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2003-2734 
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ad 03.459 
Initiative parlementaire 
Application à titre provisoire de traités internationaux 
Rapport de la Commission des institutions politiques 
du Conseil des Etats, du 18 novembre 2003 
Avis du Conseil fédéral 
du 18 février 2004 
 
Monsieur le Président, 
Mesdames et Messieurs, 
Nous exprimons ci-après notre avis, conformément à l’art. 112, al. 3, de la loi sur le 
Parlement, au sujet du rapport de la Commission des institutions politiques du 
Conseil des Etats, du 18 novembre 2003 (FF 2004 703). 
Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l’assu-
rance de notre haute considération. 
18 février 2004 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Joseph Deiss 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

940 
Avis 
1 
Le point de la situation 
Le 5 mars 2003, le Conseil des Etats a donné suite à l’initiative parlementaire 
Spoerry «Rendre impossible l’application provisoire des traités internationaux 
entraînant des effets négatifs»1. La Commission des institutions politiques du Con-
seil des Etats a décidé par la suite d’aborder la question de l’application à titre provi-
soire des traités internationaux en élaborant sa propre initiative. 
Le texte de l’initiative de la commission énumère d’abord les conditions matérielles 
auxquelles le Conseil fédéral peut décider l’application à titre provisoire (cf. nouvel 
art. 7b de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration2). Ainsi 
des traités seraient-ils susceptibles d’être appliqués à titre provisoire, si la sauve-
garde d’intérêts essentiels de la Suisse et une urgence particulière l’exigent. Dans un 
tel cas, le Conseil fédéral devrait, dans un délai de six mois à compter du début de 
l’application à titre provisoire, soumettre à l’Assemblée fédérale le projet d’arrêté 
fédéral portant approbation du traité concerné. Passé ce délai, l’application à titre 
provisoire prendrait fin. 
En outre, l’initiative parlementaire vise à associer l’Assemblée fédérale à la décision 
du Conseil fédéral. A cet effet, la commission a choisi une solution qui laisse au 
Conseil fédéral la compétence de décider de l’application à titre provisoire, mais 
l’oblige au préalable à consulter les commissions parlementaires compétentes (cf. 
nouvel art. 152, al. 3bis, de la loi sur le Parlement3). Une minorité de la commission 
souhaite aller plus loin et propose une réglementation selon laquelle chacune des 
deux commissions de politique extérieure peut s’opposer à l’application à titre 
provisoire d’un traité déterminé. 
2 
Avis du Conseil fédéral 
2.1 
Généralités 
Le Conseil fédéral n’a pas d’objection à formuler contre la proposition de la com-
mission de régler au niveau de la loi la question de l’application à titre provisoire des 
traités internationaux4. Cette dernière n’est, en effet, réglée qu’implicitement dans la 
Constitution fédérale. Le fait de régler les conditions matérielles de l’application à 
titre provisoire des traités conduit à une plus grande clarté. 
L’application à titre provisoire des traités fait partie des compétences générales en 
matière de politique étrangère. Ces dernières appartiennent, selon la Constitution 
fédérale, au Conseil fédéral (art. 184 Cst.). L’application à titre provisoire d’un traité 
peut notamment permettre de résoudre rapidement un problème ou servir de mon-
 
1 
Iv.parl. 02.456; BO 2003 E 75 ss. 
2 
LOGA, RS 172.010 
3 
LParl, RS 171.10 
4 
La question de l’application à titre provisoire ne concerne que les traités soumis à 
l’approbation de l’Assemblée fédérale. Pour les traités dont l’approbation relève de la 
compétence du Conseil fédéral, la question ne se pose pas, puisque il n’y a pas lieu 
d’attendre l’achèvement de la procédure parlementaire pour mettre en vigueur le traité.

