ch_vb · JAAC 69.67 · 2004-12-10 · de


JAAC 69.67
Auszug aus einem Entscheid der Rekurskommission
für Infrastruktur und Umwelt vom 10. Dezember 2004
[A-2004-28]
Chemins de fer. Approbation des plans d’un tramway. Suppression de
l’embranchement d’une rue. Autorité compétente. Coordination.
- Lorsque la construction d’une nouvelle ligne de tramway affecte des
parties d’une rue, les travaux de modification de la rue causés par la
nouvelle ligne doivent être approuvés dans le cadre de la procédure
d’autorisation des plans du droit ferroviaire au même titre que
l’infrastructure du tram elle-même. En revanche, la suppression de
l’embranchement d’une rue transversale n’a pas à être décidée dans
le cadre de cette procédure si cette suppression ne forme pas une unité
de construction, d’exploitation ou de fonctionnement avec le projet du
tramway (consid. 6).
- En outre, c’est aussi en vertu des principes de la coordination que la
décision relative à la suppression de l’embranchement d’une rue doit
être prise dans le cadre de la procédure communale de planification de
quartier, qui est en cours et qui touche à l’aménagement des terrains
concernés (consid. 7).
Eisenbahnen. Plangenehmigung für eine Strassenbahn. Aufhebung eines
Strassenanschlusses. Zuständige Behörde. Koordination.
- Soll eine neu zu errichtende Strassenbahn Teile einer Strasse
beanspruchen, sind nebst der eigentlichen Bahninfrastruktur auch die
durch die Linienführung der Bahn bedingten baulichen Veränderungen
der Strasse im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren zu
bewilligen. Über die Aufhebung des Anschlusses einer Seitenstrasse
1

ist hingegen nicht in diesem Verfahren zu entscheiden, wenn diese
Schliessung mit dem Bahnvorhaben keine bauliche, betriebliche und
funktionelle Einheit bildet (E. 6).
- Darüber hinaus gebieten auch die Grundsätze der Koordination,
über eine allfällige Aufhebung des Strassenanschlusses im laufenden,
kommunalen Quartierplanverfahren zu befinden, welches sich mit der
Erschliessung der betroffenen Grundstücke befasst (E. 7).
Ferrovie. Approvazione dei piani per una linea su una strada.
Eliminazione di un allacciamento stradale. Autorità competente.
Coordinamento.
- Se la costruzione di una nuova linea ferroviaria porta all’utilizzo
di parti di una strada, nella procedura di approvazione dei piani
del diritto delle ferrovie, oltre alle vere e proprie infrastrutture
della ferrovia, devono essere autorizzate anche le modifiche edilizie
della strada causate dal tracciato della linea ferroviaria. In
questa procedura invece non si decide in merito all’eliminazione
dell’allacciamento di una strada laterale, se questa eliminazione
non costituisce un’unità edile, d’esercizio e funzionale con il progetto
ferroviario (consid. 6).
- Inoltre, anche in virtù dei principi del coordinamento, la decisione
relativa all’eventuale eliminazione dell’allacciamento stradale deve
essere presa nel quadro della procedura in corso concernente il piano
di quartiere comunale, la quale tratta la questione dell’allacciamento
dei fondi interessati (consid. 7).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
Am 27. Januar 2004 genehmigte das Bundesamt für Verkehr (BAV) die
Planvorlage für die Errichtung einer Stadtbahn im mittleren Glattal. In
der Gemeinde Dübendorf ordnete das BAV im Bereich Ringstrasse auch die
Aufhebung der Anbindung mehrerer Seitenstrassen an. Dagegen haben
die Eigentümer eines betroffenen Grundstücks bei der Rekurskommission
für Infrastruktur und Umwelt (REKO/INUM, vormals Rekurskommission
des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation [REKO/UVEK]) Verwaltungsbeschwerde geführt. Sie
beantragen die Aufhebung der Plangenehmigungsverfügung im Umfang
der sie betreffenden Strassenschliessung. Dem BAV (Vorinstanz) werfen sie
mangelnde Koordination vor. Sie sind der Meinung, über das vorderseitige
Schicksal ihrer Anschlussstrasse könne erst entschieden werden, wenn
feststeht, dass eine adäquate rückwärtige Alternativerschliessung für ihr
Grundstück überhaupt möglich ist. Deshalb sei die entsprechende Festsetzung
durch das Quartierplanverfahren, welches die Gemeinde Dübendorf
gegenwärtig durchführt, abzuwarten und das vorliegende Verfahren bis
dahin zu sistieren.
