ch_vb · JAAC 69.47 · 2004-07-20 · de


JAAC 69.47
Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 20. Juli
2004
Bases constitutionnelles pour un soutien de la Confédération à une
fondation pour l’encouragement de la presse suisse.
- La promotion économique de la Confédération selon l’art. 103 Cst.
doit être orientée de manière à renforcer économiquement la branche
qu’elle soutient. Des mesures d’encouragement qui visent à promouvoir
la diversité et l’indépendance des médias ne sauraient être basées sur
l’art. 103 Cst. (ch. 2).
- L’art. 96 al. 1 Cst. permet à la Confédération de lutter contre
les restrictions de la concurrence. Le soutien financier destiné à
des entreprises de presse ne sert cependant pas à lutter contre
les restrictions de la concurrence, mais à compenser certains
inconvénients (notamment un tirage faible, de maigres recettes
publicitaires, des coûts de production élevés) liés au fonctionnement
économique de ces entreprises (ch. 3).
- La compétence législative de la Confédération en matière de droits
politiques fondée sur l’art. 39 al. 1 Cst. est limitée par le domaine
d’application de la garantie de libre formation de l’opinion prévue à
l’art. 34 al. 2 Cst. Par conséquent, des dispositions générales visant à
encourager la presse, mais ne se rapportant pas spécifiquement à la
période qui précède des élections et des votations, ne peuvent se fonder
sur l’art. 39 al. 1 Cst. (ch. 4).
- La compétence de la Confédération dans le domaine de la formation
professionnelle et des hautes écoles (art. 63 Cst.) permet également
de prendre des mesures pour l’encouragement de la formation et du
perfectionnement des journalistes (ch. 5).
- L’encouragement de la presse suisse peut contribuer à réaliser la
liberté de la presse conformément à l’art. 17 al. 1 Cst. Cependant,
ce droit fondamental ne fournit pas de base constitutionnelle à la
Confédération pour l’encouragement de la presse (ch. 6).
1

Verfassungsgrundlagen für die Bundesunterstützung einer Stiftung zur
Förderung der Schweizer Presse.
- Wirtschaftsförderung durch den Bund gestützt auf Art. 103 BV
muss darauf ausgerichtet sein, den unterstützten Wirtschaftszweig
ökonomisch zu stärken. Förderungsmassnahmen, die das Ziel einer
vielfältigen und eigenständigen Presselandschaft verfolgen, finden in
Art. 103 BV keine Grundlage (Ziff. 2).
- Art. 96 Abs. 1 BV ermächtigt den Bund zur Bekämpfung von
Wettbewerbsbeschränkungen. Die finanzielle Unterstützung
von Presseunternehmen dient jedoch nicht der Beseitigung
von Wettbewerbsbeschränkungen, sondern dem Ausgleich
betriebswirtschaftlicher Nachteile (vor allem kleine Auflage, geringe
Werbeeinnahmen, hohe Produktionskosten) dieser Unternehmen
(Ziff. 3).
- Die Bundeskompetenz zur Regelung der politischen Rechte in
Art. 39 Abs. 1 BV ist durch den Anwendungsbereich der Garantie
der freien Willensbildung in Art. 34 Abs. 2 BV begrenzt. Allgemeine
Presseförderungsbestimmungen, die sich nicht spezifisch auf das
Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen beziehen, können deshalb nicht
auf Art. 39 Abs. 1 BV abgestützt werden (Ziff. 4).
- Die Bundeskompetenz im Bereich Berufsbildung und Hochschulen
(Art. 63 BV) umfasst auch Massnahmen zur Förderung der Aus- und
Weiterbildung von Journalisten (Ziff. 5).
- Die Förderung der Schweizer Presse kann einen Beitrag zur
Verwirklichung der Pressefreiheit nach Art. 17 Abs. 1 BV leisten.
Dieses Grundrecht verleiht dem Bund jedoch keine Kompetenz zur
Presseförderung (Ziff. 6).
Basi costituzionali per il sostegno della Confederazione ad una
fondazione per l’incoraggiamento della stampa svizzera.
- Il sostegno economico da parte della Confederazione sulla base
dell’art. 103 Cost. deve avere lo scopo di rafforzare economicamente il
ramo economico sostenuto. Misure d’incoraggiamento, che perseguono
lo scopo di promuovere la diversità e l’indipendenza della stampa, non
possono essere basate sull’art. 103 Cost. (n. 2).
- L’art. 96 cpv. 1 Cost. conferisce alla Confederazione la competenza per
la lotta contro le limitazioni della concorrenza. Il sostegno finanziario
ad aziende di stampa non serve però ad eliminare limitazioni
della concorrenza, bensì ad equilibrare svantaggi economici legati
all’attività aziendale (soprattutto tiratura ridotta, costi di produzione
elevati) di queste imprese (n. 3).
- La competenza federale di regolare i diritti politici, basata sull’art. 39
cpv. 1 Cost., è limitata dal campo d’applicazione della garanzia della
libera formazione dell’opinione prevista dall’art. 34 cpv. 2 Cost.
