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2006-1314 
7373 
06.069 
Message 
concernant l’Accord entre la Confédération suisse et 
les Etats-Unis d’Amérique sur la constitution d’équipes communes 
d’enquête pour lutter contre le terrorisme et son financement 
du 6 septembre 2006 
 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Nous avons l’honneur de vous soumettre par le présent message, en vous proposant 
de l’adopter, un projet d’arrêté fédéral portant approbation de l’Accord du 12 juillet 
2006 entre la Confédération suisse et les Etats-Unis d’Amérique sur la constitution 
d’équipes communes d’enquête pour lutter contre le terrorisme et son financement. 
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre haute considération. 
6 septembre 2006 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

7374 
Condensé 
Après les attentats terroristes perpétrés aux Etats-Unis, le 11 septembre 2001, la 
coopération internationale en matière de lutte contre le terrorisme s’est intensifiée. 
La Suisse a ratifié et mis en application douze conventions et protocoles addition-
nels conclus sous l’égide de l’ONU et elle a renforcé son dispositif de droit pénal en 
ce domaine (cf. FF 2002 5014). Afin de faciliter la conduite des enquêtes menées 
par les autorités de poursuite pénale de la Confédération et des Etats-Unis 
d’Amérique au sujet des attentats du 11 septembre 2001, le Conseil fédéral a conclu 
avec les représentants du gouvernement américain l’accord intitulé «Operative 
Working Arrangement» (OWA), en vigueur depuis le 4 septembre 2002. 
Vu le bilan positif de la coopération entre les autorités de poursuite pénale suisses 
et américaines, l’expérience acquise grâce à cette coopération et les nombreuses 
enquêtes en relation avec les attentats du 11 septembre 2001 encore pendantes aux 
USA, le Conseil fédéral a donné à M. Blocher, chef du Département fédéral de 
justice et police, le mandat d’ouvrir et de mener des négociations avec les représen-
tants du gouvernement des Etats-Unis d’Amérique en vue de conclure un accord de 
coopération policière pour lutter contre le terrorisme et son financement. Ce nouvel 
accord de collaboration policière remplacera l’OWA. 
Le nouvel accord a pour objet la constitution d’équipes communes d’enquête char-
gées de réunir et d’échanger des informations propres à lutter contre le terrorisme 
et son financement. La coopération policière ne concerne que des enquêtes pénales 
pendantes dans les deux Etats et elle s’inscrit dans les limites du droit interne. Elle 
complète les activités exercées dans le domaine de l’entraide judiciaire, qui 
continue d’être régi, en particulier, par le Traité du 25 mai 1973 entre la Confédé-
ration suisse et les Etats-Unis d’Amérique sur l’entraide judiciaire en matière 
pénale (RS 0.351.933.6).

7375 
Message 
1 
Partie générale 
1.1 
Contexte 
Après les attentats terroristes commis le 11 septembre 2001 à New-York, à 
Washington D.C. et en Pennsylvanie, la coopération internationale en matière de 
lutte contre le terrorisme et son financement s’est intensifiée. La Suisse a ratifié et 
mis en application douze conventions et protocoles additionnels conclus sous l’égide 
de l’ONU, et elle a renforcé son dispositif de droit pénal en ce domaine (cf. FF 2002 
5014). Toutefois, «en dépit des efforts intenses et constants de la communauté 
internationale, la lutte contre le financement du terrorisme reste laborieuse. Ni le 
régime de sanctions décrété par l’ONU ni le renforcement des mesures prises au 
niveau des Etats n’ont contribué à faire reculer le nombre des actes terroristes»1. La 
menace du «terrorisme de destruction de masse», révélée notamment par les atten-
tats du 11 septembre 2001 aux USA, du 12 octobre 2002 à Bali, du 11 mars 2004 à 
Madrid et du 7 juillet 2005 à Londres, restera dangereuse pour les années à venir. 
Elle continuera de provenir du djihad islamique, dont les réseaux vont proliférer et 
se morceler sous forme de commandos locaux. Les attentats-suicides contre des 
avions et le recours à des armes de destruction massive de type nucléaire, radiologi-
que, chimique ou biologique sont envisagés comme des facteurs aggravant la 
menace. «Il faut s’attendre à une recrudescence de cette menace, eu égard à la radi-
calisation croissante de certains groupes djihadistes et à leur volonté de porter un 
coup majeur à l’Occident.»2 
Face à cette situation, l’efficacité de la coopération internationale suppose, entre 
autres, l’échange rapide d’informations concernant les aspects stratégiques, opéra-
tionnels, financiers et techniques des groupes terroristes. C’est pourquoi la Suisse a 
récemment conclu plusieurs accords de coopération policière pour lutter contre la 
criminalité. Ces accords visent tous l’échange d’informations et des contacts régu-
liers entre les Etats à tous les niveaux3. 
A ce point de vue, l’accord bilatéral intitulé «Operative Working Arrangement» 
(OWA), conclu entre les autorités de poursuite pénale de la Confédération suisse et 
des Etats-Unis d’Amérique à la suite des attentats terroristes du 11 septembre 2001, 
a facilité le déroulement des enquêtes de police judiciaire ouvertes en Suisse et aux 
USA contre les auteurs présumés de ces attentats. 
En tant que document de travail de nature opérationnelle qui règle les modalités de 
coopération dans un cas concret, l’OWA a été considéré comme un traité interna-
tional de portée mineure au sens de l’art. 7a, al. 2, let. b, de la loi fédérale du 
 
