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2007-0384 
5605 
Rapport du Conseil fédéral sur les effets de divers 
instruments de politique européenne sur le fédéralisme 
de la Suisse 
(en réponse au postulat Pfisterer [01.3160] «Rapport sur le fédéralisme. 
Options en matière de politique européenne») 
du 15 juin 2007 
 
Madame la Présidente, 
Monsieur le Président, 
Mesdames et Messieurs, 
Par la présente, nous vous soumettons, en réponse au postulat 01.3160, déposé par le 
conseiller aux Etats Thomas Pfisterer, le rapport sur le fédéralisme, en vous priant de 
bien vouloir en prendre acte. 
Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames 
et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 
15 juin 2007 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
La présidente de la Confédération, Micheline Calmy-Rey 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

5606 
Condensé 
Le fédéralisme constitue un défi, et non un obstacle empêchant la coopération de la 
Suisse avec l’Union européenne (UE). L’usage et le développement des instruments 
intervenant dans la relation Suisse – UE nécessitent ainsi des adaptations de nature 
à préserver l’équilibre fédéraliste, à savoir un juste partage des tâches et des droits 
de participation entre la Confédération, les cantons et les communes qui soit 
conforme au principe de subsidiarité. Ces droits de participation ne doivent pas être 
modifiés a priori, mais uniquement lorsque cela s’avère nécessaire et judicieux 
(réformes par étapes). Cette approche progressive permet d’accumuler des expé-
riences avec la mise en œuvre, l’application et le développement des accords bilaté-
raux I et II, notamment, et d’en tenir compte dans l’élaboration de nouvelles réfor-
mes. Les développements au sein de l’UE, comme l’avenir incertain du Traité 
constitutionnel ou l’élargissement début 2007 à 27 Etats membres, requièrent d’une 
part un réexamen de la situation et du besoin de réformes, et ouvrent, d’autre part, 
de nouvelles perspectives dans l’approfondissement du fédéralisme. Quelles que 
soient les options envisagées en matière de politique européenne, les structures de 
participation existantes, inscrites notamment dans la loi fédérale sur la participa-
tion des cantons à la politique extérieure de la Confédération, ne semblent pas – a 
priori – inappropriées, au contraire. Faire valoir efficacement les intérêts de la 
Suisse face à l’UE suppose, indépendamment de la voie suivie en matière de politi-
que européenne, une étroite collaboration entre la Confédération et les cantons. Ce 
n’est qu’ainsi que pourront être garantis le droit aux prises de position et 
l’indispensable échange d’informations, de façon à ce que la Suisse parle d’une 
seule voix. «Gouverner, c’est prévoir»: suivant cette devise, les cantons ont déjà 
fourni de précieuses contributions sur la nécessité d’adapter les possibles instru-
ments réglant les relations avec l’UE. Le présent rapport s’inscrit dans cette optique 
et dans le prolongement du rapport Europe 2006 du Conseil fédéral. Ainsi, le fédé-
ralisme suisse devra peut-être supporter des aménagements dans les domaines 
suivants: 
– 
Répartition des tâches Confédération – cantons (-communes) et participation 
des cantons. Les différentes formes de coopération qui existent entre la 
Suisse et l’UE touchent également des domaines de compétence des cantons 
(en particulier la formation et la culture, la santé publique, les infrastruc-
tures, la justice, les marchés publics et le droit en matière de construction, 
la coopération policière, l’entraide judiciaire et les diplômes profession-
nels). Toute intensification de la coopération entre la Suisse et l’UE a dès 
lors des effets sur les compétences législatives des cantons. Il est donc 
important de garantir la participation précoce des cantons aux processus de 
décision, notamment au sein des comités mixtes. Il convient à cet égard de 
bien tenir compte du principe de subsidiarité, de consolider le fédéralisme 
coopératif, de mieux utiliser les structures en place et de les développer. Le 
déroulement des procédures pourrait être défini dans le cadre d’une conven-
tion entre la Confédération et les cantons, sur le modèle de l’association à

5607 
Schengen/Dublin. De même, on pourrait s’inspirer des expériences d’autres 
Etats fédéraux en Europe. 
– 
Mise en œuvre des accords internationaux par les cantons. Les cantons sont 
tenus de mettre en œuvre dans leurs domaines de compétence les accords 
internationaux en vigueur pour la Suisse, dont le nombre va croissant. Les 
délais impartis sont généralement courts et les travaux doivent être aussi 
homogènes que nécessaire. Les capacités des cantons, respectivement des 
organes intercantonaux (conférences des directeurs cantonaux et Confé-
rence des gouvernements cantonaux [CdC]), sont donc mises à rude 
épreuve, que ce soit en matière de connaissance du droit communautaire, de 
ressources administratives ou de coordination. Il est important à cet égard 
que les informations puissent circuler rapidement entre les cantons et avec 
la Confédération. Cette dernière pourrait recourir à cet effet aux accords de 
coopération existant avec les cantons. 
– 
Aspects relevant de la politique financière. Des adaptations dans ce domaine 
ne seraient réellement pertinentes que dans le cas d’une adhésion à l’UE. La 
TVA devrait impérativement être portée à 15% minimum. La charge fiscale 
supplémentaire qui en résulterait et l’augmentation des recettes de la 
Confédération devraient être entièrement ou partiellement compensées au 
niveau des cantons ou des assurances sociales. Il faudrait cependant veiller 
à ce que les cantons continuent de disposer de sources financières suffisan-
tes. De telles décisions devraient en tout état de cause être préparées en 
étroite collaboration avec les cantons et elles devraient vraisemblablement 
être inscrites dans la Constitution. En cas de négociations d’adhésion, il 
conviendrait donc de prévoir des délais transitoires pour la refonte du sys-
tème fiscal. Par ailleurs, la coordination financière entre la Confédération 
et les cantons devrait être améliorée pour satisfaire aux critères du pro-
gramme de stabilité de l’UE. Notons enfin que la réforme de la péréquation 
financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les can-
tons (RPT) a été conçue de façon à résister sans grand remaniement à une 
éventuelle adhésion de la Suisse à l’UE. Les effets qu’auraient les différents 
instruments de politique européenne sur la concurrence fiscale ou le fédéra-
lisme fiscal sont cependant difficiles à évaluer. 
Si le fédéralisme devait supporter des aménagements, les réformes seraient globa-
lement facilitées par la RPT, car un projet précurseur aurait déjà été utilisé.

5608 
Table des matières 
Condensé 
5606 
Liste des abréviations 
5611 
1 Introduction 
5614 
1.1 But 
5614 
1.2 Structure du rapport 
5615 
1.3 Le fédéralisme en Suisse 
5616 
1.4 Les défis posés par l’intensification de la coopération et le 
rapprochement croissant des espaces juridiques 
5618 
1.5 La politique européenne de la Suisse 
5619 
1.6 L’Union européenne en mouvement 
5621 
2 L’expérience d’autres fédérations européennes 
5621 
2.1 Tour d’horizon 
5621 
2.2 Effets de l’intensification de la coopération européenne sur la répartition 
des compétences et la procédure de participation au sein des Etats 
5622 
3 La répartition des compétences entre la Confédération et les cantons 
5623 
3.1 Le principe de subsidiarité 
5623 
3.2 Exercice des compétences législatives de la Confédération 
et des cantons 
5624 
3.2.1 Introduction 
5624 
3.2.2 Directives et règlements, principaux actes législatifs de la CE 
5625 
3.2.3 Instruments de la coopération bilatérale ou multilatérale 
5625 
3.2.4 Instruments de l’adhésion 
5626 
3.3 Conclusion 
5627 
4 La mise en œuvre du droit international par les cantons 
5628 
4.1 Compétence des cantons dans la mise en œuvre du droit international 
5628 
4.2 Responsabilité de la mise en œuvre du droit international sous l’angle 
de la politique extérieure 
5629 
4.2.1 Principe: responsabilité de la Confédération 
5629 
4.2.2 Soutien des cantons par la Confédération 
5629 
4.2.3 Moyens de surveillance et exécution par substitution de la 
Confédération 
5630 
4.3 Instruments de la coopération bilatérale ou multilatérale 
5630 
4.4 Instruments de l’adhésion: particularités 
5631 
4.4.1 Principe de la mise en œuvre du droit de l’UE 
5631 
4.4.2 Mise en œuvre du droit communautaire par les cantons 
5631 
4.4.3 Exécution des arrêts de la Cour de justice des Communautés 
européennes et qualité des cantons pour recourir 
5632 
4.5 Conclusion: exigences de la Confédération à l’égard de la mise 
en œuvre 
5632

5609 
5 La participation des cantons à la politique européenne 
5633 
5.1 Politique extérieure: domaine de compétence de la Confédération 
5633 
5.2 Principes régissant la participation des cantons 
5634 
5.3 Les enseignements tirés des accords bilatéraux avec l’UE 
5635 
5.3.1 Phase I: Processus de formation de l’opinion et de la volonté 
en politique intérieure 
5636 
5.3.2 Phase II: négociations 
5636 
5.3.3 Phase III: procédure de consultation 
5637 
5.3.4 Phase IV: mise en œuvre des résultats des négociations 
5638 
5.3.5 Phase V: procédures au sein des comités mixtes 
5638 
5.3.6 Phase VI: approbation, mise en œuvre et publication des 
décisions des comités mixtes 
5640 
5.4 Modalités de la collaboration entre la Confédération et les cantons 
en matière de politique européenne en général 
5642 
5.4.1 Coordination entre les cantons 
5642 
5.4.2 Position du Conseil des Etats 
5644 
5.4.3 Création d’une «Commission Europe» au Parlement 
5644 
5.4.4 Collaboration dans le domaine de Schengen/Dublin 
5645 
5.4.4.1 Participation des cantons 
5645 
5.4.4.2 Convention entre la Confédération et les cantons 
concernant la mise en œuvre, l’application et le 
développement de l’acquis de Schengen/Dublin 
5647 
5.5 Conclusion: définition des procédures dans une convention-cadre 
5647 
6 Le régime financier de la Confédération et la politique européenne 
de la Suisse 
5649 
6.1 Compétences de l’UE en matière de politique budgétaire et de politique 
fiscale 
5649 
6.2 Respect des critères de convergence dans un Etat fédéral 
5651 
6.2.1 Règles de politique budgétaire de l’UE 
5651 
6.2.2 Instruments utiles à un renforcement de la coordination de la 
politique budgétaire 
5652 
6.2.2.1 Mise en œuvre des critères de convergence 
5653 
6.2.2.2 Etablissement du programme de stabilité 
5656 
6.3 Effets sur la péréquation financière 
5656 
6.4 Effets sur le système fiscal 
5657 
6.4.1 Principe de souveraineté fiscale des cantons 
5657 
6.4.2 Instruments de la coopération bilatérale ou multilatérale 
5657 
6.4.3 Les instruments de l’adhésion 
5658 
6.5 Conclusion 
5660 
7 La politique européenne de la Suisse et le système judiciaire 
5661 
7.1 Instruments de la coopération bilatérale ou multilatérale 
5662 
7.2 Instruments de l’adhésion 
5663 
7.2.1 Compétence principale des Etats membres en matière 
de procédure et règles procédurales de l’UE 
5663 
7.2.2 Procédure au niveau communautaire 
5663

5610 
7.2.3 Conséquences pour la Suisse en cas d’adhésion 
5664 
7.2.3.1 Primauté du droit communautaire 
5664 
7.2.3.2 Tendance à l’harmonisation du droit de procédure 
5665 
7.3 Conclusion 
5665 
8 La Citoyenneté européenne et le droit de vote communal 
5666 
8.1 Instruments de la coopération bilatérale ou multilatérale 
5666 
8.2 Instruments de l’adhésion 
5666 
8.2.1 Citoyenneté de l’Union 
5666 
8.2.2 Droit de vote communal (art. 19 TCE) 
5667 
8.2.3 Effets sur la Suisse 
5667 
8.3 Conclusion 
5668 
9 Considérations finales 
5669 
9.1 La politique européenne: une politique de défense des intérêts 
5669 
9.2 Compatibilité entre fédéralisme et coopération européenne 
5669 
9.3 Solutions sur mesure 
5670 
9.4 Effets généraux 
5670 
9.5 Besoin accru d’adaptation à tous les niveaux de l’Etat 
5671 
9.6 Adaptations progressives 
5672

5611 
Liste des abréviations 
AAD 
Accord du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse et la 
Communauté européenne relatif aux critères et aux mécanismes 
permettant de déterminer l’Etat responsable de l’examen d’une 
demande d’asile introduite dans un Etat membre ou en Suisse 
(Accord d’association à Dublin) 
AAS 
Accord du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse, 
l’Union européenne et la Communauté européenne sur 
l’association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à 
l’application et au développement de l’acquis de Schengen 
(Accord d’association à Schengen) 
AC 
Assurance-chômage 
AFC 
Administration fédérale des contributions 
AFD 
Administration fédérale des douanes 
AI 
Assurance-invalidité 
ALCP 
Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse d’une part, 
et la Communauté européenne et ses Etats membres, d’autre 
part, sur la libre circulation des personnes (avec annexes, prot. et 
acte final; RS 0.142.112.681) 
ALE 
Accord du 22 juillet 1972 entre la Confédération suisse et la 
Communauté économique européenne (RS 0.632.401) 
APG 
Allocations pour perte de gain 
ARM 
Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse et la 
Communauté européenne relatif à la reconnaissance mutuelle en 
matière d’évaluation de la conformité (RS 0.946.526.81) 
ATF 
Arrêt du Tribunal fédéral 
AVS 
Assurance-vieillesse et survivants 
BAK 
Basel Economics (institut de prévisions économiques) 
BO E 
Bulletin officiel du Conseil des Etats 
BO N 
Bulletin officiel du Conseil national 
CAAS 
Convention d’application de l’Accord de Schengen du 14 juin 
1985 entre les gouvernements des Etats de l’Union économique 
Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la Répu-
blique française relatif à la suppression graduelle des contrôles 
aux frontières communes (Convention d’application de l’Accord 
de Schengen) 
CATS 
Comité de l’article 36 du Conseil de l’UE 
CCDJP 
Conférence des directeurs des départements cantonaux de justice 
et police 
CdC 
Conférence des gouvernements cantonaux 
CDIP 
Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction 
publique 
CdR 
Comité des régions 
CE 
Communauté européenne

5612 
CEDH 
Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits 
de l’homme et des libertés fondamentales 
(Convention européenne des droits de l’homme, RS 0.101) 
CEE 
Communauté économique européenne 
Cgfr 
Corps des gardes-frontière (division de l’Administration fédérale 
des douanes, rattachée au Département fédéral des finances) 
CIG 
Conférence intergouvernementale 
CIP- E 
Commission des institutions politiques du Conseil des Etats 
CJCE 
Cour de justice des Communautés européennes 
CN 
Comptabilité nationale 
Convention 
de Lugano 
Convention du 16 septembre 1988 concernant la compétence 
judiciaire et l’exécution des décisions en matière civile et com-
merciale (avec prot. et décl., RS 0.275.11) 
COREPER 
Comité des représentants permanents (Comité regroupant les 
Ambassadeurs des Etats membres) 
CPM 
Code pénal militaire du 13 juin 1927 (RS 321.0) 
Cst. 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 
(RS 101) 
CV 
Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités 
(RS 0.111) 
DETEC 
Département fédéral de l’environnement, des transports, de 
l’énergie et de la communication 
DFAE 
Département fédéral des affaires étrangères 
DFE 
Département fédéral de l’économie 
DFF 
Département fédéral des finances 
DFJP 
Département fédéral de justice et police 
EEE 
Espace économique européen 
EuR 
Europarecht (revue scientifique) 
EuRéfCa 
Groupe de travail Europe-Réformes-Cantons 
FF 
Feuille fédérale 
GTI Croissance 
Groupe de travail interdépartemental «Croissance» 
IDEKOF 
Groupe de coordination interdépartemental en matière de 
fédéralisme 
JAI 
Conseil des ministres «Justice et affaires intérieures» 
JO 
Journal officiel de l’Union européenne 
KOF/EPFZ 
Centre de recherches conjoncturelles de l’Ecole polytechnique 
fédérale de Zurich 
LETC 
Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au 
commerce (RS 946.51) 
LFPC 
Loi fédérale du 22 décembre 1999 sur la participation des can-
tons à la politique extérieure de la Confédération (RS138.1) 
LHID 
Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’harmonisation des 
impôts directs des cantons et des communes (RS 642.14)

5613 
LIFD 
Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’impôt fédéral direct 
(RS 642.11) 
LOGA 
Loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de 
l’administration (RS172.010) 
LParl 
Loi du 13 décembre 2002 sur l’Assemblée fédérale (Loi sur le 
Parlement; RS 171.10) 
LTF 
Loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (remplace la 
loi fédérale sur 16 décembre 1943 sur l’organisation judiciaire 
[LOJ, RS 173.110]) 
OASD 
Organisation d’accompagnement de Schengen/Dublin 
OCDE 
Organisation de coopération et de développement économiques 
OFJ 
Office fédéral de la justice 
PA 
Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administra-
tive (RS 172.021) 
PESC 
Politique étrangère et de sécurité commune 
PESEUS 
Groupe de travail du DFJP sur la stratégie UE-Suisse 
PIB 
Produit intérieur brut 
Rec. CJCE 
Recueil de la jurisprudence de la CJCE 
RPT 
Réforme de la péréquation financière et de la répartition des 
tâches entre la Confédération et les cantons 
RS 
Recueil systématique du droit fédéral 
SCIFA 
Comité stratégique sur l’immigration, les frontières et l’asile 
SEC 95 
Système européen des comptes nationaux et régionaux 1995 
SH 
Système harmonisé de désignation et de codification des mar-
chandises 
SIS 
Système d’information Schengen 
TCE 
Traité instituant la Communauté européenne 
TPI 
Tribunal de première instance des Communautés européennes 
TUE 
Traité sur l’Union européenne 
TVA 
Taxe sur la valeur ajoutée 
UE 
Union européenne 
ZSE 
Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften (revue scienti-
fique)

5614 
Rapport 
1 
Introduction 
1.1 
But 
Le présent rapport a été rédigé en réponse au postulat Pfisterer «Rapport sur le 
fédéralisme. Options en matière de politique européenne» (01.3160). Adopté le 
21 juin 2001 par le Conseil des Etats, ce dernier est conçu en ces termes: 
 
«Le Conseil fédéral est invité à rédiger un rapport sur le fédéralisme, si pos-
sible en harmonisant ses travaux avec ceux que mène actuellement la Com-
mission de politique extérieure du Conseil des Etats, et en collaborant avec 
les gouvernements cantonaux et la Conférence des gouvernements canto-
naux. Il y indiquera comment le rôle des cantons et les relations entre ces 
derniers et la Confédération peuvent être maintenus ou réformés, de façon à 
préserver le sens du fédéralisme dans les différentes options qui s’offrent à 
nous dans le domaine de la politique européenne. Le rapport devra présenter 
des propositions de modification de la Constitution et de la législation, avec 
leurs avantages et leurs inconvénients. 
 
Le rapport devra en particulier: 
a. 
présenter deux options au moins: 
– 
1re option: des accords bilatéraux supplémentaires, un EEE II ou 
d’autres formes de relations peu soutenues avec l’UE; 
– 
2e option: l’adhésion à l’UE. 
b. 
aborder au moins la répartition et l’accomplissement des tâches, la poli-
tique financière, le système de participation, la justice et la citoyenneté 
de l’Union, y compris le droit de vote et d’éligibilité au niveau commu-
nal. 
c. 
indiquer les réformes (fondamentales) qui devront être menées en prio-
rité, c’est-à-dire au plus tard au moment où la Suisse donnera son 
accord, et celles qui pourront l’être ultérieurement.» 
Un certain temps s’est écoulé depuis l’adoption du postulat; les accords bilatéraux I 
et la majorité des accords bilatéraux II sont entrés en vigueur, apportant une modifi-
cation qualitative dans les relations entre la Suisse et l’UE. Le postulat charge le 
Conseil fédéral d’examiner au minimum deux «options» pour la coopération future 
avec l’UE. Comme la politique extérieure en général, dont elle est partie intégrante, 
la politique européenne se définit comme une politique de défense des intérêts de la 
Suisse vis-à-vis de l’UE, intérêts qui se situent tant sur le plan matériel que sur celui 
des idéaux. Compte tenu de la modification qualitative des relations qui vient d’être 
mentionnée, il est plus pertinent de parler non pas d’options, ce qui sous-entend une 
alternative («soit … soit»), mais, comme dans le rapport Europe 20061, d’instru-
ments, notion indiquant que la politique européenne, à savoir la gestion des relations 
avec l’UE, doit être adapté aux circonstances. Les instruments n’ont pas un caractère 
figé: ils doivent plutôt s’intégrer dans les visions et réalités de la politique extérieure 
 
1 
Rapport du Conseil fédéral du 28 juin 2006, intitulé «rapport Europe 2006», 
FF 2006 6461 ss.

5615 
suisse2 et requièrent, sur le plan intérieur, un appui juridique tel qu’il est inscrit dans 
la Constitution (art. 54 à 56, 166, 173 et 180 Cst.)3. Dans le système étatique suisse, 
qui se fonde sur une large participation du peuple et des cantons aux décisions, la 
politique européenne doit aussi être l’affaire de tous, sans perdre de vue la réalisa-
tion des objectifs de la politique extérieure. 
Le présent rapport vise à poursuivre le débat sur les relations Suisse – UE lancé dans 
le sillage de la publication du rapport Europe 2006, en concertation avec les cantons, 
et de sensibiliser les différents acteurs dans leurs domaines de responsabilité respec-
tifs. 
En publiant ce rapport sur le fédéralisme, le Conseil fédéral prend position sur les 
études et les rapports d’experts établis ou commandés par le groupe de travail 
«Europe-Réformes des cantons» (EuRéfCa)4, dans lesquels la nécessité de réformes 
a été examinée dans la perspective du resserrement des relations entre la Suisse et 
l’UE. 
1.2 
Structure du rapport 
Le présent rapport complète le rapport Europe 2006, qui traite de l’impact des diver-
ses formes possibles de coopération avec l’UE – de la voie bilatérale à l’adhésion – 
sur les domaines fondamentaux de la politique, dont le fédéralisme, et s’inscrit dans 
sa logique. 
Hormis les propos liminaires, qui évoquent brièvement les caractéristiques du fédé-
ralisme suisse, les défis à relever en la matière et les instruments de politique euro-
péenne de la Suisse, le rapport commence par faire le point sur l’expérience d’autres 
Etats fédéraux européens (ch. 2). 
Il analyse ensuite les incidences de l’intensification de la coopération entre la Suisse 
et l’UE sur la répartition des compétences (ch. 3), avant d’aborder la mise en œuvre 
du droit international (ch. 4). Il approfondit également les questions, primordiales 
pour les cantons, touchant aux formes de participation possibles lors de la négocia-
tion et de la mise en œuvre d’accords (dont l’accord d’association à Schengen, en 
particulier) (ch. 5), aux répercussions de la politique européenne sur la politique 
budgétaire et fiscale ou d’autres domaines de compétence cantonaux (ch. 6), à la 
 
2 
Cf. rapport sur la politique extérieure 2000, FF 2001 237 276. Les cinq principaux objec-
tifs de politique extérieure sont les suivants: 
– promouvoir la coexistence pacifique des peuples, 
– promouvoir le respect des droits de l’homme et la démocratie, 
– sauvegarder les intérêts de l’économie suisse à l’étranger, 
– soulager les populations dans le besoin et lutter contre la pauvreté dans le monde, 
– préserver les ressources naturelles. 
3 
RS 101 
4 
Conférence des gouvernements cantonaux (éd.), Les cantons face au défi de l’adhésion à 
l’Union européenne, rapport du groupe de travail «Europe-Réformes des cantons», Zurich 
2001 (rapport EuRéfCa 2001); Conférence des gouvernements cantonaux (éd.), Entre 
adhésion à l’UE et voie bilatérale: réflexions et besoin de réformes du point de vue des 
cantons, rapports d’experts commandés par le groupe de travail «Europe-Réformes des 
cantons», Zurich, 2006 (rapports d’experts EuRéfCa 2006). Par ailleurs, le projet du pré-
sent rapport a été soumis aux cantons, par l’intermédiaire du groupe de travail EuRéfCa, 
pour avis et discussion. Les précieuses suggestions émises dans le cadre de cette consulta-
tion ont été prises en compte.

5616 
jurisprudence (ch. 7) ou à l’exercice des droits politiques (droit de vote communal) 
(ch. 8). Il se concentre sur les instruments de politique européenne que sont la coo-
pération bilatérale et l’adhésion. Les procédures et les processus de décision sous le 
régime de la coopération bilatérale, au sein des comités mixtes par exemple ou en 
rapport à l’association à Schengen, sont présentés en détail. Enfin, le présent rapport 
s’achève sur quelques considérations fondamentales relatives à la politique euro-
péenne de la Suisse et à la manière de concilier fédéralisme et coopération euro-
péenne, et conclut en lançant le débat sur plusieurs mesures destinées à adapter le 
fédéralisme à la réalité de l’Europe (ch. 9). 
1.3 
Le fédéralisme en Suisse 
Après la grave crise vécue par la Confédération dans la première moitié du 
19e siècle – la Suisse était encore à l’époque une confédération de cantons souve-
rains –, la Constitution fédérale de 1848 érige un Etat qui se caractérise par un 
fédéralisme marqué. Le système fédératif, qui accorde aux cantons une vaste auto-
nomie sur leur territoire, a contribué à l’intégration de la Suisse, alors traversée par 
de nombreuses lignes de conflit. 
Le fédéralisme suisse se distingue en particulier par la structure étatique à trois 
niveaux, par la participation des cantons au processus de décision sur le plan fédéral 
et par la répartition des tâches entre la Confédération, les cantons et les communes, 
selon le principe de subsidiarité. En vertu de ce principe, la collectivité supérieure ne 
doit intervenir que si les collectivités inférieures ne peuvent pas accomplir une tâche 
étatique d’une manière suffisante. La politique européenne de la Suisse peut en 
principe produire des effets sur les trois niveaux du système fédéral. Le présent 
rapport se concentre toutefois essentiellement sur les questions concernant l’échelon 
fédéral et l’échelon cantonal. 
Le principe de l’autonomie cantonale (ou le principe de la souveraineté partagée, 
art. 3 Cst.) et les droits de participation très étendus des cantons au processus de 
décision sur le plan fédéral forment la clé de voûte du fédéralisme suisse. 
Le principe de l’autonomie cantonale se traduit de la manière suivante: 
– 
l’existence des cantons est garantie; 
– 
les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n’est pas limitée 
par la Constitution fédérale et exercent tous les droits qui ne sont pas délé-
gués à la Confédération (art. 3 Cst.); 
– 
ils ont leur propre constitution; 
– 
ils choisissent eux-mêmes leurs autorités; 
– 
ils disposent de leurs propres ressources financières (souveraineté fiscale); 
– 
ils ne sont pas soumis à un contrôle politique. 
La participation égale5 des cantons aux processus de formation des décisions 
(interne) à l’échelon de la Confédération intervient principalement au travers de la 
 
5 
Une exception est formée par les six demi-cantons, qui disposent chacun d’une demi-voix 
et d’un seul représentant au Conseil des Etats.

