ch_vb · 90.025 · 1990-05-29 · de


#ST# 90.025
Message
à l'appui d'un arrêté fédéral sur la procédure d'asile (APA) et
d'une loi fédérale instituant un Office fédéral pour les réfugiés
du 25 avril 1990
Messieurs les Présidents,
Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur de vous soumettre un projet d'arrêté fédéral sur la
procédure d'asile et de loi fédérale instituant un Office fédéral pour
les réfugiés ainsi que d'une ordonnance concernant l'attribution des
offices aux départements et des services à la Chancellerie fédérale, que
nous vous proposons d'adopter.
Nous vous proposons également de classer les interventions parlementai-
res suivantes:
1990 - 246 
36 Feuille fédérale. 142° année. Vol. II 
537

1986 P 85.553 Examen des demandes d'asile et renvoi des requérants
(N 19.3.86, Meyer-Berne)
1986 P 85.991 Demandeurs d'asile. Statut provisoire
(N 17.3.86, Wick)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et
Messieurs, les assurances de notre haute considération.
25 avril 1990 
Au nom du Conseil fédéral suisse
Le président de la Confédération, Koller
Le chancelier de la Confédération, Buser
538

Condense
Le nombre toujours croissant de demandeurs d'asile place les autorités
cantonales 
et fédérales chargées d'appliquer la loi sur l'asile devant
de grandes difficultés. En dépit des dispositions prises au niveau de la
loi, du personnel et de l'organisation, ces autorités ne sont pas parve-
nues jusqu'à présent à traiter en temps utile les demandes qu'on leur a
présentées. L'évolution que l'on connaît dans le domaine de l'asile est
le reflet d'une pression migratoire qui se fait de plus en plus forte à
l'échelle mondiale. Les mesures qui conduiraient à une réduction des
mouvements migratoires ne pourront être prises qu'à long terme, dans le
cadre d'une collaboration internationale qu'il faudrait considérablement
intensifier. A l'échelle nationale, il s'impose de s'attaquer sans délai
aux questions les plus pressantes. 
Il faut à cet effet mettre en oeuvre
une procédure rapide et équitable dans le cadre d'un arrêté fédéral ur-
gent de portée générale sur la procédure d'asile (APA). Par la même
occasion, 
nous vous soumettons un projet de loi fédérale instituant un
Office fédéral pour les réfugiés; la création de ce dernier traduit
l'ampleur et la complexité des problèmes rencontrés dans le domaine de
l'asile et des réfugiés, problèmes dont la solution constituera une tâ-
che de longue haleine. Les deux projets qui portent sur la même matière
vous sont présentés dans un seul message.
Dans le présent message, on a préservé l'idée maîtresse du droit
d'asile. Néanmoins, les nouvelles prescriptions de procédure tiennent
compte, sans pour autant porter atteinte aux garanties constitutionnel-
les et aux engagements internationaux de la Suisse, des nouvelles caté-
gories de requérants qui se présentent à nos frontières. Ou fait que des
539

étrangers incapables de prouver qu'ils ont subi ou risquent de subir des
persécutions et qu'ils ont donc besoin de protection, ont fréquemment
recours à la procédure d'asile, il s'impose d'édicter des prescriptions
qui permettent de déterminer le plus tôt possible les motifs des mouve-
ments de fuite ou de migration. Le droit d'asile ne doit désormais plus
avoir le caractère d'un droit de l'immigration en dehors de la législa-
tion générale applicable aux étrangers. 
Pour la même raison, on doit
également interdire au requérant d'introduire une procédure auprès de la
police des étrangers pendant toute la durée de la procédure d'asile le
concernant.
De plus, la procédure de recours doit être refondue afin de permettre de
traiter rapidement les dossiers présentés. Afin de mieux fonder la légi-
timité d'une procédure au cours de laquelle doivent être prises des dé-
cisions d'une grande portée pour les étrangers qu'elles concernent, nous
proposons 
de créer une commission de recours qui soit indépendante de
l'administration. L'exécution des décisions de refus de l'asile s'en
trouverait sensiblement facilitée.
540

Message
I 
Observations générales
II 
Situation initiale
Au cours des dernières années, le Conseil fédéral a souligné à plusieurs
reprises que l'octroi de"l'asile était l'un des principes de notre poli-
tique générale. La Suisse se doit d'accueillir les personnes victimes de
persécutions et leur accorder protection. Les personnes menacées doivent
pouvoir rester en Suisse au moins jusqu'au moment où l'on pourra raison-
nablement exiger d'elles qu'elles retournent dans leur pays d'origine et
où elles n'auront plus à craindre d'être soumises à des traitements in-
humains. Ces principes humanitaires sous-tendent le droit de l'asile co-
difié en détail à la fin des années septante. Les autorités chargées de
l'admission des requérants sont tenues de suivre une procédure soigneu-
sement établie au cours de laquelle tous les motifs qui ont amené
l'étranger à quitter son pays sont tirés au clair. Aussi longtemps que
ces recherches n'ont pas abouti à une décision entrée en force, l'étran-
ger qui demande l'asile a en général la possibilité et le droit de res-
ter en Suisse. Le droit d'asile déroge donc sur ce point aux règles gé-
nérales s'appliquant aux étrangers 
qui prévoient en principe que
l'étranger dénué d'autorisation de résidence établie par la police des
étrangers 
ne peut se prévaloir d'un droit de résider en Suisse pendant
la durée de la procédure le concernant. 
Il en résulte que de nombreux
étrangers qui n'ont aucune chance de se voir délivrer une telle autori-
sation pour un séjour d'une durée assez longue en Suisse utilisent les
dispositions régissant le droit d'asile pour rester malgré tout dans no-
tre pays pendant un laps de temps assez important. De ce fait, il existe
541

une contradiction de plus en plus marquée entre deux préoccupations
d'intérêt public: d'un côté l'aspect humanitaire avec la promesse d'ac-
corder protection aux personnes persécutées et, de l'autre, le besoin de
contrôler raisonnablement l'immigration en Suisse. Le problème devient
particulièrement grave pendant les périodes où le nombre des requérants
d'asile augmente.
111 
Données statistiques
La situation est devenue de plus en plus difficile dans le domaine de
l'asile au cours des dernières années et notamment depuis 1988 en raison
de l'accroissement persistant du nombre des demandes.
En 1989, 24'425 demandes ont été présentées; par rapport à l'année pré-
cédente (16'726 demandes), cela représente une augmentation de 46%.
La situation est analogue au Service des recours du Département fédéral
de justice et police (DFJP) compétent pour le traitement des recours in-
terjetés contre des décisions de première instance.
A fin 1989, on n'avait pas encore statué sur les demandes de 27'197 per-
sonnes (dont 8'812 en suspens auprès des cantons). Classées selon l'an-
née de leur dépôt, ces demandes se répartissent comme suit: jusqu'à 1981
7, 1982 14, 1983 398, 
1984 484, 1985 504, 1986 856, 1987 2051 (7,5%),
1988 5429 (20%) et 1989 17'436 (64%). A la même période, le Service des
recours du DFJP qualifiait de "en suspens" les recours de 12'927 person-
nes. Ainsi, les demandes d'asile de 40'106 personnes étaient restées
sans réponse à fin 1989.
542

112 
Mesures législatives dans le domaine de l'asile
En 1979, les Chambres fédérales approuvaient une loi sur l'asile qui a
suscité un vif intérêt de par son esprit libéral. Entrée en vigueur le
1er janvier 1981, elle a dû être modifiée pour la première fois en 1983.
A cette occasion, on a exclu le recours au Conseil fédéral et réuni en
une seule la procédure de renvoi et celle d'asile qui étaient distinctes
jusqu'alors. A cette époque ont commencé les premières difficultés dans
la politique d'asile suisse en raison de l'accroissement rapide du nom-
bre des demandes.
En 1984, 
les Chambres fédérales demandaient déjà une nouvelle révision
de la loi sur l'asile. Alors que les travaux préliminaires étaient enco-
re en cours au niveau de l'administration, le Parlement décidait le 20
décembre 1985 de nommer un Délégué aux réfugiés (DAR). Ce dernier devait
non seulement mettre sur pied et diriger un nouvel organe dans l'admi-
nistration fédérale, mais aussi présenter des stratégies à long terme
pour résoudre les problèmes de l'asile. En automne 1985, 
les Chambres
fédérales 
ont accordé des postes de travail supplémentaires aux autori-
tés chargées de traiter les demandes d'asile en première et seconde in-
stances. En été 1986, 
les Chambres fédérales ont mis au point une
deuxième révision de la loi sur l'asile que le peuple et les cantons ont
approuvée à une large majorité au printemps de 1987.
Avec l'entrée en vigueur de la révision de la loi sur l'asile le 1er
janvier 1988, la première instance a reçu d'une manière générale la pos-
sibilité de prendre des décisions sur dossier dans la mesure où ces der-
543

