ch_vb · JAAC 69.48 · 2004-12-13 · de


JAAC 69.48
Extraits d’un avis de droit de l’Office fédéral de la
justice du 13 décembre 2004
Organisation judiciaire fédérale. Projet de révision totale. Surveillance
du Tribunal pénal fédéral et du Tribunal administratif fédéral par le
Tribunal fédéral.
- Les projets de lois d’organisation judiciaire, tels qu’adoptés en octobre
2004 par le Conseil national, chargent le Tribunal fédéral de surveiller
les tribunaux fédéraux de 1re instance (Tribunal pénal fédéral et
Tribunal administratif fédéral) tout en laissant en grande partie
ouverte la question de l’étendue de cette surveillance.
- Diverses limitations de cette surveillance découlent de la Constitution
(garantie de l’indépendance des juges, futur art. 191c Cst. selon la
réforme de la justice) et des lois d’organisation des tribunaux fédéraux
de 1re instance (autonomies organisationnelle, administrative,
budgétaire, comptable et législative). En outre, l’absence de
réglementation des instruments de surveillance au niveau de la loi
exclut le recours à certains instruments qui nécessiteraient une base
légale formelle.
- Pour le reste, le projet de loi sur le Tribunal fédéral laisse au Tribunal
fédéral le soin de régler lui-même dans une ordonnance les modalités de
la surveillance qu’il exercera sur les tribunaux fédéraux de 1re instance.
Bundesrechtspflege. Entwurf zur Totalrevision. Aufsicht über das
Bundesstrafgericht und das Bundesverwaltungsgericht durch das
Bundesgericht.
- Die vom Nationalrat in Oktober 2004 verabschiedeten
Gesetzesentwürfe zur Bundesrechtspflege beauftragen das
Bundesgericht mit der Aufsicht über die erstinstanzlichen Gerichte
1

des Bundes (Bundesstrafgericht und Bundesverwaltungsgericht); sie
lassen aber die Frage nach dem Umfang dieser Aufsicht in weiten Teilen
offen.
- Verschiedene Schranken dieser Aufsicht ergeben sich aus der
Bundesverfassung (Richterliche Unabhängigkeit, zukünftiger
Art. 191c BV gemäss Justizreform) und den Bundesgesetzen zu den
erstinstanzlichen Gerichten des Bundes (Organisations-, Verwaltungs-,
Budget-, Rechnungs- und Rechtsetzungsautonomie). Das Fehlen einer
Regelung der Aufsichtsinstrumente im Gesetz schliesst im Weiteren
die Schaffung von Instrumenten aus, welche eine formell-gesetzliche
Grundlage erfordern würden.
- Im Übrigen überlässt es der Entwurf des Bundesgesetzes über das
Bundesgericht dem Bundesgericht selbst, in einer Verordnung die
Ausgestaltung seiner Aufsicht über die erstinstanzlichen Gerichte des
Bundes zu regeln.
Organizzazione giudiziaria federale. Progetto di revisione totale.
Sorveglianza del Tribunale penale federale e del Tribunale
amministrativo federale da parte del Tribunale federale.
- I progetti di leggi d’organizzazione giudiziaria, come adottati
nell’ottobre 2004 dal Consiglio nazionale, incaricano il Tribunale
federale di sorvegliare i tribunali federali di 1a istanza (Tribunale
penale federale e Tribunale amministrativo federale), lasciando in gran
parte aperta la questione dell’estensione di questa sorveglianza.
- Diverse limitazioni di questa sorveglianza derivano dalla Costituzione
(garanzia dell’indipendenza dei giudici, futuro art. 191c Cost.
secondo la riforma della giustizia) e dalle leggi d’organizzazione
dei tribunali federali di 1a istanza (autonomie organizzativa,
amministrativa, budgetaria, contabile e legislativa). Inoltre, l’assenza
di regolamentazione degli strumenti di sorveglianza a livello della legge
esclude il ricorso a determinati strumenti che necessiterebbero di una
base legale formale.
- Per il resto, il progetto di legge sul Tribunale federale lascia a
quest’ultimo il compito di regolare in una propria ordinanza le
modalità della sorveglianza che eserciterà sui tribunali federali di
1a istanza.
2

I. Généralités
(…)
A. Moyens de surveillance: information et action
La surveillance comporte en principe deux aspects complémentaires:
l’obtention d’informations sur les actes de l’organe surveillé et l’adoption
de mesures pour corriger les déficits constatés.
1. Moyens d’information
La surveillance implique nécessairement que l’autorité de surveillance peut
obtenir des informations sur la pratique de l’autorité surveillée. Du point de
vue de l’autorité de surveillance, l’information peut être passive (rapports
périodiques, communication d’actes spécifiques, etc.) ou active (envoi de
questionnaires, demande de rapports particuliers, inspection locale, etc.).
Rare sont les cas où la loi explicite les moyens d’information de l’autorité
de surveillance. En règle générale, il s’agit de cas où une réglementation est
apparue nécessaire pour garantir l’obtention d’informations spécifiques[35].
