ch_vb · 82.013 · 1982-02-24 · de


#ST# 82.013
Message
sur le relèvement de la contribution accordée
à l'Office national suisse du tourisme (ONST)
du 24 février 1982
Madame et Monsieur les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur de vous soumettre, avec le présent message, un projet de
loi fédérale modifiant l'arrêté fédéral concernant l'Office national suisse du
tourisme; nous vous proposons de l'adopter.
Veuillez agréer, Madame et Monsieur les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre considération distinguée.
24 février 1982 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Honegger
Le chancelier de la Confédération, Buser
22 
1982-112

Vue d'ensemble
L'Office national suisse du tourisme (ONST) est un organisme fédéral de droit
public qui, par son siège central et par son réseau d'agences établies dans le
monde entier, assure la promotion de notre pays et de son tourisme en Suisse et à
l'étranger. II dépend des contributions de la Confédération pour les trois quarts de
son budget (sans les contributions des CFF et des PTT). Si celles-ci ne sont pas
augmentées à partir de 1983, l'office ne pourra plus remplir la mission qui lui a
été confiée par le législateur, car il lui sera impossible de couvrir ses dépenses de
promotion.
Depuis le dernier relèvement de la contribution en 1974, l'ONST a vu son pouvoir
d'achat diminuer considérablement, car les deux tiers de ses dépenses se produi-
sent dans des villes étrangères où le coût de la vie est fort élevé. Par suite de la
précarité des finances fédérales, l'office ne pourra pas bénéficier, ces prochaines
années, du soutien qu'il aurait souhaité. La contribution fédérale annuelle, qu'il
est prévu de faire passer de 15 à 21 millions de francs dès 1983, lui permettra
néanmoins de mettre en œuvre des moyens promotionnels limités et de maintenir
le réseau de ses agences.
Nous avons l'intention de vous présenter à moyen terme une révision de l'arrêté
fédéral du 21 décembre 1955 sur l'ONST, ce qui donnera la possibilité de
redéfinir son mode de financement et sa mission. Les milieux directement inté-
ressés devront lui apporter une aide accrue. Sans la propagande nationale en
Suisse et à l'étranger, qui est principalement assurée par l'ONST, la publicité
commerciale payée par l'économie touristique ne peut être suffisamment 
efficace.
Le bien-être de régions tout entières et la survie de l'économie touristique,
organisée sur la base de petites entreprises, dépendent d'une promotion percutante
en faveur du tourisme suisse, tributaire de l'étranger et exposé à une concurrence
toujours plus âpre. L'aide octroyée à l'ONST, qui éveille en Suisse et à l'étranger
de la sympathie pour notre pays et ses particularités, représente donc une
importante tâche de la Confédération.
23

Message
I 
Situation initiale
II 
Prestations fédérales actuelles
L'Office national suisse du tourisme (ONST) a son siège à Zurich et entretient
22 agences à l'étranger. C'est un organisme fédéral de droit public qui a pour
tâche, en vertu de la loi, d'organiser toute la promotion du tourisme suisse,
également dans notre pays. Sa gestion est soumise à notre surveillance. La
Confédération finance une grande partie de ses prestations et de son infrastruc-
ture. L'arrêté fédéral du 21 décembre 1955 sur l'Office national suisse du
tourisme (RS 935.21; FF 1955 297) constitue la base légale de cette aide
financière.
Dès la fondation de l'ONST en 1917, la Confédération a mis à sa disposition
des fonds qui sont adaptés périodiquement à ses besoins et au renchérissement.
C'est par la loi fédérale du 22 mars 1974 (RO 1975 1006; FF 1973 II 456) que
le Parlement a accordé la dernière augmentation ordinaire de la contribution
fédérale annuelle. A ce moment-là, il fut décidé que celle-ci serait de 15 mil-
lions de francs par an à partir de 1975. De plus, une somme de 2,8 millions a
été allouée pour la rénovation des agences à l'étranger pendant la période de
1974 à 1977. De 1976 à 1980, l'ONST a reçu des fonds supplémentaires pour
des campagnes publicitaires spéciales (annexe, récapitulation 1). Après une
longue période de croissance durant l'après-guerre, le tourisme suisse a été
frappé par la crise en 1974. En 1979, le total des nuitées passées en Suisse par
les étrangers était encore inférieur de dix pour cent à celui de 1973 (1973:
33,7 millions de nuitées, 1979: 30 millions). Dans le cadre des mesures visant à
procurer du travail, l'arrêté du 19 mars 1976 (RO 1976 1842; FF 19761 713) a
fait bénéficier l'ONST d'un million de francs supplémentaires pour chacune
des années 1976 et 1977. Par la suite, l'arrêté du 15 décembre 1978 (RO 1978
2073; FF 1978 II 1826), édicté au titre du programme de relance, a alloué une
somme de 5 millions de francs pour chacune des années 1979 et 1980. Grâce à
ces contributions spéciales, l'ONST a pu, jusqu'à la fin de 1980, utiliser suffi-
samment de fonds pour la publicité proprement dite, malgré l'augmentation
constante des frais fixes. Le succès ne s'est pas fait attendre. Il est incontestable
que l'essor du tourisme suisse en 1980 et 1981 résulte non seulement de l'amé-
lioration des conditions économiques, mais aussi de l'accroissement des efforts
publicitaires de cet office (1980: 36 millions de nuitées d'étrangers, soit 20% de
plus que l'année précédente),
12 
Problème
La situation financière de l'ONST n'a cessé de se détériorer depuis 1981. Cette
évolution a encore été renforcée par la réduction linéaire de dix pour cent des
subventions fédérales. Toutes les réserves ont dû être épuisées pour pouvoir
assurer une promotion minimale en 1981 et 1982. S'il ne dispose pas de recettes
supplémentaires, l'ONST ne pourra plus remplir, dès 1983, le mandat de
24

promotion confié par le législateur. A ce moment-là, il n'y aura plus de fonds
pour engager des moyens publicitaires, les recettes budgétaires (23 millions de
francs) correspondant au montant des frais fixes. Or ces derniers ne peuvent
être comprimés à court terme. La part des moyens promotionnels dans le
budget global, qui atteignait en moyenne un tiers des dépenses de 1960 à 1980,
tomberait à zéro (annexe, récapitulation 2), menaçant ainsi l'efficacité des pres-
tations de l'office. Si la contribution fédérale n'était pas augmentée, ce dernier
devrait, dès 1983, fermer un assez grand nombre d'agences et licencier du
personnel. Réduire les frais fixes de 2 millions de francs entraînerait, par
exemple, la suppression de 9 petites agences et, partant, le licenciement de 40
employés. Une telle évolution doit absolument être évitée dans l'intérêt d'une
propagande continue et d'une meilleure utilisation des installations touristi-
ques. Elle réduirait encore davantage la faible croissance des flux touristiques
qui risque de se produire après la phase d'expansion actuelle. En outre, les
parts du marché qui ont été perdues ne peuvent être reconquises que par des
mesures ad hoc encore plus onéreuses, comme le montrent les expériences
faites dans l'industrie horlogère.
Depuis l'entrée en vigueur de l'arrêté de 1955, toujours applicable, les presta-
tions fédérales en faveur de l'ONST ont été en moyenne relevées tous les trois
ans, cela jusqu'en 1975. Si l'augmentation prévue pour le 1er janvier 1983 était
adoptée, huit ans se seraient écoulés depuis la dernière révision ordinaire. Plus
on ajourne l'augmentation de l'aide, plus le supplément nécessaire est impor-
tant. Etant donné les difficultés de trésorerie de la Confédération, l'ONST a
tenu à procéder à des économies substantielles et à demander des contributions
supplémentaires aux milieux directement intéressés. C'est pourquoi il n'a
soumis sa demande d'augmentation qu'à la fin du mois d'août 1981, lorsqu'il
n'a plus trouvé d'autre issue. Cette requête est à l'origine du présent message.
2 
Assainissement financier de l'Office national suisse du tourisme
21 
Raisons des difficultés financières
Le système de financement actuel, qui repose sur des adaptations périodiques
de la contribution fédérale, a toujours entraîné des difficultés financières dues
au renchérissement. L'ONST a également subi, dès 1981, une perte de recettes en
raison de la compression des prestations fédérales (voir annexe, récapitulation 3).
En 1974, la Confédération a versé 12,5 millions de francs à l'ONST. De 1975 à
1980, ses contributions se sont élevées à 15 millions par an. Par suite de la
réduction linéaire des subventions, l'aide n'atteint plus, dès 1981, que 13,5 mil-
lions, soit 1,5 million de moins. Des contributions supplémentaires de 5 mil-
lions de francs en 1979 et en 1980 ont en outre été allouées dans le cadre des
mesures d'encouragement de l'emploi. Depuis 1978, la Confédération ne
participe plus aux investissements dans le réseau des agences. De 1974 à nos
jours, les prestations fédérales pour la rénovation et l'entretien des représenta-
tions à l'étranger (2,8 millions de francs) ont été moins importantes que durant
la période comparative de 1964 à 1973. Pendant ce laps de temps, l'ONST a
reçu 6,2 muions de francs à fonds perdu et 5,3 millions pour des prêts sans intérêt.
25