niers et notamment les procès-verbaux d'audition cantonaux sont complets
et que les déclarations du requérant permettent de parvenir à une con-
clusion claire et nette. En outre, en révisant l'ordonnance du 3 octobre
1988, 
le Conseil fédéral a créé la base légale permettant d'accélérer
considérablement le traitement d'une partie des demandes depuis leur dé-
pôt jusqu'à la décision de dernière instance ("Procédure 88"): il a in-
troduit à cet effet une disposition définissant les priorités. Le Délé-
gué aux réfugiés a ainsi reçu, selon l'article 16, 2e alinéa LA, la com-
pétence d'entendre 
personnellement sur leurs motifs d'asile les requé-
rants dont la demande n'est pas conforme aux termes de la loi. A la même
époque, on a permis aux cantons de planifier les auditions auxquelles
ils devaient procéder, indépendamment des cas individuels. Ces deux me-
sures ont pour objectif de soumettre les requérants entrés illégalement
en Suisse à une procédure accélérée, leur demande étant traitée en prio-
rité et sans retard par les différentes instances. Bien évidemment, on
respecte dans ces cas toutes les garanties qu'apporté la loi en matière
de procédure.
Dans le cadre de la "Procédure 88", on a rendu en première instance 3915
décisions (soit 24% des dossiers liquidés) en 1989. 
Parmi elles, 2732
sont entrées en force au cours de l'année. La procédure n'a en général
pas duré plus de 4 à 6 mois.
En dépit de tous les efforts consentis et des mesures de rationalisa-
tion, qui ont certes eu l'effet d'augmenter la capacité comme on l'indi-
que plus haut, le Délégué n'est pas parvenu à traiter les demandes de
première 
instance au fur et à mesure qu'elles étaient présentées. Cer-
tes, le nombre de cas en suspens a diminué, mais paralèllement le nombre
544

de demandes sans réponse avait augmenté de 8 313 unités à la fin de
1989. Il est prévisible que le Service des recours subira la même évolu-
tion quoiqu'il ait réussi jusqu'à fin juin 1989 à ne pas se laisser dé-
border par les nouvelles demandes et qu'il ait même pu diminuer sa char-
ge de travail de 2,6%.
Dans l'ensemble, la procédure d'asile dure trop longtemps, si Ton fait
abstraction des cas réglés selon la "Procédure 88" dans un délai de qua-
tre à six mois. En 1989, 
les cas réglés en première instance l'ont été
dans la première année pour bien 60% des demandes, dans la seconde pour
environ 15% et pour environ 8% dans la troisième année suivant le dépôt
de la demande. Grâce à la "Procédure 88", on est parvenu à accélérer les
choses puisque la décision de première instance a été prise dans 80% des
cas la première année et dans 14% lors de la seconde. Par rapport aux
autres pays d'accueil, la durée semble en moyenne trop élevée.
Du fait de sa longue durée et de la possibilité d'exercer une activité
lucrative, la procédure d'asile suisse attire sans cesse les étrangers
en quête d'emploi. La haute conjoncture que connaît actuellement la
Suisse ne fait que renforcer cette tendance. Vu la situation actuelle
sur le marché suisse du travail, l'exécution des renvois s'effectue avec
plus ou moins de rigueur. L'attrait qui en résulte explique en partie
une forte concentration de requérants d'asile en comparaison avec les
autres pays industrialisés.
113 
Problèmes de capacité
La première instance, dans sa structure actuelle, a été conçue pour
545

traiter 12'000 demandes d'asile par an. Grâce à des mesures relevant de
la gestion du personnel, de l'économie d'entreprise et de la législa-
tion, il a été possible de traiter 16'000 demandes d'asile en première
instance au cours de 1989. 
Cette nouvelle augmentation de la capacité a
cependant créé un goulot d'étranglement auprès de l'instance de recours
qui est prévue pour S'OOO cas et qui peut en traiter lO'OOO à la suite
de mesures de rationalisation.
114 
Problèmes soulevés par l'examen des demandes
Nous partons de l'idée qu'il est nécessaire, et qu'il est aussi possi-
ble, de faire la distinction entre les victimes de persécutions et les
personnes qui ont besoin de protection, d'une part, et les étrangers qui
veulent immigrer en Suisse pour d'autres raisons, d'autre part. Il con-
vient donc de s'opposer au recours abusif aux garanties que présente la
procédure d'asile afin d'éviter que les dispositions relatives à l'immi-
gration soient tournées. 
Divers facteurs inhérents à la demande d'asile
empêchent d'atteindre complètement ces deux objectifs dans tous les cas.
D'une part, il n'est pas possible de définir d'une manière générale ce
que l'on entend par preuve pour fonder la qualité de réfugié ou un be-
soin de protection. Certes, on convient que la notion de réfugié qui
sous-tend la loi sur l'asile et la Convention relative au statut des ré-
fugiés (ci-après dénommée Convention de Genève) ne correspond pas à cel-
le du langage courant. Mais, il y a souvent d'autres sources d'équivo-
que; ainsi, certains estiment que l'on devrait considérer comme réfugié
tout ressortissant d'un Etat qui ne respecte pas suffisamment les droits
de l'homme dès l'instant qu'il présente une demande d'asile. A quelques
546

exceptions près, il n'est pas possible de cataloguer ainsi les requêtes,
bien que le processus de décision s'en trouverait considérablement sim-
plifié. Bien au contraire, l'expérience nous a appris qu'à l'exception
de demandes déposées par des ressortissants d'Etats où il n'y a aucun
risque de persécution, la seule façon de statuer sur une demande est de
l'examiner individuellement. Ainsi, on ne peut se prononcer en se fon-
dant exclusivement sur la situation générale prévalant dans un pays au
regard des droits de l'homme; il faut d'abord établir les faits en dé-
tail en se basant sur les événements de la vie quotidienne. Les faits
marquants de celle-ci, qui sont versés au dossier, doivent être examinés
sans perdre de vue la situation générale, afin de déterminer s'ils peu-
vent conduire à une situation de persécution ou s'ils sont peu vraisem-
blables.
De plus, il est clair que l'on ne peut apprécier les risques que cour-
rait l'intéressé en cas de retour dans son pays d'origine qu'en faisant
des prévisions sur l'évolution à venir dans ce pays. Vient s'ajouter à
cela qu'en règle générale, un ensemble de motifs économiques et politi-
ques amènent l'étranger à quitter son pays. En conséquence, il est ex-
trêmement difficile de décider quels sont les motifs essentiels ou dé-
terminants entrant en ligne de compte; il en est de même pour la ques-
tion du retour.
Enfin, en dépit de tous leurs efforts, les autorités qui statueront sur
la demande ne disposent toujours que d'informations lacunaires sur les
conditions qui existent réellement à l'échelle nationale, régionale et
locale dans le pays d'origine du requérant. Cela d'autant plus lorsqu'il
s'agit de pays éloignés. Or, il n'est pas possible de se fier aux seules
547

déclarations 
du requérant, 
d'autant moins qu'elles sont souvent incom-
plètes et imprécises. 
Des recherches importantes et de longues enquêtes
en sont souvent la conséquence.
Les conditions susmentionnées, compliquées par les difficultés de com-
préhension linguistique et de communication interculturelle, conduisent
à une procédure coûteuse en temps et en personnel pour se prononcer sur
le besoin de protection. Il n'est donc possible d'éliminer ces difficul-
tés, 
dans le seul but d'accroître le nombre des décisions, qu'au détri-
ment soit du maintien de la tradition humanitaire de la Suisse, soit
d'une politique d'immigration contrôlée. Si l'on souhaite toutefois at-
teindre ce double objectif, 
seules seront opportunes des mesures légis-
latives d'accélération visant à mettre sur pied et à maintenir une pro-
cédure aussi simple que possible, avec peu de phases intermédiaires, qui
se limite à examiner le besoin de protection et à statuer sur ce dernier
et qui permette une organisation aussi souple que possible.
115 
Droit de procédure administrative
et procédure d'asile
Les règles de la loi sur la procédure administrative, calquées sur la
procédure 
administrative "ordinaire", ne tiennent pas toujours compte
des particularités de la procédure d'asile. Une différence essentielle
réside dans le fait qu'il suffit à un requérant de rendre vraisemblable
qu'il est un réfugié pour être considéré comme tel (art. 
12 LA). Il
existe .encore une autre différence: les règles de la procédure adminis-
trative sont fondées sur le principe que toute partie à une procédure
qui cherche à obtenir un acte administratif en sa faveur n'a aucun inté-
548

