ch_vb · JAAC 61.2 · 1995-08-11 · de


JAAC 61.2
Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 11. August
1995
Etat et étendue de la compétence fédérale dans le domaine de la
réglementation des conditions d’accès aux études de médecine
(notamment introduction d’une année sociale).
Bestand und Umfang von Bundeskompetenzen hinsichtlich der Regelung
von Zulassungsbedingungen zum Medizinstudium (namentlich
Einführung eines Sozialjahres).
Stato ed estensione delle competenze federali nell’ambito della
regolamentazione delle condizioni d’ammissione agli studi di medicina
(specialmente introduzione di un anno sociale).
I. Einleitung
Die schweizerischen Hochschulen sehen sich heute vermehrt mit
dem Problem mangelnder Aufnahmekapazitäten namentlich für das
Medizinstudium konfrontiert[9]. Die Wahl der Mittel zur Bewältigung
der diagnostizierten Probleme - Einführung eines Numerus clausus oder
anderer Zulassungsvoraussetzungen - ist Gegenstand der bildungspolitischen
Diskussion[10]. Wenngleich in eher unverbindlicher Form, hat auch der
Bundesrat dazu wie folgt Stellung genommen:
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«Insbesondere würde eine generelle Einführung eines propädeutischen
Jahres gerade auch in den Massenfächern frühzeitig eine individuelle
Selektion ermöglichen und wäre in jedem Fall gerechter als allgemeine
Zulassungsbeschränkungen.»[11]
Die Frage, ob die Zulassung zum Medizinstudium von der vorgängigen
Absolvierung eines Sozialjahres abhängig gemacht werden soll, wurde
aber auch in einem anderen Zusammenhang aufgeworfen: Anlässlich der
Beratung von Art. 30 Abs. 1 des totalrevidierten Krankenversicherungsgesetzes
(Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung [KVG],
SR 832.10) regte eine Minderheit der vorberatenden nationalrätlichen
Kommission an, dass Ärzte nur dann als Leistungserbringer im Sinne des
Gesetzes gelten können, «wenn sie vor dem Medizinstudium ein Sozialjahr
absolviert haben». Damit, so der Sprecher der Kommissionsminderheit, sollte
mindestens mittelfristig ein Numerus clausus vermieden werden können[12].
Interpretationsprobleme - wer hat zu bestimmen, was ein Sozialjahr sei -, nicht
aber Zweifel bezüglich der Gesetzgebungskompetenz des Bundes wurden als
Gegenargumente vorgebracht. Der Antrag unterlag mit 52 zu 69 Stimmen dem
Vorschlag der Mehrheit.
Soweit Zulassungsbeschränkungen zum Hochschulstudium Gegenstand
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung waren, stand regelmässig deren
Grundrechtsmässigkeit oder aber Fragen der Gewaltenteilung zur Debatte[13].
Soweit ersichtlich ist die Frage der Kompetenzverteilung zwischen Bund und
Kantonen höchstens marginal thematisiert worden[14]. Hier und in diesem
Zusammenhang ist aber auf zwei Aspekte aufmerksam zu machen, die vom
Bundesgericht besonders hervorgehoben worden sind:
«Der Numerus clausus bildet nur eine Möglichkeit, eine Überbelegung
von Ausbildungsgängen im Interesse des Anstaltszwecks zu verhindern.
