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Confédération et cantons. Nouvelle répartition des tâches 
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N 
6 mars 1984
#ST# Zweite Sitzung - Deuxième séance
Dienstag, 6. März 1984, Vormittag
Mardi 6 mars 1984, matin
8.00h
Vorsitz - Présidence: M. Gautier
81.065
Bund und Kantone. Neuverteilung der Aufgaben
Confédération et cantons.
Nouvelle répartition des tâches
Fortsetzung - Suite
Siehe Seite 12 hiervor- Voir page 12 ci-devant
M. Rebeaud: Les écologistes, par principe et par conviction,
sont favorables à la décentralisation du pouvoir. C'est dire
qu'ils sont en principe favorables à l'exercice d'une nouvelle
répartition des tâches entre la Confédération et les cantons
et c'est par cette conviction qu'aujourd'hui nous entrerons
en matière sur le projet qui nous est présenté. Malheureuse-
ment, des convictions dans l'élaboration de ce projet il y en
a eu beaucoup, dont certaines étaient contradictoires, en
particulier celles qui voulaient à la fois donner plus de
pouvoir aux cantons et renflouer les caisses de la Confédé-
ration.
Le projet, par rapport à l'ambition initiale du point de vue du
renforcement de l'autonomie des cantons et de la structure
federative du pays, est profondément décevant. J'ai entendu
hier M. Jeanneret et d'autres porte-parole de groupe dire
que l'autonomie cantonale allait être renforcée et grandie
par ce premier paquet puis par le deuxième, que les tâches
respectives de la Confédération et des cantons allaient être
désenchevêtrées. J'ai le sentiment, en analysant dans le
détail les propositions qui nous sont présentées aujourd'hui,
qu'on a en effet désenchevêtré, mais beaucoup pour enche-
vêtrer d'une autre manière et que les citoyens dans les
cantons n'y verront guère plus clair qu'auparavant.
Au départ de tout l'exercice, il aurait fallu une volonté
politique plus claire. Je ne sais pas si elle existait, mais si elle
existait elle a disparu en partie en cours de route. Il aurait
également fallu qu'on définisse au départ, par souci de
cohérence et non pas par goût de placer la Suisse sous
l'empire des idées abstraites, il aurait fallu définir quelques
critères. Celui de la subsidiarité a déjà été défini, qui veut
qu'en principe on attribue et on laisse aux cantons les
tâches qu'ils sont capables d'assumer seuls et qu'on ne
donne à la Confédération que les tâches étatiques qu'elles
est seule à pouvoir assumer correctement. On n'est pas allé
jusqu'au bout de l'exploitation de ce critère, loin de là.
Mais surtout, dans une perception plus moderne du pro-
blème, on aurait pu faire un pari sur l'imagination, les
ressources culturelles et le sens des responsabilités des
cantons. On parle toujours de ce sens des responsabilités,
de cette capacité de responsabilité des cantons, et on
s'aperçoit dans le détail que chaque fois qu'on leur donne
une responsabilité, ou presque chaque fois, on s'arrange
pour que la Confédération puisse continuer à surveiller
malgré tout. En acceptant, bien sûr, si on veut faire con-
fiance aux cantons, quelques risques - on ne peut pas avoir
le beurre et l'argent du beurre. On aurait par exemple pu se
poser systématiquement la question de savoir quel était le
type d'encadrement étatique le plus favorable à l'eclosion de
la créativité, de l'initiative et du sens des responsabilités des
cantons, mais aussi, dans les cantons, des citoyens.
Pour nous écologistes, c'est la réponse à cette question qui
dicte prioritairement nos positions, face aux projets dont
nous devons discuter cette semaine. Nous pensons que
d'une manière générale l'organisation et le fonctionnement
de l'Etat à tous les niveaux devrait favoriser à l'avenir la
créativité, l'invention, la diversité surtout, et donc aussi la
tolérance d'un canton à l'autre, pour améliorer nos chances
de sortir un jour ou l'autre de la crise, cette crise que nous
connaissons, une crise des valeurs, une crise de l'économie
et pas seulement une crise économique, et d'une manière
plus générale et plus profonde, une crise des rapports de
l'homme dans nos sociétés, avec la nature.
J'en reviens au projet qui a tout de même le mérite d'exister,
c'est de cela qu'il faut parler. Il a au moins un avantage, c'est
que les propositions qui nous sont faites, nous en sommes à
peu près sûrs, ont l'agrément du Conseil fédéral, du corps
des fonctionnaires et de la plupart des gouvernements can-
tonaux. On espère pouvoir les considérer comme un pre-
mier pas, timide peut-être, expérimental espérons-le, vers un
réel processus de réappropriation du pouvoir politique par
les cantons.
Les écologistes n'acceptent pas telles quelles toutes les
propositions. Nous entrerons en matière mais nous combat-
trons les propositions qui n'ont rien à voir avec la répartition
des tâches et dont le seul but est de renflouer la caisse
fédérale en privant les cantons de recettes qui doivent leur
revenir. C'est dire que nous nous opposerons notamment à
la suppression des parts cantonales au produit des droits de
timbre et aux bénéfices de la Régie fédérale des alcools.
Nous nous opposerons également, pour des raisons diver-
ses qui tiennent à la volonté de stimuler la créativité, à la
suppression des subsides de formation et des bourses
d'études allouées par la Confédération. Nous vous propose-
rons encore de renvoyer en commission la question de
l'aide fédérale à la construction de logements, et enfin nous
vous proposerons de renforcer de manière plus substan-
tielle la péréquation financière intercantonale.
Les autres propositions sont probablement acceptables,
avec un peu d'optimisme on peut espérer que le retour aux
cantons de compétences concrètes dans le domaine de la
santé, de la gymnastique et des sports, de la protection civile
ou de l'exécution des peines aille dans la direction souhai-
tée ou du moins dans la direction que nous souhaitons,
c'est-à-dire que les cantons soient mis dans une situation où
ils ne puissent pas, ou difficilement, faire autre chose que
redevenir des acteurs politiques adultes, que disparaisse
l'impuissance réelle ou prétendue des uns, et la mentalité
d'assistés des autres, et qu'en fin de compte les citoyens
aient à leur portée un pouvoir politique clairement responsa-
ble, au niveau cantonal, parlant la même langue qu'eux. Il ne
faut pas qu'au premier conflit, ou à la première contestation
interne, on réponde aux citoyens, que la décision vient de
Berne et qu'on n'y peut rien.
J'ai parlé au nom des écologistes - c'est une intervention
personnelle et on a droit à cinq minutes comme l'a dit M. le
président tout à l'heure, je les dépasse. C'était le début
d'une déclaration d'entrée en matière du groupe écologiste
qui n'existe pas puisque nous sommes quatre alors je cède
la parole pour la suite à Leni Robert et je suggère à ceux de
nos amis romands qui ne maîtrisent pas totalement la
langue allemande de prendre leurs écouteurs pour la suite
du débat.
Frau Robert: Ich fahre im Eintretensvotum der grünen freien
Fraktionslosen dort weiter, wo Laurent Rebeaud aufgehört
hat. Auch wir sind also, wie offenbar ausnahmslos alle in
diesem Saal - wir haben es gestern gehört -, überzeugte
Föderalisten. Auch wir sind wie Walter Biel der Überzeu-
gung, dass ein richtig verstandener, sinnvoller Föderalismus
die Staatsform der Zukunft ist. Nur ist damit noch gar nichts
gesagt. Hier fangen ja die Probleme erst an. Was heisst
richtig verstanden und sinnvoll? Dass damit nicht unser
heute praktizierter Föderalismus gemeint sein kann, son-
dern dass dieser in verschiedener Hinsicht in einer Krise
steckt, darüber sind wir uns wohl auch noch alle einig. Aber

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Bund und Kantone. Neuverteilung der Aufgaben
schon beim Versuch einer Diagnose der heutigen Krise
gehen die Meinungen auseinander - und erst recht bei der
Therapie!
Zweifellos ist richtig, wenn in der Vorlage festgestellt wird,
dass sich das Gewicht bei der Erfüllung öffentlicher Aufga-
ben seit langem immer mehr auf den Bund verlagert hat,
dass sich rechtlich und finanziell eine zunehmend unüber-
sichtliche Verflechtung der Zuständigkeiten und daraus eine
zunehmende Intransparenz, Anonymität und Bürgerferne
entwickelt hat und dass darin einer der Hauptgründe für die
zunehmende Abwendung der Bürger vom öffentlichen
Leben und für den Verlust an Verantwortungsgefühl im
öffentlichen Leben zu suchen sein dürfte. Ist es aber reali-
stisch, wenn die Botschaft feststellt: «Diese Entwicklungen
bergen die Gefahr in sich, dass die schöpferische Kraft des
Föderalismus erstickt und die Bereitschaft der Kantone ver-
kümmert, Aufgaben selbständig zu lösen»? Was hier als
drohendes Risiko irgendwo am fernen Horizont dargestellt
wird, ist doch schon längstens Wirklichkeit. Die schöpferi-
sche Kraft des Föderalismus ist allen rituellen Beteuerungen
schweizerischer Eigenart und Vielfalt der Traditionen zum
Trotz doch längst weitestgehend verschüttet.
Wo finden wir in Kantonen heute noch Bereitschaft zum
Risiko, zu Eigenständigkeit, zu politischer Eigenverantwor-
tung, die Kräfte also, die einen lebendigen Föderalismus
ausmachen? Die schwächsten unter den Kantonen sind der
Not gehorchend schon lange so weit, dass sie ihre politi-
schen Entscheidungen praktisch nur noch im Hinblick auf
die Bundessubventionen treffen, die sie damit auslösen,
selbst wenn ihnen im Grunde genommen durchaus bewusst
ist, dass sie sich damit oft für eine schlechtere, eine ihren
effektiven Bedürfnissen weniger angemessene Lösung
entscheiden. Unzählige hässliche und überdimensionierte
Betonbauten, Alpstrassen usw. zeugen unter anderem
davon, dass der Gestaltungsspielraum eines sinnvollen
Föderalismus längst zur Fiktion geworden ist. Sieht es in
den starken, vermögenden Kantonen viel anders aus? ich
war selber zu lange in der Legislative eines stolzen, grossen
Kantons, der sich auf seine Eigenständigkeit viel zugute
hält, um nicht zu wissen, dass auch hier praktisch jeder
Blödsinn machbar und rechtfertigbar wird, wenn nur genü-
gend Bundessubventionen winken, und dass man auf eigen-
ständige, angepasste Lösungen, in welchem Bereich auch
immer, schon gar keine schöpferischen Gedanken mehr
verschwendet, wenn man davon ausgehen muss, dass damit
nicht das Maximum an Bundessubventionen erhältlich ist.
Vieles, das für ganze Kantonsteile dringend nötig wäre, wird
einfach während Jahrzehnten liegengelassen, weil man sich
von vorneherein auf solche Bundessubventionslösungen
versteift! Ich denke zum Beispiel in unserem Kanton an den
Rawil respektive an die 30 Jahre hinausgeschobene, für die
Talbevölkerung dringend notwendige Sanierung der Sim-
mentalstrasse. Das ist doch die Realität. Von ihr haben wir
auszugehen. Wir haben uns schon allzu lange in Wirtschaft
und Politik auf die Zentralisierung von Geld und Macht aus-
und eingerichtet. Die einflussreichen Kräfte in Politik und
Wirtschaft, in Bund und Kantonen sind weiterhin emsig
damit beschäftigt, alles weiter zu rationalisieren, zu infor-
mieren und zu zentralisieren, weil dies kurzfristig den gröss-
ten finanziellen Profit verspricht. Was dabei zugrunde geht,
das wird in Kauf genommen als Preis für den sogenannten
Fortschritt. Dieses Credo ist links und rechts bei den Fort-
schrittsgläubigen ungefähr das Gleiche.
Wer diese Realität zu beschönigen versucht, wird auch nicht
zu einer Therapie bereit sein, die an die Wurzel der Fehlent-
wicklung greift, sondern sich lieber mit etwas Kosmetik
begnügen. Genau das ist nun mit dieser Vorlage geschehen.
Man hat die Therapie einer falschen Realität angepasst. Von
der hohen Zielsetzung ist nichts übrig geblieben. Was dar-
aus geworden ist, ist eine reine Subventionsabbauvorlage.
Ich bitte Sie deshalb, dass wir von jetzt an auf die hochstap-
lerische Benennung verzichten, dass es um eine Neuvertei-
lung der Aufgaben geht. Es geht nicht um eine Neuvertei-
lung, es geht um einen Subventionsabbau. Auch das kann
sinnvoll sein, und darum werden wir eintreten. Es kann
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sinnvoll sein, wenn es nicht genau das Gegenteil dessen
bewirkt, was wir möchten, wie zum Beispiel im Falle der
Stipendienvorlage, dass man Potentielles, Schöpferisches
verhindert, dass man das schöpferische Potential des Föde-
ralismus noch vermindert, indem man Stipendien abbaut.
Dagegen werden wir uns zur Wehr setzen.
Herr Brélaz wird das Eintretensvotum der freien grünen
fraktionslosen Kräfte weiterführen.
M. Brélaz: Par ce projet, on aurait pu saisir l'occasion de
mener une véritable réflexion sur la réalité et l'avenir du
fédéralisme et de proposer à cette assemblée de véritables
décisions politiques. En lieu et place, nous avons droit à un
programme minimum consistant à changer quelques mil-
lions de caisses et à déménager quelques bureaux. Ce qui
nous préoccupe dans ce débat, c'est plutôt l'immobilisme
qui caractérise toute cette opération. Ce n'est pas la pre-
mière fois évidemment qu'un projet ambitieux se perd dans
les sables des consultations d'experts. Mais cette fois, se
posait une question relativement simple et d'essence pure-
ment politique. Il s'agissait au fond de savoir où se situe le
pouvoir? C'est ensuite, après avoir donné une réponse à
cette question qu'il fallait chercher à répartir les ressources
financières, conformément à la répartition des compé-
tences. Malheureusement il s'est produit à peu près le
contraire. On a commencé par répartir les ressources en
s'arrangeant pour remplir le plus possible les caisses fédé-
rales ou plutôt pour les ménager au maximum, en transfé-
rant toutes sortes de charges sur les cantons. Ensuite, on
s'est senti tellement fatigué qu'on a oublié de renforcer dans
une mesure équivalente, l'autonomie concrète des cantons.
L'erreur principale a probablement été de consulter avant
tout des fonctionnaires pour l'élaboration du projet. Les
fonctionnaires aujourd'hui sont pratiquement les seuls à
connaître dans le détail et à maîtriser l'extraordinaire com-
plexité des rapports entre la Confédération et les cantons,
les seuls à bien en connaître la mécanique. Il semble aussi
que la plupart des fonctionnaires cantonaux s'accommo-
dent assez bien du réseau de réglementations fédérales et
de surveillance auquel ils sont soumis.
Ils sont en effet dans une machine qui les a, d'une certaine
manière, façonnés. Une partie de leurs compétences et je
dirais même de leur valeurs, tient à cette connaissance
intime qu'ils ont - et qu'ils sont pratiquement les seuls à
avoir - des étapes, des étages, des délais, des usages de
l'administration quotidienne. Il est clair que, pour tout fonc-
tionnaire, quel qu'il soit, un changement important dans
l'attribution des compétences peut sembler de nature à
provoquer un cataclysme professionnel et personnel. Il est
donc bien normal qu'ils voient d'un mauvais œil ledit chan-
gement. Mais fallait-il pour autant, à ce point, se fier à leur
avis?
En attendant, il nous semble important de préserver l'avenir,
c'est-à-dire de ménager les chances d'une renaissance du
fédéralisme. Pour cela, il faut au moins éviter de soustraire
aux cantons une partie des ressources auxquelles ils ont
droit et dont ils auront besoin s'ils entendent manifester
quelque créativité à l'avenir. Or, si l'on suivait toutes les
propositions présentées par le Conseil fédéral et la majorité
de la commission, on retirerait globalement aux cantons
environ 500 millions de francs de ressoures annuelles. J'in-
clus dans le compte les parts cantonales au produit du droit
de timbre et aux bénéfices de la Régie fédérale des alcools
qui n'ont été cédées, du moins en théorie, que provisoire-
ment à la Confédération, pour lui permettre d'éviter une
grave crise financière. Je vois mal comment, si l'on s'en tient
au principe: qui paie commande, les cantons pourraient
gagner en autonomie, alors qu'ils perdent en moyens finan-
ciers!
On nous a dit qu'on voulait, par la répartition des tâches,
avoir des cantons forts dans une Confédération forte. Ce
que l'on aura avec ces projets financiers, ce seront des
cantons faibles dans une Confédération confuse.
Je comprends bien que l'on cherche par tous les moyens à
limiter les déficits de la Confédération. On a réussi quelque

Confédération et cantons. Nouvelle répartition des tâches 
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chose en obtenant du peuple suisse qu'il accepte récem-
ment deux nouvelles taxes. Que l'on continue sur cette voie
dans les domaines propres de la Confédération ou que l'on
réduise l'ampleur de certaines prestations fédérales, cela
pourrait au moins avoir les apparences de la logique! Mais
vouloir réaliser des économies sur le dos des cantons est
profondément vicieux. D'abord, on fait croire au peuple que
l'on a assaini quelque chose, alors que l'on a fait que
transférer des charges. Ensuite, on s'en prend à des collecti-
vités dont l'état de santé financier est aussi important sinon
plus pour les citoyens.
Il est vrai que tous les cantons ne sont pas également
touchés par la récession économique. Les plus riches ont
des budgets équilibrés et même bénéficiaires. Il y a donc
une chose intelligente que nous pouvons faire à l'occasion
de cette nouvelle répartition des tâches, c'est d'améliorer la
péréquation financière intercantonale. Cette péréquation
est l'instrument de la solidarité intercantonale. Les calculs
qui ont été faits visent à compenser pour les cantons pau-
vres les effets de la nouvelle répartition des tâches, sans
plus; nous trouvons que c'est insuffisant. Si la Confédéra-
tion impose, par exemple à ces cantons, des lois pour que
l'air que nous allons respirer chez eux reste pur - et nous
sommes pour - ou pour leur interdire de vendre leurs
immeubles à des étrangers, nous devrions aussi manifester
concrètement notre sens de la solidarité confédérale. C'est
pourquoi nous vous proposerons d'augmenter légèrement
la part de l'impôt fédéral direct affecté à la péréquation
financière intercantonale.
Künzi: Eine Neugestaltung der bundesstaatlichen Kompe-
tenzordnung zwischen Bund und Kantonen ist nach wie vor
ein dringliches Anliegen, ein Anliegen besonders der Kan-
tone. Zwar wird sich das Problem der richtigen Aufgabentei-
lung immer wieder stellen, da sie nicht losgelöst von der
dynamischen Entwicklung von Wirtschaft und Gesellschaft
betrachtet werden kann. Wir anerkennen grundsätzlich den
Zielkatalog dieser Aufgabenteilung, der die Stärkung der
föderativen Ordnung - ich betone das: der föderativen Ord-
nung -, die Erhaltung und Steigerung der staatlichen Lei-
stungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit sowie die Überein-
stimmung der Aufgaben- und Finanzierungszuständigkeit in
den Mittelpunkt stellt. Verschiedene Rahmenbedingungen
setzen jedoch der Neuverteilung der Aufgaben zwischen
Bund und Kantonen relativ enge Grenzen, das müssen wir
zugeben. Die steigende Mobilität der Bevölkerung, der vor-
wiegend nationale Wirtschaftsraum Schweiz, die weit fort-
geschrittene, immer engmaschigere Normierung des Bun-
des auf vielen Gebieten und die immer grösseren Versor-
gungsräume in den einzelnen Aufgabenbereichen bestär-
ken eher zentralistische Tendenzen. Der Wunsch zur Stär-
kung der Kleinstaatlichkeit und die vor allem in neuerer Zeit
wieder zunehmende Forderung nach bürgernaher Aufga-
bengestaltung sowie der für unsere Demokratie stets frucht-
bar gewesene Pluralismus bestärken die Aufwertung der
Kantone.
Mit dem ersten Paket der Reform der Aufgabenteilung zwi-
schen Bund und Kantonen wird das Ergebnis einer langjäh-
rigen Reformarbeit dem politischen Entscheid endlich zuge-
führt. Es ist in engster Zusammenarbeit zwischen Bund und
Kantonen entstanden; es ist also kein Diktat gegenüber den
Kantonen. Mit dieser Vorlage soll unsere bundesstaatliche
Ordnung gestärkt und die Wirtschaftlichkeit und Leistungs-
fähigkeit bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben verbessert
werden. Die Kantone haben diese staatspolitische Kompo-
nente stets hervorgehoben. Sie muss daher auch bei der
Überprüfung der Einzelmassnahmen im Mittelpunkt stehen.
Der bundesrätlichen und der weitgehend mit ihr identischen
ständerätlichen Fassung ist ganz allgemein politische Aus-
gewogenheit und staatspolitische Qualität zu attestieren.
Abgesehen von kleinen Retouchen sollte daher am einge-
schlagenen Weg festgehalten und insbesondere von grund-
legenden Änderungsanträgen abgesehen werden, sonst fällt
unsere Vorlage sicher vollständig ins Wasser.
Hinter solchen Änderungsanträgen verbirgt sich oft ein
erhebliches staatspolitisches Misstrauen gegenüber den
Kantonen, das keineswegs gerechtfertigt ist. Die Kantone
wissen, dass ihnen im einen oder im anderen Fall vermehrte
finanzielle Belastungen aufgebürdet werden. Dazu haben
sie sich bereit erklärt, um einer vernünftigen Aufgabentei-
lung endlich zum Durchbruch zu verhelfen. Die Kantone
sind bereit und in der Lage, auch Aufgaben wie den Straf-
und Massnahmevollzug sowie die Wohnbauförderung und
das Stipendienwesen - um nur diese zu erwähnen - zu
lösen. Die Kantone werden durch die Aufgabenteilung in
verschiedenen Bereichen aber auch entlastet. Wenn man
einfach argumentiert, gewisse Kantone hätten die Wohn-
bauförderung bis jetzt nicht betrieben, also würden sie es ja
auch in Zukunft nicht tun, so entspricht das keineswegs den
Tatsachen. Einen Abbau staatspolitisch zentraler Aufgaben
werden wir entschieden bekämpfen. Die Zusicherungen, die
die Kantone abgegeben haben, dürfen nicht einfach als
leere Worte bezeichnet werden.
Besonderes Gewicht lege ich abschliessend auf folgende
Bemerkungen: Wenn wir damit fortfahren, gleichzeitig Sub-
ventionen zu kürzen und zu streichen und die Vollzugsvor-
schriften für die Kantone auszubauen, begeben wir uns auf
einen gefährlichen Weg. Die Staatsqualität der Gliedstaaten
wird ausgehöhlt, die Kantone werden vermehrt zu Verwal-
tungsbehörden, welche die Befehle des Bundes lediglich
auszuführen, sie aber in zunehmendem Masse zu finanzie-
ren haben. Abgesehen davon, dass dieser Weg unserem
föderalistischen Verständnis des Bundesstaates zuwider-
läuft, bewirkt er einen Ausbau der Verbundwirtschaft, die
auch in diesem Haus bei mancher Gelegenheit beklagt
wurde. Die Kantone verdienen aber um so mehr Vertrauen,
als mit einem relativ feinmaschigen Lastenausgleich stö-
rende Belastungsunterschiede der Kantone vermieden
werden.
Ich bin daher für Eintreten auf die Vorlage und weitgehend
für deren Verabschiedung auf der Linie der ständerätlichen
Fassung.
M. Dafflon: Nous assistons à une tentative pour attribuer des
tâches nationales, dues à l'évolution des besoins, non plus à
l'Etat fédéral qui les a assumées et continue de les assumer,
mais aux collectivités, c'est-à-dire aux cantons, dont beau-
coup seront hors d'état de les financer, contrairement aux
affirmations de M. Jeanneret, porte-parole du groupe libéral,
qui nous disait hier, avec une belle assurance, que ces
cantons étaient à même de supporter de pareils sacrifices.
C'est une prétendue solution qui n'est plus qu'un trompe-
l'œil.
Il est vrai que, dès 1848, la Confédération s'est confinée
dans les tâches essentielles de sa souveraineté: affaires
étrangères, défense nationale, douanes, libre circulation des
personnes et des biens. Puis, conformément à l'article 2 de
la constitution de 1874, la Confédération a eu pour but
d'accroître la prospérité commune. Cela démontre bien que,
d'emblée, il était prévu que les progrès de la technique
verraient naître de nouveaux besoins considérables et par-
fois impérieux, en particulier sur le plan social. Autrement
dit, il n'était pas possible que les Suisses se confinent dans
certains devoirs et certaines charges. Il fallait bien suivre le
cours des temps, cela a été et reste une réalité.
Ce qui nous est proposé aujourd'hui, c'est un massif et
brutal retour en arrière, ce qui s'appelle en bon français une
politique fondamentalement et foncièrement réactionnaire.
C'est ce à quoi, précisément, nous nous opposons, quant au
principe même et quant aux modalités, en vous proposant le
renvoi au Conseil fédéral, pour les raisons que MM. Carob-
bio et Braunschweig ont très bien exposées.
Une opposition générale, d'ailleurs, s'est assez largement
manifestée lors de la consultation des cantons, des partis et
des associations. En effet, cette nouvelle répartition des
tâches consiste tout simplement à rejeter sur les cantons
des dépenses dès longtemps engagées et portant toutes sur
des ouvrages d'intérêt général ou sur des services sociaux:
protection civile, enseignement, bourses d'étude, encoura-
gement aux sports, protection de la nature, santé publique,

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Bund und Kantone. Neuverteilung der Aufgaben
sécurité sociale, assurance-vieillesse, assurance-invalidité,
prestations complémentaires, assurance-maladie, maisons
de retraite, encouragement à la construction, transports
publics, aide aux réfugiés, et nous en passons.
Parler de cantons forts à côté d'un Etat central fort, c'est se
payer de mots. Dire que l'on veut fortifier leur économie, ce
serait une plaisanterie plutôt cruelle, car l'on sait que nom-
bre de cantons ne pourront pas reprendre les charges qu'on
veut leur imposer. Mais c'est une autre forme d'ironie que
d'ajouter - voir le message - que la Confédération veut
ménager ses forces pour pouvoir s'occuper de problèmes
futurs, entre autres la politique énergétique, tout cela après
avoir supprimé l'impôt complémentaire sur la fortune,
épargné les banques, alors que l'on se refuse à une progres-
sion sensible de l'impôt sur les forts revenus, que l'on
continue à accorder des sommes folles pour les dépenses
militaires et à brandir, comme une menace permanente, le
déficit des finances fédérales sans rien entreprendre de
sérieux pour y porter remède.
Dans de telles conditions, reporter en moyenne 300 millions
de dépenses sur les cantons, auxquels il faudra ajouter les
370 millions annoncés aujourd'hui par le Conseil fédéral, ne
peut pas apparaître comme une politique sérieuse.
Si la solution proposée par MM. Carobbio et Braunschweig
n'est pas acceptée, nous ferons plusieurs propositions
d'amendement, voire de non-entrée en matière pour cer-
tains des projets, et nous soutiendrons les positions pro-
gressivstes de la minorité.
Il est clair que, d'ici très peu de temps, le Conseil fédéral
reviendra avec d'autres dépenses, avec d'autres transferts,
avec d'autres charges pour les collectivités. Il faudra bien,
un jour, poser les véritables problèmes afin de savoir si l'on
veut revenir à une époque révolue ou si l'on veut prendre en
compte le destin d'un Etat moderne.
Flubacher: Es ist bedauerlich, dass der Bund aus finanziel-
len Überlegungen bei der Aufgabenteilung die Kantone der-
art mehr belasten muss. Sparen beim Bund darf nicht nur
aus Subventionsabbau und Verlagerung der Lasten auf Kan-
tone und Gemeinden bestehen. Der Sparwille des Bundesra-
tes kommt ungenügend zum Ausdruck. Die Bundesräte
haben sich leider selbst zu Verwaltungsdirektoren degra-
diert. Sie befassen sich zu wenig mit der grossen Linie,
kämpfen selber für kleinste Kredite ihrer Verwaltungen,
identifizieren sich zu sehr mit ihren einzelnen Departemen-
ten. Die Schwierigkeiten in den Verwaltungsbereichen der
Kollegen werden oft übersehen. So ist es nicht möglich,
Prioritäten zu setzen. Wie sagte doch letztes Jahr ein Bun-
desrat resigniert vor der Finanzkommission: «Ich bin nun
fast der einzige, der Opfer bringen muss.» Wenn ich trotz
diesen Bedenken und trotz der Unmöglichkeit, den Bundes-
rat zu einem kollegialen Team zusammenzuschweissen, der
Aufgabenteilung - mit einigen Ausnahmen - zustimme, so
deshalb, weil ich hoffe, dass die Arbeit des Bundesrates in
Zukunft wirkungsvoller werden möge. Es gibt Bereiche, wo
die Aufgabenteilung problemlos vollzogen werden kann,
zum Beispiel bei der AHV und den Ergänzungsleistungen
oder bei den Stipendien. Da wird der Druck in den Kantonen
selbst so gross sein, dass sie keine Abstriche werden
machen können. Ich würde dies auf jeden Fall so auf unse-
ren eigenen Kanton beziehen.
Anders ist es beim Wohnungsbau: Die überwiegende Zahl
der Bürger hat eine günstige Wohnung oder hat ihr Einfami-
lienhaus. Diejenigen, die sich nach Eigentum sehnen, sind
eine kleine Minderheit. Nur über den Bund kann der soziale
Ausgleich geschaffen werden. Heute spricht man von einem
verschnürten Paket, an dem im Interesse der Aufgabentei-
lung nicht gerüttelt werden dürfe. Vor zwei Jahren hat man
den Anhängern der Bundeswohnbauförderung zugerufen:
«Macht keine Opposition gegen die Aufgabenteilung! Über
einzelne Punkte des Paketes kann man dann vernünftiger-
weise in den Räten diskutieren.» Man darf uns heute nicht
vorwerfen, wir seien Gegner einer vernünftigen Aufgabentei-
lung. Der Kampf um die Zuteilung der Wohnbauförderung
könnte den Tod der Aufgabenteilung bedeuten. Die Aktions-
gemeinschaft für eine wirksame Wohnbauhilfe, der gegen
40 gesamtschweizerische Organisationen, inklusive drei
Parteien, angehören, wird sich kaum mit einem negativen
Entscheid des Parlamentes abfinden.
Herr Künzi hat das Hohelied des Föderalismus der Kantone
gesungen. Ich glaube ihm auch, dass es ihm damit ernst ist.
Aber Herr Künzi, wenn Sie dann einmal bei Ihrem Stimmvolk
antreten müssen, um 50 oder 100 Millionen Verbürgungs-
kredite bewilligen zu lassen, dann nützt es nichts, wenn Sie
überzeugt sind, dass Föderalismus im Gebiete der Wohn-
bauförderung richtig sei.
Ich möchte zum Schluss noch mit der Legende aufräumen,
dass nur vier Kantone von der Bundeshilfe Gebrauch
gemacht haben: Einzig Appenzell Innerrhoden hat davon
nicht Gebrauch gemacht. Die anderen Kantone haben in
mehr oder weniger grossem Umfang die Bundeswohnbau-
hilfe beansprucht, unter anderem auch dieser föderalisti-
sche Kanton Zürich, der allein letztes Jäh r 591 Wohneinhei-
ten und 63 Einfamilienhäuser bewilligt bekommen hat.
Sicher müssen wir uns auch überlegen, was staatspol[tisch
sinnvoll ist. Im Jahre 1983 wurden 1343 Einfamilienhäuser
zugesichert. Das gibt 1343 glückliche Leutel
Ich möchte Sie bitten, sich von dem Fanatismus der Finanz-
politiker etwas zu lösen und die Realitäten zu sehen. Ich
bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten.
M. Longet: Je veux bien admettre que l'opération dont on
nous présente maintenant un premier train de mesures ait
été conçue, au départ en tout cas, comme une réflexion sur
le fédéralisme, mais il y eut comme une erreur d'aiguillage.
Commencée en période d'euphorie, l'opération «répartition
des tâches» n'est plus, aujourd'hui, en période d'écono-
mies, qu'un paravent à un désengagement social. En le
constatant, nous ne faisons le procès de personne, mais
force est de juger l'arbre à ses fruits.
Nous regrettons que le débat de fond ait été ainsi dévié, que
l'on ait manqué cette occasion de redéfinir les bases de
notre système politique, ce qui aurait dû commencer par
une analyse de ce qui relève du droit à la solidarité et de ce
qui relève du droit à la différence, l'un passant d'ailleurs
souvent par l'autre, comme le montre l'exemple de la politi-
que régionale. Aujourd'hui, le débat est en effet faussé.
Ceux-là même qui, au nom du fédéralisme, veulent le retrait
de la Confédération d'un certain nombre de tâches sont les
premiers à imposer à des communautés locales, qui des
Kaiseraugst, qui des Rothenthurm. S'agit-il là simplement de
deux conceptions différentes du fédéralisme? Les uns met-
tant l'accent sur tel aspect, les autres sur tel autre? Hélas! je
crois que, dans la pratique, ceux qui se proclament les plus
fédéralistes sont en réalité ceux qui le sont le moins. La
preuve en est fournie chaque fois que ces fédéralistes
patentés refusent, au niveau de leur canton, de prendre les
responsabilités dont ils affirment pourtant qu'elles sont pro-
prement cantonales. Combien de tâches ont dû être prises
en main par l'Etat central, précisément parce que les can-
tons n'assumaient pas leurs responsabilités propres.
La comparaison de l'exécution de deux articles constitution-
nels, concernant deux domaines très proches, à savoir la
protection de la nature et celle de l'environnement, l'article
24»«ies et l'article 24septies, est ici très instructive. En vigueur
depuis vingt ans, l'article 24sexies rappelle à l'adresse des
cantons que la protection de la nature et du paysage est de
la responsabilité primaire des cantons. Il suffit d'observer le
paysage tel qu'il est aujourd'hui, vingt ans après le vote de
cette disposition, pour constater combien peu cette respon-
sabilité a été prise au sérieux.
Un des grands risques de l'opération «répartition des
tâches» est précisément que de nombreux secteurs ne
seront finalement pas couverts et que, par conséquent, des
lacunes nouvelles, des inégalités injustifiées apparaissent
dans la couvertrue sociale. Ceux qui n'ont que le mot de
fédéralisme à la bouche sont les mêmes qui, dans nos
conseils, empêchent les cantons d'aller plus loin, comme
cela a été le cas tout récemment en matière de durée des
vacances. Le fédéralisme, c'est aussi cela, garantir une

