ch_vb · JAAC 59.25 · 1994-08-09 · de


JAAC 59.25
Office fédéral de la justice, 9 août 1994
Trafic de transit à travers les Alpes. Prise en considération du droit
européen dans l’interprétation et la mise en oeuvre législative et
réglementaire des art. 36sexies Cst. et 22 disp. trans. Cst.
- Dans la mise en oeuvre de l’art. 36sexies Cst., les autorités fédérales
devraient faire une lecture globale des dispositions constitutionnelles
et européennes pertinentes en vue de choisir les mesures législatives
et réglementaires d’application les plus aptes à remplir de manière
cohérente et optimale le mandat constitutionnel du 20 février 1994.
- Seules des dispositions d’application législatives et réglementaires
protégeant de manière générale et non discriminatoire la zone
alpine contre les effets du trafic transalpin dans son ensemble seront
compatibles avec les obligations européennes de la Suisse.
Transitverkehr durch die Alpen. Berücksichtigung des europäischen
Rechts bei der Auslegung von Art. 36sexies BV und 22 ÜB BV und der
Ausführungsgesetz- und Verordnungsgebung.
- Bei der Verwirklichung von Art. 36sexies BV sollten die Bundesbehörden
die zutreffenden verfassungsrechtlichen und europäischen
Bestimmungen global lesen, um die für eine kohärente und optimale
Erfüllung des Verfassungsauftrags vom 20. Februar 1994 geeignetsten
Ausführungsmassnahmen auf Gesetzes- und Verordnungsstufe zu
wählen.
- Nur gesetzliche und verordnungsmässige Ausführungsbestimmungen,
welche die Alpinzone allgemein und nicht diskriminierend gegen die
Auswirkungen des gesamten Transitverkehrs schützen, werden mit den
europäischen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar sein.
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Traffico di trasporto attraverso le Alpi. Si tiene conto del diritto
europeo nell’interpretazione e nella legislazione d’esecuzione e di quella
sulla via d’ordinanza degli art. 36sexies Cost. e 22 disp. trans. Cost.
- Nell’attuazione dell’art. 36sexies Cost., le autorità federali dovrebbero
fare una lettura globale delle disposizioni costituzionali ed europee
pertinenti, nell’intento di scegliere le misure d’esecuzione a livello
legislativo e di ordinanza più adatte per l’adempimento coerente e
ottimale del mandato costituzionale del 20 febbraio 1994.
- Soltanto le disposizioni d’applicazione a livello legislativo e di
ordinanza che proteggano in modo generale e non discriminante la
zona alpina contro gli effetti del traffico transalpino nel suo insieme
saranno compatibili con gli obblighi europei della Svizzera.
Avis de droit sur la nécessité de principe et sur les modalités de la
prise en considération du droit européen dans la mise en oeuvre
législative et réglementaire des art. 36sexies et 22 disp. trans. Cst.
1. Généralités
L’introduction dans la Constitution fédérale, le 20 février 1994, de l’art. 36sexies
et de l’art. 22 disp. trans. Cst. pose deux types de problèmes au regard du droit
européen.
Le premier, qui a monopolisé l’attention des milieux politiques suisses
jusqu’ici, est celui de la compatibilité de ces dispositions constitutionnelles
avec l’Accord entre la Confédération suisse et la Communauté économique
européenne (CE) sur le transport de marchandises par route et par rail
(ci-après: Accord Suisse-CE en matière de transit, RS 0.740.71, RO 1993 1197).
Le seul fait que l’art. 16 de l’Accord prescrive que les parties contractantes
doivent s’abstenir de prendre des mesures unilatérales visant à discriminer le
trafic de transit ne saurait, à lui seul, permettre de conclure à l’incompatibilité
des nouvelles dispositions constitutionnelles avec l’Accord: tout dépendra des
mesures de mise en oeuvre législatives et réglementaires qui seront prises au
titre des al. 2 et 3 de l’art. 36sexies Cst. Il est dès lors crucial, juridiquement et
politiquement, d’utiliser la marge de manoeuvre à disposition - aussi faible
soit-elle - pour mettre en oeuvre les nouvelles règles constitutionnelles de
manière conforme à nos obligations internationales. Cette question sera
examinée plus loin (§ 3).