2. Moyens d’action
Les moyens d’action sont très variables. Ils vont de la remise de rapports à
l’adresse d’une autorité tierce au prononcé de sanctions telles que la cassation
d’un acte individuel ou l’imposition d’une amende d’ordre en passant par des
instructions générales ou ponctuelles.
Il est rare que la loi prévoie expressément certains moyens d’action[36].
B. Types de surveillance
1. Surveillance hiérarchique
Lorsque l’autorité de surveillance est simultanément le supérieur hiérarchique
de l’organe surveillé, il y a conjonction entre pouvoir de surveillance et
pouvoir hiérarchique. Ce pouvoir-ci inclut usuellement des prérogatives très
étendues: diriger l’organe subalterne, lui donner des instructions ponctuelles
ou générales, le contrôler, se substituer à l’organe subalterne, révoquer un acte
individuel ou général, voire l’évoquer à soi[37]. Il peut contrôler la légalité,
l’opportunité et, de manière générale, l’ensemble de la gestion, y compris son
esprit et son style[38]. Dans ce cadre, le pouvoir de surveillance est en pratique
3

absorbé par le pouvoir hiérarchique. C’est pourquoi on use de l’expression de
surveillance hiérarchique («Dienstaufsicht») pour qualifier cette relation de
contrôle.
2. Tutelle
Lorsque l’entité surveillée jouit d’une certaine autonomie par rapport à la
collectivité publique dont fait partie l’autorité de surveillance, la surveillance
est une surveillance de collectivité («Verbandsaufsicht»). La particularité
principale de cette surveillance est que l’autorité de surveillance ne peut pas
prendre des mesures qui déploient directement des effets au sein de l’entité
surveillée: l’autorité de surveillance doit s’adresser à l’entité surveillée, et c’est
à celle-ci qu’il incombe de prendre les mesures internes propres à mettre en
œuvre les instructions reçues[39]. La surveillance porte uniquement sur la
légalité des actes de l’entité surveillée[40]. Le cas typique de surveillance de
collectivité est la surveillance fédérale sur les cantons qui a été analysée dans
l’avis de droit de l’Office fédéral de la justice du 10 novembre 1998[41].
Lorsque l’entité surveillée fait partie de la même collectivité que l’autorité de
surveillance mais dispose d’une certaine autonomie, y compris au niveau
administratif, et est soustraite au pouvoir hiérarchique de l’autorité de
surveillance, la surveillance est similaire à la surveillance de collectivité.
L’appellation de tutelle proposée par P. Moor[42] est de ce point de vue plus
neutre. Le présent avis de droit laisse en revanche ouverte la question de
savoir si la surveillance d’une personne morale de droit privé à laquelle
l’exécution d’une tâche de la Confédération a été déléguée relève aussi de
la tutelle ou constitue une catégorie à part.
L’autorité de tutelle dispose de moyens d’action plus étroits que le supérieur
hiérarchique, car elle ne peut ni évoquer à elle une affaire qui est du ressort de
l’entité surveillée ni se substituer à celle-ci dans l’exercice de ses compétences.
Il faut relever que les moyens d’information et d’action de l’autorité de tutelle
varient selon que la surveillance porte sur l’activité législative, administrative
ou juridictionnelle de l’entité surveillée. Ils sont en particulier plus étroits à
l’égard des tribunaux en raison de l’indépendance des juges.
3. Haute surveillance
La surveillance doit être distinguée de la haute surveillance exercée
par le parlement. En vertu de l’art. 169 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999[43], le parlement exerce uniquement
une haute surveillance sur le Conseil fédéral et l’administration fédérale, les
tribunaux fédéraux et les autres organes ou personnes auxquels sont confiées
des tâches de la Confédération. La qualification comme haute surveillance est
indépendante du caractère direct ou indirect du contrôle[44]: que l’organe
surveillé soit lui-même surveillé par un autre organe - comme il est prévu
pour le Tribunal pénal fédéral ou le Tribunal administratif fédéral - ou non -
comme ce sera le cas pour le Tribunal fédéral -, le parlement exerce la haute
surveillance.
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La haute surveillance parlementaire inclut des pouvoirs limités. En vertu de
l’art. 26 de la loi sur le parlement du 13 décembre 2002[45], le parlement ne
peut pas casser ou modifier une décision ni contrôler le fond des décisions
judiciaires. Il ne peut que s’informer et formuler des critiques, des conseils
ou des recommandations[46]. Le prononcé d’instructions impératives est
exclu[47].
Il arrive qu’une loi fédérale attribue au Conseil fédéral la haute surveillance
sur l’exécution de cette loi[48]. Il s’agit toutefois plutôt d’un abus de langage,
car la haute surveillance est en droit fédéral un concept qui devrait être
réservé au parlement. Matériellement, la compétence attribuée au Conseil
fédéral est un pouvoir de surveillance qui relève de la tutelle[49].