Confédération et cantons. Nouvelle répartition des tâches 
28
N 
6 mars 1984
couverture minimale et autoriser les cantons à aller plus loin
- et non à aller moins loin.
C'est en cela que la proposition de M. Braunschweig mérite
tout notre appui. C'est d'ailleurs très exactement la solution
qui a été retenue finalement, après bien des discussions, en
matière d'aménagement du territoire, la Confédération exi-
geant qu'il y ait un aménagement, et en prévoyant les formes
minimales, les cantons en définissant librement le contenu.
Sur le fond, par rapport aux propositions qui nous sont
faites, on observe, s'agissant de projets concrets, d'une part,
que le désengagement de la Confédération ne concerne
curieusement que des tâches sociales et éducatives et,
d'autre part, que l'on entend cantonaliser ainsi essentielle-
ment des tâches qui ne sont pas susceptibles d'un traite-
ment cantonal différencié mais qui, par leur nature même,
appellent des solutions nationales. En quoi le fait d'être
handicapé, étudiant, délinquant, justifie-t-il un traitement
différent, favorable dans un canton riche, défavorable dans
un canton pauvre?
De deux choses l'une, soit la répartition des tâches aboutit à
ce que, en définitive, les cantons deviennent libres de faire
ou de ne pas faire ce que la Confédération fait aujourd'hui; il
y aura alors régression sociale et inégalités injustifiées. Soit
la répartition des tâches n'aboutit pas à cela et, dans ce cas,
on se limitera à modifier l'étiquette des exécutants. En
conséquence, qu'on la voie sous l'angle du fond ou sous
celui de la forme, l'opération n'a pour nous guère d'intérêt.
On ne résout pas les problèmes du fédéralisme en déga-
geant la Confédération de ses tâches propres de solidarité
nationale mais, par exemple, en s'attaquant à la contradic-
tion croissante entre une structure politique décentralisée, à
laquelle nous tenons, et une concentration économique et
un gigantisme technologique toujours plus marqués.
En conclusion, nous disons non à des mesures d'économie
antisociales abusivement drapées dans le manteau du fédé-
ralisme.
Weber-Arbon: Ich möchte auf zwei meines Erachtens gra-
vierende Währschaftsmängel der bundesrätlichen Botschaft
hinweisen.
1. Die ganze Darstellung der über 130jährigen Entwicklung
unseres Bundesstaates oder der über 100 Jahre seit der
Total revision im Jahre 1874 bezüglich der Kompetenzen des
Bundesstaates beschränkt sich in der Botschaft auf zweiein-
halb Seiten. Sie enthält zudem auf Seite 5 und 6 Schlag-
worte, unverarbeitet, die vielleicht einer Tageszeitung, aber
nicht einer bundesrätlichen Botschaft anstehen würden. Es
fehlt eine notwendige Analyse der Entwicklung, auch des
Wandels des schweizerischen Föderalismus. Ich habe fest-
gestellt, dass in den 110 seit der Totalrevision im Jahre 1874
durchgeführten Partialrevisionen bis heute 52 Bundesge-
setzkompetenzen eingeführt worden sind. Interessant ist die
Verteilung dieser Kompetenzen auf diese 110 Jahre. Von
1874 bis 1914 waren es deren 13, 1915 bis 1945 deren 10,
und die weiteren 29 entstanden in den letzten 38 Jahren.
Interessant ist auch eine Analyse der Intensität dieser
Gesetzgebungskompetenzen, die der Bund erhalten hat. Es
gibt imperative oder facultative Gesetzgebungskompeten-
zen für den Bund. Es gibt eine Gruppe von Bestimmungen,
die dem Bund die Kompetenz geben, bestimmte Materien zu
fördern, zu unterstützen oder Beiträge zu geben. Neu taucht
seit 1969 ein bisher unbekannter Begriff auf, nämlich die
Kompetenz des Bundes zur Grundsatzgesetzgebung. Neu
wäre auch eine Koordinationskompetenz des Bundes gewe-
sen, wenn 1973 die Bildungsartikel nicht verworfen worden
wären. Neu ist übrigens auch seit 1947 die Wendung in der
Bundesverfassung, dass der Bund in bestimmten Materien,
wo er gesetzgeberisch tätig sein soll oder kann, vorher die
Kantone anzuhören hat. Sie sehen also: Die Verfassung ist
föderalistischer geworden.
2. Ein weiterer gravierender Währschaftsmängel der Bot-
schaft ist folgender: Nirgends wird der Frage nachgegan-
gen, durch welche Kompetenzen des Bundes Impulswirkun-
gen entstanden sind, Anregungen an die Adresse der Kan-
tone und ihre Gesetzgebung. Die Anreizfunktion des Bun-
des wird nicht dargelegt. Eine solche Analyse des Ist-Zustan-
des wäre staatspolitisch, staatsrechtlich wertvoll gewesen
und hätte wohl in überzeugenderer Weise zur Vision führen
können, der hier an diesem Pulte immer wieder grosse
Bedeutung beigemessen worden ist. Man hat jetzt einfach
ein paar Verfassungsnormen herausgepickt und als Objekte
dieses Retourganges angepriesen.
Bei dieser Vorlage ergeben sich zwei Gruppen von Parla-
mentariern: einerseits die Gläubigen, die Vertrauensseligen,
die alle sagen, die Kantone könnten die Aufgaben schon
übernehmen, die der Bund bis jetzt innegehabt habe. Ande-
rerseits gibt es die Skeptiker, vielleicht die Realpolitiker, die
einen Abfall der öffentlichen Leistungen befürchten.
Die Vorlage, welche es heute zu behandeln gilt, empfinde
ich als ein verdecktes Essen. Das Menü könnte sogar unge-
niessbar werden, und vor dieser Konsequenz möchte ich
warnen.
Ich bitte Sie deshalb, dem Rückweisungsantrag unserer
Fraktion zuzustimmen.
Schmid: Auch ich bin von der Vorlage des Bundesrates in
keiner Weise überzeugt. Der Bundesrat gibt zwar hoch an:
Er schreibt von einer konsequenten Bereinigung der Pflich-
tenhefte, er bezeichnet die Neuverteilung der Aufgaben zwi-
schen Bund und Kantonen als einen Schwerpunkt seiner
Regierungspolitik, er will die Aufgaben der Kantone und die
Aufgaben des Bundes in den Augen des Bürgers besser
sichtbar machen.
Diese Vorlage lehne ich vor allem deshalb ab, weil sie nicht
geeignet ist, die vom Bundesrat selbst gesteckten Ziele zu
erreichen. Schauen Sie beispielsweise auf Seite 58 der Bot-
schaft den Abschnitt über Jugend und Sport an. Zwar wird
vieles geändert gegenüber dem jetzigen Zustand, aber wenn
Sie davon ausgehen, dass die Aufgaben der Kantone bzw.
des Bundes besser sichtbar gemacht werden sollen, dann
erreichen Sie das sicher dort überhaupt nicht. Es ist, wie
schon bisher, ein Konglomerat von Aufgaben des Bundes
und von Aufgaben der Kantone. Der Bürger wird nicht
feststellen können, wer letztlich zuständig ist.
Ich frage mich, warum der Bundesrat nicht, wenn er sich
schon solche Ziele setzt, auch Alternativen prüft. Warum
wird beispielsweise nicht einmal die Frage aufgeworfen, ob
man mit der in der Schweiz üblichen Art des Vollzugs
bundesrechtlicher Vorschriften, nämlich des Vollzugs durch
die Kantone, aufhören soll. Wir haben nur ganz wenige
Beispiele, wo der Bund seine Aufgaben selbst vollzieht.
Eines ist die Post; diese tritt dem Bürger unmittelbar gegen-
über. Aber bei den meisten anderen Aufgaben sind es die
Kantone, welche die Bundesaufgaben vollziehen.
So wird der Bürger, der im einzelnen nicht im Bild ist, kaum
je feststellen können, ob es sich letztlich um eine Bundes-
aufgabe oder um eine kantonale Aufgabe handelt. Anders
wäre das beim amerikanischen System, wonach Bundesauf-
gaben vom Bund und einzelstaatliche Aufgaben von den
Einzelstaaten vollzogen werden. Kein Wort von dieser Alter-
native steckt in der Botschaft. Diese will zwar Vieles verän-
dern; mehr Übersichtlichkeit wird aber damit nicht gewon-
nen. Da kommt mir unwillkürlich ein Ausspruch in den Sinn,
den unser Kollege Eisenring schon vor einigen Jahren getan
hat. Er hat nämlich einen Gesetzgebungsstopp gefordert in
der Meinung, dass die Hektik der Regierungspolitik zu stark
sei. Selbstverständlich ist dieser Gesetzgebungsstopp ein
völlig übertriebenes Postulat. Aber auch ich bin der Mei-
nung, dass es nicht darauf ankommt, dass laufend etwas
gemacht wird, dass sich diese Regierung ständig rechtfer-
tigt und zeigt, dass sie auch noch da ist; es kommt vielmehr
darauf an, dass etwas Brauchbares vorgelegt wird; wenn die
Regierung das nicht bieten kann, soll sie darauf verzichten,
dem Parlament eine unzulängliche Vorlage zuzuleiten. Die
Bürger dieses Landes sind nämlich froh, wenn sie in dem
ohnehin komplizierten staatsrechtlichen und politischen
Mechanismus wenigstens eine gewisse Stabilität und Konti-
nuität erkennen und die gleichen Aufgaben nicht immer

6. März 1984 
N
29
Bund und Kantone. Neuverteilung der Aufgaben
wieder anders gelöst werden, so dass sie ständig umlernen
müssen.
Bleibt die Frage übrig, was denn die Wirkung dieser Vorlage
ist. Herr Braunschweig hat es gesagt. Es wird letztlich ein
Abbau bisheriger Sozialleistungen resultieren. Das braucht
nicht in allen Kantonen der Fall zu sein. Es wird aber in
einzelnen Kantonen der Fall sein. Wenn die Kommissions-
sprecher und auch verschiedene andere Votanten gesagt
haben, das sei nicht beabsichtigt, so ist darauf hinzuweisen,
dass es darauf nicht ankommt; wenn wir bisherige Bundes-
aufgaben an die Kantone zurückgeben, sind die Kantone
souverän, auf diesem Gebiei zu machen, was sie wollen, und
sie sind auch völlig frei, auf diesem Gebiet nichts oder
bedeutend weniger zu machen als bisher mit dem Bund
zusammen. Alles andere, was behauptet wird, ist Augenwi-
scherei.
Ich stimme dem Antrag Braunschweig zu.
Loretan: Mit dieser im vorparlamentarischen und im parla-
mentarischen Stadium lange erdauerten Vorlage sind Kan-
tone und Gemeinden angesprochen, zugunsten des Bundes
mehr Lasten auf sich zu nehmen. Sie sind bereit dazu. Das
haben wir mehrmals gehört. Auch die Gemeinden sind es,
obschon sie damit rechnen müssen, dass die Kantone ihrer-
seits mit «Aufgabenentflechtungsübungen» versuchen wer-
den, das ihnen vom Bund Aufgebürdete nach unten weiter-
zuschicken. Städte und Gemeinden werden sich zum Bei-
spiel am Stipendienwesen oder an der Wohnbauförderung
mehr beteiligen müssen. Man vergesse dabei aber nicht,
dass der Verschuldungsgrad aller schweizerischen Gemein-
den insgesamt mit rund 27 Milliarden Franken höher ist als
derjenige des Bundes. Man vergesse ferner nicht, dass auf
die Städte und Gemeinden auf dem Gebiete des Umwelt-
schutzes erhebliche neue Aufgaben und Ausgaben zukom-
men. Kantone und Gemeinden sind aber wohl nicht nur um
des Bundes willen zur Übernahme zusätzlicher Belastungen
bereit, sondern auch in ihrem wohlverstandenen eigenen
Interesse. Die Neuverteilung der Aufgaben eröffnet ihnen die
Chance, sich vom Druck des Zentralstaates und der bundes-
staatlichen Verbundwirtschaft etwas zu entlasten. Bestimmt
erkennen sie auch die Notwendigkeit, dem Bund für die
Erfüllung seiner vorrangigen Aufgaben, zum Beispiel für die
Gesamtverteidigung, einen wirkungsvolleren Einsatz zu er-
möglichen.
Wenn Kantone und Gemeinden bei der Neuverteilung der
Aufgaben mitwirken, dann sind sie auch befugt, Zielsetzun-
gen aus ihrer Sicht namhaft zu machen, ohne die es keine
echte Entflechtung des Zustand ig keits- und Finanzierungs-
wirrwarrs gibt. Es sind deren fünf:
1. Es ist Übereinstimmung zu erzielen zwischen Aufgaben-
erfüllung, Zuständigkeit und Finanzierung.
2. Es ist anzuerkennen, dass in Kantonen und Gemeinden
unterschiedliche Lösungen für dasselbe Problem denkbar
sind. Damit verträgt sich eben die Fixierung von Mindest-
standards und von Rahmengesetzen schlecht. Hier vermö-
gen die vorgeschlagenen Lösungen bei «Turnen und Sport»
und bei den Ausbildungsbeiträgen nicht ganz zu befriedi-
gen. Kollege Künzi hat sich bereits dazu geäussert. Soeben
hat sich auch Kollege Hans Schmid negativ dazu ausgespro-
chen. Ich teile im Grundsatz seine Meinung. Wir kommen
gerade bei «Turnen und Sport» nicht zu wesentlichen
Entflechtungen, aber ich ziehe nicht denselben Schluss. Ich
werde selbstverständlich dem Antrag Braunschweig nicht
zustimmen, sondern ich werde den ersten bescheidenen
Schritt mit diesem ersten Paket tun und dem gesamten
Paket zustimmen. Auch die Aufgabenentflechtung muss
offenbar in unserem Staatswesen schrittweise erfolgen. Das
ist anscheinend unvermeidlich.
3. Vermehrte Bürgernähe bei der Aufgabenerfüllung der
öffentlichen Hand. Dies setzt eben die vollständige Entflech-
tung bestimmter Aufgabengebiete voraus.
4. Vollständiger Abbau von Subventionen auf bestimmten
Aufgabengebieten.
5. Entwirrung derfinanziellen und administrativen Verflech-
tungen der Verwaltungsapparate in Bund und Kantonen.
Zur letzteren Zielsetzung - Stellenabbau in der Bundesver-
waltung als Folge der Aufgabenentflechtung - hat die vorbe-
ratende Kommission auf meine Veranlassung hin einen
zusätzlichen Bericht erhalten. Darin wird pro Aufgabenge-
biet, welches Gegenstand dieses ersten Massnahmenpake-
tes bildet, die personelle, stellenplanmässige Entlastung der
Bundesverwaltung dargestellt. Diese Entlastung ist äusserst
bescheiden, ja mager ausgefallen, so, wie sie prognostiziert
wird. Brutto sind das 27 Stellen, netto 22 Stellen, d. h. fünf
Stellen sollen für anderweitige Aufgaben in den entlasteten
Bundesämtern verwendet werden. Allein 18 Stellen sollen
beim Bundesamt für Wohnungswesen, im Rahmen einer
umstrittenen Aufgabenentflechtung - wir haben das von
Herrn Flubacher gehört - wegfallen.
Wir müssen angesichts dieses doch eher unbefriedigenden
internen Spareffektes beim Bund verlangen, dass Bundesrat
und Verwaltung die Stelleneinsparungen vordem Inkrafttre-
ten unserer Beschlüsse nochmals ernsthaft überprüfen mit
dem Ziel, weitere Reduktionen vorzunehmen. Wenn für den
Bund Aufgaben wegfallen und von den Kantonen übernom-
men werden, dann soll das in den Stellenplänen deutlich
zum Ausdruck kommen. Mit meiner Fraktion bin ich für
Eintreten und für ein konsequentes Durchziehen dieses
ersten Paketes. Man kann nicht mit dem Zauberwort «Aufga-
benneuverteilung» während Jahren beim Volk, beim Stimm-
bürger, beim Steuerzahler Hoffnungen auf eine Entlastung
des Bundes wecken und dann, wenn es darauf ankommt,
vor dem eigenen Mut Angst bekommen.
Villiger: Gestatten Sie mir einige Bemerkungen zur staats-
politischen Bedeutung der Aufgabenteilung aus der Sicht
eines vehementen Anhängers der ordnungspolitischen Idee
des Föderalismus, also als einer, der noch dran glaubt, wie
das vorher Herr Weber-Arbon definiert hat.
Es sind für mich vier Faktoren, welche die politische Überle-
genheit des Föderalismus gegenüber der zentralen Steue-
rung des Staates begründen: Erstens wird durch die Dezen-
tralisation der politischen Verantwortung auf autonome
Machtzentren die politische Macht aufgeteilt, gebändigt
oder sozusagen entgiftet. Zweitens werden wichtige
Entscheidungen näher zum Bürger verschoben, was das
Gemeinwesen - das ist hier schon gesagt worden - über-
schaubarer und auch besser kontrollierbar macht. Drittens
sind für viele Probleme regionale Masslösungen möglich;
was etwa für den Zürcher gut ist, braucht ja dem Waadtlän-
der nicht unbedingt auch zu frommen. Viertens haben -
meines Erachtens ein wichtiger Gesichtspunkt - Gliedstaa-
ten und Gemeinden wiederum eigene Behörden und eigene
Parlamente, die eigenverantwortlich denken und handeln
und die eine unschätzbar wichtige politische Klasse bilden,
ohne die die Schweiz um vieles ärmer wäre.
Damit der Föderalismus kreativ und lebendig bleibt, darf
man diese politische Substanz nicht einfach austrocknen,
indem man den unteren Ebenen ständig vorschreibt, wie sie
ihre Probleme zu lösen haben. Ein reiner Vollzugsföderalis-
mus und ein permanentes Dreinfunken über Rahmenge-
setze sind für mich degenerierte Föderalismusformen. Es
sind deshalb zwei Voraussetzungen unabdingbar: Erstens
muss die Verantwortung für die Problemlösung voll beim
Gliedstaat, also beim Kanton liegen; zweitens müssen Trä-
ger der Verantwortung für Finanzierung und Problemlösung
identisch sein, weil sonst ein haushälterisches Gebaren
nicht gewährleistet ist. Darum müssen die Anträge Braun-
schweig und Carobbio abgelehnt werden, weil sie letztlich
doch Ausdruck einer zentralistischen Mentalität sind, die
meines Erachtens unser Land auf die Dauer nicht verträgt.
Ich bin mir voll bewusst, dass der Föderalismus auf zwei
Grenzen stossen kann. Einerseits können zentrale Lösun-
gen effizienter sein - aber sie sind es nicht immer -, und
andererseits ist eine in vielen Fällen durchaus anzustre-
bende Mindestversorgung an Staatsleistungen nicht unbe-
dingt gewährleistet, vor allem dann, wenn einzelne Glied-
staaten wegen natürlicher Unterschiede der Finanzkraft zur

Confédération et cantons. Nouvelle répartition des tâches 
30
N 
6 mars 1984
Lösung bestimmter Aufgaben ganz einfach nicht in der Lage
sind. Aber hier muss ja eben der Finanzausgleich einsprin-
gen. Seine Verbesserung ist darum für mich eine der Vor-
aussetzungen zum Gelingen dieses komplexen Vorhabens
überhaupt. Wichtig scheint mir aber, dass diese Finanzüber-
tragungen frei sind, weil ausschliesslich zweckgebundene
Mittel mit echter Autonomie nicht vereinbar sind.
Was mich in dieser Debatte etwas bedrückt hat, ist der
Mangel an Vertrauen zu den Kantonen, ja sogar zum kanto-
nalen Stimmvolk, der bei vielen Voten durchschimmert.
Wenn man die gewaltige Literatur liest, die uns von durch
die Verlagerung betroffenen Subventionsempfängern zuge-
stellt worden ist, könnte man fast meinen, die kantonalen
politischen Instanzen seien allesamt völlig unmündig, unfä-
hig und ohne jeden guten Willen. Kantonale Parlamente und
Regierungen sind weder dümmer noch unpolitischer als wir,
und sie sind auch nicht weniger engagiert! Ich habe im
kantonalen Parlament des Standes Luzern wesentlich bes-
sere Erfahrungen gemacht als anscheinend Frau Robert im
Berner Parlament. Die kantonalen Behörden und Parla-
mente werden die Probleme vielleicht anders lösen, aber
sicher nicht schlechter. Allerdings müssen die Kantone
erkennen, dass auch sie herausgefordert sind. Gewisse
Ermüdungserscheinungen 
beim Willen zur kantonalen
Autonomie sind unverkennbar. Die hohle Hand darf nicht
die einzige Gebärde des modernen Föderalismus werden.
Ob es sich nun um Wohnbauförderung, Justizheime oder
Stipendien handelt, die Kantone werden die Aufgaben
anpacken müssen.
Ich bitte Sie also: Folgen Sie nicht jenen, die aus dieser
Vorlage Stein um Stein herausbrechen wollen, bis das
Gebilde einstürzt, akzeptieren Sie das im Grunde beschei-
dene Paket als Ganzes, schenken Sie den Kantonen etwas
Vertrauen und zeigen Sie etwas Mut zum Unterschied!
Jung: Wir haben gestern und heute sehr viel und sehr
gescheit über den Föderalismus und die Subsidiarität
gesprochen. Doch wenn man die Flut der Anträge betrach-
tet, schwindet einem der Glaube, dass diese Worte auch
ernst gemeint sind. Daran kranken wir; es ist meiner Mei-
nung nach bedenklich, dass wir hier in diesem Saal so sehr
die Götter beschwören, aber dann nicht bereit sind, die
nötigen Schritte in die richtige Richtung zu tun. Wir können
doch den Pelz nicht waschen, wenn wir ihn nicht nass
machen!
Bei dieser Vorlage müssen wir die Proportionen sehen. Ein
Leistungsabbau des Staates ist weder geplant noch vorge-
sehen. Hingegen werden nicht jeder Kanton und jede
Gemeinde die gleiche Aufgabe gleich lösen wie der andere
Kanton oder die andere Gemeinde. Bei der Vielgestaltigkeit
unseres Landes ist das auch nicht notwendig. Preis und
Chance des Föderalismus bestehen gerade darin, dass die
Kantone und die Gemeinden gleiche Aufgaben verschieden-
artig und unter Berücksichtigung der besonderen örtlichen
und kantonalen Verhältnisse lösen können. Derechte Föde-
ralismus setzt Vertrauen in den Leistungswillen und in die
Leistungskraft der Kantone und Gemeinden. Wer dieses
Vertrauen nicht besitzt, wer alles Glück und alles Heil im
Zentralstaat sucht, wird dieser Neuverteilung kaum zustim-
men können. Durch die Neuverteilung der Aufgaben soll der
heute verfilzte Staat übersichtlicher, durchsichtiger, ver-
ständlicher, sparsamer, demokratischer werden und wieder
näher an den Bürger heranrücken.
Man spricht heute soviel von der Staatsferne des Bür-
gers, von seiner beängstigenden Teilnahmslosigkeit allen
politischen Dingen gegenüber. Ein wichtiger Grund liegt
sicher darin, dass der Bürger diese kompliziert gewordene
Staatsmaschinerie nicht mehr versteht. Ein weiterer Grund
für diese Apathie dem Staat gegenüber mag auch darin
liegen, dass der Bürger fürchtet, hier werde unrationell,
langsam und ohne jegliche Rücksicht auf die sogenannte
Kosten-Nutzen-Analyse gearbeitet.
Wie hier schon oft erwähnt: Die Neuverteilung der Aufgaben
darf nicht einfach zu einem Defizittransfer zwischen dem
Bund und den Kantonen werden. Der Bürger soll wieder
genau sehen, mit wem er es eigentlich zu tun hat, wenn er
mit dem Staat in Berührung tritt. Administrativer und büro-
kratischer Ballast soll abgeworfen werden. Dadurch wird
auch ein eigentlicher Spareffekt ausgelöst, denn dann müs-
sen sich nicht mehr Gemeinden, Kantone und der Bund mit
den gleichen Problemen einzeln befassen. In einer Zeit des
Nullwachstums muss auch der Staat sichtbar sparen. Dies
sieht der Bürger ein, wo immer im politischen Spektrum er
auch stehen mag. Wenn die unteren Ebenen des Staates, die
Gemeinden oder die Kantone, eine Aufgabe autonom lösen
können, dann weiss der Bürger auch, worum es geht, und
dann kann er seine demokratischen Mitwirkungsrechte
direkt einsetzen.
Mein Heimatkanton ist sicher nicht auf Rosen gebettet, und
trotzdem bitte ich Sie, auf die Vorlage einzutreten. Ich habe
das Gefühl, dass wir plötzlich vor dem eigenen Mut zurück-
schrecken. Wir dürfen doch dem Bürger nicht immer vor-
werfen, nur dort zum Sparen bereit zu sein, wo es den
anderen trifft. Zeigen wir doch Mut, aber auch eine gewisse
Opferbereitschaft.
Deshalb bitte ich Sie, die eingereichten Anträge samt und
sonders abzulehnen, dem Bundesrat treu zu bleiben und die
Vorlage, so wie sie vorliegt, zu genehmigen, damit hier der
richtige Schritt in die richtige Richtung getan wird und
innert nützlicher Frist auch das zweite Paket, Aufgabentei-
lung, angegangen werden kann.
M. Gloor: Tout en constatant que les premières mesures
pour la nouvelle répartition des tâches entre la Confédéra-
tion et les cantons contribueront à alléger la charge finan-
cière fédérale d'environ 198 millions de francs en 1984, 219
millions de francs en 1985 et 183 millions de francs en 1986
à 1987, je me demande qui en fait fera les frais de ces
opérations.
Si, aujourd'hui, je ne peux pas voter l'entrée en matière sur
l'objet soumis à nos délibérations, c'est pour plusieurs rai-
sons. Tout d'abord, la suppression des subventions versées
par la Confédération aux cantons tendant à soutenir leur
budget de bourse est plus qu'une erreur, c'est une faute. La
mauvaise situation financière de certains cantons mettra à
rude épreuve la politique d'obtention des bourses pour les
étudiants. C'est un effort d'ordre social qui est battu en
brèche; on peut le regretter amèrement.
En ce qui concerne la proposition du Conseil fédéral, ten-
dant à supprimer les subsides fédéraux aux maisons d'édu-
cation pour enfants et adolescents, j'en tombe des nues, car
dans le cadre d'un fédéralisme bien compris, j'ai toujours
cru qu'au contraire il fallait, dans cet important domaine,
faire une politique de mouvement tendant à augmenter
l'appui financier de la Confédération mais pas du tout repor-
ter cette charge sur les cantons. Dans cet. important
domaine, que feront les cantons financièrement pauvres? Ils
reporteront ces charges sur les communes et ce n'est pas de
cette manière que l'on pourra faire front objectivement au
problème ainsi posé.
Qu'en est-il de la situation financière des communes dans
ce projet? On ne s'en préoccupe guère, car toujours s'agis-
sant des cantons pauvres ou de moyenne capacité finan-
cière, les charges financières seront reportées sur les com-
munes. Je pense à toutes celles de l'arc jurassien et aux
banlieues industrielles qui ont beaucoup de chômeurs et de
lourdes charges sociales. Or, j'ai peine à comprendre nos
collègues libéraux qui passent comme chat sur braises sur
ce problème. Naïvement, je partais de l'idée que la situation
financière des communes était un point d'équilibre et de
stabilité ainsi que de santé pour l'ensemble de notre pays.
Alors je m'étonne de cette attitude et de celle de la majorité
de ce conseil alors qu'on a entendu cette phrase d'une si
grande élévation de pensée: «Qui gouverne dans ce pays?»
C'est pour toutes ces raisons et de multiples autres d'ail-
leurs que je ne peux pas voter l'entrée en matière sur
l'ensemble de ce projet.
Le président: Le débat d'entrée en matière est ainsi terminé.
MM. Braunschweig et Carobbio se sont mis d'accord sur un

