ch_vb · 97.031 · 1997-06-10 · de


#ST# 97.031
Message
concernant l'initiative populaire «Pour une représentation
équitable des femmes dans les autorités fédérales
(Initiative du 3 mars)»
du 17 mars 1997
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le message concernant l'initiative populaire «Pour une
représentation équitable des femmes dans les autorités fédérales (Initiative du
3 mars)» et vous proposons de la soumettre sans contre-projet au vote du peuple
et des cantons en leur recommandant de la rejeter.
Le projet d'arrêté fédéral est joint au présent message.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
17 mars 1997 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Koller
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1997-154 
33 Feuille fédérale. 149e année. Vol. III 
489

Condensé
L'initiative populaire «Pour une représentation équitable des femmes dans les
autorités fédérales (Initiative du 3 mars)» demande que l'on fixe à l'article 4, 2e alinéa,
est., le principe selon lequel les femmes doivent être représentées de manière équitable
au sein de toutes les autorités fédérales. Elle entend en outre régler la composition des
autorités fédérales en fonction de ce principe. Ainsi, aux termes de l'initiative, la
différence entre le nombre de femmes et le nombre d'hommes élus au Conseil national
dans un canton ne pourrait être supérieure à un. Chaque canton entier élirait une
femme et un homme au Conseil des Etats. Le Conseil fédéral serait composé d'au
moins trois femmes et le Tribunal fédéral d'au moins 40 pour cent de femmes. Enfin, il
incomberait au législateur de prendre les mesures nécessaires en vue de pourvoir à une
représentation équilibrée des femmes parmi le personnel des administrations.
Le Conseil fédéral recommande de rejeter l'initiative, sans contre-projet. Il estime que
l'initiative restreint de manière excessive la liberté de vote. En cas d'acceptation de
l'initiative, les suffrages exprimés lors d'une élection n'auraient pas le même poids,
selon qu'ils sont donnés à des candidats de sexe féminin ou à des candidats de sexe
masculin. Un candidat pourrait ne pas être élu alors qu'il a obtenu davantage de voix
qu'un candidat élu, pour le seul motif qu'il n'est pas du même sexe. Les cantons ne
pourraient plus désigner deux hommes ou, comme dans les cantons de Zurich et de
Genève, deux femmes au Conseil des Etats. Enfin, les hommes ne pourraient plus
accéder à la fonction de juge au Tribunal fédéral pendant plusieurs années.
Le Conseil fédéral est d'avis que les mesures prévues par l'initiative ne représentent pas
le bon moyen d'atteindre une représentation équitable des femmes en politique. Même
si les femmes restent nettement sous-représentées dans les autorités, leur nombre est en
constante augmentation, notamment dans les exécutifs cantonaux, au Conseil natio-
nal et au Conseil des Etat. Il incombe avant tout aux partis politiques de veiller à ce
que les femmes soient représentées de manière équitable dans leurs organes et sur leurs
listes électorales. La plupart des partis politiques ont pris des mesures visant à
promouvoir les femmes, notamment en fixant des quotas pour la formation des listes.
Les expériences faites à l'étranger montrent que de telles mesures peuvent être très
efficaces. 
Enfin, en cas d'acceptation de l'initiative, la Suisse serait le seul pays
d'Europe à fixer la composition de ses autorités élues en fonction du sexe.
490

Message
I 
Considérations de forme
II 
Teneur
L'initiative populaire a la teneur suivante:
I
La constitution fédérale est modifiée comme il suit:
Art. 4, 2e al, quatrième et cinquième phrases (nouvelles)
2... Les femmes sont représentées de manière équitable au sein de toutes les
autorités fédérales, notamment au Conseil national, au Conseil des Etats, au
Conseil fédéral et au Tribunal fédéral, compte tenu des particularités de chacune
de ces institutions. La loi pourvoit à une représentation équilibrée des femmes
dans les administrations, notamment dans l'administration générale de la Confé-
dération, les régies et les hautes écoles.
Art. 73, al. lbis (nouveau) et 2e al.
lbis La différence entre le nombre de femmes et le nombre d'hommes représentant
un canton ne peut être supérieure à un.
2 La législation fédérale édicté les dispositions de détail pour l'application du
présent article.
Art. 80, 1" al., deuxième et troisième phrases (nouvelles), et 2e al. (nouveau)
1 . . . Chaque canton élit deux députés, une femme et un homme; dans les cantons
partagés, chaque demi-Etat élit une députée ou un député.
2 Les dispositions d'exécution du présent article relèvent de la législation canto-
nale.
Art. 95
L'autorité directoriale et executive supérieure de la Confédération est exercée par
un Conseil fédéral composé de sept membres dont au moins trois sont des
femmes.
Art. 107
1 Les membres et les membres suppléants du Tribunal fédéral sont nommés par
l'Assemblée fédérale, qui aura égard à ce que les trois langues officielles de la
Confédération y soient représentées. Les femmes représentent au moins 40 pour
cent des membres et des membres suppléants.
2 La loi détermine l'organisation du Tribunal fédéral et de ses sections, le nombre
de ses membres et de ses membres suppléants, la durée de leurs fonctions et leur
traitement.
II
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme il
suit:
Art. 20 (nouveau)
Les dispositions d'exécution sont édictées dans les cinq ans qui suivent l'adoption
des articles 73, 2° alinéa, et 80, 2e alinéa.
491

Art. 27 (nouveau)
1 Lors des élections pour le renouvellement intégral du Conseil fédéral et de
l'élection de confirmation du Tribunal fédéral, les membres qui ont été élus avant
l'adoption de la modification des articles 95 et 107 peuvent être réélus, même si
les exigences de ces articles ne sont pas remplies.
2 Lors des élections de remplacement, seules les femmes sont éligibles si leur
représentation ne satisfait pas, pour le Conseil fédéral, aux exigences de l'article
95 et, pour le Tribunal fédéral, à celles de l'article 107.»
12 
Aboutissement
L'initiative populaire «Pour une représentation équitable des femmes dans les
autorités fédérales (Initiative du 3 mars)» a été déposée le 21 mars 1995. Le
11 mai 1995, la Chancellerie fédérale a constaté que l'initiative avait abouti avec
109 713 signatures valables1'.
13 
Validité
131 
Unité de la forme
Selon l'article 121, 4e alinéa, de la constitution (est.), une initiative peut revêtir la
forme d'une proposition conçue en termes généraux ou celle d'un projet rédigé de
toutes pièces. Les formes mixtes ne sont pas admises2). L'initiative «Pour une
représentation équitable des femmes dans les autorités fédérales (Initiative du
3 mars)» revêt exclusivement la forme d'un projet rédigé de toutes pièces. Elle
respecte par conséquent les conditions requises quant à l'unité de la forme.
132 
Unité de la matière
Une initiative ne peut porter que sur une seule matière. L'unité de la matière est
respectée lorsqu'il existe un rapport intrinsèque entre les différentes parties d'une
initiative3'.
L'initiative «Pour une représentation équitable des femmes dans les autorités
fédérales (Initiative du 3 mars)» propose de réviser cinq articles constitutionnels
et présente deux dispositions transitoires nouvelles. Toutes ces propositions de
modifications visent à fixer dans la constitution des règles assurant une représen-
tation équilibrée des deux sexes dans les autorités fédérales. Les différentes
parties de l'initiative sont délimitées par une matière commune. L'unité de la
matière est donc respectée.
') FF 1995 III 115, 1993 III 386
2> Art. 75, 3e al., de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP; RS
161.1).
3) Art. 121, 3e al., est. et art. 75, 1er al., LDP
492

133 
L'initiative est-elle réalisable?
La constitution fédérale ne mentionne pas qu'il faille qu'une initiative populaire
soit réalisable pour qu'elle soit valable. Cependant, selon la pratique usuelle des
autorités de la Confédération, l'impossibilité de réaliser une initiative populaire
constitue une cause de nullité.
La prise en compte du critère du sexe dans la composition des autorités
introduirait un critère supplémentaire dans la procédure d'élection des autorités,
mais ne représenterait pas un obstacle insurmontable. Plusieurs modèles de
scrutin peuvent être envisagés, comme en a fait la démonstration le Conseil
communal de la Ville de Berne dans son message au législatif concernant
l'introduction d'un quota pour la composition du Conseil de ville. Bien qu'ils
présentent pour chacun d'eux des avantages et des inconvénients, les différents
modèles n'en étaient pas moins réalisables4'.
L'initiative populaire fédérale «Pour une représentation équitable des femmes
dans les autorités fédérales (Initiative du 3 mars)» ne fixe pas de règles de
procédure pour atteindre ses objectifs. De même que pour la proposition bernoise
mentionnée ci-dessus, différents modèles peuvent être envisagés qui permet-
traient de réaliser l'initiative (listes séparées, système proportionnel avec correc-
tion, etc.).
2 
Genèse et objectifs de l'initiative
21 
Lancement de l'initiative
L'initiative populaire «Pour une représentation équitable des femmes dans les
autorités fédérales (Initiative du 3 mars)» a été lancée le 10 septembre 1993, dans
le sillage des événements du 3 mars 1993. Ce jour-là, l'Assemblée fédérale avait
élu au Conseil fédéral le socialiste Francis Matthey à la place de la candidate
officielle du groupe socialiste, Christiane Brunner. Comme, de ce fait, il n'y avait
toujours aucune femme au Conseil fédéral, diverses manifestations et actions de
protestation avaient été organisées à travers le pays. Le 10 mars 1993, Francis
Matthey renonçait à son élection au profit de deux candidatures féminines, celles
de Christiane Brunner et de Ruth Dreifuss. Le même jour, Ruth Dreifuss était
élue au Conseil fédéral.
Le comité d'initiative est composé de représentantes des partis politiques de
toutes tendances, des organisations féminines et des syndicats.
22 
Le point de vue des auteures de l'initiative5'
Les auteures de l'initiative en ont assez d'entendre répéter, notamment dans les
programmes des partis, qu'il est souhaitable que les femmes soient mieux
") Cf. «Vortrag des Gemeinderats an den Stadtrat betreffend Teilrevision der Gemeindeord-
nung sowie des Reglements über die politischen Rechte (Einführung der Quotcnregelung
für den Stadtrat)» du 28 février 1995.
5> Für eine gerechte Vertretung der Frauen in den Bundesbehörden (Initiative 3. März), Texte
und Argumente zur Eidgenössischen Volksinitiative, 2. Auflage, September 1993.
493

représentées dans les instances politiques sans que rien ne se fasse pour que la
situation change. Alors que les femmes représentent la majorité du peuple suisse,
elles restent nettement sous-représentées dans les autorités de la Confédération.
Au moment du lancement de l'initiative, on ne comptait en effet qu'une femme
pour six hommes au Conseil fédéral, 35 femmes .pour 165 hommes au Conseil
national, quatre femmes pour 42 hommes au Conseil des Etats, trois femmes pour
27 hommes au Tribunal fédéral6'. Il est temps, de l'avis des auteures de ['initia-
tives, de faire entrer les déclarations de principe dans les faits. Elles estiment que
les femmes ne doivent plus se laisser exclure des prises de décision essentielles de
notre pays. Dans une démocratie, tous les groupes sociaux significatifs qui
composent la population doivent être représentés dans les instances politiques
proportionnellement à-leur importance. La démocratie est à ce prix. On ne peut
parler de démocratie lorsqu'une moitié de la population décide pour l'autre
moitié, encore moins lorsqu'une minorité décide pour la majorité. Pourtant,
vingt-cinq ans après l'introduction du suffrage féminin en Suisse, le pouvoir
politique reste l'apanage des hommes.
Les auteures de l'initiative constatent qu'il est plus difficile pour une femme de se
faire élire que pour un homme. Les hommes jouissent d'un statut social générale-
ment plus prestigieux que les femmes. Ils sont déchargés des contraintes familiales
par leur compagne et ont plus de temps à investir dans leur carrière profes-
sionnelle et dans la vie associative. Les femmes, au contraire, ne peuvent se
décharger de leurs obligations familiales et ont de ce fait moins de temps à
consacrer à leur carrière politique. Le fait même d'avoir une famille est un atout
pour la carrière politique d'un homme, alors qu'une femme politique est soup-
çonnée de négliger ses obligations familiales.
Pour assurer une représentation équitable des femmes dans les autorités fédérales
et instaurer ainsi une véritable démocratie, les auteures de l'initiative demandent:
1. 
que le principe selon lequel les femmes doivent être équitablement représen-
tées au sein des autorités fédérales et dans les administrations soit ancré à
l'article 4, 2e alinéa, est.;
2. 
que le Conseil fédéral compte trois femmes au moins et qu'aussi longtemps
que cette condition n'est pas remplie, tout siège laissé vacant soit occupé par
une femme;
3. 
que le Conseil des Etats compte une députée et un député par canton non
partagé;
4. 
que le Conseil national compte un nombre à peu près égal d'hommes et de
femmes, la différence entre le nombre de femmes et le nombre d'hommes
représentant un canton ne pouvant être supérieure à un;
5. 
que le Tribunal fédéral compte au moins 40 pour cent de femmes parmi les
juges et les juges suppléants et qu'aussi longtemps que cette condition n'est
pas remplie, tout siège laissé vacant soit occupé par une femme;
6. 
que des mesures législatives soient prises afin de pourvoir à une représenta-
tion équilibrée des femmes dans les administrations, notamment dans
l'administration générale de la Confédération, les régies et les hautes écoles.
6) Sur l'évolution de ces chiffres depuis lors, cf. ci-dessous chiffre 311.1.
494

Les dispositions d'exécution doivent être édictées dans les cinq ans qui suivent
* 
l'adoption de l'initiative. Lors du renouvellement intégral du Conseil fédéral et de
l'élection de confirmation du Tribunal fédéral, les membres qui ont été élus avant
l'adoption de l'initiative pourront être réélus, même si le pourcentage de femmes
prévu par l'initiative n'est pas atteint.
Les auteures de l'initiative relèvent que la Suisse connaît déjà diverses formes de
quotas pour la composition des autorités. Ainsi, l'élection à la proportionnelle au
Conseil national garantit dans les faits un certain nombre de sièges aux partis
politiques minoritaires. Le Conseil des Etats est par définition un système de
quotas garantissant la représentation des cantons. La constitution fédérale fixe
également un quota concernant la provenance des conseillers fédéraux (art. 96,
1er al, est.).
3 
Les femmes dans la vie politique en Suisse
31 
La représentation des femmes dans les autorités
311 
Autorités fédérales
311.1 
Proportion de femmes élues dans les autorités fédérales
De 1971, date de l'introduction du suffrage féminin en Suisse, à 1991, le
pourcentage de femmes élues au Conseil national s'est accru, lentement mais
sûrement, à raison de 2,5 points en moyenne par élection, passant de 5 pour cent
en 1971 à 17,5 pour cent en 19917).
Avec les élections de 1995, la représentation féminine a enregistré à nouveau une
progression. Ainsi, la proportion de femmes élues au Conseil national est passée à
21,5 pour cent8', ce qui représente un bond de 4 points par rapport aux élections
de 1991, et donc la plus forte progression depuis l'introduction du suffrage
féminin9'. L'élection au Conseil des Etats enregistre elle aussi une nette progres-
sion des femmes. Avec huit conseillères aux Etats, la proportion de femmes a
pratiquement doublé et atteint 17,4 pour cent. On relèvera que la délégation au
Conseil des Etats de deux cantons (Genève et Zurich) est exclusivement féminine.
La proportion de femmes élues au Conseil national diffère en fonction des partis,
des régions linguistiques et des cantons. A la suite des élections de 1995, 37 pour
cent des conseillères nationales sont issues d'un parti gouvernemental bourgeois
(PRD, PDG, UDC) et 58 pour cent d'un parti rouge-vert (PSS, PES et Alternative
socialiste verte et groupements féministes). La part des femmes élues du PRD a
progressé de 6 points par rapport à 1991 (18% des sièges) et celle du PDG de 3,5
points (15% des sièges). Pour l'UDC, la part de femmes élues a reculé de 1,7
points entre 1991 et 1995 (10% des sièges). La proportion de femmes chez les
Verts s'est maintenue (60% des sièges), tandis qu'elle a augmenté de 6 points au
PSS (35% des sièges). La part des femmes élues a augmenté de 13,5 points (33%
7> La difficile conquête du mandat de députée, Les femmes et les élections au Conseil national
de 1971 à 1991, Office fédéral de la statistique, Berne, 1994, p. 18.
8> 42 femmes sur 200 députés.
') Les femmes et les élections au Conseil national, Office fédéral de la statistique, Berne, 1995,
p. 7.
495

des sièges) sur les listes de l'Adi et de 4,5 points sur les listes du PLS (14% des
sièges). Il n'y a toujours pas de femme élue sur les listes du PEP, des DS et du
PSL10>.
Jusqu'en 1983, le nombre de femmes élues au Conseil national était plus élevé
dans les cantons romands; depuis 1983, il l'est dans les cantons alémaniques. Fait
marquant des élections au Conseil national de 1995, la proportion de femmes
élues en Suisse romande a augmenté de plus de 6 points, pour atteindre 15 pour
cent, tandis qu'elle est restée stable en Suisse alémanique (25%). Malgré cette
augmentation, le taux de représentation féminine en Romandie est de 10 points
inférieur au taux de représentation féminine en Suisse allemande. Depuis l'intro-
duction du suffrage féminin, deux femmes ont représenté le Tessin au Conseil
national.
Depuis l'introduction du suffrage féminin en 1971, deux femmes seulement ont
été élues au Conseil fédéral. Il y a actuellement une femme et six hommes au
Conseil fédéral.
Le Tribunal fédéral compte quatre femmes sur 30 juges, auxquelles il faut ajouter
cinq femmes sur 30 suppléants. Quant au Tribunal fédéral des assurances, il
compte deux femmes sur neuf juges et deux femmes sur neuf suppléants.
311.2 
Chances de succès des candidates
Après être resté longtemps constant et avoir même été en baisse durant les années
quatre-vingt, le taux d'élection des femmes a enregistré une progression lors des
élections de 1995. Lors des élections de 1995, les chances pour les femmes de se
faire élire au Conseil national étaient 1,9 fois inférieures à celles des hommes"'.
Les femmes paraissent avoir plus de chances d'être élues dans les arrondissements
électoraux de grande taille que dans ceux de petite taille12'.
311.3 
Présence des femmes sur les listes
Au cours des vingt années qui ont suivi l'introduction du suffrage féminin en
Suisse, la proportion de candidatures féminines pour l'élection au Conseil
national a doublé, passant d'un sixième à un tiers13'. En 1995, la part des femmes
sur les listes pour l'élection au Conseil national a encore augmenté. Pour la
première fois, les femmes représentaient plus du tiers du total des candidats
(35%)14>.
Aux élections du Conseil national de 1995, une comparaison entre les partis
politiques permet de constater que la proportion de femmes portées en liste
atteignait 58 pour cent chez les Verts et 47 pour cent sur les listes du PSS.
10) Les femmes et les élections au Conseil national de 1995, p. 7 s.
"> Les femmes et les élections au Conseil national de 1995, p. 10.
12> La difficile conquête du mandat de députée, p. 22 s.
") La difficile conquête du mandat de députée, p. 16.
14> Les femmes et les élections au Conseil national de 1995, p. 13.
496

