ch_vb · 94.428 · 1994-10-21 · de


#ST# 94.428
Initiative parlementaire.
Assemblée fédérale. Révision de la est.
Rapport de la Commission des institutions politiques
du Conseil national
du 21 octobre 1994
Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs,
Par la présente, nous vous soumettons le rapport sur une révision des dispositions
constitutionnelles relatives à l'Assemblée fédérale et nous vous proposons d'ap-
prouver les deux projets d'arrêtés fédéraux ci-annexés.
Nous vous proposons, par la même occasion, de classer les initiatives parle-
mentaires suivantes, dont les exigences sont remplies:
- 90.228 Réforme du Parlement (N 26. 9. 90, Petitpierre);
- 92.413 Révision de l'article 75 de la constitution (N 19. 3. 93, Sieber).
21 octobre 1994 
Au nom de la commission:
La présidente, Heberlein
1994-731 
75 Feuille fédérale. 147e année. Vol. I 
1113

Condensé
Les dispositions constitutionnelles en vigueur relatives à l'Assemblée fédérale n'ont
guère subi de modifications depuis le siècle dernier tandis que le Parlement se trouvait
confronté à des exigences croissantes. Cette évolution a par conséquent nécessité de
nombreuses adaptations de la loi sur les rapports entre les conseils et des règlements
des conseils. Les possibilités de réforme aux échelons législatif et réglementaire étant
épuisées dans une large mesure, il convient à présent d'adapter les dispositions
constitutionnelles aux exigences de notre temps.
Seront tout d'abord présentées, au cours d'une première phase, les propositions de
révision des dispositions constitutionnelles sur l'Assemblée fédérale réalisables in-
dépendamment d'une réforme de la direction de l'Etat proprement dite. Si les travaux
de révision totale de la constitution devaient progresser rapidement, il y aurait lieu, le
moment venu, d'y intégrer ces propositions pourvues des adaptations formelles
nécessaires. Si, en revanche, le projet de révision totale devait prendre du retard ou
échouer, les présentes propositions pourraient être concrétisées sous la forme d'une
révision partielle de la constitution, comme c'est en l'occurrence le cas.
Il y a donc lieu de réviser, au cours d'une première phase, les dispositions constitu-
tionnelles relatives à l'Assemblée fédérale dont la modification peut s'effectuer à court
terme indépendamment d'une réforme complète de la conduite de l'Etat. Un telle
entreprise fera, par la même occasion, apparaître plus clairement l'acceptation en soi
d'une réforme de nos institutions étatiques.
Deux projets d'arrêtés fédéraux proposent les modifications suivantes de la constitu-
tion:
- Selon le principe de la séparation des pouvoirs, les membres de l'Assemblée fédérale
ne peuvent exercer simultanément d'autres fonctions au sein de l'Etat. Le principe
du suffrage universel veut en revanche que de telles incompatibilités se réduisent à
un minimum indispensable. Actuellement cependant, tous les fonctionnaires
fédéraux et, en outre, les ecclésiastiques, sont exclus du Conseil national; mais par
ailleurs, rien n'empêche les membres des conseils d'administration des PTT et des
CFF de siéger dans les deux Chambres. Une nouvelle formulation des articles
constitutionnels concernés doit permettre de promulguer une législation d'exécution
qui tienne compte des problèmes effectifs 
d'une séparation des pouvoirs 
différen-
ciée. Cela signifie que les personnes qui participent aux processus décisionnels des
exécutifs ne devraient pas pouvoir siéger dans les deux Chambres.
- Le nombre croissant des tâches de la présidence des conseils devenues elles aussi de
plus en plus astreignantes, on propose par conséquent d'élire un second vice-
président. Les obligations pourront donc être réparties entre plusieurs personnes:
ainsi la direction des conseils gagnera en continuité. La solution de rechange d'une
minorité de la commission consiste à atteindre un tel degré de continuité grâce à la
prolongation du mandat de présidence à deux ans.
- La constitution ne mentionne pas les commissions parlementaires, qui jouent
pourtant un rôle essentiel dans les travaux des Chambres fédérales. Selon la
1114

nouvelle disposition proposée, la législation peut également prévoir l'institution de
commissions communes aux deux conseils et des compétences en matière de
décision peuvent être transférées aux commissions (saufen matière de législation).
De telles mesures contribueraient notablement à l'amélioration des performances
du Parlement.
Il conviendrait également, à l'occasion, d'adapter aux exigences actuelles certaines
dispositions constitutionnelles de portée restreinte (versement des Indemnités aux
membres du Conseil des Etats par la Confédération au lieu des cantons, une
définition des types de session conforme à la réalité, la levée de la subordination
administrative des services du Parlement à la Chancellerie fédérale).
1115

Rapport
I 
Situation initiale
II 
Les initiatives parlementaires Réforme du Parlement
Le 14 mars 1990, MM. Petitpierre, alors conseiller national, et Rhinow, député au
Conseil des Etats, ont, par voie d'initiatives parlementaires de même teneur
(90.228/90.229), dressé un catalogue de mesures en vue d'une réforme fonda-
mentale du Parlement. Après que les deux conseils eurent, à la session d'automne
1990, donné suite à ces initiatives, leurs commissions ont élaboré des rapports
correspondants (rapport de la commission du Conseil national du 16 mai 1991, FF
1991 III 641; rapport de la commission du Conseil des Etats du 14 août 1991, FF
1991IV 345). Afin de parvenir à engager des réformes efficaces à court terme, on
s'est délibérément restreint à des modifications de textes de lois et des règlements
des conseils et on a provisoirement ajourné des modifications de la constitution. La
réforme du système des commissions, fondamentale pour la place du Parlement
dans la procédure législative (pour les objectifs, cf. FF 1991III654 à 675, IV 360 à
376), a pu être réalisée au moyen de révisions successives des règlements des
conseils et est entrée en vigueur à la nouvelle législature, le 25 novembre 1991. Le
référendum a été demandé contre les trois révisions de lois décidées le 4 octobre
1991. Les deux projets d'amélioration de la situation financière des membres du
Parlement et l'aménagement de l'infrastructure à leur disposition ont été rejetés
en votation populaire le 27 septembre 1992; la révision de la loi sur les rapports
entre les conseils par laquelle diverses améliorations de la procédure parle-
mentaire étaient proposées (amélioration de la participation du Parlement dans le
domaine de la politique extérieure, accélération de la procédure de règlement des
divergences, renforcement de l'organe de direction parlementaire, etc.) a été
acceptée.
Grâce aux réformes décidées par les conseils en 1991, le mandat de l'automne
1990 d'élaborer des projets au sens des initiatives parlementaires Petitpierre et
Rhinow est ainsi donc partiellement rempli. Les deux initiatives sont aussi restées
en suspens dans les deux conseils. Les commissions chargées de l'examen
préalable ont indiqué dans leurs rapports qu'il y avait lieu d'examiner dans une
deuxième phase l'opportunité de procéder à des révisions constitutionnelles. A
cette occasion, ont été notamment mentionnées (FF 1991 III 652 s., IV 359):
- la délégation aux commissions de compétences de décisions;
- l'extension de la durée du mandat des présidents des conseils à deux ou à quatre
ans et l'élection de plusieurs vice-présidents;
- la subordination intégrale au Parlement des services du Parlement.
12 
Les travaux des Commissions des institutions politiques
(CIP)
Lors de la session d'hiver 1991, les deux conseils ont transmis les initiatives
Réforme du Parlement aux CIP, nouvellement créées, aux fins de poursuite du
traitement. En janvier 1992, les commissions ont décidé d'attendre d'abord le
1116

résultat de la votation populaire du 27 septembre 1992. Puis, chaque commission
* 
s'est livrée à une étude d'opportunité et a établi un ordre des questions irrésolues
dans le domaine de la réforme du Parlement. A cette occasion, diverses mesures
d'amélioration de l'organisation du Parlement et de la procédure parlementaire à
l'échelon infra-constitutionnel ont à nouveau fait l'objet de discussions ainsi que
d'une mise en chantier. Quant aux modifications constitutionnelles en suspens
liées aux initiatives parlementaires Réforme du Parlement, la CIP du Conseil
national a chargé son secrétariat, le 21 janvier 1993, de lui soumettre un
avant-projet jusqu'à la fin 1993, environ. L'année 1995 a été articulée, comme date
possible de votation populaire sur ces modifications constitutionnelles.
Les 24 juin et 30 août 1993, les deux commissions ont décidé d'instituer des
sous-commissions conjointes pour l'examen préalable des propositions concer-
nant les deux conseils émises dans le cadre de la réforme du Parlement1'. Ces
sous-commissions ont alors discuté en détail, lors de quatre séances, de l'avant-
projet élaboré le 19 octobre 1993 et voté le 24 mai 1994 ce projet de révision à
l'intention de la CIP du Conseil national, qui l'a approuvé lors de sa séance du
30 juin 1994 et a décidé de le soumettre, pour consultation, aux cantons et aux
partis représentés à l'Assemblée fédérale.
Vingt-trois cantons et neuf partis ont fait usage de la possibilité qui leur était ainsi
offerte. On peut constater en résumé qu'une grande majorité des instances
consultées sont favorables aux propositions de la commission, du point de vue de
leur contenu. On observe que la nette majorité des cantons (14 contre 5,14 contre
6) s'est exprimée en faveur du transfert de compétence à la Confédération à
l'article 81 (incompatibilité avec un mandat au Conseil des Etats) et à l'article 83
(indemnisation des députés au Conseil des Etats par la Confédération). Contre les
autres propositions de la commission, seules des oppositions isolées se sont
élevées.
Une majorité des instances consultées, qui s'est exprimée à propos de la marche à
suivre proposée par la commission, est en revanche opposée aux intentions de la
commission de réaliser ce projet à l'heure actuelle (BE, LU, OW, NW, GR, AR, AI,
SO, AG, VS ainsi que le PRD, le PDG, l'UDC et l'Adi). A défaut de nécessité
urgente de légiférer, il y a lieu de mettre en œuvre ces réformes à l'occasion de la
révision totale de la constitution, respectivement d'une réforme d'ensemble de la
direction de l'Etat.
13 
Liens avec la révision totale de la constitution
Lorsque les sous-commissions des deux Commissions des institutions politiques
ont examiné au début de l'été 1994 l'avant-projet et lorsque la CIP du Conseil
national l'a adopté et transmis en procédure de consultation, on est parti d'un
processus en deux phases.
') Membres de la CIP-N: Borei (président), Darbellay, Dettling, Diener, Fritschi, Cross,
Ruckstuhl, Hanspeter Seiler, Steinemann; membres de la CIP-E: Büttiker, Frick, Plattner,
Rhinow, Roth.
1117

Dans une première phase, il avait été question de soumettre au vote du peuple et
des cantons un paquet de réformes de façon à être en mesure d'adapter les
dispositions constitutionnelles en matière d'organisation et de procédure de
l'Assemblée fédérale, qui peuvent être entreprises indépendamment d'une ré-
forme de la direction de l'Etat proprement dite. A cette occasion, on aurait pu
réaliser à court terme de nombreuses propositions de réforme émises au cours de
ces dernières années.
Une reprise du projet de révision totale de la constitution ainsi qu'une réforme du
gouvernement qui, selon de larges milieux, devrait s'étendre à une réforme du
système politique proprement dite, sont par ailleurs actuellement en cours de
discussion. Ces réformes incluraient également le Parlement. Dès lors, la question
se pose de savoir s'il peut être judicieux d'entreprendre, à l'échelon constitution-
nel, une réforme du Parlement plus modeste et de vouloir la soumettre à votation
populaire.
Au début de l'été 1994, il était encore possible de répondre positivement à cette
question: le projet d'une révision totale et en particulier sa liaison avec une
réforme réelle de la direction de l'Etat étaient encore largement incertains.
Aujourd'hui, la réponse doit être plus ouverte. Entre-temps, en effet, le projet
d'une révision totale s'est considérablement précisé. Il s'ensuit qu'une partie
importante des cantons et des partis est parvenue, en procédure de consultation, à
la conclusion qu'il est préférable d'intégrer ce projet à la révision totale plutôt que de
procédera une révision partielle anticipée. La commission se rallie à ce point de vue
en ce sens qu'elle considère l'intégration à une révision totale comme une option
prioritaire et une révision partielle désormais comme une option secondaire en cas de
renvoi ou d'échec de la révision totale.
L'intégration de ce projet à la révision totale correspond à l'organisation conçue
par le Département fédéral de justice et police. Ce faisant, la révision totale devra
se dérouler selon un processus ouvert. Il est prévisible que le Conseil fédéral
présente au Parlement d'une part un projet de constitution remaniée et d'autre
part des projets de substitution de base concernant des divers domaines précis
(droits populaires, justice). Ces solutions de remplacement seront structurées
formellement de «façon à pouvoir être insérées dans le projet définitif de
constitution en lieu et place du texte constitutionnel mis à jour (système
modulaire) ... D'autres secteurs de réformes pourront suivre, qui seront, de
manière analogue, intégrés dans le texte constitutionnel. De même, les résultats
de la réforme du gouvernement (2e phase) ou de la réforme du Parlement
pourraient plus tard être insérés dans le projet de constitution» (exposé de M.
Koller, conseiller fédéral, lors de la conférence de presse du 27 juin 1994). Selon
cette conception, la CIP, par son projet, érige une première pierre de l'édifice de la
révision totale. Il y aura lieu, le moment venu, de procéder aux adaptations
formelles nécessaires de façon à ce que la présente révision partielle devienne une
partie de la révision totale. Quoi qu'il en soit, il sera possible de compléter le
projet par d'autres projets de réforme qui résulteront de la suite des travaux de la
CIP. Les sous-commissions conjointes des deux CIP ont d'ores et déjà reçu le
mandat, notamment, d'examiner en une deuxième phase les questions d'une
réforme du Parlement soulevées dans le contexte des discussions concernant une
réforme fondamentale de la direction de l'Etat. Parmi ces questions, on compte en
1118

premier lieu l'examen de la répartition des tâches entre le Parlement et le
°* 
gouvernement et la structuration du processus législatif y relatif, de même que le
droit électoral au Conseil national.
En cas de renvoi ou d'échec de la révision totale, la présente révision partielle
peut en revanche être concrétisée telle quelle. Du moment que ce projet est d'ores
et déjà prêt à être traité par le Parlement, il peut être saisi au vol: il permettrait la
réalisation de demandes de réformes qui ne sont pour ainsi dire pas contestées du
point de vue de leur contenu, comme le montre le résultat de la procédure de
consultation. La faute commise au cours des année 70, à savoir la politique du «tout
ou rien», ne doit pas se répéter; en effet, à cette époque, la plupart des «petits»
projets de réforme ont déjà été différés en perspective de la réforme totale de la
constitution, ce qui a eu pour effet de les enterrer pendant des décennies. En
conséquence, il faudra réaliser sans plus attendre les projets de révision prêts à
être traités et dont la mise en œuvre n'exige pas de grands efforts dans le cas où la
révision totale traîne considérablement en longueur ou échoue.
2 
Le contexte matériel et formel du «paquet de révisions»
proposé
Comme on l'a relevé ci-dessus, il y a lieu de proposer, à l'occasion de ce projet, aux
améliorations de l'organisation et de la procédure de l'Assemblée fédérale qui ne
touchent pas au système politique actuel de la Suisse. Les réformes suivantes
peuvent être réalisées dans ce cadre:
- Le traitement des objets au sein des conseils peut encore être amélioré sans
sortir des structures du système politique actuel, notamment grâce à la
concrétisation des initiatives parlementaires Petitpierre et Rhinow, encore en
suspens: par le renforcement de la présidence des conseils, la possibilité de
déléguer des compétences aux commissions parlementaires et l'institution plus
fréquente de commissions communes des deux conseils.
- Une révision de l'article constitutionnel sur les incompatibilités avec un mandat
au sein de l'Assemblée fédérale devrait permettre l'élaboration d'une législa-
tion d'exécution nuancée qui supprime les discriminations actuelles. D'une
part, l'accès aux Chambres des ecclésiastiques et de ceux des fonctionnaires
fédéraux qui ne participent pas aux processus décisionnels des organes exécutifs
doit être possible parce que leur participation ne semble pas poser de problème
du point de vue de la séparation des pouvoirs. Inversement, la réglementation
d'incompatibilité devra être conçue de manière à comprendre l'exercice de
fonctions déterminées difficilement conciliables avec un mandat parlementaire
et ce toujours du point de vue de la séparation des pouvoirs.
- En outre, quelques dispositions constitutionnelles du XIXe siècle doivent être
adaptées aux exigences actuelles, dispositions d'ailleurs d'une portée pratique
restreinte. C'est pourquoi on ne les a, par le passé, jamais considérées dignes
d'une révision séparée: elles ont été régulièrement évacuées vers une hypo-
thétique perspective à venir où elles feraient partie d'un ensemble plus vaste de
révisions. Or, le temps est venu de créer les conditions d'une entreprise de cette
ampleur. Parmi ces dispositions, certaines, il est vrai, revêtent une signification
1119