5617 
procédure de consultation, des élections au Conseil des Etats6, de la double majorité 
requise pour les révisions constitutionnelles (majorité des cantons) et du droit d’ini-
tiative. L’instrument du référendum cantonal a été utilisé pour la première fois en 
septembre 2003, contre le paquet fiscal; celui de la convocation de l’Assemblée 
fédérale en session extraordinaire par cinq cantons, prévue par la Constitution de 
1874, n’a jamais été employé et n’a pas été repris dans la nouvelle Constitution7. En 
outre, les cantons jouent un rôle majeur notamment dans la mise en œuvre et 
l’exécution du droit fédéral (art. 46 Cst.). 
La participation des cantons au processus de décision sur le plan fédéral ne saurait 
être dissociée de la position de la Suisse dans le contexte international. La politique 
extérieure, qui touche de plus en plus des domaines de politique intérieure, est une 
tâche interdisciplinaire de l’activité étatique. Les besoins en informations du Parle-
ment, des cantons, des tribunaux et du public concernant l’impact juridique des 
accords, des interventions, des décisions ou des textes législatifs suisses liés au droit 
communautaire vont croissant8. Or ces besoins accrus d’informations cachent sou-
vent la volonté d’une plus grande participation. Comment le Conseil fédéral et 
l’administration fédérale doivent-ils les satisfaire? Il faut aller chercher la réponse 
dans le partage des compétences en matière de politique extérieure (Constitution 
fédérale) et dans les lois sur les publications officielles, sur la transparence et sur le 
Parlement. 
Les relations avec l’étranger, notamment les compétences et la participation des 
différents acteurs, sont réglées de manière systématique dans les art. 54 ss Cst. et 
évoquées dans de nombreuses autres dispositions du texte fondamental. En vertu de 
ces dispositions, la Confédération est responsable des relations avec l’étranger. Elle 
tient compte des compétences des cantons et sauvegarde leurs intérêts (art. 54, al. 3, 
Cst.). Ces prescriptions s’appliquent également à la politique européenne et à la 
gestion des relations avec l’UE. Elles montrent, tout comme la pratique, qu’une 
stricte séparation des compétences entre la Confédération et les cantons n’est pas 
souhaitée. L’accent est plutôt mis sur la collaboration, qui vise à consolider la politi-
que extérieure sur le plan national et à associer les cantons sur le plan des responsa-
bilités. En ce sens, les cantons participent à la préparation des décisions de politique 
extérieure affectant leurs compétences ou leurs intérêts essentiels (art. 55 Cst.) 
et possèdent une compétence résiduelle de conclure des traités avec l’étranger 
(art. 56 Cst.). Le fédéralisme coopératif qui s’est développé constitue ainsi un appui 
important dans le règlement des relations avec l’UE. 
 
6 
En réalité, les membres du Conseil des Etats ne représentent ni les gouvernements ni les 
parlements cantonaux (interdiction des mandats impératifs, art. 161 Cst.), mais l’art. 150, 
al. 1, Cst. les désigne néanmoins comme des «députés des cantons» (les membres du 
Conseil national sont en revanche des députés du peuple, art. 149, al. 1, Cst.). 
7 
Un quart des députés d’un conseil peut toutefois demander la convocation du Parlement 
en session extraordinaire (art. 151, al. 2, Cst. et art. 2, al. 3, LParl), une possibilité dont 
disposait jusqu’ici le Conseil national et dont dispose aussi désormais le Conseil des 
Etats. 
8 
Une analyse des interventions parlementaires (ou cantonales) récentes montre un intérêt 
accru pour les dossiers de politique européenne. Voir à ce sujet la base de données des 
interventions et affaires parlementaires sur le thème de la politique européenne: 
http://www.parlament.ch/f/su-curia-vista.

5618 
1.4 
Les défis posés par l’intensification de la coopération 
et le rapprochement croissant des espaces juridiques 
Le réseau d’accords tissé entre la Suisse et l’UE, qui s’est fortement densifié du fait 
de la conclusion des accords bilatéraux I et II, couvre les domaines les plus divers. Il 
comprend une vingtaine d’accords bilatéraux principaux et une centaine d’accords 
secondaires. 
L’intensification de la coopération bilatérale avec l’UE, mais aussi les discussions 
internes à l’UE sur l’avenir de l’Union, soulevées dans le sillage de l’élargissement 
(ch. 1.6), ont des effets sur la conception de la politique européenne et sur les rela-
tions entre la Confédération et les cantons et entre les cantons. Outre les accords 
proprement dits, les décisions des comités mixtes (ch. 5.3.5 et 5.3.6), les notifica-
tions de Schengen et les actes juridiques repris de manière autonome sont aussi des 
éléments de l’ordre juridique suisse. Le droit suisse est ainsi de plus en plus impré-
gné par le droit européen. 
Les tentatives de rapprocher la législation suisse des normes européennes ne datent 
pas de la conclusion des accords bilatéraux I et II. Le 3 février et le 18 mai 1988, le 
Conseil fédéral décidait d’introduire un chapitre sur les relations avec le droit euro-
péen dans les messages aux Chambres fédérales9 et dans les propositions au Conseil 
fédéral relatives à des ordonnances, aux fins de vérifier l’eurocompatibilité des 
mesures envisagées10. L’adaptation dite autonome est uniquement poursuivie là où 
des intérêts économiques (compétitivité) le demandent ou le justifient11. A côté du 
secteur traditionnel de la circulation des marchandises ou du domaine d’application 
de la loi fédérale sur les entraves techniques au commerce12 (art. 4, al. 2, LETC), la 
mise en place d’un espace juridique eurocompatible gagne aussi en signification 
dans d’autres domaines. Ainsi la loi sur les avocats, la loi sur les produits de cons-
truction, la loi sur les produits thérapeutiques, la loi sur l’égalité, la loi sur le marché 
intérieur, la loi sur la Banque nationale ou la loi sur les placements collectifs ont été 
et sont régulièrement adaptées au droit européen. L’introduction de la taxe sur la 
valeur ajoutée, les dispositions relatives à la dissémination et à la commercialisation 
 
9 
Selon l’Aide-mémoire relatif aux messages du Conseil fédéral 
(http://www.admin.ch/ch/f/bk/sprach/internet/bolf/index.html), les messages doivent 
comporter, sous le chiffre 1.6, un chapitre consacré au droit comparé et aux rapports du 
projet avec le droit européen (notamment le droit secondaire et la jurisprudence de la 
CJCE) et, sous le chiffre 5.2, un chapitre dédié à la compatibilité des dispositions juridi-
ques avec le droit international, c’est-à-dire notamment avec les obligations de la Suisse à 
l’égard d’organisations internationales, avec les traités internationaux, y compris les 
accords avec l’UE et les accords bilatéraux et multilatéraux conclus avec d’autres Etats. 
10 
Voir FF 1988 III 365. Cf. message du 24 février 1993 sur le programme consécutif au 
rejet de l’Accord EEE, FF 1993 I 757 773 s., et le Guide de législation de l’OFJ 
(http://www.bj.admin.ch/bj/fr/home/themen/staat_und_buerger/legistik/gesetzgebungsleit
faden.html), ch. 337. 
11 
L’objectif est de supprimer les obstacles à l’accès au marché et d’améliorer la compétiti-
vité de l’économie suisse. Voir p. ex. Cottier Thomas/Dzamko Daniel/Evtimov Erik, Die 
europakompatible Auslegung des schweizerischen Rechts, Annuaire suisse de droit euro-
péen, Zurich/Bâle/Genève 2004, 357 ss. 
12 
RS 946.51. Un élément est devenu central ces derniers mois: le manque de compétitivité 
sur le marché suisse, qui découle en partie d’une régulation divergente sur le marché 
national par rapport au marché intérieur de l’UE et qui crée des îlots de cherté. Plusieurs 
interventions parlementaires (motion 04.3403 Hess, postulat 04.3390 Leuthard) deman-
dent par conséquent d’examiner l’application du droit de l’UE dans le cadre de la LETC 
(principe du Cassis de Dijon). Le projet élaboré par le Conseil fédéral a été mis en consul-
tation.

5619 
d’organismes génétiquement modifiés, les révisions du droit des brevets et du droit 
d’auteur, et les normes sur la sécurité des produits sont également inspirées des 
réglementations en vigueur dans l’UE. Il n’existe cependant aucune liste répertoriant 
toutes les dispositions qui se réfèrent au droit communautaire ou s’en inspirent d’une 
manière ou d’une autre13. 
Dans les domaines de dimension internationale, le Conseil fédéral veille donc à 
éviter des distorsions non délibérées et non motivées entre le droit suisse et le droit 
communautaire. Des accords permettent toutefois de garantir la réciprocité des 
avantages consentis dans les échanges de biens et de services ainsi que dans la 
circulation des personnes. Aussi l’adaptation au droit communautaire devrait-elle se 
faire non pas de manière autonome, mais sur la base d’accords14. 
1.5 
La politique européenne de la Suisse 
Les instruments de la politique européenne de la Suisse ont été présentés en détail 
dans le rapport Europe 200615. Le présent rapport examine de plus près les effets sur 
le fédéralisme des principaux instruments, à savoir ceux de la coopération bilatérale 
ou multilatérale, de l’adhésion différenciée et de l’adhésion pleine et entière à l’UE. 
Ces instruments ne peuvent être dissociés des répercussions générales de l’adapta-
tion du droit suisse au droit communautaire. 
Coopération bilatérale ou multilatérale 
L’instrument de la «coopération bilatérale ou multilatérale» englobe la mise en 
œuvre et le développement des accords sectoriels déjà conclus entre la Suisse et 
l’UE ainsi que la négociation et la conclusion d’autres accords bilatéraux sectoriels. 
Le développement d’un accord existant peut intervenir par la modification de 
l’accord lui-même ou par l’adaptation de ses annexes. Etendre le champ d’applica-
tion d’un accord, c’est donc aussi le développer. La négociation de nouveaux 
accords nécessite par ailleurs l’adhésion des deux parties. La question de l’eurocom-
patibilité du droit suisse va de pair avec cet instrument. Plusieurs aspects de ce 
dossier concernent en effet les compétences des cantons et impliquent de ce fait leur 
participation, qui est garantie par la présence de représentants cantonaux au sein des 
délégations de négociation pour les comités mixtes et dans la procédure dite de 
«comitologie», ou dans les réunions d’experts (également dans les réunions de 
préparation et de suivi de l’administration fédérale) (ch. 5.3). L’échange d’infor-
mations est aussi assuré par les chargés d’information des cantons au DFJP, au 
Bureau de l’intégration DFAE/DFE et à la Mission de la Suisse auprès de l’UE à 
Bruxelles. Enfin, les cantons sont également associés aux négociations sur les 
accords à conclure ou à modifier. 
 
13 
Cf. réponse du Conseil fédéral du 14 février 2007 au postulat Nordmann (06.3839), 
Adaptation sur une base volontaire du droit suisse aux normes européennes. Rapport et 
mise en évidence dans le RS. 
14 
C’est l’avis émis par le Conseil fédéral dans le rapport Europe 2006, FF 2006 6478. 
15 
Exemples: adaptation autonome ou sur une base conventionnelle, du droit suisse au droit 
communautaire, gestion et mise à jour des accords bilatéraux existants, nouveaux domai-
nes de négociation, union douanière, amélioration du cadre institutionnel, association 
bilatérale, adhésion à l’Espace économique européen, autres formes de coopération multi-
latérale, intégration différenciée, adhésion. Cf. rapport Europe 2006, FF 2006 6475.

5620 
Si la coopération entre la Suisse et l’UE s’intensifie et qu’il y a reprise dynamique 
du droit communautaire, il faudra prendre rapidement des décisions pour que la 
Suisse conserve sa capacité d’action sur le plan international. Seuls les avis des 
cantons déposés dans les délais pourront alors être pris en compte. La Confédération 
devra également veiller à faciliter la tâche des cantons, en leur faisant parvenir à 
temps tous les documents nécessaires pour se déterminer et en leur accordant des 
délais raisonnables. La pratique de la coopération acquise ces dernières années sur le 
plan de la mise en œuvre et du développement des accords bilatéraux pourrait servir 
de modèle dans l’aménagement de ce processus. 
En principe, ces remarques sont également valables dans l’hypothèse d’une partici-
pation de la Suisse à l’EEE ou de toute autre forme de rapprochement. Si la coopé-
ration bilatérale connaît un développement dans cette direction, les cantons devront 
impérativement être associés le plus tôt possible aux processus de formation de 
l’opinion et de décision, là où leurs compétences et leurs intérêts sont affectés. 
Adhésion différenciée et pleine adhésion à l’UE 
L’instrument de «l’adhésion différenciée et de la pleine adhésion à l’UE» implique 
d’abord des négociations (d’adhésion) fondées sur un mandat. L’objet principal des 
négociations serait la reprise de l’acquis communautaire. Sous l’angle de la sauve-
garde des intérêts suisses, il s’agirait d’examiner dans quelle mesure la négociation 
de solutions différenciées est non seulement possible mais judicieuse pour certains 
domaines politiques16. 
En cas d’adhésion, la mise en œuvre et l’application du droit communautaire – droit 
dont la Suisse participerait à l’élaboration (co-décision) – devraient être assurées par 
les autorités fédérales, cantonales (et communales) suisses. Une adhésion aurait des 
incidences sur les compétences décisionnelles de l’Assemblée fédérale, sur les droits 
populaires et sur les compétences des cantons qui seraient responsables de la mise en 
œuvre et de l’exécution du droit communautaire dans leurs domaines. Dans le cas 
des directives européennes par exemple, le Parlement et le peuple pourraient décider 
des modalités de la mise en œuvre sur le plan national des objectifs définis dans les 
directives. Par contre, les règlements de l’UE devraient être appliqués sans autre 
forme d’approbation par le législateur suisse. Cette obligation aurait des répercus-
sions sur les droits populaires: ces derniers seraient certes maintenus, mais leur 
portée serait limitée par le droit européen17. La collaboration des cantons, du Parle-
ment et du Conseil fédéral serait alors cruciale dans la phase précédant les décisions 
au niveau de l’UE. Tous les Etats membres ont d’ailleurs introduit des droits de 
consultation et de participation ou renforcé ceux qui existaient dans leurs procédures 
parlementaires nationales. En cas d’adhésion, la Suisse devrait donc développer ou 
modifier ses procédures traditionnelles, mais non les supprimer18. Enfin, les compé-
tences matérielles et décisionnelles suisses ne seraient naturellement pas touchées 
dans les domaines où l’UE n’a pas de compétence législative. 
 
16 
Voir rapport Europe 2006, FF 2006 6485. 
17 
Pour de plus amples détails: rapport Europe 2006, FF 2006 6561 s. 
18 
Cf. rapport Europe 2006, FF 2006 6561 ss.

5621 
1.6 
L’Union européenne en mouvement 
Avec l’élargissement de 15 à 25 Etats membres, puis à 27 en janvier 2007, l’Union 
est confrontée à un immense défi, à la fois institutionnel et économique. Comment 
sera-t-elle en mesure, face au nombre croissant de ses membres, de conserver sa 
capacité d’action et de mieux répondre aux besoins de ses citoyens? Un premier pas 
a été franchi avec le Traité de Nice, entré en vigueur le 1er février 2003. Le Traité 
établissant une Constitution pour l’Europe19, approuvé par les chefs d’Etat et de 
gouvernement lors du Conseil européen des 17 et 18 juin 2004 et signé le 29 octobre 
2004 à Rome, vise à créer un cadre et des structures permettant de relever les nou-
veaux défis (proximité du citoyen, capacité d’action et d’élargissement). A ce jour, 
18 Etats membres ont ratifié le traité constitutionnel. Son rejet par la France et les 
Pays-Bas en 2005 a ébranlé le processus de ratification. Comme elle l’a vécu à 
diverses reprises dans son histoire, l’UE traverse aujourd’hui une phase d’instabilité. 
Il lui faudra du temps pour établir et mettre en œuvre les règles adéquates régissant 
la coopération politique, du point de vue notamment de la composition et du fonc-
tionnement des organes communautaires. Le principe d’une Constitution européenne 
permettant de consacrer ces règles n’est pas totalement écarté. Sous l’angle du 
fédéralisme, il importe que le maintien des principes de subsidiarité et de propor-
tionnalité et leur contrôle effectif par les parlements nationaux soient expressément 
pris en compte dans le projet de Constitution européenne et que s’impose le principe 
de démocratie participative (droit d’initiative limité, consultations). Comme les 
effets des instruments de politique européenne sur le fédéralisme ne peuvent être 
dissociés de l’évolution de l’UE, le présent rapport les prendra en compte. 
2 
L’expérience d’autres fédérations européennes 
2.1 
Tour d’horizon 
Pour tout Etat, l’adhésion à l’UE a des incidences sur le système politique interne. 
L’expérience juridique et pratique des Etats membres de l’UE organisés sur une base 
fédérale ou décentralisée peut par conséquent donner des indications précieuses 
concernant les possibilités de participation des cantons aux questions touchant la 
politique européenne. Les trois Etats membres organisés selon une structure fédérale 
(ou fédéraliste, régionaliste) classique, à savoir l’Allemagne, l’Autriche et la Bel-
gique, sont des exemples particulièrement intéressants pour la Suisse. 
La règle est la même pour tous: au-delà des transferts de droits de souveraineté de 
l’Etat fédéral à l’UE, la signature des traités européens implique des transferts ana-
logues des Etats fédérés ou des régions. Ces transferts de souveraineté touchent les 
compétences matérielles des régions et, de manière générale, leurs droits de partici-
pation au niveau de l’Etat membre. Les Etats concernés ont donc été amenés à 
mettre en place des procédures et des institutions ad hoc pour assurer la participation 
de l’échelon régional aux questions européennes. 
A cet égard, l’Allemagne, seul Etat fédéral classique de l’UE jusqu’en 1993, a fait 
œuvre de pionnier. Elle a ainsi établi très tôt les obligations d’information qui 
incombent à l’Etat fédéral, puis institué pour les Länder la fonction d’observateur 
auprès des Communautés européennes et développé par étapes les instruments de 
 
19 
JO C 310 du 16.12.2004, p. 1.

5622 
leur participation. Après avoir ratifié l’Acte unique européen, le pays a aussi intro-
duit une procédure impliquant une large participation des Länder en ce qui concerne 
les questions européennes au niveau parlementaire (Bundesratsverfahren). Parallè-
lement, les Länder ont ouvert leurs propres bureaux à Bruxelles dès la fin des années 
80. Avec la ratification du Traité de Maastricht, la participation des Länder via le 
Bundesrat a été développée et consacrée par la loi fondamentale allemande (art. 23, 
par. 2 et 4 à 7, Grundgesetz). 
En Autriche et en Belgique, les règles de participation sont inspirées du modèle 
allemand (cf. art. 23d de la loi constitutionnelle autrichienne), tout en présentant sur 
certains points des divergences significatives qui tiennent notamment à la composi-
tion de la Chambre haute en Autriche et en Belgique par rapport à celle du Bundes-
rat allemand. On note aussi des différences sous l’angle de la participation des 
régions au Comité des représentants permanents (COREPER) et du rôle des parle-
ments régionaux dans les questions européennes. 
Les régions jouent un rôle relativement effacé dans le processus de décision euro-
péen lui-même. L’institution du Comité des régions par le Traité de Maastricht et 
son renforcement par le Traité d’Amsterdam n’ont rien changé à cet état de fait, 
quand bien même l’UE accorde une importance croissante aux régions dans ses 
déclarations20. L’influence des régions sur le processus de décision européen 
s’exerce surtout au sein des Etats et dépend à ce titre de l’organisation interne de la 
répartition des compétences entre la fédération et ses régions. 
2.2 
Effets de l’intensification de la coopération 
européenne sur la répartition des compétences 
et la procédure de participation au sein des Etats 
Le développement du droit européen et la mondialisation des échanges ont suscité et 
continuent de susciter le débat sur la structure interne et la répartition des compéten-
ces au sein des Etats membres. L’expérience des Etats fédéraux qui ont adhéré à 
l’UE montre que le mouvement de centralisation qu’on pouvait attendre de l’intensi-
fication de la coopération européenne, avec un déplacement des compétences des 
Etats fédérés vers l’Etat fédéral, ne s’est pas concrétisé. Il est vrai toutefois que les 
modèles fédéraux ou régionaux des Etats membres demeurent très différents les uns 
des autres. A ce jour, il n’existe pas de système à trois niveaux (régions, Etats mem-
bres, UE) un tant soit peu harmonisé au sein de l’UE. 
L’Allemagne a engagé à l’automne 2003 une réforme du système fédéral, qu’elle a 
menée à bien à l’automne 2006, après une interruption d’un peu plus d’une année. 
S’il a bien été question de la participation des Länder aux affaires européennes, cet 
aspect n’était cependant pas au cœur de la réforme. Le nouveau régime des relations 
financières entre le gouvernement fédéral et les Länder est pour sa part à l’ordre du 
jour depuis le printemps 2007, après avoir été temporairement mis de côté. 
 
20 
Voir p. ex. le livre blanc Gouvernance européenne de la Commission, du 25 juillet 2001, 
COM(2001) 428 final, qui réclame une participation accrue des acteurs – régions compri-
ses – au processus de décision politique des organes de l’UE et à la définition et la mise 
en œuvre de la politique européenne.

5623 
En Autriche, une convention a aussi commencé ses travaux de rédaction d’une 
nouvelle constitution en 2003. La réforme du système fédéral s’est imposée 
d’emblée comme l’une des questions controversées21. Comme le rapport final de la 
convention, publié en janvier 2005, était marqué par les dissensions, le dossier a été 
transmis à une commission instituée par la Chambre basse (Nationalrat). Au-delà de 
l’unification du droit constitutionnel, les questions essentielles demeurent la réparti-
tion des tâches et des compétences et la prise en compte des interactions concrètes 
entre le droit constitutionnel européen et autrichien. Le débat constitutionnel en 
cours s’inscrit dans le contexte de la procédure de ratification du traité constitution-
nel européen dans les Etats membres de l’UE. On estime toutefois que la réforme a 
peu de chances d’aboutir. 
Personne ne conteste que la Constitution prévoie une participation effective des 
Länder allemands et autrichiens, ainsi que des communautés et des régions belges, 
aux questions européennes; au demeurant, cette participation est même souhaitable 
du point de vue politique. Cependant, comme les délais sont souvent brefs, les 
structures décisionnelles doivent être rapides et coordonnées, et c’est précisément là 
le défi majeur qu’il faudra relever. 
3 
La répartition des compétences entre la 
Confédération et les cantons 
3.1 
Le principe de subsidiarité 
En Suisse et dans l’UE, le principe de subsidiarité constitue un important critère 
dans la répartition des compétences, mais aussi dans leur exercice: l’échelon supé-
rieur ne doit pas chercher à faire ce que l’échelon inférieur peut accomplir. Le prin-
cipe de subsidiarité postule que les tâches doivent être accomplies le plus près possi-
ble des citoyens. 
Dans la Constitution fédérale, le principe de subsidiarité n’est pas mentionné expres-
sément. Il apparaît toutefois de manière implicite dans différentes dispositions. 
Ainsi, aux termes de l’art. 42, al. 2, Cst., la Confédération accomplit les tâches «qui 
doivent être réglées de manière uniforme»: il s’agit là d’un principe directeur pour la 
répartition de nouvelles tâches au sein de l’Etat fédéral, qui ne crée toutefois aucune 
compétence fédérale autonome. Selon l’art. 46, al. 2, Cst., la Confédération laisse 
aux cantons une marge de manœuvre aussi large que possible et tient compte de 
leurs particularités: Il s’agit là d’une règle d’exercice des compétences. Enfin, selon 
l’art. 47, Cst., la Confédération respecte l’autonomie des cantons: cela signifie 
notamment qu’elle doit leur laisser des tâches propres et respecter leur autonomie en 
matière de finances et d’organisation. La multiplication des relations de la Suisse 
avec l’étranger et l’enchevêtrement des compétences qui en découle (ch. 3.3) don-
nent davantage de poids au principe de subsidiarité. Il apparaît dès lors judicieux de 
lui accorder une plus grande importance en le mentionnant expressément. C’est ce 
qui a été fait dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la réparti-
 
21 
S. Bussjäger Peter, «Der Österreich-Konvent und die Reformoptionen für den Föderalis-
mus in Österreich», in: 1. Nationale Föderalismuskonferenz: Der kooperative Föderalis-
mus vor neuen Herausforderungen, Fribourg/Bâle 2005, 245 ss.

5624 
tion des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT)22, qui introduit des lignes 
directrices fixant les critères sur la base desquels se justifie l’accomplissement d’une 
tâche par la Confédération23. Ni le principe de subsidiarité ni ces lignes directrices 
ne peuvent toutefois être invoqués devant un tribunal. 
Dans le droit communautaire, le principe de subsidiarité, qui constitue également un 
principe directeur pour une meilleure législation, est inscrit à l’art. 5, par. 2, TCE et 
dans le Protocole de 1997 sur l’application des principes de subsidiarité et de pro-
portionnalité. Aux termes de cette disposition, le législateur communautaire (Conseil 
des ministres et Parlement) décide si la Communauté doit agir dans les domaines qui 
ne relèvent pas de sa compétence exclusive ou si les objectifs des actions envisagées 
peuvent être réalisés par les Etats membres. Dans l’UE, contrairement aux disposi-
tions qui, en Suisse, règlent cette question dans la Constitution, les dispositions sur 
le principe de subsidiarité ont un caractère juridique et sont soumises à un contrôle 
judiciaire24. 
Le principe de subsidiarité dans l’UE est une réponse à la tension qui se crée inévi-
tablement entre l’unité et la multiplicité dans un système fédéral. Il pourrait freiner 
la tendance à la centralisation et constitue la marque de la structure fédérale avec sa 
souveraineté partagée. 
3.2 
Exercice des compétences législatives 
de la Confédération et des cantons 
3.2.1 
Introduction 
Afin de pouvoir analyser les effets des différents instruments de coopération avec 
l’UE sur l’exercice des compétences législatives de la Confédération et des cantons, 
il convient en premier lieu d’expliciter les principaux actes législatifs de l’UE. La 
section suivante est ainsi consacrée aux directives et règlements européens. 
 
22 
ATF du 3 octobre 2003 concernant la réforme de la péréquation financière et de la répar-
tition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), FF 2003 6035. 
23 
Le principe de subsidiarité est inscrit à l’art. 5a, Cst., et est concrétisé à l’art. 43a, al. 1, 
Cst. Les deux nouveaux articles ne sont pas encore en vigueur. Leur teneur est la sui-
vante: 
Art. 5a Subsidiarité 
L’attribution et l’accomplissement des tâches étatiques se fondent sur le principe de sub-
sidiarité. 
Art. 43a Principes applicables lors de l’attribution et de l’accomplissement des tâches éta-
tiques 
1 La Confédération assume les tâches qui excèdent les possibilités des cantons ou qui 
nécessitent une réglementation uniforme. 
2 Toute collectivité bénéficiant d’une prestation de l’Etat prend en charge les coûts de 
cette prestation. 
3 Toute collectivité qui prend en charge les coûts d’une prestation de l’Etat a le pouvoir 
de décider de cette prestation. 
4 Les prestations de base de l’Etat doivent être fournies de telle sorte que toute personne 
puisse en bénéficier de la même manière. 
5 Les tâches de l’Etat doivent être accomplies de manière rationnelle et adéquate. 
24 
La CJCE ne s’est pas exprimée souvent à ce jour sur le principe de subsidiarité; voir en 
particulier CJCE, Aff. C-491/01, British American Tobacco, Rec. 2002, p. I-11453; CJCE 
Aff. C-376/98, Tabac, Rec. 2000, p. I-8419; CJCE, Aff. C-377/98, directive relative à la 
protection juridique des inventions biotechnologiques, Rec. 2001, p. I-7079.

