ch_vb · 85.070 · 1985-12-24 · de


#ST# 85.070
Message
sur le mandat de prestations 1987
des Chemins de fer fédéraux
du 27 novembre 1985
Messieurs les Présidents, Mesdames, Messieurs,
Nous vous soumettons les projets de modification de la loi fédéra-
le sur les Chemins de fer fédéraux, de la loi fédérale sur les
chemins de fer, ainsi qu'un arrêté fédéral fixant les principes du
mandat 1987 des Chemins de fer fédéraux et l'indemnisation de
leurs prestations de service public. Nous vous proposons de les
approuver.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et
Messieurs, l'assurance de notre considération distinguée.
27 novembre 1985 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Furgler
Le chancelier de la Confédération, Buser
634 
1985-970

Condensé
Par l'arrêté fédéral du 19 mars 1982, les Chambres fédérales ont
octroyé un mandat de prestations aux Chemins de fer fédéraux
(CPP). Celui-ci a clairement délimité leurs objectifs de gestion
et les tâches relevant de l'économie nationale. Il visait en outre
à renforcer leur esprit d'entreprise et à permettre ainsi d'équi-
librer leurs comptes à long terme.
Le mandat 1982 expirant à la fin de 1986, il doit être remplacé.
Par la même occasion, nous sommes tenus de faire rapport sur les
enseignements obtenus dans ce domaine.
L'appréciation de la situation montre que des objectifs essentiels
du mandat 1982 ont été atteints. La séparation en un secteur
d'économie de marché et un secteur de service public a amélioré la
transparence des activités de l'entreprise. Les conditions fixées
par le mandat ont conduit à une gestion plus commerciale des CFF.
L'équilibre des comptes ne peut, en revanche, être réalisé, même à
long terme. Cela est dû principalement aux conditions-cadres de la
politique des transports.
Cette situation marque le contenu du mandat 1987. Comme ce sont
surtout des facteurs extérieurs qui ont empêché la réalisation des
objectifs financiers, il faut définir autrement les conditions
générales applicables à la gestion des CPF.
Nous avons examiné diverses variantes d'un nouveau cadre de ges-
tion. La solution la plus appropriée nous a semblé être la disso-
ciation de la responsabilité financière pour l'infrastructure et
l'exploitation des CFF. Comme pour la route, la Confédération sera
responsable financièrement des dépenses d'infrastructure de l'en-
treprise. Cette dernière devra fournir une contribution. Nous la
fixerons de manière qu'elle ne puisse être assurée que si les CFF
mettent toutes leurs forces en action.
635

Abstraction faite du nouveau cadre de gestion (séparation finan-
cière de l'infrastructure et de l'exploitation), la structure fon-
damentale du mandat 1982 sera reprise presque telle quelle dans le
mandat 1987. Celui-ci fera également une distinction entre le sec-
teur d'économie de marché et le secteur de service public. Il re-
connaît qu'en plus du transport régional des voyageurs, le ferrou-
tage sera désormais assimilé à une prestation de service public.
Dans le secteur libre ou d'économie de marché, il exige cependant
des CFF qu'ils couvrent au moins entièrement leurs coûts d'exploi--
tation et qu'ils fournissent une contribution de couverture aux
dépenses d'infrastructure. Les coûts d'exploitation non couverts
des prestations de service public seront indemnisés.
Si, dans le secteur d'économie de marché, les CFF ne réussissent
pas à fournir une contribution pour les charges d'infrastructure
ou s'il reste des coûts d'exploitation non couverts, ils en seront
rendus responsables. Ils devront mentionner le déficit dans leurs
comptes et le reporter à l'exercice suivant, à moins qu'ils ne
puissent le couvrir au moyen des réserves accumulées les années
précédentes. La qualité de la gestion pourra ainsi être mesurée
plus précisément avec le nouveau mandat qu'avec l'ancien.
Le nouveau cadre de gestion et le mandat 1987 ne créeront pas de
charge supplémentaire pour les finances fédérales. Les contribu-
tions de la Confédération auront toutefois une autre structure. La
couverture du déficit sera supprimée et l'indemnisation compensa-
trice diminuera. En revanche, la Confédération prendra désormais à
sa charge une partie des dépenses d'infrastructure.
636

Message
Partie générale
11 
Mandat 1982
La thèse no 25 de la conception globale suisse des transports re-
commande de définir à nouveau les tâches des CFF "afin qu'ils dis-
posent de la plus grande liberté d'exploitation possible sur tou-
tes les parties du réseau. Ils seront notamment seuls responsables
de l'offre et des prix pratiqués en trafic-voyageurs à grande dis-
tance ainsi qu'en trafic-marchandises (wagons-complets et envois
de détail). Le Parlement fixera à moyenne échéance les principes
de l'offre attendue des CFF, qui définiront leurs objectifs d'ex-
ploitation dans le cadre de cette offre; ils rendront compte pé-
riodiquement de la réalisation de ces objectifs. Dès que les CFF
pourront exploiter leur entreprise comme le prévoit la conception
globale des transports, leurs déficits éventuels devront être re-
portés et amortis dans un délai raisonnable"1'. Nous avons re-
pris cette recommandation dans notre message sur les bases d'une
politique coordonnée des transports2).
Les Chambres fédérales ont réalisé cette recommandation avant les
autres principes de la politique précitée. Le 19 mars 1982, elles
ont reformulé l'article 7, lettre d, de la loi fédérale du 23 juin
19443) sur ies chemins de fer fédéraux et créé ainsi la base
permettant d'établir lès principes du mandat des CFF.
1) Rapport final sur les travaux de la Commission fédérale pour la
conception globale des transports, Berne 1977, p. 317
2) Message du 20 décembre 1982 sur les bases d'une politique coor-
donnée des transports (révision partielle de la constitution
fédérale), FF 1983 
I 909
3) RS 742.31
637

Par la même occasion, elles ont édicté un premier mandat^', qui
est entré en vigueur le 1er janvier 1982 et qui expire le 31
décembre 1986. Au début de 1987, il doit être prolongé ou remplacé
par un nouveau mandat. Le choix de la solution adoptée sera marqué
par les enseignements tirés du mandat en cours. Cela étant, nous
reviendrons sur cette question dans les lignes ci-après:
Tant la recommandation de la CGST que le mandat 1982 ont été éla-
borés en raison de la situation économique des CPP. Ceux-ci ont en
effet enregistré des déficits croissants au début des années
septante. Les causes et les responsabilités n'ont pu que dif-
ficilement être identifiées. Les bases légales renfermaient un
conflit d'objectifs: les CFP devaient, d'une part, être exploités
selon les principes d'une saine économie et/ de l'autre, être mis
au service de l'économie nationale. Cet enchevêtrement des objec-
tifs ne permettait pas d'indiquer clairement si les déficits
étaient imputables à des contraintes ou à des conditions politi-
ques défavorables, ou s'ils résultaient de mesures de gestion.
Le mandat 1982 a clarifié ces objectifs: les CFF ne devaient four-
nir des prestations de service public que si le mandat le prescri-
vait et prévoyait l'indemnité correspondante.
Le secteur de l'économie de marché comprenait le transport des
voyageurs sur de longues distances (y compris l'acheminement des
bagages), le trafic par wagons complets et le trafic de détail.
Dans ces secteurs, les CFF bénéficiaient d'âne liberté de gestion
totale. De ce fait, ils devaient également rendre compte des
résultats financiers. D'après la conception adoptée, les décou-
verts enregistrés dans le secteur libre traduisaient l'insuffisan-
ce des efforts de gestion. Ils devaient dès lors être mis au
compte des CFF et apparaître au bilan à titre de déficits.
1) Arrêté fédéral du 19 mars 1982 fixant les principes du mandat
1982 du Chemins de fer fédéraux et l'indemnisation de leurs
prestations de service public; RS 742.37 (dénommé ci-après
arrêté fédéral)
638

D'après le mandat 1982, le secteur de service public englobait le
transport régional des voyageurs et le ferroutage. A l'origine, on
estimait que ce dernier trafic ne devait être subventionné que
pour une période initiale. Il appartenait à la Confédération de
déterminer l'ampleur de l'offre, de commander cette dernière et de
décider simultanément d'indemniser l'entreprise des coûts non cou-
verts. L'objectif attribué aux CFF était de fournir aux meilleurs
coûts les prestations commandées.
Selon l'opinion qui prévalait à l'époque, le mandat 1982 ouvrait
la voie permettant d'équilibrer les comptes des CFF. Il leur assi-
gnait, pour ce faire, trois objectifs sectoriels.
Les premiers étaient des objectifs de gestion. Ils contraignaient
les CFF à entreprendre des efforts particuliers dans divers domai-
nes. C'est pourquoi le mandat ne prescrivait pas de résultat, mais
un comportement à adopter. Le législateur estimait que ces objec-
tifs étaient indispensables parce qu'il entretenait des doutes au
sujet de la valeur de la gestion des CFF. Par ailleurs, ces doutes
avaient été confirmés par des enquêtes menées par des experts de
l'extérieur. Cela étant, le mandat 1982 a tout d'abord disposé que
les CFF devaient être dirigés selon les principes d'une saine éco-
nomie. Puis il a prescrit à son article 8 divers instruments de
planification. Enfin, son article 9 a obligé le Conseil fédéral et
les CFF à améliorer la structure de l'entreprise et à épuiser les
réserves de productivité disponibles. Ces dispositions ont déclen-
ché de nombreuses mesures que nous examinerons sous le chiffre
121.
Les deuxièmes objectifs étaient d'ordre quantitatif. Ils portaient
sur le secteur de service public et déterminaient dans quelle
mesure la Confédération commandait aux CFF des prestations de ser-
vice public et quelle était l'indemnité versée à cet effet. L'ob-
jectif pour le trafic régional exigeait une offre fondée sur la
nouvelle conception du trafic voyageurs, à savoir en principe un
train par heure et par direction, sur chaque ligne. En matière de
ferroutage, les CFF étaient chargés de développer la capacité de
639

la ligne du Saint-Gothard, conformément aux besoins du marché. Les
objectifs quantitatifs sont analysés sous le chiffre 122.
Les troisièmes objectifs se rapportaient aux résultats finan-
ciers. En fait, le mandat aurait pu se limiter ici à prescrire
l'équilibre des comptes. Déjà lors de son élaboration, il était
clair que les CFF ne pourraient guère équilibrer leurs comptes en
cinq ans. Il importait dès lors de fixer des objectifs différen-
ciés pour les divers secteurs, de manière à mieux tenir compte des
conditions et des possibilités effectives. Cela étant, le mandat
1982 a prescrit que
- dans le transport de voyageurs sur de longues distances et dans
l'acheminement des bagages y relatif, il faudrait à la longue
assurer au moins la couverture intégrale des coûts (art, 2);
- dans le trafic par wagons complets, la politique des prix et des
quantités devrait être axée sur la conjoncture et l'état du mar-
ché, de manière à obtenir si possible la couverture intégrale
des coûts d'ici à 1986;
- dans le ferroutage, qui devrait être attribué au secteur du mar-
ché libre, il conviendrait d'obtenir le plus tôt possible la
couverture intégrale des coûts sur la ligne Baie - Tessin;
- dans le trafic de détail, il y aurait lieu de couvrir non seule-
ment les frais directs, mais encore d'apporter la plus grande
contribution possible aux coûts de production liée. Par la même
occasion, le mandat a décidé que l'indemnité versée jusqu'ici
pour ce trafic serait diminuée progressivement.
Nous commentons sous le chiffre 123 les résultats concernant les
objectifs financiers.
Nous présentons ci-après la manière dont les CFF ont atteint les
objectifs et pourquoi des écarts ont 'été enregistrés par rapport
aux objectifs fixés pour les divers secteurs. Nous tirons ensuite
les conclusions qui s'imposent pour la conception du mandat 1987
et nous décrivons les variantes fondamentales sur lesquelles nous
nous sommes penchés. Enfin, nous présentons et nous justifions
l'option sur laquelle est fondée notre proposition.
640

12 
Compte renali relatif au mandat 1982
Le présent compte rendu vise à évaluer de manière critique la con-
ception du mandat 1982 sur la base des expériences faites jusqu'i-
ci. La comparaison des objectifs du mandat 1982 avec les objectifs
attendus pour 1986 montre dans quelle mesure les CFF ont rempli
leur tâche de gestion. D'autre part, l'analyse critique des résul-
tats, notamment des écarts par rapport aux objectifs, permet de
tirer des conclusions sur la justesse de la conception du mandat
1982. Elles sont déterminantes pour l'élaboration du mandat 1987.
121 
Evaluation des objectifs de gestion
L'arrêté fédéral concernant le mandat 1982 dispose à son article
premier, 1er alinéa, que les CFF doivent être gérés selon les
principes d'une saine économie. Cet objectif est déterminant pour
les mesures à prendre à l'intérieur de l'entreprise et pour l'ac-
tivité de cette dernière sur le marché des transports.
Conformément à la mission figurant à l'article 9 de l'arrêté fédé-
ral, nous faisons rapport ci-après sur la réalisation des objec-
tifs de gestion. Nous décrivons et apprécions les efforts entre-
pris par les CFF pour épuiser leurs réserves de productivité, ain-
si que les mesures adoptées pour améliorer les ventes. Les autres
modifications législatives requises par l'article 9, en vue
d'adapter la structure de l'entreprise et de mieux réglementer les
rapports entre la Confédération et les CFF, feront l'objet d'un
message particulier. Il ne sera élaboré qu'après la fin des déli-
bérations relatives au mandat 1987, car l'aménagement de ce der-
nier l'influencera.
121.1 
Programme d'action 1982-1984
Les mesures destinées à épuiser les réserves de productivité con-
cernent la gestion interne des CFF. Le législateur a accordé une
importance particulière à cette partie du mandat. C'est pourquoi
43 Feuille fédérale. 137= année. Vol. ni 
641

les CPF ont déployé les plus grands efforts pour atteindre cet
objectif. Ceux-ci ont débouché, pour une très large part, sur le
programme d'action 1982-1984, que les CFF ont élaboré en collabo-
ration avec des experts de l'extérieur.
Dans nos messages annuels sur les comptes et les rapports de ges-
tion des CFF, nous vous avons constamment renseignés sur l'état
d'avancement de ce programme. A l'heure actuelle, il est possible
de formuler une première appréciation globale. Il faut néanmoins
tenir compte du fait que de nombreux projets produiront surtout
des effets a long terme. Cela étant, il n'est pas encore possible
d'évaluer définitivement les résultats.
Le programme d'action a été limité dans le temps. Ce procédé a
aussi servi à exercer une certaine pression sur le déroulement des
travaux. Les CFF sont conscients qu'il leur appartient de contrô-
ler et d'adapter en permanence les structures et les méthodes de
l'entreprise. Le programme a mobilisé de grandes forces créatrices
et a donné une nouvelle orientation à plusieurs secteurs des CFP.
Il importe de maintenir cet élan.
L'objectif du programme était de renforcer la gestion, de réduire
les frais d'administration, ainsi que de simplifier et d'alléger
l'appareil de production. 16 projets ont été mis sur pied à cette
fin. Diverses mesures préparatoires ont été prises. Mentionnons la
plus importante d'entre elles, l'introduction d'un nouveau système
de gestion financière et de comptabilité (PIRE) et la nouvelle
version de la planification de l'entreprise.
Les 16 projets reflètent pratiquement toute la gamme des recomman-
dations que les experts de l'extérieur ont remises aux CFF. Le
tableau 1 montre l'ampleur et l'état d'avancement des projets. Il
illustre le fait que les CFF ont déjà réalisé ou réalisent encore
ces recommand-ations.
642

Tableau 1: Etat d'avancement et ampleur du programme d'action
Objectif
des
mesures
Renforcement
de la gestion
projet
No
1
2
3
4
5
6
Description
des
mesures
Nouvelle
réglementa-
tion des
processus
de gestion
Nouvelle
définition
de la
stratégie
d'investis-
sement
Achèvement
de l'ex-
tension du
marchéage
Adoption
d'un "con-
trolling
institu-
tionnalisé
Mise en
place d'un
système
d ' informa-
tion ser-
vant à di-
riger
l'entre-
prise
systémati-
sation
d'une ges-
tion axée
sur les
résultats
Etat d'avancement
des travaux
Tâche permanente de manage-
ment; l'étude de certains
domaines est terminée, un nou-
veau règlement est en prépara-
tion.
Tâche terminée; il en est ré-
sulté un "manuel d'évaluation
des projets d' investissement
des CFF", il est obligatoire
pour tous les investissements
de l'entreprise.
Tâche permanente de manage-
ment; mesures déjà réalisées:
- internes: les principes du
marchéage font l'objet
d'informations données à
tous les collaborateurs de
l'entreprise
sur le marché: nouvelle dé-
finition des offres, pros-
pection intensive du marché
Les projets dépendent du nou-
veau système financier et de
comptabilité. Ils sont réali-
sés parallèlement à son in-
troduction. Des résultats
partiels sont disponibles.
Résultat
quantitatif
par année :
état à la
fin de 1984
Résultat
non quanti-
fiable
Résultat
non quanti-
fiable
Résulat
non qu anti-
fiable
cf. 121.2
Résultat
non quant i-
fiable
pour le
moment
643

Renforcement
de la gestion
Réduction
des
frais admi-
nistratifs
7
8
9
10
11
Systémati-
sation de
l'utilisa-
tion de
l'équipe-
ment infor-
matique
Nouvelle
réglementa-
tion des
tâches et
des attri-
butions du
conseil
d'adminis--
tration
Examen et
restructu--
ration de
l'organisa-
tion
Révision
de l'orga-
nisation
des servi-
ces cen-
traux
Améliora-
tion de la
surveillan--
ce de
l'organisa-
tion des
services
centraux
L'analyse de 83 nouveaux
domaines d'application de
l'informatique est achevée:
une vaste planification de
l'équipement informatique est
en cours.
Le nouveau règlement du con-
seil d'administration est en
vigueur. Il renforce les
fonctions de direction, de
surveillance et de contrôle.
Projet réalisé pour le moment
grâce à une "solution immé-
diate"; une conception nou-
velle, plus vaste, est encore
à l'étude.
Jusqu'à la fin de 1984, 78
des 130 problèmes ont été ré-
glés définitivement; la plu-
part des autres se trouvent à
un stade d'étude avancée.
Tache permanente de manage-
ment; une nouvelle division
"Révision et organisation" a
été créée à titre de sou-
tien. L'examen des comptes
annuels est. confié à une
société fiduciaire de l'exté-
rieur
Résultat
non quanti-
fiable
Résultat
non quanti-
fiable
Résultat
non quanti-
fiable
Economie de
frais de
personnel
(fi mio. ) ,
de frais
de choses
(11 mio.).
améliora-
tion des
produits
(1 mio.);
total:
18 mio.;
améliora-
tion prévue
pour 1986:
24 mio.
Résultat
non quanti-
fiable
644