limitée encore que des plus concrètes: l'exclusion du clergé du Conseil national
ou le rattachement des services du Parlement au Conseil fédéral ont, selon les
cas, des incidences pratiques inopportunes dans une démocratie moderne.
Ces différentes propositions de réformes doivent - sous réserve de les intégrer le
cas échéant à un projet de révision totale (cf. ch. 13) - être présentées sous la
forme de deux projets d'arrêtés. «L'arrêté fédéral sur les incompatibilités liées à un
mandat à l'Assemblée fédérale» contient une révision de trois dispositions
(abrogation de l'inéligibilité des membres du clergé, réglementation plus souple
concernant les incompatibilités et égalité de traitement en la matière dans les
deux conseils). Il en va de même pour les cinq ou six dispositions de l'«arrêté
fédéral sur l'organisation de l'Assemblée fédérale» (durée du mandat de pré-
sidence, compétence pour le versement d'indemnités aux membres du Conseil des
Etats, commissions parlementaires, différenciation des divers types de session,
services du Parlement). La forme pressentie pour la révision de la constitution, qui
est celle d'un paquet de révisions, pose le problème de l'interprétation du principe
de l'unité de matière, principe ancré à l'article 121, 3e al., est., par l'introduction de
l'initiative populaire pour la révision partielle de la constitution. L'article 75,
2e alinéa, de la loi fédérale sur les droits politiques retient ce principe selon lequel
il doit exister «un rapport intrinsèque entre les différentes parties d'une initia-
tive». La pratique montre que les Chambres fédérales n'ont pas, jusqu'à ce jour,
interprété cette exigence de «rapport intrinsèque» de manière restrictive. Un
projet de révision qui traite divers aspects du même domaine1^ est admissible,
comme c'est le cas des deux présents projets d'arrêtés. La quantité des articles
constitutionnels concernés revêt en l'occurrence peu d'importance. Cette pratique
n'est pas sans exemples comparables à l'échelon fédéral et à l'échelon cantonal.
On citera, comme paquet de révisions de la constitution, celui des dispositions sur
la liberté de commerce et d'industrie (FF 1945 I 877). La révision de la
constitution du canton de Zoug, nantie de la garantie des Chambres fédérales,
offre un exemple récent, particulièrement instructif, d'une série de dix révisions
partielles dont certaines, qui touchent des domaines particuliers, ont été structu-
rées sous la forme de paquets de révision (p. ex. les droits populaires, le pouvoir
du juge et l'organisation judiciaire, le parlement cantonal) (FF 7992 III 645).
3 
Commentaire des différentes modifications constitutionnelles
31 
Abolition de l'inéligibilité des ecclésiastiques au Conseil
national (art. 75)
311 
L'initiative parlementaire Sieber
Par une initiative déposée le 20 mars 1992, M. Sieber, conseiller national
(PEP/ZH), demande une révision de l'article 75 est. afin d'abolir l'inéligibilité au
Conseil national des ecclésiastiques. Sur proposition de la Commission des
'I Voir à ce sujet les cas pratiques et le commentaire y relatif dans Jean-François Aubert,
Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967/1982, vol. I, N° 379, vol. III, N° 379. -
Cf. aussi l'expertise de l'Office fédéral de la justice du 18.12.1992 (JAAC 58/1994, N° 1, p. 46
à 50).
1120

institutions politiques (CIP), le Conseil national a décidé, le 19 mars 1993, sans
opposition, de donner suite à l'initiative. La CIP a ainsi reçu le mandat d'élaborer
un projet au sens de l'initiative. Il serait judicieux de soumettre cette question au
vote du peuple et des cantons dans le contexte de la révision totale de la
constitution ou à tout le moins dans celui des dispositions relatives aux incompati-
bilités liées à un mandat au sein de l'Assemblée fédérale.
312 
Champ d'application et portée de l'article 75 est.
L'article 75 de la constitution recouvre le droit d'éligibilité passif dans le cas
d'élections fédérales par le peuple. La seule élection populaire à l'échelon fédéral
est l'élection au Conseil national. L'élection au Conseil des Etats, au contraire,
relève du droit cantonal; le droit des cantons d'édicter leurs propres prescriptions
en matière d'éligibilité, compte tenu de l'obligation d'égalité prévue à l'article 4
est. (cf. FF 1989 III 712), est réservé. L'article 75 s'applique aussi indirectement à
l'élection du Conseil fédéral et du Tribunal fédéral par l'Assemblée fédérale, en ce
sens que les articles 96 et 108 est., qui règlent les conditions d'éligibilité de ces
fonctions, renvoient à l'article 75. L'article 75, pour sa part, renvoie à l'article 74
est.: est éligible, au Conseil national, quiconque peut prendre part aux élections au
Conseil national. Ainsi, contrairement à nombre d'autres Etats, les conditions
d'éligibilité ne sont pas plus sévères (p. ex. une limite d'âge plus élevée) que pour
le droit de vote.
L'article 75 prévoit une exception du droit d'éligibilité passif général: ce droit ne
s'applique qu'aux laïcs alors que les ecclésiastiques ne sont pas éligibles. Cette
notion remonte à l'ordre juridique médiéval et féodal et constitue déjà un corps
étranger dans la constitution de 1848. L'appartenance à une condition résulte de
la naissance, de l'origine ou de la grâce divine et donc se soustrait à la libre volonté
de l'individu. Dans cette acception, cette conception ne s'appliquait, en 1848 déjà,
qu'aux prêtres catholiques, dont l'Eglise exclut toute activité hors de l'exercice du
ministère. Dans la pratique, quelques difficultés d'interprétation du concept d'ecclé-
siastique sont apparues. La doctrine a fixé le principe, au fond aisément appli-
cable, en vertu duquel doit être considéré comme ecclésiastique, toute personne
«dont les activités sont principalement d'ordre spirituel» (Etienne Grisel, dans
Commentaire est., art. 75, ch. 27, avec renvois). En réalité, la question de
l'application de l'article 75 est. s'est posée pour près de 20 personnes élues au
Conseil national. Toutes, sans exception, étaient protestantes. La plupart d'entre
elles étaient d'anciens pasteurs qui n'exerçaient plus d'activité spirituelle au
moment de leur élection au Conseil national. Ces cas ne posaient pas de problème
d'admission. On peut démontrer que cinq pasteurs protestants en exercice ont été
élus au Conseil national. En vertu de l'article 75 est., ils ont dû abandonner leurs
fonctions, ce qu'ils ont fait en partie en poursuivant leurs activités ecclésiastiques
principales en tant que remplaçants ou diacres. Il y a lieu de procéder, de façon
exhaustive et dans chaque cas, à l'examen des rapports personnels lors de la
vérification des pouvoirs et de les évaluer à la lumière de la pratique actuelle (cf.
p. ex. BÖ N 1991 2066, N 1971 1572).
Pour le reste, la pratique mentionnée est contraire à la lettre de l'article 75 est.
L'élection de personnes qui ne remplissent pas les conditions d'éligibilité ne
1121

saurait être validée. En vertu des articles 22 et 29 de la loi fédérale sur les droits
politiques (LDP), le nom des personnes non éligibles doit être biffé d'office de la
liste de candidats. Dans la pratique et conformément à l'article 18,3e alinéa, LDP,
cependant, on ne procède pas de cette manière avec les ecclésiastiques. On les
considère bien plutôt comme faisant partie du cercle de personnes pour lequel
l'article 77 est. prévoit une incompatibilité entre le mandat au Conseil national et
les activités exercées avant l'élection («les députés au Conseil des Etats, les
membres du Conseil fédéral et les fonctionnaires nommés par ce conseil»). Tout
comme pour un fonctionnaire fédéral élu au Conseil national, un délai de quatre
mois après leur entrée au Conseil national est accordé aux ecclésiastiques pour se
décider entre les deux fonctions.
313 
Genèse et tentatives de révision de l'article 75 est.
La constitution de 1848 trouve son origine dans les suites d'une guerre civile. La
période précédant la guerre du Sonderbund est marquée par le rôle important de
l'Eglise catholique et les efforts qu'elle a entrepris pour exercer une influence sur
l'Etat. Le rappel des jésuites à Lucerne a constitué l'une des causes de la guerre.
Dans cette situation, il était compréhensible que le jeune Etat fédéral, qui se
sentait menacé de l'extérieur, entende, à l'intérieur, se prémunir contre des
groupes qu'il considérait être ses ennemis. C'est pourquoi, trois articles confes-
sionnels «d'exception» furent introduits dans la constitution: l'interdiction de
l'ordre des jésuites (art. 51), l'interdiction de nouveaux couvents (art. 52) et,
précisément, l'exclusion des ecclésiastiques du Conseil national.
Lors de la révision totale de 1872 de la constitution déjà, l'exclusion des
ecclésiastiques du Conseil national a été retirée de la constitution; cette révision a
cependant échoué. Puis, la constitution de 1874 a maintenu la disposition
d'inéligibilité de 1848 en raison du «Kulturkampf» qui venait d'éclater. La
majorité radicale du Parlement considérait le premier concile du Vatican et les
publications y relatives du Pape comme un défi à l'Etat démocratique et libéral.
En 1919, le Conseil national a transmis deux interventions demandant d'examiner
l'opportunité de lever l'incompatibilité des fonctions ecclésiastiques avec le
mandat au Conseil national. Dans son rapport exhaustif du 4 avril 1921 (FF 19211
547; on trouvera notamment une présentation détaillée de la genèse de l'art. 75),
le Conseil fédéral approuvait fondamentalement cette question. Quoi qu'il en
soit, le rapport parvient aussi à la conclusion que «Le peuple ne comprendrait pas
que (...) l'on mît en branle tout l'appareil électoral dans les circonstances
actuelles». Le Conseil fédéral était quant à lui de l'avis qu'il n'était opportun de
procéder «à une révision de l'article 75 est. seulement une fois mise en route une
révision totale ou des révisions particulières qui soient conçues de manière à
comprendre la clause d'exclusion dans une série de rapports internes». Les
conseils ont pris acte du rapport, tout deux insistant cependant que l'affaire devait
être traitée sans retard (cf. BSt. N 1923 249 609; E 1923 194).
Les articles sur les jésuites, les ordres et les couvents (art. 51 et 52) ont été abrogés
de la constitution en votation populaire, le 20 mars 1973. L'occasion en a en
premier lieu été fournie par les intentions de ratifier la Convention européenne
1122

des droits de l'homme sans émettre de réserves à ce sujet. Malgré les promesses
faites près de cinquante ans plus tôt, l'article 75 est. n'a cependant pas été inclus
dans cette révision des articles confessionnels d'exception et ce contre une
proposition de la minorité de la commission du Conseil national, rejetée le
19 septembre 1972, par 76 voix contre 66. Les adversaires de cette proposition
n'ont pas invoqué d'opposition fondamentale, mais ils ne voulaient pas «charger
le bateau». Une motion donnant mandat au Conseil fédéral de soumettre aux
Chambres un projet de révision de l'article 75 est. a donc été transmise. Cette
revendication attend toujours et encore son accomplissement bien qu'elle ait été
classée lors de l'adoption du rapport de gestion du Conseil fédéral pour 1980. Le
Conseil fédéral avait alors justifié ce classement en arguant que le projet de la
commission d'experts pour une révision totale de la constitution tenait compte de
cette requête et que, par conséquent, un traitement séparé ne s'imposait pas.
314 
Fondements de l'abolition de la clause d'inéligibilité
L'inéligibilité des ecclésiastiques au Conseil national constitue aujourd'hui une
relique du XIXe siècle vide de sens. Cette disposition constitutionnelle est
contraire au principe de droit de vote et d'éligibilité général. Il n'existe aucun
motif particulier qui justifie une dérogation à ce principe essentiel d'un Etat
démocratique. Une telle discrimination envers une catégorie de citoyens n'est pas
digne d'un Etat démocratique et doit donc être abolie.
En 1848, la crainte que les titulaires de charges ecclésiastiques gagnent uns
influence démesurée sur les affaires politiques et parlementaires pouvait peut-
être se comprendre. Mais aujourd'hui, personne ne saurait faire valoir sérieuse-
ment une telle forme de danger. D'autres catégories de la population exercent une
influence plus importante sur les affaires parlementaires - d'ailleurs, sans que l'on
ait songé à examiner la question de l'exclusion de leurs représentants au
Parlement. Mais d'un autre côté, on peut soulever l'objection que l'article 75 est.
constitue, dans sa forme actuelle, une garantie contre une politisation de l'Eglise
et les problèmes internes qui s'ensuivraient. Cette argumentation tient l'Eglise en
tutelle d'autorité; on doit laisser aux Eglises le soin de décider elles-mêmes si
l'exercice d'une charge ecclésiastique est compatible avec un mandat parle-
mentaire.
32 
Incompatibilité entre une fonction publique fédérale et
un mandat aux Chambres fédérales (art. 77 et 81)
321 
Droit en vigueur
Les articles 77 et 81 est. désignent les fonctions incompatibles avec un mandat au
Conseil national ou au Conseil des Etats. Une différence existe cependant entre
les deux articles: alors que les membres du Conseil national ne sauraient être en
même temps fonctionnaires fédéraux, une telle restriction fait défaut pour le
Conseil des Etats. En laissant au droit cantonal le mode d'élection au Conseil des
Etats, le Législateur a aussi voulu laisser aux cantons la liberté de choisir de se
faire représenter au Conseil des Etats par des fonctionnaires fédéraux. Se fondant
1123

sur le statut des fonctionnaires, la Confédération a du reste la possibilité
d'empêcher les doubles mandats de député au Conseil des Etats et de fonction-
naire fédéral. L'article 14,1er alinéa, du statut des fonctionnaires du 30 juin 1927
dispose que le fonctionnaire fédéral ne peut revêtir une charge publique, en
l'occurrence celle de député au Conseil des Etats, que s'il y est autorisé par le
service compétent.
Selon l'article 77 est., l'incompatibilité entre le mandat au Conseil national et le
statut de fonctionnaire s'applique aux fonctionnaires nommés par le Conseil
fédéral. Cette formulation pourrait laisser entendre que les fonctionnaires qui ne
sont pas nommés par le Conseil fédéral peuvent siéger au Conseil national. Une
autre interprétation s'est toutefois imposée dans la pratique, comme le remarque
Kurt Eichenberger dans un avis de droit rédigé en 1975:
Cependant, selon la jurisprudence et la doctrine, cette conclusion ne saurait être
tirée. D'après l'interprétation admise, cette disposition constitutionnelle vise
simplement à distinguer les fonctionnaires fédéraux des fonctionnaires cantonaux,
afin de soumettre les premiers - et seulement les premiers - au régime de
l'incompatibilité. Dans les premières décennies de l'Etat fédéral, tous les fonc-
tionnaires fédéraux étaient encore nommés par le Conseil fédéral lui-même, de
sorte qu'en désignant l'organe de nomination (Conseil fédéral) on entendait
marquer la différence entre fonctionnaires fédéraux et fonctionnaires cantonaux.
(Avis de droit sur des questions relatives à l'incompatibilité entre le mandat de
conseiller national et le statut de fonctionnaire fédéral (art. 77 est.) présenté à la
Commission de vérification des pouvoirs du Conseil national par M. Kurt
Eichenberger, docteur en droit, professeur titulaire de droit public et administratif
à l'Université de Baie, mai 1975.)
Il n'y a donc rien d'étonnant à ce que l'article 18 de la loi fédérale du 17 décembre
1976 sur les droits politiques, qui précise l'article 77 est., étende l'incompatibilité à
tous les fonctionnaires fédéraux.
Donc, un fonctionnaire fédéral ne peut devenir conseiller national. Pour mieux
cerner dans la pratique la notion de «fonctionnaire fédéral», les juristes se sont
référés à la loi du 30 juin 1927 sur le statut des fonctionnaires, de sorte que,
comme l'explique Jean-François Aubert (Commentaire est., art. 77, ch. 21 ss), sont
considérées concernées par la règle d'incompatibilité les personnes suivantes:
1. 
Les personnes nommées en qualité de fonctionnaire par le Conseil fédéral,
par un service qui lui est subordonné, par le Tribunal fédéral ou par le
Tribunal fédéral des assurances.
2. 
Les personnes engagées en qualité d'employés de la Confédération.
3. 
Les officiers supérieurs et les commandants de corps qui font partie du
commandement de l'armée, ainsi que les commandants de division.
4. 
Les professeurs aux Ecoles polytechniques fédérales, du moins lorsqu'ils sont
engagés à temps complet.
5. 
Les buralistes postaux (en 1983, M. Pierre-David Candaux, conseiller natio-
nal, n'a pu entrer en fonction au Conseil national qu'après avoir renoncé à
l'emploi de buraliste postal qu'il occupait dans un village du canton de Vaud;
BÖ N 1983 1579 à 1583).
En revanche, il n'y a pas d'incompatibilité pour les membres des conseils d'ad-
ministration des établissements, entreprises et autres institutions de la Confédéra-
tion.
1124

