ch_vb · 91.072 · 1992-01-14 · de


#ST# 91.072
Message
à l'appui d'un arrêté fédéral ouvrant un crédit-cadre
pour cautionnement visant à assurer un effectif suffisant
de navires de haute mer battant pavillon suisse
du 6 novembre 1991
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons un projet d'arrêté fédéral instituant un crédit-cadre pour
cautionnement visant à assurer un effectif suffisant de navires de haute mer
battant pavillon suisse en vous priant de l'approuver.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre considération distinguée.
6 novembre 1991 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Cotti
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1991 - 753 
1 Feuille fédérale. 144e année. Vol. 1

Condensé
La flotte maritime suisse a été créée pendant la seconde guerre mondiale pour assurer
les importations d'importance vitale en provenance d'outre-mer. Après la guerre, la
Confédération a cessé l'exploitation de la flotte marchande et, pour des motifs relevant
de la politique de sécurité, elle a encouragé l'effectif des navires, d'abord en octroyant
elle-même des prêts, puis en cautionnant des prêts destinés à l'acquisition de navires.
L'importance de la flotte de haute mer suisse pour la politique de sécurité provient en
premier lieu de l'absence d'un accès direct à la mer, mais aussi de la pauvreté en
matières premières ainsi que d'une base alimentaire insuffisante. L'économie suisse
réalise des importations considérables en provenance d'outre-mer, mais elle exporte
aussi des quantités non négligeables vers ces territoires. L'expérience a montré qu'en
cas de crise due à une politique de force, ily a toujours lieu de craindre une raréfaction
du tonnage maritime, ce qui est de nature à isoler notre pays des flux d'approvisionne-
ment vitaux en provenance d'outre-mer. Il est donc important pour la Suisse qu'elle
dispose en suffisance de son propre tonnage maritime. Du point de vue de la politique
de sécurité, la réduction du potentiel militaire à l'échelle mondiale n'a aucunement
amoindri l'importance de la flotte suisse, qui s'en est au contraire trouvée renforcée.
La sécurité militaire doit actuellement être assurée au moyen de troupes sensiblement
moins nombreuses, mais plus mobiles. Cette mobilité présuppose cependant le recours
au tonnage maritime civile, qui, comme l'a démontré la récente guerre du Golfe,
serait, le cas échéant, retiré du marché par voie de réquisition. Si l'OTAN, qui renforce
ses plans dans ce sens, devait agir ainsi, le tonnage maritime nécessaire pour répondre
aux besoins d'approvisionnement de la Suisse ne serait plus disponible, ou du moins
plus dans une mesure 
suffisante.
La Communauté européenne n'exerce qu'une fonction de coordination en matière de
politique extérieure et de sécurité. Les tâches relevant de la politique de défense et
d'approvisionnement incombent aux Etats membres. En cas de crise d'approvisionne-
ment due à une politique de force, les Etats tiers comme la Suisse ne peuvent pas
compter sur son aide, d'autant moins que le tonnage maritime des Etats de la CE a
régressé de plus de la moitié pendant les 10 dernières années.
Ces derniers temps, notre flotte s'est heurtée, dans le monde entier, à une vive
concurrence et n'a pas bénéficié de conditions-cadres aussi favorables que ses rivales,
de sorte que l'effectif 
des navires suisses a régressé, à la suite de ventes, de
changements de pavillon ou de fermetures d'entreprises, passant de 34 unités en 1985
à 23 actuellement. En outre, la période actuelle, caractérisée par des taux d'intérêt
élevés, empêche notamment les réinvestissements qui, dans certains cas, s'imposent
depuis longtemps. Si l'on ne parvient pas à créer de nouvelles conditions-cadres
suffisamment attrayantes pour les armateurs suisses, il en résultera non seulement une
nouvelle perte de tonnage, mais aussi un vieillissement accru de notre flotte, ce qui
rendrait sa capacité de rendement insuffisante en cas de conflit.
La campagne de cautionnement menée par la Confédération depuis 1982, qui viendra
à échéance au milieu de l'année prochaine, n'a pas rencontré le succès escompté. Cela
est dû non seulement à l'évolution économique générale qui est défavorable, mais

aussi à la rigidité des conditions de financement. Le Conseil fédéral demande donc
aux Chambres fédérales un nouveau crédit-cadre pour cautionnement d'un montant
de 350 millions de francs pour une durée de dix ans. Toutefois, pour conférer l'attrait
nécessaire à de nouveaux investissements et réinvestissements, ainsi que pour obtenir
une baisse des taux d'intérêts, il faudra assouplir les conditions de cautionnement en
passant de la caution simple à la caution solidaire, en élargissant le cercle des prêteurs
potentiels (autres que les banques), en cautionnant des prêts en devises étrangères, etc.
Grâce à ces mesures, la flotte maritime suisse devrait être de nouveau à même de
répondre aux exigences de la politique de sécurité, tant en ce qui concerne l'effectif des
navires que leurs caractéristiques.