4. Surveillance restreinte
Des formes de surveillance restreinte sont envisageables, à l’exemple
du contrôle fédéral des finances. Si celui-ci dispose de larges moyens
d’information[50], ses moyens d’action sont en revanche limités à la
production de rapports, à l’exception des directives qu’il peut émettre
lorsqu’il constate une irrégularité ou une illégalité[51]. Les critères de la
surveillance sont la régularité, la légalité et la rentabilité de l’usage des
ressources financières.
5. Surveillance et contrôle juridictionnel
Le contrôle juridictionnel au travers des voies de droit est l’une des modalités
de la surveillance. Lorsque l’autorité de surveillance peut déférer un acte
de l’entité surveillée à un tribunal par une voie de droit, elle est tenue, en
raison du principe de proportionnalité, de renoncer à prendre une mesure
unilatérale et d’opter pour la voie de droit[52]. La surveillance va cependant
bien au-delà du contrôle juridictionnel. Elle comporte, comme il a été vu
plus haut, des moyens spécifiques d’information et d’action. S’agissant de
la surveillance d’un tribunal supérieur sur un tribunal inférieur, il est clair
qu’elle vise autre chose que le contrôle exercé par ce même tribunal supérieur
lorsqu’il statue sur des recours déposés contre des décisions juridictionnelles
ou administratives du tribunal surveillé.
II. Contenu ordinaire de la surveillance par un tribunal supérieur
L’objet de la surveillance par un tribunal supérieur est l’administration de la
justice par le tribunal inférieur[53]. La notion d’administration de la justice
peut être analysée fonctionnellement par une description des tâches qu’elle
couvre: nomination du personnel du tribunal, organisation des services de
chancellerie, mise en place de l’infrastructure, etc.[54]. L’administration de
la justice par un tribunal peut aussi être décrite comme l’activité du tribunal
qui ne relève ni de la jurisprudence ni de la législation et qui est exercée pour
créer et maintenir les conditions matérielles et personnelles nécessaires au
fonctionnement de l’activité jurisprudentielle[55].
5

(…)
III. Surveillance du Tribunal fédéral sur le Tribunal administratif
fédéral et le Tribunal pénal fédéral
A. Normes
Telles qu’adoptées en octobre 2004 par le Conseil national, les lois
d’organisation judiciaire prévoient les règles suivantes:
Art. 1 projet de loi sur le Tribunal fédéral [P-LTF]
1bis [Le Tribunal fédéral] exerce la surveillance sur la gestion
[«Geschäftsführung»] du Tribunal pénal fédéral et du Tribunal administratif
fédéral.
Art. 14 P-LTF
1 La cour plénière réunit les juges ordinaires. Elle est chargée:
a. d’édicter les ordonnances relatives à […] l’exercice de la surveillance sur le
Tribunal pénal fédéral et le Tribunal administratif fédéral […];
Art. 15 P-LTF
2 La commission administrative est responsable de l’administration du tribunal.
Elle est chargée:
g. d’exercer la surveillance sur le Tribunal pénal fédéral et le Tribunal
administratif fédéral;
Art. 3 projet de loi sur le Tribunal administratif fédéral [P-LTAF] (=art. 3
Loi sur le Tribunal pénal fédéral[56] [LTPF])
1 Le Tribunal fédéral exerce la surveillance administrative sur la gestion du
Tribunal administratif fédéral:
2 L’Assemblée fédérale exerce la haute surveillance.
3 Le Tribunal administratif fédéral soumet chaque année au Tribunal fédéral
son projet de budget, ses comptes et son rapport de gestion à l’intention de
l’Assemblée fédérale.
Art. 12 P-LTAF (=art. 13 LTPF)
Le Tribunal administratif fédéral règle son organisation et son administration.
Art. 14 P-LTAF (=art. 15 LTPF)
1 La Cour plénière est chargée:
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a. d’édicter les règlements relatifs à l’organisation et à l’administration
du tribunal, à la répartition des affaires, à l’information, aux émoluments
judiciaires, aux dépens alloués aux parties et aux indemnités allouées aux […];
B. Objet de la surveillance
L’objet de la surveillance est circonscrit par l’art. 3 al. 1 P-LTAF à la gestion
(«Geschäftsführung») du tribunal. Cela correspond aux formulations de
plusieurs lois cantonales[57]. Il en découle que la surveillance du Tribunal
fédéral sur les tribunaux de 1re instance a en principe le même objet que celui
prévu ordinairement au niveau cantonal pour la surveillance des tribunaux
inférieurs, donc qu’elle porte sur l’activité de ces tribunaux qui ne relève ni de
la jurisprudence ni de la législation et qui est exercée pour créer et maintenir
les conditions matérielles et personnelles nécessaires au fonctionnement de
l’activité jurisprudentielle[58].
C. Instruments de surveillance
Ni la loi sur le Tribunal fédéral ni les lois sur les tribunaux fédéraux de
1re instance ne définissent les instruments de la surveillance. L’art. 14 P-LTF
se borne à déléguer à la cour plénière du Tribunal fédéral la compétence
d’édicter une ordonnance sur l’exercice de la surveillance sur le Tribunal
pénal fédéral et le Tribunal fédéral. Le législateur donne ainsi au Tribunal
fédéral la compétence de déterminer lui-même l’étendue de la surveillance.
