ch_vb · JAAC 69.75 · 2005-01-11 · de


JAAC 69.75
Bericht des Bundesamts für Justiz, Stand 11. Januar
2005
La pratique des autorités fédérales concernant le référendum en
matière de traités internationaux selon l’art. 141 al. 1 let. d ch. 3 Cst.
- Le Conseil fédéral et l’Assemblée fédérale ont développé une pratique
similaire concernant le recours au nouveau référendum en matière de
traité internationaux, en vigueur depuis le 1er août 2003 (ch. 2-4).
- Nécessité d’une intervention sur le plan législatif pour mettre en
oeuvre la norme de l’art. 141 al. 1 let. d ch. 3 Cst. (ch. 5.a)?
- Exigences auxquelles doivent satisfaire les messages du Conseil fédéral
s’agissant de la question de savoir si l’arrêté du Parlement portant
approbation d’un traité international doit être soumis au référendum
(ch. 5.b).
Die Praxis der Bundesbehörden zum Staatsvertragsreferendum nach
Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 BV.
- Bundesrat und Bundesversammlung haben eine grundsätz­lich
übereinstimmende Praxis zum neuen, seit dem 1. August 2003 in Kraft
stehenden Staatsvertragsreferendum entwi­ckelt (Ziff. 2-4).
- Gesetzgeberischer Handlungsbedarf zur Umsetzung von Art. 141 Abs. 1
Bst. d Ziff. 3 BV (Ziff. 5.a)?
- Anforderungen an die Botschaften des Bundesrates bei der Prüfung
der Frage, ob die parlamentarische Genehmigung eines Staatsvertrags
dem Staatsvertragsreferendum zu unterstellen ist (Ziff. 5.b).
1

La prassi delle autorità federali concernente il referendum in materia
di trattati internazionali secondo l’art. 141 cpv. 1 lett. d n. 3 Cost.
- Il Consiglio federale e l’Assemblea federale hanno sviluppato una
prassi sostanzialmente simile a proposito del referendum in materia
di trattati internazionali, in vigore dal 1° agosto 2003 (n. 2-4).
- Necessità di intervento del legislatore per mettere in opera l’art. 141
cpv. 1 lett. d n. 3 Cost. (n. 5.a)?
- Esigenze che i Messaggi del Consiglio federale devono soddisfare a
proposito della questione se il decreto parlamentare di approvazione di
un trattato internazionale deve essere sottoposto al referendum (n. 5.b).
Deutscher Originaltext
1. Ausgangslage
Am 1. August 2003 ist Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 BV[1] in Kraft getreten,
wonach jene Staatsverträge dem fakultativen Referendum unterstehen, die
wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung
den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Die bisherige Regelung für
Staatsverträge, die eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung herbeiführen,
wurde ebenso aufgehoben wie die der Bundesversammlung vorbehaltene
Möglichkeit, weitere Staatsverträge dem fakultativen Referendum zu
unterstellen.
Seit dem 1. August 2003 hat der Bundesrat der Bundesversammlung
Botschaften zu 20 Staatsverträgen unterbreitet[2], bei denen sich die Frage
stellt, ob sie unter Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 BV fallen[3]. In 12 Fällen
beantragte der Bundesrat die Unterstellung unter das (neue) fakultative
Staatsvertragsreferendum, in acht Fällen vertrat er den Standpunkt, dass
die Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Vereinzelt - konkret: in sechs Fällen
- haben die Geschäfte zu Diskussionen in den Räten über die Unterstellung
geführt; bis heute sind die Räte letztendlich aber immer den Anträgen des
Bundesrates gefolgt[4]. Gegen keinen der dem Referendum unterstellten
Staatsverträge ist bis heute das Referendum angekündigt oder ergriffen
worden[5].
2. Haltung des Bundesrats und der Bundesverwaltung
a) Aussprachepapier vom 5. September/BRB vom 10. September
2003
Am 5. September 2003 unterbreitete das Eidgenössische Justiz- und
Polizeidepartement (EJPD) dem Bundesrat ein Aussprachepapier, mit dem
die Grundlagen für die Festlegung einer Praxis bei der Anwendung des
neuen Staatsvertragreferendums geliefert werden sollten. Das Papier
2

rekapitulierte die Entstehungsgeschichte der Verfassungsbestimmung,
die durch Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Bundesrat und
den federführenden parlamentarischen Kommissionen geprägt war.
Zweck der Neuregelung sollte eine möglichst weitgehende Parallelität der
direktdemokratischen Mitwirkungsformen bei der nationalen und bei der
internationalen Rechtsetzung sein, die notwendigerweise zu einer erheblichen
Erweiterung des fakultativen Staatsvertragsreferendums führen soll. Im
Aussprachepapier wurde weiter vorgeschlagen, dass für die Frage, ob ein
Vertrag rechtsetzende Bestimmungen enthalte, auf die Regelung von Art. 22
Abs. 4 ParlG[6] zurückgegriffen werden soll; die Wichtigkeit wiederum solle
sich an den Kriterien von Art. 164 Abs. 1 BV messen lassen.
Mit Beschluss vom 10. September hat der Bundesrat vom Aussprachepapier
Kenntnis genommen und EJPD und Eidgenössisches Departement für
auswärtige Angelegenheiten (EDA) beauftragt, die interessierten Ämter und
die Parlamentsdienste über die Praxis zu informieren. Seit damals wird in
den bundesrätlichen Botschaften - allerdings mit zum Teil unterschiedlichen
Formulierungen und Gewichtungen - auf die Zusammenhänge mit Art. 22
Abs. 4 ParlG und Art. 164 Abs. 1 BV hingewiesen. Der Bundesrat hat
beschlossen, dass «Staatsverträge, die im Vergleich zu früher abgeschlossenen
Abkommen keine wichtigen zusätzlichen Verpflichtungen für die Schweiz
beinhalten», dem Staatsvertragsreferendum nicht unterstellt werden
sollen[7]. Aufgrund des Mitberichtsverfahrens hielt der Bundesrat in seinem
Beschluss vom 10. September 2003 auch fest, dass «der Bundesrat durch
gesetzliche Grundlagen in Fachgesetzen zum selbständigen Abschluss [von
Standardabkommen] ermächtigt» werden soll.
b) Meinungsaustausch mit den Aussenpolitischen Kommissionen
und den Staatspolitischen Kommissionen
Das Bundesamt für Justiz (BJ) erstellte im Anschluss an die Grundsatzdebatte
des Bundesrates ein Grundlagenpapier, das sich neben anderen
verfas­sungsrechtlichen Fragen im Zusammenhang mit Staatsverträgen auch
zur bisherigen Praxis zum Staatsvertragsreferendum äusserte[8]. Dieses
Papier diente als Grundlage für Aussprachen, die mit den aussenpolitischen
und den staatspolitischen Kommissionen der beiden Räte geführt werden
konnten; an diesem Meinungsaustausch, der im Januar/Februar 2004
stattgefunden hatte, beteiligte sich auch die Direktion für Völkerrecht.
Aus diesen Gesprächen resultierte eine Motion der nationalrätlichen
Staatspolitischen Kommission (SPK-N; siehe nachfolgend Ziff. 3a).
3. Reaktionen der Bundesversammlung
a) Motion der nationalrätlichen Staatspolitischen Kommission
vom 22. April 2004
Am 22. April 2004 reichte die nationalrätliche SPK eine Motion ein, mit der
sie den Bundesrat beauftragt, «in Zukunft Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe
d Ziffer 3 der Bundesverfassung (BV) in der Weise zu interpretieren und
3

anzuwenden, wie dies in den Materialien bei der Ausarbeitung dieser
Verfassungsbestimmung definiert worden ist: 1. in Staatsverträgen gemäss Artikel 141 BV sind diejenigen
Bestimmungen, die im Falle innerstaatlicher Rechtsetzung gemäss Artikel
164 BV als wichtig eingestuft werden müssen. 2. Die für die innerstaatliche
Rechtsetzung geltenden Grundsätze der Delegation von Kompetenzen an den
Bundesrat sind auch bei Staatsverträgen anzuwenden.»
Mit Beschluss vom 1. September 2004 beantragte der Bundesrat die Annahme
der Motion. In seiner Stellungnahme führt er aus, dass er sich grundsätzlich
der Interpretation der SPK anschliesse. Angesichts der parlamentarischen
Beratungen der beiden Abkommen mit Israel und Chile stellt sich der
Bundesrat aber auf den Standpunkt, dass er «auch zukünftig keine
Unterstellung unter das fakultative Staatsvertragsreferendum vorschlagen
[werde], wenn die fraglichen Abkommen den gleichen Gegenstand beschlagen,
inhaltlich gleichwertig ausgestaltet und von vergleichbarem politischen,
rechtlichen und wirtschaftlichen Gewicht sind wie eine Mehrzahl von
Abkommen, welche die Schweiz bereits abgeschlossen hat, ohne sie dem
fakultativen Staatsvertragsreferendum zu unterstellen.» Solche Abkommen
würden das Wichtigkeitskriterium nach Art. 164 BV nicht erfüllen.
Das Plenum des Nationalrates hat die Motion am 8. Oktober 2004
diskussionslos angenommen[9]. Am 14. Januar 2005 wird sich die
ständerätliche Staatspolitische Kommission (SPK-S) damit befassen[10].
b) Schreiben der Kommission für Umwelt, Raumplanung und
Energie des Ständerates vom 27. September 2004
Aufgrund verschiedener Geschäfte richtete die ständerätliche Kommission
für Umwelt, Raumplanung und Energie (UREK-S) am 27. September 2004 ein
Schreiben an die SPK-S, mit dem sie sicherstellen will, dass die Hand­habung
des neuen Staatsvertragsreferendums «konsistent ist und sich nicht sprunghaft
von Fall zu Fall ändert». Die bundesrätliche Stellungnahme zur Motion der
SPK-N habe nämlich die erwartete Klärung nicht geleistet. Aus diesen Gründen
bittet die UREK-S die SPK-S zu prüfen, «ob eine gesetzgeberische Klärung
der Zweideutigkeit von Art. 141 BV nötig und möglich ist». Nach Auskunft
des Kommissionssekretariats wird sich die SPK-S mit dem Schreiben bei der
Beratung der Motion der SPK-N befassen.
c) Haltung der Bundesversammlung zu den einzelnen Vorlagen
Die Räte sind dem Bundesrat - in der grossen Mehrheit der Fälle diskussionslos
- gefolgt und haben sich der Beurteilung hinsichtlich der Frage, ob eine
Unterstellung unter das Staatsvertragsreferendum erforderlich sei, der
Begründung des Bundesrates angeschlossen. Vereinzelt wurde die bisherige
Praxis des Bundesrates aber als inkonsistent kritisiert und mindestens implizit
eine gesetzgeberische Konkretisierung der Verfassungsnorm gefordert[11]:
- Anlässlich der Beratung eines Abkommens mit Nigeria wird die Befürchtung
geäussert, dass die Referendumsfrage nach politischen statt nach rechtlichen
Kriterien entschieden würde («Es geht um ein «Volks-Recht», nicht um Politik
4

