ch_vb · du 21 novembre 1995 · 1995-11-21 · de


#ST# Aide à l'Europe de l'Est
Rapport de la Commission de gestion
du Conseil national sur son inspection
du 21 novembre 1995
1996 - 160 
60 Feuille fédérale. 148e année. Vol. II 
897

Abréviations
BCE 
Bureau de Coopération avec l'Europe orientale et centrale
BERD 
Banque européenne de reconstruction et de développement
CDF 
Contrôle fédéral des finances
CdG 
Commission de gestion
CEI 
Communauté des Etats indépendants
CIP 
Comité interdépartemental de programmes
CPE 
Commission de politique extérieure
DDA 
Direction de la coopération au développement et de l'aide
humanitaire
DDACE 
Direction de la coopération au développement, de l'aide huma-
nitaire et de la coopération technique avec les pays d'Europe
centrale et orientale
DDC 
(dès le 1er janvier 1996 DDC: Direction du développement et de
la coopération)
DFAE 
Département fédéral des affaires étrangères
DFEP 
Département fédéral de l'économie publique
DFF 
Département fédéral des finances
DFJP 
Département fédéral de la justice et police
DFTCE 
Département fédéral des transports, des communications et de
l'énergie
FF 
Feuille fédérale
G-24 
Groupe des pays occidentaux industrialisés
GRE 
Garantie des risques à l'exportation
LREC 
Loi sur les rapports entre les conseils
OFAEE 
Office fédéral des affaires économiques extérieures
OPCA 
Organe parlementaire de contrôle de l'administration
RS 
Recueil systématique du droit fédéral
SSCM/VSM 
Société suisse des constructeurs de machines
898

Rapport
I 
Introduction
II 
Contexte
Le Conseil fédéral et le Parlement ont réagi aux bouleversements rapides
intervenus en Europe centrale et orientale ainsi que dans la Communauté des
Etats indépendants. Ils ont créé les instruments nécessaires à une politique de
soutien active de la Suisse.
Dans le premier message sur la coopération avec des Etats d'Europe de l'Est1',
qui date de 1989, le Conseil fédéral relève que la Suisse a un intérêt immédiat «à
voir s'effectuer, sous contrôle et sans danger pour la stabilité internationale, une
transition qui amène en Europe de l'Est plus de libertés politiques, économiques
et sociales, un surcroît de pluralisme, ainsi qu'un meilleur respect de l'Etat de
droit et des droits de l'homme». Il ajoute que l'assistance accordée par la Suisse
sera insérée dans un contexte international, fondé sur l'information réciproque et
la coordination des mesures avec d'autres pays industrialisés occidentaux.
Le message relatif au deuxième crédit de programme2' indique en outre qu'il
s'agit aussi de garantir les réformes déjà effectuées.
Un an plus tard, le Conseil fédéral et le Parlement ont étendu la coopération avec
l'Europe de l'Est à la Communauté des Etats indépendants et la Géorgie3'.
Enfin dans son Message de 19944', le Conseil fédéral souligne la nécessité
d'élaborer une base légale, car «le processus de réforme politique, économique et
sociale dans ces pays s'étendra sur plusieurs années, comme le montre l'expé-
rience faite jusqu'à ce jour, et la coopération avec les Etats d'Europe de l'Est
constituera pendant longtemps encore une composante primordiale de la poli-
tique étrangère de la Suisse.» Il précise les buts de la politique de coopération
avec les Etats d'Europe de l'Est en rappelant les notions essentielles d'Etat de
droit, de respect des droits de l'homme et de consolidation du système démocra-
tique ainsi que de promotion d'un développement économique et social durable,
conforme aux principes de l'économie de marché et encourageant le respect de
l'environnement.
L'arrêté fédéral consacre, et c'est nouveau, le principe de la co-responsabilité
solidaire.
Au total, le Parlement a voté depuis 1989 des crédits de programme s'élevant à
1,65 milliard de francs suisses pour la coopération avec les Etats d'Europe de
l'Est. Il a ainsi jeté les bases d'une assistance technique et financière bilatérale des
') Message du 22 novembre 1989 relatif au renforcement de la coopération avec des Etats
d'Europe de l'Est et aux mesures d'aide immédiate correspondantes (FF 1990 I 121).
2> Message du 23 septembre 1991 concernant la poursuite de la coopération renforcée avec les
Etats d'Europe centrale et orientale (FF 1991 IV 537).
3> Message complémentaire du 1er juillet 1992 sur la poursuite de la coopération renforcée
avec les Etats d'Europe centrale et orientale (FF 1992 V 469).
4> Message du 19 septembre 1994 relatif à un projet d'arrêté fédéral de portée générale
concernant la coopération avec les Etats d'Europe de l'Est (FF 1994 V 537).
899

pays de l'Est en cours de réformes. A la fin de 1994, 1173,3 millions de francs
avaient été engagés, dont 433,4 millions ont été versés (voir tableau, annexe 4).
12 
Mandat du groupe de travail
Les commissions de gestion des deux Chambres ont prévu dans leur programme
annuel 1994 une inspection des services de la Confédération chargés de l'aide aux
Etats d'Europe de l'Est, ceci en raison de constatations faites par la section
verticale 1 de la CdG du Conseil national qui, en examinant le rapport de gestion
1992, avait relevé des problèmes touchant aussi bien l'opportunité des projets que
l'organisation interne de l'administration concernant la gestion des crédits de
programme.
De nombreuses interventions parlementaires portant sur la conception, les formes
ainsi que l'engagement des moyens destinés à l'aide aux Etats d'Europe de l'Est
font également ressortir la nécessité d'une inspection.
Les médias ont eux aussi émis des critiques concernant certains projets ou refus
des projets de l'aide à l'Europe orientale (Fondation «Transfer», équipement de
stérilisation en Bulgarie, installations de distribution pour l'approvisionnement
électrique en Pologne, activités pour chômeurs en Tchéquie, aliments de protec-
tion civile pour la Russie, bétail suisse d'élevage à destination de la Russie, etc.).
13 
Composition du groupe de travail
Le groupe de travail se compose des députés suivants du Conseil national: Ursula
Mauch (présidente), Jean-Pierre Bonny, Ernst Cincera, Vital Darbellay, Max
Diinki, Angéline Fankhauser, Christian Miesch et Fritz Stalder.
Conformément à la LREC, les membres du groupe de travail ont signalé leurs
intérêts personnels. Lors de son inspection, le groupe de travail n'a examiné aucun
projet qui soit en rapport direct avec l'un de ses membres.
2 
Buts de l'inspection et limites du domaine examiné
Le groupe de travail a délimité ses tâches: lors de sa session de printemps 1995, le
Parlement a fixé les bases légales de l'aide aux Etats d'Europe de l'Est et donc
institutionnalisé définitivement cette aide. L'inspection ne porte donc pas sur le
fait de savoir si l'aide à l'Europe de l'Est est opportune en soi et dans sa forme.
Le groupe de travail avait pour tâche d'examiner si les décisions sont appliquées
selon les mandats du Parlement et les objectifs fixés dans les messages du Conseil
fédéral. C'est ainsi que sont définis les points forts de l'inspection. Ils com-
prennent les objectifs et instruments, la cohérence de l'aide dans son ensemble, les
structures d'organisation et le déroulement ainsi que la mise en œuvre de l'aide
aux Etats d'Europe de l'Est.
900

-, 
3 
Démarche du groupe de travail
31 
Aspects administratifs
Le groupe de travail a tenu neuf séances au total.
Au début de l'inspection, il a donné la possibilité aux départements concernés
d'exposer leur point de vue sur l'aide aux Etats d'Europe de l'Est. Il a entendu des
représentants de l'Office fédéral des affaires économiques extérieures (OFAEE)
et de la Direction politique à laquelle le Bureau de coopération pour l'Europe de
l'Est (BCE) était encore rattaché; depuis janvier 1995, ce bureau est intégré à la
Direction de la coopération au développement, de l'aide humanitaire et de la
coopération technique avec les pays d'Europe centrale et orientale (DDACE).
Les entretiens ont surtout porté sur la conception, les conflits d'objectifs,
l'organisation et le déroulement des opérations, la soumission des projets et les
contrôles de réussite pour l'aide à l'Europe de l'Est. La corruption dans les Etats
d'Europe de l'Est a également fait l'objet d'une discussion.
Le groupe de travail a ensuite entendu, sur quatre projets d'aide à l'Europe dé
l'Est, des représentants de l'OFAEE et du BCE, des experts extérieurs à
l'administration ainsi que des personnes directement concernées (description des
projets en annexe). Sur la base de ces exemples concrets qu'il a examinés de
manière approfondie, il s'est efforcé de répondre aux questions qui se posaient
pendant l'inspection.
Enfin, le groupe de travail a eu des entretiens avec les chefs des départements
concernés, les conseillers fédéraux Flavio Cotti et Jean-Pascal Delamuraz, sur les
conclusions et recommandations qui ressortent de l'inspection.
32 
Auditions concernant la corruption dans les pays de l'Europe
de l'Est
Le groupe de travail a eu à ce sujet une discussion approfondie avec les experts
suivants: le conseiller national Ernst Mühlemann, président de la Commission de
politique extérieure, Urs von Daeniken, chef de la police fédérale, Werner
Baumann, sous-directeur de la Direction du droit international public, Paul
Leuenberger, coordinateur pour l'aide à l'Europe de l'Est à Varsovie et Patrick
Wagner, coordinateur pour l'aide à l'Europe de l'Est à Moscou.
Le groupe de travail était conscient du fait qu'il ne pouvait qu'effleurer cet
important problème dans le cadre de l'inspection et qu'il ne pouvait guère
attendre de la discussion des résultats concrets indiquant des solutions pratiques.
Il estime que les commissions de gestion devraient étudier encore ce problème de
manière approfondie.
Les experts ont souligné que chaque pays de l'Europe centrale ou orientale était
touché par ce phénomène sous une forme ou sous une autre et selon une intensité
variable. Les pays qui ont une longue tradition démocratique offrent moins de
prise à la corruption. En revanche, celle-ci a pris racine essentiellement dans les
pays où l'Etat de droit n'est pas encore établi ou ne s'est pas développé sur la base
de réformes internes.
901