Rationalisa-
tion de
1* appareil
de
production
12
13
14
15
16
Nouvelle
réglemen-
tation de
la gestion
du parc
voyageurs
Réexamen
de la ré-
serve de
véhicules
moteurs
Accroisse-
ment systé-
matique de
la produc-
tivité
dans les
ateliers
Réorgani-
sation du
service de
la voie
poursuite
de la
mécanisa-
tion dans
la constru-
tion des
voies
Projet temine; toutes les
voitures voyageurs sont gé-
rées de manière centralisée;
investissements pouvant itre
évités: environ 40 mio.
Projet terminé; les réserves
d'exploitation ont passé de
18 à 13 1.
La première phase - analyse
des problèmes, liste des me-
sures, mesures immédiates -
est terminée; la deuxième
phase se déroule en collabo-
ration avec des experts de
l'extérieur.
La réduction du nombre des
sections et des districts est
entièrement terminée sur le
plan de l'organisation.
Tâche permanente de manage-
ment; les mesures améliorent
la qualité et la productivité
du travail.
3,9 mio.;
è cela
s' ajoutent
les avanta-
ges non
quantif ia-
bles
2,3 mio.
4,5 mio.;
(seulement
la première
phase)
0,7 mio.
(résultat
réalisable
à partir
de 1991)
Résultat
non quanti—
fiable
645

Les CPF ont terminé six projets. L'introduction de la nouvelle
stratégie d'investissement (projet no 2) mérite d'être signalée.
Tous les investissements seront axés encore plus sur les straté-
gies de l'offre à long terme. Les processus de planification,
d'établissement des projets et de décision ont été allégés et cla-
rifiés. Grâce à cette planification, le volume des mises de fonds
mentionné dans le message sur le mandat 1982lj, 700 millions de
francs en termes réels (prix de 1979), a pu être respecté ou dimi-
nué. Le nouveau déroulement des investissements garantira à l'ave-
nir une efficacité optimale des mises de fonds dans l'optique de
l'économie d'entreprise.
Toutes les autres mesures sont en cours de réalisation à l'heure
actuelle. Nous vous présentons ci-après en détail les principaux
résultats.
Le projet no 1 (nouvelle réglementation des processus de gestion
et de décision) est lié aux projets nos 5, 6 et 9. Son objectif
est d'alléger, de dissocier et de mieux attribuer les compétences
et les responsabilités. Il porte sur les rapports de la direction
générale avec les arrondissements et sur les rapports de la ligne
avec les états-majors.
Le projet est fondé sur une étude préalable externe. Il traite six
séries de mesures. Les travaux concernant
- les processus de décision et de contrôle,
- la compréhension du management et la formation en matière
de gestion et
- la communication
sont terminés. L'introduction constante d'autres éléments du
nouveau système de gestion et de comptabilité (PIRE) renforce en
permanence l'efficacité des nouveaux processus de décision et de
contrôle.
1) Message du 13 mai 1981 sur le contrat d'entreprise 1982 des
Chemins de fer fédéraux suisses; FF 1981 II 453
646

La répartition des tâches entre la direction générale et les
arrondissements est traitée de manière détaillée. Dans les fonc-
tions "marketing", "exploitation" et "technique", la délégation de
tâches et de compétences à des services centralisés et décentrali-
sés a été revue. Les résultats sont mis au point* Les nouvelles
méthodes de travail fonctionnent déjà en partie. Les travaux con-
cernant les fonctions "personnel" et "comptabilité" sont moins
avancés. Ils font l'objet d'une enquête approfondie en 1985*
L'organisation structurelle de la direction générale et des direc-
tions d'arrondissement constitue un projet autonome (9). Grâce à
une "solution immédiate", les CFF ont amélioré considérablement la
situation actuelle, en modifiant certains points essentiels de la
structure de l'organisation. Les divisions "Etat-major d'entrepri-
se" e.t "Etat—major de marketing" ont été supprimées; trois servi-
ces subordonnés directement à un directeur général ont été ratta-
chés à une autre division. Deux services ont été créés: "Révision
et organisation" et "Domaines", Grâce à d'autres mesures, le nom-
bre des services directement subordonnés aux directeurs généraux
est passé de 16 à 13. Le nombre des cadres rangés hors-classe
pourra être réduit de trois unités à court terme et de six unités
à long terme.
La révision de la nouvelle réglementation des directions d'arron-
dissement est en cours. En revanche, il n'a pas encore été possi-
ble d'analyser le nouveau modèle d'organisation, qui diverge for-
tement des structures forgées par l'histoire. Cet examen avait été
recommandé par des experts de l'extérieur. La réalisation de la
solution immédiate a requis plus de moyens que prévu.
Le projet no 5 - mise en place d'un système d'information servant
à diriger l'entreprise - a été subdivisé en deux parties. L'une
d'entre elles porte sur l'utilisation des informations élaborées
par le FIRE* De plus, les CFF mettent sur pied une banque générale
de données, qui contient toutes les indications importantes pour
l'entreprise* Elle réduit les frais pour leur acquisition, leur
mise à disposition et leur traitement. Le projet est disponible,
la réalisation pragmatique du système correspondant est décidée.
647

L'objectif du projet no 10 - révision de l'organisation des servi-
ces centraux - est de réexaminer systématiquement toutes les
méthodes de travail de la direction générale et des directions
d'arrondissement. Il est indispensable de prouver qu'elles sont
nécessaires, que les priorités sont fixées judicieusement et que
les mesures sont exécutées rationnellement. Les principaux résul-
tats se sont rapportés jusqu'ici aux services centraux de la
direction générale. Un groupe de travail composé de collaborateurs
des CFF et d'experts de l'extérieur a énuméré 130 problèmes, dont
78 ont déjà été résolus. 48 projets sont encore traités.
Quelques-uns des projets en cours occuperont les CFF pendant des
années. Cette remarque concerne notamment la gestion du matériel,
les immeubles, ainsi que le projet d'informatisation des assuran-
ces du personnel.
Comparativement aux objectifs du groupe de travail, les CPF ont pu
concrétiser de la manière suivante le projet no 10:
Tableau 2: Réalisation du projet 10 du programme d'action
(état à la fin de 1984)
Etat 
Nombre 
Possibilités d'amélioration en mio. Fr.
d'avancement
selon groupe selon les réalisation jus-
dé travail 
CFF 
qu'à la fin de
1984
Mesures exécutées 78 
17 - 27 
16 
13
Mesures en cours 48 
2 2 - 2 5 
5,5 
5
Mesures en
discussion 
4 
0,1 
- 
-
Total 
130 
39 - 52 
22 
18
648

D'après les estimations du groupe de travail et des CFF, les mesu-
res du projet no 10 devraient, dans le secteur du personnel, amé-
liorer le résultat d'une dizaine de millions de francs. Sur cette
somme, 6 millions ont été réalisés jusqu'à la fin de 1984. Lors de
l'appréciation du résultat quantitatif dans le secteur du per-
sonnel, il faut tenir compte du fait que les améliorations sont
enregistrées de manière isolée. Les tendances contraires, qui
résultent de tâches en dehors du programme d'action, n'ont pas été
prises en considération (p. ex. le renforcement du service de
l'informatique). Malgré tout, l'effectif du personnel des services
centraux a diminué de 150 unités de 1982 à la fin de 1984.
Dans le secteur des frais de choses, le groupe de travail a estimé
à 17 - 24 millions de francs les possibilités d'économie offertes
par le projet no 10. Les CFF étaient d'avis que seuls 12 millions
pouvaient être économisés. Cet objectif a déjà été atteint à la
fin de 1984. L'écart entre les pronostics n'est pas dû à des esti-
mations trop optimistes, ni aux efforts encore insuffisants des
CFP. Il n'a pas été possible d'estimer de manière sûre certaines
mesures, notamment celles qui se rapportent à la planification et
à l'évaluation des investissements, ainsi qu'aux achats.
'Dans l'ensemble, les possibilités d'amélioration mentionnées dans
le programme d'action et réalisées jusqu'ici s'élèvent à 29 mil-
lions de francs à la fin de 1984. Les CFF estiment à 34 millions
les économies possibles jusqu'à la fin de 1986. C'est un résultat
provisoire; des améliorations supplémentaires pourront être chif-
frées au fur et à mesure de l'avancement des travaux. Ce résultat
montre que la concrétisation des mesures contribue à améliorer la
situation des CFF, cela d'autant plus que ce montant ne contient
que les éléments quantifiables du programme d'action.
A long terme, les répercussions qualitatives du programme d'action
sont encore plus importantes. Les délais étant très serrés, de
nombreux services de l'entreprise ont été contraints de fournir
649

des efforts particuliers. Il en est résulté des processus et des
modifications de comportement dont les effets dépassent la période
restreinte traitée ici. Il appartient à la direction de l'entre-
prise de maintenir et de développer encore plus ce dynamisme.
121.2 
Attitude des CFF sur le marché des transports
Conduire une entreprise selon les principes d'une saine gestion
signifie qu'il faut disposer d'une organisation optimale à l'inté-
rieur de celle-ci et, surtout, agir en fonction des impératifs du
marché. Cette politique implique deux axes; il importe en premier
lieu d'adapter l'offre des CFF aux caractéristiques du marché et,
en second lieu, de prendre des mesures aptes à réduire les coûts
des prestations.
Le principe de marché a également été inclus dans le programme
d'action (projet no 3, achèvement de l'extension du marchéage). Un
marchéage systématique ayant fait défaut jusqu'à présent, la phi-
losophie du marchéage a pu pénétrer dans une large mesure au sein
de l'entreprise. La formation en la matière a été intégrée pro-
gressivement dans les nouveaux cours d'instruction des cadres.
Afin de consolider encore plus la philosophie du marketing, les
deux services commerciaux (voyageurs et marchandises) ont été ré-
organisés et divers instruments de marchéage ont été introduits
dans l'entreprise. De cette manière, les CFF ont réussi à faire de
la doctrine du marchéage une maxime importante pour l'activité de
tous les agents.
La gestion axée sur le marché vise toutefois à améliorer les ven-
tes. Cet aspect de l'objectif de gestion déploie ses effets à
l'extérieur de l'entreprise, contrairement au programme d'action.
En tant que caractéristique importante du mandat 1982, il doit
être évalué séparément.
650

121.21 
Mesures de gestion dans le trafic voyageurs
Dans le trafic voyageurs, l'horaire cadencé, introduit au milieu
de l'année 1982, présente une offre favorable aux voyageurs. Les
expériences faites jusqu'ici sont favorables. Malgré la stagnation
de l'économie, la montée du chômage et la motorisation accrue qui
s'est produite pendant la période d'introduction, le nombre de
voyageurs est tout d'abord resté stable pour s'accroître par la
suite.
En trafic international, les liaisons entre la Suisse romande et
Paris ont sensiblement été accélérées par les rames TGV. Le nombre
des courses desservant Vienne a été augmenté grâce à l'adjonction
de nouveaux trains intercités. Dans le trafic avec l'Allemagne,
plusieurs convois intercités supplémentaires du Chemin de fer
fédéral allemand ont vu leurs parcours prolongés au-delà de Baie
vers plusieurs destinations suisses.
Par diverses prestations supplémentaires, les CFF augmentent l'at-
trait de leur offre en trafic voyageurs. Ils renforcent leurs ef-
forts en matière de vente en réunissant dans les grandes gares les
services de vente distincts, en développant la vente à distance et
à crédit, en reconnaissant les cartes de crédit et en améliorant
le service de renseignement par téléphone. De plus, ils offrent un
service de transport à domicile pour les bagages, encouragent les
parcs de dissuassion près des arrêts des trains IC et des trains
directs et facilitent la location de voitures dans toutes les ga-
res CFF. Ils introduisent le téléphone dans les trains, améliorent
la restauration dans les convois et utilisent un matériel roulant
confortable et spécialisé.'
La politique tarifaire s'oriente vers les particularités du mar-
ché. Des campagnes limitées dans le temps font connaître des pres-
tations, anciennes ou nouvelles, et encouragent l'utilisation
intensive du rail. De plus, des modifications de la structure
tarifaire et de nouveaux titres de transport permettent de mieux
exploiter les possibilités du marché. Des offres tarifaires
651

attrayantes, l'abonnement général impersonnel, l'abonnement géné-
ral pour les personnes âgées et les invalides, les abonnements an-
nuels pour les travailleurs et l'uniformisation internationale des
facilités accordées aux familles constituent des démarches appro-
priées pour se rapprocher de la clientèle. A moyen terme, les CFF
ont l'intention de simplifier l'assortiment et l'utilisation des
titres de transport. Il est prévu d'introduire des cartes multi-
pa'rcours dont les prix seraient facilement calculables. Il est
également envisagé de lancer des offres, attrayantes et compéti-
tives, pour les familles et les touristes visitant le pays, ainsi
que d'aménager de manière souple une offre et des prix pour les
voyages en groupes.
Les relèvements tarifaires correspondent au mandat des CFF, les-
quels doivent se procurer les fonds nécessaires à la réalisation
des tâches prévues dans le mandat 1982. Toute critique fondée sur
une argumentation macro-économique méconnaît l'attitude claire des
CFF, qui répond à l'objectif garantissant la liberté de gestion
et, partant, au mandat 1982.
A long terme, les CFF s'efforcent d'adapter leur offre aux besoins
du marché. Le développement du projet de RAIL 2000 le prouve. Nous
vous présenterons un message à ce sujet.
121.22 
Mesures de gestion dans le trafic marchandises
Les CFF ont redéfini toute leur offre de trafic marchandises.
Le trafic par wagons complets, duquel relève également le trans-
port des conteneurs, continuera d'être assuré selon l'offre ac-
tuelle. Ainsi, les CFF mettent à la disposition de leurs clients
un service qui répond à leurs besoins. Les usagers sont en règle
générale desservis deux fois par jour; la durée de l'acheminement
ne doit pas dépasser 18 heures. Toutes les mesures complémentaires
destinées à améliorer le rendement et à comprimer les coûts repo-
sent sur ce concept de base.
652

Les CFF couvriront davantage leurs coûts en utilisant mieux les
capacités disponibles. De nouveaux trafics ne seront acquis que
dans les limites des capacités disponibles, à moins que leurs pro-
duits ne couvrent aussi les coûts d'investissement supplémentai-
res. Les mises de fonds sont ainsi concentrées sur ce qui est
absolument nécessaire. D'autres mesures ont déjà été ordonnées.
Les charges de pointe qui se produisent la nuit dans les gares de
triage ont pu être réduites, sans que la qualité des prestations
en souffre. Les capacités de triage disponibles sont mieux mises à
contribution, afin d'éviter les triages intermédiaires: les CFF
conduisent désormais le trafic de transit par la gare de triage de
la vallée de la Limmat, supprimant ainsi des manoeuvres à Erstfeld
et Biasca (économie de 41 agents). La formation des trains de mar-
chandises a été simplifiée, la capacité adaptée au volume moyen de
transport et la rotation des véhicules accélérée.
Des efforts particuliers sont consacrés à la promotion des voies
de raccordement privées, pour pouvoir servir les clients à domici-
le. Les fonds provenant des droits de douane sur les carburants
seront aussi disponibles à ce propos.
Dans le trafic par wagons complets, on s'attend à ce que ces mesu-
res améliorent les résultats de 18 millions de francs a partir de
1986.
Dans le trafic de détail, les CPF ont introduit en 1985 le service
Cargo Domicile. Les chemins de fer privés ont participé activement
à son élaboration. De cette manière, l'offre a pu être étendue à
tout le territoire national. La desserte est assurée pour 6000
localités. Cette offre se caractérise principalement par le servi-
ce à domicile. Des camionneurs locaux assurent le ramassage et la
distribution à partir de centres régionaux et les chemins de fer
acheminent les colis entre les centres. Cargo Domicile livre les
envois au destinataire dans un délai de 24 à 48 heures. Même
653

s'il faut plusieurs transbordements, la durée du transport ne
dépasse pas 72 heures.
L'offre Cargo Domicile a permis de réduire de moitié les trans-
bordements des CFP. Le volume du trafic de détail peut désormais
être écoulé uniquement par dix centres de transbordement et 143
centres régionaux. Les charges de personnel se réduisent de 900
unités et le parc des véhicules de 2400 wagons.
L'introduction du Cargo Domicile laisse entrevoir une amélioratic
de 36 millions d'ici à la fin de 1986 et de 55 millions à long
terme. Comme les chemins de fer privés, les CFF espèrent que ce
nouveau service permettra d'accroître leur part du trafic de
détail, ce dernier ayant reculé pendant des années. Une offre suj
plémentaire Cargo Rapide est disponible pour les marchandises par
ticulièrement urgentes; celles-ci sont acheminées par des trains
voyageurs.
A la fin de 1984, les CFF ont présenté une stratégie pour le fer-
routage, afin de tirer parti de ce segment du marché grâce à une
offre rationnelle et conforme aux voeux de la clientèle.
Cette offre comprend les prestations suivantes:
- trafic de transit sans équipage (Baie Bad Transit - Chiasso
Transit, Pino Transit ou Lugano Transit),
- trafic d'importations et d'exportations sans équipage
(Baie Bad - Birrfeld),
- autoroute roulante (actuellement Fribourg en Br,/Rielasingen -
Milan ou Lugano).
D'autres liaisons ne sont encouragées que si les besoins du marct
sont suffisamment grands et si le trafic peut être assuré de
manière économique. Les capacités disponibles sont prises en con-
sidération.
654

