ch_vb · 98.029 · 1998-09-01 · de


#ST# 98.029
Message
concernant l'initiative populaire «pour garantir l'AVS
taxer l'énergie et non le travail!»
du 13 mai 1998
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le message concernant l'initiative populaire «pour garantir
l'AVS - taxer l'énergie et non le travail!». Nous vous proposons de soumettre cette
initiative sans contre-projet au peuple et aux cantons et de recommander son rejet.
Vous trouverez ci-joint le projet d'arrêté.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
13 mai 1998 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Cotti
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1998-271 
3637

Condensé
Le but de l'initiative populaire «pour garantir l'AVS - taxer l'énergie et non le
travail!» est de réaménager de manière écologique et sociale le système fiscal. Le
travail doit être moins taxé et l'énergie taxée plus fortement. L'initiative vise trois
objectifs d'une grande portée politique: diminuer les atteintes à l'environnement,
lutter contre le chômage et assurer le financement des œuvres sociales. Ces objectifs
doivent être atteints grâce à une vaste réforme fiscale aux visées écologiques.
L'institution d'une taxe sur l'énergie doit être rendue possible par un nouvel article
constitutionnel, qui définit la matière imposable. Les auteurs de l'initiative ont
volontairement omis de préciser l'assujettissement, la base de calcul et les taux. Les
dispositions transitoires de la constitution fédérale qui sont proposées prévoient
deux affectations du produit de la taxe: financer un abaissement éventuel de l'âge de
la retraite et réduire, dans une mesure socialement supportable, les cotisations
sociales; l'ampleur du déplacement des charges fiscales est également laissée vo-
lontairement ouverte.
Du point de vue de la politique budgétaire, il n'est pas possible d'approuver
l'initiative. Le Conseil fédéral approuve certes les efforts 
visant à imposer davan-
tage l'énergie à moyen et à long terme. L'impulsion, qu 'un abaissement des coûts du
travail par une réduction des cotisations sociales donnerait à l'économie et à
l'emploi est également souhaitée. La situation sur le plan financier, en particulier le
besoin prouvé de financement des assurances sociales qu 'il reste à couvrir ne per-
met cependant pas au Conseil fédéral de se lancer dans une réforme fiscale écologi-
que qui serait neutre au niveau du produit des impôts. L'utilisation des fonds propo-
sée par l'initiative n'aurait que très peu d'incidence sur les recettes et restreindrait
considérablement la marge de manœuvre budgétaire. Les ressources si nécessaires
de l'imposition de l'énergie ne seraient plus à disposition pour financer les tâches
de la Confédération et stabiliser financièrement les assurances sociales. Cela est
d'autant plus vrai que la marge de manoeuvre en matière d'imposition de l'énergie
est restreinte vu les prix pratiqués dans les pays voisins. L'initiative est donc con-
traire à une politique budgétaire cohérente.
De l'avis du Conseil fédéral, les effets sociaux de l'initiative sont également défavo-
rables. Financer l'abaissement éventuel de l'âge de la retraite en taxant l'énergie
serait inopportun car cela reviendrait à augmenter les coûts des assurances sociales
et aggraverait leurs problèmes de financement.
Sous l'angle économique, l'initiative ne soulève que peu d'objections, à condition
toutefois que la taxe sur l'énergie soit introduite progressivement et de façon prévi-
sible, et que les taux soient supportables pour l'économie. Cet aspect revêt une
extrême importance du fait de la globalisation de l'économie. L'initiative ne devrait
donc guère affecter la compétitivité de la Suisse, pour autant que la fiscalité tienne
compte du contexte international. A long terme, il n'est pas exclu que les investisse-
ments de rationalisation et de renouvellement induits par l'imposition accrue des
agents énergétiques n'aient tendance à exercer une influence positive sur la crois-
sance économique. Malgré les réserves du Conseil fédéral à l'égard d'une réduction
des cotisations sociales, les effets de l'initiative sur l'emploi devraient être légère-
ment favorables dans les conditions évoquées ci-dessus.
3638

Du point de vue de l'énergie et de l'environnement, l'exigence d'une taxation plus
lourde des agents énergétiques mérite d'être soutenue. Cela représenterait une
contribution substantielle au développement durable.
L'examen des objectifs de l'initiative «pour garantir l'AVS - taxer l'énergie et non
le travail!» sous l'angle budgétaire, social et économique, ainsi que sur celui de
l'emploi, de l'énergie et de l'environnement donne un constat négatif, raison pour
laquelle le Conseil fédéral propose de rejeter l'initiative sans contre-projet.
Le Conseil fédéral est prêt à faire avancer rapidement une réforme fiscale écologi-
quement bénéfique. C'est pourquoi, dans le cadre de ses objectifs pour 1998, il a
décidé d'entamer cette année encore les travaux préliminaires d'une telle réforme.
Ce calendrier devrait permettre de procéder à une consultation sur le projet au
cours de l'an prochain. Il paraît réaliste d'envisager de soumettre un message as-
sorti d'un projet de loi sur l'imposition de l'énergie aux Chambres fédérales d'ici
2001 au plus tard. La nécessité de soumettre une nouvelle base constitutionnelle
dépendra de l'état des travaux du Parlement concernant un contre-projet à
l'initiative «énergie et environnement» et à l'initiative solaire. Par les travaux qu'il
a déjà entrepris, le Conseil fédéral entend assumer son rôle dirigeant dans la ques-
tion de la réforme fiscale écologique. Le but de cette réforme est d'aménager à long
terme la fiscalité de façon à ce qu'elle contribue substantiellement au développe-
ment durable par une imposition plus forte de l'énergie et la réduction des charges
salariales, ainsi qu'au financement des tâches de la Confédération, notamment des
charges futures dans le domaine des assurances sociales.
Le pilier central de la réforme fiscale écologique sera l'imposition plus forte des
agents énergétiques. Quant à l'affectation 
de son produit, la consolidation finan-
cière des œuvres sociales a clairement la priorité sur une diminution des prélève-
ments en pour cent sur les salaires. La question de savoir, une fois le financement
des assurances sociales garanti, dans quelle mesure il sera possible de réduire les
cotisations aux dites assurances, reste ouverte.
3639

Message
I 
Aspects formels
II 
Texte de l'initiative «pour garantir l'AVS -
taxer l'énergie et non le travail!»
L'initiative populaire «pour garantir l'AVS - taxer l'énergie et non le travail!» a été
déposée à la Chancellerie fédérale le 22 mai 1996. Elle a la teneur suivante:
I
La constitution fédérale est complétée comme suit:
Art. 41iu le SO2, le
NOxet
l'énergie
Danemark taxe sur le
CO2> le SO2 et
l'énergie
Pays-Bas
Finlande
Norvège
taxe sur le COa
et l'énergie
taxe sur le CO2
et l'énergie
taxe sur le
CO2, le SO2et
l'énergie
produit fiscal des
taxes écologiques
(1996): 3,4 mrd fr.,
soit 1,1% du PIB
produit fiscal
estimé des taxes
écologiques
(1998): 0,4 mrd fr.,
soit 0,2% du PIB
produit fiscal des
taxes écologiques
(1996): 2 mrd fr.,
soit 0,4% du PIB
recette des taxes
écologiques
(1995): 0,6 mrd fr.,
soit 0,5% du PIB
produit fiscal
estimé des taxes
écologiques
(1997): 2,2 mrd fr.,
soit 1,1% du PIB
Abaissement du taux marginal
de l'impôt sur le revenu en guise
de compensation.
Rétrocession complète des
recettes fiscales provenant de
l'industrie sous la forme d'octroi
de subsides en faveur des inves-
tissements réalisés pour écono-
miser l'énergie et de réduction
des cotisations sociales des
employeurs. Pour les particu-
liers, abaissement du taux mar-
ginal de l'impôt sur le revenu.
Rétrocession des recettes aux
ménages (abaissement de
l'impôt sur le revenu) et aux
employeurs (réduction des coti-
sations sociales), au prorata des
montants versés.
Abaissement, grâce aux recettes,
des impôts sur le revenu et des
cotisations sociales pesant sur le
facteur travail.
Imposition de l'électricité à des
fins avant tout fiscales. Les
recettes des taxes sur le CO2et le
SO2 seront bientôt consacrées à
l'abaissement des impôts sur le
montant global des salaires ou
d'autres impôts.
Malgré leurs différences, les réformes fiscales écologiques déjà réalisées à l'étranger
présentent quelques traits communs. Même si la variété des taxes écologiques est
énorme, l'imposition de l'énergie joue toujours un rôle crucial. Divers types de taxes
sur l'énergie sont appliqués. En ce qui concerne la portée et le poids des modifica-
tions du régime fiscal, on constate que, par rapport aux recettes des collectivités
publiques et au produit intérieur brut, le produit des impôts écologiques est plutôt
modeste.
Ces données proviennent de différentes sources. Les comparaisons, notamment de chif-
fres, ne sont donc possibles que sous réserve.
3649

Il est encore impossible de tirer des conclusions fiables quant aux incidences sur
l'ensemble de l'économie et sur l'environnement des réformes fiscales écologiques
entreprises. Ces mesures sont encore trop récentes. On ne lève en effet d'impôts
écologiques à grande échelle que depuis le milieu des années 90. En outre, la plupart
de ces impôts n'ont pas encore déployé tous leurs effets, parce que les taux, qui sont
en général relevés progressivement pendant plusieurs années, n'ont pas atteint leur
maximum. Enfin les réformes fiscales écologiques ont rarement été effectuées iso-
lément, elles ont plutôt généralement été combinées à d'autres instruments de la
politique environnementale, comme des prescriptions ou des conventions librement
consenties.
Cependant la plupart des analyses effectuées dans les pays Scandinaves et aux Pays-
Bas sont positives. Alors que rien n'indique, manifestement, que la compétitivité
internationale ait souffert, les émissions de substances polluantes et la consomma-
tion d'énergie ont baissé de façon sensible. L'absence générale de conséquences
économiques fâcheuses provient cependant surtout des conditions spéciales oc-
troyées à l'industrie, notamment aux entreprises et aux branches gourmandes en
énergie. Sauf en Finlande - où les taux d'imposition sont relativement bas -, toutes
les entreprises qui sont lourdement affectées par les impôts écologiques bénéficient
d'allégements fiscaux, voire d'une exonération complète.
24 
Situation financière et avenir des assurances sociales
L'imposition de l'énergie comme source de financement éventuelle des charges
futures des assurances sociales faisant l'objet de discussions, on se penchera ci-
dessous sur la situation financière et l'avenir des œuvres sociales.
Après une série d'années où les comptes se soldaient par un1 excédent de recettes, la
situation financière de la plupart des assurances sociales s'est détériorée. Le finan-
cement est insuffisant, du fait de l'évolution économique, et les dépenses
s'accroissent. C'est notamment le cas pour la situation financière de l'AVS, de l'Ai
et de l'assurance-chômage (AC). Actuellement, ces trois importantes œuvres socia-
les ont des déficits. L'assurance-maladie présente en outre un accroissement des
coûts bien supérieur au renchérissement, ce qui se traduit par des augmentations de
primes.
- En 1997, pour la première depuis les années 70, les comptes de \'AVS se sont
soldés par un déficit. Ce solde négatif est dû, du côté des recettes à la stagnation
de la masse salariale et du côté des dépenses principalement aux améliorations
des prestations découlant de la 10e révision de l'AVS, laquelle visait à mieux as-
surer l'égalité des sexes et la couverture des besoins vitaux, comme l'exige la
constitution. Pour financer les coûts résultant dans un proche avenir de
l'évolution démographique, il est nécessaire d'introduire le point supplémentaire
de TVA prévu par la constitution. Cela ne suffira pas, toutefois, pour assurer le
financement de l'AVS. L'élaboration de bases sûres pour le financement à moyen
et à long terme de l'AVS est, avec la réalisation complète de l'égalité des sexes,
un des objets principaux de la 11e révision de l'AVS.
- De 1993 à 1996, le nombre des bénéficiaires de rentes AI a augmenté de cinq
pour cent par année. Cette augmentation est due à la fois aux nouveaux cas
d'invalidité, à la prolongation de l'espérance de vie des handicapés et à la dimi-
nution des cas de réinsertion dans la vie active. Comme l'AVS, l'Ai connaît aussi
3650

