ch_vb · 97.008 · 1997-01-29 · de


#ST# 97.008
Message
concernant l'initiative populaire
«pour la 10e révision de l'AVS
sans relèvement de l'âge de la retraite»
du 29 janvier 1997
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous présentons le message concernant l'initiative populaire «pour la
10e révision de l'AVS sans relèvement de l'âge de la retraite» et vous proposons
de la soumettre sans contre-projet au vote du peuple et des cantons en leur
recommandant de la rejeter.
Un projet d'arrêté fédéral est joint au présent message.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
29 janvier 1997 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Koller
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1997-50 
39 Feuille fédérale. 149'année. Vol. II 
593

Condensé
L'initiative populaire déposée par un comité réunissant l'Union syndicale suisse
(USS) et la Confédération des syndicats chrétiens de Suisse (CSC) «pour la 10e
révision de l'AVS sans relèvement de l'âge de la retraite» vise à abroger toutes les
dispositions de la 10e révision de l'AVS qui concernent le relèvement de l'âge de la
retraite des femmes et l'instauration, pour celles-ci, de l'âge flexible de la retraite.
L'initiative inscrit explicitement l'âge de la retraite des femmes dans la constitution,
alors que, pour les hommes, cet âge se déduit implicitement des possibilités de retraite
anticipée également mentionnées. En fixant ainsi l'âge de la retraite dans la constitu-
tion fédérale pour une période indéterminée, c'est-à-dire jusqu'à l'adoption de la
11e révision de l'AVS, l'initiative rend plus difficile qu'actuellement toute tentative
d'assouplissement des modalités de la prise de la retraite. Une fois fixé par la
constitution fédérale, l'âge de la retraite ne pourra plus être modifié, si ce n'est à la
suite d'une consultation populaire obligatoire, et cela même si une telle proposition de
changement ne suscite aucune opposition.
Le Conseil fédéral recommande le rejet de cette initiative populaire sans y opposer de
contre-projet. La question des âges de la retraite devra être examinée à fond dans le
cadre de la 11e révision de l'AVS. Il ne convient pas, auparavant, de créer un précédent
qui restreindrait la liberté de décision du Conseil fédéral et du Parlement.
594

Message
I 
Partie générale
II 
Aspects formels
III 
Texte de l'initiative
Le 21 juin 1995, un comité d'initiative commun de l'Union syndicale suisse (USS)
et de la Confédération des syndicats chrétiens de Suisse (CSC) a déposé
l'initiative populaire «pour la 10e révision de l'AVS sans relèvement de l'âge de la
retraite». L'initiative a la teneur suivante:
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme il
suit:
Art. 23 (nouveau)
1 La modification du 7 octobre 1994 de la loi sur l'assurance-vieillesse et survivants
(10e révision de l'AVS) entre en vigueur au début de l'année suivant l'acceptation,
par le peuple et les cantons, de l'initiative «pour la 10e révision de l'AVS sans
relèvement dé l'âge de la retraite», mais au plus tôt le 1er janvier 1997, avec les
amendements suivants:
1. 
Dans les articles 3,1er alinéa, 4, 2e alinéa, lettre b, 5,3e alinéa, lettre b, et 21,
1er alinéa, lettre b, l'âge de 64 ans est remplacé par 62 ans.
2. 
L'article 40 a la teneur suivante:
1 Les hommes qui remplissent les conditions d'octroi d'une rente ordinaire
de vieillesse peuvent obtenir son versement anticipé d'un ou de deux ans. Le
droit à la rente prend naissance le premier jour du mois suivant 64 ou 63 ans
révolus. Aucune rente pour enfant n'est octroyée tant que l'ayant droit
perçoit une rente anticipée.
2 La rente de vieillesse anticipée, la rente de veuve et la rente d'orphelin
sont réduites.
3 Le Conseil fédéral fixe le taux de réduction en se référant aux principes
actuariels.
3. 
Le chiffre II 1 Dispositions transitoires relatives aux modifications de la
LAVS, lettre d, est modifié comme il suit:
d. 
Introduction de l'anticipation de la rente
1 Biffer
2 L'anticipation du versement de la rente sera introduite:
a. 
Inchangé
b. 
Quatre ans après l'entrée en vigueur de la 10e révision de l'AVS, pour
les hommes dès l'accomplissement de leur 63e année.
3 Biffer
2 L'initiative «pour la 10e révision de l'AVS sans relèvement de l'âge de la
retraite» reste en vigueur jusqu'à l'entrée en vigueur de la 11e révision de l'AVS.
595