La marge de manœuvre du Tribunal fédéral comporte toutefois deux types de
limites:
1. les limites découlant de règles expresses de la Constitution et des lois
d’organisation judiciaire: la surveillance ne peut pas modifier les compétences
attribuées par la loi aux organes du Tribunal pénal fédéral et du Tribunal
administratif fédéral;
2. les limites découlant du principe de la légalité: certains instruments de
surveillance requièrent une base légale expresse.
D. Type de surveillance
S’il est évident que le Tribunal fédéral est l’autorité supérieure en matière
jurisprudentielle, la loi ne fournit en revanche pas d’indication sur la question
de savoir si l’attribution du pouvoir de surveillance au Tribunal fédéral
en matière de gestion est l’expression de l’octroi à celui-ci d’un véritable
pouvoir hiérarchique sur les tribunaux de 1re instance, avec les compétences
qui en découlent (par ex. le pouvoir d’évocation ou celui de révocation). C.
Kiss semble considérer que l’octroi au Tribunal fédéral d’un pouvoir de
surveillance a pour corollaire l’octroi d’un pouvoir hiérarchique[59]. Le
fait que c’est le Tribunal fédéral qui représente l’ensemble des tribunaux
de la Confédération devant le parlement (art. 162 al. 2 LParl) est un indice en
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faveur d’un rapport hiérarchique, mais on peut douter qu’il soit déterminant
en l’absence de concrétisation d’un tel rapport hiérarchique dans les lois
d’organisation des tribunaux.
Tant le parallélisme organisationnel des trois tribunaux que l’autonomie dont
les tribunaux de 1re instance disposent incitent plutôt à penser que le pouvoir
de surveillance du Tribunal fédéral s’apparente à la tutelle sur une entité
décentralisée. Le Tribunal pénal fédéral et le Tribunal administratif fédéral
disposent en effet de compétences organisationnelles et législatives nettement
plus larges que celles qui sont usuelles au niveau cantonal pour les tribunaux
inférieurs.
Théoriquement, on pourrait encore interpréter le pouvoir de surveillance
comme étant limité à une simple compétence de contrôle: le Tribunal fédéral
exercerait un contrôle relativement étroit de la gestion des tribunaux de
1re instance afin de permettre au parlement d’assumer efficacement ses
compétences de haute surveillance. Dans cette optique, la surveillance serait
une externalisation du contrôle nécessaire à la haute surveillance. Une telle
interprétation ne s’accommoderait toutefois guère des usages législatifs au
niveau fédéral. Il est en effet usuel qu’une loi fédérale se borne à soumettre
les organes d’exécution à la surveillance du Conseil fédéral sans définir les
modalités de cette surveillance. Une telle clause n’est pas interprétée comme
une limitation des pouvoirs du gouvernement.
Même si le présent avis de droit tend à qualifier de tutelle la surveillance
exercée par le Tribunal fédéral, il faut relever qu’à défaut de clarification
légale, c’est le Tribunal fédéral, au travers de l’ordonnance qu’il édictera
en la matière[60], et le parlement fédéral, lors du contrôle de l’activité de
surveillance du Tribunal fédéral, qui détermineront l’étendue des compétences
de ce dernier.
E. Limites
1. Limites découlant de règles expresses
a. Autonomie organisationnelle et administrative
La loi donne à chacun des tribunaux de 1re instance la compétence de régler
sa propre organisation et son administration dans les limites de la loi. Cette
compétence est similaire à celle que l’art. 12 P-LTF accorde au Tribunal fédéral
et qui est la concrétisation de la règle constitutionnelle selon laquelle le
Tribunal fédéral s’administre lui-même (le futur art. 188 al. 3 Cst. selon la
réforme de la justice[61]).
La relation entre l’autonomie des tribunaux de 1re instance et le pouvoir
de surveillance du Tribunal fédéral n’est pas claire. Deux approches sont
possibles.
Une première approche considère que l’autonomie organisationnelle
et administrative ne sert qu’à garantir l’autonomie juridictionnelle
vis-à-vis des autres pouvoirs et en particulier du pouvoir exécutif[62].
L’autonomie administrative des tribunaux, qui vise à garantir l’indépendance
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juridictionnelle, vaut en premier lieu à l’égard du pouvoir exécutif:
l’administration du tribunal est gérée par le tribunal et non par le pouvoir
exécutif lui-même. Dans cette optique, le pouvoir de surveillance du
Tribunal fédéral n’est pas limité par l’autonomie reconnue aux tribunaux
de 1re instance par la loi puisque cette autonomie n’a pas d’effets entre les
tribunaux.
