ch_vb · 97.059 · 1995-11-09 · de


#ST# 97.059
Message
concernant le Protocole additionnel à la Convention-cadre européenne
sur la coopération transfrontalière des collectivités
ou autorités territoriales
du 13 août 1997
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l'adopter, un
projet d'arrêté fédéral portant approbation du Protocole additionnel à la Conven-
tion-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou
autorités territoriales.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
13 août 1997 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Koller
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1997-416 
539

Condensé
Le Protocole additionnel relatif à la Convention-cadre européenne sur la coopération
transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales du Conseil de l'Europe a été
élaboré dans le but de renforcer la coopération régionale et locale, en améliorant
notamment le cadre juridique. Il contient des dispositions relatives au droit des
collectivités territoriales de conclure des accords de coopération transfrontalière, à la
portée juridique des décisions prises dans le cadre d'un accord de coopération
transfrontalière et à la personnalité juridique des organismes chargés de la coopération
transfrontalière. Il ressort de la procédure de consultation que la majorité des cantons
sont favorables à l'adhésion de la Suisse à cet instrument multilatéral, dont l'impor-
tance pour le développement de la coopération transfrontalière a été soulignée. Les
cantons opposés à l'adhésion ont, quant à eux, soulevé plusieurs questions concernant
les conséquences, en droit interne, de l'application de certaines dispositions du
Protocole. Le présent message relève l'importance du Protocole pour la coopération
transfrontalière, expose son contenu normatif, répond aux questions soulevées lors de
la consultation des cantons et définit les rapports entre le Protocole et les accords
internationaux conclus avec les pays limitrophes en matière de coopération trans-
frontalière.
540

Message
I 
Partie générale
II 
Situation initiale
La Convention-cadre européenne du 21 mai 1980 sur la coopération trans-
frontalière des collectivités ou autorités territoriales (RS 0.131.1; FF 1981II 801,
ci-après Convention-cadre ou Convention de Madrid) est entrée en vigueur pour
la Suisse le 4 juin 1982. Jusqu'à présent, dix-neuf pays y ont adhéré, dont nos pays
voisins: l'Italie, l'Autriche, l'Allemagne, la France et le Liechtenstein.
L'objectif de la Convention-cadre est d'indiquer les bases juridiques générales
communes sur lesquelles puisse se fonder la coopération transfrontalière des
régions et des communes, favorisant ainsi un développement économique et social
plus harmonieux des régions frontalières. La Convention-cadre oblige les Parties
contractantes à faciliter et à promouvoir la coopération transfrontalière (art. 1), à
résoudre les difficultés d'ordre juridique, administratif ou technique constituant
une entrave à la coopération transfrontalière (art. 4), à fournir aux autres Parties
contractantes les informations nécessaires à la mise en œuvre de la Convention-
cadre (art. 6) et à informer les collectivités et autorités territoriales des moyens
d'action qui leur sont offerts par la Convention (art. 7). Il s'agit là de dispositions à
caractère très général.
L'application de la Convention de Madrid ainsi que les aspects juridiques de la
coopération transfrontalière ont fait l'objet d'une enquête menée en 1990 et 1991
par le Conseil de l'Europe, en collaboration avec la Conférence des Pouvoirs
locaux et régionaux. Cette enquête a permis de mettre en évidence que la
Convention-cadre, tout en gardant son utilité, n'apportait pas de réponses
précises à certaines questions d'ordre juridique. Elle n'a pas pour effet, comme le
Protocole additionnel d'ailleurs, de modifier la répartition interne des com-
pétences entre les différentes autorités. Toutefois, bien des problèmes trans-
frontaliers pourraient être résolus plus facilement s'il existait un cadre juridique
commun en matière de coopération transfrontalière. Des collaborations, telles
que la gestion d'un réseau de transports publics transfrontaliers ou l'attribution du
ramassage et du traitement des déchets à une entreprise privée, ne peuvent
fonctionner que si les mêmes règles sont valables de part et d'autre de la frontière.
En outre, la grande diversité des systèmes institutionnels existants, même entre
pays membres de l'Union européenne, peut rendre difficile la mise en œuvre
d'une initiative à caractère transfrontalier. C'est pour aplanir ces difficultés que le
Conseil de l'Europe a élaboré le Protocole qui fait l'objet du présent message.
Le Protocole a été ouvert à la signature le 9 novembre 1995. Jusqu'à maintenant, il
a été signé par la France, l'Allemagne, les Pays-Bas, ainsi que par le Luxembourg
et la Suède, ces deux pays l'ayant également ratifié. La Suisse, pour sa part, l'a
signé le 28 février 1997, Le Protocole additionnel entrera en vigueur après que
quatre Etats membres au moins auront déposé leurs instruments de ratification,
d'adhésion ou d'acceptation.
541