La seconde question, dont l’importance a été jusqu’ici largement sous-estimée,
est celle de la compatibilité des dispositions constitutionnelles litigieuses
avec l’esprit et la philosophie du marché intérieur des transports qui
se met en place dans l’Union européenne (UE). Or ce cadre général de
droit communautaire présente un intérêt non seulement au regard du
but stratégique du Conseil fédéral en matière d’intégration européenne
(adhésion à l’Union européenne), mais aussi, à court terme, au regard de
tout développement de nos relations bilatérales avec l’Union européenne
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en matière de transports routiers. En d’autres termes, et pour ne se limiter
qu’à cet aspect spécifique, il serait oiseux de n’appréhender la notion de
discrimination que selon les paramètres traditionnels d’interprétation de cette
notion en droit public suisse, sans égard à la portée très vaste qu’a aujourd’hui
cette notion dans un marché intérieur où n’est pas seulement en cause le
franchissement de frontières intra-communautaires, mais toute discrimination
pouvant s’opérer à la défaveur des transporteurs non résidents (par le biais
du cabotage, etc.). C’est donc ce cadre juridique de droit communautaire qu’il
convient de décrire brièvement en vue des développements qui suivront.
2. Cadre juridique général de droit communautaire pertinent
pour l’interprétation de l’art. 36sexies Cst.
2.1. Objet et développement prévisible de la politique commune
des transports: vers un prochain achèvement du marché
intérieur des transports
L’objectif de la politique commune des transports défini aux art. 74 ss du
Traité CE[15], est de réaliser, dans le respect du principe du libre choix des
moyens de transports (principe également présumé en droit constitutionnel
suisse, voir Lendi Martin, in: Commentaire de la Constitution fédérale,
Bern/Basel/Zürich 1987, ad art. 37, § 17), un véritable marché intérieur des
transports. Une telle intégration ne peut être réalisée que par l’abolition de
toutes les discriminations entre transporteurs. Elle doit, à l’intérieur de l’UE,
permettre à n’importe quel transporteur communautaire d’accomplir un
transport au même titre et dans les mêmes conditions que les transporteurs du
pays dans lequel il opère.
La concrétisation de la politique commune des transports s’est heurtée à
de grandes difficultés, en particulier en raison des discriminations fiscales
existant entre les différents Etats membres. En effet, faute de règlement
adéquat des questions fiscales, les Etats membres ont longtemps refusé
la libéralisation complète du transport routier (cabotage). Pour sortir
de l’impasse, la Commission a adopté une approche globale portant sur
l’ensemble des éléments fiscaux spécifiques applicables aux transporteurs
routiers (droits d’accise sur le gazole, taxes sur les véhicules, péages). Cette
stratégie a permis l’adoption du règlement n° 3118/93 du Conseil, du 25 octobre
1993, fixant les conditions de l’admission de transporteurs non résidents aux
transports nationaux de marchandises par route dans un Etat membre. Cette
étape marque un tournant décisif vers l’achèvement du marché intérieur des
transports. En effet, dès l’entrée en vigueur effective du régime définitif de
cabotage (1er juillet 1998), tous les transporteurs communautaires habilités
à effectuer des transports internationaux de marchandises par route seront
admis à effectuer des transports intérieurs dans les autres Etats membres, où
ils bénéficieront pleinement du traitement national.
D’un point de vue conceptuel, l’achèvement du marché intérieur des transports
atténue grandement la pertinence des distinctions juridiques opérées jusqu’ici
entre transport de transit (de l’Etat membre A vers l’Etat membre C en passant
par l’Etat membre B), transport «bilatéral» (de l’Etat membre A à l’Etat
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membre B) et transport intérieur (au sein de l’Etat A). En effet, une opération
de transport bilatéral ou de transit, dans un marché des transports intégré, est
assimilée, par définition, à une opération de transport intérieur. A ce titre, elle
bénéficie pleinement de la règle du traitement national (non-discrimination),
indépendamment de son point de départ ou de destination sur le territoire de
l’UE. Par conséquent, les réglementations nationales qui ne traiteraient pas
de la même manière les différents types d’opérations de transport (transit,
bilatéral, intérieur) se heurteraient à la philosophie générale du marché
intérieur des transports et entraîneraient des effets discriminatoires prohibés
par le Traité CE.
C’est dire que tant dans l’interprétation et la concrétisation législative
des art. 36sexies et 22 disp. trans. Cst. que dans l’optique des négociations
bilatérales à venir en matière de transport routier, il paraît capital de tenir
dûment compte de la philosophie générale du marché intérieur des transports.