2

Disposizioni generali d’incoraggiamento alla stampa, che non si
riferiscono specificatamente alla fase precedente elezioni e votazioni,
non possono quindi basarsi sull’art. 39 cpv. 1 Cost. (n. 4).
- La competenza federale nell’ambito della formazione professionale
e delle scuole superiori (art. 63 Cost.) comprende anche misure per
l’incoraggiamento della formazione e il perfezionamento di giornalisti
(n. 5).
- L’incoraggiamento della stampa svizzera può contribuire alla
realizzazione della libertà di stampa secondo l’art. 17 cpv. 1 Cost.
Questo diritto fondamentale non conferisce però alla Confederazione
la competenza d’incoraggiamento della stampa (n. 6).
1 Fragestellung und Vorgehen
Am 3. Juli 2003 reichte die Staatspolitische Kommission des Nationalrates
(SPK-N) die parlamentarische Initiative «Medien und Demokratie» ein[1].
Die Initiative wollte dem Bund mittels Schaffung eines neuen Art. 93a
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999[2] eine umfassende Kompetenz zur Förderung der Vielfalt
und Unabhängigkeit der Medien einräumen. Der Initiative lagen staats-
und demokratiepolitische Motive zugrunde. Der Bund sollte mittels
Förderungsmassnahmen der zunehmenden Monopolbildung im Medienwesen
entgegenwirken und insbesondere auf regionaler Ebene für publizistischen
Wettbewerb sorgen. Die bis anhin betriebene indirekte Presseförderung durch
die Verbilligung der Posttaxen beim Versand von Zeitungen und Zeitschriften
sollte durch eine gezieltere, direkte Subventionierung abgelöst werden.
Anfang April 2004 nahm die Staatspolitische Kommission des Ständerates
(SPK-S) die Beratungen zur Initiative auf. Der SPK-S lag ein Antrag
des Verbandes SCHWEIZER PRESSE vor, welcher ein bestimmtes
Medienförderungsmodell vorschlug[3]. Dieses Modell sah die Schaffung einer
privatwirtschaftlichen «Stiftung zur Förderung der Schweizer Presse» vor
mit dem Zweck, Schweizer Presseorgane zu fördern, und zwar vorwiegend
in den Bereichen Distribution, Bildung, Selbstkontrolle und Datenversorgung.
Dabei sollten die Anliegen lokal und regional wirkender Verlage besonders
berücksichtigt werden. Die von der Stiftung zu verteilenden Finanzmittel
sollten vom Bund mittels Beiträgen von jährlich rund 150 Millionen Franken
geleistet werden. Der allergrösste Teil dieser Gelder - rund 120 Millionen -
war für die Unterstützung des Pressevertriebs vorgesehen. Im Hindergrund
stand dabei der Entscheid des Bundesgesetzgebers, die auf Grund von Art. 15
des Postgesetzes vom 30. April 1997[4] geleisteten Bundesbeiträge an die Post
zwecks Gewährung von Sondertarifen für den Zeitungstransport ab 2004 zu
kürzen und ab 2008 ganz zu streichen[5].
Der Verband SCHWEIZER PRESSE stellte sich gestützt auf ein privates
Rechtsgutachten auf den Standpunkt, dass für die staatliche Unterstützung
der geplanten Stiftung zur Presseförderung bereits eine ausreichende
Verfassungsgrundlage bestehe. Die SPK-S äusserte jedoch Zweifel und ersuchte
3

das Bundesamt für Justiz um Stellungnahme zur Frage, ob für die staatliche
Unterstützung der Stiftung Verfassungsgrundlagen bestehen oder ob dafür die
Schaffung einer neuen Verfassungsbestimmung notwendig sei.
Entsprechend dem Auftrag der SPK-S befassen sich die nachfolgenden
Ausführungen einzig mit der Frage, ob der Bund für die finanzielle
Unterstützung der vorgeschlagenen Stiftung gemäss Bundesverfassung
zuständig ist. Nicht vertieft wird dagegen die Frage, ob das Stiftungsmodell
mit den Kommunikationsgrundrechten, insbesondere mit der Pressefreiheit,
vereinbar ist. Die Pressefreiheit verbietet dem Staat, Förderungsmassnahmen
an Meinungen oder Tendenzen von Presseerzeugnissen anzuknüpfen und
sich auf diese Weise Einfluss auf den gesellschaftlichen Meinungs- und
Willensbildungsprozess zu verschaffen; es steht dem Staat indessen frei,
meinungsneutrale Presseförderung zu betreiben, solange die gewählten
Kriterien sachbezogen und nicht diskriminatorisch sind[6]. Respektieren
die Stiftungsaktivitäten diese Anforderungen, ist davon auszugehen, dass die
staatliche Unterstützung der Stiftung mit der Pressefreiheit in Einklang steht.
