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2005-2010 
439 
05.083 
Message 
concernant l’harmonisation de registres officiels 
de personnes 
du 23 novembre 2005 
 
Madame la Présidente, 
Monsieur le Président, 
Mesdames et Messieurs, 
Par le présent message, nous vous soumettons le projet de loi fédérale sur l’harmo-
nisation des registres des habitants et d’autres registres officiels de personnes (LHR) 
ainsi que le projet d’arrêté fédéral relatif au crédit d’engagement concernant 
l’harmonisation de registres officiels de personnes, en vous proposant de les adopter. 
Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames 
et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 
23 novembre 2005 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Samuel Schmid 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

440 
Condensé 
L’art. 65, al. 2, Cst. habilite la Confédération à édicter des prescriptions relatives à 
la tenue des registres et au système d’annonces et de mutations des habitants pour 
permettre à la statistique fédérale de disposer de données homogènes et compara-
bles. La loi sur l’harmonisation des registres (LHR) a été élaborée pour que soit 
rempli ce mandat constitutionnel. 
La LHR a pour but de réglementer l’harmonisation des registres cantonaux et 
communaux des habitants. Cette harmonisation doit permettre aux statisticiens 
d’utiliser les données de ces registres et des grands registres fédéraux de personnes 
pour établir les statistiques de la population et pour moderniser le recensement de 
la population. 
Le projet de loi formule les exigences à remplir par les caractères et les identifica-
teurs qui doivent figurer dans ces registres pour répondre aux besoins de la statisti-
que. Il règle également des aspects importants concernant l’assurance qualité, tels 
que l’obligation d’annonce, le principe de l’exhaustivité et la tenue des registres. Il 
prévoit en outre l’instauration, entre les services communaux et cantonaux, d’un 
échange électronique des données relatives aux annonces et aux mutations, lors 
d’arrivées et de départs d’habitants. Ce système contribuera à assurer la qualité et 
l’actualité des informations utilisées par la statistique pour la mise à jour des effec-
tifs et des données structurelles. Il simplifiera aussi les démarches administratives 
pour les communes et les citoyens en cas de déménagements. Les communes pour-
ront ainsi échanger efficacement les données dont elles disposent, sans rupture de 
médias. Les sources d’erreurs liées à la nouvelle saisie manuelle des données dans 
la commune d’arrivée pourront être évitées. Avec la LHR, les compétences actuelles 
des cantons et des communes en matière de gestion des registres du contrôle des 
habitants seront conservées. 
Le projet de loi traite encore de la transmission des données à l’Office fédéral de la 
statistique (OFS), de leur utilisation et de leur communication. Les normes et défini-
tions applicables aux caractères et à leurs modalités, les identificateurs et les 
nomenclatures utilisées pour coder les informations dans les registres, qui sont du 
ressort de l’OFS, seront réglés par voie d’ordonnance. 
La LHR vise en outre à automatiser dans une large mesure les échanges de données 
existants, qui sont prévus par la loi, entre des registres officiels de personnes aux 
niveaux fédéral, cantonal et communal. A l’heure actuelle, un très grand nombre de 
registres échangent des données conformément aux prescriptions légales (données 
sur les naissances et d’autres événements de l’état civil, sur les arrivées en Suisse, 
p. ex.). A la différence de ce qui se fait dans d’autres pays, la plupart de ces échan-
ges s’effectuent encore manuellement, faute de disposer d’un moyen sûr et univoque 
d’identifier les personnes. Les données enregistrées sur un support électronique 
doivent alors être chaque fois transcrites sur papier puis à nouveau saisies et 
contrôlées et, en cas de doute, redemandées à la personne concernée ou à un autre 
service de l’administration. L’objectif est de supprimer à l’avenir de telles ruptures 
de médias lors de l’échange de données. A cette fin, le législateur propose d’intro-

441 
duire le futur numéro d’assurance sociale (NAS) – lequel remplacera dès 2008 le 
numéro d’AVS – dans les registres officiels de personnes mentionnés dans la LHR, à 
titre d’identificateur univoque et non parlant. 
L’harmonisation des registres a suscité un vif intérêt lors de la procédure de consul-
tation et reçu un accueil favorable. Les cantons ont toutefois lourdement insisté sur 
le fait qu’ils attendaient de la Confédération qu’elle participât aux coûts 
d’investissement. En raison de la situation des finances fédérales, cependant, le 
projet ne déroge pas à la répartition usuelle des coûts et ne prévoit pas l’allocation 
de contributions aux cantons par la Confédération. 
En matière de cyberadministration, la Suisse ne figure pas parmi les pays européens 
les plus avancés et elle court le risque de se faire encore davantage distancer. 
L’harmonisation et l’utilisation systématiques des médias électroniques pour les 
échanges de données lui permettraient de pallier les inconvénients inhérents au 
caractère compartimenté des structures fédérales et de maintenir les coûts adminis-
tratifs à un niveau concurrentiel. Ce sont autant de bonnes raisons de réaliser la 
LHR. Pour pouvoir procéder aux simplifications prévues dans la statistique et 
l’administration, il faut commencer par réaliser des investissements. Mais de tels 
investissements s’avéreront payants à moyen et long terme. Pour un total 
d’investissements de 49,1 millions de francs, répartis sur les années 2007 à 2011 
(Confédération: 15,8 millions, cantons: 33,3 millions), une estimation très prudente 
permet de tabler sur un potentiel d’économies d’au moins 8,1 millions de francs par 
an à partir de 2011 (Confédération: 1,3 million, cantons: 6,8 millions); s’y ajoutent 
les économies réalisables lors du recensement de la population de 2010, d’un mon-
tant compris entre 40 et 100 millions de francs selon l’ampleur du mandat 
d’information et la méthode d’enquête retenue ( Confédération : 25 à 58 millions; 
cantons et communes: 15 à 42 millions). 
Afin de pouvoir effectuer à temps et sans accroc les travaux vastes et complexes 
nécessaires au passage à une méthode de relevé durable et fondée sur les registres 
au niveau de la Confédération, des cantons et des communes – méthode qui servira 
de base au recensement de 2010 –, il est impératif que le projet de loi soit traité 
avec diligence.

442 
Table des matières 
Condensé 
440 
Liste des abréviations 
444 
1 Présentation de l’objet 
445 
1.1 Contexte 
445 
1.1.1 Rôle de la statistique fédérale et importance des registres des 
habitants 
445 
1.1.2 Que signifie l’harmonisation des registres? 
446 
1.1.3 Acquisition et sources de données de la statistique de la population 447 
1.1.4 Exploitation des registres de l’administration pour le recensement de 
la population et les statistiques de la population: situation actuelle 
448 
1.1.5 Travaux préliminaires de l’OFS en vue de l’harmonisation des 
registres 
449 
1.2 Objectifs et utilité 
451 
1.2.1 Conditions et objectifs de l’harmonisation des registres 
451 
1.2.2 Caractéristiques principales des futures statistiques de la population 
et des prochains recensements de la population 
452 
1.2.3 Utilité pour les statistiques de la population et pour les recensements 
de la population à partir de 2010 
454 
1.2.4 Utilité pour les enquêtes par échantillonnage de l’OFS menées 
auprès des personnes et des ménages 
454 
1.2.5 Identificateurs uniformes de personne pour la statistique et les 
registres officiels 
455 
1.2.6 Cyberadministration: utilité administrative autre que statistique 
457 
1.2.7 Cyberadministration: utilité pour les citoyennes et les citoyens 
458 
1.3 Tour d’horizon à l’étranger 
459 
1.4 Résultats des procédures de consultation 
460 
1.4.1 Résultats de la procédure de consultation relative à la LHR 
460 
1.4.2 Résultats de la deuxième procédure de consultation relative à 
l’identificateur de personne 
462 
1.4.3 Conséquences des deux procédures de consultation pour 
l’identificateur de personne 
463 
1.5 Application 
464 
2 Commentaire 
468 
2.1 Structure de la loi 
468 
2.2 Section 1 Dispositions générales 
468 
2.3 Section 2 Registres des habitants 
471 
2.4 Section 3 Registres fédéraux et cantonaux 
477 
2.5 Section 4 Mise à disposition, utilisation et communication des données 
478 
2.6 Section 5 Dispositions finales 
480 
3 Arrêté fédéral relatif au crédit d’engagement concernant l’harmonisation 
de registres officiels de personnes 
484 
4 Conséquences 
484

443 
4.1 Conséquences pour la Confédération au niveau des finances et du 
personnel 
484 
4.2 Commentaires des différents postes 
487 
4.3 Frein aux dépenses 
489 
4.4 Conséquences financières pour les cantons et les communes 
489 
4.4.1 Introduction 
489 
4.4.2 Conséquences financières 
490 
4.5 Bénéfice 
491 
4.6 Conséquences économiques 
495 
4.7 Conséquences en cas de non-réalisation 
496 
5 Programme de la législature 
496 
6 Aspects juridiques 
497 
6.1 Constitutionnalité de la LHR: compétences de la Confédération dans le 
domaine de la statistique 
497 
6.1.1 Compétences statistiques en vertu de l’art. 65, al. 1, Cst. 
497 
6.1.2 Compétence de légiférer dans le domaine de la tenue des registres 
497 
6.2 Constitutionnalité et conformité aux lois de l’introduction du NAS dans 
les registres mentionnés dans la LHR 
499 
6.3 Introduction du NAS dans les registres mentionnés par la LHR: droit 
comparé et rapports avec le droit européen 
499 
6.4 Délégation de compétences législatives dans la LHR 
500 
 
Loi fédérale sur l’harmonisation des registres des habitants 
et d’autres registres officiels de personnes (Projet) 
503 
Arrêté fédéral relatif au crédit d’engagement concernant 
l’harmonisation de registres officiels de personnes (Projet) 
513

444 
Liste des abréviations 
AUPER 
Système d’enregistrement automatisé des personnes, qui saisit 
les données relatives aux personnes relevant du domaine de l’asile 
(Office fédéral des migrations) 
Infostar 
Registre informatisé de l’état civil servant à enregistrer l’état civil 
(banque de données centralisée, tenue par les cantons et exploitée 
par l’Office fédéral de la justice) 
LHR 
Loi fédérale sur l’harmonisation des registres des habitants 
et d’autres registres officiels de personnes 
NAS 
Numéro d’assurance sociale; numéro d’assuré univoque, non 
parlant et immuable qui remplacera l’actuel numéro d’AVS à 
partir de 2008; synonyme de nouveau numéro d’assuré AVS. 
Ordipro 
Système d’information des diplomates et des fonctionnaires inter-
nationaux (Département fédéral des affaires étrangères) 
Plateforme 
informatique 
Ensemble du matériel et des logiciels (applications, système 
d’exploitation, système de communication et système de traite-
ment de données) mis en œuvre à la Confédération pour 
l’application de la LHR 
RCE 
Registre central des étrangers (Office fédéral des migrations) 
REE 
Registre des entreprises et des établissements 
(Office fédéral de la statistique) 
RegBL 
Registre fédéral des bâtiments et des logements 
(Office fédéral de la statistique) 
SYMIC 
Système d’information commun aux domaines des étrangers 
et de l’asile (en remplacement du RCE et du système AUPER) 
(Office fédéral des migrations) 
TIC 
Technologies de l’information et de la communication 
VERA 
Rôle d’immatriculation des représentations diplomatiques 
et consulaires suisses à l’étranger, géré dans le système 
d’information «Administration en réseau des Suisses 
de l’étranger» (Département fédéral des affaires étrangères)

445 
Message 
1 
Présentation de l’objet 
1.1 
Contexte 
1.1.1 
Rôle de la statistique fédérale et importance 
des registres des habitants 
La statistique fédérale produit de manière neutre et indépendante des informations 
statistiques sur la structure, l’état et l’évolution de la population, de l’économie, de 
la société, du territoire et de l’environnement en Suisse. L’Office fédéral de la statis-
tique (OFS) est responsable de la production, de l’analyse et de la diffusion des 
données statistiques de base nécessaires à la politique, l’économie, l’Etat et la socié-
té, au titre d’un service public. A cet effet, il gère le pool de données «Statistique 
suisse», élabore et organise des collectes de données, coordonne la production 
d’informations statistiques et intègre le système statistique suisse dans les systèmes 
internationaux, notamment dans celui de l’Union européenne. 
Les méthodes de la statistique fédérale sont en pleine mutation. A l’avenir, le 
recours accru aux données administratives existantes devrait permettre de décharger 
les personnes interrogées ainsi que les cantons et les communes1. Les registres 
communaux et cantonaux des habitants jouent ici un rôle central car ils couvrent 
l’ensemble de la population résidant en Suisse. La nécessité d’harmoniser ces regis-
tres a été soulignée par un rapport de la Commission de gestion du Conseil national 
dès 1995, rapport qui a conduit à une motion présentée par le Parlement en 1996 en 
vue de remanier les procédures du prochain recensement de la population de 2010 
(95.3557)2. 
Avant l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale, le 1er janvier 2000, la 
Confédération n’avait aucune influence sur les données administratives enregistrées 
dans les cantons et les communes. L’art. 65, al. 2, Cst. octroie à la Confédération la 
compétence de légiférer sur l’harmonisation et la tenue des registres officiels afin de 
rationaliser la collecte des données. Cette disposition constitutionnelle permet donc à 
la Confédération d’exercer une influence sur la tenue des registres et sur la manière 
de procéder aux annonces et aux mutations de sorte que la statistique fédérale puisse 
collecter des données uniformes et comparables. La mise en application opération-
nelle de cet article constitutionnel représente l’un des sept objectifs stratégiques 
fixés dans le programme pluriannuel de la statistique fédérale pour les années 2004 à 
2007. Il appartient donc à l’OFS de réglementer de manière contraignante l’harmo-
nisation des registres des habitants dans les cantons et les communes et d’intégrer 
pleinement à l’avenir ces registres dans les futurs relevés statistiques concernant la 
population. 
 
1 
L’art. 4 de la loi du 9 octobre 1992 sur la statistique fédérale (LSF) requiert de l’OFS 
qu’il relève les informations le plus possible à partir des données administratives 
disponibles et limite au strict nécessaire le nombre des enquêtes particulières. 
2 
Voir la motion du 21 novembre 1995 (95.3557) de la Commission de gestion du Conseil 
national sur la Réorientation du recensement fédéral de la population de l’an 2010, 
acceptée par le Conseil fédéral le 31 janvier 1996, transmise par le Conseil national le 
22 mars 1996, transmise par le Conseil des Etats le 24 septembre 1996.

446 
En vue de la modernisation du recensement de 2010, la saisie des informations 
contenues dans les registres des habitants devra respecter une norme cohérente 
valable pour l’ensemble de la Suisse (harmonisation). Cette harmonisation ne profi-
tera toutefois pas seulement au recensement. Elle sera aussi utile à la statistique 
annuelle de la population et aux enquêtes multithématiques réalisées chaque année 
auprès d’échantillons de ménages. 
L’harmonisation et la coordination des registres entraîneront des synergies et offri-
ront des possibilités d’économie tant pour la statistique que pour les autres adminis-
trations. Condition essentielle du développement futur de la cyberadministration, 
l’harmonisation des registres figure parmi les projets stratégiques de cyberadminis-
tration de la Confédération, sur l’axe stratégique «Création des bases nécessaires»3. 
Cette harmonisation est également rendue indispensable par le fait qu’il est de plus 
en plus important, compte tenu de la précarité générale des moyens disponibles, de 
disposer par le biais de la statistique de méthodes efficaces pour produire des bases 
de planification fiables à tous les niveaux de l’Etat. 
1.1.2 
Que signifie l’harmonisation des registres? 
Le bon fonctionnement du nouveau système de collecte des données dépendra du 
degré d’harmonisation et de coordination des registres fédéraux, cantonaux et com-
munaux. L’harmonisation des registres comprend cinq aspects: 
1. 
Les registres doivent porter sur les mêmes univers de référence, par exemple 
les personnes, les ménages, les bâtiments ou les logements. 
2. 
Il doit être possible de lier ces univers les uns aux autres par l’intermédiaire 
de clefs et d’identificateurs uniformes pour l’ensemble du pays. 
3. 
Les registres doivent appliquer les mêmes définitions de caractères 
(Qu’entend-on, par exemple, par ménage? Comment un bâtiment est-il défi-
ni? Quelle est la définition du lieu de résidence?). 
4. 
Les caractères dans les registres doivent être codifiés selon des méthodes 
uniformes (par exemple les codes pour la nationalité/les pays étrangers ou 
l’état civil). 
5. 
La qualité et le rythme de mise à jour des registres doivent être fonda-
mentalement identiques. Le rythme de mise à jour concerne particulière-
ment, pour les registres des habitants, les annonces, entre les communes et 
les cantons, des arrivées et des départs, annonces qui, à ce jour, font défaut 
ou ne sont pas encore coordonnées pour une grande partie de la Suisse. 
 
3 
Département fédéral des finances, L’activité gouvernementale à l’heure de la société de 
l’information. Stratégie de la Confédération en matière de cyberadministration 
(e-government), Berne 2002.

447 
1.1.3 
Acquisition et sources de données de la statistique 
de la population 
Le recensement, exécuté comme enquête directe et relevé structurel de la Suisse, 
livrait périodiquement, à savoir tous les dix ans, des données sur l’état, la structure 
(caractères démographiques, économiques, sociaux et culturels) et la répartition 
spatiale de la population résidant en Suisse à un moment donné. Les informations 
étaient collectées jusque-là dans le cadre de l’enquête sur les personnes et les ména-
ges et complétées par les données de l’enquête sur les bâtiments et les logements, 
réalisée auprès des propriétaires d’immeubles et des gérances immobilières. 
Entre deux recensements, la statistique démographique courante relève chaque 
année des données sur la population. Outre les renseignements sur l’état et la struc-
ture, elle fournit des données sur le mouvement et l’évolution de la population 
résidante. 
Les principales données statistiques primaires et secondaires sur la population pro-
viennent, outre le recensement de la population, des enquêtes exhaustives régulières, 
ainsi que des registres administratifs de la Confédération, des cantons et des com-
munes suivants: 
– 
les annonces des offices de l’état civil relatives aux mariages, naissances et 
décès et les annonces des tribunaux concernant les divorces (statistique du 
mouvement naturel de la population); 
– 
les annonces des services communaux ou cantonaux du contrôle des habi-
tants relatives aux arrivées ou aux départs des personnes de nationalité suisse 
(statistique des migrations); 
– 
le Registre central des étrangers (RCE) de l’Office fédéral des migrations 
(ODM); 
– 
le système d’enregistrement automatisé des personnes (AUPER)4 de l’ODM, 
dans le domaine de l’asile; 
– 
le système d’information (Ordipro) des diplomates étrangers et fonction-
naires internationaux ayant une autorisation de résidence du Département 
fédéral des affaires étrangères (DFAE). 
Ces sources permettent d’établir aussi bien des statistiques traditionnelles de la 
population (statistique des mouvements naturel et migratoire de la population) que la 
statistique de synthèse ESPOP (statistique de l’état annuel de la population). La 
mission principale d’ESPOP est de fournir des informations sur l’état annuel de la 
population à différents niveaux – avec la commune politique comme plus petite 
unité de relevé géographique – d’après certains caractères structurels (âge, sexe, état 
civil, origine/nationalité). ESPOP utilise pour ce faire en partie la méthode de la 
«mise à jour progressive de la population» (appelée aussi «bilan démographique» ou 
«comptes globaux de la population»). Cette méthode consiste à estimer l’état annuel 
de la population, que les sources existantes ne fournissent pas directement dans la 
plupart des cas, à l’aide des composantes de l’évolution de la population (naissances, 
décès, migrations). 
 
4 
Au cours des prochaines années, le RCE et l’AUPER seront réunis au sein du système 
d’information commun aux domaines des étrangers et de l’asile (SYMIC).

448 
1.1.4 
Exploitation des registres de l’administration 
pour le recensement de la population 
et les statistiques de la population: situation actuelle 
A l’heure actuelle, les possibilités d’utilisation des registres communaux et canto-
naux dans le cadre du recensement de la population et des statistiques de la popula-
tion sont très limitées. Ces dernières années, l’OFS a étudié de près les possibilités 
de développer de nouvelles méthodes d’enquête, notamment lors du recensement de 
l’an 2000. Un rapport5 diffusé auprès d’un large public, au début de l’année 1995, 
résume les études et les investigations menées en vue de l’utilisation des registres. Il 
souligne la nécessité d’harmoniser des registres cantonaux et communaux. Les 
indications contenues dans la plupart des registres des habitants se limitent pour 
l’essentiel aux caractères âge, sexe, état civil et origine/nationalité. Seule une petite 
partie des informations nécessaires est gérée de manière uniforme dans les registres 
de toutes les communes de Suisse. 
On notera également qu’il n’existe aucune définition reconnue et uniforme du domi-
cile et que le système d’annonces et de mutations ne fonctionne pas davantage entre 
les administrations communales en cas d’arrivée ou de départ d’habitants. La plupart 
des registres ne permettent pas non plus de conclure quelles sont les personnes 
vivant en communauté dans un ménage ou un logement. La gestion des déménage-
ments ayant lieu au sein d’une même commune se révèle également problématique. 
La statistique démographique courante qui est établie entre les recensements ne 
couvre pas non plus entièrement tous les aspects traités par les recensements. Les 
principales lacunes sont les suivantes: 
– 
la statistique de l’état annuel de la population ne peut recourir, pour fournir 
des données sur les personnes de nationalité suisse, que de manière très limi-
tée aux registres de personnes et dépend de la méthode de la mise à jour pro-
gressive6. Selon la qualité des données utilisées sur les mouvements, les 
effectifs peuvent présenter des écarts importants par rapport aux dénombre-
ments faits à partir des registres individuels au niveau communal. 
– 
La structure annuelle selon l’âge et l’état civil de la population résidante 
n’est souvent pas disponible au niveau communal; au niveau cantonal elle 
est partiellement estimée. Cela signifie que des mises à jour importantes du 
point de vue sociopolitique, comme celle de la courbe des âges de la popula-
tion entre les années de recensement, ne reposent partiellement que sur des 
estimations. 
– 
Les services communaux du contrôle des habitants ne fournissent sous une 
forme individuelle qu’une partie des communications relatives aux arrivées 
et aux départs d’habitants. La structure selon l’âge et l’état civil de ces per-
sonnes doit par conséquent faire l’objet d’une estimation. On ne dispose pas 
de matrice des migrations exhaustive (mouvements migratoires entre certai-
nes communes, districts ou grandes régions de Suisse ou entre la Suisse et 
l’un ou l’autre Etat étranger). 
 
