ch_vb · 83.046 · 1983-09-27 · de


#ST# 83.046
Message
sur la révision de la loi sur l'asile
du 6 juillet 1983
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur de vous soumettre un projet de révision de la loi sur
l'asile que nous vous proposons d'adopter.
La proposition concernant l'adjonction de personnel à l'Office fédéral de la
police (ci-après: l'office fédéral) et au service des recours du Département
fédéral de justice et police (ci-après: le département), en relation avec la
présente révision, vous sera soumise dans le message sur le budget pour
l'année 1984.
Nous vous proposons également de classer le postulat suivant:
1982 P 82.480 
Loi sur l'asile, révision (N 20, 9. 1982, Cavadini)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Mes-
sieurs, les assurances de notre haute considération.
6 juillet 1983 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Aubert
Le chancelier de la Confédération, Buser
1983-533 
807

Vue d'ensemble
Depuis un certain temps, le traitement des demandes d'asile présentées
n'arrive plus à suivre la cadence de leur augmentation. Il s'écoule actuelle-
ment de quatre à six ans en moyenne jusqu'à ce qu'une décision déploie ses
effets. La mise en œuvre d'un ensemble de mesures doit contribuer à éli-
miner cet état de fait, devenu inacceptable, tant dans l'optique de l'Etat
fondé sur le droit que dans ses aspects humains. L'augmentation sensible
de l'effectif des services fédéraux chargés du traitement des demandes repré-
sente une partie essentielle de ces mesures et fera l'objet d'une proposition
dans le message concernant le budget pour l'année 1984. Une autre partie
consiste en une révision de la loi, tendant à accélérer la procédure sans
pour autant remettre en question les principes qui régissent l'Etat fondé sur
le droit. Les propositions de révision portent principalement sur la suppres-
sion d'une deuxième instance de recours, la possibilité de prendre des déci-
sions sur la base des seuls dossiers dans les cas manifestement infondés et
celle d'allier rejet de la demande d'asile et renvoi de Suisse.
Les problèmes importants et pressants rencontrés en matière d'asile ne
pourront être résolus que si l'on adopte l'ensemble des mesures. Celles-ci
dépendent les unes des autres et ne doivent pas être appréciées séparément.
808

Message
I 
Partie générale
II 
Situation initiale
III 
La situation en matière d'asile
Phénomène mondial, le problème des réfugiés a provoqué une forte
augmentation des demandes d'asile déposées en Suisse au cours de ces der-
nières années. Le nombre des requérants, qui était de quelques centaines
durant les années cinquante et soixante, a oscillé entre 800 et 1200 jus-
qu'en 1976. Depuis 1977 les taux d'augmentation varient entre 30 et 50
pour cent de sorte qu'en 1982, plus de 7000 étrangers ont demandé l'asile
en Suisse (5100 requêtes). Ce chiffre ne comprend pas les réfugiés que le
Conseil fédéral a acceptés en groupes - par exemple de l'Ouganda, du Chili,
d'Indochine et de Pologne-ni les réfugiés handicapés accueillis sous forme
d'actions spéciales (dites «hardcore») à l'instigation du Haut Commissariat
aux réfugiés des Nations-Unies.
Si, après la deuxième guerre mondiale, cette question des réfugiés a été
réglée en ce qui concerne l'Europe par la Convention internationale rela-
tive au statut des réfugiés du 28 juillet 1951 (RS 0.142.30), elle est devenue
durant les années soixante et vers la fin des années septante surtout, un
problème mondial auquel la Suisse s'est trouvée toujours davantage
confrontée. Leur mobilité accrue fait que les demandeurs d'asile nous arri-
vent de continents lointains. En 1970, 90 pour cent des requérants venaient
de pays de l'est de l'Europe; en 1982, cette proportion avait passé à 30
pour cent. La majeure partie d'entre eux sont actuellement originaires du
tiers inonde. Dans une certaine mesure, les motifs justifiant une demande
d'asile ont également évolué en conséquence.
Auparavant, les gens fuyaient pour échapper aux persécutions de l'Etat en
raison de désaccords à caractère idéologique. Actuellement, les raisons
d'existence économiques, renforcées parfois, il est vrai, par des atteintes aux
droits fondamentaux sont prédominantes. Les requérants arrivent au-
jourd'hui de pays dans lesquels les droits de l'homme ne sont pas respectés,
où les opposants au régime et les minorités ethniques et religieuses sont
persécutés, soumis à des pressions économiques, torturés, voire exécutés.
Comme simultanément beaucoup de ces pays voient leur économie se
dégrader, il est très difficile de faire d'emblée la distinction entre les «réfu-
giés économiques» et les autres. En général, seul un examen circonstancié,
approfondi et prenant du temps permet, après audition individuelle de l'in-
téressé, d'apprécier avec quelque certitude les dangers courus par le requé-
rant.
Le traitement des demandes suit de moins en moins la cadence de leur aug-
mentation continuelle. L'accroissement des cas en suspens rend la situation
insatisfaisante pour l'ensemble des intéressés. Les requérants restent pen-
dant des années dans l'incertitude quant à leur avenir et les autorités de la
809

