ch_vb · 82.018 · 1977-01-27 · de


#ST# 82.018
Message
concernant la Convention européenne pour la répression
du terrorisme et la modification du code pénal suisse
du 24 mars 1982
Madame et Monsieur les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation, par Je présent
message,
- un projet d'arrêté fédéral relatif à l'approbation de la Convention euro-
péenne pour la répression du terrorisme (n° 90) du 27 janvier 1977, et
- un projet de loi fédérale modifiant le code pénal suisse.
Nous vous prions d'agréer, Madame et Monsieur les Présidents, Mesdames et
Messieurs, les assurances de notre haute considération.
24 mars 1982 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Honegger
Le chancelier de la Confédération, Buser
1982 -11 
1 Feuille föderale. 134* année. Vol. U

Vue d'ensemble
Ce projet d'arrêté fédéral porte approbation de la Convention européenne pour la
répression du terrorisme du 27 janvier 1977 qui a été signée par vingt Etats du
Conseil de l'Europe (dont la Suisse). Cette convention est entrée en vigueur le
4 août 1978, Treize Etats l'ont ratifiée à ce jour, soit la République fédérale
d'Allemagne, l'Autriche, Chypre, le Danemark, l'Espagne, l'Islande, le Liech-
tenstein, le Luxembourg, la Norvège, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède et la
Turquie.
La convention permet de lutter avec une plus grande efficacité contre le terro-
risme en prévoyant l'extradition des terroristes entre Etats membres du Conseil
de l'Europe ou, à défaut, leur poursuite et leur condamnation éventuelle au lieu de
leur arrestation.
Le message se borne à souligner certains traits essentiels de la convention et à
développer les conséquences qu'entraînera son application sur notre droit interne,
en particulier l'adjonction d'un nouvel article dans le code pénal suisse élargissant
le champ d'application territorial de la loi pénale suisse. C'est la raison pour
laquelle nous vous soumettons en même temps un projet de loi modifiant ledit
code.

Message
I 
Considérations générales et grandes lignes de la convention
II est superflu de vouloir démontrer la nécessité de lutter avec détermination
contre le terrorisme qui, abusant de la vulnérabilité des institutions démocra-
tiques, cherche à ébranler les libertés fondamentales auxquelles la Suisse et
l'Europe sont attachées.
S'il n'est pas nouveau, ni moderne, le terrorisme a connu ces dernières années
un développement inquiétant, notamment en Europe. Notre société, il faut
bien le reconnaître, est en partie responsable de cette évolution: il est aujour-
d'hui relativement aisé de se procurer des armes et des explosifs; les moyens de
transport actuels augmentent la mobilité des auteurs d'actes terroristes; et les
moyens de communication de masse permettent à ces derniers d'exercer un
chantage, notamment en exigeant une rançon.
Si le terrorisme est de tous les temps, il se caractérise au sein du monde
démocratique moderne par son internationalisation croissante, au point qu'il
ne connaît plus de frontières. Les terroristes sont en effet fréquemment décou-
verts sur le territoire d'un autre Etat que celui où ils ont commis leurs crimes.
De ce fait, et c'est le but de leurs déplacements, ils accumulent les obstacles
que doit surmonter la justice pénale dans la lutte qu'elle leur mène.
Les terroristes prétendent très souvent que leurs actes criminels revêtent un
aspect politique, tant à cause des motifs qui les animent que du but dans
lequel ils ont agi. Or, selon les traités d'extradition conclus par la Suisse et la
Convention européenne d'extradition que notre pays a ratifiée en 1966 (RS
0.353.1), l'extradition n'est pas accordée pour les infractions considérées par
l'Etat requis comme des infractions politiques ou comme des faits connexes à
de telles infractions. Jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 20 mars
1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP), la Suisse appli-
quera ce principe à la lumière de l'article 10 de la loi fédérale du 22 janvier
1892 sur l'extradition aux Etats étrangers (RS 353.0). Cette disposition prévoit
~ d'une part que l'extradition n'est pas accordée pour les infractions politiques
et, d'autre part, qu'elle doit être accordée, quand bien même la personne
extradée allègue un motif ou un but politique, si le fait pour lequel elle est
demandée constitue principalement un crime ou un délit de droit commun.
Elle stipule enfin qu'il incombe au Tribunal fédéral d'apprécier librement, dans
chaque cas particulier, le caractère de l'infraction selon les faits de la cause.
Au cours de la vague de terrorisme qui a déferlé sur l'Europe durant les dix
dernières années, des terroristes ont cherché'refuge en Suisse en prétextant
avoir agi pour des raisons politiques. Les actes de terrorisme étant bien
souvent des délits de droit commun, il fallait savoir s'ils revêtaient ou non un
caractère politique. Tenu de résoudre ce problème, le Tribunal fédéral confir-
ma la jurisprudence qu'il avait auparavant développée à propos des délits
politiques relatifs, c'est-à-dire des délits qui, tout en étant des infractions de
droit commun, acquièrent un caractère politique par les mobiles de l'auteur, le
but poursuivi et les circonstances dans lesquelles ils ont été commis. Dans sa