5 
Office fédéral de la statistique, Erhebungsmethoden in der Volkszählung – eine 
Untersuchung zur Nutzung von Registerdaten in der Volkszählung 2000, Berne 1995. 
6 
La situation concernant la population étrangère est un peu meilleure grâce à l’existence 
d’un registre central fédéral.

449 
– 
Dans la statistique démographique courante, l’unité statistique est l’individu. 
Il n’est donc possible de déterminer annuellement ni l’évolution, ni le nom-
bre des ménages et des familles. 
1.1.5 
Travaux préliminaires de l’OFS en vue 
de l’harmonisation des registres 
Les données concernant les bâtiments et les logements saisies aux niveaux commu-
nal et cantonal étaient encore plus lacunaires et hétérogènes. Il n’existait aucun 
registre approprié. L’OFS a donc mis en place, en utilisant les données du recense-
ment de la population de l’an 2000, un Registre fédéral des bâtiments et des loge-
ments pour décharger les communes et les personnes devant donner des renseigne-
ments lors des prochains recensements. Ce registre permet des analyses statistiques 
de caractères fondamentaux dans le domaine des bâtiments et des logements. Il 
libère aussi des synergies et permet des simplifications dans le domaine de la statis-
tique annuelle de la construction et des logements, ainsi que de la statistique des 
logements vacants. Il servira en outre de base pour le tirage d’échantillons. Grâce à 
la coordination entre la gestion du registre et la statistique de la construction et des 
logements, on dispose à présent de données structurelles sur les bâtiments et les 
logements chaque année, et non plus tous les dix ans. 
Par ailleurs, le Registre fédéral des bâtiments et des logements est d’une grande 
utilité administrative pour les cantons et les communes, car il leur facilite l’exécu-
tion de tâches qui leur sont assignées par la loi (par ex. gestion des constructions, 
planification locale et planification de zone, protection de l’environnement, appro-
visionnement et élimination par les services industriels, assurances des bâtiments, 
planification des interventions auprès des centrales d’urgence). La mise à jour et 
l’utilisation du registre reposent notamment sur une application Internet moderne, 
axée sur les transactions, qui permet l’échange de données entre communes, cantons 
et Confédération. Actuellement, plus de 1200 services aux échelons cantonal et 
communal recourent à cette offre. Ces prochaines années, la qualité des données du 
registre devra toutefois encore être améliorée afin de remplir pleinement les exigen-
ces de l’administration et de la statistique. 
Le recensement de la population de l’an 2000 a également marqué le début des 
travaux d’harmonisation au niveau suisse dans la gestion des registres des habitants 
des cantons et des communes. Cette harmonisation s’est poursuivie jusqu’ici sur une 
base volontaire faute de législation contraignante, et a été encouragée par l’octroi 
d’aides financières provenant du crédit d’engagement du recensement de l’an 2000. 
Le Parlement a débloqué à cet effet en 1998 un crédit de 2,7 millions de francs. Les 
communes intéressées ont reçu en 2001 et en 2002 de l’OFS une série de données 
harmonisées provenant dudit recensement, qui permet de standardiser les informa-
tions des registres et d’établir un lien entre les logements et les ménages ainsi 
qu’avec le Registre fédéral des bâtiments et des logements. 
Depuis le milieu de l’année 2004, l’OFS étudie également la mise en place d’une 
infrastructure permettant l’accès à de nombreuses nomenclatures et listes de codes 
utilisées dans la statistique officielle. L’OFS espère que cette mise à disposition de 
nomenclatures et d’une méthode de mise à jour par Internet ainsi que l’utilisation 
(non obligatoire dans un premier temps) de ces nomenclatures dans des registres 
officiels apporteront une amélioration des contenus des registres officiels et une

450 
harmonisation durable des caractères quand bien même celle-ci ne serait pas com-
plète dès le début. Actuellement, priorité est donnée à la diffusion des nomenclatures 
«Liste officielle des communes de la Suisse» et «Etats et territoires étrangers». Une 
«Liste des localités» et une «Liste des rues» sont par ailleurs disponibles. D’autres 
nomenclatures et codifications suivront. Elles porteront par exemple sur l’état civil, 
les types d’autorisation de séjour des étrangers, la langue, la religion, la formation, la 
profession et la branche économique. 
L’appariement des données des différents registres continue de poser un problème 
particulier qui n’a pas encore été résolu. Certes, le nouveau Registre des bâtiments et 
des logements permet de disposer d’une identification des logements cohérente et 
coordonnée pour toute la Suisse utilisable par les communes dans les registres des 
habitants conformément à l’art. 10, al. 3bis, de la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur la 
statistique fédérale (LSF)7 et à l’art. 12, al. 2, de l’ordonnance du 31 mai 2000 sur le 
Registre fédéral des bâtiments et des logements8. Les identificateurs de logement 
permettent d’identifier les personnes qui partagent le même logement, comme 
ménage ou comme famille. Dans le cadre de l’harmonisation facultative évoquée 
précédemment, quelque 1700 communes ont introduit, avec l’aide financière de 
l’Etat, ces identificateurs dans leurs registres des habitants. Il faut toutefois s’atten-
dre à ce que ce gros investissement ne soit pas rentable si aucune législation contrai-
gnante, applicable à l’ensemble des communes de Suisse, n’est mise en place pour 
garantir la mise à jour lors des mutations. Comme mentionné au ch. 1.2.5, il n’existe 
pas encore, au niveau suisse, d’identificateurs uniformes, personnels et univoques 
qui permettent d’apparier, à des fins statistiques, les informations consignées dans 
les divers registres de personnes de la Confédération, des cantons et des communes. 
Il ressort d’une enquête réalisée par l’OFS au printemps 2005 auprès de l’ensemble 
des communes (2800 au total) sur l’état de l’harmonisation qu’environ 40 % d’entre 
elles tiennent des registres harmonisés et poursuivent donc sur une base volontaire 
les travaux dans lesquels la Confédération a investi au lendemain du recensement 
2000. Du point de vue qualitatif, toutefois, des problèmes se posent encore: enregis-
trement incomplet de certaines catégories de personnes ou absence de couplage avec 
le Registre des bâtiments et des logements. L’enquête a également mis en évidence 
un grand besoin d’harmonisation dans les autres communes. Elle a également 
confirmé qu’un nombre croissant de cantons mettaient sur pied des plateformes 
centrales de données à partir des registres cantonaux de la population mis à jour à 
l’aide des données fournies par les communes. D’ici à 2010, une quinzaine de can-
tons devraient disposer de registres centraux de la population, contre quatre seule-
ment en 1997. Cette évolution est de nature à simplifier l’harmonisation des registres 
qui est proposée. L’OFS est en contact depuis 2001 avec ces cantons afin de leur 
permettre de tenir compte des exigences de l’harmonisation des registres en réalisant 
leur projet. 
 
7 
RS 431.01 
8 
RS 431.841

451 
1.2 
Objectifs et utilité 
1.2.1 
Conditions et objectifs de l’harmonisation 
des registres 
Les travaux et les investissements effectués par la Confédération, les cantons et les 
communes dans le cadre du recensement 2000 pour créer le Registre fédéral des 
bâtiments et des logements, ainsi que les nomenclatures et les listes de codes, doi-
vent désormais reposer sur des bases solides. En effet, ces travaux préalables for-
ment un cadre d’orientation important et les bases de toute réalisation future. Pour 
garantir leur efficacité à long terme, il faut que les réglementations fédérales propo-
sées ici pour entériner l’harmonisation et la gestion coordonnée des registres soient 
applicables à l’ensemble du territoire suisse. 
Seules des règles uniformes régissant le contenu, la mise à jour et la qualité des infor-
mations permettront une utilisation efficace des registres à des fins statistiques et la 
diminution du nombre d’enquêtes directes auprès de la population. Certaines questions 
exigent encore d’être réglées au préalable, comme celle de la définition des ménages et 
du domicile, ou celle du lien à établir entre le Registre fédéral des bâtiments et des 
logements et les registres des habitants. Les communes et les cantons devront, par 
ailleurs, mettre en place un système efficace d’annonce réciproque des mutations. Il 
deviendra ainsi possible de procéder à la mise à jour progressive de l’état et de la 
structure de la population en utilisant les registres. L’informatisation avancée des 
communes et le développement rapide des télécommunications favorisent sans 
conteste le traitement, la mise en réseau et le transfert des données enregistrées. 
Harmonisation et mise en réseau des registres administratifs ne signifient toutefois 
pas qu’il faille saisir l’ensemble des caractères d’enquête d’un recensement de la 
population dans les registres et les mettre à jour régulièrement. En effet, l’expérience 
montre que seuls sont utilisables à des fins statistiques, c’est-à-dire exhaustifs et à 
jour, les caractères requis par les cantons et les communes pour remplir leurs tâches 
administratives et ceux qui leur servent régulièrement dans l’exercice des activités 
administratives prévues par la loi. Les caractères d’enquête relevés à de seules fins 
statistiques, mais sans utilité directe pour des tâches administratives, n’ont généra-
lement pas leur place dans les registres. S’ils y figurent néanmoins, aucune garantie 
ne peut être donnée quant à leur exactitude, leur actualité et leur exhaustivité. Il faut 
donc toujours garder à l’esprit les tâches et les objectifs administratifs auxquels la 
statistique peut être rattachée. 
Le mandat d’information du recensement contiendra toujours certains domaines 
pour lesquels les registres ne fournissent pas d’information. Il s’agit en particulier 
des transports (pendulaires, moyens de transport), de la formation (niveau de forma-
tion et de qualification de la population), de la vie active et des langues. Il devrait 
néanmoins être possible de réaliser en 2010 un recensement de la population uni-
quement basé sur les registres et de ne collecter auprès de la population que les 
caractères qui ne figurent pas dans les registres9. 
 
9 
Le 10 juin 2005, le Conseil fédéral a pris des décisions fondamentales concernant la 
nouvelle conception du recensement de la population 2010. L’enquête exhaustive réalisée 
à l’aide d’un questionnaire sera remplacée par un relevé uniquement basé sur les registres. 
Seront ainsi directement exploitées les données sur la population contenues dans les 
registres cantonaux et communaux de la population. Pour les caractères ne figurant pas 
dans les registres, il est prévu d’effectuer périodiquement des enquêtes par 
échantillonnage en complément, au cours des années 2010 à 2019 (cf. ch. 1.2.2).

452 
Quant à la statistique annuelle de la population, il faut que les registres des habitants 
ne permettent pas seulement une analyse de l’état de la population mais qu’ils puis-
sent également servir de source pour les données sur les mouvements. Si leur mise à 
jour se fait de manière à répondre aux besoins de la statistique, ils pourront livrer, à 
l’aide des dates de mutation, des données pertinentes sur l’évolution de la popula-
tion. Nous pensons là en premier lieu aux données sur les migrations de personnes 
de nationalité suisse, mais aussi à celles sur les migrations en provenance de l’Union 
européenne dans le cadre de la libre circulation des personnes. 
Au niveau technique, l’objectif principal est de livrer régulièrement à l’OFS des 
séries de données individuelles extraites des registres des habitants. Il y a urgence en 
la matière, notamment pour établir des planifications dans le domaine des assurances 
sociales, car aujourd’hui encore la mise à jour intercensitaire de la structure par âges 
ne repose, pour beaucoup de cantons, que sur des estimations. 
1.2.2 
Caractéristiques principales des futures statistiques 
de la population et des prochains recensements 
de la population 
La statistique annuelle de la population (ESPOP), dans sa forme actuelle, sera rem-
placée à moyen terme (à compter de 2011) par la «Nouvelle statistique suisse de la 
population (pop.ch)» qui reposera sur l’analyse des registres de personnes harmoni-
sés. Le mandat d’information de pop.ch prévoit la production de toutes les informa-
tions offertes actuellement par ESPOP. L’établissement de l’état annuel de la popu-
lation à différents niveaux géographiques de la Suisse selon certains caractères 
structurels en restera l’élément central. La statistique des migrations et l’analyse 
approfondie des mouvements migratoires nationaux et internationaux, dont la diver-
sité et la complexité ne sont saisies que partiellement par les statistiques actuelles, 
constitueront un autre élément important. Dans certains secteurs, de nouvelles 
informations seront également disponibles et les lacunes comblées: 
– 
l’état de la population au niveau communal (et à d’autres niveaux ou régio-
nalisations reposant sur l’unité communale, comme les districts, les cantons, 
les grandes régions, les agglomérations, les régions de mobilité spatiale10, 
les régions linguistiques, la typologie communale, etc.) selon l’âge, le sexe, 
la nationalité et l’état civil en fonction des notions de domicile, d’établisse-
ment ou de séjour; 
– 
les arrivées et les départs des personnes de nationalité suisse selon l’âge, le 
sexe, les communes, régions ou pays d’origine ou de destination; 
– 
le nombre annuel, la taille ainsi que le type des ménages dans les communes; 
 
10 
Régionalisation servant à l’analyse de la Mobilité Spatiale («MS»): Office fédéral de la 
statistique, Les niveaux géographiques de la Suisse, Berne 1997.

453 
– 
le géocodage de données sélectionnées de la statistique démographique cou-
rante (possible grâce au lien établi entre les registres des habitants et le 
Registre fédéral des bâtiments et des logements [RegBL])11; 
– 
un compte global de la population, c’est-à-dire le lien entre les données 
d’état et de mouvement dans un système cohérent de bilan. 
L’exploitation périodique des registres des habitants sera désormais la pierre angu-
laire de la statistique de la population. L’extrait périodique des registres des habi-
tants pour pop.ch pourra être couplé à intervalles réguliers à d’autres relevés de 
registres ou enquêtes supplémentaires. La reprise annuelle de données issues des 
registres des habitants servira ainsi d’enquête régulière sur les personnes et les 
ménages pour l’ensemble du territoire. Elle pourra être complétée par les données 
émanant du Registre fédéral des bâtiments et des logements, ce qui permettra de 
réaliser périodiquement – et si nécessaire plus fréquemment que jusqu’à présent – un 
recensement de la population basé uniquement sur les registres, sans interrogation 
des personnes à recenser. Conformément à la proposition du Conseil fédéral du 
10 juin 2005, il est prévu de relever les caractères ne figurant pas dans les registres 
par le biais d’enquêtes par échantillonnage annuelles ou réalisées tous les deux à 
quatre ans au cours des années 2010 à 2019. S’ils le souhaitent, les cantons pourront 
procéder à leurs frais aux enquêtes par échantillonnage auprès d’un échantillon 
élargi. Les informations qui ne figurent pas dans les registres pourront ainsi être 
relevées plus souvent que tous les dix ans et à un degré de détail plus poussé. Enfin, 
les données relatives au mouvement migratoire de la population seront extraites des 
registres et rassemblées en une statistique globale des migrations, qui permettra 
d’effectuer des analyses approfondies des mouvements migratoires, nationaux et 
internationaux. 
L’exploitation des registres des habitants ne pourra toutefois pas remplacer les 
enquêtes sur le mouvement naturel de la population portant sur des caractères qui ne 
se trouvent pas dans les registres des habitants (le rang de naissance, la durée du 
mariage au moment du divorce, etc.) et qui livrent des informations fondamentales 
sur les évolutions sociales. La banque centrale de données d’état civil réalisée par le 
DFJP (Infostar – Registre informatisé de l’état civil de l’Office fédéral de l’état 
civil)12 amènera à une nouvelle conception de la statistique du mouvement naturel 
de la population. Dans le domaine des registres de personnes, Infostar ouvrira éga-
lement de nouvelles perspectives à pop.ch. Infostar doit être intégré de manière 
appropriée dans la future statistique de la population. 
 
11 
L’établissement d’un lien entre le RegBL et les registres des habitants permettra un 
géocodage des données sur la population, qui n’était possible jusqu’ici que tous les dix 
ans dans le cadre du recensement. Ainsi, de toutes nouvelles perspectives s’ouvrent dans 
l’analyse et l’exploitation de la statistique annuelle de la population en matière d’analyses 
de données spatiales. 
12 
La banque de données Infostar a centralisé tous les registres d’état civil gérés à ce jour au 
niveau local. Les offices de l’état civil sont connectés, en tant que centres de saisies des 
données décentralisés, à une banque de données centrale de la Confédération.

454 
1.2.3 
Utilité pour les statistiques de la population et pour 
les recensements de la population à partir de 2010 
L’harmonisation des registres permettra de réduire la charge de travail imposée à la 
population et aux communes à partir du recensement de 2010. Les registres com-
munaux et cantonaux des habitants livreront régulièrement les données structurelles 
nécessaires à la statistique démographique courante pour établir l’état de la popula-
tion selon certains caractères. Ces données seront uniformes pour l’ensemble du 
territoire de la Suisse. De cette manière, les effectifs de population ne devront plus 
être estimés ou mis à jour progressivement chaque année. 
L’exploitation des registres des habitants harmonisés permettra d’améliorer nette-
ment l’analyse du mouvement migratoire de la population. La saisie uniforme des 
annonces d’arrivées et de départs supprimera les cas de double comptage ou de sous-
estimation des habitants et facilitera l’établissement d’une statistique des migrations 
valable pour l’ensemble de la Suisse. 
L’utilisation de registres administratifs harmonisés offre encore d’autres possibilités 
inédites en matière d’information pour la statistique de la population en autorisant, 
par exemple, les recherches longitudinales (analyses de cohortes ou des parcours de 
vie). L’exploitation en réseau des données existantes dans les registres (appariement 
de caractères issus des registres des habitants avec ceux issus du Registre fédéral des 
bâtiments et des logements, p. ex.) permettra d’établir de nouvelles statistiques de 
synthèse. Alors que l’on a tendance à réduire le nombre d’enquêtes directes pour des 
raisons financières, les relevés à partir des registres sont possibles en tout temps et 
livrent une statistique en continu. Cela répond aux exigences de notre époque, car à 
l’heure où les mutations sociales s’accélèrent, l’actualité des bases de planification 
et d’aide à la décision revêt une importance de plus en plus grande. 
1.2.4 
Utilité pour les enquêtes par échantillonnage de 
l’OFS menées auprès des personnes et des ménages 
Depuis le milieu des années 1990, l’OFS s’efforce, lors des enquêtes par échantil-
lonnage menées auprès des ménages, d’adjoindre à ses questions des thèmes proches 
et de les résumer dans des questionnaires uniques multithématiques. Ainsi, des sujets 
tels que la «formation permanente», le «travail non rémunéré» et la «migration» sont 
abordés à tour de rôle depuis 1996 dans le cadre de l’enquête suisse sur la population 
active (ESPA). Cette méthode a permis de renoncer, par exemple, au micro-
recensement sur la formation permanente qui, en 1993, était encore exécuté de 
manière indépendante. Le module «sécurité sociale» est venu s’ajouter en 2002 aux 
thèmes mentionnés précédemment. A titre d’autres exemples d’intégration réussie 
de divers sujets, citons l’enquête sur la santé de 1997 et celle sur les revenus et la 
consommation de 1998, faisant partie toutes deux du module «Conditions de vie». 
Dans l’enquête sur les revenus et la consommation, on avait même intégré un 
module sur les comportements en matière de voyage. 
L’OFS poursuit dans ce cadre une nouvelle stratégie de collecte de données avec 
pour objectif la mise en place d’un système d’information statistique intégré qui 
s’inscrit dans le concept global portant sur les enquêtes réalisées auprès des ménages 
et des personnes. Il est prévu de coordonner et d’intégrer encore davantage à l’avenir 
les enquêtes réalisées auprès des ménages dans un système regroupant des enquêtes

455 
cohérentes. A partir de 2007 et en vue de la mise en œuvre de l’accord bilatéral sur 
la statistique, ce système sera complété par une enquête coordonnée à l’échelle 
européenne qui portera sur le revenu et les conditions de vie (SILC – Statistics on 
Income and Living Conditions). Compte tenu des enquêtes par échantillonnage 
prévues dans les années 2010 à 2019 pour compléter le recensement de la popula-
tion, il s’avère aussi nécessaire de coordonner les enquêtes auprès des ménages 
(cf. ch. 1.2.2). Une plus grande standardisation des méthodes et l’introduction de 
variables-clés obligatoires permettront de fusionner les séries de données issues des 
différentes enquêtes pour certaines exploitations et, notamment, d’affiner l’analyse 
au niveau régional. Cette harmonisation, qui n’engendre ni coûts ni travail supplé-
mentaires, présente ici un grand avantage. 
La mise en œuvre cohérente de cette stratégie améliore sensiblement la pertinence, 
l’exactitude et la comparabilité des informations statistiques. Là encore, l’harmo-
nisation des registres des habitants est la condition fondamentale pour que de telles 
enquêtes puissent être réalisées, tant au niveau du tirage d’échantillons, de l’extra-
polation ou de la pondération des résultats d’enquêtes par échantillonnage, que de la 
collecte de données primaires à des fins statistiques. Dans ce contexte, il est égale-
ment prévu que la LHR crée les bases nécessaires à l’élaboration d’un nouveau 
répertoire d’adresses pour les enquêtes par échantillonnage. 
1.2.5 
Identificateurs uniformes de personne pour 
la statistique et les registres officiels 
Il est indispensable de disposer d’identificateurs de personne harmonisés et coor-
donnés pour pouvoir apparier, à des fins statistiques, les informations relatives à la 
population qui sont disponibles dans les registres administratifs de la Confédération, 
des cantons et des communes. Cet appariement permettra de réduire les temps 
d’enquête consacrés aux relevés statistiques pour la population et pour les commu-
nes. Il est en outre nécessaire de disposer d’identificateurs de personne pour pouvoir 
exclure, lors de relevés statistiques exhaustifs, les doubles comptages et les sous-
estimations. Ces identificateurs garantiront par ailleurs de façon optimale l’ano-
nymat des individus et la protection des données lors de relevés statistiques13. 
A mesure que les travaux relatifs à la loi sur l’harmonisation des registres avan-
çaient, il est devenu évident que le projet d’introduction d’un identificateur de per-
sonne uniforme était lié à de nombreux autres projets de l’administration fédérale. 
Dans la deuxième moitié des années 1990, quand a été formulé l’art. 65, al. 2, dans 
le cadre de la révision totale de la Constitution fédérale, l’objectif premier était de 
rendre utilisables et de mieux exploiter à des fins statistiques les registres officiels de 
la Confédération, des cantons et des communes, comme le demandait la motion de la 
Commission de gestion du Conseil national14. Depuis, les technologies ont forte-
ment évolué; des exigences et des besoins nouveaux sont apparus dans le domaine 
 
13 
Voir aussi le ch. 1.3 pour plus de détails sur la fonction et l’importance des identificateurs 
de personne dans d’autres pays. 
14 
Mais en 1996 déjà, le Conseil fédéral soulignait qu’un article constitutionnel sur la 
statistique et sur l’harmonisation des registres devait contribuer aussi à favoriser une 
gestion administrative plus efficace dans les communes et dans les cantons: 
voir le message du 20 novembre 1996 relatif à la nouvelle Constitution fédérale, 
commentaire de l’art. 79 (FF 1997 I 1).