Confédération et des cantons sont de plus en plus surchargées. Les cantons
rencontrent de sérieuses difficultés dans l'assistance, l'hébergement et l'em-
ploi des requérants, de même que dans leur renvoi lorsque l'asile ne leur
est pas accordé. Ces difficultés sont dues en particulier au fait que la
majeure partie des requérants présentent leurs demandes dans les agglomé-
rations de Suisse romande ainsi qu'à Baie, Berne et Zurich.
Cette situation a incité le département à entrer en rapport avec les cantons.
Les 19 août 1982 et 24 février 1983 eurent lieu des rencontres avec les
représentants des gouvernements cantonaux. En ces occasions, l'unanimité
s'est faite sur le maintien des principes fondamentaux de la politique suisse
en matière d'asile. En revanche les cantons exigèrent que l'on trouve
moyen d'accélérer la procédure en matière d'asile. Ce qui, de l'avis
commun, ne peut être obtenu que par une augmentation sensible du per-
sonnel de la section des réfugiés à l'office fédéral et du service des recours
au département d'une part, et par une adaptation des dispositions sur la
procédure contenues dans la loi sur l'asile, d'autre part.
Différentes interventions furent faites aux Chambres fédérales au sujet de la
procédure en matière d'asile, d'une meilleure répartition des requérants
dans les cantons, de leur assistance ainsi qu'en rapport avec la notion de
réfugié. Le Conseil fédéral a accepté, par la suite, le postulat Cavadini, pro-
posant une révision de la loi sur l'asile afin d'améliorer et d'accélérer la
procédure.
112 
L'asile en tant que maxime politique
La Suisse a une longue tradition de l'asile derrière elle. Depuis des siècles,
les victimes de persécutions trouvent protection et refuge dans notre pays.
La politique en matière de réfugiés suivie au cours de la deuxième guerre
mondiale 'est à l'origine des «principes à observer dans la pratique de l'asile
en cas de tension internationale accrue ou de guerre» émis par le Conseil
fédéral. Il y est précisé que le droit d'asile est non seulement une tradition
mais une maxime politique, expression d'une conception suisse de la liberté
et de l'indépendance.
Cette déclaration de principe préludant à une politique généreuse envers les
réfugiés fut déterminante dans la pratique ultérieure de l'asile en Suisse.
Malgré une situation difficile, le Conseil fédéral entend aujourd'hui encore
poursuivre cette politique d'ouverture à l'égard des réfugiés.
L'expérience de ces dernières années a pourtant clairement montré que
nombre de requérants ne viennent pas en Suisse pour échapper à des dan-
gers réels dans leurs pays d'origine ou de provenance, mais pour d'autres
motifs très divers.
Le Conseil fédéral souhaite donc que les requêtes infondées, n'ayant pas de
persécution politique comme justification, soient rejetées le plus rapide-
ment possible. Il faut préserver à la fois la faculté d'agir de l'Etat et la dis-
ponibilité d'accueil de la population.
810

113 
Problèmes posés par la procédure en matière d'asile
113.1 
L'institution de la loi sur l'asile
La nouvelle loi sur l'asile, est entrée en vigueur le 1er janvier 1981, assurant
la codification de dispositions éparses dans d'autres actes législatifs. La pré-
somption selon laquelle l'entrée en vigueur de la loi serait la cause détermi-
nante de l'augmentation des demandes n'a pas été confirmée, sinon très
marginalement. D'autres pays de l'Europe de l'Ouest sont également
confrontés à une forte progression des demandes ayant pour cause l'évolu-
tion générale à l'origine des quelque 20 millions de réfugiés dans le inonde.
113.2 
La notion de réfugié
La notion de réfugié, adoptée par la loi sur l'asile, remonte à la Convention
relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951, ratifiée par la Suisse. Eu
égard aux méthodes de persécutions et d'intimidation d'Etats totalitaires, le
rapport d'activité de 1958 introduit la définition «contrainte morale résul-
tant d'un régime politique». La mention de «pression psychique insuppor-
table» de la loi a la même signification et se réfère à des formes de persécu-
tion qui ne sont plus la mise en danger immédiate des droits fondamentaux
tels que l'intégrité corporelle, la vie ou la liberté, mais des mesures prises
par l'Etat qui, d'une autre manière, rendent l'existence insupportable. Le
message du 31 août 1977 (FF 7977 III 113) à l'appui d'une loi sur l'asile
précise que pour être reconnue en matière d'asile, la pression psychique in-
supportable doit être provoquée par des mesures concrètes, prises contre
l'intéressé pour des motifs figurant dans la loi: race, religion, nationalité,
appartenance à un groupe social, opinions politiques. Un mécontentement
général envers les conditions régnant dans le pays d'origine ou de prove-
nance ne suffit pas à justifier la qualité de réfugié. Le requérant doit au
contraire rendre vraisemblable une menace de la part des autorités qu'il
subirait avec une certaine intensité ou qui serait devenue imminente. Si
l'on interprète et si l'on décrit ainsi les éléments de persécution que le droit
d'asile prend en considération, la notion suisse de réfugié correspond à celle
développée par la pratique des pays voisins et d'autres terres d'accueil
conformément à la convention. Grâce à une description plus précise de la
notion, la définition suisse recouvre celle usitée dans le droit international
public.
113.3 
La procédure
La procédure en matière d'asile comporte deux phases. Sur mandat de la
Confédération, l'autorité cantonale enregistre la demande d'asile et inter-
roge le requérant sur certains points. Des directives du département en
fixent les détails. Pour autant qu'il ne puisse, par la suite, se prononcer
favorablement sur la base du dossier, l'office fédéral est tenu d'entendre
personnellement le requérant.
811

