ce qui concerne les autorités cantonales, les innovations les plus impor-
tantes sont la réduction du nombre des députés au Grand Conseil de 130 à 
110, dans un souci de rapprochement avec la moyenne des cantons suisses 
(art. 95, al. 1), et l’institution, en matière administrative, d’un organe de 
médiation indépendant (art. 119); 
– 
en ce qui concerne la justice, trois changements importants sont à relever: la 
fusion du Tribunal cantonal et du Tribunal administratif (art. 123, al. 3, et 
124, al. 1), l’institution d’un Conseil de la magistrature, autorité de surveil-
lance indépendante du pouvoir judiciaire (art. 125 à 128), et l’élection des 
juges pour une durée indéterminée (art. 121, al. 2); 
– 
l’importance de la société civile est reconnue à travers le soutien des orga-
nisations, en particulier les associations et les partis politiques (art. 137 à 
139). 
La nouvelle Constitution s’ouvre sur un préambule plus détaillé que l’ancienne et 
traduit des valeurs fondamentales. Les 153 articles qui suivent sont divisés en 
11 titres qui traitent successivement des dispositions générales, des droits fondamen-
taux et des droits sociaux, des droits politiques, des tâches publiques, des finances, 
des autorités cantonales, des communes et de la structure territoriale, de la société 
civile, des Eglises et des communautés religieuses, de la révision de la Constitution 
et, enfin, des dispositions finales. 
Le titre I (art. 1 à 7) définit le canton de Fribourg, traite du territoire, de la capitale et 
des armoiries du canton, énumère les buts (au nombre de huit) et les principes de 
l’Etat, traite des relations extérieures, consacre un article aux langues et mentionne 
les devoirs des personnes et des collectivités publiques. 
Le titre II (art. 8 à 38) établit un catalogue très complet des droits fondamentaux et 
des droits sociaux et se termine par une disposition sur leur champ d’application et 
les conditions de leur restriction. 
Le titre III (art. 39 à 51) réglemente les droits politiques sur les plans cantonal et 
communal. Sur le plan cantonal, il définit la citoyenneté active et réglemente les 
élections, l’initiative et le référendum populaires de même que la motion populaire. 
Sur le plan communal, il définit également la citoyenneté active et régit les élections

363 
et les autres droits politiques. Il pose enfin les bases constitutionnelles des associa-
tions de communes. 
Le titre IV (art. 52 à 80) est consacré aux tâches publiques. Il fixe d’abord les prin-
cipes généraux sur la manière de les accomplir, puis précise ces différentes tâches en 
les rattachant aux domaines suivants: sécurité matérielle, économie, familles, jeunes, 
relation entre les générations, personnes vulnérables et dépendantes, formation, 
santé, étrangers, aide humanitaire et coopération au développement, environnement 
et territoire, sécurité et ordre publics, approvisionnement en eau et en énergie, trans-
ports et communications, culture, sport et loisirs. 
Le titre V (art. 81 à 84) a trait au régime des finances. Il fixe les principes qui régis-
sent le prélèvement des impôts. Il prévoit que la gestion financière doit répondre aux 
principes d’économie et d’équilibre budgétaire. Il garantit l’indépendance de 
l’organe chargé de la surveillance des finances de l’Etat et des communes. 
Le titre VI (art. 85 à 128) consacre expressément, dans ses dispositions générales, le 
principe de la séparation des pouvoirs, arrête les règles d’éligibilité, prévoit les cas 
d’incompatibilités, consacre le devoir d’information des autorités, la liberté de 
parole et l’immunité des membres du Grand Conseil et du Conseil d’Etat, instaure 
les bases de la responsabilité des autorités, décrit la forme de leurs actes et régle-
mente la délégation de compétences. Il règle le rôle, la composition et l’élection, 
l’organisation et les compétences du parlement (Grand Conseil), du gouvernement 
(Conseil d’Etat) et des autorités judiciaires, en particulier du nouveau Conseil de la 
magistrature. 
