ch_vb · JAAC 65.38 · 1999-04-14 · de


JAAC 65.38
Gutachten von Prof. Dr. Dietrich Schindler vom
14. April 1999 zuhanden des Eidgenössischen
Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz
und Sport
Limites constitutionnelles relatives au projet «Armée XXI».
Bases constitutionnelles du principe de l’armée de milice.
L’art. 58 al. 1 Cst. exige que le principe de l’armée de milice soit la
règle, et les dérogations l’exception. Conformément à la pratique
actuelle, les dérogations sont considérées comme admissibles lorsque
certaines fonctions ne peuvent être assumées de manière efficace par
des militaires de milice.
Compatibilité de certains éléments du projet avec le principe de l’armée
de milice.
1. Des troupes d’engagement professionnelles sont conformes à la
Constitution lorsque les engagements pour lesquels elles sont conçues
exigent un haut degré de professionnalisme.
2. Des formations d’application servant à l’instruction des militaires,
aux essais de nouveaux matériels ou de nouveaux systèmes d’armes ou
à la préparation à des engagements particuliers, sont conformes à la
Constitution.
3. Des cadres professionnels chargés non seulement de l’instruction,
mais également du commandement de certaines formations, ne sont
conformes à la Constitution que lorsque ces formations peuvent dans
leur ensemble être professionnalisées ou lorsque certaines tâches de
commandement ne peuvent être assumées de manière efficace que par
du personnel professionnel.
4. L’accomplissement du service militaire d’une seule traite est
conforme à la Constitution à la condition qu’il ne soit prévu que pour
une partie des personnes astreintes au service.
1

5. Des soldats engagés par contrat pour un certain temps contre
rémunération, sans imputation sur la durée totale des services
obligatoires, peuvent être prévus pour des tâches d’instruction ou pour
des fonctions qui dépassent les capacités de soldats de milice.
Nouvelle organisation des obligations militaires.
6. L’engagement volontaire au service militaire est conforme à la
Constitution pour autant que les personnes ainsi engagées soient
soumises aux mêmes conditions que les personnes astreintes au service
obligatoire. Dans le cas des fonctions qui impliquent une relation
d’emploi (comme le service d’instruction ou le service de promotion de
la paix à l’étranger), l’acceptation de l’assujettissement repose sur une
base volontaire.
7. Accomplissement du service militaire en dehors de l’armée. Le
service militaire doit servir exclusivement à la défense militaire du
pays. Les exceptions à l’accomplissement du service militaire au
sein de l’armée ne peuvent être constituées que par le service civil de
remplacement ou - dans une mesure limitée - par la mise à disposition
de militaires en faveur de la protection civile.
8. La liberté de choix entre le service militaire et des services en dehors
de l’armée est exclue (art. 59 al. 1 Cst.).
9. L’introduction d’une taxe d’exemption pour des services qui n’ont pas
été accomplis personnellement dans la protection civile est conforme à
la Constitution.
Protection civile et protection générale de la population.
10. L’utilisation de la notion de «protection civile» à l’art. 61 Cst.
n’exclut pas les mesures qui relèvent de la protection générale de
la population. Il convient toutefois de respecter le partage des
compétences entre la Confédération et les cantons.
Interopérabilité.
11. La Constitution ne représente pas un obstacle à la mise en place
d’une interopérabilité.
Verfassungsrechtliche Schranken für das Projekt «Armee XXI».
Verfassungsrechtliche Grundlagen des Milizprinzips.
Art. 58 Abs. 1 BV verlangt, dass das Milizprinzip die Regel,
Abweichungen davon die Ausnahme sind. In Übereinstimmung mit
der bisherigen Praxis werden Abweichungen als zulässig betrachtet,
wenn bestimmte Funktionen durch Angehörige der Miliz nicht wirksam
wahrgenommen werden können.
Vereinbarkeit bestimmter Elemente des Projekts mit dem Milizprinzip.
1. Professionalisierte Bereitschaftstruppen sind mit der Verfassung
vereinbar, wenn die Einsätze, für die sie bestimmt sind, einen hohen
Professionalisierungsgrad erfordern.
2

2. Lehrformationen, die der Ausbildung von Militärdienstpflichtigen,
der Erprobung neuen Materials und neuer Waffensysteme oder der
Vorbereitung auf bestimmte Einsätze dienen, sind mit der Verfassung
vereinbar.
3. Berufskader, die nicht nur mit der Ausbildung, sondern auch
mit der Führung bestimmter Formationen betraut werden, sind
mit der Verfassung nur vereinbar, wenn die Formationen als
Ganzes professionalisiert werden dürfen oder wenn bestimmte
Führungsaufgaben nur durch Professionelle wirksam erfüllt werden
können.
4. Die Erfüllung der Militärdienstpflicht am Stück ist mit der
Verfassung vereinbar, wenn sie nur für einen Teil der Dienstpflichtigen
vorgesehen wird.
5. Zeitsoldaten, die, ohne Anrechnung an die Dienstpflicht, gegen
Entlöhnung angestellt werden, sind zulässig für Instruktionsaufgaben
sowie für Funktionen, welche die Möglichkeiten von Milizsoldaten
übersteigen.
Neugestaltung der Dienstpflicht.
6. Freiwillige Verpflichtung zum Militärdienst ist mit der Verfassung
vereinbar, soweit die Verpflichteten sich denselben Bedingungen
unterwerfen wie die Dienstpflichtigen. Im Fall von Funktionen,
die eine Anstellung voraussetzen (wie Instruktionsdienst oder
Friedens-förderungsdienst im Ausland) beruht die Übernahme der
Verpflichtung auf Freiwilligkeit.
7. Erfüllung der Militärdienstpflicht ausserhalb der Armee.
Die Militärdienstpflicht hat ausschliesslich der militärischen
Landesverteidigung zu dienen. Ausnahmen von der Erfüllung
der Militärdienstpflicht innerhalb der Armee bilden nur
der zivile Ersatzdienst und - in eng begrenztem Umfang - die
Zurverfügungstellung von Angehörigen der Armee an den Zivilschutz.
8. Wahlfreiheit zwischen Militärdienst und Dienstleistungen
ausserhalb der Armee ist ausgeschlossen (Art. 59 Abs. 1 BV).
9. Die Einführung einer Ersatzabgabe für nicht persönlich geleistete
Dienste im Zivilschutz ist mit der Verfassung vereinbar.
Zivilschutz und umfassender Bevölkerungsschutz.
10. Die Verwendung des Ausdrucks «Zivilschutz» in Art. 61 BV schliesst
Massnahmen eines umfassenden Bevölkerungsschutzes nicht aus. Zu
beachten ist jedoch die Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und
Kantonen.
Interoperabilität.
11. Die Verfassung legt der Herstellung von Interoperabilität keine
Hindernisse in den Weg.
3

Limiti costituzionali per il progetto «Esercito XXI».
Basi costituzionali del principio di milizia.
L’art. 58 cpv. 1 Cost. esige che il principio di milizia sia la regola e che le
deroghe costituiscano l’eccezione. Conformemente alla prassi attuale,
le deroghe sono considerate ammissibili quando determinate funzioni
non possono essere assunte efficacemente da militari di milizia.
Compatibilità di taluni elementi del progetto con il principio di milizia.
1. Le truppe di pronto intervento professionalizzate sono compatibili
con la Costituzione quando gli impieghi ai quali sono destinate esigono
un elevato grado di professionalizzazione.
2. Le formazioni d’addestramento, che servono all’istruzione delle
persone soggette all’obbligo di prestare servizio militare, al collaudo
di nuovi materiali e nuovi sistemi d’arma oppure alla preparazione di
determinati impieghi, sono compatibili con la Costituzione.
3. I quadri di professione, ai quali è affidata non soltanto l’istruzione,
ma anche la condotta di determinate formazioni, sono compatibili
con la Costituzione se tali formazioni possono essere integralmente
professionalizzate oppure se determinati compiti in materia di
condotta possono essere adempiuti in maniera efficace soltanto da
professionisti.
4. L’adempimento dell’obbligo di prestare servizio militare in un unico
periodo è compatibile con la Costituzione se è previsto soltanto per una
parte delle persone soggette all’obbligo di prestare servizio.
5. I militari a contratto temporaneo che, senza computo sul totale
obbligatorio di giorni di servizio, sono assunti contro versamento di
un salario, sono ammissibili per compiti d’istruzione e per funzioni che
superano le possibilità dei militari di milizia.
Nuova forma dell’obbligo di prestare servizio.
6. L’obbligo di prestare servizio assunto volontariamente è compatibile
con la Costituzione nella misura in cui gli interessati sono sottoposti
alle medesime condizioni delle persone soggette all’obbligo di prestare
servizio. Nel caso di funzioni che presuppongono un’assunzione (quali
il servizio d’istruzione oppure il servizio di promovimento della pace
all’estero), l’obbligo è assunto volontariamente.
7. Adempimento dell’obbligo di prestare servizio militare al di
fuori dell’esercito. L’obbligo di prestare servizio militare deve
servire esclusivamente alla difesa nazionale militare. Eccezioni
all’adempimento dell’obbligo di prestare servizio militare in seno
all’esercito sono costituite unicamente dal servizio civile sostitutivo
e - in misura strettamente limitata - dalla messa a disposizione di
militari a favore della protezione civile.
8. La libertà di scelta tra servizio militare e servizi al di fuori
dell’esercito è esclusa (art. 59 cpv. 1 Cost.).
9. L’introduzione di una tassa d’esenzione per i servizi non prestati
personalmente nella protezione civile è compatibile con la Costituzione.
4

Protezione civile e protezione globale della popolazione.
10. L’utilizzazione dell’espressione «protezione civile» nell’art. 61
Cost. non esclude misure destinate a una protezione globale della
popolazione. Occorre tuttavia prestare attenzione alla delimitazione
delle competenze tra Confederazione e Cantoni.
Interoperabilità.
11. La Costituzione non pone alcun ostacolo alla realizzazione
dell’interoperabilità.
Verfassungsrechtliche Schranken für das Projekt «Armee XXI»
Das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und
Sport (VBS) liess gewisse Fragen zur Verfassungsmässigkeit des Projekts
Armee XXI von Prof. Dr. Dietrich Schindler prüfen. Sein Gutachten trägt das
Datum vom 14. April 1999.
Abschnitt I des Gutachtens behandelt allgemeine Fragen des Milizprinzips
nach der alten Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 29. Mai 1874 (aBV)[160] und der neuen Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV)[161] als Grundlage zur Beantwortung der dem Gutachter gestellten
Fragen; die Abschnitte II-V beantworten diese Fragen im Einzelnen.
I.
Verfassungsrechtliche Grundlagen des Milizprinzips
1.
Art. 13 aBV: Verbot stehender Truppen
«Art. 13
1Der Bund ist nicht berechtigt, stehende Truppen zu halten.
2Ohne Bewilligung der Bundesbehörde darf kein Kanton oder in geteilten
Kantonen kein Landesteil mehr als 300 Mann stehende Truppen halten, die
Landjägerkorps nicht inbegriffen.»
a.
Ursprung der Bestimmung
Art. 13 Abs.1 aBV, der das Verbot stehender Truppen festlegt, wird durch
Art. 58 Abs.1 BV ersetzt, welcher das Milizprinzip als Grundsatz festhält. Da die
neue Bestimmung die alte «nachführen» soll[162], bleibt die alte Bestimmung
für die Auslegung der neuen weiterhin von Bedeutung.
5

Die Schweiz besass für ihre Verteidigung nie stehende Truppen. In den
eidgenössischen Orten galt von alters her die allgemeine Wehrpflicht. Jeder
männliche Bürger hatte zur Verteidigung beizutragen. Dagegen bildeten die
Soldtruppen, die ausländischen Herrschern zur Verfügung gestellt wurden,
stehende Formationen.
Innerhalb der Eidgenossenschaft kam es nur zu wenigen Versuchen und
Ansätzen zur Bildung stehender Truppen. Während des Dreissigjährigen
Krieges versuchten die grossen Städtekantone durch Erhebung neuer
Vermögenssteuern stehende Truppen und Berufsbeamte nach ausländischem
Vorbild in ihren Dienst zu nehmen. Diese Versuche scheiterten am Widerstand
der Bevölkerung, was zur Folge hatte, dass, wie H. C. Peyer ausführte, «auch
in den grossen eidgenössischen Orten die Schaffung der Hauptattribute des
modernen Staates - stehendes Heer und Berufsbeamtentum - verhindert
und die Beibehaltung des aus dem Spätmittelalter ererbten Milizsystems
in Militär und Verwaltung erzwungen» wurde.[163] In Bern hielt sich vor
dem Umschwung von 1798 das Patriziat jedoch eine Garnison von circa
270 Mann, mit welcher sie sich «lange Zeit gegen den Volkswillen behaupten»
konnte.[164] In der Helvetik hielt die Schweiz auf französische Anweisung
eine stehende Truppe, die Helvetische Legion von circa 1500 Mann, um
innere Unruhen unterdrücken zu können.[165] Sie stiess in der Bevölkerung
auf starke Ablehnung. In der Mediationsverfassung von 1803 wurde
daraufhin bestimmt: «Die Anzahl besoldeter Truppen, die ein Kanton
unterhalten kann, ist auf 200 Mann beschränkt» (Art. 9). Bezeichnenderweise
wurde von «besoldeten» Truppen gesprochen, da der Dienst gegen Geld
als besonderes Kennzeichen stehender Truppen wahrgenommen wurde.
Der Bundesvertrag von 1815 stellte die volle Souveränität der Kantone
wieder her und enthielt keine Bestimmung über stehende Truppen mehr.
Nachdem aber die Stadt Basel Anfang der 1830er Jahre ihre Standestruppe
von rund 500 Mann gegen die Landschaft eingesetzt hatte, was in der
Schweiz Empörung hervorrief, wurde in den Verfassungsentwurf von 1832
die Bestimmung aufgenommen: «Kein Kanton darf ohne Bewilligung des
Bundes mehr denn 300 Mann stehender Truppen halten, das Landjägerkorps
(Gendarmerie) nicht inbegriffen». Der 1833 abgeänderte Verfassungsentwurf
ergänzte die Bestimmung durch das Verbot stehender Truppen des Bundes.
Diese Bestimmung wurde in die Bundesverfassungen von 1848 und 1874
übernommen.
b.
Auslegung
Entscheidendes Motiv für das Verbot stehender Truppen war, den
«Missbrauch einer stehenden Truppe zur Unterdrückung der Volksfreiheit»
zu verhindern.[166] Walther Burckhardt sah den Hauptgrund in der
«Befürchtung, die kantonale Regierung könnte die ihr zu Gebote stehende,
dem Volk fremd sich fühlende Truppe gegenüber den Bürgern des eigenen
Kantons zur Niederhaltung politischer Opposition missbrauchen»[167]. Die
Abneigung gegen stehende Truppen wurde gefördert durch die Philosophie
der Aufklärung, welche das Milizsystem als Garantie der Freiheit pries und
stehende Truppen als Werkzeuge absolutistischer Herrschaft ablehnte.
Kant postulierte die Abschaffung stehender Heere, und Rousseau schrieb:
«Tout citoyen doit être soldat par devoir, nul ne doit l’être par métier».[168]
6

