ch_vb · 91.410 · 1991-12-13 · de


Initiative parlementaire. Dispositions rétroactives
2460
IM 
13 décembre 1991
Une session parlementaire comme celle que nous avons
maintenant coûte à peu près 1,4 millions de francs sur un bud-
get total annuel du Parlement de 33 millions de francs. La Cen-
trale de documentation du Parlement à qui j'ai demandé de
faire quelques recherches - je la remercie pour son travail - a
estimé qu'à peu près 90 fonctionnaires voyageraient, traduc-
teurs, huissiers, collaborateurs personnels des conseillers fé-
déraux, etc., en plus des parlementaires. Donc, pas grand
monde! Si vous prenez les journalistes accrédités, cela fait un
nombre d'environ 400 personnes qui se déplaceraient le mo-
ment venu pour la session d'automne, par exemple, de Berne
à Genève. Donc rien du tout! Le coût supplémentaire se mon-
terait à moins de 600 000 francs!
Pour toutes ces raisons et essentiellement deux principales:
d'une part, rapprocher le Parlement du peuple, combattre la
rupture, le fossé, la désaffection des électeurs pour les élus -
ce qui est une affaire sérieuse - et, d'autre part, favoriser, pro-
mouvoir la compréhension du lien confédéral dans les régions
minoritaires de ce pays - notamment latine -je vous prie d'ac-
cepter mon initiative.
Meyer Theo, Berichterstatter: Der Initiant hat Ihnen seine
Gründe für die Initiative dargelegt Er hatte die gleiche Gele-
genheit vor der Kommission. Wir haben uns bemüht, seinen
Versuch zu würdigen, das Auseinanderdriften der Schweiz zu
stoppen, haben aber keine Vorteile einer rotierenden Haupt-
stadt gefunden.
Was Herrn Ziegler vorschwebt, ist das, was vor Zeiten in den
frühen Phasen der Entstehung eines Landes üblich war. Ob es
sich nun um die Pfalzgrafen im Mittelalter, das Herumziehen
der Bundeslade im Alten Testament, die Schweizerische Tag-
satzung oder die wechselnden Tagungsorte der jungen EG
handelt: wenn sich ein Volk stabilisiert, wird auch das Zentrum
fixiert Die Tagsatzung hat dies vor bald 150 Jahren mit Bern
als Hauptstadt getan. Die Kommission glaubt nicht, dass sich
daran irgend etwas ändern sollte.
Wir haben in der nächsten Zeit sehr viele schwierige Probleme
zu lösen. Dieses gehört nicht dazu. Ich werde deshalb die Re-
dezeit nicht ausnützen und bitte Sie, der Initiative keine Folge
zu geben.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Kommission
(keine Folge geben) 
97 Stimmen
Für den Antrag Ziegler Jean
(Folge geben) 
6 Stimmen
Ad 91.409
Postulat der Kommission
Pflichten und Rechte der Bundesstadt Bern
Postulat de la commission
Tâches et droits de la ville de Berne
Wortlaut des Postulates vom 16. September 1991
Der Bundesrat wird beauftragt, zu prüfen und Bericht zu erstat-
ten, welche Pflichten und Rechte (insbesondere finanzielle An-
sprüche) der Stadt Bern als Sitz der Bundesbehörden zukom-
men, insbesondere im Hinblick auf
- die Gewährleistung der Sicherheit der Mitglieder der eidge-
nössischen Räte, ihrer Gäste und ihres Eigentums;
- die Wahrung eines würdigen Erscheinungsbildes des Um-
feldes des Parlamentsgebäudes.
Texte du postulat du 16 septembre 1991
Le Conseil fédéral est chargé d'examiner les tâches et les
droits (surtout les besoins financiers) qui incombent à la ville
de Berne en tant que siège des autorités fédérales et d'élabo-
rer un rapport, en particulier concernant:
- la garantie de la sécurité des membres des Chambres fédé-
rales, des hôtes du Palais fédéral et de leurs biens;
- la sauvegarde d'une image des abords du Palais fédéral
conforme à la dignité des lieux.
Schriftliche Erklärung des Bundesrates
vom 2. Dezember 1991
Der Bundesrat ist bereit, das Postulat entgegenzunehmen.
Déclaration écrite du Conseil fédéral
du 2 décembre 1991
Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat
Ueberwiesen - Transmis
#ST# 91.410
Parlamentarische Initiative
(Zwingli)
Behandlung
von rückwirkenden Bestimmungen
in Volksinitiativen
Initiative parlementaire
(Zwingli)
Initiatives populaires.
Dispositions rétroactives
Kategorie V, Art 68 GRN - Catégorie V, art 68 RCN
Wortlaut der Initiative vom 11. März 1991
Gestützt auf Artikel 93 Absatz 1 der Bundesverfassung und auf
Artikel 21 bis ff. des Geschäftsverkehrsgesetzes unterbreite
ich in Form eines ausgearbeiteten Entwurfes folgende parla-
mentarische Initiative:
Bundesbeschluss über die Behandlung von rückwirkenden
Bestimmungen in Volksinitiativen vom....
Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft
nach Prüfung einer parlamentarischen Initiative,
nach Einsicht in den Bericht einer parlamentarischen Kommis-
sion des Nationalrates vom ....;
und in die Stellungnahme des Bundesrates vom
beschliesst:
Ziff. l
Die Bundesverfasung wird wie folgt ergänzt:
Art. 121 Abs. 4bis (neu)
Ueber die Gültigkeit rückwirkender Bestimmungen eines In-
itiativbegehrens entscheiden die eidgenössischen Räte vor
der Abstimmung durch Volk und Stände.
Ziff. II
Artikel 121 Absatz 4bis findet keine Anwendung auf Initiativbe-
gehren, über die die Vorprüfungsverfügung im Zeitpunkt der
Annahme durch Volk und Stände bereits ergangen ist.
Ziff. III
Dieser Bundesbeschluss untersteht der Abstimmung des Vol-
kes und der Stände.
Texte de l'initiative du 11 mars 1991
Me fondant sur l'article 93, premier alinéa, de la constitution, et
les articles 21 bis et suivants de la loi sur les rapports entre les
conseils, je présente l'initiative parlementaire suivante sous la
forme d'un projet rédigé de toutes pièces:
Arrêté fédéral sur la validité de dispositions rétroactives dans
les initiatives populaires du....

13. Dezember 1991 
N
2461 
Parlamentarische Initiative. Rückwirkende Bestimmungen
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
après examen d'une initiative parlementaire;
vu le rapport d'une commission du Conseil national du.... ;
vu l'avis du Conseil fédéral du
arrête:
Ch.l
La Constitution fédérale et complétée comme il suit:
Art. 121, al. 4bis (nouveau)
Les Chambres fédérales décident de la validité de dispositions
rétroactives figurant dans une initiative avant que celle-ci ne
soit soumise au vote du peuple et des cantons.
Ch.ll
L'article 121, alinéa 4bis, ne s'applique pas aux initiatives qui
ont déjà fait l'objet d'une décision d'examen préalable au mo-
ment de l'acceptation de la présente initiative par le peuple et
les cantons.
Ch. III
Le présent arrêté fédéral est soumis au vote du peuple et des
cantons.
Herr Meyer Theo unterbreitet im Namen der Kommission den
folgenden schriftlichen Bericht:
Die von Nationalrat Zwingli am 11. März 1991 eingereichte par-
lamentarische Initiative verlangt eine Ergänzung der Bundes-
verfassung, wonach in Zukunft die eidgenössischen Räte über
die Gültigkeit rückwirkender Bestimmungen in Volksinitiativen
entscheiden sollen. Die Kommission hat am 13. September
1991 den Initianten angehört
Begründung des Initianten
Rückwirkende Bestimmungen in Initiativbegehren haben zur
Folge, dass sich für rechtmässige und gutgläubig abge-
schlossene und ausgeführte Handlungen nachträglich die
Rechtsgrundlagen verändern. Unabhängig davon, ob es sich
im konkreten Fall um eine positive oder um eine negative Be-
stimmung handelt, stehen bei rückwirkenden Bestimmungen
zwei Auswirkungen im Vordergrund:
- rückwirkende Bestimmungen in Initiativbegehren beein-
trächtigen die Rechtssicherheit, und
- rückwirkende Bestimmungen geben einer Minderheit (den
Unterzeichnern oder gar nur dem Initiativkomitee) die Mög-
lichkeit, frühere Beschlüsse der Mehrheit zu blockieren.
Beide Auswirkungen sind staatspolitisch äusserst bedenklich
und stellen einen eigentlichen Missbrauch des Initiativrechtes
dar. Missbrauch von Volksrechten bringt diese Rechte in Ge-
fahr. Die Neigung, Initiativbegehren durch rückwirkende Be-
stimmungen anzureichern scheint zu wachsen. Ich verweise
auf die folgenden drei Beispiele:
- «Rothenthurm-lnitiative»: Die spezifisch gegen die Waffen-
platzbauten gerichtete Bestimmung der Wiederherstellung
auf eigene Kosten des Zustandes im Zeitpunkt X hat nun nach
Annahme der Volksinitiative -schwerwiegende eigentums-
rechtliche Auseinandersetzungen zur Folge.
- Die Initiative «Stopp dem Beton» hätte bei ihrer Annahme zur
Folge gehabt, dass bedeutende und kostspielige Autobahn-
bauten wieder hätten abgebrochen werden müssen. Beab-
sichtigen die Initianten mit ihrer rückwirkenden Bestimmung,
den Behörden den Mut zur Verwirklichung des vorher be-
schlossenen Autobahnnetzes zu nehmen?
- Die Initiative «40 Waffenplätze sind genug» spekuliert offen-
bar ebenfalls mit diesem Ziel: Die Initianten wollen die zustän-
digen Behörden unter Druck setzen, den beschlossenen Ka-
sernenbau Neuchlen-Anschwilen nicht zu beginnen.
Die parlamentarische Initiative «Behandlung von rückwirken-
den Bestimmungen in Volksinitiativen» enthält selber keine
rückwirkenden Bestimmungen. Bei einem allfälligen Inkrafttre-
ten des vorgeschlagenen Artikel 121 Absatz 4bis der BV wür-
den die zu jenem Zeitpunkt bereits lancierten Volksinitiatiyen
von dieser Aenderung nicht betroffen.
Schliesslich scheint mir wichtig, dass mit diesem Vorstoss
keine generelle Ungültigkeit rückwirkender Bestimmungen
verlangt wird. Das Parlament soll bei der Stellungnahme zu ei-
nem Initiativbegehren auch über die Gültigkeit oder eben Un-
gültigkeit rückwirkender Bestimmungen entscheiden. Damit
ist die erforderliche Flexibilität gewährleistet.
