ch_vb · 88.333 · 1988-09-27 · de


27. September 1988
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Motion Gadient
komme immer wieder in die Lage, das feststellen zu müssen,
bei allem Respekt für Ihr juristisches Wissen und Ihre
gescheiten juristischen Formulierungen - immer wieder auf
Nebenwege, wenn wir uns auf die rein juristischen Aspekte
beschränken. Was diese Sache betrifft, auch im Hinblick auf
die Menschenrechte, die doch seit Anbeginn das zentrale
Anliegen des Europarates sind und die für alle Menschen
auf dieser Welt so wichtig und für alle Diktatoren auf dieser
Welt so nachteilig und so hemmend sind, dürfen wir uns aus
politischen Gründen auch nicht den Anschein verleihen, als
ob wir da aus einer Solidarität ausbrechen wollten. Das ist
meine Ueberzeugung, und das ist der Weg, den unser Land
in seinem eigenen Interesse in nächster Zeit einzuschlagen
hat. Aus diesem Grunde ist für mich Absatz a des Vorstosses
Danioth eine schlichte Notwendigkeit- man muss die neue
Rechtslage prüfen -, Absatz b hingegen ist inakzeptabel.
Bundesrätin Kopp: Ich möchte mich zunächst vollumfäng-
lich den Ausführungen von Herrn Ständerat Rhinow an-
schliessen.
Auf die Frage, Herr Danioth, bezüglich des Vorbehaltes
durch den Bundesrat möchte ich noch folgendes sagen : Der
Bundesrat war selber überrascht durch das Urteil aus
Strassburg. Aber es gehört nun einmal zur Tradition, die wir
auch in der Schweiz gegenüber dem Bundesgericht haben:
Wenn das Bundesgericht gesprochen hat, mag man viel-
leicht hin und wieder einen Zweifel haben - das wurde
bereits gesagt -, aber man anerkennt, um den Rechtsfrieden
zu erhalten, das Bundesgerichtsurteil. Was wäre also dem
Bundesrat nun übrig geblieben nach diesem Urteil? Der
einzig mögliche Schritt war doch, diesen Vorbehalt genauer
und präziser zu fassen, und genau das hat der Bundersrat
getan. Es wäre nach Auffassung des Bundesrates doch eine
völlig unverhältnismässige Massnahme, wenn wir an die
Kündigung der EMRK denken würden. Stellen Sie sich ein-
mal vor, welch negative Signalwirkung das für ganz Europa
hätte. Man würde nicht auf die Begründungen abstellen, die
hier gegeben würden, sondern man würde es so interpretie-
ren, dass die Schweiz sich nicht mehr an die Menschen-
rechte halten wolle, dass sie nicht solidarisch sei mit den
and.eren Staaten, die diese Erklärung unterzeichnet haben.
Diese Signalwirkung im gegenwärtigen Zeitpunkt können
und dürfen wir uns nicht leisten. Ich bitte Sie deshalb, den
Punkt b des Postulates Danioth deutlich abzulehnen.
Punkt a - Point a
Ueberwiesen - Transmis
Punkt b - Point b
Abstimmung - Vote
Für Ueberweisung als Postulat 
15 Stimmen
Dagegen 
16 Stimmen
#ST# 88.333
Motion Gadient
Eidgenössischer Ombudsmann
Médiateur fédéral
Wortlaut der Motion vom 2. März 1988
Der Bundesrat wird beauftragt, den eidgenössischen Räten
einen Entwurf für ein Bundesgesetz über den eidgenösssi-
schen Ombudsmann vorzulegen.
Texte de la motion du 2 mars 1988
Le Conseil fédéral est chargé de soumettre aux Chambres
fédérales u.n projet de loi prévoyant la nomination d'un
médiateur fédéral.
Mitunterzeichner- Cosignataires: Cavelty, Flückiger, Gau-
tier, Jaggi, Jagmetti, Meier Josi, Miville, Rhinow, Schmid,
Schönenberger, Seiler, Simmen, Uhlmann, Villiger, Weber,
Zimmerli 
(16)
Gadient: Da ich das zweifelhafte Vergnügen habe, zu derart
vorgerückter Zeit meinen Vorstoss zu begründen, bin ich
Ihnen für Ihr Ausharren und Ihre geschätzte Aufmerksamkeit
doppelt dankbar.