Cette particularité du droit à être entendu par le biais d'une audition per-
sonnelle auprès de l'office fédéral est importante parce qu'il suffit au requé-
rant de rendre vraisemblable les persécutions subies dans son pays d'origine
ou de provenance; en raison du mépris des procédures légales pratiquées
dans ces pays, il ne lui est pas possible de prouver l'existence de dangers. Il
est par conséquent souvent difficile à l'autorité de décision de s'assurer de
leur, réalité. Pour pouvoir faire la lumière sur l'état de fait, apprécier le cas
de façon nuancée et déterminer si le requérant est digne de foi, cette auto-
rité en est souvent réduite à l'interroger en particulier. Le droit qu'a le
requérant d'exposer ses motifs personnellement à l'office fédéral chargé de
statuer en la matière est un principe juridique consacré. Il n'en irait autre-
ment que si les risques importants courus par le requérant à l'étranger et
motivant sa demande d'asile pouvaient être exclus ou ne faisaient pas l'ob-
jet de la procédure.
113.4 
Les répercussions
Les tâches des autorités en matière de réfugiés sont nombreuses et la procé-
dure d'examen des demandes, en particulier, prend beaucoup de temps.
En dehors des obligations d'assistance, d'hébergement et de recherche d'em-
ploi, incombant aux cantons, le goulot d'étranglement se situe à l'office
fédéral, qui est chargé de l'étude des cas et de la préparation des décisions
en première instance. Or l'appréciation de l'état de fait est rendue très diffi-
cile par l'arrivée en Suisse de requérants en provenance des cinq continents.
C'est l'affaire de spécialistes connaissant les conditions politiques, sociales
et économiques d'un pays et étant donc à même d'apprécier les motifs de
fuite invoqués. Cela requiert une profonde compréhension et des facultés
d'analyse d'informations les plus diverses au-dessus de la moyenne. Toute-
fois, on ne saurait trouver la formule magique qui permettrait d'établir en
peu de temps une distinction entre les étrangers menacés pour des raisons
politiques et ceux qui ont fait une demande infondée ou abusive.
Et comme le rejet d'une demande pourrait aboutir, en définitive, au renvoi
du requérant dans son pays de provenance, une telle décision ne peut être
que du ressort d'une autorité centrale, expérimentée dans ces questions.
Transférer aux cantons la compétence de décider serait aléatoire, parce
qu'ils n'ont pas la vue d'ensemble qui leur permettrait d'assurer l'égalité de
traitement. Tout bien considéré, un tel transfert ne représenterait pas un
allégement.
113.5 
Surcharge de la section des réfugiés
Durant des années, l'effectif de la section des réfugiés à l'office fédéral est
resté stable. Composé de 37 personnes, dont 19 sont encore occupées à titre
auxiliaire, il est calculé pour liquider deux mille cas par an. L'examen des
demandes individuelles n'est pas la seule tâche qui incombe à ces collabo-
rateurs, chargés également de travaux se rapportant au renvoi de Suisse et
à l'internement, à l'assistance et au regroupement familial.
812

Or en 1982, 5100 demandes furent présentées. Les cas en suspens à l'office
fédéral et auprès de la première autorité de recours dépassaient le chiffre de
6000 à la fin de 1982. A la fin de mai 1983, 2100 nouvelles requêtes
avaient été présentées, de sorte que le nombre des cas en suspens va encore
nettement progresser jusqu'à la fin de cette année.
12 
Les problèmes non résolus
121 
La durée de la procédure
La forte augmentation des demandes d'asile de ces dernières années à la-
quelle a du faire face le même effectif de personnel a provoqué des retards
dans le traitement des cas. La situation empirant, on tenta d'abord d'accé-
lérer la procédure en simplifiant les travaux administratifs et l'organisation.
Malgré ces mesures de rationalisation, le personnel reste insuffisant pour
traiter les demandes, et cela au niveau de chaque instance, de sorte qu'il
faut maintenant compter de quatre à six ans jusqu'à ce qu'une décision
déploie ses effets.
Pendant ce temps, le requérant peut séjourner en Suisse où il obtient, en
règle générale, l'autorisation de travailler. Il en résulte qu'on recourt de
plus en plus à la procédure d'asile pour régulariser un séjour en Suisse en
éludant les dispositions ordinaires applicables aux étrangers. Pour les étran-
gers qui n'ont que peu de chance d'obtenir une autorisation de séjour ordi-
naire, le dépôt d'une demande d'asile devient la solution de fortune.
122 
Les conséquences d'une procédure de longue durée
Des délais d'attente aussi longs sont angoissants pour les personnes con-
cernées et ne sont plus compatibles avec les principes de l'Etat fondé sur le
droit. Une si longue incertitude quant à son avenir est démoralisante pour
le requérant et peut avoir des répercussions sociales ou psychiques. D'autre
part, la tâche des institutions d'entraide, responsables de l'intégration des
réfugiés dans notre société, n'en devient que plus ardue.
Le grand nombre de demandes en suspens touche également les autorités
cantonales, étant donné que la loi confie aux cantons l'hébergement et l'as-
sistance des demandeurs d'asile. Alors que les prestations d'assistance sont
remboursées par la Confédération, les cantons doivent assumer une sur-
charge administrative qui, dans certains cas, dépasse largement leurs possi-
bilités. Ils s'agit de trouver des lieux d'hébergement et, occasionnellement,
d'ouvrir des centres d'accueil. Le canton n'est pas seulement chargé de
l'assistance des requérants, mais de toutes les démarches de police des
étrangers ou de renvoi, une fois la demande d'asile rejetée. Or, faute de
papiers valables ou en raison d'une durée de séjour prolongée, cette der-
nière disposition est dans de nombreux cas, difficile à appliquer. Cela est
préoccupant sur le plan juridique. En effet, contraint de garantir une procé-
dure irréprochable, l'Etat fondé sur le droit se doit de veiller à l'exécution
des décisions résultant dé cette procédure.
813

La Confédération est responsable des longs délais d'attente en matière de
procédure d'asile. Cependant, les moyens actuellement disponibles ne per-
mettent pas de résoudre les problèmes existants.
123 
Considérations de politique générale
Les problèmes esquissés ci-dessus ont causé un certain malaise parmi la
population et dans les cantons. A notre avis, les diverses interventions par-
lementaires, dont certaines allaient jusqu'à mettre en cause la politique
suisse en matière de réfugiés, en sont un reflet. L'inquiétude régnant dans
de larges cercles quant à la situation au sujet de l'asile, contraint les autori-
tés à agir avec décision et rapidité, si elles entendent continuer à bénéficier
de compréhension pour une politique d'asile libérale.
Le maintien de bonnes relations entre les cantons et la Confédération exige
que celle-ci entreprenne tout ce qui est en son pouvoir pour éviter qu'en
raison d'une procédure trop longue, les obligations d'exécution découlant
de la loi sur l'asile ne causent aux cantons des frais supplémentaires en per-
manence.
13 
Résolution des problèmes
Trois catégories de mesures entrent en ligne de compte en ce qui concerne
les problèmes à résoudre dans le domaine des réfugiés:
1. Mesures administratives et d'organisation prises dans le respect des
dispositions légales existantes tendant à simplifier la procédure et à
garder une vue d'ensemble sur le traitement des cas. Comme le
Conseil fédéral et l'administration y sont habilités en l'occurrence, une
simplification de la procédure dans les limites du droit en vigueur a
déjà été entreprise. Néanmoins, différentes considérations relatives à
l'économie d'entreprise et à caractère juridique montrent que le stade
atteint aujourd'hui par de tels efforts de rationalisation ne saurait être
dépassé.
2. Révision de la loi sur l'asile du 5 octobre 1979, telle qu'elle est prévue
dans la partie spéciale de ce message.
3. Mesures touchant au personnel, qui seront soumises au Parlement
avec le budget pour l'année 1984.
131 
Mesures déjà prises
131.1 
Simplification de la pratique d'assistance
Alors qu'auparavant l'office fédéral devait se prononcer sur chaque de-
mande, depuis 1977, les institutions d'entraide versent les prestations d'as-
sistance aux réfugiés reconnus conformément aux directives de cet office.
Une telle délégation en matière d'octroi de l'assistance a rendu une surveil-
lance nécessaire mais elle n'en a pas moins contribué à simplifier l'en-
814

