ch_vb · JAAC 60.64 · 1995-10-13 · de


JAAC 60.64
Extrait de la décision sur recours rendue 13 octobre
1995 par la Commission de recours DFEP dans la
cause L. contre Union centrale des producteurs
suisses de lait et Office fédéral de l’agriculture;
95/6K-002
Indemnités de non-ensilage; rattachement d’une parcelle à une zone
d’interdiction de l’ensilage; dérogations à l’interdiction d’ensiler.
1. Art. 17 al. 1 AEL 1988. Art. 23 Règlement suisse de livraison du lait.
Art. 1 Ordonnance sur le classement selon des zones et l’encouragement
de la production de fromage. Rattachement d’une parcelle à une zone
d’ensilage ou d’interdiction.
La parcelle d’une exploitation est considérée comme faisant partie de la
zone dans laquelle se trouve le centre de l’exploitation (consid. 4).
2. Art. 77-79 Règlement suisse de livraison du lait. Dérogations à
l’interdiction de préparer des ensilages en zone de non-ensilage.
L’interdiction des balles d’ensilage en zone de non-ensilage, après
un certain délai, ne repose pas sur le critère de la distance entre
l’exploitation principale et la parcelle où sont stockés les ensilages. Elle
se fonde sur le risque de contamination en tant que tel que fait courir
le producteur en exploitant ladite parcelle (mise en danger abstraite)
(consid. 4).
Siloverbotszulagen; Einteilung einer Parzelle in die Siloverbotszone;
Ausnahmen vom Silageverbot.
1. Art. 17 Abs. 1 MWB 1988. Art. 23 Milchlieferungsregulativ.
Art. 1 Verordnung über die Zonenzuteilung und Förderung der
Käseproduktion. Einteilung einer Parzelle in die Silozone oder die
Siloverbotszone.
1

Die Zonenzugehörigkeit einer Parzelle bestimmt sich nach der Zone, in
welcher sich das Betriebszentrum befindet (E. 4).
2. Art. 77-79 Milchlieferungsregulativ. Ausnahmen vom Verbot des
Herstellens von Silage in der Siloverbotszone.
Das Verbot der Lagerung von Siloballen hängt nicht von der Distanz
zwischen dem Hauptbetrieb und der Parzelle ab, auf welcher Siloballen
gelagert werden. Ausschlaggebend ist das Risiko einer Kontamination,
welche sich durch die Bewirtschaftung der fraglichen Parzelle ergibt
(abstrakte Gefährdung) (E. 4).
Indennità di non insilamento; classificazione di una particella in zona
di divieto dei sili; deroghe al divieto d’insilamento.
1. Art. 17 cpv. 1 DEL 1988. Art. 23 Regolamento svizzero per la fornitura
del latte. Art. 1 Ordinanza concernente la classificazione in zone e il
promovimento della produzione di formaggio. Classificazione di una
particella in zona dei sili o in zona di divieto dei sili.
L’appartenenza di una particella è determinata dalla zona in cui è
situato il centro dell’azienda (consid. 4).
2. Art. 77-79 Regolamento svizzero per la fornitura del latte. Deroghe al
divieto di preparare balle d’insilamento in zona di divieto dei sili.
Il divieto di depositare balle d’insilamento in zona di divieto dei sili non
dipende dalla distanza fra il centro dell’azienda e la particella sulla
quale vengono depositate le balle d’insilamento. Tale divieto si fonda
invece principalmente sul rischio di contaminazione che deriva dalla
gestione di detta particella (rischio astratto) (consid. 4).
Extraits des faits:
Le 22 mars 1994, L. a été condamné à une amende de Fr. 200.- par la
Commission des sanctions du Service d’inspection et de consultation en
matière d’économie laitière du nord-ouest de la Suisse pour avoir préparé
de l’ensilage dans la zone d’interdiction de l’ensilage. L. n’a pas recouru contre
cette décision. Le 3 octobre 1994, l’Union centrale des producteurs suisses de
lait (UCPL) a signifié à L. qu’il n’avait pas droit à l’indemnité de non-ensilage
de novembre 1993 à mars 1994 pour avoir stocké sans autorisation des balles
rondes sur ses terres sises en zone d’interdiction de l’ensilage.