Hat es der (formelle) Gesetzgeber unterlassen, diese Möglichkeit in der
einschlägigen Gesetzgebung vorzusehen, muss die Exekutive in erster Linie auf
organisatorischem Weg, allenfalls auch mit einer vorübergehenden Erhöhung
der sachlichen und personellen Mittel, Abhilfe schaffen. Das Bundesgericht
(...) verlangt (...), dass über einen allfälligen Numerus clausus im ordentlichen
Gesetzgebungsverfahren entschieden wird. Bei dieser Sicht der Dinge darf
verfassungsrechtlich nur mit äusserster Zurückhaltung hingenommen werden,
dass ein Exekutivakt diesen Fragenbereich der demokratischen Diskussion
entzieht; (...)»[15]
Sollte der Bund tatsächlich über eine Regelungszuständigkeit für den
Hochschulzugang verfügen, wären diese Überlegungen des Bundesgerichts zu
Normsetzungsstufe und Delegationsschranken sinngemäss zu berücksichtigen:
Das Demokratieprinzip fordert, dass so weitreichende bildungspolitische
Entscheidungen wie jene über die Beschränkung des Zugangs zu den
Hochschulen dem Gesetzgeber vorbehalten werden[16]. Für die vorliegende
Frage ist deshalb festzuhalten, dass die Einführung eines Sozialjahres nicht
mehr der Verordnungskompetenz des Bundesrates zugerechnet werden
könnte. Wenn überhaupt, kann der Bund dieses Ziel höchstens mittels einer
Revision der einschlägigen Gesetze[17] bzw. mit einer Neuschaffung einer
gesetzlichen Grundlage erreicht werden. Für den Fall, dass Ausführungs- und
Vollzugsbefugnisse an den Verordnungsgeber delegiert werden sollen, wären
die wesentlichsten Grundzüge der Regelung - Art der Zulassungsbeschränkung,
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Auswahlkriterien - dort zu normieren. Mit anderen Worten, es müsste für
die Einführung von Zulassungsbeschränkungen eine formelle gesetzliche
Grundlage verlangt werden. Die Allgemeine Medizinalprüfungsverordnung
vom 19. November 1980[18] kann in keinem Fall als gesetzliche Grundlage
genügen.
Der zweite Aspekt betrifft die Ausgestaltung von Zulassungsbedingungen:
Zulassungsbeschränkungen haben den Anforderungen des Willkürverbots
und des Gleichbehandlungsgebots von Art. 4 BV zu genügen, dessen
Anforderungen auch für den Gesetzgeber verbindlich sind[19]. Eine
Besser- oder Schlechterstellung von Studienbewerbern darf lediglich
dann erfolgen, wenn dabei auf ernsthafte, sachlich mit den zu regelnden
Umständen in Beziehung stehende Gründe abgestellt wird[20]. Diesen
verfassungsrechtlichen Anforderungen hätte auch die Einführung eines
Sozialjahres zu genügen.
II. Bundeskompetenzen im Hochschulbereich
1. Grundsätze
Im Hochschulbereich verfügt der Bund nur über beschränkte Kompetenzen,
die er entweder nur teilweise oder gar nicht genützt hat: So würde
Art. 27 Abs. 1 BV den Bund ermächtigen, eine Universität zu errichten;
dieselbe Bestimmung sowie Art. 27sexies BV räumen dem Bund - nicht
ausschliessliche, sondern parallele - Förderungskompetenzen ein, von
denen er zur Hauptsache mit dem Erlass des Hochschulförderungs- und des
Forschungsgesetzes Gebrauch gemacht hat[21]. Die Zuständigkeit zur Regelung
des Hochschulwesens verbleibt gemäss Art. 3 BV damit den Kantonen[22].
Die Lehre ist der Ansicht, dass der Bund im Rahmen der gemeinsamen
Verantwortung für die qualitative und quantitative Entwicklung der
Hochschulen seine Förderungskompetenz zwingend wahrnehmen muss,
er also zum Handeln verpflichtet ist[23]. Wenngleich dem Bund aus der
Unterstützungskompetenz gewisse Koordinationsbefugnisse zufliessen
- die er namentlich dadurch ausüben darf, dass er die Beitragsgewährung
an Bedingungen und Auflagen knüpfen kann -, fehlt ihm eine eigentliche
Gestaltungs- oder Regelungskompetenz im Hochschulbereich[24].
Bis anhin ist die Meinung vertreten worden, dass Beschränkungen der
Studienzulassung vor oder während des Studiums in den Kompetenzbereich
der Kantone fallen[25]. Eine ähnliche Auffassung hat das Bundesgericht
bezüglich des Freizügigkeitsgesetzes vertreten: dieses regle lediglich
die Organisation der Prüfungen und das Prüfungsverfahren, nicht aber
die Studienorganisation und die Zulassung zum Studium; die damit
zusammenhängenden Fragen müssten vom kantonalen Recht gelöst
werden[26]. Die gleiche Rechtsauffassung scheint sich der Bundesrat schon
früher zu eigen gemacht zu haben: Für den Erlass des - später an der
Volksabstimmung vom 28. Mai 1978 gescheiterten - Bundesgesetzes über
die Förderung der Hochschulen und der Forschung ging er offensichtlich
davon aus, dass er keine Kompetenz besitzt, Zulassungsbeschränkungen
für die kantonalen Hochschulen zu erlassen. Über die Einführung eines
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Numerus clausus hätten demnach die zuständigen Kantone zu befinden.