semble de la procédure d'assistance. La capacité de travail ainsi récupérée a
permis de traiter les nouvelles demandes jusqu'en 1980.
131.2 
Simplification de la manière de procéder
Sur le plan de l'organisation, toutes les mesures réalisables, susceptibles
d'entraîner une rationalisation des tâches et, ainsi, d'accroître l'efficacité
ont été prises, de concert avec l'Office fédéral de l'organisation. Le traite-
ment automatique des textes simplifie et accélère la correspondance. Les
écrits répétitifs, les décisions incidentes, les décisions de police des étran-
gers, entrant dans la compétence de l'office fédéral et de l'assistance ainsi
que les communications aux autorités fédérales, aux offices cantonaux et
aux institutions d'entraide ont été autant que possible schématisés. La sec-
tion des réfugiés a été restructurée en vue d'une spécialisation des collabo-
rateurs dans des secteurs et pour des pays particuliers.
131.3 
Systématisation des décisions
Des décisions-types ont été mises au point et sont utilisées, pour autant
qu'une telle manière de procéder ne contrevienne pas aux principes régis-
sant l'Etat fondé sur le droit. Les mesures de rationalisation en ce domaine
sont donc de portée limitée étant donné la nature des biens juridiques en
cause et les garanties en matière de procédure: L'utilisation de formules de
décision ne doit en aucun cas empêcher l'examen minutieux de l'état de
fait réel.
131.4 
Création d'un groupe de travail ad hoc et formation
du personnel
En vue d'une mise à jour des demandes d'asile en souffrance à la fin de
1981, on a constitué au début de 1982, pour la durée d'un an, un groupe
ad hoc composé de fonctionnaires du département. Après une période de
mise au courant accélérée et aidé par les collaborateurs spécialisés de la
section des réfugiés, ce groupe a pu remplir en grande partie sa tâche jus-
qu'en fin d'année. Dans le courant de l'automne 1982, la section des réfu-
giés a été renforcée par quinze nouveaux collaborateurs, engagés comme
auxiliaires.
La restructuration de la section des réfugiés est allée de pair avec des cours
organisés en collaboration avec l'Office fédéral du personnel afin d'aug-
menter encore l'efficacité du personnel.
131.5 
Automatisation de la statistique
La statistique des réfugiés a été automatisée. Ces mêmes tâches nécessi-
taient auparavant une mobilisation importante de personnel. Pour que la
815

statistique devienne un moyen apprécié de gestion, il faut encore affiner la
méthode utilisée et faciliter aux collaborateurs l'accès au nouveau système.
Le programme en cours dénommé «automatisation des fichiers des per-
sonnes», qui sera vraisemblablement opérationnel à la fin de 1984, tiendra
compte de cet aspect du problème,
131.6 
Collaboration avec les cantons
Les cantons sont fortement touchés par l'accroissement des demandes
d'asile et par le retard qui survient dans le traitement des cas; ils reçoivent
les demandes et sont responsables de l'hébergement et de l'assistance des
requérants ainsi que de l'octroi des autorisations d'exercer une activité
lucrative. Cette surcharge de travail est à l'origine d'un échange de vues
entre les autorités de la Confédération et des cantons. Pour celles de la
Confédération, il s'agissait de connaître l'appréciation de la situation par
les cantons et d'examiner avec eux les possibilités et moyens de résoudre
les problèmes. Les interlocuteurs ont été unanimes à reconnaître la néces-
sité d'accélérer la procédure en matière d'asile par une modification des
dispositions y relatives de la loi et par l'augmentation notable du personnel
de la Confédération. Des séances d'instruction avec les fonctionnaires des
différents cantons ont été organisées pour intensifier la collaboration entre
la Confédération et les cantons et pour favoriser une procédure sans heurt.
131.7 
Centres destinés à l'hébergement des requérants
Avec la participation de la Confédération, différents cantons sont actuelle-
ment à la recherche de possibilités d'hébergement à l'intention des deman-
deurs d'asile. Ceux-ci ne pouvant plus purement et simplement être logés
en appartements, des centres capables d'accueillir entre 50 et 80 personnes
sont envisagés. De tels centres existent dans les cantons de Fribourg,
Genève, Vaud, Berne et Zurich. D'autres seront prochainement ouverts
dans d'autres cantons. En certaines circonstances, il ne sera pas possible
d'éviter la création de grands centres d'une capacité d'accueil de 300 à 400
personnes. De tels centres ne verraient toutefois le jour que sur demande
expresse des cantons. L'interdiction d'engager du personnel, exclut cepen-
dant leur prise en charge et leur gestion par du personnel fédéral.
132 
Mesures à prendre
Comme nous l'avons déjà dit, les demandes ne peuvent plus être traitées
dans un laps de temps raisonnable. L'effectif actuel du personnel est calculé
pour faire face au traitement de deux mille cas chaque année. Or en 1982
seulement, 5100 demandes ont été présentées; à la fin de 1982, plus de
6000 demandes étaient en souffrance à l'office fédéral et auprès de la pre-
mière autorité de recours. Cette évolution s'est d'ailleurs poursuivie au dé-
but de cette année. Comme on ne prévoit dans un proche avenir ni une
816