rêt à faire traîner les choses et apportera ses moyens de preuve en
temps utile. En raison du droit d'être présent pendant la durée de la
procédure d'asile, les intérêts du requérant se présentent de manière
inhabituelle. Indépendamment du bien-fondé de la demande, les chances
d'obtenir l'autorisation de séjourner et de travailler en Suisse augmen-
tent avec la durée de la procédure. Le droit relatif à la procédure
d'asile doit donc fondamentalement tenir compte de ces intérêts diffé-
rents en imposant au requérant de se montrer beaucoup plus coopératif.
L'autorité qui statue est habilitée à tenir compte du manque de coopéra-
tion du requérant lors de son appréciation des déclarations de ce der-
nier parce que l'on peut exiger de lui qu'il expose son besoin de pro-
tection. L'obligation de collaborer n'est pas en contradiction avec le
principe de l'enquête d'office.
116 
Mesures du Conseil fédéral
Considérant d'une part que le nombre des demandes va toujours croissant
et que d'autre part les services traitant les dossiers sont toujours
plus engorgés et les autorités et organisations s'occupant des requé-
rants toujours 
plus surchargées, le Conseil fédéral avait chargé au
printemps 1989 
les départements intéressés d'examiner diverses mesures
que l'on pourrait mettre en oeuvre à court et moyen termes. Un point es-
sentiel concernait le renforcement des effectifs des autorités chargées
des décisions, accompagné d'un développement de l'organisation qui en
découle, renforcement qui tienne compte des postes de travail dont on
disposait et des installations techniques nécessaires. On devait ainsi
arriver à traiter au fur et a mesure qu'elles étaient présentées des de-
549

mandes 
d'asile en nombre toujours croissant. 
Par la même occasion, il
convenait de présenter les grands traits d'un nouveau droit de l'asile
qui tienne compte des particularités de l'examen de demandes d'asile.
Il s'est avéré, dans la pratique, que l'on ne pouvait pas atteindre, ou
que l'on ne pouvait atteindre que partiellement, l'objectif que l'on
s'était fixé de disposer d'une procédure rapide en utilisant les mesures
ponctuelles dont on disposait alors. En conséquence, il convient d'exa-
miner en détail tous les stades de la procédure, 
depuis le dépôt de la
demande jusqu'à l'exécution de la décision, en remaniant le droit qui
régit 
la procédure d'asile. Il faut parvenir à ce que la procédure se
déroule 
rapidement 
et régulièrement, compte tenu des limites imposées
par la constitution et le droit international public, à ce que l'on fixe
impérativement la date du départ en cas d'issue négative de la procédure
et à ce que la décision de départ soit effectivement exécutée. Le droit
d'asile ne doit pas avoir plus longtemps le caractère d'un droit des re-
quérants d'asile. Enfin, il n'est plus possible de maintenir le droit
légal ou de fait au libre choix du pays d'asile au vu de l'évolution en
matière de droit d'asile en Europe.
Le Conseil fédéral a institué une commission d'experts qu'il a chargée
de mettre au point cette nouvelle procédure d'asile. La Commission était
composée de représentants du Tribunal fédéral, des cantons, du Haut Com-
missariat des Nations .Unies pour les réfugiés, de l'Office central suis-
se d'aide aux réfugiés et de la Confédération (Direction du droit inter-
national public du Département fédéral des affaires étrangères, Office
fédéral de la justice. Service des recours du DFJP, Office fédéral des
étrangers et DAR), ainsi que d'experts scientifiques.
550

12 
Résultats des travaux de la Commission d'experts
121 
Mandat et objectif
La Commission d'experts (la Commission) avait le mandat d'élaborer un
arrêté fédéral sur la procédure d'asile (APA) et le message y afférent.
La nouvelle procédure d'asile doit normalement permettre de disposer
dans les trois mois d'une décision entrée en force.
122 
Buts du nouveau droit de la procédure d'asile
Pour son travail, la Commission a reçu les directives suivantes:
II faut tenter de faire la distinction dès le début entre les cas où
la situation est claire -que ce soit dans l'optique de l'octroi ou du
refus de l'asile-, d'une part, et les demandes qu'il convient d'étu-
dier plus en détail, d'autre part. Il faut examiner s'il est opportun
de faire précéder la procédure d'asile d'une procédure sommaire d'ad-
mission afin de déterminer si le requérant peut réellement se préva-
loir de là loi sur l'asile. Il faut prévoir une certaine "pénalisa-
tion" au niveau de la procédure pour celui qui contrevient aux dispo-
sitions de cette dernière (en cas, par exemple, d'entrée illégale, de
falsification de moyens de preuve, passage à la clandestinité, etc.).
- Il faut conserver le principe d'une procédure qui comporte deux pha-
ses. Dans la mesure du possible, il faut appliquer le principe de
1'immédiatetë. Pour accélérer la procédure et limiter le volume et la
forme des décisions, il faut réduire au minimum admissible les délais
et l'obligation de motiver la décision, supprimer la possibilité de
551

faire annuler des décisions incidentes et limiter les moyens et les
voies de droit.
- Si nécessaire, il faut prévoir des prescriptions dérogatoires à la
LA, la LSEE, la PA et la LOAF.
- Les dispositions constitutionnelles et les obligations de droit in-
ternational public (notamment celles de la Convention de Genève et de
la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme "CEDH")
sont réservées.
Il faut revoir les dispositions relatives à l'exécution des renvois.
A cet égard, il faut prévoir que les cantons doivent supporter les
conséquences des renvois qu'ils n'ont pas exécutés. Le réexamen de la
question de l'asile et du non-refoulement dans le cadre d'une procé-
dure cantonale doit être exclu; il faut donner à la Confédération le
droit d'imposer ses directives.
Il faut restreindre l'exercice d'une activité lucrative par le requé-
rant pendant la durée de la procédure d'admission et d'asile.
- Lors de la rédaction de ses propositions, la Commission doit s'inspi-
rer des expériences faites par les Etats qui disposent d'une procédu-
re d'asile accélérée.
En conséquence, 
la Commission s'est consacrée à l'étude de nombreuses
questions et limitations fondamentales dans l'optique d'une procédure
rapide mais régulière; elle a également examiné des idées qu'elle n'a
finalement pas reprises dans le projet de loi car elles étaient incompa-
tibles avec l'objectif qu'elle devait atteindre.
552

123 
Grandes lignes du nouveau droit
de la procédure d'asile
La Commission est parvenue avec certitude à la conclusion que les mesu-
res législatives n'entraîneraient pas automatiquememt à elles seules
d'accélération notable de la procédure. La révision nécessite bien plu-
tôt des mesures adéquates au niveau du personnel et de l'organisation.
Ainsi on ne réduit pas la durée générale de la procédure en déchargeant
les cantons si l'on n'a pas renforcé les autorités qui statuent sur la
demande en premiere instance. Il faut en outre prendre des mesures com-
plémentaires, notamment en matière d'échange informatisé de renseigne-
ments entre la Confédération et les cantons ou d'établissement des don-
nées dactyloscopiques.
Dans cette condition, il est possible de parvenir à l'accélération de la
procédure que l'on souhaite en prenant de multiples mesures particuliè-
res. Le Conseil fédéral se rallie aux grandes lignes que la Commission a
établies et qui sont exposées ci-après.
123.1 
Accélération de la procédure de première instance
L'essentiel de l'accélération de la procédure doit se produire dans sa
phase initiale. Elle se fonde sur le principe selon lequel tout requé-
rant doit être entendu le plus tôt possible après son entrée en Suisse
et dans toute la mesure du possible, par le collaborateur qui aura la
charge de préparer la décision. On tient ainsi compte de ce que l'expé-
rience nous a appris, c'est-à-dire que l'état des faits présenté à ce
37 Feuille fédérale. 142' année. Vol. II 
553

stade par le requérant a plus de chances d'être vëridique et n'a pas en-
core été altéré par un séjour de plusieurs semaines et l'influence de
tiers qui ne sont pas parties à la procédure. De même, il est possible
de procéder plus tôt à un "tri" entre les requérants, les priorités s'en
trouvant ainsi établies.
En déterminant dès le début quelles sont les demandes infondées, on
cherche notamment à écarter de la procédure d'asile les étrangers qui
n'ont pas besoin de protection.
Ce règlement rapide de certains cas permet également d'éviter les sur-
charges au niveau de la procédure, dues aux demandes de personnes qui,
venant de régions en crise, n'ont que très peu de chances de se voir ac-
corder l'asile, ainsi que l'expérience le montre. 
Si, pour des raisons
humanitaires, on ne peut les contraindre à rentrer dans leur pays d'ori-
gine, le Conseil fédéral doit pouvoir décider dans quelles conditions on
prononcera 
l'admission provisoire à leur égard dès la première audition
et jusqu'à quelle date.
Si l'on veut établir d'emblée les faits avec le moins de phases de pro-
cédure possible, on ne peut éviter de modifier le système de l'audition
cantonale et de renoncer à la procédure d'admission. A l'inverse, on ex-
clut conséquemment les procédures incidentes et l'on se donne la possi-
bilité de notifier oralement la décision et de la motiver sommairement.
123.2 
Simplification de la procédure de recours
Au niveau des recours, on propose diverses mesures qui permettent d'en
accélérer le traitement. Dans des cas déterminés, il est établi que l'on
554