une stagnation des recettes à cause de la récession. Les comptes de l'Ai présen-
tent d'importants déficits, et ses dettes s'élevaient à fin 1997 à quelque 3,3 mil-
liards, ce qui correspond à 38 pour cent des dépenses annuelles. Garantir le finan-
cement de l'Ai est un des trois objectifs principaux de sa 4e révision. Outre le
transfert déjà réalisé de capital de l'APG à l'Ai, il est prévu de prendre des mesu-
res d'économies (suppression des rentes complémentaires et du quart de rente) et
de jeter les bases d'une analyse de la progression des coûts.
- Les recettes de \'AC, à savoir le prélèvement de 3 pour cent sur les salaires, suffi-
sent pour couvrir les coûts d'un taux de chômage légèrement inférieur à quatre
pour cent. Comme ce taux était en moyenne de 5,2 pour cent en 1997, les comp-
tes de l'AC se soldent par un important déficit, à cause de la situation économi-
que. Les recettes n'ont pas pu être augmentées en proportion des dépenses. Au
niveau fédéral et cantonal, les dettes de l'AC s'élevaient, à fin 1997, à 8,3 mil-
liards. Même en admettant une baisse du taux de chômage et la prorogation du
troisième pour cent de cotisation salariale, les dettes de l'AC continueront
d'augmenter jusqu'en l'an 2000 pour dépasser 11 milliards. Si le taux de chô-
mage reste de 5 pour cent, les dettes croîtront jusqu'en 2001 à plus de 15 mil-
liards. Si, en outre, le troisième pour cent de cotisation salariale, qui échoira en
1999, n'est pas prorogé, les déficits annuels s'approcheront de 4 milliards, et les
dettes cumulées franchiront le cap des 20 milliards en 2001.
— Les prestations de l'assurance-maladie sont financées par les primes des assurés.
Comme ces primes sont fixées sur la base de l'évolution antérieure des coûts et
de leur évolution prévue, en tenant compte de la constitution de réserves et de
provisions, la progression des primes dépasse celle des coûts. Un but primordial
de la nouvelle loi sur l'assurance-maladie (LAMal), entrée en vigueur en 1996,
est la maîtrise des coûts. Les incitations destinées à ralentir la croissance de
l'offre et de la demande ont été conçues de façon à freiner l'évolution des coûts,
ce qui devrait avoir un effet sur les primes. Mais comme la mise en œuvre néces-
site des changements de mentalité de toutes les parties, les mesures de maîtrise
des coûts applicables en vertu de la LAMal ne déploient pas immédiatement leurs
effets.
Ces constatations et les perspectives à court terme des assurances sociales obligent
le Conseil fédéral à ouvrir, dans le cadre du programme de stabilisation 1998, la
discussion sur des mesures contribuant à consolider lesdites assurances. Le dia-
gramme ci-dessous montre l'évolution de 1997 à 2001 des déficits de l'AVS, de
l'Ai et de l'AC, qui atteindront près de 20 milliards, soit environ 10 pour cent des
dépenses, même en tenant compte des différentes mesures envisagées.4
Cette évolution repose sur les principales hypothèses suivantes: perception du point
supplémentaire de TVA en faveur de l'AVS à partir de 1999; transfert d'un capital de 2,2
milliards de l'APG à l'Ai; prorogation du troisième pour cent de cotisation salariale en
faveur de l'AC et légère baisse du taux de chômage (5%).
3651

Defizite von AHV, IV und AIV, 1997-2001
Déficits de I'AVS, de I'AI et de I'AC, 1997-2001
Mrd
Les perspectives financières à long terme des assurances sociales ont été examinées
par un groupe de travail interdépartemental de la Confédération (IDA FiSo 1). Ce
dernier a estimé les besoins supplémentaires requis en 2010 pour maintenir les pres-
tations des assurances sociales à leur niveau actuel à 6,8 points de TVA, soit à quel-
que 15 milliards. Ces points de TVA reviennent à raison de 2,5 à l'AVS, de 1,3 à
l'Ai et de 3,4 à l'assurance-maladie. Pour l'assurance-chômage, le scénario de réfé-
rence, qui table sur une croissance économique de 1,3 pour cent, prévoit un allége-
ment de la charge. Mais si l'on admettait une croissance économique très faible,
l'assurance-chômage aurait aussi besoin de fonds supplémentaires.
Un autre groupe de travail interdépartemental (IDA FiSo 2) chargé d'approfondir
l'examen a établi un catalogue complet des paramètres et montré les changements
des prestations possibles à l'horizon 2010. En vertu du cadre de financement fixé
par le Conseil fédéral, les ressources requises excèdent la croissance économique de
quatre ou huit points de TVA (9 ou 18 mrd de fr.). Pour le secteur de la prévoyance-
vieillesse et de Passurance-invalidité, les scénarios mis au point par le groupe de
travail comprennent des variantes avec une réduction, une amélioration ou un ré-
aménagement des prestations. Dans le cas de l'assurance-chômage, les variantes
présentées comprennent le maintien des prestations ou leur réduction à concurrence
de 10 pour cent. Pour l'assurance-maladie, il est prévu d'enrayer la progression des
coûts dans une proportion qui varie selon le cadre de financement envisagé. Les
variantes vont de l'application rigoureuse de la loi sur l'assurance-maladie à une
restriction sérieuse de la liberté de choix des patients.
3652

•*
25 
Priorités budgétaires du Conseil fédéral
L'initiative populaire «pour garantir l'AVS — taxer l'énergie et non le travail!» ayant
une grande portée budgétaire, il importe de l'étudier aussi de ce point de vue.
La santé des finances publiques est une condition importante de l'efficacité à long
terme d'un Etat. La stabilité sociale, économique et politique dépend très étroitement
de la solidité du financement des assurances sociales et de la qualité élevée des
infrastructures et des établissements de formation ou de recherche. Cela vaut aussi
pour les domaines de la santé, de la sécurité intérieure et extérieure, ainsi que de la
défense des intérêts suisses à l'étranger. Si ses finances se détériorent, l'Etat perd sa
capacité d'action sur le plan politique. La santé des finances n'est donc pas une fin
en soi, mais un devoir essentiel de l'Etat. Elle se caractérise par
- le financement des dépenses au moyen des recettes courantes (quote-part de
l'Etat financée dans une large mesure sans recourir à l'emprunt) et
- une charge fiscale supportable pour les particuliers et pour l'économie (quote-part
fiscale).
En d'autres termes, la politique budgétaire vise à garantir l'équilibre budgétaire sur
un cycle conjoncturel complet. Elle répartit les ressources entre les différentes tâches
et crée des incitations propres à assurer l'utilisation judicieuse de ces ressources.
Une politique budgétaire qui applique ces principes a des effets durables. Elle dimi-
nue le poids de la dette ainsi que le taux d'endettement, et renforce ainsi la capacité
d'action de l'Etat.
251 
Objectif budgétaire 2001 et programme
de stabilisation 1998
Vu l'état et les perspectives alarmantes du budget fédéral, ainsi que l'importance
d'un budget équilibré pour l'économie et la société, le Conseil fédéral a approuvé
une stratégie budgétaire globale, laquelle accorde la priorité absolue aux éléments
suivants:
- réduction des dépenses par le biais du programme de stabilisation 1998, tout en
sauvegardant l'assiette fiscale actuelle,
— stabilisation financière des assurances sociales,
- 
mesures au niveau des recettes, 
limitées au financement des projets
d'infrastructure des transports publics et du secteur de l'AVS et de l'Ai et à la
prorogation du troisième pour cent de cotisation salariale en faveur de l'AC, ainsi
que mesures pour combler les lacunes du régime fiscal dans le sens d'une plus
grande équité fiscale.
3653

Ergebnisse der Finanzrechnung 1989-2001
Résultats du compte financier 1989-2001
Ab 1997 neue Rechnungsdarstellung, inklusive Finanzierung des öffentlichen Verkehrs
Des 1997, nouvelle présentation des comptes, financement des transports publics compris
ifTan
92 
93 
94 
95
V97B 
V98B 
F99PF 
P2000P 
POI P
Grâce à l'inscription dans la constitution de l'objectif budgétaire 2001 que les
Chambres ont approuvé lors de la session de décembre 1997, la Confédération dis-
posera d'une base solide pour étayer ses efforts en vue d'équilibrer le budget. La
votation populaire aura lieu le 7 juin 1998.
Une nouvelle disposition transitoire de la constitution fédérale contraindra ainsi le
Conseil fédéral et les Chambres à s'engager sur la voie de l'équilibre budgétaire. Le
but de la disposition transitoire proposée est de forcer à atteindre l'équilibre des
comptes d'ici à 2001. Ce but sera considéré comme atteint si, dans le compte finan-
cier, l'excédent des dépenses ne dépasse pas 2 pour cent des recettes, soit environ 1
milliard de francs. Des objectifs intermédiaires sont fixés pour 1999 et 2000: le
déficit devra être ramené à 5 milliards en 1999 et à 2,5 milliards en l'an 2000. En cas
d'échec, le Conseil fédéral devra soumettre un train d'économies; les Chambres
peuvent établir d'autres priorités, mais sont liées par le montant des économies
proposées.
L'objectif budgétaire 2001 est la réponse aux problèmes budgétaires persistants et
très alarmants de la Confédération. L'article constitutionnel fixe des objectifs précis
et contraint le Conseil fédéral et les Chambres à appliquer une politique budgétaire
rigoureuse. L'objectif budgétaire 2001 constitue donc une sorte de «pacte financier»
en faveur de la bonne santé de l'Etat fédéral, qui est la condition de son avenir social
et économique.
Le Conseil fédéral entend réaliser l'objectif budgétaire 2001 en premier lieu grâce au
programme de stabilisation 1998. Les déficits élevés du plan financier exigent des
économies de quelque deux milliards à partir de 2001. Pour éviter l'éparpillement
des forces sur de nombreux postes mineurs, le programme se limite essentiellement
au domaine social, aux transports et à la défense nationale. Une élaboration du bud-
get et une planification financière strictes, ainsi que la mise en œuvre rigoureuse des
3654

