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2004-1162 
5457 
05.073 
Message 
concernant la Caisse fédérale de pensions 
(Loi relative à PUBLICA et modification de la loi sur la CFP) 
du 23 septembre 2005 
 
Madame la Présidente, 
Monsieur le Président, 
Mesdames et Messieurs, 
Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l’adopter, un 
projet de loi sur l’institution de prévoyance de la Confédération (loi relative à 
PUBLICA) et un projet de modification de la loi régissant la Caisse fédérale de 
pensions (loi sur la CFP). 
Par la même occasion, nous vous proposons de classer les interventions suivantes: 
2000 M 00.3179 
Caisse fédérale de pensions (N 06.06.00, Commission des 
institutions politiques CN 99.023; E 14.06.00) – auparavant: 
DFF/CFA 
1999 P 
99.3571 
Changement en faveur de la primauté des cotisations 
(N 21.12.99, Commission des finances CN 99.023) – aupara-
vant: DFF/CFA 
Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames 
et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 
23 septembre 2005 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Samuel Schmid 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

5458 
Condensé 
1. Contexte 
Lors de l’adoption de la loi fédérale du 23 juin 2000 régissant la Caisse fédérale de 
pensions (loi sur la CFP, RS 172.222.0), la motion 00.3179 de la Commission des 
institutions politiques du Conseil national, du 30 mars 2000, a été transmise au 
Conseil fédéral. Ce dernier a ainsi été chargé de soumettre au Parlement, en 2006 
au plus tard, un projet prévoyant la primauté des cotisations pour l’assurance-
vieillesse du personnel de la Confédération. Le Conseil fédéral a étudié de manière 
intensive les questions de prévoyance professionnelle et de primauté des cotisations. 
Le 19 janvier 2005, il a demandé que le message concernant la révision totale de la 
loi sur la CFP, qui tient compte des objectifs décrits ci-après, soit soumis au Parle-
ment. 
2. Financement et consolidation de PUBLICA 
a. Cotisations patronales 
Le coût annuel des cotisations patronales versées par la Confédération au titre du 
financement du nouveau concept de prévoyance ne devra être ni supérieur ni infé-
rieur aux charges actuelles, proportionnellement à la masse salariale assurable. Le 
Conseil fédéral a édicté cette consigne le 19 janvier 2005 en adoptant la note de 
discussion sur l’introduction de la primauté des cotisations et la consolidation de 
PUBLICA. Il a ainsi fixé le cadre financier du nouveau concept de prévoyance. 
b. Abaissement du taux d’intérêt technique pour les assurés actifs 
Etant donné que la Confédération a financé la Caisse fédérale de pensions lors du 
transfert des assurés, le 1er juin 2003, et indépendamment du passage à la primauté 
des cotisations, il est dans l’intérêt de la Confédération de consolider durablement 
les finances de PUBLICA. 
A l’occasion de l’introduction de la primauté des cotisations, le taux d’intérêt tech-
nique baissera à 3,5 % pour les assurés actifs et les nouveaux bénéficiaires de 
rentes. Cette mesure, qui serait également prise sans le passage à la primauté des 
cotisations, augmente la réserve mathématique nécessaire de plus d’un milliard de 
francs. Une réduction des prestations de vieillesse des assurés, notamment dans le 
cas des retraites anticipées volontaires, et une hausse des cotisations financeront 
cette augmentation. 
Dans le système de prévoyance actuel, le risque d’inflation est financé aux deux 
tiers environ par l’employeur. Le régime de primauté des cotisations prévoit que ce 
risque sera désormais pris en charge à parts égales par l’employeur et par 
l’employé. 
Une réduction du taux d’intérêt technique de même ampleur pour l’ensemble des 
bénéficiaires de rentes de PUBLICA, effectuée lors du passage à la primauté des 
cotisations, entraînerait une augmentation immédiate de 778,7 millions de francs de 
la réserve mathématique nécessaire du point de vue actuariel. Or, les assurés actifs

5459 
ne peuvent supporter cette charge: ils contribuent déjà largement à la consolidation 
de PUBLICA en assumant d’une part une augmentation des cotisations, consé-
quence de l’abaissement du taux d’intérêt technique, et d’autre part une diminution 
des prestations en cas de retraite anticipée volontaire, conséquence de l’évolution 
démographique. Au niveau de la politique du personnel, il serait par ailleurs injuste 
que la génération active contribue au financement des rentes de bénéficiaires qui 
ont pu profiter pendant des décennies d’un système de prévoyance dont ni les assu-
rés ni les employeurs n’ont jamais dû financer entièrement les prestations grâce à 
une garantie absolue de la Confédération. 
c. Caisse de prévoyance fermée réservée aux bénéficiaires de rentes de PUBLICA 
(Caisse de prévoyance fermée) 
La forte proportion de bénéficiaires de rentes de la caisse (43 000 pour 50 000 
actifs, dont quelque 8 000 anciens employés de Swisscom et 4 000 anciens employés 
des entreprises d’armement [aujourd’hui RUAG]) et l’augmentation constante de 
l’espérance de vie constituent des obstacles à une consolidation durable de 
PUBLICA. Vu que les prestations des bénéficiaires de rentes ne peuvent être rédui-
tes qu’à des conditions très strictes en cas d’assainissement conformément à la LPP, 
un abaissement du taux d’intérêt technique entraînerait la hausse de la réserve 
mathématique de quelque 780 millions de francs évoquée précédemment. PUBLICA 
ne tarderait pas à se trouver en sous-couverture et tant les employeurs que les 
assurés actifs seraient alors tenus, en vertu de la LPP, de verser des cotisations 
d’assainissement. 
C’est la raison pour laquelle la révision totale de la loi sur la CFP prévoit de créer 
une caisse de prévoyance avec garantie des prestations de la Confédération et d’y 
regrouper tous les bénéficiaires d’une rente de vieillesse et de survivant de 
PUBLICA touchant cette rente au moment de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi 
relative à PUBLICA. Avec une probabilité légèrement supérieure à 50 %, des simu-
lations ont montré que, dans les vingt années à venir, on pouvait tabler sur des 
excédents et que la garantie des prestations n’aurait donc pas à être fournie. Néan-
moins, la probabilité d’un découvert technique augmente, surtout durant les cinq 
premières années. Si ces découverts ne sont pas compensés, la caisse risque de 
s’enfoncer dans une spirale déficitaire. Pour cette raison, en cas de découvert 
technique de la Caisse de prévoyance fermée, la Confédération devrait déjà pouvoir 
alimenter un fonds spécial avec des moyens de la Confédération selon une régle-
mentation précise. Les versements du fonds à la Caisse de prévoyance fermée ne 
pourraient toutefois être réalisés que si celle-ci venait à manquer de liquidités ou si 
la politique de placement nécessitait une adaptation radicale suite à la détérioration 
de son taux de couverture. Si, en cas de dissolution de la Caisse de prévoyance 
fermée, les fonds de prévoyance disponibles ne suffisent pas pour le transfert des 
rentiers dans une nouvelle caisse ou institution de prévoyance, la Confédération 
fournit les ressources financières nécessaires en recourant à la garantie des presta-
tions. Pour ce faire, elle utilise en priorité la fortune du fonds. Comme ce dernier ne 
constitue pas une institution de prévoyance professionnelle, son excédent éventuel 
peut être reversé à la Confédération. En contrepartie de la création d’une caisse 
réservée aux bénéficiaires de rentes assortie d’une garantie des prestations de la

5460 
Confédération, PUBLICA renonce à la garantie de la Confédération sur les réserves 
pour fluctuations que lui accorde le droit en vigueur, ainsi qu’aux obligations de 
garantie souscrites par la Confédération en faveur de PUBLICA lors de la fixation 
du découvert technique, dans le cadre du bilan d’ouverture. Par conséquent, 
PUBLICA assume seule les risques de placement et prend aussi en charge les ris-
ques suivants: non-recouvrement, par la voie judiciaire, de la réserve mathématique 
manquante suite au départ à la retraite de femmes de la génération d’entrée dans 
les organisations affiliées; procès relevant de l’ancien droit, à l’exception des cas, 
définis dans la loi, portés devant les tribunaux et ayant une grande portée finan-
cière; réserve mathématique manquante en rapport avec des cas d’invalidité rele-
vant de l’ancien droit; pertes dues aux retraites anticipées volontaires jusqu’à 
l’introduction de la primauté des cotisations. Enfin, PUBLICA assure également le 
financement de la garantie statique des acquis pour la génération transitoire et le 
financement des rentes AI (coûts induits par la réduction du taux d’intérêt technique 
à 3,5 %). Par ailleurs, les assurés actifs sont libérés du risque de cofinancement des 
prestations en faveur des bénéficiaires de rentes. 
3. Renforcement de la concordance entre la politique du personnel 
et la prévoyance 
Le modèle de prévoyance et de retraite prévu s’inscrit dans le mouvement d’in-
dividualisation des rapports de travail voulue par la loi sur le personnel de la 
Confédération. Les directives du Conseil fédéral du 19 janvier 2005 concernant le 
volume des cotisations, conjuguées aux mesures de consolidation indispensables du 
fait de la persistance des faibles taux d’intérêt, entraînent, en matière de prévoyance 
professionnelle en faveur du personnel de la Confédération, des réductions de 
prestations substantielles et une progression des cotisations. La renonciation aux 
garanties de la Confédération accordées dans le cadre du bilan d’ouverture, en 
contrepartie de la création de la Caisse de prévoyance fermée assortie d’une garan-
tie des prestations de la Confédération, grève PUBLICA – et par conséquent les 
assurés actifs – de coûts de l’ordre de 650 à 700 millions de francs. Le Conseil 
fédéral est d’avis que la baisse du taux d’intérêt technique pour les assurés actifs à 
3,5 %, le relèvement de l’âge du début des cotisations de 22 à 25 ans, le nouvel âge 
technique de la retraite à 65 ans, et la hausse des cotisations – notamment dès l’âge 
de 45 ans – assortie de rentes moins élevées représentent le maximum de ce que les 
assurés peuvent accepter. Les bénéficiaires de rentes apportent aussi leur contribu-
tion à une consolidation à long terme, puisque les ressources financières ne permet-
tront pas d’adapter les rentes au renchérissement dans un proche avenir. Dans le 
contexte financier actuel, le seul objectif possible est la conception d’une pré-
voyance vieillesse financièrement supportable à long terme pour toutes les parties et 
qui n’implique pas de solidarité entre actifs et bénéficiaires de rentes. L’évolution 
démographique appelle en outre à modérer les incitations du système actuel de 
prévoyance en faveur d’un retrait prématuré de la vie active, raison pour laquelle le 
nouveau concept de prévoyance prévoit des cotisations de prévoyance constitutives 
de rente jusqu’à la retraite. Le passage à la primauté des cotisations garantit en 
outre le financement intégral des prestations de vieillesse perçues par l’assuré, quel 
que soit l’âge de son départ à la retraite. Enfin, grâce à une rente transitoire finan-

5461 
cée de manière socialement acceptable, les salariés à bas revenus pourront prendre 
une retraite anticipée volontaire. 
En proposant au moins trois plans de prévoyance (plan standard, plan pour 
cadres 1 et plan pour cadres 2) qui tiennent compte des risques et se fondent sur des 
critères techniques et financiers, le projet prend en considération la flexibilisation 
du droit régissant le personnel de la Confédération et les besoins des différentes 
catégories de personnel en matière de prévoyance. Une réglementation transitoire 
garantit aux assurés qui auront plus de 55 ans et moins de 65 ans au moment du 
passage à la primauté des cotisations 95 % de la prestation de vieillesse qu’ils 
auraient pu toucher selon le droit actuel à 62 ans, mais au minimum les prestations 
dues selon le nouveau droit.1 Il s’agit donc d’une garantie statique, à savoir que les 
acquis seront calculés sur la base du dernier salaire perçu avant l’entrée en vigueur 
de la loi et que ce montant sera garanti. 
4. Réforme de l’organisation et de la structure de PUBLICA 
La loi fédérale, entièrement révisée, régissant la Caisse fédérale de pensions (loi 
relative à PUBLICA), est une loi d’organisation. Elle désigne les organes de 
PUBLICA, définit leurs tâches et leurs attributions et fixe les principes de présenta-
tion des comptes et de placement de la fortune. Le bilan est établi en caisse fermée. 
La fortune de PUBLICA est placée entièrement et les revenus générés sont répartis 
entre les caisses de prévoyance proportionnellement à leur fortune et à leur straté-
gie de placement. 
Les employeurs adhèrent à PUBLICA à travers des contrats d’affiliation. Les 
règlements de prévoyance, qui définissent notamment l’aménagement de la pré-
voyance professionnelle des employés, font partie intégrante de ces contrats. 
PUBLICA conclut les contrats d’affiliation avec les employeurs qui ne font pas 
partie de l’administration fédérale et élabore les règlements de prévoyance en 
accord avec l’employeur et son personnel. 
Les aspects de la prévoyance importants pour la Confédération sont régis doréna-
vant par la loi sur le personnel de la Confédération (LPers). Pour ce qui est des 
employeurs faisant partie de l’administration fédérale, la LPers définit les unités 
administratives qui ont des fonctions d’employeur au sens de la loi relative à 
PUBLICA. Elle fixe les principes de la politique de prévoyance, notamment le 
montant des cotisations, la durée de cotisation, les conditions régissant les presta-
tions et l’adaptation des rentes au renchérissement. 
Alors que la loi relative à PUBLICA ne précise pas si les règlements de prévoyance 
doivent s’inspirer du principe de la primauté des prestations ou de celui de la pri-
mauté des cotisations, la LPers mentionne clairement que les prestations sont fonc-
tion des cotisations capitalisées, et qu’ainsi la primauté des cotisations est le prin-
cipe déterminant en matière de prévoyance vieillesse à la Confédération. 
 
1 
Phrase corrigée selon la FF 2005 6469.

5462 
5. Caisses de pensions des entreprises proches de la Confédération 
A l’instar de PUBLICA, les caisses de pensions des CFF et de la Poste ont aussi un 
nombre élevé de bénéficiaires de rentes. Dans le cas des CFF en particulier, ce 
facteur – associé à l’insuffisance de couverture – implique que l’assainissement de 
la caisse par les assurés actifs ne peut pas être exigé. De plus, pour les deux caisses, 
les calculs reposent sur un taux d’intérêt technique de 4 %. Par la suite, des solu-
tions devront également être proposées pour les CFF et de la Poste.2 Ce projet n’est 
cependant pas abordé dans le cadre de la révision totale qui fait l’objet du présent 
message. 
6. Prolongation de la durée de validité de la révision urgente de la loi 
sur la CFP 
Un projet B a été joint à la révision totale de la loi sur la CFP. Il vise à introduire 
dans le droit ordinaire les réglementations limitées dans le temps qui ont été adop-
tées lors de la révision partielle urgente de décembre 2004 de la loi sur la CFP (RO 
2004 5265; FF 2004 5073). A défaut, les dispositions mises en place lors de cette 
procédure urgente expireraient en cas de report de l’entrée en vigueur de la révision 
totale de la loi sur la CFP. Il s’agit des dispositions concernant la constitution de 
réserves pour fluctuations, la suppression de l’adaptation garantie des rentes au 
renchérissement et l’abolition du principe de l’égalité de traitement, en matière 
d’adaptation des rentes au renchérissement, entre les anciens employés de l’admi-
nistration fédérale et les bénéficiaires de rentes qui ont pris leur retraite avant que 
les régies ne deviennent autonomes (anciens bénéficiaires de rentes de la Confédé-
ration). 
 
 
2 
Phrase corrigée selon la FF 2005 6469.

5463 
Table des matières 
Condensé 
5458 
1 Présentation de l’objet 
5465 
1.1 Contexte 
5465 
1.1.1 Caisse fédérale de pensions 
5465 
1.1.2 Caisses de pensions des CFF et de la Poste 
5466 
1.1.3 Nombre élevé de bénéficiaires de rentes, taux de couverture 
différents 
5467 
1.2 Nouvelle réglementation proposée 
5469 
1.2.1 Financement et consolidation de PUBLICA 
5469 
1.2.2 Caisse de prévoyance fermée réservée aux bénéficiaires de rentes 
de PUBLICA (Caisse de prévoyance fermée) 
5469 
1.2.3 Age et retraite 
5471 
1.2.4 Plans de prévoyance 
5472 
1.2.5 Organisation et orientation structurelle de PUBLICA 
5472 
1.3 Justification et évaluation de la solution proposée 
5473 
1.3.1 Flexibilité de la prévoyance 
5473 
1.3.2 Transparence 
5475 
1.3.3 Modification des conditions démographiques 
5476 
1.4 Comparaison juridique et relation avec le droit européen 
5476 
1.5 Mise en œuvre 
5477 
1.6 Classement d’interventions parlementaires 
5477 
1.7 Position des partenaires sociaux et de la Commission de la caisse 
5477 
1.7.1 Avis de la Commission de la caisse 
5477 
1.7.2 Avis des partenaires sociaux 
5479 
2 Projet A: Explications relatives aux propositions de modification 
de la loi 
5481 
2.1 Loi relative à PUBLICA 
5481 
2.1.1 Section 1 Dispositions générales 
5481 
2.1.2 Section 2 Caisses de prévoyance 
5484 
2.1.3 Section 3 Organisation 
5488 
2.1.4 Section 4 Placement de la fortune et présentation des comptes 
5491 
2.1.5 Section 5 Dispositions transitoires 
5492 
2.1.6 Section 6 Dispositions finales 
5508 
2.2 Loi sur le personnel de la Confédération 
5508 
3 Projet B: Introduction de la révision partielle urgente de la loi du 
17 décembre 2004 sur la CFP dans le droit ordinaire 
5534 
4 Conséquences 
5534 
4.1 Conséquences pour la Confédération 
5534 
4.1.1 Conséquences financières 
5534 
4.1.1.1 Généralités 
5534 
4.1.1.2 Cotisations patronales 
5535 
4.1.1.3 Caisse de prévoyance fermée réservée aux bénéficiaires 
de rentes de PUBLICA (Caisse de prévoyance fermée) 
5536

5464 
4.1.1.4 Garantie des réserves pour fluctuations 
5542 
4.1.1.5 Financement des retraites anticipées volontaires jusqu’au 
passage à la primauté des cotisations 
5543 
4.1.1.6 Financement de la garantie statique des acquis pour la 
génération transitoire 
5543 
4.1.1.7 Garantie pour les risques de procès 
5544 
4.1.1.8 Garantie pour les cas d’invalidité relevant de l’ancien droit 5544 
4.1.1.9 Taux d’intérêt technique 
5544 
4.1.1.10 Coûts du passage de la primauté des prestations à la 
 primauté des cotisations 
5545 
4.1.1.11 Frein aux dépenses 
5545 
4.1.2 Conséquences pour le personnel 
5547 
4.1.3 Conséquences pour l’informatique 
5547 
4.2 Conséquences pour les cantons et les communes 
5547 
4.3 Conséquences économiques 
5547 
5 Liens avec le programme de législature 
5547 
6 Aspects juridiques 
5548 
6.1 Constitutionnalité et conformité aux lois 
5548 
6.2 Délégation de compétences législatives 
5548 
6.3 Relation avec la LPP 
5549 
6.4 Relation avec le droit européen 
5549 
 
A Loi fédérale régissant la Caisse fédérale de pensions (Projet) 
5551 
B Loi fédérale régissant la Caisse fédérale de pensions (Projet) 
5569

5465 
Message 
1 
Présentation de l’objet 
1.1 
Contexte 
1.1.1 
Caisse fédérale de pensions 
A l’occasion de l’adoption de la loi fédérale régissant la Caisse fédérale de pensions 
(loi sur la CFP, RS 172.222.0), la motion 00.3179 déposée le 30 mars 2000 par la 
Commission des institutions politiques du Conseil national a été transmise au 
Conseil fédéral. Celui-ci a ainsi été chargé de présenter au Parlement, pour la fin 
2006 au plus tard, une révision de la loi sur la CFP prévoyant la primauté des cotisa-
tions pour les prestations de vieillesse. 
Lors de l’entrée en activité opérationnelle de PUBLICA en juin 2003, la Confédéra-
tion a pris en charge, conformément à l’art. 26 de la loi sur la CFP, le découvert 
technique (au 31 mai 2003; ACF du 19 décembre 2003, ch. 2) s’élevant à 
11,95 milliards de francs (y compris près de 5 milliards de pertes subies par la 
Caisse fédérale de pensions sur ses placements entre 1999 et 2003). Pour décharger 
rapidement la Confédération de ses obligations résultant du transfert et assurer la 
consolidation de PUBLICA à long terme, le Conseil fédéral a décidé, le 29 octobre 
2003, de réviser partiellement la loi sur la CFP. Cette révision partielle, qui aurait dû 
être suivie d’une révision totale introduisant la primauté des cotisations, a été re-
poussée en faveur d’une révision partielle urgente. Cette dernière a supprimé, au 
1er janvier 2005, la garantie d’adaptation des rentes au renchérissement et l’a rem-
placée par une disposition potestative. En outre, elle a supprimé l’égalité de traite-
ment au niveau de l’adaptation au renchérissement entre les bénéficiaires de rentes 
ayant pris leur retraite avant que les régies fédérales ou les unités administratives ne 
deviennent autonomes (anciens bénéficiaires de rentes de la Confédération) et les 
anciens employés de l’administration fédérale. Finalement, une nouvelle disposition 
de la loi sur la CFP permet à PUBLICA de cumuler, malgré la garantie de la Confé-
dération, des réserves pour fluctuations même si toutes les provisions et autres 
réserves ne sont pas encore constituées dans la mesure requise. 
En été 2004, le DFF s’est entretenu à diverses reprises avec les associations de 
personnel de la Confédération. De même que les représentants des employés, il avait 
pour objectif principal de trouver une solution où le personnel fournit certes une 
contribution supplémentaire à l’assainissement du budget de la Confédération, mais 
où la politique du personnel de la Confédération peut également retrouver la fiabilité 
urgemment requise. Le cumul, en quelques années, de mesures entraînant une 
dégradation de la sécurité de l’emploi (mesures d’allégement, abandon de certaines 
tâches, réduction des effectifs), des conditions salariales et de la prévoyance profes-
sionnelle avait généré un certain danger d’imprévisibilité. Un accord a pu être trouvé 
avec les représentants du personnel. Il prévoit la renonciation à l’adaptation des 
salaires au renchérissement en 2005 et 2006. En contrepartie, le personnel recevra 
une allocation unique non assurée et la mise en place du régime de primauté des 
cotisations sera accélérée.

5466 
1.1.2 
Caisses de pensions des CFF et de la Poste 
En janvier 2003, le DFF avait confié à la société Aon Chuard Consulting SA un 
mandat d’analyse des risques de la Caisse fédérale de pensions et des caisses de 
pensions des entreprises autonomes proches de la Confédération. Le consultant a 
dressé l’état des lieux de ces caisses à fin 2002 et, dans son rapport, il a exposé en 
détail la situation de PUBLICA et des caisses de pensions des CFF, de la Poste et de 
RUAG, se limitant à des indications sommaires pour les caisses de pensions de 
Swisscom, skyguide et SRG SSR idée suisse. 
En outre, le rapport énumère les prestations de la Confédération en faveur de ces 
caisses et des entreprises qui leur sont affiliées, et les engagements futurs pour 
lesquels il existe déjà une base légale (dans certains cas une disposition potestative), 
ainsi que les risques et les créances tangibles. 
Il propose aussi différents scénarios d’évolution du taux de couverture et du décou-
vert technique pour les quatre premières caisses citées, sur les dix années à venir. 
Ces scénarios se distinguent au niveau de l’hypothèse retenue pour le renchérisse-
ment, de l’évolution des salaires et des taux d’intérêt et du rendement des actions et 
des placements immobiliers. 
L’analyse des risques a mis en évidence un découvert important des caisses de 
pensions des CFF et de la Poste et a montré que si les taux d’intérêt restaient bas, ces 
caisses pourraient avoir de la peine à dégager dans les années à venir des excédents 
d’intérêts suffisants pour améliorer sensiblement leurs taux de couverture. Par ail-
leurs, si la proportion de bénéficiaires de rentes est élevée, l’assainissement de ces 
caisses sans financement des découverts par l’employeur (ou par un tiers) ne paraît 
envisageable que si les autres facteurs évoluent de manière extrêmement favorable. 
Le taux de couverture de PUBLICA dépasse actuellement 100 % mais, à l’instar des 
autres caisses de pensions, son problème est la forte proportion de bénéficiaires de 
rentes. 
Au printemps 2003, les CFF ont demandé à la Confédération de transférer dans 
PUBLICA leurs bénéficiaires de rentes existants à la date du passage à la primauté 
des cotisations, avec leurs droits et leur quote-part de la réserve mathématique. La 
caisse de pensions de la Poste a également signalé que les moyens que la Confédéra-
tion lui avait alloués lors de sa création étaient insuffisants, notamment pour consti-
tuer les provisions actuarielles nécessaires pour garantir les rentes prévues du temps 
de la CFP. Le 29 octobre 2003, le Conseil fédéral a décidé d’entrer en matière sur 
les demandes des CFF et de la Poste. 
Pour régler définitivement ces problèmes, l’expert en prévoyance a proposé deux 
stratégies: 
– 
couvrir rapidement la totalité du capital, y compris les réserves pour fluctua-
tions requises; 
– 
obliger les caisses de pensions à maintenir à long terme la totalité de la cou-
verture du capital, avec des garanties des prestations de la Confédération. 
Un abaissement du taux d’intérêt technique non seulement pour les assurés actifs, 
mais aussi pour les bénéficiaires de rentes, se traduirait par une augmentation consi-
dérable de la réserve mathématique nécessaire, qui entraînerait une dégradation du 
taux de couverture de PUBLICA et des caisses de pensions des CFF et de la Poste.

5467 
Une solution où la Confédération reprendrait les bénéficiaires de rentes des caisses 
de pensions des CFF et de la Poste implique entre autres: 
– 
le passage à la primauté des cotisations; 
– 
des dispositions transitoires sur le passage à la primauté des cotisations 
n’entraînant pas de frais supplémentaires substantiels pour la Confédération; 
– 
la suppression de tous les défauts de financement actuels et connus des cais-
ses; 
– 
le financement par les entreprises affiliées des frais administratifs et d’une 
éventuelle adaptation (extraordinaire) des rentes au renchérissement qui ne 
serait pas couverte par les revenus de la fortune des caisses; 
– 
un concept persuasif et efficace pour assainir durablement les caisses de 
pensions des CFF et de la Poste sans soutien de la part de la Confédération. 
Début 2005, le Conseil fédéral a chargé le DFF d’élaborer des propositions en 
collaboration avec le DETEC et les anciennes entreprises fédérales concernées. 
Avant la fin mars 2006, le DFF élaborera un projet destiné à la consultation.3 
1.1.3 
Nombre élevé de bénéficiaires de rentes, 
taux de couverture différents 
L’effectif des bénéficiaires de rentes est élevé, tant dans le cas de PUBLICA que 
dans celui des caisses de pensions des CFF et de la Poste. Cette situation découle 
aussi de l’affiliation à l’ancienne Caisse fédérale de pensions (CFP) de 8 000 bénéfi-
ciaires de rentes des entreprises PTT de Swisscom et de 400 de l’ancien département 
présidence des PTT lors de leur privatisation, ainsi que de quelque 4 000 bénéficiai-
res de rentes lors de la restructuration des entreprises d’armement de la Confédéra-
tion en RUAG. La part de la réserve mathématique des bénéficiaires de rentes dans 
la réserve mathématique globale atteint 62 % pour PUBLICA, 65 % pour la caisse 
de pensions des CFF et 57 % pour celle de la Poste. Fin 2004, ces deux dernières 
caisses affichaient en outre un découvert technique. Par ailleurs, un abaissement du 
taux d’intérêt technique pour les bénéficiaires de rentes pourrait entrer en ligne de 
compte, ce qui réduirait encore le taux de couverture de ces caisses. 
La proportion importante de bénéficiaires de rentes avec laquelle doivent compter 
PUBLICA et les caisses de pensions des CFF et de la Poste constitue une lourde 
charge. Vu la situation actuelle sur les marchés des capitaux, notamment le bas 
niveau des taux d’intérêt, seule une stratégie de placement relativement risquée 
(actions, immobilier) permettrait d’atteindre le taux de rentabilité requis sur la 
réserve mathématique. Le niveau de rendement nécessaire dépend non seulement du 
taux d’intérêt technique et de l’évolution de l’espérance de vie, mais aussi, et dans 
une très large mesure, du taux de couverture de la caisse. Plus le découvert est 
important, plus le rendement des placements doit être élevé pour accroître le taux de 
couverture. L’effet déstabilisant du découvert technique provient du fait que les 
rentes en cours sont versées comme si elles étaient entièrement couvertes alors que 
le capital de prévoyance correspondant ne suffira plus. 
 
3 
Paragraphe corrigé selon la FF 2005 6469.

5468 
La situation financière de PUBLICA et des caisses de pensions de la Poste et des 
CFF est contrastée. Cela tient essentiellement à ce qu’elles n’ont pas été financées 
au même moment. Fin 2004, le taux de couverture se montait à 104,5 % pour 
PUBLICA, à 83,4 % pour la caisse de pensions des CFF et à 94,5 % pour la caisse 
de pensions de la Poste. 
Dans le cas particulier de la caisse de pensions des CFF, il est très improbable que 
même un relèvement des cotisations des actifs suffise pour assainir les comptes. Si 
l’on considère l’effectif des bénéficiaires de rentes isolément, il apparaît que le taux 
de couverture ne pourrait être maintenu malgré le rendement moyen de 4,8 % qui, 
compte tenu des hypothèses retenues par Aon Chuard Consulting SA, devrait pou-
voir être réalisé avec la stratégie de placement actuelle. Cela tient au fait que ce taux 
de rendement n’est pas constant et surtout, qu’il pourrait être plus bas durant les 
premières années. Si l’on se base sur ces prévisions, le découvert technique de 
départ des bénéficiaires de rentes, qui se monte à environ 1,5 milliard de francs, 
pourrait ainsi se creuser jusqu’à plus de 3 milliards d’ici 2024. Mais comme les 
rendements des marchés financiers sont volatils, le résultat pourrait aussi être meil-
leur ou pire. Après vingt ans, le découvert technique ne devrait cependant pas dépas-
ser 4,5 milliards de francs, avec une probabilité de 75 %. Pour maintenir le taux de 
couverture, voire pour le porter à 100 % au fil du temps, il faudrait réaliser un ren-
dement constant de 6,7 %. 
Une couverture systématique des découverts, intégrale ou partielle, au cours de 
l’exercice suivant leur apparition permettrait de limiter drastiquement les déficits. La 
charge qui en découlerait pour la Confédération dépendrait des revenus des place-
ments, mais les injections devraient se situer, en moyenne, aux alentours de 
1,6 milliard de francs. 
La situation de la caisse de pensions de la Poste se présente sous un meilleur jour. 
Dans ce cas, il faudrait réaliser un rendement annuel constant de 5,4 % pour couvrir 
sur dix ans le découvert technique des bénéficiaires de rentes. Compte tenu de la 
volatilité des marchés des capitaux et en retenant l’hypothèse d’une tendance légè-
rement haussière des taux d’intérêt, on peut tabler sur une durée moyenne de vingt 
ans pour couvrir le déficit technique. En cas d’évolution défavorable, ce dernier 
augmenterait, mais sans toutefois dépasser les 2 milliards de francs, avec une proba-
bilité de 75 %. 
Si l’on envisageait comme mesure d’assainissement d’abaisser le taux d’intérêt 
technique de 4 à 3,5 % pour tous les bénéficiaires de rentes, il faudrait, pour garantir 
le versement des rentes en cours, relever la réserve mathématique requise de 
778,7 millions de francs pour PUBLICA, de 400 millions pour la caisse de pensions 
des CFF et de 570 millions pour celle de la Poste. Ces charges devraient être finan-
cées soit par les employeurs, soit par les assurés actifs, par le biais de cotisations de 
solidarité. Dans ces circonstances, il faudrait adopter un train de mesures supporta-
bles sur les plans de la politique budgétaire ainsi que de la politique du personnel et 
de la prévoyance.

5469 
1.2 
Nouvelle réglementation proposée 
1.2.1 
Financement et consolidation de PUBLICA 
Le refinancement de PUBLICA, à l’occasion du transfert de juin 2003, a permis à 
cette institution de prévoyance de commencer son activité opérationnelle avec un 
taux de couverture de 100 %. Indépendamment de l’introduction d’un régime de 
prévoyance fondé sur la primauté des cotisations pour le personnel de la Confédéra-
tion, des mesures doivent être prises dans le cadre de la révision totale de la loi pour 
éliminer les risques latents de sous-couverture. 
Le taux d’intérêt technique de 4 % utilisé actuellement pour déterminer les cotisa-
tions et les droits aux prestations empêche la consolidation durable de PUBLICA. 
Un abaissement du taux d’intérêt technique augmente la probabilité de financer, 
avec les revenus obtenus, les réserves requises et, le cas échéant, une partie de 
l’adaptation des rentes au renchérissement, à condition toutefois que ces revenus 
restent durablement supérieurs à la moyenne. Par ailleurs, cette mesure, qui devrait 
être prise indépendamment du passage à la primauté des cotisations, entraînerait une 
augmentation de la réserve mathématique de plus d’un milliard de francs, financés 
conjointement par une réduction des prestations de vieillesse des assurés, notamment 
dans le cas des retraites anticipées volontaires, et une hausse des cotisations. 
Avec le passage à la primauté des cotisations, le risque financier d’une inflation 
supérieure à la moyenne, soit d’une inflation de plus de 1,5 % (tous les calculs du 
présent message se fondent sur une inflation présumée de 1,5 %), est transmis de 
l’employeur à l’employé. Dans le système de prévoyance actuel, le risque d’inflation 
est financé aux deux tiers environ par l’employeur. Le régime de primauté des 
cotisations prévoit que ce risque sera désormais pris en charge à parts égales par 
l’employeur et par l’employé. 
La situation financière actuelle de la Confédération ne permet pas de garantir sans 
réserve les prestations en vigueur par une augmentation des cotisations. Le Conseil 
fédéral a donc décidé que, dans le nouveau système de prévoyance, le volume actuel 
des cotisations ne sera ni augmenté ni réduit. 
Sur le plan de la politique du personnel, le maintien du système de primauté des 
prestations en vigueur ne paraît pas opportun. En effet, il n’anticipe pas assez 
l’évolution démographique. Dans un proche avenir, la génération du baby-boom va 
prendre sa retraite et ne pourra pas être complètement remplacée par les générations 
suivantes. Les incitations à la retraite anticipée doivent donc céder le pas à des 
incitations à rester dans la vie active plus longtemps. Simultanément, il faut toutefois 
mettre en place des mesures financièrement soutenables qui permettent aux em-
ployés ayant une profession physiquement ou psychiquement éprouvante (p. ex. 
dans le domaine de la sécurité) de prendre une retraite anticipée à des conditions 
acceptables du point de vue social, comme c’est le cas aujourd’hui. 
1.2.2 
Caisse de prévoyance fermée réservée aux 
bénéficiaires de rentes de PUBLICA 
(Caisse de prévoyance fermée) 
Le Conseil fédéral propose de transférer des effectifs définis de bénéficiaires de 
rentes de PUBLICA dans une caisse de prévoyance autonome qui n’admettrait pas

5470 
d’autres assurés et ferait partie de PUBLICA. Un élément essentiel de cette solution 
est une garantie de ces rentes par la Confédération. Contrairement au régime de 
garantie des prestations de la CFP, la nouvelle réglementation proposée oblige 
PUBLICA à couvrir intégralement le capital pour les autres assurés (actifs, nou-
veaux bénéficiaires d’une rente de vieillesse, bénéficiaires d’une rente d’invalidité). 
Le nombre élevé d’assurés percevant une rente ne doit pas constituer une charge 
supplémentaire pour les assurés actifs qui, du fait de la modification de la loi, subi-
ront déjà une dégradation dans certains domaines (p. ex. contributions récurrentes 
plus élevées et prestations diminuées en cas de retraite anticipée volontaire). 
La garantie des prestations de la Confédération se rapporte à des montants. Elle est 
donc statique et n’implique aucune garantie d’adaptation des rentes au renchérisse-
ment ou de maintien de la valeur réelle des rentes. Elle porte sur les rentes de vieil-
lesse et de survivant en cours lors de l’entrée en vigueur de la loi relative à 
PUBLICA. Les bénéficiaires de rentes contribueront à la consolidation de 
PUBLICA puisque leurs rentes ne seront vraisemblablement pas adaptées au renché-
rissement pendant les prochaines années. Les éventuels excédents dégagés par la 
Caisse de prévoyance fermée serviront en premier lieu à réduire le taux d’intérêt 
technique et à alimenter les réserves pour fluctuations. 
Les projections d’Aon Chuard Consulting SA ont montré que la Caisse de pré-
voyance fermée n’aurait pas besoin de recourir à la garantie des prestations de la 
Confédération si elle parvient à réaliser un rendement constant de 4,25 %. Le taux 
de couverture de cette caisse de prévoyance dépend toutefois des conditions des 
marchés financiers et il est donc possible que des découverts techniques apparais-
sent. 
Pour la Confédération, qui est garante des prestations, il serait judicieux de couvrir 
les déficits le plus rapidement possible, afin de briser à temps la tendance à 
l’accélération du découvert technique. Les fonds ne seront cependant pas injectés 
directement dans la Caisse de prévoyance fermée, mais dans un fonds spécial qui ne 
sera pas soumis à la LPP et sans personnalité juridique, selon une réglementation 
précise et prédéfinie (fonds de garantie; art. 24 loi relative à PUBLICA et commen-
taire). Il n’est prévu de reverser ces fonds à la caisse que si celle-ci est à court de 
liquidités ou qu’elle est acculée à modifier sa politique de placement en raison de la 
détérioration de son taux de couverture (art. 23 loi relative à PUBLICA et commen-
taire). 
Les fonds pourraient être versés en principe sous la forme de réserve de cotisations 
d’employeur avec renonciation à leur utilisation dans la caisse de prévoyance, à une 
fondation de financement ou encore à un fonds de garantie sans personnalité juridi-
que, conformément à la proposition, en vertu de l’art. 12 LFC. Deux raisons parlent 
en faveur de la création d’un fonds de garantie: premièrement, c’est une manière 
d’assurer que la Confédération n’injectera pas plus que les fonds strictement néces-
saires dans la caisse de prévoyance. Si la caisse présentait par exemple dans les 
premières années un découvert que la Confédération compenserait sous la forme 
d’une réserve de cotisations d’employeur avec renonciation à leur utilisation dans la 
caisse de prévoyance, la Confédération n’aurait en principe aucun droit sur ces fonds 
si la caisse de prévoyance réalisait par la suite des excédents. Deuxièmement, une 
réglementation adéquate permet de prévenir, en cas d’apports dans le fonds de 
garantie, l’apparition de nouveaux déficits, contrairement à ce qui s’est passé avec 
l’ancienne Caisse fédérale de pension. Il est de notoriété publique que les 
employeurs n’étaient pas tenus de verser 100 % des cotisations d’employeur.

