ch_vb · 93.428 · 1995-06-23 · de


Initiative parlementaire. Enfants en bas âge
1566
N 
23 juin 1995
#ST# 93.428
Parlamentarische Initiative
(Zisyadis)
Betreuung der Kinder im Vorschulalter
als öffentliche Aufgabe
Initiative parlementaire
(Zisyadis)
Reconnaître la prise en charge des enfants
en bas âge comme tâche publique
Kategorie IV, Art. 68 GRN - Catégorie IV, art. 68 RCN
Wortlaut der Initiative vom 19. März 1993
Ich ersuche die eidgenössischen Räte, eine Änderung des
Artikels 27 der Bundesverfassung vorzuschlagen, mit der
die Betreuung von Kleinkindern im Vorschulalter als öffent-
liche Aufgabe der Kantone in der Verfassung verankert
wird.
Texte de l'initiative du 19 mars 1993
L'Assemblée fédérale est invitée à préparer un projet modi-
fiant l'article 27 de la constitution, afin que la prise en charge
des enfants en bas âge, avant leur scolarité, soit inscrite
comme tâche publique des cantons.
Haering Binder Barbara (S, ZH) unterbreitet im Namen der
Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur (WBK)
den folgenden schriftlichen Bericht:
Gemäss Artikel 21 ter des Geschäftsverkehrsgesetzes unter-
breiten wir Ihnen den Bericht der Kommission, die mit der
Vorprüfung der am 19. März 1993 von Herrn Zisyadis einge-
reichten parlamentarischen Initiative betraut war.
Diese Initiative fordert eine Änderung des Artikels 27 der
Bundesverfassung, mit der die Betreuung von Kleinkindern
im Vorschulalter als öffentliche Aufgabe der Kantone in der
Verfassung verankert wird.
Die Kommission hat den Initianten am 7. Januar 1994 ange-
hört.
Begründung des Initianten
In unserer Gesellschaft lassen sich seit einigen Jahrzehnten
bedeutende Umwälzungen feststellen: Auflösung der Kern-
familie, Zunahme der Scheidungsquote, zahlreiche Gebur-
ten ausserehelicher Kinder, Aufkommen von Familien mit
nur einem Elternteil, stets zunehmende Eingliederung der
Frauen in das Berufsleben usw. Diese gesellschaftlichen
Veränderungen ziehen einen erhöhten Bedarf an Krippen,
Horten und anderen Einrichtungen nach sich, in denen Kin-
der der Altersstufen zwischen 0 und 6 bis 7 Jahren tagsüber
oder stundenweise betreut werden können.
Solche Betreuungseinrichtungen ergänzen sich gegenseitig:
Sie erfüllen alle eine ihnen spezifische Aufgabe. Es ist längst
bekannt, dass das Wesentliche an Prägung vor dem Schu-
leintritt erfolgt. Die Kinder brauchen daher Entfaltungsmög-
lichkeiten und Erfahrungsfelder ausserhalb des Familien-
kreises. Ausserdem sind diese Betreuungseinrichtungen ein
zusätzliches soziales Netz, das den am meisten benachtei-
ligten Familien das Leben erleichtert und verhindert, dass sie
sozial isoliert werden. Die Pädagogen attestieren diesen Ein-
richtungen, dass sie vorbeugend gegen Marginalisierungen,
spätere Suchtmittelabhängigkeiten (Alkohol, Drogen) und
Gewalt wirken können. Zudem spielen solche Betreuungs-
einrichtungen als Orte der Begegnung von Kindern ganz
unterschiedlicher sozialer Herkunft eine wichtige Rolle bei
der Durchmischung der Gesellschaftsschichten. Die gegen-
wärtige Wirtschaftskrise und die kantonalen Defizite werfen
uns aber in die Situation um die Jahrhundertwende zurück.
Bedingt durch den Mangel an Plätzen, neigen wir dazu, die
Verbindung «Betreuungseinrichtung - benachteiligte Fami-
lien» festzumauern. Es ist wichtig, mit der Annahme dieser
Initiative, diesen Strukturen ihre Funktion der sozialen Durch-
mischung wiederzugeben.
Wie aus verschiedenen Berichten hervorgeht, ist das Ange-
bot an Betreuungsplätzen heute qualitativ und vor allem
quantitativ unbefriedigend. Es genügt der Nachfrage in kei-
ner Weise und ist von Kanton zu Kanton und selbst inner-
halb der Kantone sehr unterschiedlich. Ausserdem müssen
viele Betreuungseinrichtungen ihre Tore schliessen, weil sie
nebst der Unterstützung durch Private oder durch die
Gemeinde keine Zuwendungen erhalten.
Um dem abzuhelfen und der Nachfrage entgegenzukom-
men, muss die Verfassung so geändert werden, dass die
Betreuung der Kleinkinder als öffentliche Aufgabe der Kan-
tone erklärt wird. Eine Verankerung in der Verfassung wäre
ein Impuls für die Politik der Kantone; sie würde eine Ver-
besserung des Angebotes an öffentlichen Einrichtungen
sowie die Subventionierung privater und öffentlicher Initiati-
ven in diesem Bereich ermöglichen.