6. März 1984 
N
31
Bund und Kantone. Neuverteilung der Aufgaben
texte commun de proposition de renvoi du projet au Conseil
fédéral.
M. Kohler Raoul, rapporteur: Le débat d'entrée en matière a
été intéressant à suivre. Il a été le reflet du large éventail des
opinions comme ce fut d'ailleurs le cas lors des délibéra-
tions générales d'entrée en matière au sein de notre com-
mission.
Je n'entends pas passer en revue ici les points de vue qui
ont été exprimés à cette tribune. La plupart d'entre eux ne
sont, pour nous membres de la commission, pas nouveaux.
Je les ai déjà exposés et j'ai dit hier ce qu'en pensait la
majorité de la commission lors de mon rapport d'entrée en
matière. Je me permets de ne pas y revenir.
Un mot seulement au sujet de la répartition des charges.
Plusieurs orateurs ont prétendu que les cantons et surtout
les cantons financièrement faibles ne seraient pas en
mesure de trouver les moyens financiers qui devraient leur
permettre d'assumer complètement les tâches qui leur sont
déléguées.
Je vous invite à consulter à ce sujet le tableau des consé-
quences financières qui vous a été distribué à la session de
décembre. Vous constaterez que la charge supplémentaire
totale des cantons, qui résulte de la répartition des tâches
telle que vous la propose la commission, est très faible. Elle
est de 86,28 millions de francs pour l'ensemble des cantons
en 1986/1987, ce qui représente le 0,44 pour cent de leur
force fiscale. Pour ce qui concerne les captons financière-
ment faibles, leur supplément de charges financières repré-
sentera le 0,31 pour cent de leur charge fiscale grâce, bien
sûr, à l'effort qu'ont fait les cantons pour élargir et renforcer
la péréquation financière intercantonale. Vous pouvez le
constater, on ne peut pas de prétendre que pour des raisons
financières, les cantons et surtout les cantons financière-
ment faibles ne pourront pas assumer les charges qui résul-
tent de la nouvelle répartition des tâches.
Je constate avec plaisir que l'entrée en matière n'a pas été
combattue. Presque tout le monde est favorable à la nou-
velle répartition des tâches dans l'ensemble, mais on a
surtout entendu des objections à l'égard des mesures par-
tielles qui nous sont proposées.
J'en viens maintenant à la proposition commune de renvoi
de MM. Braunschweig et Carobbio. Je vous invite à repous-
ser cette proposition. M. Carobbio a déjà fait une proposition
presque analogue en commission, ce qui n'a pas été le cas
pour M.Braunschweig. M. Carobbio vous l'a dit, notre com-
mission a repoussé sa proposition de renvoi par quinze voix
contre une. Pourquoi faut-il repousser cette proposition de
renvoi? J'y vois plusieurs raisons. Première raison: vous
savez que pour arriver à faire des propositions concrètes
pour un premier train de mesures visant à mieux répartir les
tâches entre la Confédération et les cantons, il a fallu que
'ceux-ci se concertent, qu'ils trouvent un terrain d'entente et
les mesures qui nous sont proposées sont faites, en quelque
sorte, d'un commun accord entre la Confédération et les
cantons. Or, pour ce qui est de l'harmonisation fiscale, vous
n'ignorez pas qu'il a été possible de trouver un terrain
d'entente, en ce qui concerne l'harmonisation fiscale for-
melle, mais que l'on est encore tes loin d'avoir trouvé un
accord sur une harmonisation fiscale matérielle. C'est dire
que, si nous renvoyons le paquet de mesures au Conseil
fédéral jusqu'à ce qu'il nous propose des mesures d'harmo-
nisation fiscale matérielle, l'attente risque d'être fort longue.
Deuxième raison: on a fait remarquer en commission qu'il
ne fallait envisager l'élaboration de lois-cadres qu'avec
beaucoup de réserve. Si une loi-cadre permet de fixer des
exigences et des conditions valables pour tout le pays, il ne
faut pas oublier qu'elle restreint sensiblement les compé-
tences cantonales. Prévoir des lois-cadres va, en quelque
sorte, à rencontre des principaux objectifs de la nouvelle
répartition des tâches, à savoir réduire l'interdépendance
entre la Confédération et les cantons, et renforcer la souve-
raineté de ces derniers.
Enfin, une troisième raison plaide pour le refus de cette
double proposition de renvoi, c'est qu'il faut absolument
que nous nous expliquions ici, dans ce conseil, sur chacun
des éléments du premier train de mesures. Il ne faut pasque
le débat soit esquivé par un renvoi; il faut qu'il ait lieu afin
que l'on sache si l'on peut poursuivre le but que l'on s'est
proposé d'atteindre avec la nouvelle répartition des tâches.
Pour toutes ces raisons, je vous invite à rejeter les deux
propositions de renvoi ou la double proposition de renvoi
Braunschweig-Carobbio.
Neblker, Berichterstatter: In der Eintretensdebatte kamen
sicher fast alle Aspekte des komplexen Problems der Aufga-
benneuverteilung zwischen Bund und Kantonen zum Aus-
druck. Ich möchte mich nicht zu einzelnen Aspekten äus-
sern. Dazu wird dann noch bei der Detailberatung Gelegen-
heit sein. Ich möchte mich deshalb auf einige allgemeine
Bemerkungen beschränken.
Es ist richig, wie dies viele Redner zum Ausdruck gebracht
haben, dass man das Paket als Ganzes beurteilen muss.
Man will nicht nur den Kantonen Aufgaben voll überbinden
und Verantwortung übertragen, auch der Bund übernimmt
in Bereichen, in denen er selbst entscheidet, ganz erhebli-
che Lasten: Stichwort AHV. Die Kantone erhalten damit
mehr Bewegungs- und Entscheidungsfreiheit. Sie können
die Prioritäten nach eigenen Entscheidungen setzen. Rich-
tig ist aber auch, dass eine Neuverteilung der Aufgaben
nicht in einem einzigen grossen Wurf realisiert werden kann.
Beim ersten Paket geht es um einen ersten bescheidenen
Schritt zu mehr Föderalismus. Für viele ist ja dieser Schritt
schon zu gross. Die Bedenken, die bereits zu diesen ersten
bescheidenen Massnahmen geäussert worden sind, zeigen,
wie mühsam und schwierig der Weg ist.
Um kurz bleiben zu können, möchte ich mich vorwiegend
mit den Bedenken, besonders auch mit den Rückweisungs-
anträgen Braunschweig und Carobbio, auseinandersetzen.
In der Kommission wurde ein ähnlicher Antrag mit 15 gegen
1 Stimme abgelehnt. Ich kann also hier durchaus im Namen
der Kommission sprechen.
Zuerst zum finanziellen Aspekt: Es wird befürchtet, dass die
Kantone nicht in der Lage seien, die Mehrbelastung zu
tragen. Das trifft ganz eindeutig nicht zu. Es geht gesamthaft
beim ersten Paket per Saldo um 99 Millionen Franken. Wir
haben den Kantonen im Rahmen von verschiedenen Spar-
paketen schon wesentlich mehr zugemutet, und sie konnten
auch damals die Aufgaben weiter erfüllen. In diesem Lichte
ist die Mehrbelastung der Kantone bescheiden. Zudem
haben sich alle Kantone im Vernehmlassungsverfahren
bereit und imstande erklärt, die Mehrbelastung auf sich zu
nehmen. Im Rahmen des Kontaktgremiums, in dem die
Kantone vertreten sind, wurde eine tragbare Lösung
gesucht und gefunden. Die Vorschläge sind in Zusammen-
arbeit mit den Kantonen getroffen worden. Man hat also
nicht im luftleeren Raum legiferiert.
Was sehr wichtig ist: Der Finanzausgleich wird verbessert.
Die finanzschwächeren Kantone erhalten mehr Bewegungs-
freiheit, um ihre Aufgaben zu lösen. Man muss sich darüber
im klaren sein, dass die Finanzierung dieser Aufgabentei-
lung eigentlich durch die finanzstarken Kantone erfolgt. Der
finanzielle Bereich darf also nicht übertrieben werden.
Ich bitte Sie, in Ihrer Dokumentation, auf Seite 13 nachzu-
schlagen, welche finanziellen Auswirkungen nach dem
Finanzausgleich und dem Ausgleich für Härtefälle noch
übrigbleiben. Ich möchte nur einige Beispiele daraus zitie-
ren. Man kann sich mehr darunter vorstellen, als wenn man
allgemein einfach darüber theoretisiert. Zum Beispiel wird
der Kanton Tessin mit der Aufgabenteilung des ersten
Pakets mit rund 18 Millionen Franken belastet. Er erhält aber
aus der Verstärkung des Finanzausgleiches und unter dem
Titel «Härteausgleich» insgesamt 14 Millionen Franken, so
dass die Nettomehrbelastung 4 Millionen Franken beträgt;
und das erst nach 1990, wenn alle Massnahmen tatsächlich
in Kraft treten.
Ein anderes Beispiel : Der Kanton Luzern wird aus der Aufga-
benteilung mit 15 Millionen Franken mehr belastet. Als
Finanzausgleich erhält er 10,8 Millionen und unter dem Titel
«Härteausgleich» noch 1,2 Millionen. Insgesamt erhält er

Confédération et cantons. Nouvelle répartition des tâches 
32
N 
6 mars 1984
also 12 Millionen, so dass die Nettomehrbelastung für den
grossen Kanton Luzern noch 3 Millionen Franken ausmacht.
Ein letztes Beispiel: Der Kanton Freiburg wird aus der Aufga-
benneuverteilung mit 19,4 Millionen mehr belastet. Er erhält
aber aus dem Finanzausgleich 15 Millionen und unter dem
Titel «Härteausgleich» 2 Millionen. Netto verbleiben dem
Kanton Freiburg 1,8 Millionen Mehrbelastung nach 1990. Es
kann doch im ernst niemand mehr behaupten, das sei nicht
tragbar.
Kurz: Die finanziellen Auswirkungen sind also bescheiden
sowohl in bezug auf die Kantone als auch in bezug auf den
Bund. Richtigerweise will man nicht mit dem «Vehikel»
Aufgabenteilung die Bundesfinanzen sanieren. Das ist auch
nicht möglich. Viel wichtiger ist die staatspolitische Bedeu-
tung der Aufgabenteilung. Es geht um eine Entflechtung
nach Sachbereichen. Man will, dass sich weniger Instanzen
mit einer Aufgabe befassen. Das führt sicher zu weniger
Bürokratie, zu klaren, verständlicheren Entscheidungsab-
läufen. Es geht nicht um Leistungsabbau. Die Kantone sind
- wie schon erwähnt - bereit und in der Lage, die Aufgaben
zu übernehmen. Sie wollen aber nicht nur Vollzugsorgan
sein und nur bezahlen müssen. Sie wollen auch entscheiden
können und Verantwortung tragen. Sie sind dazu auch in
der Lage; sie haben Parlamente, Bürger und Regierungen,
die sich durchaus ihrer Verantwortung bewusst sind. Zwei-
fellos wird es unterschiedliche Lösungen geben. Aber
gerade das entspricht der Vielfalt der Schweiz und der Idee
des Föderalismus. Die Bedürfnisse sind schliesslich auch
unterschiedlich.
Es geht bei dieser Aufgabenteilung auch ganz sicher nicht
um einen Sozialabbau. Die Kantone sind nicht unsozialer als
der Bund. Das ist eine Unterstellung, mit der man den
Kantonen unrecht tut. Soziale Massnahmen sind auch nicht
sozialer, wenn sie über einen Leisten geschlagen werden.
Das führt eher zu deren Nivellierung. Soziale Leistungen
sind dann wirklich sozial, wenn sie den jeweiligen Bedürf-
nissen der Bevölkerung angepasst sind.
Die finanzschwachen Kantone erhalten übrigens, wie schon
erwähnt, über den Finanzausgleich die notwendigen Mittel,
das zu tun, was wirklich notwendig ist. Wegen der staatspo-
litischen Bedeutung muss man aber auch mit Rahmengeset-
zen und Vorschriften von Mindestleistungen zurückhaltend
sein. Dies widerspräche einer echten Aufgabenentflechtung.
Die Kantone würden damit lediglich zu zahlenden Vollzugs-
organen. Dagegen wehren sie sich zu Recht; das wäre eine
unechte Aufgabenteilung. Ein Rahmengesetz ist übrigens in
einem sehr heiklen Bereich, bei den Ausbildungsbeiträgen,
vorgesehen.
Das erste Paket kann auch nicht überladen werden. Hier ist
nur eine Politik der kleinen Schritte möglich. Abzulehnen ist
deshalb auch im Rückweisungsantrag die Forderung nach
materieller Steuerharmonisierung. Das wäre in höchstem
Masse unföderalistisch und in unserer politischen Land-
schaft schlichtweg unrealisierbar. Wir haben schon viel
erreicht mit einer gewissen formalen Steuerharmonisierung.
Ich bitte Sie also im Namen der Kommission, den Rückwei-
sungsantrag abzulehnen, auf die Vorlage einzutreten und
ihr möglichst umfassend zuzustimmen.
Bundesrat Friedrich: Nach dieser kontroversen Eintretens-
debatte möchte ich versuchen, einige Schwerpunkte zu
setzen, wie sie der- nach dem Zeugnis von Herrn National-
rat Schmid offenbar gänzlich unfähige - Bundesrat in aller
Bescheidenheit sieht.
Im Rückblick auf die letzten 20 bis 30 Jahre stellen wir fest,
dass die staatliche Tätigkeit andauernd zugenommen hat.
Es stellt sich dabei immer mehr die Frage, welche staatliche
Ebene eine gegebene Aufgabe wahrnehmen soll. Der Bun-
desrat bezeichnete bereits in den ersten Richtlinien der
Regierungspolitik, nämlich 1968 bis 1971, dieses Problem
als aktuelle Grundfrage unseres Staates; die Idee ist also
nicht mehr ganz neu. Sie wurde von Herrn Ständerat Binder,
damals Nationalrat, aufgegriffen. Seine mehrfach erwähnte
Motion beauftragte den Bundesrat, neben einem informati-
ven Bericht über den aktuellen Stand der Aufgabenteilung
erste Lösungsvorschläge für eine Neuverteilung der Staats-
aufgaben auf Bund, Kantone und Gemeinden auszuarbei-
ten. Der Anstoss ging also - ich möchte das deutlich sagen -
vom Parlament aus.
Es ging dabei zunächst um die Erarbeitung gewisser Grund-
lagen. In diese Richtung zielte eine Erhebung des Ist-Zustan-
des, die mittels Befragung von 12 Testkantonen durchge-
führt wurde. Danach entstanden Elemente für eine Neuver-
teilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen. In den
Jahren 1977 und 1978 wurde darüber ein erstes Vernehmlas-
sungsverfahren bei allen Kantonen durchgeführt. Der Erar-
beitung konkreter Lösungen widmete sich dann in rund 40
Sitzungen die 1978 eingesetzte Studienkommission unter
dem Vorsitz von Herrn Prof. Voyame, Direktor des Bundes-
amtes für Justiz. Um die Kantone in die Entscheidfindung
einzubeziehen, wurde auf Regierungsebene das Kontakt-
gremium der Kantone geschaffen, mit dem - das ist wieder
ein wesentlicher Punkt - alles im Detail besprochen wird.
Und zwar nicht nur bis 1977, wie Herr Braunschweig
behauptete, sondern bis in die jüngste Zeit hinein.
Eine Serie von Vorschlägen wurde dann im Bericht «Erste
Vorschläge zur Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund
und Kantonen» niedergelegt und 1980 in ein zweites, breit
angelegtes Vernehmlassungsverfahren geschickt. Erst des-
sen Ergebnisse und die Weiterbearbeitung der Vorschläge
führten zur vorliegenden Botschaft. Die Vorbereitungen sind
also ausserordentlich intensiv durchgeführt worden.
Und nun ein paar grundsätzliche Bemerkungen: Bei der
Neuverteilung der Aufgaben geht es, wie die Kommissions-
sprecher mit Recht unterstrichen haben, um einen ersten
Schritt. Gesamthaft wird eine föderative Strukturbereini-
gung angestrebt. Das ist die Grundidee des Unternehmens.
Die Aufgabenteilung im Bundesstaat soll eben nicht allein
sektoriell angesehen werden, sondern als Ganzes gewürdigt
und veränderten Verhältnissen angepasst werden. Das ist
keine hochstaplerische Idee, Frau National rätin Robert, son-
dern ein meines Erachtens notwendiges Unternehmen.
«Erster Schritt» bedeutet, dass föderative Ziele und Grund-
sätze einer zeitgemässen Aufgabenteilung praktisch-poli-
tisch angewendet werden. Gestützt auf die gemachten
Erfahrungen soll ein zweites Paket von Massnahmen folgen.
Die Aufgabenneuverteilung strahlt darüber hinaus auch auf
die Gesamtheit der föderativen Aufgaben des Bundes aus.
Die Gestaltung der Aufgabenteilung im Bundesstaat wird
also eine Daueraufgabe bleiben. Dabei ist das schon
erwähnte Subsidiaritätsprinzip wichtig: Was die Kantone tun
können, das soll der Bund nicht an sich ziehen.
Wir haben uns daran gewöhnt, dass kantonale Kompetenz-
bereiche trotz allen verfassungsmässigen Garantien keines-
wegs tabu sind. Seit 1874 ist die Bundesverfassung mehr als
hundertmal revidiert worden; ein grosserTeil dieser Revisio-
nen betraf das föderative Verhältnis. Viele von ihnen über-
trugen dem Bund neue Aufgaben. Der Bund stösst heute
aber eindeutig an Grenzen: an finanzielle Grenzen, an per-
sonelle Grenzen. Wir erleben das in jeder Session wieder
von neuem, und Herr Nationalrat Biel hat uns auch mit
Recht darauf hingewiesen. Die Kantone beklagen sich dem-
gegenüber über Autonomieverluste und über Einschränkun-
gen ihrer Handlungsfreiheit. Unter dem primären Ziel der
Erhaltung und Stärkung der föderativen Ordnung, mit dem
Versuch einer gewissen Entflechtung, wird eine bessere
Zuständigkeitsordnung angestrebt. Einerseits sollen die
Verantwortungen deutlicher sichtbar werden, andererseits
sollen Bund und Kantone etwas mehr Spielraum zugestan-
den erhalten. Die Kantone sollen nicht einseitig belastet
werden - auch das haben die Sprecher der Kommission zu
Recht gesagt -, sondern eben auch von Verpflichtungen
befreit werden, die richtigerweise vom Bund allein zu erfül-
len sind.
Unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit der Aufga-
benerfüllung geht es darum, unnötige Verflechtungen und
damit auch unnötige Kontrollen und Vorschriften abzu-
bauen, das System der finanziellen Beziehungen zwischen
Bund und Kantonen zu vereinfachen, zu entbürokratisieren.
Dadurch kann Aufwand vermieden und das Kostenbewusst-

6. März 1984 
N
33
Bund und Kantone. Neuverteilung der Aufgaben
sein nach dem Grundsatz der Übereinstimmung von Aufga-
ben- und Finanzierungszuständigkeit gefördert werden.
All das dient meines Erachtens der Leistungsfähigkeit des
Staates und hat mit Leistungsabbau nicht das mindeste zu
tun. Im Gegenteil: Das Ganze bringt einen Rationalisie-
rungseffekt, und die Rationalisierung führt zu einer Lei-
stungssteigerung. Das scheint mir ein sehr wesentlicher
Gesichtspunkt zu sein.
Der Bundesrat will nicht, dass die Kantone letztlich nur noch
für den Vollzug von Bundesrecht zuständig sind, so wichtig
diese Aufgabe auch sein mag. Unsere Kantone sollen nicht
zu französischen Departementen werden, sonst sind wir
kein Bundesstaat mehr. Ebenso muss aber auch der Bund
bestehende Aufgaben auf ihre Notwendigkeit und auf ihre
Zuordnung hin überprüfen, wenn er sich eine minimale
Fähigkeit bewahren will, auch neue Probleme anzupacken.
Das ist ein Aspekt, der vom Parlament immer wieder geltend
gemacht wird, vor allem im Zusammenhang mit dem Perso-
nalstopp. Hier wird ihm nun einmal Rechnung getragen. Ich
bitte Sie, auch die Konsequenzen zu ziehen.
Es werden auch etwas mehr Bürgernähe und eine Herabset-
zung der Regelungsdichte angestrebt. Die Aufgabenneuver-
teilung ist allerdings auch hier nur ein erster Schritt, und das
Thema ist damit keineswegs erschöpft.
Obschon wir uns alle Föderalisten nennen, macht vielen
ganz offensichtlich die Vorstellung, dass kantonale Zustän-
digkeiten wieder verstärkt werden sollen, gewaltige Mühe.
Die Debatte hat es überdeutlich gezeigt.
Nach der Botschaft soll deshalb behutsam vorgegangen
werden. Es sollen vor allem Aufgabenbereiche abgerundet
werden, in denen die Kantone bereits tätig sind. Es erfolgt
keine Rückkehr zum Nachtwächterstaat. Der Bund stiehlt
sich auch nicht aus seiner Verantwortung. Dies anhand der
Vorschläge zu behaupten ist absurd. Nur ein kleiner Teil der
Bundeszuständigkeiten ist von der Aufgabenteilung betrof-
fen. Aber es geht darum, den Anfang zu machen, um den
Gliedstaaten Aufgaben zu geben, die sie unter Berücksichti-
gung der lokalen und regionalen Bedürfnisse ebensogut
erfüllen können wie der Bund. Ich habe auch das Vertrauen
- um das Wort wieder anzusprechen -, dass die Kantone es
tun werden. Ich wende mich gegen die zahlreichen Miss-
trauensvoten an die Adresse der Kantone. Die Kantone
verdienen sie nicht. Es gibt Leistungsbereitschaft in den
Kantonen. Das ist keine blosse Vertrauensseligkeit, sondern
praktisch-politische Erfahrung. Der Föderalismus ist auch
nicht eine blosse Fiktion in diesem Lande, wie Frau Robert
behauptet hat. Im übrigen ist Föderalismus auch nicht ein-
fach eine Funktion der Wirtschaftslage, ein Element, das nur
bei guter Wirtschaftslage zu spielen braucht und bei
schlechterer Konjunkturlage einzumotten ist.
Die Aufgabenteilung ist Feinmechanik. Dazu zwei Hinweise:
Erstens soll durch ein System von Übergangsfristen sicher-
gestellt werden, dass die Kantone in bestimmten Bereichen
genügend Zeit haben, sich auf die Übernahme der neuen
Aufgaben vorzubereiten und nötigenfalls die gegenseitige
Zusammenarbeit zu verbessern. Ich bitte Sie, diese Über-
gangsfristen zu beachten. Sie sind ein wichtiger Bestandteil
der Vorlage.
Zweitens wird der Finanzausgleich - und das haben die
Kommissionssprecher mit Recht unterstrichen - mit dem
Kantonsanteil an der Wehrsteuer zugunsten der finanz-
schwachen Kantone ganz wesentlich verstärkt, damit auch
sie in die Lage versetzt werden, die Aufgaben zu erfüllen.
Das ist ein Akt der Solidarität der finanzstarken Kantone. Die
finanzschwachen Kantone werden, wie Herr Nebiker das
anhand von Zahlen gezeigt hat, in der Tat nur wenig zusätz-
lich belastet. Das müsste man Herrn Carobbio sagen, wenn
er jetzt anwesend wäre.
Zum finanziellen Aspekt: Der schweizerische Föderalismus •
ist von gegenseitigen finanziellen Beziehungen so durch-
wirkt, dass jede Neuverteilung der Aufgaben zwangsläufig
finanzielle Auswirkungen hat, und zwar je nach Kanton
unterschiedliche. Dieses Problem ergibt sich aus der Verfil-
zung der Haushalte von Bund und Kantonen. Der Bundesrat
glaubt aber, dass er dem im Rahmen dieser Vorlage ange-
messen Rechnung getragen hat.
Zum Saldo der Aufgabenteilung - in der Hoffnung, dass
dieses Thema schon in der Eintretensdebatte erledigt wer-"
den kann: Nach der zweiten Verwerfung einer dauerhaften
Bundesfinanzordnung im Mai 1979 sah sich der Bundesrat
gezwungen, zusammen mit den Kantonsregierungen zu ver-
einbaren, dass die Aufgabenteilung in - wohlgemerkt -
beiden Paketen zusammen den Bund maximal um 200 Mil-
lionen Franken entlaste. Durch die Aufhebung der Beiträge
an private Zivilschutzräume im Rahmen der Sparmassnah-
men 1980 ist der Bund ohne Mehrbelastung der Kantone
bereits um 20 Millionen entlastet worden, so dass nun noch
180 Millionen übrigbleiben.
Trotz Änderungen an den einzelnen Vorlagen hinsichtlich
der Übergangsfristen und trotz der unterschiedlichen Dyna-
mik' einzelner Aufgabengebiete wird auch beim zweiten
Paket genau darauf geachtet werden, dass diese Grenze im
Interesse von Bund und Kantonen eingehalten wird. Dieser
Saldo und der Finanzausgleich sind ein Resultat, dem die
Kantonsregierungen grundsätzlich zugestimmt haben. Es
sollte daher nicht, wie das in der Kommission geschehen ist,
später bei jedem Teilgebiet immer wieder einzeln gerechnet
werden, wie stark ein Kanton belastet bzw. entlastet wird.
Das Endresultat ist schlussendlich massgebend.
Noch ein Wort zur Grössenordnung der Lastenverschiebung
in Ergänzung dessen, was die Kommissionssprecher bereits
ausgeführt haben. Mir scheint das wichtig zu sein, damit
man die Proportionen richtig sieht. Gemessen an den
gesamten Transferzahlungen Bund/Kantone macht der
Saldo der wechselseitigen Lastenverschiebung total etwa
4% aus, also ein Fünfundzwanzigstel. Gemessen an den
Gesamtausgaben der Kantone macht er 0,6% aus, also
sechs Tausendstel. Dabei ist - ich möchte das noch einmal
sagen -zu berücksichtigen, dass die finanziell schwächeren
Kantone durch den verbesserten Finanzausgleich eine
wesentliche Unterstützung erhalten, dies in Form von frei
verfügbaren Beiträgen anstelle von gebundenen.
Man kann also nicht ernsthaft behaupten, einzelne Kantone
könnten ihre Aufgaben nicht mehr erfüllen. Ich möchte
diese Zahlen der Weltuntergangsstimmung entgegenhalten,
die Herr Braunschweig mit seiner Behauptung vom Sozial-
abbau verbreitet hat. Da stimmt nun ganz einfach der Mass-
stab nicht mehr.
Und nun zum Konzept der ersten Massnahme. Für die Aus-
wahl der verschiedenen Gebiete in der Botschaft war vor
allem das Kriterium der sachlichen und politischen Dring-
lichkeit oder zumindest der politischen Machbarkeit mass-
gebend. Ferner hat das Parlament im Zusammenhang mit
dem Sparpaket 1980 den Bundesrat in den Übergangsbe-
stimmungen verfassungsmässig damit beauftragt, den Wei-
terbestand der Kantonsanteile am Reingewinn der Alkohol-
verwaltung und am Reinertrag der Stempelsteuer im Zusam-
menhang mit der ersten Stufe der Aufgabenteilung neu zu
prüfen, obschon diese beiden Dinge eigentlich nicht zur
Aufgabenneuverteilung gehören. Das Parlament hat das
aber so gewollt, und wir folgen daher diesem Auftrag. Der
Ständerat hat beschlossen, auf diese rein finanzpolitische
Frage nicht einzutreten, obschon die Verknüpfung mit der
Aufgabenteilung, wie erwähnt, durch das Parlament
erfolgte. Es ist ein eher unlogischer Beschluss, und Ihre
Kommission ist denn richtigerweise auch auf diese Frage
eingetreten.
In engem Zusammenhang mit den hier vorgeschlagenen
Massnahmen stehen noch drei weitere Geschäfte, die ich
kurz erwähnen möchte. Vorab zu nennen ist die Teilrevision
der Krankenversicherung. Es wird dort vorgeschlagen, die
Kantone an der Krankenversicherung stärker zu beteiligen.
Dadurch ist es umgekehrt möglich, die Kantone bei der
Finanzierung der AHV zu entlasten. Diese beiden Vorlagen
sind eng miteinander verbunden und so abgesichert, dass
sie nur gemeinsam oder gar nicht in Kraft treten können. Die
Verwirklichung nur eines dieser beiden Vorschläge wäre
entweder für die Kantone oder für den Bund nicht zumutbar.
Die finanziellen Auswirkungen bei der Krankenversicherung

