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Loi sur les finances de la Confédération. Modification 
412
N 
19 mars 1987
#ST# Fünfzehnte Sitzung - Quinzième séance
Donnerstag, 19. März 1987, Vormittag
Jeudi 19 mars 1987, matin
8.00h
Vorsitz - Présidence: M. Cevey
86.040
Finanzhaushaltgesetz. Aenderung
Loi sur les finances de la Confédération.
Modification
Botschaft und Gesetzentwurf vom 20. August 1986 (BEI II, 1369)
Message et projet de loi du 20 août 1986 (FF II, 1397)
Beschluss des Ständerates vom 9. Dezember 1986
Décision du Conseil des Etats du 9 décembre 1986
Bundesbeschluss vom 9. März 1987
Projet d'arrêté fédéral du 9 mars 1987
Antrag der Kommission
Nichteintreten
Antrag Nauer
Eintreten und Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Proposition de la commission
Ne pas entrer en matière
Proposition Nauer
Entrer en matière et adhérer à la décision du Conseil des
Etats
Zbinden, Berichterstatter: Zu den Befugnissen der Bundes-
versammlung gehören nach Artikel 85 Ziffer 10 der Bundes-
verfassung die Aufstellung des jährlichen Voranschlages,
die Abnahme der Staatsrechnung sowie Beschlüsse über
Aufnahme von Anleihen. Das ist an sich logisch, denn die
Bundesversammlung soll die Verschuldung des Bundes
selbst im Griffe halten können. Das kann sie primär mit der
Begrenzung der Defizite in der Finanzrechnung bzw. des
Reinaufwandes in der Gesamtrechnung. Für die Deckung
dieser Defizite ist unter anderem die Aufnahme von Anleihen
ein klassisches Mittel. Nun genügt es aber nicht, für die
Deckung von Defiziten und für die Befriedigung der laufend
sich wandelnden Tresoreriebedürfnisse des Bundes sowie
der Anstalten und Betriebe wie PTT und SBB das notwen-
dige Geld durch langfristige Anleihen auf dem Markt zu
beschaffen. Im mittelfristigen Bereich werden Obligationen
und Schuldbuchforderungen auf dem Weg von Privatplazie-
rungen ausgegeben. Kurzfristig verschafft sich der Bund
sein Geld via Nationalbank durch Schatzanweisungen, das
heisst durch wechselähnliche Papiere mit Laufzeiten von 3
bis 24 Monaten. Darüber hinaus wurden die Geldmarkt-
buchforderung mit Laufzeiten von 1 bis 12 Monaten und
schliesslich der Geldmarktkredit für einige wenige Tage
eingeführt. Im übrigen halte ich bei dieser Gelegenheit
gerne fest, dass die zentrale Trésorerie des Bundes seit
einigen Jahren ausgezeichnet geführt wird. Die Finanzkom-
missionen haben diesen Bereich im Rahmen der Prüfung
der Staatsrechnung verschiedentlich näher geprüft und
konnten sich davon überzeugen, dass sich die professionell
arbeitenden Dienste der Eidgenössischen Finanzverwaltung
mit Erfolg für eine Minimierung der Zinskosten der Bundes-
schuld und für eine Maximierung des Zinsertrages auf den
Geldanlagen bemühen.
All diese Operationen werden übrigens in enger Zusammen-
arbeit mit der Schweizerischen Nationalbank getätigt, und
es wird darüber in der Botschaft zur Staatsrechnung jeweils
ausführlich orientiert. Es versteht sich von selbst, dass diese
Wege der laufenden Geldbeschaffung natürlich nicht über
Beschlüsse der Bundesversammlung beschritten werden
können und dass diese Tresoreriebedürfnisse nur durch den
Bundesrat bzw. durch die Dienste des Finanzdepartementes
kurzfristig und zinsgünstig befriedigt werden können. Das
führte schon seit vielen Jahrzehnten zur Erkenntnis, dass
diese Kompetenz der Anleihensaufnahme von der Bundes-
versammlung an den Bundesrat übertragen werden müsste.
Die Verfassungsnorm vermochte also schon seit langem
nicht mehr zu befriedigen.
Seit bald 70 Jahren hat sich die Bundesversammlung damit
ausgeholfen, dass sie diese Kompetenz jeweils für die Dauer
einer Legislaturperiode an den Bundesrat delegiert hat, und
zwar durch einfachen, nicht allgemeinverbindlichen, befri-
steten Bundesbeschluss, der nicht dem Referendum unter-
steht, genauso wie der Voranschlag und die Staatsrech-
nung. Letztmals geschah dies im Jahre 1983 für die laufende
Legislaturperiode 1984 bis 1987.
Nun hat der Bundesrat mit Botschaft vom 20. August 1986
dem Parlament vorgeschlagen, diese Kompetenzdelegation
nicht mehr durch einen befristeten Bundesbeschluss vorzu-
nehmen, sondern sie derart ins Dauerrecht überzuführen,
dass dem Bundesrat im Finanzhaushaltgesetz die Kompe-
tenz erteilt wird, Anleihen aufzunehmen. Dabei werden dort
auch gerade die Bedingungen und die Formen der Geldbe-
schaffung geregelt. Schon in seiner Botschaft weist der
Bundesrat unter Ziffer 5 darauf hin, dass Verfassungsrecht
und Verfassungswirklichkeit nicht übereinstimmen und
dass dieser unbefriedigende Rechtszustand bei nächster
Gelegenheit durch eine Aenderung von Artikel 85 Ziffer 10
BV saniert werden sollte.
Der Ständerat hat als Erstrat in der Dezembersession diese
verfassungsrechtliche Lage diskutiert und den geäusserten
Bedenken über die mangelnde Verfassungstreue in dem
Sinne Rechnung getragen, dass diese auf Gesetz beruhende
Kompetenzdelegation durch einen allgemeinverbindlichen,
dem Referendum nicht unterstellten Bundesbeschluss befri-
stet oder definitiv zurückgenommen werden könnte. Der
Ständerat stimmte dieser Gesetzesrevision mit 27 Stimmen
gegen 1 Stimme zu.
In der nationalrätlichen Kommission wurden die verfas-
sungsrechtlichen Bedenken wieder laut. Wenn man schon
auf die Verfassung geschworen habe, könne man die verfas-
sungsrechtliche Kompetenzausscheidung zwischen der
gesetzgebenden Bundesversammlung und dem vollziehen-
den Bundesrat nicht einfach durch ein unbefristetes Gesetz
abändern; die gegen eine auf vier Jahre befristete Verfas-
sungsdelegation vorgebrachten Einwände müssten um so
mehr gegen ein formelles, unbefristetes, wenn auch jeder-
zeit widerrufbares Gesetz bestehen. Schon die bisherige
Praxis wurde verfassungsrechtlich teils abgelehnt, teils als
bedenklich betrachtet. Aus diesen Gründen lehnte die natio-
nalrätliche Kommission mit 17 zu 1 Stimmen Eintreten ab
und stellte mit 15zuO Stimmen dem Nationalrat einen
Motionsantrag mit folgendem Wortlaut:
«Der Bundesrat wird beauftragt, einen Beschlussesentwurf
vorzulegen, wonach Artikel 85 Ziffer 10 BV so zu ändern ist,
dass die Zuständigkeit für die Aufnahme von Anleihen von
der Bundesversammlung auf den Bundesrat übertragen
werden kann.»
Soweit zu einer ersten Phase der Beratungen in der Finanz-
kommission.
Daraufhin erteilte der Vorsteher des Finanzdepartementes
dem Leiter des Instituts für Föderalismus der Universität
Freiburg, Professor Thomas Fleiner, einen Gutachterauf-
trag, die Kompetenzausscheidung zwischen Bundesrat und
Bundesversammlung im Bereich von Artikel 85 Ziffer 10 BV
betreffend Aufnahme von Anleihen zu prüfen. Der Gutachter
kam zu folgenden Schlüssen:

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Finanzhaushaltgesetz. Aenderung
Eine durch die Bundesversammlung beschlossene Ueber-
tragung der Kompetenz zur Aufnahme von Anleihen an den
Bundesrat stelle lediglich eine Ermächtigung zur privat-
rechtlichen Vertretungsbefugnis des Bundes dar, da die
Aufnahme einer Anleihe keine hoheitliche Tätigkeit dar-
stelle. Die bisherige Praxis der Kompetenzdelegation sei
verfassungsmässig. Eine Regelung der Anleihensaufnahme
auf Gesetzesstufe sei so lange verfassungsmässig, als sie
der Bundesversammlung eine Restkompetenz belasse. Eine
solche Restkompetenz könne darin bestehen, dass einer-
seits die an den Bundesrat erteilte Generalvollmacht durch
einen dem Referendum nicht unterstellten Bundesbe-
schluss entzogen werden könne oder dass andererseits dem
Bundesrat, wie bisher, die Vollmacht durch allgemeinver-
bindlichen Bundesbeschluss erteilt werde. Angesichts die-
ser Schlussfolgerungen des Gutachters berief ich in meiner
Eigenschaft als Kommissionspräsident die Finanzkommis-
sion zu einer neuen Sitzung zusammen. Die Finanzkommis-
sion, in der auch einige Juristen vertreten sind, konnte sich
den Ueberlegungen des Gutachters mehrheitlich nicht
anschliessen. Einmal wurde die Ansicht vertreten, der
Beschluss über die Aufnahme eines Anleihens bleibe ein
hoheitlicher Akt. Sodann wurde geltend gemacht, der Wort-
laut der Verfassung sei klar und man könne auch nicht
gestützt auf praktische Bedürfnisse die verfassungsmässi-
gen Kompetenzen auf dem Gesetzeswege ändern.
In der Rechtslehre wird die bisherige Praxis der Kompetenz-
delegation in Sachen Anleihensaufnahme unterschiedlich
gewertet. Wenn das alte Werk von Fleiner/Giacometti im
Schweizerischen Bundesstaatsrecht, Seite 532, noch deut-
lich von Verfassungswidrigkeit und von Rechtsverwilderung
im Bund sprach, so qualifiziert Ivo Hangartner in seinen
Grundzügen 
des 
Schweizerischen 
Staatsrechts 
auf
Seite 175 diese Generalvollmacht, welche die verfassungs-
mässige Kompetenz der Bundesversammlung praktisch auf-
hebe, «als ein Beispiel einer möglicherweise unzulässigen
Blankettermächtigung».
«Auch wenn heute die Gesetzesdelegation unter ganz
bestimmten strengen Voraussetzungen als zulässig erachtet
wird»,-so Häfelin/Haller im Schweizerischen Bundesstaats-
recht, Seite 297 - «so dürfen wir nicht übersehen, dass es
sich hier um eine in der Verfassung ausdrücklich der Bun-
desversammlung übertragene Zuständigkeit handelt. Die
Anleihensaufnahme steht unmittelbar neben dem Budget-
recht.»