Auch wenn diese Regelung allein nicht ausreicht - sie müs-
ste mit einer Mutterschaftsversicherung, einem Elternurlaub
und einer Änderung des Schulstundenpläne einhergehen -,
so hätte sie doch bereits einen besonderen Stellenwert in
unserem Jahr der Familie.
Erwägungen der Kommission
Die Kommissionsmitglieder sind sich alle der Bedeutung
dieses Themas und der Wichtigkeit des Anliegens bewusst.
Eher geteilter Meinung sind sie jedoch in bezug auf die vom
Initianten Josef Zisyadis vorgeschlagene Lösung.
- Gleichwohl möchte die Mehrheit der Kommission dieser
Initiative Folge geben, weil die ausserfamiliäre Kinderbetreu-
ung ein Thema ist, das im Parlament zur Sprache kommen
muss. Dass die Kinder nicht nur in privater, sondern auch in
öffentlicher Obhut stehen und dadurch der Staat zum Han-
deln aufgefordert sein sollte, geht aus folgenden Überlegun-
gen hervor:
a. die Kindererziehung fällt zwar primär klar in den Verant-
wortungsbereich der Eltern, doch muss der Staat Verant-
wortung gegenüber Einelternfamilien und jenen Eltern
tragen, die sich mangels materieller Mittel nicht um ihre
Kleinkinder kümmern können;
b. Frauen müssen ebenso wie Männer die Möglichkeit
haben, neben der Kindererziehung einen Beruf auszuüben
und sich beruflich zu entfalten. Ungenügende Betreuungs-
einrichtungen sind mit ein Grund dafür, dass heute noch
nicht alle Frauen diese Möglichkeit haben.
Die Kinderbetreuung ist mit Kosten verbunden. Die Gesell-
schaft will und braucht Kinder; deren Betreuung ist deshalb
nicht nur eine private, sondern auch eine allgemeine Auf-
gabe. Die Erwartung, dass diese Aufgabe vorwiegend von
der Frau übernommen wird, beruht auf der überholten Rol-
lenverteilung zwischen Mann und Frau und entspricht einer
partnerschaftlichen Gesellschaft nicht mehr. Deshalb muss
der Staat hier Verantwortung übernehmen.
Während die Mehrheit der Kommission der Grundsatzfrage
der Initiative (Kinderbetreuung) zustimmte, blieb sie in bezug
auf die Form geteilter Meinung. So wurde u. a. kritisiert, dass
die Initiative sich nur auf die Kinder im Vorschulalter beziehe,
während das Betreuungsproblem sich auch für die Schulkin-
der stelle. Sicher werde hier der Aufgabenbereich der Kan-
tone tangiert; dem Anliegen komme aber eine zu grosse
Bedeutung zu, als dass der Bund hier einfach beiseite stehen
könnte.
Ebenfalls angesprochen wurde das Kollidieren dieser Initia-
tive mit der Uno-Konvention über die Rechte des Kindes, die
dem Parlament noch in diesem Jahr vorgelegt werden soll.
Nach Auffassung einiger Mitglieder sind die Absätze 2 und 3
der Konvention befriedigender als die Initiative, weil dort
staatliches Handeln der elterlichen Verantwortung nachge-
stellt und damit als subsidiär bezeichnet wird.
- Die Minderheit der Kommission möchte dieser Initiative

23. Juni 1995
1567
Parlamentarische Initiative. Kinder im Vorschulalter
keine Folge geben. Als Teil des Sozialwesens liegt der
angesprochene Bereich in der Kompetenz der Kantone. Die
Minderheit hält es nicht für sinnvoll, von «Bern» aus ein Dik-
tat zu erlassen; es gelte, regionalen Unterschieden und der
Einstellung der Bevölkerung nuanciert Rechnung zu tragen,
und dazu seien die Kantone besser in der Lage. Einige von
ihnen haben im übrigen dieses Problem lösen können, wie
der Initiant in seiner Begründung darlegt. Es wurde in Frage
gestellt, ob es angebracht sei, Mehrausgaben zu einem
Zeitpunkt zu beschliessen, in dem Bund und Kantone nach
Einsparungen suchen.
Haering Binder Barbara (S, ZH) présente au nom de la
Commission de la science, de l'éducation et de la culture
(Csec) le rapport écrit suivant:
Conformément à l'article 21 ter de la loi sur les rapports
entre les Conseils, nous vous soumettons le rapport de la
commission chargée de l'examen préalable de l'initiative
parlementaire déposée le 19 mars 1993 par M. Zisyadis.
Ladite initiative demande une modification de l'article 27 de
la constitution afin que la prise en charge des enfants en
bas âge, avant leur scolarité, soit inscrite comme tâche
publique des cantons.
La commission a entendu l'auteur de l'initiative le 7 janvier
1994.
Développement de l'auteur de l'initative
Notre vie sociale enregistre depuis plusieurs décennies des
bouleversements très importants: éclatement de la famille
nucléaire, augmentation du nombre de divorces, naissance
de nombreux enfants hors de l'institution du mariage, déve-
loppement des familles monoparentales, insertion progres-
sive et constante des femmes dans la vie professionnelle,
etc. Ces modifications débouchent sur une demande accrue
de crèches, garderies ou autres places d'accueil à la jour-
née ou à temps partiel pour les enfants de toutes les catégo-
ries d'âge de 0 à 6 ou 7 ans.