Erwägungen der Kommission
Beurteilung des Regelungsbedarfs
Die Mehrheit der Kommission stimmt dem Anliegen des In-
itianten grundsätzlich zu. Rückwirkende Bestimmungen in
Volksinitiativen gefährden in erster Linie die Rechtssicherheit,
wenn Massnahmen, die zu einem bestimmten Zeitpunkt
rechtsgültig erfolgt sind, später nach Annahme einer derarti-
gen Volksinitiative wieder rückgängig gemacht werden müs-
sen. Das Lancieren einer Volksinitiative kann zu einem Mittel
der politischen Erpressung werden, wenn mit der Drohung
rückwirkender 
Bestimmungen 
rechtsgültiges 
Handeln
blockiert werden soll. Das Initiativrecht muss vor derartigem
Missbrauch geschützt werden.
Die Kommissionsminderheit sieht demgegenüber in dem An-
liegen des Initianten eine Einschränkung der Volksrechte. Sie
lehnt die beabsichtigte Verlagerung der Gewichte vom Volk
zum Parlament ab. Die Problematik rückwirkender Bestim-
mungen könnte wesentlich entschärft werden, wenn Volksin-
itiativen von Bundesrat und Bundesversammlung speditiver
behandelt würden. Der Aufwand für die Durchführung einer
isolierten Verfassungsrevision zu dieser Frage erscheint der
Minderheit unverhältnismässig.
Weiteres Vorgehen
Die Kommission hat gemäss Artikel 21 ter GVG lediglich den
Auftrag, die Initiative vorzuprüfen. Folgt der Nationalrat dem
Antrag der Kommission, so wird die mit der Ausarbeitung einer
Vorlage beauftragte Kommission einige Fragen vertieft prüfen
müssen. Dabei sind auch Lösungen möglich, die vom ausfor-
mulierten Vorentwurf des Initianten abweichen. Die Kommis-
sion ist im Verlaufe ihrer Diskussion auf folgende Fragen ge-
stossen:
- Ist eine Regelung auf Verfassungsebene nötig oder könnte
das aufgeworfene Problem auch bloss auf gesetzlicher Ebene
gelöst werden?
- Soll - wie es der Initiant vorschlägt - die Bundesversamm-
lung die Kompetenz zur Ungültigerklärung von rückwirkenden
Bestimmungen erhalten oder ist nicht eher ein generelles Ver-
bot solcher Bestimmungen vorzusehen, um die Gefahr einer
politischen Willkür bei einer Beurteilung solcher Bestimmun-
gen durch die Bundesversammlung zu vermeiden?
-Wie wird Rückwirkung definiert? Soll unterschieden werden
zwischen verschiedenen Formen von rückwirkenden Bestim-
mungen? Falls ja, welche Kriterien sind für die Gültigkeit sol-
cher Bestimmungen festzulegen? Denkbar ist zum Beispiel,
nur belastende Bestimmungen ungültig zu erklären.
Gemäss Artikel 21 ter GVG hat die Kommission insbesondere
zu berichten über allfällige bisherige Arbeiten von Parlament
und Verwaltung zum aufgeworfenen Thema, über Zeitplan
und Aufwand der parlamentarischen Arbeit und über die Mög-
lichkeit, das angestrebte Ziel mit einem an den Bundesrat ge-
richteten Vorstoss zu erreichen.
Weder Bundesversammlung noch Bundesrat haben sich bis-
her mit der durch den Initianten aufgeworfenen Frage beschäf-
tigt Obwohl also keine Vorarbeiten vorliegen, dürfte die mit
der Ausarbeitung einer Vorlage beauftragte Kommission in
der Lage sein, innert der gesetzlichen Frist von zwei Jahren
eine Vorlage zu präsentieren. Denkbar ist, dass in der näch-
sten Zeit im Zusammenhang mit dem europäischen Eini-
gungsprozess ohnehin eine grössere Reform der Volksrechte
bevorsteht; in diesem Fall könnte das Anliegen der Initiative in
diesem weiteren Rahmen verwirklicht werden. Grundsätzlich
würde auch die Möglichkeit bestehen, mit einer Motion den
Bundesrat mit diesem Auftrag zu betrauen; das Instrument der
parlamentarischen Initiative gewährt demgegenüber den Vor-
teil, dass die Regie des eingeleiteten Rechtsetzungsprozes-
ses beim Parlament verbleibt, indem eine parlamentarische
Kommission Aufträge erteilen, Fristen setzen und Varianten
aus Vorentwürfen auswählen kann.
M. Meyer Theo présente au nom de la commission le rapport
écrit suivant:
L'initiative parlementaire déposée le 11 mars 1991 par
M. Zwingli, conseiller national, demande que la Constitution
fédérale soit complétée de manière à ce que les Chambres fé-

Initiative parlementaire. Dispositions rétroactives
2462
N 
13 décembre 1991
dérales décident à l'avenir de la validité de dispositions ré-
troactives figurant dans une initiative populaire. La commis-
sion a entendu l'auteur le 13 septembre 1991.
