ch_vb · JAAC 59.35 · 1994-06-03 · de


JAAC 59.35
Verfügung der Eidgenössischen Zollrekurskommission
vom 3. Juni 1994
Douanes. Droit d’être entendu (consultation du dossier).
Refus de transmettre, dans le cadre d’une procédure de droit pénal
administratif, les pièces du dossier au domicile de l’avocat du
recourant notifié sous la forme d’une décision incidente au sens de
l’art. 45 al. 2 PA. Incompétence de la Commission fédérale de recours en
matière de douanes.
Zollwesen. Rechtliches Gehör (Akteneinsichtsrecht).
Verweigerung der Zustellung von Akten im Verwaltungsstrafverfahren
ans Domizil eines Anwalts durch Zwischenverfügung in Anwendung
des VwVG (Art. 45 Abs. 2). Unzuständigkeit der Eidgenössischen
Zollrekurskommission.
Dogane. Diritto di essere sentito (diritto di esaminare gli atti).
Rifiuto di trasmettere, nel contesto di una procedura di diritto penale
amministrativo, atti al domicilio del rappresentante legale del
ricorrente mediante decisione incidentale in applicazione della PA
(art. 45 cpv. 2). Incompetenza della Commissione federale di ricorso in
materia doganale.
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Sachverhalt
A. Im Jahre 1990 liess E.S. beim Zollamt Luzern vier gebrauchte
Personenwagen zur Einfuhr in die Schweiz abfertigen. Bei der Überprüfung
der Begleitpapiere schöpfte das Zollamt den Verdacht, dass fiktive Rechnungen
verwendet worden seien, beziehungsweise Falschdeklarationen des
Importeurs vorliegen könnten. In der Folge wurde gegen E.S. eine bis zum
heutigen Tage noch nicht abgeschlossene Strafuntersuchung eingeleitet.
Diese wird durch den Untersuchungsdienst der Zollkreisdirektion Basel (ZKD)
geführt.
Mit Schreiben vom 4. August 1993 an den Untersuchungsdienst der ZKD
ersuchte der Vertreter von E.S. um Einsicht in die Akten des laufenden
Verwaltungsstrafverfahrens. Infolge diverser Untersuchungshandlungen
(Einvernahme, Hausdurchsuchung, Beschlagnahme) gelangte der Anwalt
am 26. August 1993 erneut mit dem Begehren um Akteneinsicht an
den Untersuchungsdienst. Mit Brief vom 8. September 1993 gab der
Untersuchungsdienst der ZKD dem Begehren um Einsicht in die Strafakten
statt, «obwohl die Untersuchung längst noch nicht abgeschlossen ist».
Eine Zustellung der Akten allerdings kam für die ZKD angesichts des
Dossierumfanges nicht in Frage. Nach einem weiteren Schriftenwechsel
verlangte der Vertreter von E.S. mit Zuschrift vom 10. November 1993 dennoch
die Zustellung der Akten in seine Anwaltskanzlei.
B. In der Form einer Zwischenverfügung gemäss Art. 45 VwVG hielt der Chef
des Untersuchungsdienstes der ZKD fest, die Akteneinsicht habe am Sitz der
verfügenden oder einer durch diese zu bezeichnenden kantonalen Behörde zu
erfolgen. Als Rechtsmittelbelehrung wurde angefügt, diese Verfügung könne
innert 10 Tagen bei der Eidgenössischen Oberzolldirektion (OZD) angefochten
werden.
Mit Eingabe vom 20. Dezember 1993 liess E.S. gegen die Zwischenverfügung
Beschwerde erheben, mit dem Begehren, die Verfügung vom 6. Dezember 1993
sei aufzuheben und es sei festzuhalten, dass die Akten dem Verteidiger zur
korrekten Vorbereitung der Verteidigung während einer angemessenen Frist
zuzustellen seien.
C. Mit Entscheid vom 25. Februar 1994 wies die OZD die Beschwerde ab
und hielt fest, dagegen könne innert 10 Tagen bei der Eidgenössischen
Zollrekurskommission Beschwerde geführt werden.
Mit Eingabe vom 10. März 1994 liess E.S. gegen diesen Entscheid bei der
Eidgenössischen Zollrekurskommission Beschwerde erheben. Er beantragte,
sowohl der Beschwerdeentscheid der OZD als auch die Verfügung der ZKD
seien vollumfänglich und vorbehaltlos aufzuheben; zudem seien dem
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Verteidiger die Akten zur korrekten Vorbereitung der Verteidigung während
einer angemessenen Frist zuzustellen. Als Begründung wurde insbesondere
eine Verletzung von Art. 6 § 3 Bst. b EMRK und Art. 4 BV ins Feld geführt.