Venaient ensuite les listes du PdT (42%), de l'Adi (40%), du PEP (38%), du PDG
(37%), du PRD (30%), du PLS (25%), des DS (24%), de l'UDC (21%) et du PSL
(14%). C'est sur les listes du PDG que la présence des femmes a le plus augmenté
en 1995 ( + 9 points)15'.
311.4 
La représentation des femmes dans l'administration fédérale
La proportion de femmes parmi les agents de l'administration fédérale est de
19,8 pour cent. La proportion d'hommes et de femmes varie d'un département à
l'autre. La proportion de femmes la plus forte se trouve au Département fédéral
des affaires étrangères (41%) et la plus faible au Département militaire fédéral
(8,8%).
La répartition entre les sexes dans les différentes classes de traitement est très
inégale. On ne compte parmi les cadres supérieurs (de la 30e classe à la catégorie
hors classe de l'échelle des traitements), que 40 femmes pour 854 hommes, soit
4,7 pour cent de femmes pour 95,3 pour cent d'hommes. Dans la catégorie des
cadres moyens (de la 24e à la 29e classe), la part des femmes a doublé depuis 1991
et s'élève à 8,4 pour cent. La proportion de femmes est un peu plus élevée dans les
classes de traitement 18 à 23 (14,1%) et 12 à 17 (21%). La plus forte proportion de
femmes se trouve dans les degrés inférieurs de l'échelle de traitement, soit
en-dessous de la 12° classe (29,2% de femmes)16'.
312 
Autorités cantonales
312.1 
Exécutifs cantonaux
Les femmes ont fait leur entrée dans les gouvernements cantonaux tardivement. Il
a fallu attendre 1983 pour que la première femme soit élue dans un exécutif
cantonal. On comptait à la fin du mois de février 1997 25 femmes sur les 164
membres des 26 gouvernements cantonaux, soit une proportion de 15 pour cent. A
fin mars 1995, la proportion de femmes représentées dans les exécutifs cantonaux
était encore légèrement inférieure à dix pour cent. Si l'on prend en compte la
situation à la fin du mois de février 1997, seuls les cantons de Schwyz, d'Unter-
wald-le-Bas, de Claris, de Schaffhouse, des Grisons, du Valais et de Neuchâtel
n'avaient aucune femme au gouvernement. En revanche, deux femmes siégeaient
à l'exécutif des cantons de Zurich, de Berne, d'Unterwald-le-Haut, d'Appenzell
Rhodes-Extérieures, de Saint-Gall et de Baie-Ville.
312.2 
Parlements cantonaux
L'évolution de la représentation féminine dans les parlements cantonaux a été
pratiquement la même qu'au Conseil national. En 1995, le pourcentage de
femmes a atteint 22 pour cent, dépassant ainsi celui de la plupart des parlements
15> Les femmes et les élections au Conseil national de 1995, p. 8.
16> Cf. statistique du personnel 1996, Office fédéral du personnel.
497

régionaux des Etats membres de l'Union européenne17'. Trois parlements canto-
naux comptent plus de 30 pour cent de femmes (Soleure, Argovie et Genève).
Glaris, avec 7,5 pour cent de femmes, est le seul canton à être au-dessous de la
barre des 10 pour cent.
313 
Autorités communales
313.1 
Exécutifs communaux
En 1994, la représentation féminine atteignait près de 14 pour cent dans les
organes exécutifs des quelque 3000 communes suisses, soit une progression de 6
points par rapport à 1988 IB\ Dans les villes de 100 000 habitants et plus, un tiers
des sièges étaient occupés par une femme. De 1993 à 1997, une majorité de
femmes siégeait pour la première fois dans un exécutif communal, celui de la ville
de Berne.
313.2 
Législatifs communaux
La députation féminine dans les organes législatifs des communes de 10 000
habitants et plus atteignait environ 27 pour cent en 1994. Elle était même de
34 pour cent dans les communes de 100 000 habitants et plus19'.
314 
Participation des femmes aux élections
Depuis l'introduction du suffrage féminin, les femmes représentent environ
52 pour cent de l'électoral. Pourtant, les femmes sont moins nombreuses que les
hommes à se rendre aux urnes. Selon l'analyse VOX, 52 pour cent des électeurs et
41 pour cent des électrices sont allés voter lors des élections fédérales de 1991. On
constate donc un écart de 11 points. La différence entre hommes et femmes a eu
plutôt tendance à se réduire avec le temps (la différence était de 16 points au
cours des dix premières années qui ont suivi l'introduction du suffrage féminin
fédéral). Le rapprochement des taux de participation est toutefois moins impu-
table à une mobilisation croissante des femmes qu'à une abstention croissante des
hommes. Si la participation des femmes aux élections, après une brève poussée,
est restée constante depuis 1979, celle des hommes, en revanche, a régressé.
Cette différence de comportement assez marquée entre les sexes en matière de
participation est une particularité suisse: dans la plupart des autres pays occiden-
taux, les citoyennes sont pratiquement aussi nombreuses que les citoyens à se
rendre aux urnes20'. Cela s'explique vraisemblablement par le fait que le suffrage
féminin a été introduit plus tardivement en Suisse.
"' Vers l'égalité? La situation des femmes et des hommes en Suisse, Deuxième rapport
statistique, Office fédéral de la statistique, Berne, 1996, p. 202 s.
i
8) Vers l'égalité? La situation des femmes et des hommes en Suisse, p. 97 et 205.
19> Vers l'égalité? La situation des femmes et des hommes en Suisse, p. 101 et 204.
2°) Engagement politique et social des femmes, Thanh-Huyen Ballmer-Cao/Katharina Belser/
Elisabeth Keller, in: Des acquis - mais peu de changements? La situation des femmes en
Suisse, Rapport de la Commission fédérale pour les questions féminines, Berne, juin 1995,
p. 55 s.
498

32 
Démarches semblables par le passé
321 
Initiatives populaires n'ayant pas abouti
L'initiative populaire fédérale du Parti du travail intitulée «Femmes et hommes»
publiée le 4 septembre 199021' ne se limitait pas aux autorités fédérales, mais
s'étendait à l'ensemble des autorités politiques fédérales, cantonales et com-
munales. Elle fixait la proportion maximale de chacun des sexes à 60 pour cent. Le
10 mars 1992, la Chancellerie fédérale constatait que le délai imparti pour la
récolte des signatures avait expiré sans que le nombre de signatures requis ait été
atteint22'.
L'initiative populaire fédérale, intitulée «Conseil national 2000» et publiée le
15 janvier 199l23' ne portait que sur le Conseil national. Elle prévoyait que le
nombre d'hommes et de femmes siégeant au Conseil national devait être égal, un
siège supplémentaire devant être attribué aux cantons et aux demi-cantons pour
lesquels le mode de répartition selon la population de résidence aboutissait à un
nombre impair de députés. En outre, chaque canton et demi-canton avait droit à
deux sièges au moins. Hommes et femmes devaient présenter leurs candidatures
sur des listes distinctes. Le 16 juillet 1992, la Chancellerie fédérale constata que le
délai imparti pour la récolte des signatures avait expiré sans que le nombre de
signatures requis ait été atteint24'. L'initiative populaire «Conseil national 2000»
fut transmise, sous forme de pétition, aux Chambres fédérales, qui décidèrent de
ne pas y donner suite25'.
322 
Interventions parlementaires aux Chambres fédérales
Les Chambres fédérales ont déjà traité diverses interventions parlementaires sur
le sujet de la représentation des femmes dans les autorités politiques de la
Confédération. Ces interventions concernaient tantôt le Conseil national, tantôt
le Conseil des Etats, tantôt le Conseil fédéral, tantôt l'ensemble des autorités
fédérales.
Le 30 janvier 1992, le Conseil national décidait de ne pas donner suite à deux
initiatives parlementaires Leutenegger Oberholzer et groupe socialiste du 20 juin
199026'. La première visait à ce que, d'ici à l'an 2001, la proportion de personnes
d'un sexe donné ne soit pas inférieure à 40 pour cent au Conseil national, au
Conseil des Etats, au Conseil fédéral, au Tribunal fédéral et dans les commissions
extraparlementaires. La seconde visait à ce que, d'ici à l'an 2003, la proportion de
personnes d'un sexe donné ne soit pas supérieure à 60 pour cent au Conseil
national.
21> FF 1990 III 164
22) FF 1992 II 714
23) FF 1991 I 99 et 1110 (errata)
2«) FF 1992 III 1459
2
5) BO 1993 N 1329 ss; BO 1993 E 788 ss
26> BO 1992 N 158 ss (90.241 I Leutenegger Oberholzfer. Proportion minimale de femmes au
sein des autorités fédérales; 90.242 I Groupe socialiste. Davantage de députées au
Parlement).
499

Toujours le 30 janvier 1992, le Conseil national décidait de ne pas entrer en
matière sur une initiative parlementaire d'une minorité de la commission du
Conseil national27', qui avait pour objet de garantir la représentation des deux
sexes dans la députation au Conseil des Etats des cantons non partagés28'.
Le 7 octobre 1994, le Conseil national refusa de donner suite à une initiative
parlementaire Hämmerle du 11 mars 1993 et à une initiative Bär du 1er mars
199329'. L'initiative Hämmerle entendait modifier l'article 96 est. afin que le
Conseil fédéral soit élu par le peuple et que mandat soit donné au législateur de
garantir la représentation des deux sexes et des différentes régions du pays au
Conseil fédéral. L'initiative Bär entendait également modifier l'article 96 est. afin
qu'il garantisse une représentation équitable des deux sexes au Conseil fédéral.
Le 5 septembre 1995, dans le cadre de la révision de la législation sur les droits
politiques, la commission des institutions politiques du Conseil des Etats a rejeté,
par sept voix contre trois, une proposition visant à introduire des quotas de
représentation par sexe pour les candidatures présentées par les partis. La
minorité de la commission y voyait un moyen efficace de promouvoir les femmes,
éventuellement susceptible de tenir lieu de contre-projet indirect à l'initiative
populaire du 3 mars. Pour la majorité de la commission, une telle proposition
réduirait sensiblement la liberté des partis de choisir leurs candidats, même si elle
ne porte pas atteinte, comme l'initiative du 3 mars, au libre choix des électeurs30'.
323 
Initiatives cantonales
Le 13 février 1996, le Grand Conseil du canton de Soleure a jugé qu'une initiative
populaire, intitulée «Für eine gleichberechtigte Vertretung der Frauen und
Männer in den kantonalen Behörden - Initiative 2001» («Pour des autorités
cantonales composées paritairement de femmes et d'hommes - initiative 2001»)
était contraire au droit fédéral et devait donc être considérée comme nulle, en
conséquence de quoi il a décidé de ne pas la soumettre au peuple. Aux termes de
cette initiative, les femmes et les hommes devraient être représentés au Grand
Conseil et au Conseil d'Etat dans les mêmes proportions qu'au sein de la
population et dans les autorités judiciaires cantonales dans les mêmes proportions
qu'au sein de la population du district.
Dans son message, l'exécutif soleurois a fait valoir que l'initiative populaire
cantonale ne serait pas conforme à la constitution fédérale et porterait gravement
atteinte aux droits fondamentaux.
Suite à la décision du Grand Conseil de ne pas soumettre l'initiative au peuple, le
comité d'initiative a fait recours au Tribunal fédéral.
27>BO 1992 N 151 ss (91.400 I Minorité de la commission du Conseil national 89.253).
28> Le même jour, le Conseil national rejeta également un postulat sur la présence des femmes
dans les commissions extraparlementaires et un postulat sur les possibilités d'introduire
des quotas en faveur des femmes dans les autorités fédérales, BO 1992 N 163 ss.
29> BO 1994 N 1850 ss (93.4181 Hämmerle. Election du Conseil fédéral par le peuple; 93.4061
Bär. Représentation équitable des deux sexes au Conseil fédéral).
30> Communiqué de presse de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats
du 5 septembre 1995.
500

Dans le canton d'Uri, une initiative populaire intitulée «Kantonale Initiative für
gleiche Wahlchancen (Wahlchancen-Initiative)» («Initiative en faveur de l'égalité
des chances en matière d'élection») a formellement abouti le 29 avril 1996. Elle
prévoit que les femmes et les hommes doivent être représentés en nombre à peu
près égal dans les autorités cantonales, mais au moins à raison d'un tiers.
324 
Initiatives communales
En 1994 et 1995, plusieurs communes eurent l'occasion de soumettre au verdict du
peuple des initiatives ou des propositions législatives visant à introduire des
quotas en fonction du sexe dans leurs organes législatifs. Ce fut le cas des villes de
Lucerne, de Berne et de Winterthour. A Zollikofen, une motion allant dans le
même sens fut rejetée. Là où le peuple fut consulté, à savoir dans les villes de
Lucerne, Berne et Winterthour, la proposition d'introduire des quotas dans les
organes politiques fut rejetée à de très nettes majorités.
Dans la ville de Berne, le Conseil de ville avait chargé le Conseil communal, par
voie de motion, de réviser le règlement communal en vue de fixer à 60 pour cent le
nombre maximum des conseillers de ville du même sexe. Différents modèles de
procédure électorale destinés à concrétiser la motion furent élaborés. Le modèle
retenu permettait de répartir les sièges à la proportionnelle, selon les règles
habituelles, et de ne procéder à une correction que si la proportion de sièges allant
à l'un des sexe dépassait le quota de 60 pour cent. Dans ce dernier cas, l'un des
élus du sexe surreprésenté devait céder sa place à une personne du sexe
sous-représenté. La correction était effectuée sur la liste électorale où une
personne du sexe sous-représenté aurait été au plus près d'obtenir un siège. Le
projet de révision fut rejeté par 68 pour cent des votants le 10 septembre 1995.
33 
Situation juridique actuelle
331 
Suffrage universel et suffrage féminin
Le suffrage féminin a été introduit sur le plan fédéral le 7 février 1971 par une
modification de l'article 74 est. Selon le 1er alinéa de cet article, les Suisses et les
Suissesses ont les mêmes droits et les mêmes devoirs en matière d'élections et de
votations fédérales. Le 2e alinéa précise que tous les Suisses et toutes les
Suissesses âgés de 18 ans révolus et qui ne sont pas privés des droits politiques ont
le droit de prendre part à ces élections et à ces votations. Le 3e alinéa donne à la
Confédération la compétence de légiférer sur le droit de vote en matière fédérale.
Le 4e alinéa réserve le droit cantonal pour les élections et votations cantonales et
communales.
Le 1er alinéa de l'article 74 est. énonce le principe du suffrage universel et
consacre les droits politiques en tant que droits individuels. Le principe du
suffrage universel, qui est à la base de l'Etat démocratique, suppose que tous les
citoyens ont la même vocation à prendre part aux décisions. Il ne tolère aucune
discrimination, abstraction faite des exigences absolument indispensables (art. 74,
2e et 3e al., est.). L'égalité des droits politiques ne s'entend pas uniquement dans
un sens purement formel. Elle signifie aussi que, du point de vue matériel, chaque
501

suffrage a le même poids sur le résultat du vote. Le scrutin doit ainsi être aménagé
de telle sorte que la voix de tous les citoyens ait une portée semblable, sinon
identique31'. Pourtant, cette règle souffre quelques exceptions, telle l'exigence de
la double majorité du peuple et des cantons en cas de révision constitutionnelle,
qui prête davantage de poids aux citoyens des cantons peu peuplés. De même, les
suffrages accordés aux députés au Conseil des Etats n'ont pas le même poids selon
la densité de population du canton.
332 
Garantie des droits politiques
Les droits politiques sont reconnus par le Tribunal fédéral en tant que droits
constitutionnels garantis par le droit fédéral32'. Le Tribunal fédéral en déduit le
droit de tout citoyen actif de prendre part aux élections, de voter et d'être élu à
égalité des chances33'. Ce droit est également garanti par la liberté de vote, qui
comprend l'interdiction de toute restriction disproportionnée au droit de propo-
ser des candidats ou d'être soi-même candidat.
L'Etat doit mettre à disposition les institutions nécessaires à l'exercice du droit de
vote et, en tenant compte des réalités sociales, poser les conditions qui garan-
tissent le plus largement possible l'exercice de la liberté de vote34'. Il est ainsi
conforme à l'égalité politique de limiter l'influence de groupements sociaux ou
politiques trop puissants dans le but de garantir l'égalité des chances dans la
concurrence politique35'.
333 
Partis politiques et liberté d'association
Contrairement aux constitutions de certains cantons, la Confédération n'a pas
édicté de règles sur les partis politiques. Les partis politiques sont toutefois
protégés contre les interventions de l'Etat par la liberté d'association (art. 56 est.)
et le principe de l'autonomie privée des associations (art. 60 ss CC). La liberté
d'association ne vaut toutefois, comme toutes les libertés individuelles, que dans
les limites de l'ordre juridique. Ainsi, la liberté d'association trouve ses limites
lorsque la liberté de vote, et en particulier le droit de former librement son
opinion ou le droit à l'égalité des chances, sont menacés. En outre, lorsque les
partis politiques désignent leurs candidats, ils assument en partie des tâches
publiques, car sans cette désignation, l'Etat ne pourrait mener à bien des
élections36).
31> Etienne Grisel, Commentaire de la constitution fédérale, ad art. 74, n° 5 ss.
32> ATF 113 la 294
33> ATF 113 la 294; cf. également Georg Müller, Quotenregelungen - Rechtssetzung im
Spannungsfeld von Gleichheit und Verhältnismässigkeit, ZB1 91/1990, p. 310; Tomas
Poledna/Christine Kaufmann, Die Parteiinterne Kandidatennomination - ein demokra-
tisches Defizit?, ZB1 90/1989, p. 287.
34> ATF 113 la 295
35> Tomas Poledna/Christine Kaufmann, p. 290.
36) Tomas Poledna/Christine Kaufmann, p. 285.
502