La stratégie des investissements est axée sur la politique des
petits pas. Elle est adaptée aux besoins du marché. Les CFF lais-
sent aux particuliers, dans la mesure du possible, le soin d'opé-
rer les mises de fonds. Les éventuels projets d'investissement
sont examinés selon les critères de la nouvelle planification
(projet no 2 du programme d'action).
Tous les secteurs de la production doivent être contrôlés quant à
la possibilité de réaliser des économies. Les CFF étudient notam-
ment si l'on peut renoncer aux agents d'accompagnement des trains
et confier aux entreprises privées l'entretien des wagons de fer-
routage.
Dans le trafic marchandises, les affaires liées aux entrepôts
complètent l'offre ferroviaire. Cette offre et les prestations
connexes améliorent la rentabilité de l'entreprise, maintiennent
les transports ferroviaires et en gagnent de nouveaux. En sus de
l'exploitation de leurs propres entrepôts, les CFF participent
également à des centres de services appartenant à des tiers et
dotés de raccordements ferroviaires où les marchandises sont
transbordées et stockées. De plus, l'entreprise s'efforce de met-
tre à disposition des offres globales pour résoudre entièrement
les problèmes de transport.
121.23 
Mesures de gestion destinées à réduire les coûts
Afin de soutenir les stratégies axées sur le marché, les CFF ont
également pris des mesures pour réduire leurs coûts et renforcer
leur compétitivité. Mentionnons à ce titre la réorganisation du
trafic de détail et la rationalisation du transport régional des
voyageurs. Les CFF ont transformé 50 gares en stations non desser-
vies par des agents et réduit la dotation des gares en personnel,
ainsi que les heures d'ouverture des guichets. Divers trains
régionaux ont été remplacés par des autobus (Sion - Sierre,
Wildegg - Lenzbourg) ou conduits plus rationnellement (service
sans contrôleurs). L'optimisation de l'exploitation se poursuit.
655

Ces mesures produisent un résultat important, à savoir l'économie
de quelque 150 postes de travail. Les CFF s'efforcent en général
de réduire l'effectif de leur personnel, étant donné que les char-
ges y afférentes représentent 60 pour cent des coûts. Passant de
l'effectif record de l'année 1965 (42'194 unités), le nombre
d'agents est tombé à 37'802 en 1984. D'ici à 1986, il était tout
d'abord prévu de comprimer l'effectif jusqu'à 37'QOQ unités. La
diminution de la durée du travail à 42 heures permet uniquement de
réduire l'effectif à 37'900 personnes. La productivité a fortement
augmenté. Depuis 1960, les prestations de transport fournies par
heure ont progressé de 60 pour cent.
Les CFF ont pris une autre mesure pour réduire les coûts en-réor-
ganisant le contrôle des titres de transport. Cela permettra
d'améliorer chaque année le résultat de 6 à 14 millions d'ici en
1991. Par ailleurs, ils diminuent leur surcapacité en matière de
wagons. L'économie annuelle escomptée à ce titre oscille entre 1
(1986) et 5 millions de francs (1991).
121.24 
Mesures de gestion destinées à améliorer les produits
accessoires
Les produits provenant des prestations supplémentaires revêtent
une grande importance pour les CFF. En sus des exploitations com-
merciales actuelles (entreprises affermées, entrepôts, change,
commissions, prestations d'exploitation et autres prestations pour
des tiers), les nouveaux services, par exemple la location d'auto-
mobiles dans les gares, doivent augmenter les produits accessoi-
res. Afin de mieux gérer les immeubles et les réserves de ter-
rains, un nouveau service intitulé "Domaines" a été institué en
1985. Sa mission consiste à définir une politique des biens-fonds
valable pour toute l'entreprise, à régler par l'informatique la
gestion de tous les contrats d'affermage et de location et à uti-
liser toutes les possibilités d'accroître le rendement des immeu-
bles.
656

121,3 
Nouveau système de gestion financière et de comptabilité
des CFF (PIRE)
Le nouveau système comptable des CFF est .indispensable pour véri-
fier l'opportunité des mesures de gestion et pour évaluer celles
qui seront décidées.
Il procure surtout de vastes bases de décision pour la gestion des
CFF. Ainsi, il est nécessaire pour réaliser les projets du pro-
gramme d'action no 4 (introduction d'une comptabilité de gestion
institutionalisée), no 5 (mise en place d'un système d'information
servant à diriger l'entreprise) et no 6 (systématisation d'une
gestion axée sur les résultats).
Il appartient à la comptabilité de gestion (controlling) d'analy-
ser de manière centralisée les données du système PIRE en vue de
trouver les points faibles de l'entreprise. Celui-ci les analyse
et propose des mesures pour les éliminer. La comptabilité de ges-
tion permet en outre de surveiller la réalisation des mesures.
Alors qu'un système d'information destinée à la direction suprême
et fondé sur le FIRE est englobé dans le projet "système d'infor-
mation servant à diriger l'entreprise", l'objectif de la gestion
axée sur les résultats est de familiariser les organes de tous les
niveaux à l'utilisation du système de comptabilité. Cela renforce
la prise de conscience des collaborateurs en matière de coûts.
Cette sensibilisation réussit tout particulièrement lorsque les
agents se voient attribuer la responsabilité de l'évolution des
coûts dans des secteurs clairement déterminés. Une formation spé-
cifique en management est nécessaire pour que les cadres puissent
exercer leur esprit d'initiative sur les coûts et les produits.
Une expertise confirme que le FIRE satisfait aux exigences d'un
vaste "controlling" et garantit ainsi le succès des projets sus-
mentionnés. Dès que les CFF auront réalisé tous les éléments du
FIRE, l'organisation des projets pourra être terminée. En tant que
bases de décision pour la direction des CFF, ils constitueront
naturellement une tâche permanente du management.
44 Feuille fédérale. 137« année. Vol. III 
657

Aux termes da mandat 1982, le FIRE doit atteindre en second lieu
des objectifs externes. Afin de contrôler l'offre du transport
régional des voyageurs et son indemnisation, "les CFF mettront sur
pied une comptabilité efficace qui permettra d'apprécier chaque
ligne sous l'angle de l'économie d'entreprise" (FF 1981 II 485,
ch. 623.2).
Le PIRE correspond également à ces exigences externes. Le compte
de résultats par ligne sera vraisemblablement introduit à la fin
de 1987. La subdivision du réseau ferroviaire en lignes et en
tronçons permet de proaver les résultats de chaque ligne, en ras-
semblant les données détaillées.
Bien que les résultats des lignes selon le FIRE soient calculés
d'après les dernières techniques de l'économie d'entreprise, les
données récoltées ne sont pas à l'abri de la critique. Le système
FIRE calcule d'abord les frais proportionnels et les frais fixes
pour chaque ligne, afin d'obtenir ensuite les coûts complets. Les
coûts proportionnels peuvent être imputés facilement. En revanche,
l'attribution aux différentes lignes des coûts fixes d'infrastruc-
ture et de production liée est moins claire. La ventilation se
fait d'après le principe, reconnu, de la mise à contribution.
Dans le secteur des voyageurs, les produits de chaque ligne sont
attribués au moyen de sondages (nombre de voyageurs dans les
trains). Dans celui des marchandises, ils le sont directement.
Dans la politique des transports, l'interprétation des résultats
d'une ligne, tels qu'ils ressortent du compte des coûts complets,
pourrait rencontrer des difficultés. Il faut supposer que les spé-
cialistes admettent la méthode de l'imputation proportionnelle des
frais fixes.
658

121.4 
Conclusions
Le compte rendu relatif aux objectifs de gestion montrent que les
CFF ont rempli le mandat qui leur a été confié. Avec le programme
d'action, ils ont amélioré leur productivité, développé des offres
acceptées par le marché, mis sur pied un système de gestion finan-
cière et de comptabilité permettant de vérifier le succès de tou-
tes les mesures de gestion. Leur nouvelle orientation dans la con-
duite de l'entreprise améliorera durablement les futurs résul-
tats. Les efforts doivent cependant être poursuivis. Les CFF par-
tagent notre .avis, selon lequel d'autres améliorations sont encore
possibles.
Dans leur plan à moyen terme 1986-1991, les CFF tablent sur l'amé-
lioration annuelle suivante de leurs résultats:
Tableau 3: Répercussions quantitatives des objectifs de gestion
Mesures 
Economies en millions de francs par année
1986 
1991
121.1 Programme d'action 
34 
36
121.2 Mesures de gestion
applicables sur le marché
- Conceptions du trafic de
détail et du trafic par
wagons complets 
54 
55
- Autres mesures 1) 
./. 2 
6 - 1 4
Total 
86 
97 - 105
1) Nouvelle réglementation du contrôle des titres de transport,
réduction des surcapacités en matière de wagons à marchandises/
service de renseignements par téléphone (avec coûts supplémen-
taires) .
659

Il est impossible de déterminer avec certitude dans quelle mesure
le mandat 1982 a provoqué l'amélioration des résultats. Même sans
les mesures spéciales qu'il exigeait, les CFF auraient tenté
d'améliorer leurs performances. Mais ils sont néanmoins persuadés
que ce mandat a libéré des énergies supplémentaires qui ont con-
duit à de notables améliorations.
En atteignant les objectifs de gestion, les CFF ont dans ce domai-
ne créé les conditions permettant d'équilibrer les comptes.
Aujourd'hui comme hier, ils rencontrent cependant des barrières
institutionnelles qui entravent leur liberté d'action. En matière
de fixation des prix (tarifs directs avec les chemins de fer con-
cessionnaires), d'aménagement de la production (p. ex. suppression
de stations) et de politique du personnel, ils ne disposent tou-
jours pas des possibilités d'amélioration qui sont usuelles dans
l'économie privée. Cette situation ne se modifiera pas beaucoup à
l'avenir. Nous avons toutefois accordé aux CFF la plus grande mar-
ge de manoeuvre possible, de manière qu'ils puissent sauvegarder
leur liberté de gestion. L'ordonnance sur les CFF a déjà subi des
modifications correspondantes.
122 
Evaluation des objectifs quantitatifs
Les objectifs quantitatifs constituent le deuxième pilier sur
lequel repose le mandat 1982. Ils concernent le secteur du service
public des CPP, qui échappe à leur influence. Ils traduisent les
commandes de la Confédération en matière de prestations de service
public et se rapportent en premier lieu au transport régional des
voyageurs. L'objectif est d'assurer ce dernier selon la nouvelle
conception du trafic voyageurs (horaire cadencé). En sa qualité de
mandant, la Confédération peut faire procéder aux adaptations
nécessaires. Le mandat attribue également le ferroutage au secteur
du service public, cela à titre de solution transitoire. Il charge
les CFF de le développer sur la ligne du Saint-Gothard conformé-
ment aux besoins du marché.
660

Dans le transport régional des voyageurs, les CPF ont atteint les
objectifs en question. Ils ont en effet aménagé leur offre selon
l'horaire cadencé. Les modifications de l'offre se sont produites'
d'après la procédure ordinaire de l'horaire, en accord avec l'Of-
fice fédéral des transports et en conformité avec les directives
élaborées par l'administration. Dans le secteur du ferroutage,
l'offre a été développée conformément aux impératifs du marché.
Dans l'ensemble, le deuxième pilier du mandat 1982 se révèle être
solide. Les conditions permettant l'équilibre des comptes existent
donc pour le secteur du service public des CFF. Ils ne sont cepen-
dant pas entièrement dédommagés de leur déficit dans le transport
régional des voyageurs, l'indemnité étant fixée au préalable. Elle
ne dépend toutefois pas du découvert budgétisé, mais du résultat
effectif attesté par le dernier compte disponible. C'est pourquoi
les CFF reçoivent pour 1986 une indemnité qui repose en fait sur
l'exercice 1984. Ils estiment à 55 millions de francs le manque à
gagner qui en résulte. Le Conseil fédéral et le Parlement ont éta-
bli cette réglementation dans un but bien précis: ils voulaient
obtenir un moyen supplémentaire pour contraindre les CPF à amélio-
rer leur gestion.
Le montant de l'indemnité a augmenté au fil des années. Quelles
qu'en soient les raisons, son ordre de grandeur et le sens de son
évolution soulèvent la question de savoir si le développement des
coûts du secteur de service public ne devrait pas être contrôlé
séparément. Le système FIRE pourra fournir les documents nécessai-
res.
661

123 
Evaluation des objectifs financiers
123.1 
Réalisation des objectifs financiers
123.11 
Objectif principal "équilibre des comptes'
Les CFF n'ont pas réussi à équilibrer leurs comptes jusqu'en
1986. Déjà lors de l'élaboration du mandat 1982, il fallait partir
du principe que cet objectif ne pourrait guère être atteint, bien
que le Parlement et le Conseil fédéral aient pris immédiatement
d'importantes mesures politiques. Ils ont en effet assaini la
structure du capital de l'entreprise en transformant en capital de
dotation des prêts totalisant 2,2 milliards de francs.
Simultanément, ils ont augmenté l'indemnisation compensatrice.
Malgré tout, Le Conseil fédéral s'est attendu dès 1982 à des
déficits oscillant entre 170 et 270 millions, selon la diminution
de l'indemnité pour le trafic de détail. Nous avons aussi estimé
que les efforts spéciaux que les CFF entreprennent pour atteindre
les objectifs de gestion n'apporteraient des améliorations
financières qu'après l'expiration du mandat 1982.
Le tableau 4 ci-après montre comment les mesures prises par la
Confédération et les CFF pour améliorer le résultat financier ont
évolué durant le mandat. Il illustre également dans quelle propor-
tion l'objectif financier supérieur n'est pas atteint malgré ces
mesures. Les données pour l'exercice 1986 reposent sur le budget
CFF pour 1986.
662

Tableau 4: Objectifs financiers et mesures du mandat 1982
Mesures destinées à améliorer
le résultat financier des CFF
1. Mesures politiques
a) Diminution des frais
financiers grâce à la
conversion de prêts en
capital de dotation
b) Augmentation de l'indem-
nité compensatrice 2) 3)
2, Mesures touchant à la ges-
tion interne des CFF (réali-
sation de l'art. 9 de l'ar-
rêté fédéral)
Résultats
1986 1)
Allégement des
CFF à raison de
140 millions
Amélioration des
résultats à raison
de 393 millions
Amélioration du
résultat à raison
de 86 millions
(cf. 121)
Remarques
La mesure a pu êtce réa-
lisée dans l'ordre de
grandeur prévue.
L'indemnité compensatri-
ce a progressé de 52
millions depuis l'aug-
mentation de 1982; le
transport régional des
voyageurs a fait un
bond de 152 millions et
le trafic de détail a
reculé de 100 millions.
On a prévu que les mesu-
res de gestion ne pro-
duiraient un résultat
notable qu 'après l'expi--
ration dû mandât 1982.
Objectif financier global du
mandat 1982
1. Objectif principal à long
terme: équilibre des comptes
2. Objectif réaliste à court
terme: déficit de 170 à
270 millions 4)
Ecart par rapport
à l'objectif!
333 millions
Ecart par rapport
à l'objectif:
63-163 millions
Le budget de 1986 pré-
voit un déficit de
333 millions.
La différence provient
du fait que l'on exige
ou non des produits sup-
plémentaires des CFF
dans le trafic de détail
pour compenser l'indem-
nité qui arrive à sa
fin.
1) Budget CFF 1986
2) Découvert dans le transport régional
des voyageurs
3) Sans aide initiale pour le ferroutage
4) Message relatif au mandat 1982, p. 46
Indemnité 
Indemnité pour le
'actuelle 
trafic de détail, en
diminution de 25 mil-
lions par année
663

Suivant le point de vue adopté, les CFF remplissent à des degrés
divers l'objectif supérieur global du mandat 1982. Comme ils pré-
voient un déficit de 333 millions de francs pour l'exercice 1986,
il s'en faut de ce montant pour qu'ils atteignent l'objectif prin-
cipal à long terme. Si l'on se fonde en revanche sur l'objectif
réaliste à court terme, l'écart se monte à 63-163 millions (333
mio. - 270/170 mio.).
Sans mandat 1982, les comptes des CFF se seraient sensiblement
dégradés (en millions de francs):
Déficit 1986 (avec mandat) 
333
Mesures financières du mandat 
619
Déficit 1986 (sans mandat) 
952
Bien que les CFF n'atteignent pas l'objectif financier global, le
mandat 1982 a eu des répercussions positives sur deux points de la
politique financière:
1. Les déficits passent toujours pour un signe de mauvaise ges-
tion. Le mandat 1982 ramène le découvert des CPF à un niveau
qui reflète mieux la valeur de leur gestion. La perte a été
ramenée de 498 (1982) à 304 millions (1984).
2. De plus, le mandat 1982 réduit la charge financière que les CFF
imposent à la confédération (en millions de francs);
Déficit des CFF sans mandat 
952
Déficit des CFF avec mandat 
333
Transformation du déficit en
indemnisation compensatrice 
393
Transformation du déficit en
pertes d'intérêts pour la
Confédération 
14J) 
866
Différence: allégement financier de la
Confédération par le mandat 
86
664

L'allégement de 86 millions de francs correspond au résultat des
mesures dans le secteur de la gestion (voir ch. 121). C'est pour-
quoi son montant ne peut pas être considéré comme entièrement
acquis. Même sans le mandat, les CFF auraient entrepris des ef-
forts qui auraient réduit un peu le déficit prévu de 952 millions
de francs. Toutefois, on constate nettement dans quelle mesure le
mandat 1982 a effectivement apporté de réelles économies pour les
finances fédérales.
123.12 
Objectifs selon les secteurs de production
L'objectif suprême ne peut être concrétisé, car il n'est pas pos-
sible de traduire dans la pratique tous les buts financiers des
divers secteurs de production.
Dans les transports de voyageurs sur de longues distances, où le
mandat 1982 exige la couverture intégrale des coûts, y compris
ceux de l'acheminement des bagages, ce dernier trafic, onéreux, a
entravé la réalisation de l'objectif. D'ici à 1986, on peut néan-
moins s'attendre à une amélioration durable. Les CFP estiment à
112 pour cent le taux de couverture des coûts du trafic des trains
directs sans bagages et à 94 pour cent avec bagages. En 1982, les
taux respectifs étaient de 102 et de 87 pour cent. En chiffres
absolus, l'amélioration globale du trafic voyageurs, y compris les
bagages, s'élève à 42 millions.
Dans le trafic par wagons complets, le mandat 1982 exige la cou-
verture intégrale des coûts, si possible avant 1986. Il s'en faut
de beaucoup pour que cet objectif soit atteint. Pour 1986, le
découvert sera de 328 millions, le taux de couverture des coûts
étant estimé à 73 pour cent. En 1982, celui-ci s'établissait à 68
pour cent. L'amélioration représente 18 millions en chiffres abso-
lus.
Le trafic de détail devrait pour la fin de 1986 fournir comme
prévu une contribution à la couverture des coûts de production
liée. Celle-ci est estimée à 11 millions de francs. En 1982, le
taux de couverture des coûts s'élevait à 38 pour cent; en 1986, il
sera de 42 pour cent. En 1982, le trafic de détail ne couvrait
même pas ses coûts proportionnels (- 25 mio. de fr.).
665