112 
Aboutissement
Par décision du 27 septembre 1995, la Chancellerie fédérale a constaté que
l'initiative déposée le 21 juin 1995 par l'USS et la CSC avait recueilli 105 947
signatures valables et qu'elle avait donc formellement abouti (FF 1995 IV 378).
113 
Délai
Aux termes de l'article 29,1er alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils
(LREC; RS 171.11), le Conseil fédéral doit présenter son message concernant
l'initiative à l'Assemblée fédérale au plus tard dans le délai de deux ans à compter
du jour où l'initiative a été déposée, donc d'ici le 20 juin 1997.
Comme l'initiative de l'USS et de la CSC réclame une révision partielle de la
constitution fédérale (est.; RS 101) et qu'elle est présentée sous la forme d'un
projet rédigé de toutes pièces, l'Assemblée fédérale doit décider, conformément à
l'article 27, 1er alinéa, LREC, dans le délai de quatre ans à compter du jour où
l'initiative a été déposée, c'est-à-dire jusqu'au 20 juin 1999, si elle l'approuve ou
non.
12 
Validité
121 
Unité de la forme et de la matière
D'après l'article 121, 4e alinéa, de la constitution, l'initiative peut revêtir la forme
d'une proposition conçue en termes généraux ou celle d'un projet rédigé de toutes
pièces. Les formes mixtes ne sont pas admises. La présente initiative «de
rattrapage» entend compléter les dispositions transitoires à la constitution par un
nouvel article 23. Par sa forme, il s'agit donc, sans conteste, d'une initiative
constitutionnelle. En l'espèce, l'unité de la forme est préservée, dans la mesure où
la disposition proposée est rédigée de toutes pièces.
L'unité de matière exigée par l'article 121, 3e alinéa, de la constitution doit éviter
qu'une initiative contienne divers éléments sans rapport les uns avec les autres,
car, lors de la votation, le citoyen doit être en mesure de se former librement et
démocratiquement une opinion, puis d'exprimer celle-ci. L'initiative «de rattra-
page» introduit avec ce nouvel article 23 des dispositions transitoires à la
constitution diverses modifications à la loi sur l'assurance-vieillesse et survivants
(teneur selon la 10e révision de l'AVS, du 7 oct. 1994). Ces modifications sont
étroitement liées d'un point de vue matériel, puisqu'elles n'ont pour but que de
maintenir l'âge actuel de la retraite des femmes à 62 ans. La présente initiative ne
saurait encourir le reproche d'enfreindre le principe de l'unité de la matière,
contrairement à celle déposée par le Parti socialiste «Pour moins de dépenses
militaires et davantage de politique de paix», déclarée non valable par arrêté
fédéral du 20 juin 1995 (FF 7995 III 563).
Au surplus, la constitution n'impose pas expressément d'autres restrictions. Dès
lors, il y a lieu de considérer que n'importe quelle réglementation matérielle
pourrait être intégrée à la constitution fédérale (Luzius Wildhaber, Kommentar
zu Art. 118 BV, eh. 23; Jean-François Aubert, Traité de droit constitutionnel, éd.
596

revue jusqu'à 1990, n° 327). Néanmoins, outre les restrictions exprimées claire-
ment, la pratique et la doctrine évoquent d'autres limites, qui sont d'ailleurs
partiellement admises.
122 
Limites matérielles de droit non écrit à la révision
constitutionnelle
La doctrine n'apporte pas une réponse unanime à la question de savoir s'il existe -
et si oui, lesquelles - des limites matérielles de droit non écrit à une révision
constitutionnelle (Wildhaber, op. cit. ch. 24 à 38, avec références). Certains
auteurs énumèrent les limites suivantes: les règles essentielles, parmi lesquelles on
compte les droits fondamentaux, le fédéralisme, la démocratie, l'état de droit, la
séparation des pouvoirs, le plurilinguisme et la liberté de la langue, l'existence de
l'Etat, les obligations du droit des gens, le niveau constitutionnel, l'impossibilité
de la mise en application et finalement une révision totale présentée sous forme
d'une révision partielle (Wildhaber, op. cit., ch. 39 à 53, avec références).
Jusqu'à présent, la pratique n'a reconnu comme motif d'invalidité que l'impossibi-
lité d'application ou la violation de règles imperatives du droit international (pour
le critère de l'impossibilité d'application, cf. FF 1955II1457, BO 1955 N p. 436/7,
479/80, E p. 1152/3,187, et Aubert, op. cit., n° 339 ss; pour le critère de violation
du droit international, cf. FF 1994 III1513 ss, BO 1995 E p. 334 à 349,1996 N p.
303 à 333).
Il n'y a pas lieu de répondre ici de façon circonstanciée à la question contestée de
l'existence de limites matérielles à une révision. Il est cependant intéressant
d'examiner notamment si le fait que la disposition n'est pas digne de figurer dans
la constitution pourrait, dans le cas présent, infirmer la validité de l'initiative.
122.1 
Niveau constitutionnel
Comme cela a déjà été exposé ci-dessus, le projet d'article 23 des dispositions
transitoires à la constitution est destiné uniquement à abroger certaines disposi-
tions de la 10e révision de l'AVS, à savoir celles qui relèvent l'âge de la retraite des
femmes. Etant donné que cette réglementation ne doit pas avoir une validité
illimitée, mais prendre fin avec l'entrée en vigueur de la 11e révision de l'AVS, les
initiants ont renoncé à insérer ces normes dans le corps de la constitution et
préféré les ranger dans les dispositions transitoires.
L'initiative tend à une révision législative. Il convient dès lors de se demander s'il
faut suivre la doctrine qui voit une limite dans le fait que la matière législative ne
relève pas du rang constitutionnel (Martin Luchsinger, Die Prinzipien des
Rechtsstaates als materielle Schranken der Verfassungsrevision, thèse Zurich
1960, p. 44, 121, avec un résumé des arguments des auteurs en faveur de
restrictions matérielles, en particulier de la nécessité de n'admettre que des
dispositions dignes de figurer dans la constitution aux pages 72 (Hans Nef),
90 (Werner Kägi), 96/97 (Louis Dupraz) ou s'il ne faut pas plutôt admettre avec
les opposants à cette théorie qu'il n'y a pas de conception constitutionnelle
matérielle reconnue et que, par conséquent, il n'y a pas lieu de retenir comme
597