mit dem Referendum. […] Weder der Bundesrat noch die Bundesversammlung
dürfen nach Belieben einen Vertrag für referendumspflichtig erklären oder
nicht.» [Ziff. 1.3.c des Anhangs]).
- Kritisiert wird - anlässlich der Beratung des Nigeria-Vertrages (Ziff. 1.3.c des
Anhangs) und des Göteborg-Protokolls (Ziff. 1.7.b des Anhangs) - eine nicht
konsistente und sprunghafte Handhabung des Staatsvertragsreferendums
durch den Bundesrat (siehe oben Ziff. 3 b).
4. Vorläufige Würdigung
Untersucht man die bisherige Praxis, so fallen folgende Punkte auf:
- Es kann als innerhalb der Bundesverwaltung etablierte Auffassung
gelten, dass sich die Anwendung des Staatsvertragsreferendums an den
Bestimmungen von Art. 22 Abs. 4 ParlG und Art. 164 Abs. 1 BV zu orientieren
hat. Zu fragen ist einerseits danach, ob der Vertrag Rechte und Pflichten
tangiert bzw. den mit der Vertragsanwendung betrauten Behörden
Zuständigkeiten zuweist (Rechtsatzcharakter); andererseits müssen die
fraglichen Bestimmungen als wichtig gelten: als wichtig sollten sie insofern
gelten als sie, wenn sie auf nationaler Ebene erlassen würden, auf Grund
von Art. 164 Abs. 1 BV in einem Gesetz im formellen Sinn erlassen werden
müssten. Vermutungsweise gelten «self-executing»-Normen in der Regel als
«wichtig rechtsetzend» im Sinne der Verfassungsnorm. Die beiden Kategorien
sind aber nicht deckungsgleich oder gar synonym; zudem kann erstens die
Qualifikation einer staatsvertraglichen Norm als «self-executing» umstritten
sein und zweitens ist nicht auszuschliessen, dass auch Bestimmungen in
Staatsverträgen als «wichtig rechtsetzend» gelten müssen, obwohl sie die
völkerrechtlichen Voraussetzungen für die «self-executing»-Natur nicht
erfüllen.
- Die Frage, ob für die Umsetzung eines Staatsvertrages der Erlass bzw.
die Änderung von Bundesgesetzen erforderlich ist, hat bisher zu keinen
nennenswerten Problemen geführt.
- Vielfach vertreten die federführenden Ämter und Departemente bzw. der
Bundesrat allerdings eine tendenziell defensive Haltung und scheinen
versucht zu sein, eine Unterstellung unter das Referendum vermeiden zu
wollen. Demgegenüber deuten einzelne Aussagen in den parlamentarischen
Beratungen darauf hin, dass man den Grundsatz in dubio pro referendum
bevorzugen würde.
- Begründungsdichte und Argumentationstiefe der bundesrätlichen
Botschaften gehen vereinzelt weit auseinander: Einmal begnügt man sich mit
der lakonischen Feststellung, dass der Vertrag dem Referendum unterstehe, in
anderen Fällen folgen detaillierte Begründungen; einmal wird die Wichtigkeit
mit Blick auf die Themen und Sachbereiche des Vertrages beurteilt, in anderen
Fällen werden konkrete Einzelbestimmungen referenziert.
- Weniger klar hat sich der Bundesrat gegenüber dem Parlament zur Frage
geäussert, ob für die Beurteilung der Wichtigkeit einzelne Bestimmungen
oder der gesamte Vertrag massgeblich sein sollen. Mit Blick auf die
von der Bundesversammlung entwickelte Praxis zur multilateralen
5

Rechtsvereinheitlichung wird man aber im Zweifelsfall davon ausgehen
müssen, dass eine einzige (wichtige und rechtsetzende) Bestimmung eines
Staatsvertrages genügen kann, um die Unterstellung unter das fakultative
Staatsvertragsreferendum auszulösen.
- Verwaltungsintern ist nicht restlos geklärt, ob Verträge auch dann
wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten, wenn sie Regelungen
vornehmen, die der Bundesrat gestützt auf eine bestehende formell-gesetzliche
Delegationsnorm auf dem Verordnungsweg einführen dürfte. Einerseits
könnte der Umstand, dass die fragliche Materie vom Bundesrat geregelt
werden darf, dafür sprechen, dass es sich um «unwichtige» Fragen handelt;
andererseits deutet der Umstand, dass überhaupt eine formellgesetzliche
Delegationsnorm geschaffen worden ist, auf die Wichtigkeit des Themas
hin. In der Lehre wird die Frage, ob der Erlass wichtiger rechtsetzender
Bestimmungen an den Bundesrat delegiert werden kann, kontrovers
beantwortet. Mit einer allzu leichtfertigen Berufung auf Delegationsnormen
könnte die Regelung des Staatsvertragsreferendums unterlaufen werden.
- Die umstrittene Figur der «Standardabkommen» ist verwaltungsintern
diskutiert und vom Bundesrat in dem Sinne geklärt worden, dass für
solche Kategorien von Staatsverträgen so rasch als möglich taugliche
formell-gesetzliche Bestimmungen zu schaffen sind, welche die
Vertragsabschlusskompetenz ausdrücklich an den Bundesrat delegieren.
Dieser Vertragstyp hat die Skepsis der Räte genährt, der Bundesrat würde sich
bei der Referendumsfrage eher von politischen, praktischen Aspekten als von
rechtlichen Überlegungen leiten lassen.
5. Handlungsbedarf?
a) Gesetzgeberischer Handlungsbedarf?
Gesamthaft betrachtet besteht nach Ansicht des BJ kein gesetzgeberischer
Handlungsbedarf zur Konkretisierung der Verfassungsnorm. Der Begriff
der Wichtigkeit, wie er von der Verfassung verwendet wird, ist ein
Rechtsbegriff, dessen Konkretisierung und Anwendung im Einzelfall
notwendigerweise eine politische Wertungsfrage impliziert. So wenig wie
man es als nötig (und machbar) erachtet hatte, für die Anwendung von
Art. 164 Abs. 1 BV Konkretisierungen auf Gesetzesstufe vorzunehmen, so
wenig fruchtbar würde der Versuch sein, zusätzliche Wichtigkeitskriterien
für Staatsverträge auf generalisierte Weise zu entwickeln. Die Diskussion um
die Auslegung des Wichtigkeitsbegriffs erinnert insofern auch an die früheren
Meinungsverschiedenheiten zwischen Bundesrat und Parlament hinsichtlich
der Auslegung der Formel der multilateralen Rechtsvereinheitlichung. Auch
damals hatte man der kasuistischen Praxisbildung gegenüber der abstrakten
Normierung zu Recht den Vorzug gegeben.
Gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht allerdings insofern, als dass -
wie im BRB vom 10. September 2003 festgehalten und in der bundesrätlichen
Stellungnahme zur Motion der nationalrätlichen SPK betont - überall dort
taugliche Delegationsnormen zu schaffen sind, die dem Bundesrat die
Befugnis zum selbständigen Vertragsabschluss einräumen, wo regelmässig
6

eine grössere Zahl von inhaltlich ähnlichen Abkommen abgeschlossen
werden. Dabei ist darauf zu achten, dass diese formellgesetzlichen
Delegationsnormen den Anforderungen genügen, wie sie für die Delegation
von Rechtsetzungsbefugnissen an die Exekutive entwickelt worden sind. Wo
bestehende Gesetzesbestimmungen die Frage der Vertragsabschlusskompetenz
nur pauschal und oberflächlich und damit in verfassungsrechtlich
unbefriedigender Weise regeln, sind die nötigen Sanierungen an die Hand zu
nehmen.
b) Verwaltungsinterne Verbesserungen
Angesichts der noch jungen Verfassungsnorm und der vergleichsweise
wenigen Anwendungsfälle darf es nicht erstaunen, dass sich noch keine
«unité de doctrine» konsolidieren konnte; Argumentationsstrategie und
Begründungsmuster für die bundesrätlichen Botschaften sind daher
verbesserungsbedürftig. Dafür sind folgende Massnahmen nötig:
- Die Referendumsfrage muss vom Bundesrat nach den jeweils gleichen
Kriterien und mit vergleichbaren Massstäben beurteilt und dargestellt werden.
Die Bestimmungen, die als wichtig rechtsetzend gelten müssen, sollen so genau
wie möglich bezeichnet und beschrieben werden; pauschale Behauptungen
sind zu vermeiden.
- Die für den einzelnen Staatsvertrag federführenden Ämter haben die
Referendumsfrage sorgfältig zu prüfen und zu beantworten. Die Ergebnisse
sind den beiden Abteilungen für Rechtsetzung des BJ zur Stellungnahme zu
unterbreiten, die sich zu diesem Zweck mit der Direktion für Völkerrecht
koordinieren.
- Der Gesetzgebungsleitfaden des Bundesamtes für Justiz ist mit den
nötigen Ausführungen zur Anwendung und Umsetzung des neuen
Staatsvertragsreferendums zu ergänzen.
- Wird die Frage der Unterstellung unter das Staatsvertragsreferendum
innerhalb von Bundesverwaltung und Bundesrat kontrovers beurteilt, könnte
allenfalls eine Konsultation der aussenpolitischen und staatspolitischen
Kommissionen der Räte erfolgen.
- Die Arbeiten zur Schaffung oder Sanierung von Gesetzesbestimmungen über
die an den Bundesrat delegierte Vertragsabschlusskompetenz sind von den
zuständigen Ämtern voranzutreiben.
Traduction française
1. Situation initiale
L’art. 141 al. 1 let. d ch. 3 Cst.[12] est entré en vigueur le 1er août 2003.
Cette disposition prévoit que les traités internationaux qui contiennent
des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en
œuvre exige l’adoption de lois fédérales sont sujets au référendum facultatif.
7

L’ancienne règle relative aux traités entraînant une unification multilatérale
du droit a été abrogée, tout comme la possibilité qu’avait l’Assemblée fédérale
de soumettre d’autres traités internationaux au référendum facultatif.
Depuis le 1er août 2003, le Conseil fédéral a transmis à l’Assemblée fédérale
des messages relatifs à 20 traités internationaux[13] pour lesquels la question
se pose de savoir s’ils entrent dans le champ d’application de l’art. 141 al. 1
let. d ch. 3 Cst[14]. Dans douze cas, le Conseil fédéral a proposé que les traités
soient soumis au (nouveau) référendum facultatif, alors que dans les huit
autres cas, il a estimé que les conditions requises n’étaient pas réunies. Dans
six cas, les projets ont suscité des débats aux Chambres sur la nécessité de
soumettre le traité au référendum facultatif; jusqu’à présent, néanmoins,
l’Assemblée fédérale a toujours suivi les recommandations du Conseil
fédéral[15]. A ce jour, aucun référendum n’a été annoncé ou lancé contre
un traité international sujet au référendum facultatif[16].
2. Attitude du Conseil fédéral et de l’Assemblée fédérale
a) Note de discussion du 5 septembre / Arrêté du Conseil fédéral
du 10 septembre 2003
Le 5 septembre 2003, le Département fédéral de justice et police (DFJP) a remis
au Conseil fédéral une note de discussion dont l’objectif était de fournir les
bases nécessaires pour fixer la pratique du recours au nouveau référendum
en matière de traités internationaux. Cette note récapitulait la genèse de
la disposition constitutionnelle, qui avait été marquée par des divergences
d’opinion entre le Conseil fédéral et la commission parlementaire compétente.
L’objectif de la nouvelle réglementation était d’instituer un parallélisme
aussi complet que possible du recours aux instruments de démocratie
directe pour la législation nationale et pour les traités internationaux, ce
qui aurait nécessairement entraîné un élargissement considérable du champ
d’application du référendum facultatif en matière de traités internationaux. La
note de discussion proposait, par ailleurs, de se fonder sur la réglementation
de l’art. 22 al. 4 LParl[17] pour déterminer si un traité contient des dispositions
fixant des règles de droit, l’importance de ces dispositions étant ensuite
évaluée à l’aune des critères de l’art. 164 al. 1 Cst.
Dans son arrêté du 10 septembre 2003, le Conseil fédéral prend acte de cette
note de discussion et charge le DFJP et le Département fédéral des affaires
étrangères (DFAE) d’informer les offices concernés et les Services du parlement
de la nouvelle pratique. Depuis cette date, les messages du Conseil fédéral
mentionnent, au chapitre du référendum, les liens avec l’art. 22 al. 4 LParl et
avec l’art. 164 al. 1 Cst. - bien qu’ils n’utilisent pas toujours les mêmes formules
et qu’ils accordent une importance plus ou moins grande à la question. Le
Conseil fédéral a décidé que les traités internationaux qui, par rapport à
des accords antérieurs, ne contiennent pas d’obligations supplémentaires
importantes pour la Suisse, ne doivent pas être soumis au référendum
facultatif[18]. Suite à la procédure de co-rapport, le Conseil fédéral prévoyait
8