Le 3 novembre 1994, L. a recouru auprès de l’Office fédéral de l’agriculture
(ci-après: l’Office fédéral) qui, par décision du 13 janvier 1994, a confirmé la
décision attaquée. Le 15 février 1995, L. recourt contre cette décision devant
la Commission de recours DFEP et demande qu’on lui reconnaisse le droit
à l’indemnité de non-ensilage pour la période incriminée. A l’appui de son
recours, il prétend qu’il n’a ni préparé ni acquis du fourrage ensilé pour
2

lui-même et que le risque de contamination du lait était inexistant du moment
que les balles litigieuses n’ont pas été stockées sur une parcelle attenante à son
centre d’exploitation, notamment à proximité de l’étable des vaches laitières.
Extrait des considérants:
1. (...)
2. En vertu de l’art. 16 al. 1 de l’arrêté du 16 décembre 1988 sur l’économie
laitière 1988 (AEL 1988, RS 916.350.1, RO 1992 331, 1993 326, 1994 1636,
1995 2077), «la Confédération peut accorder des contributions afin de
maintenir et d’encourager la production de fromage, en particulier dans la
zone d’interdiction de l’ensilage».
L’ordonnance du 19 octobre 1983 sur le classement selon des zones et
l’encouragement de la production de fromage (RS 916.356.11, RO 1993 2892,
1995 1222, ci-après: ordonnance sur la production de fromage) range les
organisations locales ou groupes de producteurs de lait dans deux zones: une
zone d’interdiction de l’ensilage, où la préparation et l’emploi d’ensilages sont
interdits, et une zone d’ensilage, où la préparation et l’emploi d’ensilages sont
autorisés (art. 1). Sont classés dans la zone d’interdiction, les organisations
locales ou groupes de producteurs de lait lorsque le lait qu’ils livrent est mis en
oeuvre dans une fromagerie qui, dans le cadre du programme de fabrication,
fabrique tout au long de l’année du fromage à pâte dure, à pâte demi-dure
ou à pâte demi-molle et lorsque la fromagerie dispose d’assez de lait, après
la couverture des besoins locaux en lait de consommation, pour fabriquer
du fromage durant tout le semestre d’hiver (art. 2 al. 1). Enfin, l’art. 4 de
l’ordonnance précitée prévoit le versement d’indemnités aux producteurs
de lait situés dans la zone d’interdiction, à moins qu’ils aient préparé ou utilisé
des fourrages ensilés sans être titulaires d’une autorisation (al. 1 et 4, 2ème
phrase).
3. In casu, le recourant, qui se trouve dans une zone d’interdiction de
l’ensilage, a été privé du versement d’indemnités de non-ensilage de novembre
1993 à mars 1994 pour avoir préparé et stocké de l’ensilage - enrubannage
de balles rondes - sur une parcelle qu’il loue à la commune de F. Les faits
incriminés ont été reconnus par le recourant qui n’a pas recouru contre la
décision du 22 mars 1994 de la Commission des sanctions, qui l’a condamné
à une amende de Fr. 200.- pour avoir préparé de l’ensilage dans la zone
d’interdiction.
Il sied de préciser qu’il ressort également des faits de la cause que le recourant
a préparé et stocké de l’ensilage en balles rondes pour la vente, et non pour sa
propre exploitation.
Ainsi donc, la question litigieuse a pour objet le point de savoir si, comme le
soutient le recourant, c’est à tort que les autorités inférieures ont refusé de lui
accorder des indemnités de non-ensilage du moment que les balles litigieuses
ont été, d’une part, préparées pour la vente et, d’autre part, stockées sur une
parcelle qui n’est pas attenante au centre de son exploitation ni à proximité de
l’étable des vaches laitières.