Aus all diesen Ueberlegungen hat es die Finanzkommission
- auch nach Kenntnisnahme des Rechtsgutachtens - mit
10 zu 8 Stimmen abgelehnt, auf ihren Nichteintretensent-
scheid zurückzukommen. Um jedoch ohne weiteren Verzug
die Geldbeschaffung durch den Bund und die Befriedigung
der laufenden Tresoreriebedürfnisse des Bundes auch in
der neuen Legislaturperiode zu ermöglichen, hat die Kom-
mission mit 15 zu 0 Stimmen beschlossen, Ihnen einen Bun-
desbeschluss B nach der bisherigen Praxis vorzuschlagen
und die Kompetenzdelegation wiederum auf die vierjährige
Legislaturperiode zu beschränken, hingegen die Motion mit
dem Auftrag, eine Verfassungsrevision in die Wege zu leiten,
aufrechtzuerhalten, wonach in dieser Zeitspanne die Verfas-
sung den heutigen Bedürfnissen der Geldbeschaffung im
Bund anzupassen ist. Ich verweise diesbezüglich auf den
Text des Bundesbeschlusses B, der Ihnen auf einem separa-
ten Blatt ausgeteilt worden ist und der inhaltlich den tradi-
tionellen Beschlüssen in der gleichen Sache entspricht.
Dieses Vorgehen mag, wenn wir konsequent weiterdenken,
ebenfalls verfassungswidrig bleiben. Es hat jedoch den Vor-
teil, dass die Kompetenzdelegation befristet bleibt, dass es
sich dabei um den letzten Sündenfall handeln sollte und
dass wir mit der Motion den Weg des reuigen Sünders
zurück zur Verfassungstreue gehen, dies in der Hoffnung,
der Ständerat werde uns auf diesem Weg der unvollständi-
gen Tugend folgen.
Die Kommission beantragt Ihnen daher, auf die Gesetzesre-
vision nicht einzutreten, einen Bundesbeschluss zu fassen
und die beantragte Motion gutzuheissen.
M. Salvioni, rapporteur: Par son message du 20 août 1986,
le Conseil fédéral proposait aux Chambres de modifierla loi
fédérale sur les finances de la Confédération et, en particu-
lier, d'introduire un nouveau chapitre Vbis, intitulé «Emis-
sion d'emprunts», après l'article 30. Le Conseil fédéral
demandait à être autorisé à émettre des emprunts dans la
mesure nécessaire à assurer la liquidité de la Confédération
ainsi que de ses entreprises et établissements.
En outre, le Conseil fédéral prévoyait que les emprunts
seraient conclus aux conditions du marché. Ils seraient émis
sous forme d'obligations, de bons de caisse, de créances
inscrites au livre de la dette de la Confédération, de
créances comptables à court terme, de bons du Trésor, de
dettes en compte ou sous toute autre forme appropriée.
Le nouveau texte prévoyait aussi que le Conseil fédéral ferait
rapport chaque année aux Chambres à la faveur du compte
d'Etat sur la trésorerie et la collecte des fonds. La modifica-
tion a été examinée par la Commission des finances du
Conseil des Etats qui a proposé d'adhérer au projet, mais
celui-ci a ajouté, au cours des débats, un nouvel article 30d
qui prévoyait la possibilité de reprendre la compétence au
Conseil fédéral, temporairement ou définitivement, par un
arrêté fédéral de portée générale non sujet au référendum.
La Commission des finances du Conseil national a soulevé
le problème de la constitutionnalité de cet amendement, car
l'article 85 de la constitution fédérale stipule, à l'alinéa 10,
que l'Assemblée fédérale est compétente, entre autres, pour
établir le budget annuel, approuver les comptes de l'Etat et
les arrêtés autorisant les emprunts.
Dans une première séance, le 9 février, votre commission,
par 17 voix contre 1, a proposé de ne pas entrer en matière.
Elle a en outre décidé à l'unanimité moins trois abstentions
de soumettre au Conseil national une motion invitant le
Conseil fédéral à proposer une modification de l'article 85,
alinéa 10 de la constitution. Cette modification devrait pou-
voir ouvrir la voie à la délégation des compétences désirée.
Par la suite, le Département fédéral des finances a envoyé à
la Commission des finances l'avis de droit du professeur
Thomas Fleiner, qui concluait que la délégation de compé-
tences du Parlement au Conseil fédéral, avec la possibilité
de retirer cette délégation par un arrêté non soumis au
référendum, était constitutionnellement correcte. En effet, la
constitution n'est pas violée, selon le professeur Fleiner si,
dans la disposition légale, on laisse subsister une compé-
tence résiduelle pour l'Assemblée fédérale, ce qui est le cas
de la modification décidée par le Conseil des Etats.
La commission s'est réunie une deuxième fois le 9 mars
pour examiner cette question à la lumière de l'avis de droit.
Lors de ce débat, on a relevé que les opinions des constitu-
tionnalistes ne rejoignaient pas toutes celles du professeur
Fleiner. L'un des ouvrages faisant autorité en la matière, le
«Bundesstaatsrecht», de Fleiner-Giacometti, donne un avis
diamétralement opposé; il soutient que la délégation des
compétences est contraire à la constitution.
Une proposition de revenir sur la décision de ne pas entrer
en matière a été rejetée par 10 voix contre 8, à la suite de
quoi la Commission des finances a voté à l'unanimité la
motion qui vous est soumise. Il s'agit d'inviter le Conseil
fédéral à présenter un projet d'arrêté modifiant l'article 85,
alinéa 10 de la constitution fédérale, de telle façon que la
compétence d'émettre des emprunts puisse être transférée
de l'Assemblée fédérale au Conseil fédéral. Ainsi, durant la
prochaine législature 1987-1991, le problème des émissions
reste ouvert. Aussi, la commission, par 15 voix et 4 absten-
tions, vous propose un arrêté B présenté séparément, qui
donne au Conseil fédéral la compétence d'émettre les
emprunts nécessaires pour ladite période.
En résumé, la commission vous demande d'accepter une
motion qui invite le Conseil fédéral à adapter la constitution
fédérale aux circonstances modifiées. Ces dernières ren-
dent en effet impossible au Parlement toute discussion sur
les conditions d'emprunts par obligations ou par d'autres
voies. Cette disposition avait un sens il y a un siècle et demi,
lorsqu'il apparaissait exceptionnel que la Confédération
doive s'endetter. Mais l'évolution de la technique financière

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fait apparaître aujourd'hui cette norme comme une disposi-
tion surannée qui a sa place plutôt au musée que dans une
législation moderne sur les finances publiques.
Il est en effet nécessaire de pouvoir décider rapidement sur
des montants très élevés qui se chiffrent à des milliards de
francs, pour obtenir les meilleures conditions sur le marché.
Il ne faut pas oublier que la Confédération garantit la tréso-
rerie des postes, téléphones et télégraphes, des chemins de
fer et d'autres établissements publics.
Deuxièmement, on vous demande de persévérer dans le
péché, pour les quatre prochaines années, pour les besoins
de la trésorerie. On peut sérieusement se demander si
l'enjeu valait tous ces efforts. Il sera aussi extrêmement
difficile d'expliquer aux citoyens les raisons de cette modifi-
cation constitutionnelle que la commission demande au
Conseil fédéral de proposer. Il n'en reste pas moins que la
méticuleuse précision avec laquelle votre commission
défend la lettre de la charte fondamentale est une attitude
qu'il convient de juger positivement, à condition qu'elle soit
appliquée de façon cohérente chaque fois que la lettre ou
l'esprit de la constitution risque d'être trahi.
C'est en formulant ce voeu que je vous propose, au nom de
la commission, de ne pas entrer en matière et d'accepter la
motion ainsi que l'arrêté B pour la période 1987-1991.
Nauer: Die Sprecher der Kommission haben es dargelegt,
warum der Verfassungsnorm in bezug auf die Beschlussfas-
sung über einzelne Anleihensvorhaben nicht nachgelebt
werden kann. Diese Tatsache hat schon kurz nach dem
Ersten Weltkrieg zur Uebertragung von Anleihensbefugnis-
sen an den Bundesrat geführt. Die gleichzeitige Beschrän-
kung auf die Dauer einer Legislaturperiode ergab sich
damals aus der für ungelöst erachteten Frage der verfas-
sungsmässigen Zulässigkeit der Kompetenzdelegation. In
der Folge, das heisst seit bald 70 Jahren, hat das Parlament
seine Kompetenz regelmässig, meistens für die Dauer einer
Legislaturperiode, dem Bundesrat übertragen. In Fortfüh-
rung der bisherigen Praxis müsste nun die Kompetenzdele-
gation auf Beginn der neuen Legislaturperiode Ende
November 1987 erneuert werden.
Nun ist die Justizabteilung zur Auffassung gelangt, dass die
Delegation von verfassungsmässigen Kompetenzen nicht
auf einfache Bundesbeschlüsse abgestützt werden kann.
Mit der ehrbaren Absicht, einen rechtlichen Mangel zu behe-
ben, drängte die Justizabteilung darauf, den Weg eines
allgemeinverbindlichen 
Bundesbeschlusses oder eines
Gesetzes einzuschlagen. Mit der vorliegenden Botschaftsoll
dieser Auffassung nachgekommen werden. Die Ueberfüh-
rung der Ermächtigung ins Dauerrecht würde zudem bewir-
ken, dass ein Stück bürokratischer und parlamentarischer
Leerlauf ausgeschaltet werden könnte.
Gegen die vom Bundesrat mit der Botschaft vorgeschlagene
Lösung sind sowohl im Ständerat als auch in der vorbera-
tenden Kommission unseres Rates verfassungsmässige
Bedenken angemeldet worden. Mit der Einschränkung über
den neuen Artikel 30d - Sie finden ihn auf Seite 2 der Fahne
-, wonach die Kompetenzübertragung mit einem allgemein-
verbindlichen Bundesbeschluss befristet oder gar definitiv
zurückgenommen werden kann, hat sich der Ständerat letz-
tendlich doch der vom Bundesrat vorgeschlagenen Lösung
angeschlossen. Anders unsere Kommission, die sich in der
ersten Sitzung mit allen gegen eine Stimme - das war die
meinige - auf Nichteintreten einigte. Mich schockierte an
dieser Sitzung die plötzlich von allen Seiten mit verfas-
sungsrechtlichen Vorbehalten kaschierte-ich kann es nicht
anders sagen -, opportunistische Haltung. Im Zusammen-
hang mit dem vom Bundesrat eingeholten staatsrechtlichen
Expertenbericht wurde dann an der zweiten Sitzung der
Antrag auf Nichteintreten fallengelassen und gleichzeitig
dem heute zur Diskussion stehenden neuen Entwurf für
einen Bundesbeschluss über die Aufnahme von Anleihen
der Vorzug gegeben. Dieser neue Entwurf-machen wir uns
doch nichts vor - ist mit der Praxis der vorangegangenen
70 Jahre praktisch identisch. Anders ausgedrückt: Der bis-
herige, alle vier Jahre stets von neuem betriebene Leerlauf
wird fortgeführt.