1 
Rapport 2004 de l’Office fédéral de la police (fedpol) sur la sécurité intérieure de la 
Suisse, p. 40. 
2 
Ibidem, p. 48. 
3 
Accords avec l’Allemagne (RS 0.360.136.1), la France (RS 0.360.349.1), l’Autriche et la 
Principauté de Liechtenstein (RS 0.360.163.1), l’Italie (RS 0.360.454.1), la Hongrie 
(RS 0.361.418.1), la Slovénie (RS 0.361.691.1); des accords similaires avec la Lettonie, 
la République tchèque, la Roumanie, l’Albanie et la Macédoine sont signés et doivent 
encore être ratifiés.

7376 
21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA)4. 
C’est pourquoi il a été conclu par le Conseil fédéral selon la procédure simplifiée 
(décision du Conseil fédéral du 28 août 2002), c’est-à-dire sans approbation par-
lementaire. Il a cependant été porté à la connaissance du Parlement par le biais du 
rapport que le Conseil fédéral remet chaque année à l’Assemblée fédérale au sujet 
des traités conclus par lui-même, par les départements, par les groupements ou par 
les offices (art. 48a, al. 2, LOGA). 
L’OWA est clairement limité aux enquêtes ouvertes à la suite des attentats du 
11 septembre 2001 et il a atteint son but, pour la Suisse, lors de la transmission, par 
le Ministère public de la Confédération, des dossiers d’enquête relatifs à ces attentats 
à l’Office des juges d’instruction fédéraux. Il a fourni aux agents des deux parties à 
l’accord de nombreux avantages, tels que l’accès simple et direct aux informations 
nécessaires à l’ouverture et au déroulement des enquêtes, l’acquisition réciproque de 
connaissances dans les techniques d’enquête en usage dans chaque Etat et la création 
d’un climat de coopération fondé sur la confiance. Les policiers des deux Etats ont 
ainsi pu trier ensemble et rapidement les informations dont ils avaient besoin pour 
faire avancer leurs propres enquêtes, en distinguant celles qui pouvaient être trans-
mises par la voie d’Interpol de celles qui devaient l’être par la voie de l’entraide 
judiciaire internationale. 
Le présent accord est destiné à remplacer l’OWA, à maintenir les avantages procurés 
par celui-ci et à renforcer la coopération bilatérale en matière de lutte contre le 
terrorisme et son financement par un échange accru et facilité de renseignements. 
L’arrestation dans plusieurs cantons, en mai et juin 2006, d’activistes islamistes 
soupçonnés de préparer un attentat contre un avion de la compagnie israélienne El Al 
montre que le risque mentionné dans le rapport 2005 de l’Office fédéral de la police 
sur la sécurité intérieure de la Suisse s’est réalisé: la Suisse n’est pas seulement une 
zone de repli, mais encore une zone d’action de l’extrémisme et du terrorisme isla-
mistes. Or la coopération nationale et internationale demeure la clef du succès dans 
la lutte contre le terrorisme et le crime organisé5. 
En outre, l’accord s’inscrit dans la ligne du rapport du Conseil fédéral élaboré à la 
demande de la Commission de la politique de sécurité du Conseil des Etats, afin de 
renforcer les mesures destinées à lutter plus efficacement contre le terrorisme et le 
crime organisé6. 
1.2 
Déroulement des négociations 
Lors de sa visite aux USA en mars 2005, M. Christoph Blocher, chef du Dépar-
tement fédéral de justice et police, s’est entendu avec M. Alberto Gonzales, procu-
reur général et ministre de la Justice des Etats-Unis d’Amérique, et M. Robert Muel-
ler, chef du FBI, pour poursuivre la collaboration en matière de lutte contre le 
terrorisme et son financement instaurée grâce à l’OWA. Le Conseil fédéral avait 
préalablement donné son accord à M. Blocher à cette fin et il en a informé les prési-
 