334 
Le droit à l'égalité entre femmes et hommes
334.1 
Généralités
Le 14 juin 1981, le peuple et les cantons suisses 'ont adopté un nouvel article 4,
2? alinéa, est., dont la première phrase garantit l'égalité des droits entre l'homme
et la femme. Le droit à l'égalité de traitement est un droit individuel directement
applicable, dont peut se prévaloir tout citoyen face à l'Etat. En vertu de la
deuxième phrase, le législateur est chargé de pourvoir à l'égalité, en particulier
dans les domaines de la famille, de l'instruction et du travail. La troisième phrase
garantit le droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale. Le droit à un
salaire égal représente un droit individuel d'application directe, tant dans les
rapports entre l'Etat et les particuliers que dans les rapports entre les particuliers.
334.2 
L'article 4, 2e alinéa, première phrase, est.
Le principe de l'égalité des droits entre l'homme et la femme contenu dans la
première phrase de l'article 4,2e alinéa, est., interdit que le sexe soit choisi comme
critère de différenciation. Il existe toutefois quelques exceptions à ce principe. Tel
est le cas lorsque l'article 4, 2e alinéa, est., entre en conflit avec d'autres
dispositions de la constitution, comme l'article 18, 1er alinéa, est., qui n'astreint
que les hommes au service militaire obligatoire. Jusqu'à ce que le Tribunal fédéral
tranche la question dans un arrêt du 27 novembre 199037', la doctrine et la
pratique dominantes considéraient que l'article 74, 4e alinéa, est., constituait
également une exception à l'article 4, 2e alinéa, est., et qu'il demeurait par
conséquent loisible aux cantons de réserver le suffrage aux hommes sur le plan
cantonal et communal. Dans son arrêt du 27 novembre 1990, le Tribunal fédéral a
suivi la doctrine plus récente38) et il a admis que les cantons étaient liés par
l'article 4, 2e alinéa, est., même dans le cadre de la réserve formulée à l'article 74,
4e alinéa, est. L'égalité politique formelle entre les sexes est ainsi garantie par la
constitution fédérale à tous les niveaux.
Une différence de traitement entre le sexes se justifie en outre lorsqu'une
différence biologique due au sexe a une influence si nette sur l'état de faits que
l'on ne peut absolument pas reconnaître d'éléments communs ou que ceux-ci sont
tout à fait négligeables, comme dans le cas de la grossesse et de la maternité 39\
334.3 
L'article 4, 2e alinéa, deuxième phrase, est.
334.31 
Le mandat législatif de réaliser l'égalité de fait
De l'avis de la doctrine unanime, l'article 4, 2e alinéa, est., ne s'arrête pas au seul
principe que le droit doit être neutre du point de vue des sexes. Si l'on considère
37' ATF 116 la 359
38> Andreas Auer, Die Bundesverfassung und das Frauenstimmrecht in Appenzell, RDS
108/1989 I p. 141 ss; Alexandre Berenstein, L'égalité entre les sexes en matière de droits
politiques, in: Festschrift für Otto K. Kaufmann, 1989, p. 159 ss.
"> FF 1980 I 135
503

l'ensemble de cette disposition, et en particulier ses deuxième et troisième
phrases, on peut en déduire la volonté du constituant d'éliminer les inégalités
sexuelles existant dans la société, surtout à rencontre des femmes40'. Le Tribunal
fédéral a fait allusion à cette dimension de l'article 4, 2e alinéa, dans sa
jurisprudence, relevant que la deuxième phrase de l'article 4, 2e alinéa, est.,
contient une injonction au législateur de réaliser une égalité effective dans la
réalité sociale41'. Quant au Conseil fédéral, il a déjà eu l'occasion d'affirmer, dans
son rapport du 26 février 1986 sur le programme législatif «Egalité des droits entre
hommes et femmes» que l'égalité de droit n'est pas un but en soi, mais un moyen
de donner aux hommes et aux femmes les mêmes possibilités de s'épanouir au sein
de notre société42'. Dans son message du 24 février 1993 concernant la loi fédérale
sur l'égalité entre femmes et hommes, le Conseil fédéral a affirmé plus clairement
encore que le mandat donné au législateur par l'article 4, 2e alinéa, est., visait non
seulement l'élimination des discriminations contenues dans la législation, mais
également la réalisation de l'égalité entre hommes et femmes dans les faits43'.
334.32 
Les mesures positives
Le législateur peut s'y prendre de diverses manières pour éliminer les différences
entre les sexes dans la société. Il peut en particulier s'attaquer aux causes des
discriminations sexuelles par des mesures applicables indifféremment aux deux
sexes, telles des mesures favorisant un partage des rôles plus équitable entre les
hommes et les femmes ou l'adoption d'une interdiction légale de discriminer dans
les rapports entre les particuliers, semblable à celle qui figure à l'article 3 de la loi
fédérale sur l'égalité entre femmes et hommes (loi sur l'égalité, LEg)44'. De telles
mesures sont neutres du point de vue des sexes et ne s'écartent pas de l'article 4,
2e alinéa, première phrase, est45'.
Il peut encore choisir de privilégier pendant une période transitoire les femmes en
tant que personnes du sexe sous-représenté par rapport aux hommes ou assurer
une représentation paritaire des deux sexes en fixant des quotas. Dans ce cas, il
instaure une différenciation fondée sur le sexe dans le seul but de faire entrer
40> Andréas Auer, Les mesures positives et l'art. 4 al. 2 Cst., PJA 11/93, p. 1336 ss; cf. dans le
même sens, Denise Buser, Die Zulässigkeit der Quotierung von Parlamentsmandaten, PJA
3/94, p. 330 ss; Georg Müller, p. 310; Yvo Hangartner, Geschlechtergleichheit und
Frauenquoten in der öffentlichen Verwaltung, PJA 7/92, p. 836; Tomas Poledna/Christine
Kaufmann, p. 288; Charles-Albert Morand, L'érosion jurisprudentielle du droit fonda-
mental à l'égalité entre hommes et femmes, in: L'égalité entre hommes et femmes,
Lausanne 1988, p. 85 ss; Claudia Kaufmann, Die Gleichstellung von Frau und Mann in der
Familie, Grüsch, 1985, p. 34 ss; Claudia Kaufmann, Les quotas valent mieux que leur
réputation, La voie contestée à la réalisation de l'égalité entre hommes et femmes, in:
L'égalité entre hommes et femmes, Lausanne, 1988, p. 271 ss; Jörg Paul Müller, Die
Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern, 1991, p. 231; Beatrice Weber-
Dürler, Aktuelle Aspekte der Gleichberechtigung von Mann und Frau, RSJB 1992, p. 357
ss; Marianne Schwander, Verfassungsmässigkeit von Fraucnquoten, Bern, 1995, p. 38.
"') ATF 116 Ib 282 c. 7a; ATF 116 Ib 297 c. 7a.
«) FF 1986 I 1140
«) FF 19931 1177
*•) RO 1996 1497; RS 151
45> Beatrice Weber-Dürler, p. 367.
504

l'égalité entre femmes et hommes dans les faits. La plupart des auteurs admettent
que la deuxième phrase de l'article 4, 2e alinéa, est., autorise, à certaines
conditions, le législateur à prendre en considération le critère du sexe pour
remplir son mandat et donc à s'écarter de la première phrase de l'article 4, 2e
alinéa, est., qui interdit de procéder à des différenciations sexuelles46'. Le Conseil
fédéral a reconnu, dans son rapport du 26 février 1986 sur le programme législatif
«Egalité des droits entre hommes et femmes», qu'il peut s'avérer nécessaire de
prévoir des solutions transitoires, qui permettent de prendre des mesures parti-
culières en faveur de l'un des sexes47'.
Toutefois, comme les mesures positives peuvent restreindre le droit individuel à
l'égalité des droits entre, hommes et femmes, la doctrine exige qu'elles respectent
le principe de la proportionnalité. 11 faudra donc qu'elles soient aptes à atteindre
le but recherché, qu'elles soient nécessaires pour arriver à cette fin et que l'intérêt
public à leur adoption pèse effectivement plus lourd que l'intérêt privé à ne pas
devoir supporter une restriction du droit individuel à l'égalité des sexes ou à une
autre liberté, telle que la liberté du commerce et de l'industrie, la liberté de vote
ou la liberté d'association48'.
334.33 
Egalité de résultat et égalité des chances
Pour une partie de la doctrine, l'article 4, 2e alinéa, est., vise avant tout l'égalité
des chances, c'est-à-dire qu'hommes et femmes disposent des mêmes possibilités
juridiques, mais aussi économiques et sociales, d'exercer leurs droits dans les faits.
Pour ces auteurs, les mesures prévoyant des quotas de représentation par sexe ou
visant à privilégier les candidatures féminines visent une égalité de résultat qui va
au-delà de cette égalité des chances49'. Leur justification doit donc être examinée
strictement dans le cadre du principe de la proportionnalité50'.
Au contraire, d'autres auteurs51' estiment que l'examen de la proportionnalité des
quotas et des mesures qui privilégient le sexe sous-représenté ne saurait être mené
trop sévèrement. A leurs yeux, le critère de la proportionnalité n'est pas le seul
critère à prendre en compte et il n'y a pas lieu de faire prévaloir le droit individuel
à l'égalité de traitement de l'article 4, 2e alinéa, première phrase, est. sur le
principe d'une représentation équitable des deux sexes. Pour eux, les quotas de
représentation par sexe, de même que les mesures visant à privilégier les
candidatures féminines, représentent une étape transitoire, nécessaire, vers l'éga-
lité des chances et l'égalité de fait.
46> Andréas Auer (Les mesures positives et l'art. 4 al. 2 Cst.), p. 1342; Georg Müller, p. 310;
Charles-Albert Morand, p. 86; Claudia Kaufmann (Die Gleichstellung von Frau und Mann
in der Familie), p. 37; Jörg Paul Müller, p. 232; Yvo Hangartner, p. 837.
"') FF 19861 1140
48) Andréas Auer (Les mesures positives et l'art. 4 al. 2 Cst.), p. 1347; Yvo Hangartner, p. 838;
Georg Müller, p. 311; Beatrice Weber-Dürler, p. 369.
49> Yvo Hangartner, p. 837; Béatrice Weber-Dürler, p. 370; Georg Müller, p. 317.
5°) Béatrice Weber-Dürler, p. 370.
5I> Andréas Auer (Les mesures positives et l'art. 4 al. 2 Cst.), p. 1347 s; Tomas Poledna/
Christine Kaufmann, p. 290.
34 Feuille fédérale. 149" année. Vol. III 
505

C'est donc sur la question du poids à accorder au droit individuel à l'égalité de
traitement de la première phrase de l'article 4, 2e alinéa, est., que portent les
divergences dans la doctrine. Selon que l'on accorde plus de poids au droit
individuel à l'égalité de traitement ou à l'objectif d'égalité de fait de l'article 4,
2e alinéa, deuxième phrase, est., le critère de la proportionnalité sera appliqué
avec plus ou moins de rigueur.
334.34 
Conclusion
La garantie du droit à l'égalité de traitement de la première phrase de l'article 4,
2e alinéa, est., interdit que l'on prenne en considération le critère du sexe. On
admet toutefois qu'il est possible de faire exception à cette règle lorsqu'il s'agit de
promouvoir l'égalité dans les faits au sens de la deuxième phrase de l'article 4,
2e alinéa, est. On procède alors à une pesée d'intérêts. Il faut qu'à l'issue de cette
pesée d'intérêts, l'intérêt public à l'égalité de fait l'emporte sur le droit individuel
à l'égalité de traitement.
Si le principe de la proportionnalité est apprécié avec trop de sévérité, il
condamne toute possibilité d'adopter des mesures positives, ce qui conduit à une
interprétation trop restrictive de l'article 4, 2e alinéa, est. S'il est apprécié avec
trop d'indulgence, il légitime n'importe quelle atteinte au droit individuel à
l'égalité des droits et vide de tout son sens la première phrase de l'article 4,
2e alinéa, première phrase, est.
Par ailleurs, la proportionnalité doit s'apprécier en fonction des circonstances et
du type de mesure envisagé. Il sera plus aisé de justifier l'adoption de quotas si le
taux de représentation des femmes stagne à un niveau faible, voire régresse, que
s'il progresse régulièrement et se situe déjà à un niveau proche de la parité.
En outre, tous les quotas ne se ressemblent pas. La proportionnalité devra être
appréciée différemment selon que le quota envisagé sera absolu et contraignant
ou selon qu'il sera souple et tiendra compte d'autres facteurs.
34 
Composition et élection des autorités fédérales
341 
Composition et élection du Conseil national
L'article 72 est. fixe à 200 le nombre des députés au Conseil national et prescrit, en
termes généraux, la manière de répartir ce nombre entre les cantons et les
demi-cantons. Les deux cents sièges du Conseil national sont répartis entre les
cantons et les demi-cantons proportionnellement à leur population de résidence.
Toutefois, la constitution garantit un siège à chaque canton et demi-canton.
L'article 73 est. détermine le mode d'élection des membres du Conseil national.
Ceux-ci sont élus directement par les citoyens actifs, selon le système proportion-
nel. Ce système assure une répartition des sièges entre les différents partis ou
groupements, en fonction du nombre de suffrages reçus par chacun d'eux. Chaque
canton et demi-canton forme une circonscription distincte; la proportion est donc
calculée, non pas à l'échelon du pays, mais dans chaque canton séparément.
L'article 73 n'indique aucun des critères sur lesquels doit se fonder le mode de
506

calcul. C'est donc au législateur qu'il appartient de définir ces critères. Il l'a fait
avec la loi fédérale sur les droits politiques du 17 décembre 1976 (LDP)52). Dans
les arrondissements électoraux qui n'ont qu'un représentant au Conseil national,
l'élection se fait selon le système majoritaire (art. 47 LDP).
342 
Composition et élection du Conseil des Etats
L'article 80 est. fixe la composition du Conseil des Etats. La constitution attribue
deux sièges à chaque canton et un siège à chaque demi-canton. Les conseillers aux
Etats sont donc au nombre de quarante-six. La constitution ne prescrit pas le
mode de désignation des députés au Conseil des Etats. Le soin de régler cette
question est laissé aux cantons. L'élection se fait selon le système majoritaire, sauf
dans le canton du Jura, qui a choisi le système proportionnel. Chaque canton fixe
en outre lui-même la durée du mandat de ses députés au Conseil des Etats. Cette
durée est maintenant partout de quatre ans.
343 
Composition et élection du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral est composé de sept membres (art. 95 est.). Ceux-ci sont élus
par l'Assemblée fédérale (art. 85 ch. 4, et 96 est.). La durée du mandat est de
quatre ans (art. 96,1er al., est.), mais les membres du Conseil fédéral peuvent être
réélus. Les conditions d'éligibilité sont les mêmes que pour le Conseil national. La
législation ne peut fixer d'autres conditions d'éligibilité. La prise en compte de
critères régionaux, linguistiques ou partisans, voire celui du sexe, joue un rôle dans
la pratique, mais n'a pas de pertinence juridique53'. Cependant, la constitution
interdit que l'on choisisse plus d'un membre du Conseil fédéral dans le même
canton (art. 96, 1er al., deuxième phrase, est.). Le Conseil fédéral est renouvelé
intégralement après chaque renouvellement du Conseil national.
344 
Composition et élection du Tribunal fédéral
Les membres du Tribunal fédéral sont élus par l'Assemblée fédérale. Ce sont les
partis politiques gouvernementaux qui procèdent, dans les faits, au choix des
juges, en se répartissant les sièges entre eux. Tout citoyen suisse éligible au Conseil
national peut être élu au Tribunal fédéral. La constitution ne pose aucune
condition en termes de formation ni de qualification. Dans la pratique, les partis
politiques veillent à présenter des candidats particulièrement qualifiés. En re-
vanche, la constitution enjoint l'Assemblée fédérale à veiller à ce que toutes les
langues officielles de la Confédération soient représentées. Cette exigence ne
représente pas une condition d'éligibilité. Elle a uniquement pour but de
permettre au citoyen de traiter avec la justice dans sa langue maternelle. Dans la
pratique, les partis politiques s'efforcent de prendre en considération les dif-
férentes régions du pays, sans toutefois suivre une clé de répartition très précise.
52> RS 161.1
53> Kurt Eichenberger, Commentaire de la constitution fédérale, ad art. 96, n° 9.
507

Conformément à l'article 107, 2e alinéa, est., il incombe au législateur de fixer la
durée des fonctions des juges fédéraux. Depuis 1875, les juges fédéraux sont élus
pour six ans.
345 
Administration fédérale
L'autorité qui nomme doit respecter les principes d'égalité de traitement et
d'interdiction de l'arbitraire, de même que les règles procédurales et les condi-
tions d'éligibilité54). Par ailleurs, depuis le 1er juillet 1996, elle doit respecter la loi
sur l'égalité. La loi sur l'égalité interdit toute discrimination directe ou indirecte
fondée sur le sexe, notamment en matière d'embauché et de promotion. Elle
prévoit un droit de recours contre toute décision discriminatoire. La loi sur
l'égalité réserve en outre les mesures appropriées visant à promouvoir dans les
faits l'égalité entre femmes et hommes (art. 3, 3e al., LEg).
Le 18 décembre 1991, le Conseil fédéral a adopté des «instructions concernant
l'amélioration de la représentation et de la situation professionnelle du personnel
féminin de l'administration générale de la Confédération»55* (cf. également
ch. 352.1).
35 
Mesures prises par la Confédération afin de promouvoir
l'égalité entre femmes et hommes dans la vie sociale,
économique et politique
351 
Généralités
Depuis le 14 juin 1981, date de l'adoption de l'article 4, 2e alinéa, est., la
Confédération et les cantons se sont efforcés d'éliminer les discriminations de
droit et de fait que subissent les femmes dans leur vie familiale, sociale,
économique et politique.
Dans la suite de son rapport du 26 février 1986 sur le programme législatif
«Egalité des droits entre hommes et femmes»56', le Conseil fédéral s'est d'abord
attaché à éliminer les discriminations juridiques contenues dans la législation
fédérale. Des pans entiers de la législation fédérale, comme le droit matrimonial,
la loi sur la nationalité, les droits politiques et pour une grande part la législation
sur les assurances sociales, ont ainsi peu à peu été rendus conformes au principe
de l'égalité des droits entre hommes et femmes.
Les progrès sont plus lents lorsqu'il s'agit d'éliminer les inégalités de fait qui
subsistent entre les femmes et les hommes à tous les niveaux et dans tous les
domaines. Dans le domaine de l'emploi, on peut citer la loi sur l'égalité entrée en
vigueur le 1er juillet 1996. Elle interdit notamment toute discrimination en raison
du sexe dans les rapports de travail et prévoit diverses dispositions de procédure
destinées à faciliter l'exercice du droit au salaire et au traitement égal.
54> Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne, 1992, p. 217.
ss) FF 1992 II 603
56> FF 19861 1132
508

La loi sur l'égalité donne en outre une base légale formelle au Bureau fédéral de
l'égalité entre femmes et hommes, dont l'existence n'était jusqu'alors fondée que
sur une ordonnance du Conseil fédéral. Les tâches du Bureau ne se limitent pas au
domaine de l'emploi, mais portent sur tous les domaines. Conformément à
l'article 16, 2e alinéa, LEg, le Bureau a notamment pour mission d'informer la
population, de conseiller les particuliers et les autorités, de procéder à des études,
d'émettre des recommandations et de participer à l'élaboration des actes norma-
tifs édictés par la Confédération, dans la mesure où ils sont pertinents pour la
réalisation de l'égalité. Le Bureau fédéral de l'égalité et la Commission fédérale
pour les questions féminines ont publié de nombreuses études et recommanda-
tions sur la condition de la femme dans les domaines les plus divers.
Le Bureau fédéral de l'égalité et la Commission fédérale pour les questions
féminines sont également actifs en matière de promotion des femmes dans la vie
politique. Ils éditent notamment des recommandations et des explications visant à
encourager les citoyens à voter pour des femmes. Bien des bureaux cantonaux de
l'égalité ont fait de même. Le Bureau fédéral de l'égalité a également édité un
manuel destiné aux femmes qui veulent s'engager dans la vie publique57'.
352 
Mesures prises dans le domaine de l'initiative du 3 mars
352.1 
Instructions du Conseil fédéral concernant l'amélioration
de la représentation et de la situation du personnel féminin
de l'administration générale de la Confédération
Le 18 décembre 1991, le Conseil fédéral a édicté des instructions concernant
l'amélioration de la représentation et de la situation du personnel féminin de
l'administration générale de la Confédération (ci-après: les instructions)58'. Ces
instructions sont entrées en vigueur le 1er janvier 1992.
Ces instructions ont pour but «d'établir l'égalité entre les femmes et les hommes
occupés dans l'administration générale de la Confédération». Elles s'appliquent à
toutes les unités administratives prévues à l'article 58,1er alinéa, lettres a à e, de la
loi sur l'organisation de l'administration59', à l'exception de l'Entreprise des PTT
et des Chemins de fer fédéraux (CFF). Toutefois, ceux-ci sont invités à édicter des
instructions analogues dans leur domaine. Les PTT ont adopté des instructions en
date du 3 août 1993, les CFF une circulaire en date du 14 septembre 1993.
En vertu du chiffre 1er, troisième paragraphe, les responsables à tous les niveaux
hiérarchiques devront veiller à ce que les femmes soient équitablement représen-
tées dans les divers secteurs d'activité de l'administration et à tous les échelons des
départements et de la Chancellerie fédérale. Tous les postes mis au concours
devront désormais être désignés au féminin et au masculin et le texte de la mise au
concours devra être rédigé de manière telle qu'il interpelle les deux sexes (ch. 21
et 22 des instructions).
57> C'est décidé, je me lance! Un manuel pour les femmes qui veulent s'engager dans la vie
publique, Bureau fédéral de l'égalité entre femmes et hommes, Berne, 1995.
58) FP J992 n 603
59> RS 172.010
509