Message
I 
Partie générale
II 
Situation initiale
Par le biais d'une interpellation (86.320), le conseiller national Peter Spalti a
demandé le 4 mars 1986 au Conseil fédéral d'apprécier l'importance que revêt la
flotte maritime suisse en tant qu'instrument de l'approvisionnement économique
du pays en temps de crise ou de guerre. Dans sa réponse, le Conseil fédéral a
confirmé que, dans une telle situation, la flotte maritime suisse représente un
pilier important de l'approvisionnement économique du pays et qu'il est disposé à
créer des conditions-cadres favorables pour son maintien. Sur la base des
discussions au sein du Conseil, le Conseil fédéral s'est en outre engagé à examiner
les mesures appropriées pour maintenir et soutenir la flotte maritime suisse.
Un groupe de travail institué par le Délégué à l'approvisionnement économique
du pays a ensuite rédigé un rapport relatif au «Maintien de la flotte maritime
suisse». L'analyse exhaustive de la situation sur laquelle se fonde le rapport établit
que, pour des motifs relevant de la politique de sécurité, de la politique extérieure
et de la neutralité, la flotte maritime suisse doit être maintenue. Des mesures sont
proposées, d'une part pour maintenir un tonnage maritime suffisant et, d'autre
part, pour relever l'effectif des marins suisses à un niveau suffisant et conforme
aux exigences de la politique de sécurité.
Sur la base de ce rapport et après avoir établi les priorités, le Conseil fédéral a
décidé de prendre d'abord des mesures destinées à relever l'effectif des marins
suisses. Dans son Message du. 22 février 1989 relatif à un arrêté fédéral concernant
l'octroi d'aides financières aux marins suisses afin d'en garantir un effectif suffisant à
bord des navires suisses de haute mer (FF 1989 11145), il s'est rallié expressément
aux conclusions du rapport qui souligne la haute importance que revêt la flotte
maritime suisse en matière de politique de sécurité, .de politique extérieure et de
neutralité. Il a proposé aux Chambres fédérales d'autoriser, pour les années 1990 à
1994, un plafond de dépenses de 20 millions de francs permettant d'assurer
l'engagement de la flotte en cas de crise ou de guerre, moyennant l'octroi d'aides
financières aux marins suisses. Par {'Arrêté fédéral du 20 septembre 1989 concernant
l'octroi d'aides financières aux marins suisses afin d'en garantir un effectif suffisant à
bord des navires suisses de haute mer (FF 1989 III 929), le Parlement a alloué le
crédit en question. 20 mois environ après son lancement, on peut affirmer que
cette campagne a été largement couronnée de succès. En effet, à la mi-septembre
1991,189 citoyens suisses avaient déjà signé .une déclaration d'engagement, alors
qu'à fin 1989, seuls 56 Suisses étaient enrôlés à bord de navires de haute mer
battant pavillon suisse.
Le crédit-cadre pour cautionnement de 300 millions de francs accordé en 1982 par
les Chambres fédérales pour une durée de 10 ans arrivera à échéance au milieu de
1992 (Arrêté fédéral du 21 juin 1982 ouvrant un crédit-cadre visant à assurer le
maintien de la flotte maritime suisse; FF 1982 II 499). Si la Confédération veut
continuer de soutenir la flotte maritime suisse, le maintien de mesures visant à
faciliter le financement s'impose absolument. Une interruption des mesures visant

à promouvoir la navigation maritime pourrait, le cas échéant, avoir des consé-
quences néfastes. Déjà dans le message relatif aux aides financières aux marins, il
a été souligné qu'à la suite des pertes alarmantes de tonnage maritime, il serait
indispensable d'améliorer le régime des allégements financiers afin d'encourager
les réinvestissements nécessaires (FF 1989 I 1150, not. 1153).
12 
Procédure préliminaire
Les milieux intéressés de la navigation maritime ont eu suffisamment l'occasion
de se prononcer pendant l'élaboration du projet. Ils ont clairement accueilli
favorablement les mesures proposées.
2 
Partie spéciale
21 
Nécessité de maintenir une flotte marchande suisse
211 
Aperçu historique
II y a 50 ans, le 9 avril 1941, le pavillon maritime suisse a été introduit par un arrêté
du Conseil fédéral fondé sur le régime des pleins pouvoirs (Arrêté du Conseil
fédéral du 9 avril 1941 concernant la navigation maritime sous pavillon suisse; RO
1941 365). Les débuts de la flotte maritime suisse remontent cependant à une date
antérieure. Déjà au commencement de la deuxième guerre mondiale, la Confédé-
ration affréta 15 navires grecs pour être en mesure d'assurer, au moyen d'un
tonnage minimal, les importations d'importance vitale pour la Suisse en prove-
nance d'outre-mer. Après l'agression de l'Italie contre la Grèce, le gouvernement
grec réquisitionna les 15 navires en question pour ses propres besoins. Par la suite,
la Confédération acquit elle-même quatre unités qui, avec sept navires apparte-
nant à des armateurs privés, furent placés sous le nouveau pavillon suisse. Cette
modeste flotte marchande contribua dans une large mesure à la survie écono-
mique de la Suisse pendant la guerre.
Après la guerre, la Confédération vendit ses navires et se retira entièrement de la
navigation commerciale. Elle continua cependant d'encourager la flotte de haute
mer dans l'intérêt de l'approvisionnement économique du pays, d'abord par des
prêts, puis au moyen de cautionnements. Dès l'adoption de la loi fédérale du
23 septembre 1953 sur la navigation maritime sous pavillon suisse (loi sur la
navigation maritime [LNM]; RS 747.30), la législation maritime suisse a été ancrée
dans le droit ordinaire.
212 
Importance de la flotte maritime suisse pour la politique
de sécurité
L'importance de la flotte maritime suisse pour la politique de sécurité découle en
premier lieu de trois facteurs qui caractérisent la situation économique de notre
pays, à savoir la pauvreté en matières premières, une base alimentaire insuffisante
et surtout l'absence d'un accès direct à la mer. En conséquence, non seulement
une large part de nos importations provient d'outre-mer, mais en outre, la Suisse