Aufschlussreich für das hinter dem Verbot stehender Truppen liegende Motiv
ist, dass Art. 13 nicht unter die Militärartikel der Bundesverfassung eingereiht
wurde (diese beginnen erst bei Art. 18 über die allgemeine Wehrpflicht),
sondern unter die Bestimmungen über die Aufrechterhaltung von Ruhe und
Frieden im Innern.[169]
Unter «stehenden Truppen» verstand man in der Zeit, als die entsprechenden
Verbote in der Schweiz angenommen wurden, «geworbene Söldnertruppen,
zusammengesetzt aus Berufssoldaten, im Gegensatz zu dem auf der
allgemeinen Wehrpflicht beruhenden Volksheer».[170] Nicht berücksichtigt
wurde bei Annahme von Art. 13 in den Jahren 1848 und 1874, dass bereits
die französische Revolution zur Abkehr von den Söldnerheeren und zur
Bildung nationaler Massenheere geführt hatte, welche auf der allgemeinen
Wehrpflicht beruhten. Diese Heere wurden, obwohl sie auf der allgemeinen
Wehrpflicht beruhten, als stehende Heere betrachtet. Aus ihnen bildeten sich
in zahlreichen europäischen Staaten die so genannten Wehrpflichtarmeen,
die sich dadurch auszeichnen, dass die Wehrpflichtigen einen längeren
Grundwehrdienst leisten und danach noch eine Zeitlang als Reserve zur
Verfügung stehen, während das Kader überwiegend aus Berufsoffzieren
und -unteroffizieren besteht.[171] Bei uns ist noch heute die Meinung
verbreitet, die allgemeine Wehrpflicht führe automatisch zu einer Milizarmee.
So wurde in den Beratungen über das Milizprinzip in Art. 58 der neuen
Bundesverfassung von verschiedenen Rednern betont, das Milizprinzip
ergebe sich aus der allgemeinen Wehrpflicht und bedürfe deshalb nicht
notwendigerweise einer ausdrücklichen Erwähnung in der Verfassung
(siehe hinten Ziff. I.3.a, insbesondere Voten von Ständerätin Spoerry und
Bundespräsident Koller).
Die Frage, ob eine Wehrpflichtarmee mit Art. 13 der alten Bundesverfassung
vereinbar wäre, wurde in der Schweiz nur selten gestellt. Die Autoren, die sich
dazu äusserten, verneinten die Frage. Burckhardt argumentierte differenziert.
Zum einen erklärt er, «eine Verlängerung der Dienstzeit auf ein Jahr oder
mehr, derart, dass das ganze Jahr hindurch Truppen unter den Waffen
ständen», würde nicht gegen Art. 13 verstossen, denn die Bundesverfassung
enthalte keine Bestimmung über die Länge der Dienstzeit. Anträge, die
Dienstzeit in der Verfassung festzulegen, seien 1872 und 1873 abgelehnt
worden. Die Festlegung der Dienstdauer sei dem Gesetzgeber überlassen
worden. «Dienst am Stück» wäre nach Burckhardt somit zulässig. Zum andern
aber erklärt Burckhardt, es wäre verfassungswidrig, wenn die Offiziere
und Unteroffiziere einer Truppe nur aus Berufsmilitärs beständen.[172]
Macheret schliesst sich dieser Auffassung an.[173] Fritz Fleiner schrieb
übereinstimmend unter Hinweis auf Art. 13: «Damit wird dem Bund sowohl
die Anwerbung einer stehenden Söldnertruppe verboten, wie die Bildung
eines stehenden Heeres mit Hilfe der allgemeinen Wehrpflicht. Es darf der
Bund im Frieden nicht ununterbrochen Berufsoffiziere und Unteroffiziere im
Dienst halten, in deren Rahmen die sich ablösenden Mannschaften eingereiht
werden.»[174]
Burckhardt und Macheret halten es ferner mit Art. 13 vereinbar, dass die
Rekruten ihre Grundausbildung innerhalb der Einheiten absolvieren, in die sie
später eingeteilt bleiben.
7

Bestimmte Ausnahmen vom Verbot stehender Truppen galten von jeher als
selbstverständlich. 1848 wurde im Rahmen von Art. 13 eine Bestimmung
vorgesehen, wonach die Instruktoren des Bundesheeres nicht unter Art. 13
fallen, sie wurde aber, weil sie als selbstverständlich galt, weggelassen.[175]
Auch die Einführung weiterer professioneller Elemente wurde in der
Folge ohne weiteres als zulässig betrachtet. Die Botschaft zur neuen
Bundesverfassung führt aus, «die Instruktoren, die höheren Stabsoffiziere,
die Angehörigen des Festungswachtkorps und des Überwachungeschwaders»
bildeten eine zulässige Ausnahme vom Milizprinzip.[176] Weitere analoge
Ausnahmen könnten jederzeit vorgesehen werden.[177] Dass auch die
Militärverwaltung professionell besorgt wird, ja wegen des Milizsystems
einen besonders grossen Umfang hat, ist ebenfalls zu erwähnen.[178] Sie
leistet Aufgaben, die stehende Heere selbst erfüllen können.
2.
Art. 18 Abs. 1 aBV / Art. 59 Abs. 1 BV: Allgemeine
Wehrpflicht / Militärdienstpflicht
«Art. 18 Abs. 1 aBV
Jeder Schweizer ist wehrpflichtig. Das Gesetz sieht einen zivilen Ersatzdienst
vor.»
«Art. 59 Abs. 1 BV
Jeder Schweizer ist verpflichtet, Militärdienst zu leisten. Das Gesetz sieht einen
zivilen Ersatzdienst vor.»
a.
Ursprung der Bestimmung
In den Kantonen der Alten Eidgenossenschaft war die Wehrpflicht eng
mit den politischen Rechten verbunden. Die Wehrfähigkeit war Zeichen
bürgerlicher Ehrenfähigkeit. Die Männer erschienen zu den Landsgemeinden
mit ihren Waffen.[179] Im 18. Jahrhundert zerfiel jedoch die allgemeine
Wehrhaftigkeit. Die militärische Tradition der Eidgenossen setzte sich vor
allem in den Solddiensten im Ausland fort.[180] 1798 war die Schweiz zur
Verteidigung nicht mehr fähig. In den folgenden Jahrzehnten verbesserten
sich die Verhältnisse nur langsam. Die Bundesverfassung von 1848 nahm
zwar in Art. 18 die noch heute geltende Bestimmung auf: «Jeder Schweizer
ist wehrpflichtig», doch blieb es wie bisher Sache der Kantone, dem Bund
militärische Kontingente zur Verfügung zu stellen (Art. 19). Manche Kantone
vernachlässigten ihre Pflichten. Anlässlich des deutsch-französischen Krieges
1870/71 wurden die Mängel des Systems offenkundig.
Erst durch die Bundesverfassung von 1874 wurde die allgemeine Wehrpflicht
als individuelle Verpflichtung aller Schweizer wieder eingeführt. Seither
hat sie für die Schweiz einen starken Symbolwert angenommen. Sie gibt der
demokratischen Gleichheit Ausdruck, sie verwirklicht auf militärischer Ebene
das auch in der Politik geltende Milizsystem, sie übt eine stark integrierende
Wirkung aus und machte die Armee zur Schule der Nation. Da die Armee bis
8

vor kurzem einzig dazu diente, das eigene Land gegen Angriffe von aussen
zu schützen, wurde sie auch mit der dauernden Neutralität identifiziert, die
ihrerseits, besonders im Zweiten Weltkrieg und im Kalten Krieg, zum Mythos
wurde. Nachdem in neuerer Zeit die territoriale Verteidigung an Bedeutung
verloren hat und die Armee sich vor neue Aufgaben gestellt sieht, verliert die
allgemeine Wehrpflicht einen Teil ihrer Rechtfertigung und ihrer Verankerung
im Volksbewusstsein.
b.
Auslegung
Die allgemeine Wehrpflicht, in der neuen Bundesverfassung als
«Militärdienstpflicht» bezeichnet, stellt im Rahmen dieses Gutachtens nur
wenige Auslegungsprobleme. Wichtig ist, dass sie nur Pflichten zugunsten der
militärischen Landesverteidigung umfasst. Zu Recht wird in der Botschaft von
1996 ausgeführt: «Der Dienst muss in irgendeiner Form der militärischen
Landesverteidigung dienen» (S. 240). Die Militärdienstpflicht darf nicht
dazu missbraucht werden, Dienstpflichtige für andere Arbeiten einzusetzen
(Näheres dazu hinten Ziff. III.2). Eine Ausnahme bildet einzig der zivile
Ersatzdienst, der 1992 durch Annahme eines Satzes 2 in Art. 18 Abs. 1 der
Bundesverfassung eingeführt wurde (in der neuen Bundesverfassung Art. 59
Abs. 1 Satz 2). Der zivile Ersatzdienst ist seiner Enstehungsgeschichte (nicht
aber seinem Wortlaut) nach ausschliesslich für Wehrpflichtige bestimmt, die
den Militärdienst nicht mit ihrem Gewissen vereinbaren können. Nur solche
können ihm zugeteilt werden. Eine freie Wahl zwischen Militärdienst und
zivilem Ersatzdienst besteht nicht.[181]
Die Dauer der Militärdienstpflicht und der einzelnen Dienstleistungen wird,
wie bereits erwähnt, durch die Verfassung nicht festgelegt. Ihre Regelung
sowie die Regelung der Befreiungen und des Ausschlusses vom Militärdienst
sind dem Gesetzgeber überlassen.
3.
Art. 58 Abs.1 BV: Milizprinzip
«Art. 58 Abs.1 BV
Die Schweiz hat eine Armee. Diese ist grundsätzlich nach dem Milizprinzip
organisiert.»
a.
Entstehung der Bestimmung
Im Verfassungsentwurf von 1995 wurde vorgesehen, an Stelle des Verbots
stehender Truppen die Bestimmung aufzunehmen: «Die Schweizer Armee
ist eine Milizarmee» (Art. 48 Abs. 1). Im Entwurf von 1996 lautete die
Bestimmung, unwesentlich geändert: «Die Schweiz hat eine Milizarmee»
(Art. 54 Abs. 1). Beide Fassungen wurden inhaltlich übereinstimmend erläutert.
In der Botschaft von 1996 wird ausgeführt (S. 237):
9

«Absatz 1 von Artikel 54 VE 96 nennt das Milizprinzip als Grundsatz der
Schweizer Armee. Das Verbot einer Berufsarmee folgt in geltungszeitlicher
Auslegung aus dem Verbot stehender Truppen (Art. 13 Abs. 1 BV). Die
Aufnahme des Verbots stehender Truppen in die BV von 1848 (wie auch schon
in den Entwurf von 1833) richtete sich insbesondere gegen die sogenannte
Standestruppe von Basel-Stadt, eine angeworbene Berufstruppe. Beweggründe
waren die Befürchtungen, die Kantone könnten eine dauernd bewaffnete
Berufstruppe gegen andere Kantone einsetzen, oder - wohl noch bestimmender -,
die kantonale oder eidgenössische Regierung würde die militärische Macht
gegen die Bevölkerung einsetzen, etwa zum Zwecke der Unterdrückung der
politischen Opposition. Damals stand der Begriff der stehenden Truppe für ein
angeworbenes Söldnerheer, zusammengesetzt aus Berufssoldaten, und damit
im Gegensatz zum Prinzip der allgemeinen Wehrpflicht. In zeitgemässer Lesart
versteht man unter einem stehenden Heer nun aber auch Armeen, die auf der
allgemeinen Wehrpflicht beruhen, aus organisatorischen Gründen aber als
Berufsheere ausgestaltet sind.»
Dann fährt die Botschaft fort (S. 237/8):
«Die Instruktoren, die höheren Stabsoffiziere, die Angehörigen des
Festungswachtkorps und des Überwachungsgeschwaders sind Lehrpersonal
bzw. Berufsmilitärs und bilden eine Ausnahme zum Grundsatz der Milizarmee.
Dies ist jedoch durch ihre spezifischen Aufgaben bzw. Funktionen bedingt.
Das Milizprinzip, das für die Armee insgesamt gilt, wird daher nicht
verletzt. ( &) Selbstverständlich können jederzeit weitere Ausnahmen vom
Milizprinzip vor dem verfassungsmässigen Grundsatz begründet werden,
analog denjenigen der Instruktionsoffiziere und -unteroffiziere des Bundes,
der Heereseinheitskommandanten, des Festungswachtkorps und des
Überwachungsgeschwaders; eine generelle Erlaubnis für den Gesetzgeber,
Durchbrechungen des Milizprinzips festlegen zu können, ginge aber über die
Nachführung des geltenden Verfassungsrechts hinaus.»
Die Verfassungskommission und das Plenum des Ständerates beschlossen,
die Bestimmung «Die Schweiz hat eine Milizarmee» zu streichen.[182]
Massgebend dafür waren zwei Erwägungen:
Erstens wurde betont, dass die Schweiz schon verschiedene Ausnahmen vom
Milizprinzip kenne und diese durch die vorgesehene Bestimmung in Frage
gestellt werden könnten. Ständerat Schüle erklärte:
«Mit der zunehmenden Technologisierung der Armee schreitet der Trend zur
Professionalisierung fort. Die Miliz zu einem Zeitpunkt, in dem sie hinterfragt
wird, festzuschreiben, geht mir gegen den Strich.»[183]
Kommissionspräsident Rhinow führte aus:
«Ich befürchte, dass wenn wir nun neu von Milizarmee sprechen in einem
Moment, wo wir die Professionalisierung der Armee in Teilbereichen eher
ausweiten wollen, würden wir Gegenkräften Auftrieb geben, die keinen einzigen
Schritt Richtung Professionalisierung machen wollen. Im echten Sinn der
Nachführung sollten wir die Flexibilität wahren, wie wir sie heute haben.»[184]
In ähnlichem Sinn sprachen sich Ständerat Reimann[185] und Nationalrat
Engelberger[186] aus. Im Plenum des Ständerats führte Ständerat Aeby aus:
10