Enfin, la situation de certains «délégués» ou «préposés», chargés par le Conseil
fédéral de tâches spéciales, nouvelles ou temporaires, n'est pas claire. A chaque
fois qu'un tel cas s'est présenté (on se souvient p. ex. du «préposé à la surveillance
des prix»), il a fallu débattre de la position à adopter.
322 
Tentatives antérieures de réforme
Les critiques dont fait l'objet le système actuel, qui veut qu'un fonctionnaire
fédéral, quel qu'il soit, ne puisse exercer la fonction de conseiller national, ne
datent pas d'hier. A la suite du dépôt d'une motion, le Conseil fédéral a proposé
en 1920 (message du 7 juin 1920; FF 1920III611 ss) une révision de la constitution
selon laquelle l'incompatibilité n'aurait touché que les hauts fonctionnaires
dépendant directement des chefs de département, ainsi que les directeurs des
CFF; accessoirement, des réglementations particulières auraient pu être arrêtées
pour les autres fonctionnaires; ce projet n'a cependant pas reçu l'aval du Conseil
des Etats. De même, une initiative populaire de contenu identique a été rejetée
par le peuple et les cantons par un vote intervenu le 11 juin 1922.
Lors des délibérations relatives à la loi sur les droits politiques en 1976, la
commission du Conseil national, à une courte majorité il est vrai, a proposé de
formuler l'article 18,1er alinéa, de telle façon que l'incompatibilité ne touche que
les fonctionnaires nommés directement par le Conseil fédéral. A l'inverse, une
minorité souhaitait étendre l'incompatibilité à un certain nombre d'autres fonc-
tions (notamment celles de membres des conseils d'administration des PTT et des^
CFF). Majorité et minorité furent renvoyées dos à dos et c'est le texte du Conseil
fédéral qui l'emporta, à savoir la version actuelle du 1er alinéa de l'article 18.
La question s'est posée à nouveau à l'occasion de la révision, en 1983, de la loi sur
les rapports entre les conseils. Le Conseil national avait alors nettement rejeté
une proposition visant non seulement à reformuler l'article 81 est. sur le modèle
de l'article 77 est. mais en outre à étendre,, dans l'un et l'autre article, l'incompati-
bilité aux «personnes nommées directement par le Conseil fédéral qui collaborent
dans d'autres organes que les organes consultatifs de l'administration centrale et
des régies de la Confédération» (BÖ N 1983 80 à 104). En revanche, à l'occasion
d'une révision du règlement du Conseil national intervenue peu après, il a adopté
une disposition selon laquelle «les personnes directement nommées par le Conseil
fédéral, qui exercent une activité au sein d'organes de l'administration centrale ou
d'entreprises en régie de la Confédération n'ayant pas un caractère purement
consultatif, ne peuvent être membres des commissions parlementaires qui
exercent un contrôle sur l'activité de ces organes» (art. 14 RCN). Le Conseil des
Etats a pour sa part rejeté une telle disposition.
Dans le contexte du débat mené jusqu'à ce jour autour d'une révision totale de la
constitution, il s'agissait avant tout de savoir si l'incompatibilité doit s'appliquer à
tous les fonctionnaires fédéraux ou uniquement à ceux qui occupent certaines
positions (les hauts fonctionnaires de préférence). La majorité du Groupe de
travail pour la préparation d'une révision totale de la constitution («Groupe de
travail Wahlen») s'est exprimée en faveur du maintien de l'usage restrictif
(rapport final de 1973, vol. VI, p. 530) tandis que le projet de la commission
1125

d'experts de 1977 et l'essai de modèle du DFJP de 1985 renvoient à l'échelon de la
loi la réglementation de questions très complexes. Il ressort cependant de toutes
les discussions sur les incompatibilités que l'on a à l'évidence toujours admis
comme allant de soi que les dispositions y relatives devaient s'appliquer aussi bien au
Conseil national qu'au Conseil des Etats.
Les interventions déposées à l'occasion d'une révision partielle de la constitution
et visant à modifier l'article 81 est. n'ont eu aucun succès décisif. Le 23 mars 1984,
le Conseil national, avec l'assentiment du Conseil fédéral, transmettait tacitement
un postulat demandant l'harmonisation de l'article 81 avec l'article 77. Dans son
avis, le Conseil fédéral indiquait que la question serait examinée dans le contexte
de la révision totale de la constitution. Un postulat de majorité d'une commission
du Conseil national, qui avait examiné une initiative parlementaire de M. Ruf,
conseiller national, (89.230 Conseil des Etats. Inéligibilité des fonctionnaires
fédéraux) allait dans le même sens. Le 21 mars 1991, par 42 voix contre 30, le
Conseil national refusait tout d'abord une proposition dirigée contre ce postulat.
A la suite de quoi, il donnait, par 39 voix contre 32, sa préférence à une
proposition de commission qui demandait une motion, plus contraignante.
D'après le motif invoqué, on insistait pour que la solution du problème soit prise
en mains de manière expéditive et ne soit pas renvoyée aux calendes grecques sous
prétexte de révision totale (cf. BÖ N 1991, 710 ss). Le 19 septembre 1991, le
Conseil des Etats refusait, sans contre-proposition, cette motion du Conseil
national.
323 
Arguments en faveur d'une égalité de traitement entre
les deux Chambres en matière d'incompatibilité des mandats
Comme on a pu le lire ci-dessus, les opinions les plus récentes émises dans les
deux Chambres sur la question de l'incompatibilité entre le mandat au Conseil des
Etats et la fonction publique fédérale sont diamétralement opposées. Le rappor-
teur du Bureau du Conseil des Etats s'exprimait devant le conseil, le 19 septembre
1991: «II serait inconvenant que, dans cette question, notre conseil veuille
abandonner le fédéralisme et, par la promulgation dans la constitution de
dispositions sur l'incompatibilité, restreindre les droits des cantons» (BÖ E 1991
685). Le conseil n'avait apparemment pas du tout les intentions de poursuivre le
traitement de cette question et a rejeté la motion sans discussion et à l'unanimité.
L'argument fondamental de la séparation des pouvoirs parle en faveur d'une
égalité de traitement entre les deux Chambres. En fait, il y a lieu d'éviter avant
tout dans la pratique que les hauts fonctionnaires élus au Parlement soient placés
devant l'alternative, soit de devoir s'opposer, le cas échéant, à leur chef de
département ou même à l'ensemble du Conseil fédéral, soit, par loyauté envers
leurs supérieurs, de renoncer à l'exercice librement consenti de leur mandat.
Il convient par ailleurs de rappeler que le Conseil des Etats n'est pas une autorité
des cantons, mais une autorité fédérale. On ne peut par conséquent pas considé-
rer comme une ingérence injustifiée dans les droits cantonaux le fait que la
Confédération prenne les dispositions nécessaires afin que cette même autorité
fédérale soit en mesure d'assumer les fonctions qui sont les siennes, sans que
1126

"* 
surgissent des conflits d'intérêts du type de ceux mentionnés ci-dessus. Sans quoi,
selon la même argumentation, les incompatibilités qui existent déjà entre le
mandat au Conseil des Etats, d'une part, et le mandat au Conseil fédéral et au
Conseil national, d'autre part, pourraient être jugées comme une ingérence dans
les droits des cantons, ce qui constitue à l'évidence une absurdité.
Quelques fonctionnaires fédéraux ont de tout temps ça et là siégé au Conseil des
Etats sans que les conflits d'intérêts et de loyauté conduisent à des problèmes
sérieux. C'est à peine si la signification relativement modeste que ce thème revêt
dans la pratique justifie une révision de la constitution suscitée par cette question
exclusivement. Une harmonisation des articles 77 et 81 est toutefois raisonnable
dans le cadre d'une révision des diverses dispositions constitutionnelles concer-
nant l'organisation et la procédure de l'Assemblée fédérale et d'un examen
général des dispositions sur les incompatibilités.
Le transfert de compétences à la Confédération lié à la combinaison des deux
articles ne pose apparemment aucun problème à la grande majorité des cantons:
14 cantons sur 19 l'ont approuvé en procédure de consultation (LU, UR, OW, GL,
SO, BS, BL, SH, AR, GR, AG, TG, TI, VD). Seuls 4 cantons (AI, VS, GÈ, JU)
considèrent la réglementation de l'incompatibilité avec un mandat au Conseil des
Etats comme une affaire exclusivement cantonale alors qu'un autre canton (SG)
ne voit pas la nécessité de légiférer. La majorité des partis qui se sont exprimés
approuvent aussi ce transfert de compétences: PDG, PSS, PEP, DS et EDU.
324 
Arguments en faveur d'un réexamen concret des dispositions
en vigueur relatives à l'incompatibilité
L'harmonisation des deux articles 77 et 81 offre l'occasion de réexaminer la
question des incompatibilités également du point de vue de la matière. Comme
nous l'avons déjà mentionné précédemment, l'article 77 et son application ne
manquent pas de susciter des controverses. C'est ainsi que les critiques portent
avant tout sur le fait que selon la pratique en vigueur, des professeurs des Ecoles
polytechniques fédérales ou des employés postaux ne peuvent par exemple siéger
au Conseil national, contrairement aux membres des conseils d'administration des
PTT ou des CFF.
Les dispositions en vigueur s'avèrent donc doublement insatisfaisantes: d'une
part, les personnes dont l'activité professionnelle ne présente aucune incompatibi-
lité avec l'exercice d'un mandat parlementaire se voient exclues du Conseil
national, d'autre part, les personnes dont lés fonctions se concilient difficilement
avec un tel mandat sont habilitées à l'exercer. Il faudrait par conséquent élaborer
une formulation plus nuancée, plus précise, qui établisse une nette distinction
entre les catégories de personnes autorisées à siéger au Parlement et celles
tombant sous le coup d'une incompatibilité. La mise au point d'une telle
formulation présente des difficultés, compte tenu de la diversité des groupes
concernés c'est pourquoi il serait plus judicieux de ne pas l'inscrire dans la
constitution. L'énumération au niveau constitutionnel des groupes de personnes
que le Conseil fédéral peut simplement redéfinir par le biais d'une modification
de l'ordonnance y relative s'avère problématique. En effet, si la constitution
1127

prévoyait par exemple que «les fonctionnaires choisis directement par le Conseil
fédéral» ne peuvent siéger au Parlement, il s'agirait, conformément à l'article 4,
1er alinéa, du règlement des fonctionnaires (1) du 10 novembre 1959, des
fonctionnaires rémunérés à partir de la classe de traitement 28. En modifiant cette
ordonnance, le Conseil fédéral changerait également la portée de l'article
constitutionnel.
La constitution devrait donc uniquement disposer que les membres du Conseil
fédéral ne peuvent siéger dans les Chambres fédérales et que les membres d'un
conseil ne peuvent siéger dans l'autre conseil. La réglementation des incompatibi-
lités touchant les fonctionnaires ou autres personnes au service de la Confédéra-
tion incomberait à la législation.
325 
Fondements d'une réglementation légale
325.1 
Exposé des principes
La commission s'est livrée à une réflexion approfondie sur l'élaboration d'une
future législation afférente aux incompatibilités liées à un mandat parlementaire,
qui définisse les groupes de personnes exclus de l'exercice d'un tel mandat. La
commission estime qu'il y a déjà lieu de mettre en place les lignes directrices de la
future législation dans le cadre de ce rapport consacré à l'article constitutionnel y
relatif, de sorte que le Parlement, le peuple et les cantons puissent se prononcer
en connaissance des éventuelles incidences concrètes de leur décision.
La définition des groupes de personnes soumis ou non à une clause d'incompatibi-
lité exige la mise en balance de deux principes démocratiques essentiels: d'une
part, celui de la séparation des pouvoirs selon lequel le Parlement ne devrait pas
être affecté par des implications personnelles dans l'exercice de ses fonctions de
législation et de contrôle. D'autre part, il ne faudrait pas porter atteinte au droit
général de vote et d'éligibilité des citoyens: en effet, toute clause d'incompatibilité
restreint les possibilités de choix des électeurs et, pour les personnes concernées,
une incompatibilité signifie la perte d'un droit politique.
On recherchera donc une solution visant à exclure uniquement les personnes dont
les activités professionnelles peuvent constituer une entrave à l'exercice d'un
mandat politique en toute indépendance. Si l'on s'efforce d'observer la plus
grande retenue possible face à une limitation du droit de vote et d'éligibilité
général, les clauses d'incompatibilité ne devraient plus toucher l'ensemble des
fonctionnaires; il incomberait alors aux électeurs d'appuyer ou non l'élection au
Parlement d'une employée postale • ou d'un mécanicien de locomotive. Les
activités d'un haut fonctionnaire associé dans une mesure significative au proces-
sus décisionnel des pouvoirs exécutifs sont de toute manière incompatibles avec
'un mandat parlementaire. C'est ainsi que le directeur d'un office fédéral, par
exemple, est soumis à une obligation de loyauté très stricte envers le chef de son
département et l'ensemble du Conseil fédéral, ce qui porterait atteinte, dans
certains cas, au libre exercice d'un mandat au Parlement.
Quelques cantons appliquent déjà par ailleurs une réglementation nuancée dans
ce sens: dans le canton de Zurich, par exemple, les juges cantonaux ou les juges
administratifs à titre principal ainsi que les fonctionnaires et employés placés
1128

•$ 
directement sous la surveillance d'un chef de département sont exclus de
l'exercice d'un mandat au parlement cantonal. En juin 1993, une tentative du
gouvernement zurichois visant à étendre les clauses d'incompatibilité à l'ensemble
des fonctionnaires et employés du canton s'est heurtée à la résistance du Grand
Conseil zurichois. A l'instar de Zurich, cinq autres cantons appliquent des clauses
d'incompatibilités: c'est ainsi qu'à Baie-Ville, Baie-Campagne, Glaris, Schaff-
house et Saint-Gall, seuls les hauts fonctionnaires et/ou les juges ne peuvent
exercer un mandat au parlement cantonal. Six autres cantons n'ont en revanche
fixé aucune limite à l'éligibilité au parlement cantonal, tandis que les quatorze
cantons restants excluent en général les personnes employées par l'Etat, parfois à
l'exception des enseignants.
Néanmoins, si l'on suit le principe de la séparation des pouvoirs, il y a lieu de ne
pas prendre uniquement en considération les clauses d'incompatibilités appli-
cables aux fonctionnaires, mais également les activités d'autres personnes au
service de la Confédération du point de vue de l'indépendance dans l'exercice du
mandat. Il s'agit notamment des membres des conseils d'administration cités plus
haut (PTT, CFF) ainsi que les délégués et préposés de la Confédération exerçant
d'importantes fonctions de droit public avec un pouvoir de décision étendu. On
critiquera, par exemple, le fait que les membres des conseils d'administration des
régies de la Confédération contrôlent le budget ainsi que le rapport de gestion de
ces mêmes établissements.
En conséquence, il conviendra de suivre, dans l'élaboration de la loi, les deux
principes suivants:
1. 
Limitation de l'incompatibilité aux hauts fonctionnaires associés dans une
mesure significative au processus décisionnel des pouvoirs exécutifs.
2. 
Introduction d'une incompatibilité pour les membres des conseils d'ad-
ministration des établissements publics ainsi que pour d'autres personnes qui
sont au service de la Confédération et à ce titre exercent des fonctions dotées
de vastes compétences décisionnelles.
Deux minorités de la commission ne peuvent se rallier à ces deux principes:
Une minorité 1 comptant quatre membres de la commission s'oppose au premier
principe et est d'avis que l'incompatibilité avec un mandat aux Chambres
fédérales devrait s'appliquer à tous les membres de l'administration fédérale à
l'exception des régies et des EPF. Tel est l'unique moyen de tenir compte de
manière satisfaisante du principe de la séparation des pouvoirs.
Une minorité 2 comptant deux membres de la commission est d'avis qu'il n'y a pas
lieu de frapper d'incompatibilité les membres de conseils d'administration des
établissements publics. Le Parlement aussi bien que les entreprises publiques
tirent un avantage de ce genre de doubles mandats, selon l'argumentation de cette
minorité. En effet, les membres de conseils d'administration sont à même de faire
profiter le Parlement de leur expérience.
325.2 
Les groupes de personnes touchés par l'incompatibilité
Dans les limites de la législation d'exécution, il sera nécessaire de définir avec
précision lesquelles des activités exercées au service de la Confédération sont
76 Feuille fédérale. 147'année. Vol. I 
1129

incompatibles avec un mandat aux Chambres fédérales. En l'espèce, il s'agit avant
tout de mettre en évidence les groupes de personnes susceptibles d'être frappées
d'une telle incompatibilité. A ce sujet, il y a lieu de distinguer en gros trois
catégories:
1. 
Personnes élues par l'Assemblée fédérale ou par ses organes
Font partie de cette catégorie conformément à l'article 85, 4e alinéa, est.: les
membres du Conseil fédéral, les juges fédéraux, le chancelier de la Confédération
et le général en chef de l'armée. En outre, appartiennent à ce groupe tous les
fonctionnaires des services du Parlement qui seront administrativement rattachés
à l'Assemblée fédérale en vertu de l'article 94bls est. Ainsi, même des fonction-
naires qui ne sont pas hauts fonctionnaires ne pourront exercer de mandat
parlementaire, exclusion qui s'impose en considération des relations étroites de
ces personnes avec le Parlement.
2. 
Hauts fonctionnaires associés dans une mesure significative au processus
décisionnel des pouvoirs exécutifs
Deux manières de procéder sont essentiellement envisageables pour délimiter les
groupes de personnes frappées d'incompatibilité:
a. 
D'une part, une classe de salaire fixée par la loi pourrait constituer un critère
de délimitation; la 28e classe paraît en l'espèce indiquée. En effet, à
l'exception de quelques fonctionnaires des CFF et des PTT appartenant à
des classes élevées, ainsi que ceux du Tribunal fédéral, conformément à
l'article 4, 1er alinéa, du statut des fonctionnaires (1), ceux-ci sont directe-
ment nommés par le Conseil fédéral à partir de la 28e classe de salaire. La
nomination par le Conseil fédéral réglée au seul échelon de l'ordonnance
(règlement des fonctionnaires) ne doit pas être l'unique critère d'incompati-
bilité: il y a lieu d'inclure la classe de salaire fixée à l'échelon de la loi (statut
des fonctionnaires, art. 36). Une telle réglementation comporte l'avantage de
ne pas soulever de problème d'interprétation lors de son application et ainsi
de fournir une sécurité juridique de niveau élevé. Il reste que le niveau de la
classe de salaire n'est pas toujours éloquent quant à l'étendue de la
participation des fonctionnaires concernés au processus décisionnel.
b. 
C'est pourquoi la deuxième possibilité consisterait à dresser dans la loi la
liste des fonctions frappées d'incompatibilité. Peuvent par exemple figurer
dans cette liste: les directeurs d'offices, les sous-directeurs, les chefs de
division principale, de division et éventuellement de sections ainsi que les
adjoints. Il conviendrait éventuellement de distinguer entre les divers do-
maines administratifs, en particulier entre administration centrale et entre-
prises en régie. De plus, diverses fonctions militaires devraient figurer dans
cette liste, comme le chef de l'Etat-major général, le chef de l'Instruction et
le chef de l'Armement.
Cette deuxième variante de catalogue dans la loi des fonctions frappées
d'incompatibilité est particulièrement indiquée pour tenir compte de divers
cas particuliers comme les professeurs des EPF. Ceux-ci sont nommés par le
Conseil fédéral, en vertu de l'article 4, 1er alinéa, de l'ordonnance du
16 novembre 1983 sur le corps des maîtres des Ecoles polytechniques
1130