également, dans son arrêté du 10 septembre 2003, que le gouvernement
devait être habilité, par l’intro­duction de dispositions à cet effet dans des
lois spéciales, à conclure lui-même des accords standard.
b) Echanges de vues avec les Commissions de politique
extérieure et les Commissions des institutions politiques
Suite au débat de fond au Conseil fédéral, l’Office fédéral de la justice (OFJ) a
rédigé un avis de droit portant sur diverses questions de droit constitutionnel
en relation avec les traités internationaux ainsi que sur la pratique récente
du recours au référendum pour les traités internationaux[19]. Ce document a
servi de base à des discussions qui ont pu être menées avec les commissions
de politique extérieure et les commissions des institutions politiques des deux
Conseils. La direction du droit international public a également participé à cet
échange de vue, qui a eu lieu en janvier et février 2004. Ces discussions sont à
l’origine d’une motion de la Commission des institutions politiques du Conseil
national (CIP-N; cf. ch. 3a ci-après).
3. Réactions de l’Assemblée fédérale
a) Motion de la Commission des institutions politiques du Conseil
national du 22 avril 2004
Le 22 avril 2004, la CIP du Conseil national a déposé une motion par laquelle
elle invite le Conseil fédéral «à interpréter et à appliquer l’art. 141 al. 1
let. d ch. 3, de la Constitution fédérale (Cst.) conformément à ce qui a été
défini lors des travaux préparatoires pour l’élaboration de cette disposition
constitutionnelle: 1. Dans les traités internationaux, les au sens de l’art. 141 Cst. sont celles
qui, en droit national, entrent dans la catégorie des dispositions importantes
selon l’art. 164 Cst. 2. Les principes qui régissent la délégation des compétences
au Conseil fédéral en matière de règles de droit nationales sont également
applicables aux traités internationaux.»
Le 1er septembre 2004, le Conseil fédéral a proposé d’accepter la motion. Dans
sa prise de position, il indique qu’il souscrit, sur le principe, à l’interprétation
de la CIP. Compte tenu de l’issue des débats parlementaires sur les deux
accords précédemment mentionnés avec Israël et le Chili, le Conseil fédéral
précise néanmoins qu’il «ne proposera plus, désormais, que soient soumis au
référendum facultatif en matière de traités internationaux des conventions ou
des accords ayant le même objet et la même teneur que ceux susmentionnés
ainsi qu’une portée politique, juridique et économique équivalente, comme du
reste une majorité d’instruments internationaux que la Suisse a déjà conclus
sans les soumettre au référendum facultatif.» De tels traités n’entreraient pas,
selon le Conseil fédéral, dans la catégorie des dispositions importantes au sens
de l’art. 164 Cst.
9

Le plénum du Conseil national a adopté la motion sans débat le 8 octobre
2004[20]. La Commission des institutions politiques du Conseil des Etats (CIP-E)
doit l’examiner le 14 janvier 2005[21].
b) Lettre de la Commission d’environnement, de l’aménagement
du territoire et de l’énérgie du Conseil des Etats en date du
27 septembre 2004
Compte tenu de différents objets qu’elle avait à traiter, la Commission de
l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énérgie du Conseil des
Etats (CEATE-E) s’est adressée, par une lettre du 27 septembre 2004, à la CIP-E
pour s’assurer que le recours au nouveau référendum facultatif en matière de
traités internationaux obéit à des règles constantes, qui ne varient pas de cas
en cas. Elle estimait, en effet, que la prise de position du Conseil fédéral sur la
motion de la CIP-N n’avait pas suffisamment clarifié la situation. Telles sont les
raisons pour lesquelles la CEATE-E a invité la CIP-E à évaluer la nécessité, et
la possibilité, de légiférer dans le but de clarifier l’ambiguïté de l’art. 141 Cst.
Selon les renseignements fournis par le secrétariat de la commission, la CIP-E
doit se pencher sur la lettre de la CEATE-E en même temps que sur la motion
de la CIP-N.
c) Position de l’Assemblée fédérale sur les différents projets
Les Chambres ont toujours suivi le Conseil fédéral - dans la plupart des cas
sans débat - et se sont ralliés aux arguments qu’il avançait pour déterminer
si un traité devait, ou non, être sujet au référendum facultatif. Des voix se
sont néanmoins élevées pour critiquer le manque d’unité qui caractérise
la pratique du Conseil fédéral et pour exiger, du moins implicitement, une
intervention législative susceptible de clarifier la norme constitutionnelle[22]:
- Lors de l’examen d’un accord avec le Nigeria, la crainte a été exprimée que la
question du référendum puisse être tranchée en fonction de critères politiques
plutôt que juridiques («Le référendum est un droit populaire, et non un
instrument de politique. […] Ni le Conseil fédéral, ni l’Assemblée fédérale
ne peuvent décréter selon leur bon vouloir qu’un traité sera, ou non, soumis
au référendum.» [traduction; ch. 1.3.c de l’annexe]).
- Lors de l’examen de l’accord avec le Nigeria (ch. 1.3.c de l’annexe) et du
protocole de Göteborg (ch. 1.7.b de l’annexe) des critiques ont été exprimées
contre le manque d’unité et le caractère changeant des propositions du Conseil
fédéral relatives à la question du référendum (cf. ch. 3 b ci-dessus).
4. Evaluation provisoire
Un examen de la pratique actuelle fait apparaître les points suivants:
- L’opinion peut être considérée comme établie, au sein de l’administration
fédérale, que le recours au référendum en matière de traités internationaux
doit se conformer aux dispositions de l’art. 22 al. 4 LParl et de l’art. 164 al. 1 Cst.
10

La première question qui se pose est de savoir si le traité concerne des droits
ou des obligations, ou s’il attribue des compétences aux autorités chargées de
son application (dispositions fixant des règles de droit). Il faut, ensuite, que
ces dispositions soient considérées comme importantes: elle le seront dans
la mesure où, si elles étaient édictées au niveau national, l’art. 164 al. 1 Cst.
imposerait qu’elles le soient sous la forme d’une loi au sens formel. On peut
supposer qu’en règle générale, les normes «d’applicabilité directe» sont des
«dispositions importantes fixant des règles de droit» au sens constitutionnel.
Ces deux notions ne se recouvrent cependant pas complètement, et ne
sont certainement pas équivalentes, parce que, d’une part, l’applicabilité
directe d’une norme figurant dans un traité international peut être un sujet
de controverse et, d’autre part, parce qu’il ne saurait être exclu que des
dispositions d’un accord international soient considérées comme importantes
alors qu’elles ne satisfont pas aux conditions posées par le droit international
pour qu’il y ait applicabilité directe.
- A ce jour, la question de savoir s’il était nécessaire, pour l’application d’un
traité international, d’édicter ou de modifier des lois fédérales n’a jamais
véritablement posé un problème.
- Les offices et les départements responsables, ainsi que le Conseil fédéral,
adoptent cependant souvent des positions défensives et semblent tentés
d’éviter de soumettre les accords au référendum. En revanche, certaines
interventions durant les débats parlementaires semblent indiquer que
l’Assemblée fédérale préfèrerait appliquer le principe in dubio pro referendum.
- La densité des commentaires et le détail des arguments qu’avance le Conseil
fédéral varient fortement d’un message à l’autre: certains se contentent
d’indiquer laconiquement que le traité est sujet au référendum, d’autres
fournissent des explications détaillées; l’importance est parfois évaluée en
fonction des thèmes et des domaines sur lesquels porte le traité, alors que,
dans d’autres cas, il est fait référence à des dispositions concrètes du traité.
- Le Conseil fédéral a été moins clair, dans ses explications au Parlement, sur
la question de savoir si l’évaluation de l’importance devait se fonder sur des
dispositions isolées ou sur l’ensemble d’un traité. Compte tenu de la pratique
développée par l’Assemblée fédérale s’agissant de l’unifi­cation multilatérale
du droit, il faudra considérer, dans le doute, qu’une seule disposition (si
tant est qu’elle est importante et qu’elle fixe des règles de droit) d’un traité
international peut suffire pour que celui-ci soit déclaré sujet au référendum
facultatif en matière de traités internationaux.
- Il n’est pas encore définitivement établi, au sein de l’administration fédérale,
si un traité doit être considéré comme contenant des dispositions importantes
fixant des règles de droit lorsqu’il prévoit des réglementations que le Conseil
fédéral pourrait introduire par voie d’ordonnance en se basant sur une norme
de délégation existante figurant dans une loi au sens formel. Le fait que le
Conseil fédéral soit habilité à réglementer directement un domaine particulier
pourrait être interprété comme signifiant qu’il s’agit de questions «non
importantes». Mais d’un autre côté, le fait même qu’une norme de délégation
a été inscrite dans une loi au sens formel peut au contraire être vu comme
le signe de l’importance du domaine en question. Dans la doctrine, les avis
divergent sur la question de savoir s’il est possible de déléguer au Conseil
fédéral la compétence d’édicter des dispositions importantes fixant des règles
11

de droit. Il serait par ailleurs possible, en usant trop largement des normes
de délégations, de contourner les règles du référendum en matière de traités
internationaux.
- La notion controversée d’«accord standard», qui a fait l’objet de discussions
au sein de l’administration, a été définie par le Conseil fédéral comme une
catégorie de traités internationaux pour lesquels des dispositions adéquates
doivent être créées le plus rapidement possible dans une loi au sens formel
pour déléguer explicitement au Conseil fédéral la compétence de conclure
ces traités. Ce type d’accords a cependant nourri la suspicion des Chambres
fédérales à l’égard d’un Conseil fédéral qui se laisserait guider, dans la
question du référendum, par des aspect politiques et pratiques plutôt que
par des considérations juridiques.
5. Nécessité d’une intervention
a) Nécessité de légiférer?
Tout bien considéré, il n’est pas nécessaire, selon nous, d’intervenir sur le plan
législatif pour concrétiser la norme constitutionnelle. La notion d’im­portance
telle qu’elle est utilisée dans la Constitution est une notion juridique dont la
concrétisation et l’application dans un cas donné impliquent nécessairement
une appréciation de nature politique. Tout comme il avait été jugé inutile (et
compliqué) d’adopter dans une loi des dispositions concrétisant l’art. 164
al. 1 Cst. en vue de son application, de même la tentative de développer
des critères supplémentaires généraux d’évaluation de l’impor­tance des
traités internationaux serait sans doute peu productive. A cet égard, le
débat sur l’interprétation de la notion d’importance rappelle les dissensions
entre le Conseil fédéral et le Parlement concernant l’interprétation de
l’ancienne formule de l’unification multilatérale du droit. A l’époque, il avait
également été jugé préférable, à juste titre, de laisser la pratique se développer
d’elle-même plutôt que d’intervenir en adoptant des normes abstraites.
Des interventions législatives sont toutefois nécessaires - comme le prévoit
l’ACF du Conseil fédéral du 10 septembre 2003 et comme le rappelle la prise de
position du Conseil fédéral au sujet de la motion de la CIP du Conseil national
- dans la mesure où des normes de délégation suffisantes donnant au Conseil
fédéral la compétence de conclure lui-même des traités internationaux doivent
être créées dans tous les domaines où sont régulièrement conclus un grand
nombre d’accords de même teneur. Il conviendra de veiller à ce que ces
normes de délégation figurant dans des lois au sens formel répondent aux
exigences développées pour la délégation de compétences législatives au
pouvoir exécutif. Lorsque les dispositions existantes ne règlent la question de
12

la compétence de conclure des traités que de manière générale et superficielle,
et donc sans satisfaire aux exigences constitutionnelles, les révisions qui
s’imposent devront être engagées.
b) Améliorations internes à l’administration
La norme constitutionnelle étant encore récente et le nombre de cas
d’appli­cation encore relativement faible, il n’y a rien d’étonnant à ce qu’une
unité de doctrine n’ait pas encore pu se consolider. De ce fait, les stratégies
argumentatives et les schémas explicatifs des messages du Conseil fédéral
doivent encore s’améliorer. A cet effet, les mesures suivantes sont nécessaires:
- Le Conseil fédéral doit trancher et présenter la question du référendum en
appliquant dans chaque cas les mêmes critères et en utilisant des mesures
comparables. Les dispositions qui sont à considérer comme importantes et
fixant des règles de droit doivent être désignées et décrites aussi précisément
que possible. Les affirmations de type général sont à éviter.
- Les offices responsables d’un projet d’adhésion à un instrument international
doivent examiner attentivement la question du référendum et y apporter une
réponse circonstanciée. Les résultats doivent être transmis, pour avis, aux
deux divisions de la législation de l’OFJ, qui coordonnent leur activité dans ce
domaine avec la Direction du droit international public.
- Le Guide de la législation publié par l’Office fédéral de la justice doit être
complété par les explications nécessaires à l’application et à la mise en œuvre
du nouveau référendum en matière de traités internationaux.
- Lorsque les avis divergent, au sein de l’administration et du Conseil fédéral,
sur la nécessité de soumettre un traité au référendum, une consultation des
commissions de politique extérieure et des commissions des institutions
politiques pourrait être envisagée.
13

