ch_vb · 2003-1341 5597 · 2003-09-16 · de


2003-1341
5597
03.049
Message
concernant l’utilisation de 1300 tonnes d’or
de la Banque nationale suisse et l’initiative populaire
«Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS»
du 20 août 2003
Messieurs les Présidents,
Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons, par le présent message, deux projets d’arrêtés fédéraux, l’un
concernant l’utilisation de 1300 tonnes d’or de la Banque nationale (projet A) et
l’autre l’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS» (pro-
jet B), en vous proposant de les adopter.
Nous vous proposons également de classer l’intervention parlementaire suivante:
2003 P
03.3000
Réserves d’or. Deux tiers directement aux cantons
(E 02.06.2003, Commission des finances)
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l’assurance de notre haute considération.
20 août 2003
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Pascal Couchepin
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

5598
Condensé
Par le présent message, nous vous soumettons deux projets: une disposition consti-
tutionnelle transitoire, qui règle l’utilisation des actifs de la Banque nationale
(BNS) d’une valeur de 1300 tonnes d’or («actifs libres») (projet A) et l’initiative
populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS», qui demande le verse-
ment de la majeure partie des bénéfices de la BNS au fonds AVS.
Suite à l’abolition de la parité-or du franc, la BNS s’est retrouvée avec des réserves
monétaires excédant celles dont elle a besoin pour mener sa politique monétaire. En
1997, un groupe d’experts a établi sur la base de projections et de comparaisons
internationales qu’il serait possible d’exclure du bilan de la BNS un capital d’une
valeur de 1300 tonnes d’or et de l’affecter à d’autres fins publiques. La comparai-
son des réserves d’or et des devises détenues par la BNS avec celles dont disposent
d’autres banques centrales confirment cette estimation aujourd’hui encore et mon-
trent que la BNS disposerait encore de réserves monétaires amplement suffisantes
après l’exclusion du bilan de 1300 tonnes d’or.
La disposition constitutionnelle transitoire qui vous est proposée exige que les actifs
libres soient conservés à leur valeur réelle. Pour éviter des conflits d’intérêts entre
la conduite de la politique monétaire d’une part et la gestion de fortune d’autre
part, ce capital sera géré séparément des comptes de la BNS. Le rendement réel de
la fortune sera versé selon la clé de répartition applicable au bénéfice de la BNS,
soit à raison d’un tiers à la Confédération et de deux tiers aux cantons. La durée de
validité du fonds est fixée à trente ans. S’il n’est pas reconduit au terme de cette pé-
riode, le capital sera distribué à raison d’un tiers à la Confédération et de deux
tiers aux cantons.
Contrairement à la disposition transitoire qui vise les avoirs de la BNS générés
dans le passé et dont la distribution est rendue possible en raison de l’adaptation
du droit monétaire, l’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour
l’AVS» s’applique aux revenus futurs et périodiques de la Banque nationale.
L’initiative propose de modifier la clé de répartition actuelle fixée à l’art. 99, al. 4,
Cst., qui prévoit que les bénéfices de la BNS doivent être versés à raison d’un tiers à
la Confédération et de deux tiers aux cantons. L’initiative demande que les bénéfi-
ces de la BNS soient désormais versés au fonds AVS, sauf une part annuelle d’un
milliard de francs qui reviendra aux cantons. Par cette modification de la clé de
répartition des bénéfices, les auteurs de l’initiative visent à assurer le financement
de l’AVS.
Le Conseil fédéral reconnaît certes le bien-fondé de l’initiative, à savoir la garantie
du financement de l’AVS, mais il n’en demande pas moins son rejet, car elle ne
permettra pas d’atteindre l’effet escompté par les initiants: à supposer que
l’initiative soit acceptée, cela permettrait tout au plus de reporter de quelques an-
nées l’augmentation de la TVA en faveur de l’AVS. Elle n’assurerait donc pas
l’assainissement à long terme de l’AVS, notamment en raison du fait que dès 2013 –
et peut-être avant selon l’évolution des revenus – le versement des bénéfices de la
BNS n’atteindra plus qu’un montant de l’ordre d’un milliard, montant que les ini-

5599
tiants prévoient précisément de verser aux cantons. En introduisant le financement
de l’AVS dans l’article constitutionnel sur la banque centrale, l’initiative risque
surtout de remettre en question la crédibilité de la BNS et d’accroître sa dépen-
dance vis-à-vis des milieux politiques, ce qui irait à l’encontre de l’autonomie de la
banque centrale, inscrite dans la Constitution.
Les deux projets constituent des propositions indépendantes. Ils peuvent être
acceptés ou refusés séparément. Comme ils concernent tous les deux l’utilisation du
patrimoine de la Banque nationale au sens large, le Conseil fédéral a toutefois dé-
cidé de les soumettre au Parlement dans le même message, par la voie de deux ar-
rêtés fédéraux distincts.

5600
Message
1 
Introduction
Par le présent message, nous vous soumettons deux projets distincts: un projet de
base constitutionnelle relatif à l’utilisation des avoirs de la BNS qui ne sont plus
nécessaire pour la politique monétaire d’une valeur de 1300 tonnes d’or («actifs
libres»; projet A) ainsi que la prise de position relative à l’initiative populaire
«Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS» (projet B).
Le projet relatif à l’utilisation des actifs libres porte sur les réserves d’or de la Ban-
que nationale, réserves qui étaient immobilisées depuis le début des années 70 et
jusqu’au milieu de l’an 2000 à la BNS en raison des dispositions légales. Suite à
l’abolition de la parité-or du franc au 1er mai 2000, la partie excédentaire de ces ré-
serves d’or peut être vendue et utilisée à d’autres fins d’utilité publique (ch. 2.1.1).
Comme il s’agit d’une opération unique, l’utilisation de ce patrimoine devrait être
réglée sous la forme d’une disposition transitoire introduite dans l’article constitu-
tionnel sur la politique monétaire.
Alors que la disposition transitoire s’applique aux actifs en or accumulés jusqu’à
présent par la banque centrale, et dont il ne pourra être fait usage qu’une seule fois,
l’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS» vise les béné-
fices futurs dégagés chaque année par la Banque nationale. Selon cette initiative, ces
bénéfices devraient non plus être versés à raison d’un tiers à la Confédération et de
deux tiers aux cantons, mais – après déduction d’un milliard de francs destiné aux
cantons – être crédités au fonds AVS. L’initiative populaire propose une modifica-
tion de la clé de répartition des bénéfices de la banque centrale fixée à l’art. 99, al. 4,
Cst.
Les deux projets soumis constituent des propositions indépendantes. Ils peuvent être
acceptés ou rejetés séparément. Comme ils concernent tous les deux l’utilisation du
patrimoine de la Banque nationale au sens large, le Conseil fédéral a toutefois déci-
dé de les soumettre au Parlement dans un seul message, avec deux arrêtés fédéraux
distincts.
2 
Utilisation du patrimoine de la Banque nationale
2.1 
Partie générale
2.1.1 
Origine des actifs dont la banque centrale n’a plus
besoin («actifs libres»)
Pendant plus d’un quart de siècle, le droit suisse en matière monétaire a conservé la
parité-or du franc: la monnaie était un substitut de l’or et pouvait à tout moment être
échangée contre de l’or. En réalité, cette parité-or n’existait plus depuis longtemps.
L’or était devenu un bien ordinaire et le franc suisse le moyen de paiement ayant
cours légal. Dans le cadre de la réforme de la constitution fédérale, entrée en vigueur
au 1er janvier 2000, la parité-or du franc a donc été supprimée dans le droit constitu-
tionnel (art. 99 Cst., politique monétaire). Au niveau législatif, la suppression de la

5601
parité-or du franc a été concrétisée dans la nouvelle loi fédérale sur l’unité monétaire
et les moyens de paiement, entrée en vigueur le 1er mai 2000.
Du fait de cette harmonisation du droit et de la pratique en matière monétaire, la
Banque nationale détient plus de réserves monétaires qu’elle n’en a besoin pour
mener sa politique monétaire. Mais vu les dispositions légales concernant la parité-
or du franc (parité-or, convertibilité en or et couverture-or), la BNS était tenue
d’inscrire ses réserves d’or au bilan en utilisant un prix bien inférieur à celui du
marché. Elle n’était pas non plus autorisée à procéder à des achats ou des ventes
d’or. La suppression de la parité-or au 1er mai 2000 a permis d’évaluer les réserves
d’or de la Banque nationale à un prix proche de celui du marché et de les gérer de
manière plus souple. Les réserves d’or de la BNS ont ainsi retrouvé leur fonction de
réserves monétaires «utilisables normalement». A la suite de la suppression de la
parité-or du franc, il a fallu réexaminer le niveau des réserves monétaires dont la
BNS a besoin pour assumer ses tâches de politique monétaire.
Il est vrai qu’il n’y a pas de méthode absolue pour déterminer le niveau optimal des
réserves monétaires. En 1997, un groupe d’experts1 a établi sur la base de diverses
hypothèses et de comparaisons avec d’autres pays similaires (taille, dépendance vis-
à-vis de l’étranger, existence d’une place financière internationale) que les place-
ments en devises étrangères de la BNS ainsi que la moitié des réserves d’or, qui
s’élevaient à 2590 tonnes, pouvaient être considérés comme suffisants pour mener la
politique monétaire. L’autre moitié – soit les «actifs libres» de la BNS d’une contre-
valeur de 1300 tonnes d’or – était disponible pour d’autres fins. Une comparaison
actualisée du montant des réserves monétaires de différentes banques centrales con-
firme l’avis du groupe d’experts et montre que la BNS disposera encore, en compa-
raison internationale, de réserves d’or et de devises amplement suffisantes après la
sortie de 1300 tonnes d’or (annexe 3).2
La valeur des actifs libres dépend du prix obtenu lors des ventes d’or. Avec un prix
moyen de 14 000 fr/kg, les actifs libres se chiffreraient à environ 18 milliards de
francs; avec un prix moyen de 15 000 fr/kg, ce montant atteindrait juste 20 milliards
de francs. Si le patrimoine doit être conservé à sa valeur réelle, il serait possible de
redistribuer un montant qui se situerait, avec un taux d’intérêt réel de 2,5 %, entre
450 et 500 millions de francs par an.
Pour éviter de faire fluctuer trop fortement le prix de l’or par des ventes massives,
les banques centrales européennes ont conclu un accord en septembre 1999. Elles se
sont engagées à coordonner les ventes et à ne pas vendre plus de 2000 tonnes d’or
durant les années 2000 à 2004, c’est-à-dire 400 tonnes par an. Ces chiffres intègrent
la vente de 1300 tonnes d’or par la BNS.
Fin juin 2003, la BNS avait déjà vendu 812 tonnes d’or. La valeur des actifs libres
comprend le produit de la vente de cet or ainsi que le prix du marché des tonnes d’or
restantes (488 tonnes). Les provisions constituées par la BNS pour la cession de ce
patrimoine, qui figurent sous «Provisions pour la cession des actifs libres»3, corres-
 
1
Groupe d’experts «Réforme du régime monétaire», «Le nouvel article constitutionnel sur
la monnaie», 24 octobre 1997.
2
Les réflexions et les calculs qui ont conduit à ce résultat sont présentés en détail dans le
message du 27 mai 1998 concernant un nouvel article constitutionnel sur la monnaie;
FF 1998 3529 ss.
3
Voir p. ex. Rapport de gestion BNS 2002, p. 83.

5602
pondent à la valeur cumulée du produit des ventes d’or (politique de couverture
comprise) et à la valeur sur le marché de l’or qui n’a pas encore été vendu. Les ven-
tes d’or ne sont pas liées à une fluctuation de la monnaie de la banque centrale et
n’ont donc pas de répercussions directes sur l’évolution des taux d’intérêt ni sur le
renchérissement.
2.1.2 
Projets précédents portant sur l’utilisation des actifs
libres
2.1.2.1 
Proposition de nouvel article constitutionnel
sur la monnaie
Le 27 mai 1998, le Conseil fédéral a adopté le message et le projet de nouvel article
constitutionnel sur la monnaie (FF 1998 3485 ss). Dans le même temps, le Parle-
ment délibérait sur la révision totale de la constitution fédérale. La réforme des dis-
positions constitutionnelles sur la monnaie prévue par le Conseil fédéral allait plus
loin que le nouvel article constitutionnel sur la politique monétaire adapté dans le
cadre de la révision totale. Elle proposait non seulement de supprimer la parité-or du
franc, ce que prévoyait également la révision, mais aussi d’ancrer dans la constitu-
tion l’obligation de rendre compte en contrepartie de l’indépendance de la banque
centrale ainsi que de préciser le mandat de cette dernière. Le message relatif à la
révision des dispositions constitutionnelles sur la monnaie traitait en outre de
manière exhaustive la question du montant des réserves monétaires dont la BNS
avait besoin pour mener à bien sa politique monétaire et de l’utilisation du patri-
moine de la Banque nationale dont cette dernière n’avait plus besoin en raison de la
suppression de la parité-or du franc. La proposition du Conseil fédéral prévoyait à
l’époque de ne consacrer ce patrimoine de la BNS qu’à la Fondation Suisse soli-
daire. La base légale de ce versement devait être créée dans le cadre de la loi sur la
fondation. Les autres réserves d’or non requises pour la politique monétaire devaient
rester propriété de la BNS et être converties en actifs producteurs de revenus. La
gestion de ces avoirs aurait été confiée par la BNS à des gérants de fortune externes.
Les recettes découlant de la gestion de ces avoirs auraient été versées pour deux tiers
aux cantons et pour un tiers à la Confédération, conformément à la clé de répartition
en vigueur et indépendamment de toute affectation spéciale.
A la faveur de leurs délibérations, le Conseil national et le Conseil des Etats ont
estimé qu’une réglementation différente de la clé de répartition en vigueur pour
l’utilisation des réserves d’or nécessitait une base constitutionnelle explicite. Ils ont
donc complété le nouvel article constitutionnel par une disposition transitoire pré-
voyant que la législation devait régler l’utilisation des réserves d’or qui n’étaient
plus utilisées pour la politique monétaire et les recettes ainsi générées et que cette
législation pouvait s’écarter de la clé de répartition en vigueur.
Lors du vote final du 18 juin 1999, le Conseil des Etats approuva à une large majo-
rité le nouvel article sur la monnaie. Au Conseil national par contre, les voix des
adversaires d’un ordre de priorité privilégiant la stabilité des prix dans le mandat de
la banque centrale se sont ajoutées à celles des adversaires de la disposition transi-
toire proposée, qui aurait créé une base constitutionnelle pour le financement de la
Fondation Suisse solidaire au moyen des réserves d’or non utilisées. Cet article fut