Le titre VII (art. 129 à 136) décrit le rôle, le statut et les tâches des communes et 
établit les fondements de l’organisation politique des communes. Il consacre la 
péréquation financière à ce niveau du fédéralisme. Il pose également des principes 
généraux en matière de fusion des communes et encourage la collaboration inter-
communale. Il constitue enfin la base de la division territoriale du canton en districts 
administratifs. 
Le titre VIII (art. 137 à 139) a trait à la société civile. Après avoir posé quelques 
principes, il traite des associations et des partis politiques. 
Le titre IX (art. 140 à 143) accorde un statut de droit public aux Eglises catholique 
romaine et évangélique-réformée et permet à d’autres religions d’obtenir des préro-
gatives de droit public ou d’être dotées d’un statut de droit public. 
Le titre X (art. 144 et 145) incorpore les dispositions relatives à la révision totale et 
partielle de la Constitution. 
Le titre XI (art. 146 à 153) contient les dispositions finales. 
3 
Conditions nécessaires à l’octroi de la garantie 
3.1 
Généralités 
En vertu de l’art. 51, al. 1, de la Constitution fédérale, chaque canton doit se doter 
d’une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit 
pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande. Selon l’al. 2 de cet 
article, les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération. Cette 
garantie est accordée si elles ne sont pas contraires au droit fédéral. Si une disposi-

364 
tion constitutionnelle cantonale remplit ces conditions, la garantie fédérale doit lui 
être accordée; sinon, elle lui est refusée. 
3.2 
Acceptation par le peuple 
La nouvelle Constitution a été soumise au vote du peuple le 16 mai 2004. La majori-
té du corps électoral du canton de Fribourg l’a acceptée (cf. ch. 1). 
L’art. 51, al. 1, de la Constitution fédérale, qui pose l’exigence de l’acceptation de la 
Constitution par le peuple, est donc pleinement respecté. 
3.3 
Révisibilité 
Les art. 144 et 145, en combinaison avec les art. 41, let. a, et 42 à 44, de la nouvelle 
Constitution, règlent les procédures de révision constitutionnelle. La révision totale 
ou partielle de la Constitution cantonale peut être demandée soit par le Grand 
Conseil, soit par le peuple (art. 144, al. 1, et 145, al. 1). Selon l’art. 42, al. 2, de la 
nouvelle Constitution, 6000 électeurs peuvent demander une révision partielle ou 
totale de la Constitution. La possibilité de réviser librement la Constitution cantonale 
au sens où l’exige l’art. 51, al. 1, de la Constitution fédérale est donc conférée aux 
citoyens. 
3.4 
Constitution démocratique 
Une constitution cantonale satisfait à l’exigence du caractère démocratique dès lors 
qu’elle prévoit un parlement élu par le souverain et respecte le principe de la sépara-
tion des pouvoirs (FF 1997 I 221). En vertu de l’art. 39, al. 1, de la Constitution 
fédérale, la réglementation de l’exercice des droits politiques par le souverain relève, 
au niveau cantonal, de la compétence des cantons; dans l’exercice de cette compé-
tence, ils sont toutefois tenus de respecter certaines règles matérielles fédérales en 
particulier le principe de l’égalité inscrit à l’art. 8 de la Constitution fédérale et celui 
du suffrage universel et égal (FF 2001 2359; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schwei-
zerisches Bundesstaatsrecht, 5e éd., Zurich 2001, n° 1016). Quant au principe de la 
séparation des pouvoirs, les cantons disposent d’une importante marge de manœu-
vre, puisque la manière dont ils le concrétisent dans leur droit constitutionnel relève 
de leur compétence (FF 1995 I 965). 
Les art. 40, al. 1, et 95, al. 2, de la nouvelle Constitution prévoient que les membres 
du Grand Conseil sont élus par le peuple, à savoir par toutes les personnes titulaires 
des droits politiques telles qu’elles sont définies à l’art. 39, al. 1, de la nouvelle 
Constitution. Cette dernière disposition accorde le droit de vote en matière cantonale 
aux Suissesses et aux Suisses, majeurs, qui sont domiciliés dans le canton, de même 
qu’à ceux de l’étranger qui ont le droit de cité cantonal ou qui ont été domiciliés 
dans le canton. Le règlement de l’exclusion du droit de vote est renvoyé à la loi.