limite à une révision le critère du niveau constitutionnel (Aubert, op. cit., n° 333;
Wildhaber, op. cit., ch. 50 et 90). La constitution elle-même donne une réponse
relativement claire. On y trouve de nombreuses réglementations qui, par leur
contenu, doivent être considérées comme des normes législatives. L'interdiction
de l'absinthe (art. 32ter) en est un exemple (Wildhaber, op. cit., ch. 91, énumère
d'autres exemples de normes constitutionnelles que l'on ne saurait définir comme
essentielles à la constitution). Dans un passé proche ou lointain, de nombreuses
initiatives comprenant des dispositions législatives ont déjà été déposées (Wildha-
ber, op. cit., ch. 93 à 98, avec des exemples). Parmi celles-ci, quelques-unes
exigeaient l'adoption de nouvelles prescriptions législatives ou l'abrogation de lois
en vigueur, par exemple l'initiative populaire de l'année 1987 «en faveur d'impôts
fédéraux plus équitables pour les couples mariés et pour la famille» (FF 1987 II
358). De même, la proposition de mesures de durée limitée n'est pas nouvelle. On
peut citer l'initiative populaire de 1983 «pour la compensation de la progression à
froid», laquelle n'avait également pour but que de compléter les dispositions
transitoires de la constitution (FF 1983 II 746/1570). Autant que l'on s'en
souvienne, il n'a jamais été sérieusement question, à l'époque, de déclarer ces
initiatives non valables.
En pratique, il n'a jamais été affirmé qu'une initiative constitutionnelle, en visant
en réalité une modification légale, devait être déclarée non valable du fait que
l'initiative législative n'existe pas. Au contraire, il faut admettre qu'en l'absence
d'initiative législative des textes législatifs peuvent aboutir dans la constitution
(Wildhaber, op. cit., ch. 102 avec références).
Il est évident qu'on ne saurait toujours démarquer clairement les normes de
niveau législatif et celles de niveau constitutionnel (Aubert, op. cit., n° 333;
Wildhaber, op. cit., ch. 99). Dans de nombreux cas, et la question de l'âge de la
retraite dans l'AVS en est un, seule une appréciation politique permet de savoir si
une réglementation doit être rangée au niveau législatif - si elle ne l'est pas déjà -,
ou si elle doit être relevée au niveau constitutionnel. Certes, jusqu'à présent, l'âge
de la retraite a été fixé par la loi, et cette solution a aussi été confirmée par la
votation sur la 10e révision de l'AVS, mais cela ne signifie pas que cette décision
soit devenue intangible et qu'on ne puisse la changer par une révision de la
constitution. Précisément parce qu'on peut réviser la constitution en tout temps, il
est loisible au constituant de revenir sur une décision antérieure (du législateur) et
de relever au rang constitutionnel une matière qui, jusqu'ici, était réglée dans la
loi. Au surplus, et objectivement, l'âge de la retraite n'est pas un problème si
mineur qu'il soit exclu de le traiter au niveau constitutionnel. Lorsque le nombre
requis de citoyens confirme par leur signature qu'une question doit faire l'objet
d'une votation, rien dans la constitution n'interdit de le faire. Conformément à
l'ordre constitutionnel en vigueur, il appartient en définitive aux citoyens de savoir
si une question doit être réglée au niveau constitutionnel (Aubert, op. cit., n° 332
in fine).
Il ressort de ces considérations que la constitution ne contient aucun critère
matériel permettant d'exclure une disposition qui ne serait pas digne d'y figurer et
entachant la présente initiative de nullité pour ce motif.
598

122.2 
Autres restrictions
On peut se demander si la modification directe d'une disposition légale par la voie
de l'initiative constitutionnelle ne permet pas d'éluder l'absence d'initiative
législative et si, pour ce motif, l'initiative ne devrait pas être invalidée.
Il y a lieu de constater que l'initiative, par sa forme, a sa place dans la constitution;
le constituant modifie en quelque sorte, dans un cas d'espèce, la procédure
législative dans la mesure où il intervient dans le cadre d'une loi formelle. Que ce
processus equivalile, dans un certain sens, à une initiative législative peut paraître
inopportun. Toutefois, il ne contredit aucune prescription constitutionnelle de
forme ou de procédure. La constitution énonce des principes de procédure
législative; elle peut donc prévoir de les modifier ou introduire des exceptions,
puisqu'il est possible de la réviser en tout temps. Les seules règles de procédure
qui, sur le plan matériel, ne peuvent pas être directement changées par une
initiative populaire sont les règles de procédure régissant les initiatives popu-
laires; le constituant lui-même doit d'abord les modifier. Actuellement, le droit
d'initiative est aménagé de telle manière que le constituant peut influencer
directement, et dans un cas d'espèce, les modalités de la procédure législative.
La présente initiative ne saurait être déclarée non valable purement et simple-
ment, même s'il fallait parvenir à la conclusion qu'elle doit être considérée comme
une initiative législative déguisée, ne reposant donc pas sur une base légale
suffisante et, par conséquent, se heurtant au droit en vigueur. Certes, le texte de
l'initiative vise sans équivoque la modification d'une loi fédérale. Cette cir-
constance n'est pourtant pas en soi un motif de nullité. En effet, de nombreuses
dispositions constitutionnelles ont pour but d'inviter le législateur à légiférer
matériellement. Si l'on interdit au constituant d'agir directement sur la législation
fédérale en arguant de l'absence d'initiative législative, on doit pouvoir considérer
le texte de l'initiative comme un mandat assigné au législateur, mandat envisa-
geable dans les faits, admissible sur le plan matériel et d'un contenu évident. De ce
point de vue, l'initiative ne serait pas nulle; au contraire, il incomberait au
législateur d'adapter la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants selon la
procédure normale aux nouvelles dispositions constitutionnelles.
122.3 
Réalisation
Si l'initiative est acceptée, l'abaissement de l'âge de la retraite des femmes à
62 ans ne devrait à priori poser aucun problème de mise en œuvre.
Avec l'entrée en vigueur de la 10e révision de l'AVS, l'âge de la retraite des
femmes sera porté à 63 ans en 2001, puis à 64 ans en 2005. Les premières femmes
touchées seront donc celles qui atteindront l'âge de 62 ans en 2001. Elles devront
patienter une année de plus pour percevoir leur rente AVS (les femmes qui
atteignent l'âge de 63 ans en 2001 obtiennent déjà leur rente AVS en l'an 2000, à
62 ans). Si l'initiative devait être acceptée d'ici la fin de l'an 2000, aucun
changement n'interviendrait en matière de versement de rentes aux femmes,
puisque, à cette date, l'âge de la retraite sera encore fixé à 62 ans.
599

