ch_vb · JAAC 69.46 · 2004-11-30 · de


JAAC 69.46
Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission
für medizinische Aus- und Weiterbildung vom 30.
November 2004 i.S. M. [MAW 04.050]
Formation postgrade des professions médicales. Octroi d’un titre
postgrade fédéral à des conditions facilitées. Droit transitoire.
Comblement d’une lacune par le juge.
Art. 24 al. 3 LEPM. Art. 11 al. 1 O sur la formation postgrade. Art. 62
al. 4 PA. Art. 1 al. 2 et 3 CC.
- La Commission fédérale de recours en matière de formation et de
perfectionnement médical n’est pas liée par les motifs invoqués à
l’appui de la demande des parties et peut aussi admettre un recours
pour des motifs différant de ceux invoqués (consid. 2.2).
- Contrairement au mandat légal, la disposition transitoire de l’O sur
la formation postgrade ne contient pas de prescriptions concernant
l’octroi de titres postgrades fédéraux à des conditions facilitées aux
médecins qui, au moment de l’entrée en vigueur de la modification de la
LEPM, étaient déjà en possession d’une autorisation d’exercer en vertu
du droit antérieur mais n’en avaient pas encore fait usage (consid. 3.2).
- La lacune constatée dans le droit transitoire de l’O sur la
formation postgrade doit être comblée dans la procédure de recours
conformément à la loi et en respectant le principe de l’égalité juridique.
Les médecins qui, au moment de l’entrée en vigueur de la modification
de la LEPM, disposaient d’une autorisation d’exercer en vertu du droit
antérieur mais n’en ont fait usage que peu de temps après doivent être
traités sous l’angle du droit transitoire comme ceux qui ont ouvert un
cabinet peu avant le passage au nouveau droit (consid. 3.3).
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Medizinische Weiterbildung. Erteilung eidgenössischer
Weiterbildungstitel unter erleichterten Bedingungen. Übergangsrecht.
Richterliche Lückenfüllung.
Art. 24 Abs. 3 FMPG. Art. 11 Abs. 1 Weiterbildungsverordnung. Art. 62
Abs. 4 VwVG. Art. 1 Abs. 2 und 3 ZGB.
- Die Eidgenössische Rekurskommission für medizinische Aus- und
Weiterbildung ist nicht an die Begründung der Begehren der Parteien
gebunden und kann eine Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen (E. 2.2).
- Entgegen dem gesetzlichen Auftrag enthält die Übergangsregelung
der Weiterbildungsverordnung keine Vorschriften über die Erteilung
eidgenössischer Weiterbildungstitel unter erleichterten Bedingungen an
jene Ärzte, welche bei Inkrafttreten des revidierten FMPG zwar bereits
im Besitze einer altrechtlichen Praxisbewilligung waren, von dieser
aber noch keinen Gebrauch gemacht hatten (E. 3.2).
- Die festgestellte Lücke im Übergangsrecht der
Weiterbildungsverordnung ist im Beschwerdeverfahren
gesetzeskonform und unter Beachtung des Grundsatzes der
Rechtsgleichheit zu schliessen. Diejenigen Ärzte, welche bei
Inkrafttreten des revidierten FMPG bereits über eine altrechtliche
Praxisbewilligung verfügten, von dieser aber erst kurz danach
Gebrauch gemacht haben, sind übergangsrechtlich gleich zu behandeln
wie jene, welche ihre Praxis unmittelbar vor dem Rechtswechsel eröffnet
haben (E. 3.3).
Perfezionamento nelle professioni mediche. Rilascio di titoli federali di
perfezionamento a condizioni facilitate. Diritto transitorio. Rimedio
giudiziale a una lacuna.
Art. 24 cpv. 3 LCPM. Art. 11 cpv. 1 O sul perfezionamento. Art. 62 cpv. 4
PA. Art. 1 cpv. 2 e 3 CC.
