ch_vb · 92.410 · 1993-06-16 · de


16. Juni 1993 
N
1293
Parlamentarische Initiativen. Volksrechte
93.3264
Interpellation Borradori
Erklärung des Interpellanten: teilweise befriedigt
Déclaration de l'interpellateur: partiellement satisfait
93.3266
Interpellation der sozialdemokratischen Fraktion
Erklärung der Interpellanten: teilweise befriedigt
Interpellation du groupe socialiste
Déclaration des interpellateurs: partiellement satisfaits
93.3270
Interpellation der grünen Fraktion
Erklärung der Interpellanten: teilweise befriedigt
Interpellation du groupe écologiste
Déclaration des interpellateurs: partiellement satisfaits
#ST# 93.108
Folgeprogramm
nach der Ablehnung
des EWR-Abkommens
(Swisslex)
Personenbeförderung
und Zugang zu den Berufen
desStrassentransportunternehmers.
Bundesgesetz
Programme consécutif
au rejet de l'Accord EEE
(Swisslex)
Transport de voyageurs
et accès aux professions
de transporteur par route.
Loi fédérale
Differenzen - Divergences
Siehe Seite 806 hiervor- Voir page 806 ci-devant
Beschluss des Ständerates vom 14. Juni 1993
Décision du Conseil des Etats du 14 juin 1993
Art. 9 Abs. 1 Bst. b, 11
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Art. 9 al. 1 let. b, 11
Proposition de la commission
Adhérer à la décision du Conseil des Etats
Wanner, Berichterstatter: Wie Sie wissen, haben wir bei den
Artikeln 9 und 11 noch eine kleine Differenz zum Ständerat. Im
Grunde genommen geht es um das gleiche. Der Entwurf des
Bundesrates und der Beschluss des Ständerates sehen vor,
dass die finanzielle Leistungsfähigkeit eine der Voraussetzun-
gen ist, um eine Bewilligung zu erlangen, als Unternehmer tä-
tig zu sein. Der Ständerat hat an der Variante des Bundesrates
festgehalten.
Ihre Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen hat heute
morgen getagt und schlägt Ihnen ohne Gegenstimme bei eini-
gen Enthaltungen vor, bei den Artikeln 9 und 11 dem Be-
schluss des Ständerates zuzustimmen.
Angenommen -Adopté
An den Ständerat - Au Conseil des Etats
Präsident: Eine Mitteilung betreffend den Ordnungsantrag
«Herbstsession Genf»: 108 Mitglieder des Nationalrates ver-
langen, dass wir den Beschluss der Koordinationskonferenz,
die Herbstsession nicht in Genf, sondern in Bern durchzufüh-
ren, im Nationalrat traktandieren und zur Diskussion stellen.
Da der Ordnungsantrag mit dem absoluten Mehr eingereicht
wurde, haben wir sofort eine Bürositzung für morgen Donners-
tag, 07.30 Uhr, einberufen und werden den Beschluss für mor-
gen traktandieren. Eine Diskussion über Annahme oder Ab-
lehnung des Ordnungsantrages heute abend erübrigt sich. -
Sie sind damit einverstanden.
#ST# 92.410
Parlamentarische Initiative
(Rychen)
Unterschriftenzahl für das Referendum
Initiative parlementaire
(Rychen)
Nombre de signatures
requis pour les référendums
Kategorie III, Art. 68 GRN - Catégorie III, art. 68 RCN
Wortlaut der Initiative vom 19. März 1992
Die eidgenössischen Räte werden aufgefordert, die in der
Bundesverfassung festgelegte Unterschriftenzahl für das Re-
ferendum deutlich zu erhöhen.
Texte de l'initiative du 19 mars 1992
Les Chambres fédérales sont invitées à augmenter nettement
le nombre de signatures requis dans la constitution pour les
demandes de référendum.
92.411
Parlamentarische Initiative
(Seiler Hanspeter)
Unterschriftenzahl für Volksinitiativen
Initiative parlementaire
(Seiler Hanspeter)
Nombre de signatures
requis pour les initiatives populaires
Kategorie III, Art. 68 GRN -Catégorie III, art 68 RCN
Wortlaut der Initiative vom 19. März 1992
Gestützt auf Artikel 21 bis des GVG verlange ich mit einer parla-
mentarischen Initiative in Form der allgemeinen Anregung
eine Anpassung der Mindestzahl von Unterschriften bei Volks-
initiativen gemäss Artikel 120 und 121 der Bundesverfassung
an die heutige Zahl der Stimmberechtigten.
Insbesondere sind zu prüfen:
1. eine Erhöhung der Unterschriftenzahl im heutigen Zeit-
punkt;
2. eine Regelung, die eine periodische Anpassung an die je-
weils aktuellen Volkszählungsergebnisse vorsieht

Initiatives parlementaires. Droits populaires
1294
N 
16 juin 1993
Texte de l'initiative du 19 mars 1992
Me fondant sur l'article 21 bis de la loi sur les rapports entre les
conseils, je demande par la voie d'une initiative parlementaire
rédigée en termes généraux, que le nombre minimum de si-
gnatures requis par les articles 120 et 121 de la constitution
pour les initiatives populaires soit adapté au nombre actuel
d'électeurs.
Il convient notamment:
1. d'augmenter aujourd'hui le nombre des signatures;
2. de prévoir une réglementation qui permette d'adapter pério-
diquement ce nombre selon les résultats du dernier recense-
ment en date.
Frau Zölch unterbreitet im Namen der Kommission den fol-
genden schriftlichen Bericht:
Wir unterbreiten Ihnen gemäss Artikel 21 ter des Geschäftsver-
kehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden Kommission
über die von den Nationalräten Rychen und Seiler Hanspeter
am 19. März 1992 eingereichten parlamentarischen Initiativen.
Die Initiative Rychen verlangt, dass die in der Bundesverfas-
sung festgelegte Unterschriftenzahl für das Referendum deut-
lich erhöht wird.
Die Initiative Seiler Hanspeter verlangt, dass die Mindestzahl
von Unterschriften bei Volksinitiativen gemäss Artikel 120 und
121 der Bundesverfassung an die heutige Zahl der Stimmbe-
rechtigten angepasst wird. Zudem ist die Einführung einer Re-
gelung zu prüfen, die eine periodische Anpassung an die je-
weils aktuellen Volkszählungsergebnisse vorsieht.
Die Kommission hat am 23. Oktober 1992 die beiden Initianten
angehört
Begründung des Initianten (zu 92.410)
1891 brauchte es für ein Referendum 4,6 Prozent der Stimm-
berechtigten. Bis vor 1971, vor der Einführung des Frauen-
stimmrechts, sank dieser Prozentsatz auf 1,8 Prozent Nach
Einführung des Frauenstimmrechtes im selben Jahr fiel das
Quorum für das Referendum auf 0,9 Prozent. 1977 wurde
durch Volksbeschluss die Unterschriftenzahl von 30 000 auf
50 000 erhöht Nach dieser Erhöhung betrug das Quorum
1,3 Prozent Bis 1991 schrumpfte allerdings das Quorum er-
neut auf 1,1 Prozent, dies als Ursache der Bevölkerungszu-
nahme. Damit braucht man heute nur rund ein Viertel des Quo-
rums, wie es vor 100 Jahren bestand. Eine wesentliche Erhö-
hung des Quorums könnte das urdemokratische Instrument
des Referendums stärken; es erhielte wieder jenes Gewicht,
welches ihm gebührt.
Begründung des Initianten (zu 92.411)
Seit 1984 sind total 31 Volksinitiativen eingereicht worden.
