ch_vb · JAAC 67.131 · 2003-04-14 · de


JAAC 67.131
Entscheid der Rekurskommission UVEK vom 14. April
2003 [Z-2001-148]
Procédure d’approbation des plans concernant le prolongement
de la piste de l’aéroport Berne-Belp. Droit de consulter le dossier.
Conformité à la loi du système d’évaluation et de calcul du bruit de
l’OPB. Limitation préventive des émissions et autres mesures de lutte
contre le bruit. Mesure du bruit.
- Dans la procédure devant l’autorité inférieure, les opposants, qui ont
qualité de partie, bénéficient du droit d’être entendus et donc du droit
de consulter le dossier (consid. 6.2).
- Dans une procédure de masse avec un grand nombre d’opposants,
l’autorité à qui revient la décision n’est pas tenue de soumettre
toutes les pièces déterminantes à tous les participants pour qu’ils
puissent prendre position. L’étendue du droit de consulter le dossier
est plutôt déterminée par la situation concrète et le besoin concret
de participation des personnes concernées. Il suffit d’informer les
opposants de la réception de documents en rapport avec les motifs
d’opposition invoqués (consid. 6.3).
- Fixation de valeurs limites d’immissions (VLI) par le Conseil
fédéral, cf. ATF 126 II 522: Les valeurs limites d’exposition selon
l’annexe 5 ch. 222 OPB (en particulier la VLI correspondant au degré
de sensibilité II pour la première heure de la nuit de 22-23 heures) sont
conformes à la LPE. Le système d’évaluation et de calcul du bruit selon
l’OPB est également conforme à la loi (consid. 9 et 10).
- Art. 13 et art. 15 LPE. Combinaison des critères lors de l’évaluation et
de la fixation des VLI. Les intérêts économiques et de planification ne
doivent en principe pas être pris en considération (consid. 9.2).
- Il n’y a pas d’inégalité de traitement avec d’autres genres de bruit.
Le traitement égal d’aéroports nationaux et régionaux se justifie
objectivement (consid. 9.3).
1

- Limitation préventive des émissions en application de l’art. 11 al. 2
LPE resp. de l’art. 8 al. 1 et al. 2 OPE. En l’espèce, le prolongement de
la piste représente une modification notable au sens de l’art. 8 al. 2
OPE. Le genre et l’ampleur de la modification ne sont pas propres à
remettre entièrement en question le concept opérationnel de l’aéroport
en application de l’art. 27c al. 1 OSIA (consid. 11).
- Selon l’art. 38 al. 2 OPB, les immissions de bruit des avions sont en
principe déterminées par calcul. Cependant, des mesures peuvent être
effectuées comme moyen complémentaire de contrôler les immissions
de bruit attendues. Ajout d’une charge en ce sens à la décision
d’approbation des plans (consid. 12).
Plangenehmigungsverfahren betreffend Pistenverlängerung
Flughafen Bern-Belp. Akteneinsichtsrecht. Gesetzeskonformität
des Lärmbeurteilungs- und Lärmberechnungssystems gemäss LSV.
Vorsorgliche Emissionsbegrenzungen und andere Massnahmen zur
Lärmbekämpfung. Lärmmessungen.
- Einsprecherinnen und Einsprecher, denen Parteistellung zukommt,
haben im Rahmen des vorinstanzlichen Verfahrens Anspruch auf
rechtliches Gehör und somit auch auf Akteneinsicht (E. 6.2).
- In einem Massenverfahren mit einer Grosszahl von Einsprechenden
ist die Verfügungsbehörde nicht verpflichtet, sämtliche
entscheidrelevanten Akten allen Beteiligten zur Stellungnahme
zu unterbreiten. Der Umfang des Akteneinsichtsrechts beurteilt
sich vielmehr nach der konkreten Situation und dem konkreten
Bedürfnis nach Mitwirkung der Betroffenen. Es ist ausreichend,
wenn die Einsprechenden über den Eingang derjenigen Dokumente
orientiert werden, die in Zusammenhang mit den geltend gemachten
Einsprachegründen stehen (E. 6.3).
- Festlegung von Immissionsgrenzwerten (IGW), vgl. BGE 126 II 522: Die
Belastungsgrenzwerte gemäss Anhang 5 Ziff. 222 LSV (insbesondere
der IGW in der Empfindlichkeitsstufe II für die erste Nachtstunde von
22-23 Uhr) stehen in Einklang mit dem USG. Auch das Lärmbeurteilungs-
und Lärmberechnungssystem gemäss LSV ist gesetzeskonform (E. 9 und
10).
- Art. 13 und Art. 15 USG. Zusammenspiel der Kriterien bei der
Beurteilung und Festsetzung der IGW. Wirtschaftliche und planerische
Anliegen haben grundsätzlich ausser Acht zu bleiben (E. 9.2).
- Es liegt keine Ungleichbehandlung mit anderen Lärmarten vor. Die
Gleichbehandlung von Landes- und Regionalflughäfen ist objektiv
gerechtfertigt (E. 9.3).
- Vorsorgliche Emissionsbegrenzungen gestützt auf Art. 11 Abs. 2 USG
bzw. Art. 8 Abs. 1 und Abs. 2 LSV. Vorliegend gilt die Pistenverlängerung
zwar als wesentliche Änderung einer Anlage im Sinne von Art. 8 Abs. 2
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LSV. Art und Ausmass der Änderung sind hier jedoch nicht geeignet, das
bestehende Betriebskonzept des Flughafens in Anwendung von Art. 27c
Abs. 1 VIL gänzlich in Frage zu stellen (E. 11).
- Gemäss Art. 38 Abs. 2 LSV werden Fluglärmimmissionen
grundsätzlich durch Berechnungen ermittelt. Messungen können
jedoch als ergänzende Massnahmen zur Überprüfung der
erwarteten Lärmimmissionen gerechtfertigt sein. Ergänzung der
Plangenehmigungsverfügung mit einer entsprechenden Auflage (E. 12).
Procedura di approvazione dei piani concernente l’allungamento
della pista dell’aeroporto di Berna-Belp. Diritto di consultare gli atti.
Conformità alla legge del sistema di valutazione e di calcolo del rumore
secondo l’OIF. Limitazione preventiva delle emissioni e altre misure per
combattere il rumore. Misurazioni del rumore.
- Nell’ambito della procedura davanti all’autorità inferiore, gli
oppositori che hanno qualità di parte hanno il diritto di essere sentiti
e quindi di consultare gli atti (consid. 6.2).
- In una procedura di massa con un grande numero di oppositori,
l’autorità che prende la decisione non ha l’obbligo di sottoporre tutti
gli atti rilevanti per la decisione a tutti i partecipanti perché essi
possano prendere posizione. La portata del diritto di consultare gli atti
è determinata secondo la situazione concreta e la necessità concreta di
partecipazione degli interessati. È sufficiente che gli oppositori siano
informati sulla produzione dei documenti che si riferiscono ai motivi di
opposizione sollevati (consid. 6.3).
- Determinazione dei valori limite delle immissioni (VLI), cfr. DTF 126
II 522: I valore limite di esposizione secondo l’allegato 5 n°222 OIF (in
particolare il VLI corrispondente al grado di sensibilità II per la prima
ora della notte dalle ore 22 alle 23) sono conformi alla LPAmb. Anche il
sistema di valutazione e di calcolo del rumore secondo l’OIF è conforme
alla legge (consid. 9 e 10).
- Art. 13 e art. 15 LPAmb. Combinazione dei criteri nella valutazione e
nella determinazione del VLI. In linea di principio, i motivi economici
e di pianificazione non devono essere presi in considerazione
(consid. 9.2).
- Non vi è disparità di trattamento con altri tipi di rumore. La parità
di trattamento di aeroporti nazionali e regionali è oggettivamente
giustificata (consid. 9.3).
- Limitazioni preventive delle emissioni sulla base dell’art. 11
cpv. 2 LPAmb risp. dell’art. 8 cpv. 1 e cpv. 2 OIF. Nella fattispecie,
l’allungamento della pista costituisce senza dubbio una modifica
importante di un impianto fisso ai sensi dell’art. 8 cpv. 2 OIF. Il tipo e le
proporzioni della modifica non mettono però in dubbio l’integralità del
concetto operazionale dell’aeroporto in applicazione dell’art. 27c cpv. 1
OSIA (consid. 11).
