ch_vb · JAAC 64.104 · 2000-05-17 · de


JAAC 64.104
Entscheid des Bundesrates vom 17. Mai 2000 i.S. E.
und Cons.
Votation populaire fédérale du 21 mai 2000 sur les Accords bilatéraux.
Obligations constitutionnelles du Conseil fédéral en matière
d’information précédant les votations populaires fédérales.
- Dispositions constitutionnelles (consid. 3.5.1).
- Doctrine et pratique (consid. 3.5.2).
- Base légale (consid. 3.5.3).
- Moyens loyaux (consid. 3.5.4).
- Forme (consid. 3.5.5).
- Transparence s’agissant des auteurs (consid. 3.5.6).
- Proportionnalité (consid. 3.5.7).
Eidgenössische Volksabstimmung vom 21. Mai 2000 über die Bilateralen
Verträge. Verfassungsmässige Obliegenheiten des Bundesrates bei der
Information vor eidgenössischen Volksabstimmungen.
- Verfassungsmässige Ordnung (E. 3.5.1).
- Doktrin und Praxis (E. 3.5.2).
- Gesetzliche Grundlage (E. 3.5.3).
- Faire Mittel (E. 3.5.4).
- Form (E. 3.5.5).
- Transparenz der Autorschaft (E. 3.5.6).
- Verhältnismässigkeit (E. 3.5.7).
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Votazione popolare federale del 21 maggio 2000 sugli Accordi bilaterali.
Obblighi costituzionali del Consiglio federale per quanto concerne
l’informazione prima delle votazioni popolari federali.
- Ordinamento costituzionale (consid. 3.5.1).
- Dottrina e prassi (consid. 3.5.2).
- Base legale (consid. 3.5.3).
- Impiego leale dei mezzi (consid. 3.5.4).
- Forma (consid. 3.5.5).
- Trasparenza in quanto autore (consid. 3.5.6).
- Proporzionalità (consid. 3.5.7).
3.5.1. Der Bundesrat als verfassungsmässig oberste leitende Bundesbehörde
(Art. 174 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 [BV], SR 101) und hauptverantwortliche Behörde für die
Aussenpolitik (Art. 184 in Verbindung mit Art. 166 BV) hat zu führen. Dabei
hat der Bundesrat nicht seine eigenen Wünsche, sondern als oberste exekutive
Behörde (Art. 174 BV) die Beschlüsse der unter Vorbehalt der Rechte von
Volk und Ständen obersten Gewalt des Bundes, des Parlamentes (Art. 148
Abs. 1 BV) zu vollziehen (Art. 182 Abs. 2 BV). Der Bundesbeschluss über
die Genehmigung der Bilateralen Verträge wurde am 8. Oktober 1999 vom
Nationalrat in namentlicher Schlussabstimmung mit 183 Ja gegen 11 Nein
bei einer Enthaltung und vier Absenzen angenommen (AB 1999 N 2301 f), im
Ständerat einstimmig mit 45 Ja- gegen keine einzige Nein-Stimme (AB 1999 S
991).
Der Bundesrat nimmt nicht für bestimmte Parteien und Wirtschaftsverbände
Stellung, sondern vollzieht also den Auftrag der klaren und
verfassungsmässigen (Art. 159 Abs. 1 und 2 BV) Mehrheit beider Räte. Nach
der Volksabstimmung hat der Bundesrat das Ergebnis des Urnengangs zu
vollziehen, weil die Verfassung die Rechte von Volk und Ständen gegenüber
jenen des Parlamentes vorbehält (Art. 148 Abs. 1 BV). Der Bundesrat hat sich
an diese verfassungsmässige Ordnung zu halten.
(...)
3.5.2. Im Einklang mit dieser Verfassungsordnung stehen auch Doktrin
und Praxis dem behördlichen Engagement in Abstimmungskämpfen
weit differenzierter gegenüber, als die Beschwerden unterstellen. «Die
 Behörde einerseits muss nicht wertungsabstinente
Überperson spielen, die Behörde andererseits darf nicht
zur polemisierenden Partei absinken.» (Pierre Tschannen, Stimmrecht und
politische Verständigung. Beiträge zu einem erneuerten Verständnis von
direkter Demokratie, Basel/Frankfurt am Main 1995, S. 107 Rz. 178).
3.5.3. Interventionen, die über die reaktive Richtigstellung von Irreführungen
hinausgehen, benötigen eine gesetzliche Grundlage, d. h. eine entsprechende
Kreditbewilligung (BGE 114 Ia 445 E. 6b) des nach der Finanzordnung des
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Gemeinwesens zuständigen Organs (Andreas Auer, L’intervention des
collectivités publiques dans les campagnes référendaires, in: Revue de
droit administratif et de droit fiscal 41 [1985] S. 209 f.; Jeanne Ramseyer,
Zur Problematik der behördlichen Information im Vorfeld von Wahlen
und Abstimmungen [Basler Studien zur Rechtswissenschaft. Reihe B:
Öffentliches Recht, 36], Basel/Frankfurt am Main 1992, S. 70 f.; Stephan
Widmer, Wahl- und Abstimmungsfreiheit [Zürcher Studien zum öffentlichen
Recht, 89], Zürich 1989, S. 218; Pierre Tschannen, Stimmrecht und politische
Verständigung. Beiträge zu einem erneuerten Verständnis von direkter
Demokratie, Basel/Frankfurt am Main 1995, S. 107 f. Rz. 180). Nach der
Bundesverfassung sind für die Kreditsprechung die eidgenössischen Räte
zuständig (Art. 167 BV, vgl. auch BBl 1987 II 799 f).