Les représentants de la Confédération sur place n'excluent pas que l'aide à
l'Europe de l'Est soit touchée par ce que l'on nomme la petite corruption
(pots-de-vin, corruption occasionnelle), qui, dans certains pays, fait parfois son
apparition dans toutes les activités économiques. Cependant, ils excluent'par
principe que des montants importants puissent être touchés par des pratiques
corruptrices. Les voies de décision claires, le fait que, dans l'aide financière, aucun
envoi d'argent ne se fait vers les pays bénéficiaires, le suivi des projets et les voies
courtes - notamment dans la gestion sur place - offrent des garanties que les
choses se passent correctement, de l'avis des personnes en question.
Les experts et la commission sont unanimes à penser qu'il serait politiquement faux de
revenir aux anciennes images de l'ennemi et d'exclure de l'aide les pays où règne une
corruption notable. Ce qui importe surtout, c'est de fixer aux Etats d'Europe de l'Est
des conditions claires et de les aider à construire un Etat de droit. Un exemple typique
de cette attitude est la collaboration fournie par la Suisse pour la mise en place des
institutions de justice et police en Hongrie. •
(cf. recommandation 11.10)
33 
Mandats donnés à l'Organe parlementaire de contrôle de
l'administration (OPCA)
Le groupe de travail a exclu l'éventualité d'effectuer une analyse de l'efficacité de
l'ensemble de l'aide de la Confédération à l'Europe de l'Est. Il a pris cette
décision en raison du moment de l'inspection qui faisait apparaître prématurée
une analyse vraiment fiable de l'efficacité à long terme.
Le groupe de travail a confié à l'OPCA le mandat suivant:
- analyser la conception de l'évaluation exposée dans le Message du Conseil
fédéral du 19 septembre 1994;
- examiner l'opportunité de la mise en œuvre des deux instruments «Aide
financière» et «Garantie de crédits» par l'OFAEE sur la base des projets dans le
secteur de l'énergie en Pologne;
- évaluer l'exécution de projets à l'OFAEE et au BCE.
En raison de difficultés d'ordre organisationnel au DFAE, l'OPCA n'a pu
effectuer ces examens que dans un cadre limité.
Le groupe de travail a inclus les résultats de ces études dans son inspection et les a
en partie repris dans ses conclusions et recommandations.
34 
Propositions à la Commission de politique extérieure du
Conseil national
Sur la base des premiers résultats de l'inspection, le groupe de travail s'est adressé
en décembre 1994 à la Commission de politique extérieure du Conseil national en
lui demandant d'inclure les réflexions suivantes dans les débats sur l'arrêté fédéral
concernant la coopération avec les Etats d'Europe de l'Est:
a. 
Le Conseil fédéral devrait s'engager par principe à veiller à la cohérence de
ses prestations d'aide (également) dans l'aide à l'Europe de l'Est: le groupe
902

de travail estime que cette façon de formuler le principe doit permettre
d'atteindre l'effet de synergie souhaité.
b. 
Il convient de prévoir expressément dans l'arrêté fédéral la réalisation d'un
programme pour l'évaluation de l'efficacité: de l'avis du groupe de travail, le
Conseil fédéral devrait être tenu, de par l'arrêté fédéral déjà, d'élaborer une
conception détaillée de l'évaluation et prévoir pour ce faire les moyens
nécessaires.
c. 
Les principaux critères du réexamen de l'adéquation d'un projet devraient
être fixés déjà lors des débats sur le projet d'arrêté. Le Conseil fédéral
devrait, de l'avis du groupe de travail, faire connaître les critères qu'il entend
appliquer en l'occurrence.
La commission et le Parlement ont approuvé les deux premières suggestions du
groupe de travail et les ont intégrées à l'arrêté fédéral du 24 mars 1995, dans les
articles 15 et 17.
35 
Rôle du Contrôle des finances
La présidente du groupe de travail ayant consulté le président de la Délégation
des finances, le groupe a entendu une collaboratrice et un collaborateur du
Contrôle fédéral des finances qui avaient examiné des projets d'aide à l'Europe de
l'Est et l'ont informé sur leurs examens et les résultats de ceux-ci. La discussion a
fait apparaître que le Contrôle des finances et la Commission de gestion avaient
une conception fondamentalement différente de l'évaluation de l'efficacité. Un
autre entretien avec le directeur du Contrôle des finances n'a pas permis de
répondre aux questions soulevées.
Le groupe de travail a décidé de soumettre ces questions fondamentales à la haute
surveillance de la commission plénière, car elles débordent le cadre de l'inspec-
tion. La commission s'exprime dans le cas concret sur les objectifs et l'évaluation
de l'efficacité au chiffre 8.2 du présent rapport.
Le groupe de travail a pris connaissance des explications de la délégation des
finances. Celle-ci a effectué en 1994 une inspection à l'OFAEE et au BCE.
4 
Principes et objectifs de l'aide aux Etats d'Europe de l'Est
41 
Principes
L'aide aux Etats d'Europe de l'Est est une nouvelle tâche relevant de la politique
étrangère. Pour le Conseil fédéral, cette tâche constitue, avec les relations avec
l'Union européenne et la collaboration à l'établissement de structures euro-
péennes de paix et de sécurité, l'une des trois priorités de la politique suisse en
Europe. Notre politique à l'égard des Etats d'Europe de l'Est est d'une part une
composante de la politique de sécurité de la Suisse et se fonde, d'autre part, sur le
principe de la co-responsabilité solidaire.
Le processus de réforme politique, économique et sociale dans les Etats d'Europe
centrale et orientale est un phénomène unique. C'est pourquoi l'aide de la
903

Confédération à l'Europe de l'Est est une tâche qui ne peut guère s'appuyer sur
des expériences semblables en la matière. Certes, des réformes économiques et
des processus de démocratisation sont en cours dans de nombreux pays en
développement également. La situation n'est toutefois pas comparable étant
donné l'ampleur et le rythme des réformes, le niveau de développement déjà
atteint, le niveau d'instruction et les données culturelles dans les pays d'Europe
centrale et orientale.
Les mesures prises par la Suisse doivent tenir compte de la situation des Etats
partenaires et surtout des besoins des populations. Les contributions dépendent
de la volonté du gouvernement du pays partenaire de mettre en œuvre et de
réaliser des réformes institutionnelles, politiques et économiques - selon l'état du
processus de réforme. Ces mesures doivent constituer une aide à l'autonomie.
42 
Objectifs
Le Message du Conseil fédéral de 1989 et les débats au Parlement sur le premier
crédit de programme étaient marqués par la volonté d'apporter rapidement une
aide souple à toute la région de l'Europe centrale et orientale. L'objectif politique
est de favoriser la «transition qui amène en Europe de l'Est plus de libertés
politiques, économiques et sociales, un surcroît de pluralisme, ainsi qu'un meil-
leur respect de l'Etat de droit et des droits de l'homme.»
A cette époque, le Conseil fédéral et le Parlement ont renoncé à définir d'emblée
des pays de concentration, arguant du fait que de grands besoins existaient dans
tous les Etats d'Europe de l'Est. Il a été souligné alors que dans le choix des pays
aussi bien que dans celui des projets, la plus grande souplesse était de rigueur.
Pour des raisons relevant tant de la politique d'intégration que de la politique de
sécurité, la Suisse, située au cœur de l'Europe, ne devrait pas accorder la priorité à
certains pays.
En 1991, le Conseil fédéral a fixé avec plus de précision les objectifs de sa
politique à l'égard des pays d'Europe de l'Est. Il définit ainsi sa volonté selon les
niveaux suivants:
- intensifier la coopération politique et participer au renforcement des structures
démocratiques et d'Etat de droit en Europe centrale et orientale;
- contribuer au développement de la coopération économique dans le cadre
d'une évolution qui tienne compte de l'environnement et agir en faveur d'une
atténuation des différences de niveau de vie entre l'Est et l'Ouest;
- renforcer le dialogue dans le domaine social, scientifique et culturel et donner
ainsi de solides bases aux relations entre les Etats;
- promouvoir la coopération Est-Ouest en matière de droit, en vue d'instaurer,
entre les Etats, une base juridique qui puisse, à long terme, assurer le règlement
pacifique des différends;
- contribuer, grâce à une collaboration au niveau opérationnel, à la solution de
problèmes qui ont une dimension globale;
904

- étendre et développer les activités de coopération entreprises dans le domaine
de la politique de sécurité1'.
Le message du 19 septembre 1994 réaffirme que le but de la coopération consiste
à soutenir les Etats d'Europe de l'Est dans leur processus de réforme et à assurer
cette évolution à long terme. Il s'agit ainsi de promouvoir la stabilité et la sécurité
sur le continent européen et de permettre aux Etats témoignant d'une identité
européenne de rejoindre la communauté des valeurs européennes.
Ce qui est nouveau, c'est que l'on souligne l'intention de promouvoir un
développement économique et social à long terme dans les pays d'Europe de l'Est.
Il est relevé que l'aide de la Suisse à ces pays est une occasion unique d'intégrer les
impératifs écologiques au développement économique. Cela reflète parfaitement
l'esprit de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement (Sommet de Rio,
1992).
5 
Conflits d'objectifs
51 
Promotion du processus de réforme et de la stabilité
Le but premier de l'assistance suisse dans les Etats d'Europe centrale et orientale
est de promouvoir la stabilité et la cohésion de l'Europe. Un conflit peut toutefois
surgir lors de la mise en œuvre des mesures, entre le but de promouvoir la
démocratie et l'économie de marché et celui de soutenir la stabilité.
51 un pays ne réalise pas de progrès suffisants dans l'introduction d'un régime
démocratique, cela pourrait en principe empêcher l'engagement de l'aide suisse
alors que l'intérêt de la Suisse et de la communauté internationale des donateurs à
une situation stable prévaut et justifie donc l'octroi de l'aide.
Le DFAE, le DFF et le DFEP ont élaboré une interprétation de la notion de
conditionnante qui est notamment applicable dans les Etats de la CEI. Dans sa
réponse du 15 février 1995 à une question ordinaire urgente, le Conseil fédéral a
confirmé cette interprétation2'.
Comme le Conseil fédéral, la commission estime qu'il ne faut pas juger si les
conditions économiques et politiques sont remplies en se fondant sur les évolutions à
court terme. Ce qui importe, c'est de soutenir le processus de réforme dans son
ensemble.
52 
Conflits entre les objectifs et les moyens
Le processus de réforme qui évolue rapidement dans les pays d'Europe de l'Est
peut engendrer des conflits entre les buts et les moyens: les instruments de l'aide à
l'Europe de l'Est doivent être aussi conformes que possible aux principes de
l'économie de marché pour pouvoir atteindre leurs objectifs. Ainsi le financement
de projets d'investissement, dans le secteur privé nouveau et dynamique, par des
contributions non remboursables conduirait à des distorsions du marché et
') Message du 23 septembre 1991 concernant la poursuite de la coopération renforcée avec les
Etats d'Europe centrale et orientale.
2) Réponse du 15 février 1995 à la question ordinaire 95.1002 du conseiller national Gerold
Biïhrer.
905