5625 
3.2.2 
Directives et règlements, principaux actes législatifs 
de la CE 
Au sein de l’UE, c’est principalement dans le premier pilier (c.-à-d. essentiellement 
dans la CE) que se déploie l’activité législative. Les organes de ce pilier peuvent 
édicter des actes législatifs obligatoires (art. 249 TCE), qui sont essentiellement des 
règlements et des directives. On observe également une activité législative accrue 
dans le troisième pilier (p. ex. décisions-cadres). Lorsque la Communauté opte pour 
la forme réglementaire de la directive25, elle laisse délibérément aux Etats membres 
ou, selon l’organisation nationale, aux Etats fédérés une marge de manœuvre quant à 
la 
forme 
et 
aux 
moyens 
leur 
permettant 
d’atteindre 
l’objectif 
fixé 
(art. 249, par. 3, TCE). Les organes chargés de l’exécution, qui peuvent aussi être 
cantonaux, ne sont toutefois pas libres à cet égard. La directive doit notamment être 
mise en œuvre sous la forme d’une norme nationale contraignante qui satisfasse aux 
exigences de sécurité et de transparence juridiques. Qui plus est, cette mise en œuvre 
doit intervenir dans le délai imparti. Dans certaines conditions, une directive peut 
faire l’objet d’une application directe. 
Si, en règle générale, les législateurs nationaux disposent d’une certaine liberté pour 
mettre en œuvre les directives, c’est rarement le cas pour les actes législatifs com-
munautaires directement applicables tels que les règlements26. L’obligation de les 
exécuter directement vise à garantir l’application effective du droit communautaire. 
Dans la plupart des cas, ce sont les organes d’exécution nationaux qui sont chargés 
de cette tâche, car la Communauté ne dispose pas des effectifs administratifs pour le 
faire. 
C’est d’abord l’art. 249 TCE qui détermine quand et laquelle des deux formes d’acte 
législatif (directive ou règlement) sera appliquée. Les deux formes d’actes sont 
souvent citées, si bien que le législateur communautaire dispose d’une certaine 
marge de manœuvre dans le choix de la forme, tout en étant tenu de respecter les 
principes de subsidiarité et de proportionnalité. Elles ont en commun l’objectif d’une 
«meilleure législation»27. 
3.2.3 
Instruments de la coopération bilatérale 
ou multilatérale 
Les accords bilatéraux I et II sont des accords de droit international public de type 
classique. Chaque accord règle uniquement les matières précisées et ne prévoit ni 
adaptation automatique aux nouveaux développements du droit communautaire ni 
reprise systématique du droit communautaire. On procède régulièrement à des mises 
à jour de ces accords afin d’assurer leur bon fonctionnement et de garantir la sécurité 
juridique et la compétitivité (ch. 1.4)28. 
 
25 
Le projet de traité constitutionnel parle de «lois-cadres». 
26 
Le projet de traité constitutionnel parle de «lois européennes». 
27 
Cf. p. ex. rapport de la Commission européenne du 21 mars 2005, «Mieux légiférer 2004» 
selon l’art. 19 du Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de propor-
tionnalité (12e bilan annuel), Com(2005) 98 final. 
28 
Le registre électronique de la Chancellerie fédérale fournit un aperçu des adaptations 
faites à ce jour par décisions des comités mixtes: 
http://www.admin.ch/ch/d/eur/index.html.

5626 
L’accord de libre-échange de 1972, l’accord Assurance de 1989 et les accords bilaté-
raux I et II ont trait essentiellement à des domaines de compétence appartenant à la 
Confédération. Les réglementations relevant de la compétence des cantons portent 
notamment sur: 
– 
les allocations familiales, l’aide sociale (dans le cadre de l’accord sur la libre 
circulation des personnes, ALCP), 
– 
l’entretien des routes, l’aménagement du territoire, la régulation du trafic 
(dans le cadre des accords sur les transports terrestres et sur le transport 
aérien), 
– 
les marchés publics, 
– 
la reconnaissance des diplômes (dans le cadre de l’ALCP), et 
– 
la police (dans le cadre de l’accord d’association à Schengen). 
Toute modification de l’un des accords doit faire l’objet d’une nouvelle négociation 
et être approuvée par les deux parties. S’il s’agit de modifier des annexes dans 
lesquelles la reprise d’actes juridiques communautaires nouveaux ou modifiés est 
réglée, on applique la procédure décisionnelle des comités mixtes (en règle générale, 
la compétence concernée a été déléguée au Conseil fédéral) et la procédure interne 
prévue pour conclure et approuver des traités (ch. 5.3.6). Pour l’accord d’association 
à Schengen, une procédure spéciale est appliquée (ch. 5.4.4). 
Les adaptations au développement du droit communautaire effectuées dans le cadre 
des accords bilatéraux ou de l’adaptation autonome (ch. 1.4) peuvent exiger la 
modification ou l’adaptation d’une loi. Il appartient au législateur de procéder à ces 
adaptations en temps utile de manière à garantir la sécurité juridique. 
Sous le régime de la coopération bilatérale, les cantons ont conservé jusqu’ici des 
marges de manœuvre substantielles, mais l’extension du champ d’application de la 
coopération bilatérale va progressivement limiter les compétences législatives de la 
Confédération et des cantons. Afin que les parlements (et éventuellement le peuple) 
puissent exercer leurs droits et s’acquitter de leurs devoirs, il est capital de garantir 
les droits d’information et de participation des cantons (et des parlements) en amont 
des décisions, tout en veillant à ce que la Suisse parle d’une seule voix. Dans ce 
contexte, il s’agit d’assurer une association appropriée des parlements cantonaux au 
processus de décision. 
3.2.4 
Instruments de l’adhésion 
En cas d’adhésion, l’acquis communautaire, c’est-à-dire l’intégralité des actes juri-
diques de l’UE, serait repris, sous réserve des solutions spéciales qui auraient été 
convenues lors des négociations. 
Les cantons seraient affectés dans les domaines de compétence liés notamment à la 
formation et à la culture, à la santé et aux infrastructures, à la justice, aux marchés 
publics et au droit de la construction, à la coopération policière et aux diplômes 
professionnels. Les modifications et les développements du droit communautaire 
dans ces domaines devraient alors être transposés fidèlement et dans les délais par la 
Suisse. En contrepartie, notre pays bénéficierait de droits complets de co-décision 
dans les organes de l’UE et pourrait ainsi prendre une part active à l’évolution de

5627 
l’acquis communautaire et défendre ses intérêts nationaux. Les compétences de la 
Confédération et des cantons en matière législative connaîtraient de nouvelles res-
trictions. Par conséquent, comme dans le cas de la poursuite de la coopération bilaté-
rale, il est important pour la préservation des compétences législatives cantonales 
que les droits de participation des cantons puissent s’exercer à l’échelon européen, 
tout en veillant à ce que la Suisse parle d’une seule voix. On pourrait s’inspirer à cet 
égard des modèles allemand, autrichien et belge en matière de participation des Etats 
fédérés, tout en tenant compte des particularités suisses (ch. 2 et 5). 
3.3 
Conclusion 
Les étroites relations politiques, économiques et, sur le plan des accords, juridiques 
qui lient la Suisse et l’UE, mais aussi la position géographique de la Suisse, rendent 
l’UE et son droit communautaire de plus en plus importants pour notre pays. Cette 
tendance va de pair avec une adaptation de la législation nationale aux règles euro-
péennes. On pourrait parler d’une «européanisation» du droit suisse. Cette forme de 
rapprochement vise à atteindre une équivalence des systèmes en préservant notre 
compétitivité. Si l’on considère l’ensemble des domaines touchés, les compétences 
législatives affectées à ce jour relèvent pour la plupart de l’échelon fédéral29. 
Le développement des accords en vigueur et la négociation d’autres accords entraî-
neront de facto une limitation des compétences législatives, dans la mesure où il 
faudra s’assurer de la reprise régulière du droit communautaire afin de garantir la 
compétitivité et la sécurité juridique. Cette reprise interviendra de manière auto-
nome, c’est-à-dire que la Suisse examinera si elle est nécessaire et comment elle 
peut s’opérer. La Suisse dispose ainsi d’une certaine marge de manœuvre, bien que 
les intérêts de la Suisse plaident davantage en faveur d’une reprise du droit commu-
nautaire. La prise en compte et l’application des engagements pris dans les accords 
favorisent par ailleurs un rapprochement continu des normes juridiques suisses aux 
normes européennes. 
En cas d’adhésion à l’UE, les compétences législatives de la Confédération et des 
cantons seraient limitées de manière plus visible et plus large par l’obligation de 
reprendre le droit communautaire qu’en cas de poursuite de la voie bilatérale. Par 
rapport à la poursuite de la coopération bilatérale, la Suisse n’aurait plus la même 
marge de manœuvre pour examiner si elle souhaite reprendre le droit communau-
taire. Cette restriction serait compensée par les droits de co-décision dont jouirait 
pleinement la Suisse dans le processus législatif communautaire. 
Quel que soit l’instrument de politique européenne choisi, des transferts de compé-
tences susceptibles de favoriser une tendance à la centralisation ou à un déplacement 
du pouvoir interviendraient: d’abord des échelons communal et cantonal aux éche-
lons fédéral et supranational, et ensuite du législatif (parlementaire) à l’exécutif. 
Indépendamment du choix des instruments, plusieurs domaines de compétences 
seraient affectés au niveau cantonal. C’est là que le principe de subsidiarité gagnera 
en importance: en particulier en cas d’adhésion de la Suisse à l’UE, les cantons 
pourraient se voir accorder, éventuellement par l’intermédiaire du Parlement, des 
 
29 
Quant aux domaines de compétence cantonale, ce sont notamment l’accord sur la libre 
circulation des personnes, l’accord sur les transports terrestres et l’accord d’association à 
Schengen qui déploient des effets sur les domaines de compétence cantonale.

5628 
droits particuliers pour vérifier le respect du principe de subsidiarité dans le proces-
sus décisionnel communautaire30. Pour garantir aux cantons qu’ils seront informés et 
qu’ils pourront donner leur avis dans ce processus, il y aurait lieu d’envisager la 
mise en place des structures et procédures internes adéquates. 
Enfin, indépendamment de la question d’une adhésion à l’UE, il devient de plus en 
plus important d’examiner et de renforcer la capacité d’action et les moyens 
d’influence des parlements cantonaux dans les affaires de politique européenne. 
4 
La mise en œuvre du droit international 
par les cantons 
4.1 
Compétence des cantons dans la mise en œuvre 
du droit international 
Sous l’intitulé «Principes de l’activité de l’Etat régi par le droit», la Constitution 
fédérale (art. 5, al. 4) dispose que la Confédération et les cantons doivent respecter le 
droit international. Tous les organes de l’Etat ont donc la responsabilité commune de 
remplir les engagements relevant du droit international31. 
Le droit international laisse le soin aux Etats parties à un accord international de 
définir comment ils entendent mettre en œuvre et exécuter en interne les dispositions 
de l’accord qui ne sont pas directement applicables. Aussi la question se pose-t-elle 
de savoir qui des cantons ou de la Confédération doit mettre en œuvre les accords 
sectoriels Suisse-UE et, le cas échéant, les actes communautaires auxquels ils ren-
voient. Les cantons sont en règle générale responsables de l’adoption des disposi-
tions d’exécution dans leurs domaines de compétence. Selon l’art. 46, al. 1, Cst., les 
cantons mettent en œuvre le droit fédéral conformément à la Constitution et à la loi. 
Comme les traités sont mis sur le même pied que le droit fédéral interne en Suisse, 
l’art. 46, al. 1, Cst. contraint également les cantons à mettre en œuvre le droit inter-
national. Par conséquent, tous les organes de l’Etat, y compris ceux des cantons et 
des communes, doivent, dans le cadre de leurs responsabilités, veiller à ce que les 
dispositions des accords soient respectées dans l’activité législative et l’application 
du droit32. 
 
30 
Aux termes de l’art. 6 du Protocole N°2 (Application des principes de subsidiarité et de 
proportionnalité) du Traité établissant une Constitution pour l’Europe, les parlements 
nationaux ont la possibilité de consulter les parlements régionaux dans un délai de six 
semaines. Selon l’art. 8 dudit Protocole, un Etat membre ou le Comité des régions peut 
déposer une plainte auprès de la CJCE pour violation du principe de subsidiarité. 
31 
Voir message du 20 novembre 1996 portant sur une nouvelle Constitution fédérale 
(FF 1997 I 1 136). 
32 
Abstraction faite de la question de l’application directe de l’accord ou de certaines dispo-
sitions.

5629 
4.2 
Responsabilité de la mise en œuvre du droit 
international sous l’angle de la politique extérieure 
4.2.1 
Principe: responsabilité de la Confédération 
On ne saurait déduire de la responsabilité des cantons dans la mise en œuvre du droit 
international une responsabilité sous l’angle de la politique extérieure. En sa qualité 
de partie contractante, la Confédération est responsable de l’exécution des engage-
ments pris dans le cadre d’un traité international33. Autrement dit, c’est elle qui, sous 
l’angle du droit international, est responsable lorsqu’un ou plusieurs cantons ne sont 
donc pas en mesure de remplir les engagements correctement et dans les délais. Elle 
ne peut pas invoquer les dispositions de son droit interne pour justifier la non-
exécution d’un traité. 
Les instruments et procédures suivants sont pertinents pour garantir l’accomplisse-
ment par les cantons des obligations inscrites dans les accords: 
– 
le soutien des cantons par la Confédération dans la mise en œuvre du droit 
international, conformément aux art. 44 et 46, al. 3, Cst.; 
– 
l’usage de moyens de surveillance (art. 49, al. 2, Cst.) et la procédure de 
substitution en cas de mise en œuvre insuffisante ou de non-respect des 
délais impartis; 
– 
une plus grande implication dans le processus de décision et la négociation 
des délais de mise en œuvre (participation et consultation en vue de la mise 
en œuvre); 
– 
l’obligation de procéder à temps aux adaptations nécessaires, dès lors que la 
mise en œuvre du droit international leur incombe (art. 7 de la loi fédérale 
sur la participation des cantons34). 
4.2.2 
Soutien des cantons par la Confédération 
La Confédération a non seulement la possibilité mais le devoir d’épauler les cantons 
dans la mise en œuvre du droit fédéral. Ce devoir général de soutien ressort de 
l’art. 44 Cst. Il s’applique à la mise en œuvre du droit fédéral et du droit internatio-
nal. 
Les différents mécanismes de coopération, en particulier la collaboration qui inter-
vient entre la Confédération et la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC), 
la Commission Europe de la CdC – qui est également l’interlocuteur du Chef du 
DFAE – ou les conférences des directeurs cantonaux, sont essentiels à cet égard. 
Comme le nombre de normes internationales à mettre en œuvre n’ira qu’en augmen-
tant, il est impératif d’intensifier la collaboration avec les cantons. Cette collabora-
tion doit se renforcer non seulement au travers de l’appui fourni aux cantons par la 
Confédération au moment de la mise en œuvre comprise au sens étroit du terme, 
mais aussi dès la conclusion des accords et la prise de décision au niveau internatio-
nal. Une collaboration fondée sur le dialogue suppose de part et d’autre des partenai-
 
33 
Cf. art. 26 et 27 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités 
(RS 0.111); FF 1997 I 137 et droit international coutumier. 
34 
Loi fédérale du 22 décembre 1999 sur la participation des cantons à la politique 
extérieure de la Confédération (LFPC; RS 138.1).

5630 
res fiables et un échange d’informations. Il est dès lors indispensable qu’une coordi-
nation s’établisse entre les autorités fédérales, mais aussi entre les cantons. Le 
déroulement des procédures pourrait être défini par convention. 
4.2.3 
Moyens de surveillance et exécution par substitution 
de la Confédération 
Si le dialogue avec les cantons ne devait pas suffire, la Confédération, et plus parti-
culièrement le Conseil fédéral, dispose de plusieurs moyens de surveillance pour y 
suppléer. Parmi ceux-ci, on compte la réclamation, les instructions générales, les 
rapports, les inspections, l’approbation des lois cantonales, l’annulation d’un acte 
cantonal, l’action de droit public35 et, enfin, la substitution. A l’inverse, les cantons 
ne disposent d’aucun moyen de procédure lorsque la Confédération ne remplit pas 
ses obligations envers eux. Cependant, ces moyens de surveillance de la Confédéra-
tion sont secondaires en regard de la collaboration évoquée plus haut. 
Si les cantons ne mettent pas en œuvre le droit international conformément aux 
prescriptions et dans les délais impartis, on peut se demander si la Confédération 
serait habilitée à se substituer aux cantons pour mettre en œuvre un acte légal ou 
l’exécuter à leurs frais. Cependant, eu égard aux expériences positives vécues dans 
la mise en œuvre du droit fédéral par les cantons (art. 46 Cst.), vouloir étoffer les 
moyens de surveillance de la Confédération ne serait pas judicieux. 
4.3 
Instruments de la coopération bilatérale 
ou multilatérale 
Aujourd’hui, le réseau d’accords tissé avec l’UE touche principalement les compé-
tences de la Confédération. Cependant, d’importantes compétences cantonales sont 
également affectées dans le domaine notamment des transports terrestres (p. ex. 
planification des transports et régulation du trafic), de la circulation des personnes 
(p. ex. allocations familiales), de Schengen/Dublin (police) et des marchés publics. 
Les cantons doivent garantir la mise en œuvre des accords bilatéraux dans ces 
domaines. La question de l’adaptation aux modifications du droit communautaire se 
pose aussi dans ce contexte. Même si les accords bilatéraux sont conçus comme des 
accords statiques, il faut éviter autant que possible pour des raisons pratiques (pro-
blèmes d’information et de mise en œuvre au sein du territoire de l’UE) la création 
d’un fossé entre le droit de l’accord et le droit communautaire en évolution (d’où 
l’activité des comités mixtes). Comme les cantons sont également concernés par ces 
changements, ils doivent en permanence se tenir au courant des développements du 
droit communautaire. C’est pourquoi ils sont intégrés aux groupes de travail de la 
Confédération et associés aux travaux de la plupart des comités mixtes. Cette situa-
tion entraîne sans conteste un accroissement des tâches pour les autorités chargées 
de la mise en œuvre et de l’exécution des accords, qui doivent se familiariser avec le 
droit communautaire. En dépit ou précisément à cause de l’importance croissante de 
la mise en œuvre du droit communautaire, il faut maintenir la répartition actuelle des 
compétences dans la mise en œuvre et l’exécution des accords, d’autant que le 
 
35 
Cf. art. 120 de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110)

5631 
principe de subsidiarité revêtira également une importance plus grande dans le cadre 
de la RPT (ch. 3.1). Il ne serait guère judicieux de déléguer l’essentiel de la mise en 
œuvre du droit à la Confédération. De surcroît, cette opération ne serait pas réalisa-
ble, l’échelon fédéral ne disposant pas des ressources administratives et financières 
nécessaires. 
4.4 
Instruments de l’adhésion: particularités 
4.4.1 
Principe de la mise en œuvre du droit de l’UE 
L’UE a tout intérêt à ce que le droit dérivé édicté par ses institutions soit appliqué 
rapidement et dans les règles. Le TCE (art. 10) consacre en ce sens le principe de la 
coopération loyale, aussi appelé «devoir de collaboration» ou tout simplement 
«loyauté communautaire»36. Il en découle une obligation d’exécution par mise en 
œuvre juridique ou exécution administrative, sans que leur forme concrète soit 
définie. La réglementation de la procédure relève par conséquent du droit interne. 
De manière générale, la conception et la structure de la Communauté, d’une part, et 
la garantie du bon fonctionnement des institutions et des activités communautaires, 
d’autre part, requièrent la coordination des activités entre les différents échelons. 
4.4.2 
Mise en œuvre du droit communautaire 
par les cantons 
En cas d’adhésion à l’UE, le droit dérivé tel que les directives et règlements 
(ch. 3.2.1) devrait être mis en œuvre par les autorités suisses, ce qui demande de 
bonnes connaissances en matière de droit européen ainsi qu’une bonne coordination 
des différentes autorités entre elles. Si l’UE édicte des règles sous forme de directi-
ves, elle laisse délibérément une marge de manœuvre aux Etats membres quant 
à la forme et aux moyens leur permettant d’atteindre l’objectif fixé. En Suisse, ce 
seraient essentiellement les cantons qui en jouiraient étant donné leurs compétences 
d’exécution. Ils resteraient néanmoins liés par les exigences du droit communau-
taire. C’est uniquement lorsque le droit communautaire impose une mise en œuvre 
homogène qu’il pourrait être indiqué d’uniformiser cette mise en œuvre interne de la 
manière qui convient (p. ex. actes types de la Confédération, dispositions de loi ou 
d’ordonnance au cas où la Confédération serait autorisée à le faire par la Constitu-
tion). 
Les règlements ne laissent en principe aucune latitude aux Etats membres et aux 
cantons en Suisse en termes de mise en œuvre. Leur exécution serait néanmoins 
déléguée aux cantons si une ordonnance ou une disposition d’ordonnance tombait 
dans le domaine de compétence des cantons. Instituer une coopération intercantonale 
renforcée, comme elle existe déjà par exemple au travers de l’organisation cantonale 
d’accompagnement à Schengen/Dublin, pourrait être une solution efficace pour 
suivre l’exécution de bon nombre de normes juridiques. 
 
36 
Encore appelé «clause de fidélité» ou «clause de loyauté», cf. Zuleeg Manfred, «Art. 10 
EG», in: von der Groeben Hans/Schwarze Jürgen (éd.), Commentaire des traités UE et 
CE,6e éd., Baden-Baden, 2003, ch. marg. 1 ss.

5632 
4.4.3 
Exécution des arrêts de la Cour de justice des 
Communautés européennes et qualité des cantons 
pour recourir 
Le pouvoir d’exécution forcée ou le pouvoir d’exécution proprement dit est exercé 
par les Etats membres au sein de l’UE (art. 256 TCE). Cependant, si la CJCE cons-
tate qu’une violation du droit communautaire a été commise, l’Etat concerné a 
l’interdiction de continuer d’appliquer les dispositions nationales contraires au traité, 
c’est-à-dire qu’il est tenu d’appliquer le jugement dans le domaine de compétence 
national en question. Si la CJCE constate par la suite qu’un Etat membre ne s’est pas 
conformé à son arrêt, elle peut en dernier ressort infliger à l’Etat visé (sur proposi-
tion de la Commission) le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte 
(art. 228 TCE)37. 
Relevons à cet égard qu’en droit communautaire, l’interlocuteur pour toutes les 
affaires est l’Etat membre et non l’entité fédérée d’un Etat fédéral. La directive, par 
exemple, est un acte juridique qui s’adresse aux Etats, plus précisément aux Etats 
membres. L’exécution d’un arrêt doit donc être garantie par l’Etat membre pris en 
défaut: c’est l’Etat membre (la Confédération) qui assume la responsabilité, même si 
les arrêts sanctionnent le comportement des Etats fédérés (les cantons). Le principe 
selon lequel les Etats membres (et non les Etats fédérés) sont les premiers interlocu-
teurs dans les affaires relevant de l’UE s’applique également dans le contexte de la 
légitimation active et passive dans les procédures devant la CJCE et le Tribunal de 
première instance (TPI, art. 224 s. TCE): les Etats membres sont habilités à recourir 
à titre privilégié (art. 227 et 230, par. 2, TCE) et la Commission ouvre une procédure 
pour violation du traité contre l’Etat membre (art. 226 TCE). Toutefois, si un Etat 
fédéré possède la personnalité juridique en vertu de son droit national et si son 
gouvernement fédéral n’est pas autorisé à empiéter sur ses compétences, cet Etat 
fédéré aura qualité pour recourir en tant que «personne morale» au sens de l’art. 230, 
par. 4, TCE (et non en tant qu’Etat membre au sens de l’art. 230, par. 2, TCE). 
4.5 
Conclusion: exigences de la Confédération à l’égard 
de la mise en œuvre 
Avec le temps, les compétences législatives se déplaceront progressivement vers 
l’échelon fédéral et, en cas d’adhésion à l’UE, également vers l’échelon européen. 
Les cantons devront de plus en plus assurer la mise en œuvre et l’exécution du droit 
international. Les dispositions des accords Suisse-UE s’appliquent donc également 
aux cantons (cf. art. 5, al. 4, Cst.: la Confédération et les cantons respectent le droit 
international et les art. 26 et 27 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le 
droit des traités). Par conséquent, tous les organes de l’Etat, y compris ceux des 
cantons et des communes, doivent, dans le cadre de leurs responsabilités, veiller à ce 
que le droit fixé dans les accords soit respecté dans l’activité législative et l’appli-
 
37 
Cette possibilité existe depuis la Conférence intergouvernementale de Maastricht. Elle est 
conçue comme une mesure destinée à restaurer la force obligatoire du droit. Les Etats 
membres avaient de plus en plus tendance à ne plus se conformer aux arrêts, ou alors uni-
quement en partie ou après de longs atermoiements. Il s’agissait de durcir les instruments 
d’exécution des arrêts. Voir également les communications de la Commission concernant 
l’application de l’art. 228, par. 2, TCE (JO 1996 C 242 p. 6; JO 1997 C 63 p. 2).