peut lever l'effet suspensif. Il est prévu d'introduire une procédure
simplifiée pour ceux qui sont manifestement infondés. En précisant dans
la loi les délais de traitement et de procédure, on aboutit à un ordre
de priorité qui permet de régler rapidement les demandes infondées. En-
fin, en créant la base légale d'une instance de recours indépendante de
l'administration, on facilite l'usage de procédures sommaires et orales,
ce que ne peut faire une instance de recours qui fait partie de l'admi-
nistration.
123.3 
Exécution conséquente des renvois
La compétence d'un Etat de renvoyer des étrangers qui ne peuvent appor-
ter la preuve d'un besoin de protection particulier est l'expression de
sa souveraineté. 
Le projet de loi comporte donc des règles précises
quant à la teneur des décisions de renvoi. Il énonce l'obligation faite
aux cantons d'exécuter les décisions de renvoi et comporte des disposi-
tions sur la coopération intercantonale. De plus, il exclut en principe
les procédures de police des étrangers pendant que les requérants se
trouvent en Suisse. La possibilité de prolonger des interdictions de
travail pour les cas approchant de leur conclusion contribue également à
empêcher que l'on contourne des prescriptions d'immigration.
123.4 
Alignement sur l'évolution européenne
Les mesures d'accélération de la procédure ne connaîtront un succès du-
rable que si elles sont conçues dans l'esprit de solutions européennes
globales et qu'elles ne se contentent pas de déplacer le problème. Il
faut donc adapter à titre provisionnel la loi sur l'asile aux conven-
tions futures sur les pays de premier asile, ce qui réduira considéra-
555

blement le nombre de personnes qui demandent l'asile en Suisse alors
qu'elles l'ont déjà fait dans d'autres pays d'accueil européens.
124 
Procédure d'admission
à la procédure d'asile : problèmes soulevés
II faudrait pouvoir distinguer d'emblée les cas où la situation est
claire (octroi ou refus de l'asile) des demandes à examiner plus en dé-
tail. Si l'on veut rendre toute procédure plus rationnelle et plus rapi-
de, il convient donc de faire le tri le plus tôt possible. Pour cette
raison, l'idée d'examiner si le requérant peut se prévaloir de la loi
sur l'asile au cours d'une procédure d'admission sommaire vaut la peine
que 1'on s'y attarde.
Vu les motifs susmentionnés, 
il n'est possible de déterminer s'il faut
accorder l'asile à un requérant, c'est-à-dire le reconnaître comme réfu-
gié, qu'une fois que l'on a examiné sa demande. On voit donc mal comment
on pourrait faire la distinction entre les cas où la situation est clai-
re (octroi ou refus de l'asile) et les demandes à examiner plus en dé-
tail si l'on exclut d'emblée que l'on puisse apprécier de manière adé-
quate la demande d'asile dans le cadre d'une procédure d'admission.
Le problème posé par des demandes abusives qui viennent encombrer la
procédure et s'avèrent dénuées de fondement peut certes justifier et mê-
me nous contraindre, le mieux étant l'ennemi du bien, à lui donner la
priorité; toutefois, 
il ne faut pas en arriver à liquider les demandes
sans respecter les exigences minimales de procédure d'un Etat fondé sur
le droit. Telle serait cependant, de l'avis de la Commission d'experts,
556

la conséquence de l'introduction d'une procédure d'admission. Pour la
même raison, il n'y a guère de motifs sérieux pour renoncer à un examen
approfondi de la demande, du moins aussi longtemps que la Suisse accor-
dera l'asile, dans le cadre que définit la loi, aux réfugiés qui en font
la demande et qu'elle s'en tiendra au principe du non-refoulement. Dans
le même ordre d'idées, la procédure d'admission ne semble guère compati-
ble avec le principe de l'article 33 de la Convention de Genève.
Il n'est possible d'invoquer le principe du non-refoulement que si l'on
détermine, au cours d'une procédure régulière, s'il faut reconnaître à
l'intéressé la qualité de réfugié.
En outre, on peut se demander.si l'introduction d'une procédure d'admis-
sion en première instance est compatible avec l'article 13 CEDH. Pour
que l'on puisse faire efficacement recours au sens de cet article, il
faut que l'instance de recours ait la compétence de se prononcer non
seulement sur la forme, mais aussi sur le fond de la demande,
c'est-à-dire la qualité de réfugié.
Mais on achopperait sur deux points: d'une part, il semble manifestement
inopportun de transférer la décision quant au fond de la première
instance à celle de recours; d'autre part, on ne satisferait pas, à la
lumière de l'article 13 CEDH, à l'obligation de disposer d'une voie de
droit si l'instance de recours se prononçait sur le fond en première
instance. Pour ces raisons, il ne semble pas recommandable d'introduire
une procédure d'admission pour les demandes d'asile manifestement infon-
dées ou abusives, procédure qui permettrait de rejeter la demande au
cours d'une premiere et unique instance (le droit de recours étant ex-
557

du) et de renvoyer le requérant de Suisse sur le champ. Toutefois, on
peut lever l'effet suspensif du recours dans des cas déterminés.
125 
Etrangers entrés Illégalement en Suisse
exclus de la procédure d'asile : problèmes soulevés
Si l'étranger se trouve sur le territoire suisse, le principe du non-re-
foulement interdit toute mesure d'éloignement qui aura.it, directement ou
indirectement, pour effet de l'exposer à des persécutions. Il est sans
intérêt de savoir, à cet égard, comment l'étranger est arrivé en Suisse.
Etant donné que ce principe est un principe de droit international cou-
tumier (ATF 111 Ib 70), la Suisse est tenue de le respecter, indépendam-
ment du fait qu'elle est l'un des Etats signataires de la Convention de
Genève. De plus, la CEDH interdit les traitements inhumains et il s'agit
là d'un droit international public contraignant (ATF 109 Ib 72). 
Il en
résulte qu'il faut considérer comme inhumaine toute mesure d'éloignement
prise à rencontre d'un étranger qui aurait pour effet de l'exposer à la
torture ou à d'autres violations graves des droits de l'homme.
Il n'est cependant pas possible de déduire un droit à l'asile du droit
international public. La Convention de Genève prévoit seulement que les
réfugiés doivent bénéficier d'un statut juridique déterminé. En consé-
quence, la Suisse est en principe libre de décider qui peut obtenir
l'asile et selon quelle procédure, et quels étrangers pourront obtenir
quelles autorisations de résidence. Vu que les étrangers entrés illéga-
lement en Suisse peuvent être des réfugiés au sens de la Convention de
Genève, on pourrait fonder la procédure sur le droit s'appliquant en gé-
néral aux étrangers, 
à la restriction près que le réfugié devrait avoir
le statut juridique que prévoit la Convention de Genève.
558

Dans la pratique, l'étranger entré illégalement en Suisse ne peut géné-
ralement pas présenter d'autorisation de résidence. Vu qu'il n'a pas
fait sa demande à la frontière (alors qu'il venait de l'étranger), on
pourrait en conclure qu'il ne peut pas être mis au bénéfice d'une procé-
dure selon la loi sur l'asile. L'article 12, 1er alinéa LSEE, disposant
que 
l'étranger qui n'est au bénéfice d'aucune autorisation peut
être tenu en tout temps de quitter la Suisse pourrait s'appliquer. At-
tendu que l'exécution du renvoi entraînerait généralement le rapatrie-
ment du requérant, les autorités cantonales qui prononceraient le renvoi
et ordonneraient son exécution seraient tenues d'examiner leur décision
à la lumière de la Convention de Genève et de la CEDH. Bien que le ren-
voi pourrait se faire sans forme déterminée, il faudrait malgré tout, au
vu de l'article 13 CEDH qu'en principe, le canton dispose d'une instance
de recours devant laquelle cette décision pourrait être contestée.
L'étranger entré illégalement en Suisse pourrait même aller jusqu'au
Tribunal fédéral. On ne pourrait pas exclure que de ce fait, la procédu-
re devienne considérablement plus longue et plus compliquée.
Par ailleurs, il faudrait prévoir que, dans les cas où elles auraient un
doute, les autorités cantonales de police des étrangers qui ne disposent
ni des connaissances nécessaires sur les pays d'origine des requérants,
ni des moyens complexes de se procurer les informations, puissent deman-
der aux autorités fédérales de les aider à prendre leur décision, et
aient recours de plus en plus souvent à l'admission provisoire ou l'in-
ternement. 
Ainsi, dans 
l'examen 
quant 
au 
fond de la demande
d'asile, c'est au Délégué qu'il incomberait d'étudier s'il est possible
559