Une autre approche rapprocherait l’autonomie organisationnelle et
administrative de l’autonomie que la loi accorde à chacun des tribunaux
en matière de budget et de comptes (art. 3 al. 3 P-LTAF et LPTF) ainsi que
des compétences législatives conférées à ces tribunaux. Dans la mesure où,
sur tous ces points, la situation des tribunaux de 1re instance s’apparente à
celle du Tribunal fédéral, on pourrait en déduire que le législateur a voulu
conférer à chacun des tribunaux de la Confédération une large autonomie
organisationnelle, administrative et financière non seulement à l’égard
du pouvoir exécutif mais aussi dans les relations entre tribunaux. Cette
approche paraît corroborée par une interprétation historique, car jusqu’à
l’introduction du pouvoir de surveillance du Tribunal fédéral, chacun des
trois tribunaux de la Confédération était conçu comme autonome des autres.
Dans cette optique, l’exercice du pouvoir de surveillance devrait respecter
l’autonomie organisationnelle et administrative du Tribunal pénal fédéral et
du Tribunal administratif fédéral. Il en découlerait notamment que le Tribunal
fédéral ne pourrait pas au travers d’instructions intervenir dans l’autonomie
organisationnelle et administrative des tribunaux de 1re instance si l’usage
de cette autonomie ne met pas en danger l’exercice efficace de la fonction
juridictionnelle de ces tribunaux.
Il faut relever dans ce contexte qu’une certaine autonomie des tribunaux de
1re instance par rapport au Tribunal fédéral pourra aussi découler d’autres
normes que des lois d’organisation judiciaire. Ainsi, en matière de droit du
personnel, une délégation législative similaire à celle dont le Tribunal fédéral
bénéficie pour son propre personnel n’est pas prévue pour les tribunaux
de 1re instance dont le personnel sera soumis aux mêmes règles que le
personnel de l’administration fédérale[63]. Ce régime juridique distinct entre
les tribunaux vaudra également en matière d’archivage[64]. Dans ces cas,
l’autonomie des tribunaux de 1re instance par rapport au Tribunal fédéral
prend la forme d’une soumission de l’administration de tribunaux au droit
édicté par le Conseil fédéral et passe donc par une limitation de l’autonomie
organisationnelle du pouvoir judiciaire par rapport au pouvoir exécutif. Si ce
genre de régimes juridiques distincts entre le Tribunal fédéral et les tribunaux
de 1re instance est maintenu par le législateur en dépit de l’introduction
du pouvoir de surveillance, ce sera un indice supplémentaire que la loi
accorde aux tribunaux de 1re instance une autonomie organisationnelle et
administrative qui doit être respectée par le Tribunal fédéral dans l’exercice de
sa surveillance.
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En définitive, il serait bon que le législateur clarifie l’étendue de la surveillance
du Tribunal fédéral en matière d’organisation et d’administration des
tribunaux de 1re instance.
b. Autonomie en matière de budget et de comptes
Le Tribunal pénal fédéral et le Tribunal administratif fédéral élaborent chacun
leur projet de budget qui est transmis au Tribunal fédéral à l’intention de
l’Assemblée fédérale (art. 3 al. 3 P-LTAF et LTPF). Il n’y a donc pas un budget
commun à l’ensemble des tribunaux de la Confédération, qui serait élaboré
par l’autorité de surveillance, comme c’est le cas notamment en Argovie.
Dans l’exercice de sa surveillance, le Tribunal fédéral ne pourra pas modifier
unilatéralement le projet de budget que lui transmet le Tribunal administratif
fédéral ou le Tribunal pénal fédéral. Il ne pourra pas non plus enjoindre
un tribunal de 1re instance de modifier son projet de budget. Il pourra en
revanche faire part à l’Assemblée fédérale de son évaluation des projets de
budget qui lui ont été transmis en se fondant sur les constatations faites dans
l’exercice de la surveillance.
La même analyse vaut pour les comptes que les deux tribunaux de 1re instance
communiquent au Tribunal fédéral à l’intention de l’Assemblée fédérale.
c. Autonomie législative
Les trois lois d’organisation judiciaire conféreront à chacun des trois
tribunaux de la Confédération des compétences législatives similaires, chacun
légiférant dans son domaine propre. La seule véritable différence est la
compétence du Tribunal fédéral de légiférer sur l’exercice de la surveillance.
Le Tribunal fédéral ne pourrait pas se prévaloir d’un pouvoir hiérarchique
pour évoquer à lui l’édiction d’ordonnances relevant de la compétence des
cours plénières des tribunaux de 1re instance, car cela violerait la répartition
légale des compétences législatives. Plus difficile est la question de savoir
si le Tribunal fédéral pourrait au travers d’instructions générales fixer
un cadre à la manière dont les tribunaux de 1re instance exercent leurs
compétences législatives. A notre connaissance, cette question n’a pas dû
être tranchée jusqu’à présent au sein de l’administration fédérale; elle ne s’est
vraisemblablement jamais posée, car le Conseil fédéral a toujours la possibilité,
au travers de ses propres ordonnances, de restreindre la marge de manœuvre
législative d’un département ou d’un office. En l’occurrence, le Tribunal
fédéral ne peut pas par sa réglementation propre circonscrire l’exercice
des compétences législatives des autres tribunaux de la Confédération. Si
en revanche l’on admet que le Tribunal fédéral dispose à l’égard des autres
tribunaux de la compétence de prononcer des instructions générales, il serait
difficile de soutenir que cette compétence ne s’applique pas dans les domaines
où le tribunal de 1re instance est tenu par la loi de généraliser sa pratique par
l’édiction d’un acte normatif. A titre d’exemple, la répartition des dossiers
entre les cours relève certainement de la «gestion» des affaires au sens de
l’art. 3 P-LTAF et fait donc l’objet de la surveillance du Tribunal fédéral. Il n’en
va toutefois pas de même pour les ordonnances des tribunaux de 1re instance
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qui portent sur des réglementations dont l’application relève directement de
l’activité juridictionnelle, à l’instar de l’ordonnance sur les frais judiciaires.