A qualifications équivalentes, l'autorité qui nomme devra prendre en considéra-
tion en priorité les candidatures de femmes jusqu'à ce que la parité entre le
personnel de sexe féminin et le personnel de sexe masculin soit atteinte dans la
fonction concernée, au sein d'une unité administrative importante (ch. 31 des
instructions). Parmi les critères pour apprécier l'équivalence des qualifications, on
tiendra compte, en plus de la formation et de l'expérience professionnelles, des
activités extra-professionnelles telles que les tâches d'assistance ou la collabora-
tion à des institutions sociales (ch. 32 des instructions). La procédure de
nomination et l'estimation des exigences attachées à la fonction devront en outre
être exemptes de discrimination (ch. 4 et 5 des instructions). Il est également
prévu que les responsables hiérarchiques accueillent favorablement les demandes
d'occupation à temps partiel, en particulier dans les fonctions supérieures, dès lors
que l'organisation des services et la marche du travail ne l'excluent pas (ch. 8,
par. 1, des instructions). L'occupation à temps partiel ne devra par ailleurs pas
être un désavantage pour la carrière professionnelle (ch. 8, par. 2, des instruc-
tions).
Pour concrétiser ces instructions, la Chancellerie fédérale, les secrétariats géné-
raux et les offices fédéraux doivent établir des programmes de promotion pour
une période de quatre ans (ch. 91 des instructions). Ces programmes portent sur
toutes les mesures et sur tous les projets qui visent à promouvoir les femmes et
l'égalité entre les sexes dans l'administration fédérale. Au terme de chaque
période de quatre ans, les secrétariats généraux et les offices fédéraux font
rapport aux départements notamment sur l'observation de leurs programmes et
sur les obstacles rencontrés lors de leur réalisation (ch. 94 des instructions). Il
ressort des rapports fournis par les offices pour la période de 1992-1995 que plus
de la moitié des offices ont élaboré un programme de promotion des femmes.
Dans la plupart des autres offices, un tel programme est en préparation.
352.2 
Ordonnance sur les commissions
Dans l'ordonnance du Conseil fédéral sur les commissions extra-parlementaires,
les organes de direction et les représentants de la Confédération du 3 juin 1996
(ordonnance sur les commissions)60', une disposition est spécialement consacrée
à la représentation des sexes. Ainsi, l'article 10 prévoit que la représentation de
l'un ou de l'autre des deux sexes ne peut être inférieure à 30 pour cent et précise
que l'on cherchera à atteindre à terme une représentation paritaire des deux
sexes. Si la proportion d'hommes ou de femmes est inférieure à 30 pour cent, la
Chancellerie fédérale exigera du département compétent une justification écrite.
Le Bureau fédéral de l'égalité entre femmes et hommes pourra être associé à la
recherche de femmes présentant les qualités requises pour devenir membres
d'une commission.
«» RO 1996 1651
510

36 
Mesures prises par les partis politiques
Plusieurs partis politiques ont pris des mesures visant à augmenter la représenta-
tion des femmes à la fois dans leurs organes dirigeants et parmi les élus. Cela
passe par l'instauration de quotas sous la forme d'objectifs quantifiés, mais aussi
par une offre de cours de formation, la création de groupes ou commissions
féminins à l'intérieur du parti ou encore la création de listes distinctes pour les
hommes et pour les femmes. Ainsi, le PDG suisse prévoit dans ses statuts, depuis
1991, que la représentation de chacun des deux sexes doit atteindre une propor-
tion de 30 pour cent au moins dans tous les organes internes du parti et il a fixé le
même quota à la formation des listes pour les élections au Conseil national de
1995. Il s'est en outre doté d'un bureau pour les questions politiques féminines. Le
PRD a lui décidé de fixer un quota de 30 à 60 pour cent de femmes pour tous les
organes du parti et pour la formation des listes. Le PSS a, pour sa part, fixé, dès
1986, un quota pour la représentation des femmes au sein du parti. De 30 pour
cent au départ, il a passé à 40 pour cent en 1992. Pour les élections fédérales de
1991 et de 1995, le PSS a recommandé à ses sections cantonales de former des
listes paritaires (50% de femmes). Il a également instauré un comité de recours et
d'arbitrage auquel peuvent s'adresser les femmes qui s'estiment discriminées au
sein du parti. Les Verts appliquent également, depuis 1987, un quota de 50 pour
cent en faveur des femmes pour leurs organes et pour la formation des listes.
On constate donc depuis quelques années un net développement d'une politique
volontariste des partis en matière de promotion des femmes en politique.
37 
Comparaison sur le plan international
371 
Présence des femmes dans les autorités politiques
à l'étranger
La Suisse se situe dans la moyenne des pays européens en matière de représenta-
tion des femmes dans les autorités politiques.
Si l'on compare la proportion de femmes dans les parlements nationaux en 1995,
on peut distinguer en gros trois catégories de pays61):
- les pays Scandinaves plus les Pays-Bas, où le pourcentage de femmes élues est
supérieur au tiers,
- les pays germaniques, plus l'Islande, le Luxembourg, l'Espagne, l'Italie, l'Ir-
lande et la Belgique où la représentation féminine dépasse 10 pour cent,
- le Portugal, le Liechtenstein, le Royaume-Uni, la Grèce et la France, où le
pourcentage de femmes élues est inférieur à 10 pour cent.
Dans les pays Scandinaves (Finlande, Norvège, Suède, Danemark) et les Pays-Bas,
la proportion de femmes élues dans les parlements nationaux se situe entre 30 et
40 pour cent. En Finlande (38,5% de femmes) et en Norvège (39,4%), la
61> Documents distribués lors de la Ve Conférence Européenne des Elues Locales et
Régionales, Dublin 6 au 8 juillet 1995, «Femmes, politique et démocratie: un échange de
vues entre élues européennes»; pour les pays connaissant le système bicaméral, les chiffres
se rapportent au nombre total de femmes dans les deux Chambres.
511

représentation féminine atteint presque 40 pour cent, tandis qu'elle a franchi la
barre de 40 pour cent (40,4%) en Suède aux élections de septembre 1994.
Parmi les pays qui comptent entre 10 et 30 pour cent de femmes dans leurs
parlements nationaux, l'Allemagne figure en tête, avec un pourcentage de femmes
supérieur à 25 pour cent. Suivent l'Autriche (24%), l'Islande (24%), la Suisse
(20%), le Luxembourg (16 %), l'Espagne (15%), l'Italie (12%), l'Irlande (12%) et
la Belgique (10%).
Parmi les pays qui figurent en-dessous de la barre des 10 pour cent, on trouve le
Portugal (9%), le Liechtenstein (8 %), le Royaume:Uni (7%), la Grèce (6%) et la
France (5%).
On retrouve la même avance des pays Scandinaves concernant la proportion de
femmes au gouvernement national, avec la Suède, la Norvège et la Finlande en
tête. Dans ces trois pays, la proportion de femmes membres du gouvernement
national dépasse 40 pour cent et atteint même 50 pour cent en Suède.
372 
Présence des femmes dans les organes de l'Union européenne
La place des femmes au Parlement européen n'a cessé de progresser, lentement
mais sûrement, au fil du temps. La proportion des femmes députées au Parlement
européen est ainsi passée de 16 pour cent environ en 1979 et 1984 à 18,5 pour cent
en 1989, pour atteindre 25,6 pour cent aux dernières élections de 199462'. Avec
l'arrivée de trois nouveaux Etats membres en 1995 (la Finlande, l'Autriche et la
Suède), elle est même passée à 27,3 pour cent63'. La plus forte représentation
féminine revient au Danemark (43,8%), la plus faible à l'Espagne (8%). Aux
élections de 1994, la proportion de femmes sur les listes a également augmenté de
manière très significative (26,7 contre 22,9% en 1989). En outre, la Commission
européenne compte actuellement cinq femmes sur 21 membres, soit une propor-
tion de près de 25 pour cent.
373 
Droit comparé
373.1 
Belgique
Le législateur belge a adopté, le 24 mai 1994, une loi visant à promouvoir une
répartition équilibrée des hommes et des femmes sur les listes de candidatures aux
élections64'. Cette loi modifie le Code électoral en y insérant un article 117bis,
lequel prévoit que «sur une liste, le nombre de candidats d'un même sexe ne peut
excéder une quotité de deux tiers du total constitué par la somme des sièges à
pourvoir pour l'élection et du nombre maximum autorisé de candidats sup-
pléants». Pour autant qu'un tiers des places restent vides, une liste peut donc
comporter exclusivement des candidats du même sexe tout en respectant la
quotité fixée. Dans ce cas, la liste sera incomplète.
62> Gisèle Halimi, Femmes: moitié de la terre, moitié du pouvoir, Paris, 1994, p. 278; La Lettre
de Femmes d'Europe (Commission européenne), juillet-août 1994, n°46.
63> La Lettre de Femmes d'Europe (Commission européenne), janvier-février 1995, n° 50.
M> Moniteur belge, 1er juillet 1994, p. 17681.
512

La formulation est générale, elle s'adresse indifféremment aux hommes et aux
femmes. La loi vise à améliorer la représentation des femmes sur les listes
électorales, sans aller jusqu'à garantir leur élection. La loi du 24 mai 1994 prévoit
une sanction en cas de non respect du quota: les listes n'ayant pas satisfait aux
dispositions de l'article 117bls sont écartées. Cette sanction est adoucie par la
possibilité de déposer un acte rectificatif corrigeant l'irrégularité. Cette loi
s'applique à différents types d'élections, notamment aux élections européennes,
aux élections législatives fédérales (pour ce dernier type d'élections, la loi est
entrée en vigueur le 1er janvier 1996) et à celles des Conseils régionaux.
373.2 
Italie
Par jugement du 12 septembre 199565', la Cour constitutionnelle italienne a
déclaré contraires à la constitution certaines dispositions de la loi du 25 mars 1993
sur l'élection directe des maires, présidents de province, conseillers communaux
et conseillers provinciaux66'. Celles-ci avaient pour objet d'augmenter la représen-
tation des femmes dans les autorités élues par une répartition équilibrée des
hommes et des femmes sur les listes de candidatures. Elles prévoyaient que les
listes électorales ne devaient en règle générale pas comporter plus de deux tiers de
candidats du même sexe. Il incombait par ailleurs, en vertu de la loi, aux autorités
communales et provinciales d'édicter les normes nécessaires en vue de favoriser
une meilleure représentation des deux sexes dans les organes communaux et
provinciaux.
La Cour a estimé que de telles mesures portaient atteinte au principe de l'égalité
entre les sexes en matière d'accès aux charges publiques soumises à élection. Le
principe de l'égalité, garanti par la constitution italienne et qui représente l'un des
fondements suprêmes d'un système politique fondé sur la démocratie pluraliste,
ne permet pas de faire de l'appartenance à l'un ou l'autre sexe un critère
d'éligibilité, ni partant un critère d'aptitude à être candidat. La Cour a rappelé
qu'elle s'est toujours montrée favorable aux mesures destinées à promouvoir
l'égalité effective entre les sexes et elle fait observer que si la loi ne saurait
imposer des quotas fondés sur l'appartenance sexuelle il reste loisible et même
indiqué aux partis politiques et aux associations privées d'adopter de telles
mesures sur une base volontaire. La Cour reproche en outre à la législation
incriminée de ne pas chercher à lever les obstacles qui empêchent les femmes
d'atteindre certains résultats, mais de leur attribuer directement ces mêmes
résultats.
L'arrêt de la Cour constitutionnelle ne vise que la loi du 25 mars 1993. Toutefois,
ses conclusions valent pour la loi du 23 février 199567', qui prévoit une disposition
65) Sentenza 6-12 settembre 1995 N. 422, in: Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana,
20 settembre 1995, Anno 136, Numero 39.
66> Legge 25 marzo 1993, n. 81 (in Suppl. ordinario alla Gazz. Uff. n. 72, del 27 marzo) -
Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del
consiglio provinciale.
67> Legge 23 febbraio 1995, n. 43 (in Gazz. Uff. n. 46, del 24 febbraio) - Nuove norme per la
elezione dei consigli delle regioni a statuto ordinario.
513

analogue pour l'élection des conseillers régionaux avec statut ordinaire. Il en va de
même pour le règlement d'application de la loi du 4 août 1993 sur l'élection à la
Chambre des députés68*, aux termes duquel les listes électorales portant plus d'un
nom doivent être formées de candidats des deux sexes dont les noms seront
présentés en alternance aussi bien sur les manifestes électoraux que sur les
bulletins de vote.
Il reste la loi du 10 avril 1991 sur les actions positives pour la réalisation de
l'égalité entre hommes et femmes dans l'emploi69'. Celle-ci s'applique à toutes les
entreprises, y compris à celles du secteur public; elle prévoit diverses mesures
destinées à lever les obstacles qui empêchent les femmes d'accéder à l'égalité des
chances dans le domaine du travail. Ces mesures comprennent notamment la mise
sur pied et le financement d'actions positives dans les entreprises et les ad-
ministrations des collectivités publiques, la référence obligatoire aux deux sexes
dans les mises au concours, l'allégement du fardeau de la preuve en cas de litige
portant sur une discrimination sexuelle, la création d'un comité national et la
nomination de conseillers en égalité au niveau régional. Le comité national a
notamment pour tâche de promouvoir une représentation appropriée des femmes
dans les organismes publics nationaux et locaux chargés de l'emploi et de la
formation professionnelle. Les conseillers en égalité ont des compétences éten-
dues, en particulier celles d'exiger des informations sur les lieux de travail par
l'intermédiaire de l'inspectorat du travail, de dénoncer les infractions à la loi
auprès des autorités judiciaires et d'agir en justice à la demande de la travailleuse
discriminée.
373.3 
France
Dans une décision du 18 novembre 198270\ le Conseil constitutionnel a déclaré
contraires à la constitution les dispositions d'une loi modifiant le Code électoral
qui prévoyaient que les listes de candidats pour l'élection des conseillers munici-
paux des villes de 3 500 habitants et plus ne pouvaient comporter plus de 75 pour
cent de personnes du même sexe. Le Conseil constitutionnel avait considéré que
la qualité de citoyen garantie par la constitution ouvre le droit de vote et
d'éligibilité dans des conditions identiques à tous ceux qui n'en sont pas exclus
pour raison d'âge, d'incapacité ou de nationalité et que ces principes de valeur
constitutionnelle s'opposent à une division par catégories des électeurs ou des
éligibles.
Dans les années nonante, la problématique des quotas a resurgi dans le débat
politique français autour de la notion de «démocratie paritaire». Deux proposi-
tions de lois ont été déposées à l'Assemblée nationale et au Sénat les 23 et 24 mars
199471) L'une a pour objet de modifier la constitution afin d'y inscrire que «l'égal
68> D.P.R. 5 gennaio 1994, n. 14, Regolamento di attuazione della legge 4 agosto 1993, n. 277
per l'elezione della Camera dei deputati.
M> Legge 10 aprile 1991, n. 125 (in Gazz. Uff. n. 88, del 15 aprile) - Azioni positive per la
realizzazione della parità uomo-donna nel lavoro.
™> Décision n" 82-146 DC, J.O., 19 novembre 1982, p. 3475.
71> Propositions n° 1048 et 1056. Cf. Etablir l'égalité politique, Un référendum pour les
femmes, Gisèle Halimi, in: Le Monde diplomatique, octobre 1994, p. 32.
514

accès des femmes et des hommes aux mandats politiques est assuré par la parité».
L'autre vise à appliquer, par diverses mesures, ce principe de la parité.
Du côté des partis politiques, on notera que le parti socialiste et les «Verts» ont
pris formellement des mesures visant à promouvoir les candidatures féminines.
Les statuts du parti socialiste prévoient ainsi que la proportion de femmes dans les
instances dirigeantes du parti doit être proportionnelle au nombre de femmes
membres, quota également applicable pour les candidatures à des élections, à
condition que celles-ci se fassent au scrutin proportionnel.
La loi du 7 mai 198272> affirme le principe de l'égal accès des hommes et des
femmes aux emplois publics et fait l'obligation au gouvernement de rendre
compte tous les deux ans devant le parlement des mesures prises en vue de
garantir, à tous les niveaux de la hiérarchie, le respect de ce principe. Une
circulaire du 24 janvier 1983 relative à l'égalité entre les femmes et les hommes et
à la mixité dans la fonction publique73' souligne la nécessité de promouvoir, sur le
plan du recrutement, de la formation et de la promotion, des actions visant à
résorber les disparités dans la répartition des deux sexes au sein des corps de
fonctionnaires.
Il convient également de mentionner les dispositions adoptées pour faciliter
l'accès à la fonction publique des femmes, en particulier des mères, par exemple
par l'assouplissement des exigences de diplôme ou d'âge pour avoir accès à des
postes à l'Université74' ou la promotion des emplois à temps partiel75'.
373.4 
Allemagne
La deuxième loi sur l'égalité du 24 juin 199476' oblige les services des ad-
ministrations publiques à établir tous les trois ans un plan d'action visant à
promouvoir les femmes au sein du personnel de l'administration fédérale. Ces
plans d'action ne prévoient pas de quotas au sens strict, mais des mesures de
politique du personnel et d'organisation visant à augmenter la proportion de
femmes dans le service public en fonction d'objectifs quantifiés. Les mises au
concours doivent s'adresser aux candidats des deux sexes et encourager les
femmes à postuler. Dans les limites des objectifs quantifiés fixés, les services de
l'administration doivent augmenter la part des femmes dans les secteurs où elles
sont peu représentées, tout en donnant la priorité aux aptitudes, aux qualifications
72> Loi n° 82-380 du 7 mai 1982 modifiant l'ordonnance du 4 février 1959 relative au statut
général des fonctionnaires, J.O., 8 mai 1982, p. 1315; décret d'application n° 82-886 du
15 octobre 1982, ;. O., 1982, p. 3154.
73> Citée dans: L'égalité juridique entre femmes et hommes dans la Communauté européenne
(France), Commission européenne, Bruylant/Bruxelles/Luxembourg, 1994, p. 153.
74> Loi n° 80-490 du 1er juillet 1980.
75> Ordonnance n° 82-296 du 31 mars 1982 relative à l'exercice des fonctions à temps partiel
par les fonctionnaires et les agents des collectivités locales et de leurs établissements
publics à caractère administratif, J.O., 2 avril 1982, p. 1007; décret d'application n° 82-624
du 20 juillet 1982, J.O., 23 juillet 1982, p. 2351.
76> Gesetz zur Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern (Zweites
Gleichberechtigungsgesetz - 2. GleiBG) vom 24. Juni 1994, Bundesgesetzblatt, Jahrgang
1994, Teil I, p. 1406.
515

et à la qualité des prestations. Dans la limite des possibilités et des besoins du
service, les services de l'administration doivent offrir des emplois à temps partiel.
Tous les services comprenant au moins 200 collaborateurs désignent une femme
chargée des questions d'égalité, directement subordonnée à la direction et
exerçant ses tâches de manière indépendante. La chargée des questions d'égalité a
un droit de proposition et de réclamation auprès de l'autorité hiérarchique
supérieure en cas de non-respect du plan d'action ou des dispositions légales.
Presque tous les Länder ont leur propre loi sur l'égalité, qui s'applique également
aux administrations communales. Certaines de ces législations prévoient de
donner la préférence aux candidatures féminines. Des mesures accordant auto-
matiquement aux femmes une priorité absolue et inconditionnelle ont toutefois
été déclarées contraires au droit communautaire (cf. ci-après ch. 61).
La législation allemande ne prévoit pas de mesures de promotion particulières
concernant la participation des femmes aux autorités politiques. En revanche,
certains partis politiques se sont librement fixé des quotas visant à garantir une
représentation équilibrée des deux sexes dans leurs instances dirigeantes et sur les
listes électorales. Le SPD a prévu d'introduire par étapes un quota minimal de 40
pour cent de représentants de chacun des sexes pour les fonctions internes et pour
les mandats électoraux. Les Verts («Bündnisgrünen») ont eux aussi adopté une
réglementation interne prévoyant que les listes électorales seront composées
paritairement de personnes des deux sexes et que les listes non composées
paritairement seront renvoyées aux sections locales. Ils ont également institué un
conseil des femmes chargé de coordonner l'action du parti dans les affaires
féminines. Lors de son congrès d'octobre 1996, la CDU a décidé d'introduire un
quota au terme duquel un tiers des mandats et charges officielles du parti seraient
désormais attribués à des femmes. Le FDP a renoncé à adopter de telles mesures
jusqu'ici.
373.5 
Autriche
II n'existe pour le moment pas de mesures législatives visant à améliorer la
représentation des femmes pour les charges publiques électives. Toutefois, une
initiative émanant des Verts propose des mesures visant à accroître la représenta-
tion des femmes au Parlement national par le biais de la législation sur le
financement des partis. Il s'agirait en particulier d'affecter une part de l'aide de
l'Etat à des actions ciblées organisées par les partis en faveur des femmes et
d'inciter les partis politiques à promouvoir les candidatures féminines, en faisant
dépendre le montant de l'aide financière versée aux partis de la proportion de
femmes au sein de chaque groupe parlementaire. L'initiative prévoit également le
droit pour les députés de s'absenter des séances pour une durée de six mois au
moins sans devoir renoncer à leur charge lors de la naissance d'un enfant.
Deux partis politiques au moins ont introduit des quotas allant d'un tiers à 50 pour
cent pour la représentation des femmes dans leurs organes dirigeants et la
composition des listes.
516