5633 
cation du droit38. La responsabilité de la politique extérieure incombe à la Confédé-
ration. Pour être reconnue comme un partenaire de confiance au niveau internatio-
nal, il est primordial que la Suisse assure intégralement et dans le délai imparti la 
mise en œuvre des engagements pris au titre des accords. Parallèlement, la mise en 
œuvre par les cantons du droit international dans les domaines qui relèvent de leur 
compétence sur le plan interne assure la pérennité du fédéralisme suisse. Dans le 
cadre de la coopération bilatérale ou multilatérale, la Confédération pose toutefois 
les conditions suivantes à la mise en œuvre du droit international par les cantons: 
– 
la mise en œuvre doit être conforme aux exigences du droit international et 
des engagements pris au titre des accords; 
– 
elle doit intervenir dans le délai imparti; 
– 
elle doit être uniforme dès lors que le droit international le prévoie. 
La Confédération poserait également ces exigences aux cantons en cas d’adhésion à 
l’UE. Il reviendrait principalement aux cantons de mettre en œuvre et d’exécuter le 
droit dérivé, ce qui requiert des cantons non seulement des connaissances approfon-
dies du droit communautaire, mais aussi les ressources administratives nécessaires et 
une coordination optimale. On pourrait utiliser, au besoin, les instruments déjà 
existants qui régissent la collaboration entre la Confédération et les cantons. En cas 
de violation du droit communautaire, la Suisse s’exposerait à une procédure à son 
encontre devant la CJCE. En vertu de l’art. 7 de la loi fédérale du 22 décembre 1999 
sur la participation des cantons à la politique extérieure de la Confédération 
(LFPC)39, les cantons sont déjà tenus de procéder aux adaptations nécessaires dans 
la mesure où la mise en œuvre du droit international leur incombe. Enfin, la Confé-
dération peut fixer un délai de mise en œuvre et se substituer aux cantons si les 
conditions ne sont pas remplies. 
5 
La participation des cantons à la politique 
européenne 
5.1 
Politique extérieure: domaine de compétence 
de la Confédération 
Aux termes de l’art. 54 Cst., les affaires étrangères relèvent de la compétence de la 
Confédération (al. 1), mais la Confédération tient compte des compétences des 
cantons et sauvegarde leurs intérêts (al. 3). La Confédération peut donc conclure des 
accords internationaux dans tous les domaines, même ceux qui sont de la compé-
tence des cantons. Toutefois, dans la mesure où la Confédération n’a passé aucun 
accord dans un domaine qui, sur le plan interne, est du ressort des cantons, les can-
tons sont libres de le faire (art. 56 Cst.). La «petite politique extérieure» leur est ainsi 
réservée (art. 56, al. 2, Cst.). A la suite du rapport du Conseil fédéral sur la coopéra-
tion transfrontalière et la participation des cantons à la politique étrangère du 7 mars 
1994, quelques instruments ont été conçus à la demande des cantons aux fins de 
soutenir l’exercice de leurs compétences dans le cadre de la «petite politique exté-
rieure». Parmi ces instruments figure en particulier la section de coopération trans-
 
38 
Abstraction faite de la question de l’application directe de l’accord ou de certaines dispo-
sitions. 
39 
RS 138.1

5634 
frontalière de la Division politique I du DFAE. Sur la base de ces dispositions cons-
titutionnelles, les cantons disposent d’une large marge de manœuvre pour aménager 
leurs relations avec l’étranger40. La politique européenne – qu’il s’agisse de la 
poursuite de la coopération bilatérale ou de l’adhésion à l’UE – fait partie du 
domaine de compétence classique de la Confédération en matière de traités interna-
tionaux (art. 54 Cst.). 
5.2 
Principes régissant la participation des cantons 
Les cantons participent à la politique extérieure, ipso facto à la politique européenne 
(voir l’art. 55 Cst., ainsi que la loi fédérale concrétisant cette disposition constitu-
tionnelle, c’est-à-dire la loi sur la participation des cantons41). Ils sont donc des 
acteurs importants de la politique européenne de la Suisse, puisqu’ils sont associés à 
la conclusion d’accords internationaux. Ils sont ensuite tenus d’appliquer, après les 
avoir transposés dans leur droit, les accords conclus par la Confédération au même 
titre que l’ensemble de la législation fédérale. Comme il est dans l’intérêt de la 
Confédération que ses décisions de politique européenne soient appliquées correc-
tement et dans les délais, la Confédération a intérêt à associer les cantons dans ses 
procédures décisionnelles. Cette association est assurée principalement par: 
– 
l’obligation de prendre en compte les compétences et les intérêts des cantons 
(art. 54, al. 3, Cst.); 
– 
de larges possibilités de participation des cantons au processus de formation 
de l’opinion et au processus décisionnel en matière de politique extérieure 
(art. 55 Cst., loi sur la participation des cantons42); 
– 
la procédure de consultation (art. 47 Cst., loi sur la consultation43); 
– 
l’institutionnalisation de plates-formes de collaboration. 
Cette association des cantons suppose une politique d’information exhaustive. Il 
convient donc, à l’avenir, de privilégier les échanges d’informations entre la Confé-
dération et les cantons44. Pour ce qui est des acteurs concernés et des possibilités de 
participation, la situation actuelle est la suivante: 
Les représentants des cantons auprès du Bureau de l’intégration DFAE/DFE, du 
DFJP et de la Mission de la Suisse auprès de l’UE assurent les échanges quotidiens 
d’informations entre la Confédération et les cantons. L’information et la consultation 
directes ont lieu à l’échelon de la CdC, dans la mesure où elles ne portent pas sur des 
 
40 
A ce propos, voir le nouvel art. 61c de la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du 
gouvernement et de l’administration (LOGA, RS 172.010): les cantons informent la 
Confédération avant de conclure un accord avec l’étranger. Ces accords n’ont plus à être 
approuvés par la Confédération. 
41 
Loi fédérale du 22 décembre 1999 sur la participation des cantons à la politique extérieure 
de la Confédération (LFPC, RS 138.1), par ailleurs: accord du 7 octobre 1994 entre le 
Conseil fédéral et la CdC. 
42 
Loi fédérale du 22 décembre 1999 sur la participation des cantons à la politique extérieure 
de la Confédération (LFPC, RS 138.1). 
43 
Loi fédérale du 18 mars 2005 sur la procédure de consultation (loi sur la consultation 
LCo, RS 172.061). 
44 
A cet égard, on pourrait penser p. ex. à des rapports des représentants des cantons au sein 
des délégations de négociation, ou à un système d’alerte précoce concernant les problè-
mes internes (problèmes de mise en œuvre) auxquels les cantons peuvent être confrontés.

5635 
projets de politique extérieure spécifiques qui relèvent manifestement de la compé-
tence d’une conférence de directeurs cantonaux. La CdC assure l’information et la 
coordination entre les gouvernements et les conférences des directeurs cantonaux 
(ch. 5.4.1). Les cantons ont fixé plus précisément les modalités de cette collabora-
tion dans le «règlement-cadre sur la méthode de travail de la CdC et des Conféren-
ces des directeurs concernant la coopération de la Confédération et des cantons». Cet 
acte dispose que les conférences des directeurs cantonaux sont compétentes à titre 
principal dans les domaines qui relèvent de la politique intérieure, alors que les 
questions de politique extérieure incombent en principe à la CdC. 
La CdC peut émettre des avis au nom des gouvernements cantonaux lorsque 
18 cantons au moins s’y rallient. Chaque canton conserve le droit d’exprimer une 
opinion divergente. De plus, d’autres plates-formes institutionnelles, comme le 
Dialogue confédéral45, la Commission Europe de la CdC ou le Groupe de coordina-
tion interdépartemental en matière de fédéralisme (IDEKOF)46 jouent aussi un rôle 
important dans la répartition des tâches de politique extérieure entre la Confédéra-
tion et les cantons. Mentionnons enfin le rôle des cantons dans les procédures de 
consultation: ils constituent de précieux interlocuteurs de la Confédération tant pour 
l’élaboration de ses mesures que pour la mise en œuvre et l’évaluation de celles-ci47. 
5.3 
Les enseignements tirés des accords bilatéraux 
avec l’UE 
Les expériences faites avec les accords bilatéraux passés entre la Suisse et l’UE 
mettent en évidence les six phases que voici48: 
(1) processus de formation de l’opinion et de la volonté en politique intérieure 
(2) négociations 
(3) procédure de consultation 
(4) mise en œuvre des résultats des négociations 
(5) procédures au sein de comités mixtes destinées à adapter et à développer les 
accords 
(6) approbation, mise en œuvre et publication des décisions des comités mixtes. 
 
45 
Dans le cadre du «Dialogue confédéral», une délégation du Conseil fédéral rencontre en 
général deux fois par an des représentants de la CdC pour échanger des informations sur 
des questions de politique extérieure, institutionnelles ou transversales. 
46 
Sous la direction de l’Office fédéral de la justice, ce groupe de travail composé des 
représentants de tous les départements et de la Chancellerie fédérale coordonne tous les 
sujets interdépartementaux touchant les rapports entre la Confédération et les cantons. Ce 
groupe prépare notamment les réunions du Dialogue confédéral. 
47 
Lignes directrices du 16 octobre 2002 à l’attention de l’administration fédérale concernant 
la collaboration entre la Confédération, les cantons et les communes (FF 2002 7795). 
48 
Cf. à ce sujet: Felder Daniel/Kaddous Christine (éd.), Accords bilatéraux Suisse – Union 
européenne (Commentaires), Bâle, Bruxelles, 2001; Kaddous Christine/Jametti Greiner, 
Monique, Accords bilatéraux II Suisse – UE et autres accords récents, Genève/Bâle/ 
Munich/Bruxelles, 2006; Cottier Thomas/Oesch Mathias (éd.), Die sektoriellen Abkom-
men Schweiz-EG. Ausgewählte Fragen zur Rezeption und Umsetzung der Verträge vom 
21. Juni 1999 im schweizerischen Recht, Berner Tage für die juristische Praxis 
BTJP 2002, Berne, 2002.

5636 
5.3.1 
Phase I: 
Processus de formation de l’opinion et de la volonté 
en politique intérieure 
La Confédération informe les cantons en temps utile et de manière détaillée de ses 
projets de politique extérieure. En principe, cette information est délivrée par le 
canal du secrétariat de la CdC, c’est-à-dire à travers ses chargés d’information au 
Bureau de l’intégration DFAE/DFE et au DFJP. D’une manière générale, les cantons 
sont consultés par l’intermédiaire de la CdC. 
Généralement, celle-ci émet aussi des avis au nom des gouvernements cantonaux sur 
des décisions de politique extérieure ou sur l’ouverture de négociations. Lorsque les 
compétences des cantons sont touchées, ces avis revêtent une importance toute 
particulière. Pour prendre l’exemple des accords bilatéraux II, les cantons avaient 
approuvé, malgré certaines réserves, tous les mandats de négociation les concernant. 
5.3.2 
Phase II: négociations 
Pour accompagner les négociations, les cantons mettent sur pied dans le cadre de la 
CdC un organisme qui, en règle générale, comprend des groupes de travail mobilisés 
sur les divers dossiers à négocier. Les experts proposés par la CdC, membres de ces 
groupes de travail, participent aux négociations touchant les intérêts des cantons en 
tant que membres à part entière des délégations suisses. 
Les flux quotidiens d’information sont assurés par les chargés d’information des 
cantons au Bureau de l’intégration DFAE/DFE, au DFJP et à la Mission de la Suisse 
auprès de l’UE. Ceux-ci ont, dans le respect des règles de confidentialité de la 
Confédération, accès aux actes et aux séances internes de l’administration fédérale. 
Ils constituent un soutien important de la CdC et de son organisme d’accompagne-
ment pendant les négociations. 
La Confédération peut consulter les cantons en tout temps pendant les négociations. 
De leur côté, ceux-ci peuvent exiger en tout temps d’être entendus par la Confédéra-
tion. Avant toute modification d’un mandat de négociation, les cantons sont systé-
matiquement consultés. Cette consultation s’effectue généralement par le biais du 
secrétariat de la CdC. 
Les échanges d’opinions entre les gouvernements et les administrations sont facilités 
par les plates-formes institutionnelles précitées, comme le Dialogue confédéral et le 
groupe IDEKOF. 
Régulièrement, l’assemblée plénière de la CdC se penche sur le déroulement des 
négociations et communique la position des cantons au Conseil fédéral à intervalles 
réguliers ou à l’occasion de consultations. Au terme des négociations, les cantons 
votent un avis commun dans le cadre de la CdC.

5637 
L’urgence est courante lors des phases de négociation. En pareil cas, la Confédéra-
tion doit avoir la possibilité d’informer rapidement les cantons et de prévoir égale-
ment des délais très brefs pour la remise de leurs avis49. En assurant une information 
continue de la CdC par l’intermédiaire de ses représentants auprès de la Confédéra-
tion, ainsi que par des contacts informels directs, on s’est employé jusqu’ici, en dépit 
de ces contraintes de temps, à soumettre aux cantons suffisamment tôt les éléments 
d’appréciation nécessaires. Dans l’ensemble, cette collaboration a fait ses preuves. 
Toutefois, en prévision de situations analogues, le déroulement des procédures 
demande encore à être optimisé. 
5.3.3 
Phase III: procédure de consultation 
La procédure de consultation permet à la Confédération d’informer le public de ses 
projets et de déterminer à temps s’ils sont matériellement corrects, exécutables et 
susceptibles d’être bien acceptés. Elle est l’expression du fédéralisme coopératif et 
constitue un instrument important et nécessaire de la prise de décision dans l’Etat 
fédéral. En règle générale, cette procédure s’effectue sous forme écrite et dure trois 
mois. Dans les cas urgents, il est possible d’écourter ce délai ou d’organiser une 
consultation par voie de conférence. 
Accords bilatéraux I50 
Le 15 mars 1999, soit quinze jours après le paraphe des textes, les sept accords ainsi 
que les mesures d’application et d’accompagnement ont été mis en consultation 
jusqu’au 13 avril 1999 (la procédure de consultation portant sur les mesures 
d’accompagnement dans le domaine de la circulation des personnes s’était déroulée 
du 3 février au 12 mars). Les deux tribunaux fédéraux, les cantons, les partis politi-
ques de l’Assemblée fédérale ainsi que les organisations faîtières ont pu s’exprimer 
dans le cadre de la procédure de consultation menée par le Conseil fédéral en partie 
sous forme de conférence et en partie par écrit. Une procédure de consultation 
décentralisée a en outre été menée par les départements auprès d’autres organisa-
tions intéressées par les accords sectoriels. Les gouvernements cantonaux ont donné 
mandat à la CdC d’élaborer un avis et de le soumettre aux cantons pour décision. 
Accords bilatéraux II51 
Le 30 juin 2004, cinq jours après le paraphe des textes, les huit accords ainsi que les 
mesures pour les mettre en œuvre ont été mis en consultation par écrit jusqu’au 
10 septembre 2004, échéance reportée au 17 septembre 2004 pour les cantons. Si des 
délais différents ont été impartis, c’est parce que les cantons ne peuvent pas prendre 
de décisions durant les vacances de leurs gouvernements respectifs. Le cercle des 
organismes consultés n’a pas été limité; les deux tribunaux fédéraux, les cantons, les 
 
49 
A titre d’exemples, citons les dossiers des transports terrestres et de la libre circulation 
des personnes. Dans la phase finale des négociations portant sur les transports terrestres 
(1998), plusieurs consultations ont été organisées avec des délais inférieurs à une 
semaine. Les cantons ont également eu peu de temps pour se prononcer sur l’adaptation 
du mandat de négociation concernant la libre circulation des personnes (1996). 
50 
Cf. à ce sujet les explications figurant dans le message relatif aux accords bilatéraux I, 
FF 1999 5474 ss. 
51 
Cf. à ce sujet les explications figurant dans le message relatif aux accords bilatéraux II, 
FF 2004 5640 ss.

5638 
partis politiques représentés à l’Assemblée fédérale, les organisations faîtières ainsi 
que nombre d’autres milieux intéressés ont donc été consultés. Les gouvernements 
cantonaux ont donné mandat à la CdC d’élaborer un avis et de le soumettre aux 
cantons pour décision. Outre la CdC, quelques cantons ont présenté leur propre avis. 
5.3.4 
Phase IV: 
mise en œuvre des résultats des négociations 
Dans le cadre de la procédure de consultation, la Confédération a informé les can-
tons d’une modification de la situation juridique due à un accord qui devait être 
introduit et appliqué et qui avait une incidence sur leurs compétences. Compte tenu 
de la participation active des cantons dans la phase préliminaire (ch. 5.3.1 à 5.3.3), 
ceux-ci ont pu prendre à temps les mesures requises en vue de la mise en œuvre de 
l’accord. Le mécanisme d’association évoqué plus haut a donc pleinement joué. 
5.3.5 
Phase V: procédures au sein des comités mixtes 
Les parties contractantes doivent prendre toutes les mesures appropriées en vue de 
garantir le respect des engagements découlant des accords et s’abstenir de toute 
mesure susceptible de compromettre la réalisation des objectifs de ces accords. 
L’application et l’exécution des accords par les autorités et les tribunaux ordinaires 
des parties contractantes doivent se fonder sur ce devoir de loyauté et sur ce qu’on 
appelle l’effet utile. Les accords reposent en partie sur le principe de l’équivalence 
des législations52 et ont, dans de nombreux cas, repris le droit communautaire (rè-
glements et directives énumérés dans les annexes). Bien que les accords ne prévoient 
pas une obligation de droit international de reproduire ou de reprendre systémati-
quement les actes de droit communautaire futurs (ou la jurisprudence de la CJCE)53, 
la Suisse est, de facto, associée à la dynamique de l’évolution du droit dans l’UE. 
Afin de défendre au mieux les intérêts de la Suisse, la procédure des comités mixtes 
implique de suivre activement l’évolution du droit communautaire et d’en tenir 
compte lors de l’interprétation et de l’application des accords. La Suisse a souvent 
intérêt, si elle entend préserver les avantages des accords, mais aussi pour des motifs 
de sécurité juridique et d’efficacité, à faire en sorte que l’application et l’exécution 
des accords ainsi que le droit national concerné et sa transposition concrète soient 
eurocompatibles. Des divergences sont certes toujours possibles, mais elles doivent 
être décidées en connaissance de cause. 
 
52 
L’équivalence des législations signifie que a) les parties reconnaissent la législation de 
l’autre partie comme équivalente (dans ses effets et sa portée) et que b) les partenaires 
contractuels veillent à ce que le standard convenu demeure compatible et équivalent. A 
cet égard, il convient cependant de préciser que l’UE demande de plus en plus à la Suisse 
de reprendre telles quelles les réglementations communautaires pertinentes. 
53 
Cf. message relatif aux accords bilatéraux I, ch. 148.5.

5639 
Tâches et attributions des comités mixtes 
Les comités mixtes sont des organes communs des parties contractantes. Constitués 
pour la quasi-totalité des 20 accords principaux, les comités mixtes sont responsa-
bles de la gestion, de l’application correcte et du bon fonctionnement des accords54. 
Ils peuvent formuler des recommandations et prendre des décisions d’un commun 
accord entre la Suisse et la Communauté. Les comités mixtes sont non seulement 
chargés de régler les différends entre les parties, mais aussi d’assurer les échanges 
d’informations entre celles-ci. Ils disposent d’un pouvoir de décision dans les seuls 
cas prévus par les divers accords et leurs annexes. Leurs décisions sont contraignan-
tes pour les parties contractantes55, qui doivent prendre toutes les mesures requises 
afin de garantir le respect des engagements découlant des accords. 
L’adaptation et la modification des annexes, dans la mesure où les accords le pré-
voient, comptent parmi les principales attributions des comités mixtes. Outre l’office 
fédéral responsable à titre principal ainsi que le Bureau de l’intégration DFAE/DFE 
et les autres offices intéressés, les cantons sont représentés dans tous les domaines 
relevant de leurs compétences ou touchant à leurs intérêts essentiels. Dans tous les 
cas, ils doivent être invités à participer aux séances de préparation et de suivi inter-
nes à l’administration ou aux groupes de travail institués au sein de l’administration 
pour accompagner les comités mixtes. Cette participation est assurée par les chargés 
d’information des cantons et par les représentants de la CdC. 
La Suisse est aussi informée, via les comités mixtes, du développement de l’acquis 
communautaire dans les domaines couverts par les accords. Elle peut formuler des 
commentaires, mais ne dispose pas, dans le cadre des procédures au sein des comités 
mixtes, d’un droit de codécision dans l’élaboration du droit communautaire. Ce droit 
est réservé aux Etats membres de l’UE. Aussi est-il d’autant plus important que des 
représentants de la Suisse participent aux discussions techniques dans les séances 
des divers comités et groupes d’experts56. La Suisse se voit régulièrement conférer 
un statut d’observateur; autrement dit, elle ne prend pas part aux votes (cf. art. 100 
de l’Accord EEE), mais peut parfaitement défendre ses intérêts et son point de vue 
dans le cadre des négociations. Les cantons peuvent, eux aussi, faire partie des 
délégations de négociation suisses. C’est dans le cadre de l’Accord d’association de 
la Suisse à Schengen que ces possibilités de participation sont les plus étendues 
(ch. 5.4.4). 
 
54 
Au sujet des activités de ces comités mixtes, voir les contributions sous le titre «La 
pratique suisse en matière de droit européen» publiées dans l’Annuaire suisse de droit 
européen, la dernière en date étant: Siegwart Karine/Felder Daniel, «Die sektoriellen 
Abkommen Schweiz-EG von 1999 und 2004 sowie das Freihandelsabkommen Schweiz 
EWG von 1972 in ihrer praktischen Anwendung», Annuaire suisse de droit européen 
2005/2006, Berne/Zurich, 2006, p. 479 ss. 
55 
La base juridique pour la publication des décisions des comités mixtes est la loi fédérale 
du 18 juin 2004 sur les recueils du droit fédéral et la Feuille fédérale (loi sur les publica-
tions officielles, RS 170.512). Voir aussi, à ce sujet, le ch. 5.3.6 ci-après. 
56 
Cf. la déclaration relative à la participation de la Suisse aux comités, acte final de l’accord 
du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne 
et ses Etats membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes, 
RS 0.142.112.681.

5640 
Compétences en matière de prise de décision 
La Suisse est représentée au sein des comités mixtes par le Conseil fédéral, qui peut 
déléguer cette compétence à des départements ou à des offices fédéraux. Cependant, 
ce sont le contenu et la portée des décisions à l’ordre du jour des comités mixtes qui 
déterminent d’abord si l’approbation du Parlement est requise, ensuite si le Conseil 
fédéral est habilité à déléguer ses compétences en la matière57. Quoi qu’il en soit, 
avant même de décider de reprendre ou non un nouvel acte communautaire dans le 
droit suisse, il convient de définir clairement les compétences sur la base d’un exa-
men rigoureux des conséquences de la reprise du droit en question sur la législation 
suisse, et donc de la nécessité de légiférer ou d’adapter les lois. 
Les cantons doivent dès lors être associés à la préparation de toute décision d’un 
comité mixte qui entre dans leur domaine de compétences ou influe sur leurs intérêts 
essentiels. L’office ou le département responsable doit veiller à ce que les cantons 
soient informés à temps et de manière appropriée des décisions prévues par les 
comités mixtes, afin de leur permettre d’y participer dans de bonnes conditions. Les 
cantons doivent notamment être consultés avant la reprise de nouveaux actes com-
munautaires qui ont des conséquences pour eux, et il convient de leur accorder 
suffisamment de temps pour se prononcer, soit en général quatre semaines de travail 
au minimum. La consultation s’effectue par le biais des chargés d’information des 
cantons au Bureau de l’intégration DFAE/DFE et au DFJP (association à Schengen). 
5.3.6 
Phase VI: 
approbation, mise en œuvre et publication 
des décisions des comités mixtes 
Approbation et mise en œuvre 
Les décisions sont approuvées et mises en œuvre selon les procédures internes des 
parties contractantes58. Comme indiqué plus haut, les comités mixtes sont habilités à 
apporter des modifications aux annexes des accords59. Considérées comme des 
modifications de l’accord, ces adaptations requièrent l’aval du Parlement, en vertu 
de la première phrase de l’art. 166, al. 2, Cst. Selon l’art. 166, al. 2, 2e phrase, Cst., 
le Conseil fédéral est cependant autorisé à conclure et à modifier seul des traités 
internationaux lorsqu’une telle compétence lui est conférée par une loi fédérale ou 
 
57 
La position défendue par l’UE au sein des comités mixtes est généralement formulée par 
le Conseil de l’UE sur proposition de la Commission européenne. Dans certains cas, la 
définition du point de vue de l’UE a été déléguée à la Commission européenne. 
58 
Le cas échéant, les décisions des comités mixtes doivent être approuvées par les parties 
contractantes. Voir, p. ex., la dernière phrase de l’art. 22, al. 3, de l’accord sur le transport 
aérien. 
59 
Toute modification du texte de l’accord lui-même (et non de ses annexes ou de ses 
appendices) doit en principe être approuvé par l’Assemblée fédérale. Sont réservées les 
modifications de portée mineure qui, selon l’art. 7a, al. 2, LOGA, relèvent du domaine de 
compétence du Conseil fédéral. La plupart des accords prévoient certes que les proposi-
tions de révision ou de modification doivent être soumises au comité mixte concerné. 
Cependant, de telles adaptations ne peuvent entrer en vigueur qu’au terme des procédures 
internes respectives des parties contractantes.

5641 
par un traité international approuvé par l’Assemblée fédérale60. Il s’agit dans ce cas 
d’une délégation de compétences61. 
Selon la portée des décisions du comité mixte, une approbation par l’Assemblée 
fédérale peut être nécessaire. Ainsi, les décisions portant sur des domaines ressortis-
sant à l’Assemblée fédérale ou requérant adaptation de lois fédérales62 doivent être 
soumises au Parlement pour approbation. Lorsque l’exécution d’une décision du 
comité mixte implique des modifications législatives, celles-ci peuvent être intégrées 
dans l’arrêté d’approbation63. C’est pourquoi le comité mixte ne peut en principe 
approuver la reprise de nouvelles dispositions légales communautaires que si la 
législation suisse est compatible avec les nouveaux engagements64. Par ailleurs, les 
décisions du comité mixte peuvent nécessiter approbation du Parlement lorsqu’elles 
comportent des dispositions institutionnelles de grande portée ou délèguent aux 
organes de l’UE certaines tâches de contrôle et de sanction. Il en va de même pour 
les cas où l’introduction de nouveaux actes communautaires dans les annexes élargit 
le régime des accords bilatéraux à des domaines nouveaux qui nécessiteraient en 
principe une modification du texte de l’accord. 
Publication 
C’est le contenu des décisions des comités mixtes qui détermine si celles-ci doivent 
être publiées officiellement en Suisse dans les trois langues nationales65. La loi sur 
les publications officielles66 constitue la base légale pour la publication officielle des 
décisions des comités mixtes. Elle définit les conditions de la publication et permet à 
la fois d’améliorer la sécurité du droit et d’informer les organismes et les personnes 
concernés. A cet effet, il convient de se fonder sur l’importance matérielle de la 
décision du comité mixte (examen des conséquences juridiques, p. ex. d’une modifi-
cation des annexes). Dès le moment où une décision contient des règles de droit, elle 
doit être publiée dans le Recueil officiel et dans le Recueil systématique. En fonction 
 
60 
Cf. art. 7a, LOGA; art. 177a, al. 1, de la loi sur l’agriculture (LAgr; RS 910.1), art. 3a de 
la loi fédérale sur l’aviation (LA; RS 748.0), art. 14 de la loi fédérale sur les entraves 
techniques au commerce (LETC; RS 946.51). 
61 
En approuvant les accords bilatéraux I, l’Assemblée fédérale a aussi délégué au Conseil 
fédéral la compétence d’exercer les tâches des comités mixtes; cf. message du 23 juin 
1999 relatif à l’approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la CE, ch. 148.3, 
FF 1999 5440 ss. Dans le cadre de l’approbation des accords bilatéraux II, une délégation 
de compétence a été donnée au Conseil fédéral dans certains accords et sous réserve de 
décisions de portée majeure pour accomplir les tâches des comités mixtes; cf. message du 
1er octobre 2004 relatif à l’approbation des accords bilatéraux entre la Suisse et l’Union 
européenne («Accords bilatéraux II»), FF 2004 5593 ss., p. ex. ch. 2.3.3.6 et 2.4.3.2. Les 
traités qui ont été adoptés par l’Assemblée fédérale peuvent aussi contenir une autorisa-
tion tacite de modifier ou de compléter ces traités ou leurs annexes, souvent techniques, 
cf. JAAC 51 IV, p. 379. 
62 
Les décisions du comité mixte dont la mise en œuvre requiert l’adoption (ou la modifica-
tion) de lois fédérales ou qui contiennent des dispositions importantes fixant des règles de 
droit sont soumises au référendum facultatif conformément à l’art. 141, al. 1, let. d, Cst. 
63 
Cf. art. 141a, al. 2, Cst. 
64 
Dans des cas exceptionnels, une telle décision peut déjà être approuvée lorsque les tra-
vaux de révision au sein du Parlement en vue d’adapter la législation suisse aux nouveaux 
engagements sont sur le point d’être achevés. L’approbation de la Suisse est alors donnée 
sous réserve des modifications législatives correspondantes. 
65 
Seul l’accord sur le transport aérien prévoit une obligation de publication explicite, voir 
art. 22, al. 3. 
66 
Loi fédérale du 18 juin 2004 sur les recueils du droit fédéral et la Feuille fédérale (loi sur 
les publications officielles, RS 170.512).