Ich habe mich der Mühe unterzogen, alle Protokolle der
bisherigen Kompetenzübertragungen nachzulesen. Die
Berichte gleichen sich wie ein Ei dem anderen. Abgesehen
von zwei Ausnahmen waren es stets weniger als 100 Rats-
mitglieder, die den Ausführungen der Berichterstatter folg-
ten und dann diskussionslos der Botschaft einstimmig zu-
stimmten.
Vielfach waren es auch nur schriftliche Berichte, zum Teil
nicht einmal in die zweite Landessprache übersetzte, die zur
Beschlussfassung vorlagen. Die aus den Protokollen hervor-
gehende Praxis zeigt eindrücklich, dass die ursprüngliche
Bedeutung der Befristung weggefallen ist. Die Ermächti-
gungsbeschlüsse sind längstens zu reinen bürokratischen
Routinegeschäften geworden. Für ein derartiges Routinege-
schäft müssen über 2000 Botschaften in deutsch, franzö-
sisch und italienisch gedruckt werden. Es braucht Veröffent-
lichungen im Bundesblatt. Je eine Kommission hat sich in
unseren beiden Kammern mit den jeweiligen Botschaften zu
befassen. Die Bundesverwaltung wird dabei mit überflüssi-
ger Arbeit involviert, vom Versand der Botschaften bis zu
deren Archivierung, von der Begleitung der Kommissionsar-
beiten bis hin zur schicklichen Bestattung im Amtlichen
Bulletin, dies ausgerechnet in einer Zeit, wo wir den Perso-
nalbestand in der Verwaltung aus Kostengründen auf halbe
Stellen genau festlegen. Wir verpflichten den Bund zu Ratio-
nalisierungsbemühungen, unterlaufen diese aber aus reiner
Opportunität; dies aber auch in einer Zeit, wo wir Parlamen-
tarier über unsere Ueberbelastung klagen, wo wir aus
angeblichem Zeitmangel die Erfüllung unserer parlamenta-
rischen Aufgaben mittels organisierter 
Debatten auf
30 Sekunden genau zusammenschneiden.
Die vom Bundesrat beantragte Regelung enthält einzig die
Ermächtigung an den Bundesrat, im Namen des Bundes
privatrechtliche Verträge abzuschliessen, seien es Darle-
hens- oder Anleihensverträge. Diese Ermächtigung ist ver-
fassungsrechtlich ebenso unproblematisch wie der Vor-
schlag unserer Kommission. Der Unterschied liegt darin,
dass die bundesrätliche Regelung, ergänzt mit dem stände-
rätlichen Artikel 30d, jederzeit mittels eines einfachen Bun-
desbeschlusses zurückgenommen werden kann. Anders der
vorliegende Kommissionsentwurf, der die bisherige Praxis
der auf eine Legislaturperiode fixierten Ermächtigung fort-
führen will, das heisst einerseits die zwischenzeitliche Rück-
nahmemöglichkeit ausschliesst, dafür aber alle vier Jahre in
Form von neuen Ermächtigungen den bisherigen Leerlauf
weiterbetreibt.
Angesichts der permanenten Ueberlastung unseres Rates
stelle ich den Antrag, es sei der rationelleren Lösung des
Ständerates der Vorzug zu geben.
Keller: In der Vergangenheit hat das Parlament dem Bun-
desrat alle vier Jahre die Kompetenz zur Aufnahme von
Bundesanleihen erteilt. Als unser Rat am 29. Dezember 1983
den letzten Beschluss fasste, lag ein schriftlicher Bericht
des Präsidenten der Finanzkommission vor. Er umfasste
ungefähr eine Seite und wurde diskussionslos mit allen
Stimmen zu null verabschiedet. Nach schätzungsweise
einer Minute war das Geschäft für weitere vier Jahre über
die politische Bühne gegangen.
Wenn der Bundesrat heute eine dauerhafte Abtretung der
Anleihenskompetenz verlangt, kann er kaum behaupten, er
leiste einen Beitrag zur Rationalisierung der Parlamentsar-
beit. Wahrscheinlich werden wir heute länger über dieses
Geschäft diskutieren als im vergangenen halben Jahrhun-
dert insgesamt. In Artikel 85 weist die Verfassung der Bun-
desversammlung eindeutig die Kompetenz zur Annahme
von Anleihen zu. Wenn die Bundesversammlung in den
vergangenen 70 Jahren diese Kompetenz für jeweils vier
Jahre an den Bundesrat abtrat, war das sicher zweckmässig
und richtig; es entspricht dies aber nicht dem Buchstaben
des Gesetzes. Es ist gewissermassen eine eingespielte Ver-
fassungsverletzung, die im Laufe der Jahre schmerzlos

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Finanzhaushaltgesetz. Aenderung
geworden ist, gewissermassen eine Sünde, die soviel Ver-
nunft enthält, dass man sie nicht mehr bekämpfen will.
Wie vor vier Jahren hätten wir die Kompetenz wohl diskus-
sionslos für weitere vier Jahre an den Bundesrat abgetreten,
denn wir sind nicht die Leute, die unsere parlamentarischen
Vorgänger in Verruf bringen möchten, indem wir uns wei-
gern, ihre kleine Sünde zu wiederholen. So weit, so gut.
Nun legt aber der Bundesrat eine Botschaft vor, in der er
diese Kompetenz nicht bloss alle vier Jahre erneuern, son-
dern auf Dauer haben möchte. Damit scheucht er einen
Hasen auf, den er besser hätte schlafen lassen. Oder anders
formuliert: Die Spritze wirkt gewissermassen kontraproduk-
tiv: Statt in dieser Frage das Verfassungsbewusstsein des
Nationalrates vollends einzuschläfern, wurde sie zur mora-
lisch belebenden Injektion. Es ist ein Lehrbeispiel für die
Unberechenbarkeit des Nationalrates. Der Bundesrat hat
Anlass, in seiner Wachsamkeit gegenüber diesem Gremium
nie müde zu werden.
Kurz und gut: die CVP-Fraktion teilt die Auffassung der
Kommission. Eine dauerhafte Abtretung der Kompetenz an
den Bundesrat wird abgelehnt, auch mit der Ergänzung des
Ständerates. Die CVP-Fraktion unterstützt die Motion der
Finanzkommission, die einen Beschlussentwurf verlangt,
der die Aufnahme von Anleihen in Zukunft dem Bundesrat
übertragen wird. Dagegen ist sie bereit, wie in früheren
Legislaturperioden, die Kompetenz für weitere vier Jahre
dem Bundesrat zu übertragen. Damit wird deutlicher zum
Ausdruck gebracht, dass die verfassungsmässige Kompe-
tenz tatsächlich beim Parlament liegt. Diese Uebertragung
entspricht auch der Philosophie unserer Partei besser, wenn
ich das Wort der «Sünde» aufnehmen will: Eine alte, klei-
nere Sünde zu wiederholen, scheint uns besser, als eine
neue, grössere zu beginnen.
Ich bitte Sie um Zustimmung zu den Beschlüssen der Fi-
nanzkommission.
Nebiker: Gestern haben wir die parlamentarische Initiative
Weber abgelehnt mit dem Begehren, die Verfassungsmäs-
sigkeit der Tätigkeit des Parlaments zu überprüfen. Wir
haben diese Initiative abgelehnt und kühn behauptet, wir,
das Parlament, würden schon für Verfassungsmässigkeit
sorgen. Heute schon können wir diesen Beweis antreten.
Heute schon können wir mit einem Nichteintretensbe-
schluss sagen: Halt, dieser Vorschlag des Bundesrates ist
nicht verfassungsmässig; wir können darauf nicht eintreten!
Auch die SVP-Fraktion ist einstimmig der Meinung, auf den
Antrag des Bundesrates sei nicht einzutreten. Die Verfas-
sungsmässigkeit ist nämlich eindeutig nicht gegeben. Da
helfen auch Rechtsgutachten nicht. Der massgebende Ver-
fassungsartikel (Artikel 85 Ziffer 10) ist klar. Dort heisst es: In
den Geschäftsbereich der beiden Räte fallen neben Voran-
schlag und Rechnungsabnahme auch Beschlüsse über Auf-
nahmen von Anleihen.
Es geht nicht nur um eine Kompetenz der Räte, die allenfalls
delegiert werden könnte, sondern es geht hier um eine
Aufgabe, um einen Auftrag an die Räte und auch um die
entsprechende Verantwortung. Das wird mit dem Begriff
«Geschäftsbereich» ausgedrückt. Das Parlament kann sich
nicht einfach durch Delegation seiner Aufgaben und seiner
Verantwortung entledigen. Auch die Ergänzung des Stände-
rates, nämlich mit der Möglichkeit, die Kompetenzerteilung
mit einem einfachen, nicht dem Referendum unterstellten
Bundesbeschluss zurückzunehmen, genügt unserer Ansicht
nach nicht. Das entspricht dem Antrag Nauer.
Auch wenn das Mass der Verfassungsverletzung kleiner
würde, wäre da immer noch von einer «bedingten Verfas-
sungsverletzung» oder von einer «Verfassungsverletzung
auf Zusehen hin» zu sprechen. Die Verfassungsbestimmung
bezüglich Anleihensaufnahme hat nämlich ihren histori-
schen Grund. Man wollte der Regierung nicht die Kompe-
tenz geben, sich unbegrenzt verschulden zu können. Das
Parlament, das für Budget und Rechnung zuständig sei,
habe auch für die Schulden, für die Aufnahme von Anleihen
die Verantwortung zu tragen. Das ist konsequent, und wir
können diese Verfassungsidee nicht einfach unterlaufen.
Aber es ist heute und schon seit langem nicht mehr praktika-
bel, dass das Parlament über Aufnahme von Anleihen
beschliesst. Beim heutigen Geldfluss ist das nicht mehr
möglich, und richtigerweise wurde schon seit Jahrzehnten
von diesem Verfahren abgewichen, indem man befristete
Kompetenzdelegationen an den Bundesrat erteilt hat. Das
war praktisch und sachlich sicher gerechtfertigt.
Aber auch mit befristeten Beschlüssen besteht immer noch
eine Verfassungsritzung - allerdings nicht dauernd -, so
quasi eine «temporäre Verfassungsritzung» in kleinen Por-
tionen; auch dieses Verfahren ist nicht immer ganz ein-
wandfrei.