- Les offices compétents doivent poursuivre les travaux de création ou
de révision des dispositions législatives déléguant au Conseil fédéral la
compétence de conclure des traités.
* * *
Anhang (Stand 11. Januar 2005):
Bisherige Praxis der Bundesbehörden zu Art. 141 Abs. 1 Bst. d
Ziff. 3 BV
1. Vorlagen, die vom Bundesrat nach dem Inkrafttreten der
neuen Verfassungsbestimmung verabschiedet worden sind
1.1. Eidgenössisches Departement für auswärtige
Angelegenheiten (EDA)
a) Europäische Charta der Kommunalen Selbstverwaltung
Bundesrat: Unterstellung verneint
«Wie unter Ziffer 1.4.3 ausgeführt, können einige Bestimmungen der Charta als
rechtsetzend beschrieben werden. Sie sind jedoch nicht derart grundlegend,
dass sie als wichtig im oben beschriebenen Sinn zu betrachten wären. Die
Unterstellung der Charta unter das fakultative Referendum ist daher nicht
gerechtfertigt. Schliesslich erfordert die Umsetzung der Charta auch nicht den
Erlass von Bundesgesetzen.» (BBl 2004 79, S. 100)
«Oui, le Conseil fédéral tient à son projet. Les dispositions de la charte ne
modifient en rien les structures fédéralistes et la répartition des compétences
entre la Confédération, les cantons et les communes. L’autonomie locale
est principalement du ressort des cantons et l’exécution de la char­te sera
encore une fois une tâche cantonale. Il convient de relever que les cantons
sont aussi d’avis que la charte n’a pas d’effet important sur le droit cantonal.
C’était précisément cette interprétation, à savoir que la charte ne contenait
pas de règles de droit qui modifiaient le droit cantonal de façon importante,
qui a permis aux cantons d’accepter cet instrument cantonal. Le soumettre
maintenant au référendum mettrait en question la lecture des cantons qui était
à la base de leur assentiment. Donc, je maintiens le projet du Conseil fédéral.»
(Bundesrätin Calmy-Rey [AB 2004 N 946])
Nationalrat: Antrag der Kommission auf Unterstellung wird zuerst mit 128
zu 19 Stimmen gutgeheissen (AB 2004 N 946); nachdem der Ständerat - wie
der Bundesrat - die Nichtunterstellung beschlossen hatte, schliesst sich der
Nationalrat dieser Auffassung an (15. Dezember 2004).
14

Ständerat: Antrag der Kommission auf Nicht-Unterstellung wird einstimmig
angenommen (AB 2004 S 639).
1.2. Eidgenössisches Departement des Innern (EDI)
a) Europäisches Übereinkommen über den Schutz von Tieren
beim internationalen Transport (revidiert)
Bundesrat: Unterstellung bejaht
«Mehrere Bestimmungen des Übereinkommens, wovon einige unter Ziffer 2.2
erwähnt sind, können als rechtsetzend beschrieben werden. Sie sind ebenfalls als
wichtig im oben beschriebenen Sinn zu betrachten, indem sie grundlegende
Vorschriften für Tiertransporte aufstellen. Der Genehmigungsbeschluss
untersteht deshalb dem Staatsvertragsreferendum.» (BBl 2004 3709 S. 3720)
Nationalrat: Folgt dem Bundesrat diskussionslos (6. Dezember 2004)
b) Übereinkommen über die wissenschaftlich-technische
Zusammenarbeit im Hinblick auf die Beteiligung der Schweiz
an den sechsten EU-Rahmenprogrammen (2002-2006)
Bundesbeschluss vom 18. Juni 2004 (Referendumsvorlage
BBl 2004 3177)
Bundesrat: Unterstellung bejaht
«Mit dem vorliegenden Abkommen werden den in der Schweiz niedergelassenen
und an den sechsten EU-Rahmenprogrammen teilnehmenden In­stitutionen
und Organisationen Rechte verliehen und Pflichten auferlegt (vgl. Art. 4 und
7 des Abkommens). Es ermächtigt überdies die Beamten der Europäischen
Kommission oder auch andere von ihr beauftragte Personen sowie den
Europäischen Rechnungshof dazu, auf schweizerischem Hoheitsgebiet
Kontrollen und Überprüfungen gemäss den im Gemeinschaftsrecht festgelegten
Bedingungen und Regeln vorzunehmen. Die von diesen Behörden in Anwendung
des Gemeinschaftsrechtes getroffenen Verfügungen sind auch in der Schweiz
anwendbar. Das Abkommen enthält somit rechtsetzende Bestimmungen. Diese
Bestimmungen sind insofern als wichtig zu betrachten, als sie, müssten sie im
Landesrecht umgesetzt werden, gemäss Artikel 164 Absatz 1 Buchstaben b, c
und e BV nur in einem formellen Gesetz erlassen werden könnten.» (BBl 2004 261
S. 270)
Nationalrat: Diskussionslos angenommen (AB 2004 N 302)
15

Ständerat: Diskussionslos angenommen (AB 2004 S 212)
1.3. Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement (EJPD)
a) Vertrag zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der
Regierung der Französischen Republik über das vereinfachte
Auslieferungsverfahren und über die Ergänzung des
Europäischen Auslieferungsübereinkommens vom 13. Dezember
1957
Bundesbeschluss vom 8. Oktober 2004 (Referendumsvorlage
BBl 2004 5503)
Bundesrat: Unterstellung bejaht
«Der vorliegende Vertrag führt zwischen den Vertragsparteien ein vereinfachtes
Auslieferungsverfahren ein. Dadurch schafft er Pflichten für Individuen und weist
den mit der Anwendung betrauten Behörden Zuständigkeiten zu. Der Vertrag
enthält damit rechtsetzende Bestimmungen. Diese Bestimmungen sind zudem
insofern als wichtig zu erachten, als, wenn sie auf nationaler Ebene erlassen
würden, dies aufgrund von Artikel 164 Absatz 1 Buchstaben b und c BV in Form
eines Gesetzes im formellen Sinn zu geschehen hätte.» (BBl 2003 7089, S. 7103)
Nationalrat: Diskussionslos akzeptiert (AB 2004 N 1060)
Ständerat: Dem Erstrat gefolgt, aber Referendumsfrage thematisiert.
«Damit ein Vertrag dem fakultativen Staatsvertragsreferendum untersteht, muss
er direkt anwendbare Bestimmungen enthalten. Direkte Anwendbarkeit heisst,
dass die Bestimmungen im Staatsvertrag einen derartigen Konkretisierungsgrad
aufweisen müssen, dass sie in einem konkreten Anwendungsfall - in einem
Gerichts- oder Verwaltungsverfahren - eben direkt angewendet werden können.
Der Begriff in Artikel 141 Absatz 1
Buchstabe d Ziffer 3 der Bundesverfassung bedeutet zunächst, dass es sich
um so genannte - also direkt anwendbare - Bestimmungen
handelt. Durch den Zusatz gibt es einen
Link mit Artikel 164 der Bundesverfassung, der besagt, dass alle in der Form eines Bundesgesetzes zu erlassen
seien. Was ist nun nach meiner Auffassung die Ratio legis dieser Bestimmung?
Ich spreche dabei nur von den wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen, nicht
von der Umsetzung: Die Ratio legis dieser Bestimmung liegt meines Erachtens
darin, dass ein Staatsvertrag dem fakultativen Referendum untersteht, wenn er
Bestimmungen enthält, die zum einen direkt anwendbar sind und die zum andern
16

dergestalt sind, dass sie - würden sie im innerstaatlichen Recht generiert - in
der Form eines Gesetzes erlassen werden müssten und damit dem fakultativen
Referendum unterstehen würden.» (AB 2004 N 483 [Inderkum])
b) Vertrag zwischen der Schweiz und den Philippinen über
Rechtshilfe in Strafsachen
Bundesrat: Unterstellung bejaht
«Das Vorhandensein wichtiger rechtsetzender Bestimmungen ist im vorliegenden
Fall zu bejahen: Der Rechtshilfevertrag mit den Philippinen schafft für die
Vertragsparteien eine völkerrechtliche Verpflichtung, einander in möglichst
weitgehendem Umfang Rechtshilfe zu leisten. Von dieser Verpflichtung werden
auch Rechte und Pflichten von Individuen tangiert. Darüber hinaus werden den
mit der Vertragsanwendung betrauten Behörden Zuständigkeiten zugewiesen.
Der Vertrag enthält damit rechtsetzende Bestimmungen. Diese sind insofern als
wichtig zu erachten, als sie, wenn sie auf nationaler Ebene erlassen würden, auf
Grund von Artkel 164 Absatz 1 BV in einem Gesetz im formellen Sinn erlassen
werden müssten.» (BBl 2004 4867 S. 4882)
Ständerat: Diskussionslos dem Bundesrat gefolgt (14. Dezember 2004)
c) Abkommen über Zuwanderungsangelegenheiten zwischen
dem Schweizerischen Bundesrat und der Regierung der
Bundesrepublik Nigeria
Bundesrat: Unterstellung verneint
«Das Abkommen enthält verschiedene rechtsetzende Bestimmungen, die aber
insgesamt nicht als wichtig einzustufen sind. Einzig bezüglich Artikel IV Absatz
5 könnte man sich die Frage stellen, ob diese Bestimmung nach den genannten
Kriterien nicht als wichtig erachtet werden müsste. Immerhin bildet sie doch
Anlass dazu, dass das Abkommen dem Parlament unterbreitet wird, um eine
nach dem Datenschutzrecht notwendige Rechtsgrundlage für die Übermittlung
von Daten zu schaffen. Das Datenschutzrecht verlangt, dass für die Bearbeitung
der fraglichen Daten eine Grundlage in einem formellen Gesetz oder in einem
vom Parlament genehmigten Staatsvertrag gegeben sein muss. Betrachtet man
das Vertragswerk insgesamt, ist jedoch die Bestimmung nicht von einer derart
substanziellen Bedeutung, dass es sich rechtfertigen würde, das Abkommen
allein deswegen dem fakultativen Referendum zu unterbreiten. Bei dieser
Beurteilung tragen wir auch dem Umstand Rechnung, dass der Wortlaut von
Artikel IV Absatz 5 das nationale Recht ausdrücklich vorbehält.» (BBl 2003 6443,
S. 6452)
Nationalrat: Diskussionslos angenommen (6.5.2004)
Ständerat: Folgte dem Nationalrat, thematisierte aber die Referendumsfrage.
Im Ergebnis einstimmige Zustimmung zur Nichtunterstellung.
«Dieser Vertrag scheint mir für die Entwicklung der Praxis zum
Staatsvertragsreferendum wichtig zu sein. Er ist vielleicht sogar ein
gutes Beispiel auf dem Weg zu einer sinnvollen Praxis. Es besteht dabei
17