2

Die Vorinstanz schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die Bahnbetreiberin
sowie die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich beantragen ebenfalls
die Abweisung, jedoch nur soweit überhaupt auf die Beschwerde eingetreten
werden kann.
Aus den Erwägungen:
(…)
6. Die Beschwerdeführenden sind der Ansicht, für die durch die Vorinstanz
festgesetzte Aufhebung der Einmündung der Industrie- in die Ringstrasse im
Plangenehmigungsverfahren habe weder eine rechtliche Grundlage noch eine
sachliche Veranlassung bestanden. Sie bringen vor, die Schliessung sei sowohl
im falschen Verfahren wie auch im falschen Zeitpunkt beschlossen worden.
Vorab ist deshalb zu klären, ob die Vorinstanz befugt war, die
strittige Strassenschliessung im Rahmen des eisenbahnrechtlichen
Plangenehmigungsverfahrens zu verfügen.
6.1. Gemäss Art. 18 Abs. 1 und 2 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember
1957 (EBG, SR 742.101) dürfen Eisenbahnanlagen nur mit einer
Plangenehmigung erstellt oder geändert werden, wobei mit Ausnahme
gewisser Grossprojekte die Vorinstanz Genehmigungsbehörde ist. Im Sinne
der Verfahrenskoordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren
werden mit der Plangenehmigung sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen
Bewilligungen erteilt und kantonale Bewilligungen und Pläne sind nicht
erforderlich. Das kantonale Recht ist zu berücksichtigen, soweit es die
Bahnunternehmung in der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht unverhältnismässig
einschränkt (Art. 18 Abs. 3 und 4 EBG). Dem kantonalen Recht unterstehen
demgegenüber die Erstellung und Änderung von Bauten und Anlagen, die
nicht ganz oder überwiegend dem Bahnbetrieb dienen (Art. 18m Abs. 1 EBG).
6.2. Bauten und Anlagen sind dann im eisenbahn- und damit
bundesrechtlichen Plangenehmigungsverfahren zu bewilligen, wenn sie
ganz oder überwiegend dem Bau und Betrieb der Eisenbahn dienen (Art. 18
Abs. 1 EBG). Um zu entscheiden, ob ein Vorhaben ganz oder überwiegend dem
Bahnbetrieb dient, greift eine funktionelle Betrachtung Platz. Von einer ganz
oder überwiegend dem Bahnbetrieb dienenden Anlage kann nur gesprochen
werden, wenn sachlich und räumlich ein notwendiger, enger Zusammenhang
derselben mit dem Bahnbetrieb besteht (vgl. dazu BGE 127 II 227 E. 4 sowie
Alexander Ruch, Eisenbahnrecht des Bundes und Raumordnungsrecht der
Kantone, Überlegungen zu einem unerschöpflichen Thema, Schweizerisches
Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 1989 523 ff., S. 526).
Steht eine andere, bahnbetriebsfremde Zwecksetzung im Vordergrund, ist
das kantonale Bewilligungsverfahren anwendbar (vgl. auch Entscheide
der REKO/INUM vom 15. Oktober 2004 [A-2004-20], E. 6 respektive der
REKO/UVEK vom 29. August 2000 [A-2000-11], E. 7). Bei gemischten Anlagen,
die baulich, betrieblich und funktionell als Einheit erscheinen, ist gemäss
Bundesgericht eine gesonderte Prüfung der Zweckbestimmung einzelner
Bauteile abzulehnen; vielmehr sind sie in einem einzigen Verfahren zu
bewilligen, wobei dann das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren
zum Zuge kommt, wenn das Gesamtbauwerk überwiegend dem Bahnbetrieb
dient (BGE 116 Ib 400 E. 5). Nicht ohne zu betonen, dass in der Regel nur ein
3

Bewilligungsverfahren durchzuführen ist, hat das Bundesgericht jedoch
festgehalten, die Durchführung zweier paralleler Verfahren für gemischte
Bauten und Anlagen sei nicht ausgeschlossen (BGE 127 II 227 E. 4).