finalement à une attribution inefficace des ressources. C'est pourquoi le finance-
ment des crédits constitue une condition du développement d'entreprises privées
compétitives.
La garantie de substitution permet, dans le cadre de l'aide financière, aux
entreprises productives de l'Europe centrale et orientale d'acquérir des biens
d'investissement ou d'équipement prioritaires, même dans les cas où la garantie
des risques à l'exportation (GRE) est exclue en raison des risques dans le pays en
question. A la différence de la garantie des risques à l'exportation dont l'objectif
est d'encourager l'exportation au départ de la Suisse et la création de places de
travail en Suisse, la garantie de substitution de l'aide financière a pour but le
développement d'un secteur de production compétitif dans les pays en cours de
réforme. Pour ces garanties, l'OFAEE exige en règle générale la caution d'une
banque d'Etat dans le pays bénéficiaire. Dans le cadre de la privatisation du
secteur bancaire en Europe orientale et centrale, on trouve de moins en moins de
banques susceptibles d'accorder des garanties fiables, et les crédits de livraison
demandés par les acheteurs privés ne peuvent plus être garantis. Dans le message
relatif à un projet d'arrêté fédéral de portée générale concernant la coopération
avec les Etats d'Europe de l'Est du 19 septembre 1994 (FF 1994 V 537), le Conseil
fédéral prévoit la reconnaissance de banques privées pour assurer des contre-
garanties.
Le Parlement a cr'éé, par l'arrêté fédéral du 24 mars 1995 (art. 8), la base légale
nécessaire à l'octroi de garanties de crédit. Jusqu'à présent, les garanties pour des
crédits commerciaux ont été accordés à l'Europe de l'Est par la Confédération sur
la base de décisions portant sur des crédits de programme concernant la
coopération avec les Etats d'Europe de l'Est. La législation sur la GRE ne
comprend pas la couverture de risques plus élevés ni du risque de ducroire.
Le conflit à proprement parler est engendré par la difficulté de trouver un
équilibre raisonnable entre les exigences du soutien de la privatisation d'une part
et la sûreté des engagements d'autre part.
Ce que l'on nomme les «debt-for-nature swaps» (mesures de désendettement)
constituent un exemple de combinaison réussie entre les différents objectifs.
L'intention de réduire les dettes est liée à l'objectif d'une meilleure protection de
l'environnement dans le pays bénéficiaire. En Europe centrale et orientale, la
Pologne représente un cas de pionniers:
10 pour cent des dettes publiques envers la Suisse sont attribuées à un fonds
d'investissement écologique au sein du conseil de fondation duquel la Suisse
siège. La Suisse a racheté à la valeur du marché, avec des fonds de financement,
les franchises des .exportateurs suisses qui ne sont pas couvertes par la GRE.
Les bénéficiaires de l'aide financière sont les pays destinataires ou les respon-
sables du projet dans les pays d'Europe orientale et centrale. Mais du fait que
l'aide financière est liée à la fourniture de produits suisses qui sont intéressants
sur le plan technique et financier, comparés aux produits d'autres pays, les
entreprises suisses d'exportation tirent un profit de cette forme de coopération.
Dans le cas idéal, c'est-à-dire s'il y a unanimité au plan international sur la qualité
de produits suisses, il n'y a pas de conflit entre l'aide au développement et la
promotion de l'exportation. En revanche dans tous les cas où cet aspect n'est pas
906

évident, il peut y avoir conflit entre le but primaire et l'objectif secondaire de
l'aide à l'Europe de l'Est. Dans de tels cas, une compétitivité efficace et la priorité
claire de la co-responsabilité solidaire doivent être prises en considération.
La Commission a examiné cette question de façon appprofondie lors de l'examen de
la mise en œuvre de l'aide à l'Europe de l'Est, sur la base d'exemples concrets. Elle a
formulé ses conclusions dans un chapitre suivant (cf. 8.3 Les bénéficiaires de l'aide
financière).
6 
Instruments de l'aide à l'Europe de l'Est
L'arrêté fédéral du 24 mars 1995 autorise par principe toute forme de coopération
qui serve les objectifs de l'aide à l'Europe de l'Est. Le Conseil fédéral se réserve
ainsi, à l'avenir également, la possibilité de faire preuve de souplesse face à tout
nouveau développement.
Au centre des efforts suisses se trouvent les deux formes de coopération,
technique et financière.
61 
Coopération technique
La coopération technique tend à mobiliser l'esprit d'initiative et les capacités des
bénéficiaires dans les pays en cours de réforme. Il s'agit essentiellement de
transmettre des expériences en matière d'organisation et des connaissances
scientifiques, culturelles et techniques; pour ce faire, la Suisse met à la disposition
des pays concernés des experts qualifiés qui sont appelés à participer à la
planification et à la mise en œuvre de travaux précis.
La coopération technique comprend donc aussi bien la mise à disposition de
personnel que les mesures de soutien dans le secteur concerné.
Les principaux critères retenus lors du choix et de la mise en oeuvre des projets de
coopération technique sont notamment la durabilité du projet, le caractère pilote
de celui-ci, les avantages comparatifs de la Suisse et le rapport coût-utilité.
A ce jour, la coopération technique suisse s'est concentrée sur l'économie, la
politique, la mise sur pied de structures étatiques et administratives, l'environne-
ment et l'énergie, les affaires sociales et la santé publique ainsi que la culture et la
science.
En règle générale, les activités de la coopération technique sont financées sur la
base d'une aide non remboursable. Afin d'éviter, à l'égard de bénéficiaires privés,
la création de distorsions du marché, on prévoit un remboursement en monnaie
locale de la contre-valeur sous forme d'un versement à un fonds spécial.
Pour les mesures relevant du domaine de la coopération technique, c'est le BCE
qui est compétent.
62 
Coopération financière
La seconde forme importante de coopération avec les Etats d'Europe de l'Est est
la coopération financière qui prend la forme d'aides financières (aide financière à
907

fonds perdus), d'aides à la balance des paiements, de mesures de désendettement
ou de garanties de crédits.
Les aides financières constituent l'instrument le plus important de la coopération
financière. Elles sont en principe allouées à des projets pour lesquels une grande
partie de l'investissement doit être effectué en devises. Elles sont engagées pour
des livraisons de biens et services suisses qui, comparés à l'offre internationale,
présentent des avantages à la fois techniques et financiers et ne pourraient être
financés sur une base purement commerciale. Selon la situation, il peut s'agir de
contributions non remboursables, de prêts ou d'intérêts subventionnés. On peut
aussi envisager une combinaison de moyens publics et privés.
Pour ces aides également, il est prévu qu'une partie au moins de la contre-valeur
de la livraison soit versée en monnaie locale sur un compte spécial. On veut ainsi
éviter des distorsions du marché.
Les garanties de crédit sont destinées à financer des livraisons par la Suisse de biens
d'équipement pour des projets dont on peut attendre un rendement permettant le
remboursement du capital et des intérêts. Elles constituent une réassurance pour
les risques à l'exportation et se substituent à la garantie des risques à l'exportation
qui n'est pas applicable dans beaucoup de pays de l'Europe de l'Est en raison de
risques trop élevés.
Elles sont allouées en priorité aux entreprises privées et pour la fourniture de
biens qui répondent à un besoin prioritaire dans le pays partenaire.
La Suisse participe également à des mesures de désendettement et à l'octroi d'aides
à la balance des paiements allouées par le Fonds monétaire international.
Pour les mesures relevant de l'aide financière, de l'encouragement des investisse-
ments et de la politique commerciale, c'est l'OFAEE qui est compétent.
63 
Rapports entre la coopération technique et l'aide financière
La question des rapports entre ces deux instruments, et en particulier la réparti-
tion des moyens, fait régulièrement l'objet de discussion au Parlement, au Conseil
fédéral et dans l'administration.
Dans l'ordonnance du 6 mai 19921), modifiée le 19 juin 1995, concernant la
poursuite de la coopération renforcée avec des Etats d'Europe centrale et
orientale, les compétences sont définies clairement: la DDACE est compétente
pour les mesures du domaine de la coopération technique, l'OFAEE l'est pour les
mesures dans le secteur de l'aide financière, de l'encouragement aux investisse-
ments et de la politique commerciale.
Les départements élaborent en commun les lignes directrices de l'aide suisse. La
coordination générale des mesures d'aide incombe au DFAE.
Le Conseil fédéral part du principe que, pour assurer la réussite du processus de
réformes, l'assistance (donc la coopération technique) aussi bien que le soutien
matériel sont nécessaires. Le gouvernement relève que les entretiens avec des
représentants des Etats d'Europe de l'Est font ressortir clairement qu'ils ne sont
')RS 172.017
908

pas seulement intéressés par ces deux formes de coopération, mais qu'ils sou-
lignent aussi l'importance de financements sous forme d'aides ou de garanties de
crédits, car ils peuvent contribuer à améliorer la situation matérielle de la
population sans laquelle il ne serait guère possible de mener à bien les réformes
politiques et économiques. Pour mettre en place les structures de l'économie de
marché dans lesquelles l'initiative privée pourra se développer, ces pays ont
d'urgence besoin d'une infrastructure adéquate, de biens d'investissements et
d'équipements ainsi que d'un approvisionnement en pièces détachées et en
produits semi-finis. L'expérience montre en outre, de l'avis du Conseil fédéral,
que le financement de biens et de services va au-delà de fournitures purement
ponctuelles, mais qu'il est souvent lié à des formations dans le domaine concerné
et à la poursuite de la collaboration (p. ex. investissements subséquents).1'
Par ailleurs, certains estiment que la répartition actuelle des deux instruments
entre le BCE et l'OFAEE devrait faire place à une solution plus souple. La notion
de coopération technique devrait être définie dans le sens où elle est comprise
dans la coopération suisse au développement. Selon cette conception, la coopéra-
tion technique comprend, outre la mise à disposition de personnel et des bourses,
également des projets combinés qui comportent toute une série d'éléments divers.
Seule cette forme plus étendue de coopération technique peut être adaptée aux
exigences réelles et aux besoins concrets d'un programme d'assistance. On
pourrait envisager une base possible de solution dans le fait que la DDACE et
l'OFAEE disposeraient de moyens leur permettant de financer également des
éléments de l'aide financière ou de la coopération technique.
La commission estime que la coopération technique et l'aide financière sont des
instruments adéquats: tous deux ont un but supérieur en commun, à savoir qu'ils
visent à soutenir les réformes économiques et politiques dans les Etats d'Europe
centrale et orientale. En tant qu'instruments complémentaires, ils doivent fournir leur
contribution.
Mais la coopération technique et l'aide financière sont également des instruments
autonomes. Exemples:
- Selon les constatations de l'OPCA, le BCE n'a pas une pratique uniforme en
matière d'attribution.
Pour l'aide financière, l'OFAEE conclut avec un pays donné un accord-cadre.
Dans le cadre de cet accord, l'OFAEE a défini quatre points forts. Les projets
sont financés sur la base de demandes présentées à l'OFAEE par le gouverne-
ment du pays bénéficiaire.
- Auprès des partenaires en Europe centrale ou orientale, le BCE suit une
démarche décentralisée (contact direct avec les partenaires locaux). En re-
vanche, l'aide financière de l'OFAEE adopte un mode d'action centralisé. Il
conclut des accords-cadres avec les gouvernements.
Les instruments d'aide à l'Europe de l'Est sont donc caractérisés par des différences
s'agissant de la méthode et du déroulement du travail, et à certains égards également
de la conception et des intérêts en présence. Ces différences fixent des limites objectives
à la coopération entre les deux 
offices.
'' Réponse du 24 février 1993 au postulat 92.3437 du Groupe démocrate-chrétien.
909