5471 
Le placement de la fortune de cette caisse incombe à la Confédération. Le Conseil 
fédéral doit décider explicitement s’il adopte la même politique de placement que 
celle appliquée par PUBLICA pour les assurés actifs ou s’il opte pour une autre 
stratégie. La Caisse de prévoyance fermée se verra créditer les revenus de la fortune 
proportionnellement à sa quote-part de la fortune globale et en fonction de la straté-
gie de placement choisie. Un comité de placement assurera la surveillance des 
placements. 
En ce qui concerne la ventilation des revenus excédentaires de la fortune, il s’agit en 
premier lieu de créer les réserves requises par la baisse du taux d’intérêt technique. 
Deuxièmement, il faudra alimenter les réserves pour fluctuations. On pourra envisa-
ger en troisième priorité seulement de compenser le renchérissement. 
Pour PUBLICA, la délimitation des effectifs de bénéficiaires de rentes et le transfert 
des assurés concernés dans une Caisse de prévoyance fermée auront lieu lors de 
l’entrée en vigueur de la nouvelle loi relative à PUBLICA. Cette caisse comprendra 
tous les bénéficiaires d’une rente de vieillesse ou de survivant assurés auprès de 
PUBLICA, dont la rente court déjà le jour précédant l’entrée en vigueur de la loi 
relative à PUBLICA. Plus aucun assuré n’y sera admis après la répartition devenue 
effective au jour du transfert (sous réserve des nouvelles rentes de survivant dues au 
décès du bénéficiaire d’une rente de vieillesse et des rentes pour enfant de retraité). 
Par contre, les bénéficiaires de prestations d’invalidité et leurs futures – éventuelles 
– rentes de survivant ne seront pas transférés dans la Caisse de prévoyance fermée, 
mais resteront, de même que les assurés actifs, dans la caisse de l’employeur dont ils 
relèvent. 
La liquidation partielle nécessaire du fait de la création de la Caisse de prévoyance 
fermée s’effectuera de telle sorte qu’à son lancement elle affiche le même taux de 
couverture que PUBLICA. L’organisation de cette caisse, les modalités de place-
ment de sa fortune et les autres questions organisationnelles sont régies par la loi, si 
nécessaire, ou seront réglées dans une ordonnance et dans le contrat d’affiliation. 
1.2.3 
Age et retraite 
Les calculs actuariels effectués au printemps 2004 par l’expert de PUBLICA ont 
montré que les objectifs en matière de prestations ne pouvaient pas être financés 
entièrement par les cotisations réglementaires. Les hypothèses posées en 1988 à 
l’occasion de l’introduction de la retraite anticipée volontaire (FF 1987 II 501; 
RO 1987 1228) ne sont plus valables aujourd’hui. L’âge technique de 63,5 ans pour 
la retraite, sur lequel se basaient les calculs de l’époque, se situe effectivement 
aujourd’hui à 61,4 ans (retraites sans mises à l’invalidité ni plan social). Des mesu-
res de consolidation à court terme seraient de toute façon inévitables, indépendam-
ment du changement de primauté. La fixation à 65 ans du nouvel âge technique de la 
retraite et un grand échelonnement des bonifications de vieillesse réduisent au 
minimum les coûts résultant du passage à la primauté des cotisations. L’augmen-
tation à 65 ans de l’âge ordinaire de la retraite tient compte de l’évolution démogra-
phique. La possibilité de prendre une retraite anticipée volontaire et de toucher une 
rente transitoire financée de manière socialement acceptable subsiste. De la sorte, 
même les employés ayant un faible revenu pourront profiter d’une retraite anticipée 
volontaire.

5472 
1.2.4 
Plans de prévoyance 
Dans un contexte de flexibilisation du droit du personnel et d’abandon des schémas 
dépassés d’égalité de traitement, trois plans de prévoyance au moins sont prévus 
(plan standard, plan pour cadres 1 et plan pour cadres 2; cf. commentaire de 
l’art. 32c LPers). Ceux-ci tiennent compte des besoins des différentes catégories de 
personnel en matière de prévoyance, différenciés selon des critères techniques et 
financiers, ainsi que selon les risques, et évitent les solidarités non justifiables. 
1.2.5 
Organisation et orientation structurelle de PUBLICA 
Du fait de la loi sur la CFP, PUBLICA est devenue un établissement de droit public. 
Par sa forme actuelle, l’institution de prévoyance de la Confédération se place entre 
une caisse intégrée dans l’administration et une institution autonome de prévoyance. 
Cette situation se traduit, par exemple, par le fait que le Conseil fédéral édicte toutes 
les dispositions d’exécution importantes, c’est-à-dire qu’il élabore notamment les 
règlements de prévoyance et la stratégie de placement. La Commission de la caisse, 
qui, selon l’art. 11 de la loi sur la CFP, est l’organe suprême de direction, de gestion, 
de surveillance et de contrôle de PUBLICA, ne peut ainsi exercer son influence que 
sur les actes législatifs importants du point de vue de la gestion opérationnelle et 
financière de l’institution de prévoyance. Toutefois, elle est responsable au sens de 
l’art. 52 de la loi du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survi-
vants et invalidité (LPP; RS 831.40) et soumise aux strictes dispositions relatives à 
la responsabilité figurant dans la LPP (art. 13 loi sur la CFP). 
Outre ses dispositions organisationnelles, la loi sur la CFP porte également sur des 
questions de conception des règlements. Ainsi, les art. 5 et 6, par exemple, énumè-
rent des dispositions détaillées, d’ordre actuariel, concernant l’aménagement des 
prestations et des cotisations et déclarent obligatoire le principe de la primauté des 
prestations. Il est ainsi difficile, voire impossible, d’harmoniser la prévoyance pro-
fessionnelle et la flexibilisation de la politique du personnel voulue par la loi sur le 
personnel de la Confédération. 
Le message concernant la loi régissant la Caisse fédérale de pensions justifiait 
l’autonomie restreinte de PUBLICA surtout par les garanties de la Confédération 
(art. 25 et 26, al. 6, de la loi sur la CFP; FF 1999 4823). PUBLICA ne s’est ouverte 
au marché que de manière indirecte et modérée. Malgré cela, elle est soumise à une 
concurrence accrue, amplifiée par les médias, qui débattent de l’efficacité des coûts 
et de la question d’une politique professionnelle de placement. De par sa position 
particulière, PUBLICA a d’autre part aussi une fonction de modèle sur le marché. 
Ces deux faits ont de répercussions considérables sur l’entreprise PUBLICA. Après 
des années de stabilité, le marché de la prévoyance professionnelle est devenu net-
tement plus mouvementé. De nouveaux intervenants se sont ajoutés aux entreprises 
concurrentes, d’autres se sont retirés du marché. 
La même loi régit les questions concernant l’employeur (étendue des prestations, 
financement, intégration de la prévoyance à la politique du personnel) et les aspects 
techniques de la prévoyance. Il en résulte un profond mélange de tâches, de compé-
tences et de responsabilités, défavorable et coûteux sur le plan opérationnel et ralen-
tissant les prises de décision.

5473 
La loi relative à PUBLICA ne change pas la forme juridique de cet établissement de 
droit public. Elle sépare toutefois nettement la politique de prévoyance des 
employeurs et l’exécution effective de la prévoyance. En outre, elle délimite claire-
ment les attributions et les compétences des organes de l’institution de prévoyance, 
d’une part, et celles du Conseil fédéral, d’autre part. 
1.3 
Justification et évaluation de la solution proposée 
Le passage à la primauté des cotisations représente une modification fondamentale 
du système de prévoyance de la Confédération. Ce système est resté pratiquement 
inchangé pour les assurés depuis 1921, si l’on excepte les améliorations quantitati-
ves des prestations. Les droits des assurés dans le cas des risques de vieillesse, 
d’invalidité et de décès ont d’abord été régis par la loi fédérale concernant la caisse 
d’assurance des fonctionnaires, employés et ouvriers fédéraux (RS 1 827), puis plus 
tard, du fait de l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur le statut des fonctionnaires 
(RS 1 459), par l’art. 48 de cette loi. Les obligations de cotiser et les droits aux 
prestations ont été définies dans des ordonnances du Conseil fédéral qui nécessi-
taient l’approbation du Parlement. La primauté des prestations s’est appliquée sans 
réserve aux assurés jusqu’au 1er juin 2003. C’est seulement avec le début des 
activités opérationnelles de PUBLICA qu’un plan de prévoyance en primauté des 
cotisations a été proposé aux personnes employées irrégulièrement ou à titre tempo-
raire, ainsi qu’aux cadres supérieurs pour la partie de leur salaire dépassant 
177 240 francs. 
Le concept prévu pour régler les départs à la retraite et l’aménagement souple des 
plans de prévoyance combine les mesures inévitables de consolidation avec 
l’introduction de la primauté des cotisations. Si des comparaisons entre les presta-
tions accordées avant et après le changement de système font apparaître des diffé-
rences, celles-ci sont dues en premier lieu aux mesures de consolidation, lesquelles 
visent à optimiser la prévoyance professionnelle en faveur du personnel fédéral avec 
le volume moyen des cotisations versées jusqu’au changement de système par la 
Confédération et les employés. Dans ce contexte, le passage à la primauté des cotisa-
tions sert à mettre sur pied un système de retraites qui soit finançable, transparent et 
souple, et qui corresponde aux souhaits de l’employeur et des assurés en matière de 
politique du personnel et de politique sociale. 
Du point de vue de la politique du personnel, trois objectifs principaux sont liés au 
passage à la primauté des cotisations. 
1.3.1 
Flexibilité de la prévoyance 
Les droits résultant de la prévoyance découlent du contrat de travail et non l’inverse. 
Dans un souci de diversité, la prestation de vieillesse perçue doit refléter la carrière 
professionnelle. 
Lorsque les anciens statuts de la CFA du 2 mars 1987 (RO 1987 1228; RO 1995 
533) étaient en vigueur, il existait déjà différents plans de prévoyance, dont certains 
étaient définis dans d’autres textes législatifs, mais étaient exécutés par la CFA. Ils

5474 
prévoyaient la caisse de pensions, des règlements de prévoyance (p. ex. pour les 
magistrats, les professeurs de l’EPF et les tailleurs militaires travaillant à domicile) 
et la caisse de déposants (cf. art. 2 et 3 des statuts de la CFA). Des régimes de pré-
voyance au sens étroit existent aujourd’hui encore pour les magistrats (loi fédérale 
du 6 octobre 1989 concernant les traitements et la prévoyance professionnelle des 
magistrats, RS 172.121, et ordonnance de l’Assemblée fédérale du 6 octobre 1989 
concernant les traitements et la prévoyance professionnelle des magistrats, 
RS 172.121.1). 
Malgré cette diversité, le système de prévoyance de l’époque était conçu pour les 
carrières constantes des fonctionnaires. Afin de pouvoir prendre en compte les 
conditions particulières et, notamment, les aspects de la politique du personnel, la 
Confédération a prévu, pour certaines catégories d’employés, des prestations patro-
nales complémentaires aux prestations de prévoyance ordinaires (art. 33 de 
l’ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Confédération [OPers], 
RS 172.220.111.3) ou des dérogations au système ordinaire de prévoyance (art. 34 
OPers). Ce bref aperçu montre qu’en tant qu’employeur, la Confédération a depuis 
toujours éprouvé le besoin d’assurer différentes catégories de personnel contre les 
risques de vieillesse, d’invalidité et de décès par le biais de divers systèmes de 
prévoyance. 
Le système dual de prévoyance, en vigueur depuis juin 2003, a apporté un certain 
progrès au niveau de la flexibilité. Un plan de prévoyance complet, permettant de 
tenir compte de la flexibilité des nouveaux rapports de travail, a été introduit à 
travers le plan complémentaire fondé sur le principe de la primauté des cotisations. 
Toutefois, la «double appartenance» possible aujourd’hui, à la fois au plan de base 
(primauté des prestations) et au plan complémentaire (primauté des cotisations), 
rend difficile une exécution de la prévoyance qui soit rationnelle et, surtout, transpa-
rente pour les personnes concernées. C’est pourquoi un système répartissant la 
prévoyance entre divers plans est souhaité. Des plans de prévoyance distincts pour 
des catégories de personnel différentes permettent de tenir compte de manière diffé-
renciée des besoins en la matière. Malgré cette diversité, une délimitation claire des 
différents plans de prévoyance est possible au niveau technique et financier ainsi que 
sur le plan des risques. En outre, la primauté des cotisations facilite la gestion infor-
matique de plans différents. 
Le passage à la primauté des cotisations ne vise pas à réduire les prestations de 
manière générale (BO 2000 N 6.6.00 515 Intervention Weyeneth; BO 2000 E 
14.6.00 338 Intervention David). Du fait du récent transfert des assurés dans 
PUBLICA, qui a nécessité le refinancement par la Confédération du découvert 
technique et des pertes sur placements, et compte tenu de la précarité de la situation 
financière de la Confédération, il serait cependant malhonnête du point de vue de la 
politique du personnel, et tout simplement irréalisable sur le plan de la politique 
financière, de vouloir garantir, dans tous les cas et dans toutes les circonstances, à la 
génération active les droits en matière de prestations prévus dans la loi actuelle. 
Dans le contexte de la flexibilisation du droit du personnel et de l’abandon des 
schémas dépassés d’égalité de traitement, il s’agit d’avoir une prévoyance «taillée 
sur mesure». La diversité qui en résulte ne trouve plus sa justification dans des 
circonstances historiques, elle ne doit pas non plus servir à garantir des privilèges 
(considérés autrefois comme acquis). Elle découle des différents besoins, apparents 
aujourd’hui, des employés et de l’employeur en matière de prévoyance.

5475 
1.3.2 
Transparence 
Les prestations sont en rapport direct avec les cotisations patronales et salariales 
payées. Il y a lieu d’éviter les fausses solidarités, de manière par exemple que les 
départs à la retraite ne se fassent pas au détriment des générations suivantes encore 
actives. 
L’introduction de la primauté des cotisations découle de l’individualisation des 
rapports de travail encouragée par la loi sur le personnel de la Confédération. Le 
financement individualisé assure que les modifications des rapports de travail se 
répercutent directement sur les droits en matière de prestations, sans qu’il soit néces-
saire de prendre des mesures au niveau actuariel. Les emplois irréguliers ne nécessi-
teront plus, comme c’est le cas actuellement avec la primauté des prestations, de 
calcul de taux d’occupation moyen, de paiement de prestations de libre passage ou 
d’achat actuariel. Toute modification des rapports de travail aura ainsi seulement 
une influence sur la constitution de l’avoir individuel de vieillesse et donc sur les 
prestations à attendre. 
Du point de vue des employeurs, le régime de prévoyance actuel ne permet pas 
d’utiliser de manière optimale les cotisations payées. Lors du passage à la primauté 
des cotisations, diverses améliorations seront introduites. Au lieu de servir au finan-
cement de pseudo-solidarités, les cotisations seront utilisées de manière ciblée pour 
le financement de plans de prévoyance répondant aux besoins des assurés et de 
l’employeur. La flexibilité et la transparence de la prévoyance professionnelle en 
seront ainsi améliorées. 
Le nouveau système de prévoyance conserve quelques-unes des formes de solidarité 
actuelles (p. ex. entre les célibataires et les personnes mariées ou entre les assurés en 
bonne santé et les assurés malades). Le financement collectif actuel cache toutefois 
des formes de solidarité qui sont souvent douteuses du point de vue de la politique 
du personnel. Citons par exemple le financement collectif des augmentations de 
salaire des cadres, auquel doivent participer les jeunes assurés faisant partie des 
basses classes salariales sans jamais pouvoir profiter de ces «cotisations de solidari-
té». Citons aussi le cas des personnes dont la durée de cotisation est complète et qui 
continuent de travailler après avoir atteint 62 ans. Ces personnes continuent, tout 
comme leur employeur, de payer des cotisations, lesquelles n’ont toutefois plus 
aucun effet sur leurs rentes. A l’avenir, il s’agit d’éviter ce genre de solidarités 
irréalisables. 
A moyen et à long termes, une certaine solidarité entre les actifs et les retraités 
découlera du fait que dans le système actuel de la primauté des prestations, la 
réserve mathématique des bénéficiaires de rentes est rémunérée au taux d’intérêt 
technique de 4 %. Cela signifie que les revenus de la fortune de PUBLICA doivent 
d’abord servir à verser l’intérêt sur cette réserve mathématique. Les capitaux de 
PUBLICA placés sur le marché comprennent toutefois aussi la réserve mathémati-
que des assurés actifs. Au vu de la situation actuelle des marchés financiers, il n’est 
pas exclu que des revenus provenant du placement de la réserve mathématique des 
actifs doivent être utilisés pour rémunérer la réserve mathématique des bénéficiaires 
de rentes, si les droits à ces dernières doivent être respectés sans réduction. Il en 
résulterait une rémunération moyenne moins élevée des placements, un fait inadmis-
sible du point de vue de la LPP. Une caisse de prévoyance réservée aux bénéficiaires

5476 
de rentes est donc nécessaire pour prévenir une solidarité irréalisable sur le plan 
légal et qui va au détriment des assurés actifs. 
1.3.3 
Modification des conditions démographiques 
Il s’agit d’enrayer la tendance à quitter la vie active toujours plus tôt. Des conditions 
de travail et de prévoyance attrayantes doivent aider à maintenir dans la vie profes-
sionnelle les employés plus âgés et expérimentés, mais ne pouvant parfois plus 
travailler que dans une mesure réduite. Simultanément, il y a lieu d’offrir, malgré les 
restrictions financières, un système de prévoyance soutenant la comparaison avec 
ceux d’autres grands employeurs comparables à la Confédération. 
Le passage à la primauté des cotisations introduit un système de prévoyance 
moderne et souple, conforme au nouveau droit du personnel et aux nouvelles 
conceptions en matière d’organisation de la vie et du travail. L’élévation de l’âge 
donnant droit à une rente complète, l’augmentation des cotisations et une réduction 
du taux d’intérêt technique impliquent, il est vrai, des conditions moins avantageuses 
pour les assurés actifs et les futurs bénéficiaires de rentes. La primauté des cotisa-
tions élimine aussi les incitations à quitter la vie professionnelle dès que le maxi-
mum des prestations garanties d’avance est atteint. Le nouveau système conserve 
toutefois le principe de la retraite anticipée. Il offre en outre la possibilité de payer, 
au-delà de la limite d’âge, et pour auntant que des rapports de travail existent, des 
cotisations constitutives de rente, de sorte que les assurés entrés plus tard peuvent 
aussi se constituer une rente plus élevée, sans devoir racheter des années de cotisa-
tions. 
Les cotisations patronales prévues dans le cas de la primauté des cotisations corres-
pondent à celles que les employeurs paient déjà aujourd’hui dans le cas de la pri-
mauté des prestations. Du fait de l’autonomie intégrale octroyée à la caisse et du 
passage simultané à la primauté des cotisations, le risque de placement et notamment 
le risque d’inflation sont transférés de PUBLICA, et indirectement de la Confédéra-
tion en tant qu’employeur, aux assurés actifs. Si les principes de la primauté des 
cotisations ne peuvent pas être respectés, par exemple parce que le potentiel de 
rendement prévu n’est pas atteint, les prestations offertes aux assurés subissent une 
érosion progressive, pour autant qu’aucune compensation ne soit effectuée à travers 
une hausse des cotisations. Si une telle hausse se révèle nécessaire, la question se 
pose d’une éventuelle adaptation du système de prévoyance. La Confédération devra 
alors en particulier se demander si une diminution des prestations ou une hausse des 
cotisations ne réduit pas son attrait en tant qu’employeur sur le marché du travail 
dans une proportion telle que des efforts redoublés de sa part pourraient paraître 
indiqués. 
1.4 
Comparaison juridique et relation avec le droit 
européen 
La révision totale proposée n’est pas en contradiction avec les dispositions du droit 
européen. Nous renvoyons ici le lecteur au ch. 6.4 du présent message et au ch. 5 du 
message du 1er mars 1999 concernant la loi fédérale régissant la Caisse fédérale de 
pensions (FF 1999 4869).

5477 
1.5 
Mise en œuvre 
Afin de pouvoir garantir le passage à la primauté des cotisations le 1er juillet 2007 
ou à la fin de l’année 2007 au plus tard, le premier conseil devra traiter le projet 
pendant la session d’hiver 2005. Au milieu de l’an 2006, les bases légales et les 
dispositions d’exécution nécessaires devraient être disponibles. Ces dernières seront 
élaborées et négociées avec les partenaires sociaux, parallèlement aux travaux légi-
slatifs. 
1.6 
Classement d’interventions parlementaires 
2000 M 00.3179 
Caisse fédérale de pensions (N 6.6.00, Commission des 
institutions politiques CN 99.023; E 14.06.00) – précédem-
ment: DFF/CFA 
La révision totale de la loi sur la CFP (RS 172.222.0), en cours actuellement, répond 
à l’objectif formulé dans la motion et introduit intégralement la primauté des cotisa-
tions pour toute l’administration fédérale. La loi prévoit, indépendamment du chan-
gement de primauté, des mesures de consolidation en vertu desquelles les cotisations 
patronales à l’institution de prévoyance de la Confédération ne dépassent pas les 
valeurs actuelles. De plus, ces mesures sont conçues de manière que la prévoyance 
professionnelle soit financée entièrement par les cotisations patronales et salariales. 
La baisse de 4 à 3,5 % du taux d’intérêt technique pour les personnes actives rappro-
che ce paramètre mathématique des rendements pouvant effectivement être obtenus 
sur les marchés financiers. Ainsi, la solvabilité de PUBLICA est améliorée à long 
terme et la protection en matière de prévoyance est garantie. La révision totale de la 
loi sur la CFP établit, au niveau de la prévoyance professionnelle, une séparation 
claire entre les questions de prévoyance et d’organisation. Les conditions-cadres de 
la prévoyance du personnel de la Confédération sont définies dans la LPers, alors 
que la nouvelle loi relative à PUBLICA règle les questions d’ordre organisationnel 
(y compris la présentation des comptes et le financement) et les compétences des 
organes de la caisse. 
1999 P 
99.3571 
Changement en faveur de la primauté de cotisations 
(N 21.12.99, Commission des finances CN 99.023) – précé-
demment: DFF/CFA 
Ce postulat exige que soit élaboré, dans un délai de six ans, un rapport sur le passage 
de la primauté des prestations à la primauté des cotisations. Le présent message 
répond aux exigences du postulat, qui peut donc être classé (cf. les explications 
concernant la motion 00.3179 de la CIP N). 
1.7 
Position des partenaires sociaux et de la Commission 
de la caisse 
1.7.1 
Avis de la Commission de la caisse 
La Commission de la caisse a donné son avis sur le présent projet de loi dans les 
termes suivants:

5478 
Le projet de loi a été élaboré sur la base des directives du Conseil fédéral. Il est le 
produit d’intenses négociations entre l’Office fédéral du personnel et l’Administra-
tion fédérale des finances, d’une part, et la direction et la Commission de la caisse 
PUBLICA, d’autre part. Les directives du Conseil fédéral du 19 janvier 2005 
(cf. condensé), conjuguées aux mesures de consolidation indispensables du fait de la 
persistance de taux d’intérêt faibles, entraînent, en matière de prévoyance profes-
sionnelle en faveur du personnel de la Confédération, des réductions de prestations 
substantielles et une forte progression des cotisations. PUBLICA prend en charge 
des coûts de l’ordre de 650 à 700 millions de francs et elle renonce à la garantie des 
réserves pour fluctuations, mais, en contrepartie, le Conseil fédéral propose la créa-
tion d’une caisse de prévoyance réservée aux bénéficiaires de rentes de PUBLICA, à 
laquelle sera accordée une garantie des prestations de la Confédération. Le transfert 
vers la Confédération des risques liés à l’effectif des bénéficiaires de rentes allège la 
charge de PUBLICA, ce qui lui permet d’assumer les coûts évoqués. 
– 
Les réductions de prestations et l’augmentation simultanée des cotisations 
confinent aux limites du supportable pour les assurés. Les employeurs 
partagent aussi cette analyse, dans la perspective de leur compétitivité sur le 
marché du travail, en particulier pour le recrutement et la fidélisation du per-
sonnel qualifié. 
– 
La garantie des prestations de la Confédération est une condition sine qua 
non à la création d’une caisse de prévoyance réservée aux bénéficiaires de 
rentes de PUBLICA. L’absence de cette garantie se solderait par une solida-
rité inacceptable entre assurés actifs et bénéficiaires de rentes, ce qui serait 
de surcroît en totale contradiction avec la LPP. D’autant qu’environ 12 000 
des quelque 50 000 bénéficiaires de rentes sont issus de l’ancienne Télé-
com PTT (aujourd’hui Swisscom) et des anciennes entreprises d’armement 
(actuellement RUAG). 
– 
Les piliers de la révision (autonomie de la caisse constituée en institution 
collective, primauté des cotisations assortie d’objectifs de performance, 
rente transitoire, taux d’intérêt technique de 3,5 % pour les assurés, régle-
mentation relative au découvert technique [art. 19], Caisse de prévoyance 
fermée [art. 23], réglementation relative à la génération transitoire [art. 26]) 
forment un tout indissociable avec, d’une part, la répartition des charges en-
tre PUBLICA et la Confédération et, d’autre part, l’abandon des garanties 
légales octroyées par le Conseil fédéral. La dissociation de certains éléments 
constitutifs de cette solution se traduirait, pour les assurés, les bénéficiaires 
de rentes et PUBLICA en sa qualité d’entreprise, par une situation que la 
Commission de la caisse ne pourrait plus gérer. 
La Commission de la caisse relève que le financement du régime de prévoyance 
actuel ne couvre pas les coûts. Selon les spécialistes des marchés financiers et de la 
prévoyance, il est peu probable que les revenus effectifs de la fortune permettent de 
financer durablement les prestations assurées (calculées sur la base de l’actuel taux 
d’intérêt technique de 4 %) et les provisions et les réserves requises. 
La Commission de la caisse estime que l’abaissement du taux d’intérêt technique à 
3,5 % pour les assurés actifs, le report de 22 à 25 ans du début de la durée de cotisa-
tion, la fixation à 65 ans de l’âge technique de la retraite et l’augmentation des 
cotisations salariales – notamment à partir de 45 ans –, avec à la clé une diminution 
de la rente expectative représentent la limite du supportable pour les assurés actifs.

5479 
Mais les bénéficiaires de rentes devront aussi passer à la caisse, car il est peu vrai-
semblable que la Caisse de prévoyance fermée parvienne à dégager suffisamment de 
ressources dans les années à venir pour financer l’adaptation des rentes au renchéris-
sement. Dans ce contexte, la Commission de la caisse exclut une modification de 
l’actuel rapport global entre le financement patronal et salarial (58 contre 42 %) 
allant une nouvelle fois au détriment des assurés actifs. 
Pour les assurés actifs, la création d’une Caisse de prévoyance fermée est une néces-
sité, car c’est la seule façon d’éviter que les liens de solidarité entre actifs et bénéfi-
ciaires de rentes ne deviennent inacceptables et ne s’inscrivent en faux avec les 
principes de la LPP. Les charges supportées par la caisse en raison du passage à la 
primauté des cotisations constituent un fardeau additionnel pour les assurés actifs. 
La Commission de la caisse considère enfin que, pour préserver les relations de 
confiance en matière d’acquis, il est indispensable de disposer d’une garantie stati-
que des acquis en faveur des assurés actifs qui auront plus de 55 ans et moins de 
65 ans au moment du passage au régime de prévoyance professionnelle fondé sur la 
primauté des cotisations.4 Vu les droits actuellement en cours d’acquisition et la 
conception statique de la réglementation transitoire, la Commission de la caisse 
estime que les prestations au moment du départ à la retraite doivent atteindre au 
moins 95 % de celles versées à 62 ans selon l’ancien droit. La réduction des presta-
tions sera douloureuse pour les assurés qui ne pourront pas bénéficier du régime 
transitoire tout en ayant déjà 45 ans ou plus lors du passage à la primauté des cotisa-
tions. En effet, les bonifications de vieillesse des assurés de cette génération seront 
incomplètes à l’âge de la retraite, de sorte que leurs prestations seront systémati-
quement moins élevées dans le cas de la primauté des cotisations que dans celui de 
la primauté des prestations. 
La seule requête de la Commission de la caisse concerne la constitution d’un organe 
paritaire au sein de la Caisse de prévoyance fermée de PUBLICA. Cela se justifie 
par le fait que les bénéficiaires de rentes ont participé au financement de leurs pres-
tations actuelles et doivent donc bénéficier d’un droit de consultation. Le vote de la 
Commission de la caisse au sujet du présent projet a donné le résultat suivant: sept 
oui, deux non et cinq abstentions. Les membres représentant les assurés actifs qui 
ont refusé le projet ou se sont abstenus traduisent l’insatisfaction par rapport aux 
conditions-cadres fixées par le Conseil fédéral, qui entraînent une détérioration 
considérable de la situation pour les assurés. 
1.7.2 
Avis des partenaires sociaux 
Les associations du personnel de la Confédération se sont prononcées le 11 août 
2005 au sujet du projet. Elles l’ont rejeté de manière unanime. Les mesures nécessai-
res à la consolidation à long terme de PUBLICA n’ont pas été remises en question. 
La création d’une Caisse de prévoyance fermée dans le but de décharger les assurés 
actifs restants a été saluée. Les associations partent du principe qu’en cas d’inflation 
élevée, les bénéficiaires de rentes de la Caisse de prévoyance fermée doivent eux 
aussi bénéficier d’une adaptation des rentes au renchérissement. 
 
4 
Phrase corrigée selon la FF 2005 6469.

5480 
En référence au vote du Parlement (cf. ch. 1.3.1), les associations qui demandaient 
que le passage à la primauté des cotisations n’entraîne pas le démantèlement général 
des prestations voient leurs attentes déçues. Leur principale critique réside dans le 
fait que les assurés actifs devront assumer la majeure partie de la charge de 
l’assainissement et du passage à la primauté des cotisations. Les assurés qui ne sont 
pas responsables de la situation toujours précaire de PUBLICA en feraient justement 
les frais. 
Les associations constatent que la baisse du taux d’intêret technique de l’ordre de 
0,5 % pour atteindre 3,5 % implique une réserve mathématique de plus d’un milliard 
de francs, qui serait presque exclusivement financée par les assurés par le biais 
d’augmentations drastiques des cotisations et de diminutions radicales des presta-
tions des rentes et en cas de retraites anticipées volontaires. Elles considèrent comme 
particulièrement dérangeant et inacceptable le fait que le passage à la primauté des 
cotisations entraîne une augmentation sensible de celles-ci pour le groupe d’âge de 
45 à 54 ans, qui subirait ainsi la plus forte baisse des prestations sans bénéficier en 
contrepartie d’une réglementation transitoire pour les rentes de vieillesse et sans la 
perspective d’atteindre le niveau de rente en vigueur à l’âge de 65 ans. 
Le relèvement de l’âge du début des cotisations de 22 à 25 ans et le durcissement 
des réductions en cas de retraite anticipée volontaire ont été rejetés de manière 
unanime. Le deuxième point impliquerait que tous les assurés devraient travailler 
jusqu’à 65 ans ou davantage pour atteindre le niveau de rente fixé aujourd’hui nor-
malement à 62 ans. Dans le contexte actuel de restructuration permanente, les asso-
ciations jugent cette mesure irréaliste, contreproductive et antisociale. 
En matière de retraite, elles exigent le financement préalable paritaire de la rente 
transitoire selon le principe de la répartition. 
Etant donné ces détérioriations des prestations inacceptables de l’avis des associa-
tions, elles réclament une participation substantielle de la Confédération aux coûts 
de changement de système afin de diminuer la charge des assurés actifs en matière 
de cotisations (notamment pour les 45 à 54 ans), d’améliorer les prestations des 
rentes et de prévoir une réglementation transitoire plus généreuse.