projets de réformes structurelles devront en outre entraîner de notables économies
supplémentaires.
Sur le plan des recettes, la sauvegarde de l'assiette fiscale actuelle et l'élimination
des lacunes du système fiscal sont au premier plan. Si par exemple des mesures
s'imposaient en matière de droit de négociation en raison de l'intégration des mar-
chés financiers, la diminution des rentrées fiscales devrait impérativement être com-
pensée par de nouveaux impôts.
252 
Financement des assurances sociales
Un élément important de la stratégie budgétaire du Conseil fédéral concerne le do-
maine des assurances sociales, qui seront bientôt confrontées à un défi majeur à
cause des changements démographiques, de la situation économique actuelle et
d'autres facteurs, comme le recours accru aux prestations de l'assurance-maladie.
Après des décennies d'extension constante, c'est désormais la consolidation des
œuvres sociales qui passe au premier plan. Sur la base des perspectives de finance-
ment à long terme des assurances sociales, le Conseil fédéral a fait élaborer, par le
groupe de travail IDA FiSo 2, des scénarios indiquant l'évolution et le financement
de quelques assurances en fonction de divers paramètres de prestations. Ces études
faites, il faudra décider du cadre de financement futur ainsi que des mesures en
matière de prestations.
Le but de ces efforts est de préserver l'AVS et l'Ai du surendettement et de sauve-
garder les acquis incontestés de l'Etat social. Il s'agit en priorité de créer une base
financière sûre pour les assurances sociales, afin de calmer l'inquiétude de la po-
pulation.
Le financement des assurances sociales est un problème clé non seulement en géné-
ral, mais aussi pour le budget fédéral en particulier. Financièrement parlant, la sécu-
rité sociale est de loin le principal groupe de tâches de la Confédération et celui qui a
accusé la plus forte croissance des dépenses au cours des quinze dernières années. Si
l'on ne freine pas nettement la progression des dépenses sociales de la Confédéra-
tion, il sera impossible de réduire les déficits budgétaires. La situation financière de
l'AVS, de l'Ai et de l'AC, incite le Conseil fédéral à ouvrir, dans le cadre du pro-
gramme de stabilisation 1998 déjà, la discussion sur des mesures contribuant à
consolider ces assurances sociales.
A moyen terme, cependant, aussi bien les assurances sociales que les pouvoirs pu-
blics vont être confrontés au problème des charges supplémentaires non financées
dues à l'évolution démographique, même si l'on renonce à augmenter les prestations
et en dépit des efforts de stabilisation. Il s'agit d'assurer le financement de ces futu-
res charges supplémentaires. Les moyens supplémentaires requis seront en partie
obtenus par la TVA. Le Conseil fédéral entend par ailleurs laisser ouverte la possibi-
lité d'utiliser pour les oeuvres sociales les recettes provenant d'une plus forte impo-
sition de l'énergie.
253 
Régime financier 2007
Les deux principaux piliers des recettes du budget fédéral, soit la TVA et l'impôt
fédéral direct, échoient en 2006. Tirant les enseignements de l'expérience qu'il a
3655

acquise avec les projets financiers précédents, le Conseil fédéral soumettra à temps
ses propositions de nouveau régime financier. Il s'agira alors de tenir compte des
facteurs européens et environnementaux.
Il faudra ainsi suivre avec attention révolution sur le plan européen en matière
d'imposition des revenus et des capitaux. L'accent devra être mis avant tout sur
l'imposition des transactions en capitaux et du rendement des capitaux. Dans la
perspective actuelle, il n'est pas exclu qu'il faille intervenir dans le domaine des
droits de timbre. L'intégration et la transparence accrue des marchés financiers
accentue la concurrence. Les impôts revêtent donc une grande importance en tant
que facteurs de coût, ce qui pourrait compromettre une partie du droit de négocia-
tion. Le moment venu, le Conseil fédéral soumettra aux Chambres ses propositions
au sujet des compensations éventuellement requises. Dans certaines conditions, une
réforme pourrait également être nécessaire au niveau de l'imposition du rendement
du capital. Si les pays de l'UE devaient en effet s'entendre pour harmoniser cette
imposition, on ne pourrait exclure une révision de l'impôt anticipé. Il pourrait alors
être davantage nécessaire que la Suisse adapte son système à une solution euro-
péenne.
Le Conseil fédéral entend engager rapidement une réforme fiscale écologique. Les
premiers travaux de base auront lieu cette année. Il est prévu de lier autant que pos-
sible cette réforme aux travaux consacrés au nouveau régime financier et de mettre
un projet en consultation en 1999. Le message relatif à la réforme fiscale écologique
sera soumis aux Chambres d'ici 2001 au plus tard. Le chapitre 6 expose la voie
choisie par le Conseil fédéral et sa stratégie en vue d'une réforme fiscale écologique.
3 
Objectifs et mesures proposés par l'initiative
31 
Objectifs fondamentaux de l'initiative
L'initiative populaire «pour garantir l'AVS - taxer l'énergie et non le travail!» vise
un réaménagement d'ordre écologique et social du système fiscal. Elle propose de
détaxer le travail humain et de taxer l'énergie plus fortement.5 L'initiative a trois
objectifs politiques fondamentaux: diminuer les atteintes à l'environnement, lutter
contre le chômage et assurer le financement des œuvres sociales. Ces objectifs doi-
vent être atteints grâce à une vaste réforme fiscale écologique dont la base juridique
sera constituée par de nouveaux articles de la constitution fédérale.
La revendication d'un abaissement de l'âge de la retraite est soulignée par
l'initiative parallèle des Verts «pour une retraite à la carte dès 62 ans, tant pour les
femmes que pour les hommes ». Le message concernant cette initiative, que le Con-
seil fédéral recommande de rejeter sans contre-projet, a été approuvé à fin 1997. Par
l'initiative «pour garantir l'AVS - taxer l'énergie et non le travail!», il s'agit no-
tamment d'assurer le financement requis. Cette initiative serait également valable si
l'âge de la retraite n'était pas abaissé. L'article 24, 1er alinéa, des dispositions tran-
sitoires de la constitution, qui garantirait les moyens financiers requis pour cette
opération, deviendrait alors sans objet.
5 
Les arguments ci-dessous sont tirés de l'argumentaire de l'initiative populaire «pour
garantir l'AVS — taxer l'énergie plutôt que le travail!», publié à Berne le 25 novembre
1994 par le Secrétariat suisse du parti des Verts. Par la suite, on ne parle plus que de
l'argumentaire.
3656

Les auteurs de l'initiative en justifient le but écologique en alléguant que la protec-
tion des ressources vitales naturelles représente l'une des tâches prioritaires de
l'économie et de la société. A cet effet, ils estiment nécessaire de réorienter à long
terme les processus économiques et sociaux. La transformation écologique de la
société industrielle devrait se faire progressivement; elle ne pourrait être réalisée
uniquement par des prescriptions, des valeurs-limites et des interdictions. L'objectif
devrait par conséquent consister à orienter les mécanismes d'autorégulation de
l'économie en fonction du contexte écologique. Comme l'économie de marché est
régie par le prix, la politique fiscale devrait exercer un effet incitatif. Vu le rapport
relativement 
étroit entre la consommation 
d'énergie 
et 
les 
atteintes à
l'environnement, l'imposition de l'énergie jouerait un rôle crucial. Par la réforme
fiscale écologique et une nouvelle taxe sur l'énergie, l'initiative vise donc à mettre
en route un processus qui réduise progressivement les atteintes à l'environnement et
optimalise l'utilisation de l'énergie.
La politique fiscale actuelle frappe surtout le travail; la consommation d'énergie est
en revanche insuffisamment imposée. Notre système fiscal aurait donc un mauvais
effet incitatif. Il convient d'arrêter l'évolution fatale vers une société à deux vitesses,
qui exclut toujours plus de gens du monde du travail, alors que d'autres souffrent de
surmenage. Les Verts exigent que tous les habitants de la Suisse puissent participer
d'une façon ou d'une autre au monde du travail. Sur le plan de \apolitique sociale et
de celle de l'emploi, le chômage doit être réduit avant tout en rendant son attrait au
travail humain en tant que facteur de production, ce qui atténuerait la nécessité de
supprimer constamment des emplois. Une contribution cruciale à cet objectif serait
d'abaisser, grâce au produit d'une taxe sur l'énergie, les cotisations sociales, qui
grèvent ce facteur de production qu'est le travail.
Le troisième objectif, à savoir garantir le financement des assurances sociales, a un
double aspect budgétaire et social. Selon les auteurs de l'initiative, les difficultés
financières bien connues, dues à la démographie, ne doivent être résolues ni par une
ponction sur la caisse fédérale, ni par une hausse des charges salariales. Le fardeau
du financement des assurances sociales ne devrait plus reposer presque uniquement
sur les personnes exerçant une activité lucrative. Le recours à l'énergie et aux ma-
chines occupant toujours plus de place dans le monde du travail, ce secteur devrait
également payer son tribut au financement des assurances sociales, ce qui serait le
cas si l'on introduisait une taxe sur l'énergie.
32 
Taxe sur les agents énergétiques non renouvelables
La base juridique pour l'introduction de la taxe sur l'énergie doit être créée par le
biais d'un nouvel article constitutionnel.
Art. 41l"ater (nouveau)
Pour assurer le financement partiel ou total des assurances sociales, la Confédération
prélève une taxe sur les vecteurs d'énergie non renouvelables et sur l'électricité
d'origine hydraulique produite dans les centrales d'une puissance de plus d'un mé-
gawatt.
Il est proposé de préciser comme suit les modalités de la taxe sur l'énergie dans les
dispositions transitoires de la constitution fédérale:
3657