De l'avis de la commission, il est d'autant plus imponant que. la coopération
technique et l'aide financière ainsi que les compétences pour ces deux instruments
soient clairement définies. Dans les projets «combinés», on se heurtera toujours à la
question de savoir par exemple quand l'aspect formation d'un projet d'aide financière
est si important qu'il devient projet de coopération technique ou encore quand dans
un projet de la coopération technique, la part fourniture de biens prend une telle
ampleur qu'il devient un projet d'aide financière. Seule une compétence claire pour les
projets, bien identifiable de l'extérieur, permettra d'éviter que les projets ne soient
ballottés de part et d'autre et favorisera une collaboration efficace des offices pour
l'aide à l'Europe de l'Est.
La commission a exclu de son inspection la question de la répartition des moyens
entre les deux instruments de l'aide à l'Europe de l'Est.
A l'issue de son analyse de l'aide à l'Europe de l'Est, elle est arrivée à la conclusion
que le Conseil fédéral doit fixer des priorités claires également pour la répartition des
moyens. Il faut faire apparaître les effets des crédits gérés par l'OFAEE et ceux des
crédits gérés par le BCE.
1 
Organisation et déroulement des activités
71 
Organisation
711 
La centrale à Berne
Le DFAE et le DFEP sont responsables de l'utilisation des crédits de programme.
La coordination d'ensemble des mesures d'aide incombe au DFAE.
Au sein des départements, l'OFAEE pour l'aide financière et le BCE pour la
coopération technique sont compétents «pour la préparation, l'élaboration des
propositions, l'exécution, le contrôle et l'évaluation des mesures d'aide en faveur
des pays d'Europe centrale et orientale» (ordonnance du 6 mai 1992 concernant la
poursuite de la coopération renforcée avec des Etats d'Europe centrale et
orientale).
Les projets combinés qui comprennent des aspects relevant de la coopération
technique et de l'aide financière sont gérés en commun par l'OFAEE et le BCE.
Exemples: commercialisation en gros de produits agricoles en Pologne; formation
professionnelle et promotion des arts et métiers en Albanie; restauration du
musée des beaux arts à Tallinn, Estonie; formation des cadres du bâtiment,
Hongrie.
Aussi bien l'OFAEE que le BCE relèvent que des projets de l'aide financière qui
comportent des éléments de formation sont souvent financés en commun. D'autre
part, des livraisons de matériel se produisent également dans des projets de
coopération technique. Les limites ne peuvent pas toujours être tracées claire-
ment.
La collaboration des autres offices fédéraux s'effectue à trois niveaux:
- Comité interdépartemental des programmes: cet organe fixe des lignes direc-
trices pour la stratégie de l'aide à l'Europe de l'Est.
- Groupes d'experts sectoriels: ils sont institués par le comité interdépartemental
des programmes. Les offices fédéraux assumant des responsabilités en la
910

matière participent au groupe sectoriel concerné. Ces groupes étudient les
problèmes par secteur et évaluent certains projets.
- Contacts bilatéraux ad hoc: ces contacts avec certains offices fédéraux sont
établis selon les besoins.
712 
Les services extérieurs en Europe centrale et orientale
Les services extérieurs jouent un rôle important dans l'observation et l'évaluation
des processus de réformes qui ne progressent pas de la même façon dans tous les
pays d'Europe orientale et centrale. Les informations transmises régulièrement
par les ambassades sont également utiles pour les décisions portant sur le
domaine de l'aide. Outre la transmission d'informations, les ambassades jouent
dans certains cas également un rôle au niveau opérationnel, spécifique à un
projet. Selon ses propres déclarations, l'OFAEE demande souvent aussi l'avis des
ambassades sur des propositions concrètes de projets. Aussi bien l'OFAEE que le
BCE ont recours aux ambassades lors de leurs examens préliminaires ou de
l'exécution de projets. Ils trouvent cette collaboration positive.
Il y a quelques années, un bureau de coordination a été ouvert en Pologne, et
début 1995 un autre à Moscou, bureaux qui suivent aussi bien des projets de
coopération technique que des projets d'aide financière. Il est prévu d'ouvrir un
troisième bureau de coordination à Sofia. Lors de l'examen de deux projets d'aide
à l'Europe de l'Est en Pologne, le groupe de travail a eu l'occasion à deux reprises
d'entendre le responsable du bureau de coordination à Varsovie et de l'interroger
sur ses activités.
La commission a acquis la conviction que cette activité de coordination est impor-
tante. A la différence de la Délégation des finances, qui souhaite que soient fermés ces
services extérieurs ou qu'il en soit prévu dans chaque pays où l'aide suisse est financée
par les crédits destinés à l'Europe de l'Est, la commission préconise une solution
adaptée aux besoins pratiques, éventuellement limitée dans le temps.
La discussion sur la corruption en Europe de l'Est a aussi fait apparaître que de
sérieuses connaissances de la situation, des institutions et des personnes dans le pays
bénéficiaire constituent de bonnes conditions pour empêcher la corruption dans la
coopération avec l'Europe de l'Est.
713 
Intégration du BCE au sein de la DDACE
Le BCE a été créé en mai 1992 au moment de l'entrée en vigueur du deuxième
crédit de programme. Il résulte d'expériences peu satisfaisantes lors du premier
crédit, aux activités duquel trois directions avaient participé: la Direction poli-
tique pour le domaine politique et du développement de l'Etat, la Direction des
organisations internationales pour les domaines de la formation, de la culture et
de l'environnement ainsi que la Direction de la coopération au développement et
de l'aide humanitaire pour les domaines de l'agriculture et de l'approvisionne-
ment. Le rattachement du BCE à la Direction politique a été décidé également en
raison du fait que l'Europe de l'Est ne peut pas être assimilée au Tiers Monde.
911

A l'occasion de la réorganisation du Département fédéral des affaires étrangères,
le BCE a été intégré à la DDACE le 1er janvier 1995. De l'avis du Conseil fédéral,
plaident en faveur de cette intégration: l'organisation solide de la DDACE, les
capacités intellectuelles dans les domaines spécifiques ainsi que la longue expé-
rience en matière de coopération au développement.
La DDACE comprend donc trois secteurs d'activités: la coopération au déve-
loppement, l'aide humanitaire et l'aide aux pays de l'Est.
La commission espère que l'intégration du BCE à la DDA, qui devient ainsi DDACE,
permettra de renforcer l'organisation et les capacités spécifiques de la coopération
technique afin qu'à l'avenir les activités se déroulent de façon plus efficace et plus
expéditive.
72 
Déroulement des activités
Les coûts et le déroulement des activités des instruments de l'aide à l'Europe de
l'Est varient: alors que l'OFAEE s'occupe de projets d'une certaine envergure, le
BCE est responsable de nombreux projets d'un moindre coût. Il faut donc prévoir
un budget beaucoup plus élevé pour les frais administratifs et de contrôle pour les
projets d'aide technique que pour les projets d'aide financière.
721 
Pour les aides financières
Pour les aides financières à fonds perdus, des contrats-cadres ont été conclus avec
les Etats d'Europe centrale et orientale, à l'exception de l'Albanie et des Etats de
la CEI. Ces contrats, qui sont approuvés par le Conseil fédéral, fixent le montant
de l'aide et les domaines d'utilisation.
Le choix des domaines d'utilisation s'effectue sur la base de discussions avec les
services gouvernementaux ainsi que de rapports d'institutions internationales de
financement ou de conseillers suisses. L'OFAEE détermine avec les pays destina-
taires les domaines prioritaires dans lesquels des fournitures de biens de l'ex-
térieur sont nécessaires, qui ne sont pas déjà couverts par ailleurs et ne peuvent
être financés sur une base commerciale. En outre, l'action se limite aux domaines
dans lesquels la Suisse dispose de connaissances techniques spécifiques et
compétitives. Dans tous les pays où l'on a accordé des aides financières, l'OFAEE
avait abouti aux mêmes points forts dans les domaines environnement/énergie,
infrastructure et santé publique.
Les propositions de projets sont soumises par les pays partenaires à la Suisse. Dans '
ces pays, il existe un service qui est responsable de la coordination des aides
financières et qui transmet les différents projets de particuliers ou de services
gouvernementaux à la Suisse.
L'examen des projets porte sur la faisabilité technique et financière du projet, son
bien-fondé économique et - si nécessaire - son impact sur l'environnement. En
outre, les biens fournis par la Suisse doivent être compétitifs au niveau du rapport
qualité-prix. Les offices fédéraux compétents sur le plan technique sont appelés à
participer à l'examen des projets.
912

La réalisation du projet s'effectue comme suit: le service de coordination dans le
pays partenaire, les fournisseurs suisses et la Banque nationale suisse sont
informés de la décision positive sur le projet. Le projet est réalisé sur la base d'un
contrat de droit privé passé entre le fournisseur et les bénéficiaires du pays
partenaire. Le paiement est fait par l'intermédiaire de la Banque nationale selon
les conditions du contrat de livraison. Aucun argent n'est donc versé dans les pays
bénéficiaires.
722 
Pour les garanties de crédits
Les garanties ne sont accordées qu'à la condition que les pays bénéficiaires
puissent faire valoir un besoin prioritaire. Il s'agit d'encourager en premier lieu les
livraisons aux entreprises privées, y compris aux petites et moyennes entreprises.
Les entreprises d'Etat ne sont pas exclues pour autant. Celles-ci doivent toutefois
pouvoir tenir une place dans un contexte d'économie de marché et ne pas
dépendre durablement de l'aide publique.
Les garanties sont destinées à
1 financer des livraisons de biens et des services
suisses. Il s'agit essentiellement des catégories suivantes de biens: machines,
instruments de précision, pièces de rechange et produits pharmaceutiques. La
priorité est accordée à des livraisons destinées à promouvoir des activités
directement productives: fournitures de biens qui permettent des prestations
d'exportation supplémentaires avec part importante de création de valeurs ou la
poursuite des exportations existantes; livraisons d'entreprises suisses qui entre-
tiennent des relations particulières de coopération avec des entreprises locales,
participent à la couverture du risque ou peuvent fournir des contributions
importantes au niveau du savoir-faire technique; livraisons qui apportent une
contribution pour améliorer les conditions écologiques.
Les demandes de garanties de crédits sont examinées par l'OFAEE. Un expert de
la SSCM assiste l'OFAEE dans l'examen des demandes. Après l'accord de
l'OFAEE, la demande de garantie peut être présentée dans les trois mois à la
GRE.
723 
Pour la coopération technique
Selon les constatations de l'OPCA, le BCE dispose de plusieurs documents qui
peuvent être utilisés comme profil d'exigences pour les propositions de projets.
Elle n'a cependant pas pu trouver un profil contraignant, applicable à tous les
projets.
8 
Mise en œuvre
Sur mandat du groupe de travail, l'Organe parlementaire de contrôle de l'ad-
ministration a. évalué la mise en œuvre des projets à l'OFAEE et au BCE. Pour
cette évaluation, les deux services ont eu à répondre au total à quatorze questions
relatives à la mise en œuvre des projets et à la transparence dans l'attribution des
projets.
6l 
Feuille fédérale. 148' année. Vol. II
913