Als Verfassungsgrundlagen für die finanzielle Unterstützung der geplanten
Stiftung zur Förderung der Schweizer Presse kommen verschiedene
Kompetenzbestimmungen in Frage. Es sind dies die Bundeskompetenzen
in den Bereichen Strukturpolitik (Art. 103 BV), Wettbewerbspolitik (Art. 96
Abs. 1 BV), politische Rechte in eidgenössischen Angelegenheiten (Art. 39
Abs. 1 BV) sowie Berufsbildung und Hochschulen (Art. 63 BV). Neben diesen
Zuständigkeitsnormen wird die Pressefreiheit (Art. 17 Abs. 1 BV) als mögliche
Verfassungsgrundlage untersucht.
2 Bundeskompetenz in der Strukturpolitik (Art. 103 BV)
Gemäss Art. 103 BV kann der Bund Wirtschaftszweige und Berufe
fördern, wenn zumutbare Selbsthilfemassnahmen zur Sicherung ihrer
Existenz nicht ausreichen. Er kann dabei nötigenfalls vom Grundsatz der
Wirtschaftsfreiheit abweichen. Der Wortlaut von Art. 103 BV entspricht der
in Art. 31bis Abs. 3 Bst. a und c der alten Bundesverfassung[7] enthaltenen
Bundeszuständigkeit zur sektoralen und regionalen Strukturpolitik.
Daneben führt Art. 103 BV implizit aber auch die in Art. 31bis Abs. 2 aBV
verankerte allgemeine Wirtschaftsförderungskompetenz weiter[8]. Diese
allgemeine Förderungskompetenz unterscheidet sich von der Kompetenz zur
Strukturpolitik dadurch, dass sie einerseits wettbewerbsneutral auszugestalten
ist und anderseits nicht voraussetzt, dass der geförderte Wirtschaftszweig oder
Beruf in seiner Existenz gefährdet ist.
Sowohl sektorale Strukturpolitik als auch allgemeine Wirtschaftsförderung
durch den Bund setzen zunächst voraus, dass die unterstützten Unternehmen,
Organisationen oder Erwerbstätigen einen Wirtschaftszweig bilden. Unter
Wirtschaftszweig kann jeder grössere Teilbereich der schweizerischen
Volkswirtschaft verstanden werden[9]. Von Art. 103 BV nicht erfasst sind
demgegenüber Massnahmen, die der Stützung der Gesamtwirtschaft dienen
oder spezifisch einzelne Unternehmen oder Berufstätige begünstigen. Die
staatliche Förderung muss dem gesamten Wirtschaftszweig oder zumindest
einem wesentlichen Teil zugute kommen. Die Presseunternehmen können
zweifellos als Teilbereich der schweizerischen Volkswirtschaft und damit als
4

Wirtschaftszweig betrachtet werden. Die finanzielle Unterstützung der vom
Verband SCHWEIZER PRESSE vorgeschlagenen Stiftung würde zumindest
einem wesentlichen Teil des Wirtschaftszweiges Presse zugute kommen.
Weiter muss Wirtschaftsförderung durch den Bund - sei es in Form sektoraler
Strukturpolitik, sei es in Form wettbewerbsneutraler Förderung - darauf
ausgerichtet sein, den unterstützten Wirtschaftszweig ökonomisch zu
stärken. Ziel der Strukturpolitik bzw. allgemeinen Wirtschaftsförderung
nach Art. 103 BV ist primär das wirtschaftliche Überleben bzw. Florieren
des betroffenen Wirtschaftszweiges, insbesondere die Verbesserung der
Wettbewerbsfähigkeit und des Wachstums der Branche; indirekt kann
dabei staatliche Wirtschaftsförderung einer Branche auch der gesamten
Volkswirtschaft zugute kommen[10]. Die vom Verband SCHWEIZER PRESSE
beantragte Stiftung verfolgt demgegenüber primär nicht ökonomische Ziele,
sondern das Ziel einer vielfältigen und eigenständigen Presselandschaft
als unerlässliche Voraussetzung einer funktionierenden Demokratie[11].
Es handelt sich um eine pressepolitische Zielsetzung, die als solche keine
Grundlage in Art. 103 BV findet. Eine Abstützung auf Art. 103 BV würde nur
dann in Betracht fallen, wenn die Förderung der Pressevielfalt ein geeignetes
Mittel wäre, um die Presse als Wirtschaftszweig zu stärken. Pressepolitik
müsste ein Instrument der Wirtschaftsförderung sein.
Gerade im Pressebereich kann aber ein vielfältiges Angebot bzw. eine
Vielzahl von Anbietern die wirtschaftliche Situation des Wirtschaftszweiges
insgesamt auch schwächen. Angesichts der beschränkten Nachfrage von
Lesern und Inserenten sowie der begrenzten Preiselastizität hat eine
Zunahme von eigenständigen Presseunternehmen tendenziell kleinere
Marktanteile zur Folge. Eine starke Aufteilung des Pressemarktes kann
für die einzelnen Unternehmen wirtschaftliche Schwierigkeiten mit sich
bringen; dies umso mehr, wenn die Personal-, Herstellungs-, Beschaffungs-
und Verbreitungskosten steigen. Umgekehrt sind Zusammenschlüsse von
Presseunternehmen für die Branche unter Umständen wirtschaftlich
förderlich; sie laufen aber in der Regel dem Ziel einer vielfältigen Presse
zuwider. Das Ziel wirtschaftlicher Förderung wäre erreicht, wenn die
Pressebetriebe wirtschaftlich florieren würden. Dies würde auch gelten, wenn
alle Zeitungen dieselben politischen Meinungen verträten, Meinungsvielfalt
also gerade nicht bestünde[12].