365 
L’art. 39, al. 1, de la nouvelle Constitution correspond à la solution consacrée dans 
presque toutes les constitutions cantonales, laquelle est pratiquement dictée par 
l’art. 39, al. 3, de la Constitution fédérale, qui dispose que nul ne peut exercer ses 
droits politiques dans plus d’un canton. 
Parmi les droits politiques que la nouvelle Constitution confère au corps électoral 
fribourgeois en matière cantonale, il y a lieu de mentionner, en sus du droit d’élire 
les membres du Grand Conseil (art. 40, al. 1, et 95, al. 2), le droit d’élire les mem-
bres du Conseil d’Etat (art. 40, al. 1, et 106, al. 2) et les représentants du canton de 
Fribourg au Conseil des Etats (art. 40, al. 1), le droit d’initiative constitutionnelle et 
législative (art. 41, let. a et b), ainsi que le droit de référendum obligatoire (art. 45) et 
facultatif (art. 46). 
Quant à la réglementation de l’organisation des autorités du canton de Fribourg telle 
qu’elle ressort des art. 85 ss de la nouvelle Constitution (voir également, à ce propos, 
infra ch. 3.5.5), elle répond en tous points au principe de la séparation des pouvoirs, 
lequel y est d’ailleurs expressément rappelé (cf. art. 85). 
L’art. 51, al. 1, de la Constitution fédérale, en tant qu’il exige des cantons qu’ils se 
dotent d’une constitution démocratique, est donc respecté. 
3.5 
Conformité au droit fédéral 
3.5.1 
Considérations générales 
L’un des problèmes qui se posent lorsqu’il s’agit d’examiner la conformité au droit 
fédéral d’une constitution cantonale qui a subi une révision totale est que l’on doit 
confronter des dispositions fondamentales cantonales, en principe conçues pour 
durer plusieurs décennies, avec l’ensemble du droit fédéral, qui, lui, est en partie 
sujet à de fréquents changements. Il est possible que certaines des dispositions de la 
nouvelle constitution soient, d’ici quelques années déjà, rendues sans objet ou du 
moins voient leur portée limitée par des modifications ultérieures du droit fédéral. 
Un canton ne peut réglementer un domaine dans lequel la Confédération possède 
une compétence exclusive. En revanche, il peut assumer des tâches qui relèvent 
d’une compétence fédérale concurrente, même là où elle n’est pas limitée aux 
principes, lorsque la Confédération n’a pas entièrement utilisé sa compétence. Les 
normes constitutionnelles cantonales qui concernent des domaines dans lesquels la 
Confédération n’a pas épuisé ses compétences et qui peuvent être interprétées 
conformément au droit fédéral doivent recevoir la garantie fédérale. 
3.5.2 
Structure du canton 
La nouvelle Constitution reconnaît, comme entités territoriales du canton, les com-
munes et les districts administratifs (art. 129 et 136, al. 1). Si elle ne délimite pas 
elle-même le territoire des districts administratifs et des communes, ni n’en fixe le 
nombre (art. 158, al. 1, 2e phrase), la nouvelle Constitution garantit expressément 
l’existence de l’institution communale (art. 129, al. 2, 1re phrase). Elle permet éga-
lement aux associations de communes d’invoquer l’autonomie communale dans 
leurs domaines de compétences (art. 129, al. 2, 2e phrase), ouvrant ainsi la possibili-
té de créer un étage intermédiaire entre les cantons et les communes (Vincent Mar-

366 
tenet, L’autonomie constitutionnelle des cantons, Bâle/Genève/Munich 1999, 
p. 269). En outre, elle permet d’imposer une fusion aux communes, lorsque les 
intérêts communaux, régionaux ou cantonaux l’exigent (art. 135, al. 4). L’autonomie 
des communes est expressément inscrite dans la Constitution (art. 129, al. 2). Elles 
accomplissent les tâches que la Constitution et la loi leur attribuent (art. 130, al. 1). 