Confédération et cantons. Nouvelle répartition des tâches 
34
6 mars 1984
werden im ersten Paket Aufgabenteilung massgebend mit-
berücksichtigt. Dabei geht es weder gegen die AHV noch
gegen die Krankenversicherung, wie behauptet wurde-das
ist barer Unsinn -, sondern es geht um die Entflechtung
entgegenlaufender Finanzströme. Das ist der Zweck dieser
Übung.
Ferner ist auf das neue Jagdrecht hinzuweisen. Ein neues,
stark föderalistisches Gesetz ist Ihnen unterbreitet worden.
Schliesslich wird die Aufgabenteilung zwischen Bund und
Kantonen im Bereiche des Hauswirtschaftsunterrichtes als
Teil des ersten Paketes auf Verordnungsebene geändert
werden.
Eine Bemerkung zum Rückweisungsantrag von Herrn
Braunschweig (ich habe immer noch keine neuen Anträge
erhalten und halte mich daher an die alten). Herr Braun-
schweig möchte mit seinem Rückweisungsantrag unter
anderem die Schaffung von Rahmengesetzen verbinden
und die Kantone auf gewisse Mindestleistungen verpflich-
ten. Sehen Sie, Herr Braunschweig, genau das wollen wir
eben nicht generell, weil sich das gegen eine Stärkung des
Föderalismus richtet. Das ist das Gegenteil von Föderalis-
mus. Wir wollen den Kantonen nicht die Hände binden und
sie dann nachher noch zahlen lassen. Wir wollen Aufgaben-
zuständigkeit und Finanzzuständigkeit besser in Überein-
stimmung bringen und damit die Selbständigkeit der Kan-
tone wieder etwas anheben. Wir wollen auch das Kostenbe-
wusstsein bei der Erfüllung staatlicher Aufgaben stärken. Es
geht auch, wie Frau Blunschy und Herr Künzi betont haben,
nicht darum, dass bestimmte Aufgaben nun nicht mehr
erfüllt werden, sondern es geht darum, dass sie besser und
rationeller verteilt werden. Das führt meines Erachtens im
Endergebnis - ich möchte das noch einmal sagen - zu
besseren staatlichen Leistungen.
Abschliessend möchte ich Ihnen noch einmal das Grund-
sätzliche, fünf Leitideen, in Erinnerung rufen: Erstens die
Verstärkung der Verantwortung der Kantone. Zweitens die
Entflechtung gewisser Beziehungen Bund/Kantone. Drittens
- damit verbunden - die Vereinfachung der Verwaltung mit
der Folge einer Rationalisierung und viertens - wiederum
damit verbunden - die Erhöhung der Leistungsfähigkeit des
Staates. Fünftens das Vertrauen in unsere Gliedstaaten,
dass sie ihre Aufgaben erfüllen.
Ich bitte Sie, diese Grundsätze auch bei den einzelnen
Vorlagen nicht zu vergessen und nicht dem Prinzip der
Opportunität zu opfern; denn sonst bleibt der Föderalismus
wirklich Lippenbekenntnis.
Ich ersuche Sie um Eintreten und Ablehnung der Rückwei-
sungsanträge.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag Braunschweig/Carobbio
(Rückweisung) 
51 Stimmen
Dagegen 
120 Stimmen
Straf- und Massnahmenvollzug
Bundesgesetz über die Leistungen des Bundes für den
Straf- und Massnahmenvollzug
Exécution des peines et des mesures
Loi fédérale sur les prestations de la Confédération dans
le domaine de l'exécution des peines et des mesures
Antrag der Kommission
Eintreten
Antrag Pitteloud
Nichteintreten
Proposition de la commission
Entrer en matière
Proposition Pitteloud
Ne pas entrer en matière
M. Kohler Raoul, rapporteur: L'exécution des peines et des
mesures pénales incombe, selon l'article 64bis de la constitu-
tion fédérale, aux cantons. La Confédération peut, selon le
troisième alinéa de cet article, allouer aux cantons des
subventions pour la construction d'établissements péniten-
tiaires et pour les réformes à réaliser dans l'exécution des
peines. Cette disposition constitutionnelle a été concrétisée
par la loi du 6 octobre 1966 sur les subventions fédérales
aux établissements pénitentiaires et par l'ordonnance y rela-
tive.
En vertu de ces actes législatifs, la Confédération alloue
actuellement des subsides pour la construction et l'agran-
dissement des établissements pénitentiaires et des maisons
d'éducation, pour l'exploitation des maisons d'éducation
pour enfants et adolescents ainsi que celle des établisse-
ments d'éducation au travail et pour la formation et le
perfectionnement professionnels des personnes préposées
à l'exécution des peines et des mesures pénales.
Le Conseil fédéral propose de supprimer les subsides fédé-
raux d'exploitation et de formation, mais de maintenir, par
contre, les subventions à la construction et d'accorder de
nouveaux subsides pour les projets pilotes pendant des
périodes limitées. Cela revient à ne plus participer au finan-
cement de l'exécution ordinaire des peines et mesures et à
financer uniquement les projets novateurs. Le Conseil fédé-
ral fonde son intention de supprimer les subsides d'exploita-
tion sur le fait que, tant l'exécution des peines que les
mesures de rééducation des jeunes relèvent fondamentale-
ment de la compétence des cantons. Une redistribution
rationnelle des tâches implique donc que la Confédération
ne finance plus ces tâches, mais aussi qu'elle renonce à
prescrire des obligations aux cantons quant à la tenue des
établissements. La suppression des subsides de formation
du personnel pénitentiaire s'inspire du même point de vue.
Dans cette optique, la Confédération ne devrait plus partici-
per à la couverture des frais du Centre suisse de formation
du personnel pénitentiaire. Le Conseil fédéral se fonde ici
non seulement sur la compétence cantonale en matière
d'exécution des peines, mais aussi dans les domaines de
l'enseignement, de la santé et de la prévoyance.
Votre commission s'est largement ralliée aux propositions
du Conseil fédéral, déjà approuvées par le Conseil des Etats.
Elle a repoussé une proposition de non-entrée en matière
par 17 voix contre 9; elle a adopté la décision A, au vote
d'ensemble, par 15 voix contre 7. Elle vous proposera d'ail-
leurs, lors du débat de détail, diverses modifications s'écar-
tant des décisions du Conseil des Etats. Outre les arguments
de principe touchant à la répartition des tâches, abondam-
ment discutés lors du débat d'entrée en matière, la commis-
sion a acquis la conviction que l'exécution des peines et
mesures est précisément un des domaines où les cantons
sont beaucoup plus proches des réalités que ne l'est la
Confédération. Elle attend des cantons, plus particulière-
ment en Suisse alémanique, qu'ils fassent preuve de solida-
rité et qu'ils se montrent prêts à une meilleure collaboration.
Les récentes propositions d'une commission formée des
chefs des départements cantonaux de justice et police (la
Commission Schlegel), en vue d'une entente administrative,
autorisent un certain optimisme, même s'il se révèle impos-
sible de parvenir à un véritable concordat sur les établisse-
ments pour jeunes en Suisse alémanique.
La majorité de notre commission pense que la suppression
des subsides fédéraux d'exploitation et de formation ne
conduira pas à une diminution des services pouvant nuire
aux jeunes et aux délinquants; d'autant que la majorité de la
commission vous propose de prolonger le délai transitoire
jusqu'à fin 1989, c'est-à-dire trois ans de plus que ne l'a
décidé le Conseil des Etats. On accorderait ainsi suffisam-
ment de temps aux cantons pour se préparer à leurs nou-
velles tâches.
Neblker, Berichterstatter: Gemäss Artikel 64bis der Bundes-
verfassung ist der Straf- und Massnahmenvollzug Aufgabe
der Kantone. Nach Absatz 3 dieses Artikels ist der Bund
befugt, den Kantonen zur Errichtung von Anstalten und für

6. März 1984 
N
35
Bund und Kantone. Neuverteilung der Aufgaben
die Verbesserungen im Strafvollzug Beiträge zu gewähren.
Im Bundesgesetz vom 6. Oktober 1966 über Bundesbeiträge
an Strafvollzugs- und Erziehungsanstalten werden diese
Beiträge geregelt. Heute gewährt der Bund Beiträge an die
Errichtung und den Ausbau von Strafvollzugsanstalten und
Erziehungsanstalten, an den Betrieb von Erziehungsheimen
für Kinder und Jugendliche, von Arbeitserziehungsanstalten
für junge Erwachsene und an die Aus- und Weiterbildung
der im Straf- und Massnahmenvollzug tätigen Personen.
Die Anträge im Rahmen der Aufgabenteilung: Der Bundes-
rat und mit ihm die Kommissionsmehrheit schlagen vor, auf
die Betriebs- und Ausbildungsbeiträge des Bundes zu ver-
zichten. Die Baubeiträge sowie zeitlich befristete Beiträge
an Modellversuche sollten hingegen weiterhin gewährt wer-
den. Damit wäre der Bund nicht mehr an den laufenden
Aufgaben des Straf- und Massnahmenvollzugs beteiligt,
sondern würde sich auf die Beiträge an den Bau und Aus-
bau von Anstalten beschränken. Damit wird eine administra-
tive Vereinfachung angestrebt, denn beim Betrieb muss
jährlich immer wieder neu abgerechnet und kalkuliert wer-
den, während es sich beim Ausbau und beim Bau von
Anlagen um einmalige Aufgaben handelt.
Die Aufhebung der Betriebsbeiträge entspricht dem Prinzip
der Aufgabenteilung. Strafvollzug und namentlich alle Erzie-
hungsmassnahmen - und als das kann ja Strafvollzug
namentlich bei Jugendlichen beurteilt werden - gehören
grundsätzlich in die Kompetenz der Kantone. Auch die Aus-
bildung des Strafvollzugspersonals ist eine kantonale Ange-
legenheit. Die Kantone stehen den Erziehungsfragen näher
als der Bund.
Diese grundsätzliche Auffassung, die Anwendung des Prin-
zips der Aufgabenteilung, hat bei den Kommissionsberatun-
gen überwogen. Mit 17 zu 9 Stimmen wurde ein Nichteintre-
tensantrag 
abgelehnt, 
und 
schliesslich 
wurde dem
BeschlussAin der Gesamtabstimmung mit 15 zu 7 Stimmen
zugestimmt. Allerdings ergaben sich verschiedene Änderun-
gen gegenüber den Beschlüssen des Ständerates, auf die in
der Detailberatung zurückzukommen sein wird.
Von der Kommissionsminderheit, die nicht eintreten oder
die Betriebsbeiträge weiterführen wollte, wurde namentlich
befürchtet, dass mit dem Wegfallen der Bundesbeiträge ein
Leistungsabbau entstehe; und dies ausgerechnet in einem
sehr komplexen Bereich, in dem trotz Bundesbeiträgen
nicht alles zum besten gestellt sei. Im weiteren werde eine
dringend notwendige Koordination unter den Kantonen
erschwert. Die Betreuung von straffälligen und erziehungs-
schwierigen Jugendlichen sei ein Bereich, der im Interesse
der ganzen Gesellschaft ausgebaut und verbessert werden
sollte.
Die Mehrheit der Kommission ist aber nach eingehenden
Befragungen zum Schluss gekommen, dass man den Kanto-
nen durchaus volle Verantwortung für den Strafvollzug und
die Erziehungsmassnahmen bei Jugendlichen übertragen
darf und soll. Es besteht Gewähr dafür, dass die Kantone
ihre Massnahmen unter sich koordinieren.
Mit den vprgeschlagenen Änderungen des Beitragssystems
beim Straf- und Massnahmenvollzug wird der Bund um rund
44 Millionen Franken pro Jahr entlastet. Man darf diesen
Beitrag aber nicht isoliert betrachten, denn er gehört in das
Gesamtpaket, wo die Gesamtentlastung des Bundes nur 99
Millionen Franken ausmacht. Die Kantone sind bereit, im
Rahmen der Aufgabenteilung diese Belastung auf sich zu
nehmen. Sie sind dazu in der Lage - namentlich auch die
finanzschwächeren Kantone-dank des verstärkten Finanz-
ausgleichs. Ein Leistungsabbau zu Lasten der gefährdeten
Jugendlichen ist deshalb nach Auffassung der Kommis-
sionsmehrheit nicht zu befürchten. Man erwartet allerdings,
dass die Deutschschweizer Kantone, dem Beispiel der West-
schweiz folgend, die hier vorbildlich sind, ihre Zusammenar-
beit verstärken. Konkrete Ansätze hierzu sind vorhanden.
Damit sichergestellt ist, dass die Kantone die Weiterführung
der Jugendheime auch ohne Betriebsbeiträge des Bundes
gewährleisten können, beantragt die Kommissionsmehrheit
zudem, die Übergangsfrist für die Gewährung von Beiträgen
um drei Jahre, bis Ende 1989, zu verlängern. Im Namen der
Kommissionsmehrheit beantrage ich Ihnen Eintreten auf
den Beschluss A, der bedeutet, dass die Baubeiträge des
Bundes an Jugendheime im Straf- und Massnahmenvollzug
beibehalten werden sollen. Hingegen werden die Betriebs-
beiträge an die Heime und die Beiträge an das Ausbildungs-
personal künftig ausschliesslich von den Kantonen zu tra-
gen sein. Die kantonalen Behörden stehen näher an den
Jugend- und Erziehungsproblemen, weshalb Gewähr gebo-
ten wird, dass die Jugendlichen nicht unter der Neuvertei-
lung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen zu leiden
haben.
Ich beantrage Ihnen Eintreten und Ablehnung des Nichtein-
tretensantrages Pitteloud.
Mme Pitteloud: Le code pénal suisse qui est entré en
vigueur en 1942 contenait une idée fondamentale et nou-
velle à l'époque, à savoir que l'on devait dorénavant éviter de
placer des jeunes de moins de 18 ans dans des établisse-
ments de détention pour adultes. Ainsi fut donc décidée dès
1944, sous l'impulsion de la Conférence des directeurs de
justice et de police, la création d'établissements pour ado-
lescents particulièrement difficiles. Cette décision se fondait
sur un article particulier sur les subventions qui avait été
introduit dans le code pénal conformément à l'article 64bis de
la constitution fédérale, qui prévoit, comme le rapporteur de
la commission vous l'a dit, que la Confédération peut allouer
aux cantons des subventions pour la construction d'établis-
sements pénitentiaires, de maisons de travail et de correc-
tion, ainsi que pour la réalisation de réformes dans le
domaine de l'exécution des peines. Elle s'appuyait aussi sur
plusieurs articles du nouveau code pénal qui confiaient à la
Confédération la haute surveillance de l'exécution de cette
loi.
L'expérience pratique a démontré que la formule consacrée
«les cantons veillent à...» ne suffit pas à obtenir la réalisation
de l'esprit et de la lettre de la loi. Trente ans plus tard, en
1971, dans le cadre de la révision partielle du code pénal, on
créa, du moins nominalement, deux nouvelles sortes d'éta-
blissements, les maisons de thérapie et les maisons de
rééducation, qui devaient remplacer les nécessaires établis-
sements pour jeunes difficiles qui n'avaient jamais été réa-
lisés. C'est le but du fameux article 93ter du code pénal.
Forte de l'expérience passée - on avait beaucoup projeté
mais peu réalisé - la Confédération accorda aux cantons un
délai de dix ans pour la réalisation de ces établissements.
Or, vous le savez comme moi, en novembre 1983, le Conseil
fédéral a demandé et obtenu de ce conseil une prolongation
de deux ans de ce délai. Nous avons combattu cette prolon-
gation, car cela aurait signifié accepter aujourd'hui ce que le
législateur de 1942 voulait éviter il y a quarante ans, soit de
placer, faute de places, des adolescents en établissements
de détention, même pour des délais courts. A-t-on vraiment
cru à ce moment-là qu'un miracle allait se produire pendant
ces deux ans alors qu'il ne s'était pas produit en quarante
ans? Croit-on vraiment qu'il va se produire avec la nouvelle
répartition des tâches?
La politique en matière d'exécution de mesures et de peines
frappant des adolescents n'est certes pas un exemple pro-
bant de la volonté politique des cantons d'exécuter leurs
tâches et d'exercer leurs compétences, pas plus d'ailleurs
de la volonté de ces mêmes cantons de collaborer dans leur
fédéralisme. Pourtant, depuis 1942, les praticiens se sont
efforcés de définir un plan d'exécution et d'application des
mesures prévues à l'égard des adolescents qui corresponde
à la situation de ce pays. Cela ne leur a souvent pas été
possible, en raison des structures fédéralistes et des moyens
très divers des cantons. Récemment, on n'a pas pu élaborer
un concordat intercantonal alémanique dans le domaine de
l'exécution des peines et mesures à l'égard des adolescents,
alors même que le message du Conseil fédéral table sur
l'existence de ce concordat pour proposer la suppression
des subventions d'exploitation accordées aux établisse-
ments d'éducation pour enfants et adolescents et aux mai-
sons d'éducation au travail.
Pour notre part, nous estimons que le Conseil fédéral ne

Confédération et cantons. Nouvelle répartition des tâches 
36
N 
6 mars 1984
peut se contenter de fixer abstraitement les principes de
l'ordre légal sans en assumer aussi en partie les consé-
quences ni en surveiller l'application. L'Office fédéral de la
justice est la seule instance qui, jusqu'à ce jour, a coor-
donné et donné une impulsion à une politique en matière
d'exécution de mesures en faveur des jeunes. Il a contribué,
par les subventions qu'il a versées, à améliorer la qualité des
prestations des institutions qui se sont équipées pour répon-
dre aux exigences fédérales: conception architecturale, for-
mation du personnel éducatif, spécialisation en fonction
d'un travail auprès d'enfants et d'adolescents de plus en
plus difficiles. Il n'est pas concevable que la Confédération
abandonne aujourd'hui ses responsabilités 
dans ce
domaine car cela aurait entre autres pour conséquence: la
renonciation à une vision globale en matière de politique
sociale et de prévention de la délinquance.
La dimension des problèmes apparus ces dernières années
- je pense ici notamment à la drogue, à la criminalité de très
jeunes individus - justifie une action et une réflexion qui
dépassent largement les frontières cantonales. Cela signifie-
rait une diminution de la qualité des prestations fournies et,
à long terme, l'augmentation de la déliquance et par consé-
quent celle des frais de l'administration carcérale. Cela
signifierait aussi une disparité encore plus grande d'un
canton à l'autre dans l'exécution des peines.
En ce qui concerne l'abandon des efforts d'unification
entrepris au niveau de la formation professionnelle des
travailleurs sociaux, le message signale que l'on aurait pu
intégrer cette formation spécialisée à tout le reste du secteur
de la formation professionnelle, qui est réglé principalement
par le droit fédéral. Y a-t-il vraiment une différence entre un
adolescent en difficulté bernois et un autre venant du can-
ton de Zoug? Si oui, pourquoi admet-on qu'il soit placé dans
un autre canton et, si tel n'est pas le cas, pourquoi ne pas
unifier la formation de ceux qui vont devoir s'en occuper?
Enfin, abandonner ces prestations signifierait une augmen-
tation des prix de pension alors que c'est justement dans ce
sens qu'une évolution défavorable se manifeste et que,
d'ores et déjà, certains cantons, arguant de leur mauvaise
situation financière, diminuent le taux de leurs contributions
aux foyers privés et publics - nous en avons des exemples
récents dans le canton de Vaud - ce qui aboutit à la
fermeture de certaines maisons ou de certaines unités.
C'est sur la base de faits objectifs et non sur des déclara-
tions d'intention que nous vous proposons de ne pas entrer
en matière sur ce premier arrêté.
Schule: Hier im Straf- und Massnahmenvollzug haben wir
bereits den ersten Prüfstein: Haben wir wirklich das Ver-
trauen in die Kantone, dass sie ihren Aufgaben nachkom-
men? Unsere Fraktion sagt klar ja dazu, auch jetzt an erster
Stelle zu diesem Verzicht auf die Betriebsbeiträge des Bun-
des. Hier geht es um eine kleine Minderheit von etwa 4000
Jugendlichen, also nicht um zwei Millionen Mieter, nicht um
über eine Million AHV-Bezüger und nicht um eine Million
Schüler und Studenten; nur eine kleine Minderheit, für die
sich nach dem neuen Konzept der SP nicht einmal eine
Abstimmung unter Namensaufruf lohnt. Das zeigt uns doch,
was wir von dieser neuen Politik zu halten haben. Wir sehen
von der F:dP aus in dieser Aufgabe eine grössere Herausfor-
derung der Kantone, diese 160 Justizheime weiterzuführen
und zu koordinieren als bei der Wohnbauförderung, den
Stipendien und der AHV. Der Strafvollzug ist aber klar eine
Aufgabe der Kantone, ist er doch mit der Problemstellung
der Bereiche Erziehung und Fürsorge eng verflochten.
Wenn gesagt wird, die Kantone würden in Zukunft diese
Aufgabe nicht lösen, weil eben heute schon Schwierigkeiten
bestünden, so ist das nicht stichhaltig. Es ist darauf zu
antworten, dass heute der Bund mit seinen Bau- und
Betriebsbeiträgen an dieser Aufgabe beteiligt ist, ohne dass
es deshalb optimal funktioniert. Andererseits ist der Erwach-
senenstrafvollzug heute problemlos, obwohl die Kantone
diesen Aufgabenbereich über die drei bestehenden Konkor-
date völlig allein lösen.
Wir haben in der Kommission Regierungsrat Krähenbühl
von Bern angehört. Er hat dazu ausgeführt: «Im Erwachse-
nenstrafvollzug ist die interkantonale Zusammenarbeit sehr
gut und unbürokratisch.» Also dort, wo sich der Bund aus
einer Aufgabe heraushält, funktioniert es gut. Diese Situa-
tion muss uns zu denken geben: Wo der Bund dabei ist,
klappt es nicht, wo die Kantone selbständig handeln, läuft es
problemlos und unbürokratisch. Darum ist es ein Fehl-
schluss zu sagen, die Situation verschlechtere sich notwen-
digerweise, wenn sich der Bund aus einer Aufgabe zurück-
ziehe. Die heutige Situation spricht eher für das Gegenteil.
Ich möchte dies auch belegen mit einem Zitat von der
Stiftung für eidgenössische Zusammenarbeit. Sie hat im Juli
1983 in der Zusammenfassung der Ergebnisse einer
Umfrage über die Aufgabenteilung bei allen Kantonen (bis
auf zwei haben alle geantwortet) im Abschnitt «Straf- und
Massnahmenvollzug» geschrieben: «Alle Kantone bringen
zum Ausdruck, dass der Übernahme zusätzlicher Lasten, die
aus der Abschaffung dieser Bundessubventionen resultie-
ren, kaum politische Hindernisse im Wege stehen dürften.»
Bei den Begründungen wird dann an erster Stelle erwähnt,
dass eben die Ausgaben für die soziale Wiedereingliederung
in den kantonalen Parlamenten generell nicht bestritten
seien. Dies zeigt, dass der Wille bei den Kantonen vorhan-
den ist, diese Aufgabe zu lösen. Wo ein Wille ist, ist auch ein
Weg.
Heute behelfen sich die Deutschschweizer Kantone mit Ver-
waltungsvereinbarungen. In der Westschweiz ist eine Heim-
vereinbarung abgeschlossen worden, und sie scheint gut zu
funktionieren. Auch in der Deutschschweiz wird man einen
neuen Anlauf zu einem Konkordat nehmen müssen. Wir
haben diesem Anliegen Rechnung getragen, indem die
Kommission die Frist erstreckt hat, während der die
Betriebsbeiträge 
noch weiter gewährt werden sollen.
Gegenüber dem Bundesrat haben wir diese Frist um vier
Jahre, bis Ende 1989, ausgedehnt; die Kantone haben also
Gelegenheit, sich in dieser Zeit zu einem Konkordat zu
finden. Unsere Fraktion ist überzeugt, dass eine tragfähige
Lösung in dieser Zeitspanne gefunden werden kann.
In der Kommission ist vor allem noch eine Alternative zur
Diskussion gestellt worden, nämlich der Vorschlag, nur
noch reduzierte Betriebsbeiträge auszurichten. Zu diesem
Vorschlag ist zu sagen, dass wir ausgerechnet den Grund-
gedanken der Aufgabenneuverteilung preisgeben würden.
Wir wollen ja klare Verantwortungen schaffen, die dek-
kungsgleich sind mit den finanziellen Verpflichtungen.
Wenn wir nur die Betriebsbeiträge reduzieren, aber die
Baubeiträge weiterführen, dann machen wir aus dem gan-
zen eine rein finanzpolitische Aufgabenteilung. Wir müssen
aber den staatspolitischen Aspekt im Auge behalten.
Die Kantone sind nicht weniger sozial als der Bund, wenn
sie eigenständig handeln müssen. Darum beantrage ich
Ihnen namens unserer Fraktion, einzutreten und der Kom-
missionsmehrheit zu folgen.
Le président: Le groupe démocrate-chrétien appuiera l'en-
trée en matière, mais soutiendra les propositions de mino-
rité au chapitre 2bis. Le groupe libéral soutiendra également
l'entrée en matière.
Martignoni: Mit der ersten Vorlage zum Straf- und Massnah-
menvollzug treten wir voll in die Problematik der Realitäten
ein. Der Auftrag des Parlamentes in der Form der Motion
Binder, der vor zehn Jahren erteilt wurde, zielte auf erste
Lösungsvorschläge, um eine Neuverteilung der Staatsaufga-
ben zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden auszuarbei-
ten. In der Entstehungsphase des Vorlagenpaketes wurde
dabei häufig auch von einer Aufgabenteilungsphilosophie
gesprochen. Diese Philosophie geht von der Grundmaxime
aus, dass einerseits die Kompetenzen und damit die Verant-
wortung zwischen Bund und Kantonen wieder klarer abzu-
grenzen seien und dass andererseits die ganze Übung sal-
doneutral zu erfolgen habe.
Wir wir wissen, sind diese Maximen nicht voll realisiert. So
enthält das erste Paket gewisse Korrekturen einer gewalti-
gen Umlagerung beim direkten und indirekten Finanzaus-