Développement de l'auteur de l'initiative
Dans les initiatives, les dispositions rétroactives ont pour
conséquence que les bases légales régissant des actes déci-
dés légalement et de bonne foi et exécutés soient modifiées
après coup. Qu'il s'agisse dans le cas concret d'une disposi-
tion «positive» ou «négative», les dispositions rétroactives figu-
rant dans une initiative ont essentiellement deux effets:
- elles portent atteinte à la sécurité du droit et
- elles donnent à une minorité (aux signataires, voire seule-
ment au comité d'initiative) la possibilité de bloquer des déci-
sions prises précédemment par la majorité.
Les deux effets sont loin d'être souhaitables sur le plan de la
politique générale et constituent un véritable abus du droit
d'initiative. Un abus des droits populaires met ces mêmes
droits en danger. La tendance à «enrichir» des initiatives par
des mesures rétroactives semble s'accentuer. Je peux en four-
nir trois exemples:
- L'initiative dite de Rothenthurm: la disposition concernant la
remise en l'état d'origine, à une date X, aux frais du responsa-
ble, qui visait spécifiquement à empêcher la construction de
places d'armes a généré, à présent que l'initiative a été accep-
tée, de graves conflits portant sur le droit de propriété.
- Si elle avait été acceptée, l'initiative «Halte au bétonnage»
aurait obligé à détruire des tronçons d'autoroute coûteux et
importants. Les auteurs de l'initiative avaient-ils l'intention, par
leur disposition rétroactive, de décourager les autorités de
construire le réseau autoroutier décidé auparavant?
- L'initiative «40 places d'armes, ça suffit» vise manifestement
aussi le même but: ses auteurs veulent exercer une pression
sur les autorités afin de les dissuader de construire, selon la
décision prise, la caserne de Neuchlen-Anschwilen.
L'initiative parlementaire «Initiatives populaires. Dispositions
rétroactives» ne contient elle-même pas de disposition ré-
troactive. En cas d'entrée en vigueur de l'article 121,
alinéa 4bis, est., qu'elle propose, les initiatives populaires déjà
lancées à cette date ne seraient pas touchées par cette modifi-
cation.
Enfin, il me semble important de relever que cette proposition
ne demande pas que toute disposition rétroactive soit décla-
rée non valable d'une façon générale. Le Parlement serait ap-
pelé, en donnant son avis sur une initiative, à se prononcer sur
la. validité ou la non-validité de dispositions rétroactives. La
souplesse nécessaire serait ainsi préservée.
Considérations de la commission
Nécessité d'une réglementation
La majorité de la commission est en principe d'accord avec
l'auteur de l'initiative. Les dispositions rétroactives qui figurent
dans des initiatives populaires compromettent en particulier la
sécurité du droit lorsque, une fois l'initiative acceptée, il faut re-
venir sur des mesures qui, à un moment donné, ont été exécu-
tées en bonne et due forme. Le lancement d'une initiative po-
pulaire peut devenir un moyen de pression politique lorsqu'il
s'agit de bloquer une action en bonne et due forme sous la
menace de dispositions rétroactives. Il convient de protéger le
droit d'initiative contre des abus de ce genre.
La minorité de la commission, quant à elle, voit dans cette ini-
tiative une restriction des droits populaires. Elle refuse que le
peuple perde de son importance au profit du Parlement. Elle
estime que le problème posé par les dispositions rétroactives
pourrait être sensiblement atténué si les initiatives populaires
étaient traitées plus rapidement par le Conseil fédéral et l'As-
semblée fédérale. Enfin, elle est d'avis qu'il ne vaut pas la
peine de procéder à une révision constitutionnelle isolée à
propos de cette question.
Procédure à suivre
Conformément à l'article 21 ter, LREC, la commission est uni-
quement chargée de donner un préavis. Si le Conseil national
donne suite à la proposition de sa commission, la commission
chargée d'élaborer un projet devra approfondir certaines
questions. Elle parviendra peut-être à des solutions qui s'écar-
tent du projet préliminaire rédigé de toutes pièces qu'avait dé-
posé l'auteur de l'initiative. Au cours de ses délibérations, la
commission s'est heurtée aux points suivants:
- Est-il nécessaire de régler ce problème au niveau constitu-
tionnel ou suffit-il de le résoudre sur le plan législatif?
- La compétence de décider de la validité de dispositions ré-
troactives doit-elle être attribuée à l'Assemblée fédérale -
comme le propose l'auteur - ou ne conviendrait-il pas plutôt
d'interdire de manière générale des dispositions de cette na-
ture afin d'éviter toute décision politique arbitraire que pourrait
prendre l'Assemblée fédérale lors de l'appréciation de ces dis-
positions?
- Comment définir la rétroactivité? Convient-il de distinguer
différentes formes de dispositions rétroactives? Dans l'affirma-
tive, selon quels critères faut-il apprécier la validité de ces dis-
positions? On pourrait par exemple imaginer que seules les
dispositions faisant grief soient annulées.
Selon l'article 21 ter, LREC, la commission doit faire en particu-
lier rapport sur l'état des travaux éventuels sur le même objet à
l'Assemblée fédérale et au sein de l'administration, sur l'am-
pleur et le calendrier du travail parlementaire qu'imposerait
l'initiative et sur la possibilité de transformer l'initiative en mo-
tion ou postulat pour atteindre le but visé. Ni l'Assemblée fédé-
rale ni le Conseil fédéral n'ont jusqu'à présent étudié la ques-
tion soulevée. Bien qu'aucun travail préliminaire n'ait été effec-
tué, la commission chargée d'élaborer un projet devrait être en
mesure de présenter un texte dans le délai légal de deux ans.