d'exécuter le renvoi. Si, après avoir examiné une telle demande, ce der-
nier parvenait à la conclusion qu'il est possible, admissible et exigi-
ble d'exécuter le renvoi, il lui faudrait rejeter la demande du canton
en donnant des motifs qui correspondent à ceux d'une décision d'asile et
de renvoi. L'application de la LSEE aux requérants d'asile entrés illé-
galement en Suisse ne diminuerait en rien le travail des autorités fédé-
rales chargées de statuer. De plus, transférer le pouvoir de décision
aux cantons serait en contradiction avec le principe international selon
lequel une instance centrale doit statuer sur les demandes d'asile.
Il peut paraître choquant de voir que l'on ne puisse lutter plus effica-
cement contre 
les infractions aux dispositions relatives à l'immigra-
tion. Seule une convention internationale conclue entre les pays d'ac-
cueil européens peut résoudre ce problème. Le Conseil de l'Europe et la
Communauté européenne s'y emploient à l'heure actuelle. L'entrée en vi-
gueur de la convention sur les pays de premier asile, laquelle comporte
des dispositions sur l'entraide judiciaire entre pays d'accueil, permet-
tra de prendre des sanctions efficaces contre les étrangers entrés illé-
galement dans le pays.
13 
Résultats de la procédure de consultation
L'arrêté fédéral et le projet Je loi, accompagnés d'un rapport, ont été
soumis aux gouvernements cantonaux, aux partis et à diverses organisa-
tions. Ce projet a éveillé un grand intérêt et a suscité des réponses
détaillées et approfondies sur la politique des réfugiés dans son ensem-
ble. Les cantons comme de nombreux partis et organisations ont accueilli
560

favorablement 
les efforts consentis dans le cadre d'une législation
d'urgence. Les avis n'ont divergé que sur des points particuliers. Tous
se sont accordés à dire qu'il fallait absolument réduire la durée de la
procédure pour des raisons politiques et humanitaires. Ce sont surtout
les cantons qui ont fait part de leur inquiétude quant à l'état d'esprit
de la population face au problème des réfugiés et des problèmes d'héber-
gement croissants qui résultent de la longueur de la procédure.
Ce sont.essentiellement les cantons qui se sont prononcés en détail sur
la répartition future des tâches dans le domaine de la procédure. 
Seuls
trois d'entre eux ont indiqué qu'ils souhaiteraient non seulement conti-
nuer à procéder à l'audition des requérants qu'on leur attribue, mais
également préparer 
les décisions; un autre a demandé qu'on l'habilite à
se charger intégralement de la procédure de première instance. Cinq ont
par contre souhaité que l'on s'en tienne au système actuel, c'est-à-dire
à une audition circonstanciée au niveau cantonal suivie d'une décision
prise par les autorités fédérales. Enfin, bon nombre de cantons ont es-
timé que les autorités fédérales devaient assurer le déroulement inté-
gral de la procédure et donc décharger les cantons de l'audition des re-
quérants. A ce sujet, il faut dire que si l'on décidait en principe de
confier les auditions aux seules autorités fédérales, 
il en résulterait
inévitablement un surcroît de travail pour l'office fédéral. Même à sup-
poser que l'on en renforce encore considérablement les effectifs, il ne
serait pas exclu que son efficacité s'en trouve amoindrie et que l'ob-
jectif que l'on s'est fixé, à savoir accélérer la procédure, ne soit pas
rempli dans un grand nombre de cas.
Divers partis et organisations ont estimé que l'introduction d'une com-
561

mission de recours indépendante de l'administration était un point déci-
sif de la révision. Ils ont critiqué la disposition potestative qui
laisse au Conseil fédéral le soin de décider de créer une telle institu-
tion. De même, plusieurs cantons ont souhaité que cette décision incombe
au Parlement, le cas échéant par la voie d'un arrêté fédéral spécial. En
revanche, d'autres ont émis des doutes à ce sujet et fait valoir que la
création 
d'une commission de recours n'accélérerait pas la procédure et
qu'elle était donc contraire aux buts de l'arrêté fédéral.
Pour ce qui est de la levée de l'effet suspensif de certains recours,
les avis étaient partagés. Alors que les cantons surtout rappelaient
qu'il était urgent de prendre cette mesure pour lutter contre les abus,
d'autres organes consultés ont émis des doutes quant à sa constitution-
nalité. Invoquant l'article 13 CEOH, ils craignent, que cette mesure
prive le recours de ses effets. On peut écarter ces craintes en indi-
quant que l'on ne prononcerait la levée de l'effet suspensif du recours,
avec pour conséquence l'exécution immédiate du renvoi, que dans les cas
d'abus manifestes. Dans les cas où l'exécution immédiate a pour effet le
renvoi du requérant dans un Etat où il ne risque pas d'être indûment re-
foulé, il est hors de question de parler d'une violation du principe du
non-refoulement.
Une large majorité s'est déclarée en faveur de l'introduction de la pos-
sibilité de prendre des décisions de non-entrée en matière, qui permet-
tent d'exécuter immédiatement des renvois. Néanmoins, les catégories en-
visagées n'ont pas fait l'unanimité. Ainsi, divers cantons, partis et
organisations ont demandé qu'on ajoute les cas d'abus ainsi que ceux où
562

le requérant contrevient gravement à l'obligation qui lui est faite de
collaborer avec les autorités. D'autres ont rejeté certaines catégories
estimant que la disposition allait trop loin. La désignation de pays de
provenance où la persécution est exclue a été controversée. On a ainsi
indiqué qu'au vu des événements récents, on pourrait bientôt ajouter
d'autres Etats qui ne connaîtront plus de persécutions politiques. Il se
pourrait par contre qu'en raison de la situation économique que connais-
sent ces Etats, le nombre de requérants augmente dans des proportions
importantes. Il faudrait donc maintenir la possibilité de ne pas entrer
en matière sur des demandes présentées par des ressortissants de ces
Etats afin d'éviter à l'avenir une surcharge de la procédure.
Au cours de la procédure de consultation, la grande majorité des cantons
ont indiqué qu'ils avaient de plus en plus de difficulté à héberger les
requérants. Ils demandent donc que la Confédération assume l'achat ou le
préfinancement de logements. Une intervention présentée aux Chambres fé-
dérales va dans le même sens. Le projet comporte une disposition qui
tient compte du voeu des cantons. Par ce moyen, on peut mettre en oeuvre
des solutions qui se traduisent par une économie pour la Confédération.
Toutefois, il ne faut pas faire assumer le financement des logements de
requérants d'asile par la Confédération dans le seul but d'éviter un ré-
férendum financier.
La réglementation de l'interdiction de travail que comportait le premier
projet a reçu l'approbation de la grande majorité des milieux consultés.
Par contre, nombre d'entre eux se sont opposés à ce qu'on prolonge cette
interdiction à six mois. Seuls quelques-uns se sont prononcés en faveur
d'une interdiction générale ou totale de travailler. Quoique la possibi-
563

lite d'exercer une activité lucrative pendant la procédure présente un
attrait non négligeable pour les requérants, on a estimé qu'elle était
préférable aux inconvénients d'une interdiction de travail de longue du-
rée. On fait valoir à cet égard qu'une procédure rapide constitue un
instrument de dissuasion autrement plus efficace pour les requérants
dont les motifs sont purement économiques. Prononcer une interdiction
générale de travail d'une durée de trois mois que les cantons pourraient
étendre à six mois s'ils le jugeaient utile semble constituer une solu-
tion équilibrée.
14 
Etude comparative du droit d'asile
dans d'autres Etats d'accueil
Les pays industrialisés occidentaux comparables au nôtre cherchent tous,
de par la nouvelle réglementation de leur procédure d'asile, à séparer
le plus tôt possible les requérants qui ne peuvent se prévaloir de mo-
tifs d'asile pertinents de ceux qui ont peut-être besoin de protection
et dont la demande doit être examinée plus avant. On part en général de
l'idée que si la procédure est de longue durée, elle aboutit inévitable-
ment à transformer le droit d'asile en un "droit de séjour de substitu-
tion".
Les techniques permettant de séparer les procédures dès le début ne sont
pas particulièrement différentes d'un Etat à l'autre. Parfois, on fait
précéder la procédure d'asile proprement dite d'une procédure d'admis-
sion à l'issue de laquelle certaines catégories de requérants ne sont
pas admises à prendre part à la phase ultérieure. Le Canada est le pays
le plus conséquent dans l'application de ce système. A l'aide de ce
564

qu'ils appellent un "crédible basis test", les Canadiens procèdent à une
présélection afin de déterminer s'il y a effectivement matière à une de-
mande d'asile. Il est à relever que cette procédure, qui s'était heur-
tée, dans un premier temps, à une forte opposition, fait aujourd'hui
l'objet d'une large approbation car le nombre des demandes manifestement
sans fondement a diminué, depuis qu'elle est entrée en vigueur et que le
seuil d'admission a été fixé à un niveau relativement bas.
Une variante de la procédure d'admission est le renvoi de certaines ca-
tégories de requérants d'asile à la frontière (aéroport, frontières na-
tionales), variante que l'on rencontre dans certains pays. Tel est le
cas avant tout dans les Etats qui peuvent surveiller effectivement leurs
frontières (Royaume-Uni). Quelques autres Etats (Pays-Bas, Belgique) ont
accru substantiellement leurs possibilités de refuser "l'entrée" de per-
sonnes sur leur territoire. Ce refus d'entrée sur le territoire est gé-
néralement lié à des procédures accélérées au cours desquelles on peut
obtenir rapidement, entre autres, la protection judiciaire (Pays-Bas,
Belgique). Toutefois, c'est le plus souvent en donnant la responsabilité
procédurale aux autorités supérieures que l'on s'assure que le principe
de non-refoulement est observé.
Une autre possibilité de lutter contre les abus en matière de demande
d'asile est de faire la distinction, au cours de la procédure d'examen
proprement dite, entre
1. les demandes manifestement fondées,
2. celles manifestement infondées et abusives, et
565