Mit Art. 16 Abs. 2 enthielt der Gesetzesentwurf lediglich eine Bestimmung,
die der Bundesversammlung die Befugnis eingeräumt hätte, zusätzliche
Subventionsmittel für den Ausbau der kantonalen Studienplätze zu bewilligen
und den Bundesrat mit der Erweiterung des Studienplatzangebotes an den
bundeseigenen Hochschulen zu beauftragen[27]. Selbst für unbestrittene
Notsituationen wollte der Bund mithin also keine Kompetenz für die Regelung
des Hochschulzugangs beanspruchen.
2. Spezialfall Medizinstudium
Gestützt auf Art. 33 Abs. 2 BV hat der Bund am 19. Dezember 1877 das
zwischenzeitlich mehrfach revidierte Freizügigkeitsgesetz (SR 811.11)
erlassen[28]. Dieses sieht für Ärzte vor, dass zur landesweiten Berufsausübung
zugelassen wird, wer ein eidgenössisches Diplom erworben hat (Art. 1
Bst. a). Zur Prüfung wird nur zugelassen, wer einen umfassenden
Befähigungsnachweis erbringt (Art. 2). Die Regelung der Prüfungsorganisation
und der wissenschaftlichen Anforderungen an Kandidaten und Kandidatinnen
wird dem Verordnungsgeber zur Entscheidung zugewiesen (Art. 6 Abs. 1). Die
ebenfalls mehrfach revidierte Allgemeine Medizinalprüfungsverordnung
vom 19. November 1980 (AMV, SR 811.112.1) regelt das allgemeine
Prüfungswesen[29]. Gemäss Art. 15 werden Schweizer Bürger zu den
Prüfungen zugelassen, wenn sie einen bundesrechtlich anerkannten
Maturitätsausweis besitzen. Ebenfalls auf Art. 6 des Freizügigkeitsgesetzes
stützt sich die von der Bundesversammlung genehmigte Verordnung des
Bundesrates vom 19. November 1980 über die Prüfungen für Ärzte[30]. Diese
regelt die Prüfungsaufteilung in erste und zweite Vorprüfung sowie in eine
dreiteilige Schlussprüfung (Art. 2), die Gliederung des Studiums und damit
den frühestmöglichen Zeitpunkt der Prüfungsteilnahme (Art. 4) sowie die
einzelnen Prüfungsvoraussetzungen und -materien.
Obschon diese bundesrechtliche (formelle und materielle) Gesetzgebung
das Medizinstudium an den kantonalen Hochschulen bisweilen sehr
detailliert mitbestimmt, ist nach wie vor unbestritten, dass dem Bund
keine Zuständigkeit für die Gestaltung der Ausbildung zusteht[31].
Ebenso unbestritten ist auch, dass das veraltete Freizügigkeitsgesetz
nur eine rudimentäre gesetzliche Grundlage für die Regelung des
Prüfungswesens darstellt, weshalb - gewissermassen zur Kompensation
dieses Gesetzmässigkeitsdefizites - weiterhin an der parlamentarischen
Genehmigung der bundesrätlichen Ausführungsverordnungen festgehalten
wird[32]. Unbestritten ist auch, dass - mehr oder minder unmittelbare -
Reflexwirkungen der eidgenössischen Prüfungsregelungen auf die
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Studiengestaltung nicht zu vermeiden sind. Nicht zuletzt wegen den nicht
allzu weitreichenden Kompetenzen hat sich der Bund bei der Normierung des
Prüfungswesens «grösstmögliche Zurückhaltung» aufzuerlegen[33].