Les investigations se sont limitées aux projets financés grâce au deuxième crédit
de programme de l'aide destinée aux pays de l'Est. A l'OFAEE, l'évaluation n'a
porté que sur l'aide financière; au BCE, l'OPCA n'a examiné que les projets dont
ont bénéficié l'Albanie, la Hongrie et les pays de la CEI.
Se fondant sur les résultats de l'examen par l'OPCA ainsi que sur des entretiens
directs avec des représentants de l'administration, le groupe de travail est parvenu
aux conclusions suivantes:
81 
Organisation et gestion des projets
811 
A l'OFAEE
L'OFAEE a conclu avec la plupart des pays d'Europe centrale et orientale des
accords-cadres d'aide financière. Ceux-ci précisent la procédure selon laquelle les
projets seront choisis.
Pour contrôler et diriger ses projets, l'OFAEE dispose d'un programme central
d'administration qui s'articule en crédits-cadres, instruments, programmes et
projets.
Le contrôle des projets s'effectue sur la base d'une liste de gestion actualisée en
permanence qui permet de faire le point sur la préparation, les données impor-
tantes du projet ainsi que l'ensemble de l'engagement.
Les propositions de projets sont présentées à l'OFAEE par le service de
coordination du futur pays bénéficiaire. Pour ces propositions, il existe un profil
des exigences. Pour examiner les demandes, l'OFAEE utilise une procédure à
plusieurs niveaux. Les critères auxquels doit répondre un projet sont sa faisabilité
technique et financière, la compétitivité des produits suisses sur le marché
mondial, la justification économique du projet, l'existence sur place des infra-
structures et du personnel nécessaires et le respect de l'environnement.
Ces critères ne sont pas précisés et l'OFAEE se fonde largement sur les estimations de
ses conseillers pour prendre ses décisions. Il n'existe ni lignes directrices ni valeurs-
limites qui pourraient l'aider à cet égard. Les projets qui sont rentables sont exclus de
l'octroi d'aides financières. Le critère de la rentabilité n'est toutefois pas examiné assez
systématiquement.
(cf. recommandation 11.6 concernant l'aide financière: critères d'octroi)
La procédure indiquée dure en moyenne huit mois jusqu'à l'acceptation du projet.
Tout projet est en principe examiné sur place pendant sa réalisation. L'OFAEE
exige des responsables des rapports intermédiaires et un rapport final. Des
évaluations a posteriori sont prévues dans les deux ans qui suivent la clôture du
projet.
L'organisation et la gestion des projets de l'OFAEE sont en général claires, logiques et
pertinentes, de l'avis de la commission. Les instruments utilisés sont simples, efficaces
et ils permettent d'aller à l'essentiel.
L'organisation de la mise en œuvre des projets est telle que tous les projets sont
attribués sur la base des mêmes critères. Dans la plupart des cas, la pratique de
914

l'attribution correspond à la conception. Il est suffisamment 
tenu compte, dans
chaque cas,, de la nécessité de faire preuve de souplessse.
(cf. recommandation IL 7 concernant l'évaluation des projets)
812 
Au BCE
Le BCE dispose d'un modèle circulaire, appelé «cycle de projet», qui consigne, au
fur et à mesure, toutes les étapes d'un projet. A côté de cela, il possède toute une
série d'autres instruments, tels que grilles, listes de critères, etc., qui comportent
un ensemble d'exigences permettant de choisir les projets, de les gérer et de les
contrôler.
Depuis 1993, le BCE dispose en outre d'un système intégré qui lui permet de
gérer, par ordinateur, les données essentielles des différents projets. En revanche,
il lui manque une liste exhaustive des conditions que doit impérativement remplir
toute proposition.
Les listes de critères sont parfois très détaillées, ce qui reflète un travail de
réflexion et de conceptualisation considérable. Elles ne sont toutefois pas toujours
cohérentes et un accord entre les éléments conceptuels et le modèle dit de cycle
d'une part, ou entre ces éléments et le système intégré de gestion d'autre part,
n'est pas toujours évident au vu des documents mis à la disposition de l'OPCA. Il
n'existe pas non plus de directives écrites sur l'examen des projets, sur leur suivi, ni
sur la manière de les évaluer.
La plupart des projets du BCE sont présentés par des organismes suisses privés
(associations, œuvres d'entraide, etc.). Une fois qu'un projet a été approuvé, le
BCE consacre en moyenne quatre mois et demi à son étude. Pendant l'exécution
du projet, le BCE exerce généralement des contrôles sur place. Des responsables
du projet, il exige des rapports intermédiaires et un rapport final. Le modèle du
cycle prévoit enfin des évaluations externes a posteriori.
Le BCE dispose d'un grand nombre d'instruments qui lui permettent d'organiser et de
gérer des projets. Parfois très détaillés, ces instruments reflètent un grand travail de
conceptualisation.
Le BCE, qui n'est pleinement opérationnel que depuis relativement peu de temps, n'a
pas encore de conception intégrée et cohérente qui lui permette de choisir les projets,
d'en assurer le suivi et de les évaluer. Il n'y a donc pas de procédure fixe susceptible de
guider les spécialistes et les demandeurs potentiels. Ces derniers ne sont donc pas
assurés qu'ils seront traités de manière rigoureusement identique)
(cf. recommandation 11.8 concernant la nécessité d'une conception de l'évaluation.
82 
Objectifs et évaluation de l'efficacité
821 
A l'OFAEE
L'OFAEE indique comme buts supérieurs essentiels de l'aide financière l'instau-
ration de l'économie de marché et l'atténuation des coûts sociaux liés au
processus de réforme. Les projets doivent contribuer à la réalisation de ces buts
supérieurs.
915

La notion d'objectifs d'un projet n'est pas définie de la même manière pour tous
les projets par l'OFAEE. Le cahier des charges pour la procédure d'examen d'un
projet donné contient des exigences différentes quant à l'objectif d'un projet ou
d'un autre. Il manque l'exigence contraignante d'indicateurs permettant de
mesurer de façon tangible le succès d'un projet ainsi que de fixer un calendrier
déterminé. Pour certains projets, des évaluations a posteriori sont prévues afin de
vérifier que les mesures prises ont un effet durable.
La question de l'efficacité de l'aide financière, c'est-à-dire les objectifs sociaux ou
économiques atteints, n'est pas abordée par l'OFAEE. On n'a effectué jusqu'à
présent aucune évaluation d'efficacité.
Chacun des projets de l'OFAEE est nanti d'un objectif. Mais cela ne suffit pas dans de
nombreux cas pour juger de l'efficacité du projet. Il manque une conception globale
d'évaluation. En revanche, l'OFAEE contrôle si les livraisons et installations se sont
effectuées correctement.
(cf. recommandation 11.8 concernant la nécessité d'une conception de l'évaluation)
822 
Au BCE
Le BCE se fixe des objectifs d'ordre essentiellement qualitatif, qui souvent ne sont
pas formulés de manière explicite. La plupart des projets qu'il traite ne font
apparaître aucun indicateur de succès qui serait agende et mesurable.
Depuis 1992, une maison consultante externe suit le travail du BCE et l'évalue en
continu. Le travail de ce conseiller a surtout consisté à élaborer un certain nombre
de bases conceptuelles, organisationnelles et opérationnelles.
En principe, le BCE prévoit d'évaluer l'efficacité de ses projets. A la connaissance
de l'OPCA, aucun projet financé dans le cadré du deuxième crédit de programme
n'a été examiné quant à son efficacité jusqu'à présent et la situation ne devrait pas
changer dans un avenir proche.
La plupart des objectifs des projets du BCE sont fixés de manière relativement non
contraignante, ne permettant pas de juger s'ils ont atteint leurs objectifs.
Le BCE ne dispose d'aucune conception qui lui permettrait d'évaluer l'efficacité ni la
viabilité de la coopération technique.
83 
Les bénéficiaires de l'aide financière
L'aide financière profite en premier lieu aux pays ou plus précisément aux
responsables des projets dans les Etats d'Europe centrale ou orientale. Du fait
que l'aide financière est liée à la livraison de produits suisses compétitifs du point
de vue technique et financier sur le plan international, les entreprises suisses
d'exportation concernées tirent également profit de cette forme de coopération
avec l'Europe de l'Est. Cet aspect ne ressort pas clairement dans les bases légales
ni dans les documents de l'OFAEE. Si, a priori, l'aide au développement et la
promotion des exportations ne sont pas antinomiques, des conflits d'objectifs
peuvent, dans cette constellation, apparaître dans certains cas. Pour l'aide
financière aussi bien que pour les autres instruments de l'aide à l'Europe de l'Est,
916

on applique, en cas de conflits, le principe de la co-responsabilité solidaire défini
par le Conseil fédéral, c'est-à-dire que la priorité est donnée à l'intérêt des
bénéficiaires de l'aide. L'OFAEE tient compte de ces données en fixant des
critères stricts pour l'attribution de l'aide et en ne soutenant que des projets qui
sont présentés par les gouvernements des pays partenaires.
Jusqu'au 31 octobre 1994, pour le deuxième crédit de programme, 52 entreprises
de Suisse alémanique (80%) et de Suisse romande (20%) ont vendu aux pays de
l'Est, dans le cadre de l'aide financière fournie par l'OFAEE, pour 160 millions de
francs de marchandises. La mieux placée d'entre elles a emporté à elle seule près
de 19 pour cent de la totalité des crédits d'engagement.
Les projets ont été soumis à l'OFAEE par un service de coordination du pays
concerné. A l'origine d'un projet, on trouve souvent un service public du pays
destinataire qui souhaite importer des biens. Une demande sur deux est faite
conjointement par le pays de l'Est et une entreprise suisse.
L'aide financière bénéficie en premier lieu aux destinataires dans les pays d'Europe
centrale ou orientale. Du fait de la livraison de biens suisses, les fournisseurs de notre
pays en tirent en second lieu un bénéfice. La procédure appliquée par l'OFAEE pour
garantir la priorité de l'aide est pertinente.
(cf. recommandation 11.5 Bénéficiaires de l'aide financière)
84 
Domaines prioritaires au BCE
Le BCE distingue, pour les pays d'Europe centrale et orientale, des «programmes
sectoriels» et pour les pays de la CEI quatre «domaines». Il n'a pas fixé de
priorités précises ni de programmes par pays.
Néanmoins, d'après le BCE, la pratique a fait apparaître des domaines prioritaires
dans des pays particuliers. Dans le cas des pays d'Europe de l'Est examinés par
l'OPCA, l'Albanie et la Hongrie, deux tiers des moyens ont profité aux domaines
«économie/formation» et «politique/construction de l'Etat», bien qu'il n'y ait
jamais eu de définition conceptuelle de la priorité de ces deux secteurs ni
d'harmonisation avec les objectifs primordiaux. Dans le cas des pays de la CEI,
trois des quatre domaines ont profité à parts égales, un tiers chacun, des moyens
mis en œuvre.
Jusqu'à l'élaboration du rapport de la commission, le BCE n'avait pas défini de
domaines prioritaires à partir des objectifs primordiaux de l'aide à l'Europe de l'Est,
mais il est en train de les élaborer. Domaines et programmes sectoriels sont conçus de
manière très large. Ils donnent la possibilité d'agir dans un très grand nombre de
secteurs économiques ou sociaux des pays bénéficiaires.
9 
Cohérence de l'aide à l'Europe de l'Est
91 
Coordination internationale de l'aide à l'Europe de l'Est
Le groupe des pays occidentaux industrialisés (G-24) ainsi que les Institutions de
Bretton-Woods, Banque mondiale et Fonds monétaire international, jouent un
rôle central dans la mise en œuvre de l'aide suisse à l'Europe de l'Est.
917