12 
Importance et signification de la coopération transfrontalière
L'élaboration, par le Conseil de l'Europe, de la Convention-cadre, puis du
Protocole additionnel, témoigne de l'importance prise par la coopération trans-
frontalière ces dernières années. Longtemps considérée comme une politique
d'envergure locale ou régionale, elle suscite désormais un intérêt aussi bien
auprès des Etats membres du Conseil de l'Europe que de l'Union européenne.
Cette évolution tient à différents facteurs, notamment à l'approfondissement de
l'intégration européenne et à l'émergence du régionalisme. Du point de vue de la
construction européenne, la création du grand marché unique passe par l'affai-
blissement des frontières nationales. Or, la mise en place de projets communs de
part et d'autre de la frontière est un moyen d'y parvenir, en développant de
nouvelles solidarités et une meilleure connaissance des systèmes économiques,
politiques, juridiques et administratifs en présence chez les différents partenaires.
En outre, la cohésion économique et sociale du grand marché européen nécessite
le renforcement des régions économiquement faibles, ce qui est bien souvent le
cas des régions frontalières. La coopération transfrontalière répond ainsi à un
double objectif: soutenir économiquement les régions frontalières et renforcer le
grand marché européen. Ces deux objectifs se retrouvent d'ailleurs au centre de
l'initiative communautaire INTERREG, qui a contribué de manière décisive au
développement de la coopération transfrontalière dans les années 90, y compris
aux frontières externes de l'Union européenne.
Le régionalisme, qui est aussi une forme de réaction à l'intégration européenne, a
également contribué au développement de la coopération transfrontalière. En
réponse à la mise sur pied de structures supranationales, les collectivités locales et
régionales ont demandé, au nom de la subsidiarité, à être mieux associées aux
processus de décision. Pour donner plus de poids à leurs revendications, elles ont
multiplié les associations, notamment à travers des organismes transfrontaliers, et
ont créé, ou ont obtenu que soient créées, différentes institutions européennes à
vocation régionale, telles la Conférence des pouvoirs locaux et régionaux de
l'Europe (CPLRE, 1975) ou l'Assemblée des Régions d'Europe (ARE, 1985).
Très active en matière de coopération transfrontalière, la Suisse, par l'entremise
des cantons, a elle aussi contribué de manière significative au développement de
cette politique. La coopération transfrontalière revêt en effet une grande impor-
tance pour les cantons, qui ont souvent joué un rôle de pionnier au sein des
organismes transfrontaliers, dont les plus anciens remontent aux années 70 déjà.
A l'heure actuelle, et en faisant abstraction des multiples enceintes trans-
frontalières à vocation locale, une dizaine d'organismes transfrontaliers de niveau
cantonal bordent la frontière suisse. Ceux-ci concernent quatorze des quinze
cantons frontaliers ainsi que quelques cantons de l'intérieur. En outre, dans le
cadre de l'initiative communautaire INTERREG II, les cinq programmes d'action
mis sur pied avec la Suisse couvrent l'intégralité des 1881 km de la frontière suisse.
Les investissements prévus le long de cette frontière, dans le seul cadre de cette
initiative, sont estimés à plus de 200 millions de francs, répartis entre l'Union
européenne, les partenaires étrangers, les cantons et la Confédération.
En dernier lieu, l'intérêt des cantons et de la Confédération pour la coopération
transfrontalière a été renforcé par le rejet de l'accord sur l'Espace économique
542

européen. Les cantons frontaliers, notamment, ont alors appelé à un renforce-
ment de la coopération transfrontalière, dans laquelle ils voient un moyen de
pallier, pour les régions frontalières, certains désavantages résultant de la non-
adhésion à l'EEE. De son côté, le Conseil fédéral, conscient que cette forme de
coopération présente un intérêt socio-économique en termes de politique régio-
nale et est aussi un moyen de témoigner de l'esprit d'ouverture et de la volonté
d'intégration de la Suisse, s'est engagé, dans son rapport du 7 mars 1994 sur la
coopération transfrontalière et la participation des cantons à la politique étran-
gère (FF 1994 II 604), à promouvoir les contacts transfrontaliers des cantons. Il a
donc proposé un crédit-cadre de 24 millions de francs, accepté par le Parlement le
8 mars 1995, pour la promotion de la coopération transfrontalière des cantons et
des régions dans le cadre de l'initiative communautaire INTERREG II, pour la
période de 1995 à 1999 (FF 7995 I 313). Il a par ailleurs créé, en date du
1er décembre 1994, un Service fédéral d'information et de coordination pour la
coopération transfrontalière au sein de la Direction du droit international public
du Département fédéral des affaires étrangères. C'est dans ce contexte, enfin, que
le Conseil fédéral situe le Protocole additionnel, dans lequel il voit un instrument
juridique à même de faciliter les contacts des cantons avec leurs partenaires
étrangers.
13 
Consultation des cantons
Dans son rapport du 7 mars 1994 sur la coopération transfrontalière et la
participation des cantons à la politique étrangère (ch. 512), le Conseil fédéral a
déjà eu l'occasion d'informer les cantons de l'avancement des travaux de rédac-
tion du Protocole. Cet objet a également été discuté lors de la réunion du Groupe
de contact Confédération/cantons qui s'est tenue le 15 décembre 1995.
La consultation formelle des cantons a été ouverte en avril 1996 et a concerné les
cantons frontaliers aussi bien que les cantons de l'intérieur. En effet, les cantons
non frontaliers participent eux aussi à des programmes régionaux de coopération
transfrontalière, en particulier dans le cadre du programme INTERREG.
La majorité des cantons se sont exprimés en faveur d'une adhésion de la Suisse au
Protocole additionnel. Ils ont notamment souligné l'importance de cet instrument
multilatéral pour le développement de la coopération transfrontalière.
La principale requête des cantons opposés à l'adhésion réside dans l'obtention de
la garantie que l'adhésion de la Suisse au Protocole n'entraînera pas une
modification des relations existantes entre la Confédération et les cantons dans le
domaine de la coopération transfrontalière. Ces cantons ont également soulevé
différentes questions concernant les répercussions, en droit interne, de certaines
dispositions et sur le rapport entre le Protocole et les autres accords inter-
nationaux en matière de coopération transfrontalière.
Leurs remarques sont les suivantes:
- L'adhésion de la Suisse au Protocole additionnel ne doit pas entraîner une
interprétation restrictive de l'article 9 de la constitution (est.).
- L'exigence de l'approbation, par le Conseil fédéral, des accords de coopération
transfrontalière (art. 102, ch. 7, est.) doit se limiter aux accords qui revêtent une
importance particulière pour la Confédération et pour les autres cantons.
543

