ch_vb · JAAC 69.102 · 2004-12-22 · de


JAAC 69.102
Extraits de la décision de la Commission suisse de
recours en matière d’asile du 22 décembre 2004,
M.S., Guinée, également paru dans Jurisprudence et
informations de la Commission suisse de recours en
matière d’asile [JICRA] 2005 N° 5
Art. 32 al. 2 let. d LAsi. Non-entrée en matière sur une demande d’asile
en cas de compétence d’un Etat tiers en vertu d’une convention.
La notion de «convention» en vertu de laquelle un pays est compétent
pour mener la procédure d’asile et de renvoi, au sens de l’art. 32 al. 2
let. d LAsi, vise les accords dits de pays de premier asile conclus par
la Suisse. Ni les accords de réadmission conclus par le Conseil fédéral,
ni la CEDH, ni la Conv. sur le statut des réfugiés n’entrent dans cette
catégorie (consid. 4).
Art. 32 Abs. 2 Bst. d AsylG. Nichteintreten auf ein Asylgesuch, wenn
Asylsuchende in ein Land ausreisen können, das staatsvertraglich für
die Durchführung des Asyl- und Wegweisungsverfahrens zuständig ist.
Die staatsvertragliche Zuständigkeit für die Durchführung des
Asyl- und Wegweisungsverfahrens im Sinne von Art. 32 Abs. 2 Bst. d
AsylG bezieht sich auf so genannte von der Schweiz abgeschlossene
Erstasylabkommen. Die vom Bundesrat abgeschlossenen
Rückübernahmeabkommen sowie die Verpflichtungen aus der EMRK
und der FK fallen nicht in den Geltungsbereich dieser Bestimmung (E.
4).
1

Art. 32 cpv. 2 lett. d LAsi. Non entrata nel merito di una domanda
d’asilo in caso di competenza di uno Stato terzo in virtù di un trattato.
La nozione di «trattato» giusta l’art. 32 cpv. 2 lett. d LAsi, in virtù
del quale un Paese è competente ad attuare la procedura d’asilo e
d’allontanamento, riguarda gli accordi cosiddetti di primo asilo
conclusi dalla Svizzera. Gli accordi di riammissione conclusi dal
Consiglio federale, così come la CEDU e la Conv. sullo statuto dei
rifugiati, non rientrano in tale categoria (consid. 4).
Résumé des faits:
Le 7 octobre 2004, M.S. a été intercepté par les gardes-frontières suisses alors
qu’il tentait d’entrer illégalement en Suisse depuis la France et a été remis
aux autorités françaises. Plus tard dans la journée, il est parvenu à franchir
la frontière franco-helvétique et a déposé une demande d’asile en Suisse le
lendemain.
Le 19 octobre 2004, les autorités françaises ont accepté de réadmettre
l’intéressé sur leur territoire en vertu de l’Accord du 28 octobre 1998 entre
le Conseil fédéral suisse et le Gouvernement de la République française relatif
à la réadmission des personnes en situation irrégulière (RS 0.142.113.499).
Par décision du 27 octobre 2004, l’Office fédéral des réfugiés (ODR) n’est pas
entré en matière sur la demande d’asile de M.S. en application de l’art. 32
al. 2 let. d de la loi sur l’asile du 26 juin 1998 (LAsi, RS 142.31), a prononcé le
renvoi de Suisse de l’intéressé et ordonné l’exécution de cette mesure le jour
suivant son entrée en force. L’autorité de première instance a en particulier
relevé que la France était compétente pour traiter une procédure d’asile et
que compte tenu des conventions internationales que cet Etat avait signées,
notamment la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés
(ci-après: la Conv., RS 0.142.30) et la Convention de sauvegarde des droits de
l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH, RS 0.101),
le requérant ne risquait pas d’être renvoyé dans un pays où il serait exposé à
une persécution ou un traitement inhumain. L’ODR a également souligné que
les autorités françaises avaient accepté la réadmission de l’intéressé sur leur
territoire.
M.S. a recouru contre cette décision par acte du 4 novembre 2004.
Appelé à se prononcer sur le recours, l’ODR en a préconisé le rejet par
détermination du 18 novembre 2004.
La Commission a annulé la décision attaquée et a renvoyé l’affaire à l’autorité
de première instance.
Extraits des considérants:
3.
3.1. Aux termes de l’art. 32 al. 2 let. d LAsi, il n’est pas entré en matière sur
une demande d’asile si le requérant peut se rendre dans un pays où une
procédure d’asile est encore pendante ou qui est compétent pour mener la
2