5642 
de leur portée, les autres décisions – les recommandations par exemple – peuvent 
être publiées dans la Feuille fédérale ou dans d’autres publications (év. un rapport 
sur les traités internationaux). La possibilité de publier des actes législatifs par 
référence ou renvoi est expressément prévue par la loi et constitue certainement la 
forme de publication la plus appropriée pour les décisions des comités mixtes (indi-
cation de la référence au Journal officiel de l’UE). 
La liste complète des textes communautaires pertinents pour la Suisse en vertu des 
accords bilatéraux I et II figure dans le registre électronique relatif aux accords 
bilatéraux67. La base juridique de ce registre, qui est géré par la Chancellerie fédé-
rale, est inscrite à l’art. 25 de l’ordonnance sur les publications officielles68. Le 
registre sert essentiellement à informer sur l’acquis communautaire repris dans le 
cadre des accords bilatéraux I et II ainsi que sur les procédures de mise en œuvre et 
de développement y relatives. Indépendamment de la notion de publication offi-
cielle, le registre permet à toute personne intéressée de consulter l’ensemble des 
décisions des comités mixtes afférentes aux accords bilatéraux I (et, dès leur entrée 
en vigueur, également celles relatives aux accords bilatéraux II), décisions qui 
sont aussi publiées dans le Journal officiel de l’UE. Cet instrument d’information a 
pour but de garantir notamment la transparence des procédures au sein des comités 
mixtes. 
5.4 
Modalités de la collaboration entre la Confédération 
et les cantons en matière de politique européenne 
en général 
La question d’une collaboration optimale et efficace entre la Confédération et les 
cantons en matière de politique européenne se pose indépendamment des instru-
ments à disposition, c’est-à-dire que la Suisse soit ou non membre de l’UE. En cas 
d’adhésion à l’UE, les cantons pourraient agir de manière autonome au niveau de 
l’UE. Ils disposeraient d’un nombre limité de représentants au sein du Comité des 
régions et pourraient – de manière concertée de préférence – défendre leurs intérêts à 
Bruxelles. Etant donné que l’élaboration du droit communautaire relève plus particu-
lièrement du Conseil des ministres et du Parlement européen, il serait important, 
comme c’est déjà le cas pour la coopération bilatérale, que les cantons puissent 
participer à la politique européenne de la Confédération. A cet égard, on songe 
surtout à la coordination entre les cantons, à la prise en compte de la position des 
cantons dans la collaboration avec la Confédération ainsi qu’à la représentation des 
cantons au sein des diverses délégations compétentes. 
5.4.1 
Coordination entre les cantons 
Position de la CdC 
La Confédération est d’avis que la CdC peut continuer à assumer son rôle de coordi-
nation. Grâce à sa capacité de réaction et à sa fonction de porte-parole des cantons, 
elle a fait ses preuves en tant que partenaire de la Confédération en matière de poli-
 
67 
http://www.admin.ch/ch/f/eur/index.html 
68 
RS 170.512.1

5643 
tique extérieure. Il semble donc logique que la CdC soit le principal organe de 
contact de la Confédération. Elle dispose d’ailleurs de divers instruments éprouvés 
destinés à simplifier et à garantir la coordination et les échanges avec la Confédéra-
tion. Cependant, ce type de collaboration renforce l’influence des exécutifs sur le 
processus législatif69. Il appartient aux cantons de donner les impulsions nécessaires 
à l’organisation d’une coordination efficace, transparente et démocratique et à 
l’optimisation de la coopération entre les divers organes intercantonaux. 
Position des conférences des directeurs cantonaux 
Les conférences des directeurs cantonaux ont un rôle important à jouer dans le 
domaine de la politique extérieure lorsqu’il s’agit de traiter de sujets spécifiques 
relevant de la compétence des cantons, et quand ces sujets nécessitent des connais-
sances particulières. Cette participation est cruciale notamment dans la collaboration 
avec des groupes de travail internationaux. Dans le domaine de l’instruction publi-
que, par exemple, en raison de la souveraineté cantonale en la matière, la Confé-
rence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique (CDIP) occupe une 
fonction centrale. Dans le cadre de la coopération internationale, la Suisse délègue 
souvent le président de la CDIP, et non un membre du Conseil fédéral, pour la 
représenter dans les réunions des ministres de l’éducation. En cas d’adhésion à l’UE, 
ce type de délégation serait également possible au sein des instances de l’UE, dans la 
mesure où celles-ci traitent essentiellement de sujets relevant de la compétence des 
cantons. 
Position des chargés d’information 
En cas d’adhésion à l’UE, les flux quotidiens d’information portant sur la politique 
européenne seraient également garantis par les chargés d’information des cantons au 
Bureau de l’intégration DFAE/DFE, au DFJP et à la Mission de la Suisse auprès de 
l’UE70. Les chargés d’information sont les plaques tournantes de la collaboration 
entre la Confédération et les cantons: ils ont accès, dans les limites des règles de la 
Confédération en matière de secret, aux dossiers et aux séances internes de 
l’administration fédérale et transmettent les prises de position des cantons. 
Ressources cantonales 
Il est question ici de l’organisation interne à chaque canton et entre cantons. 
L’échange d’informations y joue aussi un rôle déterminant. Les cantons ont le devoir 
de s’informer de manière générale sur les activités de la politique européenne et, au 
besoin, de requérir les informations qui les concernent plus particulièrement. Il 
appartient aux cantons d’examiner, dans le cadre de leur autonomie organisation-
 
69 
Ce problème ne remet toutefois pas en question la démocratie dans les cantons. Dans le 
domaine de la collaboration intercantonale, les cantons agissent toujours en accord avec la 
liberté d’organisation que leur confère la Constitution. C’est pourquoi la Confédération ne 
peut pas obliger les cantons à intégrer davantage leurs parlements respectifs dans la colla-
boration intercantonale. Cette tendance à la centralisation et au recul de la démocratie est 
moins perceptible à l’échelon de la Confédération, le Parlement étant, du point de vue tant 
formel qu’informel, impliqué dans le processus de formation de la volonté du Conseil fé-
déral (du moins par l’intermédiaire des commissions de politique extérieure, art. 24 et 152 
LParl). Par ailleurs, les parlements nationaux sont informés au préalable des propositions 
de réforme en cours au niveau européen (cf. protocole en vigueur sur le rôle des parle-
ments nationaux dans l’Union européenne de 1997). 
70 
Un autre représentant des cantons a été affecté auprès du Département fédéral des finan-
ces pour la durée du projet RPT.

5644 
nelle, s’il y a lieu de créer à cet effet un service spécialisé par canton ou si cette 
tâche doit rester du ressort d’une instance supracantonale (conférences des directeurs 
cantonaux, CdC). Bien que le renforcement du caractère démocratique de la collabo-
ration intercantonale ralentisse la procédure menant à la conclusion d’accords, les 
cantons ont entrepris depuis peu des démarches dans ce but71. 
5.4.2 
Position du Conseil des Etats 
Une autre solution consisterait à modifier la structure du Conseil des Etats selon le 
modèle du Bundesrat allemand (les cantons seraient représentés au sein du Parle-
ment fédéral par des membres des gouvernements cantonaux, avec mandat de vote 
impératif). Ainsi, les intérêts des gouvernements cantonaux et, le cas échéant, des 
parlements cantonaux pourraient être mieux défendus devant la deuxième Chambre, 
et celle-ci deviendrait un organe efficace de la participation des cantons à la politi-
que européenne. Il faudrait cependant modifier l’interdiction des mandats impératifs 
inscrite dans la Constitution (art. 161 Cst.). De plus, calquer la structure de la 
Chambre haute sur celle du Bundesrat allemand n’irait peut-être pas sans inconvé-
nients. En effet, le Conseil des Etats étant sur un pied d’égalité avec le Conseil 
national dans tous les domaines – ce qui n’est pas le cas du Bundesrat par rapport au 
Bundestag –, cette réforme pourrait se traduire par un déplacement important de 
l’influence au profit des intérêts cantonaux et le cas échéant conduire à des tensions 
croissantes entre les deux Chambres. 
Un examen exhaustif de cette question dépasserait le cadre du présent rapport. Le 
cas échéant, il conviendrait néanmoins de l’approfondir. 
5.4.3 
Création d’une «Commission Europe» au Parlement 
L’idée d’institutionnaliser une «Commission Europe» permanente auprès des 
Chambres mérite d’être approfondie72. Cet organe spécialisé serait également des 
plus utiles dans la coopération bilatérale. Il permettrait, en cas d’adhésion, de faire 
dûment usage des droits inscrits dans les protocoles annexés au traité de l’UE relatifs 
à la position des parlements nationaux et à la subsidiarité (système d’information 
précoce). Cependant, on est en droit de se demander si cette solution garantirait aussi 
la prise en compte des intérêts des cantons. 
 
71 
On mentionnera ici la Convention relative à la négociation, à la ratification, à l’exécution 
et à la modification des conventions intercantonales et des traités des cantons avec 
l’étranger conclue le 9 mars 2001 par les cantons de Fribourg, Vaud, Valais, Neuchâtel, 
Genève et du Jura. 
72 
Cf. à ce sujet l’initiative parlementaire 06.443 «Davantage d’implication du Parlement 
dans la politique européenne» du 23 juin 2006.

5645 
5.4.4 
Collaboration dans le domaine de Schengen/Dublin 
5.4.4.1 
Participation des cantons 
L’Accord d’association de la Suisse à Schengen (AAS)73 se distingue des autres 
accords sectoriels conclus avec l’UE notamment par les arrangements institutionnels 
qu’il prévoit à l’égard de la reprise de nouveaux actes législatifs de l’UE. Dans le 
cadre des accords sectoriels, ce sont avant tout les comités mixtes qui sont chargés 
de décider de la reprise ou non de nouveaux actes juridiques de l’UE, même si 
l’étendue de leurs pouvoirs de décision varie d’un accord à l’autre. Il n’existe pas à 
cet égard de participation institutionnalisée de la Suisse à l’élaboration des nouveaux 
actes juridiques de l’UE. 
Dans le domaine de Schengen, l’adaptation de ce qu’il est convenu d’appeler 
l’acquis de Schengen s’effectue également dans le cadre du processus législatif 
ordinaire de l’UE et la Suisse y participe déjà, contrairement aux autres accords 
sectoriels. Elle est ainsi représentée non seulement dans les comités qui assistent la 
Commission, mais aussi, entre autres, dans tous les groupes de travail du Conseil 
chargés d’élaborer de nouveaux actes législatifs liés à Schengen. La Suisse dispose 
dès lors du droit de participer à l’élaboration des nouveaux actes. Le processus de 
décision relatif aux développements de l’acquis de Schengen demeure cependant du 
ressort exclusif des organes compétents de la CE et de l’UE. 
La reprise d’un développement de l’acquis de Schengen se fonde donc – également 
en dérogation à la procédure applicable aux accords sectoriels – non sur une décision 
du comité mixte, mais sur une procédure spéciale prévue dans l’AAS (art. 7). C’est 
ainsi que la reprise d’un acte juridique, notifié préalablement par l’UE, intervient 
dans le cadre d’un échange de notes, lequel représente, du point de vue de la Suisse, 
un traité de droit international public. En fonction de la teneur de l’acte juridique à 
reprendre, c’est l’Assemblée fédérale – ou, à titre exceptionnel, le Conseil fédéral – 
qui détient la compétence de conclure un tel accord. Le peuple peut pour sa part être 
appelé à se prononcer en cas de référendum facultatif relatif aux traités internatio-
naux (art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst.). La mise en œuvre de l’échange de notes 
incombe toujours à l’autorité (Confédération/cantons) qui a la compétence interne 
pour légiférer. La Suisse dispose, en tout, d’un délai maximal de deux ans pour la 
reprise et la mise en œuvre d’un développement de l’acquis. 
Etant donné que la coopération mise en place par Schengen touche les cantons dans 
leurs compétences essentielles (p. ex. souveraineté en matière de justice et police), la 
collaboration entre les cantons et la Confédération pose un défi particulier. Dans son 
message relatif aux accords bilatéraux II, le Conseil fédéral relève en particulier la 
nécessité de prendre des mesures dans les domaines de la transposition et du déve-
loppement ultérieur de l’accord sur Schengen/Dublin74. A cet égard, il est indispen-
sable s’instaurer une collaboration constructive et efficace entre la Confédération et 
les cantons sur trois plans: 
 
73 
La structure institutionnelle de l’Accord d’association de la Suisse à Dublin (AAD) est, 
dans une large mesure, identique à celle de l’Accord d’association de la Suisse à Schen-
gen (AAS). Aussi, dans un souci de clarté, nous n’abordons ici que l’AAS, étant entendu 
que les explications s’appliquent également à l’AAD. 
74 
Cf. message relatif aux accords bilatéraux II, FF 2004 5638.

5646 
– 
D’abord, sur le plan de la participation au développement de l’acquis. 
Depuis la signature des accords d’association, la Suisse est représentée lors 
des négociations qui ont lieu dans le cadre du processus législatif ordinaire 
au sein des comités et des groupes de travail ad hoc de la Commission et du 
Conseil. Lorsque les délibérations portent sur un acte juridique qui relève de 
Schengen, ces comités et groupes fonctionnent en tant que «comité mixte», 
ce qui signifie que la Suisse et les autres Etats associés y participent. Ce sont 
la quinzaine de groupes de travail du Conseil, qui se réunissent une fois par 
mois en moyenne au niveau des experts, qui jouent un rôle déterminant dans 
le processus décisionnel de l’UE75. Lorsque les groupes de travail ont prépa-
ré les dossiers, ceux-ci sont transmis aux instances supérieures (hauts fonc-
tionnaires: CATS, SCIFA et COREPER) – qui siègent elles aussi mensuel-
lement –, avant d’être approuvés au niveau ministériel (JAI). Les délégations 
de la Suisse sont composées chacune de représentants de la Confédération 
et des cantons, ces derniers étant toujours représentés lorsqu’il s’agit de 
domaines dans lesquels la coopération touche exclusivement ou partielle-
ment des compétences cantonales en matière de législation ou d’exécution76. 
Comme les délais octroyés pour réagir ont toujours été courts, il est très im-
portant, pour être en mesure de formuler une position suisse, que la Confé-
dération et les cantons s’entendent rapidement sur le fond. Les représentants 
des cantons doivent donc disposer des connaissances et des ressources né-
cessaires pour être en mesure de défendre les intérêts des cantons au niveau 
européen. Des structures ont été créées à cet effet dans le cadre de l’Orga-
nisation d’accompagnement de Schengen/Dublin (OASD). 
– 
Ensuite sur le plan de la reprise et de la mise en oeuvre des développements. 
Alors que la Confédération est compétente en matière d’échange de notes 
concernant la reprise de nouveaux actes juridiques de la CE et de l’UE, il 
peut arriver que la législation en question doive être aussi – en tout ou en 
partie – transposée dans le droit cantonal. Pour que le Conseil fédéral puisse 
effectivement communiquer aux institutions européennes, dans le délai de 
30 jours imparti pour l’échange de notes, si la reprise et la mise en œuvre de 
l’acquis nécessite ou non le délai maximum de deux ans, il faudra mettre au 
point un mécanisme de communication rapide entre les cantons et la Confé-
dération qui garantisse le respect de ce délai et la consultation de toutes les 
parties77. Un tel mécanisme a d’ailleurs été inscrit dans une convention pas-
sée entre la Confédération et les cantons (ch. 5.4.4.2); par ailleurs, depuis 
septembre 2005, un chargé d’information représente les cantons au DFJP. 
– 
Enfin, sur le plan des tâches qui sont traditionnellement confiées au comité 
mixte découlant de traités internationaux. En l’occurrence, il s’agit des déci-
sions prises d’un commun accord pour assurer la gestion et le bon fonction-
nement des traités (notamment dans le cadre des procédures prévues pour le 
règlement des différends). Jusqu’ici, le comité mixte n’a cependant siégé 
qu’à une seule reprise pour adopter son règlement intérieur. 
 
75 
Cf. à ce sujet Gutzwiller Susanne, «Komitologie und Gemischte Ausschüsse im Rahmen 
der Assoziierung der Schweiz an Schengen/Dublin», in: Kaddous Christine/Jametti Grei-
ner Monique, Accords bilatéraux II Suisse-UE et autres accords récents, Genève/Bâle/ 
Munich/Bruxelles/Paris 2006, p. 245 ss. 
76 
Cf. message relatif aux accords bilatéraux II, FF 2004 5805. 
77 
Cf. message relatif aux accords bilatéraux II, FF 2004 5753 ss.

5647 
5.4.4.2 
Convention entre la Confédération et les cantons 
concernant la mise en œuvre, l’application et le 
développement de l’acquis de Schengen/Dublin 
L’arrêté fédéral du 17 décembre 2004 sur l’approbation et la mise en œuvre des 
accords bilatéraux conclus entre la Suisse et l’UE sur l’association à l’Espace 
Schengen et à l’Espace Dublin78 prévoit que la Confédération et les cantons «défi-
nissent dans une convention [...] la participation des cantons à la mise en œuvre et au 
développement de l’acquis de Schengen et de Dublin». Cette convention a été négo-
ciée avec succès et elle a été signée le 29 septembre 2006. Simple quant à son conte-
nu, elle décrit la collaboration qui s’est mise en place depuis la signature des accords 
d’association de la Suisse à Schengen/Dublin. D’un point de vue rédactionnel, elle 
est conçue de manière à pouvoir intégrer les futures améliorations de processus sans 
devoir être modifiée. Elle ne contient donc que les points essentiels à une collabora-
tion pratique entre la Confédération et les cantons. Elle se fonde strictement sur la 
Constitution et sur la loi sur la participation des cantons79. 
La convention règle en particulier: 
a) 
la transmission d’informations entre la Confédération et les cantons dans le 
champ d’application des accords d’associations à Schengen/Dublin; 
b) 
la représentation et la participation des cantons au sein du comité mixte ainsi 
que dans les comités et les groupes de travail de l’UE; 
c) 
l’élaboration des positions communes des délégations suisses dans les comi-
tés et les groupes de travail de l’UE; 
d) 
les droits et obligations mutuels de la Confédération et des cantons dans la 
mise en œuvre, l’application et le développement de nouveaux actes ou de 
mesures de l’UE conformément à l’art. 7 AAS et à l’art. 4 AAD qui sont 
notifiés par l’UE à la Suisse. 
5.5 
Conclusion: définition des procédures dans une 
convention-cadre 
Comme le montrent les expériences réalisées dans le cadre des accords bilatéraux en 
général et des accords d’association à Schengen/Dublin en particulier, la question 
d’une collaboration optimale et efficace entre la Confédération et les cantons ainsi 
qu’entre les cantons eux-mêmes en matière de politique européenne se pose, que la 
Suisse soit ou non membre de l’UE. Lors du développement des accords existants et 
des négociations concernant de nouveaux traités, de même qu’en cas d’adhésion à 
l’UE, l’information et la consultation réciproques et rapides sont toujours privilé-
giées. Parallèlement, il importe de maintenir notre capacité d’action notamment vis-
à-vis des parties aux négociations ou au traité et de garantir une mise en œuvre aussi 
homogène que possible. 
 
78 
Art. 1, al. 2, de l’arrêté fédéral du 17 décembre 2004 portant approbation et mise en 
œuvre des accords bilatéraux d’association à l’Espace Schengen et à l’Espace Dublin, 
FF 2004 6709. 
79 
Loi fédérale du 22 décembre 1999 sur la participation des cantons à la politique extérieure 
de la Confédération (LFPC), RS 138.1.

5648 
Une réforme fondamentale du fédéralisme (p. ex. réforme du découpage politique de 
la Suisse, réforme du Conseil des Etats, introduction de la double majorité lors des 
référendums obligatoires) n’est pas à l’ordre du jour. En ce qui concerne les rela-
tions avec l’UE, nous devons commencer par faire nos expériences avec les outils à 
notre disposition et procéder progressivement à des aménagements s’inscrivant dans 
des réformes plus importantes. Dans l’ensemble, il est primordial que la collabora-
tion entre la Confédération et les cantons se déroule dans un esprit de partenariat et 
de confiance mutuelle. En vue d’une mise en place transparente et coordonnée des 
modalités de la collaboration, il serait possible, en vertu de l’art. 55 Cst. et de la loi 
sur la participation des cantons80, d’envisager une convention-cadre entre la Confé-
dération et les cantons, inspirée de celle relative aux accords régissant l’association 
à Schengen/Dublin. Cette convention pourrait comprendre les éléments suivants: 
– 
les droits et obligations réciproques de la Confédération et des cantons 
concernant la négociation, la mise en œuvre, l’application ainsi que le déve-
loppement des accords et la reprise du droit européen (droit dérivé) 
– 
la réglementation des flux d’information 
– 
la représentation, le cas échéant, des cantons au sein des comités et des 
groupes de travail de l’UE (à l’exemple de Schengen) 
– 
la définition de la position de la délégation suisse 
– 
la procédure de mise en œuvre d’un acte législatif ou d’une mesure 
– 
la garantie du respect des délais 
– 
le règlement des différends. 
Les intérêts des cantons peuvent être pris en considération dans la mesure où ils ne 
compromettent pas la marge de manœuvre de la Confédération en matière de politi-
que extérieure. En d’autres termes, la Confédération ne saurait être tenue de repren-
dre des positions cantonales. Les cantons sont impliqués dans tous les comités et 
autres instances dans lesquels leurs compétences ou leurs intérêts sont concernés. Le 
cas échéant, ils se chargent de diriger les négociations et représentent alors la Suisse. 
Etant donné que les négociations n’aboutissent que si la délégation présente un front 
uni, il importe que la Confédération et les cantons – de même que les cantons entre 
eux – coordonnent étroitement et à un stade précoce leurs efforts. Il existe d’ailleurs 
déjà certaines structures ad hoc susceptibles d’être renforcées (en particulier la CdC 
et les chargés d’information des cantons). 
 
80 
Loi fédérale du 22 décembre 1999 sur la participation des cantons à la politique extérieure 
de la Confédération (LFPC), RS 138.1

5649 
6 
Le régime financier de la Confédération 
et la politique européenne de la Suisse 
6.1 
Compétences de l’UE en matière de politique 
budgétaire et de politique fiscale 
Politique budgétaire 
Les Etats membres de l’UE conservent en principe leur autonomie en matière de 
budget et de dépenses. Le droit communautaire pose cependant un cadre que les 
Etats membres sont tenus de respecter dans la conduite de leur politique budgé-
taire81. Entrent dans ce cadre les critères de convergence (ou de stabilité) qui pré-
voient, d’une part, que le rapport entre le déficit public annuel (pour la Suisse, celui 
de la Confédération, des cantons, des communes et des assurances sociales) et le PIB 
ne dépasse pas 3 %, sauf grave récession et, d’autre part, que le rapport entre la dette 
publique (brute) et le PIB n’excède pas 60 % du PIB. 
Politique fiscale 
Dans l’UE, la perception de l’impôt est aussi un acte souverain qui revient tradition-
nellement aux Etats membres ou aux Etats fédérés. Seule l’harmonisation des impôts 
indirects est explicitement réglementée dans le traité (art. 93 TCE), et dans de nom-
breux cas (taxe sur la valeur ajoutée, impôt sur la consommation), cette harmonisa-
tion a déjà eu lieu. Pour ce qui touche aux impôts indirects, les Etats membres sont 
donc soumis à des règles dans l’aménagement de leur système fiscal. La plus impor-
tante d’entre elles exige, pour la TVA, un taux normal de 15 % au minimum et des 
taux réduits de 5 % au minimum. De plus, les Etats membres sont invités à engager 
entre eux, «en tant que de besoin», des négociations en vue d’assurer en faveur de 
leurs ressortissants l’élimination de la double imposition à l’intérieur de la Commu-
nauté (art. 293, 2e tiret, TCE). En revanche, le traité ne contient aucune disposition 
explicite sur l’harmonisation des impôts directs, lesquels incluent les impôts sur les 
sociétés. Le Conseil peut cependant arrêter des directives pour le rapprochement des 
dispositions législatives (art. 94 TCE)82. Il doit dans tous les cas statuer à 
l’unanimité. L’adoption et la mise en œuvre des mesures fiscales dépendent ainsi 
fortement de la volonté des Etats membres et les modalités régissant les procédures 
sont généralement réglées au niveau intergouvernemental. Dans cette logique, un 
train de mesures a été édicté visant à endiguer la concurrence fiscale dommageable, 
dont le principal élément est le «Code de conduite (fiscalité des entreprises)» de 
199783. Ce code n’est juridiquement contraignant ni pour la Commission ni pour les 
 
81 
Voir commentaire détaillé dans le rapport Europe 2006, FF 2006 6522 ss. 
82 
Voir la directive 90/434/CEE sur les fusions et la directive 90/435/CEE concernant le 
régime fiscal commun applicable aux sociétés-mères et à leurs filiales. 
83 
Résolution du Conseil et des représentants des Etats membres, réunis au sein du Conseil, 
du 1er décembre 1997, sur un code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entre-
prises, JO C 2 du 6.1.1998, p. 2. En 1999, le groupe «Code de conduite» a identifié dans 
son rapport 66 pratiques fiscales dommageables qui doivent être examinées. En 2003, 
deux directives (directive sur la fiscalité des revenus de l’épargne [directive 2003/48/CE 
du Conseil du 3 juin 2003 en matière de fiscalité des revenus de l’épargne, JO L 157 du 
26.6.2003, p. 38] et directive concernant les paiements d’intérêts et de redevances entre 
des sociétés associées) sont venues compléter le train de mesures visant à endiguer la 
concurrence fiscale dommageable (dit «paquet fiscal») (directive 2003/49/CE du Conseil 
du 3 juin 2003 concernant un régime fiscal commun applicable aux paiements d’intérêts 
et de redevances effectués entre des sociétés associées d’États membres différents, 
JO L 157 du 26.6.2003, p. 49).