Mehr als die Hälfte dieser Initiativen wurden von über 120 000
Stimmberechtigten unterzeichnet, sechs davon wiesen sogar
über 150 000 Unterschriften auf. Es bereitet, nicht zuletzt unter
Berücksichtigung der heute zur Verfügung stehenden Kom-
munikations- und Werbemittel, keine Mühe, für mehr oder we-
niger wesentliche Anliegen innert kurzer Zeit weit über 100 000
Unterzeichnerinnen und Unterzeichner einer Volksinitiative zu
finden.
In Anbetracht der stets wachsenden Anzahl von Stimmberech-
tigten wächst die Gefahr, dass das Initiativrecht Bestrebungen
zur Verwesentlichung unserer direkten Demokratie zuwider-
läuft. Die Zahl der Stimmberechtigten ist seit 1977 um rund
700 000 angestiegen, hat also um beinahe ein Fünftel zuge-
nommen. Während 1977 noch rund 2,7 Prozent der Stimmbe-
rechtigten für das Zustandekommen einer Volksinitiative be-
nötigt wurden, sind dies heute bloss noch rund 2,2 Prozent Es
wundert deshalb nicht, dass gegenwärtig 12 Initiativen hängig
und mindestens deren 18 angemeldet sind.
Volksrechte wie das Initiativrecht gehören zu den wesentli-
chen Elementen der schweizerischen Demokratie. Es liegt im
Interesse der Erhaltung und Verwesentlichung demokrati-
scher Strukturen, dass Volksrechte in ihrem qualitativen Ge-
halt geschützt werden. Volksinitiativen dürfen deshalb nicht
den Charakter eines politischen Ueberdruckventils bekom-
men. Dazu ist eine angemessene Erhöhung der Unterschrif-
tenzahl unumgänglich.
Damit diesen Anliegen langfristig Rechnung getragen werden
kann, sollte die Festsetzung der notwendigen Unterschriften-
zahl periodisch, gestützt auf die jeweils aktuelle Anzahl der
Stimmberechtigten, neu vorgenommen werden.
Erwägungen der Kommission
1. Bisherige Entwicklung
Bei der Einführung des fakultativen Gesetzesreferendums im
Jahre 1874 wurde die dafür erforderliche Unterschriftenzahl
von den eidgenössischen Räten auf 30 000 festgesetzt. 1891
wurde die Volksinitiative zur Partialrevision der Bundesverfas-
sung als weiteres Volksrecht eingeführt. Hier wurde die erfor-
derliche Unterschriftenzahl von den Räten auf 50 000 festge-
legt Prozentual ergab dies folgende Werte: 1891 brauchte es
für das Zustandekommen einer Initiative bzw. eines Referen-
dums die Unterschrift von 7,65 Prozent bzw. 4,59 Prozent der
stimmberechtigten Bürger. Aufgrund der Zunahme der stimm-
berechtigten Bevölkerung sank dieser Prozentsatz bei gleich-
bleibender Anzahl erforderlicher Unterschriften. 1971 (nach
Einführung des Frauenstimmrechts) brauchte es für das Zu-
standekommen einer Initiative bzw. eines Referendums noch
die Unterschrift von 1,4 Prozent bzw. 0,84 Prozent der Stimm-
berechtigten. Aus diesem Grund wurde 1977 die Anzahl erfor-
derlicher Unterschriften für die Initiativen auf 100 000 und für
das Referendum auf 50 000 erhöht Prozentual ausgedrückt
bedeutet dies, dass 1978 2,6 Prozent bzw. 1,3 Prozent der
Stimmberechtigten unterschreiben mussten, damit eine Initia-
tive oder ein Referendum zustande kam. Seither haben sich
diese Zahlen nur unwesentlich verändert 1992 waren für das
Zustandekommen einer Initiative bzw. eines Referendums die
Unterschriften von 2,2 Prozent bzw. 1,1 Prozent der Stimmbe-
rechtigten erforderlich.
2. Beurteilung durch die Kommission
Die Kommission erachtet die Entwicklung seit 1978 nicht als
dramatisch. Da in Zukunft kaum mit einer massiven Zunahme
der Anzahl Stimmberechtigter zu rechnen ist, sieht sie keinen
Handlungsbedarf. Die Volksrechte stellen ein wichtiges Inte-
grationsinstrument im politischen System der Schweiz dar, in-
dem sie auch im Parlament schlechter repräsentierten Grup-
pen erlauben, ihre Anliegen auf legale Weise einzubringen.
Die Erhöhung der Unterschriftenzahl trifft aber gerade die
schwächeren Gruppen, welche nicht über gut ausgebaute In-
frastrukturen und grosse finanzielle Ressourcen verfügen.
Gutorganisierten, finanzstarken Interessengruppen wird es
hingegen auch bei erhöhter Unterschriftenzahl möglich sein,
die erforderlichen Unterschriften zusammenzubringen und
ihre Referendumsfähigkeit im vorparlamentarischen Prozess
auszuspielen. Kommt hinzu, dass sich die Politik immer mehr
mit komplexen Themen (z. B. Gentechnologie) beschäftigen
muss. Die Mobilisierung breiterer Bevölkerungskreise für sol-
che Themen ist sehr anspruchsvoll. Indem allzu grosse Hür-
den aufgestellt werden, wird verhindert, dass diese weniger
einfachen, aber wichtigen Themen Gegenstand der direktde-
mokratischen Auseinandersetzung werden können. Die aktive
Teilnahme eines möglichst grossen Teils der Bevölkerung an
politischen Entscheidungsprozessen ist aber wichtig für die
Akzeptanz der Gesetzgebung, gerade auch wenn sie kompli-
ziertere Sachverhalte zum Gegenstand hat
Dagegen hält jedoch die Kommissionsminderheit fest, dass
das Quorum für das Zustandekommen einer Volksinitiative
oder eines Referendums bedeutend tiefer sei als bei der Ein-
führung der Volksrechte. Wenn die Unterschriftenzahl eine zu
niedrige Hürde darstelle, sei die Gefahr des Missbrauchs der
Volksrechte gross. Indem es immer mehr Initiativen und Refe-
renden zu allen möglichen Themen gebe, würden sowohl die
Volksrechte selbst als auch das repräsentative Element der
schweizerischen Demokratie, d. h. das Parlament, entwertet
M™ Zölch présente au nom de la commission le rapport écrit
suivant:
Conformément à l'article 21ter de la loi sur les rapports entre
les conseils, nous vous soumettons le rapport de la commis-

16. Juni 1993 
N
1295
Parlamentarische Initiativen. Volksrechte
sion chargée de l'examen préalable des initiatives parlemen-
taires déposées le 19 mars 1992 par MM. Rychen et Seiler
Hanspeter, conseillers nationaux
L'initiative Rychen demande que le nombre de signatures re-
quis dans la constitution pour les demandes de référendum
soit nettement augmenté.
L'initiative Seiler Hanspeter demande que le nombre mini-
mum de signatures requis par les articles 120 et 121 de la
constitution pour les initiatives populaires soit adapté au nom-
bre actuel d'électeurs et que soit prévue une réglementation
qui permette d'adapter périodiquement ce nombre aux résul-
tats du dernier recensement en date.
La commission a entendu les auteurs de ces deux initiatives le
23 octobre 1992.