Depuis la dernière augmentation de la contribution ordinaire, en 1974, le
renchérissement a beaucoup alourdi les dépenses de l'ONST. La hausse des
prix enregistrée jusqu'au milieu de 1981 a atteint 96 pour cent, ce qui corres-
pond à une perte de pouvoir d'achat annuelle d'environ 15 pour cent (indice
1974 = 100). Le renchérissement subi par l'ONST a sensiblement dépassé celui
qui a frappé notre pays et qui, pour la même période, n'a représenté que
28 pour cent. Il en est ainsi parce que les deux tiers des dépenses de l'office
sont effectués à l'étranger, dans des grandes villes où le coût de la vie est fort
élevé. Il convient toutefois de mettre en exergue que cette tendance a été en
partie corrigée par l'évolution du cours du franc suisse.
22 
Marche à suivre graduelle
La crise financière de l'ONST résulte essentiellement des effets simultanés de
l'ajournement de l'augmentation de la contribution fédérale, du renchérisse-
ment aigu sur les dépenses faites à l'étranger et de la réduction linéaire' de la
contribution fédérale. Etant donné l'ampleur des besoins de trésorerie de
l'office et les ressources financières limitées de la Confédération, il ne sera
guère possible de procéder à un assainissement complet à- l'aide des contribu-
tions fédérales. Le présent projet vise dès lors à relever la part de la Confédéra-
tion, de manière que l'ONST dispose, ces prochaines années, d'un minimum de
moyens pour remplir son mandat. Les fonds nécessaires pour une institution
éventuellement redimensionnée et apte à fonctionner pourront ainsi être garan-
tis. Il s'agit surtout de permettre l'utilisation de moyens publicitaires suffisants
et de maintenir un réseau d'agences conforme aux exigences du marché.
Le projet en question tend à instituer une solution transitoire. A moyen terme,
nous prévoyons une révision globale de l'arrêté fédéral sur l'ONST, révision
qui permettra de réexaminer tout le financement de la mission de cette
institution. A long terme, le budget souhaitable du point de vue de la politique
touristique ne pourra être atteint que par une participation financière accrue
des milieux intéressés. Ce budget est indispensable pour maintenir au tourisme
suisse une place forte sur le marché international.
3 
Nécessité de la promotion touristique nationale
31 
Conditions de la promotion commerciale
L'ONST est une institution indispensable au tourisme suisse. Il n'assure pas
une promotion commerciale directe en faveur de certaines entreprises. Confor-
mément au mandat confié par le législateur, il s'occupe de la promotion pour
l'ensemble du pays et de son tourisme. Cette activité est désignée par le terme
de «promotion touristique nationale». L'ONST essaie en pratique d'attirer des
hôtes dans notre pays en diffusant des informations sur les caractéristiques de
la Suisse et les beautés de son paysage. Dans le cadre de cette tâche, il
contribue dans une très large mesure à présenter notre Etat fédéral à l'étranger.
Dans le secteur touristique, ce genre de propagande est la condition sine qua
non de la promotion et des ventes commerciales. Il est prouvé empiriquement
26

que, lors du choix d'une destination, les touristes prennent d'abord en considé-
ration le pays, puis la région et enfin la localité. C'est seulement après cette
décision de principe que les offres des diverses entreprises du marché touristi-
que sont comparées les unes aux autres.
Contrairement aux produits industriels, les prestations touristiques dépendent,
en matière de promotion, d'une structure à plusieurs niveaux (local, régional et
national). Les offices du tourisme et l'ONST assurent la coordination du
travail exécuté aux différents échelons.
32 
Dépendance vis-à-vis de l'étranger et concurrence
La Suisse est l'un des pays dont le tourisme est le plus développé. Elle détient
une part respectable du marché mondial. Pour les recettes provenant du
tourisme international, notre pays se place au 8e rang (valeurs comparatives:
grandeur du territoire: 112e rang, population: 67e rang). Seuls des efforts
publicitaires constants permettent à la Suisse de maintenir sa place sur les
principaux marchés émetteurs. Afin de ne pas dépendre unilatéralement de
certains pays, il faut faire de la promotion dans le monde entier. Ces tâches ne
peuvent dès lors être remplies que par un organisme national (annexe, récapi-
tulation 4).
Le succès du tourisme suisse a un inconvénient: une dépendance relativement
grande vis-à-vis de l'étranger. Près de la moitié des nuitées enregistrées chez
nous sont imputables à des étrangers. En 1980, l'Office fédéral de la statistique
a enregistré 36 millions de ces nuitées (48 % du total) et 39 millions de nuitées
dues à des Suisses. Le tourisme des étrangers résiste moins bien aux crises que
le tourisme intérieur. La Suisse est obligée de lutter contre l'image de pays
cher, malgré un bon rapport prix-prestations. La demande étrangère est très
sensible aux prix. En général, des modifications du cours des changes et des
taux d'inflation font rapidement varier la demande. Comme une part impor-
tante de l'offre suisse est tributaire du tourisme des étrangers, il faut s'accom-
moder de ces risques. Une des tâches de FONST consiste à les limiter par des
informations et une propagande spécifiques (annexe, récapitulation 5).
L'évolution de la demande dépend de la situation concurrentielle sur le marché
touristique. Pour des raisons relevant de la politique des devises, toujours plus
d'Etats s'intéressent à la prospection de ce dernier. L'Organisation mondiale
du tourisme, à laquelle la Suisse a adhéré, comprend plus de cent Etats
membres qui financent tous des institutions promotionnelles nationales.
L'ONST ressent de plus en plus cette concurrence. Les pays limitrophes sont
simultanément nos plus grands concurrents et nos plus grands partenaires sur
le front de la propagande. En 1981, ils disposaient de plus de fonds que
l'ONST. D'autre part, pour obtenir un impact minimal, un petit pays touris-
tique doit proportionnellement engager plus de ressources qu'un grand. Afin
de mettre en évidence le renforcement de la concurrence internationale, on
peut consulter les budgets des institutions nationales des pays limitrophes, qui
ont fortement augmenté au cours des années septante (annexe, récapitula-
tion 6).
27