5481 
2 
Projet A: 
Explications relatives aux propositions 
de modification de la loi 
2.1 
Loi relative à PUBLICA 
2.1.1 
Section 1 
Dispositions générales 
Art. 1 
Objet 
Il convient de séparer d’une part les dispositions de nature organisationnelle et 
technique relatives à la mise en œuvre de la prévoyance professionnelle et d’autre 
part le contenu matériel de la prévoyance que les employeurs définissent dans le 
cadre de la législation fédérale sur la prévoyance professionnelle. Pour la Confédéra-
tion, la prévoyance professionnelle est un aspect de sa politique du personnel. Cette 
dernière peut s’exprimer par exemple par la définition du cercle des personnes 
assurées, des compétences patronales en matière de prévoyance professionnelle, des 
cotisations et des conditions en matière de prestations. De telles dispositions figurent 
dans la loi sur le personnel de la Confédération. La prévoyance professionnelle 
souscrite par les employeurs extérieurs à l’administration fédérale se fonde sur la 
LPP, et sur le contrat d’affiliation et sur le règlement de prévoyance (cf. art. 4 loi 
relative à PUBLICA), raison pour laquelle la loi relative à PUBLICA ne comporte 
aucune disposition sur l’aménagement de la prévoyance professionnelle. Il s’agit 
d’une loi d’organisation qui définit la structure de PUBLICA, désigne ses organes et 
précise leurs tâches et leurs compétences. Une autre section est consacrée à la pré-
sentation des comptes, au placement de la fortune, à la répartition et à l’affectation 
des revenus et à la répartition des pertes. 
Art. 2 
Forme juridique et siège 
Actuellement, PUBLICA est plutôt conçue comme une institution commune que 
comme une institution collective. Cela se traduit par le fait que les mêmes disposi-
tions de prévoyance s’appliquent à tous les employeurs affiliés (ordonnances du 
25 avril 2001 relatives à l’assurance dans le plan de base, respectivement dans le 
plan complémentaire, de la Caisse fédérale de pensions; OCFP 1, RS 172.222.034.1 
et OCFP 2, RS 172.222.034.2), et qu’aucune communauté de risques n’est gérée 
séparément. D’autre part, l’art. 18 de la loi du 23 juin 2000 régissant la Caisse 
fédérale de pensions (loi sur la CFP, RS 172.222.0) permet de tenir des comptes 
séparés pour chaque employeur. En ce qui concerne les organisations dites affiliées 
(art. 2 loi sur la CFP), l’art. 8 de l’ordonnance du 29 août 2001 sur le régime des 
organisations affiliées à la Caisse fédérale de pensions PUBLICA (ordonnance sur 
les organisations affiliées RS 172.222.011) prescrit qu’une caisse de prévoyance 
spécifique doit être gérée pour chacun de ces employeurs. Cela montre que la loi en 
vigueur conçoit déjà PUBLICA au moins partiellement comme une institution 
collective (FF 1999 4854). Le terme d’institution collective ne décrit pas une forme 
juridique déterminée d’institution de prévoyance. Ainsi, ce terme n’est utilisé ni 
dans la loi du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et 
invalidité (LPP, RS 831.40) ni dans la loi du 17 décembre 1993 sur le libre passage 
(LFLP, RS 831.42). L’institution collective, contrairement à l’institution commune, 
comprend des caisses de prévoyance organisées et gérées séparément pour les diffé-

5482 
rents employeurs. Chaque institution affiliée a son propre règlement de prévoyance, 
qui ne concorde avec les autres qu’au niveau des conditions-cadres. Ces conditions 
sont toujours édictées par la Commission de la caisse paritaire dans le cadre d’un 
règlement-type. Les employeurs s’affilient à l’institution collective par un contrat 
d’affiliation qui stipule leurs droits et leurs devoirs, notamment le paiement des 
cotisations. Schématiquement, les relations existant entre l’employeur, les assurés et 
l’institution de prévoyance dans le cas d’une institution collective peuvent être 
représentées comme suit: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PUBLICA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Contrat d’affiliation 
 
 
 
Règlement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Employeur 
 
 
 
Assurés 
 
 
 
Contrat de travail 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
L’administration des plans de prévoyance fondés sur la primauté des cotisations 
étant moins intensive que celle des plans fondés sur la primauté des prestations, rien 
ne s’oppose à une pluralité de plans de prévoyance5. 
Art. 3 
Tâche 
L’art. 3 définit PUBLICA comme une institution de prévoyance classique, qui 
assure les risques de vieillesse, d’invalidité et de décès. En vertu de la loi, PUBLICA 
sera inscrite au registre de la prévoyance professionnelle. Jusqu’à présent, l’Office 
fédéral des assurances sociales (OFAS) a refusé cette inscription au motif que la loi 
sur la CFP autorise la constitution de réserves pour fluctuations avant que les autres 
réserves et provisions nécessaires ne soient constituées complètement (art. 25, al. 2, 
loi sur la CFP), ce qui est contraire aux dispositions de l’ordonnance du 18 avril 
1994 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (OPP 2; 
RS 831.441.1). Cette disposition, que le législateur avait volontairement conçue 
comme une norme spéciale dérogeant à l’OPP 2, sera abrogée à l’entrée en vigueur 
de la loi relative à PUBLICA. L’obstacle invoqué par l’autorité de surveillance pour 
refuser l’inscription de PUBLICA dans le registre de la prévoyance professionnelle 
sera ainsi levé. 
Pour le reste, l’art. 3 reprend les dispositions actuelles de l’art. 8, al. 3 et 4, de la loi 
sur la CFP. Les contrats d’affiliation préciseront si la prévoyance professionnelle se 
fonde sur la primauté des prestations ou sur celle des cotisations, car à l’avenir 
PUBLICA pourra proposer ces deux régimes. Pour le personnel de la Confédération 
(cf. ch. 2.2), la primauté des cotisations est toutefois prescrite au niveau législatif, 
 
5 
Les expressions de «plan de prévoyance» et «règlement de prévoyance» sont utilisées ici 
comme synonymes. Dans le cas du plan de prévoyance, l’aménagement technique de la 
prévoyance (cotisations, âge de la retraite, étendue des prestations, etc.) figure au premier 
plan, tandis qu’on entend par règlement de prévoyance l’aspect formel du plan de pré-
voyance, sous la forme d’un texte juridique.

5483 
comme le demandait la motion 00.3179 déposée le 30 mars 2000 par la Commission 
des institutions politiques du Conseil national et en application des nouvelles dispo-
sitions de l’art. 32i de la loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération 
(LPers; RS 172.220.1). Comme aujourd’hui, le Conseil fédéral peut confier à 
PUBLICA des tâches spéciales ayant un rapport direct avec la prévoyance profes-
sionnelle. Aujourd’hui, seule la mise en œuvre du régime de retraite des magistrats 
relève de cette disposition. 
Art. 4 
Affiliation 
Al. 1 
En vertu de la loi, la Confédération et ses unités administratives sont affiliées à 
PUBLICA. Les conditions et les modalités de l’affiliation sont réglées dans la LPers 
(cf. ch. 2.2). 
Al. 2 
Selon les statuts de la CFP (RO 1995 535), un employeur extérieur à l’administra-
tion fédérale – au sens strict – avait qualité d’organisation affiliée s’il avait été fondé 
en vertu d’un acte législatif fédéral, exerçait une fonction publique ou accomplissait 
des tâches de la Confédération, ou était lié à cette dernière par des rapports particu-
lièrement étroits. Les associations du personnel fédéral étaient également considé-
rées comme des organisations affiliées. En vertu de l’art. 2 de la loi sur la CFP, 
les organisations particulièrement proches de la Confédération peuvent s’affilier 
à PUBLICA. L’art. 1, al. 2, de l’ordonnance sur les organisations affiliées 
(RS 172.222.011) définit comme particulièrement proches de la Confédération les 
organisations fondées par la Confédération ou dont la Confédération est co-fon-
datrice, celles dans lesquelles la Confédération a une participation financière (parti-
cipation au capital ou contribution aux frais d’exploitation), celles qui exercent un 
service public ou des tâches déléguées par la Confédération et celles qui défendent 
les intérêts professionnels du personnel fédéral. 
L’al. 2 reconduit le critère des rapports étroits avec la Confédération comme condi-
tion d’affiliation. Le droit de demander l’affiliation à PUBLICA n’est cependant 
plus restreint aux employeurs privés et de droit public qui sont proches de la Confé-
dération et s’étend désormais aussi à ceux qui accomplissent une tâche publique 
pour son compte, pour le compte d’un canton ou d’une commune. Les organisations 
affiliées resteront donc des employeurs travaillant au service de la collectivité. Les 
décisions relatives à l’affiliation d’employeurs continueront d’être prises sur la base 
de critères restrictifs, car la mission première d’un établissement de la Confédération 
ne saurait être de concurrencer les assureurs privés (message concernant la loi régis-
sant la CFP; FF 1999 4841). PUBLICA ne démarchera donc personne: les 
employeurs intéressés devront l’approcher de leur propre initiative et présenter une 
demande d’affiliation. 
Il ne nous semble pas opportun de fixer une taille minimale des employeurs suscep-
tibles de s’affilier, étant donné que les effectifs et le domaine d’activité d’un em-
ployeur peuvent changer au cours du temps. La Commission de la caisse fixe les 
conditions d’admission dans le cadre de la politique de gestion des risques définie 
pour PUBLICA et décide au sujet de l’affiliation. Toute nouvelle admission est 
également examinée sous l’angle de l’efficacité en matière de coûts (taille, évolution 
des risques, fréquence des mutations et solvabilité) et sélectionnée en conséquence.

5484 
Al. 3 
La LPP et la loi relative à PUBLICA régissent les obligations générales des 
employeurs, tandis que le contrat d’affiliation règle les modalités techniques de la 
prévoyance, comme l’échange des données personnelles sur les assurés, le paiement 
des cotisations, la facturation, les frais administratifs, etc. Le contrat d’affiliation est 
conclu entre PUBLICA et l’employeur. Ce dernier ne peut s’affilier ou résilier 
l’affiliation qu’avec le consentement de son personnel ou de la représentation des 
travailleurs (art. 11, al. 2 et 3bis, LPP). En vertu de la LPers, la Confédération est 
tenue de s’affilier (cf. art. 32a LPers), de sorte que l’administration fédérale pourra 
se passer d’une votation générale au sujet de l’affiliation à PUBLICA et du contrat 
d’affiliation. 
Les droits et les obligations de l’institution de prévoyance envers l’employeur et 
vice-versa sont régis par le contrat d’affiliation, tandis que les rapports entre 
l’institution de prévoyance et les assurés ainsi que les prestations et leur financement 
sont définis dans des dispositions réglementaires. L’art. 50, al. 2, LPP ne prescrit pas 
de forme particulière pour ces dispositions. Le présent al. 3 précise simplement que 
les règlements de prévoyance font partie intégrante du contrat d’affiliation. Dans le 
cas des institutions collectives, le règlement de prévoyance est élaboré par 
l’institution de prévoyance. Il fait ensuite l’objet d’une négociation entre celle-ci et 
l’employeur qui souhaite s’affilier. Les partenaires sociaux ou le personnel partici-
pent à cette négociation. 
Art. 5 
Recours contre les tiers responsables 
Il s’agit ici d’une subrogation, ou cession légale. La disposition figure déjà dans le 
droit en vigueur (art. 19 loi sur la CFP). Les droits sont transmis à PUBLICA et non 
aux caisses de prévoyance individuelles, étant donné que PUBLICA doit, le cas 
échéant, porter le litige devant les tribunaux. 
Art. 6 
Traitement des données 
Les principes de cette disposition font partie du droit actuel (art. 14 loi sur la CFP) et 
sont repris dans la loi relative à PUBLICA. Le traitement de données au sujet de 
poursuites administratives ou pénales concernant les assurés a toutefois été suppri-
mé, car il n’est pas nécessaire à l’accomplissement de la prévoyance professionnelle. 
PUBLICA définira dans un règlement (art. 11, al. 3, let. e) les compétences internes 
en matière de traitement des données, la durée de conservation des données, 
l’organisation et l’exploitation des systèmes informatiques ainsi que la sécurité des 
données. 
2.1.2 
Section 2 
Caisses de prévoyance 
Art. 7 
Constitution de caisses de prévoyance 
Les caisses de prévoyance sont en quelque sorte les «membres» de PUBLICA, qui 
est désormais une institution collective. Elles constituent des unités fermées qui, 
sous réserve des droits de participation des employeurs et des employés prévus par 
la loi, définissent et financent l’aménagement de la prévoyance professionnelle. Par

5485 
conséquent, chaque caisse de prévoyance est une communauté de risques qui, 
contrairement à ce qui se passe dans la structure actuelle (cf. FF 1999 4840 s.), doit 
assumer seule les risques actuariels et les risques de placement (art. 8 et 15 loi 
relative à PUBLICA). La structure d’institution collective donnée à PUBLICA crée 
la transparence en matière de compétences et de responsabilités, simplifie l’admi-
nistration et améliore l’efficacité de PUBLICA au niveau des coûts. 
L’art. 8 de l’ordonnance sur les organisations affiliées (RS 172.222.011) prévoit déjà 
la constitution d’une caisse de prévoyance pour chaque organisation affiliée. L’al. 1 
reprend ce principe, mais la loi opère une distinction claire entre les différents ris-
ques (art. 8 et 15). 
L’al. 2 autorise la constitution de caisses de prévoyance communes non seulement à 
la demande d’employeurs affiliés, mais aussi sur l’initiative de PUBLICA. Le 
second cas de figure se présentera notamment lorsque la taille de la caisse de pré-
voyance ne justifiera plus une gestion séparée sur le plan économique. 
Enfin, l’al. 3 précise que des employeurs ne comptant que des bénéficiaires de rentes 
peuvent aussi s’affilier à PUBLICA. Il peut par exemple arriver qu’un employeur 
affilié n’ait plus d’employés actifs. Les conditions de ce type d’affiliation seront 
spécifiées dans le contrat d’affiliation. Si l’employeur est déjà affilié à PUBLICA, 
son contrat devra être adapté à la nouvelle situation. 
Art. 8 
Risques actuariels 
L’art. 8 traite de la prise en charge des risques actuariels par les caisses de pré-
voyance. Ces risques et ceux qui découlent du placement de la fortune de la caisse 
doivent être traités séparément. En l’occurrence, la répartition des bénéfices et des 
pertes de ce placement figure au premier plan (cf. art. 15). 
Al. 1 
Le message concernant la loi régissant la CFP expliquait que, dans un premier 
temps, la caisse tiendrait une comptabilité séparée pour chaque collectif d’assurés. 
Des comptabilités séparées ont ainsi été mises en place pour quelques employeurs, 
dont la plupart étaient de taille importante. Les bénéfices et les pertes techniques ont 
été compensés entre les différentes comptabilités, de sorte que les employeurs 
concernés assumaient solidairement le risque global (FF 1999 4840 s.). La loi rela-
tive à PUBLICA va encore plus loin dans la séparation entre les caisses de pré-
voyance et l’institution de prévoyance que ne l’envisageait le message concernant la 
loi régissant la CFP. Dorénavant, chaque caisse de prévoyance devra en effet pren-
dre à sa charge ses propres risques actuariels (à l’exception du risque de fluctuations 
cf. al. 2, let. a). 
Chaque caisse de prévoyance conçoit ses plans de prestations et de financement sur 
la base du taux d’intérêt technique et d’hypothèses concernant l’espérance de vie, la 
mortalité et le risque d’invalidité (cf. ch. 4.1.1.9). Ces hypothèses se répercutent 
dans les règlements de prévoyance des caisses sous la forme de dispositions relatives 
à l’étendue des prestations, à la durée de cotisation, à l’âge de la retraite et aux 
cotisations. Des bénéfices ou des pertes techniques apparaissent lorsque les valeurs 
réelles des prestations fournies par la caisse de prévoyance et des cotisations qui lui 
sont versées s’écartent des projections établies à l’aide de calculs actuariels (valeurs 
cibles calculées). Ces écarts se produisent par exemple lorsque l’évolution de la 
mortalité ou des cas d’invalidité n’est pas conforme aux prévisions, lorsque les

5486 
rendements réels divergent du taux d’intérêt technique, ou du fait d’admissions ou 
de départs d’assurés. Si, sur une période donnée, la caisse enregistre un nombre de 
décès ou de nouveaux cas d’invalidité supérieur à la normale, cela se traduit par un 
écart par rapport à la valeur cible calculée pour les cotisations. Cet écart se solde par 
une perte, car les prestations que l’institution de prévoyance doit verser dépassent les 
cotisations qu’elle encaisse pour les financer. Ce type de fluctuations est normal et 
n’a rien d’alarmant, mais si l’écart avec les valeurs cibles persiste sur de longues 
périodes, la caisse risque de se retrouver en situation de sous-couverture. Elle doit 
ainsi modifier son règlement et augmenter les cotisations ou réduire les prestations. 
Al. 2, let. a 
Tous les employés et les bénéficiaires de rentes relevant de la prévoyance souscrite 
par un employeur sont intégrés dans la caisse de prévoyance de cet employeur 
(art. 7, al. 1, de la loi relative à PUBLICA; art. 32d, al. 1 et 2, LPers). Avant 
d’accepter l’affiliation d’un employeur, PUBLICA analyse soigneusement le risque 
d’invalidité afin de déterminer le niveau de la prime d’invalidité. Par ailleurs, 
l’affiliation d’un employeur est refusée lorsque la moyenne d’âge de son personnel 
est trop élevée. Les effectifs de bénéficiaires de rentes sont acceptés, mais unique-
ment si les réserves sont portées à un niveau suffisant, afin de couvrir les risques de 
longévité. 
Dans le système actuel, une partie de la prime de risque sert à compenser les fluctua-
tions des risques de décès et d’invalidité (sursinistralité). Le nouveau système de 
prévoyance ne prévoit plus cette prime «occulte» pour la compensation des risques. 
PUBLICA affectera à l’avenir une partie des revenus de la fortune à l’alimentation 
d’une provision pour fluctuations actuarielles (cf. art. 17, al. 3). A travers l’éven-
tuelle affiliation d’autres employeurs, PUBLICA cherchera à améliorer globalement 
la couverture du risque actuariel de décès et d’invalidité. En effet, grâce à la loi des 
grands nombres, il est possible de mieux maîtriser les fluctuations des risques liées 
aux décès et aux cas d’invalidité, dans l’intérêt de tous les assurés. Autrement dit, 
plus une caisse de prévoyance est grande, plus la probabilité est faible que l’écart par 
rapport aux valeurs cibles calculées atteigne des proportions telles qu’il faille adop-
ter des mesures correctives. Concrètement, les risques attendus suite aux projections 
établies sur la base de valeurs empiriques de mortalité et d’invalidité sont en prin-
cipe financés par l’employeur et les assurés à travers des primes de risque, détermi-
nées par des calculs actuariels. Pour les petites caisses de prévoyance – une quaran-
taine d’employeurs affiliés à PUBLICA ont moins de vingt employés – il est 
possible, dans certaines limites, de prendre en charge individuellement les fluctua-
tions des risques de décès et d’invalidité par rapport à la valeur cible (calculée à 
l’aide des bases actuarielles CFA 2000, qui supposent l’existence d’un très grand 
nombre d’assurés). Le but de la provision pour fluctuations actuarielles constituée au 
niveau de PUBLICA est donc de couvrir les fortes fluctuations de risque non cou-
vertes par la prime de risque réglementaire des différentes caisses de prévoyance. 
Pour résumer, on peut dire que les risques ordinaires de décès et d’invalidité sont 
financés par les primes de risque déterminées pour chaque caisse de prévoyance, sur 
la base de calculs actuariels et d’une analyse des risques. En cas de fluctuation 
actuarielle inhabituelle des risques, la prime de risque de la caisse de prévoyance 
concernée est réexaminée et, si la fluctuation ne peut pas être compensée par une 
augmentation de cette prime, elle l’est à l’aide de la provision pour fluctuations 
actuarielles des risques liés aux décès et aux cas d’invalidité.

5487 
Dans un souci d’exhaustivité, il convient de préciser que les risques de longévité 
sont exclusivement à la charge de la caisse de prévoyance, qui doit constituer des 
provisions à cette fin, à l’aide des revenus de la fortune qui lui reviennent (art. 15, 
al. 3). 
Al. 2, let. b 
Le droit en vigueur connaît déjà une clause relative aux cas de rigueur (art. 30 
OCFP 1). Sur demande motivée, la Commission de la caisse peut en effet allouer des 
prestations qui ne sont pas prévues dans les règlements, mais qui correspondent aux 
fins de prévoyance de la caisse de pensions. On peut par exemple penser à des 
prestations dont PUBLICA serait en droit de réclamer le remboursement pour cause 
de surindemnisation, mais qu’elle renoncerait à récupérer pour des questions socia-
les. La provision sert aussi à financer les cas de rigueur des caisses de prévoyance 
qui ne comptent que des bénéficiaires de rentes (art.7, al. 3, et art. 23). 
Art. 9 
Organe paritaire 
Al. 1 
Chaque employeur affilié constituant sa propre caisse de prévoyance, il dispose 
aussi d’un organe paritaire (interne) associé à la mise en œuvre de la politique de 
prévoyance. En vertu de l’art. 7, al. 3, une caisse de prévoyance peut comprendre 
uniquement des bénéficiaires de rentes. Pour ce type de caisses de prévoyance, on 
peut renoncer à instituer un organe paritaire si les prestations en cours sont garanties 
par une collectivité publique. Dès le moment où la rente commence à être versée, 
elle ne peut plus être modifiée dans sa substance. L’institution de prévoyance ou la 
collectivité publique qui s’est portée garante doit assurer son versement en toute 
circonstance. Par conséquent, il n’est pas obligatoire de consulter les bénéficiaires de 
rentes. 
Al. 2 
Tout employeur qui occupe des salariés soumis à l’assurance obligatoire doit, en 
vertu de l’art. 11 LPP, s’affilier à une institution de prévoyance par le biais d’un 
contrat d’affiliation. C’est donc en règle générale l’employeur qui prend l’initiative 
de conclure un tel contrat. PUBLICA propose un projet de contrat d’affiliation aux 
employeurs intéressés. Du point de vue juridique, les parties contractantes sont 
l’employeur et PUBLICA. Se fondant sur l’art. 11, al. 2 et 3bis, LPP, la loi relative à 
PUBLICA précise que la conclusion, la modification ou la résiliation du contrat 
d’affiliation requiert l’approbation et une décision de l’organe paritaire. 
Al. 3 
La Commission de la caisse étant l’organe suprême de PUBLICA, toutes les compé-
tences nécessaires à la gestion, à la surveillance et au contrôle de l’institution de 
prévoyance sont de son ressort. L’organe paritaire ne dispose donc que des compé-
tences que la loi ou la Commission de la caisse lui a explicitement déléguées. 
L’utilisation des fonds libres de la caisse de prévoyance est par exemple un secteur 
qui est du ressort exclusif de l’organe paritaire (cf. art. 15, al. 4). 
Al. 4 
La loi relative à PUBLICA ne décrit pas de procédure de nomination spéciale. Il 
appartient à l’employeur affilié de le faire. Il convient de veiller, conformément aux

5488 
communications de l’OFAS (Bulletin de la prévoyance professionnelle no 77 du 
7 octobre 2004), à ce que les représentants des employés soient désignés par le 
personnel et ceux de l’employeur par ce dernier. 
2.1.3 
Section 3 
Organisation 
Cette section décrit la structure de PUBLICA, ainsi que la composition, la procédure 
de nomination et les compétences de ses organes. A la différence du droit en 
vigueur, cette section ne comporte plus de référence à la responsabilité des organes 
de PUBLICA. Cela n’implique aucune modification de fond, car l’actuel art. 13 de 
la loi sur la CFP ne fait que renvoyer à l’art. 52 LPP et en déclarer l’applicabilité 
dans le cadre de la CFP (FF 1999 4852). Par conséquent, les dispositions de la LPP 
sont suffisantes (cf. art. 3, al. 1, loi relative à PUBLICA). Les règles strictes insti-
tuées par la LPP (en particulier art. 52 et 53) en matière de responsabilité restent de 
rigueur, d’autant plus qu’à l’avenir PUBLICA jouira d’une plus grande autonomie 
en matière de politique de placement, de gestion de fortune et d’affiliation 
d’employeurs. 
Art. 10 
Organes 
L’Assemblée des délégués est mentionnée comme nouvel organe. Elle est la consé-
quence de la répartition claire des employeurs en caisses de prévoyance. Dans un 
souci d’exhaustivité, il convient également de citer l’organe de contrôle. 
Art. 11 
Tâches de la Commission de la caisse 
Al. 1 
La Commission de la caisse est l’organe suprême de PUBLICA. Elle est chargée de 
la direction suprême, de la surveillance et du contrôle de gestion de PUBLICA. Elle 
assume des tâches de nature stratégique et se concentre sur la stratégie d’entreprise, 
la stratégie de placement, l’équilibre financier et d’autres questions semblables. 
Al. 2 
L’énumération n’est pas exhaustive. Il faut mentionner que la Commission de la 
caisse est également appelée à représenter PUBLICA vis-à-vis des tiers. En outre, 
elle surveille la situation financière des différentes caisses de prévoyance et fixe, en 
faisant appel à un expert, les objectifs en matière de réserves pour fluctuations. 
L’actuelle loi sur la CFP accorde à PUBLICA la compétence de conclure des 
contrats d’affiliation, sous réserve de l’approbation par le Conseil fédéral. Le mes-
sage concernant la loi régissant la CFP précise que l’affiliation d’un employeur à 
PUBLICA comporte aussi des risques financiers et justifie une réserve d’approba-
tion tant que la garantie des réserves pour fluctuations inscrite à l’art. 25 de la loi sur 
la CFP existe. Pour les raisons suivantes, nous proposons de supprimer cette réserve 
relative à l’approbation. 
La garantie des réserves pour fluctuations est supprimée (cf. le commentaire sur 
l’art. 21). L’abaissement du taux d’intérêt technique à 3,5 % accroît la probabilité, 
pour PUBLICA, d’accumuler plus rapidement les réserves nécessaires. La nouvelle

5489 
loi prévoit en outre que les différentes caisses de prévoyance tiennent des comptes 
séparés et prennent elles-mêmes en charge les risques. Par ailleurs, l’affiliation à 
PUBLICA n’es pas un droit pour les employeurs et les éventuelles demandes 
d’affiliation seront examinées en profondeur pour savoir si elles sont compatibles 
sur le plan actuariel (cf. le commentaire concernant l’art. 4). 
En plus de ses compétences actuelles, la Commission de la caisse, en sa qualité 
d’organe suprême de direction et de contrôle, est habilitée à prendre les mesures 
appropriées si un assainissement s’avère nécessaire. Jusqu’ici, cette tâche apparte-
nait au Conseil fédéral (art. 16, al. 2, loi sur la CFP). Cette attribution de compéten-
ces correspond à la pratique usuelle. En outre, la Commission de la caisse est plus 
proche des réalités du terrain et peut prendre plus rapidement des mesures adéquates. 
La Commission de la caisse nomme la direction de PUBLICA, qui en nomme les 
employés. A noter que PUBLICA est soumise à la loi sur le personnel de la Confé-
dération. Comme PUBLICA est une unité administrative autonome, il s’agit de 
savoir quel est l’organe de recours dans le cas des décisions de première instance 
concernant le personnel. Par analogie avec une situation comparable, qui existe dans 
le domaine des EPF (art. 62 de l’ordonnance du 15 mars 2001 sur le personnel du 
domaine des EPF, OPers-EPF; RS 172.220.113), nous proposons que la Commis-
sion de la caisse désigne un organe interne de recours au sens de l’art. 35 LPers. 
Nous sommes d’avis que la Commission de la caisse ne doit pas assumer cette tâche, 
mais qu’il lui appartient de désigner une instance appropriée au sein de PUBLICA. 
Al. 3 
La Commission de la caisse fixe les principes de la politique de gestion des risques 
et arrête le règlement sur les provisions et les réserves de même que celui sur les 
placements, y compris la stratégie de placement. La Commission de la caisse élabo-
rera en outre un contrat-type d’affiliation et un règlement-type de prévoyance. Ces 
documents désigneront les éléments impératifs et les éléments disponibles. Au titre 
des éléments impératifs, on citera par exemple le fait que toutes les caisses de pré-
voyance doivent appliquer les mêmes bases actuarielles (tables statistiques avec les 
probabilités de base), le même taux d’intérêt technique (sous réserve de la réglemen-
tation concernant la Caisse de prévoyance réservée aux bénéficiaires de rentes de 
PUBLICA, art. 23, loi relative à PUBLICA) et le même taux minimal de rémunéra-
tion des avoirs de vieillesse. Les éléments disponibles sont ceux qui découlent de 
dispositions légales supérieures, notamment l’échelonnement des cotisations et leur 
montant, le début des cotisations et la durée de cotisation, l’âge de la retraite, la 
détermination du salaire assuré, l’ampleur des prestations fournies par PUBLICA et 
des frais administratifs qui en découlent, etc. Les règlements de prévoyance pour le 
personnel de la Confédération se conforment aux dispositions-cadres fixées dans la 
LPers. 
Art. 12 
Nomination et organisation de la Commission de la caisse 
Al. 1 
Le nombre de membres demeure inchangé. Le mandat reste d’une durée de quatre 
ans. Par contre, la limitation actuelle du renouvellement du mandat à deux fois 
seulement est supprimée. Cela se justifie par le fait que la représentation des em-
ployeurs peut notamment être liée à une fonction précise auprès de l’employeur 
(p. ex.tâches dans les domaines des ressources humaines ou des finances).

5490 
Al. 2 
La représentation des employeurs et des employés au sein de la Commission de la 
caisse est déterminée en fonction de la part de la réserve mathématique de leur 
caisse de prévoyance dans la réserve mathématique globale de PUBLICA. Dans ce 
contexte, la réserve mathématique de la Caisse de prévoyance fermée n’est pas prise 
en compte. Par analogie avec la situation actuelle (art. 2, al. 3, ordonnance du 
29 août 2001 sur la Commission de la caisse PUBLICA, RS 172.222.032), une 
représentation minimale d’un siège a été prévue tant pour les employeurs que pour 
les employés, et ce, pour l’ensemble des unités administratives de l’administration 
fédérale décentralisée (art. 32a, al. 2, LPers), d’une part, et pour l’ensemble des 
employeurs affiliés en vertu de l’art. 4, al. 2, de la loi relative à PUBLICA, d’autre 
part. 
Al. 3 et 4 
L’élection des représentants des employés ne se fera plus dans le cadre d’une procé-
dure électorale fastidieuse (cf. ordonnance sur la Commission de la caisse 
PUBLICA). Elle incombera à l’Assemblée des délégués. Le mode de désignation 
des représentants des employeurs est laissé à la discrétion de ces derniers. 
Al. 5 et 6 
Ces dispositions correspondent à celles du droit en vigueur. 
Art. 13 
Assemblée des délégués 
L’Assemblée des délégués est une nouveauté découlant de la structure de PUBLICA 
en tant qu’institution collective. Elle se compose des représentants des assurés de 
PUBLICA. Elle élit les représentants des employés à la Commission de la caisse. 
Le nombre de représentants des employés est fixé à 80 personnes. La représentation 
des différentes caisses de prévoyance est déterminée en fonction de la part de leur 
réserve mathématique dans la réserve mathématique globale de PUBLICA (à 
l’exclusion de la réserve mathématique de la Caisse de prévoyance fermée). Les 
petites caisses de prévoyance peuvent en outre s’entendre pour désigner une repré-
sentation commune. L’Assemblée des délégués est informée annuellement de la 
marche des affaires par la direction de PUBLICA et la présidence de la Commission 
de la caisse. Elle a en outre le droit de faire des propositions pour toutes les ques-
tions ayant trait à PUBLICA. 
Art. 14 
Direction 
Les tâches de la direction restent inchangées par rapport au droit en vigueur. Comme 
la direction et les autres membres du personnel de PUBLICA sont soumis à la LPers, 
le Conseil fédéral peut, en vertu de l’art. 3, al. 2, LPers, déléguer à cette institution 
des compétences d’employeur au sens du droit sur le personnel ou le pouvoir 
d’édicter des dispositions d’exécution de la LPers (art. 37, al. 3, LPers).

5491 
2.1.4 
Section 4 
Placement de la fortune et présentation des comptes 
Art. 15 
Placement de la fortune et affectation des revenus de la fortune 
Al. 1 
La fortune est entièrement placée sur le marché. Plus le volume à placer est impor-
tant, plus la politique de placement de l’institution de prévoyance est flexible et 
avantageuse en matière de coûts. La loi relative à PUBLICA ne contient pas de 
dispositions détaillées quant au placement de la fortune et à la répartition des profits 
ou des pertes. Dans ce domaine, la LPP et ses ordonnances d’exécution s’appliquent 
en priorité. 
Al. 2 
L’al. 2 suppose que la fortune de la Caisse de prévoyance fermée soit placée collec-
tivement, avec le reste de la fortune de PUBLICA. Cette caisse, en application de 
l’art. 8, al. 2, let. a, ne bénéficie pas de la provision pour fluctuations actuarielles des 
risques de décès et d’invalidité. Il peut toutefois arriver qu’une personne bénéficiaire 
de rentes puisse toucher des prestations dans des cas de rigueur (cf.art. 8, al. 2, 
let. b). La Caisse de prévoyance fermée reçoit donc annuellement sa quote-part des 
revenus et des pertes sur placements suivant la stratégie de placement du Conseil 
fédéral, mais seulement après l’alimentation des provisions selon l’art. 8, al. 2, let. b. 
Al. 3 et 4 
L’étape suivante consiste à créer avec les fonds restants les provisions pour fluctua-
tions des risques liées aux décès et aux cas d’invalidité (cf. art. 8, al. 2, let. a). Les 
autres revenus et pertes sont répartis entre les autres caisses de prévoyance propor-
tionnellement à leur part dans la fortune globale de PUBLICA (à l’exeption de la 
Caisse de prévoyance fermée). La fortune ne correspond à la réserve mathématique 
requise du point de vue actuariel que lorsque le taux de couverture de la caisse est de 
100 % au moins. La somme des engagements (réserve mathématique) est alors 
couverte par la fortune disponible. En revanche, si la caisse affiche un découvert 
technique, la réserve mathématique requise est supérieure à la fortune disponible. En 
parlant de fortune plutôt que de réserve mathématique pour désigner, à l’art. 15, 
al. 3, le paramètre déterminant pour la répartition des revenus ou des pertes, on évite 
que la part qui revient aux caisses de prévoyance ayant un découvert ne corresponde 
pas à leur fortune réellement disponible. Les modalités de la répartition seront fixées 
dans le règlement sur les provisions et les réserves (art. 11, al. 3, let. c) arrêté par la 
Commission de la caisse. Après avoir alimenté ses propres réserves et provisions 
(p. ex. les réserves servant à couvrir les risques de longévité et de fluctuations), la 
caisse de prévoyance peut utiliser comme elle l’entend le solde des revenus (fonds 
disponibles). Il appartient à l’organe paritaire de décider de l’utilisation de ces fonds 
libres. 
Art. 16 
Bilan 
Al. 1 
Le principe du bilan en caisse fermée est déjà prescrit par le droit en vigueur (art. 15, 
loi sur la CFP). Conformément à l’art. 65, al. 1, LPP, les institutions de pré-

5492 
voyance – et par conséquent les caisses de prévoyance – doivent offrir en tout temps 
la garantie qu’elles peuvent remplir leurs engagements. La LPP exige donc implici-
tement que toute institution de prévoyance qui ne bénéficie pas d’une garantie de la 
Confédération, d’un canton ou d’une commune présente un taux de couverture de 
100 % au moins. 
Al. 2 
Le principe du bilan en caisse fermée est maintenu. Comme nous n’excluons pas que 
des employeurs de droit public souhaitent également s’affilier à PUBLICA, pour 
lesquels un canton ou une commune garantit les prestations de prévoyance (art. 69, 
al. 1, LPP et art. 45, al. 1, OPP2), l’al. 2 prévoit, pour les caisses de prévoyance 
concernées, des dérogations au principe du bilan en caisse fermée. Cette disposition 
est notamment nécessaire du fait de la Caisse de prévoyance fermée (art. 23), 
laquelle bénéficiera d’une garantie des prestations de la Confédération. 
Art. 17 
Présentation des comptes 
La présentation séparée des comptes est déjà prévue dans le droit en vigueur (art. 18 
loi sur la CFP). Selon le message concernant la loi régissant la CFP, cette disposition 
constitue une base juridique qui permet de gérer la Caisse fédérale de pensions en 
tant qu’institution collective (FF 1999 4854). Nous avons déjà introduit la notion de 
caisse de prévoyance dans la section 2 et expliqué que la séparation entre PUBLICA 
et les caisses de prévoyance s’opérait de façon plus systématique que jusqu’ici. Cette 
séparation est également visible au niveau de la présentation des comptes. Lors-
qu’une caisse de prévoyance regroupe plusieurs employeurs, PUBLICA peut tenir 
une comptabilité séparée pour chacun d’entre eux. L’al. 3 précise que les provisions 
au sens de l’art. 8, al. 2, qui servent à couvrir les fluctuations des risques liés aux 
décès et aux cas d’invalidité survenant chez les employeurs affiliés ainsi que les cas 
de rigueur, doivent être portées au bilan de PUBLICA. 
2.1.5 
Section 5 
Dispositions transitoires 
Art. 18 
Transfert des rapports de prévoyance 
Al. 1 
Cette disposition lie le transfert des rapports de prévoyance à l’entrée en vigueur de 
la loi relative à PUBLICA. Pour que le transfert puisse avoir lieu, il faut toutefois 
que les organes désignés à la section 4 soient constitués (art. 27 de la loi relative à 
PUBLICA et art. 41a LPers), que les règlements déterminants aient été élaborés 
(art. 11 de la loi relative à PUBLICA et art. 32c, al. 2, LPers) et que les contrats 
d’affiliation aient été valablement conclus (art. 4 de la loi relative à PUBLICA et 
art. 32c LPers). Enfin, les dispositifs informatiques doivent être suffisamment déve-
loppés du point de vue technique et organisationnel pour que l’institution de pré-
voyance puisse fonctionner. Lors de l’entrée en vigueur de la loi relative à 
PUBLICA, la prestation de libre passage de tous les assurés sera calculée confor-
mément aux dispositions applicables à cette date et portée au crédit des assurés sous 
forme de versement unique dans le nouveau plan de prévoyance. Le transfert sera

5493 
donc traité comme une sortie, puis comme une rentrée de l’effectif global des assu-
rés. Il a été jugé préférable de ne pas échelonner les transferts, par exemple par 
employeur, afin d’éviter la coexistence de diverses bases légales (loi relative à 
PUBLICA et loi sur la CFP) et la gestion parallèle de deux systèmes de prévoyance. 
Al. 2 et 3 
Un bilan d’ouverture sera établi pour PUBLICA et pour chaque caisse de pré-
voyance. Il indiquera l’état du moment des obligations et des avoirs des caisses de 
prévoyance. Il sera conforme aux normes comptables Swiss GAAP RPC 26. 
L’al. 3, qui régit la constitution de la Caisse de prévoyance fermée, renvoie aux 
principes applicables en cas de liquidation partielle. L’avantage de cette formulation 
est de mettre en œuvre un processus clairement défini et éprouvé. La loi dispose 
également qu’à sa création, la Caisse de prévoyance fermée aura le même taux de 
couverture que les autres caisses de prévoyance de PUBLICA. 
Al. 4 
En matière de rente d’invalidité, cette disposition correspond au droit en vigueur, 
conformément à l’art. 73 de l’ordonnance relative à l’assurance dans le plan de base 
(RS 172.222.034.1) et à l’art. 63 de l’ordonnance relative à l’assurance dans le plan 
complémentaire (RS 172.222.034.2). Les rentes de vieillesse et d’invalidité en cours 
sont soumises à la réglementation particulière de l’art. 23. 
Al. 5 
Cette disposition figure à l’art. 23 de l’actuelle loi sur la CFP. Elle règle les droits 
des femmes de la génération d’entrée6 visées à l’art. 71 des statuts de la CFP de 
1994 (RO 1995 535). Sa validité étant limitée au 31 décembre 2007, cet alinéa 
deviendrait caduc si la loi relative à PUBLICA entrait en vigueur après cette date. 
Entre 1987 et 2000, le législateur a confirmé à trois reprises l’intangibilité des garan-
ties accordées aux femmes de la génération d’entrée. On peut donc partir du principe 
que les droits de ces personnes aux prestations sont désormais acquis au sens de la 
jurisprudence du Tribunal fédéral et que ces personnes bénéficient d’une protection 
contre les interventions du législateur, en vertu de l’art. 9 Cst. Depuis le 1er juin 
2003, les employeurs doivent rembourser à PUBLICA les frais non couverts générés 
par le départ à la retraite de femmes de la génération d’entrée (art. 74 OCFP 1). 
Cette disposition peut mettre en difficulté financière de petits employeurs affiliés. 
Nous renonçons toutefois à introduire une clause relative aux cas de rigueur selon 
laquelle la Confédération pourrait prendre en charge les frais non couverts. Dans le 
bilan d’ouverture de PUBLICA (ACF du 19 décembre 2003, ch. 1.6), le Conseil 
fédéral s’était engagé à prendre en charge les coûts non couverts lors du départ à la 
retraite de femmes de la génération d’entrée assurées auprès d’une organisation 
affiliée, si PUBLICA ne parvenait pas à recouvrir sa créance par la voie judiciaire. 
Grâce à la création de la Caisse de prévoyance fermée, qui bénéficiera d’une garan-
tie des prestations de la Confédération, PUBLICA sera considérablement déchargée 
 
6 
Il s’agit des femmes qui, le 31 décembre 1987, étaient membres de la CFA et avaient plus 
de 20 an mais moins de 65 ans révolus. Elles peuvent prendre leur retraite dès qu’elles ont 
60 ans révolus ou qu’elles peuvent justifier de 35 années de cotisation (années où elles ont 
effectivement été membres cotisants à la CFA/CFP ou à PUBLICA). Elles bénéficient de 
ce droit jusqu’à fin décembre 2007, et, si elles en font usage, toucheront l’intégralité de la 
rente garantie au plus tard à partir du 1er janvier 2008.

