ch_vb · JAAC 64.43 · 1999-12-06 · de


JAAC 64.43
Entscheid des Bundesrates vom 6. Dezember 1999
Encouragement du cinéma. Procédure de subventionnement. Relations
entre l’aide au développement d’un projet et l’aide à la réalisation.
Justification de l’encouragement d’un projet.
Principe ne bis in idem, respectivement effet de la res judicata.
La possibilité de soumettre un projet de film qui n’a pas été remanié à
une seconde appréciation comporte le risque de décisions subséquentes
négatives ou contradictoires. Options de l’Office fédéral (consid. 3.2).
Aide au développement d’un projet et aide à la réalisation.
Les critères d’octroi sont pratiquement identiques pour l’aide au
développement d’un projet et l’aide à la réalisation. Lorsqu’il s’agit du
même projet de film, il est par conséquent admissible voire impératif
qu’en examinant la demande d’aide à la réalisation, une commission
d’experts tienne compte du résultat d’une évaluation qu’elle avait
établie antérieurement, dans le cadre d’une procédure tendant à
l’obtention d’une aide au développement du projet (consid. 5.2).
Justification de l’encouragement d’un projet.
- Obligation de motiver (consid. 6.2.1).
- Le Conseil fédéral, saisi d’une décision tranchant le point de savoir si
un projet de film mérite d’être encouragé, ne peut pas examiner si elle
est juste mais uniquement si elle est soutenable et convaincante.
Filmförderung. Beitragsverfahren. Zusammenhänge zwischen
Projektentwicklungs- und Herstellungsbeitrag. Förderungswürdigkeit
eines Projekts.
Grundsatz ne bis in idem beziehungsweise «res-iudicata-Wirkung».
1

Die Möglichkeit, ein Filmprojekt ohne inhaltliche Überarbeitung ein
zweites Mal zur Beurteilung einzureichen, beinhaltet die Gefahr
von ablehnenden Zweitbescheiden oder sich in der gleichen Sache
widersprechenden Entscheiden. Optionen des Bundesamtes (E. 3.2).
Projektentwicklungs- und Herstellungsbeitrag.
Die Kriterien für die Ausrichtung eines Projektentwicklungs- und
eines Herstellungsbeitrages sind praktisch identisch. Handelt es sich
um dasselbe Filmprojekt, ist es somit zulässig und sogar geboten,
dass ein Begutachtungsausschuss bei der Gesuchsprüfung für einen
Herstellungsbeitrag das Ergebnis früherer, eigener Begutachtung im
Rahmen des Gesuchsverfahrens für einen Projektentwicklungsbeitrag
berücksichtigt (E. 5.2).
Förderungswürdigkeit eines Filmprojekts.
-- Begründungspflicht (E. 6.2.1 ).
-- Der Bundesrat kann den Entscheid über die Förderungswürdigkeit
eines Filmprojekts nicht auf seine Richtigkeit, sondern nur auf seine
Vertretbarkeit und Überzeugungskraft hin überprüfen (E. 6.3).
Promovimento del cinema. Procedura per l’attribuzione di contributi.
Relazioni fra il contributo destinato allo sviluppo di un progetto e
quello destinato alla realizzazione. Progetto che merita di essere
sostenuto.
Principio ne bis in idem, rispettivamente effetto della res judicata.
La possibilità di presentare a una seconda valutazione un progetto
che non è stato modificato comporta il rischio di un’altra decisione
negativa o contraddittoria. Opzioni dell’Ufficio federale (consid. 3.2).
Aiuto finanziario allo sviluppo e alla realizzazione di un progetto.
I criteri per la concessione di un contributo destinato allo sviluppo
e alla realizzazione di un progetto sono praticamente identici. Se si
tratta dello stesso progetto è di conseguenza ammissibile o persino
necessario che la commissione di esperti tenga conto del risultato della
valutazione rilasciata in precedenza nell’ambito della procedura per
contributi di sviluppo di un progetto (consid. 5.2).
Progetto che merita di essere sostenuto.
- Obbligo di motivazione (consid. 6.2.1).
- Il Consiglio federale non può esaminare se la decisione concernente un
progetto che merita di essere sostenuto sia giusta, ma solamente se è
sostenibile e convincente.
2

Im Jahr 1996 wies das Bundesamt für Kultur auf Empfehlung des
Begutachtungsausschusses zwei Gesuche einer Filmproduktionsgesellschaft
um einen Beitrag an die Kosten der Projektentwicklung eines Kinofilmes ab.
Am 31. Oktober 1997 beziehungsweise am 3. Juni 1998 wies es ebenso zwei
Gesuche dieser Gesellschaft um einen Herstellungsbeitrag für dasselbe
Filmprojekt ab. Diesen Entscheiden lagen negative Beurteilungen des
infolge einer Reorganisation aus dem früheren Begutachtungsausschuss
(BA) hervorgegangenen BA 1 (erstes Gesuch) und des BA 2 (zweites Gesuch) zu
Grunde.
Eine Beschwerde der Filmproduktionsgesellschaft gegen die Verfügung
vom 3. Juni 1998 wies das Eidgenössische Departement des Innern (EDI)
mit Entscheid vom 18. Januar 1999 ab. Gegen diesen Entscheid reichte die
Gesellschaft am 19. Februar 1999 eine Beschwerde beim Bundesrat ein. Gerügt
wird im wesentlichen, das zweite Gesuch für einen Herstellungsbeitrag sei
mit der Begründung abgelehnt worden, es fehle eine Weiterentwicklung
des Filmprojekts. Dies sei jedoch tatsachenwidrig und abgesehen davon sei
damit das Gesuch in unzulässiger Weise mit den früheren Gesuchen für einen
Projektentwicklungsbeitrag verglichen worden.
Aus den Erwägungen:
1. (...)