procédure d’asile et de renvoi en vertu d’une convention et ne le contraindrait
pas à se rendre dans un pays où il serait exposé à des persécutions ou à des
traitements inhumains.
3.2. En l’occurrence, l’ODR, dans sa décision du 27 octobre 2004, n’est pas
entré en matière sur la demande d’asile de l’intéressé en application de la
seconde hypothèse de l’art. 32 al. 2 let. d LAsi. Il a relevé que la France, qui
avait accepté de réadmettre le recourant sur son territoire, était compétente
pour traiter une procédure d’asile et que compte tenu des conventions
internationales que cet Etat avait signées au même titre que la Suisse,
notamment la Conv. et la CEDH, l’intéressé ne risquait pas d’être renvoyé
dans un pays où il serait exposé à une persécution ou un traitement inhumain.
Cet office a confirmé son point de vue dans sa détermination du 18 novembre
2004. Il a ajouté en particulier que la France était un Etat de droit qui avait
dans un tel cas pour pratique de procéder sans délai à l’enregistrement de la
demande d’asile ainsi qu’aux mesures d’instruction nécessaires et disposait
donc des structures adéquates pour traiter une demande d’asile pour adulte et
mineur.
3.3. Il convient donc ici d’interpréter l’expression «pays qui est compétent
pour mener la procédure d’asile et de renvoi en vertu d’une convention» au
sens de l’art. 32 al. 2 let. d LAsi, afin d’examiner si c’est à bon droit que l’ODR a
rendu sa décision.
4.
4.1. Il y a lieu tout d’abord d’interpréter la notion de «convention» de l’art. 32
al. 2 let. d LAsi.
4.2. L’art. 32 al. 2 let. d LAsi a un contenu identique à celui de l’art. 16 al. 1
let. c de l’ancienne loi sur l’asile du 5 octobre 1979 (LAsi de 1979, RO 1980
1718). Cette dernière disposition a été introduite dans la LAsi de 1979 lors
de sa révision partielle du 22 juin 1990, suite à l’adoption de l’arrêté fédéral
sur la procédure d’asile (APA, RO 1990 938). Le Message du Conseil fédéral
du 25 avril 1990 relatif à l’adoption de l’APA n’apporte aucune précision
sur la manière de l’interpréter (cf. FF 1990 II 597 ad art. 16 LAsi de 1979).
Cependant, plusieurs dispositions reprenant en substance l’expression «pays
qui est compétent pour mener la procédure d’asile et de renvoi en vertu d’une
convention» de l’art. 16 al. 1 let. c LAsi de 1979 (actuel art. 32 al. 2 let. d LAsi)
ont également été introduites dans la LAsi de 1979 lors de la révision partielle
du 22 juin 1990. Il s’agit de l’art. 13c al. 1, de l’art. 13d al. 2 let. a et de l’art. 19
al. 2 let. a LAsi de 1979 (actuels art. 21 al. 1, art. 23 al. 1 let. a et art. 42 al. 2 let.
a LAsi).
Se prononçant sur la nécessité d’introduire le nouvel art. 13c al. 1 LAsi
de 1979 (actuel art. 21 al. 1 LAsi), le Conseil fédéral a, dans son Message
du 25 avril 1990 relevé que «cette adaptation est faite en prévision
d’accords futurs sur les pays de premier asile, accords qui devraient alléger
considérablement la charge que supporte la Suisse. Cette adaptation s’inscrit
dans la tendance européenne prévisible en matière d’asile.» (FF 1990 II
588). Adoptés dans le même contexte, la remarque faite au sujet de l’art.
13c al. 1 LAsi vaut également pour l’art. 13d al. 2 let. a, l’art. 16 al. 1 let. c
3