offensichtlich eine Unsicherheit, wann und in welchen Fällen das fakultative
Staatsvertragsreferendum greifen soll. Der Kommissionssprecher hat
darauf hingewiesen. Diese Unsicherheit zeigt sich in dieser Session in
einer Reihe von Fällen: Bei diesem Vertrag mit Nigeria, anschliessend beim
Auslieferungsabkommen mit Frankreich, nächste Woche beim Göteborger
Protokoll; es gibt weitere Fälle auf der Traktandenliste dieser Session. Der
Bundesrat hat bei einer Motion aus der Staatspolitischen Kommission des
Nationalrates die Gelegenheit, zu diesen Fragen Stellung zu nehmen. Es sei
erlaubt, im Hinblick auf diese allgemeine Diskussion, die wir auch in der
UREK unseres Rates erlebt haben, einige Bemerkungen anzufügen, weil der
Vertrag mit Nigeria die Probleme besonders deutlich zeigt. Die Unsicherheit
in der Anwendung des Referendums weckt nämlich Befürchtungen, dass
im Einzelfall nach politischer Opportunität statt nach rechtlichen Kriterien
entschieden wird. Es geht um ein «Volks-Recht», nicht um Politik mit dem
Referendum. Unser Referendum darf nicht zu einem Machtinstrument
werden, wie es das französische Referendum ist. Wir haben in den letzten
Monaten die Diskussion in Frankreich verfolgen können. Weder der Bundesrat
noch die Bundesversammlung dürfen nach Belieben einen Vertrag für
referendumspflichtig erklären oder nicht. Unser Referendum darf nicht für
Machtspiele oder Applausübungen missbraucht werden. Das Referendum ist
ein Recht des Volkes, es beruht auf Rechtsregeln. Wo sie nicht auf der Hand
liegen, müssen wir die Lösungen entwickeln, um eben das Belieben möglichst
auszuschalten.
Der Nigeria-Vertrag zeigt meines Erachtens den richtigen Weg, aber noch
nicht die fertige Lösung. Mit der Volksrechtsreform haben wir das Prinzip der
Parallelität verankert. Ob landesintern oder aussenpolitisch, ob Gesetz oder
Vertrag: Dem Referendum sollen die «wichtigen» Bestimmungen unterstellt
werden; das war die Idee der Volksrechtsreform. Es gilt eben dieser Grundsatz
der Parallelität bei der Anwendung von Artikel 164 der Bundesverfassung;
aber es geht nur um Parallelität und nicht um Gleichheit. Würde man beim
Nigeria-Vertrag den gleichen Begriff der Wichtigkeit anwenden wie bei einem
Gesetz, müsste der Vertrag dem Referendum unterstellt werden; das wollte
meines Erachtens auch der Kommissionssprecher sagen. Darum stehen wir
mit diesem Vertrag an einer Wegscheide; der Kommissionssprecher nickt, er ist
offensichtlich auch dieser Auffassung.
Der Bundesrat beantragt trotzdem Nichtunterstellung, weil es, anders als
bei einem Gesetz, nicht darauf ankomme, ob einzelne Bestimmungen wichtig
seien; entscheidend sei, dass der Vertrag insgesamt nicht wichtig sei und keine
neuartigen Bestimmungen enthalte, sondern nur solche, die landesintern
schon vorgesehen seien. Seine Meinung, den Nigeria-Vertrag nicht dem
Referendum zu unterstellen, begründet der Bundesrat also damit, dass es auf
eine Gesamtbetrachtung und auf die Neuartigkeit ankomme; das sind offenbar
die Kriterien.
Diese Entscheidungsregel zum Nigeria-Vertrag überzeugt mich, nicht aber
die Entscheidungsregel, die der gleiche Bundesrat im Frankreich- oder im
Göteborg-Vertrag verwendet. Artikel 164 der Bundesverfassung ist bei Verträgen
nur analog anwendbar. Die Verhältnisse liegen bei Vertrag und Gesetz eben
nicht gleich, nur analog. Wir müssen die aus der Natur der Sache massgebenden
Unterschiede zwischen Gesetz und Vertrag herausarbeiten. Gesamtbetrachtung
und Neuartigkeit sind zwei Kriterien; es gibt wohl noch weitere. Ich denke
18

an unsere Diskussion zum Israel-Vertrag, und der Kommissionssprecher
hat auf diese Problematik hingewiesen. Offenbar diskutiert man auch in den
Verhandlungen mit anderen Staaten über die Referendumsproblematik, und
das zeigt auch wieder einen Unterschied zum Gesetz, und zwar einen nicht
unproblematischen Unterschied.
Ich ziehe aus dieser Diskussion für den Moment die Schlussfolgerung, es sei
dem Bundesrat zu folgen, das Problem müsse aber generell aufgearbeitet
werden; es sei insbesondere auch zu prüfen, ob diese Problematik nicht mit einer
gesetzlichen Konkretisierung zu klären sei. Ich hoffe, dass die Staatspolitische
Kommission unseres Rates diesen Problemkreis einmal generell aufgreift. Diese
Bitte wird dann auch nächste Woche seitens der UREK formuliert werden. Ich
meine also, es sei hier einzutreten, es sei zuzustimmen, aber wir hätten noch
weitere Hausaufgaben zu lösen. (AB 2004 S 480 f. [Pfisterer])
«Das wirft natürlich immer auch die Frage nach dem Referendum auf. Ich
möchte auf die Begründungen, die Ihnen der Bundesrat 2003 vorgelegt hat,
nicht eingehen. Sie sind der Meinung, dass man das Abkommen nicht dem
Referendum unterstellen sollte; aber es ist tatsächlich eine Problematik. Vor
allem wenn Sie einen Vertrag der Bundesversammlung vorlegen, weil eine
Bestimmung drin ist, die nicht durch das Gesetz abgedeckt ist, schaffen Sie
ja durch die Genehmigung dieses Vertrages auch eine gesetzliche Kompetenz,
einen solchen Vertrag abzuschliessen. Das wirft natürlich die Frage nach dem
Referendum auf. Die Begründungen, die jeweils gegeben werden, warum man
ein Referendum nicht zulassen sollte, sind problematisch, vor allem wenn sie in
jedem Einzelfall etwas anders ausfallen; da teile ich die Auffassung von Herrn
Pfisterer. Ich bin natürlich von Haus aus der Meinung: In dubio pro referendum.
Ich bin auch im Bundesrat in dubio für das Parlament, weil ich der Meinung
bin, dass das so sein sollte. Aber ich sehe, dass hier die Meinung besteht, man
solle das Abkommen nicht dem Referendum unterstellen. Aber die Sache muss
generell geprüft werden. Ich werde das mitnehmen, das heisst, ich habe es schon
mitgenommen, und ich habe dem Bundesamt für Justiz einen Auftrag gegeben.
Man sollte hier klare Rechtsgrundsätze festlegen - oder Anwendungsgrundsätze,
es muss ja noch nicht gesetzlich sein -, unabhängig von einem konkreten Fall,
damit man nicht jedes Mal einen besonderen Grund findet, warum man es nicht
machen sollte. Wir nehmen das mit, Herr Pfisterer.» (AB 2004 S 481 [Bundesrat
Blocher])
d) Strafrechts-Übereinkommen und Zusatzprotokoll des
Europarates über Korruption
Bundesrat. Unterstellung bejaht
«Hingegen verpflichten sich die Vertragsstaaten, dem Mindeststandard der
Abkommen landesrechtlich zu entsprechen und dazu gesetzgeberische und
andere geeignete Massnahmen zu treffen. Der Beitritt zum vorliegenden
Übereinkommen und Zusatzprotokoll bedingt Anpassungen des
Strafgesetzbuches sowie des Bundesgesetzes gegen den unlauteren
19

Wettbewerb. Der Genehmigungsbeschluss ist deshalb dem fakultativen
Staatsvertragsreferendum gemäss Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3
BV zu unterstellen.» (BBl 2004 6983, S. 7040 f.)
1.4 Eidgenössisches Departement für Verteidigung,
Bevölkerungsschutz und Sport (VBS)
a) Zweites Protokoll vom 26. März 1999 zum Haager Abkommen
von 1954 für den Schutz von Kulturgut bei bewaffneten
Konflikten
Bundesbeschluss vom 19. März 2004 (BBl 2004 1389
[Referendumsvorlage])
Bundesrat: Unterstellung bejaht
«Das Zweite Protokoll enthält Bestimmungen, welche als wichtige rechtsetzende
Bestimmungen im Sinne von Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV
einzustufen sind, namentlich die Artikel 18-20 ZPHA betreffend die Auslieferung
und Rechtshilfe sowie die in Artikel 21 Buchstabe b enthaltene Strafbestimmung
betreffend die unerlaubte Ausfuhr oder sonstige Entfernung von Kulturgut oder
die unerlaubte Übertragung des Eigentums an Kulturgut aus besetztem Gebiet.»
(BBl 2003 6091, S. 6113)
Ständerat: Diskussionslos dem Bundesrat gefolgt (AB 2003 S 1166)
Nationalrat: Diskussionslos dem Bundesrat gefolgt (AB 2004 N 211)
b) Abkommen zwischen der Schweiz und Frankreich über die
Zusammenarbeit im Bereich der Sicherung des Luftraums gegen
nichtmilitärische Bedrohungen aus der Luft
Bundesrat: Unterstellung verneint
«Das vorliegende Abkommen regelt den juristischen Rahmen einer militärischen
Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und Frankreich im Bereich der Sicherung
des Luftraums. Es bezweckt einen erleichterten systematischen Austausch
von Informationen, insbesondere zur allgemeinen Luftlagesituation, und
eine Verbesserung der Kapazitäten zur Intervention der Luftwaffen der
Vertragsstaaten gegenüber einer nichtmilitärischen Bedrohung aus der Luft.
Es enthält somit rechtsetzende Bestimmungen. Diese sind jedoch nicht wichtig
genug, denn sollten sie auf nationaler Ebene erlassen werden, hätte dies nach
Artikel 164 Absatz 1 BV nicht in Form eines Gesetzes im formellen Sinne zu
erfolgen. (…) Wird mit Massnahmen der Luftpolizei auf eine nichtmilitärische
Bedrohung aus der Luft reagiert, so wird dies schliesslich auf der Grundlage
des innerstaatlichen Rechtes des Vertragsstaates geschehen, in dessen
nationalem Raum die Intervention stattfindet. Andererseits erfordert die
Umsetzung des Abkommens keinerlei Gesetzesänderung in der Schweiz. Aus
dem Vorhergehenden resultiert, dass der Bundesbeschluss über die Genehmigung
20