Considérée sous l’angle de ces critères communautaires, la volonté présumée
du constituant suisse - étayée par une lecture de l’al. 2 de l’art. 36sexies
Cst. sorti de son contexte - de n’interdire, pour les seules marchandises,
que le transit alpin au sens étroit (d’une frontière suisse à une autre
frontière suisse) aurait - même appliquée indistinctement aux transporteurs
communautaires et suisses - un effet discriminatoire manifeste au détriment
des transporteurs communautaires. En effet, ces derniers n’auront d’autre
choix, en traversant la Suisse, que de faire transiter les marchandises par le
rail, au prix fixé unilatéralement par la Suisse. De leur côté, les transporteurs
suisses bénéficieront de toute une série d’avantages (doublés de la garantie
constitutionnelle indirecte que constitue l’art. 37 al. 2 Cst.) leur permettant de
limiter, dans leur espace naturel d’activités de transport, les inconvénients
économiques liés au transfert automatique des marchandises sur le rail.
Pour ne prendre qu’un exemple: un camion bâlois en provenance d’Hambourg
et à destination de Milan pourra effectuer une rupture de charge à Bâle, pour
continuer sa route vers Milan en se prévalant des conditions réservées au
trafic «bilatéral». D’autres formes de contournement de l’interdiction de
transit par la route sont imaginables.
2.2. Portée du principe communautaire de non-discrimination en
matière de transport routier
Le principe d’égalité de traitement consacré par l’art. 6 du Traité CE prohibe,
selon la jurisprudence constante de la Cour de justice des CE, non seulement
les discriminations ostensibles fondées sur la nationalité, mais encore
toutes formes dissimulées de discrimination qui, par application d’autres
critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat. Le principe
communautaire de non-discrimination ainsi conçu couvre donc non seulement
les discriminations de droit, mais les discriminations de fait.
C’est ainsi que la Cour de justice a condamné, en tant que discriminations
dissimulées, l’utilisation de critères en apparence neutres qui, en fait,
tendent à écarter les non-nationaux, parce que, dans la pratique, seuls les
non-nationaux sont touchés ou défavorisés. Par conséquent, toute mesure
en apparence fondée sur des critères objectifs peut être considérée comme
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incompatible avec le Traité si elle déploie des effets discriminatoires et place
les ressortissants d’autres Etats membres dans une situation moins favorable
que les nationaux.
Ainsi, une taxe poids lourds annuelle forfaitaire, qui n’introduirait aucun
élément de différenciation quant à l’intensité de l’utilisation du réseau
routier national (par exemple à la journée, à la semaine, au mois ou à l’année,
ou encore au kilométrage) avantagerait fortement le transporteur suisse
(utilisateur régulier du réseau autoroutier suisse dans les conditions de l’art. 37
al. 2 Cst.) par rapport aux transporteurs communautaires qui n’en feraient
qu’un usage très occasionnel (par exemple pour l’exercice de leur liberté
communautaire de cabotage entre deux régions françaises combiné à un
transit par le territoire suisse).
3. Une interprétation eurocompatible des art. 36sexies Cst. et
22 disp. trans. Cst. est-elle possible?
3.1. Généralités
L’interprétation de toute disposition constitutionnelle doit notamment se
faire selon les méthodes d’interprétation textuelle et systématique, et en
ayant à l’esprit que «les différentes normes constitutionnelles doivent être
coordonnées et non subordonnées, à moins que le constituant lui-même n’ait
institué un ordre hiérarchique» (ATF 99 Ia 604, 618, Righi, du 4 avril 1973; voir
également ATF 103 Ia 586, 592). Par ailleurs, un accent particulier doit être
placé sur l’objectif poursuivi par la norme constitutionnelle (interprétation
téléologique). De surcroît, dans le domaine des transports, largement
déterminé par des règles internationales, il y a lieu - pour autant que les
éventuelles incompatibilités puissent être résorbées par voie d’interprétation
(sur les limites du champ d’application de l’interprétation conforme, voir JAAC
1989, 53/IV, n° 54, § 17.1, let. c) - de promouvoir l’interprétation conforme des
normes constitutionnelles litigieuses aux obligations internationales de la
Suisse. Cela se justifie tout particulièrement lorsqu’une marge de manoeuvre
est à disposition et qu’il s’agit d’éviter à tout prix que la concrétisation
législative ou réglementaire de la norme constitutionnelle n’entraîne des
violations effectives de nos obligations internationales.
3.2. Enseignements à tirer du texte et de la structure
systématique des art. 36sexies et 22 disp. trans. Cst.