Le G-24 coordonne, sous la direction de la Commission des CE, les mesures de
soutien en faveur des pays d'Europe centrale, orientale et méridionale en cours de
réforme. Les contacts au sein du G-24 aboutissent surtout à des échanges
d'informations et non à des conventions contraignantes.
La Banque européenne de reconstruction et de développement (BERD) com-
plète les contributions de la Banque mondiale et du Fonds monétaire inter-
national.
Les Institutions de Bretton-Woods ont institué des groupes consultatifs réunissant
certains pays. La Suisse doit pouvoir compter sur sa participation à ces groupes
consultatifs, notamment dans le secteur de la CEI où l'insécurité est grande. La
plupart des projets sont lancés à l'issue de séances des groupes consultatifs.
Le processus de transformation économique et politique en Europe de l'Est
continue à revêtir une grande importance. Si ce processus doit avoir un effet
stabilisateur, effet que vise l'aide suisse à l'Europe de l'Est, les pays d'Europe
centrale et orientale continueront dans les prochaines années à avoir un besoin
urgent de l'aide directe et indirecte des pays d'Europe occidentale.
Or ces mesures de soutien ne peuvent déployer de manière optimale l'effet
souhaité que si elles s'insèrent dans une conception internationale et font partie
d'une stratégie globale. L'aide à l'Europe de l'Est doit être moins éparpillée,
moins orientée en fonction des tensions du moment, mais en même temps tenir
davantage .compte des intérêts à long terme des différents pays bénéficiaires.
Bien que la commission soit consciente des possibilités limitées de l'aide suisse à
l'Europe de l'Est, elle estime indispensable que la Suisse renforce, avec les autres pays,
ses efforts visant à une coordination renforcée et plus efficace et à une plus grande
coopération dans l'aide à l'Europe de l'Est au niveau international.
L'insertion de l'aide suisse à l'Europe de l'Est dans les efforts internationaux a été
mentionnée comme objectif de cette aide dès le premier message. De l'avis unanime
de l'administration, des experts et de la commission, cet objectif n'a pas été atteint.
92 
Cohérence de l'aide suisse à l'Europe de l'Est
Afin que l'aide de la Suisse aux pays d'Europe de l'Est puisse atteindre ses
objectifs et puisse engendrer de réels succès, des priorités contraignantes à long
terme doivent être fixées. Seule une conception claire de l'aide à l'Europe de l'Est
permettra de résoudre les conflits d'objectifs et d'éliminer les tensions qui peuvent
naître entre la coopération technique et l'aide financière ou entre les services
compétents. Pour la répartition des moyens de l'aide suisse qui peuvent en
principe être engagés, il est également indispensable d'établir des critères précis.
Dans sa réponse du 24 février 1993 à un postulat de 1992 ') qui demandait une
conception claire de l'aide à l'Europe de l'Est, le Conseil fédéral a souligné que la
nécessité d'assister l'Europe centrale et orientale avait été dictée de manière
décisive par le facteur temps. Il fallait soutenir sans délai les forces favorables à la
réforme. Il s'agissait alors simultanément de réaliser des projets concrets, d'élabo-
') Réponse du 24 février 1993 au postulat 92.3437 du Groupe démocrate-chrétien.
918

jg 
rer d'entente avec les pays bénéficiaires des programmes spécifiques par pays, de
coordonner ceux-ci dans le cadre des actions internationales tout en définissant
une conception. Dans son message publié la même année, il renonçait d'emblée à
définir des pays de concentration parce que tous les pays d'Europe de l'Est avaient
de grands besoins. Le Conseil fédéral estime qu'une aide conforme aux objectifs
et efficace n'est possible que s'il est fait preuve de souplesse dans la répartition
concrète des crédits de programme, dans le cadre des critères supérieurs mention-
nés dans le message. Cette flexibilité se révèle nécessaire aussi bien dans le choix
des pays que dans la répartition des crédits par pays ou dans le choix des projets.
Des domaines prioritaires doivent en premier lieu être fixés s'agissant de l'aide
(domaines prioritaires sectoriels). Ils résultent des besoins définis comme priori-
taires par les pays bénéficiaires eux-mêmes, des objectifs de l'aide suisse à
l'Europe de l'Est indiqués dans les messages ainsi que de l'évaluation des
avantages comparatifs de l'offre suisse.
La commission constate que les objectifs de l'aide à l'Europe de l'Est sont formulés de
façon si large que l'on dispose d'une très grande liberté d'appréciation dans la mise en
œuvre. Les services compétents interprètent donc les buts supérieurs de l'aide à
l'Europe de l'Est en fonction de leurs tâches, de leurs instruments et de leurs
possibilités. Ils les appliquent de ce fait dans ce sens. L'OFAEE est essentiellement en
contact avec les gouvernements des pays partenaires et les milieux économiques, le
BCE travaille à un niveau où la sécurité du droit, les droits de l'homme et la
démocratie sont déterminants.
Cependant, il manque des directives précises du Conseil fédéral indiquant les critères
et priorités applicables à l'aide suisse destinée aux pays d'Europe centrale et orientale.
Pour cette raison et du fait du défaut de coordination, deux départements prennent des
décisions importantes en appliquant des priorités et des critères 
différents.
Dans le contexte exposé, il n'est guère possible de procéder à une évaluation de
l'efficacité de l'ensemble de l'aide à l'Europe de l'Est.
93 
Collaboration et coordination dans la mise en œuvre
La commission constate que ni l'OFAEE, ni le BCE n'ont de politique visant à
coordonner leurs activités. Chaque service semble donc penser et agir en solitaire.
Dans la pratique, les collaborateurs des deux services ainsi que les groupes de
spécialistes formés par les offices compétents exercent une certaine influence. Ils
se sont prononcés sur 25 pour cent (OFAEE) et 40 pour cent (BCE) des projets
agréés. Des consultations réciproques (le plus souvent sous forme d'envois
d'informations) ont en outre eu lieu pour 20 à 30 pour cent de tous les projets
agréés dans le cadre de la procédure d'examen des projets. Par contre, il n'y a pas
eu d'évaluation commune de secteurs ou de pays concernés et il n'est pas prévu
d'en faire.
L 'OFAEE et le BCE harmonisent peu leurs conceptions et collaborent peu. On ne
'perçoit pas, au niveau de la mise en œuvre des projets, d'efforts 
visibles qui
permettraient de dégager des synergies en vue d'accroître l'efficacité 
de l'aide à
l'Europe de l'Est.
919

10 
Processus de formation
10.1 
Dynamique du processus de réformes
Le développement dans les pays en cours de réformes de l'Europe centrale et
orientale est caractérisé par une forte dynamique. Des différences toujours plus
marquées apparaissent entre ces pays dans leurs progrès sur la voie de la
démocratisation et de l'économie de marché. Le choix et l'engagement des
instruments de l'aide suisse à l'Europe de l'Est doivent donc tenir compte des
stades différents dans le processus de réforme. L'OFAEE n'accorde par exemple,
pour le moment, que des financements à fonds perdus à l'Albanie, car le
financement de crédits grèverait trop lourdement les faibles ressources de ce pays.
Mais le moment viendra où cette forme d'aide sera possible également. En
Pologne, l'OFAEE accorde aussi bien des aides financières que des garanties de
crédits. Entre-temps, la GRE peut de nouveau intervenir en Pologne, raison pour
laquelle on a retiré les garanties de crédits de l'aide à l'Europe de l'Est.
Par ailleurs, les instruments doivent également s'adapter au développement
sectoriel et touchant l'ensemble de l'économie dans le pays destinataire: des
secteurs deviennent des domaines économiquement rentables qui peuvent être
financés par des moyens conformes aux règles du marché.
Avec le développement rapide se posera également la question d'une certaine
gradation des pays les plus avancés. Et ce d'autant plus que les moyens à
disposition ont subi des diminutions du fait des réductions budgétaires par rapport
à la planification financière.
10.2 
Réalité de la politique financière
Les experts relèvent fréquemment que les moyens disponibles ne sont pas
suffisants au regard des objectifs légaux et des attentes de l'aide suisse à l'Europe
de l'Est. Entre les exigences et la réalité de la politique financière, il y a un
gouffre. C'est la raison pour laquelle il arrive régulièrement que même de bons
projets ne puissent être réalisés à cause des limites mises aux moyens financiers.
La raréfaction des moyens a conduit par exemple le BCE à envisager une
concentration de l'aide sur les pays qui en ont le plus besoin (p. ex. l'Albanie ou la
Bulgarie). Le BCE a limité sa coopération avec les Etats de la CEI au soutien
accordé à deux pays: la Russie et le Kirghizistan.
Les restrictions budgétaires ont du reste conduit à étaler sur une période plus
longue que prévu les financements promis à certains pays.
10.3 
Intégration du BCE à la DDACE
Durant l'inspection, la réorganisation du DFAE et , de ce fait, l'intégration du
BCE à la DDACE ont eu lieu. A cette occasion, le groupe de travail a eu des
entretiens aussi bien avec l'ancien responsable du BCE qu'avec des représentants
de l'OFAEE et avec le directeur et le sous-directeur de la DDACE. Il a demandé
des informations sur les buts et le calendrier de cette intégration. Il s'est
920

notamment intéressé à la question de savoir quels seront les effets de la nouvelle
structure sur la collaboration avec l'OFAEE - qui est fortement marquée par le
dualisme entre la coopération technique et l'aide financière.
A cet égard, la commission relève qu'elle disposait d'informations sur des change-
ments prévus, concernant par exemple le rapport entre la coopération technique et
l'aide financière, 'mais que ces informations n'avaient pas été portées à la connais-
sance de l'OFAEE par la DDACE.
10.4 
Contacts personnels
Le groupe de travail a retiré une impression favorable des connaissances tech-
niques et de l'engagement des collaborateurs de l'OFAEE et du BCE, qui étaient
à sa disposition durant toute l'inspection. Le groupe a toujours été informé de
façon compétente et on lui a répondu avec diligence. En revanche, des désaccords
sont apparus sur certaines questions spécifiques avec des représentants de
l'administration, ce qui a permis aussi bien au groupe de travail qu'à l'ad-
ministration d'en tirer des leçons.
11 
Recommandations
11.1 
Informations
Dans la procédure préliminaire, les responsables de propositions de projets ont un
grand travail. La commission estime qu'il serait possible de réduire ce travail en
fournissant aux intéressés une information plus sélective et plus précise.
Le Conseil fédéral veille à améliorer l'information et les conseils destinés aux
intéressés dans les deux domaines de l'aide à l'Europe de l'Est.
11.2 
Désignation de la DDACE
La nouvelle désignation «Direction de la coopération au développement, de l'aide
humanitaire et de la coopération technique avec les pays d'Europe centrale et
orientale» n'est pas seulement très lourde. Elle incite à penser, du moins en
apparence, que l'on met sur un même plan l'Europe de l'Est et le Tiers Monde.
La désignation DDACE doit être adaptée aux nouvelles données.
11.3 
Services extérieurs
Actuellement, il existe deux bureaux de coordination, l'un à Varsovie, l'autre à
Moscou. La commission a acquis la conviction que ces bureaux jouent un rôle
important.
La commission estime que les bureaux de coordination doivent intervenir lorsque
l'aide à l'Europe de l'Est est concentrée sur certains pays. La durée de leur action
doit éventuellement être limitée.
Les coordinateurs sont rémunérés sur le crédit de programme. Ils ne figurent donc
pas dans l'effectif du personnel des offices.
921