2. Nach Art. 27ter Abs. 1 Bst. a der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (BV, SR
101) ist der Bund befugt, durch Bundesgesetze oder allgemeinverbindliche
Bundesbeschlüsse die einheimische Filmproduktion und filmkulturelle
Bestrebungen zu fördern (vgl. auch Art. 71 der neuen Bundesverfassung
vom 18. April 1999, welche am 1. Januar 2000 in Kraft treten wird, AS 1999
2556).
2.1. In Ausführung dieser Kompetenznorm wurde das Bundesgesetz vom
28. September 1962 über das Filmwesen (Filmgesetz [FiG], SR 443.1) erlassen.
Nach Art. 5 Bst. a FiG und Art. 10 der Filmverordnung vom 24. Juni 1992
(FiV, SR 443.11) kann der Bund die schweizerische Produktion wertvoller
Filme finanziell fördern. Förderungsmassnahmen können in verschiedenen
Bereichen gesprochen werden, so beispielsweise an die Erstellung von
Drehbüchern und die Projektentwicklung von Filmen (Art. 9 FiV) oder an
die Herstellung von Filmen (Art. 10 FiV).
Gestützt auf die Art. 5 und 16a FiV hat das EDI das Reglement vom
13. Dezember 1996 zur selektiven Filmförderung (nachfolgend: Reglement:
SR 443.113.11, in der AS nicht publiziert[179]) ausgearbeitet, welches die
Zielsetzungen der Filmförderung, die einzelnen Förderungsmassnahmen
und die formellen und materiellen Voraussetzungen für eine Unterstützung
umschreibt sowie das Verfahren regelt (Art. 1 Ziff. 1 Reglement).
2.2. Hinsichtlich des Verfahrens bestehen im Filmförderungsbereich vom EDI
bestellte Expertinnen- und Expertenkommissionen, welche die eingereichten
Beitragsgesuche beurteilen (Art. 3 FiV). Diese Begutachtungsausschüsse setzen
sich aus Vertreterinnen und Vertretern der Eidgenössischen Filmkommission
(vgl. Art. 1 FiG) und der Stiftung Pro Helvetia sowie vom Departement
bestimmten Personen zusammen. Deren Sekretariat wird durch das
Bundesamt geführt (Art. 4 und 6 FiV). Beitragsgesuche sind beim Bundesamt
3

einzureichen. Dieses prüft, ob die Gesuche die formellen Voraussetzungen
erfüllen und unterbreitet sie anschliessend der zuständigen Kommission zur
Prüfung und Beratung (Art. 19-22 FiV).
Bestehen für einen Förderungsbereich zwei Kommissionen, so präzisiert
Art. 45 Ziff. 3 Reglement, dass das Gesuch gemäss dem Zeitpunkt seines
Eingangs dem entsprechenden Begutachtungsausschuss zugewiesen
wird. Für jedes Gesuch wird eine Referentin oder ein Referent bestimmt.
Dieses Mitglied des Ausschusses stellt einen begründeten Antrag. Nach
Beratung und Abstimmung gibt der Begutachtungsausschuss zuhanden
der Entscheidbehörde eine schriftlich begründete Empfehlung. Über die
Sitzungen wird ein Protokoll geführt, das die Beschlüsse und die schriftlichen
Begründungen der Empfehlungen festhält (Art. 46 Reglement).
Der Entscheid über das Beitragsgesuch wird durch das Bundesamt getroffen
(Art. 19 FiV). In der Regel folgt die Entscheidbehörde dem Antrag der
begutachtenden Gremien. Sie kann insbesondere dann abweichend
entscheiden, wenn die Begutachtung ein knappes Resultat ergeben hat oder
über ein Gesuch unter den Sachverständigen stark kontroverse Meinungen
geherrscht haben (Art. 49 Reglement). Will die Entscheidbehörde das Gesuch
nur teilweise gutheissen oder ablehnen, so erlässt sie eine entsprechende
Mitteilung. Die gesuchstellende Person kann innert dreissig Tagen den Erlass
einer begründeten, beschwerdefähigen Verfügung verlangen (Art. 48 und 52
Reglement).
Gemäss Reglement kann das Gesuch überarbeitet ein zweites Mal
eingereicht werden. Bestehen im fraglichen Förderungsbereich zwei
Begutachtungsausschüsse, wird es jenem Gremium unterbreitet, das noch
nie mit der Sache befasst war (Art. 42 und 45 Ziff. 3 Reglement).
3. Aus den Akten geht hervor, dass erst seit Inkraftsetzung des Reglements
am 1. Januar 1997 zwei Begutachtungsausschüsse (BA 1 und BA 2) vorab
Beitragsgesuche für die Projektentwicklung und die Filmherstellung
beurteilen. Zuvor bestand zwar ebenfalls die Möglichkeit, Gesuche
(überarbeitet) erneut einzureichen. Deren Begutachtung erfolgte jedoch durch
eine einzige Kommission. Die Neuregelung des Verfahrens zielt in erster
Linie darauf ab, Gesuchstellerinnen und Gesuchstellern die Möglichkeit zu
geben, ihre Eingaben durch zwei voneinander unabhängig entscheidenden
Gremien aus Sachverständigen beurteilen zu lassen (was sinngemäss aus
Art. 45 Ziff. 3 des Reglements hervorgeht und insoweit unbestritten ist), um
eine möglichst faire und glaubwürdige Selektion zu erreichen. Überdies wird
dieses Selektionssystem dadurch ergänzt, dass das Bundesamt insbesondere
bei knappen Resultaten oder kontroversen Meinungen abweichend vom
Ergebnis der Begutachtung über Beitragsgesuche befinden kann (Art. 49 Ziff. 2
Reglement).