Ces structures d'accueil et structures familiales sont com-
plémentaires: elles ont chacune des tâches qui leur sont
propres. Il est désormais reconnu que l'essentiel des acquis
s'effectue avant l'entrée à l'école. Il faut donc que les
enfants aient des espaces où s'épanouir, où vivre des expé-
riences autres que celles de l'environnement familial. En
outre, ces structures d'accueil sont des réseaux sociaux
supplémentaires pour alléger la vie des familles les plus
défavorisées, pour les empêcher de tomber dans l'isolement
social. Les pédagogues reconnaissent l'aspect préventif que
peuvent avoir ces structures face à la marginalisation, la
dépendance future (alcool, drogue) ou la violence. Elles ont
aussi un important rôle de mélange des classes sociales et
de lieu d'échanges pour une population enfantine venant de
milieux très divers. Mais actuellement, la crise économique
et les déficits des budgets cantonaux nous font revenir à la
situation du début du siècle: vu le manque de place, nous
avons tendance à faire l'amalgame «structures d'accueil -
familles défavorisées». Il est important, avec l'acceptation
de cette initiative, de donner un coup de pouce pour que ces
structures retrouvent leur fonction de mélange des classes
sociales.
Comme le montrent de nombreux rapports, l'offre de places
est actuellement insuffisante en qualité et surtout en quan-
tité. Elle ne répond en aucun cas à la demande croissante et
est fort différente selon les cantons et à l'intérieur même des
cantons. En outre, de nombreuses structures d'accueil doi-
vent fermer leurs portes parce qu'elles ne reçoivent pas de
soutien autre que privé ou communal.
Pour pallier à ceci et tenter de répondre à la demande, il faut
modifier la constitution afin que la prise en charge des
enfants en bas âge soit reconnue comme tâche publique
des cantons. L'inscription dans la constitution doit avoir un
effet déclencheur pour les différentes politiques cantonales.
Elle permettra un développement de l'offre publique ainsi
qu'un subventionnement des initiatives privées ou publiques
dans ce domaine.
Même si cette décision seule ne suffit pas - elle devrait être
complétée par des dispositions d'accompagnement comme
l'assurance maternité, le congé parental et la modification
des horaires scolaires -, elle aurait déjà une valeur particu-
lière en cette année de la famille.
Considérations de la commission
L'ensemble des membres de la commission reconnaît
l'importance du sujet abordé par l'auteur de l'initiative, mais
est plutôt divisé quant à la solution proposée par
M. Zisyadis.
- La majorité de la commission souhaite néanmoins donner
suite à cette initiative, car la prise en charge des enfants
hors du cadre familial est un problème qui doit être traité au
Parlement. Plusieurs arguments tendent en effet à démon-
trer que les enfants ne relèvent pas uniquement de la
sphère privée, mais aussi du domaine public, ce qui devrait
inciter l'Etat à agir:
a. s'il est clair que la responsabilité première de l'éducation
des enfants est du ressort parental, l'Etat a aussi une res-
ponsabilité vis-à-vis des familles monoparentales et des
parents qui n'ont pas la possibilité matérielle de s'occuper
de leurs enfants en bas âge;
b. pour s'accomplir professionnellement, les femmes doi-
vent avoir les même possibilités que les hommes de mener
de front l'éducation de leurs enfants et l'exercice de leur pro-
fession; du fait notamment de l'insuffisance de structures
d'accueil, toutes les femmes n'ont pas encore cette possibi-
lité.
Le problème des structures d'accueil est lié aux coûts. La
société veut et a besoin d'enfants; la prise en charge de
ceux-ci ne relève donc pas seulement du domaine privé,
mais fait aussi partie des tâches publiques. On s'attend
généralement à ce que cette prise en charge soit assumée
par la femme; ceci repose sur une conception du partage
des rôles entre hommes et femmes qui est aujourd'hui
dépassée. C'est pourquoi l'Etat doit prendre ses responsa-
bilités.
Si la majorité de la commission s'est entendue sur le fond
du problème (prise en charge des enfants), elle est restée
divisée sur la forme. Il a notamment été reproché à l'initia-
tive de se limiter aux enfants en âge préscolaire alors que
des problèmes d'accueil se posent aussi pour les écoliers.
Et même si ce domaine touche à la compétence des can-
tons, il est trop important pour que la Confédération s'en
désintéresse totalement.
Le problème de collision entre cette initiative et la Conven-
tion de l'ONU sur les droits de l'enfant (qui devrait être sou-
mise au Parlement cette année encore) a été évoqué. Pour
certains membres, les alinéas 2 et 3 de cette convention
sont plus satisfaisants que l'initiative, car ils qualifient une
action étatique de subsidiaire, intervenant après la respon-
sabilité parentale prioritaire.
