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2001-2575
02.009
Rapport
sur le vote électronique
Chances, risques et faisabilité
du 9 janvier 2002
Madame la Présidente,
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le Rapport sur les chances, les risques et la faisabilité du vote
électronique en vous proposant d’en prendre acte.
Ce rapport expose les aspects politiques, juridiques et techniques du vote électro-
nique. Le Conseil fédéral, bien qu’il n’ait rien décidé jusqu’à présent, estime que
l’apparition des nouvelles technologies est une chance pour la démocratie. Il
souhaite que le présent rapport donne lieu à un large débat et que ce dernier per-
mette de savoir si les Chambres appellent de leurs vœux le recours à un instrument
moderne, utilisable lors des votations et des élections et si oui, quelles devraient
être, selon elles, les conditions générales de sa mise en place. En fonction du résultat
des discussions, il élaborera un plan détaillé des mesures à prendre, au nombre
desquelles l’harmonisation des registres électoraux du pays devrait figurer en bonne
place. Condition sine qua non de l’instauration du vote électronique, cette mesure
faciliterait aussi l’exercice des droits politiques au plan fédéral et la réalisation de
statistiques.
Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, l’assurance de notre très haute considération.
9 janvier 2002
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Kaspar Villiger
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

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Contenu
Le présent rapport donne un premier aperçu des chances et des risques du vote
électronique, mais aussi des problèmes liés à sa mise en place et des solutions
possibles; il expose en outre un certain nombre de propositions sur la manière de
l’introduire par étapes.
Condensé
Contexte
Ce rapport est la réponse du Conseil fédéral à la motion sur les Grandes lignes
intitulée «Utilisation des technologies de l’information au profit de la démocratie
directe», dans laquelle des députés du Conseil national ont réclamé un rapport
détaillé sur les avantages et les inconvénients du vote électronique (appelé dans
cette motion «démocratie électronique»). D’autres interventions parlementaires ont
enjoint au Conseil fédéral de précipiter l’arrivée de la société de l’information,
notamment l’utilisation des technologies de l’information dans le domaine de la
démocratie semi-directe.
Qu’entend-on par vote électronique?
Par vote électronique, on entend ici:
–
la possibilité de voter par voie électronique (lors de votations populaires ou
d’élections);
–
la possibilité de signer les demandes de référendum ou les initiatives popu-
laires par voie électronique;
–
la fourniture, par les autorités, d’informations sur les votations populaires
et sur les élections, et ce, par voie électronique.
Le vote électronique peut être introduit par étapes. Même s’il ne l’est pas et même
si les autorités ne peuvent influer sur la question, les moyens de communication
électroniques seront de plus en plus utilisés dans les campagnes précédant les
votations et les élections et modifieront leur dynamique.
Chances
Les moyens de communication électroniques rendent l’accès à l’information plus
facile et offrent de nouvelles possibilités d’action. Pour la démocratie, les possi-
bilités qu’ils offrent sont des chances à plus d’un titre:
–
Ils obligent les responsables politiques à revoir les procédures politiques et
à les adapter aux modes de vie d’aujourd’hui;
–
Ils facilitent la participation des citoyens aux votations et aux élections;
–
Ils complètent avantageusement les formes traditionnelles de l’exercice des
droits populaires;

614
–
Ils permettront, on l’espère, de relever le taux de cette participation;
–
Ils protègent mieux le principe démocratique «une voix par votant» contre
les abus classiques;
–
Ils permettront à la Suisse de jouer un rôle de pionnier en matière de lutte
contre les abus dans ce domaine;
–
Ils permettront enfin qu’on en sache plus, avec leur consentement, sur les
motifs animant les votants.
Risques et défis
L’arrivée des nouvelles technologies de l’information provoque des changements à
tous les niveaux. Ces changements sont porteurs de défis politiques, mais aussi
parfois de risques:
–
Le vote traditionnel requiert de nouvelles formes;
–
Le schéma géo-fédéraliste (majorité des cantons, circonscriptions électora-
les) pourrait s’estomper;
–
Le phénomène général d’accélération pourrait nuire au processus de libre
formation de l’opinion;
–
Le fossé (appelé «fracture numérique») séparant les personnes qui ont
accès à Internet de celles qui n’y ont pas accès pourrait être la cause
d’inégalités entre les citoyens prenant part à la vie politique;
–
Il ne faut pas faciliter à outrance l’aboutissement des initiatives populaires
et des demandes de référendum, car la procédure législative ordinaire pour-
rait s’en trouver bloquée;
–
Il faut lutter contre les risques d’abus. Des particuliers pourraient utiliser
ces nouvelles technologies pour frauder et falsifier les résultats. A l’heure
actuelle, à peu près n’importe qui peut développer un programme qui fait
apparaître une annonce à l’écran, en mémorise une autre et en imprime une
troisième. Pannes techniques et sources d’erreurs sont plus difficiles à
localiser dans un système électronique que dans un système normal; le
contrôle public du recomptage est alors un réel casse-tête. Le vote électro-
nique, mais aussi la signature d’initiatives populaires, de demandes de
référendum et de listes de candidats au Conseil national causent des
problèmes considérables sur le plan de la sécurité technique;
–
Si beaucoup de problèmes techniques sont aujourd’hui connus, tous ne sont
pas encore résolus. Aucun système de vote électronique ne fonctionnera de
manière satisfaisante tant que les électeurs n’auront pas été convaincus
qu’il peut leur permettre, en toute sécurité, de faire usage de leurs droits
démocratiques.
Le vote électronique exigera des mesures d’accompagnement importantes
Conçu comme un simple prolongement technique – mineur – du système actuel, le
vote électronique ne fera pas long feu. Pour qu’il perdure, on devra l’encadrer de

615
mesures adéquates, notamment sur le plan de l’information: il faudra informer les
citoyens, mais les citoyens devront aussi pouvoir s’informer eux-mêmes, en passant
par des portails spécifiques, en se rendant à la foire aux questions et en s’abonnant
à des messageries.
Procéder par étapes
L’introduction du vote électronique est une affaire complexe. On ne pourra donc la
réaliser – si tant est qu’il le faille – qu’en procédant étape par étape, autrement dit:
–
en harmonisant tout d’abord les registres des électeurs ou en en créant un
registre fédéral unique;
–
en rendant possibles les votations électroniques;
–
en rendant possibles les élections électroniques;
–
en introduisant la signature électronique de demandes de référendum ou
d’initiatives populaires;
–
en rendant possible le dépôt électronique de listes de candidats au Conseil
national.
Pour certaines des solutions techniques, nous proposerons et évaluerons des
variantes. Des mesures devront être prises à chacune des étapes précitées pour
sensibiliser la population.
Faisabilité
Le Conseil fédéral est d’avis que le vote électronique est un projet ambitieux, qui
nécessitera qu’on résolve des problèmes complexes dus à la sécurité. Pour qu’il
aboutisse, chacun devra à son niveau (Confédération, cantons, communes) y
travailler avec conviction et résolution, l’Etat ayant en outre la tâche de créer les
conditions-cadres nécessaires sur le plan politique, juridique et financier.

616
Rapport
1 
Contexte
Les technologies de l’information et de la communication ont fait des progrès fulgu-
rants ces dernières années, n’épargnant pas les institutions de l’Etat: autorités de la
Confédération, des cantons et des communes, partis et hommes politiques n’hésitent
plus à avoir recours à Internet pour informer le public.
De là à proposer que le citoyen puisse faire usage de ses droits politiques à l’aide de
l’électronique il n’y a qu’un pas que nous franchissons aujourd’hui. La démocratie
aura-t-elle une nouvelle chance? Nul ne le sait encore; toujours est-il que la simpli-
fication de l’exercice du droit de vote s’inscrit dans un contexte novateur: depuis
qu’il a été institué au niveau fédéral (c’est-à-dire depuis le 15 novembre 1994), le
vote par correspondance s’est imposé dans les agglomérations. Dans les cantons de
Bâle-Ville et de Genève, plus de 90 % des votants y ont recours. Ailleurs la propor-
tion est moins élevée, mais la tendance est identique.
1.1 
Mandat du Parlement
Plusieurs députés aux Chambres fédérales ont invité le Conseil fédéral à examiner si
l’on devait renforcer la société suisse de l’information1 et si oui comment on pouvait
s’y prendre. On constate en effet que les pays les plus développés, européens
notamment, dotent les uns après les autres leur administration d’un système
d’information sophistiqué. La rapidité avec laquelle les informations sont diffusées
caractérisant la société d’aujourd’hui, il appartient à chaque Etat de faire tout ce qui
est en son pouvoir pour que ses citoyens se familiarisent avec la technique et qu’ils
en utilisent les derniers acquis. Il y va de la compétitivité de l’économie. De l’avis
des parlementaires, le Conseil fédéral doit faciliter, intensifier et individualiser
l’accès du citoyen aux organes de l’Etat et aux prestations qui sont les leurs. Dans la
stratégie qu’il avait rendue publique le 18 février 1998 (Pour une société de
l’information), il avait mentionné qu’il examinerait jusqu’où les nouvelles techno-
logies de l’information et de la communication pourraient servir l’expression de la
 
1 
Cf. tout particulièrement:
a.
la motion (00.3298) du 19 juin 2000 du groupe radical-démocratique:
«E-Switzerland. Modifications législatives, calendrier et moyens», transmise comme
postulat le 6 octobre 2000 par le Conseil national (BO 2000 N 1196);
b.
le postulat Helen Leumann-Würsch (00.3347) du 22 juin 2000: «E-Switzerland.
Modifications législatives, calendrier et moyens», transmis le 18 septembre 2000
(BO 2000 E 485 s);
c.
l’interpellation Briner (00.3242) du 5 juin 2000: «E-government. Stratégie du
Conseil fédéral», à laquelle il a été répondu le 18 septembre 2000
(BO 2000 E 485 s);
d.
le postulat Maya Lalive d’Epinay (00.3271) du 13 juin 2000: «Sensibilisation
à l’importance des technologies de l’information et de la communication», transmis
le 6 octobre 2000 (BO 2000 N 1193);
e.
l’interpellation Maillard (00.3402) du 23 juin 2000: «Société de l’information.
Passer du slogan à une politique concrète et conséquente», que le Conseil national
n’a pas encore traitée.

617
volonté des électeurs2. Quant aux Suisses de la Cinquième Suisse, ils ne peuvent
souvent pas exercer leur droit de vote, car leurs bulletins mettent trop longtemps à
parvenir en Suisse. On comprend dès lors que le Secrétariat des Suisses de l’étranger
presse les autorités d’agir.
Evaluer les avantages et les inconvénients possibles du vote électronique
La motion «Utilisation des technologies de l’information au profit de la démocratie
directe»3 réclame un rapport approfondi sur les avantages et les inconvénients de la
démocratie directe. Son auteur retient que «les moyens actuels de la «société de
l’information» peuvent être une chance pour la démocratie directe, notamment en ce
qui concerne la participation électorale» et que «face au recul généralisé de la parti-
cipation électorale, l’instauration du vote par voie électronique peut, à l’avenir,
jouer un rôle déterminant».
Les intervenants parlementaires insistent sur le fait que l’instauration de la démo-
cratie électronique, en particulier celle du vote électronique, nécessitera certes des
études de faisabilité, mais aussi et surtout un large débat politique, qu’elle nécessite-
ra encore une vaste campagne d’information du public à ce sujet et l’établissement
d’un budget.
1.2 
Organisation des travaux
Toujours animé du souci d’agir avec efficacité et de manière coordonnée, le Conseil
fédéral a mis en place un groupe de coordination Société de l’information et adopté
une stratégie idoine. C’est dans ce cadre que la Chancellerie fédérale a soulevé la
question de la gestion électronique lors de la réunion d’avril 2000 de la Conférence
des chanceliers d’Etat. Elle leur a alors exposé les premières idées de deux projets
possibles: le «vote électronique» et le «Guichet virtuel». Les cantons s’étant montrés
très intéressés par ces projets, il a été décidé que des groupes de travail communs,
placés sous la direction de la Chancellerie fédérale, seraient chargés de les examiner.
Dans l’intervalle, la Chancellerie fédérale a mis sur pied un groupe de travail pour
chacun des deux projets en question.
Une enquête a révélé que si tous les cantons souhaitaient prendre part au projet du
vote électronique tous n’avaient pas atteint le même stade en matière de passage à
l’électronique (voir la documentation complémentaire 2).
 
2 
2e Rapport du groupe de coordination Société de l’information au Conseil fédéral,
Bienne 2000, p.40 ss.
3 
Motion 00.3190 du 9 mai 2000 de la commission spéciale 00.016 du Conseil national,
intitulée «Utilisation des technologies de l’information au profit de la démocratie
directe», transmise le 20 juin 2000 par le Conseil national (BO 2000 N 769), le 3 octobre
2000 par le Conseil des Etats (BO 2000 E 655), à laquelle s’est ajoutée la motion
00.3208 du 29 mai 2000 de la même commission spéciale du Conseil national, motion
dite
«E-Switzerland» [cf. le point 3 (E-démocratie: procédures de vote, y compris les facilités
pour les Suisses de l’étranger)], transmise par les deux Conseils aux dates citées
précédemment.

618
Avant-projet «Vote électronique»
Le groupe de travail «Avant-projet Vote électronique» a vu le jour le 30 juin 2000,
sur décision de la Chancellerie fédérale. Il comprend des représentants des cantons
de Zurich, de Berne, de Saint-Gall, du Tessin, de Genève, de Neuchâtel et de
l’Office fédéral de la statistique. On a également tenu compte des intérêts des
communes et des Suisses de l’étranger. Ce groupe de travail a mené une enquête
auprès des cantons, leur demandant qu’elles étaient les dispositions légales régissant
chez eux le vote électronique, si ce sujet les intéressait et s’ils avaient déjà des
projets dans ce domaine. Dans la perspective d’essais pilotes, il a conclu ou est prêt
à conclure des accords avec les cantons de Genève, de Neuchâtel et de Zurich.
Enfin, il a examiné diverses questions techniques portant sur les systèmes de vote
électronique et les conditions à remplir pour créer un registre des électeurs harmo-
nisé au plan fédéral.
2 
Conditions générales de l’instauration
du vote électronique
2.1 
Qu’est-ce que le vote électronique?
Par vote électronique on entend dans le présent rapport:
Le vote électronique (lors de votations ou d’élections)
a.
le vote de l’électeur (pour ou contre un objet qui lui est soumis, pour ou
contre un ou plusieurs candidats), à tous les niveaux de la vie politique, au
moyen de l’électronique (d’Internet par exemple). S’y ajoutent l’attribution
et la réception des votes électroniques, leur contrôle et leur comptage;
b.
les efforts de rationalisation entrepris dans les domaines suivants: consta-
tation des résultats, statistiques et publication des résultats des votations et
des élections;
c.
le soutien apporté par l’électronique aux activités administratives des
autorités et aux groupements qui posent leur candidature dans la perspective
de l’élection du Conseil national.
Les demandes électroniques de référendum et les initiatives populaires
électroniques:
d.
la collecte de signatures électroniques, leur vérification et leur comptage.
Les informations fournies par les autorités sous forme électronique dans
la perspective de votations ou d’élections:
e.
La fourniture d’informations («Explications du Conseil fédéral et des
Chambres», formulaires, etc.) – sous la forme de fichiers électroniques – aux
citoyens dans la perspective de votations ou d’élections ;
f.
La communication: réponses électroniques aux questions posées, aux
souhaits ou propositions émis (messageries).
Le présent rapport étudiera en priorité les points figurant aux lettres a) à c), plus
accessoirement celui de la lettre d). Les points figurant aux lettres e) et f) seront
traités dans le rapport sur le „Guichet virtuel“. Ils constitueront des mesures de

619
soutien de l’exercice des droits politiques et seront également d’un grand intérêt
pour les formes traditionnelles du vote : il est plus facile et moins dispendieux de
mettre à jour des informations sur Internet que des notices imprimées et déjà
distribuées.
2.2 
Exigences pratiques
Quelque aspect qu’il puisse revêtir par ailleurs, le vote électronique doit répondre
dans tous les cas aux critères suivants:
a.
il doit être aussi facile, aussi pratique et aussi sûr que possible;
b.
il ne doit en aucun cas défavoriser les citoyens qui n’ont pas accès aux
moyens électroniques de communication;
c.
les électeurs doivent pouvoir s’exprimer en une seule fois, à la fois sur les
objets fédéraux, cantonaux et communaux;
d.
les droits des cantons et des communes ne doivent pas être entamés;
e.
la procédure de vote ou d’élection doit faire appel autant que possible à
l’infrastructure existante. Dans la mesure du possible, les appareils qui
permettront aux citoyens de voter ne devront pas être équipés de matériels
ni de logiciels spéciaux (de modules cryptographiques par exemple);
f.
l’infrastructure technique doit être fiable.
2.3 
Exigences juridiques : libre formation de l’opinion
des citoyens et expression fidèle et sûre de
leur volonté
L’art. 34 de la Constitution du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) garantit les droits politi-
ques et précise que cette garantie protège la libre formation de l’opinion des citoyens
et des citoyennes et l’expression fidèle et sûre de leur volonté. Cela implique,
d’après l’art. 8 de la loi fédérale sur les droits politiques (LDP; RS 161.1):
–
une procédure de vote simple;
–
le contrôle de la qualité d’électeur;
–
la prévention des abus;
–
le dépouillement de tous les suffrages;
–
la sauvegarde du secret du vote.
Le Tribunal fédéral considère que cela forme un tout indissociable et il le justifie
en détail (ATF 121 I 187-195).