fédérales (RS 414.142) et sont situés dans une classe supérieure à la 28e
classe de salaire. Ainsi, ils répondent aux critères de haut fonctionnaire: ils
tomberaient donc, selon la première variante, dans la catégorie des incompa-
tibilités sauf s'ils constituent une exception explicitement mentionnée dans la
loi. Quoi qu'il en soit, la commission est d'avis qu'il y a lieu de faire une
exception à la règle d'incompatibilité pour les professeurs des EPF puisqu'ils
ne sont pas directement associés aux processus décisionnels politiques.
3. 
Conseils d'administration d'entreprises publiques ainsi que d'autres personnes
qui, au service de la Confédération, exercent des fonctions dotées de vastes
compétences décisionnelles
Comme c'est le cas pour les hauts fonctionnaires, on peut envisager deux manières
de procéder afin de délimiter les groupes de personnes frappées d'incompatibilité:
a. 
D'une part, en cas d'incompatibilité, il serait possible d'introduire dans la loi
un critère déterminé, sans équivoque et qui soit schématique. L'article 14 du
règlement du Conseil national serait de nature à inspirer opportunément la
législation d'exécution. Cet article fixe des incompatibilités entre le statut de
membre dans les commissions parlementaires dotées de fonctions de
contrôle déterminées et diverses activités au service de la Confédération. Si
la formulation de cet article devait être reprise, seraient exclues d'un mandat
parlementaire «les personnes directement nommées par le Conseil fédéral,
qui exercent une activité au sein d'organes de l'administration centrale ou
d'entreprises en régie de la Confédération n'ayant pas un caractère pure-
ment consultatif». Cette définition permettrait d'englober des personnes qui
exercent des fonctions dans des organes pourvus d'attributions décision-
nelles de l'administration centrale ou des entreprises en régie ( = «n'ayant
pas un caractère consultatif»). On ne parle expressément pas d'organes de la
Confédération, mais il s'agit simplement des organes qui appartiennent à
l'administration fédérale au sens restreint du terme, conformément à l'article
58 de la loi sur l'organisation de l'administration (LOA). Le critère de la
nomination directe par le Conseil fédéral permet, dans la pratique, d'éviter
les difficultés de délimitation en ce sens que certains délégués et préposés du
Conseil fédéral sont inclus de facto.
Selon cette définition, tomberaient dans la catégorie des personnes frappées
d'incompatibilité: les membres du Conseil des Ecoles polytechniques fédé-
rales, les personnes qui exercent à titre accessoire des fonctions d'exécution
sur mandat du Conseil fédéral (p. ex., le délégué à la surveillance des prix),
les membres des conseils d'administration des PTT et des CFF, les membres
de la Commission fédérale des banques.
b. 
Une telle réglementation n'engloberait pas les membres du Conseil de
banque de la Banque nationale suisse, les membres des conseils d'ad-
ministration des institutions suisses d'assurance-accidents, les membres des
fondations de droit privé ou public (p. ex. Pro Helvetia, ou le Fonds
national), les membres des conseils d'administration ou des organes de
surveillance des entreprises privées à économie mixte ou les entreprises
privées chargées d'exécuter des tâches publiques (p. ex. BUTYRA, l'Union
suisse du commerce du fromage). Ces institutions ne sont pas mentionnées à
l'article 58 LOA et ne font donc pas partie de l'administration fédérale au
1131

sens restreint du terme. Pour l'heure, la commission ne souhaite pas encore
donner de réponse sur la question de savoir si quelques-unes de ces fonctions
ne devraient pas être frappées d'incompatibilité avec un mandat parle-
mentaire. Si, toutefois, tel devait être le cas, il y aurait lieu de choisir la
deuxième manière de procéder, soit la liste dans la loi de toutes les fonctions
concernées par l'incompatibilité.
33 
Renforcement de la présidence des conseils (art. 78 et 82)
331 
Droit en vigueur et pratique actuelle
En vertu du règlement du Conseil national (art. 8), le président du conseil est élu
pour une année, pratique qui dure depuis 1848 bien que la constitution en prévoie
une autre: l'article 78,1er alinéa, stipule que «le Conseil national choisit dans son
sein, pour chaque session ordinaire ou extraordinaire, un président et un vice-
président». Lors de la révision de la constitution de 1874, le législateur a maintenu
cette disposition, même si l'on peut admettre qu'il n'ignorait pas cette contradic-
tion par rapport à l'usage. La pratique de la présidence annuelle n'a pas été
modifiée au XXe siècle.
Par la limitation de la durée du mandat, le législateur a voulu avant tout exprimer
sa volonté de prévenir l'apparition d'un déploiement de puissance personnelle.
De la même manière, selon l'article 78, 2e alinéa, le président sortant n'est
rééligible ni en qualité de président, ni en qualité de vice-président. En revanche,
l'élection du vice-président sortant à la présidence est de tradition.
A l'instar de l'article 78, l'article 82 limite la durée du mandat de président du
Conseil des Etats à une «session» (allemand: «Sitzung» pour «session»), ici aussi
l'usage étant d'une année, comme le prévoit le règlement du Conseil des Etats
(art. 5). Entre les lignes de l'article 82, on perçoit également l'intention de
prévenir une concentration de pouvoir trop forte, encore qu'en l'occurrence l'on
se réfère davantage aux cantons qu'aux personnes. Il résulte des dispositions de
l'article 82, 2e et 3e alinéas, qu'un canton ne peut être représenté à la présidence
qu'après une interruption de deux ans au moins.
332 
Appréciation de la présidence annuelle dans les divers projets
constitutionnels
Depuis 1977, tous les projets de révision totale de la constitution prévoient une
durée annuelle du mandat de président et de vice-président, sans cependant
établir de distinction entre le Conseil national et le Conseil des Etats, mais par un
article valable pour les deux présidences des conseils. Le projet constitutionnel de
la commission d'experts pour l'élaboration d'une révision totale de la constitution,
de 1977, l'essai de modèle du DFJP, de 1985, et le projet constitutionnel d'Alfred
Kölz et Jörg Paul Müller, de 1990, consacrent à la présidence des conseils
précisément une seule et unique phrase sur la durée d'une année. La disposition
portant sur l'interdiction de rééligibilité a été abandonnée dans les trois projets,
de même que la clause du canton relative à la présidence du Conseil des Etats.
1132

En 1977, on s'est même demandé si une disposition sur la durée du mandat à la
présidence des conseils était digne de figurer dans la constitution: «La com-
mission n'a accepté qu'à une faible majorité la disposition suivant laquelle chaque
conseil élit, parmi ses membres, un président et un vice-président pour la durée
d'un an. On pourrait la considérer comme superflue, parce que paraissant aller de
soi. Mais comme le président du Conseil national occupe, protocolairement, la
position la plus élevée dans le pays, on accepta l'argument selon lequel il fallait
faire ressortir cela de la constitution.»(cf. le rapport de la Commission d'experts
pour la préparation d'une révision totale de la constitution, Berne, 1977, p. 158).
La question de la prolongation de la durée du mandat n'a vraisemblablement plus
fait l'objet des discussions en 1977; elle le fut cependant en 1973 par le groupe de
travail Wahlen, partisan du maintien du système actuel; en effet, selon lui, une
présidence plus longue, assurant davantage de continuité, serait certes souhai-
table, mais dans le système suisse de milice, il deviendrait difficile de trouver des
parlementaires disposés à assumer de telles fonctions pendant une plus longue
période. (Groupe de travail pour la préparation d'une révision totale de la
constitution: rapport final du groupe de travail, vol. VI, Berne 1973, p. 535).
333 
Amélioration de la continuité de la conduite des conseils:
élection d'un second vice-président
La commission a étudié attentivement diverses solutions visant à améliorer la
continuité dans la conduite des Chambres fédérales. A cet effet, elle s'est penchée
avant tout sur la question de savoir s'il fallait instaurer une présidence unique
prolongée ou augmenter le nombre de personnes à la tête des conseils. La
majorité de la commission partage les doutes déjà exprimés dans les années 1970
au sujet d'une présidence de conseil prolongée dans le cas d'un parlement de
milice. Elle est donc parvenue à la conclusion qu'il était opportun de renforcer la
continuité en matière de conduite des conseils grâce à l'élection d'un.second
vice-président.
Une présidence formée d'un président, d'un premier et d'un second vice-
président ne déroge pas à la tradition helvétique du principe de collégialité.
L'adoption d'une telle formule permettrait la représentation de divers groupe-
ments politiques à la présidence des conseils. L'augmentation du nombre de
personnes accroîtrait la capacité de la présidence d'assumer les diverses tâches
inhérentes à la conduite des conseils. Le fait que chaque année une autre
personne exerce les fonctions de président exclut une concentration du pouvoir
entre les mains d'une seule et même personne.
Une présidence constituée de plusieurs personnes offre notamment l'avantage de
répartir la charge du travail entre plusieurs personnes conformément au principe
du parlement de milice. Un des vice-présidents pourrait ainsi assurer la pré-
sidence des débats du conseil, ce qui laisserait au président davantage de temps
pour se consacrer à ses obligations de représentation ainsi qu'aux relations
publiques. Il conviendrait éventuellement de fixer, dans les règlements des
conseils, les droits et obligations des trois membres de la présidence.
En cas d'adoption d'une présidence de trois personnes, il serait opportun de ne
désigner qu'un député par canton à la présidence du Conseil des Etats.
1133

334 
Proposition de minorité: présidence bisannuelle
Une minorité de la commission comptant sept membres est d'avis que la transition
à une durée plus longue de présidence est actuellement indiquée. Ainsi, le
président a plus de temps à sa disposition pour mettre en œuvre une conduite du
conseil exercée avec davantage de continuité, pour entretenir des contacts
internationaux sur une période plus longue et mettre le président et le Parlement
en confiance auprès du public. Si l'on part de la pratique actuelle selon laquelle le
vice-président reprend la présidence une fois la durée de présidence écoulée, il en
résulte une continuité qui s'étend sur une période relativement longue.
Contrairement à une présidence composée de plusieurs personnes, une pré-
sidence unique prolongée présente en particulier l'avantage de régler la question
de l'attribution de compétences et de permettre, vis-à-vis de l'extérieur, d'identi-
fier la conduite des conseils à une seule personne, en l'occurrence le président. Si
le vice-président devait être mieux intégré dans la conduite des conseils, aucun
obstacle de nature juridique ne s'y opposerait. Le mandat doit être étendu à deux
ans, ce qui, du reste, correspond à la durée de présidence des commissions.
Le 2e alinéa stipule que la même personne ne saurait être élue deux fois de suite,
aussi bien à la présidence qu'à la vice-présidence.
Les articles 78 et 82 sont formulés de façon analogue; il est d'ailleurs possible
d'abandonner la «clause du canton» qui ne s'applique qu'au Conseil des Etats: il y
a ainsi lieu de biffer les dispositions de l'article 82,2e et 3e alinéas, selon lesquelles
le même canton peut à nouveau accéder à la présidence après une interruption de
deux années seulement.
L'évaluation des prises de position des cantons et des partis montre qu'une
importante majorité accueille favorablement un élargissement de la présidence
des conseils et accorde sa préférence à la variante de la majorité de la commission
selon laquelle ce renforcement doit avoir lieu par l'élection d'un second vice-
président. Sur 18 prises de position, deux soutiennent la proposition de la minorité
de la commission de prolonger le mandat à deux ans (SZ; PRD).
34 
Indemnisation des membres du Conseil des Etats par
la Confédération (art. 83)
341 
Pratique de l'indemnisation des membres du Conseil
des Etats
Alors qu'en vertu de l'article 79 est., la Confédération assume le paiement des
indemnités des membres du Conseil national, l'article 83 est. dispose que cette
tâche incombe aux cantons pour le Conseil des Etats. Conformément à la
législation prévue en la matière, dans la pratique, cette répartition n'est cepen-
dant pas appliquée strictement. L'article premier, 2e alinéa, de la loi du 18 mars
1988 sur les indemnités parlementaires règle explicitement la répartition de la
participation de la Confédération à l'indemnisation des membres du Conseil des
Etats: selon cette disposition, les cantons indemnisent les membres du Conseil des
Etats pour leur participation aux sessions de ce conseil exclusivement, et leur
verse une indemnité annuelle. Toutes les autres indemnités, au nombre desquelles
1134

jg 
figurent la participation aux séances de commissions, les indemnités de déplace-
ment et les coûts de prévoyance, sont prises en charge par la Confédération.
Cette répartition de l'indemnisation des membres du Conseil des Etats n'est pas
neuve: depuis 1850 au plus tard, les indemnités de séances et de déplacement des
commissions du Conseil des Etats ont toujours été à la charge de la Confédéra-
tion. Dans le rapport explicatif de la loi fédérale du 17 mars 1972 sur les
indemnités dues aux membres des conseils législatifs, ces prestations fédérales aux
membres du Conseil des Etats sont motivées comme suit: «les membres du
Conseil des Etats sont certes délégués aux séances plénières par les cantons, mais
le sont par le Conseil des Etats lui-même, donc une autorité fédérale, aux séances
des commissions chargées d'examiner les affaires soumises à ce conseil» (FF 7972
I 622).
Bien que les cantons aient la charge de fixer le montant de l'indemnité annuelle et
de l'indemnité de session des membres du Conseil des Etats, ces rétributions sont
alignées sur celles que la Confédération verse aux membres du Conseil national.
Ainsi, les membres du Conseil des Etats sont traités, sur la base de cette coutume
des cantons fondée sur une base volontaire, sur pied d'égalité avec les membres du
Conseil national.
342 
Le Conseil des Etats en qualité d'autorité fédérale
L'article 83 de la constitution est de toute évidence empreint des conceptions de
l'époque de la Diète qui fonctionnait comme l'assemblée représentative des
cantons dans la confédération d'Etats. Selon Jean-François Aubert, l'article 83
«s'accorde assez mal avec la qualité d'autorité fédérale du Conseil des Etats»
(Commentaire est., art. 83, ch. 2). En réalité, l'argumentation qui veut que les
membres du Conseil des Etats siègent pendant les sessions en qualité d'envoyés
des cantons et que les commissions du Conseil des Etats soient un organe de la
Confédération n'est pas très convaincante. Le Conseil des Etats est une autorité
fédérale; dans la constitution, il figure d'ailleurs dans le chapitre du même nom.
La révision de l'article 83 est. vise à attribuer la compétence d'indemniser les
membres du Conseil des Etats à la seule Confédération. L'article 83 correspondra
ainsi à l'article 79 est. qui prévoit la même réglementation pour les membres du
Conseil national. Si l'on suit Jean-François Aubert dans ces réflexions, on peut
tout aussi bien abandonner les deux articles: ainsi, l'indemnisation des membres
du Conseil des Etats par la caisse fédérale se comprend comme «allant de soi»
(Commentaire est., art. 79, ch. 3). La disposition de l'article 79 est. applicable aux
membres du Conseil national a été reprise dans la constitution uniquement pour
constater une différence de traitement avec le Conseil des Etats. Les auteurs de
divers projets de révision totale de constitution considèrent la question de
l'indemnisation comme une affaire de l'échelon de la loi et non de celui de la
constitution: on ne trouve de dispositions sur l'indemnisation des membres du
conseil des Etats ni dans le projet de la commission d'experts pour l'élaboration
d'une révision totale de la constitution, de 1977, ni dans l'essai de modèle du
DFJP de 1985 (FF 1985 III 1 à 236).
1135

Les améliorations qu'il serait sans l'ombre d'un doute judicieux d'entreprendre
lors d'une révision totale, et qui débarrasseraient la constitution en général des
réglementations de détail qu'elle contient, ne sont cependant pas possibles sans
autre dans le contexte d'une révision partielle. Celle-ci doit en effet partir du
degré analytique de la constitution en vigueur; biffer simplement les articles 79 et
83 pourrait conduire à des malentendus. Enfin, aussi longtemps que le versement
du traitement du Conseil fédéral par la caisse fédérale restera ancré dans l'article
99 est., la constitution devra contenir une disposition correspondante relative à
l'indemnisation des membres des conseils.
Il y a également lieu de procéder à une adaptation rédactionnelle de l'article 79: à
l'article 83, la formulation plus moderne: «indemnisés par la Confédération» a été
choisie; de la même manière, on remplacera l'ancienne formulation «par la caisse
fédérale», à l'article 79.
L'argument selon lequel le Conseil des Etats est une autorité de la Confédération,
celle-ci devant par conséquent assumer la compétence de l'indemnisation, est
soutenu par la grande majorité des cantons (ZH, LU, UR, GL, SO, BS, BL, SH,
AR, GR, TG, TI, VD, VS). Cinq cantons (OW, AI, AG, GÈ et JU) craignent en
revanche que le Conseil des Etats ne perde son caractère d'autorité cantonale, par
la nouvelle réglementation, alors qu'un autre canton (SG) ne voit pas la nécessité
de légiférer. Les partis n'ont exprimé aucun doute particulier.
35 
Commissions: commissions conjointes, délégation
de compétences (art. 85bis)
351 
Signification des commissions dans le domaine de l'activité
parlementaire
Les commissions parlementaires alimentent fréquemment les discussions sur la
réforme du Parlement. On attend de leur aménagement une amélioration de sa
méthode de travail, mais aussi en particulier un renforcement de la position du
Parlement dans le processus législatif. Une comparaison à l'échelon international
montre que les parlements qui peuvent participer activement au processus
législatif sont avant tout ceux qui disposent d'un système complet de commissions
permanentes. C'est par exemple le cas du Congrès américain avec son système de
22 commissions permanentes pour la Chambre des représentants et 16 pour le
Sénat, y compris de nombreuses sous-commissions. En Suisse, un système de
douze commissions permanentes, figurant aux règlements des conseils, a été créé
lors de la réforme du Parlement décidée par les Chambres en 1991. Une réforme a
alors été concrétisée, dont les experts préconisaient la mise en place depuis 1970
déjà, comme c'est par exemple le cas de la commission d'étude des Chambres
fédérales, «Avenir du Parlement» (FF 1978 II 1102 ss).
Comme on le voit, les commissions parlementaires revêtent une signification
considérable. C'est pourquoi le groupe de travail Wahlen pour l'élaboration d'une
révision totale de la constitution s'est demandé si les commissions permanentes
constituaient un objet constitutionnel et est parvenu à la conclusion que «la
constitution doit mentionner l'existence des commissions parlementaires» (Rap-
port final du Groupe de travail pour la préparation d'une révision totale de la
1136