Enfin, le législateur autrichien a adopté, en date du 12 février 1993, une loi
fédérale sur l'égalité concernant le personnel de l'administration fédérale77'.
Cette loi interdit, sous peine de sanction, toute forme de discrimination directe ou
indirecte fondée sur le sexe, y compris le fait pour l'employeur de commettre ou
de tolérer des agissements de harcèlement sexuel. Elle prévoit en outre l'obliga-
tion de veiller à une représentation équilibrée des deux sexes dans les com-
missions en matière de personnel et la création d'une commission pour l'égalité
chargée de rendre des avis. La loi prévoit l'obligation pour toute direction d'une
unité administrative centrale d'établir un plan de promotion en faveur des
femmes. En matière d'engagement et de promotion, la priorité doit être donnée
aux femmes, pour autant qu'elles ne soient pas moins qualifiées que les candidats
de sexe masculin et aussi longtemps que la proportion de femmes dans l'unité
administrative concernée n'atteint pas 40 pour cent.
373.6 
Norvège
La Norvège est, avec la Suède, le pays européen où les femmes sont le mieux
représentées dans les autorités politiques. Le Parlement norvégien compte depuis
1993 près de 40 pour cent de femmes. La proportion de femmes au Gouvernement
national est de 42 pour cent.
Des campagnes incitant les partis politiques et les électeurs à cumuler les
candidates sont régulièrement menées depuis le milieu des années soixante. Elles
sont financées par le Gouvernement et organisées par le Conseil sur l'égalité
conjointement avec des organisations féminines.
Il reste que le moyen le plus efficace pour améliorer la représentation des femmes
fut l'utilisation des quotas, pratiqués sur une base volontaire par les partis
politiques. Les premiers à introduire de telles mesures furent les partis de la
gauche et du centre dès les années septante et le début des années quatre-vingt.
Actuellement, quatre des six plus grands partis politiques norvégiens appliquent
un système de quota en matière de représentation sexuelle pour la désignation des
candidats aux élections et la composition des organes dirigeants du parti à tous les
niveaux. Ce système de quota fut appliqué pour la première fois au niveau
ministériel en 1986, lorsque le parti travailliste arriva au pouvoir avec Grò Harlem
Brundtland et constitua un gouvernement composé de près d'un tiers de femmes.
Le niveau de représentation atteint en 1986 s'est maintenu après qu'une coalition
plus conservatrice arriva au pouvoir en 1989, alors même qu'aucun des trois partis
politiques qui la composaient n'avait adopté de quotas.
Les dispositions législatives tendant à garantir une représentation minimale des
deux sexes de 40 pour cent sont en revanche limitées aux commissions d'experts et
commissions administratives et, depuis 1992, à certains organes locaux.
Dans sa politique sociale, la Norvège a pris de nombreuses dispositions ayant pour
objet de permettre aux femmes de concilier une activité lucrative avec leur vie
77> Bundesgesetz über die Gleichbehandlung von Frauen und Männern und die Förderung
von Frauen im Bereich des Bundes (Bundes-GIeichbehandlungsgesetz - B-GBG), Bundes-
gesetzblatt für die Republik Oesterreich vom 12. Februar 1993, p. 74.
517

familiale. Depuis 1993, le congé parental s'étend à 42 semaines entièrement
payées ou 52 semaines payées à 80 pour cent. Le congé parental peut être réparti
entre les parents, les pères étant cependant obligés, depuis 1993, de prendre au
minimum quatre semaines de ce congé. Un nouveau système de bonification en
temps, qui permet aux parents exerçant une activité lucrative de reprendre une
activité lucrative à temps réduit tout en utilisant des portions de leur congé
parental, a été récemment introduit. Le nombre de places dans les structures de
garde pour les enfants a presque doublé dans les années quatre-vingt. Le
Gouvernement entend couvrir la totalité des besoins, par la mise à disposition
d'infrastructures privées ou publiques, d'ici à la fin des années nonante. Les coûts
de ces infrastructures sont principalement couverts par le Gouvernement central.
Il existe différentes formes de traitement préférentiel du sexe sous-représenté
pour le recrutement dans la fonction publique.
373.7 
Finlande
La loi finlandaise sur l'égalité a été révisée en 1995. L'une des innovations les plus
importantes concerne l'introduction d'un quota garantissant une proportion de
représentants de chacun des sexes de 40 pour cent au moins dans les commissions
d'experts et les commissions administratives, ainsi que dans les organes com-
munaux à l'exception des conseils municipaux. La législation permet des excep-
tions pour des motifs justifiés, comme par exemple le déficit d'experts du sexe
sous-représenté dans un domaine de compétence donné.
La même loi oblige les autorités publiques à promouvoir l'égalité dans leur
fonction d'employeur et dans l'accomplissement de leurs tâches.
373.8 
Suède
La participation des femmes à la vie politique s'est accrue de manière specta-
culaire en Suède. Depuis les élections de septembre 1994, la proportion de
femmes élues au Parlement dépasse 40 pour cent, le pourcentage le plus élevé
jamais atteint au monde. La représentation moyenne des femmes dans les conseils
généraux et les autorités communales est du même ordre (48% et 41% respective-
ment). La moitié des membres du gouvernement social-démocrate actuel sont des
femmes78'.
Pourtant, la Suède n'a pas adopté de mesures législatives en vue d'améliorer la
représentation des femmes dans les autorités politiques. Depuis un certain
nombre d'années déjà, les partis politiques ont décidé, librement, de viser une
répartition garantissant au moins 40 pour cent de représentants de chaque sexe
sur les listes électorales et dans les instances dirigeantes des partis. Seul le parti
des écologistes a consacré dans ses statuts des quotas obligatoires, mais il est
78> Participation des femmes et changement politique: le cas de la Suède, Maud Eduards, in:
La Place des femmes, les enjeux de l'identité et de l'égalité au regard des sciences sociales,
Mission de coordination de la 4e conférence mondiale sur les femmes, Paris, 1995, p. 504 ss.
518

intéressant de noter que les partis de droite se sont montré jusqu'ici les plus
respectueux des recommandations internes.
Une loi sur la représentation des femmes dans l'administration a été proposée par
une commission d'experts en 1987; les partis politiques se sont toutefois presque
tous opposés à cette démarche, laquelle a finalement échoué. La seule mesure
imperative existante est la décision prise en 1988 par le Parlement suédois d'exiger
chaque année du gouvernement suédois un rapport sur la représentation des
femmes dans la fonction publique.
373.9 
Danemark
Le Danemark ne dispose d'aucune législation spécifiquement destinée à promou-
voir la participation des femmes à la vie politique. Toutefois, une récente
modification des articles 16 et 62 de la loi sur les autorités communales a introduit
deux mesures ayant pour but de favoriser indirectement les femmes: d'une part,
les mères d'enfants de moins de dix ans reçoivent désormais une indemnité
particulière pour leur participation aux séances du conseil municipal; d'autre part,
les autorités communales doivent faire rapport chaque année sur l'égalité entre
femmes et hommes concernant l'occupation des postes de l'administration com-
munale.
Certains partis de gauche ont prescrit volontairement des quotas internes de
représentation minimale des femmes sur leurs listes électorales.
On citera également une loi sur l'égalité dans la nomination des commissions
d'experts de 1985 et une loi sur l'égalité des chances entre femmes et hommes
dans la composition de certaines commissions administratives de 1990. Les deux
lois prévoient que les commissions doivent comprendre dans la mesure du
possible un nombre égal d'hommes et de femmes.
373.10 
Pays-Bas
Les Pays-Bas font partie des pays européens où la proportion de femmes dans les
autorités politiques est la plus élevée. A la suite des élections de 1994, la
proportion de femmes au Parlement national a atteint 30 pour cent, tandis que le
nombre de femmes ministres est passé à quatre sur un total de treize et le nombre
de femmes secrétaires d'Etat à cinq sur un total de douze.
D'après les données dont nous disposons, il n'existe pas de quotas imposés par la
loi aux Pays-Bas. Toutefois, en 1994, le Gouvernement s'est fixé des objectifs
ciblés visant à améliorer la représentation des femmes dans la politique et
l'administration publique à tous les niveaux: la proportion de femmes dans les
conseils locaux et provinciaux, au Parlement national et au Parlement européen
devait atteindre 30 pour cent, le nombre de femmes maires devait atteindre le
nombre de 100 et l'un des Commissaires de la Reine devait être une femme. La
politique du Gouvernement a porté ses fruits lors des élections de 1994, grâce à la
collaboration des partis politiques qui se sont efforcés de mobiliser les femmes et
519

de veiller à ce qu'il y ait un nombre suffisant de femmes sur les listes, et grâce aux
associations féminines qui ont lancé des campagnes de soutien en faveur des
femmes.
4 
Appréciation de l'initiative
41 
Appréciation juridique
411 
Interprétation du texte de l'initiative
Le texte de l'initiative du 3 mars porte sur la révision des articles 4, 73, 80, 95 et
107, de la constitution. En outre, l'initiative envisage de compléter les dispositions
transitoires par deux articles 20 et 2179>.
411.1 
Principe et mandat de légiférer
(art. 4, 2e al., quatrième et cinquième phrases, est.)
Il s'agit de compléter l'article 4, 2e alinéa, est., par deux nouvelles phrases, qui
viennent s'ajouter aux trois phrases du texte actuel.
Dans la quatrième phrase, le texte de l'initiative pose le principe général en vertu
duquel les femmes doivent être équitablement représentées au sein de toutes les
autorités fédérales, notamment au Conseil national, au Conseil des Etats, au
Conseil fédéral et au Tribunal fédéral. L'initiative précise qu'il sera tenu compte
des particularités de chacune de ces institutions. L'énumération des quatre
autorités fédérales suprêmes n'est pas exhaustive, le texte de l'initiative se référant
à toutes les autorités fédérales. La nécessité d'assurer une représentation équi-
table des femmes s'étend par conséquent à d'autres autorités fédérales que celles
qui sont citées. Il n'est cependant pas aisé de déterminer lesquelles, car la
classification dans ce domaine est floue. Sans doute, si l'on s'inspire de la notion
d'autorité fédérale définie à l'article premier de la loi fédérale sur la procédure
administrative du 20 décembre 1968 80\ peut-on au moins y inclure: la Chancelle-
rie fédérale, les départements et les offices qui leur sont subordonnés, les
commissions de recours ou d'arbitrage, d'autres commissions comme la Com-
mission fédérale des banques et la Commission de la concurrence, les entreprises
et établissements autonomes tels que les CFF, les PTT, la CNA ou la Régie
fédérale des alcools. C'est également ce que laisse entendre la suite du texte de
l'initiative, avec la cinquième phrase de l'article 4, 2e alinéa, est.
En effet, la cinquième phrase charge expressément le législateur de pourvoir à
une représentation équilibrée des femmes dans les administrations, notamment
dans l'administration générale de la Confédération, les régies et les hautes écoles.
Dès lors qu'elle se réfère simplement aux «administrations», on peut se demander
si le mandat législatif qu'elle contient s'adresse aux seules administrations
79) La numérotation suit celle des dispositions transitoires en vigueur au moment du
lancement de l'initiative. Il sera tenu compte des changements intervenus entre-temps dans
la numérotation des dispositions transitoires au plus tard lors de la publication au Recueil
officiel des lois fédérales, pour autant que l'initiative soit acceptée.
«» RS 172.021
520

fédérales ou s'il vise également les administrations cantonales et communales. Les
exemples cités dans les quatrième et cinquième phrases, de même que le titre de
l'initiative, suggèrent que seules les autorités fédérales sont visées par l'initiative.
Mais ce serait oublier que le 2e alinéa de l'article 4 est. actuel s'adresse aussi bien
aux autorités cantonales qu'aux autorités fédérales.
Dès lors que la cinquième phrase utilise le terme «administrations» sans autre
précision et que la disposition dans laquelle elle s'insère est réputée s'adresser
aussi bien au législateur cantonal qu'au législateur fédéral, on doit partir de l'idée
que le mandat de pourvoir à une représentation équilibrée des femmes vaut aussi
pour les administrations cantonales et communales, en dépit du fait que le titre de
l'initiative ne se rapporte expressément qu'aux autorités fédérales. La version
italienne du texte de l'initiative qui traduit les termes «hautes écoles» par «écoles
polytechniques et universités» semble conforter cette interprétation.
A moins que la Confédération ne tire une compétence matérielle d'une autre
disposition de la constitution, il incombera aux cantons de prendre des mesures
pour les administrations cantonales et communales. En effet, il faut supposer que
le mandat de légiférer contenu dans la cinquième phrase s'adresse, comme
l'actuelle deuxième phrase de l'article 4, 2e alinéa, est., aussi bien au législateur
cantonal qu'au législateur fédéral. L'initiative du 3 mars ne remet pas en cause la
répartition des compétences entre la Confédération et les cantons sur ce point.
La notion de «hautes écoles» est également sujette à interprétation. Elle vise en
tout cas les écoles polytechniques fédérales et, si l'on en croit la version italienne,
les universités. Il faut sans doute y inclure les hautes écoles spécialisées.
L'initiative du 3 mars ne fixe pas d'objectif quantifié pour les autres autorités que
celles qui sont mentionnées. Le législateur sera donc libre de définir le meilleur
moyen de réaliser l'initiative. On peut penser que, pour ce qui est de l'ad-
ministration fédérale, les instructions concernant l'amélioration de la représenta-
tion et de la situation professionnelle du personnel féminin de l'administration
générale de la Confédération constituent une première mesure allant dans le sens
de l'initiative.
Les deux nouvelles phrases de l'article 4, 2e alinéa, est., portent exclusivement sur
une meilleure représentation des femmes. Bien que l'article 4, 2e alinéa, est. ait
été élaboré d'abord pour éliminer les discriminations dont sont victimes les
femmes, il concerne, dans sa version actuelle, aussi bien les hommes que les
femmesSl\ La référence exclusive aux femmes dans les deux nouvelles phrases qui
seraient ajoutées par l'initiative du 3 mars rompt avec la formulation neutre
choisie par l'article 4, 2e alinéa, est. Il s'agit cependant davantage d'une rupture
formelle que d'un changement matériel.
Les quatrième et cinquième phrases qui viendraient s'ajouter au texte actuel de
l'article 4, 2e alinéa, est., doivent être considérées comme un mandat de légiférer
qui précise celui qui est déjà contenu dans la deuxième phrase de cette disposi-
tion. Elles n'apportent donc pas, par rapport à la disposition actuelle, d'éléments
fondamentalement nouveaux. Aucune des deux nouvelles phrases ne donne aux
femmes un droit individuel dont elles pourraient se prévaloir.
81> FF 1986 II 140
35 Feuille fédérale. 149e année. Vol. III 
521

411.2 
Proportion minimale de femmes et d'hommes
au Conseil national (art. 73, al. lbìs et 2, est.)
L'article 73 est., qui traite des élections au Conseil national, s'enrichit d'un nouvel
alinéa lbis, qui prévoit que la différence entre le nombre de femmes et le nombre
d'hommes élus dans un canton ne peut être supérieure à un. Les sièges attribués à
chaque canton reviendront donc pour moitié à des hommes et pour moitié à des
femmes, lorsque le nombre de sièges à répartir est pair. Lorsque le nombre de
sièges à répartir est impair, la différence entre le nombre de femmes et le nombre
d'hommes élus sera égale'au plus petit nombre entier. Le nombre de sièges reste
identique et la procédure de vote continue d'être à la proportionnelle. Le comité
d'initiative suggère que l'initiative pourrait être réalisée par le biais de listes
féminines et masculines distinctes, mais apparentées, ou en modifiant l'attribution
des sièges au profit des viennent ensuite82'.
Le 2e alinéa de l'article 73 renvoie au législateur fédéral le soin d'édicter des
dispositions d'application.
Il s'ensuit qu'en cas d'acceptation de l'initiative et compte tenu des cantons qui
ont actuellement droit à un nombre de sièges impair au Conseil national, le
nombre de députés d'un sexe ne pourrait excéder le nombre de députés de l'autre
sexe d'un nombre supérieur à seize (8%).
411.3 
Proportion minimale de femmes et d'hommes au Conseil des
Etats (art. 80, 1er al., deuxième et troisième phrases et 2e al.)
L'article 80 est., qui traite de la composition du Conseil des Etats, s'enrichit de
deux nouvelles phrases au 1er alinéa et d'un nouvel alinéa 2.
Actuellement, chaque canton élit deux députés au Conseil des Etats et chaque
demi-canton un député. En cas d'acceptation de l'initiative, chaque canton
continuerait à élire deux députés, mais il faudrait que ceux-ci soient de sexe
différent. Les cantons partagés éliraient comme jusqu'ici un député, lequel
pourrait être de sexe féminin ou masculin.
Le 2e alinéa renvoie aux cantons le soin d'édicter des dispositions d'exécution. Ce
sont actuellement déjà les cantons qui fixent le mode de désignation des députés
au Conseil des Etats. L'initiative ne modifie donc pas la répartition des com-
pétences entre la Confédération et les cantons sur le principe, mais elle apporte
une exigence supplémentaire qui restreint l'autonomie des cantons dans la
désignation de leurs représentants.
En cas d'acceptation de l'initiative du 3 mars et compte tenu du nombre de
demi-cantons, le nombre de députés d'un sexe au Conseil des Etats ne pourrait
excéder le nombre de députés de l'autre sexe d'un nombre supérieur à six (13%).
82>Für eine gerechte Vertretung der Frauen in den Bundesbehörden (Initiative 3. März),
Texte und Argumente zur Eidgenössischen Volksinitiative.
522