941 
naie d’échange dans le cadre de négociations pour permettre la conclusion d’un 
traité qui comporte globalement des avantages pour la Suisse. Elle ne modifie en 
rien les compétences de l’Assemblée fédérale en matière d’approbation des traités. 
L’importance numérique des traités internationaux appliqués à titre provisoire est 
plutôt modeste. En 2001, par exemple, un seul des 24 traités approuvés par l’Assem-
blée fédérale a été appliqué à titre provisoire par le Conseil fédéral5. En 2002, sept 
des 26 traités approuvés par le Parlement ont été appliqués à titre provisoire. 
En 2002, cependant, l’application à titre provisoire d’accords n’a reposé directement 
sur la compétence générale du Conseil fédéral en matière de politique étrangère 
(art. 184, al. 1, Cst.) que dans un seul cas6. Dans les six autres cas, elle s’est basée 
sur la loi sur les mesures économiques extérieures, qui habilite le Conseil fédéral à 
appliquer à titre provisoire des accords qui touchent le trafic des marchandises, des 
services et des paiements «afin de sauvegarder des intérêts économiques suisses 
essentiels» (art. 2)7. Des dispositions analogues se trouvent dans d’autres lois fédéra-
les8. Comme le mentionne le rapport de la Commission des institutions politiques 
(ch. 2.3.3 in fine), ces dispositions légales spéciales l’emportent sur la réglementa-
tion d’ordre général proposée à l’art. 7b LOGA. En revanche, ledit rapport ne tran-
che pas la question de savoir si l’obligation de consultation s’étendrait à l’ensemble 
des cas où le Conseil fédéral désire recourir à l’application provisoire d’un traité ou 
se limiterait aux cas où il ne dispose pas d’une habilitation explicite dans une loi 
spéciale. 
L’application à titre provisoire des traités internationaux ne pose, dans la grande 
majorité des cas, aucun problème. Au cours de ces dernières années, seul un traité 
appliqué à titre provisoire par le Conseil fédéral n’a pas été approuvé par l’Assem-
blée fédérale9. 
 
5 
Il s’agissait de l’échange de notes des 1er/8 février 2000 entre la Confédération suisse et la 
Principauté de Lichtenstein relatif à l’égalité de traitement dans les domaines de l’accès à 
la profession d’agent fiduciaire et de l’encouragement à la construction de logements 
(RS 0.142.115.142.2; FF 2001 985). 
6 
Deuxième Convention complémentaire à la Convention de sécurité sociale entre la Suisse 
et la Principauté de Liechtenstein du 29 novembre 2000 (RS 0.831.109.514.13; 
FF 2001 5939). 
7 
RS 946.201. L’application à titre provisoire d’accords qui prévoient l’adhésion à une 
organisation internationale est également soumise à une seconde condition, celle de 
l’urgence. 
Les six traités appliqués à titre provisoire sur la base de cette disposition sont: l’Accord de 
libre-échange du 21 juin 2001 entre les Etats de l’AELE et la République de Croatie et 
l’Arrangement sous la forme d’un échange de lettres entre la Confédération suisse et la 
République de Croatie sur le commerce des produits agricoles (RS 0.632.312.911; 
FF 2002 1303); l’Accord de libre-échange du 21 juin 2001 entre les Etats de l’AELE et le 
Royaume hachémite de Jordanie et l’Arrangement sous la forme d’un échange de lettres 
entre la Confédération suisse et le Royaume hachémite de Jordanie relatif aux produits 
agricoles (RS 0.632.314.671; FF 2002 1231); l’Accord international de 2001 sur le café 
(pas encore publié au RO, FF 2002 1492); et l’Accord portant mandat du Groupe d’étude 
international du jute 2001 (pas encore publié au RO, FF 2002 1526). 
8 
Par exemple, à l’art. 4 de la loi fédérale sur le tarif des douanes, RS 632.10. 
9 
Accord entre la Confédération suisse et l’Allemagne relatif à la fourniture de services de 
la navigation aérienne au-dessus d’une partie du territoire allemand par la Confédération 
suisse et aux effets de l’exploitation de l’aéroport de Zurich sur le territoire de la Républi-
que fédérale d’Allemagne (FF 2002 3171).