3.1. Im Beschwerdeverfahren vor dem EDI führte das Bundesamt
in seiner Vernehmlassung aus, Anregungen und Kritiken hätten zu
einer Praxisänderung per 1. Januar 1998 geführt. So könnten Gesuche
abweichend von Art. 42 Ziff. 1 Reglement ein zweites Mal auch ohne
Überarbeitung eingereicht werden und würden dann ebenfalls von jenem
Begutachtungsausschuss beurteilt, der noch nicht mit der Sache befasst
gewesen sei. Damit werde dem Umstand Rechnung getragen, dass die Frist
zwischen dem ersten Entscheid über ein Gesuch und dem Eingabetermin
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in Hinblick auf die nächste Sitzung des zweiten Ausschusses sehr kurz sei.
Weiter werde die Unabhängigkeit der beiden Begutachtungsausschüsse
gestärkt. Schliesslich werde den Gesuchstellerinnen und Gesuchstellern die
Möglichkeit gegeben, in eigener Verantwortung darüber zu entscheiden, ob sie
entsprechend den Kritiken und Anregungen des ersten Ausschusses ihr Projekt
überarbeiten oder dieses unverändert dem zweiten Ausschuss unterbreiten
lassen wollen.
3.2. Zwar ist vorliegend unbestritten, dass die Beschwerdeführerin ihr Projekt
nach dem ersten ablehnenden Entscheid für einen Herstellungsbeitrag im
Hinblick auf die zweite Gesuchseingabe überarbeitet hat. Damit besteht an
und für sich kein Anlass, auf die Praxisänderung des Bundesamtes, auch
nicht überarbeitete Projekte für eine zweite Begutachtung zuzulassen, näher
einzugehen. Allerdings ist im Sinne eines obiter dictum darauf hinzuweisen,
dass mit dieser Neuregelung des Verfahrens Konstellationen denkbar sind,
in denen der gleiche Sachverhalt zweimal rechtlich beurteilt wird. Erlässt
nämlich das Bundesamt im Rahmen eines ersten Gesuchsverfahrens eine
ablehnende Verfügung und erwächst diese in Rechtskraft, so beinhaltet diese
nach allgemeinen Verfahrensgrundsätzen neben der Verbindlichkeit eine
Endgültigkeit, welche mit der Formel ne bis in idem beziehungsweise der
res-iudicata-Wirkung ausgedrückt wird: Die gleiche Sache kann nicht zweimal
beurteilt werden, so dass die Verwaltung auf ein Gesuch um Neubeurteilung
grundsätzlich nicht eintreten darf, ausser es liegt eine Ausnahme zum
Grundsatz der res-iudicata-Wirkung vor (gesetzliche oder durch die Praxis
herausgebildete Wiedererwägungs- oder Revisionsgründe), die Formel ne
bis in idem gilt nicht mehr (nachfolgende Veränderung der Tatsachen- oder
Rechtslage oder inhaltlich neuer Antrag) oder die frühere Verfügung erscheint
als nichtig (zum Ganzen ausführlich: Luzius Schmid, Die Rechtskraft des
negativen Verwaltungsaktes, Diss. Bern 1980, S. 15 ff., 24 und 55 f.; Fritz Gygi,
Zur Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsverfügungen, in: Schweizerisches
Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 83 [1982] S. 149 ff.,
S. 157; Haefelin / Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,
3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 802 ff.; BGE 121 II 273 E. 1a.aa, BGE 120 Ib 42 E. 2b;
im Zusammenhang mit der Verweigerung der Bewilligung, ein Kino zu
eröffnen: BGE 100 Ib 368 E. 3a; VPB 62.19; vgl. auch das für Dauerverfügungen
illustrative Urteil des luzernischen Verwaltungsgerichts in Luzerner Gerichts-
und Verwaltungsentscheide [LGVE] 1983 II 1 S. 139 ff.).
3.3. Um solche ablehnende Zweitbescheide oder sich in der gleichen Sache
sogar widersprechende Entscheide zu verhindern, wäre denkbar, dass das
Bundesamt, falls es beabsichtigt, einem ablehnenden Antrag des ersten
Begutachtungsausschusses zu folgen, der Partei eine entsprechende Mitteilung
macht und ihr die Möglichkeit offen lässt, entweder eine beschwerdefähige
Verfügung zu verlangen und damit von einer zweiten fachlichen Beurteilung
abzusehen oder vor dem Erlass einer solchen Verfügung das Projekt
erneut begutachten zu lassen. Im Rahmen der zweiten Option bestände die
Möglichkeit, die Partei wählen zu lassen, ob sie ihr Projekt unverändert dem
zweiten Begutachtungsausschuss unterbreiten wolle oder eine entsprechend
den Vorschlägen des ersten Ausschusses überarbeitete Fassung erneut diesem
Ausschuss zur Beurteilung vorzulegen gedenke (wie die Beschwerdeführerin
mit guten Argumenten dem Bundesamt am 22. Oktober 1997 vorgeschlagen
hat).
5

Das Bundesamt verfügt diesfalls erst gestützt auf den zweiten Antrag eines
Ausschusses. Die durchaus lobenswerten Bestrebungen des Bundesamtes,
den Gesuchstellerinnen und Gesuchstellern entgegen zu kommen und ihnen
ein möglichst gerechtes und faires Verfahren zu bieten, würde im Grundsatz
keine Änderung erfahren. Auch würde das Verfahren mit dem Erlass bloss
einer Verfügung in der gleichen (unveränderten) Sache besser im Einklang
mit den gesetzlichen Grundlagen stehen, welchen prima vista nicht ohne
weiteres entnommen werden kann, es bestehe die Möglichkeit, dasselbe
Gesuch zweimal rechtsverbindlich beurteilen zu lassen.