Erwägungen
1.a. Nach Art. 7 Abs. 1 VwVG prüft die Behörde ihre Zuständigkeit von Amtes
wegen. Die Vorschriften über die Zuständigkeit sind zwingender Natur (vgl.
Art. 7 Abs. 2 VwVG). Die Behörde, die sich als unzuständig erachtet, tritt
durch Verfügung auf die Sache nicht ein, wenn eine Partei die Zuständigkeit
behauptet (Art. 9 Abs. 2 VwVG).
b. Verfahrensleitende und andere Zwischenverfügungen in einem
der Endverfügung vorangehenden Verfahren, die einen nicht wieder
gutzumachenden Nachteil bewirken können, sind gemäss Art. 45 VwVG
selbständig durch Beschwerde anfechtbar. Voraussetzung für die
Anwendbarkeit dieser Bestimmung ist allerdings, dass die entsprechende
Verfügung im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren ergeht. So findet
das VwVG keine Anwendung, wenn die Verfügung ihre Grundlage nicht
im Bundesverwaltungsrecht, sondern etwa im Strafrecht findet (Kölz
Alfred / Häner Isabelle, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, Zürich 1993, Rz. 84, 86). Art. 3 Bst. c VwVG erklärt das VwVG
für das erstinstanzliche Verwaltungsstrafverfahren ausdrücklich für
unanwendbar. Auch der Geltungsbereich des BG vom 22. März 1974 über
das Verwaltungsstrafrecht (VStrR, SR 313.0) ist klar geregelt. Gemäss dessen
Art. 1 findet namentlich dieses Gesetz Anwendung, wenn die Verfolgung und
Beurteilung von Widerhandlungen einer Verwaltungsbehörde des Bundes
übertragen ist. Der Gesetzgeber hat also sowohl für das Bundesverwaltungs-
als auch für das Bundesverwaltungsstrafverfahren je ein Bundesgesetz (VwVG
beziehungsweise VStrR) mit eindeutig definierten Geltungsbereichen erlassen.
Das Verwaltungs- ist somit vom Verwaltungsstrafverfahren gesetzlich klar
getrennt.
c. Laut Art. 109 Abs. 4 des Zollgesetzes vom 1. Oktober 1925 (ZG, SR 631.0)
richtet sich die Anfechtung von Verfügungen im Strafverfahren nach
den entsprechenden Vorschriften des VStrR. Gegen Amtshandlungen des
untersuchenden Beamten kann beim Direktor der beteiligten Verwaltung
und gegen dessen Beschwerdeentscheid bei der Anklagekammer des
Bundesgerichts Beschwerde geführt werden (Art. 27 Abs. 1 und 3 VStrR). Die
Beschwerde gegen eine Amtshandlung oder gegen einen Beschwerdeentscheid
ist innert drei Tagen, nachdem der Beschwerdeführer von der Amtshandlung
Kenntnis erhalten hat oder ihm der Beschwerdeentscheid eröffnet worden ist,
bei der zuständigen Behörde einzureichen (Art. 28 Abs. 3 VStrR).
Die Eidgenössische Zollrekurskommission ist demgegenüber zur Behandlung
von Strafsachen unzuständig (Art. 109 Abs. 1 Bst. c in Verbindung mit Abs. 4 ZG
sowie Art. 1, 21-28 und 62-83 VStrR).
2. Im vorliegenden Fall ist in materieller Hinsicht über die Frage zu
entscheiden, ob der Beschwerdeführer aus Art. 6 EMRK und Art. 4 BV einen
Anspruch auf Herausgabe der Akten, das heisst auf deren Zustellung an sein
Domizil ableiten kann oder ob es genügt, dass er diese am Sitz der Behörde
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gebührlich einsehen kann. Zunächst ist jedoch über die Zuständigkeit der
Eidgenössischen Zollrekurskommission zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde zu befinden.
a.aa. Der Anwalt des Beschwerdeführers beantragte mehrmals Akteneinsicht,
um namentlich in der Strafsache die Verteidigung vorbereiten zu können. In
ihren Antwortschreiben hielt die ZKD fest, die in Rede stehende Untersuchung
richte sich nach dem VStrR. In der Stellungnahme vom 23. Dezember 1993
an die OZD führte die ZKD aus, sie habe gegen den Beschwerdeführer
ein Zollstrafverfahren eingeleitet; die Untersuchung sei noch in vollem
Gange und weitere Einvernahmen und Ermittlungen drängen sich auf; der
Vertreter des Beschwerdeführers habe das Begehren um Einsicht in die
Strafakten dieser Untersuchung eingereicht und später die bedingungslose
Zustellung der Akten an sein Domizil verlangt. Daraufhin erliess der Chef
des Untersuchungsdienstes der ZKD gestützt auf Art. 36 VStrR und Art. 26-28
VwVG die fragliche Zwischenverfügung. Diverse Untersuchungshandlungen
wie Einvernahmen, Hausdurchsuchung, Beschlagnahme usw. haben bereits
stattgefunden, weitere werden folgen. Bis zum heutigen Zeitpunkt ist kein
Entscheid über die Leistungspflicht von Zoll- oder anderen Abgaben ergangen.