La promotion nationale est aussi importante pour la promotion du tourisme
intérieur. En 1980, les Suisses ont dépensé 4,8 milliards de francs à l'étranger.
Vouloir restreindre les déplacements à l'étranger des habitants d'un pays où la
propension aux voyages est fort élevée relèverait d'un protectionnisme de très
mauvais aloi. En revanche, on peut et on doit inciter la population à passer ses
vacances dans son propre pays. L'ONST diffuse notamment le slogan suivant:
«Après tout voyage au loin - vacances en Suisse». Il organise en outre de
nombreuses opérations telles que le bulletin touristique donné au numéro de
téléphone 120, qui a été utilisé par 370 000 personnes en 1980, ou la brochure
«Gratuit en Suisse» qui montre à nos hôtes que tout ne doit pas être payé dans
notre pays. Mentionnons également la campagne d'information qui invite
actuellement les gens à découvrir la Suisse à pied. Les mesures destinées à
promouvoir un tourisme intérieur résistant aux crises sont nécessaires afin de
créer un contrepoids aux nombreux offices étrangers qui déploient leur activité
chez nous. Il s'agit de maintenir le volume du tourisme intérieur, même si
notre population entreprend davantage de voyages ailleurs.
4 
Intérêt de la Confédération pour la promotion touristique
nationale
41 
La propagande nationale, tâche subsidiaire de la Confédération
Etant donné la bonne conjoncture touristique actuelle et les perspectives de
croissance favorables, on se demande à nouveau si ce secteur ne devrait pas
supporter la majeure partie des charges de la propagande à l'échelon national.
Comme nous l'avons déjà mentionné, cette dernière ne doit pas être confondue
avec la publicité commerciale des entreprises, financée par leurs soins. Leurs
dépenses pour les moyens publicitaires sont estimées à 150 millions de francs
par année. Relevons ici que les taxes de séjour perçues par les fournisseurs de
prestations constituent un impôt affecté à l'amélioration des installations
touristiques. Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, ces taxes
ne peuvent pas être utilisées à des fins publicitaires. Relevons d'autre part que
même si le volume des affaires est favorable à l'heure actuelle, l'économie
touristique doit s'accommoder d'importants risques structurels. Etant donné
les fluctuations saisonnières, les installations touristiques sont nettement moins
mises à contribution que celles de l'industrie. Le taux d'utilisation annuel est
de 40 pour cent dans l'hôtellerie, de 25 pour cent dans les installations de
transport touristiques et de 17 pour cent pour les appartements et maisons de
vacances. Le caractère saisonnier du tourisme et, partant, l'utilisation relative-
ment modérée de l'offre constituent une faiblesse structurelle de ce secteur
d'activité, faiblesse qui se répercute sur la rentabilité des entreprises.
Outre ces limites financières, il convient de souligner les faiblesses organiques
du tourisme. L'économie touristique se compose en général de petites et de
moyennes entreprises. C'est ainsi que sur 7600 hôtels, 6200 ont jusqu'à 50 lits,
1000 entre 51 et 100 unités et seuls 400 hôtels ont plus de 100 lits. Cette
structure économique a contraint les entreprises, dès le début du siècle, à faire
une propagande commune sur les plans locaux et régionaux. Les offices de
tourisme ne peuvent guère affirmer leur présence à l'étranger ou sur des
28

marchés assez éloignés. C'est pour cette raison que l'ONST fut créé comme
organisation nationale. Sur le plan de la propagande, le tourisme suisse repose
sur une hiérarchie qui correspond à notre fédéralisme et à notre système
d'économie de marché. Les petites entreprises touristiques ont besoin d'un
instrument d'étude du marché national pour maintenir leur compétitivité et
survivre sur le plan économique. En fin de compte, seules quelques grandes
entreprises touristiques sont à même de faire de la publicité au niveau national
et international.
L'organisation de la propagande de bas en haut (entreprise - localité - région -
pays) exige divers organismes et systèmes de financement. Les particuliers
financent leur propre publicité, ainsi qu'une grande partie de la propagande
générale des offices du tourisme. Les contributions des communes sont surtout
financées à partir d'impôts à affectation obligatoire (taxes sur les sports, taxes
sur les billets, etc.). Conjointement avec les communes, ils réunissent chaque
année une somme estimée à 20 millions de francs et destinée à la publicité
locale (sans les dépenses administratives). Quant à la propagande au niveau
régional, par exemple pour l'Oberland bernois, le Valais ou les Grisons, un
montant de 5 millions de francs est dépensé chaque année pour les moyens
promotionnels (budget global des associations régionales en 1980 = 13,4 mil-
lions de francs). Cette propagande régionale est financée par les particuliers et
par les cantons. Ces derniers accordent chaque année des subventions de
4 millions de francs prélevés sur les ressources fiscales générales. A cela
s'ajoute le produit des taxes de tourisme cantonales et des loteries publiques
(5,3 millions de francs). Dans ces conditions, il est compréhensible que les
particuliers, les cantons et les communes ne fournissent qu'un faible apport à
l'ONST. Ce dernier étant une institution fédérale, son financement peut, pour
l'essentiel, être considéré comme une tâche de la Confédération. Si l'on prend
comme base de calcul l'année 1980, favorable en raison de la contribution
spéciale de la Confédération (annexe, récapitulation 7), les fonds promotion-
nels dépensés au niveau national par l'office représentent quatre à cinq pour
cent du total des ressources financières engagées en Suisse pour la publicité
touristique. La promotion judicieuse du tourisme suisse n'est pas possible sans
l'aide de la Confédération. Les offices du tourisme dépendent en pratique des
prestations de l'ONST telles que l'envoi et la distribution de nombreux
imprimés à l'étranger.
42 
Importance du tourisme pour la politique sociale et économique
L'importance de la propagande touristique nationale s'explique par le fait que
le tourisme contribue à la réalisation des objectifs supérieurs de la politique
sociale et économique du pays. La portée politique de ce secteur est largement
reconnue dans la conception suisse du tourisme, élaborée par la commission
consultative compétente et publiée en 1979 par le Département fédéral des
transports, des communications et de l'énergie (DFTCE).
Dans le domaine économique, l'accent est mis actuellement sur l'importance
du tourisme pour la politique régionale et celle des devises. Des régions
entières, notamment les zones de montagne et de lacs, vivent pour une bonne
29

part de ce secteur d'activité. La plupart des régions périphériques menacées de
dépeuplement tablent sur l'agriculture traditionnelle et, de plus en plus, sur le
tourisme, ce qui apparaît dans les concepts de développement régional. Ces
régions ne disposent guère d'autres solutions pour améliorer leur bien-être.
Près de la moitié des nuitées en hôtel et les trois quarts de celles qui ont lieu
dans la parafaôtellerie sont enregistrées actuellement dans les régions de
montagne définies dans la loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements
dans ces dernières. Du point de vue suisse, l'apport de devises provenant du
tourisme gagne en importance lorsque la balance commerciale est déficitaire.
Le tourisme international, troisième branche d'exportation, bien qu'invisible, a
rapporté en 1980 des devises pour un montant de 6,8 milliards de francs.
Déduction faite des dépenses touristiques faites à l'étranger par la population
suisse, la balance des revenus enregistre un solde actif supérieur à 2 milliards
de francs. Le tourisme exploite la principale matière première de la Suisse: le
paysage. La valeur ajoutée résultant de ce secteur d'activité est particulière-
ment élevée puisqu'il ne nécessite pas d'importations. Par ailleurs, l'importance
du tourisme pour le marché du travail n'est pas négligeable, puisqu'il peut être
considéré comme le deuxième employeur du pays après l'industrie des ma-
chines et de la métallurgie.
Les installations touristiques offertes par l'économie servent en outre à des
objectifs de politique sociale qui ne sont guère appréciés à leur juste valeur. Le
tourisme est l'une des formes de loisirs qui procurent le plus grand délasse-
ment. La satisfaction des besoins individuels en matière de vacances et de
voyages contribue à améliorer les rapports sociaux dans la vie quotidienne. Le
tourisme peut parfois être un moyen de réduire la distance culturelle entre les
régions et entre les pays. Mis à part les atteintes parfois considérables portées
aux sites naturels et aménagés, il contribue aussi notablement à sensibiliser la
population aux problèmes de la protection de la nature et du paysage.
43 
Importance de la promotion nationale pour l'encouragement
du tourisme
Le présent projet ne doit pas donner l'impression que l'octroi de fonds supplé-
mentaires servira à accélérer l'extension de l'offre touristique suisse, qui a déjà
une grande ampleur. Il s'agit surtout de mieux utiliser l'offre, qui s'est
fortement accrue cette dernière décennie et qui est parfois insuffisamment mise
à contribution. De 1970 à 1979, l'offre des lits a progressé de 43 pour cent,
passant de 759 000 à 1 084 000 lits, et la capacité de transport des téléphériques
a augmenté de 86 pour cent, passant de 123 000 à 229 000 personnes à l'heure.
Ces dernières années, l'Etat (Confédération, cantons) a encouragé par des
subventions l'extension de l'offre touristique dans les régions de montagne
défavorisées. Vu les conceptions du développement régional approuvées par le
Département fédéral de l'économie publique, le nombre de lits augmentera
encore chaque année de 1,5 pour cent (hôtellerie) et de 1,8 pour cent (para-
hôtellerie) jusqu'en 1990. Malgré le haut niveau d'aménagement déjà atteint,
une extension modérée de l'offre touristique est encore judicieuse si l'on réussit
à canaliser la croissance vers les régions peu développées qui s'y prêtent de
30