Développement de l'auteur de l'initiative (ad 92.410)
En 1891, il fallait la signature de 4,6 pour cent des électeurs
pour demander un référendum. Puis, jusqu'en 1971, avant
l'introduction du droit de vote des femmes, ce pourcentage est
tombé à 1,8. Après l'introduction du droit de vote des femmes
cette même année, ce pourcentage est encore descendu pour
se trouver à 0,9. En 1977, par décision populaire, le nombre de
signatures requis a été remonté de 30 000 à 50 000. Après
cette augmentation, le pourcentage est arrivé à 1,3. Jusqu'en
1991, ce taux est redescendu à 1,1 en raison de l'augmenta-
tion du chiffre de la population. Par rapport au taux requis il y a
100 ans, il n'en faut plus aujourd'hui que le quart. Une aug-
mentation notable du pourcentage requis pourrait renforcer
l'instrument primordial de la démocratie que constitue le réfé-
rendum; il retrouverait ainsi l'importance qu'il mérite.
Développement de l'auteur de l'initiative (ad 92.411)
Depuis 1984, ce ne sont pas moins de 31 initiatives populaires
qui ont été déposées. Plus de la moitié avaient été signées par
plus de 120 000 électeurs, six d'entre elles avaient même re-
cueillis plus de 150 000 signatures. Compte tenu surtout des
moyens de communication et de propagande dont on dis-
pose aujourd'hui, il n'est pas difficile de trouver, en peu de
temps, bien plus de 100 000 personnes prêtes à signer une ini-
tiative portant sur un objet plus ou moins important.
Vu l'augmentation croissante du nombre d'électeurs et d'élec-
trices, le droit d'initiative risque toujours plus d'aller à ren-
contre des efforts entrepris pour concrétiser notre démocratie
directe. Depuis 1977, le nombre des électeurs et électrices a
augmenté de quelque 700 000, soit de près d'un cinquième.
Alors qu'en 1977 il fallait encore la signature de 2,7 pour cent
du corps électoral pour faire aboutir une initiative populaire,
aujourd'hui il n'en faut plus que 2,2 pour cent. Il ne faut donc
pas s'étonner d'apprendre qu'il y a actuellement 12 initiatives
pendantes et au moins 18 annoncées.
Des droits populaires comme le droit d'initiative font partie des
éléments essentiels de la démocratie suisse. Il convient de
protéger les droits populaires dans leur aspect qualitatif si l'on
veut sauvegarder et préserver la substance de la démocratie.
C'est pourquoi il importe que l'initiative populaire ne prenne
pas le caractère d'une soupape de sûreté politique. Il est donc
indispensable d'augmenter dans une mesure adéquate le
nombre de signatures requis.
Afin que ce principe soit respecté à long terme, il faudrait pro-
céder périodiquement au réajustement de ce nombre chaque
fois que l'on a déterminé le nombre des électrices et électeurs.
Considérations de la commission
1. Historique
Lors de l'institution du référendum législatif facultatif, en 1874,
les Chambres fédérales ont fixé le nombre de signatures re-
quis à 30 000. En 1891, l'initiative populaire tendant à la révi-
sion partielle de la constitution est venue s'ajouter aux droits
populaires. Le nombre de signatures requis dans ce cas a été
fixé par les Chambres à 50 000. Si l'on convertit ces chiffres en
pourcentages, il fallait réunir, en 1891, les signatures de
7,65 pour cent des électeurs pour faire aboutir une initiative et
de 4,59 pour cent pour un référendum. Comme le nombre des
électeurs a augmenté et celui des signatures requises est
resté le même, ces pourcentages ont baissé. En 1971, suite à
l'institution du suffrage féminin, ils ne s'élevaient plus qu'à
1,4 pour cent pour l'initiative et à 0,84 pour cent pour le réfé-
rendum. C'est la raison pour laquelle le nombre des signatu-
res requises a été relevé en 1977 à 100 000 pour les initiatives
et à 50 000 pour les référendums. En pour cent, ces nouveaux
chiffres équivalaient, en 1978, à 2,6 pour cent et 1,3 pour cent
des électeurs. Depuis, ces pourcentages n'ont pratiquement
pas varié, atteignant, en 1992,2,2 pour cent et 1,1 pour cent.
2. Avis de la commission
La commission considère comme légère la variation enregi-
strée depuis 1978. Comme le nombre des électeurs ne devrait
pas exploser ces prochaines années, la commission n'estime
pas nécessaire d'agir. Les droits populaires constituent un im-
portant instrument d'intégration dans le système politique
suisse, dans la mesure où ils permettent également à des
groupes moins bien représentés au Parlement de faire valoir
leurs intérêts par des voies légales. Or, une augmentation du
nombre des signatures requises léserait les groupes les plus
faibles, qui ne disposent ni d'infrastructures développées ni
de gros moyens financiers. Les groupes d'intérêts bien organi-
sés et disposant de fonds importants resteraient, eux, à même
de récolter le nombre de signatures nécessaires et d'user de
leur capacité à lancer un référendum dans la phase législative
préliminaire. En outre, la politique doit traiter de thèmes tou-
jours plus complexes (p. ex génie génétique). Or, il est difficile
de mobiliser de grands groupes de population sur ce genre de
sujets. En mettant la barre trop haut, on empêchera ces thè-
mes complexes, mais non moins importants, de faire l'objet
d'un vrai débat, dans les règles de la démocratie directe. Si
l'on veut que la législation soit bien reçue, ce qui est d'autant
plus important lorsque les sujets sont difficiles, il faut veiller à
ce qu'une partie aussi large que possible de la population
puisse participer activement aux processus de décision politi-
ques.
La minorité de la commission constate cependant que le pour-
centage de voix nécessaires pour faire aboutir une initiative
populaire ou un référendum aurait sensiblement diminué de-
puis l'institution des droits populaires. Or, si le nombre de si-
gnatures requis n'était pas assez élevé, il y aurait risque
d'abus dans l'utilisation des droits populaires. Le nombre
croissant d'initiatives et de référendums qui sont lancés de
nos jours sur tous les sujets possibles et imaginables ne pour-
rait que vider de leur substance les droits populaires et affaiblir
l'organe représentatif de la démocratie suisse qu'est le Parle-
ment.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt mit 13 zu 7 Stimmen bei 1 Enthal-
tung:
Mehrheit
Den Initiativen keine Folge geben
Minderheit
(Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Leu Josef, Nebiker,
Ruckstuhl, Seiler Hanspeter)
Den Initiativen Folge geben
Proposition de la commission
Par 13 voix contre 7 et avec 1 abstention, la commission pro-
pose:
Majorité
Ne pas donner suite aux initiatives
Minorité
(Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Leu Josef, Nebiker,
Ruckstuhl, Seiler Hanspeter)
Donner suite aux initiatives
Frau Fankhauser, Berichterstatterin: Ich hoffe, dass diese
nicht unwesentliche Angelegenheit Ihre Aufmerksamkeit noch
wecken kann.
Initiativen und Referenden sind Teil eines subtilen Gleichge-
wichtes zwischen Stimmberechtigten und Parlament. Die In-
itianten Rychen und Seiler Hanspeter begründen ihre parla-
mentarischen Initiativen für eine Erhöhung der Unterschriften-
zahl für Referenden bzw. Volksinitiativen mit dem geringen
Prozentsatz an Stimmberechtigten, der für das Zustandekom-

Initiatives parlementaires. Droits populaires
1296
N 
16 juin 1993
men von Referenden und Volksinitiativen notwendig ist, sowie
mit der damit verbundenen grossen Zahl von Referenden und
Volksinitiativen, die das Parlament und die Stimmberechtigten
überfordern könnten. Sie befürchten auch eine Schwächung
des Parlamentes.