5603
donc rejeté de justesse par le Conseil national4, ce qui explique l’échec de la réforme
des dispositions constitutionnelles sur la monnaie et de la première tentative de créer
une base constitutionnelle concernant l’utilisation des actifs libres, qui aurait confié
au législateur le pouvoir de décider de cette utilisation.
2.1.2.2 
Votation populaire de septembre 2002
Avec le message du 17 mai 2000 concernant l’utilisation des réserves d’or et une loi
fédérale sur la Fondation Suisse solidaire (FF 2000 3664 ss) ainsi que l’initiative
populaire «pour le versement au fonds AVS des réserves d’or excédentaires de la
Banque nationale suisse (Initiative sur l’or)» de l’Union démocratique du centre
(UDC)5, le Parlement s’est vu soumettre deux nouvelles propositions d’utilisation.
Le Parlement a décidé de concrétiser la proposition du Conseil fédéral, qui ne règle
que l’utilisation d’une partie des réserves d’or en faveur de la fondation de soli-
darité, tout en laissant provisoirement ouverte l’utilisation des réserves d’or restan-
tes, et de la présenter au souverain comme contre-projet à l’initiative populaire. Le
22 septembre 2002, le peuple a donc eu l’occasion de se prononcer sur deux projets
d’utilisation des actifs excédentaires de la BNS d’une contre-valeur de 1300 tonnes
d’or: l’«initiative sur l’or» de l’UDC et le contre-projet du Parlement, qui était sou-
tenu par le Conseil fédéral.
L’initiative sur l’or de l’UDC prévoyait de transférer les réserves monétaires de la
BNS, ou les recettes générées, au fonds de compensation de l’assurance vieillesse et
survivants (fonds AVS), dans la mesure où elles n’étaient plus requises pour mener
à bien la politique monétaire.
Le contre-projet du Conseil fédéral et du Parlement envisageait quant à lui de trans-
férer les actifs libres dans un fonds en vue d’une gestion rentable et de conserver ce
capital à sa valeur réelle. Les recettes du fonds devaient être versées pendant trente
ans à raison d’un tiers à l’AVS, d’un tiers aux cantons et d’un tiers à la «Fondation
Suisse solidaire» qui devait être constituée par la loi.6
Ni l’initiative sur l’or ni le contre-projet n’ont obtenu la majorité du peuple et des
cantons requise en votation populaire: l’initiative sur l’or a été rejetée par 52,4 % de
non contre 47,6 % de oui, le contre-projet par 51,8 % de non contre 48,2 % de oui.
Si les deux projets avaient été acceptés, 52,0 % des votants auraient opté pour le
contre-projet.
Une analyse VOX des résultats de la votation établie par l’Institut des sciences poli-
tiques de l’Université de Zurich sur la base d’un sondage réalisé à l’issue du vote est
arrivée à la conclusion que la position à l’égard de la Fondation de solidarité avait
fortement influencé le résultat. Se fondant sur les réponses des personnes interrogées
à la sortie des bureaux de vote, l’analyse VOX conclut en outre que l’utilisation de
 
4
BO 1999 E p. 598; BO 1999 N p. 1403.
5
Message du 28 février 2001 relatif à l’initiative populaire «pour le versement au fonds
AVS des réserves d’or excédentaires de la Banque nationale suisse (Initiative sur l’or)»;
FF 2001 1311.
6
Message du 28 février 2001 relatif à l’initiative populaire «pour le versement au fonds
AVS des réserves d’or excédentaires de la Banque nationale (Initiative sur l’or)»;
FF 2001 1311 ss et message du 17 mai 2000 concernant l’utilisation des réserves d’or et
une loi fédérale sur la Fondation Suisse solidaire; FF 2000 3664 ss.

5604
l’intégralité des actifs libres à une seule fin ne correspond pas aux attentes de la
majorité des votants. En revanche, 71 % des personnes consultées considéraient que
la volonté de conserver la valeur réelle des actifs libres était une bonne idée. La
majorité des personnes interrogées était en outre favorable à ce que les recettes géné-
rées par ce capital soient utilisées à des fins déterminées et opposée à ce que ce ca-
pital soit encaissé par la Banque nationale.
2.1.3 
Solution transitoire
2.1.3.1 
Situation initiale
Après le double non sorti des urnes le 22 septembre 2002, les actifs libres sont restés
provisoirement à la BNS. Avant la votation déjà, le Conseil fédéral avait exclu que
ce capital soit réparti, faute de légitimation démocratique, selon la clé applicable aux
bénéfices nets de la Banque nationale, tant il est vrai que cette clé de répartition ne
se fonde que sur une convention entre la BNS et le DFF, sans intégration du Parle-
ment et/ou du peuple et des cantons.7
L’or déjà vendu et réinvesti génère des recettes qui sont pour l’instant inscrites avec
les recettes «ordinaires» de la BNS dans le compte de résultats de la BNS. La BNS
présente un bénéfice convenu à l’avance et constant sur plusieurs années. Lors de
l’estimation des revenus pour le versement d’un bénéfice de 2,5 milliards de francs
par an actuellement, ces recettes supplémentaires n’ont pas été prises en considéra-
tion; en effet, au moment de la conclusion de l’accord (avril 2002, annexe 1), on
tablait encore sur l’acceptation de l’un des deux projets soumis en votation popu-
laire en septembre 2002 et sur une exclusion rapide des actifs libres du bilan. Sans
convention additionnelle concernant la distribution des bénéfices, les recettes sup-
plémentaires ne peuvent pas être distribuées. Les autres conditions-cadres restant
inchangées, les recettes supplémentaires entraînent une hausse plus forte que prévu
des provisions monétaires de la BNS. C’est pourquoi le Conseil fédéral a chargé, le
30 janvier 2003, le Département fédéral des finances d’engager des pourparlers avec
la BNS en vue de conclure une convention supplémentaire à titre de solution tran-
sitoire. Le 12 juin 2003, la BNS et le DFF ont conclu une convention additionnelle
ad hoc (annexe 2).
2.1.3.2 
Contenu de la convention additionnelle
La convention additionnelle autorise, dès le printemps 2004, à verser chaque année
les revenus tirés des actifs libres selon le droit en vigueur, soit à raison d’un tiers à la
Confédération et de deux tiers aux cantons. Cette convention additionnelle s’appli-
quera jusqu’à l’entrée en vigueur de la présente (ou d’une autre) base constitution-
nelle relative à l’utilisation des actifs libres.
Pour tenir compte de la volonté des cantons de pouvoir prévoir les ressources dont
ils disposeront, la convention prévoit également une stabilisation des montants dis-
tribués chaque année. Cette stabilisation rend nécessaire – comme dans la conven-
 
7
Réponse du Conseil fédéral à l’interpellation Merz du 29 mai 2002 (02.3089).

5605
tion concernant la distribution «ordinaire» des bénéfices – une estimation des recet-
tes futures générées par les actifs libres. Le produit de l’or déjà vendu est placé prin-
cipalement dans des obligations d’institutions de droit public ainsi que, marginale-
ment, dans des dépôts à terme auprès de banques suisses et étrangères. Fin 2002,
11 % du portefeuille était constitué d’obligations en francs; 57 % étaient couverts
contre les risques de change. Le reste du portefeuille était placé en euros (21 %), en
dollars américains (4 %) et en d’autres monnaies (7 %).
Comme la BNS n’arrivera au terme des ventes d’or qu’à fin 2004, les premières re-
cettes seront générées par la totalité des actifs libres en 2005 et pourront être distri-
buées au printemps 2006. Les montants distribués augmenteront donc continuelle-
ment du printemps 2004 jusqu’en 2006. Avec un prix moyen de l’or de 15 000 fr/kg,
le capital de gestion disponible s’élèvera à 10 milliards de francs au début de 2003,
à 15 milliards au début de 2004 et à presque 20 milliards au début de 2005. Avec un
rendement nominal moyen de 2,5 %, ce sont donc environ 300 millions qui pour-
raient être distribués au printemps 2004, 400 millions au printemps 2005 et 500
millions à partir du printemps 2006.
Le rendement nominal de 2,5 % correspond à une estimation qui tient compte du
niveau actuel des taux d’intérêt, et du fait qu’il s’agit d’une solution transitoire. Les
prévisions de recettes pour la convention additionnelle seront soumises à un con-
trôle en 2007, en même temps que le niveau de la distribution «ordinaire» du béné-
fice de 2,5 milliards de francs, pour autant que l’on ne dispose à cette date d’aucune
base légale pour l’utilisation des actifs libres.
Se fondant sur un prix moyen de l’or de 15 000 fr/kg, sur un rendement de 2,5 % et
sur la conclusion des ventes d’or à fin 2004, la BNS et le DFF ont fixé les montants
à distribuer comme suit:
Exercice de la BNS
Versement au printemps
Montant (en millions de francs)
2003
2004
300 (Confédération 100; cantons 200)
2004
2005
400 (Confédération 133; cantons 266)
A partir de 2005
A partir de 2006
500 (Confédération 166; cantons 333)
Comme les écarts entre les recettes effectivement générées par les actifs libres et le
montant à distribuer seront compensés par les provisions monétaires, il n’est pas
nécessaire de fixer des limites inférieures et supérieures distinctes pour la distribu-
tion découlant des actifs libres. Ce sont donc les limites fixées dans la convention
concernant la distribution «ordinaire» du bénéfice conclue au printemps 2002 qui
s’applique à ces provisions: dès que les provisions dépassent de plus de 10 milliards
de francs l’évolution souhaitée, la distribution «ordinaire» du bénéfice (2,5 milliards
par an) est adaptée.
En 2007, un contrôle des deux conventions concernant la distribution des bénéfices
permettra en outre de tenir compte à temps des écarts qui se dessineraient par rap-
port aux prévisions (ch. 3.2.2.3).
Comme elle opère pour la distribution «ordinaire» du bénéfice, la BNS versera le
montant total à l’Administration fédérale des finances. Cette dernière redistribuera
deux tiers du bénéfice net aux cantons, conformément à l’art. 99, al. 4. Cst.; selon
l’art. 27, al. 4, de la loi du 23 décembre 1953 sur la Banque nationale (RS 951.11),

5606
la part revenant aux cantons est répartie à raison de 5/8 en fonction de leur popula-
tion de résidence ordinaire et à raison de 3/8 en fonction de leur capacité financière.
Le 30 janvier 2003, le DFF a fait part de la décision de principe du Conseil fédéral
de conclure une convention additionnelle. La Conférence des directeurs des finances
a quant à elle été informée le 12 juin 2003 du contenu de la convention additionnelle
par une lettre du chef du DFF.
2.1.4 
Propositions pour l’utilisation des actifs libres
2.1.4.1 
Tableau des interventions parlementaires en cours
A la suite de la votation populaire de septembre 2002, différentes propositions ont
de nouveau été présentées concernant l’affectation de la part des avoirs de la Banque
nationale qui n’est plus nécessaire pour la politique monétaire. La liste ci-dessous
donne un aperçu général des interventions parlementaires pendantes.
Intervention
Utilisations proposées
02.3451
Motion Favre
23.09.02
– Répartir selon art. 99, al. 4
– Rembourser la dette publique avec la part de la
Confédération
02.3452
Motion Merz
23.09.02
– Répartir selon art. 99, al. 4
– Rembourser la dette publique avec la part de la
Confédération
02.445
Init. parl. Fasel
25.09.02
– Conserver le capital à sa valeur réelle au moyen d’un
fonds
– Produit utilisé pour financer une augmentation des
allocations pour enfants
02.446
Init. parl. Grobet
25.09.02
– 2/3 au fonds de compens. AVS, à charge de conserver la
valeur réelle du capital et d’investir en immeubles de
logements locatifs et en obligations des pouvoirs publics
– 1/3 aux cantons
02.447
Init. parl. Dupraz
25.09.02
– Conserver le capital à sa valeur réelle au moyen d’un
fonds
– Répartir les revenus à raison de 1/3 aux cantons,
1/3 à l’AVS et 1/3 à la formation et à la recherche
02.449
Init. parl. groupe UDC
26.09.02
– Conserver le capital à sa valeur réelle au moyen d’un
fonds
– Répartir le produit pendant 30 ans à raison de 2/3 à l’AVS
et 1/3 aux cantons