456 
de l’administration en ligne. On considère aujourd’hui que les registres cantonaux et 
communaux des habitants ont un rôle essentiel à jouer non seulement dans le 
domaine de la statistique, mais encore dans le domaine de la cyberadministration 
aux niveaux fédéral, cantonal et communal. Le futur projet de «Vote électronique», 
par exemple, devra pouvoir s’appuyer sur des registres électoraux harmonisés et 
coordonnés, fondés eux-mêmes sur les registres cantonaux et communaux des habi-
tants. 
De nombreux projets de l’administration fédérale, soit dans le domaine des habi-
tants15, soit dans le domaine des assurances sociales16, prévoient aujourd’hui de 
créer ou de réviser des identificateurs de personne. Les auteurs de ces projets, parmi 
lesquels on trouve de nombreux représentants des administrations cantonales et 
communales, sont en principe tous favorables, pour des raisons administratives, à 
une meilleure coordination des identificateurs de personne. Un système d’identifica-
tion des personnes coordonné à l’échelle de la Suisse serait d’une grande utilité pour 
l’exécution de différentes tâches légales, puisqu’il permettrait de simplifier la tenue 
des registres ainsi que les échanges de données entre les registres, tout en optimisant 
le fonctionnement de l’administration, qui deviendrait ainsi plus efficace et plus 
proche des citoyens. C’est en particulier ce que montrent les expériences faites dans 
les pays scandinaves, aux Pays-Bas et en Autriche, pays où la réglementation en 
matière de protection des données est très élaborée. 
Pour des raisons historiques, la Suisse ne possède pas, à la différence d’autres pays, 
de registre central et unique de la population. L’administration de la population est 
segmentée et s’opère à trois niveaux de l’Etat, à l’aide de différents registres: les 
registres des habitants (communes/cantons), Infostar (cantons/Confédération) et 
SYMIC, Ordipro, VERA (Confédération). Aujourd’hui déjà, de grandes quantités de 
données sont échangées entre les registres, en application de la loi. Mais ces échan-
ges de données sont entravés par de nombreuses ruptures de médias17 dues à 
l’absence d’une identification certaine et univoque des personnes. En cas de démé-
nagement, par exemple, il faut saisir à nouveau les données retranscrites sur papier 
et les contrôler manuellement et, en cas de doute, demander les informations man-
quantes à la personne concernée ou à un autre service de l’administration. Le gra-
phique 1 ci-après illustre l’échange de données auquel donne lieu un événement de 
l’état civil. 
 
15 
Infostar, SYMIC, carte d’identité électronique (CIE), guichet virtuel. 
16 
Carte d’assuré dans le domaine de l’assurance-maladie, révision du numéro d’assuré 
AVS. 
17 
Une rupture de médias désigne un changement du support d’information au sein d’un 
processus de traitement des informations. Elle entraîne l’interruption d’une procédure de 
travail parce que l’envoi des données doit s’opérer sous une autre forme que celle utilisée 
lors de leur réception. Une telle rupture peut par exemple se produire lorsque les 
informations disponibles sous forme électronique doivent être imprimées et traitées avant 
d’être à nouveau saisies dans un autre système informatique.

457 
Graphique 1 
Exemple d’une communication de données prévue par la loi 
 
La communication des données, telle qu’elle est réglementée par la loi, sera considé-
rablement simplifiée et facilitée par l’introduction du nouveau numéro d’assurance 
sociale (NAS) dans ces registres. 
La qualité des données enregistrées sera améliorée si l’on élimine les ruptures dans 
leur transmission, qui sont autant de sources potentielles d’erreurs. Les structures 
fédéralistes du système des registres ne seront pas touchées. Les services qui tien-
nent aujourd’hui des registres en conserveront la responsabilité. Enfin, les réglemen-
tations en vigueur en matière de protection des données pourront être appliquées et 
contrôlées plus facilement et de manière plus transparente. La protection des don-
nées et la protection de la personnalité s’en trouveront améliorées. Les échanges 
électroniques de données présentent en effet davantage de sécurité que les procédu-
res actuelles sur papier. 
1.2.6 
Cyberadministration: utilité administrative 
autre que statistique 
La loi sur l’harmonisation des registres sera également utile dans le secteur adminis-
tratif lors de l’exécution de tâches assignées par la loi, même si la marge de manœu-
vre constitutionnelle résultant du partage actuel des compétences entre la Confédéra-
tion et les cantons est restreinte. Les compétences font défaut pour réglementer de 
manière globale le contrôle des habitants en Suisse aux niveaux administratif, orga-
nisationnel et technique, c’est-à-dire pour édicter une «loi fédérale sur la tenue des 
registres des habitants» telle que l’Association suisse des contrôles des habitants 
(ASCH) le souhaiterait. En effet, la Confédération n’a pas de compétence pour 
réglementer l’organisation des registres des habitants et n’a pas de compétence

458 
directe non plus au niveau de l’obligation d’annonce personnelle de la population 
suisse. L’art. 65 Cst. lui octroie toutefois la compétence de régir les exigences fon-
damentales requises à des fins statistiques (contenu des registres, caractères, qualité 
et actualité des données18, identificateurs pour coupler les données issues des regis-
tres). 
S’il est vrai que la LHR concerne en premier lieu l’utilisation des registres à des fins 
statistiques, elle aura des répercussions positives indirectes sur l’utilisation des 
registres à des fins administratives. Ainsi, les services gérant ces registres profiteront 
eux aussi de l’échange plus facile des données entre registres grâce à la standardisa-
tion des informations et aux contraintes de qualité et de mises à jour des données. 
L’harmonisation et la coordination des registres (l’introduction, avec le NAS, d’un 
identificateur de personne uniforme en sera un effet secondaire) pourront ainsi 
contribuer à optimiser la culture administrative de la Suisse et favoriser l’émergence 
d’une gestion globale de l’information par l’administration, telle qu’elle est projetée 
dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie du Conseil fédéral pour une société 
de l’information. 
1.2.7 
Cyberadministration: utilité pour les citoyennes 
et les citoyens 
Les citoyennes et les citoyens attendent aujourd’hui de l’administration publique une 
vaste offre de services en ligne; ils souhaitent pouvoir régler leurs affaires admini-
stratives à domicile au moyen de l’ordinateur, et cela intégralement (du dépôt de la 
requête à la décision finale), indépendamment des heures d’ouverture des guichets. 
Il suffit de songer dans ce contexte aux applications informatiques qui permettront 
bientôt aux habitants d’annoncer via Internet, lors d’un déménagement, leur départ 
et leur arrivée aux communes concernées. De telles offres – inspirées de l’idée selon 
laquelle il vaut mieux faire circuler les données que les personnes – faciliteront et 
rendront même superflues certaines démarches administratives qui sont ressenties 
comme pesantes par bien des citoyennes et des citoyens. Mais ici aussi nous aurons 
besoin, au niveau suisse, d’un système coordonné d’identificateurs pour garantir 
l’identification correcte des personnes qui effectueront ces opérations. Si l’on ne 
crée pas les conditions nécessaires, il ne sera pas possible de répondre aux attentes 
du public dans le domaine de l’administration en ligne. La LHR, en revanche, per-
mettra de simplifier considérablement les transactions avec les autorités tout en 
garantissant leur validité. 
L’identité numérique permet d’effectuer des formalités juridiquement valables via 
Internet. La loi fédérale du 19 décembre 2003 sur les services de certification dans le 
domaine de la signature électronique19 et l’ordonnance d’application du 3 décembre 
200420 sont entrées en vigueur le 1er janvier 2005. Conjointement avec le NAS, 
utilisable de manière facultative par les citoyens et les citoyennes, les conditions 
nécessaires à l’attribution de certificats numériques servant d’identité numérique 
seraient ainsi créées. 
 
18 
Cette compétence autorise la Confédération à fixer notamment des principes sur 
l’obligation d’annonce personnelle et la mise à jour des registres. 
19 
RS 943.03 
20 
RS 943.032

459 
1.3 
Tour d’horizon à l’étranger 
Les pays scandinaves (Danemark, Finlande, Suède, Norvège) font partie des pays 
ayant la plus longue tradition d’enquête statistique basée sur des registres. Après la 
Deuxième Guerre mondiale, les registres des habitants locaux ont fait l’objet d’une 
informatisation progressive basée sur les TIC. Ils fonctionnent en réseau dans tout le 
pays, contiennent des identificateurs personnels et peuvent également servir à la 
statistique de la population. En outre, les quatre pays ont créé chacun un registre 
central des habitants. Il faut noter cependant qu’il est impossible d’accéder directe-
ment aux registres des habitants pour des exploitations statistiques. Les services 
statistiques nationaux tiennent des «registres statistiques des habitants» à part, dans 
lesquels ils saisissent régulièrement des données figurant dans les registres des 
habitants, mais également des données émanant d’autres sources (p. ex. certificats de 
naissances et de décès) (voir à ce propos Danmarks Statistik, 199521, Eurostat, 
199522, Statistics Sweden, 199923). L’intégration de données administratives dans 
les registres statistiques implique, en outre, un grand travail de méthodologie 
(comme les contrôles de cohérence et de validité, le traitement des données man-
quantes, etc.). 
Outre le domaine des habitants, des banques de données ont été mises en place dans 
un grand nombre de secteurs de l’administration (p. ex. registres des impôts, de la 
formation, des personnes exerçant une activité professionnelle, registres des bâti-
ments et des logements). L’élément déterminant est ici l’utilisation systématique 
d’un numéro d’identification personnelle univoque (NIP) dans presque tous les 
registres de l’administration, ce qui garantit le lien entre les informations contenues 
dans les différents registres et permet de nouvelles statistiques de synthèse (voir à ce 
propos Statistics Finland, 199924). 
Le système de contrôle des habitants des Pays-Bas (GBA) repose entièrement, 
depuis octobre 1994, sur un échange électronique des données; il est tenu par les 
communes de manière décentralisée, c’est-à-dire qu’il n’y a pas de registre central. 
Le point important est ici aussi l’utilisation d’un NIP univoque et d’une méthode 
coordonnée de mise à jour de tous les changements de domicile lors des déménage-
ments. Le réseau informatique qui relie les différentes communes et les utilisateurs 
des données sur la population a été développé par le gouvernement central. 
L’échange des données se fait de manière standardisée (Electronic Data Interchange) 
par courrier électronique (voir à ce propos Statistics Netherlands, 199925). L’office 
de la statistique des Pays-Bas reçoit des données sélectionnées importantes pour la 
statistique de la population à partir du système de contrôle des habitants: un état par 
année civile sur l’effectif et la structure de l’ensemble de la population au 1er janvier 
 
21 
Danmarks Statistik, Principle Frame for the Establishment of a National Population 
Statistics System, Copenhague 1995. 
22 
Eurostat, Statistics on Persons in Denmark. A Register-Based Statistical System, 
Luxembourg 1995. 
23 
Statistics Sweden, Registers in Official Statistics: A Swedish Perspective, note de travail 
pour la rencontre ECE/Eurostat concernant l’utilisation des registres et des données 
administratives dans la statistique de la population et la statistique sociale, Genève 1999. 
24 
Statistics Finland, New Statistics Made Possible by the Use of Registers, note de travail 
pour la rencontre ECE/Eurostat concernant l’utilisation des registres et des données 
administratives dans la statistique de la population et la statistique sociale, Genève 1999. 
25 
Statistics Netherlands, Dutch Population Statistics Based on Population Register Data, 
note de travail pour la conférence européenne sur la population, La Haye 1999.

460 
et, à intervalles réguliers, des données sur les événements démographiques (naissan-
ces, décès, migration, mariages, etc.). 
1.4 
Résultats des procédures de consultation 
1.4.1 
Résultats de la procédure de consultation relative 
à la LHR 
Le projet de LHR a été mis en consultation du 22 janvier au 30 avril 2003. Le 
Conseil fédéral a fait état des résultats de la procédure le 12 mars 2004 et publié un 
rapport détaillé à ce sujet26. 
Le projet a suscité un vif intérêt. Sur les 85 participants consultés officiellement, 49 
ont répondu. 17 réponses spontanées ont été enregistrées. Le nombre total de répon-
dants est donc de 66. La grande majorité des participants a réservé un accueil favo-
rable au projet de loi et s’est prononcée en faveur de la poursuite des travaux. 
Buts et utilité 
L’harmonisation des registres à des fins statistiques a ainsi été approuvée par tous 
les cantons, par la majorité des partis politiques ayant pris position, par les associa-
tions de communes et de contrôle des habitants, par les associations patronales27, par 
les autres organisations et associations, par les milieux économiques et scientifiques, 
ainsi que par les Eglises et les communautés religieuses. La plupart des cantons, des 
partis politiques, des associations de communes et de contrôle des habitants, des 
Eglises et des communautés religieuses ont par ailleurs souhaité que cette harmoni-
sation ait aussi une utilité administrative. 
La majorité des offices statistiques ont émis le désir de pouvoir accéder aux données 
brutes de l’OFS en vue de mener leurs propres enquêtes au niveau cantonal. Le 
présent projet tient compte de cette requête. Les autres articles spécifiques au 
domaine de la statistique n’ont pas appelé d’autres remarques ni fait l’objet d’oppo-
sitions particulières. 
Définition de normes et de la liste des caractères 
L’introduction de normes et de standards dans un catalogue officiel des caractères et 
d’une liste des caractères à gérer obligatoirement dans les registres des habitants, 
telle qu’elle est proposée dans le projet de loi, a été soutenue par tous les cantons et 
par l’ensemble des autres organisations et associations, par la plupart des partis 
politiques, des associations de communes et de contrôle des habitants, des associa-
tions patronales, des Eglises et des communautés religieuses. Afin de créer la trans-
parence et d’assurer une certaine stabilité au cours du temps, la majorité estime que 
la liste des caractères obligatoires doit figurer dans la loi. 
Le contenu de la liste des caractères obligatoires a aussi été accepté, dans son 
essence, par la plupart des participants. Certains d’entre eux ont pourtant souhaité 
une adaptation de cette liste par l’ajout ou le retrait de certains caractères. En parti-
 
26 
Projet de loi fédérale sur l’harmonisation des registres des habitants et d’autres registres 
officiels de personnes: rapport sur les résultats de la procédure de consultation, DFI, 
Berne, mars 2004. 
27 
Les organisations de salariés n’ont pas pris position.

461 
culier les Eglises ainsi que la majorité des cantons, qui se sont exprimés explicite-
ment en faveur du caractère «Appartenance à une communauté religieuse reconnue 
de droit public», aimeraient que celui-ci soit intégré dans la liste des caractères 
obligatoires. Les services cantonaux de protection des données ont en revanche 
estimé que la liste des caractères contenue dans le projet se situait déjà à l’extrême 
limite de ce que l’on pouvait demander à des fins statistiques. Le projet de loi tient 
compte de la requête des Eglises, étant donné que l’appartenance à une Eglise natio-
nale figure déjà dans la plupart des registres des habitants. 
Communication électronique des annonces 
La plupart des milieux consultés ont soutenu les dispositions prévues en matière 
d’échange électronique des données entre les registres en cas d’arrivée ou de départ 
d’habitants, sous réserve que la communication se fasse sous forme cryptée et que la 
protection des données soit assurée. Certains ont souhaité, pour garantir la protection 
des données, l’introduction d’un principe d’information à destination du citoyen 
pour lui permettre d’exercer, le cas échéant, son droit de rectification. La législation 
fédérale et cantonale en vigueur dans le domaine de la protection des données rend 
toutefois superflue une telle disposition supplémentaire dans la LHR. 
Par ailleurs, les offices de l’état civil et les associations de communes et de contrôle 
des habitants ont déploré que le projet ne prévoie pas de procédure d’appel électro-
nique entre l’état civil et le contrôle des habitants. Cette proposition ne peut malheu-
reusement pas être retenue, car l’art. 65, al. 2, Cst. n’offre pas une base suffisante 
pour satisfaire à cette requête. 
Obligations d’annonce 
L’harmonisation à l’échelle nationale de l’obligation de s’annoncer personnellement 
a été acceptée par la majorité des cantons, des partis politiques, des associations de 
communes et de contrôle des habitants et des autres organisations et associations. 
L’opposition minoritaire s’est concentrée sur la répartition constitutionnelle des 
compétences. La Confédération ne serait pas, pour certains, légitimée à légiférer en 
la matière sur la seule base de l’art. 65, al. 2, Cst. 
Les obligations subsidiaires d’annonce imposées aux employeurs et aux régies 
immobilières en cas de déménagement ont été contestées par les milieux patronaux 
et immobiliers concernés, principalement en raison de l’investissement en temps et 
en argent que cela représenterait. Les associations de communes et de contrôle des 
habitants estiment en revanche que ces obligations devraient être applicables de 
manière générale et non pas se limiter de façon subsidiaire aux cas où l’obligation de 
s’annoncer personnellement n’est pas remplie. Les cantons n’ont majoritairement 
pas formulé d’observations négatives sur l’obligation subsidiaire de renseigner. Il est 
désormais proposé de conserver l’obligation subsidiaire de renseigner, qui constitue 
une solution praticable et acceptable si l’on considère ces deux positions opposées, 
et de laisser aux cantons la possibilité d’édicter des dispositions supplémentaires. 
Identificateur de logement, indication du ménage et identificateur de bâtiment 
L’introduction d’un identificateur de logement et l’indication du ménage dans les 
registres des habitants ont été soutenues par la majorité des cantons, des partis 
politiques, des associations de communes et de contrôle des habitants. Certains ont 
toutefois souligné la charge de travail et les difficultés que pourraient entraîner la

462 
mise à jour de telles données. La gestion des identificateurs de bâtiment du Registre 
des bâtiments et des logements de l’OFS ne semble par contre poser aucun pro-
blème. 
Identificateur de personne 
La création d’un identificateur fédéral de personne à des fins administratives et 
utilisé conjointement à des fins statistiques a fait l’objet d’une acceptation majori-
taire. La plupart des répondants ont estimé qu’à l’heure de la société de l’informa-
tion, un identificateur de personne était indispensable pour assurer le développement 
de la cyberadministration. Une forte majorité pense que l’identificateur de personne 
ne devrait pas être limité à des fins statistiques uniquement, mais devrait aussi 
pouvoir être utilisé dans l’exécution quotidienne des tâches administratives assi-
gnées par la loi. 
Seuls l’Association des Commissaires suisses à la protection des données et trois 
cantons étaient totalement opposés à l’introduction d’identificateurs de personne à 
des fins administratives. Ils redoutent notamment que des appariements illicites de 
données entre registres soient réalisés à l’aide de ces identificateurs. Il n’en demeure 
pas moins que deux de ces trois cantons ont déjà introduit un identificateur de per-
sonne cantonal. Plusieurs participants ont souligné l’importance que revêtait la 
protection des données et ont fait dépendre leur avis définitif des mesures prévues en 
matière de protection des données. 
Répartition des coûts 
Lors des deux consultations, la majorité des milieux consultés ont vivement critiqué 
le fait que les coûts soient répartis conformément au principe de la répartition des 
tâches et des compétences entre la Confédération et les cantons. Selon cette majori-
té, le soutien financier et logistique de la Confédération devrait au contraire être 
important, notamment pour les coûts d’investissements. L’harmonisation profiterait 
davantage à la Confédération qu’aux cantons et aux communes. Notamment les 
cantons et les associations de communes estiment indispensable une participation 
financière et logistique de la Confédération à l’harmonisation des registres en vue de 
mener à bien son application et de garantir sa durabilité. 
En raison de la situation financière de la Confédération, la répartition usuelle des 
coûts est toutefois maintenue dans le projet. 
1.4.2 
Résultats de la deuxième procédure de consultation 
relative à l’identificateur de personne 
Les doutes auxquels l’identificateur de personne avait donné lieu en relation avec la 
protection des données ont amené le Conseil fédéral à présenter une deuxième 
proposition de loi distincte sur les identificateurs sectoriels de personne (SPIN). Lors 
de la consultation en été 2004 (du 26 mai au 23 juillet), celle-ci a toutefois été reje-
tée par une forte majorité28. La répartition sectorielle prévue, soit la définition de six 
secteurs administratifs, n’aurait en effet aucun sens aux plans cantonal et communal, 
 
28 
Projet de loi fédérale sur les identificateurs sectoriels de personne (LSPIN): rapport sur 
les résultats de la procédure de consultation, DFI, Berne, octobre 2004.

463 
étant donné qu’à ces niveaux, on utilise souvent des solutions informatiques globa-
les. La création d’un secteur constitué des registres des habitants, d’une part, et d’un 
secteur des registres des impôts, d’autre part, a également suscité une grande incom-
préhension, car à l’ère des TIC, une séparation au niveau des identificateurs (mais 
pas dans la tenue des registres en soi) ne correspond plus à la réalité des cantons et 
des communes. Les cantons qui ont investi ces dernières années dans le développe-
ment de plateformes de données cantonales se sont tout particulièrement opposés à 
cette répartition pour des raisons de coûts et de temps et ont refusé d’introduire dans 
leurs registres et leurs systèmes six nouveaux identificateurs fédéraux pour les 
échanges avec la Confédération. Ils ont également rejeté l’idée de mettre en place un 
nouveau système complexe qui, lors de chaque échange de données prévu par la loi, 
devrait vérifier quel identificateur sectoriel pourrait être communiqué, à qui et pour 
quel registre. 
Les préposés cantonaux à la protection des données et l’UDC ont rejeté le projet 
dans son ensemble, craignant que la protection des données et la liberté individuelle 
soient compromises. Le PDC et le PCS ont approuvé le projet tandis que le PS s’est 
montré sceptique et a exprimé des doutes quant à la protection des données. Quant 
au PRD, il n’a pas pris position. 
S’agissant de l’introduction d’un identificateur de personne, les milieux consultés se 
sont par contre largement entendus sur la nécessité et l’utilité de coordonner les 
registres cantonaux et communaux des habitants avec les principaux registres de 
personnes de la Confédération des domaines de l’état civil et des étrangers. 
1.4.3 
Conséquences des deux procédures de consultation 
pour l’identificateur de personne 
Compte tenu des résultats de la deuxième consultation, le projet d’identificateur 
sectoriel de personne est abandonné. Il est maintenant proposé d’utiliser le nouveau 
numéro d’assuré AVS (numéro d’assurance sociale, NAS), totalement anonyme, 
dans les registres de personnes spécifiés dans la LHR. Le numéro actuel d’AVS est 
déjà largement répandu dans les registres officiels de personnes et bien accepté par 
la population. Il est enregistré à différentes fins, par exemple dans les registres 
fiscaux cantonaux et dans ceux des habitants. Pour que le NAS ait aussi une grande 
utilité pour les cantons, ces derniers devraient pouvoir y recourir dans le cadre de 
l’exécution de leurs tâches légales. 
La loi sur l’AVS29 fixera les bases légales du nouveau numéro d’assuré AVS ainsi 
que les fins auxquelles il sera utilisé dans le secteur des assurances sociales et hors 
de ce secteur. Les modifications correspondantes seront vraisemblablement approu-
vées par le Conseil fédéral et présentées au Parlement à la fin de l’année 2005 en 
même temps que le présent projet. 
 
