ch_vb · 150000260 · 2012-05-01 · de


Bundeskanzlei BK 
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB 
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC 
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC 
 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2012, Ausgabe vom 1. Mai 2012 55 
 
VPB 1/2012 vom 1. Mai 2012 
 
2012.4 (S. 55–71) 
Voraussetzungen für die Gültigkeit von Volksinitiativen und 
die materiellen Schranken der Verfassungsrevision 
 
EJPD, Bundesamt für Justiz 
Bericht vom 28. Dezember 2006 zuhanden der Kommission für Rechtsfragen 
des Nationalrates 
 
Stichwörter: Gültigkeit von Volksinitiativen; materielle Schranken der Verfassungsrevision; Undurch-
führbarkeit; zwingende Bestimmungen des Völkerrechts 
 
Mots clés: validité des initiatives populaires; limites matérielles à la révision de la Constitution; inexé-
cutabilité; règles impératives du droit international 
 
Termini chiave: validità delle iniziative popolari; limiti materiali alla revisione della Costituzione; inat-
tuabilità; regole cogenti del diritto internazionale 
 
Regeste: 
1. Analyse von Gültigkeitsgründen von Volksinitiativen in Bezug auf das geltende Recht, die Praxis 
der Bundesbehörden und der Lehre. 
2. Untersuchung anderer Lösungen, insbesondere: 
– 
Ausweitung des Begriffs der Undurchführbarkeit oder der Regeln des zwingenden Völkerrechts 
– 
Einführung einer neuen materiellen Schranke für nicht kündbare Verträge oder einiger spezifi-
scher Verträge 
 
Regeste: 
1. Analyse des conditions de validité des initiatives populaires au regard du droit en vigueur, de la 
pratique des autorités fédérales et de la doctrine. 
2. Examen d’autres solutions, en particulier: 
– 
extension de la notion d’inexécutabilité ou de celle de règles impératives du droit international; 
– 
introduction d’une nouvelle limite matérielle concernant les traités non dénonçables ou certains 
traités spécifiques. 
 
Regesto: 
1. Analisi delle condizioni di validità delle iniziative popolari per quanto attiene al diritto in vigore, alla 
prassi delle autorità federali e alla dottrina.

Bericht 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EJPD/Bundesamt für Justiz 
 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2012, Ausgabe vom 1. Mai 2012 56 
 
2. Ricerca di altre soluzioni, in particolare: 
– 
estensione della nozione di inattuabilità o di regole cogenti del diritto internazionale; 
– 
introduzione di un nuovo limite materiale concernente i trattati non denunciabili o taluni trattati 
specifici. 
 
Rechtliche Grundlagen: 
Art. 139 Abs. 3 BV (entspricht dem im Bericht zitierten Art. 139 Abs. 2 BV gemäss AS 2003, 1953) 
 
Base légales: 
art. 139, al. 3, Cst. (correspond à l’art. 139, al. 2 Cst., selon le RO 2003 1953, cité dans le rapport) 
 
Base giuridica: 
art. 139 cpv. 3 Cost. (corrisponde all’art. 139 cpv. 2 Cost., secondo la RU 2003 1953, citata nel rap-
porto)

Bericht 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EJPD/Bundesamt für Justiz 
 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2012, Ausgabe vom 1. Mai 2012 57 
 
 
1 
Einleitung und Auftrag 
 
Die Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates (RK-N) hat im Rahmen ihrer Arbeiten zur Umset-
zung der Volksinitiative «Lebenslange Verwahrung für nicht therapierbare, extrem gefährliche Sexual- 
und Gewaltstraftäter» (05.081) der Verwaltung folgenden Auftrag erteilt: 
«Die Verwaltung wird beauftragt, der Kommission Bericht zu erstatten über Vorschläge betreffend den 
Umgang mit Initiativen, die gegen Völkervertragsrecht verstossen oder die faktisch oder rechtlich nicht 
umsetzbar sind. Der Bericht soll des Weiteren die Thematik der materiellen Schranken der Verfas-
sungsrevision beleuchten». 
Der Auftrag wird, zusammengefasst, folgendermassen begründet: 
Nach dem geltenden geschriebenen Verfassungsrecht bilden einzig zwingende Bestimmungen des 
Völkerrechts (ius cogens) eine materielle Schranke der Verfassungsrevision. Die Frage, ob es weitere 
materielle Schranken gibt, wird in der Verfassung nicht ausdrücklich beantwortet. Die Kommission 
wirft insbesondere die Frage auf, wie mit Volksinitiativen umzugehen ist, die gegen nicht zwingendes 
Völkerrecht verstossen, dies im Zusammenhang mit der Volksinitiative «Lebenslange Verwahrung für 
nicht therapierbare, extrem gefährliche Sexual- und Gewaltstraftäter». Sie wirft die Frage auf, ob die 
Lösung nicht in der ungeschriebenen materiellen Schranke der Undurchführbarkeit gefunden werden 
könnte; das Kriterium der Undurchführbarkeit wäre auch dann gegeben, wenn eine Volksinitiative 
gegen faktisch oder rechtlich nicht kündbare völkerrechtliche Verträge von erheblicher Tragweite ver-
stossen würde. Weiter wird die Möglichkeit erwähnt, gewisse grundlegende Verfassungsnormen wie 
die Grundrechte, der Föderalismus, die Demokratie und die Rechtsstaatlichkeit als weitere materielle 
Schranken der Verfassungsrevision anzuerkennen. 
Die Aktualität der aufgeworfenen Fragen wird unterstrichen durch den Beschluss der RK-N vom 
24. November 2006 zur Umsetzung der Verwahrungsinitiative. Die RK-N empfiehlt dem Nationalrat, 
auf die Änderung des Strafgesetzbuches im Zusammenhang mit der Umsetzung der Initiative nicht 
einzutreten, weil sie zum Schluss gekommen ist, es sei unmöglich, eine Gesetzgebung auszuarbeiten, 
die mit der EMRK vereinbar ist. Daher sei es Sache der Gerichte, die mit der Initiative eingeführte 
Verfassungsbestimmung unter Einhaltung der EMRK direkt anzuwenden. 
Dieser Bericht, mit dem die im Auftrag der RK-N aufgeworfenen Fragen beantwortet werden sollen, ist 
folgendermassen aufgebaut: 
Nach einer Klärung der Beziehungen zwischen den Voraussetzungen für die Gültigkeit von Volksinitia-
tiven und den materiellen Schranken der Verfassungsrevision (Ziff. 2) wird ein Überblick über das 
geltende Recht in diesem Bereich gegeben, insbesondere zu den Kriterien der Undurchführbarkeit 
und der Unvereinbarkeit mit zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts (Ziff. 3). Dabei werden 
sowohl die Praxis der Bundesbehörden (Ziff. 3.1 und 3.2) als auch die Lehrmeinungen (Ziff. 3.3) auf-
gezeigt. Die Bundesbehörden haben sich zu diesem Thema namentlich im Zusammenhang mit der 
Nachführung der Bundesverfassung und der Volksrechtsreform (Ziff. 3.1) sowie anlässlich von zahl-
reichen Volksinitiativen, von denen einzelne schliesslich für ungültig erklärt wurden (Ziff. 3.2), geäus-
sert. Nach der Analyse des positiven Rechts folgt eine Synthese der bereits bestehenden Lösungen 
sowie der Vorschläge der Lehre für den Umgang mit Initiativen, die gegen nicht zwingendes Völker-
recht verstossen (Ziff. 4). Anschliessend nehmen wir eine Bewertung der verschiedenen Optionen vor 
und ziehen unsere Schlussfolgerungen daraus (Ziff. 5). 
 
2 
Beziehung zwischen den Voraussetzungen für die 
Gültigkeit von Volksinitiativen und den materiellen Schranken 
der Verfassungsrevision 
 
Gemäss Artikel 139 Absatz 2 der Bundesverfassung gibt es für die Gültigkeit einer Volksinitiative auf 
Teilrevision der Bundesverfassung nur eine materielle Voraussetzung: die Einhaltung der zwingenden 
Bestimmungen des Völkerrechts1
 
1 
Die formellen Anforderungen an die Gültigkeit von Volksinitiativen, also die Einheit der Form und die Einheit der Materie, 
werden hier nicht behandelt. 
.

Bericht 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EJPD/Bundesamt für Justiz 
 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2012, Ausgabe vom 1. Mai 2012 58 
 
Zu dieser ausdrücklichen materiellen Voraussetzung kommt eine zweite hinzu, die ungeschrieben ist, 
die aber von der Praxis der Behörden und der Lehre seit langem anerkannt ist: die Voraussetzung der 
Durchführbarkeit. 
Volksinitiativen auf Totalrevision der Bundesverfassung müssen diese Gültigkeitskriterien ebenfalls 
erfüllen2
Die in diesem Bericht untersuchten Voraussetzungen für die Gültigkeit von Volksinitiativen, also die 
Durchführbarkeit und die Einhaltung zwingender Bestimmungen des Völkerrechts, sind demnach all-
gemein auf alle Verfassungsrevisionen anwendbar. Sie sind materielle Schranken der Verfassungs-
revision. 
. Das Gleiche gilt für Initiativen auf Total- oder Teilrevision der Verfassung, die von der Bun-
desversammlung oder vom Bundesrat vorgeschlagen werden (Art. 194 Abs. 2 und 193 Abs. 4 BV). 
 
3 
Geltendes Recht (de lege lata) 
3.1 
Nachführung der Bundesverfassung und Volksrechtsreform 
3.1.1 
Undurchführbarkeit 
3.1.1.1 
Haltung des Bundesrates 
 
Der Bundesrat äussert sich in seiner Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesver-
fassung (im Folgenden: Botschaft 1996) zum Kriterium der Undurchführbarkeit folgendermassen: 
«Bisher ist einzig die offensichtliche faktische Undurchführbarkeit einer Initiative als ungeschriebene 
materielle Schranke der Verfassungsrevision anerkannt worden, was als selbstverständlich gelten 
kann»3. Der Bundesrat führt als Beispiel die Ungültigerklärung der Chevallier-Initiative im Jahre 1955 
an, die «die Kürzung von Ausgaben in Rechnungsjahren [verlangte], die nach Inkrafttreten der Be-
stimmung bereits abgelaufen gewesen wären»4
Die Ausführungen des Bundesrates zu diesem Punkt in der Botschaft zur Nachführung der Bundes-
verfassung zeigen klar auf, dass es sich bei der Undurchführbarkeit um eine offensichtliche faktische 
Undurchführbarkeit handeln muss. 
. Wir werden weiter unten auf diese Initiative zurück-
kommen. 
In der Vorlage B «Reform der Volksrechte», die Teil derselben Botschaft 1996 ist, wird ein ganzes 
Kapitel den materiellen Schranken der Verfassungsrevision gewidmet. 
Zur Undurchführbarkeit finden sich folgende Erwägungen: 
«Die Bundesbehörden haben lange Zeit einzig die faktische Undurchführbarkeit einer Initiative als 
ungeschriebene materielle Schranke der Verfassungsrevision anerkannt. Stellt eine Initiative ein 
Begehren, das unmöglich ist und somit nicht erfüllt werden kann, ist es materiell gegenstandslos und 
darf nicht der Abstimmung unterbreitet werden»5
Der Bundesrat fügt an, dass das Erfordernis, dass eine Initiative durchführbar sein muss, derart 
selbstverständlich ist, dass es nicht ausdrücklich in der Verfassung verankert werden muss. 
. 
 
