ch_vb · 95.046 · 1995-09-05 · de


#ST# 95.046
Message
relatif aux initiatives populaires «Jeunesse sans drogue» et
«pour une politique raisonnable en matière de drogue»
(initiative Droleg)
du 19 juin 1995
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous proposons de soumettre au vote du peuple et
des cantons, avec la recommandation de la rejeter, l'initiative populaire «Jeunesse
sans drogue».
Nous vous proposons également de soumettre au vote' du peuple et des cantons,
avec la proposition de la rejeter, l'initiative populaire «pour une politique
raisonnable en matière de drogue».
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, les
assurances de notre haute considération.
19 juin 1995 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Villiger
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1995 - 423 
81 Feuille fédérale. 147e année. Vol. III
1181

Condensé
Le présent message traite des deux initiatives «Jeunesse sans drogue» et «pour une
politique raisonnable en matière de drogue» qui se proposent, par des approches
diamétralement opposées, d'enrayer les problèmes liés à la drogue en Suisse. Les
auteurs des initiatives considèrent leurs propositions comme des solutions de rechange
à la politique suivie par le Conseil fédéral depuis 1991.
Le message se compose de deux parties. Dans la première, consacrée à l'évolution de
la situation sur le plan de la drogue en Suisse, le Conseil fédéral fait l'historique de sa
politique en la matière, tire le bilan et esquisse ses projets. Cet exposé permet de
comprendre la position du Conseil fédéral à l'égard des deux initiatives populaires.
La seconde panie est consacrée aux deux initiatives populaires «Jeunesse sans drogue»
et «pour une politique raisonnable en matière de drogue»:
L'initiative «Jeunesse sans drogue» a été déposée le 22 juillet 1993. Ses auteurs se
proposent de résoudre les problèmes de drogue par une politique restrictive visant
directement à l'abstinence. Ils demandent que la Confédération prenne des mesures
par voie législative pour réduire la demande et la consommation, guérir de la
dépendance et atténuer les dommages sociaux et économiques que celle-ci engendre,
ainsi que pour combattre le trafic. La remise de stupéfiants à des toxicomanes serait en
principe interdite. La demande devrait être réduite par des mesures visant directement
à l'abstinence et par une politique de prévention active de la Confédération.
Le Conseil fédéral est d'avis que l'initiative, même si elle contient quelques bonnes
propositions, ne peut pas être acceptée pour les raisons suivantes:
1. 
L'expérience a montré qu'une approche thérapeutique axée exclusivement et
directement sur l'abstinence n'est efficace que chez une très faible partie des
toxicomanes. Pour prendre en charge le plus grand nombre possible de toxi-
comanes, il faut leur offrir une palette de traitements, notamment des traitements
médicamenteux de soutien, dont le but est de leur permettre à long terme de
quitter la drogue et de se réinsérer dans la société. Déplus, si les toxicomanes qui
suivent actuellement ce type de traitements devaient être soumis à des mesures
directes de sevrage et de désaccoutumance, il n'y aurait pas assez d'institutions
pour les accueillir. L'aménagement de telles institutions et leur exploitation
occasionneraient de lourdes charges financières pour la Confédération et les
cantons.
2. 
L'initiative ne permet pas non plus que des mesures soient prises pour empêcher
ou réduire les dommages dus à la consommation de drogue s'ils ne visent pas
directement à l'abstinence. Or, de telles mesures sont indispensables car il est
impossible d'amener tous les consommateurs de drogue à adopter une vie sans
drogue et à suivre un traitement. Il importe en particulier d'enrayer la propaga-
tion de maladies infectieuses telles que le sida et l'hépatite infectieuse parmi les
consommateurs de drogue par voie intraveineuse et les personnes en contact avec
elles.
1182

5. 
L'initiative contredit la répartition actuelle des tâches entre la Confédération et
les cantons et préconise une centralisation des mesures qui n'est pas indispen-
sable à la solution des problèmes.
La seconde initiative populaire «pour une politique raisonnable en matière de drogue
(Droleg)» a été déposée le 9 novembre 1994. Elle préconise la dépénalisation de la
consommation et de l'acquisition pour les besoins personnels, l'institution de conces-
sions pour la fabrication et la vente de stupéfiants, la possibilité de consommer, sans
ordonnance médicale, des stupéfiants à des fins non médicales et l'imposition fiscale
de ceux-ci. L'initiative entend donc permettre l'accès, sous contrôle étatique, aux
stupéfiants à des fins autres que médicales.
Le Conseil fédéral recommande également le rejet de cette initiative pour les raisons
suivantes:
L 
II est difficile d'évaluer les conséquences qu'aurait sur la santé publique, sur
l'ordre public et sur le crime organisé la gestion non médicale des stupéfiants
préconisée par les auteurs de l'initiative. En l'état actuel des connaissances, les
risques sont imprévisibles. Nous sommes donc réduits pour l'essentiel à des
conjectures et à des comparaisons avec les expériences faites lors de la levée de la
prohibition de l'alcool aux U.SA.
2. 
L'initiative aurait des conséquences imprévisibles sur d'autres domaines tels que
la prescription sous ordonnance des antalgiques et des tranquillisants et par
conséquent sur le marché des médicaments en général.
3. 
La voie préconisée par les auteurs de l'initiative équivaudrait à ce que la Suisse
fasse cavalier seul. Elle fait table rase des stratégies mises en œuvre sur le plan
international et susciterait sans nul doute critique et incompréhension dans le
monde entier. La Suisse devrait dénoncer tous les engagements auxquels elle est
liée par les conventions internationales sur les stupéfiants.
1183

Message
I 
Drogue: situation en Suisse et sur le plan international
II 
Evolution de la problématique de la drogue en Suisse
Une interdiction légale des stupéfiants (opiacés et cocaïne principalement) existe
en Suisse depuis l'entrée en vigueur de la loi de 1924, qui fut élaborée conformé-
ment à la Convention internationale de l'opium de 1912. Ladite loi fut remplacée
par celle de 1951 sur les stupéfiants, qui proscrivait la culture, la fabrication, le
commerce, la distribution et la possession d'opiacés, de substances extraites de la
feuille de coca et de cannabis. La loi réglait notamment le contrôle de l'usage légal
des stupéfiants par un système d'autorisations. La seule meiaure prévue à l'en-
contre des toxicomanes consistait à interdire l'acquisition individuelle de stupé-
fiants.
En Suisse, les premiers problèmes sérieux liés à l'ampleur du trafic et de la
consommation de drogues sont apparus dans les années soixante, lors des vagues
beatnik et hippie. Le haschisch et la marijuana étaient les substances les plus
concernées. Le LSD et les amphétamines vinrent s'y ajouter ensuite. La situation
mettait en évidence la nécessité de prendre des mesures contre le caractère
épidémique de cette nouvelle mode et de mettre des traitements à la disposition
des toxicodépendants. On a assisté depuis 1970 à la mise en place de services
d'aide ambulatoires et en institution, de centres de consultation et de réseaux
d'accueil. Des médecins et des pharmaciens se sont engagés dans les premières
campagnes de prévention, la Confédération a institué l'Office central pour la
répression du trafic des stupéfiants et les cantons ont mis sur pied les premières
polices et brigades spécialisées dans la lutte contre la drogue.
En 1969, on a recensé 500 dénonciations pour infractions à la loi sur les
stupéfiants, portant principalement sur la consommation de cannabis. Les pre-
mières saisies d'héroïne eurent lieu en 1972 et celles de cocaïne en 1974. C'est en
1972 que l'on enregistra le premier décès lié à la consommation de drogues.
En 1973, le Conseil fédéral proposa de réviser la loi sur les stupéfiants en vue de
l'adapter aux conventions internationales récentes et à la nouvelle situation en
Suisse. La révision prévoyait:
- d'apporter une aide aux toxicomanes, y compris la possibilité d'une prescription
médicale de produits de substitution;
- d'assimiler aux stupéfiants certaines drogues de synthèse comme les amphéta-
mines et les hallucinogènes et de les soumettre à une interdiction partielle;
- de réprimer plus sévèrement le trafic illicite;
- d'infliger des sanctions plus légères aux toxicomanes (arrêts ou amende) et de
prévoir la possibilité de renoncer à une sanction et à une procédure pénale dans
les cas de peu de gravité à condition qu'un traitement soit suivi.
Cette révision fut adoptée en 1975.
Le nombre de dénonciations par la police (le pourcentage de celles ayant trait
exclusivement à la consommation étant compris entre les deux tiers et les trois
1184

quarts) a considérablement augmenté de 1979 à 1994: 5700 en 1979, 8200 en 1980,
15 300 en 1985, 18 800 en 1990, 40 368 en 1994.
On a observé en parallèle un développement de l'aide sur les plans social et
médical. La plupart des cantons réglementèrent de manière détaillée la prescrip-
tion de méthadone comme substance de substitution à l'héroïne.
Depuis 1985, plusieurs interventions portant sur le problème de la drogue ont été
déposées au Parlement1'. Elles ont concerné, d'une part, des secteurs spécifiques
de la lutte anti-drogue et de l'aide aux toxicomanes (traitement à la méthadone,
collaboration internationale, opérations de recyclage d'argent), d'autre part,
différents aspects de -la législation sur les stupéfiants, en particulier les disposi-
tions pénales. Dans ses réponses, le Conseil fédéral a toujours rappelé que les
dispositions légales en vigueur permettaient déjà au juge d'apprécier de manière
nuancée des cas d'espèce, mais qu'il fallait néanmoins réexaminer la politique en
matière de drogue et chercher à l'améliorer là où c'est possible. La Sous-
commission «drogue» de la Commission fédérale des stupéfiants a été chargée
d'établir un rapport et des recommandations en vue d'une éventuelle révision de
la loi fédérale sur les stupéfiants et d'autres mesures à prendre. Ce rapport, publié
en 1989, a fait beaucoup parler de lui et a fait l'objet d'un débat qui a largement
dépassé le cadre des milieux spécialisés. Il part de l'approche suivante: «Compte
tenu des conditions socio-culturelles, la prévention de la toxicomanie ainsi que
l'aide aux toxicomanes doivent être conçues de façon à obtenir une qualité de vie
optimale pour chacun, tout en prenant en considération les exigences de la
société. Cet objectif - il faut le souligner sans équivoque - ne pourra jamais être
pleinement atteint, et surtout pas en recourant uniquement à des c mesures
législatives quelles qu'elles soient. Les auteurs sont de l'avis que pour atteindre ce
but, il y a lieu d'observer les thèses formulées ci-après:
- La permissivité à l'égard des drogues, comme expression d'une indifférence
sociale, doit être rejetée. Plus large sera la permissivité générale de la société à
l'égard des drogues, plus grand sera le nombre des personnes confrontées à des
problèmes de dépendance.
- La législation, en tant qu'expression de la règle sociale applicable à l'égard des
substances pouvant engendrer la dépendance, doit viser au premier chef à
prévenir les problèmes de dépendance et leurs conséquences, et permettre, là
où la prévention aura échoué, d'apporter une aide aux personnes touchées.
- Les mesures répressives dans le domaine des drogues illégales doivent être
renforcées principalement contre le crime organisé et le trafic exercé à des fins
de lucre.
- La lutte contre la consommation abusive de drogues et la dépendance à l'égard
de celles-ci doit s'attaquer aux causes de ce comportement, la pénalisation de
ces modes de comportement s'étant révélée peu efficace.»2'
') Rapport de la Sous-commission «drogue» de la Commission fédérale des stupéfiants:
Aspects de la •situation et de la politique en matière de drogue en Suisse, Berne,
1989/Rapport sur la drogue 1989, p. 32 à 35.
2> Rapport sur la drogue 1989, p. 2 s.
1185

Le rapport de 1989 a également servi de base de discussion au Conseil fédéral
pour décider de la politique fédérale en matière de drogue à adopter dès 1991.
12 
Situation actuelle
121 
Données concernant la consommation de drogues
Le cannabis reste la drogue illégale la plus souvent consommée. En général, il est
fumé et une petite quantité est consommée par voie orale. Il ressort de l'Enquête
suisse sur la santé de 1992/1993 (ESS), qui a été réalisée par l'Office fédéral de la
statistique, que 16,3 pour cent des personnes âgées de 15 à 39 ans (env. 415 000
personnes) ont fait au moins une expérience avec du haschisch ou de la marijuana;
que 5,1 pour cent ont consommé, au cours des douze mois précédant l'ESS, des
produits dérivés du cannabis, parmi lesquelles 1,9 pour cent (env. 48000 per-
sonnes) au moins une fois par semaine. Les expériences avec d'autres drogues
sont moins répandues au sein de la population: quelque 3 pour cent des 15 à 39
ans (env. 68 000 personnes) ont déjà consommé au moins une fois dans leur vie de
la cocaïne, quelque 2 pour cent des hallucinogènes (LSD, etc.), de 1 à 2 pour cent
de l'héroïne et environ 1 pour cent des amphétamines (p. ex. Ecstasy). La
proportion de la population générale ayant expérimenté l'héroïne et/ou la cocaïne
durant les douze mois précédant l'enquête ne relève déjà plus du pour cent mais
du pour mille et n'est dès lors plus interprétable. Les consommateurs de drogues
dures sont souvent marginalisés sur le plan social, de sorte qu'ils ne sont pas
atteints par les enquêtes, même si celles-ci sont de grande envergure comme
l'Enquête suisse sur la santé.
Selon le sondage mené en 1994 auprès des écoliers par l'Institut suisse de
prévention de l'alcoolisme et autres toxicomanies et patronné par l'OMS (son-
dage ISPA-OMS), 18 pour cent des 15-16 ans (9e classe d'école) ont consommé au
moins une fois dans leur vie du haschisch ou de la marijuana3). En revanche, 80
pour cent refuseraient catégoriquement une offre de consommer du cannabis.
On estime à 30 000 le nombre de personnes dépendantes de drogues dures
(héroïne, cocaïne) en Suisse, ce qui représente quelque 0,6 pour cent des 15 à 39
ans4). Compte tenu de la moins grande précision des méthodes d'estimation
d'alors, on part de l'idée que le nombre de ces personnes était compris entre 9500
et 12 500 en 1985 et de 25 000 en 1989.
La santé des quelques milliers de personnes fortement dépendantes et leurs
conditions de vie sont particulièrement mauvaises. Il ressort d'informations
actuelles provenant de «scènes», et de services d'aides à bas seuil, ou recueillies à
l'entrée dans des programmes de distribution de méthadone ou dans des institu-
tions thérapeutiques que 5 à 20 pour cent de ces toxicodépendants sont séroposi-
tifs ou atteints du sida, contre 40 à 60 pour cent il y a quatre ou six ans.
Après avoir augmenté jusqu'en 1991, la proportion des consommateurs de drogue
parmi les malades du sida est restée plus ou moins stable (env. 40%) jusqu'en 1993
3' Y. Le Gauffey et al, Consommation d'alcool, de tabac et de drogues chez les élèves de 11 à
16 ans en Suisse, ISPA, Lausanne, 1995, p. 12 s.
4> Drogues illégales en Suisse 1990-1993, ISPA, Editions Seismo 1995.
1186

avant de reculer jusqu'à fin 1994 (36%). Parmi les quelque 3300 décès dus au sida
déclarés jusqu'à fin 1994, 42 pour cent concernaient des toxicomanes. Certaines
personnes séropositives ont réussi à se libérer de la drogue. Par ailleurs, la
proportion des toxicomanes parmi les tests VIH positifs déclarés est passée de
69,5 pour cent en 1985 à 20,3 pour cent en 1994.
On a enregistré en 1994 399 décès liés à la drogue, la plupart des suites d'une
surdose. Après avoir augmenté de manière continue depuis le début des années
nonante, le nombre des décès dus aux drogues en Suisse s'est stabilisé voilà quatre
ans (1982: 109, 1985: 120, 1990: 284, 1991: 398, 1992: 419, 1993: 353).
Encore faut-il comparer les dommages liés à la consommation de drogues et ceux
imputables à d'autres comportements de dépendance. On se rend alors compte
que les méfaits de l'alcool sont bien plus importants. Ils englobent la dépendance
à l'alcool, les dommages physiques et les conséquences de l'abus ou de l'usage
inapproprié d'alcool (accidents, violence, mauvais traitements et sévices corpo-
rels). On estime à 150 000 le nombre de personnes dépendantes de l'alcool en
Suisse. Le nombre des décès liés à l'alcool (imputables à des maladies, des
accidents, des crimes avec violence, etc.) est compris dans une fourchette de 2500
à 3500 par an5'. De même, les personnes dont la santé est altérée du fait du
tabagisme sont plus nombreuses que celles malades à cause des drogues. On
compte 1,7 million de fumeurs, dont environ 800 000 gros fumeurs. Les décès liés
au tabagisme se chiffrent à plus de 10 000 par an6'. Enfin, les problèmes engendrés
par l'abus de médicaments, de substances psychotropes7' notamment, surpassent,
en quantité et en risques pour la santé, la totalité de ceux imputables aux drogues
illégales.
122 
Données sur la poursuite pénale
Si les infractions à la loi sur les stupéfiants sont en général punies sévèrement, et
avec encore une sévérité accrue dans les cas graves (art. 19), on prévoit de
condamner celui qui, sans droit, aura consommé des stupéfiants aux arrêts ou à
une amende, et même de renoncer à infliger une peine dans les cas bénins (art.
19a à 19c). L'application de cette disposition de droit pénal se reflète dans la
, statistique des dénonciations et des jugements.
On observe pour la période comprise entre 1990 et 1994 une augmentation
marquante du nombre des dénonciations pour infractions à la loi sur les
stupéfiants: le nombre de ces infractions, qui était de 18 880 en 1990, est passé à
38 206 en 1993 et à 40 368 en 19948'. Cette évolution est en partie due à un
5' F. Levi, R. Müller, C. La Vecchia, Alcool et santé en Suisse: aspects épidémiologiques et
législatifs. Revue médicale de la Suisse romande, 111, 409^17, 1991.
6> En 1990, plus de 10 000 décès dus au tabagisme en Suisse, Bulletin de l'Office fédéral de la
santé publique, n° 8 du 2 mars 1992, p. 101-105.
7> H. Gutscher, R. Hornung, U. May, M. Schär, Medikamentenkonsum und Medikations-
risiken. Berne, Huber 1986.
8) Office fédéral de la statistique. Drogues et droit pénal en Suisse. Dénonciations, jugements
pénaux et exécution des peines: comparaison dans le temps. Berne, 1994. Chiffres de 1994:
Office fédéral de la police.
1187