620
2.4 
Le vote électronique – œuvre commune
de toutes les collectivités publiques du pays
L’instauration du vote électronique n’aura de sens que si elle s’effectue aux trois
niveaux (fédéral, cantonal et communal). Il serait en effet regrettable que, le même
jour, les électeurs puissent voter en ligne sur certains objets et ne puissent pas le
faire sur d’autres. Avant de passer à l’action, il faut doncAvant de passer à l’action,
il faut d’emblée s’attacher à chercher une solution globale dont la réalisation soit la
plus simple possible. D’où la nécessité de coordonner les efforts à partir de règles
dictées par la Confédération. C’est à cette condition seulement que le système sera
compatible pour tous. Cette façon de procéder ne devrait toutefois pas empêcher un
canton de se doter de la variante qui lui convienne. Ce qu’il faut éviter, c’est que
chacun d’eux soit obligé de créer, de A à Z, son système. Ce serait inefficient et il en
résulterait une confusion extrême aux conséquences financières incalculables.
2.5 
Agir aujourd’hui en prévision de demain
L’instauration du vote électronique est un projet du futur. Des années seront en effet
nécessaires pour le réaliser, vu la complexité des systèmes électroniques requis, les
normes de sécurité qu’il faudra respecter pour garantir le secret du vote et empêcher
les utilisations frauduleuses, enfin le temps que prendront l’organisation et la
procédure dans le domaine de l’exercice des droits politiques.Des analyses seront
aussi nécessaires pour déterminer les incidences politiques du vote électronique sur
la procédure de vote (votations et élections) notamment et sur la légitimité du
scrutin. La percée fulgurante que l’électronique opère dans notre vie de tous les
jours montre qu’on ne pourra relever les défis, auxquels n’échappent pas non plus
les droits démocratiques, qu’à condition que la politique intervienne immédiatement
et dise où elle veut qu’on aille.
3 
Chances et risques
3.1 
Les chances:
moderniser la démocratie et la rendre plus attrayante
Aujourd’hui les citoyens réclament un allégement de l’exercice du droit de vote. Le
déplacement aux urnes, qui était encore la règle au XIXe siècle, est concurrencé par le
vote par correspondance, encore impensable il y a 150 voire 40 ans. Les assemblées
communales ne réunissent plus non plus qu’un nombre infime des citoyens qui vont
régulièrement voter. Ce ne sont que deux aspects de la vie moderne, privée ou
publique, où l’homme, au lieu de participer personnellement aux événements, utilise
les moyens techniques de communication. Internet et les autres moyens de communi-
cation électroniques font désormais partie de la vie commerciale et même des relations
privées quand le besoin de confidentialité ou la sécurité de la confirmation d’un acte
n’est pas absolument nécessaire. En instaurant le vote électronique, l’Etat fera entrer
dans le monde de la politique un phénomène qui va de soi ailleurs depuis un certain
temps.

621
a. Compléter les possibilités actuelles
Le vote électronique ne supprimera pas les formes traditionnelles de la démocratie que
sont le déplacement aux urnes et le vote par correspondance, il les complétera. Il
constituera donc une prestation de service pour la grande partie de la population qui
utilise Internet à des fins professionnelles ou privées. A l’heure actuelle, ces personnes
sont surtout des hommes, des hommes instruits et gagnant bien leur vie. Toutefois, la
tendance que l’on observe depuis quelques années montre nettement que cela change et
que ce groupe s’élargit et se diversifie. verses études ont en effet révélé que le nombre
des utilisateurs d’Internet en Suisse était passé de 7 % de la population en 1996 à 44 %
en 2000 et que la Suisse figurait dans le groupe des pays les plus avancés quant au
nombre d’internautes rapporté à la population. Une enquête menée récemment par le
canton de Genève (une enquête IPSO de mars 2001) a fait encore apparaître qu’en
moyenne un électeur sur deux ou presque (47,2 %) utilisait Internet. Cela permet au
Centre d’étude et de documentation sur la démocratie directe (C2D) d’affirmer que la
moitié des citoyens du canton du bout du lac sont des cyberélecteurs en puissance4.
b. Simplifier le vote
L’introduction de la procédure électronique permettra aux citoyens d’exercer leurs
droits politiques quand ils le souhaitent et où qu’ils se trouvent. Les avantages sont
encore plus évidents pour les personnes handicapées et pour les Suisses de
l’étranger, ces derniers ne pouvant pas toujours prendre part aux scrutins comme ils
le voudraient, à cause des retards que connaît l’acheminement du matériel de vote
expédié par voie postale.
c. Fournir l’information plus rapidement
Il est plus facile de pratiquer une politique d’échanges davantage à l’écoute des
citoyens et de fournir à ces derniers des informations fraîches, véridiques, cohé-
rentes, voire renvoyant à d’autres sources par voie électronique que de manière
conventionnelle.
d. Impact sur la participation électorale
Nombreux sont ceux qui attendent de l’instauration du vote électronique qu’elle
fasse s’accroître sensiblement la participation aux votations et aux élections. Ils
n’ont pas totalement tort puisque l’instauration du vote par correspondance dans de
nombreux cantons et le succès qu’il connaît depuis lors a montré que les électeurs
savaient utiliser les facilités qui leur sont accordées.
Il n’en demeure pas moins que les experts ne sont pas tous d’accord sur la question.
D’après l’enquête du C2D, l’attrait qu’exerce Internet pourrait bien faire remonter la
participation aux scrutins dans certains milieux. Toutefois l’impact du vote électro-
nique sur la participation électorale dépendra largement de la manière dont le
vote par Internet sera organisé et de la confiance que la population accordera à ce
système et à la capacité des autorités de maintenir le secret des données électro-
 
4 
Centre d’étude et de documentation sur la démocratie directe (C2D), Faculté de droit de
l’Université de Genève: Le contexte socio-politique et le cadre juridique de l’introduction
du e-voting dans le canton de Genève. Rapport rédigé à la demande de la Chancellerie
d’Etat. Genève 2001, p. 7–16. L’estimation du C2D se fonde sur une hypothèse de
l’évolution du vote dans le canton de Genève qui diffère de l’évolution au plan national.
Voilà pourquoi elle est différente de celle que le professeur Wolf Linder a tirée des
analyses VOX nationales (cf. ch. 8).

622
niques saisies. L’expérience montre en effet qu’aujourd’hui encore seule une
minorité d’internautes effectue des transactions commerciales en ligne.
Des calculs ont fait apparaître une remontée sensible du taux de la participation
électorale dans certains cantons ayant autorisé le vote par correspondance sans
conditions; les résultats en question n’ont toutefois pas toujours été confirmés à
terme et on a assisté parfois à la tendance inverse. Les causes de la montée ou de la
baisse de la participation sont toujours inconnues. On sait en revanche qu’elle varie
fortement en fonction des objets soumis au verdict du peuple et selon la situation
politique du moment. A côté de la remontée possible du taux de participation due à
l’instauration du vote électronique, un autre effet – de substitution celui-là – est
envisageable: les personnes qui votent aujourd’hui régulièrement pourraient faire
usage de la nouvelle possibilité qui leur est offerte.
Le professeur Linder relativise les estimations des effets du vote électronique,
qu’elles soient optimistes ou pessimistes, car, dit-il, celles et ceux qui utiliseront
spontanément le vote électronique sont en majorité celles et ceux qui vont déjà voter
régulièrement, vote électronique ou pas. Aussi faudra-t-il, selon lui, observer
soigneusement l’attitude de celles et de ceux qui ne votent pas régulièrement
aujourd’hui. Il estime à moins de 2% l’augmentation du taux de participation qui
pourrait résulter de l’instauration du vote électronique (voir la documentation
complémentaire 12d).
e. La possibilité de mieux exploiter les résultats des votations
On pourra, dans le cadre des votations électroniques, prévoir de surcroît la possi-
bilité, pour les votants, de répondre s’il le souhaitent à certaines questions ou de
s’exprimer par ailleurs sur les objets qui leur sont soumis, ce qui permettra aux
politiques de mieux interpréter les résultats, compte tenu des questions données à
ces réponses. A condition d’assurer le strict respect de l’anonymat des votants, on
pourra effectuer des analyses susceptibles de livrer des informations extrêmement
précises. Il pourrait en résulter un gain d’influence des citoyens sur les décisions
politiques, un gain indéniable pour la démocratie.
f. En bonne position sur le marché grâce à une avance en matière de savoir
Avancer rapidement dans la phase de l’avant-projet permettra à la Suisse de bien se
placer sur le marché, vu que la concurrence internationale est rude et que tout sera
joué dans peu de temps. Par rapport aux autres pays, la Suisse dispose d’atouts
indéniables en la matière: elle a un taux d’alphabétisation très élevé; l’électricité y
est présente partout; le pays est de petite taille, enfin les registres officiels y sont
tenus à jour. Vu sa structure fédéraliste et son plurilinguisme, on pourra transposer
les résultats de ses expériences dans d’autres pays.
g. Le rôle de précurseur de la Suisse
Avec son régime de démocratie semi-directe, la Suisse est certes un cas à part dans
la communauté des Etats souverains, mais les autres Etats, du moins certains, ont
tendance à étendre à terme les droits politiques de leurs ressortissants ou habitants.
En instaurant le vote électronique, la Suisse pourrait donc jouer un rôle de pré-
curseur en la matière et montrer au monde, notamment aux grands Etats et aux orga-
nisations supranationales, que l’électronique peut les aider eux aussi à introduire des
éléments de la démocratie directe.

623
3.2 
Les risques: dérégler l’organisation politique et
les processus
a. La désacralisation du vote
Le monopole des consultations populaires appartient depuis toujours à l’Etat, qui
donne aux scrutins des formes très spécifiques, quasi-rituelles, les distinguant de
l’information de tous les jours et rehaussant leur importance. Vouloir les faire passer
par les mêmes canaux (Internet p. ex.) que les offres et les sondages habituels, c’est
risquer en quelque sorte de les désacraliser, de les confondre avec ces offres et ces
sondages. De plus, jusqu’à présent, toute propagande risquant d’influencer l’électeur
est interdite dans les bureaux de vote; désormais, avec le vote électronique, il sera
moins facile de faire respecter ce principe. Une affichette qui clignote à l’écran ou
un lien direct avec une page de propagande apparaissant sur la page des votations
pourrait tout autant inciter le cyberélecteur à émettre un vote précipité donc irréflé-
chi, que de la propagande faite devant un bureau de vote traditionnel. A l’inverse,
aucun autre média sinon Internet n’offre aux électeurs autant de possibilités de se
forger une opinion.
b. La mise en cause du fédéralisme local
L’exercice des droits politiques à grande échelle au moyen du vote électronique
pourrait avoir des répercussions sur le fédéralisme suisse, vu qu’il ne serait plus lié à
un endroit précis et que l’électeur pourrait voter de n’importe quel point du globe.
Or le propre de la démocratie helvétique est de lier cet exercice, donc la prise de
décisions, à un endroit précis du pays. Certains termes comme la majorité des
cantons ou les arrondissements électoraux pourraient perdre leur signification.
c. Vider les droits politiques de leur sens
L’électronique pourrait faciliter considérablement la tâche de toutes les personnes
chargées de récolter des signatures et de fournir des informations politiques.
L’abaissement des coûts pourrait aussi permettre de faire aboutir initiatives popu-
laires et demandes de référendum plus facilement, ce qui pourrait faire s’accroître
leur nombre. Or on sait par expérience qu’un grand nombre de récoltes simultanées
de signatures, et les scrutins qui suivent, peuvent avoir des effets pervers sur la
démocratie directe, la bloquer ou embrouiller les citoyens qui ne s’y retrouvent plus,
peinant à distinguer clairement les unes des autres les questions qu’ils soulèvent et
a fortiori à les étudier et à les discuter. La multiplication du nombre des initiatives
populaires et des demandes de référendum pourrait aussi estomper la différence
fondamentale qui existe entre une récolte de signatures, acte politique bien réel, et
un sondage sans conséquences politiques, opéré par un institut privé. Il faudra donc
absolument veiller, quitte à ériger des garde-fous, à maintenir là aussi notre culture
politique de la démocratie directe.
d. La fracture numérique
Il y aura toujours des personnes qui n’auront peu ou pas accès aux moyens électro-
niques de communication, par exemple à Internet. On appelle fracture numérique
(«digital divide» en anglais) le phénomène qui divise ici la société en deux groupes. Le
vote électronique pourrait accentuer le phénomène. Aussi faudra-t-il veiller d’emblée à
ce qu’il n’exclue aucun groupe social du processus de décision démocratique. C’est

624
une des raisons pour lesquelles il faudra conserver les formes traditionnelles du vote
que sont le dépôt du bulletin dans l’urne et le vote par correspondance.
On l’a déjà dit, il y a d’un côté des électeurs qui vont régulièrement voter et
qui continueront à le faire, avec ou sans Internet, et de l’autre ceux qui ne votent pas
régulièrement. Ce sont eux qui devront faire l’objet d’un examen plus attentif. Il est
du reste possible que les raisons de l’existence de la fracture ne tiennent pas en
premier lieu à l’utilisation de moyens électroniques. Même si la fracture numérique
existe au sein d’une population d’électeurs, il n’est pas dit que le vote électronique
la confirmera.
e. Les abus possibles de tiers
Il est courant que les nouveaux médias soient utilisés à d’autres fins que celles pour
lesquelles ils étaient prévus. Qui met à disposition un outil comme Internet perd vite
le contrôle de son utilisation dans les faits. A côté des bienfaits que sont
l’amélioration et la simplification de la communication entre l’Etat et les citoyens, il
y des dangers bien réels qui ont pour nom la propagation de la haine ou de
l’idéologie raciste et – plus spécifiquement ici – les tentatives d’organiser une vente
aux enchères des voix d’électeurs (cf. le «voteswap» aux Etats-Unis d’Amérique lors
des élections présidentielles de 2000).
3.3 
Les défis: les changements auxquels il faut s’attendre
Le vote électronique sera bien plus qu’une technique de plus venant s’ajouter à un
système qui continuerait par ailleurs de fonctionner comme par le passé: il va
révolutionner ce système. Les changements qu’il provoquera ne seront ni bons ni
mauvais. Il faudra néanmoins les accepter, et même, s’il le faut, les maîtriser
totalement.
a. Quel sera l’accueil réservé au vote électronique?
La légitimation du droit repose sur le fait que les sujets de droit sont communément
convaincus que le droit est «juste». Elle découle de la reconnaissance (indispensable
pour l’ordre) que le droit est issu d’une procédure légitime. Pour le peuple suisse,
une décision «mûrit» par étapes, par le dialogue: c’est ce qui donne leur légitimité
aux décisions issues de la démocratie directe. Ces étapes prennent du temps, mais
elles permettent d’éviter les réactions à chaud, toujours risquées, et l’apparition de
lacunes, pire de contradictions, dans la législation. La question est de savoir
comment les acteurs politiques réagiront à de tels changements et s’ils considéreront
que les décisions issues du vote électronique sont légitimes.
b. Un nouveau rôle pour les partis politiques
L’instauration du vote électronique pourrait aussi modifier le rôle des partis dans la
vie politique. D’une part, le vote électronique pourrait affaiblir leur influence (les
partis souffrent depuis des décennies d’une perte de pouvoir). Le phénomène est
totalement indépendant de l’arrivée, ces dernières années, des nouvelles techno-
logies, mais l’arrivée du vote électronique pourrait le renforcer. D’autre part, le vote
électronique pourrait bien lancer aux partis de nouveau défis, vu qu’ils doivent aussi
constamment assurer leur présence dans les nouveaux médias électroniques. Il leur

625
en coûtera toutefois davantage de personnel et plus d’argent. Une de leurs tâches
consistera aussi à adopter dès le début une stratégie adéquate.
La crainte qu’ils pourraient avoir que les élections par Internet ne fassent une
nouvelle fois reculer leur influence est infondée dans le cas des élections selon le
système proportionnel. L’instauration du vote électronique devrait en effet prendre
bien plus qu’une législature. Et les élections à la proportionnelle sont des jeux
d’équipes: on ne peut gagner des sièges qu’en jouant en force. Il semble donc peu
probable que les partis puissent être remplacés par des organes présents sur Internet
dont le but serait purement commercial. Quant à la possibilité de copier des séries
complètes de candidats portés par les groupes d’intérêts offrant des «pages d’aide à
faire son choix», des mesures techniques peuvent l’empêcher. Elles seront proches
de par leur contenu de l’interdiction systématique actuelle de ramasser, de remplir et
de distribuer des bulletins de vote modifiés à la main.
c. Un échange d’idées politiques plus complexe
Les moyens électroniques permettront de mener les campagnes précédant les
votations et les élections sous des formes bien plus variées qu’aujourd’hui. La
fourniture quasi-instantanée de documents permettra de suivre en permanence le
cours de la discussion publique. Cela exigera en contre-partie des intervenants
politiques qu’ils soient présents sur la Toile en permanence et qu’ils réagissent
immédiatement à toute nouvelle information des adversaires. Il faudra à nouveau
davantage d’argent et de personnel.
Au moins dans la première phase, les cyberélecteurs se distingueront des autres
électeurs par leur âge et leur sexe. Ils devraient donc être moins sensibles qu’eux
aux arguments développés en chaîne et n’être influençables que pendant très peu de
temps: en effet, ils voteront et se procureront les informations sitôt après avoir être
entrés dans le système, chacun d’eux à un moment différent. Ceci aussi pourrait
renchérir le coût de l’information politique.
d. Une rude concurrence pour les formes de vote traditionnelles
Les coûts supplémentaires qui résulteront de l’exercice des droits politiques mené
en parallèle (vote traditionnel d’un côté, vote électronique de l’autre) pourraient
entraîner à la longue la suppression de ce double système.
L’instauration du vote électronique n’a de sens que s’il est utilisé aux trois niveaux
(Confédération, cantons, communes). Elle pourrait aussi avoir des conséquences –
plus ou moins grandes selon le cas – sur les cantons à «landsgemeinde», et plus
particulièrement sur leurs communes: on ne peut en effet exclure que l’introduction
du vote électronique à large échelle n’amène pas les citoyens à exiger de ne plus
devoir voter qu’avec le nouveau système, ce qui pourrait signifier à terme la fin des
assemblées de citoyens. Il est vrai que ce n’est pas la perspective du vote électro-
nique qui a provoqué leur remplacement par le vote aux urnes, phénomène qu’on ne
peut pas non plus qualifier d’antidémocratique, le vote en public à main levée
n’étant guère de nature à assurer le secret du vote.
e. Un raccourcissement du processus de libre formation de l’opinion du citoyen
L’accélération de la diffusion de l’information et du rythme des scrutins et des
récoltes de signatures pourrait restreindre la durée des débats politiques et raccourcir
le temps de maturation de l’opinion du citoyen, tous éléments sans lesquels la