29 
RS 831.10

464 
1.5 
Application 
L’objectif principal du projet de loi est de créer une base juridique moderne pour 
régler l’utilisation, à des fins statistiques, des registres cantonaux et communaux des 
habitants. Un minimum d’harmonisation doit pour ce faire être assuré dans la ges-
tion et la coordination de ces registres au niveau suisse. Le but ne consiste toutefois 
pas à intégrer cette base légale dans la loi sur la statistique fédérale (LSF)30 mais à 
proposer une loi indépendante. Les dispositions de cette loi sur l’harmonisation sont 
en effet, tant au niveau du contenu que dans le détail, plus spécifiques que les dispo-
sitions de la LSF, de même que leur matière est plus vaste mais plus homogène 
également. La LSF, véritable fondement de la statistique, ne doit pas être alourdie 
par ces nouvelles dispositions. De plus, la nouvelle loi s’applique directement aux 
services cantonaux et communaux chargés de tenir les registres. Une loi séparée 
présente l’avantage d’offrir une plus grande transparence et de concerner directe-
ment ses destinataires, alors qu’une intégration dans la LSF risquerait d’occulter les 
dispositions importantes. 
Conditions-cadres 
Les conditions-cadres de la loi peuvent être décrites comme suit: 
– 
Les cantons et les communes conservent leurs compétences actuelles, 
notamment en matière de gestion des registres du contrôle des habitants. 
Cette condition, issue du droit constitutionnel, est déterminante pour rem-
porter l’adhésion politique et pouvoir mettre en œuvre les solutions futures. 
Elle tient compte, en outre, des projets cantonaux en cours ou prévus en 
matière de registres des habitants. 
– 
Le recours au NAS en tant qu’identificateur de personne univoque permet, 
d’une part, d’identifier de manière univoque et sûre les personnes dans les 
différents registres et d’apparier à des fins statistiques les informations 
issues des différents registres de personnes de la Confédération, des cantons 
et des communes. Il permet, d’autre part, d’éviter les doubles comptages ou 
les sous-estimations du nombre d’habitants. Le recours au NAS permet en 
outre de simplifier efficacement, tout en la réglementant clairement, la 
garantie de la protection des données personnelles. L’OFS n’aura plus à sai-
sir les noms et adresses, puis à rendre les données anonymes31 pour les 
exploitations statistiques, si un lien est établi durablement entre le NAS et 
les caractères de la personne concernée dans ces registres. Les noms et 
adresses ne seront plus nécessaires que si les registres des habitants doivent 
être utilisés pour tirer des échantillons ou pour prendre contact avec les 
ménages lors d’enquêtes directes. 
– 
Pour appliquer l’exigence contenue dans l’art. 65, al. 2, Cst. et visant une 
simplification des relevés statistiques, il est en particulier indispensable de 
déterminer et de tenir à jour l’identification des ménages et des logements 
 
30 
RS 431.01 
31 
Conformément à l’art. 22, al. 1, de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des 
données (RS 235.1), l’OFS est tenu de rendre anonymes les données personnelles aussitôt 
que les nécessités du traitement le permettent. Par «rendre anonyme», il faut comprendre 
toute mesure ayant pour effet de rendre impossible ou extrêmement difficile 
l’identification des personnes concernées.

465 
dans les registres des habitants et de pouvoir ainsi établir un lien32 avec les 
informations issues du Registre fédéral des bâtiments et des logements. 
– 
Afin de garantir l’actualité, la qualité et la mise à jour progressive des don-
nées sur l’état et la structure de la population, il faut mettre en place un sys-
tème d’annonce et de mutation, lors d’arrivées et de départs, entre les admi-
nistrations communales et les administrations cantonales. 
– 
Les prescriptions techniques réglant l’harmonisation et la gestion des regis-
tres doivent pouvoir être appliquées aussi bien par de grandes villes que par 
de petites communes. 
La loi sur l’harmonisation des registres ne crée pas un nouveau droit en matière 
d’utilisation administrative des registres des habitants par les cantons et les com-
munes. Elle repose sur des règles qui ont fait leurs preuves dans les cantons et les 
communes et laisse une large marge de manœuvre aux cantons. Les modalités 
d’utilisation des registres des habitants doivent tenir compte des besoins des cantons 
et des communes ainsi que des dispositions qu’ils ont édictées. 
L’objectif est de créer une loi-cadre brève et concise formulant toutes les exigences 
centrales minimales requises par la statistique. C’est pourquoi la liste détaillée des 
caractères nécessaires et des identificateurs figure déjà dans la LHR, et non pas dans 
l’ordonnance d’application seulement, pour des raisons de transparence et de sécuri-
té pour les services chargés des registres. Cette situation peut présenter, il est vrai, 
un certain manque de souplesse, dont il faudra s’accommoder en cas d’éventuels 
nouveaux besoins qui exigeraient une révision de la loi. Les règles de définition des 
caractères et des modalités, des identificateurs et des nomenclatures pour la codifica-
tion des données enregistrées, qui sont du domaine de compétence de l’OFS, seront 
en revanche définies dans une ordonnance. Par ailleurs, la loi doit régler des aspects 
essentiels concernant l’assurance qualité des données destinées à la statistique, tels 
que l’obligation d’annonce et l’exhaustivité des registres. D’autres aspects traitent de 
la transmission des données à l’OFS ainsi que de leur utilisation et de leur commu-
nication. 
La focalisation sur les registres des habitants est intentionnelle, car ces derniers sont 
essentiels pour la statistique; en outre, les possibilités offertes par ces registres face 
aux besoins de la statistique ont déjà fait l’objet d’une analyse approfondie, et il 
existe un mandat clair du Parlement. L’harmonisation du contenu d’autres registres 
fédéraux, cantonaux ou communaux de personnes (p. ex. registres fiscaux, scolaires, 
universitaires, registres des apprentis ou des chômeurs, registres des assurances-
maladie ou des automobiles) pourrait être réglée ultérieurement par des dispositions 
plus spécifiques – dans la mesure où leurs données ne sont pas aujourd’hui déjà 
tirées des registres des habitants (p. ex. registres des électeurs, registres des impôts) 
– en application de l’art. 65, al. 2, Cst. Ces dispositions devraient prendre en compte 
les besoins futurs de la statistique et les possibilités de ces registres. Régler dans une 
seule loi tous les registres de personnes existant aux différents échelons de l’Etat 
conduirait toutefois à un texte extrêmement complexe, qui ne serait plus intelligible. 
 
32 
L’art. 4 de la loi sur la statistique fédérale ne contient pas uniquement les conditions 
juridiques nécessaires à l’utilisation des registres mais aussi celles nécessaires à leur 
appariement à des fins statistiques.

466 
Coordination et simplification de l’échange de données prévu par la loi grâce 
au NAS 
Les registres des habitants doivent néanmoins être coordonnés avec les registres 
existants de la Confédération33. Les registres fédéraux de personnes et les registres 
des habitants devront contenir au moins le NAS comme dénominateur commun. Ce 
numéro est le seul moyen d’apparier, dans le cadre des recensements de la popula-
tion fondés sur les registres, de la statistique annuelle de la population et d’autres 
relevés statistiques, les informations des registres fédéraux – les seules à être dans la 
plupart des cas de bonne qualité et actuelles – et les informations des registres canto-
naux et communaux. De cette manière, on évitera aussi de gérer deux fois, dans un 
registre fédéral et, par exemple, dans un registre des habitants, des informations 
relevées uniquement à des fins statistiques34. 
A l’avenir, chaque personne faisant partie de la population résidante suisse devra par 
conséquent pouvoir être identifiée de manière sûre dans les divers registres officiels 
grâce au NAS. Une telle identification de toutes les personnes est également néces-
saire à l’automatisation de l’échange de données et des communications entre les 
registres de l’administration, qu’il s’agisse de la mise à jour de données personnelles 
ou de l’exécution d’autres tâches légales. L’administration suisse étant très compar-
timentée en fonction des tâches à remplir, des dizaines de milliers d’échanges ont 
lieu chaque jour entre les registres tenus à tous les échelons de l’Etat dans les nom-
breux secteurs de l’administration (p. ex. registres communaux des habitants, état 
civil et domaine des étrangers aux’ échelons cantonal et fédéral, fiscalité aux trois 
niveaux). 
Le projet ne prévoit pas la création de nouveaux canaux d’échange de données et ne 
réglemente pas non plus de nouveaux échanges qui ne reposeraient sur aucune base 
légale. La question de l’identificateur de personne ne revient nullement à déterminer 
si des données doivent être échangées entre des registres, ni quand et en quelle 
quantité elles doivent l’être. Ces aspects sont déjà entièrement réglés par la législa-
tion relative aux registres concernés. Il s’agit uniquement de savoir s’il faut créer la 
condition nécessaire pour que l’échange de données entre les registres des habitants, 
tel qu’il est prévu par loi, puisse être automatisé et quelle ampleur doit prendre ce 
projet. 
Les registres de l’état civil, des habitants, des étrangers et de l’asile, le registre des 
diplomates étrangers et des fonctionnaires étrangers ainsi que le registre des Suisses 
de l’étranger contiennent beaucoup d’informations identiques, qui sont constamment 
harmonisées au prix d’un important travail. Ensemble, ils constituent une sorte de 
«registre suisse de la population» qui indique l’âge, le sexe, l’état civil, la nationali-
té, le lieu d’origine et le lieu de domicile de chaque habitant. Bien des pays dispo-
sent d’un tel registre intégral de la population et d’une administration organisée en 
 
33 
A savoir le système d’information SYMIC de l’Office fédéral des migrations, le système 
d’information Ordipro du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), le rôle 
d’immatriculation des représentations diplomatiques et consulaires suisses à l’étranger 
géré dans le système d’information Administration en réseau des Suisses de l’étranger 
(VERA) du DFAE, le registre informatisé de l’état civil (Infostar) exploité par l’Office 
fédéral de la justice pour le compte des cantons, le registre central des assurés, le registre 
central des rentes et le registre central des prestations en nature de la Centrale de 
compensation. 
34 
Il peut s’agir, p. ex., de l’année d’acquisition de la nationalité ou de l’année de la dernière 
modification de l’état civil, informations actualisées qui pourront être reprises d’Infostar.

467 
conséquence. Dans l’administration suisse, la répartition des tâches a été fixée pour 
l’essentiel il y a plus de cent ans, en fonction des pratiques administratives, des 
moyens de transport et des techniques de communication de l’époque. Si l’on devait 
organiser aujourd’hui l’administration et les registres relatifs à la population, on s’y 
prendrait tout autrement. Dans les conditions actuelles, par exemple, il n’est pas 
judicieux ni efficace d’avoir un système de registres dans lequel les étrangers, qui 
représentent environ 1,5 million de personnes, sont traités différemment et séparé-
ment du reste de la population. Il s’agit aujourd’hui d’éliminer ces barrières adminis-
tratives obsolètes. La solution proposée sauvegarde néanmoins les structures fédéra-
listes historiques de notre pays. La souveraineté en matière de données et les 
responsabilités en matière de gestion des registres resteront aux mains des autorités 
qui les détiennent. 
Dans ce contexte, on peut relever que plusieurs cantons (dont Neuchâtel, Soleure, 
Genève, Berne, Bâle-Ville) s’emploient à coordonner au plan cantonal les domaines 
administratifs précités et à les fusionner progressivement en un registre central de la 
population, et que ces cantons introduisent chez eux des identificateurs cantonaux de 
personne communs à plusieurs domaines administratifs. La Confédération arrive 
d’ailleurs trop tard pour tenter d’infléchir cette évolution dans le sens d’une coordi-
nation et d’une harmonisation à l’échelle nationale. Mais il serait tout de même 
curieux et guère justifiable d’avoir à convertir un identificateur unifié au plan canto-
nal en plusieurs identificateurs fédéraux, selon que le canton veut communiquer 
avec les services fédéraux de l’état civil, des étrangers et de l’asile ou de l’AVS. 
Catalogue officiel des caractères 
L’OFS va publier un catalogue officiel des caractères à l’intention des services qui 
tiennent des registres et le mettra régulièrement à jour. Ce catalogue contiendra une 
description des caractères ainsi que les modalités et les nomenclatures à utiliser. Il 
aura pour objet d’informer les services tenant des registres sur les caractères et les 
dernières normes en vigueur à appliquer. Lorsqu’un registre gère un caractère parti-
culier du catalogue, il doit le faire selon ces normes afin que la statistique obtienne 
des informations harmonisées et comparables. Ce catalogue ne doit toutefois pas 
conduire à introduire des caractères et modalités supplémentaires dans les registres 
des habitants ou dans les registres fédéraux lorsque ces caractères et ces modalités 
ne servent qu’à des fins statistiques. Lors de l’élaboration du catalogue, l’OFS 
prendra en compte et intégrera les exigences et les besoins des services fédéraux, 
cantonaux et communaux chargés des registres et s’appuiera également, le cas 
échéant, sur les normes internationales. Afin de garantir l’actualité et l’accès au 
catalogue des caractères et aux nomenclatures, il est prévu de développer un mode 
de diffusion via Internet.

468 
2 
Commentaire 
2.1 
Structure de la loi 
La loi comprend 23 articles classés en cinq sections, dont voici le contenu: 
2.2 
Section 1 
Dispositions générales 
Art. 1 
But et objet 
Parmi les principes régissant les activités de l’Etat, la statistique doit respecter entre 
autres celui de la proportionnalité. La LSF précise déjà que la Confédération doit 
recourir en premier ressort aux données administratives dont elle dispose pour 
établir des statistiques. Ce principe constitue également le but principal de la loi, qui 
est de rationaliser la collecte des données à des fins statistiques en assurant 
l’harmonisation des registres officiels de personnes (al. 1). Les personnes tenues de 
renseigner dans le cadre d’enquêtes seront ainsi déchargées. Il faut donc que le 
recours aux registres existants soit possible, mais aussi que leur qualité satisfasse 
aux exigences de la statistique. 
L’al. 2 formule les principales conditions nécessaires à l’obtention de données de 
haute qualité et, partant, de résultats statistiques fiables et comparables, conditions 
qui doivent de ce fait être inscrites dans la loi. Il s’agit en l’occurrence: 
– 
du contenu commun des registres (let. a); 
– 
de l’uniformisation des définitions par l’élaboration de normes et de stan-
dards (let. b); 
– 
de l’exhaustivité et de l’exactitude des informations figurant dans les regis-
tres (let. c); 
– 
de l’actualité des données et du rythme d’actualisation des données figurant 
dans les registres (let. d). 
Art. 2 
Champ d’application 
L’al. 1 porte sur les registres fédéraux et cantonaux de personnes qui fournissent ou 
fourniront des données à l’Office fédéral de la statistique (OFS). Les données qu’ils 
contiennent sont utilisées en combinaison avec celles des registres des habitants pour 
établir des statistiques sur les mouvements migratoires ainsi que sur l’état et la 
structure de la population. Les registres dans le domaine des étrangers sont en cours 
de modernisation et devraient, dans quelques années, être regroupés en un système 
commun. Le système d’information SYMIC (let. b) est créé à partir du Registre 
central des étrangers (RCE) et du système d’enregistrement automatisé des person-
nes (AUPER). Le registre Infostar (let. a) a été quant à lui introduit progressivement 
au cours des cinq dernières années et fait office de registre central de l’état civil. Il 
est exploité par la Confédération et il est tenu et financé par les cantons. La loi est en 
outre applicable au système d’information des diplomates et des fonctionnaires 
internationaux Ordipro du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) 
(let. c), au rôle d’immatriculation des représentations diplomatiques et consulaires 
suisses à l’étranger géré dans le système d’information «Administration en réseau 
des Suisses de l’étranger» (VERA) du DFAE (let. d), ainsi qu’aux registres de

469 
l’AVS (let. e): registre central des assurés, registre central des rentes et registre 
central des prestations en nature de la Centrale de compensation. 
Aux termes de l’al. 2, la présente loi s’applique à tous les registres cantonaux et 
communaux des habitants, lesquels joueront un rôle primordial lorsqu’on établira 
des statistiques sur la base de registres (cf. ch. 1.2.2 s.). Le champ d’application de 
l’al. 2 s’étend aux registres des électeurs, tenus par les cantons ou les communes 
dans le cadre de l’exercice des droits politiques aux échelons fédéral, cantonal et 
communal. En règle générale, ces registres sont établis à partir des informations des 
registres des habitants. De tels registres harmonisés des électeurs sont une condition 
préalable au vote électronique. Il y a lieu de remarquer encore dans ce contexte que 
la loi fédérale du 19 décembre 1975 sur les droits politiques des Suisses de 
l’étranger35 doit être révisée afin d’astreindre les cantons à centraliser les registres 
des électeurs concernant les Suisses de l’étranger. 
Art. 3 
Définitions 
En raison de la spécificité des domaines du contrôle des habitants et de la statistique, 
il est nécessaire de donner une définition plus précise de certains termes utilisés dans 
le projet de loi. 
Les registres des habitants (let. a) sont du ressort des cantons et diffèrent de ce fait 
par leur contenu, leur rythme d’actualisation et leur tenue. Ils contiennent toutefois 
des informations relatives à toutes les personnes de nationalité suisse qui s’éta-
blissent ou séjournent légalement dans une commune. La plupart de ces registres 
incluent également les citoyens étrangers. Il est prévu qu’ils enregistrent à l’avenir 
toutes les personnes établies ou séjournant dans la commune. 
A ce jour, les notions de commune d’établissement (let. b) et de commune de séjour 
(let. c) n’avaient jamais été définies à l’échelon national. Comme le Conseil fédéral 
l’a précisé dans son message sur le recensement de la population de l’an 2000 
(FF 1997 III 1089, 1094), il n’existe pas de définition officielle ni uniforme de la 
notion de «domicile». Les let. b et c donnent de l’établissement et du séjour une 
définition unique et applicable au niveau suisse, qui s’appuie sur la définition du 
Code civil suisse (CC)36 ainsi que sur la pratique des cantons et des communes. 
Cette définition a été établie en collaboration avec l’Association suisse des contrôles 
des habitants (ASCH). 
Aux termes de l’art. 23 CC, le domicile d’une personne est au lieu où elle réside 
avec l’intention de s’y établir. Cette définition est toutefois interprétée de manière 
plus différenciée dans la pratique juridique: l’établissement est défini, d’une part, par 
la volonté de s’établir durablement dans un lieu et, de l’autre, par l’expression de 
cette volonté à travers l’élection de domicile effective dans ce lieu. 
La définition du séjour (let. c) se réfère à une durée de séjour minimale dans un but 
particulier sans intention d’établissement durable et pour un temps limité (par ex. 
séjour hebdomadaire). Les personnes concernées continuent à posséder un lieu 
d’établissement différent du lieu de séjour. De plus, selon l’art. 26 CC, le séjour 
dans une localité en vue d’y fréquenter les écoles, ou le fait d’être placé dans un 
établissement d’éducation, un home pour personnes âgées, un hospice, un hôpital, 
 
35 
RS 161.5 
36 
RS 210

470 
une maison de détention, ne constituent pas un domicile. A l’heure actuelle, la 
réglementation de la durée de séjour n’est pas la même dans tous les cantons, mais 
vingt d’entre eux l’ont fixée à au moins trois mois consécutifs ou répartis sur une 
même année. 
Conformément aux normes internationales et aux recommandations de l’ONU 
appliquées lors des recensements de la population, la notion de ménage (let. d) 
comprend tous les habitants qui vivent dans le même logement. 
L’identificateur (let. e) et le caractère (let. f) concernent les informations relatives à 
une personne ou à une chose. Un identificateur sert à identifier de manière univoque 
une personne ou une chose. L’exemple le plus simple de caractère est le sexe, qui 
peut être subdivisé en sous-informations (modalités; let. g), à savoir sexe féminin ou 
masculin. 
Dans le cas du sexe par exemple, la nomenclature (let. h) comprend les expressions 
«homme» et «masculin» ainsi que «femme» et «féminin». Dans les systèmes infor-
matiques, ces termes sont codés et remplacés par les valeurs 1 et 2 pour faciliter le 
traitement (let. i). 
Art. 4 
Tâche de l’OFS 
L’al. 1 attribue à l’OFS la compétence de définir les contenus minimaux et unifor-
mes des informations qui doivent figurer dans les registres des habitants ainsi que 
dans les registres fédéraux et cantonaux mentionnés à l’art. 2 du projet de loi. 
L’harmonisation des registres découle notamment de l’enregistrement uniforme des 
identificateurs, des caractères, des modalités et de leur codification ainsi que d’une 
terminologie commune. Cet article est l’un des pivots du projet de loi. Soulignons 
que la fonction première des registres étant de nature administrative, l’OFS tiendra 
compte, lors de l’élaboration des normes et des standards du catalogue officiel des 
caractères mentionné à l’al. 4, des exigences et des besoins des cantons et des com-
munes ainsi que des services fédéraux tenant des registres. Ces normes et standards 
seront élaborés en étroite collaboration avec les services concernés (al. 2). 
Pour des raisons de sécurité juridique, les dispositions du CC relatives à l’état civil 
et les dispositions d’application y relatives demeurent réservées en ce qui concerne 
la constatation de données relatives à l’état civil. Les compétences en matière d’état 
civil restent donc inchangées (al. 1). 
L’al. 3 stipule que l’OFS met la documentation relative aux standards et aux normes 
gratuitement à disposition. 
En vertu de l’al. 4, l’OFS est tenu d’établir et de mettre à jour régulièrement un 
catalogue officiel, décrivant précisément les caractères et leurs modalités qui doivent 
figurer dans les registres. Ce catalogue doit également contenir les nomenclatures et 
les codifications déterminantes. 
Art. 5 
Exhaustivité des registres 
Le principe d’exhaustivité, d’exactitude et d’actualité des données s’applique à tous 
les registres fédéraux ainsi qu’aux registres cantonaux et communaux des habitants. 
C’est en effet la seule manière d’obtenir des bases statistiques fiables.