- Les cantons demandent des garanties à la Confédération afin que l'application
en Suisse du Protocole n'entraîne pas l'introduction d'une nouvelle pratique
relative à l'article 102, chiffres 2 et 5, est., selon laquelle le contrôle du Conseil
fédéral sur l'observation de la constitution, des lois, des arrêtés fédéraux ainsi
que des concordats fédéraux serait étendu également à la mise en oeuvre des
accords de coopération transfrontalière des cantons.
- Certains cantons n'appliqueront le principe de l'article 2 du Protocole (mise en
œuvre dans le droit interne des décisions prises dans le cadre d'un accord de
coopération transfrontalière) que si la réciprocité leur est garantie par leurs
partenaires étrangers. Ce principe devra pouvoir être appliqué en conformité
avec le droit cantonal et communal pertinent.
- Les cantons concernés par l'accord du 23 janvier 1996 conclu entre la Suisse,
l'Allemagne, la France et le Luxembourg sur la coopération transfrontalière
entre les collectivités territoriales et les organismes publics locaux réclament la
primauté de cet accord par rapport au Protocole. Des précisions sont aussi
demandées quant à la relation existant entre le Protocole et l'accord-cadre du
24 février 1993 entre la Suisse et l'Italie sur la coopération transfrontalière des
collectivités et autorités régionales et locales (RS 0.131.245.4).
Il sera répondu à ces questions dans la deuxième partie du présent message,
consacrée au commentaire des dispositions du Protocole.
2 
Partie spéciale
21 
Appréciation générale du Protocole
Compte tenu de la diversité des formes de coopération possibles le long des
frontières des Etats européens, le Protocole additionnel doit être considéré
comme un texte de référence permettant de répondre aux questions de nature
juridique qui peuvent surgir au moment de la conclusion d'accords de coopération
transfrontalière. En reconnaissant une valeur juridique, en droit interne, aux
décisions prises par les collectivités territoriales qui agissent dans le cadre
transfrontalier, le Protocole permet ainsi de renforcer la coopération trans-
frontalière.
Le Protocole ne modifie pas la répartition des compétences entre les différentes
autorités présentes au sein des Etats. Pour la Suisse, cela signifie que les relations
des cantons avec les autorités étrangères pourront se poursuivre selon la pratique
actuelle, conformément aux dispositions pertinentes de la constitution fédérale et
dans l'esprit de la Convention de Madrid. La coopération transfrontalière au
niveau communal continuera à s'exercer, quant à elle, dans le cadre des com-
pétences définies par le droit cantonal. Le Protocole additionnel n'entraînera en
effet aucun transfert de compétences au profit des autorités communales. Il
prévoit cependant que, dans le cadre de leurs compétences, les communes
pourront, elles aussi, accéder aux différentes formes de coopération trans-
frontalière développées avec les autorités locales des pays voisins.
Le Protocole, en tant qu'instrument de droit international public, est l'expression
de la volonté des Etats membres du Conseil de l'Europe de se doter d'un cadre
544

juridique commun dans le domaine de la coopération transfrontalière. D'autres
accords l'ont d'ailleurs précédé. C'est notamment le cas de la Convention Bénélux
du 12 septembre 1986 concernant la coopération transfrontalière entre collectivités ou
autorités territoriales, qui est le fruit de relations particulièrement intenses entre les
Etats parties. Plus près de nos frontières, citons l'accord quadripartite, du
23 janvier 1996, entre la Suisse (agissant au nom des cantons de Soleure,
Baie-Ville, Baie-Campagne, Argovie et Jura), l'Allemagne, la France et le
Luxembourg sur la coopération transfrontalière entre les collectivités territoriales
et les organismes publics locaux. Rappelons également l'accord bilatéral entre la
Suisse et l'Italie du 24 février 1993 sur la coopération transfrontalière des
collectivités et autorités régionales et locales (RS 0.131.245.4). La conclusion de
ces accords repose sur la volonté déclarée de donner un cadre plus précis à la
coopération transfrontalière; leur portée varie néanmoins considérablement (voir
ch. 23).
22 
Commentaire des dispositions du Protocole et relations avec
le droit interne
Les articles les plus importants du Protocole portent sur le droit des collectivités
territoriales de conclure des accords de coopération transfrontalière (art. 1), sur la
valeur juridique des décisions prises dans le cadre d'un accord de coopération
transfrontalière (art. 2) et sur la personnalité juridique des organismes de
coopération transfrontalière (art. 3, 4 et 5). La formulation générale de ces
dispositions s'explique par la nécessité de tenir compte des différents systèmes
juridiques dans les Etats membres du Conseil de l'Europe.
En vertu de l'article premier, les Etats parties au Protocole additionnel re-
connaissent et respectent le droit des collectivités et des autorités territoriales de
conclure des accords de coopération transfrontalière avec les collectivités ou
autorités territoriales d'autres Etats. Ils réaffirment ainsi l'engagement pris par les
Etats parties à la Convention de Madrid de promouvoir et de favoriser la
coopération transfrontalière. Les accords devront être conclus dans le respect des
compétences des collectivités territoriales telles qu'elles sont définies par le droit
interne de chaque Etat.
Cette disposition signifie donc que les compétences des cantons et des communes
(régies par le droit cantonal) en matière de coopération transfrontalière devront
être respectées. Les compétences des cantons en matière de relations avec
l'étranger sont définies dans la constitution fédérale (art. 9 et 10). L'article 9
notamment reconnaît la compétence des cantons de conclure des traités avec
l'étranger. Selon les termes de l'article 10, 2e alinéa, les cantons peuvent
correspondre directement avec des autorités étrangères d'un niveau inférieur à
celui de l'Etat central: il s'agit des Länder, des régions, des départements ou des
provinces. La Confédération interprète l'article 9 de manière libérale, en ceci
qu'elle ne limite pas la compétence aux seuls objets mentionnés dans cet article
(économie publique, rapports de voisinage et police), mais l'étend à toutes les
matières relevant de la compétence des cantons (cf. rapport du 7 mars 1994, op.
cit., ch. 21). Il s'agit essentiellement d'accords de droit international public. On
retrouve ces principes dans l'article 51 du projet de mise à jour de la constitution
545