Sie haben (...) im Dezember 1999 einen Kredit von Fr. 698 771.- gesprochen
(vgl. BBl 2000 135; AB 1999 S 1035 und 1175 f., N 2515 und 2537). (...)
Der Kreditbeschluss ist indessen nicht die einzige Rechtsgrundlage
für die bundesrätliche Intervention: Das Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010)
gibt dem Bundesrat dazu in den Art. 10, 11, 34, 40 und 54 die nötigen
Aufträge und Kompetenzen. Insbesondere ist der Bundesrat gehalten, für
eine einheitliche, frühzeitige und kontinuierliche Information über seine
Lagebeurteilungen, Planungen, Entscheide und Vorkehren zu sorgen (Art. 10
Abs. 2 RVOG) und die Beziehungen zur Öffentlichkeit zu pflegen (Art. 11 RVOG).
(...)
3.5.4. Das Bundesgericht erzwang die Wiederholung der
Laufentalabstimmung, weil beim ersten Plebiszit öffentliche Mittel ohne
Rechtsgrundlage, im Übermass und verdeckt via eine private Organisation, also
unter Ausschaltung demokratischer Kontrollen eingesetzt worden waren (BGE
114 Ia 432 ff). Das Bundesgericht beanstandet nicht die Intervention einer
Behörde als solche, sondern den Einsatz verwerflicher Mittel. Dabei bindet es
die Behörde ausdrücklich nicht an die gleich strengen Grundsätze, die sie bei
der Abgabe von Abstimmungserläuterungen zu beachten hat: Die Behörde hat
sich der Objektivität und Sachlichkeit zu befleissigen, aber sie braucht keine
Minderheitenstandpunkte sichtbar zu machen (BGE 108 Ia 162 E. 5b, BGE 105
Ia 245 E. 5a; Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht
[ZBl] 83 [1982] S. 206 f. E. 2f; Tschannen, a. a. O., S. 109 Rz. 183).
3.5.5. In der Form lässt die Judikatur alle üblichen Ausdrucksmittel bis hin zu
Plakaten, Inseraten und Ausstellungen zu (BGE 108 Ia 161 E. 5b, BGE 105 Ia 245
E. 5a; ZBl 83 [1982] S. 206 f E. 2f, ZBl 66 [1965] S. 245 und 250 E. 4a; Bernische
Verwaltungsrechtsprechung [BVR] 1983 S. 6 f. E. 6b; Tschannen, a.a.O., S. 110
Rz. 184). Es kann keinem Zweifel unterliegen, dass Medienerklärungen und
Medienkonferenzen heute zu den üblichen Ausdrucksmitteln gehören, die
zudem durch den gesetzlichen Auftrag gedeckt und überdies kostenfrei sind.
Steuergelder werden dafür nicht benötigt.
3.5.6. Aus dem Verbot verwerflicher Mittel fliesst das Gebot, dass die Behörde
zu ihrer Urheberschaft steht, gerade damit die demokratische Kontrolle über
Mitteleinsatz und Sachlichkeit gewährleistet bleibt (vgl. BGE 114 Ia 443 f.
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E. 6a, BGE 105 Ia 246 E. 5b; ZBl 93 [1992] S. 317 E. 4d; Tschannen,a.a.O., S. 110
Rz. 185). Die Erklärung des Bundespräsidenten und die Medienkonferenz von
vier Mitgliedern des Bundesrates haben dies mit jeder Deutlichkeit getan.
3.5.7. Schliesslich muss der Aufwand der Intervention verhältnismässig
bleiben (vgl. BGE 108 Ia 157 E. 3b; ZBl 66 [1965] 251 E. 4c; BVR 1983 S. 4 E. 3;
Tschannen, a.a.O., S. 111 Rz. 187). Weder der gesprochene Kreditumfang noch
die Medienerklärung des Bundespräsidenten noch die Medienkonferenz
von vier Mitgliedern des Bundesrates sprengen indessen die von der
bundesgerichtlichen Judikatur vorgegebenen Massstäbe (BGE 108 Ia 162 E. 5c,
BGE 105 Ia 243 ff. E. 5c = ZBl 81 [1980] S. 23 f.; BVR 1984 S. 104 E. 4b): So sehr
das Bundesgericht es 1988 beanstandete, für einen Urnengang unter weniger
als 12 000 Stimmberechtigten behördlich einen Betrag von Fr. 150 000.-
verdeckt einzusetzen, so wenig nahm es 1979 Anstoss an einem halb so
hohen Betrag für einen kantonalen Urnengang. Unter Berücksichtigung der
seither eingetretenen Teuerung und der Grössenunterschiede zwischen der
Anzahl Stimmberechtigter im Bund einerseits und in den Kantonen anderseits
entspricht dies dem parlamentarischen Kredit vom Dezember 1999.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 64.104 - Entscheid des Bundesrates vom 17. Mai 2000 i.S. E. und Cons.
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2000
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64
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