5607
Intervention
Utilisations proposées
02.3620
Interpellation Studer
04.10.02
– Réunir une «table ronde»
– Prendre en considération la Confédération et les cantons
– Evaluer les variantes: rembourser la dette, projets dans le
domaine de la formation, de la famille et similaires
02.316
Init. cant. Obwald
29.11.02
– Répartir selon l’art. 99, al. 4, Cst. à raison de 2/3 au
moins aux cantons
02.3705
Motion groupe UDC
11.12.02
– Solution transitoire: comptabiliser séparément les actifs
libres de la BNS; accumuler les revenus du capital
jusqu’à la décision d’utilisation
02.3713
Motion groupe soc.
11.12.02
– Solution transitoire: comptabiliser séparément les actifs
libres de la BNS; accumuler les revenus du capital
jusqu’à la décision d’utilisation
03.3000
Postulat commission
des finances
13.01.03
– Répartir selon l’art. 99, al. 4, Cst. à raison de 2/3 au
moins aux cantons
03.400
Init. parl. groupe socia-
liste
13.03.03
– Conserver le capital à sa valeur réelle au moyen d’un
fonds
– Produit à raison de 1/3 aux cantons, 1/3 à l’AVS et
1/3 à une offensive en faveur de la formation
03.305
Init. cant. Soleure
14.03.03
– Répartir selon l’art. 99, al. 4, Cst. à raison de 2/3 au
moins aux cantons
03.3213
Interpell. Abate
07.05.03
– Affecter 1/3 du produit des actifs libres au fonds pour les
grands projets ferroviaires pendant 10 ans
03.309
Init. cant. Berne
17.06.03
– Répartition selon l’art. 99, al. 4, Cst. à raison de 2/3 au
moins pour les cantons
– Sans affectation obligatoire pour les cantons
03.3299
Interpell. Bignasca
17.06.03
– Demande s’il ne faut pas cesser provisoirement les ventes
d’or et les reprendre plus tard à de meilleurs prix
Le Conseil national s’est occupé, le 21 mars 2003, de l’interpellation Studer
(02.3620), celui-ci se déclarant partiellement satisfait de la réponse du Conseil fédé-
ral du 7 mars. Le Conseil des Etats a adopté la motion Merz (02.3452) le 19 mars

5608
2003 et l’a transmise au Conseil national. Il a également adopté, le 2 juin, le postulat
de la Commission des finances (03.3000). Les autres interventions n’ont pas encore
été traitées en séance plénière.
2.1.4.2 
Evaluation des options d’utilisation
2.1.4.2.1 
Situation initiale
Les différentes propositions concernant l’utilisation des actifs libres peuvent être
classées fondamentalement en trois catégories, à savoir:
–
la libre utilisation pour financer des tâches publiques,
–
l’utilisation avec affectation (AVS, formation, allocations pour enfants),
–
le remboursement de la dette publique.
Ci-après, le message examine brièvement dans quelle mesure les différentes catégo-
ries permettent d’utiliser les actifs libres ou leurs revenus en vue d’atteindre le
mieux possible les objectifs d’une politique budgétaire responsable, à savoir une
répartition équitable des ressources, des finances saines, une place économique
attrayante et une utilisation efficace des moyens disponibles.8
Par «répartition équitable», on entend ici d’une part que le patrimoine national
accumulé pendant plusieurs générations ne doit pas être consommé d’un coup par
une seule génération à une date fixée arbitrairement. D’autre part, une répartition
équitable doit également éviter la prise en considération unilatérale d’intérêts parti-
culiers.
L’objectif des «finances saines» exige d’examiner que l’utilisation proposée des
moyens financiers ne conduise pas à une hausse incontrôlée des dépenses et, par-là,
à une augmentation de la quote-part de l’Etat. Des finances saines impliquent en
outre une dette supportable à long terme.
L’«utilisation efficace des moyens disponibles» doit garantir que ceux-ci sont gérés
aussi efficacement que possible et qu’ils sont susceptibles d’augmenter le potentiel
de croissance.
Enfin, à propos de l’«attrait de la place économique suisse», il importe, dans le cas
présent, d’examiner spécialement si l’utilisation des moyens risque de compromettre
l’indépendance de la BNS et la stabilité des prix.
En ce qui concerne l’utilisation de la part revenant aux cantons, seules des recom-
mandations peuvent être formulées. L’affectation éventuelle des moyens disponibles
ne se rapporte donc qu’à la part de la Confédération.
 
8
Voir à ce sujet les Lignes directrices des finances fédérales. Objectifs, principes et
instruments de la politique budgétaire du Conseil fédéral, du 4 octobre 1999,
http://www.efd.admin.ch/f/dok/grundlagenpapiere/finanzleitbild/flb.pdf.

5609
2.1.4.2.2 
Libre utilisation pour financer des tâches publiques
Les actifs libres ou les revenus générés chaque année par ceux-ci sont utilisés sans
affectation obligatoire pour financer des tâches courantes.
Sous l’aspect d’une répartition équitable dans le temps, cette proposition impose de
n’utiliser que le produit annuel dégagé, tout en conservant la valeur réelle du capital.
En renonçant à une affectation spécifique, cette utilisation répond au critère d’une
répartition équitable entre les différents groupes de la population, car aucun intérêt
particulier n’est favorisé. Le Parlement décide de l’utilisation des revenus supplé-
mentaires dans le cadre du budget normal.
Tant que les recettes supplémentaires ne provoquent pas une augmentation des
dépenses, le transfert sans affectation à la Confédération et aux cantons n’entraîne
pas d’augmentation de la quote-part de l’Etat. La contribution apportée par les actifs
libres pour financer des tâches existantes de l’Etat aurait, dans ce cas, le caractère
d’une baisse d’impôts (baisse effective ou renoncement partiel à des hausses pré-
vues). Pour analyser les effets des baisses d’impôts, il faudrait commencer par
déterminer les impôts qui devraient être diminués le cas échéant (TVA, impôt fédé-
ral direct, impôt sur les sociétés, etc.). La charge fiscale jouant un rôle important
dans la concurrence internationale en matière d’implantations et les impôts exerçant
souvent des distorsions, des baisses d’impôt durables sont judicieuses du point de
vue économique. Même si la totalité des revenus du capital était utilisée pour réduire
les impôts fédéraux (sans tenir compte des cantons), le montant annuellement dispo-
nible n’équivaudrait qu’à environ 500 millions de francs, soit à peine à ¼ de point
de pourcentage de TVA ou tout juste 4,5 % des recettes de l’impôt fédéral direct en
2002. Des effets sensibles sur le potentiel de croissance seraient donc pratiquement
exclus. En revanche, la variante de la réduction des impôts serait neutre du point de
vue de la quote-part de l’Etat.
Toutes ces considérations ne sont pertinentes que si les revenus supplémentaires
engendrés par les actifs libres sont utilisés pour financer des tâches existantes. Les
expériences passées ont toutefois montré que des augmentations de recettes tendent
à affaiblir la discipline en matière de dépenses.
En ce qui concerne l’efficacité des moyens utilisés, le versement, sans affectation
obligatoire, des revenus annuels aux budgets publics représente l’utilisation la plus
efficace du point de vue de la politique budgétaire. En effet, les affectations obliga-
toires limitent la marge de manœuvre pour fixer des priorités en matière de politique
budgétaire et conduisent souvent, en outre, à une utilisation non optimale des
moyens.
Comme les recettes supplémentaires engendrées par la gestion des actifs libres ne
sont pas liées à des dépenses déterminées, si l’on renonce à des affectations obliga-
toires, il n’existe pas de danger qu’une croissance des dépenses conduise directe-
ment à des demandes adressées à la BNS en vue d’augmenter les sommes distri-
buées. L’indépendance de la banque centrale est donc garantie. Tel est également le
cas si l’accroissement des recettes permet des baisses d’impôts. Certes, des modifi-
cations du taux de la TVA se traduisent par un effet unique sur le niveau des prix.
Mais en raison de la modicité de la baisse d’impôts possible, il ne faudrait pas
s’attendre à des baisses de prix sensibles. Pour l’indépendance de la BNS, il est
important que la conservation du capital à sa valeur réelle et la gestion de la fortune
ne lui soient pas confiées de manière durable, faute de quoi des conflits d’intérêts

5610
avec la politique monétaire pourraient se produire (ch. 2.1.5.2). Si l’utilisation se
limite aux revenus, il n’existe aucun risque, vu la faiblesse du montant en jeu, de
voir les prix monter en raison d’une augmentation de la demande de consommation.
2.1.4.2.3 
Affectation obligatoire aux fins de financer
des dépenses courantes
Différentes interventions proposent une affectation obligatoire du produit engendré
par les actifs libres.
De même que cela vaut pour une affectation non obligatoire, le principe d’une ré-
partition équitable dans le temps veut également que le capital soit conservé à sa
valeur réelle en cas d’affectation obligatoire. L’AVS constitue ici une exception: en
effet, si les actifs libres devaient servir à financer l’AVS, la totalité du capital pour-
rait être transférée directement dans son fonds de compensation. Du point de vue de
l’efficacité, le transfert au fonds de l’AVS présenterait l’avantage d’utiliser un fonds
existant, évitant la mise en place de structures supplémentaires. Toutefois, le trans-
fert au fonds de l’AVS ne garantirait pas la conservation du capital à sa valeur réelle
en l’absence de toute condition supplémentaire. Pour garantir la conservation de la
valeur réelle à l’intérieur du fonds de l’AVS, il faudrait modifier certaines lois, les
actifs libres devant être saisis séparément des autres sources de revenus du fonds de
l’AVS.
Pour ce qui est de la répartition équitable entre les différents groupes de la popula-
tion, l’effet sur la quote-part de l’Etat et l’efficacité de l’utilisation des moyens, il
faut opérer une distinction selon que l’affectation obligatoire vise à financer des
dépenses courantes, des tâches nouvelles ou des opérations de transfert.
Si les moyens financiers sont transférés, sans spécification supplémentaire, au fonds
de l’AVS, ils contribueront à financer les coûts croissants de cette assurance sociale.
Ils permettront de retarder les augmentations nécessaires de la TVA dans l’avenir.
Toutes les couches de la population en profitent dans la mesure où elles achètent des
biens et des services soumis à la TVA. Un transfert des moyens financiers au fonds
de l’AVS sans extension simultanée des prestations n’augmente pas la quote-part de
l’Etat. Il en va autrement si l’attribution à l’AVS devait être liée à une extension des
prestations de cette dernière. Suivant l’aménagement des prestations supplémentai-
res, les groupes de la population en profiteraient de manière variable et la quote-part
de l’Etat serait augmentée proportionnellement aux prestations supplémentaires. En
ce qui concerne les effets sur le potentiel de croissance, le report d’augmentations
d’impôts exerce en principe un effet positif. En comparant les moyens financiers
disponibles avec les besoins de financement de l’AVS, cet effet positif devrait tou-
tefois être assez modeste. Le revenu annuel réel généré par les actifs libres (près de
500 millions de francs) représente environ 1,7 % des recettes totales de l’AVS, soit
un quart de point de pourcentage de TVA.
Les motions proposant d’investir les revenus des actifs libres dans la formation de
base et dans la formation continue visent toutes à augmenter l’offre de formation et,
partant, à accroître la quote-part de l’Etat. Suivant l’aménagement de la proposition
et le choix des mesures retenues, certains groupes de la population pourraient profi-
ter directement des nouvelles offres de formation et seraient donc nettement avanta-
gés. Toutefois, une main-d’œuvre bien formée est un atout important pour le site

5611
économique suisse. En admettant que les mesures supplémentaires pour la formation
contribuent, à long terme, à augmenter la productivité, toute la population en profi-
terait finalement.
Concernant l’utilisation efficace des moyens financiers, le problème qui se pose est
que des investissements supplémentaires dans la formation ne conduisent pas
automatiquement à un meilleur savoir-faire. En outre, le financement des mesures
considérées comme nécessaires pour la formation devrait être assuré par le biais du
budget normal et ne devrait pas devenir tributaire de ressources extraordinaires. En-
fin, une grande partie de la formation et de l’éducation est du ressort des cantons,
raison pour laquelle il faudrait commencer par trouver des créneaux où le revenu des
actifs libres pourrait être investi dans le domaine de compétence de la Confédé-
ration. Pour ces raisons, le danger de voir les moyens disponibles investis d’une ma-
nière non optimale est relativement grand s’ils servent à financer des investissements
supplémentaires dans le secteur de la formation.
Enfin, l’utilisation des moyens financiers pour verser des allocations pour enfants ne
satisfait pas au critère d’une répartition équitable des ressources, puisque seules les
familles ayant des enfants profiteraient du produit des actifs libres. Les allocations
pour enfants conduisent à augmenter les opérations de transfert de l’Etat. Cette utili-
sation des revenus ne permet pratiquement pas d’espérer un effet économique. Lors
de l’introduction de cette mesure, une partie de ce revenu supplémentaire inattendu
sera sans doute utilisée par les familles pour couvrir des dépenses de consommation,
animant ainsi un peu l’économie. Toutefois, le volume est très faible. Bien que les
auteurs de cette proposition mettent en avant que les enfants forment la base du
développement économique, les allocations pour enfants ne modifieront pas le
potentiel de croissance, car la décision d’avoir ou non des enfants ne dépend guère
du niveau des allocations.
Il importe encore d’examiner les effets sur l’indépendance de la banque centrale et
la stabilité des prix. Si des moyens financiers sont utilisés dans un but concret,
comme, par exemple, pour l’AVS, le risque existe de voir naître de nouvelles pré-
tentions à l’égard de la Banque nationale en cas d’augmentation des besoins de fi-
nancement; cela serait fortement préjudiciable à l’indépendance de la banque cen-
trale. Ce risque peut toutefois être nettement diminué si les actifs libres sont gérés
par un fonds extérieur à la Banque nationale, de telle sorte qu’il n’existe plus aucun
lien entre eux après le transfert du capital. Le risque d’une inflation induite par la
demande est inexistant si les dépenses à affectation obligatoire ou les transferts ne
sont financés que par le revenu annuel dégagé par les actifs libres.
2.1.4.2.4 
Remboursement de la dette publique
L’amortissement de la dette des pouvoirs publics est aussi une proposition souvent
présentée. L’endettement de la Confédération s’élevait, à fin 2002, à 122 milliards
de francs. Si la totalité des actifs libres (environ 20 milliards de francs) était utilisée
pour amortir la dette de la Confédération, celle-ci diminuerait d’environ 16 %. En ne
faisant appel qu’au «tiers revenant à la Confédération», une réduction de quelque
5 % serait possible. Au taux d’intérêt moyen de 3 %, les intérêts de la dette diminue-
raient respectivement de 620 ou de 207 millions de francs par an. En n’utilisant que
le produit réel d’environ 500 millions de francs par an pour l’amortissement, la dette