renforcement des contrôles de la police, comme les rapports des cantons l'ont
confirmé au printemps 1993 9\ Ainsi, la probabilité d'une dénonciation répétée au
cours d'une même année a augmenté. En effet, on recensait en 1990 en moyenne
1,28 dénonciation par personne dénoncée (14 768 personnes) contre 1,51 en 1993,
soit 38 206 dénonciations concernant 25 364 personnes. Sur les 38 206 dénoncia-
tions pénales dénombrées en 1993, 77 pour cent portaient sur la consommation
illégale, 6 pour cent sur le trafic et la contrebande sans consommation et 17 pour
cent étaient des cas mixtes.
Jusqu'en 1992, les dénonciations pour simple consommation de substance illégale
portaient le plus souvent sur le cannabis. En 1993, le nombre de dénonciations
pour consommation d'héroïne (20 374) a dépassé pour la première fois celui des
dénonciations pour consommation des dérivés du cannabis (19 073). La même
année, on a enregistré 7631 dénonciations pour consommation de cocaïne, les
autres substances faisant l'objet de moins de 500 dénonciations. Environ 40 pour
cent des dénonciations portent sur la consommation simultanée de plusieurs
drogues. 5 pour cent des dénonciations concernent des jeunes de moins de 18 ans,
49 pour cent des personnes de 19 à 24 ans et 46 pour cent des personnes de 25 ans
ou plus.
Le taux de dénonciation et la structure des infractions varient considérablement
d'un canton à l'autre. En considérant l'ensemble du territoire suisse, on a
enregistré en 1993, pour 1000 personnes résidantes, 5,5 dénonciations d'infrac-
tions à la loi sur les stupéfiants, dont 5,0 portant sur la simple consommation. Les
cantons de Baie-Ville, d'Argovie, de Soleure, de Vaud et de Zurich ont enregistré
un taux élevé de dénonciations, soit plus de sept dénonciations pour 1000
personnes résidantes. Les cantons à prédominance rurale indiquent un taux plus
faible. La moitié des dénonciations pour trafic et 70 pour cent de celles pour
contrebande concernaient le canton de Zurich.
La statistique suisse des jugements ne comptabilisant que les jugements inscrits au
casier judiciaire central, on a procédé en 1991 à un relevé spécial des jugements
prononcés en référence à des dispositions pénales de la loi sur les stupéfiants.
Parmi les 14 517 jugements enregistrés en 1991 (jugements inscrits au casier
judiciaire et jugements non inscrits), 90 pour cent (13 063) comprenaient une
sanction pénale. Une amende a été prononcée dans 34 pour cent des jugements,
une peine privative de liberté sans sursis l'ayant été dans 19 pour cent des
jugements et une privation de liberté avec sursis dans 28 pour cent des cas. Les
mesures de droit pénal concernaient 5 pour cent des jugements tandis qu'une
réprimande ou un avertissement était prononcé dans 3 pour cent des jugements.
Les non-lieux représentaient 90 pour cent des jugements sans sanction, soit 9 pour
cent de tous les jugements. Parmi ces non-lieux, 4 pour cent portaient sur des
délits mineurs de simple consommation (art. 19o, en. 2, et 19ft Lstup), 0,7 pour
cent concernait des condamnations se référant au droit pénal des mineurs avec
renonciation à la sanction et seulement 0,3 pour cent était des acquittements.
Toujours en 1991, les 1162 personnes condamnées uniquement pour consomma-
tion et inscrites au casier judiciaire central se sont souvent vu infliger une peine
') Drogues illégales en Suisse 1990-1993, ISPA, Editions Seismo, 1995, p. 152.
1188

privative de liberté avec sursis (29% des cas).ou sans sursis (46%). Des amendes
d'un montant supérieur à 500 francs ont été prononcées dans 24 pour cent des cas,
tandis que des mesures ambulatoires ou de renvoi dans une institution ne l'ont été
que très rarement (dans moins d'un pour cent des cas). Parmi les 2068 autres
jugements prononcés, qui se référaient à des cas de consommation de stupéfiants
associée à d'autres infractions de droit pénal, 37 pour cent prévoyaient une peine
privative de liberté sans sursis et 51 pour cent une privation de liberté avec sursis.
En ce qui concerne les 1860 cas mixtes (référence à la Lstup uniquement) et les
890 cas de trafic seul, ce sont les peines privatives de liberté qui ont primé
(respectivement 80% et 91%). On a pu observer la même tendance pour les 1578
cas mixtes et pour les 378 cas de trafic seul qui concernaient aussi d'autres
infractions de droit pénal (respectivement 77% et 93%).
123 
Données sur les coûts
Aux conséquences négatives sur les plans social et sanitaire pour l'individu et pour
son entourage viennent encore s'ajouter des répercussions financières considé-
rables pour la société. Une étude économique de 1993 chiffrait les coûts liés à la
consommation de la drogue à quelque 311 millions de francs dans les domaines de
la police et de la justice et estimait que ces coûts représentaient environ 128
millions dans le domaine des soins médicaux, 12 millions dans celui de la
prévention et 16 millions dans celui de la recherche (ch. pour 1990)10).
Cette estimation se réfère uniquement à la prévention spécialisée et professionna-
lisée. Il est par contre impossible de chiffrer l'activité préventive de milliers de
médiateurs et d'agents multiplicateurs (enseignants, animateurs et moniteurs
d'associations pour la jeunesse, les sports et les loisirs, responsables de centres de
rencontres ou de consultation pour les jeunes, journalistes, prêtres, policiers,
personnes œuvrant dans le domaine social, éducateurs, etc.) et la prévention
quotidienne au sein de la famille, au travail ou dans la commune.
Une étude récente de l'Office fédéral de la statistique n' estime que les coûts liés à
la drogue dans les domaines de la police et de la justice se chiffraient à 500
millions de francs en 1991.
On s'est employé à diverses reprises à évaluer le chiffre d'affaires du marché des
drogues illégales. L'Office fédéral de la statistique12) estime qu'en admettant que
l'héroïne coûte 100 francs par gramme vendu dans la rue et qu'une dose
journalière moyenne se situe à un gramme, on obtiendrait pour 30 000 héroïno-
manes un chiffre d'affaires du marché noir d'héroïne de 1,1 milliard de francs par
an.
I0> Bernasconi, D: «Oekonomische Ansätze zur Ausgestaltung der Drogenpolitik in der
Schweiz», Thèse, Bamberg, 1993, p. 68 s. On ne considère pas ici les fonds supplémentaires
que la Confédération a investis depuis 1991 en vue de réduire les problèmes de drogue
(12 millions de frs. à partir de 1993).
11'Office fédéral de la statistique. Consommation et trafic de drogues: les coûts de la
répression - Estimations pour la Suisse 1991. Berne, 1995, p. 5.
12> Office fédéral de la statistique. Consommation et trafic de drogues: les coûts de la
répression - Estimations pour la Suisse 1991. Berne, 1995, p. 5.
1189

13 
Contexte international.
La collaboration internationale en matière de lutte contre la drogue se fonde sur
la Convention unique de 1961 sur les stupéfiants et le Protocole de 1972 portant
amendement de ladite convention, sur la Convention de 1971 sur les substances
psychotropes (hallucinogènes interdits, amphétamines et tranquillisants ayant des
effets du type barbiturique et benzodiazépinique, p. ex. le Valium) ainsi que sur la
Convention de 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances
psychotropes.
A propos de ces conventions, il faut mentionner en premier lieu la Commission
des stupéfiants13*, qui se compose de représentants de 53 Etats et comprenait à
l'origine les pays producteurs et les pays consommateurs. Toutefois, la distinction
entre les deux s'est de plus en plus estompée au cours de ces dernières années.
D'une part, les pays producteurs aussi ont des problèmes de consommation
illicite. D'autre part, à l'époque des drogues de synthèse, les pays de culture
traditionnelle du pavot blanc et de la coca ne sont plus les seuls pays producteurs,
les pays consommateurs l'étant devenus aussi. La Commission des stupéfiants
peut, à la majorité des deux tiers, inscrire, permuter et rayer des substances
figurant dans la liste des stupéfiants ou des substances psychotropes autorisés ou
dans celle des produits prohibés. Par ailleurs, elle édicté à l'intention de l'ECO-
SOC des résolutions concernant la politique en matière de drogue. A ce propos,
les domaines de la prévention et de la thérapie ont gagné en importance au cours
des dernières années. Du fait toutefois de la composition de la commission, ce
sont encore les questions du contrôle du commerce légal et de la répression qui
dominent.
Il convient en outre de mentionner l'Organe international de contrôle des
stupéfiants (OICS)14', qui se compose d'experts indépendants désignés par des
groupes de pays ou par l'OMS. Il surveille le commerce légal des stupéfiants et des
substances psychotropes à l'échelle du globe et contrôle les estimations que font
les différents pays de leurs besoins. Il compare les autorisations d'importation et
d'exportation des différents pays. Il apprécie en'outre la situation en matière de
drogue au niveau international, établit à l'intention de la Commission des
stupéfiants un rapport à ce propos et propose des mesures à ladite commission ou
à l'un ou l'autre des pays.
Signalons enfin un organe spécial de l'ONU chargé de lutter contre les abus de
drogues, à savoir le PNUCID,15' qui soutient et coordonne au niveau international
des projets concrets, notamment dans les domaines du contrôle et de la répression
et, désormais, également dans les domaines de la formation, de l'éducation, de la
prévention, de la thérapie. Cet organe est alimenté en grande partie par des
contributions spéciales de pays donateurs. Ces contributions peuvent être liées à
13> Commission des stupéfiants, organe de consultation institué en 1946 par l'ECOSOC
(Conseil économique et social des Nations Unies). La Suisse en a été un Etat-membre de
1961 à 1975 et l'est de nouveau depuis 1988.
14) International Narcotics Contrai Board. Organe de contrôle mis sur pied par la Convention
unique de 1961. La Suisse n'y est pas représentée.
15) Programme des Nations Unies pour le contrôle international des drogues. Organe de
coordination onusien créé lors de l'Assemblée générale de l'ONU en 1990.
1190

des projets concrets ou versées pour le programme en général. La contribution
annuelle de la Suisse au fonds du PNUCID se chiffre actuellement à 900 000
francs.
L'Organisation mondiale de la santé (OMS) aussi dispose d'un programme de
lutte contre les toxicomanies (PSA/Programme on Substance Abuse), qui couvre
l'alcool, le tabac, les médicaments et les drogues. En ce qui concerne ces
dernières, le PSA collabore avec le PNUCID.
La collaboration internationale en matière de drogues au sein du Groupe
Pompidou16) du Conseil de l'Europe revêt une grande importance pour la Suisse.
Les ministres compétents des pays européens sont représentés au sein de ce
groupe et se réunissent tous les deux ans lors d'une Conférence des ministres. Les
travaux proprement dits sont effectués par les correspondants permanents (délé-
gués gouvernementaux chargés des affaires de drogues). Le Groupe Pompidou
s'emploie à définir des principes en matière de drogue et à coordonner à l'échelle
européenne la politique et les activités correspondantes. Il se fonde essentielle-
ment sur la prévention, l'épidémiologie, la thérapie et la réduction des dommages.
La Suisse y collabore très activement et a notamment participé à la formulation de
parties importantes de la déclaration finale de la dernière Conférence des
ministres en date concernant les questions liées à la drogue.
Les pays occidentaux adoptent une attitude semblable à propos du commerce et
de la consommation de drogues. Se fondant sur les conventions internationales
des Nations Unies, ils s'emploient, par diverses mesures,, à réduire la demande de
drogues, à limiter les conséquences néfastes sur la santé et sur l'ordre public ainsi
qu'à faire obstacle à l'offre de drogues illégales. Les divergences entre les pays
portent essentiellement sur les objectifs déclarés et sur la répartition des moyens
utilisés pour les différents éléments stratégiques (répression, prévention, réduc-
tion des dommages, thérapie/réinsertion).
Un résumé des aspects épidémiologiques, juridiques et politiques de la situation
en matière de drogue chez nos voisins immédiats (Allemagne, France, Italie,
Autriche) ainsi qu'en Grande-Bretagne, en Suède, en Espagne et aux Pays-Bas
figure en annexe.
14 
La politique fédérale en matière de drogue au cours
des dernières années
141 
Principes et stratégies
La politique actuelle en matière de drogue se fonde sur la loi du 3 octobre 1951
sur les stupéfiants (LStup)17), qui a été largement révisée en 1975 et se réfère en
substance aux principes des Conventions des Nations Unies. En l'occurrence, il
s'agit dans une large mesure de réglementations concernant le contrôle et le flux
de marchandises. L'utilisation à des fins médicales des substances répondant à la
16> Groupe de travail du Conseil de l'Europe institué en 1971 sur la base de l'accord partiel
visant à lutter contre l'abus et le trafic illicite des stupéfiants. Ce groupe comprend
aujourd'hui 27 Etats-membres. La Suisse en fait partie depuis 1985.
") RS 812.121
! 1191

définition de stupéfiants doit obéir à des règles strictes tandis que l'usage non
médical de ces substances doit être interdit. A cet effet, la production, le
commerce et la vente destinés à la prescription médicale de stupéfiants à des
patients sont soumis à l'échelle internationale à des mécanismes de contrôle
rigoureux. Ce contrôle de l'offre transposé dans le droit national, soit dans la loi sur
les stupéfiants, se fonde sur les trois conventions des Nations Unies que la Suisse a
ratifiées, à savoir la Convention unique de 1961 sur les stupéfiants18' («stupéfiants
classiques»), la Convention de 1971 sur les substances psychotropes (tranquilli-
sants du type Valium et barbituriques) et le Protocole de 1972 portant amende-
ment de la Convention unique 19\ de même que sur la Convention de 1988 contre
le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, qui n'a pas été
ratifiée par la Suisse mais dont une part importante a été transposée dans le droit
helvétique. L'usage non médical des stupéfiants est passible de sanctions pénales.
Par rapport au contrôle de l'offre réglementé avec clarté, peu de principes
régissent la réduction de la demande (c.-à-d. les stratégies pour réduire le nombre
de personnes qui commencent à consommer de la drogue et pour augmenter le
nombre de personnes qui s'en libèrent). La punissabilité de la consommation de
stupéfiants à des fins non médicales doit, dans l'esprit d'une prévention générale,
empêcher les personnes de consommer de la drogue. En outre, il incombe aux
cantons d'encourager l'information et les consultations pour prévenir l'abus des
stupéfiants, de faire en sorte que les toxicomanes reçoivent aide médicale et
assistance et de favoriser la réintégration de ces personnes (art. 15a LStup). A
cette fin, la Confédération prête ses services aux cantons et aux organisations
privées (art. 15c LStup).
A diverses reprises, on a soulevé la question de savoir s'il fallait une convention
internationale spéciale en vue de réduire la demande. Jusqu'à présent, la réponse
a toujours été négative, en dernier lieu dans le rapport annuel de 1994 de
l'autorité de contrôle des Nations Unies (OICS)20', où l'on donne comme motif
qu'il s'agit d'une tâche nationale, et que des programmes visant à la réduction de
la demande devraient englober des drogues légales comme l'alcool et le tabac de
même que des drogues illégales, de sorte qu'ils dépasseraient le cadre du contrôle
des stupéfiants. Déjà en 1988, la Conférence internationale sur l'abus et le trafic
illicite de drogues avait adopté des recommandations dans cet esprit.21)
Signalons encore l'élément le plus récent de la politique en matière de drogue, à
savoir le développement aux niveaux international, national et local, de stratégies
visant à la réduction des dommages, ou stratégies d'aide à la survie («harm
réduction»). On entend par là des mesures devant permettre aux usagers de
drogues de survivre à la phase de la consommation avec le moins de dommages
possibles pour leur santé. Ces stratégies procèdent du fait (établi depuis peu par la
18> Message du Conseil fédéral du 20 mars 1968 concernant l'approbation de la Convention
'unique sur les stupéfiants, FF 1968 I 784.
I9> Message du Conseil fédéral du 22 juin 1994 relatif à l'adhésion de la Suisse à deux
Conventions internationales sur les stupéfiants ainsi qu'à une modification de la loi sur les
stupéfiants, FF 1994 III 1249.
2°) Rapport de l'OICS pour 1994, paragraphe 16, pages 3/4.
2|) Schéma multidisciplinaire complet pour les activités futures de Lutte contre l'abus des
drogues, Nations Unies 1988.
1192

recherche scientifique) que la consommation de drogues correspond dans la
majeure partie des cas à une période de crise limitée dans le temps qui s'inscrit
dans la biographie de certaines personnes (jeunes pour la plupart) et que le
maintien en bonne santé augmente les chances de se libérer de la toxicomanie.
Comme mesures en vue de réduire les dommages, nous citerons par exemple ..les
programmes d'échange de. seringues permettant d'éviter la transmission du sida
ou de l'hépatite, ceux de nutrition et d'hygiène, ceux visant à améliorer la situation
en matière d'emploi et de logement pour obtenir une stabilisation de l'état
psychique. Toujours est-il que les stratégies destinées à réduire les dommages sont
désormais acceptées et recommandées par des organes internationaux22'. Elles
sont par ailleurs incorporées dans des programmes nationaux de lutte contre les
stupéfiants23) et figurent dans presque tous les programmes cantonaux et dans
quelques programmes municipaux24'. Il est important de souligner que les
stratégies visant à diminuer les dommages ne sauraient remplacer celles visant à
réduire la demande mais qu'elles devraient les compléter25'.
142 
La politique fédérale en matière de drogue depuis 1991
142.1 
Principes
Dans ce contexte, et se fondant sur le rapport de 1989 de la Sous-commission
«drogue» et des résultats de la consultation26' concernant ce rapport, le Conseil
fédéral a procédé en 1990 à une appréciation de la situation de la politique en
matière de drogue et formulé en 1991 sa stratégie visant à réduire les problèmes
liés à la drogue en Suisse pour les prochaines années:
- Il est prévu d'augmenter sensiblement l'engagement de la Confédération en
maintenant la répartition des compétences entre la Confédération, les cantons,
les communes et les organisations privées.
- On a préféré une stratégie comportant des actions et des mesures concrètes à
une révision de la loi sur les stupéfiants vu qu'il est urgent d'améliorer l'aide aux
toxicodépendants et qu'une interprétation large de la législation permet de le
faire sans modifier la loi.
- Etant donné qu'il n'existe pas de panacée permettant de résoudre les problèmes
liés à la drogue, on a préféré une politique pragmatique, vérifiable à court
terme, qui devrait aussi permettre d'essayer de nouvelles voies: dans sa
politique, le Conseil fédéral s'est fixé les objectifs suivants jusqu'en 1996:
22> Recommandation de l'OMS concernant l'hygiène des seringues (1993) et Sommet mondial
sur la politique en matière de drogue: réduction de l'offre et de la demande, Londres,
juillet 1991; Rencontres ministérielles paneuropéennes du Groupe Pompidou de juin 1992
à Oslo et de février 1994 à Strasbourg.
M) Par exemple Allemagne.
24' Par exemple villes de Zurich et de Berne.
V> Rapport de 1993 de l'Organe international de contrôle des stupéfiants (OICS), paragraphe
29, page 7.
26' Résultat de la consultation concernant le rapport de juin 1989 de la Sous-commission
«drogue» de la Commission fédérale des stupéfiants intitulé «Aspects de la situation et de
la politique en matière de drogue en Suisse», résumé de l'Office fédéral de la santé
publique du 1er octobre 1991.
• 1193