«Alors, pourquoi la commission a-t-elle supprimé l’alinéa 1er? Notre commission
a supprimé l’alinéa 1er parce que, dans la discussion, il s’est avéré que nous
nous sommes engagés sur une voie de traverse en nous posant la question: mais
enfin, est-ce qu’on peut dire aujourd’hui: «La Suisse a une armée de milice»
sachant que nous allons très vraisemblablement être amenés à professionaliser
certains secteurs de cette armée? Elle l’a supprimé aussi par crainte qu’on
puisse tirer de cet alinéa 1er - «La Suisse a une armée de milice» - l’interdiction de
professionaliser.»[187]
Zweitens wurde erklärt, der Milizcharakter der Schweizer Armee ergebe sich
schon aus der allgemeinen Wehrpflicht, so dass eine besondere Bestimmung
darüber nicht erforderlich sei. So erklärte Ständerätin Spoerry:
«Ich habe mich belehren lassen, dass es tatsächlich nicht notwendig ist, in
der Bundesverfassung von einer Milizarmee zu sprechen, weil die allgemeine
Wehrpflicht verankert ist und weil diese automatisch zu einer Milizarmee führt,
wie sie im Volk verstanden und erlebt wird.»[188]
Ähnlich sprach sich Bundespräsident Koller aus:
«Dass die Schweiz eine Milizarmee hat, ergibt sich aus dem geltenden Recht,
vor allem aus Artikel 55 über die allgemeine Wehrpflicht. Es ist eine Frage der
Opportunität, ob dies als ausreichend angesehen wird oder in Artikel 54 noch
einmal festgehalten wird.»[189]
Die Verfassungskommission und das Plenum des Nationalrates entschieden
sich jedoch für die Beibehaltung der Fassung des Bundesrates «Die Schweiz hat
eine Milizarmee», ohne über die Frage zu diskutieren.[190]
In der Folge einigten sich die beiden Räte auf die flexiblere Festlegung des
Milizprinzips, die in den endgültigen Text des Verfassungsentwurfs (Art. 58
Abs. 1) Eingang fand: «Die Schweiz hat eine Armee. Diese ist grundsätzlich
nach dem Milizprinzip organisiert».[191] Zu dieser Formel erklärte Ständerat
Wicki im Ständerat:
«Wir sagen, unsere Armee sei grundsätzlich nach dem Milizprinzip organisiert,
was ausdrücklich bedeutet, dass man gewisse Teile und Truppengattungen
der Armee von diesem Milizprinzip ausnehmen kann. Das ist der Sinn unserer
Bestimmung.»[192]
Bundesrat Koller führte unmittelbar anschliessend aus:
«Ich fürchte, der Ausdruck 9grundsätzlich : zeigt ein wenig, dass wir uns
irgendwie in einem schleichenden Prozess weg von der Milizarmee hin zu einer
Berufsarmee befinden.»
In der Verfassungskommission des Nationalrats stellte Nationalrat Andreas
Gross die Frage:
«Gehe ich richtig in der Annahme, dass 9grundsätzlich : meint, dass der
professionelle Teil der Armee mit den Jahren vermutlich zunehmen wird?»
Nationalrat Leuba verneinte dies, indem er erklärte:
«Cela ne préjuge absolument pas de l’avenir de l’armée; celle-ci ne peut pas
devenir intégralement professionnelle. Elle restera une armée de milice comme
l’armée actuelle, avec une certaine proportion de cadres professionnels.»[193]
11

Anzumerken ist, dass Art. 58 Abs. 1 in der französischen Fassung lautet: «La
Suisse a une armée. Celle-ci est organisée selon le principe de l’armée de
milice».[194] Das Wort «grundsätzlich» fehlt. [195] Eine Erklärung dazu
wurde in den Beratungen der beiden Räte nicht gegeben. Der Grund liegt
möglicherweise darin, dass man den Ausdruck «en principe» nicht neben
dem Wort «principe» verwenden kann, während man im Deutschen das Wort
«grundsätzlich» neben dem Wort «Prinzip» verwenden kann. Die Beratungen
der beiden Räte und ihrer Kommissionen zeigen aber, dass die deutsch- und
die französischsprachigen Parlamentarier die Bestimmung im gleichen Sinn
verstanden.
b.
Auslegung
Die Beratungen der beiden Räte bringen klar zum Ausdruck, dass die
Bestimmung, die Armee sei grundsätzlich nach dem Milizprinzip zu
organisieren, als eine Nachführung des Art. 13 der Verfassung von 1874
betrachtet wurde. Schon die Botschaft hielt fest (S. 238), dass an Stelle des
obsoleten Hinweises auf stehende Truppen die «zeitlosen Inhalte» des Verbots
stehender Truppen festgehalten werden sollten, nämlich das Milizprinzip mit
Ausnahmen der bisherigen Art. Dies kommt in verschiedenen der angeführten
Voten zum Ausdruck, so im soeben angeführten Votum von Nationalrat Leuba.
Ähnlich drückte sich Ständerat Rhinow im schon wiedergegebenen Votum
aus: «Im echten Sinn der Nachführung sollten wir die Flexibilität wahren,
wie wir sie heute haben».[196] Das Wort «grundsätzlich» wurde vor allem
aufgenommen, um zu verhindern, dass Ausnahmen vom Milizprinzip als
unzulässig betrachtet werden. Obwohl am bisherigen Rechtszustand nichts
geändert werden sollte, bringt die neue Bestimmung von Art. 58 mit dem
Wort «grundsätzlich» eindeutiger als der bisherige Art. 13 zum Ausdruck,
dass Abweichungen vom Milizprinzip zulässig sind. Die Beratungen lassen
überdies erkennen, dass erwartet wird, dass solche Ausnahmen zunehmen
werden. Unverändert bleibt aber das Verhältnis von Regel und Ausnahme. Das
Milizprinzip soll die Regel sein, Abweichungen davon sollen die Ausnahme
bilden. Sie sind nur zulässig, wenn sie sich zur Erfüllung verfassungsmässiger
Aufgaben der Armee als notwendig erweisen. Sie müssen, wie ausgeführt
wurde, durch «spezifische Aufgaben bzw. Funktionen bedingt» sein[197],
sie müssen «funktionsbedingt»[198] oder «funktionsnotwendig»[199] sein.
Eine Professionalisierung ist zulässig «in bestimmten Bereichen»[200] oder
in «Teilbereichen der Armee»[201]. Eine scharfe Grenze zwischen zulässigen
und unzulässigen Abweichungen vom Milizprinzip wird zwar kaum gezogen
werden können, doch muss in jedem Fall von Professionalisierung glaubhaft
dargelegt werden, dass die zu professionalisierenden Funktionen durch
Angehörige der Miliz nicht wirksam ausgeübt werden können.
Eine schematische Festlegung von Prozentsätzen, bis zu denen die Armee
professionalisiert werden darf, würde dem erwähnten Erfordernis nicht
gerecht, weil sie nicht auf die konkrete Notwendigkeit der Professionalisierung
abstellt. Natürlich darf die Professionalisierung nicht grosse Teile der
Armee erfassen. Doch kann sich der Professionalisierungsgrad je nach
den Bedrohungen, nach der technischen Entwicklung, nach den für
bestimmte Aufgaben erforderlichen Sachkenntnissen und nach der
zeitlichen Beanspruchung und Verfügbarkeit bestimmter Truppen oder
12

Einzelpersonen ändern. Sollte sich je die Notwendigkeit zeigen, grosse
Teile der Armee zu professionalisieren, müsste die Verfassung geändert
werden. Als Aufgabenbereiche der Armee, in denen eine umfassende oder
teilweise Professionalisierung sich als notwendig erweisen kann, nannte die
Studienkommission für strategische Fragen (Kommission Brunner) in ihrem
Bericht vom 26. Februar 1998 folgende:
- Aufgaben, die besondere Fähigkeiten erfordern, die Kader und
Mannschaften nicht parallel zu ihren zivilen Tätigkeiten permanent
aufrechterhalten können
- Aufgaben, die eine hohe Verfügbarkeit verlangen, weil der Einsatz binnen
weniger Tage oder gar Stunden zu erfolgen hat, besonders im Fall von
Auslandeinsätzen
- Aufgaben, die sich beim Einsatz von Spitzentechnologie stellen
(elektronische Kampfführung, Schutz gegen nukleare, bakteriologische und
chemische Waffen, Satellitenaufklärung usw.)
- Gefährliche Aufgaben wie Unterstützung der Polizei bei
Anti-Terror-Einsätzen, Schutz gefährdeter schweizerischer diplomatischer
Vertretungen in Gefahrenzonen, punktuelle Auslandeinsätze, z. B. um
Schweizerinnen und Schweizer aus gefährlichen Situationen zu retten.[201]
Haltiner nennt als Aufgaben, die einen höheren Grad an Professionalisierung
erfordern könnten: Mitwirkung bei internationalen Friedenseinsätzen,
internationale Zusammenarbeit bei der militärischen Ausbildung,
Luftraumüberwachung, Abrüstungshilfe, subsidiäre Polizeiaufgaben.[203]
c.
Merkmale, die für das schweizerische Milizsystem als
typisch gelten
In der Literatur über das schweizerische Milizsystem werden verschiedene
Merkmale hervorgehoben, die für dieses System typisch sind. Sie sollen im
Folgenden auf ihre Verfassungswesentlichkeit geprüft werden. Nur einzelne
von ihnen ergeben sich aus der Verfassung, die anderen sind durch die
Verfassung nicht gefordert.
Zu den verfassungswesentlichen Merkmalen gehören, wie bereits angeführt,
das Verbot einer Berufsarmee und die allgemeine Wehrpflicht. Als drittes
verfassungswesentliches Merkmal ist die Tatsache anzuführen, dass die
militärischen Formationen durch Milizkader, nicht durch Berufsoffiziere
und -unteroffiziere geführt werden.[204] Durch dieses Merkmal unterscheidet
sich das schweizerische Milizsystem von den Wehrpflichtarmeen, die über
ein professionelles Offizierskorps und ein Unteroffizierskorps aus Berufs-
oder Zeitsoldaten verfügen. Dass Armeen mit überwiegend professionellem
Kader mit dem Milizprinzip als unvereinbar gelten, wurde vorne in Ziff. I.1
dargelegt. Eine Professionalisierung ist freilich insoweit zulässig, als sie sich
für die Erfüllung bestimmter Aufgaben der Armee als notwendig erweist.
Eine Konsequenz des Prinzips der Führung durch Milizkader ist, dass für
das Gros der Armee das System der relativ kurzen Grundausbildung mit
13

periodischen Wiederholungskursen beibehalten werden muss, denn nur so
kann die Bildung einer Wehrpflichtarmee vermieden werden (vgl. auch hinten
Ziff. II.4).
Alle übrigen als typisch bezeichneten Merkmale des schweizerischen
Milizsystems sind nicht verfassungswesentlich. Abweichungen von ihnen
werden durch die Verfassung nicht ausgeschlossen. Hierher gehören folgende
Merkmale:
- die lange Dauer der Dienstpflicht.[204] Die Verfassung regelt die Dauer der
Dienstpflicht (altersmässige Grenzen) nicht. Diese ist im Gesetz festzulegen.
- die zeitlich gestaffelten Ausbildungsdienste (Rekrutenschule,
Wiederholungskurse, weitere Schulen und Kurse).[205] Eine zeitliche
Zusammenlegung der Dienstzeiten wäre zulässig, wie Burckhardt und
Macheret darlegten (siehe vorne Ziff. I.1.b, bei Anm. 172 und 173).
- die Tatsache, dass die Grundausbildung nicht in denjenigen Einheiten
absolviert wird, in die die Wehrpflichtigen nachher eingeteilt werden.[206]
Die Verfassung enthält keine Bestimmungen hierüber.
- das Prinzip «Die Miliz bildet sich selber aus», d. h. die Tatsache, dass,
abgesehen von den in Schulen und Kursen eingesetzten Instruktionsoffizieren
und -unteroffizieren, die Ausbildung durch Milizoffiziere und -unteroffiziere
erfolgt.[207] Eine stärkere Heranziehung von Berufsoffizieren und
-unteroffizieren zur Ausbildung, ja die fast völlige Übertragung dieser Aufgabe
an Professionelle, würde der Verfassung nicht widersprechen (dazu hinten
Ziff. II.2).
- die Tatsache, dass der Militärdienst mit wenigen Ausnahmen
Ausbildungsdienst, nicht Bereitschaftsdienst ist.[208] Diese Tatsache ist
eine natürliche Konsequenz daraus, dass die Armee bisher in der Regel
nur im Fall von Kriegen von Nachbarstaaten zu Bereitschaftsdiensten
(Aktivdiensten) aufgeboten wurde. Bereitschaftsdienste stellten deshalb
bisher einen Ausnahmefall dar. Die militärische Ausbildung ist jedoch
nicht Selbstzweck, sondern soll zur Kriegsbereitschaft führen. Neue
Bedrohungen können mehr Bereitschaftsdienste und die Bildung besonderer
Bereitschaftstruppen erforderlich machen. Die Verfassung steht dem nicht
im Weg. Bereitschaftsdienste dienen der Ausbildung im Übrigen in kaum
geringerem Masse als die reine Ausbildung.
- Manche Autoren weisen darauf hin, dass eine Voraussetzung des
schweizerischen Milizprinzips darin besteht, dass die Armee praktisch
ausschliesslich als nationale Notwehrorganisation zur Verteidigung des
eigenen Landes dient.[209] Die Armee war bisher weder für Einsätze im
Ausland noch für internationale Zusammenarbeit bestimmt. Je mehr die
territoriale Verteidigung an Bedeutung verliert und die Armee neue Aufgaben
zu übernehmen hat, desto mehr wird eine teilweise Professionalisierung nötig.
Die Verfassung steht dem nicht entgegen.
- Auch der Verzicht auf einen Oberbefehlshaber in Friedenszeiten entspricht
dem Konzept einer Armee, die nur als nationale Notwehrorganisation
betrachtet wird. Die Verfassung bestimmt jedoch nur, dass die
Bundesversammlung den General wählt (Art. 85 Ziff. 4 aBV, Art. 168 Abs. 1
BV), nicht aber, in welchen Fällen er zu wählen ist. Diese Frage wird in Art. 85
Abs. 1 MG geregelt.
14