3.1.1.2 
Haltung der eidgenössischen Räte 
 
Bei der Beratung der Nachführung der Bundesverfassung haben sich die eidgenössischen Räte im 
Zusammenhang mit dem Kriterium der Undurchführbarkeit von Volksinitiativen diskussionslos der 
Haltung des Bundesrates angeschlossen. 
 
2 
Zwingendem Völkerrecht kommt gemäss der Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung 
(BBl 1997 I 1) im Zusammenhang mit Volksinitiativen auf Totalrevision nur eine geringe Bedeutung zu, denn diese sind auf 
die Form der allgemeinen Anregung beschränkt, was es der Bundesversammlung erlaubt, die Totalrevision in Überein-
stimmung mit den zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts auszuarbeiten (S. 432). 
3 
Botschaft 1996, S. 433. 
4 
Botschaft 1996, S. 433, Fn. 11. 
5 
Botschaft 1996, S. 445.

Bericht 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EJPD/Bundesamt für Justiz 
 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2012, Ausgabe vom 1. Mai 2012 59 
 
Das Thema wurde in der Folge nicht mehr diskutiert. Insbesondere wurde es bei den Arbeiten zur 
parlamentarischen Initiative «Beseitigung von Mängeln der Volksrechte» nicht behandelt6
 
. 
3.1.2 
Zwingende Bestimmungen des Völkerrechts 
3.1.2.1 
Haltung des Bundesrates 
 
Der Bundesrat beantragte in seiner Botschaft zur Nachführung der Bundesverfassung, eine materielle 
Schranke der Verfassungsrevision im Verfassungstext ausdrücklich festzuschreiben, nämlich die 
zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts (ius cogens). Der Bundesrat bezieht sich auf die Ungül-
tigerklärung der Volksinitiative «für eine vernünftige Asylpolitik» und führt aus, dass die Festschrei-
bung der zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts als materielle Schranke der Verfassungsrevi-
sion der jüngsten Praxis der Bundesbehörden entspreche. Er begründet diese damit, dass zwingende 
Bestimmungen des Völkerrechts unbedingte Geltung beanspruchen und dass sich ein Rechtsstaat an 
sie halten muss. Diese Regeln sind deshalb zwingend, weil sie «zu den Grundregeln zwischenstaatli-
chen Verhaltens gehören und für das friedliche Zusammenleben der Menschheit oder ein menschen-
würdiges Dasein unabdingbar sind». In den Erläuterungen wird präzisiert: «Auch im Falle ihrer staats-
vertraglichen Verankerung entbindet eine Kündigung aufgrund des zwingenden Charakters dieser 
Normen nicht von ihrer Berücksichtigung»7
Der Bundesrat rechtfertigt also mit anderen Worten die Aufnahme der zwingenden Bestimmungen des 
Völkerrechts als ausdrückliche materielle Schranke der Verfassungsrevision namentlich damit, dass 
sich die Schweiz der Einhaltung dieser Normen nicht entziehen könnte, selbst wenn sie die entspre-
chenden Staatverträge künden würde. 
. 
In den Erläuterungen zur Vorlage B «Reform der Volksrechte» der Botschaft 1996 geht der Bundesrat 
ausführlicher auf die zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts als materielle Schranke der Ver-
fassungsrevision ein. Er erklärt, dass die Frage, wie sich das Initiativrecht zum Vorrang des Völker-
rechts verhalten soll, sehr heikel ist. Um das Initiativrecht so weit als möglich zu schonen, spricht er 
sich dafür aus, nur die zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts als Schranke der Verfassungsre-
vision vorzusehen und nicht das ganze Völkerrecht: «Diese weitgehende Schonung des Initiativrechts 
erfolgt mit Blick auf die vielen politischen und rechtlichen Mittel, die eingesetzt werden können, um 
einen Normkonflikt zu vermeiden. Zu denken ist an völkerrechtskonforme Auslegung, an die Möglich-
keit, einen völkerrechtskonformen Gegen- oder Alternativvorschlag zu präsentieren, an eine völker-
rechtskonforme Umsetzung der Initiative, an eine allfällige Kündigung des Staatsvertrags»8
Der Bundesrat hat also bewusst darauf verzichtet, im Rahmen der Reform der Volksrechte zu bean-
tragen, dass Volksinitiativen für ungültig erklärt werden können, weil sie nicht mit dem nicht zwingen-
den Völkerrecht vereinbar sind. Er begründet seinen Entscheid unter anderem damit, dass die betrof-
fenen Staatsverträge gegebenenfalls gekündigt werden können. Diese Begründung beantwortet aller-
dings nicht die Frage, wie mit unkündbaren Staatverträgen zu verfahren wäre. 
. 
Sowohl in den Erläuterungen zur Nachführung der Bundesverfassung als auch in denjenigen zur 
Volksrechtsreform führt der Bundesrat eine Reihe von Bestimmungen auf, die «unbestrittenermassen 
zum ius cogens» zählen. Dazu gehören die Verbote von Aggression, Genozid, Folter, Sklaverei, «die 
notstandsfesten Garantien der EMRK» und die Grundzüge des humanitären Kriegsrechts9
Der Bundesrat präzisiert weiter: «Die ‹zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts› können nicht 
abstrakt umschrieben werden. Es ist Aufgabe der Praxis – nach den Reformvorschlägen also Aufgabe 
der Bundesversammlung und des Bundesgerichtes –, hier eine Rechtsprechung unter Einbezug der 
Lehre zu entwickeln und letzte Klarheit über die Tragweite des Begriffs zu schaffen»
. 
10
 
6 
Die SPK-S behandelt die Frage der Undurchführbarkeit von Volksinitiativen in ihrem Bericht zur parlamentarischen Initiati-
ve «Beseitigung von Mängeln der Volksrechte» (BBl 2001 4803) nicht. Auch die Stellungnahme des Bundesrates zu die-
sem Bericht geht auf diesen Punkt nicht ein (BBl 2001 6080). 
. Nach dem 
Bundesrat ist es also möglich, dass sich in Zukunft die Praxis im Bereich der materiellen Schranken 
der Verfassungsrevision – natürlich immer innerhalb des ius cogens – weiterentwickelt. 
7 
Botschaft 1996, S. 362 und 433f. 
8 
Botschaft 1996, S. 446, Fn. 17. 
9 
Botschaft 1996, S. 362, 433 und 446. 
10 
Botschaft 1996, S. 446f.

Bericht 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EJPD/Bundesamt für Justiz 
 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2012, Ausgabe vom 1. Mai 2012 60 
 
Der Bundesrat hat ebenfalls die Möglichkeit aufgeführt, dass in Zukunft weitere materielle Schranken 
der Verfassungsrevision eingeführt werden: «Abschliessend ist festzuhalten, dass die präsentierte 
Schrankenregelung, die einzig die zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts als materielle 
Schranke der Verfassungsrevision statuiert, den heutigen Stand der Rechtslage wiedergibt. Sie ist 
nicht abschliessend zu verstehen, sondern lässt Weiterentwicklungen in diesem Bereich zu»11
Der Bundesrat schloss also im Jahr 1996 nicht aus, dass weitere Arten von materiellen Schranken 
aufgenommen werden können. Er hat sich aber nicht zu deren Art geäussert. 
. 
 