- La Commissione federale di ricorso per la formazione medica e il
perfezionamento non è vincolata ai motivi del ricorso delle parti e
può anche approvare un ricorso per motivi diversi da quelli addotti
(consid. 2.2).
- A dispetto del mandato legale, la normativa transitoria dell’O sul
perfezionamento non contempla prescrizioni sul rilascio di titoli
federali di perfezionamento a condizioni facilitate a medici che al
momento dell’entrata in vigore della modifica della LCPM erano
in possesso di un’autorizzazione per l’esercizio autonomo della
professione rilasciata in virtù del diritto anteriore, ma che non ne
avevano ancora fatto uso (consid. 3.2).
- La lacuna rilevata nel diritto transitorio dell’O sul perfezionamento
deve essere colmata nella procedura di ricorso in modo conforme
alla legge e nel rispetto del principio dell’uguaglianza giuridica. I
medici che al momento dell’entrata in vigore della modifica della LCPM
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erano in possesso di un’autorizzazione per l’esercizio autonomo della
professione rilasciata in virtù del diritto anteriore, ma che ne hanno
fatto uso soltanto poco dopo, vanno trattati nel merito del diritto
transitorio, alla pari dei medici che hanno aperto lo studio poco prima
del passaggio al nuovo diritto (consid. 3.3).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
A. Der Beschwerdeführer erwarb im Jahre 1993 das eidgenössische
Ärztediplom und hat seither mehrere Weiterbildungsperioden zur Erreichung
des Facharzttitels «Psychiatrie und Psychotherapie» absolviert. Am 29. Mai
2002 wurde ihm von der zuständigen Behörde des Kantons X. eine Bewilligung
zur selbstständigen Berufsausübung ausgestellt. Nachdem ihm von der
Foederatio Medicorum Helveticorum (FMH), Verbindung der Schweizer
Ärztinnen und Ärzte, am 4. Juni 2002 der Weiterbildungstitel «Praktischer
Arzt» erteilt worden war, eröffnete er am 1. Juli 2002 in Y. eine ärztliche Praxis.
B. Am 17. April 2003 beantragte der Beschwerdeführer bei der
Titelkommission (im Folgenden: TK) der FMH, es sei ihm gestützt auf
die erleichterten Bedingungen gemäss Art. 11 der Verordnung vom
17. Oktober 2001 über die Weiterbildung und Anerkennung der Diplome
und Weiterbildungstitel der medizinischen Berufe (im Folgenden:
Weiterbildungsverordnung, SR 811.113) der Weiterbildungstitel «Psychiatrie
und Psychotherapie» zu erteilen. Dieses Gesuch wies die TK ab, da eine
erleichterte Titelgewährung nur möglich sei, wenn der gesuchstellende
Arzt vor dem 1. Juni 2002 in der Schweiz selbstständig tätig gewesen sei.
Da der Beschwerdeführer seine Praxis erst am 1. Juli 2002 eröffnet habe,
sei eine erleichterte Titelgewährung ausgeschlossen, und er könne den
gewünschten Weiterbildungstitel nur unter den üblichen Voraussetzungen
gemäss Weiterbildungsordnung der FMH vom 21. Juni 2000 (im Folgenden:
WBO[30]) erwerben.
C. Gegen diesen Entscheid führte der Beschwerdeführer bei der
Beschwerdekommission Weiterbildungstitel der FMH (heute:
Einsprachekommission Weiterbildungstitel) Beschwerde.
In der Beschwerdebegründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, der
angefochtene Entscheid der TK verletze den Grundsatz der rechtsgleichen
Behandlung, das Willkürverbot sowie das Grundrecht der Wirtschaftsfreiheit.