diminution des requêtes, ni une rationalisation complémentaire sans que
soient mis en cause les principes de la loi sur l'asile et les garanties en ma-
tière de procédure, les retards continueront à s'accumuler.
Pour résoudre les problèmes qui se posent, il s'agit donc de prendre des
mesures dans d'autres domaines également.
132.1 
La révision de la loi sur l'asile
Ainsi que les tendances de l'évolution en matière d'asile l'ont montré, la loi
n'est pas ou alors très marginalement, responsable de l'augmentation des
demandes d'asile. Sa révision quant au fond n'apporterait par conséquent
aucun allégement notoire et ne ferait que modifier le rapport entre les déci-
sions positives et les décisions négatives. D'autant plus que la loi ne permet
pas de déterminer le nombre des demandes, celles-ci subissant les effets
dominants de critères d'influence extérieurs. En revanche, une adaptation
de la procédure en matière d'asile, notamment son accélération, est suscep-
tible d'améliorer la situation actuelle.
De ce fait, le réexamen de la loi sur l'asile n'a de sens que dans la perspec-
tive d'un déroulement plus rapide de la procédure, sans remise en question
des principes de l'Etat fondé sur le droit. L'étude des propositions de révi-
sion a donc porté sur la réduction du nombre des autorités de recours, la
possibilité de prendre une décision sur la base du dossier dans les cas mani-
festement infondés ainsi que la combinaison d'une décision de renvoi, en
vertu des dispositions de la police des étrangers, avec la décision de refuser
l'asile. De même, le droit effectif d'exercer une activité lucrative peut être
supprimé, parce qu'il représente souvent pour un étranger, une incitation à
demander l'asile.
132.2 
Augmentation de l'effectif du personnel
La pièce maîtresse du train de mesures envisagé pour venir à bout de la
surcharge persistante de travail consiste en une modification de l'effectif du
personnel. Ainsi que rénumération des mesures d'allégement le montre, un
traitement trop simplifié des demandes ne concorde ni avec les impératifs
de l'Etat fondé sur le droit ni avec la rectitude des décisions en matière
d'asile. Comme ces deux objectifs sont indissociables d'une politique cré-
dible en la matière, une augmentation importante du personnel affecté au
traitement des demandes d'asile est seule susceptible de neutraliser les effets
négatifs que l'on constate actuellement.
Une hausse sensible de l'effectif du personnel, telle qu'elle est proposée
dans le message concernant le budget 1984, est indispensable. La dispro-
portion entre le nombre des requêtes présentées annuellement et le nombre
de celles qui peuvent être liquidées par le personnel actuellement à dispo-
sition doit être corrigée. On ne pourra pas y parvenir uniquement en pre-
nant des mesures d'organisation et en révisant la loi.
817

14 
Conclusions
Le train des mesures proposées et en partie réalisées représente pour l'en-
semble du secteur des réfugiés une simplification, et par conséquent aussi
une accélération de la procédure. Ces mesures dépendent les unes des
autres et ne doivent pas être appréciées séparément. Des mesures adminis-
tratives, d'organisation ou à caractère légal ne suffisent pas, à elles seules,
pour faire face aux demandes d'asile en souffrance actuellement, ni à celles
qui arriveront au cours des prochaines années, sans que soient lésées les
garanties fondamentales en matière de procédure de l'Etat fondé sur le
droit. Se limiter à ces mesures revient en quelque sorte à «donner un coup
d'épée dans l'eau» ne permettant aucunement de maîtriser le problème. Ce
n'est qu'en liaison avec les mesures concernant le personnel qui seront pro-
posées avec le budget de 1984 que les modifications de la loi, envisagées
ici, auront les effets attendus.
15 
Résultat de la consultation
Le projet de révision a été soumis pour consultation, avec un rapport, aux
gouvernements cantonaux, aux partis politiques et à diverses organisations.
Il a rencontré un vif intérêt et a provoqué des réponses, dont certaines sont
fondamentales et très fouillées, sur l'ensemble de la politique en matière de
réfugiés. D'une manière générale, les cantons se sont exprimés favorable-
ment. Sur quelques points de la révision, les organisations consultées ont
émis des avis partagés. Une réduction de la durée de la procédure est récla-
mée à l'unanimité à la fois pour des raisons politiques et pour des considé-
rations à caractère humanitaire. On pense partout de plus en plus que ce
but ne sera atteint que si l'on augmente de manière sensible le personnel
des autorités fédérales chargées du traitement des requêtes. Les cantons sur-
tout paraissent préoccupés de l'état d'esprit critique que la situation des
réfugiés a fait naître dans la population. Hormis des réserves sur certains
articles, la nécessité d'une révision dans son ensemble est occasionnelle-
ment mise en doute; d'aucuns prétendent que les changements proposés
léseraient l'Etat fondé sur le droit sans abréger notablement les délais
d'attente. Au lieu d'une révision de la loi, ces personnes suggèrent une aug-
mentation du personnel, une collaboration plus étroite avec les Etats euro-
péens, de même que la mise en parallèle de l'aide au développement et de
la politique en matière de réfugiés. Certains cantons voulaient donner à la
Confédération la compétence de mieux répartir les requérants entre les can-
tons et avoir la possibilité de refuser des demandes. Une large majorité n'a
pas admis ces suggestions.
818