Zwischen den Anliegen der Pressevielfalt und der wirtschaftlichen Stärkung
der Zeitungsbranche bestehen damit mögliche Zielkonflikte. Zielkonflikte
sind vor allem dann denkbar, wenn die Pressevielfalt durch eine genügend
grosse Zahl eigenständiger Presseunternehmen verwirklicht werden soll.
Auch wenn die Förderung der Pressevielfalt die wirtschaftliche Situation der
Pressebranche nicht verschlechtert, ist sie kaum ein effektives Mittel, um die
Presse insgesamt wirtschaftlich zu stärken.
Die vom Verband SCHWEIZER PRESSE beantragte Stiftung verfolgt primär das
Ziel einer vielfältigen und eigenständigen Presselandschaft in der Schweiz. Zu
diesem Zweck soll die Regional- und Lokalpresse überproportional unterstützt
werden. Massgebliches Anknüpfungskriterium für die Presseförderung ist die
Gefahr für die freie Meinungsbildung und nicht die wirtschaftliche Situation
der Pressebranche. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass die geplanten
5

Förderungsaktivitäten die Pressebranche gar wirtschaftlich schwächen. Der
Bundesgesetzgeber kann damit nicht gestützt auf Art. 103 BV Bundesbeiträge
an die Stiftung zur Presseförderung vorsehen.
Die Schlussfolgerung, dass Art. 103 BV für die staatliche Förderung der
Pressevielfalt keine Verfassungsgrundlage bietet, gilt unabhängig davon,
ob die Presseförderung strukturerhaltend bzw. strukturanpassend wirkt
oder wettbewerbsneutral ausgestaltet ist. Zur Ergänzung sei festgehalten,
dass die von der geplanten Stiftung vorgesehene besondere Förderung
lokal und regional wirkender, vorwiegend kleinerer Verlage tendenziell
auf die Zusammensetzung der Pressebranche Einfluss nehmen und
damit voraussichtlich strukturerhaltende Folgen haben würde[13]. Der
Bundesgesetzgeber müsste deshalb - selbst wenn das Ziel der wirtschaftlichen
Stärkung der Pressebranche im Vordergrund stünde - zur Beurteilung
gelangen, dass die Presse in ihrer Existenz gefährdet ist und zumutbare
Selbsthilfemassnahmen zur Rettung dieses Wirtschaftszweiges nicht
ausreichen[14]. Dies auch dann, wenn die strukturerhaltende Presseförderung
mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit vereinbar ist[15].
3 Bundeskompetenz in der Wettbewerbspolitik (Art. 96 Abs. 1 BV)
Kraft Art. 96 Abs. 1 BV erlässt der Bund Vorschriften gegen volkswirtschaftlich
oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und anderen
Wettbewerbsbeschränkungen. Es fragt sich, ob diese Bundeskompetenz in
der Wettbewerbspolitik als Grundlage für eine finanzielle Unterstützung der
beantragten Stiftung zur Presseförderung herangezogen werden kann.
Art. 96 Abs. 1 BV ermächtigt den Bundesgesetzgeber zur Bekämpfung
von schädlichen Kartellen oder anderen Wettbewerbsbeschränkungen.
Wettbewerbsbeschränkungen sind die Folge von unzulässigen
Wettbewerbsabreden oder missbräuchlichem Verhalten marktbeherrschender
Unternehmen[16]. Die geplante Stiftung zur Presseförderung will zwar
die Wettbewerbsposition bestimmter Presseorgane durch besondere
finanzielle Unterstützung stärken. Es geht dabei aber nicht um die Beseitigung
von Wettbewerbsbeschränkungen im Sinne von Art. 96 Abs. 1 BV. Die
Unterstützung erfolgt vielmehr auf Grund betriebswirtschaftlicher
Nachteile der begünstigten Unternehmen (vor allem kleine Auflage, geringe
Werbeeinnahmen, hohe Produktionskosten). Ein derartiger Ausgleich
ungünstiger Marktpositionen fällt nicht unter die Bundeskompetenz in der
Wettbewerbspolitik.
Hinzu kommt, dass die geplante Stiftung den Wettbewerb der Ideen
und Vorstellungen erhalten und stärken will[17]. Art. 96 Abs. 1 BV
erfasst demgegenüber nur Massnahmen, die den wirtschaftlichen und
6

nicht den ideellen Wettbewerb betreffen[18]. Auch aus diesem Grund
können Subventionen an die Stiftung zur Presseförderung nicht auf die
Bundeskompetenz in der Wettbewerbspolitik abgestützt werden.