III. Propädeutisches oder Sozialjahr als Voraussetzung für den
Studienzugang
1. Einleitende Bemerkungen
Es stellt sich die Frage, als was die Einführung eines propädeutischen
oder Sozialjahres rechtlich zu qualifizieren ist. Vom Numerus clausus im
eigentlichen Sinne unterscheidet sich diese Massnahme dadurch, dass nicht
die verfügbaren Studienplätze zahlenmässig beschränkt werden, sondern dass
ein neues Zulassungserfordernis eingeführt wird. Wer ein Medizinstudium
aufnehmen will, müsste dabei neben der Hochschulreife (Maturitätszeugnis)
über einen zusätzlichen Leistungsausweis verfügen. Wer also den Nachweis
erbringt, ein Sozialjahr absolviert zu haben, wäre zum Studium zuzulassen.
Damit handelt es sich beim Sozialjahr nicht um eine Zulassungsbeschränkung
im eigentlichen Sinn, sondern um eine Zulassungsbedingung. Die zeitlichen
und qualitativen Anforderungen, die an das Sozialjahr zu stellen sind,
bedürften dabei der genaueren Ausgestaltung. Insbesondere wäre zu
bestimmen, bei welchen Institutionen ein solches geleistet werden kann
und in welcher Form der Leistungsnachweis zu erbringen wäre. Fraglich
wäre weiter auch, ob die Universitäten verpflichtet wären, entsprechende
Beschäftigungsangebote anzubieten oder zu vermitteln.
2. Zuordnung des Sozialjahres zu den Bildungsstufen
Generell ist auch die Zuordnung des Sozialjahres zur Bildungsstufe
problembelastet: Handelt es sich dabei um eine (fakultative) mittelschulische
Zusatzausbildung, die sich an die Matura anschliesst oder um eine
universitäre Studienvorstufe[34]?
a. Sozialjahr als Fortsetzung der Mittelschule?
Im ersten Fall scheint eine Regelungskompetenz des Bundes zu fehlen:
Regelungen über Inhalt und Ablauf der mittelschulischen Ausbildung sind
der kantonalen Schulhoheit zuzurechnen. Die Kantone sind auch befugt,
Maturitätsausweise auszustellen. Der Bund hat sich darauf zu beschränken,
die Gleichwertigkeit dieser Ausweise zu gewährleisten[35]. Dass der Bund
zwar nicht direkt in die Rechtsstellung der Kantone eingreift, aber faktisch
mittelbar die kantonale Schulhoheit beeinflusst, ist nicht zu vermeiden. Der
Bund hat zu diesem Zweck die Verordnung vom 15. Februar 1995 über die
Anerkennung von gymnasialen Maturitätsausweisen erlassen (MAV)[36].
Darin werden - im Sinne von Mindestanforderungen - Voraussetzungen an
die gymnasiale Ausbildung formuliert (Bildungsziele, Dauer, Bildungsinhalte),
damit die kantonalen Ausweise landesweit anerkannt werden können.
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Ergänzt wird dieses rechtliche Regime durch die kürzlich abgeschlossene
Verwaltungsvereinbarung vom 16. Januar / 17. Februar 1995 zwischen
dem Schweizerischen Bundesrat und der Schweizerischen Konferenz der
kantonalen Erziehungsdirektoren über die Anerkennung von gymnasialen
Maturitätsausweisen[37]. Eidgenössisch anerkannte Maturitätsausweise
erlauben die Zulassung zu den eidgenössischen Medizinalprüfungen[38].
Die Verfassungsmässigkeit der MAV ist allerdings nicht unbestritten[39]
und als möglicher Ausweg wird neben Art. 33 Abs. 2 BV[40] hilfsweise die
Annahme einer stillschweigenden Bundeskompetenz vorgeschlagen[41]. Es
würde aber die Anerkennungskompetenz des Bundes sprengen, wenn er
studiengangspezifische Anerkennungsvoraussetzungen schaffen würde:
Einerseits würde dadurch die Gleichwertigkeit der Maturitätsausweise
beeinträchtigt werden und andererseits in unzulässiger Weise Einfluss auf die
Mittelschulgestaltung der Kantone genommen werden[42].
b. Sozialjahr als Bestandteil des Hochschulstudiums?