jurisprudence constante, le Tribunal fédéral a déclaré que pour revêtir un
aspect politique prépondérant, l'acte doit avoir été commis dans le cadre de la
lutte menée pour le pouvoir ou contre celui-ci, ou tendre à soustraire une
personne à un pouvoir excluant toute forme d'opposition. En outre, il faut
qu'il y ait un rapport étroit, direct, clair et net, entre le crime commis et le but
poursuivi, une relation indirecte étant insuffisante. Enfin, le dommage causé
doit être d'une certaine manière proportionné au but poursuivi et les intérêts
en jeu doivent apparaître suffisamment importants pour rendre le délit excu-
sable, si ce n'est pour le justifier (ATF 106 Ib 301 cons. 4; 707 la 64, cons. 5;
425, cons. 6 b; 605, cons. 7; ATF 90 I 299; Schultz, Das schweizerische Aus-
lieferungsrecht, p. 448 ss). Au vu de ces critères, il s'avéra que la quasi totalité
des actes de terrorisme dont s'étaient rendues coupables les personnes qui
s'étaient réfugiées en Suisse ne revêtaient pas un aspect politique prépondérant
et leurs auteurs furent en règle générale extradés vers l'Etat qui les réclamait.
Aussi les Chambres fédérales ont-elles examiné le problème que pose la nature
politique des actes de terrorisme au cours des débats portant sur le projet de
loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale qui leur avait été
soumis avec le message du 8 mars 1976 (FF 1976 II 430; loi fédérale soumise
au référendum FF 1981 l 807). A la suite de cet examen, on déclara pour la
première fois clairement dans un texte de loi que, tout en maintenant le
principe selon lequel la demande est irrecevable s'il y a lieu d'admettre que la
procédure à l'étranger tend notamment à poursuivre ou à punir une personne
en raison de ses opinions politiques (art. 2, let. b, EIMP), l'allégué selon lequel
l'acte revêt un caractère politique n'est recevable en aucun cas si l'acte semble
particulièrement répréhensible du fait que l'auteur, à des fins d'extorsion ou de
contrainte, a mis en danger ou a menacé de mettre en danger la liberté, la vie
ou l'intégrité corporelle de personnes, notamment par un détournement
d'avion, une prise d'otage ou par l'emploi de moyens d'extermination massifs
(art. 3, 2" al., let. b, EIMP).
La convention que nous soumettons à votre approbation tend au même but et
comble de surcroît une lacune dans nos rapports avec les Etats membres du
Conseil de l'Europe auxquels nous ne sommes liés que par un traité bilatéral.
L'article 3 de la convention prévoit en effet que les dispositions de tous traités
et accords d'extradition applicables entre les Etats contractants, y compris la
Convention européenne d'extradition sont, en ce qui concerne les relations
entre Etats contractants, modifiées dans la mesure où elles sont incompatibles
avec la convention.
La Convention européenne pour la répression du terrorisme se fonde sur les
principes fondamentaux suivants:
Elle prévoit d'accorder l'extradition même de ceux qui se prétendent animés
par une motivation politique, si leurs crimes sont suffisamment graves pour
qu'ils ne puissent revêtir un aspect politique prépondérant. Une telle entorse
aux principes du droit d'extradition que connaissent encore de nombreux Etats
pourrait se révéler dangereuse si elle entrait en vigueur entre des Etats qui
n'accordent pas à leurs citoyens la même sauvegarde des droits de l'homme et
des libertés fondamentales que les Etats membres du Conseil de l'Europe. C'est
pourquoi il a été décidé que seuls les Etats membres du Conseil de l'Europe

peuvent signer la convention (convention «fermée»), car ces Etats ont une
confiance mutuelle en leurs sentiments de justice et de paix sociales et ont un
fond commun d'institutions démocratiques tel que dans certains cas il se
justifie de prévoir à fin d'extradition ou d'un autre acte d'entraide, la possibi-
lité, voire l'obligation de ne pas considérer comme politiques des actes de
violence particulièrement odieux. Le champ d'application de la convention est
donc intentionnellement limité à l'Europe occidentale, même si à première vue,
il semble paradoxal de lutter contre un phénomène mondial à l'aide d'un
instrument régional.
La convention consacre ainsi l'extension du champ d'application de l'extradi-
tion à rencontre de ceux qui, à des fins politiques ou prétendues telles, ont
commis des actes de violence particulièrement odieux, notamment au détri-
ment de personnes étrangères à leurs motivations. Personne n'a oublié l'explo-
sion en vol d'un avion de ligne de Swissair au-dessus de Würenlingen, qui fit de
nombreuses victimes, ni le procès de Porrentruy qui se termina par la condam-
nation de deux terroristes coupables d'avoir grièvement blessé par balles des
douaniers suisses du poste de Fahy.
Les terroristes arrêtés en Suisse après avoir commis des actes de violence
criminels à l'étranger et sur lesquels les autorités suisses n'ont aucune compé-
tence originaire (découlant des art. 3, 5, 6 ou 7 CP) ne seront pas extradés à
l'Etat requérant sur la seule base de la convention. Il faudra encore que soient
remplies les autres conditions posées par le droit d'extradition en vigueur.
C'est ainsi qu'un citoyen suisse ne sera en principe pas extradé, que l'Etat qui
exerce la poursuite pénale devra adresser à l'Etat requis une demande en bonne
et due forme et que devront être satisfaites d'autres exigences, notamment ]a
double incrimination et le respect du principe de la spécialité. Relevons encore
que, s'il s'agit d'une demande fondée sur la Convention européenne d'extradi-
tion et si le fait à la base de la demande d'extradition est passible de la peine
capitale selon la loi de l'Etat requérant, la Suisse pourra toujours extrader à la
condition que cet Etat donne des assurances jugées suffisantes selon lesquelles
la peine de mort ne sera pas exécutée. De plus, nous envisageons de faire la
réserve prévue par l'article 13 de la convention (cf. ci-après ch. 3). Toutes les
précautions sont ainsi prises pour que l'application de la convention ne viole
pas les droits de l'homme et les conceptions de la Suisse en matière de droit
d'asile. L'Etat requis peut de toute manière refuser l'extradition s'il a de
sérieuses raisons de croire que la demande est présentée aux fins de poursuivre
ou de punir une personne pour des considérations de race, de religion, de
nationalité ou d'opinions politiques, ou que la situation de cette personne
risque d'être aggravée pour l'une ou l'autre de ces raisons (art. S). Sur ces
points également, la convention est conforme au droit suisse (cf. art. 2, let, b et
c, EIMP).
Enfin, la convention repose sur l'idée que certains actes sont tellement graves,
compte tenu de la méthode utilisée, ou que leurs résultats sont si dispropor-
tionnés par rapport aux mobiles de leurs auteurs qu'il n'est plus justifié de leur
reconnaître un aspect politique. Ces actes sont énumérés limitativement à
l'article 1er; ceux de l'article 2 de la convention s'y ajoutent. Une telle
méthode, qui a déjà été appliquée (p. ex. Convention de l'ONU du 9 décem-