Le ferroutage améliorera son taux de couverture des coûts de 47
(1982) à 62 pour cent (estimation pour 1986). Etant donné l'impor-
tant volume du trafic, le découvert absolu passera cependant de 17
(1982) à 19 millions de francs (1986). La chaussée roulante
(transport de véhicules routiers lourds accompagnés) obtient des
résultats nettement plus défavorables que le ferroutage sans équi-
page.
Dans le transport régional des voyageurs, le taux de couverture
des coûts calculé sur la base des derniers résultats disponibles
du compte des coûts de transport (1986) sera vraisemblablement de
24 pour cent. Il en résultera un découvert totalisant 705 millions
de francs. Par rapport à 1982, la détérioration atteint 104 mil-
lions de francs, le taux de couverture des coûts étant en constan-
te dégradation.
Le tableau des écarts relatifs aux objectifs financiers du mandat
1982 offre l'image suivante:
Tableau 5; Réalisation des objectifs financiers du mandat 1932
secteur de production
(montants en millions
francs)
Amélioration 
(-f) ou
détérioration (-) du
résultat au cours au
mandat
(1982 - 1986)
Ecart par rapport
aux objectifs du
mandat a la fin de
1986
Transport de voyageurs sur
de longues distances
- avec bagages (- sans bagages) 
+ 
42 (+ 85) 
- 
68 
(+ 103)
Trafic par wagons complets
Trafic de détail
Ferroutage
Transport régional de voyageurs
+ 
18
35
2
- 104
- 328
+ 11
- 19
- 931 )
1) Différence entre le découvert (705 millions de francs) et l'indemnité versée
(612 millions)
666

123.2 
Justification des écarts par rapport aux objectifs
Les écarts résultent surtout da fait que les conditions permettant
la réalisation des objectifs financiers du mandat 1982 étaient
moins favorables que ce qui avait été supposé à l'époque sous
l'influence du redressement conjoncturel. Cela s lest répercuté
négativement, notamment sur le trafic par wagons complets.
La baisse de rendement des chemins de fer influence défavorable-
ment l'équilibre des comptes. Les éléments suivants conduisent
depuis un certain temps à cette situation:
L'extension du réseau routier, notamment la construction des auto-
routes en Suisse et à l'étranger a constamment augmenté la compé-
titivité du trafic routier. Cette évolution se poursuit. Elle amé-
liore la productivité des entreprises de transport de marchandises
par route. Tout en employant le même nombre de véhicules et de
travailleurs, celles-ci peuvent fournir des prestations de trans-
port plus grandes qu'auparavant. Ces gains de productivité leur
ont permis depuis 1960 de réduire en termes réels de 2 à 4 pour
cent le prix de leurs services. Les coûts de production réels des
CFF sont restés constants durant cette période. Les augmentations
de la productivité ferroviaire ont été compensées par le renché-
rissement général. L'accès d'outsiders au marché du transport rou-
tier des marchandises, ainsi que la récession ont créé des surca-
pacités. La concurrence s'est intensifiée dans les transports rou-
tiers, d'où une compression du niveau des prix.
Tous ces éléments ont facilité l'accès de l'industrie des trans-
ports routiers au trafic sur de longues distances, qui était aupa-
ravant le domaine du rail. Cette évolution se manifeste par une
transformation des parts du marché des transports de marchandi-
ses. La part des chemins de fer, mesurée en tonnes-kilomètres, est
tombée par exemple de 72,1 pour cent en 1960 à 44,6 pour cent en
1983. En revanche, le trafic lourd à travers les Alpes a doublé
dans notre pays après l'ouverture du tunnel routier du Saint-
Gothard.
667

Les CFF n'ont pu réagir que dans une mesure limitée à l'émiette-
ment des prix, cela pour une autre raison. Selon le compte rou-
tier, le trafic routier ne couvre qu'une partie de ses coûts d'in-
frastructure, à savoir 80,7 pour cent. Cela permet à la route
d'abaisser ses prix à ce niveau des coûts. Cette forte concurrence
oblige les chemins de fer à faire de même.
L'émiettement des prix du trafic par wagons complets, qui avec le
transport des voyageurs sur de longues distances a constitué pen-
dant des années la base financière des CPF, s'est révélé particu-
lièrement défavorable;
.
Centimes
%
Produit
dans le
1950
34,3
120
par tkrn en termes réels (prix de 1983)
trafic par wagons complets des CFF
1960 
1970
28,7 
21,8
100 
76
1980 
1981 
1982
13,7 
12,8 
13,2
47 
44 
46
1983
13,4
47
Les produits se sont stabilisés depuis 1981, car les CFF se sont
efforcés d'épuiser toutes les possibilités du marché en agissant
selon les segments de celui-ci. La situation continue de se dégra-
der pour le chemin de fer sur le plan de la concurrence. Ainsi, la
route nationale no 2 sera mise en service de bout en bout à partir
de 1987. La marge de manoeuvre des CFF devient dès lors toujours
plus restreinte. Cette évolution est aggravée par la miniaturisa-
tion croissante des marchandises et par le recul des produits
fabriqués en série.
Dans le secteur des voyageurs également, l'offre du trafic routier
se répercutera à long terme en faveur des transports privés. De
plus, l'attrait relatif du rail continuera de baisser, étant donné
qu'il a dû se contenter de modestes améliorations ponctuelles de
son infrastructure. L'extension du réseau routier et la motorisa-
tion croissante se sont favorisées réciproquement. Cela étant, la
grande disponibilité des moyens de transports privés a affaibli la
668

position du rail. Par ailleurs, le niveau des prix CFF dépend
fortement de l'évolution générale des salaires. C'est pourquoi le
rapport des prix entre transports publics et trafic individuel
s'est détérioré au cours de ces dernières années. Un revirement de
tendance ne sera possible qu'au moment où la durée des voyages et
le confort pourront être améliorés par rapport au trafic privé.
123.3 
Conclusions
Bien qu'ils aient rempli les objectifs de gestion et les objectifs
quantitatifs, les CFF n'ont pas réussi à atteindre complètement
les objectifs financiers du mandat 1982. Cela s'explique par les
conditions de concurrence régnant sur le marché des transports,
particulièrement dans le secteur des marchandises.
La conclusion semble claire: les CFF ne peuvent itre rendus res-
ponsables de la réalisation partielle des objectifs financiers que
dans la mesure où ceux-ci ne dépendent pas des conditions défavo-
rables en matière d'infrastructure. Le mandat 1982 n'est pas con-
vaincant sur ce point. Les objectifs financiers doivent donc être
formulés différemment dans le futur mandat.
13 
Enseignements à prendre en considération pour la
formulation du mandat 1987
131 
Récapitulation des répercussions globales du mandat 1982
Le tableau 6 donne un aperçu des principaux résultats du mandat
1982.
Les CFF ont rempli les objectifs de gestion. Ils ont notamment
entrepris des efforts considérables pour exploiter davantage leurs
réserves de productivité. Ils ont également réussi à atteindre les
objectifs quantitatifs fixés par les pouvoirs publics.
669

Objectifs dB gestion
Objectifs quantitatifs
Objectif principal:
Renforcer le gestion dee
CFF è l'intérieur de l'en-
treprise et sur le marché
Objectif principal: fournir les presta-
tions commandées,
leur indemnisation
étant intégrale
Objectifs partiela;
Degré de réalisation des
objectifs
Objectifs partiels; Degré de réalisation
des objectifs
Programme d'action 
Tous les projets prévus
renforcer la gSB- 
sont aoit en coure de
tion des CFF a l'in- 
traitement, soit terminée;
tétieur de l'entre- 
économie par année: 34 mio.
prise
Mesuras de gestion: 
Diverses offrea ont influ-
renforcement dea 
encé le marché; améliore-
activités da l'entre- tion des résultats par an-
pries eut le marché 
née; 52 mia.
Transport régio--
nal voyageurs;
assurer 
l e s p r e s - s t e t i o n e n s 
dans lee
limitée dl'hoo^
raire cadencé
Ferroutage
Développement
selon les besoins
du marché
Objectif atteint
; Objectif atteint
FIRE:
Mise à disposition
d'informations pour
contrôler la gestion
Le système sera introduit
d'ici à 1987; développe-
ment d'un compte de resul-
tata par ligna
objectifs sont atteints
Tous lee objectifs ont été atteints, ce qui
permet d'améliorer les resultate de 86 mio.
per année (1986)
I
Objectifs financiers
Objectif principal: équilibrer lea comptes; le déficit attendu était de 63-163 mio.
Objectifs partiels
Transport dee voyageurs eur de grandes
distancée (y compris lee bagages): a le
longue, couvertute de tous lee coûte
Trafic par wagons complets:
si possible, couverture de tous les coûts
Trafic de détail:
couvrir le plus possible lea coûta d'ex-
ploitation
Transport régional des voyageurs
indemnisation intégrale
Ferroutage;
couvrir tous les coûts le plue tôt
possible
Degré de réalisation des objectifs
II manque 68 mio. pour pervenir a la couverture
Intégrale dee coûts
11 manque 328 mio., pour parvenir a la couverture
intégrale dea coûts
Objectif atteint: les coûts d'exploitation sont
couverts et une contribution de 11 mio. est four-
nie pour les coûts de production liée.
Objectif etteint
Il manque 1? mio. pour parvenir a la couverture
intégrale des coûts; cette dernière n'est pas en
vue.
1980, il s'en est fallu de 330 mio* pour équilibrer les comptes at d'environ 60 a
160 mio. pour atteindre l'objectif estimé réaliste eu début.
Tableau 6 Résultats du mandat de prestations 1982
670

Les deux groupes d'objectifs ont exigé des efforts particuliers de
la direction des CFF. Celle-ci les a fournis. Les CFF ont ainsi
prouvé qu'ils assurent efficacement leur tâche de gestion. Le man-
dat a donc été conçu de manière appropriée dans ce domaine.
Bien que les CFF aient oeuvré conformément aux objectifs de la
gestion, ils n'ont atteint que partiellement les objectifs finan-
ciers du mandat. Il s'en est fallu de 63-163 millions pour attein-
dre l'objectif estimé réaliste en 1982 et de 333 millions pour
équilibrer les comptes, ce qui constituait une prévision optimis-
te.
132 
Conséquences de la continuation du mandat 1982
132.1 
Conséquences au niveau de l'exploitation
Vu les conditions précitées, la continuation du mandat aurait pour
effet que les contraintes en vue d'une gestion efficace pourraient
être maintenues par le biais d'un objectif adéquat. Quant à savoir
si elles subsisteraient effectivement, on peut en douter. Selon le
plan à moyen terme des CFF, la prolongation du mandat 1982 condui-
rait aux résultats suivants en 1991 (mio. fr.):
Charges
5190
5190
Produits
4740 Produits de transport
(dont indemnisation compensatrice
450 Déficit
733)
5190
L'entreprise continuerait d'enregistrer chaque année un grand dé-
ficit. Indépendamment de leurs efforts, les CFF seraient .toujours
accusés d'inefficacité et d'insuffisances de gestion. Dans ces
conditions, la motivation de leurs collaborateurs, qui est fort
grande, de l'avis général, serait soumise à rude épreuve. Ils ver-
raient que les efforts supplémentaires qu'ils ont dû fournir en
relation avec les exigences accrues et le mandat 1982 ne sont pas
671

récompensés par un résultat global positif. Ils en conclueraient
qu'il n'y a pas de possibilité réaliste de jamais sortir des chif-
fres rouges. Cette constatation réduirait à long terme leur enga-
gement en faveur de l'entreprise.
132.2 
Conséquences à l'échelon supérieur
Le mandat 1982 a mis l'accent sur l'efficacité micro-économique
des CFF. Mais les considérations macro-économiques et de politique
sociale ont également joué un rôle lors de la fixation des objec-
tifs. C'est ainsi que les responsabilités et les priorités ont été
clairement fixées.
Etant donné les problèmes croissants que pose la protection de
l'environnement, les objectifs supérieurs ont été mis au premier
plan de l'actualité. Certains milieux ont reproché au mandat 1982
de ne pas être assez souple pour faire face à cette situation spé-
ciale. La réduction tarifaire envisagée dans la discussion politi-
que pour encourager les transports publics et pour lutter contre
le dépérissement des forêts ne serait pas réalisable sur la base
du mandat. Dans ce contexte, le relèvement tarifaire appliqué à
l'époque, nécessaire du pont de vue de l'économie d'entreprise, a
porté atteinte à l'image des CFF.
Il apparaît que le mandat 1982 n'a pas mis suffisamment en évi-
dence la séparation de la responsabilité quant à la gestion et à
la politique. Sa continuation détériorerait encore plus la réputa-
tion des CFF.
133 
Objectif financier visant à l'équilibre des comptes
Le compte rendu illustre le fait que le nouveau mandat doit être
modifié quant à ses objectifs financiers. C'est pourquoi il impor-
te de revoir l'objectif "équilibre des comptes".
672

133.1 
L'équilibre des comptes dans l'optique de l'économie
d'entreprise
L'objectif de l'équilibre des comptes met l'accent sur une gestion
efficace. Le législateur a fait sienne cette optique micro-écono-
mique lorsqu'il a édicté le mandat 1982. Il voulait ainsi obliger
les CFF à gérer rationnellement leur entreprise.
L'équilibre n'est cependant un critère d'efficacité que dans cer-
taines conditions. Il faut notamment que le marché permette d'ap-
pliquer des prix couvrant les coûts.
Cette condition n'est que partiellement réalisée aux CFF. L'ac-
croissement de la productivité du trafic routier, l'âpre concur-
rence au sein de l'industrie des transports routiers de marchandi-
ses et l'imputation insuffisante des coûts d'infrastructure ont
limité considérablement les possibilités d'agir sur les prix. Les
CPF n'ont guère d'influence sur ces facteurs. Dans ces conditions,
l'objectif de rentabilité cesse d'être un critère d'efficacité.
S'il est maintenu, cela signifie que l'on approuve leur retrait de
certains secteurs.
La subdivision des CFF en un secteur d'économie de marché et un
secteur de service public a pour effet que l'équilibre des comptes
ne peut être exigé que pour certains domaines. Dans une optique
micro-économique, les problèmes suivants sont liés à la rentabili-
té requise dans certains secteurs d'activité.
132.11 
Ventilation des coûts
Le compte des coûts complets répartit l'ensemble des frais entre
les diverses catégories de trafic. Il ventile les frais fixes
d'infrastructure et de production liée à l'aide d'une clé choisie
45 Feuille fédérale. 137* année. Vol. III 
673

selon des critères de plausibilité. La répartition des coûts com-
plets entre les divers secteurs de production ne peut donc itre
qu'approximative. Elle néglige en outre des informations importan-
tes. L'étroite imbrication des prestations, qui se répercute sur
les coûts, n'est plus reconnaissable. Ainsi, on néglige le fait
que les divers secteurs de production utilisent en commun l'in-
frastructure (production liée). Des problèmes se posent lorsque
des modifications de prestations dans un secteur influencent les
coûts d'un autre secteur par le biais de la clé de répartition.
Si, par exemple, le transport des voyageurs sur de longues distan-
ces utilise mieux la capacité disponible et produit des presta-
tions supplémentaires, il peut enregistrer un surcroît de recet-
tes. En règle générale, celles-ci devraient être plus élevées que
les coûts directs supplémentaires. L'excédent couvre en outre une
partie des coûts d'infrastructure et de production liée. Logique-
ment, la couverture des coûts complets de ce trafic devrait aug-
menter. Mais cela n'est pas le cas, parce que simultanément, les
coûts d'infrastructure et de production liée sont répartis selon
les prestations de transport (voyageurs-kilomètres). La part des
coûts de ce trafic s'accroît, sans que les frais se soient vérita-
blement modifiés. A l'inverse, d'autres secteurs de production
subissent un allégement. Cela étant, la réalisation d'un objectif
dans un secteur particulier dépend des activités des autres sec-
teurs. Dans une entreprise à production liée, la rentabilité par
secteur et sur la base des coûts complets ne constitue pas un cri-
tère fiable pour apprécier l'efficacité économique dans les divers
domaines *
132.12 
Couverture des coûts complets et optimisation de la
contribution à la couverture
Lorsque l'on vise à couvrir tous les coûts, le déficit d'un sec-
teur libre doit être supprimé le plus rapidement possible. Si le
mode de production et la structure tarifaire sont optimaux, il
674

faudrait pour cela réduire les prestations. Cependant si ce sec-
teur apporte une contribution à la couverture des frais fixes, une
telle réduction des prestations peut, à court terme, détériorer le
résultat global, les coûts à supprimer étant inférieurs aux pro-
duits supprimés. Les frais fixes ne peuvent, en effet, être dimi-
nués qu'à long terme. Dans le cadre d'une stratégie donnée, il est
dès lors judicieux de maximiser les contributions à la couverture
des frais fixes. Dans ces conditions, les prestations dont les
coûts globaux ne sont pas entièrement couverts devraient être
maintenues. Elles devraient être revues lorsqu'il s'agit de déci-
der des investissements.
En résumé, l'objectif de l'équilibre des comptes par secteur sur
la base des coûts complets est contestable, car il ne tient pas
suffisamment compte des problèmes de la production liée. Il pour-
rait favoriser la prise de décisions erronées. A l'avenir, les
contributions à la couverture semblent dès lors plus judicieuses
en tant qu'objectifs financiers.
133.2 
L'équilibre des comptes dans l'optique de l'économie
nationale
Dans l'optique de l'économie nationale, l'équilibre des comptes
est souvent considéré comme un objectif. Un tel point de vue est
cependant contestable sur le plan scientifique. Les avis conver-
gent uniquement sur un point: c'est uniquement lorsque tous les
facteurs en matière de coûts et de produits sont pris en considé-
ration que l'autonomie financière peut devenir un critère d'effi-
cacité sous l'angle de l'économie nationale.
Cette condition a des effets particulièrement limitatifs en ce qui
concerne les transports. Jusqu'à présent, il est apparu impossible
de déterminer de manière sûre les multiples coûts et avantages
sociaux du trafic. Cette remarque est valable en général, mais
aussi pour les CFP. La saisie et l'évaluation des coûts et avanta-
ges sociaux est en fin de compte un problème qui implique une
échelle des valeurs. Il appartient donc aux milieux politiques de
déterminer les objectifs.
675