4 
RS 172.010 
5 
Voir le rapport, p.12 s. 
6 
Voir le rapport du Conseil fédéral donnant suite au postulat du 21 février 2005 de 
la Commission de la politique de sécurité du Conseil des Etats (05.3006), p. 25 et 27.

7377 
dents des commissions de politique extérieure du Conseil national et du Conseil des 
Etats. 
Les négociations ont eu lieu en novembre 2005, à Washington D.C., entre des repré-
sentants du Ministère public de la Confédération, du Département fédéral des affai-
res étrangères, de l’Office fédéral de la justice et de l’Office fédéral de la police, 
d’une part, et des représentants du ministère américain de la Justice et du Secrétariat 
d’Etat, d’autre part. Elles ont été suivies d’échanges d’écritures, et elles ont conduit 
à l’adoption de l’accord qui a été approuvé par le Conseil fédéral le 3 mai 2006 et 
qui est soumis aujourd’hui à votre approbation. 
2 
Partie spéciale 
2.1 
Préambule 
Le préambule fixe le cadre et la portée de la collaboration entre les Parties. La col-
laboration ne vise que la lutte contre le terrorisme et son financement et elle est 
limitée à la constitution d’équipes communes d’enquête. Elle concrétise, dans le 
cadre de la coopération policière, l’engagement pris par les Etats parties aux conven-
tions des Nations Unies pour la répression des attentats terroristes à l’explosif et 
pour la répression du financement du terrorisme de s’accorder l’entraide judiciaire la 
plus large possible afin d’obtenir les éléments de preuve nécessaires à toute pro-
cédure pénale relative à ces actes terroristes7. Le Ministère public de la Confédé-
ration et le Bureau du procureur général des États-Unis d’Amérique peuvent, si la 
procédure l’exige, créer des équipes communes d’enquête lorsque des procédures 
pénales relatives à la lutte contre le terrorisme et son financement sont ouvertes dans 
les deux pays. 
2.2 
Commentaire des dispositions 
Art. 1 
Champ d’application-Enquêtes pénales 
Le but de la coopération est de faciliter les investigations menées dans le cadre 
d’enquêtes pénales ouvertes dans les deux pays en recourant à un échange d’infor-
mations policières et à des contacts réguliers entre les membres des autorités de 
poursuite pénale en charge de ces enquêtes dans chacune des Parties. L’accord 
permet de réunir, d’examiner et d’analyser rapidement et de manière approfondie les 
moyens de preuve, ainsi que d’adopter et de coordonner les stratégies d’enquête 
dans les deux pays. 
Art. 2 
Respect du droit national 
L’art. 2 consacre la primauté du droit national des Parties. Ainsi, la mise en œuvre, 
sur le plan opérationnel, des formes de coopération prévues par l’accord se déroulera 
toujours, en Suisse, conformément au droit suisse, notamment dans l’application des 
prescriptions nationales relatives à la compétence, à la procédure et à la forme. 
 