bre 1948 pour la prévention et la répression du crime de génocide, art. VII),
permet de surmonter les obstacles à l'extradition constitués par les accords et
traités conclus jusqu'à maintenant. Pour la Suisse, la ratification de la conven-
tion signifiera que le Tribunal fédéral, seul compétent en vertu de l'article 55,
2e alinéa, EIMP pour accorder ou refuser l'extradition si la personne réclamée
prétend être poursuivie pour un délit politique ou si l'instruction permet
sérieusement de croire que l'acte revêt un caractère politique, ne jouira pas, en
la matière, d'un plein pouvoir de libre appréciation lorsque l'infraction cons-
titue l'un des actes de violence visés par la convention. En effet, comme nous
envisageons de faire la réserve prévue à l'article 13 et que cette disposition
énumère un certain nombre d'éléments relatifs au caractère et aux effets de
l'infraction, le Tribunal fédéral devra tenir compte de ces éléments avant de
statuer sur la demande d'extradition. Une telle façon de faire est conforme à
l'article 1er, 1er alinéa, EIMP qui réserve les accords internationaux contraires
à cette loi.
En résumé, il ressort de ces considérations, au vu des dispositions de FEIMP,
comme de la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, que la convention
est conforme à notre législation et à notre jurisprudence.
L'autre aspect important de la convention est le fait qu'eu vertu de l'adage aut
dedere autjudicare (extrader ou juger), elle oblige l'Etat qui refuserait l'extradi-
tion d'un terroriste coupable d'actes de violence, à soumettre l'affaire à ses
autorités compétentes pour l'exercice de l'action pénale. Ce principe n'est pas
une innovation pour la Suisse. Semblable obligation est contenue dans d'autres
conventions internationales que la Suisse a ratifiées, telles que la Convention
pour la répression de la capture illicite d'aéronefs, signée à La Haye le
16 décembre 1970 (RS 0.748.710.2; RO 1971 1508), et la Convention pour la
répression d'actes illicites dirigés contre la sécurité de l'aviation civile, signée à
Montréal le 23 septembre 1971 (RS 0.748,710.3; RO 1978 462). La Convention
européenne pour la répression du terrorisme obligera la Suisse à prendre les
mesures nécessaires pour établir sa compétence aux fins de connaître, dans les
conditions prévues à l'article 6, d'un acte de terrorisme et pour mettre
immédiatement en œuvre l'action pénale dans la situation visée, à l'article 7.
Cette compétence, qui n'est pas prévue par les dispositions du code pénal
suisse sur l'empire de la loi pénale dans l'espace (art. 3 ss CP), exige l'insertion
dans ce code d'un article 6Ms dont nous vous proposons de faire non une
disposition portant référence expresse à la Convention européenne pour la
répression du terrorisme, mais une disposition générale permettant l'applica-
tion de tout instrument international que la Suisse viendrait à ratifier et qui lui
imposerait des obligations analogues, dans le but de resserrer la collaboration
internationale dans la lutte contre les manifestations criminelles les plus
dangereuses pour l'ordre social, susceptibles de léser des biens juridiques
particulièrement vulnérables. Ce pourrait être notamment le cas de la Conven-
tion de FONU du 14 décembre 1973 sur la prévention et la répression des
infractions contre les personnes jouissant d'une protection internationale y
compris les agents diplomatiques, ainsi que du projet de Convention contre la
torture actuellement en discussion au sein des Nations Unies.

2 
Commentaire des articles de la convention
Article premier
L'article 1er énumère les infractions qui, pour les besoins de l'extradition, ne
seront pas considérées gomme des infractions politiques, comme des infrac-
tions connexes à des infractions politiques, ou comme des infractions inspirées
par des mobiles politiques. Il modifie donc des instruments d'extradition en
vigueur en ce qui concerne l'appréciation de la nature de ces infractions et
supprime la possibilité pour l'Etat requis d'opposer le caractère politique de
l'infraction aux demandes d'extradition. Toutefois, en soi, il ne crée pas une
obligation d'extrader, étant donné que la convention n'est pas un traité
d'extradition en tant que tel. Le fondement juridique de l'extradition reste
l'instrument d'extradition concerné.
Cette disposition traduit la volonté de ne pas permettre à l'Etat requis
d'opposer le caractère politique de l'infraction aux demandes d'extradition à
l'égard de certains crimes particulièrement odieux. Au vu de la jurisprudence
restrictive du Tribunal fédéral quant à l'admissibilité du mobile politique
invoqué par les auteurs d'actes de terrorisme, des problèmes politiques par
trop délicats que pourrait entraîner pour la Suisse une observation stricte
d'une pareille volonté et en raison du fait que l'obligation imposée par l'article
1er de la convention dépasse la portée de l'article 3, 2e alinéa, EIMP, il
convient de tempérer cette obligation en faisant la réserve prévue à l'article 13
de la convention.
L'article 1er vise deux catégories d'infractions: la première (let. a, b et c)
comprend les infractions qui sont déjà incluses dans des'traités internationaux;
la seconde (let. d et e) concerne celles jugées si graves que l'on a estimé
nécessaire de les assimiler aux infractions de la première catégorie.
Alors qu'aux lettres a et b les infractions sont décrites par simple référence aux
conventions de La Haye et de Montréal, la lettre c énumère plusieurs infrac-
tions contenues dans la Convention de l'ONU du 14 décembre 1973 sur la
prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d'une
protection internationale y compris les agents diplomatiques. Cette formula-
tion est due au fait que ladite convention n'était pas encore entrée en vigueur
au moment de l'adoption de la Convention européenne pour la répression du
terrorisme et que plusieurs Etats membres du Conseil de l'Europe, dont la
Suisse, ne l'avaient pas encore ratifiée.
L'expression «infractions graves» est destinée à limiter l'application de l'article
1er à des formes de violence particulièrement odieuses.
La lettre d emploie l'expression «les infractions comportant l'enlèvement, la
prise d'otage ou la séquestration» afin de couvrir le cas d'un Etat qui
n'incrimine pas explicitement ces actes. L'expression «séquestration arbitraire»
implique toujours une infraction grave.
La lettre e couvre les infractions comportant l'usage de bombes et autres
instruments capables de tuer au hasard. Elle ne s'applique que si l'acte a
présenté un danger pour des personnes, même sans qu'il y ait eu de résultat
concret.