5612
de la Confédération se réduirait respectivement de 0,4 (totalité du produit) ou de
0,1 % (1/3 du produit). Les cantons pourraient également être invités à réduire leur
dette, mais il serait pratiquement impossible de les y obliger.
Pour permettre une réduction substantielle de la dette, il faudrait utiliser la substance
des actifs libres.9 Il ne serait donc pas possible de les conserver à leur valeur réelle
au sens habituel. Toutefois, si la dette était stabilisée à un niveau inférieur, la con-
servation pour ainsi dire indirecte de la valeur serait garantie et les générations futu-
res pourraient également profiter des actifs libres. Le revenu ne serait pas dégagé
sous la forme d’intérêts sur la fortune, mais sous la forme d’une réduction des inté-
rêts payés sur la dette. Cette solution assurerait une sorte de répartition équitable
dans le temps. Contrairement aux propositions exigeant la conservation du capital à
sa valeur réelle, le remboursement de la dette permet de renoncer à la création d’un
fonds de gestion; la BNS serait en outre rapidement et complètement libérée de sa
tâche de gestionnaire de fortune des pouvoirs publics, si le capital était versé en une
seule fois à la Confédération et aux cantons après la fin des ventes d’or.
Sur le plan de la répartition entre les différents groupes de la population, le fait de
décharger le budget en réduisant les intérêts passifs correspond à une baisse
d’impôts. L’effet de la répartition varie selon le but dans lequel les fonds devenus
disponibles seront utilisés.
D’un point de vue économique, la proposition de rembourser la dette a des aspects
positifs. Une bonne gestion financière et une charge fiscale modérée sont des atouts
importants pour le site économique suisse. Différentes études montrent en outre que
des déficits et des dettes importants des pouvoirs publics entraînent des effets indi-
rects négatifs (taux d’intérêt élevés, étouffement des investissements privés). Il n’est
pas possible de dire dans quelle mesure ces effets indirects sont valables pour la
Suisse compte tenu de l’excédent élevé de sa balance des transactions courantes.
Dans la mesure où la réduction des intérêts payés décharge le budget sans affecter la
volonté de réaliser des économies ni entraîner des dépenses supplémentaires, le
remboursement de la dette se traduit par le maintien de la quote-part de l’Etat (si elle
évite des hausses d’impôts projetées), voire par une réduction de cette quote-part (en
cas de baisse d’impôts). Du point de vue économique toutefois, le facteur détermi-
nant est la dette nette des pouvoirs publics et de la banque centrale. Cette dette reste
constante lors d’un remboursement de la dette de l’Etat au moyen de la fortune de la
banque centrale.
Concernant l’indépendance de la banque centrale et la stabilité des prix, le rembour-
sement de la dette déploie des effets positifs dans la mesure où le risque de recourir
à la planche à billets pour financer la dette des pouvoirs publics diminue à mesure
que la charge de la dette baisse.
 
9
Un argument qui plaide pour le maintien et la gestion de la valeur du capital dans le
cadre d’un fonds et l’utilisation des revenus pour réduire la dette, serait que la
Confédération pourrait s’endetter à des conditions relativement avantageuses sur le
marché des capitaux. Le produit dégagé par la gestion du capital pourrait alors dépasser
le montant des intérêts à payer sur la part correspondante de la dette. En revanche, il
faudrait y ajouter le coût de la gestion de la fortune. En outre, les effets du
remboursement de la dette seraient extrêmement minimes, vu le faible montant en jeu.

5613
2.1.5 
Projet du Conseil fédéral
2.1.5.1 
Maintien de la valeur réelle du capital
2.1.5.1.1 
Projet
Après le double non de septembre 2002, les actifs libres auraient pu, en principe,
être considérés comme des «réserves monétaires excédentaires». A ce titre, ils
auraient pu être reversés à la Confédération pour un tiers et aux cantons pour deux
tiers sur la base de la Constitution (art. 99, al. 4, Cst.) et par le biais d’une adapta-
tion de la convention concernant la distribution des bénéfices de la BNS ou, au be-
soin, d’une nouvelle disposition légale.
Toutefois, différents arguments parlent en faveur d’une conservation du capital que
représentent les actifs libres à sa valeur réelle:
–
les actifs libres représentent une fortune accumulée par plusieurs généra-
tions. Il n’existe aucune raison pour que ce capital soit consommé précisé-
ment par la génération actuelle. La distribution de ce capital à une date fixée
au hasard serait vue comme une mesure arbitraire. En conservant le capital à
sa valeur réelle, on garantit que la fortune accumulée pendant plusieurs
décennies reste également à la disposition des générations futures;
–
la conservation du capital à sa valeur réelle est soutenue par une large part
de la population;
–
du point de vue de la politique budgétaire, il est peu judicieux de financer
des dépenses courantes au moyen d’une réduction de la fortune;
–
le fait de renoncer à conserver le capital à sa valeur réelle et d’utiliser les
actifs libres à brève échéance produirait, suivant la destination choisie, diffé-
rents effets économiques indésirables. Si la fortune est utilisée en une seule
fois pour financer des dépenses publiques ou privées (dans le cas de baisses
d’impôts), le risque existe que la hausse de la demande économique corres-
pondante entraîne une augmentation des prix. Enfin, une réduction unique
de la dette pourrait laisser des traces sensibles sur le marché des capitaux
durant l’année concernée. Le volume net des emprunts de la Confédération
en 2003 s’élève, par exemple, à environ 8 milliards de francs. Actuellement,
la Confédération émet de nouveaux emprunts à un rythme mensuel. Une
réduction unique de la dette aurait presque obligatoirement pour consé-
quence que la Confédération devrait se retirer pendant assez longtemps du
marché des capitaux. Le marché des obligations de la Confédération en
souffrirait, voire s’assécherait, et de nombreux investisseurs, surtout institu-
tionnels, seraient confrontés à des problèmes de placement. Les obligations
de la Confédération remplissent également des fonctions importantes comme
titres livrables sur des contrats de futures et leur rendement sert générale-
ment de référence (benchmark) sur le marché des intérêts en francs suisses.
Une réduction unique de la dette de la Confédération pourrait fortement
entraver cette fonction. En revanche, ce problème ne serait pas aussi grave
en cas de conservation du capital à sa valeur réelle, puisque seuls les intérêts
serviraient à rembourser la dette.

5614
La conservation du capital à sa valeur réelle présente en revanche le désavantage
d’exiger la mise en place de nouvelles structures (ch. 2.1.5.2).
Dans l’ensemble, toutefois, les avantages de la conservation du capital à sa valeur
réelle prévalent nettement, raison pour laquelle le Conseil fédéral défend ce point de
vue.
La conservation du capital à sa valeur réelle est garantie dans la mesure où l’on ne
dépense que le revenu réel obtenu. La valeur nominale des actifs libres est augmen-
tée chaque année en fonction du renchérissement.
2.1.5.1.2 
Base légale
Pour conserver la valeur réelle des actifs libres, c’est-à-dire pour l’augmenter chaque
année en fonction du renchérissement, il est nécessaire, du point de vue de la Cons-
titution, de créer une base constitutionnelle spécifique. Dans son message du 17 mai
2000 concernant l’utilisation des réserves d’or et une loi fédérale sur la Fondation
Suisse solidaire, le Conseil fédéral a en effet exposé que les réserves d’or non néces-
saires, qui s’élèvent à environ 1300 tonnes, constituent en principe des bénéfices
retenus par la banque centrale. Il admet donc le point de vue du législateur, selon
lequel il convient de créer une base constitutionnelle expresse pour une utilisation
de réserves excédentaires, qui s’écarte de la règle de répartition des bénéfices ins-
crite dans la Constitution fédérale (FF 2000 3671).
L’art. 99, al. 4, Cst. en vigueur prévoit la distribution d’au moins deux tiers des
bénéfices de la Banque nationale aux cantons. Une telle répartition suppose natu-
rellement que ses bénéficiaires puissent disposer librement des fonds. En y ajoutant
l’obligation de conserver le capital à sa valeur réelle, la libre disponibilité n’existe
plus. Si la durée du fonds de gestion est en outre limitée, comme il est prévu de le
faire, la Confédération et les cantons ne pourraient avoir recours aux revenus des
actifs libres que pendant un temps restreint. De plus, le destin du capital resterait
incertain une fois le délai échu. L’obligation de conserver le capital à sa valeur réelle
s’écarte donc de l’art. 99, art. 4, Cst. en vigueur, même si le produit est réparti selon
la clé fixée dans cette disposition, comme le propose le Conseil fédéral. Pour cette
raison, une modification de la Constitution est nécessaire (complément aux disposi-
tions transitoires de l’art. 197 Cst.).
2.1.5.2 
Gestion par un fonds
2.1.5.2.1 
Renonciation à une gestion par la BNS
Les actifs libres seront transférés dans un fonds indépendant. Il convient, en effet, de
renoncer à la gestion de la fortune par la BNS pour les raisons suivantes:
un double mandat de la BNS, comme autorité monétaire d’une part et comme ges-
tionnaire de fortune de l’autre peut conduire à des conflits d’intérêts. En effet, si la
BNS devait décider une politique de restriction monétaire, de nombreuses entrepri-
ses suisses devraient supporter un recul temporaire de leur chiffre d’affaires et une
baisse de leurs bénéfices, ce qui se répercuterait négativement sur le cours de leurs
actions. Si la BNS détenait des actions de ces entreprises, son activité comme auto-

5615
rité chargée de la politique monétaire nuirait au résultat de son activité de gestion-
naire de fortune. En outre, la BNS détiendrait, au moins pour son portefeuille de
titres suisses, une avance par rapport aux autres gestionnaires dans le domaine de
l’information; il faudrait également s’attendre à des conflits d’intérêts entre la colla-
boration de la BNS en vue de promouvoir la stabilité du système et son activité en
tant que gestionnaire de fortune. Dans le cadre de la promotion de la stabilité du
système, la BNS collabore étroitement avec la Commission fédérale des banques
dont elle reçoit également des informations sur la situation financière et la sécurité
de différents instituts financiers. Si la BNS utilisait ces informations de manière ci-
blée dans le cadre de son activité de gestionnaire de fortune, elle s’exposerait à des
accusations de délit d’initié;
la création d’un fonds indépendant permettrait de décharger la BNS de la tâche de
gestionnaire de fortune des pouvoirs publics.
2.1.5.2.2 
Mise en place et aménagement du fonds
Le nouveau fonds à créer sera chargé de la gestion des actifs libres. Comme les
cantons, qui sont les principaux bénéficiaires des revenus, devraient également faire
partie des organes responsables du fonds, la création d’un fonds en vertu d’une loi
spéciale, juridiquement indépendant, s’impose. Un fonds sans personnalité juridi-
que, selon l’art. 12 de la loi sur les finances de la Confédération10, n’aurait pu être
envisagé que si la Confédération avait été le seul organe responsable.
Comme pour le contre-projet à l’initiative sur l’or, le fonds devra être créé par la
voie d’une ordonnance du Conseil fédéral s’appuyant directement sur la Constitu-
tion.
Le détail de la mise en place de l’organisation de la gestion du portefeuille par le
fonds sera réglé dans le cadre de cette ordonnance. Pour cette raison, nous n’en
donnerons que les grandes lignes ici.
Organes de gestion du fonds: les organes qui s’imposent sont un conseil d’admini-
stration, un secrétariat et un organe de révision.
La tâche du conseil d’administration consistera principalement à définir la stratégie
et les directives en matière de placement. Il se composera de représentants de
l’administration fédérale et des cantons ainsi que de spécialistes de la gestion de
fortune. Si aucun organe de nomination n’est créé, le Conseil fédéral assumera cette
fonction.
Le secrétariat appliquera les décisions du conseil d’administration, c’est-à-dire qu’il
sera responsable de la gestion de la fortune.
L’organe de révision contrôlera l’activité du fonds selon les critères de la conformité
aux règles et usages en la matière, de la légalité et de la bonne gestion économique.
 