5494 
de ses obligations vis-à-vis des assurés partant à la retraite avant l’entrée en vigueur 
de la présente loi. Cette nouvelle situation a incité le Conseil fédéral à prendre ses 
distances par rapport à l’intention exprimée dans le bilan d’ouverture. 
Art. 19 
Dette sur le découvert technique selon les statuts de la CFP 
L’art. 19 vise à apporter une solution définitive à la problématique du découvert 
technique, en reprenant pour l’essentiel l’approche définie à l’art. 26 de la loi sur la 
CFP, à savoir gérer l’institution de prévoyance PUBLICA selon le principe du bilan 
en caisse fermée7 et sans découvert technique. Le Parlement ayant introduit dans la 
loi sur la CFP l’obligation de financer le découvert technique et de gérer la CFP 
selon le principe du bilan en caisse fermée, la garantie des prestations est devenue 
superflue et l’al. 6 de l’art. 26 de la loi actuelle sur la CFP n’est donc plus néces-
saire. Le taux d’intérêt appliqué à la dette résiduelle sur le découvert technique doit 
également être modifié et adapté au nouveau taux d’intérêt technique, qui est plus 
bas. 
Le découvert technique découle notamment des causes suivantes (cf. le message 
concernant la loi régissant la CFP, FF 1999 4834): 
1. 
Lorsque la Caisse fédérale d’assurance (institution dont la CFP a ensuite pris 
le relais) est entrée en activité, en 1921, elle présentait déjà un découvert 
technique puisque les rentes versées à la génération d’entrée de l’époque 
n’étaient pas intégralement financées par les cotisations. 
2. 
Cotisations patronales non versées: se fondant sur le principe du bilan en 
caisse ouverte, la Confédération n’a pas versé de cotisations au titre des 
hausses de salaire linéaires (p. ex. cotisations générales pour augmentation 
du gain découlant en particulier de l’adaptation des salaires au renchérisse-
ment; ordonnance du 19 décembre 1988 concernant le gain assuré du per-
sonnel fédéral, RS 172.222.101). 
3. 
Pertes sur placements ou revenus insuffisants des capitaux. En raison de 
l’évolution des marchés financiers, le découvert a augmenté considérable-
ment et de manière inattendue après l’adoption de la loi sur la CFP. De 1999 
à 2003, la CFP a subi des pertes sur placements de l’ordre de 4,9 milliards de 
francs. 
4. 
Pertes actuarielles8. 
5. 
Modification des effectifs chez les employeurs affiliés. 
6. 
La modification du mode de calcul de la réserve mathématique, introduite 
lors de l’entrée en vigueur de la loi sur le libre passage, a constitué un 
sixième facteur, intervenu une seule fois, qui a, en cas de sortie, entraîné une 
augmentation de la réserve mathématique. 
 
7 
Tous les calculs doivent reposer sur l’effectif réel des assurés. 
8 
D’une manière générale, il y a un bénéfice ou une perte technique lorsque la réalité 
s’écarte des hypothèses actuarielles (paramètres), notamment en ce qui concerne 
l’espérance de vie ou les risques d’invalidité et de décès. L’évolution démographique est 
également un facteur important (p. ex. baisse de la natalité, augmentation de la proportion 
des ménages unipersonnels par rapport aux familles).

5495 
Al. 1 
En vertu de l’actuel art. 26 de la loi sur la CFP, lors de la création de la caisse de 
pensions, le Conseil fédéral fixe la répartition définitive du découvert technique de 
l’ancienne CFP entre les employeurs (Confédération et employeurs affiliés). En 
l’occurrence, la Confédération prend en charge la part du découvert technique des 
organisations affiliées qui résulte de l’entrée en vigueur de la loi sur le libre passage 
(al. 1, deuxième phrase; «règle LFLP»). Le moment considéré comme celui de la 
création de PUBLICA était celui du transfert des assurés de la CFP vers PUBLICA. 
Lors de la détermination et de la répartition du découvert technique, il faut tenir 
compte du fait que le montant du découvert attribué aux organisations affiliées a été 
fixé à la fin des années 80 (d’où son nom de «découvert technique gelé»). Depuis 
lors, les organisations affiliées et les anciennes entreprises d’armement de la Confé-
dération ont payé, pour chaque augmentation de salaire, une cotisation correspon-
dant à la différence de la réserve mathématique en lieu et place d’une cotisation 
moyenne au titre de l’augmentation du gain. C’est la raison pour laquelle le décou-
vert technique de ces employeurs n’a plus varié et a dès lors été considéré comme 
définitivement fixé. La règle selon laquelle la Confédération ne doit pas financer les 
augmentations générales du gain assuré par des augmentations uniques des cotisa-
tions a été maintenue. De toute évidence, ceux qui ont pris ces décisions ont estimé 
qu’en dépit de cette règle, de la flexibilisation de la retraite et du délai transitoire de 
plus de vingt ans pour les femmes de la génération d’entrée, le découvert technique 
de la Confédération continuerait de se creuser, mais sans que le taux de couverture 
passe sous la barre des deux tiers requis en vertu de l’art. 58 des statuts de la CFP 
(cf. message concernant les statuts de la Caisse fédérale d’assurance de 1987; 
FF 1987 II 553). La possibilité offerte à la CFP, dès le deuxième semestre de 1999, 
de placer ses avoirs sur le marché (plutôt qu’exclusivement auprès de la Confédéra-
tion, art. 60 et 60a des statuts de la CFP; RO 1999 2450-2451; FF 1998 2677) n’a 
pas affecté l’optimisme ambiant concernant l’évolution du découvert technique. Les 
Chambres fédérales elles-mêmes semblent avoir été également inspirées par ces 
hypothèses (message concernant la loi sur la CFP; FF 1999 4837). En effet, ni le 
Parlement, ni les commissions compétentes ne se sont demandé si les pertes sur 
placements survenues avant la création de PUBLICA faisaient partie intégrante du 
découvert technique à répartir. Dans les faits, des pertes sur placements avoisinant 
les 4,9 milliards de francs ont pourtant été enregistrées entre le milieu de 1999 et le 
milieu de 2003. 
L’art. 26 de l’actuelle loi sur la CFP ne comporte, hormis la règle LFLP (al. 1, 
deuxième phrase) et la règle pour les cas de rigueur (al. 4), aucune disposition expli-
cite selon laquelle la Confédération devrait prendre en charge une partie du décou-
vert technique. Il n’est pas sûr que les dispositions en vigueur au moment du trans-
fert (art. 26, loi sur la CFP et art. 59 des statuts de la CFP du 24 août 1994 ; 
RO 1995 533 3705 et RO 1999 2450-2451) constituent une base légale suffisante 
pour reporter la totalité du découvert technique sur les organisations affiliées qui 
sont sorties de la CFP et celles qui ont été transférées dans PUBLICA, et pour leur 
imputer par la même occasion les pertes sur placements (environ 1,3 milliard de 
francs) proportionnelles à leur part de la réserve mathématique. 
Pour les organisations affiliées ayant déjà résilié leur affiliation à l’ancienne CFP, 
cela constituerait une charge supplémentaire à faire valoir a posteriori. Le Conseil 
fédéral a examiné cette approche et l’a rejetée essentiellement pour les raisons 
suivantes:

5496 
– 
PUBLICA et les organisations affiliées partent du principe que le «gel» du 
découvert technique les concernant, effectué dans le passé, a créé des posi-
tions de protection des droits acquis qui s’opposent à la répercussion de parts 
plus élevées du découvert technique. En fait, les organisations affiliées ont 
pendant des années versé un intérêt sur le découvert technique gelé et l’ont 
amorti en cas de sortie. 
– 
En outre, les organisations affiliées font valoir que, lorsque les statuts de la 
CFP étaient en vigueur, elles n’avaient pas, dans le cadre de la Commission 
de la caisse, de compétences décisionnelles, notamment en matière de politi-
que de placement. 
– 
De plus, une question est juridiquement très controversée, celle de savoir si 
les organisations affiliées qui sont sorties de la CFP, y compris les anciennes 
régies fédérales, qui ont laissé des bénéficiaires de rentes auprès de la CFP 
en vertu de l’art. 69, al. 2, des statuts de la CFP, peuvent, après leur sortie, 
être poursuivies en justice pour l’évolution du découvert technique. 
– 
Enfin, répartir a posteriori le découvert technique entre les différents 
employeurs serait extrêmement difficile, étant donné que les parts «gelées» 
des organisations affiliées dans ce découvert n’ont plus été adaptées annuel-
lement aux changements de la réserve mathématique. Cette difficulté 
s’aggrave encore du fait que certains employeurs ont été transférés, tandis 
que d’autres ont quitté la CFP, qui plus est à des dates différentes. 
Compte tenu de la situation juridique et de l’état des données, l’issue d’éventuels 
procès devant les tribunaux serait très incertaine et comporterait de très grands 
risques. En outre, on peut admettre à juste titre que la plupart des organisations 
affiliées qui ont été transférées dans PUBLICA se verraient probablement contrain-
tes de faire une demande fondée sur leurs difficultés financières si l’on voulait leur 
faire supporter un montant supérieur au découvert «gelé». Certaines ont déjà de la 
peine aujourd’hui à financer ces parts gelées. Les parts du découvert technique qui 
ne peuvent être recouvrées, que ce soit en raison de l’incapacité financière de 
l’organisation affiliée ou d’obstacles juridiques, devraient être prises en charge par 
PUBLICA, sauf si la Confédération le fait en vertu de la clause relative aux cas de 
rigueur. Vu l’ordre de grandeur des défaillances éventuelles, PUBLICA pourrait 
cependant être tentée de se tourner vers la Confédération, en sa qualité d’ancienne 
garante des prestations de la CFP, pour lui demander de s’acquitter des parts du 
découvert technique non recouvrables auprès des organisations affiliées, faute de 
quoi son lancement au 1er juin 2003 avec une couverture de 100 % ne serait plus 
assuré. 
Le Conseil fédéral considère que la situation juridique qui prévalait au moment du 
transfert comportait trop d’incertitudes et de risques pour fixer et répartir le décou-
vert technique entre les employeurs concernés et pour résoudre définitivement ce 
problèmeématique qui s’est développé sur plusieurs décennies. Dans ce contexte, le 
Conseil fédéral a adopté, le 19 décembre 2003, le bilan d’ouverture de PUBLICA au 
1er juin 2003. Il a établi définitivement le découvert technique de l’ancienne Caisse 
fédérale de pensions (Confédération et organisations affiliées) au 31 mai 2003. Il a 
ainsi fixé à 11 935 517 302 francs la part du découvert technique revenant à la 
Confédération au moment du transfert. Conformémement à l’al. 1, la Confédération 
prend en charge le montant figurant dans le décompte final de la CFP. Le Parlement 
a approuvé le calcul de la CFP du 1er janvier au 31 mai 2003 par l’arrêté fédéral I du

5497 
4 juin 2004 (FF 2004 3439) concernant le compte d’ Etat de la Confédération suisse 
pour l’année 2003. Ce montant comprend le découvert technique résultant de 
l’entrée en vigueur de la LFLP (en vertu de l’art. 26, al. 1, deuxième phrase de 
l’actuelle loi sur la CFP), y compris la part des organisations affiliées 
(91,5 millions), et l’augmentation du découvert technique consécutive aux pertes sur 
placements. L’ACF sur le bilan d’ouverture de PUBLICA précisait explicitement au 
ch. 1.4 qu’il fallait créer une base légale pour la répartition du découvert technique 
décidée par le Conseil fédéral et pour la charge de la Confédération découlant de 
cette répartition. L’al. 1 crée la base juridique qui permet à la Confédération de 
prendre en charge le découvert technique. Cette prise en charge comprend aussi la 
part du découvert des bénéficiaires de rentes restés à la CFP, dont l’employeur est 
sorti avant le transfert (cela concerne presque toutes les organisations affiliées qui 
ont quitté la CFP, ainsi que Swisscom et RUAG). Les dettes non recouvrables sur le 
découvert technique d’autres employeurs ne doivent pas être prises en charge par la 
Confédération, mais par PUBLICA, en application de la clause relative aux cas de 
rigueur (notamment en présence d’incapacités financières d’une organisation affiliée 
qui ne remplit pas les conditions de la clause en question). Le découvert technique 
qui doit être pris en charge par la Confédération, c’est-à-dire la dette à rembourser 
sur le découvert technique, correspond donc au montant de 11 935 517 302 francs au 
1er juin 2003, fixé par le Conseil fédéral le 19 décembre 2003. 
PUBLICA renonce à se prévaloir des garanties de la Confédération découlant du 
bilan d’ouverture (cf. art. 21). 
Al. 2 
Jusqu’à l’entrée en vigueur de la LFLP, le 1er janvier 1995, la part du découvert 
technique de l’organisation sortante pouvait être déduite de sa réserve mathématique 
(art. 53, al. 2, des statuts de la CFA du 2 mars 1987, RO 1987 1228). En vertu de 
l’art. 59, al. 3, des statuts de la CFP du 24 août 1994 (RO 1995 533), cette part a dû, 
à partir du 1er janvier 1995, être payée à l’ancienne CFP en cas de sortie d’un 
employeur ou de réduction importante du nombre de salariés consécutive à des 
mesures de restructuration. 
Le 29 octobre et le 19 décembre 2003 (bilan d’ouverture), le Conseil fédéral a déci-
dé, sous réserve de l’approbation du Parlement, que les organisations affiliées qui 
avaient été transférées dans PUBLICA ne devraient verser que leur part «gelée» du 
découvert technique. Au moment du transfert, ces découverts se montaient à 
14 885 503 francs. Plusieurs organisations ont déjà réglé leur dette, si bien que la 
somme des découverts techniques «gelés» non encore amortis avoisine aujourd’hui 
les 12 millions de francs. 
Il en va de même pour les organisations affiliées qui sont à l’époque sorties de la 
CFP. Elles ne doivent plus aucune prestation au-delà du découvert technique gelé 
qu’elles ont payé lors de leur sortie, sous réserve de bases légales qui obligent dans 
certains cas l’employeur à prendre en charge la réserve mathématique manquante. 
Tel était autrefois le cas pour les licenciements administratifs, par exemple. 
Al. 3 
Cet alinéa reprend l’actuelle clause relative aux cas de rigueur, selon laquelle la 
Confédération peut prendre en charge le découvert technique d’une organisation 
affiliée lorsque le paiement a des conséquences financières sérieuses pour cette 
organisation. Cette disposition est donc déjà en vigueur et ne s’applique qu’aux

5498 
organisations qui ont été transférées dans PUBLICA. Elle ne concerne pas celles qui 
ont quitté la CFA/CFP avant le transfert. 
Al. 4 
L’al. 4 concerne les employeurs qui ont quitté la caisse avant le transfert et pour 
lesquels aucune part gelée du découvert technique n’a été fixée (par exemple la 
Poste9). L’ordonnance du Conseil fédéral prévue par l’art. 59, al. 4, des statuts de la 
CFP n’a pas été édictée avant le transfert. Par conséquent, le Conseil fédéral était 
compétent, en vertu de l’art. 59, al. 1, de ces statuts, pour déterminer dans chaque 
cas le découvert technique et sa répartition. La solution proposée dans le cas présent 
correspond à la clé de répartition utilisée lorsque la Poste a quitté la CFP: la totalité 
du découvert technique, déduction faite des parts gelées des organisations affiliées, a 
été répartie entre la Confédération et la Poste en fonction de leur part respective de 
la réserve mathématique. Le découvert technique de 4,1 milliards de francs imputé à 
la Poste comprenait environ 700 millions de pertes sur placements, qui ont été pris 
en charge par la Confédération, en vertu de l’art. 24, al. 1, de la loi du 30 avril 1997 
sur l’organisation de l’entreprise fédérale de la Poste (loi sur l’organisation de la 
Poste, LOP; RS 783.1). Le découvert technique de Swisscom a été calculé de la 
même manière lorsque cette entreprise a acquis son autonomie juridique. La part 
gelée du découvert technique de ces employeurs, calculée conformément aux statuts 
de la CFP lorsqu’ils ont quitté l’institution de prévoyance, demeure donc inchangée, 
sous réserve des bases légales qui obligent dans certains cas l’employeur à prendre 
en charge la réserve mathématique manquante. 
Les pertes sur placements survenues après la sortie de l’employeur de la CFP, qui 
concernent les bénéficiaires de rentes restés dans celle-ci, sont donc prises en charge 
par la Confédération au moyen de son découvert technique établi dans le cadre du 
décompte final au 31 mai 2003. 
Art. 20 
Paiement et rémunération des dettes sur le découvert technique 
Al. 1 à 3 
En vertu du ch. 11 de l’ACF du 19 décembre 2003 (bilan d’ouverture de la Caisse 
fédérale de pensions), le délai d’amortissement est fixé au 31 mai 2008 pour la 
Confédération. Le délai d’amortissement des dettes sur le découvert technique des 
organisations affiliées (art. 19, al. 2) est fixé par PUBLICA dans le contrat d’affi-
liation. Le remboursement doit cependant être achevé au maximum huit ans après 
l’entrée en vigueur de la loi relative à PUBLICA. Lorsque la Confédération doit 
reprendre le découvert technique d’organisations affiliées en application de la clause 
relative aux cas de rigueur (art. 19, al. 3), le délai d’amortissement de la dette est de 
cinq ans à compter de la date à laquelle le cas de rigueur est constaté. 
Al. 4 et 5 
Les découverts techniques qui ne sont pas encore amortis continuent de porter 
intérêt, et ce, au même taux que le taux d’intérêt technique applicable au personnel 
actif (désormais 3,5 % au lieu de 4 %, suite à l’abaissement du taux). Le taux réduit 
 
9 
Lorsqu’elle a repris les assurés dans sa propre institution de prévoyance, Swisscom a 
financé le découvert technique correspondant dans PUBLICA.

5499 
ne s’appliquera qu’à partir de l’entrée en vigueur de la loi relative à PUBLICA. 
L’al. 5 correspond au droit en vigueur. 
Art. 21 
Suppression de garanties de la Confédération 
Al. 1 
Sous réserve de l’al. 2, PUBLICA renonce rétroactivement à se prévaloir de toutes 
les garanties au sens du bilan d’ouverture que le Conseil fédéral lui avait octroyées 
dans le cadre de la fixation du découvert technique de l’ancienne CFP. Elle prend 
par conséquent en charge la réserve mathématique manquante, lors du départ à la 
retraite de femmes de la génération d’entrée appartenant à des organisations affi-
liées, qui ne peut être recouvrée par la voie judiciaire. En outre, PUBLICA prend en 
charge les pertes subies jusqu’à l’introduction de la primauté des cotisations en cas 
de retraite anticipée volontaire. De plus, la garantie de la Confédération expire avec 
effet rétroactif pour les risques de procès relevant de l’ancien droit, y compris la 
garantie de la réserve mathématique manquante pour les cas d’invalidité reconnus 
avec effet rétroactif. PUBLICA est seulement en mesure d’assumer elle-même ces 
coûts ou ces risques grâce aux allégements découlant de la garantie des prestations 
qu’a obtenus la Caisse de prévoyance fermée. La loi prévoit la suppression de ces 
garanties, avec effet rétroactif. 
Al. 2 
L’al. 2 décrit les cas où la Confédération maintient la promesse de garantie donnée 
dans le cadre du bilan d’ouverture. Ne sont reconnus comme grands risques judiciai-
res justifiant le maintien de la garantie de la Confédération que les cas qui consti-
tuent des précédents de grande portée, autrement dit les cas portés devant les tribu-
naux qui exigent l’adaptation d’autres rapports d’assurance, pour autant que soit la 
somme de la réserve mathématique manquante (découvert), soit le travail nécessaire 
sur le plan administratif entraînent des frais extraordinairement élevés que 
PUBLICA ne serait pas en mesure de supporter. 
Art. 22 
Capital d’exploitation 
Le capital d’exploitation a pour but de constituer un fonds permettant de compenser 
les fluctuations des frais administratifs. Les frais initiaux d’exploitation, qui compor-
tent différentes composantes, ne peuvent pas être entièrement couverts par les 
contributions courantes des employeurs aux frais administratifs (art. 3, al. 2, statuts 
de PUBLICA). La première révision de la LPP et les changements auxquels la 
Confédération a donné und impulsion au niveau de la loi et des ordonnances se 
traduiront en outre par des investissements dans l’infrastructure technique et par des 
besoins supplémentaires en ressources. De ce fait, PUBLICA doit disposer d’un 
fonds. Le principe selon lequel les contributions aux frais administratifs doivent être 
calculées de manière à couvrir les dépenses administratives n’est pas remis en ques-
tion. Les contributions aux frais administratifs ne font pas partie des contributions 
décrites à l’art. 32g LPers (cf. le commentaire au sujet de cet article) pour la pré-
voyance professionnelle. Ce fonds sert au financement préalable et il n’entraîne pas 
de réduction indirecte des contributions aux frais administratifs. Il permet de com-
penser les fluctuations passagères de ces frais et d’accroître ainsi la sécurité de la 
planification. Compte tenu de la taille de la caisse de pensions, un capital d’exploi-
tation de 10 millions de francs semble approprié. La nécessité d’un tel capital

5500 
d’exploitation n’est pas contestée. L’art. 22 constitue la base juridique a posteriori 
pour le versement d’un capital d’exploitation par la Confédération (ACF du 
19 décembre 2003, bilan d’ouverture, cf. ch. 1.4). 
Art. 23 
Caisse de prévoyance fermée réservée aux bénéficiaires de rentes 
de PUBLICA (Caisse de prévoyance fermée) 
Cette disposition se réfère à l’état de fait décrit au chapitre 1 concernant la situation 
de la Caisse fédérale de pensions et des régies. 
L’art. 23 prévoit une garantie des prestations pour les bénéficiaires d’une rente de 
vieillesse ou de survivant assurés auprès de PUBLICA et qui seront transférés dans 
une caisse de prévoyance en propre à la date d’entrée en vigueur de la loi relative à 
PUBLICA. La garantie des prestations permet d’éviter que les revenus des avoirs de 
vieillesse des actifs doivent être utilisés pour verser des intérêts sur les avoirs de 
vieillesse des employés qui ont pris leur retraite aux conditions avantageuses encore 
en vigueur. En outre, l’art. 23 permet également à PUBLICA de maîtriser de 
manière autonome le financement de la garantie pour la génération transitoire (cf. 
art. 26). La Confédération peut aussi supprimer, entièrement ou en partie, d’autres 
garanties octroyées dans le cadre du bilan d’ouverture de PUBLICA (cf. art. 21). 
Selon les estimations d’Aon Chuard Consulting S.A., une caisse de prévoyance pour 
les bénéficiaires de rentes de PUBLICA dont le taux de couverture serait de 103 % 
environ ne devrait pas faire appel à la garantie des prestations de la Confédération si 
elle pouvait tabler sur un rendement constant des placements de 4 1/4 %. Ce taux de 
couverture a été obtenu à partir du bilan actuariel de PUBLICA, en tenant compte 
des montants à provisionner. 
L’évolution effective du taux de couverture dépendra toutefois de la volatilité des 
marchés des capitaux et des actions. A ce propos, les estimations montrent la proba-
bilité des scénarios d’évolution du degré de couverture. Le point de départ est un 
modèle d’Aon Chuard Consulting S.A. où, compte tenu de la hausse attendue du 
rendement des obligations et selon la stratégie de placement actuelle, le rendement 
moyen du portefeuille avoisinerait 3 % les premières années, puis grimperait à près 
de 5 %. 
Al. 1 
L’al. 1 fixe les limites personnelles et temporelles de la Caisse de prévoyance fer-
mée. Cette délimitation est extrêmement importante dans la perspective de la garan-
tie de la Confédération. Si cette caisse incluait tous les bénéficiaires de rentes (rentes 
de vieillesse, d’invalidité et de survivant), elle mobiliserait 17,8 milliards de francs 
de la réserve mathématique totale (29,4 milliards) ou de la fortune de PUBLICA 
(situation fin 2004). Il est prévu de ne transférer que les bénéficiaires de rentes de 
vieillesse et de survivant dans cette caisse de prévoyance (réserve mathématique fin 
2004: 16,5 milliards). Les bénéficiaires d’une rente d’invalidité de divers 
employeurs ne seront pas transférés: ils formeront avec les assurés actifs de leurs 
employeurs respectifs leur propre caisse de prévoyance ou, en cas de bénéficiaires 
de rentes uniquement, une caisse de prévoyance selon l’art. 7, al. 3, de la loi relative 
à PUBLICA. Comme des mesures devront éventuellement s’appliquer par analogie 
aux anciennes entreprises de la Confédération, il faut définir pour la Caisse de

5501 
prévoyance fermée un critère de délimitation dans le temps qui pourrait être utilisé 
judicieusement dans le cas de ces entreprises.10 
Le tableau suivant donne un aperçu des critères de délimitation temporelle suscepti-
bles d’entrer en ligne de compte: 
Entreprise 
Date de l’octroi de l’autonomie 
Propre institution de prévoyance/ 
nouveau règlement 
Entrée en vigueur 
de la LPers 
 
 
 
 
CFF 
1.1.99 
1.1.99 (art. 16 LCFF) 
1.1.01 
La Poste 
1.1.98 
1.1.02 
1.1.02 
PUBLICA 
1.6.03 
CFP/PUBLICA 
1.1.02 
EPF 
1.1.00 (comptabilité séparée) CFP/PUBLICA 
1.1.02 
RUAG 
1.5.98 
1.7.01 
droit privé 
Swisscom 
1.1.98 
1.1.99 
droit privé 
 
 
 
 
Lorsque RUAG et Swisscom sont devenues autonomes, leurs bénéficiaires de rentes 
sont demeurés auprès de la CFP/PUBLICA. 
Pour le personnel de la Confédération, la date du transfert des assurés dans 
PUBLICA, c’est-à-dire le 1er juin 2003, pourrait convenir. Pour les entreprises, on 
pourrait utiliser comme critère la date de création de leur propre institution de pré-
voyance (Poste, Swisscom, RUAG), la date de modification du règlement (CFF) ou 
la date à laquelle l’entreprise est devenue autonome. 
Les critères de l’octroi de l’autonomie ou du transfert des assurés dans une institu-
tion de prévoyance en propre se traduisent par des dates de référence différentes. Le 
Conseil fédéral considère l’introduction de la primauté des cotisations comme le 
critère le plus approprié, car la date de référence est la même pour tous les assurés 
concernés. De plus, en vertu de l’ACF du 29 octobre 2003 (ch. 6), l’éventuel cofi-
nancement du découvert technique des caisses de pensions des entreprises dépend de 
l’introduction de la primauté des cotisations. Pour la Confédération, cela veut dire 
que tous les bénéficiaires d’une rente de vieillesse ou de survivant dont la rente a 
commencé à courir avant l’entrée en vigueur de la loi relative à PUBLICA seront 
transférés dans la Caisse de prévoyance fermée (la date de référence ayant été fixée 
au jour précédant l’entrée en vigueur de la loi). Il n’y aura donc plus de nouvelle 
admission après sa constitution (à l’exception des nouvelles rentes de survivants 
allouées en cas de décès du bénéficiaire d’une rente de vieillesse et des rentes pour 
enfants de retraité. 
Le fait que, dans le cas des caisses de pensions des CFF et de la Poste, le passage à 
la primauté des cotisations surviendra probablement avant la création des bases 
légales des mesures que le DFF est chargé d’élaborer pour les CFF et La Poste, ne 
devrait en principe – si des solutions analogues étaient envisagées pour les caisses de 
pension des CFF et de La Poste - pas empêcher la réalisation du calendrier, qui 
prévoit le transfert des bénéficiaires de rentes dans ces caisses de prévoyance au 
moment de l’introduction de la primauté des cotisations.11 
 
10 
Phrase corrigée selon la FF 2005 6469. 
11 
Paragraphe corrigé selon la FF 2005 6469.

5502 
Al. 2 
L’al. 2 garantit les rentes de vieillesse et de survivant en cours lors de l’entrée en 
vigueur de la loi relative à PUBLICA. Cette garantie se rapporte à des montants. 
Elle est donc statique et n’implique aucune garantie d’adaptation des rentes au 
renchérissement ou de maintien de la valeur réelle des rentes. La garantie de la 
Confédération s’applique aux rentes en cours. L’al. 2 précise encore que la Confédé-
ration, en sa qualité de garante des prestations, n’est tenue d’opérer des versements 
pour garantir les prestations dues aux bénéficiaires de rentes qu’en cas d’illiquidité 
de la caisse. Il peut y avoir illiquidité dans deux situations: 
a. 
Le taux de couverture reste durablement d’au moins 100 %. 
 
Comme l’accès à la caisse de prévoyance est fermé, l’effectif des bénéficiai-
res de rentes disparaît peu à peu. Cette diminution constante de capital ne 
devrait pas poser de problème les premières années, parce que le volume des 
placements est considérable et que la diminution du capital est bien planifia-
ble. Des problèmes risquent toutefois d’apparaître à long terme si la fortune 
tombe en dessous d’un seuil critique (p. ex. 25 % de la fortune affichée dans 
le bilan d’entrée) et s’il faut de ce fait réaliser des catégories de placements 
illiquides (immobilier) ou se défaire massivement au mauvais moment de 
catégories de placements liquides. De tels risques sont néanmoins prévisi-
bles, moyennant une planification judicieuse du comité de placement. Si 
malgré tout des transactions défavorables devenaient inéluctables pour obte-
nir des liquidités, il serait indiqué de recourir au fonds de garantie. Ses pres-
tations se limiteraient toutefois à la «création de liquidités à court terme» et 
consisteraient en un prêt remboursable. La couverture du fonds est suffisante 
à cet effet, et il existe des garanties. 
b. 
L’évolution des marchés financiers aboutit à un découvert durable, le taux 
de couverture tombant en dessous d’un seuil donné (p. ex. 60 %). 
 