Article 2
Le paragraphe 1er de l'article 2 donne la possibilité de ne pas considérer
comme politiques, pour les besoins de l'extradition, certaines infractions graves
qui, sans être comprises dans le champ d'application de la règle obligatoire de
l'article 1er, comportent un acte de violence dirigé contre la vie, l'intégrité
corporelle ou la liberté des personnes.
L'expression «acte grave de violence» s'inspire de l'article 4 de la Convention
de La Haye.
La formulation souple de l'article 2 offre trois possibilités d'action à la suite
d'une requête d'extradition:
- l'Etat requis peut ne pas considérer l'infraction comme politique et extrader
la personne concernée;
- il peut ne pas considérer l'infraction comme politique, mais refuser l'extra-
dition pour un motif autre que politique;
- il peut considérer l'infraction comme politique, et refuser l'extradition.
Article 3
Cette disposition concerne les effets de la convention sur les instruments
d'extradition en vigueur entre les Parties contractantes à la convention. Elle a
notamment pour conséquence de modifier l'article 3, paragraphe 1er, de la
Convention européenne d'extradition, dans la mesure où il est incompatible
avec les obligations découlant de la Convention européenne pour la répression
du terrorisme.
Article 4
L'article 4 prévoit que toute infraction visée aux articles 1er et 2 est automati-
quement incluse, en tant que fait donnant lieu à extradition, dans tout instru-
ment d'extradition en vigueur entre les Etats contractants dont la liste des cas
d'extradition ne la comprend pas.
Article 5
L'article 5 rappelle que la convention doit être interprétée comme un moyen de
renforcer la protection des droits de l'homme tels qu'ils sont énoncés dans la
Convention européenne des droits de l'homme. Cette disposition vise notam-
ment à sauvegarder le droit traditionnel d'asile. Bien que dans les Etats
membres du Conseil de l'Europe, qui ont tous, à l'exception du Liechtenstein,
ratifié la Convention européenne des droits de l'homme, il ne soit guère
probable qu'une personne soit poursuivie, punie ou fasse l'objet d'une discri-
mination pour des considérations de race, de religion, de nationalité ou
d'opinions politiques, on a jugé utile d'insérer dans la convention cette clause
traditionnelle, qui figure déjà à l'article 3, paragraphe 2 de la Convention
européenne d'extradition. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs admis que ce principe
s'applique également aux Etats avec lesquels la Suisse n'a pas conclu de traité
d'extradition (ATF 101. la 533).
Si, dans un cas donné, la Suisse a des raisons sérieuses de croire que la
demande d'extradition, présentée pour l'une des infractions visées à l'article 1er
8

ou 2, a pour but de permettre de poursuivre ou de punir la personne réclamée
pour ses opinions politiques, elle pourra refuser l'extradition.
Il en va de même lorsque la Suisse a des raisons sérieuses de croire que la
situation de la personne réclamée risque d'être aggravée pour des raisons
politiques ou pour l'une ou l'autre des considérations citées au présent article;
ainsi lorsque la personne réclamée risque dans l'Etat requérant de ne pas
bénéficier des droits de la défense tels qu'ils sont garantis par la Convention
européenne des droits de l'homme.
Il est évident que la Suisse devrait donner à l'Etat requérant les raisons de son
refus, si elle applique cette disposition, comme elle en a déjà l'obligation en
vertu de l'article 18, paragraphe 2, de la Convention européenne d'extradition.
Enfin, si l'extradition est refusée, l'article 7 s'applique et la Suisse doit alors
soumettre l'affaire à ses autorités compétentes pour l'exercice de l'action
pénale.
Article 6
L'obligation imposée aux Etats contractants par l'article 6, paragraphe 1er
d'établir leur compétence aux fins de connaître des infractions visées à l'article
1er, se limite aux cas où le suspect se trouve sur le territoire de l'Etat requis, et
que cet Etat ne l'extrade pas après avoir reçu une demande d'extradition en
bonne et due forme d'un Etat contractant dont la compétence de poursuivre
est fondée sur une règle existant également dans la législation de l'Etat requis.
Il faut donc qu'existé une correspondance entre les règles de compétence
appliquées par les deux Etats. Le principal effet de cette limitation se fait sentir
entre les Etats dont les règles de compétence quant aux infractions commises à
l'étranger par leurs ressortissants divergent.
Article 7
L'article 7 imposerait à la Suisse l'obligation de soumettre, si elle refusait
l'extradition, l'affaire à ses autorités compétentes pour l'exercice de l'action
pénale. Cette obligation est assujettie à des conditions analogues à celles
énoncées au paragraphe 1er de l'article 6: le suspect doit avoir été découvert
sur territoire suisse, et la Suisse doit avoir reçu, une demande d'extradition en
bonne et due forme d'un Etat contractant dont la compétence de poursuivre
est fondée sur une règle de compétence semblable à celle de notre propre
législation.
L'affaire devra être soumise aux: autorités de poursuite sans retard injustifié, et
aucune exception ne pourra être invoquée. La poursuite elle-même suivra les
règles de droit et de procédure en vigueur dans notre pays pour des infractions
de gravité comparable.
Article 8
Cette disposition porte sur l'entraide au sens de la Convention européenne
d'entraide judiciaire en matière pénale (RS 0.351.1). Elle comporte une obli-
gation d'accorder l'entraide aussi bien pour les infractions visées à l'article 1er
que pour celles visées à l'article 2.