Der in Art. 11 Abs. 1 Weiterbildungsverordnung vorgesehene Stichtag
vom 1. Juni 2002 nehme keine Rücksicht auf den vom Bundesrat am 3. Juli
2002 erlassenen Zulassungsstopp (Verordnung vom 3. Juli 2002 über die
Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zu Lasten
der obligatorischen Krankenpflegeversicherung, SR 832.103). Dies führe
dazu, dass Schweizer Ärzte, die ihre Praxis zwischen diesen beiden Terminen
eröffnet hätten, ungerechtfertigterweise schlechter behandelt würden als
Ärzte, die bereits früher ihre selbstständige Berufstätigkeit aufgenommen
hätten oder aus dem Raum der Europäischen Union (EU) stammten. Es bestehe
kein öffentliches Interesse daran, von Ärzten, welche die gemäss Art. 11 Abs. 3
bis 5 Weiterbildungsverordnung erforderliche Weiterbildung absolviert
hätten, die gesamte Weiterbildung gemäss WBO zu verlangen. Zudem müsse
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es für die erleichterte Erteilung des Weiterbildungstitels genügen, dass ihm
die kantonale Berufsausübungsbewilligung bereits vor dem 1. Juni 2002 erteilt
worden sei.
D. Mit Entscheid vom 22. April 2004, der am 30. Juni 2004 eröffnet wurde, wies
die Einsprachekommission Weiterbildungstitel die Beschwerde vollumfänglich
und kostenfällig ab.
Zur Begründung ihres Entscheides führte die Einsprachekommission
Weiterbildungstitel im Wesentlichen aus, die erleichterte Erteilung eines
Weiterbildungstitels sei nur möglich, wenn die verordnungsmässig
festgelegten Voraussetzungen erfüllt seien. So sei insbesondere erforderlich,
dass der Bewerber am 1. Juni 2002 bereits den Arztberuf selbstständig
ausgeübt habe. Mit diesem Stichtag, der für die Einsprachekommission
Weiterbildungstitel verbindlich sei, habe der Bundesrat die Folgen des
Inkrafttretens der bilateralen Verträge mit der EU und der Revision des
Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1877 betreffend die Freizügigkeit des
Medizinalpersonals in der Schweizerischen Eidgenossenschaft (FMPG, SR
811.11) für in der Schweiz praktizierende Ärzte mildern wollen. Ein relevanter
Zusammenhang mit dem Zulassungsstopp sei nicht auszumachen. Da der
Beschwerdeführer seine Praxis erst am 1. Juli 2002 eröffnet habe, sei eine
erleichterte Erteilung des beantragten Weiterbildungstitels ausgeschlossen.
E. Gegen diesen Entscheid erhob der Beschwerdeführer am 26. August 2004
bei der Eidgenössischen Rekurskommission für medizinische Aus- und
Weiterbildung (REKO MAW) Beschwerde und beantragte sinngemäss, der
angefochtene Entscheid sei aufzuheben, sein Gesuch vom 17. April 2003 sei
gutzuheissen und es sei festzustellen, dass ihm der Facharzttitel «Psychiatrie
und Psychotherapie» nach Anrechnung bzw. Absolvierung der noch nicht
vollständigen Weiterbildung unter den erleichterten Voraussetzungen erteilt
werden könne.
Seine Anträge begründete der Beschwerdeführer im Wesentlichen mit
denselben Argumenten wie seine Beschwerde an die Einsprachekommission
Weiterbildungstitel. Ergänzend machte er geltend, der Ärzteschaft sei der in
Art. 11 Abs. 1 Weiterbildungsverordnung vorgesehene Termin vom 1. Juni
2002 nicht rechtzeitig bekannt gegeben worden. Am 28. Mai 2002 sei ihm
anlässlich eines Telefongespräches vom FMH-Sekretariat geraten worden, mit
der Beantragung eines Weiterbildungstitels noch zuzuwarten, da am 1. Juni
2002 neue Bestimmungen in Kraft treten würden. Er sei aber in keiner Weise
auf die Möglichkeit der erleichterten Titelerlangung aufmerksam gemacht
worden.