et l’art. 19 al. 2 let. a LAsi de 1979 (cf. W. Kälin, Grundriss des Asylverfahrens,
Bâle/Francfort-sur-le-Main 1990, p. 271; Achermann/Hausammann, Handbuch
des Asylrechts, 2ème éd., Berne/Stuttgart 1991, p. 50).
4.3. La notion d’«accords de pays de premier asile» («Erstasylabkommen»)
désigne les accords concernant la compétence des Etats pour le traitement
de demandes d’asile (Kälin, op. cit. p. 270 s.). De tels accords ont pour but
d’éviter les «refugees in orbit», pour la demande desquels aucun Etat ne se
sent compétent, et de permettre aux Etats parties qui ne sont pas compétents
en vertu de l’accord de refuser d’examiner la demande d’asile introduite sur
leur territoire (A. Achermann, Das Erstasylabkommen von Dublin, in: ASYL
1990/4, p. 13).
4.4. Dès lors, il apparaît clairement que la convention dont l’art. 32 al. 2 let. d
LAsi fait mention doit comporter des dispositions relatives à la compétence des
Etats pour traiter les demandes d’asile. Un simple accord de réadmission, voire
la Conv. ou la CEDH, ne saurait entrer dans cette définition.
5.
5.1. Après avoir interprété la notion de «convention» de l’art. 32 al. 2 let. d
LAsi, il y a lieu de déterminer ce que l’on entend par «pays qui est compétent
pour mener la procédure d’asile et de renvoi».
5.2. La doctrine soutient qu’une procédure d’asile doit toujours être pendante
ou liquidée dans l’Etat avec lequel la Suisse a conclu un accord de premier
asile pour que la deuxième hypothèse de l’art. 32 al. 2 let. d LAsi soit
applicable (Achermann/Hausammann, op. cit. p. 295-296; Kälin/Stöckli, Das
neue Asylverfahren, in: ASYL 1990/3, p. 7). Cependant, il ressort clairement
du texte de cet article (pays «compétent pour mener la procédure d’asile et
de renvoi en vertu d’une convention») que les critères de détermination de
la compétence à appliquer sont ceux définis par la convention de pays de
premier asile. Or, une convention de pays de premier asile ne donne pas
forcément la compétence au pays où le requérant a déposé une demande
d’asile pour la première fois, - en cela leur dénomination est trompeuse -,
mais peut déterminer des critères rendant un Etat où le requérant n’a jamais
demandé l’asile compétent pour traiter une demande d’asile déposée dans un
autre Etat (cf. consid. 6.2. ci-dessous).
5.3. La réponse à la question de savoir si, pour appliquer la deuxième
hypothèse de l’art. 32 al. 2 let. d LAsi, une procédure doit déjà être pendante
ou liquidée dans le pays avec lequel la Suisse a conclu une convention de
4

pays de premier asile, se trouve dès lors dans le texte même de la convention,
respectivement dans le texte de l’acte auquel la convention associe la Suisse (cf.
consid. 6.3. ci-dessous).
6.
6.1. Dans le cas d’espèce, la Commission constate que l’ODR ne pouvait
s’appuyer sur un accord de réadmission, voire sur la Conv. ou la CEDH pour
admettre l’existence d’une convention au sens de l’art. 32 al. 2 let. d LAsi.
Reste à déterminer si un accord de pays de premier asile existe entre la Suisse
et la France.
6.2. En Europe, un accord de pays de premier asile, «la Convention de Dublin
relative à la détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une
demande d’asile présentée dans l’un des Etats membres des Communautés
européennes» (Convention de Dublin), signé à Dublin, le 15 juin 1990 est entré
en vigueur le 1er septembre 1997. Conformément à l’art. 63 paragraphe 1
point a) du Traité d’Amsterdam, le Conseil de l’Union Européenne a adopté,
le 18 février 2003, le «règlement Dublin II» (Règlement [CE] no 343/2003
du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de
détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande
d’asile présentée dans l’un des Etats membres par un ressortissant d’un
pays tiers). Ce règlement remplace la Convention de Dublin. Il énonce des
critères en vue de déterminer l’Etat compétent pour traiter une demande
d’asile introduite sur le territoire de l’Union européenne (UE). L’Etat désigné
compétent a l’obligation de mener à terme l’examen de la demande d’asile
(art. 16 al. 1 let. b). D’autre part, l’Etat compétent a l’obligation de prendre
en charge le demandeur d’asile qui a introduit une demande dans un autre
Etat membre alors même qu’aucune procédure n’est pendante ou liquidée
chez lui (art. 16 al. 1 let. a), et de reprendre en charge le demandeur d’asile qui
s’est rendu dans un autre Etat membre et y a déposé une demande l’asile ou y
séjourne illégalement alors que la procédure d’asile est chez lui pendante ou
liquidée (art. 16 al. 1 let. c, d et e), ce afin d’exécuter le renvoi du requérant
dans son pays d’origine ou dans un autre pays où il peut légalement se rendre
(art. 16 al. 4).
6.3. La Suisse a signé, le 26 octobre 2004, dans le cadre des «accords bilatéraux
II», des accords l’associant à l’acquis communautaire «Schengen/Dublin»,
c’est-à-dire rendant applicables pour elle les actes et mesures formant cet
acquis, dont le règlement Dublin II. Le Conseil des Etats, le 2 décembre
2004, puis le Conseil national, le 8 décembre 2004, ont approuvé ces accords.
Toutefois, le peuple suisse devra encore se prononcer, si le référendum lancé
par les opposants auxdits accords aboutit. (...). C’est dire qu’aucune convention
au sens de l’art. 32 al. 2 LAsi ne lie la France à la Suisse. La Commission relève
qu’à l’heure actuelle, aucune autre convention (au sens de l’art. 32 al. 2 let. d
LAsi) n’a été conclue entre la Suisse et un autre pays, de sorte que l’ensemble
des dispositions de la LAsi mentionnées au consid. 4.2. (cf. ci-dessus), faisant
référence à une convention en vertu de laquelle un Etat tiers est «compétent»
ou «tenu» de traiter une demande d’asile, sont pour l’heure inapplicables.
6.4. Dans ces conditions, c’est à tort que l’ODR a retenu qu’il était suffisant,
pour appliquer la deuxième hypothèse de l’art. 32 al. 2 let. d LAsi, qu’un Etat
de droit disposant de structures adéquates pour le traitement de demandes
5