Art. 24, 3e al. (nouveau)
3 La taxe sur l'énergie est introduite graduellement par étapes régulières et prévisi-
bles. La loi peut prévoir des allégements fiscaux temporaires pour les cas de rigueur.
La matière imposable est définie par le texte de l'initiative. Aux termes du texte
constitutionnel, la taxe sur l'énergie serait perçue sur les vecteurs énergétiques non
renouvelables et sur l'électricité des centrales hydrauliques d'une puissance de plus
d'un mégawatt. Par vecteurs énergétiques non renouvelables, les auteurs de
l'initiative désignent les énergies d'origine fossile telles que le pétrole, les carbu-
rants, le gaz naturel, le charbon et l'uranium. Les petites centrales hydrauliques dont
la puissance ne dépasse pas un mégawatt seraient exemptées de la taxe sur
l'électricité. Ne seraient donc soumis à la taxe que les agents énergétiques dont
l'utilisation ou la production pose des problèmes écologiques. Les agents énergéti-
ques dits renouvelables, comme l'énergie solaire, le biogaz et le vent, en seraient
exemptés.
En ce qui concerne l'assujettissement, la base de calcul et les taux de la taxe, le texte
de l'initiative du Parti écologiste suisse a une teneur délibérément générale. Cela
signifie que le législateur devrait fixer les éléments centraux de l'imposition. Des
considérations de l'argumentaire, on peut citer les idées générales suivantes.
- 
L'assujettissement ne concernerait qu'un nombre relativement restreint de pro-
ducteurs et de grossistes qui distribuent les vecteurs énergétiques.
- En ce qui concerne la base de calcul, les auteurs de l'initiative considèrent qu'il
serait préférable de percevoir la taxe en fonction de la teneur en énergie.
- Les taux de la taxe ne figurent pas dans le texte de l'initiative. Dans
l'argumentaire, les chiffres de l'exercice 1993 sont utilisés pour démontrer que
remplacer les prélèvements salariaux en faveur de l'AVS, de l'Ai, de l'APG et de
l'AC, soit quelque 25 milliards, par une taxe sur l'énergie ferait augmenter les
prix de l'énergie de presque une fois et demie.
A l'article 24, 3e alinéa, le texte de l'initiative précise que la taxe serait introduite par
étapes régulières et prévisibles. Cette manière de procéder assurerait son succès:
entreprises et particuliers devraient savoir que les prix de l'énergie augmenteraient à
intervalles réguliers, dans une mesure supportable et connue d'avance. Il n'est pas
exclu que les taux de la taxe soient indexés en fonction du renchérissement, ce qui
permettrait de maintenir la valeur réelle du produit de la taxe.
33 
Utilisation des ressources financières
D'après l'initiative, les dispositions transitoires de la constitution fédérale devraient
être complétées comme suit:
Art. 24 (nouveau)
1 En cas d'abaissement de l'âge ouvrant droit à la rente de vieillesse, les coûts sup-
plémentaires de l'AVS ainsi induits seront couverts par le produit de la taxe sur
l'énergie selon l'article 4lquater.
2 Pour le surplus, le produit de la taxe sur l'énergie est affecté, afin de la rendre
socialement supportable, à la réduction des cotisations des employés et des em-
ployeurs au titre de l'AVS, de l'Ai, de l'APG et de l'assurance-chômage, ainsi que
3658

des cotisations des indépendants au titre de l'AVS, de l'Ai et de l'APG. Les person-
nes sans activité lucrative et dont le revenu n'atteint pas un minimum fixé par la loi,
bénéficient d'une rétrocession fiscale compensant la hausse moyenne, due à la taxe,
du coût de l'énergie.
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale proposées mentionnent deux
axes pour l'utilisation du produit de la taxe, soit le financement de l'abaissement
éventuel de l'âge de la retraite et la réduction des cotisations sociales. Dans l'esprit
des auteurs de l'initiative, ces deux mesures devront se réaliser en deux étapes.
331 
Financement de l'abaissement éventuel de l'âge
de la retraite
Dans une première étape, le produit de la taxe proposée sur l'énergie pourrait couvrir
les coûts supplémentaires découlant de l'abaissement éventuel de l'âge donnant droit
à la rente AVS. Dans l'argumentaire, le Parti écologiste suisse estime que ces coûts
supplémentaires oscilleraient entre 400 et 600 millions par an. D'après les estima-
tions figurant dans le message du Conseil fédéral concernant l'initiative «pour une
retraite à la carte dès 62 ans, tant pour les femmes que pour les hommes», ils attei-
gnent pourtant 1,6 milliard par an, compte tenu des coûts supplémentaires pour
l'AVS et des allégements au niveau de l'Ai et de l'AC. Cette différence a deux
raisons. Premièrement, les chiffres de l'argumentaire pourraient se baser sur une
comparaison avec un âge de la retraite fixé à 62 ans pour les femmes et 65 ans pour
les hommes. Le chiffre de 1,5 milliard représente en revanche la différence par
rapport au relèvement, en deux étapes, d'ici 2005, de l'âge de la retraite des femmes
à 64 ans, tel que l'a fixé la 10e révision de l'AVS. Deuxièmement, les estimations du
Conseil fédéral tiennent compte de la dégradation des perspectives financières des
assurances sociales, qui était imprévisible lors du lancement de l'initiative.
332 
Réduction socialement supportable des cotisations sociales
Plus lourde de conséquences, l'utilisation prévue dans une deuxième étape du pro-
duit de la taxe consisterait à réduire les charges salariales, c'est-à-dire les pourcenta-
ges de salaire versés par les salariés et les employeurs au titre des cotisations socia-
les (AVS, AI, APG et AC). Les cotisations actuelles des indépendants en faveur de
l'AVS, de l'Ai et de l'APG baisseraient également.
L'énoncé du nouvel article 41iualcr proposé vise en outre à garantir que d'éventuels
pourcentages de salaire destinés aux cotisations à de nouvelles assurances sociales,
comme l'assurance-maternité, puissent aussi être réduits.
A dessein, les auteurs de l'initiative ne précisent pas l'ampleur du transfert de char-
ges fiscales. L'article 41iualer proposé mentionne ainsi un financement partiel ou
total des assurances sociales, ce qui laisse une vaste marge de manœuvre.
L'initiative cite comme importante condition requise pour réduire les cotisations
sociales, le fait de rendre la réduction socialement supportable. Cette notion de
réduction socialement supportable des cotisations sociales figure expressément à
l'article 24, 2e alinéa, des dispositions transitoires proposées. L'argumentaire men-
tionne que la réduction des cotisations aux assurances ne pourrait pas se borner à une
3659

diminution linéaire des pourcentages prélevés sur le salaire brut. L'exigence d'un
correctif est justifiée par les effets régressifs de redistribution. Les hauts revenus
profiteraient davantage d'une réduction linéaire exprimée en francs, ce qui serait
injustifié, puisque la consommation d'énergie et le revenu n'évoluent pas parallèle-
ment. L'argumentaire présente deux propositions pour le mécanisme de compensa-
tion envisagé en faveur des revenus modestes. Celui-ci pourrait par exemple consis-
ter à fixer un minimum non imposable, au-dessous duquel aucun prélèvement sur le
salaire ne serait effectué. On peut aussi envisager de combiner une réduction linéaire
des charges et une déduction fixe.
333 
Rétrocession fiscale pour les personnes sans activité
lucrative et allégements fiscaux pour les cas de rigueur
Selon les auteurs de l'initiative, des rétrocessions fiscales s'imposeraient pour les
personnes sans activité lucrative, parce que celles-ci acquitteraient la taxe sur
l'énergie, mais ne profiteraient pas de la réduction des charges salariales. Aussi
l'article 24, 2e alinéa, des dispositions transitoires prévoit-il une rétrocession fiscale
à hauteur des coûts supplémentaires causés par la taxe à une personne dont la con-
sommation d'énergie est moyenne.
A l'article 24, 3e alinéa, l'initiative prévoit aussi des allégements fiscaux temporai-
res. D'après l'argumentaire, cette disposition concernerait par exemple les branches
particulièrement gourmandes en énergie et soumises à la concurrence internationale.
Il faudrait éviter de les confronter à des difficultés insurmontables. La durée de ces
mesures devrait toutefois être limitée clairement, pour inciter à exploiter à fond le
potentiel d'économies d'énergie. Les allégements fiscaux devraient donc pouvoir
être réduits progressivement.
4 
Effets
L'acceptation de l'initiative aurait des effets multiples et notables sur l'économie, les
finances fédérales et les assurances sociales, ainsi que sur la demande d'énergie et
l'environnement. Toutefois, sur la base du texte constitutionnel proposé, ces effets
ne peuvent aujourd'hui être esquissés qu'à grands traits. Dans leur argumentaire, les
auteurs de l'initiative soulignent expressément qu'ils ont voulu une formulation
ouverte de l'article constitutionnel. La marge d'interprétation va du milliard que
rapporterait dans une première étape la taxe, aux vingt milliards évoqués par les
auteurs de l'initiative dans l'argumentaire, qui pourraient être un objectif à long
terme. Les effets généraux d'une acceptation de l'initiative sont décrits ci-dessous.
41 
Effets sur l'ensemble de l'économie
Les effets sur l'ensemble de l'économie d'une taxe sur l'énergie dépendent beau-
coup de son aménagement. Diverses études et enquêtes, basées sur la neutralité
d'une telle taxe en matière de recettes, montrent que ses effets sur la croissance et
sur l'emploi seraient positifs, ou en tout cas pas négatifs, mais globalement minimes.
Les calculs concernant les conséquences d'une taxe sur l'énergie donnent toutefois
souvent des résultats contradictoires, parce qu'ils se fondent non seulement sur les
3660

•s
hypothèses concernant son aménagement, mais aussi et presque davantage sur les
modèles utilisés. Les considérations ci-dessous sont donc de nature qualitative.
En règle générale, on atteindra plus efficacement des objectifs écologiques en taxant
les agents énergétiques qu'en promulguant des obligations et interdictions. Une taxe
sur l'énergie est une incitation permanente à utiliser parcimonieusement les agents
énergétiques concernés, puisque chaque baisse de la consommation apporte un
avantage financier. Une telle taxe incite en outre à plus de souplesse en matière de
consommation d'énergie et à mieux accorder cette consommation aux divers be-
soins. Du point de vue économique, la taxation des énergies non renouvelables est
donc une méthode efficace pour améliorer la qualité de l'environnement.
L'imposition de l'énergie renchérit l'utilisation des énergies non renouvelables dans
les processus de production. Cette augmentation des coûts de production, qui aboutit
à un renchérissement variable selon le montant de la taxe, freine dans un premier
temps la croissance économique. A plus long terme, la modification de la situation
au niveau des prix entraîne les effets d'économies et de substitution recherchés. Les
agents énergétiques taxés sont utilisés plus efficacement et remplacés par des éner-
gies renouvelables non taxées. Ces restructurations exigent la mise au point et
l'acquisition de nouvelles technologies et de méthodes de production économisant
l'énergie. Cela se traduit dans une certaine mesure par un renouvellement accéléré
des moyens de production qui pourrait améliorer la compétitivité internationale.
Mais comme les processus d'adaptation et la modification des habitudes prennent un
certain temps, il est décisif que la taxe sur l'énergie soit introduite progressivement,
sur une assez longue période. Si les entreprises peuvent prévoir à l'avance les adap-
tations nécessaires et réagir à temps à la nouvelle situation au niveau des prix, les
inconvénients du renchérissement des coûts de production sur la croissance peuvent
être minimisés.
Faute de mesures complémentaires, l'introduction unilatérale, en Suisse, d'une taxe
sur l'énergie fournissant des recettes substantielles aurait des conséquences directes
fâcheuses sur les coûts des industries indigènes gourmandes en énergie. La taxe
ferait baisser le prix des biens importés par rapport à ceux fabriqués sur place et
renchérirait les exportations suisses. L'augmentation de la concurrence internatio-
nale accentue l'importance des impôts nationaux en tant que facteurs de coût. En
l'absence de réglementation spéciale, il est à craindre que les industries gourmandes
en énergie ne déménagent à l'étranger ou renoncent à leur activité, ce qui se tradui-
rait par des pertes d'emploi. Les inconvénients de l'introduction unilatérale d'une
taxe sur l'énergie fournissant des recettes substantielles ne dépendent pas seulement
de l'élasticité des prix des exportations et des importations, de la mobilité effective
du capital, du travail et du savoir-faire, mais aussi des réglementations spéciales et
des mesures complémentaires requises. La plupart des études nationales et interna-
tionales concluent qu'on exagère plutôt le risque d'affaiblissement de la compétiti-
vité du fait de l'imposition de l'énergie. Il est vrai qu'au niveau des branches, il y
aura des gagnants et des perdants. Mais à l'échelle de l'économie tout entière, il n'y
a pas à craindre d'atteinte grave à la compétitivité, dans la mesure où la fiscalité tient
compte du contexte international.
Pour éviter totalement les distorsions de concurrence, il faudrait aménager la taxe sur
l'énergie de façon à ce qu'elle soit neutre sur le plan du commerce extérieur. Cela
nécessiterait que cette taxe frappe le contenu énergétique des produits importés. Par
contre, il faudrait dégrever les exportations. Mais, dans l'état actuel des choses, le
coût de cette neutralisation serait très élevé. Toutefois, comme le propose l'initiative,
3661