Wie ist aber zu entscheiden, wenn man das Sozialjahr als - zwar vorgelagerten,
aber zwingenden - Bestandteil des Studiums begreifen würde? Grundsätzlich
ist es die Aufgabe des Gesetzgebers des Hochschulträgers, die Bedingungen
fest-zulegen, unter denen jemand sich an einer bestimmten Fakultät
immatrikulieren kann[43]. Allerdings könnte in Erwägung gezogen werden,
dass im Rahmen des - bundesrechtlich geregelten - Prüfungswesens
Vorschriften darüber aufzustellen seien, dass nur derjenige zur ersten
Vorprüfung zugelassen wird, der ein Sozialjahr absolviert hat. Das könnte
dadurch erreicht werden, dass Art. 9 Abs. 1 der erwähnten Verordnung
über die Prüfungen für Ärzte um eine Bestimmung ergänzt werden müsste,
die neben dem Nachweis des Übungsbesuches auch eine Bestätigung für
das geleistete Sozialjahr verlangen würde. Dabei hätten die Kantone zu
regeln, ob das Sozialjahr bereits im Rahmen des Studiums - z. B. mittels
entsprechenden Beurlaubungen - zu geschehen hätte oder ob dieses als
Zulassungsvoraussetzung für das Medizinstudium vorgeschrieben wäre.
Mit Bedacht auf die nur dürftige gesetzliche Grundlage der eidgenössischen
Prüfungsverordnungen und die ebenfalls lückenhaften Zuständigkeiten
des Bundes im Hochschulbereich scheint diese Lösung rechtlich äusserst
bedenklich: Mit Art. 33 Abs. 2 BV bzw. mit dem Freizügigkeitsgesetz wollten
Verfassungs- und Gesetzgeber nur sicherstellen, dass Ärzte als Angehörige
wissenschaftlicher Berufsarten landesweit ihrer beruflichen Betätigung
nachgehen können. Nicht zuletzt zum Schutz des öffentlichen Interesses an
einer qualitativ einheitlichen und hochstehenden medizinischen Versorgung
der Bevölkerung[44] sollte ihnen dies nur dann erlaubt werden, wenn sie
den - mittels Prüfungen zu ermittelnden - Nachweis einer ausreichenden
fachlichen Befähigung erbracht haben[45]. Eine verfassungsystematische
Sicht bestätigt diese Darstellung zusätzlich dadurch, dass Art. 33 BV, der dem
Freizügigkeitsgesetz als verfassungsrechtliche Grundlage dient, lediglich das
Recht der Berufsausübung, nicht aber die Zuständigkeiten der (universitären)
Ausbildung regelt. Bei einem Sozialjahr geht es aber gerade darum: Nicht
die berufliche Befähigung steht im Vordergrund, sondern die Frage, ob
ein Studienanwärter die förmlichen Zulassungsvoraussetzungen erfüllt.
Zwar könnte ein Sozialjahr - bei entsprechender inhaltlicher Ausgestaltung -
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durchaus zur Erlangung berufsspezifischer Fähigkeiten beitragen, doch
ändert dies nichts an seinem Charakter als Zulassungsvoraussetzung zum
Medizinstudium[46]. Solche für die kantonalen Hochschulen vorzuschreiben
ist aber dem Bund verwehrt.
3. Subventionsrechtliche Steuerungsmassnahmen?
Die Dringlichkeit von umfassenden Reformen des Medizinstudiums
werden heute von keiner Seite bestritten. Wie dargelegt verfügt der
Bund im Hochschulbereich über bestimmte Unterstützungs- und
Koordinationskompetenzen. Dadurch, dass er seine finanziellen
Unterstützungsleistungen an Bedingungen und Auflagen zu knüpfen
befugt ist, kann er eine gesamtschweizerische hochschulpolitische
Steuerungsfunktion ausüben. Er könnte beispielsweise seine im Rahmen
des Hochschulförderungsgesetzes geleisteten Finanzhilfen dazu einsetzen,
um Zulassungsbeschränkungen zu vermeiden[47]. Mit anderen Worten:
Er könnte jene Hochschulen subventionsrechtlich bevorzugen, die auf die
Einführung eines Numerus clausus für das Medizinstudium verzichten
und stattdessen von den Studienanwärtern ein absolviertes Sozialjahr
verlangen[48]. Im Sinne der eingangs dargestellten Anforderung an die
Normsetzungsstufe wäre für einen solchen Weg allerdings eine formelle
gesetzliche Grundlage zu verlangen. Dies könnte durch eine Teilrevision des
Hochschulförderungsgesetzes - beispielsweise der Bestimmung von Art. 1
Abs. 3, welche die besonders förderungswürdigen Massnahmen festlegt -
erfolgen. Gegebenenfalls auf Verordnungsstufe könnten die gesetzlich
vorgeschriebenen Grundzüge einer solchen Regelung näher ausgeführt
werden.