écoule une part non négligeable de ses exportations dans ces territoires. Les
expériences acquises pendant la première et la seconde guerre mondiale ont
montré avec toute la clarté voulue qu'en temps de crise ou de conflit armé, la
Suisse serait, dans une large mesure, coupée des flux de marchandises d'impor-
tance vitale en provenance d'outre-mer si elle ne dispose pas elle-même du
tonnage maritime nécessaire. Lorsque des conflits d'une certaine importance
éclatent n'importe où dans le monde, ils ont régulièrement pour conséquence une
raréfaction du tonnage maritime. L'expérience montre en effet que dans de telles
situations les belligérants, mais aussi les Etats indirectement concernés, mettent à
chaque fois rapidement, en partie ou dans sa totalité, leur flotte marchande à la
disposition de leur propre économie ou de leur armée, par voie de réquisition ou
au moyen de mesures semblables. Les USA prévoient même, le cas échéant,
d'utiliser pour leurs propres besoins la flotte de pays amis tels que le Panama et le
Libéria. La guerre du Golfe est l'exemple le plus récent de réquisition de tonnage
marchand à des fins militaires. Le conflit est demeuré limité aussi bien dans sa
durée que du point de vue géographique; en outre, les moyens de transport
maritimes réquisitionnés ont été affectés à des transports presque exclusivement
militaires, et ils n'ont pas été engagés simultanément pour ravitailler les popula-
tions. De ce fait, les capacités disponibles de la flotte marchande n'ont finalement
pas été restreintes au point que la Suisse ait été contrainte d'affecter sa flotte à
l'approvisionnement économique du pays. Cette diminution du tonnage civil
disponible sur le marché a néanmoins été ressentie dans certains secteurs de la
navigation (navires rouliers, navires à conteneurs et cargos), où l'on a constaté un
important accroissement des taux de fret et d'affrètement ainsi qu'une hausse du
prix des navires.
Même si la Suisse n'est aujourd'hui entourée que d'Etats voisins paisibles et si
l'Union soviétique et les Etats membres de l'OTAN réduisent actuellement dans
une large mesure leur potentiel militaire, l'importance de la flotte marchande
pour la Suisse ne s'en trouve aucunement amoindrie. Bien au contraire, elle s'est
notablement accrue en raison de la réduction des forces conventionnelles en
Europe. En effet, si l'OTAN a pu consentir à une réduction substantielle de
l'effectif de ses troupes stationnées en Europe, c'est uniquement parce que, d'un
côté, les capacités offensives des forces soviétiques ont été nettement restreintes,
ce qui a rallongé les délais de préalerte en cas de reprise des tensions de manière
telle que, le cas échéant, les renforts nécessaires pourraient en tout temps être
acheminés des USA vers l'Europe. D'un autre côté, cela présuppose cependant
impérativement que l'OTAN soit en mesure d'acheminer en temps utile les
renforts de troupe et les biens d'approvisionnement nécessaires, à l'aide de
moyens de transport maritimes en quantité suffisante provenant du secteur civil.
C'est pourquoi la planification de l'OTAN prévoit actuellement un recours accru
au tonnage marchand pour assurer en tout temps l'accomplissement de cette
tâche. Ainsi, l'importance stratégique des flottes marchandes occidentales croît de
manière inversement proportionnelle à la réduction des forces conventionnelles
en Europe. Si l'OTAN devait intervenir, le tonnage civil retiré du marché serait si
important que l'approvisionnement de la Suisse en biens d'importance vitale en
provenance d'outre-mer - et non seulement d'Amérique du Nord-, serait
menacé. Dans une telle situation, la Suisse ne pourrait plus compter que sur sa
propre flotte marchande battant pavillon neutre.

Le processus d'intégration européenne ne réduit en rien l'importance de la flotte
marchande helvétique en matière de politique de sécurité. Dans une large mesure,
la Communauté européenne laisse à chacun des Etats membres le soin de concevoir
sa propre politique de sécurité. Les efforts entrepris actuellement pour créer une
politique extérieure et de sécurité communes tendent à ce que la CE, en tant
qu'instance supranationale, obtienne seulement une fonction de coordination
dans ce domaine, alors que les charges relevant de la politique de défense et
d'approvisionnement incomberaient à l'avenir aussi à chacun des membres.
Dans le domaine de la défense économique, il ne faut pas omettre de remarquer
que le Marché commun n'a pas seulement augmenté le degré de sécurité
d'approvisionnement de la communauté elle-même, mais aussi celui de la Suisse.
Toutefois, les Etats de la CE demeurent dans une large mesure tributaires de
matières premières et autres biens en provenance d'outre-mer; une part impor-
tante des marchandises que la Suisse importe de la CE ont donc finalement la
même origine. Il est ainsi établi que la dépendance de la Suisse des marchés
d'outre-mer est nettement plus importante que ne le laissent présager les
importations et exportations directes. Il sied d'ajouter que, durement frappées par
la concurrence internationale, les flottes marchandes des Etats de la CE ont
perdu, en moyenne, plus de la moitié de leur tonnage dans les années 1980 à 1990,
ce qui a accru la dépendance de la CE envers les marchés d'outre-mer. Cela vient
encore renforcer la nécessité de maintenir notre propre flotte marchande.
En cas de crises dues à une politique de force entraînant d'importantes perturba-
tions du trafic maritime, les flottes marchandes nationales des Etats de la CE, déjà
fortement réduites, seraient largement accaparées par des tâches d'ordre militaire
ou d'approvisionnement civil à l'intérieur et en dehors de l'alliance de l'OTAN.
Oh ne saurait donc espérer que l'étranger ait des égards particuliers pour les
besoins d'approvisionnement de la Suisse. La CE, précisément, apprécierait que
non seulement ses membres, mais aussi des Etats tiers comme la Suisse, soient en
mesure d'apporter eux-mêmes leur contribution pour garantir l'approvisionne-
ment. La politique de la CE en matière de trafic maritime est, elle aussi,
déterminée dans une large mesure par des considérations relevant de la politique
de sécurité et voulant que les flottes marchandes soient encouragées de manière
que les subventions allouées par les Etats membres ne viennent plus attiser la
concurrence réciproque, mais se limitent à compenser les entraves à la concur-
rence avec des Etats tiers dans le trafic international. La CE n'envisage cependant
pas de créer son propre pavillon européen.
Etat non maritime, pauvre en matières premières, la Suisse sera donc bien
inspirée de continuer à sauvegarder les moyens dont elle dispose pour assurer son
propre approvisionnement aussi en temps de crise ou de guerre. Il est en
conséquence indispensable d'assurer dans des proportions suffisantes le maintien
des moyens de transport maritimes nécessaires. Si l'on considère l'évolution
politique actuelle en Europe, on constate qu'en disposant de sa propre flotte
marchande, notre pays accroît sensiblement sa capacité d'intégration.