fédérale (cf. FF 1997 I 235), qui statue que «les cantons peuvent conclure des
traités avec l'étranger dans les domaines relevant de leur compétence» (1er al.).
Les traités conclus par les cantons avec l'étranger ne doivent pas contrevenir aux
intérêts de la Confédération ni aux droits des autres cantons (art. 9, deuxième
phrase, est.). Selon l'article 102, chiffre 7, est., il incombe au Conseil fédéral de les
examiner et de les approuver. En cas de contestation - ce dont la pratique ne
connaît aucun exemple - c'est à l'Assemblée fédérale qu'il appartient de trancher,
selon l'article 85, chiffre 5, est. Cette procédure suppose que la conclusion de tels
traités soit portée à la connaissance de la Confédération par les cantons.
A cet égard, conscient de l'imbrication croissante entre politique étrangère et
politique intérieure, le Conseil fédéral s'est engagé pour sa part à informer les
cantons à temps et de manière complète des projets de politique étrangère
concernant leurs intérêts essentiels (projet de loi fédérale sur la participation des
cantons à la politique étrangère de la Confédération, appliquée de manière
provisoire depuis le 1er sept. 1996). Inversement, cette manière de faire devrait
être également valable pour la «petite politique étrangère» des cantons.
La conclusion, par les cantons, d'accords de droit international public avec
l'étranger au sens de l'article 9 est. ne représente qu'un aspect de la coopération
transfrontalière. Celle-ci revêt encore bien d'autres formes: contacts informels,
accords de droit privé, conventions de caractère administratif, coopération au sein
d'institutions communes privées ou publiques, etc., ceci dans tous les domaines,
tant au niveau régional que cantonal, local ou communal. Le Protocole addition-
nel, pour sa part, porte avant tout sur ces dernières formes de coopération
transfrontalière régionale et locale, pour lesquelles les autorités concernées
disposent de compétences propres qu'elles appliquent de manière indépendante.
Or, les accords de droit privé et les conventions de caractère administratif
cantonaux et communaux ne tombant pas sous le coup de l'article 9 est., ils ne sont
pas soumis à l'approbation du Conseil fédéral en vertu de l'article 102, chiffre 7,
est.
Le 2e alinéa de l'article premier prévoit qu'un accord de coopération trans-
frontalière engage la seule responsabilité des collectivités ou autorités territo-
riales qui l'ont conclu.
L'article 2 fixe le principe selon lequel les décisions convenues dans le cadre d'un
accord de coopération transfrontalière sont mises en œuvre par les collectivités
territoriales dans leur ordre juridique national en conformité avec leur droit
national. La mise en œuvre, en Suisse, des décisions prises par une autorité
cantonale ou communale se fera conformément aux dispositions pertinentes du
droit cantonal, lequel détermine, par ailleurs, la valeur juridique des décisions
prises par cette autorité.
L'article 2 s'applique en l'absence de tout organisme de coopération trans-
frontalière. La création d'un tel organisme n'est en effet pas toujours indispen-
sable à la réalisation d'un projet transfrontalier. Toutefois, en présence d'une
institution transfrontalière, ce sont les dispositions des articles 3, 4 et 5, consacrés
à la personnalité juridique, qui permettent de définir la valeur juridique des actes
pris dans le cadre d'un tel organisme.
546