Aufgrund all dieser Fakten steht ausser Zweifel, dass es sich beim vorliegend
zu beurteilenden Rechtsstreit eindeutig um eine Verwaltungsstrafsache
handelt.
Angesichts der klaren gesetzlichen Regelung (Art. 109 Abs. 4 ZG; Art. 1
VStrR) finden demnach die Bestimmungen des VStrR Anwendung. Die
Anwendbarkeit des VwVG und insbesondere dessen Art. 45 sind im
vorliegenden Fall indessen ausgeschlossen (Art. 3 Bst. c VwVG). Ebenso wenig
ist deshalb die Zuständigkeit der Eidgenössischen Zollrekurskommission
gegeben (Art. 109 Abs. 1 Bst. c in Verbindung mit Abs. 4 ZG sowie Art. 1, 21-28
und 62-83 VStrR; zum Ganzen: vgl. Ziff. 1b und c hiervor).
bb. Zwar können die in einer Streitsache erhobenen Beweismittel im
speziellen oder die Sachverhaltsfeststellung im allgemeinen sowohl dem
Administrativ- als auch dem Strafverfahren dienen (vgl. BGE 115 Ib 216,
114 Ib 94). Dies entspricht der gängigen Bundesgerichtspraxis auch etwa
betreffend Art. 16 (Führerausweisentzug) des Strassenverkehrsgesetzes
vom 19. Dezember 1958 (SVG, SR 741.01). «Im Interesse von Rechtseinheit
und Rechtssicherheit gilt es zu vermeiden, dass derselbe Lebensvorgang zu
voneinander abweichenden Sachverhaltsfeststellungen von Verwaltungs-
und Justizbehörden führt und die erhobenen Beweise abweichend gewürdigt
und rechtlich beurteilt werden» (BGE 119 Ib 161; vgl. auch 105 Ib 19). Dies
ändert aber nichts daran, dass das eigentliche Administrativ- vom eigentlichen
Strafverfahren klar getrennt bleibt.
Ohne die - im vorliegenden Fall fehlende - entsprechende gesetzliche
Grundlage war der Strafuntersuchungsbeamte der ZKD somit nicht berechtigt,
eine Verfügung in Anwendung des VwVG zu erlassen. Die Aktenherausgabe
wurde im Verwaltungsstrafverfahren geltend gemacht, weshalb sich die
Grundlage für die Amtshandlung vielmehr im VStrR befindet und eine
Vorgehensweise nach dessen Art. 27 ff. angezeigt gewesen wäre. Jedenfalls
durfte keine Zwischenverfügung im Sinne von Art. 45 VwVG ergehen. Die
Unzuständigkeit der Eidgenössischen Zollrekurskommission ergibt sich
demnach auch unter diesem Gesichtspunkt.
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Dass Art. 123 der V vom 10. Juli 1926 zum Zollgesetz (ZV, SR 631.01) vorsieht,
der untersuchende Beamte habe den Entscheid über die Leistungspflicht zu
treffen, wenn die von der Widerhandlung betroffenen Zölle und anderen
Abgaben nicht bereits anlässlich einer Zollabfertigung veranlagt worden
sind, ändert nichts am Gesagten. Einerseits handelt es sich nämlich bei der
Verweigerung der Aktenherausgabe nicht um einen Entscheid über die
Leistungspflicht. Andererseits ist das Verfahren vorliegend nicht derart
fortgeschritten, dass ein Schlussprotokoll eröffnet oder ein Entscheid
über die Leistungspflicht getroffen werden könnte. Zudem wäre im
Verfahrensstadium, indem - zwar systemwidrig, was aber offen bleiben kann -
dem Beschuldigten gleichzeitig mit dem Schlussprotokoll der Entscheid über
seine Leistungspflicht zu eröffnen ist (Art. 123 Abs. 2 ZV), für die in Frage
stehende, rein strafrechtliche Problematik ohnehin die Zuständigkeit der
strafverfolgenden Behörde, sodann allenfalls des Strafrichters und in keinem
Fall jene der Eidgenössischen Zollrekurskommission gegeben (vgl. Art. 21-28
und 62-83 VStrR).