6.3. Bei der Glattalbahn handelt es sich um ein schienengebundenes
Transportmittel mit eigenem Trassee, wobei mehrheitlich Flächen öffentlicher
Strassen in Anspruch genommen werden sollen, so auch ein Teil der
Ringstrasse. Die Glattalbahn gilt als Nebenbahn im Sinne von Art. 2 Abs. 1
EBG bzw. als Stadtbahn. Im Bereich der Ringstrasse und andernorts bilden die
eigentliche Bahninfrastruktur sowie die unmittelbar durch die Linienführung
der Bahn bedingten baulichen Veränderungen der Strasse selber eine
untrennbare Einheit, weswegen diese Projektkomponenten alle im gleichen
Verfahren zu bewilligen waren. Und weil das Gesamtwerk hauptsächlich
in der Neuerrichtung einer Bahn besteht, durch sie erst nötig und im
Wesentlichen durch ihre Bedürfnisse bestimmt wird sowie überwiegend
ihrem Betrieb dient, war die Anlage im eisenbahnrechtlichen Verfahren zu
bewilligen.
6.4. Schwieriger zu beurteilen ist, ob auch die Aufhebung des Anschlusses der
Industrie- an die Ringstrasse im eisenbahnrechtlichen Verfahren angeordnet
werden durfte. Diese bauliche Massnahme wäre nur dann entsprechend
dem Bestimmungszweck des Gesamtbauwerks zusammen mit diesem im
eisenbahnrechtlichen Verfahren zu bewilligen gewesen, wenn sie als Teil
einer gemischten Baute oder Anlage im Sinne der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zu Art. 18 EBG zu betrachten ist. Diese Zugehörigkeit ist
dann gegeben, wenn die Anschlussaufhebung in baulicher, betrieblicher und
funktioneller Hinsicht zusammen mit dem Rest als eine Einheit erscheint (BGE
111 Ib 38 E. 6, BGE 116 Ib 400 E. 5 und BGE 122 II 265 E. 5).
6.4.1. Das Verkehrskonzept des im Entstehen begriffenen Quartierplans,
welcher festlegen wird, wie die rückwärtige Erschliessung Hochbord konkret
auszugestalten ist (vgl. §§ 123 ff. des kantonal zürcherischen Gesetzes vom
7. September 1975 über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht [PBG],
LS 700.1), beruht auf einem «internen» und damit vom Glattalbahnprojekt
grundsätzlich unabhängigen Konzept, welches seinerseits das Abhängen
der Anschlussstrassen vom Hochbord auf die Ringstrasse vorsieht. Was das
Bauplanerische betrifft, bedeutet das, dass die strittige Strassenschliessung
auch ohne den Bau der Glattalbahn angeordnet worden wäre - wenngleich zu
einem späteren Zeitpunkt. Weil die vorderseitige Anbindung der Ringstrasse
ein Aspekt der Erschliessung in deren Gesamtheit ist, kann sie nicht losgelöst
davon betrachtet werden, welche Lösung auf der Rückseite gewählt wird.
Damit steht der Bezug zum kommunalen Quartierplanverfahren, welches
als einziges die Möglichkeit für eine ganzheitliche Beurteilung bietet, im
Vordergrund. Dieser Meinung scheint auch die Beschwerdegegnerin zu sein,
wenn sie ausführt, die Schliessung der Einmündung der Industrie- in die
Ringstrasse sei eine Folge des Quartierplans und nicht des Baus der Stadtbahn.
Sodann leuchtet, was die Bauausführung angeht, ohne weiteres ein, dass die
Schliessung unabhängig vom eigentlichen Bahnprojekt realisiert werden kann.
Da auf dem fraglichen Abschnitt Strasse und Schiene voneinander
entflochten sind, das Bahntrassee östlich der beiden dem Strassenverkehr
zur Verfügung stehenden Fahrspuren zu liegen kommen wird, und
die aus der Industriestrasse kommenden bzw. in sie wegfahrenden
4

Fahrzeuge die Bahnlinie deshalb nicht queren müssen, bleibt die
ergriffene Massnahme ohne direkten Einfluss auf den Bahnbetrieb.