4. Die Beschwerdeführerin bringt keine grundsätzlichen Einwände gegen
das Entscheidverfahren oder die Zusammensetzung, die Unabhängigkeit
und den Sachverstand des BA 2 vor. Ihre Rügen richten sich vielmehr
gegen die Begründung, mit welcher ihr Gesuch abgelehnt worden ist. In
diesem Zusammenhang wirft sie dem BA 2 vor, er habe in unzulässiger
Weise das Gesuch um einen Herstellungsbeitrag mit den Gesuchen für einen
Projektentwicklungsbeitrag verglichen und drei Kommissionsmitglieder
hätten sich durch die Meinung jener vier Mitglieder, welche bereits
die Projektentwicklungsgesuche beurteilt hätten, beeinflussen lassen.
Weiter sei übersehen worden, dass das Projekt entscheidend überarbeitet
und weiterentwickelt worden sei. Schliesslich sei es unsachlich und
wirklichkeitsfremd, die Drehvorlage als langweilig zu qualifizieren.
4.1. Wie der Bundesrat bereits wiederholt festgehalten hat, stellt die Prüfung
und Bewertung eines Filmprojekts im Hinblick darauf, ob es als wertvoll im
Sinne von Art. 5 Bst. a FiG zu bezeichnen ist und mit einem Bundesbeitrag
unterstützt werden kann, die zuständigen Behörden vor Ermessensfragen und
Tat- und Rechtsfragen mit einem weiten Beurteilungsspielraum. Obwohl
der Bundesrat einen angefochtenen Entscheid nach Art. 49 Bst. c des
Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
(VwVG, SR 172.021) auch auf Angemessenheit hin überprüfen kann, übt
er darin nach konstanter Praxis Zurückhaltung, wenn die angefochtene
Verfügung auf der Stellungnahme eines amtlichen Gremiums aus Expertinnen
und Experten wie vorliegend der Begutachtungsausschüsse beruht. Diesfalls
weicht er von der Auffassung der verfügenden Instanz nicht ohne Not ab
und hebt deren Entscheid nur dann auf, wenn die Sachverständigen an
den Wert eines Projekts offensichtlich übertriebene Anforderungen gestellt
haben oder, ohne die Anforderungen zu überspannen, den Wert des Werkes
offensichtlich unterschätzt haben (vgl. VPB 55.17 E. 2.1, VPB 52.25 E. 3, jeweils
mit weiteren Hinweisen). Liessen sich die Sachverständigen von sachfremden
Beurteilungskriterien leiten, so dass der auf ihrer Begutachtung beruhende
Entscheid als nicht mehr vertretbar erscheint, stellt dies ebenfalls ein Grund
dar, den Entscheid aufzuheben.
Soweit die Auslegung und Anwendung von Rechtsvorschriften strittig ist
oder Verfahrensmängel wie beispielsweise eine nicht ordnungsgemässe
Konsultation der Sachverständigen oder eine Verletzung der Ausstandsregeln
gerügt werden, hat der Bundesrat die erhobenen Einwendungen allerdings mit
freier Kognition zu prüfen.
4.2. Die Beschwerdeführerin bringt im wesentlichen vor, der BA 2
beziehungsweise das entscheidbefugte Bundesamt hätten sich von
sachfremden Kriterien leiten lassen (Vergleich der Gesuchsunterlagen für
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einen Projektentwicklungsbeitrag mit jenen für einen Herstellungsbeitrag)
und ihr Projekt eindeutig unterschätzt beziehungsweise übertriebene
Anforderungen gestellt. Nachfolgend ist mit der aufgezeigten Zurückhaltung
zu prüfen, ob die Vorbringen der Beschwerdeführerin begründet sind und der
angefochtene Entscheid nicht mehr als vertretbar erscheint.
5. Die Begründung der Empfehlung des BA 2 beziehungsweise des
Entscheides des Bundesamtes lautete folgendermassen:
«Trotz einer sehr ausführlichen und gut recherchierten Materialiensammlung
bleibt die Drehvorlage langweilig und nicht überzeugend. Wir vermissen
eine Weiterentwicklung des Projekts sowohl in gestalterischer als auch in
produktioneller Hinsicht.»
Nunmehr unbestritten ist, dass der BA 2 mit dem zweiten Satz der Begründung
einen Bezug zu den Beitragsverfahren «Projektentwicklung» hergestellt
hat. Die Beschwerdeführerin vertritt die Meinung, es liege ein unzulässiger
Vergleich von verschiedenen Gesuchen vor, da es sich um unterschiedliche
Förderungsbereiche handle. Das EDI stellt sich sinngemäss auf den gleichen
Standpunkt, hielt es im angefochtenen Beschwerdeentscheid doch fest,
ein Gesuch müsse unabhängig von früheren Begutachtungen und nur im
entsprechenden Bereich beurteilt werden. Indem es jedoch den Stellenwert
des Vergleichs anders gewichtete - nach seiner Ansicht ist im Kontext der
gesamten Begründung betrachtet nicht die Aussage über die mangelnde
Weiterentwicklung, sondern die ungenügende Umsetzung des Themas
Grund der Gesuchsablehnung gewesen - zog es aus der Entscheidbegründung
gegenteilige Schlüsse als die Beschwerdeführerin.
Unabhängig davon, welche Relevanz dem zweiten Satz in der zitierten
Begründung zukommt, ist vorab zu untersuchen, ob ein Konnex zwischen
den Gesuchsverfahren aus den beiden Förderungsbereichen besteht, mithin
die Sachverständigen sich von sachgerechten Kriterien leiten liessen.
5.1. Der Beschwerdeführerin ist dahingehend zuzustimmen, dass die beiden
fraglichen Förderungsbeiträge für unterschiedliche Realisierungsphasen
eines Filmes ausgerichtet werden. Während im Förderungbereich
«Projektentwicklung» die für das entsprechende Filmgenre notwendigen
Kosten der Vorbereitungsarbeiten der Filmherstellung abgegolten werden
können (Art. 7 Reglement), dienen die Beiträge im Förderungsbereich
«Herstellungskosten» dazu, insbesondere die für das entsprechende
Filmgenre notwendigen Produktionskosten auszugleichen (Art. 10 Ziff. 1 und 2
Reglement).