L’art. 36sexies al. 1er Cst. fixe un mandat général de légiférer à la Confédération:
protéger la zone alpine contre les effets négatifs du trafic (routier) de transit et
limiter les nuisances causées par le trafic de transit.
En vue de la mise en oeuvre de ce mandat global défini par l’al. 1er,
l’art. 36sexies al. 2 prévoit une norme de comportement («Verhaltensnorm»)
spécifique applicable aux seules marchandises «transitant d’une frontière
à l’autre à travers les Alpes». L’obligation consistant à transporter ces
marchandises-là «par le rail» représente une norme minimale. L’al. 2 de
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l’article constitutionnel ne doit donc pas être détaché de son contexte général,
soit le mandat global défini à l’al. 1er. L’al. 2 ne constitue de ce point de vue
qu’un jalon - non exclusif - apte à remplir le mandat global concernant le trafic
de transit en général, au-delà du seul trafic de transit de marchandises.
L’art. 22 disp. trans. Cst., impartissant un délai de 10 ans à compter du
20 février 1994 pour le transfert de la route au rail du trafic des marchandises
en transit précise, sur le plan temporel, la norme spécifique de l’al. 2 de
l’art. 36sexies Cst. En tant que précision temporelle de l’al. 2 de l’art. 36sexies
Cst., l’art. 22 disp. trans. Cst. ne représente lui aussi qu’un aspect particulier du
mandat général de l’al. 1er de l’art. 36sexies Cst.
L’interprétation des dispositions constitutionnelles litigieuses doit cependant
se faire également dans un contexte systématique plus vaste.
3.3. Pertinence d’autres dispositions constitutionnelles
(interprétation systématique au sens large)
Dans le système du droit constitutionnel suisse, trois dispositions
constitutionnelles devraient jouer un rôle d’appoint dans l’interprétation
de l’art. 36sexies Cst. et de l’art. 22 disp. trans. Cst.
En premier lieu, l’art. 4 Cst. interdit, au niveau du droit constitutionnel suisse,
toute forme de discrimination arbitraire de la part des autorités étatiques.
Invocable par les Suisses et les étrangers, cette garantie constitutionnelle
n’est pas seulement violée si des normes de droit interne elles-mêmes
la violent, mais également si des mesures de mise en oeuvre d’une loi,
conformes à celle-ci, violent cependant le principe d’égalité. Compte tenu
de la cohérence nécessaire de l’ordre juridique, le principe constitutionnel
de non-discrimination peut également être violé par le fait de la violation de
composantes internationales de l’ordre juridique suisse. Est dès lors pertinent
dans ce contexte l’art. 16 de l’Accord Suisse-CE en matière de transit, qui
interdit à la Suisse et à la Communauté de prendre des mesures unilatérales
visant à discriminer le trafic de transit (voir ci-après, p. 228).
Le GATT ne représente en revanche pas de pertinence directe. En effet,
la Suisse n’a signé aucun engagement spécifique dans le domaine du
transport routier de marchandises le 15 avril 1994 à Marrakech, de sorte
que l’art. 36sexies Cst. (qui consacre de toute façon plutôt des obligations que
des droits) n’est pas susceptible de conférer des droits à nos partenaires par le
biais de la clause de la nation la plus favorisée.
En deuxième lieu, et dans le même contexte, l’art. 31 Cst. (liberté du commerce
et de l’industrie) joue également un rôle, dans la mesure où l’interprétation
récente du Tribunal fédéral montre que l’art. 31 Cst., qui visait historiquement
à ne conférer des droits qu’aux seuls confédérés voulant s’affranchir des
difficultés rencontrées dans les rapports intercantonaux, a manifestement, à
l’heure de l’intégration européenne, une portée qui dépasse le cadre purement
national. Le Tribunal fédéral lui-même admet, depuis 1982, l’invocation par un
ressortissant étranger de la liberté économique garantie à l’art. 31 Cst. (arrêt
Werner du 9 juillet 1982, ATF 108 Ia 148, psychothérapeute allemand; voir
également l’arrêt F. du 12 octobre 1990, ATF Ia 237, avocat allemand à Berne;
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et l’arrêt B. du 27 avril 1993, non publié, avocat-stagiaire allemand à Genève).
Dans la même perspective, la doctrine suisse récente préconise de manière
plus générale la reconnaissance de la vocation transnationale de la liberté
économique de l’art. 31 Cst. et son invocabilité non discriminatoire en justice.