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- Secondo l’art. 38 cpv. 2 OIF, in linea di principio le immissioni
dovute al rumore degli aerei sono determinate mediante calcoli.
Tuttavia, si possono effettuare anche misurazioni quali provvedimenti
complementari per la verifica delle immissioni di rumore previste.
Aggiunta alla decisione di approvazione dei piani di un onere che va in
tal senso (consid. 12).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
Am 24. März 2000 ersuchte die Alpar Flug- und Flugplatzgesellschaft AG
(nachfolgend Alpar AG bzw. Beschwerdegegnerin) das Eidgenössische
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK)
um Genehmigung der Pläne für die aus Sicherheitsgründen notwendige
Verlängerung der Piste des Flughafens Bern-Belp um 200 m im Nordosten
und 220 m im Südosten. Das UVEK genehmigte dieses Bauvorhaben
mit Verfügung vom 10. September 2001. Gegen diese Verfügung erhob
die Vereinigung gegen Fluglärm (nachfolgend Beschwerdeführerin) am
24. September 2001 Verwaltungsbeschwerde bei der Rekurskommission
des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (Rekurskommission UVEK, REKO/UVEK).
Aus den Erwägungen:
(…)
6. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihres Anspruches auf
rechtliches Gehör im Rahmen des vorinstanzlichen Einspracheverfahrens.
Sie macht geltend, gewisse Akten seien ihr erst nach Erlass der angefochtenen
Verfügung bzw. im Laufe des vorliegenden Beschwerdeverfahrens zur
Kenntnis gebracht worden. (…)
6.1. (…)
6.2. Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) anerkennt den Anspruch
auf rechtliches Gehör als selbständiges Grundrecht. Es handelt sich dabei um
das Recht der Privaten, in einem vor einer Verwaltungs- oder Justizbehörde
geführten Verfahren mit ihrem Begehren angehört zu werden, Einsicht
in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidung wesentlichen
Punkten Stellung nehmen zu können. Der Anspruch auf rechtliches Gehör
dient einerseits der Sachaufklärung und stellt andererseits zugleich ein
persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien dar (vgl. zum
Ganzen Ulrich Häfelin / Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 1672 f.). Das rechtliche Gehör ist im Verfahren vor
Bundesbehörden in Art. 18 und 26 ff. des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) verankert worden.
Es steht den Parteien zu (Art. 29 VwVG). Der Parteibegriff wird in Art. 6 VwVG
näher umschrieben. Als Parteien gelten Personen, deren Rechte oder Pflichten
die Verfügung berühren soll oder wer gegen die Verfügung ein Rechtsmittel
einlegen kann. So sind all diejenigen berechtigt, am Plangenehmigungs- und
dem nachfolgenden Beschwerdeverfahren teilzunehmen, die durch ein
öffentliches Werk, wie zum Beispiel durch eine Eisenbahnbaute, in ihren
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tatsächlichen Interessen betroffen sind (vgl. dazu Alfred Kölz / Isabelle Häner,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl.,
Zürich 1998, Rz. 262; s. auch die Ausführungen von Michele Albertini, Der
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren
des modernen Staates, Bern 2000, S. 138 ff., insbesondere S. 153 f., Fn. 90). Für
das vorliegende Verfahren ist die Betroffenheit der Beschwerdeführerin
bejaht worden; sie gilt somit als Partei im Sinne von Art. 6 VwVG und ist
demzufolge Trägerin von Parteirechten und -pflichten. Insbesondere kommt
ihr ein Anspruch auf rechtliches Gehör zu (Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 264).
6.3. Der Inhalt und die Tragweite dieses Anspruchs lässt sich nicht für alle
Verfahren gleich und losgelöst von den jeweiligen Umständen bestimmen
(Albertini, a.a.O., S. 172 mit Hinweis auf BGE 113 Ia 286 E. 2b). Massgebend
ist, ob bezogen auf ein konkretes Verfahren ein Bedürfnis nach Mitwirkung
der Betroffenen für die Entscheidfindung besteht und wie diesem Bedürfnis
angemessen, wirksam und effizient Rechnung getragen werden kann
(Albertini, a.a.O., S. 173). Vorliegend muss anhand dieser Kriterien geprüft
werden, welche Rechte der Beschwerdeführerin im Einspracheverfahren
zustanden.
6.3.1. Vorab ist festzuhalten, dass das Recht auf Akteneinsicht im Allgemeinen
keinen Anspruch auf Zusendung der Akten beinhaltet (Häfelin/Müller,
a.a.O., Rz. 1691). Das rechtliche Gehör ist gewahrt, wenn die Möglichkeit der
Einsichtnahme am Sitz der verfügenden Behörde eingeräumt wird (Art. 26
VwVG). Allerdings ist die Behörde, die neue Akten in das bestehende Dossier
einfügt und sich in ihrem Entscheid darauf beziehen will, grundsätzlich
verpflichtet, die Parteien darüber zu orientieren. Indessen hat die Pflicht,
über eingegangene Akten zu informieren, keine absolute Tragweite. Jedenfalls
dann, wenn das Aktenstück nicht eine rechtserhebliche und umstrittene
Angelegenheit betrifft, kann eine Unterlassung der Mitteilung trotz der
grundsätzlich formellen Natur des Anspruchs auf rechtliches Gehör nicht
zur Folge haben, dass der angefochtene Entscheid ohne weiteres aufzuheben
wäre (Bundesgerichtsentscheid vom 9. Juli 2002 i.S. X.Y. [1P.83/2002], publiziert
in: Die Praxis des Bundesgerichts [Pra] 2002, S. 972).
6.3.2. Bei der Beantwortung der Frage, welche Massnahmen von der
verfügenden Behörde zur Wahrung des Akteneinsichtsrechts der
Einsprecherinnen und Einsprechern getroffen werden müssen, ist zu beachten,
dass in Plangenehmigungsverfahren mit zahlreichen Einsprachen die Frage
nach der Legitimation der einzelnen Einsprechenden aus Gründen der
Prozessökonomie oft offen gelassen wird. Dieses Vorgehen ist grundsätzlich
nicht zu beanstanden (vgl. auch Albertini, a.a.O., S. 171), birgt aber die
Gefahr in sich, dass gewissen Verfahrensbeteiligten, deren Parteistellung
im Nachhinein festgestellt wird, Rechte vorenthalten werden. Es ginge jedoch
zu weit und würde die Effizienz und Wirksamkeit der Verwaltungstätigkeit
wesentlich beeinträchtigen, wenn sämtliche Einsprecherinnen und
Einsprecher über jeden Verfahrensschritt ins Bild gesetzt werden müssten.
Es wäre in diesem Sinn kaum praktikabel und daher unverhältnismässig,
wenn beispielsweise das Recht auf Akteneinsicht im Verwaltungsverfahren so
5

umschrieben würde, dass die Verfügungsbehörde sämtlichen zur Einsprache
legitimierten Verfahrensbeteiligten den Eingang aller wesentlichen Akten zur
Kenntnis bringen müsste.