5.2. Was die Voraussetzungen für die Zusprechung dieser unterschiedlichen
Beiträge anbelangt, so gilt Folgendes:
Beide Förderungsmassnahmen haben einerseits die in Art. 3 des Reglements
festgelegten allgemeinen Förderungskriterien zu erfüllen (vgl. Art. 8 Ziff. 1
und 12 Ziff. 1 Reglement): Eigenständige künstlerische Qualität; kreative und
wirtschaftliche Unabhängigkeit; Machbarkeit; Beitrag zu den kulturpolitischen
Zielen von Vielfalt, Austausch und Zusammenarbeit; zielgerichtetes
Ansprechen eines Publikums; Gewährleistung einer professionellen
Durchführung.
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Andererseits bestehen für das entsprechende Fimgenre spezifische Kriterien.
So können die hier interessierenden Kinofilme im Förderungsbereich
«Herstellung» nur Beiträge erhalten, wenn sie zusätzlich künstlerisch,
technisch und wirtschaftlich reelle Chancen haben, ihr Kinopublikum
zu finden (Art. 12 Ziff. 1 Reglement). Dieselben spezifischen Kriterien
gelten indessen auch für den Förderungsbereich «Projektentwicklung»,
müssen doch die Filme, die aus der Projektentwicklung entstehen sollen,
die Kriterien erfüllen, die an die Zulassung zur Herstellungsförderung
gestellt werden (Art. 8 Ziff. 2 Reglement). Zusätzlich muss hier noch der
Projektentwicklungsaufwand erheblich und sinnvoll sein (Art. 8 Ziff. 1
Reglement).
Damit sind die Kriterien, welche für die Ausrichtung eines
Projektentwicklungsbeitrages einerseits und für einen Herstellungsbeitrag
andererseits gelten, praktisch identisch. In diesem Sinn unterscheidet das
Filmgesetz gar nicht zwischen den beiden Förderungsarten, sondern nennt in
umfassender Weise als Förderungsmassnahme die Ausrichtung von Beiträgen
an die Herstellung von Filmen (Art. 5 Bst. a FiG). Obwohl sich die fraglichen
Beitragsarten zwar auf unterschiedliche Entwicklungsstufen im Rahmen
der Realisierung eines Kinofilms beziehen und verschiedenen Zwecken
dienen (Förderung der Projektentwicklung einerseits und der Filmproduktion
andererseits), orientieren sie sich an denselben Zielen, nämlich der Förderung
eines Werkes, welches sich von der Idee und deren Umsetzung her durch
künstlerische Qualität auszeichnet, technisch und wirtschaftlich umsetzbar
ist, eine professionelle Realisierung gewährleistet und gezielt ein Publikum
anspricht.
5.3. Wie bereits festgehalten (E. 3), beurteilen im Bereich der Förderung
des Kinofilms zwei Begutachtungsausschüsse die Beitragsgesuche. Weiter
hat das EDI überzeugend dargelegt, dass die personellen und räumlichen
Verhältnisse in der schweizerischen Filmbranche und die finanziellen
Umstände es nicht erlauben, jeweils zwei Begutachtungsgremien für die
Bereiche Projektentwicklung und Herstellung einzusetzen. Entsprechende
Anforderungen lassen sich ohnehin nicht aus den gesetzlichen Grundlagen
ableiten. Im übrigen verlangt auch die Beschwerdeführerin nicht, es müssten
insgesamt vier voneinander unabhängige Ausschüsse die unterschiedlichen
Förderungsgesuche prüfen.
Damit begutachten die beiden Ausschüsse zwangsläufig alle
Förderungsgesuche in den Bereichen Projektentwicklung und Herstellung und
es ist, wie bereits das EDI ausgeführt hat, unvermeidbar, dass die Mitglieder
eines Ausschusses ein Filmprojekt, das mehrmals eingegeben wird, zuerst im
Hinblick auf einen Projektentwicklungsbeitrag begutachten und, wenn sie ein
Gesuch später auch im Zusammenhang mit einem Herstellungsbeitrag prüfen,
das Projekt bereits kennen. In diesem Zusammenhang trifft die unbestritten
gebliebene Feststellung des EDI zu, durch den Umstand, dass die Mitglieder
des Ausschusses Projekte in beiden Förderungsbereichen beurteilen, würden
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weder die spezifischen Ausstandsgründe nach Art. 47 Reglement noch die
allgemeinen Grundsätze über die Befangenheit und den Ausstand (Art. 10
VwVG) verletzt.
5.4. Hat nun ein Begutachtungsausschuss ein Beitragsgesuch im Rahmen der
Projektentwicklung negativ beurteilt und wird ihm für das gleiche Projekt
ein Gesuch für einen Herstellungsbeitrag unterbreitet, so ist es auf Grund
der identischen Voraussetzungen für die Beitragssprechung in den beiden
Förderungsbereichen zulässig, dass die Mitglieder im Rahmen der Beurteilung
des neuen Gesuches das seinerzeitige Ergebnis und insbesondere die
Begründung der früheren Empfehlung beiziehen. Im Sinne einer kohärenten
Rechtsprechung kann es geradezu geboten sein, dass die begutachtenden
Mitglieder die frühere Empfehlung berücksichtigen und prüfen, von welchen
Überlegungen sie sich leiten liessen und dann beurteilen, ob das aktuelle
Gesuch für sich betrachtet immer noch die bemängelten Punkte aufweist
oder derart abgeändert worden ist, dass nun, das heisst im Zeitpunkt der
Gesuchsbeurteilung und nach Massgabe der entscheidrelevanten Kriterien,
von einem förderungswürdigen Filmprojekt ausgegangen werden kann.