- stabiliser et à long terme réduire le nombre des personnes dépendantes de
drogues dures (héroïne/cocaïne);
- réduire les problèmes liés à la consommation illicite que connaissent les
personnes dépendantes de même que les répercussions sur la société.
- L'engagement de la Confédération, qui, jusqu'à présent, s'est limité pour
l'essentiel à des mesures en vue de réduire l'offre, devrait être complété par un
développement des mesures visant à réduire la demande et les dommages. On a
donc repris une stratégie éprouvée dans divers cantons et villes de même qu'à
l'étranger, qui se compose de quatre éléments:
- répression de la production, du commerce et de la consommation illicites des
substances soumises à la loi, répression complétée par un contrôle strict de
l'usage licite des stupéfiants aux fins d'empêcher leur abus (répression et
contrôle);
- mesures propres à empêcher l'apparition de nouveaux consommateurs (pré-
vention);
- traitement et réinsertion sociale des personnes dépendantes de la drogue
(thérapie);
- réduction des dommages et aide à la survie pour les personnes dépendantes
en phase de toxicomanie (réduction des dommages).
Ces quatre stratégies ont été complétées et soutenues par des mesures destinées à
promouvoir la recherche en matière de dépendance, l'évaluation et l'établisse-
ment de rapports de même que la formation et la collaboration des personnes
œuvrant dans le domaine de la drogue.
142.2 
Mesures de la Confédération en matière de répression et
de contrôle
Les instruments permettant de prendre des mesures policières contre le trafic de
drogue au niveau de la Confédération ont été systématiquement renforcés. On a
augmenté les effectifs du personnel de l'Office central pour la répression du trafic
de stupéfiants, qui comprend maintenant 23 personnes. La mise sur pied de la
banque de données en matière de drogues (DOSIS) apporte une amélioration de
l'échange d'informations policières. En postant des agents de liaison à l'étranger,
on pourra faire avancer la mise en place d'un réseau international jusqu'en 1996,
date à partir de laquelle la loi fédérale du 7 octobre 1994 sur les offices centraux
de police criminelle permettra à la Confédération de diriger un Office central de
lutte contre le crime organisé27).
Dernièrement, l'Administration des douanes a porté davantage son attention sur
l'importation illicite de stupéfiants. Elle renforcera encore ses efforts, notamment
dans le domaine de la formation et de l'équipement. Sa persévérance a porté ses
fruits: les saisies de drogues se sont multipliées et, selon la substance, représentent
de 25 pour cent à 50 pour cent des saisies de drogues illégales en Suisse.
L'intégration dans le code pénal suisse de nouvelles normes contre le blanchissage
d'argent et le crime organisé a permis de développer l'instrument de droit pénal
27> RO 199S 875; FF 1994 I 1125
1194 
-

contre le trafic de'stupéfiants. C'est ainsi que les infractions à la loi sur les
stupéfiants sont souvent des actes antérieurs au blanchissage (art. 305bls CP)28'.
Le gros trafic de drogue notamment est touché par la punissabilité de la
participation déclarée à une organisation criminelle (art. 260ter CP). Par ailleurs,
le durcissement des dispositions sur la confiscation (art. 58 ss CP)29' permettra à
l'Etat d'accéder plus efficacement aux fonds provenant de la drogue. De même,
l'introduction du droit de communication du financier (art. 305ter, 2e al., CP)
améliore la surveillance des autorités de poursuite pénale visant à détecter les
valeurs patrimoniales provenant du trafic de drogue. Un projet de loi de droit
administratif sur le blanchissage d'argent, qui devrait être soumis au Conseil
fédéral à la fin de 1995, renforce encore l'instrument légal.
Enfin, la loi fédérale du 18 mars 1994 3°) sur les mesures de contrainte en matière de
droit des étrangers donne la possibilité, à certaines conditions, de placer en
détention en phase préparatoire et en vue du refoulement, pour une durée
maximale de douze mois, les étrangers dépourvus d'un permis de séjour ou d'un
permis d'établissement. Les étrangers dépourvus de permis de séjour ou de permis
d'établissement et qui troublent la sécurité ou l'ordre publics peuvent se voir
interdire de quitter ou de pénétrer un territoire déterminé sous la menace d'une
peine d'emprisonnement d'une durée maximale d'une année.
Le Parlement a décidé, le 24 mars 1995, d'approuver la Convention de 1971 sur les
substances psychotropes, le Protocole de 1972 portant amendement de ladite
convention et les modifications de la loi sur les stupéfiants. De ce fait, l'instrument
de contrôle des stupéfiants est étendu aux substances psychotropes ainsi qu'aux
précurseurs et est complété en conséquence.
142.3 
Mesures prises par la Confédération dans le domaine de
la prévention
La prévention primaire a pour objectif de réduire le risque de devenir toxicomane.
Elle vise à promouvoir la santé et le développement de la personnalité des jeunes
et à renforcer la responsabilité individuelle (p. ex. pour résister à la pression d'un
groupe), les relations avec ceux de leur âge et avec les adultes ainsi que
l'intégration sociale dans son ensemble. Dans le domaine de la prévention
primaire, les frontières entre les drogues illégales et' légales sont effacées.
Reconnaître des modes de comportement et des situations à risques est plus
important que la substance en elle-même.
La prévention secondaire s'adresse surtout à des personnes particulièrement
menacées, notamment à celles qui commencent à se droguer, mais aussi à des
enfants dont les parents souffrent de dépendance, à des jeunes délinquants et à
des jeunes gens traversant une crise ou une situation conflictuelle. Elle doit
empêcher l'amplification des problèmes.
28> RO 1990 1077 s.; FF 1989 II 961
») RO 1994 1614 ss; FF 1993 III 269 ss
3°) RO 1995 146
1195

On ne peut pas séparer strictement la prévention primaire et la prévention
secondaire. Il existe en effet des chevauchements dans de nombreux domaines.
Depuis 1991, la Confédération a pris des mesures en priorité dans les domaines
suivants: école, famille, loisirs et sport, éducation dans des foyers, commune et
population étrangère. Les quelque 35 projets de prévention lancés ou soutenus
par la Confédération sont axés essentiellement sur la coordination des efforts, la
collaboration entre les divers intervenants professionnels et la participation active
des groupes de population concernés.
Pour le domaine de l'école, l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) et la
Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique ont mis sur
pied le programme «Santé Jeunesse» (encouragement de la prévention par le
biais d'échange d'expériences, diffusion de modèles, mise sur pied d'un réseau
d'écoles attachant une grande importance à la prévention et à la promotion de la
santé). La Confédération soutient en outre deux modèles dans le domaine de
l'école, que plusieurs cantons mettent en œuvre avec succès depuis plusieurs
années: enseignants agissant comme médiateurs scolaires (aide pour résoudre les
problèmes individuels se posant à des élèves et à leur famille, en interaction avec
des conseillers professionnels), élèves offrant des modèles de comportements en
matière de santé, produisant un effet multiplicateur, et «peer councelling» (élèves
qui sensibilisent leurs camarades). Enfin, l'OFSP encourage les projets pilotes
concernant l'intervention précoce dans les écoles professionnelles et concernant
les équipes de santé dans les écoles.
Pour les familles (formation des parents), la Confédération et la fondation Pro
Juventute ont actualisé la brochure «Mon enfant aussi...?» et l'ont publiée dans
les trois langues officielles. Jusqu'à présent, quelque 200 000 exemplaires ont été
distribués. Déjà la première édition de 1985 avait été utilisée largement et avait
connu un franc succès. Ce sont surtout les spécialistes de la prévention des
dépendances qui font usage des brochures du type «Mon enfant aussi ...?» sur
lesquelles ils se fondent pour leur travail dans le cadre de réunions de parents. Ces
brochures sont aussi utilisées par de nombreuses autorités scolaires, qui les
distribuent aux parents d'élèves de la 5e à la 9e classe. La formation des parents et
le conseil aux parents ne peuvent être réalisés qu'au niveau local; l'OFSP, Pro
Juventute et d'autres institutions suisses fournissent le matériel approprié.
La prévention de la toxicomanie dans le cadre des activités d'organisations de la
jeunesse (avec le Conseil suisse des activités de jeunesse) et d'associations
sportives (en collaboration avec l'OFSP et l'Ecole fédérale de sport de Macolin et
avec «Jeunesse et Sport») se développe dans plusieurs cantons.
Un projet particulièrement important pour la prévention secondaire dans les
foyers d'éducation est lancé avec l'Association suisse en faveur des jeunes
inadaptés pour une durée de quatre ans. Un autre projet en collaboration avec les
tribunaux des mineurs est en préparation.
Dans l'armée, la prévention en matière de drogue et d'autres interventions visent
à maintenir l'état de santé des troupes, à prévenir les accidents et à éviter de
perdre des effectifs à cause d'une inaptitude au service engendrée par une
augmentation de la consommation de drogues.
1196

La Confédération soutient des stratégies de prévention aux échelons cantonal,
régional et municipal de même qu'elle encourage des projets de petites communes
en promouvant des modèles'd'action, en aidant à la réalisation en offrant un
soutien financier et technique et en mettant sur pied l'échange d'expériences (en
collaboration avec la Fondation suisse pour la santé, RADIX).
Des projets de prévention soutenus par la Confédération et destinés aux étrangers
vivant en Suisse sont développés par le «Centro Scuola e Famiglia delle Colonie
Libere Italiana», les syndicats chrétiens et les institutions de formation pour
adultes des organisations d'étnigrants. Les efforts de prévention peuvent ainsi être
adaptés à la langue, à la culture et à la situation sociale particulière des émigrants
de la première, deuxième ou troisième génération.
Une campagne médiatique de sensibilisation contribue à la prise de conscience
nuancée des problèmes de toxicomanie et s'emploie à renforcer l'engagement de
tout un chacun pour la prévention au quotidien.
142.4 
Mesures prises par la Confédération dans le domaine de
la thérapie
II est nécessaire, pour encourager les toxicomanes à se libérer de la drogue, de
disposer d'une diversité de possibilités de thérapie et de réintégration: sevrage
ambulatoire ou en institution, prise en charge ambulatoire sur les plans psycho-
social et médical, avec ou sans traitement médicamenteux, thérapie résidentielle à
moyen ou à long terme, institutions de transition, emploi et logement protégé, etc.
Etant donné que les causes et l'évolution de la toxicomanie sont très variables,
seul un tel éventail d'offres thérapeutiques permettra d'atteindre le nombre de
toxicomanes le plus élevé possible. N'importe quelle thérapie ne convient pas à
n'importe qui. Une première étape thérapeutique ne permet que rarement
d'atteindre le but fixé, à savoir se libérer de la toxicomanie. Les rechutes sont
fréquentes. Seul un réseau d'aide diversifiée peut offrir aux divers groupes de
dépendants les thérapies appropriées.
Par sevrage, on entend la désintoxication ou un traitement de désaccoutumance
physique de l'héroïne, de la méthadone, de la cocaïne et d'autres médicaments
engendrant la dépendance. On prive le corps du stupéfiant immédiatement ou par
étapes. Le traitement peut avoir lieu avec ou sans l'aide de médicaments. Les
programmes de sevrage peuvent être effectués de manière ambulatoire ou en
institution. La durée de la première phase du traitement est généralement
comprise entre deux et quatre semaines. Les traitements de sevrage en milieu
hospitalier ou avec prise en charge médicale sont remboursés par les caisses
maladie tandis que les traitements hors cadre médical doivent être financés par les
patients ou leur famille (éventuellement l'aide sociale).
La prise en charge transitoire vient s'insérer entre le sevrage d'une part et la
thérapie et la réinsertion d'autre part. Pour cette phase, il existe une offre limitée
et spécifique de places de transit dans les institutions de sevrage et un petit
nombre de centres de transit. Cette phase sert à clarifier et à consolider le
programme de réinsertion en mode ambulatoire ou en institution qui a été
envisagé pendant le sevrage.
82 Feuille fédérale. 147e année. Vol. III 
1197

Par traitement des toxicomanies et réinsertion, on entend les diverses possibilités
thérapeutiques qui suivent le sevrage ou l'une des phases transitoires sub-
séquentes à celui-ci. Ces programmes sont conçus pour le long terme et englobent
des mesures psychothérapeutiques et sociales ainsi que des mesures de réinsertion
sociale et professionnelle. La durée du traitement est de quelques mois à deux ou
trois ans. Les coûts sont répartis entre le canton de domicile ou les cantons
adhérant à un concordat, les communes de domicile et le client, ou sa famille. Une
répartition des coûts similaires est possible en matière d'exécution des mesures et
des peines. Si l'on constate des dommages à la santé provoquant une invalidité en
plus de la toxicomanie ou si la toxicomanie a engendré de tels dommages,
l'assurance-invalidité verse des prestations. Ces indemnités de l'Ai sont versées
aux institutions qui hébergent cette catégorie d'invalides ou qui s'occupent de leur
réinsertion à condition qu'au moins la moitié des jours de séjour concernent des
personnes invalides et que le programme des institutions soit adapté à ces
personnes.
Il incombe aux cantons de répondre aux besoins en mettant en place une offre
thérapeutique couvrant le traitement et la réinsertion en mode ambulatoire et en
institution. Depuis 1991, la Confédération a encouragé la création ou le déve-
loppement de quinze institutions thérapeutiques résidentielles. Afin de détermi-
ner les mesures les plus urgentes à prendre pour l'avenir, une analyse de l'offre et
des lacunes dans le domaine du traitement en institution a été faite en 1993 sur
mandat de l'OFSP en collaboration avec des institutions spécialisées et des
institutions cantonales (Reha 2000). Bien qu'il existe déjà 48 institutions pour le
sevrage en milieu résidentiel (250 places) et 85 communautés d'habitation et
cliniques (1250 places) pour la réinsertion des toxicomanes, l'analyse conclut à des
lacunes sur les plans quantitatif et qualitatif.
Le 3 octobre 1994, le Conseil fédéral a décidé de multiplier les efforts en vue de
combler les lacunes dans ce domaine. En particulier, on doit développer des
centres de sevrage spécialisés dans diverses régions, des offres thérapeutiques
adaptées aux jeunes, des institutions spécifiques pour les femmes, des offres pour
les personnes dépendantes pour lesquelles un diagnostic psychiatrique a été posé
et pour les personnes qui ont une longue carrière de toxicomane derrière elles. On
doit en outre encourager les offres transitoires spécifiques entre le sevrage et la
thérapie ainsi que les postcures. L'offre doit consister de plus en plus en des
thérapies souples et individualisées. La qualité de la prise en charge mérite une
attention particulière.
La Confédération et les Conférences suisses des directeurs cantonaux des affaires
sociales et des directeurs cantonaux des affaires sanitaires ont mis sur pied un
organe de coordination chargé de planifier l'offre thérapeutique en institution.
Un système d'information assisté par ordinateur concernant les places de sevrage
et de traitement est en développement en collaboration avec douze cantons.
La prescription médicale de produits de substitution pour les héroïnomanes
(surtout de la méthadone) est pratiquée depuis le milieu des années septante. Elle
se fonde pour l'essentiel sur les recommandations que la Commission fédérale des
stupéfiants a présentées dans ses rapports de 1984 et de 1989 concernant la
méthadone et est reconnue comme traitement médical par l'Office fédéral des
1198

assurances sociales et par les caisses maladie31). Le but visé est le retour à la santé
physique et psychique ainsi que la réinsertion sociale, y compris le rétablissement
de la capacité de travail, que la prise en charge médicale et psychosociale à long
terme, qui accompagne la'consommation contrôlée du produit de substitution,
doit permettre d'atteindre. L'abstinence totale est l'objectif à long terme du
traitement de substitution. Avec le VIH et le sida, un élément de prévention vient
encore s'ajouter: réduire le risque de transmission de l'infection à VIH. Cette
forme de traitement s'adresse à un autre groupe d'héroïnomanes que celui visé
par les programmes d'abstinence et contribue à améliorer l'état de santé et le
comportement social, et à réduire le comportement de dépendance, comme l'ont
montré les évaluations réalisées.
L'expérience a révélé que l'offre thérapeutique existante (programmes axés
directement sur l'abstinence et programmes d'administration de méthadone par
voie orale) ne permet pas d'inciter la totalité des héroïnomanes à suivre un
traitement.
Depuis le début de 1994, on procède à des essais scientifiques de prescription
médicale d'opiacés (héroïne, morphine, méthadone injectable) destinés aux
personnes fortement dépendantes. Ces essais sont soutenus conjointement par la
Confédération et par les cantons et villes intéressés. Ils doivent permettre de
déterminer si ce traitement permet d'améliorer l'état de santé et les conditions de
vie des personnes dépendantes des opiacés lorsque d'autres formes de traitement
n'ont pas porté leurs fruits. En outre, on mesure aussi les effets sur la délinquance,
l'éloignement de la scène de la drogue et les possibilités de se libérer de la
toxicomanie. Les essais dureront jusqu'à la fin de 1996 et seront évalués par une
équipe de chercheurs. Ils seront évalués en parallèle par l'Organisation mondiale
de la santé (OMS).
142.5 
Mesures prises par la Confédération dans le domaine de
la réduction des dommages
L'objectif de ces mesures est de réduire les risques et les dommages liés à l'abus de
drogues. Elles procèdent de l'expérience qu'il n'est pas toujours possible pour les
toxicomanes de s'abstenir de drogue à court terme. Ces mesures doivent per-
mettre de créer de meilleures conditions pour sortir de la toxicomanie: la santé
physique et psychique et les conditions de vie devraient s'améliorer et la
marginalisation sociale être évitée. C'est pourquoi on soutient la mise en placé de
centres de contact et d'accueil ainsi que des programmes destinés à améliorer
l'hygiène lors de l'injection de drogues (distribution de seringues, locaux d'injec-
tion) et devant aussi fournir des premiers secours aux consommateurs de drogues.
La Confédération a participé à l'organisation des programmes d'échange et de
distribution de seringues dans des agglomérations urbaines. Le programme
31> Pour être à même de mieux fixer les objectifs et d'améliorer la mise en œuvre de
traitements ambulatoires avec de la méthadone (actuellement, plus de 12 000 patients), un
groupe d'experts mandaté par la Commission fédérale des stupéfiants est en train d'établir
un troisième rapport (1995).
1199

«Flash-box» de l'«Aide suisse contre le sida», soutenu par la Confédération,
contribue à améliorer la distribution de seringues dans plusieurs régions par la
vente de nécessaires, notamment en pharmacie. En moyenne, de 16 000 à 20 000
seringues sont distribuées quotidiennement dans toute la Suisse. Utiliser des
seringues stériles et renoncer à partager les aiguilles sont des règles de com-
portement que les consommateurs de drogues suivent s'ils ont accès au matériel
dont ils ont besoin. Dans plusieurs régions de la Suisse, la police renonce par
conséquent à confisquer les seringues.
En vue d'encourager l'intégration sociale des toxicomanes, la Confédération
soutient depuis 1991 de nombreux autres programmes par des aides au démar-
rage: onze projets de logement et d'accueil de jour à bas seuil d'accès, huit projets
de réinsertion professionnelle, de même que huit projets de travail de rue, d'aide
aux femmes s'adonnant à la prostitution et d'entraide entre consommateurs de
drogue. On a publié un manuel sur la planification de nouveaux centres d'héber-
gement et d'emplois ainsi qu'une documentation sur les difficultés de réalisation
et le manque d'offres spécifiques aux femmes dans les domaines de la réduction
des dommages, de l'aide à la survie et des traitements. L'accent a été mis sur le
travail en réseau, l'encouragement de l'échange d'expériences et l'évaluation.
142.6 
Mesures prises par la Confédération dans les domaines de
la formation, de la recherche, de l'évaluation, de
l'information et de la coordination
L'encouragement de la formation de professionnels de la prise en charge des
toxicomanes relève de la compétence de la Confédération conformément à
l'article 15c LStup. Jusqu'en 1991 toutefois, aucune formation spécifique n'a eu
lieu. Afin d'augmenter le nombre et le niveau des intervenants en matière de
drogue, l'OFSP a chargé deux organisations professionnelles d'élaborer des
programmes de perfectionnement. Pour exécuter des tâches ou activités spéci-
fiques dans le cadre de projets de prévention, des formations complémentaires à
l'intention des médecins, des membres du corps enseignant, des moniteurs de
sport, des médiateurs scolaires, des éducateurs de foyer et du personnel médical
sont aussi proposées ou en cours de planification. Des offres spéciales destinées à
la police, aux tribunaux et aux établissements pénitentiaires sont en cours
d'élaboration.
Depuis 1991, la Confédération a soutenu plus de 20 projets de recherche
scientifique32' dans le domaine de la drogue.
32> Par exemple:
- Analyse de la vie des toxicomanes et de situations à risques: facteurs aggravants ou de
protection, début de la toxicomanie et sortie de la drogue
- Méthodes pour l'évaluation du nombre de toxicomanes
- Problèmes liés à la consommation simultanée de drogues et de médicaments
- Analyse de l'efficacité des différentes formes de traitement, des centres de traitement,
des programmes de méthadone, du placement en famille
- Enquêtes sur les répercussions sociales des toxicomanies et sur leur importance sur les
plans économique, juridique et politique.
1200