7 
RS 0.353.21 et 0.353.22, conventions approuvées par l’Assemblée fédérale le 
12 mars 2003.

7378 
Art. 3 et 4 
Détachement de fonctionnaires américains/suisses aux équipes 
communes d’enquête 
Les départements américains de la Justice et de la Sécurité intérieure désignent les 
collaborateurs du FBI et des autorités des Douanes et de l’Immigration appelés à 
faire partie de l’équipe commune d’enquête en Suisse. Le Ministère public de la 
Confédération désigne, d’entente avec l’Office fédéral de la police, les collabora-
teurs de la Police judiciaire fédérale appelés à faire partie de l’équipe commune 
d’enquête aux USA. Ces collaborateurs ne sont habilités à agir que dans le cadre de 
l’enquête ouverte pour laquelle ils ont été désignés. Ils communiquent leurs infor-
mations par l’intermédiaire de leurs agents de liaison respectifs en poste en Suisse et 
aux USA et après avoir consulté le responsable de l’enquête. La communication ne 
peut avoir lieu que dans le respect des restrictions d’utilisation stipulées au chap. 3. 
Art. 5 
Fonctionnaires, nombre et exigences 
Cette disposition assure l’efficacité des travaux d’enquête en exigeant que les agents 
engagés par chaque Partie disposent des connaissances matérielles et linguistiques 
nécessaires à la compréhension de l’enquête et du pouvoir de traiter les données 
recueillies. Elle garantit également que le nombre d’agents soit en rapport avec 
l’importance de l’enquête en cours pour laquelle l’équipe commune a été constituée. 
Art. 6 
Intervention des fonctionnaires au sein des équipes communes 
d’enquête 
L’art. 6 fixe aux équipes communes d’enquête des limites claires: la coopération 
policière doit s’effectuer selon les règles du droit national (loi fédérale du 7 octobre 
1994 sur les Offices centraux de police criminelle de la Confédération8, ordonnance 
Interpol du 1er décembre 19869) et international. 
Les agents de chaque Partie ne peuvent participer, dans le cadre de leur mission 
policière, aux interrogatoires de témoins et d’inculpés ou à d’autres opérations 
impliquant des mesures de contrainte sur le territoire de l’autre Partie qu’avec 
l’autorisation formelle du responsable de la procédure. Ils n’ont pas d’accès direct 
aux banques de données ou aux archives. Ils ne peuvent pas porter d’armes à feu sur 
le territoire de l’autre Partie. 
Art. 7 
Coûts 
Chaque Partie prend en charge les frais occasionnés par le séjour de ses agents sur le 
territoire de l’autre Partie (déplacements, hébergement, nourriture, besoins cou-
rants). Les frais d’enquête sont inscrits dans le budget ordinaire de chaque Partie. 
Art. 8 et 9 
Restriction à l’emploi d’informations/Obligation d’informer 
d’opérations de police importantes 
Les agents de chaque Partie ne doivent user des informations recueillies que pour les 
fins de l’enquête ouverte pour laquelle l’équipe commune a été constituée ou pour la 
 
8 
RS 360 
9 
RS 351.21

7379 
poursuite de personnes qui ont participé à l’infraction objet de l’enquête ou qui ont 
apporté leur soutien à celle-ci. 
Les informations qui ont été obtenues par des mesures de contrainte (séquestres de 
comptes bancaires, perquisitions de papiers, visites domiciliaires, etc.) ou touchent 
au domaine secret d’une personne (ex.: secret bancaire) ne peuvent être utilisées 
dans une procédure judiciaire que conformément aux dispositions du Traité du 
25 mai 1973 entre la Confédération suisse et les Etats-Unis d’Amérique sur 
l’entraide judiciaire en matière pénale10. Par conséquent, si après leur tri ou leur 
analyse, la remise de ces informations est souhaitée, la voie de l’entraide judiciaire 
doit être suivie. 
La disposition de l’al. 2 de l’art. 8 est donc rédigée de manière restrictive, car elle 
doit être compatible avec les règles du droit national sur la transmission spontanée 
d’informations (voir art. 67a de la loi du 20 mars 1981 sur l’entraide pénale interna-
tionale11) et garantir ainsi la protection juridique des intéressés. 
Le Ministère public de la Confédération et le Bureau du procureur général des Etats-
Unis d’Amérique consultent les responsables des équipes communes d’enquête 
avant d’entreprendre toute action policière qui pourrait avoir une influence sur les 
procédures en cours. 
Art.10 
Notification 
Les agents de chacune des Parties n’ont pas de statut particulier, mais leur présence 
et la durée exacte de leur séjour sont notifiées par l’ambassade de leur pays au 
département des Affaires étrangères de la Partie où ils séjournent. Contrairement aux 
agents de liaison stationnés auprès des représentations suisse et américaine, ces 
agents sont en mission pour une courte durée sur le territoire de chacune des Parties. 
Art. 11 à 14 
Dispositions finales 
Les éventuelles difficultés qui pourraient naître de l’interprétation de l’accord seront 
réglées d’entente entre le Ministère public de la Confédération et le Bureau du 
procureur général des Etats-Unis d’Amérique. L’accord peut être dénoncé en tout 
temps par chaque Partie; il prend alors fin deux mois après sa dénonciation. L’art. 14 
conclut l’accord en rappelant que le droit national doit être respecté (voir art. 2). 
3 
Conséquences financières et effets sur l’état 
du personnel 
Le présent accord sera exécuté avec les moyens disponibles et n’entraînera aucune 
charge supplémentaire pour la Confédération en termes de finances et de personnel. 
 