411.4 
Nombre minimum de femmes au Conseil fédéral
(art. 95 est. et 21 DT)
L'article 95 est. traite de la composition du Conseil fédéral. Actuellement, il
prévoit que l'autorité directoriale et executive supérieure de la Confédération est
exercée par un Conseil fédéral composé de sept membres. L'initiative du 3 mars
vise à compléter le texte actuel en précisant que trois au moins de ces sept
membres doivent être des femmes.
L'initiative ne fixe pas, pour la composition du Conseil fédéral, contrairement à ce
qu'elle fait pour le Conseil national et le Conseil des Etats, un nombre maximum
de femmes en même temps qu'elle en fixe un nombre minimum. Il s'ensuit qu'en
cas d'acceptation de l'initiative du 3 mars, le Conseil fédéral pourrait théorique-
ment être composé de sept femmes, mais au maximum de quatre hommes.
L'initiative du 3 mars prévoit, dans un article 21 des dispositions transitoires, une
exception lors du renouvellement intégral du Conseil fédéral. Dans ce cas, les
conseillers fédéraux qui assumaient déjà leur charge avant l'adoption de l'initia-
tive pourraient être réélus, même si la proportion de femmes prévue par l'article
95 n'était pas atteinte. En revanche, lors des élections de remplacement, le 2e
alinéa de l'article 21 des dispositions transitoires prévoit que seules des femmes
seraient éligibles au Conseil fédéral tant que leur nombre serait inférieur à trois.
411.5 
Proportion minimale de femmes au Tribunal fédéral
(art. 107 est. et 21 DT)
L'article 107, 1er alinéa, est., prévoit, dans sa teneur actuelle, que les membres et
les suppléants du Tribunal fédéral sont nommés par l'Assemblée fédérale, qui
aura égard à ce que toutes les langues officielles de la Confédération y soient
représentées. L'initiative vise à y ajouter une deuxième phrase qui précise que les
femmes doivent représenter 40 pour cent au moins des membres et des membres
suppléants.
Le 2e alinéa serait identique au texte actuel.
Pour la composition du Tribunal fédéral comme pour celle du Conseil fédéral,
l'initiative du 3 mars fixe une proportion minimale de femmes, mais non une
proportion minimale d'hommes. Il s'ensuit qu'en cas d'acceptation de l'initiative
le nombre de femmes parmi les juges au Tribunal fédéral pourrait théoriquement
être supérieur à 60 pour cent, mais pas le nombre d'hommes.
L'initiative du 3 mars prévoit, à l'article 21 des dispositions transitoires, une
exception lors de l'élection de confirmation du Tribunal fédéral. Dans ce cas, les
membres élus avant l'acceptation de l'initiative pourraient être réélus, même si la
proportion de femmes prévue par l'article 107 est. n'était pas atteinte. En
revanche, lors des élections de remplacement, le 2e alinéa de l'article 21 des
dispositions transitoires prévoit que seules des femmes seraient éligibles tant que
leur proportion n'atteindrait pas 40 pour cent.
523

411.6 
Délai d'exécution de l'initiative (art. 20 DT)
L'initiative du 3 mars fixe un délai de cinq ans pour édicter les dispositions
d'exécution. L'initiative ne prévoit pas de sanction en cas de non respect de ce
délai. Il faut donc y voir un délai d'ordre.
412 
Application directe
Aucune des dispositions prévue par l'initiative du 3 mars ne serait directement
applicable, à l'exception de l'article 21 des dispositions transitoires. Si le principe
de la représentation paritaire des deux sexes paraît simple dans son résultat, la
procédure qui y conduit ne peut se déduire directement du texte de l'initiative.
Comme le prévoit l'initiative, des dispositions d'exécution seraient nécessaires et
elles seraient relativement complexes. Telle qu'elle est formulée, l'initiative ne
permettrait pas de tirer un droit individuel pour un candidat d'un sexe à être élu
au détriment d'un candidat de l'autre sexe. Seul l'article 21 des dispositions
transitoires pourrait s'appliquer directement, dans la mesure où les candidats du
sexe surreprésenté ne rempliraient pas les conditions d'éligibilité lorsqu'un siège
se trouverait vacant.
42 
Appréciation politique de l'initiative
421 
Incidences de l'initiative sur les droits individuels
L'initiative du 3 mars demande la révision de la constitution fédérale; le problème
de la conformité aux normes de rang supérieur de l'initiative ne se pose donc pas,
sauf à l'égard de dispositions imperatives du droit international (cf. ch. 6). La
constitution fédérale formant un tout, il convient cependant d'examiner dans
quelle mesure l'initiative s'inscrit dans l'esprit de l'article 4, 2e alinéa, est. et si elle
restreint de manière excessive les droits politiques.
421.1 
Egalité des droits entre les sexes
Le principe de l'égalité entre femmes et hommes consacré par l'article 4,2e alinéa,
est., garantit le droit individuel des hommes et des femmes à l'égalité de
traitement, mais il autorise en même temps le législateur à déroger à ce principe
dans le but de pourvoir à l'égalité dans les faits. Ces deux faces d'un même
principe paraissent contradictoires; elles sont en réalité étroitement liées et
complémentaires. Pour savoir quel aspect l'emporte, il faut procéder à une pesée
des intérêts en présence.
L'initiative du 3 mars poursuit un but légitime au regard de l'article 4, 2e alinéa,
deuxième phrase, est. puisqu'elle se propose d'améliorer les chances des femmes
d'être élues. Pour parvenir à cet objectif, elle fait du critère du sexe un élément
déterminant de la représentation dans les autorités. Elle va donc à rencontre du
principe qui figure à l'article 4, 2e alinéa, première phrase, est., et qui interdit
précisément que le critère du sexe soit utilisé comme critère de différenciation.
Elle restreint le droit individuel à l'égalité de traitement garanti par cette
524

disposition constitutionnelle puisque le candidat d'un sexe donné ne peut courir
sa chance pour l'intégralité des sièges à disposition, mais seulement pour une
partie d'entre eux selon son sexe: dans la mesure où il y a moins de sièges à
répartir, le fait de prendre en compte le critère du sexe donne à un candidat moins
de chances d'être élu. Il est à relever que ce sont en général les hommes qui auront
à subir une restriction à leur droit individuel à l'égalité de traitement. Toutefois, il
arrivera aussi que des femmes subissent une telle restriction, dans la mesure où
l'initiative du 3 mars limite également vers le haut le nombre de femmes pouvant
siéger au Conseil national et au Conseil des Etats.
Il appartient dès lors au constituant d'apprécier dans quelle mesure l'intérêt à
favoriser la participation des femmes, en tant que groupe social, à la prise de
décision politique justifie que l'on restreigne le droit individuel à l'égalité de
traitement dont pourraient se prévaloir les femmes comme les hommes.
Dans son appréciation, le constituant peut tenir compte de divers critères. On
recourra d'autant plus facilement à des mesures de promotion qui différencient en
fonction du sexe qu'elles portent moins gravement atteinte au principe de l'égalité
des droits. Tel est le cas lorsque les mesures de promotion différenciant selon le
sexe sont souples et qu'elles permettent de tenir compte d'autres facteurs, comme
les qualifications personnelles83\ On tiendra également compte de la gravité de la
situation. Lorsque plusieurs mesures sont possibles, on préférera celles qui
portent le moins gravement atteinte au principe de l'égalité des droits tout en
permettant d'atteindre le but recherché. Le recours à des mesures efficaces, mais
qui restreignent de façon importante les droits individuels, se fera notamment en
tenant compte de l'intérêt que l'on a à réaliser plus ou moins rapidement les
objectifs fixés.
421.2 
Liberté de vote et droit d'être élu à égalité des chances
En incitant, voire en obligeant les partis politiques à présenter davantage de
femmes sur leurs listes électorales, l'initiative du 3 mars donnerait aux électeurs
davantage de possibilités d'élire des femmes, possibilités qui sont aujourd'hui
limitées si les partis politiques ne présentent pas suffisamment de candidatures
féminines. En même temps, elle aurait pour effet de restreindre cette même
liberté de vote, car elle ne permettrait pas aux citoyens de choisir librement leurs
représentants entre tous les candidats en lice dans une circonscription électorale
lors de l'élection au Conseil des Etats et au Conseil national.
Dans une démocratie, il faut admettre que c'est en permettant à chaque individu
de choisir librement ses représentants en fonction de ses sensibilités que la
volonté générale, née de la somme de tous les intérêts particuliers, trouve sa
légitimité. Le Tribunal fédéral ne dit rien d'autre lorsqu'il tire de la garantie des
83> Cf. par ex. ch. 31 des instructions du Conseil fédéral concernant l'amélioration de la
représentation et de la situation du personnel féminin de l'administration générale de la
Confédération, qui prévoit que les candidatures de femmes seront prises en considération
en priorité lorsque les qualifications sont équivalentes, tant que la parité n'est pas atteinte
(FF 1992 II 604).
525

droits politiques le principe selon lequel le résultat d'un scrutin ne doit être
reconnu que s'il est l'expression sûre et fidèle de la libre volonté du corps
électoral84'. L'initiative du 3 mars présente certes l'avantage de renforcer la
légitimité du vote démocratique en permettant à un groupe social qui représente
plus de la moitié de la population d'être équitablement représenté, mais elle
affaiblit parallèlement cette légitimité en restreignant la liberté de chaque citoyen
de donner son suffrage au candidat de son choix.
L'initiative du 3 mars restreint également le principe de l'égalité des droits
politiques, qui suppose que chaque suffrage ait le même poids par rapport au
résultat du vote et que chacun ait les mêmes chances d'être candidat et d'être élu.
En limitant le nombre de sièges que les personnes de chaque sexe peuvent briguer,
l'initiative limite les chances de l'individu d'être candidat et d'être élu, même si
elle a par ailleurs pour effet d'augmenter globalement les chances des femmes
d'être candidates et d'être élues.
Tous les suffrages exprimés n'auraient pas le même poids. Des candidats d'un sexe
donné ne seraient pas élus alors qu'ils auraient obtenu davantage de suffrages que
des candidats de l'autre sexe élus. Cet effet de distorsion affecterait également les
candidates féminines dès lors que l'initiative du 3 mars limite vers le haut le
nombre de femmes susceptibles d'être élues au Conseil des Etats et au Conseil
national dans un canton. Comme le relèvent les auteures de l'initiative, un tel effet
de distorsion n'est pas nouveau. Il est présent dans les modes de scrutin à la
proportionnelle, qui favorisent les partis au détriment des candidats. La prise en
considération du critère du sexe accentuerait toutefois encore ce phénomène.
Dans le cas de l'élection partielle au Tribunal fédéral ou au Conseil fédéral,
l'initiative aurait même pour effet, dans certains cas, de rendre inéligibles les
hommes en raison de leur sexe et de lui seul.
L'initiative du 3 mars risquerait en outre de compliquer et de rendre opaque le
mode de scrutin, en particulier lorsque le nombre de sièges à répartir est un
nombre impair supérieur à un, ce qui est le cas dans certains cantons pour
l'élection au Conseil national. Il ne serait sans doute pas aisé de trouver un mode
de scrutin qui permette à la fois de satisfaire aux conditions de l'initiative et de
maintenir une certaine transparence concernant le résultat du scrutin. La ville de
Berne en a fait l'expérience lorsqu'elle a confié à des experts le soin d'élaborer
différents modèles destinés à garantir que la proportion de conseillers de ville de
chaque sexe ne dépasserait pas 60 pour cent. Les modèles élaborés auraient eu
pour effet de compliquer le mode de scrutin et de rendre son résultat peu
transparent. On peut craindre que le fait de rendre le mode d'élection plus
opaque ne donne aux citoyens le sentiment d'avoir perdu la maîtrise du résultat du
scrutin.
421.3 
Opportunité des mesures prévues par l'initiative
Pour assurer un maximum d'efficacité, l'initiative table sur une forme de quotas
contraignants et absolus, n'autorisant pratiquement pas d'exceptions. La justifica-
84)ATF 112 la 208
526

tion de mesures aussi rigides doit répondre à des critères plus sévères que s'il
s'agissait de quotas plus souples.
On peut admettre que, lorsque les circonstances le justifient, les hommes soient
appelés à subir certaines restrictions dans leurs droits individuels afin de faire
progresser l'égalité entre les sexes dans les faits. La restriction paraît toutefois
aller trop loin, si elle a pour conséquence de fermer entièrement aux hommes
l'accès à certains postes ou fonctions publics pendant plusieurs années85). Or, ce
serait bien là l'une des conséquences de l'initiative du 3 mars en ce qui concerne
les postes de juges et de juges suppléants au Tribunal fédéral. En effet, elle prévoit
que tout siège laissé vacant devra être occupé par une femme tant que la
proportion de 40 pour cent de femmes fixée par l'initiative ne sera pas atteinte.
Pendant un certain nombre d'années, aucun homme ne pourra donc plus accéder
au poste de juge ou de juge suppléant au Tribunal fédéral.
D'autre part, les mesures prévues par l'initiative du 3 mars ne sont pas toujours
appropriées à l'objectif poursuivi. Ainsi, l'initiative veut qu'à l'élection du Conseil
national et à celle du Conseil des Etats, un candidat puisse ne pas être élu, même
s'il a récolté davantage de suffrages qu'un candidat du sexe opposé élu du même
parti. Ce sera le cas chaque fois que les seuils minimaux de représentation de
chaque sexe fixés par l'initiative ne sont pas atteints. Une femme pourrait
également ne pas être élue alors qu'elle aurait obtenu davantage de suffrages
qu'un candidat de sexe masculin élu du même parti. La situation paraît peut-être
théorique, dans les circonstances actuelles, en ce qui concerne le Conseil national,
mais elle pose un problème bien réel en ce qui concerne le Conseil des Etats,
puisque deux cantons, Genève et Zurich, ont actuellement une députation
exclusivement féminine. Un tel cas de figure ne serait plus possible en cas
d'acceptation de l'initiative. L'une des deux conseillères aux Etats des deux
cantons concernés perdrait nécessairement son siège au profit d'un homme.
Globalement, l'initiative ferait progresser la représentation féminine dans les
deux conseils, mais elle la ferait reculer dans les quelques cantons où elle est
précisément la plus avancée. Paradoxalement, des femmes pourraient, en tant
qu'individus, voir leurs chances d'être élues affaiblies en raison de leur sexe alors
que l'initiative a pour objet d'améliorer leurs chances d'être élues en tant que
groupe social. On se trouve donc dans une situation où certains individus du sexe
le moins bien représenté risquent de faire les frais des mesures destinées à les
promouvoir sur un plan collectif. Or, il convient de se demander si des mesures de
promotion qui ont pour effet de désavantager certains individus du groupe social
sous-représenté sont encore appropriées lorsque l'égalité entre les sexes est
suffisamment avancée pour qu'un tel cas de figure se pose concrètement.
421.4 
Caractère non limité dans le temps des mesures prévues par
l'initiative
Les effets de l'initiative du 3 mars ne sont pas limités dans le temps. Certains
auteurs font du caractère provisoire des quotas une condition de leur légitimité86'.
85> Dans ce sens, Andréas Auer (Les mesures positives et l'art. 4 al. 2 Cst.), p. 1345.
86> Marianne Schwander, p. 149; Tomas Poledna/Christine Kaufmann, p. 290.
527

Il est vrai que le caractère provisoire des quotas découle de leur finalité même. En
faire une condition de leur validité serait toutefois exagéré, car nul ne peut
prédire dans combien de temps de telles mesures ne seront plus nécessaires. On
ne saurait donc reprocher aux auteures de l'initiative de ne pas avoir prévu de
limite temporelle.
422 
Progression lente, mais constante des femmes dans la vie
politique
II convient de se demander si la situation des femmes politiques suisses appelle
des mesures aussi absolues que celles qui sont préconisées par l'initiative ou si des
mesures plus respectueuses des droits individuels ne suffiraient pas.
Certes, la situation des femmes politiques est loin d'être satisfaisante en Suisse.
Elles sont toujours nettement sous-représentées à tous les niveaux, même si l'on
constate des différences très nettes entre les régions, les cantons, les autorités et
les partis politiques. Elles ont toujours pratiquement deux fois moins de chances
que les hommes de se faire élire.
Il n'en reste pas moins que la représentation des femmes dans les autorités
politiques suisses n'a cessé de s'accroître depuis l'introduction du suffrage féminin
au niveau fédéral en 1971, au point que la Suisse a rattrapé son retard par rapport
à la moyenne des pays européens.
Pour être lente, la progression des femmes dans les autorités politiques de la
Confédération n'en est pas moins régulière et constante dans son ensemble. Il
arrive certes qu'après avoir fait un bond, la progression accuse un certain recul:
ainsi, en Ville de Berne, les femmes occupent actuellement trois sièges sur sept à
l'exécutif, alors qu'elles y étaient majoritaires de 1993 à 1997, et 38 pour cent des
sièges au législatif, contre 42 pour cent au début de la législature précédente. Le
nombre de femmes siégeant dans des exécutifs cantonaux a quant à lui connu une
nette accélération, passant de 5 en 1992 à 25 à la fin du mois de février 1997. Au
niveau fédéral, les élections de 1995 ont engendré la plus forte progression des
femmes au Conseil national et au Conseil des Etats depuis l'introduction du
suffrage féminin. Les femmes occupent même les deux sièges de la délégation au
Conseil des Etats des cantons de Genève et de Zurich.
423 
Les exemples de quotas de sièges fixés par la loi pour
des autorités élues démocratiquement sont pratiquement
inexistants
II est difficile de faire des comparaisons d'un pays à l'autre dans la mesure où les
institutions politiques diffèrent, ce qui n'est pas sans incidences sur les moyens mis
en œuvre pour promouvoir la participation des femmes et leurs effets. Si, par
exemple, dans un pays, le parti ou la coalition qui remporte les élections emporte
la totalité des sièges du gouvernement, l'existence d'une règle de quotas internes
sera très efficace puisqu'il suffira au parti ou à la coalition en question de répartir
les sièges du gouvernement pour moitié entre les hommes et les femmes.
528