Comme l’application de cette réglementation dans les jugements individuels ne
relève pas de la gestion du tribunal et excède donc le cadre de la surveillance,
le contenu d’une telle ordonnance ne peut pas non plus faire l’objet de la
surveillance et d’éventuelles instructions.
d. Autonomie jurisprudentielle
En vertu du futur art. 191c Cst. (selon la réforme de la justice)[65], les
tribunaux sont indépendants dans l’exercice de leurs compétences
juridictionnelles. Cette autonomie s’est répercutée dans la définition de l’objet
de la surveillance et de la haute surveillance sur les tribunaux fédéraux de
1re instance, puisque cet objet est limité à la gestion des tribunaux (art. 3 al. 1
P-LTAF et LTPF).
La délimitation entre surveillance de la gestion et autonomie juridictionnelle
est controversée en doctrine[66]. La controverse porte toutefois
essentiellement sur l’influence du parlement, en tant qu’autorité de haute
surveillance, sur l’activité juridictionnelle des tribunaux. Ces divergences ne
seront donc pas examinées plus avant dans le présent avis de droit.
L’indépendance juridictionnelle vaut aussi dans une certaine mesure entre
tribunaux: le Tribunal fédéral ne peut pas, dans le cadre de son activité de
surveillance, donner au tribunal surveillé des prescriptions sur le contenu de
jugements à rendre. Certaines lois cantonales le précisent expressément:
Art. 30 al. 2 Gerichtsverfassungsgesetz GR
«2 In Fragen der Rechtssprechung dürfen den Gerichten, unter Vorbehalt
von Rückweisungsentscheiden in einem Rechtsmittelverfahren, weder von
übergeordneten Gerichtsinstanzen noch von Verwaltungsbehörden irgendwelche
Vorschriften gemacht oder Weisungen erteilt werden.»
Art. 19 al. 2 et 3 Gerichtsorganisationsgesetz OW
«2 In der Rechtsprechung sind die untern Gerichtsinstanzen von den obern
unabhängig; sie haben keine Rechtsbelehrungen entgegenzunehmen.
3 Bei Rückweisungen hat jedoch die untere Gerichtsinstanz die rechtliche
Beurteilung des Rückweisungsbeschlusses ihrer neuen Entscheidung zu Grunde
zu legen.»
C’est uniquement au travers de ses compétences d’autorité de recours que le
Tribunal fédéral pourra influencer la jurisprudence du Tribunal administratif
fédéral et du Tribunal pénal fédéral. Par voie de conséquence, le Tribunal
fédéral ne sera pas habilité à contrôler, en tant qu’autorité de surveillance, la
jurisprudence du Tribunal administratif fédéral dans les domaines qui sont
exclus du recours en matière de droit public.
L’autonomie juridictionnelle des tribunaux de 1re instance n’empêche pas le
Tribunal fédéral de consulter, si nécessaire, le dossier d’une cause pendante.
Un tel cas pourrait se présenter si une plainte est déposée devant le Tribunal
fédéral pour retard injustifié ou déni de justice dans une cause où le recours
n’est pas ouvert.
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Il faut par ailleurs relever que le Tribunal fédéral sera en principe
automatiquement instance de recours pour les décisions individuelles (au
sens de l’art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative[67]) que les organes du Tribunal administratif fédéral
prendront dans le cadre de la gestion des affaires[68]. Le Tribunal fédéral
ne saurait donc, lorsqu’il exerce son pouvoir de surveillance, prononcer
des injonctions dont la mise en œuvre pourrait faire l’objet d’une décision
susceptible d’un recours devant lui-même, sous peine que son impartialité
d’instance de recours ne soit mise en question. (…)
2. Limites découlant du principe de la légalité
Dans la mesure où la loi ne détermine pas les instruments dont le Tribunal
fédéral pourra disposer pour surveiller les tribunaux de 1re instance,
l’ordonnance qu’édictera le Tribunal fédéral ne pourra prévoir que des
instruments qui ne requièrent pas une base légale formelle.
Quelle que soit la nature de la surveillance, l’ordonnance ne pourra pas
prévoir de sanctions disciplinaires: non seulement le pouvoir disciplinaire est
du ressort de l’Assemblée fédérale (art. 10 LTPF et art. 9a P-LTAF), mais toute
sanction disciplinaire requiert une base légale formelle[69].