Si le capital restant suffit, en valeur absolue, pour verser les rentes mensuel-
les sans devoir modifier l’affectation de l’actif (asset allocation), il n’est pas 
nécessaire d’effectuer à ce stade des dépôts dans la caisse de prévoyance. 
Dans ce scénario aussi, le capital peut diminuer à 2 milliards de francs sans 
que surgisse un problème de liquidités affectant la performance escomptée, 
indépendamment du degré de couverture. En dessous de ce seuil, il est indi-
qué de renflouer le capital par étapes. Ainsi, le taux de couverture remontera 
p. ex. à un niveau minimum de 80 % En même temps, il incombe au comité 
de placement de préciser sa politique de placement pour tenir dûment 
compte des problèmes de liquidités que l’effectif restant des bénéficiaires de 
rentes pourrait poser. Comme alternative, il pourrait être judicieux de rame-
ner ces assurés dans PUBLICA pour régler les problèmes de liquidités. 
En définitive, la seule différence est que dans le second cas le découvert nécessite 
une intervention plus rapide. Par ailleurs, le risque pour la Confédération de devoir 
injecter à fonds perdus des montants très élevés en cas de découvert a quasiment 
disparu. 
Ces explications montrent que les problèmes d’illiquidité n’apparaîtraient qu’en cas 
de diminution du capital en dessous de 2 milliards. On peut partir de l’idée que si le 
marché des placements évolue normalement, une telle situation n’apparaîtra que 
dans 15 à 20 ans. En outre, le retour des bénéficiaires de rentes dans PUBLICA

5503 
préviendrait toute illiquidité. Ajoutons enfin que les besoins de liquidités diminue-
ront naturellement avec la baisse des effectifs. 
Le Conseil fédéral a en outre la compétence de fixer le taux d’intérêt technique. 
Cette prérogative se justifie étant donné la garantie des prestations. Le taux d’intérêt 
est maintenu provisoirement à 4 %. Une baisse ultérieure des taux d’intérêt n’est 
cependant pas exclue, dans la perspective p. ex. d’un éventuel transfert à venir du 
reste des bénéficiaires de rentes dans d’autres caisses ou institutions de prévoyance 
ainsi que de l’équilibre à long terme de la Caisse de prévoyance fermée. 
Al 3 
En raison de la garantie des prestations, le Conseil fédéral décide de l’affectation des 
revenus de la fortune, notamment de la constitution de réserves et de provisions 
actuarielles. Il se prononce donc aussi sur la compensation ordinaire du renchéris-
sement au vu des revenus de la fortune et de la situation patrimoniale. En principe, 
une adaptation ordinaire des rentes au renchérissement n’entrera en ligne de compte 
que lorsque le taux d’intérêt technique aura pu être abaissé et des réserves pour 
fluctuations accumulées. La décision du Conseil fédéral d’accorder une adaptation 
ordinaire des rentes au renchérissement vaut pour tous les employeurs affiliés à la 
Caisse de prévoyance fermée. Chaque employeur peut toutefois décider indépen-
damment des autres d’accorder aux bénéficiaires de rentes relevant de la prévoyance 
qu’il a souscrite une compensation extraordinaire du renchérissement. En pareil cas, 
il lui faut verser à PUBLICA la réserve mathématique nécessaire. L’art. 32m 
s’applique par analogie, et donc notamment son al. 4 excluant de l’adaptation extra-
ordinaire au renchérissement les bénéficiaires de rentes qui sont restés volontaire-
ment affiliés. 
Al. 4 
En vertu de la décision, prise lors de la révision partielle urgente du 17 décembre 
2004 de la loi sur la CFP (FF 2004 5073), de supprimer le principe de l’égalité de 
traitement, les anciens employés de la Confédération bénéficiaires de rentes ne 
peuvent prétendre aux mêmes conditions si, au moment de l’adaptation ordinaire ou 
extraordinaire des rentes au renchérissement, ils touchent leur rente d’une autre 
institution de prévoyance (p. ex. Poste ou CFF) ou d’une autre caisse de prévoyance 
de PUBLICA. Autrement dit, il n’existe aucun droit à l’égalité de traitement entre un 
retraité de la Confédération faisant partie de la Caisse de prévoyance fermée et les 
nouveaux bénéficiaires de rentes faisant partie de la Caisse de prévoyance de la 
Confédération. En ce qui concerne l’adaptation extraordinaire au renchérissement, il 
n’existe pas non plus de droit à l’égalité de traitement, au sein même de la Caisse de 
prévoyance fermée, entre les personnes percevant leur rente d’employeurs différents. 
Al. 5 
L’al. 5 dispose que le Conseil fédéral conclut le contrat d’affiliation au nom de la 
Confédération, qui est garante des prestations. En raison de la garantie des presta-
tions pour la Caisse de prévoyance fermée, les autres employeurs sont libérés du 
risque d’assainissement pendant la durée de la Caisse de prévoyance fermée. Les 
divers employeurs qui ont des bénéficiaires de rentes dans la Caisse de prévoyance 
fermée continuent toutefois de prendre en charge les frais administratifs et les frais 
dus à une éventuelle adaptation extraordinaire des rentes au renchérissement (cf. ch. 
4.1.1.11). La Confédération assume donc le risque lié à la garantie des prestations, 
mais elle encaisse les éventuels excédents du fonds de garantie en cas de dissolution

5504 
de la Caisse de prévoyance fermée (art. 24, al. 3, loi relative à PUBLICA). Les frais 
administratifs à la charge des employeurs et notamment les modalités d’une éven-
tuelle adaptation extraordinaire au renchérissement font l’objet d’un accord contrac-
tuel entre PUBLICA et chacun des employeurs affiliés à la Caisse de prévoyance 
fermée. 
Cette structure contractuelle fait que PUBLICA a des interlocuteurs clairement 
définis. Les frais administratifs que PUBLICA ne peut recouvrer par voie judiciaire 
sont à la charge du taux de couverture et indirectement financés par la garantie des 
prestations si, dans le cadre de cette garantie, la Confédération est amenée à effec-
tuer des paiements le moment venu. 
Al. 6 
Le Conseil fédéral précise dans le contrat d’affiliation si la fortune de la Caisse de 
prévoyance fermée doit être investie conformément à la stratégie de placement de 
PUBLICA définie à l’art. 15, al. 1, ou à une autre stratégie. Cette compétence de 
décision est fondée sur la garantie des prestations de la Confédération envers la 
caisse. 
Al. 7 
Etant donné que la Caisse de prévoyance fermée ne possède pas d’organe paritaire 
(cf. art. 9, al. 1), il faut créer un service qui assumera les tâches d’un comité de 
placement. Ses tâches consistent notamment à préparer les décisions du Conseil 
fédéral concernant la stratégie de placement et l’affectation des revenus de la for-
tune. 
Art. 24 
Fonds de garantie pour la Caisse de prévoyance fermée 
Al. 1 
Comme le montrent les explications données à l’art. 23, des découverts sont à pré-
voir en tout cas les premières années d’existence de la Caisse de prévoyance fermée, 
et il vaut la peine de briser suffisamment tôt la tendance à l’accélération rapide et 
négative du découvert technique. D’où l’intérêt, pour la Confédération, d’effectuer 
des paiements non pas seulement quand la caisse est devenue illiquide, mais dès 
qu’apparaît un découvert ou simplement un risque de découvert. Les prestations 
allouées par la Confédération à la Caisse de prévoyance fermée constituent des 
«réserves de cotisations d’employeur incluant une déclaration de renonciation à leur 
utilisation» et ne peuvent donc être transférées dans une réserve ordinaire de cotisa-
tions patronales – puisqu’il s’agit d’une caisse composée uniquement de bénéficiai-
res de rentes, sans obligation de cotiser pour les assurés actifs. Si par contre ces 
paiements allaient directement à la Caisse de prévoyance fermée, ils seraient entiè-
rement attribués, en cas d’excédents à sa liquidation (art. 25), à la réserve mathéma-
tique et répartis entre les caisses de prévoyance qui (re)prennent les effectifs de 
bénéficiaires de rentes restants. Le législateur propose donc que la Confédération 
puisse verser des prestations, en cas de découvert de la Caisse de prévoyance fer-
mée, dans un fonds sans personnalité juridique au sens de l’art. 12 de la loi fédérale 
du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération (RS 611.0). Le Conseil 
fédéral institue par voie d’ordonnance ce fonds spécial atypique. Des versements de 
la Confédération dans la Caisse de prévoyance fermée n’interviennent que si celle-ci 
est illiquide. Ils sont débités du fonds. Selon l’art. 36, al. 4, de la loi sur les finances

5505 
de la Confédération, les avoirs provenant de fonds spéciaux créés par un acte législa-
tif peuvent être placés dans les conditions définies par les dispositions en matière de 
prévoyance professionnelle (cf. FF 1998 2691, ch. 231.1). Il convient de faire usage 
ici de cette possibilité. On peut par exemple placer la fortune du fonds selon la 
même stratégie que pour la fortune de la Caisse de prévoyance fermée. Selon 
l’évolution des revenus de la fortune, la Confédération mettra à disposition le capital 
nécessaire dans le cadre du fonds soit au moment de l’illiquidité, soit plus tard, lors 
de la dissolution de la caisse. Si par contre la Caisse de prévoyance fermée parvient, 
en dépit de son découvert éventuel, à se redresser toute seule au fil du temps, le 
fonds ou la garantie de la Confédération ne seront pas mis à contribution. 
Al. 2 et 3 
Les divers paiements au fonds sont portés au débit du compte financier et sont donc 
soumis aux Chambres fédérales dans le cadre du budget. En cas de liquidation de la 
Caisse de prévoyance fermée, tout excédent est porté au crédit du compte financier. 
A condition toutefois qu’il n’y ait pas de découvert et donc que les rentes – y com-
pris celles des autres employeurs faisant partie de la caisse – soient financées en 
relation avec les bases de calcul applicables. En cas de cessation d’activité de la 
Caisse de prévoyance fermée, le fonds n’est dissous dans le cadre de la liquidation 
totale en faveur de la caisse pour les bénéficiaires de rentes que si et dans la mesure 
où le transfert des bénéficaires de rentes restants dans une autre caisse ou institution 
de prévoyance l’exigent et si la fortune de la Caisse de prévoyance fermée disponi-
ble à ce moment n’est pas suffisante. L’excédent éventuel demeure à la Confédéra-
tion. De cette manière, la Confédération a pleinement rempli les engagements prévus 
dans la garantie. 
Al. 4 
Comme l’existence du fonds spécial est liée à celle de la Caisse de prévoyance 
fermée, on envisage de confier son administration au comité de placement compé-
tent pour la Caisse de prévoyance fermée (art. 23, al. 7). Cela se jutifie également 
par le fait que conformément à l’al. 1, les principes de placement du fonds 
s’apparentent à ceux de la prévoyance professionnelle. Les versements de la Confé-
dération dans la Caisse de prévoyance fermée n’interviennent que si celle-ci manque 
de liquidités (art. 23, al. 2). La garantie des prestations assure ainsi les rentes vis-à-
vis de PUBLICA. Par contre, la Confédération peut déjà effectuer des versements au 
fonds en cas de découvert technique de la Caisse de prévoyance fermée. Même s’il 
s’agit d’une norme potestative, il est dans l’intérêt financier de la Confédération d’en 
faire usage et de ne pas attendre l’illiquidité de la Caisse de prévoyance fermée ou sa 
dissolution avec transfert des bénéficiaires de rentes restants. Il est aussi prévu 
d’élaborer dans l’ordonnance une réglementation obligatoire et précise, susceptible 
de s’adapter si nécessaire aux circonstances, pour les versements de la Confédéra-
tion au fonds. Il est envisageable de compenser totalement un découvert technique 
au cours de l’exercice suivant ou de l’amortir conformément à une réglementation 
prédéfinie (cf. ch. 4.1.1.3). L’alimentation du fonds est ainsi conforme au point de 
vue de la Confédération en matière de consolidation financière, en tenant compte du 
découvert de la Caisse de prévoyance fermée et de l’état de la fortune du fonds de 
garantie. Le fonds et la fortune disponible de la Caisse de prévoyance fermée per-
mettent de couvrir la totalité de la réserve mathématique nécessaire, ce qui réduit la 
probabilité d’autres versements de la Confédération. Les revenus de la fortune du 
fonds de garantie restent dans le fonds. Si les revenus accumulés dépassent 100 % de

5506 
la réserve mathématique, les excédents ne sont pas débités du fonds de garantie en 
faveur des caisses fédérales. Ces réserves et provisions permettent au contraire de 
diminuer le risque que la Confédération doive fournir des moyens financiers sup-
plémentaires pour le transfert des bénéficiaires de rentes restants au moment de la 
dissolution de la Caisse de prévoyance fermée (cf. art. 25, al. 2). Ce n’est en principe 
qu’au moment de la dissolution de la Caisse de prévoyance fermée qu’il sera possi-
ble d’établir si des excédents peuvent effectivement être reversés dans les caisses de 
la Confédération. L’ordonnance spécifie en outre, dans le cadre de la définition du 
but légal, les conditions et les modalités de l’affectation du fonds et des versements 
dans la Caisse de prévoyance fermée. 
Art. 25 
Dissolution de la Caisse de prévoyance fermée 
Al. 1 et 2 
La Confédération fixe la date de la dissolution de la Caisse de prévoyance fermée. 
Elle analysera la situation périodiquement, car il pourrait s’avérer plus intéressant de 
dissoudre cette caisse lorsque l’effectif des bénéficiaires de rentes et la réserve 
mathématique auront reculé en deçà d’un certain seuil. Si la situation financière de 
la caisse le permet, on peut cependant imaginer un retour plus rapide des retraités 
dans la caisse de prévoyance de l’employeur dont ils relèvent au sein de PUBLICA, 
dans la Caisse de prévoyance de la Confédération ou dans une autre institution de 
prévoyance. La dissolution de la Caisse de prévoyance fermée s’effectue sous forme 
de liquidation totale. Il faut cependant être conscient que lors de sa dissolution il sera 
nécessaire de remettre aux éventuels bénéficiaires encore en vie la réserve mathéma-
tique nécessaire et, le cas échéant, d’autres ressources financières afin que la caisse 
ou l’institution de prévoyance d’accueil ne subisse aucun préjudice financier et 
accepte la reprise. Le montant de la réserve mathématique requise devra être fixé 
dans le nouveau contrat d’affiliation ou dans le contrat modifié. Par exemple, si la 
caisse ou l’institution de prévoyance qui reprend l’assuré a un taux d’intérêt techni-
que inférieur à celui de 4 % appliqué par la Caisse de prévoyance fermée, cela 
influence le montant de la réserve mathématique requise. Comme la Confédération 
(représentée par le Conseil fédéral) veille au transfert des bénéficiaires de rentes 
restants, elle décide non seulement où ils doivent être transférés, mais fournit aussi 
en vertu de sa garantie, dans le cadre de la liquidation totale, les moyens financiers 
nécessaires au transfert si la fortune de la Caisse de prévoyance fermée ne suffit pas. 
Al. 3 et 4 
La responsabilité de l’employeur vis-à-vis des bénéficiaires de rentes reste pleine et 
entière, quelle que soit l’institution de prévoyance dans laquelle ceux-ci sont transfé-
rés lors de la dissolution de la caisse. La garantie fédérale expire à compter de la 
dissolution de la Caisse de prévoyance fermée, qui s’effectue dans le cadre de la 
liquidation totale. Les employeurs risquent à nouveau, dès ce moment et en sus de la 
prise en charge des frais administratifs et de ceux dus à une éventuelle adaptation 
exceptionnelle des rentes au renchérissement, de devoir assainir la situation de leurs 
bénéficiaires de rentes. Le transfert, lors de la dissolution de la Caisse de prévoyance 
fermée, des bénéficiaires de rentes restants dans une caisse de prévoyance de 
PUBLICA ou dans une autre institution de prévoyance dans le cadre d’une liquida-
tion totale requiert de la part de la caisse ou l’institution de prévoyance qui reprend 
les bénéficiaires de rentes le capital de couverture que la Caisse de prévoyance 
fermée nécessiterait pour un effectif identique (art. 16a, OPP 2; RS 831.441.1).

5507 
L’al. 2 précise que la Confédération apporte son soutien financier par le biais de la 
garantie des prestations s’il s’avère, lors de la dissolution de la Caisse de prévoyance 
fermée, que la fortune de la caisse n’est pas suffisante. La Confédération utilise en 
premier lieu la fortune du fonds de garantie et puise dans les caisses fédérales uni-
quement en cas de déficit supplémentaire. 
Art. 26 
Garantie des rentes de vieillesse pour la génération transitoire 
La retraite anticipée volontaire a été introduite le 1er janvier 1988 (statuts de la CFA, 
RO 1987 1228). Les assurés avaient alors droit aux prestations de vieillesse dès 
l’âge de 60 ans et pouvaient bénéficier de la rente maximale s’ils avaient 62 ans 
révolus et justifiaient de quarante années de cotisations. Une rente transitoire, finan-
cée pour moitié par les assurés et pour moitié par la Confédération ou par 
l’institution de prévoyance, était également versée. Répondant aux offres qui leur 
ont été faites, des milliers d’assurés ont racheté des années d’assurance afin de 
pouvoir prendre leur retraite à 62 ans avec une rente complète. La retraite anticipée 
reste possible dans le nouveau régime de primauté, mais avec une rente réduite, 
conséquence des mesures de consolidation (ch. 1.2.1). Il est donc judicieux 
d’aménager une période transitoire tant pour le relèvement de l’âge de la retraite que 
pour la réduction plus importante de la rente en cas de retraite anticipée. D’un point 
de vue juridique, cette période doit au moins inclure les assurés qui atteindront l’âge 
de la retraite juste après l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions légales et qui 
ont peut-être déjà pris des dispositions à cet effet. Une période transitoire de dix ans 
est donc prévue. Ce délai est défini pour que les assurés qui auront 55 ans ou plus, 
mais moins de 65 ans lors de l’entrée en vigueur de la loi relative à PUBLICA 
puissent bénéficier du régime de retraite anticipée actuel, qui est plus avantageux, 
ainsi que de la rente transitoire. Par exemple, un assuré qui aurait 56 ans à l’entrée 
en vigueur de la loi pourrait prendre sa retraite à 62 ans et bénéficier d’une rente 
représentant 95 % de la rente qu’il aurait obtenue à 62 ans dans le système actuel. 
Les acquis seront calculés sur la base du dernier salaire perçu avant l’entrée en 
vigueur de la loi et ce montant sera garanti. Si, lors du départ à la retraite, les nou-
velles prestations réglementaires sont supérieures au montant garanti, le plus élevé 
des deux montants sera versé à titre de rente. Ce pourrait être le cas lorsque l’assuré 
reste actif au-delà de 62 ans. PUBLICA constituera des provisions sur les revenus de 
la fortune pour financer cette garantie. Cette mesure réduira le taux de couverture 
d’un pour cent environ. Elle implique aussi que les actifs devront renoncer à des 
revenus de la fortune au profit de la génération transitoire. Cependant, la création de 
la Caisse de prévoyance fermée diminue la charge supportée par les actifs. 
Art. 27 
Préparatifs du passage à l’institution collective PUBLICA 
La présente disposition crée les bases pour que les contrats d’affiliation et les règle-
ments de prévoyance nécessaires puissent entrer en vigueur lors du passage à 
l’institution collective (cf. art. 41a LPers).

5508 
2.1.6 
Section 6 
Dispositions finales 
Art. 28 
Abrogation de la loi sur la CFP 
La loi sur la CFP est abrogée. 
Art. 29 
Modification du droit en vigueur 
2.2 
Loi sur le personnel de la Confédération 
Comme la loi relative à PUBLICA est conçue sous la forme d’une loi d’organisa-
tion, les dispositions importantes pour le personnel de la Confédération doivent être 
réglées séparément. Nous ajoutons lesdites dispositions à la section 4 de la LPers, 
intitulée «Mesures en faveur du personnel». Rappelons au passage que de 1927 
jusqu’à l’entrée en vigueur de l’actuelle loi sur la CFP, la base juridique pour la 
prévoyance du personnel figurait à l’art. 48 du statut des fonctionnaires 
(RS 172.221.0). 
Art. 32a 
Personnel assuré 
Les nouvelles dispositions inscrites dans la LPers régissent l’assurance du personnel 
fédéral au sens largevalent à ce titre pour le personnel des unités administratives de 
l’administration fédérale décentralisée. Contrairement aux dispositions de la loi sur 
la CFP, elles ne s’appliquent donc pas aux organisations affiliées, dont le statut et 
l’affiliation sont régis par la loi relative à PUBLICA. 
Al. 1 
Le personnel assuré auprès de PUBLICA est le personnel mentionné à l’art. 1 de la 
loi sur la CFP et à l’art. 2 LPers (champ d’application), à l’exclusion des employés 
de la Poste, des CFF et des organisations affiliées. Les unités administratives décen-
tralisées, qu’elles soient dotées ou non de la personnalité juridique, sont donc obliga-
toirement assurées auprès de PUBLICA, sauf dispositions contraires d’une loi spé-
ciale. L’art. 2, al. 1, let. f, LPers sera adapté à mesure que les nouveaux tribunaux 
fédéraux de première instance entreront en fonction (Tribunal administratif fédéral 
et Tribunal pénal fédéral), de sorte que leur personnel sera également assuré auprès 
de PUBLICA. Cette disposition a par exemple été modifiée au 1er août 2003, lorsque 
le Tribunal pénal fédéral est entré en fonction (ch. 5 de l’annexe à la loi du 4 octobre 
2002 sur le Tribunal pénal fédéral, LTPF; RS 173.71). 
Al. 2 
Cette disposition figure déjà dans la loi sur la CFP en vigueur (art. 9). A l’heure 
actuelle, l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle (IPI) peut par exemple 
décider, avec le consentement de son personnel, de rattacher l’institut à une autre 
institution de prévoyance que PUBLICA, en vertu de l’art. 10 de l’ordonnance du 
30 septembre 1996 sur le statut du personnel de l’IPI (OPer-IPI; RS 172.010.321). 
Ce changement d’institution de prévoyance exige cependant l’accord du Conseil 
fédéral.

5509 
En application de l’al. 2, les employeurs intégrés à l’administration fédérale peuvent 
quitter PUBLICA si le Conseil fédéral les y autorise, à condition de disposer de la 
personnalité juridique et d’une comptabilité propre et de bénéficier d’un statut du 
personnel en vertu d’une loi spéciale ou d’une délégation des compétences 
d’employeur au sens de l’art. 3, al. 2, LPers, soit d’avoir en vertu de l’art. 37, al. 3, 
le pouvoir d’édicter leurs propres dispositions d’exécution relatives à la LPers. Pour 
prendre un exemple, la Régie fédérale des alcools (RFA) ne pourrait pas bénéficier 
de cette option puisqu’elle est soumise à la LPers. Le domaine des EPF est lui aussi 
exclu du champ de l’al. 2, étant donné que l’art. 17, al. 5, de la loi du 4 octobre 1991 
sur les écoles polytechniques fédérales (loi sur les EPF; RS 414.110) décrète que son 
personnel est assuré auprès de la Caisse fédérale de pensions. En revanche, l’art. 76 
de la loi du 15 décembre 2000 sur les médicaments et les dispositifs médicaux 
(LPTh; RS 812.21) contient déjà une norme de délégation permettant à l’Institut 
suisse des produits thérapeutiques de s’affilier, avec l’accord du Conseil fédéral, à 
une autre institution de prévoyance. La situation de l’Institut suisse de droit comparé 
(ISDC) est particulière, puisque l’art. 1 de la loi du 6 octobre 1978 sur l’Institut 
suisse de droit comparé (RS 425.1) lui donne la personnalité juridique, mais ne le 
dote ni d’une comptabilité propre ni d’une autonomie en matière de politique du 
personnel. Sur les plans budgétaire et comptable, l’ISDC est rattaché au Secrétariat 
général du DFJP. Faute de disposer de sa propre comptabilité et de compétences en 
matière de gestion du personnel au sens de l’art. 3, al. 2, LPers, l’ISDC n’entre donc 
pas dans le champ d’application de l’art. 32a, al. 2. Tous les employeurs qui, à 
l’instar de l’ISDC, sont dotés de la personnalité juridique, mais pas d’une comptabi-
lité propre, ont donc la Confédération pour employeur, pour tous les aspects tou-
chant à la prévoyance (art. 32b, al. 1, en relation avec les art. 32a, al. 1, et 32b, al. 2, 
et inversement). 
Le principe selon lequel certains employeurs peuvent quitter PUBLICA simplifie le 
droit, car il s’applique automatiquement et ne doit pas être répété dans chaque loi 
d’organisation. Si le législateur veut par contre obliger une unité administrative qui 
pourrait bénéficier de cette option à s’assurer auprès de PUBLICA, et lui interdire a 
priori de quitter l’institution de prévoyance, il doit le faire dans une norme spéciale 
incluse dans la loi d’organisation de ladite unité. 
Lorsqu’une unité administrative de l’administration fédérale décentralisée qui est 
dotée de la personnalité juridique et d’une comptabilité propre relève d’une loi 
spéciale, le législateur peut inclure dans cet acte des dispositions selon lesquelles 
certains principes juridiques institués par la LPers en matière de gestion du person-
nel et de prévoyance s’appliquent aussi au personnel de l’unité administrative en 
question. Le but d’une telle mesure est de s’assurer qu’une ancienne unité adminis-
trative devenue autonome, mais qui fait toujours partie de l’administration fédérale 
au sens de l’art. 2 de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration 
(LOGA; RS 172.010), continue d’appliquer certains principes de politique du per-
sonnel et de prévoyance. Nous pensons surtout aux mesures prises dans le domaine 
de l’égalité des chances entre femmes et hommes, à l’égalité de traitement, à la 
protection de la personnalité et de la santé des travailleurs ou à la sécurité au travail. 
De plus, si un employeur de cette catégorie décide de quitter PUBLICA, cette dispo-
sition permet de lui imposer, par le biais d’une loi spéciale, certains principes de la 
politique de prévoyance énoncés dans la LPers, comme le système des cotisations 
paritaires, la retraite anticipée et la primauté des cotisations.

5510 
Art. 32b 
Employeurs 
Cet article définit les unités administratives qui constituent des employeurs au sens 
de la loi relative à PUBLICA. 
Tableau récapitulatif des employeurs au sens de la loi relative à PUBLICA 
et de leurs caisses de prévoyance 
 
 
 
Employeurs au sein de l’administration fédérale; obligations générales telles que: 
paiement des cotisations (art. 32g), frais administratifs (art. 32d, al. 3), participation aux 
mesures d’assainissement (LPP), financement de l’adaptation extraordinaire des rentes au 
renchérissement (art. 32l) 
 
 
 
 
 
 
Conseil fédéral (art. 32b, al. 1) 
 
Départements, offices fédéraux, tribunaux fédé-
raux, Services du Parlement, commissions de 
recours et d’arbitrage, ISDC (art. 32b, al. 1) 
Unités décentralisées dotées de la personnalité 
juridique et d’une comptabilité propre mais pas des 
compétences d’employeur au sens de l’art. 3, al. 2, et 
de l’art. 37, al. 3, LPers, ni d’un propre statut du 
personnel en vertu d’une loi spéciale au sens de 
l’art. 32b, al. 2 
 
ex.: RFA, PUBLICA 
 
Unités décentralisées dotées de la 
personnalité juridique et d’une 
comptabilité propre ainsi que des 
compétences d’employeur au sens de 
l’art. 3, al. 2 et, de l’art. 37, al. 3, 
LPers, ou d’un propre statut du 
personnel en vertu d’une loi spéciale 
au sens de l’art. 32b, al. 2 
 
ex: EPF, IPI, Swissmedic 
 
 
 
 
 
 
Le Conseil fédéral et ces unités autonomes entière-
ment soumises à la LPers et à ses dispositions 
d’exécution créent ensemble la Caisse de pré-
voyance de la Confédération 
(art. 32d, al. 2). 
 
Ces unités autonomes, qui ne sont pas 
soumises, ou seulement en partie, à la 
Lpers et à ses dispositions 
d’exécution, créent chacune leur 
propre caisse de prévoyance 
(art. 32d, al. 1). 
 
 
 
Pour expliquer ce nouvel article de loi, un rappel préalable s’impose concernant la 
problématique actuelle des caractéristiques des employeurs sur le plan du droit du 
personnel et du droit de la prévoyance. 
a. Champ d’application du droit sur le personnel de la Confédération 
La plupart des unités administratives de la Confédération sont soumises, du point de 
vue de la politique du personnel, à la LPers et à ses dispositions d’exécution selon 
l’art. 37, al. 1. L’art. 3, al. 1, LPers mentionne le Conseil fédéral comme organe 
directorial suprême de l’administration fédérale et le qualifie d’employeur. La même 
disposition désigne l’Assemblée fédérale comme employeur pour les Services du 
Parlement; par ailleurs, la Poste, les CFF et le Tribunal fédéral sont des employeurs. 
Dans l’ordonnance-cadre du 20 décembre 2000 relative à la loi sur le personnel de la 
Confédération (ordonnance-cadre LPers; RS 172.220.11), le Conseil fédéral désigne 
en outre le Conseil des EPF comme employeur au sens de l’art. 3, al. 1, LPers. Selon 
l’art. 3, al. 2, LPers, le Conseil fédéral peut déléguer des compétences d’employeur 
aux commissions fédérales de recours et d’arbitrage, aux départements, à la Chan-
cellerie fédérale, aux groupements et aux offices, ainsi qu’aux unités administratives 
de l’administration fédérale décentralisée. Le Conseil fédéral a édicté pour le per-
sonnel fédéral l’ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Confédération 
(RS 172.220.111.3), en se fondant sur l’art. 37, al. 1, LPers. Le Tribunal fédéral et le

5511 
Parlement ont fait usage de leur fonction légale d’employeur et ont soumis leur 
personnel à une ordonnance qui s’écarte de l’OPers (art. 3, al. 2, et art. 37, al. 2, 
LPers). Par ailleurs, le Conseil fédéral a édicté, en vertu de l’art. 37 LPers, pour le 
personnel du Tribunal pénal fédéral, l’ordonnance du 26 septembre 2003 relative 
aux conditions de travail du personnel du Tribunal pénal fédéral (OPersTPF; 
RS 172.220.117), les dispositions de l’OPers s’appliquant subsidiairement en 
l’occurrence. En vertu de l’art. 37, al. 3, de la LPers, et de l’art. 2, al. 2, de 
l’ordonnance-cadre LPers, le Conseil des EPF a lui aussi édicté sa propre ordon-
nance (ordonnance du Conseil des EPF du 15 mars 2001 sur le personnel du 
domaine des écoles polytechniques fédérales, OPers-EPF; RS 172.220.113), qui 
devait toutefois être approuvée par le Conseil fédéral (art. 2, al. 3, ordonnance-cadre 
LPers). On trouve enfin des unités administratives décentralisées dotées de la per-
sonnalité juridique, qui sont intégralement soumises aux dispositions du droit du 
personnel de la Confédération (p. ex. la RFA, l’Institut suisse de droit comparé, 
PUBLICA) et pour qui le Conseil fédéral possède, en tant qu’organe directorial 
suprême, la qualité d’employeur au sens du droit du personnel (art. 3, al. 1, let. a, 
LPers). Le Conseil fédéral a édicté, pour d’autres unités administratives décentrali-
sées dotées de la personnalité juridique et de leur comptabilité propre, des ordonnan-
ces qui définissent de véritables rapports de travail de droit public pour le personnel 
concerné, et qui se situent totalement ou partiellement en dehors du champ 
d’application de la LPers. Tel est notamment le cas de l’Institut fédéral de la Pro-
priété intellectuelle (OPer-IPI) et de l’Institut suisse des produits thérapeutiques 
(art. 75 et 76 de la loi sur les médicaments et les dispositifs médicaux, LPTh; 
RS 812.21, et ordonnance du 28.9.2001 sur le personnel de l’Institut suisse des 
produits thérapeutiques; RS 812.215.4). L’Institut suisse des produits thérapeutiques 
peut mener, en vertu de l’art. 2 de cette ordonnance, sa propre politique du person-
nel. Son personnel est soumis à des rapports de travail de droit public, et le CO 
s’applique subsidiairement (art. 76 LPTh et art. 3 OPers). Il n’y a pas de critères 
uniformes pour décider qu’une unité administrative décentralisée dotée de la per-
sonnalité juridique et de sa comptabilité propre relève ou non du droit du personnel 
de la Confédération. Il est frappant de constater que les nouvelles unités administra-
tives décentralisées tendent à ne pas être soumises ou à n’être que partiellement 
soumises au droit du personnel de la Confédération, alors que les unités administra-
tives décentralisées plus anciennes le sont (Régie des alcools, Institut suisse de droit 
comparé). 
b. Prévoyance professionnelle 
En ce qui concerne la prévoyance professionnelle, la situation est hétérogène. Par 
exemple, pour les questions relatives à la prévoyance, les tribunaux fédéraux et les 
Services du Parlement relèvent du Conseil fédéral, qui est leur employeur (art. 3, 
let. a, loi sur la CFP), alors même qu’ils ont édicté leurs propres ordonnances en 
matière de personnel en se fondant sur l’art. 37 LPers. En matière de prévoyance 
professionnelle, le domaine des EPF a des compétences pleines et entières 
d’employeur (art. 3, let. c, loi sur la CFP et art. 17, al. 5, loi sur les EPF; 
RS 414.110), bien que ses compétences en matière de politique du personnel ne 
reposent que sur une ordonnance (ordonnance-cadre LPers) et que ses règlements du 
personnel soient soumis à l’approbation du Conseil fédéral. Même si elles sont 
dotées de la personnalité juridique et de leur comptabilité propre, la RFA et 
PUBLICA n’ont aucune compétence en matière de politique du personnel. Néan-
moins, du fait de leur autonomie juridique, elles ont toutes deux qualité d’employeur

5512 
au regard de la prévoyance professionnelle (art. 3, let. c, loi sur la CFP; FF 1999 
4845). La situation particulière de l’ISDC a déjà été évoquée dans le commentaire 
de l’art. 32a, al. 2. La situation de l’IPI et de l’Institut suisse des produits thérapeuti-
ques est encore différente. Dans les deux cas, il s’agit d’unités administratives 
décentralisées pour lesquelles le Conseil fédéral a créé un statut distinct du person-
nel. L’IPI peut quitter la Caisse fédérale de pensions, avec l’approbation du Conseil 
fédéral et des deux tiers de son personnel (art. 10, al. 2, OPer-IPI). Par contre, 
l’art. 24 de l’ordonnance sur le personnel de l’Institut suisse des produits thérapeuti-
ques prévoit que les employés sont assurés auprès de PUBLICA exclusivement. 
Pour ces deux instituts, l’affiliation à PUBLICA relève donc en dernier lieu du 
Conseil fédéral. Enfin, il convient de mentionner les anciennes régies fédérales qui, 
tout en étant soumises à la LPers, sont autonomes sur le plan de la politique du 
personnel (sous réserve de l’art. 6a LPers) et gèrent ou ont toujours géré leur propre 
caisse de pensions sur la base des dispositions régissant leur organisation (art. 15, 
al. 1, de la loi du 30 avril 1997 sur l’organisation de la Poste, LOP; RS 783.1 et 
art. 16, al. 1, de la loi du 20 mars 1998 sur les Chemins de fer fédéraux, LCFF; 
RS 742.31). 
Al. 1 
A l’instar de la loi sur la CFP (art. 3, let. a), la loi relative à PUBLICA considère le 
Conseil fédéral comme l’employeur des unités administratives de l’administration 
fédérale pour toutes les questions touchant à la prévoyance. Cette formulation souli-
gne que le Conseil fédéral n’assume de fonction d’employeur pour le personnel 
énuméré à l’art. 32a qu’au sens de la loi relative à PUBLICA. Ainsi, le statut consti-
tutionnel indépendant du Tribunal fédéral, employeur à part entière au sens de la 
LPers (art. 37, al. 2), est respecté. Le Conseil fédéral assume cette fonction pour les 
départements, les groupements et les offices (art. 2, al. 1 et 2, LOGA), pour les 
Services du Parlement, les unités administratives de l’administration fédérale décen-
tralisée sans personnalité juridique (p. ex. le Contrôle fédéral des finances), les 
commissions fédérales de recours et d’arbitrage, y compris les tribunaux fédéraux de 
première instance (art. 2, al. 1, let. f, LPers), et enfin pour le Tribunal fédéral au sens 
de la loi d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (Organisation judiciaire, OJ; 
RS 173.110). Il exerce aussi la fonction d’employeur, toujours au regard de la pré-
voyance, pour les unités administratives dotées de la personnalité juridique mais 
sans comptabilité propre. 
Al. 2 
Comme c’est déjà le cas aujourd’hui (art. 3, let. c, de la loi sur la CFP), les unités 
administratives de l’administration fédérale décentralisée dotées de la personnalité 
juridique et d’une comptabilité propre au sens de l’art. 2, al. 3, LOGA, sont considé-
rées comme employeurs en matière de prévoyance. Elles peuvent donc conclure des 
contrats d’affiliation avec PUBLICA et adopter des règlements de prévoyance 
d’entente avec leur personnel. Elles doivent aussi assumer les obligations de 
l’employeur aux termes de la LPP et de la loi relative à PUBLICA (paiement des 
cotisations et des frais administratifs, décision de financer une adaptation extraordi-
naire des rentes au renchérissement [art. 32m], participation aux mesures 
d’assainissement, communication des informations relatives à la prévoyance du 
personnel, etc.). L’ISDC est doté de la personnalité juridique, mais pas d’une comp-
tabilité propre. Il est depuis toujours subordonné au Secrétariat général du DFJP.