Deshalb fehlt ein enger Zusammenhang zwischen der angeordneten
Anschlussaufhebung und der Glattalbahn auch in betrieblicher und
funktioneller Hinsicht. Wegen der Entflechtung von Strasse und Schiene
würden selbst jene beschwerdeführerischen Variantenvorschläge,
welche die Ringstrasse unmittelbar beanspruchen - im Extremfall die
uneingeschränkte Zu- und Wegfahrt über die Ringstrasse - den Bahnbetrieb
an dieser Stelle nicht tangieren bzw. stören. Ein Indiz für die fehlende
Einheit von Anschlussaufhebung und Bahnprojekt ist auch, dass für
die Vorinstanz offenbar nichts dagegen sprach, es - über eine Auflage
zulasten der Beschwerdegegnerin - zuzulassen, dass die Liegenschaft der
Beschwerdeführenden für den Fall einer nicht rechtzeitigen Verwirklichung
der rückwärtigen Erschliessung über die Ringstrasse erschlossen bleibt,
nachdem und obwohl die Glattalbahn ihren Betrieb bereits aufgenommen
hat. Es ist davon auszugehen, dass sich die Beschwerdegegnerin gegen
die Auflage gewehrt bzw. die Vorinstanz diese gar nicht erst angeordnet
hätte, wenn bahntechnische oder -rechtliche Überlegungen einer
solchen Lösung entgegengestanden hätten. Ewas südlich der heutigen
Industriestrasseeinmündung soll die Glattalbahn die Ringstrasse kreuzen,
um auf deren Ostseite weiterzufahren. Behinderungen der Bahn durch
im Stau stehende Motorfahrzeuge können dort nicht ganz ausgeschlossen
werden, obwohl an sich gilt, dass der Strassenbahn das Geleise freizugeben
und der Vortritt zu lassen ist (Art. 38 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes
vom 19. Dezember 1958 [SVG], SR 741.01) und Fahrzeuge nicht auf dem
Strassenbahngeleise und nicht näher als 1,5 Meter neben der nächsten
Schiene halten dürfen (Art. 25 Abs. 5 der Verkehrsregelnverordnung
vom 13. November 1962 [VRV], SR 741.11). Insofern mag ein gewisser
Zusammenhang zwischen der Strassenschliessung und dem Bahnprojekt
bestehen; angesichts der zitierten Strassenverkehrsvorschriften kann
er aber nur von untergeordneter Bedeutung sein. Keinesfalls ist dieser
Zusammenhang derart, dass von einer betrieblichen Einheit mit dem
Bahnvorhaben gesprochen werden könnte. Eine solche würde vorliegend
aber ohnehin nicht genügen, weil die Einheit mit dem Gesamtbauwerk
ausserdem in funktioneller und baulicher Hinsicht gegeben sein müsste. Wie
gezeigt, ist dies nicht der Fall, denn der strittigen Anschlussaufhebung kommt
baulich nicht nur eine gewisse, sondern eine erhebliche Selbständigkeit zu (vgl.
BGE 122 II 265 E.5), weshalb eine Einheit im Sinne der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zu verneinen ist. Die Schliessung hätte deshalb nicht im
eisenbahnrechtlichen Genehmigungsverfahren angeordnet werden dürfen.
Anzufügen bleibt, dass allfällige eisenbahnrechtliche Gesichtspunkte nicht
unberücksichtigt bleiben, wenn über die Schliessung des Anschlusses oder
mögliche Alternativen in einem kantonalen Verfahren bzw. im kommunalen
Quartierplanverfahren entschieden wird. Die Quartierplanverantwortlichen
müssen die Interessen der Bahn nicht zuletzt aus Gründen der Koordination
5

(vgl. E. 7) in ihre Entscheidfindung einfliessen lassen. Dass die Arbeiten am
Quartierplan in enger Zusammenarbeit mit der Beschwerdegegnerin erfolgen,
ist denn auch ausdrücklich vorgesehen.