5650 
Etats membres. Il lie toutefois politiquement les Etats membres et prévoit en outre, à 
l’instar de la directive sur la fiscalité des revenus de l’épargne84, l’intégration de 
pays tiers. 
Les allégements fiscaux accordés à des entreprises peuvent constituer des aides 
d’Etat prohibées par le droit communautaire (art. 87 ss. TCE). En ce qui concerne la 
politique des aides, l’UE et en son sein la Commission européenne en particulier 
disposent de compétences beaucoup plus larges qu’en matière de politique fiscale. 
Elle peut mettre en œuvre des mesures plus facilement puisque les procédures affé-
rentes relèvent en général du droit communautaire. Enfin, les réglementations indi-
viduelles des Etats membres touchant la fiscalité doivent être dans tous les cas 
compatibles avec les libertés fondamentales inscrites dans le traité et ne pas être 
discriminatoires. Si une réglementation n’obéit pas à ces critères ou si elle est assi-
milée à une aide d’Etat prohibée, le différend fiscal peut être soumis pour examen à 
la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), dont la jurisprudence 
tend à favoriser la réalisation des objectifs communautaires. 
En résumé, dans l’état actuel du droit communautaire, les Etats membres ont une 
très grande liberté d’aménager leurs systèmes fiscaux comme ils l’entendent pour 
couvrir leurs besoins financiers. L’introduction d’un impôt perçu au niveau européen 
et, d’une manière générale, la coordination des politiques fiscales des Etats mem-
bres85 en vue d’éliminer les obstacles de nature fiscale et les discriminations font 
actuellement l’objet de discussions, par exemple dans le cadre de la réforme du 
système de financement de l’UE86. 
Les considérations suivantes décrivent les conséquences qu’auraient sur le régime 
financier de la Confédération, tant dans le cadre de la coopération bilatérale que 
dans le cas d’une éventuelle adhésion à l’UE, deux instruments essentiels de la 
politique européenne. Il s’agit, d’une part, de l’application des critères de conver-
gence et de la mise en place d’un programme de stabilité dans l’Etat fédéral et, 
d’autre part, de leurs conséquences sur le système fiscal. 
Le but n’est pas ici d’analyser les conséquences économiques de ces deux instru-
ments, car cet exercice a déjà été effectué en détail dans le cadre du rapport sur 
l’intégration de 1999 et des études effectuées à cette époque, ainsi que dans le rap-
port Europe 200687. La même remarque vaut pour les conséquences d’une adhésion 
à l’UE sur les budgets publics. Rappelons quand même que parmi celles-ci figure-
raient la hausse des recettes de la TVA, la contribution nette de la Suisse à l’UE et 
l’augmentation des taux d’intérêt en cas d’adhésion à l’Union monétaire. A long 
terme, cependant, selon certaines études, la pleine participation de la Suisse au 
 
84 
Directive 2003/48/CE du Conseil du 3 juin 2003 en matière de fiscalité des revenus 
de l’épargne, JO L 157 du 26.6.2003, p. 38 
85 
Voir en particulier la Communication de la Commission du 19 décembre 2006 au 
Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social européen, «Coordina-
tion des systèmes de fiscalité directe des Etats membres dans le marché intérieur», 
COM(2006) 823 final; Communication de la Commission du 19 décembre 2006 au 
Conseil, au Parlement européen et au Conseil économique et social européen, «Imposition 
à la sortie et nécessité de coordonner les politiques fiscales des États membres», 
COM(2006) 825 final. 
86 
Voir les explications de la Commission dans son rapport sur le fonctionnement du sys-
tème des ressources propres, «Le financement de l’Union européenne», du 6 septembre 
2004, COM(2004) 505 final, en particulier p. 10 ss. 
87 
Rapport Europe 2006, FF 2006 6461, en particulier ch. 4.2.3, 4.3.3 et 4.4.3.

5651 
marché unique européen aurait pour effet de stimuler la croissance, ce qui se réper-
cuterait favorablement sur les recettes de l’Etat. 
6.2 
Respect des critères de convergence 
dans un Etat fédéral 
6.2.1 
Règles de politique budgétaire de l’UE 
En cas d’adhésion, la Suisse devrait se plier aux règles de discipline budgétaire de 
l’UE. Celles-ci prévoient des valeurs de référence pour le déficit et l’endettement de 
l’Etat, en l’occurrence de la Confédération, des cantons, des communes et des assu-
rances sociales88: le rapport entre le déficit et le PIB ne doit pas dépasser 3 % et le 
rapport entre l’endettement et le PIB ne doit pas excéder 60 %. Par ailleurs, les Etats 
participant à l’Union monétaire sont tenus de prévenir les déficits budgétaires qui 
pourraient compromettre l’objectif de la Banque centrale européenne (BCE), à 
savoir la garantie de la stabilité des prix en euro. Un Etat qui ne respecte pas les 
limites de 3 et de 60 % du PIB s’expose à des sanctions. Les dépassements 
n’entraînent cependant pas tous des sanctions89; si le taux de déficit ne dépasse 
qu’exceptionnellement et temporairement la valeur de référence et que le rapport 
reste proche de celle-ci, le non-respect de la règle du déficit n’entraîne en principe 
aucune sanction90. De même, une quote-part d’endettement de plus de 60 % du PIB 
est tolérée si le rapport diminue de manière substantielle et constante et s’il se rap-
proche suffisamment vite de la valeur de référence (art. 104 TCE). Dans le cas du 
déficit, la procédure à suivre en cas de violation de la limite de 3 % a été fixée91; à 
l’inverse, aucune procédure n’existe en cas de violation de la limite d’endettement. 
La décision de savoir si un Etat membre enregistre un déficit excessif est prise en 
 
88 
Les assurances sociales comprennent l’AVS, l’AI, l’APG et l’AC. La Suva n’est plus 
incluse selon la comptabilité nationale (SEC 95): Elle fait désormais partie de la catégorie 
des sociétés de capitaux. 
89 
Des sanctions sont prises quand un Etat membre qui présente un déficit excessif ne suit 
pas les recommandations du Conseil des ministres de l’économie et des finances pour cor-
riger le budget. Elles prennent la forme d’un dépôt ne portant pas intérêt, qui est trans-
formé au bout de deux ans en une amende si le déficit demeure excessif. Le niveau du 
dépôt ou de l’amende se calcule à partir d’un élément fixe égal à 0,2 % du PIB et d’un 
élément variable égal au dixième de la différence entre le déficit exprimé en pourcentage 
du PIB de l’année précédente et la valeur de 3 % du PIB. Le dépôt et l’amende 
n’excèdent pas le plafond de 0,5 % du PIB, ce qui correspond donc à un déficit de 6 % du 
PIB; voir à ce sujet le règlement 1467/97 cité plus haut. Jusqu’à présent, ce mécanisme de 
sanction n’a été appliqué à aucun Etat membre de l’UE. 
90 
La valeur de référence pour le déficit public est 3 % du produit intérieur brut (PIB). Le 
dépassement de cette valeur est considéré comme exceptionnel: 
– s’il résulte d’une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l’Etat mem-
bre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations 
publiques; 
– s’il est consécutif à une grave récession économique (le dépassement de 3 % du PIB 
résulte d’un taux de croissance annuel négatif du PIB ou d’une baisse cumulative de la 
production pendant une période prolongée de croissance annuelle très faible). 
91 
Outre le règlement no 1467/97 déjà cité (complété par le règlement 1056/2005), il faut 
mentionner le règlement no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 (complété par le règle-
ment 1055/2005) relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi 
que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques ainsi que le proto-
cole concernant la procédure sur les déficits excessifs, dans lequel les valeurs limites sont 
fixées, JO L 174 du 7 juillet 2005.

5652 
ultime ressort par le Conseil des ministres de l’économie et des finances, sur avis de 
la Commission européenne. 
En plus d’avoir à respecter les limites de déficit et d’endettement, la Suisse devrait 
présenter chaque année un programme de stabilité ou un programme de convergence 
en cas de non-participation à l’Union monétaire. Ces programmes constituent la 
partie préventive des règles sur la stabilité budgétaire tandis que les sanctions 
concernent la partie corrective. Dans ce programme, les Etats membres de l’UE 
doivent indiquer comment ils entendent conserver ou atteindre à moyen terme des 
positions budgétaires proches de l’équilibre ou excédentaires sur tout le cycle 
conjoncturel. Tant que cet objectif n’est pas atteint, toutes les mesures nécessaires 
doivent être prises pour assurer une amélioration annuelle de la position budgétaire 
en données corrigées des variations conjoncturelles d’au moins 0,5 % du PIB92. La 
révision de ces règles en 2005 a introduit une plus grande flexibilité en ce qui 
concerne l’adoption de mesures d’assainissement du budget de l’Etat en fonction du 
cycle conjoncturel. Seul un budget structurellement équilibré est en mesure de jouer 
pleinement son rôle stabilisateur en cas de récession, sans risque de dépassement de 
la limite de déficit de 3 % du PIB. En outre, les coûts supplémentaires qui vont peser 
sur les budgets publics en raison du vieillissement démographique nécessitent 
l’élimination des déficits structurels existants. Un programme de stabilité contient 
essentiellement une présentation des soldes budgétaires prévus par l’Etat et les 
hypothèses macro-économiques sur lesquelles il se fonde pour les trois années à 
venir. Les programmes sont actualisés chaque année et servent d’objectifs pour la 
politique budgétaire. Si aucune sanction n’est à craindre en cas de non-respect des 
objectifs fixés dans le programme de stabilité, un mécanisme de sanction explicite 
est prévu en cas de dépassement de la limite de déficit, comme on l’a vu plus haut. 
Pourtant, même si aucune amende ne risque d’être prononcée en cas de non-
réalisation des objectifs présentés dans les grandes orientations des politiques éco-
nomiques, les Etats membres sont soumis à une sorte de pression de groupe qui les 
empêche de s’écarter facilement des objectifs qu’ils ont présentés. 
D’autres modèles de coordination sont brièvement passés en revue ci-dessous. 
6.2.2 
Instruments utiles à un renforcement de la 
coordination de la politique budgétaire 
S’agissant de la coordination de la politique budgétaire entre Confédération et can-
tons, les sujets à traiter sont, d’une part, le respect des critères de déficit et 
d’endettement, d’autre part, la mise sur pied de programmes de stabilité. En premier 
lieu, il convient d’examiner la mise en œuvre des deux critères de convergence. 
 
92 
Recommandation de la Commission concernant les Grandes orientations des politiques 
économiques des Etats membres et de la Communauté (période 2003 à 2005) 
du 8 avril 2003.

5653 
6.2.2.1 
Mise en œuvre des critères de convergence 
Les données de base de ce chapitre, à savoir les soldes budgétaires et l’endettement 
pour l’Etat dans son ensemble comme pour les divers niveaux de collectivités publi-
ques, sont mentionnées dans les tableaux 1 et 2 annexés. Le tableau 1 indique que 
depuis 1980, la Suisse aurait franchi la limite de déficit de 3 % en 1992 et en 1993 
seulement, et ce dépassement est pour l’essentiel à mettre au compte de la Confédé-
ration. Le tableau 2 révèle que l’endettement brut des trois échelons de l’Etat s’est 
toujours situé en deçà du seuil critique de 60 % du PIB, bien que la part de la Confé-
dération soit sensiblement supérieure à celle des cantons et des communes. Les 
chiffres montrent qu’en matière de respect des critères, c’est la Confédération qui, 
au premier chef, serait mise sous pression. Dans l’hypothèse d’une adhésion à l’UE, 
le frein aux dépenses constituerait incontestablement un moyen efficace de remplir 
les critères de politique budgétaire de l’UE. 
Compte tenu des mesures contraignantes analogues au frein aux dépenses qu’appli-
quent divers cantons, un renforcement de la coordination de la politique budgétaire 
entre Confédération et cantons ne semble pas s’imposer. Ce raisonnement ne tient 
cependant pas en ce qui concerne le programme de stabilité, dans la mesure où la 
Confédération serait obligée de démontrer à l’UE comment les ménages publics en 
Suisse entendent se conformer aux grandes orientations de la politique économique. 
La Confédération devrait en effet établir une sorte de planification financière pour 
l’ensemble des budgets publics en collaboration avec les cantons. Or, sans leur 
participation, l’exercice serait quasiment impossible. De plus, en cas de déficit 
excessif, il faudrait définir d’avance le mode de répartition d’une éventuelle sanction 
pécuniaire entre la Confédération et les cantons. Comme il appartiendrait à la 
Confédération de répondre vis-à-vis de l’UE, son intérêt serait de pouvoir imposer 
aux cantons à l’origine du déficit excédentaire de la prendre à leur charge. 
Comme on vient de le voir, cependant, la part de la Confédération à la dette des 
collectivités publiques est nettement supérieure à la moyenne. Aussi, dans l’hypo-
thèse d’une adhésion à l’UE, conviendrait-il d’instaurer – jusqu’à nouvel ordre – une 
forme assez souple de collaboration, ou alors une coordination renforcée, entre la 
Confédération et les cantons93. La coordination serait à la fois verticale (entre la 
Confédération et les cantons, communes comprises) et horizontale (entre les can-
tons). Pour ce qui est de la répartition verticale des compétences, la Confédération et 
les cantons arrêteraient une procédure et fixeraient les règles destinées à garantir le 
respect des critères de convergence. A ce stade, plusieurs possibilités se présen-
tent94. La base sur laquelle reposerait la répartition devrait être discutée. La Confé-
dération et les cantons établiraient ensemble une clé de répartition qui fixerait 
d’avance l’attribution de la marge de déficit autorisée. Dans une première étape, les 
valeurs limites (3 % pour le déficit budgétaire, 60 % pour l’endettement) devraient 
être réparties entre les diverses collectivités publiques. Dans une seconde étape, la 
part globale revenant aux cantons (communes comprises) devrait être partagée entre 
eux. 
 
93 
Le GTI Croissance propose dans son rapport du 18 décembre 2002 une meilleure coordi-
nation de la politique budgétaire entre la Confédération et les cantons dans la perspective 
d’une politique financière adaptée à la situation conjoncturelle («GTI Croissance», p. 65). 
94 
Rapport EuRéfCa 2001, p. 103 et ss. Y sont cités l’autodiscipline, un mécanisme de 
marché ainsi que l’introduction d’une clé de répartition claire et transparente.

5654 
Dans la première phase, c’est-à-dire celle qui concerne la répartition verticale, 
diverses solutions sont envisageables95. Par exemple, on peut concevoir une réparti-
tion de la totalité du déficit toléré de 3 % ou d’une partie de celui-ci seulement, de 
manière à conserver une marge de manœuvre. Par ailleurs, indépendamment de la 
question de savoir si la totalité ou une partie seulement du déficit autorisé devrait 
être réparti, les critères déterminants pour la répartition tant verticale qu’horizontale 
devront être fixés. Un mode d’attribution fondé sur les déficits antérieurs ne serait 
pas très heureux dans la mesure où les collectivités locales les moins disciplinées sur 
le plan budgétaire se verraient ainsi récompensées si elles bénéficiaient d’une part 
relativement élevée du déficit admis. Il vaudrait donc mieux privilégier le critère de 
la taille du budget mesurée aux recettes ou aux dépenses (dépenses et investisse-
ments courants, sans les amortissements), ces dernières ayant cependant l’inconvé-
nient de permettre divers modes de délimitation possibles. Il serait toutefois souhai-
table de ne pas répartir la totalité des 3 % du déficit admis entre la Confédération, les 
cantons et les communes mais, au contraire, de garder une marge de sécurité pour 
les déficits des assurances sociales. On pourrait concevoir aussi de réunir la part de 
la Confédération et celle des assurances sociales, avec prise en charge de la respon-
sabilité par la Confédération, puisque les moyens d’intervenir sur l’évolution finan-
cière des assurances sociales se situent en tout premier lieu sur le plan fédéral96. Les 
tableaux 1 et 2 montrent que, par le passé, les déficits quelque peu excessifs ont 
surtout été le fait de la Confédération. Quant au déficit des cantons, il aurait parfois 
franchi la limite au cours de la première moitié des années 90, tandis que les com-
munes, d’une manière générale, n’auraient pas épuisé leur marge. 
La répartition horizontale, c’est-à-dire le partage entre les cantons de la part de 
déficit admis attribuée globalement aux cantons et aux communes, pourrait avoir 
lieu sur la base du nombre d’habitants ou, dans ce cas aussi, sur la base de la taille 
du budget. Quant à la répartition de la part du canton entre ce dernier et ses commu-
nes, elle est l’affaire de chaque canton. 
La clé de répartition retenue doit-elle avoir un caractère contraignant ? L’éventail 
peut aller de la recommandation sans réelle portée obligatoire à l’accord juridique-
ment contraignant, avec des mécanismes de mise en œuvre et de sanction. La der-
nière solution serait certes plutôt étrangère à la conception suisse de l’Etat fédéral, 
mais elle serait à recommander si la Suisse ne réussissait pas à satisfaire aux exigen-
ces de l’UE en matière de politique budgétaire. Cela vaut en particulier pour 
l’établissement du programme de stabilité. 
L’endettement résulte en grande partie des déficits budgétaires accumulés dans le 
passé. Son taux diminue si les comptes sont équilibrés pendant le cycle conjoncturel. 
Il faut cependant prendre garde au fait que l’endettement (brut) est susceptible 
d’augmenter même si aucun déficit n’apparaît au compte financier, car certaines 
 
95 
Sur ce point, la réglementation autrichienne présente un intérêt pour la Suisse. Compte 
tenu de la collaboration plus intense des collectivités locales qu’implique le respect des 
directives de politique budgétaire de l’UE (Pacte de stabilité et de croissance), les divers 
niveaux de collectivités publiques de l’Etat autrichien ont conclu entre elles un pacte na-
tional de stabilité portant sur quatre domaines: coordination budgétaire (création 
d’organismes de coordination), orientation à moyen terme de la gestion budgétaire, pro-
grammes de stabilité ainsi que répartition des taux de déficit et de la charge en cas de 
sanction entre l’Etat fédéral, les Länder et les communes. En Autriche, le taux de déficit a 
été réparti comme suit: Etat fédéral 2,7 %, Länder 0,11 %, ville de Vienne 0,09 % et 
communes 0,10 %. 
96 
Selon la RPT, l’AVS et l’AI devraient être financées uniquement par la Confédération.

5655 
opérations ne touchent que le bilan et non le compte financier. Plusieurs critères 
peuvent être envisagés pour la clé de répartition s’appliquant au plafond d’endette-
ment, comme les investissements effectués, le patrimoine administratif ou l’état des 
dettes. Une répartition sur la base des dettes serait certes la solution la plus logique, 
mais elle reviendrait en quelque sorte à récompenser un comportement problémati-
que. Une clé de répartition qui obligerait les cantons fortement endettés et/ou la 
Confédération à réduire substantiellement leur endettement ne serait toutefois guère 
réaliste sur le plan politique. Le cas échéant, il faudrait explorer une solution 
médiane. 
Jusqu’ici, on est parti de l’idée que la Suisse respecterait les critères de l’UE 
s’agissant du calcul des soldes budgétaires et de l’endettement. Cependant, la statis-
tique financière actuelle de la Suisse ne permettrait pas de satisfaire entièrement les 
exigences communautaires en la matière, tant au niveau de la définition et de la 
délimitation des valeurs de référence qu’à celui de l’étendue et du degré de précision 
des données requises. A elle seule déjà, la mise en œuvre de l’accord bilatéral dans 
le domaine statistique97 a entraîné une réforme de la statistique financière, qui 
devrait être poursuivie dans l’hypothèse d’une adhésion de la Suisse à l’UE. En 
particulier, des normes reconnues et satisfaisant aux impératifs de l’UE en matière 
d’établissement des comptes devraient pouvoir être appliquées à tous les niveaux de 
collectivités publiques. Si, dans les années 90, de nombreux pays européens ont 
consenti de grands efforts de réforme en matière d’établissement des comptes 
publics et de statistique financière, on le doit au Pacte de stabilité et de croissance 
conclu entre les Etats membres de l’UE et aux programmes d’adhésion pour les 
nouveaux membres. 
Une fois les clés de répartition verticale et horizontale définies, il resterait encore à 
régler la procédure en cas de non-respect des taux limites. Sur ce point, deux cas de 
figure se présentent: a) dans l’hypothèse d’un dépassement global du plafond de 3 % 
par les budgets publics conduisant l’UE à émettre des recommandations, puis à 
infliger une sanction (amende) en cas de non-observation de celles-ci, il y aurait lieu 
de définir qui doit payer l’amende98; b) au cas où le seuil de 3 % ne serait pas atteint 
ou que son franchissement ne serait pas jugé excessif, il conviendrait d’établir si et 
quand la collectivité locale qui dépasse sa part du déficit global admis devrait faire 
l’objet de sanctions. Une telle sanction serait superflue, par exemple, si l’UE jugeait 
que le déficit n’est pas excessif parce qu’il est intervenu dans un contexte de grave 
récession. La situation se présenterait différemment, en revanche, si le déficit admis 
était totalement ou partiellement dépassé hors du contexte d’une récession grave. 
Reste que, sans possibilité de sanctions, il serait difficile d’imposer l’indispensable 
discipline budgétaire. 
 
97 
RS 0.431.026.81 
98 
En cas de déficit excessif, l’UE émet des recommandations avant de prendre une sanction. 
Dans un Etat fédéral, la mise en œuvre de telles recommandations implique idéalement 
l’existence de mécanismes internes similaires pour la coordination de la politique budgé-
taire.

5656 
6.2.2.2 
Etablissement du programme de stabilité 
Tout Etat membre de l’UE doit établir chaque année un programme de stabilité, 
respectivement de convergence, dans lequel il montre comment il compte atteindre 
ou maintenir son équilibre budgétaire à moyen terme. Il s’agit de présenter l’évolu-
tion des recettes et des dépenses pour l’année en cours et les trois années suivantes 
ainsi que les hypothèses macroéconomiques de base. En cas d’adhésion à l’UE, la 
Confédération serait tenue d’établir un tel programme pour chacune des collectivi-
tés. Dans un Etat fédéral, cependant, cet exercice implique de disposer de projec-
tions de recettes et de dépenses (plans financiers) établies sur plusieurs années pour 
toutes les collectivités locales sur la base d’indicateurs économiques identiques. Or, 
la Suisse ne dispose pas de tels indicateurs. En outre, un mécanisme correcteur 
devrait être mis sur pied pour le cas où les objectifs ne seraient pas atteints. En 
d’autres termes, la politique budgétaire des trois collectivités publiques devrait être 
coordonnée de telle sorte que l’équilibre budgétaire soit atteint globalement. Pour 
parvenir à ce but, il faudrait un effort d’harmonisation de la politique budgétaire 
sans doute plus poussé que dans le cadre des critères de convergence. En ce qui 
concerne la portée obligatoire de cette politique, les mêmes questions se posent que 
ci-dessus. Une solution centralisée permettrait à la Confédération de donner aux 
cantons des directives leur enjoignant expressément d’éliminer un déficit au cours de 
la période de planification; un système de sanctions serait alors nécessaire pour 
imposer une discipline budgétaire. Avec une solution décentralisée, la Confédération 
et les cantons pourraient travailler ensemble – par exemple au moyen de recomman-
dations – à la réalisation de l’objectif de l’équilibre financier à moyen terme. A titre 
complémentaire, on peut aussi songer à des mesures incitatives visant à infléchir les 
comportements budgétaires dans le sens souhaité99. 
6.3 
Effets sur la péréquation financière 
La réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la 
Confédération et les cantons (RPT)100 a été conçue de manière à ne pas nécessiter de 
révision majeure en cas d’adhésion de la Suisse à l’UE. Si la Suisse rejoignait la 
famille européenne, les principes de la RPT ne seraient pas caducs, mais constitue-
raient la pierre angulaire d’une péréquation financière fédérale à la fois efficace et 
politiquement réalisable, ce qui faciliterait l’indispensable réexamen de la répartition 
des tâches entre la Confédération et les cantons. En cas d’adhésion à l’UE, le renfor-
cement de la collaboration intercantonale visé par la RPT gagnerait encore en impor-
tance. La clarification et le désenchevêtrement des tâches entre la Confédération et 
les cantons faciliteraient en effet l’adaptation des tâches publiques, indispensable en 
cas d’adhésion: en réduisant la dispersion et le mélange des compétences et des 
responsabilités, ils donneraient une plus grande capacité de manœuvre à la Suisse si 
elle entrait dans l’UE. 
 
99 
De telles incitations pourraient être financées notamment au moyen d’amendes payées par 
les collectivités sanctionnées pour cause de dépassement de leurs limites de déficit. 
100 Cf. note 22.

5657 
6.4 
Effets sur le système fiscal 
6.4.1 
Principe de souveraineté fiscale des cantons 
La souveraineté originelle des cantons en matière fiscale, c’est-à-dire leur droit, sous 
réserve d’une disposition contraire de la Constitution fédérale, à prélever l’impôt, est 
un élément central du fédéralisme suisse, et l’expression du degré élevé de participa-
tion propre à la démocratie directe. Les principes régissant l’imposition sont définis 
par l’art. 127 Cst. La Confédération ne peut percevoir d’impôts directs qu’à titre 
subsidiaire (art. 128 Cst.). 
Contrairement à la situation dans d’autres Etats fédéralistes (comme l’Allemagne), 
les impôts sont un important élément de concurrence entre les cantons, ce qui expli-
que en partie le caractère relativement favorable de la charge fiscale en Suisse. La 
concurrence fiscale entre cantons repose sur trois piliers: l’autonomie en matière de 
recettes (législation fiscale cantonale), l’autonomie en matière de dépenses (établis-
sement des budgets cantonaux) et la péréquation financière à l’échelon fédéral, qui 
atténue les disparités entre cantons. Dans chaque canton, le peuple, le Parlement et 
le gouvernement sont amenés à se prononcer sur la charge fiscale, d’une part, et sur 
les dépenses publiques, d’autre part. La loi fédérale sur l’harmonisation des impôts 
directs des cantons et des communes (LHID)101 prévoit notamment l’uniformisation 
des objets de l’impôt et de l’imposition dans le temps. Il ne s’agit cependant ici que 
d’une harmonisation formelle. Les barèmes fiscaux, les montants exonérés de 
l’impôt et les déductions sociales ne sont en revanche pas régis par la LHID (voir 
aussi art. 129 Cst.). La moitié des recettes fiscales de la Confédération, des cantons 
et des communes font l’objet d’une harmonisation matérielle (p. ex.: impôt fédéral 
direct, taxe sur la valeur ajoutée, impôt anticipé, droit de timbre). 
Le fédéralisme fiscal constitue donc un élément important du fédéralisme suisse et 
joue un rôle central pour sa vitalité. 
6.4.2 
Instruments de la coopération bilatérale 
ou multilatérale 
Dans les circonstances actuelles, on peut estimer que l’application et le développe-
ment des accords bilatéraux ne risque guère de bousculer le système fiscal fédéra-
liste102. Il convient toutefois de relever que les efforts d’harmonisation fiscale dé-
ployés ces derniers temps au sein de l’UE ont de plus en plus souvent des effets sur 
les Etats non membres. C’est par exemple le cas de la directive européenne sur 
l’imposition des revenus de l’épargne (directive 2003/48/CE), qui fait référence à 
l’accord sur la fiscalité de l’épargne conclu avec l’UE, ou encore au code de 
conduite sur la fiscalité des entreprises mentionné plus haut (ch. 6.1), mais qui n’est 
pas contenu dans les accords entre la Suisse et l’UE. 
 
101 Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et 
des communes (LHID), RS 642.14. 
102 L’accord en vue d’éviter la double imposition des fonctionnaires retraités des institutions 
et agences des Communautés européennes résidant en Suisse (RS 0.672.926.81) prévoit 
que, dans certaines circonstances, la Suisse exempte les pensions versées aux fonctionnai-
res européens à la retraite domiciliés en Suisse des impôts sur le revenu fédéraux, canto-
naux et communaux.