626
démocratie ne saurait exister. Cette accélération est-elle une chance ou un risque? La
réponse dépend assurément de la manière dont chacun perçoit le phénomène
d’accélération de la vie de tous les jours. Quoi qu’il en soit, il faudra, ici aussi,
respecter certains délais si l’on veut éviter que l’exercice des droits démocratiques
ne se réduise à des consultations populaires non-stop.
f. Un flot d’informations électroniques
L’offre non structurée d’informations sur Internet est susceptible, dans le cas des
votations dont le thème est politiquement complexe, d’irriter voire de dérouter
totalement une grande partie des électeurs. La commercialisation de la communi-
cation électronique, le manque de transparence et, disons-le, le manque de respon-
sabilité des émetteurs et des sources d’information pourraient avoir des retombées
négatives sur la discussion politique. La masse d’informations présentes sur Internet
met à rude épreuve le citoyen qui souhaite y voir clair. Le fait d’avoir accès à une
importante quantité d’informations n’est pas en soi synonyme de transparence. Le
citoyen doit d’abord faire un tri, puis prendre connaissance des informations qu’il
cherche, enfin les assimiler. Les responsables du vote électronique devront donc
impérativement étiqueter comme telles les informations officielles accessibles par
Internet, en faisant en sorte qu’elles se distinguent très nettement des informations
non officielles. La présence simultanée, sur un même support, d’informations
officielles et d’informations non officielles est un nouveau défi pour le processus de
libre formation de l’opinion du citoyen.
g. Des incidences sur le comportement des votants
Le comportement des votants résulte d’une part de leurs intérêts personnels et des
valeurs dont ils se réclament, mais aussi du milieu familial et du milieu profes-
sionnel dont ils sont issus, d’autre part des informations qu’ils ont reçues de tiers et
des autorités ainsi que de la campagne de vote proprement dite. Le transfert de
toutes ces informations sur Internet pourrait toutefois modifier leur comportement et
provoquer en eux une réaction émotionnelle, la fin de la campagne et le vote étant
très rapprochés. N’oublions pas cependant qu’Internet sera de plus en plus utilisé
lors des campagnes précédant les votations et les élections, que le vote électronique
fasse son apparition ou non, et que l’information continuera à emprunter aussi les
canaux traditionnels.
h. Des incidences sur la composition de l’électorat actif
S’il n’y a pas d’augmentation sensible de la participation aux scrutins, on pourra
partir du principe que l’instauration du vote électronique n’aura guère modifié la
composition actuelle de l’électorat actif. Le professeur Linder estime qu’il est peu
probable qu’on assiste à une aggravation de la sous-représentation de certaines
catégories socio-démographiques.
3.4 
Un défi de taille: le maintien de la sécurité
Le secret du vote et la sûreté du vote exprimé
L’un des points-clés de la mise en place du vote électronique est la garantie du
secret du vote, dont on remarquera qu’elle n’a jamais été inscrite explicitement dans
la Constitution fédérale, mais qu’elle est incontestablement reconnue par la loi, par

627
la jurisprudence et par la doctrine5. Le secret du vote n’est pas un but en soi; c’est
un moyen de garantir les droits des électeurs et d’assurer la liberté de l’électeur.
Tout électeur doit pouvoir voter sans qu’il soit possible – ni lors du vote, ni après –
de savoir comment il a voté. Il faut éviter aussi toute intervention non désirée par lui
qui pourrait fausser la libre formation de son opinion et l’expression de cette
opinion. La protection du secret du vote électronique ne devra pas être inférieure à
ce qu’elle est aujourd’hui pour le vote tout court. Une protection du type de la
protection sévère qui prévaut pour le vote par correspondance devrait suffire. Elle
est déjà suffisamment complexe pour le vote électronique.
La sécurité technique
La communication électronique reste sujette à des pannes. Internet est un réseau
hétérogène complexe ne faisant l’objet d’aucun contrôle de sécurité global. Crash
d’ordinateurs, fausses manœuvres, erreurs de programmes, mais aussi attaques
externes et autres malveillances pourraient paralyser le vote électronique. Nous
reviendrons en détail sur ces aspects au chapitre 4.
L’impossibilité pratique d’opérer les contrôles et les recomptages traditionnels
Le vote traditionnel – y compris le vote par bulletin manuscrit et les fiches de saisie
permettant le comptage électronique des voix – repose sur l’existence bien réelle
d’un registre électoral, de certificats de capacité civique, de bulletins, de fiches de
saisie, d’une urne, de signatures manuscrites, etc. Les endroits où peuvent s’opérer
des manipulations sont donc visibles au sens propre, ce qui permet – en cas de
panne ou d’abus – d’opérer des contrôles ou des recomptages au vu et au su de
chacun. Les électeurs ont, selon les circonstances, même droit à un recomptage des
suffrages qui ont été comptés de manière traditionnelle (ATF 114 Ia 47). Dans le cas
du vote électronique, cette mesure ne pourra rétablir la confiance tant que le savoir
technique ne sera pas plus répandu. Il n’est pas exclu que les informaticiens puis-
sent, dans certains cas, déceler les sources d’erreur et reconstituer la chaîne des
étapes, mais le simple scrutateur du bureau électoral ne pourra plus lui s’assurer par
lui-même du bon déroulement du scrutin. Le groupe comprenant jusqu’à présent
uniquement les électeurs et les autorités devra désormais s’ouvrir aux techniciens,
qui ne seront pas forcément détenteurs du droit de vote. Il pourra en résulter une
perte de confiance. Voilà pourquoi il est essentiel que le contrôle, lors de
l’instauration du vote électronique, soit opéré par des responsables techniques et
politiques jouissant de la confiance des citoyens. Nul ne sait pourtant si cela suffira.
Conclusion
Le vote électronique, quelles que soient les formes qu’il prendra, ne devra pas être
instauré avant que les questions de sécurité, de secret du vote et d’élimination des
abus n’aient trouvé réponse. La démocratie est affaire de confiance et sans confiance
aucune démocratie ne peut survivre.
 
5 
cf. entre autres Pierre Tschannen: Stimmrecht und politische Verständigung.
Bâle/Francfort-sur-le-Main 1995, p. 134 ss, avec de nombreux renvois.

628
3.5 
Comparaison avec les pays étrangers
A comparer l’exercice des droits politiques en Suisse et à l’étranger, on se rend
compte immédiatement que la Suisse est très différente des autres pays. Aussi est-il
pratiquement impossible de tirer des conclusions sur les chances et les risques liés à
l’introduction du vote électronique chez nous. La Suisse ne peut pas plus copier les
expériences des autres, son système (registres des électeurs, secret du vote, facilités
de vote, vote obligatoire, droits populaires) étant trop différent des leurs.
Les autres pays ne sont guère plus avancés que nous
A en croire ce que rapportent les médias, les projets de vote électronique des autres
pays ne sont guère plus avancés que les nôtres. Certains d’entre eux ont uniquement
simulé à distance, sur Internet, les élections de collectivités territoriales publiques6.
D’autres élections, non publiques cette fois, ont eu lieu à distance, toujours sur
Internet, à diverses occasions7. Les élections par Internet à Brest (en septembre
2000) et à Paris (en mars 2001) ont uniquement eu lieu dans des bureaux électoraux.
Quant à l’Australie, elle a expérimenté le vote électronique en octobre 2001, mais là
encore dans des bureaux de vote, au moyen d’un réseau interne.
Des registres des électeurs moins au point
En Suisse, les registres des électeurs sont tenus à jour. L’enregistrement est fait
d’office et inclut tous les électeurs qui ont cette qualité en vertu du droit, ce qui est
loin d’être le cas partout ailleurs.
Pas ou peu de facilités de vote
Le système suisse des facilités de vote est unique en son genre. Moins de la moitié
des pays membres de l’Union européenne autorisent à l’heure actuelle par exemple
le vote par correspondance (ce sont l’Allemagne, le Danemark, la Grande-Bretagne,
l’Irlande, les Pays-Bas, le Portugal, et la Suède) et quand ils le font, c’est le plus
souvent avec une extrême parcimonie.
 
6 
cf. les explications détaillées d’Oliver René Rüss: Wahlen im Internet.
Wahlrechtsgrundsätze und Einsatz von digitalen Signaturen. In: Multimedia und Recht 2
(2000), p. 73; C. Bieber: E-Voting und Interaktivität, Zur Rahmung elektronischer
Wahlprozesse. Studie für die Schweizerische Bundeskanzlei. Manuskript Giessen 2001,
p. 9; Centre d’étude et de documentation sur la démocratie directe (C2D) / Faculté de
droit de l’Université de Genève: Le contexte socio-politique et le cadre juridique de
l’introduction du e-voting dans le canton de Genève. Rapport rédigé à la demande de la
Chancellerie d’Etat, Genève 2001, 22–32.
7 
Elections primaires chez les Démocrates en Arizona le 11 mars 2000, élections internes
chez les radicaux italiens le 8 décembre 2000, élection de la direction d’Internet
Corporation for Assigned Names and Numbers ICANN, du 1er au 10 octobre 2000,
élections du Conseil des Etudiants à Osnabrück en février 2000 et à Ume 6Xède) en
mai 2001. Le total des personnes qui ont pris part à ces élections via Internet n’atteint
même pas le chiffre de 100 000 sur toute la planète.

629
Les droits populaires
La plupart des Etats démocratiques connaissent les consultations populaires directes
(référendum ou autre) sur tel ou tel objet, mais c’est toujours sous une forme qui
comporte d’importantes restrictions et qui par conséquent est loin d’égaler celles
que nous connaissons. Certains connaissent le plébiscite, consultation ordonnée par
les autorités sans que les citoyens l’ait demandée et sans qu’il y ait eu une récolte de
signatures. Les conditions de l’exercice du droit de vote et des autres droits popu-
laires sont résumées, pour un certain nombre de pays, au tableau 1.

630
Tableau 1
Tableau comparatif des conditions à remplir en Suisse, dans les Etats de l’UE et aux USA pour introduire le vote électroni-
que
Critère
Mise à jour des registres élec-
toraux
Secret du
vote
Facilités de
vote
Vote
obligatoire
Droits populaires
Périodicité
initiative
populaire
libre
Etats souverains
d’office
sur annonce personnelle
2–4 ans
1 an
6 mois
3 mois
Non inscrit
explicitement dans la constitution
inscrit explicitement dans la constitution
aucune
restreintes
larges
assorti de sanctions
Lex imperfecta
aucun
uniquement au guichet officiel
plébiscite du gouvernement
uniquement au guichet
à 2 niveaux
à 1 niveau
Comparabilité avec la Suisse
X (aux colonnes b–g pour la Belgique, le Danemark, l’Espagne, la
Finlande, la Grande-Bretagne, la Grèce, l’Irlande, le Luxembourg,
les Pays-Bas, le Portugal et la Suède et aux colonnes s–u pour
l’Espagne) signifie qu’on n’a pas tenté de faire de comparaison
détaillée car les différences sont trop grandes entre l’Etat en ques-
tion et la Suisse)
 pas de concordance
 concordance partielle
 concordance
A
b
c
d
e
f
g
h
i
k
l
m
n
o
p
q
r
s
t
u
v
w
Belgique
X
X
X
X
X
X
–
Danemark
X
X
X
X
X
X
–
Allemagne
–
q: au plan fédéral; s/t: dans les Länder
Finlande
X
X
X
X
X
X
–
France
–
n: élection du Sénat uniquement; p: toutes les autres
élections + les plébiscites
Grèce
X
X
X
X
X
X
–
Grande-Bretagne
X
X
X
X
X
X
–
Irlande
X
X
X
X
X
X
–
r: + le référendum obligatoire sur toute révision de la
constitution
Italie
~

631
Critère
Mise à jour des registres élec-
toraux
Secret du
vote
Facilités de
vote
Vote
obligatoire
Droits populaires
Périodicité
initiative
populaire
libre
Etats souverains
d’office
sur annonce personnelle
2–4 ans
1 an
6 mois
3 mois
Non inscrit
explicitement dans la constitution
inscrit explicitement dans la constitution
aucune
restreintes
larges
assorti de sanctions
Lex imperfecta
aucun
uniquement au guichet officiel
plébiscite du gouvernement
uniquement au guichet
à 2 niveaux
à 1 niveau
Comparabilité avec la Suisse
X (aux colonnes b–g pour la Belgique, le Danemark, l’Espagne, la
Finlande, la Grande-Bretagne, la Grèce, l’Irlande, le Luxembourg,
les Pays-Bas, le Portugal et la Suède et aux colonnes s–u pour
l’Espagne) signifie qu’on n’a pas tenté de faire de comparaison
détaillée car les différences sont trop grandes entre l’Etat en ques-
tion et la Suisse)
 pas de concordance
 concordance partielle
 concordance
A
b
c
d
e
f
g
h
i
k
l
m
n
o
p
q
r
s
t
u
v
w
Luxembourg
X
X
X
X
X
X
–
Pays-Bas
X
X
X
X
X
X
–
Autriche
–
Portugal
X
X
X
X
X
X
–
Suède
X
X
X
X
X
X
–
Suisse
n: à SH uniquement; p: partout ailleurs
Espagne
X
X
X
X
X
X
X
X
X
–
r: + l’initiative populaire législative
USA
–
k/l/m/n: dans certains Etats de l’Union; p/q: Etat fé-
déral + certains Etats de l’Union; u: dans certains
Etats de l’Union

632
4 
Aspects de la sécurité
4.1 
Exigences en matière de sécurité
Une sécurité au moins aussi grande que pour les procédures traditionnelles
Le fonctionnement des systèmes de vote électronique et de la récolte électronique de
signatures devra dans tous les cas être sûr et être protégé contre des risques et des
influences potentiels de l’extérieur. Le nouveau système devra en effet être aussi sûr
que le système actuel, ce qui ne veut pas dire qu’il devra l’être à 100 %. Le système
actuel comprend du reste, en raison de nos traditions démocratiques issues du fédé-
ralisme, de très nombreux mécanismes des droits politiques qui n’ont jamais été
unifiés et qui empêchent la prévention efficace des abus. Les registres des électeurs
étant encore souvent tenus à la main par les autorités communales, selon des critères
propres à chaque canton, on ne peut, vu le délai de récolte des signatures (18 mois),
empêcher qu’un citoyen signe par exemple une initiative populaire dans un canton,
déménage dans un autre et la signe encore dans ce canton. Le système des urnes
itinérantes, des urnes d’hôpital, mais aussi le vote par procuration, en plus des
procédures actuelles que sont le dépôt individuel du bulletin de vote dans l’urne
unique et le vote par correspondance, ouvrent la porte aux abus.
L’existence de petites communes et la grande mobilité des individus renchérissent
en outre la tenue à jour conventionnelle des registres des électeurs et alourdissent de
plus en plus le système. Or le nombre des consultations populaires et la cadence à
laquelle elles se suivent font que ces registres doivent être tenus à jour en quasi-
permanence, ce qui est source de difficultés, notamment pour les administrations des
petites communes qui sont souvent au bout de leurs capacités. Quant aux grandes
communes des agglomérations, elles se plaignent d’avoir de plus en plus de peine à
recruter des scrutateurs parmi les citoyens. En fin de compte, il n’y a de tolérance
zéro ni pour le dépouillement des bulletins des élections et des votations, ni pour
l’aboutissement des initiatives populaires et des demandes de référendum. Cette
tolérance zéro serait impossible à atteindre en un temps raisonnable par des moyens
conventionnels.
Sécurité du vote électronique: les exigences
Les exigences en matière de sécurité des systèmes de vote électronique sont les
suivantes:
a.
il doit être impossible de capter, de modifier ou de détourner les suffrages du
vote électronique;
b.
aucun tiers ne doit pouvoir prendre connaissance des suffrages du vote élec-
tronique;
c.
seules les personnes autorisées à voter doivent pouvoir voter;
d.
aucune personne autorisée ne doit avoir plus d’une voix;
e.
la protection des données doit être assurée.
f.
en cas de panne, aucun suffrage du vote électronique ne doit se perdre.
Mesures techniques envisageables pour y parvenir:
a.
installation de pare-feu (firewalls);
b.
séparation stricte des données sur les citoyens et des suffrages;

633
c.
stockage sur des serveurs séparés des données sur les citoyens et des résul-
tats des consultations populaires;
d.
installation d’un grand nombre de serveurs, dans des locaux à haute sécurité;
e.
sécurité de la transmission des suffrages.
Seule l’expérience permet de dresser la liste de tous les risques encourus, raison
pour laquelle on préparera des projets pilotes (cf. à ce sujet le ch. 5.4).
4.2 
Infrastructure technique minimale pour assurer
la sécurité
Avant de fixer les exigences auxquelles devront répondre certaines configurations,
qu’il s’agisse du matériel ou des logiciels, il faudra élaborer une stratégie cohérente
en matière de sécurité, qui devra aussi porter sur les bâtiments, les locaux, la
communication, l’accès et d’autres aspects de l’infrastructure. Il s’agit surtout d’un
travail technique, qui devra être accompli par des spécialistes.
Une infrastructure technique minimale pourrait comprendre les éléments suivants:
a.
une possibilité, dans chaque bureau électoral, de détecter les votes doubles;
b.
deux fournisseurs d’accès indépendants l’un de l’autre pour éviter toute
défaillance du transfert des données;
c.
des pare-feu à plusieurs niveaux;
d.
plusieurs serveurs de sécurité dont la fonction est de décrypter les demandes
entrantes, et de crypter les résultats;
e.
plusieurs serveurs du registre des électeurs (copie du registre réduit aux
informations essentielles, tirées du registre des habitants);
f.
plusieurs serveurs d’enregistrement des suffrages pour attester les résultats
des scrutins.
Ces conditions minimales, correspondant à l’état actuel de la technique, doivent
obligatoirement être remplies et garanties de multiples façons, à tous les niveaux
(Confédération, cantons, communes). L’équipement en question doit en outre
supporter sans problème des pics de 100 000 demandes et plus par heure.
4.3 
Problèmes techniques
L’introduction du vote électronique entraînera des problèmes techniques non
négligeables du fait de la diversité des systèmes et des applications à prendre en
compte: la diversité des navigateurs («browsers») et des systèmes d’exploitation,
raccordés par les fournisseurs les plus divers, engendrera un système extrêmement
complexe. A chaque niveau, des problèmes de compatibilité risquent d’apparaître.
En plus, l’utilisation des différentes applications ne sera pas non plus aisée pour
tous. Il faudra aider les électeurs en cas de problèmes et prévoir la création d’un
«helpdesk» accessible en tout temps.