F. In ihrer Vernehmlassung vom 13. Oktober 2004 verzichtete die FMH,
Einsprachekommission Weiterbildungstitel, darauf, einen förmlichen
Antrag zu stellen. Sinngemäss schloss sie allerdings auf die Abweisung der
Beschwerde und wies im Wesentlichen darauf hin, dass der Beschwerdeführer
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die klaren verordnungsmässigen Bedingungen für die erleichterte Erteilung
des beantragten Weiterbildungstitels - die seit Oktober 2001 publiziert
gewesen seien - nicht erfülle.
Aus den Erwägungen:
1. (…)
2. Die REKO MAW überprüft auf Beschwerde hin, ob die angefochtene
Verfügung Bundesrecht verletzt, der rechtserhebliche Sachverhalt
unrichtig oder unvollständig festgestellt wurde oder ob der Entscheid
unangemessen ist (Art. 49 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über
das Verwaltungsverfahren [VwVG], SR 172.021).
2.1. (…)
2.2. Gemäss dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen
ist die REKO MAW nicht an die Begründung der Begehren der Parteien
gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Sie kann die Beschwerde auch aus anderen
als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den angefochtenen
Entscheid im Ergebnis mit einer Begründung bestätigen, die von jener der
Vorinstanz abweicht (F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage,
Bern 1983, S. 212; A. Moser/P. Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen
Rekurskommissionen, Basel 1998, Rz. 1.8).
3. Umstritten ist im vorliegenden Verfahren, ob der Beschwerdeführer
Anspruch auf die Erteilung des eidgenössischen Weiterbildungstitels
«Psychiatrie und Psychotherapie» unter den erleichterten Bedingungen gemäss
Art. 11 Weiterbildungsverordnung hat - oder ob ihm dieser Titel nur erteilt
werden kann, wenn er die ordentlichen Voraussetzungen gemäss WBO erfüllt.
3.1. Seit dem Inkrafttreten (1. Juni 2001) der Revision des FMPG vom
8. Oktober 1999 setzt die selbstständige Ausübung des Arztberufs
grundsätzlich voraus, dass die betreffenden Ärzte im Besitze eines
eidgenössischen Weiterbildungstitels sind (vgl. Art. 11 Abs. 2 FMPG).
Allerdings bedürfen nach dem Willen des Gesetzgebers jene Ärzte, die
bei Inkrafttreten der Gesetzesänderung bereits zur selbstständigen
Berufsausübung zugelassen waren, auch nach neuem Recht keinen
Weiterbildungstitel. Da die Weiterbildungstitel auch Anknüpfungspunkt für
Fragen betreffend Tarife, die Fortbildung und die Abrechnungsberechtigung
gegenüber den Sozialversicherern sind, besteht die Gefahr, dass
praktizierende Ärzte ohne Weiterbildungstitel existentiell und in ihrer
beruflichen Qualität bedroht werden könnten. Der Gesetzgeber hat daher
vorgesehen, dass diese Ärzte unter bestimmten Voraussetzungen, die vom
Bundesrat festzulegen sind, nachträglich einen Weiterbildungstitel erhalten
können (vgl. zum Ganzen Botschaft vom 23. Juni 1999 zur Genehmigung
der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG, Revision
des Bundesgesetzes betreffend die Freizügigkeit des Medizinalpersonals in
der Schweizerischen Eidgenossenschaft, BBl 1999 6368 ff. [Botschaft FMPG],
S. 6390 f.).
In Art. 24 Abs. 3 FMPG wurde aus diesem Grunde die folgende
Übergangsbestimmung aufgenommen:
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«Wer das eidgenössische Diplom als Ärztin oder Arzt erworben hat und
bei Inkrafttreten dieser Änderung über eine kantonale Bewilligung zur
selbstständigen Ausübung des Arztberufs verfügt, ist weiterhin berechtigt,
ohne eidgenössischen Weiterbildungstitel in der ganzen Schweiz diesen Beruf
selbstständig auszuüben. Wem bis zum Inkrafttreten kein Titel erteilt wurde,
erhält einen eidgenössischen Weiterbildungstitel, der seiner praktischen und
theoretischen Weiterbildung entspricht. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten.»