Il est possible que la Suisse procède, ces prochains temps, à
une réforme importante des droits populaires sous l'influence
du processus d'intégration européenne; il y aurait alors
moyen de donner suite à l'initiative de M. Zwingli dans ce
contexte élargi. En principe, il serait aussi possible de confier
ce mandat au Conseil fédéral par le biais d'une motion; mais
l'initiative parlementaire présente un avantage, en ce sens que
le Parlement garde alors la haute main sur le processus légis-
latif amorcé, dans la mesure où une commission parlemen-
taire est habilitée à confier des mandats, à fixer des délais et à
choisir des variantes parmi différents projets préliminaires.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt mit 11 zu Ei Stimmen:
Mehrheit
Der Initiative Folge zu geben;
Minderheit
(Schmid Peter, Ammann, Jaeger, Neukomm, Ziegler Jean)
Der Initiative keine Folge zu geben.
Proposition de la commission
La commission propose par 11 voix contre 5:
Majorité
De donner suite à l'initiative;
Minorité
(Schmid Peter, Ammann, Jaeger, Neukomm, Ziegler Jean)
De ne pas donner suite à l'initiative.
Ordnungsantrag der sozialdemokratischen Fraktion
Das Geschäft ist in der Kategorie III zu behandeln.
Motion d'ordre du groupe socialiste
Traiter l'objet en catégorie III.
Gross Andreas: Es handelt sich hier- meiner Meinung nach -
um eine «Lex Neuchlen-Anschwilen», welche der bisherigen li-
beralen Tradition in Sachen Auslegung der Volkssouveränität
widerspricht Wir können stolz sein, dass in der Schweiz bisher
die Praxis galt, dass man die Volksinitiative nicht ungebührlich
einschränken sollte, dass das Volk die Souveränität möglichst
immer und umfassend ausüben können sollte, dass es nicht
dem Parlament zusteht, das zum vorneherein einzuschrän-
ken.
Hier wird unter dem Eindruck einer bzw. zweier Volksinitiativen
an dieser Praxis etwas geändert.
Es ist schlicht falsch, was im Bericht behauptet wird, dass
nämlich diese Klausel einer Minderheit ermöglichen würde,
eine Mehrheit zu blockieren. Damit das neue Recht gelten

13. Dezember 1991
2463 
Parlamentarische Initiative. Rückwirkende Bestimmungen
würde, müsste eine neue Mehrheit eine alte ablösen, und das
ist in einer Demokratie schlicht normal.
Die Anliegen, um die es hier geht, sind unserer Meinung nach
zu gewichtig, als dass sie jetzt einfach schnell erledigt werden
dürften. Ich denke, wir sollten breit darüber diskutieren, und
bitte Sie deshalb, das Geschäft in der Kategorie III zu behan-
deln.
Abstimmung - Vote
Für den Ordnungsantrag der SP-Fraktion 
44 Stimmen
Dagegen 
82 Stimmen
Schmid Peter, Sprecher der Minderheit: Die hauptsächlich-
sten Beweggründe, die Herrn Zwingli veranlassten, die vorlie-
gende parlamentarische Initiative einzureichen, sind die fol-
genden:
Der Initiant sieht in rückwirkenden Bestimmungen eines Initia-
tivbegehrens eine Beeinträchtigung der Rechtssicherheit und
eine Begünstigung für Minderheiten, frühere Beschlüsse einer
Mehrheit zu blockieren. Erfindet dies staatspolitisch bedenk-
lich und sieht darin einen eigentlichen Missbrauch dieses
Volksrechtes. Von Missbrauch zu sprechen, finde ich reichlich
übertrieben, vor allem wenn man bedenkt, aus welchen Grün-
den es zu solchen rückwirkenden Bestimmungen in Initiativ-
texten kommt. Sie sind in Tat und Wahrheit eine Reaktion auf
die immer wieder vorgekommenen leidigen Verschleppungen
in der Behandlung von Volksbegehren durch Bundesrat und
Parlament.
Dies führt dazu, dass in der Zeit von der Einreichung einer In-
itiative bis zur abstimmungsreifen Vorlage immer wieder voll-
endete Tatsachen geschaffen wurden, die die Absichten eines
Initiativbegehrens teilweise illusorisch machten.
Das wohl gravierendste Beispiel dafür ist die Gewässer-
schutz-Initiative, welche im Oktober 1984 eingereicht, aber bis
heute dem Souverän nicht zur Abstimmung vorgelegt wurde.
Diese Art von Blockierung der Volksrechte ist der Grund für die
zunehmende Tendenz, mit rückwirkenden Klauseln zu verhin-
dern, dass durch die Hinausschiebuhg von Volksentscheiden
vollendete Tatsachen geschaffen werden.