En troisième lieu, il ne faut pas perdre de vue, dans l’interprétation des
deux dispositions litigieuses, l’art. 24septies Cst., qui représente une lex
generalis, en droit constitutionnel suisse, en matière de protection de
l’environnement. Accepté en votation populaire le 6 juin 1971, l’art. 24septies
Cst. ne fait aucune distinction quant aux origines spécifiques des atteintes
nuisibles et incommodantes découlant de la pollution de l’air et du bruit
(«La Confédération légifère sur la protection de l’homme et de son milieu
naturel contre les atteintes nuisibles et incommodantes qui leur sont portées.
En particulier, elle combat la pollution de l’air et le bruit.»). La prise en
considération de cette disposition corrobore donc la thèse que dans le
système de l’art. 36sexies Cst., les mesures de protection de la zone alpine
à prendre «contre les effets négatifs du trafic de transit» ne sauraient se
limiter aux seules mesures énoncées à titre minimal à l’al. 2 et à l’art. 22 disp.
trans. Cst. pour le trafic de marchandises transitant d’une frontière à l’autre:
manifestement, ces mesures de protection peuvent (doivent) viser également
le transit en général.
3.4. Sur l’objectif poursuivi par l’art. 36sexies Cst.
Le mandat général confié à la Confédération par l’art. 36sexies al. 1er Cst.
(protéger la zone alpine contre les effets négatifs du trafic de transit et
limiter les nuisances causées par le trafic de transit) est au service d’une fin
supérieure: empêcher que les êtres humains, les animaux et les plantes ainsi
que leurs espaces vitaux subissent des dommages liés au trafic de transit.
Face à cet objectif général de protection de l’environnement de la zone alpine,
il faut considérer que les effets négatifs visés ne sont pas exclusivement ceux
qui découlent du trafic de transit proprement dit (d’une frontière suisse à
l’autre), mais également ceux qui découlent du trafic suisse interne (de Lucerne
à Lugano par exemple) ou du trafic de transit «bilatéral» (entre la Suisse et
l’Italie par exemple). Pour remplir cet objectif, il est manifeste qu’il serait
arbitraire de considérer qu’en lui-même, le transit transalpin stricto sensu (de
Stuttgart à Milan) est plus polluant que le trafic transalpin intercantonal (de
Lucerne à Lugano) ou que le trafic transalpin bilatéral (de Lucerne à Milan).
Sous l’angle du but de la norme également, l’expression «effets négatifs du
trafic routier de transit» de l’art. 36sexies al. 1er Cst. signifie donc effets négatifs
du trafic transalpin en général.
3.5. Principal problème concret de mise en oeuvre du mandat
constitutionnel
La nécessité, pour remplir le mandat constitutionnel général défini par l’al. 1er
de l’art. 36sexies Cst., d’appréhender le trafic routier transalpin en général
(c’est-à-dire non seulement le trafic de transit de frontière à frontière, mais
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le trafic bilatéral et le trafic transalpin intercantonal) saute aux yeux si l’on
considère quelques chiffres: on rappellera en effet que le transit alpin routier
au sens étroit ne représente que 40% du trafic en question, le 60% restant
étant un trafic intérieur (entre régions suisses) ou «bilatéral» (italo-suisse par
exemple).
Il est à cet égard significatif que lors de sa réunion du 14 juin 1994 à
Luxembourg, le Conseil de l’Union européenne en matière de transport ait
exigé de la Suisse des informations précises sur trois questions:
«- à partir de quel niveau de transfert de la route au rail peut-on considérer
comme remplie l’obligation inscrite à l’article 36sexies al. 2 de la modification
constitutionnelle introduite par l’initiative des Alpes et quel sera le niveau du
coût de transport routier pour réaliser ce niveau de transfert?
- un traitement différencié s’appliquera-t-il aux différentes opérations de
transport (international, national, régional, local), notamment en ce qui
concerne l’instrument spécifique à appliquer aux axes de transit alpin, et quelle
serait la nature discriminatoire d’une telle différenciation, notamment sous
l’angle d’un contournement par les opérateurs suisses des dispositions visant à
transférer le trafic de la route au rail?
- les mesures de promotion du transport combiné prévues seront-elles à même de
garantir la compétitivité de ce mode et d’éviter des détournements de trafic?»