Selon les critères de l'économie privée, l'existence des CFF
devrait être remise en question. Cependant, lors de la discussion
politique, personne ne s'oppose à ce que les CFF continuent à
exister. L'importance de leur tâche dans le système des transports
est indéniable, A lui seul, ce constat attribue consciemment ou
inconsciemment une valeur sociale positive aux CFF. Celle-ci doit
donc logiquement être aussi élevée que les dépenses nécessaires au
maintien de leur existence.
Dès lors, les avantages sociaux des CFF correspondent au moins à
leur déficit annuel. Cette assertion n'est cependant valable qu'à
la condition que les CFF soient gérés selon les principes d'une
saine économie. Le mandat 1982 a créé cette condition.
Le déficit des CFF possède une contre-valeur positive. A l'avenir,
cette évaluation devrait être faite de manière plus consciente que
par le passé. Aussi l'objectif financier des CFF doit-il être
adapté. De cette manière, leurs avantages sociaux ne seront pas
considérés comme une performance de mauvaise qualité qui doit être
indemnisée après coup. Ces avantages seront envisagés comme un
résultat positif. Les autres contributions que la Confédération
leur verse représentent leur valeur sociale. Les milieux politi-
ques peuvent vérifier si cette valeur correspond à leurs vues. Si
cela n'est pas le cas, ils ont la possibilité de modifier les
objectifs financiers des CFF. Il en va de mime lorsqu'ils ne sont
pas satisfaits de la gestion de l'entreprise.
134 
Exigences générales posées au mandat 1987
Les enseignements tirés du mandat 1982 et les considérations por-
tant sur le principe de la rentabilité nous incitent à élaborer le
mandat 1987 d'après les critères suivants:
1. Le mandat 1982 s'est distingué par une définition claire et
simple des responsabilités. Cette transparence, qui permet de
676

mieux évaluer les décisions de politique des transports, doit
également être garantie dans le nouveau mandat, voire être amé-
liorée partout où cela est nécessaire. Mentionnons à ce titre
la délimitation précise du secteur du service public, l'octroi
d'un mandat clair et net, ainsi que l'indemnisation des coûts
non couverts qui en résultent.
2. Si la couverture des coûts n'est pas entièrement réalisée, cela
ne signifie pas que l'entreprise a failli à sa tâche. Avec le
mandat 1982, les CFF ont prouvé leur faculté de gérer efficace-
ment leurs affaires. Afin de maintenir ce dynamisme, il con-
vient de leur assigner un cadre de gestion et, partant, une
mission qui puisse encore être accomplie moyennant les plus
grands efforts.
3. Pour maintenir cette efficacité, les CFF doivent axer leurs ef-
forts sur l'équilibre de leurs comptes. Ce critère ne doit être
appliqué que dans les secteurs où il traduit véritablement
l'efficacité de la gestion.
Par ailleurs, il importe de donner aux CFF un objectif global
réalisable. Celui-ci dépend de la situation du marché. Il devra
être fixé de manière que les avantages sociaux des CFF soient
pris en considération à titre de prestation positive.
14 
Mandat de prestations 1987
141 
Objectifs et variantes du cadre de gestion
Le mandat 1982 n'est pas réalisable sur le plan financier. Dans
ces conditions, les CFF ne pourraient pas équilibrer leurs comptes
même s'ils entreprenaient les plus grands efforts possible. Dans
l'optique actuelle, un déficit de quelques centaines de millions
de francs subsistera de toute manière.
Lorsque les objectifs sont inatteignables, l'engagement du person-
nel baisse avec le temps. Il en va de même lorsqu'ils peuvent être
atteints trop facilement. Cela étant, il faut chercher un cadre de
677

gestion et un mandat qui permettent aux CFF d'atteindre tout juste
l'équilibre de leurs comptes moyennant de très grands efforts.
Ces conditions ne sont pas remplies pour le mandat 1982. Sa pro-
longation n'entre donc pas en ligne de compte.
Les CFF ont examiné quatre variantes d'un nouveau cadre de gestion
et ils en ont saisi les répercussions. Ils ont aussi étudié com-
ment elles satisfaisaient aux divers critères d'évaluation.
Les éléments d'appréciation suivants furent déterminants:
couverture des coûts, invitation à agir en fonction des principes
de l'économie d'entreprise, possibilité de diriger l'établisse-
ment, maintien et promotion des efforts, acquisition des données
et transparence, conformité à la législation.
Compte tenu de ces éléments, les CFF ont examiné les quatres
variantes ci-après da nouveau cadre de gestion:
A Extension du secteur de service public
B Assainissement du bilan et réduction des actifs
C Reprise par la Confédération et sous sa responsabilité
financière d'une offre de transport de base
D Délimitation des responsabilités financières pour
l'infrastructure et l'exploitation entre Confédération et CFF
Les CFF proposent de fonder le nouveau cadre de gestion sur la
variante D et d'élaborer le mandat sur cette base. Après un examen
approfondi, nous nous sommes ralliés à cette suggestion et nous
vous demandons par ce message d'adopter les propositions corres-
pondantes. Toutefois, avant d'aborder les principaux aspects du
nouveau cadre de gestion et du mandat qui en résulte, nous aime-
rions présenter brièvement les autres variantes étudiées et expo-
ser les motifs essentiels justifiant leur exclusion.
678

141.1 
Variante A - Extension du secteur de service public
141.11 
Conception
La variante A reprend la conception fondamentale du mandat 1982.
Elle définit clairement les prestations h indemniser. Celles-ci
correspondent toujours à un champ d'activité des CFF.
Pour que le mandat 1987 soit réalisable sur le plan financier/ il
faut étendre le secteur de service public. Ce dernier comprendrait
désormais des secteurs de production où il n'est visiblement pas
possible de couvrir tous les coûts, mais qui remplissent une fonc-
tion importante du point de vue de l'économie nationale. Ces con-
ditions semblent remplies pour le transport intérieur des marchan-
dises - trafic par wagons complets et trafic de détail - et pour
le ferroutage. Le secteur libre ou relevant de l'économie de mar-
ché engloberait donc le transport des voyageurs sur de longues
distances et le transit des marchandises.
141.12 
Répercussions financières
Les coûts, les produits et l'indemnité des prestations de service
public sont comparés avec ceux du mandat 1982 dans le tableau sui-
vant:
679

Tableau 7: Répercussions financières de la variante A
En mio. Fr.
prestations de
service public
selon
mandat 1982
prestation de
service public
selon
variante A
Augmentation
de l'indemnité
pat rapport au
mandat 1982
Résultat de
l'entreprise
pour:
- Mandat 1982
- Variante A
Charge de la
Confédération
pour:
- Mandat 1982
C indemn . +
déficit)
- variante A
(indemnité)
1964
Pro-
duits
451
733
Coûts
1388
1959
Indem-
nité
- 670
- 1095
+ 425
- 304
+ 121
974
(670 + 304)
1095
1987
pro-
duits
417
779
Coûts
1369
2002
Indem-
nité
- 667
- 1120
+ 453
- 405
+ 48
1072
(667 + 405)
1120
1991
pro-
duits
308
931
Coûts
1105
2286
Indem-
nité
- 733
- 1247
+ 514
- 450
+ 64
1183
(733 + 450)
1247
141.13 
Evaluation
Contrairement au mandat 1982, le cadre de gestion prévu par la
variante A permet aux CFF d'équilibrer leurs comptes. Du reste, il
reprend les avantages et les inconvénients de la réglementation
actuelle.
680

Mime d'après le mandat 1982, il n'est guère possible de contrôler
si les prestations de service public sont produites de manière
économique. L'objectif financier proprement dit fait défaut. L'in-
demnité correspond à la différence entre les coûts complets et les
produits. De plus, les coûts complets des prestations de service
public ne peuvent être déterminés de manière irréprochable. Ils
sont calculés à l'aide de clés de ventilation qui reposent sur des
décisions discrétionnaires. Plus le secteur de service public est
défini largement, plus ces inconvénients sont prononcés. De ce
fait, il est toujours plus difficile de contrôler la qualité de la
gestion et de juger objectivement si le montant et la croissance
de l'indemnité sont justifiés. Par ailleurs, le compte des coûts
complets fait courir le risque de prendre des décisions erronées.
Le transport intérieur des marchandises n'est pas un secteur fermé
sur lui-même et indépendant. Il est étroitement lié a d'autres
secteurs. Il ne serait donc guère possible de séparer clairement
et judicieusement les responsabilités et les compétences. Cela
porterait atteinte à la capacité de gestion de l'entreprise.
L'absence de responsabilité directe diminue la volonté de gérer
l'entreprise de manière économique, particulièrement dans le sec-
teur de service public.
Dans l'ensemble, la variante A devrait plutôt avoir des effets né-
gatifs sur les prestations des CFF. Elle limiterait étroitement le
secteur libre et, partant, l'esprit d'entreprise.
De plus, l'extension du secteur de service public n'est convain-
cante dans l'optique de la politique des transports. En principe,
rien ne justifie la désignation du transport ferroviaire de mar-
chandises comme prestation de service public, a moins que le
transport routier de marchandises bénéficie lui-aussi de la même
classification. C'est le marché qui exprime les besoins de trans-
port de marchandises. On ne voit pas pourquoi les pouvoirs publics
681

devraient commander ici des prestations de service public et défi-
nir des objectifs quantitatifs. Le trafic marchandises est indé-
niablement un secteur qui relève de l'économie de marché. Le défi-
nir autrement n'est pas raisonnable.
141.2 
Variante B — Assainissement du bilan et/ou réduction
des actifs
141.21 
Conception
La variante B comprend trois sous-variantes. Les deux premières
prévoient chacune diverses mesures. La troisième combine les deux
premières. Le principe de base n'est pas nouveau: il a déjà été
appliqué plusieurs fois aux CFF. Il s'agit en 1'occurrence de
l'assainissement du bilan de l'entreprise.
La. sous-variante no 1 se limite à un seul assainissement du bilan,
dans la mesure des engagements à long terme. Cela réduirait sensi-
blement la somme du bilan. Seul le capital de dotation resterait
inchangé. Sa réduction ne diminuerait pas la charge d'intérêt.
La sous-variante no 2 ne porterait à l'actif que la moitié des fu-
turs investissements des CFF. Ce taux correspond en moyenne à la
part de toutes les dépenses d'investissement qui est justifiée sur
le plan commercial. Selon la conception, la part non capitalisable
incomberait à la Confédération, La sous-variante tend dès lors à
assainir de manière permanente la structure du capital.
La sous-variante 3 assainit d'abord le bilan et prévoit ensuite
une capitalisation réduite des investissements.
Toutes les sous-variantes partent du principe qu'en sus des mesu-
res d'assainissement, le mandat en vigueur doit être poursuivi
avec les mêmes prestations de service public.
682

Hl.22 
Répercussions financières
Les calculs ci-après reposent sur l'hypothèse que l'assainissement
du bilan et la réduction des actifs seront opérationnels en 1987
et que toutes les installations fixes et tous les véhicules seront
englobés. L'assainissement du bilan se fait dans la mesure des en-
gagements à long terme. En 1987, ceux-ci se monteront à quelque
six milliards de francs.
Tableau 8: Répercussions financières de la variante B
Mio. Fr.
Amortissements
Intérêts
Frais finan-
ciers
Allégement des
frais finan-
ciers par
rapport au
mandat 82
Réduction de
l'indemnité
Amélioration
du résultat de
l'entreprise
par rapport au
mandat 82
Résultat de
l'entreprise
Calcul de base
selon mandat 82
87 
91
533 
633
253 
310
806 
943
- 405 
- 450
VI Amortissement
spécial
87 
91
360 
446
46 
101
406 
547
400 
396
- 100 
- 99
300 
297
- 105 
- 153
V2: Réduction
des actifs
87 
91
553 
588
233 
207
786 
795
20 
148
- 5 
- 37
15 
111
- 390 - 339
V3: Combinaison
V1/V2
87 
91
360 
389
46 
46
406 
435
400 
508
- 100 - 127
300 
381
- 105 - 69
141.23 
Evaluation
La variante B pourrait itre judicieuse dans la sous-variante
no 3. Elle améliore certes le résultat de l'entreprise, mais ne
laisse entrevoir aucune possibilité d'équilibrer les comptes. Par
ailleurs, elle reprend telle quelle la conception de base du man-
dat 1982. L'appréciation formulée pour ce dernier est donc, pour
l'essentiel, également valable en l'occurrence. Par conséquent,
cette variante est rejetée, car elle ne remplit pas les objectifs
visés.
683

A long terme, les diverses sous-variantes n'auront pas les mêmes
répercussions sur les finances fédérales. L'amortissement spécial
unique diminue tout d'abord les besoins d'amortissement et allège
ainsi les finances fédérales. Les nouveaux investissements exigent
cependant davantage de capitaux de tiers, car seuls de faibles
fonds d'amortissement seront disponibles.
La capitalisation de la moitié des investissements met à la charge
de la Confédération la moitié du volume des investissements des
CFF. Elle la grève beaucoup plus au cours des premières années. La
charge supplémentaire sera cependant compensée à long terme. Les
intérêts et les amortissements n'augmenteront plus, d'où une dimi-
nution du déficit.
141.3 
Variante C - Reprise par la Confédération d'une offre de
transport: de base
141.31 
Conception
C'est lors des délibérations relatives au mandat 1982 que des
experts étrangers à l'administration ont pour la première fois mis
en discussion le contenu de la variante C. Jusqu'à ce moment-là,
les spécialistes des transports avaient toujours considéré que les
entreprises ferroviaires relevaient de l'économie de marché et que
leur succès économique était réduit ou rendu impossible par des
charges de service public. Par contre, la variante C part du prin-
cipe que les entreprises ferroviaires ne disposent actuellement
d'aucun secteur de production qui puisse être exploité uniquement
d'après les règles de l'économie de marché. Une offre de presta-
tions de service public doit donc servir de base. Les entrepri-
ses peuvent en outre offrir des prestations du secteur libre
d'après le principe des coûts additionnels et améliorer ainsi
leurs résultats globaux.
La variante C repose sur une offre de base complète que la Confé-
dération doit définir. Elle en assume la responsabilité financiè-
684

re. En sus de cette offre de base, les CFF peuvent mettre libre-
ment sur le marché d'autres services de transport s'ils couvrent
les coûts supplémentaires.
Une indemnité est versée pour l'offre de base selon le principe de
causalité. Elle porte sur toutes les parties de l'infrastructure,
ainsi que sur les prestations d'administration et de distribution
nécessaires à la fourniture de l'offre. Ainsi, le trafic supplé-
mentaire ne prend à sa charge que les frais supplémentaires d'in-
frastructure et de production liée.
Les CPP ont décrit les sous-variantes C I et C 2,
Dans la première, l'offre de base se compose du transport régional
des voyageurs et de l'infrastructure nécessaire à ce propos. Dans
ce contexte, il faut partir du principe que ce transport nécessi-
terait à lui seul tout le réseau ferroviaire actuel à voie unique,
ainsi que des gares aux dimensions très réduites. C'est sur ce
point que la variante C se distingue du mandat actuel. Celui-ci
calcule l'indemnité sur la base des prestations de transport, en
tenant compte des coûts d'infrastructure proportionnels. La
variante "offre de base" saisirait et indemniserait, en revanche,
tous les coûts de production de l'offre de base considérée isolé-
ment.
Dans une seconde sous-variante, on a examiné quelles répercussions
résulteraient de l'inclusion, dans l'offre de base, de tout le
trafic voyageurs (y compris le transport des bagages) et de l'in-
frastructure nécessaire à ce sujet.
141.32 
Répercussions financières
L'infrastructure actuelle des CFF est largement axée sur les
besoins de l'ensemble du trafic. Il manque des critères clairs
pour délimiter les besoins d'infrastructure d'une offre de base.
Dans ces conditions, les répercussions de la variante ne peuvent
qu'être estimées. Les chiffres de 1984 servent d'exemple.
685