Indem die Ausschussmitglieder das Ergebnis früherer, eigener
Begutachtungen ebenfalls in ihre erneute Beurteilung des gleichen
Filmprojekts einbeziehen, verhindern sie, dass sich die Begründungen
widersprechen. So würde es ein Gesuchsteller kaum verstehen, wenn sein
Projektbeitragsgesuch mit der Begründung abgelehnt worden wäre, die Idee
sei sehr interessant, deren Umsetzung sei jedoch nicht überzeugend, der
Begutachtungsausschuss im ablehnenden Entscheid über ein späteres Gesuch
für einen Herstellungsbeitrag für das gleiche Projekt demgegenüber anführen
würde, das Thema sei langweilig. Allerdings ist von den Ausschussmitgliedern
zu erwarten, dass sie ein erneutes Beitragsgesuch seriös prüfen und auf den
Inhalt des Projekts eingehen. Damit vermeiden sie, dem Vorwurf ausgesetzt
zu sein, sich mit dem neuen Gesuch gar nicht auseinandergesetzt und
ohne überzeugende Argumente einfach an der ursprünglichen Beurteilung
festgehalten zu haben.
Die angeführten Überlegungen gelten indessen nur dann, wenn die Gesuche
vom gleichen Begutachtungsausschuss behandelt werden. Ansonsten würde
die mit Einführung zweier Gremien angestrebte unabhängige Begutachtung
keinen Sinn machen. Die Unabhängigkeit wäre also dann nicht mehr
gewährleistet, wenn der eine Ausschuss in seiner Begründung Bezug auf
das Ergebnis einer Begutachtung durch den anderen Ausschuss nähme.
5.5. Den Empfehlungen und Entscheiden in Gesuchsverfahren über
einen Projektentwicklungsbeitrag kommt somit im Hinblick auf die
Beurteilung von Gesuchen für einen Herstellungsbeitrag dann eine
gewisse präjudizierende Wirkung zu, wenn die Gesuche vom gleichen
Begutachtungsausschuss beurteilt werden. Darin kann kein Widerspruch
zur bisherigen Rechtsprechung des Bundesrates gesehen werden, wonach
über die Bewilligung einer Qualitätsprämie gestützt auf Art. 5 Bst. b FiG
unabhängig vom bewilligten Herstellungsbeitrag zu befinden ist. Denn eine
Qualitätsprämie ist nicht bereits für wertvolle, sondern nur für hervorragende
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Filme reserviert, weshalb im Gegensatz zum Projektentwicklungs- und
Herstellungsbeitrag nicht identische Voraussetzungen gelten (vgl. VPB 42.59
E. 5).
5.6. Was den vorliegenden Fall betrifft, so ist vorab festzuhalten, dass
entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin der BA 2 mit dem zweiten
Satz seiner Begründung nicht etwa einen inhaltlichen Vergleich zwischen
den seinerzeitigen Gesuchen für einen Projektentwicklungsbeitrag und
dem zweiten Gesuch für einen Herstellungsbeitrag angestellt, sondern
mit seiner Aussage auf die Begründung der Empfehlungen im Rahmen der
Gesuchsverfahren «Projektentwicklung» verwiesen hat.
5.6.1. Den entsprechenden Sitzungsprotokollen beziehungsweise der
Entscheidbegründung vom 17. März 1997 ist zu entnehmen, dass zwar
ein interessantes Thema behandelt werde, dessen Umsetzung jedoch
nicht überzeuge. Denn die Recherchen seien nicht in ein echtes Projekt
eingebettet, die zwar motivierte Autorin verkaufe dem Leser gar nichts, lasse
die wesentlichen Fragen auf der Seite und beschränke sich auf eine reine
Bebilderung. In dieser Form könne das Projekt nicht zu einem 90-minütigen
Film führen.
5.6.2. Mit seiner Aussage, es habe keine Weiterentwicklung in gestalterischer
und produktioneller Hinsicht stattgefunden, stellte sich der BA 2 somit
auf den Standpunkt, die seinerzeit festgestellten Schwachpunkte seien
immer noch vorhanden, so dass nicht von einem wertvollen Filmprojekt
im Sinne von Art. 5 Bst. a FiG gesprochen werden könne. Dass überhaupt
keine Abänderung stattgefunden hat, kann aus dieser Aussage entgegen
der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht abgeleitet werden, wurden doch
gar nicht die Gesuche verglichen. Im übrigen steht ausser Frage, dass nicht
mehr ein Gesuch um einen Projektentwicklungsbeitrag, sondern um einen
Herstellungsbeitrag beurteilt wurde und zumindest in dieser Dimension eine
Weiterentwicklung des Projekts stattgefunden haben muss. Die Aussage in der
Begründung der Empfehlung beziehungsweise der angefochtenen Verfügung
bringt demgegenüber zum Ausdruck, dass das eingereichte Projekt bezüglich
der Umsetzung nach wie vor die gestalterischen und produktionellen
Anforderungen an ein förderungswürdiges Projekt nicht erfülle und die im
Rahmen der Verfahren für einen Projektentwicklungsbeitrag angeführten,
gegen das Projekt sprechenden Punkte nicht im für eine Beitragssprechung
erforderlichen Umfang verbessert worden seien. Ob diese Begründung
inhaltlich überzeugt, ist an anderer Stelle noch zu untersuchen (vgl. E. 6).
5.6.3. Der Umstand, dass die Verfahren für einen Projektentwicklungsbeitrag
im Zeitpunkt der zweiten Begutachtung des Gesuches um einen
Herstellungsbeitrag bereits eineinhalb Jahre zurücklagen, vermag entgegen
den Vorbringen der Beschwerdeführerin keine Zweifel an der Seriosität
der Arbeit des BA 2 aufkommen zu lassen. Denn die Beschwerdeführerin
übersieht, dass die Mitglieder des Gremiums ihre früheren Erkenntnisse
nicht bloss aus dem Gedächtnis in Erinnerung rufen konnten, sondern ihnen
insbesondere die Sitzungsprotokolle sowie allenfalls auch eigene Notizen
10

sowie die Unterlagen der Referentinnen zur Verfügung standen und es, wie
bereits wiederholt angeführt, nicht darum ging, einen inhaltlichen Vergleich
der Gesuche anzustellen.