Certains cantons redoutent que les décisions prises dans le cadre d'un organisme
transfrontalier ne soient pas mises en œuvre dans le droit interne de chacune des
collectivités concernées. Cette mise en œuvre doit cependant être considérée
comme la conséquence logique de l'accord que les autorités concernées ont
décidé librement de conclure. Elles n'ont donc aucune raison de vouloir se
.£'
soustraire à cet engagement. La possibilité demeure néanmoins de suspendre
l'exécution de l'accord, voire de le dénoncer, au cas où ce principe ne serait pas
respecté par toutes les parties. L'application cohérente de l'article 2 renforcera le
caractère obligatoire des décisions prises dans le cadre d'un accord de coopéra-
tion transfrontalière, conformément au but premier du Protocole additionnel. Les
cantons ou les communes auront soin de prendre leurs décisions en sachant qu'ils
devront les appliquer conformément aux dispositions pertinentes du droit canto-
nal, y compris celles relatives au droit de référendum. Le verdict populaire ne fera
d'ailleurs qu'attribuer une plus grande légitimité démocratique aux engagements
pris par les cantons et par les communes.
Les articles 3, 4 et 5 traitent de la personnalité juridique, en droit interne, des
organismes de coopération transfrontalière.
L'article 3 prévoit qu'un accord de coopération transfrontalière conclu par des
collectivités territoriales peut créer un organisme de coopération transfrontalière.
Les collectivités territoriales sont libres de doter ou non un organisme trans-
frontalier de la personnalité juridique. Selon les tâches qui lui seront confiées,
l'organisme sera de droit public ou de droit privé. Au cas où l'organisme serait
doté de la personnalité juridique, le Protocole prévoit deux options (art. 4 et/ou
art. 5).
L'article 4 prévoit que l'organisme de coopération transfrontalière sera régi
exclusivement par le droit de l'Etat dans lequel il a son siège. Les autres Parties
contractantes dont relèvent les collectivités territoriales parties à l'accord s'en-
gagent à reconnaître la personnalité juridique de l'organisme conformément à
leur propre ordre juridique interne (1er al.).
Le 2e alinéa de l'article 4 prévoit que l'organisme de coopération transfrontalière
exécute les missions qui lui sont confiées par les collectivités territoriales confor-
mément à son objet et dans les conditions prévues par le droit national dont il
relève. Les actes de l'organisme sont alors régis par son statut et par le droit de
l'Etat de son siège. L'organisme est financé par les participations budgétaires des
collectivités concernées. Il n'est toutefois pas habilité à prendre des actes de
portée générale ou susceptibles d'affecter les droits et libertés des personnes,
c'est-à-dire des décisions de caractère général et abstrait, ni à décider de
prélèvements de nature fiscale.
Selon l'article 5, les Parties contractantes peuvent, si leur législation nationale le
permet, décider que l'organisme de coopération transfrontalière soit doté de la
personnalité juridique de droit public et que ses actes aient, aux fins de l'ordre
interne de chaque Partie contractante, la même valeur juridique que les actes des
collectivités territoriales qui ont conclu l'accord (1er al.). Ce.t article prévoit donc
la possibilité de créer des organismes de coopération transfrontalière de droit
public en mesure de prendre des décisions relevant du droit public et intéressant
l'ensemble du territoire des collectivités territoriales concernées.
547

D'après Vorfiele 8, les Etats qui souhaitent adhérer au Protocole sont tenus de
préciser, au moment de la signature ou de la ratification, s'ils sont disposés à
mettre en œuvre les deux options prévues aux articles 4 et 5, ou s'ils optent pour
l'une d'entre elles. Seuls quelques Etats sont actuellement en mesure d'opter pour
l'article 5, car cette disposition suppose l'existence de bases juridiques parti-
culièrement évoluées en ce qui concerne la coopération transfrontalière. C'est
notamment le cas de la Convention Bénélux citée plus haut: les trois pays
concernés (la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg) ont prévu en effet, par cet
accord international, d'attribuer à un organisme de coopération transfrontalière
régi par le droit public la possibilité de prendre des décisions contraignantes pour
les collectivités territoriales et pour les sujets qu'elles administrent.
Pour arrêter son choix, le Conseil fédéral a tenu compte des indications fournies
par les cantons, dont la législation est déterminante à ce sujet. Bien que quelques
cantons seulement se soient exprimés lors de la consultation, nous constatons
qu'une majorité s'est dégagée en faveur de l'article 4, notamment dans les cantons
limitrophes de la France et de l'Allemagne. En outre, compte tenu du fait que la
France et l'Allemagne ont déjà déclaré, lors de la signature du Protocole le
9 novembre 1995, qu'elles n'appliqueraient que les dispositions de l'article 4, la
Suisse formulera une déclaration allant dans le même sens au moment de la
ratification. Comme l'indique le 2e alinéa de l'article 8, rien n'empêche de
modifier par la suite cette déclaration en reconnaissant applicables aussi les
dispositions de l'article 5. Etant donné qu'une déclaration dans ce sens ne pourra
intervenir qu'avec l'assentiment des cantons et pour éviter au Parlement, le cas
échéant, d'être saisi de cette question uniquement, il se justifie de prévoir une
délégation de compétence en faveur du Conseil fédéral.
L'article 6 fixe le principe selon lequel les actes pris par les collectivités territo-
riales en vertu d'un accord de coopération transfrontalière sont soumis aux
mêmes contrôles que ceux prévus par le droit de chaque Partie contractante sur
les actes des collectivités territoriales qui ont conclu l'accord.
Sur ce point, il convient de répondre aux cantons qui craignent que la Confédéra-
tion n'introduise, après l'entrée en vigueur du Protocole, une nouvelle pratique en
application de l'article 102, chiffres 2 et 5, est. Ces cantons redoutent que la
surveillance exercée par le Conseil fédéral sur le respect de la constitution, des
lois, des arrêtés fédéraux ainsi que des concordats cantonaux, ne soit étendue à la
mise en œuvre des accords de coopération transfrontalière des cantons. Ces
craintes ne se justifient pas, car le Conseil fédéral n'envisage pas de modifier sa
pratique relative à l'article 102 est. Demeure réservée l'approbation des accords
des cantons conclus avec l'étranger aux termes de l'article 9 est. (art. 102, ch. 7,
est.; cf. ci-dessus le commentaire de l'art. 1er). Cette pratique ne connaît d'ailleurs
aucun cas visant à empêcher la mise en œuvre des accords de coopération
transfrontalière des cantons.
L'article 7 prévoit que les contentieux éventuels résultant du fonctionnement de
l'organisme de coopération transfrontalière sont portés devant les juridictions
compétentes en vertu du droit national ou en vertu d'un accord international.
548