- La minorité de la commission désire ne pas donner suite à
l'initiative. Elle estime qu'étant du ressort des affaires socia-
les, ce domaine relève de la compétence des cantons. De
plus, il ne serait pas judicieux de donner des ordres depuis
Berne; il existe des différences régionales et il faut pouvoir
tenir compte des sensibilités diverses des populations. Les
cantons sont mieux à même de le faire. Certains d'entre eux
ont d'ailleurs su résoudre ce problème, comme le relève
l'auteur de l'initiative dans son développement initial. En
outre, la minorité de la commission met en avant la question
des coûts et de l'inopportunité de créer des dépenses sup-
plémentaires à un moment où la Confédération et les can-
tons tentent de faire des économies.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt mit 9 zu 7 Stimmen:
Mehrheit
Der Initiative Folge geben
Minderheit
(Chevallaz, Fehr, Kern, Scheurer Rémy, Sthweingruber,
Steiner Rudolf)
Der Initiative keine Folge geben

Initiative parlementaire. Enfants en bas âge
1568
N 
23 juin 1995
Proposition de la commission
La commission propose, par 9 voix contre 7:
Majorité
Donner suite à l'initiative
Minorité
(Chevallaz, Fehr, Kern, Scheurer Rémy, Schweingruber,
Steiner Rudolf)
Ne pas donner suite à l'initiative
Zisyadis Josef (-, VD): En 1990 vivaient en Suisse 550 000
enfants d'âge préscolaire, c'est-à-dire de 0 à 6 ans, et
650000 enfants en âge de scolarité de 7 à 15 ans. Au
moins 650000 enfants de moins de 15 ans ont une mère
qui exerce une activité professionnelle. Si tous ces enfants
devaient bénéficier d'une prise en charge extrafamiliale, on
pourrait dire par extrapolation qu'il y aurait 26 enfants qui se
bagarreraient pour une seule place d'accueil puisqu'il y a
actuellement 25 000 places estimées en Suisse.
Que deviennent tous ces enfants qui ne trouvent aucune
place d'accueil? La plupart du temps ils restent livrés à eux-
mêmes. En effet, un quart des enfants dont les mères exer-
cent une activité lucrative à plein temps n'est pris en charge
par personne pendant que leur mère travaille. On peut dire
approximativement que c'est 123 000 enfants qui sont livrés
à eux-mêmes.
Mon initiative parlementaire demande la préparation d'un
projet de modification de la constitution, afin que la prise en
charge des enfants en bas âge, avant leur scolarité, soit ins-
crite comme une tâche publique des cantons. Je n'entre pas
dans le débat de savoir où se situe le début de l'âge de sco-
larité. Ça me paraît être un problème différent. La question,
c'est la prise en charge des enfants en bas âge. A notre avis,
l'enfant n'est pas un passe-temps privé. Les modifications
qui sont intervenues depuis plusieurs décennies - je pense à
l'éclatement de la famille nucléaire, à l'augmentation du nom-
bre de divorces, à la naissance de nombreux enfants hors du
mariage, ainsi qu'à l'augmentation du nombre de familles
monoparentales - exigent que la garde des enfants en bas
âge soit reconnue comme une tâche d'utilité publique.
Les rapports ont été nombreux. Il y a eu des rapports patro-
naux, d'associations de parents et de commissions fémini-
nes de différents cantons. Le plus récent, c'est celui de 1992
intitulé «Structures d'accueil pour les enfants» de la Com-
mission fédérale pour les questions féminines. Ce rapport
insiste sur le fait que depuis plusieurs années, l'offre est
mauvaise, non seulement en qualité, mais surtout en quan-
tité. Elle ne répond pas à la demande croissante. Le rapport
dit qu'il faut davantage de crèches, de garderies et d'autres
places d'accueil à la journée ou à temps partiel pour les
enfants de toutes catégories d'âge de 0 à 6 ou 7 ans.
Bien entendu, décider que la garde des enfants en bas âge
est d'utilité publique ne peut être la seule mesure. Il faut
bien sûr prendre des mesures d'accompagnement. Le rap-
port cite l'exemple du canton du Tessin, qui a réussi à faire
un certain nombre de modifications intéressantes au niveau
de la structure des horaires scolaires et de l'âge d'admission
à l'école. Mais il y a de fortes disparités dans l'offre entre les
cantons et, à l'intérieur de chaque canton, entre les villes et
la campagne.
L'inscription du principe dans la constitution doit avoir un
effet déclencheur pour les différentes politiques cantonales.
De notre point de vue, deux faits essentiels jouent en faveur
de cette inscription constitutionnelle:
1. Il est désormais reconnu que l'essentiel des acquis
s'effectue avant l'entrée à l'école. Il faut donc que les
enfants aient des espaces où ils puissent s'épanouir, où ils
puissent vivre des expériences autres que celles de leur
environnement.
2. Ces structures d'accueil sont des réseaux sociaux sup-
plémentaires pour alléger la vie des familles les plus défavo-
risées, pour les empêcher de tomber dans l'isolement
social. Les pédagogues reconnaissent l'aspect préventif que
peuvent avoir ces structures face à la marginalisation, à la
dépendance future, que ce soit celle de l'alcool ou de la dro-
gue, et à la violence dans et hors de la cellule familiale.
La crise économique que nous traversons pose le problème
du risque de ghetto. Au début du XXe siècle les structures
d'accueil étaient vues comme des structures d'urgence pour
répondre à des situations sociales de familles défavorisées.