213 
Mesures visant à protéger les navires suisses
Depuis qu'elle dispose de sa propre flotte, la Suisse a pris toutes les mesures visant
à atténuer autant que possible les inconvénients auxquels sa flotte de haute mer
est confrontée par rapport à celles des autres nations prenant part au trafic
maritime international. La législation qu'elle a édictée eri application du droit
international de la guerre maritime, notamment en ce qui concerne le droit de
prise, a toujours veillé à empêcher le moindre doute quant à la stricte neutralité
du pavillon suisse. Il s'agit en effet d'éviter que les navires suisses, en naviguant
dans les eaux territoriales ou en accédant aux installations portuaires d'un Etat
belligérant ou d'un Etat tiers, ne se voient imposer des mesures relevant du droit
de prise. Cela revêt d'autant plus d'importance que la Suisse, en tant qu'Etat non
maritime, ne peut assurer aucune protection immédiate à ses navires à l'étranger.
C'est précisément pour cette raison que la Confédération encourage les marins
suisses et prend diverses mesures techniques de sécurité.
La loi fédérale sur la navigation maritime (RS 747.30) impose aujourd'hui encore,
dans ses articles 17 ss, des conditions extrêmement strictes pour l'enregistrement
d'un navire dans le registre des navires suisses en ce qui concerne la provenance
des moyens financiers de la société propriétaire. Ainsi, tous les actionnaires
doivent être ressortissants suisses, et les trois quarts au moins des actions doivent
appartenir à des actionnaires domiciliés en Suisse (art. 20,1er al. LNM). En outre,
tout propriétaire de navire doit justifier qu'un quart au moins de la valeur
comptable (prix d'achat) de chacun des navires qu'il a enregistré en son nom a été
financé au moyen de fonds propres (art. 24, 1er al. LNM). Enfin, la moitié au
moins de la valeur comptable d'un navire doit être financée par des fonds suisses
(art. 24, 2e al. LNM). Entre-temps, les législations maritimes de pratiquement
toutes les nations ont connu une certaine libéralisation quant à la provenance des
capitaux. Cela étant, notre réglementation rigoureuse entrave même dans une
certaine mesure le maintien et le renouvellement de notre flotte maritime. La
nouvelle pratique établie dans le domaine du droit de la guerre maritime se fonde
moins sur l'appréciation des questions ami/ennemi ou neutralité que sur l'in-
fluence concrète sur un navire; cela est dû à l'importante libéralisation intervenue
sur les marchés internationaux des capitaux, dont il est difficile d'avoir une vue
d'ensemble. Pour la flotte suisse, cela signifie qu'à l'avenir seules les entreprises
propriétaires devront avoir une majorité suisse en matière de gestion et de
capitaux. Eu égard à la régression alarmante du nombre de marins suisses à bord
de nos navires, le Conseil fédéral a pris les mesures nécessaires en octroyant des
aides financières afin de garantir un effectif suffisant de marins suisses, et
d'assurer ainsi la neutralité et, partant, la sécurité des navires suisses (FF 7959 I
1152).
S'agissant des conditions régissant les capitaux, une modification de la loi sur la
navigation maritime sera prochainement proposée aux Chambres fédérales, dans
un autre contexte, afin d'assouplir les prescriptions financières. Il s'agit, ce faisant,
de procurer certaines facilités aux propriétaires lors de l'achat de navires et aussi
d'encourager la volonté d'innover. Il faudra cependant continuer d'exiger de
l'entreprise qu'elle dispose d'une majorité suisse en matière de capitaux et de

gestion, afin d'éviter tout risque quant au maintien de la neutralité des navires. En
outre, à l'avenir aussi, on veillera à empêcher que la Suisse devienne un pays à
pavillon de complaisance.
22
Exigences envers la flotte maritime suisse
La composition de la flotte suisse est en principe déterminée en fonction des
intérêts commerciaux de chaque armateur. Pour mener leurs affaires avec succès,
ces derniers doivent s'adapter aux conditions du marché. La majorité des navires
battant pavillon suisse naviguent hors des lignes régulières; toutefois, trois navires
seulement sont affectés au trafic de ligne en Méditerranée et en Afrique
occidentale; la compagnie d'armement concernée est confrontée depuis des
années aux autorités et aux compagnies françaises et ouest-africaines, dont les
pratiques en matière de chargement violent les normes internationales.
La composition de la flotte suisse, dictée par les critères commerciaux, ne répond
pas en tous points aux besoins de l'approvisionnement économique du pays. Tout
navire disposant d'un tonnage d'au moins 1000 DWT1) représente cependant un
enrichissement pour notre flotte. Dans le passé, notre politique était essentielle-
ment axée sur le maintien d'un tonnage global déterminé. Aujourd'hui, ce critère
n'est plus fiable lorsqu'il s'agit d'établir si la composition de notre flotte est
adéquate. On constate en effet que, sur le plan international, les types de navires
utilisés tendent à se spécialiser et que les armateurs exploitent toujours plus de
grandes unités. Ainsi, il y a quelques années, au sein de la flotte suisse, un tonnage
de 150 000 DWT se répartissait encore entre quelque 20 navires, alors qu'actuelle-
ment les deux plus grosses unités, le m/s Diavolezza et le m/s Saint-Cergue,
atteignent à elles seules ce tonnage. Il s'agira donc à l'avenir de s'efforcer
d'augmenter le nombre de navires. De plus, en raison de la tendance générale à la
spécialisation, il y aura lieu de tenir compte de la diversité des types de navires.
La composition de la flotte suisse est actuellement la suivante (état début
septembre 1991):
Types de navires:
Vraquiers
Cargos
Navires polyvalents
Navires rouliers
Navires citernes pour pro-
duits chimiques et alcool .
Total
Nombre de navires:
10
2
4
2
5
23
Age moyen:
9,5 ans
21 0 ans
70 ans
13 0 ans
16,5 ans
13 5 ans
DWT:
508 375
7124
88395
11582
22069
637 545
') DWT = dead weight tons: capacité de chargement totale du navire, comprenant la
cargaison, le carburant, les provisions, l'eau potable, etc., exprimée en tonnes anglaises
(long tones) de 1016 kg.