3.1.2.2 
Haltung der eidgenössischen Räte 
 
Die Aufnahme der zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts in die Verfassung als materielle 
Schranke der Verfassungsrevision wurde bei der Nachführung der Bundesverfassung in der Sub-
kommission 1 der Verfassungskommission des Nationalrates (Subk.1 VK-N) ausführlich behandelt. 
Die Diskussionen drehten sich hauptsächlich um die Bedeutung des Begriffs «zwingende Bestimmun-
gen des Völkerrechts» sowie darum, ob es nötig und angebracht sei, auch nicht kündbare internatio-
nale Verträge als eine materielle Schranke der Verfassungsrevision vorzusehen. 
Am Ende der Beratungen kamen die Mitglieder der VK-N genauso wie die Mitglieder der Subk.1 VK-N 
zum Schluss, dass der Begriff «zwingende Bestimmungen des Völkerrechts» auf jeden Fall das ius 
cogens umfasst. Sein Inhalt wird von der Völkergemeinschaft bestimmt und entwickelt sich somit 
ständig weiter. Zum Zeitpunkt der Diskussion konnten eine bestimmte Anzahl von Bestimmungen mit 
Sicherheit als ius cogens betrachtet werden, beispielsweise das Verbot der Gewaltanwendung und 
Aggression zwischen Staaten, des Völkermords, der Folter, der Sklaverei, der willkürlichen Tötung 
und der Hinrichtung ohne faires Verfahren sowie das Non-Refoulement-Prinzip. Diese internationalen 
Verpflichtungen entsprechen denjenigen, die der Bundesrat in der Botschaft 1996 nennt. Dort wurden 
zudem die unveräusserlichen Menschenrechte, also die notstandsfesten Garantien der EMRK oder 
des UN-Paktes II erwähnt. In der VK-N wurde in diesem Zusammenhang präzisiert, dass insbesonde-
re die in Artikel 15 EMRK genannten Garantien betroffen sind, nämlich das Recht auf Leben, das Ver-
bot der Folter, der Sklaverei und der willkürlichen Tötung sowie die Grundsätze «Keine Strafe ohne 
Gesetz» und «ne bis in idem». Die Genfer Konventionen zum Schutz des humanitären Völkerrechts 
enthalten ebenfalls Rechte, die auch im Kriegsfall Bestand haben. Sie werden als harter Kern des 
humanitären Völkerrechts bezeichnet. Die Subk. 1 VK-N und später die VK-N haben sich der Auffas-
sung angeschlossen, dass diese Garantien im Begriff «zwingende Bestimmungen des Völkerrechts», 
wie er in der Botschaft 1996 verwendet wird, eingeschlossen sind12
Die Subk.1 VK-N hat sich weiter mit der Frage befasst, ob unkündbare völkerrechtliche Verträge 
ebenfalls als materielle Schranke der Verfassungsrevision festgelegt werden sollen. Die Subkommis-
sion hat in der Folge einen entsprechenden Vorschlag ausgearbeitet; demnach würde die in der Nach-
führung verwendete Bestimmung zur Gültigkeit von Volksinitiativen als materielle Schranke nicht nur 
die zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts, sondern auch die unkündbaren völkerrechtlichen 
Verträge aufführen. Dieser Zusatz wurde aus folgenden Gründen hinzugefügt: Einerseits sollte gere-
gelt werden, wie vorgegangen werden soll, wenn eine Initiative angenommen wird, die gegen einen 
unkündbaren völkerrechtlichen Vertrag verstösst. Denn nach Artikel 113 Absatz 3 aBV (Art. 191 nBV) 
muss das Völkerrecht angewendet werden. Andererseits unterstehen unkündbare völkerrechtliche 
Verträge dem fakultativen Referendum; das Volk kann sich also dazu äussern im Bewusstsein, dass 
es sich auf ewig bindet
. In Bezug auf den Inhalt des Beg-
riffs «zwingende Bestimmungen des Völkerrechts» hat sich die VK-N also dem Bundesrat ange-
schlossen. 
13
Die VK-N ist hingegen dem Bundesrat gefolgt und hat beschlossen, diesen Zusatz nicht in die nach-
geführte Bundesverfassung zu übernehmen, da es sich sonst nicht mehr um eine Nachführung, son-
dern um eine materielle Änderung gehandelt hätte, die überdies nicht gerechtfertig gewesen wäre, 
weil ein unkündbarer völkerrechtlicher Vertrag auch weniger bedeutende und technische Themen 
betreffen kann, die sicher nicht als Schranken der Volksrechte festgelegt werden können
. 
14
 
11 
Botschaft 1996, S. 448. 
. Die 
Subk.1 VK-S sprach sich ebenfalls gegen die Aufnahme der unkündbaren völkerrechtlichen Verträge 
12 
Subk.1 VK-N, Sitzung vom 14.5.1997, S. 5ff.; VK-N, Sitzung vom 7.7.1997, S. 10. 
13 
Subk.1 VK-N, Sitzung vom 14.5.1997, S. 6ff. 
14 
VK-N, Sitzung vom 7.7.1997, S. 10f.

Bericht 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EJPD/Bundesamt für Justiz 
 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2012, Ausgabe vom 1. Mai 2012 61 
 
als zweite Kategorie von materiellen Schranken der Verfassungsrevision aus. Es wurde namentlich 
darauf hingewiesen, dass die Unkündbarkeit eines Vertrags schwierig zu bestimmen ist, da es Verträ-
ge gibt, die rechtlich nicht kündbar sind, und andere, die faktisch nicht kündbar sind15
Bei der Beratung der Nachführung der Bundesverfassung im Plenum wurden die materiellen Schran-
ken der Verfassungsrevision nicht mehr behandelt. Die eidgenössischen Räte haben sich dem Ent-
wurf des Bundesrates diskussionslos angeschlossen. 
. 
Die Frage wurde hingegen im Rahmen der «abgespeckten» Volksrechtsreform der VK-S wieder auf-
geworfen. 
Einer der Gründe, weshalb die VK-S die parlamentarische Initiative «Beseitigung von Mängeln der 
Volksrechte» eingereicht hatte, war die mangelnde Klarheit im damaligen geltenden Recht «darüber, 
wie vorzugehen ist, wenn Volksinitiativen völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz entgegen-
stehen»16. Die VK-S erarbeitete eine konkrete Lösung, die vorsah, Artikel 173 BV durch folgende 
Bestimmung zu ergänzen: «Die Bundesversammlung entscheidet, welche Massnahmen zu treffen 
sind, wenn eine angenommene Volksinitiative ganz oder teilweise völkerrechtlichen Verpflichtungen 
der Schweiz widerspricht». Der Bericht der SPK-S hält fest, dass die VK-S der Ansicht war, eine 
Reaktion der politischen Behörden müsse erfolgen, wenn eine völkerrechtswidrige Volksinitiative 
angenommen wird, und «eine solche Reaktion sei dann angebracht oder sogar zwingend, wenn es 
zum Beispiel um das Künden eines völkerrechtlichen Vertrags gehe. Die Bundesversammlung könne 
jedoch auch zum Schluss kommen, dass der Widerspruch zum Völkerrecht toleriert und die allfälligen 
Konsequenzen getragen werden sollen»17
Die Staatspolitische Kommission des Ständerates (SPK-S) hat sich, als es darum ging, die parlamen-
tarische Initiative zu konkretisieren, gegen diese Lösung entschieden und hat sich der Auffassung des 
Bundesrates angeschlossen, wonach es nicht wünschenswert sei, wenn die Unvereinbarkeit einer 
angenommenen Volksinitiative mit dem Völkerrecht zu einer Parlamentsdebatte führe, da das Volk 
dann den Eindruck hätte, seine Entscheide würden nicht ernst genommen. Die SPK-S hat ihren 
Beschluss zugunsten des Status quo namentlich damit begründet, dass bis jetzt nur wenige Konflikt-
fälle vorgekommen sind und auch in Zukunft nur wenige zu erwarten sind
. Es ging also nicht darum, eine völkerrechtswidrige Initia-
tive für ungültig zu erklären, sondern darum, die Bundesversammlung die notwendigen Massnahmen 
beschliessen zu lassen, darunter gegebenfalls auch die Kündigung eines völkerrechtlichen Vertrags. 
18
Die Diskussionen zur Volksrechtsreform haben also die im Rahmen der Nachführung der Bundesver-
fassung getroffenen Entscheide bestätigt: Die Bundesbehörden haben – im Bewusstsein um die Prob-
lematik der völkerrechtswidrigen Volksinitiativen – ihren Beschluss, nur die zwingenden Bestimmun-
gen des Völkerrechts als materielle Schranke der Verfassungsrevision festzuschreiben, wiederholt 
bestätigt. 
. Dieser Beschluss wurde 
im Plenum bei der Beratung der parlamentarischen Initiative «Beseitigung von Mängeln der Volks-
rechte» nicht in Frage gestellt. 
 
3.1.3 
Weitere Schranken 
 
Der Bundesrat ist in seinen Ausführungen zur Nachführung der Bundesverfassung und zur Volks-
rechtsreform nur auf das ius cogens als materielle Schranke der Verfassungsrevision eingegangen; 
für weitere materiellen Schranken gäbe es weder in der Verfassungstradition noch in der Praxis eine 
Grundlage19 
. 
3.1.4 
Teilungültigkeit 
 
Mit der Nachführung der Bundesverfassung wurde schliesslich die Möglichkeit verankert, eine Volks-
initiative für teilweise ungültig zu erklären (Art. 139 Abs. 2 BV). Mit dieser Regelung, die auf Initiative 
 
15 
Subk.1 VK-S, Sitzung vom 20.5.1997, S. 5f. 
16 
Bericht der SPK-S, BBl 2001 4803, 4809 (im Folgenden: Bericht SPK-S). 
17 
Bericht SPK-S, S. 4828. 
18 
Bericht SPK-S, S. 4599. 
19 
Botschaft 1996, S. 433 und 446.

Bericht 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EJPD/Bundesamt für Justiz 
 
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der VK-N und der VK-S aufgenommen wurde, konnte eine rechtliche Frage geklärt werden, die zuvor 
sehr umstritten war20 
. 
3.2 
Praxis bei der Ungültigerklärung von Volksinitiativen 
3.2.1 
Undurchführbarkeit 
3.2.1.1 
Für ungültig erklärte Initiative 
 
Bis heute hat die Bundesversammlung nur eine einzige Initiative wegen Undurchführbarkeit für ungül-
tig erklärt, und zwar das «Volksbegehren für eine vorübergehende Herabsetzung der Militärausga-
ben», besser bekannt unter dem Namen «Chevallier-Initiative». Die Initiative verlangte insbesondere, 
«dass im ordentlichen Budget der Eidgenossenschaft für das Jahr 1955 (oder spätestens für 1956) 
eine massive Herabsetzung der Militärausgaben im Ausmass von 50 Prozent vorgenommen werde 
und dass die dadurch erzielten Einsparungen für schweizerische Jugendhilfswerke, für die Erstellung 
billiger Wohnungen und für den Wiederaufbau kriegsverwüsteter Gebiete in den Nachbarländern ver-
wendet werden» sollte. 
In seinem zweiten Bericht an die Bundesversammlung vom 8. August 195521
Seither wurde keine einzige Initiative mehr wegen Undurchführbarkeit für ungültig erklärt. Das Kriteri-
um der Undurchführbarkeit ist aber immer noch Bestandteil der Überprüfung der Gültigkeit von Volks-
initiativen. Die bundesrätlichen Botschaften widmen sich dieser Frage in der Regel mehr oder weniger 
ausführlich. Die dort enthaltenen Aussagen können uns Angaben dazu liefern, wie dieses Kriterium zu 
verstehen ist. Dies soll im Folgenden dargelegt werden. 
 hat der Bundesrat 
zunächst ernsthafte Zweifel bezüglich der Einheit der Materie angeführt, die Initiative unter diesem 
Gesichtspunkt aber dennoch für gültig erklärt. Im Gegenzug hat er die Initiative aber «im Hinblick auf 
die zur Verfügung stehende Zeit und mit Rücksicht auf Gründe materieller Art» als undurchführbar 
beurteilt. Tatsächlich hätte die Volksabstimmung aus organisatorischen Gründen frühestens Ende 
1955 stattfinden können. Zu diesem Zeitpunkt wäre es aber nicht mehr möglich gewesen, im Budget 
1956 die von der Initiative verlangte Herabsetzung der Ausgaben vorzunehmen. Die Initiative wäre im 
Zeitpunkt der Abstimmung «praktisch nicht durchführbar» gewesen, da die Zeit für die Annahme und 
die Inkraftsetzung der notwendigen Vollzugsbestimmungen nicht gereicht hätte. Zudem war der Bun-
desrat der Ansicht, dass die Initiative auch materiell nicht umsetzbar sei. Es sei nicht möglich, die fixen 
Ausgaben des Militärbudgets um 50 Prozent zu kürzen, zumindest nicht befristet und innerhalb 
so kurzer Zeit, wie die Initiative es verlangte. Der Bundesrat empfahl deshalb der Bundesversamm-
lung, die Initiative für ungültig zu erklären. Die Bundesversammlung folgte dieser Empfehlung am 
15. Dezember 1955. 
3.2.1.2 
Weitere Initiativen 
 
In den meisten seiner Botschaften zu Volksinitiativen nimmt der Bundesrat Stellung zur «faktischen 
Durchführbarkeit»22
 
20 
Votum Leuba (Berichterstatter), AB N 1998, Separatdruck S.51; Voten Frick (Berichterstatter) und Koller (Bundesrat), 
AB S 1998, Separatdruck, S. 120f. 
. 
21 
BBl 1955 II 325. 
22 
Vgl. insbesondere die Botschaften zur Volksinitiative «für demokratische Einbürgerungen», BBl 2006 8953; zur Volksinitia-
tive «für einen autofreien Sonntag pro Jahreszeit - ein Versuch für vier Jahre (Sonntags-Initiative)», BBl 2000 503; zur 
Volksinitiative «für mehr Verkehrssicherheit durch Tempo 30 innerorts mit Ausnahmen (Strassen für alle)», BBl 2000 2887. 
 