Hier muss der Hebel angesetzt werden, und er wurde auch tat-
sächlich schon angesetzt. Verschiedene Vorstösse aus die-
sem Rat verlangten, dass die Fristen zur Behandlung von
Volksinitiativen begrenzt werden müssen. Urheber dieser Vor-
stösse waren keineswegs Leute aus jenen politischen Lagern,
die sich heute gegen die Initiative Zwingli wenden, sondern
politisch ganz unverdächtige Leute; zum Beispiel reichte Kol-
lege Dünki von der Evangelischen Volkspartei eine diesbezüg-
liche parlamentarische Initiative ein. Kollege Fischer-Seengen
doppelte mit einer Motion nach. Der legendäre Bernhard Böhi
drohte gar mit einer Volksinitiative, weil auch er der Meinung
war, seine Tempo-Initiative werde von Bundesrat und Parla-
ment nicht mit dem nötigen Tempo beraten.
Eine Nationalratskommission, die ich damals präsidierte,
hatte diese Vorstösse zu behandeln. Sie empfahl dem Rat die
Ueberweisung einer Motion, in der klar festgelegt wurde, in-
nerhalb welcher Zeitspannen die Volksbegehren zu behan-
deln und dem Volke vorzulegen seien. Bundesrat und Parla-
ment stimmten dieser Motion zu.
Damit, glaube ich, ist wenigstens etwas zur Ursachenbekämp-
fung solcher rückwirkender Bestimmungen getan worden,
und die Initianten künftiger Volksbegehren wissen jetzt genau,
wann spätestens der Abstimmungstermin angesetzt werden
muss. Ferner ist zu bedenken, dass rückwirkende Bestimmun-
gen einer Initiative keineswegs nur zu ihrem Vorteil gereichen.
Sie können nicht selten zu einem Stolperstein für das Anliegen
selber werden, indem nicht wenige Stimmbürgerinnen und
Stimmbürger vor einem Initiativtext zurückschrecken, in wel-
chem verlangt wird, es müssten bei einer Annahme be-
stimmte, im Laufe der Zeit durchgeführte Massnahmen wieder
rückgängig gemacht werden.
Ich denke, dass sich Initianten sehr wohl überlegen, ob sie ihr
Volksbegehren mit einer Bestimmung versehen wollen, die
sich im Abstimmungskampf selbst kontraproduktiv auswirken
kann. Das Volk macht da in der Regel nicht mit, es sei denn, es
handle sich um einen offensichtlichen Missbrauch von seilen
der Behörden und der politischen Gremien, die eine Vorlage
mutwillig auf die lange Bank schieben. Ich meine, für derartige
Eventualitäten und zur allfälligen Vorbeugung solcher Ten-
denzen sollten wir aufmerksame Initianten nicht der Möglich-
keit berauben, in einem Initiativtext entsprechende Zusatzbe-
stimmungen anzubringen.
Nun, ich habe einiges Verständnis dafür, dass man aus politi-
schen, mehr aber noch aus juristischen Erwägungen heraus
zum Schluss gelangt, rückwirkende Bestimmungen in Initiativ-
texten sollten generell nicht gestattet sein. Eine entspre-
chende Bestimmung hätte wenigstens den Vorteil, dass sie
alle Initianten - unabhängig ihres politischen Standortes -
gleich behandelt und gleichermassen trifft
Aber gerade das will nun der Initiant nicht. Er möchte vielmehr
den Entscheid darüber, ob rückwirkende Bestimmungen zu-
gelassen werden sollen oder nicht, den eidgenössischen Rä-
ten überlassen. Das finden wir nun in jeder Hinsicht völlig un-
akzeptabel, ja staatspolitisch bedenklich. Wir sind doch immer
so stolz darauf, dass der Souverän in unserer Konkordanzde-
mokratie das letzte Wort hat und eine Art Veto einlegen kann.
Er bildet ein Korrektiv und hat ein Stück weit sogar die im Parla-
ment nicht institutionalisierte Opposition wahrzunehmen.
Wenn wir das weiterhin so wollen, dann geht es nicht an, dass
die Parteien, die hier im Rat ohnehin mit ihren Mehrheiten das
Sagen haben, auch noch darüber befinden, wieweit dem
Volkswillen einer Initiative entsprochen werden soll und wo al-
lenfalls nicht.
Ich glaube, mit diesem Salto mortale geben der Initiant und die
ihn unterstützenden Kolleginnen und Kollegen selber zu, dass
es ihnen nicht so sehr um den Missbrauch von Volksrechten
geht Vielmehr möchten sie am liebsten unter sich darüber be-
finden, wann rückwirkende Bestimmungen als missbräuch-
lich zu betrachten sind und wann nicht. Im Extremfall könnte
dies heissen: Liegen rückwirkende Bestimmungen im eige-
nen Interesse, drückt man beide Augen zu, andernfalls nicht
Dass der Bundesbeschluss noch der Abstimmung durch Volk
und Stände unterstehen soll, macht die Sache nicht mehr viel
besser. Ich kann mir zwar vorstellen, dass der Souverän die-
sen Trick durchschaut und nicht bereit ist, ihm zustehende
Rechte dem Parlament zu übertragen. Aber es ist schlechter
Stil, wenn demokratisch gewählte Parlamentarierinnen und
Parlamentarier dem Volk raten, direktdemokratische Rechte
abzubauen, damit sie weniger missbraucht werden. Dann
müssten wir nämlich in letzter Konsequenz das Initiativrecht
und andere demokratische Freiheiten am besten ganz ab-
schaffen, denn dann wäre die Gefahr ihres Missbrauchs am
kleinsten. Wenn Sie das nicht wollen, dann dürfen Sie dieser
problematischen Initiative nicht Folge geben!