Le tableau montre principalement une importante majorité de vraquiers, qui
comptent 10 unités. S'agissant du tonnage, ces derniers représentent même
environ 80% de l'ensemble de la flotte. Au vu de cette part disproportionnée et de
leurs dimensions particulièrement grandes, les vraquiers n'ont pas la priorité.
Toutefois, en raison de l'ampleur relativement modeste de la flotte et de leur
aptitude à transporter d'importantes quantités de marchandises en vrac, telles que
des céréales, des minerais, du charbon et autres, ils conservent tout leur intérêt.
En outre, leur largeur et leur tirant d'eau leur permettent de franchir le canal de
Panama. Du point de vue de l'approvisionnement économique du pays, les navires
polyvalents, principalement ceux de grandeur moyenne d'environ 5000 à 20 000
DWT, équipés d'apparaux de levage, ont une importance accrue. Des navires de
ces dimensions peuvent mouiller dans des ports plus petits et être par conséquent
utilisés de manière très souple. Cela concerne en particulier les navires rouliers
qui peuvent être chargés ou déchargés directement par camions à l'aide de rampes
à la poupe ou sur le flanc. On constate actuellement une tendance de plus en plus
marquée en faveur des navires à conteneurs; il serait donc souhaitable que notre
flotte soit complétée par quelques unités de ce type, dotées de leur propre
installation de chargement. S'agissant des pétroliers, les armateurs suisses ont
jusqu'à présent évité de s'engager dans ce secteur très spécifique. Si, à l'avenir, des
demandes de cautionnement devaient être présentées pour de telles unités, les
risques qui leur sont liés devraient être spécialement examinés. Les cinq navires
citernes pour produits chimiques et alcool d'une compagnie d'armement gene-
voise s'intègrent harmonieusement dans la flotte suisse. Ils peuvent en effet
transporter non seulement des produits chimiques, mais aussi des denrées
alimentaires liquides, telles que des huiles comestibles et autres.
De l'avis des spécialistes de l'Office des transports de l'approvisionnement
économique du pays, la composition de la flotte, considérée sous l'angle des types
de navires actuels, s'avère relativement appropriée, même si certains progrès
doivent encore être réalisés pour tenir compte de la spécialisation toujours plus
marquée et pour obtenir davantage d'homogénéité. En créant des conditions-
cadres avantageuses, la Confédération peut cependant favoriser un accroissement
approprié du nombre - actuellement restreint - de navires.
23 
Situation de la flotte maritime suisse de haute mer
A la fin de 1985, la flotte maritime suisse, avec ses 34 unités, a atteint son effectif
le plus élevé. Depuis, le nombre des navires a continuellement diminué pour se
situer actuellement à 23 unités. A fin octobre 1991, l'un des deux navires rouliers
changera de pavillon. Malgré la diminution du nombre d'unités, le tonnage a
augmenté de 580 965 à 637 545 DWT pendant la même période pour les motifs
énoncés. Au cours des 30 dernières années, l'effectif de la flotte suisse a évolué
comme il suit:
10

Année
1962
1965
1970
1975
1980
1985
1990 ...
1991 (état fin sept )
Nombre de
navires
. . 33
. . 31
. . 31
. . 27
. . 33
. . 34
22
23
DWT
257 224
267 297
305 525
365 530
471 016
580 965
501 935
637 545
II est frappant de constater la diminution du nombre d'unités, malgré un
accroissement du tonnage, mais aussi la moyenne d'âge élevée des navires, qui
atteint 13'/z ans. En 1971, l'âge moyen des navires suisses était de quelque 7 ans.
Les flottes des autres pays industrialisés sont actuellement beaucoup plus ré-
centes.
L'évolution globalement négative de la flotte suisse est due principalement au
développement défavorable de l'économie mondiale, notamment dans la seconde
moitié des années quatre-vingt, qui a non seulement mis un frein au développe-
ment du fret, mais a aussi engendré une chute des prix de transport et d'affrète-
ment. Les armateurs suisses ont été contraints, eux aussi, à la suite de la hausse
sensible de leurs frais d'exploitation, de vendre les unités qui ne pouvaient être
utilisées à plein rendement. Ils ont dû s'y résoudre en raison d'un énorme
excédent de tonnage à l'échelle mondiale, bien que cet excédent varie selon les
.secteurs, et des déséquilibres affectant les flux de trafic, cette situation ayant
engendré une concurrence ruineuse, attisée surtout par les flottes des pays à
économie planifiée et des pays nouvellement industrialisés. A diverses reprises, ils
ont aussi tenté de remédier à cette situation en enregistrant des navires sous un
pavillon bon marché. Cette évolution a obligé une compagnie d'armement bâloise,
pourtant implantée de longue date, à cesser son activité en 1987.
En 1990, le rendement a certes évolué de manière satisfaisante par rapport aux
années précédentes mais, depuis lors, des signes précurseurs défavorables se sont
à nouveau manifestés dans la navigation maritime. Les navires exigent d'impor-
tants investissements et engendrent des frais élevés alors que les marges bénéfi-
ciaires sont restreintes; dans une telle situation, le niveau constamment élevé des
taux d'intérêt entrave considérablement les réinvestissements qui, dans certains
cas, auraient dû être effectués depuis longtemps. La récente reprise économique
et la diminution notable des capacités des chantiers navals intervenue durant les
années de crise ont provoqué une hausse de prix considérable aussi bien dans le
secteur de la construction de navires que sur le marché des navires d'occasion,
entravant d'autant plus le processus de renouvellement. Les armateurs se voient
donc contraints par la force des choses de faire preuve de retenue dans leurs
nouveaux investissements ainsi que dans leurs investissements de remplacement.
11