Si la surveillance exercée par le Tribunal fédéral relève de la tutelle,
l’ordonnance ne pourra pas prévoir les mesures suivantes:
1. Pouvoir d’évocation d’une affaire administrative d’un tribunal de
1re instance[70].
2. Soumission d’actes individuels ou généraux à l’approbation de l’autorité de
surveillance à titre de condition de validité[71].
3. Révocation d’un acte de l’entité surveillée, sauf si celui-ci compromet
gravement l’exécution de la tâche publique en cause[72] et qu’il n’y a pas
d’autre moyen pour prévenir un tel acte[73].
En revanche, ces mesures seraient admissibles sans base légale formelle si l’on
admettait que le Tribunal fédéral dispose d’un véritable pouvoir hiérarchique.
Restera ouverte la question de savoir s’il en va de même pour le pouvoir
d’évocation[74].
La compétence du Tribunal fédéral de statuer sur une plainte
(«Aufsichtsbeschwerde») ne requerra pas une base légale particulière[75].
Elle est inhérente au pouvoir de surveillance. Le pouvoir de décision en cas
d’admission de plainte dépend en revanche logiquement de la nature du
pouvoir de surveillance: le Tribunal fédéral n’a pas davantage de pouvoirs
lorsqu’il statue sur une plainte que s’il agit de sa propre initiative.
IV. Haute surveillance du parlement fédéral sur le Tribunal
administratif fédéral et le Tribunal pénal fédéral
Le fait que le Tribunal fédéral soit autorité de surveillance sur les tribunaux
fédéraux de 1re instance ne limite pas l’étendue de la haute surveillance
du parlement sur ces mêmes tribunaux. Le parlement pourra exercer sa
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haute surveillance non seulement de manière indirecte en se fondant sur les
contrôles faits par le Tribunal fédéral mais aussi de manière directe en menant
ses propres enquêtes[76]. Il pourra aussi inviter le Tribunal fédéral à enquêter
à sa place et à lui rendre un rapport sur un point de la gestion d’un tribunal de
1re instance.
S’agissant des mesures susceptibles d’être prises, le parlement ne peut
pas casser ou modifier une décision d’un tribunal ni contrôler le fond des
décisions judiciaires[77]. Il ne peut que s’informer et formuler des critiques,
des conseils ou des recommandations[78]. Le prononcé d’instructions
impératives est exclu[79]. Les pouvoirs du parlement sont donc plus étroits
que ceux dont le Tribunal fédéral sera susceptible de disposer à l’égard des
tribunaux de 1re instance si l’on admet que cette surveillance-ci relève de
la tutelle et a fortiori si l’on considère que le Tribunal fédéral dispose d’un
pouvoir hiérarchique à l’égard du Tribunal pénal fédéral et du Tribunal
administratif fédéral.
Cela étant, il ne devrait pas y avoir davantage de causes de conflit entre le
Tribunal fédéral et le parlement s’agissant de la surveillance des tribunaux
de 1re instance qu’entre le Conseil fédéral et le parlement aujourd’hui pour ce
qui est de la surveillance de l’administration ou des commissions fédérales de
recours. Un certain enchevêtrement entre la haute surveillance exercée par le
parlement et la surveillance de tutelle ou celle hiérarchique est inévitable[80].
V. Conclusion
Les projets de lois d’organisation judiciaire laissent en grande partie ouverte la
question de l’étendue de la surveillance du Tribunal fédéral sur les tribunaux
de 1re instance. Il serait utile que le législateur clarifie cette question. S’il ne le
fait pas, il appartiendra alors au Tribunal fédéral de déterminer de manière
unilatérale dans un règlement l’étendue de son pouvoir de surveillance sur
le Tribunal administratif fédéral et le Tribunal pénal fédéral. Dans cette
hypothèse, seul le parlement, au travers de son pouvoir de haute surveillance,
sera en mesure de contrôler la manière dont le Tribunal fédéral exerce sa
surveillance, et donc de garantir le respect de l’autonomie que les projets de
lois accordent au Tribunal administratif fédéral et au Tribunal pénal fédéral.
[35] Par ex.: art. 21 al. 3 et 4 de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur
l’assurance-maladie (LAMal, RS 832.10); art. 9 et art. 10 de la loi sur le contrôle
des finances du 28 juin 1967 (LCF, RS 614.0).
[36] Par ex. art. 21 al. 5 LAMal.
[37] B. Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd, Bâle et Francfort-sur-le-Main,
1991, n. 8; P. Moor, Droit administratif III, Berne, 1992, pp. 9 ss.
[38] JAAC 64.24 ch. VI.
[39] P. Moor (note 3), 2.1.3.2.
[40] JAAC 64.24 ch. VIII.
[41] JAAC 64.24.
[42] P. Moor (note 3), 2.1.3.2.
[43] Cst., RS 101.
[44] Pour une terminologie différente: cf. art. 78 de la Constitution du canton
de Berne, du 6 juin 1993 (RS 131.212).
[45] LParl, RS 171.10.