IV. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen
1. Der Bund verfügt im Hochschulbereich über keine umfassenden
Gesetzgebungskompetenzen, die ihm eine Regelung des Studienzugangs
erlauben würden.
2. Obschon der Bund befugt ist, die Freizügigkeit der wissenschaftlichen
Berufsausübung auf dem ganzen Gebiet der Eidgenossenschaft zu
gewährleisten und obwohl Rückwirkungen seiner diesbezüglichen Regelungen
auf die Studienganggestaltung an den kantonalen Hochschulen grundsätzlich
nicht zu beanstanden sind, geht die Einführung eines Sozialjahres über die
dem Bund zustehende partielle Gestaltungskompetenz hinaus.
3. Der Bund kann Bestrebungen der kantonalen Hochschulen zur Einführung
eines Sozialjahres durch eine entsprechend differenzierte Subventionierung
im Rahmen des Hochschulförderungsgesetzes unterstützen und damit Anreize
zur Vermeidung eines Numerus clausus schaffen.
[9] Vgl. dazu aus jüngster Vergangenheit die Botschaft vom 16. November
1994 über die Genehmigung der Änderung der Allgemeinen
Medizinalprüfungsverordnung, BBl 1995 I 417.
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[10] Vgl. z. B. Peter Saladin, Die verfassungsmässigen Befugnisse und Aufträge
des Bundes im Hochschulbereich, in: Mélanges Henri Zwahlen, Lausanne
1977, S. 165 ff., S. 184 f. Namentlich die schweizerischen Hochschulgremien
haben sich wiederholt gegen die Einführung eines Numerus clausus
gewehrt und Lösungen im Rahmen des Lastenausgleichs zwischen Bund
bzw. Nichthochschulkantonen und Hochschulkantonen angemahnt; vgl.
dazu u.a. den Bericht des Schweizerischen Wissenschaftsrates vom Juli
1982, veröffentlicht in: Wissenschaftspolitik 11 (1982), S. 125 ff., S. 128 und
138, sowie das Thesenpapier der Schweizerischen Hochschulkonferenz
«Die Aufgaben- und Lastenteilung zwischen Bund und Kantonen im
Hochschulbereich» aus dem Jahre 1983, veröffentlicht in: Wissenschaftspolitik
12 (1983), S. 249 ff., S. 253 f.
[11] Botschaft vom 28. November 1994 über die Förderung der Wissenschaft
in den Jahren 1996-1999, BBl 1995 I 845, 892. Ähnliche Beteuerungen, dass
nämlich Zulassungsbeschränkungen an den schweizerischen Hochschulen
zu vermeiden sind, äusserte der Bundesrat bereits in seiner Botschaft vom
4. Oktober 1976 über die Förderung der Hochschulen und die Forschung, BBl
1976 III 885, 933.
[12] AB N 1993/II 1848 (Votum Leuenberger).
[13] «Leading case» ist der Entscheid Wäffler, BGE 103 Ia 369. Das
jüngste Urteil, BGE 121 Ia 22, betraf die Einführung des Numerus
clausus für das Medizinstudium an der Universität Zürich durch einen
Beschluss des Regierungsrates. Dieser wurde wegen Verletzung des
Gewaltenteilungsprinzips aufgehoben. Zur Grundrechtsvereinbarkeit eines
Numerus clausus vgl. insbesondere Christoph Zenger, Der Numerus clausus an
Hochschulen als Grundrechtsfrage, Zeitschrift für schweizerisches Recht (ZSR)
1983/I, S. 1 ff.
[14] Dazu unten, Ziff. II.1.