6.3.3. Die Beschwerdeführerin hat sich in ihrer Einsprache vom 12. Juli 2000
eingehend mit dem Vorhaben befasst und darin sowie in ihrer Eingabe vom
6. Juni 2001 ausdrücklich verlangt, ins Verfahren einbezogen zu werden.
Wegen dem vorerst mangelhaften Umweltverträglichkeitsbericht (UVB)
und der nachträglich erfolgten Änderung der Lärmschutz-Verordnung vom
15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41; vgl. dazu nachfolgende E. 9.2.1) war es
der Beschwerdeführerin gar nicht möglich, sich bereits in der Einsprache
abschliessend zum Projekt zu äussern. Unter diesen Umständen hat die
Vorinstanz zu Recht der Beschwerdeführerin diejenigen entscheidrelevanten
Akten zugestellt, welche die in der Einsprache vorgebrachten Anliegen
berühren. Dazu gehören auch die Stellungnahmen des Bundesamtes
für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL). Der in der Beschwerde
geäusserte Vorwurf, die Stellungnahme des BUWAL vom 25. Juli 2001 sei
der Beschwerdeführerin vorenthalten worden, wird in der Replik vom
5. Februar 2002 nicht wiederholt. Den Vorakten kann entnommen werden,
dass dieses Dokument der Beschwerdeführerin tatsächlich zugestellt worden
ist. Insofern liegt hier keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor. Die
Beschwerdeführerin sieht ihr Recht auf Akteneinsicht jedoch darin verletzt,
dass sie keine Kenntnis über den Eingang der Stellungnahme des Bundesamts
für Raumentwicklung (ARE) vom 30. März 2001 erhalten habe. Diese befasst
sich mit der Pistenverlängerung nur unter dem Aspekt des Bodenbedarfs und
des Grundwasserschutzes, nicht aber hinsichtlich der die Beschwerdeführerin
hauptsächlich interessierenden Fluglärmproblematik. Die Zustellung dieses
Dokuments an die Beschwerdeführerin wäre sinnvoll gewesen; dass die
Vorinstanz darauf verzichtet hat, vermag im Lichte der vorstehenden
Ausführungen jedoch keine Verletzung des rechtlichen Gehörs zu begründen.
Das Koordinationsprotokoll zum Sachplan Infrastruktur Luftfahrt (SIL)
und der Entwurf des Objektblatts zum Flughafen Bern-Belp, welche in
der Replik vom 5. Februar 2002 erstmals erwähnt werden, berühren das
vorliegende Plangenehmigungsverfahren nur am Rande. Die Mitwirkungs-
und Einsichtsrechte beim Erlass des SIL folgen eigenen Regeln, deren
Einhaltung hier nicht geprüft werden muss.
Die mangelnde Einsicht in das Gesuch der Alpar AG um Entzug der
aufschiebenden Wirkung und in das Gesuch um Gewährung von
Erleichterungen stellt ebenfalls keine Verletzung des Rechts auf Akteneinsicht
dar. Zum Entzug der aufschiebenden Wirkung einer allfälligen Beschwerde
braucht die verfügende Behörde die Beteiligten nicht noch eigens anzuhören;
diese sind bereits zu Wort gekommen und haben mit der Möglichkeit
eines Entzugs rechnen müssen (Thomas Merkli / Arthur Aeschlimann /
Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege
im Kanton Bern, Bern 1997, N. 15 zu Art. 68; Urteil des Bundesgerichts
vom 10. März 2003, [2A.619/2002], E. 3). Gleich verhält es sich mit dem
Gesuch um Erleichterungen. Alle Einsprechenden müssen damit rechnen,
dass eine bauwillige Anlagenbetreiberin dort, wo die Grenzwerte nicht
eingehalten werden, Erleichterungen beantragen wird. Abgesehen davon
ist die Beschwerdeführerin von den Erleichterungen nicht (direkt) betroffen.
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Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Rüge der Verletzung des Rechts
auf Akteneinsicht unbegründet ist.
(…)
7. (Das Bauvorhaben ist begründet bzw. der Bedürfnisnachweis ist erbracht)
8. (Die gesetzlichen Anforderungen an die Umweltverträglichkeitsprüfung
sind vorliegend erfüllt)
9. Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Immissionsgrenzwerte (IGW)
gemäss Anhang 5 LSV stünden in Widerspruch zu Art. 15 des Bundesgesetzes
vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG, SR 814.01) und seien
somit gesetzwidrig. Sie argumentieren, dass nur bei einem IGW von
50 dB(A) Aufwachreaktionen vermieden werden könnten und dass daher
der IGW für die Empfindlichkeitsstufe (im Folgenden: ES) II bereits
für die erste Nachtstunde (22-23 Uhr) auf diesen Wert festzulegen sei.
Ausserdem seien die Grenzwerte für die Nacht gemäss Rechtsprechung
des Bundesgerichts grundsätzlich 10 dB(A) tiefer anzusetzen als tagsüber.
Dies gelte jedenfalls für Regionalflughäfen, wo wegen der vergleichsweise
geringen Nacht-Lärmbelastung und den wenigen Flugbewegungen mit mehr
Aufwachreaktionen zu rechnen sei. Insofern sei es sachwidrig, dass die
LSV nicht unterschiedliche Grenzwerte für Landes- und Regionalflughäfen
vorsehe.
9.1. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche
Delegation stützen, prüfen rechtsanwendende Behörden wie die REKO/UVEK
im Einzelfall, ob sich der Bundesrat an die ihm durch Gesetz übertragenen
Befugnisse gehalten hat. Die REKO/UVEK ist gemäss Art. 191 BV an
Bundesgesetze gebunden und kann deshalb nicht überprüfen, ob die
Delegation ihrerseits verfassungsmässig ist. Räumt die gesetzliche Delegation
dem Bundesrat einen weiten Ermessensspielraum für die Regelung auf
Verordnungsstufe ein, ist dieser für die REKO/UVEK ebenfalls verbindlich.
Sie darf in diesem Fall nicht ihr eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des
Bundesrats setzen und ist auf die Prüfung beschränkt, ob die Verordnung den
Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich
sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE
128 II 247 E. 3.3, BGE 126 II 283 E. 3b, jeweils mit weiteren Hinweisen).
9.2. Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der
Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest. Er berücksichtigt
dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit
erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere
(Art. 13 USG). Die Immissionsgrenzwerte für Lärm und Erschütterungen sind
so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung
Immissionen unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden
nicht erheblich stören (Art. 15 USG). Art. 15 setzt die Grenze der Lästigkeit bei
erheblichen Störungen; untergeordnete Störungen müssen hingenommen
werden. Das Gesetz anerkennt damit, dass menschliche Aktivitäten mit
Geräuschimmissionen verbunden sind, die auf andere Menschen einwirken.
Liegen sie unterhalb einer bestimmten Schwelle, bleiben sie unberücksichtigt
(Christoph Zäch / Robert Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich
2000, N. 23 zu Art. 15). Die Lärmempfindlichkeit der Bevölkerung wurde
durch soziologische Erhebungen ermittelt. Der Bundesrat hat die IGW für die
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verschiedenen Lärmarten anschliessend so festgelegt, dass der Prozentsatz der
Personen, die sich auch bei Belastungen unterhalb der IGW für die ES II und
III noch stark gestört fühlen, zumeist im Bereich von 20%-30% bzw. 15%-25%
liegt (Zäch/Wolf, a.a.O., N. 26 zu Art. 15; BGE 126 II 522 ff. E. 44 mit weiteren
Hinweisen; Robert Hofmann, Die Grenzwerte für Fluglärm - kritisch betrachtet,
Umweltrecht in der Praxis [URP] 2000 S. 853 f.).
Dieses Vorgehen zeigt, dass sich die IGW nicht rein wissenschaftlich genau
festlegen lassen. Vielmehr sind sie das Resultat des Zusammenspiels
verschiedener Wissenschaften, wobei auch Wertungen einfliessen können.
Der Wortlaut des Gesetzes steht einem solchen Vorgehen nicht im Wege, im
Gegenteil. Die im Gesetz genannten Kriterien sind so unbestimmt, dass sie
selbst einer Auslegung und damit einer Wertung bedürfen (Alexander Zürcher,
Die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach dem Umweltschutzgesetz, Zürich
1996, S. 131 f). Gesichtspunkte ausserhalb des Schutzziels von Art. 15 USG,
wie die wirtschaftlichen oder raumplanerischen Anliegen, haben aber bei der
Festlegung der IGW grundsätzlich ausser Acht zu bleiben (Zäch/Wolf, a.a.O.,
N. 30 zu Art. 15).
9.2.1. Nachdem die Eidgenössische Kommission für die Beurteilung von
Lärmimmissionsgrenzwerten im September 1997 ihren 6. Teilbericht über
Belastungsgrenzwerte für den Lärm der Landesflughäfen erstellt hatte
(Schriftenreihe Umwelt Nr. 296, BUWAL 1998, nachfolgend SRU 296) legte
der Bundesrat in Anhang 5 zur LSV die Belastungsgrenzwerte für den
Lärm von zivilen Flugplätzen fest (AS 2000 1388). Er wich dabei offenbar
vor allem aus ökonomischen Überlegungen von den Erkenntnissen des
Teilberichts ab (Hofmann, a.a.O., S. 857). Eine akzessorische Überprüfung
der Belastungsgrenzwerte durch das Bundesgericht ergab, dass sie Art. 15
und Art. 13 Abs. 2 USG widersprachen (BGE 126 II 522 E. 41-46). Das
Bundesgericht hat an ihrer Stelle die Belastungsgrenzwerte gemäss Teilbericht
für anwendbar erklärt. Am 30. Mai 2001 übernahm der Bundesrat ebenfalls
diese Belastungsgrenzwerte und ersetzte damit Anhang 5 Ziff. 22 LSV (AS 2001
1610). Gemäss heute geltendem Recht liegen die IGW in der ES II für die erste
Nachtstunde (22-23 Uhr) bei 55 dB(A), für die zweite (23-24 Uhr) und für die
letzte Nachtstunde (05-06 Uhr) bei 50 dB(A). In der ES III liegt der IGW für
alle drei Nachtstunden bei 55 dB(A). In der Zeit von 24-05 Uhr besteht kein
planmässiger Flugbetrieb.