Depuis les années soixante, on a admis le rôle pédagogique
de ces structures d'accueil. Or, actuellement, la crise écono-
mique et les déficits des budgets cantonaux risquent de
nous faire revenir à la situation du début du siècle. Vu le
manque de place, on a tendance à faire l'amalgame réduc-
teur, les structures d'accueil sont réservées aux familles les
plus défavorisées.
Il est important, avant de donner suite à cette initiative, de
donner un coup de pouce pour que ces structures retrou-
vent leur fonction de mélange des classes sociales et soient
le lieu de rencontre pour une population issue de milieux dif-
férents. D'où l'importance que la prise en charge soit recon-
nue d'utilité publique, car cela signifiera immanquablement
que ces structures font être financées non seulement par les
communes, mais aussi par les cantons.
Je vous invite à donner suite à mon initiative parlementaire.
Schweingruber Alain (R, JU), porte-parole de la minorité:
La minorité de la commission est d'avis que les préoccupa-
tions mises en exergue dans cette initiative parlementaire
sont certainement dignes d'intérêt, mais que les solutions et
mesures qu'elle propose sont inadéquates et inappropriées.
Il est vrai que le statut des crèches, garderies et autres nur-
series mérite qu'on y prête attention et nécessiterait sans
doute un certain nombre d'améliorations, tant sur le plan
qualitatif que sur le plan quantitatif. La question primordiale
est toutefois ici de savoir s'il appartient à la Confédération
de légiférer à ce sujet et de s'immiscer ainsi dans un
domaine qui, de tout temps, a été entièrement géré par les
cantons et les communes. La minorité de la commission
répond catégoriquement par la négative à cette question.
L'article 3 de la Constitution fédérale confère aux cantons
une compétence générale, n'attribuant à la Confédération
que les domaines d'activité qui lui sont spécialement et
nommément réservés. Et c'est très bien ainsi, c'est en parti-
culier ainsi que le constituant de 1874 l'a voulu, en vertu
d'un principe qui n'a jamais été remis en cause depuis lors.
Modifier ce principe en confiant une tâche supplémentaire à
la Confédération ne nous paraît dès lors pas du tout adé-
quat, quand bien même le problème des crèches et garde-
ries est digne d'intérêt.
Tout d'abord, nous pensons que, conformément à l'article 18
de la Convention de l'ONU relative aux droits de l'enfant, la
responsabilité des enfants en âge préscolaire doit, en tout
premier lieu, être assumée par les parents et par les
familles. Une trop grande intervention étatique à ce niveau
pourrait précisément être de nature à déresponsabiliser les
parents.
D'autre part, nous estimons que les cantons et les commu-
nes sont de toute façon bien mieux à même de mettre sur
pied et de gérer des infrastructures de crèches que la Con-
fédération ne pourrait le faire. Les collectivités locales et
régionales sont en effet infiniment mieux à même d'appré-
cier cas par cas les besoins existants en la matière et de
donner aux crèches et garderies d'enfants la configuration
et la structure qu'elles jugent opportunes en fonction des cir-
constances et des situations locales. Un concept de crèche
sera forcément différent selon qu'il sera imagine et appliqué
à Zurich, à Genève, à Baie, ou dans des villages ou petites
collectivités.
Il est vrai, et la pratique le démontre, que les crèches et gar-
deries sont actuellement organisées de manière très inégale
et très disparate. Ce n'est, à notre avis, que la démonstra-
tion que chaque canton souhaite rester souverain en cette
matière. Que l'on veuille obliger la Confédération à s'immis-
cer encore un peu plus dans des affaires qui n'ont jamais
été de son ressort - ce qu'elle ne souhaite d'ailleurs même
pas elle-même - nous paraît dès lors particulièrement peu
opportun. Ça l'est d'ailleurs d'autant moins que, dans le con-
texte financier actuel, la Confédération serait plutôt encline à
se décharger de tâches qu'à s'en attribuer de nouvelles.

23. Juni 1995
1569
Parlamentarische Initiative. Kinder im Vorschulalter
Quant à vouloir charger la Confédération d'imaginer et de
créer de nouvelles tâches à imputer et à reporter ensuite
intégralement sur les cantons, c'est évidemment impensa-
ble dans le contexte actuel. Les cantons n'ont tout simple-
ment pas la possibilité d'assumer de nouvelles tâches et ne
sauraient en aucun cas accepter un tel centralisme. Dès
lors, nous serions très mal inspirés de le leur imposer. Nous
n'avons aucun motif raisonnable de nous défier des cantons
et des communes quant à leur façon de gérer leurs crèches
et garderies.
Je vous demande dès lors, au nom de la minorité de la com-
mission, de ne pas donner suite à l'initiative qui vous est
soumise.
Robert Leni (G, BE), Berichterstatterin: Die Kommission für
Wissenschaft, Bildung und Kultur (WBK) hat diese parla-
mentarische Initiative an ihrer ersten Sitzung im Jahr der
Familie behandelt, im Januar 1994. Sie hätte keinen besse-
ren Zeitpunkt wählen können. Wir haben den Initianten
angehört und in der Kommission die Gründe für und gegen
diese Initiative eingehend diskutiert.