La mise en oeuvre cohérente de l’art. 36sexies Cst. pourrait se faire, par
exemple, par des instruments de marché non discriminatoires permettant
d’atteindre l’objectif de protection voulu par le constituant. Ainsi, si elles sont
conçues selon une philosophie non discriminatoire, des taxes d’incitation
(«Lenkungsabgaben») frappant le trafic routier transalpin devraient permettre
d’atteindre l’objectif de transférer de la route au rail 95% du trafic de transit
et - du même coup - 95% du trafic intérieur et «bilatéral». Le trafic de transit
résiduel autorisé à emprunter la route s’élèverait à 2% pour le transit stricto
sensu et à 3% pour le transit intérieur et bilatéral. Si un tel résultat peut
être obtenu par l’application de taxes d’incitation dissuasives, il paraît alors
raisonnable de penser que l’esprit de la disposition constitutionnelle, en
particulier de son al. 2, serait pleinement respecté par la Confédération et
que les initiants pourraient considérer le mandat constitutionnel comme
rempli.
Sans doute existe-t-il un risque que la législation d’application soit frappée
d’une demande de référendum si les auteurs de l’initiative des Alpes estiment
que leur volonté n’a pas été respectée. Mais il y a de bonnes raisons de penser
que lors d’un éventuel référendum, une majorité des votants se dégagera
en faveur de mesures qui, dans leurs effets, iront au-delà des mesures
envisagées par les initiants à propos du seul trafic de transit stricto sensu. Il
est vraisemblable aussi que les milieux des transporteurs suisses s’opposeront
à toute législation d’application qui irait au-delà du mandat constitutionnel.
Mais sous l’angle de la protection de l’environnement, leur argumentation
ne sera guère crédible. A cela s’ajoutera qu’une fois passé avec succès le cap
du référendum, la législation d’application ne pourra pas être considérée
comme inconstitutionnelle (art. 113 al. 3 Cst.). Le risque politique lié à une
législation d’application non discriminatoire allant quelque peu au-delà du
mandat constitutionnel paraît donc pouvoir être assumé, car juridiquement (et
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sans même évoquer les intérêts de la politique suisse en matière d’intégration
européenne et l’avenir des relations de notre pays avec l’Union européenne),
l’interprétation téléologique des dispositions constitutionnelles litigieuses
ne fera que corroborer, en définitive, ce qui peut être déduit de la structure
systématique de l’art. 36sexies Cst. envisagé comme un tout.
3.6. Interprétation du droit constitutionnel suisse conforme au
droit européen
Selon une pratique constante reconnue par les autorités fédérales (voir la
publication commune de l’Office fédéral de la justice [OFJ] et de la Direction
du droit international public [DDIP] du DFAE du 26 avril 1989, JAAC 53/4,
1989, n° 54, § 14), les autorités suisses d’application du droit doivent veiller
à développer une interprétation du droit national conforme au droit
international en vigueur pour la Suisse. Selon la publication commune
précitée, que le Conseil fédéral a reprise à son compte (FF 1992 III 1125 ss,
1275; FF 1992 IV 1 ss, 83), cela signifie en particulier «que non seulement toute
disposition législative, mais toute disposition constitutionnelle pertinente (...)
doit s’interpréter à la lumière des principes reconnus du droit international
général» (la publication cite l’art. 26 de la Convention de Vienne sur le droit
des traités, principe «pacta sunt servanda»; et surtout l’art. 27 de la même
convention, relatif à l’inopposabilité du droit interne contraire au droit
international).
Sous l’angle des conséquences pratiques, le respect de nos obligations
internationales implique «la mise en oeuvre, sur le plan interne, des moyens
propres à donner à ces engagements un effet optimal, tous les organes de l’Etat
pouvant et devant concourir utilement à la réalisation des objectifs fixés dans
ces traités» (FF 1988 III 331; FF 1984 I 798-799; voir également publication
commune précitée, § 15, let. a).
L’interprétation conforme du droit constitutionnel au droit international
liant la Suisse fait partie de la panoplie des moyens à mettre en oeuvre pour
assurer le respect de nos engagements internationaux. Le Tribunal fédéral
lui-même a souligné récemment que les dispositions du droit constitutionnel
lui-même sont visées par l’obligation d’interprétation conforme au droit
international (arrêt Erben X du 15 novembre 1991, ATF 117 Ib 367, 372-373). Il
incombe donc au Conseil fédéral et à l’Assemblée fédérale, dans le processus
législatif, non seulement de dépister les incompatibilités potentielles du droit
interne avec le droit international (sur cet aspect des choses, voir publication
commune précitée, § 16, let. a), mais de formuler les dispositions législatives
ou réglementaires de mise en oeuvre de manière à éviter, dans toute la mesure
du possible, des complications supplémentaires au niveau international. En
application de l’art. 36sexies al. 2 phrases 2 et 3 Cst., la prise en considération du
droit européen peut justifier, de la part du législateur ou du Conseil fédéral,
la spécification de «conditions» ou l’octroi de «dérogations» au transfert sur
le rail qui se révéleraient «indispensables» notamment au regard du droit
européen.