In seiner Botschaft vom 29. Oktober 1997 zur Volksinitiative «für die Halbierung des motorisierten Strassenverkehrs» 
(BBl 1998 269, 274), schreibt der Bundesrat im Kapitel «Durchführbarkeit», dass seit der Ungültigerklärung der Chevallier-
Initiative «problematische Initiativen jeweils auch auf faktische Undurchführbarkeit überprüft» werden. Und er fährt fort: 
«Die Hürden für eine Ungültigerklärung wegen Undurchführbarkeit sind allerdings hoch. Nach der Rechtsprechung sowie 
nach der Praxis des Bundesrates […] darf der Entscheid über das Initiativbegehren der Volksabstimmung nicht entzogen 
werden, wenn einem Initiativtext nach den anerkannten Auslegungsregeln eine Bedeutung beigemessen werden kann, die 
das Begehren nicht als offensichtlich und ohne jeden Zweifel undurchführbar erscheinen lässt» (Verweise weggelassen). 
Der Bundesrat hat zwar festgestellt, dass im vorliegenden Fall die praktische Umsetzung der Initiative zahlreiche Schwie-
rigkeiten mit sich bringen würde, insbesondere Zuständigkeitsprobleme bezüglich Vollzug, die Diskriminierungsproblema-
tik, beschränkte Kapazitäten im öffentlichen Verkehr sowie weitreichende und einschneidende wirtschaftliche und soziale 
Auswirkungen, dass aber all diese Schwierigkeiten nichts an der grundsätzlichen Durchführbarkeit ändern: «Der Streit dar-
über, ob die Schweiz diese Schwierigkeiten und Konsequenzen in Kauf nehmen will, muss auf dem Feld der politischen 
Auseinandersetzung ausgetragen werden».

Bericht 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EJPD/Bundesamt für Justiz 
 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2012, Ausgabe vom 1. Mai 2012 63 
 
In einigen Fällen hat der Bundesrat einen etwas anderen Gebrauch vom Begriff der «Durchführbar-
keit» gemacht, indem er den Begriff der «rechtlichen Undurchführbarkeit»23 eingeführt hat. Dieses 
Kriterium der rechtlichen Undurchführbarkeit hat er insbesondere in der Botschaft zu den Volkinitiati-
ven «MoratoriumPlus – Für die Verlängerung des Atomkraftwerk-Baustopps und die Begrenzung des 
Atomrisikos (MoratoriumPlus)» und «Strom ohne Atom – Für eine Energiewende und die schrittweise 
Stilllegung der Atomkraftwerke (Strom ohne Atom)» präzisiert: «Nach konstanter Praxis ist eine Initia-
tive dann undurchführbar, wenn sie nicht nur rechtlich und zeitlich, sondern auch materiell offensicht-
lich undurchführbar ist»24
Die Ausführungen in diesen Botschaften zeigen, dass eine rechtliche Undurchführbarkeit nicht aus-
reicht, um eine Initiative im Sinne der Praxis der Behörden für ungültig zu erklären. Im Gegenteil: Für 
eine Ungültigerklärung muss die Initiative nicht nur rechtlich, sondern auch zeitlich und materiell un-
durchführbar sein. Folglich kann man von einer rein rechtlichen Undurchführbarkeit nicht auf eine zur 
Ungültigkeit führende Undurchführbarkeit schliessen. 
. 
Zum Zusammenhang zwischen Undurchführbarkeit und Verletzung von – allenfalls unkündbaren – 
völkerrechtlichen Verträgen hat sich der Bundesrat in seiner Botschaft zur Volksinitiative «für eine 
vernünftige Asylpolitik»25
Die Initiative widerspreche den Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention, der UNO-Folter-
konvention, der EMRK und des UN-Paktes II. Diese völkerrechtlichen Verträge seien kündbar, mit 
Ausnahme des Paktes II, der keine Kündigungsklausel enthalte. Bei einer Annahme der Initiative 
werde deshalb das Völkerrecht unvermeidlich verletzt. Diese Überlegungen führten zu folgendem 
Schluss: 
 geäussert. Bekanntlich hat das Parlament die Initiative schliesslich für ungül-
tig erklärt, und zwar wegen Unvereinbarkeit mit zwingendem Völkerrecht (siehe unten). Zur Durch-
führbarkeit stellte der Bundesrat folgende Überlegungen an: 
«Trotzdem kann der Initiative die faktische Durchführbarkeit nicht abgesprochen werden, weil letztlich 
jeder Staat völkerrechtswidrig handeln kann, wenn er bereit ist, die entsprechenden Konsequenzen zu 
tragen. Der Bundesrat weist aber darauf hin, dass diese Konsequenzen im Falle einer Annahme der 
Initiative derart gravierend wären, dass die Schweiz auf den Gebieten des Flüchtlingsrechts und der 
Menschenrechte aussenpolitisch isoliert, von der Staatengemeinschaft stigmatisiert und als Rechts-
staat in Frage gestellt würde». 
Damals ging der Bundesrat also davon aus, dass auch eine Initiative, die gegen einen völkerrechtli-
chen Vertrag verstösst, seien diese noch so wichtig und unkündbar, gemäss Praxis der Bundesbehör-
den durchführbar sei. 
Gemäss aktueller Praxis der Bundesbehörden geht es beim Kriterium der Durchführbarkeit als Vor-
aussetzung für die Gültigkeit einer Volksinitiative also nur um die faktische, nicht aber um die rechtli-
che Durchführbarkeit. Insbesondere ist der Verstoss gegen einen unkündbaren völkerrechtlichen Ver-
trag kein ausreichender Grund, um eine Initiative für undurchführbar zu erklären. 
 
3.2.2 
Zwingendes Völkerrecht 
3.2.2.1 
Für ungültig erklärte Initiative 
 
Bisher hat die Bundesversammlung erst eine Volksinitiative – die Volksinitiative «für eine vernünftige 
Asylpolitik» – wegen Verletzung des zwingenden Völkerrechts für ungültig erklärt. Diese Volksinitiative 
verstiess gegen das Non-Refoulement-Gebot. Die Bundesversammlung fällte ihren Entscheid am 
14. März 199626
 
23 
So hat der Bundesrat in der Botschaft über die Volksinitiative «Für weniger Militärausgaben und mehr Friedenspolitik» im 
Kapitel Durchführbarkeit festgehalten, dass «unter dem Gesichtspunkt der sachlichen und rechtlichen Durchführbarkeit 
keine Ungültigkeit begründet werden» kann (BBl 1994 III 1201, 1204). (Die Bundesversammlung erklärte die Initiative spä-
ter für ungültig, da die Einheit der Materie nicht gewahrt sei). 
. 
24 
BBl 2001 2665, 2672. Ebenso lautet der Kommentar zur Volksinitiative «für tiefere Spitalkosten» (BBl 1999 9679, 9684): 
«Nach konstanter Praxis dürfen jedoch nur zweifelsfrei und faktisch unmöglich durchführbare Volksinitiativen der Volksab-
stimmung entzogen werden. Die Unmöglichkeit der Durchführung eines Initiativbegehrens in rechtlicher Hinsicht sowie 
praktische Schwierigkeiten bei dessen Verwirklichung reichen nicht aus, um dieses wegen Undurchführbarkeit für ungültig 
zu erklären.» (Die gleiche Formulierung ist auch zu finden in der Botschaft zur Volksinitiative «Gesundheit muss bezahlbar 
bleiben», BBl 2000 4267). 
25 
BBl 1994 III 1486. 
26 
BBl 1996 I 1355.