En vertu du paragraphe 1er de l'article 8, les Etats contractants s'engagent à
s'accorder l'entraide la plus large possible. L'énoncé de cette disposition
s'inspire de l'article 1er, paragraphe 1er de la Convention européenne d'entrai-
de judiciaire en matière pénale.
L'entraide accordée conformément à l'article 8 est régie par la loi de l'Etat
requis, mais ne peut être refusée pour le seul motif que la demande concerne
une infraction de caractère politique, la description du caractère politique étant
ici la même qu'à l'article premier.
Le paragraphe 2 répète pour l'entraide la règle de l'article 5.
La principale conséquence du paragraphe 3 est de modifier l'article 2, lettre a,
de la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale, dans la
mesure où celui-ci permet de refuser l'entraide si la demande se rapporte à des
infractions considérées par l'Etat requis comme des infractions politiques ou
comme des infractions connexes à des infractions politiques.
Article 9
Cet article, qui confie au Comité européen pour les problèmes criminels la
surveillance de l'application de la convention, s'inspire des précédents établis
dans d'autres conventions européennes en matière pénale. Il vise à tenir ledit
comité informé des éventuelles difficultés d'interprétation et d'application de la
convention afin qu'il puisse faciliter les règlements à l'amiable et proposer les
amendements à la convention qui se révéleraient nécessaires.
Article 10
L'article 10 porte sur le règlement, par voie d'arbitrage, des différends concer-
nant l'interprétation ou l'application de la convention lorsque le litige ne peut
être réglé par l'intervention du Comité européen pour les problèmes criminels
conformément à l'article 9.
Articles 11 à 16
Ces articles sont fondés, pour la plupart, sur les clauses finales types des
accords et conventions du Conseil de l'Europe. La plupart de ces dispositions
ne donnent lieu à aucun commentaire particulier, mais les points suivants
méritent quelques explications outre celles relatives à l'article 13 (cf. ci-après,
ch. 3).
L'article 11, qui assure que seuls les Etats membres du Conseil de l'Europe
peuvent être parties à la convention, et l'article 15, selon lequel celle-ci cesse de
produire ses effets à l'égard de tout Etat contractant qui se retire du Conseil de
l'Europe ou qui cesse d'y appartenir, limitent le nombre des parties à un cer-
cle fermé d'Etats, ce qui est, comme nous l'avons déjà mentionné, une des
caractéristiques de la convention (convention «fermée»).
L'article 14 a pour objet de permettre à chaque Etat contractant de dénoncer
la convention. Est notamment visé le cas où un Etat contractant viendrait à
abolir les règles démocratiques au sens de la Convention européenne des droits
de l'homme. Cette dénonciation peut, à la discrétion de l'Etat qui la déclare,
10

prendre effet immédiatement, c'est-à-dire dès réception de la notification par le
Secrétaire général du Conseil de l'Europe, ou à une date ultérieure.
3 
Application de la convention en droit interne
31
Nous l'avons vu (cf. supra, ch. 1, p. 2 ss), l'application de la Convention ne
modifiera que peu la pratique suisse dans le domaine de l'extradition de
terroristes. Seul le pouvoir d'appréciation du Tribunal fédéral, compétent pour
statuer sur l'extradition dès que la personne poursuivie prétend l'être pour un
délit politique ou que l'instruction permet sérieusement de croire que l'acte
revêt un caractère politique (art. 55, 2e al., EIMP), est quelque peu limité, en
ce sens que des critères d'appréciation sont proposés aux juges. Nous vous
proposons donc de faire usage du droit que nous donne l'article 13 de la
convention et de formuler une réserve lors de la ratification de cet instrument.
A défaut, le Tribunal fédéral perdrait tout pouvoir d'apprécier le caractère
politique d'un acte de terrorisme.
32
La véritable réforme pour la Suisse réside dans le fait que la convention oblige
l'Etat contractant à soumettre l'affaire à ses autorités compétentes pour l'exer-
cice de l'action pénale et éventuellement à prononcer une condamnation contre
celui qui n'est pas extradé. Tel peut par exemple être le cas lors d'actes
délictueux commis par un étranger à l'étranger contre un étranger. Etant
donné que la convention pose le principe aut dedere aut judicare (extrader ou
juger), la Suisse, en cas de refus d'extrader, serait obligée de soumettre l'affaire,
sans aucune exception et sans retard injustifié, à ses autorités compétentes pour
l'exercice de l'action pénale. Elle sera donc contrainte de connaître d'affaires
qui, au sens des principes généraux du droit pénal (art. 3 ss CP), ne sont pas de
son ressort. Or, cette compétence, qui ne relève ni du principe de la territoria-
lité ni de celui de la personnalité, représente, pour la Suisse venant à ratifier la
convention, une obligation d'étendre sa juridiction en ce qui concerne les
infractions mentionnées aux articles 1er et 2 dudit instrument. C'est pourquoi,
soucieux de combler une lacune de notre droit pénal et désireux de ratifier la
présente convention et ultérieurement d'autres instruments internationaux
destinés à resserrer la collaboration internationale dans la lutte contre les
manifestations criminelles les plus dangereuses pour l'ordre social, nous vous
proposons, afin de renforcer la protection de biens juridiques particulièrement
vulnérables, d'insérer dans le code pénal suisse un nouvel article élargissant le
•champ d'application territorial de la loi pénale suisse, et dont le texte pourrait
avoir la teneur suivante:
11