5513 
Dans ce genre de situation, plutôt inhabituelle, le Conseil fédéral assume la fonction 
d’employeur pour toutes les questions de prévoyance (art. 32b, al. 1). 
Al. 3 
Le Conseil fédéral désigne les représentants des employeurs à la Commission de la 
caisse pour les unités administratives et pour les tribunaux fédéraux, à l’égard des-
quels il assume des tâches d’employeur dans le cadre de la loi relative à PUBLICA. 
Les caisses de prévoyance au sens de l’art. 32b, al. 2, désignent elles-mêmes leurs 
représentants à la Commission de la caisse. Là encore, la règle applicable est 
l’art. 12, al. 2, de la loi relative à PUBLICA, stipulant que le nombre de représen-
tants à la Commission de la caisse est déterminé en fonction de la part de la réserve 
mathématique de cette caisse dans la réserve mathématique globale de PUBLICA. 
La réserve mathématique de la Caisse de prévoyance fermée n’est pas prise en 
compte. 
Art. 32c 
Affiliation PUBLICA 
Al. 1 
L’affiliation à PUBLICA s’effectue à travers un contrat d’affiliation de droit public. 
Dans le cas de la Caisse de prévoyance de la Confédération, tous les employeurs 
concernés participent à la conclusion du contrat d’affiliation. Le Département fédé-
ral des finances procède à la signature du contrat pour le Conseil fédéral. Les unités 
administratives de l’administration fédérale décentralisée dotées de la personnalité 
juridique et de leur comptabilité propre, qui disposent de leur propre statut du per-
sonnel en vertu d’actes législatifs spéciaux ou de compétences d’employeur délé-
guées par le Conseil fédéral, concluent de leur côté des contrats d’affiliation avec 
PUBLICA. Selon l’art. 11 LPP, l’employeur qui n’est pas encore affilié à une insti-
tution de prévoyance en choisit une après entente avec son personnel. Cette disposi-
tion s’applique aussi à la modification de contrats existants. Afin de garantir que les 
employés auront leur mot à dire, l’élaboration des contrats d’affiliation incombera à 
l’organe paritaire de la caisse de prévoyance. Cet organe est en principe aussi com-
pétent pour élaborer et modifier les règlements de prévoyance. 
Al. 2 
Les règlements de prévoyance font partie intégrante des contrats d’affiliation. En ce 
qui concerne la Caisse de prévoyance de la Confédération, la réglementation prévoit 
au moins trois plans de prévoyance fermés. 
a. Plan standard 
Le plan standard assure toutes les personnes qui font partie des classes de salaire 1 à 
23 (27 000 personnes; 75,2 % de l’effectif de PUBLICA). Ce plan assure les per-
sonnes dont le parcours professionnel se situe en bas ou au milieu de l’échelle (col-
laborateurs spécialisés et personnes exerçant des fonctions supérieures de spécialis-
tes). Dans le cas de la primauté des cotisations, les carrières qui débutent tôt pour 
s’achever à un âge relativement jeune tendent à générer des prestations plus élevées 
que les carrières de cadres qui s’achèvent à un âge avancé. A la différence du régime 
en vigueur, il est prévu que les assurés ne relèvent plus que d’un seul plan de pré-
voyance. 
b. Plan pour cadres

5514 
Nous prévoyons deux plans pour cadres, avec la possibilité de choisir entre diffé-
rents modèles pour les cotisations et les rentes transitoires. 
Plan pour cadres 1: employés appartenant aux classes de salaire 24 à 29 
(8000 personnes; 22,1 % de l’effectif de PUBLICA). 
Plan pour cadres 2: employés appartenant aux classes de salaire 30 ou plus élevées 
(970 personnes; 2,7 % de l’effectif de PUBLICA). 
La délimitation entre le plan standard et les plans pour cadres est en rapport avec la 
distinction historique entre les personnes exerçant des fonctions supérieures de 
spécialistes et les cadres. La délimitation entre les deux plans pour cadres se justifie 
du fait que la 30e classe de salaire marque le début de la carrière à l’échelon directo-
rial. Pour tenir compte des différentes carrières de cadres, divers modèles de plans 
sont proposés pour les bonifications de vieillesse et les rentes transitoires. 
c. Plans spéciaux 
Comme indiqué, il n’est pas exclu de prévoir d’autres plans que le plan standard et 
les plans pour les cadres. Aujourd’hui, le personnel militaire, le personnel du corps 
des gardes-frontière et le personnel du Département fédéral des affaires étrangères 
(DFAE) soumis à la discipline des transferts bénéficient d’un régime de retraite 
spécial. Il est ainsi tenu compte des charges physiques particulières auxquelles le 
personnel du DFAE soumis à la discipline des transferts est confronté sur les lieux 
de service. Les plans particuliers peuvent en outre tenir compte de l’évolution spéci-
fique de la carrière du personnel concerné, par exemple à travers l’aménagement des 
cotisations. Il serait enfin possible de prévoir un plan de prévoyance particulier pour 
les magistrats. 
Al. 3 
La responsabilité de l’organe paritaire des caisses de prévoyance au sein de 
l’administration fédérale, dont la participation et l’approbation sont requises pour 
toute conclusion ou modification d’un contrat d’affiliation, ne s’écarte guère de la 
règle contenue à l’art. 9, al. 2, de la loi relative à PUBLICA. Par analogie au droit du 
personnel, le contrat d’affiliation et les règlements de prévoyance des unités admi-
nistratives de l’administration fédérale décentralisée à qui une loi spéciale confère 
les compétences d’un employeur en matière de prévoyance professionnelle doivent 
être approuvés par le Conseil fédéral. Il en va de même pour les unités administrati-
ves décentralisées dotées d’une comptabilité propre et de la personnalité juridique 
qui assument une fonction d’employeur conférée par l’art. 3, al. 2, LPers et qui ont 
le pouvoir d’édicter des dispositions d’exécution dérogeant à la LPers en vertu de 
l’art. 37, al. 3, LPers; elles créent leurs propres caisses de prévoyance (art. 32a, al. 2 
et art. 32d, al. 1 et 2 a contrario). L’approbation des contrats d’affiliation et des 
règlements de prévoyance par le Conseil fédéral a pour but de garantir la cohérence 
de la politique de prévoyance menée au sein de l’administration fédérale, y compris 
par les employeurs qui en font partie tout en jouissant d’une certaine autonomie, à 
des degrés divers. La décision du Conseil fédéral du 19 janvier 2005, selon laquelle 
la somme des contributions patronales de la Confédération allouées au nouveau 
concept de prévoyance ne doit être ni plus ni moins élevée que les dépenses anté-
rieures de la Confédération rapportées à la masse salariale assurable, limite la marge 
de manœuvre en matière d’aménagement du règlement de toutes les caisses de 
prévoyance de l’administration fédérale. Ce cadre financier entraîne des prestations 
moindres que ne le prévoyaient les règlements antérieurs, notamment dans le cas de

5515 
la retraite anticipée. Tous les employeurs énumérés à l’art. 32b, al. 1 et 2, doivent se 
conformer à ces directives pour autant que leurs dépenses de personnel sont finan-
cées par la Confédération. Les caisses de prévoyance peuvent cependant opter pour 
des règlements de prévoyance uniformes ou différenciés par catégorie de personnel. 
En particulier, dans le cas des employeurs soumis à la LPers, les dispositions en 
matière de droit de la prévoyance ne s’écarteront de celles en vigueur pour le per-
sonnel de l’administration fédérale que dans la mesure où la mission de l’employeur 
concerné ou sa structure du personnel le requièrent. 
En vertu de l’art. 2 de l’ordonnance-cadre LPers, le Conseil des EPF est assimilé aux 
employeurs visés à l’art. 3, al. 1, LPers, sur le plan de la politique du personnel. Les 
actes relatifs au personnel élaborés par le Conseil des EPF nécessitent toutefois 
l’approbation du Conseil fédéral. L’art. 17, al. 5, de la loi sur les EPF désigne le 
Conseil des EPF comme employeur pour les questions de prévoyance. Il n’est pas 
exclu qu’à l’avenir le législateur édicte des réglementations comparables pour 
d’autres unités administratives de l’administration fédérale décentralisée. 
Les unités administratives de l’administration fédérale décentralisée comme l’IPI et 
l’Institut suisse des produits thérapeutiques sont dotées de la personnalité juridique 
et d’une comptabilité propre, à l’instar du domaine des EPF. Mais contrairement à ce 
dernier, elles ne sont pas compétentes pour la prévoyance professionnelle de leur 
personnel, l’instance de décision en la matière étant le Conseil fédéral (art. 10, al. 2, 
OPer-IPI et art. 24 de l’ordonnance sur le personnel de l’Institut suisse des produits 
thérapeutiques). Le régime d’approbation est donc ici aussi justifié. 
Art. 32d 
Caisses de prévoyance 
Al. 1 
L’al. 1 reprend, sous réserve de l’al. 2, le principe de l’art. 7, al. 1, de la loi relative à 
PUBLICA, selon lequel chaque employeur au sens de l’art 32b constitue sa propre 
caisse de prévoyance avec son personnel et les bénéficiaires de rentes relevant de la 
prévoyance qu’il a souscrite. Cet alinéa prévoit en outre que plusieurs employeurs 
peuvent créer une caisse de prévoyance commune, avec l’accord de la Commission 
de la caisse. De tels regroupements peuvent être dictés par des considérations actua-
rielles ou de politique du personnel. Ils nécessitent l’accord du Conseil fédéral. 
Al. 2 
Les unités administratives de l’administration fédérale décentralisée dotées de la 
personnalité juridique et de leur comptabilité propre sont considérées comme autant 
de caisses de prévoyance autonomes, dès lors qu’elles ont leur propre statut du 
personnel en vertu d’une loi spéciale ou que le Conseil fédéral leur a délégué leurs 
propres compétences d’employeur au sens de l’art. 3, al. 2, LPers et le pouvoir 
d’édicter des dispositions d’exécution selon l’art. 37, al. 3, LPers. Les autres unités 
administratives de l’administration fédérale décentralisée qui, bien que dotées de la 
personnalité juridique et de leur comptabilité propre ne disposent pas de compéten-
ces en matière de personnel, ni en vertu d’une loi spéciale ni en vertu de l’art. 3, 
al. 2, LPers, de l’art. 37, al. 3, LPers, ont certes elles aussi le statut d’employeur, 
mais font partie, en vertu de la loi, de la Caisse de prévoyance de la Confédération. 
Tel est aujourd’hui le cas de la RFA et de PUBLICA. Leur personnel étant, sur le 
plan du droit du travail, soumis au droit du personnel de la Confédération, il 
convient de le traiter comme le personnel fédéral en matière de prévoyance égale-

5516 
ment. Le contrat commun d’affiliation requiert la signature de tous les employeurs. 
Il s’agit ainsi d’une caisse de prévoyance commune, créée en vertu de la loi, de 
divers employeurs qui sont tous parties prenantes au contrat et assument à ce titre 
toutes les obligations patronales vis-à-vis de leurs bénéficiaires de rentes et de leurs 
assurés actifs. 
Al. 3 
Indépendamment des compétences concrètes en matière de prévoyance et de 
l’affiliation à une caisse de prévoyance, les employeurs au sens de l’art. 32c ont 
certaines obligations découlant de leur affiliation à PUBLICA. Il s’agit p. ex. de la 
participation aux frais administratifs et au financement des mesures d’assainissement 
(art. 65d LPP). Dans ce contexte, il convient aussi de mentionner le financement et 
le paiement des adaptations extraordinaires des rentes au renchérissement (art. 32m, 
al. 3, LPers). 
Art. 32e 
Organe paritaire 
Al. 1 et 2 
Chaque caisse de prévoyance dispose d’un organe paritaire qui participe à 
l’élaboration de la politique en matière de prévoyance menée par l’employeur. En 
vertu de l’art. 9, al. 4, de la loi relative à PUBLICA, les employeurs et leur personnel 
désignent leurs représentants au sein de l’organe paritaire. D’autres caisses de pré-
voyance peuvent, à l’instar de la Caisse de prévoyance de la Confédération, regrou-
per plusieurs employeurs. Dans ces caisses communes, les représentations élues des 
employeurs et des employés devraient être proportionnelles à la quote-part de la 
réserve mathématique de chaque employeur dans la caisse. 
Al. 3 
Le Conseil fédéral règle dans une ordonnance la composition et le mode de nomina-
tion de l’organe paritaire de la Caisse de prévoyance de la Confédération. Il en va de 
même pour les unités administratives de l’administration fédérale décentralisée 
ayant leur propre caisse de prévoyance au sens de l’art. 32d, al. 1, le Conseil fédéral 
étant en l’occurrence habilité à déléguer à travers une ordonnance sa compétence 
réglementaire à l’employeur. Le Conseil des EPF doit par exemple avoir la possibili-
té de définir lui-même la composition et la procédure de nomination de l’organe 
paritaire de sa caisse de prévoyance. La réglementation du Conseil fédéral sur la 
composition de l’organe paritaire peut, pour les instituts concernés, figurer dans 
l’ordonnance sur le statut du personnel de l’Institut fédéral de la propriété intellec-
tuelle (OPer-IPI, RS 172.010.321) et dans l’ordonnance sur le personnel de l’Institut 
suisse des produits thérapeutiques (RS 812.215.4). 
Art. 32f 
Résiliation de contrats d’affiliation, sortie d’unités administratives de 
PUBLICA et changement de statut d’un employeur 
Lorsque le contrat d’affiliation ne règle pas le sort des bénéficiaires de rentes en cas 
de résiliation, à savoir s’ils restent dans l’institution de prévoyance ou la quittent, 
l’ancienne et la nouvelle institution de prévoyance doivent se concerter et décider du 
maintien ou du transfert de ces assurés. En application de l’art. 53e, al. 4, LPP, les 
bénéficiaires de rentes restent affiliés à la première institution si les deux parties ne 
parviennent pas à se mettre d’accord. Le problème se pose dans les mêmes termes

5517 
lorsqu’une unité administrative de la Confédération devient indépendante et sort de 
PUBLICA, ou reste dans l’institution collective, mais en qualité d’employeur auto-
nome affilié à la Caisse de prévoyance de la Confédération, ou encore se transfère 
dans sa propre caisse de prévoyance (changement de statut). Plutôt que de laisser 
aux parties le soin de régler la question du contrat d’affiliation, la LPers statue qu’en 
cas de sortie ou de changement de statut de l’employeur, les bénéficiaires de rentes 
suivent les actifs. Autrement dit, ils sont transférés ensemble dans une autre institu-
tion ou caisse de prévoyance, ou sont affectés au nouvel employeur – avec son 
nouveau statut – au sein d’une caisse de prévoyance commune. 
Al. 1 
L’al. 1 réaffirme – avec encore plus de clarté que l’art. 53e, al. 4, LPP – le principe 
selon lequel les bénéficiaires de rentes doivent être transférés dans la nouvelle 
institution ou caisse de prévoyance avec le personnel actif des unités administratives 
visées à l’art. 32b, al. 1, ou des employeurs au sens de l’art. 32b, al. 2, indépendam-
ment de qui a entraîné la sortie ou le changement de statut. L’al. 1 règle donc aussi 
le cas du changement de statut dans lequel le personnel concerné reste dans 
PUBLICA. Les modalités de la sortie ou du transfert des assurés actifs et des bénéfi-
ciaires de rentes doivent être définies dans les contrats d’affiliation ou dans les 
règlements de prévoyance. Si, à l’avenir, les bénéficiaires de rentes sont systémati-
quement transférés dans la nouvelle institution ou caisse de prévoyance, seul le 
nouveau règlement sera déterminant pour l’adaptation des rentes au renchérissement 
(art. 32l et 32m). 
Al. 2 
L’al. 2 régit les exceptions au principe énoncé à l’al. 1 et décrit les conséquences 
pour l’employeur dont les retraités restent assurés auprès de PUBLICA. Lorsque le 
Conseil fédéral décide d’octroyer à une unité administrative non autonome l’auto-
nomie juridique, de sortir une partie du personnel de la Confédération du cercle de 
l’administration fédérale ou d’autoriser une unité administrative de l’administration 
fédérale décentralisée dotée de la personnalité juridique et d’une comptabilité propre 
à quitter PUBLICA (art. 32a, al. 2), le maintien des bénéficiaires de rentes auprès de 
PUBLICA ou leur transfert dans la nouvelle institution ou caisse de prévoyance doit 
être décidé en concertation avec PUBLICA. Les intérêts de toutes les parties impli-
quées doivent être mis en balance avant d’appliquer l’al. 2. Si une partie du person-
nel de la Confédération doit être rattachée à un autre employeur qui n’est pas affilié 
à PUBLICA, par exemple pour éviter des licenciements dans le cadre d’une réorga-
nisation, et si ce nouvel employeur ou son institution de prévoyance n’accepte 
l’effectif d’assurés qu’à la condition que les bénéficiaires de rentes en soient exclus, 
ces derniers restent affiliés à PUBLICA, faute d’entente entre les institutions de 
prévoyance (art. 53e, al. 4 dernière phrase et 5, dernière phrase, LPP). Le maintien 
des anciens bénéficiaires dans PUBLICA peut aussi s’imposer pour des raisons 
financières, car leur transfert dans la nouvelle institution de prévoyance peut impli-
quer un montant considérable pour la réserve mathématique requise. 
Al. 3 
Les contraintes décrites à l’al. 2 peuvent entraîner pour PUBLICA des désavantages 
financiers qui risquent en dernier lieu d’influencer sa stratégie de placement. 
Pour la même raison, l’al. 3 dispose encore que si les bénéficiaires de rentes restent 
assurés auprès de PUBLICA, l’employeur compétent est tenu de payer l’éventuelle

5518 
réserve mathématique manquante pour qu’il soit possible de conclure le nouveau 
contrat d’affiliation (art. 7, al. 3, de la loi relative à PUBLICA) ou d’adapter un 
contrat existant, ainsi que de compenser d’autres désavantages financiers éventuels 
découlant du maintien dans PUBLICA des bénéficiaires de rentes. La sortie 
d’assurés actifs et le maintien des bénéficiaires de rentes dans PUBLICA peut en 
effet entraîner une modification du profil de risque. Mais la nécessité d’adapter la 
stratégie de placement ne représente pas en soi, par exemple, un tel désavantage 
financier. En outre, le contrat d’affiliation passé avec PUBLICA par un employeur 
partant s’applique aussi aux cas d’invalidité déclarés après la sortie de l’effectif des 
assurés actifs de PUBLICA lorsque l’incapacité de travail dont la cause est à 
l’origine de l’invalidité est survenue avant ladite sortie (cf. art. 53e, al. 6, LPP). 
L’al. 3 statue par ailleurs que l’employeur qui répond du personnel actif continue 
malgré tout d’assumer le financement des obligations patronales pour ces bénéficiai-
res de rentes. Prenons l’exemple d’un office fédéral qui, suite à son changement de 
statut juridique, serait considéré comme un employeur indépendant disposant de sa 
propre caisse de prévoyance aux termes de la prévoyance professionnelle. Ce nouvel 
employeur devrait prendre en charge toutes les obligations patronales envers le 
personnel actif de l’ancien office, mais aussi envers ses bénéficiaires de rentes, 
même si, exceptionnellement, ces derniers ne sont pas transférés dans la nouvelle 
caisse de prévoyance avec les assurés actifs. En vertu de l’art. 32a, al. 2, un 
employeur qui quitte PUBLICA reste responsable de ses bénéficiaires de rentes 
même si, exceptionnellement, ces derniers restent dans leur ancienne caisse de 
prévoyance. Autre cas de figure: lorsqu’un office fédéral ou une unité administrative 
de l’administration fédérale décentralisée dont le Conseil fédéral était jusque-là 
l’employeur aux fins de la prévoyance professionnelle (art. 32b, al. 1) est intégré 
dans un employeur extérieur à l’administration, si les bénéficiaires de rentes relevant 
de la prévoyance souscrite par l’ancien office restent exceptionnellement affiliés à 
PUBLICA, la première phrase de l’art. 32f, al. 3, oblige le nouvel employeur à 
assumer les charges financières relatives à ces assurés. 
Si, par exemple, l’Institut de la propriété intellectuelle (IPI, employeur au sens des 
art. 32a, al. 2, et 32b, al. 2) venait à quitter PUBLICA, les assurés actifs et les béné-
ficiaires de rentes seraient tous transférés dans la nouvelle institution de prévoyance, 
en vertu de l’al. 1. Et même si, conformément à l’al. 2, donc à titre exceptionnel, les 
bénéficiaires de rentes restaient dans PUBLICA, les obligations patronales de ces 
assurés resteraient à la charge de l’IPI (par exemple la compensation des désavanta-
ges financiers subis par PUBLICA, qui doit les affilier, l’octroi d’une adaptation 
extraordinaire des rentes au renchérissement ainsi que le paiement des frais adminis-
tratifs et des éventuelles mesures d’assainissement en rapport avec les effectifs de 
bénéficiaires de rentes). 
La suppression de l’égalité de traitement, au niveau de l’adaptation des rentes au 
renchérissement, entre les anciens bénéficiaires de rentes de la Confédération ratta-
chés à des entreprises devenues autonomes et les anciens employés de l’administra-
tion fédérale dans le cadre de la révision partielle de la loi sur la CFP entrée en 
vigueur le 1er janvier 2005 (FF 2004 5074) fait qu’à l’avenir l’employeur compétent 
pour les anciens bénéficiaires de rentes, en vertu du nouveau statut, statuera lui-
même au sujet de l’adaptation au renchérissement, dans le cadre des art. 32l et 32m. 
Il n’existe donc aucun droit à l’égalité de traitement avec les bénéficiaires de rentes 
de la Confédération. Au contraire, il est déterminant de savoir de quelle caisse de 
prévoyance et de quel employeur les bénéficiaires de rentes relèvent.

5519 
Al. 4 
Il n’est possible de s’écarter de l’obligation de financement mentionnée à l’al. 3 que 
dans des cas justifiés, par exemple si la nouvelle institution de prévoyance ou le 
nouvel employeur ne veut pas prendre les bénéficiaires de rentes à sa charge et si, de 
plus, le Conseil fédéral était leur employeur. Dans ces conditions, la Confédération 
peut assumer totalement ou en partie seulement le financement des obligations 
patronales. Il serait notamment envisageable qu’elle alloue les moyens financiers 
nécessaires pour conclure un nouveau contrat d’affiliation (art. 7, al. 3, de la loi 
relative à PUBLICA) et que le nouvel employeur finance lui-même les frais admi-
nistratifs et la compensation extraordinaire du renchérissement pour l’effectif des 
bénéficiaires de rentes restés auprès de PUBLICA. Si par contre la Confédération 
assume toutes les obligations patronales, elle peut maintenir dans sa caisse les béné-
ficiaires de rentes concernés, ce qui entraînera le cas échéant l’adaptation du contrat 
d’affiliation. 
Art. 32g 
Financement de la prévoyance 
Le modèle de prévoyance et de retraite prévu se fonde sur l’individualisation des 
rapports de travail favorisée par la Lpers, mais doit se limiter, en conséquence du 
besoin de consolidation de PUBLICA (ch. 1.2.1), à réaliser une structure de presta-
tions optimale avec le volume de cotisations actuel. Comme dans le système de 
prévoyance actuel, les cotisations sont échelonnées en fonction de l’âge des assurés 
et sont en principe réparties paritairement entre l’employeur et les employés. 
Al. 1 
L’al. 1 ne mentionne pas de somme fixe pour les cotisations, mais une fourchette, en 
raison des difficultés posées par les comparaisons (cf. ch. 4.1.1). L’art. 66, al. 1, LPP 
prescrit que la contribution de l’employeur doit être au moins égale à la somme des 
cotisations de tous les salariés (parité globale). Mais cela ne signifie pas qu’il faut 
verser pour les assurés, dans le cas d’un plan de prévoyance, des cotisations toujours 
identiques (cf. al. 3). Sur la base des calculs effectués par l’expert, la fourchette a été 
fixée entre 11 et 14 % des salaires soumis à l’AVS12 (avant déduction du montant de 
coordination). Ces calculs reposent sur le portefeuille d’assurés au début de 2004 sur 
le plan standard et sur le plan pour cadres. Un premier calcul a été effectué avec les 
salaires assurés effectifs. Puis les calculs ont été répétés avec un portefeuille 
d’assurés de deux ans plus âgés, toujours avec les salaires assurés effectifs. Enfin, 
les cotisations ont été calculées sur le portefeuille d’assurés de deux ans plus âgés, 
en tenant compte du montant de coordination moins élevé applicable à l’entrée en 
vigueur de la loi relative à PUBLICA (art. 8, al. 1, LPP). Les résultats de ces calculs 
sont les suivants: 
 
 
 
Calcul standard 
(assurés au 31.12.03; 
salaires assurés effectifs) 
Variante 1 
(assurés au 31.12.03 
vieillis de 2 ans; 
Variante 2 
(assurés au 31.12.03 
vieillis de 2 ans; 
 
12 
Le salaire soumis à l’AVS est réduit d’un montant dit de coordination (art. 8, al. 1, LPP). 
La différence est le salaire assuré, qui sert de base au calcul des cotisations et des presta-
tions. Jusqu’à fin 2004, le montant de coordination était de 25 320 francs. Dans le cadre 
de la première révision de la LPP, il a été abaissé à 22 575 francs. C’est ce montant qui 
sera en vigueur pour PUBLICA lors de l’entrée en vigueur de la loi relative à PUBLICA. 
Dès lors, tous les salaires assurés augmenteront d’environ 3000 francs.

5520 
salaires assurés effectifs) 
salaires assurés majorés, 
cf. note n° 6) 
 
 
 
 
 
 
Cotisations: 11,4 % des 
salaires soumis à l’AVS 
Cotisations: 11,9 % des 
salaires soumis à l’AVS 
Cotisations: 12,3 % des 
salaires soumis à l’AVS 
 
 
 
Pour finir, l’expert a suggéré de fixer la limite supérieure à 14 % en tenant compte 
de la prime pour les risques de décès et d’invalidité de 4 % fixée sur la base d’une 
tarification empirique et d’une éventuelle prime de répartition de la rente transitoire. 
Cette manière de fixer les cotisations respecte la décision de principe prise par le 
Conseil fédéral le 19 janvier 2005, selon laquelle le nouveau concept de prévoyance 
ne doit entraîner ni de hausse, ni de baisse des cotisations de la Confédération. 
Des fluctuations à court terme sont possibles, suite à des changements de la structure 
du personnel (âge). Cette fourchette ne comprend pas les contributions aux frais 
administratifs. Le chiffre supérieur tient compte du nouveau montant de coordina-
tion de 22 575 francs (auparavant 25 320), ce qui se traduit par une augmentation du 
gain assuré servant de base à la perception des cotisations et au calcul des presta-
tions. En outre, comme l’âge moyen des assurés tend à augmenter, un vieillissement 
de l’effectif de 2 ans a été simulé. L’al. 1 définit également les conditions de fixation 
des cotisations patronales. Lors de la détermination des cotisations de prévoyance 
professionnelle, on se fonde toujours sur des hypothèses valables à long terme. C’est 
à l’expert en prévoyance qu’il incombe de choisir un taux d’intérêt technique offrant 
une marge suffisante par rapport au rendement effectif de la fortune, afin qu’il soit 
possible de l’appliquer sur une plus longue période. Ce choix a des répercussions, 
notamment sur les cotisations et sur les taux de conversion. Si ces paramètres sont 
fixés dans le règlement de prévoyance qui est avalisé par le Conseil fédéral, comme 
le veut l’art. 32c, al. 1, l’approbation du règlement implique aussi l’approbation du 
taux d’intérêt technique déterminé par l’expert et utilisé dans les calculs. Cet acte 
n’est donc pas une décision purement actuarielle, étant donné qu’il a des implica-
tions pour la politique du personnel (art. 32c, al. 3). Des facteurs économiques 
interviennent dans le choix du taux technique. Comme les réflexions relatives au 
taux d’intérêt technique portent sur le long terme, il est exclu de prendre en compte 
les fluctuations à court terme des taux d’intérêt sur le marché des capitaux. Le taux 
d’intérêt technique est un paramètre de base qui intervient dans le calcul des taux de 
conversion, des cotisations liées aux prestations pour risques et des autres droits. 
Dans le système de primauté des cotisations, le taux d’intérêt servi sur l’avoir 
d’épargne des assurés actifs correspond au moins au taux d’intérêt minimal LPP 
(art. 15, al. 2, LPP et art. 12 OPP 2 ; RS 831.441.1). La décision d’appliquer un taux 
supérieur à ce minimum dépend principalement des rendements obtenus. 
Al. 2 et 3 
Ces montants dépendent directement des objectifs de performance et des autres 
hypothèses (évolution des salaires, inflation, taux technique, durée de cotisation). En 
fin de compte, l’évolution des salaires et la durée des cotisations, mais surtout 
l’objectif de performance, sont des paramètres qui relèvent de la politique de 
l’employeur en matière de personnel et de prévoyance’. Les employeurs désireux de 
s’affilier à une institution de prévoyance peuvent donc généralement choisir entre 
plusieurs modèles de cotisations qui financent nécessairement les prestations mini-
males prévues par la LPP, car en vertu de l’art. 49 LPP, l’art. 66, al. 1, s’applique

5521 
toujours dans le cadre de la prévoyance obligatoire (régime obligatoire de la LPP). A 
ce propos, l’al. 2 prévoit que l’employeur fixe le montant des cotisations en concer-
tation avec l’organe paritaire. Si les cotisations réglementaires des employeurs et des 
employés ne suffisent pas à financer les prestations réglementaires, soit elles doivent 
être augmentées, soit les prestations doivent être réduites (assainissement). Le rè-
glement et les cotisations qui y figurent sont soumis à l’approbation du Conseil 
fédéral (art. 32c, al. 2). Enfin, les cotisations sont échelonnées en fonction de l’âge, 
comme c’est déjà le cas dans le système actuel (art. 6, al. 2, loi sur la CFP). 
Al. 4 
L’al. 4 fixe comme principe que les règlements de prévoyance peuvent déroger au 
financement paritaire dans le cadre de la parité globale. En outre, la modification de 
l’OPP 2 adoptée par le Conseil fédéral en juin 2005 permet d’offrir aux assurés le 
choix d’un plan de prévoyance comportant une part plus importante de cotisations. 
Les personnes plus spécialement visées sont celles entrées tardivement dans 
l’assurance (p. ex. les cadres) et possédant ou ayant apporté un maigre avoir de 
vieillesse. Dans le cas de la Confédération, il est prévu que les cotisations de risque 
dans le cadre de la parité globale soient intégralement à la charge de l’employeur. 
Al. 5 
Cette disposition s’inspire de la réglementation en vigueur relative à la détermina-
tion du salaire assuré. En principe, toutes les composantes salariales soumises à 
l’AVS sont incluses dans l’assurance (salaire assurable). N’en font pas partie les 
paiements de l’employeur servant à rembourser des dépenses (p. ex. frais) ou à 
indemniser des inconvénients (indemnités liées aux heures d’appoint, aux heures 
supplémentaires, au service de piquet, au travail de nuit ou au travail en équipes). 
Al. 6 
Le montant de coordination est déduit du salaire annuel assurable. Généralement, le 
montant de coordination s’élève à sept huitièmes de la rente AVS simple (art. 8, 
al. 1, LPP). 
Al. 7 
La pratique courante, qui veut qu’on fixe le montant de coordination en tenant 
compte du taux d’occupation de l’assuré, est maintenue. Il est aussi possible de fixer 
un montant de coordination en pourcentage du salaire assuré, comme c’est au-
jourd’hui le cas dans le plan complémentaire (RS 172.222.034.2). Dans le régime 
obligatoire, le montant en francs qui correspond à la déduction en pour cent ne doit 
cependant pas dépasser le montant prévu par la LPP. 
Art. 32h 
Le prélèvement et l’inscription au budget des cotisations patronales représentent une 
lourde charge administrative pour les offices. Afin de réaliser une compensation des 
charges entre les unités dont les effectifs sont âgés et celles dont le personnel est 
jeune, les cotisations patronales seront perçues auprès des unités administratives 
indépendamment de l’âge des personnes assurées. Cette procédure touche un peu 
plus les unités possédant des effectifs jeunes que celles employant des effectifs âgés. 
Mais ce modèle de prélèvement des cotisations évite aux collaborateurs âgés d’être 
discriminés par des cotisations patronales élevées, dissuasives pour l’embauche de 
candidats âgés. Les unités administratives visées à l’art. 32a, al. 2, qui constituent

5522 
leur propre caisse de prévoyance ou qui sont dotées de la personnalité juridique et 
d’une comptabilité propre et dont le personnel est régi par un statut dérogeant à la 
LPers et à ses dispositions d’exécution peuvent prévoir leurs propres modèles de 
prélèvement des cotisations. 
PUBLICA facture les cotisations réglementaires à l’employeur et à la personne 
assurée, indépendamment du prélèvement des cotisations interne à l’administration. 
Art. 32i 
Prévoyance vieillesse 
Al. 1 
Du fait du changement de primauté, les prestations de prévoyance fixées à l’avance 
et exprimées en pourcentage du dernier salaire assuré sont remplacées par un sys-
tème où les prestations dues dans chaque cas ne sont connues qu’en fin de carrière. 
Au lieu des prestations, le nouveau système fixe uniquement les cotisations dont 
l’employeur et l’assuré doivent s’acquitter pendant la durée d’assurance. La somme 
des cotisations versées est rémunérée et convertie en rente à la fin de la période 
d’assurance. La somme des cotisations de l’employeur et des personnes employées 
constituent ainsi l’épine dorsale de la nouvelle prévoyance. Si cette somme diminue 
ou si l’avoir dégage des revenus moins élevés, les prestations baissent. En revanche, 
si cette somme ou les rendements générés par l’avoir économisé affichent une 
hausse, les prestations augmentent. 
En décrétant que les prestations réglementaires découlent des cotisations (bonifica-
tions de vieillesse) et des revenus de la fortune, cette disposition est constitutive du 
régime de primauté des cotisations. Les modèles de calcul se basaient sur 
l’hypothèse d’une rémunération des avoirs de vieillesse de 3,5 % et d’un renchéris-
sement de 1,5 %. D’où un rendement réel (revenu de la fortune) de 2 %. Tous les 
calculs portent sur les effectifs de PUBLICA. Les chiffres apparaissant dans les 
tableaux ci-dessous reflètent en outre la carrière de personnes faisant partie des 
effectifs de PUBLICA. 
Le tableau ci-dessous présente les cotisations d’épargne selon les plans modèles. Le 
versement paritaire des cotisations implique que l’employeur et la personne assurée 
s’acquittent chacun de la moitié des pourcentages indiqués. A signaler que les ver-
sements uniques en cas d’augmentation du gain assuré, spécifiques du régime de la 
primauté des prestations, seront supprimés avec la primauté des cotisations. 
Tableau 1a 
Bonifications de vieillesse13 des plans modèles, en pourcentage du salaire assuré 
Age LPP 
Règlement en vigueur 
Plan standard 
Plan pour cadres 1 Plan pour cadres 2
 
Plan de base* 
Plan complémen-
taire 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
25–34 
13.5 
10.5 
11.0 
11.0 
13.5 
35–44 
15.0 
13.5 
14.0 
14.0 
16.5 
45–54 
16.5 
20.0 
20.5 
23.0 
25.5 
55–65 
18.0 
26.0 
27.0 
29.5 
32.0 
 
 
 
 
 
 
 
13 
Les bonifications de vieillesse comprennent les cotisations d’employeur et d’employé 
prévues pour le financement des prestations de vieillesse.