.^ 
constitution, vol. VI, p. 537). Divers projets de révision totale de la constitution
consacrent un article aux commissions. Aussi bien dans le projet constitutionnel
de la commission d'experts pour la préparation d'une révision totale de la
constitution, de 1977, que dans l'essai de modèle du 30 octobre 1985 du
Département fédéral de justice et police,, les articles 87 et 103 respectivement
prévoient que chaque conseil «peut créer, en son sein, des commissions pour
préparer les délibérations» (FF 7955 III 1 à 236). Le projet constitutionnel
d'Alfred Kölz et Jörg Paul Müller prévoit une disposition analogue à l'article 83,
1er alinéa, qui dispose cependant en plus que les commissions peuvent «s'ad-
joindre lors de leurs séances des membres du Conseil fédéral, des fonctionnaires
et des experts» (Alfred Kölz, Jörg Paul Müller, Projet pour une nouvelle
constitution, du 16 mai 1984, deuxième édition remaniée du 14 juillet 1990,
Helbing et Lichtenhahn, Baie, 1990, p. 33).
Comme le paquet de révisions adopté par les Chambres en automne 1991 ne
prévoyait aucune modification constitutionnelle, l'introduction dans la constitu-
tion des commissions parlementaires n'a pas fait l'objet de discussions. Or, la
phase actuelle de réforme du Parlement relative à l'échelon constitutionnel
fournit l'occasion de créer une base constitutionnelle pour les commissions. Il est
tout à fait indiqué d'agir de la sorte en considération de leur importance qui s'est
encore accrue depuis l'introduction du système des commissions permanentes en
1991. La disposition de l'alinéa premier du nouvel article 85bls doit être formulée
aussi largement que possible. Il est en général question des commissions que
N 
chaque conseil peut constituer. Il y a lieu de renoncer à une définition plus précise
des commissions, mais leur activité ne doit en particulier pas, contrairement aux
projets constitutionnels mentionnés ci-dessus, être restreinte à la seule «prépara-
tion des délibérations». Ainsi, la marge de manœuvre nécessaire est ménagée
pour toute délégation éventuelle aux commissions d'une liste exhaustive de
compétences de décision (voir ch. 353).
352 
Commissions conjointes des deux conseils
Les initiatives parlementaires Petitpierre et Rhinow (90.228/90.229) demandent
aussi que l'on établisse si, par l'examen préalable des objets en commissions
conjointes ou par des séances communes des commissions des deux conseils, on
parvient à accélérer la procédure législative. La commission du Conseil national
chargée de l'examen de ces initiatives s'est penchée sur cette question dans le
cadre de la discussion sur la collaboration entre les deux conseils. Elle a considéré
qu'il était judicieux que les commissions des deux conseils entretiennent des
contacts plus fréquents et collaborent étroitement dans le domaine de l'acquisi-
tion d'informations, par exemple qu'elles mènent des auditions en commun. Ainsi,
ont peut économiser des ressources et gagner du temps. En revanche, la
commission s'est montrée sceptique envers l'idée d'un traitement conjoint des
affaires. La première phrase de l'article 92 est. énonce le principe en vertu duquel
les conseils délibèrent séparément. Du moment que ces délibérations ont pour
une grande part lieu dans les commissions, l'opinion prévaut que le principe de la
délibération séparée s'applique également aux commissions. La délibération
double constitue un élément central du système bicaméral, à côté de la double
1137

représentation du peuple et des cantons. Il ne s'agit en l'occurrence pas d'un
ralentissement du processus de décision, mais d'un examen qualifié et délibéré des
objets. C'est pourquoi la commission est parvenue, dans son rapport du 16 mai
1991, à la conclusion suivante: «Eu égard à l'appréciation en principe positive de
la double délibération, la commission aimerait que les délibérations des com-
missions du Conseil national et du Conseil des Etats continuent également d'avoir
lieu séparément, sauf pour la conférence de conciliation.» (FF 1991 III 692).
En vertu de ce jugement positif concernant la délibération double dans les
conseils, il paraît peu judicieux, tout au moins dans le domaine législatif,
d'introduire des commissions communes. La situation dans le domaine de la haute
surveillance paraît différente. On connaît déjà le dispositif des délégations
communes: les Commissions de gestion choisissent dans leur sein une délégation
permanente, à laquelle chaque commission délègue trois membres et qui s'auto-
constitue. Cette délégation a pour tâche d'examiner de près et régulièrement les
activités dans le domaine de la protection de l'Etat et du service de renseigne-
ments. Elle fait rapport aux Commissions de gestion et émet des propositions (art.
47qumquies LRgQ Les deux Commissions des finances choisissent, de la même
manière, une délégation à laquelle chaque commission délègue trois membres.
Elle a pour tâche d'examiner en détail et de surveiller l'ensemble de la gestion
financière (art. 49 et 50 LREC). Une étroite collaboration entre les commissions,
dans le domaine de la haute surveillance, est particulièrement indiquée parce que
dans l'exercice d'une fonction de contrôle, l'application d'un corpus de critères
uniformes s'impose. C'est ainsi que les Commissions de gestion des deux conseils
travaillent actuellement déjà très étroitement. Cette réflexion vaut également
pour les commissions d'enquête parlementaires. Du moment qu'il n'y a pas de
sens à ce que deux commissions procèdent à la même enquête, l'article 57 de la loi
sur les rapports entre les conseils dispose que les deux commissions peuvent
fusionner pour mener des enquêtes conjointes et déposer un rapport commun,
pour autant que la majorité des membres de chaque commission y consente.
La question de savoir si une base légale est nécessaire pour cette forme de
collaboration et ces délégations est discutable. En matière de haute surveillance,
l'Assemblée fédérale n'a, du point de vue des droits formels qui sont les siens, à
l'exception de l'approbation du rapport de gestion, aucune compétence de
décision: elle, mais aussi les Commissions de gestion ne peuvent qu'émettre des
recommandations à l'intention du Conseil fédéral et de l'administration. Aussi,
l'exigence de séparer le processus de décisions devient-elle caduque. Quoi qu'il en
soit, il n'est pas question de séparation des décisions à l'article 92 est., mais de
séparation des délibérations, ce qui concernerait aussi les commissions de
contrôle. Dans tous les cas, une base constitutionnelle établirait des rapports
clairs. Il serait particulièrement indiqué d'en créer une si des compétences de
décisions devaient être déléguées aux commissions. Si l'Assemblée fédérale devait
déléguer l'adoption du rapport de gestion, il serait alors judicieux de le faire à une
commission des deux conseils.
C'est la raison pour laquelle on propose d'introduire une disposition y relative
dans la constitution afin que la marge de manœuvre soit suffisante pour la
législation d'exécution. C'est pourquoi le nouvel article 85bis stipule en son 2e
alinéa que les commissions peuvent traiter des objets conjointement lorsque des
1138

dispositions légales existent. La loi doit fixer la forme de cette commission
conjointe. Il peut s'agir d'une commission au sens des commissions d'enquête
parlementaires, c'est-à-dire des commissions des deux conseils qui fusionnent sur
une décision de majorité; ou bien, il peut s'agir d'une commission commune au
sens d'une délégation dans laquelle les commissions des deux conseils délèguent
chacune le même nombre de membres.
Comme il apparaît indiqué d'instituer des commissions conjointes, en particulier
dans le domaine de la haute surveillance, la question se pose de savoir s'il n'y a pas
lieu de fixer dans la constitution les affaires pour lesquelles ce type de com-
missions doit être institué. Ainsi, par exemple, le projet de la commission
d'experts pour l'élaboration d'une révision totale de la constitution prévoit à
l'article 87,2e alinéa, que des commissions conjointes peuvent être instituées pour
des enquêtes particulières dans le domaine de la haute surveillance et le
règlement des divergences entre les conseils (FF 1985 III190). Quoi qu'il en soit,
il ne paraît pas très judicieux d'introduire dans la constitution des dispositions qui,
d'emblée, mettent des restrictions relativement étroites à la marge de manœuvre
du législateur. La disposition proposée, selon laquelle la liberté de décision est
laissée au législateur sur la question de savoir quand et pour quels objets il entend
instituer des commissions conjointes, offre davantage de possibilités.
353 
Délégation de compétences aux commissions
353.1 
Situation initiale: nécessité d'une base constitutionnelle
Les initiatives parlementaires Petitpierre et Rhinow (90.228/90.229) demandaient
en outre un examen des possibilités de délégation de compétences aux com-
missions. Une telle délégation de compétences aux commissions devrait déchar-
ger les débats au plénum et accroître l'efficacité de l'activité du Parlement.
S'agissant de la délégation des compétences dans le domaine de la législation, on a
pu se référer avant tout aux expériences du Parlement italien en la matière. Outre
la procédure législative ordinaire, selon laquelle un projet de loi est soumis à
l'examen préalable d'une commission, puis aux délibérations ainsi qu'au vote du
plénum sur la base du rapport de la commission, la constitution italienne prévoit
une procédure décentralisée ou en commission qui attribue à celle-ci des
compétences législatives. En Italie également, chaque loi doit être approuvée par
les deux Chambres, mais elles sont libres de décider de la procédure applicable.
Ainsi, l'une des Chambres peut adopter une loi en procédure ordinaire, l'autre
peut le faire en procédure en commission. Des études ont montré qu'une forte
majorité de lois dans la Chambre des Députés sont votées en commission et non
au sein du plénum. (V. Prisca Lanfranchi, Italienisches und Österreichisches
Kommissionensystem unter besonderer Berücksichtigung der Frage der Kompe-
tenzdelegation und der Funktionen des Hauptausschusses: Ein Literaturbericht.
Forschungszentrum für schweizerische Politik der Universität Bern 1993 (n'existe
qu'en allemand).
En premier lieu se pose la question de savoir si une délégation de compétences
aux commissions en Suisse nécessite une base constitutionnelle. On peut arguer
que, lorsque le pouvoir législatif délègue des compétences à l'exécutif, c'est-à-dire
1139

à une autre instance, il peut également déléguer des compétences aux com-
missions parlementaires qui appartiennent à sa propre institution. Quoi qu'il en
soit, telle est l'argumentation de la doctrine, par la délégation de compétences aux
commissions, on touche les activités d'un organe central de l'Etat: la constitution
délègue la compétence législative au Parlement et non pas à ses commissions:
«Seule une norme expresse dans la constitution pourrait garantir la légitimité
d'une loi qui règle la compétence de légiférer dans les commissions, parce qu'une
telle loi touche un organe de l'Etat essentiel, le Parlement, et les fonctions qu'il
exerce.» (cf. Kamber, Urs W.: Die Übertragung von Rechtssetzungskompetenzen
vom Parlament auf Parlamentskommissionen. Basel 1980, S. 56).
353.2 
Renoncer à une délégation de compétences dans le domaine
législatif
Un avantage à mentionner de la délégation de compétences aux commissions
serait celui de l'allégement du plénum qui aurait la possibilité de se concentrer sur
un petit nombre de projets d'importance centrale, ce qui rendrait les débats des
Chambres plus attrayants. Les membres de commissions spécialisées dans un
domaine précis pourraient ensuite s'occuper des détails. Concrètement, une
délégation de compétences aux commissions dans le domaine législatif pourrait
être envisagée de manière à ce que le Parlement promulgue en procédure
ordinaire les décisions importantes sous forme de lois et qu'il délègue à une
commission le soin d'élaborer les dispositions de détail nécessaires.
Néanmoins, en dépit des avantages que constituent la décharge du plénum et des
débats aux Chambres plus attrayants, il convient de considérer avec circonspec-
tion une délégation de compétences législatives aux commissions. En effet,
l'allégement du plénum se ferait au prix d'une plus grande charge des com-
missions. Les commissions devraient conduire une partie au moins des délibéra-
tions en séances publiques. Si on légifère dans les commissions, il faut tenir
compte du principe de publicité: «Le principe du contrôle démocratique exige que
les délibérations des assemblées législatives, de même que celles des commissions
législatives, soient publiques» (Kamber, p. 51). Or, même si le public a accès aux
séances de commissions, le processus législatif demeure toutefois opaque. Du
moment qu'on légifère dans un système par trop décentralisé, le citoyen com-
prend de moins en moins bien les voies législatives. En revanche, les commissions
dotées de compétences législatives pourraient être une voie idéale, mais camou-
flée, par où les intérêts organisés font irruption. L'expérience des parlements
connaissant un système de commissions fortes montre que les commissions se
prêtent très bien au lobbysme. Au Congrès américain, par exemple, où les
commissions, sans détenir de compétences législatives formelles, peuvent toute-
fois exercer une influence importante sur l'aménagement des lois, il est fréquent
que les membres des commissions élaborent les lois en étroite collaboration avec
les représentants des intérêts concernés. On observe le même phénomène en
Italie, où de petites lois préférentielles pour des groupes d'intérêts tout parti-
culiers sont adoptées parce que les personnes adéquates siègent au moment
opportun dans les commissions en question. Un danger est lié à la délégation de
1140

compétences législatives aux commissions: celui de légiférer de plus en plus
fréquemment dans le sens de groupes d'intérêts particuliers, au détriment du bien
commun.
En outre, il ne sera pas toujours simple, dans la pratique, de déterminer si une
décision doit être déléguée à une commission ou non. Le critère de l'importance
invoqué par Kamber n'est pas du tout simple à appliquer. S'il est fréquent que le
principe de base ne fait pas l'objet de contestations, les dispositions de détail
soulèvent cependant des oppositions. Dans de tels cas, il paraît peu judicieux de
remettre au plénum du Parlement le soin de trancher sur le principe de base et de
laisser une commission statuer sur les détails présentant un intérêt plus grand.
Les catégories de traitement prévues dans le règlement du Conseil national
permettent d'ailleurs aujourd'hui déjà de procéder à une sélection des affaires en
fonction de leur importance. Lorsqu'un objet est par exemple largement incontes-
té lors des délibérations en commission, celle-ci peut proposer au Bureau son
classement en catégorie V. Ainsi, les délibérations au plénum ne sont pas
surchargées par un objet peu controversé. Les critères de sélection ne sont pas
d'ordre formel, mais déterminés - ce qui semble judicieux - en fonction de la
signification politique des affaires traitées. Dès lors qu'un objet est traité en
catégorie V, il s'agit de facto d'une délégation de compétences à la commission
chargée du dossier, encore que la décision ultime soit réservée pour la forme au
plénum.
353.3 
Délégation de compétences dans d'autres domaines de
l'activité parlementaire
On peut aussi envisager une délégation de compétences aux commissions dans des
domaines autres que celui de la législation, domaines qu'il y a lieu d'examiner.
Conformément aux articles 18 et 31 de la loi fédérale sur les finances de la
Confédération, la Délégation des finances peut aujourd'hui déjà accorder des
suppléments urgents, ce qui, en principe, constitue une délégation de com-
pétences de l'Assemblée fédérale à la Délégation des finances. En matière de
haute surveillance, nombreux sont ceux qui ne jugent pas satisfaisante l'adoption
du rapport de gestion par le plénum. La délégation de cette compétence aux
Commissions de gestion pourrait décharger notablement les débats au plénum.
Au demeurant, il s'avérerait judicieux de confier aux seules commissions la
gestion administrative autonome du Parlement (p. ex. le choix des fonctionnaires
des services du Parlement ou l'administration indépendante du palais du Parle-
ment). Enfin, différentes dispositions touchant à l'organisation de l'Assemblée
fédérale pourraient faire l'objet de décisions de commissions.
Le 3e alinéa du nouvel article 85bis est. permettrait la délégation de tels objets aux
commissions. Cet article ancre dans la constitution le principe de la délégation de
compétences aux commissions, tandis que les dispositions plus précises réglant la
procédure ressortissent à la législation. Une délégation des compétences dans le
domaine législatif est expressément exclue.
1141

36 
Nombre et convocation des sessions (art. 86, art. 102, ch. 16)
361 
Droit et pratique en vigueur
Le rapport de 1977 de la commission d'experts pour l'élaboration d'une révision
totale de la constitution considère comme «complètement dépassée» la disposi-
tion de l'article 86,1er alinéa, selon laquelle les deux conseils s'assemblent, chaque
année une fois, en session ordinaire (rapport de la Commission d'experts pour la
préparation d'une révision totale de la constitution, Berne, 1977, p. 159). En fait,
cette disposition est gênante au vu du contexte de la pratique actuelle de sessions
ordinaires trimestrielles. Le législateur de 1848 ne partait en réalité nullement du
principe selon lequel les conseils ne pouvaient se réunir qu'une fois par année. Le
texte doit bien plutôt se comprendre en ce sens «qu'il doit y avoir au moins une
session ordinaire par année (Jean-François Aubert, dans Commentaire est., art.
86, ch. 4). L'article 86 fournit la base constitutionnelle nécessaire pour que les
Chambres se réunissent périodiquement.
Selon l'article 86,1er alinéa, cette session ordinaire doit avoir lieu «le jour fixé par
le règlement». En fait, le nombre et la date du début des sessions ne figurent pas
au «règlement», mais dans la loi sur les rapports entre les conseils (art. 1er).
L'article 86, 2e alinéa, détermine qui est en droit de demander une session
extraordinaire: le Conseil fédéral, un quart des membres du Conseil national ou
cinq cantons. Dans l'histoire de l'Assemblée fédérale suisse, des sessions extra-
ordinaires demandées par le Conseil fédéral ou un quart du Conseil national ont
eu lieu à plusieurs reprises. Les cantons, en revanche, n'ont encore jamais fait
usage de leur droit.
Avec la session spéciale, la loi sur les rapports entre les conseils prévoit un
troisième type de session (art. 1er, 3e al.) dont la constitution ne fait pas mention.
Malgré la confusion des termes fréquemment observée, il ne s'agit pas, du point
de vue constitutionnel, d'une session extraordinaire, mais d'une prolongation de
la «session ordinaire» annuelle décidée par l'un ou l'autre des conseils.
362 
Adaptation de l'article 86 à la pratique
Les Chambres doivent disposer d'une base constitutionnelle pour se réunir
périodiquement et non pas dépendre d'une volonté politique livrée au hasard.
Telle était la volonté du Législateur de 1848, et telle est aujourd'hui son intention.
L'article 86 constitue cette base; mais il doit être formulé de manière à ne laisser
subsister aucune ambiguïté et à ménager aux Chambres la souplesse la plus grande
possible dans la tenue des sessions.
En conséquence, afin d'éviter les confusions, la distinction entre trois types de
sessions (ordinaires, spéciales et extraordinaires), qui figure dans la loi sur les
rapports entre les conseils, doit être reprise dans la constitution.
- Le 1er alinéa représente la base constitutionnelle des sessions ordinaires tenues
par les deux Chambres. Celles-ci se déroulent à des dates fixées par la loi.
- Le 2e alinéa détermine qui est en droit de décider la tenue d'une session
extraordinaire des deux Chambres. Les sessions extraordinaires ont lieu dans
1142