23 
Relations entre le Protocole additionnel et
l'accord-cadre avec l'Italie ainsi que l'accord de Karlsruhe
sur la coopération transfrontalière
Le Conseil fédéral a déclaré, dans son rapport précité du 7 mars 1994, sa volonté
d'oeuvrer en faveur du développement des relations transfrontalières des cantons,
en contribuant à l'élaboration des instruments juridiques internationaux appro-
priés.
En 1993 déjà, il avait été amené à conclure un accord bilatéral avec l'Italie pour
remédier à la réserve émise par ce pays au moment de la signature de la
Convention-cadre; cette réserve fait en effet dépendre l'application de la Conven-
tion-cadre de la conclusion d'une entente bilatérale avec les Etats concernés.
L'accord-cadre italo-suisse du 24 février 1993 sur la coopération transfrontalière
des collectivités et autorités régionales et locales (RS 0.131.245.4) reprend ainsi
les dispositions prévues par la Convention de Madrid et précise quelles sont les
collectivités et autorités régionales et locales habilitées à conclure des accords
directement avec les autorités et les collectivités compétentes de l'autre Etat
partie. Il définit en outre les matières qui peuvent faire l'objet d'accords
transfrontaliers.
Cet accord bilatéral constitue donc la base juridique pour la coopération trans-
frontalière entre collectivités territoriales suisses et italiennes, conformément à la
Convention de Madrid et à son Protocole additionnel, une fois celui-ci entré en
vigueur pour la Suisse et pour l'Italie.
Afin de donner suite à une initiative de la Commission intergouvernementale
franco-germano-suisse pour les questions régionales dans les zones frontalières du
Rhin supérieur, le Conseil fédéral a signé, le 23 janvier 1996 à Karlsruhe, l'accord
entre le Conseil fédéral suisse, agissant au nom des cantons de Soleure, Baie-Ville,
Baie-Campagne, Argovie et Jura, et les Gouvernements de la République française, de
la République fédérak d'Allemagne et du Grand-Duché du Luxembourg sur la
coopération transfrontalière entre les collectivités territoriales et les organismes
publics locaux. Le Conseil fédéral a agi au nom et à la demande des cantons
intéressés. En tant qu'accord relevant du droit cantonal, l'accord de Karlsruhe a
été approuvé par les parlements des cantons. Le Conseil fédéral a informé, au
nom des cantons concernés, les autres Parties contractantes de l'accomplissement
des procédures internes suisses prévues pour son entrée en vigueur. L'accord
entrera en vigueur le 1er septembre 1997.
L'accord de Karlsruhe n'est pas objet de ce message. Il y a lieu de relever que tant
cet accord que le Protocole additionnel à la Convention de Madrid poursuivent le
but de promouvoir et de faciliter la coopération transfrontalière; leur structure est
similaire. Ils contiennent des dispositions sur la conclusion d'accords de coopéra-
tion transfrontalière ainsi que sur la création d'organismes de coopération
transfrontalière dotés ou non de la personnalité juridique. L'accord de Karlsruhe
s'inscrit, lui aussi, comme le Protocole additionnel, dans l'idée qui préside à la
Convention-cadre. En effet, l'accord de Karlsruhe prévoit, dans le préambule, de
compléter le cadre juridique fixé par la Convention de Madrid, dont découlent les
principes de la coopération transfrontalière. Ni l'un ni l'autre des deux accords ne
comportent une modification de la répartition interne des compétences. L'accord
549

de Karlsruhe constitue un instrument juridique entre partenaires économique-
ment, politiquement et culturellement très proches les uns des autres. Il en
découle que ses dispositions, plus détaillées que celles du Protocole additionnel,
traitent surtout de la coopération au niveau local. Une bonne partie des articles
ont trait aux .groupements locaux de coopération transfrontalière (statuts, or-
ganes, financement, dissolution). L'accord de Karlsruhe, dont la densité norma-
tive est plus importante que celle de l'instrument du Conseil de l'Europe, apparaît
par conséquent comme la mise en œuvre des principes du Protocole additionnel
et constitue, par rapport à ce dernier, une lex speciali* qui, en tant que telle, aura la
priorité sur les normes générales. En présence des dispositions plus précises que
celles du Protocole, ce seront les dispositions de l'accord de Karlsruhe qui
trouveront application pour les cantons concernés.
3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
L'adhésion au Protocole additionnel n'aura aucune incidence sur les finances
fédérales.
4 
Programme de la législature
L'affaire figure dans le programme de législature 1995 à 1999 (cf. FF 1996 II353).
5 
Constitutionnalité
La compétence de la Confédération de conclure le Protocole additionnel découle
de l'article 8 est., qui attribue à la Confédération la compétence générale en
matière de relations avec l'étranger. Le Protocole additionnel est soumis à
l'approbation de l'Assemblée fédérale, conformément à l'article 85, chiffre 5, est.
Il peut être dénoncé en tout temps; il ne prévoit pas l'adhésion à une organisation
internationale et n'entraîne pas une unification multilatérale du droit. Le Proto-
cole n'est donc pas soumis au référendum facultatif aux termes de l'article 89,
3e alinéa, est.
N39473
550