5.7. Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass sich der BA 2 mit dem Verweis
beziehungsweise der Bezugnahme auf die seinerzeitigen Empfehlungen
in den Gesuchsverfahren für einen Projektentwicklungsbeitrag nicht von
sachfremden Entscheidkriterien leiten liess und der angefochtene Entscheid
unter diesem Blickwinkel einer Überprüfung standhält.
5.8. Die Beschwerdeführerin wendet weiter ein, der BA 2 habe ihr erneutes
Gesuch für einen Herstellungsbeitrag in teilweiser anderer Zusammensetzung
beurteilt als die Gesuche für einen Projektentwicklungsbeitrag. Die drei
neuen Mitglieder hätten sich ohne eigene Kenntnisse einfach der Meinung
angeschlossen, welche sich die vier anderen Mitglieder im früheren Verfahren
gebildet hätten. Damit sei das Begutachtungsergebnis willkürlich und
unbrauchbar.
In diesem Zusammenhang ist vorab festzuhalten, dass die Gesuche
der Beschwerdeführerin für einen Projektentwicklungsbeitrag noch
vor Inkrafttreten des Reglements behandelt und damit nur von einem
Begutachtungsausschuss beurteilt worden sind. Ihre beiden Gesuche um
einen Herstellungsbeitrag fielen demgegenüber in den Anwendungsbereich
des neuen Reglements und wurden von zwei Begutachtungsgremien (BA 1
und BA 2), welche aus dem früheren Begutachtungsausschuss hervorgingen,
geprüft. Auf Grund dieser besonderen Konstellation gilt das Erfordernis, dass
die beiden Begutachtungsausschüsse unabhängig voneinander entscheiden
müssen, nur für die Verfahren für einen Herstellungsbeitrag und es wurde
insoweit unbestritten eingehalten.
Weiter trifft es zwar zu, dass drei Mitglieder des BA 2 nicht an den
Gesuchsverfahren für einen Projektentwicklungsbeitrag beteiligt waren.
Allerdings impliziert die Aussage in der Entscheidbegründung, es werde
eine Weiterentwicklung vermisst, lediglich, das Projekt weise immer noch
die gleichen Schwachpunkte auf, welche seinerzeit festgestellt und in den
entsprechenden Protokollen festgehalten worden seien, also ein an sich
interessantes Thema, dessen Umsetzung jedoch nicht überzeuge, da sich diese
insbesondere auf eine reine Bebilderung ohne kritische Auseinandersetzung
mit der Thematik beschränke. Die Aussage nimmt, wie bereits festgestellt (vgl.
E. 5.6), nicht Bezug zum Inhalt der früheren Gesuche, sondern verweist auf
die entsprechenden Begründungen der ablehnenden Empfehlungen. Für die
Beurteilung, ob das aktuelle Gesuch ebenfalls diese Mängel aufweist, mussten
die drei neuen Mitglieder somit keine Kenntnisse von den seinerzeitigen
Gesuchsunterlagen haben und sich auch nicht auf Informationen der anderen
vier Mitglieder abstützen. Vielmehr war es ihnen möglich, sich an Hand der
Protokolle und der mit dem aktuellen Gesuch eingereichten Unterlagen ein
eigenes Bild darüber zu machen, ob die Umsetzung der Thematik mangelhaft
sei und sie konnten gestützt darauf selber ein Urteil fällen. Ob die ablehnende
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Empfehlung des BA 2, welche mit 4:3 Stimmen zustande kam und damit
das Verhältnis zwischen «alten» und «neuen» Expertinnen und Experten
widerspiegelt, Zufall ist, kann offen bleiben.
6. Weiter dreht sich vorliegend der Streit um die Frage, ob das Filmprojekt als
«wertvoll» im Sinne von Art. 5 Abs. 1 FiG einzustufen ist.
6.1. Als ein Förderungskriterium gilt, dass das Filmprojekt eine eigenständige
künstlerische Qualität aufweisen muss (vgl. E. 5.2). Bei der Beurteilung der
künstlerischen Qualität eines Filmprojekts sind verschiedene Faktoren zu
berücksichtigen. Nach der Praxis des Bundesrates bildet dabei das Drehbuch
die wichtigste Grundlage (VPB 52.25 E. 4). Es dient dazu, einen Stoff im
Hinblick auf ein drehreifes Manuskript für einen Film aufzubereiten und gibt
insbesondere Auskunft über die Thematik, die Umsetzung des Stoffes sowie die
künstlerische Gestaltung des geplanten Films (vgl. Erwin Koch, Schweizerische
Filmförderung, Diss. Zürich 1980, S. 118 f.). Weist das Projekt eine den
künstlerischen Anforderungen genügende Qualität auf, ist insbesondere
auch der Realisierungschance, der Finanzierung, der Zusammenstellung der
Drehequipe und der Produktion Beachtung zu schenken (VPB 52.25 E. 4b in
fine).
6.2. Der BA 2 verneinte eine Förderungswürdigkeit einerseits mit der
Begründung, die Drehvorlage bleibe trotz einer sehr ausführlichen und gut
recherchierten Materialiensammlung langweilig und nicht überzeugend.
6.2.1. Einzig aus dieser Aussage geht noch nicht hervor, dass sich die
Sachverständigen einlässlich mit dem Filmprojekt auseinandergesetzt hätten.