façon particulière. La croissance supplémentaire exige toutefois davantage de
fonds pour la promotion déployée à tous les échelons. Etant donné l'ampleur
de l'offre suisse, le niveau relativement élevé des prix et la concurrence, les
besoins de fonds pour la promotion croissent plus vite que l'extension de
l'offre. Dans les régions à vocation touristique, il est préférable d'améliorer la
qualité de l'offre plutôt que d'accroître la capacité d'accueil. Une propagande
n'est efficace que si l'aménagement de l'offre est satisfaisant. Lors des débats
sur les anciens actes législatifs concernant l'ONST, des parlementaires ont
plaidé la cause du tourisme. En réponse à ces requêtes, nous subventionnons
dans une modeste mesure le Service conseil et centre de documentation de la
Fédération suisse du tourisme, qui aide les communes et les particuliers à
planifier et à aménager leur offre.
5 
Prestations de l'Office national suisse du tourisme
51 
Mandat
L'arrêté du Conseil fédéral du 22 novembre 1963 sur les Statuts de l'ONST
(RS 935.21J) décrit en détail les tâches d'organisation et d'exécution de la
promotion du tourisme suisse dans le pays et à l'étranger, tâches qui sont fixées
à l'article 1er, 2e alinéa, de l'arrêté fédéral du 21 décembre 1955 sur l'ONST.
L'expression «pour l'ensemble du pays» signifie que l'office doit assurer la
propagande en faveur du tourisme au niveau national et ne pas s'intéresser
spécifiquement à certaines régions, localités ou entreprises. En revanche, il est
à la disposition de tous les milieux touristiques. Par «propagande touristique»,
on entend la promotion concernant toutes les prestations liées au voyage et au
séjour. Les intérêts et le marché sont identiques pour les voyages et les autres
prestations touristiques. Aussi l'ONST collabore-t-il particulièrement avec les
entreprises de transport suisses (CFF, Service des voyageurs PTT, Swissair,
etc.). Ses agences à l'étranger vendent les billets des chemins de fer et portent la
désignation d'«Agences officielles des Chemins de fer fédéraux suisses», con-
formément à l'article 2 de l'arrêté fédéral. En 1980, il a vendu à l'étranger pour
plus de 32 millions de francs de billets, encourageant ainsi les transports
publics. Se fondant sur une convention signée avec les CFF, il s'occupe de la
promotion ferroviaire à l'étranger.
La tâche principale de l'ONST est d'assurer la propagande touristique natio-
nale en Suisse et à l'étranger. Cette dernière se déroule en trois phases. Dans la
première, la plus importante pour l'ONST, il convient de susciter de l'intérêt
pour la Suisse, pays de vacances. Selon l'article 1er, 2e alinéa, des Statuts de
l'office en question, la propagande à l'étranger doit promouvoir la compréhen-
sion des particularités de notre pays dans les domaines politique, culturel et
économique. Cette tâche va bien au-delà de la promotion touristique propre-
ment dite. Dans ce sens, l'ONST se considère comme un instrument de la
politique étrangère et des relations économiques extérieures. Cela ressort du
seul fait qu'il livre chaque année à nos postes diplomatiques et consulaires du
matériel d'information dont la valeur s'élève à quelque 200 000 francs. En tant
que pays dépendant de l'étranger, la Suisse doit se faire connaître en diffusant
des informations et en manifestant sa présence hors de ses frontières. La
31.

promotion touristique de l'ONST, qui présente la Suisse comme un pays-hôte
et qui met l'homme au centre des préoccupations, convient particulièrement
bien pour dissiper les préjugés négatifs existant à rencontre de notre pays.
Dans les cas particuliers, cette promotion est coordonnée avec l'activité des
autres institutions privées et semi-étatiques qui font de la propagande en
faveur de la Suisse. La commission de coordination pour la présence de la
Suisse à l'étranger, créée par la loi fédérale du 19 mars 1976 (RS 194.1; FF
1975 II 1), veille à l'emploi efficace des fonds limités qui sont destinés à la
promotion nationale. Contrairement à d'autres institutions vouées à la promo-
tion nationale telles que Pro Helvetia ou l'Office suisse d'expansion commer-
ciale, l'ONST dispose d'une présence permanente à l'étranger, grâce à son
réseau d'agences établies dans une vingtaine de pays; ledit office peut égale-
ment compter sur l'actif soutien des représentations diplomatiques et consu-
laires suisses qui assument elles-mêmes certaines tâches de promotion touristi-
que, notamment dans les régions où d'autres points d'appui font défaut. Il
s'agit là d'une prestation indirecte de la Confédération qui est loin d'être négli-
geable (annexe, récapitulation 8).
Sur le plan de l'organisation et des finances, l'ONST doit lui-même prendre en
charge la promotion visant à éveiller de la sympathie pour notre tourisme.
C'est uniquement dans la deuxième phase de la propagande, concernant la
promotion des ventes, qu'il collabore étroitement avec les organisations touris-
tiques et économiques, comme l'exige l'article premier, 2e alinéa, de ses statuts.
Il coordonne la promotion des ventes en mettant ses prestations et ses instal-
lations à la disposition des intéressés. Mentionnons, à titre d'exemple, les
voyages de promotion nationaux ou le «Swiss Travel Mart», foire destinée à la
présentation d'offres concrètes. La participation financière des offices du
tourisme et de l'économie est souhaitable pour de telles réalisations. L'ONST
exerce aussi une fonction de coordination. L'article 1er, 3e alinéa, de ses statuts
lui enjoint de concentrer le plus possible les fonds destinés à la propagande
touristique ou en faveur du pays.
Les mesures de la troisième phase commerciale encouragent les ventes. A
l'exception des billets de chemin de fer, celles-ci ont été laissées aux secteurs
économiques spécialisés tels que les agences de voyages, les hôtels et les
remontées mécaniques. L'ONST étant une institution subventionnée par la
Confédération, il ne doit pas concurrencer les entreprises. De plus, il est tenu
de vanter tous les atouts de la Suisse, pays de tourisme par excellence. Dans ce
contexte, il est tout à fait concevable que le mandat de l'ONST puisse être
adapté aux nouveaux besoins du marché touristique.
52 
Aperçu des prestations
L'ONST fournit une large gamme de prestations qui sont présentées en détail
dans chaque rapport annuel. Depuis la dernière augmentation de la contribu-
tion ordinaire, en 1974, il les a accrues considérablement tout en maintenant
au même niveau l'effectif de son personnel et la qualité de ses services. La
production et l'expédition des prospectus a fortement augmenté jusqu'en 1980,
32