Tableau 9: Répercussions financières de la variante C
En mio. Fr.
produits
./. Frais d'exploi--
tation
Contribution à la
couverture
./. Coûts d'infras--
tructure
Indemnité pour
l'offre de base
Gain des CFF prove-
nant de l'offre
supplémentaire
Charge de la
Confédération
Selon
mandat
1982
974
Variante C 1
Offre
de
base:
transport
régional
des
voyageurs
232
- 1024
- 792
- 4341
- 1226
1226
Offre supplê.:
trafic march,
et transport
de voyageurs
sur de grandes
distances,
prestations
accessoires
2575
- 1982
+ 593
- 341
+ 252
Variante C 2
Offre
de
base:
trafic
voyageurs
1192
- 1810
- 618
- 58l 2
- 1199
1199
Offre
supplé. :
trafic de
marchandi-
ses, pres-
tations
accessoires
1615
- 1196
+ 419
- 194
+ 225
1) 56 % des coûts totaux de l'infrastructure
2) 75 * des coûts totaux de l'infrastructure
141.33 
Evaluation
Le transport régional des voyageurs englobe pratiquement toutes
les lignes. Les autres prestations peuvent donc être fournies de
façon à couvrir les frais. Le cadre de gestion permettrait d'équi-
librer les comptes. Dans ce sens, la variante C renforce la capa-
cité de gestion de l'entreprise, ainsi que la motivation des col-
laborateurs.
L'infrastructure existante ne saurait toutefois être subdivisée en
une offre de base et une offre supplémentaire. Les parts des coûts
devraient donc être fixées de manière arbitraire, du moins en par-
tie. Les nouveaux investissements ne pourraient que rarement être
ventilés de manière claire. Cela étant, il ne serait plus guère
686

possible de contrôler l'évolution des coûts dans le secteur du
service public. De plus, on courrait le risque d'imputer trop de
frais à l'offre de base. Les contraintes actuelles s'en trouve-
raient affaiblies.
Au niveau de l'entreprise, il n'est pas possible de séparer les
attributions et les responsabilités pour le transport régional des
voyageurs et le transport des voyageurs sur de longues distances.
One responsabilité moins marquée diminue les contraintes tendant à
une gestion économique. Dans cette optique, il y aurait lieu de
préférer la seconde sous-variante, qui attribue tout le trafic
voyageurs à l'offre de base. Toutefois, elle limite l'esprit d'en-
treprise des CFF dans le domaine précis où leurs efforts condui-
raient aux meilleurs résultats.
On remarque que la définition du secteur de service public comme
offre de base ferait plus que doubler l'indemnité par rapport à
la réglementation actuelle, bien qu'elle couvre en fin de compte
le même état de faits. Par ailleurs, il serait difficile de justi-
fier pourquoi le trafic marchandises des CFF, qui apporte environ
la moitié des produits, serait traité uniquement comme un "trafic
supplémentaire".
La variante C ne correspond pas à nos vues. Elle reviendrait à des
conceptions de la politique des transports qui ont été largement
discutées lors des délibérations sur la politique coordonnée en la
matière, mais qui ont fini par être rejetées. Elle ne serait pas
compatible avec les décisions correspondantes du Conseil des
Etats.
141.4 
Conclusions
En accord avec les CFF, nous estimons que les trois variantes pré-
citées, relatives au nouveau cadre de gestion, ne sont pas judi-
cieuses. Nous sommes favorables à une quatrième variante que nous
vous présentons ci-après.
687

142 
Variante 0 - Separation de la responsabilité financière
pour l'infrastructure et l'exploitation dea CFE
142.1 
Conception
Nos propositions concernant le nouveau cadre de gestion et le man-
dat 1987 reposent sur la séparation des responsabilités financiè-
res entre la Confédération et les CFF.
Le nouveau cadre de gestion subdivise les CFF en deux secteurs
clairement définis: l'infrastructure et l'exploitation. Dans ce
dernier, il reprend en outre du mandat 1982 l'idée de la sépara-
tion en un secteur de service public et un secteur libre. La Con-
fédération fixe les prestations de service public et indemnise les
coûts d'exploitation qui en résultent. Elle assumera désormais la
responsabilité financière de la construction et de l'entretien de
l'infrastructure. Les CFF aménagent librement le secteur relevant
de l'économie de marché. Ils sont responsables financièrement des
coûts d'exploitation, y compris le matériel roulant, en résultant
et fournissent en outre une contribution annuelle pour l'infras-
tructure, laquelle est fixée par nos soins. Ils fournissent les
prestations de service public définies par la Confédération. Par
ailleurs, ils construisent et entretiennent l'infrastructure aux
meilleurs coûts. Ainsi, on ne sépare pas les divers secteurs, mais
uniquement la responsabilité financière y relative.
142.11 
Infrastructure
D'après les CFF, la Confédération aurait dû assumer la responsabi-
lité de la construction et de l'entretien de toutes leurs instal-
lations fixes. Ce procédé aurait été .simple du point de vue
comptable. Mais il ne tient pas compte des projets de la politique
des transports qui sous-tendent toute la conception du nouveau
cadre de gestion.
688

Séparer l'infrastructure et l'exploitation des chemins de fer est
une idée qui provient de la comparaison avec la situation du tra-
fic routier. L'Etat met en effet les voies de communication à la
disposition de la circulation routière; il les entretient et veil-
le à la sécurité de l'exploitation. Les usagers de la route con-
tribuent certes à la couverture des coûts en payant par exemple
des droits sur les carburants. Le risque des investissements et de
l'utilisation incombe cependant à l'Etat.
En revanche, les charges d'infrastructure grèvent toujours entiè-
rement les comptes de résultats des chemins de fer, indépendamment
de leur taux d'utilisation. Le risque incombe donc à l'entreprise.
Cette comparaison a été à l'origine de la réflexion. Il devrait
en résulter des solutions identiques. Cela signifie cependant que
la Confédération ne peut assumer que la responsabilité financière
des installations fixes des CFF qui sont directement liés à la
construction, l'exploitation et l'entretien du réseau.
Toutes les autres installations, ainsi que les véhicules doivent
être attribués au secteur de l'exploitation, dont la responsabili-
té financière incombe aux CFF. Une application intégrale de ce
principe de base entraînerait de nombreuses délimitations détail-
lées. Elle occasionnerait de grands frais d'administration et
d'exécution. Lors de l'élaboration du mandat 1987, nous nous som-
mes surtout efforcés de trouver des solutions simples, transparen-
tes et économiques. C'est dans ce sens que nous renonçons, au
détriment de l'exactitude, à établir des délimitations trop com-
plexes. Seuls les secteurs suivants sont exclus de l'infrastructu-
re relevant de la responsabilité financière de la Confédération:
- les usines électriques et les lignes de transport jusqu'à l'en-
trée dans les sous-stations,
- les ateliers pour l'entretien des véhicules.
46 Feuille fédérale. 137= année. Vol. III 
689

En revanche/ dans les gares et les stations, nous n'écartons pas
les installations justifiées commercialement et nous laissons les
entrepôts dans la catégorie de l'infrastructure, bien qu'il fail-
le, en principe, assigner ces objets à la responsabilité financiè-
re des CFF. Les frais de délimitation seraient toutefois dispro-
portionnés compte tenu de l'importance financière de ces objets.
Ces parties des installations devront cependant être prises en
considération de manière appropriée lors de la fixation de la con-
tribution pour l'infrastructure.
142.12 
Secteur du service public
Le mandat 1987 attribue au secteur du service public le transport
régional des voyageurs et le ferroutage.
Quant à l'indemnisation du transport régional des voyageurs, il
reprend les principes du mandat actuel. Nul ne conteste que ce
trafic revêt un caractère de service public.
Pour le ferroutage, le mandat 1982 partait du principe qu'il fal-
lait simplement une aide initiale, destinée à disparaître dès que
ce trafic deviendrait rentable. Cette hypothèse ne s'est pas con-
firmée. Les CPF ont élaboré une conception de l'offre dans ce
domaine. Les études ad hoc montrent qu'une exploitation rentable
ne sera pas possible à moyen et à long terme. Certes, des amélio-
rations sont décelables et prévisibles, compte tenu de la forte
croissance du trafic. Les CFF ne pourraient cependant pas le main-
tenir sans indemnisation. Nous ne pouvons pas y renoncer pour des
raisons inhérentes à la politique des transports et de l'environ-
nement. Il constitue une solution de rechange pour le transit des
camions de plus de 28 t traversant notre pays. Dès lors, le mandat
1987 reconnaît que le ferroutage relève du secteur du service pu-
blic et que ses pertes doivent être compensées. La loi fédérale du
22 mars 1985 concernant l'utilisation du produit des droits d'en-
trée sur les carburants (RO 1985 834) fournit une base légale à
cet effet.
690

La Confédération détermine l'offre du service public. Dans le
transport régional des voyageurs, nous nous en tenons a une liai-
son par heure et par direction, prévue dans le mandat en cours, et
nous créons la possibilité d'étoffer l'horaire en fonction des
besoins et des heures de la journée. Les exigences supplémentaires
sont régies par l'article 3, 3e alinéa, de la Uoi sur les CFF.
Lorsqu'elles peuvent être remplies avec les capacités disponibles,
le mandant doit prendre à sa charge les frais non couverts. S'il
faut créer de nouvelles capacités, il doit aussi supporter les
coûts des investissements supplémentaires.
Pour le ferroutage, il n'est pas possible de formuler des objec-
tifs quantitatifs. Dans ce secteur, l'offre devra être développée
dans le cadre des buts de notre politique des transports et de
l'environnement, compte tenu des conditions du marché.
142.13 
Secteur de l'économie de marché
Ce secteur comprend le transport des voyageurs sur de longues dis-
tances, y compris l'acheminement des bagages, le trafic par wagons
complets, le trafic de détail et les affaires accessoires.
Au début, des tendances visaient à incorporer tout le trafic com-
biné dans le secteur du service public. Cette intention a toute-
fois été abandonnée pour le transport des conteneurs. Un examen
approfondi des conditions montre que celui-ci ressemble au trafic
par wagons complets, abstraction faite de quelques éléments tech-
niques. Dans ces conditions, il n'était pas justifié de le consi-
dérer comme un service public.
Les CFF sont libres d'aménager l'offre relevant de l'économie pri-
vée. Cette liberté de gestion trouve uniquement ses limites dans
les objectifs financiers qu'ils doivent atteindre dans ce sec-
teur. L'objectif minimal est d'en couvrir les charges. De plus,
ils doivent également fournir une contribution pour l'infrastruc-
ture; celle-ci est fixée chaque année par nos soins.
691

142.14 
Aménagement des relations financières
Dans le secteur du service public, nous déterminons l'offre et
nous indemnisons les CFF des coûts d'exploitation non couverts qui
en résultent* Les comptes budgétaires des CFF nous servent de base
pour fixer l'indemnité. Les montants de cette dernière sont chif-
frés chaque année dans le cadre de la procédure budgétaire.
Dans le secteur de l'économie de marché, nous fixons la contribu-
tion que les CFF doivent fournir pour l'infrastructure. A cet ef-
fet, nous disposons des informations tirées du compte de contribu-
tion à la couverture du PIRE.
Compte tenu des objectifs du mandat en matière de politique des
transports et des finances, ces données servent à fixer la contri-
bution des CFF pour l'infrastructure. Afin d'étendre le plus pos-
sible la liberté de gestion, nous nous limitons à indiquer une
contribution forfaitaire et nous renonçons à imposer des objectifs
pour chaque secteur. La contribution sera fixée au préalable pour
chacune des deux premières années du mandat. Par la suite, les
contributions seront imposées chaque fois pour une période de
trois ans. Les CFF comptabiliseront comme déficits les contribu-
tions qu'ils n'ont pas fournies et qu'ils n'ont pas pu prélever
sur les réserves constituées auparavant. Si les produits dépassent
les charges globales (y compris la contribution pour l'infrastruc-
ture), les CFF peuvent alimenter des réserves avec les excédents.
Pour l'infrastructure, les CFF tiendront un compte spécial, le
compte de résultats d'infrastructure. Ce dernier enregistrera au
titre des charges les amortissements, les intérêts et le gros
entretien des installations tombant sous la responsabilité de la
Confédération. Les produits seront constitués par leur contribu-
tion et - à titre de solde - par la contribution de la Confédéra-
tion pour l'infrastructure.
Les relations financières entre la Confédération et les CFF res-
tent inchangées. La Confédération continuera de mettre à la dispo-
sition des CFF des prêts pour des investissements d'exploitation
692

et d1infrastructure. Les intérêts passifs seront entièrement comp-
tabilisés dans les comptes de résultats correspondants. De cette
manière, toutes les charges ressortiront à tout moment des
comptes.
142.15 
Possibilités d'intervention
Nous possédons d'efficaces possibilités d'intervention à court et
à moyen terme lors de la fixation de l'offre, de l'indemnité pour
le secteur du service public et de la contribution pour l'infras-
tructure du secteur libre. En revanche, les charges d'infrastruc-
ture ne peuvent être contrôlées sérieusement que par des mesures
d'orientation à long terme. Nous avons donc l'intention d'appré-
cier et d'approuver les planifications des CFF à moyen et à long
terme et de les porter périodiquement à la connaissance des Cham-
bres fédérales.
La gestion des CFF en fonction des objectifs sera garantie en pre-
mier lieu par les objectifs financiers. Nous nous réservons cepen-
dant le droit d'intervenir directement sur les instruments et les
résultats de planification et de contrôle des CFF lorsque cela
nous paraît nécessaire et judicieux.
142.16 
Fixation de nouvelles prestations sujettes à indemnité
A de nombreuses reprises, on a critiqué le fait que la formulation
du mandat en vigueur ne laisse pas de marge de manoeuvre pour
créer de.nouvelles prestations de service public, comme cela pour-
rait parfois être souhaitable sur le plan politique, par exemple
pour des considérations relevant de la politique de l'environne-
ment. Dans le cadre de gestion actuellement à l'examen, on pour-
rait être tenté de financer des prestations de service public non
prévues initialement dans le mandat en réduisant la contribution
693

des CFF pour la couverture des coûts d'infrastructure. Cette solu-
tion nous semble érronnée. Elle nuit à la clarté et à la transpa-
rence des comptes. De plus, elle complique la définition des res-
ponsabilités relatives à la politique des CFF. Elle a déjà créé
dea difficultés pour le mandat 1982* C'est pourquoi l'arrêté fédé-
ral sur le mandat 1987 prévoit expressément que de nouvelles pres-
tations de service public doivent être fixées par un autre arrêté
fédéral.
142.2 
Répercussions financières
Le tableau montre les répercussions financières de la variante D.
La charge de la Confédération correspond à la somme de l'indemnité
compensatrice et à la contribution qu'elle doit verser pour l'in-
frastructure. La variante D ne modifie pas la charge de la Confé-
dération comparativement au plan financier en cours des CFF,
lequel est fondé sur le mandat 1982 (cf. ch. 31).
Le tableau illustre en outre la future subdivision des comptes des
CFF* Comme par le passé, le compte de résultats d'entreprise enre-
gistre toutes les dépenses et tous les produits. Du côté des char-
ges, on note comme nouveaux éléments la contribution des CFF pour
l'infrastructure, du côté des produits leur prestation préalable
pour l'infrastructure qui sera prise en charge financièrement par
la Confédération. Le solde du compte de résultats d'entreprise
renseigne sur le rendement effectif des CFF* Un déficit éventuel
doit donc être porté à compte nouveau.
Les charges du compte de résultats d'infrastructure peuvent pour
la plupart être tirées directement da compte de résultats d'entre-
prise. Quelques chiffres doivent être ventilés.
694

Tableau 10: Répercussions financières de la variante D
1. Entreprise globale
Compte de résultats d'entreprise
(en millions de francs)
Charges (c)
Charges de personnel
Frais de choses l)
Amortissements
Intérêts
Gros entretien
Contribution aux
charges d'infras-
1 — tructure
SOLDE: versement
dans la réserve pour
la couverture des
futurs déficits
produits (F)
Produit du trafic voy.
Produit du trafic mar.
Indemnité compens. 2)
produits accessoires.
autres produits
Propres prestations
prestations pour l'in-
frastructure 
3) — .
SOLDE: prélèvement
sur la réserve de
compensation ;
déficit
2. Secteur de l'infrastructure
Compte de résultats de l'infrastructure
(en millions de francs)
1 
charges 3
Amortissement
intérêts
Entretien
Produits
Contribution des CFF
pour 1' inf rastructure
SOLDE: contribution
de la Confédération
pour l'infrastructure
1984
Comptes
C
4293
2392
824
496
221
105
255
-
P
4293
1119
1178
454
510
257
775
-
-
1987
Plan
C
4781
2633
951
558
253
92
294
-
P
4781
1280
1289
498
549
297
868
-
-
1991
Plan
C
5571
3089
1065
633
310
93
381
-
P
5571
1561
1480
554
626
340
1010
-
-
1984
Comptes
775
269
144
362
775
255
520
1987
Plan
868
302
164
402
868
294
574
1991
Plan
1010
346
202
462
1010
381
629
1) Y compris les autres charges
2) Transport régional des voyageurs et ferroutage
3) Ce montant se compose des parts des charges globales (C) imputables k l'in-
frastructure (amortissement des installations, 65 * des intérêts passifs,
gros entretien et parts des frais de choses}
695

142.3 
Evaluation
Dans le domaine de la politique et de la science des transports,
la séparation de 1"infrastructure et de l'exploitation fait l'ob-
jet de discussions depuis des années. En Suisse, cette solution a
été examinée pour la première fois par la commission chargée de
l'élaboration de la CGST. A l'étranger, plusieurs chemins de fer
européens l'ont traitée sous diverses formes. Le Chemin de fer
fédéral allemand a notamment suivi cette voie en créant une
comptabilité dite séparée. Celle-ci n'a toutefois pas encore été
approuvée par le gouvernement. Ce retard est dû entre autres à
l'idée initiale selon laquelle l'Etat devrait être responsable
financièrement et matériellement de 1"insfrastructure des chemins
de fer. Cela aurait nécessité la séparation de vastes services des
entreprises ferroviaires et leur intégration dans l'administration
publique. Or l'exploitation ferroviaire est étroitement liée à
l'infrastructure, une séparation organique de ces deux secteurs ne
saurait donc conduire à des résultats judicieux, c'est pourquoi la
séparation doit être limitée à la responsabilité financière.
Même si on ne sépare que la responsabilité financière, il se pour-
rait que la compagnie ferroviaire ne soit plus intéressée à cons-
truire et exploiter son infrastructure de manière économique. En
effet, les charges correspondantes ne lui seraient plus imputées
directement. Cette crainte nous semble cependant infondée. La res-
ponsabilité financière de l'infrastructure est attribuée à la Con-
fédération uniquement dans le compte de résultats de l'entre-
prise. En revanche, c'est la comptabilité du PIRE (compte de
résultats du management) qui est déterminante pour les efforts
d'optimisation de l'ensemble de l'entreprise, composée des sec-
teurs de l'exploitation et de l'infrastructure. Ce procédé garan-
tit que les mesures de rentabilité des CFF seront effectuées avec
la rigueur nécessaire, également dans le secteur de l'infrastruc-
ture. Par ailleurs, le rapport entre la contribution à la couver-
ture et les charges globales d'infrastructure deviendra presque
obligatoirement l'un des critères de la qualité de la gestion.
696