- Die Grösse der Militärverwaltung der Schweiz wird als Konsequenz des
Milizsystems betrachtet (vgl. vorne Anm. 178). Sie folgt aus der Tatsache,
dass die Verwaltung Aufgaben zu erfüllen hat, die ein stehendes Heer selbst
erledigt, ergibt sich jedoch nicht aus der Verfassung.
II.
Fragen betreffend Vereinbarkeit mit dem Milizprinzip
1.
Professionalisierte Bereitschaftstruppen
Frage 1:
Sind professionalisierte «Bereitschaftstruppen» (Mittel der ersten
Stunde, «stand by»-Truppen) mit der Verfassung vereinbar? Bestehen
verfassungsrechtliche Schranken, insbesondere hinsichtlich
-
Grösse?
-
Einsatzmöglichkeiten?
Da von «professionalisierten» Bereitschaftstruppen gesprochen wird,
ist davon auszugehen, dass die grosse Mehrheit der Angehörigen dieser
Truppen aus Berufsoffizieren und -unteroffizieren sowie aus Zeitsoldaten
und aus solchen Milizsoldaten bestehen soll, die ihre Militärdienstpflicht «am
Stück» absolvieren. Nach dem vorne (Ziff. I.3.a und b) über das Milizprinzip
Ausgeführten ist eine Truppe, die einen so hohen Professionalisierungsgrad
aufweist, verfassungsrechtlich nur zulässig, wenn die Einsätze, für die
sie bestimmt ist, den hohen Professionalisierungsgrad erfordern. Die
Zulässigkeit hängt somit von den konkreten Verhältnissen ab. Bei der
Schaffung professioneller Bereitschaftstruppen werden die Zwecke festgelegt
werden müssen, für die sie bestimmt sind, wobei auch Unvorhersehbares
berücksichtigt werden kann. Der Umfang einer solchen Truppe braucht jedoch
gesetzlich nicht festgelegt zu werden, weil er sich nach der Lage verändern
kann. Immerhin könnte es sich empfehlen, den Maximalumfang festzulegen,
um Missbräuchen vorzubeugen.
Erwähnt werden kann, dass für den Friedensförderungsdienst bereits heute
eine gesetzliche Grundlage für eine gewisse Professionaliserung besteht.
Freilich geht es dabei nicht um eine Bereitschaftstruppe im angeführten Sinn.
Art. 66 Abs. 1 MG bestimmt: «Friedensförderungsdienst leisten Personen
oder eigens dafür gebildete, unbewaffnete schweizerische Truppen bei
friedenserhaltenden Operationen im internationalen Rahmen». Abs. 2
fügt bei: «Die Anmeldung für die Teilnahme an einer friedenserhaltenden
Operation ist freiwillig». Art. 6 Abs. 3 der Verordnung vom 24. April
1996 über den Einsatz von Personal bei friedenserhaltenden Aktionen
und Guten Diensten[211] sieht sodann vor, dass die für den Einsatz
vorgesehenen Personen öffentlichrechtlich angestellt werden. Zwar ist die
vorgesehene Anstellungsdauer relativ kurz (6-12 Monate für Angehörige
von Truppenkontingenten, 1-2 Jahre für Militärbeobachter und andere
Einzelpersonen[212]), doch handelt es sich offensichtlich nicht um einen
Milizdienst. Die Stellung der dafür Angestellten gleicht jener von Zeitsoldaten.
Es ist dies ein Beispiel für eine Abweichung vom Milizprinzip, die durch die
Umstände gerechtfertigt ist.
15

Für den Assistenzdienst könnten sich ähnliche Bedürfnisse einstellen wie für
den Friedensförderungsdienst. Das MG sieht jedoch keine Möglichkeit vor,
Personen für bestimmte Formationen des Assistenzdienstes anzustellen. Wohl
bestimmt Art. 75 Abs. 4 Bst. a MG, der Bundesrat könne für den Assistenzdienst
besondere Formationen bilden, doch handelt es sich um Formationen, die
ad hoc aus Wehrpflichtigen gebildet werden, welche in der Regel ihren
Wiederholungskurs absolvieren.[213]
2.
Lehrformationen
Frage 2:
Sind «Lehrformationen» mit der Verfassung (insbesondere mit
dem Milizprinzip) vereinbar? Bestehen verfassungsrechtliche Schranken,
insbesondere hinsichtlich
-
Grösse?
-
Aufgaben und Einsatzmöglichkeiten?
Wäre insbesondere ein Modell verfassungskonform, das Lehrformationen im
Sinne multifunktionaler Verbände vorsieht, die
-
Militärdienstpflichige, z. B. in Rekrutenschulen, oder Truppen, z. B. in ihrem
Wiederholungskurs, ausbilden,
-
neues Material bzw. neue Waffensysteme erproben und einführen;
-
Module bzw. Teilmodule für Einsätze nach kurzer Vorbereitung im In- und
Ausland, z. B. für Katastrophenhilfe oder zur Krisenbewältigung im Rahmen
einer multinationalen Streitmacht, bereithalten müssen?
Das angeführte Modell lässt erkennen, dass Lehrformationen überwiegend
für die Ausbildung von Militärdienstpflichtigen und für die Erprobung und
Einführung neuen Materials und neuer Waffensysteme bestimmt sind. Gegen
die Professionalisierung in diesen Bereichen ist verfassungsrechtlich nichts
einzuwenden. Dass eine Milizarmee über berufsmässiges Instruktionspersonal
verfügen muss, war von jeher selbstverständlich und wurde deshalb in der
BV nicht ausdrücklich festgehalten (siehe vorne Ziff. I.1.b, bei Anm. 175). Auch
gegen eine fast vollständige Professionalisierung des Instruktionspersonals
könnte nichts eingewendet werden. Ausbildung muss in allen Bereichen
den bestmöglichen Standard erreichen. Im zivilen Bereich, d. h. in den
Schulen aller Stufen, ist es selbstverständlich, dass die Ausbildung der Schüler
ausschliesslich durch berufsmässiges Lehrpersonal erfolgt. Zwar dauert die
allgemeine Ausbildung im zivilen Bereich länger als im militärischen, so dass
schon aus diesem Grund berufsmässiges Lehrpersonal erforderlich ist, doch
sind die Anforderungen im militärischen Bereich infolge der Entwicklungen
der Technik, des Wandels der Kriegführung und der Notwendigkeit, die Armee
vielseitig und in rasch wechselnden Situationen einzusetzen, stark gewachsen.
Eine stärkere Professionalisierung des Lehrpersonals drängt sich deshalb
auf. Was die Erprobung und Einführung neuer Waffensysteme und neuen
Materials betrifft, setzt diese ihrem Wesen nach Kentnisse und Fähigkeiten
professioneller Spezialisten voraus. Hinsichtlich der Module für kurzfristig
durchzuführende Einsätze im Ausland ist darauf abzustellen, wie weit die
vorgesehenen Einsätze eine Professionalisierung erfordern.
16

Verfassungsrechtlich problematisch würde die Bildung von Lehrformationen
nur dann, wenn sie faktisch zur Einführung einer Wehrpflichtarmee führen
würde, d. h. wenn ein grosser Teil der Wehrpflichtigen darin Dienst am
Stück leisten und von berufsmässigem Kader nicht nur ausgebildet, sondern
auch in Bereitschaftsdiensten geführt würde. Unbedenklich wäre es aber,
wenn die Wehrpflichtigen nach ihrer Ausbildung Milizformationen zugeteilt
werden oder, sofern sie Dienst am Stück leisten, weiter ausgebildet oder für
die Ausbildung anderer eingesetzt werden.
3.
Berufskader auch für die Führung
Frage 3:
Wäre es mit dem Milizprinzip der Verfassung vereinbar, dass
Berufskader der Armee (heutiges Instruktionskorps) nicht nur mit der
Ausbildung, sondern auch mit der Führung gewisser Formationen der Armee
(Lehrformationen, Bereitschaftstruppen, Milizformationen) betraut werden?
Existieren verfassungsrechtliche Schranken hinsichtlich
-
Anzahl?
-
Funktion oder Grad, die übertragen bzw. bekleidet werden soll?
Inwieweit verlangt die Verfassung eine Durchdringung der
Kommandostrukturen mit Milizkadern?
Die Beantwortung dieser Frage ergibt sich weitgehend aus dem bereits
Gesagten. Ein verstärkter Einsatz von Berufskader für die Ausbildung ist
mit dem Milizprinzip ohne weiteres vereinbar. Berufskader zur Führung
dagegen soll nur eingesetzt werden, wenn es sich ergibt, dass bestimmte
Führungsaufgaben nicht durch Milizkader wahrgenommen werden können.
Die Einsetzung von Berufskader für Führungsaufgaben ist selbstverständlich
stets dann zulässig, wenn eine Formation als Ganzes professionalisiert werden
darf, was bei gewissen Bereitschaftstruppen und anderen Formationen, die
hohe fachliche Fähigkeiten und rasche Verfügbarkeit erfordern, der Fall
sein kann. Berufskader für Milizformationen dagegen können nur dann
als mit dem Milizprinzip vereinbar betrachtet werden, wenn bestimmte
Führungsaufgaben nur durch Professionelle wirksam erfüllt werden
können. So waren die Kommandanten grosser Verbände der Armee
schon bisher professionell tätig. Dagegen wäre die Professionalisierung
der Kommandos von Milizregimenten, -bataillonen und -kompanien nur
unter den erwähnen Voraussetzungen mit dem Milizprinzip vereinbar.
Sollte sich eine Professionalisierung in grösserem Umfang als notwendig
erweisen, müsste zuvor die Verfassung geändert werden. In allen Fällen
der Professionalisierung sollte im Übrigen das Prinzip der Durchlässigkeit
gelten, d. h. geeignete Milizoffiziere sollten grundsätzlich auch zu allen
vollberuflichen Kommandofunktionen Zugang haben.
4.
Militärdienst am Stück
Frage 4:
Wäre es mit der Verfassung vereinbar, dass die Militärdienstpflicht
an einem Stück in Lehrformationen oder Bereitschaftstruppen geleistet wird
(«Durchdiener») mit anschliessender Einteilung in die Reserve unter der Auflage,
17

noch für Einsätze aufgeboten zu werden? Primär würde für Einsätze auf
«Durchdiener» zurückgegriffen; Milizangehörige kämen erst in zweiter Linie zum
Zug; ergeben sich diesbezüglich Schranken aus dem Gleichbehandlungsgebot?
Vorne in Ziff. I.1.b, bei Anm. 172, wurde bereits dargelegt, dass die Verfassung
eine zeitliche Zusammenlegung aller von einem Militärdienstpflichtigen zu
absolvierenden Instruktionsdienste zu einer einzigen zusammenhängenden
Dienstleistung nicht ausschliesst. Die «höchstens 330 Tage Ausbildungsdienst»,
die ein Soldat oder Gefreiter gemäss Art. 42 MG heute zu leisten hat, könnten
somit an einem Stück absolviert werden. Die Dienstleistung bliebe auch in
diesem Fall Milizdienst.
Problematisch würde die Lage aber, wenn alle oder ein grosser Teil der
Dienstpflichtigen ihren Militärdienst in dieser Weise leisten würden.
Dann würde die Schweizer Armee fast unvermeidlich den Charakter
einer Wehrpflichtarmee annehmen. Der aktive Teil der Armee würde
sich dann auf die «Durchdiener» konzentrieren. Diejenigen, die ihren
«Dienst am Stück» absolviert haben, würden in eine Reserve eingeteilt,
die nur in Ausnahmefällen aufgeboten würde. Die Unterscheidung
zwischen Ausbildungs- und Bereitschaftsdienst würde verwischt, indem die
«Durchdiener» nicht nur ausgebildet, sondern auch zu Bereitschaftsdiensten
eingesetzt würden. Das Kader des aktiven Teils der Armee bestände
weitgehend aus Berufsoffizieren und -unteroffizieren. Zwar wäre es möglich,
dass «Durchdiener» zu Unteroffizieren und Offizieren ausgebildet würden
und ihre Grade in einem verlängerten Dienst am Stück abverdienen würden,
doch würden sie, wenn der Dienst am Stück beendigt ist, in der Regel der
Reserve zugeteilt und damit vermutlich von einer weiteren Karriere als
Offiziere ausgeschlossen. Für das schweizerische Milizsystem ist es, wie
bereits erwähnt wurde (vorne Ziff. I.3.c), wesentlich, dass ein grösserer Teil der
Armee periodische Wiederholungskurse absolviert und von Milizkadern
geführt wird, die dabei ihre Führungsfähigkeiten üben können. Nur auf
diese Weise wird die Entwicklung zum Wehrpflichtigenheer vermieden
und wird es Milizoffizieren und -unteroffizieren ermöglicht, mit der
erforderlichen Erfahrung in höhere Ränge aufzusteigen. Der Dienst am Stück
sollte deshalb, solange das Milizprinzip beibehalten wird, nur für einen
Teil der Dienstpflichtigen vorgesehen werden, wie dies auch der Bericht
der Studienkommission für strategische Fragen (Kommission Brunner)
vorschlägt (unter Punkt 5.2). Haltiner äusserte die Auffassung, dass dann,
wenn allen oder dem Gros der Wehrpflichtigen die Möglichkeit geboten
wird, die Dienstleistung an einem Stück zu absolvieren, der Schritt zum
Standardmodell des Wehrpflichtigenheeres und damit zum stehenden Heer
getan würde.[214]
Die Frage, ob das Gleichbehandlungsgebot betroffen würde, wenn für Einsätze
primär auf «Durchdiener» gegriffen würde und Milizangehörige erst in
zweiter Linie zum Zug kämen, lässt sich kaum allgemein beantworten.
Es müssten Angaben darüber vorliegen, ob und wie stark die eine oder
die andere Kategorie von Wehrpflichtigen beansprucht wird und welche
Ausgleichsmassnahmen im Fall eines erheblichen Ungleichgewichts
ergriffen werden könnten. Gewisse Unterschiede in der Beanspruchung der
18