Comme le délai imparti à l'Assemblée fédérale pour se prononcer sur l'initiative
expire le 20 juin 1999, celle-ci sera selon toute vraisemblance soumise en votation
au-delà de la fin de l'année 2000, de sorte qu'aucune complication administrative
de mise en œuvre ne devrait en résulter.
2 
Partie spéciale
21 
But de l'initiative
L'initiative a pour but d'abroger, dès l'année suivant son acceptation, toutes les
dispositions de la 10e révision de l'AVS qui concernent l'élévation de l'âge de la
retraite des femmes et l'instauration de l'âge de la retraite flexible pour celles-ci.
L'introduction du droit à la rente anticipée pour les hommes n'est matériellement
pas touchée par l'initiative. L'initiative populaire a une durée limitée dans le
temps. Les modifications de la LAVS qu'elle engendrerait par son acceptation
déploieraient leurs effets jusqu'à l'entrée en vigueur de la 11e révision de l'AVS.
22 
Révisions pendantes
Aucune révision législative visant à abaisser l'âge de la retraite des femmes n'est
en cours. L'entrée en vigueur au 1er janvier 1997 de la 10e révision de l'AVS
entraîne au contraire une élévation de cet âge. Selon la volonté du Conseil
fédéral, la 11e révision de l'AVS actuellement en cours devrait uniformiser, pour
les femmes et les hommes, la réglementation de l'âge de la retraite, dans le cadre
des prescriptions sur l'âge flexible.
L'âge de la retraite n'est pas traité par l'initiative de l'USS et de la CSC seulement.
D'autres initiatives ont été déposées: celle de la Société suisse des employés de
commerce «Pour un assouplissement de l'AVS - contre le relèvement de l'âge de
la retraite des femmes» (FF 1994 V 256) et celles du Parti écologiste suisse «Pour
une retraite à la carte dès 62 ans, tant pour les femmes que pour les hommes» (FF
1994 V 398) couplée à celle «Pour garantir l'AVS - taxer l'énergie et non le
travail». Des messages concernant ces initiatives seront soumis au Parlement en
temps utile.
23 
Appréciation de l'initiative
L'initiative veut annuler l'élévation progressive de l'âge de la retraite des femmes
à 64 ans telle qu'elle est prévue par la 10e révision de l'AVS. En lançant cette
initiative, ses auteurs entendaient trouver une voie pour résoudre le dilemme
devant lequel se trouvaient placés nombre de citoyens appelés à se prononcer sur
la 10e révision de l'AVS, lors de la votation du 25 juin 1995, c'est-à-dire sur un
projet qui comprenait aussi bien des mesures d'amélioration incontestées que le
relèvement progressif de l'âge de la retraite des femmes.
L'initiative fixe directement l'âge de la retraite des femmes au niveau constitu-
tionnel, alors que l'âge de la retraite des hommes se déduit implicitement des
possibilités de retraite anticipée. La réglementation de l'âge de la retraite n'a pas
600