Die Mehrheit der Kommission empfiehlt Ihnen, der Initiative
Folge zu geben. Die Lage im Bereich der familienexternen
Kinderbetreuung geht aus zahlreichen Untersuchungen her-
vor, besonders auch aus der Untersuchung der Eidgenössi-
schen 
Frauenkommission, die im Jahre 
1992 einen
umfassenden Bericht erstellt hat. Diese Untersuchungen
zeigen, dass die Situation gravierend ist und dass es unum-
gänglich ist, massive Verbesserungen im familienexternen
Betreuungsangebot für Kinder zu realisieren.
Es besteht ein krasses Missverhältnis - der Initiant hat
bereits darauf hingewiesen - zwischen Angebot und Nach-
frage. Ja, man kann von einem eigentlichen Notstand spre-
chen. Die Schätzungen der Fachleute gehen davon aus,
dass zurzeit nicht einmal ein Zehntel des Bedarfs gedeckt
wird und dass sich die Situation laufend zuungunsten der
Kinder verschlechtert. Verschiedene Gründe haben zu die-
ser Situation geführt und verschärfen sich weiterhin: Die
Gesellschaft hat einen starken Wandel erfahren, und die
Lebensformen haben sich geändert. Immer weniger Kinder
leben in traditionellen Familienformen. Ein Drittel aller Ehen
wird geschieden. Eine Grosszahl von Kindern leben mit
einem einzigen Elternteil zusammen. Viel mehr Frauen sind
erwerbstätig, so die Hälfte aller Frauen mit Kindern unter
15 Jahren. Immer mehr Kinder sind Einzelkinder. Kinder
brauchen aber Kinder, um gesund aufzuwachsen.
Schliesslich handelt es sich auch um eine zentrale Forde-
rung und ein Anliegen der Gleichstellung, dass Frauen
ebenso wie Männer die Möglichkeit haben, die Erwerbstätig-
keit mit der Familienarbeit zu verbinden. Diese Situation ver-
langt einerseits den vermehrten Einbezug der Männer in die
Familien- und Kinderbetreuung. Auf der anderen Seite muss
es endlich dazu kommen, dass Kinderbetreuung nicht mehr
als reine Privatsache der Eltern angesehen wird, sondern
dass sie als öffentliche, gesellschaftliche Aufgabe anerkannt
und das Angebot den Bedürfnissen entsprechend verbes-
sert wird.
Dieses Angebot soll auch nicht einfach ein Notfallangebot
sein, sondern es soll eine echte Alternative und Ergänzung
für die Familie sein. Nicht zuletzt ist auch die präventive
Funktion wichtig, denn was in den ersten Jahren der Kind-
heit versäumt wird, das bezahlt die Gesellschaft später dop-
pelt und mehrfach.
Die Kommission hat zur Kenntnis genommen, dass es
quantitativ nicht nur viel zuwenig Plätze gibt, sondern dass
innerhalb der Kantone und zwischen den Kantonen auch
äusserst unterschiedliche Verhältnisse herrschen.
Die Kommission hat auch die Frage der Kosten, die von der
Minderheit aufgeworfen worden ist, intensiv diskutiert, und
sie ist zum Schluss gekommen, dass Kinderbetreuung so
oder so sehr arbeitsintensiv und auch sehr kostenaufwendig
ist, unabhängig davon, ob sie in der Familie oder ausserhalb
der Familie geschieht. Diese Kosten müssen übernommen
werden. Wenn sie bisher für die Gesellschaft nicht offen-
sichtlich ins Gewicht gefallen sind, dann deshalb, weil vor
allem die Mütter diese Arbeit bis heute privat und gratis
geleistet haben und die Kosten damit weitgehend unsichtbar
geblieben sind. Die Frauen können und wollen diese Auf-
gabe aber nicht mehr alleine tragen, sie wollen, dass die
Männer mehr Verantwortung übernehmen, und sie wollen
auch bis zu einem gewissen Teil eine Umverteilung der
Lasten der Familie auf die Gesellschaft. Die Gesellschaft ist
ebenso, wie die Familie selber, daran interessiert, dass wir
Kinder haben und dass diese Kinder in einem guten Umfeld
und unter guten Bedingungen aufwachsen können.
Die Kinderbetreuung kann nicht, wie von der Minderheit
betont wird, der privaten Initiative allein überlassen werden.
Es zeigt sich gerade heute, in den Zeiten der Rezession und
wo das Leben härter wird, dass die privaten Geldquellen
gerade dann versiegen, wenn familienexterne Betreuungs-
möglichkeiten nötiger wären denn je. Kinderbetreuung ist
aber keine Schönwetteraufgabe, sondern eine ganz zentrale
gesellschaftliche Daueraufgabe.
Das föderalistische Argument wurde in der Kommission
auch ausgiebig diskutiert. Die Mehrheit ist davon ausgegan-
gen, dass die Delegation an die Kantone, welche die Initia-
tive verlangt, diesem föderalistischen Gedanken entgegen-
kommt und entspricht. Es geht ja nicht darum, dass man
diese Aufgabe zentralisiert, sondern dass man sie den Kan-
tonen zur Lösung zuweist, damit die Kantone sie angepasst
und differenziert nach ihren Bedürfnissen in Gemeinsamkeit
mit den Gemeinden erfüllen können.