Die SVP stimmt trotzdem dem Antrag der Kommission zum
Bundesbeschluss B zu, der die bisherige Praxis für eine
weitere Periode von vier Jahren übernimmt: die Kompeten-
zerteilung an den Bundesrat für Aufnahme von Bundesan-
leihen. Aber das soll zum letzten Mal sein. Das fällt uns
natürlich um so leichter, als der Bundesrat bisher seine
Kompetenz nicht missbraucht hat. Der Bundesrat hat zwei-
fellos mit der Aufnahme seiner Anleihen und mit seinem
Finanzhaushalt richtig gewirtschaftet. Auch das Parlament
hätte in all seiner Weisheit diese Angelegenheit nicht besser
machen können. Aber: Wir haben halt einen Verfassungsar-
tikel. Wenn der Artikel auch veraltet ist, müssen wir uns
daran halten und damit fertig werden. Es geht nun aber
nicht nur um die formelle Verfassungsmässigkeit, sondern
es geht wirklich auch um den politischen Gehalt, der dahin-
ter steht. Ich glaube, über diesen politischen Gehalt - der
Kommissionspräsident hat darüber nicht gesprochen -
müssen wir uns auch unterhalten. Aus der geschichtlichen
Entwicklung ergibt sich nämlich, dass auch der Staat Sorge
tragen soll zu seiner Verschuldung. Und auch das Parla-
ment, das Ausgaben und Einnahmen beschliesst, muss den
Verschuldungsgrad beachten. Und da gehen wir eigentlich
darüber hinweg. Das will dieser Verfassungsartikel im
Grunde genommen aussagen. Besonders auch heute- das
ist genau gleich wie seinerzeit, als die Verfassung beschlos-
sen worden ist -, bei der heutigen Verschuldungslage des
Bundes mit über 27 Milliarden Franken, sollten wir uns
dieser Tatsache bei Budget und Rechnung mehr annehmen.
Die SVP-Fraktion unterstützt deshalb die Motion der Kom-
mission, wonach der Verfassungstext zu überarbeiten sei.
Dabei sind wir allerdings der Meinung, dass das Parlament
die Verschuldungsfrage nicht einfach aus der Hand geben "
und an den Bundesrat delegieren kann. Das Parlament muss
- auch bei einer veränderten Verfassung - mit in die Verant-
wortung eingebunden sein. Das könnte beispielsweise
geschehen, indem mit dem Budget auch ein Verschuldungs-
rahmen beschlossen werden muss. Dann ist sich das Parla-
ment jeweils bewusst, was letztlich mit dem Budget auf der
Verschuldungsseite geschieht. Es geht ja bei einem Staats-
haushalt nicht nur um Einnahmen und Ausgaben, sondern
es geht auch um die Passivseite, für die dann vielleicht nicht
wir, aber unsere Nachkommen auch Verantwortung tragen
müssen.
Ich beantrage Ihnen also Nichteintreten auf den Antrag des
Bundesrates, Ablehnung des Antrages Nauer und Zustim-
mung zu den Anträgen der Kommission.
Stucky: Der Bundesrat wollte einen alten Zopf abschneiden
und ein Verfahren einführen, das endlich praktikabel ist.
Sein Vorschlag ist zweifellos gut gemeint. Aber gut
gemeinte Vorschläge haben oft oder meistens einen Haken.
Dieser Haken ist hier die Frage der Verfassungsmässigkeit.
Laut Verfassung liegt die Zuständigkeit zur Annahme von
Anleihen in der Finanzkompetenz des Parlaments. Von die-
ser Kompetenz ist seit 70 Jahren - Herr Nauer hat das im
Detail ausgeführt- tatsächlich nie Gebrauch gemacht wor-
den. Damit decken sich Verfassungsrecht und Verfassungs-
wirklichkeit nicht mehr. In der Kommission und auch in
unserer Fraktion hat über diesen Punkt Einstimmigkeit ge-
herrscht.
Die Frage stellt sich folglich: Wie können beide wieder
deckungsgleich werden? Das kann sicher nicht mit einer
Aenderung auf Gesetzesebene, mit einer Aenderung des

Loi sur les finances de la Confédération. Modification 
416
N 
19 mars 1987
Finanzhaushaltgesetzes geschehen, wie das der Bundesrat
ursprünglich vorgeschlagen hat.
Hingegen stellt sich die Frage: Kann das geschehen durch
eine Kompetenzdelegation, die auf Dauer angelegt, aller-
dings aber widerrufbar ist? So heute der Vorschlag des
Ständerats, dem sich auch der Bundesrat anschliesst.
Im Gutachten Fleiner schreibt der Autor dazu: «Delegiert
wird die privatrechtliche Vertretungsbefugnis und nicht die
Befugnis zum Erlass von Rechtsnormen.» Deshalb kommt
er zum Schluss, dass der Vorschlag verfassungsrechtlich
gangbar sei. Aber es ist gar nie die Rede gewesen, dass das
Parlament die privatrechtliche Befugnis zur Anleihensauf-
nah'me wahrnehmen soll und auch kann. Es ist ausgeschlos-
sen, dass unser Parlament die Anleihensverträge mit den
Banken, die die Anleihen auflegen, selbst unterzeichnet. Es
war von vornherein klar, dass dies die Aufgabe der Exeku-
tive ist, schon als die Norm in der BV Artikel 85 Ziffer 10
geschaffen wurde.
Es kann sich also nur um die hoheitliche Seite handeln,
nämlich um die Befugnis zu bestimmen, ob eine Anleihe
überhaupt aufzunehmen sei. Der Verfassungsgeber will,
dass das Parlament darüber befindet und nicht der Bundes-
rat. Diesem Auftrag muss das Parlament gerecht werden. Es
kann ihn nicht einfach dadurch umgehen, dass es die Kom-
petenz kurzhin dem Bundesrat zuschiebt - selbst wenn
nicht auf Dauer, sondern rückrufbar -, denn mit dieser
Preisgabe würde dem Willen des Verfassungsgebers nicht
nachgelebt, dieser würde vielmehr in seinem Kern aufge-
hoben.
Ich will ein alltägliches Beispiel anführen: Wenn ich ein
Möbelstück besitze, das restauriert werden soll, und einen
guten Experten gefunden habe, kann ich dieses Möbelstück
dem Experten zur Arbeit übergeben und ihm sagen, er solle
sie ausführen. Er wird dem Auftrag nicht gerecht, wenn er
die Arbeit einfach einem Dritten, irgendeinem Schreiner,
weitergibt und dem sagt, wenn du nicht weiterkommst,
nehme ich die Arbeit allenfalls zurück. Auf das Staatsrecht
übertragen: Der Verfassungsgeber hat dem Parlament einen
Auftrag gegeben, dem wir nicht nachgekommen sind.
Gestern haben wir die Initiative zur Einführung eines Verfas-
sungsgerichts abgelehnt - mit dem Hinweis, wir müssten
selber über die Verfassungsmässigkeit befinden und sollten
darauf auch achten. Heute müssen wir die Konsequenzen
ziehen und zugeben, dass wir der Verfassung hier nicht
nachgelebt haben und folglich eine Verfassungsänderung
in Angriff nehmen müssen, um Verfassungsrecht und Ver-
fassungswirklichkeit wieder in Einklang zu bringen.
Ich gebe zu, dass dieser Weg steiniger ist, aber es ist keine
Begründung, wenn Herr Nauer vorbringt, dass das Verfah-
ren sich ja eingelebt habe, dass wir einen Leerlauf vermei-
den könnten usw. Das sind alles keine Gründe dafür, dass
wir dem Willen des Verfassungsgebers nicht nachkommen.
Es führt kein anderer Weg zum Ziel, als die Verfassung
selbst zu ändern - möglichst rasch - und in der Zwischen-
zeit als Uebergangslösung die Kompetenz noch einmal für
vier Jahre dem Bundesrat zu übertragen.
Die Fraktion der FDP empfiehlt Ihnen deshalb Nichteintreten
und Zustimmung zum Motionstext der Kommission.
Jaeger: Der Vorschlag des Bundesrates, die Anleihenbege-
bung in Form eines allgemeinverbindlichen Bundesbe-
schlusses ohne Referendum definitiv an die Exekutive zu
übertragen, wirft zwei Probleme auf. Sie haben sich bereits
in dieser Diskussion nach und nach herauskristallisiert:
einerseits die materiellen Ueberlegungen, die den Bundes-
rat zu diesem Vorschlag bewogen haben - es geht um
Fragen des Managements, der Organisationsstruktur-, und
andererseits die verfassungsrechtliche Frage.
Betrachten wir zunächst einmal die materielle Seite, so kann
man den Ueberlegungen unseres Kollegen Nauer nach mei-
ner Auffassung in einigen Teilen durchaus zustimmen.
Wenn hier darauf hingewiesen worden ist, dass die Ver-
schuldungspolitik letztlich eine Aufgabe, unter anderem
eine Kontrollaufgabe, unseres Parlamentes sei, so ist dem
ebenfalls zuzustimmen. Es geht doch immerhin darum, die
mittel-und langen"ristige Verschuldung des Bundeshaushal-
tes unter parlamentarischer Kontrolle zu halten. Auf der
anderen Seite müssen wir natürlich sehen, dass es bei der
Anleihenbegebung nicht nur um Fragen der Verschuldungs-
strategie geht, sondern dass auch Fragen - sagen wir es
ganz offen - der Trésorerie, des finanzmarkttechnischen
Managements tangiert sind. In diesem Zusammenhang ist
es sicher richtig - ich glaube, der Herr Kommissionspräsi-
dent hat schon darauf hingewiesen -, einmal darauf auf-
merksam zu machen, dass gerade in den letzten Jahren
dieses Tresoreriemanagement durch eine kleine Equipe von
ein bis drei Mann in hervorragender Weise vollzogen wor-
den ist - und zwar in einer Weise, von der unser Bundes-
haushalt doch recht gut profitiert hat. Man kann das an
Zahlen belegen. So wie es früher gewesen ist, war es sicher
viel ineffizienter. In diesem Zusammenhang kann man natür-
lich auch der Uebertragung des Verschuldungsmanage-
ments an den Bundesrat in Dauerrecht durchaus etwas
abgewinnen.
Sie sehen, man versucht hier, einen alten Zopf abzuschnei-
den. Es ist wahrscheinlich die Tragik gewesen, dass man
einen vernünftigen Vorschlag etwas unglücklich präsentiert
hat. Es hat sich nämlich herausgestellt, dass die Verfas-
sungsmässigkeit des Vorgehens doch in Frage gestellt wer-
den muss. Natürlich ist ein Gutachten erstellt worden. Aber
in der Kommission stand lediglich die Botschaft zur Verfü-
gung. Diese Botschaft hat die Verfassungsmässigkeit nicht
in letzter Evidenz nachweisen können; sie war in diesem
Punkt sehr unklar, und erst im nachhinein hat man dieses
Gutachten anfertigen lassen. Aber auch das Gutachten ver-
mag nicht alle Zweifel zu beheben. Ich teile die Auffassung,
dass die Kompetenzänderung ohne eine Aenderung der
verfassungsmässigen Grundlagen nicht ins Dauerrecht
übergeführt werden kann.