6. März 1984 
N
37
Bund und Kantone. Neuverteilung der Aufgaben
gleich mit dem Hauptgewicht einer Entlastung der Bundes-
kasse.
Nun wäre es einfach falsch, den Bundesrat quasi der gesetz-
geberischen Geschäftigkeit ohne Resultate zu bezichtigen,
wie dies Herr Kollega Schmid in der Eintretensdebatte getan
hat. Nicht wahr, Herr Schmid, auch wenn der Genus viel-
leicht nicht stimmt: das Parlament hat doch eigentlich dem
Bundesrat einen Auftrag erteilt. Das Parlament hat das Kind
der Aufgabenteilung gezeugt. Der Bundesrat hat dann die-
ses Kind ausgetragen und zur Welt gebracht, und es wäre,
glaube ich, jetzt nicht richtig, wenn das gleiche Parlament
beim Taufakt nicht dabei sein würde, nur weil ihm das
Aussehen diese Kindes nicht gefällt.
In diese Zusammenhänge sind die Vorschläge über die
Neuregelungen der Bundesleistungen für den Straf- und
Massnahmenvollzug zu stellen.
Es ist davon auszugehen, dass der Massnahmenvollzug bei
Kindern und Jugendlichen letztlich auch die Erziehung
betrifft. Dies ist eine ganz klare Aufgabe der Kantone. Wenn
heute einiges noch nicht befriedigt, dann ist das ein Unge-
nügen einiger Kantone. Diese Unzulänglichkeiten, welche
aber nicht an die Wurzeln gehen, Hessen sich offensichtlich
auch mit Bundesmitteln und Bundeskontrollen nicht aus-
merzen.
Die SVP-Fraktion verkennt nicht die Schwierigkeiten mit der
Struktur der 46 staatlichen und der 116 privaten Heime, die
mit grossem Einsatz eine wertvolle Aufgabe für rund 4500
Jugendliche erfüllen. Baubeiträge sind deshalb auch von
Bundesseite nach wie vor nötig.
In der Kommission wurde aber mit Recht auf die teilweise
sehr hohen Betriebskosten hingewiesen. Über diese vorge-
sehene Aufhebung der Betriebskostenbeiträge wird ja jetzt
die hauptsächliche Auseinandersetzung erfolgen. Diese Auf-
hebung soll nicht ohne gewisse Kompensation stattfinden,
indem neue Beiträge für Modellversuche ausgerichtet wer-
den. Wenn aber eine wirkliche Aufgabenteilung erfolgen
soll, die diese Bezeichnung auch verdient, so sollte sich der
Bund dann konsequenterweise von immer neuen und teure-
ren Vollzugsvorschriften distanzieren. So wird in einem
Bundesentwurf betreffend Erziehungsheime für besonders
schwierige Jugendliche, datiert vom 11. Juli 1983, vorge-
schlagen, dass das Zahlenverhältnis zwischen pädagogisch-
therapeutischem Personal und der Zahl der betreuten
Jugendlichen mindestens 1 zu 1 betragensoll. Hinzu kommt
also noch das übrige Personal für Betrieb und Administra-
tion. Mit derartigen Vollzugsvorschriften verhindert der
Bund, dass die Kantone effektiv von ihrer grösseren Verant-
wortung und Bewegungsfreiheit auch wirklich Gebrauch
machen können. Damit wird aber ein circulus vitiosus einge-
leitet. Weil die Kantone Höchstanforderungen nicht erfüllen
können oder wollen, kommen viele Leute auf die Idee, der
Bund müsse sich nun eben noch stärker einschalten.
Die SVP-Fraktion ist für Eintreten auf die Vorlage. Sie ist der
Auffassung, dass die deutschsprachigen Kantone, wie es die
welschen übrigens beweisen, durchaus in der Lage sind, die
Betriebskosten in einem adäquaten Rahmen gemeinsam
mitzutragen. Es müssen ihnen aber ausreichende Fristen
zur Verfügung stehen, um eine Regelung zu treffen. Nach-
dem der Gedanke eines Konkordates vorläufig Schiffbruch
erlitten hat, ist eine Verwaltungsvereinbarung anzustreben.
Bericht und Entwurf für eine Heimvereinbarung unter den
Kantonen liegen vor. Ansätze zu einer gemeinsamen Ver-
ständigung unter den Kantonen sind also vorhanden.
Die SVP-Fraktion will den Kantonen auf dem wichtigen
Gebiet der Jugendmassnahmen nicht nur eine Chance
geben, sondern sie einladen, diese Lösung zu finden. Sie
anerkennt die sehr schwierige Aufgabe und den Einsatz von
Heimleitungen und Personal und ist überzeugt, dass die
Kantone auf ihrem ureigenen Gebiet sachgerecht handeln
können. Die Mittel stehen zur Verfügung durch die Verstär-
kung des direkten Finanzausgleichs'auch für finanzschwa-
che und kleinere Kantone; deren Institutionen, wie Parla-
mente, Landsgemeinden und Gemeinden, werden die Ver-
antwortung 
für schwierige Jugendliche 
wahrnehmen
müssen.
Ich möchte Ihnen namens der Fraktion beantragen, auf die
Vorlage einzutreten. Ich werde mich zu meinem Detailantrag
noch in der Detailberatung äussern.
Ruf-Bern: Die Fraktion der NA und Vigilants empfiehlt Ihnen
grundsätzlich Zustimmung zum vorliegenden Bundesgesetz
über die Leistungen des Bundes für den Straf- und Mass-
nahmenvollzug. Es erscheint uns aus systematischen und
ebenso aus formalen Gründen als richtig, mit der beabsich-
tigten Aufgabenentflechtung eine Totalrevision des bisheri-
gen Erlasses zu verbinden. Den generellen Anliegen der
Aufgabenentflechtung zwischen Bund und Kantonen, näm-
lich der Stärkung des Subsidiaritätsprinzips und der finan-
ziellen Entlastung des Bundes, wird mit den vorgeschlage-
nen Massnahmen im Bereiche des Strafvollzuges Rechnung
getragen. Zentrale Aufgaben, die im Interesse des Landes
liegen, sollen sowohl bei der Kompetenzverteilung als auch
bei der Finanzierung in den Bereich des Bundes gehören.
Andererseits sind die Kantone im Sinne des Subsidiaritäts-
prinzips aus staatspolitischen Gründen zu stärken und zu
verselbständigen.
Aus den Bestimmungen von Artikel 64bis der Bundesverfas-
sung erhält der Bund die Kompetenz, im Bereiche des
Strafrechts nicht bloss gesetzgeberisch tätig zu sein und
Rechtsnormen zu erlassen, sondern auch finanzielle Unter-
stützung an den Vollzug des Strafrechts zu gewähren. Die
modifizierte Beibehaltung der Baubeiträge ist deshalb im
Sinne einer Hilfe an die Kantone zur Anwendung der eidge-
nössischen Gesetzgebung gerechtfertigt. Die bisher ausge-
richteten Betriebsbeiträge an Erziehungsheime für Kinder
und Jugendliche sowie an Arbeitserziehungsanstalten
entsprechen allgemeinen Fürsorgemassnahmen, die in die
Zuständigkeit der Kantone fallen; richtigerweise wird des-
halb auf sie verzichtet. Analog kann den Kantonen übertra-
gen werden, im Rahmen der ihnen zustehenden Auf-
gabengebiete des Unterrichtes, der Erziehung und der
Gesundheit die Ausbildung des Strafvollzugspersonals
selbst vollumfänglich zu übernehmen. Gesamthaft lassen
sich damit geschlossene, klar abgegrenzte Aufgabenberei-
che auf den verschiedenen Stufen erreichen.
Trotz dieser grundsätzlichen Zustimmung sind zum Zweck-
artikel des Gesetzes und - damit verbunden - zur vorgese-
henen Möglichkeit der Beitragsgewährung an Modellversu-
che im Strafvollzug einige kritische Bemerkungen ange-
bracht. Gemäss Botschaft sollen die Bundesleistungen im
Baubereich insbesondere dazu beitragen, «... ungünstige
Folgen des Freiheitsentzuges zu verhindern». Wir hoffen,
dass mit Hilfe des neuen Gesetzes künftig nicht fragwürdi-
gen Versuchen die Türen geöffnet werden, mit denen teil-
weise schon im Ausland schlechte Erfahrungen gemacht
werden mussten. Sollte mit der Verhinderung sogenannt
ungünstiger 
Folgen die Gewährung von allzu vielen
Bequemlichkeiten in den Gefängnissen und Anstalten anvi-
siert werden, so entspräche dies keineswegs dem Sinn und
Geist der Bundesverfassung, die in Artikel 64bis Absatz 3
von einer Verbesserung im Strafvollzug spricht. Jede Strafe
hat nach anerkannten Strafrechtstheorien eine resozialisie-
rende, eine präventive, aber auch eine repressive Wirkung.
Verbesserungen in diesem vorgegebenen Rahmen sind
sicherlich möglich. Denkbar und wünschenswert wären
etwa vermehrte Bewachungseinrichtungen unter Verwen-
dung elektronischer Hilfsmittel zur Reduzierung der steigen-
den Zahl von Ausbrüchen, damit unsere Anstalten, vor allem
jene für Schwerverbrecher, sicherer werden und sich die
entsprechenden Gefahren für die Bevölkerung vermindern.
Unsere Anstalten dürfen nicht, wie im Volk zu Recht etwa
befürchtet wird, zu Ferienlagern pervertiert, die Strafe darf
keinesfalls in ihrem Charakter als Busse denaturiert werden.
Wäre dies der Fall und könnte die «weiche Welle», auch
«liberaler Strafvollzug» genannt, die leider schon heute in
gewissen Anstalten ihren Niederschlag findet, sich weiter
ausbreiten, so würde> die Wirkung unseres Strafrechtes
grundsätzlich in Frage gestellt. Dies entspräche unter kei-
nen Umständen dem Willen der Mehrheit des Schweizer-
volkes.

Confédération et cantons. Nouvelle répartition des tâches 
38
N 
6 mars 1984
Aus Gründen der Verhandlungsökonomie nehme ich gleich-
zeitig kurz zu den verschiedenen Differenzen bei einzelnen
Artikeln Stellung. Unsere Fraktion unterstützt die Vor-
schläge der Kommissionsmehrheit mit folgenden Ausnah-
men: Bei Artikel 4 Absatz 3 (es geht um die Höhe der
Baubeiträge) stimmen wir der Minderheit zu aus der Überle-
gung, dass die finanzpolitische Zielsetzung der Vorlage
nicht durch einen zu tiefen Grenzwert der Beitragsberechti-
gung verwässert werden darf. Aus analogen Gründen befür-
worten wir bei den Übergangsbestimmungen in Artikel 18
Litera c - übereinstimmend mit dem Ständerat und der
Minderheit 1 - den 31. Dezember 1986 als letzten Zeitpunkt
für die Gewährung der bisherigen Betriebsbeiträge. Die Kan-
tone erhalten damit genügend Zeit, sich dem neuen Bundes-
recht anzupassen und notwendige Massnahmen zu ergrei-
fen. Es gibt keinen objektiv stichhaltigen Grund, die Leistun-
gen des Bundes zu verlängern, wenn man schon eine
Entflechtung herbeiführen will.
Wir hoffen auf eine Berücksichtigung unserer Überlegun-
gen durch den Bundesrat im Rahmen der künftigen Anwen-
dung des neuen Gesetzes und beantragen Ihnen, im Sinne
der dargelegten Ausführungen zu entscheiden.
Dünki: Die LdU/EVP-Fraktion ist für Eintreten auf die zur
Diskussion stehende Vorlage. Die Mehrheit wird aber beim
Straf- und Massnahmenvollzug die von Herrn Weber-Arbon
gestellten Minderheitsanträge in bezug auf die Justizheime
unterstützen. Unsere Überlegungen sind folgende: Der
Bund soli und darf sich nicht - wie von der Kommissions-
mehrheit beantragt- in beträchtlichem Ausmass von denje-
nigen Aufgaben zurückziehen, die er wirkungsvoller und mit
geringerem personellem und finanziellem Aufwand lösen
kann. Insbesondere soll er nach wie vor private Institutionen
fachtechnisch, finanziell und moralisch unterstützen, wenn
diese durch ihre Tätigkeiten die öffentliche Hand in grossem
Ausmass entlasten. Dies besonders dann, wenn sie ihre
Betriebe schliessen müssten, sollten die Beiträge der öffent-
lichen Hand nicht mehr fliessen.
Eine Kantonalisierung lehnen wir mehrheitlich ab, wenn sie
bloss gefordert wird, weil das bisherige Zusammenwirken
von Bund und Kantonen schlicht als zu teuer empfunden
wird, ohne dass genau abgeklärt ist, ob eine Zuweisung
anstehender Aufgaben an die einzelnen Kantone oder an
Regionen nicht noch aufwendiger würde. Die Beteiligung
des Bundes an den Justizheimen ist um so berechtigter, als
es sich bei diesen in der Regel um Einrichtungen handelt,
welche nicht nur den Bedürfnissen eines einzelnen Kantons
dienen, sondern regional oder sogar überregional genutzt
werden. Ohne Zweifel ist es so, dass Kantone, Gemeinden,
aber auch private Trägerschaften die Einrichtung und den
Ausbau von als notwendig erachteten Heimen eher in
Angriff nehmen, wenn sie mit der fachkundigen Beratung
und der finanziellen Unterstützung durch den Bund rechnen
können. Abklärungen haben ergeben, dass durch den Ver-
zicht oder durch einen gravierenden Abbau von Betriebsbei-
trägen an die Erziehungseinrichtungen 111 privat geführte
Heime gefährdet werden. Sie stellen immerhin 68,8 Prozent
aller Heimplätze zur Verfügung. Sie sind gut belegt und
arbeiten kostengünstiger als die öffentlich-rechtlichen
Heime. Eine grosse Anzahl dieser Heime müsste zwangsläu-
fig bei Wegfall der Bundesbeiträge eine Schliessung oder
eine Umfunktionierung in Erwägung ziehen.
Die privaten Heime gefährden heisst aber auch eine recht
ansehnliche personelle und materielle Substanz aufs Spiel
setzen. Eine Substanz, bestehend aus Personal, Grundbe-
sitz, Mobilien und Immobilien, die, weil die öffentlich-rechtli-
chen Heirne für den gesamten Jugendmassnahmenvollzug
doch nicht ausreichen, dann im Nachhinein mit zusätzlichen
Steuergeldern wieder neu geschaffen werden müsste. Der
Jugendmassnahmenvollzug ist nach wie.vor auf eine Vielfalt
von Heimen angewiesen. Das bisherige Verbundsystem ist
sinnvoll und entlastet schlussendlich den gesamten Finanz-
haushalt. Die Ausrichtung von Bundesbeiträgen garantiert
die notwendige Koordination der Justizheime durch das
Bundesamt für Justiz. Das ist besonders wichtig.
Ich votiere im Sinne des Antrages Weber-Arbon dafür, dass
zumindest die Betriebsbeiträge an die Justizheime beibehal-
ten werden, und zwar nach dem Grundsatz, dass es sich hier
um eine Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Kantonen
handelt. Die Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund
und Kantonen im Bereich der Erziehungseinrichtungen darf
nicht ein rein finanzpolitischer Akt sein. Sonst wird sie, auch
wenn wir dies nicht wollen, vorwiegend auf Kosten der
verwahrlosten Kinder und Jugendlichen vorgenommen.
Ich ersuche Sie deshalb, die Minderheitsanträge zu unter-
stützen.
M. Darbellay: Je voterai l'entrée en matière en ce qui con-
cerne la loi fédérale relative à l'exécution des peines. Je
pense, cependant, qu'il faut admettre seulement ce qui est
raisonnable et mon souci essentiel est le problème de la
délinquance juvénile. Durant ce dernier demi-siècle, un pas
important a été fait dans le sens de la prise en charge des
jeunes. On a constaté que la prison était bien loin d'être une
solution, bien loin d'être la panacée. On a, avec l'aide de la
Confédération, créé de bons instruments de travail et de
prise en charge. Il a fallu pour cela un environnement et un
équipement de qualité mais dès que l'on parle de qualité, il
faut aussi parler prix.
Le code pénal lui-même a prévu un certain nombre d'institu-
tions par paliers; c'est ainsi que les cantons doivent créer
des institutions d'éducation, d'éducation au travail, de théra-
pie et de rééducation. On vient de le rappeler, ils avaient
jusqu'au 31 décembre 1983 pour exécuter ces tâches. Tout
n'a pu être fait faute de moyens, faute aussi - il faut bien le
dire - parfois de coordination, et c'est ainsi que l'année
dernière nous avons prorogé ce délai pour l'établir au
31 décembre 1985. Mais soyons sans illusions; pendant ce
temps, il ne se fait pas grand'chose. Je dirais que les
cantons sont «dans l'expectative», même plus dans l'im-
passe. Ils ne sont pas prêts à s'engager sans savoir si la
Confédération va continuer ou non à apporter ses subsides,
et qu'en sera-t-il demain? Le problème risque d'être plus
grave encore. La collaboration intercantonale risque donc-
excusez l'expression - d'«en prendre un sacré coup». On a
vu ce qui s'est passé jusqu'à maintenant en Suisse alémani-
que et l'on sait que pas davantage en Suisse alémanique
qu'en Suisse romande, on est équipé d'une manière suffi-
sante dans ce domaine-là. Par conséquent, on risque très
sérieusement de revenir à la case de départ, de mettre en
péril une collaboration bienvenue entre la Confédération et
les cantons et entre les cantons eux-mêmes. Je pense qu'il
est important que la Confédération ne se désengage pas au
point où elle en est, mais qu'elle continue à porter le souci
d'une bonne prise en charge de la jeunesse en difficulté. Si
je puis me déclarer d'accord avec une diminution de la
participation de la Confédération, en ce qui concerne les
investissements, spécialement les subsides de peu d'impor-
tance, je pense, par contre, qu'il est primordial que la
Confédération reste engagée en ce qui concerne l'exécution
des peines des jeunes et en ce qui concerne la formation du
personnel adéquat. C'est pourquoi je voterai aussi au chapi-
tre 2bis les propositions de minorité ayant trait à ces pro-
blèmes.
Präsident: Die Fraktion der PdA/PSA/POCH teilt mit, dass
sie sich diesem Bundesbeschluss widersetzt, das Wort aber
nicht verlangt.
M. Köhler Raoul, rapporteur: Dans le développement de sa
proposition de non-entrée en matière, Mme Pitteloud a
exprimé la crainte de voir la qualité des services diminuer,
alors que la nécessité d'offrir des traitements spécialisés
augmente. C'est pourquoi elle exige, et avec elle aussi M.
Darbellay en particulier, le maintien des subsides fédéraux
d'exploitation aux foyers pour adolescents. Elle doute de la
volonté des cantons d'assumer pleinement les devoirs qui
relèvent de la répartition des tâches dans le domaine de
l'exécution des peines; elle doute aussi de leur volonté de

6. März 1984 
N
39
Bund und Kantone. Neuverteilung der Aufgaben
coopérer. Elle estime, en outre, que l'influence de l'Office
fédéral de la justice sur les cantons doit être maintenue.
Ces arguments ont été abondamment discutés en séance de
commission. La majorité de la commission estime que les
cantons seront à même de reprendre ces tâches abandon-
nées par la Confédération, étant donné que la redistribution
des taches les déchargera considérablement par ailleurs. Et
cela est valable aussi pour les cantons à faible capacité
financière, puisque la péréquation financière entre cantons
doit être sensiblement améliorée par ce premier train de
mesures.
La majorité de la commission pense qu'il n'y a pas lieu de
craindre une diminution des services, néfaste aux jeunes en
proie à des difficultés. La commission espère en outre que
les cantons alémaniques suivront l'exemple romand et qu'ils
renforceront leur collaboration. On observe déjà des efforts
dans ce sens au sein de la Conférence des directeurs
cantonaux de justice et police. Si la responsabilité entière en
ce domaine doit être assumée par les cantons, on peut
attendre d'eux qu'ils fassent preuve d'une plus grande initia-
tive que cela n'a été le cas jusqu'à présent. Une majorité des
membres de la commission a d'ailleurs déjà tenu compte
des inquiétudes formulées, en prolongeant le délai transi-
toire pour l'octroi des subsides fédéraux, de trois ans par
rapport à la décision du Conseil des Etats. L'échéance est
ainsi reportée à fin 1989, ce qui devrait permettre aux
cantons de se préparer à exploiter les foyers pour adoles-
cents sans subsides fédéraux.
La commission arrive aux conclusions suivantes: les sub-
sides fédéraux à la construction seront maintenus. Par con-
tre, l'exploitation des foyers et la formation du personnel
seront à l'avenir exclusivement réglées et financées par les
cantons. Ceux-ci sont en effet mieux placés pour exécuter
ces tâches courantes et c'est avec raison que l'on peut
compter sur leur capacité d'assumer les tâches qui leur sont
confiées. Nous sommes persuadés que les jeunes con-
cernés n'auront pas à pâtir de la redistribution des tâches
entre la Confédération et les cantons. Au nom de la commis-
sion, je vous invite à entrer en matière sur la révision de la loi
sur les prestations de la Confédération dans le domaine de
l'exécution des peines et des mesures et de repousser la
proposition de non-entrée en matière de Mme Pitteloud.
Nebiker, Berichterstatter: Ich beantrage Ihnen im Namen
der Kommission, den Nichteintretensantrag von Madame
Pitteloud abzulehnen. Nachdem wir in der generellen Eintre-
tensdebatte das Problem Aufgabenteilung theoretisch
behandeln konnten, wird es jetzt konkreter und damit auch
härter. Aber ich möchte darauf hinweisen, dass Aufgabentei-
lung nach Sachbereichen erfolgen soll. Der Bund erhält
bestimmte Aufgaben, und zwar die Aufgabe, etwas von A bis
Z durchzuführen, und die Kantone erhalten bestimmte Auf-
gaben, die auch von Anfang bis Ende durchzuführen sind.
Zu den kantonalen Aufgaben gehören in erster Linie Erzie-
hung und Ausbildung, aber auch Strafvollzug, Strafbeurtei-
lung in den ersten Instanzen und Strafverfolgung. Also alle
Massnahmen, die mit dem Strafvollzug und mit der Erzie-
hung und mit der Strafverfolgung usw. zusammenhängen,
gehören in den kantonalen Bereich. Das ist nicht eine Flucht
des Bundes aus diesen Aufgaben, sondern das ist eine
sachliche Unterscheidung grundverschiedener Aufgaben.
Es gibt also mehrere Gründe, die Betriebsbeiträge an die
Jugendheime für Straf- und Massnahmenvollzuzg aufzuhe-
ben. Ein echtes Problem besteht allerdings unter den Kanto-
nen in bezug auf die Koordination. Diese hat trotz den
Bundesbeiträgen bisher in ungenügendem Masse stattge-
funden; dazu muss man sich bekennen. Die Kantone sind
nun dazu aufgerufen, diese Koordination besser zu realisie-
ren. Aber dazu haben die Bundesbeiträge, wie das Beispiel
zeigt, nichts beigetragen.
Ein Leistungsabbau in diesem heiklen Bereich des Straf-
und Massnahmenvollzugs bei Jugendlichen ist nicht zu
befürchten. Die Erziehung der nichtstraffälligen Jugend
oder die Betreuung der Jugend mit gewissen Erziehungs-
schwierigkeiten ist und war ständig Sache der Kantone, und
die Kantone kamen mit diesem Problem gut zurecht. Es ist
nicht einzusehen, weshalb die Kantone nicht auch selbstän-
dig die Erziehung der straffälligen Jugendlichen (also den
Straf- und Massnahmenvollzug) verantwortungsbewusst
und fachgerecht bewältigen können. Die Kantone stehen
näher an den Problemen als der Bund. Der Straf- und Mass-
nahmenvollzug bei Jugendlichen ist nicht in erster Linie
eine Geldfrage; es kommt vielmehr auf das persönliche
Engagement der Erzieher und Mitarbeiter in den Heimen an.
Dieses kann auch der Bund nicht gewährleisten. Das kön-
nen die Kantone viel besser mit dem direkten Kontakt, mit
der Vertrautheit mit ihren eigenen Verhältnissen.
Ich möchte nochmals darauf hinweisen, dass der Verzicht
auf die Betriebsbeiträge auch eine gewisse administrative
Vereinfachung bedeutet. Betriebsbeiträge müssen ja jedes
Jahr immer wieder abgerechnet werden. Es ist auch relativ
schwierig, in gemischten Heimen die Aufteilung der Aufwen-
dungen in subventionswürdige und nichtsubventionswür-
dige Zöglinge immer wieder durchzuführen. Alle Heime -
diejenigen unter Ihnen, die Einblick in solche Heimabrech-
nungen haben, wissen das - müssen da komplizierte
Abrechnungen erstellen, um überhaupt zu ihren Beiträgen
zu gelangen. Da will man etwas vereinfachen, indem man
sich auf die Baubeiträge beschränkt, die einfacher abzu-
rechnen sind und relativ klar vom Bund beurteilt werden
können.
Ich beantrage Ihnen also, auf den Beschluss A einzutreten,
der beinhaltet, dass die Baubeiträge des Bundes beibehal-
ten werden sollen, dass aber die Betriebsbeiträge an die
Jugendheime gestrichen werden sollen.
Bundesrat Friedrich: Der Bund entrichtet heute dreierlei
Beiträge: erstens an Errichtung und Ausbau von Strafvoll-
zugs- und Erziehungsanstalten, zweitens an den Betrieb von
Arbeitserziehungsanstalten sowie Anstalten für Kinder und
Jugendliche und drittens an die Aus- und Weiterbildung der
im Straf- und Massnahmenvollzug tätigen Personen. Wir
möchten nun im Rahmen der Aufgabenteilung auf die
Betriebsbeiträge verzichten. Damit entfällt auch die von
Herrn Martignoni beanstandete Einflussnahme des Bundes
auf den Betrieb solcher Anstalten durch Beitragsauflagen
und Bedingungen; es gibt also da auch eine Vereinfachung.
Es ist zuletzt betont worden, dass für die Aufhebung der
Betriebsbeiträge an Erziehungsheime neben der gesetzli-
chen Kompetenzverteilung im Strafvollzug auch die Tatsa-
che spricht, dass Erziehungsmassnahmen eben im allge-
meinen Bestandteil der kantonalen Fürsorge sind: Fürsorge
ist eine kantonale Angelegenheit. Die Verantwortung der
Kantone wird mit diesen Vorschlägen gestärkt, und die
finanziellen Leistungen des Bundes werden besser auf die
gegebene Kompetenzverteilung abgestimmt. Auf der ande-
ren Seite will der Bund einen gezielten Beitrag zur Erneue-
rung und Weiterentwicklung des Strafvollzuges leisten. Die-
sem Zweck dienen die neuen und zeitlich befristeten Bei-
träge an Modellversuche sowie die beizubehaltenden Bau-
beiträge.
Es ist klar, dass die vorgeschlagenen Änderungen nicht von
heute auf morgen erfolgen können. Es werden deshalb
Übergangsfristen vorgesehen, die von Ihrer Kommission
verlängert worden sind. Ich darf noch darauf hinweisen,
dass die Kantone heute schon den Löwenanteil für die
Justizheime aufbringen. Sie haben zugesichert, dass sie
auch die erweiterte Aufgabe erfüllen werden. Die gesamthaft
geringe Mehrbelastung der Kantone durch die Aufgaben-
neuverteilung rechtfertigt einen Leistungsabbau 
nicht.
Diese Tatsache ist von gewissen Heimkreisen geflissentlich
übergangen worden. Es hat ja in letzter Zeit eine eigentliche
Kampagne stattgefunden. Aber eine Aufgabenteilung, die
sich ausschliesslich nach den Bedürfnissen gewisser Sub-
ventionsempfänger richten würde, wäre eine schlechte Auf-
gabenteilung. Eine Aufgabenteilung muss sich vielmehr an
Grundsätzen orientieren, die für die überwiegende Mehrheit
eine Antwort auf die Probleme bringt.
Mit Herrn Schule mache ich weiter darauf aufmerksam, dass
der Erwachsenenstrafvollzug keineswegs zusammengebro-

Confédération et cantons. Nouvelle répartition des tâches 
40
N 
6 mars 1984
chen ist, obschon er vom Bund nicht mitfinanziert wird. Es
ist richtig, was Madame Pitteloud erwähnt hat, dass mit den
Bundesbeiträgen 
eine 
gewisse 
Koordinationsleistung
erbracht wurde. Gerade die bestehenden Probleme zeigen
aber mit aller Deutlichkeit, dass sich damit die Schwierigkei-
ten nicht haben überwinden lassen. Der Grund ist einfach:
Der Bund befasste sich eben sektoriell mit einzelnen Kate-
gorien von Heimen, während die Kantone nun integral
zuständig sein sollen. Sie haben den Gesamtüberblick.
Zum neuesten Stand der Heimpolitik in den Kantonen: Die
Justiz- und Polizeidirektoren der Kantone haben unter dem
Vorsitz von Herrn Regierungsrat Schlegel aus St. Gallen
schon vor längerer Zeit eine Kommission eingesetzt mit dem
Auftrag, eine Vereinbarung zu entwerfen, welche die finan-
zielle Basis der Justizheime auch nach dem Wegfall der
Bundesleistungen sichern und die Zusammenarbeit der
Kantone in der Heimpolitik stärken soll. Eine solche Ver-
einbarung, die es unabhängig von der Aufgabenteilung
ohnehin braucht, liegt jetzt vor. Sie hat in der Vernehmlas-
sung unter den Kantonen breiteste Zustimmung gefunden.
Nach Durchführung kleinerer Änderungen kann das Bei-
trittsverfahren in nächster Zeit eingeleitet werden. Unter den
welschen Kantonen besteht schon eine gut funktionierende
Vereinbarung ähnlicher Art. Sie sehen also, dass die Kan-
tone willens und auch in der Lage sind, ihre Aufgaben in
diesem Bereich zu erfüllen. Herr Regierungsrat Schlegel hat
mir das in einem ausführlichen Bericht vom Januar dieses
Jahres dargelegt.
Ich bitte Sie um Zustimmung zu den Beschlüssen der Mehr-
heit.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Kommission (Eintreten) 
107 Stimmen
Für den Antrag Pitteloud (Nichteintreten) 
45 Stimmen
Detailberatung - Discussion par articles
Titel und Ingress, Art. 1, 2 Abs. 1 Bst. a-f
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Titre et préambule, art. 1, 2 al. 1 let. a-f
Proposition de la commission
Adhérer à la décision du Conseil des Etats
Angenommen - Adopté
Art. 2 Abs. 1 Bst. g und Abs. 2
Antrag der Kommission
Mehrheit
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Minderheit
(Weber-Arbon, Braunschweig, Carobbio, [Fischer-Weinfel-
den], Hubacher, [Loetscher, Morel, Muheim], Nauer, Nebi-
ker, Vannay)
Abs. 1 Bst. g
Heime für Kinder und Jugendliche, die in ihrem Sozialver-
halten erheblich gestört sind, sofern diese Heime auch straf-
rechtlich Eingewiesene aufnehmen.
Abs. 2
Streichen
Art. 2 al. 1 let. g et al. 2
Proposition de la commission
Majorité
Adhérer à la décision du Conseil des Etats
Minorité
(Weber-Arbon, Braunschweig, Carobbio, [Fischer-Weinfel-
den], Hubacher, [Loetscher, Morel, Muheim], Nauer, Nebi-
ker, Vannay)
Al. 1 let. g
Etablissements pour enfants et adolescents dont le compor-
tement social est gravement perturbé, lorsqu'ils accueillent
aussi des personnes placées en vertu du code pénal suisse.
Al. 2
Biffer
M. Kohler Raoul, rapporteur: Je m'exprimerai au sujet de la
lettre g du 1er alinéa et sur l'alinéa 2. A la différence de
l'actuelle loi du 6 octobre 1966 sur les subventions de la
Confédération aux établissements servant à l'exécution des
peines et mesures et aux maisons d'éducation, loi qui sera
abrogée, le projet de loi sur les prestations de la Confédéra-
tion n'accorde des subventions de construction qu'aux éta-
blissements servant à l'exécution des peines et des mesures
mentionnées dans son article 2, 1er alinéa.
Sous lettre g de ce 1er alinéa, ce droit à des subventions est
accordé à des établissements pour enfants et adolescents
pour autant notamment qu'un tiers du total des journées de
séjour résultent d'un placement en vertu du code pénal
suisse. L'article 2, 2° alinéa, donne à la Confédération la
possibilité de subventionner des institutions qui s'occupent
spécialement d'enfants et d'adolescents même si moins
d'un tiers du total des journées de séjour résulte d'un
placement en vertu du code pénal. Les établissements qui
n'admettent pas de personnes placées en vertu de ce code,
par exemple les maisons d'éducation, ne seront plus sub-
ventionnées. On vise donc pour l'essentiel à accorder un
régime de faveur aux établissements indispensables à l'exé-
cution des peines et des mesures.
Je vous invite à soutenir les propositions de la majorité de la
commission.
Nebiker, Berichterstatter: In Artikel 2 Absatz 1 und 2 werden
die Jugendheime aufgeführt, die noch Baubeiträge erhalten
sollen. Unter Litera g wird nun festgelegt, dass Jugendheime
nur dann noch Baubeiträge erhalten, wenn mindestens ein
Drittel der Aufenthaltstage auf strafrechtlich eingewiesene
Jugendliche entfällt. Diese Bestimmung von einem Drittel
missfällt der Kommissionsminderheit. Das ist so eine statisti-
sche Zahl, die je nach der Belegung des Heimes erreicht
oder nicht erreicht wird. Dadurch ist ein Baubeitrag von
Zufälligkeiten abhängig. Allerdings wird diese Härtebestim-
mung in Absatz 2 etwas gemildert, deshalb muss man
Absatz 1 und Absatz 2 zusammen beurteilen. In Absatz 2
kann der Bund nämlich, im Rahmen der verfügbaren Kre-
dite, auch an Jugendheime Beiträge ausrichten, die zu
wenig oder keine straffälligen Jugendlichen aufnehmen.
Gedacht ist hier besonders an Jugendheime, die besonders
gefährdete und schwererziehbare Jugendliche aufnehmen.
Folglich wird die harte Bestimmung in Litera g etwas gemil-
dert durch den Absatz 2. Die Minderheit der Kommission will
nun allerdings diesen Abschnitt 2 streichen und aufführen,
dass alle Jugendheime Ansprüche auf Beiträge erhalten,
sofern sie strafrechtlich Eingewiesene aufnehmen, unab-
hängig von der Zahl, indem sie einfach bereit sind und auch
dokumentieren, straffällige Jugendliche aufzunehmen.
Diese Abänderung von Litera g erübrigt dann den Absatz 2
von Artikel 2, weil ja dann der Bund für alle Heime Beiträge
leisten kann, die straffällige Jugendliche aufnehmen.
Im Auftrag der allerdings sehr knappen Kommissionsmehr-
heit-13 zu 12 Stimmen-beantrage ich Ihnen, die Formulie-
rung des Bundesrates beizubehalten.
Weber-Arbon, Sprecher der Minderheit: 
Zu diesem
Abschnitt über die Baubeiträge stelle ich einleitend einmal
fest, dass das gestern und heute hier so herausgestrichene
Dogma von der Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund
und Kantonen nun doch zu einer allein finanzpolitischen
Übung zusammengesunken ist. Es geht ja hier nicht um die
Streichung dieser Baubeiträge, das wäre eine konsequente
Variante gewesen, die zur Diskussion hätte gestellt werden
können, sondern es geht nur um die Frage der Quantifizie-