des réglementations spéciales pour les branches gourmandes en énergie sont néces-
saires et applicables. Il faudrait taxer l'importation d'énergie et dégrever son expor-
tation. Encore faudrait-il s'assurer que ces mesures soient compatibles avec les
règles du GATT et de l'OMC.
Si les recettes de la taxe sur l'énergie sont utilisées pour réduire l'imposition du
facteur de production travail, conformément à l'initiative, cela pourrait avoir en fin
de compte des effets économiques positifs, quoique limités. La réduction des cotisa-
tions sociales transférerait la charge fiscale du travail - relativement abondant, mais
fortement imposé - vers les agents énergétiques et les atteintes à l'environnement,
peu imposés jusqu'ici. Elle pourrait par conséquent avoir des effets positifs sur
l'emploi. Ce scénario ne tient toutefois pas compte des futurs besoins financiers des
assurances sociales, qui sont considérables.
42 
Effets de redistribution
On ne peut estimer que grossièrement les effets de redistribution d'une taxe sur
l'énergie sans connaître son aménagement exact et l'étendue des paiements compen-
satoires.
Pour ce qui est du revenu des ménages, la taxe sur l'énergie sans mesures compen-
satoires aurait un effet régressif. Cela signifie que les ménages à revenus élevés
payeraient proportionnellement moins de taxes que ceux à revenu faible. L'ampleur
de cette inégalité dépend notamment de la mesure dans laquelle le renchérissement
de l'énergie provoqué par la taxe se répercute sur les prix à la consommation. A part
l'effet direct de la hausse des prix de l'énergie, il peut y avoir des effets indirects,
dus à la répercussion sur les consommateurs de l'augmentation des coûts de produc-
tion. L'initiative tient compte de cet aspect des choses en affectant le produit de la
taxe sur l'énergie à une réduction socialement supportable des charges salariales.
Alors que, pour des raisons sociales, il convient d'empêcher une redistribution aux
dépens des revenus faibles et au profit des revenus élevés, la redistribution aux
dépens des ménages à consommation d'énergie supérieure à la moyenne et au profit
de ceux à consommation inférieure à la moyenne est une chose que le Conseil fédé-
ral souhaite aussi. Elle est conforme au principe de l'utilisateur-payeur et propre à
inciter les gens à économiser les énergies non renouvelables.
Sur le plan de la politique régionale, la taxe sur l'énergie entraînerait aussi certaines
redistributions, car les branches gourmandes en énergie ne sont pas réparties unifor-
mément en Suisse; au contraire, elles sont en partie fortement concentrées dans
certaines régions. Grâce aux réglementations spéciales demandées par l'initiative,
cette redistribution ne serait probablement que limitée. Il est aussi important de
savoir si les régions périphériques seraient défavorisées par rapport aux régions et
agglomérations urbaines. Pour des raisons de climat et de topographie, il faut es-
compter que les régions de montagne seraient légèrement plus affectées par la taxe
que les régions urbaines, d'autant plus qu'elles abritent la majorité des grandes
centrales hydrauliques qui seraient soumises à la taxe. On ne sait pas encore dans
quelle mesure les éventuels désavantages pourraient être compensés par la péréqua-
tion intercantonale des charges prévue.
3662

43 
Effets sur le budget fédéral et les assurances sociales
A long terme, l'institution d'une taxe sur l'énergie destinée à financer l'abaissement
éventuel de l'âge de la retraite et à réduire les cotisations sociales aurait des effets
sensibles sur le budget fédéral et les assurances sociales.
L'initiative exige dans un premier temps que soit prélevée une taxe sur l'énergie
pour financer les coûts de l'abaissement éventuel de l'âge de la retraite. Dans l'état
actuel des choses, il faudrait à cet effet des recettes de l'ordre de 1,0 à 1,5 milliard
par an, ce qui correspondrait à un renchérissement, d'origine fiscale, du prix de
l'énergie d'environ 5 à 7 pour cent au niveau du consommateur final. Mais comme
les dépenses des assurances sociales vont croître pour des raisons démographiques,
les besoins financiers ne cesseraient d'augmenter au cours des années.
Pour le budget fédéral et les assurances sociales, le financement d'un abaissement
éventuel de l'âge de la retraite serait, selon l'initiative, à moyen et à long terme
neutre sur le plan budgétaire, et ce aussi bien si cette affectation était effectuée dans
le cadre du budget fédéral que par le versement direct des ressources aux fonds des
assurances. Cette dernière solution est prévue pour le point supplémentaire de TVA
destiné à financer les coûts supplémentaires dus à l'évolution démographique.
En cas d'abaissement de l'âge de la retraite, deux indicateurs budgétaires suisses
auraient tendance à s'aggraver. Dans l'immédiat, il faudrait s'attendre à une aug-
mentation de la quote-part de l'Etat et de la quote-part fiscale d'environ 0,3 à 0,4
pour cent. En outre, dans un domaine décisif du point de vue des finances fédérales,
les coûts s'accroîtraient, ce qui ne cadre pas du tout avec le contexte budgétaire
actuel et constituerait, du point de vue des finances, un pas dans la mauvaise direc-
tion.
Alors que les effets à court et à moyen terme restent limités, les conséquences à long
terme de l'initiative sur les finances fédérales et les assurances sociales doivent être
qualifiées de graves. Cela tient au rôle stratégique de l'imposition de l'énergie pour
le financement des charges futures des assurances sociales.
Ainsi, si la possibilité d'augmenter la taxation de l'énergie en fonction du rapport
entre nos prix et ceux de l'étranger était utilisée, le produit de la taxe sur l'énergie
s'élèverait à plusieurs milliards et la marge de manœuvre au niveau de la future
politique budgétaire serait considérablement restreinte. Selon le texte de l'initiative,
en effet, le produit de la taxe serait affecté à la réduction des cotisations sociales et
ne serait donc plus disponible pour stabiliser financièrement ces dernières. Si, dans
un avenir lointain on parvenait, conformément à l'idée des auteurs de l'initiative, à
lever une taxe sur l'énergie de l'ordre de vingt milliards, ce qui n'est cependant
nullement garanti, le problème fondamental dû aux charges non couvertes des assu-
rances sociales s'accentuerait encore.
L'acceptation de l'initiative ne garantirait donc pas la sécurité financière des assu-
rances sociales. Il faut craindre au contraire qu'elle ne compromette leur stabilisa-
tion financière, parce qu'il ne serait effectivement plus possible de recourir à une des
futures possibilités de financement à cause de la compensation au niveau des prélè-
vements sur les salaires. L'équilibre recherché à long terme du budget fédéral serait
remis en cause.
3663

44 
Effets sur la demande d'énergie et l'environnement
En ce qui concerne l'initiative «énergie et environnement», le Conseil fédéral a
examiné en détail les conséquences énergétiques et environnementales d'une taxe
sur l'énergie. Les modélisations sont fondées sur un renchérissement annuel de 2
pour cent pour l'électricité et de 3,5 pour cent pour les énergies fossiles. Ces travaux
permettent d'évaluer l'ordre de grandeur des effets de la présente initiative.
Une taxe sur l'énergie de cet ordre de grandeur et de cette forme constituerait une
incitation financière durable à utiliser l'énergie dans un souci d'économie et
d'efficacité et à recourir aux énergies renouvelables. La demande de combustibles
d'origine fossile et d'électricité s'en trouverait réduite considérablement et durable-
ment. La consommation de carburants (essence et huile Diesel) baisserait sensible-
ment grâce à la modification du style de conduite, aux améliorations techniques, à
l'utilisation d'autres moyens de transport et à la diminution de la mobilité. La de-
mande en combustibles non fossiles alimentant des réseaux de chauffage, ainsi que
la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables (autres que la force
hydraulique), augmenteraient considérablement. D'autres possibilités de produire de
l'électricité à partir de la biomasse et du vent sont par ailleurs exploitables. A long
terme, la taxe sur l'énergie permettrait de réduire nettement les émissions de COz-
Une taxe sur l'énergie permettrait d'obtenir une réduction des émissions de CChbien
plus forte que les 10 pour cent proposés d'ici 2010 dans la loi sur le COa, et ce éga-
lement durant la période suivant 2010.
La taxe sur l'énergie devrait aussi contribuer dans une mesure importante à la réali-
sation des objectifs en matière de pureté de l'air. Les émissions de Nox revêtent une
importance particulière. 90 pour cent environ de la totalité des émissions de NOX
proviennent de la combustion des combustibles et carburants d'origine fossile.
45 
Exécution
L'introduction d'une taxe sur l'énergie, conformément au texte constitutionnel de
l'initiative, consisterait à créer un nouvel impôt. Si cette taxe était perçue auprès des
producteurs et importateurs suisses sur les agents énergétiques en fonction de la
teneur en énergie de ces agents, le travail administratif devrait rester limité. Ce serait
encore plus le cas si la taxe était perçue dans le cadre du système actuel d'imposition
des huiles minérales. Y seraient soumises les entreprises qui produisent, stockent ou
importent hors taxe les combustibles et carburants énumérés dans la loi sur
l'imposition des huiles minérales. Pour l'imposition de l'électricité, il faudrait ce-
pendant créer un nouveau système de perception à l'usine. En l'occurrence, il
s'agirait de taxer les importations et de procéder à un remboursement dans le cas des
exportations.
L'utilisation des ressources obtenues, soit pour l'abaissement éventuel de l'âge de la
retraite ainsi que pour la réduction des cotisations sociales, ne susciterait pas non
plus de grandes difficultés administratives. Il faudrait en revanche s'attendre à un
supplément de travail pour certains éléments de l'utilisation des fonds, suivant leur
aménagement. Il s'agit ici avant tout de la réduction socialement supportable des
cotisations sociales et de la rétrocession de la taxe aux personnes sans activité lucra-
tive et aux branches gourmandes en énergie.
3664