634
4.4 
Identification et sécurité
Un des aspects particuliers de la sécurité est de savoir comment on peut, avec le vote
électronique, identifier les votants tout en respectant le secret du vote, de manière à
éviter les abus?
4.4.1 
Principes d’identification
Trois cas de figure sont possibles pour l’identification électronique d’une personne:
a. Un code d’identification pour plusieurs applications et plusieurs contacts
L’électeur reçoit un code qui permet de l’identifier pour toutes les applications et
tous les contacts. A cet égard il faudra étudier les synergies entre le vote électro-
nique et la carte d’identité numérique.
b. Un code d’identification pour une seule application, mais plusieurs contacts
L’électeur reçoit un code qui permet de l’identifier pour une application particulière,
quel que soit le nombre des contacts futurs. L’exemple est celui des cartes de crédit
utilisées pour les transactions commerciales ou des cartes bancaires permettant
d’avoir accès à un compte.
c. Un code d’identification contact par contact
L’électeur reçoit un code qui permet de l’identifier par exemple à l’occasion d’une
élection ou d’une votation, code semblable à ceux que proposent les banques à leurs
clients qui consultent leur compte bancaire à distance (liste de codes à biffer après
l’emploi).
4.4.2 
Moyens d’identification
On dispose aujourd’hui de moyens d’identification qui ont fait leurs preuves. La
liste ci-après ne saurait être exhaustive puisqu’on teste constamment de nouveaux
systèmes. Nous ne citerons que les plus courants:
a. Un mot de passe ou un code NIP (numéro d’identification personnelle)
L’utilisateur d’un système électronique utilise une chaîne de caractères (lettres ou
chiffres) lui permettant d’entrer dans le système en question. En plus du code NIP 1,
on peut exiger un code NIP 2 (la date de naissance de l’utilisateur, un autre code
provenant d’une liste à biffer, etc.).
b. Une carte renfermant des données personnelles
Les types les plus courants sont:
1.
La carte SIM (Subscriber-Identity-Module-Card), qui est une puce utilisée
dans les téléphones portables et qui contient les informations permettant
d’utiliser la ligne téléphonique d’un abonné, de même que d’autres rensei-
gnements sur ce dernier. Transmises et vérifiées, ces données peuvent servir
à identifier une personne;

635
2.
La carte CD, qui est un mini CD-ROM de la taille d’une carte de crédit et
que peuvent lire toutes les stations CD-ROM que l’on trouve dans le
commerce;
3.
La carte à puce, qui est une carte en plastique de la taille d’une carte de
crédit dans laquelle se trouve une puce électronique contenant des données;
certains types de cartes à puce peuvent exécuter des programmes simples,
par exemple procéder à des vérifications de données, en crypter, en traiter ou
opérer des transactions.
Principes et moyens d’identification sont dans une certaine mesure combinables à
souhait. Les banques demandent à leurs clients qui souhaitent effectuer une trans-
action à distance (achat par carte de crédit, retrait d’argent à un Bancomat, etc.)
d’entrer leur code NIP, et parfois en plus un code figurant sur une liste à biffer
(moyen d’identification supplémentaire valable pour un contact). Moyen d’identi-
fication globale ou dans le cadre d’une application précise, les cartes porteuses
d’information sont surtout utilisées quand il s’agit de vérifier un grand nombre de
données, de modifier des données personnelles ou d’effectuer des transactions. Ces
systèmes d’identification présentent, chacun à leur niveau, des avantages et des
inconvénients; certains d’entre eux sont utilisables partout, mais pas sur n’importe
quel appareil. A l’inverse, les systèmes utilisables sur n’importe quel appareil sont
moins sûrs. Les avantages et les inconvénients des moyens d’identification les plus
courants sont résumés ci-après (tableau 2):

636
Tableau 2
Avantages et inconvénients des divers moyens d’identification
No
Moyen 
d’identification
Critère
Carte SIM
Code NIP 1
Code NIP 2
Carte CD
Carte à puce
1
Coûts de fabrication
des codes (logiciel)
Oui
NATEL
néces-
saire
Oui
Oui
En plus,
couverture
du code
NIP
Oui
Oui
Coûts ad-
ministratifs
supplé-
mentaires
(gestion
des codes)
2
Coûts administratifs
pour la gestion des
codes
Oui
Non
Non
Oui
Oui
3
Coûts de fabrication
supplémentaires pour
les bulletins de vote
Aucun
Faibles
Faibles
(question
subsi-
diaire)
Aucun
Aucun
4
Frais de logistique
Elevés
Faibles
Faibles
Elevés
Elevés
5
Matériel
Non
Non
Non
Non
Oui
informatique supplé-
mentaire
Problèmes
de matériel
informati-
que possi-
bles selon
le format
6
Identification
Mani-
feste
Manifeste
Manifeste
Manifeste
Manifeste
7
Authentification
Pas ma-
nifeste
Pas mani-
feste
Pas mani-
feste
Pas mani-
feste
Pas mani-
feste
8
Support d’installation
nécessaire
Non
Non
Non
Non
Oui
9
Coûts du helpdesk
Faibles
Faibles
10
Sécurité
Elevée
Suffisante
Elevée
Elevée
Elevée
Les cases grises montrent les inconvénients, les blanches les avantages d’un moyen
d’identification (état en 2001; l’évolution dans ce domaine est très rapide, de sorte
que les avantages et les inconvénients exposés ci-dessus devront être réexaminés
avant la mise en œuvre concrète).

637
4.5 
Menaces extérieures pesant sur la sécurité
Les systèmes de vote électroniques sont vulnérables à trois endroits:
a.
les serveurs de soutien (back office);
b.
les appareils des utilisateurs finaux (PC client, NATEL);
c.
les voies de communication (entre les utilisateurs finaux et les serveurs de
soutien).
d.
la délivrance des moyens d’identification.
Tandis que les serveurs et les appareils des clients peuvent être attaqués surtout par
des virus de toute espèce (notamment par des chevaux de Troie), ce sont les refus de
service (denials of service) qui menacent directement les voies de communication
(blocage d’un serveur dû à une surcharge volontaire de ce dernier par des requêtes
journalisées erronées ou incomplètes). Les appareils des utilisateurs finaux peuvent
être manipulés de manière à ce que des personnes non autorisées puissent voir ou
enregistrer le contenu de l’écran, les données saisies ou les échanges de communi-
cation effectués à l’aide d’appareils périphériques raccordés. Toutes ces attaques
peuvent être déclenchées de n’importe quel endroit de la planète. Le changement
très rapide des logiciels et l’apparition de formes de virus toujours nouvelles font
qu’il est nécessaire de tester les systèmes de vote électronique (élections et
votations) par Internet en quasi-permanence.
Mesures de protection contre les attaques de l’extérieur
Diverses mesures peuvent empêcher ces attaques. Ce sont:
a.
adopter la méthode du logiciel libre, qui consiste à accorder à n’importe qui
l’accès au code source;
b.
effectuer le vote électronique à partir d’un réseau privé virtuel (Virtual
Private Network (VPN), accessible uniquement à certaines personnes bien
définies (dans le cas présent les électeurs) et dans un but bien précis
(élections ou votations);
c.
fournir à chaque électeur un disque CD contenant programmes et paramètres
adéquats (lui permettant de se connecter et de voter):
d.
mettre en place un pool de modems géré par les pouvoirs publics, pool qui
se composerait de nombreux modems raccordés à un centre de calcul de
l’administration. Les électeurs pourraient alors raccorder un de ces modems
à leur ordinateur domestique et entrer ainsi directement en contact avec
l’administration par l’intermédiaire de leur ligne téléphonique, ce qui leur
éviterait de passer par Internet. Toutefois, il n’est pas sûr du tout qu’un tel
pool de modems soit techniquement réalisable.
e.
adopter la méthode du rétro-appel (call-back): tout vote doit ainsi être
confirmé par un rappel (téléphonique).

638
Résultat intermédiaire
On partira en général des principes suivants:
a.
Qui dit davantage de sécurité dit, dans certains cas, moins de confort, donc
plus de difficultés à faire accepter un système sûr. L’évolution de la techni-
que permettra peut-être une plus grande sécurité sans perte de confort.
b.
Plus la sécurité est élevée, plus les frais augmentent.
c.
Tant qu’il faudra recourir à des composants du système d’exploitation,
l’ordinateur d’un électeur sera susceptible d’être attaqué par des virus. Seul
un CD contenant un système d’exploitation complet permettrait d’exclure ce
risque. Une telle solution est cependant très onéreuse.
d.
Les attaques de refus de service ne mettent pas la sécurité du système en
danger, mais elles empêchent l’électeur d’entrer dans le système. Qualita-
tivement ce risque n’est pas différent des risques liés aux systèmes de vote
conventionnels, comme ce fut le cas à Brigue et dans les environs en 1993,
où il n’y a pas eu de scrutin pour cause d’intempéries. Ces attaques peuvent
être contrées lorsqu’elles émanent d’un seul expéditeur ou de quelques
expéditeurs. Dans le pire des cas, le serveur doit être fermé. Il faut alors se
rendre aux urnes pour exercer ses droits politiques.
e.
Plus un système est conçu dans le sens de l’ouverture, plus il est souple, plus
il est transparent, plus il est efficient et plus il a de chances d’être bien
accepté par les utilisateurs.
f.
Les systèmes électroniques ne peuvent être contrôlés que par des procédures
techniques dépendant du système lui-même. Les systèmes commerciaux sont
souvent peu transparents, ce qui rend le contrôle plus difficile.
g.
Si le recours à la méthode du logiciel libre (un large public ayant accès à
toutes les parties du programme) semble peu souhaitable, les services
techniquement et politiquement responsables doivent pouvoir avoir un accès
total au texte source.
4.6 
Lésés et bénéficiaires du détournement
du vote électronique
Le vote électronique est un phénomène complexe, car il implique un grand nombre
d’acteurs, soit toutes les personnes qui l’utilisent et toutes celles qui, d’une façon ou
d’une autre, participent à l’élaboration des résultats. Si, en cas de fausse manipu-
lation électronique bancaire (somme débitée p. ex. à tort), il est possible de rectifier
l’erreur, on ne pourra pas rétrocéder son vote à un électeur qui en aura été dépossédé
en cas d’erreur ou de malveillance, car il y aurait incompatibilité avec le secret du
vote. En outre, il est impossible, dans le cas du vote électronique, de fixer des règles
claires sur la responsabilité, le lésé étant ici la collectivité (et non un particulier) et le
gain escompté moins évident. On peut schématiser les différences comme suit:

639
Tableau 3
Lésés et bénéficiaires du détournement du vote électronique.
Comparaison avec le bancomat
Critère
En cas de perte ou de remise à autrui
de la carte bancaire électronique
du certificat électronique de capacité civique
Lésé(e)
le titulaire de la carte
la collectivité
Bénéficiaire(s) 
la personne détentrice
de la carte, à tort ou à rai-
son, et qui en fait un usage
frauduleux
– les électeurs ne souhaitant pas voter
(> le suffrage risque d’être vendu)
– les personnes qui n’ont pas (ou
plus) la qualité d’électeur et qui
veulent voter.
4.7 
Gestion de la sécurité et des risques
Gérer la sécurité du vote électronique, c’est plus que protéger isolément chacun des
composants de ce système. Il s’agit bien plus de respecter les principes suivants:
La réponse aux menaces qui pèsent sur la sécurité porte un nom: la gestion des
risques
La sécurité permanente et absolue est une illusion. Les attaques malveillantes, à
coup de «maliciels», (logiciels qui portent bien leur nom!), vont se multiplier, toutes
tendant à bloquer le fonctionnement d’applications ou de la communication par
Internet. Des virus risquent d’apparaître dans des domaines jusqu’ici préservés: la
téléphonie mobile, les systèmes de guidage et de régulation de la circulation, les
réfrigérateurs, les accessoires électroniques de voitures ou les accélérateurs cardia-
ques. Ils n’épargneront pas non plus la signature électronique. Les dégâts qui en
résulteront seront de deux types: des «contrats» falsifiés et des «votes» erronés.
L’accroissement exponentiel de la complexité des systèmes et des réseaux infor-
matiques y contribuera largement, la complexité étant l’ennemi no 1 de la sécurité.
La réponse à toutes ces menaces porte un nom: c’est la gestion des risques. Une
analyse des risques devra montrer par quels moyens – dont le coût devra être
proportionnel aux effets attendus – il sera possible de les écarter.
Les mesures de sécurité doivent former un concept global
La sécurité se compose de plusieurs éléments constituant un tout. Les attentes en la
matière se complètent les unes les autres et forment au total un concept de sécurité.
Les éléments en question ne peuvent développer leurs effets propres que dans le
contexte global. Pour bien protéger un système d’attaques de virus ou de toute autre
action malveillante, il faut associer au processus tous les intervenants.
Un concept de sécurité doit être présent à tous les niveaux de l’application
Des mesures de sécurité doivent être prises à tous les niveaux de l’application d’un
système. Le projet pilote du canton de Zurich (cf. ch. 5.4.3) prévoit par exemple
d’assurer la sécurité à quatre niveaux (cf. le graphique 1):

640
Graphique 1
Les quatre niveaux de sécurité du projet de vote électronique du canton
de Zurich
a. La sécurité technique
Le système doit être construit de manière à protéger procédures et données des
attaques (hackers), mais aussi à empêcher, en cas de fausse manœuvre, les ruptures
de programmes et les pertes de données qui s’ensuivent. Les mesures techniques à
prendre seront fonction de l’état d’avancement de la technologie. Elles devront
obligatoirement augmenter avec l’accroissement de la complexité de la technologie
et faire l’objet d’adaptations permanentes et d’un contrôle régulier de la qualité. La
sécurité technique est un aspect primordial, mais ce n’est pas tout.
b. La sécurité issue de l’organisation fonctionnelle et de l’organisation structurelle
du système
Dans ce domaine, le plus grand potentiel de sécurité est fourni par l’organisation
fonctionnelle, qui doit permettre de réagir de manière très souple aux défaillances de
la sécurité. Il ne faut par conséquent pas qu’elle dépende de certaines techniques
particulières et de certains appareillages spécifiques.
c. La protection grâce au droit pénal
Il faudra revoir à la hausse les sanctions pénales susceptibles de dissuader les
personnes qui s’attaqueraient – à titre de passe-temps – au système de sécurité du
vote électronique. Reste à savoir si cela devra se faire en révisant le code pénal
suisse ou s’il est envisageable de conclure un accord international.