5658 
Dans cette logique, la Commission européenne a relevé, dans sa décision datée du 
13 février 2007, l’incompatibilité de certaines dispositions légales cantonales relati-
ves à la fiscalité des entreprises avec l’accord de libre-échange de 1972 conclu entre 
la Suisse et la CE103 (art. 23, al. 1 iii, ALE). Aussi la Commission demande-t-elle la 
suppression de ces statuts fiscaux cantonaux. Le 14 mai 2007, le Conseil des minis-
tres de l’UE a approuvé la demande de la Commission de lui confier un mandat pour 
négocier avec la Suisse. Le Conseil fédéral a toujours refusé de négocier dans ce 
domaine, mais a signalé son ouverture au dialogue. Il rappelle qu’il n’existe aucune 
règle contraignante entre la Suisse et l’UE sur l’harmonisation de la fiscalité des 
entreprises. Aucun accord ne peut donc être violé, notamment l’accord de libre-
échange, puisqu’il ne règle que le commerce de certains biens entre la Suisse et 
l’UE. Les dispositions cantonales en matière de fiscalité des entreprises n’induisent 
par ailleurs aucune discrimination des sociétés nationales et aucun traitement préfé-
rentiel des entreprises étrangères: elles ne sont pas sélectives, mais elles restent 
ouvertes à tous les opérateurs économiques, quelles que soient leur nationalité, leur 
production ou leur branche économique. Les types d’entreprises qui bénéficient des 
règles fiscales critiquées n’exercent pas d’activité commerciale en Suisse ou, le cas 
échéant, n’ont qu’une activité commerciale accessoire en Suisse. Dans ce dernier 
cas, les revenus provenant de cette activité accessoire sont soumis à l’imposition 
ordinaire. 
De manière générale, au niveau communautaire, le domaine des impôts directs, qui 
inclut également la fiscalité des entreprises, ne fait l’objet pour l’heure que de pre-
mières mesures. Comme évoqué plus haut, on ne saurait toutefois exclure une cer-
taine tendance à l’harmonisation (formelle). De tels développements pourraient 
entraîner aussi dans la voie bilatérale des revendications de l’UE envers la Suisse et 
d’autres Etats tiers. 
Au sein d’organismes internationaux comme l’OCDE, on cherche également à 
exercer une influence sur l’évolution de la politique fiscale suisse. Des requêtes en 
ce sens peuvent être présentées à la Suisse dans chaque «euro-scénario», c’est-à-dire 
aussi bien en cas de poursuite de la voie bilatérale qu’en cas d’adhésion à l’UE. 
Elles n’ont toutefois pas d’effet direct sur l’aménagement du fédéralisme fiscal, dans 
la mesure où les recommandations de l’OCDE ne sont contraignantes pour la Suisse 
que si celle-ci les approuve explicitement. 
6.4.3 
Les instruments de l’adhésion 
Dans le domaine fiscal, l’UE connaît, comme signalé plus haut (ch. 6.1), le principe 
de l’harmonisation des impôts indirects (indispensable au bon fonctionnement du 
marché unique et à la suppression des frontières douanières), alors que les impôts 
directs demeurent théoriquement exclus de l’harmonisation. Toutefois, ce principe 
est régulièrement sujet à entorses, dans le sens où le domaine des impôts directs fait 
parfois aussi l’objet de mesures d’harmonisation (p. ex.: directive mère-fille 90/435, 
directive sur les fusions 90/436, code de conduite sur la fiscalité des entreprises). 
Certes, on constate depuis 1996 que l’UE, en particulier par l’intermédiaire de la 
Commission européenne, s’oriente très nettement vers une politique fiscale com-
mune; mais celle-ci n’est pas avancée au point que l’Union veuille harmoniser 
 
103 RS 0.632.401

5659 
complètement les systèmes, les barèmes et les modes d’évaluation. Si la Suisse 
entrait dans l’UE, elle bénéficierait de certains avantages qui ne sont pas consentis 
aux Etat tiers (p. ex. lors de fusions internationales), mais il est probable que les 
cantons devraient renoncer à certaines règles en matière d’imposition des entrepri-
ses. S’il est vrai que le fédéralisme fiscal n’en serait pas affecté du point de vue 
matériel (barèmes), les conséquences n’en seraient pas pour autant négligeables. 
Dans l’hypothèse où le scénario – à l’heure actuelle plutôt improbable – d’une 
harmonisation matérielle des impôts directs au sein de l’UE devait s’imposer, les 
effets seraient donc considérables. 
Avec une adhésion à l’UE, notre système d’imposition à la source serait soumis à 
une pression accrue. Comme la Suisse serait tenue de reprendre le droit communau-
taire, il lui faudrait se conformer entièrement à la jurisprudence de la Cour de justice 
des Communautés européennes, partant à l’égalité de traitement – ou non-discri-
mination – des citoyens de l’UE dans le domaine du droit fiscal. 
Dans le domaine de la fiscalité indirecte, l’adhésion aurait des conséquences pour 
notre système fiscal. Il convient à ce propos d’établir une distinction entre les impôts 
de consommation spéciaux et la taxe sur la valeur ajoutée. 
Dans le cas des impôts de consommation spéciaux (impôt sur les huiles minérales, 
sur le tabac, sur les automobiles, sur la bière, sur les boissons distillées)104, une 
adhésion rendrait certains ajustements nécessaires, mais il s’agit dans ce cas 
d’impôts fédéraux, de sorte que le fédéralisme fiscal ne serait, là encore, pas écorné, 
même si une partie des recettes provenant de ces taxes revient aux cantons. A cet 
égard, le cas de l’impôt sur les huiles minérales est particulier, parce que la part des 
recettes allant aux cantons est relativement haute. Notons au passage que les ajuste-
ments nécessaires concernant l’impôt sur le tabac et sur les automobiles pourraient 
se traduire par une hausse des recettes. 
En cas d’adhésion, le plus gros effort d’adaptation concernerait la taxe sur la valeur 
ajoutée. Certes, le droit suisse régissant l’imposition du chiffre d’affaires est déjà 
eurocompatible dans la plupart des domaines et ne devrait guère faire l’objet que 
d’adaptations ponctuelles, mais les taux de TVA, eux, subiraient des changements 
radicaux. Les Etats membres doivent en effet appliquer un taux normal de 15 % au 
moins et sont autorisés à pratiquer un ou deux taux spéciaux de 5 % au minimum. La 
Suisse connaît actuellement des taux de 7,6, 3,6 et 2,4 %, et le relèvement de nos 
taux au niveau minimum européen produirait aujourd’hui 16 ou 17 milliards de 
francs de recettes supplémentaires (dont on n’atteindrait toutefois que 75 % environ 
la première année). De plus, on ne saurait exclure un important transfert d’activités 
vers l’économie souterraine – autrement dit un recours accru au travail au noir. Les 
différentes propositions de réforme pour une nouvelle loi sur la TVA se trouvent 
actuellement en procédure de consultation. Le résultat de cette réforme est encore 
incertain, mais il ne devrait avoir aucun impact concernant la nécessité d’adapter le 
taux au droit communautaire. 
 
104 Directive 92/12/CE du Conseil du 25 février 1992 relative au régime général, à la déten-
tion, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise, JO L 76 du 23 mars 
1992, p. 1.

5660 
Une adhésion à l’UE entraînerait probablement aussi une baisse des recettes d’autres 
impôts fédéraux (p. ex. du droit de timbre). Au surplus, il faudrait tenir compte de la 
nécessité de financer la contribution annuelle nette au budget de l’UE. Cette contri-
bution105 pourrait, selon toute probabilité, être financée grâce aux recettes supplé-
mentaires de la TVA. Afin de préserver l’attrait de la place économique suisse, la 
charge fiscale devrait être réduite à hauteur du solde des recettes supplémentaires de 
la TVA après versement de la contribution nette à l’UE et déduction de la diminu-
tion des recettes d’autres impôts due à l’adhésion. 
A ce stade, des décisions politiques délicates devraient être prises qui ne peuvent 
être anticipées ici. Il faudrait s’efforcer de rendre les mesures de compensation 
économiquement et socialement supportables, mais aussi et surtout soumettre à un 
examen approfondi les effets de répartition de la charge fiscale entre personnes 
morales, entre consommateurs, entre hauts et bas revenus, ainsi qu’entre cantons. 
Ces derniers devraient par ailleurs continuer de disposer de ressources financières 
suffisantes. 
Il faudrait en revanche s’attendre à des effets considérables sur le fédéralisme fiscal 
si une compensation des impôts sur le revenu (p. ex. au moyen d’une participation 
des cantons aux recettes de la TVA et d’une diminution correspondante des impôts 
cantonaux) était envisagée. L’examen d’une telle solution devrait se dérouler en 
étroite collaboration avec les cantons et les propositions afférentes nécessiteraient 
sans doute une modification de la Constitution. 
Si par contre une compensation devait se faire uniquement à l’échelon fédéral, celle-
ci pourrait avoir lieu dans le cadre du financement des assurances sociales, en utili-
sant les revenus supplémentaires issus de la TVA pour abaisser les cotisations préle-
vées sur le salaire. Les conséquences d’une telle mesure devraient faire l’objet d’un 
examen approfondi. 
La Suisse devrait pouvoir obtenir un certain délai de transition pour procéder à ces 
aménagements, mais il est probable que sa contribution nette au budget de l’UE 
serait exigée dès la première année de l’adhésion. 
6.5 
 
Conclusion 
L’adhésion à l’UE est le scénario qui aurait le plus de conséquences pour le système 
financier fédéral et le fédéralisme fiscal. L’évaluation de la politique financière des 
Etats membres de l’UE repose en effet sur les résultats des comptes de l’Etat central, 
assurances sociales comprises. Dans l’éventualité d’une adhésion, la Confédération 
serait responsable vis-à-vis de l’UE du respect des objectifs (critères du déficit et de 
l’endettement) pour l’ensemble du secteur public. En outre, le programme de stabili-
té se fonde également sur des données agrégées des budgets publics. Sans la partici-
pation des cantons, la Confédération ne pourrait mettre en œuvre un tel programme 
de stabilité. La coordination des politiques budgétaires entre Confédération et can-
tons devrait donc être renforcée, car elle n’est pour l’heure pas institutionnalisée et 
se résume à des rencontres et à des discussions visant des échanges d’opinions sur 
 
105 Le rapport Europe 2006 évoque une contribution nette de l’ordre de 3,34 milliards de 
francs, mais l’établissement de ce montant devrait faire partie des négociations 
d’adhésion.

5661 
les plans politique et administratif106. Dans le même temps, l’autonomie cantonale 
en matière de politique budgétaire devrait être préservée le plus largement possi-
ble107. Compte tenu de l’importance de la marge de manœuvre dont disposent les 
cantons, il n’est guère possible de dire dans quelle mesure exacte leur autonomie 
financière serait affectée par une adhésion de la Suisse à l’UE. 
La réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre Confédé-
ration et cantons vise à renforcer le fédéralisme. Les nouveaux instruments de com-
pensation tels que la péréquation des ressources et la compensation des charges 
excessives dues à des facteurs géotopographiques ou socio-démographiques ne 
seraient pas remis en question par une adhésion, mais devraient être réexaminés en 
fonction des transferts notables qu’elles induisent par elle dans les finances de la 
Confédération et des cantons. 
En cas d’adhésion, le besoin d’ajustement le plus sensible porterait sur les taux de la 
TVA. Le relèvement de nos taux au niveau européen (15 %) produirait aujourd’hui 
16 ou 17 milliards de francs de recettes supplémentaires. Le surcroît de charge 
fiscale qui en découlerait devrait être compensé par des mesures économiquement et 
socialement supportables; par ailleurs, les cantons devraient pouvoir continuer de 
disposer de ressources financières suffisantes. Selon les mesures de compensation 
envisagées, il conviendrait aussi de vérifier de manière approfondie les effets de 
redistribution entre les cantons. Les décisions correspondantes devraient être prépa-
rées en étroite collaboration avec les cantons et a priori inscrites dans la Constitu-
tion. Lors des négociations d’adhésion, il y aurait lieu de définir à tout le moins des 
délais de transition pour la transformation de notre système fiscal. 
7 
La politique européenne de la Suisse 
et le système judiciaire 
La Cour de justice des CE, à côté du Parlement européen, du Conseil des ministres, 
de la Commission et de la Cour des comptes, constitue une des institutions de la 
Communauté (art. 7, par. 1, TCE). La Cour de justice (CJCE, art. 221 s., TCE) et le 
Tribunal de première instance (TPI, art. 224 s., TCE) ainsi que les chambres juridic-
tionnelles rattachées au TPI (art. 225a TCE) incarnent, dans ce système, le pouvoir 
judiciaire. Les compétences sont fixées de façon détaillée dans le TUE/TCE, le 
statut de la CJCE et les règlements de procédure. Aux termes de l’art. 220 TCE, il 
incombe à la CJCE et au TPI d’assurer, dans le cadre de leurs compétences, le 
respect du droit dans l’interprétation et l’application du traité. 
 
106 Les efforts en matière de coordination reposent toutefois sur plusieurs fondements: 
l’art. 100, al. 4, Cst. appelle la Confédération, les cantons et les communes à fixer leur 
politique budgétaire en prenant en considération la situation conjoncturelle, et l’art. 19 de 
la loi du 7 octobre 2005 sur les finances de la Confédération (RS 611.0) précise que le 
Conseil fédéral doit s’employer autant que possible à coordonner la planification 
financière de la Confédération avec celle des cantons. Il n’existe toutefois pas d’organe 
institutionnalisé chargé de coordonner les politiques financières. 
107 «En Suisse, il faudrait prendre les mesures appropriées pour que les collectivités publi-
ques observent la discipline budgétaire requise, tout en sauvegardant largement 
l’autonomie actuelle de la Confédération et des cantons en matière de politique budgé-
taire», Rapport sur l’intégration 1999, p. 375.

5662 
La CJCE occupe par conséquent une position particulière entre jurisprudence et 
développement du droit. L’objectif poursuivi est la mise en place d’un système de 
protection juridique complet108 qui assure une protection juridique efficace des 
droits résultant de l’ordre juridique communautaire. 
7.1 
Instruments de la coopération bilatérale 
ou multilatérale 
La question de la nature et de l’ampleur de la collaboration des autorités judiciaires 
se pose dans le cadre du champ d’application des accords bilatéraux I et II et, plus 
précisément, de l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP), de l’accord 
sur le transport aérien109 et de l’accord d’association à Schengen (AAS). Ce sont en 
effet les autorités judiciaires nationales qui traitent généralement les recours (voir 
art. 11 ALCP). Lorsqu’il est fait référence à des notions de droit communautaire, les 
tribunaux suisses tiennent toutefois compte, dans le cadre du champ d’application de 
l’ALCP et de l’accord sur le transport aérien, de la jurisprudence de la CJCE rendue 
jusqu’à la date de signature de l’accord (21 juin 1999 – art. 16, par. 2, ALCP, art. 1, 
par. 2, de l’accord sur le transport aérien). Les arrêts prononcés ultérieurement 
peuvent être pris en compte, en principe sans obligation. Dans le cadre du champ 
d’application de l’AAS, les parties s’informent, par le biais du Comité mixte, de 
l’évolution de la jurisprudence de la CJCE et des tribunaux suisses, afin de parvenir 
à une application et une interprétation aussi uniformes que possible des dispositions 
concernées. La Suisse a la faculté de présenter des mémoires ou des observations 
écrites à la CJCE dans certains cas, lors de renvois préjudiciels (art. 8, par. 2, AAS). 
En cas de doutes sur les conséquences d’un arrêt, le Comité mixte doit être saisi de 
la question, conformément aux dispositions des accords respectifs. 
Un groupe de travail interdépartemental, au sein duquel les cantons sont également 
représentés, examine dans quelle mesure la jurisprudence relative à la sécurité 
sociale (ALCP) et au transport aérien doit être prise en compte (y compris par les 
autorités administratives). Le Bureau de l’intégration DFAE/DFE coordonne en 
outre les travaux visant à obtenir une pratique transparente de l’interprétation des 
dispositions citées, en tenant également compte des intérêts des cantons. 
Aux termes de la Constitution fédérale (art. 190 Cst.), le Tribunal fédéral et les 
autres autorités sont tenus d’appliquer le droit international, lequel recouvre aussi les 
accords sectoriels conclus avec l’UE. Cette obligation concerne les accords eux-
mêmes, et non la jurisprudence y relative, car l’un des objectifs de la voie bilatérale 
était et reste précisément de ne pas être soumis à la CJCE. Dans le cadre de 
l’application des accords, les arrêts de la CJCE doivent toutefois être pris en compte 
lorsqu’ils interprètent par exemple le droit dérivé (développement du droit) auquel 
les annexes renvoient. Ni le Tribunal fédéral ni les tribunaux cantonaux ne peuvent, 
ni ne doivent saisir la CJCE dans le cadre de renvois préjudiciels, contrairement à la 
 
108 La protection juridique complète est un principe général du droit qui résulte des traditions 
constitutionnelles communes aux Etats membres et des art. 6 et 13 CEDH. Voir égale-
ment art. II-47 TECE. 
109 Les fonctions juridictionnelles sont laissées à la libre appréciation des parties contractan-
tes. Les Comités mixtes sont responsables en principe de la gestion des accords, de la sur-
veillance de la mise en œuvre, des adaptations des annexes, du règlement des différends 
et de l’échange d’informations.

5663 
situation dans l’UE. «Prendre en compte» signifie que les conflits normatifs sont 
résolus par une interprétation conforme au droit international ou au droit communau-
taire, voire par la «bonne foi» (art. 26 et 27 CV). Cela signifie qu’il convient de 
donner au droit national le sens qui se rapproche le plus de la norme internationale 
ou communautaire, afin de maintenir l’homogénéité de l’espace juridique. Il s’agira 
aussi d’associer les cantons – comme en matière de circulation des personnes, eu 
égard à la faculté susmentionnée de la Suisse de présenter des mémoires ou des 
observations écrites lors de renvois préjudiciels, dans le cadre de son association à 
Schengen. 
7.2 
Instruments de l’adhésion 
7.2.1 
Compétence principale des Etats membres 
en matière de procédure et règles procédurales 
de l’UE 
Il incombe aux ordres juridiques des Etats membres de veiller au bon fonctionne-
ment des instances judiciaires compétentes pour mettre en œuvre le droit commu-
nautaire. Les Etats membres ont en principe toute latitude pour choisir le mode 
d’organisation et les procédures. Sont toutefois réservées les règles spécifiques 
prescrites par le droit communautaire. 
Les tribunaux des Etats membres doivent garantir la primauté, l’effet direct et 
l’applicabilité directe du droit communautaire. Il leur incombe en outre de respecter 
les principes de protection juridique développés par la CJCE. Les exigences en 
matière de protection juridique s’inspirent dans une large mesure des art. 6 et 13 
CEDH. 
La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne110 comporte de telles 
garanties. Parmi celles-ci figurent p. ex. le principe de la garantie d’accès au juge, la 
présomption d’innocence ou le principe du «ne bis in idem». Divers arrêts de la 
CJCE ont notamment concrétisé le principe de la garantie d’accès au juge: le terme 
de tribunal a p. ex. été défini, des conditions ont été précisées eu égard à la cognition 
des tribunaux et l’interdiction de discriminations dans la procédure a été concré-
tisée111. 
7.2.2 
Procédure au niveau communautaire 
Le droit communautaire établit uniquement certaines procédures spécifiques, étant 
donné que sa mise en œuvre incombe principalement aux tribunaux des Etats mem-
bres. La CJCE se prononce dès lors dans les domaines suivants: 
 
110 Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, JO C 364 du 18.12.2000, p. 1. 
111 Cf. Jacot-Guillarmod Olivier, «Conséquences d’une adhésion à l’Union européenne sur 
l’organisation judiciaire et le droit procédural suisse», in: Cottier Thomas/Kopše Alwin R. 
(éd.), Der Beitritt der Schweiz zur Europäischen Union. Brennpunkte und Auswirkungen, 
Zurich, 1998, 383 ss.

5664 
– 
les litiges relevant du droit «constitutionnel» (recours en annulation ou en 
carence d’Etats membres ou d’institutions de la Communauté, art. 230, 
par. 1, et art. 232, par. 2, TCE; recours en manquement, art. 226 et 227 TCE; 
avis, art. 300, par. 6, TCE); 
– 
les litiges relevant du droit «administratif» (recours en annulation ou en 
carence de particuliers à l’encontre d’institutions de la Communauté, 
art. 230, par. 4, et art. 232, par. 3, TCE; recours en indemnité, art. 235 en 
relation avec l’art 288, par. 2, TCE; litiges relatifs au personnel, art. 236 
TCE); 
– 
les renvois préjudiciels (art. 234 TCE). 
Recours en manquement 
Les recours en manquement (art. 226 TCE) et les arrêts rendus subséquemment par 
la CJCE constituent, à ce jour, l’instrument le plus efficace pour garantir l’applica-
tion du droit communautaire. L’Etat membre concerné est obligé de mettre fin à la 
violation du traité constatée par la CJCE et de modifier la disposition ou mesure 
administrative nationale incriminée. 
Renvois préjudiciels 
Les renvois préjudiciels (art. 234 TCE) concourent bien entendu à la mise en œuvre 
du droit communautaire. La CJCE revendique, au sein de l’UE, le monopole 
d’interprétation du droit communautaire. Le renvoi préjudiciel joue un rôle primor-
dial dans le maintien de l’unité du droit et il est de plus en plus perçu comme le 
garant de la protection des droits individuels. Les tribunaux, de dernière instance ou 
non, peuvent soumettre une question juridique à la CJCE s’ils ont de sérieux doutes 
sur la validité d’un acte juridique ou d’un acte d’application (art. 234, par. 2, TCE). 
Les tribunaux de dernière instance d’un Etat membre sont toutefois tenus de saisir la 
CJCE pour les questions relatives à l’interprétation du droit communautaire et de 
validité des actes pris par les institutions de la Communauté (art. 234, par. 3, TCE). 
7.2.3 
Conséquences pour la Suisse en cas d’adhésion 
7.2.3.1 
Primauté du droit communautaire 
En cas d’adhésion de la Suisse à l’UE, le droit communautaire primerait la législa-
tion suisse. Les tribunaux suisses, quelle que soit l’instance, seraient tenus d’appli-
quer le droit communautaire et de prendre en compte la jurisprudence de la CJCE et 
du TPI. Les actes contraires au droit communautaire – y compris les lois fédérales – 
ne pourraient plus être appliqués. Les lois fédérales (et le droit international) doivent 
toutefois être appliquées conformément à l’art. 190 Cst. Le Tribunal fédéral serait 
dès lors en mesure de contrôler la légalité des lois fédérales par rapport au droit 
communautaire, mais il serait tenu d’appliquer la disposition concernée, même en 
cas de constat d’incompatibilité. Il conviendrait dès lors d’examiner si et dans quelle 
mesure cette disposition pourrait être modifiée pour qu’un contrôle des normes soit 
possible. 
La Suisse satisferait aux exigences posées par le droit communautaire quant au droit 
de procédure des Etats membres. En tant que partie contractante à la CEDH, elle 
doit déjà respecter les garanties qui y figurent. Bien que des exceptions aux garanties

5665 
de procédure soient aujourd’hui admises dans les cantons, il faut partir du principe 
qu’avec la réforme de la justice et le nouvel art. 29a Cst. (garantie de l’accès au 
juge), le nombre de ces dérogations serait réduit. 
Le Tribunal fédéral serait en outre tenu de soumettre à l’examen de la CJCE, par 
renvoi préjudiciel, les questions d’interprétation du droit communautaire. Les tribu-
naux cantonaux pourraient eux aussi saisir la CJCE en cas de doutes112. Ce renvoi 
préjudiciel devrait être prévu dans le droit de procédure suisse. Il serait également 
possible d’introduire dans les codes de procédures fédérales et cantonales les procé-
dures concernant les ordonnances de non-lieu et de renvoi. La législation fédérale 
pourrait également régler expressément la question du refus illicite de produire des 
documents. Enfin, il conviendrait d’examiner l’opportunité de créer un instrument 
spécifique permettant aux personnes concernées de recourir auprès du Tribunal 
fédéral contre les décisions portant sur la légalité du droit suisse par rapport au droit 
communautaire. 
De solides connaissances en droit européen devraient être acquises à tous les 
niveaux des juridictions. Cela pourrait être réalisé par une formation ad hoc des 
juges et des personnes qui travaillent dans des tribunaux. Il appartient toutefois aux 
cantons de garantir le bon fonctionnement des tribunaux cantonaux. 
7.2.3.2 
Tendance à l’harmonisation du droit de procédure 
Etant donné que le droit de procédure a tendance à être harmonisé en Europe, le 
droit de procédure fédérale et cantonale serait affecté en cas d’adhésion de la Suisse 
à l’UE. De telles incidences ont déjà lieu en partie aujourd’hui. La compétence 
judiciaire et l’exécution des jugements sont ainsi réglées par la Convention de Luga-
no113. D’autres efforts d’harmonisation du droit de procédure européen sont 
déployés dans différents domaines du droit communautaire. Selon la date à laquelle 
interviendrait une éventuelle adhésion, il serait nécessaire de procéder à diverses 
adaptations du droit de procédure civile, voire du droit de procédure pénale. 
7.3 
Conclusion 
La poursuite de la voie bilatérale ou une éventuelle adhésion de la Suisse à l’UE 
aurait d’importantes conséquences pour le domaine judiciaire. Alors qu’en cas 
d’adhésion, la jurisprudence de la CJCE devrait être respectée, dans le cadre de la 
voie bilatérale, la jurisprudence de la Confédération et des cantons ne serait, du 
moins théoriquement, pas affectée par celle de la CJCE. La pratique issue de la mise 
en œuvre des accords sectoriels montre toutefois que les autorités et tribunaux 
chargés de l’application des accords tiennent de plus en plus compte de la jurispru-
dence de la CJCE. L’effet sur le droit suisse ne se limite donc pas à la seule législa-
tion. 
 