Auch dürfte die Beschwerdeführerin kaum in der Lage gewesen sein, zu
erkennen, welche filmkünstlerischen oder filmtechnischen Kriterien zur
Ablehnung des Gesuches geführt haben (vgl. hierzu die Kritik von Julius
Effenberger, Filmförderung aus verwaltungsrechtlicher Sicht, Zeitschrift für
schweizerisches Recht [ZSR] 101 [1982] 497 ff., S. 509 f.).
Die Anforderungen an die Pflicht zur Begründung von schriftlichen
Verfügungen, welche sich im Verwaltungsverfahren als Teilgehalt des
Anspruchs auf rechtliches Gehör aus Art. 35 Abs. 1 VwVG ergibt, verlangen
jedoch, dass der Bürger wissen soll, warum die Behörde entgegen seinem
Antrag entschieden hat und er die Möglichkeit haben muss, sachgerecht
Beschwerde führen zu können (für viele BGE 117 Ib 481 E. 6b sowie in
bezug auf Art. 4 BV BGE 112 Ia 107 E. 2b, je mit Hinweisen; Mark E. Villiger,
Die Pflicht zur Begründung von Verfügungen, ZBl 90 [1989] S. 137 ff.).
Die erforderliche Begründungsdichte hängt unter anderem von der
Entscheidungsfreiheit der Behörde und der Eingriffsintensität des Entscheides
ab. Je grösser der Spielraum, welcher der Behörde eingeräumt wird, desto
höhere Anforderungen sind an die Begründungspflicht zu stellen (BGE 112
Ia 107 E. 2b). Angesichts des grossen Ermessensspielraums der Expertinnen
und Experten im Bereich der Filmförderung muss von ihnen verlangt werden,
dass sie dem Gebot der sachgerechten Begründung in ihrer Empfehlung,
welche in der Regel Grundlage der Begründung der Beitragsverfügung bildet,
insbesondere bei ablehnenden Verfügungen ausreichend und in sachgerechter
sowie professioneller Weise Beachtung schenken.
6.2.2. Erst im Zusammenhang mit dem zweiten Satz der Begründung,
welcher auf die Begründungen im Rahmen der Gesuchsverfahren für einen
Projektentwicklungsbeitrag verweist, werden die Motive der (erneuten)
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Gesuchsablehnung erkennbar. Danach wird der Beschwerdeführerin zwar
zugestanden, ein interessantes Thema behandeln zu wollen. Eine Mehrheit der
Mitglieder des BA 2 bemängelte indessen die Umsetzung des Stoffes. So seien
die Recherchen nicht in ein echtes Projekt eingebettet, die zwar motivierte
Autorin verkaufe dem Leser gar nichts, lasse die wesentlichen Fragen auf der
Seite und beschränke sich auf eine reine Bebilderung. In dieser Form könne
das Projekt nicht zu einem 90-minütigem Film führen (vgl. E. 5.6.1).
6.2.3. Unter dem Gesichtspunkt der Begründungspflicht genügt damit die
angefochtene Verfügung den von der Praxis entwickelten Anforderungen, ist
doch auf Grund des Verweises erkennbar, dass und aus welchen Gründen
die Umsetzung des an sich interessanten Themas den BA 2 nicht überzeugt
hat. Allerdings hat sich der BA 2 den Vorwurf gefallen zu lassen, es sich
mit dieser Begründung gar etwas einfach gemacht zu haben. Auch hat der
blosse Verweis auf frühere Empfehlungen - wie das Beschwerdeverfahren
gezeigt hat - unnötige Missverständnisse ausgelöst. Eine eingehendere
Begründung wäre der Sache und damit auch der Akzeptanz des Entscheides
dienlicher gewesen. Auch ist der Beschwerdeführerin zuzugestehen, dass
die Qualifikation ihres Drehbuches als «langweilig» nicht gerade einem
professionell hochstehenden künstlerischen Werturteil entspricht und
zumindest unter diesem Gesichtswinkel von ihr zu Recht als Provokation
empfunden wurde.
(...)
6.3. Was die inhaltliche Überprüfung der fachlichen Beurteilung durch
den BA 2 angeht, so können die sich entgegenstehenden Meinungen nur
mit der aufgezeigten Zurückhaltung (E. 4.1) gewürdigt werden. Auch ist
sich der Bundesrat bewusst, dass es bei der Beurteilung von Filmprojekten
um Ermessensentscheide gestützt auf künstlerische Werturteile geht
und die Entscheide damit hauptsächlich auf subjektiven Einschätzungen
beruhen, welche nicht auf deren Richtigkeit, sondern lediglich auf deren
Vertretbarkeit und Überzeugungskraft hin überprüft werden können. Die
Beurteilung, was förderungswürdig ist und was nicht, entzieht sich damit
einer stringenten, der Objektivität verpflichtenden Überprüfung, was vom
rechtlichen Standpunkt aus betrachtet als unbefriedigend erscheinen mag.
Zudem sind der Entscheidbehörde auf Grund der beschränkt vorhandenen
finanziellen Mittel Grenzen gesetzt, was dazu führen kann, dass eigentlich als
«wertvoll» einzustufende Projekte angesichts fehlender Gelder doch nicht in
den Genuss eines Bundesbeitrages kommen können.
(...)
6.5. Nach Würdigung der unterschiedlichen Standpunkte kommt der
Bundesrat zum Ergebnis, dass die Beurteilung des BA 2 beziehungsweise
des Bundesamtes, das Filmprojekt der Beschwerdeführerin sei auf Grund
einer nicht überzeugenden Umsetzung der an sich interessanten Thematik als
nicht förderungswürdig einzustufen, nicht willkürlich ist.
(...)
[179] Zu beziehen beim Bundesamt für Kultur (Sektion Film), Hallwylstrasse
15, 3003 Bern.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 64.43 - Entscheid des Bundesrates vom 6. Dezember 1999
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2000
Année
Anno
Band
64
Volume
Volume
Seite
---
Page
Pagina
Ref. No
150 004 745
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.