Les faits énoncés démontrent clairement qu'il existe actuellement un besoin de
réinvestissement supérieur à la moyenne, notamment du côté des compagnies
d'armement peu diversifiées. Pendant ces dernières années, les profits furent
faibles; toutes les entreprises ne furent donc pas en mesure d'accumuler les
provisions nécessaires qui leur permettraient actuellement de renouveler leur
flotte à un rythme économiquement approprié. Seuls des groupes d'entreprises à
activités multiples sont en mesure de concevoir un programme d'acquisition de
navires anticyclique et d'économiser ainsi des frais importants. Le cumul des
conditions défavorables a entraîné non seulement une diminution considérable de
l'effectif des navires, mais aussi une stagnation effective des réinvestissements. A
moyen et à long terme, il faut même craindre une nouvelle régression de l'effectif
de la flotte suisse et une diminution de sa disponibilité. Le développement futur
de notre flotte dépend d'une part de l'évolution générale de l'économie et, d'autre
part, des conditions d'investissement en Suisse qui, à bien des égards, doivent être
améliorées. Il importe aussi d'éviter un exode de nos navires vers d'autres
pavillons.
24 
L'encouragement du tonnage maritime jusqu'à ce jour
Après la guerre et jusqu'en 1959, la Confédération a accordé des prêts à taux
d'intérêt modérés pour l'acquisition de navires. Par la suite, elle a opté pour le
cautionnement de prêts bancaires. C'est ainsi que les Chambres fédérales ont
accordé en 1972, pour une durée de dix ans, un crédit global de 250 millions de
francs pour l'octroi de cautionnements pour navires (FF 1972 II 1055). Les
compagnies d'armement ont alors largement profité de cette aide et ont eu
recours au cautionnement pour un montant de 236 170 000 francs pour 18 navires
représentant un tonnage de 289 165 DWT. Cela a permis de rajeunir et d'aug-
menter considérablement l'effectif des navires. Cette campagne a donc rencontré
un vif succès.
A l'échéance de la «campagne 72», la Confédération a poursuivi en 1982
l'encouragement du tonnage maritime au moyen d'une nouvelle opération de
cautionnement. Cette fois-ci, un crédit-cadre de 300 millions de francs a été
ouvert pour une nouvelle période de dix ans (Arrêté fédéral du 21 juin 1982
ouvrant un crédit-cadre visant à assurer le maintien de la flotte maritime suisse;
FF 1982 II 499). En raison de la situation économique décrite ci-dessus, on a pu
constater au début de la campagne un certain intérêt pour les crédits ainsi
cautionnés, qui fut cependant suivi d'une période de stagnation assez longue; ce
n'est que vers le milieu de 1990 que des demandes furent à nouveau présentées.
Aujourd'hui, peu avant son échéance, il faut se rendre à l'évidence que cette
«campagne 82» visant à encourager le renouvellement de la flotte n'a pas
rencontré le succès escompté. En effet, le montant des prêts cautionnés n'atteint
que 108 607 500 francs pour l'acquisition de dix navires seulement.
Le succès relativement modeste de cette campagne n'est pas imputable unique-
ment à l'évolution économique générale, mais aussi au manque de souplesse des
conditions de financement. Les taux d'intérêt en vigueur sur le marché suisse des
capitaux ayant considérablement perdu de leur attrait par rapport aux marchés
étrangers, les compagnies d'armement ont été finalement incitées à couvrir elles
12

aussi leurs besoins financiers en dehors de nos frontières. A la fin de 1990,
l'Association suisse des banquiers a résilié, pour des motifs d'ordre concurrentiel,
la convention concernant la détermination des taux d'intérêt sur les prêts
hypothécaires pour navires, qui, depuis le début de la dernière opération de
cautionnement, la liait au Département fédéral de l'économie publique; elle s'en
est remise à la libre appréciation des banques affiliées pour régler la question des
intérêts. La recommandation de l'Association des banquiers prévoyait de fixer
l'intérêt un demi pour-cent au-dessus du taux appliqué aux obligations de caisse à
long terme. Vu la situation tendue en matière de liquidités, les banques ne
tenaient en fait déjà plus compte de cette recommandation. Si le cautionnement
de la Confédération permettait précédemment au propriétaire des navires d'ob-
tenir, selon sa solvabilité, une réduction du taux d'intérêt d'un à deux pour-cent,
depuis lors, cet avantage déterminant a sensiblement diminué en raison de la
situation tendue en matière de liquidités que connaissent les banques suisses et de
la hausse des frais de refinancement qui en découle. Cela étant, nos armateurs
font de plus en plus souvent enregistrer leurs navires sous pavillon étranger afin
de bénéficier de taux d'intérêts et de conditions-cadres plus favorables. Tous les
pays industrialisés disposant de leur propre flotte maritime octroient d'ailleurs, en
comparaison de la Suisse, d'importantes aides financières. En outre, ils accordent
d'autres privilèges tels que des allégements fiscaux, des subventions directes ou
indirectes pour l'exploitation ou la construction de navires, ainsi que des prêts
sans intérêt ou à taux d'intérêt modeste.
Malgré la dégradation récente des conditions économiques, la Confédération 
n'a
jamais, à ce jour, dû honorer sa promesse de cautionnement. Les prêts hypothécaires
pour navires faisant l'objet du cautionnement ont toujours été correctement amortis
par les débiteurs, et les crédits encore ouverts ne sont actuellement pas menacés.
25 
Mesures visant à assurer un effectif suffisant de navires sous
pavillon suisse
251 
Elargissement du cadre actuel de cautionnement
Face aux avantages considérables que les autres pays accordent à leurs armateurs,
le modèle de cautionnement appliqué jusqu'à présent a considérablement perdu
de son attrait. C'est pourquoi, dans le cadre des travaux préliminaires du présent
message, on a examiné si, dorénavant, des prêts de la Confédération devraient
être mis à la disposition des armateurs aux taux usuels en matière d'emprunts
fédéraux. Compte tenu de la situation financière actuellement tendue et des
perspectives financières défavorables de la Confédération, cette solution a été
abandonnée. Par la suite, d'autres moyens de faciliter le financement des navires
ont été recherchés. Il ressort d'une analyse détaillée que le cautionnement
demeure la solution la plus avantageuse, pour autant que certaines améliorations
soient apportées. Il est dès lors prévu de cautionner uniquement des prêts pour
navires comme ce fut le cas jusqu'à présent. Toutefois, afin de tenir suffisamment
compte d'éventuels développements en matière de législation maritime, le projet
d'arrêté fédéral prévoit une formulation un peu moins restrictive qui, par
exemple, n'excluerait en tout cas pas l'octroi d'un cautionnement sur des titres de
propriétaires de navires.
13