Art, 6Me (nouveau)
Autres crimes 
1. Le présent code est applicable à celui qui aura commis à
ou délies 
l'étranger un crime ou un délit que la Confédération, en
i™™ger 
vertu d'un traité international, s'est engagée à poursuivre,
pourvu que l'acte soit réprimé aussi dans l'Etat où il a été
commis, si l'auteur se trouve en Suisse et n'est pas extradé
à l'étranger. La loi étrangère sera toutefois applicable si elle
est plus favorable à l'inculpé.
2. L'auteur ne pourra plus être puni en Suisse:
s'il a été acquitté dans l'Etat du lieu de commission pour le
même acte par un jugement passé en force ;
s'il a subi la peine prononcée contre lui à l'étranger, si cette
peine lui a été remise ou si elle est prescrite.
S'il n'a subi à l'étranger qu'une partie de la peine prononcée
contre lui, cette partie sera imputée sur la peine à prononcer.
Théoriquement, nous aurions pu nous inspirer des solutions retenues par la
République fédérale d'Allemagne et par l'Autriche notamment, qui ont étendu
leur juridiction pénale à tous les crimes et délits commis à l'étranger par un
étranger contre un étranger, où que l'acte ait été commis. Prenant en considé-
ration les difficultés d'ordre politique et juridique que susciterait une telle
solution, nous avons choisi de vous suggérer de restreindre cette extension aux
actes commis dans la juridiction d'Etats avec lesquels nous sommes liés par un
instrument international.
Le code pénal militaire, quant à lui, ne nécessite aucune adjonction: son article
9, 1er alinéa, stipule en effet qu'il est applicable tant aux infractions commises
en Suisse qu'à celles qui l'ont été à l'étranger.
4 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
La ratification de la convention n'aura pas de conséquences financières pour la
Confédération; elle n'aura pas non plus d'effets sur l'état du personnel.
5 
Grandes lignes de la politique gouvernementale
Le projet est prévu dans les Grandes lignes de la politique gouvernementale
durant la législature 1979-1983 (cf. deuxième partie, ch. 216).
6 
Constitutionnalité
Le projet d'arrêté fédéral approuvant la Convention européenne pour la
répression du terrorisme se fonde sur l'article 8 de la constitution, selon lequel
la Confédération peut conclure des traités avec l'étranger. La compétence de
l'Assemblée fédérale découle de l'article 85, chiffre 5, dé là constitution.
L'arrêté fédéral d'approbation n'est pas soumis au référendum facultatif
conformément à l'article 89, 3e alinéa, de la constitution car la convention est
dénonçable en tout temps et ne prévoit pas l'adhésion à une organisation
12

internationale; elle n'entraîne pas non plus une unification multilatérale du
droit. Certes, son article 1er institue une norme uniforme directement appli-
cable, en ce sens qu'il détermine et précise une notion commune du délit
politique; mais l'article 13 donne aux parties contractantes la possibilité de
faire la réserve qui permet dans chaque cas d'espèce de déroger à l'article 1er.
De cette manière, on obtient sans doute une certaine harmonisation du droit,
mais la marge d'appréciation concédée est telle qu'une pratique uniforme
d'extradition n'est plus garantie. En outre, le constituant, en introduisant de
nouvelles dispositions sur le référendum en matière de traités internationaux,
avait en vue l'unification du droit dans des domaines bien définis (p. ex. le
droit du change et du chèque; le droit d'auteur et la protection de la propriété
industrielle; le droit des transports ferroviaires, maritimes et aériens). La
présente convention a par contre pour but l'harmonisation d'une seule ques-
tion sur le plan international. Elle ne conduit donc pas à une unification
multilatérale du droit au sens de la disposition constitutionnelle considérée.
Pour cette raison, l'arrêté fédéral d'approbation n'est pas soumis au référen-
dum facultatif selon l'article 89, 3e alinéa, de la constitution.
L'introduction dans le code pénal suisse d'un article 6Ms est également
conforme à la constitution, plus précisément à l'article 64Ms.
13

Arrêté fédéral 
&°Jet
relatif à l'approbation de la Convention européenne
pour la répression du terrorisme
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 8 de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 24 mars 19821),
arrête:
Article premier
1 La Convention européenne pour la répression du terrorisme signée par la
Suisse le 27 janvier 1977, est approuvée avec la réserve suivante:
La Suisse se réserve le droit de refuser l'extradition en ce qui concerne toute
infraction, énumérée dans l'article premier, qu'elle considère comme une
infraction politique, comme une infraction connexe à une infraction poli-
tique ou comme une infraction inspirée par des motifs politiques; dans ces
cas la Suisse s'engage à prendre dûment en considération, lors de l'évalua-
tion du caractère de l'infraction, son caractère de particulière gravité, y
compris le fait:
a. Qu'elle a créé un danger collectif pour la vie, l'intégrité corporelle ou
la liberté des personnes; ou bien
b. Qu'elle a atteint des personnes étrangères aux mobiles qui l'ont ins-
pirée; ou bien
c. Que des moyens cruels ou perfides ont été utilisés pour sa réalisation.
3 Le Conseil fédéral est autorisé à ratifier la Convention, en formulant la
réserve mentionnée ci-dessus.
Art. 2
Le présent arrêté n'est pas soumis au référendum en matière de traités
internationaux.
27433
D FF 1982 II 1
14

Code pénal suisse
Modification du
Projet
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 24 mars 19821),
arrête:
I
Le code pénal suisse2) est modifié comme il suit :
Autres crimes
ou délits
commis à
l'étranger
Art. 6bis (nouveau)
1. Le présent code est applicable à celui qui aura commis à
l'étranger un crime ou un délit que la Confédération, en vertu
d'un traité international, s'est engagée à poursuivre, pourvu que
l'acte soit réprimé aussi dans l'Etat où il a été commis, si l'au-
teur se trouve en Suisse et n'est pas extradé à l'étranger. La loi
étrangère sera toutefois applicable si elle est plus favorable à l'in-
culpé.
2, L'auteur ne pourra plus être puni en Suisse:
s'il a été acquitté dans l'Etat du lieu de commission pour le même
acte par un jugement passé en force;
s'il a subi la peine prononcée contre lui à l'étranger, si cette peine
lui a été remise ou si elle est prescrite.
S'il n'a subi à l'étranger qu'une partie de la peine prononcée con-
tre lui, cette partie sera imputée sur la peine à prononcer.
II
1 La présente loi est soumise au référendum.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur de la présente loi.
27433
« FF 1982II1
2)RS 311.0
15