Den beiden parlamentarischen Initiativen ist der Antrag auf
eine Erhöhung der Unterschriftenzahl gemeinsam. Die Initian-
ten haben ihren Wunsch für die Erhöhung der Unterschriften-
zahl nicht konkretisiert; sie sprechen von einer «Erhöhung»
bzw. davon, dass die Unterschriftenzahl «deutlich zu erhöhen»
sei. Im Gespräch sind Vorstellungen von einer Verdoppelung
aufgetaucht
Das Wiederherstellen der Verhältnisse von 1891, also der Ver-
hältnisse vor mehr als hundert Jahren - was quasi eine Ver-
sechsfachung bedeuten würde-, will offensichtlich keiner von
beiden.
Die parlamentarische Initiative Seiler Hanspeter verlangt zu-
dem unter Ziffer 2 eine periodische Anpassung an die jeweils
aktuellen Volkszählungsergebnisse, wobei - dies wurde in der
Kommissionsberatung klar - die Zahl der Stimmberechtigten
gemeint ist und nicht die Bevölkerungszahl. Bei der letzten Er-
höhung der Unterschriftenzahl im Jahr 1977 wurde auch mit
der Aenderung des Verhältnisses zwischen der Zahl der
Stimmberechtigten und derjenigen der für eine Volksinitiative
oder ein Referendum nötigen Unterschriften argumentiert
Vor der Einführung des Frauenstimmrechts brauchte es für
das Zustandekommen einer Initiative bzw. eines Referendums
die Unterschrift von 7,65 Prozent bzw. 4,59 Prozent der stimm-
berechtigten Bürger. Diese Zahl sackte bekanntlich nach der
Einführung des Frauenstimmrechts auf 1,4 bzw. 0,84 Prozent
ab. Interessant ist, dass diese Zahl 1977 nicht wieder auf 7
oder 4,5 Prozent angehoben wurde, sondern lediglich auf
2,59 bzw. 1,3 Prozent; das beweist, dass das Verhältnis eine
politische Grosse bleibt Jetzt braucht es aufgrund der demo-
graphischen Entwicklung und der Einführung des Stimm-
rechts ab 18 Jahren 2,21 bzw. 1,11 Prozent der Stimmberech-
tigten für das Zustandekommen einer Volksinitiative oder ei-
nes Referendums.
Die Mehrheit der Kommission findet dieses Absinken seit 1977
keinesfalls alarmierend und sieht im jetzigen Zeitpunkt keinen
Handlungsbedarf. Ein Teil der Kommissionsmitglieder sieht in
der Erhöhung der Unterschriftenzahl eine klare Einschrän-
kung der Volksrechte. Andere möchten diese Frage im Ge-
samtzusammenhang der politischen Rechte diskutieren. Die
Lebensbedingungen, die Art der Kommunikation, aber vor al-
lem die zunehmende Komplexität der Probleme haben sich
seit hundert Jahren grundlegend verändert Die Demokratie
ist ein Prozess, der immer im Kontext der Gesellschaft und
nicht mathematisch beurteilt werden soll.
Die Vorschläge des Bundesrates zur Revision des Bundesge-
setzes über die politischen Rechte sollen uns bald unterbreitet
werden. Damit wird Gelegenheit geboten, allgemein über die
Gestaltung der Mitwirkungsmöglichkeiten der Bevölkerung zu
diskutieren und, wer weiss, vielleicht einen Beitrag zur Ent-
wicklung der demokratischen Rechte zu leisten.
Die Mehrheit der Kommission hat also beschlossen, am ge-
genwärtigen Zustand nichts zu ändern. Wir leben in einer Zeit,
die sicher nicht einfach ist Wir befinden uns in einer Phase des
sorgfältigen Abwägens von Rechten, in einem Staat, der sich
rühmt, pluralistisch und nicht populistisch zu sein. Wir wissen
auch, wie schwierig es im Moment ist, gegen die neue oder
neu auftretende Erscheinung des Populismus anzukommen.
Diese Tendenz zeigt sich sowohl bei den Fragen, die einfach
zu stellen und mit Ja oder Nein zu entscheiden sind, als auch
bei jeder komplexeren und mehr Differenziertheit fordernden
politischen Haltung. Wir werden zukünftig noch und noch sol-
che Fragen haben, die mehr Aufklärung, mehr Diskussionen
und mehr Einsatz, z. B. bei der Unterschriftensammlung, ver-
langen.
Unterschriftensammlungen tragen wesentlich zur Sensibilisie-
rung der Bevölkerung und gleichzeitig zur Mitverantwortung
bei, was für das Funktionieren unseres demokratischen Sy-
stems unabdingbar ist Die bestehenden Systeme sind inte-
grativ; wir dürfen sie nicht einfach über Bord werfen.
Kleine Gruppierungen, die sich mit Volksbegehren Gehör ver-
schaffen können, sind keine Bedrohung. Eine Erhöhung der
Unterschriftenzanl würde Gruppen ohne Macht, sprich Geld-
macht, ihrer Möglichkeit berauben und sie eventuell zwingen,
andere Formen des Einflusses zu suchen. Sie würde auch fi-
nanzstarke Gruppen unverhältnismässig stärken. Referen-
dumsdrohungen im Verlaufe von Ratsdebatten wären somit
keinesfalls beseitigt, hingegen einseitig zugunsten von mäch-
tigen Lobbygruppen gestaltet
Die Erhöhung der Mindestzahl von Unterschriften darf auch
nicht mit neuen Konsumgewohnheiten begründet oder indi-
rekt damit gekoppelt werden - sprich: Sammeln von Unter-
schriften vor Grossverteilerzentren. Auch Leute in abgelege-
nen oder dünnbesiedelten Regionen müssen die Chance ha-
ben, einmal ein Referendum oder eine Volksinitiative zu lancie-
ren und durchzuziehen.
Die Schweiz hat eine Kultur des Dialogs entwickelt, um die uns
andere Länder beneiden. Damit ist nicht gesagt, es sei alles
bestens. Wie bereits angetönt, wird im Rahmen der Diskus-
sion um die politischen Rechte die Möglichkeit geboten, die
Beziehungen zwischen Volk und Parlament grundsätzlicher
zu diskutieren und allenfalls zu verbessern.
Mit einem Verhältnis von 13 zu 7 Stimmen bei 1 Enthaltung
empfiehlt Ihnen die Mehrheit der Kommission, der parlamen-
tarischen Initiative Rychen, Unterschriftenzahl für das Referen-
dum, und der parlamentarischen Initiative Seiler Hanspeter,
Unterschriftenzahl für Volksinitiativen, keine Folge zu geben.
M. Tschopp, rapporteur: Nous parlons donc de deux initiati-
ves parlementaires intimement liées: celle de M. Rychen
concernant le nombre de signatures requis pour les référen-
dums, et celle de M. Seiler Hanspeter concernant le nombre
de signatures requis pour les initiatives populaires.
L'initiative parlementaire Rychen demande que le nombre de
signatures requis soit nettement augmenté et dans l'argumen-
tation, on avance qu'en 1891 il y avait un quorum de signatu-
res requis de 4,6 pour cent, quorum qui, au fil des années, a
baissé progressivement à 1 pour cent.
Quant à l'initiative parlementaire Seiler Hanspeter, elle de-
mande d'augmenter le nombre de signatures pour ce qui est
des initiatives populaires et demande de prévoir une régle-
mentation qui permette d'adapter périodiquement ce chiffre
en fonction des recensements de la population. M. Seiler
Hanspeter, dans son développement, calcule que, depuis
1984,31 initiatives populaires ont recueilli plus de 120 000 si-
gnatures et 6 d'entre elles ont atteint un total de 150 000 signa-
tures ou plus. Il est également avancé que, depuis 1977, le
nombre de citoyens et de citoyennes capables de voter, et
donc de signer, a augmenté de 700 000, c'est-à-dire d'un cin-
quième.