sa place dans la constitution. En effet, assouplir éventuellement cette régle-
mentation deviendrait plus difficile qu'actuellement, car toute modification de
l'âge de la retraite requerrait une votation populaire obligatoire. De surcroît, ce
nouvel article constitutionnel ne serait valable que durant une période indétermi-
née, mais brève, à savoir jusqu'à l'entrée en vigueur de la 11e révision de l'AVS.
La 10e révision de l'AVS, avec sa réglementation de l'âge de la retraite, a été
acceptée en votation populaire par le peuple et les cantons le 25 juin 1995. Cette
décision ne devrait, à notre sens, pas être remise en cause avant l'entrée en
vigueur de la 11e révision de l'AVS. Les 'arguments avancés par les initiants
peuvent parfaitement s'inscrire dans la 11e révision de l'AVS, qui traitera
également de l'âge de la retraite et de l'anticipation du droit à la rente.
3 
Effets de l'initiative
La 10e révision de l'AVS, au terme d'une période transitoire, soumet les femmes
au paiement de cotisations AVS pendant deux années supplémentaires et ne leur
permet de percevoir leur rente de vieillesse, sous réserve de l'anticipation du droit
à la rente, qu'à l'accomplissement de leur 64e année. L'initiative populaire entend
abolir ces effets concernant l'âge de la retraite, l'anticipation et l'obligation de
cotiser des femmes, en continuant à appliquer la réglementation transitoire en
vigueur à la fin de l'an 2000 jusqu'à l'entrée en vigueur de la 11e révision de l'AVS.
31 
Conséquences financières
311 
Effets sur l'AVS/AI
Par le maintien de l'âge de la retraite des femmes à 62 ans, un nombre de rentes
plus élevé que celui budgété devrait être versé dès 2001. En outre, la perception de
cotisations supplémentaires disparaîtrait. L'élévation progressive - prévue par la
10e révision de l'AVS - de l'âge de la retraite des femmes à partir de 2001
s'accompagne également de la possibilité offerte aux femmes concernées (jusqu'à
la classe d'âge 1947 incluse) d'anticiper leur droit à la rente moyennant un taux de
réduction préférentiel (3,4% au lieu de 6,8%). Dans la mesure où cette faveur
devrait déboucher sur un grand nombre de cas d'anticipation du droit à la rente
(on admet que par classe d'âge concernée, 80% des femmes pourraient y
recourir), alors que les recettes de cotisations devraient diminuer dans le même
temps, les économies escomptées pour l'AVS par l'élévation de l'âge de la retraite
pourraient se révéler minimes dans les premières années. En corollaire, les
dépenses supplémentaires inhérentes au maintien de l'âge de la retraite des
femmes à 62 ans en cas d'acceptation de l'initiative seraient également de faible
ampleur dans un premier temps. Dès 2006 toutefois, les différences deviendraient
marquantes (voir le tableau ci-dessous), puisque, à partir de cette année-là,
l'élévation de l'âge de la retraite des femmes à 64 ans déploierait tous ses effets,
selon la 10e révision de l'AVS. Comme la validité de l'initiative est de durée
limitée (jusqu'à l'entrée en vigueur de la 11e révision de l'AVS, dont il serait
prématuré d'avancer une date), des répercussions plus lointaines n'ont pas été
chiffrées.
601

Des économies pourraient être réalisées dans l'Ai par la disparition des rentes
lors du passage des femmes invalides dans l'AVS.
Le tableau ci-après illustre l'ampleur des variations en matière de prestations et
de cotisations dans l'AVS et dans l'Ai. La participation des pouvoirs publics aux
prestations doit encore être prise en compte, bien qu'elle soit insignifiante dans
l'ensemble (voir tableau sous ch. 313).
Effets de l'initiative sur les prestations et les cotisations dans l'AVS/AI
(en millions de francs)
Année
2001
2002
2003
2004
2005
2006
AVS
Prestations
90
208
255
290
587
948
Cotisations
- 9
-12
-13
-14
-24
-51
AI
Prestations
- 65
- 98
-115
-129
-220
-299
Cotisations
-2
-2
-2
-3
-4
-8
Total
36
124
155
178
395
708
Les budgets de l'AVS pour les années correspondantes au sens de la 10e révision
de l'AVS figurent en annexe. Dès l'an 2000, des recettes supplémentaires dues à
l'augmentation d'un demi point de la TVA sont prévues, augmentation qui
passera à 1 pour cent dès 2003. Le maintien de l'âge de la retraite à 62 ans
porterait le fond de compensation de l'AVS en diminution de 2,5 pour cent
jusqu'en 2005, soit à 44,5 pour cent d'une dépense annuelle.
312 
Effets sur les PC
II ne faut pas s'attendre à des répercussions sur les PC, dans la mesure où on peut
admettre que les femmes qui ont droit à l'anticipation dès l'âge de 62 ans - et
conséquemment à une PC - opteraient de toute manière pour l'anticipation du
fait que les PC compensent la réduction liée à l'anticipation.
313 
Conséquences pour la Confédération
La part de la Confédération aux dépenses de l'AVS se monte à 17 pour cent des
dépenses supplémentaires. Dans l'Ai, sa part aux économies atteindrait 37,5 pour
cent. Comme le montre le tableau suivant, des coûts supplémentaires importants
interviendront dès 2005.
602

Dépenses supplémentaires des pouvoirs publics dans l'AVS et dans l'Ai
(en millions de francs)
Confédération
Année
2001
2002
2003
2004
2005
2006
AVS
15
35
43
49
100
161
AI
- 24
- 37
- 43
- 48
- 83
-112
Total
- 9
- 2
0
1
17
49
Cantons
AVS ,
3
6
8
9
18
28
AI
- 8
-12
-14
-16
-28
-37
Total
- 5
- 6
- 6
- 7
-10
- 9
314 
Conséquences pour les cantons
La part des cantons aux dépenses supplémentaires de l'AVS s'élève à 3 pour cent
et la part des économies dans l'Ai à 12,5 pour cent. Il ressort du tableau reproduit
sous chiffre 313 qu'en raison de la part plus importante des pouvoirs publics dans
l'Ai, de légères économies pourraient en résulter.
315 
Autres conséquences financières
Pour compléter ce tableau des conséquences financières, il y a lieu de mentionner
les effets de l'initiative sur d'autres branches de la sécurité sociale. En raison de la
complexité des liens entre l'évolution sociale et l'évolution économique, seules
des considérations de nature générale sont possibles. Des chiffres plus précis ne
peuvent être donnés pour le moment. Néanmoins, en date du 23 septembre 1996,
le Conseil fédéral a décidé de mettre sur pied un groupe de travail chargé
d'analyser les conséquences financières et sociales d'une extension ou d'un
réaménagement de certaines prestations d'assurances sociales, en se fondant sur
le rapport d'un groupe de travail interdépartemental, paru en juin, «Perspectives
de financement des assurances sociales» (IDA-Fiso). Le champ d'étude de ce
groupe de travail comprendra également la réglementation de l'âge de la retraite
(l'examen devant porter aussi bien sur un relèvement que sur un abaissement).
Les résultats de ces recherches seront communiqués d'ici la fin 1997.
En ce qui concerne l'assurance-chômage, l'élévation par étapes de l'âge de la
retraite des femmes prévu par la 10e révision de l'AVS implique - malgré une
augmentation des cotisations - des charges supplémentaires en raison des
allocations qu'il faudra verser aux femmes au chômage de 62 à 64 ans et aux jeunes
travailleurs et travailleuses qui ne trouveront pas d'emploi en raison de la plus
longue activité des femmes âgées. Bien qu'elle ne puisse les chiffrer, l'assurance-
chômage s'attend à devoir faire face à des dépenses sensiblement plus élevées
avec le relèvement de l'âge de la retraite, dépenses qui seraient évitées avec
l'acceptation de l'initiative. Toutefois, la portée de ce relèvement doit être
relativisée pour l'assurance-chômage; en effet, les nombreux facteurs variables qui
603