6.4.2. Steht somit fest, dass die Strassenschliessung nicht als Teil des
Gesamtbauwerks zu betrachten ist, fragt sich, ob sie nicht deshalb gleichwohl
im eisenbahnrechtlichen Verfahren zu genehmigen gewesen wäre, weil
sie - für sich betrachtet - ganz oder überwiegend dem Bau und Betrieb
der Bahn dient (Art. 18 Abs. 1 EBG). Dies ist zu verneinen, denn gegen
eine solche Zweckbestimmung sprechen einerseits die Gründe, welche
hiervor bereits angeführt worden sind um aufzuzeigen, dass die strittige
Massnahme funktionell und betrieblich nicht oder nur untergeordnet mit
dem Gesamtbauwerk zusammenhängt (vgl. E. 6.4.1). Andererseits ist zu
beachten, dass für die kantonalen Stellen, welche sich vor dem Entscheid
der Vorinstanz zum Fragekomplex geäussert haben, die Bahnbedürfnisse
nicht im Vordergrund standen. Vielmehr war es für sie wichtig, über eine
Entflechtung der Verkehrsströme entlastend auf den Strassenverkehr
einzuwirken und diesen zu reduzieren: So führte der Zürcher Regierungsrat
in seinem Beschluss vom 13. Juni 2001 aus, das Gebiet Hochbord müsse
durchgehend rückwärtig erschlossen werden, um trotz der ebenerdigen
Führung der Glattalbahn auf der Ringstrasse den Verkehrsfluss gewährleisten
zu können. Zu den vorgesehenen Massnahmen, zu denen er auch den
Ausbau des Knotens Zürich-/Hochbordstrasse zählte, welcher seinerseits
Voraussetzung für die rückwärtige Erschliessung Hochbord ist, hielt er
fest, sie (die Massnahmen) seien auf ein Angebot in der Ringstrasse für
24’000 Fahrzeuge pro Tag und die Führung von zwei Stadtbahnlinien je im
10-Minuten-Takt ohne nennenswerte Wartezeiten ausgelegt. Das kantonale
Tiefbauamt sprach in seiner Stellungnahme vom 5. Mai 2004 von einer
gesamtverkehrlich optimierten Lösung. Ausserdem haben im vorliegenden
Verfahren weder die Beschwerdegegnerin noch die Vorinstanz oder die
anderen Verfahrensbeteiligten vorgebracht, die Strassenschliessung diene
(überwiegend) Bahnzwecken.
7. Das Bundesgericht schliesst Ausnahmen von der Regel, wonach
alle zu einer gemischten Baute oder Anlage gehörenden Teile in ein
und demselben Verfahren zu bewilligen sind, nicht gänzlich aus (BGE
127 II 227 E. 4a). Angesichts dessen gelangt man auch aufgrund der
folgenden Überlegungen zu den Koordinationsgrundsätzen zum Ergebnis,
dass die Strassenanbindung im hier zu beurteilenden Fall nicht im
eisenbahnrechtlichen Genehmigungsverfahren hätte aufgehoben
werden dürfen. Ausgehend von der Kritik der Beschwerdeführenden, die
Planungsbehörden hätten das Plangenehmigungs- und Quartierplanverfahren
formell und materiell koordinieren müssen, ist zu prüfen, ob die Vorinstanz
richtig vorgegangen ist, vorausgesetzt sie hätte sich für die strittige
Anordnung zu Recht als grundsätzlich zuständig erachtet. Gemäss den
Beschwerdeführenden kann wegen des engen Sachzusammenhangs der
beiden Verfahren über die vollständige oder teilweise Aufhebung des
vorderseitigen Anschlusses erst entschieden werden, wenn im Rahmen des
6

Quartierplanverfahrens feststeht, dass für ihr Grundstück eine adäquate und
rechtsgenügende rückwärtige Alternativerschliessung überhaupt möglich und
zweckmässig ist.
7.1. Gesetzlich geregelt sind die Grundsätze der Koordination in
Art. 25a des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
(Raumplanungsgesetz [RPG], SR 700). Zwar sind die Koordinationsvorschriften
des RPG für in der Bewilligungshoheit des Bundes stehende Bauvorhaben
grundsätzlich nicht anwendbar, was aber nicht heisst, dass Bundesbehörden
die Koordinationsgrundsätze nicht auch zu beachten hätten - im Gegenteil.
Letztere gelten sowohl für bundesrechtliche als auch für kantonale Verfahren
(Arnold Marti, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung,
Zürich 1999, N. 12 und 22 zu Art. 25a). Verbesserungen in diesem Bereich zu
erzielen, war gerade das Hauptanliegen des als Mantelgesetz ausgestalteten
eidgenössischen Koordinationsgesetzes (Bundesgesetz über die Koordination
und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren vom 18. Juni 1999,
AS 1999 3071 ff., vgl. dazu BBl 1998 2591 ff. [Botschaft] sowie Peter
Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltrecht, 4. Auflage, Bern
2002, S. 450). Dass eine Koordinationspflicht besteht - insbesondere
auch dann, wenn eidgenössische und kantonale Behörden gleichzeitig
zuständig sind -, hat auch das Bundesgericht festgehalten (BGE 116 Ib 50
E. 4b) und dies nicht zuletzt damit begründet, andernfalls bestehe das
Risiko sachlich unhaltbarer Ergebnisse (Art. 4 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1974 [aBV[87]], vgl. auch
Art. 9 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 [BV], SR 101). Nebst den in der Lehre zum Teil umstrittenen
verfassungsrechtlichen Grundlagen (vgl. Hänni, a.a.O., S. 443, Fn. 42) enthält
aber auch das Bundesrecht selber Vorschriften, welche die Behörden zur
Koordination anhalten. So ist etwa eine Vorgabe des RPG, dass Bund, Kantone
und Gemeinden ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander abstimmen
(Art. 1 Abs. 1 RPG). Art. 3 der Verordnung vom 23. November 1983 über Bau
und Betrieb der Eisenbahnen (Eisenbahnverordnung [EBV], SR 742.141.1)
verlangt unter dem (Rand-)Titel «Berücksichtigung anderer Interessen», dass
den Belangen der Raumplanung bereits bei der Planung und Projektierung
(von Eisenbahnanlagen) Rechnung zu tragen sei. Dass die Vorinstanz, wenn
sie denn vorliegend zuständig gewesen wäre (vgl. E. 6), zur Beachtung der
Koordinationsgrundsätze verpflichtet gewesen wäre, hat im Übrigen weder sie
selber noch die Beschwerdegegnerin bestritten.