En conséquence, le quorum de signatures requis a baissé,
durant les dernières années, assez fortement, de 2,7 pour cent
à 2 pour cent, et si on regarde sur une longue durée, cette
baisse du nombre de signatures requis est encore plus spec-
taculaire. Pour les amateurs de statistiques -je m'adresse en
particulier à M. Strahm Rudolf-, le pourcentage de signatures
requis a passé de 1891, où il était à 7,65 pour cent, à 2,2 pour
cent à l'heure actuelle.
Dans ses travaux, la commission a retenu un certain nombre
d'éléments, et du côté de la majorité, et du côté de la minorité.
Les éléments qui ont pesé sur l'avis de la majorité de la com-
mission sont les suivants: d'abord, on a constaté, depuis le
dernier réajustement du nombre de signatures requis, c'est-à-
dire en 1978, suite à l'introduction du droit de vote des fem-
mes, une relative stabilité.
Deuxièmement, on a noté qu'il n'y a pas, dans une perspective
future, de raisons de s'attendre à une hausse importante du
nombre d'électeurs et d'électrices.
Troisièmement, on a rappelé que les instruments de la démo-
cratie directe sont faits pour permettre à des groupes d'inté-
rêts dispersés et peu représentés au Parlement de faire enten-
dre leur voix. Il a donc été argué que relever le nombre de si-
gnatures handicaperait ces groupes, et qu'il n'y avait donc pas
à augmenter de manière notable le nombre de signatures
pour ne pas privilégier les grandes organisations extraparle-
mentaires qui disposent de moyens importants.

16. Juni 1993 
N
1297
Parlamentarische Initiativen. Volksrechte
Quatrièmement, et c'est peut-être un point plus fondamental:
nous avons constaté, du côté de la majorité de la commission,
que les thèmes que nous abordons politiquement de nos
jours se distinguent par une très forte complexité. La législa-
tion devient de plus en plus complexe, il est donc de plus en
plus difficile au citoyen et à la citoyenne moyenne de se faire
une idée, faute de connaissances. Par exemple, la technique
d'assurance, la sécurité sociale, les histoires de Splitting et les
choses techniques de ce genre, ou encore les questions rele-
vant du génie génétique, sont des domaines qui requièrent
des connaissances extrêmement approfondies. Les groupes
de pression qui oeuvrent dans ces domaines sont forcément
restreints en nombre, ce qui ne veut pas dire qu'ils ont systé-
matiquement tort et qu'il ne faut pas se boucher les oreilles en
entendant leur argumentation.
Donc, il y a de ce côté-là un problème de connaissances, à tra-
vers lequel on découvre aussi, peut-être l'une des raisons
pour lesquelles nos législations rencontrent dans le public un
degré d'acceptabilité de moins en moins grand. Consciente
de cette problématique, la majorité de votre commission vous
recommande d'en rester pour le moment au nombre de signa-
tures actuel, et particulièrement pourfaciliter l'identification de
la population avec des textes législatifs ardus.
Nous avons aussi noté que le nombre relatif de référendums
et d'initiatives populaires, par rapport à la production législa-
tive qui émane de nous, n'est pas élevé; c'est le nombre ab-
solu qui est en hausse, le nombre relatif est plutôt en baisse
depuis la fin du XIXe siècle.
En conclusion, je peux dire que ces arguments ont trouvé la
sympathie d'une confortable majorité de votre commission.
Mais, en vérité, je dois vous dire que pas mal de commissaires
qui participent à cette majorité ont aussi fait un autre calcul. On
nous annonce - le chancelier a été formel - dans un bref délai
un message sur une nouvelle loi sur les droits politiques. Pour
une partie de la majorité, il est important d'attendre ce mes-
sage et de ne pas commencer maintenant un processus de lé-
gifération qui serait en quelque sorte un doublet, une anticipa-
tion sur le rapport et les propositions d'ensemble que le
Conseil fédéral va nous soumettre.
En ce qui concerne la minorité de la commission, elle a mis
l'accent sur la baisse considérable constatée - que j'ai rappe-
lée tout à l'heure-du quorum nécessaire pour rendre accessi-
ble un référendum ou une initiative populaire. Nous avons vu
que cette baisse représente grosso modo un facteur 4. On a
aussi avancé le risque d'abus, et on a rappelé que certaines
initiatives, notamment des initiatives ou des référendums liés à
de grandes maisons commerciales, constituent un problème
pour la démocratie directe d'une manière générale. La puis-
sance économique, par des groupes particulièrement actifs
dans le domaine un peu flou entre les initiatives et les référen-
dums risquait de nous entraîner dans des abus des instru-
ments de la démocratie directe. La prolifération, bien sûr, du
nombre absolu de référendums et d'initiatives a été avancé
comme argument et on s'est inquiété aussi d'une espèce de
dévalorisation du gouvernement et du Parlement qui serait liée
à cette prolifération.
Par 13 voix contre 7 et avec 1 abstention, la majorité de votre
commission vous propose de ne pas donner suite aux initiati-
ves parlementaires Rychen et Seiler Hanspeter; la minorité de
la commission cependant, dont le représentant va vous parler
dans un instant, vous recommande, au contraire, d'y donner
suite.
Rychen: Wie Sie aus der kurzen schriftlichen Begründung zu
meiner Initiative ersehen können, brauchte es vor rund hun-
dert Jahren 4,6 Prozent der Stimmberechtigten, um ein Refe-
rendum einreichen zu können. Vor der Einführung des Frau-
enstimmrechts vor rund zwanzig Jahren sank diese Zahl unter
2 Prozent. Danach fiel die Quote noch weiter, nämlich auf
0,9 Prozent 1977 wurde durch Volksbeschluss die Unter-
schriftenzahl von 30 000 auf 50 000 erhöht, was dazumal etwa
1,3 Prozent der Stimmberechtigten ausmachte. Durch das
Wachstum der Bevölkerung und die Herabsetzung des
Stimm- und Wahlrechts auf 18 Jahre fiel das Quorum erneut,
und zwar auf 1,1 Prozent. Mit dem Wachstum der Bevölkerung
schrumpfte das Quorum also tüchtig, und es braucht heute
viermal weniger Unterschriften als zu Beginn, als vor hundert
Jahren.
Ich bin der Meinung, dass diese Quote wirklich zu tief ist, so
dass eine Aenderung angebracht ist. Warum? Das Referen-
dum soll wieder jenes Gewicht erhalten, das ihm eigentlich zu-
steht: das politische Gewicht Es geht darum, dass Parla-
mentsbeschlüsse in Frage gestellt werden können, dass Par-
lamentsbeschlüsse vor das Volk gebracht werden können.
Dieses Grundrecht und dieses Instrument wird durch den In-
itianten nicht in Frage gestellt; deshalb setze ich mich auch zur
Wehr, wenn man in der Debatte vom Abbau der Volksrechte
reden will.
Ich erwähne noch einen zweiten für mich wichtigen Grund. Mir
scheint, in der direkten Demokratie sollten die Kompetenzen,
die in der Verfassung geordnet werden, wieder vermehrt be-
achtet und nicht langsam ausgehöhlt werden. Dem Parlament
sind durch die Verfassung und durch die Volkswahl ganz be-
stimmte Kompetenzen zugewiesen. Wenn ein Parlament wie
das unserige einen Beschluss fasst, der in weiten Teilen der
Bevölkerung auf Widerstand stösst, braucht es das Instrument
Referendum. Aber es braucht ein Grundwelle, eine minimale
Zahl von Leuten, die das bestreiten, und es ist - das gebe ich
zu - eine rein politische Frage, wie hoch diese Zahl sein soll.