9.2.2. Die Belastungsgrenzwerte nach Anhang 5 Ziff. 22 LSV gelten für alle
zivilen Flugplätze, auf denen Grossflugzeuge verkehren, unabhängig davon,
ob es sich um einen der drei Landesflughäfen oder um einen anderen
Flugplatz handelt (Anhang 5 Ziff. 1 Abs. 2 LSV). Auch die aufgehobenen
Belastungsgrenzwerte machten für die Nachtstunden keine Unterscheidung
zwischen Landesflughäfen und Regionalflughäfen. Die IGW lagen aber
wesentlich höher als heute. Hingegen wurde für die ES II der IGW in der
Umgebung von Landesflughäfen tagsüber um 5 dB(A) höher festgelegt als
anderswo.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, ein IGW bei Regionalflughäfen von
über 50 dB(A) in der ES II für die erste Nachtstunde stehe in Widerspruch zu
Art. 15 USG. Sinngemäss argumentiert sie weiter, die Ungleichbehandlung
8

von Fluglärm und anderen Lärmarten, wo der IGW für die Nacht generell
10 dB(A) tiefer liege, und die fehlende Unterscheidung zwischen Regional- und
Landesflughäfen stelle eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots dar.
9.2.3. Es fragt sich, ob sich das Bundesgericht im Entscheid BGE 126 II 522 ff.
E. 46 zur Gesetzmässigkeit eines um 5 dB(A) höheren IGW in der ES II von
55 dB(A) für die erste Nachtstunde nicht bereits abschliessend geäussert hat.
Das Bundesgericht musste sich in diesem Entscheid jedoch nur zur Frage der
anwendbaren IGW für den Landesflughafen Zürich-Kloten äussern. Auch
der 6. Teilbericht der Eidgenössischen Kommission für die Beurteilung von
Lärmimmissionsgrenzwerten, auf den sich das Urteil massgeblich abstützt,
bezieht sich ausdrücklich auf den von Landesflughäfen ausgehenden Lärm.
Insofern werfen die Rügen der Beschwerdeführerin neue Fragen auf, die sich
nicht bereits mit einem Verweis auf den oben zitierten Entscheid beantworten
lassen.
9.2.4. Soweit die Beschwerdeführerin jedoch generell geltend macht, nur ein
IGW von 50 dB(A) entspreche Art. 15 USG, weil nur ein solcher Grenzwert
Aufwachreaktionen ausschliesse, hat sich das Bundesgericht in BGE 126
II 522 E. 46 dazu bereits geäussert. Es hat in Übereinstimmung mit den
Empfehlungen der Kommission für die ES II in der ersten Nachtstunde einen
IGW als anwendbar erklärt, bei dem Aufwachreaktionen nicht vollständig
vermieden werden können. Gemäss den Erkenntnissen der Kommission
ist bei einem Grenzwert von 55 dB(A) nachts mit 5% Aufwachreaktionen
zu rechnen. Dies sei für die erste Nachtstunde vertretbar, da während
dieser Zeit erfahrungsgemäss nur ein Teil der Bevölkerung bereits schlafe.
Damit würden in der ersten Nachtstunde für die ES II und III die gleichen
Belastungsgrenzwerte gelten (SRU 296 S. 46).
Wie oben dargelegt, werden die IGW vom Bundesrat auch bei anderen
Lärmarten nicht so tief festgelegt, dass Störungen generell ausgeschlossen
werden. Ein gewisser Prozentsatz von Personen, die sich auch beim Einhalten
der IGW noch stark gestört fühlen, wird in Kauf genommen (vgl. E. 9.2). Die
IGW gemäss Anhang 5 Ziff. 222 LSV widersprechen somit diesen Vorgaben
nicht. Auch das Bundesgericht hat sich bei der Überprüfung der nun
revidierten Grenzwerte auf ihre Gesetzmässigkeit von diesen Kriterien
leiten lassen (BGE 126 II 522 ff. E. 44 und 45). Indem es anstelle der vom
Bundesrat festgelegten die von der Kommission vorgeschlagenen Grenzwerte
für anwendbar erklärt hat, hat es auch über deren Gesetzmässigkeit befunden.
Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, ein IGW für die ES II von über
50 dB(A) nachts verstosse gegen Art. 15 USG, handelt es sich um eine Frage,
zu der das Bundesgericht bereits Stellung genommen hat und demzufolge
um eine res iudicata. Die Beschwerdeführerin macht im Übrigen auch nicht
geltend, das Bundesgericht sei in seinem Entscheid bei der ersatzweisen
Festlegung der Grenzwerte von einem falschen Verständnis der gesetzlichen
Vorgaben ausgegangen. Im Gegenteil beruft sich die Beschwerdeführerin
ausdrücklich auf den genannten Entscheid. Insofern besteht für die
REKO/UVEK kein Anlass zu prüfen, ob das bei der Festlegung der Grenzwerte
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übliche Inkaufnehmen einer bestimmten, beschränkten Anzahl Personen, die
sich auch bei Immissionen unterhalb der IGW noch stark gestört fühlen, dem
Sinn von Art. 13 und 15 USG entspricht.
9.3. Zu prüfen ist hingegen, ob ein IGW in der ES II für die erste Nachtstunde
von 55 dB(A) bei Regionalflughäfen im Gegensatz zu Landesflughäfen
bzw. ob die geltend gemachte Ungleichbehandlung von Fluglärm und
anderen Lärmarten hinsichtlich der ersten Nachtstunde gesetzes- bzw.
verfassungskonform sei.
9.3.1. Art. 8 Abs. 1 BV gebietet, Gleiches gleich und Ungleiches ungleich zu
behandeln (BGE 127 I 185 E. 5 mit weiteren Hinweisen; Jörg Paul Müller,
Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 397). An diesen Grundsatz
ist auch der Bundesrat bei der Festlegung der IGW gebunden.
Eine Diskriminierung der Fluglärmbetroffenen gegenüber den von Eisenbahn-
oder Strassenlärm Betroffenen liegt jedoch nicht vor. Einerseits sind die
drei Lärmarten hinsichtlich ihrer Entstehung, ihrer Art (gleichmässiger
Lärmpegel oder einzelne Ereignisse) sowie der Möglichkeiten der Bekämpfung
so verschieden, dass ein Vergleich nur schwer möglich ist. Andererseits
sind die von Eisenbahn- oder Strassenlärm Betroffenen dem Lärm während
der ganzen Nacht ausgesetzt, während die Anwohnerinnen und Anwohner
eines Flughafens von einer fünfstündigen Pause des Flugbetriebs profitieren
(vgl. E. 9.2.1). Der während der übrigen Nachtstunden anfallende Lärm
von Flugplätzen wird im Übrigen nicht als Durchschnittswert, sondern
pro Stunde ermittelt (Anhang 5 Ziff. 41 Abs. 1 LSV). Damit wird vermieden,
dass ein lärmigerer Zeitabschnitt mit einer ruhigeren Phase kompensiert
werden kann. Die massgebenden IGW sind somit während jeder einzelnen
der Nachtstunden eingehalten (vgl. SRU 296 S. 45 f.; Hofmann, a.a.O., S. 858).