La Constitution cantonale institue en outre une péréquation financière destinée à 
atténuer les disparités entre les communes (art. 133). Elle fixe également les exigen-
ces minimales de l’organisation politique des communes (art. 131), en prévoyant 
notamment le respect la séparation des pouvoirs (art. 85, applicable par renvoi de 
l’art. 131, al. 3) et en précisant que les organes de la commune sont l’assemblée 
communale ou le conseil général et le conseil communal (art. 131, al. 2). Enfin, elle 
soumet les communes à la surveillance du Conseil d’Etat (art. 115). 
Toutes ces dispositions, qui ressortissent au domaine de compétences des cantons, 
ne contiennent aucun élément contraire au droit fédéral matériel. 
3.5.3 
Droits fondamentaux 
Selon la doctrine et la jurisprudence, les droits fondamentaux garantis par les 
cantons ont une portée autonome dans la mesure où ils accordent une protection plus 
étendue que le droit fédéral (Denise Buser, Kantonales Staatsrecht, Eine Einführung 
für Studium und Praxis, Basel/Genf/München 2004, n° 430 ss; Andreas Auer/Gior-
gio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II: Les droits 
fondamentaux, Berne 2000, p. 40 ss; Vincent Martenet, L’autonomie constitution-
nelle des cantons, Bâle/Genève/Munich 1999, p. 420 ss; ATF 121 I 267/269; 119 Ia 
53/55). Cela signifie que les cantons peuvent protéger les mêmes droits que la 
Confédération ou aller au-delà. Mais cela signifie aussi que la garantie fédérale ne 
saurait être octroyée lorsque le canton accorde, expressément et de manière impéra-
tive, une protection moins étendue que la Confédération ne le fait par ses droits 
fondamentaux. 
Sur certains points, la nouvelle Constitution fribourgeoise va au-delà du droit fédé-
ral. Aucune de ses dispositions, en revanche, n’accorde une protection qui irait 
moins loin que celle du droit fédéral. 
Le nouveau texte constitutionnel distingue formellement les droits fondamentaux et 
les droits sociaux (titre II). La plupart d’entre eux ont leur pendant dans la Consti-
tution fédérale, dont ils s’inspirent largement et par rapport à laquelle ils ne présen-
tent souvent que des modifications d’ordre purement rédactionnel. 
Les dispositions qui suivent vont au-delà de la protection accordée par le droit 
fédéral, en particulier: 
– 
L’art. 19, al. 2, 2e phrase, reconnaît le droit de consulter les documents offi-
ciels sans avoir à invoquer un intérêt particulier, mais à la condition 
qu’aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose (droit à l’infor-
mation)1. 
 
1 
Ce droit sera également reconnu à l’avenir au niveau fédéral (voir la loi fédérale sur le 
principe de la transparence de l’administration, adoptée par l’Assemblée fédérale le 
17 décembre 2004 mais pas encore en vigueur; FF 2004 6807).

367 
– 
L’art. 25, 2e phrase, garantit le droit, pour les auteurs d’une pétition, d’obte-
nir une réponse motivée de l’autorité interpellée. L’art. 33, al. 2, de la Cons-
titution fédérale se limite en revanche à obliger les autorités à prendre 
connaissance des pétitions, sans toutefois les contraindre à y répondre. 
On relèvera que le catalogue des droits fondamentaux et des droits sociaux contient 
un certain nombre de buts sociaux, qui s’adressent au législateur et supposent son 
intervention. Il s’agit par exemple de l’introduction d’un régime d’assurance mater-
nité cantonale, complémentaire au congé de maternité qui vient d’être voté par le 
peuple suisse sur le plan fédéral (art. 33, al. 2, et 148, al. 3). 