Cela contribuera également à ce que les efforts de rentabilité
soient aussi entrepris vigoureusement dans le secteur de l'infras-
tructure. Dans ces conditions, les avantages de la conception
dépassent de loin les inconvénients éventuels.
Dans l'optique des CFP, le nouveau cadre de gestion apporte les
avantages suivants:
- La séparation de l'exploitation et de l'infrastructure clarifie
la responsabilité financière de la Confédération et des CFF. En
fixant la contribution à la couverture, l'Etat central peut
tenir compte des possibilités des CPF et rendre leur mandat réa-
lisable, tout en imposant des efforts de gestion optimaux. En
formulant des objectifs ambitieux, mais réalisables, il incite
l'entreprise à agir de manière efficace.
- Les CFF pourront être mieux gérés. Les tâches, les compétences
et les responsabilités pourront être assignées clairement.
- La nouvelle conception est praticable et transparente pour les
CFF. Le nouveau système de gestion financière et de comptabilité
pourra procurer des données suffisamment nuancées. Chaque sec-
teur de production se verra attribuer les coûts qu'il occasionne
effectivement. Les modifications de prestations dans un domaine
n'influenceront pas les coûts dans d'autres domaines. L'instru-
ment de la gestion financière concorde avec le cadre de gestion.
Ce nouveau cadre apporte également des avantages décisifs pour la
Confédération et la collectivité:
- La Confédération disposera d'instruments de direction adéquats
avec lesquels elle pourra agir efficacement sur les CFF. Les
charges administratives nécessaires à la fixation des objectifs
et leur contrôle pourront être contenues dans certaines limites.
- Le nouveau cadre de gestion des CFF est simple. Il est structuré
clairement et facilement compréhensible.
697

Le mandat 1987 possède en outre l'avantage de reposer largement
sur les éléments solides da mandat 1982. Il reprend telle quelle
sa philosophie de base en continuant de faire une distinction
entre les prestations de l'économie de marché et les prestations
de service public et d'obliger les CFF à adopter âne gestion effi-
cace. Grâce au nouveau cadre de gestion, la Confédération pourra
désormais formuler des objectifs financiers réalisables.
142.31 
Comptabilité avec les principes de la politique
coordonnée des transports (PCT)
Lors de la session de juin 1985, le Conseil des Etats a adopté la
révision partielle de la constitution fédérale, que nous avions
proposée par notre message du 20 décembre 1982 sur les bases de la
politique coordonnée des transports. La commission du Conseil
national a commencé ses délibérations. Le mandat 1987 doit tenir
compte de ce projet. II repose toujours sur les dispositions cons-
titutionnelles et les lois en vigueur. Le nouveau cadre de gestion
devrait cependant se rapprocher autant que possible de la future
réglementation qui sera élaborée en matière de politique coordon-
née des transports. Il doit être aménagé de manière qu'il puisse
être adapté facilement, en temps opportun, à la législation d'exé-
cution de la PCT.
Cela étant, nous avons examiné les variantes du nouveau cadre de
gestion, étudiées par les CPP, quant à leur compatibilité avec les
principes de la PCT.
142.311 Répartition des tâches
Un point capital de la PCT, c'est la répartition judicieuse des
tâches de transport entre la Confédération et les cantons. La pre-
mière doit être responsable du réseau national, les seconds étant
698

compétents pour le trafic régional. Les articles constitutionnels
que nous proposons reposent sur ce principe. Ils comprennent aussi
des principes fédéraux sur l'aménagement et la promotion des
transports régionaux.
Le Conseil des Etats s'en tient à la responsabilité de la Confédé-
ration pour le réseau national. Par la même occasion, l'article 36
ter, 3e alinéa, de la constitution, dans la version adoptée par ce
conseil, charge la Confédération de promouvoir également le trans-
port public régional des voyageurs.
Cette disposition constitutionnelle autorise la variante du nou-
veau cadre de gestion, proposée par les CFF. Elle représente une
possibilité de concrétiser les dispositions constitutionnelles.
Pour les lignes régionales CFF, l'encouragement du trafic régional
par la Confédération se limite donc à ce que cette dernière mette
l'infrastructure à disposition de l'entreprise. Une telle solution
est judicieuse, car elle est facilement compréhensible et peut
être appliquée simplement. Nous vous proposons donc que la Confé-
dération assume la responsabilité financière de tout le réseau
CFF. Le cadre de gestion des CFF pourrait sans grandes difficultés
être adapté en temps opportun à d'autres réglementations d'exécu-
tion de la PCT. Il importe que la variante choisie soit compatible
avec les décisions de la PCT.
142.312 Définition de l'infrastructure
Nous avons déjà .discuté de ce problème sous le chiffre 142.11 et
nous avons relevé que les propositions des CFF ne sont pas compa-
tibles avec les principes de la PCT. Nous avons donc modifié en
conséquence la variante D.
142.313 Taxes d'utilisation
Aux termes de l'article 36ter, 4e alinéa, de la constitution, tel
qu'il figure dans la version établie par le Conseil des Etats, les
usagers des réseaux de transport doivent en règle générale couvrir
699

à long terme les coûts qu'ils occasionnent. Le législateur déter-
mine les exceptions. Selon l'article 37, chiffre 1, lettre b, les
entreprises de transport versent des taxes d'utilisation pour les
réseaux d'importance nationale.
Ces dispositions partent du principe que les réseaux de transport
doivent couvrir leurs coûts. Les taxes d'utilisation doivent cou-
vrir tous les coûts d'une installation pendant sa durée d'existen-
ce. La variante D proposée par les CFF ne tient pas compte de cet-
te exigence. Elle prévoit certes des taxes d'utilisation, mais
celles-ci ne devraient pas être fixées en fonction de l'utilisa-
tion (p. ex. voyageurs-kilomètres dans le transport régional des
voyageurs), mais à l'aide de montants forfaitaires. De plus, il
s'agit de contributions qui ne peuvent guère couvrir les coûts. Le
cas échéant, les CFF devraient faire usage de la dérogation au
principe de la couverture des coûts, dérogation qui doit être éta-
blie par le législateur.
142.32 
Indemnisation des prestations de service public des
entreprises de transport concessionnaires (ETC)
Lors des débats relatifs au mandat 1982, les Chambres fédérales
ont adopté la motion suivante de la commission du Conseil natio-
nal :
"Le Conseil fédéral est prié de présenter au Parlement
un message et des propositions disposant que les pres-
tations de service public non rentables des chemins de
fer privés et des services concessionnaires de trans-
ports routiers seront indemnisées selon des principes
comparables à ceux qui sont appliqués aux CFF. Les
cantons doivent participer à cette indemnité dans le
cadre de la répartition des tâches entre la Confédéra-
tion et les cantons."
700

L'Union des entreprises suisses de transports publics (UST) a éla-
boré alors un nouveau projet d'indemnité pour les entreprises qui
lui sont affiliées. Ce projet reprenait les principes des CFF et
prévoyait que les montants de l'indemnité seraient fixés d'après
un calcul approximatif des coûts, étant donné que la plupart des
entreprises de transport concessionnaires ne disposent pas de
véritable comptabilité analytique. L'UST a proposé que la nouvelle
réglementation soit réalisée selon son projet.
Le Département fédéral des transports, des communications et de
l'énergie a consulté les cantons au sujet du principe et du projet
présenté. Ceux-ci ont rejeté de justesse la nouvelle réglementa-
tion. La majeure partie d'entre eux a cependant reconnu le princi-
pe selon lequel les ETC devraient bénéficier d'une indemnité com-
parable à celle qui est versée aux CFF. Mais à l'époque, ils
n'étaient pas disposés à accepter une nouvelle solution. En effet,
divers projets concernant les transports étaient en suspens. Ils
influençaient tous la répartition des tâches entre la Confédéra-
tion et les cantons. Dès lors une nouvelle réglementation ne pou-
vait être envisagée avant que la situation ne soit clarifiée. Les
conditions se sont modifiées. Il n'a pas été possible de faire
participer les cantons au déficit du transport régional des voya-
geurs des CFF dans le cadre de la nouvelle réglementation des
droits de douane sur les carburants. Quant à la PCT, on entrevoit
une possibilité de répartir à l'avenir les tâches entre la Confé-
dération et les cantons.
Cela étant, il importe de réformer également l'indemnisation des
ETC. Il s'agit tout d'abord de régler l'indemnisation, qui doit
itre adaptée à celle dont bénéficient les CPF. Pour le moment, il
ne saurait être question d'éliminer les autres inégalités entre
les ETC et les CFF. Cette opération ne sera réalisable que dans le
cadre de la PCT.
Nous préparons actuellement un message portant modification de la
loi sur les chemins de fer. Ce projet apportera aux ETC une indem-
nisation comparable à celle des CFF. Pour des raisons financières.
701

elle sera conçue de telle sorte que ni la Confédération ni les
cantons ne subissent des charges supplémentaires. Nous vous pré-
senterons vraisemblablement un message au début de l'année pro-,
chaîne.
2 
Partie spéciale
21 
Explications relatives à la modification proposée
de la loi sur les CFF
211 
Article 3, alinéa 2bis
En relation avec le mandat 1982, cet article a été inséré dans la
loi sur les CFF. Il doit être précisé et étendu. La précision
concerne les conditions dans lesquelles les CFF fournissent des
prestations de service public; l'extension donne la possibilité de
créer à tout moment par un arrêté fédéral de nouvelles prestations
sujettes à indemnisation.
212 
Article 3a
Cette disposition contient la principale innovation relative au
cadre de gestion des CFF. Elle rend la Confédération responsable
financièrement de l'infrastructure des CFF, précise les dépenses
concernées et nous donne finalement la compétence de déterminer
l'ampleur de l'infrastructure et de fixer la contribution ad hoc à
fournir par l'entreprise.
213 
Article 7, lettre d
La nouvelle disposition crée la base permettant de fixer dans la
loi sur les CFF l'indemnisation des prestations de service public
fournies par l'entreprise. Elle constitue la condition sine qua
non pour la suppression de la disposition correspondante de la loi
sur les chemins de fer.
702

214 
Article 7, lettre e
Le nouveau cadre de gestion prévoit que les déficits des CFF ne
seront plus couverts par la Confédération, mais uniquement par les
éventuelles réserves des CFF. Si celles-ci ne sont pas disponibles
ou si elles sont insuffisantes, les pertes seront reportées à
compte nouveau. Ainsi, il ne sera plus nécessaire de statuer sur
les mesures destinées à couvrir les déficits. La disposition
correspondante peut donc être abrogée.
215 
Article 8, 1er alinéa, lettre b bis
Nous obtenons la compétence de fixer l'indemnisation pour les
prestations de service public des CFF, ainsi que la contribution
de ces derniers aux dépenses d'infrastructure.
216 
Article 15
Le nouveau cadre de gestion apporte deux modifications dans la
comptabilité des CFF. D'une part, ils tiendront un compte de
résultats d'infrastructure en sus de leur compte de résultats
d'entreprise. Le premier comprend au titre des charges les amor-
tissements, les intérêts et l'entretien de l'infrastructure, au
titre des produits les contributions des CFF et de la Confédéra-
tion pour l'infrastructure.
D'autre part, la présentation du bilan sera structurée selon la
fortune du secteur de l'exploitation et celle de l'infrastructure.
217 
Articles 15a et 16
Selon le nouveau cadre de gestion, deux sortes d'excédents de
recettes peuvent être réalisées. Si les recettes dépassent les
dépenses d'exploitation et la contribution pour l'infrastructure.
703

fixée par nos soins, l'excédent servira à alimenter des réserves
destinées à couvrir les futurs déficits. Si les recettes couvrent
les dépenses d'exploitation et toutes les charges d'infrastructu--
re, il en résulte un véritable bénéfice, lequel est soumis à la
réglementation actuelle, reprise à l'article 16.
La possibilité de constituer des réserves est la contrepartie de
la proposition visant à supprimer l'interdiction de reporter les
déficits à compte nouveau.
218 
Article 19
Etant donné que la Confédération accepte la responsabilité finan-
cière de l'infrastructure des CFF, il n'est plus nécessaire qu'el-
le leur octroie des subventions non remboursables en vertu du 1er
alinéa de l'actuel article 19. Elle fixera les contributions d'in-
frastructure des CFF selon leur capacité financière. Cela étant,
les parties de l'infrastructure non justifiées sur le plan commer-
cial grèveront de toute manière la Confédération et non les CFF.
Le rachat d'entreprises ferroviaires constitue un cas particu-
lier. La solution actuelle doit être conservée en l'occurrence,
étant donné que ce cas peut peser considérablement sur le secteur
de l'exploitation.
22 
Modification de la loi sur les chemins de fer
L'article 7, lettre d, de la loi sur les CFF, constitue une nou-
velle base légale pour l'indemnisation de cette entreprise pour
ses prestations de service public. L'article 51, 6e alinéa, de la
loi sur les chemins de fer peut donc être abrogé.
704

23 
Arrêté fédéral fixant les principes da mandat 1967 des
Chemins de fer fédéraux et l'indemnisation de leurs
prestations de service public
231 
Article premier - Mandat général
L'article premier reprend les principales règles du mandat 1982.
Il exige que les CPF soient gérés en fonction du marché et selon
les principes d'une saine économie.
Dans le secteur du service public, il distingue l'offre fixée par
la Confédération et l'offre supplémentaire que les CFF fournis-
sent, contre indemnisation, à la demande des cantons, des communes
ou d'autres intéressés, conformément à l'article 3, 3e alinéa, de
la loi sur les CFF.
232 
Article 2 - Prestations relevant de 1*économie de marché
Du point de vue quantitatif, le nouveau cadre de gestion ne change
rien au secteur de l'économie de marché. Les objectifs financiers
sont cependant beaucoup plus souples. Les dépenses d'exploitation
doivent absolument être couvertes. Pour la contribution supplémen-
taire à fournir au titre de la couverture des charges d'infras--
tructure, on pourra tenir compte de tous les facteurs détermi-
nants.
233 
Article 3 - Prestations de service public
Le ferroutage sera dorénavant attribué au secteur du service pu-
blic. Nous obtenons en outre le mandat de contrôler non seulement
la quantité, mais aussi la qualité des prestations de service pu-
blic.
47 Feuille fédérale. 137= année. Vol. III 
705

234 
Article 4 - Transport régional des voyageurs
L'objectif du trafic régional reste la desserte horaire, avec un
étoffement lors des heures de pointe. Le projet part du principe
que les prestations supplémentaires seront commandées et indemni-
sées en premier lieu par les cantons, les communes ou les tiers
intéressés, conformément à l'article 3, 3e alinéa, de la loi sur
les CFP.
235 
Article S - Ferroutage
Noue ne pouvons pas fixer d'objectifs quantitatifs dans le ferrou-
tage. L'offre doit continuer de se développer selon les besoins du
marché et les objectifs de la politique des transports et de l'en-
vironnement.
Le ferroutage maintiendra son rôle, tel qu'il est défini dans la
conception du transit élaborée par nos soins.
236 
Article fi - Planification des finances et des
investissements
Nous pouvons influencer à court terme la gestion des CFF au moyen
de l'indemnité compensatrice et de la contribution pour l'infras-
tructure. En revanche, les dépenses globales d'infrastructure ne
peuvent être contrôlées efficacement que si les décisions sont
prises assez tôt lors de la phase de planification. C'est pourquoi
nous contrôlerons tant la planification à long terme que la plani-
fication pluriannuelle des CFF, de manière à pouvoir agir en temps
utile sur l'évolution de l'entreprise. Par la même occasion, nous
l'harmoniserons avec d'autres intérêts de la Confédération et les
voeux des cantons.
706

237 
Article 8 - Référendum et entrée en vigueur
Le législateur a examiné de manière approfondie la nature juridi-
que du mandat. Après entente avec le Conseil fédéral (message sur
le contrat d'entreprise 1982, FF 1981 II 483, ch. 6), il lui a
donné la forme d'un arrêté fédéral de portée générale, non soumis
au référendum. Le nouveau mandat a la même nature juridique que le
précédent.
Le mandat 1982 a une durée de validité de cinq ans, durée qui
s'est révélée très courte. Les travaux relatifs au nouveau mandat
ont dû commencer avant que des résultats sûrs aient permis d'éva-
luer de manière appropriée le mandat en cours. One plus longue
durée de validité s'impose donc. D'autre part, le cadre de gestion
des CFF devra certainement être adapté à la législation d'exécu-
tion de la PCT. Nul ne sait quant celle-ci entrera en vigueur.
Dans ces conditions, l'expiration du mandat 1987 est fixée à ce
moment-là, mais nous prévoyons cependant un délai maximum de huit
ans.
3 
Conséquences financières et effets sur l'état du
personnel
31 
Conséquences financières
Le nouveau cadre de gestion des CFF et le mandat 1987 n'alourdi-
ront pas les finances fédérales. Le tableau ci-après montre que
seule la structure des contributions fédérales versées aux CFF
sera modifiée. Leur volume restera le même.
707

CFF
Confédération Confédération
CPF
Fr. Charges 
Produits Charges
A
Charges
Compte
de
résultats
de l'in-
frastruc-
ture
Produits 
Charges
Amortis-
Intérêts,
Frais
de choses
personnel
Déficit
trice
accès so i -
Produits
marchan-
dises
Produits
du trafic
voyageurs
» Déficit
trice
2)
-*- ,
D
— 2)
Presta- 
>
tions
pour l'in-
. ,
compensatr.
Produits
accessoires
Produits du
trafic
marchan--
dises
Produits du
trafic
voyageurs
1 _
1 1, 
1
Amor-
rêts,
etc
Frais
de
Frais
de
per-
Tableau 11: Répercussions financières du nouveau mandat
Mandat 1982
Mandat 1987
1) Contribution des CPF aux charges d'infrastructure
2) Contribution de la Confédération aux charges d'infrastructure
Le nouveau projet ne modifie pas seulement la composition des
prestations fédérales pour les CFF, mais aussi le genre de leur
financement. Il ne sera plus versé de contributions à fond perdu
(investissements directs).
D'après l'ancien mandat 1982 la confédération serait grevée de la
manière suivante (chiffres sans les contributions pour les cons-
tructions) :
708