3. celles qui requièrent une étude plus approfondie et éventuellement
l'administration de preuves.
A la différence de la solution de la procédure d'admission, cette voie
permet de déférer en principe tous les requérants à une instance centra-
le dans le cadre de la procédure d'examen relevant du droit d'asile. La
suite de la procédure diffère toutefois selon la catégorie dans laquelle
le requérant est classé. En principe, la plupart des Etats qui ont adop-
té une procédure accélérée au cours des dernières années pour certaines
catégories de demandes d'asile manifestement abusives appliquent cette
solution (par exemple, Suède, Danemark, République fédérale d'Allemagne,
Pays-Bas et même Autriche).
Bien que dans maints pays, la longueur de la procédure dépende fortement
de la durée de la procédure de vérification, on a de plus en plus ten-
dance à faire examiner par une instance indépendante, analogue à une in-
stance judiciaire, les décisions de rejet prises au cours de la procédu-
re d'admission ou d'asile et qui entraînent normalement une ordonnance
de renvoi. Il en va de même de l'interdiction d'entrée sur le territoi-
re. Cependant, il est devenu très difficile, dans les législations ré-
centes sur l'asile, d'obtenir un effet suspensif pour la catégorie des
demandes manifestement infondées. Ce système semble particulièrement
bien accepté lorsque la participation du HCR, des oeuvres d'entraide,
etc. 
(qui est une garantie de l'impartialité de la procédure et du
strict respect du principe du non-refoulement) est importante.
Dans tous les pays comparables au nôtre se pose le problème de l'exécu-
566

tion des mesures qui mettent fin au séjour des requérants déboutés. A
cet égard, il convient de constater qu'il existe deux obstacles majeurs
à l'exécution rapide de ces mesures. Tout d'abord, la procédure traîne
en longueur parce que la qualité de réfugié, l'octroi de la protection
pour raisons "humanitaires" et l'existence de cas de rigueur excessive
sont examinés par plusieurs instances, au cours de procédures différen-
tes, assorties de possibilités de protection juridique. Sur le plan pro-
cédural, la plupart des législations récentes établissent un lien entre
d'une part l'examen des motifs d'asile selon la Convention de Genève et
d'autre part, l'examen des interdictions de refoulement et l'octroi d'un
droit de séjour pour d'autres motifs.
Le second obstacle majeur réside dans les difficultés au niveau de
l'exécution. En RFA, on y remédie en instaurant une collaboration étroi-
te entre 
les diverses autorités compétentes de l'Etat et les Länder ou
en faisant ordonner le renvoi obligatoire par des services centraux. Il
faut toutefois constater que, jusqu'à présent, on a échoué chaque fois
que l'on a tenté de mettre effectivement et rapidement en oeuvre, à
1'encontre d'un nombre important de requérants, 
des mesures mettant fin
a leur séjour. Ceci ne signifie d'ailleurs pas que le système ne fonc-
tionne pas. On peut partir de l'hypothèse que si l'on parvenait à rac-
courcir d'emblée la procédure, 
il devrait être possible de réduire con-
sidérablement le nombre de requérants qu'il faudra renvoyer parce que
n'ayant ni motifs d'asile suffisants, ni besoin de protection pour d'au-
tres raisons.
567

15 
Relations avec le rapport du groupe de réflexion
Le 9 septembre 1987, le chef du DFJP a chargé un groupe de travail in-
terdépartemental d'élaborer 
les fondements de la politique suisse des
années nonante en matière d'asile et de réfugiés. Le 13 février 1989,
nous avons pris connaissance de son rapport et décidé de le soumettre
aux cantons, aux partis politiques, et aux organisations et associations
intéressées. Les organes 
consultés ont notamment fait connaître leur
point de vue sur la situation politique intérieure, sur les tensions et
les conflits en matière d'asile, et sur la manière de modifier le droit
d'asile.
Les milieux consultés 
sont tombés d'accord pour dire qu'une procédure
rapide et équitable était 
le meilleur moyen d'éviter que la loi soit
contournée. Presque 
tous demandent que l'on prenne des mesures en vue
d'accélérer la procédure et d'inclure des règles spéciales dans le droit
de la procédure d'asile, en dérogation aux dispositions du droit de pro-
cédure administrative. Enfin, il est selon eux urgent d'harmoniser les
législations des pays d'accueil européens. 
En revanche, ils sont parta-
gés quant à l'introduction d'un statut particulier pour les "réfugiés de
la violence". Les oeuvres d'entraide et les églises accueillent favora-
blement cette proposition, alors que les partis politiques et les can-
tons ont fait savoir qu'ils craignaient qu'en faisant cavalier seul sur
ce point, la Suisse n'augmente encore l'attrait qu'elle exerce. La solu-
tion globale et la création d'une instance de recours indépendante de
l'administration ont fait, elles aussi, l'objet de controverses. Les
opinions divergent également quant à l'introduction d'une procédure
568

d'admission préalable à la procédure d'asile. En revanche, presque tous
les milieux consultés se sont opposés à ce que l'on charge les cantons
de la procédure d'asile.
L'APA traite les problèmes prioritaires du droit d'asile. Il crée les
bases légales qui permettent de résoudre le problême des "réfugiés de la
violence" et d'instaurer une commission de recours indépendante qui
pourra, le cas échéant, mener à terme des procédures sommaires ou ora-
les. La procédure étant allégée et accélérée, nous aurons alors le temps
qu'il faut pour mettre en oeuvre les mesures à long terme d'une politi-
que globale d'asile et des réfugiés.
16 
Traitement des interventions parlementaires
Le postulat 85.553 Meyer-Berne, Examen des demandes d'asile et renvoi
des requérants, transmis le 19.3.1986, demande une réduction importante
de la durée de la procédure ainsi que des mesures concernant le renvoi
des requérants déboutés. L'arrêté fédéral vise l'accélération de la pro-
cédure et doit permettre de statuer en quelques mois sur les demandes.
Outre le renforcement des effectifs du Délégué et du Service des recours
du DFJP décidé en automne 1989, on a créé les conditions essentielles
pour remplir cet objectif. De même, l'arrêté fédéral comporte des mesu-
res en matière d'exécution propres à garantir un renvoi des requérants
déboutés en toute sécurité. L'aide au départ, instituée dans le cadre de
la deuxième révision de la loi sur l'asile, en revêt une importance plus
grande encore.
La motion 85.991 Wick, Demandeurs d'asile. Statut provisoire, présentée
le 19 décembre 1985 et transmise le 17 mars 1986 sous forme de postulat
38 Feuille fédérale. 142= année. Vol. II 
569

demande que l'on améliore la façon de régler les cas humanitaires. Les
requérants déboutés 
que l'on ne peut contraindre à quitter la Suisse
pour des motifs humanitaires doivent être mis au bénéfice d'une autori-
sation de séjour régulière. L'arrêté fédéral tient compte de ce postulat
en prévoyant une disposition d'exception qui permet aux requérants rési-
dant en Suisse depuis de longues années d'introduire une procédure au-
près de la police des étrangers alors que la procédure d'asile les con-
cernant est encore en cours. On peut ainsi maintenir la pratique actuel-
le pour les cas humanitaires de rigueur excessive.
La motion 89.453, Fischer-Seengen, Occupation des demandeurs d'asile,
demande un renforcement des programmes d'occupation pour les requérants,
mesure à prendre parallèlement au maintien de l'interdiction de travail-
ler. Le Conseil fédéral s'est déclaré d'accord d'accepter cette inter-
vention sous la forme d'un postulat. Le projet de loi reprend la ques-
tion générale de l'activité lucrative des requérants. Il vise d'une
part, à modifier l'interdiction de travailler et d'autre part, à dimi-
nuer l'attrait d'une activité lucrative en introduisant le principe du
dépôt de sûretés pour les prétentions de droit public.
La motion 89.654, Baggi, Demandeurs d'asile . Aide fédérale au canton,
demande entre autres que l'on renforce les mesures de répression de
l'activité des passeurs. Le Conseil fédéral s'est déclaré prêt à accep-
ter ce point de l'intervention sous forme de postulat. Le projet de loi
répond à la demande de l'auteur de la motion en ce qu'il accorde une at-
tention particulière à la compatibilité des dispositions légales avec
celles du droit européen. On a notamment prévu le raccord à une conven-
570