Dies ist eine Schranke, die wir trotz Sympathien für den
Inhalt des Antrages nicht überwinden können. Es wurde
heute morgen wieder darauf hingewiesen. Gestern haben
wir über die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit dis-
kutiert. Verschiedene Redner haben sich etwas selbstzufrie-
den auf die Brust geschlagen und behauptet, es komme
nicht vor, dass wir in diesem Rat rechtsetzerisch etwas
unternähmen, was sich gegen die Verfassung richte. Auch
wir sind in diesem Punkt sehr sensibel und können natürlich
einem solchen Schritt nicht ohne Verfassungsgrundlage
zustimmen! Wir hegen sogar Bedenken gegenüber der bis-
herigen Praxis. Siebzig Jahre lang hat man die Anleihenbe-
gebungskompetenz alle vier Jahre von Fall zu Fall dem
Bundesrat übertragen. Das ist sicher sinnvoll, aber auch hier
ist die Frage zu stellen: Wäre es nicht korrekter, wenn man
die Verfassung entsprechend anpassen würde?
In diesem Sinne beantrage ich Ihnen im Namen der LdU/
EVP-Fraktion, dem Mehrheitsantrag der Finanzkommission
zuzustimmen, den ursprünglichen bundesrätlichen Antrag
abzulehnen, trotz Sympathien für das inhaltliche Anliegen.
Herr Bundesrat Stich schüttelt den Kopf, er kann das nicht
begreifen. Aber ich muss sagen, es geht um verfassungs-
rechtliche Gründe. Das Gutachten hat uns nicht überzeugen
können. Ich beantrage Ihnen, den Antrag der Minderheit
Nauer ebenfalls abzulehnen, obwohl seine Argumentation in
vielen Teilen überzeugte.
Wir stimmen der Motion zu und möchten damit, Herr Bun-
desrat, zeigen, dass wir einer Reform in Ihrem Sinne grund-
sätzlich positiv gegenüberstehen. Vor allem bitten wir Sie,
verfassungsrechtlich Ordnung zu schaffen.
Fehr: Die sozialdemokratische Fraktion stimmt in ihrer
Mehrheit den Anträgen der Finanzkommission ebenfalls zu.
Materiell teilen wir - wie es soeben Herr Jaeger auch getan
hat - die Ansicht des Bundesrates, dass die Kompetenz zur
Aufnahme von Anleihen der Exekutive zugeordnet werden
sollte. Anders ist eine ökonomisch sinnvolle Führung der
zentralen Bundestresorerie-sie wurde mit Recht gerühmt-
nicht möglich. Was nun die formelle Seite anbelangt, hegen
wir die gleichen Bedenken, wie sie der Präsident der Finanz-
kommission dargelegt hat. Wohl hat das mehrfach zitierte

19. März 1987
417
Finanzhaushaltgesetz. Aenderung
Gutachten zur Feststellung geführt, die vom Ständerat
beschlossene Regelung sei mit der Verfassung vereinbar,
ähnlich wie die bisher geübte Praxis. Dem steht aber entge-
gen, was der Bundesrat selbst in seiner Botschaft auf
Seite 10 ausführt. Der Rechtszustand ist unbefriedigend und
er sollte durch eine Aenderung der Bundesverfassung
saniert werden. Unseres Erachtens darf eine lange geübte,
rechtlich vertretbare, aber Unbestrittenermassen problema-
tische Praxis nicht durch eine rechtlich problematische
Ueberführung ins Dauerrecht ersetzt werden. Wenn schon
eine Aenderung im Sinne der Ueberführung ins Dauerrecht
vorgenommen werden soll, dann in Richtung verfassungs-
rechtlich einwandfreier Neuordnung, sei es durch Uebertra-
gung der Kompetenz auf Verfassungsebene oder durch
Einführung einer expliziten Delegationskompetenz der Räte
in der Verfassung.
Die Anträge der Kommission führen zwar formell im Moment
zu einer Null-Lösung, indem die seit Jahrzehnten geübte
Praxis vorläufig kurzerhand weitergeführt wird. Angesichts
der verfassungsrechtlichen Problematik einer Ueberführung
ins Dauerrecht bleibt uns aber keine andere Lösung. Dieser
Weg ist auch sachlich vertretbar, gibt er doch dem Bundes-
rat wie bisher die Möglichkeit zu einer vernünftigen Tresore-
rieführung. Es besteht keine zeitliche oder sachliche Dring-
lichkeit, die uns veranlassen müsste, im heutigen Zeitpunkt
eine nicht unproblematische Praxis durch eine problemati-
sche Ueberführung ins Dauerrecht zu ersetzen.
Ich empfehle Ihnen, den Anträgen der Finanzkommission
zuzustimmen.
Eisenring: Es gibt im Parlament gelegentlich kleine Stern-
stunden, wenn z. B. am Donnerstag noch daran gedacht
wird, was am Mittwoch vorher von verschiedenen Rednern
dargelegt worden ist, nämlich die Frage des Stellenwertes
unserer Verfassung. Ich kann den Ueberlegungen unseres
sehr geschätzten Kollegen Nauer nicht folgen. Er hat diesen
Diskussionsbereich als opportunistisch bezeichnet und das
Verfahren als Leerlauf deklariert. Wir sind so lange im Parla-
ment, dass wir feststellen können, dass Leerlauf im Parla-
ment ein Insignum des Parlaments überhaupt darstellt,
wobei der Leerlauf nicht unbedingt von Nachteil sein muss.
Wenn die Frage der Kompetenzdelegation an den Bundesrat
im Rahmen der Verschuldungspolitik aufgeworfen ist, so
geschah das nicht allein wegen dieser Vorlage, sondern weil
in unserm modernen und sich weiterhin entwickelnden
Staat die Verschuldung ein entscheidender Bestandteil der
Finanzpolitik überhaupt ist. Diesen Gesichtspunkt haben wir
in den letzten Jahren vernachlässigt. Wir sind sogar über
einige Jahre hin weit davon abgeschweift, was man unter
dem Titel der Finanzdisziplin noch hätte zusammenfassen
können. Seit Jahren war es üblich zu erklären: Wenn wir
Schulden haben, finanzieren wir uns über den Kapitalmarkt!
Wir hatten Jahre mit Ausgabenüberschüssen in der
Grössenordnung von 1,5 Milliarden. Wir haben uns auch
laufend damit beholfen, Nachtragskredite zu bewilligen,
ohne uns klar zu sein, dass damit das Budgetrecht des
Parlaments systematisch unterwandert worden ist. Der Bun-
desrat greift laufend zur öffentlichen Verschuldung.
Die Kommission ist nun der Meinung, dass die Dauerüber-
tragung der Kompetenzen zur Finanzbeschaffung dem Bun-
desrat nicht gegeben werden könne, und fordert mit einer
Motion, diese Frage generell zu überprüfen. Ich bin gegen-
über der Motion - ohne einen entsprechenden Ablehnungs-
antrag zu stellen - ausserordentlich skeptisch. Die Finanz-
politik und die Verschuldungspolitik in den grösseren
Zusammenhängen aber muss auf jeden Fall Aufgabe des
Parlaments bleiben, wobei die technische Abwicklung der
Geldbeschaffung - wie wiederholt erklärt worden ist - eine
Angelegenheit der Verwaltung und des Bundesrates bleibt.
Ich möchte hier auf eine auch in der Kommission entstan-
dene Meinungsdifferenz hinweisen: Es geht um zweierlei
Dinge, nämlich einmal um die Verschuldung als solche,
gewissermassen als «Dauerinstitution» des Bundes, und
dann geht es um die Tresoreriebes'chaffung, um den laufen-
den Verpflichtungen nachzukommen. Diese beiden Ele-
mente können nicht im gleichen Bundesbeschluss festge-
legt und normiert werden, wie das bisher geschieht. Es
handelt sich um zwei vollständig andere Dinge.
Ich bin der Auffassung, dass auf diesen Beschluss nicht
eingetreten werden kann, und habe in der Kommission auch
den entsprechenden Antrag eingereicht. Es tut dem Parla-
ment gut, sich gelegentlich - auch wenn das als Leerlauf
bezeichnet werden sollte - auf die Verfassung zu besinnen.
Ich habe mich schon manchmal gefragt: Auf was besinnt
sich eigentlich sonst unser Parlament?
Präsident: Herr Coutau erklärt im Namen der liberalen Frak-
tion, dass sie die Anträge der Kommission - Nichteintreten
auf die Aenderung des Bundesgesetzes - unterstützt.
MmeJaggi: Je voudrais soutenir la proposition qui vient
d'être présentée par M. Nauer et qui n'a pas eu l'heur de
recevoir un appui trop ferme de la part des orateurs précé-
dents.
Non juriste, je suis consciente que cela représente une limite
pour le travail parlementaire. Mais, si le Conseil des Etats,
réputé si sourcilleux en matière juridique précisément,
estime la solution qu'il propose à la fois praticable et
conforme à la constitution, les scrupules que peut nous
inspirer la lecture d'un message effectivement rapide, pour
ne pas dire lacunaire, peuvent être balayés.
De quoi s'agit-il en l'occurrence? De dessaisir le Parlement
d'une responsabilité qu'il a régulièrement assumée avec
beaucoup de légèreté, soit celle de déléguer au Conseil
fédéral, en début de législature, le pouvoir d'émettre les
emprunts nécessités par la gestion des finances fédérales et
de la,trésorerie, pouvoir qui est effectivement conféré aux
Chambres fédérales par l'article 85, alinéa 10 de notre cons-
titution.
Personne, que ce soit en commission ou dans ce conseil, ne
discute le bien-fondé de cette délégation, limitée le plus
souvent à la durée d'une législature. Personne n'a jamais
discuté, au moment où cette compétence a été périodique-
ment demandée - M. Nauer a fait les recherches - les
comptes-rendus sur les débats quadriennaux à ce sujet sont
clairs. Personne ne met en doute que le Conseil fédéral a fait
régulièrement bon et fidèle usage de la compétence qui lui a
été ainsi déléguée.
Pourquoi donc maintenir un rituel que notre propre passi-
vité a vidé de sens? Il suffit que nous donnions au Conseil
fédéral, comme il le demande, l'autorisation générale d'em-
prunter, en nous réservant de rapporter ce transfert de
compétences en tout temps et pour la durée que nous
déterminerons, comme l'a décidé à l'unanimité le Conseil
des Etats.
Je vous invite à accepter cette solution logique, simple,
rationnelle, dans l'intérêt d'une collaboration entre l'Exécu-
tif, chargé de la gestion courante des finances fédérales, et
le Parlement, responsable de l'autorisation budgétaire et de
la surveillance générale de ces mêmes finances. Je vous
demande de considérer les avantages évidents qui viennent
d'être évoqués et de ne pas faire de ce problème une
question de prestige, ni de notre part, ni de celle du Conseil
fédéral.
Pour ma part, je vois l'enjeu de cette affaire ailleurs que dans
une question de prestige. Il y va d'une collaboration utile
entre l'exécutif et le législatif. C'est pourquoi je vous engage
à accepter la proposition de M. Nauer d'entrer en matière et
de suivre le Conseil des Etats.