Dienstpflichtigen hat es immer gegeben. Sie sind unvermeidlich. Beizufügen
ist, dass der zivile Ersatzdienst schon nach geltendem Recht in einem einzigen
Einsatz geleistet werden kann.[215]
5.
Zeitsoldaten
Frage 5:
Wäre es mit der Verfassung (insbesondere dem Milizprinzip) vereinbar,
dass sich militärdienstpflichtige oder nicht militärdienstpflichtige Personen
für eine bestimmte Zeit vertraglich für den Militärdienst verpflichten und
dafür - ohne Anrechnung an die Dienstpflicht - angemessen entlöhnt werden
(«Zeitsoldaten»)?
Bestehen verfassungsrechtliche Schranken für
-
die Dauer einer solchen Verpflichtung?
-
die Anzahl der zu verpflichtenden Personen?
-
deren Aufgaben und Einsatzmöglichkeiten (nur Ausbildung oder auch in allen
Einsatzarten der Armee)?
«Zeitsoldaten» müssen verfassungsrechtlich den Berufssoldaten gleichgestellt
werden. Sie werden für eine bestimmte Zeit gegen Entlöhnung angestellt.
Ihre Dienstleistung erfolgt freiwillig und wird auf die Dienstpflicht nicht
angerechnet. Sie sind keine Milizsoldaten. Ihre Anstellung ist nur dann
mit dem Milizprinzip vereinbar, wenn Milizsoldaten für die vorgesehenen
Aufgaben nicht in Frage kommen. Zeitsoldaten können nach dem früher
Ausgeführten ohne weiteres für Instruktionsaufgaben eingesetzt werden,
ferner für Funktionen, welche die Möglichkeiten von Milizsoldaten
übersteigen.
Wie bereits erwähnt (vorne Ziff. II.1, bei Anm. 210), sieht die Verordnung
vom 24. April 1996 über den Einsatz von Personal bei friedenserhaltenden
Aktionen und Guten Diensten vor, dass die dafür vorgesehenen Personen
öffentlichrechtlich angestellt werden. Eine solche Anstellung entspricht
jener von Zeitsoldaten. Milizsoldaten kommen im Rahmen ihrer
ordentlichen Dienstleistungen und ohne zusätzliche Ausbildung für den
Friedensförderungsdienst im Ausland nicht in Frage, so dass hier eine vom
Milizprinzip abweichende Regelung erforderlich ist.
Was die Zahl der Zeitsoldaten, ihre Aufgaben und Einsatzmöglichkeiten
und die Dauer ihrer Verpflichtung betrifft, gilt dasselbe wie für die
Professionalisierung der Armee im Allgemeinen. Für alles ist die Frage
entscheidend, ob nur Berufs- oder Zeitsoldaten, nicht aber gewöhnliche
Milizsoldaten, die vorgesehenen Funktionen befriedigend erfüllen können.
III.
Fragen der Neugestaltung der Dienstpflicht
1.
Freiwillige Verpflichtung zum Militärdienst
Frage 6:
Bestehen verfassungsrechtliche Schranken für die freiwillige
Verpflichtung zu Militärdienstleistungen über die gesetzliche Militärdienstpflicht
hinaus, insbesondere hinsichtlich
19

-
Einsatzarten (z. B. Friedensförderungsdienst im Ausland)?
-
Dauer der vertraglichen Verpflichtung?
Für die freiwillige Verpflichtung zu Militärdienstleistungen über die
gesetzliche Militärdienstpflicht hinaus bestehen keine verfassungsrechtlichen
Schranken. Soll das Milizprinzip eingehalten werden, sollte die freiwillige
Dienstleistung allerdings unter denselben Bedingungen erfolgen wie jene
der Dienstpflichtigen. Insbesondere sollte sie nicht auf einer Anstellung
beruhen und keine höhere Besoldung zur Folge haben. Das MG sieht in
verschiedenen Bestimmungen freiwillige Dienstleistungen vor, die diesen
Voraussetzungen entsprechen. Art. 3 regelt den freiwilligen Militärdienst der
Schweizerin, Art. 4 jenen der Auslandschweizer, Art. 14 die Weiterverwendung
von Angehörigen der Armee nach Erfüllung der Militärdienstpflicht, Art. 44
freiwillige Dienstleistungen von Angehörigen der Armee, Art. 75 Abs. 4 Bst. b
freiwillige Ausbildungsdienste für den Assistenzdienst.
Neben diesen freiwilligen Dienstleistungen gibt es solche, die das Milizsystem
durchbrechen und eine Anstellung des Bewerbers voraussetzen. Dazu gehört
der bereits erwähnte Friedensförderungsdienst im Ausland (siehe vorne
Ziff. II.1 und II.5), der auf freiwillig eingegangener Verpflichtung und auf
einem Anstellungsverhältnis beruht. Milizsoldaten könnten im Rahmen ihrer
normalen Dienstleistungen dafür nicht eingesetzt werden. Friedensförderung
ist im Übrigen ein nicht ausschliesslich von der Armee zu erfüllender Auftrag.
Im Ingress der Verordnung vom 24. April 1996 über den Einsatz von Personal
bei friedenserhaltenden Aktionen und Guten Diensten (siehe vorne Anm. 210)
wird als verfassungsrechtliche Grundlage Art. 102 Ziff. 8 aBV angeführt
(Wahrung der Interessen der Eidgenossenschaft nach aussen). Auch das
Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten ist an seiner
Organisation beteiligt. Auch andere Personen als Angehörige der Armee
können dafür eingesetzt werden.
2.
Erfüllung der Militärdienstpflicht ausserhalb der Armee
Frage 7:
Wäre es mit der Verfassung vereinbar, nach einer allgemeinen
militärischen Grundausbildung den Rest der Militärdienstpflicht in anderen
Bereichen ausserhalb der Armee (z. B. Zivilschutz, Wehrdienste, andere
Arbeitseinsätze im öffentlichen Interesse, wie Zivildienstleistende), aber im
Rahmen der Militärdienstpflicht, zu leisten?
Wie weit wäre nach der militärischen Grundausbildung eine Befreiung vom
Militärdienst zugunsten von Einsätzen in den erwähnten Tätigkeitsbereichen
ausserhalb der Armee zulässig?
Bestehen Schranken für die Dauer einer solchen militärischen Grundausbildung?
20

Wie weit wäre anstelle einer allgemeinen militärischen Grundausbildung auch
eine allgemeine Grundausbildung zulässig, die die Bedürfnisse des künftigen
Einsatzes in den zivilen Bereichen (z. B. Zivilschutz) mitumfasst?
Zu Abs. 1 der Frage:
Wie bereits ausgeführt wurde (vorne Ziff. I.2.b), hat die Militärdienstpflicht
ausschliesslich der militärischen Landesverteidigung zu dienen. Sie darf
nicht dazu verwendet werden, Dienstpflichtige für andere Aufgaben als
solche der Armee einzusetzen. Art. 59 BV bestimmt ausdrücklich (analog
zu Art. 18 aBV): «Jeder Schweizer ist verpflichtet, Militärdienst zu leisten».
Nichtmilitärische Arbeitspflichten dürfen nur solchen Militärdienstpflichtigen
auferlegt werden, die den Militärdienst aus Gewissensgründen ablehnen und
zivilen Ersatzdienst leisten, wie dies in Art. 18 Abs. 1 Satz 2 aBV und Art. 59
Abs. 1 Satz 2 BV vorgesehen wird (vgl. dazu vorne Ziff. I.2.b, bei Anm. 181).
Dem Militärdienst wird eindeutig das Primat vor dem Ersatzdienst zugewiesen.
Andere Personen als Dienstverweigerer dürfen dem Ersatzdienst nicht
zugeteilt werden.
Es gibt einzelne andere Möglichkeiten, um den in der Fragestellung
anvisierten Zweck teilweise zu erreichen. Möglich ist es, bei der Aushebung,
d. h. vor einer militärischen Grundausbildung, die Bestandeslage der Armee
und des Zivilschutzes insofern zu berücksichtigen, als die Anforderungen an
die Diensttauglichkeit (Art. 9 MG) massvoll angepasst werden. Dies ermöglicht
es, Stellungspflichtige, die den Anforderungen des Militärdienstes nicht voll
zu genügen scheinen, statt der Armee dem Zivilschutz zuzuteilen. Art. 14
Abs. 1 des Zivilschutzgesetzes vom 17. Juni 1994 (ZSG)[216] bestimmt: «Alle
Männer mit Schweizer Bürgerrecht, die nicht militär- oder zivildienstpflichtig
sind, sind schutzdienstpflichtig.» Natürlich darf diese Möglichkeit nicht
dazu benützt werden, die in der Verfassung verankerte Militärdienstpflicht
auszuhöhlen. Scharfe Grenzen des Zulässigen lassen sich hier wie anderswo
nicht ziehen. Stellungspflichtige, die in jeder Hinsicht militärdiensttauglich
sind, sollen jedenfalls nicht untauglich erklärt werden. Wenn sich zeigt, dass
aus Bestandesgründen nicht mehr alle diensttauglichen Stellungspflichtigen
in der Armee verwendbar sind, sollte der Artikel über die Militärdienstpflicht
aller Schweizer abgeändert werden.
Möglich wäre es auch, die Militärdienstpflicht für alle Dienstpflichtigen zu
verkürzen und die aus der Militärdienstpflicht Entlassenen dem Zivilschutz
zuzuteilen. Ein aus der Armee Entlassener und dem Zivilschutz Zugeteilter
würde seinen Dienst jedoch nicht «im Rahmen der Militärdienstpflicht»
leisten. Das im Bericht der Kommission Brunner aufgestellte Postulat «Die
Dienstpflicht kann in Zukunft ebenso gut im Zivilschutz wie in der Armee
geleistet werden»[217] könnte nur aufgrund einer Verfassungsänderung
verwirklicht werden.
Eine Sonderlösung ist in Art. 61 MG vorgesehen, wo bestimmt wird:
«1Angehörige der Armee können bei Bedarf dem Zivilschutz, den zivilen
Führungsstäben der Gesamtverteidigung oder den Stützpunkt-Feuerwehren
als Vorgesetzte, Spezialisten oder Spezialistinnen zur Verfügung gestellt werden,
soweit die Bedürfnisse der Armee dies zulassen.
21

2Während der Dauer dieser Verwendung leisten sie keinen Militärdienst.»
Dieser Artikel wird näher ausgeführt in der Verordnung über die Verwendung
von Angehörigen der Armee in zivilen Bereichen der Gesamtverteidigung
vom 25. Oktober 1995[218]. Die vorgesehene Zurverfügungstellung darf
nur dann erfolgen, wenn Angehörige der Armee eine besondere Eignung
als «Vorgesetzte, Spezialisten oder Spezialistinnen» aufweisen. Dass die
dem Zivilschutz zur Verfügung Gestellten Angehörige der Armee bleiben,
ist angesichts der geringen Zahl solcher Personen nicht zu beanstanden.
Zusatzprotokoll I vom 8. Juni 1977 zu den Genfer Abkommen vom 12. August
1949 über den Schutz der Opfer internationaler bewaffneter Konflikte[219]
sieht in Art. 65 Abs. 2 Bst. b ausdrücklich vor, dass der Schutz, auf den die
Zivilschutzorganisationen Anspruch haben, nicht endet, «wenn einige
Militärpersonen zivilen Zivilschutzorganisationen zugeteilt werden». Nicht
angängig wäre es aber, eine grössere Zahl von Militärdienstpflichtigen
dem Zivilschutz zur Verfügung zu stellen, da Armee und Zivilschutz nach
Verfassung und Völkerrecht klar voneinander zu trennen sind. Bei einer
Militarisierung des Zivilschutzes würde dieser den völkerrechtlichen
Schutz vor Angriffen verlieren, der ihm durch Art. 63 Abs. 2 der 4. Genfer
Abkommen über den Schutz von Zivilpersonen in Kriegszeiten vom
12. August 1949 (4. Genfer Konvention)[220] und Art. 61 ff. des vorerwähnten
Zusatzprotokolls I gewährleistet wird.
Schliesslich ist auf die in Art. 18 MG vorgesehene «Dienstbefreiung für
unentbehrliche Tätigkeiten» hinzuweisen. Eine solche Dienstbefreiung erfolgt
jedoch nur dann, wenn ein Dienstpflichtiger eine der in Art. 18 angeführten
Funktionen innehat oder übernimmt. Er ist bei Ausübung dieser Funktionen
nicht «im Rahmen der Militärdienstpflicht» tätig.
Zu den Abs. 2 und 3 der Frage:
Zur Frage, ob Militärdienstpflichtige nach der militärischen Grundausbildung
vom Militärdienst zugunsten nichtmilitärischer Einsätze befreit werden
könnten, ist zweierlei zu bemerken: Erstens wäre eine Befreiung
Dienstpflichtiger vom Militärdienst unter Auferlegung anderer Dienstpflichten
nur zulässig zugunsten des Zivilschutzes. In anderen Bereichen kann
der Bund, ausser in Notlagen, keine Dienstpflichten auferlegen (dagegen
können es die Kantone in einzelnen Bereichen, z. B. Feuerwehrpflicht).[221]
Zweitens wäre es verfassungsrechtlich fragwürdig, wenn für gewisse
Stellungspflichtige bei der Aushebung vorgesehen würde, dass sie nach
einer kurzen militärischen Grundausbildung dem Zivilschutz zugeteilt
würden, denn auf diese Weise würde der Militärdienstpflicht nur pro forma
Genüge getan. Dagegen kann die Zuteilung an den Zivilschutz dann in Frage
kommen, wenn sich anlässlich der militärischen Grundausbildung zeigt,
dass ein Dienstpflichtiger für den Militärdienst nicht geeignet ist. Es sollte
vermieden werden, dass Stellungspflichtige nur deshalb während einer ganz
22