dieses Abkommens nicht dem Referendum in Sachen internationale Verträge
auf Grund von Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV unterliegt.» (BBl 2004 6869,
S. 6878)
c) siehe Ziff. 1.7.c
1.5. Eidgenössisches Finanzdepartement (EFD)
a) Doppelbesteuerungsabkommen mit Israel
Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2003 (AS 2004 1041)
Bundesrat: Unterstellung verneint
«Das vorliegende Abkommen enthält somit klarerweise rechtsetzende
Bestimmungen. Bleibt die Frage, ob das Abkommen auch wichtige rechtsetzende
Bestimmungen enthält. Doppelbesteuerungsabkommen sind zwar bedeutsame
Abkommen für den Unternehmensstandort Schweiz. Sie begrenzen indessen
lediglich die schweizerischen Besteuerungsrechte und begründen keine
zusätzlichen Steuerpflichten. Sie auferlegen auch den Kantonen keine
wesentlichen neuen Pflichten. Das vorliegende Abkommen entspricht der
bisherigen Abkommenspolitik. Es enthält keine wichtigen rechtsetzenden
Bestimmungen im Sinne von Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 der
Bundesverfassung. Ebenso wenig erfordert seine Umsetzung den Erlass eines
Bundesgesetzes. Der Bundesbeschluss unterliegt daher nicht dem fakultativen
Staatsvertragsreferendum nach Artikel 141 Absatz 1 der Bundesverfassung. Im
Sinne der Entwicklung einer gangbaren Praxis zur neuen Ziffer 3 von Artikel 141
Absatz 1 Buchstabe d BV und um die wiederholte Unterstellung gleichartiger
Abkommen unter das Referendum zu vermeiden, wird der Bundesrat dem
Parlament Staatsverträge, die im Vergleich zu früher abgeschlossenen
Abkommen keine wichtigen zusätzlichen Verpflichtungen für die Schweiz
beinhalten, auch in Zukunft mit dem Vorschlag unterbreiten, diese dem
fakultativen Staatsvertragsreferendum nicht zu unterstellen.» (BBl 2003 6467,
S. 6474 f.)
Ständerat: Eine Minderheit der Aussenpolitischen Kommission des Ständerats
(APK-S) beantragte die Unterstellung (Bericht vom 30. Oktober 2003); im
Plenum unterliegt die Minderheit mit 18 zu 26 Stimmen (AB 2003 S 1047)
«Es bleibt also die Frage, ob das eine wichtige Recht setzende Bestimmung ist
oder nicht. Hier gibt es natürlich durchaus einen gewissen Ermessensspielraum.
Es ist schon so, dass die Doppelbesteuerungsabkommen für den
Unternehmensstandort an sich wichtig sind, wobei ich sagen muss, dass das
nicht unbedingt für jedes einzelne Abkommen so zutreffen muss. Aber es ist klar,
dass das gesamte Netz dieser Abkommen von grosser wirtschaftlicher Bedeutung
ist, und dieses Netz umfasst im Moment 69 Doppelbesteuerungsabkommen.
Wir machen hier den Schritt von n auf n plus 1 und gehen mit etwas völlig
Gleichartigem von 69 auf 70. Man muss durchaus sagen, dass mit diesem «oder»
gesagt worden ist, dass nicht nur die gesetzliche Vergleichbarkeit, sondern eben
auch das andere Element zählt, wobei hier nach dem Wortlaut der Verfassung
ganz klar ein Ermessensspielraum besteht, was man als wichtig bezeichnet
21

oder nicht. Wir sind ganz klar der Meinung, dass ein erstes Abkommen, ein
neues Abkommen, das irgendwo, sagen wir, eine Kaskade neuer Abkommen
auslösen könnte, durchaus anders bewertet werden müsste, als wenn Sie jetzt
bei der Einführung auf einer Kaskade von bestehenden Abkommen aufbauen.
Wenn Sie das jetzt plötzlich hier tun und das dann quasi referendumspflichtig
machen, nachdem dies bei 69 Abkommen ohne Referendum ging, besteht doch
eine gewisse Gefahr, dass dann ein Referendum nicht mehr aus materiellen
Gründen der Rechtsetzung kommt, sondern weil man vielleicht auf einen Staat
zielt, der einem missliebig ist. Das scheint mir ein relativ grosses Problem
zu sein, weil Sie dann plötzlich ein gewisses Risiko laufen, nicht mehr alle
gleich zu behandeln. Anders wäre das - und das kann ich Ihnen hier sagen,
was immer Sie auch bestimmen -, wenn wir plötzlich eine neue Qualität in
solche Doppelbesteuerungsabkommen einführen würden. Das ist nicht völlig
ausgeschlossen. Sie wissen, dass wir ja in Bezug auf das Bankgeheimnis usw.
auf verschiedenen Ebenen Diskussionen hatten. Wenn nun also plötzlich ein
Doppelbesteuerungsabkommen käme, das der Schweiz erhebliche neue oder
zusätzliche Verpflichtungen aufbürden würde, würde der Bundesrat ganz klar
davon ausgehen, dass hier wichtige, Recht setzende Bestimmungen enthalten
wären, und er würde Ihnen in diesem Fall beantragen, dieses Abkommen dem
fakultativen Referendum zu unterstellen.» (Bundesrat Villiger, AB 2003 S 1045 f.)
Nationalrat: Die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrats
(WAK-N) folgte dem Bundesrat; im Plenum wurde diskussionslos die
Nichtunterstellung akzeptiert (AB 2003 N 2044 f.)
«Aus Gründen von Rechtsicherheit und Effizienz folgt die Kommission dem
Bundesrat und beantragt, das vorliegende DBA nicht dem fakultativen
Referendum zu unterstellen. Generell wurde in den vergangenen Jahren pro
Session durchschnittlich ein DBA beraten, und meistens handelte es sich aber um
stark standardisierte Übereinkommen. So verhält es sich auch beim vorliegenden
DBA: Es enthält weder wichtige Recht setzende Bestimmungen, noch schafft
es neue Verpflichtungen für die Schweiz. Vielmehr handelt es sich um ein
unbestrittenes und in den wichtigen Bereichen standardisiertes Abkommen,
welches im gegenseitigen Interesse beider Länder abgeschlossen wurde und
das im Vergleich zu anderen DBA keine weiter gehenden Verpflichtungen für die
Schweiz eingeht. Die Kommission betont allerdings, dass erstens DBA, welche
für die Schweiz und deren Bürger signifikante neue Rechte und Pflichten schaffen
und welche in diesem Sinne von der Praxis der bestehenden DBA abweichen, dem
fakultativen Referendum zu unterstellen sind. Zweitens soll der Entscheid keine
22

präjudizierende Wirkung auf andere Kategorien internationaler Verträge wie
namentlich die Freihandelsabkommen haben. Diese Kategorien von Abkommen
sind gesondert zu analysieren.» (Bericht vom 3. November 2003)
1.6. Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement (EVD)
a) Revidiertes internationales Übereinkommen zum Schutz von
Pflanzenzüchtungen
Bundesrat: Unterstellung bejaht (wegen Änderung des Sortenschutzgesetzes,
BBl 2004 4155 S. 4189)
b) Freihandelsabkommen zwischen den EFTA-Staaten und Chile
und Landwirtschaftsabkommen zwischen der Schweiz und Chile
Bundesrat: Unterstellung verneint
«Verschiedene Vorschriften der vorliegenden Abkommen enthalten zwar
rechtsetzende Bestimmungen (Zollkonzessionen, Gleichbehandlungsgebote
usw.). Diese Bestimmungen können aber einerseits im Rahmen der
Verordnungskompetenzen, welche das Zolltarifgesetz (SR 632.10) dem Bundesrat
in Bezug auf Zollkonzessionen einräumt, umgesetzt werden. Anderseits
sind sie nicht als derart grundlegend und damit wichtig einzustufen, dass
sie dem Staatsvertragsreferendum zu unterstellen wären. Sie ersetzen kein
innerstaatliches Recht und treffen keine Grundsatzentscheide für die nationale
Gesetzgebung. Auch die niederlassungsrechtlichen Garantien für Unternehmen
(z. B. Art. 25 und Art. 34) bewegen sich im Rahmen bestehender Grundsätze der
schweizerischen Rechtsordnung. Zudem sind sie auf bestimmte für die Schweiz
unproblematische Massnahmen und Sektoren beschränkt. Die vorgesehenen
Abkommen gehen grundsätzlich auch nicht über in früheren Staatsverträgen
vereinbarte Verpflichtungen für die Schweiz hinaus. Somit unterliegt der
Genehmigungsbeschluss nicht dem fakultativen Referendum nach Artikel 141
Absatz 1 Buchstabe d BV. Im Sinne der Entwicklung einer gangbaren Praxis zur
neuen Ziffer 3 von Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV und um die wiederholte
Unterstellung gleichartiger Abkommen unter das Referendum zu vermeiden,
wird der Bundesrat dem Parlament Staatsverträge, die im Vergleich zu früher
abgeschlossenen Abkommen keine wichtigen zusätzlichen Verpflichtungen für
die Schweiz beinhalten, auch in Zukunft mit dem Vorschlag unterbreiten, diese
dem fakultativen Staatsvertragsreferendum nicht zu unterstellen.» (BBl 2003
7113, S. 7135 f.)
Ständerat: Ein in der APK vorgebrachter Minderheitsantrag, der die
Unterstellung unter das fakultative Staatsvertragsreferendum forderte, wurde
im Plenum zurückgezogen; der Rat stimmte dem Bundesrat einstimmig zu (AB
2003 S 1157)
«Ein Antrag, der die Unterstellung des vorliegenden Freihandelsabkommen
unter das fakultative Referendum gemäss dem revidierten, auf den 1. August
2003 in Kraft getretenen Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 der Bundesverfassung
23

verlangte, wurde mit 3 zu 2 Stimmen bei 1 Enthaltung abgelehnt. Die Mehrheit
der Kommission schliesst sich der Argumentation des Bundesrats an, wonach
die im Freihandelsabkommen festgeschriebenen Gleichbehandlungsgebote nicht
zu grundsätzlichen Entscheidungen für die nationale Gesetzgebung führen,
weil sie im Rahmen der Grundsätze der Schweizer Rechtsordnung liegen und
kein innerstaatliches Recht ersetzen. Sie sind auf bestimmte, für die Schweiz
unproblematische Massnahmen und Sektoren beschränkt. Des Weiteren sind
für die Umsetzung des Abkommens lediglich Verordnungsänderungen nötig.
Ausserdem legt die Kommissionsmehrheit Wert darauf, dass das Abkommen am
vorgesehenen Datum in Kraft treten kann, damit es seine positive Wirkung für
die Schweizer Wirtschaft möglichst bald entfaltet. Demgegenüber vertritt die
Kommissionsminderheit die Auffassung, dass bei der Revision vom Art. 141
Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 BV das Parlament eine Parallelität zwischen internen
Erlassen und Staatsverträgen erstellen wollte. Wenn die Referendumsfähigkeit
innerstaatlich gegeben ist, muss sie auch bei Staatsverträgen gegeben sein.
Wichtig sei die Frage, ob dem Volk die Möglichkeit tatsächlich gewährleistet
ist, sich über zwischenstaatliche Abkommen zu äussern.» (Bericht APK-S vom
30. Oktober 2004)
Nationalrat: Diskussionslos dem Bundesrat und der Aussenpolitischen
Kommission des Nationalrats (APK-N) gefolgt (AB 2003 N 1888)
«Die Kommission hat sich auch für die Gründe interessiert, weshalb das
Abkommen nicht dem fakultativen Staatsvertragsreferendum gemäss dem
revidierten Artikel 141 Bundesverfassung unterstellt wird. Stillschweigend
ist sie der Begründung des Bundesrates gefolgt, wonach namentlich die in
einem solchen Abkommen festgeschriebenen Gleichbehandlungsgebote nicht als
wichtige rechtssetzende Bestimmungen zu betrachten sind.» (Bericht der APK-N
vom 20. Oktober 2003)
c) Internationalen Vertrag über pflanzengenetische Ressourcen
für Ernährung und Landwirtschaft
Bundesbeschluss vom 18. Juni 2004 (BBl 2004 3181
[Referendumsvorlage])
Bundesrat: Unterstellung bejaht
«Die Umsetzung des Internationalen Vertrags erfordert weder einen Erlass
von Bundesgesetzen noch müssen solche geändert werden. Hingegen enthält
er wichtige rechtsetzende Bestimmungen im Sinne von Artikel 141 Absatz 1
Buchstabe d BV. Der Bundesbeschluss über die Genehmigung des Internationalen
Vertrags unterliegt deshalb dem fakultativen Referendum.» (BBl 2003 7295,
S. 7318)
Ständerat: Diskussionslos dem Bundesrat gefolgt (AB 2004 S 90)
24