641
d. La sécurité par les utilisateurs
Enfin, le comportement des utilisateurs d’un système peut aussi être ou non un gage
de sécurité. On peut exiger des concepteurs qu’ils veillent dans la mesure du possi-
ble à ce que ces mêmes utilisateurs ne puissent, volontairement ou non, attenter à la
sécurité du système. Les mesures techniques de sécurité ne devraient guère, voire
pas du tout, être déléguées aux utilisateurs, faute de quoi leur intérêt pour le vote
électronique sera de courte durée. Il ne faudrait pas non plus que la sécurité soit telle
que seules les personnes douées pour la technique puissent voter en ligne. On
renoncera totalement à faire payer aux utilisateurs des mesures qui pourraient
entraîner des économies.
Le maintien des procédures conventionnelles réduira la dépendance à l’égard du
vote électronique.
En introduisant le vote électronique comme possibilité venant s’ajouter aux
systèmes conventionnels et non les remplacer, on évitera que la démocratie soit
totalement tributaire de la disponibilité précaire des moyens de communication
électroniques.
4.8 
Conclusion:
la gestion de la sécurité est une décision politique
La question de savoir quel degré de sécurité un système doit atteindre pour que sa
réalisation vaille la peine, quel confort il doit offrir aux utilisateurs et donc quel suc-
cès il est susceptible de rencontrer auprès d’eux n’est pas une question technique,
mais une question politique. Politique l’est tout autant la décision.
Définir la gestion des risques est aussi l’affaire des responsables politiques. Pour
fixer un seuil minimal de sécurité il faut procéder à une analyse impartiale des forces
et des faiblesses de tous les systèmes conventionnels actuels et futurs. Un des prin-
cipaux dangers liés au vote électronique est le fait que les résultats du vote pour-
raient être manipulés, sans qu’un recomptage permette de le découvrir. Il faudra
donc montrer quels risques de manipulation peuvent affecter les différentes étapes
de la procédure et comment ils peuvent être exclus ou limités. Les responsables
politiques devront décider si le système choisi peut satisfaire aux exigences compte
tenu des risques résiduels. En tout cas, un système aussi délicat ne pourra être
opérationnel que lorsque son efficacité et sa fiabilité auront été testées, ce qui
prendra du temps et nécessitera beaucoup de minutie. Actuellement, au plan fédéral,
il n’existe ni des normes de qualité concernant les systèmes électoraux, ni des
normes de sécurité concernant les applications informatiques délicates. Sur le
marché, aucun appareil purement électronique actuellement disponible ne garantit
un fonctionnement aussi fiable que celui qu’offrent les possibilités de contrôle
conventionnelles.

642
5 
Mise en œuvre du vote électronique
5.1 
Etapes
5.1.1 
Mise en œuvre en quatre étapes
Etant donné la situation, une mise en oeuvre échelonnée du vote électronique
semble être la seule solution envisageable.
Une fois pleinement opérationnel, le vote électronique consistera en effet en un
système complexe impliquant de nombreux participants à plusieurs niveaux diffé-
rents. A cela s’ajoute le fait qu’on manque actuellement d’expériences concrètes en
matière de vote électronique (votations et élections), et qu’on est encore totalement
inexpérimenté concernant la récolte électronique de signatures. En procédant par
étapes, on pourra acquérir des connaissances dans des domaines précis pour ensuite
les appliquer à d’autres domaines.
Electeurs, politiques et autorités devront s’habituer aux nouvelles procédures et
structures et apprendre à les utiliser. La mise en place du vote électronique ne sera
concluante que si elle est spontanément acceptée par les personnes directement
concernées. L’acceptation sera plus grande si l’introduction se fait par étapes claires
et distinctes. Celles-ci pourraient s’échelonner comme suit:
1re étape: la votation électronique
Les citoyens doivent pouvoir exprimer leur volonté politique non seulement en se
rendant aux urnes ou en votant par correspondance, mais aussi en recourant à des
moyens informatiques, et cela aux niveaux fédéral, cantonal et communal. Cette
phase portera sur la transmission, le contrôle, le décompte et la diffusion des
résultats, le maintien du secret et la garantie de la sécurité.
2e étape: l’élection électronique
Dans une deuxième phase, les expériences acquises lors de la première étape seront
appliquées au domaine plus complexe des élections, et notamment de l’élection du
Conseil national. Dans un premier temps, le déroulement de l’élection proprement
dite, à savoir le vote ainsi que le décompte et le dépouillement des bulletins de vote,
s’effectuera par voie électronique; les listes de candidats ne seront pas concernées.
3e étape: la récolte de signatures électroniques
A ce stade, il sera possible, pour ceux qui le souhaitent, de signer et d’examiner des
initiatives populaires et des demandes de référendum par voie électronique.
4e étape: les listes électroniques de candidats
A l’issue de cette dernière étape, les listes de candidats pour l’élection du Conseil
national seront déposées, contrôlées et validées par voie électronique.
5.1.2 
Réalisation simultanée des étapes à tous les niveaux
politiques
L’introduction du vote électronique n’a de sens que s’il est appliqué simultanément
aux niveaux fédéral, cantonal et communal. Les électeurs seraient déconcertés si,
lorsqu’ils sont appelés à se prononcer sur des objets à la fois fédéraux, cantonaux et

643
communaux, ils ne pouvaient voter en ligne que pour les objets fédéraux et devaient
se rendre aux urnes ou voter par correspondance pour les autres objets; sans compter
le fait que ce serait tout à fait contraire au but recherché. Cela ne veut pas dire que le
système doive être introduit au même moment dans toute la Suisse; une mise en
œuvre par canton serait concevable, à condition que les communes concernées
soient de la partie.
5.1.3 
Utilisation en parallèle des procédures traditionnelles
et du vote électronique
Comme tous les citoyens n’ont pas accès aux infrastructures électroniques ou que
certains d’entre eux risquent de les accepter plus difficilement, le vote électronique
devra être mis en place de telle sorte que, du moins pendant un certain temps, les
citoyens puissent continuer à recourir aux procédures traditionnelles. On pourrait
toutefois imaginer de nombreuses possibilités permettant de saisir et de traiter les
données par voie électronique à partir de documents de vote traditionnels.
5.1.4 
Autres travaux préliminaires avant et
entre les différentes étapes
Avant de mettre en œuvre les différentes étapes, on peut procéder à des travaux
préliminaires. Certains d’entre eux sont déjà réalisés, d’autres peuvent l’être
facilement.
a. Travaux préliminaires déjà réalisés
–
La Chancellerie fédérale publie déjà maintenant sur Internet les Explications
du Conseil fédéral dans toutes les langues officielles.
–
Les consignes de vote avec les dates et les objets sont transmises aux cantons
et aux communes par voie électronique. Peu à peu, les demandes de préci-
sions deviendront par conséquent superflues, et les informations seront plus
rapides, plus précises, plus complètes et plus accessibles à tous.
–
Aujourd’hui déjà, la Chancellerie fédérale met à la disposition des citoyens
sur Internet, pour chaque référendum ou chaque initiative populaire fédérale
en cours, des listes à télécharger et à signer, ce qui permet par exemple aux
Suisses de l’étranger de savoir rapidement quels sont tous les objets en cours
et de se procurer immédiatement les listes pour les signer.
b. Le guichet virtuel de la Confédération
Parallèlement au projet «vote électronique», la Confédération et les cantons ont
lancé un projet conjoint, à savoir le «guichet virtuel». Ce dernier vise, dans un
premier temps, à créer un portail commun permettant d’accéder à l’offre d’infor-
mation de la Confédération, des cantons et des communes. Grâce à un système
simple et convivial, les utilisateurs pourront trouver facilement l’autorité compétente
pour résoudre leur problème. Dans un second temps, un vaste portail de commu-
nication et de transaction sera créé. La Confédération mettra à disposition la
plate-forme technique nécessaire. Le guichet virtuel connaîtra une première phase
d’exploitation et de développement à la fin de 2002. L’exploitation normale du

644
guichet virtuel entièrement développé devrait débuter en 2005. Si le vote électro-
nique est introduit, les structures du guichet virtuel seront naturellement aussi
utilisables à cette fin.
c. Autres travaux préliminaires facilement réalisables
Certains travaux préliminaires peuvent être effectués aisément avant que les étapes
soient entièrement réalisées. Les voici:
–
Les formulaires d’attestation collective concernant des référendums ou des
initiatives populaires (art. 62, al. 4, LDP) peuvent être établis par la Confé-
dération et mis à la disposition des communes sur Internet. La banque de
données de la Chancellerie fédérale devra pouvoir être consultée en vue de
l’établissement d’attestations collectives pour les initiatives populaires et les
référendums fédéraux. Des sources d’erreurs considérables à l’origine de
signatures non valables qu’on ne saurait imputer aux signataires et aux
comités seront ainsi supprimées, et le travail des communes s’en trouvera
allégé.
–
Les formulaires des résultats des votations populaires fédérales peuvent être
établis par la Confédération et mis à la disposition des cantons et des
communes sur Internet. Grâce à des mécanismes de contrôle électroniques
(contrôle de plausibilité), des erreurs coûteuses pourront ainsi être immé-
diatement repérées, corrigées et supprimées partiellement ou totalement lors
de la transmission; en outre, le travail de la Confédération, des cantons et
des communes s’en trouvera allégé. Ce raisonnement s’applique tant aux
résultats provisoires le dimanche des votations qu’à la validation définitive.
–
Les formulaires des résultats de l’élection du Conseil national peuvent être
établis par la Confédération et mis à la disposition des cantons et des com-
munes sur Internet. Là aussi, des erreurs coûteuses pourront être en partie
évitées.
–
S’agissant des listes de candidats au Conseil national, la Chancellerie fédé-
rale peut établir sur Internet des formulaires types et les mettre à la dispo-
sition des cantons, qui les proposeront à leur tour sur Internet aux
groupements intéressés. Ces derniers devront pouvoir télécharger les listes
de candidats et les remplir. Il faudra encore attendre quelque temps avant
qu’il soit possible de signer et de déposer ces listes de candidats sur Internet.
De même, le contrôle électronique des doubles candidatures sur une même
liste et des candidatures dans plusieurs cantons n’interviendra que beaucoup
plus tard.
5.2 
Registres des électeurs
Adaptation et harmonisation des registres des électeurs
L’adaptation des registres des électeurs est une condition indispensable de
l’introduction du vote électronique. Les registres des électeurs servent à identifier
les participants à des votations, élections et récoltes de signatures en cas de deman-
des de référendum et d’initiatives, et à contrôler leur qualité d’électeur. A cet effet il
faut comparer les critères d’identification fixés avec des données telles que l’identité
et les critères régissant le droit de vote, etc., contenues dans une ou plusieurs

645
banques de données. Un tel registre ne se distingue d’un registre des habitants
traditionnel (nom, prénom, adresse, état civil, date de naissance, etc.) que par le fait
qu’il contient en outre des indications sur l’exercice des droits politiques (obtention
du droit de vote, interdictions éventuelles, etc.). Il suffirait donc de compléter les
registres des habitants par des indications sur des Suisses de l’étranger ayant le droit
de vote et d’établir à partir de là, au moyen de filtres, un registre des électeurs réduit,
qui servirait de banque de données; celui-ci ne mentionnerait pas les personnes
n’ayant pas le droit de vote, ni – pour celles qui l’ont – les indications qui ne sont
d’aucune utilité pour l’exercer. La Confédération et les cantons n’auraient accès
qu’aux indications qui concernent le droit de vote.
Aujourd’hui déjà chaque commune tient un registre des habitants. On économiserait
du temps et de l’argent si on s’en servait pour élaborer un tel registre des électeurs.
Dans certains cas, cependant, les différentes autorités tiennent les registres des élec-
teurs de manière très différente. Il faut donc commencer par harmoniser les registres.
La question est de savoir si cette harmonisation doit se faire de façon centralisée ou
non.
Approches possibles
Le groupe de travail de la Chancellerie fédérale a examiné trois approches possibles
à cet égard:
a. Un registre fédéral virtuel mis à jour en fonction des mutations annoncées
(solution décentralisée)
Cette approche correspond dans une large mesure au statu quo. En règle générale,
les communes tiennent les registres des électeurs, contrôlent la qualité d’électeur et
dépouillent les résultats des élections et des votations. Le cas échéant, les cantons
mettent à disposition des programmes informatiques pour le déroulement du scrutin
et pour la tenue des registres des électeurs. Le plus souvent, ce sont les communes
qui sont responsables, en toute indépendance, de la tenue des registres des électeurs
et du déroulement des élections et des votations.
b. Un registre fédéral virtuel permanent
Les cantons se fondent sur un registre des électeurs géré au niveau cantonal et
alimenté par les communes. Ils sont responsables des registres des électeurs et du
déroulement électronique des votations et élections et mettent à disposition les
moyens informatiques nécessaires. Un organe institué par la Confédération se
charge, le cas échéant, des tâches de coordination et d’organisation, en regroupant
les différents registres des électeurs des cantons en un registre national et en inter-
venant par exemple dans les domaines de l’attribution de moyens d’identification ou
de l’examen de candidatures dans plusieurs cantons en cas d’élections.
c. Une banque de données centralisée au plan fédéral
Les votations, les élections et les registres des électeurs sont organisés de façon
centralisée par la Confédération. Seules quelques tâches d’exécution sont confiées
aux cantons et aux communes, notamment l’alimentation des registres. Une organi-
sation centrale met à disposition le serveur et les programmes pour le vote électro-
nique. Une centralisation aussi poussée risquerait de miner la conception fédéraliste
de l’Etat en Suisse et nécessiterait des modifications constitutionnelles importantes.

646
Avantages et inconvénients des différentes solutions
Chaque solution a ses avantages et ses inconvénients. Du point de vue technique,
l’introduction d’un modèle centralisé offrirait probablement le plus d’avantages.
Mais cette solution présuppose des investissements coûteux et la mise sur pied d’une
organisation complexe entraînant des frais d’exploitation considérables. Politique-
ment elle impliquerait un abandon important, de la part des communes et des
cantons, de leur autonomie et indépendance en matière de tenue des registres des
habitants. Enfin, elle ne serait réalisable qu’à moyen ou à long terme tout au plus.
Un modèle décentralisé (interconnexion des registres des habitants des communes)
serait plus rapide à instaurer et moins coûteux pour la Confédération. Il impliquerait
toutefois la mise sur pied d’une infrastructure correspondante dans les 26 cantons;
sa mise en exploitation dans l’ensemble de la Suisse prendrait donc aussi du temps.
Il faut aussi savoir que différents cantons s’efforcent déjà d’harmoniser leurs regis-
tres. Des progrès importants en matière d’uniformisation des registres des habitants
ont aussi été réalisés dans le contexte des mesures prises par la Confédération lors
du dernier recensement de la population. La nécessité et le besoin d’uniformiser des
registres et d’en faire des banques de données iront croissant ces prochaines années,
indépendamment de la question du vote électronique. Ces travaux faciliteront aussi
la mise en oeuvre du vote électronique.
Tout nouveau modèle pour la tenue des registres des électeurs devra bénéficier du
soutien des cantons et des communes. Une décision pour ou contre un certain
modèle dépendra donc avant tout des décisions prises par les cantons.
Quelle que soit l’approche retenue, il faudra prendre en compte les travaux réalisés
dans le cadre de la mise en œuvre de l’art. 65, al. 2, de la Constitution. Le Conseil
fédéral a inscrit au Programme de la législature 1999–2003 la mise en œuvre de
cette disposition. Le 4 avril 2001, il a décidé de coordonner le vote électronique
avec ces travaux. La Chancellerie fédérale et l’Office fédéral de la statistique (OFS)
ont posé les jalons nécessaires.
5.3 
Modification du droit
5.3.1 
Harmonisation des registres des électeurs
L’harmonisation des registres des électeurs présuppose la création d’une base juridi-
que suffisante. La nouvelle Constitution confère certes à la Confédération, à l’art.
65, al. 2, la compétence de légiférer sur l’harmonisation et la tenue des registres
officiels, mais uniquement pour rationaliser la collecte. Il y a donc lieu de se deman-
der si cette base constitutionnelle suffit aussi pour l’élaboration, à l’échelon de la
loi, de dispositions en matière d’harmonisation en vue de l’institution du vote
électronique ou si – vu l’objectif légèrement différent – une nouvelle base constitu-
tionnelle s’impose. On pourrait renoncer à une nouvelle base constitutionnelle tout
au plus si, grâce à l’harmonisation des registres des habitants à des fins statistiques,
toutes les conditions requises en vue de la préparation de copies pour le registre des
électeurs étaient automatiquement réunies. L’harmonisation des registres des
électeurs présuppose en tout cas que des mesures adéquates soient prises au niveau
des registres des habitants. L’Office fédéral de la statistique prépare actuellement les
bases juridiques nécessaires à cet effet.