Bericht 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EJPD/Bundesamt für Justiz 
 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2012, Ausgabe vom 1. Mai 2012 64 
 
Schon der Bundesrat hat in seiner Botschaft zu dieser Volksinitiative die Ungültigerklärung beantragt. 
Seinen Antrag begründete er nicht mit Undurchführbarkeit, sondern damit, die Initiative widerspreche 
einer zwingenden Norm des Völkerrechts. In seinen Erläuterungen dazu äussert er sich ausführlich 
über das Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht und zu der Frage, ob der Vorrang des 
Völkerrechts dazu führen müsse, dass völkerrechtliche Verpflichtungen als materielle Schranken der 
Verfassungsrevision zu gelten haben. Wie er anführt, ist bis zu jenem Zeitpunkt keine Volksinitiative 
wegen Unvereinbarkeit mit dem Völkerrecht für ungültig erklärt worden. Die Frage stellte sich nur in 
wenigen Fällen und dann nur «im Zusammenhang mit Verpflichtungen aus dem Völkervertragsrecht, 
aus denen sich die Schweiz mittels Kündigung oder einseitiger Erklärung hätte befreien können»27
Das Parlament folgte der Argumentation des Bundesrates, wonach die zwingenden Bestimmungen 
des Völkerrechts eine materielle Schranke der Verfassungsrevision bilden sollten, und stellte fest, die 
Volksinitiative verletze eine solche Bestimmung, nämlich das Prinzip des Non-Refoulement. Deshalb 
erklärte es die Volksinitiative für ungültig.
. 
Eine Kündigung völkerrechtlicher Bestimmungen, die nicht im Einklang sind mit dem Initiativtext, 
kommt laut dieser Botschaft aber dann nicht in Frage, wenn eine Volksinitiative völkerrechtliche 
Bestimmungen verletzen würde, die wegen ihrer grundlegenden Bedeutung für die internationale 
Rechtsordnung unbedingte Geltung erfordern, und zwar unabhängig davon, ob sie auf Völkergewohn-
heitsrecht oder Völkervertragsrecht beruhen. Massgebend für das ius cogens ist nach dieser Bot-
schaft, dass es «Regeln zum Inhalt [hat], von denen sich die Staaten auch durch eine Kündigung der 
völkerrechtlichen Verträge, in denen sie verankert sind, nicht befreien können». Im Übrigen war da-
mals in der Lehre die Meinung vorherrschend, zwingendes Völkerrecht müsse als materielle Schranke 
der Verfassungsrevision gelten. Eine Minderheit vertrat dagegen die Ansicht, Völkerrecht, ob kündbar 
oder unkündbar, müsse generell als materielle Schranke der Verfassungsrevision anerkannt werden. 
Der Bundesrat schloss sich der Meinung der Mehrheit an. 
28
 
 
3.2.2.2 
Weitere Initiativen 
 
Bereits vor der Ungültigerklärung der Volksinitiative «für eine vernünftige Asylpolitik» wegen Unver-
einbarkeit mit dem ius cogens gab es mehrere Volksinitiativen, die die Frage der Vereinbarkeit mit 
dem Völkervertragsrecht aufwarfen29
Seit der Ungültigerklärung der Volksinitiative «für eine vernünftige Asylpolitik» hat der Bundesrat wie-
derholt bekräftigt, einzig das ius cogens bilde eine materielle Schranke der Verfassungsrevision, nicht 
aber das nicht zwingende Völkerrecht
 und den Bundesrat zu einer Stellungnahme veranlassten. Die 
Verletzung von völkerrechtlichen Verpflichtungen war indessen für den Bundesrat zu keinem Zeitpunkt 
ein Grund, eine Volksinitiative für ungültig zu erklären. 
30
Die Frage des Vorgehens bei Volksinitiativen, die mit unkündbarem Völkervertragsrecht kollidieren, 
stellte sich in jüngerer Zeit bei zwei Volksinitiativen
. 
31
Im Zusammenhang mit der Volksinitiative «für einen zeitgemässen Tierschutz (Tierschutz – Ja!)» stellt 
der Bundesrat fest, ein Importverbot für Tiere und Waren, die im Ausland nicht nach den Grundsätzen 
des schweizerischen Tierschutzrechts gehalten beziehungsweise hergestellt werden, verstiesse 
gegen das GATT/WTO-Übereinkommen, gegen die Europäische Menschenrechtskonvention und 
gegen den UN-Pakt II. Nach seiner Auffassung haben diese Vertragswerke einen «Rang, der ihre 
. 
 
27 
BBl 1994 III 1486,1495. 
28 
AB S 1995, 334 und AB N 1996, 303. 
29 
Der Bundesrat hat in seiner Botschaft zur Volksinitiative «zum Schutze des Alpengebietes vor dem Transitverkehr» 
namentlich festgehalten, die vorgesehenen Massnahmen stünden im Widerspruch zu verschiedenen bilateralen Verträgen, 
die bei Annahme der Volksinitiative demnach gekündigt werden müssten, und zu dem mit der EG vereinbarten Transitab-
kommen (BBl 1992 II 877, 906f.). 
30 
In der Botschaft zur «Verkehrshalbierungs-Initiative» hält der Bundesrat fest, die Initiative verletze keine zwingenden völ-
kerrechtlichen Verpflichtungen, sie tangiere aber eine Reihe völkerrechtlicher Übereinkommen. «Diese Abkommen vermö-
gen jedoch keine völkerrechtlich motivierte Ungültigerklärung der Initiative zu begründen. Zum einen, weil die Praxis der 
Bundesorgane aus dem Völkervertragsrecht fliessende Schranken der Verfassungsrevision bisher verneint hat. Zum 
andern, weil sämtliche durch die vorliegende Initiative berührten bilateralen und multilateralen Abkommen kündbar oder 
zeitlich befristet sind […].» (BBl 1998 205, 274). 
31 
Die Frage hatte sich bereits bei der «Sonntags-Initiative» gestellt. Der Initiativtext liess aber dem Bundesrat die Möglich-
keit, im öffentlichen Interesse Abweichungen vorzusehen. Er hätte also einen Widerspruch zum Völkerrecht umgehen kön-
nen, indem er für die von der Schweiz eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtungen Ausnahmen vorgesehen hätte. 
(BBl 2000 503, 508).

Bericht 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EJPD/Bundesamt für Justiz 
 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2012, Ausgabe vom 1. Mai 2012 65 
 
Kündigung durch die Schweiz faktisch ausschliesst»32. Im Fall der EMRK bestehe zwar theoretisch 
eine Kündigungsmöglichkeit; «die politischen Konsequenzen einer Kündigung der EMRK würden 
allerdings sehr schwer wiegen». Einen Austritt aus der WTO hält der Bundesrat angesichts der «über-
aus schwerwiegenden Folgen für die Schweizer Wirtschaft» für «keine realistische Option». Somit 
stellte sich die Frage, ob die tangierten völkerrechtlichen Bestimmungen als «zwingende Bestimmun-
gen des Völkerrechts» im Sinne der Bundesverfassung eingestuft werden konnten. Nach einem Teil 
der Lehre gibt es «faktisch zwingende Bestimmungen des Völkerrechts». Sie entsprechen den völker-
rechtlichen Verpflichtungen, die eine solche Tragweite haben, dass sie faktisch unkündbar geworden 
sind33
Der Bundesrat hat aber ausdrücklich darauf verzichtet, solche Bestimmungen als zwingende Bestim-
mungen des Völkerrechts im Sinn von Artikel 139 Absatz 2 BV anzuerkennen. Er begründet dies 
damit, dass das Recht des Souveräns, sich zu Verfassungsänderungen zu äussern, nur im äussers-
ten Notfall beschnitten werden dürfe. «Das bedeutet, dass es auszuschliessen ist, neue Ungültigkeits-
gründe, die nicht zweifelsfrei in der Verfassung verankert sind, einzuführen.»
. 
34
Der Bundesrat hat diese Position erst kürzlich mit der Botschaft zur Volksinitiative «für demokratische 
Einbürgerungen» bekräftigt
 
35. Im Kapitel über die Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht vertritt er die 
Ansicht, dass der mit der Volksinitiative angestrebte Ausschluss jeglicher gerichtlicher Überprüfung 
von Einbürgerungsentscheiden mehrere wichtige internationale Übereinkommen verletzen würde, 
namentlich das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung, den UN-Pakt 
II und die EMRK. Er stützt sich in seiner Argumentation auf die Botschaft zur Volksinitiative «Tier-
schutz – Ja!», wo er sich ausdrücklich dagegen ausgesprochen hat, «dass Normen aus völkerrechtli-
chen Verpflichtungen, selbst wenn sie für die Schweiz von so überragender Bedeutung sind, dass 
deren Aufkündigung nicht in Frage kommt, mit zwingendem Völkerrecht gleichgestellt werden». Des-
halb führe dies dazu, «dass trotz der Unkündbarkeit des Pakts II und trotz des hohen Ranges der 
EMRK in der Hierarchie der Übereinkommen beide Abkommen kein zwingendes Völkerrecht im Sinne 
von Artikel 139 […] Abs. 3 darstellen»36
Selbstverständlich auszunehmen sind die Garantien der EMRK und des Pakts II, von denen sich kein 
Staat, selbst in einer Notlage, befreien kann. Diese fallen seit jeher unter die bundesrätliche 
Umschreibung des zwingenden Völkerrechts. 
. 
 
3.2.3 
Verwahrungsinitiative 
 
In seiner Botschaft zur Volksinitiative «Lebenslange Verwahrung für nicht therapierbare, extrem 
gefährliche Sexual- und Gewaltstraftäter» hat der Bundesrat festgestellt, die Initiative stehe nicht im 
Widerspruch mit dem Völkerrecht. Namentlich kollidiere sie weder mit der EMRK noch mit dem Pakt II, 
denn sie könne völkerrechtskonform ausgelegt werden, insbesondere durch eine weite Auslegung des 
Begriffs der «neuen wissenschaftlichen Erkenntnis»37
Diese Auslegungsprobleme und die Notwendigkeit, die Initiative völkerrechtskonform auszulegen, 
haben den Bundesrat veranlasst, eine Ausführungsgesetzgebung vorzulegen
. 
38. Der Ständerat ist 
dem Bundesrat gefolgt und hat die von ihm beantragte Revision des Allgemeinen Teils des Straf-
gesetzbuches bis auf wenige Details gutgeheissen39
Die RK-N hingegen hat am 24. November 2006 Nichteintreten auf die Vorlage beschlossen. Laut 
Ansicht der Kommissionsmehrheit stellte der Revisionsentwurf die Einhaltung der EMRK nicht sicher. 
Deshalb zog sie es vor, es den Gerichten zu überlassen, Artikel 123a BV direkt anzuwenden, wenn 
immer möglich im Einklang mit dem Völkerrecht. 
. 
 
32 
BBl 2004 3283, 3293. 
33 
Yvo Hangartner, Art. 139 Abs. 3 BV, in: St. Galler Kommentar, Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 29; Luzius Wildhaber, Neues 
zur Gültigkeit von Initiativen, in: De la constitution: études en l'honneur de Jean-François Aubert, Basel 1996, S. 293ff., 
299. 
34 
BBl 2004 3283, 3293. 
35 
BBl 2006 8953. 
36 
BBl 2006 8953, 8962. 
37 
BBl 2001 3433 3456. 
38 
BBl 2006 889, 897. 
39 
AB S 2006, 545ff.

Bericht 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EJPD/Bundesamt für Justiz 
 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2012, Ausgabe vom 1. Mai 2012 66 
 
Eine solche Lösung ist vertretbar, wenn die Initiative aufgrund ihres Wortlauts direkt anwendbar ist. 
Der Verzicht auf eine Ausführungsgesetzgebung steht in diesem Fall einer direkten Anwendung der 
Bestimmung durch die Gerichte nicht im Weg. Anders verhält es sich, wenn der Wortlaut der Initiative 
keine direkte Umsetzung zulässt. In diesem Fall bleibt das Problem der Unvereinbarkeit zwischen 
Volkswillen und Völkervertragsrecht bestehen. 
 