Unter diesen Umständen erscheint ein Abweichen vom sonst üblichen
IGW nachts von 50 dB(A) in der ES II (s. Anhang 3 Ziff. 2, Anhang 4 Ziff. 2
und Anhang 6 Ziff. 2 LSV) während der ersten Nachtstunde nicht gegen
das Gleichbehandlungsgebot zu verstossen. Der Bundesrat hat den ihm
zustehenden Beurteilungsspielraum demzufolge nicht rechtsungleich
ausgefüllt.
9.3.2. Dasselbe gilt für die von der Beschwerdeführerin gerügte
mangelhafte Differenzierung zwischen Landes- und Regionalflughäfen. Die
Beschwerdeführerin argumentiert, dass Regionalflughäfen in der Regel in
ruhigeren Gebieten liegen als Landesflughäfen. Aus diesem Grund müssten die
IGW tiefer festgelegt werden als bei Landesflughäfen.
Es trifft zwar grundsätzlich zu, dass bei einem schwachen Hintergrundlärm
stark lärmende Ereignisse besonders störend wahrgenommen werden. Eine
sogenannte «Maskierung» der neuen Lärmart durch bestehenden Lärm
erfolgt jedoch nur in beschränktem Ausmass (Zäch/Wolf, a.a.O., N. 20 zu
Art. 15). So werden Flug- und Strassenlärm wegen ihrer unterschiedlichen
Erscheinungsgestalt getrennt wahrgenommen und bewertet (Carl Oliva,
Belastungen der Bevölkerung durch Flug- und Strassenlärm, Berlin 1998,
S. 130). Dies führt dazu, dass sich die Anzahl der vom Fluglärm stark gestörten
Personen unabhängig von den Strassenverkehrsimmissionen einzig durch
das effektive Ausmass der Fluglärmbelastung ergibt (Oliva, a.a.O., S. 133,
insbesondere Tabelle 7-2, auch zum Nachfolgenden). Unabhängig von der
Vorbelastung durch Strassenlärm, steigt der Prozentsatz der durch den
10

Fluglärm stark gestörten Personen mit der Zunahme dieser Lärmart. Eine
Wechselwirkung zwischen dem Ausmass der Flug- und Strassenlärmbelastung
und der wahrgenommenen Lästigkeit der Fluglärmimmissionen in der
Wohnung hat nicht nachgewiesen werden können.
Gestützt auf diese Erkenntnisse erweist sich das Vorgehen des Bundesrats, bei
der Festlegung der Grenzwerte für Fluglärm nicht zwischen vorbelastetem
und nicht vorbelastetem Gebiet zu unterscheiden als gerechtfertigt. Hätte
er eine solche Differenzierung vorgenommen, müsste ihm im Gegenteil vor
dem Hintergrund der oben erwähnten soziologischen Untersuchungen eine
rechtsungleiche Behandlung vorgeworfen werden.
Nur der Vollständigkeit halber sei noch darauf hingewiesen, dass sich im
Übrigen auch die Lärmemissionen von Landesflughäfen auf Gebiete mit
schwacher Lärmvorbelastung auswirken.
9.3.3. Implizit scheint die Beschwerdeführerin auch davon auszugehen, dass
die Bedeutung der Landesflughäfen für den öffentlichen Flugverkehr in der
Schweiz bei der Festlegung der Grenzwerte nach Anhang 5 Ziff. 22 LSV eine
massgebende Rolle gespielt habe. Daraus wäre zu folgern, dass der geringeren
Bedeutung der Regionalflughäfen mit strengeren Grenzwerten Rechnung
getragen werden müsste.
Werden die IGW gesetzeskonform festgelegt, dürfen wirtschaftliche Bedeutung
der Anlage und finanzielle Auswirkungen der Grenzwerte wenn überhaupt,
so nur am Rande mitberücksichtigt werden (vgl. E. 9.2). Das USG enthält
die Möglichkeit der Erleichterungen, um diesen Aspekten sowie der
Verhältnismässigkeit allfälliger Sanierungsmassnahmen Rechnung tragen
zu können (vgl. zum Ganzen: Hofmann, a.a.O., S. 857). Da sachwidrige
Überlegungen bei der Festlegung der alten Grenzwerte mitgespielt haben,
hat sie das Bundesgericht als gesetzeswidrig bezeichnet (vgl. E. 9.2.1). Die
neuen Werte gründen gemäss Art. 15 USG in erster Linie auf der Wirkung des
Fluglärms auf die Menschen und nicht auf der wirtschaftlichen Bedeutung
der Landesflughäfen (SRU 296 S. 5). Die Wirkung ist im Durchschnitt für alle
Menschengruppen unabhängig von regionaler Zugehörigkeit, Alter, Bildung
(Oliva, a.a.O., S. 103 ff. und 107 ff.) sowie Vorbelastung mit Strassenlärm (vgl.
E. 9.3.2) gleich. Auch aus diesem Grund ist die mangelnde Differenzierung
zwischen Landes- und Regionalflughäfen nicht zu beanstanden.
9.4. Die Rüge der Gesetzwidrigkeit des IGW für die erste Nachtstunde in der
ES II erweist sich als ungerechtfertigt.
10. Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang geltend, dass
das neu auch für die Regionalflughäfen anwendbare Lärmberechnungssystem
zu einer Verschlechterung des Schutzes der Anwohnerschaft vor
Lärmimmissionen geführt habe. So hätten sich die Lärmkurven um den
Flughafen Bern-Belp gegenüber dem vorrevidierten Recht verkleinert. Der
Grund liege im Wegfallen des Pegel-Korrekturfaktors K für die Bewegungszahl
der Grossflugzeuge und der Berechnung des Tages-Leq (Mittelungspegel)
über 16 statt wie früher über 12 Stunden. Sie beantragt, es sei ein Vergleich
zwischen den der Plangenehmigungsverfügung zu Grunde liegenden,
nach neuem Recht berechneten Lärmkurven und den nach alter Methode
11

ermittelten Lärmkurven vorzunehmen. Aus diesem Grund seien gestützt auf
das alte System die Lärmkurven für die Jahre 1999, 2000 und 2010 berechnen
zu lassen.
10.1. Die Beschwerdeführerin verweist zur Begründung ihres Antrags auf
einen bereits mehrfach zitierten Aufsatz von Robert Hofmann (Hofmann,
a.a.O., S. 859). Der Autor zeigt darin u. a. die Auswirkungen des mit der
Revision der LSV vom 12. April 2000 (AS 2000 1386, 1394) geänderten
Berechnungssystems auf Regionalflughäfen auf (für das alte Recht s. AS 1987
338, 364 f.). Mit der letzten Revision wurden zwar die Grenzwerte gesenkt und
die Pegelkorrektur von K= -2 für die drei Landesflughäfen fallen gelassen,
für die Regionalflughäfen blieb es jedoch, soweit ersichtlich, bei der mit
der Änderung vom 12. April 2000 eingeführten neuen Berechnung. Die im
Aufsatz von Hofmann enthaltenen Aussagen behalten somit auch nach der
Revision der LSV vom 30. Mai 2001 grundsätzlich ihre Berechtigung. Es mag
daher zutreffen, dass die Lärmkurven für den Flughafen Bern-Belp nach alter
Berechnung weiter gezogen werden müssten als gemäss geltendem Recht.
Dies bedeutet jedoch nicht, dass das neue Berechnungssystem gesetzwidrig
wäre. Eine solche Aussage kann auch dem erwähnten Artikel nicht
entnommen werden (dem Autor ging es darum, auf die Auswirkungen des
Systemwechsels hinzuweisen und eine öffentliche Diskussion in Gang zu
setzen). Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die unterschiedlichen
Gegebenheiten von Regional- und Landesflughäfen erforderten auch
hinsichtlich des Berechnungssystems eine unterschiedliche Behandlung,
kann auf die vorangehenden Ausführungen verwiesen werden (E. 9.3.1 ff.).
Dem Bundesrat steht gestützt auf Art. 15 USG bei der Festlegung der
Lärmgrenzwerte und ihrer Berechnung ein grosser Gestaltungsspielraum
zu. Sind mehrere gesetzeskonforme Lösungen denkbar, darf die REKO/UVEK
nicht ihr Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen und eine
eigene Wahl treffen. Sie ist vielmehr an die vom Bundesrat getroffene Lösung
gebunden (E. 9.1).