Unsere Verfassungsväter sagten, etwa 4 bis 5 Prozent brau-
che es. Jetzt ist das Quorum mit nur noch 1,1 Prozent zu tief.
Ich könnte auch sagen, man müsste die Diskussion in eine an-
dere Richtung führen, z. B. : 50 000 Unterschriften sind zu viel.
Warum sollen nicht 5000 interessante, gescheite, aufmüpfige
Schweizer das Recht haben, einen Parlamentsbeschluss in
Frage zu stellen? Warum 50 000? Man kann auch so argumen-
tieren. Damit gestehe ich ein, dass es zwar nicht gerade eine
Frage der Willkür ist, aber eine rein politische Frage und keine
mathematische Frage. In den letzten zehn bis zwanzig Jahren
hat sich die Demokratie vielleicht selbst ein bisschen entwer-
tet. Ich weiss, dass das eine gewagte Aussage ist Aber ich bin
der Ueberzeugung, dass sich die Demokratie sogar selber
langsam in Frage stellen kann.
Ich möchte noch ein anderes Beispiel geben, weil ich aus der
Diskussion in der Kommission weiss, dass damit argumentiert
wird, man müsse dem Bürger entgegenkommen, der Bürger
müsse Rechte haben, man solle diese nicht abbauen. In den
letzten zwanzig Jahren sind die Rechte massiv ausgebaut wor-
den: erstens durch die dauernde Senkung des Quorums und
zweitens durch den massiven Ausbau des Rechtsmittelstaa-
tes. Es gibt in vielen Fällen nicht nur eine Beschwerdestufe,
sondern zwei, drei, in manchen Fällen sogar vier. Ich denke an
Umweltverträglichkeitsprüfungs-Verfahren, die neu aufgerollt
werden können, wenn nicht das Resultat herauskommt, das
sich gewisse Leute wünschen.
Mit anderen Worten: Es geht nicht um eine Deregulierung im
politischen Bereich, sondern um eine vernünftige Anwen-
dung, die den Instrumenten, die die Verfassung gegeben hat,
das nötige Gewicht gibt In diesem Sinne höhlen wir die Demo-
kratie ein Stück weit aus, wenn wir die Unterschriftenzahl nicht
anpassen.
Das Sammeln von Unterschriften ist heute einfacher als zur
Zeit, als das Referendum geschaffen wurde. Die Massenkom-
munikationsmöglichkeiten, die Organisationsmöglichkeiten
sind heute viel besser und grösser, so dass es heute sehr viel
leichter ist, 50 000 Unterschriften zu sammeln. Einzelne von Ih-
nen werden einwenden: Sehen Sie doch einmal, wie schwie-
rig es ist, Unterschriften zu sammeln! Das stimmt, aber das hat
andere Gründe. Das hat seinen Grund darin, dass sich heute
viele Bürger von komplizierten politischen Fragen überfordert
fühlen. Und ich bin in Zweifel, ob es richtig ist, dass bei Refe-
renden viele eigentlich nur dem Unterschriftensammler zu-
liebe unterschreiben.
Ich meine auch, dass ein gewisser Missbrauch des Referen-
dumsrechts nicht ganz wegzudiskutieren ist Missbrauch in
dem Sinne, dass bei Gesetzesberatungen bei uns im Parla-
ment dieses Instrument am laufenden Band verwendet wird.
Nun heisst es, das könnten vor allem die grossen Organisatio-
nen tun.
Meine Meinung ist: Wenn die Bürger etwas, das wir hier be-

Initiatives parlementaires. Droits populaires
1298
N 
16 juin 1993
schliessen, wirklich plagt, dann kommt eine Grundwelle auf,
und sie haben keine Probleme, diese Unterschriften zu
sammeln.
Ich höre, dass es vorkommen soll, dass Organisationen sogar
Geld für Unterschriften bezahlen - ich weiss nicht, ob das
stimmt -, aber wenn das so sein sollte, sind wir langsam am
Ende der echten demokratischen Auseinandersetzung.
In dem Sinne kann ich auch offen bekennen, dass ich für eine
ungefähre Verdoppelung der Unterschriftenzahl bei Referen-
den - also von 50 000 auf 100 000 - eintreten würde. Sie ha-
ben aber gesehen, dass ich das bewusst offengelassen habe,
indem ich eine allgemeine Anregung eingegeben habe: Ich
bin davon überzeugt, dass man diese Zahl bei der Beratung
einer Gesetzesvorlage aushandeln, einen Konsens finden
könnte.
Im weiteren habe ich das Gefühl, dass die ganze Politikver-
drossenheit nichts mit der Höhe der Unterschriftenzahl zu tun
hat, absolut nichts. Das sind andere Mechanismen. Die parla-
mentarischen Demokratien der umliegenden Länder haben
ähnliche politische Probleme wie wir. Sie haben eine ähnliche
Verdrossenheit gegenüber Regierung, Organisationen, Par-
teien wie wir. Das hängt nicht mit der Unterschriftenzahl zu-
sammen.
Ich bitte Sie, sich zu überlegen, ob wir nicht eine Verwesentli-
chung, eine Wiedergewinnung der Bedeutung des Referen-
dums erzielen wollen. Es ist verantwortbar und tut der Demo-
kratie sogar gut Es gibt ja viele Bürger, die sich beklagen,
dass man über allerlei Dinge abstimmen muss, bei denen sie
sich fragen, warum sie das tun müssen. Diese Tendenzen gilt
es im Auge zu behalten, wenn Sie diese Frage beurteilen.
Ich bitte Sie, meiner parlamentarischen Initiative (in Form einer
allgemeinen Anregung) Folge zu geben.
Seiler Hanspeter: Die Ueberlegungen, wie sie mein Kollege
Albrecht Rychen für den Fall des Referendumsrechts vorgetra-
gen hat, stimmen teilweise natürlich auch für das Problem der
Erhöhung respektive der Anpassung der Unterschriftenzahlen
bei der Volksinitiative. Trotzdem möchte ich noch ein paar Er-
gänzungen dazu anbringen. Ich darf vorausschicken, dass die
Fraktion der SVP genau gleich wie bei der Referendumsfrage
hier Zustimmung - das heisst also Folge geben - empfiehlt
Das Initiativ- und das Referendumsrecht, also die Rechte des
Volkes, bei der Ausgestaltung des eigenen Hauses, des Staa-
tes Schweiz, aktiv und direkt mitzureden und mitzubestim-
men, sind bestimmt das Gütesiegel einer Demokratie schwei-
zerischer Prägung. Darin sind sich wohl alle einig.
Einig sind wir uns bestimmt auch darin, dass wir zu diesen ele-
mentaren Volksrechten Sorge zu tragen haben. Niemand wird
aber bestreiten, dass sich im Laufe der letzten Jahre beim Ein-
satz, beim Gebrauch, dieser Volksrechte einiges geändert hat
Ich beschränke mich hier auf den Aspekt der Volksinitiative.
Sie will ja ein Anliegen einbringen, sie will etwas Neues brin-
gen, etwas gestalten helfen.