Die Verankerung der Zuständigkeit der Kantone und der
Gemeinden in dieser Frage ist übrigens auch eine Forde-
rung der Eidgenössischen Kommission für Frauenfragen.
Sie haben in diesen Tagen einen Brief der grossen schwei-
zerischen bürgerlichen Frauenverbände auf dem Pult
gehabt, die dieses Anliegen ebenfalls unterstützen.
Kritik an der Initiative wurde zum Teil geübt, weil sie nur die
Vorschulkinder betrifft und weil die Betreuungssituation auch
für Schulkinder prekär ist. Das stimmt, aber das Vorschulal-
ter ist ein ganz zentrales Alter. Was dort versäumt, nicht
oder schlecht gemacht wird, das rächt sich später doppelt.
Wir möchten lieber einen kleinen Schritt als gar nichts reali-
siert sehen.
Kritisiert wurde auch, dass diesem Rat in nächster Zeit die
Uno-Konvention über die Rechte des Kindes zur Genehmi-
gung der Ratifizierung vorgelegt werden soll; dort sei das
Anliegen der Kinderbetreuung und der Verantwortung der
Gesellschaft und des Staates besser und umfassender
umschrieben als in dieser Initiative. Ich glaube, wenn die
Ratifizierung dieser Konvention von uns genehmigt wird,
dann ist kein Schaden entstanden, wenn wir auch der Initia-
tive Folge geben. Wenn wir der Initiative aber keine Folge
geben und die Ratifizierung der Uno-Konvention Schwierig-
keiten bereiten oder verzögert wird, dann bleibt überhaupt
nichts. Ich glaube, dass der Spatz in der Hand doch besser
ist als die Taube auf dem Dach.
Die grossen schweizerischen Frauenverbände - der Evan-
gelische Frauenbund der Schweiz, der Schweizerische
Katholische Frauenbund und der Schweizerische Gemein-
nützige Frauenverein - haben Ihnen geschrieben und
appellieren an den Rat, diese Initiative zu unterstützen.
Die Kommission hat mit 9 zu 7 Stimmen beschlossen, Ihnen
zu beantragen, der Initiative Folge zu geben. Ich möchte
noch einmal betonen, dass es nicht darum gehen kann,
dass der Staat die Familie ersetzt, sondern dass er die
Familie stärkt und entlastet und, wo es nötig ist, auch
ergänzt. Im Anschluss an die schönen Forderungen und
Vorsätze, die wir im Jahr der Familie gefasst haben, ist dies
ein guter Zeitpunkt. Es wurde in der Kommission gesagt,
das Wohl des Kindes müsse vorrangig sein - auch im Inter-
esse des Kindes und der Allgemeinheit wohlverstanden.
Die Mehrheit der Kommission beantragt Ihnen somit mit 9
zu 7 Stimmen, der Initiative Folge zu geben.
Jeanprêtre Francine (S, VD), rapporteur: La commission a
traité cette initiative parlementaire en 1994, qui était
l'«Année de la famille». Elle a été sensible à l'argumentation
de l'auteur de l'initiative puisqu'elle a, par 9 voix contre 7,

Initiative parlementaire. Allocations pour perte de gain 
1570
N 
23 juin 1995
décidé d'y donner suite. Si chacun s'accorde à reconnaître
l'importance du sujet abordé, c'est la solution adéquate, ou
plutôt celle proposée présentement par M. Zisyadis, qui
entraînait quelque interrogation.
En effet, la responsabilité première de l'éducation des
enfants appartient à la famille. Il n'est pas question ici de
remettre ce principe en discussion, mais il s'agit de prendre
en compte aussi une réalité sociale actuelle qui voit un nom-
bre de familles dites «éclatées», toujours plus nombreuses,
où le parent ou les deux parents, pour des raisons économi-
ques évidentes, doivent exercer une activité professionnelle.
Ce n'est même plus un choix. Ainsi la demande en structu-
res d'accueil augmente pour les enfants d'âge préscolaire,
notamment - nous savons que ce temps dure longtemps
chez nous, jusqu'à l'âge de 7 ans en Suisse allemande -, et
que d'ailleurs le besoin d'infrastructures d'accueil est tout
autant indispensable au-delà de la petite enfance.
La commission a souhaité donner suite à cette initiative par-
lementaire, car la prise en charge des enfants hors du cadre
familial lui semblait être un problème que le Parlement
devait trancher afin de conscientiser les milieux concernés,
et les responsables politiques avant tout. Notre société veut
et a besoin d'enfants. La prise en charge de ceux-ci ne
relève donc pas seulement du domaine privé, mais fait aussi
partie d'un intérêt public évident. La communauté des
nations l'a bien compris, qui, dans la Convention relative
aux droits de l'enfant, dit à son article 18: «Pour garantir et
promouvoir les droits énoncés dans la présente convention,
les Etats parties accordent l'aide appropriée aux parents
dans l'exercice de la responsabilité qui leur incombe d'éle-
ver l'enfant, et assurent la mise en place d'institutions, d'éta-
blissements et de services chargés de veiller au bien-être
des enfants. Les Etats parties prennent toutes les mesures
appropriées pour assurer, aux enfants dont les parents tra-
vaillent, le droit de bénéficier des services et établissements
de garde d'enfants pour lesquels ils remplissent les condi-
tions requises.»