Comptes/plan 
Total (charge de 
Indemnité
financier des CFF la Confédération) compensatrice
Couverture
du déficit
En millions de francs
1984
1987
1991
( comptes )
(plan)
(plan)
974
1072
1183
670
667
733
304
405
450
Le nouveau concept modifiera les différents éléments des comptes
CFF, mais non leur total:
Nouveau concept: Total
Comptes/ 
(charge
plan finan- 
de la
cier des CFF 
Confédé-
ration)
En millions de
1984 (comptes)
1987 (plan)
1991 (plan)
francs
974
1072
1183
Inderanitf
compen-
satrice
454
498
554
: Dépenses d'infrastructure
non couvertes
(contribution
fédérale)
520
574
629
contribution
des CFF
255
294
381
Avec le nouveau mandat, l'indemnité compensatrice est plus faible
que d'après l'ancien, car elle ne comprend plus les coûts d'in-
frastructure. La contribution d'infrastructure sera en revanche
plus élevée que l'ancienne couverture du déficit. Comme l'indemni-
té compensatrice, moins importante, est versée dans l'année en
cours et que la contribution d'infrastructure, plus élevée, ne se-
ra payée que l'année suivante, les finances fédérales enregistre-
ront un allégement unique de 180 millions de francs durant l'année
de transition.
Contrairement à l'optique à long terme, des variations annuelles
peuvent se produire dans un bref laps de temps par rapport à la
charge actuelle du budget fédéral. Si les CFF ne peuvent ni four-
nir la contribution à la couverture ni recourir à la réserve de
709

commpensation, ils doivent reporter à compte nouveau la différence
(en tant que déficit proprement dit): la charge du compte finan-
cier pour l'exercice en cours sera réduite comparativement à la
réglementation actuelle. Les CFF pouvant constituer des réserves,
la charge sera plus grande dans le cas contraire, lorsqu'ils par-
viennent à réaliser un excédent au titre de la contribution à la
couverture. Ces variations devraient toutefois s'équilibrer à
moyen ou à long terme. Elles peuvent être influencées lors de la
fixation des contributions à la couverture.
Les possibilités d'intervention fournies à la Confédération par le
nouveau cadre de gestion et le mandat 1987 contraignent les CFF à
utiliser entièrement leur marge de manoeuvre. Elle exige d'eux
qu'ils examinent constamment la structure de leurs coûts et leur
rendement.
Le projet n'a pas de répercussions financières sur les cantons et
les communes.
32 
Effets sur l'état du personnel
L'effectif du personnel de l'administration fédérale n'est pas
modifié par le projet.
Les expériences que le projet permettra de recueillir montreront
si la Confédération doit intensifier le contrôle qu'elle exerce
sur les CFP. On examinera le cas échéant si la dotation de l'admi-
nistration fédérale en personnel est suffisante à ce propos.
Le projet n'a aucun effet sur l'état du personnel des cantons et
des communes.
710

33 
Rapport avec les Grandes lignes de la politique
gouvernementale
Le projet a été annoncé dans les Grandes lignes de la politique
gouvernementale pour la période 1983 - 1987 (FF 1984 I 238, ch.
622).
4 Constitutionnalité et bases légales
La révision de la loi sur les CFF et de la loi sur les chemins de
fer repose sur l'article 26 de la constitution.
L'arrêté fédéral fixant les principes du mandat 1987 des Chemins
de fer fédéraux et l'indemnisation de leurs prestations de service
public se fonde sur le nouvel article 7, lettre d, de la loi sur
les CFF.
711

ANNEXE
Explication des principales notions utilisées dans le message
Avantages sociaux
(avantages pour l'économie
nationale)
Avantages crées par une entreprise
ou un particulier et qui ne bénéfi-
cient pas uniquement à cette derniè-
re.
Catégories de trains
- TGV
— Trains IC (trains A)
- Trains B
- Trains C
Trains à grande vitesse
Trains intercités
Trains directsf sans les convois
intercités.
Trains relevant du transport régio-
nal des voyageurs.
Contribution à la couver-
ture (des frais fixes)
Excédent des produits par rapport
aux frais proportionnels.
Controlling (comptabilité
de gestion)
Coûts (notions)
- directs
(coûts d'exploitation)
- coûts de production liée
Instrument de gestion pour atteindre
les objectifs de l'entreprise. Il se
compose des activités suivantes:
- fixer les objectifs
relatifs aux
résultats 
= planifier
- vérifier si les objec-
tifs sont atteints en
comparant en permanen- = contrôler
ce la situation effec-
tive et les objectifs
- à l'aide des écarts
constatés, mettre en 
= diriger
oeuvre les corrections
et les redressements
nécessaires.
Coûts qui peuvent être attribués à
un secteur bien déterminé de l'en-
treprise (p. ex. les coûts des
wagons a planchers surbaissés utili-
sés pour le ferroutage).
Coûts qui se produisent lors de la
production simultanée de produits
relevant de plusieurs secteurs
(p. ex. frais de publicité, coûts de
surveillance de la voie) et qui ne
peuvent être attribués à un secteur
particulier.
712

- coûts d'exploitation
- coûts d'infrastructure
Somme des frais directs (d'exploita-
tion) et des coûts de production
liée.
Coûts de tous les équipements et de
toutes les .installations fixes
(p. ex. frais d'entretien et amor-
tissement de la voie).
- coûts proportionnels
(coûts marginaux)
- coûts fixes
- coûts complets
Coûts se modifiant par rapport au
volume de la production (p. ex,
coûts des heures de travail néces-
saires au chargement de Y tonnes de
marchandises par mois dans la gare
X).
Coûts ne se modifiant pas comparati-
vement au volume de la production
(p. ex. amortissement des installa-
tions fixes d'une gare aux marchan-
dises, coûts des heures de travail
nécessaires au nettoyage d'une gare
aux marchandises).
Coûts globaux, somme de tous les
frais fixes et proportionnels, somme
de tous les coûts d'infrastructure
et d'exploitation.
Coûts sociaux
(coûts pour l'économie
nationale)
Coûts occasionnés par une entreprise
ou un particulier et qui ne sont pas
supportés par elle (p. ex. coûts des
mesures de protection contre le
bruit).
Equilibre des comptes
- Equilibre des comptes
par secteur
Couverture des coûts complets
Couverture des coûts complets dans
un secteur bien déterminé (p. ex.
dans le transport des voyageurs sur
de longues distances).
Etablissement des comptes
(notion)
- Compte de résultats
— Compte de résultats
d'entreprise
Compte global destiné au public. Il
renseigne sur le résultat financier
annuel, mesuré selon les charges et
les produits de l'exercice.
713

Compte de résultats
d'infrastructure
Compte renseignant sur les dépenses
annuelles et le financement de l'in-
frastructure des CFF.
Compte analytique
(p. ex. système PIRE
des CFF)
— Compte de résultats
du management
— Compte de résultats des
prestations
— Compte de résultats par
ligne
Instrument interne de gestion pour
le contrôle et le management de la
production économique des presta-
tions et leur commercialisation
optimale sur le marché; base du
compte de résultats d'entreprise;
ses critères sont les coûts et les
produits.
Elément du compte analytique; il
analyse le résultat de l'entreprise
par paliers: le produit des ventes
est comparé aux divers groupes de
coûts (coûts directs, diverses caté-
gories de frais fixes).
Compte de.résultats du management,
subdivisé selon les divers secteurs
de production.
Compte de résultats du management,
subdivisé selon les différentes
lignes.
Gestion axée sur les
résultats
La part de la gestion axée sur la
réalisation d'objectifs financiers
est désignée par ce terme. Elle com-
prend l'élaboration et la fixation
d'objectifs chiffrés à tous les
niveaux de l'entreprise, le contrôle
permanent des résultats effectifs,
ainsi que la mise en oeuvre des
éventuelles mesures de correction.1
Production liée
Production simultanée de prestations
intéressant plusieurs secteurs de
production relevant de la mime ligne
(p. ex. toutes les prestations de
transport fournies sur la ligne
Olten-Berne).
714

Secteurs de production 
Secteurs des CPP classés par pro-
duits et décrits avec précision (on
distingue par exemple le transport
de voyageurs sur de longues distan-
ces, le transport régional de voya-
geurs, le trafic de détail, le tra-
fic par wagons complets, le ferrou-
tage, les prestations accessoires,
les propres prestations).
Taxes d'incitation 
Charge financière concernant des
activités qui occasionnent des coûts
sociaux. Elle doit favoriser d'au-
tres activités qui occasionnent de
moindres coûts sociaux pour un
résultat équivalent.
715

Loi fédérale 
Projet
sur les Chemins de fer fédéraux
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 27 novembre 1985]),
arrête:
I
La loi fédérale du 23 juin 19442) sur les Chemins de fer fédéraux est modi-
fiée comme il suit:
Art. 3, al. 2his
2bis Un mandat de prestations (dénommé ci-après «mandat») définit plus
précisément les tâches que doivent remplir les Chemins de fer fédéraux en
vertu des 1er et 2 * alinéas. Ils fournissent des prestations de service public
dans la mesure où le mandat ou un arrêté fédéral le détermine et prévoit
l'indemnité correspondante.
Art. 3a (nouveau)
1 La Confédération prend à sa charge les dépenses d'infrastructure des
Chemins de fer fédéraux. Celles-ci comprennent l'amortissement, les inté-
rêts et l'entretien de l'infrastructure.
2 Le Conseil fédéral désigne les. installations et les équipements fixes qui
font partie de l'infrastructure des Chemins de fer fédéraux.
3 Ces derniers fournissent des contributions aux dépenses d'infrastructure.
Elles sont fixées selon les principes du mandat.
Art. 7, let. d et e
II appartient à l'Assemblée fédérale:
d. De fixer les principes du mandat des Chemins de fer fédéraux et ceux
de l'indemnisation de leurs prestations de service public en promul-
guant des arrêtés fédéraux de portée générale, non soumis au référen-
dum.
e. Abrogée
» FF 1985 III 634
2> RS 742.31
716 
ad 1985-970

Chemins de fer fédéraux. LF
Art. 8, 1er al., let. bbis (nouvelle)
1 Le Conseil fédéral exerce la haute surveillance sur la gestion et les
finances des Chemins de fer fédéraux. Il peut donner à ceux-ci les instruc-
tions qu'il juge utiles pour sauvegarder des intérêts importants du pays. Il
lui appartient notamment:
bbls. D'exécuter le mandat, et particulièrement de fixer de manière détaillée
les prestations de service public des Chemins de fer fédéraux, l'indem-
nisation correspondante, ainsi que les contributions de ceux-ci pour les
dépenses d'infrastructure.
Art. 15
1 Les Chemins de fer fédéraux tiennent leur propre comptabilité.
2 Ils établissent un compte de résultats d'infrastructure distinct pour les dé-
penses d'infrastructure et leur couverture.
3 Ils tiennent leurs comptes de telle façon que l'état de fortune, les dépenses
et les produits puissent être vérifiés de manière sûre et complète et être
attribués tant à leur propre domaine de responsabilité qu'à celui de la
Confédération.
Art. 15 a (nouveau)
1 Avec l'excédent de produits restant après la couverture des dépenses d'ex-
ploitation et le versement de leur contribution aux coûts d'infrastructure,
les Chemins de fer fédéraux constituent des réserves destinées à compenser
les futurs déficits. Les dispositions de l'article 16 sont réservées.
2 Si les produits des Chemins de fer fédéraux ne suffisent pas à couvrir les
dépenses d'exploitation et la contribution aux dépenses d'infrastructure, ils
enregistrent le déficit correspondant dans leur compte de résultats dans la
mesure où ils ne peuvent pas le compenser par les réserves destinées à la
couverture des futurs déficits. Le déficit est porté à compte nouveau.
Art. 16
1 Les Chemins de fer fédéraux utilisent comme il suit le bénéfice net restant
après la couverture de toutes les dépenses d'exploitation et d'infrastructure:
a. Ils alimentent tout d'abord la réserve pour la couverture des futurs dé-
ficits jusqu'à ce qu'elle atteigne 30 pour cent du capital de dotation;
b. Ils rénumèrent ensuite le capital de dotation jusqu'à concurrence de 4
pour cent.
2 Lors de l'approbation des comptes annuels, l'Assemblée fédérale statue
sur l'utilisation de l'excédent résiduel.
717

Chemins de fer fédéraux. LF
Art. 19
En cas d'acquisition d'autres chemins de fer par la Confédération (art. 2), il
convient de déterminer dans l'arrêté fédéral fondamental le montant qui
grèvera le compte des immobilisations des Chemins de fer fédéraux. Cette
charge ne doit pas dépasser la valeur commerciale que le chemin de fer à
acquérir représente pour eux.
Art. 20
Le Conseil fédéral arrête les prescriptions d'exécution concernant le régime
financier et la comptabilité, la présentation des budgets et des comptes
annuels, ainsi que la planification à moyen et à long terme que les
Chemins de fer fédéraux doivent lui soumettre.
II
La loi fédérale du 20 décembre 1957° sur les chemins de fer est modifiée
comme il suit:
Art. 51, 6e al.
Abrogé
m
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Elle entre en vigueur le 1er janvier 1987.
30390
" RS 742.101
718

Arrêté fédéral 
Projet
fixant les principes du mandat 1987
des Chemins de fer fédéraux et l'indemnisation
de leurs prestations de service public
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 7, lettre d, de la loi fédérale du 23 juin 1944° sur les Chemins
de fer fédéraux (loi sur les CFF);
vu le message du Conseil fédéral du 27 novembre 19852),
arrête:
Article premier Mandat général
1 Les Chemins de fer fédéraux axent leur offre et leurs investissements sur
les exigences du marché.
2 Ils s'efforcent, dans les limites des dispositions ci-après, d'équilibrer leurs
comptes selon les principes d'une saine économie.
3 Ils fournissent des prestations de service public si le mandat ou un arrêté
fédéral l'exige et prévoit l'indemnité correspondante.
4 En vertu de l'article 3, 3e alinéa, de la loi sur les CFF, ils offrent contre
paiement les prestation supplémentaires exigées par les cantons, les com-
munes ou d'autres intéressés.
Art. 2 
Prestations relevant de l'économie de marché
1 Par prestations relevant de l'économie de marché, on entend:
a. Le transport de voyageurs sur de longues distances, ainsi que l'achemi-
nement des bagages y relatif;
b. Le trafic par wagons complets (y compris le transport des conteneurs);
c. Le trafic de détail.
2 Pour les prestations relevant de l'économie de marché, les Chemins de fer
fédéraux couvrent au moins les dépenses d'exploitation.
3 us accordent des contributions pour les dépenses d'infrastructure. Le
Conseil fédéral fixe ces dernières de telle sorte qu'elles forcent les Chemins
de fer fédéraux à entreprendre les plus grands efforts de gestion.
i> RS 742.31
« FF 1985 III 634
719

Principes du mandat 1987 des Chemins de fer fédéraux
Art. 3 
Prestations de service public
' Par prestations de service public, on entend:
a. Le transport régional des voyageurs;
b. Le ferroutage.
2 Le Conseil fédéral fixe l'offre de prestations de service public que la
Confédération est tenue d'indemniser. Il la revoit périodiquement et fait
procéder aux adaptations nécessaires.
3 Le Conseil fédéral veille à ce que les Chemins de fer fédéraux fournissent
aux meilleurs coûts les prestations de service public. Leur qualité doit ré-
pondre aux exigences du marché.
Art. 4 
Transport régional de voyageurs
Dans le transport régional de voyageurs, les Chemins de fer fédéraux
offrent en principe des liaisons chaque heure. Le Conseil fédéral peut
étoffer cette offre pour les heures de fort trafic.
Art. 5 
Ferroutage
Pour le ferroutage, les Chemins de fer fédéraux aménagent leur offre
d'après les objectifs du Conseil fédéral en matière de politique des trans-
ports, de l'environnement et de l'aménagement du territoire.
Art. 6 
Planification des finances et des investissements
1 Les Chemins de fer fédéraux déterminent leurs investissements selon une
planification à long terme soumise à l'approbation du Conseil fédéral. Cette
planification sera présentée périodiquement à l'Assemblée fédérale pour
qu'elle en prenne acte avec le budget des Chemins de fer fédéraux.
2 Une planification pluriannuelle sera présentée à l'Assemblée fédérale pour
qu'elle en prenne acte avec le budget des Chemins de fer fédéraux. Elle
porte notamment sur l'offre prévue, les investissements nécessaires à cet
effet, ainsi que sur le résultat probable de l'entreprise.
Art. 7 
Fixation de l'indemnité et de la contribution des CFF aux
dépenses d'infrastructure
1 Dans les secteurs du service public, la Confédération indemnise les
Chemins de fer fédéraux des coûts d'exploitation non couverts, attestés
dans les plans prévisionnels. Le Conseil fédéral fixe chaque année par
avance les montants de l'indemnité.
2 Pour 1987 et 1988, le Conseil fédéral fixe au préalable pour chaque année
la contribution des Chemins de fer fédéraux pour les dépenses d'infrastruc-
ture. A partir de 1989, il détermine d'avance ce montant pour chacune des
trois années consécutives.
720

Principes du mandat 1987 des Chemins de fer fédéraux
Art. 8 
Référendum et entrée en vigueur
1 Le présent arrêté est de portée générale, mais, en vertu de l'article 7, lettre
d, de la loi sur les CFF, il n'est pas soumis au référendum.
2 II entre en vigueur le 1er janvier 1987 et reste applicable jusqu'à l'entrée
en vigueur de la législation d'exécution des articles constitutionnels sur la
politique coordonnée des transports, mais au plus tard jusqu'à la fin de
1994.
48 Feuille fédérale. 137'année. Vol. III 
J2\

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message sur le mandat de prestations 1987 des Chemins de fer fédéraux du 27 novembre
1985
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1985
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
50
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
85.070
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
24.12.1985
Date
Data
Seite
634-721
Page
Pagina
Ref. No
10 104 588
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.
Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.
Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.