3.3 
Lehre 
3.3.1 
Undurchführbarkeit 
 
Zum Thema der Undurchführbarkeit von Initiativen stellt Yvo Hangartner fest, dass dieses Kriterium 
nur dann erfüllt ist, wenn die angestrebte Regelung «physisch Unmögliches» verlangt. Hingegen wird 
durch rechtliche Unzulässigkeit, zum Beispiel durch Verletzung von Völkerrecht, eine Initiative nicht 
undurchführbar.40 Diese Meinung wird gegenwärtig von der überwiegenden Mehrheit in der Lehre 
vertreten.41 Eine gegenteilige Meinung vertritt dagegen André Grisel; ihm zufolge sollte eine Volksini-
tiative, die gegen Völkerrecht verstösst, wegen rechtlicher Undurchführbarkeit für ungültig erklärt wer-
den42 
. 
3.3.2 
Zwingendes Völkerrecht 
 
Die Botschaft von 1996 zu einer neuen Bundesverfassung gibt, was die Frage der materiellen 
Schranken der Verfassungsrevision betrifft, den damaligen Stand der Lehre wieder43
Bereits damals erachteten einige Autorinnen und Autoren das gesamte Völkerrecht, sei es nun zwin-
gend oder vertraglich, als Schranke der Verfassungsrevision
. 
44
Seit dem Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung haben verschiedene Autorinnen und Autoren 
dafür plädiert, nebst dem in der Botschaft des Bundesrates genannten ius cogens weiteres Völker-
recht als materielle Schranke der Verfassungsrevision anzuerkennen. 
. Der Bundesrat hat sich dieser Auffas-
sung jedoch sowohl anlässlich der Volksinitiative «für eine vernünftige Asylpolitik» wie auch in seiner 
Botschaft zur Nachführung der Bundesverfassung ausdrücklich nicht angeschlossen. 
Yvo Hangartner etwa vertritt die Meinung, dass zu den «zwingenden Bestimmungen des Völker-
rechts» im Sinne von Artikel 139 Absatz 2 BV auch die «faktisch zwingenden Bestimmungen des Völ-
kerrechts» zu zählen seien, nämlich völkerrechtliche Verträge von «erheblicher Tragweite», die 
unkündbar oder einem Rücktritt nur beschränkt zugänglich sind, sowie Verträge von erheblicher 
Tragweite, die formell zwar kündbar, faktisch aber unkündbar geworden sind45
Was die faktisch unkündbaren Verträge betrifft, so merkt Hangartner an, dass es sich dabei um 
Abkommen handelt, die aufgrund ihrer Tragweite faktisch unkündbar geworden sind, sodass ausge-
schlossen ist, dass man nachträglich Vorbehalte dazu anbringt, und auch für die absehbare Zukunft 
ausgeschlossen ist, dass man durch Neuverhandlungen eine Änderung bewirken könnte. Solche 
Schranken gibt es insbesondere bei globalen Abkommen von grosser Tragweite auch für die Schweiz. 
Ein Beispiel wäre etwa das WTO-Abkommen
. Der zwingende Cha-
rakter dieser Normen ergibt sich, gemäss Hangartner, aus einer Analogie mit dem zwingenden Cha-
rakter des ius cogens: Da sie nicht kündbar sind, hat die Schweiz keine Möglichkeit, sie nicht anzu-
wenden, wie sie auch keine Möglichkeit hat, das ius cogens nicht anzuwenden. 
46
 
40 
Hangartner, supra Fn. 33, Rz. 34. 
. 
41 
Vgl. Aldo Lombardi, Vorbemerkungen zu Art. 138-142, in: St. Galler Kommentar, Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 9 mit weite-
ren Hinweisen. 
42 
André Grisel, A propos de la hiérarchie des normes juridiques, ZBl 1987, 377ff., 386. Vgl. auch die Hinweise bei Robert 
Baumann, Der Einfluss des Völkerrechts auf die Gewaltenteilung, Zürich/Basel/Genf 2002, S. 288, Fn. 1316. 
43 
Botschaft 1996, S. 445 sowie die Verweise auf die Lehre in der Botschaft zur Volksinitiative «für eine vernünftige Asylpoli-
tik», BBl 1994 III 1495f. 
44 
Vgl. die in der Botschaft zur Volksinitiative «für eine vernünftige Asylpolitik» zitierten Autorinnen und Autoren, BBl 1994 III 
1486, 1495f., namentlich: Olivier Jacot-Guillarmod, La primauté du droit internationa face à quelques principes directeurs 
de l’Etat fédéral suisse, ZSR 1985, I. Hb., S. 416f.; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 
3. Aufl., Zürich 1993, S. 298; Yvo Hangartner, Völkerrecht und Landesrecht, in: Recht, Staat und Politik am Ende des zwei-
ten Jahrtausends, FS zum 60. Geburtstag von Bundesrat Arnold Koller, Bern/Stuttgart/Wien 1993, S. 675ff. 
45 
Hangartner, supra Fn. 33, Rz. 29. 
46 
Yvo Hangartner, Rechtsprobleme des Schächtverbots, in: AJP/PJA 9/2002 S. 1022ff., 1034.

Bericht 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EJPD/Bundesamt für Justiz 
 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2012, Ausgabe vom 1. Mai 2012 67 
 
Luzius Wildhaber hat im Zeitpunkt der Debatte um die Volksinitiative «für eine vernünftige Asylpolitik» 
die gleiche Meinung vertreten47
Wie bereits erwähnt, hat sich der Bundesrat in seinen Botschaften zu den Initiativen «Tierschutz – 
Ja!» und «für demokratische Einbürgerungen» dieser Lehrmeinung ausdrücklich nicht angeschlossen. 
. 
Neben der Meinung von Hangartner und Wildhaber plädiert eine Reihe weiterer Autorinnen und Auto-
ren für eine weite Auslegung der materiellen Schranken der Verfassungsrevision, über das von der 
internationalen Gemeinschaft anerkannte ius cogens hinaus. Gemäss Giovanni Biaggini etwa, der 
hierin von Häfelin und Haller unterstützt wird, bezeichnet der Ausdruck «zwingende Bestimmungen 
des Völkerrechts» in der Bundesverfassung nicht das von der Völkergemeinschaft anerkannte ius 
cogens, sondern vielmehr einen schweizerischen Begriff von ius cogens, der auch weitere Verpflich-
tungen einschliessen könnte48. Die betreffenden Autorinnen und Autoren präzisieren allerdings nicht, 
um was für Verpflichtungen es sich handeln könnte. René Rhinow vertritt die Meinung, dass die Ver-
ankerung der zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts in der Bundesverfassung die eidgenössi-
schen Räte nicht daran hindern muss, weitere materielle Schranken der Verfassungsrevision anzuer-
kennen, auch wenn diese nicht explizit in der Verfassung verankert sind49
Im Gegensatz zu den oben dargestellten Meinungen wenden sich andere Autorinnen und Autoren 
ausdrücklich gegen eine Ausweitung der materiellen Schranken der Verfassungsrevision. So ist Aldo 
Lombardi der Ansicht, eine Volksinitiative, die gegen nicht zwingendes Völkerrecht verstösst, sei gül-
tig. Er meint, dass für den Fall, dass eine solche Initiative von Volk und Ständen angenommen würde, 
in erster Linie versucht werden sollte, einen direkten Konflikt mit dem Völkerrecht zu vermeiden, sei es 
durch eine völkerrechtskonforme Auslegung oder sei es durch ein Hinausschieben des Inkrafttretens 
bis zum Zeitpunkt, in dem der völkerrechtliche Vertrag gekündigt oder geändert werden kann. Sollten 
sich diese Möglichkeiten als unpraktikabel erweisen, so müsste die Schweiz in zweiter Linie die Völ-
kerrechtsverletzung in Kauf nehmen und dafür in ihren internationalen Beziehungen die Verantwor-
tung übernehmen; sie würde sich in einem solchen Fall Schadenersatzforderungen oder Gegenmass-
nahmen der andern Vertragsstaaten aussetzen
. Diese Autorinnen und 
Autoren äussern sich allerdings nicht ausdrücklich zur spezifischen Problematik der rechtlich oder 
faktisch unkündbaren völkerrechtlichen Verträge. 
50. Die Argumentation von Lombardi kommt derjenigen 
der Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz und der Direktion für Völkerrecht über das Verhältnis 
zwischen Völkerrecht und Landesrecht (vgl. Ziff. 4.2.1) nahe. Für Pierre Tschannen steht die Auffas-
sung, der Begriff des ius cogens sei in einem eigenen, für das schweizerische Recht spezifischen 
Sinn auszulegen, im Widerspruch zum klaren Willen des Verfassungsgebers51. Robert Baumann fin-
det, die Bundesversammlung sollte nicht versuchen, den Begriff des ius cogens über die von der Völ-
kergemeinschaft anerkannten Normen hinaus auszudehnen52. Er begründet diese Position damit, 
dass es über den Kerngehalt des Völkerrechts hinaus nichts gebe, was hinreichend legitimiert wäre, 
Volk und Stände in ihrer Freiheit zu beschränken, über Verfassungsänderungen zu befinden53. Was 
im Besonderen die nicht kündbaren völkerrechtlichen Verträge betrifft, so unterstreicht Baumann, dass 
die Gültigkeit von «auf ewig» eingegangenen Verpflichtungen stets problematisch ist54
 
. 
3.3.3 
Weitere materielle Schranken 
 
Seit Jahrzehnten vertritt ein Teil der Lehre die Meinung, es existierten neben der Undurchführbarkeit 
und dem Widerspruch zum zwingenden oder nicht zwingenden Völkerrecht weitere materielle Schran-
ken der Verfassungsrevision. Erwähnt werden dabei besonders häufig gewisse Grundrechte, der 
föderalistische Staatsaufbau, die Gewaltentrennung und die Rechtsstaatlichkeit55
 
47 
Wildhaber, supra Fn. 33, S. 299. 
. Diese Lehrmeinung 
48 
Giovanni Biaggini, Das Verhältnis der Schweiz zur internationalen Gemeinschaft, AJP/PJA 6/99, S. 722ff., 728; Häfe-
lin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2005, S. 513f., Rz. 1756 
49 
René Rhinow, Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrecht, Basel/Genf/München 2003, S. 564, Rz. 3191 
50 
Aldo Lombardi, supra Fn. 41, Rz. 12 
51 
Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern 2004, S. 532 Rz. 25. 
52 
Baumann, supra Fn. 42, S. 280, Rz. 364: «Soweit Volksinitiativen betroffen sind, sollte aber die Bundesversammlung auf 
eine Fortentwicklung, welche die Ungültigerklärung einer Volksinitiative zur Folge hätte, verzichten zu Gunsten eines 
Abstimmungsentscheids von Volk und Ständen als obersten Organen im Verfahren der Verfassungsrevision.» 
53 
Idem, S. 290, Rz. 375. 
54 
Idem, S. 291, Rz 377. 
55 
Weitere Beispiele sowie ein Darstellung dieser Lehrmeinung findet sich bei Luzius Wilhaber, BV Komm., Rz. 39ff. ad 
Art. 118 BV 1874. Vgl. auch Aldo Lombardi, Vorbemerkungen zu Art. 192-195, in: St. Galler Kommentar, Zürich/Basel/Genf 
2002, Rz. 5.