Convention européenne du 27 janvier 1977 
Texte original
pour la répression du terrorisme (n° 90)
Les Etats membres du Conseil de l'Europe, signataires de la présente Conven-
tion,
considérant que le but du Conseil de l'Europe est de réaliser une union plus
étroite entre ses membres ;
conscients de l'inquiétude croissante causée par la multiplication des actes de
terrorisme;
souhaitant que des mesures efficaces soient prises pour que les auteurs de tels
actes n'échappent pas à la poursuite et au châtiment;
convaincus que l'extradition est un moyen particulièrement efficace de parvenir
à ce résultat,
sont convenus de ce qui suit:
Article 1
Pour les besoins de l'extradition entre Etats Contractants, aucune des infrac-
tions mentionnées ci-après ne sera considérée comme une infraction politique,
comme une infraction connexe à une infraction politique ou comme une
infraction inspirée par des mobiles politiques:
a. les infractions comprises dans le champ d'application de la Convention
pour la répression de la capture illicite d'aéronefs, signée à La Haye le
16 décembre 1970;
b. les infractions comprises dans le champ d'application de la Convention
pour la répression d'actes illicites dirigés contre la sécurité de l'aviation
civile, signée à Montréal le 23 septembre 1971 ;
c. les infractions graves constituées par une attaque contre la vie, l'intégrité
corporelle ou la liberté des personnes ayant droit à une protection
internationale, y compris les agents diplomatiques;
d. les infractions comportant l'enlèvement, la prise d'otage ou la séquestra-
tion arbitraire ;
e. les infractions comportant l'utilisation de bombes, grenades, fusées, armes
à feu automatiques, ou de lettres ou colis piégés dans la mesure où cette
utilisation présente un danger pour des personnes ;
f. la tentative de commettre une des infractions précitées ou la participation
en tant que co-auteur ou complice d'une personne qui commet ou tente de
commettre une telle infraction.
16

Répression du terrorisme
Article!
1. Pour les besoins de l'extradition entre Etats Contractants, un Etat Contrac-
tant peut ne pas considérer comme infraction politique, comme infraction
connexe à une telle infraction ou comme infraction inspirée par des mobiles
politiques tout acte grave de violence qui n'est pas visé à l'article 1er et qui est
dirigé contre la vie, l'intégrité corporelle ou la liberté des personnes.
2. Il en sera de même en ce qui concerne tout acte grave contre les biens, autre
que ceux visés à l'article 1er, lorsqu'il a créé un danger collectif pour des
personnes,
3. Il en sera de même en ce qui concerne la tentative de commettre une des
infractions précitées ou la participation en tant que co-auteur ou complice
d'une personne qui commet ou tente de commettre une telle infraction.
Articles
Les dispositions de tous traités et accords d'extradition applicables entre les
Etats Contractants, y compris la Convention européenne d'extradition, sont en
ce qui concerne les relations entre Etats Contractants modifiées dans la mesure
où elles sont incompatibles avec la présente Convention.
Article 4
Pour les besoins de la présente Convention et pour autant qu'une des infrac-
tions visées aux articles 1er ou 2 ne figure pas sur la liste de cas d'extradition
dans un traité ou une convention d'extradition en vigueur entre les Etats
Contractants, elle est considérée comme y étant comprise.
Article 5
Aucune disposition de la présente Convention ne doit être interprétée comme
impliquant une obligation d'extrader si l'Etat requis a des raisons sérieuses de
croire que la demande d'extradition motivée par une infraction visée à l'article
1er ou 2 a été présentée aux fins de poursuivre ou de punir une personne pour
des considérations de race, de religion, de nationalité ou d'opinions politiques
ou que la situation de cette personne risque d'être aggravée pour l'une ou
l'autre de ces raisons.
Article 6
1. Tout Etat Contractant prend les mesures nécessaires pour établir sa compé-
tence aux fins de connaître d'une infraction visée à l'article 1er dans le cas où
l'auteur soupçonné de l'infraction se trouve sur son territoire et où l'Etat ne
l'extrade pas après avoir reçu une demande d'extradition d'un Etat Contrac-
tant dont la compétence de poursuivre est fondée sur une règle de compétence
existant également dans la législation de l'Etat requis.
2 Feuille fédérale, 134' année. Vol, n 
17

Répression du terrorisme
2. La présente Convention n'exclut aucune compétence pénale exercée confor-
mément aux lois nationales.
Article 7
Un Etat Contractant sur le territoire duquel l'auteur soupçonné d'une infrac-
tion visée à l'article 1er est découvert et qui a reçu une demande d'extradition
dans les conditions mentionnées au paragraphe 1er de l'article 6, soumet, s'il
n'extrade pas l'auteur soupçonné de l'infraction, l'affaire sans aucune excep-
tion et sans retard injustifié, à ses autorités compétentes pour l'exercice de
l'action pénale. Ces autorités prennent leur décision dans les mêmes conditions
que pour toute infraction de caractère grave conformément aux lois de cet
Etat.
Article S
1. Les Etats Contractants s'accordent l'entraide judiciaire la plus large possi-
ble en matière pénale dans toute procédure relative aux infractions visées à
l'article 1er ou 2.
Dans tous les cas, la loi applicable en ce qui concerne l'assistance mutuelle en
matière pénale est celle de l'Etat requis. Toutefois, l'entraide judiciaire ne
pourra pas être refusée pour le seul motif qu'elle concerne une infraction poli-
tique ou une infraction connexe à une telle infraction ou une infraction
inspirée par des mobiles politiques.
2. Aucune disposition de la présente Convention ne doit être interprétée
comme impliquant une obligation d'accorder l'entraide judiciaire si l'Etat
requis a des raisons sérieuses de croire que la demande d'entraide motivée par
une infraction visée à l'article 1er ou 2 a été présentée aux fins de poursuivre ou
de punir une personne pour des considérations de race, de religion, de
nationalité ou d'opinions politiques ou que la situation de cette personne
risque d'être aggravée pour l'une ou l'autre de ces raisons.
3. Les dispositions de tous traités et accords d'entraide judiciaire en matière
pénale applicables entre les Etats Contractants, y compris la Convention euro-
péenne d'entraide judiciaire en matière pénale, sont en ce qui concerne les
relations entre Etats Contractants modifiées dans la mesure où elles sont
incompatibles avec la présente Convention.
Article 9
1. Le Comité européen pour les problèmes criminels du Conseil de l'Europe
suit l'exécution de la présente Convention.
2. Il facilite autant que de besoin le règlement amiable de toute difficulté à
laquelle l'exécution de la Convention donnerait lieu.
18