 Cf. procès-verbal des délibérations de la commission chargée le 16 août 1847 par la Diète de
réviser le Pacte fédéral du 7 août 1815.
1144

qui travaille exclusivement pour l'Assemblée fédérale. Le rattachement ad-
ministratif des Services du Parlement aux services subordonnés au Conseil fédéral
ne trouve pas de justification dans le texte de la constitution ni dans la matière y
afférente: il est simplement dû au fait que les services de l'exécutif se sont
développés bien avant. Ce n'est en effet que dans les années 60, suite à l'«affaire
des Mirage», que le Parlement a véritablement ressenti le besoin d'avoir sous ses
ordres des services propres, c'est-à-dire indépendants des services de l'exécutif.
Constitués progressivement1' autour du «noyau» du Secrétariat de l'Assemblée
fédérale, les Services du Parlement ont alors été subordonnés dans l'exercice de
leurs fonctions aux organes du Parlement, mais administrativement au Conseil
fédéral et à la Chancellerie fédérale - une solution de compromis adoptée pour ne
pas heurter un Conseil fédéral d'abord extrêmement hostile à l'idée de voir le
cordon ombilical coupé totalement.
L'article 105 cst.-repose sur l'hypothèse d'une unité de l'état-major de l'Assemblée
fédérale et de l'état-major du Conseil fédéral sur le plan de l'organisation.
Judicieuse en 1848, cette solution, en raison de l'augmentation des effectifs de l'un
et l'autre état-major et de la multiplication de leurs missions, n'est cependant plus
viable aujourd'hui - sauf à subordonner l'un à l'autre, ce qui serait encore plus
contraire à l'esprit de l'article 105 est. que le maintien du statu quo actuel. En fait,
lu à la lumière des exigences modernes, le texte de l'article 105 est. recèle en tout
état de cause une impossibilité logique: soit, en effet, on renonce à conserver l'unité
organisationnelle des deux services concernés - et l'on s'écarte de la lettre de la
constitution -, soit l'on renonce à maintenir une subordination directe des
Services du Parlement à l'Assemblée fédérale - et l'on s'écarte une fois encore de
la lettre de la constitution.
372 
Les arguments en faveur du rattachement administratif des
Services du Parlement à l'Assemblée fédérale
Dès l'année 1965, la Commission de gestion du Conseil national écrivait dans le
rapport qu'elle a consacré à l'«extension du contrôle parlementaire» suite à
l'«affaire des Mirage»:
Un examen plus poussé du problème du contrôle parlementaire et de son
renforcement, ainsi que de la question de la séparation des pouvoirs, a convaincu
toujours plus notre commission qu'il sera tôt ou tard nécessaire de subordonner
au Parlement les fonctionnaires qui sont à son service et de créer ainsi une
administration parlementaire indépendante de l'exécutif. Dans le domaine judi-
ciaire, l'idée a été réalisée dès les débuts de l'Etat fédéral comme une chose allant
de soi. Le Tribunal fédéral et le Tribunal fédéral des assurances constituent
eux-mêmes leurs chancelleries. Il est étonnant que précisément l'organe suprême
de la Confédération ait renoncé jusqu'ici à l'exercice de ce droit. Les membres de
notre commission sont tous convaincus que la séparation des pouvoirs entre le
législatif et l'exécutif s'impose aujourd'hui aussi dans le domaine administratif
(FF 7965 I 1235).
') Art. 40 de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils (LREC; RO 1962 773),
révision du 1er juillet 1966 de la LREC (RO 1966 1325), AF du 14 juin 1967 sur le service de
documentation (RO 1967 1005) et AF du 27 juin 1967 sur le secrétariat des CdG (RO 1967
1008), AF du 9 mars 1972 sur les services du Parlement (RO 1972 697), révision du 23 mars
1984 de la LREC (RO 1984 768), révision totale du 7 octobre 1988 de l'AF sur les services
du Parlement (RO 1989 334).
77 Feuille fédérale. 147e année. Vol. I 
1145

Le développement considérable qu'a connu l'administration depuis un siècle, tant
sur le plan du personnel qu'en ce qui concerne le nombre des missions qu'il lui
revient de remplir, a éclairé le principe de la séparation des pouvoirs d'une
lumière nouvelle. Un renforcement de cette séparation des pouvoirs au sein de
l'administration est ainsi devenu le préalable indispensable à un contrôle parle-
mentaire digne de ce nom, et le seul moyen qui permette de conserver au
Parlement la place que lui assigne la constitution dans le processus législatif.
Il est vrai que «dans l'exercice de leurs fonctions, les services du Parlement sont
indépendants du Conseil fédéral et de la Chancellerie fédérale» et qu'ils «suivent
les instructions» des organes du Parlement (art. 8novies, 2e et 3e al., LREC). Cette
subordination fonctionnelle à l'Assemblée fédérale joue un rôle bien plus considé-
rable que leur rattachement administratif au Conseil fédéral: les organes exécutifs
proprement dits n'ont, eux, aucun pouvoir de décision dans les domaines
concernés, comme l'organisation des sessions parlementaires et des séances de
commission, la documentation des députés, la rédaction des procès-verbaux des
réunions des conseils ou des commissions, l'établissement de projets de rapport
par les commissions parlementaires, etc.
Une différenciation claire entre la subordination fonctionnelle et administrative,
matérielle et formelle se révèle toutefois aussi délicate sur le plan théorique
qu'impossible sur le plan pratique, pour cette excellente raison que des décisions
ou des instructions d'ordre même purement administratif peuvent avoir des réper-
cussions de fond, et inversement. La vérité exige de préciser tout de suite que
l'exécutif a jusqu'à présent toujours fait preuve de la plus grande modération dans
l'exercice de ses compétences administratives qui concernent la vie parlementaire,
et qu'il se fait un devoir de répondre le plus favorablement du monde aux vœux du
Parlement - au point, d'ailleurs, qu'il en est venu à ne plus exercer que d'une
manière purement formelle certaines desdites compétences administratives l\
voire à ne plus les exercer du tout2). Quoi qu'il en soit, considérée sous l'angle de
la sécurité juridique, cette situation est loin d'être satisfaisante: le double
rattachement des Services du Parlement entoure nombre de compétences d'un
flou juridique quelque peu gênant.
A cela s'ajoute que certaines décisions administratives, même si elles concernent
directement le fonctionnement du Parlement, n'en doivent pas moins aujourd'hui
être prises nécessairement par le Conseil fédéral et ses services. C'est vrai partout
où il y a existence d'un droit subjectif, notamment en matière de droit du
personnel. Ainsi, ce sont le Conseil fédéral, la Chancellerie fédérale, le Départe-
ment des finances et l'Office du personnel qui, par exemple, fixent les classes de
traitement des fonctionnaires travaillant pour les Services du Parlement, qui
estiment les exigences attachées à leurs fonctions et qui décident de leur
promotion. Or, il est évident que par le biais de ces compétences administratives
') Cf. par ex. l'art. 3 de l'AF sur les services du Parlement, qui prévoit que si c'est effectivement
le Conseil fédéral qui nomme les fonctionnaires des Services du Parlement après avoir
entendu l'organe parlementaire concerné, leur nomination n'en doit pas moins être
confirmée en dernier ressort par ce même organe parlementaire.
2> Par exemple en ce qui concerne l'établissement du budget des Services du Parlement, ou
encore l'exercice du droit de disposition sur le palais du Parlement.
1146

=£5 
en matière de personnel, l'exécutif peut influer sur le fonctionnement de l'Assem-
blée fédérale - d'où l'on peut tirer qu'il n'est pas souhaitable qu'il les exerce (cf.
ci-dessus ce qu'écrivait à ce propos la Commission de gestion en 1965). Le
problème est particulièrement délicat dans la mesure où c'est également l'exécutif
qui est compétent pour ce qui touche aux enquêtes disciplinaires, aux plaintes et
aux poursuites pénales dont peuvent faire l'objet les fonctionnaires des Services
du Parlement1).
373 
La modification constitutionnelle proposée et sa traduction
dans la législation
Dans un avis de droit qu'il a émis en 1970 à la demande d'une commission du
Conseil national (10707. Statut et organisation des Services du Parlement), le
professeur Kurt Eichenberger a estimé qu'une constitution qui prévoit la création
d'un Parlement donne aussi à la fois le droit et le mandat de créer un secrétariat
du Parlement, même si elle ne le dit pas expressément (cf. avis de droit du prof.
Kurt Eichenberger sur les questions touchant la mise sur pied d'une «ad-
ministration parlementaire» subordonnée aux Chambres fédérales, août 1970, p.
2). La commission n'en partage pas moins le point de vue de la commission
d'alors, qui considérait qu'il convenait, au moins dans le cadre d'une révision
partielle de la constitution, d'y intégrer un article en ce sens, de façon à «opposer à
la suppression d'une compétence à l'article 105 est. la mention expresse d'une
nouvelle compétence à l'article 94bis» (FF 1970 II 1104).
Le rattachement administratif explicite à l'Assemblée fédérale des Services du
Parlement et d'autres services directement nécessaires au bon fonctionnement de
ce dernier entraînerait nécessairement l'adaptation de l'arrêté fédéral sur les
services du Parlement et d'un certain nombre de lois fédérales (loi sur les rapports
entre les conseils, loi sur les garanties politiques, loi sur la responsabilité, loi sur
l'organisation de l'administration, statut des fonctionnaires, loi sur les finances de
la Confédération, loi sur le Contrôle fédéral des finances, loi sur la procédure
administrative, loi d'organisation judiciaire).
Ces ajustements devraient être mis en œuvre dans la mesure uniquement où ils
sont nécessaires pour permettre le rattachement administratif à l'Assemblée
fédérale des services directement nécessaires à son bon fonctionnement. // ne
s'agit que d'instaurer une nouvelle répartition des compétences touchant les presta-
tions fournies au Parlement. Il n'est pas question, notamment, de développer les
Services du Parlement, du moins à ce jour.
De fait, il s'agit, par le biais de renvois généraux introduits dans la loi sur les
rapports entre les conseils et dans l'arrêté fédéral sur les services du Parlement, de
transférer à la Conférence de coordination, à la Délégation administrative ou au
') Pour illustrer cette situation, prenons l'exemple suivant: le secrétaire d'une commission
enquêtant sur des faits qui se sont produits au sein du DFJP fait l'objet d'une plainte en
raison d'une infraction qu'il aurait commise dans l'exercice de ses fonctions. En vertu de
l'article 15, 1er alinéa, de la loi sur la responsabilité (RS 170.32), et sur proposition du
Ministère public (art. 7 de l'ordonnance relative à la loi sur la responsabilité, RS 170321),
ce serait ce même DFJP qui serait compétent pour engager les poursuites.
1147

secrétaire général de l'Assemblée fédérale les pouvoirs de décision individuelle
que les textes donnent aujourd'hui au Conseil fédéral en matière de prestations
fournies au Parlement.
Les normes de portée générale auxquelles est soumise l'administration fédérale
dans son ensemble (et notamment les ordonnances édictées par le Conseil fédéral
en application du statut des fonctionnaires) continueraient de s'appliquer aux
services travaillant pour le Parlement, sauf disposition contraire dans la loi sur les
rapports entre les conseils ou dans l'arrêté fédéral sur les services du Parlement.
La législation en vigueur serait modifiée uniquement là où apparaîtrait un risque
d'entrave à la liberté d'action du législatif par l'exécutif (p. ex.: nomination des
fonctionnaires, exigences conditionnant celle-ci, promotion, compétences en
matière d'enquête disciplinaire, de plainte ou de poursuites pénales, ou encore
exercice du droit de disposition sur le palais du Parlement).
Dans les domaines techniques ou administratifs, en revanche, il n'y a pas lieu
d'instituer une réglementation particulière pour les services dépendant du Parle-
ment. D'une façon générale, il n'y a pas de raison, en effet, pour que les rapports
de service des fonctionnaires de ces services diffèrent de ceux des autres
fonctionnaires (concernant p. ex. la compensation du renchérissement ou les
indemnités versées au titre de l'irrégularité des horaires de travail).
Un certain nombre de prestations nécessaires à la vie de l'Assemblée fédérale sont
fournies, non par les Services du Parlement, mais par d'autres services fédéraux.
Ainsi, l'Office des constructions fédérales se charge de l'entretien du palais du
Parlement, les Archives fédérales assurent l'archivage des documents de l'Assem-
blée fédérale, l'Office du personnel soutient la gestion du personnel, le Ministère
public intervient pour les questions de sécurité, etc. Il s'agit aujourd'hui, non pas
de mettre sur pied une administration parallèle à qui toutes ces tâches seraient
confiées - il convient au contraire de conserver le système actuel, fondé sur la
coopération, puisqu'il a fait ses preuves -, mais de clarifier une répartition des
compétences ambiguë (services subordonnés formellement au Conseil fédéral,
mais subordonnés de facto à l'Assemblée fédérale ou aux Services du Parlement)
de façon à faire figurer expressément dans la constitution le droit du Parlement à
s'adjoindre l'appui de ces services, étant entendu que les modalités pratiques
seront réglées dans l'arrêté fédéral sur les services du Parlement.
Un observateur superficiel pourrait avoir l'impression que le système présenté ici
n'est pas conforme au principe de la séparation des pouvoirs stricto sensu, dans la
mesure où pour une large part le pouvoir réglementaire du Conseil fédéral
continuera de s'exercer sur les services travaillant directement pour le Parlement,
et où, plus particulièrement, l'exécutif continuera de fournir certaines prestations
pour le Parlement. Mais ce serait mal comprendre ce qu'est la séparation des
pouvoirs: dans l'ordre constitutionnel, en effet, ceux-ci ne sont pas isolés l'un de
l'autre, mais entretiennent des rapports de coopération partout où cela est
judicieux. Pour autant que les droits du peuple soient respectés, le Législateur,
donc l'Assemblée fédérale, est libre de décider de la forme de cette coopération et
donc aussi de recourir aux services de l'administration dépendant de l'exécutif,
dans la mesure, simplement, où cela ne se traduit pas par une altération de son
efficacité et de sa conduite. La pratique actuelle, qui a permis à ce jour d'éviter
1148

^ 
dans une large mesure les conflits et qu'il importe donc pour l'essentiel de
maintenir, illustre à merveille l'intention de ne pas franchir ces limites.
4 
Incidences financières et conséquences sur les effectifs
de personnel
La réalisation des présentes propositions n'a pas d'incidence directe sur les
effectifs du personnel de la Confédération. Seul l'article 86 est. de la révision a des
incidences financières. En effet, la reprise intégrale par la Confédération de
l'indemnisation des membres du Conseil des Etats occasionne à la Confédération
des dépenses annuelles supplémentaires d'un montant de 2,5 millions de francs.
Mais d'un autre côté, les comptes annuels des cantons seront allégés de la même
somme (108 000 fr. par canton, 54 000 fr. par demi-canton).
N37344
1149

(Droit en vigueur)
Art. 75
Est éligible comme membre du Conseil national tout citoyen suisse laïque et ayant
droit de voter.
Art. 77
Les députés au Conseil des Etats, les membres du Conseil fédéral et les
fonctionnaires nommés par ce conseil ne peuvent être simultanément membres du
Conseil national.
Art. 81
1 Les membres du Conseil national et ceux du Conseil fédéral ne peuvent être
députés au Conseil des Etats.
1150

Arrêté fédéral 
Projet
sur les incompatibilités liées à un mandat
à l'Assemblée fédérale
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
après examen d'une initiative parlementaire;
vu le rapport du 21 octobre 19941) de la Commission des institutions politiques du
Conseil national;
vu l'avis du Conseil fédéral du ...2\
arrête:
I
La constitution est modifiée comme suit:
Art. 75
Estel
voter.
Est éligible comme membre du Conseil national tout citoyen suisse ayant droit de
An. 77
1 Les députés au Conseil des Etats et les membres du Conseil fédéral ne peuvent
être simultanément membres du Conseil national.
2 La loi règle les incompatibilités applicables aux personnes au service de la
Confédération.
Art. 81
1 Les membres du Conseil national et ceux du Conseil fédéral ne peuvent être
députés au Conseil des Etats.
2 La loi règle les incompatibilités applicables aux personnes au service de la
Confédération.
II
Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons.
D FF 1995 11098 
N37344
2) FF 1995... 
373
1151

(Droit en vigueur)
Art. 78
1 Le Conseil national choisit dans son sein, pour chaque session ordinaire ou
extraordinaire, un président et un vice-président.
2 Le membre qui a été président pendant une session ordinaire ne peut, à la
session ordinaire suivante, revêtir cette charge ni celle de vice-président.
3 Le même membre ne peut être vice-président pendant deux sessions ordinaires
consécutives.
4 Lorsque les avis sont également partagés, le président décide; dans les élections,
il vote comme les autres membres.
1152

«g 
B
Arrêté fédéral 
Projet
sur l'organisation de l'Assemblée fédérale
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
après examen d'une initiative parlementaire;
vu le rapport du 21 octobre 1994 ^ de la Commission des institutions politiques du
Conseil national;
vu l'avis du Conseil fédéral du ...2\
arrête:
I
La constitution est modifiée comme suit:
Art. 78, 1er à y al.
1 Le Conseil national choisit dans son sein, pour un mandat d'une année, un
président, un premier vice-président et un second vice-président.
2 Les membres de la présidence ne sont pas rééligibles aux mêmes fonctions.
3 Abrogé
Minorité
(Fritschi Oscar, Bühlmann, Dettling, Diener, Heberlein, Stamm Judith, Steinemann):
Art. 78, 1er à 3e al.
1 Le Conseil national choisit dans son sein, pour une durée de deux ans, un
président et un vice-président.
') FF 1995 I 1098
2> FF 1995 . . .
1153