Nachdem die aus Schweden stammende, heute vielfach
bewährte Einrichtung des Ombudsmannes seit den fünfzi-
ger Jahren in zahlreichen Staaten der Welt Eingang gefun-
den hat, sind entsprechende Vorstösse 1981 auch im Natio-
nalrat eingereicht, in der Folge jedoch knapp, mit
66 gegen 60 Stimmen, in ein Postulat umgewandelt worden,
das seither, übrigens zusammen mit einem vollständigen
Gesetzes- und Botschaftsentwurf, in den Schubladen der
Bundesverwaltung ruht. Das hat mich veranlasst, das inzwi-
schen noch aktueller gewordene Anliegen aufzugreifen und
diese Motion einzureichen, die den Bundesrat beauftragt,
den eidgenössischen Räten einen Entwurf für ein Bundes-
gesetz über den eidgenössischen Ombudsmann vorzu-
legen.
Bereits 1977/78 wurde in dieser Frage ein Vernehmlassungs-
verfahren durchgeführt, das ein ausgesprochen deutliches
Bekenntnis zur Vorlage Ombudsmann zeitigte. Achtzehn
Kantone und fünf Parteien, worunter alle Bundesratspar-
teien, befürworteten die Schaffung dieser Einrichtung.
Inzwischen hat sich das Staats- und finanzpolitische Klima
weiterhin und ganz eindeutig zugunsten einer Ombuds-
mann-Vorlage verändert. Würdigt man die Tätigkeitsbe-
richte der Ombudsmänner in den Mitgliedstaaten des Euro-
parates stellt man fest, dass diese ein eindrückliches Bei-
spiel für die Nützlichkeit dieser Institution liefern. Wir haben
aber ebensolche Beispiele in unserem Lande. Der Ombuds-
mann des Kantons Zürich hat 1986 nicht weniger als 544
Fälle abgeschlossen, 188 Vernehmlassungen bei der Ver-
waltung eingeholt, 323 Anhörungen und 60 Augenscheine
mit Beschwerdeführern durchgeführt und schliesslich 390
Beschwerdeführer empfangen. Ebenso eindrückliche Zah-
len liegen über die Tätigkeit des Ombudsmannes der Stadt
Zürich vor. Bekanntlich hat der Kanton Basel-Landschaft in
der Volksabstimmung vom vergangenen Wochenende mit
deutlicher Mehrheit beschlossen, die Einrichtung des
Ombudsmannes einzuführen.
Gerade die zürcherischen Institutionen beweisen, dass mit
einem kleinen Stab eine grosse Wirkung erzielt werden kann
und dass die Befürchtung der Schaffung eines neuen Admi-
nistrativapparates mit entsprechender Aufblähung nicht am
Platze ist. Dem Ombudsmann des Kantons Zürich stehen ein
nebenamtlicher Ersatzmann, eine Sekretärin und zwei Kanz-
leisekretärinnen zur Verfügung.
In einer Publikation aus Anlass des zehnjährigen Bestehens
der sogenannten Volksanwaltschaft in unserem Nachbar-
land Oesterreich heisst es: «Die Institution Volksanwalt-
schaft hat sich aber in ihrer ersten Funktionsperiode, die bis
1983 befristet war, schon so bewährt, dass der Nationalrat
schon zwei Jahre vorher einstimmig beschloss, diese Ver-
waltungskontrolleinrichtung definitiv in das siebente Haupt-
stück der Bundesverfassung aufzunehmen.» Und weiter:
«Seit Beginn der Volksanwaltschaft am I.Juli 1977 sind
mehr als 43 000 Beschwerden geprüft und behandelt wor-
den. Mehr als 20 Prozent der Fälle erwiesen sich als berech-
tigt und davon konnten 80 Prozent einer positiven Lösung
zugeführt werden. Der Ombudsmann befasst sich als ver-
waltungsunabhängiges Organ mit den Beziehungen zwi-
schen Bürgern und staatlicher Verwaltung.»