Les essais visant à améliorer l'état de santé et les conditions de vie des
toxicomanes par la prescription médicale de stupéfiants représentent actuelle-
ment le projet de recherche et d'évaluation le plus important. La plupart des
projets pilotes lancés ou soutenus par la Confédération dans le cadre du train de
mesures sont en outre évalués afin de mesurer l'efficacité des mesures et la
possibilité de les appliquer à d'autres' régions.
L'ensemble des mesures prises par la Confédération depuis 1991 en vue de
réduire les problèmes liés à la drogue fait l'objet d'une évaluation globale par
l'Institut de médecine sociale et préventive de l'Université de Lausanne. Cette
évaluation - sur le modèle de l'évaluation de la stratégie sida depuis 1987 - se
fonde sur des analyses épidémiologiques, sur des analyses secondaires de statis-
tiques concernant les comportements, sur des sondages de la population et des
scènes, sur des résultats de traitements, sur des enquêtes auprès -des agents
multiplicateurs et sur l'évaluation de projets spécifiques. Une appréciation
complète de la stratégie poursuivie de 1991 à 1996 sera disponible en 1997.
Depuis 1991, plusieurs éléments d'un système de surveillance épidémiologique
ont été introduits, afin de rassembler des données fondées sur l'évolution de la
problématique de la drogue et sur le recours aux offres de traitement spécialisé.
Grâce à la collaboration de divers offices33) et d'institutions spécialisées34', on
pourra établir régulièrement un aperçu général des différents aspects de la
problématique de la drogue en Suisse. Les questions importantes sont notamment
les suivantes:
- ampleur et forme de la consommation de stupéfiants au sein de la population,
notamment chez les jeunes,
- situation sociale et état de santé des consommateurs de drogue,
- activités de l'aide ambulatoire et en institution, y compris le traitement de
substitution à la méthadone,
- statistique des décès,
- dénonciations par la police et jugements des tribunaux.
De telles données servent aussi à la comparaison avec d'autres pays; leur collecte
est coordonnée par l'OMS, par l'Observatoire géopolitique des drogues de l'UE et
par le Conseil de l'Europe. Un système d'information rapide qui donne des
renseignements sur l'évolution de la problématique de la drogue au niveau local a
été institué en automne 1993 en collaboration avec douze cantons.
Un rapport sur la situation, les stratégies et les programmes d'action de la
Confédération et des cantons de 1990 à 1993 a été publié en 199535).
Afin d'améliorer la collaboration, de nouveaux forums ont été mis sur pied. La
Confédération collabore régulièrement avec les délégués aux affaires de drogue
qui ont été institués dans douze cantons ainsi qu'avec les fonctionnaires munici-
33> Office fédéral de la santé publique, Office fédéral de la statistique, Office fédéral de la
police.
34> En particulier, l'Institut suisse de prophylaxie de l'alcoolisme à Lausanne, le Service de
psychiatrie sociale de la clinique psychiatrique de l'Université de Zurich, l'Institut de
médecine sociale et préventive et l'Association des Médecins cantonaux suisses.
35> Drogues illégales en Suisse 1990-1993, ISPA, Fahrenkrug et al., Editions Seismo, 1995.
1201

paux responsables de ce domaine. Les deux groupes se rencontrent plusieurs fois
par an. On a aussi créé un groupe de coordination, qui se compose des
Conférences suisses des directeurs cantonaux des affaires sanitaires, des affaires
sociales, de l'instruction publique, de justice et police, ainsi que du secrétariat de
l'Union des villes suisses. Lors de la fermeture de la scène ouverte à Zurich, les
représentants de la Confédération ont collaboré au sein de la structure mise en
place par les autorités zurichoises. En vue d'améliorer la coordination des
activités au niveau de la Confédération, on a mis sur pied une délégation du
Conseil fédéral pour les affaires de drogue, qui se compose des chefs du DFI, du
DFJP et du DMF, de même qu'un groupe de travail interdépartemental chargé
des questions relatives à la drogue.
143 
Résultats de la politique du Conseil fédéral en matière
de drogue depuis 1991
A la fin du premier semestre 1995, il est encore trop tôt pour pouvoir estimer avec
précision jusqu'à quel point les mesures prises ont conduit à une réduction des
problèmes liés à la drogue sur les plans quantitatif et qualitatif. Les buts
quantitatifs (stabilisation et réduction du nombre de consommateurs dépendants
de drogues dures) ne sont pas encore complètement atteints. De même, la
réalisation des buts qualitatifs (surmonter la phase de la toxicomanie dans de
meilleures conditions; protéger la population des conséquences des toxicomanies)
n'est pas encore satisfaisante. L'évaluation et l'amélioration dé l'information sont
en cours et permettront un contrôle fiable des succès obtenus. '
Depuis 1991, la Confédération a lancé 185 nouveaux projets dans les domaines de
la prévention, de la réduction des dommages, de la prise en charge, de la thérapie,
de la formation, de la recherche, de l'évaluation et de la coordination, pour
lesquels les budgets ont passé de 6 millions de francs en 1991 à 12 millions de
francs en 1995.
De nombreuses mesures de la Confédération sont axées sur le moyen terme ou le
long terme et ne produisent de ce fait pas encore d'effets mesurables. Les actions
que la Confédération a soutenues jusqu'à présent ont toutefois déjà conduit à une
multiplication des efforts déployés aux niveaux national et régional. L'échange
d'expériences entre les cantons, les villes et les services concernés a considérable-
ment augmenté et la cohérence, la coordination et la complémentarité des efforts
se sont améliorées. La Confédération a souvent permis le lancement de pro-
grammes et, par son soutien financier, la réalisation de nouveaux projets. Elle
n'est toutefois pas la seule à avoir entrepris des démarches en vue de réduire les
problèmes liés à la drogue. Ses actions ne sont qu'une goutte d'eau dans l'océan de
celles entreprises par les communes, les cantons et les organisations privées.
La propagation du VIH parmi les consommateurs de drogue a très fortement
reculé grâce aux mesures de réduction des dommages (en particulier les pro-
grammes d'échanges de seringues, l'hygiène et l'amélioration de l'intégration), de
l'aide médicale et des thérapies de substitution, de même que grâce aux change-
ments de comportement des consommateurs de drogues. En effet, si 40 à 60 pour
cent des consommateurs de drogues étaient infectés à la fin des années quatre-
1202

vingt, on en recense seulement un faible pourcentage (3 à 10%) parmi les
consommateurs qui ont commencé à consommer des drogues dures après 1990.
Contrairement aux nombreuses craintes nourries à cet égard, le développement
des offres d'accompagnement des toxicomanes et des mesures de réduction des
dommages destinées aux consommateurs actifs n'a pas eu de répercussions
négatives sur la motivation des toxicomanes à suivre une thérapie axée sur
l'abstinence. Les centres de conseil et les institutions de thérapie déclarent au
contraire que les toxicomanes expriment plus tôt le souhait d'une thérapie
(aujourd'hui, on commence une thérapie déjà après deux ou trois ans de
consommation alors qu'il y a cinq ou dix ans, on n'en commençait une qu'après
trois à cinq ans de consommation).
15 
Etapes ultérieures de la politique en matière de drogue
151 
Axes stratégiques
151.1 
. Consensus national et continuité
Un consensus au niveau de la politique en matière de drogue est nécessaire. C'est
donc avec satisfaction que le Conseil fédéral a pris acte, en 1994, du rapproche-
ment des conceptions des trois partis gouvernementaux PDG, PRD et PS. Le
Conseil fédéral entend contribuer à l'obtention de ce consensus. Il a ainsi décidé
d'instituer au printemps de 1994 une Délégation du Conseil fédéral pour les
affaires de drogue. Il a organisé, en 1991 et en 1995, une Conférence nationale sur
la drogue et a soutenu en 1994/95 l'organisation de projet «Problèmes actuels en
matière de drogues» en rapport avec l'évacuation de la scène ouverte à Zurich. La
consultation à laquelle il a été procédé avec le contre-projet à l'initiative
populaire «Jeunesse sans drogue» a révélé que la stratégie des quatre piliers de la
politique fédérale en matière de drogue bénéficie d'un large consensus36'. Les
débats parlementaires et les votations populaires sur les deux initiatives permet-
tront de tester la stabilité de ce consensus.
151.2 
Collaboration et interconnexion
Toute politique en matière de drogue est confrontée aux exigences de la santé
publique d'une part et de l'ordre public d'autre part et doit faire concorder le plus
possible des activités de nature différente. Cela nécessite, outre des visions
communes, des structures qui permettent une coordination et une coopération
entre les différents acteurs. Des progrès importants ont été faits à cet égard. A
preuve, la mise sur pied de programmes cantonaux et régionaux en matière de
drogue, la désignation de délégués aux affaires de drogue, de délégations et
d'organes de coordination. Répondant aux vœux de l'Union des villes suisses, le
Conseil fédéral est disposé à participer à une organisation nationale de coordina-
tion en matière de drogue en vue d'une amélioration de la collaboration. Cette
organisation pourrait profiter des expériences faites avec celle mise en place pour
l'évacuation de la scène ouverte à Zurich et remplacer celle-ci.
3(i> Cf. à ce propos chiffres 142.1 à 142.5.
1203

152 
Développement de la prévention, de la thérapie et de
la réduction des dommages
152.1 
Objectifs à long terme
En automne 1994, le Conseil fédéral a formulé ses intentions concernant le
développement des possibilités en matière thérapeutique et la réduction des
dommages pour les prochaines années. Il s'agit de poursuivre les efforts qu'ont
déployés à la fin des années quatre-vingt les autorités de la Confédération, des
cantons et des villes ainsi que les milieux spécialisés.
La consommation de drogues, les problèmes de dépendance qui y sont liés et les
dommages sur les plan social et de la santé sont socialement indésirables. Les
autorités continueront- à prendre des mesures destinées à réduire les problèmes
liés à la drogue. Les objectifs suivants figurent au premier plan:
- Il s'agit d'empêcher autant que faire se peut le début de la consommation de
drogue, l'abus occasionnel ou régulier de stupéfiants et le développement d'une
dépendance.
- Il faut éviter ou réduire les dommages sur les plans social et de la santé pour
l'individu, pour son entourage et pour la société.
- Il y a lieu d'améliorer les possibilités de sevrage et de sortie de la toxicomanie
ainsi que les perspectives de réinsertion pour les consommateurs de drogues
comme pour les toxicomanes.
La réalisation de ces buts au quotidien doit en particulier tenir compte de la
proportionnalité, de la cohérence et de l'efficacité du train de mesures dans son
ensemble. L'accent doit notamment être mis sur les formes problématiques de la
consommation de drogues et de la dépendance à l'égard de celles-ci (aujourd'hui,
surtout les drogues dures - héroïne, cocaïne - et la polytoxicomanie) ainsi que sur
la prévention du VIH/sida et des hépatites infectieuses.
152.2 
Renforcement et approfondissement des approches actuelles
les plus efficaces
La Confédération continuera à soutenir les efforts que déploient les cantons, les
communes et les organisations privées en ce qui concerne la prévention primaire
et la prévention secondaire37'. La promotion de la santé en général et l'encou-
ragement au développement de la personnalité de la jeunesse, au sein de la
famille, à l'école, en apprentissage, dans les loisirs, au travail, dans le quartier ou
dans la commune permettent de renforcer une prévention des dépendances et des
toxicomanies en s'attachant aux causes. Les mesures devraient toutefois être
améliorées en ce qui concerne leur étendue, leur intensité et leur continuité.
En particulier, on travaillera à la promotion, au niveau supraregional, des
approches et modèles évalués qui incluent tous les acteurs concernés au plan
local, qui prévoient la participation et la responsabilité des jeunes et qui assurent
une continuité de l'intervention. La Confédération doit poursuivre son soutien
37> Cf. le chiffre 142.3 à propos de la prévention.
1204

spécifique à l'échange d'informations et à l'interconnexion entre les responsables
de projets de prévention et avec les organes de promotion et d'évaluation - p. ex.
dans le cadre du réseau des écoles promotrices de la santé. A la lumière des
connaissances récentes sur la problématique de l'exclusion38', il importe notam-
ment d'encourager la prévention primaire et la prévention secondaire dans les
écoles professionnelles, en accordant une attention particulière aux cas d'arrêts
d'apprentissage, ainsi que les interventions dans les foyers d'éducation ou en
rapport avec des procédures devant les tribunaux des mineurs.
Le Conseil fédéral est disposé à satisfaire une exigence qui a plusieurs fois été
formulée lors de la consultation concernant le contre-projet à l'initiative «Jeu-
nesse sans drogue», en s'engageant davantage dans le domaine des substances
légales engendrant la dépendance que sont l'alcool et le tabac. Un train de
mesures à cet égard est en cours d'élaboration.
Des mesures visant à réduire la misère sociale (logement, travail, hygiène), à
prévenir la transmission du VIH et de l'hépatite et à assurer une intégration
sociale se sont révélées efficaces, notamment en ce qui concerne les conditions de
vie des personnes fortement dépendantes. Ces services et ceux de premiers
secours n'existent pas encore dans toutes les régions touchées; leur capacité et
leur continuité sont presque partout insuffisantes. La Confédération doit conti-
nuer à soutenir ces offres sur les plans technique et financier.
Les possibilités de traitement - que ce soit à des fins de sevrage, de thérapie avec
ou sans produits de substitution (la plupart du temps méthadone par voie orale) -
doivent être assurées et leur développement poursuivi. La Confédération conti-
nuera à œuvrer dans ce sens par des mesures de planification supraregionale et
l'aménagement de nouvelles offres de traitement39). Le troisième rapport sur la
méthadone, qui sera publié au cours de l'année 1995, contiendra aussi des
conclusions et des recommandations concernant les traitements de substitution.
D'ici l'an 2000, l'offre de sevrage en institution, de thérapie et de prise en charge
transitoire doit être accrue d'environ un tiers à l'aide de subventions de démar-
rage de la part de la Confédération.
152.3 
Combler les lacunes
Plusieurs études ont révélé que nombre de toxicomanes ne recourent pas à des
institutions d'aide ni à des centres de consultation pendant les deux ou trois
premières années de consommation régulière de drogues dures. Dans la plupart
des cas, la consommation passe inaperçue au sein de la famille, à l'école ou au
travail. L'intervention précoce lors du passage à la consommation régulière et à la
toxicomanie est lacunaire dans presque toutes les régions. Les interventions en
réseau dans les domaines du conseil, de la prise en charge et du soutien social
doivent être renforcées et développées. Cela concerne notamment la collabora-
38> La santé des jeunes en Suisse: étude sur la santé et le mode de vie des 15 à 20 ans dans toute
la Suisse, P. A. Michaud, Institut universitaire de médecine sociale et préventive, Lau-
sanne, 1994.
39> Voir arrêté du Conseil fédéral du 3 octobre 1994.
1205

tion entre famille, école, maîtres d'apprentissage, police, tribunaux des mineurs,
conseillers pour jeunes et services de conseil spécialisés dans la drogue. Afin
d'améliorer la prévention des toxicomanies, il convient aussi de poursuivre le
développement de la prévention de la violence et des abus sexuels pendant
l'enfance et l'adolescence de même que de la prise en charge de victimes de tels
abus40).
Une autre lacune existe dans le domaine thérapeutique 4Î\ Selon l'étude Reha
200042) et l'arrêté du Conseil fédéral du 3 octobre 1994, les cantons et les
institutions privées doivent s'engager davantage pour promouvoir des offres
thérapeutiques adaptées aux besoins (notamment pour les jeunes, les membres
d'autres milieux culturels, les personnes pour lesquelles un diagnostic psychia-
trique ou autre a été posé, les personnes qui ont une longue carrière de
toxicomane derrière elles, les femmes). L'offre de formation continue et de
perfectionnement pour les spécialistes et les institutions (réévaluation de pro-
grammes thérapeutiques) doit être encouragée, surtout du point de vue qualitatif.
La collaboration entre les thérapies ambulatoires et celles en institution a aussi
besoin d'être améliorée.
Le financement des mesures thérapeutiques et de réinsertion varie considérable-
ment. Il faudrait donc revoir partout les réglementations à cet égard afin
- de réduire le temps d'attente en éclaircissant la question de la prise en charge
par les assurances;
- d'améliorer le financement des offres thérapeutiques destinées aux consomma-
teurs de drogue qui sont encore socialement intégrés ou dont la santé est peu
atteinte de même que la prise en charge transitoire;
- de réduire la différence de coûts entre les patients du canton ou d'un autre
canton.
Enfin, il s'agit aussi de développer également dans le domaine des drogues, les
efforts en matière de qualité qui sont déjà entrepris en matière de santé, afin de
pouvoir garantir un contrôle adéquat. Le rapport entre offre thérapeutique et
coût des thérapies doit être transparent.
La consommation illicite de drogues, et donc le danger d'une propagation du
VIH, d'hépatites et d'autres maladies infectieuses, existent aussi dans le secteur
de l'exécution des peines et des mesures. Or, le nombre de consommateurs de
drogues et de délinquants toxicomanes dans les établissements pénitentiaires est
bien plus élevé que celui des offres thérapeutiques. D'où la nécessité de mettre en
œuvre dans ce secteur des stratégies de réduction des dommages et de thérapie
(abstinence ou substitution).
Il existe aussi des lacunes dans le domaine de la réinsertion sociale d'anciens
toxicodépendants qui ont achevé une thérapie axée sur l'abstinence. Il est très
difficile pour la plupart d'entre eux de trouver du travail, difficulté encore
40> Sexuejle Ausbeutung und Drogenabhängigkeit/Abus sexuels et toxicomanie. Gazette de la
Fondation Le Tremplin, Fribourg, n° 1, 1995.
41> Voir chiffre 142.4.
42> REHA 2000, Bases de planification suisses pour la poursuite du développement des
traitements de la toxicomanie en institution, U. Mühle, Fachstelle für Sozialarbeit im
Gesundheitswesen, mai 1994.
1206

accentuée par la mauvaise situation économique. Des cures de désaccoutumance
et des thérapies de réinsertion qui conduisent à un chômage à long terme, avec
pour corollaire une situation précaire en matière de logement et une dépendance
durable de l'aide sociale, ne peuvent guère être motivantes. Les stratégies futures
doivent aussi comporter des mesures permettant une véritable intégration profes-
sionnelle.
152.4 
Nécessité de nouvelles approches pour résoudre
les problèmes
II existe un conflit entre les objectifs de politique de la santé et ceux de l'ordre
public visés par la législation sur les stupéfiants. Les mesures de répression jouent
un rôle important dans le contrôle de l'offre de stupéfiants. Elles ont donc aussi
un impact sur la santé puisque l'offre de stupéfiants illégaux influe sur la demande
et par conséquent sur l'ampleur du problème. Aussi est-il judicieux que la
répression soit l'un des piliers de la politique du Conseil fédéral en matière de
drogue. D'un autre côté, la peur d'être punis ne doit pas dissuader les consomma-
teurs de drogue de recourir à de l'aide. La police, qui souvent est la première à
entrer en contact avec les toxicomanes, assume donc une fonction importante de
liaison avec les institutions d'aide.
L'analyse de jugements des tribunaux révèle que la pratique actuelle en matière
de poursuite pénale punit avant tout la consommation de drogues et dans une
bien moindre mesure le trafic. Cette pratique des tribunaux devra être revue.
Il s'agit aussi de soutenir des offres thérapeutiques, notamment pour les per-
sonnes qui entrent dans la toxicomanie sans être totalement marginalisées ni
présenter un dommage de santé invalidant au sens de la loi sur l'assurance-
invalidité. Des offres thérapeutiques et d'aide pendant les différentes phases
d'une dépendance à la drogue, et notamment pour ceux qui viennent tout juste de
commencer, doivent être financées selon des règles analogues.
Les essais de prescription médicale de stupéfiants (héroïne, morphine et métha-
done par voie intraveineuse) ont été prévus pour des consommateurs fortement
dépendants. Ils s'achèveront à la fin de 1996 et leur évaluation sera faite jusqu'à la
fin du premier semestre de 1997. Le troisième rapport sur la méthadone, qui sera
publié en 1995, présentera des conclusions et des recommandations concernant la
thérapie de substitution à la méthadone. Ainsi, on disposera d'ici la fin du premier
semestre 1997 des bases permettant de décider d'une réglementation des dif-
férentes thérapies de substitution pour les toxicomanes. La prescription d'héroïne
ne pourrait passer du stade de l'expérimentation à celui de thérapie médicale
reconnue que si les essais se révèlent positifs et après une modification de la loi
sur les stupéfiants. Toutefois, on a besoin d'une solution transitoire pour les
personnes participant actuellement aux essais si les évaluations scientifiques de la
prescription médicale d'héroïne se révèlent favorables. En effet, on ne saurait
justifier d'interrompre à la fin de 1996 les essais thérapeutiques et de renvoyer de
la thérapie les personnes qui y participent actuellement si, peu de temps après, la
loi admettait la prescription d'héroïne comme thérapie médicalement reconnue.
1207