10
Loi fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération (LFC); RS 611.0.

5616
Organisation des placements: en ce qui concerne l’organisation des placements, il
s’agit essentiellement de savoir si la responsabilité de la gestion de la fortune doit
être supportée par un secrétariat à créer ou si cette tâche peut être assumée par la
Trésorerie fédérale (comme pour la Caisse fédérale de pensions).
L’avantage de la mise en place d’un secrétariat du fonds indépendant, assumant la
pleine responsabilité, serait la faible probabilité de s’exposer à des influences politi-
ques et à des conflits d’intérêts. En revanche, la question se pose de savoir si la con-
tinuité peut être assurée au sein d’une équipe de spécialistes aussi restreinte.
Si la responsabilité de la gestion de la fortune est confiée à la Trésorerie fédérale,
l’expérience de celle-ci et les synergies avec la gestion de la fortune de la CFP et des
placements financiers de la Confédération pourraient profiter au fonds. La gestion
par la Trésorerie fédérale pourrait en outre représenter la solution la plus avanta-
geuse, parce que la gestion de fortune se baserait en principe sur une organisation
existante possédant des structures en place, susceptibles d’être étendues. La limita-
tion prévue de la durée du fonds à trente ans parle également en faveur de la Tréso-
rerie fédérale. En revanche, cette solution est davantage exposée aux risques
d’influences politiques et de conflits d’intérêts.
Indépendamment de la décision ayant trait au secrétariat, la gestion pratique du por-
tefeuille devrait être confiée au moins en partie à des gestionnaires extérieurs. Des
indices de référence permettent ainsi de contrôler le succès de la gestion de fortune.
Une partie de la fortune pourrait toutefois être gérée par le secrétariat du fonds,
comme c’est le cas pour la Caisse fédérale de pensions.
Le Contrôle fédéral des finances pourrait servir d’organe de révision.
Distribution/conservation du capital à sa valeur réelle. Pour terminer, l’ordonnance
relative au fonds doit fixer des règles concernant la distribution des revenus et la
manière d’assurer la conservation du capital à sa valeur réelle. La question de prin-
cipe se pose de savoir comment conserver le capital à sa valeur réelle et si les mon-
tants distrubués doivent être stabilisés dans le temps ou non. Pour simplifier
l’établissement du budget et la planification financière, les sommes versées
devraient être constantes. Toutefois, la stabilisation des revenus dans le temps pose
le problème suivant: durant les années de faibles rendements, la conservation du ca-
pital à sa valeur réelle pourrait être menacée. Ce risque pourrait conduire à faire des
estimations de rendement extrêmement prudentes et à accumuler des réserves géné-
reuses. Par analogie avec la convention concernant la répartition des bénéfices con-
clue avec la BNS, ce risque pourrait être réduit en fixant des limites spérieures et
inférieures à la fortune du fonds et en réexaminant périodiquement le montant dis-
tribué.
2.1.5.3 
Distribution des revenus à la Confédération et
aux cantons
Le Conseil fédéral est d’avis qu’en ce qui concerne la distribution des revenus de la
fortune, les prétentions des cantons devront être respectées. Le produit annuel réel
dégagé devrait revenir à raison d’un tiers à la Confédération et de deux tiers aux
cantons. Cette proposition correspond à la règle de répartition fixée dans la Consti-

5617
tution pour le bénéfice net de la BNS. Elle est compatible avec la conception que les
actifs libres représentent une retenue de bénéfices de la banque centrale.
Entre les cantons, la répartition devra s’effectuer conformément à l’art. 27, al. 4, de
la loi sur la Banque nationale11, soit en tenant compte de la population de résidence
ordinaire et de la capacité financière (ch. 2.2.3).
Le produit étant versé au budget ordinaire de la Confédération et des cantons, les
affectations problématiques sous l’angle de la politique budgétaires sont évitées. Du
point de vue économique, la solution la plus judicieuse consiste à utiliser le produit
généré par les actifs libres non grevés d’affectations obligatoires pour financer des
tâches existantes. En renonçant à financer des tâches supplémentaires, cette solution
permettrait de contribuer à rembourser les dettes ou d’abaisser les impôts
(ch. 2.1.4.2.2).
2.1.6 
Procédure de consultation
Suite à l’adoption du message concernant l’utilisation des réserves d’or et à la loi
fédérale sur la Fondation Suisse solidaire, le Conseil fédéral a déjà organisé une
procédure de consultation entre juin et octobre 2000 portant sur l’utilisation des
800 tonnes d’or restant en dehors de la fondation. Dans cette procédure de consulta-
tion, il a mis en discussion deux propositions: une utilisation limitée dans le temps
en faveur de mesures de formation combinées avec des prestations transitoires dans
le secteur de l’AVS ou, alors, la réduction de la dette publique. L’éventail des avis
était large et a montré différentes préférences.
Les cantons ont insisté sur leur droit aux deux tiers des 800 tonnes d’or à disposi-
tion. Le PDC était également favorable à ce que les deux tiers de ces avoirs soient
versés aux cantons, mais voulait simultanément qu’une partie de ces avoirs soit con-
sidérée comme une contribution aux frais incombant aux cantons dans le secteur des
prestations complémentaires par suite de la flexibilitation de l’âge de la retraite.
La proposition ayant trait à une réduction de la dette de la Confédération et des
cantons a trouvé un écho favorable non seulement auprès des cantons, mais égale-
ment auprès du PRD, du parti libéral et des associations patronales.
Le PS ainsi que les syndicats souhaitaient que le produit de la gestion des recettes
tirées de la vente des 800 tonnes d’or soit utilisé en premier lieu pour le fonds de
l’AVS. Ils étaient donc – au moins en partie – d’accord avec l’UDC, qui avait
l’intention de transférer à l’AVS la totalité des réserves monétaires devenues dispo-
nibles.
La proposition de lancer une initiative sur la formation a été bien accueillie non
seulement par le Parti du Travail, mais surtout par les organisations du secteur de la
formation. Malgré quelques réserves de nature politique, le PDC a également
approuvé cette proposition. Bien qu’elles ne nient pas la nécessité de mesures de
formation dans le secteur des nouvelles technologies, la plupart des organisations
interpellées ont proposé d’autres sources de financement pour ces mesures.
 
11
Loi du 23 décembre 1953 sur la Banque nationale (LBN); RS 951.11.

5618
L’utilisation des ressources pour financer des prestations transitoires a été soutenue
par le Parti du Travail, mais en premier lieu par des associations de retraités. Les
écologistes, le Parti chrétien-social et la Confédération des syndicats chrétiens sou-
haitaient affecter les revenus courants tirés de la fortune au financement d’une rente
pour enfants ou pour augmenter les allocations actuelles.
Dans l’ensemble, les expériences faites lors de la procédure de consultation qui a eu
lieu durant l’été 2000 ont montré qu’une telle procédure portant sur l’utilisation des
actifs libres était capable de susciter une série de propositions diverses sans pour
autant faciliter la prise de décisions. Le Conseil fédéral a donc décidé de renoncer à
une deuxième procédure de consultation.
2.2 
Partie spéciale
2.2.1 
Définition du montant des actifs libres; création du
fonds, transfert de la fortune (art. 197, al. 1, P-Cst.)
L’al. 1 de l’art. 197 fixe d’abord clairement le volume des actifs libres. Ceux-ci
comprennent le produit de la vente des 1300 tonnes d’or. La fortune transférée sera
donc un avoir composé du produit de la vente effective, réalisée par la BNS, de cha-
cune des tranches, et non de la contre-valeur de 1300 tonnes d’or évaluées au prix
du marché à une date fixe. Au bilan de la BNS, une position intitulée «provision
pour la cession des actifs libres» représentera la totalité du montant à transférer après
la fin de toutes les ventes d’or.12
En même temps, l’al. 1 confère au Conseil fédéral la compétence, basée sur une
ordonnance, de créer un fonds de droit public ayant sa personnalité juridique propre.
Enfin, le premier alinéa des dispositions transitoires règle le transfert des actifs
libres dans le fonds.
2.2.2 
Conservation de la valeur réelle;
distribution des revenus; limitation dans le temps
(art. 197, al. 2 et 3, P-Cst.)
L’art. 197, al. 2, Cst. stipule que la fortune du fonds doit être conservée à sa valeur
réelle. Cela signifie que la fortune (nominale) transférée dans le fonds doit être aug-
mentée chaque année à raison du renchérissement. Seul le revenu net dégagé en ter-
mes réels peut être réparti. Chacun des éléments de la conservation du capital devra
être défini dans le cadre de l’ordonnance relative au fonds. En particulier, l’ordon-
nance sur le fonds devra dire si la conservation du capital doit être garantie en tout
temps ou si le critère de la conservation du capital peut subir des entorses durant
certaines années au bénéfice d’une uniformisation de la distribution du revenu, et si
la conservation du capital ne doit être garantie que durant une certaine période.
 
12
Actuellement, la valeur de cette provision se compose encore de deux éléments:
le produit exact de la partie déjà vendue des 1300 tonnes d’or et l’évaluation trimestrielle
aux prix du marché de l’or non encore vendu.

5619
Simultanément, l’al. 2 règle la distribution du revenu: de manière analogue à la règle
régissant la répartition du bénéfice de la BNS, les 2/3 du revenu doivent être transfé-
rés aux cantons et un tiers à la Confédération.
Les al. 2 et 3 limitent enfin la conservation du capital à sa valeur réelle et la distri-
bution proposée entre la Confédération et les cantons à trente ans. Si le peuple et les
cantons ne demandent pas, en temps utile, avant l’échéance du délai de trente ans, la
prorogation de cette réglementation ou une autre utilisation des actifs libres ou de
leurs revenus, le fonds sera dissous et le capital composant la fortune du fonds
transféré à raison d’un tiers à la Confédération et de deux tiers aux cantons.
2.2.3 
Répartition entre les cantons
(art. 197, al. 4, P-Cst.)
Lors de la répartition, entre les cantons, du revenu et, dans le cas d’une dissolution
du fonds après trente ans, du capital, la règle de répartition qui ressort de la loi sur la
Banque nationale (art. 27) sera applicable. Le produit sera versé à raison de 5/8 en
fonction de la population résidente et à raison de 3/8 en fonction de la capacité finan-
cière.
Cette clé de répartition est reprise dans le projet de la nouvelle loi sur la Banque
nationale (FF 2002 5791). Après l’entrée en vigueur de la réforme de la péréquation
financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, cette
clé de répartition devra être adaptée. Selon la proposition faite par le Conseil fédéral
dans le message sur la RPT, la distribution entre les cantons ne se fera plus, à
l’avenir, que d’après le critère de la population résidente (ch. 3.2.1).
3 
Initiative populaire
«Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS»
3.1 
Aspects formels
3.1.1 
Teneur
L’initiative populaire a la teneur suivante:
I
La Constitution fédérale du 18 avril 1999 est modifiée comme suit:
Art. 99, al. 4
4 Le bénéfice net de la Banque nationale est versé au fonds de compensation de
l’assurance-vieillesse et survivants, sauf une part annuelle d’un milliard de francs
qui est versée aux cantons. La loi peut prévoir une indexation de ce montant.

5620
II
Les dispositions transitoires de la Constitution fédérale sont complétées comme suit:
Art. 197, ch. 2 (nouveau)
2. Disposition transitoire ad art. 99, al. 4 (nouvelle)
L’art. 99, al. 4, entre en vigueur au plus tard deux ans après son acceptation par le
peuple et les cantons. Si les adaptations législatives ne sont pas intervenues à cette
date, le Conseil fédéral édicte les dispositions d’exécution.
3.1.2 
Aboutissement
L’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS» a été déposée
par le Comité pour la Sécurité AVS le 9 octobre 2002 à la Chancellerie fédérale. Par
décision du 7 novembre 2002, celle-ci a constaté que l’initiative populaire, munie de
116 023 signatures valables, a formellement abouti (FF 2002 6823 ss).
3.1.3 
Délais
Conformément à l’art. 29, al. 1, de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les
conseils (LREC, RS 171.11), le Conseil fédéral soumet à l’Assemblée fédérale un
message concernant cette initiative au plus tard une année après son dépôt, soit le
9 octobre 2003. De leur côté, les Chambres fédérales doivent décider, dans un délai
de 30 mois à partir du dépôt de l’initiative, soit jusqu’au 9 avril 2005, si elles
acceptent ou non l’initiative (art. 27, al. 1, LREC, art. 100 loi sur le Parlement du
13 décembre 2002).
3.1.4 
Validité
3.1.4.1 
Unité de la forme
Selon l’art. 139, al. 2, Cst., l’initiative populaire tendant à la révision partielle de la
Constitution peut revêtir la forme d’une proposition conçue en termes généraux ou
celle d’un projet rédigé. L’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale
pour l’AVS» est un projet rédigé de toutes pièces. L’unité de la forme est garantie.
3.1.4.2 
Unité de la matière
Une initiative populaire tendant à la révision partielle de la Constitution (art. 194,
al. 2, Cst.) doit avoir une seule matière pour objet. Cette exigence est respectée lors-
qu’il existe un rapport intrinsèque entre les différentes parties de l’initiative. Le
contenu de l’initiative «Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS» est le sui-
vant:

5621
–
elle prévoit que les bénéfices de la Banque nationale sont versés au fonds de
compensation de l’AVS, sauf une part annuelle d’un milliard de francs des-
tinée aux cantons. La loi peut prévoir une indexation de ce montant;
–
si les adaptations législatives ne sont pas intervenues au plus tard deux ans
après l’acceptation de l’initiative par le peuple et les cantons, le Conseil
fédéral édicte les dispositions d’exécution.
L’initiative populaire en question a clairement un seul thème pour objet, à savoir la
modification de la clé de répartition actuelle des bénéfices de la Banque nationale.
La volonté du souverain peut se former librement. Le principe de l’unité de la
matière, qui est une condition formelle de validité de l’initiative populaire, est donc
respecté dans le cas présent.
3.1.4.3 
Autres exigences de validité
En plus de l’unité de la forme et de la matière, l’art. 194, al. 2, Cst., mentionne le
respect des règles impératives du droit international et fait de la non-violation de ces
règles une condition de validité d’une initiative.
Conformément à la pratique des autorités fédérales, l’applicabilité d’une disposition
constitutionnelle constitue également une condition de validité d’une initiative
populaire.
L’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS» ne viole pas
les règles du droit international et elle est applicable. L’initiative est donc valable.
3.2 
Situation actuelle
3.2.1 
Clé de répartition actuelle des bénéfices
de la Banque nationale
Dans le droit en vigueur, la répartition des bénéfices de la Banque nationale est ré-
glementée de la manière suivante: l’art. 99, al. 4, Cst. stipule que les deux tiers au
moins du bénéfice net de la BNS sont versés aux cantons. L’art. 27 de la loi sur la
Banque nationale apporte les précisions suivantes: après dotation du fonds de
réserve (2 % au maximum du capital social, soit 1 million de francs) et paiement
d’un dividende aux actionnaires (au maximum 6 % du capital social versé, soit
1,5 million de francs), les cantons reçoivent une indemnité de 80 centimes par tête
de population (au total 5,5 millions de francs). Le surplus revient pour un tiers à la
Confédération et pour deux tiers aux cantons. Les cantons se partagent la part leur
revenant à raison de 5/8 en fonction de leur population résidente et à raison de 3/8 en
fonction de leur capacité financière. Le Conseil fédéral a fixé les modalités par voie
d’ordonnance.13 Les éléments essentiels de cette répartition (1/3 Confédération, 2/3
cantons, répartition des parts des cantons selon leur population résidente et leur
capacité financière) figurent également dans le projet de révision totale de la loi sur
 
13
Ordonnance du 7 décembre 1992 sur la répartition des parts des cantons au bénéfice net
de la Banque nationale suisse; RS 951.181.