influencent le marché du travail (p. ex. l'automatisation, les nouvelles formes
d'organisation, les restructurations et les fusions qui impliquent la perte d'em-
plois) font que celui-ci ne fonctionne pas selon la règle simple qui voudrait que les
employés partants soient automatiquement remplacés. L'évolution économique
influence incontestablement plus le marché du travail, ainsi qu'on l'a constaté ces
derniers temps, que la réglementation sur l'âge de la retraite.
Dans la prévoyance professionnelle, l'âge de la retraite n'a pas été modifié à la
suite de la 10e révision de l'AVS. Ainsi, conformément à la loi fédérale sur la
prévoyance professionnelle, le droit aux prestations de vieillesse s'ouvre toujours
à 65 ans pour les hommes et à 62 ans pour les femmes. L'initiative n'induit donc
aucun effet financier direct sur la prévoyance professionnelle. En revanche,
l'initiative pourrait décharger indirectement le 2e pilier dans la mesure où l'octroi
d'une rente de l'AVS/AI est pris en considération par l'institution de prévoyance
lors de la fixation des prestations de la prévoyance surobligatoire, pour éviter une
surindemnisation.
Les prescriptions sur l'âge de la retraite engendrent encore d'autres conséquences
financières, qui dépassent le domaine des assurances sociales. Ces conséquences
ne sont pas toujours estimables. Le relèvement de l'âge de la retraite peut se
répercuter sur le plan fiscal; il est possible que les recettes des collectivités
diminuent quelque peu en cas de cessation prématurée de l'activité lucrative
(rentrées fiscales inférieures de la population âgée), même si cet amoindrissement
devait être compensé par les revenus - souvent plus bas, il est vrai - réalisés par les
jeunes actifs appelés à remplacer les travailleurs âgés.
32 
Effets sur l'état du personnel
L'acceptation de l'initiative n'a aucune incidence en matière de personnel.
4 
Relations avec le droit européen
41 
Le droit de la Communauté européenne
Le droit de la Communauté européenne, dans son état actuel, ne contient aucune
prescription régissant l'âge de la retraite. Les Etats membres ont, par conséquent,
toute latitude pouf fixer cet âge.
C'est ainsi, en particulier, que la Directive 79/7 du 19 décembre 1978 relative à la
mise en œuvre progressive du principe de l'égalité de traitement entre hommes et
femmes en matière de sécurité sociale - directive dont le but est d'éliminer toute
discrimination directe ou indirecte basée sur le sexe dans les régimes légaux de
sécurité sociale - permet aux Etats membres d'exclure de son champ d'application
la fixation de l'âge de la retraite; de plus, dans un arrêt du 7 juillet 1992, la Cour de
justice des Communautés européennes a jugé que l'article 7 de cette directive
«doit être interprété en ce sens qu'il autorise la fixation d'un âge légal de la
retraite différent selon le sexe aux fins de l'octroi des pensions de vieillesse et de
retraite ainsi que des discriminations (...) qui sont nécessairement liées à cette
différence».
604