(Droit en vigueur)
Art. 79
Les membres du Conseil national sont indemnisés par la caisse fédérale.
Art. 82
1 Le Conseil des Etats choisit dans son sein, pour chaque session ordinaire ou
extraordinaire, un président et un vice-président.
2 Le président ni le vice-président ne peuvent être élus parmi les députés du
canton dans lequel a été choisi le président pour la session ordinaire qui a
immédiatement précédé.
3 Les députés du même canton ne peuvent revêtir la charge de vice-président
pendant deux sessions ordinaires consécutives.
4 Lorsque les avis sont également partagés, le président décide; dans les élections,
il vote comme les autres membres.
Art. 83
Les députés au Conseil des Etats sont indemnisés par les cantons.
1154

f. 
Organisation de l'Assemblée fédérale
2 Le président et le vice-président ne sont pas rééligibles aux mêmes fonctions.
3Abrogé
Art. 79
Les membres du Conseil national sont indemnisés par la Confédération.
An. 82, 1er à 3e al.
1 Le Conseil des Etats choisit dans son sein, pour un mandat d'une année, un
président, un premier vice-président et un second vice-président.
2 Les membres de la présidence ne sont pas rééligibles aux mêmes fonctions.
3 On ne pourra choisir plus d'un membre de la présidence dans le même canton.
Minorité
(Fritschi Oscar, Bühlmann, Dettling, Diener, Heberlein, Stamm Judith, Steinemann):
Art. 82, Ier à 3e al.
1 Le Conseil des Etats choisit dans son sein, pour une durée de deux ans, un
président et un vice-président.
2 Le président et le vice-président ne sont pas rééligibles aux mêmes fonctions.
3 Abrogé
Art. 83
Les députés au Conseil des Etats sont indemnisés par la Confédération.
An. 85bis (nouveau)
1 Chaque conseil peut constituer des commissions dans son sein.
2 La loi peut exceptionnellement prévoir des commissions conjointes pour des
affaires déterminées.
3 Les conseils peuvent, de par la loi, transférer certaines attributions aux com-
missions. L'article 89, 1er alinéa, est réservé.
1155

(Droit en vigueur)
Art. 86
1 Les deux conseils s'assemblent, chaque année une fois, en session ordinaire le
jour fixé par le règlement.
2 Ils sont extraordinairement convoqués par le Conseil fédéral, ou sur la demande
du quart des membres du Conseil national, ou sur celle de cinq cantons.
Art. 102, ch. 15 et 16
Les attributions et les obligations du Conseil fédéral, dans les limites de la
présente constitution, sont notamment les suivantes:
15. Il surveille la gestion de tous les fonctionnaires et employés de l'ad-
ministration fédérale.
16. Il rend compte de sa gestion à l'Assemblée fédérale à chaque session
ordinaire, lui présente un rapport sur la situation de la Confédération tant à
l'intérieur qu'au dehors, et recommande à son attention les mesures qu'il
croit utiles à l'accroissement de la prospérité commune. Il fait aussi des
rapports spéciaux lorsque l'Assemblée fédérale ou une de ses sections le
demande.
Art. 105
1 La Chancellerie fédérale, à la tête de laquelle se trouve le chancelier de la
Confédération, est chargée du secrétariat de l'Assemblée fédérale et de celui du
Conseil fédéral.
2 Le chancelier est élu par l'Assemblée fédérale pour le terme de quatre ans, en
même temps que le Conseil fédéral.
3 La chancellerie est sous la surveillance spéciale du Conseil fédéral.
4 Une loi fédérale détermine ce qui a rapport à l'organisation de la chancellerie.
1156

jg 
Organisation de l'Assemblée fédérale
An. 86
1 Les conseils se réunissent en sessions ordinaires aux dates fixées par la loi.
2 Les conseils se réunissent en sessions extraordinaires à la demande du Conseil
fédéral ou d'un quart des membres d'un conseil.
3 Chaque conseil peut prévoir des sessions spéciales pour lui-même.
Art. 94bis (nouveau)
L'Assemblée fédérale dispose des Services du Parlement; elle peut également
faire appel à d'autres services de l'administration fédérale.
Art. 102, ch. 15, deuxième phrase (nouvelle), ch. 16, première phrase
15. ... Les articles 94bis et 109 sont réservés.
16. Il rend compte de sa gestion à l'Assemblée fédérale, lui présente un rapport
sur la situation de la Confédération tant à l'intérieur qu'au dehors, ....
Art. 105, 1er et 3e al.
1 La Chancellerie fédérale, sous la'direction du chancelier de la Confédération,
est à la disposition du Conseil fédéral en tant que service d'état-major général.
3 Abrogé
II
Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons.
N37344
1157

Statuts 
Texte original
de la Banque des Règlements Internationaux^
(du 20 janvier 1930; mis à jour au 13 septembre 1994)2>
Chapitre Ier
Nom, siège et objet
Article 1er
II est constitué sous le nom de Banque des Règlements Internationaux (ci-après
dénommée «la Banque») une société anonyme par actions.
Article 2
Le siège social de la Banque est établi à Baie, Suisse.
Article 3
La Banque a pour objet: de favoriser la coopération des banques centrales et de
fournir des facilités additionnelles pour les opérations financières internationales;
et d'agir comme mandataire (trustée) ou comme agent en ce qui concerne les
règlements financiers internationaux qui lui sont confiés en vertu d'accords passés
avec les parties intéressées.
Chapitre II
Capital
Article 4
(1) Le capital autorisé de la Banque est fixé à un milliard cinq cents millions de
francs or, équivalant à 435.483.870,96 grammes d'or fin3'.
(2) II est divisé en 600000 actions, chacune d'égale valeur-or nominale. Une
première tranche de 200 000 actions est déjà émise; les deux autres tranches de
200 000 actions chacune seront émises dans les conditions fixées par les articles 5
et 6.
» Les présents Statuts forment une annexe à la Charte constitutive de la Banque des
Règlements Internationaux, qui est elle-même annexée à la Convention concernant la
Banque des Règlements Internationaux. Ces deux textes sont publiés au RS 0.192.122.971.
2> Le texte initial des Statuts, du 20 janvier 1930, a fait l'objet d'amendements adoptés par les
Assemblées générales extraordinaires des 3 mai 1937, 12 juin 1950, 9 octobre 1961, 9 juin
1969, 10 juin 1974, 8 juillet 1975, 14 juin 1993 et 13 septembre 1994. Les amendements de
1969 et de 1975 ont été sanctionnés dans les conditions prévues à l'article I de la Convention
concernant la Banque des Règlements Internationaux.
3> Un franc or = 0,290 322 58 ... gramme d'or fin.
1158 
1995-135

Statuts de la Banque des Règlements Internationaux
(3) La valeur nominale de chaque action, ainsi que le montant qui reste à libérer,
seront indiqués au recto des titres.
Article 5
(1) La souscription de l'intégralité des 200 000 actions de la deuxième tranche a
été garantie par un groupe de banques centrales. En dérogation aux dispositions
de l'article 8, chaque actionnaire a le droit de souscrire une action par action
inscrite à son nom sur les registres de la Banque à l'ouverture de la souscription.
Le Conseil d'administration de la Banque (ci-après dénommé «le Conseil») fixe le
délai de souscription.
(2) Les banques centrales et les établissements financiers des pays dans lesquels
les actions de la première tranche ont été souscrites, exercent, en dérogation aux
dispositions de l'article 14, les droits de vote et de représentation à l'Assemblée
générale correspondant aux actions émises en application du présent article, et
sont compétents pour autoriser le transfert de ces actions dans les conditions
fixées à l'article 12.
Article 6
Le Conseil, statuant à la majorité des deux tiers, a la faculté, lorsqu'il l'estime
opportun, d'émettre en une ou plusieurs fois une troisième tranche de 200 000
actions et de les répartir conformément aux dispositions de l'article 8. Les actions
ainsi émises ne peuvent être souscrites ou acquises que par des banques centrales
ou des établissements financiers désignés par le Conseil dans les conditions fixées
à l'article 14.
Article 7
(1) Les actions ne sont libérées, au moment de la souscription, que de vingt-cinq
pour cent de leur valeur nominale. Le solde restant dû peut être appelé
ultérieurement en une ou plusieurs fois au choix du Conseil. Les appels de fonds
doivent être faits avec un préavis de trois mois.
(2) Si l'actionnaire ne répond pas à l'appel de fonds à l'échéance prévue, le
Conseil peut, après avoir donné à cet actionnaire un préavis raisonnable, le
déclarer déchu de ses droits sur l'action pour laquelle il y a défaut de versement.
Cette action pourra être vendue aux conditions et suivant la procédure que le
Conseil jugera appropriées, et le Conseil pourra en opérer le transfert au bénéfice
de la personne ou de la société à laquelle l'action aura été vendue. Le produit de
la vente pourra être encaissé par la Banque, qui versera à l'actionnaire défaillant
toute partie du produit net de la vente qui excédera le montant appelé et impayé.
1159

Statuts de la Banque des Règlements Internationaux
Article 8 
'
(1) Le capital de la Banque peut être augmenté ou réduit sur proposition du
Conseil faite à la majorité des deux tiers et adoptée par l'Assemblée générale à la
majorité des deux tiers.
(2) En cas d'augmentation du capital autorisé et d'une nouvelle émission d'ac-
tions, la répartition entre pays est fixée par le Conseil statuant à la majorité des
deux tiers. Les banques centrales d'Allemagne, d'Angleterre, de Belgique, de
France, d'Italie et des Etats-Unis d'Amérique, ou tout autre établissement
financier de ce dernier pays qui soit acceptable par les banques centrales
précitées, ont le droit de souscrire ou d'assurer la souscription, par quotités égales,
de cinquante-cinq pour cent au minimum de toute nouvelle émission.
(3) En prenant les dispositions nécessaires pour la souscription de la part de
l'augmentation du capital non absorbée par les banques visées à l'alinéa 2, le
Conseil doit tenir compte de l'intérêt qui s'attache à faire participer à la Banque le
plus grand nombre possible de banques centrales apportant une contribution
substantielle à la coopération monétaire internationale et aux activités de la
Banque.
Article 9
Les actions souscrites en application de l'article 8 par les banques visées à l'alinéa
2 dudit article, peuvent en tout temps être mises à la disposition de la Banque
pour annulation et émission d'un nombre équivalent d'actions. Le Conseil
statuant à la majorité des deux tiers prend les mesures nécessaires.
Article 10
II ne peut être émis d'actions au-dessous du pair.
Article 11
Les actionnaires ne sont tenus de contribuer aux engagements de la Banque qu'à
concurrence du montant nominal de leurs actions.
Article 12
Les actions sont nominatives. Leur transfert s'établit par inscription sur les
registres de la Banque.
La Banque peut, sans fournir aucun motif, refuser d'accepter toute personne ou
société comme cessionnaire d'une action. Elle ne peut pas transférer d'actions
sans y avoir été autorisée au préalable par la banque centrale, ou par l'établisse-
ment substitué à cette banque, qui a émis ces actions ou par l'intermédiaire duquel
ces actions ont été émises.
1160

.g 
Statuts de la Banque des Règlements Internationaux
Article 13
Les actions jouissent de droits égaux dans la répartition des bénéfices de la
Banque et dans toute distribution d'actifs faites conformément aux articles 51, 52
et 53 des Statuts.
Article 14
La propriété d'une action de la Banque ne comporte aucun droit de vote ni de
représentation aux Assemblées générales. Les droits de représentation et de vote
sont exercés, en proportion du nombre des actions souscrites dans chaque pays,
par la banque centrale de ce pays ou par la personne désignée par elle. Si la
banque centrale d'un pays quelconque ne désire pas exercer ces droits, ils peuvent
l'être par un établissement financier de réputation largement reconnue et de
même nationalité, désigné par le Conseil, et contre lequel la banque centrale du
pays en question n'aura pas soulevé d'objections. Dans le cas où il n'existe pas de
banque centrale, ces droits peuvent être exercés, si le Conseil le juge opportun,
par un établissement financier qualifié du pays en question choisi par le Conseil.
Article 15
Tout établissement ou tout groupe de banques ayant souscrit des actions peut
émettre ou faire émettre dans le public les actions souscrites par lui.
Article 16
Tout établissement ou tout groupe de banques ayant souscrit des actions peut
émettre dans le public des certificats en contrepartie des actions qu'il détient. La
forme, le libellé et les conditions d'émission de tels certificats sont établis par la
banque émettrice, en accord avec le Conseil.
Article 17
La détention ou la propriété d'actions de la Banque ou de certificats émis en
conformité des dispositions de l'article 16 emporte adhésion aux Statuts de la
Banque: il sera fait mention du contenu de cet article sur les actions et certificats.
Article 18
La propriété de l'action s'établit par l'inscription du nom de l'actionnaire sur les
registres de la Banque.
78 Feuille fédérale. 147' année. Vol. I 
1161

Statuts de la Banque des Règlements Internationaux
Chapitre IU
Pouvoirs de la Banque
Article 19
Les opérations de la Banque doivent être conformes à la politique monétaire des
banques centrales des pays intéressés.
Avant qu'une opération financière quelconque sur un marché déterminé ou dans
une monnaie déterminée soit entreprise par la Banque ou pour son compte, le
Conseil doit donner à la banque centrale ou aux banques centrales directement
intéressées, la possibilité de s'y opposer. En cas d'opposition à signifier dans un
délai raisonnable que devra fixer le Conseil, l'opération projetée n'aura pas lieu.
Une banque centrale peut faire dépendre son agrément de certaines conditions et
limiter son autorisation à une opération particulière, ou passer une convention
générale en vertu de laquelle la Banque serait autorisée à entreprendre ses
opérations dans des conditions déterminées quant au temps, au montant et au
caractère des transactions. Cet article ne doit pas être interprété comme exigeant
l'autorisation de la banque centrale pour le retrait de son marché des fonds qui y
auraient été placés sans opposition de sa part, sauf stipulation contraire de la part
de la banque centrale intéressée au moment où a été effectuée l'opération
primitive.
Le fait que le Gouverneur d'une banque centrale, ou son suppléant ou tout autre
administrateur spécialement autorisé par la banque centrale de son pays pour agir
en son nom à cette fin, n'aura pas, étant présent à une réunion du Conseil, voté
contre la proposition d'une telle opération implique valablement l'assentiment de
la banque centrale intéressée.
Si le représentant de la banque centrale en question est absent ou si une banque
centrale n'est pas directement représentée au Conseil, les mesures nécessaires
doivent être prises pour donner à la banque centrale ou aux banques centrales
intéressées, la possibilité de s'opposer aux opérations les concernant.
Article 20
Les opérations que la Banque effectue pour son propre compte ne peuvent être
entreprises que dans des monnaies qui, de l'avis du Conseil, satisfont à toutes les
exigences pratiques de l'étalon-or ou de l'étalon de change-or.
Article 21
Le Conseil fixe le caractère des opérations que la Banque peut entreprendre.
La Banque peut notamment:
a) 
acheter et vendre de l'or en pièces ou en lingots pour son propre compte ou
pour le compte de banques centrales;
b) 
avoir de l'or sous dossier pour son propre compte dans les banques centrales;
1162

«g 
Statuts de la Banque des Règlements Internationaux
c) 
accepter la garde d'or pour le compte de banques centrales;
d) 
consentir des avances ou emprunter aux banques centrales contre garantie
d'or, de lettres de change et d'autres effets négociables à courte échéance de
premier ordre, ou d'autres valeurs agréées;
e) 
escompter, réescompter, acheter ou vendre en les endossant ou non des
lettres de change, chèques et autres effets à courte échéance de premier
ordre, y compris les bons du Trésor et toutes autres valeurs d'Etat à court
terme de ce genre, couramment négociables sur le marché;
f) 
acheter et vendre des devises pour son propre compte ou pour celui de
banques centrales;
g) 
acheter et vendre des valeurs négociables autres que des actions, pour son
propre compte ou pour celui de banques centrales;
h) 
escompter à des banques centrales des effets provenant de leur portefeuille
et réescompter auprès des banques centrales des effets provenant de son
portefeuille;
i) 
se faire ouvrir et conserver des comptes courants ou des comptes à terme
dans des banques centrales;
j) 
recevoir:
i) 
les dépôts effectués par les banques centrales en comptes courants ou
en comptes à terme;
ii) 
les dépôts résultant des contrats de trust qui pourront être passés entre
la Banque et des Gouvernements en matière de règlements inter-
nationaux;
iii) tous autres dépôts qui, de l'avis du Conseil, rentrent dans le cadre des
attributions de la Banque.
La Banque peut aussi:
k) 
agir comme agent ou correspondant de toute banque centrale;
1) 
s'entendre avec toute banque centrale pour que celle-ci agisse comme son
agent ou correspondant. Dans le cas où une banque centrale ne serait pas en
mesure de jouer ce rôle ou s'y refuserait, la Banque pourra prendre toutes
autres dispositions nécessaires, pourvu que la banque centrale intéressée n'y
fasse pas d'objections. Si, dans de telles circonstances, il paraissait opportun
que la Banque ouvrît une agence, une décision du Conseil, prise à la majorité
des deux tiers, serait nécessaire;
m) passer des accords pour agir comme mandataire (trustée) ou comme agent
dans la matière des règlements internationaux, pourvu que de tels accords ne
portent pas atteinte aux obligations de la Banque à l'égard de tiers; et
exécuter les diverses opérations prévues dans ces accords.
1163

Statuts de la Banque des Règlements Internationaux
Article 22
Toute opération que la Banque est autorisée à effectuer avec les banques
centrales aux termes de l'article précédent peut être entreprise avec les banques,
banquiers, sociétés ou particuliers de n'importe quel pays, pourvu toutefois que la
banque centrale de ce pays n'y fasse pas d'objections.
Article 23
La Banque peut conclure avec les banques centrales des accords spéciaux pour
faciliter entre elles le règlement des transactions internationales.
A cette fin, elle peut accepter de détenir pour le compte de banques centrales de
l'or sous dossier transférable sur leur ordre, ouvrir des comptes permettant aux
banques centrales de transférer leurs avoirs d'une monnaie à une autre et prendre,
dans la limite des pouvoirs conférés à la Banque par les Statuts, toutes autres
mesures que le Conseil pourrait estimer opportunes. Les principes et les règles du
fonctionnement de tels comptes sont établis par le Conseil.
Article 24
II est interdit à la Banque:
a) 
d'émettre des billets payables à vue et au porteur;
b) 
d'accepter des lettres de change;
c) 
de faire des avances aux Gouvernements;
d) 
d'ouvrir des comptes courants au nom des Gouvernements;
e) 
d'acquérir un intérêt prédominant dans une affaire;
f) 
sauf dans la mesure indispensable pour la gestion de ses propres affaires, de
rester propriétaire d'immeubles plus longtemps qu'il n'est strictement néces-
saire pour réaliser avantageusement toute propriété immobilière dont la
Banque serait amenée à prendre possession en recouvrement de créances.
Article 25
La Banque doit être administrée en tenant particulièrement compte de la
nécessité de maintenir sa liquidité. A cet effet, elle doit conserver des actifs
répondant aux conditions d'échéances et au caractère de ses engagements. Ses
actifs liquides à court terme peuvent comprendre des billets de banque, des
chèques payables à vue tirés sur des banques de premier ordre, des effets à
l'encaissement, des dépôts à vue ou à court préavis dans des banques de premier
ordre, et des lettres de change de premier ordre à quatre-vingt-dix jours d'é-
chéance au maximum, telles qu'elles sont couramment acceptées au réescompte
par les banques centrales.
La proportion des actifs de la Banque pouvant être conservés dans une monnaie
donnée est déterminée par le Conseil en tenant dûment compte des engagements
de la Banque.
1164