A part le système des sièges réservés aux femmes que l'on connaît dans quelques
rares pays (Bangladesh, Népal, Pakistan, Tanzanie, Ouganda)87', nous n'avons
trouvé aucun exemple de législation prescrivant le nombre de sièges qui doivent
être occupés par des femmes à l'issue du scrutin pour une autorité élue démocra-
tiquement (quotas de sièges).
Quelques rares pays ont introduit ou tenté d'introduire des quotas fixant le
pourcentage minimum de femmes devant figurer parmi les candidatures (quotas
de listes). Tel est le cas de la Belgique, de l'Italie et de la France. Dans ces deux
derniers pays, les dispositions légales ont toutefois été jugées inconstitutionnelles
par les instances judiciaires. Aucun de ces pays n'est allé jusqu'à garantir aux
femmes un certain nombre de sièges parmi les élus des parlements et des exécutifs
nationaux.
Dans les pays Scandinaves, les quotas fixés par la législation ne concernent que les
commissions administratives et certains organes communaux. Dans ces pays,
l'avancée des femmes en politique repose essentiellement sur des quotas appli-
qués volontairement par les partis politiques. Or, de tels quotas ne sont pas
nécessairement comparables à des quotas fixés par la loi88'.
424 
Rôle des partis politiques
Plusieurs tentatives visant à introduire des quotas de sièges dans les autorités
communales ou cantonales ont échoué récemment en votation populaire, ren-
contrant une forte opposition (cf. ch. 323 et 324). Etant donné qu'on ne peut
s'inspirer ni d'exemples étrangers, ni d'expériences menées dans les cantons, on ne
dispose pas de données fiables sur les incidences que pourrait avoir l'introduction
de tels quotas.
Il ne faut pas négliger les efforts volontairement entrepris depuis quelques années
par les partis politiques en vue d'améliorer la représentation des femmes dans les
autorités politiques. Les partis politiques ont en effet compris qu'ils avaient tout
intérêt à gagner les faveurs de l'électoral féminin. La première mesure à prendre
si l'on veut accroître le nombre de femmes élues est d'augmenter le nombre des
candidatures féminines, tâche qui incombe en premier lieu aux partis politiques.
Encore faut-il que les partis politiques ne se limitent pas à une promotion des
femmes dans l'abstrait, mais qu'ils communiquent leur volonté de promotion avec
conviction aux électeurs et qu'ils permettent à des personnalités féminines de se
profiler longtemps à l'avance et de manière ciblée. De telles mesures, adoptées
sur une base volontaire, ont donné d'excellents résultats dans les pays Scandi-
naves. Il est encore trop tôt pour évaluer les effets d'une telle politique en Suisse.
Il est toutefois indéniable que le nombre de femmes élues a considérablement
87) Les femmes et le pouvoir politique, Enquête menée auprès des 150 parlements nationaux
existant au 31 octobre 1991, Union interparlementaire, Genève, 1992, p. 101; «Hoffnung
und Zweifel auf Ugandas Sonderweg. Neue Verfassung nach langem Anlauf»: NZZ du
5 décembre 1995.
88> Joyce Outshoorn, Théories de la démocratie et de la représentation, in: Rapport final
d'activités du Groupe de spécialistes sur l'égalité et la démocratie, Conseil de l'Europe,
1996, p. 47.
529

augmenté dans les partis politiques qui ont adopté de telles mesures. Il est
également probable que des quotas adoptés sur une base volontaire comportent
moins de risques d'effets pervers que des quotas imposés par la loi.
Avant d'introduire, par voie législative, des quotas pour la représentation des
femmes parmi les élus, il conviendrait par ailleurs d'examiner si d'autres mesures
moins restrictives, comme l'introduction de quotas pour la formation des listes, ou
des mesures incitatives d'ordre financier dans le cadre de l'aide aux partis, ne
permettraient pas d'obtenir de bons résultats tout en ménageant les droits
individuels.
425 
Limites des quotas et risques d'effets pervers
425.1 
La parité numérique ne garantit pas l'égalité
II est indéniable que l'adoption de l'initiative du 3 mars permettrait d'accroître
immédiatement la proportion de femmes dans les autorités fédérales. L'initiative
ne pose toutefois le problème de la participation des femmes au processus
politique qu'en termes purement quantitatifs. Or, l'égalité politique de fait entre
les sexes ne s'arrête pas à un nombre égal d'hommes et de femmes dans les
instances politiques. Elle suppose que les femmes aient, même sans l'aide de
quotas, les mêmes chances que les hommes d'être élues, qu'elles puissent, une fois
élues, bâtir une carrière politique fondée sur la durée et exercer une influence
politique égale à celle des hommes.
Il serait illusoire de penser qu'il suffit de décréter dans la constitution et dans la
loi que les sexes sont représentés paritairement dans les autorités pour modifier la
réalité sociale. En fixant des objectifs purement quantitatifs, l'initiative du 3 mars
n'agit pas sur les causes profondes de la faible participation des femmes. Or, dans
la mesure où ces causes sont multiples et ont pour une grande part leur origine
dans la répartition des rôles entre les sexes dans la société, on peut douter que les
quotas fixés dans la loi suffisent à éliminer les inégalités. Il reste par exemple
difficile à une femme de mener de front une vie familiale et une vie politique.
Lors du renouvellement du législatif de la ville de Berne de 1992, la part des
femmes élues s'est élevée, sans l'aide d'un quota, à plus de 40 pour cent. Toutefois,
ce pourcentage est vite retombé en-dessous de la barre des 40 pour cent à la suite
de démissions89'. Un tel phénomène laisse présager qu'au-delà du fait que les
femmes ont moins de chances d'être élues, certains éléments entrent en ligne de
compte qui dissuadent les femmes de poursuivre une carrière politique une fois
élues. Or, le remède que propose l'initiative du 3 mars n'agit pas sur ces éléments.
L'initiative garantit seulement que, dans les limites des quotas fixés, les femmes
démissionnaires seront remplacées par d'autres femmes.
L'égalité politique entre les sexes ne saurait donc véritablement être atteinte sans
l'adoption de mesures structurelles qui améliorent la situation des femmes dans la
société et qui leur permettent notamment de mieux concilier leur activité
politique avec une vie familiale. Il s'agit là d'une action qui doit être menée à long
89> Après les élections de 1996, la proportion s'élevait encore à 37,5 pour cent.
530

terme et dans tous les domaines. Il n'est pas certain qu'une plus forte présence
féminine dans les organes de décision accélérerait l'adoption de telles mesures
structurelles et l'on peut craindre que le remède proposé par l'initiative du 3 mars,
s'il ne s'accompagne pas d'autres mesures, ne déplace la discrimination au lieu de
la supprimer. Il faciliterait alors sûrement l'accès des femmes aux postes poli-
tiques, mais il ne leur permettrait pas nécessairement d'y faire carrière.
Le but poursuivi par l'initiative du 3 mars ne saurait donc être qu'une étape sur le
chemin de l'égalité, l'objectif final étant que les femmes aient les mêmes chances
que les hommes d'être élues, avec ou sans l'aide de mesures spécifiques. Il n'est
pas sûr que les mesures préconisées par l'initiative permettent à long terme d'y
parvenir.
425.2 
Les quotas masquent les progrès réels des femmes
La fixation de quotas a pour effet de cacher la progression réelle des femmes. Les
quotas risquent de jouer le rôle d'un voile, qui une fois levé, révélerait que la
réalité sociale n'aurait pas véritablement changé.
Il est probable que l'adoption de l'initiative du 3 mars mènerait à la formation de
listes séparées pour les deux sexes, tout au moins pour ce qui est de l'élection au
Conseil des Etats. Dès lors que les femmes figureraient sur des listes séparées,
elles n'auraient pas l'occasion de se mesurer aux hommes et on ne verrait plus
qu'un certain nombre d'entre elles auraient un potentiel de voix suffisant pour se
faire élire sans l'aide des quotas. L'initiative ne remet donc pas en cause le préjugé
selon lequel les femmes n'arrivent pas à s'imposer dans une élection par rapport à
des candidats de sexe masculin.
Il arrive pourtant aujourd'hui que les femmes obtiennent, sans mesures de
promotion particulières, plus de sièges que ne leur en accorderaient les quotas
que l'on voudrait fixer. On remarquera, par exemple, que lors du renouvellement
du législatif de la ville de Berne en 1992, les femmes avaient reçu plus de sièges
que ne leur en aurait garanti le quota de 40 pour cent que les autorités
communales se proposaient d'introduire et qui fut rejeté en votation populaire.
Dans son message au législatif sur l'introduction d'un tel quota, le Conseil
communal de la ville de Berne renonçait, pour les mêmes raisons, à proposer le
modèle de l'élection proportionnelle selon le sexe à l'intérieur des listes parce que
ce système n'aurait pas permis aux femmes d'obtenir autant de sièges qu'elles en
ont obtenu en 1992 sans quotas. Quant à l'initiative du 3 mars, elle ne permettrait
plus la formation de députations cantonales exclusivement féminines, comme les
délégations genevoise et zurichoise au Conseil des Etats. Elle ne permettrait pas
non plus à un canton d'élire au Conseil national un nombre de femmes dépassant
d'une unité celui des hommes.
426 
La protection des minorités
Pour les auteures de l'initiative du 3 mars, l'initiative ne fait que poursuivre une
longue tradition de mesures adoptées en vue de garantir une représentation
minimale aux minorités régionales, linguistiques ou politiques de notre pays (droit
531

de chaque canton et demi-canton à un siège au minimum au Conseil national;
nombre de sièges égal pour chaque canton, indépendamment de sa population, au
Conseil des Etats; portée pratique des critères linguistiques et partisans pour
l'élection du Conseil fédéral; siège de l'exécutif réservé à la minorité francophone
du canton de Berne, etc.)
Les femmes sont peu représentées dans les sphères où s'exerce le pouvoir
économique et politique et, dans ce sens, elles forment une minorité. Contraire-
ment à d'autres groupes sociaux qui, en raison de caractéristiques constantes et'
immuables, n'ont aucune chance d'accéder à la majorité90', les femmes ne sont
toutefois pas condamnées à rester minoritaires puisqu'elles forment plus de la
moitié de la population.
•Les règles de protection des minorités consacrées par la constitution fédérale
concernent toutes, à une exception près, la représentation des cantons dans les
autorités fédérales. Il s'agit de l'article 72, 2e alinéa, est., qui prévoit que chaque
canton et demi-canton a droit à un siège au moins au Conseil national et de
l'article 80 est., qui prévoit que chaque canton nomme deux députés au Conseil
des Etats et chaque demi-canton un député. La constitution ne fixe qu'une limite à
la composition du Conseil fédéral, à l'article 96, 1er alinéa: que l'on ne choisisse
pas plus d'un membre dans le même canton. Si d'autres critères, en particulier
régionaux, politiques et linguistiques, jouent un rôle dans la pratique, ceux-ci ne
sont pas fixés par la constitution et n'ont pas de pertinence juridique. Les
garanties constitutionnelles qui assurent aux cantons une représentation minimale
dans les autorités ont des origines historiques qui puisent leurs racines dans le
fédéralisme. Elles garantissent l'équilibre de l'Etat fédéral. Leur justification n'est
donc pas comparable à celle de l'initiative du 3 mars. Quant à l'article 107 est., qui
prévoit que l'on ait égard à ce que toutes les langues officielles soient représentées
au Tribunal fédéral, il vise à garantir que les citoyens puissent être jugés dans leur
langue.
427 
Respect des compétences cantonales pour la désignation
des députés au Conseil des Etats
En fixant dans la constitution fédérale des conditions d'appartenance sexuelle
pour les représentants au Conseil des Etats, l'initiative du 3 mars restreindrait la
liberté des cantons de fixer le mode d'élection des députés au Conseil des Etats.
Même si l'on devait considérer qu'il s'agit d'une restriction de peu de gravité à
l'autonomie cantonale, il serait préférable que le choix d'introduire ou non de
telles règles soit laissé à la libre appréciation des cantons.
428 
Promotion des femmes dans les administrations
L'initiative du 3 mars charge le législateur de pourvoir à une représentation
équilibrée des femmes dans les administrations. Or, ce mandat législatif est déjà
9°) Sur la notion de minorité, cf. Pierre Tschannen, Stimmrecht und politische Verständigung,
p. 231, n° 348, y compris note 86 et références citées.
532

contenu dans celui qui figure à l'article 4, 2e alinéa, est. et qui charge le législateur
de pourvoir à l'égalité dans tous les domaines. L'initiative du 3 mars ne précise pas
quelles mesures doivent être prises et n'ajoute donc rien au texte actuel de l'article
4, 2e alinéa, est. En particulier, les mesures qui pourraient être prises sur la base de
l'initiative du 3 mars en vue d'augmenter la part des femmes dans le personnel des
administrations peuvent déjà l'être sur la base de l'article 4, 2e alinéa, est. actuel.
D'ailleurs, la Confédération a déjà pris, sur le plan du personnel fédéral, des
mesures allant dans le sens de l'initiative (cf. ch. 35).
5 
Conséquences financières de l'initiative pour la Confédération
et les cantons
On peut présumer que l'acceptation de l'initiative du 3 mars n'aurait pas de
grandes conséquences financières pour la Confédération ni pour les cantons.
Toutefois, elle nécessiterait des modifications du mode de scrutin, qui se tradui-
raient par un surcroît de dépenses lié à l'étude de nouveaux modèles de scrutin et
à leur mise en place (frais d'experts pour l'étude de divers modèles de scrutin,
modifications des programmes informatiques utilisés pour le dépouillement). On
pourrait aussi s'attendre à une augmentation des frais de matériel électoral due à
une multiplication des listes, au cas où la réalisation de l'initiative passerait par
l'obligation, pour les partis politiques, de présenter des listes séparées pour
chacun des sexes. Ce surcroît de dépenses toucherait la Confédération et les
cantons.
De telles conséquences financières sont toutefois sans influence déterminante sur
la question de savoir si les moyens prévus par l'initiative du 3 mars sont
appropriés.
6 
Rapports avec le droit international
61 
Union européenne
Les droits politiques sur le plan national se situent en dehors du champ
d'application du droit communautaire, la compétence de fixer les systèmes
électoraux sur le plan national appartenant aux Etats membres. Toutefois, il
convient de mentionner la directive 94/80/CEE arrêtée par le Conseil de l'Union
européenne le 19 décembre 1994 et qui fixe les modalités du droit de vote et
d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans
un Etat membre dont ils n'ont pas la nationalité91). Celle-ci ne vise cependant qu'à
assurer l'égalité entre ressortissants communautaires et non la répartition des
femmes et des hommes au sein des autorités politiques.
En revanche, dans le prolongement de l'article 119 du Traité sur la Communauté
européenne posant le principe de l'égalité des rémunérations entre femmes et
hommes, les institutions communautaires ont adopté plusieurs textes non contrai-
91) Directive 94/80/CEE fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux
élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un Etat membre dont ils
n'ont pas la nationalité, JOCE n° L 368 du 31.12.1994, p. 38.
533

gnants, imprégnés de préoccupations proches de celles des auteures de l'initia-
tive92*. Un des grands objectifs du troisième programme d'action communautaire
pour l'égalité des chances entre les femmes et les hommes93' a été de promouvoir
les actions ayant pour but d'encourager les femmes dans le processus décisionnel;
il est poursuivi dans le quatrième programme94'. Le Conseil a en particulier
adopté le 27 mars 1995 une Résolution «concernant la participation équilibrée des
femmes et des hommes à la prise de décision»95'. Il y affirme qu'il est nécessaire
de tout mettre en œuvre pour produire les changements de structures et
d'attitudes indispensables à une véritable égalité d'accès aux postes de décision
entre femmes et hommes dans les domaines politique, économique, social et
culturel et il y invite les Etats membres à faire de la participation équilibrée des
femmes et des hommes à la prise de décision un objectif prioritaire. Cependant, la
Résolution du Conseil n'énumère pas les mesures spécifiques qui permettraient
de développer un cadre approprié favorisant une participation équilibrée à la
prise de décision, parmi lesquelles pourraient figurer ou non des quotas.
La Cour de justice des communautés a rendu récemment un arrêt96', dans lequel
elle estime que des mesures accordant automatiquement aux femmes une priorité
absolue et inconditionnelle en matière de nomination et de promotion dans les
secteurs de l'emploi où elles sont sous-représentées va au-delà de l'égalité des
chances visée par l'article 2, paragraphe 4, de la Directive 76/207/CEE97'. La
portée de cette directive et de l'arrêt de la Cour est toutefois limitée au domaine
de l'emploi et ne concerne pas la représentation des femmes dans les autorités
politiques. Le texte de l'initiative du 3 mars est dès lors compatible avec le droit
communautaire sur ce point.
En revanche, le mandat donné au législateur par l'initiative du 3 mars de pourvoir
à une représentation équilibrée des femmes dans les administrations, notamment
dans l'administration générale de la Confédération, les régies et les hautes écoles,
touche le domaine de l'emploi et entre dans le champ d'application de la Directive
76/207/CEE. L'initiative n'indique toutefois pas par quels moyens, quotas ou
autres, le législateur doit parvenir à l'objectif fixé, ce qui laisse à ce dernier une
certaine marge d'appréciation. Dans le cadre de cette marge d'appréciation,
l'initiative nous paraît pouvoir être réalisée de manière qui soit compatible avec le
droit communautaire. Les mesures d'encouragement en faveur des femmes dans
les secteurs où elles sont sous-représentées constituent d'ailleurs un objectif
92> Notamment une Résolution du Parlement européen sur l'égalité de traitement et de
chances entre femmes et hommes du 16 mars 1995, JOCE n° C 89 du 10. 4. 1995, p. 143.
93> Résolution du Conseil du 21 mai 1991 relative au troisième programme d'action com-
munautaire à moyen terme pour l'égalité des chances entre les femmes et les hommes
(1991-1995), JOCE n° C 142 du 31. 5. 1991, p. 1.
94) Décision du Conseil du 22 décembre 1995 concernant un programme d'action com-
munautaire à moyen terme pour l'égalité des chances entre les hommes et les femmes
(1996-2000), JOCE n° L 335 du 30.12.1995, p. 37.
95> Résolution du Conseil du 27 mars 1995, JOCE n° C 168 du 4. 7.1995, p. 3.
96> Arrêt du 17 octobre 1995, aff. 450/93 Kaianke c. Freie Hansestadt Bremen.
97> Directive relative à la mise en œuvre du principe de l'égalité de traitement entre hommes
et femmes en ce qui concerne l'accès à l'emploi, à la formation et à la promotion
professionnelles, et les conditions de travail, 76/207/CEE, JOCE n° L 39 du 14. 2.1976, p.
40.
534

poursuivi depuis plus d'une décennie par les institutions communautaires, comme
le montre par exemple la Recommandation du Conseil du 13 décembre 1984
relative à la promotion des actions positives en faveur des femmes98' ou encore la
Recommandation du Conseil du 2 décembre 1996 concernant la participation
équilibrée des femmes et des hommes aux processus de décision99'. Par ailleurs,
les conséquences de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés et la
marge de manœuvre que laisse encore le droit communautaire aux législations
nationales pour promouvoir l'égalité sont actuellement débattues au sein même
des instances de l'Union européenne. Comme l'a fait savoir la Commission dans
une communication du 27 mars 1996, le droit communautaire ne fait pas obstacle
à des mesures qui visent à favoriser les candidatures de personnes du sexe
sous-représenté, pour autant que de telles mesures n'excluent pas l'évaluation de
circonstances particulières dans un cas précis. Dans un but de clarification, la
Commission a précisé ce point dans une proposition de modification de la
directive 76/207/CEE du 22 juin 1996100).
62 
Conseil de l'Europe
621 
Convention européenne des droits de l'homme
La Convention européenne des droits de l'homme (CEDH)101', qui fait partie
intégrante de l'ordre juridique suisse depuis le 28 novembre 1974, ne contient pas
de reconnaissance générale du principe de l'égalité des sexes. Son article 14
interdit d'établir des distinctions, fondées notamment sur le sexe, dans la jouis-
sance des droits et libertés protégés par la Convention.
L'article 14 CEDH n'interdit pas toute distinction. Selon la Cour européenne des
droits de l'homme, une distinction est discriminatoire au sens de l'article 14
CEDH si elle manque de justification objective et raisonnable. L'égalité des sexes
représentant un but important des Etats membres du Conseil de l'Europe, seules
des considérations très fortes peuvent amener à estimer compatible avec la
Convention une différence de traitement fondée exclusivement sur le sexe W2\
L'article 14 CEDH n'a pas de portée indépendante, mais déploie seulement des
effets en relation avec l'exercice d'un droit garanti par la CEDH103'. Dès lors,
pour que la Cour européenne des droits de l'homme ait la possibilité de se
prononcer sur des quotas à propos de la représentation des femmes au sein des
autorités nationales ou à propos de mesures législatives visant une répartition
équilibrée des femmes au sein de l'administration, il faudrait qu'un droit ou une
98> Recommandation du Conseil du 13 décembre 1984, JOCE n" L 331 du 19.12. 1984, p. 34.
"> Recommandation du Conseil du 2 décembre 1996, JOCE n° L 319 du 10. 12. 1996, p. 11.
loo) Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 76/207/CEE relative à la mise en
œuvre du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne
l'accès à l'emploi, à la formation et à la promotion professionnelles, et les conditions de
travail, COM (96) 93 final, JOCE n° C 179 du 22. 6.1996, p. 8.
101> Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (Conven-
tion européenne des droits de l'homme, CEDH), RS 0.101.
102> Cour eur DH, Arrêt Karlheinz Schmidt c. Allemagne du 18.07.1994, Série A vol. 291-B,
p. 32-33 et les arrêts cités.
I03> Cour eur DH, Arrêt Marckx c. Belgique du 13. 06. 1979, Série A vol. 31, p. 15-16.
535