7.2. Ganz allgemein versteht man unter Koordination die Abstimmung von
Massnahmen, von Kompetenzen und von Zuständigkeiten, um Vorgänge
zieladäquat und/oder effizient zu steuern (Hänni, a.a.O., S. 439). Gemeinhin
wird zwischen formeller und materieller Koordination unterschieden (vgl.
Christoph Bandli, Neue Verfahren im Koordinationsgesetz: Ausgleich von
Schutz und Nutzen mittels Interessenabwägung, Umweltrecht in der Praxis
[URP] 2001, S. 511 ff.). Während man unter formeller Koordination die
Harmonisierung oder Zusammenlegung verschiedener Verfahren zwecks
Sicherstellung der materiellen Koordination versteht, ist mit letzterer
die Abstimmung von allen auf ein Vorhaben anwendbaren materiellen
Vorschriften, mithin also die Interessenabwägung gemeint (vgl. Bandli,
a.a.O., S. 534). Das hat zur Folge, dass materiellrechtliche Vorschriften, die
sachlich eng zusammenhängen, von einer einzigen Instanz zu beurteilen
7

sind; trotzdem bleibt es möglich, dass mehrere erstinstanzliche Behörden
entscheiden, wobei diese dann zumindest qualitativ für eine Koordination
zu sorgen haben (vgl. BGE 116 Ib 50 E. 4b; Botschaft, a.a.O., S. 2593). Wenn
alle Entscheide an einer Stelle konzentriert werden, spricht man vom
Konzentrations-, andernfalls vom Koordinationsmodell (Marti, a.a.O., N. 3
zu Art. 25a). Inhaltlich geht es bei der Koordination um die Vermeidung
von Widersprüchen sowie darum, dass anstelle von bloss sektoriellen
Betrachtungen eine Interessenabwägung mittels methodischem Dreischritt
- Ermittlung, Beurteilung und Optimierung der berührten Interessen - für
Transparenz und Ergebnisgerechtigkeit sorgt (Bandli, a.a.O., S. 512).
7.3. Da die Aufhebung des Strassenanschlusses vorliegend zumindest nicht
überwiegend durch die Bedürfnisse der Bahn bedingt ist (E. 6.4.2), muss sie
als Teilaspekt der Erschliessung der Liegenschaft der Beschwerdeführenden
betrachtet werden (E. 6.4.1). Damit wiederum befasst sich das kommunale
Quartierplanverfahren und zwar aus einer das ganze Hochbord
einschliessenden Optik. Entsprechend den Vorgaben des Zürcher
Regierungsrats ist die rückwärtige Erschliessung der Liegenschaften
westlich der Ringstrasse Ziel bzw. Aufgabe dieses Verfahrens. Somit wird der
Quartierplan, sofern es gelingt, die jeweiligen Grundstücke ausreichend von
hinten zu erschliessen, auch die Aufhebung des entsprechenden Anschlusses
an die Ringstrasse vorsehen können. Das Quartierplanverfahren erscheint
somit als geeigneter, um bezüglich Erschliessung zusammen mit dem
rück- auch über das vorderseitige Schicksal der an der Industriestrasse
gelegenen Liegenschaft der Beschwerdeführenden zu befinden. Insofern
hätte von einer sachgerechten Abstimmung der Zuständigkeiten im
koordinationsrechtlichen Sinne gesprochen werden können, wenn die
Vorinstanz den Entscheid den kommunalen Behörden überlassen hätte, zumal
sie ihre eigene Zuständigkeit wegen des fehlenden engen Zusammenhangs
zum Bahnprojekt nicht als zwingend hätte erachten dürfen. Das gilt umso
mehr, wenn man bedenkt, dass das Quartierplanverfahren im Verzug
ist. Von einer solchen Kompetenzordnung gehen im Übrigen auch die
kommunalen Quartierplanverantwortlichen aus, halten sie im 1. Entwurf
des erläuternden Berichts unter dem Titel Koordination mit der Glattalbahn
doch fest, der Quartierplan nehme die erforderlichen Aufhebungen der