Statuts de la Banque des Règlements Internationaux
Chapitre IV
Administration
Article 26
L'administration de la Banque appartient au Conseil.
Article 27
Le Conseil est composé de la façon suivante:
(1) Les Gouverneurs en exercice de chacune des banques centrales d'Allemagne,
de Belgique, de France, de Grande-Bretagne, d'Italie et des Etats-Unis d'Amé-
rique (ci-après dénommés «administrateurs d'office»).
Tout administrateur d'office peut nommer comme suppléant une personne qui
aura le droit d'assister aux réunions du Conseil et d'y exercer les fonctions
d'administrateur si le Gouverneur ne peut y assister en personne.
(2) Six personnes représentant la finance, l'industrie ou le commerce, nommées
chacune par un des Gouverneurs des banques centrales mentionnées à l'alinéa 1
et de la même nationalité que le Gouverneur qui les nomme.
Si, pour une raison quelconque, le Gouverneur d'un quelconque des six établisse-
ments ci-dessus désignés ne peut ou ne veut remplir lui-même les fonctions
d'administrateur, ni procéder à la nomination prévue au paragraphe précédent,
les Gouverneurs des autres institutions précitées, ou la majorité d'entre eux,
peuvent inviter à devenir membres du Conseil deux nationaux du pays dont ce
Gouverneur est ressortissant, et contre le choix desquels la banque centrale du
pays en question ne soulève pas d'objections.
Les administrateurs nommés comme dit ci-dessus, autres que les administrateurs
d'office, exercent leur mandat pendant trois ans, mais sont rééligibles.
(3) Neuf personnes au maximum élues par le Conseil, à la majorité des deux tiers,
parmi les Gouverneurs des banques centrales de pays dans lesquels il a été souscrit
des actions, mais dont la banque centrale ne délègue pas d'administrateurs
d'office au Conseil.
Les administrateurs ainsi élus restent en fonctions pendant trois ans; ils peuvent
être réélus.
Article 28
En cas de vacance d'un poste au Conseil pour toute autre raison que l'échéance du
terme des fonctions fixée à l'article précédent, il est pourvu à cette vacance
conformément à la procédure suivie pour le choix du membre à remplacer. S'il
s'agit d'administrateurs autres que les administrateurs d'office, le nouvel ad-
ministrateur ne reste en fonctions que jusqu'à la date d'expiration du mandat de
son prédécesseur. Il peut toutefois être réélu à l'expiration de ce mandat.
1165

Statuts de la Banque des Règlements Internationaux
Article 29
Les administrateurs doivent avoir leur résidence habituelle en Europe ou être en
mesure d'assister régulièrement aux réunions du Conseil.
Article 30
Ne peut être nommé ni demeurer administrateur aucun membre ou fonctionnaire
d'un Gouvernement, à moins qu'il ne soit Gouverneur d'une banque centrale; ne
peut pareillement être nommé ni demeurer administrateur aucun membre d'un
corps législatif, à moins qu'il ne soit Gouverneur ou ancien Gouverneur d'une
banque centrale.
Article 31
Les séances du Conseil doivent être tenues au moins dix fois par an. Quatre de ces
séances au moins doivent avoir lieu au siège social de la Banque.
Article 32
Tout membre du Conseil qui n'est pas présent en personne à une séance du
Conseil peut donner à tout autre membre une procuration l'autorisant à voter en
son nom à cette séance.
Article 33
Sauf dispositions contraires des Statuts, les décisions du Conseil sont prises à la
majorité simple des membres présents ou représentés par procuration. En cas
d'égalité des voix, la voix du Président est prépondérante.
Le Conseil ne peut délibérer valablement que s'il réunit un quorum. Ce quorum
sera fixé par un règlement qui doit être adopté par le Conseil à la majorité des
deux tiers.
Article 34
Les membres du Conseil peuvent recevoir, outre leurs frais de déplacement, un
jeton de présence et une rémunération (ou l'un ou l'autre) dont le montant est fixé
par le Conseil sous réserve de l'approbation de l'Assemblée générale.
Article 35
Les délibérations du Conseil sont résumées dans des comptes rendus signés par le
Président.
Les copies ou les extraits de ces comptes rendus doivent, aux fins de production en
justice, être certifiés par le Directeur Général de la Banque.
Un procès-verbal des décisions prises à chaque réunion doit être envoyé dans les
huits jours qui suivent la réunion à chacun des membres du Conseil.
1166

Statuts de la Banque des Règlements Internationaux
Article 36
Le Conseil représente la Banque vis-à-vis des tiers et a seul le droit de contracter
des engagements au nom de la Banque. Il peut, néanmoins, déléguer ce droit au
Président du Conseil, à un ou plusieurs autres membres du Conseil, au Président
de la Banque ou bien à un ou plusieurs des membres du personnel permanent de
la Banque, à condition de spécifier les pouvoirs de chacune des personnes
auxquelles il délègue ce droit.
Article 37
La Banque est valablement engagée vis-à-vis des tiers, soit par la signature du
Président de la Banque, soit par les signatures de deux membres du Conseil ou de
deux membres du personnel de la Banque qui ont été dûment autorisés par le
Conseil à signer en son nom.
Article 38
Le Conseil élit parmi ses membres son Président et un ou plusieurs Vice-
Présidents; l'un de ceux-ci préside les séances en l'absence du Président.
Le Conseil procédera à l'élection d'un Président de la Banque. Si le Président de
la Banque n'est pas Président du Conseil ni membre de celui-ci, il pourra
néanmoins assister à toutes les séances du Conseil, y prendre la parole et y faire
des propositions; sur sa demande, il sera donné spécialement acte de ses opinions
dans les procès-verbaux des séances.
Les nominations dont il est question dans cet article se font pour trois ans au
maximum et peuvent être renouvelées.
Le Président de la Banque exécute la politique de la Banque, telle qu'elle aura été
déterminée par le Conseil, et en dirige l'administration.
Il ne peut remplir d'autres fonctions qui, de l'avis du Conseil, pourraient le gêner
dans l'exercice de ses fonctions de Président.
Article 39
La séance du Conseil au cours de laquelle celui-ci élit son Président, est présidée
par le plus âgé des membres présents du Conseil.
Article 40
Le Conseil, sur la proposition de son Président, nomme un Directeur Général et
un Directeur Général Adjoint. Le Directeur Général est responsable vis-à-vis du
Président de la Banque des opérations de la Banque; il est le chef du personnel.
Les chefs de service, ainsi que les autres fonctionnaires occupant un rang
analogue, sont nommés par le Conseil sur la proposition du Président de la
Banque, après avis du Directeur Général.
1167

Statuts de la Banque des Règlements Internationaux
Les autres membres du personnel sont nommés par le Directeur Général avec
l'approbation du Président de la Banque.
Article 41
Le Conseil établit la division de la Banque en services.
Article 42
Le Conseil peut, s'il le juge utile, désigner certains de ses membres pour constituer
un Comité exécutif qui assistera le Président de la Banque dans l'administration
de la Banque.
Le Président de la Banque est membre de ce Comité.
Article 43
Le Conseil peut constituer des Comités consultatifs dont les membres peuvent, en
totalité ou en partie, être choisis parmi des personnes étrangères à la direction de
la Banque.
Chapitre V
Assemblée générale
Article 44
Peuvent assister aux Assemblées générales de la Banque les personnes désignées
par les banques centrales ou par les autres établissements financiers visés à
l'article 14.
Le droit de vote est réparti proportionnellement au nombre des actions souscrites
dans le pays de chaque établissement représenté à l'Assemblée.
Le Président du Conseil, ou, en son absence, un Vice-Président, préside les
Assemblées générales.
Ceux qui ont le droit d'être représentés aux Assemblées générales devront être
avertis des réunions avec un préavis d'au moins trois semaines.
L'Assemblée générale fixe sa propre procédure, dans les limites des dispositions
des Statuts.
Article 45
L'Assemblée générale ordinaire doit se réunir au cours des trois mois suivant la
fin de l'exercice social de la Banque, à la date que fixe le Conseil.
La réunion a lieu au siège social de la Banque.
Le vote par procuration sera permis dans les conditions qui pourront être établies
à l'avance par le Conseil dans un règlement. .
1168

Statuts de la Banque des Règlements Internationaux
Article 46
L'Assemblée générale ordinaire a compétence pour:
a) 
approuver le rapport annuel, le bilan annuel sur le rapport fait par les
commissaires-vérificateurs et le compte de profits et pertes, et tous les
changements proposés au sujet des rémunérations, jetons de présence ou
frais des membres du Conseil;
b) 
décider les affectations aux réserves et aux fonds spéciaux, et se prononcer
sur la déclaration d'un dividende et son montant;
c) 
nommer les commissaires-vérificateurs pour l'année suivante et fixer leur
rémunération; et
d) 
décharger les membres du Conseil de toute responsabilité individuelle en ce
qui concerne l'exercice social écoulé.
Article 47
Les Assemblées générales extraordinaires sont convoquées pour statuer sur toute
proposition du Conseil concernant:
a) 
les modifications aux Statuts;
b) 
l'augmentation ou la réduction du capital de la Banque;
c) 
la liquidation de la Banque.
Chapitre VI
Comptes et bénéfices
Article 48
L'exercice social de la Banque commence le 1er avril et se termine le 31 mars. Le
premier exercice social se termine le 31 mars 1931.
Article 49
La Banque publie un rapport annuel et, au moins une fois par mois, une situation
de ses comptes, dans la forme prescrite par le Conseil.
Le Conseil prend les mesures nécessaires pour qu'un compte de profits et pertes
et un bilan de la Banque, se rapportant à chaque exercice social, soient établis en
temps voulu pour être soumis à l'Assemblée générale ordinaire.
Article 50
Les comptes et le bilan doivent être vérifiés par des commissaires-vérificateurs
indépendants. Les commissaires-vérificateurs ont pleins pouvoirs pour examiner
tous les livres et comptes de la Banque et pour demander des renseignements
complets sur toutes ses opérations. Les commissaires-vérificateurs doivent sou-
mettre un rapport au Conseil et à l'Assemblée générale, et indiquer dans leur
rapport:
1169

Statuts de la Banque des Règlements Internationaux
a) 
s'ils ont obtenu toutes les informations et toutes les explications qu'ils ont
demandées; et
b) 
si, à leur avis, le bilan et le compte de profits et pertes analysés dans le
rapport sont établis de manière à donner une présentation sincère et
régulière de l'état des affaires de la Banque, tel que celui-ci ressort de
l'examen des livres de la Banque et pour autant qu'ils puissent en juger
d'après les renseignements dont ils disposent et les explications qui leur ont
été données.
Article 51
Les bénéfices nets annuels de la Banque sont répartis de la manière suivante:
(1) Cinq pour cent de ces bénéfices nets, ou telle fraction de cinq pour cent qui
pourra être nécessaire à cet effet, sont portés à un fonds de réserve appelé Fonds
de réserve légale, jusqu'à ce que ce fonds atteigne un montant égal en valeur à dix
pour cent du montant du capital de la Banque effectivement versé.
(2) Les bénéfices nets sont appliqués ensuite au paiement du dividende jusqu'à
concurrence du montant déclaré par l'Assemblée générale sur la proposition du
Conseil. La fraction des bénéfices appliquée à ce paiement est déterminée en
tenant compte, s'il y a lieu, du montant que le Conseil aura décidé de prélever,
conformément à l'article 52, sur le Fonds spécial de réserve de dividendes de la
Banque.
(3) Une fois effectués les prélèvements indiqués ci-dessus, la moitié des bénéfices
nets annuels restants sera versée au Fonds de réserve générale de la Banque,
jusqu'à ce que ce fonds atteigne le montant du capital versé; à partir de ce
moment, quarante pour cent seront versés au Fonds de réserve générale, jusqu'à
ce que le fonds atteigne le double du capital versé; la proportion sera alors
ramenée à trente pour cent jusqu'à ce que le fonds atteigne le triple du capital
versé, à vingt pour cent jusqu'à ce que le fonds atteigne le quadruple du capital
versé et à dix pour cent jusqu'à ce que le fonds atteigne le quintuple du capital
versé; et, à partir de ce moment, elle sera de cinq pour cent sans limitation.
Au cas où, par suite de pertes ou d'une augmentation du capital versé, le Fonds de
réserve générale tomberait au-dessous des montants prévus ci-dessus, après les
avoir atteints, les pourcentages appropriés seront prélevés à nouveau sur les
bénéfices nets annuels jusqu'à ce que la situation soit rétablie.
(4) L'affectation du solde des bénéfices nets sera décidée par l'Assemblée
générale sur la proposition du Conseil, étant entendu qu'une part de ce solde
pourra être attribuée aux actionnaires sous forme de versement au Fonds spécial
de réserve de dividendes.
1170

rg 
Statuts de la Banque des Règlements Internationaux
Article 52 Fonds de réserve
Le Fonds de réserve générale servira à couvrir toutes les pertes subies par la
Banque. En cas d'insuffisance il sera loisible de recourir au Fonds de réserve
légale prévu à l'article 51, alinéa 1.
Le Fonds spécial de réserve de dividendes servira, en cas de besoin, au paiement
de tout ou partie du dividende déclaré conformément à l'article 51, alinéa 2.
En cas de liquidation après règlement des obligations de la Banque et des frais de
liquidation, ces fonds de réserve seront répartis entre les actionnaires.
Chapitre VII
Dispositions générales
Article 53
(1) La Banque ne peut être liquidée que par une décision de l'Assemblée
générale prise à la majorité des trois quarts.
(2) En cas de liquidation de la Banque, les engagements de la Banque au titre du
Système de prévoyance du personnel et d'autres fonds relevant du régime de
prévoyance, en particulier les montants affectés à cette fin figurant en dernier lieu
au bilan ou dans la situation des comptes, seront réglés par priorité par rapport à
toutes les autres obligations de la Banque, que le Fonds de pensions de la Banque
destiné à garantir ces engagements soit doté ou non de la personnalité juridique
au moment de la liquidation.
Article 54
(1) Si un différend vient à s'élever quant à l'interprétation ou à l'application des
Statuts de la Banque, soit entre la Banque, d'une part, et telle banque centrale,
établissement financier ou autre banque visés aux Statuts, d'autre part, soit entre
la Banque et ses actionnaires, ce différend sera soumis, pour décision définitive,
au Tribunal prévu par l'Accord de La Haye de janvier 1930.
(2) Faute d'accord sur les termes du compromis, chacune des parties au différend
visé au présent article pourra saisir le Tribunal qui statuera, fût-ce par défaut, sur
toutes questions, y compris celles relatives à l'étendue de sa compétence.
(3) Avant toute décision finale, et sans préjuger du fond, le président du Tribunal,
ou, en cas d'empêchement de sa part dans un cas quelconque, tout autre membre
désigné par lui d'urgence, pourra, sur requête de la partie la plus diligente,
ordonner des mesures conservatoires provisoires au bénéfice des parties.
(4) Les dispositions qui précèdent ne portent pas atteinte au droit des parties de
désigner, d'un commun accord, à l'occasion d'un de ces différends, comme arbitre
unique, le président ou l'un des membres dudit Tribunal.
1171

Statuts de la Banque des Règlements Internationaux
Article 55
Pour tous les cas qui ne sont pas prévus à l'article précédent, ou pour lesquels
d'autres dispositions d'arbitrage n'ont pas été prises, la Banque pourra ester en
justice et être assignée devant toute juridiction compétente.
Les biens de la Banque pourront faire l'objet de mesures d'exécution forcée en
recouvrement de créances pécuniaires. En revanche, les dépôts confiés à la
Banque, toute créance sur la Banque, ainsi que les actions émises par la Banque
ne pourront faire l'objet, sauf accord préalable de la Banque, de saisie ou d'autres
mesures d'exécution forcée ou de sûreté, notamment de séquestre au sens du droit
suisse.
Article 56
Aux fins des Statuts, il faut entendre:
a) 
par banque centrale, la banque ou le système de banques chargé dans un pays
de la mission de régler le volume de la circulation monétaire et du crédit
dans ce pays;
b) 
par Gouverneur d'une banque centrale, la personne qui, sous l'autorité de
son Conseil d'administration ou de tel autre pouvoir compétent, dirige la
politique et l'administration de cette banque centrale;
c) 
par majorité des deux tiers du Conseil, au moins les deux tiers des voix de la
totalité du Conseil (que les votes soient émis en personne ou par procura-
tion).
Article 57
Des modifications à tous les articles des Statuts, à l'exception des articles
énumérés à l'article 58, peuvent être proposées à l'Assemblée générale par le
Conseil, statuant à la majorité des deux tiers. Si ces modifications sont adoptées
par la majorité de l'Assemblée générale, elles entrent en vigueur, pourvu qu'elles
ne soient pas incompatibles avec les dispositions des articles énumérés à l'article
58.
Article 58
Les articles 2, 3, 8,14,19, 24, 27, 44, 51, 54, 57 et 58 ne peuvent être modifiés que
dans les conditions suivantes: la modification doit être adoptée par une majorité
des deux tiers du Conseil, approuvée par la majorité de l'Assemblée générale et
sanctionnée par une loi additionnelle à la Charte de la Banque.
N37377
1172

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire. Assemblée fédérale. Révision de la cst. Rapport de la Commission
des institutions politiques du Conseil national du 21 octobre 1994
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1995
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
09
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
94.428
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
07.03.1995
Date
Data
Seite
1113-1172
Page
Pagina
Ref. No
10 108 127
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