Nationalrat: Diskussionslos dem Bundesrat gefolgt (AB 2004 N 514)
d) Vereinbarung in Form eines Notenaustauschs mit dem
Fürstentum Liechtenstein zur Regelung der Beteiligung
Liechtensteins an Markt- und Preisstützungsmassnahmen der
schweizerischen Landwirtschaftspolitik
Bundesbeschluss vom 11. Dezember 2003 (AS 2004 903)
Bundesrat: Unterstellung verneint
«Der Notenaustausch dient liechtensteinischen Produzenten und Organisationen
als unmittelbar anwendbare Rechtsgrundlage, um gleich wie schweizerische
Produzenten und Organisationen in den Genuss von Unterstützungsmassnahmen
zu kommen, welche nach Massgabe des im Anhang aufgeführten
schweizerischen Rechts verfügt werden. Damit enthält der Notenaustausch
rechtsetzende Bestimmungen. Die beschränkte Zahl von Betroffenen und
die Tatsache, dass der mit dem Fürstentum Liechtenstein vereinbarte
Ausgleichsmechanismus die Schweiz finanziell nicht belastet, sondern allenfalls
begünstigt, lässt es diese Bestimmungen an der Wichtigkeit fehlen, wie sie
Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 BV verlangt. Der Notenaustausch untersteht daher
nicht dem Staatsvertragsreferendum.» (BBl 2003 6281, S. 6289)
Nationalrat: Diskussionslos dem Bundesrat gefolgt (AB 2003 N 1887)
Ständerat: Diskussionslos dem Bundesrat gefolgt (AB 2003 S 1158)
e) Protokoll über die Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens
auf die neuen EG-Mitgliedstaaten zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen
Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten
Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 (BBl 2004 7125
[Referendumsvorlage])
Bundesrat: Unterstellung bejaht
«Dieses ist kündbar und sieht keinen Beitritt zu einer internationalen
Organisation vor. Jedoch erfordert die Umsetzung des Protokolls die Änderung
von mehreren Bundesgesetzen. Im Übrigen hat die Bundesversammlung in
Artikel 2 des Genehmigungsbeschlusses vom 8. Oktober 1999 zu den Bilateralen I
(AS 2002 1527) entschieden, dass die Ausdehnung des Abkommens über die
Freizügigkeit auf Staaten, die bei dessen Genehmigung nicht zur EG gehörten,
durch einen Bundesbeschluss erfolgen soll, der dem fakultativen Referendum
untersteht. Aus diesen Gründen wird das Protokoll zum FZA gemeinsam mit
den vorzunehmenden Gesetzesanpassungen dem fakultativen Referendum nach
Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV unterstellt.» (BBl 2004 5891, S. 5930)
Nationalrat: Diskussionslos dem Bundesrat gefolgt
25

Ständerat: Diskussionslos dem Bundesrat gefolgt
1.7. Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommunikation (UVEK)
a) Übereinkommen zur Vereinheitlichung bestimmter
Vorschriften über die Beförderung im internationalen
Luftverkehr
Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 (BBl 2004 7335
[Referendumsvorlage])
Bundesrat: Unterstellung bejaht
«Das Montrealer Übereinkommen enthält wichtige rechtsetzende
Bestimmungen.» (BBl 2004 2893, S. 2905)
Ständerat: Diskussionslos dem Bundesrat gefolgt (29.9.04; AB 2004 S 520)
Nationalrat: Diskussionslos dem Bundesrat gefolgt (14. Dezember 2004)
b) Protokoll vom 30. November 1999 zum Übereinkommen
von 1979 über weiträumige grenzüberschreitende
Luftverunreinigung, betreffend die Verringerung von
Versauerung, Eutrophierung und bodennahem Ozon (Göteborg
Protokoll)
Bundesrat: Unterstellung bejaht
«Zur Umsetzung des Protokolls ist der Erlass von Bundesgesetzen nicht
erforderlich, da das Umweltschutzgesetz, das Landwirtschaftsgesetz und
das Strassenverkehrsgesetz (betr. Abgasvorschriften) die Grundlage für die
Umsetzung der grundlegenden Verpflichtungen des Protokolls enthält. Nach dem
gegenwärtigen Kenntnisstand können die Ziele des Protokolls im Übrigen mit den
bereits getroffenen Massnahmen auf Grundlage von bestehenden Verordnungen
erreicht werden, so dass auch nicht Anpassungen auf Verordnungsstufe
erforderlich sein werden. Somit bleibt zu prüfen, ob das Protokoll selbst wichtige
rechtsetzende Bestimmungen enthält. […] Das Protokoll auferlegt den Staaten
als zentraler Punkt die Pflicht dafür zu sorgen, dass Emissionen bestimmter
umweltschädlicher Stoffe innerhalb eines bestimmten Zeitraums in einem
bestimmten Mass begrenzt werden. Die Vertragsstaaten haben einen gewissen
Spielraum bei der Umsetzung der meisten dieser Verpflichtungen, die Ziele sind
jedoch konkret und genau umschrieben. Teilweise sind auch die zu ergreifenden
technischen Massnahmen im Einzelnen festgelegt (Anh. VIII) und verpflichten
Personen in unmittelbarerer Weise. Solche Verpflichtungen müssten, würden
sie im Landesrecht erlassen, eine Grundlage in einem formellen Gesetz haben
und sind daher als wichtige rechtsetzende Bestimmungen im Sinne von Artikel
26

141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV zu betrachten. Aus diesem Grund ist das
Protokoll von Göteborg dem fakultativen Referendum zu unterstellen.» (BBl 2004
3013, S. 3024)
Ständerat: Einstimmig dem Bundesrat gefolgt (AB 2004 S 520 f.)
«Einzelne Kommissionsmitglieder waren der Meinung, dass das fakultative
Staatsvertragsreferendum in Artikel 2 des vorliegenden Bundesbeschlusses
aufgrund der neuen Bundesverfassung der Praxis widerspreche. Im September
dieses Jahres führte die UREK eine längere Debatte über das vorgesehene
Staatsvertragsreferendum durch. Herr Bundesrat, es geht der Kommission
darum sicherzustellen, dass dessen Handhabung konsistent ist und sich
nicht sprunghaft von Fall zu Fall ändert. Die Stellungnahme des Bundesrates
zur Motion der SPK-NR 04.3203, ,
brachte nicht die notwendige Klärung. Der Bundesrat werde künftig, heisst es
da, keine Unterstellung unter das Staatsvertragsreferendum vorschlagen, wenn
die Wichtigkeitskriterien gemäss Artikel 164 der Bundesverfassung nicht erfüllt
seien. Beim Göteborger Protokoll sind keine Gesetzesanpassungen und keine
neuen Verordnungen nötig, weshalb dieses Wichtigkeitskriterium nicht erfüllt
ist. Gleichwohl soll das Protokoll dem fakultativen Staatsvertragsreferendum
unterstehen. Dieser Widerspruch konnte nicht aufgeklärt werden. Die
Kommission hat sich deshalb entschlossen, einen Brief an die SPK unseres Rates
zu schreiben; Herr Escher hat das vorhin bereits erwähnt, und auch letzte Woche
beim Übereinkommen mit Frankreich wurde darüber diskutiert.
Die UREK beantragt einstimmig Eintreten und Zustimmung zum Beschluss,
wobei beim Staatsvertragsreferendum Zweifel bestehen. Man hat sich
eben im Zweifelsfall für die Volksrechte, für die Unterstellung unter das
Staatsvertragsreferendum, entschieden. (…) Gerade wenn man diese
Botschaft liest, kann man feststellen, dass die Argumentation des Bundesrates
nicht überall schlüssig ist. Auf der einen Seite sagt man, es gehe nach
Wichtigkeitskriterien gemäss Artikel 164 der Bundesverfassung, auf der
anderen Seite wird gesagt, es seien keine Gesetzesanpassungen und keine
Verordnungsanpassungen nötig, aber man unterstellt dann die Geschichte doch
wieder dem Staatsvertragsreferendum.
Damit wir nicht jedes Mal diese Diskussion führen müssen und damit eine
konsistente und systematische Lösung erarbeitet werden kann, möchte ich
den Bundesrat bitten, hier zusammen mit dem Parlament für eine dauerhafte
Lösung zu sorgen.» (Büttiker)
27

«Ich möchte höchstens bemerken, dass es richtig ist, dass der Bundesrat
gelegentlich die Kriterien für das Referendum bei einem Staatsvertrag ein für alle
Mal klar festlegt. Wir werden uns gelegentlich darüber unterhalten müssen.»
(Bundesrat Leuenberger)
c) Europäisches Übereinkommen über den rechtlichen
Schutz von zugangskontrollierten Diensten und von
Zugangskontrolldiensten
Bundesbeschluss vom 14. Dezember 2004 (BBl 2004 7357)
Bundesrat: Unterstellung verneint
«Das vorliegende Übereinkommen enthält keine neuen rechtsetzenden
Bestimmungen. Insbesondere sind die Artikel 4-7 des Übereinkommens für
die Bürgerinnen und Bürger nicht unmittelbar verbindlich, sondern richten
sich an den nationalen Gesetzgeber. Die Verpflichtung zur internationalen
Zusammenarbeit nach Artikel 8 ist im geltenden Recht bereits vorgesehen (vgl.
Ziff. 2.2). Die übrigen Bestimmungen statuieren weder Rechte und Pflichten noch
legen sie Zuständigkeiten fest.» (BBl 2004 S. 2101 f.)
Ständerat: Einstimmig angenommen (AB 2004 S 520)
Nationalrat: Einstimmig angenommen
d) Abkommen mit Italien betreffend die Erneuerung der
Simplonkonzession sowie den Betrieb der Bahnstrecke bis
Domodossola
Bundesrat: Keine Unterstellung (BBl 2004 5103 S. 5111)
e) Protokoll über Wasser und Gesundheit zu dem
Übereinkommen von 1992 zum Schutz und zur Nutzung
grenzüberschreitender Wasserläufe und internationaler Seen
Bundesrat: Unterstellung bejaht
«Das Abkommen enthält keine rechtsetzenden Bestimmungen, welche direkt
anrufbare Rechte und Pflichten statuieren. Die Bestimmungen, welche sich an
die Mitgliedstaaten richten, sind programmatischer Natur und bedürfen der
Umsetzung im innerstaatlichen Recht. Infolgedessen ist das erste Kriterium
von Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV für die Unterstellung
unter das Staatsvertragsreferendum wegen wichtigen rechtsetzenden
Vertragsbestimmungen nicht erfüllt. Obschon einige Bundesgesetze bereits
Normen enthalten, welche den Anforderungen von Ziffer 4 des Abkommens
genügen, sind ergänzende rechtsetzende Bestimmungen erforderlich. Daher
müssen in bestimmten Bereichen bundesrecht­liche Bestimmungen zur Erfüllung
des Abkommens erlassen werden, so die Festlegung einer Nachhaltigkeitspolitik
28