de même que l'activité de certains secteurs, qui ont été créés ou réorganisés,
tels les services de l'information, de la presse et-de la promotion des ventes.
Voici un bref résumé des prestations fournies en 1980 au siège principal de
Zurich par les neuf services s'occupant de divers domaines promotionnels.
Production d'Imprimés et de prospectus
Trente-huit imprimés offrant des informations de base sur la Suisse, notam-
ment sur les vacances familiales ou les cours de langues, ont été édités en de
nombreuses langues, pour un tirage global de 3 millions d'exemplaires. De
plus, l'ONST produit ses propres films et photographies.
Participations à des expositions et à des foires
L'ONST a pris part à 37 foires étrangères telles que la Bourse internationale
du tourisme à Berlin et à 11 expositions nationales, par exemple, au Salon des
vacances de Lausanne.. Il a en outre organisé une exposition itinérante sur le
thème «La Suisse et ses glaciers».
Presse et relations publiques
En 1980, ce service a reçu 635 journalistes de 44 pays. Dans les média
nationaux, l'ONST a collaboré, par exemple, aux émissions «Touristorama» et
«Unterwegs» de la Radio suisse alémanique, ainsi qu'aux émissions «Spécial-
vacances» et «Sur demande» de la Radio suisse romande.
Information
Le bulletin touristique et le bulletin d'enneigement ont été préparés chaque
semaine. L'ONST a en outre rédigé chaque mois le calendrier des manifesta-
tions publié dans la Revue «Suisse». Cette dernière est mise à disposition dans
les trains et elle compte 10 000 abonnés. Ses informations spéciales ont permis
à l'office de traiter les domaines de la culture, de la jeunesse, de l'éducation, du
sport et du thermalisme.
Promotion des ventes
Afin d'augmenter le nombre des nuitées hors-saison, intéressantes dans l'opti-
que de la rentabilité touristique, on a renforcé la promotion concernant les
marchés spéciaux tels que le tourisme de congrès. En outre, l'ONST a organisé
pour la première fois des voyages de promotion nationaux vers les pays
d'outre-mer et reçu 1300 agents de voyages venant de l'étranger.
La promotion assurée par les agences ONST dans les autres pays complète les
prestations du siège principal qui n'ont pas été énumérées de manière exhaus-
tive. Quatre-vingts pour cent du personnel de l'ONST travaillent à l'étranger
(1981: 53 collaborateurs au siège principal et 200 dans les agences). En 1980,
les agences ont distribué 621 tonnes de prospectus (1974: 486 t) et donné
],5 million de renseignements. Elles transmettent les prestations du siège
central en les multipliant sur les principaux marchés étrangers.
3 Feuille fédérale. 134« année. Vol. II 
33

53 
Contrôle de l'efficacité de la promotion
II est difficile de mesurer l'efficacité des prestations de l'ONST. Les répercus-
sions de la promotion visant à éveiller la sympathie ne sont, en effet, guère
quantifiables. Par contre, le succès des campagnes publicitaires concrètes peut
être déterminé approximativement d'après la réaction du marché. C'est ainsi
que les contributions spéciales de Ja Confédération, qui ont été utilisées exclu-
sivement pour la mise en œuvre de moyens de publicité, se sont répercutées
tant sur la productivité de l'office que sur la demande touristique. Les
offensives publicitaires de 1976 et 1977 ont contribué à un revirement de l'opi-
nion publique à l'étranger. Malgré le cours défavorable du franc suisse, l'image
extrêmement négative du pays en matière de prix a été améliorée, ce qui a
permis de stabiliser la demande touristique à un niveau relativement élevé.
Grâce aux contributions spéciales que les Chambres ont accordées en 1979 et
1980, il a été possible de faire passer les fréquences touristiques bien au-delà du
seuil atteint avant la première crise pétrolière. La productivité de l'ONST a fait
un bond en avant durant cette période, car les mesures promotionnelles
particulières ont été réalisées sans augmenter l'effectif du personnel. Leur
succès dépendait toutefois du maintien du réseau, onéreux, des agences. Pour
garantir la productivité de l'ONST, il est nécessaire, aujourd'hui comme hier,
de lui accorder des fonds non seulement pour maintenir son infrastructure,
mais aussi pour financer la publicité proprement dite. C'est pourquoi il est
judicieux, même dans une période d'essor telle que celle des années 1980 et
1981/82, de ne pas renoncer à une augmentation qui déploiera ses effets à
moyen terme.
La statistique des renseignements donnés par les agences fait ressortir combien
l'office est proche du marché. C'est ainsi qu'elles ont enregistré au tournant de
l'année 1979/80 une forte augmentation des demandes de renseignements qui a
correspondu proportionnellement à l'accroissement des nuitées d'étrangers
constaté une année plus tard, et cela pour chaque pays desservi par l'une
d'entre elles. A l'avenir, le développement de méthodes pratiques pour contrô-
ler les résultats sera encore intensifié dans la mesure dû possible. De 1974 à
1980, 69,6 milliards de francs ont été encaissés dans notre pays grâce aux
étrangers et au tourisme intérieur; la Confédération a versé 117 millions à
l'ONST. Même si l'on tient compte des prestations de tous les autres organis-
mes, le rapport entre les moyens promotionnels engagés et les nuitées obtenues
est favorable, ce qui résulte aussi, pour une large part, de la propagande de bou-
che à oreille, habituelle dans le domaine du tourisme (annexe, récapitulation 9).
6 
Coûts de la promotion touristique nationale
Les besoins de trésorerie de l'ONST doivent se calculer à partir de l'évolution
et de la structure des coûts, ainsi que des économies réalisables.
61 
Analyse des coûts
L'appareil de production de l'ONST, nécessaire pour une promotion efficace,
34

est coûteux et sensible au renchérissement. La part des frais de personnel dans
le budget global était de 57 pour cent en 1981. Les coûts moyens par agent
s'établissaient à 53 400 francs, soit à peu près le niveau des CFF (budget
1981 =52 900 francs par agent) et nettement moins que le niveau de l'Admi-
nistration fédérale, bien que son régime des salaires ait, pour l'essentiel, été
repris pour le personnel suisse de l'office. Par rapport au total des coûts, la
part des frais généraux du siège central est très faible et n'atteint que 3,2 pour
cent en 1981. Durant la même année, la part des frais généraux des agences
s'est montée à 12,1 pour cent. Les principaux coûts sont constitués par les
loyers de ces dernières. Cela étant, il faudrait examiner si l'ONST n'aurait pas
avantage à acheter les immeubles de ses agences. Le budget ne comprend pas
les frais de rénovation, qui représentent en moyenne 2,19 millions de francs par
année. La Confédération ayant cessé, dès 1978, d'accorder une aide à cette fin
et le fonds de rénovation des agences (alimenté par les capitaux de roulement)
étant épuisé, l'office a dû s'endetter pour couvrir ces dépenses (1981: 9,4 mil-
lions). Même une part des fonds affectés à la promotion n'est pas disponible à
cette fin, parce que liée à certaines tâches de l'organisation (p. ex. les frais de
port pour les dépliants touristiques). Un autre poste de dépense obligatoire est
constitué par la contribution que l'office verse, à l'instigation du Parlement, à
la Caisse suisse de voyage à titre d'indemnité pour les précieux services d'in-
formation que rend cette institution de tourisme social (Guide Reka des loge-
ments de vacances, Guide des téléphériques, etc.). En 1980, la contribution en
question atteignait 158 000 francs (annexe, récapitulation 10).
La part élevée des frais fixes, dépensés en outre pour les deux tiers dans des
pays étrangers où le coût de la vie est élevé, amène une diminution du budget
promotionnel lorsqu'ils sont touchés par le renchérissement. Ce processus ne
peut être corrigé que par des recettes supplémentaires et un contrôle strict des
dépenses.
62 
Economies
Pour des raisons de coûts, l'ONST a pratiquement renoncé, dès 1974, à
augmenter l'effectif du personnel. Il a employé 252 personnes en 1974 et 253 en
1981. Ces deux dernières années, il a réalisé pour 500000 francs de vraies
économies, c'est-à-dire valables à long terme. En 1981 et 1982, il a fallu
effectuer de «fausses économies» s'élevant respectivement à 3,5 et à 5,2
millions de francs. Elles découlent de la restructuration du budget, mais elles
sont indésirables, car elles entraînent entre autres la suppression des films
publicitaires et de onze imprimés représentant un tirage de 2 millions d'exem-
plaires, l'abandon de toutes les participations à des foires suisses, la diminution
des budgets des agences, etc. Ces économies ont pour effet de réduire dans une
mesure non négligeable les prestations et l'efficacité de la promotion. On ne pour-
rait en réaliser de plus importantes qu'en réduisant sensiblement les prestations.
63 
Besoins futurs de ressources
Pour déterminer les fonds dont l'ONST aura besoin dès 1983, on se fonde sur
35