5523 
 
 
 
 
 
 
* cotisations récurrentes uniquement, sans les cotisations uniques pour augmentation de gain 
 
 
 
 
 
 
Tableau 1b 
Comparaison des cotisations de l’employé en francs 
Age 
Classe de salaire 16 
Classe de salaire 26 
Classe de salaire 34 
 
Actuellement 
(plan de base*) 
Plan standard 
Actuellement 
(plan de base*) 
Plan pour 
cadres 1 
Actuellement 
(plan de base* 
et plan complé-
mentaire) 
Plan pour 
cadres 2 
 
 
 
 
 
 
 
30 
4 424 
3 756 
 7 878 
 6 570 
13 016 
13 201 
40 
4 916 
4 780 
 8 754 
 8 362 
14 747 
16 135 
50 
5 407 
6 999 
 9 629 
13 738 
16 441 
24 935 
60 
5 899 
9 219 
10 505 
17 621 
18 001 
31 292 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
* sans les cotisations uniques pour augmentation de gain 
 
 
 
 
 
 
Dans les limites de ses possibilités financières et du droit des assurances sociales, de 
la prévoyance et de la fiscalité, l’employeur est généralement libre d’aménager les 
cotisations comme il l’entend. Il tient notamment compte de sa propre position sur le 
marché du travail et compare la charge que représentent les cotisations pour ses 
assurés avec ce qu’offrent les institutions de prévoyance d’employeurs équivalents. 
La structure des cotisations visée pour l’administration fédérale garantit normale-
ment d’atteindre, à 65 ans révolus, avec une durée de cotisation de 40 ans, le niveau 
de prestations actuel, soit 60 % du salaire assuré. La comparaison avec huit caisses 
de pensions de droit privé de grandes entreprises suisses et, avec quatre caisses de 
pensions de droit public montre qu’à travers son plan standard PUBLICA se situe 
plutôt en bas de la moyenne. Mais il faut préciser que les références choisies se 
caractérisent par des prestations bonnes, voire excellentes à l’échelle nationale, ce 
qui relativise la position de PUBLICA. Les assurés du plan standard sont davantage 
mis à contribution pour le financement des prestations de vieillesse que les assurés 
d’autres caisses de pensions. De même, les prestations de vieillesse versées sont 
moins élevées que dans le groupe de comparaison, surtout si la retraite est prise de 
bonne heure (à 62 ou 60 ans). En revanche, le niveau des rentes transitoires de 
l’AVS est excellent par rapport aux institutions de prévoyance étudiées. Une compa-
raison qualitative montre que toutes les caisses gérées selon la primauté des cotisa-
tions ont une structure des bonifications de vieillesse échelonnée en fonction de 
l’âge. Cependant, le rapport entre la bonification de vieillesse la plus élevée et celle 
qui est la plus basse (5,5 % dans le segment des 25 à 34 ans, contre 13,5 % dans le 
segment des 55 à 65 ans) est particulièrement élevé dans le cas de PUBLICA. Dans 
son plan standard, PUBLICA affiche le taux de cotisation salariale le plus élevé de 
toutes les caisses comparées, soit 14,75 % pour le segment des 55 à 65 ans (bonifica-
tion de vieillesse: 13,5 %; prime de répartition destinée au financement de la rente 
transitoire: 1,25 %). Il est vrai que l’échelonnement marqué des cotisations permet 
de maintenir à un bas niveau les frais du changement de système. D’ailleurs, ce 
rapport défavorable pour les assurés est en partie compensé par le fait que 
l’employeur finance à 100 % les cotisations de risque. Les calculs modèles démon-
trent toutefois que l’ensemble des cotisations versées par l’employeur et la personne 
assurée ne connaît pas d’augmentation dans le nouveau système de prévoyance. Les

5524 
bonifications de vieillesse plus élevées dans le plan standard et pour cadre résultent 
avant tout du fait que les versements uniques spécifiques de la primauté des presta-
tions sont intégrés dans les bonifications de vieillesse du régime de primauté des 
cotisations. En cas de carrière standard (cf. note de bas de page 8; début des cotisa-
tions à 25 ans), ces versements compensatoires représentent pour la personne assu-
rée quelque 14 % du total de ses cotisations. A carrière identique, le montant total 
des cotisations payées par la personne assurée avec le plan standard dépasse celui du 
plan de base actuel de 6 %. 
Al. 2 
La retraite ordinaire reste prévue comme jusqu’ici à 65 ans. A la différence de la 
réglementation en vigueur, où la rente maximale s’obtient à 62 ans et après 
40 années d’assurance, les modèles examinés ne permettent d’atteindre que plus tard 
l’objectif de rente, mais en règle générale à 65 ans, à condition d’avoir commencé à 
cotiser à 25 ans. Ce relèvement de l’âge ordinaire de la retraite aboutit à ce qu’en 
principe, toute retraite prise avant l’âge limite de 65 ans débouche sur des rentes 
moins élevées qu’aujourd’hui. Néanmoins, les règlements sur la prévoyance pré-
voient pour certaines carrières dans l’administration fédérale que le versement des 
cotisations constitutives de rente débute plus tôt. Il n’est toutefois pas envisagé de 
faire débuter de manière générale le versement des cotisations avant l’âge de 25 ans. 
La tendance à l’allongement de la période de formation ne le permet d’ailleurs 
souvent pas. Un allongement de la durée des cotisations constitutives de rente est 
toutefois prévue, surtout pour les carrières dans les douanes et dans le domaine de la 
sécurité. Ces personnes, entrées au service de la Confédération avant l’âge de 
25 ans, sont mises à la retraite dès 58 ans, en raison d’une charge particulièrement 
astreignante sur le plan physique (art. 33 OPers). Mais comme la période des cotisa-
tions constitutives de rente commence avant 25 ans, l’avoir de vieillesse accumulé 
jusqu’à la retraite augmente lui aussi. D’où la garantie que ces catégories de person-
nel obtiendront elles aussi, lors de leur retraite anticipée, des prestations de rente leur 
permettant de poursuivre leur mode de vie habituel. Dans de tels cas et comme 
aujourd’hui déjà, les prestations complémentaires de l’employeur au sens de l’art. 33 
OPers demeurent réservées; elles feront l’objet d’adaptations aux nouvelles condi-
tions du droit de la prévoyance dans le cadre des dispositions d’exécution de la 
présente loi. 
Il est d’ores et déjà possible de rester actif après 65 ans, pour autant que l’employeur 
donne son accord. Le système de prévoyance en place à la Confédération n’incite 
toutefois pas à rester dans la vie active. En effet, quiconque a atteint 62 ans et justi-
fie de 40 années d’assurance n’aura aucun avantage en termes de rente à travailler 
plus longtemps, puisque ses droits acquis restent inchangés malgré les cotisations 
qu’il continue à payer. Symétriquement à l’avancement du début des cotisations, 
nous prévoyons donc que les cotisations à la prévoyance professionnelle restent 
constitutives de rente jusqu’à 70 ans. Cette formule rend particulièrement attrayant 
de rester plus longtemps actif pour les personnes qui ont commencé tard à travailler 
et qui sont encore physiquement et psychiquement en mesure de le faire après l’âge 
ordinaire de la retraite. Dans la mesure où, pour ces cas particuliers aussi, le principe 
de financement exposé à l’art. 32g, al. 1, s’applique, les cotisations perçues après 
65 ans sont échelonnées de manière dégressive pour que le volume total des cotisa-
tions de la Confédération reste dans la fourchette prévue.

5525 
Al. 3 et 4 
L’al. 3 règle le cas de la retraite flexible. Le taux de conversion est avec l’avoir de 
vieillesse et l’âge de la retraite un facteur essentiel pour déterminer la rente de 
vieillesse. Il est établi de manière actuarielle sur des valeurs empiriques, fondées sur 
des probabilités et sur les droits en cours d’acquisition par les assurés. 
L’al. 3 prévoit en outre qu’une personne sortant de PUBLICA puisse percevoir à la 
place d’une rente sa prestation de libre passage, si elle prévoit d’exercer une activité 
indépendante ou salariée. Les règlements définiront les modalités de perception de la 
rente de vieillesse en cas de cessation partielle ou par étapes de l’activité lucrative. 
Même si après 65 ans la priorité est donnée au versement d’une rente, il ne faut pas 
exclure les versements en capital. 
 
Tableau 2 
Taux de conversion 
Age 
Taux de conversion 
 
 
60 
5.84 
61 
5.97 
62 
6.09 
63 
6.23 
64 
6.38 
65 
6.53 
 
 
Sur recommandation de l’expert en caisses de pensions, nous proposons d’utiliser 
systématiquement ces taux de conversion. Les tableaux ci-dessous montrent à l’aide 
de modèles les droits des assurés. Dans ces calculs, le début de l’assurance a été fixé 
systématiquement à l’âge de 25 ans. Les taux de rente indiqués dans les tableaux 3 
et 4 correspondent à un assuré ayant cotisé pendant toute la durée de l’assurance, 
jusqu’à 65 ans, dans le nouveau système de prévoyance. Les calculs se basent sur 
des carrières modèles14. Pour chaque modèle utilisé pour les calculs, le salaire ne 
varie qu’en fonction du renchérissement, fixé à 1,5 % par année (taux d’intérêt 
technique à 3,5 %). Dans la plupart des cas, les assurés actifs à l’heure actuelle sont 
toutefois entrés dans l’assurance à l’âge de 22 ans. Le versement unique au sens de 
l’art. 18, al. 1, de la loi relative à PUBLICA en augmente donc d’autant. Et donc la 
personne concernée disposera, à l’âge de la retraite, d’un avoir de vieillesse plus 
élevé qu’une personne entrée dans l’assurance à 25 ans. Les droits effectifs après le 
changement de système seront donc plus élevés. 
Tableau 3 
Plan standard: prestations en pourcentage du salaire assuré après une carrière 
complète dans le plan standard (sans la rente transitoire) 
Retraite 
Plan de base 
(droit en vigueur) 
(début de l’assurance à 
22 ans) 
Carrière standard (plan 
standard) 
(début de l’assurance à 
25 ans) 
Carrière ordinaire de 
spécialiste 
(plan standard) 
(début de l’assurance à 
 
14 
La carrière standard prend fin après 41 ans de travail, la carrière ordinaire après 37 
ou 41 ans et la carrière de cadre après 48 ans.

5526 
25 ans) 
 
 
 
 
60 
54.26 
46.61 
44.56 
61 
57.09 
50.2 
48.07 
62 
60.0 
53.86 
51.64 
63 
60.0 
57.87 
55.55 
64 
60.0 
62.15 
59.73 
65 
60.0 
66.63 
64.11 
 
 
 
 
Tableau 4 
Plan pour cadres: prestations en pourcentage du salaire assuré après une 
carrière complète dans le plan pour cadres (sans la rente transitoire) 
Retraite 
Plan de base 
(droit en vigueur) 
(début de l’assurance à 
22 ans) 
Plan pour cadres 1 
Plan pour cadres 2 
 
 
 
 
60 
54.26 
43.56 
49.5 
61 
57.09 
47.17 
53.51 
62 
60.0 
50.86 
57.61 
63 
60.0 
54.89 
62.09 
64 
60.0 
59.2 
66.88 
65 
60.0 
63.71 
71.89 
 
 
 
 
Dans le plan pour cadres 2, les cotisations paritaires destinées à la rente transitoire 
sont intégrées dans les bonifications de vieillesse. Il est certes possible de percevoir 
une rente transitoire, mais cela entraîne une réduction des rentes de vieillesse. En 
réalité, les taux de rente à l’âge de la retraite devraient s’avérer un peu moins élevés, 
car il est rare qu’un employé accomplisse toute sa carrière (depuis l’âge de 25 ans) 
dans le plan pour cadre 2. Les objectifs plus élevés fixés pour les prestations à 64 et 
65 ans sont indispensables comme modèle de départ pour atténuer quelque peu les 
réductions de prestations entre 60 et 63 ans. Les tableaux suivants illustrent la situa-
tion dans le plan standard (tableau 5) et dans les plans pour cadres 1 et 2 (tableau 6) 
lors du passage à la primauté des cotisations pour l’assuré de 30, 40, 45 et 50 ans, 
dont la durée d’assurance est limitée dans le nouveau système de prévoyance. Lors 
du passage à la primauté des cotisations, la valeur actuelle des prestations acquises 
jusqu’à la date du changement de régime a été créditée à l’assuré sous forme de 
versement unique (art. 18 de la loi relative à PUBLICA). 
Tableau 5 
Rentes dans le plan standard, en fonction de l’âge au moment du passage à la 
primauté des cotisations (en pour cent du dernier salaire assuré) 
 
Carrière standard 
Carrière supérieure 
 
Age lors 
du passage 
à la 
primauté 
des cotisa-
tions 
30 
40 
45 
50 
30 
40 
45 
50 
Plan de base 
(droit en 
vigueur) 
Début de 
l’assurance 
à 22 ans

5527 
Age de la 
retraite 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
60 
45,45 
43,85 
41,47 
37,48 
43,29 
42,42 
40,54 
37,48 
54,26 
61 
48,99 
47,32 
44,85 
40,68 
46,74 
45,83 
43,87 
40,68 
57,09 
62 
52,61 
50,87 
48,29 
43,96 
50,26 
49,31 
47,27 
43,96 
60 
63 
56,56 
54,74 
52,06 
47,54 
54,11 
53,12 
51,00 
47,54 
60 
64 
60,78 
58,89 
56,08 
51,36 
58,23 
57,2 
54,97 
51,36 
60 
65 
65,20 
63,22 
60,3 
55,37 
62,54 
61,46 
59,14 
55,37 
60 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Comme il ressort du tableau 5, les assurés qui auront entre 45 et 55 ans au moment 
du passage à la primauté des cotisations subiront des pertes considérables; à 65 ans 
révolus, ils n’atteindront qu’avec peine, voire pas du tout, le niveau qu’ils auraient 
atteint avec la primauté des prestations. L’échelonnement proposé des cotisations 
vise à éliminer des coûts liés au changement de système. Les inconvénients d’un tel 
échelonnement – justement l’impossibilité pour les assurés qui auront entre 45 et 
55 ans au moment du passage à la primauté des cotisations d’atteindre, même à 
65 ans, le niveau de prestations garanti jusqu’ici – doivent être palliés dans le cadre 
de la planification. La principale mesure envisagée consiste à corriger la répartition 
des cotisations entre l’employeur et les assurés de la catégorie d’âge allant de 45 à 
55 ans. Une telle correction doit toutefois être réalisée en tenant compte de la four-
chette fixée à l’art. 32g, al. 1. Si elle ne permet pas d’atteindre le but visé, il peut être 
envisagé en second lieu de constituer avant le passage à la primauté des cotisations 
des réserves destinées à améliorer la situation de la génération d’assurés concernée. 
Pour des raisons financières et techniques, il est exclu de garantir un certain niveau 
de rente à 65 ans. Une telle garantie, qui durerait environ 20 ans, entraînerait en effet 
des problèmes de délimitation, qui eux-mêmes soulèveraient des questions relatives 
à l’égalité de traitement, du fait que le niveau atteint par la rente dépend des facteurs 
les plus divers (carrière accomplie, début d’assurance, avoirs de vieillesse au 
moment du passage à la primauté des cotisations, etc.). La situation de ces assurés 
est du reste différente de celle de la génération de transition, pour laquelle une 
garantie est prévue en considération de la retraite désormais proche (art. 26 de la loi 
relative à PUBLICA). Enfin, la mise en œuvre d’une telle garantie entraînerait un 
volume important de travail et de frais administratifs. 
Tableau 6 
Rentes dans les plans pour cadres 1 et 2, en fonction de l’âge au moment du 
passage à la primauté des cotisations (en pour cent du dernier salaire assuré) 
 
Plan pour cadres 1 
Plan pour cadres 2 
 
Age lors 
du passage 
à la 
primauté 
des cotisa-
tions 
Age ge de la 
retraite 
30 
40 
45 
50 
30 
40 
45 
50 
Plan de base 
(droit en 
vigueur) 
Début de 
l’assurance 
à 22 ans 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
60 
42,79 
43,55 
42,57 
41,97 
47,87 
46,76 
45,07 
43,57 
54,26 
61 
46,37 
46,95 
46,13 
45,51 
51,81 
50,65 
48,9 
47,33 
57.09 
62 
50,30 
50,63 
49,78 
49,14 
55,84 
54,64 
52,81 
51,18 
60 
63 
54,03 
54,65 
53,77 
53,1 
60,24 
58,99 
57,08 
55,38 
60 
64 
58,3 
58,95 
58,03 
57,33 
64,95 
63,64 
61,65 
59,87 
60 
65 
62,77 
63,45 
62,49 
61,76 
69,88 
68,51 
66,43 
64,58 
60

5528 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ces tableaux montrent que plus l’assuré est âgé lors du passage à la primauté des 
cotisations, plus la prestation diminue au moment de la retraite. Une garantie a été 
prévue pour les plus de 55 ans (art. 26 de la loi relative à PUBLICA), dont les effets 
sont présentés dans le graphique ci-après. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Explications: 
La courbe supérieure montre l’évolution des taux de rente dans le système actuel. 
Un assuré qui entre dans l’assurance à l’âge de 22 ans obtiendra la rente maximale 
équivalant à 60 % de son gain assuré à l’âge de 62 ans. Les calculs se fondent sur un 
gain assuré hypothétique de 100 000 francs. 
La courbe médiane montre la rente garantie selon l’art. 26 de la loi relative à 
PUBLICA en pourcent du gain assuré d’une personne ayant 55 ans au moment du 
passage à la primauté des cotisations (cf. exemple chiffré au ch. 4.1.1.6). 
La courbe inférieure montre l’évolution du montant de la rente dans le nouveau 
système. A l’âge de 63 ans, un assuré atteint le niveau de rente garanti à l’art. 26 de 
la loi relative à PUBLICA. Une année plus tard, sa rente dépasse le niveau qu’elle 
aurait réalisé dans le régime en vigueur de primauté des prestations. 
Art. 32j 
Prestations en cas d’invalidité ou de décès 
Al. 1 
Cette disposition correspond au droit en vigueur. 
Al. 2 
PUBLICA n’est tenue de verser des prestations d’invalidité qu’à partir du moment 
où la personne concernée est devenue invalide au sens de la loi sur l’assurance-
invalidité (LAI; RS 831.20) ou, subsidiairement, lorsque les examens médicaux 
Objectifs
40000.00
45000.00
50000.00
55000.00
60000.00
65000.00
70000.00
60
61
62
63
64
65
Alter
40%
45%
50%
55%
60%
65%
70%
Taux de rente
heute
95 % Garantie
neu
Rentensatz
95% garantie 
nouveau 
Taux de rente 
actuellment 
Age 
actuellement

5529 
révèlent uniquement une invalidité professionnelle attestée. Dans le second cas, 
l’employeur est tenu de verser la réserve mathématique manquante à la caisse de 
pensions. L’obligation de verser le salaire en cas de maladie est réglée par le droit du 
travail (art. 56 OPers; RS 172.220.111.3). Les licenciements sont autorisés même en 
cas de maladie, moyennant le respect des délais de résiliation du contrat de travail 
prévus dans le droit du personnel de la Confédération et des délais de congé au sens 
de l’art. 336c CO (RS 220). La Confédération s’en tient toutefois à sa pratique et ne 
mettra fin aux rapports de travail d’un employé malade que si l’invalidité a été 
constatée par les services compétents de l’AI ou si le service médical a constaté une 
invalidité professionnelle et qu’une réinsertion est hors de question. Demeurent 
réservés les cas où il existe un autre motif de résilier le contrat de la personne 
concernée parmi les motifs énumérés à l’art. 12, al. 6, LPers. Les règlements de 
prévoyance ou le contrat d’affiliation préciseront si PUBLICA est tenue de verser 
des prestations immédiatement après la décision du service de l’AI compétent ou la 
constatation de l’invalidité professionnelle attestée. Plus tôt PUBLICA doit verser 
des prestations en cas d’invalidité et plus l’obligation de verser le salaire cesse de 
bonne heure, plus aussi les cotisations de risque que doivent payer les employeurs 
seront élevées. La préférence donnée à l’obligation, relevant du droit du travail, de 
verser le salaire plus longtemps ou sur une période plus courte et à des primes de 
risque plus élevées est donc dans une large mesure une décision financière et de 
politique du personnel, qu’il appartient aux employeurs concernés de prendre. 
Al. 3 
Les prestations d’invalidité sont déterminées sur la base de la projection de l’avoir 
de vieillesse pouvant être accumulé jusqu’à 65 ans révolus. Par dérogation à la LPP, 
qui ne prévoit pas la rémunération des bonifications de vieillesse projetées, cette 
projection comporte un taux d’intérêt réel (différence entre le taux d’intérêt techni-
que et le taux d’inflation pris en compte) de 1,5 %. Cette projection permet d’obtenir 
des prestations d’invalidité à hauteur du même montant qu’aujourd’hui. Les 
employeurs ont la possibilité de prévoir des taux d’intérêt plus élevés dans leurs 
contrats d’affiliation, ce qui entraîne une augmentation des cotisations de risque. 
Art. 32k 
Rente transitoire 
En cas de retraite, la rente est exclusivement calculée sur la base du capital alimenté 
par la personne assurée et par l’employeur, rémunération de ce capital comprise. 
Quant à la retraite anticipée volontaire, elle ne pourra déployer ses effets sur le 
marché du travail, la politique sociale et la politique du personnel que si des 
employés de toutes les classes de salaire peuvent véritablement en faire usage. 
Depuis l’introduction de la retraite anticipée volontaire le 1er janvier 1988, la politi-
que du personnel vise à offrir cette possibilité à tous les assurés. La Confédération 
ne fait pas cavalier seul. En effet, une étude menée auprès de 23 grandes entreprises 
suisses (dont quatre caisses de droit public) a montré qu’à l’exception de cinq 
d’entre elles, toutes connaissaient une participation de l’employeur au financement 
de la rente transitoire, et que cette participation va jusqu’à 50 %. Abstraction faite 
des aspects sociaux, le Conseil fédéral entend permettre une forme de retraite antici-
pée qui tienne compte de la situation sur le marché du travail. Si l’on considère les 
mesures de compression des effectifs en cours dans l’administration fédérale et les 
réductions de rentes déjà prévues, il serait par ailleurs inconséquent, également du 
point de vue de la politique budgétaire, de mettre une entrave supplémentaire à la

5530 
retraite anticipée volontaire. Il en résulterait en effet une augmentation inopportune 
du nombre de retraites anticipées selon le plan social, lesquelles coûtent en moyenne 
200 000 francs par cas. La participation actuelle de l’employeur au financement de 
la rente transitoire (50 %) entraîne par contre des coûts moyens d’environ 70 000 
francs par cas. Les modalités concrètes du financement des rentes transitoires doi-
vent être définies au niveau des règlements de prévoyance en consultant les associa-
tions du personnel et en conformité avec la politique de la Confédération en matière 
de personnel et de finances. 
Al. 1 
Les règlements de prévoyance prévoient une rente transitoire pour les personnes 
prenant leur retraite avant 65 ans. Cette disposition est formulée de manière ouverte, 
si bien que les employeurs disposent d’une flexibilité optimale sur cette question. 
Selon l’art. 1d de l’OPP 2 (RS 831.441.1), il est possible de proposer jusqu’à trois 
plans aux assurés d’un collectif (p. ex. assurés faisant partie d’un plan standard ou 
d’un plan pour cadres). 
Al. 2 
Les règlements peuvent prévoir des plans de prévoyance avec ou sans rentes transi-
toires, en vertu de la possibilité de choix prévue à l’art. 1d OPP 2. Au lieu de préfi-
nancer la rente transitoire à l’aide des cotisations paritaires, un plan pourrait prévoir 
l’autre solution, qui consiste à augmenter les bonifications de vieillesse en consé-
quence, ce qui aboutirait à des rentes plus élevées en cas de retraite anticipée. Un 
financement des rentes transitoires selon un système de répartition n’est pas envisa-
gé. Il présente en effet l’inconvénient qu’en cas de sortie de l’institution de pré-
voyance, les primes de répartition, financées paritairement, ne font pas partie de la 
prestation de libre passage et sont donc perdues pour l’assuré partant (art. 17, al. 2, 
let. c, loi sur le libre passage). De plus, un tel mode de financement n’incite pas à 
rester le plus longtemps possible dans la vie active. Pour ces raisons, les rentes 
transitoires doivent être financées non pas selon un système de répartition, mais sur 
le principe de la capitalisation. L’al. 2 précise que la participation de l’employeur ne 
doit pas dépasser 50 % des coûts. Une telle participation est prévue en premier lieu 
pour des personnes assurées selon le plan standard. Ce plafond ne peut être dépassé 
qu’à titre exceptionnel en faveur d’assurés de certaines catégories de personnel ou 
pour des raisons sociales. Cette formulation limite la participation de la Confédéra-
tion, mais laisse pour les plans de prévoyance une marge de manœuvre assez grande 
pour qu’il soit possible de tenir compte, de façon appropriée, des exigences de la 
politique du personnel liées à la rente transitoire. Si, au moment où elle est touchée, 
la rente transitoire est financée par l’assuré et par l’employeur, les prestations de 
vieillesse n’auront plus à subir de réduction après 65 ans, comme c’est le cas avec le 
régime actuel. 
Al. 3 
L’actuel droit du travail prévoit, à l’art. 33, al. 6, de l’OPers du 3 juillet 2001 
(RS 172.220.111.3), des prestations complémentaires de la Confédération pour le 
personnel militaire et les gardes-frontière, qui peuvent prendre leur retraite avant 
60 ans. Or la réglementation en vigueur repose sur une base juridique dont la formu-
lation n’est pas précise (art. 10, al. 3, LPers). Nous saisissons donc l’occasion pour 
créer à l’al. 3 une base juridique claire pour de telles prestations. Toutefois, la marge

5531 
financière pour une extension éventuelle à d’autres catégories de personnel est 
étroite. 
Art. 32l 
Adaptation des rentes au renchérissement en fonction des revenus de 
la fortune PUBLICA 
Le législateur maintient la suppression, opérée dans le cadre de la révision partielle 
urgente de la loi sur la CFP, de la garantie de l’adaptation des rentes au renchérisse-
ment, ainsi que de l’égalité de traitement entre les employés partis à la retraite avant 
que les régies fédérales n’acquièrent l’autonomie et les bénéficiaires de rentes de 
l’administration fédérale. La suppression de cette égalité de traitement concerne 
également les anciens bénéficiaires de rentes de la Confédération relevant d’autres 
employeurs (p. ex. domaine des EPF), et elle s’applique également dans le cas 
d’unités administratives qui deviendraient autonomes à l’avenir (cf. art. 32f), dans la 
mesure où les anciens bénéficiaires de rentes de la Confédération sont attribués à 
l’employeur devenu autonome. 
Al. 1 
Comme jusqu’ici, l’ampleur de l’adaptation des rentes au renchérissement dépendra 
à l’avenir des revenus de la fortune. Selon l’art. 36 de la LPP révisée (RS 831.40), 
en vigueur depuis le 1er janvier 2005, les rentes de vieillesse sont adaptées à 
l’évolution des prix dans les limites des possibilités financières des institutions de 
prévoyance. La compétence pour décider de l’utilisation des revenus de la fortune 
appartient, d’après le nouvel art. 36, al. 2, LPP, à l’organe paritaire ou à l’organe 
suprême de la caisse. Cette disposition s’applique également dans le cadre de la 
prévoyance sur-obligatoire. L’al. 1 prévoit que cette décision est prise par l’organe 
paritaire de la caisse de prévoyance. Pour la Confédération, cela signifie que 
l’ampleur de l’adaptation des rentes au renchérissement fait l’objet de négociations 
avec les partenaires sociaux et l’organe paritaire. Conformément à la loi relative à 
PUBLICA (art. 15), les revenus de la fortune sont répartis entre les différentes 
caisses de prévoyance, après déduction des provisions prévues à l’art. 8, al. 2. Cha-
cune décide ensuite individuellement, dans les limites de son règlement, du montant 
réellement disponible pour l’adaptation des rentes au renchérissement. Cela dépend 
en particulier des provisions ou réserves qu’elle doit constituer, en particulier pour 
les risques de longévité ou de fluctuations. 
Al. 2 
Comme plusieurs employeurs font partie de la Caisse de prévoyance de la Confédé-
ration, la décision de l’organe paritaire de cette caisse s’applique à tous ces em-
ployeurs. 
Par ailleurs, les décisions d’une caisse de prévoyance relatives à l’adaptation des 
rentes au renchérissement ne s’appliquent qu’aux bénéficiaires de rentes de 
PUBLICA, et uniquement au sein de la caisse de prévoyance en question. En raison 
de la suppression de l’égalité de traitement entre les bénéficiaires de rentes de la 
Confédération et les anciens employés de la Confédération qui perçoivent une rente 
des caisses de pensions des entreprises fédérales, l’ampleur de l’adaptation ordinaire 
des rentes au renchérissement pour ces derniers bénéficiaires de rentes est régie par 
les dispositions prévues en la matière par l’institution de prévoyance concernée. 
Quant aux anciens employés de la Confédération qui font partie non pas de la Caisse 
de prévoyance de la Confédération, mais d’une autre caisse de prévoyance au sens

5532 
de la LPers ou de la loi relative à PUBLICA, ils n’ont pas non plus droit à l’égalité 
de traitement avec les bénéficiaires de rentes de la Confédération. La décision prise 
par leur caisse respective s’applique à ces anciens employés. 
Art. 32m 
Adaptation extraordinaire des rentes au renchérissement par les 
employeurs 
Al. 1 
Cette disposition ne peut être appliquée que si les revenus de la fortune de 
PUBLICA ne permettent pas, ou ne permettent que partiellement, d’adapter les 
rentes au renchérissement. Nous avons renoncé à définir des indices dont la présence 
entraînerait l’application de cette disposition potestative. Les employeurs doivent 
pouvoir faire usage de leur compétence selon leur libre appréciation. En l’occur-
rence, ils prennent en considération la situation économique générale (niveau du 
renchérissement) et leur situation financière. Il n’est pas prévu de possibilité 
d’échelonnement. En effet, un échelonnement serait non seulement inhabituel, mais 
engendrerait aussi pour PUBLICA des charges techniques et des problèmes juridi-
ques, car il n’existe aucun critère de différenciation satisfaisant. Le montant de la 
rente, le dernier salaire ou le gain assuré avant la retraite, par exemple, ne sont pas 
des critères fiables. Le montant d’une rente peut ainsi être faible uniquement parce 
qu’un retrait anticipé a été effectué en vue de l’acquisition d’un logement ou parce 
que la personne concernée touche des rentes d’autres institutions de prévoyance. En 
ce qui concerne la Caisse de prévoyance de la Confédération, l’éventuelle compen-
sation du renchérissement décidée par le Conseil fédéral vaut pour tous les employés 
qui font partie de la caisse. 
Al. 2 
Etant donné que la suppression de l’égalité de traitement entre les bénéficiaires de 
rentes de la Confédération et les anciens bénéficiaires de rentes concerne aussi 
l’adaptation extraordinaire des rentes au renchérissement, la décision d’un 
employeur n’aura pas d’effet sur les rentes des anciens employés de la Confédéra-
tion assurés auprès d’autres institutions de prévoyance au moment de l’adaptation au 
renchérissement, ni d’ailleurs sur les rentes des personnes relevant d’un autre 
employeur affilié à PUBLICA. Si, par exemple, le Conseil des EPF décide 
d’accorder à ses anciens employés une adaptation extraordinaire des rentes au ren-
chérissement, une telle décision n’aura pas de conséquences pour le personnel 
relevant du Conseil fédéral en tant qu’employeur. Le droit à l’égalité de traitement 
n’existe pas non plus entre les bénéficiaires de rentes du même employeur qui relè-
vent de caisses de prévoyance différentes, comme ce peut être le cas dans la Caisse 
de prévoyance fermée (cf. l’art. 21, al. 6, de la loi relative à PUBLICA) ou en cas de 
maintien d’effectifs de bénéficiaires de rentes au sens de l’art. 32f LPers. 
L’adaptation extraordinaire au renchérissement dépend donc de la caisse de pré-
voyance de PUBLICA dont relève le bénéficiaire de rentes et, lorsqu’il s’agit d’une 
caisse commune, de l’employeur compétent.

5533 
Al. 3 
Comme dans le droit actuel, les employeurs sont tenus de verser à PUBLICA le 
capital nécessaire au financement de l’adaptation extraordinaire des rentes au ren-
chérissement. 
Al. 4 
L’al. 4 vise, d’une part, les personnes qui, bien que ne travaillant plus au service de 
la Confédération, ont maintenu volontairement leur statut de membre et l’eur assu-
rance auprès de la CFP puis de PUBLICA (depuis la modification d’ordonnance 
avec effet au 1er janvier 2005, l’assurance facultative selon l’art. 10 OCFP 1 est 
abrogée et un régime transitoire s’applique jusqu’à fin 2005). L’al. 4 s’applique 
d’autre part également aux personnes dont le salaire a diminué du temps de la CFP, 
suite à une réduction de leur taux d’occupation ou à un changement d’activité, mais 
qui ont décidé volontairement de conserver la partie supprimée de leur gain assuré 
(ce qui n’était plus possible qu’à titre transitoire depuis le passage de la CFP à 
PUBLICA). Les bénéficiaires de rentes relevant de l’assurance facultative ont droit à 
l’adaptation ordinaire de la rente au renchérissement selon l’art. 32k, mais pas à 
l’adaptation extraordinaire de la rente au renchérissement, qui est une prestation 
financée par l’employeur. La même règle s’applique aux bénéficiaires de rentes, 
pour la partie de la rente qui se rapporte à la partie du gain assuré qu’ils ont volontai-
rement conservée suite à une réduction de leur taux d’occupation ou à un change-
ment d’activité. 
Art. 41a 
Disposition transitoire 
Al. 1 
Cette disposition règle les préparatifs du passage à l’institution collective PUBLICA 
et correspond à l’art. 27 de la loi relative à PUBLICA. Nous renvoyons aux explica-
tions concernant cet article. 
Al. 2 
Le nouveau système de prévoyance n’établit pas de différence entre femmes et 
hommes. La durée de cotisation est en principe de quarante ans, elle commence à 
25 ans et se termine à 65 ans pour tous. Etant donné que l’âge AVS des femmes est 
actuellement fixé à 64 ans, et qu’en vertu de l’art. 10, al. 2, let. a, LPers, les rapports 
de travail des employées de la Confédération prennent fin lorsqu’elles atteignent cet 
âge, ces dernières seraient désavantagées par rapport à leurs collègues masculins si 
leur avoir de vieillesse était converti en rente en fonction du taux de conversion 
applicable aux personnes de 64 ans. Une femme peut certes continuer de travailler 
jusqu’à 65 ans, mais seulement avec le consentement de son employeur. Les règle-
ments préciseront par conséquent que le taux de conversion appliqué aux personnes 
de 65 ans le sera également aux femmes dès l’âge de 64 ans. Le taux de conversion 
applicable aux femmes qui prennent leur retraite entre 62 et 64 ans sera interpolé 
linéairement. Cette mesure deviendra caduque dès que l’âge AVS des femmes sera 
le même que celui des hommes.