Dans cette perspective, les dispositions suivantes de l’Accord de transit
Suisse-CE du 2 mai 1992 revêtent une pertinence:
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L’art. 1er de l’Accord souligne que les mesures de promotion du transport
ferroviaire (en particulier le transport combiné) doivent être «coordonnées». Il
en découle que toute mesure unilatérale s’écartant de cet objectif est présumée
s’écarter de l’esprit de cette disposition.
En deuxième lieu, au sein du Titre V de l’Accord, consacré aux «dispositions
générales et finales», l’art. 15, intitulé «non-discrimination», est libellé de la
manière suivante:
«Les parties contractantes s’engagent à ne pas prendre de mesures
discriminatoires tant dans le cadre du champ d’application du présent accord
que pour le trafic à travers des Etats membres de la Communauté».
Il ressort de cette disposition que l’Accord bilatéral vise, lui aussi, s’agissant
d’éventuelles mesures discriminatoires, le trafic de transit dans son ensemble
(y compris celui effectué par des transporteurs suisses entre deux Etats
membres de la Communauté), ce qui renforce d’autant l’opportunité de la
prise en considération de la philosophie générale de la politique des transports
exposée ci-dessus (§ 2).
Pour sa part, l’art. 16 de l’Accord, intitulé «mesures unilatérales» est libellé de
la manière suivante:
«Les parties contractantes s’abstiennent de prendre des mesures unilatérales
visant à discriminer le trafic de transit que permet le présent accord».
Cette disposition est également riche d’enseignements pour notre propos.
L’art. 16 précise en quelque sorte l’obligation de non-discrimination de
l’art. 15 de l’Accord. L’art. 15 interdit, de manière générale - même hors du
champ d’application de l’Accord - les mesures unilatérales discriminatoires
applicables, de manière générale, au «trafic à travers des Etats membres de la
Communauté». L’ensemble du trafic transalpin est donc visé par l’interdiction
de discrimination prévue par l’Accord, l’art. 16 apportant pour sa part une
précision en condamnant, de la part des parties contractantes, les «mesures
unilatérales visant à discriminer le trafic de transit que permet le présent
Accord».
L’interprétation de l’art. 36sexies Cst. de manière conforme aux art. 15 et 16
de l’Accord de transit requiert donc impérativement, de la part du législateur
suisse, que dans la mise en oeuvre de l’al. 2 de la disposition constitutionnelle
litigieuse, toute disposition législative «visant» à (et, plus généralement,
ayant pour effet de) discriminer le trafic de transit stricto sensu (par rapport
aux deux autres formes de trafic transalpin, intérieur et «bilatéral») serait
contraire non seulement à l’esprit, mais à la lettre de l’art. 16 de l’Accord. Il
en découle la nécessité d’une mise en oeuvre législative et réglementation non
discriminatoire de l’art. 36sexies Cst. qui privilégie sans ambiguïté et pleinement
la protection de l’environnement de la zone alpine: cette interprétation est
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corroborée par la lecture combinée de l’al. 1er de l’art. 36sexies Cst. et de
l’art. 1er de l’Accord de transit (voir également, sur un plan plus spécifique,
l’art. 11 de cet accord).
3.7. Faiblesse des arguments tirés de la durée limitée de l’Accord
Suisse-CE en matière de transit
Il convient ici de souligner la faiblesse de l’argumentation de ceux qui
estiment que, compte tenu de la durée limitée à 12 ans de l’Accord de transit
Suisse-CE (art. 20), il n’y aurait pas lieu de s’alarmer sur les problèmes
d’eurocompatibilité, étant donné que l’Accord cessera de porter effet à partir
du 23 janvier 2005 (voir l’art. 21 de l’Accord et l’échange de notes du 22 janvier
1993). Or, soutiennent les défenseurs de cette thèse, l’art. 22 disp. trans. Cst.
fixe dans le temps une obligation de résultat: transférer de la route au rail le
trafic des marchandises qui transite par notre pays «dans un délai de dix ans
à compter de la date à laquelle l’art. 36sexies, 2e alinéa, a été accepté», ce qui
signifie concrètement jusqu’au 20 février 2004. Toujours selon les défenseurs
de cette thèse, une incompatibilité éventuelle de la législation suisse de mise
en oeuvre de l’art. 36sexies Cst. ne sortira ces effets que pendant 11 mois, soit du
22 février 2004 au 23 janvier 2005, ce qui serait supportable pour nos voisins
européens.