647
5.3.2 
Vote électronique
Les exigences formelles concernant les votations et les élections ainsi que les réfé-
rendums et les initiatives populaires sont fixées dans la LDP et l’ordonnance du
24 mai 1978 sur les droits politiques (ODP; RS 161.11); pour les Suisses de
l’étranger, elles le sont par la loi et l’ordonnance sur les droits politiques des Suisses
de l’étranger (RS 161.5 et 161.51).
Ces actes présupposent bien entendu que les votations et les élections s’effectuent de
façon traditionnelle au moyen de bulletins de vote. Certaines dispositions prévoient
aussi d’autres formes de transmission de l’information. La loi fédérale sur les droits
politiques prévoit à l’art. 5, al. 1, à propos de l’exercice du droit de vote, que «les
bulletins de saisie délivrés par les cantons en vue d’informatiser le dépouillement
des scrutins» sont «assimilés» aux bulletins de vote et aux bulletins électoraux offi-
ciels. Pour l’élection du Conseil national, cette disposition est encore complétée par
l’instruction selon laquelle «les cantons qui remplacent les bulletins électoraux par
des bulletins de saisie» «font parvenir en plus aux électeurs un document où figurent
les indications relatives à tous les candidats, la dénomination des listes ainsi que les
apparentements et les sous-apparentements» (art. 33 LDP).
S’agissant de l’élection du Conseil national et des votations fédérales, «le Conseil
fédéral peut autoriser les gouvernements cantonaux à édicter des dispositions
dérogeant à la présente loi s’ils entendent utiliser des moyens techniques nouveaux
pour établir les résultats des scrutins. L’utilisation de moyens techniques nouveaux»
est toutefois «soumise à l’autorisation du Conseil fédéral» (art. 84 LDP).
Pour ce qui est des votations populaires, «le gouvernement cantonal charge les
services officiels désignés à cet effet par le droit cantonal (autorités des communes,
cercles ou districts) de communiquer immédiatement, par téléphone, par téléfax ou
par tout autre moyen électronique adéquat, les résultats du scrutin au service central
cantonal appelé à les recueillir» (art. 5, al. 1, ODP). S’agissant de la procédure
permettant de soumettre des listes en vue de l’élection du Conseil national, le
Conseil fédéral peut, conformément à l’art. 8, al. 3, ODP, «exceptionnellement …,
sur demande dûment motivée, autoriser un canton à modifier les formules». Cette
procédure vise avant tout à faciliter la constatation électronique des résultats.
Déjà lors de l’élaboration de la LDP, les dispositions sur les moyens techniques
avaient été motivées expressément par «l’emploi d’ordinateurs électroniques»8 et
sous réserve de l’autorisation du Conseil fédéral. Cette dernière devait être donnée
«lorsque les moyens techniques qu’on se (proposait) d’utiliser (convenaient) et
(étaient) suffisamment sûrs»; ils devaient notamment «permettre de sauvegarder le
secret du vote».
L’assimilation des bulletins de saisie électroniques aux bulletins de vote et bulletins
électoraux officiels lors de la révision du 18 mars 1994 a été motivée par le fait que
«la technique permettant d’effectuer les scrutins» avait «considérablement évolué
depuis la date de l’entrée en vigueur de la loi sur les droits politiques»9. Le fait est
que, par la suite, le traitement électronique des données devait mettre en évidence
des possibilités de rationalisation, de contrôle et d’accélération en matière de
constatation des résultats lorsque, pour remplacer les bulletins de vote et les
 
8 
FF 1975 I 1379
9 
FF 1993 III 436s.

648
bulletins électoraux classiques, des bulletins de saisie électroniques – tels que ceux
qui avaient fait leurs preuves lors des élections au Grand Conseil tessinois dès 1979
– furent admis pour les scrutins fédéraux, sous réserve de mesures de contrôle
(problème de la responsabilité).
Lors des mêmes efforts de révision, le Conseil fédéral avait toutefois refusé de
proposer déjà une base juridique pour le vote électronique domestique10. Il ajoutait:
«Les conditions pour qu’on l’autorise ne sont pas encore réunies; il suffit de penser
aux problèmes du transfert des données, des abus possibles et surtout de la protec-
tion du secret du vote. Nous suivons toutefois de très près l’évolution qui s’esquisse,
avec en perspective la possibilité de tester de nouvelles méthodes dans le cadre de la
réforme du gouvernement.»
5.3.3 
Conclusion
a.
Les bases juridiques actuelles ne prévoient la possibilité de recourir à des
moyens électroniques que pour la constatation des résultats. S’agissant de
l’exercice du droit de vote par les Suisses de l’étranger, notamment,
quelques lacunes subsistent. Ces lacunes doivent être comblées tout d’abord
par des propositions de bases juridiques pour les projets pilotes concernés
dans le cadre d’une révision de la législation fédérale sur les droits
politiques, qui a fait l’objet d’une procédure de consultation entre juin et
septembre 2001. Le 30 novembre 2001, le Conseil fédéral a soumis un
message contenant de telles propositions aux Chambres fédérales. Dès que
les modifications législatives demandées seront en vigueur, des projets
pilotes sélectionnés pourront aussi être autorisés pour des scrutins fédéraux.
b.
On ne sait pas encore, à l’heure qu’il est si, après l’harmonisation des regis-
tres des habitants à des fins statistiques, d’autres mesures d’harmonisation
s’imposeront pour l’uniformisation des registres des électeurs. Le cas
échéant, ces dernières nécessiteraient de nouvelles bases constitutionnelles.
c.
Les votations populaires fédérales sont le plus souvent exécutées par des
autorités cantonales. En cas d’exécution par voie électronique, des modifi-
cations de la législation sur la protection des données pourraient s’avérer
nécessaires.
5.4 
Projets pilotes
C’est dans le cadre de projets pilotes qu’il convient de tester et d’évaluer des
solutions concrètes à certains problèmes techniques et organisationnels, s’agissant
en particulier de la sécurité, de la faisabilité et de l’acceptation par la population et
de la participation de divers groups à leur réalisation. Des projets pilotes sont
notamment en cours dans les cantons de Genève, Neuchâtel et Zurich. Leur intérêt
réside aussi dans le fait que chaque canton a choisi une voie différente. Les cantons
de Neuchâtel et de Genève disposent déjà des bases légales nécessaires. Le canton
de Zurich doit encore les élaborer.
 
10 
FF 1993 III 435

649
5.4.1 
Le projet pilote genevois
Vote électronique
Le canton de Genève a lancé un projet pilote concernant le vote électronique. Le
premier vote en ligne devrait avoir lieu en 2002.
Conception globale d’une administration en ligne
Le projet de vote électronique s’inscrit dans le cadre d’une conception globale du
canton de Genève visant la création d’une administration en ligne; celle-ci comprend
aussi d’autres domaines, tels que l’accès à Internet pour tous et la création de servi-
ces interactifs en ligne, un projet prévoyant la mise en place d’un guichet universel
destiné à accroître la qualité des services administratifs et la création d’un «Intranet
Etat» pour faciliter la communication interne et renforcer le service public. Genève
se prête particulièrement à un tel projet pilote, et cela pour trois raisons: première-
ment, la législation cantonale autorise le Conseil d’Etat à introduire à titre d’essai un
procédé électronique; deuxièmement, le vote par correspondance – utilisé par 90 %
des votants – y est très largement répandu et, troisièmement, le registre des électeurs
de ce canton est déjà centralisé et informatisé.
Identification au moyen d’un code secret et de l’année de naissance
Pour identifier les votants, maintenir le secret du vote et en garantir la sécurité, le
canton de Genève a choisi une procédure qui se rapproche le plus possible des
expériences réalisées avec le vote par correspondance et qui ne représente donc pour
l’électorat qu’une extension dudit vote qu’il connaît déjà bien: l’identification du
votant s’effectuera à l’aide d’un mot de passe imprimé sur le matériel de vote dans
une zone cachée. L’électeur qui souhaite voter en ligne devra gratter ce cache pour
faire apparaître son code et pourra ainsi accéder – à condition d’indiquer encore son
année de naissance – au système de vote électronique, où il pourra voter au moyen
d’un «bulletin de vote électronique». Il ne sera pas possible de voter une seconde
fois. Ce système rendra superflues toute annonce préalable à l’administration de
même que la gestion coûteuse des codes d’identification. En outre il permettra à
tous, dès le début, de voter par voie électronique. Il est prévu de remplacer ultérieu-
rement l’identification au moyen d’un code secret par une clé électronique ou une
carte électronique.
Conservation des suffrages dans une «urne électronique»
Les «bulletins de vote» «déposés» en ligne seront conservés indépendamment du
registre des électeurs, dans une urne électronique, qui sera en fait un fichier crypté.
La clé permettant d’y accéder sera en possession des personnes qui contrôlent le
dépouillement du scrutin pour le compte des électeurs. L’urne électronique ne sera
vidée qu’au moment du dépouillement. Son contenu viendra s’additionner aux
suffrages exprimés par correspondance et dans les bureaux de vote.
Procédure simple pour empêcher que des électeurs votent deux fois
Lorsque le code sur une carte de légitimation n’est plus masqué, la qualité d’électeur
devra être contrôlée au bureau de vote, ce qui permettra d’empêcher qu’une
personne ayant voté en ligne vote une seconde fois. Le dernier délai pour voter en
ligne sera le samedi midi avant la votation; ensuite, il ne sera plus non plus possible
de voter par correspondance.

650
Introduction après un essai concluant
La première étape du projet consistera en une «opération à blanc» dans des condi-
tions aussi proches que possible de la réalité. Celle-ci aura lieu en milieu scolaire
dans le cadre de la formation civique et en marge d’une prochaine votation fédérale
et cantonale. En cas de succès, le vote électronique pourra être introduit officielle-
ment.
5.4.2 
Projet pilote neuchâtelois
Toutes les prestations disponibles dès le début
Les projets neuchâtelois en matière d’exercice des droits politiques par voie électro-
nique et de signature électronique s’inscrivent dans un projet plus général visant la
création d’un guichet virtuel unique. Etant donné les infrastructures existantes et
l’intense collaboration entre le canton et les communes, le canton de Neuchâtel a
décidé d’offrir, dès le début, la plupart des prestations liées au vote électronique, à
savoir:
–
le vote électronique lors des votations aux plans communal, cantonal et
fédéral;
–
le vote électronique lors des élections aux plans communal (Conseil
communal), cantonal (Grand Conseil, Conseil d’Etat et Conseil des Etats) et
fédéral (Conseil national);
–
la signature électronique d’initiatives et de demandes de référendum aux
plans communal et cantonal.
Votations et élections dès la fin de 2002
Dès la fin de 2002, il devrait être possible de voter en ligne lors de votations et
d’élections aux plans cantonal et communal. Le vote électronique est conçu de
manière à compléter les deux systèmes de vote existants (vote par correspondance et
vote traditionnel aux urnes). Il doit ouvrir une ère nouvelle et permettre de voter
indépendamment du lieu et de la distance.
Signature électronique dès la fin de 2002
Le projet de signature électronique est un peu moins ambitieux que le vote électro-
nique. Grâce à la signature électronique, les demandes de référendum et les initia-
tives pourront être signées manuellement ou en ligne. Le contrôle formel relèvera
toujours des autorités communales neuchâteloises. Cette nouvelle prestation devrait
être offerte dès la fin de 2002.
Collaboration étroite entre le canton et les communes
Les projets neuchâtelois concernant l’exercice électronique des droits politiques et la
signature électronique reposent certes sur une organisation décentralisée du vote
au niveau des 62 communes du canton, mais aussi, dans le domaine informatique,
notamment en matière de gestion des registres des habitants et des infrastructures de
communication (réseau informatique, site Web et Intranet), sur une collaboration
étroite entre le canton et les communes:

651
–
55 communes sont raccordées au réseau informatique neuchâtelois. Les
activités administratives pour 98 % de la population peuvent donc s’effec-
tuer en ligne.
–
58 communes utilisent les applications gérées par le service informatique de
la ville de Neuchâtel, ce qui correspond à 93 % de la population (4 commu-
nes, dont celle du Locle, ont leur propre système).
–
Le canton de Neuchâtel dispose d’une banque de données centrale contenant
des données personnelles mises à jour chaque soir sur la base de fichiers
provenant des communes raccordées ou de disquettes dans le cas des
communes non raccordées.
–
Les trois principaux centres informatiques du canton – le Centre électro-
nique de gestion de la ville de Neuchâtel, le Service informatique communal
de La Chaux-de-Fonds et le Service cantonal du traitement de l’information
– ont décidé conjointement en 2001 de créer un guichet virtuel unique pour
tous les habitants.
Vote au guichet virtuel au moyen d’un mot de passe
Le vote électronique sera une prestation parmi d’autres offertes par le guichet
virtuel. L’électeur souhaitant voter par voie électronique devra d’abord obtenir les
droits d’accès généraux au guichet virtuel; sur demande et après avoir prouvé son
identité, l’internaute ayant le droit de vote obtiendra un code d’accès et un mot de
passe. Ce procédé s’apparente au système actuel du télébanking.
Vote moyennant un simple code secret supplémentaire
Lors de chaque scrutin, un registre central des électeurs sera d’abord créé. Chaque
électeur se verra ensuite attribuer, sur la base de ce registre, un code confidentiel
unique, qu’il recevra en même temps que le matériel de vote. Pour voter en ligne,
l’internaute devra prouver son identité au guichet virtuel au moyen du code d’accès
et du mot de passe et ensuite accéder à la transaction «vote électronique». Pour le
vote proprement dit, il devra indiquer en outre son code secret unique. Il sera
possible de voter en ligne jusqu’au samedi à minuit. Les suffrages exprimés seront
enregistrés dans une urne électronique cryptée. Sur la base du registre central des
électeurs, des suffrages exprimés en ligne et des cartes de légitimation remises (par
correspondance ou dans les bureaux de vote), on s’assurera que chaque électeur n’a
voté qu’une fois. Lors du dépouillement, les suffrages exprimés par voie électro-
nique seront additionnés aux autres.
Mesures de sécurité
Les mesures de sécurité suivantes, notamment, sont prévues:
–
séparation stricte entre les différentes données (aucune traçabilité);
–
confidentialité absolue des résultats des votations et des élections par le
cryptage de tous les suffrages;
–
accès sécurisé au guichet virtuel moyennant indication du nom, d’un mot de
passe et d’une séquence de chiffres ou d’une carte électronique. Avant
l’obtention de la clé d’accès, il faudra faire une demande officielle ou signer
un contrat de coopération fixant les droits et les obligations des deux parties;

652
–
sécurité supplémentaire lors du vote grâce à l’utilisation d’un code personnel
et confidentiel;
–
tests préalables des solutions sur un échantillon de la population (issu des
administrations cantonales et communales);
–
contrôle externe des programmes informatiques, de la sécurité de l’environ-
nement informatique et de la sécurité de l’accès aux applications;
–
installation de pare-feux à différents niveaux;
–
information de la population par les médias, le guichet virtuel et les
documents concernant chaque votation ou élection.
5.4.3 
Projet pilote zurichois
Procédure de vote électronique malgré des structures décentralisées
Le projet pilote zurichois vise à instaurer, durant les années 2001 à 2003, un
système électronique pour les votations et les élections. Le canton de Zurich entend
ainsi prouver que, même en ayant des structures décentralisées comme la plupart des
autres cantons, il peut mettre en place un système aussi vaste. La première tâche qui
s’impose consiste à créer un registre cantonal des électeurs. La difficulté réside dans
le fait que ce canton présente une organisation particulièrement décentralisée. Il
comprend de toutes petites communes comptant moins de deux cents électeurs, mais
aussi la ville de Zurich avec ses 216 000 électeurs. A cela s’ajoute le fait que chaque
commune utilise son propre système informatique et gère son propre registre des
habitants ou des électeurs sur des systèmes différents.
Registre des électeurs décentralisé tenu par le canton
Le registre cantonal des électeurs permet de voir les tableaux des banques de
données des communes, regroupés au niveau du canton («view»). Ce registre est
tenu par le canton de Zurich, les communes sont chargées de fournir les données et
de les mettre régulièrement à jour, et elles en sont aussi propriétaires. Il ne s’agit pas
d’un registre de l’habitant centralisé; un tel registre serait certes souhaitable, mais
difficilement réalisable au plan politique.
Mise à disposition et entretien d’un système de vote électronique par le canton
Le canton met à disposition un système électronique pour les élections et les
votations; il assure la gestion et la maintenance de ce système et de ses composants.
En outre il acquiert, installe et exploite les composants centraux du système et
les systèmes informatiques nécessaires au fonctionnement des procédures de vote
électroniques (votations et élections).
Code d’accès et code-barres pour avoir le droit de voter
Avant chaque votation ou élection, un registre des électeurs virtuel est créé. Un
registre des électeurs virtuel est une banque de données qui est recréée à partir du
registre des habitants lors de chaque votation ou élection. Chaque électeur reçoit
alors un code numérique généré automatiquement, qui sert de clé d’identification.
Le code numérique sert de code d’accès au système de vote électronique. Il est
imprimé sur la carte de légitimation, en même temps qu’un code-barres, qui est aussi
fourni par le système. Lors du vote par correspondance ou du vote traditionnel aux