Nationalrat Kaspar Meier sagte damals als Kommissions-
sprecher im Nationalrat dazu: «Die Kommission ist zur Auf-
fassung gelangt, dass ein Ombudsmann sehr gut geeignet
sein kann, um eine Lücke im Verhältnis zwischen Bürger
und Staat auszufüllen. Die Ausdehnung der staatlichen
Rechtssetzungs- und Verwaltungstätigkeit hat nämlich zur
Folge, dass das Leben des einzelnen Bürgers und der ein-
zelnen Bürgerin immer stärker eingeschränkt wird. Für viele

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unserer Mitbürgerinnen und Mitbürger ist die Verwaltung zu
etwas Anonymem geworden. Man begegnet ihr mit Miss-
trauen, zu einem schönen Teil auch mit Angst, weil man
diese Macht fürchtet. Zwar, das muss man immer wieder
feststellen, haben wir in der Schweiz eine geordnete, funk-
tionierende Verwaltungskontrolle. Wir haben auch die Mög-
lichkeit, für jeden Bürger den Rechtsweg zu beschreiten.
Trotzdem stellt man immer wieder fest, dass viele sich
ungerecht oder unkorrekt behandelt fühlen, weil sie einer-
seits gar nicht imstande sind, die rechtsstaatlichen Einrich-
tungen zu gebrauchen oder weil sie nicht wissen, wie sie
das tun sollen:»
Der Ombudsmann gewährt Orientierungshilfe. Er durch-
leuchtet und bewertet administratives Verfahren, vermittelt
und gibt nötigenfalls Empfehlungen ab. Er ist also weder
blosse Kontakt- oder Informationsstelle noch blosse Klage-
mauer. Er ist aber auch kein institutionalisiertes Misstrauen
gegenüber der Verwaltung. 
Dass die Institution des
Ombudsmannes auch in der Praxis nicht zu einer Einrich-
tung für Querulanten absinkt, bestätigt auch Dr. Wirth, der
Ombudsmann des Kantons Zürich, wenn er sagt: «Es gibt
zwar auch schwierige Leute, die sich an den Ombudsmann
wenden. Ihr Anteil ist aber klein. Unsere Demokratie braucht
Bürger, die es verdienen, nicht nur geduldet, sondern
geschätzt zu werden.»
Der Ombudsmann ist auch keine Alternative zu den her-
kömmlichen Verwaltungskontrollen und Rechtsschutzein-
richtungen, weil es nicht Aufgabe der parlamentarischen
und bundesrätlichen Verwaltungskontrolle ist, abzuklären,
ob die Verwaltung den konkreten Einzelfall nach Recht und
Billigkeit behandelt. Der Ombudsmann - oder selbstver-
ständlich gegebenenfalls auch die Ombudsfrau - wird
unsere demokratisch-rechtsstaatliche Ordnung in wertvoller
und konstruktiver Art ergänzen. Sein Wirkungsbereich wird
sich auf die Träger öffentlicher Aufgaben des Bundes
beschränken, d. h. Kantone und Gemeinden sind ausge-
klammert. Ihnen bleibt es überlassen, ob sie die Einrichtung
schaffen wollen oder nicht.
Der Bund ist beim Vollzug des Bundesrechtes in zahlreichen
Fällen substantiell beteiligt, wie etwa im Bereich der Sozial-
versicherung, bei Ansprüchen der eidgenössischen Wohn-
bauförderungs- und Wohnbausanierungsgesetzgebung, bei
Auslandschweizerangelegenheiten, bei Anständen aus dem
Verantwortlichkeitsgesetz 
und 
dem 
eidgenössischen
Enteignungsgesetz, in gewissen Fremdenpolizei- und Bür-
gerrechtsangelegenheiten, 
im Bundespersonalwesen, in
Angelegenheiten des Zolles und der Bundessteuer und in
gewissen Sektoren der Landwirtschaft, der Kultur-, Film-
und Kunstförderung, um nur einige zentrale Beispiele zu
nennen. Es liegt somit auf der Hand, dass der Ombudsmann
mit vielfältigen und bürgernahen Problemen konfrontiert
sein wird, auch wenn zuzugestehen ist, dass beim Bund
verschiedene Bereiche anders zu werten und zu gewichten
sind als bei einem Kanton oder bei einer Gemeinde.