kurzen Dauer zu einem militärischen Dienst aufgeboten werden, damit einer
Bestimmung der Bundesverfassung pro forma nachgelebt wird, nicht aber, um
einem wirklichen Bedarf zu entsprechen.
Zu Abs. 4 der Frage:
Zur Frage, ob anstelle einer allgemeinen militärischen Ausbildung eine
allgemeine Grundausbildung zulässig wäre, die die Bedürfnisse eines
künftigen Einsatzes in zivilen Bereichen mitumfasst, ist zu bemerken, dass
es rechtlich möglich wäre, für Armee und Zivilschutz gemeinsame Kurse
durchzuführen. Der Bund besitzt in beiden Bereichen die Kompetenz,
Dienstpflichten und die Ausbildung festzulegen. Die Aufgaben von Armee
und Zivilschutz überschneiden sich überdies in beschränktem Umfang. Eine
gemeinsame Ausbildung in diesen Bereichen könnte jedoch die eigentliche
militärische Ausbildung nicht ersetzen. Umgekehrt darf die Ausbildung
der Angehörigen des Zivilschutzes nicht auf primär militärische Aufgaben
ausgedehnt werden, weil dadurch die Gefahr einer Militarisierung des
Zivilschutzes hervorgerufen würde.
3.
Wahlfreiheit zwischen Militärdienst und Dienstleistungen
ausserhalb der Armee
Frage 8:
Wäre ein Modell mit der Verfassung vereinbar, das nach der
Aushebung eine Wahlfreiheit zwischen Militärdienst und Dienstleistungen in
anderen Bereichen ausserhalb der Armee und der Militärdienstpflicht (z. B.
Zivilschutz, Wehrdienste, andere Arbeitseinsätze im öffentlichen Interesse, wie
Zivildienstleistende) vorsehen würde, unter der Bedingung, dass die Bestände der
Armee sichergestellt sind?
Wäre dasselbe Modell verfassungskonform, wenn auf die Bedingung der
Bestandessicherung der Armee verzichtet würde (d. h. wenn allfällige
Unterbestände vom militärischen und zivilen Bereich verhältnismässig getragen
werden müssten)?
Die Antwort auf diese Frage ergibt sich aus dem zu Frage 7 Ausgeführten.
Eine Wahlfreiheit zwischen Militärdienst und anderen Dienstleistungen ist
ausgeschlossen. Die Verfassung bestimmt unmissverständlich, dass jeder
Schweizer militärdienstpflichtig ist und die Militärdienstpflicht die Priorität
hat. Wahlfreiheit könnte nur durch Verfassungsrevision herbeigeführt
werden.
4.
Ersatzabgabe für nicht persönlich geleistete Dienste im
Zivilschutz
Frage 9:
Könnte im zivilen Bereich (z. B. Zivilschutz) auf Gesetzesstufe eine
Ersatzabgabe (ähnlich dem Wehrpflichtersatz in der Armee) für nicht persönlich
geleistete Dienste eingeführt werden, allenfalls mit freier Wahlmöglichkeit
zwischen persönlichem Dienst und Ersatzabgabe? Oder müssten dazu erst
verfassungsrechtliche Grundlagen geschaffen werden?
23

Die Frage stellt sich nur in Bezug auf den Zivilschutz, da dieser der einzige
zivile Bereich ist, in dem der Bund Dienstpflichten festlegen darf. Bei der
Beantwortung der Frage sind verschiedene Gesichtspunkte zu berücksichtigen.
Zunächst kann davon ausgegangen werden, dass in allen Sachgebieten,
in denen der Bund eine umfassende Gesetzgebungskompetenz hat, die
ihm erlaubt, den Einzelnen Pflichten aufzuerlegen, er auch vorsehen darf,
dass Personen, die von der Erfüllung dieser Pflichten befreit werden, eine
Ersatzabgabe zu leisten haben. Zwei Beispiele können angeführt werden[222]:
- Das Bundesgesetz über bauliche Massnahmen im Zivilschutz
(Schutzbautengesetz) vom 4. Oktober 1963[222] sieht in seinem am 10. Juli
1977 eingefügten Art. 2 Abs. 3[223] vor, dass im Fall der Bewilligung von
Ausnahmen von der Pflicht zum Bau von Schutzräumen die Hauseigentümer,
für die sich dadurch Einsparungen ergeben, einen Beitrag an die Erstellung
von öffentlichen Zivilschutzbauten zu leisten haben. In der Botschaft vom
25. August 1976 wird diese Bestimmung mit dem Hinweis auf rechtsgleiche
Behandlung begründet.[224] Zur Frage der Verfassungsmässigkeit der
Ersatzabgabe werden keine Ausführungen gemacht. Die Kompetenz zu ihrer
Erhebung wird stillschweigend aus der Kompetenz zur Gesetzgebung im
Zivilschutz abgeleitet.
- Im Waldgesetz vom 4. Oktober 1991[225] wird in Art. 8 eine Ersatzabgabe
vorgesehen, wenn im Fall einer Rodungsbewilligung keine gleichwertige
Ersatzaufforstung festgelegt wird. Auch in diesem Fall wurde die
Verfassungsmässigkeit der Ersatzabgabe stillschweigend aus der Kompetenz
des Bundes zur Gesetzgebung über den Schutz des Waldes (Art. 24 aBV)
hergeleitet.[226]
Im Fall des Zivilschutzes kann in gleicher Weise angenommen werden, dass
der Bund aufgrund seiner Gesetzgebungskompetenz für Zivilschutz für
nicht persönlich geleistete Dienste eine Ersatzabgabe erheben darf, um
auf diese Weise Rechtsgleichheit zwischen persönlich Dienst Leistenden
und Befreiten herzustellen. Auch die Wahlfreiheit zwischen Dienstleistung
und Ersatzabgabe sollte möglich sein, sofern sich genügend Personen zur
persönlichen Dienstleistung bereit erklären.
Dieser Argumentation stehen jedoch gewisse Bedenken entgegen. Das
wichtigste ergibt sich daraus, dass im Falle des Militärdienstes die
Ersatzabgabe für Dienstpflichtige, die nicht persönlich Dienst leisten, in der BV
ausdrücklich festgelegt ist (Art. 18 Abs. 4 aBV, Art. 59 Abs. 3 BV). Die Aufnahme
dieser Bestimmung über den Militärpflichtersatz in die Bundesverfassung
anlässlich der Totalrevision von 1874 erfolgte jedoch deshalb, weil bis 1874
die Regelung der Ersatzabgabe eine kantonale Angelegenheit war und
es erwünscht war, klarzustellen, dass sie nunmehr eine eidgenössische
Angelegenheit wurde. Art. 18 Abs. 4 aBV war in seiner ursprünglichen
Fassung entsprechend formuliert. Er lautete: «Der Bund wird über den
Militärpflichtersatz einheitliche Bestimmungen aufstellen». Diese Bestimmung
wurde 1958 im Rahmen der damaligen Finanzordnung neu formuliert, um
festzulegen, dass der ganze Ertrag des Militärpflichtersatzes, abgesehen
von einer Bezugsprovision der Kantone, dem Bund zufällt.[228] Dadurch
verlor sie den ihrer ursprünglichen Zwecksetzung entsprechenden Wortlaut.
Rechtlich gesehen hätte der Bund aber die Kompetenz zur Regelung des
Militärpflichtersatzes aus der ihm ebenfalls 1874 übertragenen umfassenden
24

Kompetenz zur Gesetzgebung über das Heerwesen (Art. 20 Abs. 1 aBV) ableiten
können. Die ausdrückliche Erwähnung des Militärpflichtersatzes erfolgte nur
aus Gründen der Klarstellung.
Es könnte weiter eingewendet werden, die Bundesverfassung regle in
Art. 22bis Abs. 6 aBV bzw. Art. 61 Abs. 4 BV ausdrücklich die Entschädigung
für den Erwerbsausfall der Zivilschutzpflichtigen. Analog sollte auch die
Ersatzabgabe ausdrücklich in der BV verankert sein. Die ausdrückliche
Regelung des Ersatzes des Erwerbsausfalls der Zivilschutzpflichtigen im
1959 angenommenen Artikel über Zivilschutz drängte sich jedoch deshalb
auf, weil die BV bereits eine ausdrückliche Bestimmung über den Ersatz
des Erwerbsausfalls für Militärdienstpflichtige enthielt (Art. 34ter Abs. 1
Bst. d). Die Erwerbsausfallentschädigung für Militärdienstpflichtige war
1939 durch den Bundesrat aufgrund seiner Kriegsvollmachten eingeführt
worden. Anlässlich der Revision der Wirtschaftsartikel der BV 1947 wurde
sie in Art. 34ter verankert. Damals wurde die Frage aufgeworfen, ob sich die
Kompetenz zur Regelung dieser Frage nicht aus Art. 20 aBV ergebe, der dem
Bund die Gesetzgebungskompetenz im Heerwesen übertrug. Der Bundesrat
gab aber der Aufnahme einer besonderen Bestimmung den Vorzug, weil
der Erwerbsersatz durch besondere Beitragsleistungen finanziert werden
sollte. Dennoch wurden in Art. 34ter die Beitragsleistungen nicht ausdrücklich
erwähnt, wodurch sich Mahon in seiner Auffassung bestätigt sieht, dass eine
besondere Verfassungsgrundlage über Erwerbsausfall nicht nötig wäre.[229]
Tatsächlich ist die Kompetenz zur Regelung des Erwerbsausfallentschädigung
in der Kompetenz zur Gesetzgebung über das Militärwesen und über
Zivilschutz mitenthalten. Da im Zeitpunkt der Annahme des Zivilschutzartikels
1959 die Frage der Erwerbsausfallentschädigung für Militärdienstpflichtige
in der Verfassung ausdrücklich erwähnt war, war es natürlich, dass für den
Zivilschutz eine analoge Bestimmung aufgenommen wurde, obwohl sie rein
rechtlich gesehen nicht notwendig gewesen wäre. Die neue Bundesverfassung
übernimmt die entsprechenden Bestimmungen, um keinen Zweifel an der
Fortgeltung des bisherigen Rechts aufkommen zu lassen. Die vielfältigen
politischen Überlegungen, die zur Annahme besonderer Bestimmungen über
den Erwerbsausfall Anlass gaben, widerlegen jedoch nicht, dass der Bund
die Zuständigkeit zur Regelung der Erwerbsausfallentschädigung und der
Ersatzabgabe für nicht persönlich geleistete Dienste aus seiner umfassenden
Gesetzgebungskompetenz im Militärwesen und im Zivilschutz ableiten kann.
Schliesslich könnte eingewendet werden, Abs. 3 des Zivilschutzartikels der
BV (Art. 22bis Abs. 3 aBV, Art. 61 Abs. 3 BV) beschränke die Kompetenz des
Bundes darauf, den Schutzdienst für Männer obligatorisch zu erklären,
erlaube aber nicht, Ersatzleistungen für nicht persönlich geleisteten Dienst
zu erheben. Auch diese Argumentation wäre verfehlt. Die erwähnte
Bestimmung von Abs. 3 über das Obligatorium für Männer war vor allem
nötig, um klarzustellen, dass der Gesetzgeber kein Obligatorium für Frauen
einführen darf. Eine Verfassungsvorlage, die die Frage der Einführung
eines Obligatoriums für Frauen dem Gesetzgeber überlassen wollte, war
1957 von Volk und Ständen verworfen worden.[230] Die Kompetenz zur
Regelung der Ersatzabgabe ergibt sich nicht aus Abs. 3, der das Obligatorium
der Männer betrifft, sondern aus Abs. 1, der dem Bund eine umfassende
Gesetzgebungskompetenz im Zivilschutz überträgt.
25