471 
2.3 
Section 2 
Registres des habitants 
Art. 6 
Contenu minimal 
L’art. 6 contient une liste exhaustive des identificateurs et des caractères qui doivent 
figurer pour chaque personne dans les registres des habitants. Cette liste a pour but 
d’assurer la clarté et la transparence pour les services chargés de tenir les registres. 
Par ailleurs, certains cantons ne possèdent pas de liste complète des caractères 
enregistrés par les contrôles des habitants. La définition du contenu minimal des 
registres des habitants devrait donc créer une plus grande transparence en matière de 
protection des données également. 
Les caractères repris à l’art. 6 sont identiques à ceux généralement enregistrés 
aujourd’hui à des fins administratives dans les registres cantonaux et communaux 
des habitants. Seuls les identificateurs mentionnés aux let. a, c et d sont nouveaux. A 
l’heure actuelle, il n’existe pas d’identificateur fédéral de personne qui permettrait 
d’apparier les informations provenant de différents registres (cf. ch. 1.1.5). Pour 
rationaliser l’exploitation statistique des registres administratifs, il est en outre 
indispensable que les registres des habitants et le Registre fédéral des bâtiments et 
des logements puissent être reliés entre eux par le biais des identificateurs de bâti-
ment et de logement (cf. ch. 1.1.5 et 1.2.2). 
Les caractères proposés constituent un minimum absolu et ont été retenus en fonc-
tion des possibilités des communes et des cantons. Du point de vue statistique et 
dans la perspective du mandat d’information du recensement de la population, 
certains caractères essentiels, tels que la profession, le lieu de travail, le moyen de 
transport utilisé, la formation, etc. font défaut. Cependant, comme il est mentionné 
en introduction, l’harmonisation et l’appariement des registres administratifs ne 
consistent pas à enregistrer et à mettre à jour en permanence tous les caractères 
relevés dans le cadre d’un recensement de la population. Dans les registres admini-
stratifs, les seuls caractères à être enregistrés de manière exhaustive et régulièrement 
mis à jour sont ceux dont les communes ou les cantons ont besoin pour s’acquitter 
de leurs tâches administratives. Par ailleurs, ces informations doivent pouvoir être 
collectées régulièrement au cours de l’activité administrative. Les registres ne peu-
vent donc garantir l’exactitude, l’exhaustivité et l’actualité des caractères relevés à 
des fins strictement statistiques. 
Les caractères «identificateur de logement selon le RegBL, indication du ménage 
dont la personne est membre et type de ménage» permettront, en corrélation avec 
l’art. 8 de la présente loi, de mieux déterminer les ménages collectifs. Un ménage 
collectif peut, par exemple, se composer de personnes qui se trouvent dans un home 
pour personnes âgées, dans un internat, un hôpital ou un hospice. L’identification 
des ménages collectifs faite à partir des registres permettra à l’avenir d’obtenir des 
données fiables sur un domaine – celui relatif aux personnes âgées, p. ex. – impor-
tant pour la politique sociale ou de la santé. 
Une remarque s’impose en ce qui concerne le caractère d’appartenance à une com-
munauté religieuse reconnue par le droit public: en Suisse, du fait de la répartition 
des compétences, les cantons sont souverains en matière d’affaires religieuses37. Ils 
ont la compétence de définir les rapports entre l’Eglise et l’Etat (art. 72 Cst.), ce qui 
 
37 
L’impôt d’Eglise (Etat de la législation: 1er janvier 1999), Commission intercantonale 
d’information fiscale, Berne, 1999, p. 1 et ss.

472 
implique la faculté de définir le statut juridique des communautés religieuses. Dans 
l’exercice de cette compétence, ils sont toutefois limités par la liberté de conscience 
et de croyance (art. 15 Cst.). Celle-ci implique le principe de la neutralité confes-
sionnelle de l’Etat, c’est-à-dire une ouverture à l’égard de toutes les confessions, 
sans pour autant exiger une attitude dénuée de tout aspect religieux ou philosophi-
que38. 
En matière de reconnaissance, une étude récente39 arrive à la conclusion suivante: 
«La Constitution fédérale délègue entièrement aux cantons le règlement de la rela-
tion entre l’Etat et les institutions religieuses. Ainsi, pour une seule et même ques-
tion, on se retrouve, en abordant ce thème de la reconnaissance en droit public, face 
à la multitude fédérale sous forme de 26 réponses différentes. Malgré toutes les 
différences, un noyau commun se laisse dégager et qui semble être à la base de la 
conception de la reconnaissance en droit public de tous les cantons. Ce noyau com-
mun présente deux facettes: il inclut d’un côté, la reconnaissance au sens d’une 
estimation que l’Etat apporte à la communauté religieuse. De l’autre côté la notion 
de ‹droit public› implique en règle générale que cet aspect de la reconnaissance est 
suivi d’un acte constitutif, à savoir la constitution de la communauté en tant que 
personne juridique du droit public, où la forme de corporation, c’est-à-dire 
l’association de personnes, est mise en avant. Ces deux facettes ne sont toutefois pas 
nécessairement liées l’une à l’autre. En Suisse, les cantons de Genève et de Neuchâ-
tel sont habituellement considérés comme des cantons de séparation, car ils 
n’accordent pas de personnalité juridique publique à leurs communautés religieuses. 
Toutefois, tous les deux reconnaissent explicitement certaines communautés reli-
gieuses, dans le sens d’accorder une estime, et leur octroient ainsi des avantages 
matériels.» 
La plupart des cantons ont conféré à l’Eglise réformée évangélique et à l’Eglise 
catholique romaine un statut de droit public. Dans plusieurs d’entre eux, l’Eglise 
catholique-chrétienne est elle aussi une institution de droit public (ZH, BE, LU, SO, 
BS, BL, SH, SG et AG). Les cantons de FR, BS et de SG ont également accordé ce 
statut à la communauté israélite. Dans les cantons de NE et de GE, où l’Eglise et 
l’Etat sont séparés, la situation est différente: l’Eglise réformée évangélique, l’Eglise 
catholique romaine et l’Eglise catholique-chrétienne étant aujourd’hui considérées 
comme «institutions d’intérêt public» dans le canton de Neuchâtel et «reconnues 
publiques» dans le canton de Genève. 
L’appartenance à une Eglise nationale reconnue de droit public est donc enregistrée 
dans la quasi-totalité des cantons, principalement pour des raisons fiscales. Font 
exception les cantons de Genève et de Neuchâtel, où ce caractère est enregistré 
facultativement dans les registres des habitants. Son utilisation à des fins statistiques 
est cependant possible dans ce cas également sans qu’il y ait violation de la protec-
tion des données, mais sans garantie aucune d’exhaustivité. 
Le caractère de l’appartenance à une communauté religieuse reconnue de droit 
public ne pourra être échangé qu’entre cantons qui accordent un tel statut. Ainsi, les 
cantons de Neuchâtel et de Genève, qui reconnaissent un statut particulier sans qu’il 
 
38 
Cf. message relatif à une nouvelle constitution fédérale, FF 1997 I 158. 
39 
Sandro Cataccin, Cla Reto Famos, Michael Duttwiler et Hans Mahnig, Etat et religion en 
Suisse – luttes pour la reconnaissance, formes de la reconnaissance, Etude du Forum 
suisse pour l’étude des migrations et de la population (FSM) mandatée par la Commission 
fédérale contre le racisme (CFR), Berne 2003, p. 15.

473 
s’agisse d’une reconnaissance de droit public, ne sont pas contraints de procéder à 
l’échange automatique de ce caractère lors d’un déménagement dans un canton qui 
accorde un tel statut. Le nouveau canton de domicile de la personne concernée devra 
donc lui demander directement cette information. 
Art. 7 
Autres caractères 
Les autres caractères déterminants pour la statistique que contiennent certains regis-
tres des habitants doivent également être harmonisés, pour autant qu’ils figurent 
dans le catalogue officiel de l’OFS (art. 4). Il s’agit par exemple de la langue, du lieu 
de travail ou encore de l’appartenance à d’autres communautés religieuses (en 
complément du caractère d’appartenance à une Eglise nationale ou à une autre 
communauté religieuse reconnue de droit public); ces caractères ne sont enregistrés 
que dans certains registres cantonaux et communaux des habitants. Si ces informa-
tions sont enregistrées dans un registre administratif à des fins administratives, elles 
doivent pouvoir être directement exploitées par la statistique afin de décharger les 
personnes tenues de renseigner dans le cadre d’enquêtes statistiques. En revanche, 
dans les domaines où les registres ne contiennent pas de caractères dépassant le 
cadre de l’art. 6, les données nécessaires doivent être obtenues par enquête directe 
auprès de la population (questionnaire, interview, etc.). 
Art. 8 
Détermination et mise à jour de l’identificateur de logement et 
de l’indication du ménage 
L’art. 8, al. 1, a pour objectif de faciliter la détermination de l’appartenance d’une 
personne à un logement et à un ménage. Les caractères qui proviennent du Registre 
fédéral des bâtiments et des logements peuvent faciliter grandement cet appariement, 
notamment dans le cas des grands immeubles et des ensembles résidentiels. Il s’agit 
là d’une compétence déjà concrétisée par une ordonnance fédérale (art. 12, al. 1 et 2, 
de l’ordonnance du 31 mai 2000 sur le Registre fédéral des bâtiments et des loge-
ments40; cf. également art. 10, al. 3bis, LSF41). Plusieurs cantons souhaitent toutefois 
que cette compétence soit également fixée de manière explicite dans la loi. 
L’al. 2 prévoit que les services industriels (entreprises étatiques ou entreprises 
privées au bénéfice d’un mandat de droit public d’approvisionnement d’eau et 
d’électricité) et d’autres services tenant des registres officiels mettent à la disposition 
des services du contrôle des habitants les données dont ces derniers ont besoin pour 
déterminer et mettre à jour l’identificateur de logement des personnes. Ces données 
permettent, par exemple, de tenir compte dans le registre des habitants des déména-
gements – rarement annoncés – qui ont lieu au sein d’un même bâtiment ou dans la 
même commune42. 
 
40 
RS 431.841 
41 
RS 431.01 
42 
Une étude réalisée sur mandat de l’OFS en 1994 a déjà montré les avantages de 
l’utilisation des données des services industriels: INFRACONSULT AG; REGITEST. 
Versuch einer Registerzählung mit Verknüpfung der Daten über Personen, Haushalte, 
Wohnungen und Gebäude in einem Quartier der Stadt Zürich, Office fédéral de la 
statistique, Berne 1994.

474 
L’al. 3 permet aux cantons d’introduire un numéro physique de logement43 afin de 
simplifier la mise à jour de l’appariement personnes-ménage-logement dans les 
grands ensembles résidentiels et d’assurer l’harmonisation à long terme. L’OFS 
s’engage par ailleurs à faire figurer ce numéro parmi les caractères du Registre 
fédéral des bâtiments et des logements (cf. ch. 4.4.1). 
L’al. 4 a pour but d’encourager la collaboration entre régies immobilières et services 
cantonaux tenant des registres afin d’aider à déterminer l’identificateur de logements 
de manière plus adéquate en fonction de particularités cantonales. Ainsi que cela a 
été exprimé lors de la procédure de consultation, il pourrait être souhaitable que 
l’identificateur de logement soit mentionné, par exemple, dans le contrat de bail. 
Art. 9 
Service compétent 
Les cantons ont un rôle important à jouer en matière d’harmonisation des registres 
des habitants de leurs communes, notamment en ce qui concerne l’harmonisation 
des caractères, l’adaptation des interfaces informatiques et l’attribution initiale du 
NAS. Pour coordonner cette harmonisation, il faut donc qu’ils désignent un service, 
qui fera également office d’intermédiaire avec la Confédération. Entrent en ligne de 
compte, par exemple, le service cantonal de statistique, ou un éventuel office canto-
nal de la population, voire un service de la direction des finances chargé actuelle-
ment de créer des plateformes de données cantonales. 
Art. 10 
Echange de données en cas de déménagement 
L’al. 1 introduit le principe de l’échange de données entre communes et entre can-
tons, lors du départ ou de l’arrivée d’habitants. Le législateur part de l’hypothèse que 
tous les registres des habitants seront informatisés dans un proche avenir, hypothèse 
parfaitement réaliste, même pour les très petites communes, au vu de l’informa-
tisation croissante des administrations communales et des progrès rapides en matière 
de télécommunications. 
L’échange électronique (intracantonal et intercantonal) de données sur les arrivées et 
les départs entre les services du contrôle des habitants, réglé à l’al. 2, contribue à 
accélérer la transmission des informations et à en améliorer l’exactitude. Il permet 
d’éviter les sources d’erreurs, par ex. lors de la réintroduction manuelle des données 
dans le système informatique de la commune du nouveau domicile. En évitant les 
ruptures de supports de l’information, il remplit en outre l’exigence fondamentale 
d’exhaustivité, d’exactitude et d’actualité des informations. L’OFS comme les 
services qui tiennent les registres ont donc intérêt à ce que le plus grand nombre 
possible de communes et de cantons transmettent les données par voie électronique 
lors du départ ou de l’arrivée de personnes et de ménages. Les communes peuvent 
décider elles-mêmes d’échanger entre elles d’autres caractères dans le cadre des 
dispositions légales cantonales et communales. 
Aux termes de l’al. 2, les données doivent être cryptées. Ce cryptage se fera confor-
mément à la loi fédérale du 19 décembre 2003 sur les services de certification dans 
le domaine de la signature électronique44 et à l’ordonnance d’application du 3 dé-
 
43 
En Suisse, les numéros de logement sont en usage seulement dans certains grands 
ensemble résidentiels. En Norvège, chaque logement a un numéro inscrit dans la rainure 
de la porte. En Autriche, aussi, les logements ont souvent un numéro. 
44 
RS 943.03

475 
cembre 200445. Le Conseil fédéral fixera les modalités de l’échange de données et 
les interfaces par voie d’ordonnance. 
Il définira notamment un format technique et sémantique qui garantisse le transfert 
automatique d’un système à l’autre. C’est là une condition sine qua non pour que les 
données livrées parviennent dans les systèmes récepteurs sans interruption de 
médias et sans intervention humaine. Les systèmes récepteurs ont ensuite toujours la 
possibilité de procéder à des tests de plausibilité avant de traiter les données reçues. 
La Confédération met à disposition une plateforme informatique pour l’échange de 
données sur les arrivées et les départs (al. 3). Il faudra examiner si celle-ci peut être 
connectée à KOMBV46. Internet constitue également un support possible, comme le 
montre une solution adoptée par les Pays-Bas: les communes néerlandaises commu-
niquent par courrier électronique et échangent par ce biais les données déterminantes 
lors du départ ou de l’arrivée d’habitants. Pour chaque solution, la Confédération 
devra spécifier des fichiers de transfert normalisés et formuler des règles de validité 
en ce qui concerne leur contenu. La transmission d’informations par courrier élec-
tronique nécessite une sécurité adéquate, autrement dit un cryptage qui permette de 
garantir l’intégrité (inviolabilité) et l’authenticité des données (véracité de l’identité 
de l’émetteur). 
A l’origine, le projet contenait des dispositions de protection des données encore 
plus poussées, p. ex. un droit de consulter les données figurant dans les registres des 
habitants et le droit de corriger les données erronées. Les Commissaires suisses à la 
protection des données (DSB + CPD.CH), association dont fait partie le Préposé 
fédéral à la protection des données, ont toutefois fait remarquer que ces dispositions 
pouvaient être biffées, compte tenu des législations fédérale et cantonales existantes 
dans le domaine de la protection des données. Les droits de regard et de rectification 
sont déjà garantis par les bases légales en vigueur (cf. LPD47, art. 8 et 15). 
Art. 11 
Obligation de s’annoncer 
Aujourd’hui, l’obligation d’annonce dont la population doit s’aquitter n’est pas 
réglée de manière uniforme dans le système suisse de contrôle des habitants. Or il 
est indispensable d’unifier la règle si l’on souhaite que les registres puissent être 
exploités à l’avenir à des fins statistiques. En raison de la répartition constitu-
tionnelle des compétences, la Confédération ne peut pas s’adresser directement aux 
citoyens pour leur prescrire des obligations spécifiques d’annonce. Elle peut en 
revanche, afin de garantir une qualité adéquate des données pour les statistiques 
administratives, obliger les cantons à prendre les mesures nécessaires afin que les 
citoyens annoncent leur départ ou leur arrivée dans un délai prescrit. Le délai maxi-
mal doit être fixé à 14 jours (let. a). La plupart des cantons appliquent d’ores et déjà 
ce délai. Les détails concernant la manière dont les citoyens doivent s’acquitter de 
leur obligation d’annonce continueront d’être fixés par les cantons. L’annonce doit 
pouvoir se faire personnellement ou par l’intermédiaire d’un tiers autorisé ou encore, 
p. ex., par Internet. Afin de disposer d’informations de qualité irréprochable, les 
 
45 
RS 943.032 
46 
KOMBV-KTV, Kommunikation der Bundesverwaltung – Kantonalverbund, réseau basé 
sur le protocole TCP-IP qui relie entre eux tous les réseaux cantonaux et qui permet 
d’accéder à des applications cantonales ainsi qu’à des applications de l’administration 
fédérale. 
47 
RS 235.1

476 
cantons doivent imposer aux personnes tenues de s’annoncer l’obligation de fournir 
des données véridiques et au besoin documentées (let. b). 
Art. 12 
Obligation de renseigner 
L’art. 12, al. 1, complète la réglementation de l’obligation d’annonce de la popu-
lation définie à l’art. 11. Il ne devrait toutefois être appliqué qu’à titre subsidiaire en 
tant qu’ultima ratio lorsqu’un problème ne peut être résolu d’une autre manière. 
Cette subsidiarité implique donc que les informations souhaitées soient obtenues 
tout d’abord et dans la mesure du possible de la personne concernée qui, aux termes 
de l’art. 11 du projet de loi, est soumise à l’obligation d’annonce. 
A l’occasion d’entretiens et de consultations préalables, certains cantons ont suggé-
ré, sur la base de l’expérience acquise avec leur législation, que l’on procède à 
l’introduction d’une obligation générale d’annonce pour les bailleurs et gérants 
d’immeuble lors d’un déménagement et d’un changement d’adresse des locataires. 
Cela permettrait, à leur avis et selon leur propre expérience, de simplifier l’identifi-
cation sans équivoque d’un habitant et son attribution au bon logement, tâche parti-
culièrement délicate dans les grandes villes et dans les grands ensembles résiden-
tiels. 
Lors de la consultation, les employeurs et les bailleurs et gérants d’immeubles ont 
critiqué cette obligation subsidiaire de renseigner, en raison essentiellement du 
surcroît de travail qu’elle leur occasionnerait. Les associations de communes et de 
contrôle des habitants, en revanche, ont exprimé leur désir de voir cette obligation 
inscrite dans la loi. Celle-ci ne devrait d’ailleurs pas se limiter, selon elles, aux cas 
où les personnes visées à l’art. 11 ne se sont pas acquittées de leur obligation de 
renseigner. Remarquons à ce propos que, dans de nombreux cantons et communes, 
les bailleurs et gérants d’immeubles tout comme les employeurs sont tenus de ren-
seigner en vertu des dispositions légales sur le contrôle des habitants. Ainsi, les 
cantons de FR, GL, GR, NW, SG, VD et ZH ont prévu une obligation de renseigner 
pour les employeurs et les bailleurs. Une obligation de renseigner pour les bailleurs 
est également prévue dans les cantons de AG, BS, GE, SH et TI. 
La solution de compromis qui est proposée à présent consiste à garder cette obliga-
tion minimale de renseigner à titre subsidiaire et à laisser le soin aux cantons 
d’édicter des prescriptions plus poussées (al. 2). Cette solution est applicable et 
satisfait au principe de la proportionnalité; en outre, elle permettra à certains cantons 
de continuer à appliquer une réglementation plus contraignante qui a fait ses preuves 
et à d’autres d’adapter leur législation à leurs propres besoins. 
L’al. 3 stipule que les informations dont dispose La Poste peuvent être utilisées pour 
le règlement de litiges. La Poste est une institution de droit public et est soumise aux 
dispositions des art. 12 à 15 de la LPD48. Cet alinéa donne donc la base juridique 
nécessaire au sens de l’art. 13, al. 1, LPD pour permettre à La Poste de transmettre 
sur demande aux services du contrôle des habitants des données concernant ses 
clients. Par ailleurs, la Confédération disposant dans le domaine des services postaux 
et des télécommunications d’une compétence législative qui n’est pas limitée à 
l’harmonisation49, elle peut imposer directement une obligation de renseigner. 
 
48 
RS 235.1 
49 
Comparer art. 65, al. 2, et art. 92 Cst.

477 
2.4 
Section 3 
Registres fédéraux et cantonaux 
Art. 13 
Selon l’al. 1, les services compétents font figurer le NAS dans leurs registres de 
personnes. Comme il est dit en introduction (ch. 1.1.3), les informations figurant 
dans les registres fédéraux et cantonaux constituent une source de données fiable et 
indispensable pour la statistique. Si ces registres contiennent le NAS, leurs informa-
tions pourront être appariées anonymement à celles des registres des habitants, dans 
le cadre d’enquêtes statistiques. Il serait également envisageable d’extraire des 
informations identiques des registres des habitants. Or en raison de la charge de 
travail que cela représente ainsi que de considérations méthodologiques, il n’est 
guère judicieux d’obliger les services du contrôle des habitants de tenir à jour des 
informations qu’il est plus facile d’extraire d’un registre central. 
Bien que ces autres caractères soient souvent inscrits dans les registres des habitants 
lors de la survenance d’un événement, leur qualité et leur mise à jour ne peuvent être 
garanties lors des départs ou des arrivées de personnes. En effet, dans une per-
spective à long terme, ils sont d’une utilité administrative limitée pour les services 
du contrôle des habitants. Il s’agit entre autres du rang dans une fratrie, de l’année 
du dernier changement d’état civil, de la durée du mariage au moment du divorce 
(registre Infostar), ou encore de l’année d’acquisition de la nationalité suisse, des 
nationalités multiples ainsi que du lieu de travail et de la branche économique pour 
les citoyens étrangers (SYMIC). 
Selon l’al. 2, les autres caractères figurant dans les registres fédéraux et cantonaux 
sont régis par leurs propres bases légales. Cependant, comme l’art. 7, cet alinéa 
introduit le principe selon lequel les caractères enregistrés dans un registre au sens 
de l’art. 2, al. 1, et figurant dans le catalogue officiel de l’OFS doivent être harmoni-
sés selon ledit catalogue. 
L’al. 3 prévoit que l’OFS doit être consulté lors de changement dans la teneur d’un 
registre au sens de l’art. 2. Il ne s’agit pas tellement d’effectuer un contrôle sur 
l’opportunité d’enregistrer tel ou tel caractère mais bien plus de dégager assez tôt les 
implications, notamment les conséquences sur la production de statistiques, que ces 
changements pourraient avoir sur l’ensemble du système mis sur pied par la présente 
loi.