2 
Partie spéciale
21 
Décision
(art, 11)
La révision de la loi a pour objet l'accélération de la procédure et par
conséquent la réduction de sa durée. Dans cette perspective, la possibilité
de recourir contre un refus de l'asile auprès de deux autorités successives
doit être examinée. L'épuisement des possibilités des voies de recours,
d'abord au département puis au Conseil fédéral, peut porter la durée de la
procédure de quatre à six ans, ce qui est inadmissible. Abréger la durée du
recours est donc chose indispensable. L'article 103 de la constitution consa-
crant le principe du recours au Conseil fédéral, éventuellement au Tribunal
fédéral, la restriction à une seule autorité de recours ne peut intervenir que
dans des cas exceptionnels justifiés. Néanmoins, la loi sur l'asile prévoit
déjà cette limitation aux articles 17, 19 et 36. Il faut savoir également que
le Conseil fédéral n'a que rarement invalidé un prononcé négatif du dépar-
tement. Lorsque tel a été le cas, il s'est agi presque toujours de requêtes au
sujet desquelles des faits nouveaux importants ont été invoqués en cours de
procédure et qui auraient aussi pu faire l'objet d'une révision par le dépar-
tement. Enfin la limitation à une autorité de recours satisfait aux exigences
de la Convention internationale relative au statut des réfugiés de même
qu'à la Recommandation n° R (8l) 16 du Comité des ministres du Conseil
de l'Europe sur l'harmonisation des procédures nationales en matière
d'asile.
Reste à savoir si le département ou le Conseil fédéral doit être cette unique
autorité de recours. La désignation du Conseil fédéral se justifierait du fait
que la politique en matière d'asile est une activité significative d'un gouver-
nement et parce que le Conseil fédéral ne devrait pas se départir, sans
nécessité, de son influence sur les décisions en la matière. Pourtant, il faut
tenir compte du fait que 80 pour cent des décisions de première instance
font l'objet de recours, ce qui représenterait pour le Conseil fédéral, en tant
qu'autorité unique, une surcharge pour laquelle il n'aurait jamais le temps
nécessaire. Sur les 9500 demandes annuelles, il serait saisi de quelque 7000
recours chaque année. Aussi est-il prévu de limiter les voies de recours au
seul département. L'influence du Conseil fédéral sur la pratique de l'asile
reste préservée par son droit d'édicter des directives.
La création d'une commission de recours indépendante de l'administration
a été proposée lors de la procédure de consultation si la solution d'une
seule autorité de recours devait prévaloir. Vu l'importance du volume de
travail, il faudrait sans doute faire appel à une commission travaillant à
plein temps. D'autre part, une telle commission représenterait une juridic-
tion administrative susceptible d'orienter sensiblement la pratique de
l'asile, sans en référer aux autorités politiques. Le droit du Conseil fédéral
d'édicter des directives ne serait pas préservé non plus en la circonstance de
sorte que la plus haute autorité politique serait privée de la possibilité d'in-
tervenir dans la jurisprudence en matière de recours. La loi sur l'asile
précise qu'un droit subjectif de la personne à l'asile n'existe pas. C'est la
819

raison de l'exclusion du recours au Tribunal fédéral, remplacé par une voie
interne conformément à la loi sur la procédure administrative.
La teneur de l'article 11 est actuellement la suivante: «l'office fédéral
décide en première instance de l'octroi de l'asile». Comme les dispositions
générales de la procédure fédérale régissent les décisions et la voie de re-
cours (art. 47 de la loi sur l'asile) il n'était pas nécessaire de préciser, les
possibilités de recours au département et au Conseil fédéral. Par contre,
comme à l'avenir il sera dérogé à cette réglementation générale l'exception
doit être mentionnée à l'article concernant la décision. La version proposée
prend donc la teneur actuelle de l'article 11 en tant que 1er alinéa, tandis
que la voie de recours fait l'objet d'un 2e alinéa.
22 
Procédure devant l'office fédéral
(art. 16)
En vertu de l'article 16, 2e alinéa, l'office fédéral ne peut pas rejeter une
demande sans entendre le requérant en personne.
Nous proposons de compléter cet article par un 5e alinéa précisant que
l'office fédéral peut renoncer à entendre le requérant en personne lorsqu'il
s'agit d'une demande manifestement infbndée.
Une disposition semblable figurait dans le projet de loi sur l'asile, à savoir:
«on peut se dispenser d'une audition personnelle lorsque le requérant n'a
manifestement pas la qualité de réfugié». Cette mention a été biffée lors des
débats parlementaires parce qu'on estimait qu'elle ouvrait la porte à l'arbi-
traire et aurait permis de rejeter sans autre forme de procès les demandes
de requérants mal vus.
Encore aujourd'hui, bien qu'on admette le principe selon lequel les re-
quêtes infondées doivent être rejetées, des divergences subsistent quant à la
manière d'apprécier de tels cas.
Si nous nous sommes résolus à proposer derechef une disposition allant
dans ce sens c'est parce qu'en situation difficile, il faut savoir garder le sens
des proportions et que nous sommes convaincus que des critères d'appré-
ciation évitant l'arbitraire peuvent être trouvés.
Sans léser aucunement les garanties offertes par l'Etat fondé sur le droit, on
pourra, en général, renoncer à l'audition personnelle dans tous les cas où la
qualité de réfugié n'est pas déterminante dans la procédure parce que, pour
d'autres raisons, l'octroi de l'asile n'entre pas en ligne de compte. L'audi-
tion personnelle perd de même toute signification lorsque l'on peut écarter
avec certitude le risque de dangers, même partiels, dans le pays d'origine ou
de provenance du requérant. En guise d'exemple, on pourrait citer les
demandes faites par des étrangers venus des pays de l'Europe occidentale.
La définition «manifestement infondées» s'appliquera en outre aux deman-
des d'asile pour lesquelles il est établi, en vertu de l'article 6, 1" alinéa, et
de l'article 19, 1er alinéa, de la loi sur l'asile, qu'on est raisonnablement en
droit d'attendre que les requérants retournent dans un pays tiers ou puis-
820