Im Namen der Minderheit der Kommission bitte ich Sie, unse-
ren Antrag zu unterstützen.
Meyer Theo, Berichterstatter: Der Hintergrund für die parla-
mentarische Initiative Zwingli ist die Tatsache, dass in den letz-
ten Jahren immer mehr Initiativen eingereicht worden sind, die
rückwirkende Bestimmungen aufweisen. Waren es zwischen
1966 und 1980 noch 18,3 Prozent, so waren es zwischen 1981
und 1990 bereits 37 Prozent Im speziellen aber sind unzwei-
felhaft die Annahme der Rothenthurm-lnitiative sowie die noch
hängige Initiative «40 Waffenplätze sind genug - Umwelt-
schutz auch beim Militär» der konkrete Anlass. Herr Zwingli
wertet diese Bestimmungen als Blockierung eines demokra-
tisch zustande gekommenen Parlamentsentscheides, ja als
Erpressung. Ebenfalls konstatiert er eine Rechtsunsicherheit,
einen Verstoss gegen Treu und Glauben, wenn rechtsgültig
abgeschlossene Verträge nach einem Volksentscheid wieder
gelöst werden müssen oder wenn - wie in Rothenthurm - bau-
lich der alte Zustand wiederhergestellt werden muss.
Grundsätzlich hat die rückwirkende Inkraftsetzung immer et-
was Problematisches, und man braucht dafür nicht einmal das
Extrembeispiel zu bemühen, wie es in der Kommission vorge-
tragen worden ist, nämlich sich vorzustellen, mit einem Gesetz
würden alle lebenslänglich Verurteilten rückwirkend zum Tode
verurteilt Herr Zwingli verlangt nun nicht, dass alle rückwirken-
den Bestimmungen von Initiativen als ungültig erklärt werden,
sondern er will dem Parlament die Kompetenz geben, diesen

Assurance-maladie. Mesures d'urgence
2464
N 
13 décembre 1991
Eintscheid zu treffen. Damit aber entscheiden die politischen
Mehrheiten des Parlamentes, welche rückwirkenden Bestim-
mungen gestrichen werden müssen und welche bestehen
bleiben dürfen. Das Parlament würde zum parteipolitischen
Zensor des Volkes.
Nun ist zu sagen, dass parlamentarische Initiativen nie den
gleichen verbindlichen Stellenwert haben wie Volksinitiativen.
Das Parlament muss deshalb nicht über den Wortlaut der In-
itiative abstimmen, sondern darüber, ob auf diesem Gebiet ein
Mangel besteht, der behoben werden muss, ob also Hand-
lungsbedarf besteht Falls das Parlament beschliesst, es be-
stehe Handlungsbedarf, so wird eine Kommission entschei-
den müssen, ob Kriterien festzulegen sind, wann rückwir-
kende Bestimmungen ungültig sind, ob das Verfahren auf Ver-
fassungs- oder Gesetzesstufe geregelt werden muss und ob
tatsächlich das Parlament als Richter über missliebige Bestim-
mungen amten soll.
Die Mehrheit der Kommission ist der Meinung, die Häufung
von rückwirkenden Bestimmungen in letzter Zeit sei ein Miss-
brauch eines demokratischen Volksrechtes und es bestehe
die Notwendigkeit, hier eine Aenderung einzuleiten. Eine Min-
derheit ist der Meinung, damit würden Volksrechte in einer un-
zumutbaren Weise eingeschränkt und eine Weiterverfolgung
des Anliegens von Herrn Zwingli sei abzulehnen. Als Präsident
der Kommission muss ich Sie bitten, der parlamentarischen
Initiative Folge zu geben.
Ich persönlich werde dies ablehnen: nicht weil ich darin nicht
eine gewisse Problematik sehe, aber weil ich meine, das ganze
Paket der Volksrechte müsse ohnehin in der Vorbereitung auf
unserem Weg nach Europa überprüft werden. Ich meine auch,
gewisse rückwirkende Bedingungen seien für die Initianten
eher kontraproduktiv. Denken Sie an die Betonstopp-lnitiative.
Die Schweizer stimmen keiner Initiative zu, deren Annahme
dazu führen würde, dass gebaute Autobahnen, ja ganze Auto-
bahnabschnitte wieder abgerissen werden müssen. Alles an-
dere ist eine Art Restrisiko der direkten Demokratie. Für mich
persönlich besteht deshalb kein Handlungsbedarf.
Als Präsident der Kommission bitte ich Sie, der Initiative
Zwingli Folge zu geben.
M. Philipona, rapporteur: Les dispositions rétroactives dans
les initiatives populaires ont des effets négatifs évidents. Elles
portent atteinte à la sécurité du droit puisqu'elles ont pour
conséquence que les bases légales décidées selon une pro-
cédure tout à fait normale peuvent être modifiées après coup.
Un autre aspect particulièrement pervers consiste à donner à
une minorité, c'est-à-dire à un comité d'initiative, la possibilité
clé bloquer des décisions prises de façon démocratique.