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[46] J.-F. Aubert, Art. 169, n. 2, in Aubert/Mahon, Petit commentaire de la
constitution, Zürich, 2003. P. Mastronardi, St. Galler Kommentar zu Art. 169,
n. 47 ss.
[47] P. Mastronardi (note 12), n. 50.
[48] Par ex. art. 54 de la loi fédérale du 8 mars 1960 sur les routes nationales
(LRN, RS 725.11), ou art. 13 de la loi fédérale du 17 décembre 1965 concernant
la fondation Pro Helvetia (RS 447.1).
[49] JAAC 64.24 ch. V.
[50] Art. 9 à 11 LCF.
[51] Art. 12 à 15 LCF.
[52] JAAC 64.24 ch. XIV.
[53] R. Kiener, Richterliche Unabhängigkeit, Bern, 2001, p. 298.
[54] C. Kiss & H. Koller, St. Galler Kommentar zu Art. 188 (Justizreform) BV,
n. 26.
[55] C. Kiss & H. Koller (note 20), n. 26 et 27; K. Eichenberger, Justizverwaltung,
in: Festschrift für den aargauischen Juristenverein 1936-1986, Aarau, 1986,
p. 32.
[56] Les références à cette loi visent non pas la version en vigueur lors de
la rédaction de l’avis de droit mais celle telle que modifiée dans l’annexe du
projet de loi sur le Tribunal administratif fédéral.
[57] §§ 2 et 75 de la loi argovienne (Gerichtsorganisationsgesetz vom
11. Dezember 1984 [GOG], Systematische Sammlung des Aargauer Rechts [SAR]
155.100); art. 16 de la loi glaronnaise (Gesetz über die Gerichtsorganisation
des Kantons Glarus vom 6. Mai 1990, Gesetzessammlung III A/2); § 12 de la loi
thurgovienne (Gerichtsorganisation vom 6. Juli 1988, Thurgauer Rechtsbuch
[RB] 173.11).
[58] Cf. supra II.
[59] Dans ce sens, C. Kiss, Das neue Bundesstrafgericht, Pratique juridique
actuelle (PJA/AJP ) 2003 p. 143.
[60] Art. 14 al. 1 let. a P-LTF.
[61] N.d.l.r. JAAC: Selon l’art. 2 de l’arrêté fédéral du 24 septembre 2002 sur
l’entrée en vigueur partielle de la réforme de la justice du 12 mars 2000 (RO
2002 3147), l’entrée en vigueur de l’art. 188 al. 3 Cst. n’a pas encore été fixée au
moment de la rédaction (mars 2005).
[62] C. Kiss & H. Koller (note 20), n. 29 et 32.
[63] Cf. art. 3 al. 3, (qui sera étendu au Tribunal administratif fédéral) et art. 37
al. 2 de la loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers, RS
172.220.1).
[64] Art. 1 al. 1 let. d (qui sera étendu au Tribunal administratif fédéral) et al. 3
de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l’archivage (LAr, RS 152.1).
[65] N.d.l.r. JAAC: Selon l’art. 2 de l’arrêté fédéral du 24 septembre 2002 sur
l’entrée en vigueur partielle de la réforme de la justice du 12 mars 2000 (RO
2002 3147), l’entrée en vigueur de l’art. 191c Cst. n’a pas encore été fixée.
[66] Pour un survol: Zur Tragweite der parlamentarischen Oberaufsicht über
die Gerichte - Positionen in der Rechtslehre, Bericht der parlamentarischen
Verwaltungskontrollstelle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des
Ständerats (GPK-S), 11 mars 2002.
[67] PA, RS 172.021.
[68] Art. 77 et art. 80 let. a P-LTF sous réserve des exceptions prévues à l’art. 78
P-LTF.
[69] P. Moor (note 3), n. 53.5.3.
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[74] Plutôt négatif: B. Knapp (note 3), n. 9. Plus ouvert: P. Moor (note 3),
n. 1.2.2.6.
[75] R. Rhinow et B. Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Bd II, Bâle, 1976, B. II.a.
[76] Conformément à l’art. 169 Cst., les lois d’organisation judiciaire qualifient
de haute surveillance la surveillance par le parlement indépendamment de
l’exis­tence d’une autre autorité chargée d’exercer la surveillance directe. Le
parlement exerce donc la haute surveillance aussi bien à l’égard du Tribunal
fédéral que des tribunaux de 1re instance.
[77] Art. 26 LParl.
[78] J.-F. Aubert, Art. 169, n. 2, in Aubert/Mahon (note 12). P. Mastronardi
(note 12) zu Art. 169, n. 47 ss.
[79] P. Mastronardi (note 12) zu Art. 169, n. 50.
[80] P. Mastronardi, Kriterien der demokratischen Verwaltungskontrolle, Bâle,
1991, p. 140. Voir aussi sur la relativité des notions de surveillance et de haute
surveillance l’avis de droit de l’OFJ du 10 novembre 1998 (JAAC 64.24 ch. V).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 69.48 - Extraits d'un avis de droit de l'Office fédéral de la justice du 13 décembre
2004
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2005
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Band
69
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