Par ailleurs, les art. 14, al. 1 et 2, et 33, al. 1, appellent une brève explication quant à 
leur rapport avec le droit fédéral: 
– 
L’art. 14, al.1, garantit, en plus du droit au mariage et à la famille, le droit à 
une autre forme de vie en commun. L’interdiction de faire subir une discri-
mination à une personne du fait de son mode de vie découle directement de 
l’art. 8, al. 2, de la Constitution fédérale. Or, conformément à l’art. 122, 
al. 1, de la Constitution fédérale, la Confédération légifère dans le domaine 
du droit civil; cette norme cantonale ne peut donc pas déployer d’effets sur 
les relations de droit civil des couples non mariés et étendre par exemple les 
effets du mariage à l’état de concubinage ou à des couples homosexuels. En 
revanche, elle pourrait avoir des effets, par exemple sur l’exercice de droits 
proches des droits de la personnalité (Jörg Paul Müller, in: Walter Kälin/Urs 
Bolz, [éd.], Manuel de droit constitutionnel bernois, Berne 1995, p. 39 s.) ou 
sur les impôts sur les successions (Bernhard Pulver, L’union libre, Droit 
actuel et réformes nécessaires, Lausanne 1999, p. 210). L’al. 2 de cette 
même disposition garantit la liberté, pour les couples de même sexe, 
d’enregistrer leur partenariat. Or, le Parlement fédéral vient d’adopter, le 
18 juin 2004, la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes du 
même sexe (LPart, FF 2004 2935). Si cette loi entre en vigueur, la disposi-
tion cantonale concernée perdra en grande partie sa pertinence. 
– 
L’art. 33, al. 1, analogue à l’art. 35 de la Constitution vaudoise, offre un 
droit à la sécurité matérielle avant et après l’accouchement pour les mères 
exerçant ou non une activité lucrative. Il s’agit ici de protéger la maternité en 
compensant par des mesures positives des différences biologiques. Dans cer-
taines situations, cette disposition pourrait donner droit à des prestations 
allant au-delà de l’art. 116, al. 3, de la Constitution fédérale, en particulier en 
ce qui concerne la période précédant l’accouchement. 
3.5.4 
Tâches publiques et buts de l’Etat 
Selon les art. 3 et 43 de la Constitution fédérale, les cantons exercent toutes les com-
pétences qui ne sont pas attribuées à la Confédération. C’est pourquoi le droit fédé-
ral n’exige pas que les législations cantonales aient une base expresse dans la cons-
titution du canton. La plupart des cantons ont ainsi renoncé à une énumération 
exhaustive des tâches publiques et de leur législation correspondante dans leur 
constitution. La Constitution du canton de Fribourg suit quant à elle l’exemple des 
constitutions des cantons de Berne, d’Uri, de Soleure, de Glaris, de Vaud et des 
Grisons (RS 131.212, 131.214, 131.221, 131.217, 131.231 et 131.226) qui, pour des

368 
raisons tenant à la clarté, à la sécurité juridique et à la répartition des tâches entre 
canton et communes, contiennent un catalogue détaillé des tâches que doivent rem-
plir l’Etat et les communes. Ce catalogue de tâches publiques s’adresse en réalité au 
législateur, qui devra les concrétiser par des lois en respectant à cet effet les limites 
fixées par le droit fédéral. Il énonce tout d’abord trois principes: les principes régis-
sant l’accomplissement des tâches, la répartition des tâches entre l’Etat et les com-
munes et l’accomplissement des tâches par des tiers (art. 52 à 54). Il définit les 
principaux domaines d’intervention de l’Etat et des communes: sécurité matérielle, 
économie, familles, jeunes, relations entre les générations, personnes vulnérables et 
dépendantes, formation, santé, étrangers, aide humanitaire et coopération au déve-
loppement, environnement et territoire, sécurité et ordre publics, approvisionnement 
en eau et énergie, transports et communications, culture, sport et loisirs (art. 55 
à 80). 
La solution consacrée au titre IV de la Constitution fribourgeoise n’implique aucune 
contradiction avec le droit fédéral, même si les dispositions de ce titre mentionnent 
certains domaines qui se recoupent avec les compétences de la Confédération, par 
exemple en matière de protection de l’environnement (art. 71). En effet, même dans 
les domaines où la Confédération a légiféré, les cantons conservent d’importantes 
tâches d’exécution et des compétences résiduelles; une liste de ces tâches peut de 
surcroît également se justifier dans la mesure où la Constitution remplit une fonction 
d’information. S’agissant des compétences cantonales, le constituant fribourgeois a 
choisi d’ancrer au niveau constitutionnel un certain nombre de tâches, comme la 
protection des familles dans leur diversité (art. 59, al. 1) ou l’encouragement de la 
formation des adultes (art. 66). 