Quant à la Recommandation 82/857 du 10 décembre 1982 relative aux principes
d'une politique communautaire de l'âge de la retraite, elle se limite à énumérer
des mesures générales de politique sociale tendant à assouplir la réglementation
concernant l'âge de la retraite.
On peut mentionner encore une proposition de directive présentée par la
Commission le 23 octobre 1987 et visant à régler, entre autres objets, la question
de l'âge de la retraite. Deux solutions y sont retenues:
- soit un âge de la retraite uniforme pour les hommes et les femmes, une mise en
œuvre progressive étant proposée pour faciliter la transition;
- soit une limite variable, les conditions - notamment celles relatives au nombre
d'années d'assurance - devant être les mêmes pour les deux sexes.
Tant le Comité économique et social que le Parlement ont émis des avis favorables
quant au contenu de cette proposition. Pourtant, celle-ci demeure bloquée au
niveau du Conseil de l'Union européenne depuis le 12 juin 1989.
\
42 
Les instruments du Conseil de l'Europe
Le Code européen de sécurité sociale, du 16 avril 1964, a été ratifié par la Suisse le
16 septembre 1977 (RO 1978 1491). Notre pays en a accepté, en particulier, la
partie V relative aux prestations de vieillesse dont l'article 26 dispose que l'âge
ouvrant droit aux prestations de vieillesse ne doit en principe pas dépasser 65 ans.
Quant au Code européen de sécurité sociale (révisé), du 6 novembre 1990,
qu'aucun Etat n'a ratifié jusqu'à présent, il prévoit bien, à son article 3, para-
graphe 6, que toute «Partie s'efforce de prendre les mesures appropriées pour
assurer l'égalité de traitement aux personnes protégées des deux sexes dans
l'application des parties du présent Code (révisé) dont elle a accepté les
obligations». Mais ce paragraphe se borne à concrétiser la déclaration, figurant
dans le Préambule, relative à l'égalité entre femmes et hommes. Elle constitue une
obligation pour les Parties de s'efforcer d'assurer la mise en œuvre du principe
d'égalité entre femmes et hommes. Il ne s'agit que d'une disposition pro-
grammatoire laissant en fait une grande marge de manœuvre aux Parties contrac-
tantes. Quant à l'article 26 du Code (révisé), il dispose que l'âge prescrit «ne peut
dépasser 65 ans que si des critères démographiques, économiques et. sociaux
appropriés le justifient». En outre, si cet âge est égal ou supérieur à 65 ans, il doit
être abaissé pour certaines catégories de personnes, comme par exemple celles
qui étaient occupées à des travaux pénibles ou insalubres. Cependant, un Etat
peut déroger à cette exigence lorsque sa législation prévoit des modalités
d'assouplissement de l'âge donnant droit à pension, sous la forme d'anticipation et
d'ajournement (art. 27).
Parmi les instruments du Conseil de l'Europe, il faut encore mentionner une
résolution et une recommandation du Comité des Ministres aux Etats membres:
- la Résolution (76) 32 du 21 mai 1976 sur les mesures de sécurité sociale en
faveur des pensionnés ou des personnes qui demeurent actives après l'âge
d'admission à pension de vieillesse. Cette résolution vise notamment à favoriser
l'instauration de limites flexibles de l'âge de la retraite dans les législations
nationales;
605

- la Recommandation N° R (89) 3 du 6 mars 1989 sur la flexibilité de l'âge de la
retraite.
43 
Compatibilité de l'initiative avec le droit européen
L'initiative est compatible avec le droit positif de la Communauté européenne et
avec les instruments du Conseil de l'Europe.
En revanche, l'initiative ne tient pas compte de la proposition de directive de la
Commission du 23 octobre 1987. D'autre part, l'initiative accroît l'écart entre l'âge
de la retraite des hommes et celui des femmes, ce qui va à rencontre des
tendances qui se dessinent actuellement sur le plan européen, aussi bien dans la
Communauté européenne qu'au sein du Conseil de l'Europe, alors que la
10e révision de l'AVS a réduit cet écart.
5 
Avis de la Commission fédérale AVS/AI
Lors de sa séance du 18 octobre 1996, la Commission fédérale de l'AVS/AI a
invité, par 11 voix contre 10, le Conseil fédéral à recommander l'acceptation de
l'initiative. La majorité de la Commission a soutenu ce texte en faisant valoir les
circonstances particulières qui prévalaient lorsque le projet de 10e révision de
l'AVS fut soumis au peuple en votation le 25 juin 1995. Le Conseil fédéral avait,
dans son projet de 10e révision de l'AVS, renoncé à un relèvement de l'âge de la
retraite des femmes en raison des discriminations que celles-ci subissent encore
dans leur vie sociale et professionnelle. Le relèvement avait été décidé par le
Parlement, ce qui a conduit au référendum. Avant la votation, de nombreux
citoyens et citoyennes se sont trouvés confrontés à un véritable dilemme et n'ont
approuvé la 10e révision que parce qu'ils ne voulaient pas mettre en péril les
aspects positifs de ce projet et parce qu'ils espéraient pouvoir revenir sur le
relèvement de l'âge de la retraite des femmes grâce à la présente initiative, dite de
«rattrapage», qui avait déjà été lancée. Etant donné que deux autres initiatives
concernant l'âge de la retraite ont été déposées (par la Société suisse des
employés de commerce et par le Parti écologiste suisse), la majorité de la
Commission se doit de souligner l'importance de la présente initiative, laquelle, à
son avis, ne crée aucun préjudice pour les décisions sur l'âge de la retraite à
prendre dans le cadre de la 11e révision de l'AVS, et ne fait que maintenir le statu
quo. De plus, il est rappelé que l'initiative déchargera l'assurance-chômage,
d'autant que les dernières statistiques sur l'emploi signalent un accroissement du
chômage des femmes, celles-ci étant sensiblement plus touchées que les hommes.
La minorité de la Commission approuve en revanche la proposition du Conseil
fédéral de rejeter l'initiative et de traiter l'âge de la retraite et la retraite à la carte
dans la 11e révision de l'AVS. Selon elle, l'objectif de la 11e révision de l'AVS, à
savoir la flexibilisation de la retraite, est justifié. Toutefois, les initiatives qui n'ont
pour objet que la seule question de l'âge de la retraite et non le financement de
Passurance-vieillesse en général découlent d'une vision étroite de la situation,
raison pour laquelle elles doivent être rejetées, ce qui est notamment le cas pour
la présente initiative qui maintient une différenciation de l'âge de la retraite.
Enfin, la minorité fait allusion à l'échec des tentatives faites dans d'autres pays
606