478 
2.5 
Section 4 
Mise à disposition, utilisation et communication 
des données 
Art. 14 
Mise à disposition des données à des fins statistiques par les cantons 
et les communes 
Cet article permet la collecte des données nécessaires au calcul de l’état annuel de la 
population (pop.ch) en Suisse, dans les cantons et dans les communes ainsi que le 
tirage d’échantillons et la prise de contact avec des ménages choisis au hasard dans 
le cadre de relevés statistiques. 
Aux termes de l’al. 1, les cantons et les communes mettent gratuitement à la disposi-
tion de l’OFS les caractères obligatoires figurant dans les registres des habitants. Le 
Conseil fédéral fixe la périodicité de la fourniture des données dans l’ordonnance du 
30 juin 1993 concernant l’exécution des relevés statistiques fédéraux50. 
En vertu de l’al. 2, l’OFS peut obtenir d’autres données au sens de l’art. 7 pour 
réaliser des relevés statistiques prévus dans son programme pluriannuel, afin de 
décharger les personnes interrogées lors d’enquêtes. Ces données ne sont transmises 
à l’OFS que sur demande et à condition que la législation cantonale n’en interdise 
pas expressément l’utilisation à des fins statistiques. Cette réglementation corres-
pond à celle prévue par l’art. 7, al. 2, LSF. Le Conseil fédéral fixera les caractères 
nécessaires dans l’ordonnance concernant l’exécution des relevés statistiques fédé-
raux. 
Conformément à l’al. 3, la transmission des données selon les art. 6 et 7 peut être 
effectuée au moyen de supports électroniques ou par voie électronique, p. ex. par 
l’intermédiaire de la plateforme informatique prévue à l’art. 10. Lors d’une trans-
mission des données par cette plateforme informatique, il faut prévoir un cryptage 
des données correspondant à l’état actuel de la technique et conforme à la loi fédé-
rale du 19 décembre 2003 sur les services de certification dans le domaine de la 
signature électronique51 et à l’ordonnance d’application du 3 décembre 200452. 
Les al. 4 et 5 chargent l’OFS d’élaborer, en collaboration avec les cantons, un dos-
sier technique spécifiant les fichiers de transfert correspondants et définissant les 
normes de qualité applicables au contenu des données. 
Art. 15 
Mise à disposition des données à des fins statistiques par les services 
fédéraux 
Les principes proposés à l’art. 14 et applicables aux données communales et canto-
nales devraient être également applicables à celles figurant dans les registres fédé-
raux (al. 1). Comme c’est d’ores et déjà le cas, la périodicité de la fourniture de ces 
données et leur contenu seront définis dans l’ordonnance fédérale concernant 
l’exécution des relevés statistiques fédéraux (al. 2). L’utilisation des données à des 
 
50 
RS 431.012.1 
51 
RS 943.03 
52 
RS 943.032

479 
fins statistiques continuera d’être réglée pour chaque registre par des dispositions 
spécifiques.53 
Art. 16 
Utilisation des données par l’OFS à des fins statistiques, 
de recherche et de planification 
L’al. 1 fixe la principale finalité des données. L’OFS utilise les données pour des 
relevés et des exploitations statistiques relatifs aux personnes et aux ménages. Cette 
formulation comprend également l’utilisation des données pour la pondération et 
l’extrapolation de résultats d’enquêtes par échantillonnage. 
L’al. 2 prévoit que les données peuvent être utilisées pour tirer des échantillons. 
Aux termes de l’al. 3, certaines données servent de répertoire d’adresses en vue de 
relevés statistiques. Pour que les échantillons et les données qu’ils permettent 
d’obtenir soient représentatifs, il faut qu’ils soient tirés dans l’univers de base de la 
population résidante. Depuis la libéralisation des télécommunications, l’utilisation 
d’annuaires téléphoniques est de plus en plus difficile. Dans le cadre de la révision 
de la loi sur les télécommunications, l’art. 10 LSF sera prochainement complété 
d’une disposition afin de tenir compte de cette libéralisation et d’éviter la conclusion 
d’une foule de contrats de droit privé. Cette disposition obligera les prestataires de 
services à mettre à la disposition de l’OFS tous les numéros de téléphone de leurs 
clients pour lui permettre d’établir un registre d’échantillonnage, le secret statistique 
devant être garanti. On n’en déplore pas moins l’absence d’autres sources d’infor-
mation fiables. Il est donc important que l’OFS puisse utiliser les données mention-
nées à l’al. 3 pour constituer un répertoire d’adresses. En effet, ledit répertoire 
fournira une bien meilleure base, conjointement avec le répertoire téléphonique, 
pour tirer des échantillons et prendre contact par écrit ou par téléphone avec les 
ménages choisis. Une base de données soumise à une protection particulière devra 
être prévue pour ce répertoire d’adresses dans le cadre des dispositions d’exécution 
édictées par voie d’ordonnance. L’ordonnance introduira par ailleurs des disposi-
tions particulières restreignant le cercle des collaboratrices et des collaborateurs de 
l’OFS qui auront accès au répertoire d’adresses et précisera les modalités d’accès et 
celles relatives à la destruction des données périmées. 
L’al. 4 précise que les données des registres des habitants et des registres fédéraux 
peuvent être non seulement exploitées statistiquement en tant que telles, mais 
qu’elles peuvent être utilisées pour l’établissement d’autres statistiques et qu’elles 
peuvent être conservées à condition que les noms et prénoms aient été supprimés. La 
réalisation des recensements de la population qui seront effectués à l’avenir sur la 
seule base des registres, c’est-à-dire sans enquête directe auprès de la population, et 
à un rythme plus fréquent sera ainsi garantie. Les informations relatives aux person-
nes et aux ménages seront complétées par des données concernant le secteur des 
bâtiments et des logements ainsi que le lieu de travail des personnes exerçant une 
 
53 
A propos du système d’information Ordipro, il convient de remarquer que les personnes 
concernées, en particulier les diplomates, bénéficient d’une protection particulière. 
Cependant, rien ne s’oppose dans l’ordonnance Ordipro à ce que des données de ce 
registre soient transmises à l’OFS, puisqu’il ne peut s’agir que de données anonymisées. 
En vue du recensement de la population 2010, les exigences à ce sujet devront être 
définies dans la future ordonnance sur le RFP 2010, pour autant qu’il ne s’agisse pas de 
données personnelles requérant une protection particulière ni de profils de personnalité. Il 
en va de même par analogie de l’ordonnance VERA, qui ne demande pas à être adaptée.

480 
activité lucrative ou le lieu d’étude. Il sera nécessaire à cet effet de recourir aux 
données contenues dans le Registre fédéral des bâtiments et des logements (RegBL) 
et le Registre des entreprises et des établissements (REE). Les informations statisti-
ques de base, si précieuses pour la mémoire collective de la Suisse, passeront ainsi à 
la postérité. 
Art. 17 
Communication des données par l’OFS à des fins statistiques, 
de recherche et de planification 
L’accès en ligne, à savoir l’accès par procédure d’appel, aux données anonymisées 
est réservé aux services statistiques fédéraux, cantonaux et communaux (al. 1). 
L’ordonnance dressera une liste exhaustive de ces services et précisera les caractères 
pour lesquels un accès en ligne est prévu. 
L’al. 2, qui est le pendant de l’art. 16, al. 3, au plan cantonal, a été introduit pour 
tenir compte des résultats de la consultation. En effet, nombreux ont été les services 
de statistique cantonaux et communaux qui ont souhaité disposer d’un accès plus 
étendu aux données collectées par l’OFS et enregistrées dans la banque de données 
visée par l’art. 16, al. 3, pour réaliser leurs propres relevés statistiques. Cet accès se 
limite toutefois aux données propres à chaque canton ou commune. Ainsi, les don-
nées non anonymes relatives aux habitants de la ville de Genève, p. ex., ne peuvent 
pas être obtenues par le service de statistique de la ville de Zurich. 
L’al. 3 dispose que l’OFS établit, sur demande, à l’intention de tous les services 
administratifs qui ne sont pas mentionnés à l’al. 1, et à l’intention des particuliers, 
des extraits anonymisés des bases de données si leur finalité remplit les conditions 
fixées dans la loi et dans l’ordonnance. Ces extraits sont accompagnés d’un contrat 
de protection des données et doivent être restitués ou détruits au terme des travaux 
(al. 4 et 5). 
Art. 18 
Publication des données à des fins statistiques, de recherche et 
de planification 
Cet article règle l’un des principes de la statistique officielle: la publication res-
treinte de résultats dans l’optique de la protection des données. Les résultats statisti-
ques ne doivent pas présenter un degré de détail tel que des informations concernant 
des personnes puissent en être déduites. Le risque existe notamment lorsque les 
résultats concernent de très petites unités statistiques (par ex. quartiers, petites com-
munes) et des combinaisons de caractères rares. Des résultats de ce type doivent être 
traités comme des données relatives à des personnes et n’être communiqués qu’aux 
mêmes conditions qui prévalent pour les données individuelles (art. 17), à certains 
cercles d’utilisateurs seulement et uniquement à des fins statistiques. Tout libre 
accès à ces informations doit être exclu. 
2.6 
Section 5 
Dispositions finales 
Art. 19 
Délais de l’harmonisation 
Le Conseil fédéral fixe les délais au terme desquels l’harmonisation doit être réali-
sée, en tenant compte des impératifs liés au recensement de la population 2010 
(al. 1). Il y a deux restrictions à la réalisation de cette harmonisation d’ici au recen-

481 
sement 2010. D’une part, l’introduction du NAS dans les registres visés par la LHR 
dépend de l’introduction, à partir de 2008, du NAS dans les registres de la Centrale 
de compensation (CdC) à Genève et dans les autres registres qui saisissent à l’heure 
actuelle le numéro d’AVS. Il n’est donc pas réaliste d’envisager une utilisation du 
NAS d’ici à 2010, pour le premier recensement de la population entièrement basé 
sur les registres, mais cette utilisation devrait être possible pour les suivants, à partir 
de 2012 environ. D’autre part, on peut supposer que l’introduction d’identificateurs 
de logement dans les registres des habitants prendra plus de temps, vu la complexité 
du projet (cf. ch. 4.4.1) et que, dans les zones urbaines en particulier, ces identifica-
teurs ne seront pas d’emblée disponibles pour tout le territoire concerné. On peut 
donc envisager la possibilité de prolonger la mise en œuvre de l’harmonisation au-
delà de 2010, en fonction de la situation propre à chaque ville. C’est ce qui est prévu 
à l’al. 2. 
Art. 20 
Dispositions d’exécution 
Le Conseil fédéral élaborera une ordonnance spécifique pour régler l’exécution de la 
LHR. 
Art. 21 
Dispositions d’exécution cantonales 
La plupart des cantons doivent adapter leurs bases légales pour mettre en œuvre 
l’harmonisation des registres. Il est nécessaire que les cantons informent la Confédé-
ration des dispositions d’exécution qu’ils ont prises afin de la tenir au courant des 
progrès de l’harmonisation (al. 1). 
L’al. 2 prévoit, pour les cantons qui ne sont pas en mesure d’adapter leurs bases 
légales d’ici au 1er janvier 2009, la possibilité d’édicter les dispositions d’exécution 
nécessaires pour une durée limitée, sous forme notamment d’arrêtés de l’exécutif 
cantonal. Cet al. 2 représente, il est vrai, une atteinte à la procédure législative des 
cantons. Celle-ci est toutefois justifiée par la nécessité d’achever à temps les princi-
paux travaux d’harmonisation des registres pour le recensement de la population de 
2010. 
Art. 22 
Modification du droit en vigueur 
La modification du droit en vigueur est réglée en annexe. Elle touche deux domai-
nes. Le premier concerne l’utilisation du NAS dans les registres mentionnés dans la 
LHR afin de simplifier l’échange de données prévu par la loi. Le deuxième a trait 
aux adaptations de la LSF, relatives à la remise durable de données aux services 
régionaux de statistique et à l’appariement de données à des fins statistiques. 
Utilisation du NAS pour simplifier l’échange de données 
L’objectif premier est de simplifier l’échange de données prévu par la loi entre les 
registres de personnes spécifiés dans la LHR. Comme cela a été précisé plus haut 
(cf. ch. 1.2.5), il n’est pas prévu d’enregistrer la population de la Suisse dans un 
registre centralisé, unique, à la différence de ce qui se fait dans d’autres pays. Les 
informations qui figurent dans les registres de la population tenus par l’admi-
nistration publique pour remplir ses tâches légales sont souvent redondantes. La 
diversité des moyens de communication entre les registres de personnes et l’absence 
de toute identification sûre et univoque des personnes entraînent de multiples rupture

482 
de médias. En cas d’échange prévu par la loi, les données saisies électroniquement 
doivent être retranscrites à la main, ce qui ralentit le processus et réduit l’efficacité 
de l’administration, mais aussi compromet la fiabilité des données en multipliant les 
sources potentielles d’erreurs. 
Pour garantir l’utilisation du NAS à des fins non statistiques, il faut donc adapter les 
lois fédérales mentionnées en annexe (Code civil54, loi fédérale du 20 juin 2003 sur 
le système d’information commun aux domaines des étrangers et de l’asile55 et loi 
fédérale du 24 mars 2000 sur le traitement des données personnelles au Département 
fédéral des affaires étrangères56), qui constituent les bases légales des registres 
Infostar, SYMIC, VERA et Ordipro. Les registres énumérés dans la LHR doivent 
pouvoir utiliser le NAS pour procéder aux échanges électroniques de données prévus 
par la loi (cf. l’exemple du graphique 1, ch. 1.2.5). 
Le NAS sera ainsi d’une grande utilité pour l’administration pour les échanges de 
données déjà prévus actuellement par la loi, lors de l’exécution de tâches ne relevant 
pas de la statistique. 
Loi sur la statistique fédérale (LSF) 
Par ailleurs, la LSF doit faire l’objet de certaines adaptations. 
La question de l’appariement des données (cf. LHR, art. 16, al. 4), constitue un 
problème d’ordre général dans la statistique, qui doit trouver une solution globale. 
Jusqu’ici, cette question n’était pas réglée de manière explicite par la LSF; elle était 
résolue de manière implicite par l’art. 4 LSF, aux termes duquel la Confédération 
renonce à organiser des relevés directs auprès des personnes physiques ou morales si 
elle-même, tout organisme soumis à la LSF, les services des cantons ou des commu-
nes ou d’autres personnes morales de droit public disposent des données requises. 
Cet article a pour but de réduire au minimum la charge des personnes interrogées, 
une exigence formulée à maintes reprises par les Chambres fédérales. 
En cas d’appariement des données, la protection de ces dernières doit faire l’objet 
d’une attention particulière, car il s’agit souvent de données particulièrement sensi-
bles (p. ex. appariement de données dans les domaines de la santé et de la protection 
sociale). Certes, la majorité des données statistiques traitées par l’OFS n’appar-
tiennent pas à cette catégorie de données sensibles. Mais, même l’appariement de 
données relativement anodines peut déboucher sur des profils de la personnalité qui, 
eux, doivent être traités comme des données sensibles. 
Le nouvel art. 14a, al. 1, LSF règle ces problèmes de protection des données. L’OFS 
est autorisé à apparier – à des fins statistiques, de recherche et de planification – les 
données qu’il saisit dans le cadre de ses activités statistiques prévues par la loi. Dès 
que ses travaux le permettent, il est tenu de rendre anonymes les données appariées, 
comme il le fait pour toute autre donnée statistique. Cette nouvelle disposition 
correspond à l’art. 15, al. 3 et 4, LSF, qui règle concrètement l’archivage des don-
nées statistiques: les données conservées et archivées sont dépourvues de nom et de 
code permettant de les identifier. Cette disposition vaut aussi pour les données 
appariées. 
 
54 
RS 210 
55 
RS 142.51; RO … (FF 2003 4032) 
56 
RS 235.2

483 
Les données sensibles bénéficient d’une protection supplémentaire dans la mesure 
où leur appariement n’est que temporairement autorisé et uniquement pour des 
exploitations statistiques. C’est également le cas pour l’appariement de données 
statistiques qui permettent d’établir des profils de la personnalité. Une fois les tra-
vaux d’exploitation achevés, l’OFS est tenu d’effacer ces données et ne peut donc 
pas non plus les transmettre durablement à des tiers. La protection des données est 
en outre assurée par des moyens techniques et organisationnels. En plus de la sécuri-
té informatique et des règlements de traitement au sens de l’ordonnance du 14 juin 
1993 relative à la loi fédérale sur la protection des données57 (art. 21 OLPD), les 
numéros d’identification parlants, tels que le numéro d’AVS, qui permettraient de 
faire des déductions sur des personnes, sont déjà cryptés à l’heure actuelle. Le cryp-
tage concerne en particulier les données sensibles. Dès que l’objet du traitement de 
ces données le permettra, celles-ci seront rendues totalement anonymes. Le Conseil 
fédéral fixera, pour chaque relevé, les détails concernant l’appariement des données 
dans l’ordonnance concernant l’exécution des relevés statistiques fédéraux. 
Avec le nouveau numéro d’assurance sociale qui remplacera le numéro d’AVS à 
partir de 2008, on disposera d’un numéro d’identification non parlant, rendant 
impossible toute déduction sur des personnes. L’anonymat des personnes sera éga-
lement beaucoup mieux garanti par le numéro d’assurance sociale dans le cas du 
traitement statistique des données, ce qui améliorera grandement la protection des 
données. 
Les services cantonaux et communaux de statistique ont besoin de données de l’OFS 
pour accomplir leurs tâches et souhaitent pouvoir les apparier à d’autres données, 
relevant le plus souvent de leur domaine de compétence. L’art. 14a, al. 2, LSF 
autorise ces appariements de données à certaines conditions. La disposition prévue à 
l’art. 14a, al. 1, LSF s’applique en premier à de tels appariements aux niveaux 
cantonal et communal. La possibilité de fixer des conditions au couplage de don-
nées, comme à l’art. 15, al. 4, LSF, donne à l’OFS les moyens de contrôler la protec-
tion des données. Sont visés non seulement les contrats de protection des données à 
conclure par les services cantonaux et communaux de statistique, mais également 
l’obligation pour eux de garantir la protection des données de manière aussi fiable 
qu’au niveau fédéral, en édictant par exemple des règlements de traitement fixant les 
mêmes exigences à remplir. 
Les cantons et les communes développant de plus en plus des banques de données 
statistiques, il devient nécessaire d’avoir une base légale qui permette à l’OFS de 
laisser durablement aux services cantonaux de statistique les données rendues ano-
nymes, en particulier celles relatives à leur propre territoire (LSF, art. 15, al. 4). En 
précisant que l’OFS doit donner son accord par écrit et qu’il peut imposer certaines 
conditions (concernant, p. ex., la sécurité des données, leur traitement ou leur com-
munication à des tiers), le législateur donne à l’OFS le moyen de contrôler si la 
protection des données est assurée. Concrètement, cette question sera principalement 
réglée par le biais d’accords-cadres avec les cantons. La formulation assez générale 
de cette disposition n’exclut pas la possibilité pour les cantons de coopérer entre eux 
pour conserver en commun leurs données. 
 
57 
RS 235.11

484 
3 
Arrêté fédéral relatif au crédit d’engagement 
concernant l’harmonisation de registres officiels 
de personnes 
L’application de la LHR dépend des ressources humaines et informatiques et des 
autres moyens nécessaires dont la Confédération disposera. Au niveau fédéral, les 
travaux les plus importants devront être achevés avant le prochain recensement 
fédéral de la population de 2010. 
Pour cette raison, il faut garantir la mise à disposition des ressources nécessaires – 
humaines, financières et informatiques – dans les délais requis et pendant toute la 
durée du projet. Il convient en particulier d’écarter toute incertitude planant sur les 
ressources exigées par le projet, mais aussi d’obtenir que les dispositions légales 
usuelles en matière financière (annulation des moyens non utilisés à la fin de 
l’année) soient appliquées avec une certaine souplesse. L’expérience montre en effet 
que, dans les grands projets complexes, les paiements ne sont souvent pas effectués 
l’année où les engagements sont pris. 
En raison de la complexité et du caractère pluriannuel des projets impliqués, le 
Conseil fédéral estime qu’un crédit d’engagement est un instrument de financement 
approprié; un tel crédit garantit une utilisation économique et efficiente des moyens 
mis à disposition. Une demande pour un crédit d’engagement de 15,82 millions de 
francs est par conséquent présentée aux Chambres fédérales, conjointement avec ce 
message. 
4 
Conséquences 
4.1 
Conséquences pour la Confédération au niveau 
des finances et du personnel 
Les répercussions financières de la mise en œuvre de la LHR ont été calculées pour 
les années 2006 à 2010 sur la base de la situation actuelle et d’une estimation des 
coûts faite en 2004. Le montant total des dépenses est ainsi évalué à 15,82 millions 
de francs. Compte tenu du caractère stratégique, innovateur et durable du projet, le 
Conseil de l’informatique de la Confédération (CI) a décidé en avril 2005 d’y affec-
ter 7,77 millions de francs, pris sur la réserve du domaine TIC de la Confédération. 
Le financement du solde (8,05 millions de fr.), a déjà été inscrit au budget 2006 et au 
plan financier 2007–2009. 
Les dépenses prévues au cours de la période 2006-2010 sont détaillées ci-après. 
Dans le cadre de l’exécution de la LHR, il faudra introduire le NAS (basé sur les 
numéros gérés dans la Centrale de compensation de l’AVS à Genève) dans les 
registres ou systèmes d’information suivants: Infostar, SYMIC, Ordipro, registres 
cantonaux et communaux des habitants58. Le calcul des coûts de l’attribution initiale 
 
58 
L’attribution initiale du NAS dans le registre VERA est moins urgente parce que les 
données relatives aux Suisses de l’étranger ne sont pas utilisées dans le cadre du 
recensement de la population. Elle pourra donc se faire après 2011 ou ponctuellement, 
à l’occasion de certains événements (événement de l’état civil se produisant à l’étranger, 
demande de prolongation du passeport, etc.). Vouloir attribuer rapidement tous les NAS 
dans VERA, qui répertorie plus de 600 000 Suisses de l’étranger, serait une opération 
coûteuse qui renchérirait inutilement le processus de la première attribution de cet 
identificateur.