In Erfüllung dieses Rechtsetzungsauftrags hat der Bundesrat in Art. 11
Weiterbildungsverordnung Vorschriften über die übergangsrechtliche,
erleichterte Erteilung von eidgenössischen Weiterbildungstiteln erlassen.
Art. 11 Abs. 1 Weiterbildungsverordnung bestimmt, welche Ärzte in den
Genuss einer derartigen erleichterten Titelerteilung kommen können:
«Wer vor dem 1. Juni 2002 den Arztberuf in der Schweiz selbstständig ausgeübt
hat, kann, sofern er bis zu diesem Zeitpunkt keinen Weiterbildungstitel nach
Artikel 9 erworben hat, die Erteilung eines eidgenössischen Titels beantragen.»
3.2. Es fällt auf, dass die gesetzliche und die verordnungsmässige
Umschreibung des Kreises jener Ärzte, denen ein Weiterbildungstitel
unter erleichterten Voraussetzungen erteilt werden kann, nicht
übereinstimmt. Während Art. 24 Abs. 3 FMPG vorsieht, dass all jene
Ärzte weiterhin praktizieren dürfen und unter den vom Bundesrat zu
bestimmenden (herabgesetzten) Voraussetzungen einen eidgenössischen
Weiterbildungstitel erhalten sollen, die über eine kantonale Bewilligung zur
selbstständigen Ausübung des Arztberufs verfügen, beschränkt Art. 11 Abs. 1
Weiterbildungsverordnung den Kreis der Anspruchsberechtigten auf Ärzte,
welche den Arztberuf bereits selbstständig ausgeübt haben.
Das vorliegende Verfahren zeigt, dass dieser Unterschied nicht bedeutungslos
ist. Die Verordnung enthält - entgegen dem ausdrücklichen gesetzlichen
Rechtsetzungsauftrag - keine übergangsrechtliche Regelung für jene
Fälle, in denen ein Arzt am 1. Juni 2002 zwar bereits eine kantonale
Berufsausübungsbewilligung besass, die selbstständige ärztliche Tätigkeit
aber noch nicht aufgenommen hatte. In dieser Beziehung widerspricht die
Regelung von Art. 11 Weiterbildungsverordnung dem Gesetz und erweist sich
als lückenhaft.
Das Abstellen des Gesetzgebers auf den Zeitpunkt der Erteilung der
kantonalen Praxisbewilligung und nicht etwa der Praxiseröffnung stellt -
wie die Ausführungen in der bundesrätlichen Botschaft zeigen (vgl. Botschaft
FMPG, S. 6390 f.) - keineswegs ein Versehen dar, sondern ist durchaus gewollt.
Mit der Erteilung einer kantonalen Praxisbewilligung wurde ein eindeutig
bestimmbarer, weniger als die Praxiseröffnung von Zufälligkeiten und
dem Einfluss des Antragsstellers unterliegender Zeitpunkt gewählt. Damit
konnte vermieden werden, dass Ärzte nach Erhalt der Bewilligung ihre
Praxis nur pro forma - mit dem alleinigen Zweck der erleichterten Erlangung
eines Weiterbildungstitels - kurz vor dem 1. Juni 2002 eröffneten, was ohne
unverhältnismässigen Verwaltungsaufwand kaum zu überprüfen gewesen
wäre. Zudem ist zu betonen, dass mit der kantonalen Bewilligungserteilung
behördlich bescheinigt wurde, dass der Bewerber über die nach altem Recht
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nötigen Voraussetzungen für die selbstständige Berufsausübung verfügt,
mithin den bereits praktizierenden Ärzten gleichgestellt werden konnte. Die
gesetzliche Regelung ist angemessen und verfassungsmässig.