deux hypothèses. Comme dans la période de 1974 à 1980, il doit pouvoir
engager un tiers de ses dépenses pour les moyens publicitaires (annexe, réca-
pitulation 11). Si l'on prend comme point de départ le budget provisoire de
1983 (frais fixes de 22,83 millions), l'office aura besoin cette année-là de
11,42 millions pour les moyens publicitaires. De 1974 à 1980, ces derniers ont
occasionné, en moyenne, des dépenses de 8,38 millions. D'autre part, l'ONST
doit maintenir à l'étranger un réseau d'agences approprié et conforme au
marché. Son plan décennal prévoit dès lors des besoins d'investissements de
2,19 millions par année (annexe, récapitulation 12). Sans réduction des pres-
tations et compte tenu du relèvement éventuel de la contribution, des estima-
tions réalistes laissent entrevoir un découvert de 5,82 millions de francs pour
1983, de 7,87 millions pour 1984 et de 10,04 millions pour 1985 (annexe, réca-
pitulation 13).
7 
Financement de la promotion touristique nationale
71 
Structure et évolution des recettes
La Confédération est le principal bailleur de fonds de l'ONST. De 1974 à 1981,
la part des prestations fédérales représentait 76 pour cent des contributions
globales. Les CFF et les PTT, en leur qualité de régies de la Confédération, ont
fourni 18 pour cent des contributions à l'ONST. Ainsi, 94 pour cent de ces
dernières sont à mettre au compte de la Confédération et de ses régies. Notons
cependant que les contributions versées par les CFF et les PTT ont trait aux
prestations publicitaires que l'ONST assure en faveur des transports touristi-
ques. -Le reste des partenaires n'a participé que pour un montant de 1,32
million de francs, soit 6 pour cent au total annuel. Sur ce montant, 904 000
francs étaient versés par des organisations touristiques telles que la Société
suisse des hôteliers, Swissair, les associations routières, etc. Les cantons et les
communes ont payé 200 000 francs, soit un pour cent des contributions. Les
entreprises ont surtout participé au financement de l'ONST par le truchement
des organisations touristiques, raison pour laquelle elles n'ont versé directe-
ment que 189 000 francs (annexe, récapitulation 14).
Outre les contributions des membres, les produits des commissions perçues sur
la vente des billets ont représenté une importante source de recettes, qui a
occasionné néanmoins des frais généraux et des frais de personnel. De 1974 à
1981, leur part dans l'ensemble des recettes était, en moyenne, de 11 pour cent.
Les contributions des divers partenaires se sont développées de différentes
manières. Au cours des 20 dernières années, seule la Confédération a compensé
périodiquement le renchérissement (indice des contributions en 1960: 100,
contributions fédérales en 1981: 355). Les CFF ont aussi augmenté considé-
rablement leur apport (1981: 270 points de l'indice), mais une partie de ces
fonds se rapporte à l'indemnisation des prestations assurées en leur faveur par
l'ONST. Les contributions des autres partenaires n'ont plus été adaptées au
renchérissement depuis des années (annexe, récapitulation 15).
36

72 
Campagnes de financement
L'ONST s'efforce constamment de recruter de nouveaux membres et d'aug-
menter les contributions qui lui sont dues. La dernière grande campagne de
financement s'est déroulée en 1980/81. Des requêtes ont été adressées aux 26
gouvernements cantonaux, à 966 communes, à 40 instituts bancaires, a 230
grandes entreprises privées choisies en raison as, leurs liens avec le tourisme et
le commerce extérieur, ainsi qu'à 35 entreprises actives dans les secteurs
automobile et pétrolier. Outre beaucoup de témoignages de sympathie, cette
campagne, comme les autres, n'a apporté que peu de recettes supplémentaires,
à savoir des contributions périodiques permanentes pour 122 080 francs, dont
58 530 francs sont versés par des cantons et des communes, et une contribution
unique de solidarité de 1 220 850 francs pour les années 1981 et 1982, dont
1 million provient de la Société suisse des hôteliers. Les vastes efforts de
FONST ont montré que ses besoins financiers ne pourront guère être couverts
sur une base volontaire, même si les contributions des tiers étaient considéra-
blement augmentées. Lors de la dernière campagne de financement, les cantons
auxquels on a demandé de l'aide ont souligné que la promotion touristique
nationale incombait surtout à la Confédération. Sans l'aide de celle-ci, cette
tâche permanente, justifiée objectivement, ne pourrait plus être assurée faute
de moyens financiers.
73 
Autres possibilités de financement
A l'avenir également, la contribution fédérale destinée à l'ONST restera
indispensable au financement de l'institution. Il n'est pas souhaitable, pour les
raisons politiques précitées, de transférer la compétence fédérale aux cantons
ou à des tiers. Le financement résiduel devrait, en revanche, être garanti par les
autres partenaires. Ainsi, l'ONST continuera d'accomplir une mission tou-
chant l'ensemble des milieux intéressés et pourra mieux remplir son mandat de
coordination.
Au cours des vingt dernières années, les milieux directement intéressés n'ont
augmenté leurs prestations que dans une faible mesure. Si l'on table sur les
découverts prévus de 1983 à 1985 et sur la part actuelle de l'aide fédérale dans
le total des contributions, ils devraient doubler leur soutien à partir de 1983.
En outre, des adaptations deviendraient nécessaires plus tard en raison du ren-
chérissement. H faudrait examiner, une fois de plus, si tous les partenaires sont
disposés à accepter une telle solution. Il faudrait aussi vérifier si la Confédéra-
tion ne devrait pas subordonner l'accroissement de sa part à d'éventuelles aug-
mentations des apports des milieux directement intéressés.
En ce qui concerne le financement de l'ONST, il est assez difficile de recourir
davantage aux milieux intéressés. De très nombreux secteurs d'activité de
régions touristiques (p. ex., le secteur du bâtiment et le commerce de détail)
profitent du tourisme et ne paient rien à l'office. Ces branches économiques ne
sont pas non plus frappées par les taxes touristiques cantonales ou commu-
nales, qui sont généralement perçues en fonction des nuitées enregistrées dans
le secteur de l'hébergement. La délimitation des milieux profitant du tourisme
37