485 
du NAS inclut la phase de préparation du système et deux phases de développement 
(phase 1: Infostar, SYMIC et Ordipro; phase 2: registres communaux et cantonaux 
des habitants). La plateforme TIC correspondante sera progressivement mise en 
service durant les phases de développement, soit en 2008/09. 
Les coûts d’exploitation ont été calculés pour la phase productive de cette plate-
forme à partir de 2011. Ils supposent la mise en place d’une structure légère au sein 
de l’administration fédérale et le rattachement de l’infrastructure nécessaire à l’un 
des grands centres de calcul de la Confédération. Lors des travaux de conception 
ultérieurs, il conviendra de déterminer avec lequel des centres assurant aussi la 
gestion d’autres registres de personnes un raccordement serait le mieux à même de 
créer des synergies et s’avèrerait le plus rentable. 
Le tableau 1a présenté ci-après donne une vue d’ensemble des dépenses totales 
occasionnées à la Confédération. Le tableau 1b renseigne sur la répartition des 
moyens alloués par le Conseil de l’informatique de la Confédération (CI) et pris sur 
la réserve du domaine TIC de la Confédération. Le tableau 1c met en évidence la 
différence entre les coûts totaux et les moyens provenant de la réserve du domaine 
TIC. A cet égard, signalons toutefois qu’il est difficile de préciser la répartition 
annuelle des dépenses sur une période de cinq ans. Des transferts de dépenses d’une 
année sur l’autre ne sont donc pas à exclure. 
Tableau 1a 
Dépenses totales 
au cours des années 2006 à 2010 et coûts d’exploitation à partir de 2011 
(en milliers de francs) 
 
 
Total
2006-2010
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Exploita-
tion
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Total des dépenses 
15820
1283
3759
5784
3539
1455
980
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
30 
Dépenses de personnel 
0
0
0
0
0
0
560
 
Personnel affecté à l’exploitation 
de la plateforme TIC 
0
0
0
0
0
0
560
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
31 
Dépenses de biens et services 
6700
595
1505
1910
1735
955
0
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prestations de tiers 
6550
560
1445
1875
1725
945
0
 
Commissions et honoraires 
25
5
5
5
5
5
0
 
Mandats de recherche et de 
développement 
325
100
75
75
25
50
0
 
Information et formation 
250
25
25
75
75
50
0
 
Indemnités versées aux cantons 
et aux communes 
330
80
150
100
0
0
0
 
Rétribution du personnel 
5620
350
1190
1620
1620
840
0
 
 
 
Coûts liés aux relevés 
100
25
50
25
0
0
0
 
Projets pilotes 
100
25
50
25
0
0
0
 
 
 
Autres dépenses de biens et 
services 
50
10
10
10
10
10
0
 
Indemnités de frais 
25
5
5
5
5
5
0
 
Imprimés, fourniture de bureau 
25
5
5
5
5
5
0

486 
 
 
Total
2006-2010
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Exploita-
tion
40 
Informatique 
9120
688
2254
3874
1804
500
420
 
Investissements TI, rétribution 
du personnel 
2840
148
444
1124
1124
0
0
 
Investissements TI, logiciel 
5230
540
1710
1950
580
450
370
 
Invesitssements TI, matériel 
1050
0
100
800
100
50
50
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Tableau 1b 
Part des dépenses couvertes par la réserve du domaine TIC 
au cours des années 2006 à 2010 (en milliers de francs) 
 
 
Total
2006
2007
2008
2009
2010
 
 
 
 
 
 
 
 
Total des dépenses 
7770
538
1954
3574
1704
0
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
40 
Informatique 
 
Investissements TI, logiciel 
3930
390
1410
1650
480
0
 
Investissements TI, matériel 
1000
0
100
800
100
0
 
 
 
 
 
 
 
 
Tableau 1c 
Solde des dépenses inscrites au budget 2006 et au plan financier 2007–2009 
et besoin de financement pour 2010 (en milliers de francs) 
 
 
Total
2006
2007
2008
2009
2010
 
 
 
 
 
 
 
 
Total des dépenses 
8050
745
1805
2210
1835
1455
 
Commissions et honoraires 
25
5
5
5
5
5
 
 
 
Coûts liés aux relevés 
100
25
50
25
0
0
 
Projets pilotes 
100
25
50
25
0
0
 
Indemnités de frais 
25
5
5
5
5
5
 
Imprimés, fournitures de bureau
25
5
5
5
5
5
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
40 
Informatique 
1350
150
300
300
100
500
 
Investissements TI, logiciel 
1300
150
300
300
100
450
 
Investissements TI, matériel 
50
0
0
0
0
50

487 
4.2 
Commentaires des différents postes 
Personnel 
La mise en place de la plateforme TIC, la phase d’attribution initiale du NAS ainsi 
que le suivi de l’application de la LHR dans les cantons supposent une augmentation 
des ressources en personnel pour une durée limitée à fin 2010. 
Le tableau comprend la totalité des rétributions versées au personnel pour le déve-
loppement et l’exploitation provisoire du système jusqu’en 2010. Des collaboratrices 
et collaborateurs scientifiques – au nombre de quatre en 2006 puis de treize en 2007 
et enfin de quatorze entre 2008 et 2009 – devront être engagés sur la base de contrats 
à durée déterminée pour la direction, la conception et le suivi du projet. Le recrute-
ment de personnel auxiliaire supplémentaire (treize personnes) est en outre prévu 
pour 2008 et 2009. Ce personnel auxiliaire effectuera les opérations manuelles liées 
à l’attribution initiale du NAS, procédera aux tâches d’harmonisation et de correc-
tion des données personnelles (identification et élimination de doublons, demandes 
de renseignements et éclaircissements auprès des services qui tiennent les registres 
dans les communes et les cantons) qui ne peuvent être entièrement automatisées 
compte tenu de l’hétérogénéité des registres concernés, et enfin sera affecté à l’aide 
en ligne destinée aux communes. En 2010, le nombre d’employés chargés du déve-
loppement et bénéficiant d’un contrat à durée déterminée sera réduit à six personnes. 
La direction du projet comprend aussi la mise en service provisoire de la plateforme 
TIC, son administration pendant la phase de développement ainsi que la préparation 
de son exploitation définitive à partir de 2011. Les besoins en personnel pour 
l’exploitation de la plateforme TIC, pour la mise à jour des données et le contrôle de 
l’exécution sont estimés à quatre personnes (contrats à durée indéterminée) à comp-
ter de 2011. 
Tableau 2 
Récapitulatif des besoins en personnel 
Nombre de postes 
2006 
2007 
2008 
2009 
2010 
2011 
Exploitation 
Développement 
4 
12 
12+13 12+13 2 
 
Exploitation de la plateforme 
TIC 
0 
1 
2 
2 
4 
4 
 
 
 
 
 
 
 
Mandats de recherche et de développement 
Sont regroupés sous ce poste les travaux de développement se rapportant au catalo-
gue des caractères et aux nomenclatures. Il s’agira notamment de finaliser le catalo-
gue des caractères – dont la responsabilité incombe à l’OFS selon les termes de la 
LHR – et diverses grandes nomenclatures et de les mettre à la disposition des béné-
ficiaires (administrations, fabricants de logiciels) à l’aide des instruments adéquats. 
Des mises à jour devront en outre être effectuées, parfois plusieurs fois par an, 
notamment dans le cas de la «Liste officielle des communes de Suisse» et de la 
«Nomenclature des Etats et territoires étrangers». Elles devront pouvoir être inté-
grées de manière automatisée dans les applications existantes qui utilisent les 
nomenclatures. Précisons que l’OFS a déjà réalisé un certain nombre de travaux 
préliminaires. Le catalogue a fait l’objet d’une consultation auprès des milieux

488 
intéressés au début 2004. Quant aux nomenclatures, elles ont été définies dans les 
grandes lignes. Par contre, le processus de mise à jour et les modalités de diffusion 
via Internet doivent encore être élaborés. 
Ce poste englobe également des travaux de conception portant sur le mode de livrai-
son futur des données à partir des registres, et ce à diverses fins: établissement des 
statistiques, création au sein de l’OFS d’un répertoire d’adresses pour la réalisation 
d’enquêtes par échantillon, suivi de la direction du projet et travaux encore indéter-
minés et relatifs à des mandats de recherche et de développement. 
Programmes informatiques, prestations TI et matériel: développement et mise 
en service de la plateforme TIC 
Ce poste prévoit la mise sur pied et l’exploitation de l’infrastructure de communi-
cation et de la plateforme TIC. Cette dernière sert à l’attribution initiale du NAS 
dans les registres de personnes mentionnés dans la LHR, permet l’échange de don-
nées prévu par la loi et comprend un dispositif de communication des annonces de 
déménagement. Avec l’entrée en vigueur de la LHR, les services de contrôle des 
habitants auront l’obligation de communiquer ces annonces via la plateforme que la 
Confédération mettra à leur disposition. En outre, les fonctionnalités de cette plate-
forme devront également autoriser la transmission des données des registres à des 
fins statistiques selon les termes de la LHR. Les adaptations des logiciels utilisés 
pour Infostar, SYMIC et Ordipro, rendues nécessaires par la gestion du NAS, sont 
également prises en compte. 
Par ailleurs, un service de répertoires («metadirectory» ou méta-répertoire) devra 
être créé pour l’administration publique. La mise en place d’un vaste système de 
répertoires sera nécessaire pour assurer une communication informatique entre les 
différents services de l’administration publique, que ce soit par Internet ou via un 
protocole FTP. Ce sont ainsi près de 3000 services59 qui seront raccordés au système 
réglementé par la LHR et qui devront pouvoir communiquer entre eux. La gestion 
des droits d’accès accordés aux collaborateurs de ces offices et leur contrôle seront 
également du ressort du service des répertoires. Pour satisfaire aux dispositions de la 
législation sur la protection des données, un système de cryptage adéquat sera utili-
sé. Il devra être évalué en collaboration avec les offices fédéraux compétents avant 
qu’une indication de son coût ne puisse être donnée. 
Sous cette position figurent les coûts de développement, les frais d’acquisition du 
matériel et des logiciels et, pour l’année 2011, les coûts d’exploitation. Le mandat de 
développement de logiciels fera l’objet d’un appel d’offres. La plateforme TIC sera 
intégrée dans un centre de calcul de la Confédération et exploitée conjointement 
avec les applications de ce centre. 
Coûts liés aux relevés, indemnités versées aux cantons et aux communes 
Ces postes comprennent notamment la réalisation de relevés pilotes et d’études de 
terrain dans le domaine de l’identification des logements et de la numérotation 
physique des logements pour lesquels les villes ou les communes ayant apporté leur 
collaboration doivent être indemnisées. Comme précisé au ch. 4.4.1, le raccordement 
des registres des habitants aux données du Registre fédéral des bâtiments et des 
logements pose un problème particulier. Mais soulignons que cet aspect est essentiel 
 
59 
Dont environ 2800 registres communaux et cantonaux des habitants.

489 
pour réformer en profondeur les méthodes de relevé utilisées pour le recensement 
de la population et moderniser dans son ensemble le système de statistique démo-
graphique. 
Différents points problématiques devront être examinés de manière approfondie 
dans le cadre de projets pilotes. Il s’agira notamment de tester les solutions per-
mettant de résoudre les problèmes d’identification et de raccordement de la manière 
la plus économique et la plus efficace possible. 
Coûts d’exploitation 
A partir de 2011, les coûts d’exploitation s’élèveront à environ 980 000 francs par 
an. Ces coûts englobent la création de quatre postes d’une durée illimitée ainsi que 
l’entretien et la maintenance des logiciels et du matériel. 
4.3 
Frein aux dépenses 
Conformément à l’art. 159, al. 3, Cst., les dispositions relatives aux subventions 
ainsi que les crédits d’engagement et les plafonds de dépenses doivent être adoptés à 
la majorité des membres de chaque conseil s’ils entraînent de nouvelles dépenses 
uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de 
plus de 2 millions de francs. 
Etant donné que les travaux préparant l’entrée en vigueur de la LHR ont des consé-
quences au plan financier et que, compte tenu du caractère pluriannuel des différents 
projets liés à son d’application, ils doivent être garantis par un crédit d’engagement 
portant sur plusieurs années (crédit global), l’art. 1 de l’arrêté fédéral correspondant 
(cf. ch. 3) est soumis au frein aux dépenses. 
4.4 
Conséquences financières pour les cantons et 
les communes 
4.4.1 
Introduction 
La plupart des cantons devront modifier leurs bases légales pour permettre 
l’application de la loi60. L’harmonisation implique en outre des investissements et 
des adaptations au niveau des services chargés de la tenue des registres (p. ex. attri-
bution initiale du NAS dans les registres communaux et cantonaux des habitants, 
harmonisation des caractères, intégration de nomenclatures dans les registres des 
habitants, développement d’interfaces pour la transmission de données lors de 
déménagements). 
Le raccordement des différents registres représente en particulier un défi important 
pour l’harmonisation. La création du Registre des bâtiments et des logements a 
permis de mettre à disposition un système d’identification des logements et des 
bâtiments coordonné et uniforme à l’échelle nationale que les cantons pourront 
 
60 
Pour les cantons qui ne seront pas en mesure de le faire d’ici au 1er janvier 2009, la LHR 
prévoit que les dispositions transitoires nécessaires à l’exécution pourront être édictées 
sous la forme d’arrêtés du Conseil d’Etat.

490 
utiliser dans les registres des habitants conformément à l’art. 10, al. 3bis, LSF61 et à 
l’art. 8 LHR. Les identificateurs de logement permettent d’identifier les personnes 
vivant ensemble dans un logement en tant que ménage ou famille. Dans le cadre de 
l’harmonisation des registres effectuée sur une base volontaire lors du recensement 
2000, près de 1700 communes ont, il est vrai, déjà intégré ces identificateurs dans 
leurs registres des habitants grâce à des aides financières de la Confédération. Dans 
un premier temps, les grandes villes et les communes ne devraient toutefois guère 
être en mesure de garantir la mise à jour de leurs données (aujourd’hui encore 
facultative) selon le niveau de qualité requis. 
Les associations de communes considèrent déjà aujourd’hui qu’il est indispensable 
de procéder à un relevé complémentaire des identificateurs de logements et d’intro-
duire de manière durable, dans le cas de grands ensembles complexes, une numéro-
tation physique des logements pour satisfaire à long terme aux exigences de la LHR. 
L’harmonisation des registres entraînera ainsi pour les cantons et les communes des 
coûts résultant des relevés des données (identification des logements et numérotation 
physique des logements) et des adaptations des logiciels des registres des habitants. 
S’agissant de l’introduction du NAS dans les différents registres, il sera là aussi 
nécessaire de procéder à des investissements avant que l’échange de données entre 
les registres puisse être automatisé et qu’il soit possible de mettre en réseau à des 
fins statistiques les informations des différents registres de personnes au niveau de la 
Confédération, des cantons et des communes. 
Les résultats de la consultation indiquent certes clairement que, du point de vue des 
cantons, l’harmonisation des registres ne pourra se faire de manière efficace et 
durable que si la Confédération est disposée à participer aux coûts des relevés et aux 
dépenses des cantons et des communes occasionnées par l’adaptation des logiciels. 
Compte tenu de la situation financière de la Confédération, la répartition des coûts 
s’effectuera toutefois conformément aux principes usuels de répartition des tâches et 
des compétences entre la Confédération et les cantons, et l’octroi d’aides financières 
aux cantons n’est pas envisagé. 
4.4.2 
Conséquences financières 
Les conséquences financières de la LHR pour les cantons et les communes sont 
présentées dans les tableaux 3 et 4. Les calculs se basent notamment sur les expé-
riences réalisées lors de l’intégration de données provenant des registres des habi-
tants et lors de l’harmonisation des caractères dans le cadre du recensement 2000, 
sur les renseignements fournis par des fabricants des logiciels utilisés par le contrôle 
des habitants ainsi que sur les expériences pratiques de différents services de 
contrôle des habitants en Suisse. 
 
61 
RS 431.01

491 
Tableau 3 
Coûts de développement uniques liés à la LHR dans les cantons 
et les communes 
Activités 
Coûts 
d’investissement 
Tâches d’exécution cantonales 
 3 000 000 
Investissements dans les communes et les cantons pour 
une première harmonisation, notamment adaptation des logiciels 
pour le contrôle des habitants 
 
 
 4 600 000 
Réalisation de la première phase d’harmonisation 
Collaboration à l’organisation et à la réalisation du processus 
d’attribution initiale du NAS dans les registres des habitants 
(livraison des données par les communes/cantons à la plateforme 
TIC), ajustement entre le séjour et l’établissement, traitement des cas 
peu clairs 
22 000 000 
 3 700 000 
 
 
Total cantons et communes 
33 300 000 
 
 
Tableau 4 
Coûts d’exploitation annuels liés à la LHR dans les cantons et les communes 
Activités 
Coûts d’exploitation 
par an 
Tâches d’exécution cantonales 
 1 000 000 
Entretien des logiciels et des licences 
 550 000 
Tenue et mise à jour des registres des habitants, notamment 
en ce qui concerne l’identification des logements 
 2 000 000 
 
 
Total cantons et communes 
 3 550 000 
 
 
4.5 
Bénéfice 
 Les bénéfices attendus, au sens d’économies potentielles, dans quelques domaines 
importants sont présentés ci-après. Il convient de remarquer qu’il s’agit d’esti-
mations prudentes. L’harmonisation des registres et l’introduction du NAS dans les 
registres auront aussi pour conséquence de simplifier de nombreux processus admi-
nistratifs. Comme cet effet ne peut pas encore être quantifié exactement, il est chiffré 
ici modestement. 
La LHR générera au niveau fédéral un bénéfice d’au moins 1,3 million de francs par 
an à partir de 2011. L’effet sera sensible également au niveau des cantons et des 
communes. Le bénéfice attendu est de 1,8 million de francs pour les cantons et de 
5,0 millions de francs pour les communes, les cantons profitant avant tout de 
l’optimisation des formalités incombant aux offices de l’état civil. Au total, la LHR

492 
et l’utilisation du NAS dans les registres engendreront un bénéfice d’au moins 
8,1 millions de francs par an (cf. tableau 5). 
Quant à l’harmonisation des caractères qu’entraînera la LHR, elle profitera certes 
aux grands registres fédéraux, mais d’abord et surtout à la statistique fédérale. En 
effet, les travaux de préparation ainsi que la saisie et le dépouillement des données 
du recensement décennal occasionnent à eux seuls des coûts s’élevant à quelque 
100 millions de francs62. L’harmonisation et la connexion via le NAS des registres 
de personnes ainsi que la liaison avec les données du Registre fédéral des bâtiments 
et des logements entraîneront des économies de l’ordre de 25 à 58 millions de 
francs. Les économies pour les cantons et les communes s’échelonnent entre 15 et 
42 millions de francs. 
L’indication de telles fourchettes est due au fait que le mandat d’information et la 
méthode d’enquête du recensement de la population n’ont pas encore été arrêtés 
définitivement. L’économie la plus importante sera réalisée si le recensement de 
2010 prend la forme d’un recensement uniquement basé sur les registres, complété 
par des enquêtes par échantillonnage annuelles, bisannuelles ou quadriennales, 
comme le Conseil fédéral l’a proposé le 10 juin 2005. Les économies les plus 
modestes seront obtenues si la méthode du recensement est optimisée par rapport à 
celle de l’an 2000 sans être toutefois complètement fondée sur l’exploitation des 
registres. Le Conseil fédéral soumettra en 2007 au Parlement une proposition conso-
lidée portant sur le mandat d’information du recensement de la population 2010 et 
sur le crédit d’engagement nécessaire à son financement. 
Les cantons tireront avantage de la LHR qui leur donnera accès à des bases de 
données homogènes pouvant être traitées électroniquement plus aisément. Le béné-
fice réside non pas tant dans les économies que dans de nouvelles bases permettant 
une exécution plus efficace des processus dans de nombreux domaines (registre des 
habitants, impôts, registre foncier, éducation). Du côté des communes, le bénéfice 
résultera au premier chef de la simplification induite par les procédures électroni-
ques d’annonce en cas de déménagement. Par ailleurs, la mise en réseau des com-
munes et l’échange d’informations sur les personnes lors des arrivées et des départs 
seront profitables aux habitants: les procédures d’annonces personnelles seront plus 
rapides puisque les communes disposeront déjà des informations saisies sous forme 
électronique. 
Le tableau 5 ci-après présente une estimation des économies pouvant être réalisées 
pour certains processus et activités représentatifs à partir de 2011. 
 
62 
Hors coûts d’analyse et de diffusion des résultats.

493 
Tableau 5 
Economies après introduction de la LHR 
Echelons 
politiques 
Activités 
Economies en 
milliers de francs
par an
 
 
 
 
Statistique 
 
Confédé- 
ration 
– Pour des statistiques, comme la statistique annuelle de 
la population, la statistique scolaire ou la statistique des 
hautes écoles, on peut escompter, grâce à l’utilisation 
du NAS, aux caractères harmonisés des registres et à la 
nouvelle base de données disponible pour des enquêtes 
par échantillon, un bénéfice annuel de 500 000 francs. 
500
 
 
 
 
 
 
 
Grands registres fédéraux de personnes 
 
Confédé- 
ration 
L’harmonisation des registres et l’introduction du NAS 
dans les registres des habitants, de l’état civil, des 
étrangers et des réfugiés permettront de mettre en place 
des procédures TIC rationnelles et régleront durablement 
un grand nombre de problèmes d’identification. 
800
 
800 000 transactions par an, économies: 1 franc par transaction en 
moyenne. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Registres de personnes cantonaux ou communaux 
 
Cantons et 
communes 
Grâce à l’harmonisation des registres découlant de 
l’introduction de la LHR et du NAS, les cantons et les 
communes seront à même de constituer des registres 
centraux de personnes cohérents et dénués de doublons à 
des fins administratives, registres qu’ils pourront par 
exemple utiliser dans le cadre des impôts. Certains cantons 
ont d’ores et déjà réuni dans une banque de données 
unique les données personnelles nécessaires à 
l’administration cantonale. L’expérience réalisée dans ces 
cantons démontre clairement le bénéfice à long terme 
induit par de tels registres. 
800
 
A elle seule, l’identification sûre et rapide des personnes 
dans le cadre de la procédure de taxation fiscale permettra 
d’économiser, à l’échelle nationale, quelque 800 000 francs 
par année. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Registres de l’état civil (Infostar) 
 
Cantons 
Dans le domaine de l’état civil, les tâches coûteuses que la 
Confédération délègue aux cantons pourront être 
considérablement allégées par une utilisation conséquente 
des registres harmonisés et des nouvelles procédures de 
communication, surtout dans le domaine des registres des 
habitants, car les formulaires écrits utilisés jusqu’ici seront

494 
Echelons 
politiques 
Activités 
Economies en 
milliers de francs
par an
 
 
 
remplacés par des procédures TIC. Outre l’amélioration 
qualitative des procédures, il en résultera, pour les offices 
de l’état civil, une économie sensible en temps de travail. 
800
 
250 000 événements d’état civil (naissances, décès, mariages, 
etc.) par an, gain de temps estimé à près de 4 minutes en 
moyenne; l’heure est fixée à 50 francs. 
 