5622
la Banque nationale (message du 26 juin 2002 concernant la révision de la loi sur la
Banque nationale; FF 2002 5645 ss).
Dans le cadre de la réforme de la péréquation et de la répartition des tâches entre la
Confédération et les cantons (RPT), la capacité financière en tant qu’instrument de
gestion de la péréquation financière est supprimée. Cette suppression aura également
des incidences sur la répartition des bénéfices de la Banque nationale entre les can-
tons. Dans son message du 14 novembre 2001 (FF 2002 2250 à 2252), le Conseil
fédéral a proposé d’adapter la loi sur la Banque nationale en même temps que
l’entrée en vigueur de la RPT et d’effectuer la répartition entre les cantons en tenant
uniquement compte de la population résidente.
3.2.2 
Règles applicables à la détermination des bénéfices et
stabilisation de la distribution annuelle des bénéfices
au moyen de conventions
3.2.2.1 
Détermination des bénéfices
Alors que la répartition des bénéfices de la BNS est réglée de manière exhaustive
par le droit en vigueur (ch. 3.2.1), l’art. 99, al. 3, Cst., prévoit simplement, en ce qui
concerne la détermination des bénéfices, que la Banque nationale constitue des
réserves monétaires suffisantes à partir de ses revenus. Des normes relatives à la
mise en oeuvre concrète de cette disposition constitutionnelle font défaut dans la loi
actuelle sur la Banque nationale; la question de savoir quelle part des revenus de la
Banque nationale doit être affectée à la constitution de réserves et quelle part doit
être distribuée en tant que bénéfice n’est notamment pas résolue.
La révision totale de la LBN amène des clarifications dans ce domaine: le projet de
loi stipule que la Banque nationale constitue des provisions suffisantes afin de main-
tenir les réserves monétaires au niveau requis par la politique monétaire. Le produit
restant représente le bénéfice pouvant être distribué. En déterminant les réserves
monétaires au niveau requis par la politique monétaire, la BNS se fonde sur l’évolu-
tion de l’économie suisse (art. 30 P-LBN; FF 2002 5865).
Dans la pratique, la détermination des bénéfices a été réglée jusqu’à présent comme
suit:
jusqu’en 1991, la Banque nationale a produit un bénéfice net annuel d’environ
8 millions de francs, qui couvrait la dotation du fonds de réserve, le versement du
dividende aux actionnaires et l’indemnité par habitant aux cantons. Les revenus nets
supplémentaires servaient exclusivement à constituer des provisions;
en 1992, la BNS et le DFF ont conclu pour la première fois une convention concer-
nant la distribution des bénéfices de la BNS. Cette première convention, tout comme
les suivantes, instituait une règle d’or qui servait à pallier l’absence de base légale
concernant la détermination du bénéfice: la BNS devait augmenter ses provisions au
même rythme que la croissance économique moyenne nominale. Cette règle régis-
sant la détermination du bénéfice constituait ainsi un élément important de ladite
convention et des suivantes.

5623
3.2.2.2 
Distribution constante des bénéfices (stabilisation)
En raison des fluctuations des cours de change et des taux d’intérêt, les revenus de la
BNS peuvent varier fortement d’une année à l’autre. Cet état de fait complique sin-
gulièrement la tâche de la Confédération et des cantons dans l’établissement du
budget et de la planification financière. C’est pourquoi les conventions concernant
la distribution des bénéfices de la BNS contiennent toujours un dispositif de lissage
(stabilisation): le volume du montant distribué est estimé sur la base de prévisions
des revenus et il est maintenu constant durant une certaine période.
Ainsi, dès l’année 1991, la BNS a distribué un montant maximal de 600 millions de
francs à la Confédération (1/3) et aux cantons (2/3). A l’occasion des renouvellements
successifs de la convention, ce montant a été porté, dès l’année 1998, à 1,5 milliard
de francs, et dès l’année 2002, à 2,5 milliards de francs par an. Ces augmentations
importantes ne s’expliquent pas uniquement par les revenus supérieurs attendus
pour la période suivante. Ce sont plutôt des estimations trop prudentes durant la
période précédente qui ont conduit à un excédent de provisions, lequel a pu être
redistribué durant les périodes suivantes.
3.2.2.3 
Contenu de la convention actuelle concernant
la distribution des bénéfices de la BNS
La convention concernant la distribution des bénéfices de la BNS a été renouvelée
pour la dernière fois au printemps 2002. En raison de revenus plus élevés que pré-
vus, la BNS disposait à fin 2001 de provisions pour risques de marché, de crédit, de
liquidité et d’exploitation qui dépassaient de 13 milliards de francs le montant
visé.14 Le DFF et la BNS ont donc décidé, en mars 2002, de résorber sur une
période de dix ans ce surplus qui doit être considéré comme un bénéfice non distri-
bué de la Banque nationale.
Le montant actuel des bénéfices distribués comprend donc deux éléments: il englobe
d’une part les revenus courants que la BNS tire annuellement de ses actifs. Les pré-
visions se basent en l’occurrence sur un revenu moyen de presque 3 %. Le montant
actuel distribué englobe d’autre part une certaine somme visant à résorber, jusqu’en
2012, les bénéfices non distribués durant la période précédente s’élevant au total à
13 milliards de francs, résultant de la règle instituant la distribution constante des
bénéfices.
C’est en particulier grâce à cet élément de «résorption du surplus» que, dès le prin-
temps 2003, le montant distribué a pu être porté à 2,5 milliards de francs par an.
Dans dix ans, le montant effectif des provisions aura à nouveau atteint le niveau
visé. L’élément de «résorption du surplus» sera supprimé de telle sorte que la distri-
bution des bénéfices de la BNS s’effectuera simplement en fonction des revenus
effectifs réalisés. A l’heure actuelle, on peut estimer ce montant à 900 millions de
francs par an.
 
14
Rapport de gestion 2002 de la BNS, p. 106.

5624
Au-delà d’une période de dix ans, les prévisions de revenus sont très aléatoires. La
convention fixe une limite inférieure aux provisions effectives pour que, en cas de
baisse inattendue des revenus de la BNS, le niveau des réserves monétaires ne tombe
pas au-dessous d’un certain minimum requis par la conduite de la politique moné-
taire. Si celui-ci est atteint, les distributions de bénéfices doivent être réduites. A
l’inverse, une limite supérieure a été introduite dans la convention pour que, si les
revenus de la BNS dépassent ce qui est attendu, la réduction prévue des provisions
excédentaires ne soit pas inutilement ralentie. De plus, en 2007 la convention sera
automatiquement soumise à réexamen. L’objectif est de prendre en compte suffi-
samment tôt les écarts entre les estimations de revenus et les revenus effectivement
réalisés et d’éviter des réductions ou des augmentations abruptes du montant annuel
distribué. De l’avis de la BNS, les rendements attendus sur lesquels se fonde la con-
vention concernant la distribution des bénéfices de la BNS doivent être considérés
aujourd’hui comme optimistes. Dans un proche avenir, le niveau de rendement des
marchés financiers devrait rester bas. La Banque nationale estime donc qu’une dis-
tribution annuelle des bénéfices de 2,5 milliards de francs (sans les revenus tirés des
actifs libres) n’est pas assurée à partir de 2007.
3.3 
Appréciation de l’initiative et de ses effets
3.3.1 
Calculs des auteurs de l’initiative
Les auteurs de l’initiative présentent sur leur site internet15 des calculs relatifs aux
bénéfices de la Banque nationale et à la contribution attendue de la BNS à l’assai-
nissement de l’AVS. Ils partent de l’idée qu’après avoir alimenté ses provisions, la
BNS est durablement en mesure de distribuer un bénéfice annuel net de 3 milliards
de francs. En cas d’acceptation de l’initiative, 1 milliard de francs seraient donc ver-
sés aux cantons et 2 milliards de francs au fonds AVS.
Selon la convention actuelle concernant la distribution des bénéfices de la BNS,
passée entre la Banque nationale et le Département fédéral des finances, la BNS
verse chaque année un montant de 2,5 milliards de francs à la Confédération et aux
cantons.
Au premier coup d’œil, les chiffres fournis par les auteurs de l’initiative et ceux du
DFF/BNS ne divergent pas fondamentalement. Ils cachent néanmoins une différence
de taille: dans les calculs du DFF/BNS, seule une partie de la distribution des béné-
fices est financée par les revenus courants de la BNS. L’autre partie provient de la
résorption de surplus de provisions résultant d’estimations de revenus trop prudentes
effectuées dans le cadre des précédentes conventions (ch. 3.2.2.3). Lorsque ces pro-
visions «excédentaires» auront été redistribuées – ce qui devrait être le cas à fin
2012 – la distribution des bénéfices se limitera aux revenus nets courants réalisés
après déduction du montant prévu servant à alimenter les provisions. Compte tenu
de nos estimations actuelles, le bénéfice distribué pourrait s’élever, dès l’année
2013, à 900 millions de francs par an en chiffres ronds. En revanche, les calculs des
auteurs de l’initiative ne comportent aucun élément de résorption de surplus de pro-
visions; la distribution annuelle des bénéfices de la BNS de 3 milliards de francs est
exclusivement financée par les revenus courants de la BNS. De plus, les hypothèses
 
15
www.sichereahv.ch

5625
de la BNS/DFF divergent de celles des auteurs de l’initiative en particulier en ce qui
concerne les points suivants:
–
dans les calculs de la BNS/EFD, la règle actuelle selon laquelle les réserves
monétaires de la BNS doivent augmenter au même rythme que la croissance
économique moyenne nominale a été respectée. Une croissance nominale de
3 % nécessite une augmentation des provisions de la BNS de 1 milliard de
francs par an. En revanche, les auteurs de l’initiative partent d’une augmen-
tation annuelle des provisions de 1 % seulement (dans la mesure du renché-
rissement). De plus, les calculs de la BNS/DFF se basent sur un montant
visé des provisions de 36 milliards de francs à fin 2002, montant dans lequel
est également contenue la provision pour fluctuations du prix de l’or16,
conformément à la convention concernant la distribution des bénéfices de la
BNS. Les auteurs de l’initiative partent d’un montant visé des provisions de
28 milliards de francs seulement. Ce montant plus bas ainsi que l’accroisse-
ment plus faible en pour cent des provisions, contribuent de manière essen-
tielle aux distributions de bénéfices plus élevées attendues par les auteurs de
l’initiative;
–
les auteurs de l’initiative partent de rendements supérieurs à ceux calculés
par la SNB/EFD, aussi bien pour les placements en devises qu’en francs
suisses. Les calculs de la BNS/DFF se basent sur les hypothèses de rende-
ment suivantes: devises: 4,7 %, titres en francs suisses: 3,0 % et créances ré-
sultant de pensions de titres: 2,5 %. En revanche, les auteurs de l’initiative
admettent un rendement de 6,0 % sur les placements en devises, de 3,0 %
(créances résultant de pensions de titres) et 5,0 % (titres) sur les placements
en francs suisses;
–
en admettant une dépréciation du dollar par rapport à un prix constant de
l’or exprimé en dollar US, la BNS et le DFF tablent sur un rendement néga-
tif des stocks d’or d’une contre-valeur de 19 milliards de francs restant à la
BNS. A l’inverse, les auteurs de l’initiative ne tiennent pas compte de l’or
dans leurs calculs de rendement. Ils partent de l’idée d’un rendement nul;
–
les auteurs de l’initiative partent d’un volume des actifs de la BNS un peu
supérieur à celui calculé par la BNS/EFD car ils incluent la contre-valeur de
l’or déjà vendu provenant des actifs libres dans leurs calculs de rendement.
Les actifs libres ont été totalement exclus des calculs de la BNS/EFD puis-
qu’ils doivent aussi vite que possible être transférés hors de la BNS (Annexe
4: aperçu des actifs productifs de la BNS);
–
les calculs des auteurs de l’initiative ne tiennent pas compte des charges
d’exploitation de la BNS (en gros 300 millions de francs par an).
Comme les auteurs de l’initiative affirment qu’ils ne visent pas à obtenir des verse-
ments plus importants de bénéfices de la BNS mais uniquement une nouvelle répar-
tition des bénéfices existants, toutes les données chiffrées présentées par la suite se
basent sur les calculs du DFF et de la BNS.
 