653
urnes, on s’assure, à l’aide du code-barres, que la personne n’a pas déjà voté; si c’est
le cas, le suffrage est nul ou la carte de légitimation est retirée à la personne au
bureau de vote. Comme, dans le canton de Zurich, ce sont les communes qui sont
chargées du dépouillement des résultats des votations et des élections, il faut
qu’elles disposent des appareils nécessaires, qu’elles aient accès aux données
pertinentes du registre virtuel des électeurs et qu’elles reçoivent les données des
suffrages électroniques.
Système de vote polyvalent
Le canton de Zurich est le seul des trois cantons pilotes à mettre sur pied un système
de vote adapté à tous les terminaux actuellement commercialisés, tels que les ordi-
nateurs personnels, les téléviseurs, les téléphones portables, les organiseurs, etc. La
configuration du système, l’organisation structurelle et l’organisation fonctionnelle
tiendront compte de cette diversité.
6 
Coûts et avantages
6.1 
Investissements nécessaires à court terme
A court terme, l’introduction des applications du vote électronique nécessitera sans
aucun doute des investissements importants. A l’heure actuelle, on ne peut toutefois
qu’estimer les coûts de l’opération. D’une part, les développements techniques dans
le domaine de l’informatique et de la communication électronique sont difficiles à
évaluer. D’autre part, les conditions techniques et les infrastructures disponibles
devraient s’améliorer avec le temps. En 2010 il ne devrait plus y avoir beaucoup de
communes ne disposant pas d’outils informatiques et de moyens de communication
électroniques. Cette évolution vers une informatisation complète des structures
administratives devrait aussi influer favorablement sur les coûts, des infrastructures
supplémentaires requises pouvant, le cas échéant, être développées sur la base des
infrastructures existantes. Il est toutefois aussi difficile de quantifier de telles
économies que celles dues à l’érosion des prix que l’on constate, depuis plusieurs
années, dans le domaine des composants électroniques.
Pour ces motifs, le groupe de travail de la Chancellerie fédérale a établi deux
estimations de coûts opposées en rapport avec l’introduction des systèmes de vote
électronique. Alors que l’estimation maximale se fonde sur des communes et des
bureaux de vote dépourvus de toute infrastructure, l’estimation minimale table sur
l’existence préalable d’infrastructures. En outre les deux modèles divergent aussi
quant à la configuration du matériel («hardware»). Si l’estimation maximale se base
plutôt sur le type «client lourd» («fat client») (chaque utilisateur externe disposant
d’un ordinateur complet doté d’un système d’exploitation et d’applications locales
qui communiquent avec un serveur), l’estimation minimale se fonde sur le principe
du «client proche» («thin client») (l’application s’effectuant sur le serveur,
l’utilisateur ne possédant pas d’applications et étant simplement relié à un serveur
sur lequel se déroulent les opérations qu’il effectue, toutes les saisies et les
commandes étant retransmises par un réseau). Ce deuxième système présuppose
beaucoup moins de matériel informatique et pour ainsi dire aucun logiciel chez le
client. Dans ce dernier cas, les coûts seraient donc particulièrement faibles pour ce
qui est de la périphérie, et la plus grande partie des frais de matériel et de logiciel

654
concerneraient le serveur. Le tableau 4 indique les coûts d’investissement, d’exploi-
tation et de maintenance estimés pour les différentes solutions envisagées.
L’estimation maximale (620 millions de francs) et l’estimation minimale (400 mil-
lions de francs) sont fondées sur l’hypothèse selon laquelle quatre scrutins en
moyenne seront organisés chaque année, le nombre de communes ne changera pas
considérablement et le nombre de bureaux de vote par commune aura tendance à
décroître (du fait des nouvelles possibilités offertes aux électeurs, ils seront toujours
moins nombreux à se rendre aux urnes).
Des baisses de coûts pourraient découler de l’exploitation de connaissances et
d’expériences résultant de la mise en place – actuellement en cours dans l’admi-
nistration fédérale, les cantons et les organisations privées – d’infrastructures pour
l’utilisation de signatures électroniques (infrastructure à clé publique ICP).
Tableau 4
Coûts totaux liés à l’introduction du vote électronique
pour les dix premières années (estimations)
En millions de francs
Maximum
Minimum
Coûts pour 3000 communes
Frais d’investissement uniques
 22.50
 0.00
Frais annuels récurrents cumulés sur dix ans
135.00
 51.00
Coûts supplémentaires par scrutin cumulés sur dix ans
300.00
300.00
Total pour 3000 communes
457.50
351.00
Coûts pour 26 cantons
Frais d’investissement uniques
 29.12
 2.86
Coûts annuels récurrents cumulés sur dix ans
 76.18
 0.44
Coûts supplémentaires par scrutin cumulés sur dix ans
 30.28
 21.00
Total pour 26 cantons
135.58
 24.30
Coûts pour la Confédération
Frais d’investissement uniques
 2.10
 1.35
Coûts annuels récurrents cumulés sur dix ans
 5.33
 4.28
Coûts supplémentaires par scrutin cumulés sur dix ans
 18.84
 18.50
Total pour la Confédération
 26.27
 24.13
Coûts totaux à la charge des pouvoirs publics (estimation)
Pour 3000 communes
457.50
351.00
Pour 26 cantons
135.58
 24.30
Pour la Confédération
 26.27
 24.13
Total des coûts totaux à la charge des pouvoirs publics
pour les dix premières années (estimation)
619.35
399.43

655
6.2 
Economies potentielles à long terme
L’introduction du vote électronique, loin de n’engendrer que des coûts, permettra
aussi de réaliser des économies. L’exploitation extensive de bureaux de vote pour-
rait ainsi être rationalisée, et les électeurs pourraient renoncer au matériel de vote
qui leur est envoyé pour le vote par correspondance. A long terme, des économies
substantielles pourraient aussi être réalisées s’agissant du contrôle des signatures et
de la qualité d’électeur, du dépouillement du scrutin et du contrôle des listes de
candidats.
Pendant des décennies, les économies purement financières risquent toutefois d’être
inférieures aux coûts totaux estimés. Des estimations du groupe de travail de la
Chancellerie fédérale prévoient un potentiel d’économies annuel de 15 millions de
francs pour l’ensemble des pouvoirs publics. Ces économies devraient avoir des
effets tout au plus dans vingt ans. Le potentiel d’économies le plus important réside
dans l’automatisation des attestations de la qualité d’électeur.
Lorsqu’on compare les coûts et les avantages, il faudrait tenir compte du fait que les
mécanismes de sécurité serviront non seulement au vote électronique mais aussi au
commerce électronique. Les coûts liés à la sécurité ne devront pas être supportés à
chaque fois. Il ne serait donc guère judicieux que chaque domaine assume à nouveau
ces coûts d’investissement généraux en faveur de la sécurité. Si ce sont les pouvoirs
publics qui doivent les prendre à leur charge, on peut imaginer qu’ils utiliseront
aussi ces investissements pour leurs propres mécanismes de décision.
6.3 
Coûts indirects
La mise en place du vote électronique entraînera d’autres coûts, indirects, tant pour
les organismes étatiques que pour les tiers:
Le vote électronique créera aussi une demande de nouvelles prestations dans la vie
politique, qui nécessiteront d’importantes ressources humaines et financières. De
plus en plus, la Confédération, les cantons, les communes, les partis et les asso-
ciations devront informer et communiquer sous forme électronique, en plus des
informations conventionnelles qu’ils donnent déjà. Des coûts supplémentaires
résulteront de la nécessité de présenter les informations en ligne de façon attrayante,
bien que les pages d’accueil n’aient qu’une durée de vie de quelques semaines. La
«clientèle» étant réduite, ces frais supplémentaires risquent d’être, proportionnelle-
ment, encore bien plus élevés pour les scrutins cantonaux et communaux que pour
les campagnes précédant les votations fédérales. Les comités de partisans et
d’opposants intervenant dans le cadre des campagnes électorales auront, s’il existe
parallèlement différentes possibilités de vote (se rendre aux urnes, voter par corres-
pondance et voter en ligne), des dépenses supplémentaires liées à la publication
d’informations en ligne. Ces dépenses risquent d’être d’autant plus importantes qu’il
apparaîtra techniquement possible et politiquement nécessaire d’adapter régulière-
ment les arguments avancés à l’évolution du débat public.

656
7 
Suite des travaux et calendrier
Parallèlement aux projets pilotes, l’élaboration d’un registre des électeurs fédéral
doit avoir la priorité absolue, car sinon, la réalisation d’un système de vote électro-
nique n’est pas possible. Cette élaboration doit avoir lieu en deux étapes:
a. 
harmonisation des registres communaux des habitants et des électeurs
conformément aux prescriptions fédérales;
b. 
élaboration d’un registre des électeurs fédéral électronique – réel ou
entièrement ou partiellement virtuel.
Conformément aux étapes prévues au ch. 5.1, les priorités suivantes devront ensuite
être respectées:
a.
Mise en place d’un système électronique pour les votations;
b.
Mise en place d’un système électronique pour les élections;
c. 
Mise au point de procédures permettant de signer des initiatives et des
demandes de référendum sous forme électronique (signature électronique).
La création d’une signature électronique fait déjà l’objet de discussions au plan
fédéral dans d’autres contextes (cf. p. ex. avant-projet de loi fédérale sur la signature
électronique (LFSél), projet de loi fédérale sur les services de certification dans le
domaine de la signature électronique (SCSél), FF 2001 5458 ss, projet de loi
fédérale sur le Tribunal fédéral, FF 2001 4076 ss).
Parallèlement à la mise en place des systèmes électroniques pour les votations et les
élections, les offres des autorités en matière d’information (guichet virtuel, adminis-
tration en ligne, publication de textes officiels sur Internet, instructions, etc.) doivent
être développées et adaptées.
Nous recommandons donc l’observation du calendrier suivant pour les prochaines
étapes devant permettre l’exercice électronique des droits politiques:
Calendrier
2002
Examen du rapport par les Chambres; révision de la LDP concernant la
base légale des projets pilotes;
2003
Evaluation des résultats des délibérations; élaboration du projet, éva-
luation des solutions possibles; projets pilotes genevois, neuchâtelois et
zurichois; 
2004
Evaluation de tous les projets pilotes; esquisse d’une solution; avant-
projet des modifications législatives en vue de l’harmonisation des
registres des électeurs; procédure de consultation auprès des cantons, des
partis et d’autres organisations intéressées;
2005
Evaluation de la procédure de consultation, choix de solutions, message
aux Chambres fédérales.
C’est la mise en oeuvre subséquente des modifications légales à tous les échelons
étatiques qui devrait prendre le plus de temps et nécessiter le plus de ressources
humaines et financières. On peut déjà dire aujourd’hui que la mise au point de
l’exercice électronique des droits politiques constitue un projet extrêmement
ambitieux, qui nécessitera beaucoup d’endurance.

657
8 
Conclusions – tour d’horizon politique
8.1 
Le contexte technologique et sociétal est en pleine
évolution
La mise en place du vote électronique doit être jugée à la lumière de l’évolution de
la technique et de la société, à laquelle nous assistons aujourd’hui. Il est certes
difficile de prévoir cette évolution dans le détail; à peine a-t-on fait des pronostics,
qu’ils sont déjà dépassés. Les expériences de ces dernières années prouvent cepen-
dant une chose: ce qui n’est encore qu’à peine imaginable aujourd’hui ira peut-être
déjà de soi demain. En quelques années seulement, des instruments tels qu’Internet
ou la téléphonie mobile sont devenus des moyens de communication et de trans-
action universels, dont le monde des affaires et les particuliers ne pourraient plus se
passer. L’utilisation d’Internet par les téléphones mobiles est en pleine expansion et
pourrait bientôt se généraliser. En outre la technique ne cesse de développer des
instruments et des programmes plus conviviaux.
L’attitude de la société face aux nouvelles techniques de communication évolue au
même rythme. Les individus s’adaptent et leur compétence technique va croissant.
La maîtrise de ces nouveaux instruments évolue en l’espace d’une génération
d’élèves: en six ans, des outils tels que l’ordinateur personnel, alors considérés
comme des appareils spéciaux en la possession de quelques-uns, sont devenus des
instruments quotidiens à la portée de tous pour les loisirs, les études et la vie profes-
sionnelle. Toute décision concernant le vote électronique devra aussi tenir compte
de cette évolution fulgurante des comportements.
8.2 
Le vote électronique est une chance
Le vote électronique est une chance pour la démocratie suisse. Il offrira aux citoyens
une nouvelle forme d’accès à la politique et pourra ainsi les inciter à s’impliquer da-
vantage. En outre il permettra aux citoyens – notamment aux Suisses de l’étranger –
de participer plus aisément à la vie politique.
Si le vote électronique est une chance pour la Suisse, c’est cependant aussi parce
que notre pays dispose de nombreux avantages comparatifs au plan international: la
Suisse est un pays de haute technologie, dont la population peut aisément accéder
aux moyens de communication précités, et avec lesquels elle est donc déjà bien fa-
miliarisée. Conformément à sa conception de la démocratie, les électeurs doivent
pouvoir influer aussi simplement et directement que possible sur des décisions poli-
tiques, et les autorités doivent être proches des citoyens et pratiquer la transparence
à leur égard. Les votations et les élections étant fréquentes dans notre pays, cela vaut
la peine de créer des infrastructures techniques à cet effet.
8.3 
La sécurité technique: un préalable indispensable
Pour que chacun puisse avoir confiance dans le fonctionnement des votations,
élections et récoltes de signatures par voie électronique, il faut que la sécurité soit
garantie à tous égards. Il faut élaborer et tester des normes et des systèmes de
sécurité, qui font encore défaut à l’heure actuelle. C’est là un immense défi techni-
que. Il faudra suffisamment de temps pour le relever si on ne veut pas que le projet

658
d’introduction du vote électronique échoue. Aujourd’hui il n’existe pas de normes
de qualité et de sécurité fédérales régissant les applications informatiques sensibles
concernant des systèmes de vote. L’Etat n’est toutefois pas seul à avoir de tels
problèmes de sécurité, et sur le plan technique, il ne devra pas les résoudre tout seul.
Il pourra s’inspirer de solutions auxquelles travaillent l’économie et la science. En
outre, la société n’en est pas à ses premiers balbutiements en la matière; en effet,
l’utilisation de procédures de communication et de transaction électroniques est
largement répandue dans beaucoup de secteurs économiques et parmi les autorités.
8.4 
Les responsables politiques devront répondre
à des questions et prendre des décisions
Le vote électronique ne peut consister en un simple enrichissement d’un système
fonctionnant pour le reste de manière inchangée. Il influencera et modifiera sen-
siblement les processus démocratiques et la culture politique. Les responsables
politiques devront prendre position, définir des conditions-cadre et prendre des
mesures pour éviter toute dérive. Le choix des mesures de sécurité nécessitera aussi
des décisions politiques. L’introduction du vote électronique entraînera, le cas
échéant, aussi d’importantes adaptations législatives. Les questions suivantes,
notamment, nécessiteront un débat politique:
a. Comment faire en sorte que personne ne soit désavantagé?
L’introduction de procédures électroniques pour l’exercice des droits politiques
pourrait désavantager les personnes qui n’y ont pas accès. Les responsables poli-
tiques devront faire tout leur possible pour que le vote électronique ne creuse pas
encore le fossé numérique et qu’aucun groupe de population ne soit prétérité. Le
vote électronique ne doit pas se substituer aux procédures de vote conventionnelles.
b. Comment parer au risque de dérive vers une démocratie «instantanée»?
L’utilisation de moyens électroniques peut accélérer et faciliter l’exercice des droits
politiques. En même temps, elle présente un risque de dérive vers une démocratie
«instantanée»: la frontière entre les votations populaires contraignantes et les son-
dages d’opinion non contraignants pourrait s’estomper; des décisions impopulaires
pourraient être sans cesse remises en question par de nouvelles propositions de la
même teneur. Les citoyens finiraient par renoncer à participer aux décisions
politiques. Or, pour la légitimité des décisions issues de la démocratie directe, il est
essentiel que le processus de décision se déroule sous la forme d’un dialogue et que
les diverses étapes fassent l’objet d’un débat nourri. Tout cela prend du temps, mais
diminue aussi le risque d’une réaction excessive et irréfléchie de même que d’une
législation erratique et instable.
Le monde politique devra songer à prendre des mesures contre de telles consé-
quences. Comment le statut particulier des votations pourra-t-il être sauvegardé par
rapport aux simples sondages d’opinion non contraignants, si les votations ont lieu
par voie électronique? Comment l’exercice des droits politiques peut-il être régle-
menté de manière à ce que les processus de décision démocratiques continuent à
fonctionner? Il faudra peut-être envisager de nouvelles formes rituelles du vote
électronique, qui mettront en évidence l’importance de la procédure de décision de
l’Etat. Les quorums et les délais de récolte des signatures pour les demandes de
référendum et les initiatives populaires devront peut-être aussi être revus.