sent y aller, à condition bien entendu que ce pays tiers ne refoule pas les
réfugiés dans un pays où ils seraient exposés à d'éventuels dangers justifiant
l'asile.
Les étrangers frappés d'emprisonnement et d'expulsion de Suisse en vertu
de l'article 55 du code pénal, qui présenteraient une demande d'asile avant
d'être libérés, constituent une autre catégorie entrant en ligne de compte,
pour autant que le tribunal compétent ait suffisament mis en lumière les
aspects du problème justifiant une demande d'asile et que le jugement fasse
état de ces considérations de manière circonstanciée. Le tribunal doit en
particulier se prononcer sur l'existence d'un danger, au sens de la loi sur
l'asile, de même que sur la possibilité d'un traitement de l'étranger, dans
son pays d'origine ou de provenance, contraire à la Convention internatio-
nale relative au statut des réfugiés ou à la Convention européenne des
droits de l'homme. Il est d'ailleurs prévu d'attirer, par une circulaire adres-
sée aux chefs des départements cantonaux de la justice, l'attention des tri-
bunaux sur l'article 3 de la Convention des droits de l'homme et sur le
principe de non-refoulement fixé dans le droit des gens.
Le Conseil fédéral se propose de délimiter les cas de demandes infondées
dans l'ordonnance, pour garantir de manière suffisante le principe fonda-
mental du droit du requérant d'être entendu personnellement.
Il faut remarquer, enfin, qu'il est possible de recourir contre une décision
négative prise sans que l'intéressé ait été entendu personnellement. A noter
qu'en cas de recours, l'intéressé peut invoquer le fait qu'on a négligé son
audition. Le service des recours peut alors, au besoin, ordonner cette
audition.
23 
Activité lucrative provisoire
(art. 21)
En vertu du droit actuel, le requérant obtient en règle générale l'autorisa-
tion d'exercer une activité salariée s'il en a besoin pour subvenir à son en-
tretien. Toutefois cette autorisation n'est pas délivrée si le marché de
l'emploi interdit l'occupation d'étrangers supplémentaires.
Cette disposition s'avère discutable dans la mesure où elle incite à déposer
abusivement une demande d'asile.seulement pour obtenir l'autorisation de
travailler. La situation est aggravée par le fait que les pays voisins ne per-
mettent pas l'exercice d'une activité lucrative pendant la procédure d'asile.
La réglementation libérale de la Suisse représente ainsi un attrait supplé-
mentaire.
Compte tenu de ce qui précède, nous proposons que la règle devienne pos-
sibilité. Toute personne à même d'invoquer de sérieux motifs d'asile est
sans nul doute prête à patienter jusqu'à ce qu'une autorisation de travailler
lui soit délivrée. D'ailleurs, il n'est nullement question d'ériger en règle
nouvelle le refus de l'autorisation de travailler. Mais un poste de travail ne
pourra pas forcément être assuré aux requérants domiciliés à l'écart des
grandes agglomérations ou placés dans des centres d'hébergement.
54 
Feuille fédérale. 135'année. Vol, TU 
821

Comme par le passé, les cantons, gardent la compétence d'autoriser l'exer-
cice d'une activité en fonction des circonstances. La Confédération envisage
d'adresser aux cantons une circulaire avec des directives visant à instaurer
une pratique uniforme dans l'octroi des permis de travail.
24 
Renvoi lors du refus de l'asile
(art. 21« [nouveau]).
Conformément à la pratique adoptée jusqu'ici, la compétence de régler le
séjour du requérant, une fois passée en force une décision de rejet de sa
demande, appartient aux autorités de police des étrangers cantonales ou
fédérales. Si ces dernières ne sont pas prêtes à régler le séjour du requérant
en vertu des dispositions générales applicables aux étrangers, elles décident
de son renvoi de Suisse. Si le renvoi n'est ni possible, ni raisonnablement
exigible, l'office fédéral opte pour l'internement, sous forme de placement
libre à la demande des autorités de police des étrangers. En règle générale
la décision tient compte du domicile et du poste de travail occupés
jusqu'alors.
Grâce à la nouvelle disposition légale proposée, l'office fédéral acquiert la
compétence de décider simultanément, après consultation du canton de
séjour de l'étranger, de refuser l'asile à celui-ci et de le renvoyer de Suisse.
La consultation préalable du canton a pour but de déterminer s'il serait dis-
posé, en cas d'issue négative de la procédure d'asile, à régler les conditions
de séjour selon les dispositions ordinaires de la police des étrangers. Dans
ce cas, on pourrait renoncer au renvoi. Par contre, si c'est en cours de pro-
cédure d'asile déjà qu'un renvoi s'avère impossible, l'office fédéral prendra
à la place, une mesure d'internement. Selon les dispositions de l'ordon-
nance du 14 août 1968 sur l'internement des étrangers (RS 142.281), le
refoulement est impossible lorsque l'étranger refuse, pour des raisons perti-
nentes, de retourner dans son pays d'origine ou dans le pays de sa dernière
résidence et qu'il ne peut partir régulièrement à destination d'un autre
pays. Il en va de même lorsque l'étranger ne possède aucun document de
voyage étranger valable et qu'aucun Etat ne peut être tenu de le recevoir.
Dans de tels cas, l'internement intervient en vertu de l'article 4, 1er alinéa,
lettre c, de J'ordonnance précitée:
1 L'internement est exécuté, dans les limites de la durée déterminée par la
loi:
e. Pai un placement libre, lorsque la décision d'internement ne vise
qu'à régler, conformément à la loi, les conditions de résidence d'un
étranger qui ne peut recevoir une autorisation régulière d'un canton
et ne peut être refoulé.
La proposition d'accorder cette compétence à l'office fédéral est souhaitable
pour différentes raisons. Comme nous l'avons déjà dit, il faudrait que les
décisions mûrement réfléchies et juridiquement fondées soient exécutées.
Avant qu'une décision de renvoi soit prise, une pondération des biens juri-
diques - notamment des risque que l'étranger pourrait courir dans son pays
822