Ohne Zweifel steht jedoch fest, dass auf Bundesebene in
vielen Gebieten das Bedürfnis nach der Herstellung eines
Klimas des gegenseitigen Verständnisses und Vertrauens
eher grösser sein wird als in einem Kanton oder in einer
Gemeinde, dies, weil das Verhältnis zwischen Bürgern und
Beamten auf dieser Stufe noch weit unpersönlicher ist,
entsprechend der Komplexität der Organisationsstrukturen.
Es kommt entscheidend darauf an, dass die auf diesem
Nährboden gewachsenen Missverständnisse und das damit
entstehende Misstrauen zwischen Bürger und Behörden
abgebaut werden können.
Ich verweise Sie schliesslich auch auf die Tatsache, dass die
Versicherungsgesellschaften eine entsprechende Einrich-
tung geschaffen haben, die sie heute nicht mehr missen
möchten.
Es müssen die Grenzen des schweizerischen Rechtsschutz-
und Verwaltungskontrollsystems im Alltag erkannt werden.
Die ganz allgemein als Vorzug betrachtete Vielfalt bundes-
rechtlicher und kantonalrechtlicher administrativer, gericht-
licher und politischer, insbesondere parlamentarischer
Rechtsschutzkontroll- und Verantwortlichkeitsinstitutionen
liefert viele Bürger einem Gefühl der Orientierungs- und
Ratlosigkkeit aus. Dies abzubauen scheint mir eine staats-
politisch vorrangige Aufgabe.
Die parlamentarische Oberaufsicht über die Verwaltung ist
primär auf das wirksame und ordnungsgemässe Funktionie-
ren und die zweckmässige Organisation des Verwaltungsbe-
triebes angewiesen. Das Aufsichtsbeschwerdewesen trägt
jedoch gemäss zutreffender Feststellung im seinerzeitigen.
Botschaftsentwurf eher den Charakter eines sozialen Früh-
warnsystems, das die Bundesversammlung zur wirksamen
Ausübung ihrer Oberaufsicht befähigt, als denjenigen einer
eigentlichen Rechtsschutzeinrichtung für den Bürger.
Auch die Dienstaufsicht innerhalb der Bundesverwaltung
kann zwar hinsichtlich Rechtsschutz für den einzelnen von
Bedeutung sein. Aber die Interessen des Beschwerdefüh-
rers stehen dabei nicht im Vordergrund. Wie die verwal-
tungsinterne Verwaltungsrechtspflege bietet auch die ver-
waltungsgerichtliche Verwaltungsrechtspflege nicht a priori
einen wirksamen Beitrag zur Erhaltung und Festigung des
Vertrauensverhältnisses zwischen Bürger und Staat. Es
steht fest, dass mancher vor der Anrufung des Verwaltungs-
gerichtes zurückscheut und jede Art von Vermittlung vor-
zieht, um sein verletztes Rechtsbewusstsein wieder herzu-
stellen. Kostenrisiko, Furcht des Bürgers vor gerichtlichen
Verfahren, fehlendes Vertrauen in speditive und wirksame
Abhilfe durch das Gericht oder sogar die Sorge, sich das
Wohlwollen der Verwaltung künftig zu entziehen, auf das
der Betreffende weiterhin angewiesen ist, sind die haupt-
sächlichen Gründe. Zudem dringen die Gerichte in die
bedeutende Ermessenssphäre der Verwaltung nur aus-
nahmsweise ein, und allzu oft kommt der verwaltungsge-
richtliche Rechtsschutz zu spät.
Die Kontrolle durch die öffentliche Meinung bildet ohne
Zweifel eine wirksame Garantie korrekter Verwaltung. Indes-
sen widmen sich natürlich die Medien naturgemäss in erster
Linie Verwaltungsvorgängen von allgemeinem Interesse,
aus deren Masse sie dann eine bestimmte Auswahl zu tref-
fen haben. Die diesbezügliche Kontrolle ist deshalb
begrenzt und weist in vielen Fällen auch nicht die
erwünschte Objektivität wie diejenige eines Ombudsmannes
auf.