Eine Ersatzabgabe für nicht persönlich geleistete Dienste im Zivilschutz
kann somit ohne Verfassungsrevision eingeführt werden. Auch eine
Wahlmöglichkeit zwischen persönlichem Dienst und Ersatzabgabe kann
eingeführt werden.
IV.
Zivilschutz und umfassender Bevölkerungsschutz
Frage 10: Muss der Begriff «Zivilschutz» in der Verfassung geändert werden,
wenn der Zivilschutz zu einem umfassenden Bevölkerungsschutz unter Einbezug
anderer ziviler Partner (z. B. Feuerwehr, Sanitätspolizei) weiterentwickelt
würde? Oder genügt die beabsichtigte Änderung auf Gesetzesstufe, unter
Beibehaltung des alten Begriffs in der Verfassung?
Der Ausdruck «Zivilschutz» hat sich nach dem Zweiten Weltkrieg im In-
und Ausland allmählich eingelebt. Das Wort «zivil» hatte eine doppelte
Rechtfertigung. Einerseits wurde es verwendet, weil die dafür gebildeten
Organisationen einen rein zivilen Charakter haben, damit sie im Krieg gegen
Angriffe geschützt sind, andererseits aber auch, weil ihr Zweck der Schutz
der Zivilbevölkerung und ziviler Objekte ist. Im ersten völkerrechtlichen
Abkommen, das eine Bestimmung über den Zivilschutz enthält, der
vorerwähnten 4. Genfer Konvention über den Schutz von Zivilpersonen in
Kriegszeiten, Art. 63 Abs. 2, wird das Wort «Zivilschutz» nicht verwendet,
sondern es wird von «besonderen Organisationen nichtmilitärischen
Charakters» gesprochen. Im vorerwähnten Zusatzprotokoll I dagegen
wird der Ausdruck «Zivilschutz» als Titel des Kapitels VI (Art. 61-67) des
Teils IV verwendet. Da die Zivilschutzorganisationen zunehmend auch
bei Naturkatastrophen und anderen nichtkriegerischen Notfällen zum
Einsatz kamen, bei denen der zivile Charakter der Organisation keine Rolle
spielt, erwies sich der Begriff «Bevölkerungsschutz» als besser geeignet.
Die neue Bundesverfassung behält jedoch im Marginale von Art. 61 den
bisherigen Ausdruck bei. Dies hindert nicht daran, einen umfassenden
Bevölkerungsschutz im Rahmen der dem Bund übertragenen Kompetenzen
zu verwirklichen. Tatsächlich ist ein solcher im bisherigen und im neuen
Verfassungsartikel ausdrücklich vorgesehen. Art. 22bis Abs. 7 aBV spricht vom
Einsatz des Zivilschutzes «zur Nothilfe», Art. 61 Abs. 2 BV vom Einsatz «bei
Katastrophen und in Notlagen». Die Verwendung des Begriffs «Zivilschutz» in
der Verfassung schliesst somit nicht aus, in der künftigen Bundesgesetzgebung
den besser passenden Ausdruck «Bevölkerungsschutz» zu verwenden.
Entscheidend ist nicht das Wort, sondern nur, dass der Bund sich an die in der
BV umschriebene Kompetenz hält.[231]
*
Im Anschluss an Frage 10 ist die weitere Frage gestellt worden, ob es mit
der Verfassung vereinbar wäre, den Zivilschutz zu kantonalisieren, wie
dies der Bericht der Kommission Brunner vorschlägt. Der Bericht führt aus
(Ziff. 5.3., S. 24): «Die Kommission empfiehlt, den Kantonen die Kompetenz
für die Organisation des Zivilschutzes nach ihren eigenen Bedürfnissen
zu erteilen, in enger Zusammenarbeit mit den technischen Diensten und
den Wehrdiensten. Der Bund soll sich auf die Rahmengesetzgebung sowie
26

punktuelle Unterstützungsmassnahmen bei Ausbildung und Materialeinkauf
beschränken.» Es sind Zweifel geäussert worden, ob die vorgeschlagenen
Neuerungen mit Art. 22bis aBV (bzw. Art. 61 BV) vereinbar wären. Es wird
argumentiert, dieser Artikel übertrage dem Bund eine ausschliessliche, nicht
übertragbare Kompetenz (Kompetenz mit ursprünglich derogatorischer
Wirkung), welche die Kantone von einer Regelung von vornherein ausschliesst.
Nur der Bund sei zur Regelung dieser Materie zuständig.
Tatsächlich wurde bei der Ausarbeitung und Annahme des Zivilschutzartikels
in den 1950er Jahren und in den nachfolgenden Jahrzehnten stillschweigend
davon ausgegangen, dass die Kompetenz des Bundes eine ausschliessliche
sei. Der Zivilschutz wurde als die zivile Komponente der Landesverteidigung
betrachtet. Bei der Ausarbeitung des Zivilschutzartikels führte der Bundesrat
1956 aus, es müssten die geeigneten Organisationen aufgebaut werden,
«um den Folgen kriegerischer Einwirkungen auf die schweizerische
Bevölkerung und ihre Güter entgegentreten zu können, soweit dies
die Aufgaben und Mittel der Armee übersteigt.»[232] Der Bundesrat
erachtete es «als gegeben, dem Zivilschutzartikel seinen Platz im Anschluss
an die Militärartikel anzuweisen.»[233] Deshalb lag es auch nahe, die
Zivilschutzkompetenz des Bundes in gleicher Weise wie die Militärkompetenz
als eine ausschliessliche Bundeskompetenz zu konzipieren. Seither
wird die Zivilschutzkompetenz in dieser Weise als eine ausschliessliche
betrachtet, meist ohne dass dafür eine Begründung gegeben wird.[234]
Engler begründet die Ausschliesslichkeit der Bundeskompetenz damit,
dass es beim Zivilschutz um die Verteidigung des Staates gehe, zu der nur
der Bund in der Lage sei. Auf eine ausschliessliche Bundeskompetenz
deutet auch der Ausdruck «Bundessache» im Zivilschutzartikel hin, den die
Bundesverfassung üblicherweise für solche Kompetenzen verwendet. Der
Einsatz der Zivilschutzorganisationen bei nichtkriegerischen Ereignissen
(Art. 22bis Abs. 7 aBV, Art. 61 Abs. 2 BV) wurde als eine Nebenaufgabe
betrachtet und ausdrücklich vorgesehen, weil es für unvernünftig gehalten
wurde, «auf ihren Einsatz in der Not nur darum zu verzichten, weil diese Not
nicht Folge eines kriegerischen Ereignisses ist».[235]
Nachdem der Einsatz des Zivilschutzes im Fall von Natur- und
technischen Katastrophen allmählich wichtiger geworden ist als jener
in bewaffneten Konflikten, ist die These von der Ausschliesslichkeit
der Bundeskompetenz zunehmend in Zweifel gezogen worden. Peter
Saladin zählte 1986 die Zivilschutzkompetenz nicht mehr zu den
ausschliesslichen Bundeskompetenzen. Er führte dazu aus: «Im Bereich
des Zivilschutzes ist nicht einzusehen, warum die Kantone etwa zum
Schutz ihrer Kulturgüter nicht Zusätzliches anordnen können sollen -
abgesehen von der immer problematischeren Abgrenzung zwischen eigentlich
9ziviler :, 9zivilschützerischer : und militärischer Landesverteidigung und
Katastrophenbekämpfung.»[236] Den eingehendsten Beitrag zur Frage der
Qualifikation der Bundeskompetenz und zur Abgrenzung zwischen Bundes-
und kantonalen Kompetenzen im Bereich des Zivilschutzes leisten drei in der
VPB veröffentlichte Gutachten des Bundesamtes für Justiz. Sie bringen die
notwendigen Differenzierungen an. Zwei davon betreffen die Frage, ob die
Kantone eine Dienstpflicht für Frauen für Tätigkeiten, die in den Rahmen der
Aufgaben des Zivilschutzes fallen (insbesondere im Sanitätswesen) einführen
dürften oder ob sie durch Art. 22bis BV davon ausgeschlossen seien.[237] Das
27

dritte behandelt die Frage, ob das Zivilschutzgesetz als Zweck des Zivilschutzes
den Schutz vor Auswirkungen von Katastrophen und vor Auswirkungen
bewaffneter Konflikte einander gleichstellen dürfe.[238]
Im ersten dieser Gutachten wird ausgeführt, die Gesetzgebungskompetenz
des Bundes im Zivilschutz sei zwar eine ausschliessliche und umfassende, die
Kantone verfügten aber unabhängig davon über die «Katastrophenhoheit».
Im Fall von Katastrophen seien primär sie zu Massnahmen zuständig. Welche
Ereignisse als Katastrophen bezeichnet werden müssen, sei Ermessensfrage;
zweifellos falle aber auch der Krieg unter den Begriff der Katastrophe.[239] Im
zweiten Gutachten wird dargelegt, das Sanitätswesen ausserhalb der Armee
und der Zivilschutzorganisationen gehöre zum angestammten kantonalen
Kompetenzbereich «öffentliches Gesundheitswesen». Es sei immer davon
ausgegangen worden, dass das (zivile) Kriegssanitätswesen nicht generell dem
Zivilschutzartikel zuzordnen sei.[240] Das dritte Gutachten schliesslich führt
aus, der Zivilschutzartikel unterscheide zwischen einer «fonction principale»
des Zivilschutzes, nämlich dem Schutz der Bevölkerung im Fall bewaffneter
Konflikte, und einer «fonction secondaire», nämlich der Hilfe bei Katastrophen.
Die Hilfe des Zivilschutzes im Fall natürlicher oder technischer Katastrophen
müsse sich ans Prinzip der Subsidiarität halten, d. h. der Zivilschutz dürfe nur
eingreifen, wenn die für diese Hilfe spezialisierten Dienste die Folgen einer
Katastrophe nicht allein bewältigen könnten.[241]
Aus dem Gesagten dürften sich für die Frage der Qualifikation der
Bundeskompetenz im Zivilschutz und der Verteilung der Kompetenzen
zwischen Bund und Kantonen folgende Schlüsse ziehen lassen:
- Der Bund hat eine umfassende Kompetenz zur Gesetzgebung über den
zivilen Schutz von Personen und Gütern vor den Auswirkungen kriegerischer
Ereignisse. Er ist überdies verpflichtet, diesen Schutz gesetzlich zu regeln.
Dies ergibt sich sowohl daraus, dass diese Gesetzgebungskompetenz als
«Bundessache» bezeichnet wird, als auch daraus, dass der Zivilschutzartikel in
dieser Absicht angenommen wurde. Die Bundeskompetenz umfasst vor allem
die Gesetzgebung über die Organisation des Zivilschutzes, den Einsatz der
Zivilschutzorganisationen und die Dienstpflichten. Der Bundesgesetzgeber hat
diese Fragen selbst zu regeln, er kann ihre Regelung nicht den Kantonen
übertragen. Die Kantone sind in diesem Bereich nur für den Vollzug
der Bundesgesetzgebung zuständig.[241] Sie können Bestimmungen über
den Vollzug erlassen. Der Bund kann sie überdies in Nebenpunkten zu
ergänzender Rechtsetzung ermächtigen.[242] Dem Bund ist es jedoch gemäss
dem geltenden Zivilschutzartikel (aBV und BV) nicht erlaubt, die Regelung der
Organisation des Zivilschutzes den Kantonen zu überlassen und sich auf eine
Rahmengesetzgebung zu beschränken.
- Die Kantone verfügen im Gebiet des Zivilschutzes weiterhin über die ihnen
traditionell zustehenden Kompetenzen, wie Feuerwehr, Sanitätsdienst und
Polizei. Sie können diese Kompetenzen auch im Fall kriegerischer Ereignisse
ausüben, hier freilich unter Vorbehalt abweichender Bundesregelungen. Im
Bereich des Schutzes vor den Auswirkungen nichtkriegerischer Katastrophen
sind die Kantone voll zuständig, während die Kompetenz des Bundes sich auf
die Anordnung subsidiärer Einsätze der Zivilschutzorganisationen beschränkt.
28

V.
Interoperabilität
Frage 11: Ist es mit der Verfassung vereinbar, die Armee oder Teile davon zur
Interoperabilität zu befähigen?
Interoperabilität bedeutet, die Armee oder Teile davon zum Zusammenwirken
in multinationalen Verbänden zu befähigen. Durch Verwendung der
gleichen Sprache, gleicher Terminologie, gleicher Signaturen, gleicher
Führungsabläufe, gleicher Waffensysteme, gleicher Geräte, gleicher
Kommunikation, gleicher Einsatzdoktrinen usw. soll das Zusammenwirken
vorbereitet oder erleichtert werden. Multinationales Zusammenwirken
ist der Schweiz im militärischen Bereich traditionellerweise fremd, da der
Zweck der Armee während langer Zeit nur darin gesehen wurde, das Land
an seinen Grenzen zu verteidigen. In neuerer Zeit haben sich jedoch die
Gefahren, die unserem Land drohen, geändert. Die Schweiz hat kaum mehr
mit einem Angriff eines anderen Staates auf ihr Gebiet zu rechnen. Dagegen
haben sich Gefahren vermehrt, die gleichzeitig auch die Nachbarn bedrohen:
grenzüberschreitende Natur- und technische Katastrophen, Proliferation
nuklearer, biologischer und chemischer Waffen sowie von Waffensystemen
grosser Reichweite, Terrorismus, Erpressung durch Regierungen oder
Terroristen, Angriffe auf den Informatikbereich, Migrationen und andere
Auswirkungen innerstaatlicher, insbesondere ethnischer Konflikte in anderen
Staaten. Zur wirksamen Bekämpfung solcher Bedrohungen ist internationale
Zusammenarbeit im zivilen und militärischen Bereich nötig. Verschiedene der
in der neuen Bundesverfassung und im Militärgesetz angeführten Aufgaben
der Armee können nur in Zusammenarbeit mit anderen Staaten wirksam
duchgeführt werden. Zu ihnen gehören die in Art. 58 Abs. 2 BV angeführten
Aufgaben «Kriegsverhinderung», «Erhaltung des Friedens», «Abwehr
schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit» und «Bewältigung
anderer ausserordentlicher Lagen». Interoperabilität zur Erfüllung dieser
Aufgaben wird von der neuen Verfassung somit vorausgesetzt. Überdies
machen die raschen Veränderungen der internationalen Lage es notwendig,
sich rechtzeitig auf die verschiedenartigsten Situationen vorzubereiten.
Die Bundesverfassung enthält eine einzige Bestimmung, welche der
militärischen Zusammenarbeit mit anderen Staaten im Weg stehen kann:
Art. 89 Abs. 5 aBV, bzw. Art. 140 Abs. 1 Bst. b BV, sieht vor, dass der Beitritt
zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen
Gemeinschaften Volk und Ständen zur Abstimmung zu unterbreiten ist.
Schranken ergeben sich darüber hinaus aus dem Grundsatz der dauernden
Neutralität, der in der Verfassung zwar nicht festgelegt ist, aber in seinen
Grundzügen als verfassungsimmanent betrachtet werden kann. Das
Neutralitätsrecht verbietet es einem neutralen Staat, kriegführende Staaten
mit Truppen oder Waffen zu unterstützen. Ein dauernd neutraler Staat soll
deshalb keinem Militärbündnis beitreten, das ihn zur Unterstützung anderer
Staaten im Kriegsfall verpflichtet. Bündnisse sind jedoch nicht schlechthin
ausgeschlossen. Art. 8 aBV überträgt dem Bund sogar ausdrücklich das Recht,
«Bündnisse und Staatsverträge mit dem Ausland einzugehen». Sie lässt freilich
die Frage offen, welche Bündnisse damit gemeint sind. Defensivbündnisse,
29