112 Voir rapport EuRéfCa 2001, 233, 244. 
113 Convention du 16 septembre 1988 concernant la compétence judiciaire et l’exécution des 
décisions en matière civile et commerciale (avec prot. et décl., RS 0.275.11)

5666 
En cas d’adhésion à l’UE, il faudrait examiner en particulier l’opportunité de procé-
der aux modifications suivantes de la Constitution et des lois (Confédération et 
cantons): 
– 
élargissement du contrôle des normes (art. 190 Cst.) et réglementation du 
renvoi préjudiciel dans le droit de procédure suisse 
– 
harmonisation des codes de procédures de la Confédération et des cantons 
avec les procédures applicables dans l’UE. 
Par ailleurs, il faudrait assurer un niveau de connaissances suffisant en droit com-
munautaire. 
8 
La Citoyenneté européenne et le droit 
de vote communal 
8.1 
Instruments de la coopération bilatérale 
ou multilatérale 
La conclusion d’accords sectoriels, qui octroieraient le droit de vote communal aux 
citoyens de l’UE résidant en Suisse ou aux citoyens suisses résidant dans l’UE, n’est 
actuellement pas à l’ordre du jour. En tout état de cause, un tel droit ne découlerait 
pas de l’accord sur la libre circulation des personnes. Il appartient en effet aux 
cantons (et aux communes) d’accorder le droit de vote aux étrangers, et partant 
également aux citoyens de l’UE. Certains cantons et communes ont déjà reconnus de 
tels droits aux étrangers. 
8.2 
Instruments de l’adhésion 
8.2.1 
Citoyenneté de l’Union 
Le concept de la citoyenneté de l’Union est inscrit dans les art. 17 ss. TCE. Est 
citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un Etat membre. La 
citoyenneté de l’Union ne remplace pas la citoyenneté nationale, elle la complète. La 
réglementation de la citoyenneté reste du ressort des Etats membres. 
La citoyenneté de l’Union comprend les droits suivants: 
– 
le droit à la libre circulation (art. 18, par. 1, TCE): tout citoyen de l’Union a 
le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats mem-
bres, sous réserve de certaines limitations; 
– 
le droit de vote communal (art. 19, par. 1, TCE; voir ci-dessous); 
– 
le droit de vote aux élections au Parlement européen (art. 19, par. 2, TCE): 
tout citoyen de l’Union résidant dans un Etat membre dont il n’est pas res-
sortissant a le droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement euro-
péen, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet Etat; 
– 
la protection diplomatique et consulaire (art. 20 TCE): tout citoyen de 
l’Union jouit du droit de demander aux représentations des Etats membres 
qu’elles lui accordent la protection diplomatique et consulaire;

5667 
– 
le droit de pétition et l’accès à un médiateur (art. 21 TCE): tout citoyen de 
l’Union a le droit de pétition et le droit de s’adresser au médiateur nommé 
par le Parlement européen (ombudsman). Ces droits ne sont pas uniquement 
reconnus aux citoyens de l’Union, mais également à toute personne physique 
ou morale, ayant sa résidence, respectivement son siège, dans un Etat mem-
bre. 
8.2.2 
Droit de vote communal (art. 19 TCE) 
Tout citoyen de l’Union résidant dans un Etat membre dont il n’est pas ressortissant 
a le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’Etat membre où il 
réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet Etat. Dès lors, le droit 
communautaire ne prévoit pas l’uniformisation des régimes électoraux nationaux. 
Le droit de vote communal découle du principe d’égalité entre citoyens nationaux et 
étrangers et représente, par conséquent, un corollaire du droit à la libre circulation. 
Certaines exceptions au principe d’égalité sont toutefois possibles. Les dispositions 
d’exécution relatives au droit de vote communal sont régies par la directive 
94/80/CE du Conseil du 19 décembre 1994 fixant les modalités de l’exercice du 
droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l’Union 
résidant dans un Etat membre dont ils n’ont pas la nationalité114. 
La directive 94/80/CE autorise des exceptions au principe général, en cas de pro-
blèmes spécifiques d’un Etat membre. Cela peut être le cas lorsque la part de 
citoyens de l’Union autorisés à voter qui ne possèdent pas la nationalité de l’Etat en 
question dépasse de 20 % le nombre total de la population votante (art. 12 de la 
directive 94/80/CE). Cette exception ne permet toutefois pas d’exclure par principe 
le droit de vote et d’éligibilité. Elle permet simplement des conditions plus sévères 
concernant la durée d’établissement. 
Il est particulièrement intéressant d’examiner auprès de quelles collectivités le droit 
de vote communal est applicable. La directive 94/80/CE laisse une certaine marge de 
manœuvre aux Etats membres. En vertu de l’art. 2, par. 1, let. a, on entend par 
collectivités locales de base, dans lesquelles le droit de vote communal peut être 
exercé par les citoyens de l’Union, «les entités administratives figurant à l’annexe 
[de la directive] qui, selon la législation de chaque Etat membre, ont des organes 
élus au suffrage universel direct et sont compétentes pour administrer, au niveau de 
base de l’organisation politique et administrative, sous leur propre responsabilité, 
certaines affaires locales». Il faut partir de l’idée que les collectivités locales com-
prennent, dans ce sens, au moins celles qui accomplissent les tâches de droit public 
de la commune politique115. 
8.2.3 
Effets sur la Suisse 
Le droit de vote communal inscrit dans le TCE s’appuie sur une idée de politique 
d’intégration et de démocratie: en matière communale, les citoyens doivent se rap-
procher de ceux des autres Etats membres et les décisions politiques doivent être 
 
114 Pour des explications détaillées à ce propos, voir le rapport EuRéfCa 2001, 209, 216 ss. 
115 Rapport EuRéfCa 2001, 218.

5668 
prises de manière à répondre aux besoins des citoyens et, idéalement, elles doivent 
l’être par les personnes concernées. En cas d’adhésion à l’UE, la Suisse devrait 
reprendre dans le droit national l’ensemble de l’acquis communautaire, en particulier 
le droit primaire et le droit dérivé et par conséquent, octroyer le droit de vote com-
munal aux citoyens de l’Union. Or l’octroi de ce droit relève de la compétence des 
cantons, conformément à l’autonomie qui leur est conférée par la Constitution 
(art. 39, al. 1, Cst.): une adhésion à l’UE limiterait donc cette autonomie. 
Le droit de vote dont il est question dans le TCE ne se rapporte toutefois qu’aux 
élections municipales. Les votations, beaucoup plus fréquentes en Suisse, ne sont 
pas concernées. Cela n’exclut cependant pas la possibilité, pour les cantons, 
d’accorder aux citoyens de l’Union le droit de participer aux votations ou de confé-
rer le droit de vote communal à des ressortissants de pays tiers (ce type de disposi-
tions existe déjà dans les cantons de Fribourg, d’Appenzell Rhodes-Extérieures [en 
tant que délégation de compétences aux communes], des Grisons [en tant que délé-
gation de compétences aux communes], de Vaud, de Neuchâtel [sans éligibilité] et 
du Jura). 
En vertu de l’art. 12, par. 4, de la directive 94/80/CE, les Etats membres qui appli-
quent des exceptions conformément au par. 1 fournissent à la Commission les justi-
fications nécessaires. Le Luxembourg116 est le seul Etat à avoir fait usage du béné-
fice de la dérogation en vertu de l’art. 12, par. 1, et a ainsi restreint le droit de vote 
aux citoyens de l’Union non ressortissants du Luxembourg qui ont résidé sur son 
territoire au minimum cinq ans avant la demande d’inscription sur la liste électorale. 
En ce qui concerne le droit d’éligibilité, le Luxembourg exige des citoyens de 
l’Union non ressortissants du Luxembourg qu’ils aient résidé au Luxembourg au 
moins cinq ans avant le dépôt de leur candidature. 
Si la Suisse voulait bénéficier de cette dérogation, elle pourrait le faire valoir en 
présentant les données nécessaires dans le cadre des négociations d’adhésion. 
8.3 
Conclusion 
L’introduction du droit de vote communal pour les citoyens de l’Union aurait pour 
conséquence de limiter l’autonomie des cantons et interviendrait dans un domaine 
qui constitue, dans la conscience des citoyens, une part importante de l’autonomie 
cantonale. Aux termes de l’art. 39, al. 1, Cst., les cantons réglementent l’exercice 
des droits politiques dans les affaires cantonales et communales. L’obligation de 
mise en œuvre du droit de vote au niveau communal pour les citoyens de l’UE 
incomberait ainsi principalement aux cantons. Pour des raisons de transparence, 
l’introduction du droit de vote au niveau communal pour les citoyens de l’UE pour-
rait toutefois être inscrite expressément dans la Constitution, à l’occasion de la 
votation sur l’adhésion.117. 
Dans le cadre d’éventuelles négociations d’adhésion, il serait possible de négocier 
une disposition dérogatoire ou une disposition transitoire qui permettrait aux cantons 
d’introduire progressivement le droit de vote. 
 
116 La directive prévoit expressément une disposition potestative pour la Belgique à l’art. 12, 
par. 2. 
117 Voir la proposition pour une disposition constitutionnelle, rapport EuRéfCa 2001, 229.

5669 
9 
Considérations finales 
9.1 
La politique européenne: une politique 
de défense des intérêts 
La Suisse dispose de plusieurs instruments118 de politique européenne pour régler 
ses relations avec l’UE et poursuivre ses objectifs en la matière. La question qui se 
pose est celle de la meilleure manière de les utiliser pour défendre à tout moment les 
intérêts de la Suisse, tant sur le plan matériel que sur celui des idéaux. 
Dans le rapport Europe 2006, le Conseil fédéral a conclu que le réseau d’accords 
existants, son adaptation et son extension régulières en fonction des nécessités, 
d’une part, et la poursuite de politiques autonomes, d’autre part, constituaient à 
l’heure actuelle le meilleur moyen de défendre les intérêts de la Suisse119. Cela 
implique: 
– 
premièrement, que les instruments de notre politique européenne soient 
examinés et améliorés de manière constante aux fins de garantir à tout 
moment une défense optimale des intérêts de la Suisse dans ses relations 
avec l’UE; 
– 
deuxièmement, que la poursuite de la coopération bilatérale continue de 
répondre à des conditions telles qu’une participation suffisante à la prise de 
décision, la faisabilité en matière de politique extérieure (pouvant, par 
exemple, être influencée positivement par la contribution à l’élimination des 
disparités sociales et économiques en Europe) et les conditions-cadre éco-
nomiques. 
Les autorités suisses doivent répondre de manière cohérente et coordonnée aux défis 
que posent les développements du droit communautaire, que cela soit au sein de 
l’administration, aux différents échelons de l’Etat fédéral ou entre les trois pouvoirs 
(gouvernement – parlement – tribunaux). Dans cette optique, la forme et la pratique 
des procédures de consultation et de participation internes gagnent en importance 
quel que soit le type de coopération avec l’UE. 
9.2 
Compatibilité entre fédéralisme et coopération 
européenne 
L’examen des différentes formes de coopération possibles avec l’UE et de leur 
relation avec le fédéralisme montre que le système fédéral à trois niveaux constitue-
ra un défi pour la poursuite de la collaboration entre la Suisse et l’UE, mais qu’il ne 
constitue pas un obstacle. 
L’UE laisse ses Etats membres libres de s’organiser comme ils le souhaitent. A la 
suite des traités de Maastricht, d’Amsterdam et de Nice, la position des Etats fédérés 
(«régions») s’est plutôt renforcée au sein des institutions communautaires. Actuel-
lement, certains Etats membres ont des structures fédérales (Allemagne, Autriche et 
Belgique) et d’autres des structures centralisées. Dans ces derniers, on a pu constater 
au cours des vingt dernières années des tendances à la décentralisation (France, 
 
118 Cf. rapport Europe 2006, FF 2006 6475 ss. 
119 Cf. rapport Europe 2006, FF 2006 6621.

5670 
Royaume-Uni), voire au fédéralisme (Espagne, Italie). La structure fédérale de la 
Suisse ne constituerait donc pas un désavantage en cas d’adhésion à l’UE. Bien au 
contraire: la séparation des pouvoirs, la souplesse et la proximité avec les citoyens 
que garantit le fédéralisme serait un «plus» non négligeable. 
Le fédéralisme permettrait à la Suisse de mieux faire valoir ses principes fédéralistes 
dans le cadre des discussions sur la future organisation de l’UE. L’expérience mon-
tre par ailleurs qu’en matière de centralisation accrue des compétences au sein des 
institutions communautaires, l’attitude des Etats membres n’est pas liée à leur orga-
nisation interne. Les Etats fédéraux ne se montrent pas forcément de plus ardents 
défenseurs de l’autonomie que les Etats centralisés. 
9.3 
Solutions sur mesure 
Les Etats fédéraux que sont l’Allemagne, l’Autriche et la Belgique ont chacun mis 
en place des solutions pour relever les défis que posait leur adhésion à l’UE et pour 
exploiter et développer avantageusement leurs structures fédérales. En Allemagne, 
cela se traduit par un système de décision marqué par la deuxième Chambre (Bunde-
srat) et les gouvernements des Länder; en Autriche, par la coopération entre les 
exécutifs de ses dix Länder; en Belgique, par une grande coopération entre les 
quatre régions ou communautés et le gouvernement fédéral pour les questions de 
politique étrangère. 
Ces trois pays ont récemment servi de source d’inspiration, par exemple lors de 
l’élaboration de la loi fédérale sur la participation des cantons à la politique exté-
rieure de la Confédération. Leurs solutions ne peuvent cependant pas être reprises 
telles quelles par la Suisse du fait des spécificités de chaque pays, notamment: 
– 
un nombre différent d’Etats fédérés (3 respectivement 4 en Belgique, 9 en 
Autriche et 16 en Allemagne, alors que la Suisse en compte 26) 
– 
une position différente de la deuxième Chambre par rapport à la première 
(sur un pied d’égalité en Suisse, ce qui n’est pas le cas dans les autres pays) 
– 
un partage des tâches différent entre les niveaux (forte participation aux 
dépenses et aux recettes ainsi qu’une grande autonomie financière des can-
tons et des communes, ce qui n’est pas le cas dans les trois autres pays) 
– 
une imbrication différente des tâches entre les trois niveaux (grande en 
Suisse et en Allemagne et plutôt faible en Autriche et surtout en Belgique). 
La Suisse devra donc mettre au point des solutions innovatrices propres à répondre à 
ses spécificités institutionnelles. Il lui sera éventuellement possible de les faire valoir 
dans le cadre de négociations d’adhésion et, le cas échéant, de les inscrire dans les 
actes d’adhésion. Cela s’applique notamment aux nécessaires délais transitoires. 
9.4 
Effets généraux 
L’UE et l’acquis communautaire de manière générale deviennent de plus en plus 
importants pour notre pays non seulement en raison des étroites relations politiques, 
économiques et juridiques à travers les accords qui lient la Suisse et l’Union, mais 
aussi du fait de la position géographique de la Suisse. Cette évolution entraîne sur le

5671 
plan interne une adaptation de la législation et de l’application du droit aux règles 
européennes, laquelle s’opère soit par l’adaptation dite autonome soit par le déve-
loppement des accords existants ou la conclusion de nouveaux accords. On peut 
parler d’une «européanisation» du droit suisse. 
En cas d’adhésion à l’UE, les compétences législatives de la Confédération et des 
cantons seraient limitées dans une mesure plus visible et plus large par l’obligation 
de reprendre le droit communautaire qu’en cas de poursuite de la voie bilatérale. La 
Suisse ne disposerait plus de la même marge de manœuvre pour examiner si elle 
souhaite reprendre le droit communautaire et pourrait surtout influer sur les modali-
tés de mise en œuvre des directives. Cette diminution sera compensée par le plein 
exercice des droits de co-décision dans l’élaboration de la législation communau-
taire. 
Quel que soit l’instrument de politique européenne choisi, des déplacements de 
compétences susceptibles de favoriser une tendance à la centralisation ou à un 
déplacement du pouvoir interviendraient: d’abord des cantons vers l’Etat fédéral et 
supranational et ensuite également du législatif (parlementaire) vers l’exécutif. Tant 
la coopération bilatérale qu’une éventuelle adhésion à l’UE ont ou respectivement 
auraient diverses conséquences sur le fédéralisme, notamment dans les domaines 
suivants: 
– 
la participation des cantons à la politique étrangère ou à la politique de l’UE 
– 
les domaines d’activités concernés par la coopération (tâches sectorielles en 
cas de coopération bilatérale, conséquences plus étendues en cas d’adhésion 
à l’UE) 
– 
la mise en œuvre du droit international par les cantons 
– 
une coopération accrue entre Confédération et cantons dans la planification 
et la coordination financières. 
Indépendamment de l’instrument de coopération, il est indispensable de veiller à 
garantir les droits de participation des cantons à l’échelon européen ainsi que la 
transparence nécessaire dans les procédures tout en maintenant une position suisse 
uniforme. 
9.5 
Besoin accru d’adaptation à tous les niveaux 
de l’Etat 
Régler les modalités de coopération avec l’UE n’est pas le seul défi que la Confédé-
ration, les cantons et les communes devront relever. Le système fédéral sera 
confronté à d’autres évolutions comme la complexité accrue des tâches de l’Etat, la 
grande mobilité des personnes et des capitaux, la dilution des compétences et des 
effets des décisions, la nécessité de collaborer dans les agglomérations (y compris de 
part et d’autre des frontières), la nécessité d’agir rapidement en ciblant les problè-
mes. Les cantons ont déjà pris des mesures importantes pour relever ces défis, prin-
cipalement en réformant leurs constitutions, gouvernements et administrations et en 
renforçant la collaboration intercantonale (en partie en associant les parlements).

5672 
9.6 
Adaptations progressives 
Il n’y a pas, dans l’immédiat, de besoin impérieux de réforme. Une approche pro-
gressive semble plus indiquée. La réorganisation de la péréquation financière et la 
répartition des tâches entre Confédération et cantons est un projet de réforme déjà en 
cours qui ne perd aucun intérêt en cas de renforcement de la coopération avec l’UE. 
Bien au contraire, il promeut la coopération entre Confédération et cantons et entre 
cantons, comme l’exigent les instruments de coopération avec l’UE discutés dans le 
présent rapport. Il est en outre complété par les expériences faites dans le cadre de la 
mise en œuvre et du développement des accords d’association à Schengen et Dublin. 
Le système ne devra par conséquent être modifié que lorsque des adaptations appa-
raîtront raisonnables ou le cas échéant impératives. Dans ce dernier cas, elles 
devront avoir lieu avant ou, au plus tard, en même temps qu’une adhésion à l’UE. 
Cette approche progressive permet d’accumuler les expériences relatives à l’appli-
cation, à la mise en œuvre et au développement des accords bilatéraux I et II et d’en 
tenir compte dans l’élaboration des prochaines étapes en matière de réformes. Les 
nouveaux développements au sein de l’UE tels que la discussion portant sur le Traité 
établissant une Constitution pour l’Europe appelleront le moment venu une rééva-
luation de la situation et du besoin de réformes ou, le cas échéant, offriront une 
chance d’approfondir notre fédéralisme (comme par le passé avec la consécration du 
principe de subsidiarité). 
Sous le régime de la coopération bilatérale, la Confédération et les cantons ont 
conservé jusqu’ici des marges de manœuvre substantielles. L’élargissement des 
domaines de coopération bilatérale, la tendance à l’augmentation des normes de 
délégation et le processus d’adaptation au droit communautaire limitent toutefois 
l’exercice des compétences législatives de la Confédération et des cantons ainsi que 
leur marge de manœuvre. L’examen de la compatibilité d’un projet avec le droit 
communautaire et avec les accords Suisse-UE, qui est prévu dans la procédure 
législative, a gagné en importance au cours des dernières années. 
Dans ce contexte, on pourrait discuter, sur la base de la situation actuelle, des mesu-
res suivantes en vue d’adapter le fédéralisme à la réalité politique européenne: 
– 
Examiner de manière continue la répartition des tâches, en étroite collabora-
tion avec les cantons. Le principe de subsidiarité (cf. nouveaux art. 5a et 
art. 43a Cst.) gagnera ainsi en importance. 
– 
Garantir les droits de participation des cantons (et des parlements) au niveau 
européen tout en présentant une position uniforme de la Suisse. Il s’agit là 
aussi d’assurer une transmission réciproque et sans faille des informations 
entre la Confédération et les cantons. Pour que les cantons aient la garantie 
de pouvoir prendre position, il convient d’utiliser encore mieux les structures 
et les procédures nationales des commissions parlementaires et celles mises 
en place avec la CdC (respectivement avec les conférences des directeurs 
cantonaux), ce qui pourrait se faire, dans certains cas, par le biais d’un 
arrangement de coopération entre la Confédération et les cantons, qui pour-
rait s’inspirer du modèle de convention relatif à l’association de la Suisse 
dans les domaines de Schengen et Dublin. Par ailleurs, il y a lieu d’examiner 
la nécessité de placer des chargés d’information des cantons dans d’autres 
départements.

5673 
– 
Accorder une importance toute particulière à la formation et au perfection-
nement en matière de politique européenne des acteurs cantonaux et fédé-
raux, au sein de l’administration, des parlements ou des tribunaux. Les expé-
riences acquises par d’autres Etats fédéraux à cet égard peuvent être très 
profitables (p. ex. organisation de séminaires de droit comparé). 
– 
Exiger de tous les organes de l’Etat, y compris ceux des cantons et des 
communes, qu’ils veillent, dans le cadre de leurs responsabilités, à ce que les 
engagements pris dans les accords avec l’UE soient respectés dans l’activité 
législative et l’application du droit. Les cantons et les organes intercanto-
naux (conférences des directeurs cantonaux et CdC) devront posséder des 
connaissances approfondies du droit communautaire, mobiliser leurs res-
sources administratives et leur capacité à se coordonner. La responsabilité de 
la politique extérieure incombe à la Confédération. Pour la mise en œuvre du 
droit international ou des engagements conventionnels pris avec l’UE, la 
Confédération pourrait par exemple avoir recours à des instruments de coo-
pération ou à des arrangements avec les cantons. 
Du point de vue du fédéralisme, l’augmentation obligatoire de la TVA impliquerait 
en cas d’adhésion à l’UE un besoin important de réformes. A l’heure actuelle, ali-
gner les taux suisses sur les taux minimums de l’UE engendrerait des recettes sup-
plémentaires de 16 ou 17 milliards de francs pour la Confédération. La charge 
fiscale supplémentaire ou les recettes supplémentaires de la Confédération devraient 
être compensées de manière acceptable du point de vue économique et social et les 
cantons devraient continuer de disposer de suffisamment de sources de financement. 
Il faudrait alors l’inscrire dans la Constitution. Dans le cadre d’éventuelles négocia-
tions d’adhésion, il conviendrait au moins de prévoir des délais transitoires pour la 
refonte du système fiscal. Les cantons devront en tous les cas être étroitement asso-
ciés à la préparation des décisions en matière financière et fiscale. La réforme de la 
péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les 
cantons a été conçue de façon à ne pas nécessiter de remaniement en profondeur 
dans l’éventualité d’une adhésion de la Suisse à l’UE. En revanche, les effets 
qu’auraient les instruments de politique européenne sur la concurrence fiscale ou le 
fédéralisme fiscal sont difficiles à évaluer. 
La poursuite de la coopération avec l’UE, quelle que soit la forme qu’elle prendra, 
appelle une consultation renforcée (entre la Confédération et les cantons ainsi 
qu’entre cantons ou organes intercantonaux institués à cet effet) et une mise en 
œuvre rapide et uniforme, y compris dans les domaines ressortissant aux cantons. Le 
besoin d’adaptation dans les cantons va aller en augmentant. Plus les conditions 
permettant à la Confédération et aux cantons de communiquer de manière ciblée et 
constructive (même si les délais sont courts) seront bonnes et plus elles permettront 
aux cantons de faire valoir leur expérience, leur volonté politique et leur proximité 
des citoyens, et plus aisé sera le suivi des relations avec l’UE. Les négociations des 
accords bilatéraux I et II, la mise en œuvre et le développement des accords (en 
particulier la coopération dans le cadre de Schengen) sont des débuts prometteurs. 
Le fédéralisme coopératif constitue une condition-cadre importante dans les rela-
tions avec l’UE. Le Conseil fédéral juge que ces expériences et l’engagement des 
cantons dans le cadre d’EuRéfCa sont des bases solides, si bien qu’un approfondis-
sement des relations Suisse-UE pourrait à la fois profiter de l’efficacité du fédéra-
lisme et le renforcer.

5674 
Annexe 
Tableau 1 
Solde financier des comptes publics 
 
Solde
Confédération
Solde
Cantons
Solde
Communes
Solde
Ass. soc.
Solde
Etat
 
 
 
 
 
 
1980 
–0.8
–0.1
0.3
0.5
–0.2
1981 
–0.3
–0.2
0.1
0.8
0.4
1982 
–0.5
–0.3
–0.2
0.5
–0.5
1983 
–0.7
–0.3
–0.2
0.4
–0.8
1984 
–0.5
–0.1
0.0
0.2
–0.4
1985 
–0.6
0.1
0.1
0.4
–0.1
1986 
0.4
0.2
0.1
0.5
1.2
1987 
0.1
0.2
0.2
0.6
1.2
1988 
0.1
0.2
0.0
0.7
1.0
1989 
–0.1
–0.1
–0.1
1.0
0.8
1990 
–0.2
–0.6
–0.3
0.8
–0.2
1991 
–1.2
–1.1
–0.6
0.7
–2.2
1992 
–1.4
–1.2
–0.7
–0.1
–3.5
1993 
–2.7
–1.5
–0.3
0.7
–3.9
1994 
–1.9
–1.0
–0.2
0.1
–3.0
1995 
–1.3
–0.5
–0.2
–0.1
–2.1
1996 
–1.5
–0.6
–0.1
0.0
–2.3
1997 
–1.5
–0.8
–0.2
–0.3
–2.7
1998 
0.0
–0.3
–0.1
–0.4
–0.7
1999 
–0.8
0.2
0.2
–0.1
–0.6
2000 
0.9
0.6
0.4
0.3
2.2
2001 
–0.4
0.3
0.3
–0.2
0.0
2002 
–0.1
–0.1
0.3
–0.4
–0.3
2003 
–0.9
–0.5
0.0
0.0
–1.4
2004 
–0.8
–0.2
0.1
–0.3
–1.3
2005* 
0.1
0.1
0.2
–0.2
0.1
2006* 
0.4
0.4
0.3
0.0
1.1
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Moyenne 
–0.7
–0.3
–0.1
0.4
–0.6
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Chiffres en % du PIB. – * chiffres reposant en partie sur des estimations 
Source: AFF

5675 
Tableau 2 
Taux d’endettement des collectivités publiques 
 
Confédération
Cantons
Communes
Etat
 
 
 
 
 
1980 
17.3
12.2
12.6
42.1
1981 
16.1
11.7
11.7
39.4
1982 
16.0
11.9
11.4
39.2
1983 
15.6
12.1
11.5
39.2
1984 
16.0
11.8
11.0
38.8
1985 
16.2
11.4
10.5
38.1
1986 
15.3
11.1
10.2
36.6
1987 
14.6
10.9
10.0
35.6
1988 
14.0
10.6
9.6
34.3
1989 
12.7
9.9
9.3
31.9
1990 
11.8
9.3
8.9
29.9
1991 
12.8
10.1
9.0
31.9
1992 
15.8
11.5
9.6
36.8
1993 
18.4
13.0
9.8
41.1
1994 
19.9
13.9
9.8
43.6
1995 
21.5
14.2
9.9
45.6
1996 
23.0
15.0
10.0
48.1
1997 
24.5
15.6
10.0
50.1
1998 
27.0
16.1
9.9
52.9
1999 
24.7
15.7
9.7
50.1
2000 
25.3
15.4
9.1
49.9
2001 
25.0
16.3
9.0
50.4
2002 
28.4
17.0
8.9
54.4
2003 
28.5
17.9
9.0
55.3
2004 
28.3
18.0
8.8
55.1
2005* 
28.6
16.1
8.4
53.1
2006* 
26.1
15.0
7.8
48.9

5676

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Rapport du Conseil fédéral sur les effets de divers instruments de politique européenne sur
le fédéralisme de la Suisse (en réponse au postulat Pfisterer [01.3160] «Rapport sur le
fédéralisme. Options en matière de politique européenne»)
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2007
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
32
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
01.3160
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
07.08.2007
Date
Data
Seite
5605-5676
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Ref. No
10 140 825
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