5534 
Art. 30 
Entrée en vigueur 
La loi relative à PUBLICA devrait entrer en vigueur en cours d’année 2007. Afin de 
préparer le passage au nouveau système, le Parlement devra procéder à la mise en 
vigueur anticipée de l’art. 27 de la loi relative à PUBLICA et de l’art. 41a LPers. 
3 
Projet B: 
Introduction de la révision partielle urgente 
de la loi du 17 décembre 2004 sur la CFP dans le 
droit ordinaire 
La loi sur la CFP a été modifiée le 17 décembre 2004 dans le cadre de la procédure 
d’urgence. Cette révision a supprimé la garantie d’une adaptation des rentes au 
renchérissement à compter du 1er janvier 2005 et l’a remplacée par une disposition 
potestative. Elle a aussi aboli le principe de l’égalité de traitement, en matière 
d’adaptation des rentes au renchérissement, entre les anciens employés de l’admi-
nistration fédérale et les bénéficiaires de rentes qui ont pris leur retraite avant que les 
régies fédérales ne soient devenues autonomes (anciens bénéficiaires de rentes de la 
Confédération). Enfin, une nouvelle disposition de la loi sur la CFP permet à 
PUBLICA de constituer des réserves pour fluctuations malgré la garantie de la 
Confédération sur ces dernières, et ce, même si toutes les provisions et réserves ne 
sont pas encore constituées dans la mesure requise. Ces modifications s’appliquent 
jusqu’au 30 juin 2007. 
Comme la révision totale de la loi (projet A) ne pourra entrer en vigueur qu’en 2007, 
la révision urgente doit être transposée dans le droit ordinaire en temps utile afin 
qu’un retour à l’ancien droit ne soit pas possible. La révision totale de la loi sur la 
CFP remplacera les dispositions introduites à l’époque par la procédure d’urgence et 
transposées par la suite dans le droit ordinaire. 
4 
Conséquences 
4.1 
Conséquences pour la Confédération 
4.1.1 
Conséquences financières 
4.1.1.1 
Généralités 
En prenant en charge la garantie des prestations sur les rentes versées par la Caisse 
de prévoyance fermée, la Confédération contribue de manière substantielle à la 
consolidation de PUBLICA. 
En contrepartie, PUBLICA renonce à la garantie des réserves pour fluctuations 
inscrite à l’art. 25 de la loi sur la CFP et à d’autres garanties octroyées par la Confé-
dération dans le cadre du bilan d’ouverture. La teneur des garanties découle de 
l’arrêté du Conseil fédéral du 19 décembre 2003. Dans le détail, il s’agit du finan-
cement des pertes dues aux retraites anticipées volontaires prises depuis le 
1er janvier 2005 jusqu’au passage à la primauté des cotisations, de la garantie pour 
les risques de procès (excepté les grands risques), de la garantie sur les cas

5535 
d’invalidité relevant de l’ancien droit et enfin de la garantie sur les retraites des 
femmes de la génération d’entrée qui sont assurées auprès des organisations affi-
liées. PUBLICA assume en outre le financement de la garantie statique de l’acquis 
pour la génération transitoire et le financement de rentes AI (réduction du taux 
d’intérêt technique à 3,5 %) d’un coût de quelque 80 millions de francs. 
PUBLICA financera ces postes, dont le coût total avoisinera les 660 millions de 
francs selon les estimations (sans la garantie des réserves pour fluctuations, qui n’est 
pas quantifiable), par le biais de provisions qui seront constituées principalement 
dans le cadre des comptes annuels 2005 et au plus tard lors de la liquidation partielle 
de la caisse. Si les revenus dégagés par les placements ne suffisent pas, les réserves 
pour fluctuations seront mises à contribution. Le consultant Aon Chuard Consulting 
S.A. a soumis les calculs de PUBLICA à un examen de plausibilité et confirmé leur 
justesse. 
4.1.1.2 
Cotisations patronales 
Le montant annuel total des cotisations patronales versées par la Confédération au 
titre du financement du nouveau concept de prévoyance ne devra être ni supérieur ni 
inférieur aux charges actuelles, mesurées par rapport à la masse salariale assurable. 
Cet objectif, que le Conseil fédéral a approuvé le 19 janvier 2005 dans le cadre de la 
note de discussion sur l’introduction de la primauté des cotisations et la consolida-
tion de PUBLICA, fixe le cadre financier du nouveau concept de prévoyance. La 
comparaison des cotisations patronales calculées selon le modèle sur la base de 
l’effectif actuel du personnel de la Confédération pour les nouveaux plans de pré-
voyance avec les dépenses actuelles de la Confédération en matière de prévoyance 
n’est pas aisée pour les trois raisons suivantes: 
a. Comparaison difficile 
Les cotisations de la Confédération calculées par l’expert de la Caisse de pensions 
de PUBLICA pour les nouveaux plans de prévoyance se basent sur des carrières 
modèles (cf. commentaire sur l’art. 32i), un taux d’inflation d’e1,5 % et l’effectif des 
assurés fin 2003 dans le plan de base (primauté des prestations). En outre, les nou-
velles cotisations ont été calculées avec un taux d’intérêt technique de 3,5 %, alors 
que le système de prévoyance actuel se réfère à un taux technique de 4 %. 
b. Financement lacunaire du système en vigueur 
L’expert de la Caisse de pensions de PUBLICA a calculé, sur la base du nombre 
d’assurés après la migration (1er juin 2003), des lacunes financières de l’ordre de 25 
à 30 millions de francs par an pour les prestations réglementaires auxquelles les 
assurés sont en droit de s’attendre. Par ailleurs, les coûts engendrés par les retraites 
anticipées volontaires, estimés entre 60 et 90 millions de francs par an, ne sont pas 
couverts par le système actuel. Ces coûts représentent près de 3 % des gains assurés. 
Ces lacunes financières doivent être éliminées à plus ou moins long terme par une 
augmentation des cotisations, qui impliquera des frais supplémentaires pour la 
Confédération et les assurés, ou par une réduction des prestations (assainissement). 
c. Mesures d’allègement PAB 03, PAB 04 et programme d’abandon de tâches de 
l’administration

5536 
Pour comparer les charges de cotisations à venir (planification financière 2007 et 
2008), il faut savoir que les cotisations calculées par l’expert de la Caisse de pen-
sions dans le nouveau système de prévoyance ne tiennent pas compte des économies 
prévues pour les quatre prochaines années en matière de rétributions assurables. A 
noter enfin que les versements uniques spécifiques de la primauté des prestations en 
cas d’augmentation du salaire assuré sont supprimés dans le régime de la primauté 
des cotisations. Ils sont intégrés dans les cotisations récurrentes. Les cotisations 
patronales fluctueront moins fortement et diminueront ou augmenteront proportion-
nellement à la part du salaire soumise à l’AVS dans le régime de la primauté des 
cotisations. 
4.1.1.3 
Caisse de prévoyance fermée réservée 
aux bénéficiaires de rentes de PUBLICA 
(Caisse de prévoyance fermée) 
Selon les estimations d’Aon Chuard Consulting S.A., une caisse de prévoyance pour 
les bénéficiaires de rentes de PUBLICA dont le taux de couverture serait de 103 % 
environ n’aurait pas besoin de la garantie des prestations de la Confédération si elle 
pouvait tabler sur un rendement net constant des placements de 4 1/4 %. Le taux de 
couverture au 31 décembre 2004 a été obtenu à partir du bilan actuariel de 
PUBLICA, en tenant compte des montants à provisionner. 
Graphique 1

5537 
PUBLICA Rentnerkasse / Entwicklung Deckungsgrad bei konstanten Renditen
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
140%
160%
180%
200%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Jahr
Deckungsgrad
Rendite 5%
Rendite 4.25%
Rendite 3.5%
Deckungsgrad Ende 2004: 103 %
 
Le graphique 1 montre l’évolution du taux de couverture de la Caisse de prévoyance 
fermée avec des rendements constants différents. Hypothèse de départ: la caisse 
débute avec un taux de couverture de 103 %. Si les rendements restent constamment 
à 5 % pendant les 20 prochaines années, le taux de couverture grimpe alors à 180 % 
après 20 ans (courbe supérieure). Avec des rendements constants à 4,25 %, le taux 
de couverture affiche à peu près 100 % en 2024 (courbe médiane). Si les rendements 
s’élèvent constamment à 3,5 % au cours des 20 prochaines années, le taux de cou-
verture chute à 40 % en 2024 (courbe inférieure). 
On ne peut toutefois pas s’attendre à des rendements constants. De fortes fluctua-
tions ont été constatées au cours des dernières années. La volatilité des marchés 
financiers peut être simulée à l’aide de modèles. Les estimations de ces modèles 
montrent la probabilité des scénarios d’évolution du taux de couverture. Le point de 
départ des résultats suivants est un modèle d’Aon Chuard Consulting S.A. où, 
compte tenu de la hausse attendue du rendement des obligations et selon la stratégie 
de placement actuelle, le rendement moyen du portefeuille avoisinerait 3 % les 
premières années, puis grimperait à près de 5 %. 
Caisse de prévoyance fermée/ évolution du taux de couverture en cas de rendements constants 
Taux de couverture fin 2004: 103 % 
Année 
Taux de couverture 
Rendements 5 % 
Rendements 4.25 % 
Rendements 3.5 %

5538 
Le graphique suivant illustre l’évolution des excédents et des découverts techniques 
sous la forme de probabilités. Le plan médian (courbe de 50 %) représente 
l’évolution moyenne attendue des excédents et des découverts techniques. Il est 
légèrement au-dessus de la ligne du zéro. Dans ce scénario, la fortune disponible 
suffit à couvrir les obligations en matière de rentes. Avec une probabilité de 50 %, 
les excédents et les découverts techniques avoisinent cette ligne. Avec une probabili-
té de 75 %, le découvert technique est toutefois moins élevé pour chaque année 
considérée que les montants le long de la courbe des 75 %. En d’autres termes, il est 
probable à 75 % que le découvert technique soit inférieur à 2 milliards de francs 
d’ici à 2024. Ce montant résulte de l’évolution des rendements dans les années 
précédentes et tient compte de l’effet des intérêts composés. On peut affirmer sans 
trop de risques (probabilité de 95 %) que les découverts techniques seront moins 
élevés que les points le long de la courbe des 95 %. La probabilité que le découvert 
technique dépasse les 5 milliards de francs dans 20 ans n’est donc que de 5 %. D’un 
autre côté, il est aussi possible que les excédents atteignent 10 milliards ou plus dans 
5 % des scénarios d’évolution envisagés. 
En considérant la situation à fin 2007, la probabilité d’un découvert technique 
s’élève à 50 %. Il est probable à 75 % que le découvert soit inférieur à 800 millions, 
et il est presque assuré (probabilité de 95 %) qu’il s’élèvera à moins de 2 milliards. 
Un excédent de plus de 900 millions est probable à 25 % (ligne des 25 %), tandis 
que la probabilité d’un excédent de 2,6 milliards est de 5 %. 
Graphique 2

5539 
Ueberschüsse / Fehlbeträge
Wahrscheinlichkeitsverteilung
-6'000
-4'000
-2'000
0
2'000
4'000
6'000
8'000
10'000
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Mio. CHF
Jahr 
75% 
50% (Median) 
95% 
5% 
25% 
 
Comme le montrent encore les analyses d’Aon Chuard Consulting S.A., il serait 
préférable pour la Confédération, garante des prestations, de couvrir les déficits le 
plus rapidement possible afin de briser de bonne heure la tendance à l’accélération 
du découvert technique. C’est pourquoi le législateur a prévu la possibilité d’effec-
tuer des dépôts dans un fonds de garantie décrit à l’art. 25 dès l’apparition d’un 
découvert technique. Ces dépôts ne doivent cependant pas être confondus avec les 
versements éventuels dans la Caisse de prévoyance fermée, lesquels ne sont prévus 
qu’en cas d’illiquidité ou si la caisse devait adapter sa politique de placement suite à 
une diminution de son taux de couverture (cf. commentaire sur l’art. 23, al. 2). 
Aon Chuard Consulting S.A. a examiné trois règles envisageables pour les dépôts à 
effectuer dans le fonds de garantie. 
L’une de ces règles (couverture totale du déficit dans l’année) est la suivante: lors-
qu’un découvert technique apparaît à la fin de l’exercice, la Confédération injecte un 
montant équivalent dans le fonds de garantie au cours de l’exercice suivant. 
L’alternative consisterait à ne pas financer la totalité du découvert technique, mais 
10 ou 25 % seulement. En fonction de la règle appliquée, les chiffres évoluent 
différemment dans le cas d’une baisse des marchés financiers. 
Graphique 3 
Millions de francs 
Année
(média-
ne)
Excédents/découverts techniques 
Répartition des probabilités

5540 
 
Ueberschüsse / Fehlbeträge
-6'000
-4'000
-2'000
0
2'000
4'000
6'000
8'000
10'000
12'000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Jahr
Mio. CHF
5%
25%
50%
75%
95%
50% (Median)
25%
95%
75%
5%
mit Amortisation Defizit zu 10% jährlich
 
Ce graphique illustre l’évolution possible de l’excédent ou du découvert technique 
en cas d’amortissement de 10 % du déficit. 
Les résultats du graphique peuvent être interprétés de la manière suivante: il est 
probable à 95 % que le découvert technique s’élève à 1,2 milliards de francs en 
2024. Sur les 20 années du scénario, le découvert technique ne dépasse jamais la 
barre des deux milliards. La probabilité de réaliser un excédent d’environ un milliard 
s’élève à 50 %. 
Millions de francs 
(média-
ne)
Année
Excédents/découverts techniques 
avec amortissement du déficit à raison de 10 % par an

5541 
Graphique 4 
PUBLICA Rentnerkasse / Varianten der Garantieleistungen des Bundes
Wahrscheinlichkeiten verschiedener Grössenklassen der Summe der Bundeszuschüsse über 20 
Jahre 
bei Fehlbetrags-Deckung und Amortisation 10% und 25% pro Jahr 
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
0
200
400
600
800
1'000
1'200
1'400
1'600
1'800
2'000
2'200
2'400
2'600
2'800
3'000
3'200
3'400
3'600
3'800
4'000
4'200
4'400
4'600
4'800
5'000
5'200
5'400
5'600
5600+
Gesamt-Zuschüsse in Mio. Fr. (Klassengrenzen)
Wahrscheinlichkeit
Fehlbetrags-Deckung
Amortisation 25%
Amortisation 10%
 
Le graphique 4 illustre la probabilité des versements de la Confédération dans le cas 
d’une couverture totale du découvert technique au cours de l’exercice suivant, ou 
dans le cas d’un amortissement de 25 % et de 10 %. La probabilité que la Confédé-
ration n’ait à effectuer aucun versement au cours des 20 prochaines années s’élève à 
25 %. Cette prévision est valable en cas de couverture totale du découvert technique 
ou en cas d’amortissement partiel. Si l’amortissement s’élève à 10 % par année, il 
est probable à 20 % que la Confédération doive verser entre 0 et 200 millions. La 
probabilité que les versements n’excèdent pas 200 millions de francs s’élève donc à 
près de 45 % (probabilité cumulée). 
Caisse de prévoyance fermée/variantes de la garantie des prestations de la Confédération 
Probabilités des versements de la Confédération sur 20 ans en cas de couverture totale du 
découvert technique, d’un amortissement de 10 % ou de 25 % par an 
Probabilité 
Total des versements en millions de francs (par catégories) 
■Couverture totale du découvert technique ■ Amortissement de 25 % ■Amortissement de 10 %

5542 
Graphique 5 
PUBLICA Rentnerkasse / Varianten der Garantieleistungen des Bundes
Wahrscheinlichkeiten der Summe der Bundeszuschüsse über 20 Jahre 
bei Fehlbetrags-Deckung und Amortisation 10% und 25% pro Jahr
Kumulierte Wahrscheinlichkeiten 
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
0
200
400
600
800
1'000
1'200
1'400
1'600
1'800
2'000
2'200
2'400
2'600
2'800
3'000
3'200
3'400
3'600
3'800
4'000
4'200
4'400
4'600
4'800
5'000
5'200
5'400
5'600
5600+
Gesamt-Zuschüsse in Mio. Fr. (Klassengrenzen)
Wahrscheinlichkeit
Fehlbetrags-Deckung
Amortisation 25%
Amortisation 10%
 
Le graphique 5 représente la probabilité cumulée des versements requis jusqu’à un 
montant donné. 
Il est sûr à 50 % qu’en cas d’amortissement de 10 %, les versements s’élèvent à 
300 millions de francs au plus, à 600 millions avec un amortissement de 25 % et à 
1,4 milliard en cas de couverture totale. Un amortissement de 10 % implique à 90 % 
de probabilité des versements pour un montant de 2,2 milliards au plus, et de 
2,6 milliards avec un amortissement de 25 %. En cas de couverture totale du décou-
vert technique, une probabilité équivalente correspond à des versements de l’ordre 
de 3,8 milliards. 
Il est plus que probable que la couverture totale du découvert technique au cours de 
l’exercice suivant implique des versements dans les premières années. En cas 
d’amortissement partiel, les versements se répartissent proportionnellement sur une 
plus longue période. Cette règle de financement a aussi pour avantage qu’une hausse 
ultérieure des taux de rendement couvrira en partie les découverts techniques res-
tants. 
4.1.1.4 
Garantie des réserves pour fluctuations 
Lors de l’établissement du bilan d’ouverture, la garantie des réserves pour fluctua-
tions s’élevait à environ 2,8 milliards de francs. Si elle avait été maintenue, les 
conditions dont aurait découlé le recours à la garantie auraient été précisées afin de 
limiter la probabilité et le montant des prestations éventuelles de la Confédération. 
Ainsi, il est extrêmement difficile de quantifier les conséquences de la suppression 
de cette garantie du point de vue de la Confédération. 
Total des versements en millions de francs (par catégories) 
■ Couverture totale du découvert technique ■Amortissement de 25 % ■Amortissement de 10 %
Probabilité 
Caisse de prévoyance fermée/variantes de la garantie des prestations de la Confédération 
Probabilités des versements de la Confédération sur 20 ans en cas de couverture totale du 
découvert technique, d’un amortissement de 10 % ou de 25 % par an

5543 
4.1.1.5 
Financement des retraites anticipées volontaires 
jusqu’au passage à la primauté des cotisations 
Le calcul du coût d’une retraite anticipée volontaire se fonde sur la différence entre 
la fortune disponible et la réserve mathématique requise pour financer la rente. Selon 
les calculs effectués, les retraites anticipées ont généré une perte de quelque 
66 millions de francs en 2004 et de quelque 68 millions en 2003. Fin 2004, 
PUBLICA disposait d’une provision de 200,4 millions de francs. Jusqu’au passage à 
la primauté des cotisations, les pertes (y compris celles dues à toutes les personnes 
qui prendront leur retraite tant que le droit actuel sera en vigueur, en bénéficiant des 
réductions actuelles, qui sont modestes) seront financées par la dissolution de cette 
provision et seront donc prises en charge par PUBLICA. La garantie de la Confédé-
ration octroyée dans le cadre du bilan d’ouverture est supprimée (art. 21 de la loi 
relative à PUBLICA). 
4.1.1.6 
Financement de la garantie statique des acquis 
pour la génération transitoire 
La garantie prévue est statique. Dans le cas de la primauté des prestations, une 
personne de 55 ans ayant un salaire assuré de 50 000 francs juste avant l’entrée en 
vigueur de la loi relative à PUBLICA aurait droit, en prenant sa retraite à 62 ans, 
après avoir cotisé depuis l’âge de 22 ans, à une rente de 60 %, soit 30 000 francs. 
Après le passage à la primauté des cotisations, la rente garantie s’élèvera à 95 % de 
ce montant, soit à 28 5000 francs. Ce montant est garanti. Lors du départ à la retraite 
d’un assuré, ce montant sera comparé avec la rente découlant de l’avoir de vieillesse 
et du taux de conversion, et le montant le plus élevé des deux sera versé. Si le salaire 
de l’assuré augmente jusqu’au moment de la retraite prise à 62 ans, l’assuré paiera 
plus de cotisations, ce qui réduira les coûts. Plus le rendement dégagé par le place-
ment de l’avoir de vieillesse jusqu’à la retraite est élevé, plus le coût de la garantie 
est bas. 
En tablant sur un renchérissement de 1,5 % (évolution des salaires) et sur un rende-
ment réel de 2 %, on obtient un coût global de 300 millions de francs environ (pour 
l’ensemble de PUBLICA). 
Si la garantie était dynamique, le montant garanti ne serait pas définitivement fixé en 
francs lors du changement de régime, mais il pourrait augmenter au fil du temps (en 
fonction de l’évolution des salaires). Dans le cas de l’exemple précédent, cela signi-
fie que si le salaire assuré grimpait à 55 000 francs jusqu’à ce que l’assuré prenne sa 
retraite, à 62 ans, la rente garantie à 95 % de 60 % se monterait à 31 350 francs. En 
cas de forte hausse des salaires, une garantie dynamique pourrait donc générer des 
coûts sensiblement plus élevés que la garantie statique. De plus, le recours à une 
garantie dynamique implique un énorme travail administratif et technique, raison 
pour laquelle cette solution n’entre pas en ligne de compte.

5544 
4.1.1.7 
Garantie pour les risques de procès 
Aucune estimation n’a été faite en la matière, car il n’est pratiquement pas possible 
de prévoir le nombre et la nature des cas de manière fiable. Vu la garantie des pres-
tations accordée par la Confédération à la Caisse de prévoyance fermée, PUBLICA 
peut renoncer à cette garantie octroyée par le Conseil fédéral à travers son arrêté 
relatif au bilan d’ouverture de PUBLICA. Cette garantie est donc supprimée, sauf 
pour les cas portés devant les tribunaux qui ont une portée financière particulière ou 
qui comportent de grands risques à large échelle (art. 21, al. 1, let. c, de la loi rela-
tive à PUBLICA). Dans l’état présent des connaissances, aucun cas semblable n’est 
actuellement en suspens. 
4.1.1.8 
Garantie pour les cas d’invalidité relevant de 
l’ancien droit 
L’expérience montre qu’un certain temps s’écoule entre le début de l’incapacité de 
travail qui mène à l’invalidité et la décision qui fonde le droit à une rente. Des ques-
tions de délimitation se posent donc régulièrement durant les phases de transition. Il 
s’agit de décider qui assure le financement des réserves mathématiques manquantes. 
En l’occurrence, il s’agit de définir ce qui incombe à l’ancienne CFP et à PUBLICA. 
Cette dernière est prête à renoncer à la garantie pour les cas d’invalidité relevant de 
l’ancien droit (qui fait partie de la garantie pour les risques de procès), en dérogation 
à l’art. 23 LPP selon lequel la rente doit être versée par l’institution de prévoyance 
auprès de laquelle le bénéficiaire était assuré lorsque l’incapacité de travail à 
l’origine de l’invalidité est survenue. D’où la suppression de toute garantie pour les 
droits à une rente qui relèvent de l’ancien droit et qui déploient des effets rétroactifs 
à partir d’un moment spécifié avant le transfert (art. 21, al. 1, let. b, de la loi relative 
à PUBLICA). PUBLICA prend en charge rétroactivement les cas d’AI qui datent de 
l’époque de la CFP, c’est-à-dire tous les cas d’AI où l’incapacité de travail a com-
mencé avant le 1er juin 2003, indépendamment de la date à laquelle le droit à la rente 
est né. PUBLICA estime le coût de cette mesure à 125 millions de francs. 
4.1.1.9 
Taux d’intérêt technique 
Le taux d’intérêt technique doit être défini de manière à rester à long terme en des-
sous, avec une marge appropriée, du rendement effectif de la fortune et à pouvoir 
être maintenu tel quel pendant une longue période. Il doit être fixé selon des aspects 
économiques. L’orientation à long terme des réflexions concernant ce taux empêche 
de prendre en compte les fluctuations à court terme des taux d’intérêt sur le marché 
des capitaux. Avec la primauté des cotisations, l’avoir d’épargne des assurés actifs 
porte un intérêt dont le taux dépend largement des rendements obtenus. Le taux 
d’intérêt minimal au sens de l’art. 15, al. 3, LPP pour le minimum légal de l’avoir 
d’épargne doit toutefois être respecté. Le taux d’intérêt technique sert à calculer, 
dans le cas des assurés actifs, les taux de conversion et les cotisations nécessaires au 
financement des prestations liées aux risques de décès et d’invalidité ainsi que des 
autres droits en cours d’acquisition. Ainsi, il s’utilise pour déterminer les prestations 
dues aux assurés actifs et en conséquence les cotisations nécessaires. En outre, il sert 
de base au calcul des taux de conversion. Actuellement, PUBLICA utilise un taux

5545 
d’intérêt technique de 4 %. Ce taux est appliqué tant dans les calculs concernant les 
assurés actifs que dans ceux relatifs aux bénéficiaires de rentes. A l’occasion de 
l’introduction de la primauté des cotisations, le taux d’intérêt technique baissera à 
3,5 % pour les assurés actifs. Dans un premier temps, le taux d’intérêt technique des 
rentes transférées dans la Caisse de prévoyance fermée ne changera pas (cf. ch. 1.2.1 
et le commentaire de l’art. 23 de la loi relative à PUBLICA). 
4.1.1.10 
Coûts du passage de la primauté des prestations 
à la primauté des cotisations 
Si, en fin de carrière, le capital disponible pour financer les rentes de vieillesse doit, 
dans le cas de la primauté des cotisations, être le même qu’avec le régime actuel de 
la primauté des prestations, le changement de système générera des coûts uniques. 
Pour des raisons de politique budgétaire, les coûts du passage au nouveau système 
doivent être le plus faibles possible. 
Plus l’échelonnement des bonifications s’approche de l’évolution actuelle des cotisa-
tions dans le plan de base, plus les coûts du changement sont faibles, car l’évolution 
des réserves mathématiques dans le système actuel et dans le modèle de primauté 
des cotisations est alors pratiquement la même pour toutes les classes d’âge. Plus 
l’échelonnement est lissé, c’est-à-dire que plus les bonifications des jeunes assurés 
se rapprochent de celles des assurés plus âgés, plus les évolutions des réserves 
mathématiques diffèrent les unes des autres. L’âge technique de la retraite est un 
autre facteur qui influence le niveau des coûts du passage à la primauté des cotisa-
tions. Puisque le nouveau régime se fonde sur un âge technique de la retraite de 
65 ans et sur un fort échelonnement des cotisations, le mode de financement ne 
changera pratiquement pas avec le passage au nouveau modèle de prévoyance. 
Ainsi, les coûts virtuels calculés à des fins de contrôle sont modérés. Ils se montent à 
10 millions de francs et seront pris en charge par les assurés. 
4.1.1.11 
Frein aux dépenses 
La présente modification de la loi ne tombe pas dans le champ d’application de 
l’art. 159, al. 3, de la Constitution fédérale, à l’exception de la garantie fédérale 
portant sur la Caisse de prévoyance fermée. En effet, elle ne contient ni dispositions 
relatives à des subventions, ni crédits d’engagement, ni plafonds de dépenses. 
Concrètement, les cotisations patronales ne sont pas soumises au frein aux dépenses, 
parce qu’elles ne constituent pas des subventions. La dette sur le découvert techni-
que au sens de l’art. 19, al. 1, de la loi relative à PUBLICA est portée à l’actif du 
bilan en vertu de l’art. 26, al. 5, de la loi sur la CFP en vigueur; elle est amortie les 
années suivantes par inscription au débit du compte de pertes et profits. La nouvelle 
loi reprend cette règle à son art. 20, al. 5. Cette norme n’aboutit donc pas à des 
charges supplémentaires. Il s’ensuit que le frein aux dépenses ne s’applique pas. Le 
capital d’exploitation prévu à l’art. 22 n’est pas non plus soumis au frein aux dépen-
ses, étant donné qu’il fait partie intégrante du découvert technique. Son montant est 
d’ailleurs trop faible pour être soumis au frein aux dépenses.

5546 
La garantie fédérale s’étend à l’ensemble de la Caisse de prévoyance fermée. Elle ne 
vaut donc pas seulement pour les bénéficiaires de rentes (définis à l’art. 23) relevant 
de la Confédération en tant qu’employeur, mais s’étend également aux bénéficiaires 
de rentes versées par d’autres employeurs. C’est notamment le cas des retraités du 
domaine des EPF, de l’IPI et de l’Institut suisse des produits thérapeutiques, ainsi 
que des personnes qui touchent une rente des organisations affiliées ayant effectué le 
transfert de la CFP dans PUBLICA. On y trouve en outre les effectifs exclusivement 
constitués de bénéficiaires de rentes qui sont restés affiliés à la CFP quand Swiss-
com, RUAG et les organisations affiliées l’ont quittée. 
Le présent projet de garantie fédérale des prestations rend caduque pour tous les 
employeurs l’obligation de verser d’éventuelles contributions à un assainissement 
pendant la durée de la Caisse de prévoyance fermée, si le rendement de la fortune 
s’avérait insuffisant, ou de payer la réserve mathématique manquante en cas 
d’abaissement du taux d’intérêt technique. 
Sur le plan juridique, la question de savoir s’il serait possible d’astreindre les 
employeurs ayant quitté l’ancienne CFP à verser des contributions d’assainissement 
pour leurs effectifs de bénéficiaires de rentes restés dans la caisse fédérale à leur 
départ est controversée. Il n’a donc pas été clairement établi si les versements éven-
tuels de la Confédération à titre de garantie constituent une nouvelle subvention ou 
si, en sa qualité d’ancienne garante des prestations de la CFP, la Confédération 
assumait du temps de la CFP déjà le même risque d’assainissement financier pour 
les bénéficiaires de rentes demeurés auprès de la caisse fédérale après la sortie de 
leur employeur. 
En revanche, la situation juridique du Conseil des EPF, de l’IPI, de l’Institut suisse 
des produits thérapeutiques et des organisations affiliées qui ont été transférées dans 
PUBLICA en juin 2003 est univoque. En effet, les paiements que la Confédération 
serait susceptible d’effectuer en faveur de la Caisse de prévoyance fermée au titre de 
la garantie représenteraient des subventions pour ces employeurs. Pour cette raison, 
la garantie fédérale est soumise, en partie tout au moins, au frein aux dépenses 
(art. 159, al. 3, let. b, Cst.). 
Selon les calculs d’Aon Chuard Consulting S.A., il est probable que les versements 
nécessaires pour ces employeurs dépassent les seuils critiques fixés par le frein aux 
dépenses. 
Ventiler les versements nécessaires en fonction des employeurs n’a aucun sens 
compte tenu des remarques précédentes. Par conséquent, nous soumettons intégra-
lement au frein aux dépenses la garantie des prestations incombant à la Confédéra-
tion pour la Caisse de prévoyance fermée. Le frein aux dépenses s’applique concrè-
tement à l’art. 23, al. 2 et à l’art. 25, al. 2, de la loi relative à PUBLICA. Si la 
majorité des voix n’est pas atteinte, ces deux alinéas n’entreraient pas en vigueur. Il 
en résulterait la perte d’un élément essentiel du projet de loi, puisque la Caisse de 
prévoyance fermée serait alors fondée sans garantie de la part de Confédération et 
qu’il incomberait à PUBLICA et en particulier aux assurés actifs d’assumer la 
totalité du financement des rentes en cours. Dans ces conditions, la raison d’être 
d’une caisse de prévoyance serait remise en question et il faudrait reconsidérer le 
projet de loi.

5547 
4.1.2 
Conséquences pour le personnel 
Les modifications prévues n’ont aucune répercussion sur l’effectif du personnel. Des 
mesures de formation permettront toutefois aux services du personnel de se familia-
riser avec l’utilisation du nouveau système de prévoyance. Le DFF fournira en 
temps utile les ressources nécessaires à l’exécution des placements de la Caisse de 
prévoyance fermée (art. 23, al. 7) et à l’administration du fonds de garantie (art. 24, 
al. 4). 
4.1.3 
Conséquences pour l’informatique 
Les systèmes informatiques de PUBLICA sont particulièrement concernés. Il y a 
lieu de tenir compte du fait qu’un système est aujourd’hui fondé sur la primauté des 
cotisations (plan complémentaire). Les changements proposés à travers le projet ont 
donc en principe des effets quantitatifs sur le système en service, dont la capacité 
devra être augmentée. Les changements techniques constituent un vaste projet 
informatique qui s’étendra sur environ une année et mobilisera d’importantes res-
sources. D’autres conséquences sont probables au niveau de l’interface entre le 
système salarial et le système de PUBLICA. 
4.2 
Conséquences pour les cantons et les communes 
Le présent projet n’a pas de conséquences financières pour les cantons et les com-
munes. On ne peut toutefois pas exclure que le passage à la primauté des cotisations 
en matière de prévoyance vieillesse du personnel fédéral joue en quelque sorte un 
rôle de signal. Il n’y a pas de conséquence directe pour les institutions suisses de 
prévoyance. La loi relative à PUBLICA est une loi spéciale régissant exclusivement 
les aspects concernant la Caisse fédérale de pensions. On ne peut donc en déduire ni 
droits ni obligations pour d’autres institutions de prévoyance de droit public. 
4.3 
Conséquences économiques 
Le présent projet n’a pas de conséquences économiques notables. 
5 
Liens avec le programme de législature 
Le rapport sur le programme de la législature 2003 à 200715 prévoit la révision totale 
de la loi sur la CFP comme objet des grandes lignes dans l’objectif 3 «Assurer 
l’équilibre des finances fédérales à long terme». 
 
15 
FF 2004 1057

5548 
6 
Aspects juridiques 
6.1 
Constitutionnalité et conformité aux lois 
Les bases constitutionnelles du présent projet sont les mêmes que celles de l’actuelle 
loi sur la CFP et de la loi sur le personnel de la Confédération (art. 111, 113 et 173, 
al. 2, Cst.). 
6.2 
Délégation de compétences législatives 
Le droit en vigueur (art. 20 de la loi sur la CFP) accorde au Conseil fédéral de larges 
compétences de réglementation de la prévoyance professionnelle. L’art. 20, al. 3, 
permet au Conseil fédéral de déléguer ces compétences à la Commission de la 
caisse. L’art. 21 de la loi sur la CFP prévoit aujourd’hui déjà que la Commission de 
la caisse peut définir des règlements concernant l’organisation, les placements et la 
politique de gestion des risques. Ces règlements doivent toutefois (à l’exception du 
règlement d’organisation et d’exploitation) être approuvés par le Conseil fédéral. Il 
s’agit de tenir compte du fait que les statuts de PUBLICA (RS 172.222.034.3), qui 
régissent entre autres les frais administratifs, les modalités de paiement des cotisa-
tions en cas de sortie d’un employeur ou de liquidation partielle et les devoirs 
d’information réciproques, sont édictés par la Commission de la caisse, tout en 
devant eux aussi être approuvés par le Conseil fédéral. Quant à l’art. 17 de la loi sur 
la CFP, il octroie au Conseil fédéral la compétence de fixer la stratégie de placement 
et de définir l’affectation des revenus de la fortune. 
A la différence de la loi sur la CFP, la loi relative à PUBLICA octroie à la Commis-
sion de la caisse la compétence d’arrêter les principales dispositions d’exécution 
(art. 11, al. 3, de la loi relative à PUBLICA). Ce changement se justifie par 
l’autonomie plus grande de PUBLICA (cf. ch. 1.2.5). Il convient en l’occurrence de 
tenir compte du fait que PUBLICA aura à l’avenir deux «catégories de clients» 
clairement séparées sur le plan formel. La première comprend les employeurs qui ne 
font pas partie de l’administration fédérale (aujourd’hui: organisations affiliées; art. 
2, loi sur la CFP et art. 4, al. 2, loi relative à PUBLICA) et la seconde, les 
employeurs de l’administration fédérale affiliés à PUBLICA en vertu de la loi 
(art. 4, al. 1, loi relative à PUBLICA). 
Les contrats d’affiliation et les règlements de prévoyance qui s’appliquent aux 
employeurs de l’administration fédérale, à leur personnel actif et à leur ancien per-
sonnel doivent être approuvés par le Conseil fédéral (art. 32c). Le Conseil fédéral est 
lui-même partie contractante pour les employés au sens de l’art. 32b, al. 1, LPers. 
Alors que PUBLICA jouit d’une grande autonomie dans ses relations avec les 
employeurs affiliés ne faisant pas partie de l’administration fédérale (contenu des 
contrats d’affiliation et des règlements de prévoyance), la Commission de la caisse 
n’a qu’une influence indirecte sur les contrats d’affiliation et les règlements de 
prévoyance des employeurs de la Confédération. La teneur des règlements de pré-
voyance internes à l’administration fédérale influe toutefois sur le contenu du contrat 
d’affiliation. Ce dernier définit notamment les conditions d’exécution de la pré-
voyance professionnelle (frais administratifs, opérations de paiement, transmission 
de données, devoir d’information, etc.). Dans ce sens, les contrats d’affiliation des 
employeurs de la Confédération (art. 32c de la loi relative à PUBLICA) prennent le

5549 
relais des statuts de PUBLICA qui s’appliquent actuellement à tous les employeurs 
assurés auprès de celle-ci. 
6.3 
Relation avec la LPP 
La loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité 
(LPP, RS 831.40) définit les prescriptions minimales en matière de prévoyance 
professionnelle. Les lois spéciales régissant la prévoyance professionnelle du per-
sonnel fédéral (autrement dit la loi relative à PUBLICA et la LPers) peuvent conte-
nir des normes qui dérogent aux dispositions générales de la LPP. 
Ni la loi relative à PUBLICA ni les nouvelles dispositions de la LPers concernant la 
prévoyance professionnelle du personnel fédéral ne contiennent de dispositions 
contraires à la LPP. 
6.4 
Relation avec le droit européen 
En ce qui concerne la gestion et le fonctionnement des institutions de retraite profes-
sionnelle, le Parlement européen et le Conseil de l’UE ont adopté le 3 juin 2003 la 
directive 2003/41/CE concernant les activités et la surveillance des institutions de 
retraite professionnelle. Elle concerne les institutions qui offrent des prestations de 
retraite liées à un emploi et financées par capitalisation. La directive ne vise ni les 
régimes légaux de sécurité sociale ni les régimes financés par répartition et ne 
s’applique pas non plus aux plans d’épargne retraite purement individuels. Cette 
directive ne fait pas partie de l’acquis communautaire pertinent au sens des accords 
conclus par la Suisse avec la CE et ses Etats membres; elle ne lie donc pas notre 
pays. 
La systématique du 2e pilier suisse (un régime minimum obligatoire pour tous les 
salariés et dont les modalités sont réglées par la LPP et, le cas échéant, une pré-
voyance plus étendue déterminée par les institutions de prévoyance et fixée par leur 
règlement) a pour corollaire qu’au regard du droit communautaire, notre 2e pilier est 
considéré, pour sa partie «minimum obligatoire», comme un régime légal de sécurité 
sociale et, pour sa partie sur-obligatoire, comme un régime de retraite profession-
nelle au sens du droit communautaire. 
Le projet de loi sur PUBLICA doit être examiné au regard de la directive 2003/41. Il 
s’agit en premier lieu de déterminer si PUBLICA, en tant qu’établissement de droit 
public de la Confédération doté de la personnalité juridique, entrerait à titre obliga-
toire dans le champ d’application de la directive si celle-ci était applicable à notre 
pays. L’art. 5 de la directive prévoit en effet que «Les Etats membres peuvent choi-
sir de ne pas appliquer les art. 9 à 17 aux institutions pour lesquelles la fourniture de 
retraites professionnelles a un caractère statutaire, conformément à la législation, et 
est garantie par une autorité publique». PUBLICA est bien une institution pour 
laquelle la fourniture de retraites professionnelles a un caractère légal mais, comme 
elle n’est plus garantie par la Confédération (hormis quelques exceptions), il ne nous 
paraît pas possible de l’exclure a priori du champ d’application de la directive. Cela 
étant, le projet de loi est compatible avec la directive 2003/41.

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la Caisse fédérale de pensions (Loi relative à PUBLICA et
modification de la loi sur la CFP)
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Bundesblatt
Dans
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In
Foglio federale
Jahr
2005
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
41
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
05.073
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
18.10.2005
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Data
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5457-5550
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