Strassenanschlüsse der Sonnental-, Industrie- und Lager- an die Ringstrasse
vor, lege die entsprechenden Kehrplätze fest und schaffe die entsprechenden
neuen internen Verbindungen. Durch das Vorgehen der Vorinstanz,
welche den Anschluss bereits jetzt definitiv schliesst, wird eine sorgfältige
Interessenabwägung verunmöglicht. Indem die Vorinstanz ohne Not
heute raumwirksam tätig wird, schränkt sie nicht nur den Spielraum des
Quartierplans ein, sondern untergräbt die Möglichkeit, dass die auf die
Beibehaltung einer vorderseitigen Anschliessung abzielenden Vorschläge
der Beschwerdeführenden mit der dereinstigen behördlichen Variante auf
der Rückseite verglichen werden können. Zu prüfen, welche dieser Lösungen
rechtskonform sind und welche von ihnen als die sachgerechteste erscheint,
wird nichts mehr nützen, da bereits verbindlich entschieden ist. Somit hat die
Vorinstanz, indem sie selber verfügt und den Entscheid einer anderen Behörde
8

unnötig präjudiziert hat, das Abstimmen einer Massnahme auf ihr rechtliches
und tatsächliches Umfeld unterlassen und dies ausserdem für die Zukunft
verunmöglicht. Damit hat sie gegen die Koordinationsgrundsätze verstossen.
7.4. Die Vorinstanz hat sich im Beschwerdeverfahren nicht substantiiert zum
Vorwurf geäussert, sie habe unzureichend koordiniert. Auf entsprechende
Kritik der Beschwerdeführenden im Einspracheverfahren hat sie mit einer
Auflage reagiert, mit welcher sie die Beschwerdegegnerin zur Gewährleistung
einer adäquaten Erschliessung der fraglichen Liegenschaft verpflichtet.
Damit genügt sie den Anforderungen der Koordination jedoch nicht, denn
sie übersieht, dass diese Lösung gerade nicht Gewähr für eine umfassende,
alle Interessen und anwendbare Normen berücksichtigende Betrachtung
bietet. Zwar bleibt für die Beschwerdeführenden die vorderseitige Anbindung
vorderhand sichergestellt. Sobald die rückwärtige Erschliessung aber
feststeht bzw. auch baulich realisiert ist, fällt diese Garantie dahin, ohne
dass zuvor eine Gesamtbetrachtung der Interessen erfolgt wäre. Im Rahmen
des Quartierplanverfahrens sowie in einem allfälligen Rechtsmittelverfahren
gegen die schlussendlich verfügte Variante werden die Beschwerdeführenden
ihre Vorschläge, die allesamt die Vorderseite betreffen, nicht mehr ins
Spiel bringen können, weil dem die Rechtskraft der eisenbahnrechtlichen
Plangenehmigungsverfügung entgegenstehen würde. Auch ist nicht
anzunehmen, dass sich die kantonalen bzw. kommunalen Behörden gegen
die Auffassung der Vorinstanz bezüglich Zuständigkeit stellen und eine
Wiederherstellung der Anbindung an die Ringstrasse auch nur ins Auge fassen
würden, selbst wenn ihnen das sachlich angezeigt erschiene.
7.5. Für die Beschwerdegegnerin ist koordinationsrechtlich relevant,
dass die angefochtene Verfügung mit dem Einleitungsbeschluss der Stadt
Dübendorf vom 20. September 2001, welcher unter anderem festhalte, die
bestehende Einmündung der Industrie- in die Ringstrasse sei aufzuheben,
übereinstimmt. Im nachfolgenden Rekursverfahren sei der Einwand,
eine rückwärtige Erschliessung der Ringstrassengrundstücke sei verfrüht,
rechtskräftig abgewiesen worden, weshalb die Festlegung auch für die
Beschwerdeführenden, die hätten rekurrieren können, Gültigkeit erhalten
habe. Gleiches gelte für die Verfügung vom 4. Oktober 2002, mit welcher die
Baudirektion die Einleitung des Quartierplanverfahrens genehmigt habe.