liberté individuelle consacrés dans la Convention soit invoqué. La Cour pourrait
éventuellement être amenée à examiner la conformité de quotas à l'article 3 du
premier Protocole additionnel à la CEDH104', qui prévoit que les Etats contrac-
tants s'engagent à organiser des élections libres au scrutin secret, dans des
conditions qui assurent la libre expression de l'opinion du peuple sur le choix du
corps législatif. Cependant, ce Protocole n'a pas encore été ratifié par la Suisse.
Dès lors, on voit mal dans notre ordre juridique de quel droit ou liberté le
particulier pourrait se prévaloir en relation avec l'interdiction de discrimination
prévue à l'article 14 CEDH et en quoi le texte de l'initiative du 3 mars enfreindrait
la CEDH.
622 
Recommandations du Conseil de l'Europe
La Recommandation 1229, adoptée par l'Assemblée parlementaire du Conseil de
l'Europe en 1994, invite le Comité des Ministres à consacrer le principe de
l'égalité des droits de la femme et de l'homme comme droit fondamental de la
personne humaine dans un protocole additionnel à la Convention européenne des
droits de l'homme, et notamment «de poursuivre et d'intensifier ses travaux
relatifs à l'égalité des droits entre les femmes et les hommes, afin que soit réalisée
une pleine égalité dans le droit et dans les faits, en mettant l'accent, en particulier,
sur l'égalité en matière de participation à la vie politique et au processus de prise
de décision»105'.
Dans une recommandation postérieure relative à un progrès tangible des droits
des femmes à partir de 1995, l'Assemblée se réfère à la recommandation
susmentionnée et affirme que le principe de l'égalité entre les hommes et les
femmes, ou principe de la démocratie paritaire, fait partie intégrante des valeurs
que défend le Conseil de l'Europe106).
Ces textes ont, tout comme l'initiative du 3 mars, pour objectif de réaliser une
pleine égalité de fait entre femmes et hommes; ils en diffèrent en ne mentionnant
pas expressément les quotas comme moyen de parvenir à cet objectif.
63 
Nations Unies
631 
Le Pacte relatif aux droits civils et politiques
Instrument universel destiné à promouvoir le respect des droits de l'homme, le
Pacte international relatif aux droits civils et politiques (Pacte II) a été ratifié par
la Suisse le 18 juin 1992 et il est entré en vigueur en Suisse le 18 septembre
1992107>.
I04> Premier Protocole additionnel à la CEDH du 20 mars 1952.
105) Recommandation 1229 (1994) relative à l'égalité des droits entre les hommes et les
femmes, texte adopté par l'Assemblée parlementaire le 24 janvier 1994.
106) Recommandation 1269 (1995) relative à un progrès tangible des droits des femmes à partir
de 1995, texte adopté par l'Assemblée parlementaire le 27 avril 1995.
107> RS 0.103.2
536

Le Pacte II contient des clauses générales au nombre desquelles figurent le
principe de non-discrimination (art. 2) et l'engagement des Etats parties à assurer
le droit égal des hommes et des femmes de jouir de tous les droits civils et
politiques énoncés dans le Pacte (art. 3). Il contient aussi des dispositions
particulières, énumérant les droits et libertés fondamentaux «classiques» des
individus (art. 6 à 27).
Certains droits protégés par le Pacte II sont très semblables à ceux qui sont
garantis par la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH); d'autres
n'ont pas d'équivalent dans la CEDH ou vont au-delà de la protection conférée
par cette Convention. Tel est le cas de l'article 25 du Pacte II protégeant les droits
politiques et de son article 26 garantissant l'égale protection de la loi.
L'article 25 du Pacte II garantit au citoyen le droit et la possibilité, sans
discrimination et sans restrictions déraisonnables, de prendre part à la direction
des affaires publiques. Il garantit le droit de voter et d'être élu au cours d'élections
périodiques, honnêtes, au suffrage universel et égal et au scrutin secret, assurant
l'expression libre de la volonté des électeurs, ainsi que d'accéder dans des
conditions générales d'égalité aux fonctions publiques.
Quant à l'article 26 du Pacte II, il consacre un droit autonome, de portée
indépendante, dont l'application n'est pas limitée aux droits garantis par le Pacte,
mais qui interdit toute discrimination en droit ou en fait dans chaque domaine
réglementé et protégé par les pouvoirs publics108'. La Suisse a émis une réserve au
sujet de l'article 26 du Pacte, selon laquelle l'égalité de toutes les personnes
devant la loi et leur droit à une égale protection de la loi sans discrimination ne
seront garantis qu'en liaison avec d'autres droits contenus dans le Pacte.
La doctrine est partagée sur le point de savoir si des mesures transitoires visant à
favoriser l'un des deux sexes en vue de réaliser l'égalité de fait sont conformes aux
articles 25 et 26 du Pacte. Une partie d'entre elle penche pour une interprétation
de ces dispositions qui ne restreigne pas outre mesure la marge de manoeuvre des
Etats nationaux dans ce domaine109). Une autre partie de la doctrine estime qu'il
serait possible d'étendre la portée de l'arrêt Kalanke de la Cour de justice des
communautés européennes, au point d'en faire l'expression d'un principe juri-
dique reconnu en matière d'égalité entre les sexes, à la lumière duquel les
dispositions du Pacte II devraient également s'interpréter110'.
Le Comité des droits de l'homme, organe de contrôle institué par les articles 28 et
suivants du Pacte II, relève à cet égard, dans ses observations générales, que
l'article 3 du Pacte aux termes duquel les Etats parties doivent assurer le droit égal
io») Message sur l'adhésion de la Suisse aux deux Pactes internationaux de 1966 relatifs aux
droits de l'homme et une modification de la loi fédérale d'organisation judiciaire (FF 1991
I 1140).
109) Astrid Epiney/Nora Refaeil, Chancengleichheit: ein teilbarer Begriff? Zur Zulässigkeit
von «Bevorzugungsregeln» im Anschluss an das Urteil des EuGH in der Rs. 450/93 -
Kaianke, PJA 2/96, p. 185, y compris note 54.
no) Yvo Hangartner, Gleicher Zugang von Männern und Frauen zu öffentlichen Ämtern,
Bemerkungen zum Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften im Fall
Kaianke, PJA 12/95, p. 1560 et Yvo Hangartner, Umstrittene Frauenförderung: Chancen-
gleichheit oder Quotengleichheit?, RSJB 132/1996, p. 355 ss.
36 Feuille fédérale. 149" année. Vol. HI 
537

des hommes et des femmes de jouir de tous les droits civils et politiques énoncés
dans le Pacte, ainsi que le paragraphe 1 de l'article 2 et l'article 26, «dans la
mesure où ils ont essentiellement pour objet la prévention de la discrimination
sous un certain nombre de formes, et notamment de la discrimination fondée sur
le sexe, n'exigent pas seulement des mesures de protection, mais aussi une action
constructive visant à assurer la jouissance positive des droits, ce qui ne peut être
réalisé par la simple adoption de lois»111). Il observe que «la jouissance des droits
et des libertés dans des conditions d'égalité n'implique pas dans tous les cas un
traitement identique».
Le Comité fait également observer que «l'application du principe d'égalité
suppose parfois de la part des Etats parties l'adoption de mesures en faveur de
groupes désavantagés, visant à atténuer ou à supprimer les conditions qui font
naître ou contribuent à perpétuer la discrimination interdite par le Pacte (...).
Ces mesures peuvent consister à accorder temporairement un traitement pré-
férentiel dans des domaines spécifiques aux groupes en question par rapport au
reste de la population. Cependant, tant que ces mesures sont nécessaires pour
remédier à une discrimination de fait, il s'agit d'une différenciation légitime au
regard du Pacte»112).
Le Comité des droits de l'homme souligne le caractère temporaire des mesures
positives. Or, la modification constitutionnelle proposée par l'initiative du 3 mars
ne contient aucune limite temporelle. Le caractère temporaire des quotas découle
toutefois de leur finalité. Par ailleurs, nul ne sait combien de temps des mesures
positives de ce type seraient nécessaires. On ne saurait donc faire de la fixation
d'une limite temporelle dans le texte de l'initiative une condition du respect du
droit international113^.
Un autre instrument international des Nations Unies, la Convention de 1979 sur
l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes, contient
par ailleurs une disposition spécifique relative aux mesures positives (cf. ci-
dessous ch. 632).
632 
La Convention de 1979 sur l'élimination de toutes les formes
de discrimination à l'égard des femmes
Le 4 octobre 1996, le Conseil fédéral a été autorisé par l'Assemblée fédérale à
ratifier la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à
l'égard des femmes du 18 décembre 1979114>.
In> Observation générale 4 (13), adoptée par le Comité des droits de l'homme le 28 juillet
1981, in: Walter Kälin/Giorgio Malinverni/Manfred Nowak, Die Schweiz und die UNO-
Menschenrechtspakte, La Suisse et les Pactes des Nations Unies relatifs aux droits de
l'homme, Basel/Frankfurt am Main, 1991, p. 157 s.
112> Observation générale 18 (37), adoptée par le Comité des droits de l'homme le 9 novembre
1989, in: Walter Kälin/Giorgio Malinverni/Manfred Nowak, p. 178.
113> Dans ce sens, à propos de la constitutionnalité des mesures positives, Andréas Auer (Les
mesures positives et l'art. 4 al. 2 Cst.), p. 1346 s.
ii4) FF 1996 IV 878, 1995 IV 869
538

La Convention de 1979 a pour objet les discriminations qui s'exercent au
détriment des femmes. Les dispositions de la Convention ont essentiellement un
caractère de programme. Dans ce cadre, la Convention présente la particularité
de prévoir une disposition sur les mesures positives. Son article 4 autorise les Etats
à adopter des mesures temporaires afin d'accélérer l'instauration d'une égalité de
fait entre les femmes et les hommes. Ces mesures correctives sont admissibles tant
que subsistent les inégalités. La Convention va ainsi au-delà du concept d'égalité
formelle. Par ailleurs, le Comité pour l'élimination de la discrimination à l'égard
des femmes115', chargé de suivre l'application de la Convention de 1979, a invité
les Etats parties, dans une recommandation générale, à faire davantage usage de
mesures temporaires spéciales telles que les actions positives, les traitements
préférentiels ou les quotas pour faire progresser l'intégration des femmes,
notamment en politique116'. L'article 7 de la Convention de 1979 prévoit en outre
que les Etats parties prendront toutes les mesures appropriées pour éliminer la
discrimination à l'égard des femmes dans la vie politique et publique du pays. En
prévoyant des quotas pour assurer une représentation équitable des femmes au
sein des autorités, le texte de l'initiative du 3 mars est à notre avis conforme à la
Convention de 1979 sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à
l'égard des femmes, même s'il ne contient pas de limites temporelles (cf. ci-dessus
ch. 631).
7 
Conclusion: Rejet sans contre-projet
L'initiative du 3 mars poursuit un intérêt légitime puisqu'elle a pour objet
d'assurer la représentation équitable des hommes et des femmes dans les autorités
de la Confédération. Cet intérêt est déjà consacré par la constitution en vigueur, à
la deuxième phrase de l'article 4, 2e alinéa, est. La poursuite de cet objectif
autorise dans certaines circonstances à restreindre le droit individuel à l'égalité
des hommes et des femmes, ainsi que d'autres libertés fondamentales, afin
d'améliorer les chances des femmes d'accéder aux fonctions économiques, poli-
tiques ou sociales dans des conditions d'égalité avec les hommes.
L'initiative du 3 mars prévoit un ensemble de règles rigides, qui restreignent le
droit individuel à l'égalité entre les sexes, la liberté de vote et le droit d'être élu à
égalité des chances. Tout en cherchant à promouvoir les femmes sur un plan
collectif, l'initiative a paradoxalement pour effet de les discriminer individuelle-
ment, en limitant vers le haut le pourcentage de femmes susceptibles d'être élues
au Conseil national et au Conseil des Etats dans un canton. Ainsi, un canton ne
pourrait plus envoyer au Conseil des Etats deux femmes, comme c'est le cas
actuellement dans les cantons de Genève et Zurich. Or, des mesures qui ont pour
objectif de promouvoir les femmes en tant que groupe social discriminé, mais qui
ont pour corollaire de discriminer certaines d'entre elles à titre individuel ne sont
U5> Art. 17 ss de la Convention.
"6) Recommandation générale N° 5 (7e session, 1988), in: Lars Adam Rehof, Guide to thé
Travaux Préparatoires of thé United Nations Convention on thé Elimination of Ail Forms
of Discrimination against Women, International Studies in Human Rights, Dordrccht/
Boston/London, 1993, p. 308.
539

pas appropriées à leur objectif. L'initiative aurait en outre pour conséquence de
fermer entièrement aux hommes la possibilité d'accéder aux fonctions de juge et
de juge suppléant au Tribunal fédéral pour plusieurs années, ce qui paraît excessif.
La situation des femmes au sein des autorités politiques suisses n'est pas si
insatisfaisante qu'elle nécessite des mesures aussi rigides et absolues. Les femmes
restent, il est vrai, sous-représentées, à tous les niveaux, mais leur progression
constante et régulière laisse penser que le pourcentage de femmes élues va peu à
peu se rapprocher de la parité, même sans l'aide de quotas. Tout dépend de savoir
combien de temps l'on est prêt à s'accorder pour atteindre un tel objectif.
L'initiative du 3 mars permettrait incontestablement d'accélérer le processus,
mais elle le fait de manière artificielle et ne garantit aucunement un changement
des réalités sociales. Elle n'agit pas sur la répartition traditionnelle des rôles entre
les hommes et les femmes dans la société. Sa conception, basée sur la différence
entre les sexes, risque même de renforcer encore la ségrégation entre eux. Il
n'existe pratiquement pas d'exemples de mesures aussi absolues à l'étranger et les
tentatives de les introduire au niveau cantonal et communal ont toutes échoué.
On ne connaît donc pas leurs effets et il est à craindre que leur efficacité ne se
heurte aux limites de la réalité sociale.
Le Conseil fédéral a préféré renoncer à formuler un contre-projet direct ou
indirect à l'initiative du 3 mars. D'une part, il est malaisé de faire dépendre du
critère du sexe la composition des autorités élues démocratiquement. D'autre
part, il est encore trop tôt pour évaluer l'efficacité des mesures prises par les partis
politiques et par la Confédération ces dernières années en vue d'augmenter la
part des femmes dans les autorités et dans les administrations (quotas appliqués
par les partis pour leurs organes et la formation des listes, instructions du Conseil
fédéral pour la promotion du personnel féminin de la Confédération, ordonnance
sur les commissions).
Les partis politiques ont un rôle de premier plan à jouer pour promouvoir la
participation des femmes en politique. C'est à eux qu'il incombe en premier lieu
d'augmenter la part des femmes dans leurs organes et sur les listes électorales.
Plusieurs partis politiques, en particulier presque tous les partis gouverne-
mentaux, ont adopté des quotas, sous une forme ou une autre, afin d'augmenter la
part des femmes dans leurs organes dirigeants et sur les listes électorales. Ces
mesures ont donné de bons résultats dans les partis politiques qui les ont
introduites en premier, de même que dans les pays Scandinaves qui les pratiquent
depuis longtemps. Il est ainsi révélateur de constater que la Suède, qui connaît les
plus forts taux de représentation féminine du monde dans ses autorités politiques,
n'a pas adopté de mesures législatives pour augmenter la représentation des
femmes au niveau politique; en revanche, les partis politiques dans ce pays
respectent dans les faits des quotas qu'ils se sont librement fixés pour la
composition de leurs organes dirigeants et de leurs listes. De tels efforts doivent
être poursuivis et intensifiés dans notre pays.
Pour tous ces motifs, le Conseil fédéral est d'avis que l'initiative «Pour une
représentation équitable des femmes dans les autorités fédérales (Initiative du
3 mars)» doit être rejetée sans contre-projet.
N39257
540

Arrêté fédéral 
Projet
concernant l'initiative populaire
«Pour une représentation équitable des femmes
dans les autorités fédérales (Initiative du 3 mars)»
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'initiative populaire «Pour une représentation équitable des femmes dans les
autorités fédérales (Initiative du 3 mars)» déposée le 21 mars 19951';
vu le message du Conseil fédéral du 17 mars 1997 2\
arrête:
Article premier
1 L'initiative populaire du 21 mars 1995 «Pour une représentation équitable des
femmes dans les autorités fédérales (Initiative du 3 mars)» est valable et sera
soumise au vote du peuple et des cantons.
2 L'initiative populaire a la teneur suivante:
I
La constitution fédérale est modifiée comme il suit:
Art. 4, 2e al, quatrième et cinquième phrases (nouvelles)
2... Les femmes sont représentées de manière équitable au sein de toutes les
autorités fédérales, notamment au Conseil national, au Conseil des Etats, au
Conseil fédéral et au Tribunal fédéral, compte tenu des particularités de chacune
de ces institutions. La loi pourvoit à une représentation équilibrée des femmes
dans les administrations, notamment dans l'administration générale de la Confé-
dération, les régies et les hautes écoles.
Art. 73, al. lb's (nouveau) et 2' al.
lbis La différence entre le nombre de femmes et le nombre d'hommes représentant
un canton ne peut être supérieure à un.
2 La législation fédérale édicté les dispositions de détail pour l'application du
présent article.
Art. 80, 1er al., deuxième et troisième phrases (nouvelles), et 2e al. (nouveau)
" . . . Chaque canton élit deux députés, une femme et un homme; dans les cantons
partagés, chaque demi-Etat élit une députée ou un député.
2 Les dispositions d'exécution du présent article relèvent de la législation canto-
nale.
'»FF 1995 III 115
2> FF 1997 III 489
541

Initiative populaire
Art. 95
L'autorité directoriale et executive supérieure de la Confédération est exercée par
un Conseil fédéral composé de sept membres dont au moins trois sont des
femmes.
Art. 107
1 Les membres et les membres suppléants du Tribunal fédéral sont nommés par
l'Assemblée fédérale, qui aura égard à ce que les trois langues officielles de la
Confédération y soient représentées. Les femmes représentent au moins 40 pour
cent des membres et des membres suppléants.
2 La loi détermine l'organisation du Tribunal fédéral et de ses sections, le nombre
de ses membres et de ses membres suppléants, la durée de leurs fonctions et leur
traitement.
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme il
suit:
Art. 20 (nouveau) ')
Les dispositions d'exécution sont édictées dans les cinq ans qui suivent l'adoption
des articles 73, 2e alinéa, et 80, 2e alinéa.
Art. 21 (nouveau)1)
1 Lors des élections pour le renouvellement intégral du Conseil fédéral et de
l'élection de confirmation du Tribunal fédéral, les membres qui ont été élus avant
l'adoption de la modification des articles 95 et 107 peuvent être réélus, même si
les exigences de ces articles ne sont pas remplies.
2 Lors des élections de remplacement, seules les femmes sont éligibles si leur
représentation ne satisfait pas, pour le Conseil fédéral, aux exigences de l'article
95 et, pour le Tribunal fédéral, à celles de l'article 107.»
Art. 2
L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative.
N39257
') La numérotation suit celle des dispositions transitoires en vigueur au moment du lancement
de l'initiative.
542

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant l'initiative populaire «Pour une représentation équitable des femmes
dans les autorités fédérales (Initiative du 3 mars)» du 17 mars 1997
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1997
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
22
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
97.031
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
10.06.1997
Date
Data
Seite
489-542
Page
Pagina
Ref. No
10 109 057
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