152.5 
Garantie des ressources financières
La politique des quatre piliers de la Confédération est en phase de test. Elle s'est
développée grâce à l'engagement de longue date des cantons et de nombreuses
communes. Nous renvoyons au chiffre 123 pour ce qui concerne l'aspect financier
et ses conséquences.
Les approches qui ont été présentées en vue de résoudre les problèmes néces-
sitent une meilleure harmonisation de processus de budgétisation et de finance-
ment. Cela concerne les pouvoirs publics dans leur ensemble, c'est-à-dire la
Confédération, les cantons et les communes. Justement à une époque où les
ressources financières sont maigres, on ne devrait faire des économies qu'en
effectuant des contrôles de qualité et en vérifiant l'efficacité.
On devrait aussi examiner la possibilité de redéfinir les priorités en vue de mieux
équilibrer les quatre piliers. Dans le cadre de la stratégie des quatre piliers
(répression, thérapie, réduction des dommages et prévention), on exige à bon
droit une extension de la prévention. En réalité, la prévention est le domaine le
moins développé en ce qui concerne l'engagement financier de la Confédération,
des cantons et des communes.
Citons à titre d'exemple la nouvelle répartition des tâches prévue entre la Régie
fédérale des alcools et l'Office fédéral de l'agriculture en ce qui concerne
l'utilisation sans distillation de produits agricoles. Cette nouvelle répartition
permet de faire des économies, d'augmenter les ressources provenant de la «dîme
de l'alcool» et d'élargir les possibilités des cantons en matière de prévention de la
dépendance.
153 
Travaux législatifs prévus
153.1 
Systématique législative concernant les stupéfiants et
les dépendances
En ce qui concerne les stupéfiants, le législateur autorise l'utilisation de subs-
tances à des fins définies avec précision et essaie d'en empêcher l'abus par des
sanctions pénales. Cette démarche gardera, à l'avenir aussi, toute sa signification
mais devra être adaptée dans des législations s'appliquant en priorité aux
substances, telles que la législation sur les agents thérapeutiques et celle sur les
substances chimiques.
Depuis peu, on réclame de plus en plus une législation qui soit axée sur la
personne et la force compulsive la poussant à changer son état de conscience en
consommant des substances psychoactives et qui régisse la tolérance de la société
à l'égard d'un tel comportement. Une réglementation axée en priorité sur la
personne est réclamée par exemple par le groupe PDC, qui a déposé une motion
demandant une loi sur la prévention des toxicomanies. Cette démarche appelle
nécessairement une évaluation des comportements déviants, ce qui conduit
rapidement à des considérations éthiques sur la question de savoir si un com-
portement est socialement acceptable ou non. On court dès lors le risque de
marginaliser ceux dont le comportement social est inacceptable. Agir ainsi
reviendrait à méconnaître la complexité de la problématique. Parmi les toxi-
1208

comanes, on compte en effet des personnes clochardisées et handicapées, qui
devraient en fait pouvoir être réintégrées à l'instar des autres personnes sociale-
ment défavorisées. Les consommateurs de drogue ont le même droit à une prise
en charge médicale et à la protection de leur santé que les autres citoyens en
bonne ou en mauvaise santé.
Les mesures d'aide et de prise en charge doivent permettre aux consommateurs de
drogue et à leur entourage de mener une vie digne. Une pesée des intérêts est
nécessaire lorsque le droit de l'individu à disposer de soi-même met en péril la
santé de la communauté. Le rôle que joue la protection de la jeunesse et la lutte
contre le crime organisé sont donc aussi importants que celui de l'aide médicale et
sociale destinée aux consommateurs de drogue.
153.2 
La révision de la loi sur les stupéfiants
Compte tenu de la problématique de la drogue en Suisse, le Conseil fédéral a, le
7 septembre 1994, soulevé la question de la révision de la loi sur les stupéfiants en
vigueur et a donné au DFI le mandat d'instituer une commission d'experts.
Celle-ci établira d'ici la fin de 1995 un rapport sur les éventuelles modifications à
apporter à la réglementation actuelle concernant la privation de liberté à des fins
d'assistance, la pénalisation de la consommation de drogue et des actes en vue de
sa préparation ainsi que la prescription médicale de stupéfiants. Elle examinera
également la nécessité d'apporter d'autres modifications à la loi sur les stupéfiants
et à d'autres législations. Dans un rapport intermédiaire présenté au printemps
1995, la commission rejette toute révision urgente, c'est-à-dire toute modification
de la LStup au cours de 1995. En vue de préparer une nouvelle politique en
matière de drogue susceptible de recueillir un consensus et de modifier la
législation actuelle, la commission considère qu'il faut d'abord éclaircir certaines
questions. Les conditions générales nécessaires à l'adaptation de la politique en
matière de drogue (p. ex. conception de la législation future applicable aux agents
thérapeutiques et évaluation des essais de prescription médicale de stupéfiants)
ne sont pas encore réunies. La commission se préoccupe notamment de savoir à
quoi ressemblera la réglementation transitoire une fois que les essais de prescrip-
tion médicale de stupéfiants seront achevés. Suivant les conclusions de la
commission, les différents points de la révision pourront être élaborés à partir de
1996 dans des projets prêts à être mis en consultation.
153.3 
Elaboration d'une loi fédérale sur les agents thérapeutiques
Le Conseil fédéral s'est prononcé le 9 novembre 1994 en faveur de l'élaboration
d'une loi fédérale sur les agents thérapeutiques. La commission d'experts instituée
à cette fin a été chargée de concevoir d'ici la fin de 1995 un projet'prêt à être mis
en consultation. Cette loi doit également réglementer l'usage des stupéfiants à des
fins médicales. Dans ce contexte, il s'agit aussi d'examiner les interactions entre la
future loi sur les agents thérapeutiques et la loi sur les stupéfiants. Cette dernière
règle en premier lieu la production, le commerce et la prescription des stupéfiants
légaux. La future loi sur les agents thérapeutiques pourrait reprendre de très
1209

nombreuses dispositions de la LStup. Toutefois, les dispositions concernées de la
LStup devront être remaniées et éventuellement complétées avant d'être trans-
férées dans la législation future applicable aux agents thérapeutiques. A ce
propos, il faudra aussi tenir compte des prescriptions des Conventions inter-
nationales sur les stupéfiants que la Suisse a ratifiées.
153.4 
Conception d'une loi sur la prévention des toxicomanies
Les Chambres fédérales ont adopté la motion du groupe démocrate chrétien
demandant la création d'une loi sur la prévention des toxicomanies. Le Conseil
fédéral est prié d'instituer une loi visant à prévenir la consommation abusive de
toutes les substances psychoactives (stupéfiants, autres médicaments, alcool,
tabac et autres substances comme les solvants, etc.). Cette approche globale est
réclamée également par les organisations internationales compétentes, l'Organi-
sation mondiale de la santé (OMS), l'UNESCO, l'Organe international de
contrôle des stupéfiants (OICS) ainsi que par nombre d'experts nationaux et
cantonaux. Etant donné que de nombreux autres travaux législatifs sont priori-
taires, le Conseil fédéral avait proposé de remettre à plus tard l'élaboration d'une
telle loi au profit de mesures de prévention concrètes concernant l'usage de
substances agissant sur le psychisme. Il est prévu de s'attaquer à l'élaboration
d'une loi sur .la prévention des toxicomanies à partir de 1996, lorsque le Conseil
fédéral aura une vue d'ensemble sur la matière à traiter et la législation dans
laquelle elle devra l'être (loi sur les stupéfiants, loi sur les agents thérapeutiques,
loi sur la prévention des toxicomanies).
Le Conseil fédéral n'entend pas attendre l'entrée en vigueur d'une loi sur la
prévention pour développer la prévention de la consommation de substances
légales qui sont préjudiciables à la santé de la population (alcool, tabac, médica-
ments). Au contraire, il entend prendre le plus rapidement possible et progres-
sivement des mesures concrètes destinées à limiter la consommation.
153.5 
Révision des dispositions de la constitution fédérale
concernant les stupéfiants
Le 27 avril 1994, le Conseil fédéral a décidé de soumettre à un examen la base
constitutionnelle régissant les produits engendrant la dépendance. Cette révision
constitutionnelle permettra d'adopter une nouvelle conception des tâches as-
signées aux pouvoirs publics dans le domaine de l'alcool et du tabac, et éventuelle-
ment dans celui des drogues illégales. La priorité devra être donnée aux aspects de
la santé.
Ces travaux de refonte de la réglementation des substances engendrant la
dépendance donne en outre l'occasion de concilier les objectifs des politiques
sanitaire, fiscale, agricole et commerciale et aussi de régler les problèmes
d'organisation que soulèvent les modifications.
1210

153.6 
Ratification de la Convention de 1988 contre le trafic illicite
de stupéfiants et de substances psychotropes
La Convention de Vienne de 1988 vise autant le trafic de stupéfiants que la
consommation de ceux-ci. Le principe sur lequel repose cet objectif est la
connaissance que seule une démarche axée résolument sur la réduction tant de
l'offre que de la demande de drogues illégales peut être couronnée de succès. La
Suisse a signé la convention le 16 novembre 1989. La ratification n'est pas
seulement un acte de solidarité à l'égard des autres Etats mais va aussi dans
l'intérêt de la Suisse, qui prend de plus en plus conscience que des efforts
nationaux ne suffisent pas à eux seuls dans le combat mené contre la drogue. La
Suisse a déjà ratifié la Convention unique de 1961 sur les stupéfiants et approuvé
l'adhésion à la Convention de 1971 sur les substances psychotropes ainsi que le
Protocole de 1972 portant amendement de ladite convention en vue de l'adhé-
sion43'. Tout donne donc lieu à penser que la Convention de 1988 aussi sera
ratifiée. Ces quatre conventions internationales se complètent. Le Conseil fédéral
envisage d'adopter d'ici la mi-septembre 1995 le message sur la ratification à
l'intention du Parlement, mais de ne ratifier la Convention qu'après les votations
sur les deux initiatives sur les drogues.
La Suisse a déjà intégré dans le droit fédéral les obligations découlant de la
Convention de 1988, notamment la soumission de précurseurs à la loi sur les
stupéfiants et la réglementation en matière de blanchissage d'argent, de saisie et
de pénalisation appropriée.
2 
Les initiatives «Jeunesse sans drogue» et «pour une politique
raisonnable en matière de drogue»
21 
Aspects formels des initiatives
Les deux initiatives populaires
- «Jeunesse sans drogue» et
- «pour une politique raisonnable en matière de drogue» (initiative Droleg)
sont traitées ensemble dans le présent message. Cette procédure est non seule-
ment simple et efficiente, elle est judicieuse car les initiatives visent chacune à leur
manière à résoudre le problème de la drogue et sont de ce fait matériellement très
proches l'une de l'autre.
211 
Teneur des deux initiatives
211.1 
Teneur de l'initiative populaire «Jeunesse sans drogue»
L'initiative populaire «Jeunesse sans drogue»44', lancée le 15 décembre 1992, a
été déposée à la Chancellerie fédérale le 22 juillet 1993, sous la forme d'un projet
rédigé de toutes pièces. Elle a la teneur suivante:
43> FF 1968 I 784 et 1994 III 1249
**) FF 1992 VI 474
1211

La constitution est complétée comme suit:
Art. 68bis (nouveau)
' En matière de lutte contre la toxicomanie, la Confédération mène une politique
stricte, visant directement à l'abstinence.
2 Elle prend, par voie législative, toutes mesures propres à restreindre la demande
de stupéfiants et le nombre de consommateurs, à soigner la toxicodépendance, à
réduire les dommages sociaux et économiques dus à la consommation de
stupéfiants et à combattre effectivement tout trafic illicite.
3 Pour protéger la jeunesse de la toxicomanie, la Confédération s'oppose à toute
consommation de stupéfiants et mène une politique de prévention active qui
renforce la personnalité de l'individu.
4 La Confédération encourage et soutient l'application des mesures propres à
assurer le sevrage physique, la désintoxication durable et la réinsertion sociale des
toxicomanes.
5 La distribution de stupéfiants est interdite. Sont réservées les applications
strictement médicales, à l'exclusion de l'utilisation d'héroïne, d'opium à fumer, de
cocaïne, de cannabis, d'hallucinogènes et de substances analogues.
L'initiative est assortie d'une clause de retrait. Les 132 auteurs sont autorisés à la
retirer sans réserve par une décision prise à la majorité simple.
211.2 
Teneur de l'initiative Droleg
L'initiative «pour une politique raisonnable en matière de drogue», lancée le
18 mai 1993
 45>, a été déposée à la Chancellerie fédérale le 9 novembre 1994, sous
la forme d'un projet rédigé de toutes pièces. Elle a la teneur suivante:
I
La constitution fédérale est complétée comme suit:
Art. 32se/"'es (nouveau)
La consommation de stupéfiants ainsi que leur culture, leur possession et leur
acquisition pour les besoins personnels ne sont pas punissables.
Art. 32OC''"S (nouveau)
1 La Confédération édicté des prescriptions concernant la culture, l'importation,
la production et le commerce de stupéfiants.
2 La législation fédérale règle l'octroi d'un nombre suffisant de concessions en
vouant une attention toute particulière à la protection de la jeunesse, à une
interdiction de la publicité et à une information sur les produits. Les stupéfiants
qui ne sont pas consommés pour des raisons médicales ne sont pas soumis à
prescription médicale.
3 La législation règle l'imposition fiscale des stupéfiants. Les recettes nettes sont
réparties par moitié entre la Confédération et les cantons. Elle détermine la part
minimale qui doit être affectée à la prévention de l'abus de stupéfiants, la
recherche de ses causes, et l'atténuation de ses effets.
45) FF 1993 II 106
1212

II
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme
suit:
Art. 23 (nouveau)
1 L'article 32sePtics entre en vigueur dès son adoption par le peuple et les cantons
pour autant qu'aucune obligation résultant de conventions internationales ne s'y
oppose. Les accords internationaux contenant de telles dispositions seront dénon-
cés sans délai.
2 La législation d'exécution de l'article 32oclies sera promulguée dans un délai de
trois ans, à défaut de quoi, le Conseil fédéral édictera les dispositions indispen-
sables pour une durée limitée. Les accords internationaux qui ne sont pas
conciliâmes avec les dispositions d'exécution devront être adaptés au plus tard à la
date de leur entrée en vigueur ou, si nécessaire, dénoncés.
L'initiative est assortie d'une clause de retrait. Les huit auteurs sont autorisés à la
retirer sans réserve par une décision prise à la majorité -simple.
212 
Aboutissement
La Chancellerie fédérale constate, par décision du 22 septembre 1993, que
l'initiative populaire «Jeunesse sans drogue», ayant recueilli 140 949 signatures
valables, a abouti46' et, par décision du 23 mars 1995, que l'initiative Droleg, ayant
recueilli 107 669 signatures valables, a également abouti47'.
213 
Délais de traitement et contre-projet
Selon l'article 27,1er alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils (LRC)48',
lorsqu'une initiative est déposée sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces,
l'Assemblée fédérale doit décider dans le délai de quatre ans à compter du jour où
l'initiative a été déposée si elle approuve ou non l'initiative telle qu'elle est
formulée.
Le Conseil fédéral doit présenter son rapport et ses propositions à l'Assemblée
fédérale au plus tard 24 mois après le dépôt de l'initiative (art. 29, 1er al., LRC).
S'il soumet à l'Assemblée fédérale un contre-projet ou un acte législatif en étroit
rapport avec l'initiative, le délai est porté à 30 mois.
Cela signifie que le Conseil fédéral doit approuver le message relatif à l'initiative
«Jeunesse sans drogue» et que celui-ci doit être publié avant le 22 juillet 1995. Le
délai pour présenter le message relatif à l'initiative Droleg court jusqu'au
9 novembre 1996.
Si plusieurs initiatives concernant la même question constitutionnelle sont dépo-
sées auprès de la Chancellerie, l'initiative déposée la première doit, selon l'article
28 LRC, être traitée en premier lieu dans le délai prescrit, puis soumise à la
46) FF 1993 III 539
47) FF 1995 II 452
48> RS 171.11
83 Feuille fédérale. 147° année. Vol. III 
1213