Selon la variante retenue, l'aménagement socialement supportable de la réduction
des charges salariales pourrait créer des problèmes administratifs. Ce serait notam-
ment le cas en ce qui concerne la proposition de combiner une réduction linéaire des
cotisations et une déduction fixe. Le système de décompte serait nettement plus
compliqué qu'actuellement. Si, en revanche, on fixait pour chaque activité une fran-
chise analogue à celle qui figure dans la réglementation concernant les bénéficiaires
de l'AVS exerçant une activité lucrative, le surcroît de travail administratif resterait
modéré.
Selon l'aménagement choisi, les rétrocessions fiscales aux personnes sans activité
lucrative pourraient également entraîner un surcroît de travail administratif. Des
problèmes se poseraient notamment en matière d'identification des personnes sans
activité lucrative n'ayant pas un revenu minimum déterminé. Dans l'hypothèse où
l'identification serait faite dans le cadre de la procédure de décompte de l'AVS, le
surcroît de travail resterait modéré. Même si la rétrocession s'effectuait par un canal
existant, comme l'assurance-maladie, il faudrait cependant confier cette tâche à une
nouvelle administration ou à différentes administrations existantes.
Les rétrocessions fiscales aux branches gourmandes en énergie provoqueraient
aussi du travail administratif supplémentaire. Différents modèles de réglementations
spéciales sont envisagés. Dans l'hypothèse où les rétrocessions fiscales aux branches
gourmandes en énergie pourraient être effectuées par un système simple et concerne-
raient un nombre nettement limité de requêtes, le travail administratif, quoique
important, resterait raisonnable.
On constate en fin de compte que l'application de l'initiative ne susciterait pas
d'obstacles insurmontables à condition d'être mise en œuvre de façon judicieuse.
Des difficultés administratives plus importantes pourraient toutefois résulter des
rétrocessions fiscales, exigées par le nouveau texte constitutionnel, aux personnes
sans activité lucrative.
5 
Appréciation
51 
Politique économique et politique de l'emploi
L'imposition ciblée du recours aux énergies non renouvelables et des grandes cen-
trales hydrauliques contribuerait à l'internalisation des coûts externes, qui oscillent
dans le domaine de l'énergie et des transports entre 11 et 16 milliards au minimum,
selon une étude effectuée pour le compte du DETEC. Toutefois, l'impôt renchérirait
aussi bien l'utilisation directe de ces matières premières que les produits, notam-
ment dans les branches gourmandes en énergie. La demande des biens ainsi produits
baisserait, ce qui affecterait la croissance et l'emploi. Si notre pays était en outre le
seul à adopter une taxe sur l'énergie fournissant des recettes substantielles, la com-
pétitivité de la production suisse pourrait être compromise. Les auteurs de l'initiative
essaient d'atténuer les désavantages de la taxe sur l'énergie en prévoyant de
l'instituer progressivement et de façon prévisible, ainsi qu'en accordant des allége-
ments fiscaux temporaires pour les branches gourmandes en énergie.
A long terme, tel qu'il est proposé, le renchérissement relatif des agents énergétiques
non renouvelables provoquerait des mesures de substitution et d'économies. En
investissant dans la rationalisation et le renouvellement, avant tout dans le but
d'économiser l'énergie, les entreprises visées ne réaliseraient pas seulement
l'objectif écologique, elles amélioreraient aussi leur compétitivité et accroîtraient
3665

quelque peu la productivité du travail. Au sein de l'économie et de ses différents
secteurs, il y aurait certes des gagnants et des perdants. Mais en fin de compte, les
effets sur la croissance et l'emploi pourraient se révéler légèrement positifs. Cela est
d'autant plus vrai que le report de la demande des agents énergétiques importés
(pétrole et gaz) sur des produits indigènes aurait des retombées favorables sur
l'économie et l'emploi.
Le Conseil fédéral partage l'avis des auteurs de l'initiative qui estiment qu'en Suisse
les charges salariales élevées ont tendance à freiner l'emploi. Il est donc dans
l'intérêt de la place économique suisse de limiter au maximum la progression des
charges salariales. Mais, vu les énormes besoins financiers des assurances sociales,
il n'est pas réaliste d'utiliser le produit de la taxe sur l'énergie pour réduire
l'imposition du facteur de production travail, notamment tant que le financement de
ces assurances n'est pas garanti. Si, en revanche, on parvient à empêcher la progres-
sion des charges en taxant l'énergie, cela préservera l'attrait du facteur de production
travail.
Sous l'angle de la politique économique et après avoir pris en considération les
avantages et les inconvénients de l'initiative, on n'aurait guère de raison de
s'opposer à celle-ci, à condition toutefois que la taxe sur l'énergie soit instituée
progressivement et de façon prévisible, et que ses taux soient supportables pour
l'économie. Cet aspect revêt une extrême importance du fait de la globalisation de
l'économie. L'initiative ne devrait donc guère affecter la compétitivité de la Suisse,
pour autant que la fiscalité tienne compte du contexte international.
52 
Politique budgétaire
Le Conseil fédéral approuve le principe d'une imposition plus forte de l'énergie à
moyen et à long terme. Une telle approche sera mise en œuvre dans le cadre de la
réforme fiscale écologique. Ces travaux seront combinés, autant que cela se révèle
possible et judicieux, avec ceux consacrés au nouveau régime financier6. Les pre-
miers travaux de base relatifs à la réforme fiscale écologique seront réalisés cette
année. Il est prévu de mettre un projet en consultation en 1999. Le message relatif à
la réforme fiscale écologique sera présenté aux Chambres fédérales en 2001 au plus
tard. Si le projet était accepté lors de la votation populaire, rien ne s'opposerait à une
entrée en vigueur anticipée, soit avant la fin de 2006.
Dans ces circonstances, le Conseil fédéral considère le nouvel article constitutionnel
41quaier proposé comme une base de discussion parfaitement valable. En revanche, il
émet de très sérieuses réserves à l'égard des dispositions transitoires qui règlent
l'utilisation des ressources financières. En exigeant d'affecter le produit de la taxe
au financement de l'abaissement éventuel de l'âge de la retraite et à la réduction des
prélèvements sur les salaires, l'initiative est contraire à une politique budgétaire
cohérente et restreint considérablement la future marge de manœuvre au niveau de
ladite politique.
L'abaissement général de l'âge de la retraite reviendrait à augmenter les coûts et
aggraverait les problèmes de financement des assurances sociales. Le Conseil fédéral
nourrit aussi les plus vives craintes quant à la réduction des cotisations sociales.
Selon la constitution, la compétence de percevoir l'impôt fédéral direct et la TVA échoit
à fin 2006.
3666

Même si les assurances sociales devaient subir des corrections sensibles sur le plan
des prestations, leurs besoins financiers resteront à l'avenir de l'ordre de plusieurs
points de TVA. Le facteur décisif, pour le Conseil fédéral, est qu'outre la TVA,
l'imposition de l'énergie constitue la seule source de financement réaliste des tâches
de la Confédération, notamment des assurances sociales. Le Conseil fédéral consi-
dère que la sécurité financière des œuvres sociales a clairement la priorité sur une
réduction des pourcentages prélevés sur le salaire. L'initiative bloque l'option d'un
futur financement partiel des assurances sociales; c'est pourquoi le Conseil fédéral
estime qu'elle doit être rejetée.
53 
Politique énergétique et environnementale
Du point de vue de la politique de l'énergie et de l'environnement, une taxe sur
l'énergie est en principe bienvenue. L'amélioration obtenue quant à l'efficacité en
matière d'utilisation de l'énergie et à la qualité de l'environnement dépend de l'amé-
nagement et du niveau de la taxe, ainsi que d'autres mesures. Compte tenu des ob-
jectifs et des mesures déjà prises, la taxe sur l'énergie est un complément important
et nécessaire de la politique actuelle.
Taxer l'énergie reviendrait à dissocier de plus en plus la croissance économique,
l'utilisation des ressources et les atteintes à l'environnement. Cela pourrait entraîner
une réduction notable de la consommation des énergies d'origine fossile et
d'électricité, et influencer considérablement la structure de la demande et de l'offre
d'énergie. La taxe sur l'énergie fournirait donc une contribution essentielle à la
protection du climat mondial, aux objectifs à long terme du programme ENERGIE
2000 (réduction des émissions de CCh, stabilisation de la consommation
d'électricité) et elle est conforme aux résultats du dialogue engagé par le DETEC au
sujet de l'approvisionnement énergétique à long terme et du programme énergétique
pour la période suivant l'an 2000. Elle pourrait aussi réduire après 2010 les émis-
sions de CÛ2 de beaucoup plus que de dix pour cent par rapport à 1990. Elle contri-
buerait en outre à la réalisation des objectifs en matière de pureté de l'air.
Du point de vue de la politique de l'énergie et de l'environnement, il s'agit d'épuiser
dans tous les secteurs et au niveau de tous les agents énergétiques les potentiels
d'économies qui demeurent considérables, et de tirer davantage parti des énergies
renouvelables. En plus de la loi sur l'énergie, de celle sur le CÛ2 et du développe-
ment du programme énergétique pour la période suivant l'an 2000, une taxe sur
l'énergie pourrait contribuer à la réalisation dé cet objectif par des moyens propor-
tionnés et économiquement supportables.
Une taxe sur l'énergie à caractère incitatif global améliorerait en outre les chances
sur le marché des technologies plus efficaces et des énergies renouvelables. Sur le
plan économique, la dépendance vis-à-vis de l'étranger et donc la vulnérabilité aux
hausses de prix ou aux perturbations d'approvisionnement imprévisibles, découlant
de conflits internationaux, diminueraient. Les conflits intérieurs en matière de poli-
tique énergétique seraient désamorcés, puisqu'il faudrait construire moins de gran-
des unités de production d'énergie.
Dans l'intérêt de l'intégration de la Suisse dans la politique européenne de l'énergie
et de la libéralisation du marché énergétique, la taxe sur l'énergie prévue par
l'initiative devrait être aménagée de façon transparente et non-discriminatoire.
3667