11.4 
Coopération technique et aide financière
La commission part du principe que ces deux instruments sont opportuns. Elle
constate toutefois que leurs conceptions ne sont guère harmonisées et que la
coopération pratique entre l'OFAEE et le BCE est insuffisante.
La collaboration et la coordination entre les services compétents, ainsi que la
complémentarité des deux instruments doivent être améliorées.
La commission estime qu'il faut renforcer la cohérence et la coordination dans
l'aide à l'Europe de l'Est en donnant un rôle plus actif au CIP et aux groupes
spécialisés. Il y a lieu d'examiner s'il serait opportun d'instaurer une co-présidence
du CIP par des représentants de l'OFAEE et du BCE.
11.5 
Bénéficiaires de l'aide financière
Pour la commission, seule la libre concurrence peut garantir que l'aide financière
est en premier lieu utilisée au profit des bénéficiaires de l'Europe de l'Est et que
cet instrument ne sert pas à promouvoir purement et simplement nos exporta-
tions.
Selon l'OFAEE, seuls peuvent être livrés des produits qui sont compétitifs sur le
plan international. En revanche, la commission n'a pu trouver de critères nuancés
pour la compétitivité au sein de la Suisse.
Il convient de fixer avec précision des critères portant sur la compétitivité en
Suisse.
11.6 
Aide financière: critères d'octroi
En examinant les projets du domaine de l'énergie en Pologne, la commission a
constaté que la question de la rentabilité financière n'était pas examinée systéma-
tiquement. Or ce n'est que si la rentabilité d'un projet n'est pas garantie que l'on
peut accorder l'aide financière sous une forme non remboursable et non des
garanties de crédits.
Il convient de réexaminer les critères d'octroi d'aides financières dans le cadre de
l'aide à l'Europe de l'Est afin de la compléter et d'en préciser l'application
pratique.
11.7 ' 
Evaluation des expériences
L'OFAEE et le BCE ne tiennent pas compte de façon assez conséquente, dans de
nouveaux projets, des expériences faites concrètement dans des projets. Le BCE a
certes une conception circulaire prévoyant que les expériences soient intégrées en
permanence dans les nouveaux projets, mais celle-ci est trop peu utilisée.
Il convient de prévoir une évaluation et une répercussion des analyses sur
l'organisation de la mise en œuvre ainsi que sur les conditions générales de tous
les instruments de l'aide à l'Europe de l'Est au niveau conceptuel et politique.
922

11.8 
Buts et évaluation de l'efficacité
Les objectifs, dans les deux services, ne sont pas fixés de façon contraignante, ce
qui rend impossible un examen de l'efficacité des projets.
Dans l'élaboration du projet, il faut prévoir une conception de l'évaluation et les
moyens nécessaires pour y procéder. Le contrôle portera sur l'efficacité et l'effet
durable des instruments.
11.9 
Contrôle du succès
Selon l'article 17 de l'arrêté fédéral du 24 mars 1995, le Conseil fédéral présente
chaque année aux commissions parlementaires compétentes un rapport «sur les
conséquences des mesures prises, établies sur la base d'évaluations».
La commission recommande d'inclure, dans le rapport présenté chaque année à
la commission parlementaire compétente par le Conseil fédéral sur les consé-
quences des mesures prises, établies sur la base d'évaluations, aussi bien le
contrôle de l'aide à l'Europe de l'Est dans son ensemble que l'examen des projets.
11.10 
Lutte contre la corruption
La commission a constaté que des mesures sont prises pour lutter efficacement
contre les manœuvres corruptives.
Le Conseil fédéral veille à ce qu'une attention particulière soit accordée au
problème de la corruption lors de l'élaboration et du suivi des projets.
12 
Poursuite des travaux
La commission de gestion demande au Conseil fédéral de prendre acte du présent
rapport et des recommandations avant la fin de mars 1996. Elle souhaite recevoir
avant la fin de mars 1997 un rapport sur les mesures prises à la suite du présent
rapport.
21 novembre 1995 
Pour le groupe de travail:
La présidente, Ursula Mauch, conseillère nationale
La secrétaire de la commission,
M. Wallimann-Bornatico
21 novembre 1995 
Pour la Commission de gestion:
Le président: Ueli Maurer, conseiller national
N38383
923

Annexe l
Projets examinés par le Groupe de travail
1. Projets pour l'approvisionnement électrique en Pologne
(installations de distribution pour assurer l'approvisionnement électrique)
Les projets dans le secteur de l'énergie en Pologne s'inscrivent presque exclusivement
dans le cadre du premier crédit de programme. Sur cette base, on peut tirer des
conclusions concernant la conception de l'engagement et un certain nombre de
leçons.
Centrale électrique de Rybnik: En mars 1991, le gouvernement polonais a présenté
à l'OFAEE une première demande de financement à fonds perdu comportant
deux interrupteurs à haute tension, livrables par ABB, Zurich. La deuxième
demande définitive du 6 janvier 1992 comportait une livraison d'une valeur de
390032 francs. L'OFAEE a approuvé la demande en avril 1992. Dans un
document de travail interne de septembre 1993, l'OFAEE a considéré ce traite-
. ment de faveur comme «rentable a priori».
La centrale électrique de Rybnik doit fournir une contrepartie de l'ordre de 65
pour cent de la livraison en monnaie locale et la verser avec intérêt au fonds de
contrepartie.
Système de conduite pour la centrale de Zarnowiec: En juillet 1992, la direction de la
centrale de Zarnowiec a soumis au gouvernement polonais une demande en vue
du financement, dans le cadre de l'aide financière de la Suisse, de la fourniture par
ABB d'un système de conduite d'une valeur de 4,3 millions de francs. Les experts
de l'entreprise Elektrowatt ont examiné la demande sur place, en juillet 1993, et
ont trouvé le projet opportun; ils ont recommandé de l'inclure dans une série de
nouveaux projets dans le secteur de l'énergie.
L'OFAEE a repoussé la demande le 7 octobre 1993, arguant du fait que le projet
était rentable et que l'aide financière à fonds perdu ne se justifiait pas. La
possibilité d'obtenir une garantie de crédit pour un financement sur une base
commerciale a été indiquée au requérant.
Personnes entendues:
Rudolf Ramsauer, OFAEE
Paul Leuenberger, coordinateur à Varsovie, OFAEE
Helmut Irschlinger, ABB
Heinrich Brunner, Elektrowatt SA
Eduard Kiener, Office fédéral de l'énergie
2. Projet «Mother and Child» à Katowice (Pologne)
Cet exemple revêt un caractère de modèle et a déjà permis de mettre sur pied d'autres
projets semblables. // convient de relever particulièrement l'efficacité 
des mesures
prises (recul massif de la mortalité infantile).
Le projet «Mother and Child» à Katowice est destiné à équiper 34 centres
régionaux et une partie des 104 centres locaux de santé dans la Voïévodie pour le
924

diagnostic et les soins intensifs aux nouveaux-nés. Le programme permet de
mettre en place une structure cohérente sur tout le territoire de la Voïévodie de
telle sorte que les bébés puissent être examinés et préparés dans les centres de
santé locaux et transportés dans de bonnes conditions vers les hôpitaux pour être
soignés.
Le programme comprend des livraisons de matériel pour un montant de douze
millions de francs (sonographes, pompes à infusion, respirateurs, etc.), de pièces
de rechange pour deux millions de francs ainsi que des prestations de services
(formation) jusqu'à un million de francs. Les coûts de personnel et de mise en
œuvre locale sont mis à la charge du budget de la Voïévodie.
Le coût du projet qualifié de prioritaire dans le domaine de la santé se monte à
quinze millions de francs.
Personnes entendues:
Rudolf Ramsauer, OFAEE
Paul Leuenberger, coordinateur à Varsovie, OFAEE
Christine Rutschmann, Croix-Rouge suisse
Robert Riedweg, Ameda SA
Volker Schulte, BCE
3. Projet de livraison de bétail d'élevage à la Russie
Ce projet se situe à la limite entre la coopération technique et l'aide financière. Sur cet
exemple, la commission a pu examiner la collaboration et la coordination entre ces
deux instruments que constituent la coopération technique et l'aide financière, ou plus
précisément entre les services responsables dans ces secteurs.
L'OFAEE aussi bien que le BCE ont repoussé ce projet.
Un premier projet d'assistance de la Russie dans sa réforme du secteur agro-
industriel, en date du 4 mai 1992, prévoyait une contribution annuelle de 1 784 940
francs pour l'exportation vers la Russie de 550 animaux de race achetés en Suisse.
Le BCE a rejeté la demande en relevant les points forts du programme agricole
suisse en faveur de l'Europe de l'Est, les moyens limités mis à disposition et la
question de la compétence au sein de l'administration fédérale. L'OFAEE a
répondu au requérant qu'il s'agissait d'un projet commercial et que celui-ci ne
pouvait être soutenu par des aides financières non remboursables.
Dans une seconde demande d'octobre 1993, le projet avait été redimensionné
financièrement et prévoyait également un programme pluriannuel avec des frais
subséquents. Entre-temps, le cadre du programme bilatéral avait été défini, l'aide
devant se concentrer sur deux districts. Des études complémentaires n'ont pas
abouti à d'autres conclusions. Un soutien officiel du projet par l'Eglise orthodoxe
russe n'a pas non plus pu changer la décision négative du 23 novembre 1993.
Personnes entendues:
Eric Martin, BCE
Denis Kobel, BCE
Jacques Derron, OFAEE
Hans Popp, Office fédéral de l'agriculture
925

4. Fondation «Transfer»
'Le groupe de travail a choisi ce projet parce que la Confédération, après plusieurs
années d'engagement, a dû se retirer en enregistrant des pertes financières. 
L'affaire
avait fait grand bruit dans les médias.
La commission constate que des erreurs ont été commises: elle critique notamment la
collaboration empreinte de méfiance entre la Fondation et le BCE. Les problèmes de
communication au sein de la Fondation n'ont pas contribué à améliorer le dialogue
entre celle-ci et l'administration. Des problèmes humains et organisationnels au BCE
ont entravé également la collaboration.
Le BCE a tiré les leçons de ce projet et élaboré de nouvelles formes pour la base de
coopération avec des responsables privés de projets.
L'examen a porté en premier lieu sur les relations du BCE avec la Fondation, sur la
question du contrôle de la Fondation ainsi que sur d'éventuelles violations du contrat.
L'échec de ce projet permettra de tirer des leçons pour des activités futures dans ce
domaine.
La Délégation des finances a examiné les conséquences financières pour la Confédé-
ration. Elle est intervenue pour que l'interruption du projet ne lèse pas des enseignants
ou des étudiants dans les Etats d'Europe de l'Est.
6000 étudiants ont suivi les cours proposés par la Fondation «Transfer»; 1300 d'entre
eux avaient obtenu leur diplôme au milieu de l'année 1994.
La Fondation «Transfer» avait été créée en juin 1990, dans le but de soutenir le
processus de réforme en cours dans les pays d'Europe centrale et orientale en
dispensant des connaissances de base en gestion de l'entreprise. Ces cours
s'adressaient en premier lieu aux cadres inférieurs et moyens ainsi qu'aux petites
et moyennes entreprises. Le but du projet était d'aboutir à des organisations de
formation financièrement autonomes dans les pays bénéficiaires.
En décembre 1990, Transfer a obtenu, de la Direction des organisations inter-
nationales - ainsi qu'elle se nommait alors - une première tranche de 600 000
francs sur le crédit destiné à l'Europe de l'Est, sur demande du gouvernement
tchécoslovaque. Cette somme a permis à la Fondation en Tchécoslovaquie de
commencer à former des enseignants et de préparer du matériel pédagogique. En
même temps, une organisation de formation décentralisée a été mise en place.
Par sa contribution, la Confédération avait pris en charge environ 70 pour cent des
coûts. Dans sa phase initiale, la Fondation était en outre soutenue par l'économie
privée, certains cantons et la Principauté de Liechstenstein.
En 1991, la Direction des organisations internationales accorda à la Fondation de
nouvelles contributions pour des montants de 59 000 et 400 000 francs.
Début 1992, Transfer commença à mettre sur pied cinq centres de formation à
Pragues, Bratislava, Brno, Kosice et Ostrava.
En novembre de la même année, la Fondation avait informé le BCE du
déroulement satisfaisant de ses activités. La Confédération avait pris en charge un
déficit de 200000 francs, Transfer s'étant engagée à faire en sorte d'arriver à
couvrir ses propres frais jusqu'à l'été 1993.
926