die dem dauernd neutralen Staat nur militärische Hilfe zusichern, falls
er angegriffen wird, sind neutralitätsrechtlich zulässig, können freilich
neutralitätspolitisch heikel sein. Ein neutraler Staat darf sodann, wenn er
von einem kriegführenden Staat angegriffen wird, Bündnisse mit anderen
Kriegsparteien schliessen, weil die Neutralität in diesem Fall wegfällt .[244] In
der Schweiz galt von jeher die These, dass unser Land, wenn es angegriffen
wird, frei ist, mit einem der Kriegführenden militärisch zusammenzuarbeiten.
Eine solche Zusammenarbeit muss frühzeitig vorbereitet werden, wenn sie
wirksam werden soll, freilich handelt es sich dabei vorwiegend um einseitige
Vorbereitungen und Simulationen einer eventuellen Koalitionskriegführung,
nicht aber um unmittelbare Herstellung der Interoperabilität.
Die Schweiz bemüht sich heute insbesondere im Rahmen der Partnerschaft
für den Frieden, die Interoperabilität zu fördern. Diese Bestrebungen sind
verfassungsrechtlich und neutralitätsrechtlich völlig unproblematisch,
dienen allerdings eher der Angewöhnung an Zusammenarbeit als wirklicher
Interoperabilität. Sie umfassen Aktivitäten wie die demokratische
Kontrolle der Streitkräfte, Ausbildung im humanitären Völkerrecht,
sicherheitspolitische Ausbildung von Offizieren, Diplomaten und zivilen
Beamten von Verteidigungs- und Aussenministerien, Ausbildung von
Militärbeobachtern, Ausbildung im logistischen Bereich friedenserhaltender
Operationen, Sanitäts- und Rettungswesen. Auch gemeinsame Übungen zur
Katastrophenhilfe dienen der Befähigung zur Interoperabilität.
Was die Waffensysteme und die von der Armee verwendeten Geräte betrifft,
ist die Schweiz verfassungsrechtlich und neutralitätsrechtlich frei, sich Waffen
und Geräte aus dem Ausland zu beschaffen und dadurch Interoperabilität zu
fördern.[245] Aus neutralitätspolitischen Gründen wird sie gegebenenfalls
darauf achten, nicht in die Abhängigkeit eines anderen Staates zu geraten,
doch können die Wahlmöglichkeiten zwischen Lieferanten verschiedener
Staaten unter Umständen sehr gering oder inexistent sein. Für die militärische
Ausbildung gilt dieselbe Freiheit des neutralen Staates. Gemeinsame
Ausbildungsprogramme sind mit der Neutralität ohne weiteres vereinbar.
Sogar mit einem kriegführenden Staat ist gemeinsame Ausbildung nicht
verboten, doch können hier neutralitätspolitische Erwägungen eine Rolle
spielen.
Als die Welt in zwei Militärblöcke gespalten war, wurden gelegentlich
Bedenken geäussert, dass Waffen und Kriegsmaterial fast ausschliesslich
von westlicher Seite bezogen wurden, weil auf diese Weise Interoperabilität
nur mit einem der Blöcke ermöglicht worden wäre. Neutralitätsrechtlich
war dagegen aber nichts einzuwenden. Heute kommt die Herstellung von
Interoperabilität praktisch überhaupt nur noch mit westlichen Staaten in
Betracht.
Insgesamt kann festgestellt werden, dass die bisherige und die neue
Verfassung, abgesehen von den angeführten geringfügigen Ausnahmen, der
Herstellung von Interoperabilität keine Hindernisse in den Weg legen.
[160] BS 1 7.
[161] SR 101.
[162] Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996,
BBl 1997 I 237.
30

[163] Hans Conrad Peyer, Verfassungsgeschichte der alten Schweiz,
Zürich 1978, S. 119, auch angeführt von Alois Riklin, Milizdemokratie, in:
Staatsorganisation und Staatsfunktionen im Wandel, Festschrift für Kurt
Eichenberger, Basel 1982, S. 47.
[164] Dies wurde 1848 in der Tagsatzungskommission, die die BV von 1848
ausarbeitete, berichtet: Protokoll über die Verhandlungen der Kommission,
S. 47.
[165] J. Schollenberger, Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, Kommentar, Berlin 1905, S. 190 und 195.
[166] Schollenberger (Anm. 165), S. 194.
[167] Walther Burckhardt, Kommentar der schweizerischen
Bundesverfassung, 3. Aufl., Bern 1931, S. 108.
[168] Hinweise bei Riklin (Anm. 163), S. 43.
[169] Schollenberger (Anm. 165), S. 195.
[170] Burckhardt (Anm. 167), S. 108; ähnlich Botschaft 1996, 237.
[171] Zur Wehrpflichtarmee: Karl W. Haltiner, Schweizer Milizarmee - wie
weiter?, in Karl W. Haltiner / Andreas Kühner (Hrsg.), Wehrpflicht und Miliz
- Ende einer Epoche? Nomos Verlag, Baden-Baden 1999 (dem Verfasser des
vorliegenden Gutachtens stand ein unpaginierter Korrekturabzug des Buches
zur Verfügung). Ferner: Haltiner, Was unterscheidet die Schweizer Miliz von
anderen Armeen?, in: Allgemeine schweizerische Militärzeitschrift (ASMZ)
1998/5, S. 12; sowie Haltiner, Miliz - wie weiter?, Neue Zürcher Zeitung (NZZ)
8. Mai 1998, S. 15.
[172] Burckhardt (Anm. 167), S. 109.
[173] Augustin Macheret, Kommentar BV (1988), Art. 13, Rz. 4 und 6.
[174] Fritz Fleiner, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Tübingen 1923, S. 626.
[175] Burckhardt (Anm. 167), S. 108.
[176] S. 237; vgl. auch Burckhardt (Anm. 167), S. 109, Macheret (Anm. 173),
Rz. 7-20. Vgl. auch Art. 101 des Bundesgesetzes vom 3. Februar 1995 über die
Armee und die Militärverwaltung (MG, SR 510.10) über «Berufsformationen»,
wo nur das Überwachungsgeschwader und das Festungswachtkorps geregelt
werden.
[177] In diesem Sinn auch Macheret (Anm. 173), Rz. 20.
[178] Fleiner (Anm. 174), S. 627; Hans Rudolf Kurz, Der Grundsatz der
Miliz ist unbestritten, Manuskript in: Milizsystem, Dokumentation Nr. 1,
Eidgenössische Militärbibliothek, S. 36.
[179] Zur Geschichte der allgemeinen Wehrpflicht: Hans Rudolf Fuhrer,
Wehrpflicht in der Schweiz - ein historischer Überblick, in: Haltiner/Kühner
(Anm. 171); J. J. Blumer, Handbuch des schweizerischen Bundesstaatsrechts,
Band 2, Basel 1880, S. 317-330.
[180] Ein Autor führte aus, 1743 habe die Eidgenossenschaft nur noch
2000 Mann zu mobilisieren vermocht, während 60 000 Schweizer im Ausland
gedient hätten. Antoine Fauchère, La milice à travers les âges, Der Sektionschef,
Februar 1987, S. 156.
[181] Vgl. dazu Rainer J. Schweizer, Kommentar BV zu Art. 18 Abs. 1 Satz 2.
[182] Protokoll der Sitzung der Verfassungskommission des Ständerats vom
25. August 1997, S. 6, sowie BBl 1998 I 451. Diskussion darüber im Protokoll
der Sitzung der Verfassungskommission, Subkommission 3, vom 26. Mai 1997,
S. 3-5.
[183] Protokoll der Sitzung der Verfassungskommission des Ständerats,
Subkommision 3, vom 26. Mai 1997, S. 4.
31

[184] Protokoll der Sitzung der Verfassungskommission des Ständerats vom
4. Juni 1998, S. 32; ähnlich schon Sitzung vom 25. August 1997, S. 5.
[185] Protokoll der Sitzung der Verfassungskommission des Ständerats vom
4. Juni 1998, S. 31.
[186] Protokoll der Sitzung der Verfassungskommission des Nationalrats,
Subkommission 3, vom 20. Mai 1997, S. 8.
[187] AB, Separatdruck Reform der Bundesverfassung, 1998, S 70/71.
[188] Daselbst, S. 71.
[189] Protokoll der Verfassungskommission des Nationalrats vom
15. September 1997, S. 24. Die Nummerierung der Artikel des Entwurfs, auf
die sich Koller bezog, stimmt mit jener des angenommenen Entwurfs nicht
überein.
[190] Daselbst, S. 24/5 sowie BBl 1998 I 386 und AB, Separatdruck Reform der
Bundesverfassung, 1998, NR 275, 278.
[191] AB, Separatdruck Reform der Bundesverfassung, 1998 N 444, S. 169/70.
[192] Daselbst, S 170.
[193] Gross und Leuba im Protokoll der Verfassungskommission des
Nationalrats vom 2. September 1998, S. 48.
[194] Vgl. AB, Separatdruck Reform der Bundesverfassung, 1998 S 170.
[195]*
Nachträglich wurde in die in der AS und SR veröffentlichte
französische Fassung von Art. 58 Abs. 1 das Wort «essentiellement»
eingefügt, welches dem deutschen «grundsätzlich» und dem italienischen
«fondamentalmente» entspricht.
[196] Siehe Anm. 184.
[197] Botschaft 1996, S. 238.
[198] Luzius Mader, Vertreter des Bundesamtes für Justiz, Protokoll der
Verfassungskommission, Unterkommission 3, des Nationalrats vom 20. Mai
1997, S. 8.
[199] Derselbe in Protokoll der Verfassungskommission, Subkommission 3,
des Ständerats vom 26. Mai 1997, S. 3.
[200] Ständerätin Spoerry, Protokoll der Verfassungskommission des
Ständerates vom 4. Juni 1998, S. 32.
[201] Luzius Mader, daselbst.
[203] Haltiner (Anm. 171).
[204] Dazu Burckhardt (Anm. 167), S. 108/9; Kurz (Anm. 178) 24; Haltiner
(Anm. 171).
[211] SR 172.221.104.4.
[212] So vorgesehen in Art. 6 der Verordnung des VBS vom 26. Februar 1997
über den Friedensförderungsdienst, SR 172.221.104.41.
[213] Botschaft zum MG vom 8. September 93, BBl 1993 IV 74/5.
[214] Haltiner in «Schweizer Milizarmee - wie weiter?» (Anm. 171).
[215] Art. 20 des Bundesgesetzes über den zivilen Ersatzdienst vom 6. Oktober
1995, SR 824.0.
[216] SR 520.1.
[217] Bericht, S. 24, Punkt 5.3.
[218] SR 510.106.
[219] SR 0.518.521.
[220] SR 0.518.51.
[221] Eine Übersicht über die auf eidgenössischer und kantonaler Ebene
bestehenden Dienstpflichten gibt der Bericht der Studienkommission
Allgemeine Dienstpflicht (SKAD) vom 20. August 1996, S. 17-19.
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[222] Vgl. dazu René A. Rhinow / Beat Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, 1990, Nr. 112, S. 344/5; Ulrich
Häfelin / Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl.,
1998, S. 530/1, Rz. 2068/9).
[228] Vgl. Ernst Höhn, Kommentar BV, zu Art. 18 Abs. 4, Bemerkungen zur
Entstehungsgeschichte.
[229] Pascal Mahon, Kommentar BV, zu Art. 34ter Abs. 1 Bst. d, Rz. 10.
[230] Vgl. Giorgio Malinverni, Kommentar BV, Art. 22bis, Rz. 3.
[231] Eine Änderung der Terminologie wäre im übrigen auch erwünscht, weil
die Begriffe «Zivilschutz» und «Zivildienst» leicht zu Verwechslungen Anlass
geben.
[232] BBl 1956 I 1089.
[233] A.a.O., S. 1094.
[234] Vgl. Jean-François Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, 1991,
S. 283, Nr. 697; Yvo Hangartner, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund
und Kantonen, 1974, S. 183; Malinverni (Anm. 229), Rz. 15; Hans Engler, Die
Zivilschutzorganisation in der Schweiz, Zürcher Diss. 1970, S. 70/71.
[235] BBl 1956 I 194.
[236] Peter Saladin, Kommentar BV, Art. 3, Rz. 205.
[237] VPB 44.57 (1980), VPB 51.27 (1987).
[238] VPB 61.1 (1997).
[239] VPB 44.57 (1980), S. 237.
[240] VPB 51.27 (1987), S. 164/5.
[241] VPB 61.1 (1997).
[244] Vgl. zur «Kriegsallianz» Hans Rudolf Kurz, Bewaffnete Neutralität,
Frauenfeld 1967, S. 132-140; Dietrich Schindler, Kommentar BV, zu Art. 8, Rz. 3,
und dort angeführte Literatur.
[245] Zur Beschaffung von Kriegsmaterial vgl. Kurz (Anm. 243), S. 109-121.
Page d’accueil du Département fédéral de la défense, de la protection de la
population et des sports (DDPS)
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 65.38 - Gutachten von Prof. Dr. Dietrich Schindler vom 14. April 1999 zuhanden des
Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2001
Année
Anno
Band
65
Volume
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Seite
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