3

3.1. L’ordonnance sur la production de fromage (art. 1 let. a et 4 al. 4, 2ème
phrase) prévoit qu’aucune indemnité de non-ensilage n’est versée aux
producteurs de lait qui préparent ou utilisent des fourrages ensilés sans être
titulaires d’une autorisation (dans le même sens, cf. également art. 5 al. 3 de
l’ordonnance de l’UCPL du 10 décembre 1993 sur le versement de l’indemnité
de non-ensilage aux producteurs de lait commercial, RS 916.356.111,
RO 1994 380). De même, le règlement suisse de livraison du lait du 1er juillet
1987 (RS 916.351.3, RO 1993 1679) prohibe dans la zone d’interdiction de
l’ensilage la préparation et la distribution d’ensilages de toutes espèces, sous
réserve des autorisations exceptionnelles prévues aux art. 77 à 79 (art. 20
al. 2 let. a et 22 al. 1 let. c). Selon l’art. 79 précité, les producteurs de lait de
la zone d’interdiction peuvent, dans des cas particuliers, être autorisés à
préparer des ensilages et à les utiliser pendant le régime sec pour le bétail à
l’engrais, le jeune bétail, le menu bétail, les vaches taries ou les chevaux (al. 1);
l’octroi d’une autorisation est subordonnée à des conditions strictes (al. 2) et
l’autorisation, elle-même, est assortie de charges précises (al. 3). Le but de cette
procédure d’autorisation est préventif: éviter toute infection du lait par des
bacilles butyriques provenant des ensilages. L’autorisation vise également à
assurer un contrôle des conditions et des charges (al. 8 et 9), non seulement
pour écarter tout risque de contamination du lait, mais également pour être en
mesure de prendre à temps des dispositions idoines en cas de non-respect des
conditions ou des charges, voire en cas de contamination.
En l’occurrence, il convient tout d’abord d’examiner si le recourant a préparé
des ensilages alors qu’il est en zone d’interdiction. Par ensilage, on entend
«un fourrage fermenté qui, selon la nature des matières ensilées (fourrages
verts en tous genres, pulpes de betteraves sucrières, grains et épis de maïs,
marcs de fruits, drêches de brasserie, pommes de terre, etc.), est préparé
avec du fourrage frais, préfané ou étuvé, avec ou sans adjonction d’un additif
d’ensilage, et stocké aussi hermétiquement que possible, afin d’en assurer la
conservation» (art. 21 al. 1 du règlement suisse de livraison du lait); sont
également considérés comme ensilages, au sens du règlement suisse de
livraison du lait, «les pulpes et les feuilles de betteraves, le maïs haché, les
feuilles de pois, les drêches de brasserie et les autres fourrages qui sont stockés
dans des entrepôts de fortune durant plus d’une semaine» (al. 2).
3.2. La notion de préparation d’ensilage est un concept juridique indéterminé.
Il est vrai que le règlement suisse de livraison du lait donne une définition
de l’ensilage (art. 21); toutefois, cette définition décrit le phénomène sans
l’appréhender totalement. On ignore en particulier à partir de quel moment
il y a fermentation des matériaux avec apparition de bactéries butyriques et,
par conséquent, ensilage. C’est dire que l’application de ce concept nécessite
des connaissances techniques. Or, en pareille occurrence, le juge restreint
son pouvoir d’examen et fait preuve de retenue, laissant ainsi à l’autorité
une certaine latitude de jugement: «Le TF examine librement, comme une
question de droit, l’application des concepts juridiques non définis (...); il use
cependant de retenue en ce domaine, étant donné qu’une certaine marge
d’appréciation doit être reconnue à l’administration dans la mesure où il s’agit
de résoudre des questions techniques d’opportunité (RO 104 Ib 112 c. 3, avec
les réf.)» (ATF 107 Ib 116 consid. 4a, Journal des tribunaux [JdT ]1983 I 149; cf.