6. März 1984 
N
41
Bund und Kantone. Neuverteilung der Aufgaben
rung dieser Baubeiträge im Rahmen von Artikel 2. Sie haben
aus den Kommentaren der Kommissionssprecher bereits
entnehmen können, dasszu diesem Minderheitsantrag auch
der Absatz 2 gehört. Das sind also materiell einheitliche
Anträge, und ich spreche nachher nicht mehr zu Absatz 2.
Die erste Frage, die sich hier stellt, lautet: Soll, im Gegensatz
zum bisherigen Bundesgesetz von 1966, die Beitragspraxis
für Baubeiträge aufgesplittert werden in eine Muss-Vor-
schrift einerseits und in eine Kann-Bestimmung anderer-
seits? Das ist die Lösung des Bundesrates und der Kommis-
sionsmehrheit: imperative Fassung von Absatz 1 mit dem
Katalog der Berechtigten, Absatz 2 eine Kann-Vorschrift.
Warum soll der Bund nur Baubeiträge für die in dieser Liste
genannten Heimtypen gewähren müssen, für diejenigen,
die in Absatz 2 umschrieben sind, aber nicht? Wenn doch
solche spezialisierte Einrichtungen schon erstellt werden
müssen, so soll der Bund auch mitzuwirken haben, wie das
bisher der Fall war. Diese Pflicht ist übrigens bundesverfas-
sungsrechtlich ausdrücklich abgestützt. Es geht nicht an,
dass sich der Bund dieser Aufgabe, die er seit Jahrzehnten
hatte, plötzlich entschlagen kann. Also erster Vorschlag:
einheitliche Muss-Bestimmung wie im bisherigen Gesetz
von 1966.
Der Antrag der Kommissionsminderheit bringt aber noch ein
Zweites: Mit Bezug auf die Heimumschreibung in Litera g
soll eine Vereinfachung zum Tragen gebracht werden.
Lesen Sie doch einmal diese Bestimmung nach, die der
Bundesrat und die Kommissionsmehrheit vorschlagen,
Litera g: «Heime für Kinder und Jugendliche, in denen
mindestens ein Drittel der Aufenthaltstage auf strafrechtlich
Eingewiesene entfällt» usw. Stellen Sie sich einmal die
Situation in der Praxis vor: Bevor ein solches Heim erstellt
wird, soll bereits erklärt werden, dass mindestens ein Drittel
der strafrechtlich Eingewiesenen hier Unterkunft findet.
Die Kommissionsminderheit schlägt eine Fassung vor, die
einfach, klar, übersichtlich ist, die die Beitragspflicht des
Bundes stipuliert bei Neubauten, bei Ausbauten, bei Umbau-
ten, hier im Bereiche von Kinder- und Jugendheimen - nicht
schlechthin notabene, sondern, auch darin akzeptiert die
Minderheit das bundesrätliche Konzept, im Bereiche von
Heimen für Kinder und Jugendliche, die in ihrem Sozialver-
halten gestört sind, sofern diese Heime auch strafrechtlich
Eingewiesene aufnehmen, ohne dass wir das auf diesen
Drittel quantifizieren.
Eine letzte Bemerkung. Herr Nebiker als deutschsprechen-
der Kommissionsreferent hat Sie darauf hingewiesen, dass
sich Mehrheit und Minderheit recht naheliegen. Ich bin
aufgrund des Kommissionsprotokolls auf das Verhältnis von
13 zu 12 gekommen. Sie können der Fahne übrigens auch
entnehmen, dass hier wieder einmal eine interfraktionelle
Struktur eines Kommissionsminderheitsantrages besteht.
Ich stelle mit Vergnügen fest, dass auch Herr Nebiker selber
als Kommissionssprecher mitunterzeichnet hat.
Ich bitte Sie also, diesem Antrag zuzustimmen. Auch diejeni-
gen Vertreter unseres Rates, die dogmatisch vielleicht
Bedenken haben könnten, dürften dieser Vereinfachung
ohne weiteres ihre Zustimmung geben.
Ich bitte Sie also, dem Minderheitsantrag zuzustimmen.
M. Kohler Raoul, rapporteur: M. Rolf Weber regrette que
l'on distingue entre les établissements selon que les jour-
nées de séjour, résultant d'un placement en vertu du Code
pénal, atteignent un tiers du total ou non. Il estime que ce
critère de distinction s'avérera arbitraire, voire inapplicable,
notamm*»it lorsque le nombre des placements en vertu du
Code pénal varie durant la construction ou l'aménagement
des bâtiments.
Aussi propose-t-il de donner au premier alinéa, lettre g, à
tous les établissements pour enfants et adolescents, le droit
d'obtenir des subventions de construction s'ils acceptent
des placements en vertu du Code pénal.'En conséquence,
sa proposition conduit à la suppression du 2" alinéa de cet
article.
Notre commission a rejeté cette proposition par 13 voix
contre 12. La majorité de la commission approuve la restric-
6-N
tion proposée par le Conseil fédéral et considère, compte
tenu des renseignements obtenus par l'Office fédéral de la
justice, que le critère du tiers du total des journées de séjour
est parfaitement applicable.
Votre commission estime, dans sa majorité, que les établis-
sements qui n'acceptent qu'un petit nombre de placements
en vertu du Code pénal ne doivent pas pouvoir exiger de
subventions de construction. Je vous invite à soutenir la
proposition de la majorité de la commission, qui est aussi
celle du Conseil fédéral et du Conseil des Etats.
Bundesrat Friedrich: Ich ersuche Sie, hier der Kommissions-
mehrheit und dem Bundesrat zu folgen. Herr Weber hat
zwar recht: die Baubeiträge bleiben bestehen; es geht hier
nicht um den Grundsatz, es geht um gewisse Modifikatio-
nen. Für Mehrheit und Bundesrat ist aber wesentlich, dass
für eine Subventionierung auch die Gewähr besteht, dass
dann in diesen Heimen wirklich strafrechtlich Eingewiesene
aufgenommen werden. Diese Gewähr besteht nach dem
Minderheitsantrag nicht. Dort genügt die blosse Deklaration
der Bereitschaft, allenfalls strafrechtlich Eingewiesene auf-
zunehmen. Ob es aber dann tatsächlich geschieht, dafür
besteht keinerlei Garantie.
Daher bitte ich Sie, der Mehrheit zuzustimmen.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit 
74 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit 
72 Stimmen
Art. 2 Abs. 3
Antrag der Kommission
Streichen (siehe Art. 4 Abs. 3)
Art. 2 al. 3
Proposition de la commission
Biffer (voir art. 4 al. 3)
Entscheid siehe Art. 4 Abs. 3
Décision voir art. 4 al. 3
Art. 3, 4 Abs. 1 und 2
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Art. 3, 4 al. 1 et 2
Proposition de la commission
Adhérer à la décision du Conseil des Etats
Angenommen - Adopté
Art. 4 Abs. 3
Antrag der Kommission
Mehrheit
Von den Baukosten wird im Einzelfall vorweg ein Betrag von
200000 Franken als nicht beitragsberechtigt abgezogen.
Bundesbeiträge von weniger als 50000 Franken werden
nicht ausgerichtet.
Minderheit
(Stucky, Biel, Bonnard, Flubacher, Gloor, Jeanneret, Kopp,
[Loetscher], Loretan, Ruffy, Schule, Vetsch)
An Baukosten von weniger als 500000 Franken werden
keine Beiträge gewährt.
Art. 4 al. 3
Proposition de la commission
Majorité
Dans chaque cas, un montant de 200000 francs pour lequel
aucune subvention ne sera allouée est déduit d'emblée des
frais de construction. Il ne sera pas alloué de subventions
fédérales d'un montant inférieur à 50000 francs.

Confédération et cantons. Nouvelle répartition des tâches 
42
N 
6 mars 1984
Minorité
(Stucky, Eîiel, Bonnard, Flubacher, Gloor, Jeanneret, Kopp,
[Loetscher], Loretan, Ruffy, Schule, Vetsch)
Aucune subvention n'est allouée quand les frais de cons-
truction sont inférieurs à 500000 francs.
Stucky, Sprecher der Minderheit: Ich begründe den Antrag
der Minderheit, der dem Antrag des Bundesrates entspricht.
Es geht hier um die Limite der Baubeiträge. Der Bundesrat
und die Minorität schlagen Ihnen vor, dass wir Bau-
kostenbeiträge erst ab einer halben Million an die Kantone
auszahlen lassen, während der Ständerat und die Mehrheit
diese Limite bei praktisch 250000 Franken beschlossen
haben (200000 Franken als Limite, aber 50000 Franken
werden in keinem Falle ausbezahlt, also 250000 Franken).
Die Differenz ist nicht gewaltig. Wir haben das in der Kom-
mission abgeklärt und festgestellt, dass für 33 Projekte,
deren Baukosten jeweils weniger als 200000 Franken betru-
gen, Bundessubventionen von insgesamt 420000 Franken
ausgerichtet wurden. Es handelt sich also um Kleinstsub-
ventioneri. Im Durchschnitt sind das 14000 Franken pro
Projekt. Für zehn Projekte mit Baukosten von 200000 bis
300000 Franken wurden insgesamt 1180000 Franken und
für zwei Projekte mit Baukosten zwischen 300000 und
500000 Franken insgesamt 350000 Franken Bundessubven-
tionen bezahlt. Bei 32 Projekten waren die Baukosten höher
als 500000 Franken; an diese wurden insgesamt 52 Millio-
nen Franken Subventionen ausgerichtet. Ich wiederhole
noch einmal: Die Baukosten von 45 Kleinstprojekten lagen
unter einer halben Million, die Kosten von 32 Projekten über
einer halben Million. Wir haben immer gesagt, von ganz
links bis ganz rechts: Wir wollen mit diesen Bagatellsubven-
tionen aufhören, weil sie zu einem grossen administrativen
Aufwand führen, ohne dass vom Bund den Kantonen eine
echte Hilfe gewährt wird. Man kann nämlich feststellen, dass
es nicht nur eine Bauabrechnung gibt, sondern bei solchen
Bauprojekten sehr oft auch zu einem Augenschein kommt,
an dem dann nicht nur ein Beamter von Bern teilnimmt,
sondern mehrere.
Auch aus kantonaler Sicht, und das ist einfach das Rezi-
proke, kann man sagen, dass diese Beiträge keineswegs ins
Gewicht fallen; bereits die Kontaktgruppe hatte bei den
Kantonen festgestellt, dass sich mit diesen 500000 Franken
ohne weiteres leben lässt.
Es kommt aber noch eine zweite Überlegung dazu, nämlich,
dass die ständerätliche Lösung (oder die Lösung der Mehr-
heit) zu gewissen Schwierigkeiten führt, vor allem im
Schwellenbereich um 200000 bis 250000 Franken herum. Es
besteht dann die Verlockung, etwas über diese Schwelle
hinauszugehen und doch noch etwas Subventionsbeiträge
zu erhalten. Es ist ja sehr einfach, in einem Bauprojekt ein
bisschen mehr Kosten unterzubringen, auch wenn dabei
nicht viel herausschaut.
Wir sollten aber dafür sorgen, dass man nicht die Kosten
künstlich erhöht, sondern dass man hier klare Massstäbe
setzt. Im übrigen ergibt die Ständeratsrechnung im Ver-
gleich zum Vorschlag, den ich jetzt mache, bei 300000
Franken einen kantonalen Beitrag von 16,7 Prozent, bei
400000 Franken von 25 Prozent und bei 500000 Franken
von 30 Prozent; also ist auch das - wie gesagt - wirklich
keine grosse Sache. Wenn wir echte Aufgabenteilung betrei-
ben wollen, sollten wir mit der Kleinkrämerei, wie sie hier
praktiziert wird, aufhören. Ich kann übrigens darauf verwei-
sen, dass in der Kommission der Entscheid äusserst knapp
fiel, nämlich mit 14 zu 13 Stimmen.
M. Kohler Raoul, rapporteur: Je voudrais d'abord dire quel-
ques mots au sujet du 3' alinéa de l'article 4, tel qu'il est
proposé par le Conseil fédéral et approuvé par le Conseil
des Etats. Notre commission estime que ce troisième alinéa
est inutile. Le Conseil fédéral étant chargé de l'exécution,
conformément à l'article 16 de la présente loi, il est égale-
ment habilité à déterminer les frais de construction qu'il
reconnaît comme tels.
En revanche, la limite au-dessous de laquelle aucune sub-
vention fédérale n'est versée doit être fixée dans cet alinéa
et non pas, comme l'a fait le Conseil des Etats, à l'article 2,
3e alinéa.
La majorité de notre commission vous recommande d'ap-
prouver le texte adopté par le Conseil des Etats, à l'alinéa 3
de l'article 2. Il y est prévu de fixer la limite susmentionnée à
200 000 francs et d'interdire l'octroi de subventions infé-
rieures à 50 000 francs. Cela permettra de supprimer les
subventions mineures qui imposent de grandes charges à
l'administration et n'ont en général que peu d'effet. Il ressort
d'une statistique que le département a soumise à notre
commission, que le nombre de demandes de subventions
de construction pour des projets d'un montant inférieur à
200 000 francs, et qui ont été approuvées de 1979 à 1981, est
à peu près égal à celui des subventions versées pour des
projets entraînant des frais supérieurs à 500 000 francs. Les
subventions payées pour la première catégorie de projets
s'élèvent à 420 000 francs, soit, en moyenne, à 12 727 francs
par requête, alors que celles qui ont été versées pour la
seconde catégorie s'élèvent à 52 millions de francs, au total,
soit en moyenne à 1 652 000 francs par requête.
La disposition adoptée par le Conseil des Etats et la clause
de l'article 4,1er alinéa, selon laquelle une subvention fédé-
rale ne doit être égale à 50 pour cent des frais de construc-
tion reconnus auront pour effet d'empêcher que de telles
subventions ne soient versées lorsque ces frais sont infé-
rieurs à 300000 francs. Etant donné qu'il faut déduire
200 000 francs, quel que soit le montant des frais de cons-
truction, les subventions fédérales seront égales à 16,7 pour
cent lorsque ces frais seront de 300 000 francs et à 49 pour
cent lorsqu'une construction coûtera 10 millions de francs.
Par sa proposition de minorité, M. Stucky veut au contraire
rétablir la teneur initiale du projet du Conseil fédéral, bien
que le chef du Département de justice et police ne l'ait pas
maintenu dans la commission. On renoncerait à fixer un
montant minimal pour les subventions et on se contenterait
d'interdire toute aide fédérale pour les constructions coû-
tant moins de 500 000 francs. Cette proposition réduirait à
peine les charges imposées à l'administration. En effet, sur
les 77 requêtes approuvées en 1979 et 1981, deux seulement
concernaient un projet dont les frais de construction étaient
compris entre 300 000 et 500 000 francs.
La proposition de la minorité a surtout le désavantage de
manquer de souplesse, parce qu'elle ne fixe pas le montant
minimal des subventions. Dès que les frais de construction
dépassent le demi-million, ne serait-ce que d'un franc, une
subvention uniforme égale à 50 pour cent des frais est
allouée. Il faut s'attendre à ce que de nombreux requérants
s'ingénient à atteindre des frais dépassant la limite prévue
pour pouvoir obtenir une subvention. La teneur adoptée par
le Conseil des Etats permet d'éviter cette conséquence
coûteuse qui peut être injuste dans certains cas limites.
Je vous invite donc à soutenir la proposition de la majorité
de la commission.
Neblker, Berichterstatter: Es geht bei diesen Vorschriften
um das Vermeiden von Bagatellsubventionen. Die Kommis-
sionsmehrheit 
beantragt 
Ihnen, dem vom Ständerat
beschlossenen Text zuzustimmen. Dieser sieht einerseits
eine Franchise von 200000 Franken vor. Damit werden
Bagatellsubventionen vermieden, welche grossen Verwal-
tungsaufwand bringen, aber in der Regel wenig Wirkung
haben.
Die vom Ständerat beschlossene Bestimmung und der in
Artikel 4 Absatz 1 festgelegte Beitragssatz von 50 Prozent
wird dazu führen, dass Bundesbeiträge erst bei Baukosten
von mehr als 300 000 Franken zugewendet werden. Weil bei
Baukosten in jeder Höhe eine Franchise von 200 000 Fran-
ken vorweg abgezogen werden soll, wird der Bundesbeitrag
prozentual von 16,7 Prozent bei Baukosten von 300000
Franken bis zu 49 Prozent bei Baukosten von 10 Mio. Fran-
ken und mehr anwachsen. Wir haben also mit dieser Kombi-
nation Franchise und Vorwegbeitrag gestaffelte Beitrags-
sätze.

6. März 1984 
N
43
Bund und Kantone. Neuverteilung der Aufgaben
Der Minderheitsantrag 
Stucky will demgegenüber zur
ursprünglichen Fassung des Bundesrates zurückkehren, die
vom Vorsteher des Eidgenössischen Justizdepartementes
jedoch nicht mehr aufgenommen worden ist, und nun in der
Kommission wieder neu auftauchte.
Der Minderheitsantrag Stucky verzichtet auf eine Franchise
und stellt nur eine Barriere auf: An Bauten von weniger als
500 000 Franken werden keine Bundesbeiträge mehr ausbe-
zahlt.
Der Vorschlag der Kommissionsminderheit würde den Ver-
waltungsaufwand nur unwesentlich reduzieren: in den Jah-
ren 1979 bis 1981 wurden von 77 Gesuchen lediglich zwei
mit Baukosten zwischen 300 000 und 500 000 Franken
bewilligt. Diese Lösung Stucky hat aber insbesondere den
Nachteil der Starrheit, weil keine Franchise vorgesehen ist.
Sobald die Baukosten eine halbe Million auch nur um einen
Franken überschreiten, wird ein einheitlicher Subventions-
satz von 50 Prozent ausbezahlt. Es ist vorauszusehen, dass
zahlreiche Gesuchsteller versuchen werden, möglichst die
Grenze von einer halben Million Franken zu überschreiten,
um in den Bereich der Subvention zu gelangen. Diese
unwirtschaftliche und bei Grenzfällen auch ungerechte Kon-
sequenz wird mit der flexibleren Fassung der Kommissions-
mehrheit (ursprünglich des Ständerates) vermieden.
Ich beantrage Ihnen, dem Antrag der Kommissionsmehrheit
zuzustimmen.
Bundesrat Friedrich: Die Kommissionssprecher haben das
Wesentliche gesagt. Es geht um den Verzicht auf Bagatell-
subventionen. An und für sich sind beide Vorschläge prakti-
kabel. Der Bundesrat hat aber im Ständerat nicht mehr an
seiner Formulierung festgehalten. Der Antrag der Kommis-
sionsmehrheit scheint mir vor allem für Grenzfälle flexibler
zu sein.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit 
97 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit 
41 Stimmen
Art. 2 Abs. 3-Art. 2 al. 3
Gestrichen - Biffé
Abschnitt 2bis (neu)
Antrag der Kommission
Mehrheit
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Minderheit
(Weber-Arbon, Blunschy, Braunschweig, Carobbio, Huba-
cher, [Loetscher, Morel, Muheim], Nauer, Vannay, [Wilhelm])
Abschnitt 2bis: Betriebsbeiträge
Art. 4a Bereich
1 Der Bund gewährt Betriebsbeiträge an besondere erziehe-
rische Aufwendungen folgender öffentlicher und privater
gemeinnütziger Einrichtungen, die:
a. junge Erwachsene zur Arbeitserziehung aufnehmen
(Art. 100bis StGB):
b. sich verpflichten, Kinder und Jugendliche in Anwendung
von Artikel 82ff und 89ff StGB aufzunehmen, und überwie-
gend solche oder erziehungsschwierige oder erheblich
gefährdete Zöglinge aufzunehmen.
2 Der Bund kann im Rahmen der verfügbaren Kredite Bei-
träge gewähren an den Betrieb von Einrichtungen nach
Artikel 2 Absatz 2.
Art. 4b Voraussetzungen
1 Der Bundesrat bestimmt die Voraussetzungen für die Aus-
richtung der Beiträge sinngemäss nach Artikel 3.
2 Er kann die Gewährung von weitern Voraussetzungen
abhängig machen oder mit Auflagen verbinden.
Art. 4c Höhe der Beiträge
' Der Beitrag beläuft sich auf höchstens 40 Prozent der
anerkannten Kosten für das erzieherisch tätige Personal.
2 Der Bundesrat bestimmt die beitragsberechtigten Kosten
und die Bemessungsgrundsätze für die Beiträge.
3 Artikel 75 Absatz 2 des Bundesgesetzes über die Invaliden-
versicherung gilt nicht.
Chapitre 2bis (nouveau)
Proposition de la commission
Majorité
Adhérer à la décision du Conseil des Etats
Minorité
(Weber-Arbon, Blunschy, Braunschweig, Carobbio, Huba-
cher, [Loetscher, Morel, Muheim], Nauer Vannay, [Wilhelm]
Chapitre 2bl>: Subventions d'exploitation
Art. 4a Domaine d'application
1 La Confédération alloue des subventions d'exploitation
pour des mesures éducatives spéciales aux établissements
publics et privés qui:
a. assument l'éducation au travail de jeunes adultes (art.
100bis CP);
b. s'engagent à accueillir principalement des enfants et des
adolescents en application des articles 82ss et 89ss CP ou
des pupilles difficiles à éduquer ou en sérieux danger.
2 La Confédération peut, dans les limites des crédits disponi-
bles, allouer des subventions pour l'exploitation d'établisse-
ments au sens de l'article 2, 2e alinéa.
Art. 4b Conditions 
-
1 Le Conseil fédéral détermine les conditions mises à l'octroi
des subventions allouées conformément à l'article 3.
2 II peut subordonner cet octroi à d'autres conditions ou
l'assortir de charges.
Art. 4c Montant des subventions
1 La subvention s'élève au plus à 40 pour cent des frais
reconnus causés par le personnel chargé de l'éducation.
2 Le Conseil fédéral détermine les frais donnant droit à des
subventions et il fixe les bases de calcul des subventions.
3 L'article 75, 2e alinéa, de la loi fédérale sur l'assurance-
invalidité n'est pas applicable.
Weber-Arbon, Sprecher der Minderheit: Es geht bei diesem
Antrag - ich spreche zu den Artikeln 4a bis 4c - um eine sehr
grundsätzliche Frage: Soll sich der Bund im Rahmen einer
neuen Aufgabenverteilungs-Philosophie im Bereich des
Straf- und Massnahmenvollzuges von den Betriebsbeiträ-
gen zurückziehen oder nicht? Schon im Ständerat wurde
darüber aufgrund eines Antrages Gadient (SVP) einlässlich
diskutiert. Dieser Antrag lautete auf Beibehaltung der
Betriebsbeitragspflicht und unterlag dort relativ knapp mit
20 zu 17 Stimmen. Er wurde in unserer Kommission von
unserem früheren Kollegen'Muheim etwas modifiziert wie-
deraufgenommen und unterlag in unserer Kommission
knapp mit 13 zu 11 Stimmen.
Um was geht es? Seit 1942 ist unser Strafgesetzbuch in
Kraft. Es enthält neben dem Erwachsenenstrafrecht je einen
besonderen Abschnitt für Kinder, Jugendliche und junge
Erwachsene. Der Vollzug der Strafen und Massnahmen in
allen Bereichen ist Sache der Kantone. Im Bereich des
Erwachsenenstrafrechts darf heute, mehr als 40 Jahre nach
Inkrafttreten des Strafgesetzbuches, festgestellt werden,
dass der Strafvollzug spielt, nicht zuletzt aufgrund von drei
gut funktionierenden interkantonalen Vollzuzgskonkorda-
ten. Leider kann das gleiche nicht gesagt werden für den
Vollzug des Jugendstrafrechtes mit den vom Bundesgesetz-
geber vorgeschriebenen verschiedenen Heimen, wie Beob-
achtungsheime, Erziehungsheime für Kinder und Jugendli-

Confédération et cantons. Nouvelle répartition des tâches 
44
N 
6 mars 1984
ehe, Anstalten für Nacherziehung, Therapieheime, Arbeits-
erziehungsanstalten. Sie sollten alle von den Kantonen nicht
nur erstellt, sondern auch betrieben werden. In der Praxis
hat sich für alle diese Heimtypen der Ausdruck Justizheime
eingebürgert, im Gegensatz eben zu den IV-Heimen, welche
von der Invalidenversicherung getragen werden.
Wie es harzt mit der Realisierung dieser Heimtypen, bewies
schlagartig die Diskussion in diesem Saal in der vorletzten
Session, als es darum ging, den Kantonen gegenüber die
zehnjährige Frist zur Errichtung von Therapieheimen um
weitere zwei Jahre zu verlängern. Herr Schule scheint die-
sen Beschluss vom 7. Oktober bereits vergessen zu haben.
Ich möchte ihn nicht nur ihm, sondern auch seinen Anhän-
gern, die von diesen Betriebskostenbeiträgen nichts wissen
wollen, doch noch in Erinnerung rufen.
Interessant ist, dass zurzeit in der Schweiz 161 solche Justiz-
heime existieren, wobei deren 116, das sind 72 Prozent, eine
private Trägerschaft aufweisen. Bemerkenswert ist auch die
Aufteilung dieser Heime nach Kantonen. Da gibt es ausge-
sprochene Heimkantone; wir können sie so bezeichnen. An
der Spitze steht Waadt mit 33 Heimen, gefolgt von Zürich mit
27, Bern mit 16 und dem kleinen Kanton Genf mit 15.
Andererseits haben wir acht Kantone, die überhaupt kein
solches Heim besitzen. Dazu kommt weiter, dass in diversen
Kantonen verschiedene Justizheime verschiedenen Depar-
tementen unterstehen. Für diesen Bereich, unter dem
Gesichtspunkt der Koordination, taugt also das Organ der
interkantonalen Direktorenkonferenz nicht, im Gegensatz
zum Erwachsenenstrafrecht, wo alle Straf- und Massnah-
menvollzugsfragen interkantonal von der Polizeidirektoren-
konferenz behandelt werden können.
Fazit: Die interkantonale Koordination ist und bleibt eine
äusserst mühsame Angelegenheit. Das beweist gerade auch
das jüngste Schicksal eines Konkordatsentwurfes, ausgear-
beitet von der Kommission Schlegel, die Herr Bundesrat
Friedrich soeben auch zitiert hat, auf welche doch - das
ging auch aus der bundesrätlichen Botschaft deutlich her-
vor - recht grosse Hoffnungen gesetzt worden sind. Der
Versuch der Konkordatslösung, der durchgreifenden Koor-
dinationsidee also, muss aufgrund der Antworten der ver-
schiedenen 
kantonalen 
Regierungen 
als 
gescheitert
betrachtet werden. Als Beispiel zitiere ich die Reaktion des
Zürcher Regierungsrates. In der «Neuen Zürcher Zeitung»
vom 22. Januar des letzten Jahres hiess es: «In seiner Stel-
lungnahme zu diesem Entwurf zeigt sich der Regierungsrat
am Zustandekommen einer interkantonalen Vereinbarung
grundsätzlich interessiert. Der vorliegende Konkordatsent-
wurf geht allerdings weit über einen blossen Finanzaus-
gleich zwischen den Kantonen hinaus und enthält Elemente
einer umfassenden Heimpolitik. Der Regierungsrat legt
jedoch Wert auf eine eigenständige Heimpolitik.» Das ist die
Praxis zur Idee der interkantonalen Koordination.
Wir stellen also fest: Das Jugendheimkonkordat ist gestor-
ben, bevor es überhaupt zur Welt gekommen ist. Der neue
Versuch, der vorhin von Herrn Bundesrat Friedrich erwähnt
wurde, ist eine reine Finanzvereinbarung, bei welcher das
Motto lautet: «Den Letzten beissen die Hunde.» Wenn ein
Kanton dieser Vereinbarung beitritt, kann es dann leicht so
herauskommen, dass die Gemeinde oder am Schluss eben
die Familie des Betroffenen die Kosten zu tragen hat.
Wohin geht die Fahrt heute? Als alarmierendes Dokument
zitiere ich Ihnen noch ein Zirkular der Zürcher Erziehungsdi-
rektion an die privaten Jugendheime vom letzten Herbst:
«Im Bereich der Jugendheime und Sonderschulen sind die
staatlichen Betriebsbeiträge trotz rückläufigen Kinderzahlen
im Zeitraum von 1975 bis 1982 ungefähr um das Doppelte
gestiegen. Eine Ausgabensteigerung kann nicht weiter ver-
kraftet werden. Wir sehen uns daher gezwungen, die staatli-
chen Betriebsbeiträge 1984, unter Beibehaltung der bisheri-
gen Bemessungspraxis, generell um 10 Prozent zu kürzen.»
Das ist der Kommentar zu dieser Vertrauenskundgebung,
die hier immer wieder grossgeschrieben wird.
Leidige Feststellung und Schlussfolgerung: Ohne Steue-
rung und ohne Koordination durch den Bund sind die Kan-
tone durch die ihnen gestellten Aufgaben offensichtlich
überfordert. Das ist der harte und der reale Kommentar zu
dem immer wieder angepriesenen Glauben an die Kraft der
Kantone, Bundesaufgaben selber übernehmen zu können.
Es muss an dieser Stelle doch einmal betont werden, dass
die Betriebsbeitragspraxis des Bundes nicht bloss Geldver-
teilerei bedeutet. Das Bundesamt für Justiz hat immer wie-
der geschickt und effizient bei der Verbesserung des Heim-
wesens mitgeholfen. Ein Beispiel: Mit sogenannten Struk-
turprämien konnte erwirkt werden, dass die Schlafsäle aus
den Heimen mit der Zeit verschwunden sind. Man kann
sagen: Dem Bundesamt für Justiz kommt für unsere Heim-
politik eine ähnliche Funktion zu wie dem Bundesamt für
Sozialversicherung im Bereich der IV-Heime. Das Verbleiben
des Bundes als Koordinationsinstrument ist eine unbedingte
Voraussetzung für das Funktionieren eines effizienten Ju-
gendmassnahmenvollzuges.
Noch etwas zum Finanziellen: Der Bund will sich laut bun-
desrätlicher Botschaft mit dem Rückzug aus der Betriebsko-
stenbeitragspflicht um 46 Millionen jährlich entlasten.
Berechnungen haben gezeigt, dass die Heime ihre Kostgel-
der bei Wegfall der Bundesleistungen - hören Sie gut zu -
um mehr als das Doppelte anheben müssten. Oder glauben
Sie, dass die Kantone diesen Ausfall auf ihre Kappe nehmen
würden? Die Antwort gibt das soeben erwähnte Zitat der
Zürcher Erziehungsdirektion.
Bei dieser Gelegenheit noch ein anderes Zitat; es stammt
von unserem Kollegen Martignoni, dem Finanzdirektor des
Kantons Bern, der in einem Gespräch gesagt haben soll,
dass ein Gemeinwesen einem anderen gegenüber nie altrui-
stisch handle.
Diese vielleicht doch bedrückende Zukunftsvision bedeutet,
dass die Kantone nicht bereit sind, die Kosten für die Unter-
bringung von Jugendlichen zu übernehmen, denen gegen-
über gerichtliche Massnahmen verhängt worden sind. Es
geht damit an die Grundfesten unserer Rechtsordnung,
nämlich um deren Glaubwürdigkeit, weil eben der Vollzug
von gerichtlichen Urteilen in Frage gestellt wird.
Zum Antrag selber: Anvisiert werden in Artikel 4a die ver-
schiedenen Heimtypen, wie sie im Strafgesetzbuch aufge-
führt sind. Die Pflicht zur Gewährung von Betriebsbeiträgen
ist übrigens genau gleich formuliert wie im heute gültigen
Gesetz von 1966.
Ein Wort noch zur Höhe der Beiträge nach Artikel 4c. Die
Aufwendungen belaufen sich heute bei einem Subventions-
satz von 30 bis 50% (Rechnung 1982) auf 33,4 Millionen
Franken. Nach dem Antrag der Minderheit - wir sind also
bereit, hier einen bestimmten Abbau in Kauf zu nehmen -
wären es bei einem Satz von zwischen 25 und 40% noch 27
Millionen Franken.
Der Minderheitsantrag, den ich Ihnen hier vorgestellt habe,
ist zu vergleichen mit Artikel 18. Dort können wir nachlesen,
dass Mehrheit und Bundesrat das Leben der Betriebsbei-
träge bloss bis Ende 1989 verlängern wollen. Der Ständerat
wollte gar nur bis 1986 gehen. Wir von der Minderheit wollen
nicht bloss eine Diskussion über die Dauer der Sterbehilfe;
wir wollen Hilfe zum Weiterleben.
Darf ich Sie abschliessend noch darauf aufmerksam
machen, dass es hier für 4000 bis 4500 betroffene Kinder
und Jugendliche immerhin im weitesten Sinne um ein Stück
gezielter Sozialpolitik geht. Ich bedaure, dass Herr Schule
diese Zahl ebenfalls genannt hat, aber so in einer wegwer-
fenden, bagatellisierenden Weise: wir hätten uns ja um diese
paar tausend Kinder und Jugendliche im Rahmen eines
Engagements finanzieller Art von seilen des Bundes nicht
zu kümmern. Es geht hier doch um den Kampf gegen die
Aushöhlung des schweizerischen Heimwesens. Es geht
umgekehrt um die Beibehaltung der Führungsfunktion des
Bundes, der im Heimbereich weiterhin in der Lage sein
sollte, den Überblick zu behalten.
Ich schliesse mit einem Zitat aus einem Aufsatz von Prof.
Tuggener vom Pädagogischen Institut der Universität
Zürich, der in der «Neuen Zürcher Zeitung» Ende November
des letzten Jahres folgendes geschrieben hat: «Die Justiz-
heime selbst müssen sich angesichts dieser Sachlage» -
eben dieses Politikums, das wir heute behandeln - «als