10.2. Aus diesem Grund ist auch der von der Beschwerdeführerin gestellte
Beweisantrag abzuweisen. Der Vergleich zwischen den Lärmkurven
nach altem und nach geltendem Recht mag zwar interessant sein, das
Resultat bliebe aber bei der Beurteilung des hier zur Diskussion stehenden
Bauvorhabens irrelevant. Die Rechtmässigkeit des Projekts ergibt sich gestützt
auf das geltende Recht.
Die Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkt als unbegründet und ist
abzuweisen.
11. Die Beschwerdeführerin stellt in ihrem Eventualbegehren den Antrag,
die angefochtene Verfügung sei mit verschiedenen Auflagen zu ergänzen.
Sie begründet dies im Wesentlichen damit, dass die Vorinstanz den sich aus
den Bestimmungen der Art. 27c der Verordnung vom 23. November 1994
über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) und Art. 11 Abs. 2 USG
ergebenden Verpflichtungen nicht nachgekommen sei. Die angefochtene
Verfügung missachte die von der Beschwerdeführerin geforderten
Vorsorgemassnahmen bezüglich der Betriebszeiten (insbesondere an
Randzeiten sowie an Sonn- und Feiertagen). Eine allfällige Pistenverlängerung
bedinge aber auf jeden Fall Vorsorgemassnahmen, um die Lärmauswirkungen
des Flugbetriebs auf ein für die Anwohnerschaft verträgliches Mass zu
12

begrenzen und die Einhaltung der im SIL vorgesehenen Verkehrsprognose zu
gewährleisten. Die Beschwerdegegnerin vertritt die Ansicht, dass die von der
Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang aufgeworfenen betrieblichen
Fragen nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens und
demzufolge nicht zu prüfen seien.
11.1. Der Auffassung der Beschwerdegegnerin kann nicht gefolgt
werden. Zu Recht ist die Vorinstanz davon ausgegangen, dass die
betrieblichen Verhältnisse auf dem Flughafen Bern-Belp durch die geplante
Pistenverlängerung beeinflusst werden und deshalb die entsprechenden
betrieblichen Belange in Anwendung von Art. 27c Abs. 1 VIL zu prüfen
sind. Wie bereits in den vorstehenden Erwägungen ausgeführt, soll die
Pistenverlängerung nicht nur den bisherigen Flugbetrieb (so genannter
Status quo), sondern auch die im SIL vorgesehene Entwicklung des Flughafens
(75’000 Flugbewegungen im Jahr 2010) ermöglichen (s. E. 7.2). Demzufolge
können Fragen im Zusammenhang mit dem Betrieb des Flughafens
vorliegend zum Gegenstand des Beschwerdeverfahrens gemacht werden.
Auf das Eventualbegehren der Beschwerdeführerin ist somit grundsätzlich
einzutreten (s. aber E. 11.3.1 und E. 11.3.3). Ob dieses begründet ist, wird in
den nachstehenden Erwägungen zu prüfen sein.
11.2. Beim Flughafen Bern-Belp handelt es sich um eine ortsfeste Anlage im
Sinne von Art. 2 Abs. 1 LSV. Gemäss der zutreffenden Ansicht des BUWAL,
die auch von der Vorinstanz geteilt wird, führt die Pistenverlängerung zu
einer wesentlichen Änderung der bestehenden Anlage nach Art. 8 Abs. 3 LSV.
Nach übereinstimmender Meinung der Verfasser des Ergänzungsberichts
zum UVB und des BUWAL führt die prognostizierte Verkehrssteigerung im
Jahr 2010 zu einer Zunahme der Lärmimmissionen von bis zu 2 dB(A) (s.
Ergänzungsbericht zum UVB vom 13. Juni 2001, S. 11, sowie Stellungnahme
des BUWAL vom 25. Juli 2001, S. 3). Sowohl das BUWAL als auch die Vorinstanz
haben diese Zunahme als wahrnehmbar bezeichnet. Zu Recht, ist doch
ein Geräuschpegel bereits dann wahrnehmbar stärker, wenn sich der
Beurteilungspegel (Lr) um ungefähr 1-3 dB(A) erhöht (s. die vom BUWAL
herausgegebene Broschüre «Erläuterungen zur Lärmschutz-Verordnung»,
Bern 1992, 2. Teil, Ziff. 1.3, S. 21).
11.3. Gemäss Art. 8 Abs. 2 LSV müssen bei einer wesentlichen Änderung
der Anlage die Lärmimmissionen der gesamten Anlage mindestens so weit
begrenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden.
Im Sinne des im Umweltschutzgesetz verankerten Vorsorgeprinzips (vgl.
Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG) schreibt Art. 8 Abs. 1 LSV zudem vor,
dass die Lärmemissionen der neuen oder geänderten Anlageteile so weit
begrenzt werden müssen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie
wirtschaftlich tragbar ist.
11.3.1. Aus dem Umweltverträglichkeitsbericht vom 31. Mai 2000 und
dessen Ergänzungsbericht vom 13. Juni 2001 sowie den Kartendarstellungen
der Lärmbelastungskurven geht hervor, dass die massgeblichen
Immissionsgrenzwerte der jeweiligen Empfindlichkeitsstufen mit wenigen
Ausnahmen sowohl im Ausgangszustand als auch im Prognosezustand
2010 eingehalten werden. Grenzwertüberschreitungen wurden in der
Zone für öffentliche Nutzung in der Gemeinde Belp (Giessenbad) sowie
in der Landwirtschaftszone im Bereich Eichholz (Bauernhof «Eichholz»)
13

festgestellt. In diesen Gebieten werden die IGW der ES III am Tag
überschritten. Davon betroffen sind zwei Wohnhäuser beim Bauernhof
Eichholz, wobei beim nordwestlich gelegenen Wohnhaus der IGW der ES III
am Tag bereits heute überschritten, beim südöstlichen Wohnhaus eine
Grenzwertüberschreitung voraussichtlich erst im Prognosezustand 2010
erfolgen wird (s. Ergänzungsbericht zum UVB vom 13. Juni 2001, S. 6, 8, 10 f.).
Dem Gesuch der Beschwerdegegnerin vom 2. August 2001 um Gewährung von
Sanierungserleichterungen hat die Vorinstanz in Anwendung von Art. 10 LSV
hinsichtlich des nordwestlichen Wohngebäudes des Bauernhofs «Eichholz»
stattgegeben und die Prüfung von entsprechenden Schallschutzmassnahmen
angeordnet. Die Beschwerdeführerin rügt nicht explizit, die Erleichterungen
seien zu Unrecht gewährt worden. Sie ist davon auch nicht direkt betroffen.
Schliesslich zeigen die nachfolgenden Ausführungen, dass die von
der Vorinstanz gewährten Erleichterungen nicht zu beanstanden sind.
Schallschutzmassnahmen bei den Betroffenen können erst ergriffen werden,
wenn echte Emissionsbegrenzungen (Emissionsbegrenzungen an der Quelle
und auf dem Ausbreitungsweg) nicht die erwünschte Wirkung bringen
oder unverhältnismässig sind. Der Entscheid, ob die Einhaltung der IGW
möglich ist, obliegt der Vollzugsbehörde. Dieser steht dabei ein erheblicher
Ermessensspielraum zu (s. Erläuterungen zur LSV, a.a.O., S. 17 und 19). Im
vorliegenden Fall gelangte die Vorinstanz zum Schluss, dass die Einhaltung der
IGW zu einer unverhältnismässigen Belastung des Projekts führen würde. Bei
ihren Überlegungen berücksichtigte sie die Nähe des von der Überschreitung
betroffenen Gebäudes zur Piste und das geringe Überschreitungsmass
im Ausgangs- und Betriebszustand (weniger als 0,5 dB[A]). Weiter trug
sie dem Umstand Rechnung, dass die Beschwerdegegnerin durch viele
Lärmminderungsmassnahmen (z. B. Ausschluss besonders lärmiger
Flugzeugmuster, emissionsabhängige Landetaxen, Lärmminderungskurse für
Piloten, Aufbau einer Monitoring-Anlage für den Fluglärm) eine deutliche
Reduktion der vom Flughafen ausgehenden Lärmbelastungen bereits
erreicht hat. Nach Ansicht der Vorinstanz würde die Sanierung der Anlage
zu unverhältnismässigen Betriebseinschränkungen führen und nur einen
sehr geringen Umweltnutzen erzeugen. Für die REKO/UVEK bestehen keine
stichhaltigen Gründe, von dieser Beurteilung abzuweichen.