942 
2.2 
Conditions matérielles de l’application 
à titre provisoire 
La commission propose de régler à l’art. 7b, al. 1, LOGA les conditions matérielles 
de l’application à titre provisoire des traités internationaux. Le Conseil fédéral n’a 
pas d’objection à formuler contre la proposition de régler ces conditions dans la loi. 
Conformément à la pratique suivie jusqu’à maintenant, le Conseil fédéral décide 
d’appliquer à titre provisoire un traité «lorsque la sauvegarde d’intérêts suisses 
essentiels ou une urgence particulière l’exigent et qu’il n’est en conséquence pas 
possible de respecter la procédure d’approbation ordinaire»10. Un cumul de ces deux 
conditions n’est toutefois pas requis. Il peut y avoir des situations, dans lesquelles 
une application à titre provisoire peut constituer, pour la Suisse, un argument de 
négociation lui permettant de conclure un traité globalement favorable. Dans ce 
genre de situations, il se peut que l’application à titre provisoire serve à la sauve-
garde d’intérêts essentiels de la Suisse (c’est-à-dire à l’heureuse conclusion du traité 
lui-même) sans pour autant qu’elle ne soit justifiée par une urgence particulière. 
L’application à titre provisoire du traité remplit ainsi la première, mais pas la se-
conde des conditions proposées par la commission. Inversement il y a des traités qui 
requièrent, pour des motifs rationnels, d’être appliqués rapidement, quand bien 
même, en raison du peu d’importance de leur contenu, on ne saurait prétendre que 
leur application à titre provisoire sert à la sauvegarde «des intérêts essentiels de la 
Suisse». Une application à titre provisoire de ce genre de traités ne remplit ainsi que 
la seconde condition (c’est-à-dire l’urgence). 
Aux termes de la proposition de la commission, le Conseil fédéral ne peut décider de 
l’application à titre provisoire d’un traité que «si la sauvegarde d’intérêts essentiels 
de la Suisse et une urgence particulière l’exigent». Or ce libellé, qui implique la 
réalisation simultanée des deux conditions, ne se limite pas, contrairement aux 
explications contenues dans le rapport de la commission11, à consacrer dans la loi la 
pratique actuelle mais introduit, au contraire, une réglementation nouvelle plus 
restrictive. A l’avenir l’application à titre provisoire serait, en effet, d’emblée exclue 
pour tout traité qui ne serait pas d’une importance majeure pour la Suisse, même si 
une urgence particulière requiert son application à titre provisoire. De même l’appli-
cation à titre provisoire serait exclue lorsqu’elle ne s’impose pas pour des raisons 
d’urgence particulière, mais sert d’une autre manière à la sauvegarde des intérêts 
essentiels de la Suisse. 
La pratique actuelle a fait ses preuves. Selon le Conseil fédéral, une restriction de 
cette pratique en posant des conditions plus sévères dans la LOGA ne se justifie pas. 
En revanche, subordonner l’application à titre provisoire à des conditions plus 
sévères reviendrait à réduire sans nécessité la latitude du Conseil fédéral en matière 
de politique extérieure. Aussi le Conseil fédéral propose-t-il que la nouvelle régle-
mentation se limite à codifier la pratique actuelle et fixe les conditions matérielles 
auxquelles est subordonnée l’application à titre provisoire des traités de manière 
alternative et non cumulative. 
 
10 
Message du Conseil fédéral du 13 septembre 1995 concernant les échanges de lettres 
relatifs au statut des fonctionnaires internationaux de nationalité suisse à l’égard des 
assurances sociales suisses (AVS/AI/APG et AC), FF 1995 IV 749, 755. 
11 
Cf. ch. 2.2.

943 
Le Conseil fédéral propose donc de libeller le nouvel art. 7b, al. 1, LOGA comme il 
suit: 
Art. 7b, al. 1 
1 Si l’Assemblée fédérale est compétente pour l’approbation d’un traité international, 
le Conseil fédéral peut décider ou convenir de son application à titre provisoire si la 
sauvegarde d’intérêts essentiels de la Suisse ou une urgence particulière l’exige. 
2.3 
Fin de l’application à titre provisoire 
L’application à titre provisoire de traités internationaux est prévue à l’art. 25 de la 
Convention de Vienne, du 23 mai 1969, sur le droit des traités12. En vertu de cette 
même disposition, cette application prend fin si un Etat notifie aux autres Etats son 
intention de ne pas devenir partie au traité (al. 2). 
Selon la proposition de la Commission des institutions politiques du Conseil des 
Etats, l’application à titre provisoire prendrait fin si, dans un délai de six mois à 
compter du début de ladite application à titre provisoire, le Conseil fédéral n’a pas 
soumis à l’Assemblée fédérale le projet d’arrêté fédéral portant approbation du traité 
concerné (art. 7b, al. 2, LOGA). Dans ce cas, le Conseil fédéral notifie aux Etats 
contractants la fin de l’application à titre provisoire (al. 3). 
Dans la grande majorité des cas, le Conseil fédéral respectera ce délai. En cas de 
retard, la règle proposée ne posera pas de problème si l’application à titre provisoire 
résulte d’un acte unilatéral de la Suisse: lorsque le Conseil fédéral «décide» (cf. 
art. 7b, al. 1, du projet) de l’application provisoire, il peut également décider de la 
fin de cette application provisoire par notification aux Etats contractants. 
En revanche, lorsque l’application à titre provisoire résulte d’un accord entre les 
parties, les al. 2 et 3 proposés par la commission n’auront qu’une portée limitée. En 
particulier, la Suisse ne pourra pas, dans tous les cas, mettre fin à l’application 
provisoire sans notifier en même temps aux Etats co-contractants sa volonté de 
renoncer à la ratification du traité. Cependant, l’éventuel retard du Conseil fédéral à 
présenter un message aux Chambres relatif à un traité appliqué à titre provisoire ne 
signifie pas nécessairement que la Suisse n’entend pas ratifier cet accord. Or, pour 
pouvoir mettre fin néanmoins à l’application provisoire, cette possibilité devrait 
avoir été prévue dans l’accord lui-même ou les co-contractants devraient consentir à 
la fin de cette application à titre provisoire. Pour éviter des problèmes de droit inter-
national public, le Conseil fédéral ne devrait accepter à l’avenir une clause pré-
voyant l’application provisoire que si cette clause réserve la possibilité de mettre fin 
à cette application par un acte unilatéral. Une telle politique est en principe possible, 
elle a pourtant comme conséquence de limiter encore la marge de négociation de 
notre pays. 
De plus, la Suisse susciterait l’incompréhension des autres Parties au traité si elle se 
réserverait la possibilité de mettre fin à l’application à titre provisoire d’un traité tout 
en le ratifiant quand même par la suite (après l’approbation du Parlement) et en le 
mettant en vigueur définitivement. Le résultat de ce procédé, consistant à appliquer 
 