Sur le marché international de l'armement maritime, il est d'usage de financer les
navires en dollars-US, les recettes et les dépenses étant normalement réalisées
dans la devise américaine. Un prêt en dollars pour l'acquisition d'un navire
permet donc à l'armateur de diminuer le risque de change. Un développement
intéressant est apparu en 1991 sur le marché des capitaux puisque, pour la
première fois, les intérêts des prêts en dollars à long terme sont descendus
au-dessous du niveau d'intérêt correspondant pour les prêts en francs suisses.
Dans des cas particuliers, la Confédération a récemment accordé son cautionne-
ment pour des prêts en dollars, dont l'ampleur avait été fixée en francs suisses
dans une hypothèque maximale correspondante. Pour l'instant, cette offre amélio-
rée de la Confédération ne peut toutefois être appliquée que dans certaines
limites, car seuls des prêts hypothécaires consentis par des institutions financières
suisses peuvent faire l'objet d'un cautionnement. Il faudra donc prévoir expressé-
ment, dans les prescriptions d'exécution, la possibilité d'offrir des cautionnements
en devises étrangères. Pour que le risque encouru par la Confédération puisse être
déterminé de manière précise dès le début, les engagements liés au cautionne-
ment devront être définis, lors de la constitution de l'hypothèque grevant le
navire, au moyen d'un montant maximal stipulé en francs suisses.
Compte tenu de la liberté d'action très étroite dont disposent présentement les
banques suisses pour déterminer les taux d'intérêts, il faudra élargir le cercle des
bailleurs de fonds auxquels la Confédération pourra accorder son cautionnement,
en l'étendant à des institutions non bancaires et - pour autant que les prescrip-
tions régissant les capitaux prévues par la loi sur la navigation maritime soient
respectées - à des bailleurs de fonds étrangers. Des compagnies d'assurance ou
des personnes physiques désirant par exemple s'associer à l'exploitation d'un
navire peuvent entrer en considération. Une telle ouverture permet finalement
d'améliorer la situation du marché en faveur de l'armateur.
Lors des précédentes campagnes, la Confédération n'avait conclu que des contrats
de cautionnement simple avec les bailleurs de fonds. Elle n'aurait donc pu être
poursuivie par ces derniers que si le débiteur principal avait été déclaré en faillite
ou avait obtenu un sursis concordataire (art. 495 CO). Une importante améliora-
tion, à savoir un intérêt plus favorable à l'armateur, pourrait être obtenue si la
Confédération, outre le cautionnement simple, offrait aussi un cautionnement
solidaire. Dans ce cas, le créancier du prêt pourrait exiger de la Confédération, en
tant que caution solidaire, le remboursement du prêt sans que le gage ait dû être
réalisé préalablement, à condition que le débiteur principal soit en retard dans le
paiement de sa dette et qu'il ait été sommé en vain de s'acquitter ou que son
insolvabilité soit notoire (art. 496,1er al. CO). Une telle offre pourrait intéresser
principalement les bailleurs de fonds provenant de milieux non bancaires, qui
craignent en règle générale les longues procédures de faillite ou en réalisation de
gage.
Jusqu'à présent, la Confédération a limité sa promesse de cautionnement à
70 pour cent au plus du coût de construction ou d'acquisition, auquel s'ajoute, le
cas échéant, un intérêt annuel. Cette limite supérieure est certainement justifiée
lorsqu'il s'agit de navires d'occasion ou en cas de risques particuliers. En revanche,
pour les nouvelles constructions, il peut se révéler adéquat de cautionner des
montants plus élevés jusqu'à un maximum de 85 pour cent. Il va sans dire que, ce
14