Répression du terrorisme
Article 10
1. Tout différend entre Etats Contractants concernant l'interprétation ou
l'application de la présente Convention qui n'a pas été réglé dans le cadre du
paragraphe 2 de l'article 9, sera, à la requête de l'une des Parties au différend,
soumis à l'arbitrage. Chacune des Parties désignera un arbitre et les deux
arbitres désigneront un troisième arbitre. Si dans un délai de trois mois à
compter de la requête d'arbitrage, l'une des Parties n'a pas procédé à la dési-
gnation d'un arbitre, l'arbitre sera désigné à la demande de l'autre Partie, par
le Président de la Cour européenne des Droits de l'Homme. Si le Président de
la Cour européenne des Droits de l'Homme est le ressortissant de l'une des
Parties au différend, la désignation de l'arbitre incombera au Vice-Président de
la Cour ou, si le Vice-Président est le ressortissant de l'une des Parties au
différend, au membre le plus ancien de la Cour qui n'est pas le ressortissant de
l'une des Parties au différend. La même procédure s'appliquera au cas où les
deux arbitres ne pourraient pas se mettre d'accord sur le choix du troisième
arbitre.
2. Le tribunal arbitral arrêtera sa procédure. Ses décisions seront prises à la
majorité. Sa sentence sera définitive.
Article 11
1. La présente Convention est ouverte à la signature des Etats membres du
Conseil de l'Europe. Elle sera ratifiée, acceptée ou approuvée. Les instruments
de ratification, d'acceptation ou d'approbation seront déposés près le Secré-
taire Général du Conseil de l'Europe.
2. La Convention entrera en vigueur trois mois après la date du dépôt du
troisième instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation.
3. Elle entrera en vigueur à l'égard de tout Etat signataire qui la ratifiera,
l'acceptera ou l'approuvera ultérieurement, trois mois après la date du dépôt
de son instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation.
Article 12
1. Tout Etat peut, au moment de la signature ou au moment du dépôt de son
instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation, désigner le ou les
territoires auxquels s'appliquera la présente Convention.
2. Tout Etat peut, au moment du dépôt de son instrument de ratification,
d'acceptation ou d'approbation ou à tout autre moment par la suite, étendre
l'application de la présente Convention, par déclaration adressée au Secrétaire
Général du Conseil de l'Europe, à tout autre territoire désigné dans la décla-
ration et dont il assure les relations internationales ou pour lequel il est habilité
à stipuler.
3. Toute déclaration faite en vertu du paragraphe précédent pourra être
retirée, en ce qui concerne tout territoire désigné dans cette déclaration, par
19

Répression du terrorisme
notification adressée au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe. Le retrait
prendra effet immédiatement ou à une date ultérieure précisée dans la notifi-
cation.
Article 13
1. Tout Etat peut, au moment de la signature ou au moment du dépôt de son
instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation, déclarer qu'il se
réserve le droit de refuser l'extradition en ce qui concerne toute infraction
énumérée dans l'article 1er qu'il considère comme une infraction politique,
comme une infraction connexe à une infraction politique ou comme une
infraction inspirée par des mobiles politiques, à condition qu'il s'engage à
prendre dûment en considération, lors de l'évaluation du caractère de l'infrac-
tion, son caractère de particulière gravité, y compris :
a. qu'elle a créé un danger collectif pour la vie, l'intégrité corporelle ou la
liberté des personnes; ou bien
b. qu'elle a atteint des personnes étrangères aux mobiles qui l'ont inspirée;
ou bien
c. que des moyens cruels ou perfides ont été utilisés pour sa réalisation.
2. Tout Etat peut retirer en tout ou en partie une réserve formulée par lui en
vertu du paragraphe précédent, au moyen d'une déclaration adressée au
Secrétaire Général du Conseil de l'Europe et qui prendra effet à la date de sa
réception.
3. Un Etat qui a formulé une réserve en vertu du paragraphe 1er de cet article
ne peut prétendre à l'application de l'article 1er par un autre Etat; toutefois, il
peut, si la réserve est partielle ou conditionnelle, prétendre à l'application de
cet article dans la mesure où il l'a lui-même accepté.
Article 14
Tout Etat Contractant pourra dénoncer la présente Convention en adressant
une notification écrite au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe. Une telle
dénonciation prendra effet immédiatement ou à une date ultérieure précisée
dans la notification.
Article 15
La Convention cesse de produire ses effets à l'égard de tout Etat Contractant
qui se retire du Conseil de l'Europe ou qui cesse d'y appartenir.
Article 16
Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe notifiera aux Etats membres du
Conseil :
a. toute signature;
20

Répression du terrorisme
b. le dépôt de tout instrument de ratification, d'acceptation ou d'approba-
tion;
c. toute date d'entrée en vigueur de la présente Convention conformément à
son article 11 ;
d. toute déclaration ou notification reçue en application des dispositions de
l'article 12;
e. toute réserve formulée en application du paragraphe 1er de l'article 13;
f. le retrait de toute réserve effectué en application du paragraphe 2 de
l'article 13;
g. toute notification reçue en application de l'article 14 et la date à laquelle
la dénonciation prendra effet ;
h. toute cessation des effets de la Convention en application de l'article 15.
En foi de quoi, les soussignés, dûment autorisés à cet effet, ont signé la présente
Convention.
Fait à Strasbourg, le 27 janvier 1977, en français et en anglais, les deux textes
faisant également foi, en un seul exemplaire qui sera déposé dans les archives
du Conseil de l'Europe. Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe en
communiquera copie certifiée conforme à chacun des Etats signataires.
(Suivent les signatures)
27433
21

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la Convention européenne pour la répression du terrorisme et la
modification du code pénal suisse du 24 mars 1982
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1982
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
19
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
82.018
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
18.05.1982
Date
Data
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1-21
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Pagina
Ref. No
10 103 378
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