La majorité de la commission est d'avis qu'il convient de proté-
ger le droit d'initiative contre les abus. Il faut éviter que le lance-
ment d'une initiative populaire devienne un moyen de pres-
sion politique qui bloque des travaux qu'une majorité a démo-
cratiquement décidés. En ce qui concerne la procédure, la
commission vous propose de donner suite à l'initiative. C'est
seulement par la suite qu'une commission devra approfondir
plusieurs questions. Faut-il régler la question sur le plan cons-
titutionnel ou législatif? Faut-il donner la compétence de déci-
der de la validité des dispositions rétroactives à l'Assemblée
fédérale ou faut-il l'interdire totalement? Comment définir la ré-
troactivité? La question sera-t-elle réglée par une éventuelle
réforme importante des droits populaires dans un processus
d'intégration européenne?
En acceptant cette initiative parlementaire, le Parlement garde
ainsi le contrôle sur l'évolution des travaux législatifs. Les
craintes de la minorité sont ainsi infondées puisque le Parle-
ment pourra encore accepter, refuser ou modifier les proposi-
tions concrètes qui seront présentées.
C'est par 11 voix contre 5 que la commission vous demande
donner suite à l'initiative.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit
(Folge geben)
Für den Antrag der Minderheit
(keine Folge geben)
82 Stimmen
60 Stimmen
#ST# 91.069
Krankenversicherung.
Kosten- und Prämiensteigerung.
Dringliche Massnahmen
Assurance-maladie.
Augmentation des coûts et des primes.
Mesures d'urgence
Differenzen - Divergences
Siehe Seite 2445 hiervor - Voir page 2445 ci-devant
Beschluss des Ständerates vom 13. Dezember 1991
Décision du Conseil des Etats du 13 décembre 1991
Präsident: Ich teile Ihnen mit, das« der Ständerat den Be-
schluss B genau gleich lautend wie wir im Nationalrat gefasst
hat Es bestehen also keine Differenzen mehr. Der Ständerat
hat zusätzlich entgegen den Ratsreglementen die Dringlich-
keit beschlossen. Wir haben gestern den Beschluss über die
Dringlichkeit verschoben; diese Abstimmung können wir nun
vornehmen, unter Protest über das Vorgehen des Ständera-
tes. (Heiterkeit) Ich glaube aber, wir machen daraus keine
Staatsaffäre und stimmen ab.
Wir müssen die Abstimmung wiederholen; die Stimmenzähler
haben einen Fehler gemacht.
Persönliche Erklärung - Déclaration personnelle
Gysin: Man konnte heute morgen bereits im Ständerat verfol-
gen, wie unser Geschäftsverkehrsgesetz und die darauf fus-
senden Réglemente mit Füssen getreten wurden. Der Stände-
rat hat sich nicht an die Abmachung gehalten; jetzt ist er be-
reits zu Hause.
Nun hat hier eine Abstimmung stattgefunden; aber aus meiner
Optik, aus Distanz, habe ich festgestellt, dass das notwendige
Quorum von 101 Stimmen sehr wahrscheinlich nicht erreicht
wurde. Jetzt soll die Abstimmung mit dem zweifelhaften Ziel
wiederholt werden, das zweite Mal das notwendige Quorum
zu erreichen. Ich protestiere energiiîch gegen diese Vorge-
hensweise, Herr Präsident
Präsident: Der Protest wird zur Kenntnis genommen. (Beifall)
Wir wiederholen die Abstimmung über die Dringlichkeitsklau-
sel. Nun wird wieder Abstimmung unter Namensaufruf ver-
langt Die nötigen Unterschriften liegen vor.
Bonny: Ich bin für Transparenz; ich möchte wissen, welcher
Fehler beim Auszählen passiert ist
Präsident: Ich kann Ihnen Auskunft geben. Einer der Stim-
menzähler, Herr Peter Schmid, hat die Stimmen unseres Pul-
tes nicht gezählt Bei der Abstimmung über die Dringlichkeits-
klausel jedoch zählt auch die Stimme des Präsidenten mit
Das steht im Ratsreglement
Namentliche Abstimmung - Vote par appel nominal
Für Annahme der Dringlichkeitsklausel stimmen die folgenden
Ratsmitglieder:
Votent pour la clause d'urgence:
Aguet, Bär, Baumann, Baumberger, Bäumlin, Béguelin, Bir-
cher Peter, Bircher Silvio, Bischof, Blatter, Bodenmann, Borei
François, Borradori, Brügger Cyrill, Elrunner Christiane, Bühl-
mann, Bürgi, Caccia, Camponovo, Carobbio, Caspar, Cava-
dini Adriano, Columberg, Comby, Cotti, Danuser, Darbellay,
de Dardel, David, Deiss, Diener, Dorrnann, Ducret, Dünki, Eg-
genberger, Engler, Epiney, Fankhauiser, Fasel, von Feiten, Fi-
scher-Sursee, Gardiol, Gobet, Goll, Gonseth, Grendelmeier,
Cross Andreas, Grossenbacher, Haering Binder, Hafner Ru-
dolf, Hafner Ursula, Haller, Hämmere, Herczog, Hess Peter,

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Zwingli) Behandlung von rückwirkenden Bestimmungen in
Volksinitiativen
Initiative parlementaire (Zwingli) Initiatives populaires. Dispositions rétroactives
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1991
Année
Anno
Band
V
Volume
Volume
Session
Wintersession
Session
Session d'hiver
Sessione
Sessione invernale
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
15
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
91.410
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
13.12.1991 - 08:00
Date
Data
Seite
2460-2464
Page
Pagina
Ref. No
20 020 711
Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung.
Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale.
Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.