Somit treffe es nicht zu, die Beschwerdeführenden hätten sich nicht gegen «die
vom Regierungsrat verfügte rückwärtige Erschliessung» wehren können.
Mit einem Rekurs gegen den Einleitungsbeschluss kann nur geltend gemacht
werden, die Voraussetzungen zur Durchführung des (Quartierplan-)Verfahrens
fehlten (§ 148 Abs. 2 PBG). Die Genehmigung der Verfahrenseinleitung
kann ebenfalls nur wegen Fehlens dieser Voraussetzungen verweigert
werden (§ 149 PBG). Die strittige Schliessung konnte daher von vornherein
nicht Thema der Rekursverfahren vor der Zürcher Baudirektion sein.
Erst recht nicht ersichtlich ist, wie sich die Beschwerdeführenden gegen
den Regierungsratsbeschluss hätten wenden sollen. Abgesehen davon
ist es nicht so, dass der Regierungsrat die Strassenanbindung förmlich
aufgehoben hat. Das ergibt sich aus dem Wortlaut des Beschlusses, wonach
lediglich «Kenntnis davon genommen wird, dass die Stadt Dübendorf für die
Durchführung der planungs- und baurechtlich erforderlichen Schritte für
die rechtzeitige Verwirklichung der rückwärtigen Erschliessung Hochbord
sowie deren Umsetzung verantwortlich ist» sowie aufgrund der Überlegung,
9

dass die Vorinstanz die Schliessung nicht hätte anordnen müssen, wenn der
Regierungsrat dies zuvor schon getan hätte. Ausserdem ist zu beachten, dass
der Beschluss gerade nicht von der vorderseitigen Anschlussaufhebung
spricht, sondern im Wesentlichen die Linienführung der Glattalbahn zum
Gegenstand hat. Insofern kann also auch nicht die Rede davon sein, die
Vorinstanz habe für eine gehörige Koordination gesorgt, indem sie ihren
Schliessungsentscheid mit dem Beschluss des Zürcher Regierungsrats vom
13. Juni 2001 abgestimmt habe. Die Abstimmung hätte mit dem kommunalen
Verfahren, welches die regierungsrätlichen Planungsvorgaben aufzunehmen
und zu konkretisieren hat, erfolgen sollen.
Daher bleibt es dabei, dass die Vorinstanz vorliegend die Grundsätze der
Koordination missachtet hat.
8. Wäre die Vorinstanz zuständig gewesen, könnte der Mangel, welcher der
Plangenehmigungsverfügung wegen der Missachtung der Koordinationsregeln
innewohnt, behoben werden, indem die Verfügung im verlangten Umfang
aufgehoben und die Vorinstanz angewiesen würde, das Verfahren solange zu
sistieren, bis im Quartierplanverfahren über die rückwärtige Erschliessung
der fraglichen Liegenschaft entschieden ist. Da die Anordnung aber
überdies nicht im eisenbahnrechtlichen Verfahren hätte ergehen dürfen,
fällt der REKO/INUM nur die Befugnis zu, die angefochtene Verfügung im
verlangten Umfang aufzuheben. Über die konkrete Anbindung der Industrie-
an die Ringstrasse ist zusammen mit der rückwärtigen Erschliessung
im kommunalen Quartierplanverfahren zu befinden. Deshalb kann die
REKO/INUM nicht auf die übrigen Anträge der Beschwerdeführenden, es
sei auf die Schliessung des Anschlusses zu verzichten, eventuell sei zumindest
die direkte Zufahrt zu ihrem Grundstück weiterhin zu gewährleisten,
eintreten; denn damit wird von ihr letztlich die positive Regelung der
vorderseitigen Anschlussgestaltung verlangt. In diesem Punkt ist die Sache an
die Dübendorfer Quartierplanverantwortlichen zu überweisen.
(…)
[87] Zu lesen auf der Internetseite des Bundesamtes für Justiz unter
http://www.ofj.admin.ch/etc/medialib/data/staat_buerger/gesetzgebung/
bundesverfassung.Par.0006.File.tmp/bv-alt-d.pdf
Page d’accueil de la Commission de recours en matière d’infrastructures et
d’environnement
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 69.67 - Auszug aus einem Entscheid der Rekurskommission für Infrastruktur und
Umwelt vom 10. Dezember 2004 [A-2004-28]
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2005
Année
Anno
Band
69
Volume
Volume
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Pagina
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