européens pour résoudre le problème du chômage par l'instauration d'une
réglementation sur l'âge de la retraite.
En ce qui concerne la description des conséquences financières de l'initiative dans
le message, la Commission souhaiterait qu'il en soit fait mention, non seulement
pour l'AVS/AI/APG et les assurances sociales en général, mais aussi pour d'autres
domaines.
6 
Conclusions
L'initiative entend annuler la partie de la 10e révision de l'AVS - approuvée par le
peuple suisse en votation populaire - relative à l'âge de la retraite des femmes (y
compris l'anticipation du droit à la rente et l'obligation de payer des cotisations)
jusqu'à l'entrée en vigueur de la 11e révision de l'AVS. Outre la question du
financement, l'âge de la retraite et l'anticipation du droit à la rente constitueront
par ailleurs les points essentiels de la 11e révision de l'AVS. Etant donné, d'une
part, que l'entrée en vigueur de la 11e révision n'est pas encore prévisible et que,
d'autre part, l'acceptation de l'initiative conduirait à un accroissement sensible
des charges financières de l'AVS/AI dès l'an 2006, il paraît particulièrement
indiqué de ne pas toucher la réglementation sur l'âge de la retraite instaurée par la
10e révision de l'AVS; votée le 25 juin 1995, cette réglementation permet de
décharger quelque peu le budget de l'AVS/AI.
Les arguments développés par les auteurs de l'initiative devraient par conséquent
être intégrés aux débats relatifs à la 11e révision de l'AVS et être traités dans ce
cadre (avec possibilité de référendum). L'initiative anticipe, quant au fond, sur la
11e révision de l'AVS, même si elle ne doit rester en vigueur que jusqu'à l'entrée
en application de cette révision.
607

Budget de l'AVS selon le droit en vigueur
(En millions de francs)
Annexe
Année
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Dépenses
24503
24987
26227
26867
28514
29147
31360
31899
35176
35902
39452
39985
Recettes
Cotisations
et recoure
18657
18971
19460
19997
20567
21 113
22134
23217
24337
25497
26709
27973
Compte de capital AVS
Pouvoirs
publics
4809
4998
5415
5543
5873
5999
6443
6550
7205
7350
8060
8168
TVA
0
0
0
0
0
1056
1109
1163
2437
2553
2674
2799
Intérêts
1046
1019
978
934
861
801
738
688
623
591
518
454
Total
24512
24988
25853
26474
27301
28969
30424
31618
34602
35991
37961
39394
Modification
annuelle
9
1
- 374
- 393
-1213
- 178
- 936
- 281
- 574
89
-1491
- 591
Etat en fin
d'année
23835
23836
23462
23069
21856
21678
20742
20461
19887
19976
18485
17894
En pour-cent
des dépenses
97,3
95,4
89,5
85,9
76,7
74,4
66,1
64,1
56,5
55,6
46,9
44,8
Evolution salaires/prix en %:
1996: 
1,0 
1,0
1997: 
2,0 
1,5
1998-2000: 2,0 
2,0
dès 2001: 
4,5 
3,5
608

Arrêté fédéral 
Projet
concernant l'initiative populaire
«pour la 10e révision de l'AVS
sans relèvement de l'âge de la retraite»
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
après examen de l'initiative populaire du 21 juin 1995 «pour la 10e révision de
l'AVS sans relèvement de l'âge de la retraite» ^;
vu le message du Conseil fédéral du 29 janvier 19972',
arrête:
Article premier
1 L'initiative populaire «pour la 10e révision de l'AVS sans relèvement de l'âge de
la retraite» est valable et est soumise au vote du peuple et des cantons.
2 L'initiative populaire a la teneur suivante:
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme il
suit:
Art. 23 (nouveau)
1 La modification du 7 octobre 1994 de la loi sur l'assurance-vieillesse et survivants
(10e révision de l'AVS) entre en vigueur au début de l'année suivant l'acceptation,
par le peuple et les cantons, de l'initiative «pour la 10e révision de l'AVS sans
relèvement de l'âge de la retraite», mais au plus tôt le 1er janvier 1997, avec les
amendements suivants:
1. 
Dans les articles 3,1er alinéa, 4,2e alinéa, lettre b, 5,3e alinéa, lettre b, et 21,
1er alinéa, lettre b, l'âge de 64 ans est remplacé par 62 ans.
2. 
L'article 40 a la teneur suivante:
1 Les hommes qui remplissent les conditions d'octroi d'une rente ordinaire
de vieillesse peuvent obtenir son versement anticipé d'un ou de deux ans. Le
droit à la rente prend naissance le premier jour du mois suivant 64 ou 63 ans
révolus. Aucune rente pour enfant n'est octroyée tant que l'ayant droit
perçoit une rente anticipée.
2 La rente de vieillesse anticipée, la rente de veuve et la rente d'orphelin
sont réduites.
3 Le Conseil fédéral fixe le taux de réduction en se référant aux principes
actuariels.
D FF 1994 V 396
2) FF 1997 II 593
40 Feuille fédérale. 149' année. Vol. II 
609

Initiative populaire
3. 
Le chiffre II 1 Dispositions transitoires relatives aux modifications de la
LAVS, lettre d, est modifié comme il suit:
d. 
Introduction de l'anticipation de la rente
1 Biffer
2 L'anticipation du versement de la rente sera introduite:
a. 
Inchangé
b. 
Quatre ans après l'entrée en vigueur de la 10e révision de l'AVS, pour
les hommes dès l'accomplissement de leur 63e année.
3 Biffer
2 L'initiative «pour la 10e révision de l'AVS sans relèvement de l'âge de la
retraite» reste en vigueur jusqu'à l'entrée en vigueur de la 11e révision de l'AVS.
Art. 2
L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative.
N39151
610

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant l'initiative populaire «pour la 10e révision de l'AVS sans relèvement
de l'âge de la retraite» du 29 janvier 1997
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1997
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
14
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
97.008
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
15.04.1997
Date
Data
Seite
593-610
Page
Pagina
Ref. No
10 108 985
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