6. März 1984 
N
45
Bund und Kantone. Neuverteilung der Aufgaben
verschaukelt vorkommen. Sie erleben sich als die Opfer
eines geradezu grotesken Auseinanderklaffens von bundes-
rechtlich vorgeschriebenen Zielen und Massnahmen einer-
seits sowie den Mühseligkeiten und Zufälligkeiten eines
föderalistisch delegierten Vollzugs andererseits. Diese
Enttäuschung wird zur Verbitterung, wenn man sieht, wel-
cher Chancen einer qualitativen Beeinflussung der Jugend-
heimpolitik man durch die beabsichtigte Streichung der
Bundesbeiträge verlustig geht. Der Verweis auf die sponta-
nen Selbstregulierungskräfte des Föderalismus muss auf-
grund der Erfahrung der letzten 40 Jahre in diesem Bereich
als im wahrsten Sinne des Wortes billige Ausflucht bezeich-
net werden.»
Ich bitte Sie um Zustimmung zum Minderheitsantrag.
Martignoni: Die SVP-Fraktion unterstützt mehrheitlich den
Antrag der Mehrheit der Kommission, d. h. also die Strei-
chung der Bundesbetriebsbeiträge. Wir sind der Auffas-
sung, dass die Kantone durchaus in der Lage und auch
willens sind, die Betreuung ihrer Jugendlichen, die Schwie-
rigkeiten haben und die wir durchaus ernst nehmen, mit
eigenen Mitteln zu besorgen. Herr Weber, ich habe wirklich
gesagt, und ich stehe dazu: Es gibt keinen Altruismus unter
den Kollektiven. Das hat es nie gegeben, weder unter den
Kantonen noch unter den Gemeinden und auch vertikal
nicht. Aber ich glaube, diese Frage ist nicht ganz richtig
gestellt. Hier geht es nämlich nicht um eine Frage von
Altruismus oder Nichtaltruismus, sondern um eine Frage der
Verantwortung gegenüber den eigenen Jugendlichen in den
betreffenden Kantonen und in den betreffenden Gemein-
den. Wir nehmen in den Kantonen in Anspruch, dass wir für
diese Jugendlichen - auch wenn sie sich in geringer Zahl
befinden - die Verantwortung wahrnehmen werden. Ich
glaube, es geht um diese Frage. Ich bin sogar' der Auffas-
sung, dass bei einem Rückzug des Bundes aus den
Betriebsbeiträgen die Kantone vielleicht gar in besserem
Masse diese Verantwortung wahrnehmen können, nämlich
ohne das Korsett von allzu engen bundesstaatlichen Vor-
schriften.
Im Grunde genommen haben wir, wie bei allen diesen
umstrittenen Vorlagen, immer wieder die gleiche Frage vor
uns: Soll und darf sich der Bund aus einem Tätigkeitsgebiet
zurückziehen, das ursprünglich recht eigentlich Domäne
der Kantone war und das auf Betreiben der Kantone zu
einem Tätigkeitsgebiet der Bundes geworden ist? Und soll
sich der Bund nun zurückziehen, damit die Kantone wieder
die volle Verantwortung übernehmen können?
Unsere Fraktion bejaht diese Frage. Wir sind der Auffas-
sung, dass der Bund zwar wertvolle Impulse gegeben hat für
die Koordination der Betreuung dieser Jugendlichen, dass
aber der Bund sich nun zurückziehen kann und diese Auf-
gabe wieder den Kantonen allein überlassen darf. Um die-
sen Rückzug des Bundes etwas zu erleichtern, haben wir
seitens unserer Fraktion in den Übergangsbestimmungen
zu Artikel 18 einen Antrag gestellt. Damit ich nicht noch
einmal an die Rednertribüne gelangen muss, möchte ich
diesen Antrag noch kurz hier begründen.
Unser Antrag zu Artikel 18 Übergangsbestimmungen ist der
Versuch, dem Anliegen der Heime entgegenzukommen,
ohne den Gedanken der Aufgabenentflechtung allzu sehr zu
strapazieren. Der Antrag geht, wie derjenige der Minder-
heit l, vom Gedanken aus, dass die Betriebsbeiträge des
Bundes aufzuheben seien. Wenn der Rat anders entschei-
det, wenn der Rat also entscheidet, dass die Betriebsbei-
träge des Bundes beizubehalten seien, entfällt natürlich
diese Abstimmung über die Übergangsbestimmungen. Der
Antrag zu Artikel 18 bezweckt einen finanziell schleifenden
Übergang, d. h. so quasi eine Subventionsentwöhnungskur.
Erst ab 1990 sollen die Kantone mit ihren Betriebsbeiträgen
an die 160 Heime auf eigenen Füssen stehen müssen. Aber
schon vorher wird ein Entzug eingeleitet. Damit ist eine
Pflicht geschaffen, die neue Aufgabe vor dem Auslaufen der
Übergangsfrist anzupacken. Ab Inkrafttreten des Gesetzes
bWÈnde dieses Jahrzehntes sollen die Betriebsbeiträge des
Bundes, und zwar in reduziertem Rahmen, nur noch für die
Kosten des erzieherisch tätigen Personals ausgerichtet wer-
den. Sie machen allerdings das Schwergewicht der Ausga-
ben aus. Für das spezialisierte, erzieherische Personal wur-
den bisher 50 Prozent, für alle anderen in Erziehung und
Unterricht Tätigen 30 Prozent Subventionen bezahlt. Im
Übergang sollen es nach meinem Antrag 35 bzw. 20 Prozent
sein.
Um es abschliessend noch einmal zu verdeutlichen: Die
besondere Struktur der Jugendheime - zwei Drittel privat,
ein Drittel staatlich - verlangt unweigerlich besondere
Bestimmungen, wenn der Gesetzgeber nicht Institutionen
und Leistungen gefährden will. Ein Übergang mit vermin-
derten Bundesleistungen drängt sich auf, damit die Kantone
eigene Aktivitäten entfalten. Dieses Vorgehen erscheint uns
zweckmässiger als eine möglichst lange Übergangsfrist mit
höheren Leistungen.
Ich ersuche Sie, dem Hauptantrag, d. h. dem Antrag der
Mehrheit bei den Betriebsbeiträgen, und bei den Über-
gangsbestimmungen dem Antrag unserer Fraktion zuzu-
stimmen.
Frau Stamm Judith: Ich setze mich ein für den Antrag der
Minderheit: Beibehaltung der Betriebsbeiträge des Bundes
für die Justizheime.
Wir sprechen hier über etwa 4000 Kinder, Jugendliche,
junge Erwachsene, welche sich in 161 Justizheimen, über
die ganze Schweiz verstreut, aufhalten. Der Anlass ihres
Eintrittes ist eine oder sind mehrere Straftaten, ein jugend-
strafrechtliches Verfahren, ein Jugendgerichtsurteil. Der
Sinn des Aufenthaltes in diesen Heimen ist, ihnen zu helfen,
damit sie nicht mehr delinquieren, sie schulisch und beruf-
lich so zu fördern, dass sie ihr Leben als Erwachsene selb-
ständig werden gestalten können. Es ist jeweils nicht ein-
fach, einen geeigneten Platz zu finden für einen Jugendli-
chen, einen Platz, der frei ist und auch noch bezahlt werden
kann.
Der Bund leistet Betriebsbeiträge, und der Bund koordiniert
und beeinflusst über das Bundesamt für Justiz und dessen
Sektion für Straf- und Massnahmenvollzug die Entwicklung
auf dem Heimsektor. Durch Strukturbeiträge kann er posi-
tive Entwicklungen beeinflussen. Sie erinnern sich vielleicht
an die vehemente Heimkritik, die in den siebziger Jahren
geäussert wurde. Der Einfluss der Sektion für Straf- und
Massnahmenvollzug hat hier geholfen, die Kritik aufzufan-
gen. Diesen Mitarbeitern gebührt Dank, ebenso den Mitar-
beitern in den Heimen.
Die Justizheime zu führen, die das Strafgesetzbuch uns
vorschreibt, ist eine kantonsübergreifende Aufgabe. Der
Bund kann sich hier nicht zurückziehen. Ein Kanton allein
kann nicht alle Heimtypen führen. Selbst wenn er es könnte,
kann er nicht alle seine Jugendlichen in diese Heime einwei-
sen, denn sehr häufig ist die Distanz zum angestammten,
krankmachenden Milieu ein sehr wichtiger Faktor. Mehrfach
wurde jetzt das Jugendheimkonkordat angesprochen, das
gescheitert ist. Es wurde auch die Übereinkunft der West-
schweizer Kantone erwähnt. Die sechs Westschweizer Kan-
tone haben übersichtlichere Verhältnisse. In der Deutsch-
schweiz gibt es viel mehr Kantone, die sich zu beteiligen
haben. Das «Heimgefälle» -der Unterschied zwischen Kan-
tonen mit vielen Heimen, mit wenigen oder mit keinen Hei-
men ist sehr gross. Zudem ist in den einzelnen Kantonen
bald der Erziehungsdirektor, bald der Fürsorgedirektor, bald
der Justizdirektor für die Justizheime zuständig. Auch mit
einer Übergangsfrist ist die Hoffnung auf eine neue, wirk-
same Konkordatslösung sehr klein.
Natürlich ist jetzt eine Verwaltungsvereinbarung für die
finanziellen Seiten in Vernehmlassung. Es geht aber hier -
und dies muss nochmals betont werden - nicht nur um die
finanzielle Seite. Es geht vor allem auch um Koordination
und Übersicht. Und diese Übersicht haben die Kantone nicht
und werden sie auch nicht haben. Dieses Geschäft - Rück-
zug aus den Betriebsbeiträgen - eignet sich nicht für die
Neuverteilung. Wieso soll, angesichts dieser 4000 betroffe-
nen Kinder und Jugendlichen, der Einfluss des Bundes, der
segensreich war, ohne Hoffnung auf eine effiziente Alterna-

Confédération et cantons. Nouvelle répartition des tâches 
46
N 
6 mars 1984
tive abgebaut werden? Der Rückzug des Bundes bringt
auch die Gefahr mit sich, dass die Kostgelder der Heime
höher werden. Wir haben das gehört. Das hat zur Folge,
dass die Versorger mit den Einweisungen noch zurückhaF-
tender werden als bis jetzt oder das Billigere statt das
Bessere wählen. Das ist nicht zugunsten der betroffenen
Jugendlichen, die dann auf der Gasse bleiben, aber dafür
später unsere Strafanstalten bevölkern.
Der Rückzug kann auch dazu führen, dass im schlimmsten
Fall Heime geschlossen werden müssen, denn, wie wir
gehört haben, werden 70 Prozent der Heime von privaten
Trägerschaften geführt. Sie waren gut genug, diese Aufga-
ben zu übernehmen; wir können sie jetzt nicht im Stiche
lassen. Diese private Trägerschaft ist übrigens auch der
grosse Unterschied zum Erwachsenenstrafvollzug, der von
den Kantonen getragen wird.
Aus diesen angeführten Gründen empfehle ich Ihnen - und
ich.weiss mich einig mit einer grossen Zahl von Kolleginnen
und Kollegen in meiner Fraktion -, den Antrag der Minder-
heit zu unterstützen.
M. Petitpierre: La proposition de la minorité vous est con-
nue ainsi que sa motivation. Je voudrais toutefois insister
sur trois éléments qui me paraissent décisifs, pour appuyer
la proposition de la minorité.
Tout d'abord, le problème posé déborde la question du
désenchevêtrement des tâches; il déborde aussi celui d'une
nouvelle répartition des charges financières entre la Confé-
dération et les cantons. Ce qui est en question, c'est la
continuité de l'action dans le domaine de la prévention des
actes pénaux et de la protection de la jeunesse au sens
large. Cette continuité dépend naturellement des ressources
financières engagées mais aussi et surtout de la qualité de la
coordination qui est assurée aujourd'hui pour la Confédéra-
tion par l'Office fédéral de la justice. Le concordat intercan-
tonal espéré ne verra très probablement pas le jour, pour
autant qu'on le sache aujourd'hui, et la nouvelle répartition
entraînerait la fin de l'action indispensable de l'Office fédé-
ral de la justice.
On a parlé d'une convention intercantonale sur la répartition
des frais mais une telle convention ne peut créer des condi-
tions satisfaisantes d'ordre et d'harmonisation comparables
à celles qui existent aujourd'hui par l'effet du travail de
l'Office de la justice.
Deuxième élément: on vient de le dire, cent soixante mai-
sons ou établissements s'occupant de jeunes adultes, d'en-
fants et d adolescents, cent seize de ceux-ci exploités de
façon privée. Cette formule a le double avantage d'éviter un
transfert de plus à l'Etat d'une tâche d'intérêt public et de
maintenir les coûts de fonctionnement au-dessous, pour
autant qu'on en puisse juger, de ce qu'ils seraient dans un
cadre strictement étatique. Il serait par conséquent double-
ment inopportun de prendre le risque de compromettre la
situation actuelle qui, en termes relatifs il est vrai, est satis-
faisante.
Troisième élément: le rôle de la prévention, qui est capital
non seulement dans l'intérêt de ceux qui se trouvent impli-
qués parce que leur situation personnelle et sociale est
difficile, mais aussi en vue de l'intérêt général. Notre société
a avantage à agir assez tôt pour pouvoir ensuite éviter, dans
toute la mesure possible, de devoir réprimer. Cette façon de
faire est évidemment meilleure en termes d'utilité sociale et
il se trouve qu'elle est également bonne en termes de
dépenses publiques, puisqu'il est bien connu que la répres-
sion est loin d'être gratuite.
Il va sans dire que le projet qui nous est soumis par le
Conseil fédéral et par la commission ne vise pas à mettre en
cause la prévention ou à la remettre en cause, mais il se
trouve qu'il en compromet en fait le développement, proba-
blement même le maintien, pour des raisons qui ont déjà été
exposées. Les motifs qui ont conduit en son temps à l'orga-
nisation telle qu'elle existe actuellement sont toujours vala-
bles. C'est pourquoi je souhaite que notre conseil adopte la
proposition de la minorité représentée par M. Weber.
Lüchinger: Ich bin Präsident des Stiftungsrates eines Land-
erziehungsheimes, das auch Massnahmen des Jugendstraf-
rechtsvollzuges erfüllt. In dieser Funktion stellt mich der
Minderheitsantrag von Herrn Kollege Rolf Weber vor eine
Gewissensfrage. Mit der Erfahrung aus der erwähnten Auf-
gabe heraus muss ich einfach feststellen, dass die interkan-
tonale Zusammenarbeit der deutschschweizerischen Kan-
tone auf diesem Gebiet schlecht ist. Herr Kollege Weber hat
uns zu Recht daran erinnert, dass wir im letzten Jahr den
Kantonen die gesetzliche Frist für die Einführung von zwei
neuen gesetzlichen Massnahmen des Jugendstrafrechts-
vollzuges um zwei Jahre verlängern mussten, weil die Kan-
tone diese Massnahmen, entgegen der gesetzlichen Auf-
lage, nicht erfüllt haben. Der Bund hat bisher die Koordina-
tion ausgeübt, und es wäre im Interesse der Sache sicherer
und sehr viel einfacher, wenn wir es bei der bisherigen
Regelung belassen würden.
Ich optiere aber trotzdem für die konsequente Rückführung
dieser Aufgabe an die Kantone. Wenn nämlich jeder da, wo
er persönlich engagiert ist, den einfacheren Weg der Bun-
deslösung wählen wollte, kämen wir nie zur staatspolitisch
geforderten Entflechtung der Aufgaben zwischen Bund und
Kantonen. Diese staatspolitische Zielsetzung geht für mich
eindeutig vor. Wenn wir aber so optieren, so übernehmen
wir gleichzeitig die Verpflichtung, in unseren Kantonen
dafür zu sorgen, dass diese ihrer Aufgabe auch wirklich
nachkommen. Herr Schule hat in seinem Votum in der
Eintretensdebatte erklärt, dass es hier nur um eine kleine
Minderheit geht, um etwa 4000 jugendliche Menschen. Es
geht aber auch um Menschen, die nicht in der Sympathie
der Bevölkerung stehen. Im Gegenteil: Kein Regierungsrat
und kein kantonaler Parlamentarier kann sich in der Volks-
und Wählergunst grosse Lorbeeren holen, wenn er sich in
dieser Sache einsetzt. Meines Erachtens ist das auch ein
Grund dafür, warum die Dinge in den Kantonen ungenü-
gend gehandhabt werden.
Ich bitte Sie daher- ich habe diesen Appell im letzten Jahr
schon einmal an Sie gerichtet -, in den Kantonen tätig zu
werden, ihre Kantonalparteien zu mobilisieren, dafür zu
sorgen, dass in Ihren kantonalen Parlamenten Vorstösse
eingereicht werden usw. Herr Regierungsrat Künzi hat mir
heute morgen noch gesagt, der Kanton Zürich werde dann
schon dafür sorgen, dass es diesen Heimen gut gehe. Ich
glaube daran, aber, Herr Weber hat es schon erwähnt, im
letzten Jahr hat der Kanton Zürich seine Heimbeiträge um 10
Prozent gekürzt. Im gleichen Moment, in dem man an einen
Wechsel dieser Aufgabe vom Bund zu den Kantonen denkt,
kommt der Kanton Zürich und reduziert die Beiträge um 10
Prozent. Das ist nicht sehr verheissungsvoll. Ich glaube
aber, ich vertraue darauf, dass die grossen Heimkantone,
das sind insbesondere Bern und Zürich, ihre Aufgabe erfül-
len werden. Etwas schwieriger wird es in den mittleren und
in den kleineren Kantonen sein.
Ich stimme für die Mehrheit der Kommission. Ich tue es aber
mit dem formellen Versprechen, nachher auch in meinem
Kanton dafür zu sorgen, dass diese Aufgabe gelöst wird. Für
alle diejenigen, die für die Mehrheit stimmen, kann die
Aufgabe mit dieser Stimmabgabe nicht gelöst sein, sondern
die Aufgabe fängt dann erst an - nicht im Bund, aber in
Ihrem eigenen Kanton. Ich bitte Sie, diese Verpflichtung
dann auch wahrzunehmen.
Eggli-Winterthur: Das Votum von Herrn Lüchinger hat mich
eigentlich veranlasst, jetzt noch etwas zu sagen. Herr
Lüchinger, ich möchte einfach feststellen, dass bis jetzt die
Kantone relativ wenig für die Heimerziehung gemacht
haben, insbesondere der Kanton Zürich. Als Präsident der
Aufsichtskommission eines öffentlichen Heimes stelle ich
fest, dass heute die Versorger wieder vermehrt auf die Preise
schauen, die das Heim verlangt, und nicht auf die Qualität,
die in diesem Heim angeboten wird. Dies ist eine schlimme
Entwicklung, denn wir sollten darauf achten, dass der
Jugendliche, sei es nun ein Mädchen oder ein Bursche, in
ein Heim kommt, das seinen Bedürfnissen entspricht und
wo richtig dafür gesorgt wird, dass er wieder in unserer

6. März 1984 
N
47
Bund und Kantone. Neuverteilung der Aufgaben
Gesellschaft FUSS fassen kann. Hier sehe ich eine grosse
Gefahr. Ich möchte einfach darauf aufmerksam machen,
Herr Lüchinger, dass gerade unter Führung Ihrer Fraktion,
der auch Regierungsrat Künzi angehört, im Zürcher Kan-
tonsrat bei den letzten Budgetdebatten die Kredite für die
Heime gekürzt wurden. Die Regierung musste aufgrund
dieser Kreditkürzungen den Heimen das berühmte Zirkular
senden. Man sollte in der gleichen Partei nicht auf der einen
Seite sagen, man setze sich ein, und auf der anderen Seite
kürzt man die entsprechenden Kredite und spricht gleichzei-
tig noch von der Reprivatisierung. Ich möchte einfach bitten,
politisch ehrlich zu sein.
Zweitens möchte ich darauf aufmerksam machen, dass die
Aufhebung der Subventionen in gewissem Sinne ein Ver-
stoss gegen Treu und Glauben ist. Ich möchte das Beispiel
an einem Heim zeigen: Der Kanton ist ja nicht Heimträger,
sondern es sind die Gemeinden oder private Institutionen.
Wir selber in unserer Stadt konnten in der Hochkonjunktur
noch ein solches Heim bauen. Aber als Mitglied einer Exeku-
tive weiss man, dass die Städte in der ganzen Schweiz unter
Verlust von Steuersubstrat leiden und immer mehr Schwie-
rigkeiten haben, ihre Aufgaben zu finanzieren. Nun kommt
dazu, dass ausser den Städten kaum andere Gemeinwesen
in der Lage sind, solche Heime zu bauen. Wie geht das nun
vor sich? Wenn eine Behörde die Initiative hat, ein solches
Heim zu bauen, muss sie dem Parlament und Stimmbürger
ganz klar sagen: so viel ist die Bausumme, so viel sind
nachher die Betriebskosten. Die Betriebskosten steigen lau-
fend. An diese Betriebskosten erhalten wir so viel Subventio-
nen vom Bund und erhalten so viel Subventionen vom
Kanton, und der Rest ist Aufgabe der Gemeinde.
Herr Bundesrat Friedrich als seinerzeitiges Mitglied unseres
Parlamentes in Winterthur weiss, wie das zu und her geht.
Wenn uns dazumal, als wir diesen Kredit im Gemeinderat
behandelten, bereits gesagt worden wäre, wir bekämen nur
die paar Prozent vom Kanton Zürich und vom Bund nichts,
dann hätten wir heute kein Justizheim in unserer Stadt. Dem
Bau hätte der Stimmbürger noch zugestimmt, aber die lau-
fenden Betriebskostenbeiträge für ein solches Heim geben
heute schon zur Diskussion in den Städten Anlass.
Ich möchte Sie bitten, diese beiden Probleme zu berück-
sichtigen, wenn Sie in unserem Rat abstimmen.
Frau Uchtenhagen: Ich habe ähnliche 
Erfahrungen
gemacht wie Herr Lüchinger. Aber - Herr Lüchinger - ich
folge diesen Erfahrungen und lerne darausl Haben Sie nicht
gegen besseres Wissen gesprochen; wenn Sie tatsächlich
solche Heime kennen? Gerade im Kanton Zürich sind
infolge der jüngsten Kürzungen viele Heime in Not geraten!
Wenn die therapeutischen Heime ihre Ziele erreichen wol-
len, dann müssen sie heute zum Teil sehr spezialisiert sein,
sehr ausgerichtet auf ihre Pfleglinge, Gefährdeten oder
bereits Straffälligen. Dazu braucht es sehr gutes Personal,
relativ kleine Heime, und das ist teuer. Der Spardruck ist
enorm.
Ich möchte auch noch darauf hinweisen, dass viele von
diesen Heimen privat sind; sie arbeiten mit privaten Admini-
strationen, im sogenannten Milizsystem. Wir kennen das ja
alle. Wir sind häufig in solchen Institutionen ehrenamtlich
tätig. Der Staat spart damit sehr viel Geld, aber irgendeinmal
hört es meistens auf mit dem ehrenamtlichen Tätigsein,
nämlich dann, wenn man praktisch nur noch damit beschäf-
tigt ist, Spenden einzuziehen und betteln zu gehen. Ich
mache das bei verschiedenen Institutionen seit Jahren. Ich
glaube, wenn wir diese privaten Initiativen nicht entmutigen
wollen, dann dürfen wir jetzt diesen Schritt nicht vollziehen.
Ein Abbau der Bundessubventionen kann sich gegen die
richten, die wir in unseren Staat integrieren, denen wir eine
Chance geben wollen.
Ich bitte Sie, den Minderheitsantrag zu unterstützen.
M. Bonnard: C'est une question de principe qui se pose ici.
Hier, dans le débat d'entrée en matière, le représentant de
notre groupe a dit notamment que le projet du Conseil
fédéral posait la question de la confiance que nous pou-
vions avoir dans les gouvernements cantonaux, dans les
parlements cantonaux, dans les institutions cantonales. Il ne
fait pas de doute que les établissements dont nous parlons
ici jouent un rôle fort important dans le domaine de la
prévention pénale et la question qui nous est posée est en
définitive celle de savoir si oui ou non, une fois la Confédéra-
tion désengagée de ce problème, les cantons accepteront
de prendre la relève.
Il se trouve, par le hasard des circonstances, que j'ai présidé
la Conférence des directeurs cantonaux de justice et police,
au moment où commençaient à se discuter tous ces pro-
blèmes, et je puis dire ici que la volonté existe dans les
cantons de suppléer la Confédération lorsqu'elle se retirera.
Sans doute la Confédération a-t-elle joué un rôle utile au
départ, elle a permis que ces différentes institutions se
créent, se perfectionnent, s'équipent. En même temps, les
cantons ont pris conscience du rôle extrêmement important
que ces établissements sont appelés à jouer dans le
domaine de la prévention pénale.
Aujourd'hui, il me paraît impensable que les parlements
cantonaux acceptent une diminution de la qualité des insti-
tutions qu'ils ont mises sur pied. Peut-être aurait-ce été le
cas il y a quinze ou vingt an^s, mais aujourd'hui je prétends
que ce n'est plus le cas. Je ne vois pas le Parlement du
canton de Genève- M. Petitpierre en a parlé tout à l'heure-
pas plus que ceux des cantons de Zurich, Neuchâtel, Vaud
ou Argovie accepter que le gouvernement diminue ses pres-
tations dans ce domaine. Certaines modifications auront
peut-être lieu, dans les méthodes notamment, modifications
qui sont peut-être nécessaires, il n'y aura pas pour autant
une baisse de la qualité des établissements, nous pouvons
ici aussi faire confiance aux cantons.
M. Kohler Raoul, rapporteur: Comme l'a montré le débat
d'entrée en matière sur cette loi, la suppression des subven-
tions d'exploitation versées aux maisons d'éducation pour
enfants et adolescents et aux établissements d'éducation au
travail pour jeunes adultes est la mesure la plus importante
des dispositions destinées à assurer une nouvelle répartition
des tâches touchant l'exécution des peines et des mesures.
Il ressort des données qui vous ont été fournies sur les effets
financiers des dispositions proposées que la suppression de
ces subventions permettra à la Confédération d'économiser
près de 44 millions de francs par an,à partir de 1990. Par sa
proposition de minorité, M. Weber-Arbon demande, comme
vous avez pu l'entendre, de maintenir pour l'essentiel les
subventions fédérales d'exploitation. Celles-ci seraient sim-
plement quelque peu réduites. Elles ne devraient pas excé-
der 40 pour cent des frais de personnel, ce qui représente-
rait encore une dépense de 27 millions de francs comme l'a
déjà dit M. Weber.
Notre commission a soigneusement examiné cette question,
elle a aussi pris l'avis d'experts qui ont adopté une attitude
critique à l'égard du projet. Par 13 voix contre 11, elle s'est
prononcée en faveur de la décision du Conseil des Etats qui
est d'ailleurs conforme à la proposition gouvernementale.
La commission connaît fort bien les difficultés qu'il faut
résoudre pour créer et maintenir un nombre suffisant de
maisons de thérapie et d'établissements servant à l'exécu-
tion des peines et des mesures réservées aux enfants et aux
jeunes. Elle estime, dans sa majorité, que les cantons ont
manifesté la volonté d'assumer entièrement ces responsabi-
lités et qu'ils pourront, après une période de transition, qui
durera jusqu'en 1989 si notre proposition à l'article 18c est
adoptée, prendre en charge la totalité des frais d'exploita-
tion. Il ne faut pas perdre de vue en effet l'ensemble des
mesures envisagées. La nouvelle répartition des tâches
apportera aussi des allégements aux cantons et renforcera
la péréquation financière.
Les conditions qui permettront d'assurer une meilleure
coordination entre les cantons, comme cela a été demandé
en ce qui concerne les maisons d'éducation, pourront à
notre avis être réunies d'ici la fin de cette décennie. Il n'est
pas inutile de rappeler aussi que vingt et un cantons ont
donné un avis favorable, lors de la procédure de consulta-