d’asile et signataire de conventions internationales dont la CEDH et la Conv.
soit disposé à réadmettre sur son territoire une personne ayant demandé
l’asile en Suisse.
7. Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis, la décision querellée
annulée et l’affaire renvoyée à l’autorité de première instance. Celle-ci est
invitée à entrer en matière et à procéder à un examen matériel de la demande
d’asile de M.S.
8.
8.1. La Commission tient toutefois à souligner que, si la procédure de
ratification des accords «Schengen/Dublin» aboutit, le règlement Dublin II
deviendra applicable pour la Suisse et l’ODR pourra rendre des décisions
de non-entrée en matière sur la base de la deuxième hypothèse de l’art. 32
al. 2 let. d LAsi lorsqu’il s’avèrera qu’un autre Etat est compétent pour le
traitement de la demande d’asile déposée en Suisse, respectivement, - si une
procédure d’asile est déjà liquidée dans cet Etat -, pour l’exécution du renvoi
du demandeur d’asile dans son pays d’origine ou dans un autre pays où il peut
légalement se rendre (cf art. 16 al. 4 du règlement Dublin). L’ODR devra alors,
avant d’appliquer l’art. 32 al. 2 let. d LAsi, respecter les modalités définies
par le règlement Dublin II (art. 20) afin de s’assurer que l’Etat qu’il estime
compétent accepte de prendre ou reprendre en charge le requérant d’asile
(cf. Message relatif à l’approbation des accords bilatéraux entre la Suisse
et l’Union européenne, y compris les actes législatifs à la transposition des
accords («accords bilatéraux II»), FF 2004 5797).
8.2. Tant que la Suisse n’a pas conclu d’accord d’association au règlement
Dublin II, elle représente potentiellement une destination alternative pour
les requérants déboutés sur le territoire de l’UE. Pour prévenir une telle
situation, a été introduit dans la LAsi, le 1er avril 2004, l’art. 32 al. 2 let. f,
aux termes duquel «il n’est pas entré en matière sur une demande d’asile si
le requérant a déjà fait l’objet, dans un Etat membre de l’UE ou de l’Espace
économique européen (EEE), d’une procédure d’asile qui a débouché sur une
décision négative, à moins que l’audition ne révèle des indices donnant lieu de
penser que des faits propres à motiver la qualité de réfugié ou déterminants
pour l’octroi de la protection provisoire se sont produits dans l’intervalle»
(cf. Message concernant le programme d’allégement 2003 du budget de
la Confédération, FF 2003 5236-5237). Dans la mesure où cet article a été
adopté dans l’attente d’un accord associant la Suisse au règlement Dublin
II, son utilité devrait être revue par le Parlement si les accords bilatéraux
«Schengen/Dublin» sont adoptés, ce qui aura pour effet de rendre la seconde
hypothèse de l’art. 32 al. 2 let. d applicable; en effet, les let. d et f de l’art. 32
al. 2 feront alors quasiment double emploi (certes, pas entièrement à mesure
que la let. d concerne tous les accords de pays de premier asile auxquels la
Suisse pourrait potentiellement adhérer, et est applicable indépendamment
de l’existence d’une procédure d’asile pendante ou liquidée dans l’Etat tiers,
au contraire de la let. f, laquelle circonscrit son champ d’application aux pays
membres de l’UE ou de l’EEE et aux procédures d’asile ayant débouché sur
une décision négative dans ces Etats) avec le risque que la let. f in fine («[...]
à moins que l’audition ne révèle des indices donnant lieu de penser que des
faits propres à motiver la qualité de réfugié ou déterminants pour l’octroi de
6

la protection provisoire se sont produits dans l’intervalle») ouvre une brèche
ôtant une partie de l’utilité du règlement Dublin II, qui ne contient pas une
telle disposition.
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JAAC 69.102 - Extraits de la décision de la Commission suisse de recours en matière d'asile
du 22 décembre 2004, M.S., Guinée, également paru dans Jurisprudence et informations de
la Commission suisse de recours en matière d'asile [JICRA] 2005 N° 5
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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2005
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