Ich habe mich absichtlich etwas einlässlicher mit den beste-
henden Kontrollinstituten und Kontrollverfahren befasst,
weil ich das Standardargument bereits höre, dass diese
durchaus ausreichen würden. Aber ich glaube, schlüssig
nachgewiesen zu haben, dass dies eben in concreto nicht
zutrifft.
Für die Einführung eines Ombudsmannes sprechen heute
zahlreiche zwingende Gründe. Das herkömmliche System
administrativer und gerichtlicher Verwaltungsrechtspflege
kann sinnreich ergänzt werden, indem der Ombudsmann
oftmals da intervenieren kann, wo der administrative oder
der gerichtliche Rechtsschutz versagt. Der Ombudsmann
kann aber auch Schwachstellen des Verwaltungshandelns
aufdecken und in Zusammenarbeit mit der Verwaltung
beheben. Es kann auch eine Vermenschlichung des vom
Bürger oftmals als anonym oder gar bedrohlich empfunde-
nen Verwaltungsapparats erreicht werden. Ansprechpartner
für den einzelnen Bürger wird eine leicht zugängliche Per-
sönlichkeit sein. Das ist um so nötiger, wenn man sich die
Orientierungs- und Hilflosigkeit sowie die Abhängigkeit
einer wachsenden Zahl von Bürgern im Dickicht staatlicher
Vorschriften, im Labyrinth moderner Verwaltungsapparate
und im Daseinsvorsorge-Staat mit einer Vielfalt existenzsi-
chernder Sozialwerke vor Augen hält.
Ich komme zum Schluss. Wie dargelegt, wird sich der Perso-
nalmehrbedarf für einen eidgenössischen Ombudsmann In
engen und verantwortbaren Grenzen halten. Es Ist jedoch
auch zu berücksichtigen, dass heute zahlreiche Beamte in
allen Departementen nicht unbedeutend Zeit einsetzen müs-
sen für eigentliche Ombudsmannfunktionen. Der Personal-
mehrbedarf wäre somit mehr als abgedeckt, wenn nur ein
Teil dieser Tätigkeiten vom Ombudsmann übernommen
würde. Eine spürbare Entlastung der Geschäftsprüfungs-
und der Petitionskommissionen, die heute immer wieder

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Motion Gadient
Ombudsmannfunktionen auszuüben haben, könnte mit dem
Institut des Ombudsmannes erreicht werden, und es kommt
wohl nicht von ungefähr, wenn auch der Präsident unserer
ständerätlichen Petitionskommission diese Motion unter-
schrieben hat.
Schliesslich ist es durchaus denkbar, dass die Einrichtung
Ombudsmann auch eine Entlastung des Bundesgerichtes
herbeiführen kann, weil es heute immer wieder mit Fällen
befasst ist, auf die der bundesgerichtliche Rechtsschutz
keineswegs zugeschnitten ist.
Aus all diesen Gründen ersuche ich Sie höflich um Ueber-
weisung der Motion.
Bundesrätin Kopp: Der Bundesrat beantragt Ihnen, den
Vorstoss von Herrn Ständerat Gadient auf Vorlage eines
Ombudsmanngesetzes abzulehnen. An sich wäre es sehr
einfach, diesen Vorschlag entgegenzunehmen; wir haben
bereits eine fixfertige Botschaft in der Schublade, die wir
seinerzeit vorbereitet haben. Es würde genügen, dass wir
diese Vorlage wieder auf den Tisch des Hauses legten. Es
geht aber nicht um eine Frage der Arbeitsökonomie, son-
dern um den grundsätzlichen Aspekt, ob wir im heutigen
Zeitpunkt dem Parlament eine Vorlage über die Einführung
eines Ombudsmannes unterbreiten sollen oder nicht.
Der Bundesrat ist der Auffassung, dass das für institutionelle
Neuerungen und grössere Reformen eher ungünstige
staatspolitische Klima, welches den Bundesrat veranlasst
hat, eine 1979 von meinem Departement zur Parlamentsreife
herangeführte Ombudsmannvorlage zurückzustellen, sich
nicht grundlegend geändert hat. Nach wie vor ist eine ver-
breitete Skepsis gegenüber neuen staatlichen Institutionen
spürbar.