Arrêté fédéral 
Projet
concernant le Protocole additionnel à, la Convention-cadre européenne
sur la coopération transfrontalière des collectivités
ou autorités territoriales
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 8 de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 13 août 19971\
arrête:
Article premier
1 Le Protocole additionnel à la Convention-cadre européenne sur la coopération
transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales est approuvé.
2 Le Conseil fédéral est autorisé à ratifier le Protocole additionnel en formulant la
déclaration suivante: «Conformément à l'article 8 du Protocole additionnel, la
Suisse déclare qu'elle appliquera les seules dispositions de l'article 4.»
3 Le Conseil fédéral est autorisé à déclarer ultérieurement, lorsque les conditions
seront remplies, que la Suisse appliquera également les dispositions de l'article 5.
Art. 2
Le présent arrêté n'est pas sujet au référendum en matière de traités inter-
nationaux.
N39473
D FF 1997 IV 539
551

Protocole additionnel 
Texte original
à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière
des collectivités ou autorités territoriales
Les Etats membres du Conseil de l'Europe signataires du présent Protocole
additionnel à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière
des collectivités ou autorités territoriales (ci-après dénommée «la Convention-
cadre»);
Affirmant l'importance de la coopération transfrontalière des collectivités ou
autorités territoriales dans les régions frontalières;
Résolus à prendre de nouvelles mesures propres à assurer la coopération
transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales;
Désireux de faciliter et de développer la coopération transfrontalière des collecti-
vités ou autorités territoriales des régions frontaliers;
Reconnaissant la nécessité d'adapter la Convention-cadre à la réalité européenne;
Considérant qu'il est opportun de compléter la Convention-cadre en vue de
renforcer la coopération transfrontalière entre collectivités ou autorités territo-
riales;
Rappelant la Charte européenne de l'autonomie locale;
Ayant à l'esprit la Déclaration du Comité des Ministres sur la coopération
transfrontalière en Europe à l'occasion du 40e anniversaire du Conseil de l'Eu-
rope, qui encourageait, entre autres, à poursuivre l'action tendant à lever
progressivement les obstacles de tous ordres - administratifs, juridiques, poli-
tiques ou psychologiques - qui pourraient freiner le développement des projets
transfrontaliers,
Sont convenus des dispositions supplémentaires suivantes:
Article 1
1 Chaque Partie contractante reconnaît et respecte le droit des collectivités ou
autorités territoriales soumises à sa juridiction et visées aux articles 1er et 2 de la
Convention-cadre de conclure, dans les domaines communs de compétence, des
accords de coopération transfrontalière avec les collectivités ou autorités territo-
riales d'autres Etats, selon les procédures prévues par leurs statuts, conformément
à la législation nationale et dans le respect des engagements internationaux pris
par la Partie en question.
2 Un accord de coopération transfrontalière engage la seule responsabilité des
collectivités ou autorités territoriales qui l'ont conclu.
552

Coopération transfrontalière. Convention-cadre européenne
Article 2
Les décisions convenues dans le cadre d'un accord de coopération transfronta-
lière sont mises en œuvre par les collectivités ou autorités territoriales dans leur
ordre juridique national en conformité avec leur droit national. Les décisions ainsi
mises en œuvre sont considérées comme ayant la valeur juridique et les effets qui
se rattachent aux actes de ces collectivités ou autorités dans leur ordre juridique
national.
Article 3
Les accords de coopération transfrontalière conclus par les collectivités ou
autorités territoriales peuvent créer un organisme de coopération transfronta-
lière, ayant ou non la personnalité juridique. L'accord indiquera, en respectant la
législation nationale, si l'organisme, compte tenu des tâches qui lui sont attri-
buées, doit être considéré, dans l'ordre juridique dont relèvent les collectivités ou
autorités qui ont conclu l'accord, comme un organisme de droit public ou de droit
privé.
Article 4
1 Lorsque l'organisme de coopération transfrontalière a la personnalité juridique,
celle-ci est définie par la loi de la Partie contractante dans laquelle il a son siège.
Les autres Parties contractantes dont relèvent les collectivités ou autorités
territoriales parties à l'accord reconnaissent la personnalité juridique dudit
organisme conformément à leur droit national.
2 L'organisme de coopération transfrontalière exécute les missions qui lui sont
confiées par les collectivités ou autorités territoriales conformément à son objet et
dans les conditions prévues par le droit national dont il relève. Ainsi:
a. 
les actes de l'organisme de coopération transfrontalière sont régis par son
statut et par le droit de l'Etat de son siège;
b. 
l'organisme de coopération transfrontalière n'est toutefois pas habilité à
prendre des actes de portée générale ou susceptibles d'affecter les droits et
libertés des personnes;
c. 
l'organisme de coopération transfrontalière est financé par des participa-
tions budgétaires des collectivités ou autorités territoriales. Il n'a pas
capacité à décider de prélèvements de nature fiscale. Il peut, le cas échéant,
recevoir des recettes au titre des services qu'il rend aux collectivités ou
autorités territoriales, à des usagers ou à des tiers;
d. 
l'organisme de coopération transfrontalière établit un budget annuel prévi-
sionnel et un compte de clôture certifié par des experts indépendants des
collectivités ou autorités territoriales parties à l'accord.
37 Feuille fédérale. 149e année. Vol. IV 
553