cc. Ebenso wenig ergibt sich aus dem Verweis von Art. 36 VStrR auf Art. 26-28
VwVG die Anwendbarkeit von Art. 45 VwVG. Zunächst hält das Gesetz
ausdrücklich fest, dass die fraglichen Bestimmungen lediglich sinngemäss
gelten. Zudem wird offensichtlich nur auf den materiellen Gehalt der unter
dem zweiten Abschnitt des Gesetzes «Allgemeine Verfahrensgrundsätze»
normierten Akteneinsicht verwiesen. Die Ansicht, daraus auch eine
Grundlage für die Anwendbarkeit des unter dem dritten Abschnitt «Das
Beschwerdeverfahren im allgemeinen» geregelten Art. 45 ableiten zu können,
geht deshalb fehl.
Die Eidgenössische Zollrekurskommission ist demnach zur Behandlung der
vorliegenden Beschwerdesache nicht zuständig, weshalb auf die Rügen des
Beschwerdeführers nicht einzutreten ist.
b. Aufgrund des Inhalts der Zwischenverfügung der ZKD sowie des
Beschwerdeentscheides und insbesondere der Vernehmlassung der OZD
und in Würdigung der gesamten Umstände ist davon auszugehen, dass
seitens der Zollverwaltung eine Behauptung der Zuständigkeit im Sinne
von Art. 9 Abs. 2 VwVG vorliegt. Die Eidgenössische Zollrekurskommission
hat daher die Sache nicht formlos der zuständigen Behörde zu überweisen
(vgl. Art. 8 Abs. 1 VwVG und Art. 107 Abs. 2 OG), sondern eine formelle
Verfügung über ihre Unzuständigkeit zu erlassen, die der Anfechtung auf
dem ordentlichen Rechtsmittelweg unterliegt (BGE 108 Ib 544). Es handelt sich
dabei um eine atypische Zwischenverfügung (BGE 108 Ib 545 mit Hinweisen).
Da Art. 45 Abs. 2 Bst. a VwVG solche Verfügungen indes ausdrücklich als
Zwischenverfügungen bezeichnet, beträgt die Frist für die Anfechtung mittels
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht zehn Tage (Art. 106 Abs. 1
OG).
c. Für die fragliche Amtshandlung, das heisst die Verweigerung der
Aktenherausgabe ans Domizil des Anwalts wäre die Anwendung des VStrR
angezeigt gewesen (vgl. Bst. bb hiervor). Gemäss dessen Art. 27 Abs. 3 kann
gegen den Beschwerdeentscheid der OZD bei der Anklagekammer des
Bundesgerichts Beschwerde geführt werden. Diese ist somit zur Behandlung
der vorliegenden Beschwerde zuständig.
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Man kann sich die Frage stellen, ob die Eidgenössische Zollrekurskommission
nicht eine Aufhebung des Beschwerdeentscheides der OZD beziehungsweise
der irrtümlicherweise in Anwendung von Art. 45 VwVG ergangenen
Zwischenverfügung der ZKD mit Rückweisung der Sache hätte in Betracht
ziehen können. Die Eidgenössische Zollrekurskommission ist jedoch
in Strafsachen mangels Zuständigkeit weder entscheidungs- noch
weisungsbefugt. Ausserdem käme die Rückweisung bloss einem das Verfahren
unnötigerweise verlängernden formalisierten Leerlauf gleich, ist doch davon
auszugehen, dass der fragliche Beschwerdeentscheid beziehungsweise die
Amtshandlung in materieller Hinsicht keine Änderung erfahren würde.
d. Der Beschwerdeführer hat entsprechend der Rechtsmittelbelehrung in dem
ihm mit Schreiben vom 25. Februar 1994 eröffneten Entscheid innert 10 Tagen
bei der nicht zuständigen Eidgenössischen Zollrekurskommission Beschwerde
erhoben. Die Beschwerdefrist gemäss Art. 28 Abs. 3 VStrR beträgt 3 Tage. Dies
kann dem Beschwerdeführer nicht schaden (Art. 38 VwVG; Art. 107 Abs. 3 OG;
vgl. BGE 117 Ia 421; Häfelin Ulrich / Müller Georg, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, Zürich 1993, Rz. 534); die Sache ist vielmehr von Amtes
wegen an die zuständige Anklagekammer des Bundesgerichts zu überweisen.
3. (...)
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 59.35 - Verfügung der Eidgenössischen Zollrekurskommission vom 3. Juni 1994
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1995
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Anno
Band
59
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150 002 633
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