Es ist nun eine Tatsache, dass die Zahl der eingereichten
Volksinitiativen in den letzten Jahren laufend stark zugenom-
men hat. Ich erwähne drei Zahlen: Zwischen 1964 und 1971
wurden 15, zwischen 1972 und 1979 bereits 32 und zwischen
1980 und 1987 gar 43 Volksinitiativen eingereicht Gegenwär-
tig sind rund 30 Volksinitiativen hängig oder angemeldet So
kann man füglich von inflationären Tendenzen beim Ge-
brauch dieses Instrumentes sprechen.
Wo liegen die Ursachen? Eine Ursache hat Herr Rychen be-
reits kurz angesprochen.
1. Die Mobilität unserer Gesellschaft, die Fortschritte der Tech-
nik, der Kommunikationsmittel und der offensichtlich verbes-
serte Organisationsgrad politischer und wirtschaftlicher Inter-
essengruppierungen erleichtern unzweifelhaft das Sammeln
der Unterschriften.
2. Zur zusehends schwindenden Bereitschaft, einmal getrof-
fene Entscheide zu akzeptieren, gehört indirekt auch die Moti-
vation zum Einsetzen dieses Instrumentes. So werden viele ei-
gentliche Referenden in Initiativform verpackt Die Hürde des
Unterschriftenquorums ist im Verhältnis zur ständig steigen-
den Zahl von Stimmberechtigten ständig kleiner geworden.
Das hat man von seilen der Kommission bereits festgestellt
Ich darf vielleicht mit Bezug auf die letzte Volksabstimmung in
dem Sinne korrigieren, dass die Zahl der Stimmberechtigten
seit 1977 um ziemlich genau 750 000 angestiegen ist, also um
ein gutes Fünftel zugenommen hat
Selbstverständlich hat die Initiativenflut auch gewisse positive
Aspekte, aber eben auch sehr nachteilige und meiner Mei-
nung nach staatspolitisch überzuordnende Auswirkungen. So
wird einmal die Tendenz der Demokratie verstärkt, zu einer Art
«Sektorialdemokratie» zu werden, in der das Volk zu immer
mehr und bloss noch nebensächlichen Anliegen Stellung zu
nehmen hat, zu deren Zweck dann der umfangreiche und
kostspielige Staatsapparat in Bewegung zu setzen ist und
dementsprechend auch politischer Leerlauf produziert wird.
Ein Volksrecht, das dermassen eingesetzt wird oder werden
kann, läuft Gefahr, sich selbst zu entwerten. Dies führt zu ei-
nem schleichenden Qualitätsverlust und steht der wünschba-
ren Verwesentlichung staatlichen Tuns entgegen.
Wenn ich eine Anpassung des Unterschriftenquorums vor-
schlage, so soll diese Hürde nicht erhöht, sondern es sollen
bloss die Proportionen von beispielsweise Anfang der achtzi-
ger Jahre wieder hergestellt werden. Von Schmälerung und
Einschränkung der Volksrechte kann also überhaupt keine
Rede sein. Für wichtige vom Volk getragene Anliegen, für An-
liegen, die einem Grossteil des Volkes unter den Nägeln
brannten, konnte schon immer mit Leichtigkeit eine hohe Un-
terschriftenzahl erreicht werden. Entscheidend waren und
sind nicht der finanzkräftige Hintergrund, sondern der Gehalt,
der staatspolitische Gehalt, die Bedeutsamkeit, der staatspoli-
tische Stellenwert des Anliegens. Und höhere Hürden würden
unzweifelhaft diese Tatsache noch verstärken.
Wir sind daran, den Staat in seinem Handeln «entscheidungs-
tüchtiger» zu machen, seine Funktionsfähigkeit zu erhöhen,
ihn qualitativ zu stärken. Darum diskutieren wir ja auch vorran-
gig Möglichkeiten einer dringend notwendigen Parlamentsre-
form und einer ebenso dringend notwendigen Regierungsre-
form. Wir sprechen von Stärkung des Parlamentes. Da ist es
eben auch Teil des ganzen Reformprogramms, dass wir diese
direkten Mitwirkungsrechte des Volkes, die Bestandteile die-
ses staatlichen Entscheidungsmechanismus sind, in diese
Sache mit einbeziehen.
Nicht nur Kollege Rychen, sondern breiten Volkskreisen und
mir sind diese Quorumsfragen ein echtes Anliegen. Der Kan-
ton Solothurn stösst mit einer entsprechenden Standesinitia-
tive und eine bedeutende schweizerische Gruppierung mit ei-
ner Volksinitiative in dieselbe Richtung; wohlwissend, dass
man - um einen Vergleich zu ziehen - bei einer von einem Arzt
verschriebenen Kur, bestehend aus drei Medikamenten, nicht
einfach nur zwei herauspicken und das dritte verweigern kann.
In diesem Sinne haben wir eben diese Frage in das Reformpa-
ket mit einzubeziehen.
Demokratie braucht ab und zu Mut, Mut zu vielleicht nicht im-
mer sehr Populärem, aber staatspolitisch Wichtigem. Ich wün-
sche Ihnen diesen Mut. Ich bitte Sie, meine parlamentarische
Initiative - bzw. beide Punkte - in einem getrennten Abstim-
mungsverfahren zu behandeln, weil die Dringlichkeit nicht bei
beiden gleich gross ist
Fritschi Oscar, Sprecher der Minderheit: Wer für die Erhö-
hung der Unterschriftenzahlen bei den klassischen Volksrech-
ten Initiative und Referendum eintritt, sieht sich rasch einmal
mit dem emotionalen Vorwurf konfrontiert, es werde ein Abbau
von demokratischer Mitsprache geplant, ja womöglich soll es
der direkten Demokratie als solcher ans Leder gehen.
Nüchtern und bei Licht betrachtet, bleibt von diesem Vorwurf
allerdings nichts übrig. Er stimmt thematisch nicht Die Mit-
sprachemöglichkeiten wurden in den letzten Jahren - ich
denke etwa an die Einführung des Verbandsbeschwerde-
rechts - nicht abgebaut, sondern erweitert. Und er stimmt bei
Initiative und Referendum auch ganz konkret, bezogen auf die
Unterschriftenzahlen, nicht.
Das fakultative Gesetzesreferendum kennen wir seit 120 Jah-
ren. In dieser Zeit ist das Unterschriftenquorum erst einmal, ei-
nige Jahre nach Einführung des Frauenstimmrechts, erhöht
worden, und zwar von 30 000 auf 50 000, also nicht ganz um
die damals beschlossene Erweiterung des Elektorates.

16. Juni 1993 
N
1299
Parlamentarische Initiativen. Volksrechte
Seit 1874 hat sich die Bevölkerung aber vervierfacht, weshalb
das ursprüngliche Quorum von fast 5 Prozent der Wohnbevöl-
kerung heute nur noch bei gut 1 Prozent liegt. Mit anderen Wor-
ten: Auch wenn man berücksichtigt, dass der Anteil der nicht-
stimmberechtigten Ausländer an der Wohnbevölkerung zuge-
nommen hat, so sind die Hürdenfürdiedemokratische Mitspra-
che im Laufe der Jahre doch deutlich niedriger geworden.
Das bestätigt auch ein Blick auf die Kantone. Ueberblickt man
die 22 Kantone, die das fakultative Gesetzesreferendum ken-
nen, und berücksichtigt man die beiden Kriterien - Unter-
schriftenzahl und zeitliche Befristung - gleichermassen, so
stellen nur zwei der 22 Kantone niedrigere Hürden auf als der
Bund. Oder wieder mit anderen Worten: Eine angemessene
Erhöhung der Unterschriftenzahlen beim Referendum erweist
sich mit nüchternem Blick auf die Zahlen als eine blosse Wie-
derherstellung (oder genauer gesagt: sogar nur als eine Annä-
herung) gegenüber einem früheren Zustand und nicht als Ein-
schränkung bestehender Volksrechte.