11.3.2. Im Folgenden wird der Frage nachgegangen, ob die Vorinstanz alle
erforderlichen vorsorglichen Emissionsbegrenzungen gemäss Art. 11 Abs. 2
USG bzw. Art. 8 Abs. 1 LSV getroffen hat. Zunächst ist festzuhalten, dass
die Pistenverlängerung zwar eine wesentliche Änderung im Sinne von
Art. 8 Abs. 2 LSV darstellt, jedoch Art und Ausmass der Änderung nicht
geeignet sind, das bestehende Betriebskonzept des Flughafens gänzlich
in Frage zu stellen. Wie sich bereits aus den vorstehenden Erläuterungen
ergeben hat, zielt das strittige Vorhaben nicht primär auf eine Änderung im
Flugbetrieb, d. h. auf eine Frequenzsteigerung hin. Auslöser des Vorhabens
ist vielmehr der Erlass der verschärften Sicherheitsvorschriften (Joint
Aviation Requirements, Commercial Air Transportation [Aeroplanes],
JAROPS 1) bzw. deren Überführung ins schweizerische Recht. Es sind somit
Gründe der Verkehrssicherheit, die eine Verlängerung der bestehenden
Piste um insgesamt 420 m gebieten. Damit soll der bisherige Flugbetrieb
und die im SIL vorgesehene Entwicklung des Flughafens unter sicheren
Rahmenbedingungen gewährleistet werden. Ob die im SIL vorgesehene
Luftverkehrssteigerung auch ohne Pistenverlängerung eintreten würde,
14

wenn die Sicherheitsvorschriften nicht verschärft worden wären, kann nicht
schlüssig beantwortet werden. Auf Grund der Aussage im Ergänzungsbericht
zum UVB, wonach auch ohne Pistenverlängerung eine Luftverkehrssteigerung
zu erwarten wäre (s. Ergänzungsbericht zum UVB vom 13. Juni 2001, S. 11),
lässt sich zumindest nicht von vornherein ausschliessen, dass auch ohne das
hier zur Diskussion stehende Bauvorhaben mit Mehrverkehr hätte gerechnet
werden müssen, der im Rahmen der geltenden Betriebskonzession zulässig
gewesen wäre. Aus diesen Gründen kann das Vorhaben nicht zum Anlass
genommen werden, das gesamte Betriebskonzept und damit das ganze
Emissionsproblem von Grund auf zu überprüfen. In diesem Zusammenhang
wird darauf hingewiesen, dass die betrieblichen Belange des Flughafens
Bern-Belp, insbesondere dessen Betriebszeiten, vor noch nicht allzu langer Zeit
Gegenstand zweier Verwaltungsgerichtsbeschwerden vor dem Bundesgericht
waren (vgl. Urteile i.S. Vereinigung gegen Fluglärm und Mitbeteiligte
gegen Alpar Flug- und Flugplatzgesellschaft AG vom 25. September 1997
[2A.504/1996] und vom 7. September 1998 [1A.115/1998], letzteres publiziert in:
Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 101/2000
S. 83 ff.). Im Rahmen dieser Verfahren hatte das Bundesgericht mitunter
die Möglichkeit, die in der Betriebskonzession vorgesehenen Betriebszeiten
auf ihre Gesetzesmässigkeit und Umweltverträglichkeit zu prüfen. Bereits
dazumal musste mit dem Umstand, dass sich die Zahl der Flugbewegungen auf
dem Flughafen Bern-Belp in den kommenden Jahren weiterentwickeln wird,
gerechnet werden.
11.3.3. Im vorliegenden Fall ist von Bedeutung, dass die Ermittlungen der
bestehenden und künftigen Lärmimmissionen korrekt durchgeführt worden
und im Ergebnis plausibel sind. Was die Rügen der Beschwerdeführerin
betreffend Immissionsgrenzwert in der ersten Nachtstunde und
Berechnungssystem anbelangt, wird auf die vorstehenden Erwägungen
verwiesen (s. E. 9 und 10). Die Vorinstanz hat in Anwendung von Art. 27c
Abs. 1 VIL und Art. 8 Abs. 1 LSV die betrieblichen Belange und die Möglichkeit
weiterer Emissionsbegrenzungen geprüft und ist dabei zum Schluss
gekommen, dass weitergehende Einschränkungen des Flugbetriebs und
vorsorgliche Massnahmen weder technisch und betrieblich möglich,
noch wirtschaftlich tragbar seien. Für die REKO/UVEK bestehen keine
stichhaltigen Gründe, von der Beurteilung der Vorinstanz abzuweichen. Die
Überprüfung der angefochtenen Verfügung hat ergeben, dass die verschärften
massgeblichen Immissionsgrenzwerte eingehalten werden und die gewährten
Erleichterungen rechtmässig sind. Nebst der bestehenden Massnahmen zur
Lärmreduktion (wie z. B. Ausschluss besonders lärmiger Flugzeugmuster,
emissionsabhängige Landetaxen, Lärmminderungskurse für Piloten, Aufbau
einer Monitoring-Anlage; s. Massnahmen zur Fluglärmbekämpfung in
Anhang 5 zum Betriebsreglement vom 16. September 1985), hat sich die
Beschwerdeführerin zur Prüfung weiterer Verbesserungen der Lärmsituation
(wie z. B. Optimierungen bei den Flugrouten für Helikopter) verpflichtet.
Diese Verpflichtung ist im SIL aufgenommen worden (vgl. Objektblatt des
Regionalflugplatzes Bern-Belp im SIL, Teil IIIC 1. Serie vom 30. Januar 2002).
Die Notwendigkeit des Frühflugs am Sonntag um 06.30 Uhr nach Amsterdam
- sofern dieser noch durchgeführt wird - ist von der Beschwerdeführerin
glaubhaft dargelegt und vom Bundesgericht bereits festgestellt worden (s.
Urteil des Bundesgerichts vom 7. September 1998, [1A.115/1998], S. 10 f.,
publiziert in ZBl 101/2000 S. 83 ff.). Indem sich das Bundesgericht zur
15

Hauptaufgabe des Regionalflughafens Bern-Belp, Verbindungen mit den
wichtigsten europäischen Destinationen durch Anschlussflüge herzustellen,
bereits geäussert und diese Aufgabe seither keine Änderung erfahren hat,
handelt es sich vorliegend um eine res iudicata. Demzufolge ist auf das
entsprechende Begehren der Beschwerdeführerin nicht einzutreten. Mit der
Festlegung des Entwicklungspotenzials des Flughafens Bern-Belp im SIL auf
75’000 Flugbewegungen im Jahr 2010 wird der Verkehrsentwicklung ein klarer
Rahmen gelegt. Die Kontrolle der Einhaltung dieses Entwicklungsrahmens
obliegt dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) als Aufsichtsbehörde (Art. 3b
VIL). Dieses wird die notwendigen Massnahmen treffen müssen, sollten die im
SIL gemachten Vorgaben nicht eingehalten werden.
11.4. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Vorinstanz dem
Vorsorgeprinzip Genüge getan hat. Die Rüge der Beschwerdeführerin erweist
sich als unbegründet und ihre Begehren sind demzufolge abzuweisen.
12. Die Beschwerdeführerin beantragt schliesslich, es seien zusätzlich zu
den Kontrollrechnungen jährliche Kontrollmessungen durchzuführen
und öffentlich aufzulegen. Sie verweist zur Begründung ihres Begehrens
insbesondere auf den Entscheid des Bundesgerichts in Sachen
Konzessionserteilung für den Flughafen Agno, wo die Verfügung des
Departements mit einer entsprechenden Verpflichtung ergänzt worden war
(BGE 125 II 643 ff. E. 18 f).