faisant, il faudra éviter de porter atteinte aux prescriptions - présentes et futures -
sur les capitaux ainsi que de dépasser les possibilités économiques du débiteur.
La durée d'amortissement est actuellement de dix ans au plus. Lorsqu'il s'agit de
navires d'occasion, cette durée est réduite en proportion de l'âge. Pour les
nouvelles constructions dont le coût est élevé, il peut se justifier dans certains cas,
du point de vue de l'économie d'entreprise de prévoir, à titre exceptionnel, une
durée d'amortissement un peu plus longue. Pour améliorer l'offre de la Confédé-
ration aussi dans ce domaine, il faut parvenir à une plus grande souplesse
s'agissant de la durée d'amortissement, qui doit cependant être subordonnée à des
critères précis.
Les recommandations émises en son temps par l'Association suisse des banquiers
à l'intention des banques affiliées prévoyaient exclusivement des hypothèques à
taux fixe sur les navires. Aussi longtemps que les intérêts se sont maintenus à un
bas niveau, cette solution était parfaitement adéquate. Avec la forte hausse
intervenue en 1989, le système des hypothèques à taux fixe est devenu trop risqué;
c'est pourquoi la Confédération a accepté, à titre d'exception, de cautionner aussi
des prêts à intérêts variables. A l'avenir, il faudra permettre expressément à
l'armateur de choisir entre des intérêts fixes ou variables pour les prêts à
cautionner.
252 
Nouvelle campagne de cautionnement
L'analyse des aspects actuels de la politique de sécurité et d'approvisionnement et
la situation présente de la concurrence internationale imposent à la Confédéra-
tion de poursuivre la politique qu'elle a menée à ce jour pour encourager la
navigation maritime. Pour ce faire, le cautionnement s'est révélé être la solution la
plus appropriée. Dans le cadre de la réalisation matérielle, le Conseil fédéral
exploitera cependant pleinement les possibilités dont il dispose pour améliorer les
conditions de financement; on se référera à cet égard aux considérations émises
sous chiffre 251. Grâce à l'assouplissement du cautionnement offert par la
Confédération, les armateurs disposeront de conditions-cadres attrayantes, qui
leur faciliteront sensiblement l'acquisition de tonnage. Sur le plan politique, un
cautionnement ainsi conçu ne présente aucun inconvénient et peut être qualifié
de mesure tout à fait modérée.
253 
Durée et ampleur de l'opération de cautionnement
Les précédentes opérations de cautionnement ont été autorisées à chaque fois
pour une durée de dix ans. Ce rythme, qui permet de conserver une assez bonne
vue d'ensemble, a fait ses preuves.
Quant à l'ampleur du crédit-cadre à solliciter pour le cautionnement, il faudra
tenir compte du fait que, ces derniers temps, les prix ont connu des augmentations
disproportionnées, notamment pour les nouvelles constructions et les navires
spéciaux. Si la nouvelle offre de cautionnement de la Confédération présente
suffisamment d'attrait et si la situation économique internationale se développe
favorablement pendant la durée de la campagne, cela pourrait engendrer une
15

demande considérable de crédits à cautionner. Etant donné que l'on a renoncé à
accorder des subventions fédérales, il se justifie de fixer les limites du crédit à
350 millions de francs de manière à éviter un resserrement qui pourrait se
produire à l'approche de l'expiration de la campagne.
3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
En concluant un contrat de cautionnement, la Confédération répond du rem-
boursement du prêt pour navire et, au maximum, d'un intérêt annuel. L'engage-
ment ne prend toutefois naissance qu'en cas d'insolvabilité du débiteur. Dans une
telle situation, le montant à verser sur la base des engagements pris devrait être
financé par le biais d'une demande de crédit supplémentaire.
La gestion de ce crédit pour cautionnement peut sans autres être assumée, comme
jusqu'à présent, par le personnel de l'Office fédéral pour l'approvisionnement
économique du pays.
4 
Programme de législature
Le projet figure déjà dans le programme de la législature 1987-1991 (FF 1988 I
353, appendice 2).
5 
Compatibilité avec le droit européen
Le cautionnement par la Confédération qui est proposé est compatible avec les
normes juridiques de la Communauté européenne (art. 92 à 94 du traité CEE).
Les aides financières étatiques dans le domaine de la navigation maritime prévues
par le projet de directives de la CE vont bien au-delà des présentes mesures et
comprennent notamment des allégements fiscaux, des subventions à des com-
pagnies d'armement et des allocations à des chantiers navals et autres.
6 
Bases légales
La compétence de l'Assemblée fédérale d'accorder le crédit-cadre proposé
découle de l'article 85, chiffre 10, de la constitution. Ce crédit est un crédit-cadre
(art. 29, 7e al., de l'ordonnance du 15 janvier 1986 sur les finances fédérales; RS
611.01) qui, en vertu de l'article 8 de la loi sur les rapports entre les conseils
(LREC; RS 171.11), doit revêtir la forme d'un arrêté simple, n'étant pas de nature
législative. Il n'est donc pas sujet au référendum facultatif.
La base légale matérielle de la demande de crédit découle de l'article 22,
1er alinéa, de la loi du 8 octobre 1982 sur l'approvisionnement du pays (RS 531).
Conformément à cet article, le Conseil fédéral prend notamment «... les mesures
nécessaires pour assurer des possibilités suffisantes de transport et de com-
munication». Les détails relatifs à l'octroi du cautionnement seront réglés par une
ordonnance du Conseil fédéral.
34850
16

Arrêté fédéral 
Projet
ouvrant un crédit-cadre pour cautionnement
visant à assurer un effectif suffisant
de navires de haute mer battant pavillon suisse
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 85, chiffre 10, de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 6 novembre 199l1',
arrête:
Article premier
Un crédit-cadre de 350 millions de francs est ouvert pour une période de dix ans
afin de satisfaire à des engagements financiers pouvant résulter d'un cautionne-
ment donné par la Confédération dans le cadre de l'acquisition de navires suisses
de haute mer propres à assurer le transport de marchandises indispensables.
Art. 2
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas soumis au référen-
dum.
34850
') FF 1992 I 1
2 Feuille fédérale. 144e année. Vol. I 
17

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message à l'appui d'un arrêté fédéral ouvrant un crédit-cadre pour cautionnement visant à
assurer un effectif suffisant de navires de haute mer battant pavillon suisse du 6 novembre
1991
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1992
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
01
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
91.072
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
14.01.1992
Date
Data
Seite
1-17
Page
Pagina
Ref. No
10 106 827
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