Cette argumentation lénifiante est dangereuse. En premier lieu, elle néglige
totalement le fait que le transfert de la route au rail ne peut se faire que
progressivement, par la conjonction de mesures complémentaires dont l’effet
doit être encore mesuré à l’aune d’expériences concrètes. Les auteurs de
l’initiative - et les autorités fédérales - souhaitent donc la prise des premières
mesures bien avant l’échéance du délai constitutionnel de 10 ans fixé par
l’art. 22 disp. trans. Cst.
A cela s’ajoute que seule une politique active du Conseil fédéral promouvant
le transport combiné sera compatible avec l’esprit et la lettre de l’Accord
Suisse-CE et permettra à la Suisse d’entamer des négociations avec l’Union
européenne dans ce secteur sensible. Une passivité de la Confédération dans
ce domaine entraînerait fatalement un blocage de nos relations bilatérales
avec l’Union européenne, au moment même où toute la classe politique suisse
préconise la poursuite d’une politique active de négociations bilatérales. C’est
dire que le fait de n’envisager le problème de l’eurocompatibilité que dans la
perspective de la collision frontale des 11 derniers mois précédant l’échéance
de l’Accord Suisse-CE de 1992 serait une politique à courte vue, qui ne saurait
être envisagée ni par le Conseil fédéral, ni par l’Assemblée fédérale, tous deux
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chargés de prévenir et de désamorcer les incompatibilités potentielles de nos
règles internes avec les règles internationales (voir publication commune
précitée, § 16, let. a).
4. Conclusions: nécessité et possibilité d’une interprétation et
d’une mise en oeuvre eurocompatibles
Il découle de ce qui précède, au moment d’envisager les mesures législatives
d’application des art. 36sexies et 22 disp. trans. Cst., que l’on ne saurait se
borner à prendre en considération la seule lettre du mandat législatif donné
par l’al. 2 de la première de ces dispositions. Tant la prise en considération
de la structure de l’art. 36sexies Cst. et d’autres dispositions constitutionnelles
(art. 4, 31 et 24septies Cst. notamment), que la prise en considération conjointe
du principe de non-discrimination valable tant en droit international
économique que dans l’Accord de transit Suisse-CE de 1992 (art. 15-16),
devraient impérieusement inciter les autorités fédérales à faire une lecture
globale des dispositions constitutionnelles et européennes pertinentes en vue
de choisir les mesures législatives et réglementaires d’application les plus
aptes à remplir de manière cohérente et optimale le mandat constitutionnel du
20 février 1994.
La conclusion opérationnelle simple qu’il faut en tirer est la suivante: durant
toute la durée de l’Accord de transit Suisse-CE (soit jusqu’au 23 janvier 2005),
seules des dispositions d’application législatives et réglementaires respectant,
selon l’al. 1er de l’art. 36sexies Cst., de manière générale et non discriminatoire la
zone alpine contre les effets négatifs du trafic transalpin dans son ensemble (soit
non seulement le trafic de transit transalpin «d’une frontière à l’autre»,
mais le trafic transalpin intercantonal et le trafic transalpin «bilatéral»), seront
eurocompatibles. L’eurocompatibilité vise ici la situation juridique de lege lata.
Elle favorise, dans la foulée, la cohérence de la politique suisse en matière
d’intégration européenne, en tenant compte de l’objectif du Conseil fédéral
d’entamer à court terme des négociations bilatérales en matière de transport
routier et de l’objectif stratégique de la politique d’intégration européenne de
la Suisse d’adhérer à l’Union européenne, donc de s’intégrer à terme dans le
marché intérieur communautaire des transports.
[15] Traité instituant la Communauté européenne, Office des publications
officielles des Communautés européennes, Luxembourg 1987. Pour obtenir ce
texte en Suisse, s’adresser à l’Office suisse d’expansion commerciale (OSEC),
Stampfenbachstr. 85, 8035 Zurich (Fax 01 365 52 21).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 59.25 - Office fédéral de la justice, 9 août 1994
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1995
Année
Anno
Band
59
Volume
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Ref. No
150 002 588
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Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.