Nun ist von den Sprechern der Kommissionsmehrheit einge-
wendet worden, bei einer Erhöhung der Unterschriftenzahlen
würden die Schwierigkeiten, das Quorum zu erreichen, nicht
proportional, sondern exponentiell steigen. Dem ist entgegen-
zuhalten, dass die modernen Kommunikations- und Werbe-
mittel, aber auch der höhere Organisationsgrad der politi-
schen Interessengruppen gegenüber der Zeit vor 120 Jahren
in die Gegenrichtung wirken. Andererseits gebe ich durchaus
zu, dass der andere Einwand, seit der Erhöhung von 1977 wür-
den die Bevölkerungszahlen nicht mehr stark ansteigen, wo-
mit ein akuter Handlungsbedarf nicht gegeben sei, etwas für
sich hat.
Ich halte denn auch die Erhöhung des Quorums beim Refe-
rendum nicht allein aus arithmetischen Gründen für ausgewie-
sen, sondern mir geht es mindestens ebensosehr um eine
zweite Ueberlegung - um eine Frage, die wir uns ständig stel-
len sollten -: um die Frage der Optimierung der Demokratie,
der Erhaltung eines funktionsfähigen politischen Entschei-
dungsmechanismus und das Verhindern, dass sich die De-
mokratie selber blockiert.
Unter diesem Gesichtspunkt ist das Referendum, das Veto-
recht des Volkes bei der Gesetzgebung, im Vergleich zum
Ausland vorerst einmal als zusätzliche Kaskade im Entschei-
dungsablauf zu sehen, nach den Stufen Vorlage der Regie-
rung, Kommission und Plenum Erstrat, Kommission und Ple-
num Zweitrat sowie Differenzbereinigung. Diese zusätzliche
Stufe, diese zusätzliche Korrekturmöglichkeit hat zur Folge,
dass einerseits unser politisches System zwar den einen oder
anderen Fehler weniger produziert, dass es andererseits aber
langsamer arbeitet als der politische Apparat im Ausland. Von
diesen Folgen ist die eine erwünscht, die andere indessen
muss uns gerade angesichts der zunehmenden internationa-
len Vernetzung Sorge bereiten.
Welches ist nun die Nutzanwendung dieser politischen Be-
trachtung unter dem Gesichtspunkt der Optimierung der De-
mokratie? Sie bedeutet sicher zum einen, dass auf das Refe-
rendum als zusätzliche Kaskade im Entscheidungsablauf
nicht verzichtet werden soll - was ja auch niemand will -, dass
aber zum anderen mit gutem Gewissen verlangt werden darf,
dass es zur Infragestellung von Parlamentsbeschlüssen einer
gewissen repräsentativen Kraft und einer gewissen oppositio-
nellen Grundwelle bedarf, bis die Volksabstimmung als zu-
sätzliche Stufe des Entscheidungsablaufs ins Spiel kommt.
Eine Anpassung des Unterschriftenquorums beim Referen-
dum hätte eine Aufwertung des Parlaments zur Folge. Das ist
meines Erachtens nicht etwa anstössig, sondern durchaus er-
wünscht. Wir machen gelegentlich den Fehler, die repräsenta-
tiven Elemente unserer Demokratie geringzuschätzen. Wir
brauchen das Parlament nicht einfach faute de mieux, weil auf
Bundesebene die Landsgemeinde nicht mehr praktizierbar
ist; wir brauchen vielmehr ein Nebeneinander von direktdemo-
kratischen und repräsentativen Elementen aus sachlichen
Gründen, weil beide Teile ihre Vorteile aufweisen. Das Parla-
ment als repräsentatives Element gewährleistet beispiels-
weise die Kontinuität der politischen Arbeit besser, insbeson-
dere die Gesetzgebungsarbeit, während Volksabstimmungen
zwangsläufig punktuell wirken.
Aus diesen Erwägungen beantrage ich Ihnen, der parlamenta-
rischen Initiative Rychen Folge zu geben. Weil der Initiant in
seinem Votum den Bengel in bezug auf die Erhöhung recht
weit geworfen hat, möchte ich noch bemerken, dass es heute
nur darum geht, ob eine Erhöhung allgemein sinnvoll ist, wäh-
rend über die Zahlen dann anhand einer konkreten Vorlage
diskutiert werden kann.
Noch einige Worte zur Mindestzahl der Unterschriften bei den
Initiativen: Wenn ich mich in meinen Ausführungen auf das Re-
ferendum konzentriert habe, so deshalb, weil ich hier den pri-
mären Handlungsbedarfsehe. Ich halte es aber für richtig, die
Frage bei den Initiativen ebenfalls zu prüfen. Was die arithmeti-
sche Seite anbetrifft, läuft die Argumentation parallel. Was
meine zweite Begründung anbetrifft - den Aspekt der Optimie-
rung der Demokratie -, steht bei der Initiative zwar nicht die
Aufwertung des Parlaments im Vordergrund, dafür aber die
Frage der Uebernutzung der Demokratie. Jedenfalls scheint
es mir sinnvoll, die Unterschriftenzahlen bei beiden Volksrech-
ten gleichzeitig anzusehen.
Deshalb beantrage ich Ihnen, auch der parlamentarischen In-
itiative Seiler Hanspeter Folge zu geben.
Präsident: Es haben sieben Fraktionen eine Fraktionserklä-
rung zu diesem Traktandum verlangt. Ich schlage Ihnen vor,
dass wir die weitere Diskussion auf morgen vertagen.
Wyss Paul: Sie haben jetzt diese Traktandenliste zur Kenntnis
genommen. Sie haben gehört, dass wir morgen auch noch
über die Herbstsession, diese Verschiebung nach Genf, spre-
chen sollen; darüber wird ganz bestimmt eine Stunde gespro-
chen. Wir werden bis 12 Uhr oder 13 Uhr nicht fertig sein. Wäh-
rend der Mittagspause gibt es Veranstaltungen, die fixiert sind.
Wir sollten jetzt einmal aufhören, immer wieder Verschiebun-
gen vorzunehmen, die wir nicht einhalten können. Wir haben
abgemacht, dass wir einen zweiten Nachmittag reservieren,
und wir sollten jetzt bestimmen: Morgen wird die Sitzung um
12.30 Uhr beendet Dann können nämlich alle an die Mittags-
veranstaltung gehen und kommen um 15 Uhr wieder hierher.
Das ist eine vernünftige Ordnung, und alles andere ist nicht
mehr seriös.
Ich bitte Sie, diesem Ordnungsantrag zuzustimmen.
Abstimmung - Vote
Für den Ordnungsantrag Wyss Paul offensichtliche Mehrheit
Dagegen 
Minderheit
Die Beratung dieses Geschäftes wird unterbrochen
Le débat sur cet objet est interrompu
Schluss der Sitzung um 20.10 Uhr
La séance est levée à 20 h 10

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Seiler Hanspeter) Unterschriftenzahl für Volksinitiativen
Initiative parlementaire (Seiler Hanspeter) Nombre de signatures requis pour les initiatives
populaires
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1993
Année
Anno
Band
III
Volume
Volume
Session
Sommersession
Session
Session d'été
Sessione
Sessione estiva
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
13
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
92.411
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
16.06.1993 - 15:00
Date
Data
Seite
1293-1299
Page
Pagina
Ref. No
20 022 849
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