Compte tenu du nombre élevé d'étudiants inscrits dans les centres, la Fondation a
décidé d'étendre ses activités à la région de la Baltique et à la Bulgarie. La
Fondation Soros s'est déclarée prête à se charger de 30 à 40 pour cent des frais
destinés à couvrir la réalisation du projet en Bulgarie et dans la région de la
Baltique.
Fin 1992, la Tchécoslovaquie s'est divisée en deux, Transfer s'est aussi scindée en
Transfer Tchéquie et Transfer Slovaquie. Le BCE, qui entre-temps avait pris la
responsabilité des opérations, pressait les fondations locales de Tchéquie et de
Slovaquie de devenir autonomes juridiquement.
Au début de 1993, des changements se sont produits à la tête de Transfer. En mars
1993, le BCE a été informé de problèmes touchant l'organisation et les finances de
la Fondation Transfer. La Fondation Soros s'est retirée en tant que bailleur de
fonds de la région de la Baltique et de la Bulgarie. Une crise de confiance a alors
éclaté entre la Fondation Transfer et le BCE.
Le BCE a chargé EC-Consulting d'évaluer les projets Transfer. Ce bureau a donné
un avis favorable sur le projet, mais a relevé des problèmes qui pourraient être
résolus à certaines conditions. Le BCE a demandé en août 1993 à la Fondation de
remplir quelques-unes de ces conditions.
Les tensions s'étant aggravées entre Transfer et le BCE, ce dernier a demandé au
Contrôle fédéral des finances de participer à l'examen du budget 1994 de la
Fondation. Un financement transitoire n'ayant pu être convenu, le DFAE s'est
retiré du projet à la fin de mai 1994.
En juin 1994, la Fondation Transfer a été mise en liquidation et les modalités de
sortie ont été négociées. Une indemnisation volontaire a été fixée pour des
prestations payées et non fournies aux étudiants.
Personnes entendues:
- Peter Facklam, président du conseil de fondation
- Peter Fehlmann, sen., ancien membre du conseil de fondation
- Peter Fehlmann, jun., chef de projet
- Josef Feldmann, ancien président du conseil de fondation
- Toni Hagen, membre du conseil de fondation
- Hans-Dirk Kritzler, AKAD Allemagne, ancien directeur
- Herbert Maissen, président du groupe AKAD, membre du conseil de fondation
N38383
927

Annexe 2
Organe parlementaire
de contrôle de l'administration 
3003 Berne, le 10 juillet 1995
A la Commission de gestion
du Conseil national
Examen de la mise en œuvre des projets de l'aide suisse
à l'Europe orientale
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Dans le cadre de l'examen auquel vous avez procédé de la mise en oeuvre des
projets de l'aide à l'Europe orientale, vous avez chargé l'Organe parlementaire de
contrôle de l'administration
1. 
d'évaluer la mise en œuvre des projets de l'Office fédéral des affaires
économiques extérieures (OFAEE) et du Bureau de coopération avec
l'Europe orientale et centrale et
2. 
de déterminer, en prenant pour exemples deux projets relevant du domaine
de l'énergie en Pologne, si l'aide financière et les garanties de crédit sont
octroyées judicieusement par l'OFAEE.
Nous fondant sur notre enquête, nous pouvons, pour l'essentiel, faire les constata-
tions suivantes:
- L'Office fédéral des affaires économiques extérieures dispose de moyens appro-
priés pour adjuger des mandats et assurer efficacement le suivi de ses projets.
Cela permet de concentrer les versements de contributions financières sur les
domaines prioritaires choisis et de traiter tous les projets soumis d'une façon
uniforme. Cependant, les critères d'autorisation ne sont pas toujours suffisam-
ment définis et spécifiés. On ne procède pas à une étude systématique de la
rentabilité financière des projets, ce qui est pourtant une condition essentielle
pour l'octroi d'une aide financière non-remboursable. Souvent, ni les objectifs à
atteindre dans le cadre des différents projets, ni les délais ne sont suffisamment
précisés, de sorte qu'il n'est pas possible de procéder à une évaluation de
l'efficacité du point de vue quantitatif.
- Certains des instruments de la mise en œuvre dont dispose le Bureau de
coopération avec l'Europe orientale et centrale sont très différenciés. Ils résultent
manifestement d'un grand travail de conceptualisation. Cependant, le bureau
n'a pas de procédure de mise en œuvre contraignante et cohérente, susceptible
de garantir un mode uniforme d'adjudication des projets. En général, les
objectifs que le bureau entend atteindre par ses projets sont assez flous; de plus,
les délais de réalisation ne sont pas indiqués. Par conséquent, des conditions
indispensables pour procéder plus tard à une évaluation de l'efficacité font
928

défaut. En outre, le bureau n'a pas choisi de domaines prioritaires ni déterminé
d'ordre de priorité ou élaboré de programmes pour les différents pays, de
manière à optimiser l'effet que peuvent avoir les moyens limités dont dispose la
coopération technique.
- Les conceptions de l'Office fédéral des affaires'économiques extérieures et du
Bureau de coopération avec l'Europe orientale et centrale ne coïncident que
rarement; la coopération entre les deux services sur le plan pratique est faible. On
ne relève guère d'efforts visant à obtenir un effet de synergie en vue d'assurer la
cohérence et l'efficacité de l'aide que notre pays fournit à l'Europe de l'Est.
Nous vous prions d'en prendre connaissance et d'agréer, Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs, l'expression de notre haute considération.
10 juillet 1995 
Organe parlementaire
de contrôle de l'administration:
Le chef, M. Spinatsch
N38383
62 Feuille fédérale. 148" année. Vol. II 
929

Annexe 3
Crédits de programme
(Etat le 31 décembre 1994)
OFAEE
Crédit de
programme
Engagés
Disponibles2^
Payés
BCE
Crédit de
programme
Engagés
Disponibles ^
Payés
Total
Confédération
Crédit de
programme
Engagés
Disponibles2^
Payés
1" crédit
de programme
En millions de francs
196
196
94
54
53,9
50,9
250
249,9
144,9
2' crédit
de programme
En millions de francs
1050
758,3
185,4
350
165,1
103,1
1400
923,4
288,5
Total
En millions de francs
1246
954,3
278,5
279,4 !)
404
219
160,4
154
1650
1173,3
438,9
433,4
En
pour-
cent
100
76,6
22,4
22,4
100
54,2
39,7
38,1
100
71,1
26,6
26,3
0 Différence 0,9 million
Report de crédit 1993 à 1994: 0,9 million
2> Crédits de paiement
du crédit accordé sous forme de prêt
approuvés jusqu'au 31 décembre 1994
N38383
930

jf 
Annexe 4
Liste des personnes entendues
Commission de politique extérieure (CPE)
- Ernst Mühlemann, conseiller national, président de la CPE
Département fédéral des affaires étrangères (DFAE)
- Jakob Kellenberger, directeur de la Direction politique
- Franz von Däniken, directeur suppléant de la Direction politique
- Werner Baumann, sous-directeur de la Direction du droit international public
- Walter Fust, directeur de la Direction de la coopération au développement et
de l'aide humanitaire
- Rudolf Dannecker, sous-directeur de la Direction de la coopération au déve-
loppement et de l'aide humanitaire
Bureau de coopération avec l'Europe de l'Est (BCE)
- Eric Martin, responsable de la coopération avec l'Europe de l'Est
- Carlos Orga, responsable suppléant de la coopération avec l'Europe de l'Est
- Lucio Canonica, responsable suppléant de la coopération avec l'Europe de l'Est
- Denis Knobel, collaborateur diplomatique
- Volker Schulte, adjoint scientifique
- Markus Durst, adjoint scientifique
- Ernst Schaltegger, conseiller
Département fédéral des finances (DFF)
- Peter Probst, directeur du Contrôle fédéral des finances
- Hans-Rudolf Wagner, Contrôle fédéral des finances, chef de section, Division
subventions fédérales et constructions
- Valérie Eggimann-Lanz, Contrôle fédéral des finances, suppléante, Division
des subventions fédérales et constructions
Département fédéral de justice et police (DFJP)
- Urs von Däniken, chef de la Police fédérale
Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie
(DFTCE)
- Eduard Kiener, Office fédéral de l'énergie
Département fédéral de l'économie publique (DFEP)
- Hans Popp, Office fédéral de l'agriculture
Office fédéral des affaires économiques extérieures (OFAEE)
- Franz Blankart, directeur de l'Office fédéral des affaires économiques ex-
térieures
- Rudolf Ramsauer, sous-directeur de l'Office fédéral des affaires économiques
extérieures
931

- Paul Obrist, chef de la division Soutien économique aux pays de l'Europe
centrale et orientale
- Daniel Stauffacher, chef de la section Aide financière pour l'Europe de l'Est
- Jacques Derron, chef de la section Aide financière pour les Etats de la CEI
- Romain Darbellay, suppléant du chef de la section Aide financière pour
l'Europe de l'Est
- Paul Leuenberger, coordinateur, Varsovie
- Patrick Wagner, attaché commercial, coordinateur pour l'aide à l'Europe de
l'Est, Moscou
Croix-Rouge suisse
- Martin Fuhrer
- Christine Rutschmann
Fondation Transfer
- Peter Facklam, président du conseil de fondation
- Peter Fehlmann, sen., ancien membre du conseil de fondation
- Peter Fehlmann, jun., chef de projet
- Josef Feldmann, ancien président du conseil de fondation
- Toni Hagen, membre du conseil de fondation
- Hans-Dirk Kritzler, AKAD Allemagne, ancien directeur
- Herbert Maissen, président du groupe AKAD, membre du conseil de fondation
Entreprises privées
- Heinrich Brunner, Elektrowatt SA
- Oskar Bühler, Bühler SA
- Helmut Irschlinger, Asea Brown & Boweri
- Robert Riedweg, Ameda SA
- Rainer Schaad, Interman
N38383
932

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Aide à l'Europe de l'Est Rapport de la Commission de gestion du Conseil national sur son
inspection du 21 novembre 1995
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1996
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
21
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
28.05.1996
Date
Data
Seite
897-932
Page
Pagina
Ref. No
10 108 620
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.
Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.
Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.