soulève un problème difficile à résoudre. Il convient d'en tenir compte lors de
l'appréciation des propositions. Par ailleurs, ces milieux font partie des plus
grands contribuables et sont, dès lors, touchés indirectement lorsqu'ils s'acquit-
tent des impôts ordinaires conformément à leur capacité financière.
Si le financement du découvert ne peut être garanti sur cette base, les cantons
devraient éventuellement fournir une participation financière. Us pourraient se
procurer les fonds de la manière qui leur convient, soit en recourant aux
recettes fiscales générales, soit en prélevant des taxes sur les milieux directe-
ment intéressés. Leurs parts pourraient vraisemblablement être fixées sur la
base des nuitées hôtelières enregistrées dans la statistique fédérale du tourisme.
De telles ressources ne seraient pas inappropriées, puisque l'ONST, dans le
cadre de sa propagande nationale, fait surtout de la publicité pour les cantons,
les régions et les communes. La promotion du tourisme suisse est tradition-
nellement une tâche qui incombe aux autorités et aux particuliers à tous les
échelons.
En relation avec les soucis financiers de l'ONST, on parle depuis des années
d'instituer un impôt affecté, ce qui permettrait de disposer d'une source de
financement autonome pour la propagande nationale. Ce projet, qui suppose-
rait cependant la création d'un article constitutionnel, apporterait la solution
la plus simple. Il appartiendrait alors aux vacanciers de payer la promotion
générale et nationale en s'acquittant de cette taxe. La délimitation du cercle des
contribuables poserait des problèmes techniques. Comme nous l'avons déjà
mentionné, les taxes touristiques perçues actuellement aux niveaux communal
et cantonal dépendent uniquement des nuitées réalisées, bien que d'autres
secteurs d'activité profitent également du tourisme. On peut en outre se
demander si les charges d'une telle solution sont proportionnées aux produits
qu'on peut en retirer. Cette réglementation permettrait de supprimer la contri-
bution fédérale prélevée sur les ressources fiscales générales.
La solution propre à garantir à long terme la couverture des besoins financiers
de l'ONST doit être trouvée le plus vite possible à la faveur de vastes travaux
fondamentaux et en collaboration avec les autorités et organisations intéres-
sées. Elle sera présentée aux Chambres à l'occasion de la révision globale de
l'arrêté fédéral de 1955.
8 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
81 
Conséquences financières
Le présent projet vise à faire passer dès 1983 de 15 à 21 millions de francs la
contribution que la Confédération verse chaque année à l'ONST. L'augmen-
tation proposée doit être considérée comme une solution transitoire.
82 
Effets sur l'état du personnel
Le projet n'entraîne pas d'augmentation d'effectif pour la Confédération et les
cantons.
38

83 
Grandes lignes de la politique gouvernementale
\
Le projet est inclus dans le rapport intermédiaire que nous avons dressé le
5 octobre 1981 sur les Grandes lignes de la politique gouvernementale pour la
législature 1979-1983 (ch. 325.4, 2e partie, FF 1981III 658), ainsi que dans le
plan financier.
9 
Constitutionnalité
La compétence de la Confédération pour encourager la promotion en faveur
du tourisme repose sur plusieurs articles de la constitution. Elle découle
surtout de l'article 31Ms, 2° et 3e alinéas, lettres a et c de la constitution, aux
termes duquel la Confédération est habilitée à prendre des mesures propres à
développer certaines branches économiques, à sauvegarder d'importants sec-
teurs d'activité et à protéger les régions dont l'économie est compromise. Le
3e alinéa, lettre a, comprend l'encouragement des entreprises saisonnières,
généralement de faibles dimensions, qui dépendent des hôtes étrangers. Elles
ne sont pas à même, pour survivre sur le plan économique, de faire et de
financer la publicité qui est nécessaire sur les marchés étrangers. Ces entre-
prises, qui appartiennent le plus souvent à des familles, sont garantes de la
qualité suisse, qui constitue le principal atout de notre tourisme sur le marché
mondial. Le 3e alinéa, lettre c, est respecté du fait qu'à part l'agriculture, le
tourisme est le seul secteur économique qui offre des chances de survie aux
régions défavorisées, menacées de dépeuplement, notamment les zones de
montagne. Elles dépendent beaucoup du tourisme. Les hôtes attirés au moyen
de la promotion touristique nationale contribuent à protéger ces régions
menacées économiquement.
Dans la mesure où le tourisme est encouragé par le canal de la promotion en
faveur des CFF et des PTT, la compétence de la Confédération repose sur les
articles 26 et 36 de la constitution, la publicité faisant partie d'une saine
gestion.
Etant donné que TONST agit par l'intermédiaire de ses agences et de son per-
sonnel à l'étranger, il est assimilé à une institution fédérale s'occupant des
relations extérieures de notre pays, cette dernière expression étant prise dans
son acception la plus large. L'encouragement de la propagande nationale se
justifie d'ailleurs par les attributions de la Confédération dans le domaine de la
politique étrangère. Puisque l'ONST suscite de la compréhension pour les diffé-
rentes cultures et particularités de notre pays, il en résulte une certaine compé-
tence en raison des attributions tacites de la Confédération en matière d'en-
couragement de la culture.
Bien que l'acte législatif ne contienne pas de norme générale et abstraite, au
sens de l'article 5, 2e alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils, la
légalité exige que les dispositions prévoyant une aide financière soient établies
sous forme de règles de droit. Au demeurant, l'article 32, 1er alinéa, de la
constitution demande aussi que la loi ou l'arrêté fédéral soit soumis à réfé-
rendum. 
• . . ' ; .
27411
39

Annexe
Récapitulation I
Contributions fédérales à l'ONST, 1974 à 1982
(En millions de francs)
Année 
.
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
Mio. I
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Contributions 
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12,5
15,0
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mm mm
1974 
75 
76 
77
78
79 
80
81
82
Récapitulation 2
Moyens promotionnels disponibles chaque année de 1974 à 1983
Moyens
promotionnels
Années
1974-1980
(moyennes)
1981
1983
En. milliers de francs 
8387
En pour-cent du bud-
get 
33
5596
23
3878 
226
15 
1
40

Raisons des difficultés financières
Récapitulation 3
Comptes de l'ONST
(termes nominaux)
Baisse considérable du
pouvoir d'achat due au
renchérissement
_ Comptes de l'ONST
(termes réels)1)
Baisse des prestations
fédérales
{" Prestations fédérales
1974 
1975 
1976 
1977 
1978 
1979 
1980 
1981
1) Base de calcul: évolution du renchérissement en Suisse et dans les pays desservis
par des agences de l'ONST; pondération d'après la part des coûts dans les comptes
de l'ONST.
Année
1974 
1975
1976
1977
1978
1980
Indice du ren-
chérissement 
100 
112,8 
125,9 
137,2 
147,0 
160,3 
177,9 
196,0
41

Récapitulation 4
Recettes provenant du tourisme international en 1980
Etats
1. USA
2. Italie
3. Frange
4. Espagne
5. Grande-Bretagne
6. Allemagne
7, Autriche
8. Suisse 
....
9. Mexique 
...
10. Canada
En millions
de dollars
10 100
8 914
8 235
6 968
6 932
". 
6 640
6 441
3 149
2 891
. . 
2 284
Source: OCDE, Politique du tourisme, 1981
Dépendance du tourisme suisse vis-à-vis de l'étranger
Récapitulation 5
Annie
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
Tourisme des étrangers en
Nuitées en
millions
31 800
32,258
31,062
32 942
32,459
30,055
36.026
Suisse
Pourcentage des
nuitées pai rapport
au total
47
47
47
48
47
45
48
Recettes en
milliards
de francs
5 340
5,380
5,500
6070
5,630
5,640
6.870
42

Récapitulation 6
Comparaison entre les budgets promotionnels d'offices étrangers du tourisme et
celui de l'ONST
(Montants en francs)
Principaux indicateurs, 1981
République 
France 
Italie
fédérale
d'Allemagne
Autriche 
Suisse
Budget 
27 060 000 
54 247 424 34 144 600 31 680 000 24 722 000
Contribution de
l'Etat central en
pour-cent du budget. 
100 
100 
100 
80 
55
Evolution des budgets 1972 à 1981
{en termes nominaux et en monnaie nationale)
Italie
France
République 
f e d e r a
1972 
73 
74 
75 
76 
77 
78 
79 
80 
1981
43