16
Cf. rapport de gestion 2002 de la BNS, p. 106 et communiqué de presse du DFF du
8 mars 2002.

5626
3.3.2 
Conséquences sur l’indépendance
de la banque centrale
Les auteurs de l’initiative affirment expressément qu’ils ne veulent pas faire pression
sur la BNS pour la contraindre à distribuer des bénéfices mais qu’ils souhaitent sim-
plement modifier la répartition actuelle des bénéfices de la BNS. Pourtant, on ne
peut s’empêcher de penser que le texte constitutionnel proposé par les auteurs de
l’initiative suggère indirectement que la BNS verse un bénéfice annuel minimal de
1 milliard de francs. Cette indication, même si elle ne correspond pas aux intentions
des auteurs de l’initiative, est en contradiction avec l’indépendance financière de la
BNS et avec le principe que celle-ci doit remplir sa mission de banque centrale en
toute indépendance et sans obligation de faire des bénéfices.
Si un objectif de politique sociale – le financement de l’AVS – est introduit dans
l’article constitutionnel sur la banque centrale, la crédibilité de celle-ci est mise en
question. L’initiative se basant sur des estimations de bénéfice non réalistes, le ris-
que existe qu’après son acceptation, une pression politique massive soit exercée sur
la BNS pour qu’elle augmente ses versements en faveur de l’AVS. L’indépen-dance
de la BNS s’en trouverait gravement compromise. Ce problème s’accentuera encore
si les distributions de bénéfices de la BNS doivent être réduites compte tenu de sa
capacité bénéficiaire à long terme, évaluée à 900 millions de francs (et qu’il ne reste-
ra donc rien pour l’AVS). Ce retour à une distribution des bénéfices au «niveau
normal» s’imposera au plus tard dès 2013, au moment du renouvellement de la con-
vention principale concernant la distribution des bénéfices de la BNS. Les estima-
tions de revenus sur lesquelles repose la convention – qui se base sur un rendement
moyen de 2,9 % – sont plutôt optimistes compte tenu du bas niveau de rendement
actuel des marchés financiers. Il ne faut donc pas exclure que le surplus disponible
des provisions de la BNS soit résorbé plus rapidement qu’initialement prévu. Le
montant distribué prévu par la convention, soumis à réexamen en 2007, pourrait
donc être revu à la baisse.
3.3.3 
Répercussions sur l’AVS
3.3.3.1 
Le point de la situation en matière d’AVS
L’AVS est actuellement financée aux trois quarts par les cotisations des assurés. Le
quart restant se compose des contributions des pouvoirs publics (20 % des dépenses)
ainsi que des recettes provenant de la TVA (depuis 1999 un pour cent en faveur de
l’AVS) et des recettes d’intérêts. Les prestations de l’AVS sont financées selon le
système dit de répartition. Dans un tel système, les recettes encaissées au cours
d’une période sont utilisées pour financer les prestations dues durant la même
période. La loi en vigueur prévoit que le fonds AVS doit couvrir le volume des
dépenses d’une période de un an. Dans le cadre de la 11e révision de l’AVS, cette
limite sera abaissée à 70 %.
En vertu d’une évolution démographique prévisible, un nombre toujours plus grand
de personnes à l’âge de la retraite fera face à un nombre toujours plus restreint de
personnes cotisant à l’AVS. En 2002, nous comptons une personne retraitée pour

5627
3,6 personnes soumises à l’obligation de cotiser; en 2010 ce rapport sera de 1 à 3,4
et en 2020 de 1 à 2,9.
Cette évolution démographique entraîne pour l’AVS des besoins financiers accrus.
A moyen terme, il faudra couvrir les besoins financiers au moyen de mesures tou-
chant aux prestations et aux cotisations, prévues dans le cadre de la 11e révision de
l’AVS, ainsi que par une éventuelle augmentation de la TVA de un point de pour-
centage. D’après les calculs actuels, il faudra procéder à cette augmentation de la
TVA en faveur de l’AVS, prévue par le Parlement, en 2009 afin d’éviter que le
fonds AVS ne descende au-dessous de la limite de 70 % des dépenses annuelles
qu’il est censé couvrir. Ces recettes supplémentaires assureraient le financement de
l’AVS jusqu’en 2013. Il faut s’attendre à de nouveaux besoins financiers correspon-
dant à la valeur d’un point de pourcentage de TVA jusqu’en l’an 2015 environ. Si
l’on ne procède à aucune correction du côté des prestations dans le cadre de la
12e révision de l’AVS, à partir de 2019, le fonds AVS descendra au-dessous de la
barre des 70 % de couverture obligatoire des dépenses annuelles. En revanche, si
des corrections interviennent, le financement de l’AVS se trouvera considérablement
amélioré.
3.3.3.2 
Incidences de l’initiative
L’initiative prévoit qu’après déduction de la part des cantons de 1 milliard de francs
par an, le bénéfice net de la Banque nationale sera versé au fonds de compensation
de l’assurance vieillesse et survivants. Sur la base de la nouvelle convention entre le
DFF et la BNS concernant la distribution des bénéfices de la BNS, datant d’avril
2002 (ch. 3.2.2.3), la BNS distribue, depuis le printemps 2003 jusqu’au printemps
2013 au plus tard, un montant de 2,5 milliards de francs par an. Selon les estima-
tions actuelles, l’excédent des réserves sera résorbé à partir de 2013 et la distribution
des bénéfices de la BNS aura lieu uniquement en fonction de sa capacité bénéficiaire
annuelle nette (après déduction de l’attribution aux provisions). D’après les pré-
visions actuelles, celle-ci s’élèvera à environ 900 millions de francs par an. Selon le
texte de l’initiative, ce montant serait intégralement versé aux cantons et il ne reste-
rait rien pour l’AVS.
En tenant compte des montants actuellement versés, il reste, sur les 2,5 milliards de
francs qui doivent être distribués annuellement et après déduction de la part de un
milliard due aux cantons, un solde de 1,5 milliard de francs censé alimenter le fonds
de compensation de l’AVS au maximum jusqu’en 2013. Ces recettes annuelles, de
l’ordre d’un demi point de pourcentage de TVA, couvrent environ 4,5 % des dépen-
ses de l’AVS. En admettant que ce montant soit versé pour la première fois en 2006
à l’AVS, les recettes supplémentaires pour l’AVS se chiffreraient au total à
12 milliards et auraient pour effet que le fonds ne tomberait pas, jusqu’en 2013, sous
la barre de la couverture de 70 % des dépenses annuelles de l’AVS. La hausse de la
TVA prévue pour 2009 ne s’imposerait qu’en 2014. Ce financement supplémentaire
n’ayant toutefois aucun caractère durable, le même besoin financier se fera ressentir
à partir de 2014, au moment de la suppression de ces ressources supplémentaires,
exactement comme si ces recettes temporaires n’avaient jamais existé. Il en résulte-
rait un besoin financier supplémentaire de deux points de pourcentage de TVA pour
ne pas laisser le fonds descendre en dessous des 70 % jusqu’en 2019. Demeurent

5628
toutefois réservées des mesures de correction dans le cadre de la 12e révision de
l’AVS, qui pourraient influencer favorablement le financement de celle-ci.
Ces recettes supplémentaires alimentant l’AVS au plus tard jusqu’en 2013, le début
des versements en faveur de l’assurance influence la date à laquelle il faudrait pro-
céder à un éventuel relèvement du taux de la TVA. Si le versement à l’AVS de
1,5 milliard de francs n’a lieu pour la première fois qu’en 200917, une hausse de la
TVA d’un demi-point de pourcentage s’impose en 2010, et une hausse de 1,5 point
de pourcentage en 2014 pour assurer le financement de l’AVS jusqu’en 2019.
En résumé, l’initiative n’influencerait que la date à laquelle s’imposent des mesures
de financement supplémentaires. Dans tous les cas, des mesures visant à améliorer
les perspectives de financement de l’AVS, qu’elles portent sur les prestations ou les
recettes, seraient nécessaires.
3.3.4 
Répercussions sur la Confédération et les cantons
En cas d’acceptation de l’initiative, depuis l’entrée en vigueur de celle-ci jusqu’à
l’échéance de la convention actuelle concernant la distribution des bénéfices de la
BNS (2012), la Confédération sera privée de recettes d’une valeur de 833 millions
de francs par an et les cantons de 666 millions de francs.18
Du point de vue des finances fédérales, la suppression de la part de la Confédération
au bénéfice net de la BNS représente une diminution de recettes permanente, com-
parable à une baisse d’impôt. Selon le principe du frein à l’endettement, l’initiative
entraînerait une correction équivalente au niveau des dépenses. Le besoin d’assainis-
sement actuel augmenterait du même montant.
De plus, le fait de reporter la hausse de la TVA entraînerait un manque à gagner
pour la Confédération, pour autant qu’une part continue à lui être versée. Simulta-
nément, la participation de la Confédération aux dépenses de l’AVS augmente. Il
faudra donc nécessairement économiser dans d’autres domaines.
Si l’initiative est acceptée avant que l’utilisation des actifs libres soit réglée (ch. 2),
il serait difficile de garantir la conservation de leur substance et d’affecter les reve-
nus à d’autres buts. Dans ce cas, il faudrait plutôt s’attendre à ce que les actifs libres
soient également affectés à l’AVS.
Le droit des cantons à la distribution des deux tiers des bénéfices de la Banque
nationale a des origines historiques: avant la fondation de la Banque nationale, les
cantons jouissaient de leur propre monopole d’émission des billets de banque,
auquel ils ont renoncé en faveur d’une monnaie nationale unique. En faisant partici-
per les cantons à la distribution des bénéfices de la Banque nationale à raison de
deux tiers, on entendait les dédommager de la perte de recettes liée à l’abandon de
leur monopole cantonal. On peut certes, 100 ans après le retrait du monopole, se
demander si la participation traditionnellement élevée des cantons aux bénéfices de
 
17
La votation populaire sur l’initiative doit avoir lieu au plus tard en février 2006;
l’initiative elle-même prévoit un délai de mise en œuvre de deux ans au maximum, c.à d.
jusqu’en février 2008. En cas d’acceptation de l’initiative, le versement des bénéfices de
la BNS selon les nouvelles règles aurait lieu au plus tard au printemps 2009.
18
En se basant sur le bénéfice convenu de 2,5 milliards de francs par an.

5629
la Banque nationale se justifie. Cependant, une réduction des parts cantonales aurait
incontestablement des répercussions financières importantes pour les cantons.
De même, si l’initiative était acceptée, le report de l’augmentation du taux de la
TVA en faveur de l’AVS entraînerait pour la Confédération, durant la période diffé-
rée, la perte de sa part (correction possible: réduction du taux de contribution). Du
fait de la suppression de la part de la Confédération aux bénéfices de la BNS, en cas
de première distribution du montant de 1,5 milliard de francs à l’AVS en 2006, la
Confédération enregistrerait des diminutions de recettes de 500 millions de francs
environ durant les années 2009 à 2013, soit au total 2,5 milliards de francs. Si le
montant de 1,5 milliard de francs était distribué pour la première fois à l’AVS en
2009, les diminutions de recettes de la Confédération s’élèveraient à 300 millions de
francs environ durant les années 2009 à 2013, soit au total 1,5 milliard de francs.
3.3.5 
Appréciation de l’initiative
En conclusion, il faut constater que l’initiative ne parvient pas à contribuer, comme
le souhaitent ses auteurs, à assurer le financement de l’AVS. Si, comme le disent les
auteurs de l’initiative, ils n’ont pas l’intention d’affaiblir la Banque nationale et re-
noncent donc à des distributions plus élevées de bénéfices, l’initiative ne peut
finalement que repousser de quelques années la nécessité de prendre des mesures
supplémentaires de financement. Des mesures touchant les prestations ou des recet-
tes visant à améliorer le financement de l’AVS restent néanmoins indispensables.
Parallèlement, une acceptation de l’initiative entraînerait des pertes de recettes
importantes pour la Confédération et les cantons. L’initiative ne procure aucune
source de financement supplémentaire à l’AVS; elle prévoit simplement une nou-
velle répartition des bénéfices en détournant les recettes existantes de la Confédéra-
tion et des cantons au profit de l’AVS. Pourtant, tant les cantons que la Confédéra-
tion ont besoin de ces recettes pour financer leurs tâches courantes; en fin de comp-
te, l’initiative remplace des hausses d’impôts en faveur de l’AVS par des hausses
d’impôts en faveur du financement d’autres tâches publiques.
Enfin, et même si ce n’était pas l’intention des auteurs de l’initiative, celle-ci com-
porte de sérieux risques quant à l’indépendance de la Banque nationale. Dans aucun
autre pays industrialisé, un but de politique sociale – tel que le financement de la
prévoyance vieillesse – ne figure dans un article constitutionnel relatif à la politique
de la banque centrale. L’acceptation de l’initiative compromettrait la crédibilité et la
renommée de la Banque nationale, qui exerce un rôle stabilisateur. Parallèlement, en
cas d’acceptation de l’initiative, le risque serait grand qu’en cas de futurs problèmes
de financement de l’AVS, on envisage à la fois des hausses de la TVA et des distri-
butions supérieures de bénéfices de la BNS, ce qui conduirait à exercer une pression
politique considérable sur la Banque nationale.

5630
4 
Conséquences
4.1 
Conséquences financières et effets sur l’état
du personnel
4.1.1 
Conséquences financières
L’utilisation proposée des revenus tirés des actifs libres assure à la Confédération et
aux cantons les recettes supplémentaires qu’ils reçoivent dès le printemps 2004 en
vertu de la convention additionnelle concernant la distribution de revenus tirés des
actifs libres, qui fait office de solution transitoire (2004: 300 mio. fr.; 2005:
400 mio. fr.; dès 2006: 500 mio. fr.; ch. 2.1.3). En partant d’actifs libres d’une va-
leur de 20 milliards de francs (prix de vente moyen de l’or de 15 000 fr/kg) et d’un
taux d’intérêt réel de 2,5 %, les revenus annuels réels s’élèvent à 500 millions de
francs. De cette somme, durant le délai prévu de trente ans, 167 millions de francs
par an seront distribués à la Confédération et 333 millions aux cantons (répartition
par cantons: annexe 5).
L’acceptation de l’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour
l’AVS» entraînerait une baisse des recettes pour la Confédération et les cantons. La
distribution actuelle des bénéfices de la BNS s’élève à 2,5 milliards de francs par an;
la Confédération reçoit annuellement 833 millions, les cantons 1667 millions. En
cas d’acceptation de l’initiative, la part des cantons aux bénéfices de la BNS se
réduirait annuellement à 1 milliard de francs et la part de la Confédération serait
totalement supprimée. En revanche, le fonds de l’AVS serait alimenté à hauteur de
1,5 milliard de francs par an.
Le montant actuel des bénéfices distribués est cependant bien supérieur aux revenus
nets courants de la BNS et conduit à une résorption des provisions (ch. 3.2.2.3). Dès
l’exercice 2013 au plus tard, la résorption prévue de ces provisions excédentaires
(appelées «surplus disponible») devrait être achevée et la distribution de bénéfices
ne comprendra plus que les revenus nets.19 On peut les estimer aujourd’hui à
900 millions de francs par année. En vertu du droit en vigueur, les cantons rece-
vraient 600 millions, la Confédération 300 millions. En cas d’acceptation de
l’initiative, la totalité des 900 millions serait versée aux cantons; la Confédération et
l’AVS ne recevraient rien.
 