[15] BGE 121 Ia 22, S. 28.
[16] Zu den delegationsrechtlichen Aspekten, wie sie vom Bundesgericht
entwickelt worden sind, siehe Zenger (Fussnote 5), S. 15 ff. und S. 56 ff.
[17] Bundesgesetz vom 19. Dezember 1877 betreffend die Freizügigkeit des
Medizinalpersonals in der Schweizerischen Eidgenossenschaft (nachfolgend
zitiert als Freizügigkeitsgesetz), SR 811.11.
[18] SR 811.112.1
[19] Vgl. statt vieler Georg Müller, BV-Kommentar, zu Art. 4, Rz. 30 ff.; Daniel
Thürer, Das Willkürverbot nach Art. 4 BV, ZSR 1987/II, S. 413 ff., S. 430 ff.
[20] Statt vieler BGE 103 Ia 369, S. 374; vgl. dazu auch Zenger (Fussnote 5),
S. 26 ff.; Yvo Hangartner, Rechtsgutachten betreffend Fragen des Numerus
clausus an kantonalen Hochschulen, BBl 1980 III 829, 833. Mit Bezug
auf BGE 102 Ia 321 erwähnt Jörg Paul Müller, BV-Kommentar, Einleitung
zu den Grundrechten, Rz. 134, dass nur Kriterien zulässig sind, «die
im Zusammenhang mit der akademischen Ausbildung und der dazu
erforderlichen Sicherstellung eines geordneten Studienbetriebes stehen».
[21] Bundesgesetz vom 22. März 1991 über die Hochschulförderung (HFG,
SR 414.20) und Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über die Forschung (FG, SR
420.1).
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[22] Zum Ganzen siehe das Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom
21. April 1987, VPB 51 (1987) Nr. 48, S. 281 ff.; Hangartner (Fussnote 12),
S. 832; Botschaft vom 19. Januar 1972 über einen neuen Bildungs-
und Forschungsartikel, BBl 1972 I 375, 416, wonach dem Bund «das
Hochschulwesen seiner gestaltenden Einwirkung weiterhin entzogen» sei.
[23] Marco Borghi, BV-Kommentar, zu Art. 27 BV, Rz. 11; Saladin (Fussnote 2),
S. 174; sinngemäss wohl gleicher Meinung Hangartner (Fussnote 12), S. 838 ff.
[24] Borghi (Fussnote 15), Rz. 13; Saladin (Fussnote 2), S. 174.
[25] So ausdrücklich die Botschaft vom 16. November 1994 über die
Genehmigung der Änderung der Allgemeinen Medizinalprüfungsverordnung,
BBl 1995 I 417, 421. Ähnlich ist auch Hangartner (Fussnote 12), S. 832,
zu verstehen, wenn er meint, dass sich der Bund durch Änderung der
Bundesverfassung die entsprechenden Kompetenzen verschaffen muss, will er
in Hochschulfragen Zwang auf die Kantone ausüben.
[26] BGE 114 Ia 164, 165. Unklar bleibt das Urteil bei der Frage, ob dem Bund
allfällige verfassungsrechtliche Kompetenzen generell fehlen, oder ob er von
solchen lediglich keinen Gebrauch gemacht hat.
[27] Siehe Botschaft vom 4. Oktober 1976 über die Förderung der Hochschulen
und die Forschung, BBl 1976 III 885, 934.
[28] Zu Entstehungsgeschichte und Auslegung des Gesetzes und der
entsprechenden Ausführungsverordnungen vgl. Thomas Wagner,
Die Voraussetzungen der Zulassung zum Arztberuf und deren
verfassungsrechtliche Grundlage, Zürich 1979, S. 16 ff.
[29] Die Einzelheiten des Prüfungsverfahrens (Prüfungsmethoden, usw.) hat
das Departement des Innern aufgrund der Ermächtigung durch Art. 33 Abs. 1
AMV in einer Verordnung des EDI vom 30. Juni 1983 über Einzelheiten des
Verfahrens bei den eidgenössischen Medizinalprüfungen (SR 811.112.18)
festgelegt.