Zbinden, Berichterstatter: Noch einmal eine Bemerkung
zum Vorgehen: Zuerst beraten und behandeln wir also den
Nichteintretensantrag der Kommission zur Revision des
Bundeshaushaltgesetzes, anschliessend die Motion und
erst in einem zweiten Teil dann den Bundesbeschluss, den
die Kommission Ihnen vorschlägt.
Zum Eintretensantrag von Herrn Nauer muss ich noch ein-
mal klarmachen: Der Bundesrat schlägt Ihnen vor, diese
ganze verfassungsmässige Frage der Anleihensaufnahme
schon jetzt ohne verfassungsmässige Grundlage in einem

Loi sur les finances de la Confédération. Modification 
418
19 mars 1987
Gesetz zu normieren. Damit sind wir nicht einverstanden.
Ich glaube nicht, dass man der Kommission hier Opportu-
nismus vorwerfen kann. Wennschon wären wir eher als
puritanisch zu bezeichnen; das würden wir noch akzeptie-
ren. Es ist kein Leerlauf, wenn sich die Bundesversammlung
über die Aufnahme von Anleihen ausspricht. Wir verlieren in
diesem Parlament für viel unwesentlichere Dinge Zeit als für
die Verschuldung des Bundes.
Ich muss noch einmal darauf pochen, sowohl Herr Jaeger
wie auch Herr Eisenring haben Ihnen das aufgezeigt: Es
geht nicht nur darum, laufend die Tresoreriebedürfnisse zu
befriedigen. Es geht um die langfristige Verschuldung und
die Kompetenz des Bundes, langfristige Schulden einzuge-
hen. Das ist der wesentliche Inhalt dieser Vorlage. Ich bitte
Sie, zweimal zu überlegen, ob Sie diese Kompetenz aus der
Hand geben wollen.
Noch zur Motion, über welche Sie dann anschliessend zu
befinden haben. Mit der Motion wollen wir, dass für die
nächste Legislaturperiode diese Frage verfassungsmässig
abgeklärt wird und dass wir in diesem Rat dann allenfalls
auch eine Verfassungsrevision beschliessen können.
Ich wiederhole den Antrag der Kommission: Nichteintreten
auf die Gesetzesrevision; eine Motion, mit dem Auftrag, in
den nächsten vier Jahren diese Frage endgültig zu bereini-
gen. Erst in einem zweiten Teil kommen wir dann zur Alter-
native, eben zum Bundesbeschluss.
M. Salvioni, rapporteur: Je pense qu'il est opportun de faire
le point de la situation, afin de clarifier les votations aux-
quelles nous allons procéder. Avant tout, il y a le problème
de l'entrée en matière sur la proposition de modification de
la loi fédérale présentée par le Conseil fédéral. La commis-
sion vous suggère de ne pas entrer en matière, et le Conseil
fédéral au contraire d'entrer en matière. Le Conseil des Etats
a accepté cette modification avec un amendement qui,
selon lui, est suffisant pour garantir une compatibilité avec
la constitution. Deuxièmement, la commission vous propose
de voter une motion par laquelle elle invite le Conseil fédéral
à modifier l'article 85, chiffre 10, de la constitution, afin de
l'adapter aux nouvelles conditions.
Après la votation, une fois la non-entrée en matière décidée
et la motion acceptée, nous discuterons de la proposition de
la Commission des finances qui se trouve sur une feuille
séparée. Elle a la même teneur que les arrêtés votés à
chaque législature pour autoriser le Conseil fédéral à dispo-
ser en matière d'emprunts nonobstant la constitution fédé-
rale. C'est une délégation de compétences. Sans revenir sur
toute la discussion, je pense néanmoins qu'il faut établir une
différence entre les besoins de la trésorerie qui sont proba-
blement de la compétence de l'Exécutif, étant donné leurs
caractéristiques implicites, et l'endettement à long terme
par des obligations. Pour ce dernier, on peut réellement se
poser le problème de la compatibilité avec la constitution. A
ce propos, les avis se sont divisés. Des constitutionnalistes
soutiennent qu'avec une compétence résiduelle du Parle-
ment, c'est-à-dire la possibilité de la reprendre et de décider
en la matière, la constitution serait sauvée et respectée. En
revanche, d'autres répliquent qu'il faut interpréter de façon
très formaliste la constitution et qu'elle serait violée, même
si le Parlement se réserve la compétence résiduelle, c'est-à-
dire le droit de se la réapproprier. On en a assez dit pour
vous éclairer sur cette différence et je ne pense pas qu'il soit
nécessaire d'insister. Je remarque simplement que ceux qui
soutiennent que la solution est compatible avec la constitu-
tion fédérale admettent en définitive qu'une véritable déci-
sion sur l'endettement passe par une décision sur le budget
ou sur les comptes et qu'au fond les décisions concernant
l'émission d'obligations ne sont qu'une activité executive
accomplie par le Conseil fédéral qui suit les conclusions
adoptées par le Parlement dans le budget. En revanche,
certains soutiennent que le Conseil fédéral, s'il veut s'endet-
ter, doit formellement demander l'autorisation au Parle-
ment, puisque ce dernier est compétent. Voilà l'enjeu de la
discussion. C'est à vous de décider.
Bundesrat Stich: Zuallererst möchte ich dem Vertreter des
Minderheitsantrages, Herrn Nauer, für seine Ausführungen
danken. Sie entsprechen durchaus der Meinung des Bun-
desrates. Da aber hier die Finanzkommission dem Bundes-
rat vorgeworfen hat, verfassungswidrig zu handeln und ver-
fassungswidrige Anträge zu stellen, bleibt es mir natürlich
nicht erspart, trotzdem auch Stellung zu nehmen.
Ende November 1987 läuft die Geltungsdauer des Bundes-
beschlusses vom 29. September 1983 über die Aufnahme
von Bundesanleihen, mit welchem der Bundesrat ermäch-
tigt worden ist, für die Legislaturperiode 1983/87 Anleihen
aufzunehmen, ab. Diese Kompetenz ist zu erneuern und
eben zu delegieren.
Der Bundesrat beantragt Ihnen, die seit bald 70 Jahren
angewandte Praxis ins Dauerrecht überzuführen. Wir gehen
dabei davon aus, dass es nicht Sache des Parlamentes sein
kann, über jede einzelne Geldbeschaffungsoperation am
Markt zu entscheiden; denn dabei handelt es sich nicht um
hoheitliche Aspekte und Tätigkeiten. Bei der Geldbeschaf-
fung geht es nicht nur um die Aufnahme von Anleihen im
engeren Sinn, also um den Teil, der in der Bundesverfas-
sung expressis verbis geregelt ist, sondern es geht um jede
Geldaufnahme am Markt schlechthin. Hinzu kommen auch
die 
Schatzanweisungen, 
Geldmarkt-Buchforderungen,
Buchschulden und die sehr kurzfristigen Geldmarktkredite,
die als sogenanntes Cash-Management-Instrument einge-
setzt werden. Oft sind Entscheide innert weniger Tage,
manchmal gar innert Stunden zu fällen. Die Bundestresore-
rie muss auf die sich rasch ändernden Verhältnisse am Geld-
und Kapitalmarkt reagieren können, um eine möglichst
kostengünstige Geldbeschaffung sicherzustellen. Es leuch-
tet ein, dass unter diesen Umständen eine Beschlussfas-
sung der eidgenössischen Räte über jede einzelne Geldauf-
nahme völlig ausgeschlossen ist. Das ist denn auch der
Grund dafür, weshalb das Parlament den Bundesrat seit
dem Ersten Weltkrieg jeweils für die Dauer einer Legislatur-
periode auch zur Anleihensaufnahme ausdrücklich ermäch-
tigt und seine Kompetenzen an den Bundesrat delegiert hat.
Es ist unter anderem vorgeschlagen worden, dem Bundes-
rat die Kompetenz zur Anleihensaufnahme jeweils jährlich,
gleichzeitig mit der Verabschiedung des Budgets, in Form
einer Festsetzung eines Verschuldungsplafonds zu erteilen.
Hiezu ist zu bemerken, dass die Bundestresorerie als zentra-
les System geführt wird. Sie hat nicht nur die Zahlungsbe-
reitschaft des Bundes im engeren Sinne sicherzustellen,
sondern sie hat auch die notwendigen Mittel für die Anstal-
ten und Betriebe des Bundes-so z. B. für die PTT mit ihrem
Postchecksystem und für die SBB - bereitzustellen. Dies
bedeutet unter anderem, dass die PTT jederzeit in der Lage
sein müssen, ihren Verpflichtungen gegenüber den Post-
checkkontoinhabern nachzukommen. Die Auszahlung von
Postcheckgeldern kann sicher nicht mit dem Hinweis auf
das Bestehen eines Verschuldungsplafonds verweigert
werden.
Insgesamt hat die Bundestresorerie Liquiditätsschwankun-
gen von bis zu 5 Milliarden Franken aufzufangen. Ich würde
Ihnen empfehlen, auch einmal den Notenbankausweis über
das letzte Jahr anzusehen. Ende 1986 lag die Notenbank-
geldmenge bei über 41 Milliarden, heute ist sie noch bei
32 Milliarden. Das ist eine Folge, die alle zwei Jahre eintritt,
und zwar wegen des Steuersystems: Jetzt müssen die
Steuererklärungen ausgefüllt werden, was unter anderem
solche Auswirkungen hat. Das nur nebenbei; aber hier
kommt auch ein schöner Teil des Geldes auf Postcheck-
konti.
Daraus ist zu folgern, dass ein allfälliger Verschuldungspla-
fond verhältnismässig hoch angesetzt werden müsste,
damit die Zahlungsbereitschaft des Bundes sowie seiner
Betriebe und Anstalten jederzeit sichergestellt werden kann.
Selbst bei einem hohen Verschuldungsplafond bestünde die
Gefahr, dass die heute in der Tresorerieführung erreichte
Flexibilität beeinträchtigt würde, was entsprechende Kosten
zur Folge hätte, weil den jeweiligen Marktverhältnissen nur
in ungenügendem Masse Rechnung getragen werden
könnte. Wir haben beispielsweise in diesem Jahr Darlehen

19. März 1987 
N
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Finanzhaushaltgesetz. Aenderung
in der Höhe von 800 Millionen Franken, welche gekündet
werden können. Das erste gekündigte Anleihen mit einem
Zinssatz von 7,75 haben wir konvertiert. Die nächsten, die zu
künden wären, sind zu 7,25 und 6,5 Prozent zu verzinsen;
wir können sie künden, falls wie die Kompetenz dazu erhal-
ten. Wenn nicht, kommt uns das teuer zu stehen!
Allerdings haben wir das erste Anleihen in diesem Jahr weit
über diese und nächste Legislaturperiode hinaus aufgenom-
men, weil die Laufzeit 25 Jahre beträgt. Wenn also das
Parlament den Plafond schon festsetzen wollte, müsste es
auch die zeitlichen Staffelungen berücksichtigen.