Confédération et cantons. Nouvelle répartition des tâches 
48
N 
6 mars 1984
tion sur les mesures proposées. On ne saurait d'ailleurs
résoudre, grâce à des subventions fédérales, les problèmes
posés par l'exécution des peines encourues par les jeunes.
Le soutien, l'engagement et la surveillance des cantons, qui
connaissent mieux les particularités de chaque cas, sont
indispensables en l'occurrence.
La Confédération n'élude d'ailleurs pas entièrement ses
engagements. Elle continuera à verser d'importantes sub-
ventions de construction et le Conseil fédéral propose, dans
les articles 5 à 7 qui suivent, de lui permettre de subvention-
ner des projets pilotes.
En approuvant la proposition de la minorité, vous compro-
mettriez une nouvelle répartition des tâches entre la Confé-
dération et les cantons dans le domaine de l'exécution des
peines et vous ne réduiriez que faiblement les charges
fédérales. C'est pourquoi je vous prie de repousser les
propositions de la minorité représentée par M. Weber-
Arbon.
Nebiker, Berichterstatter: Es ist immer einfacher, neue Sub-
ventionen zuzusprechen, als bestehende Subventionen auf-
zuheben. Bei diesen Betriebsbeiträgen geht es tatsächlich
um das Kernstück der Vorlage A. Die Kommissionsmehrheit
beantragt Ihnen mit dem Bundesrat, die Betriebsbeiträge
aufzuheben. Das ist das eigentliche Kernstück, wie es sich
schon bei der Eintretensdebatte gezeigt hat. Aus den Ihnen
vorliegenden Zahlen über die finanziellen Auswirkungen
geht hervor, dass der Bund durch die Aufhebung der
Betriebsbeiträge ab 1990 jährlich etwa 46 Millionen Franken
einsparen würde.
Der Minderheitsantrag Weber-Arbon schlägt nun vor, grund-
sätzlich an den Betriebsbeiträgen des Bundes festzuhalten.
Sie sollen lediglich gegenüber dem geltenden Recht etwas
beschränkt werden, und zwar auf höchstens 40 Prozent der
Kosten des in der Erziehung tätigen Personals. Das würde
wieder eine Mehrbelastung des Bundes von etwa 27 Millio-
nen Franken bedeuten. Aber eine Vereinfachung des gan-
zen Systems oder eine eigentliche Aufgabenentflechtung
würde damit natürlich nicht erreicht.
Die Kommission hat sich nach eingehenden Beratungen
mehrheitlich - allerdings nur mit 13 gegen 11 Stimmen -
entschieden, an der Aufhebung der Betriebsbeiträge festzu-
halten. Wir waren uns durchaus bewusst, dass die Frage
sehr schwierig ist, und haben dementsprechend auch
Experten angehört, die dem ganzen Problem sehr kritisch
gegenüberstehen. Die Kommission anerkennt die Schwie-
rigkeiten bei der Schaffung und Aufrechterhaltung genü-
gender und spezialisierter Therapie- und Strafvollzugsheime
für Kinder und Jugendliche. Sie ist aber mehrheitlich der
Auffassung, dass die Kantone nach einer Übergangsfrist -
und diese soll ja verlängert werden - in der Lage sein
werden, die Betriebskosten vollumfänglich zu tragen. Man
darf den Gesamtzusammenhang nicht aus den Augen verlie-
ren. Diese Bemerkung werden wir immer wieder anbringen
müssen. Die Kantone werden im Gesamtpaket der Aufga-
benteilung auch entlastet und der Finanzausgleich wird
verstärkt. Das ist der Sinn des ganzen Paketes Aufgabentei-
lung. Bis Ende dieses Jahrzehntes sollen überdies die Vor-
aussetzungen für eine verstärkte interkantonale Zusammen-
arbeit im Heimwesen geschaffen sein. Wir erinnern auch
daran, dass sich im Vernehmlassungsverfahren 21 Kantone
positiv geäussert haben. Sie sind also in der Lage, diese
Aufgaben zu übernehmen. Man kann von den Bundesbeiträ-
gen die Lösung des Problems im Jugendstrafvollzug nicht
erwarten. Dazu braucht es vielmehr den Einsatz gerade der
Kantone, die die Verhältnisse besser kennen. Ausserdem
zieht sich der Bund nicht völlig zurück. Er leistet ja weiterhin
namhafte Beiträge an die Bauten und Einrichtungen, und
der Bundesrat schlägt dann in den folgenden Artikeln 5 bis 7
vor, dass der Bund auch Beiträge an Modellversuche leisten
kann.
Noch eine kurze Bemerkung zum System der prozentualen
Beiträge: In der Vergangenheit haben sich diese prozentua-
len Beiträge an die Personalkosten nicht in allen Teilen
bewährt; denn das führte auch in gewissen Heimen - sicher
nicht überall - zu einer gewissen Überdotation an Erziehern
zulasten des Hilfspersonals, dessen Löhne ja nicht subven-
tioniert werden.
Wenn Sie dem Antrag der Minderheit folgen, verhindern Sie,
dass im Bereich des Strafvollzugs eine echte Aufgabenent-
flechtung der Kompetenzen von Bund und Kantonen und
eine Entlastung des Bundes möglich wird.
Ich beantrage Ihnen im Auftrag der Kommissionsmehrheit,
dieser Streichung der Betriebsbeiträge zuzustimmen. Die
Kantone sind bereit und in der Lage, diese Aufgabe zu
übernehmen.
Bundesrat Friedrich: Ich habe nur wenige Bemerkungen
anzubringen. 
Die Kommissionssprecher bemerken zu
Recht, dass es hier nicht um den Grundsatz geht und dass
der Antrag von Herrn Weber nun in eindeutigem Wider-
spruch zur Idee der Aufgabenteilung steht. Die angestrebte
Entflechtung würde damit ganz sicher nicht erreicht. Ich
habe Ihnen beim Eintreten gesagt, dass die Kantone schon
heute den Löwenanteil für die Justizheime aufbringen und
dass ihre Aufgabe nicht wesentlich wächst. Es ist also zwei-
fellos nicht richtig, wenn behauptet wird, die Kantone könn-
ten oder wollten diese Aufgabe nicht erfüllen. Es geht des-
halb auch nicht darum, dass diese Aufgabe nicht mehr
erfüllt würde, sondern dass sie von den Kantonen übernom-
men wird. Ich habe Ihnen im weiteren bereits gesagt, dass
die Kommission unter Herrn Regierungsrat Schlegel eine
Vereinbarung ausgearbeitet hat, die in der Übergangsfrist
zum Spielen kommt. Es geht also nicht um das frühere,
gescheiterte Konkordat, das von Herrn Weber zitiert wurde.
Der genannte Zustand ist überholt. Die Vereinbarung der
Kommission Schlegel liegt vor, und sie trägt auch der Tatsa-
che Rechnung, dass es sich um eine kantonsübergreifende
Aufgabe handelt.
Ich ersuche Sie um Zustimmung zur Mehrheit.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Minderheit 
90 Stimmen
Dagegen 
81 Stimmen
Art. 5-7
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Art. 5-7
Proposition de la commission
Adhérer à la décision du Conseil des Etats
Angenommen - Adopté
Art. 7a (neu)
Antrag der Kommission
Mehrheit
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Minderheit
(Weber-Arbon, Blunschy, Braunschweig, Carobbio, Hu-
bacher, [Loetscher, Morel, Muheim], Nauer, [Scherer],
Vannay)
Titel
Beiträge an die Aus- und Fortbildung
Text
Der Bund fördert und unterstützt die Aus- und Fortbildung
der im Straf- und Massnahmenvollzug tätigen Personen.
Art. 7a (nouveau)
Proposition de la commission
Majorité
Adhérer à la décision du Conseil des Etats

6. März 1984 
N
49
Bund und Kantone. Neuverteilung der Aufgaben
Minorité
(Weber-Arbon, Blunschy, Braunschweig, Carobbio, Hu-
bacher, [Loetscher, Morel, Muheim], Nauer, [Scherer],
Vannay)
Titre
Subventions pour la formation et le perfectionnement
Texte
La Confédération encourage et soutient la formation et le
perfectionnement du personnel occupé à l'exécution des
peines et des mesures.
Weber-Arbon, Sprecher der Minderheit: Ich muss mich
entschuldigen, dass ich heute morgen dieses Rednerpult so
intensiv frequentiere. Es wird bei dieser Vorlage A das letzte
Mal sein.
Zu Artikel 7a folgendes: Unter dem Schlachtruf «Aufgaben-
entflechtung» will der Bundesrat in diesem Bundesgesetz
im Bereich des Straf- und Massnahmenvollzuges zwei
«Liquidationsübungen» durchführen, nämlich die Aufhe-
bung der Betriebsbeiträge (wir haben soeben darüber
entschieden, in anderem Sinne), aber er will auch die Ausbil-
dungsbeiträge streichen. Mein Antrag enthält nichts Neues,
sondern bloss das, was bis jetzt gegolten hat (Art. 4 des
Bundesgesetzes über Betriebsbeiträge an Strafvollzugs-
und Erziehungsanstalten vom G.Oktober 1966). Diese
Bestimmung existierte übrigens bereits im Strafgesetzbuch
von 1937, Artikel 390. Es hiess dort: «Der Bund fördert und
unterstützt die Heranbildung und Fortbildung von Anstalts-
beamten.» Ich verweise auch auf Artikel 64bis unserer Ver-
fassung, wo es heisst, dass der Bund befugt sei, den Kanto-
nen für Verbesserungen im Strafvollzug Beiträge zu gewäh-
ren. Die Botschaft des Bundesrates (auf Seite 34) anerkennt
ausdrücklich diese Verfassungsgrundlage.
Die Argumentation zur Streichung, wie sie der Bundesrat
präsentiert und entwickelt hat, ist eigentlich beinahe perfid.
Er sagt in der Botschaft, man hätte diesen Ausbildungsbe-
reich auch bei der vom Bund bestimmten Berufsbildung
regeln können. Er gehöre aber zum Strafvollzug, infolgedes-
sen sei, der Entflechtungsphilosophie entsprechend, die
Beitragsleistung hier völlig zu streichen. In der Kommission
machte ein Mitglied mit Recht die etwas sarkastische
Bemerkung: Wenn es um die berufliche Aus- und Weiterbil-
dung im wirtschaftlichen Bereich geht, ist der Bund dabei
mit finanziellen Beiträgen, geht es aber um den sozialen
Bereich, Sektor Aus- und Weiterbildung von qualifiziertem
Personal, dann zieht sich der Bund zurück.
Bagatellsubventionen, werden Sie vielleicht fragen? Zwei
Millionen für den Bund, das ist wirklich eine Bagatelle,
gemessen an den Zahlen, die uns vertraut sind. Ich möchte
aber sagen: Für die Betroffenen ist das Gegenteil der Fall. In
der Kommission haben wir erfahren, dass 1982 an die Stif-
tung Schweizerisches Ausbildungszentrum fürdas Strafvoll-
zugspersonal 230 000 Franken gewährt worden sind. Der
Bund soll einen Drittel der Kosten übernommen haben. Er
war damit auch Mitglied des Organs dieser Stiftung. Sie
spüren hier: die finanzielle Leistung bedingt auch eine Mit-
wirkung organisationsrechtlicher Art. Meine Frage: Hat der
Bund nicht alles Interesse daran, mit dabei zu sein, wenn es
um die Aus- und Weiterbildung von Männern und Frauen
geht, welche an der Front zu stehen, tätig zu sein haben
beim Vollzug des Schweizerischen Strafgesetzbuches, ins-
besondere hier des Straf- und Massnahmenvollzuges? Ist
das nicht eine gute, ich würde sogar sagen, eine beglük-
kende Interpretation des soeben genannten Verfassungsar-
tikels 64bis, Absatz 2? Ich zitiere nochmals: Bundesbeiträge
für die Verbesserung des Strafvollzuges. Wenn wir diesen
Begriff der Verbesserung so interpretieren, dass wir sagen:
Auch das Personal, das hier mit diesen verbesserten Metho-
den vertraut gemacht werden muss, soll diese Beitragsan-
teile haben.
Unsere Kommission - auch hier wieder ein sehr knappes
Resultat - hat mit 11 zu 10 Stimmen zuungunsten der
Minderheit entschieden. Ich möchte wünschen, dass es bei
diesem letzten von mir zu dieser Materie zu unterbreitenden
Antrag gleich ausgeht, wie das vorhin bei Artikel 4a bis 4c
der Fall war.
Mme Jaggi: Nous poursuivons cet exercice intitulé «nou-
velle répartition des tâches», ce qui veut dire en fait «nou-
velle répartition des charges financières entre la Confédéra-
tion et les cantons».
La charge financière dont il est question ici, afférente à la
formation du personnel travaillant dans les établissements
d'exécution des peines et dans les maisons d'éducation,
représente une somme modeste puisqu'elle est de l'ordre de
2 millions en chiffre rond. Malgré sa modestie, ce montant
représente pour les institutions bénéficiaires, particulière-
ment pour les écoles d'éducateurs et d'assistants sociaux et
pour le centre de formation du personnel pénitentiaire, une
manne fédérale fort bienvenue; ils craignent à juste titre-et
j'ai de la peine à partager l'optimisme de M. Bonnard sur ce
point - que les cantons ne veuillent pas prendre la relève en
cas de suppression de la subvention fédérale.
Il me paraît des plus important de s'arrêter au problème
particulier de la formation du personnel pénitentiaire, qui
bénéficie d'une subvention annuelle de l'ordre de 250 000 à
300 000 francs au maximum. Cette formation s'est long-
temps faite ponctuellement, laissée qu'elle était à l'initiative
des cantons jusqu'en 1979, année où a pu être mise sur pied
une formation systématique ouverte à tous les nouveaux
surveillants, conçue et organisée d'une manière uniforme
sur l'ensemble du territoire. Depuis 1979, année où fut mis
en exploitation le centre de formation du personnel péniten-
tiaire, plusieurs volées de surveillants ont suivi les cours.
Plusieurs cours de perfectionnement et de recyclage ont
également été organisés à l'intention du personnel en fonc-
tion.
Ces cours et cette formation, qui est une formation profes-
sionnelle, domaine d'intervention qui est du ressort des
autorités fédérales dans le secteur général de l'éducation et
de la formation, revêtent une importance toute particulière.
En effet, les membres du personnel pénitentiaire accomplis-
sent une tâche délicate et il n'est pas superflu qu'en plus du
certificat de capacité que détiennent la plupart d'entre eux
au moment de leur engagement, ils reçoivent une formation
spécialisée comprenant non seulement des notions de droit
par exemple, mais aussi des cours de psychologie.
La Confédération finance le tiers de dépenses résultant de
cette partie harmonisée de la formation du personnel péni-
tentiaire. Or, on propose de supprimer cette contribution
alors qu'elle a été promise aux cantons, qui, eux, assument
le restant des frais conformément à la constitution.
Les cantons se sont engagés en commun sur une bonne
voie et la Confédération les a appuyés jusqu'ici. C'est un
début. L'appui qui a été apporté au centre de formation au
cours de ses quatre premières années d'activité ne doit pas
lui être retiré. C'est pourquoi je vous demande d'appuyer la
proposition de minorité de M. Weber.
M.Bonnard: Tout à l'heure, j'ai évoqué le problème de la
confiance qu'il faut accorder aux cantons. Il faut maintenant
peut-être tenir compte d'un autre critère, celui de l'autorité
la mieux placée pour prendre la décision.
Qu'en est-il en matière de formation et de perfectionnement
professionnels des surveillants des établissements péniten-
tiaires? A notre avis, la formation dans ce domaine doit être
axée sur la pratique et c'est dans cet esprit d'ailleurs que
sont conçus tous les cours organisés par le centre de
formation du personnel pénitentiaire: ils visent à permettre
aux surveillants, dont la formation générale est souvent
relativement modeste, de surmonter les difficultés pratiques
auxquelles ils sont confrontés.
Or, qui a l'expérience pratique dans ce domaine? Ce n'est
pas la Confédération, qui n'exploite elle-même qu'un seul
établissement pénitentiaire, le Zugerberg, lequel reçoit un
certain nombre de militaires. Tous les autres établissements
pénitentiaires sont exploités par les cantons. Ce sont donc
ces derniers qui ont l'expérience pratique, qui sont con-

Confédération et cantons. Nouvelle répartition des tâches 
50
N 
6 mars 1984
frontés aux difficultés de gestion de ces établissements ou à
celles qui peuvent découler du comportement de certains
pensionnaires. Les cantons doivent par conséquent avoir la
latitude d'organiser les cours comme ils l'entendent. Ils sont
le mieux placés pour prendre des décisions et la Confédéra-
tion peut, à mon avis, parfaitement se désengager de ce
secteur sans risque aucun.
M. Kohler Raoul, rapporteur: Par ce nouvel article Ta, la
minorité désire reprendre, sans modification, la disposition
de la loi actuelle qui donne à la Confédération la compé-
tence d'encourager la formation professionnelle et le per-
fectionnement des connaissances des personnes qui s'oc-
cupent de l'exécution des peines et des mesures. A l'appui
de cette proposition, elle fait remarquer que la formation des
cadres, notamment, n'a té entreprise que tardivement et que
la Confédération doit soutenir la formation professionnelle
et le perfectionnement des connaissances dans le domaine
de l'assistance sociale, comme elle le fait pour l'économie.
Notre commission a rejeté cette proposition par 11 voix
contre 10. Elle admet, certes, comme la minorité, que la
formation du personnel chargé d'exécuter les peines et les
mesures a une grande importance, mais cette tâche peut
parfaitement être confiée entièrement aux cantons, la Con-
fédération ayant donné un soutien initial par sa participation
au financement du Centre suisse de formation du personnel
pénitentiaire. Cette solution correspond aussi à des proposi-
tions qui sont faites dans d'autres domaines, par exemple
dans le secteur hospitalier. La formation du personnel des-
tiné à accomplir ces tâches, qui incombent aux cantons et
aux communes, devra aussi être réglée et financée par les
cantons. Il s'agit en l'occurrence d'une charge de 1,4 million
de francs pour la formation professionnelle des personnes
qui s'occupent de l'exécution des peines et des mesures.
Je vous invite à repousser la proposition de la minorité.
Neblker, Berichterstatter: Beim Minderheitsantrag von Arti-
kel 7a - vertreten durch Herrn Weber-Arbon - geht es
darum, die im geltenden Gesetz enthaltenen Bundesbei-
träge zur Förderung der Aus- und Fortbildung der im Straf-
und Massnahmenvollzug tätigen Personen unverändert wei-
terzuführen.
Die Kommission hat diesen Antrag mit 11 zu 10 Stimmen
abgelehnt. Sie ist mit der Minderheit allerdings darin einig,
dass der Ausbildung des Strafvollzugspersonals grosse
Bedeutung geschenkt werden muss. Diese Aufgabe kann
aber ohne weiteres den Kantonen übertragen werden, nach-
dem der Bund namentlich durch die finanzielle Beteiligung
am Ausbildungszentrum für das Strafvollzugspersonal eine
Starthilfe gegeben hat.
Diese Lösung entspricht auch den Vorschlägen in anderen
Bereichen. Wo Personal für die Erfüllung einer kantonalen
oder kommunalen Aufgabe ausgebildet wird, wie beim
Strafvollzug oder etwa im Spitalwesen, soll seine Ausbil-
dung ebenfalls von den Kantonen geregelt und finanziert
werden. Das ist nichts anderes als eine klare Aufgabentei-
lung, und man darf das nicht verwechseln mit der Berufs-
ausbildung in wirtschaftlichen Berufen.
Man muss sich auch klar werden darüber, wenn man über
den Minderheitsantrag entscheidet, um wieviel Geld es
dabei geht. Für 1981 lauten die Zahlen wie folgt: Beiträge
des Bundes an Schulen 1,42 Millionen und an Kurse 20 000
Franken. Wir haben uns hier doch ganz eindeutig mit gewis-
sen Bagatellsubventionen zu befassen. Da muss neben den
Kantonen noch eine weitere Stelle, eine Bundesstelle,
Abrechnungen prüfen, ob nun gewisse Beiträge berechtigt
sind oder nicht. Dazu sind die Kantone durchaus in der
Lage. Sie sind sicher auch in der Lage, diese rund 1,4
Millionen Franken zu tragen, nachdem sie - wie das schon
wiederholt gesagt worden ist - auch in anderen Bereichen
entlastet werden.
Ich beantrage Ihnen daher, der Kommissionsmehrheit zuzu-
stimmen und den Minderheitsantrag des Herrn Weber abzu-
lehnen.
Bundesrat Friedrich: Ich kann nur unterstützen, was Herr
Bonnard gesagt hat: Es handelt sich hier wirklich um eine
typische Aufgabe der Kantone, und die Kantone sind auch in
der Lage, diese Aufgabe zu erfüllen. Es geht überdies, wie
die Kommissionssprecher sagten, um sehr kleine Beträge,
um eigentliche Bagatellsubventionen, und diese sind ja das
Unrentabelste, das es überhaupt gibt.
Im weiteren mache ich Sie darauf aufmerksam, dass der
Bund umgekehrt einen gezielten Beitrag leistet an die
Erneuerung und Weiterentwicklung des Strafvollzuges. Die-
sem Zweck dienen die neuen, zeitlich befristeten Beiträge
an den Modellversuch, die Sie in Artikel 5 bis 7 umschrieben
haben.
Ich ersuche Sie meinerseits, der Kommissionsmehrheit zu-
zustimmen.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit 
79 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit 
75 Stimmen
Art. 8-17
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Art. 8-17
Proposition de la commission
Adhérer à la décision du Conseil des Etats
Angenommen - Adopté
Art. 18
Antrag der Kommission
Bst. a
Baubeiträge, für die das Beitragsgesuch vor dem Inkrafttre-
ten des Gesetzes eingereicht wurde. Der Baubeginn muss
spätestens zweieinhalb Jahre nach Inkrafttreten erfolgen;
Bst. b
... bis zum 31. Dezember 1986;
Bst. c
Mehrheit
..., bis zum 31. Dezember 1989.
Minderheit l
(Loretan, Biel, Bonnard, Flubacher, Jeanneret, Kopp,
Stucky, Vetsch)
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Minderheit II
(Martignoni, [Fischer-Weinfelden], Nebiker)
Betriebsbeiträge für Einrichtungen, die im Zeitpunkt des
Inkrafttretens beitragsberechtigt sind, bis zum 31. Dezember
1989. Diese Beiträge betragen 35 Prozent der Kosten für das
spezialisierte erzieherisch tätige Personal mit einer vollstän-
digen oder einer gleichwertigen Ausbildung und 20 Prozent
der Kosten für andere Personen, die für Erziehung und
Unterricht qualifiziert sind. Im übrigen werden die Beiträge
nach dem bisherigen Recht ausgerichtet.
Antrag Ruf-Bern
Bst. c
Zustimmung zum Ständerat
Art. 18
Proposition de la commission
Lei. a
Des subventions de construction, pour autant que la
demande ait été déposée avant l'entrée en vigueur de la
présente loi et que les travaux débutent au plus tard deux
ans et demi après l'entrée en vigueur;

6. März 1984 
N
51
Petition
Let. b
Des subventions...
31 décembre 1986;
Let. c
Majorité
31 décembre 1989.
Minorité I
(Loretan, Biel, Bonnard, Flubacher, Jeanneret, Kopp,
Stucky, Vetsch)
Adhérer à la décision du Conseil des Etats
Minorité II
(Martignoni, [Fischer-Weinfelden], Nebiker)
Des subventions d'exploitation pour les établissements qui
peuvent y prétendre au moment de l'entrée en vigueur de la
présente loi, jusqu'au 31 décembre 1989. Ces subventions
s'élèvent à 35 pour cent des frais pour le personnel éducatif
spécialisé, justifiant d'une formation complète ou jugée
équivalente, et à 20 pour cent des frais pour les autres
personnes qualifiées en matière d'éducation et d'enseigne-
ment. Pour le reste, ces subventions sont allouées confor-
mément à l'ancien droit.
Proposition Bui-Berne
Let. c
Adhésion au Conseil des Etats
Le président: Les deux minorités et M. Ruf, qui avaient fait
des propositions, les ont retirées. Il ne reste donc que la
proposition de la majorité de la commission.
Angenommen gemäss Antrag der Mehrheit
Adopté selon la proposition de la majorité
Art. 19
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Proposition de la commission
Adhérer à la décision du Conseil des Etats
Angenommen - Adopté
Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble
Für Annahme des Gesetzentwurfes 
116 Stimmen
(Einstimmigkeit)
#ST# 83.268
Petition der Schweizerischen
Gefangenengewerkschaft.
Weitere Bundesbeiträge für Justizheime
Pétition du Syndicat suisse des détenus
tendant à obtenir que la Confédération
continue à verser des subventions
pour l'exploitation des maisons
d'éducation d'enfants et d'adolescents
Herr Kohler Raoul unterbreitet namens der Kommission den
folgenden schriftlichen Bericht:
1. Am 27. Juni 1983 hat die Schweizerische Gefangenenge-
werkschaft (SGG) die Bundesversammlung mit einer Peti-
tion aufgefordert, sich dafür einzusetzen, dass den Justiz-
heimen weitere Bundesbeiträge zur Verfügung gestellt wer-
den. Die Petition bezieht sich auf den vom Ständerat bereits
gutgehei.ssenen Antrag des Bundesrates, im Rahmen der
Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen
die Betriebsbeiträge des Bundes an Justizheime für Kinder
und Jugendliche wegfallen zu lassen. Die Petenten bezwei-
feln, dass die Kantone diese bisherige Bundesaufgabe über-
nehmen werden und befürchten, dass insbesondere die
Heime mit privaten Trägerschaften dadurch in ihrer Existenz
bedroht werden. Dies würde zum Nachteil der betroffenen
Kinder und Jugendlichen und zu gravierenden Fehlplazie-
rungen führen. Die Petenten stellen auch fest, dass die
Kantone der Deutschschweiz entgegen ursprünglichen
Erwartungen nicht dazu bereit seien, ein Jugendheimkon-
kordat abzuschliessen. Solange das Heimwesen noch nicht
den vom Gesetz vorgeschriebenen Stand erreicht habe,
dürfe sich der Bund deshalb seiner Steuerungsfunktion
nicht entziehen.
2. Da sich die Petition auf das hängige Geschäft 81.065
bezieht, ist die vorberatende Kommission gestützt auf Arti-
kel 40 Absatz 1 des Geschäftsreglementes des National rates
beauftragt worden, auch die Petition vorzuberaten und dem
Rat Antrag zu stellen.
3. Die Kommission hat sich an ihren Sitzungen vom 7. April
und 4. Juli 1983 mit der Neuverteilung der Aufgaben im
Bereich des Straf- und Massnahmenvollzuges befasst. Sie
hat mehrheitlich beschlossen, dass sich der Bund in Zukunft
darauf beschränken soll, Beiträge an den Bau von öffentli-
chen und privaten Justizheimen zu gewähren sowie Modell-
versuche zu unterstützen; hingegen soll er darauf verzich-
ten, weiterhin Betriebsbeiträge auszurichten.
Die Mehrheit der Kommission ist mit dem Bundesrat und
dem Ständerat der Auffassung, dass der Betrieb der Heime
Sache der Kantone sein soll, die den wirklichen Verhältnis-
sen näherstehen als der Bund. Sie geht davon aus, dass die
Kantone die Leistungen des Bundes übernehmen werden,
da diese im Rahmen der Neuverteilung der Aufgaben zwi-
schen Bund und Kantonen auch beträchtlich entlastet wer-
den. Sie erwartet, dass sich auch die Kantone der deutschen
Schweiz zu einer verstärkten interkantonalen Zusammenar-
beit bereit finden, wie es in der Westschweiz und beim
Strafvollzug der Erwachsenen bereits der Fall ist. Um die
Kontinuität sicherzustellen, hat die Kommission im Gegen-
satz zum Beschluss des Ständerates mehrheitlich entschie-
den, dass die Betriebsbeiträge nicht schon im Jahre 1987,
sondern erst ab 1990 entfallen sollen.
Eine Kommissionsminderheit will grundsätzlich an den
Betriebsbeiträgen des Bundes festhalten. Sie befürchtet,
dass viele Kantone aus finanziellen und politischen Gründen
nicht in der Lage sein werden, in die Lücke des Bundes zu
springen. Dadurch würde sich die im Interesse der gefährde-
ten Jugendlichen nötige Vielfalt der Therapieangebote ver-
mindern, und bestehende Ungleichheiten unter den Kanto-
nen würden sich verschärfen.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Bund und Kantone. Neuverteilung der Aufgaben
Confédération et cantons. Nouvelle répartition des tâches
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1984
Année
Anno
Band
I
Volume
Volume
Session
Frühjahrssession
Session
Session de printemps
Sessione
Sessione primaverile
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
02
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
81.065
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
06.03.1984 - 08:00
Date
Data
Seite
24-51
Page
Pagina
Ref. No
20 012 221
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