 
Economies de frais de port 
200
 
Estimation: 200 000 francs par an 
 
 
 
 
 
 
 
 
Tâches administratives des communes dans 
le domaine du contrôle des habitants 
 
 
On peut citer ici à titre d’exemples deux processus 
administratifs que la LHR permettra de rationaliser de 
manière importante: 
 
 
– La transmission électronique des données relatives aux 
déménagements: aujourd’hui, la commune d’arrivée 
enregistre manuellement de nombreuses données 
personnelles qui ont déjà été enregistrées dans la 
commune de départ. A l’avenir, grâce à la communica-
tion électronique entre les registres, elle pourra accéder 
instantanément à ces données. Les fonctionnaires 
communaux auront moins de données à enregistrer, les 
ruptures entre supports de données n’existeront plus. La 
procédure d’annonce sera plus rapide pour l’adminis-
tration comme pour les citoyennes et les citoyens. 
4200
 
 
0,5 million pour les départs et 0,5 million pour les arrivées; poten- 
tiel d’économies: env. 5 minutes; l’heure est fixée à 50 francs. 
 
– L’automatisation des procédures dans le domaine de 
l’état civil (événements d’état civil qui doivent être 
annoncés en vertu de la loi), rendue possible par la 
LHR, conduira également à d’importantes simplifica-
tions du côté des communes. Au lieu d’enregistrer par 
exemple une naissance sur un formulaire, il suffira de 
contrôler les données reçues par voie électronique. 
800
 
 
 
 
 
 
 
Total 
Confédération 
1 300
 
Cantons et communes 
6 800
 
Total 
8 100

495 
Une étude reposant sur des estimations moins prudentes est arrivée à un bénéfice, au 
sens d’économies réalisables, beaucoup plus important et ce, après avoir examiné 
seulement deux types de formalités administratives (déménagements: 12,8 millions 
de fr. par an; naissances: 7,8 millions de fr. par an)63. Cette étude partielle, ainsi que 
les réflexions relatives aux bénéfices non quantifiables, permettent de conclure que 
le bénéfice effectif et le potentiel d’économies pourraient largement dépasser les 
chiffres dont il est fait état dans le tableau 5. 
La mise en œuvre de la LHR aura encore d’autres conséquences, qu’il n’est pas 
possible de chiffrer ici. On s’attend, par exemple, à ce qu’elle contribue au bon 
déroulement des élections fédérales. On peut également s’imaginer que diverses 
applications liées à la cyberadministration, notamment la signature numérique, 
profiteront de l’utilisation du NAS. 
4.6 
Conséquences économiques 
La LHR facilitera la mise en place économique, sûre et rapide des transactions 
électroniques réglementées légalement entre unités administratives, ainsi qu’entre 
l’administration et les citoyens. Les adaptations de logiciels utilisés pour les regis-
tres des habitants impliqueront tout d’abord une demande accrue d’investissement 
auprès des fabricants de logiciels. A long terme, cependant, la normalisation des 
interfaces et le relèvement du niveau d’interopérabilité entraîneront une baisse des 
coûts d’acquisition, d’exploitation et d’entretien. 
Compte tenu du volume considérable de données échangées chaque jour entre les 
registres administratifs dans le cadre de l’exécution des tâches assignées par la loi, 
les objectifs visant à supprimer les ruptures entre supports de données, à normaliser 
les données et à garantir la sécurité de l’identification des personnes permettront 
d’améliorer la qualité des données et de réaliser un gain de temps considérable. Ce 
sont non seulement les services de l’administration mais aussi, indirectement, les 
contribuables qui profiteront de l’amélioration de l’efficacité induite par la suppres-
sion des processus de travail manuels superflus. 
De par les avantages qu’elle comportera pour les citoyennes et les citoyens (cf. 
ch. 1.2.7), la LHR contribuera à optimiser la culture administrative de la Suisse et 
favorisera l’émergence d’une gestion globale de l’information par l’administration 
axée sur les besoins de la population. En matière de cyberadministration, la Suisse 
apparaît un peu à la traîne à l’échelle de l’Europe, et elle court le risque de se faire 
encore davantage distancer. L’harmonisation et l’utilisation systématiques des 
médias électroniques pour les échanges de données permettraient de pallier les 
inconvénients liés au caractère compartimenté des structures fédérales de la Suisse et 
de maintenir les coûts administratifs à un niveau compétitif. 
 
63 
Centre de compétence cyberadministration de la Haute école spécialisée bernoise, 
Haute école de gestion, d’administration et de travail social (HSW): Untersuchung 
Personenregister, Zusammenwirken der Register «Einwohner», «Zivilstand» und 
«Ausländer», Bedeutung und Nutzen des eidgenössischen Personenidentifikators 
(sur mandat de l’Office fédéral de la justice), Berne, 7 avril 2003.

496 
4.7 
Conséquences en cas de non-réalisation 
Dans la perspective du prochain recensement fédéral de la population en 2010, les 
principaux travaux de mise en œuvre de l’harmonisation des registres devront, 
comme évoqué plus haut, être achevés dans les délais afin qu’ils puissent déployer 
tous leurs effets. Selon l’ampleur du mandat d’information et la méthode d’enquête, 
il sera ainsi possible de réaliser des économies d’un montant compris entre 25 et 100 
millions de francs (Confédération: env. 15–58 millions, cantons et communes: 
env. 10–42 millions). La LHR assurera une modernisation et une simplification 
durables des recensements à venir. Elle évitera par ailleurs de devoir mettre au point, 
pour le recensement de 2010, des solutions uniques, non réutilisables et, donc, 
chères64. Si cet objectif n’est pas atteint, aucune économie ne sera possible lors du 
recensement de 2010, avec comme probables conséquences, une démotivation des 
communes et des cantons, un recensement de moins bonne qualité, la nécessité 
d’améliorer après coup les données, et partant, une nette hausse des coûts liés au 
dépouillement pour la Confédération. 
L’efficacité des investissements consentis jusqu’ici par la Confédération (p. ex. 
harmonisation à caractère facultatif des registres des habitants, Registre fédéral des 
bâtiments et des logements; cf. ch. 1.1.5) resterait limitée. Par ailleurs, il ne serait 
pas possible d’appliquer les mesures de modernisation prévues dans le domaine de 
la future statistique de la population suisse (cf. ch. 1.2.2 s.). 
Il convient également de relever que le bénéfice évoqué plus haut, au sens 
d’économies annuelles d’au moins 8,1 millions de francs à compter de 2011 (Confé-
dération: 1,3 million, cantons: 6,8 millions) ne pourrait être réalisé. En matière de 
cyberadministration, la Suisse marquerait le pas et accentuerait donc son retard. Et, 
finalement, elle ne serait pas à même de répondre aux attentes des citoyennes et des 
citoyens dans la société de l’information d’aujourd’hui, à savoir disposer d’une 
administration efficace et simplifiée. 
5 
Programme de la législature 
Le projet est mentionné à l’objectif 4 «Améliorer la capacité d’action et de réforme 
de l’Etat» du Rapport du Conseil fédéral sur le programme de la législature 2003–
2007 du 25 février 2004, ainsi que dans l’annexe 1 dudit rapport sous «Objets des 
grandes lignes» du chapitre intitulé «Société de l’information, statistique et médias» 
(FF 2004 1060 et 1083). 
 
64 
Exemple: dans le cadre du recensement de 2000, l’OFS avait traité de manière centralisée 
les données des registres des habitants couvrant près de 94 % de la population résidante et 
attribué des numéros d’identification univoques en vue de la pré-impression des 
questionnaires. En vertu des dispositions régissant la protection des données, ces 
identificateurs de personne n’ont pas pu être utilisés par les registres des habitants à 
d’autres fins administratives et ont dû être supprimés.

497 
6 
Aspects juridiques 
6.1 
Constitutionnalité de la LHR: compétences 
de la Confédération dans le domaine de la statistique 
6.1.1 
Compétences statistiques en vertu de l’art. 65, 
al. 1, Cst. 
L’art. 65, al. 1, de la Constitution charge la Confédération de collecter des données 
statistiques sur la population, l’économie, la société, le territoire et l’environnement. 
Ces domaines sont définis de manière très large. La compétence de la Confédération 
s’étend par conséquent de manière générale à tous les secteurs importants du point 
de vue statistique, que la Confédération dispose ou non d’une compétence matérielle 
dans ces secteurs. La compétence de la Confédération en matière de statistique est 
entière: elle peut ordonner, organiser et réaliser des relevés, en exploiter les résultats, 
définir les méthodes de travail ainsi que les moyens techniques à utiliser. 
6.1.2 
Compétence de légiférer dans le domaine de la tenue 
des registres 
La compétence constitutionnelle de la Confédération en matière de statistique se 
complète du pouvoir de légiférer dans le domaine des registres officiels. L’art. 65, 
al. 2, Cst. autorise en effet la Confédération à édicter des prescriptions sur l’harmo-
nisation et la tenue des registres afin de rationaliser la collecte des données sta-
tistiques. Cette disposition a été créée lors de la révision totale de la Constitution 
fédérale dans le but de rationaliser les relevés statistiques par le recours aux données 
administratives existantes (relevés indirects). Etait visé en particulier le recensement 
fédéral de la population, enquête directe qu’on veut transformer en une enquête 
basée sur les registres officiels65. Comme seuls des registres coordonnés et harmo-
nisés se prêtent à être utilisés dans le cadre de la statistique fédérale, cette base 
constitutionnelle a été créée afin que la Confédération puisse exercer une influence 
sur la tenue des registres. 
L’art. 65, al. 2, Cst. porte sur les registres prévus par le droit fédéral. Mais il autorise 
aussi la Confédération à édicter des prescriptions sur les registres cantonaux et 
communaux, si cela peut contribuer à réduire les coûts des relevés statistiques. Pour 
que la statistique fédérale puisse s’appuyer sur des données homogènes et compa-
rables, il faut que les registres cantonaux et communaux – et tout particulièrement 
les registres des habitants – soient conçus, tenus et administrés selon des normes 
uniformes66. 
 
65 
Voir les procès-verbaux de la Commission de la révision constitutionnelle du Conseil des 
Etats, séances des 26 et 27 mai 1997 (sous-commission 3, PV, p. 13 et 14; CD-ROM, 
p. 6651 et 6652), du 25 au 27 août 1997 (PV, p. 14 à 17; CD-ROM, p. 4205 à 4209) et du 
17 au 19 septembre 1997 (PV, p. 23 et 24; CD-ROM, p. 4559 et 4560); voir aussi à cet 
égard FF 1997 I 286. 
66 
Voir à cet égard les déclarations du représentant du Conseil fédéral au plénum du Conseil 
national: «… Il n’est pas logique que la Confédération ait à relever des données qui 
figurent déjà dans des registres cantonaux. Mais ces données, si on veut pouvoir les 
utiliser efficacement, doivent présenter certaines qualités. L’al. 2 de l’article proposé 
permettra à la Confédération d’édicter à l’avenir des prescriptions sur la manière dont il 
convient de tenir les registres officiels.»; B.O. CN 1998 949.

498 
Quant au fond, l’art. 65, al. 2, Cst. porte d’une part sur l’harmonisation des registres 
officiels, d’autre part sur la tenue de ces registres. 
La notion d’harmonisation s’applique aux registres officiels existants. Seul ce qui 
existe peut être harmonisé et uniformisé. L’harmonisation porte donc sur les regis-
tres qui existent déjà, soit en vertu du droit fédéral, soit en vertu du droit cantonal ou 
communal. La Confédération peut réglementer le contenu de ces registres (obliga-
tion d’y faire figurer les mêmes identificateurs et caractères, complétude des don-
nées, etc.) pour les uniformiser jusqu’à un certain point et pour standardiser la quali-
té des données qu’ils contiennent. 
Les dispositions fédérales relatives à la «tenue» des registres officiels s’inscriront 
dans la durée. Le facteur temps est un élément essentiel dont il faut tenir compte 
pour assurer la qualité des données: seules des données à jour permettent de produire 
des statistiques reflétant fidèlement les réalités de l’Etat et de la société. Il est notam-
ment indispensable d’actualiser régulièrement les données des registres pour les 
statistiques annuelles. On sait, par exemple, que l’effectif de la population résidante 
par canton, qui est établi lors de chaque recensement de la population, est dans bien 
des domaines un critère déterminant pour l’établissement des droits et des obliga-
tions de la Confédération et des cantons. C’est le cas notamment pour la répartition 
des sièges au Conseil national67, pour le calcul de la quote-part des cantons au 
produit net de l’impôt anticipé68 et pour la répartition entre les cantons de certaines 
dépenses communes (voir p. ex. l’art. 45a du code civil69). Il est donc dans l’intérêt 
légitime de la Confédération que ces données soient constamment mises à jour. 
Cette mise à jour suppose des échanges permanents d’informations entre les autori-
tés responsables des registres. Il faut par conséquent fixer non seulement les règles 
nécessaires à l’actualisation des données et à la mise à jour des registres, mais 
encore définir les modalités générales de communication des mutations. 
Enfin, la compétence de la Confédération de légiférer dans le domaine des registres 
peut s’entendre aussi indépendamment des registres existants: la Confédération peut 
obliger les cantons et les communes à tenir de nouveaux registres si ceux-ci sont de 
nature à rationaliser les relevés statistiques70. Le législateur fédéral pourrait égale-
ment ordonner en vertu de l’art. 65, al. 2, Cst. que les registres fédéraux et les regis-
tres cantonaux soient complétés, à des fins exclusivement statistiques, de données 
supplémentaires qui ne sont pas indispensables à l’exécution des activités adminis-
tratives liées à ces registres. 
 
67 
Art. 16 de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (RS 161.1). 
68 
Art. 2, al. 2, de la loi fédérale du 13 octobre 1965 sur l’impôt anticipé (RS 642.21). 
69 
RS 210 
70 
Procès-verbal de la séance du 25 au 27 août 1997 de la Commission de la révision 
constitutionnelle du Conseil des Etats, PV, p. 16 s.; CD-ROM, p. 4207 s.). En réponse 
à une question qui portait sur la nécessité de prévoir une compétence sur la tenue des 
registres, le représentant de l’administration fédérale répondait: «… Wird jedoch die 
Führung weggelassen, sehe ich das Problem, dass dann die Kantone und Gemeinden frei 
sind, darüber zu entscheiden, ob sie überhaupt ein Register führen wollen. Dies würde die 
Harmonisierungs- und Nutzungsmöglichkeit des Bundes einschränken.» (PV, p. 17; 
CD-ROM, p. 4208). Suite à ces propos, la commission n’a pas remis en question cette 
compétence et la question n’a plus été évoquée au plénum.

499 
6.2 
Constitutionnalité et conformité aux lois 
de l’introduction du NAS dans les registres 
mentionnés dans la LHR 
Comme nous l’avons montré au ch. 6.1.2, l’art. 65, al. 2, Cst. autorise la Confédéra-
tion à légiférer sur l’harmonisation et la tenue des registres officiels afin de rationali-
ser la collecte des données statistiques. Si le NAS n’est utilisé qu’à des fins pure-
ment statistiques, cet article fournit donc la base constitutionnelle nécessaire à une 
utilisation systématique du NAS. Le domaine de la population, dans lequel il est 
prévu d’introduire le NAS comme identificateur pour l’exécution des tâches admi-
nistratives fixées par la loi, comprend les sous-domaines de l’état civil, des étran-
gers, des requérants d’asile et des habitants. Dans ces domaines, la Confédération 
dispose également des compétences matérielles nécessaires (art. 38, al. 1, 121, al. 1, 
et 122, al. 1, Cst.). 
6.3 
Introduction du NAS dans les registres mentionnés 
par la LHR: droit comparé et rapports avec le droit 
européen 
Sur le plan international, la protection de la personnalité dans le cadre du traitement 
des données personnelles est garantie par l’art. 8 CEDH71 et par la Convention pour 
la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à carac-
tère personnel72, entrée en vigueur en 1998. Dès 1985, la Commission européenne 
des droits de l’homme jugeait que l’utilisation de numéros personnels d’iden-
tification représentait une atteinte potentielle au droit au respect de la vie privée au 
sens de l’art. 8 CEDH73. Dans les pays de l’UE et de l’EEE, c’est la directive de la 
CE sur la protection des données de 1995 qui s’applique74. Cette directive ne fixe 
toutefois pas de règle spécifique sur la création et l’utilisation d’identificateurs de 
personne, laissant le soin aux Etats membres de définir les conditions auxquelles un 
numéro national d’identification ou tout autre code d’identification de portée géné-
rale peut faire l’objet d’un traitement de données. 
L’utilisation d’identificateurs de personne par les quinze anciens membres de l’UE 
offre donc une image hétérogène. D’un côté, on trouve les Etats où ces iden-
tificateurs s’inscrivent déjà dans une certaine tradition et font partie de l’ordre des 
choses pour la population. Le Danemark, le Luxembourg, la Finlande et la Suède (de 
même que la Norvège et l’Islande, pays membres de l’EEE) ont déjà un iden-
tificateur de personne pour chacun de leurs habitants, qui est parfois même utilisé 
par l’économie privée. En Belgique, en Espagne et en Italie, où plusieurs iden-
tificateurs sont utilisés en parallèle, la tendance va aussi dans le sens d’un identifica-
teur universel. L’Autriche a mis en place un système général d’enregistrement des 
personnes, reposant sur un registre centralisé, qui peut aussi être utilisé par les 
entreprises privées (du moins pour un nombre limité de caractères), p. ex. pour 
 
71 
RS 0.101 
72 
RS 0.235.1 
73 
Décision du 12 décembre 1985 dans l’affaire Lundvall contre la Suède, D.R. 45, 141. 
74 
Directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la 
protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère 
personnel et à la libre circulation de ces données, p. 31 ss, Journal officiel no L 281 du 
23.11.1995.

500 
trouver l’adresse exacte de leurs clients. En France et aux Pays-Bas, par contre, les 
identificateurs de personne ne sont utilisés qu’à l’intérieur de secteurs administratifs 
bien déterminés; leur utilisation dans d’autres secteurs est soumise à des restrictions. 
En conclusion, on retiendra qu’il existe des systèmes d’identification des personnes 
dans dix des quinze anciens Etats membres de l’UE et dans deux Etats membres de 
l’EEE et que ces systèmes présentent des caractéristiques diverses. 
6.4 
Délégation de compétences législatives dans la LHR 
La nouvelle loi contient les délégations de compétences législatives suivantes: 
L’art. 4, al. 1, délègue directement à l’OFS la compétence d’édicter des standards 
techniques de gestion pour les caractères obligatoires et facultatifs définis aux art. 6 
et 7. Les modalités des différents caractères et les valeurs qui leur seront attribuées 
seront spécifiées dans un catalogue annexé à l’ordonnance. Compte tenu de la portée 
essentiellement technique de ces standards, il est justifié de créer une sous-
délégation à l’OFS, au sens de l’art. 48, al. 2, de la loi fédérale du 21 mars 199775 
sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA)76. 
L’art. 10, al. 2, délègue au Conseil fédéral la compétence de définir les modalités de 
l’échange des données ainsi que les interfaces utilisées entre les registres des habi-
tants lors de déménagements. Il ne serait pas judicieux de fixer ces questions techni-
ques dans la loi, car il faut pouvoir les adapter rapidement aux évolutions technolo-
giques. 
L’art. 14, al. 1, délègue au Conseil fédéral la compétence de déterminer la périodi-
cité de la livraison des données à l’OFS par les cantons et les communes. La législa-
tion actuelle détermine déjà certains principes dans l’ordonnance du 30 juin 1993 
concernant l’exécution des relevés statistiques fédéraux77. L’art. 14, al. 2, délègue au 
Conseil fédéral la compétence de déterminer l’étendue des caractères facultatifs qui 
doivent être fournis à l’OFS. La matière pourra là encore être réglée dans 
l’ordonnance précitée. 
L’art. 14, al. 4 et 5, laisse le soin à l’OFS de définir les moyens et les standards 
techniques à utiliser lors de la transmission de données par les cantons ou les com-
munes à l’OFS. Comme dans le cas de l’art. 4, al. 1, le caractère technique de la 
tâche déléguée à l’OFS justifie que ce dernier soit habilité à édicter des prescriptions 
en la matière. 
 L’art. 15, al. 2, délègue au Conseil fédéral la compétence de définir les données qui 
devront être transmises par les services fédéraux mentionnés à l’art. 2, al. 1. La 
législation actuelle définit déjà une partie de cette obligation (p. ex., art. 52 OEC, 
art. 11 ORCE, art. 101 LAsi, art. 8 OA 3). 
 
75 
RS 172.010 
76 
L’art. 12, al. 2, de la loi sur la statistique fédérale du 9 octobre 1992 (RS 431.01) charge 
l’OFS de veiller à la coordination et à l’harmonisation. 
77 
RS 431.012.1

501 
L’art. 19, al. 1, délègue au Conseil fédéral la compétence de fixer les délais de 
l’harmonisation en prenant en considération les impératifs liés au recensement de la 
population 2010. En vertu de l’al. 2, le Conseil fédéral peut prolonger les délais 
d’introduction du NAS et de l’identificateur de logement dans les registres des 
habitants afin de tenir compte d’éventuels problèmes dans les communes; il peut 
également charger l’OFS de régler les questions de détail.

502

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant l'harmonisation de registres officiels de personnes
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Bundesblatt
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2006
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Anno
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02
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Geschäftsnummer
05.083
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17.01.2006
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