Coopération transfrontalière. Convention-cadre européenne
Article 5
1 Les Parties contractantes peuvent, si leur législation nationale le permet, décider
que l'organisme de coopération transfrontalière est un organisme de droit public
et que ses actes ont, dans l'ordre juridique de chacune des Parties contractantes, la
même valeur juridique et les mêmes effets que s'ils avaient été pris par les
collectivités ou autorités territoriales qui ont conclu l'accord.
2 Toutefois, l'accord peut prévoir que l'exécution des actes incombe aux collectivi-
tés ou autorités territoriales qui ont conclu l'accord, spécialement lorsque ces
actes sont susceptibles d'affecter les droits, libertés et intérêts des individus. En
outre, une Partie contractante peut prévoir que l'organisme de coopération
transfrontalière ne pourra pas avoir un mandat général ni être habilité à prendre
des actes de portée générale.
Article 6
1 Les actes pris par les collectivités ou autorités territoriales, en vertu d'un accord
de coopération transfrontalière, sont soumis aux mêmes contrôles que ceux
prévus par le droit de chaque Partie contractante sur les actes des collectivités ou
autorités territoriales qui ont conclu l'accord.
2 Les actes pris par les organismes de coopération transfrontalière, créés en vertu
d'un accord, sont soumis aux contrôles prévus par le droit de l'Etat du siège de
l'organisme sans négliger par ailleurs les intérêts des collectivités ou autorités
territoriales des autres Etats. L'organisme de coopération transfrontalière doit
satisfaire aux demandes d'information émanant des autorités des Etats dont
relèvent les collectivités ou autorités territoriales. Les autorités de contrôle des
Parties contractantes recherchent les moyens d'une coordination et d'une infor-
mation appropriées.
3 Les actes pris par les organismes prévus au paragraphe 1 de l'article 5 sont
soumis aux mêmes contrôles que ceux prévus par le droit de chaque Partie
contractante sur les actes des collectivités ou autorités territoriales qui ont conclu
l'accord.
Article 7
Les contentieux éventuels résultant du fonctionnement de l'organisme de coopé-
ration transfrontalière sont portés devant les juridictions compétentes en vertu du
droit national ou en vertu d'un accord international.
Article 8
1 Chaque Partie contractante indique, au moment de la signature du présent
Protocole ou du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation ou
d'approbation, si elle applique les dispositions des articles 4 et 5 ou d'un seul de
ces articles.
2 Cette déclaration pourra être modifiée à tout moment par la suite.
554

Coopération transfrontalière. Convention-cadre européenne
Article 9
Aucune réserve n'est admise aux dispositions du présent Protocole.
Article 10
1 Le. présent Protocole est ouvert à la signature des Etats signataires de la
Convention-cadre qui peuvent exprimer leur consentement à être liés par:
a. 
signature sans réserve de ratification, d'acceptation ou d'approbation; ou
b. 
signature, sous réserve de ratification, d'acceptation ou d'approbation, suivie
de ratification, d'acceptation ou d'approbation.
2 Un Etat membre du Conseil de l'Europe ne peut signer le présent Protocole sans
réserve de ratification, d'acceptation ou d'approbation, ou déposer un instrument
de ratification, d'acceptation ou d'approbation, s'il n'a pas déjà déposé ou s'il ne
dépose pas simultanément un instrument de ratification, d'acceptation ou d'ap-
probation de la Convention-cadre.
3 Les instruments de ratification, d'acceptation ou d'approbation seront déposés
près le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe.
Article 11
1 Le présent Protocole entrera en vigueur trois mois après la date à laquelle
quatre Etats membres du Conseil de l'Europe auront exprimé leur consentement
à être liés par le Protocole, conformément aux dispositions de l'article 10.
2 Pour tout Etat membre qui exprimera ultérieurement son consentement à être
lié par le Protocole, celui-ci entrera en vigueur trois mois après la date de la
signature ou du dépôt de l'instrument de ratification, d'acceptation ou d'approba-
tion.
Article 12
1 Après l'entrée en vigueur du présent Protocole, tout Etat qui a adhéré à la
Convention-cadre pourra adhérer également au présent Protocole.
2 L'adhésion s'effectuera par le dépôt, près le Secrétaire Général du Conseil de
l'Europe, d'un instrument d'adhésion qui prendra effet trois mois après la date de
son dépôt.
Article 13
1 Toute Partie contractante peut, à tout moment, dénoncer le présent Protocole
en adressant une notification au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe.
2 La dénonciation prendra effet six mois après la date de réception de la
notification par le Secrétaire Général.
555

Coopération transfrontalière. Convention-cadre européenne
Article 14
Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe notifiera aux Etats membres du
Conseil de l'Europe et à tout Etat ayant adhéré au présent Protocole:
a. 
toutes déclarations notifiées par une Partie contractante conformément à
l'article 8;
b. 
toute signature;
c. 
le dépôt de tout instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou
d'adhésion;
d. 
toute date d'entrée en vigueur du présent Protocole, conformément à ses
articles 11 et 12;
e. 
tout autre acte, notification ou communication ayant trait au présent
Protocole.
En foi de quoi, les soussignés, dûment autorisés à cet effet, ont signé le présent
Protocole.
Fait à Strasbourg, le 9 novembre 1995, en français et en anglais, les deux textes
faisant également foi, en un seul exemplaire qui sera déposé dans les archives du
Conseil de l'Europe. Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe en com-
muniquera copie certifiée conforme à chacun des Etats membres du Conseil de
l'Europe et à tout Etat invité à adhérer au présent Protocole.
N39473
556

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant le Protocole additionnel à la Convention-cadre européenne sur la
coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales du 13 août 1997
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1997
Année
Anno
Band
4
Volume
Volume
Heft
40
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
97.059
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
14.10.1997
Date
Data
Seite
539-556
Page
Pagina
Ref. No
10 109 188
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