jg 
tion sur la compétence de traiter les demandes d'asile, quant au fond,
ce qui permettra 
d'éliminer quelques-unes des causes qui favorisent
l'activité des passeurs.
Le postulat 89.344, Ott, HCNUR et politique suisse d'asile, demande que
l'on intensifie la collaboration avec cette organisation internationale.
A cet égard, le projet de loi prévoit une procédure de consultation et
d'approbation qui doit surtout s'appliquer aux demandes d'asile présen-
tées dans les aéroports et permettre de régler rapidement les requêtes
de personnes qui ne peuvent prouver qu'elles ont besoin d'être proté-
gées.
17 
Création d'un Office fédéral pour les réfugiés
Par l'arrêté fédéral du 20 décembre 1985 (RS 142.35). les Chambres ont
créé la base légale instituant un délégué aux réfugiés (DAR). Le domaine
de l'asile, qui relevait jusqu'alors de l'Office fédéral de la police, a
été de ce fait directement subordonné au DFJP. On a ainsi reconnu toute
l'importance que revêt la politique d'asile dans le cadre de la politi-
que intérieure du pays.
Cela n'a pas changé entre temps. Au contraire, on est parvenu à la con-
clusion que la politique d'asile et des réfugiés est devenue une tâche
durable et qu'elle le restera sans nul doute pendant longtemps. La pro-
position de transformer le DAR en un office fédéral a été largement ap-
prouvée dans le cadre de la consultation sur le présent projet et sur le
rapport du groupe de réflexion chargé d'élaborer les fondements de la
politique suisse des années 90 en matière d'asile et de réfugiés. Vu
l'augmentation considérable des effectifs du DAR, on créerait une unité
571

totalement artificielle en réinsérant ce dernier dans l'Office fédéral
de la police. De même, il ne semble guère approprié de l'intégrer à
l'Office fédéral des étrangers car le DAR emploie à l'heure actuelle
plus de collaborateurs que ledit office.
Le Délégué a fait part de son intention de demissioner au cours du
deuxième semestre de l'année. L'heure semble donc propice pour créer la
base légale d'un Office fédéral pour les réfugiés au moment où l'on mo-
difie la procédure d'asile. Cela se fera par l'adoption d'une loi fédé-
rale au cours d'une procédure législative ordinaire, loi qui viendra
compléter la loi sur l'organisation de l'administration fédérale. Par la
même occasion, il faudra adapter l'ordonnance concernant l'attribution
des offices aux départements et des services à la Chancellerie fédérale.
Cette modification est soumise à l'approbation de l'Assemblée fédérale.
La création d'un Office fédéral pour les réfugiés n'aura pas de consé-
quences particulières en matière d'organisation. Les services du Délégué
sont déjà aujourd'hui l'unité administrative la plus importante du DFJP
et sont organisés comme ceux d'un office fédéral. De toute manière, il
sera inévitable d'en adapter les structures au cours de l'année pour te-
nir compte de l'augmentation des effectifs décidée à l'automne 1989 et
de sa décentralisation partielle.
2 
Partie spéciale : Commentaire des modifications apportées à
la loi
21 
Modification de la loi sur l'asile
572

21.01 
Motifs subjectifs intervenus après la fuite du pays
(Art. 8a)
La notion de "motifs subjectifs intervenus après la fuite du pays" re-
couvre les états de faits selon lesquels la menace de persécution n'a pu
être la cause du départ du requérant. Il s'agit donc de cas où le danger
de persécution est né du fait du départ ou après qu'il ait eu lieu. Les
"motifs subjectifs intervenus après la fuite du pays" se distinguent des
"motifs objectifs intervenus après la fuite du pays" (lesquels sont dus
à des circonstances et à des événements se produisant dans le pays
d'origine ou de provenance du requérant indépendamment de sa personne)
en ce que le requérant les crée lui-même par son comportement, en s'ex-
posant à des persécutions au sens de l'article 3 par son départ, par le
dépôt de sa demande d'asile ou par des activités politiques lors de son
ex i l.
Alors que la Suisse a toujours accordé l'asile à des requérants devenus,
du fait de motifs objectifs postérieurs à la fuite, des réfugiés au sens
de la Convention de Genève et de la loi sur l'asile, elle a pour prati-
que constante de le refuser aux personnes qui font valoir des motifs
postérieurs subjectifs. S'il n'en était pas ainsi, toute personne qui
préférerait les conditions politiques ou économiques de la Suisse a cel-
les de son pays pourrait demander a posteriori le statut de réfugié, ce
qui viderait de son sens le droit d'asile (Décision du Conseil fédéral
du 22.10.1954 dans l'affaire N., citée au JAAC 45.2 ainsi que dans BÖ N
1987 p. 755 s. et 1989 p. 572 s.).
En conséquence, les personnes qui invoquent des motifs subjectifs posté-
573

rieurs à la fuite constituent une catégorie de réfugiés auxquels l'asile
n'est pas accordé en raison d'une clause d'exclusion; en règle générale,
elles peuvent toutefois rester en Suisse parce que le principe du non-
refoulement s'applique également, d'après l'article 45, à des réfugiés à
qui la Suisse n'accorde pas l'asile.
Par le passé, la pratique exposée ci-dessus a donné lieu à diverses dis-
cussions à propos du statut de cette catégorie de réfugiés. Nous propo-
sons donc, afin de préserver la sécurité du droit, de reprendre dans la
loi l'article Sa. conçu comme clause d'exclusion des motifs subjectifs
postérieurs à la fuite. Au cours de la procédure de consultation, on a
demandé de plusieurs côtés de limiter l'application de l'article proposé
aux cas d'abus de droit. Cependant, on ne saurait donner suite à cette
proposition car il en résulterait des difficultés insurmontables au ni-
veau de la preuve. Il faudrait en fait que les autorités démontrent que
le requérant a eu des activités politiques après son entrée en Suisse
dans le seul but d'être mis au bénéfice de l'asile. En prévoyant cette
clause d'exclusion, on ne se contente pas d'accélérer la procédure, on
énonce aussi que les personnes en question sont bien des réfugiés.
L'amendement proposé correspond à l'opinion de la Commission de gestion
du Conseil national (BÖ N 1987 p. 755 s.).
21.02 
Décision
(Art. 11, 3e al.)
Sous réserve de directives du Conseil fédéral, le DFJP statue de manière
définitive sur les recours interjetés contre des décisions de première
instance en matière d'asile et de renvoi. L'article 13 CEDH (ATF 111 Ib
574

68 ss. et JAAC 51.88) exige que la législation prévoie une possibilité
de recours à une instance nationale. Tant le Tribunal fédéral que la
Commission européenne 
des droits de l'homme ont constaté, pour ce qui
est de cette réglementation, que l'examen auquel se livre l'administra-
tion sur la base des compétences qui lui sont conférées par l'article 49
de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA) satisfait, à
certaines conditions à cette exigence.
Nous estimons 
qu'il faut concéder au Conseil fédéral, par la voie de
l'APA et des conditions générales qui en découlent, 
la compétence de
créer une instance de recours indépendante de l'administration. Non seu-
lement la charge de travail du DFJP s'en trouverait considérablement al-
légée, mais la légitimité des décisions d'octroi de l'asile ou de renvoi
serait sensiblement renforcée, ce qui devrait avoir pour effet de dimi-
nuer le recours à ces moyens et ces voies de droit extraordinaires (de-
mandes de révision et de réexamen; dénonciations au Conseil fédéral). Vu
que dans le domaine de l'asile, la dénonciation au Conseil fédéral peut
être invoquée comme un moyen de droit à part entière, l'introduction
d'une instance de recours indépendante de l'administration aurait aussi
pour effet de décharger le Conseil fédéral, car une telle instance sta-
tuerait alors sur les recours. En outre, en raison de l'indépendance ju-
diciaire dont bénéficierait la Commission de recours, 
le principe de
1'immêdiateté pourrait être appliqué plus souvent sous la forme d'une
procédure orale et sommaire, ce qui accélérerait nettement la procédure.
On a reconnu les avantages en question lors de la procédure de consulta-
tion. D'aucuns ont demandé que le législateur oblige le Conseil fédéral
à créer cette Commission de recours ou qu'il la crée soit par le présent
575