Im übrigen kann festgestellt werden, dass die Schuldenpla-
fonierung in jenen Ländern, die über diese Einrichtung in
der einen oder anderen Form verfügen (z. B. USA, Grossbri-
tannien, Bundesrepublik Deutschland), weder zu einer
Schuldenstabilisierung noch zu einer erhöhten Budgetdiszi-
plin geführt hat. Ebenso gilt in der Schweiz: Wenn wir in der
Verfassung Steuerhöchstsätze haben, heisst das nicht, dass
die Budgetdisziplin nachher automatisch gut ist. Diese
Annahme wäre falsch.
Man kann sich deshalb die Frage stellen: Was passiert,
wenn der Bundesrat am Ende der neuen Legislaturperiode
(Ende November dieses Jahres) über keine Kompetenz der
Anleihensaufnahme mehr verfügt? - Ich stelle aber fest,
dass die Kommission die frühere Regelung weiterführen
möchte.
Bis Ende 1987, das heisst im Monat Dezember, müssen
noch Geldmarktbuchforderungen und Schatzanweisungen
im Betrage von rund 200 Millionen zurückbezahlt werden.
Im Jahre 1988 würden sich die bereits heute feststehenden
Rückzahlungen an den Geld- und Kapitalmarkt zusätzlich
auf gegen 1,5 Milliarden Franken belaufen. Ein solcher
Abbau der Tresoreriemittel wäre an sich durchaus zu ver-
kraften. Wenn aber die Kompetenz zur kurzfristigen Geld-
aufnahme, d. h. beispielsweise für die Aufnahme von Bank-
krediten für wenige Tage, fehlen würde - das steht jedoch
nicht zur Diskussion, weil in der Verfassung ausdrücklich
nur die Anleihen genannt sind -, müsste mit einer schweren
Beeinträchtigung des Cash-Managements der Bundestreso-
rerie gerechnet werden. An einzelnen Tagen könnte die
Zahlungsbereitschaft des Bundes sowie seiner Betriebe und
Anstalten ernsthaft in Frage gestellt sein.
Mit Sicherheit würde die ausgezeichnete Bonität der Eidge-
nossenschaft am Geld- und Kapitalmarkt in Mitleidenschaft
gezogen werden. Selbstverständlich müssten wir im Hin-
blick auf mögliche Zahlungsschwierigkeiten auf die vorzei-
tige Rückzahlung von hochverzinslichen Anleihen verzich-
ten, da uns die Kompetenz zur Konversion fehlen würde.
Dies hätte aber zur Folge, dass, gemessen am heutigen
Zinsniveau, die Zinseinsparungen in der Grössenordnung
von 30 Millionen Franken im Jahre 1989 nicht erzielt werden
könnten. Unter Berücksichtigung der Restlaufzeit der im
Jahre 1988 kündbaren Anleihen würde sich der Schaden auf
rund 80 Millionen Franken belaufen.
Damit habe ich gezeigt, dass die Wahrnehmung der Anlei-
henskompetenz durch das Parlament selbst - sei es in
jedem Einzelfall oder durch die jährliche Festsetzung eines
Anleihensplafonds - nicht im Interesse des Bundes liegt.
Diese Einsicht besteht seit über 70 Jahren und bewog das
Parlament seit dem Ersten Weltkrieg, den Bundesrat alle vier
Jahre mit der Anleihensaufnahme zu beauftragen.
Da die Kompetenzübertragung für jeweils eine Legislaturpe-
riode zu einem reinen Routinegeschäft geworden war und
dem Gebot einer rationellen Verwaltung daher nicht mehr
entsprach, schlug der Bundesrat mit Botschaft vom
20. August 1986 vor, mit einer Aenderung des Finanzhaus-
haltgesetzes die Delegation ins Dauerrecht zu überführen.
Nachdem die Verfassungsmässigkeit einer Ermächtigung
an den Bundesrat jahrzehntelang nie in Frage gestellt wor-
den war, hielt der Bundesrat die Verankerung der Praxis in
einem Gesetz für verantwortbar.
Der Ständerat hat der bundesrätlichen Vorlage einen Zusatz
angefügt, der es dem Parlament durch einfachen Bundesbe-
schluss erlaubt, die Ermächtigung zurückzunehmen. Eine
Rücknahme wäre nach dem vom Ständerat gutgeheissenen
Text somit jederzeit - also nicht wie bisher bloss alle vier
Jahre - möglich. Dem Parlament würde somit ein grösserer
Spielraum zum Eingreifen verbleiben als aufgrund der bis-
herigen Ermächtigungsbeschlüsse.
Für die bundesrätliche Vorlage in der Fassung des Stände-
rates sprechen aber nicht nur Gründe der Oekonomie und
Verhältnismässigkeit. Es erscheint auch zweckmässig, alle
Ausführungsbestimmungen zum Artikel 85 Ziffer 10 der
Bundesverfassung in einem einzigen Erlass zu vereinigen.
Durch die Aufnahme der Ermächtigung ins Finanzhaushalt-
gesetz und damit auch in die Systematische Sammlung des
Bundesrechts würde dem Interessierten erleichtert, sich
über die Rechtslage ins Bild zu setzen. Dies ist insbesondere
in einem Bereich von Vorteil, in dem sich die handelnde
Behörde gegenüber privaten Vertragspartnern als vertre-
tungsberechtigt ausweisen muss.
Nachdem in Ihrer Finanzkommission die Verfassungsmäs-
sigkeit der Vorlage angezweifelt worden ist, habe ich die
Rechtsfrage von Herrn Professor Thomas Fleiner, Staats-
rechtslehrer an der Universität Freiburg und Direktor des
Instituts für Föderalismus, abklären lassen. In seinem Gut-
achten stellt Professor Fleiner fest, dass es sich bei einer
Ermächtigung an den Bundesrat zur Aufnahme von Anlei-
hen um eine Vertretungsvollmacht handelt, den Bund für die
Uebernahme von öffentlichen Anleihen zu vertreten und für
den Bund privatrechtliche Schuldverpflichtungen einzuge-
hen. Eine derartige Ermächtigung ist verfassungsmässig
zulässig, wenn durch ihre Ausgestaltung der Bundesver-
sammlung eine genügende Rechtskompetenz belassen
wird.
Diesen Anforderungen wird sowohl eine auf vier Jahre befri-
stete Kompetenzübertragung - wie sie jetzt die Kommission
wieder vorschlägt - als auch eine unbefristete Ermächti-
gung gerecht, sofern sich die Bundesversammlung im Falle
der unbefristeten Uebertragung das verfassungsrechtliche
Hoheitsrecht bewahrt, stets ohne faklutatives Referendum
über die Aufnahme von Anleihen zu entscheiden, sei es
indem sie dem Bundesrat die Kompetenz stillschweigend
belässt oder indem sie die Kompetenz wieder an sich nimmt.
Als Vertretungsvollmacht zum Abschluss privatrechtlicher
Verträge braucht die Ermächtigung nicht durch ein Gesetz
zu erfolgen. Es genügt, wie es in den letzten 70 Jahren getan
worden ist, die Form des einfachen Bundesbeschlusses.
Indessen ist die Kompetenzübertragung - auch wenn es
nicht zwingend nötig ist - ebenfalls mittels eines referen-
dumspflichtigen Erlasses rechtlich zulässig. Immerhin muss
in diesem Fall sichergestellt sein, dass die Vollmacht jeder-
zeit mit einem einfachen Bundesbeschluss aufgehoben wer-
den kann.
Aufgrund des Gutachtens von Professor Fleiner kann fest-
gehalten werden, dass sowohl die bisherige Praxis, nämlich
die auf vier Jahre befristete Ermächtigung mit einem einfa-
chen Bundesbeschluss, als auch die Vorlage in der Fassung
des Ständerates mit der Verfassung in Einklang stehen. Auf
die Vorzüge der vom Ständerat gutgeheissenen Vorlage
habe ich hingewiesen. Ich bin eigentlich von der Finanz-
kommission etwas enttäuscht, dass sie für diese guten Argu-
mente zur Rationalisierung nicht mehr Verständnis auf-
bringt.
Ich ersuche Sie, dem Bundesrat - also dem Minderheitsan-
trag Nauer- und dem Ständerat zuzustimmen. Gleichzeitig
ersuche ich Sie auch, die Motion der Kommission entweder
abzulehnen oder in ein Postulat umzuwandeln. Denn von
uns aus gesehen ist es sehr, sehr heikel, eine Verfassungsre-
vision in diesem Punkt durchzuführen, wenn es schon genü-
gen würde, in einem Artikel einfach einige Worte zu strei-
chen. Natürlich könnte man auch andere Lösungen finden,
aber das wäre an sich das Einfachste. Wir glauben auch,
dass dazu nicht das ganze Prozedere der Verfassungsrevi-
sion in Gang gesetzt werden sollte, sondern dass man dies
dann bei der Neufassung der Bundesverfassung korrigieren
sollte.
Mich selber und den Bundesrat hat der Vorwurf der Verfas-
sungswidrigkeit natürlich getroffen. Der Finanzminister
nimmt die Verfassung ernst - auch das Parlament. Er hat

Loi sur les finances de la Confédération. Modification
420
N 
19 mars 1987
sich dann beschleunigt hinter die Verfassung gemacht. Da
stellt man tatsächlich erstaunliche Dinge fest; das muss ich
doch auch sagen. Zum Beispiel in Artikel 42 heisst es: «Zur
Bestreitung der Bundesausgaben stehen zur Verfügung:
(....) b) der Reinertrag der Post-, Telegrafen- und Telefonver-
waltung ....» Ich muss jetzt schleunigst dem PTT-Verwal-
tungsrat und der PTT-Generaldirektion mitteilen, sie sollten
sich unbedingt an die Verfassung halten, besonders für den
Uebertrag des Reingewinns des letzten Jahres!
Unter f) heisst es dann, «.... der Bundesanteil am Reinertrag
der mit dem Notenmonopol ausgestatteten Bank» stehe
auch zur Bestreitung der Ausgaben zur Verfügung. Das ist
auch so in der Verfassung festgelegt.
Noch schwieriger wird es - und das betrifft das Parlament
selber- in Artikel 86, wo es heisst: «Die beiden Räte versam-
meln sich jährlich einmal zur ordentlichen Sitzung an einem
durch das Reglement festzusetzenden Tage.» Und: «Sie
werden ausserordentlich einberufen durch Beschluss des
Bundesrates oder wenn ein Viertel der Mitglieder des Natio-
nalrates oder fünf Kantone es verlangen.» Jetzt stellt sich die
Frage: Wenn ich Ihnen weiterhin das Taggeld ausbezahle,
verhalte ich mich dann verfassungswidrig? (Heiterkeit)
Wenn Sie dann sehen, was der Gesetzgeber aus diesem
Artikel gemacht hat, werden Sie vielleicht etwas staunen. Er
hat nämlich im Gesetz über den Geschäftsverkehr zwischen
den Räten in Artikel 1 souverän festgelegt: «Der Nationalrat
und der Ständerat versammeln sich am ersten Montag der
Monate Dezember, März und Juni sowie am Montag nach
dem Eidgenössischen Bettag zu den ordentlichen Sessio-
nen. Die Räte können den Beginn der Session auf einen
anderen Tag festlegen und weitere Sessionen beschlies-
sen.» Das Geschäftsverkehrsgesetz stimmt ganz zweifellos
mit der geschriebenen Verfassung auch nicht mehr überein.