Enfin, la nouvelle Constitution fribourgeoise consacre également une disposition 
générale aux buts de l’Etat (art. 3), en y incluant des préoccupations aussi diverses 
que la reconnaissance et le soutien des familles en tant que communautés de base de 
la société (al. 1, let. c), la justice (al. 1, let. d) ou la cohésion cantonale dans le res-
pect de la diversité culturelle (al. 1, let. f). Une telle disposition se borne en réalité à 
fixer au canton des lignes directrices dans la mise en œuvre de son action politique. 
L’examen de la conformité au droit fédéral de cette disposition constitutionnelle 
cantonale – qui obéit à la même démarche que l’examen des droits fondamentaux 
cantonaux (cf. ch. 3.5.3) ou des tâches publiques cantonales – n’a, en l’occurrence, 
rien révélé de contraire au droit fédéral. 
3.5.5 
Organisation des autorités et procédure 
Les règles sur la composition, les attributions et l’organisation des autorités cantona-
les et communales ainsi que les procédures prévues pour leur activité tiennent suffi-
samment compte des exigences du droit fédéral. 
Les conditions d’éligibilité comme membres des autorités cantonales sont prévues 
dans la Constitution (art. 86 et 39, al. 1). 
Le principe de la séparation des pouvoirs est expressément inscrit à l’art. 85 et il est 
mis en œuvre par des règles d’incompatibilité de fonctions (art. 87) et par la réparti-
tion des compétences entre le Grand Conseil, le Conseil d’Etat et les autorités judi-
ciaires (art. 99 ss, 110 ss et 123 ss).

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La nouvelle Constitution du canton de Fribourg réduit le nombre de députés de 130 
à 110 (art. 95, al. 1). Elle charge le Conseil d’Etat d’instaurer, en matière administra-
tive, un organe de médiation indépendant (art. 119). 
Le paysage judiciaire est largement redessiné. Tout d’abord, les deux plus hautes 
instances judiciaires, le Tribunal cantonal et le Tribunal administratif, fusionnent 
(art. 123, al. 3, et 124, al. 1). Ensuite, un Conseil de la magistrature est instauré, qui 
exerce la surveillance sur toutes les autorités judiciaires, y compris sur le Tribunal 
cantonal, et qui formule un préavis à l’occasion des élections judiciaires (art. 125 à 
128). Enfin, pour renforcer leur indépendance, les juges sont élus pour une durée 
indéterminée (art. 121, al. 2). 
S’agissant de la procédure législative, les dispositions qui confèrent au Grand 
Conseil – sous réserve du référendum facultatif (art. 46) ou obligatoire (art. 45) – la 
compétence d’adopter les lois et d’approuver les traités internationaux et les concor-
dats ne relevant pas de la compétence exclusive du Conseil d’Etat (art. 99 et 100) 
répondent aux exigences démocratiques fixées à l’art. 51, al. 1, 1re phrase, de la 
Constitution fédérale. A cet égard, on relèvera encore que la délimitation des compé-
tences normatives entre le Grand Conseil et le Conseil d’Etat s’opère de sorte qu’il 
incombe au premier d’édicter «les règles de droit d’importance» (art. 93, al. 2). 
S’agissant des compétences législatives déléguées, le Grand Conseil peut opposer 
son veto aux actes de l’autorité délégataire (art. 93, al. 3). 
Les différentes règles d’organisation de la Constitution fribourgeoise sont conformes 
à la compétence des cantons en matière d’organisation (art. 3 et 39, al. 1, de la 
Constitution fédérale) et ne violent pas d’autres dispositions du droit fédéral. 
3.6 
Résumé 
La Constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2004 satisfait aux exigences posées 
à l’art. 51, al. 2, 2e phrase, de la Constitution fédérale; la garantie doit dès lors lui 
être accordée. 
4 
Constitutionnalité 
En vertu des art. 51 et 172, al. 2, de la Constitution fédérale, il appartient à 
l’Assemblée fédérale d’accorder la garantie aux dispositions constitutionnelles 
cantonales.

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la garantie de la Constitution du canton de Fribourg
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25.01.2005
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