54 
Politique sociale
Les objectifs visés par l'initiative - garantir le financement à long terme des assu-
rances sociales et lutter contre le chômage - font partie de l'ensemble des objectifs
de la politique sociale menée par le Conseil fédéral mais les moyens pour leur réali-
sation diffèrent.
Le financement des assurances sociales est le principal problème de la politique
sociale des prochaines années. Vu les besoins financiers futurs, une taxe sur
l'énergie pourrait constituer une source additionnelle de financement des assurances
sociales.
Selon le message du Conseil fédéral du 15 décembre 1997 concernant les initiatives
populaires «pour un assouplissement de l'AVS - contre le relèvement de l'âge de la
retraite des femmes» et «pour une retraite à la carte dès 62 ans, tant pour les femmes
que pour les hommes», l'institution d'une rente de retraite serait très coûteuse pour
l'AVS. L'affectation des recettes d'une taxe sur l'énergie au financement de cette
nouvelle prestation sociale ne correspondrait pas aux principes d'allocation optimale
et d'usage économe de ressources limitées. D'un point de vue de politique sociale, le
Conseil fédéral souhaite cependant aussi parvenir à un assouplissement de l'âge de
la retraite lors de la 11e révision de l'AVS. Il envisage cependant une solution plus
différenciée, répondant aux postulats de politique sociale et pouvant être financée
malgré la progression constante de l'espérance de vie.
La proposition d'affecter une taxe sur l'énergie strictement à la réduction des taux
actuels de cotisation aux assurances sociales serait également contre-productive sur
le plan de la politique sociale. Cette opération peut certes influer positivement sur le
chômage. Elle risquerait cependant de compromettre le niveau général des presta-
tions sociales à long terme, en supprimant la possibilité de recourir aux recettes
provenant de l'imposition de l'énergie pour couvrir, au moins partiellement, le be-
soin supplémentaire de financement des assurances sociales. L'affectation stricte de
ses recettes, demandée par l'initiative réduirait excessivement la marge de manœu-
vre du législateur en matière de politique sociale. En contradiction avec les inten-
tions de l'initiative, cette situation entraverait plutôt qu'elle ne favoriserait la re-
cherche de solutions permettant de garantir à long terme le financement de l'AVS et,
de façon générale, des assurances sociales.
Pour ce motif, vu les besoins financiers futurs, la solution proposée par l'initiative
ne peut être adoptée.
55 
Appréciation globale
Le Conseil fédéral approuve certes le principe d'une imposition plus forte de
l'énergie à moyen et à long terme. Du point de vue de la politique budgétaire, il ne
peut en revanche pas approuver l'initiative et il émet de très sérieuses réserves quant
à l'utilisation proposée pour les ressources financières. Les restrictions extrêmement
sévères que l'initiative impose en ce qui concerne l'utilisation de ces ressources sont
inacceptables. L'appréciation de l'initiative sous l'angle de la politique sociale
s'avère également négative, de l'avis du Conseil fédéral. Le financement, par une
taxe sur l'énergie, d'un abaissement éventuel de l'âge de la retraite aggraverait les
problèmes de financement des assurances sociales.
3668

Sous l'angle de la politique économique, il n'y a pas grand-chose à opposer à
l'initiative. A condition que la taxe sur l'énergie soit introduite progressivement et
de façon prévisible, et que ses taux soient supportables pour l'économie, elle ne
devrait pas compromettre la compétitivité de la Suisse. Cet aspect revêt une extrême
importance du fait de la globalisation de l'économie. Du point de vue de la politique
de l'énergie et de l'environnement, la revendication d'une imposition plus forte des
agents énergétiques mérite d'être soutenue. Elle fournirait une contribution appré-
ciable au développement durable.
L'évaluation des objectifs et propositions de l'initiative «pour garantir l'AVS - taxer
l'énergie et non le travail!» du point de vue fiscal, budgétaire et social, ainsi que
sous l'angle de l'économie, de l'emploi, de l'énergie et de l'environnement, se solde
par un résultat global négatif; aussi le Conseil fédéral recommande-t-il de rejeter
l'initiative sans y opposer de contre-projet.
6 
Stratégie du Conseil fédéral en vue d'une réforme fiscale
écologique
L'actuel système fiscal suisse ne connaît guère d'incitations favorisant le dévelop-
pement durable et Pinternalisation des coûts externes de l'approvisionnement éner-
gétique. Le fait que les prix des agents énergétiques soient bas par rapport aux fac-
teurs de production travail et capital joue notamment un rôle important. Dans le
contexte de la stratégie «Le développement durable en Suisse», le Conseil fédéral a
par conséquent décidé d'étudier les possibilités d'une réforme fiscale écologique
permettant de créer, au niveau de la politique budgétaire et fiscale, des incitations en
faveur de l'emploi et de la réalisation des objectifs de la politique énergétique et
environnementale.
C'est entre autres pour cette raison que de nombreux projets d'imposition de
l'énergie sont discutés actuellement. Outre les initiatives «énergie et environne-
ment», «solaire» et «pour garantir l'AVS - taxer l'énergie et non le travail!», les
Chambres débattent aussi de divers projets d'imposition plus forte de l'énergie.
Le Conseil fédéral est disposé à faire avancer rapidement la réforme fiscale écolo-
gique. C'est pourquoi, dans le cadre de ses objectifs pour 1998, il a décidé d'entamer
cette année encore les travaux de base en vue d'une telle réforme. Grâce à ce calen-
drier, il devrait être possible de mettre un projet en consultation dans le courant de
l'année prochaine. Dans la perspective actuelle, la soumission d'un message et d'un
projet de loi sur l'imposition de l'énergie aux Chambres fédérales d'ici 2001 semble
réaliste. La nécessité de soumettre une nouvelle base constitutionnelle dépendra de
l'état des travaux du Parlement concernant un contre-projet à l'initiative «énergie et
environnement» et à l'initiative «solaire». Avec les travaux auxquels il s'est déjà
attelé, le Conseil fédéral entend assumer son rôle dirigeant dans la question de la
réforme fiscale écologique.
Le but de la réforme fiscale écologique est d'aménager à long terme le système
fiscal de façon à ce qu'il contribue notablement au développement durable. Vu la
situation précaire des finances fédérales et les besoins financiers prévisibles des
assurances, la réforme fiscale écologique doit tenir compte des objectifs de la politi-
que budgétaire en plus des objectifs écologiques, économiques et sociaux.
- L'objectif 
écologique est de ménager l'environnement et les ressources.
L'élément déterminant en l'occurrence est de créer des incitations favorisant le
recours aux énergies renouvelables et l'amélioration du rendement énergétique,
3669

l'évitement des rejets et des déchets, ainsi que le respect de la nature et du pay-
sage.
— L'objectif économique est d'améliorer la compétitivité de notre économie en
utilisant judicieusement les ressources, en innovant et en créant des emplois par
l'allégement fiscal du facteur de production travail. L'attrait global de la place
économique suisse ne doit pas diminuer.
- 
L'objectif social est avant tout de donner aux assurances sociales une base finan-
cière saine. Il importe aussi que l'aménagement de la réforme fiscale écologique
soit socialement supportable.
- 
L'objectif financier consiste enfin à exploiter le potentiel fiscal des agents éner-
gétiques pour financer les tâches de la Confédération, notamment les assurances
sociales, ainsi que — dans une mesure restreinte et pour une période limitée - la
politique de l'énergie et de la protection du climat. Cela permettra d'éviter
l'augmentation future des cotisations sociales et de renforcer les effets écologi-
ques de la réforme fiscale.
L'élément essentiel de la réforme fiscale écologique envisagée par le Conseil fédéral
est l'imposition plus forte des agents énergétiques. À long terme, il est concevable
de modifier et d'adapter les impôts existants, de même que les allégements fiscaux et
les aides financières allant à fins contraires, écologiquement parlant. Pour ce qui est
de l'aménagement de la réforme fiscale écologique, le Conseil fédéral part des prin-
cipes suivants:
- 
Seront notamment soumis à imposition plus forte les agents énergétiques non
renouvelables tels que le pétrole, le gaz naturel, le charbon et l'énergie nu-
cléaire. Par ailleurs, il convient de prévoir des allégements fiscaux pour les éner-
gies renouvelables.
- 
Pour simplifier au maximum la perception, le Conseil fédéral part de l'idée que
{'assujettissement sera réglé autant que possible dans le cadre des systèmes fis-
caux actuels.
— Pour ce qui est de la base de calcul, il faudra étudier dans quelle mesure il est
nécessaire de tenir compte de l'impact des différents agents énergétiques sur
l'environnement. L'application imposera sans doute des limites aux possibilités
de différenciation des taux d'imposition.
- 
Quant au niveau de l'imposition supplémentaire, il faut tenir compte du fait que
la marge de manœuvre est limitée à divers égards. A cause des prix pratiqués au-
jourd'hui dans les pays voisins, une taxation plus forte des carburants aboutirait à
un notable tourisme de la colonne d'essence qui ne nuirait pas seulement considé-
rablement à l'environnement, mais provoquerait aussi des pertes de recettes sen-
sibles pour la Confédération. L'imposition des autres agents énergétiques doit
aussi rester dans certaines limites, eu égard à la compétitivité de l'économie
suisse. L'évolution future de la marge de manœuvre ne peut pas être évaluée. Ce
qui compte pour les entreprises et pour les ménages est que les taxes soient an-
noncées assez tôt et qu'elles augmentent progressivement et de manière prévisi-
ble. Ainsi les décisions d'investir des entreprises et la consommation des ména-
ges seront orientées dans la bonne direction et d'une manière conforme à
l'économie. Au demeurant se pose une question importante du point de vue des
chances de succès devant le peuple, à savoir s'il faut, comme pour les autres do-
maines fiscaux principaux, inscrire un taux maximum dans la constitution.
3670

- Pour ne pas entraver la compétitivité de l'économie, notamment celle des bran-
ches gourmandes en énergie, il est indispensable de prévoir des réglementations
spéciales selon l'aménagement de l'imposition.
- En ce qui concerne l'utilisation des ressources obtenues, il existe plusieurs op-
tions. Pour le Conseil fédéral, la stabilisation des charges salariales, par exemple
des cotisations à l'AVS, figure au premier plan. Les perspectives des assurances
sociales montrent que, même en cas de consolidation des prestations, des ressour-
ces supplémentaires considérables seront nécessaires. Dans l'intérêt de la place
économique suisse, le facteur travail ne devrait toutefois pas être renchéri davan-
tage. Aussi le Conseil fédéral souhaite-t-il utiliser les recettes provenant de la ré-
forme fiscale écologique en premier lieu pour stabiliser les charges salariales.
Une diminution des retenues en pour cent sur les salaires ne serait possible que si la
taxe sur les énergies non renouvelables pouvait atteindre un niveau tel que son pro-
duit couvre non seulement la contribution au financement des assurances sociales
requise, mais également la réduction des charges salariales. Pour ne pas mettre en
danger la compétitivité de l'économie suisse, les impôts directs ou les retenues en
pour cent sur les salaires ne peuvent être augmentés que dans une mesure très limi-
tée, voire nulle. La marge de manœuvre est également minime en ce qui concerne
les matières fiscales cantonales. Dans la perspective actuelle, il ne reste par consé-
quent plus que la TVA et le produit de l'imposition de l'énergie pour financer le
budget de la Confédération et les assurances sociales déficitaires. Par rapport à une
baisse des cotisations sociales, il faut accorder la priorité à l'assainissement des fi-
nances fédérales et à la garantie du financement des assurances sociales dans
l'optique de la 11e révision de l'AVS. Se fondant sur cette vue d'ensemble, le Con-
seil fédéral présentera ses propositions relatives à l'utilisation des ressources dans le
cadre de la consultation sur la réforme fiscale écologique.
Pour des motifs de politique énergétique et de protection du climat, le Conseil
fédéral considère par ailleurs qu'un encouragement supplémentaire, temporaire et
portant sur des montants limités, des énergies renouvelables et de l'utilisation ef-
ficace de l'énergie mérite d'être examiné. Les mesures d'encouragement ne doi-
vent pas être compliquées par des attributions rigides des ressources, elles doi-
vent au contraire servir à optimiser, par une adaptation à l'évolution de la techni-
que et des marchés, les effets en matière d'énergie, d'emploi et d'innovation.
— Le Conseil fédéral statuera sur la mise en œuvre juridique et l'intégration de la
réforme fiscale écologique dans l'ensemble des projets fiscaux dans le cadre du
projet qui sera mis en consultation. Dans la perspective actuelle, beaucoup
d'arguments militent en faveur de l'intégration de la réforme fiscale écologique
dans le nouveau régime financier. Cette procédure garantit le mieux la cohérence
et l'efficacité de la politique budgétaire et fiscale.
Le Conseil fédéral aménagera la réforme fiscale écologique de telle façon que ses
effets s'avèrent globalement favorables. Cette réforme est censée fournir une contri-
bution appréciable au développement durable.
7 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
71 
Conséquences financières
L'acceptation de l'initiative n'aurait pas de conséquences financières directes pour
la Confédération, les cantons, les communes et les assurances sociales, puisque
3671