Bericht 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EJPD/Bundesamt für Justiz 
 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2012, Ausgabe vom 1. Mai 2012 68 
 
scheint aber zunehmend an Anhängerschaft zu verlieren; in jüngerer Zeit konzentrieren sich die Auto-
rinnen und Autoren hauptsächlich auf diejenigen Schranken der Verfassungsrevision, die sich aus 
dem Völkerrecht ableiten56
 
. 
4 
Zusammenfassung und Beurteilung der denkbaren Lösungen 
4.1 
Kriterium der Undurchführbarkeit 
 
Die behördliche Praxis in Sachen Undurchführbarkeit ist konstant und klar. Initiativen sind nur dann 
undurchführbar, wenn sie faktisch undurchführbar sind, das heisst, wenn sie sich materiell nicht um-
setzen lassen. Rechtliche Undurchführbarkeit hingegen ist kein Grund, eine Initiative für ungültig zu 
erklären. Der Begriff der Undurchführbarkeit lässt also kaum Interpretationsspielraum. Die Durchführ-
barkeit als Gültigkeitskriterium gehört im Übrigen zum ungeschriebenen Verfassungsrecht. Nach Auf-
fassung von Bundesrat und Parlament ist dieses Kriterium selbstverständlich und braucht deshalb 
nicht in der Verfassung verankert zu werden. Anders verhielte es sich, wenn auch die rechtliche 
Undurchführbarkeit, die durch eine Verletzung unkündbaren Völkerrechts entsteht, eingeschlossen 
sein sollte. In diesem Fall liesse sich das Fehlen einer verfassungsrechtlichen Verankerung nicht 
rechtfertigen. 
Wollte man also den Begriff der Undurchführbarkeit, wie er heute gilt, ändern, so müsste man dazu 
die Verfassung ändern. Bei einer Verfassungsrevision wäre es aber aus Gründen der begrifflichen 
Klarheit des Textes sinnvoller, bei der Definition des Völkerrechts anzusetzen, das eine materielle 
Schranke für die Verfassungsrevision bildet (siehe unten). 
 
4.2 
Kriterium des Verstosses gegen zwingende Bestimmungen 
des Völkerrechts 
4.2.1 
Status quo 
 
Auch im Bereich des Völkerrechts verfolgen die Bundesorgane eine klare Linie. Nur die völkerrechtli-
chen Bestimmungen, die nach Artikel 53 der Wiener Vertragskonvention zum ius cogens gehören, 
bilden eine materielle Schranke der Verfassungsrevision. Bundesrat und Parlament haben Anträge 
wiederholt ausdrücklich abgelehnt, zum ius cogens hinzu das gesamte Völkerrecht oder die nicht 
kündbaren völkerrechtlichen Verträge oder die faktisch zwingenden völkerrechtlichen Regeln, das 
heisst die rechtlich oder faktisch unkündbaren Verträge von erheblicher Tragweite, als materielle 
Schranke anzuerkennen. 
Diese Praxis löst nicht alle Probleme, die eine völkerrechtswidrige Initiative aufwirft. Die Bedeutung 
dieser Tatsache ist aber zu relativieren, denn das geltende Recht hält durchaus Instrumente bereit, 
mit denen einem solchen Konflikt begegnet werden kann. 
Ein solches Instrument ist die mit der Nachführung der Bundesverfassung definitiv verankerte Mög-
lichkeit, eine Initiative teilweise für ungültig zu erklären (Art. 139 Abs. 2 BV). Wenn also nur ein Teil 
einer Volksinitiative gegen das ius cogens verstösst, kann die Bundesversammlung diesen Teil für 
ungültig erklären, vorausgesetzt, dass die Streichung nicht zentrale Bestimmungen der Initiative 
betrifft und der Rest noch immer ein kohärentes Ganzes bildet und dem Willen der Initiantinnen und 
Initianten entspricht57
In einer gemeinsamen Stellungnahme über das Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht im 
Rahmen der schweizerischen Rechtsordnung
. Mit diesem Instrument lassen sich sowohl ein Konflikt mit dem Völkerrecht ver-
meiden als auch die Volksrechte bestmöglich wahren. 
58
 
56 
Vgl. namentlich Tschannen, supra Fn. 51, S. 533f. Rz. 28. 
 legten das Bundesamt für Justiz und die Direktion für 
Völkerrecht gemeinsam die Mittel dar, die die verfassungsrechtliche Ordnung bietet, um Probleme der 
Harmonisierung von Völkerrecht und Landesrecht zu lösen, welche sich bei einer möglicherweise 
57 
BBl 1994 III 1486, 1500 zur Volksinitiative «für eine vernünftige Asylpolitik»; eine Teilungültigerklärung wurde in diesem 
Fall allerdings ausgeschlagen, weil die gegen das ius cogens verstossende Bestimmung eines der Hauptziele der Initian-
tinnen und Initianten betraf. Vgl. auch Hangartner, supra Fn. 33, Rz. 37 und die dort aufgeführten Referenzen. 
58 
Das Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht im Rahmen der schweizerischen Rechtsordnung, Gemeinsame 
Stellungnahme des Bundesamts für Justiz und der Direktion für Völkerrecht vom 26. April 1989, VPB 53.54, insbesondere 
S. 428ff.

Bericht 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EJPD/Bundesamt für Justiz 
 
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völkerrechtswidrigen Volksinitiative stellen könnten. Laut dieser Stellungnahme muss eine Volksinitia-
tive völkerrechtskonform ausgelegt werden. Ist eine solche Auslegung nicht möglich, so könnte das 
Inkrafttreten so lange aufgeschoben werden, bis der Staatsvertrag gekündigt oder angepasst ist. 
Wenn ein Vertrag weder kündbar ist noch angepasst werden kann, beispielsweise weil es sich um 
einen unbefristeten oder einen unkündbaren Vertrag handelt, so müsste die Schweiz letztlich ihre 
völkerrechtliche Verantwortung wahrnehmen und die Konsequenzen tragen. 
Das geltende Recht sieht zwar keine anderen materiellen Schranken als das zwingende Völkerrecht 
vor. Es bietet aber dennoch Mittel, um den Schwierigkeiten begegnen, die mit den völkerrechtlichen 
Verpflichtungen der Schweiz kollidierende oder schwer vereinbare Initiativen stellen. 
 
4.2.2 
Weitere mögliche Lösungen 
 
Das ius cogens bildet anerkanntermassen eine materielle Schranke der Verfassungsrevision. Dafür 
werden ein materielles und ein formelles Argument angeführt: Aus materieller Sicht handelt es sich 
dabei um elementare Bestimmungen zum Schutz fundamentalster Grundrechte, über die sich kein 
Rechtsstaat, der diesen Namen verdient, hinwegsetzen kann. Aus formeller Sicht hat das ius cogens 
Regeln zum Inhalt, von denen sich die Staaten auch durch eine Kündigung der völkerrechtlichen Ver-
träge, in denen sie verankert sind, nicht befreien können. Stellt man dieses formelle Argument in den 
Vordergrund, so ist die Meinung vertretbar, wonach rechtlich und/oder faktisch unkündbare Verträge, 
vor allem wenn sie Bestimmungen von erheblicher Tragweite enthalten, ebenfalls eine materielle 
Schranke der Verfassungsrevision darstellen sollten. Eine solche Lösung wäre von diesem Stand-
punkt aus mit der von den Bundesorganen verfolgten Linie vereinbar. Es stellte sich dabei aber die 
Frage, ob sich eine solche Erweiterung der materiellen Schranken der Verfassungsrevision über die 
Auslegung des Begriffs der «zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts» bewerkstelligen liesse 
oder ob dazu eine Verfassungsänderung notwendig wäre. 
Nach Auffassung verschiedener Autoren lässt das geltende geschriebene Verfassungsrecht zu den 
materiellen Schranken deren Erweiterung zu, indem der Begriff «zwingende Bestimmungen des Völ-
kerrechts» weiter ausgelegt würde als nach gegenwärtiger Praxis oder aber indem ungeschriebene 
materielle Schranken anerkannt würden. Eine Verfassungsänderung wäre laut diesen Autoren nicht 
notwendig. 
Der Bundesrat hat aber jüngst diese – namentlich von Hangartner und Rhinow59
Wenn also auch unkündbare völkerrechtliche Verträge als materielle Schranke der Verfassungsrevi-
sion gelten sollen, wäre eine Verfassungsänderung wohl das mit der gegenwärtigen Praxis der Bun-
desbehörden am besten im Einklang stehende Vorgehen. 
 vertretene – Lösung 
klar zurückgewiesen. Zudem haben sich Bundesrat und Parlament seit der Ungültigerklärung der 
Volksinitiative «für eine vernünftige Asylpolitik» an eine enge Auslegung des ius cogens gehalten. 
Eine solche Verfassungsänderung könnte unterschiedlich ausgestaltet sein: 
1. In der Verfassung könnte festgeschrieben werden, dass neben dem zwingenden Völkerrecht 
auch rechtlich und/oder faktisch unkündbare völkerrechtliche Verträge eine materielle Schranke 
der Verfassungsrevision bilden. Diese Lösung wirft aber einige Fragen auf: 
 
So müsste geklärt werden, ob nur die rechtlich unkündbaren völkerrechtlichen Verträge unter 
die Bestimmung fallen oder auch die faktisch unkündbaren. Auch die Frage der Kündbarkeit 
stellt Schwierigkeiten: Nicht immer ist die Bedeutung der in gewissen Verträgen enthaltenen 
Kündigungsklauseln ganz klar. Zudem bedeutet eine Kündigungsklausel nicht zwingend, dass 
ein Vertrag einfach gekündigt werden kann: In gewissen Fällen wären die negativen Folgen 
einer Kündigung so schwerwiegend, dass man von einer faktischen Unkündbarkeit sprechen 
kann. Aber auch das Fehlen einer Kündigungsklausel kann Fragen aufwerfen. Ein Teil der Leh-
re vertritt nämlich die Auffassung, kein Vertrag könne ad aeternum abgeschlossen werden, oder 
anders gesagt, jeder Vertrag sei aus rechtlicher Sicht kündbar, auch wenn eine ausdrückliche 
Kündigungsklausel fehle60
 
59 
Botschaft über die Volksinitiative «Für einen zeitgemässen Tierschutz (Tierschutz – Ja!)», BBl 2004 3283, 3292; Botschaft 
zur Eidgenössischen Volksinitiative «für demokratische Einbürgerungen», BBl 2006 8953, 8962. 
. Die UN-Pakte I und II umfassen beispielsweise keine solche Klau-
sel. Sie enthalten aber zahlreiche Bestimmungen, die nicht zum ius cogens gehören. Deshalb 
60 
Baumann, supra Fn. 42, S. 291, Rz. 377; Lombardi, supra Fn. 41, Rz. 12.