im Bereich des Trinkwassers auf Landesebene, eine formell-gesetzliche
Festlegung der Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Staatsebenen,
die Definition von verbindlichen landesweiten und lokalen Zielen hinsichtlich
der Trinkwasserqualität, die Errichtung einer nationalen Datenbank für die
in den Kantonen gesammelten Daten über die Wasserqualität des Trink- und
Badewassers sowie die Errichtung eines Überwachungs- und Frühwarnsystems,
um auf Ausbrüche und bei Auftreten wasserbedingter Krankheiten reagieren
zu können. Bei der Umsetzung dieser Vorschriften muss dem Bund eine neue
Aufgabe zugewiesen werden. Überdies muss die Zusammenarbeit zwischen dem
Bund und den Kantonen geregelt werden. Diese Bestimmungen sind daher in
einem formellen Bundesgesetz zu erlassen. Damit ist das zweite Kriterium
von Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 für die Unterstellung unter
das Staatsvertragsreferendum erfüllt. Folglich ist der Bundesbeschluss zur
Genehmigung des Abkommens dem fakultativen Referendum zu unterstellen.»
(BBl 2004 6831, S. 6841)
2. Vorlagen, die vom Bundesrat vor dem Inkrafttreten der neuen
Verfassungsbestimmung verabschiedet worden sind, aber vom
Parlament erst danach behandelt worden sind
2.1. Zweites Zusatzprotokoll zum Europäischen Übereinkommen
über die Rechtshilfe in Strafsachen
Bundesbeschluss vom 19. März 2004 (BBl 2004 1391
[Referendumsvorlage])
Bundesrat: Unterstellung bejaht
«Da die Bestimmung im Zweiten Zusatzprotokoll das nationale Recht in einem
entscheidenden Punkt ergänzt und von den staatlichen Behörden unmittelbar
angewendet werden kann, darf davon ausgegangen werden, dass das Zweite
Zusatzprotokoll in diesem Bereich eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung im
Sinne von Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV darstellt.» (BBl 2003 3267,
S. 3303)
Auf Antrag der nationalrätlichen Kommission wurde Art. 2 des BB an die neue
Verfassungsbestimmung angepasst und die Referendumspflicht diskussionslos
akzeptiert (AB 2003 N 1834). Der Ständerat folgte ebenfalls diskussionslos.
2.2. Übereinkommen vom 10. Oktober 1980 über das
Verbot oder die Beschränkung des Einsatzes bestimmter
konventioneller Waffen, die übermässige Leiden verursachen
oder unterschiedslos wirken können (Änderung von Art. 1 vom
21. Dezember 2001)
Bundesbeschluss vom 15. Dezember 2003 (AS 2003 3951)
Bundesrat: Unterstellung verneint
29

«Die Auswirkungen der Ausweitung des Anwendungsbereichs des
Übereinkommens und der dazugehörigen Protokolle auf die Schweiz sind nicht
von einer solchen Tragweite, als dass die Änderung des Artikels 1 als materielle
Rechtsvereinheitlichung im Sinne von Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV zu
qualifizieren ist.» (BBl 2003 3575, S. 3586)
In den Räten war die Referendumsfrage kein Thema (siehe Art. 2 des
Genehmigungsbeschlusses)
2.3. Zusatzprotokoll Nr. 7 zur Revidierten Rheinschifffahrtsakte
sowie internationales Übereinkommen über den Vertrag über die
Güterbeförderung in der Binnenschifffahrt
Bundesrat: Zusatzprotokoll (ZP) als unkündbarer und unbefristeter
Staatsvertrag dem Referendum unterstellt; das Übereinkommen wegen
multilateraler Rechtsvereinheitlichung (BBl 2003 3999, S. 4012 f.)
ZP wurde dem Referendum unterstellt (BBl 2003 8243); Budapester
Übereinkommen in Anwendung von Ziff. 3 (siehe Art. 3 des BB vom
19.12.2003, BBl 2003 8245). Es ist nicht ersichtlich, wer die Anpassung des
Genehmigungsbeschlusses beantragt hatte; in beiden Kommissionen und
Kammern war die Referendumsfrage kein Thema.
2.4. Zusatzprotokoll vom 8. November 2001 zum
Übereinkommen zum Schutz des Menschen bei der
automatischen Verarbeitung personenbezogener Daten
bezüglich Aufsichtsbehörden und grenzüberschreitende
Datenübermittlung
Bundesrat: Unterstellung wegen multilateraler Rechtsvereinheitlichung
bejaht (BBl 2003 2101); zudem umfangreiche Revision des Bundesgesetzes
vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1)
Nationalrat: Rückweisung an den Bundesrat (10.03.2004)
Ständerat: Ablehnung der Rückweisung an den Bundesrat (03.06.2004)
2.5. Europäisches Übereinkommen vom 4. April 1997 zum Schutz
der Menschenrechte und der Menschenwürde im Hinblick auf
die Anwendung von Biologie und Medizin (Übereinkommen
über Menschenrechte und Biomedizin) und das Zusatzprotokoll
vom 12. Januar 1998 über das Verbot des Klonens menschlicher
Lebewesen
Bundesrat: Unterstellung wegen multilateraler Rechtsvereinheitlichung
(Konvention) bzw. wegen Konnexität (Zusatzprotokoll) bejaht
30

«Verschiedene Bestimmungen des vorliegenden Übereinkommens sind direkt
anwendbar (vgl. Ziff. 3.1). Für die Schweiz ist allerdings ein guter Teil dieser
Normen nicht neu, sondern bekräftigt Grundsätze des bestehenden oder
in Vorbereitung befindlichen schweizerischen Rechts. Andere Grundsätze
dagegen wie diejenigen über die Forschung erlangen mit einer Ratifikation
umfassendere Rechtsverbindlichkeit als bisher (vgl. z. B. Ziff. 3.6.2.2). Im
Hinblick darauf erscheint es richtig, den Bundesbeschluss über die Genehmigung
des Übereinkommens dem fakultativen Referendum zu unterstellen. Das
Zusatzprotokoll über das Verbot des Klonens menschlicher Lebewesen stimmt
mit Sinn und Geist von Artikel 119 BV und mit dem Fortpflanzungsmedizingesetz
überein. Es fällt nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 141 Absatz 1
Buchstabe d BV, da das Kriterium der multilateralen Rechtsvereinheitlichung
nicht erfüllt ist. Die Unterstellung des Zusatzprotokolls unter das Referendum
gestützt auf Artikel 141 Absatz 2 BV rechtfertigt sich aber wegen seiner
inhaltlichen Nähe zum Übereinkommen.» (BBl 2001 271, S. 332 f.)
Nationalrat: Sistiert bis zum Abschluss des Transplantationsgesetzes (13.6.02)
Ständerat: Zustimmung zum Übereinkommen (23.9.02), ZP noch offen.
[1] Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV, SR 101).
[2] Nicht berücksichtigt wurden hierbei die sieben Abkommen zu den so
genannten Bilateralen II, die alle dem fakultativen Staatsvertragsreferendum
unterstellt worden sind (siehe dazu BBl 2004 5965, S. 6290 ff.).
[3] Fünf Botschaften sind vor dem Inkrafttreten der Verfassungsbestimmung
verabschiedet worden, konnten aber erst nach dem 1. August 2003 von den
Räten behandelt werden (siehe dazu Ziff. 2 des Anhangs).
[4] Im Falle der Charta der kommunalen Selbstverwaltung (Ziff. 1.1.a des
Anhangs) beschloss der Nationalrat zuerst gegen den Antrag des Bundesrates
die Unterstellung unter das Referendum, schloss sich dann aber dem Ständerat
an, der die Voraussetzungen für das Staatsvertragsreferendum als nicht erfüllt
betrachtete.
[5] Die Bundesbeschlüsse zu den Bilateralen II sind dabei nicht miterfasst.
[6] Parlamentsgesetz vom 13. Dezember 2002 (ParlG, SR 171.10).
[7] In zwei Fällen (Doppelbesteuerungsabkommen mit Israel [Ziff. 1.5.a des
Anhangs], EFTA-Freihandelsabkommen mit Chile [Ziff. 1.6.b des Anhangs]) ist
dieser Weg eingeschlagen worden; trotz anders lautender Minderheitsanträge
haben sich die Räte der bundesrätlichen Auffassung angeschlossen.
[8] Das Papier ist in aktualisierter Form veröffentlicht in VPB 68.83.
[9] AB 2004 N 1740.
[10] Die SPK-S hat am 28. April 2005 beschlossen, von der Möglichkeit
Gebrauch zu machen, die neu Art. 121 Abs. 4 ParlG bietet; Punkt 1 der Motion
sollte demnach mit folgendem Satz ergänzt werden: «Nicht als wichtig gelten
Bestimmungen, welche im Vergleich zum Inhalt von früher abgeschlossenen
Abkommen keine wichtigen zusätzlichen Verpflichtungen vorsehen.» Der
Ständerat ist dem diesem Antrag seiner Kommission am 15. Juni 2005 gefolgt.
Die nationalrätliche SPK hat sich am 23. Juni 2005 mit 14 zu 9 Stimmen dem
Ständerat angeschlossen. (Anm. d. R.).
[11] Bei mindestens zwei Gelegenheiten haben zudem die Bundesräte Blocher
und Leuenberger vor den Räten die Wichtigkeit betont, die einer Klärung
dieser Fragen zukomme. Bundesrätin Calmy-Rey wies anlässlich der Beratung
31

der Charta der kommunalen Selbstverwaltung darauf hin, dass die Frage der
Referendumspflichtigkeit ausschliesslich nach juristischen Kriterien beurteilt
werde.
[12] Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS
101).
[13] N’ont pas été pris en considération ici les sept accords des Bilatérales II,
dont il a été décidé qu’ils seraient tous sujets au référendum facultatif (cf. FF
2004 5593, p. 5913 ss).
[14] Cinq messages ont été adoptés avant l’entrée en vigueur de la disposition
constitutionnelle en question, mais n’ont pu être traités par les Chambres
qu’après le 1er août 2003 (cf. ch. 2 de l’annexe).
[15] S’agissant de la Charte de l’autonomie locale, (ch. 1.1.a de l’annexe), le
Conseil national avait décidé, dans un premier temps, qu’elle serait sujette
au référendum facultatif, contrairement à ce que proposait le Conseil fédéral,
mais il s’est ensuite rallié au Conseil des Etats, qui estimait que les conditions
nécessaires à un référendum en matière de traités internationaux n’étaient
pas réunies.
[16] Les arrêtés fédéraux relatifs aux Bilatérales II ne sont pas pris en
considération ici.
[17] Loi sur le Parlement du 13 décembre 2002 (LParl, RS 171.10).
[18] Cette option a été retenue dans deux cas (Accord de double imposition
avec Israël [ch. 1.5.a de l’annexe], Accord de libre-échange AELE-Chili [ch. 1.6.b
de l’annexe]); les Chambres fédérales ont écarté des propositions divergentes
de minorités pour se rallier à la proposition du Conseil fédéral.
[19] Ce document, mis à jour, est publié in JAAC 68.83.
[20] BO 2004 N 1740.
[21] Le 28 avril 2005, la CIP-E a décidé de faire usage de la possibilité offerte
par le nouvel article 121 al. 4 LParl; le point 1 de la motion devrait par
conséquent être complété par la phrase suivante: «Ne sont pas considérées
comme importantes les dispositions qui ne prévoient aucune obligation
supplémentaire importante par rapport à un accord existant.» Le Conseil
des Etats a suivi la proposition de sa commission le 15 juin 2005. Le 23 juin
2005, la CIP du Conseil national a suivi le Conseil des Etats par 14 voix contre 9
(n.d.l.r.).
[22] A deux occasions au moins, MM. les conseillers fédéraux Blocher et
Leuenberger, s’exprimant devant les Chambres, ont souligné combien il était
important que cette question soit clarifiée. Lors des débats parlementaires
sur la Charte de l’autonomie locale, Mme la conseillère fédérale Calmy-Rey a
indiqué que seuls des critères juridiques devaient intervenir dans la décision
de soumettre le texte au référendum facultatif.
32

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 69.75 - Bericht des Bundesamts für Justiz, Stand 11. Januar 2005
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2005
Année
Anno
Band
69
Volume
Volume
Seite
---
Page
Pagina
Ref. No
150 007 067
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.