10 
RS 0.351.933.6 
11 
RS 351.1

7380 
4 
Constitutionnalité et conformité aux lois 
4.1 
Compétence de la Confédération 
L’arrêté d’approbation est fondé sur l’art. 54, al. 1, de la Constitution fédérale 
(Cst.)12, qui confère à la Confédération une compétence générale dans le domaine 
des affaires étrangères. Le corollaire de cette compétence étant la conclusion de 
traités avec les Etats étrangers, l’Assemblée fédérale est compétente pour l’appro-
bation du présent accord en vertu de l’art. 166, al. 2, Cst. 
4.2 
Référendum facultatif 
Aux termes de l’art. 141, al. 1, let. d, Cst., les traités internationaux sont sujets au 
référendum lorsqu’ils sont d’une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables, 
prévoient l’adhésion à une organisation internationale ou contiennent des dispo-
sitions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en œuvre exige 
l’adoption de lois fédérales. L’Accord entre la Suisse et les Etats-Unis d’Amérique 
sur la constitution d’équipes communes d’enquête pour lutter contre le terrorisme et 
son financement peut être dénoncé (cf. art. 13) et il ne prévoit pas l’adhésion à une 
organisation internationale. 
Reste à savoir si cet accord contient des dispositions importantes fixant des règles de 
droit ou si sa mise en œuvre exige l’adoption de lois fédérales. Par «dispositions 
fixant des règles de droit», il faut entendre, conformément à l’art. 22, al. 4, de la loi 
sur le Parlement13, les dispositions générales et abstraites d’application directe qui 
créent des obligations, confèrent des droits ou attribuent des compétences. Sont, par 
ailleurs, importantes les dispositions qui, en droit interne, doivent, conformément à 
l’art. 164, al. 1, Cst., être édictées dans une loi au sens formel. Le présent accord 
confère de nouvelles compétences aux autorités de poursuite pénale (création 
d’équipes communes d’enquête dans lesquelles les agents d’une Partie assument, 
lors de missions sur le territoire de l’autre Partie, des fonctions de conseil et d’appui; 
cf. art. 1); il autorise la participation des agents étrangers aux opérations d’instruc-
tion comprenant des mesures de contrainte (cf. art. 6, al. 2); il accorde à chaque 
Partie la possibilité de transmettre à l’autre Partie contractante des renseignements 
contenus dans des banques de données et des documents archivés (cf. art. 6, al. 4, 
et 8, al. 3). L’accord contient donc des dispositions fixant des règles de droit. Ces 
dispositions doivent, en outre, être considérées comme étant importantes dans la 
mesure où, si elles devaient être édictées sur le plan national, elles ne pourraient 
l’être que sous la forme d’une loi au sens formel, conformément à l’art. 164, al. 1, 
let. b et c, Cst. Il résulte de ce qui précède que l’arrêté d’approbation de l’accord est 
sujet au référendum en matière de traités internationaux en vertu de l’art. 141, al. 1, 
let. d, ch. 3, Cst. 
 
12 
RS 101 
13 
RS 171.10

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Jahr
2006
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Anno
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1
Volume
Volume
Heft
39
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
06.069
Numéro d'affaire
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Datum
03.10.2006
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