d'origine ou de provenance - intervient afin de déterminer si le renvoi se
justifie ou s'il y a lieu d'y renoncer. La solution en vigueur actuellement ne
donne pas satisfaction en ce sens qu'une fois prise une décision négative en
matière d'asile, c'est l'autorité cantonale chargée de l'exécution qui doit
examiner si le renvoi est possible. Les informations nécessaires font large-
ment défaut aux organes d'exécution pour se prononcer consciencieusement
et de manière uniforme sur ce qui est raisonnablement exigible et sur la
nature des atteintes aux droits fondamentaux. En revanche, l'office fédéral
est à même de trancher, puisqu'il a, au cours de la procédure d'asile,
apprécié tous les éléments permettant de décider le renvoi.
On peut enfin considérer cela dans la perspective de l'accélération de la
procédure et se demander pourquoi, après une procédure en matière d'asile
qui a duré plusieurs années, d'autres voies sur le plan cantonal et à nou-
veau sur le plan fédéral sont encore nécessaires pour déterminer dans quel-
les conditions un étranger peut rester en Suisse ou doit quitter notre pays.
La question est d'autant plus justifiée que conformément à la pratique
actuelle dans le domaine de la police des étrangers, on ne délivre pas d'au-
torisation de séjour à de telles personnes, pour des raisons humanitaires ou
pour des considérations de politique générale au sens de l'ordonnance du
22 octobre 1980 limitant le nombre des étrangers qui exercent une activité
lucrative (RS 823.21). Eviter ce parallélisme contribue, en l'occurrence, à
abréger la durée de la procédure, tout en sauvegardant les garanties fonda-
mentales que celle-ci offre.
25 
Autorités de recours
(art. 47)
Une adjonction rédactionnelle s'impose à cet article, découlant des nou-
velles dispositions des articles 11, 2e alinéa et 2 la, 2e alinéa. Comme cet
article mentionne les dérogations aux dispositions générales de la procédure
fédérale, il convient d'y ajouter les deux nouvelles exceptions.
26 
Dispositions transitoires
Le nouveau droit doit s'appliquer aux procédures pendantes au moment de
l'entrée en vigueur de la présente loi. Pour des raisons d'équité et de garan-
tie juridique, les recours dont le Conseil fédéral est saisi lors de cette entrée
en vigueur et pour lesquels il demeure compétent font exception.
27 
Entrée en vigueur
L'entrée en vigueur de la modification de la loi devrait intervenir le plus
rapidement possible, une fois le délai référendaire expiré, afin que les effets
s'en fassent sentir en 1984 déjà.
823

3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
La révision de la loi n'entraîne pas de nouvelles charges financières et ne
requiert pas de personnel supplémentaire pour sa mise en application.
D'autre part, la limitation des voies de recours va représenter un allége-
ment pour le personnel du service juridique de l'administration fédérale des
finances.
L'introduction de l'ensemble des mesures servant à résoudre les problèmes
en matière d'asile va exiger une augmentation sensible du personnel de
l'office fédéral et du service des recours du département. La réduction de la
durée de la procédure d'examen permet, en revanche, d'économiser dans
une large mesure sur les frais d'assistance des requérants. A ce propos, les
charges de l'assistance aux demandeurs d'asile figurent pour 45 millions au
budget de cette année et pour 65 millions au budget de 1984. Si la durée de
la procédure, qui est maintenant de quatre à six ans, peut être ramenée à
une année, les économies ainsi réalisées sur les prestations de l'assistance
dépasseront de beaucoup les charges entraînées par le personnel. Les
dépenses administratives des autorités executives dans les cantons s'en trou-
veront aussi sensiblement réduites.
4 
Grandes lignes de la politique gouvernementale
Le présent projet ne figure pas dans les Grandes lignes de la politique gou-
vernementale durant la législature de 1979 à 1983. 11 résulte de l'évolution
survenue au cours de ces derniers mois dans le domaine de l'asile. L'adop-
tion d'une procédure de révision accélérée de la loi se justifie en raison des
problèmes qui ont surgi sur les plans fédéral et cantonal, ainsi que de
l'inquiétude manifestée par le Parlement et l'opinion publique.
5 
Constitutionnalité
Les dispositions modifiées découlent, comme jusqu'ici, de l'article 69ti:r de
la constitution.
28538
824

Loi sur l'asile 
Projet
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 6 juillet 1983",
arrête:
I
La loi sur l'asile, du 5 octobre 19792> est modifiée comme il suit:
Art. 11 
Décision
1 L'office fédéral décide de l'octroi ou du refus de l'asile.
2 Sous réserve de directives du Conseil fédéral, le département statue défini-
tivement sur les recours.
Ari 16, 5e ai (nouveau)
5 L'office fédéral peut renoncer à entendre le requérant en personne lorsque
sa demande d'asile est manifestement infondée.
Art 21 Activité lucrative provisoire
Une autorisation d'exercer une activité lucrative dépendante peut être déli-
vrée au requérant.
Art. 21a (nouveau) Renvoi lors de refus de l'asile
1 En même temps qu'il rejette la demande d'asile, l'office fédéral décide en
règle générale le renvoi de Suisse. Il consulte au préalable le canton de
séjour. Si le renvoi n'est pas possible ou ne peut être raisonnablement
exigé, l'office fédéral règle les conditions de résidence en vertu des disposi-
tions légales sur l'internement des étrangers.
2 Le département statue définitivement sur les recours contre un renvoi.
"FF 1983 III 807
Z>RS 142.31
825

Loi sur l'asile
Art. 47, 2f al.
2 Le recours contre les décisions et les prononcés sur recours d'autorités
fédérales et contre les décisions cantonales de dernière instance est régi par
les dispositions, générales de la procédure fédérale, sous réserve des articles
11, 2e alinéa, 17, 2e alinéa, 19, 2e alinéa, 2la, 2e alinéa, et 36, 2e alinéa.
II
1 Les procédures pendantes à la date d'entrée en vigueur de la présente
modification de la loi sont régies par celle-ci.
2 Le Conseil fédéral reste compétent pour traiter les recours dont il est saisi
à la date d'entrée en vigueur de la présente loi,
III
1 La présente loi est soumise au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
2853S
826

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message sur la révision de la loi sur l'asile du 6 juillet 1983
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1983
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
38
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
83.046
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
27.09.1983
Date
Data
Seite
807-826
Page
Pagina
Ref. No
10 103 811
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