[30] SR 811.112.2. Analoge Verordnungen sind für die Prüfungen für Zahnärzte
(SR 811.112.3), für Tierärzte (SR 811.112.4) und für Apotheker (SR 811.112.5)
erlassen worden.
[31] So die Botschaft vom 19. November 1980 über die Genehmigung von
Prüfungsverordnungen für das Medizinalpersonal und die Änderung des
Freizügigkeitsgesetzes, BBl 1981 I 119, 124.
[32] Vgl. dazu das Gutachten des Bundesamts für Justiz vom 5. August 1993,
VPB 58 (1994) Nr. 81, S. 612 ff., S. 616.
[33] So die Botschaft vom 19. November 1980 über die Genehmigung von
Prüfungsverordnungen für das Medizinalpersonal und die Änderung des
Freizügigkeitsgesetzes, BBl 1981 I 119, 124.
[34] Dieses Problem stellt sich gerade auch wegen der Frage der vertikalen
Kompetenzabgrenzung ebenfalls in Deutschland; vgl. dazu die aus einem
Rechtsgutachten für den deutschen Bundestag entstandene umfassende
Darstellung von Kay Hailbronner, Kompetenzen des Bundes zur Regelung
des Hochschulzugangs, Wissenschaftsrecht, 27 (1994), S. 1 ff.
[35] So in aller Deutlichkeit die Botschaft vom 19. Januar 1972 über einen
Bildungs- und Forschungsartikel, BBl 1972 I 375, 384. Den Kantonen ist
es ohne weiteres gestattet, zusätzliche Voraussetzungen für die Erteilung
von Maturitätsausweisen vorzusehen; vgl. Herbert Plotke, Schweizerisches
Schulrecht, Bern / Stuttgart 1979, S. 95.
[36] SR 413.11, AS 1995 1001.
[37] BBl 1995 II 318. Die Vereinbarung trat am 1. August 1995 in Kraft.
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[38] Art. 2 Abs. 3 Bst. b MAV.
[39] Vgl. Philippe Bois, BV-Kommentar, zu Art. 33, Rz. 30 (mit weiteren
Hinweisen).
[40] So Plotke (Fussnote 27), S. 93 ff.
[41] So Bois (Fussnote 31), Rz. 33. Der Bundesrat räumte in seiner Botschaft
über den Bildungs- und Forschungsartikel (Fussnote 27), S. 416 ein, dass er
seine Kompetenzen im Mittelschulwesen extensiv wahrgenommen habe.
[42] Für Deutschland zum gleichen Ergebnis kommt Hailbronner (Fussnote 26),
S. 38.
[43] Plotke (Fussnote 27), S. 120.
[44] Art. 1 Abs. 3 der Prüfungsverordnung verlangt, dass sich ärztliche
Kompetenz «an den Bedürfnissen der Bevölkerung» zu orientieren habe.
[45] Wagner (Fussnote 20), S. 11. Dies erhellt sich auch bei einem Blick auf
Art. 1 Abs. 2 der Prüfungsverordnung, wonach ein Medizinstudent beim
Abschluss des Studiums «über Kenntnisse, Fertigkeiten und Fähigkeiten
verfügen [soll], die zur Ausübung des ärztlichen Berufes erforderlich sind».
[46] Irrelevant muss dabei auch das - an sich richtige - Argument bleiben, dass
ein Sozialjahr dem Studienanwärter ermöglichen würde, seine Eignung für
das gewählte Medizinstudium berufsspezifisch und praxisnah in Frage zu
stellen. Durch diese individuelle «Rückzugsselektion» könnten möglicherweise
zwar die Hochschulkapazitäten bis zu den ersten Vorprüfungen entlastet
werden, doch ändert diese Sichtweise nichts an der Qualifikation als
Zulassungsvoraussetzung, die zu erlassen nur der Hochschulkanton befugt ist.
[47] So explizit Hangartner (Fussnote 12), S. 840. Diesem Modell folgte auch
das unter Ziff. II.1. erwähnte Bundesgesetz.
[48] Ähnlich auch Saladin (Fussnote 2), S. 174, der die «Ausrichtung
differenzierter Beiträge nach Massgabe hochschulpolitischer Leitsätze und
Prioritäten» für zulässig erachtet.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 61.2 - Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 11. August 1995
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1997
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