4 Politische Rechte in Bundessachen (Art. 39 Abs. 1 BV)
Politische Rechte setzen voraus, dass die Stimmberechtigten sich selbständig
eine Meinung über Wahlen und Abstimmungen bilden können. Gerade im
Bereich der politischen Wertungen ist die Meinungsbildung angewiesen
auf einen möglichst breiten öffentlichen Meinungswettbewerb. Eine
vielfältige Presse ermöglicht den Meinungswettbewerb und ist damit eine
der institutionellen Voraussetzungen für die Ausübung der politischen
Rechte. Insofern besteht ein Zusammenhang zwischen staatlicher
Förderung der Pressevielfalt und den politischen Rechten. Es fragt sich,
ob er eng genug ist, um gestützt auf die Verfassungskompetenz zur
Regelung der politischen Rechte in Bundessachen (Art. 39 Abs. 1 BV) auch
Presseförderungsmassnahmen zu erlassen.
Die Bundesverfassung macht in Art. 34 Abs. 2 selber inhaltliche Vorgaben zur
Ausübung der politischen Rechte. Diese Grundrechtsbestimmung schützt unter
anderem die freie Willensbildung. Demzufolge hat der Bundesgesetzgeber
bei der Konkretisierung der politischen Rechte Lösungen zu suchen, welche
die freie Willensbildung bestmöglich gewährleisten. Die Garantie der freien
Willensbildung gemäss Art. 34 Abs. 2 BV erstreckt sich in ihrem sachlichen
Anwendungsbereich auf das Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen[19].
Geschützt ist der unverfälschte Meinungswettbewerb im Hinblick auf
eine konkrete Wahl oder Abstimmung. Nicht erfasst ist demgegenüber der
unabhängig von bestimmten Wahlen oder Abstimmungen stattfindende
kontinuierliche, langfristige Meinungsbildungsprozess in der demokratischen
Öffentlichkeit.
Die Bundeskompetenz zur Regelung der politischen Rechte in Art. 39
Abs. 1 BV ist durch den Anwendungsbereich der Garantie der freien
Willensbildung in Art. 34 Abs. 2 BV begrenzt. Das bedeutet, dass allgemeine
Presseförderungsbestimmungen, die sich nicht spezifisch auf das Vorfeld
von Wahlen und Abstimmungen beziehen, nicht auf die Bundeskompetenz
zur Regelung der politischen Rechte abgestützt werden können. Wollte
man alle persönlichen, sozialen, wirtschaftlichen und bildungsmässigen
Voraussetzungen für das gute Funktionieren der Volksrechte der
Gesetzgebungskompetenz über die Volksrechte zuweisen, dann würde diese
Kompetenz zu einer Art Superkompetenz ohne Grenzen. Die finanzielle
7

Unterstützung der vom Verband SCHWEIZER PRESSE vorgeschlagenen
Stiftung zur Presseförderung findet somit in Art. 39 Abs. 1 BV keine
Verfassungsgrundlage.
5 Bundeskompetenz im Bereich Berufsbildung und Hochschulen
(Art. 63 BV)
Gemäss Antrag des Verbandes SCHWEIZER PRESSE soll die Stiftung zur
Presseförderung unter anderem durch geeignete Massnahmen die Aus-
und Weiterbildung von Journalisten bzw. Medienfachleuten fördern.
Die Förderung wird sich dabei auf freie Ausbildungsstätten mit dem
Status höherer Fachschulen beschränken[20]. Als Verfassungsgrundlage
für die staatliche Finanzierung dieser Förderungsaktivität kommen die
Bundeskompetenzen in der Berufsbildung nach Art. 63 Abs. 1 BV sowie die
Kompetenz zur Unterstützung höherer Bildungsanstalten nach Art. 63 Abs. 2
BV in Frage.
Auf Grund von Art. 63 Abs. 1 BV erlässt der Bund Vorschriften über die
Berufsbildung. Es handelt sich um eine umfassende Bundeszuständigkeit[21],
die in der totalrevidierten Bundesverfassung vom 18. April 1999 neu
verankert wurde[22]. Umfassende Bundeskompetenzen ermächtigen den
Bund, sämtliche in diesem Sachgebiet auftretenden Fragen zu regeln[23];
Förderungsmassnahmen sind folglich in umfassenden Bundeskompetenzen
eingeschlossen. Art. 63 Abs. 1 BV gibt damit dem Bund die Kompetenz, Beiträge
an die Stiftung zur Förderung der Aus- und Weiterbildung von Journalisten
vorzusehen. Diese Kompetenz ergibt sich auch aus Art. 63 Abs. 2 BV, soweit es
sich bei den unterstützten Institutionen um höhere Bildungsanstalten im Sinne
dieser Bestimmung handelt[24]. Das auf den 1. Januar 2004 in Kraft tretende
neue Berufsbildungsgesetz vom 13. Dezember 2002[25] bietet in Art. 52 ff.
gesetzliche Grundlagen für solche Bundesbeiträge.