19
La convention en vigueur entre le DFF et la BNS concernant la distribution des bénéfices
de la BNS est valable jusqu’à fin 2012. Les explications sur les conséquences financières
se basent sur l’hypothèse qu’en cas d’acceptation de l’initiative «Bénéfices de la Banque
nationale pour l’AVS», la convention concernant la distribution des bénéfices de la BNS
soit maintenue et que seule la clé de répartition soit modifiée. Mais il serait également
concevable de décider, dans le cadre des dispositions légales d’application de l’initiative,
que les provisions excédentaires au moment de l’entrée en vigueur de l’initiative soient
transférées en une seule fois au fonds AVS, ce qui aurait pour conséquence une réduction
immédiate des distributions futures effectuées à partir de la capacité bénéficiaire à long
terme d’environ 900 millions de francs.

5631
4.1.2 
Effets sur l’état du personnel
Le Conseil fédéral a prévu que la substance des actifs libres soit maintenue dans un
fonds séparé géré en dehors de la BNS. La gestion de ce fonds entraîne des dépenses
de personnel. Dans l’hypothèse où la Trésorerie fédérale assume la gestion de cette
fortune, il serait possible de bénéficier de ses infrastructures, de son savoir-faire et
de ses ressources. Les besoins en personnel supplémentaire se chiffreraient entre
trois à six postes.
4.2 
Conséquences économiques
Comme ces actifs libres d’une contre-valeur de 1300 tonnes d’or représentent des
réserves dont la Banque nationale n’a plus besoin, la marge de manoeuvre dont elle
doit disposer pour mener sa politique monétaire n’est pas entravée par le transfert de
cette fortune hors de la BNS et par sa cession à un fonds de gestion.
Les ventes d’or n’ont elles-mêmes aucune influence sur l’évolution de la masse
monétaire et donc sur le renchérissement. De plus, les ventes d’or sont coordonnées
dans le cadre d’un accord entre les banques centrales européennes et se déroulent
sur une longue période; leurs répercussions sur le prix de l’or et les variations des
cours de change peuvent donc être considérées comme négligeables (ch. 2.1.1.2).
Du point de vue de l’évolution de la masse monétaire et des cours de change, l’ex-
clusion des actifs libres du bilan de la BNS ne présente également aucun problème
puisque le porte-feuille de titres détenu par la BNS, comprenant des placements
suisses et étrangers, peut être cédé directement au fonds de gestion. Dans la mesure
où les recettes supplémentaires ne conduisent pas à une augmentation des dépenses,
la distribution non affectée des bénéfices à la Confédération et aux cantons n’est pas
liée à une augmentation de la quote-part de l’Etat. Même si les recettes supplémen-
taires conduisaient à une augmentation des dépenses de l’Etat, il ne faut pas
s’attendre à une accélération de l’inflation étant donné le montant en question.
L’acceptation de l’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour
l’AVS» permettrait certes de différer provisoirement une hausse de la TVA. Ce
report n’étant cependant possible que pour une période assez limitée, il ne faut donc
guère en attendre des effets positifs sur le plan économique. De plus, l’initiative
porte en elle le risque de compromettre l’indépendance de la banque centrale
(ch. 3.3.2).
Le projet d’utilisation des actifs libres aussi bien que l’initiative populaire «Béné-
fices de la Banque nationale pour l’AVS» n’entraînent aucune charge supplémen-
taire pour les entreprises.

5632
5 
Programme de la législature
Le «message concernant l’utilisation des réserves d’or et une loi fédérale sur la Fon-
dation Suisse solidaire» figure dans le programme de la législature 1999–2003, au
chap. 2.6 «Institutions de l’Etat». La présente base constitutionnelle pour l’utilisa-
tion de 1300 tonnes d’or de la Banque nationale fait suite au projet qui a échoué en
votation populaire au mois de septembre 2002.
6 
Relation avec le droit européen
L’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS» propose
d’inscrire dans l’article constitutionnel sur la politique monétaire une affectation
concrète des bénéfices de la Banque nationale. Cette procédure est inhabituelle en
droit européen et international applicable aux banques centrales et peut mettre en
péril l’indépendance et la crédibilité de la BNS.
En droit européen, la répartition des bénéfices est réglée de la manière suivante: le
bénéfice net de la Banque centrale européenne (BCE) est d’abord attribué, jusqu’à
un certain plafond, au fonds de réserve. L’éventuel bénéfice net restant est distribué
aux pays européens détenteurs de parts de la BCE, proportionnellement aux parts
qu’ils ont libérées (art. 33 du protocole sur les statuts du système européen de ban-
ques centrales et de la Banque centrale européenne; «statuts du SEBC»). Dans
l’espace européen, les «revenus monétaires» des banques centrales nationales, à
savoir les revenus annuels tirés des actifs que les banques centrales détiennent en
contrepartie des billets en circulation et des engagements résultant des dépôts cons-
titués par les établissements de crédit, sont également distribués selon cette clé de
répartition (art. 32 des statuts SEBC). En droit européen, il n’y a pas de prescrip-
tions sur l’utilisation des autres revenus que les banques centrales nationales tirent
de leurs actifs. En revanche, leur gestion doit se faire en accord avec la BCE (art. 31
des statuts SEBC).

5633
Annexe 1
Convention du 5 avril 2002 concernant la distribution
des bénéfices de la BNS
Convention entre le DFF et la BNS concernant la distribution
des bénéfices de la BNS
Le Département fédéral des finances (DFF) et la Banque nationale suisse (BNS)
conviennent, après que le Conseil fédéral a pris connaissance du projet le 8 mars
2002, de ce qui suit:
1.
La BNS augmente ses provisions pour risques de marché, de liquidité,
d’exploitation et de prix sur l’or au même rythme que la croissance
moyenne, pendant les cinq années précédentes, du produit intérieur brut
nominal.
2.
Au titre des exercices 2003 à 2012, la BNS verse annuellement le montant
de 2,5 milliards de francs, tiré de son bénéfice annuel, à la Confédération et
aux cantons (art. 27, al. 3, let. b, LBN). Ce montant est constitué d’une part
découlant des revenus que la BNS attend dans le futur et d’une autre part
destinée à réduire l’écart (appelé «surplus disponible»), constaté en 2002,
entre le niveau réellement atteint par les provisions de la BNS et le niveau
qui est visé.
3.
Au printemps 2003, une distribution extraordinaire et unique de 1 milliard
de francs sera faite en plus de la distribution ordinaire au titre de l’exercice
2002 (1,5 milliard de francs).
4.
Les provisions de la BNS ne doivent pas passer à un montant inférieur de
plus de 10 milliards de francs au niveau visé. Au besoin, la distribution de
bénéfices à la Confédération et aux cantons sera réduite, voire supprimée,
même pendant la période sur laquelle porte la convention.
5.
Les provisions de la BNS ne doivent pas excéder de plus de 10 milliards de
francs le sentier prévu pour la résorption totale, en dix ans, du surplus dis-
ponible. Au besoin, la distribution de bénéfices à la Confédération et aux
cantons sera relevée, même pendant la période sur laquelle porte la conven-
tion.
6.
Après cinq ans, la convention sera soumise à un réexamen pour éviter autant
que possible des coupures abruptes dans la distribution ou une réduction
insuffisante du surplus disponible.
7.
Après approbation par l’Assemblée générale ordinaire de l’emploi du béné-
fice, la BNS transfère le montant à l’Administration fédérale des finances.
Celle-ci verse ensuite deux tiers du montant aux cantons, conformément à la
clé de répartition prévue à l’art. 27, al. 4, LBN.

5634
8.
La présente convention remplace la convention passée en avril 1998 entre le
DFF et la BNS.
Berne, le 21 mars 2002
Zurich, le 5 avril 2002
Département fédéral des finances:
Banque nationale suisse:
Le chef du département, K. Villiger
Le président du Conseil de banque,
E. Belser
Le président de la Direction générale,
J.-P. Roth

5635
Annexe 2
Convention additionnelle du 12 juin 2003
Convention additionnelle entre le DFF et la BNS
concernant la distribution de revenus tirés des actifs libres
Le Département fédéral des finances (DFF) et la Banque nationale suisse (BNS)
conviennent, après que le Conseil fédéral a pris connaissance du projet le 6 juin
2003, de ce qui suit:
1.
La présente convention additionnelle complète la convention conclue le
5 avril 2002 entre le DFF et la BNS concernant la distribution des bénéfices
de la BNS («convention principale»). Elle est limitée dans le temps et appli-
cable jusqu’à l’entrée en vigueur d’une base juridique spéciale régissant
l’utilisation des actifs libres ou de leurs revenus.
2.
Les actifs libres de la BNS sont constitués du produit de la vente des
1300 tonnes d’or qui ne sont plus nécessaires à la conduite de la politique
monétaire (les actifs libres productifs) et de la part non encore vendue de cet
or. Leur valeur correspond au montant de la «Provision pour la cession des
actifs libres», au passif du bilan de la BNS.
3.
Les revenus tirés des actifs libres productifs sont distribués chaque année à
la Confédération (1/3) et aux cantons (2/3). La distribution est lissée. Elle
augmente, jusqu’à l’achèvement des ventes d’or, avec l’accroissement de la
part des actifs productifs.
4.
Les montants distribués annuellement sont fixés comme suit:
Exercice annuel de la BNS
Versement au printemps
Montant (en millions de francs)
2003
2004
300
2004
2005
400
dès 2005
dès 2006
500
5.
Si les revenus effectivement obtenus sont supérieurs ou inférieurs au mon-
tant convenu, la différence est attribuée à la provision pour risques de mar-
ché, de crédit et de liquidité ou prélevée sur cette provision; sont applicables
le plafond et le seuil concernant les provisions tels qu’ils sont fixés dans la
convention principale.
6.
Au printemps de 2007, le montant convenu de la distribution fera l’objet
d’un réexamen, en même temps que le réexamen prévu dans la convention
principale concernant la distribution des bénéfices de la BNS.

5636
7.
Après approbation par l’Assemblée générale ordinaire de l’emploi du
bénéfice, la BNS transfère le montant convenu à l’Administration fédérale
des finances. Celle-ci verse ensuite deux tiers du montant aux cantons, con-
formément à la clé de répartition prévue à l’art. 27, al. 4, LBN.
Berne, le 12 juin 2003
Berne, le 12 juin 2003
Département fédéral des finances:
Banque nationale suisse:
Le chef du département, K. Villiger
Le président du Conseil de banque,
H. Raggenbass
Le président de la Direction générale,
J.-P. Roth

5637
Annexe 3
Réserves monétaires en comparaison internationale
Comparaison internationale des réserves monétaires (Etat: mars 2003)
Pays
Or
Réserves sans l’or
Total des réserves
en tonnes
en %
du PIB
en % des
import.
en mio. $
en %
du PIB
en % des
import.
en mio. $
en %
du PIB
en % des
import.
Zone Euro
12’372
1.82%
5.10%
235’808
3.17%
8.87%
371’288
4.99%
13.96%
Danemark
62
0.34%
0.89%
28’292
14.20%
37.04%
28’973
14.54%
37.93%
Suède
185
0.74%
1.98%
17'321
6.30%
16.92%
19'351
7.03%
18.90%
GB
314
0.21%
0.75%
38'330
2.33%
8.42%
41'763
2.53%
9.18%
Norvège
37
0.19%
0.71%
20'244
9.68%
35.71%
20'647
9.87%
36.43%
E.-U.
8'135
0.85%
6.19%
69'010
0.66%
4.80%
158'091
1.51%
10.99%
Canada
16
0.02%
0.06%
35'757
4.60%
12.42%
35'931
4.62%
12.48%
Japon
765
0.20%
2.04%
487'943 11.65% 118.69% 496'322
11.85%
120.73%
Malaisie
36
0.45%
0.46%
34'519
39.20%
40.02%
34'918
39.66%
40.48%
Singapour
127
1.58%
1.18%
82'089
93.09%
69.58%
83'484
94.67%
70.76%
Suisse*
1’290
4.59%
12.75%
25’951
8.43%
23.42%
40’077
13.02%
36.17%
* après le transfert prévu de 1 300 tonnes d’or et en admettent que les provisions de la BNS aient atteint le
niveau visé
 (la BNS assurant une distribution constante des bénéfices à la Confédération et aux cantons, des écarts
temporaires sont possibles)

5638
Annexe 4
Etat des actifs productifs de la BNS à fin 2002
Actifs productifs au 31.12.2002
en mio. de fr.
Or à caractère monétaire
19’762
Or "actifs libres"
9’795
Placement de devises à caractère monétaire
43’097
Placement de devises "actifs libres"
10’034
Créances résultant de pensions de titres
27’977
Titres CHF à caractère monétaire
5’892
Titres CHF "actifs libres"
1’126
Autres actifs productifs
3’119

5639
Annexe 5
Répartition par canton de la distribution additionnelle
de revenus tirés des actifs libres
Hypothèses:
–
Valeur du capital: 20 milliards de francs (prix de vente moyen de l’or de
15 000 fr/kg)
–
Taux d’intérêt réel de 2,5 % par an
–
Population résidante 2001
–
Indice de la capacité financière 2002/03
&DQWRQV
,QGLFHGHOD
3RSXODWLRQ
0RQWDQWHQIUDQFV 0RQWDQWHQIUDQFVVHORQ
0RQWDQWWRWDO
FDSDFLWp
UpVLGDQWH
VHORQODSRSXODWLRQ
ODFDSDFLWpILQDQFLqUH
HQIUDQFV
ILQDQFLqUH
PR\HQQH
UpVLGDQWH
G
DSUqVODIRUPXOH

HQ
GHUpJUHVVLRQ
=+





%(





/8





85





6=





2:





1:





*/





=*





)5





62





%6





%/





6+





$5





$,





6*





*5





$*





7*





7,





9'





96





1(





*(





-8





7RWDO






Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant l'utilisation de 1300 tonnes d'or de la Banque nationale suisse et
l'initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l'AVS»
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2003
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
36
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
03.049
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
16.09.2003
Date
Data
Seite
5597-5639
Page
Pagina
Ref. No
10 127 622
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.