659
Ajoutons encore que, lors de la simplification du vote par correspondance dans les
années 90, pour ainsi dire aucune attention n’avait été accordée aux questions
concernant la formation de la volonté politique et le pouvoir d’intégration sociétal
des décisions de démocratie directe prenant la forme de rituels. Les travaux
conceptuels sur le vote électronique peuvent être conçus comme un moyen de
rattrapage.
c. Quels gains peut-on escompter – combien peut-on raisonnablement dépenser?
Les responsables politiques devront décider combien d’argent peut être consacré à
l’introduction du vote électronique. Cela présuppose aussi une décision quant à
l’estimation des gains immatériels pour la démocratie et quant à la meilleure façon
pour l’Etat de répondre à l’évolution de la technique et de la société. Les coûts
seront dans tous les cas très élevés (cf. les estimations au ch. 6), et les gains finan-
ciers ne pourront être estimés que dans des décennies, sans compter le fait qu’ils
resteront certainement modestes. L’introduction du vote électronique entraînera en
outre des coûts: l’Etat devra mettre à la disposition des citoyens des informations
et des prestations d’assistance électroniques supplémentaires. Il incombera aux
responsables politiques de décider à combien peuvent s’élever les dépenses finan-
cières nécessaires pour réaliser des gains immatériels difficilement chiffrables.
d. Comment évaluer les effets du vote électronique pour les groupements
politiques?
La mise en place du vote électronique touchera encore d’autres acteurs sur la scène
politique. Les partis et les comités engagés dans des campagnes précédant les vota-
tions seront sollicités davantage tant sur le plan organisationnel que financièrement
et en matière de personnel, notamment aussi du fait que les campagnes électorales et
celles précédant les votations se déroulent parallèlement à divers niveaux. Ces cam-
pagnes deviendront peut-être plus coûteuses. Il se peut que le vote électronique
affaiblisse les possibilités d’influence de certains partis. Dans quelle mesure faut-il
contrer de telles évolutions? Dans quelle mesure les frais supplémentaires incombant
aux partis et aux comités peuvent-ils être acceptés, dans quelle mesure des groupe-
ments disposant de faibles moyens risquent-ils d’être encore plus désavantagés, dans
quelle mesure de tels désavantages doivent-ils être compensés? Les groupements
politiques devront décider quelle position ils entendent adopter face à de tels effets.
e. Comment évaluer la virtualisation de la controverse politique?
Avec l’introduction des nouveaux médias, les votations populaires et les élections,
mais aussi les récoltes de signatures concernant des initiatives populaires et des
demandes de référendum se dérouleront de plus en plus à l’écart de la vie sociale
faite d’échanges de vues et de controverse. 80 % de la communication entre indi-
vidus s’effectue de façon non verbale. Ce type de communication risque donc de
disparaître en bonne partie. La politique peut-elle s’en passer? Comment entend-elle
compenser cette perte?
f. Comment peut-on garantir la sécurité du vote électronique?
Même si de nombreux éléments de la sécurité du vote électronique doivent être
assurés par des mesures techniques, le monde politique devra tout de même prendre
des décisions de principe: il devra définir la gestion des risques au plan global et
en assumer la responsabilité: quelle sécurité et à quel prix? Selon les estimations
actuelles, des questions politiques joueront inévitablement un rôle majeur à cet

660
égard. Comme on le sait, plus on laisse un large cercle de personnes accéder sur une
longue durée à un système, plus ce système risquera d’être attaqué. Il est évident
qu’un système est beaucoup moins vulnérable s’il n’est accessible que quelques
semaines (et non quelques mois). Plus un processus de décision dure – par exemple
une votation ou la récolte de signatures pour une initiative populaire ou une
demande de référendum – plus le secret et la sécurité du vote risquent d’être
compromis, et plus les mesures de protection contre de tels dangers seront coû-
teuses. Cela pourrait signifier que, pour des raisons de sécurité, il serait préférable
de raccourcir les délais impartis pour la récolte des signatures plutôt que
d’augmenter le nombre de signatures requises. Mais une telle mesure pourrait à
nouveau désavantager ceux qui n’ont pas accès aux moyens électroniques ou qui ne
veulent pas les utiliser.
Le monde politique est-il prêt à lier l’exercice des droits politiques à un raccourcis-
sement des délais impartis pour le vote et la récolte de signatures pour les initiatives
populaires et les demandes de référendum? Des questions analogues pourraient se
poser en rapport avec les scrutins populaires. Faudrait-il, pour des raisons de sécu-
rité, envisager des délais nettement plus courts pour le vote électronique que pour le
vote par correspondance et le vote traditionnel dans les bureaux de vote?
g. Conclusion
L’introduction du vote électronique requiert des mesures de sécurité de grande
ampleur et entraînera des coûts élevés. Pour savoir si le projet vaut la peine d’être
poursuivi, il faudra voir quelle forme concrète prendra le vote électronique et
comment sera évalué son apport à la réalisation des objectifs suprêmes de la
démocratie suisse. Ce sont là des décisions politiques. Le Conseil fédéral espère que
le débat sur le présent rapport donnera de précieuses impulsions et qu’il en ressortira
un consensus sur les exigences politiques auxquelles devra satisfaire le vote électro-
nique dans une démocratie semi-directe.
8.5 
La demande sera décisive
Le vote électronique devra lui-même faire ses preuves sur le marché. C’est son
utilisation par les citoyens qui déterminera s’il est judicieux ou non. Les respon-
sables politiques devront réfléchir comment ils pourraient favoriser son usage, par
exemple en élaborant des consignes et en mettant à disposition, à temps, des
terminaux accessibles à tous. Il n’est cependant pas question qu’ils prévoient des
«récompenses» pour ceux qui l’utilisent. Le fait est que la Suisse dispose de
nombreuses autres possibilités de vote conviviales (l’électeur peut se rendre aux
urnes, voter par correspondance sans devoir en faire la requête et – dans certains
cantons – sans devoir affranchir l’enveloppe, voter par anticipation, et en plus –
dans certains cantons – voter par procuration ou voter au moyen d’une urne
d’hôpital ou d’une urne itinérante).
8.6 
Procédure par étapes
La complexité de la tâche et l’importance du problème de la sécurité requièrent une
procédure par étapes minutieusement conçue:

661
a. Harmonisation des registres des électeurs
La tâche prioritaire consiste à harmoniser les registres des électeurs, car sinon, le
vote électronique ne pourra pas être concrétisé judicieusement au plan suisse. Cette
tâche doit en soi être accomplie indépendamment du vote électronique. Pour des
raisons liées à l’histoire de notre pays et au fédéralisme, cela fait 153 ans que cette
question est en suspens. Aujourd’hui, si le projet échoue, ce serait plutôt à cause des
coûts élevés qu’il implique qu’en raison de l’opposition des communes et des
cantons qui pourraient craindre un moins bon fonctionnement du système. Cela
étant, le but de l’instauration du vote électronique ne doit pas être perdu de vue dans
le cadre des efforts visant à uniformiser les registres des électeurs. Soucieux
d’atteindre ce but plus éloigné, le Conseil fédéral estime qu’il est juste de s’attaquer
prioritairement et sans tarder à l’harmonisation des registres des habitants et des
électeurs, au-delà des fins statistiques. Cette tâche à elle seule prendra plusieurs
années. Elle apportera toutefois aussi des avantages et permettra d’exploiter des
synergies (notamment pour les travaux de recensement de la population)
indépendamment de la mise en place concrète du vote électronique.
b. Projets pilotes
Parallèlement à l’harmonisation des registres des habitants et des électeurs, il
conviendra, dans différents cantons, de mener des projets pilotes de vote électro-
nique, qui révéleront les problèmes qui se posent. Ils viseront une solution au plan
fédéral impliquant un risque calculé. Dans l’intervalle, l’évolution de la technique se
poursuivra, de sorte que de nombreux problèmes en suspens seront petit à petit
réglés. Ainsi, les risques, qui sont encore considérables à l’heure actuelle, seront
successivement réduits.
Les partis politiques peuvent eux aussi utiliser les années qui nous séparent de la
mise en œuvre du vote électronique pour trouver des réponses et des solutions aux
questions qui les concernent.
Une telle procédure tient aussi compte des avertissements en matière de sécurité
contenus dans les différents rapports d’experts sur la mise en place du vote électro-
nique aux Etats-Unis.
c. Conclusion
Si, au cours de la prochaine législature, la première étape (création des bases juri-
diques nécessaires à l’harmonisation générale des registres des habitants et des
électeurs) est mise en chantier sans tarder, le vote électronique pourra être réalisé
dans les meilleurs délais, dans un esprit prospectif mais non moins empreint de
modération.

662
Glossaire de termes techniques
asymétrique
(cryptographie)
 cryptographie
Authenticité
=
une personne physique, une information ou une procédure
sont réputées authentiques lorsque la preuve peut être faite
qu’elles sont identiques avec une personne, une information
ou une procédure connues d’une autre source
Authentification =
examen de l’authenticité d’une personne, d’une information
ou d’une procédure. Dans le cadre des technologies de la
communication, l’authentification sert à vérifier que
l’information provient bien de la source indiquée. Pour ce
faire, on a généralement recours aux techniques de cryptage
des infrastructures à clef publique (cryptographie asymétrique
 cryptographie)
carte à puce
(angl. smart
card)
=
carte en plastique de la taille d’une carte de crédit, comportant
une puce électronique stockant des données et exécutant des
programmes simples
carte CD
=
CD-Rom en format carte de visite qui permet de stocker
jusqu’à 100 MB; en option, peut être muni d’une puce ou
d’une piste magnétique
carte SIM
=
en anglais «Subscriber-Identity-Module-Card»: dans un
téléphone mobile, support de données stockant les données
personnelles et le NIP de l’utilisateur. La carte SIM permet
l’accès au réseau d’un fournisseur de téléphonie mobile
cheval de Troie
=
programme autonome à fonction destructrice cachée. Dans le
système d’exploitation d’un ordinateur, il passe souvent
inaperçu; il peut ouvrir l’accès à un serveur, détruire des
données importantes ou lire des mots de passe
Client
=
ordinateur (p. ex. station fixe ou appareil portable) qui utilise
les données, les ressources ou les périphériques d’un serveur
client lourd
(angl. fat client)
=
ordinateur complet doté d’un système d’exploitation et d’appli-
cations locales, communiquant avec un serveur ( thin client)
client proche
(angl. thin client)
=
ordinateur à capacités réduites relié par réseau à un serveur. Il
s’agit pour l’essentiel d’une unité de saisie, le serveur exécu-
tant les applications
cryptographie
(symétrique /
asymétrique)
=
transformation de données à l’aide d’algorithmes mathémati-
ques dans le but de les rendre illisibles pour les personnes non
autorisées. Pour des raisons de sécurité, la procédure est
modifiée par une clef dans chaque cas particulier.
La procédure est dite symétrique lorsque la même clef est
appliquée lors du cryptage et du décryptage.
Elle est dite asymétrique lorsque les clefs diffèrent: le cryptage
intervient à l’aide d’une clef publique, et le décryptage au
moyen d’une clef secrète (clé privée) connue du seul destina-
taire de l’envoi

663
fossé numérique
fracture numéri-
que
=
inégalité substantielle entre deux ou plusieurs groupes de
population face à la répartition et à l’utilisation des techno-
logies de l’information et de la communication
fournisseur
(angl. provider)
=
société ou organisation qui, par le biais de son propre serveur,
offre des services spécifiques liés à Internet (accès, conception
de sites, hébergement de pages WWW, etc.)
logiciel libre
(angl. Open
source software)
=
logiciel dont le code source est public
maliciel (angl.
malware)
=
de l’anglais «malicious software»: logiciels destinés à en-
dommager ou détruire un système, tels les virus ou
les chevaux de Troie
NIP (angl. PIN) =
numéro d’identification personnel: numéro d’identification
attribué à une personne et permettant de vérifier le droit
d’accès de cette dernière à un système électronique
pare-feu (angl.
firewall)
=
matériel ou logiciel contrôlant les flux d’informations entre
deux ou plusieurs réseaux et les protégeant des accès non
autorisés
réseau privé vir-
tuel (angl. Vir-
tual Private Net-
work VPN)
=
réseau global sur Internet obtenu par le raccordement de pos-
tes de travail individuels ou des ordinateurs d’une petite unité
(par exemple ordinateurs personnels à domicile) à un réseau
partiel (p. ex. réseau local / LAN)
rétro-appel (angl.
call back)
=
possibilité de renforcer la sécurité en exigeant du serveur
contacté qu’il rappelle le correspondant
Serveur
=
ordinateur gérant un système d’exploitation, des programmes
et des données accessibles à plusieurs utilisateurs
serveur de sou-
tien (angl. back
office server)
=
serveur pilotant ou exécutant en arrière-plan des procédures ou
des programmes
signature digitale signature électronique
signature élec-
tronique
=
suite de bits générée (cryptage) par le texte à signer et la clé
privée du signataire, et indissociablement liée à l’information.
La signature électronique utilise la cryptographie asymétrique
( cryptographie). La signature sert dès lors à établir quele
texte provient bien du signataire. Par rapport aux signatures
manuscrites, les signatures électroniques présentent encore
d’autres avantages: l’authenticité de l’information peut être
contrôlée par un ordinateur, moyennant l’emploi de la clé
publique du signataire. Tant que la clé privée reste secrète,
seuls des moyens disproportionnés permettent de falsifier
l’information
symétrique
(cryptographie)
 cryptographie
Validation
=
procédure de contrôle permettant d’établir si une entrée, p. ex.
un NIP ou un mot de passe, autorise l’accès à un système

664
Virus
=
programme de petite taille endommageant ou détruisant des
systèmes d’exploitation, des applications ou des données. Les
virus se répandent en se mêlant de façon autonome à d’autres
données
vote électronique =
possibilité pour les électeurs de s’exprimer par voie électroni-
que lors d’élections ou de votations (par Internet, téléphone
portable, etc.)
Sources:
Trique Roland (Linux-France): «Le Jargon français»; dictionnaire en ligne à
l’adresse http://www.linux-france.org/prj/jargonf/
Office de la langue française (Québec):
«Le grand dictionnaire terminologique», en ligne à l’adresse
http://www.granddictionnaire.com/_fs_global_01.htm
«Terminologie d’Internet», en ligne à l’adresse
http://www.olf.gouv.qc.ca/ressources/internet/index/index.htm

665
Documentation complémentaire
D’autres informations sont contenues dans la documentation publiée sous forme
électronique:
1.
Bibliographie
2.
Enquête auprès des cantons
3.
Registres des habitants et des électeurs
4.
Problème de l’identification
5.
Secret du vote, obligation de vote et droits populaires dans les Etats
souverains du monde
6.
Menace potentielle
7.
Avantages et inconvénients des diverses mesures de sécurité
8.
Election du Conseil national: constatation des résultats
9.
Evaluation des coûts et potentiel d’amortissement
10. Projets pilotes
11. Vote par correspondance, par cantons
12. Rapports d’experts:
a.
Centre d’étude et de documentation sur la démocratie directe (c2d),
Faculté de droit de l’Université de Genève: Le contexte socio-politique
et le cadre juridique de l’introduction du e-voting dans le canton de
Genève. Rapport rédigé à la demande de la Chancellerie d’Etat, Genève
2001
b.
Christoph Bieber: E-Voting und Interaktivität, Zur Rahmung elektro-
nischer Wahlprozesse, Studie für die Schweizerische Bundeskanzlei,
Giessen 2001.
c.
Gottlieb Duttweiler Institut für Wirtschaft und Gesellschaft (GDI),
Report E-Voting für die Schweizerische Bundeskanzlei, Rüschlikon/
Zürich 2001.
d.
Wolf Linder, Gutachten zum E-Voting, Bern 2001.
e.
Dieter J. Niedermann, E-Voting, Staatspolitisch-praktische Aspekte aus
kantonaler und Gemeindesicht, Sankt-Gallen 2001.
f.
Monique R. Siegel, Auswirkungen der Cyberdemokratie (im beson-
deren E-Voting) auf unsere Gesellschaft, Feldmeilen 2001.
Cette documentation peut être obtenue auprès de M. Christian Salchli (adresse élec-
tronique christian.salchli@bk.admin.ch, adresse postale Chancellerie fédérale,
e-Government, Hallwylstrasse 15, CH-3003 Berne), ou consultée et téléchargée à
l’adresse http://www.admin.ch/e-gov/.

666
Table des matières
Contenu
613
Condensé
613
1 Contexte
616
1.1 Mandat du Parlement
616
1.2 Organisation des travaux
617
2 Conditions générales de l’instauration du vote électronique
618
2.1 Qu’est-ce que le vote électronique?
618
2.2 Exigences pratiques
619
2.3 Exigences juridiques: libre formation de l’opinion des citoyens et
expression fidèle et sûre de leur volonté
619
2.4 Le vote électronique – œuvre commune de toutes les collectivités
publiques du pays
620
2.5 Agir aujourd’hui en prévision de demain
620
3 Chances et risques
620
3.1 Les chances: moderniser la démocratie et la rendre plus attrayante
620
3.2 Les risques: dérégler l’organisation politique et les processus
623
3.3 Les défis: les changements auxquels il faut s’attendre
624
3.4 Un défi de taille: le maintien de la sécurité
626
3.5 Comparaison avec les pays étrangers
628
4 Aspects de la sécurité
632
4.1 Exigences en matière de sécurité
632
4.2 Infrastructure technique minimale pour assurer la sécurité
633
4.3 Problèmes techniques
633
4.4 Identification et sécurité
634
4.4.1 Principes d’identification
634
4.4.2 Moyens d’identification
634
4.5 Menaces extérieures pesant sur la sécurité
637
4.6 Lésés et bénéficiaires du détournement du vote électronique
638
4.7 Gestion de la sécurité et des risques
639
4.8 Conclusion: la gestion de la sécurité est une décision politique
641
5 Mise en œuvre du vote électronique
642
5.1 Etapes
642
5.1.1 Mise en œuvre en quatre étapes
642
5.1.2 Réalisation simultanée des étapes à tous les niveaux politiques
642
5.1.3 Utilisation en parallèle des procédures traditionnelles et du vote
électronique
643
5.1.4 Autres travaux préliminaires avant et entre les différentes étapes
643
5.2 Registres des électeurs
644

667
5.3 Modification du droit
646
5.3.1 Harmonisation des registres des électeurs
646
5.3.2 Vote électronique
647
5.3.3 Conclusion
648
5.4 Projets pilotes
648
5.4.1 Le projet pilote genevois
649
5.4.2 Projet pilote neuchâtelois
650
5.4.3 Projet pilote zurichois
652
6 Coûts et avantages
653
6.1 Investissements nécessaires à court terme
653
6.2 Economies potentielles à long terme
655
6.3 Coûts indirects
655
7 Suite des travaux et calendrier
656
8 Conclusions – tour d’horizon politique
657
8.1 Le contexte technologique et sociétal est en pleine évolution.
657
8.2 Le vote électronique est une chance.
657
8.3 La sécurité technique: un préalable indispensable
657
8.4 Les responsables politiques devront répondre à des questions et prendre
des décisions
658
8.5 La demande sera décisive
660
8.6 Procédure par étapes
660
Glossaire de termes techniques
662
Documentation complémentaire 
665

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Rapport sur le vote électronique: Chances, risques et faisabilité
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2002
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
05
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
02.009
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
05.02.2002
Date
Data
Seite
612-667
Page
Pagina
Ref. No
10 125 988
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.