12 
RS 0.111

944 
provisoirement un traité, puis à suspendre son application à titre provisoire avant de 
le mettre définitivement en vigueur, pourrait être de porter atteinte à la crédibilité de 
la politique extérieure de la Suisse et à la sécurité du droit. 
La règle prévoyant que l’application provisoire prend fin si le Conseil fédéral ne 
soumet pas à l’Assemblée fédérale, dans les six mois, l’arrêté fédéral portant appro-
bation du traité, peut ainsi s’avérer problématique. Le Conseil fédéral estime, par 
conséquent, qu’il y a lieu de renoncer à une telle disposition. 
Le Conseil fédéral propose donc de biffer l’art. 7b, al. 2 et 3. 
2.4 
Forme de l’association d’organes parlementaires 
La Commission propose qu’à l’avenir, le Conseil fédéral soit tenu de consulter les 
commissions parlementaires compétentes avant de décider de l’application à titre 
provisoire d’un traité international. 
Le Conseil fédéral estime que cette disposition est inutile. En effet, l’art. 152 LParl 
fixe, de manière générale, les droits et les obligations concernant l’information et la 
consultation des commissions parlementaires. Le Conseil fédéral part du principe 
qu’en vertu de cette disposition, toute commission peut, si nécessaire et dans des cas 
particuliers, obliger unilatéralement le Conseil fédéral à l’informer et à la consulter. 
Ainsi selon le droit en vigueur, les commissions parlementaires peuvent exiger du 
Conseil fédéral qu’il les consulte à propos de l’application à titre provisoire d’un 
traité international. Dès lors, le Conseil fédéral estime qu’il n’est pas nécessaire 
d’introduire une obligation de consultation particulière, qui viendrait s’ajouter au 
régime général de l’art. 152 LParl. 
Le Conseil fédéral propose donc de biffer l’art. 152, al. 3bis. 
Quant à la proposition de la minorité (cf. art. 7b, al. 1bis), le Conseil fédéral estime 
qu’il se révélerait problématique d’accorder un droit d’opposition définitive aux 
Commissions de politique extérieure. Une telle solution contreviendrait à la pratique 
qui s’est développée jusqu’à maintenant et qui a fait ses preuves. Or il se justifie de 
laisser au Conseil fédéral la responsabilité de décider de l’application à titre provi-
soire des traités pour les deux raisons suivantes: d’abord, cela permettrait au Gou-
vernement de continuer à user de tous les instruments de négociation utiles, en 
l’autorisant à offrir, en cours de négociation et dans les cas qui ne présenteraient pas 
de difficultés, l’engagement de mettre un traité en application à titre provisoire. 
Ensuite, la réglementation actuelle est l’expression d’un partage clair des compéten-
ces respectives du Parlement et du Gouvernement en matière de politique étrangère. 
Si, à l’avenir, la décision d’appliquer à titre provisoire un traité incombait explicite-
ment – ou implicitement – à une commission parlementaire, la liberté de choix que 
le Parlement entend se réserver quant à l’approbation dudit traité s’en trouverait 
menacée plus qu’elle ne l’est maintenant du fait d’une décision du Conseil fédéral: 
la position d’une commission parlementaire préjugerait en effet davantage la déci-
sion finale d’approbation du traité que la position du Conseil fédéral. Vue sous cet 
angle, la solution proposée par la minorité de la Commission, qui confère une sorte 
de pouvoir de décision préalable à une commission parlementaire, ne semble pas 
judicieuse. 
Le Conseil fédéral propose donc de rejeter la proposition de la minorité relative à 
l’art. 7b, al. 1bis, LOGA.

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