Bericht 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EJPD/Bundesamt für Justiz 
 
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muss nach Auffassung dieses Teils der Lehre die Kündigung möglich sein, dies umso mehr, als 
das ius cogens wegen seines zwingenden Gehalts auch im Fall einer Kündigung seine Geltung 
nicht verliert. 
 
Es müsste zudem entschieden werden, ob einzig Verträge mit Bestimmungen von erheblicher 
Tragweite eine materielle Schranke der Verfassungsrevision bilden sollen. Rechtlich unkündba-
re Verträge können nämlich auch Gegenstände von untergeordneter Bedeutung wie den Ver-
lauf einer Grenze regeln. 
 
In die Überlegungen einzubeziehen ist auch die Tatsache, dass die meisten unkündbaren Ver-
träge, die als materielle Schranken der Verfassungsrevision in Frage kommen, nicht unter 
das obligatorische Referendum nach Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b BV fallen oder fielen, 
sondern nur dem fakultativen Referendum unterstellt werden oder wurden. Das heisst, dass 
im besten Fall, also wenn das Referendum ergriffen wird und auch zustande kommt, nur das 
Volk – und nicht Volk und Stände – über die Texte abstimmt. Deren demokratische Legitimie-
rung ist deshalb geringer als diejenige einer Verfassungsänderung, für die es das doppelte 
Mehr von Volk und Ständen braucht. Solche Verträge einer Verfassungsänderung gegenüber-
zustellen und damit dem Recht von Volk und Ständen, sich darüber auszusprechen, ist deshalb 
fragwürdig. 
 
Aus diesen Unsicherheiten ergibt sich Folgendes: Rechtlich und/oder faktisch unkündbare Ver-
träge auch zu den materiellen Schranken der Verfassungsrevision zu rechnen würde nicht alle 
Probleme aus dem Weg schaffen. Die Probleme würden einfach verlagert: Sie würden sich 
nicht mehr bei der Umschreibung des ius cogens stellen, sondern beim Entscheid, ob es sich 
um einen unkündbaren Vertrag handelt oder nicht. 
2. Denkbar wäre auch eine zweite Lösung, dank der sich die eben dargelegten Probleme mindes-
tens teilweise lösen liessen. Sie bestünde darin, in den Verfassungsbestimmungen, die die 
materiellen Schranken der Revision regeln, die Verträge, die solche Schranken bilden, einzeln 
aufzuführen. Diese Liste könnte beispielsweise die Europäische Menschenrechtskonvention 
und den UN-Pakt II umfassen. Eine Bestimmung könnte zudem festlegen, dass diese 
abschliessende Liste nur mit Verträgen ergänzt werden kann, die dem obligatorischen Referen-
dum unterstellt wurden. 
 
Aber auch diese Lösung wirft eine Reihe von Fragen auf: Es wäre sicher schwierig, eine solche 
abschliessende Liste zu erstellen; denn der Entscheid darüber, welche Verträge in die Liste 
aufgenommen werden sollen, ist mehr ein politischer denn ein rechtlicher. Nach welchen Krite-
rien soll unterschieden werden, wenn es darum geht, einen Vertrag zu den materiellen Schran-
ken der Verfassungsrevision zu zählen oder nicht? Gehören beispielsweise die Übereinkom-
men von Schengen und Dublin dazu? Was ist mit den WTO-Abkommen? Eine Klausel, wonach 
nur Verträge in die Liste aufgenommen werden, die dem Volk und den Ständen zur Abstim-
mung unterbreitet wurden, schüfe zudem eine Ungleichheit zwischen neuen Verträgen, die dem 
obligatorischen Referendum unterstellt werden müssten, und den bestehenden Verträgen, die 
dieser Pflicht entgingen. 
 
Neben den Umsetzungsschwierigkeiten, die, wie dargestellt, mit beiden Möglichkeiten zur 
Erweiterung verbunden sind, drängt sich auch ein Einwand grundsätzlicher Natur auf: Es gibt 
keinen überzeugenden Grund, der es rechtfertigte, dem Verfassungsgeber im Gegensatz zum 
Gesetzgeber die Möglichkeit zu verwehren, eine völkerrechtswidrige Norm anzunehmen. Der 
Gesetzgeber kann tatsächlich ohne rechtliche Folgen ein Bundesgesetz verabschieden, das 
(nicht zwingendes) Völkerrecht verletzt. Ein Gesetz hingegen, das zwingendes Völkerrecht ver-
letzt, wird nicht vollzogen. Bei einem Verstoss gegen zwingende Normen des Völkerrechts ist 
also die Gleichbehandlung von Verfassungs- und Gesetzgeber gewährleistet. Dies wäre nicht 
mehr der Fall, wenn auch nicht zwingendes Völkerrecht als materielle Schranke der Verfas-
sungsrevision anerkannt würde. 
3. Denkbar ist auch eine dritte Lösung: In der Verfassung könnte das Recht der Bundesversamm-
lung verankert werden, im Fall von völkerrechtswidrigen Volksinitiativen, die von Volk und Stän-
den angenommen wurden, Massnahmen zu treffen, so wie das die VK-S im Rahmen der par-
lamentarischen Initiative «Beseitigung von Mängeln der Volksrechte» vorsah. Eine Massnahme 
könnte die Kündigung des Vertrags oder, wenn dies nicht möglich oder aber sehr schwierig ist, 
die Nichtumsetzung der Initiative sein. Diese Lösung böte den Vorteil grösserer Flexibilität. 
Zudem würde sie es erlauben, den Schwierigkeiten zu begegnen, die im Zusammenhang mit

Bericht 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EJPD/Bundesamt für Justiz 
 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2012, Ausgabe vom 1. Mai 2012 71 
 
der Umsetzung der Verwahrungsinitiative aufgetaucht sind. Gegen diese Lösung spricht, was 
bereits im Bericht der SPK-S zu lesen war: Es ist fraglich, ob es sinnvoll ist, dem Parlament die 
Kompetenz einzuräumen, Ergebnisse von Volksabstimmungen zu diskutieren oder gar in Zwei-
fel zu ziehen. 
4.3 
Weitere Schranken 
 
Die Bundesbehörden haben es immer klar abgelehnt, gewisse verfassungsmässige Fundamental-
normen als materielle Schranken der Verfassungsrevision anzuerkennen. Diese Haltung wird auch 
gestützt durch die grundsätzliche Feststellung, dass es innerhalb der Verfassung keine Hierarchisie-
rung der Normen gibt. Selbst wenn vom theoretischen Standpunkt aus Verfassungsbestimmungen als 
unantastbar angesehen werden müssten, bliebe es sehr schwierig, objektive Kriterien für die Auswahl 
dieser Bestimmungen festzulegen. 
 
5 
Schlussfolgerungen 
 
Alle in Erwägung gezogenen Lösungen bringen eine Reihe praktischer wie auch theoretischer Prob-
leme mit sich. Wie die Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Verwahrungsinitiative zeigen, hat aber 
auch die geltende Ordnung ihre Mängel. Allerdings sind diese in mancherlei Hinsicht weniger schwer-
wiegend als die Probleme, die mit einer Änderung in einer der dargestellten Richtungen verbunden 
wären. 
Das geltende Recht bietet Instrumente an, die es erlauben, die meisten Fälle, in denen eine Volksini-
tiative in einem Spannungsverhältnis oder gar in direktem Widerspruch mit dem Völkerrecht steht, 
pragmatisch zu lösen. Zudem darf man nicht ausser Acht lassen, dass sich in den vergangenen gut 
50 Jahren nur bei ein paar wenigen zustande gekommenen Volksinitiativen ein gravierendes Problem 
der Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht stellte und dass die meisten dieser Volksinitiativen von Volk 
und Ständen verworfen wurden. Für diejenigen, die angenommen wurden, liess sich eine pragmati-
sche Lösung finden.61
Zudem gibt es keinen zwingenden Grund, der Bundesversammlung die Kompetenz einzuräumen, den 
Souverän daran zu hindern, die Verfassung in dem von ihm gewünschten Sinn zu ändern. 
 
Deshalb und um das Gleichgewicht zwischen den völkerrechtlichen Verpflichtungen und den Volks-
rechten zu wahren, sollten unserer Ansicht nach die materiellen Schranken der Verfassungsrevision 
nicht ausgedehnt werden, und dies trotz der Probleme, die gewisse Fälle aufwerfen. Die Fortführung 
der geltenden Praxis, im Einzelfall nach einer Vereinbarkeit des Volkswillens mit den völkerrechtlichen 
Verpflichtungen zu suchen, ist aus rechtlicher Sicht zweckmässiger. 
 
Addendum: Siehe dazu auch den Bericht des Bundesrates vom 5. März 2010 über das Verhältnis von 
Völkerrecht und Landesrecht (BBl 2010 2263) und den Zusatzbericht des Bundesrates vom 30. März 
2011 (BBl 2011 3613) 
 
 
61 
Beispiele sind die Verwahrungs- und die Alpeninitiative.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 2012.4 - Voraussetzungen für die Gültigkeit von Volksinitiativen und die materiellen
Schranken der Verfassungsrévision
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2012
Année
Anno
Band
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