d'une part les coûts d'un abaissement éventuel de l'âge de la retraite seraient finan-
cés par la taxe sur l'énergie et que, de l'autre, les ressources restantes seraient utili-
sées pour réduire les cotisations sociales. Il faudrait en revanche s'attendre à divers
effets indirects sur les finances fédérales, les assurances sociales, les cantons et les
communes.
L'utilisation proposée pour les recettes se traduirait par un recours au potentiel fiscal
de l'énergie, mais ne permettrait pas de fournir une contribution au financement des
tâches de la Confédération, notamment en ce qui concerne les charges futures des
assurances sociales. Elle rendrait donc nettement plus difficile la stabilisation finan-
cière des assurances sociales et le maintien visé de l'équilibre du budget fédéral.
Comme les cantons et communes participent aussi au financement des assurances
sociales, ils seraient touchés indirectement.
72 
Effets sur l'état du personnel
Pour la perception de la taxe sur l'énergie, il faudrait compter cinq à dix postes
supplémentaires, notamment à cause de la mise en place et de la gestion du nouveau
système d'imposition dans le domaine de l'électricité. Pour percevoir la taxe sur les
agents énergétiques d'origine fossile, il ne serait pas nécessaire d'engager du per-
sonnel supplémentaire, pour autant que la perception s'effectue dans le cadre du
système d'imposition des huiles minérales.
Le travail administratif découlant de la réduction socialement supportable des coti-
sations sociales et des rétrocessions fiscales aux branches gourmandes en énergie
exigerait quelque 20 nouveaux postes, à condition que l'aménagement soit simple.
Pour les rétrocessions aux personnes sans activité lucrative, il faudrait prévoir un
nombre assez important de postes supplémentaires, selon la forme des réglementa-
tions.
8 
Relation avec le droit international
81 
Union européenne
Bien que la Commission européenne ait pris de nombreuses initiatives en ce sens,
l'imposition de l'énergie n'a pas encore été harmonisée au sein de l'UE, à cause de
la résistance des Etats membres.
En 1993, la Commission européenne a publié un Livre blanc sur la croissance, la
compétitivité et l'emploi1. Elle y propose d'instaurer une taxe écologique frappant le
CO, et l'énergie, et de réduire parallèlement les coûts non salariaux du travail, pour
obtenir un effet supplémentaire sur l'emploi.
Enl992 déjà, la Commission européenne avait proposé au Conseil une directive
instaurant une taxe sur les émissions de dioxyde'de carbone et sur l'énergie8, qui a
suscité une vive résistance. Aussi, le 10 mai 1995, la Commission présentait-elle une
proposition modifiée de directive1*, ne prévoyant de réglementation communautaire
que pour le cas où certains Etats membres instaureraient une pareille taxe de leur
l 
COM (93) 700 final
8 
JOCE, n° C 196 du 3. 8. 1992, p. 1
9 
COM (95) 172 final du 10. 5. 1995
3672

plein gré (à propos de la politique de l'UE en matière d'environnement, voir aussi
FF 7997 II 798). Au terme de la période transitoire, la proposition modifiée pré-
voyait une taxe harmonisée en l'an 2000. Mais cette proposition n'a toujours pas été
approuvée par le Conseil.
Le 17 mars 1997, la Commission européenne a présenté une nouvelle proposition de
directive (proposition de directive du Conseil restructurant le cadre communautaire
de taxation des produits énergétiques10). Cette proposition prévoit pour les différents
produits énergétiques des niveaux minimaux de taxation en dessous desquels les
Etats membres ne sont pas autorisés à descendre et qui seront relevés progressive-
ment. De plus, le montant total d'impôts perçu par un Etat membre (à l'exception de
la taxe sur la valeur ajoutée) ne peut pas être inférieur aux niveaux minimaux de
taxation de la Communauté. En outre, les Etats membres sont libres d'appliquer des
taux de taxation différenciés selon l'utilisation ou la qualité d'un produit, pour autant
que ces taux soient conformes 
au droit communautaire (c'est-à-dire 
non-
discriminatoires). L'article premier, 2e alinéa, de la proposition de directive stipule
par ailleurs que les Etats membres doivent s'efforcer d'éviter toute augmentation de
la charge fiscale globale. Afin d'atteindre cet objectif, ils doivent en particulier
s'efforcer de diminuer simultanément les prélèvements obligatoires sur le travail.
Lors du Conseil européen extraordinaire sur l'emploi qui s'est tenu les 20 et
21 novembre 1997 à Luxembourg, l'exigence d'un système fiscal plus favorable à
l'emploi a été mentionnée dans les conclusions de la présidence. Dans les «lignes
directrices» pour 1998, il est précisé que chaque Etat membre devra se fixer un
objectif de réduction progressive de la charge fiscale totale et, là où cela est appro-
prié, de la pression fiscale sur le travail et des coûts non salariaux du travail. Il lui
faudra examiner, le cas échéant, l'opportunité d'introduire une taxe sur l'énergie ou
sur les émissions polluantes ou toute autre mesure fiscale.
L'Union européenne manifeste donc des intentions de réforme fiscale de portée
écologique", mais aucun progrès n'est encore en vue. Le problème juridique en ce
qui concerne l'harmonisation des impôts au sein de l'UE se situe au niveau du Traité
CE, qui prévoit l'unanimité des Etats membres (art. 99 et 130 s., 2e al., Traité CE,
resp. art. 93 et 175 selon la nouvelle numérotation introduite par le Traité
d'Amsterdam). Cette absence d'harmonisation constitue un avantage pour les Etats
membres puisqu'ils peuvent agir de manière autonome, pour autant qu'ils ne discri-
minent pas les produits des autres Etats membres (art. 95 Traité CE).
82 
Accords du GATT et de l'OMC
L'initiative est en principe compatible avec les accords du GATT et de l'OMC. Au
cas où elle serait mise en œuvre, il faudrait appliquer les principes fondamentaux du
GATT, à savoir la non-discrimination, la proportionnalité et la transparence, ainsi
que les dispositions de l'OMC en matière de subventions (FF 7994 IV 693). Les
éventuelles mesures compensatoires ou les réglementations spéciales qu'il faudrait
introduire pour combler le handicap des produits indigènes vis-à-vis des produits
étrangers devraient être conçus de façon non discriminatoire. Cela signifie entre
10 
COM (97) 30 final, JOCE n° C 139 du 6. 5. 1997
" 
Voir aussi la résolution du Parlement européen du 13 juin 1991 sur les instruments
économiques et fiscaux de la politique de l'environnement (JOCE n° C 183 du
15. 7. 1991, p. 296)
3673

autres que des biens d'importation de même aspect physique ne pourraient être
traités différemment selon le mode de production. De même, les biens importés ne
sauraient être désavantagés par rapport aux biens indigènes de même nature. Ce
principe aurait sans doute de l'importance dans le cas des importations d'électricité,
dans la mesure où le mode de production n'est pas contrôlable à la frontière. De
même que pour les mesures compensatoires à la frontière, il faudrait veiller à ce que
les éventuelles exemptions de la taxe et autres réglementations spéciales soient
conformes au droit du GATT et de l'OMC. Le Conseil fédéral devrait en outre obte-
nir la compétence d'adapter les mesures requises à l'évolution du droit de l'OMC.
40104
3674

Arrêté fédéral 
Projet
concernant l'initiative populaire «pour garantir l'AVS -
taxer l'énergie et non le travail!»
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'initiative populaire «pour garantir l'AVS - taxer l'énergie et non le travail!»,
déposée le 22 mai 1996 ';
vu le message du Conseil fédéral du 13 mai 19982,
arrête:
Article premier
1 L'initiative populaire «pour garantir l'AVS - taxer l'énergie et non le travail!» du
22 mai 1996 est valable et sera soumise au vote du peuple et des cantons.
2 Sa teneur est la suivante:
I
La constitution fédérale est complétée comme suit:
Art. 41l"a"!r (nouveau)
Pour assurer le financement partiel ou total des assurances sociales, la Confédération
prélève une taxe sur les vecteurs d'énergie non renouvelables et sur l'électricité
d'origine hydraulique produite dans les centrales d'une puissance de plus d'un mé-
gawatt.
II
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme suit:
Art. 24 (nouveau)
1 En cas d'abaissement de l'âge ouvrant droit à la rente de vieillesse, les coûts sup-
plémentaires de l'AVS ainsi induits seront couverts par le produit de la taxe sur
l'énergie selon l'article 4iq""CT.
2 Pour le surplus, le produit de la taxe sur l'énergie est affecté, afin de la rendre
socialement supportable, à la réduction des cotisations des employés et des em-
ployeurs au titre de l'AVS, de l'Ai, de l'APG et de l'assurance-chômage, ainsi que
des cotisations des indépendants au titre de l'AVS, de l'Ai et de l'APG. Les person-
nes sans activité lucrative et dont le revenu n'atteint pas un montant minimum fixé
par la loi, bénéficient d'une rétrocession fiscale compensant la hausse moyenne, due
à la taxe, du coût de l'énergie.
1 
FF 1996 V 121
2 
FF 1998 3637
3675

Initiative populaire AF
3 La taxe sur l'énergie est introduite graduellement par étapes régulières et prévisi-
bles. La loi peut prévoir des allégements fiscaux temporaires pour les cas de rigueur.
Art. 2
L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative.
40104
3676

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant l'initiative populaire «pour garantir l'AVS taxer l'énergie et non le
travail!» du 13 mai 1998
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1998
Année
Anno
Band
4
Volume
Volume
Heft
34
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
98.029
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
01.09.1998
Date
Data
Seite
3637-3676
Page
Pagina
Ref. No
10 109 553
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