Récapitulation 7
Organisation et financement de la promotion en faveur du tourisme suisse
(Estimation des dépenses pour les moyens publicitaires, sans les frais géné-
raux ni les frais de personnel, 1980)
Promotion du
tourisme suisse
8 Mio. Fr.
OMST
Promçtion locale
et régionale
Publicité (tes
entreprises
touristiques
25 Mio. Fr.
Offices du tourisme
Economie
150 Mio. Fr.
= Confédération, CFF et PTT
= cantons et communes
= particuliers
Dépenses pour les moyens promotionnels en faveur
du tourisme suisse: 183 millions (estimation)
44

Récapitulation 8
Marchés touristiques de la Suisse et agences de PONST à l'étranger
Flux touristiques vers la Suisse, 1980
(Erf pour-cent)
Agences
Amsterdam
Bruxelles
Buenos Aires
Chicago
Düsseldorf
Francfort
Hambourg
Johannesburg
(représentation avec Swissair)
Le Caire
Copenhague
Londres
Madrid
Milan
Munich
- New York
Paris
Rome
San Francisco
Stockholm
Sydney
Tokyo
Toronto
Vienne
Importance des agences
Nombre d'employés par agence
» 
jusqu'à 5
• " 5- 9
O 
10-19
© 
20 et plus
45

Récapitulation 9
Eléments pour un contrôle de l'efficacité de la promotion
Moyens promotionnels engagés et évolution des nuitées
Moyens promotionnels
de l'ONST
(en millions de francs)
14
Nuitées dans toutes
les formes d'hébergement
(en millions)
12
10
Moyens
promotionnels
1974 
75
l
76
77
I
78
l
79
i
80
Demande d'information et évolution des nuitées
Phase 1 : Décembre-avril 1979/80
Phase 2: Statistique 1980
Augmentation des rensei-
gnements donnés au public
Augmentation
des nuitées
Belgique 
+15% 
+12%
République fédérale
d'Allemagne 
+25% 
+25%
France 
+16% 
+16%
Grande-Bretagne 
+19% 
+29%
Italie 
+27% 
+13%
Pays-Bas 
+11% 
+23%
USA 
image pessimiste 
+14 %
46

Structure des coûts de l'ONST, 1980 à 1982
(Parts en pour-cent)
Récapitulation 10
Budget en
millions de francs
Production des
moyens
promotionnels
Expédition des
moyens
promotionnels
Autres frais 1)
Frais généraux
Agences
Personnel
28,25
24,72
46.0
25,15
57,0
6,8
B, S
13,0
53,D
1980
1981
1982
11 Autres frais: prestations en faveur des rentiers
restitutions de commissions aux
agences de voyages
autorités
47

Récapitulation 11
Parts des moyens promotionnels dans le budget, avant et après le relèvement de
la part de la Confédération
Pour-c
80 _
60 —
40 -
20 -
0 —
ent 
/
__ 
Régime actuel 
__,
.'.-.:.'.':': 
promotionnels = 33% 
ES':™.
1974 ' 75 ' 76 ' 77 ' 78 ' 79 ' 80
23 %.
81
:.1S %
52
83
Nouveau
-1 %
re
°f
:ime
20Ï
Besoins de
moyens pro-
motionnels
83
= parts des moyens promotionnels dans le budget
= besoins financiers non couverts
48

Récapitulation 12
Besoins d'investissement des agences, 1981 à 1990
(Montants en francs)
1. 
Rénovation des agences
1.1 
Madrid (1981) 
300000
1.2 
Rome (1981) 
500000
1.3 
New York (1982/83) 
2500000
1.4 
Vienne (1984) 
700000
1.5 
Londres (1985/86) 
1 500 000
1.6 
Tokyo (1983/84) 
300000
1.7 
Stockholm (1987) 
300000
1.8 
Amsterdam (1988/89) 
500000
1.9 
Paris (1987/89) 
1000000
1.10 Milan (1986) 
300000
1.11 Sydney (1984) 
300 000 
8200000
2. 
Entretien des agences
Travaux d'entretien annuels 
700 000 
7 000 000
3. 
Nouvelles agences souhaitables
3.1 
Rio de Janeiro 
500 000
3.2 
Sous-agence en France 
300 000
3.3 
Sous-agence en Angleterre 
300 000
3.4 
Munich (1981) 
100000 
1200000
4. 
Renchérissement
Environ 33 pour cent sur 16400000 francs (positions
1 à 3) 
5500000
Besoins d'investissement 1981 à 1990 
21 900 000
(sans les dépenses pour d'éventuels achats d'immeubles)
4 Feuille fédéral«. 134° année. Vol. n
49

Budget souhaitable pour 1983 à 1985 et découvert escompté
(en millions de francs)
Récapitulation 13
1983
1984
Dépenses
(sans diminution des prestations)
Moyens promotionnels1* 
11,42 
12,10 
12,82
Frais de personnel et frais généraux2* 
22,83 
24,20 
25,65
Totall 
34,25 
36,30 
38,47
Rénovation des agences3* 
2,19 
2,19 
2,19
Total 2 
36,44 
38,49 
40,66
Recettes
(compte tenu du relèvement éventuel de la
contribution mais sans les prestations supplé-
mentaires de tiers)
Confédération 
21,00 
21,00 
21,00
Autres organismes 
5,21 
5,21 
5,21
Recettes commerciales4* 
4,41 
4,41 
4,41
30,62 
30,62 
30,62
Découvert
(avec relèvement de la contribution fédérale)
Dépenses 
36,44 
38,49 
40,66
Recettes 
30,62 
30,62 
30,62
5,82 
7,87 
10,04
Découvert
(sans relèvement de la contribution fédérale)
5,82
6,0
11,82
7,87
6,0
13,87
10,04
6,0
16,04
Hypothèses:
!* Un tiers du budget (sans rénovation des agences).
2> Renchérissement prévu: 1983 à 1985 6 pour cent par année.
3> Besoins d'investissement annuel moyen des agences (y compris le renchérissement).
4> Vente des billets selon l'estimation de la marche des affaires.
50

Récapitulation 14
Part des principaux organismes finançant TONST (par rapport au total
des contributions)
(En moyenne des années 1974 à 1981)
Organisations touristiques
4,2%
Cantons, communes
1,0%
Entreprises
0,9%
Confédération
76%
Montants en milliers de francs
Confédération
CFF
PTT
Cantons, communes
Organisations touristiques
Entreprises
16 000 (y compris les contributions spé-
ciales)
2765
1000
220
904
189
51
Organismes

Total
Confédération
CFF
Autres organismes
PTT
Evolution des contributions des principaux organismes finançant l'ONST
(Echelle logarithmique)
Récapitulation 15
Autres organismes: - organisations touristiques
- cantons, communes
- entreprises
27411
52

Arrêté fédéral 
Projet
modifiant Parrete fédéral
sur l'Office national suisse du tourisme
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 24 février 19821',
arrête:
I
L'arrêté fédéral du 21 décembre 19552> sur l'Office national suisse du tourisme
est modifié comme il suit:
Art. 6
La contribution accordée par la Confédération à l'Office national suisse du
tourisme sera de 21 millions de francs par an pour la période de 1983 à 1987.
II
1 Le présent arrêté est de portée générale. Il est soumis au référendum facul-
tatif.
2 II entre en vigueur le 1er janvier 1983 et a effet jusqu'au 31 décembre 1987.
27411
» FF 1982II22
» RS 935.21
53

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message sur le relèvement de la contribution accordée à l'Office national suisse du tourisme
(ONST) du 24 février 1982
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1982
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
19
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
82.013
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
18.05.1982
Date
Data
Seite
22-53
Page
Pagina
Ref. No
10 103 379
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