6 Pressefreiheit (Art. 17 Abs. 1 BV)
Zuletzt ist zu untersuchen, ob das in Art. 17 Abs. 1 BV garantierte Grundrecht
der Pressefreiheit als Verfassungsgrundlage für Massnahmen des Bundes zur
Förderung einer vielfältigen und unabhängigen Presse in Frage kommt. Die
Grundrechte sind nicht nur einklagbare Rechte der Bürgerinnen und Bürger,
sondern darüber hinaus elementare Ordnungsprinzipien für jede staatliche
Tätigkeit. Wie aus Art. 35 BV hervorgeht, sind alle staatlichen Aufgabenträger
gehalten, zur Verwirklichung der Grundrechtsgehalte in der Rechtsordnung
beizutragen. Dieser Gestaltungsauftrag richtet sich insbesondere an den
Gesetzgeber aller Stufen; er soll seine Kompetenzen im Sinne der Grundrechte
ausüben und optimale Bedingungen für die Wahrnehmung der Grundrechte
schaffen.
Das Bundesgericht hat die Pressefreiheit schon früh als Grundlage der
demokratischen Meinungsbildung verstanden. In einem Entscheid von 1911
hielt das oberste Gericht fest, dass die Aufgabe der Presse darin besteht, «dem
Leser bestimmte, die Allgemeinheit interessierende Tatsachen zur Kenntnis zu
bringen, ihn über politische, ökonomische, wissenschaftliche, literarische
8

und künstlerische Ereignisse aller Art zu orientieren, über Fragen von
allgemeinem Interesse einen öffentlichen Meinungsaustausch zu provozieren,
in irgendeiner Richtung auf die praktische Lösung eines die Öffentlichkeit
beschäftigenden Problems hinzuwirken, über die Staatsverwaltung und
insbesondere über die Verwendung der öffentlichen Gelder Aufschluss zu
verlangen, allfällige Missbräuche im Gemeinwesen aufzudecken, usw.»[26].
Die Vielfalt der Meinungsträger und Informationsquellen ist eine unerlässliche
Voraussetzung dafür, dass die Presse ihre grundrechtlich geforderten
Aufgaben überhaupt wahrnehmen kann. Mit einer wirksamen Förderung
der publizistischen Vielfalt trägt der Staat insofern bei zur Verwirklichung der
Pressefreiheit nach Art. 17 Abs. 1 BV.
Nach dem Gesagten kann der Gesetzgeber mit geeigneten
Presseförderungsmassnahmen einen Beitrag zur Grundrechtsverwirklichung
leisten. Eine andere Frage ist, ob die Pressefreiheit dem Bundesgesetzgeber
eine Kompetenz zur Regelung solcher Massnahmen verleiht. Grundrechte
verändern die Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen
prinzipiell nicht[27]. Grundrechte sind keine Zuständigkeitsnormen,
ausser die Verfassung sehe ausnahmsweise etwas anderes vor oder der
Bundesgesetzgeber umschreibe unbestimmte Verfassungsbegriffe[28].
Die Pressefreiheit gibt somit auch als Gestaltungsauftrag dem Bund keine
zusätzlichen Kompetenzen, sondern sie macht inhaltliche Vorgaben zur
Ausübung der bestehenden Kompetenzen. Dies hat zur Folge, dass der
Pressefreiheit keine Verfassungsgrundlage für die finanzielle Unterstützung
der geplanten Stiftung zur Presseförderung entnommen werden kann[29].
7 Ergebnisse
Die eingangs gestellte Frage, ob nach geltendem Verfassungsrecht für die
finanzielle Unterstützung einer Stiftung zur Förderung der Schweizer Presse
Rechtsgrundlagen bestehen, kann somit wie folgt beantwortet werden:
- Die Bundeskompetenzen in der Strukturpolitik (Art. 103 BV), in der
Wettbewerbspolitik (Art. 96 Abs. 1 BV) und im Bereich der politischen Rechte
in eidgenössischen Angelegenheiten (Art. 39 Abs. 1 BV) geben dem Bund
keine Verfassungsgrundlagen für die finanzielle Unterstützung der geplanten
Stiftung[30].
- Die Bundeskompetenz im Bereich Berufsbildung und Hochschulen (Art. 63
BV) vermittelt dem Bund eine Verfassungsgrundlage, um Beiträge an
die Stiftung zur Förderung der Aus- und Weiterbildung von Journalisten
vorzusehen[31].
- Die in Art. 17 Abs. 1 BV verankerte Pressefreiheit ist auf Meinungsvielfalt in
der Presse angewiesen. Eine Bundeskompetenz zur Presseförderung kann
aber aus diesem Grundrecht nicht abgeleitet werden[32].
Diese Schlussfolgerungen bedeuten, dass für die finanzielle Unterstützung
der geplanten Stiftung zur Presseförderung eine neue Verfassungsgrundlage
geschaffen werden muss. Der im Bericht der staatspolitischen Kommission des
Nationalrates vom 3. Juli 2003 vorgeschlagene Art. 93a BV, wonach der Bund
die Vielfalt und Unabhängigkeit der Medien fördert[33], würde eine klare
Verfassungsgrundlage bereit stellen.
9

Dieses Ergebnis mag unter einer funktionellen Betrachtungsweise
als unbefriedigend erscheinen. Tatsächlich würde der Bund mit der
Subventionierung der geplanten Stiftung zur Förderung der schweizerischen
Presse im Ergebnis wie heute vor allem den Pressevertrieb vergünstigen.