Cette convention sera soumise cette année assurément
pour ratification à notre Parlement. Même si elle n'est pas
d'une application automatique, elle révèle un état d'esprit,
une direction que nous devons prendre. Nous sommes
encore fort en retard dans notre pays en la matière. Et ce
n'est pas l'assurance maternité qui créera à elle seule une
politique familiale.
Si nous avons certes reconnu que la compétence en la
matière revenait aux cantons, l'article 27 de la Constitution
fédérale n'attribuant une compétence à la Confédération
qu'en matière d'instruction, nous étions aussi conscients
des disparités qui existent entre les cantons en ce qui con-
cerne la prise en charge des enfants.
C'est aussi et surtout pour marquer l'intérêt que la Confédé-
ration devrait manifester, et pour engager son sens des res-
ponsabilités au plus haut niveau que la majorité de votre
commission vous propose de donner suite à l'initiative parle-
mentaire Zisyadis.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Minderheit
(keine Folge geben)
Für den Antrag der Mehrheit
(Folge geben)
91 Stimmen
62 Stimmen
#ST# 94.413
Parlamentarische Initiative
(Allenspach)
Revision
der Erwerbsersatzordnung
Initiative parlementaire
(Allenspach)
Régime des allocations
pour perte de gain. Révision
Kategorie V, Art. 68 GRN - Catégorie V, art. 68 RCN
Wortlaut der Initiative vom 7. Juni 1994
Gestützt auf Artikel 93 Absatz 1 der Bundesverfassung und
Artikel 21 bis des Geschäftsverkehrsgesetzes unterbreite ich
in Form der allgemeinen Anregung folgende parlamentari-
sche Initiative:
Das Bundesgesetz vom 25. September 1952 über die
Erwerbsersatzordnung für Dienstleistende in Armee und
Zivilschutz wird in Abschnitt III so geändert, dass die Ent-
schädigungen an jeden Dienstleistenden mindestens jenem
Betrag entsprechen, den er im Falle von Arbeitslosigkeit
erhielte.
Texte de l'initiative du 7 juin 1994
En vertu de l'article 93 alinéa 1er de la constitution et de
l'article 21 bis de la loi sur les rapports entre les Conseils, je
présente, sous la forme d'une demande conçue en termes
généraux, l'initiative parlementaire suivante:
On modifiera la loi fédérale du 25 septembre 1952 sur le
régime des allocations pour perte de gain en faveur des per-
sonnes servant dans l'armée ou dans la protection civile, au
chiffre III du chapitre 1, de sorte que l'allocation versée à la
personne faisant du service soit au moins égale à celle
qu'elle recevrait si elle était au chômage.
Gonseth Ruth (G, BL) unterbreitet im Namen der Kommis-
sion für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK) den fol-
genden schriftlichen Bericht:
Begründung des Initianten
Das Entschädigungssystem der EO orientiert sich im
wesentlichen immer noch an gesellschaftlichen Gegeben-
heiten, die vor vierzig Jahren Gültigkeit hatten. Es muss an
die aktuellen Verhältnisse angepasst werden. Gemäss
Artikel 34ter Absatz 1 Litera d der Bundesverfassung soll
der Bund für einen «angemessenen Ersatz des Lohn- und
Verdienstausfalles infolge Militärdienstes» besorgt sein. Die
EO hat damit eine vergleichbare Funktion wie die Arbeitslo-
senversicherung (ALV), welche gemäss Bundesverfassung
(Art. 34novies Abs. 3) einen «angemessenen Erwerbser-
satz» zu gewähren hat.
In Tat und Wahrheit sind aber die EO-Taggelder vieler
Dienstleistender wesentlich geringer als die ALV-Taggelder,
auf welche dieselben Dienstleistenden Anspruch hätten,
wenn sie arbeitslos wären. Eine Verbesserung der EO-Lei-
stungen muss schnell erfolgen. Die Benachteiligung von
Personen, die in der Armee (inklusive Rotkreuzdienst) oder
im Zivilschutz Dienst leisten, fällt insbesondere ins Gewicht
bei längerdauernden Dienstleistungen. Erhält etwa ein
alleinstehender Arbeitsloser bei einem Einkommen von
4000 Franken von der ALV 2800 Franken, so liegen die ent-
sprechenden Leistungen der EO bei 1800 Franken. Je
höher das Einkommen liegt, desto grösser wird die Diffe-
renz. Konsequenterweise nimmt die Zahl der Unterstüt-
zungsgesuche bei der Soldatenfürsorge massiv zu.
Die EO soll verhindern, dass die Dienstleistenden auf dem
Arbeitsmarkt benachteiligt werden. Sie wird ausschliesslich

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Zisyadis) Betreuung der Kinder im Vorschulalter als
öffentliche Aufgabe
Initiative parlementaire (Zisyadis) Reconnaître la prise en charge des enfants en bas âge
comme tâche publique
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1995
Année
Anno
Band
III
Volume
Volume
Session
Sommersession
Session
Session d'été
Sessione
Sessione estiva
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
16
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
93.428
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
23.06.1995 - 08:00
Date
Data
Seite
1566-1570
Page
Pagina
Ref. No
20 025 790
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