également ATF 109 V 207 consid. 1b: «Im Rahmen der auf die Rechtskontrolle
beschränkten Überprüfungsbefugnis hat sich das EVGer bei der Prüfung von
4

Fragen, die solche Fachkenntnisse voraussetzen, Zurückhaltung aufzuerlegen,
solange nicht ernsthafte Gründe zu Zweifeln bestehen»; Pierre Moor, Droit
administratif, vol. I, Berne 1994, p. 382 ss; André Grisel, Traité de droit
administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 336).
3.3. Selon la Station fédérale de recherches laitières de Liebefeld et la Centrale
fédérale du Service d’inspection et de consultation en matière d’économie
laitière (SICL), «il est permis d’appliquer la technique d’ensilage en balles
rondes dans la zone d’interdiction de l’ensilage à condition d’éloigner les
balles de la zone d’interdiction dans les deux jours qui suivent l’emballage»
(communication du 1er décembre 1992 aux centrales du SICL et à leurs
inspecteurs). Au-delà de ce délai, le fourrage récolté selon cette technique
subit, aux dires de l’Office fédéral, une fermentation avec apparition de
bactéries butyriques et propioniques, lesquelles peuvent provoquer des
fermentations secondaires du fromage fabriqué à partir de lait cru, comme
c’est le cas pour le gruyère. Autrement dit, les organes spécialisés en la
matière estiment qu’une fois emballé, le fourrage subit après deux jours
une fermentation plus ou moins forte, de sorte qu’il y a lieu de le considérer
comme ensilage au sens de l’art. 21 du règlement suisse de livraison du
lait. Dans ce contexte, il sied de relever qu’il a également été constaté que
les fourrages humides (taux d’humidité supérieur à 18%) subissent, même
avec des agents conservateurs, une fermentation plus ou moins forte avec
risque d’apparition de bactéries butyriques et propioniques et que seuls les
fourrages secs, comme le foin et regain - ce qui n’est pas le cas dans la présente
cause - ayant une humidité inférieure à 18%, sont stables lors du stockage
(communication du 31 mai 1994 aux centrales SICL, aux inspecteurs SICL et
aux conseillers de traite et rapport du 20 avril 1994 du groupe de travail placé
sous la direction de la Station fédérale de production animale [FAG]).
Au vu des explications et motifs qui précèdent, la Commission de céans est
d’avis que l’interprétation que donnent l’Office fédéral et la Station fédérale
de la notion de préparation d’ensilage repose sur des critères objectifs et qu’il
n’existe aucun motif pertinent qui permettrait de s’en écarter. C’est dire que
les autorités inférieures n’ont pas outrepassé leur latitude de jugement.
En l’espèce, il n’est pas contesté que le recourant a laissé de l’ensilage en balles
rondes durant plusieurs semaines sur une parcelle qu’il exploite; partant, il y a
lieu d’admettre qu’il a préparé des fourrages ensilés alors qu’il se trouve dans
une zone d’interdiction de l’ensilage.
4. Le recourant soutient qu’il n’existe en l’espèce aucun risque de
contamination du moment que les balles litigieuses se trouvaient sur une
parcelle qui ne jouxte pas le centre de son exploitation.