Indessen beruht die heutige Förderung des Pressevertriebs auf der
hoheitlichen Anordnung an die Post, bestimmte Presseerzeugnisse zu
nicht kostendeckenden Tarifen zu befördern. Dieser Anknüpfungspunkt
erlaubt es dem Bund im heutigen System, der Post (als Bundesanstalt) jene
Einnahmenausfälle abzugelten, die ihr aus der Anordnung reduzierter
Pressebeförderungstarife erwachsen[34]. Beim geplanten Stiftungsmodell
hingegen würde der Bund eine Art Subjekthilfe gewähren, indem er
bestimmte Pressebetriebe zwar nicht unmittelbar, sondern vermittelt durch
die Stiftung subventionieren würde. Diese neue Art der Presseförderung
hätte rechtlich einen ganz andern Charakter als das heutige Modell, obwohl
sie rein wirtschaftlich betrachtet (je nach konkreter Ausgestaltung) zu
einem gleichartigen Ergebnis führen könnte. Die Interpretation von
Verfassungsbestimmungen über Bundeskompetenzen kann jedoch nicht einer
«wirtschaftlichen Betrachtungsweise» folgen, wie dies etwa bei bestimmten
steuerrechtlichen Fragestellungen der Fall ist.
[1] Siehe den Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom
3. Juli 2003, in: BBl 2003 5357. Sodann die ablehnende Stellungnahme des
Bundesrates vom 3. September 2003, in: BBl 2003 6250.
[2] BV, SR 101.
[3] Verband SCHWEIZER PRESSE, Dossier Presseförderung vom 1. September
2003.
[4] PG, SR 783.0.
[5] Vgl. Art. 15 Abs. 2 PG, Fassung vom 13. Dezember 2002, in Kraft vom
1. Januar 2004 bis spätestens 31. Dezember 2007 (AS 2003 784; BBl 2002 6965).
[6] BGE 120 Ib 142 E. 3c/aa S. 145.
[7] Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai
1874 (aBV, zu lesen auf der Internetseite des Bundesamtes für Justiz unter
http://www.ofj.admin.ch/etc/medialib/data/staat_buerger/gesetzgebung/
bundesverfassung.Par.0006.File.tmp/bv-alt-d.pdf ).
[8] So die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996,
in: BBl 1997 I 1 ff., S. 307. Aus der Lehre namentlich Marc D. Veit, St. Galler
Kommentar zu Art. 103, Rz. 4.
[9] René Rhinow, Kommentar BV, Art. 31bis aBV, Rz. 69.
[10] Vgl. René Rhinow/Gerhard Schmid/Giovanni Biaggini, Öffentliches
Wirtschaftsrecht, Basel 1998, S. 519, welche die Vollbeschäftigung, Förderung
der Wettbewerbsfähigkeit und des Wirtschaftswachstums sowie die
Steigerung des Wohlstands zu den möglichen allgemeinen Zielen staatlicher
Wirtschaftsförderung zählen.
[11] Zur Zielsetzung der bisherigen indirekten Presseförderung in Form
von Tarifvergünstigungen durch die Post BGE 120 Ib 142 E. 3c/bb S. 145 f.:
«Abonnierte Zeitungen und Zeitschriften nehmen die spezifische Aufgabe der
Presse im pluralistischen Staat […] gerade auch wegen ihres Vertriebssystems
besser wahr als Gratispublikationen. Die zahlende Leserschaft sichert
der Presse eine gewisse - heute zusehends von Inserenten bedrohte […] -
publizistische Unabhängigkeit; der verbilligte Zeitungstransport soll die
Abonnierung und die regelmässige Lektüre von Zeitungen und Zeitschriften
und damit den Fortbestand einer vielfältigen vom Leser gewünschten und
10

mitgetragenen Presse erleichtern. Sinn der gesetzlichen Ordnung ist es, der
Presse die Erfüllung ihrer im allgemeinen Interesse liegenden Aufgabe zu
ermöglichen.»
[12] So bereits das Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 20. August 1979,
zitiert in: Parlamentarische Initiative. Bundesverfassung, Presseförderung.
Stellungnahme des Bundesrates vom 28. Oktober 1981, in: BBl 1981 III 972 ff.,
S. 978.
[13] Zur Definition von sektoraler Strukturpolitik namentlich René
Rhinow/Gerhard Schmid/Giovanni Biaggini (Fussnote 10), S. 567: «Im Rahmen
sektoraler Strukturpolitik nimmt der Staat Einfluss auf die branchenmässige
Zusammensetzung der Volkswirtschaft.»; Jean-François Aubert, Petit
commentaire de la Constitution fédérale, Art. 103, Rz. 2: «C’est ainsi qu’on peut
dire que relèvent d’une politique structurelle les mesures qui sont prises pour
empêcher que de petites entreprises soient anéanties par quelques grandes qui
leur feraient une concurrence dévastatrice.»
[14] Ein solche Beurteilung verlangt Prognosen über die künftige
wirtschaftliche Entwicklung, so dass dem Gesetzgeber dabei weite Spielräume
zukommen; vgl. René Rhinow (Fussnote 9), Art. 31bis aBV, Rz. 148.