3.3. Mangels einer entsprechenden Regelung in der
Weiterbildungsverordnung ist es Sache der REKO MAW, die festgestellte Lücke
im Übergangsrecht gesetzeskonform zu schliessen (Art. 1 Abs. 2 und 3 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 [ZGB], SR 210; vgl.
etwa M. Imboden/R.A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Basel 1976, Bd. I, S. 100).
Aus Gründen der Rechtsgleichheit ist es angezeigt, diejenigen Ärzte, welche
am 1. Juni 2002 bereits über eine Praxisbewilligung verfügten, von dieser
aber erst kurz danach Gebrauch gemacht haben[31], gleich zu behandeln wie
jene, welche ihre Praxis unmittelbar vor dem Rechtswechsel eröffnet hatten.
Eine derartige Übergangsregelung erscheint als angemessen, stimmt mit dem
Wortlaut und Sinn des Gesetzes überein, und durfte von den Normadressaten
daher auch so erwartet werden (vgl. BGE 99 V 203).
(…)
4. Dem Beschwerdeführer wurde unbestrittenermassen am 29. Mai 2002
von der zuständigen Behörde des Kantons Aargau eine Bewilligung zur
selbstständigen Berufsausübung erteilt. In dieser Bewilligung wird allerdings
Folgendes festgehalten: «Vorgesehene Praxiseröffnung: 01.07.2002».
Seitens der zuständigen Fachgesellschaft wurde betont, dass damit
die Bewilligungserteilung im Hinblick auf eine spätere Aufnahme der
selbstständigen Berufstätigkeit erfolgt sei. Nach Auffassung der REKO MAW
kann hieraus aber nicht geschlossen werden, dass die Bewilligung erst
auf diesen Zeitpunkt hin als erteilt zu gelten hätte. Vielmehr wurde noch
unter Geltung des alten Rechts durch die zuständige Behörde festgestellt,
dass der Beschwerdeführer die (altrechtlichen) Voraussetzungen für die
selbstständige Berufsausübung erfüllte, was seine Gleichbehandlung mit
bereits praktizierenden Ärzten rechtfertigt.
Der Beschwerdeführer erfüllt damit entgegen der Auffassung der FMH die
formellen Voraussetzungen für eine erleichterte Erteilung des beantragten
Weiterbildungstitels gemäss Art. 24 Abs. 3 FMPG und der durch die REKO
MAW ergänzten Regelung von Art. 11 Abs. 1 Weiterbildungsverordnung. Ob
auch die weiteren, materiellen Voraussetzungen gemäss Art. 11 Abs. 3 und 5
Weiterbildungsverordnung sowie der WBO erfüllt sind, hat die FMH bisher
nicht geprüft und kann ohne unverhältnismässigen Aufwand im vorliegenden
Verfahren auch nicht beurteilt werden.
Aus diesen Gründen ist die Beschwerde vom 26. August 2004 gutzuheissen, der
angefochtene Entscheid der FMH, Einsprachekommission Weiterbildungstitel,
aufzuheben und die Sache an die FMH zurückzuweisen - mit der Anweisung,
das Gesuch des Beschwerdeführers um Erteilung des Weiterbildungstitels
«Psychiatrie und Psychotherapie» in Anwendung von Art. 11 Abs. 3 und 5
Weiterbildungsverordnung neu zu beurteilen.
[30] Zu lesen auf der Internetseite der FMH unter http://www.fmh.ch/ww/de/
pub/awf/weiterbildung/grundlagen.htm (zuletzt besucht am 8. Februar 2005).
[31] Präzisierende Formulierung gemäss Beschluss der REKO MAW.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 69.46 - Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission für medizinische Aus-
und Weiterbildung vom 30. November 2004 i.S. M. [MAW 04.050]
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2005
Année
Anno
Band
69
Volume
Volume
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