Wenn man einen Schluss daraus ziehen kann, so sicher der,
dass die Bundesverfassung revidiert werden muss, aber sie
muss insgesamt revidiert werden. Bis es soweit ist, denke
ich, sollten wir das Vernünftige tun. Nicht etwa, Herr Keller,
«vernünftig sündigen». Das ist etwas schwierig. Ich habe
heute zum erstenmal gehört, dass es auch vernünftige Sün-
den gibt. Früher habe ich immer geglaubt, es gebe höch-
stens schöne und hässliche Sünden. Scheinbar gibt es noch
vernünftige Sünden. Für den Bundesrat gibt es aber keine
Wiederholung von Sünden. Entweder hat er früher nicht
gesündigt; dann tut er es auch in Zukunft nicht. Wenn man
aber der Ansicht ist, er hätte früher gesündigt, muss man
eine andere Lösung treffen.
Der Bundesrat ist der Auffassung, dass die Vorlage, wie sie
der Ständerat verabschiedet hat, hier gemäss Antrag Nauer,
verfassungsmässig ist; sie ist zweckmässig. Der Verfas-
sungsartikel geht von einer falschen Voraussetzung aus.
Dass die Anleihensaufnahme in der Verfassung festgelegt
ist, gleichzeitig mit Budget und Rechnung, hat wohl histori-
sche Gründe. Als es üblich war, noch Zwangsanleihen auf-
zunehmen, bzw. als es denkbar war, dass sich ein Gesetzge-
ber oder eine Regierung mit Zwangsanleihen die Mittel
beschafft hätte, hatte eine solche Bestimmung noch einen
Sinn; aber in der heutigen Zeit hat eine solche Bestimmung
tatsächlich keinen Sinn, und deshalb bitte ich Sie, auf die
Vorlage einzutreten, ihr zuzustimmen und die Motion der
Kommission im besten Fall in ein Postulat umzuwandeln,
damit man nicht den Eindruck hat, wir würden das jetzt als
separate Lösung bringen. Wir werden es ganz sicher mit der
nächsten generellen Totalrevision der Bundesverfassung
tun.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Kommission 
84 Stimmen
Für den Antrag Nauer 
29 Stimmen
An den Ständerat - Au Conseil des Etats
Motion der Finanzkommission
Aufnahme von Anleihen. Zuständigkeit
Der Bundesrat wird beauftragt, einen Beschlussentwurf vor-
zulegen, wonach Artikel 85 Ziffer 10 der Bundesverfassung
so zu ändern ist, dass die Zuständigkeit für die Aufnahmen
von Anleihen von der Bundesversammlung auf den Bundes-
rat übertragen werden kann.
Motion de la Commission des finances
Emission d'emprunts. Compétence
Le Conseil fédéral est chargé de présenter un projet d'arrêté
modifiant l'article 85, chiffre 10, de la constitution fédérale,
de telle façon que la compétence d'émettre des emprunts
puisse être transférée de l'Assemblée fédérale au Conseil
fédéral.
Präsident: Der Bundesrat beantragt, die Motion abzuleh-
nen, eventuell in ein Postulat umzuwandeln.
Zbinden, Berichterstatter: Wenn wir logisch sind und Nicht-
eintreten auf die Bundesgesetzrevision beschlossen haben,
dann müssen wir auch der Motion zustimmen und den
Bundesrat beauftragen, die Verfassungsfragen in den näch-
sten vier Jahren zu regeln. Deshalb die Motion.
M. Salvioni, rapporteur: Après avoir refusé l'entrée en
matière, il est logique que vous votiez maintenant la motion
car celle-ci invite le Conseil fédéral à modifier l'article 85,
chiffre 10 de la constitution fédérale. Ainsi, la non-entrée en
matière avait une signification précise: vous pensez qu'ef-
fectivement, il s'agit d'une pratique contraire à la constitu-
tion, donc qu'il faut la changer. C'est la raison pour laquelle
il faut voter la motion et non un postulat qui, lui, serait
discuté et proposé par le Conseil fédéral, à une date indéter-
minée.
Abstimmung - Vote
Eventuell - A titre préliminaire
Für Ueberweisung der Motion 
97 Stimmen
Für Ueberweisung als Postulat 
20 Stimmen
Definitiv - Définitivement
Für Ueberweisung der Motion 
83 Stimmen
Dagegen 
24 Stimmen
Ueberwiesen - Transmis
B. Bundesbeschluss über die Aufnahme von Anleihen
Arrêté fédéral relatif aux émissions d'emprunts
Antrag der Kommission
Ingress
Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft, gestütztauf Artikel 85 Ziffer 10 der Bundesverfas-
sung, nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom
20. August 1986, beschliesst:
Art. 1
Der Bundesrat kann in der Legislaturperiode 1987-1991
Anleihen aufnehmen, soweit dies zur Sicherstellung der
Zahlungsbereitschaft des Bundes sowie seiner Anstalten
und Betriebe erforderlich ist.
Art. 2
1. Die Anleihen werden zu marktüblichen Bedingungen auf-
gelegt.
2. Sie werden in Form von Obligationen, Kassenscheinen
oder Verpflichtungen des eidgenössischen Schuldbuchs,
Geldmarkt-Buchforderungen, Schatzanweisungen, Buch-
schulden oder in anderen geeigneten Formen ausgegeben.
Art. 3
Dieser Beschluss ist nicht allgemeinverbindlich; er unter-
liegt nicht dem Referendum.

19. März 1987 
N
421
Bankgeschäfte. Interpellationen
Proposition de la commission
Préambule
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 85, chiffre 10, de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 20 août 1986 arrête:
Art. 1
Le Conseil fédéral est autorisé, durant la législature 1987-
1991, à émettre des emprunts dans la mesure nécessaire à
assurer la liquidité de la Confédération ainsi que de ses
entreprises et établissements.
Art. 2
1. Les emprunts seront conclus aux conditions du marché.
2. Ils seront émis sous forme d'obligations, de bons de
caisse, de créances inscrites au livre de la dette de la
Confédération, de créances comptables à court terme, de
bons du Trésor, de dettes en compte ou sous toute autre
forme appropriée.
Art. 3
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas
sujet au référendum.
Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen
Le conseil décide sans opposition d'entrer en matière
Detailberatung - Discussion par articles
Zbinden, Berichterstatter: Vielleicht zuerst eine kurze Replik
an den Bundesrat zur Frage der Verfassungstreue. Artikel 86
der Bundesverfassung sagt tatsächlich, dass wir uns einmal
im Jahr zu einer Sitzung treffen. Ich bin davon überzeugt,
dass ich einen Gutachter finden werde, der hier die Lösung
findet. Wir treffen uns nämlich tatsächlich einmal jährlich in
vier Raten, und wir werden auch bezahlt einmal jährlich in
vier Raten.
Nun aber ernster zum Bundesbeschluss, den wir Ihnen
vorschlagen. Wir haben in der Kommission eingesehen,
dass man natürlich nicht vor dem Nichts stehen bleiben
darf; denn die Geldaufnahme des Bundes muss ja für die
nächste Legislaturperiode geregelt werden. Deshalb haben
wir Ihnen in einer zweiten Sitzung den Bundesbeschluss B
vorgeschlagen in Form eines Bundesbeschlusses, befristet,
mit Geltung ab Dezember 1987 bis Ende November 1991.
Inhaltlich entspricht es den Bundesbeschlüssen, die wir bis
anhin getroffen haben. Er ist nur in der Formulierung etwas
konziser gehalten. Weitere Erwägungen erübrigen sich.
Ich empfehle Ihnen, diesem Beschluss zuzustimmen.
M. Salvioni, rapporteur: C'est le troisième volet des proposi-
tions de la Commission des finances qu'il faut voter mainte-
nant. Cette votation de l'arrêté fédéral relatif aux émmis-
sions d'emprunts est nécessaire car sinon le Conseil fédéral
n'aurait pas la compétence pour émettre des obligations
pendant la prochaine législature. Il faut le voter maintenant
car il faut laisser le temps au Conseil des Etats de se
déterminer sur ce problème et de suivre, si possible, la prise
de position du Conseil national. Donc, le contenu de cette
proposition est exactement semblable à celui qui a été voté
régulièrement avant chaque législature: il s'agit simplement
de déléguer au Conseil fédéral la compétence pour effec-
tuer les emprunts en modifiant pour cela l'article 85, chif-
fre 10, de la constitution fédérale.
Je vous prie donc, au nom de la commission, d'accepter cet
arrêté.
Titel und Ingress, Art. 1 bis 3
Titre et préambule, art. 1 à 3
Angenommen - Adopté
Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble
Für Annahme des Beschlussentwurfes 
86 Stimmen
(Einstimmigkeit)
An den Ständerat - Au Conseil des Etats
#ST# 85.967
Interpellation Pitteloud
Bankgeschäfte und Menschenrechte
Opérations bancaires et droit de l'homme
Siehe Jahrgang 1986, Seite 488 - Voir année 1986, page 488
Diskussion - Discussion
86.401
Interpellation
der sozialdemokratischen Fraktion
Marcos-Gelder in der Schweiz
Interpellation du groupe socialiste
Avoirs déposés en suisse par Marcos
Siehe Jahrgang 1986, Seite 1514 - Voir année 1986, page 1514
Diskussion - Discussion
86.482
Interpellation Fischer-Hägglingen
Marcos-Gelder in der Schweiz
Avoirs de Marcos en Suisse
Siehe Jahrgang 1986, Seite 1515 - Voir année 1986, page 1515
Diskussion - Discussion
86.913
Interpellation Carobbio
Marcos-Gelder in der Schweiz.
Haltung gewisser Banken
Interpellanza Carobbio
Averi di Marcos in Svizzera.
Agire di certe banche
Interpellation Carobbio
Avoirs de Marcos en Suisse.
Attitude de certaines banques
Wortlaut der Interpellation vom 6. Oktober 1986
Das Marcos-Vermögen in der Schweiz und die Gelder, die
der philippinische Ex-Präsident und Diktator bei Schweizer
Banken deponiert und der Bundesrat gesperrt hat, sind
immer noch Gegenstand von Diskussionen und Auseinan-
dersetzungen.
In den vergangenen Tagen berichtete die Presse, dass-laut

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Finanzhaushaltgesetz. Aenderung
Loi sur les finances de la Confédération. Modification
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1987
Année
Anno
Band
I
Volume
Volume
Session
Frühjahrssession
Session
Session de printemps
Sessione
Sessione primaverile
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
15
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
86.040
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
19.03.1987 - 08:00
Date
Data
Seite
412-421
Page
Pagina
Ref. No
20 015 204
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