votation populaire. La deuxième initiative doit être traitée par le Parlement au
plus tard une année après la votation populaire sur la première. Rien n'empêche
cependant le Parlement de traiter deux initiatives en même temps49'. Il peut
même être plus judicieux de traiter deux initiatives en même temps que séparé-
ment.
213.1 
Contre-projet à l'initiative «Jeunesse sans drogue»
Le 27 avril 1994, le Conseil fédéral a examiné l'initiative «Jeunesse sans drogue».
La jugeant trop restrictive, il a opté pour son rejet et chargé le Département
fédéral de l'intérieur (DFI) d'élaborer un contre-projet direct. Ce contre-projet
définissait l'orientation générale d'une politique en matière de drogue adaptée à
son temps. Le problème de la drogue y était considéré comme une tâche nationale
et il attribuait à la Confédération une compétence législative étendue dans le
domaine des stupéfiants. Il ancrait dans la constitution le modèle des quatre
piliers qui place sur un pied d'égalité la prévention, la thérapie, la réduction des
dommages ou aide à la survie et la lutte contre le trafic illégal des drogues. La
Confédération se voyait attribuer des tâches de coordination et de soutien, les
cantons assumant la responsabilité des mesures à prendre. Pour combler une
lacune dans la lutte contre le crime organisé, la Confederation.se voyait attribuer
des compétences en matière de poursuite pénale allant au-delà du domaine des
stupéfiants, qui devaient être ancrées dans les dispositions pénales de la constitu-
tion.
Le DFI a lancé auprès des gouvernements cantonaux, des partis politiques et des
organisations intéressées une consultation, de début décembre 1994 à fin janvier
1995.
Les résultats de la consultation ont montré que l'initiative «Jeunesse sans drogue»
n'avait recueilli que peu d'avis favorables. De nombreux cantons pratiquent déjà
la même politique, fondée sur les quatre piliers, que le Conseil fédéral mène
depuis 1991. La «troisième voie», que les trois partis gouvernementaux PS, PRD
et PDC ont présentée en été 1994, suscite un vif intérêt général, quand bien même
il subsiste encore d'importantes différences d'opinion entre eux. Elle préconise
des mesures diversifiées pour résoudre le problème de la drogue et, à court terme,
une action préventive à l'échelle nationale, des traitements pour les personnes
très gravement dépendantes, la lutte contre la grande criminalité et une politique
49> Cf. arrêté fédéral relatif à l'initiative populaire «Halte à la construction de centrales
nucléaires (moratoire)» du 23 mars 1990 et l'arrêté fédéral relatif à l'initiative populaire
«pour un abandon progressif de l'énergie atomique» du 23 mars 1990; FF 1990 I 1517 à
1519 ainsi que l'arrêté fédéral relatif à l'initiative populaire «pour la prévention des
problèmes liés à l'alcool» et «pour la prévention des problèmes liés au tabac» du 18 juin
1993; BÖ E 1993 32 s. et FF 1993 II 859 ss. En revanche, le Conseil des Etats a suspendu
l'arrêté relatif à l'initiative «Paysans et consommateurs - pour une agriculture proche de la
nature» jusqu'après la votation sur le contre-projet à la première initiative, en se référant à
l'article 28 de la loi sur les rapports entre les conseils qui exige également du Parlement
qu'il traite dans un ordre chronologique clair les initiatives portant sur le même objet.
Suivant l'issue de la votation, un nouveau contre-projet à la deuxième initiative pourrait
encore être élaboré; BÖ E 1993 500 s.
1214

nationale cohérente en matière de drogue. D'une façon générale, les milieux
consultés s'accordent sur la nécessité de mettre en œuvre aussi rapidement que
possible sur le plan législatif les idées novatrices du Conseil fédéral et celles de la
«troisième voie» en matière de drogue.
Le contre-projet a été favorablement accueilli dans ses grandes lignes, mais les
avis divergeaient sur la solution à donner à certaines questions. Comme un
contre-projet ne pouvant réunir un consensus n'a que peu de chances d'être
accepté, que l'absence d'article constitutionnel présente l'avantage de sauvegar-
der la marge de manœuvre qui lui permet d'adapter la politique en matière de
drogue à d'éventuelles nouvelles perspectives et que, de surcroît, un rejet du
contre-projet par le peuple rendrait plus difficile l'application de sa politique et
fermerait des portes qu'il désire garder ouvertes, le Conseil fédéral a décidé, le
29 mars 1995, de recommander au Parlement de rejeter les deux initiatives sans
contre-projet.
213.2 
Message commun
Les deux initiatives se recoupent sur le plan matériel. Toutes les deux veulent
résoudre, à leur manière, le problème de la drogue et ancrer dans la constitution
les mesures qu'elles préconisent. C'est pourquoi nous les traitons dans un seul et
même message. Cette manière de procéder n'est pas inusitée, ni interdite par la
loi. Elle n'est pas non plus appliquée seulement lorsque plusieurs initiatives ont
été présentées par le même groupe sur une matière identique ou analogue 50\
mais également dans les cas où leur examen simultané par le Conseil fédéral
s'impose du point de vue matériel51).
Les deux initiatives ne peuvent toutefois pas être soumises à la votation populaire
le même jour. L'article 28 de la loi sur les rapports entre les conseils prescrit que si
plusieurs initiatives concernant la même question constitutionnelle sont déposées,
l'initiative déposée la première est traitée en premier lieu. En effet, si elles étaient
acceptées en même temps, il ne serait pas possible de décider selon le principe de
la prééminence de la lex posterior quel est le texte constitutionnel faisant foi.
214 
Validité
214.1 
Unité de la forme
Selon l'article 121, 4e alinéa, est., une initiative peut revêtir la forme d'une
proposition conçue en termes généraux ou celle d'un projet rédigé de toutes
pièces. Les formes mixtes ne sont pas admises 52\ Les deux initiatives en question
revêtent la forme de projets rédigés dé toutes pièces. L'unité de la forme est donc
respectée dans les deux cas.
5°) Initiatives jumelles, FF 1992 II1141.
3') Message du 19 août 1992 concernant les initiatives populaires «pour une agriculture
paysanne et respectueuse de l'environnement» et «Paysans et consommateurs - pour une
agriculture en accord avec la nature», FF 1992 VI 284.
52>Art. 75, 3e al., de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques, LDP;
RS 161.1.
1215

214.2 
Unité de la matière
Une initiative ne peut porter que sur une seule matière. L'unité de la matière est
respectée lorsqu'il existe un rapport intrinsèque entre les différentes parties d'une
initiative53'.
L'initiative «Jeunesse sans drogue» est structurée en cinq alinéas. Le premier fixe
la ligne directrice de la politique de la Confédération en matière de drogue, les 2e
à 5e alinéas les mesures les plus importantes que celle-ci devrait prendre pour
lutter contre les problèmes liés à la toxicomanie. Le 5e alinéa interdit toute remise
de stupéfiants, sauf quelques exceptions à des fins purement médicales.
L'initiative Droleg propose deux nouvelles dispositions constitutionnelles qui
définissent une politique de dépénalisation de la consommation de drogue et
instituent des concessions pour la vente de stupéfiants à des fins non médicales.
Les accords internationaux contraires à cette politique devraient être soit adaptés,
soit dénoncés.
Les deux initiatives veulent donc définir dans la constitution la politique de la
Confédération en matière de drogue. Leurs différentes parties sont délimitées par
matière. L'unité de la matière est respectée au sens de la constitution et de la loi
sur les droits politiques.
214.3 
Applicabilité des initiatives
La politique et les mesures préconisées par les deux initiatives pour résoudre les
problèmes liés à la drogue s'écartent largement de celles que le Conseil fédéral a
définies pour la première fois en février 1991 dans son train de mesures, qu'il a
présentées de manière exhaustive le 7 septembre 1994 dans sa prise de position et
qu'il a confirmées, notamment le 3 octobre 1994, par une série de décisions.
L'insertion dans la constitution des mesures préconisées par les initiatives ne
poserait cependant pas de problèmes d'application.
L'application du 5e alinéa de l'initiative «Jeunesse sans drogue» présenterait
cependant des difficultés du fait que la plupart des stupéfiants tomberaient sous le
coup de l'interdiction de la distribution et qu'ils seraient exclus du traitement de
longue durée des personnes dépendantes au sens d'une utilisation à des fins
médicales. Les cantons ne pourraient plus permettre de soigner les toxicodépen-
dants comme les y autorise l'article 15o LStup que dans une mesure très
restreinte.
L'initiative Droleg, qui prévoit d'introduire à l'article 32oct[cs, 2e alinéa, est., des
concessions pour la remise sans ordonnance de stupéfiants, vise à remplacer
l'actuel marché noir de la drogue par une réglementation étatique. La Suisse
devrait alors dénoncer les engagements qu'elle a pris sur le plan international en
matière de contrôle des stupéfiants. On ne peut cependant nier que les mesures
proposées par les deux initiatives sont dans l'ensemble applicables.
53> Art. 121, 3e al., est., art. 75, 2e al., LDP.
1216

22 
Genèse et objectifs des initiatives
221 
Lancement des initiatives
L'initiative populaire «Jeunesse sans drogue» a été lancée le 15 décembre 1992
par un comité composé de 132 personnes, parmi lesquelles des hommes poli-
tiques, quelques médecins et plusieurs sportifs d'élite.
La communauté de travail pour la légalisation des drogues qui a lancé l'initiative
Droleg le 18 mai 1993 est composée de partis politiques, de spécialistes et
d'organisations œuvrant dans les domaines de la justice, de la santé et des affaires
sociales.
222 
Le point de vue des auteurs des initiatives
222.1 
Initiative «Jeunesse sans drogue»
Les auteurs de l'initiative entendent s'opposer à la politique actuelle du Conseil
fédéral. Ils plaident en faveur d'une politique s'appuyant sur les éléments
traditionnels que sont la répression, la prévention, la thérapie et la réinsertion
sociale. Ils rejettent la stratégie de l'aide à la survie sous toutes ses formes, qu'ils
considèrent comme une aide à la consommation de drogue et au maintien de la
dépendance.
Pour combattre efficacement le problème de la drogue, les auteurs de l'initiative
demandent que soient ancrées dans la constitution
1. 
l'obligation pour la Confédération d'appliquer une politique stricte, visant
directement à l'abstinence (1er al.),
2. 
des mesures législatives contre le trafic et la consommation de drogue (2e
' al),
3. 
une politique de prévention par la Confédération (3e al.),
4. 
l'encouragement et le soutien par la Confédération de mesures propres à
assurer le sevrage physique, la désintoxication "durable et la réinsertion
sociale des toxicomanes (4e al.),
5. 
l'interdiction de la distribution de stupéfiants, à l'exception de quelques
substances à des fins purement médicales (5e al.).
Les auteurs de l'initiative préconisent une politique en matière de drogue visant
directement à l'abstinence et qui lutte contre le trafic de drogue, l'interdiction de
la prescription de stupéfiants aux toxicomanes et l'encouragement de la préven-
tion, avec une attention toute particulière vouée à la protection de la jeunesse.
Les auteurs de l'initiative ont présenté leurs idées dans des explications sur chacun
des cinq alinéas. Ils sont d'avis que les stupéfiants aggravent la détresse psychique
et physique des toxicomanes et que celle-ci apparaît plus rapidement chez les
jeunes que chez les adultes. Pour la protection de la jeunesse et de la société dans
son ensemble, toutes les mesures d'une politique responsable en matière de
drogue devraient donc être axées directement sur l'abstinence.
Toute libéralisation de la politique en matière de drogue contribuerait, selon les
auteurs de l'initiative, à aggraver le problème de la drogue, avec son cortège de
misère chez les toxicomanes, et à une augmentation de la criminalité. Ils citent les
1217

exemples de pays tels que la Suède et le Japon, d'une part, et la Suisse et les
Pays-Bas, d'autre part. Aussi, en plus des interdictions clairement définies par la
loi, demandent-ils une intensification de la prévention et des mesures propres à
amener le plus précocement possible les toxicomanes à suivre un traitement.
Pour les auteurs de l'initiative, la prévention constitue un moyen de protection
important de la jeunesse. Son objectif devrait être d'empêcher purement et
simplement les jeunes gens d'entrer en contact avec les stupéfiants. Pour ceux qui
tomberaient néanmoins dans la dépendance, seule une thérapie visant directe-
ment à l'abstinence serait utile. Pour prévenir les rechutes, il y aurait lieu
d'assurer, après le sevrage physique et la désaccoutumance de longue durée, la
réinsertion sociale. La personne dépendante serait ainsi guérie de sa maladie au
lieu d'y être maintenue pour une durée indéterminée par une aide à la survie.
Une politique axée sur l'abstinence ne saurait, selon eux, avoir de succès que si
l'on interdit strictement et systématiquement les substances engendrant la dépen-
dance. En outre, toute expérimentation avec des drogues sur l'homme devrait être
interdite. Les stupéfiants devraient être prescrits uniquement comme antalgiques.
La remise de stupéfiants à des toxicomanes serait en principe interdite. Seule
serait soustraite à cette interdiction la prescription de méthadone, et cela
seulement «dans des cas individuels, à court terme et jusqu'à la prise en charge par
une institution, après une évaluation médicale minutieuse»54'.
222.2 
Initiative Droleg
L'initiative Droleg porte la critique sur la répression et la prohibition qui, de son
point de vue, seraient les causes principales de la situation actuelle. Face à la
criminalité croissante, à la misère des toxicomanes et aux décès dus à la drogue,
ainsi qu'à l'explosion des coûts dans les secteurs de la police, de la justice, de la
santé et des assurances sociales, le comité d'initiative veut, par des mesures
ancrées dans la constitution, faire table rase de la mafia de la drogue. Les objectifs
principaux de l'initiative sont les suivants:
- la dépénalisation de la consommation, ainsi que de la culture, de l'acquisition et
de la possession de stupéfiants destinés à la consommation personnelle,
- l'institution d'un monopole d'Etat qui, par un système de concessions, autorise
la culture, la fabrication et le commerce de stupéfiants et, par des interdictions
de la publicité et par une information sur les produits, dissuade les personnes à
risque de s'adonner à la drogue,
- la remise sans ordonnance de stupéfiants consommés à des fins non médicales,
- l'imposition fiscale des stupéfiants, les recettes nettes étant réparties par moitié
entre la Confédération et les cantons, une part devant être affectée à la
prévention de l'abus des stupéfiants, à la recherche sur ses causes et à
l'atténuation de ses effets.
Les auteurs de l'initiative sont d'avis que la politique actuelle menée en matière
de drogue est responsable de l'existence de la mafia de la drogue. Ils veulent, par
54) Voir prise de position de l'Association «Jeunesse sans drogue» lors de la consultation du
DFI du 5 déc. 199?, page 34.
1218

des concessions pour la vente de stupéfiants à des fins non médicales, chasser la
mafia du marché noir de la drogue. Une attention particulière devra être vouée à
la protection de la jeunesse et à l'information sur les produits lors de l'établisse-
ment des concessions, afin que la «légalisation des stupéfiants» soit le moins
dommageable possible. Les auteurs de l'initiative escomptent que ces concessions
mettront fin à la prostitution liée à la drogue, à la criminalisation des jeunes et aux
scènes ouvertes de la drogue indignes de notre société.
Dans la conception des auteurs de l'initiative, la distribution de stupéfiants doit
être l'élément central de la politique future en matière de drogue. Cette
distribution comprend aussi bien la prescription médicale de stupéfiants à titre de
médicaments 'que la remise contrôlée à des toxicomanes en dehors de tout
traitement médical. Selon ce modèle de distribution non médicale, les personnes
domiciliées en Suisse pourraient, à partir d'un âge minimum, obtenir sur demande
une carte d'acquisition de stupéfiants. Cette carte permettrait d'acheter sans
ordonnance, dans une pharmacie ou une droguerie par exemple, des stupéfiants
destinés à la consommation personnelle. Du personnel de vente spécialisé et une
information écrite détaillée sur le produit devraient rendre possible la consomma-
tion de stupéfiants à moindre risque. Les jeunes consommateurs de drogue
seraient encadrés par des services spécialisés au titre de la protection de la
jeunesse.
23 
Appréciation des initiatives par le Conseil fédéral
231 
Du point de vue formel
La loi sur les stupéfiants est fondée sur les articles 69, 69b's et 64bis est., qui
donnent également à la Confédération la compétence de légiférer en matière
d'épidémies, de denrées alimentaires et de droit pénal. Bien que la loi sur les
stupéfiants ne soit pas fondée sur une disposition constitutionnelle spécifique, l'a
création d'une telle disposition ne s'impose pas impérativement.
232 
Du point de vue matériel
232.1 
Appréciation de l'initiative «Jeunesse sans drogue»
Le Conseil fédéral reconnaît que l'initiative «Jeunesse sans drogue» présente des
propositions positives, contenues également dans sa propre politique, puisqu'elle
entend réduire les problèmes de drogue sur le plan quantitatif, développer la
prévention et combattre le trafic. Il la rejette néanmoins parce qu'elle empêche-
rait la mise en œuvre d'éléments actuels importants de l'aide aux toxicomanes,
telle qu'elle s'est développée dans de nombreux pays sur la base des expériences
faites au cours des vingt dernières années:
- Dans le domaine de l'assistance et du traitement des toxicomanes, on constate
une tendance à l'individualisation de l'offre: on veut que les traitements soient
adaptés aux possibilités individuelles du patient, à son état de santé et à sa
situation sociale. Toutes les personnes dépendantes ne sont en effet pas
capables - que ce soit sous contrainte ou non - de suivre avec succès un
1219

traitement axé directement sur l'abstinence. Il faut donc offrir une palette aussi
diversifiée que possible de traitements pour atteindre le plus grand nombre de
personnes. On a en particulier besoin d'offres qui, dans un premier temps, tout
en maintenant la dépendance par la remise de stupéfiants de substitution,
donnent au patient la possibilité de se rétablir physiquement et psychiquement
jusqu'à ce qu'il soit apte à vivre sans drogue. En empêchant cette multiplicité
d'approches, l'initiative appauvrit l'offre thérapeutique. Son acceptation en-
traînerait l'interruption de près de 10 000 programmes de substitution à la
méthadone par voie orale. Ces programmes ne seraient en effet pas considérés
comme des mesures individuelles ni comme une aide temporaire. Cela signifie
que le volet de l'offre thérapeutique quantitativement le plus- important en
Suisse devrait être démantelé. Pour le remplacer, il faudrait développer l'offre
en traitements axés directement sur l'abstinence dont le coût est généralement
beaucoup plus élevé55'.
La prescription d'héroïne telle qu'elle se pratique dans les essais en cours ne
serait plus possible non plus, même si l'évaluation scientifique de ceux-ci devait
se révéler positive.
- L'initiative ne permet en outre pas que l'on prenne des mesures visant à
prévenir ou à réduire les dommages à la santé liés à la consommation de
drogue. Or, de telles mesures sont nécessaires parce qu'il n'est pas possible de
persuader tous les consommateurs de drogue de «décrocher» et de suivre un
traitement. Il importe en particulier de prévenir la propagation de maladies
infectieuses telles que le sida et l'hépatite infectieuse parmi les toxicomanes
s'injectant la drogue par voie intraveineuse et parmi les personnes en contact
avec elles. A cet effet, il faut encourager les toxicomanes à prendre des mesures
de protection telles que l'usage de seringues stériles et de préservatifs, sans
toutefois exiger à tout prix d'eux qu'ils cessent de consommer de la drogue.
L'initiative ouvre des brèches très sensibles dans le réseau d'aide actuel et elle
ne propose aucune mesure propre à les combler.
- L'initiative attribue à la Confédération de nouvelles tâches qui, dans la
répartition actuelle fixée par la constitution, incombent aux cantons. La
Confédération serait tenue de mener une politique de prévention active,
d'encourager et de soutenir des mesures de sevrage, de désintoxication durable
et de réinsertion sociale.
- Enfin, le libellé de l'initiative présente des faiblesses sur le plan linguistique.
Les différents alinéas de l'article 68bls est. (nouveau) appellent le commentaire
ci-après:
a. La politique restrictive visant directement à l'abstinence, préconisée au Ver
alinéa, n'est pas réaliste. Bien souvent, une personne ne peut arriver à s'abstenir
de drogue qu'après plusieurs tentatives et rechutes. Dans la vie d'une personne
dépendante, la phase de toxicomanie active est souvent une étape de son
développement qui dure un certain temps mais qui finit par être surmontée
ss> Le coût d'un programme de substitution à la méthadone par voie orale s'élève à environ
20 000 à 25 000 francs par année; un traitement en institution axé sur l'abstinence coûte
généralement plus de 50 000 francs par année.
1220