Die Bundesverwaltung steht mehr denn je vor der Aufgabe,
sich beim Einsatz der knappen personellen und finanziellen
Ressourcen auf wirklich prioritäre Aufgaben zu beschrän-
ken. Im Lichte der Schwerpunktsetzung, wie sie aus der
Legislaturplanung für die Jahre 1987 bis 1991 hervorgeht,
scheint uns der Raum für die Schaffung eines eidgenössi-
schen Ombudsmannes zu fehlen.
Im Lauf der letzten Jahre sind selbst unter Einhaltung der
Stellenplafonierung die Dienste, welche in ausgeprägtem
Masse Oeff enti ich keitsarbeit leisten, erheblich ausgebaut
worden. Zahlreiche Informations- und Pressedienste, Ver-
bindungsstellen zur Oeffentlichkeit sowie spezifische Fach-
dienststellen und Publikationsorgane sorgen heute für eine
optimale Transparenz der Verwaltung und umfassende
Information des Bürgers. In der Bundeskanzlei besteht seit
1982 eine allgemeine Anlauf- und Verbindungsstelle für den
Orientierung und Rat suchenden Bürger. Schliesslich ist die
Verwaltungskontrolle auf allen Stufen merklich ausgebaut
worden, und ein weiterer Ausbau steht gegenwärtig zur
Diskussion.
Die Einrichtung eines eidgenössischen Ombudsmannes
wäre voraussichtlich mit spürbaren Mehrbelastungen von
Parlament, Bundesrat und Verwaltung in Form zusätzlichen
Gesetzgebungs-, Berichterstattungs- und Abklärungsauf-
wands verbunden, denen nirgends eine vergleichbare Entla-
stung gegenüberstände. Das ist angesichts der heutigen •
angespannten Verhältnisse keine sehr einladende Perspek-
tive.
Ich glaube auch, Herr Ständerat Gadient, dass wir nicht
ohne weiteres das Beispiel von Schweden auf unsere Ver-
hältnisse anwenden können, auch nicht das Beispiel vom
Kanton Zürich, denn Schweden ist von seinem staatspoliti-
schen Aufbau her nicht mit der Schweiz zu vergleichen.
Schweden ist ein zentralisierter Einheitsstaat, währenddem
die Schweiz ein Bundesstaat ist, bei dem auch die Kantone
sehr viel Bundesrecht verwirklichen.
Der Ombudsmann könnte auch materiell die in ihn gesetz-
ten Erwartungen kaum erfüllen. Es wäre eine Illusion, anzu-
nehmen, eine wirksame und umfassende Verwaltungskon-
trolle könne ohne grösseren Personalbestand durchgeführt
werden, wenn nur der rechte Mann gewählt werde. Soll sich
ein Ombudsmann wirklich der Sorgen des Bürgers anneh-
men können, so braucht es eine personell ausreichend
ausgestattete Institution. So sympatisch das Anliegen, wie
es uns Herr Gadient dargelegt hat, ist und so sympatisch die
Idee an sich ist, so ist der Bundesrat der Ueberzeugung,
dass die Einrichtung eines Ombudsmannes auf Bundese-
bene kein geeignetes Instrument darstellt. Er beantragt des-
halb, die Motion abzulehnen.
Die Diskussion wird verschoben - La discussion est ren-,
voyée
(Siehe Sitzung vom 29. September 1988 - Voir séance du 29
septembre 1988)
Schluss der Sitzung um 13.10 Uhr
La séance est levée à 13 h 10

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Motion Gadient Eidgenössischer Ombudsmann
Motion Gadient Médiateur fédéral
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1988
Année
Anno
Band
III
Volume
Volume
Session
Herbstsession
Session
Session d'automne
Sessione
Sessione autunnale
Rat
Ständerat
Conseil
Conseil des Etats
Consiglio
Consiglio degli Stati
Sitzung
06
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
88.333
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
27.09.1988 - 08:00
Date
Data
Seite
561-563
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