Gemäss Ziff. 2.7 des Dispositivs der hier angefochtenen Verfügung hat
die Beschwerdegegnerin «innert sechs Monaten nach Vorliegen der neu
gefassten Verordnungsbestimmungen über den Lärmkataster einen solchen,
basierend auf den Verkehrszahlen des Vorjahrs, zu erstellen und dem BAZL
einzureichen. Die Alpar AG hat die Lärmbelastung darauf jährlich auf Grund
der Verkehrszahlen des Vorjahrs zu berechnen und in mit dem Kataster
vergleichbarer Weise darzustellen».
Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin lehnen das Anliegen der
Beschwerdeführerin unter Hinweis darauf ab, dass nach Art. 38 Abs. 2 LSV
und Ziff. 41 Anhang 5 zur LSV die Fluglärmimmissionen grundsätzlich durch
Berechnungen ermittelt werden. Die Beschwerdegegnerin macht ferner
geltend, dass mit Messungen keine aussagekräftigen Ergebnisse erzielt werden
könnten.
12.1. Die Instruktionsrichterin hat am 8. November 2002 der Vorinstanz
und der Beschwerdegegnerin verschiedene Fragen zum Rechtsbegehren
der Beschwerdeführerin unterbreitet. Den Antworten kann entnommen
werden, dass die Beschwerdegegnerin mit Verfügung des UVEK vom 23. März
1998 (Änderung der Betriebskonzession, Verlängerung der Betriebszeiten)
zwar verpflichtet worden sei, eine Anlage zur Messung des Fluglärms
einzurichten (vgl. auch Urteil des Bundesgerichts vom 7. September 1998,
[1A.115/1998], S. 12 f., publiziert in ZBl 101/2000 S. 83 ff.), dass der Zweck
dieser Messungen jedoch einzig in der Kontrolle der Wirksamkeit neuer
Lärmminderungsmassnahmen bestanden habe und dass sich die Messungen
entgegen dem anders lautenden Wortlaut der Verfügung auf eine zweijährige
Übergangszeit beschränkt hätten, welche am 28. März 2000 abgelaufen sei. Im
Moment sei keine Messanlage installiert und es würden auch keine Messungen
vorgenommen. Rund um den Flughafen Zürich bestehe ein Messstellennetz
16

zum Vergleich der berechneten Lärmkurven mit der gemessenen Belastung.
Dieser Vergleich sei aber nur von wissenschaftlicher Bedeutung und habe
keinerlei Rechtswirkungen.
Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang geltend, die
auf Ersuchen des Kantons Bern in die Verfügung vom 23. März 1998
aufgenommene Auflage sei nicht richtig umgesetzt worden.
12.2. Art. 38 Abs. 2 LSV sieht vor, dass Fluglärmimmissionen grundsätzlich
durch Berechnungen ermittelt werden. Berechungsmodelle beruhen in
der Regel auf umfangreichen Messungen und stellen eine mathematische
Ausformulierung gesammelter Erfahrung dar, weshalb sie vielfach
mehr Vertrauen verdienen als Einzelmessungen (dazu und auch zum
Nachfolgenden: Robert Hofmann, Lärm und Lärmbekämpfung in der Schweiz,
Vorlesungsskript Eidg. Technische Hochschule Zürich, 2. Aufl. 2000, Ziff. 11.7
[nachfolgend Lärm und Lärmbekämpfung]). Einzelmessungen ergeben für die
Messstandorte zwar genauere Ergebnisse, was aber nicht heisst, dass sie auch
für die nähere Umgebung der Standorte repräsentativ sind. Je nach Umgebung
kann das Verschieben der Mikrophone um einige Meter bereits andere
Resultate bewirken. Da sich der Fluglärm über grosse Flächen ausbreitet,
wären flächendeckende Messungen ohnehin nicht möglich. Diese Erkenntnisse
schliessen jedoch nicht aus, dass die berechneten Werte durch Messungen
ergänzt werden, wie dies offenbar bei den Landesflughäfen der Fall ist.
Einem solchen Vorgehen steht auch der Wortlaut von Art. 38 Abs. 2 LSV nicht
entgegen. Ob Messungen als ergänzende Massnahmen zur Überprüfung der
mit der Pistenverlängerung zu erwartenden Lärmimmissionen gerechtfertigt
sind, ist nachfolgend zu prüfen.
12.3. Zur umstrittenen Auslegung der in der Verfügung des UVEK vom
23. März 1998 enthaltenen Auflage braucht sich die REKO/UVEK nicht zu
äussern. Die Frage, was hinsichtlich der Messungen die aktuelle Rechtslage
ist, bildet nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Sollte die
Beschwerdeführerin der Meinung sein, die Auflage sei nicht richtig umgesetzt
worden, so müsste sie aufsichtsrechtlich vorgehen. Die REKO/UVEK, welcher
keine Aufsichtsfunktion zukommt, hat diese - ausserhalb des Streitgegenstands
liegende - Frage nicht zu beantworten.
12.4. Die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz haben zu den ihnen
unterbreiteten Fragen nur kurz Stellung genommen und insbesondere
auf die Ungeeignetheit von Lärmmessungen hingewiesen. Als Ergänzung
zur Lärmberechnung haben diese jedoch im Sinne der oben gemachten
Ausführungen sehr wohl ihre Berechtigung. So können dank ihnen Fehler
in den Berechnungsmodellen festgestellt werden. Ausserdem geniessen sie
bei Aussenstehenden höheres Vertrauen als Berechnungen und sind somit
geeignet, Transparenz und Vertrauen in den Betrieb der Anlage selbst zu
schaffen (s. auch Hofmann, Lärm und Lärmbekämpfung, Ziff. 11.7).
Damit ist das Hauptargument der Beschwerdegegnerin gegen regelmässige
Messungen entkräftet. Werden geeignete, repräsentative Standorte
ausgewählt, können Messungen die Ergebnisse der Berechnungen bestätigen
und ergänzen. Zwar sind aussagekräftige Messkampagnen mit einem gewissen
Aufwand verbunden. Die Beschwerdegegnerin hat aber nie geltend gemacht,
die Umsetzung dieses Rechtsbegehrens verursache übermässige Kosten.
Es fragt sich ebenfalls, ob die durch die Pistenverlängerung bedingten
17

bzw. möglichen Mehrimmissionen eine solche Massnahme rechtfertigen.
Eine Änderung des Betriebsreglements im Sinne einer Verlängerung der
Betriebszeiten oder Erhöhung der Anzahl Flugbewegungen hat zweifellos
grösseren und vor allem direkteren Einfluss auf die Lärmbelastung in der
Umgebung des Flughafens als die hier zur Diskussion stehende bauliche
Erweiterung der Anlage. Dennoch muss auch die Verlängerung der Piste
um insgesamt 420 m als wichtige Etappe in der Geschichte des Flughafens
Bern-Belp betrachtet werden, welche zusätzliche Kontrollmassnahmen
zu rechtfertigen vermag. Es ist umstritten und hat nicht abschliessend
beantwortet werden können, welche Auswirkungen tatsächlich mit der
Pistenverlängerung zu erwarten sind. Den festgestellten Unsicherheiten
hinsichtlich Zahl der Flugbewegungen und Flottenzusammensetzung könnte
mit der von der Beschwerdeführerin geforderten Kontrollmassnahme
zusätzlich Rechnung getragen werden. Das Begehren der Beschwerdeführerin
ist aus diesen Gründen gutzuheissen und die Plangenehmigungsverfügung ist
mit folgender Auflage zu ergänzen:
«Die Alpar AG wird verpflichtet, zur Kontrolle der Lärmberechnung in den An-
und Abflugschneisen sowie im unmittelbar angrenzenden Wohngebiet punktuelle
periodische Messungen durchzuführen. Die Messpunkte sind vom Kanton Bern
nach Absprache mit den vom Fluglärm betroffenen Gemeinden zu bezeichnen.
Die Ergebnisse der Messungen sind jährlich zu publizieren.»
13. Im Übrigen erweist sich die Beschwerde gestützt auf die vorstehenden
Erwägungen als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten
werden kann.
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18

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 67.131 - Entscheid der Rekurskommission UVEK vom 14. April 2003 [Z-2001-148]
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2003
Année
Anno
Band
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150 005 864
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Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.