définitivement. Les toxicomanes ont besoin de thérapies adaptées qui, à la longue,
les aident à passer avec le moins de dommages possible leur phase de toxicomanie
active, l'abstinence et la réinsertion n'étant que des objectifs à plus long terme.
L'abstinence directe est une méthode qui ne convient qu'à une certaine catégorie
d'entre eux.
b. Le catalogue de mesures préconisé par le 2e alinéa, qui comprend les éléments
traditionnels de la réduction de la demande et de l'offre ainsi que la réduction des
dommages sociaux et économiques, est trop restreint. Les mesures visant à
réduire les dommages à la santé pendant la phase de toxicomanie active sont
indispensables à l'amélioration de l'état de santé des toxicomanes et augmentent
les chances de les guérir de leur dépendance. Aux termes du 1er alinéa, les mesures
de réduction des dommages qui ne sont pas directement axées sur l'abstinence ne
seraient pas autorisées.
c. Le 3e alinéa fait obligation à la Confédération de mener une politique de
prévention active qui renforce la personnalité de l'individu. Pour atteindre cet
objectif, la Confédération devrait pouvoir influer elle-même sur le développement
de la personnalité. Or, dans notre système fédéraliste, l'instruction publique et les
affaires sociales relèvent de la compétence des. cantons. La réalisation de
l'initiative sur ce point signifierait que la Confédération - en contradiction avec la
répartition actuelle des tâches - devrait intervenir dans le domaine scolaire. Les
auteurs de l'initiative semblent cependant oublier que l'entourage familial et la
société agissent également sur le développement de la personnalité de l'individu.
Une politique de prévention active ne saurait en effet suffire à elle seule pour
renforcer la personnalité de l'individu, à moins d'y englober la famille et
l'entourage social du toxicomane. La protection de la jeunesse préconisée par les
auteurs de l'initiative est fondée sur une conception centralisée et unilatérale. Si
la Confédération devait la mettre en œuvre, les charges financières seraient
énormes pour elle et la répartition fédéraliste des tâches ne serait pas respectée.
d. Le 4e alinéa, qui demande impérativement à la Confédération d'encourager et
de soutenir l'application de mesures (cantonales) propres à assurer le sevrage
physique, la désintoxication durable et la réinsertion sociale, ne peut pas être
accepté, car il implique de nouvelles charges financières importantes. Pour la
première fois dans le texte de l'initiative, les cantons sont ici implicitement
impliqués conformément à la répartition actuelle des tâches. En outre, seules les
mesures propres à assurer le sevrage, la désaccoutumance et la réinsertion sociale
pourraient être soutenues. L'énumération des tâches étant exhaustive, la Confé-
dération ne serait pas autorisée à soutenir d'autres mesures, par exemple celles
visant à réduire les dommages. De nombreuses mesures visant à améliorer la santé
des toxicomanes et à prévenir le sida (échange de seringues) ne pourraient plus
être soutenues. Quant à savoir si les cantons se verraient eux aussi interdire de
prendre des mesures autres que celles axées sur le sevrage et l'abstinence, la
question reste posée.
e. L'interdiction de la distribution de stupéfiants ne peut pas être acceptée sous la
forme présentée au 5e alinéa. La réserve faite en faveur de l'usage à des fins
purement médicales vise probablement l'utilisation des stupéfiants prescrits
comme antalgiques. L'interdiction de certaines substances pour tout usage s'éten-
drait également au secteur médical. Dans ce contexte, on relèvera que la
: 1221

substance active principale du cannabis, le tétrahydrocannabinol (THC), a été
admise aux USA comme médicament, sous la dénomination de Dronabinol ou
Marinol. Le THC peut être utilisé dans de nombreux cas comme anti-vomitif. Cet
usage serait interdit en Suisse si l'initiative était acceptée. Il va de soi que le 5e
alinéa interdirait la prescription médicale d'héroïne, même si les essais scienti-
fiques en cours devaient se révéler positifs. Il est certain également que les
programmes de maintenance durable à la méthadone tomberaient sous cette
interdiction. Actuellement, de la méthadone est dispensée à quelque 10 000 à
12 000 personnes en Suisse.
Résumé: Ainsi que l'expérience l'a démontré, les mesures visant à l'abstinence,
prises à l'exclusion de toutes autres, ne sont efficaces que chez un petit nombre de
toxicomanes. La plupart des toxicomanes ont besoin de thérapies de longue
durée, adaptées à leurs besoins, qui, dans un premier temps, les aident à
surmonter leurs difficultés et à plus long terme seulement à leur permettre de
quitter la drogue et de se réinsérer socialement. Avec une politique axée
exclusivement sur l'abstinence, il sera plus difficile d'atteindre les consommateurs
de drogue qui ne veulent pas s'abstenir, on rejettera dans la clandestinité ceux qui
ne veulent pas se soumettre à un sevrage et on augmentera les risques de maladies
liés à la consommation de drogue. La solution préconisée n'est pas réaliste et
manque l'objectif visé. Elle méconnaît la nécessité de prendre, dans l'intérêt de la
santé individuelle et publique, des mesures à l'égard des personnes qui continuent
de consommer de la drogue. De surcroît, les institutions nécessaires manqueraient
pour accueillir tous les toxicomanes qui devraient se soumettre à un sevrage ou à
une cure de désaccoutumance. Le développement et l'entretien de ces institutions
reviendraient très cher à la Confédération et aux cantons. L'initiative n'autorise
pratiquement pas les mesures visant à réduire les dommages ni les traitements de
substitution et, en introduisant une réglementation centralisatrice, elle ne res-
pecte pas la répartition actuelle des tâches entre la Confédération et les cantons.
La politique préconisée par l'initiative, même si elle comporte quelques éléments
positifs, présente des inconvénients trop importants pour que nous puissions
raisonnablement en recommander l'acceptation.
232.2 
Appréciation de l'initiative Droleg
Tandis que l'initiative populaire «Jeunesse sans drogue» emp>êche toute innova-
tion dans le domaine de l'aide aux toxicomanes et fait marche arrière, l'initiative
Droleg veut faire table rase du passé. Elle propose une conception fondamentale-
ment différente de la gestion des stupéfiants et l'abrogation de la prohibition qui,
selon les auteurs de l'initiative, est la cause principale de la misère des toxi-
comanes. Elle préconise un accès aux stupéfiants contrôlé par l'Etat en dehors du
secteur médical, veut ancrer dans la constitution une politique anti-prohibition-
niste en matière de drogue et abroger dans le délai de trois ans les interdictions
prescrites par la loi sur les stupéfiants.
- Il est difficile d'évaluer les conséquences qu'aurait sur la santé publique la
gestion des stupéfiants par des concessions octroyées par l'Etat car on ne
dispose pas d'expériences récentes dans les pays industrialisés, sinon celle des
Pays-Bas qui ont libéralisé la consommation de haschisch. On en est donc réduit
1222

à des conjectures et à des comparaisons avec les expériences faites lors de la
levée de la prohibition de l'alcool aux USA. Si l'on compare la consommation
de drogues illégales avec celle des drogues légales que sont l'alcool et le tabac,
on constate que le volume de drogues légales consommées et les dommages
qu'elles occasionnent à la santé sont de loin plus élevés que ceux causés par les
drogues illégales. De plus, la consommation de drogues légales commence à un
âge plus précoce et la cessation de la consommation intervient (si toutefois cela
arrive) plus tard que pour les drogues illégales, de sorte que la durée globale de
la consommation est plus longue56). On peut admettre comme vraisemblable
que les modèles de consommation des substances actuellement illégales, si
l'initiative était acceptée, se rapprocheraient de celui des substances légales,
même si l'on prend en considération les mesures de protection de la jeunesse et
les interdictions de la publicité prévues 57\
II est également difficile d'évaluer les conséquences qu'aurait sur la motivation
des toxicomanes à se soigner l'accès plus libre aux stupéfiants. Du point de vue
sanitaire et social, la dépendance à l'égard des stupéfiants est et reste un
phénomène indésirable, qui a valeur de maladie. De ce point de vue également,
l'initiative est porteuse de risques imprévisibles.
La création d'un marché des stupéfiants destinés à la consommation en dehors
de toute indication médicale, géré par des concessionnaires, soulève également
des problèmes en ce qui concerne les stupéfiants soumis à ordonnance,
consommés à des fins médicales. Il apparaîtrait en effet comme contradictoire
de maintenir ces stupéfiants sous le régime de l'ordonnance. Le régime de la
prescription sous ordonnance des médicaments en général serait donc remis en
question. Les conséquences d'une acceptation de l'initiative sur la consomma-
tion et le marché des médicaments sont donc extrêmement incertaines.
Si la Suisse faisait cavalier seul, elle pourrait devenir un centre d'attraction pour
les toxicomanes. Notre pays risquerait d'être envahi par des touristes de la
drogue. Cela rendrait problématique l'adhésion de la Suisse à l'Accord de
Schengen et à l'UE, car les frontières devraient être sévèrement contrôlées. Les
personnes se rendant aux centres de distribution des stupéfiants devraient aussi
être contrôlées. En d'autres termes, il existe un risque de voir un marché noir
des permis d'achat de drogue se substituer au marché noir de la drogue, qu'il
faudrait réprimer par des mesures de police.
Une acceptation de l'initiative Droleg ne serait pas compatible avec les
principes contenus dans les Conventions de l'ONU de 1961,1971,1972 et 1988.
La Suisse devrait dénoncer toutes les conventions auxquelles elle a adhéré et ne
pourrait pas adhérer à d'autres. Il n'est pas possible d'évaluer les conséquences
qu'aurait une dénonciation sur notre politique étrangère, mais une chose est
certaine, notre pays serait encore plus isolé. En outre, il faudrait remanier
fondamentalement la loi sur les stupéfiants dans le délai de trois ans.
56> Cf. l'American Journal of Public Health 1995, Vol. 85, n° 1, p. 10 s.
") Cf. le rapport de l'OICS pour 1993, point 38 (p. 9) «La légalisation de toute drogue dont il
est fait abus aboutit forcément à une plus grande disponibilité de cette drogue»...
1223

- Les opinions divergent actuellement à propos des conséquences qu'aurait sur
les activités du crime organisé une levée de la prohibition - telle que la
demande l'initiative «pour une politique raisonnable en matière de drogue». La
question sera discutée dans le cadre du rapport de la commission d'experts
chargée de la révision de la loi sur les stupéfiants.
Les modifications proposées de la constitution fédérale appellent les remarques
ci-après:
a. Dépénalisation de la consommation (an. 32sep"es [nouveau])
Le Conseil fédéral a chargé la Commission d'experts pour la révision de la loi sur
les stupéfiants d'examiner la pénalisation de la consommation de stupéfiants et
des actes en vue de sa préparation58). La pénalisation de la consommation doit en
effet être discutée dans le contexte général de la politique en. matière de drogue.
La dépénalisation des actes préparatoires de la consommation étant aussi en
contradiction avec l'article 3, 2e alinéa, de la Convention de 1988 contre le trafic
illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, qui prévoit depuis peu leur
pénalisation, le Conseil fédéral envisage de formuler une réserve à propos de cet
article. Ce faisant, il montre qu'il est prêt à discuter cette question, le moment
venu. Il refuse cependant de se déterminer sur la nature et l'ampleur de la
pénalisation de la consommation de stupéfiants déjà lors de l'examen de l'initia-
tive Droleg.
b. Article 32oaies (nouveau)
Le 1er alinéa attribue à la Confédération toute la compétence législative, c'est-à-
dire celle d'édicter des prescriptions sur la culture, l'importation, la production et
le commerce de stupéfiants et il institue de ce fait une compétence législative
générale concurrente à celle des cantons dans le domaine des stupéfiants. En
usant de cette compétence, la Confédération empiétera d'autant sur les attribu-
tions législatives des cantons, lesquelles, du reste, sont aujourd'hui déjà fortement
limitées par la loi sur les stupéfiants.
Les éléments centraux de l'initiative sont définis au 2e alinéa qui prévoit
l'institution de concessions pour l'utilisation non médicale des stupéfiants. Le
marché noir, qui fournit les stupéfiants destinés à un usage non médical, serait à
l'avenir soumis à un contrôle de l'Etat et par là même légalisé. Il faudrait mettre
en place une structure d'organisation et de contrôle (semblable à la Régie
fédérale des alcools, p. ex.). L'acquisition sans ordonnance de stupéfiants à usage
non médical créerait de grosses difficultés, encore imprévisibles, notamment en ce
qui concerne la démarcation entre les stupéfiants non soumis à ordonnance et les
médicaments qui le sont. Reste à savoir si le régime de la prescription sous
ordonnance appliqué aux stupéfiants consommés à des fins médicales continue-
rait d'être valable.
Il en va de même du régime de prescription sous ordonnance des substances
psychotropes telles que les benzodiazépines (Valium, Roypnol, Dormicum, etc.)
et les barbituriques, dont la Suisse est l'un des plus grands pays producteurs dans
le monde. Or les conventions internationales exigent que ces substances soient au
58> Cf. chiffre 153.2
1224

moins soumises à ordonnance renouvelable. Si cela devait ne pas être le cas dans
le pays de provenance, il n'est pas exclu que l'Organe international de contrôle des
stupéfiants ne délivre plus de permis d'importation et d'exportation pour ces
substances. Notre pays subirait alors de fortes entraves sur un marché important.
Enfin, le 3e alinéa prévoit l'imposition fiscale des stupéfiants et fixe la répartition
des recettes nettes. L'initiative introduit donc un impôt lié à une affectation,
analogue à celui sur l'alcool et le tabac. Le Conseil fédéral est d'avis que les
impôts liés à une affectation ne sont en principe pas souhaitables, c'est pourquoi il
estime que la plus grande réserve est de mise face à l'introduction de nouveaux
impôts liés à une affectation. Pour la Caisse fédérale, la flexibilité dans l'utilisation
des recettes fiscales est préférable. L'imposition prévue des stupéfiants vise
également à réduire la consommation. Les expériences faites en relation avec les
impôts sur l'alcool et sur le tabac montrent qu'il s'agit d'un bon moyen de
contrôler l'offre, sans qu'ils doivent être liés à une affectation.
c. Disposition transitoire dans la constitution fédérale
Une disposition transitoire dans la constitution fédérale prévoit l'entrée en vigueur
de la dépénalisation de la consommation (art. 32seP"es) immédiatement après
l'acceptation de l'initiative par le peuple, pour autant qu'aucune obligation
résultant de conventions internationales ne s'y oppose. Les conventions contenant
de telles dispositions devront être dénoncées sans délai.
232.3 
Conclusions
Le Conseil fédéral juge les deux initiatives par trop unilatérales, l'une parce
qu'elle restreint excessivement sa marge de manœuvre en matière de politique de
la drogue, l'autre parce qu'elle est axée exclusivement sur la libéralisation. Le
Conseil fédéral tient à garder une certaine liberté d'action pour l'avenir et à
procéder, si besoin est, aux adaptations nécessaires par voie législative.
3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
des initiatives
31 
Pour la Confédération
311 
Initiative populaire «Jeunesse sans drogue»
L'initiative attribue à la Confédération le rôle principal aussi bien en ce qui
concerne les mesures à prendre pour lutter contre les toxicomanies que pour les
prévenir (art. 68b's, 1er et 3e al.). Elle demande également un engagement accru de
la part de la Confédération dans les secteurs du sevrage, de la désaccoutumance et
de la réinsertion sociale (art. 68b's, 2e et 4e al.).
La Confédération ne peut certainement pas assumer à elle seule la prévention car
celle-ci doit se dérouler principalement au contact des personnes concernées. Son
engagement devrait cependant être renforcé et le montant de 12 millions de
francs par année prévu pour le train de mesures actuel considérablement accru.
1225

Actuellement, la Confédération paye 230 000 francs pour l'aménagement d'une
place de traitement et, par le biais de l'assurance-invalidité, jusqu'à 150 francs par
patient et par jour pendant 8 à 18 mois. Si l'initiative était acceptée, l'offre
thérapeutique devrait être élargie car la méthadone ne pourrait plus être prescrite
que pendant un court laps de temps (quelques jours à quelques semaines) et il
faudrait trouver d'autres places de traitement pour les quelque 12 000 patients qui
reçoivent de la méthadone (le nombre actuel de places de traitement est de 1250).
Pour les secteurs de la prévention, du traitement et de la réinsertion, la
Confédération (OFSP, OFAS) dispose de 21 postes de travail. Ce chiffre devrait
être massivement augmenté pour faire face au surcroît de tâches.
312 
Initiative populaire «pour une politique raisonnable
en matière de drogue»
L'initiative exige un monopole de l'Etat (art. 32octies, 2e al.) et l'imposition fiscale
des stupéfiants (art. 32octies, 3e al.), les recettes nettes devraient être réparties par
moitié entre la Confédération et les cantons, et une part devrait être affectée à la
prévention de l'abus de stupéfiants, à la recherche de ses causes et à l'atténuation
de ses effets.
Pour accomplir ces tâches, la Confédération devrait mettre en place une organisa-
tion analogue à la Régie fédérale des alcools (RFA) ou confier leur exécution à
celle-ci. Les auteurs de l'initiative partent de l'idée que l'imposition fiscale des
stupéfiants permettrait de couvrir les frais administratifs et qu'elle fournirait
même un excédent de recettes. S'il est certain qu'il y aura des coûts liés aux
contrôles, on ne peut cependant pas en dire autant des recettes. En effet, le prix
des stupéfiants ne peut être fixé trop haut, car le marché noir redeviendrait
intéressant. En outre, l'accès facilité aux stupéfiants, lié à la dépénalisation de la
consommation, pourrait conduire à l'augmentation du nombre de consomma-
teurs, ce qui - à terme - rendrait nécessaire l'augmentation du nombre de places
de traitement. La Confédération aurait alors à assumer, par le biais de prestations
de l'Ai, des frais pour l'aménagement de places de traitement et pour les
traitements eux-mêmes.
32 
Pour les cantons
321 
Initiative populaire «Jeunesse sans drogue»
L'initiative demande une interdiction stricte des stupéfiants et son application
systématique. Cette interdiction occasionnerait pour les cantons des frais de
police et de justice accrus qu'il n'est pas possible d'estimer exactement.
Actuellement, 10 000 à 12 000 personnes suivent un traitement à la méthadone.
Or les auteurs de l'initiative prévoient l'utilisation de la méthadone uniquement
pour un court laps de temps (quelques jours). Cela signifie qu'il faudrait créer des
places de traitement pour une grande partie de ces personnes. L'aménagement et
l'exploitation de ces places de traitement supplémentaires occasionneraient
également des charges aux cantons, aux caisses-maladie et aux communes.
1226