A cet égard, il convient tout d’abord de relever que ce sont les bassins de
ravitaillement de sociétés ou de groupes de producteurs qui sont rattachés
à une zone d’ensilage ou d’interdiction, et non point des parcelles ou groupe
de terres (cf. p. ex. art. 1 de l’ordonnance sur la production de fromage;
l’art. 17 al. 1 AEL 1988 prévoit en cas de changement de zone, le transfert
des organisations ou des groupes de producteurs). C’est ainsi que l’art. 23 du
règlement suisse de livraison du lait dispose que «lorsqu’un producteur de
lait agrandit son exploitation par l’acquisition ou l’affermage de parcelles
de terre ou d’une autre exploitation, cette nouvelle partie de l’entreprise et
l’exploitation d’origine constituent une unité économique. L’ensemble de la
5

surface exploitée est considérée comme faisant partie de la zone dans laquelle
est rangée l’exploitation principale ou l’exploitation d’origine. Est considérée
comme exploitation principale ou comme exploitation d’origine la partie de
l’entreprise où le producteur de lait a son domicile et où est logé le bétail laitier
pendant la plus grande partie de l’année. En cas de doute, la décision incombe
à l’Office fédéral de l’agriculture». En l’occurrence, le recourant ne prétend
pas qu’il existe deux centres différents de production mais que la parcelle
sur laquelle étaient stockées les balles d’ensilage n’est pas contiguë à son
exploitation. Or, contrairement à l’opinion qu’il semble soutenir, la parcelle en
question doit être rangée dans la zone d’interdiction de l’ensilage, tout comme
l’exploitation d’origine.
Cela dit, le règlement suisse de livraison du lait prévoit des dérogations même
dans les zones d’interdiction de l’ensilage (art. 77 à 79); selon l’art. 79, les
producteurs de lait qui en font la demande peuvent être autorisés dans des
cas particuliers à préparer des ensilages, moyennant respect de certaines
conditions et charges (cf. supra consid. 3.1). In casu, le recourant n’a déposé
aucune demande dans ce sens. Il appartient aux autorités compétentes -
lesquelles sont précisément appelées à résoudre des questions techniques
d’opportunité - et non pas aux producteurs eux-mêmes de décider s’il existe
des circonstances exceptionnelles qui autorisent des dérogations. De plus,
il ne faut pas perdre de vue que de telles autorisations sont soumises à des
conditions strictes et assorties de charges de manière à assurer un contrôle
(cf. p. ex. art. 79 al. 8 du règlement suisse de livraison du lait) et à réduire au
maximum tout risque de contamination. Comme le soulignait le TF dans
un arrêt de 1981 (ATF 107 Ib 346 et les références), le but de ces dispositions
est entre autres d’encourager une production fromagère de qualité. Cela étant,
les restrictions qu’elles impliquent protègent l’ensemble des producteurs d’un
bassin de ravitaillement. Du moment que le législateur a mis en place une
procédure d’autorisations dérogatoires qui permet d’examiner chaque cas
particulier, il n’incombe pas aux producteurs eux-mêmes de prendre des
dispositions qui dérogent à l’interdiction découlant de la loi.
Ainsi, n’est pas pertinent l’argument du recourant selon lequel le risque
de contamination est inexistant compte tenu de la distance qui sépare les
ensilages stockés de l’exploitation principale. Outre le fait que l’application
d’un tel critère est extrêmement problématique sous l’angle de l’exécution, elle
est en tout cas contraire non seulement au regard des dispositions prévues
pour l’octroi d’autorisations dérogatoires (cf. aussi supra consid. 3.2), mais
également par rapport au système de classification lui-même, comme cela
ressort de ce qui précède. D’ailleurs, si l’on se réfère aux communiqués de la
Station fédérale, on remarque que ce n’est pas le critère de la distance entre
l’exploitation principale et la parcelle où sont stockés les ensilages qui suscite
l’interdiction des balles rondes en zone de non-ensilage après un certain délai,
mais c’est plutôt le risque de contamination en tant que tel que fait courir le
producteur en exploitant ladite parcelle (mise en danger abstraite).
(La Commission de recours DFEP rejette le recours)
6

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 60.64 - Extrait de la décision sur recours rendue 13 octobre 1995 par la Commission
de recours DFEP dans la cause L. contre Union centrale des producteurs suisses de lait et
Office fédéral de l'agriculture; 95/6K-002
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1996
Année
Anno
Band
60
Volume
Volume
Seite
---
Page
Pagina
Ref. No
150 003 146
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.