[15] Gemäss BGE 120 Ib 142 E. 3b S. 145 war es mit dem Grundsatz der
Wirtschaftsfreiheit vereinbar, die Vergünstigung der Posttaxen an die
Voraussetzung eines entgeltlichen Abonnementsvetrags zu knüpfen und
damit insbesondere Gratiszeitungen und Gratisanzeiger von der indirekten
Presseförderung auszuschliessen.
[16] Vgl. Art. 5 bis 8 des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 (KG, SR 251).
[17] Dossier Presseförderung (Fussnote 3), S. 7.
[18] Vgl. Reto Jacobs, St. Galler Kommentar, Art. 96 BV, Rz. 4: Art. 96 «dient
unmittelbar der Verwirklichung des vom Verfassungsgeber getroffenen
ordnungspolitischen Grundentscheids für eine marktorientierte - auf
Wettbewerb basierende - Privatwirtschaft».
[19] So die ständige Praxis des Bundesgerichts; vgl. etwa BGE 121 I 138
E. 3 S. 141 f. Aus der Verfassungsliteratur namentlich Jörg Paul Müller,
Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 361 ff.
[20] Dossier Presseförderung (Fussnote 3), S. 8.
[21] Gerhard Schmid/Markus Schott, St. Galler Kommentar, Art. 63, Rz. 6.
[22] Der Vorgängerartikel der alten Bundesverfassung, Art. 34ter Abs. 1 Bst. g
aBV, verlieh dem Bund lediglich die Befugnis zum Erlass von Vorschriften über
die berufliche Ausbildung in Industrie, Gewerbe, Handel, Landwirtschaft
und Hausdienst. Die Förderung der Journalistenausbildung war damit
nicht abgedeckt; vgl. Parlamentarische Initiative. Bundesverfassung.
Presseförderung. Ergänzender Bericht der Kommission des Nationalrates
vom 15. November 1983, in: BBl 1984 I 603 ff., S. 612.
[23] Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl.,
Zürich 2001, Rz. 1084.
[24] Dazu die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November
1996, in: BBl 1997 I 1 ff., S. 279: «Welche Institutionen als Hochschulen gelten,
entscheidet sich weniger nach dem Kriterium der Wissenschaftlichkeit, als
vielmehr danach, ob die Ausbildung zu einer qualifizierten beruflichen
Tätigkeit in leitender und verantwortlicher Stellung führt.»
[25] BBG, SR 412.10, in: BBl 2002 8320 ff.
[26] BGE 37 I 368 E. 3 S. 377. Bestätigt in BGE 95 II 481 E. 7 S. 492, BGE 109 II
353 E. 3 S. 358.
11

[27] Vgl. etwa Botschaft zum Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau
und Mann (Gleichstellungsgesetz) vom 24. Februar 1993, in: BBl 1993 I 1248 ff.,
S. 1323. Aus der Lehre namentlich Jean-François Aubert, Bundesstaatsrecht
der Schweiz, Band I, Basel und Frankfurt am Main 1991, Neubearbeiteter
Nachtrag bis 1990, Rz. 699, S. 500 f.; Ulrich Häfelin/Walter Haller (Fussnote 23),
Rz. 1070; Yvo Hangartner, Grundrechtliche Gesetzgebungsaufträge und
bundesstaatliche Kompetenzordnung, in: Aktuelle Juristische Praxis (AJP)
2001 476, S. 477 f.
[28] So etwa im Behindertengleichstellungsgesetz vom 13. Dezember 2002
(BehiG, SR 151.3); vgl. Botschaft des Bundesrates vom 11. Dezember 2000
zur Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» und zum Entwurf eines
Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter
Menschen, in: BBl 2001 1715 ff., S. 1816 f.
[29] So auch die Stellungnahme des Bundesrates vom 3. September 2003 zum
Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates zu einem neuen
Art. 93a der Bundesverfassung, in: BBl 2003 6250 ff., S. 6252.
[33] Parlamentarische Initiative. Medien und Demokratie. Bericht der
Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 3. Juli 2003, in: BBl 2003
5357 ff., S. 5380.
[34] Entsprechend konnte die bisherige indirekte Presseförderung nach Art. 15
PG auf die Postkompetenz nach Art. 92 Abs. 1 BV (Art. 36 aBV) abgestützt
werden; vgl. Botschaft über die Änderung des Postverkehrsgesetzes vom
2. Oktober 1924 (PVG, BS 7 754), in: BBl 1994 II 873 ff., S. 881, wo neben Art. 36
aBV auch Art. 55bis Abs. 4 BV (Art. 93 Abs. 4 BV) als Verfassungsgrundlage
genannt wird. Nach letzterer Bestimmung hat der Bund bei der Gesetzgebung
über Radio und Fernsehen auf die Stellung und die Aufgabe anderer Medien,
vor allem der Presse, Rücksicht zu nehmen.
12

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 69.47 - Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 20. Juli 2004
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2005
Année
Anno
Band
69
Volume
Volume
Seite
---
Page
Pagina
Ref. No
150 006 974
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.