Comme les mesures visant à réduire les dommages et l'aide à la survie ne seraient
plus possibles que dans une mesure très restreinte, l'état de santé de nombreux
consommateurs de drogue risquerait de se détériorer et la propagation du sida et
de l'hépatite pourrait reprendre de plus belle. Il n'est pas possible de chiffrer
exactement le montant total des coûts qui en résulterait (un cas de sida
supplémentaire coûte environ 600 000 fr.). La situation sociale (travail, logement)
des toxicomanes irait plutôt en se détériorant et ils seraient encore davantage
contraints de recourir aux services sociaux. Il n'est pas possible d'estimer le
montant de l'aide sociale que devraient débourser les cantons.
322 
Initiative populaire «pour une politique raisonnable
en matière de drogue»
L'initiative demande la dépénalisation de la consommation, de la culture, de la
possession et de l'acquisition de stupéfiants destinés aux besoins personnels. Cette
dépénalisation entraînerait une baisse des coûts dans les secteurs de la police, de
la justice et des établissements pénitentiaires, qui sont liés à la poursuite des
consommateurs. Il faudrait cependant introduire un contrôle des personnes
autorisées à acquérir des stupéfiants, qui nécessiterait l'engagement de personnel
pour l'octroi des permis d'acquisition et leur vérification.
Par ailleurs, l'augmentation du nombre de consommateurs que risque d'entraîner
la dépénalisation rendrait nécessaire, à terme, la création de places de traitement
supplémentaires.
4 
Rapports avec le droit international
41 
L'initiative «Jeunesse sans drogue»
L'initiative «Jeunesse sans drogue» est plus sévère que la Convention unique de
1961 (art. 2, 5e al., let. b), puisqu'elle interdit l'utilisation du cannabis et de
l'héroïne à des fins de recherche médicale et scientifique et qu'elle limite à un
petit nombre de cas exceptionnels la prescription médicale de stupéfiants. On
mentionnera cependant que l'article 39 de la Convention permet aux pays de
prendre des mesures plus sévères. Enfin, elle est conforme à l'article 38 de la
Convention qui concerne le traitement des toxicomanes et qui exige des Etats
signataires qu'ils vouent une attention particulière au traitement des toxicomanes,
aux soins à leur prodiguer et à leur réinsertion sociale, et les invite à aménager des
institutions de traitement efficace. Les auteurs de l'initiative se sont prononcés en
faveur de la ratification sans réserve de la Convention de 1988 contre le trafic
illicite de stupéfiants et de substances psychotropes. Une réserve telle que celle
que le Conseil fédéral a décidé de formuler n'est pas dans leurs vues.
42 
L'initiative Droleg
L'acquisition sans ordonnance de stupéfiants destinés à être consommés à des fins
non médicales, demandée par l'initiative Droleg, est contraire aux quatre conven-
1227

lions internationales. Celles-ci interdisent en effet l'utilisation non médicale de
stupéfiants, la Convention unique de 1961 ayant déjà posé les lignes directrices à
ce sujet. Selon les conventions, la prescription médicale de stupéfiants à des
toxicomanes est autorisée, à la fois dans le cadre d'essais scientifiques et d'un
traitement médical, en vertu des législations nationales. Si le peuple acceptait:
l'initiative Droleg, la Suisse devrait dénoncer les conventions internationales sur
les stupéfiants auxquelles elle a adhéré, c'est-à-dire la Convention unique de 1961,
la Convention de 1971 sur les substances psychotropes et le Protocole de 1972
portant amendement de la Convention unique de 1961, et elle ne pourrait plus
ratifier la Convention de l'ONU de 1988. De nombreuses dispositions répressives
devraient être retirées de la loi sur les stupéfiants, dans laquelle par ailleurs on
devrait insérer des dispositions instituant et réglant des concessions pour la
culture, la fabrication et le commerce.
N37767
1228

Annexe
l 
La situation en matière de drogue dans divers pays
européens
Le compte rendu ci-dessous passe en revue la situation, en fait et en droit, telle
qu'elle se présente chez nos voisins immédiats (Autriche, Allemagne, France,
Italie) ainsi qu'en Espagne, en Grande-Bretagne, aux Pays-Bas et en Suède.
1.1 
Autriche
L'Autriche compte 7 909 600 habitants. Le nombre de toxicodépendants est
estimé officiellement à 10 000 personnes et officieusement à 25 000. On a
enregistré 187 décès dus à la drogue en 1992.
La toxicodépendance est considérée comme un trouble psychosocial et une
maladie. Les infractions qui lui sont liées et leur répression sont prioritaires aux
yeux des autorités de poursuite pénale. Depuis 1980, le Ministère de la santé
comprend un comité de coordination, qui veille à maintenir une collaboration
étroite entre les ministères de l'intérieur, de la justice, de l'éducation et de la
prévoyance sociale. Concernant les mesures, on compte, outre la prévention
(apprentissage de la gestion des conflits), les traitements, l'aide à la survie et la
lutte contre le trafic. 27 pour cent des cas de sida concernent des toxicomanes (ch.
de 1994). La distribution de seringues est autorisée. Des produits substitutifs sont
disponibles depuis 1987. En plus de la méthadone par voie orale, la morphine est
également prescrite de manière ponctuelle.
La loi sur les stupéfiants («Suchtgiftgesetz») en vigueur date de 1951. Elle ne fait
pas de différence entre drogues «douces» et drogues «dures». Dans leur pratique
judiciaire, les tribunaux tiennent toutefois compte de la quantité et de la
«dangerosité» de la substance incriminée. Une peine peut être commuée en
mesure thérapeutique si la personne a été condamnée pour possession d'une
faible quantité de drogues. La consommation personnelle n'est pas punie.
1.2 
Allemagne
Pour une population totale de 80 274 500 habitants, on estime entre 80 000 et
100 000 le nombre des toxicodépendants. En 1992, on a comptabilisé 2099 décès
dus à la drogue.
La politique gouvernementale s'inscrit dans le «Plan national de lutte contre les
stupéfiants», qui date de 1990 et met l'accent sur la lutte, le contrôle et la
collaboration au niveau international. Mais il englobe aussi des stratégies en
matière de prévention, de réduction des risques et de traitement. En pratique, le
traitement de substitution à la méthadone par voie orale est aujourd'hui très
développé. Parmi les personnes atteintes du sida, 13 pour cent consomment des
stupéfiants (1994). La séroprévalence dans les grandes villes atteint environ 25
pour cent: Les pharmacies vendent des seringues stériles ou en donnent gratuite-
ment dans le .cadre de programmes d'échanges. Il existe aussi des distributeurs de
84 Feuille fédérale. 147" année. Vol. III 
" 
1229

seringues. En Bavière, les consommateurs de drogue subissent obligatoirement un
test de dépistage du VIH tous les quatre mois.
La loi sur les stupéfiants ne distingue pas entre drogues «dures» et drogues
«douces». En principe, la consommation de drogue n'est pas punissable. Dans la
pratique, elle est toutefois assimilée à la détention de stupéfiants et sanctionnée
comme telle. «Soigner plutôt que punir» èst possible lorsque la durée des peines
prononcées ou des peines restantes n'excède pas deux ans. A l'instar de la Suisse,
le droit pénal est appliqué différemment selon les «Länder».
1.3 
Espagne
Pour une population totale de 39 114 300 habitants, le nombre des toxicodépen-
dants est estimé entre 100 000 et 200 000. On a comptabilisé 780 décès liés à la
consommation de drogues en 1992.
Le «Plan Nacional sobre Drogas» coordonne depuis 1985 les activités des
différentes administrations et organisations sociales qui œuvrent dans le domaine
de la toxicomanie. L'administration centrale comprend un comité interministé-
riel, que préside le Ministère de l'intérieur depuis 1994. Parmi les personnes
atteintes de sida, 66 pour cent consomment des stupéfiants (1994). Il est facile
d'obtenir des seringues et aiguilles stériles en pharmacie ou dans le cadre de
programmes d'échanges. Toutefois, de grandes différences existent entre les
régions. L'offre en matière de traitement et de prise en charge comprend des
services de consultation ambulatoires, des programmes de prescription de métha-
done, des foyers de jour et des unités de sevrage en milieu hospitalier.
La loi qui réglemente ce domaine a été révisée en 1988. Elle ne contient aucune
disposition permettant de sanctionner l'usage de drogue et sa possession pour
consommation personnelle. Sont par contre punissables la culture, la production
et le commerce de stupéfiants. Depuis février 1991, la consommation et la
détention de stupéfiants dans des lieux publics sont passibles de peines ad-
ministratives (amendes) conformément à la «ley corcuera». mais ne sont pas
considérées comme des délits de droit pénal.
1.4 
France
La France compte 57 526 500 habitants. On estime à 150 000 le nombre des
toxicomanes. 445 décès dus aux drogues ont été enregistrés en 1993.
La politique française en matière de drogue est très fortement axée sur la
prévention primaire et la répression. Jusqu'à récemment, l'aide aux toxicomanes
était presque exclusivement orientée sur les traitements préconisant l'abstinence.
Le traitement de substitution à la méthadone par voie orale est nettement en train
de se développer. Parmi les personnes atteintes du sida, 23,8 pour cent
consomment des stupéfiants (ch. de 1994). Des seringues sont en vente en
pharmacie et des programmes d'échanges existent dans certaines villes. Mais
l'échange de seringues usagées contre du matériel d'injection propre est freiné vu
qu'en droit pénal, la possession d'une seringue est considérée comme une
«présomption d'usage» et justifie par conséquent une dénonciation policière. Le
1230

nouveau code pénal de 1992 fait la distinction entre trois degrés de gravité: les
délits simples, c'est-à-dire la consommation et la vente de drogues destinée à
financer sa propre consommation, les délits graves, c'est-à-dire l'acquisition et la
possession de drogues de même que les opérations de recyclage d'argent sale. Le
degré le plus grave concerne le crime organisé.
1.5 
Grande-Bretagne
La population totale est forte de 55 091 500 personnes. On compte officiellement
24 700 toxicodépendants et on estime officieusement que leur nombre se situe
entre 75 000 et 150 000. En 1991, on a dénombré 250 décès de toxicodépendants.
Le Ministère de l'intérieur est responsable de l'ensemble de la stratégie gouverne-
mentale, qui s'articule, dans ce pays aussi, autour de la prévention, du traitement
et de la répression. Depuis 1987, la politique en matière de drogue donne la
priorité à la prévention de la propagation de l'infection à VIH, reléguant au
second rang l'objectif de prévention de la consommation de drogue. Il existe en
fait de nombreuses offres de réduction des risques («harm réduction»). En plus de
la méthadone, on prescrit aussi, mais dans une moindre mesure, de l'héroïne, de la
morphine et de la cocaïne. Les programmes de prescription donnent générale-
ment la priorité à la méthadone par voie orale, notamment parce qu'elle est
nettement moins onéreuse que les autres produits de substitution. La prescription
de stupéfiants sous contrôle médical est chose courante en Angleterre. En effet,
tous les médecins en possession d'une autorisation spéciale peuvent prescrire des
drogues. 5,8 pour cent des personnes atteintes du sida sont des consommateurs de
drogue (ch. de 1994). Il existe sur tout le territoire britannique des programmes
d'échanges de seringues et d'aiguilles qui sont régis par le principe de la
confidentialité et de la gratuité. Quelques pharmacies vendent aussi des seringues
ou participent aux programmes d'échanges.
La consommation - à l'exception de l'opium - n'est pas punissable. Les stupéfiants
sont répartis en trois catégories distinctes, en fonction des dangers qu'ils pré-
sentent. Les sanctions pénales sont fixées selon les mêmes critères. Le remplace-
ment des peines par des mesures n'est pas expressément prévu dans la loi mais est
possible dans la pratique.
1.6 
Italie
On estime que le nombre de toxicomanes se situe dans une fourchette de 250 000
à 500 000 personnes pour une population totale de 57 145 000 habitants.
La politique en matière de drogue est axée essentiellement sur la prévention et la
prise en charge de même que sur la lutte contre le trafic illicite et sur la
coopération internationale. Le Ministère de la santé publique fixe les lignes
directrices pour la prévention, les traitements et la réinsertion sociale des
toxicomanes. Le Ministère des affaires sociales et celui de l'éducation gèrent les
campagnes d'information et promeuvent certains projets spécifiques. Les traite-
ments en institution se déroulent dans leur grande majorité dans des institutions
privées (souvent de l'Eglise). 66 pour cent des cas de sida concernent des
1231

consommateurs de drogue (ch. de 1994). Il n'existe pas de programmes d'é-
changes de seringues, sauf dans quelques villes où existent un petit nombre de
distributeurs de seringues et où se pratique le travail de rue. Toutefois, la vente de
seringues s'est libéralisée et est désormais possible en pharmacie. Les consomma-
teurs de drogue qui suivent une cure de sevrage et de réinsertion doivent se
soumettre à un test de dépistage du VIH.
La loi italienne sur les stupéfiants a été révisée à plusieurs reprises au cours de ces
dernières années. Après avoir subi un durcissement en 1990, elle a été de nouveau
assouplie à la suite du référendum de 1993. La consommation, la possession et
l'achat pour usage personnel ne sont plus punissables. Les sanctions infligées aux
consommateurs ont dès lors un caractère essentiellement administratif.
1.7 
Pays-Bas
Les Pays-Bas comptent 15 239 000 habitants. Pour l'ensemble de ce pays, le
nombre de personnes toxicodépendantes est estimé à 21 000. En 1991, on a
enregistré 74 décès dus aux drogues.
Le but principal de la politique des Pays-Bas en matière de drogue est de
normaliser, c'est-à-dire de maintenir aussi bas que possible les risques inhérents à
la consommation de drogue auxquels sont exposés les consommateurs eux-
mêmes, leur entourage et la société dans laquelle ils vivent. 10 pour cent des cas de
sida concernent des consommateurs de drogue (ch. de 1994). C'est en particulier
dans les grandes villes et le long de la frontière que la séroprévalence est élevée.
Des seringues et des aiguilles peuvent être obtenues dans les pharmacies, dans le
cadre de programmes d'échanges respectant l'anonymat et par des distributeurs.
Les programmes d'échange de seringues et de distribution de méthadone at-
teignent de 60 à 70 pour cent environ de consommateurs de drogues dures. La
procédure pénale ne doit pas présenter pour les consommateurs de drogue
davantage d'inconvénients que la consommation. Les mesures de politique en
matière de drogues sont la prévention, les conseils et la prise en charge (substitu-
tion, réduction des risques, etc.), les traitements et l'interdiction du trafic illicite.
La coordination de la politique gouvernementale en matière de drogue incombe
au «Minister for Welfare, Health and Cultural Affaire».
Un élément central de la politique consiste à œuvrer en vue de séparer les
marchés des drogues dures de ceux des drogues douces (cannabis) et, partant, de
tolérer dans une mesure limitée les produits dérivés du cannabis dans les «coffee
shops». Ceux-ci sont devenus tellement nombreux au cours de ces dernières
années que le gouvernement s'est prononcé pour une réduction de leur nombre.
En outre, il est souvent difficile d'éviter la consommation de drogues dures dans
ces «coffee shops», d'où des difficultés en ce qui concerne la poursuite.
1.8 
Suède
La Suède compte 8 692 000 habitants. On a estimé en 1992 que le nombre de
consommateurs de drogues dures se situait entre 14 000 et 20 000. Contrairement
aux pays d'Europe centrale, où la consommation de drogues dures porte princi-
1232

paiement sur l'héroïne par voie intraveineuse et la cocaïne, en Suède et dans les
autres pays nordiques, elle concerne surtout des excitants illégaux (amphéta-
mines).
Le but principal de la politique dans ce domaine est de parvenir à une société sans
drogues, par le biais notamment de la prévention primaire (qui commence déjà
auprès des enfants d'âge préscolaire), de traitements et de la répression. A ce
propos, on constate un niveau relativement élevé de consensus entre la politique
gouvernementale, l'avis des intervenants spécialisés et l'opinion publique. Toutes
les personnes concernées doivent pouvoir bénéficier de traitements et de mesures
de réinsertion appropriées. Le «National Institute for Public Health» est chargé
de coordonner les mesures de prévention sur le plan national et d'appliquer la
politique adoptée par le gouvernement dans ce domaine.
La propagation du virus VIH dans les pays nordiques en général et chez les
consommateurs de drogues en particulier est faible. Les mesures de prévention du
sida n'ont donc pas la même importance que dans les pays d'Europe centrale.
La distribution de seringues est interdite. La prescription de méthadone sous
contrôle médical est limitée. La police est très active à rencontre des consomma-
teurs de drogues. La loi distingue trois catégories d'infractions et de peines
pénales selon le degré de gravité. Depuis 1993, la simple consommation de
stupéfiants peut être punie d'une peine de prison allant jusqu'à six mois (aupara-
vant, elle n'était passible que d'une amende).
N37767
1233

Arrêté fédéral 
Projet
concernant l'initiative populaire
«Jeunesse sans drogue»
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'initiative populaire «Jeunesse sans drogue» déposée le 22 juillet 1993 V;
vu le message du Conseil fédéral du 19 juin 1995 2\
arrête:
Article premier
1 L'initiative populaire du 22 juillet 1993 «Jeunesse sans drogue» est soumise au
vote du peuple et des cantons.
2 Elle a la teneur suivante:
La constitution fédérale est complétée comme suit:
Art. 68bis (nouveau)
1 En matière de lutte contre la toxicomanie, la Confédération mène une politique
stricte, visant directement à l'abstinence.
2 Elle prend, par voie législative, toutes mesures propres à restreindre la demande
de stupéfiants et le nombre de consommateurs, à soigner la toxicodépendance, à
réduire les dommages sociaux et économiques dus à la consommation de
stupéfiants et à combattre effectivement tout trafic illicite.
3 Pour protéger la jeunesse de la toxicomanie, la Confédération s'oppose à toute
consommation de stupéfiants et mène une politique de prévention active qui
renforce la personnalité de l'individu.
4 La Confédération encourage et soutient l'application des mesures propres à
assurer le sevrage physique, la désintoxication durable et la réinsertion sociale des
toxicomanes.
5 La distribution de stupéfiants est interdite. Sont réservées les applications
strictement médicales, à l'exclusion de l'utilisation d'héroïne, d'opium à fumer, de
cocaïne, de cannabis, d'hallucinogènes et de substances analogues.
Art. 2
L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative.
N37767
» FF 1993 III 539
2> FF 1995 III 1181
1234

Arrêté fédéral 
Projet
concernant l'initiative populaire
«pour une politique raisonnable en matière de drogue»
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'initiative populaire «pour une politique raisonnable en matière de drogue»
déposée le 9 novembre 19941);
vu le message du Conseil fédéral du 19 juin 1995 2\
arrête:
Article premier
1 L'initiative du 9 novembre 1994 «pour une politique raisonnable en matière de
drogue» est soumise au vote du peuple et des cantons.
2 Elle a la teneur suivante:
I
La constitution fédérale est complétée comme suit:
Art. 32"P'i" (nouveau)
La consommation de stupéfiants ainsi que leur culture, leur possession et leur
acquisition pour les besoins personnels ne sont pas punissables.
Art. 32°aits (nouveau)
1 La Confédération édicté des prescriptions concernant la culture, l'importation,
la production et le commerce de stupéfiants.
2 La législation fédérale règle l'octroi d'un nombre suffisant de concessions en
vouant une attention toute particulière à la protection de la jeunesse, à une
interdiction de la publicité et à une information sur les produits. Les stupéfiants
qui ne sont pas consommés pour des raisons médicales ne sont pas soumis à
prescription médicale.
3 La législation règle l'imposition fiscale des stupéfiants. Les recettes nettes sont
réparties par moitié entre la Confédération et les cantons. Elle détermine la part
minimale qui doit être affectée à la prévention äe l'abus de stupéfiants, la
recherche de ses causes et l'atténuation de ses effets.
0 FF 1995 II 452
2> FF 1995 III 1181
1235

Initiative populaire
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme
suit:
Art. 23 (nouveau)
1 L'article 32seP'ies entre en vigueur dès son Adoption par le peuple et les cantons
pour autant qu'aucune obligation résultant de conventions internationales ne s'y
oppose. Les accords internationaux contenant de telles dispositions seront dénon-
cés sans délai.
2 La législation d'exécution de l'article 32octies sera promulguée dans un délai de
trois ans, à défaut de quoi, le Conseil fédéral édictera les dispositions indispen-
sables pour une durée limitée. Les accords internationaux qui ne sont pas
conciliables avec les dispositions d'exécution devront être adaptés au plus tard à la
date de leur entrée en vigueur ou, si nécessaire, dénoncés.
Art. 2
L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative.
N37767
1236

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif aux initiatives populaires «Jeunesse sans drogue» et «pour une politique
raisonnable en matière de drogue» (initiative Droleg) du 19 juin 1995
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1995
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
35
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
95.046
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
05.09.1995
Date
Data
Seite
1181-1236
Page
Pagina
Ref. No
10 108 334
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.
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