arrêté ou par la voie de la législation ordinaire. Vu sa portée, la
création d'une instance de recours indépendante relève du Parlement. Il
n'est pas possible de prévoir aujourd'hui avec certitude les effets
d'une 
telle mesure. Il convient de procéder à une analyse approfondie
avant de confier la compétence de prendre des décisions à une instance
qui ne ferait pas partie de l'exécutif. Ceci ne milite pas en faveur de
l'introduction, dans le projet actuel, d'une disposition imperative. Par
ailleurs, il s'agit d'une tâche complexe, notamment sur le plan de l'or-
ganisation, qui ne saurait être menée à bien dans le cadre d'un arrêté
fédéral urgent. Créer une Commission de recours indépendante par le
biais de la législation ordinaire exigerait une autre révision de la
loi; il faut donc rejeter cette solution pour assurer la sécurité du
droit. La solution proposée concède au Conseil fédéral la possibilité de
prendre 
une décision et de déterminer le moment opportun après avoir
pris les renseignements d'usage et tenu compte de l'évolution en matière
d'asile dans le cadre d'une appréciation générale. Cette souplesse est
nécessaire 
pour pouvoir réagir de manière appropriée en cas de besoin,
et assurer 
une transition optimale aussi bien au niveau de l'organisa-
tion qu'à celui du temps. Pour cette raison, nous vous proposons de don-
ner au Conseil fédéral la compétence de créer cette instance en temps
utile par voie d'ordonnance. Dans ce cas, les dispositions de la loi sur
l'asile continueraient à être applicables pour la procédure. Si elles ne
devaient pas suffire, le Conseil fédéral pourrait édicter d'autres pres-
criptions par voie d'ordonnance, prescriptions qui pourraient déroger à
la PA; il pourrait notamment prévoir de remplacer l'échange de notes par
des dispositions portant 
sur la notification orale, dispositions qui
iraient au delà de l'article 12d proposé.
576

Dans ce sens, l'article 11, 3e alinéa, prévoit que le Conseil fédéral
peut créer une Commission de recours indépendante chargée des questions
d'asile 
qui serait constituée de plusieurs chambres et qui statuerait
de manière définitive sur les recours interjetés. En tant qu'instance
judiciaire de révision, celle-ci devrait se prononcer définitivement sur
la fin de l'asile, à la place du Tribunal fédéral.
21.03 
Principes généraux de procédure
(Art. 12 - 12f)
Dans le droit actuel, les principes généraux de la PA s'appliquent à la
procédure d'asile, comme s'appliquent en complément à la procédure d'ad-
ministration des preuves, les dispositions de la loi de procédure civile
fédérale (PCF). Cette réglementation a donné satisfaction mais ne tient
pas assez compte, sur certains points, des particularités de la procédu-
re d'asile, ce qui a des effets négatifs sur la durée de la procédure et
la sécurité du droit. L'une des différences essentielles entre la procé-
dure d'asile et les autres procédures administratives réside dans le
fait qu'aux termes de l'article 12, il suffit que le requérant rende
vraisemblable qu'il est un réfugié pour se voir reconnaître cette quali-
té. Le type de faits pertinents et la nécessité d'une procédure rapide
constituent d'autres différences importantes. Une autre différence enco-
re est que les règles de procédure administrative sont fondées sur le
principe selon lequel toute partie à une procédure qui cherche à obtenir
un acte administratif en sa faveur a intérêt à ne pas prolonger indûment
les choses et donc à apporter ses moyens de preuve en temps utile. Or,
577

en matière d'asile, vu le droit du demandeur de séjourner en Suisse du-
rant la procédure, son intérêt est autre : plus la procédure traîne,
plus il a de chances, quels que soient les motifs qu'il invoque, d'obte-
nir une autorisation de résider en Suisse.
L'accélération de la procédure d'asile présuppose donc que, dans les li-
mites prévues par la constitution, on exclue dans la mesure du possible
"la procédure dans la procédure", les procédures parallèles et successi-
ves et que l'on réduise les délais. De plus, il faut, pour des raisons
relevant de la sécurité du droit, que les requérants, des étrangers peu
au fait de la législation, soient informés des obligations qui leur sont
imposées et des principes selon lesquels on statue sur leur requête.
21.031 
Règles de procédure
(Art. 12)
L'article 12 comporte une innovation : certaines prescriptions de la PA
en matière de procédure sont remplacées, voire complétées, par de nou-
velles règles plus précises conçues spécialement pour la procédure
d'asile. Par rapport à l'article 4 PA, l'article 12 constitue un droit
spécial et ultérieur.
21.032 
Preuve de la qualité de réfugie
(Art. 12a)
On reprend sans modification le premier alinéa qui impose au requérant
de prouver ou du moins de rendre vraisemblable qu'il est un réfugié.
Fait nouveau, cette obligation de rendre vraisemblable cette qualité est
exposée de manière positive (2e al.) et de manière négative avec
578

exemples à l'appui (3e al.). La description positive correspond à la dé-
finition générale de la vraisemblance qui s'est créée dans la pratique
et dans la doctrine (JAAC 51.64, p. 438 avec d'autres références).
L'enumeration non 
exhaustive 
d'éléments 
d'invraisemblance 
du 3e
alinéa répond à la pratique constante de l'article 12, qui ne pose pas
de conditions irréalisables pour rendre plausible un état de persécution
et qui tient ainsi compte des difficultés que rencontre un requérant
pour apporter la preuve de ses affirmations (FF 1977 III 121 et JAAC
45.4 et 49.54). Même si on ne modifie pas le fond, en fixant dans, la loi
la doctrine et la pratique suivie en matière de vraisemblance, la procé-
dure de recours est allégée dans la mesure où l'autorité de recours peut
se concentrer sur la question de savoir si la première instance a appli-
qué correctement les principes régissant l'obligation faite au requérant
de rendre vraisemblables ses déclarations. Au cours de la procédure, il
n'est en quelque sorte plus nécessaire de contrôler les faits contestés.
21.033 
Obligation de collaborer
(Art. 12b)
Vu l'autorisation de résider en Suisse durant la procédure, le requérant
a, comme on Ta vu, intérêt à faire traîner les choses. Il faut tenir
compte de cette situation en lui imposant de collaborer beaucoup plus
étroitement avec les autorités. Dans la mesure où on peut l'exiger de
lui, on attend qu'il justifie son besoin de protection, ce qui ne con-
trevient pas au principe de l'enquête d'office. Puisque l'autorité appe-
lée à statuer dans le cadre de l'administration des preuves doit appré-
cier aussi le comportement du requérant au cours de la procédure, 
con-
formément à l'article 40 PCF applicable dans la procédure d'asile,
579

l'énumération exhaustive des principales obligations imposées en la ma-
tière au requérant (1er al.) est nécessaire, pour des raisons de sécuri-
té du droit, si l'on veut accélérer la procédure d'asile. En énonçant
dans la loi ce que l'on peut attendre des requérants d'asile, on donne à
l'instance de recours des critères objectifs qui serviront de base à sa
décision et à l'examen des décisions de première instance. La violation
inexcusable de l'obligation de collaborer que commet le requérant en ca-
chant sa véritable identité sera à l'avenir sanctionnée par la non-
entrée en matière, selon l'article 16 1er al. let. b.
De plus, le 3e alinéa prévoit que les autorités peuvent exiger du requé-
rant qu'il fournisse la traduction dans une de nos langues officielles
des documents qu'il présente à l'appui de sa demande. Cette disposition
correspond à la pratique actuelle qui est fondée sur l'article 4 PCF. De
nombreux organes consultés ont relevé que des moyens de preuve utiles
pour l'examen des faits risquaient de ne pas être pris en considération
si le requérant 
n'avait pas d'argent. Or, les autorités compétentes
tiennent déjà pleinement compte aujourd'hui 
de cette remarque dans
l'exercice de leur liberté d'appréciation.
Selon l'article 19 a, 1er al., le requérant qui séjourne en Suisse doit
se tenir à la disposition de l'autorité cantonale ou de l'office fédéral
et doit communiquer aux autorités cantonales son adresse ainsi que tout
changement de celle-ci. Cette disposition, qui a donné satisfaction dans
la pratique, est reprise sans changement pour des raisons de systémati-
que à l'article 12b (4e al.).
580

Au cours de la procédure de consultation, il a été suggéré de sanction-
ner, par une décision de non-entrée en matière, les requérants qui ne se
plieraient pas à l'obligation de collaborer, par analogie aux faits
énoncés à l'article 16, 1er alinéa. Nous ne voyons pas de raison de le
faire puisque l'article 13 PA prévoit déjà une possibilité de cet ordre.
Il est tout à fait justifié quant au fond de ne pas retirer l'effet sus-
pensif au recours en cas de décision de non-entrée en matière selon
l'article 12b, à la différence des décisions fondées sur l'article 16,
1er alinéa, de la loi sur l'asile (voir ch. 21.054). Dans la mesure où
ils ne concernent 
pas le renvoi dans un Etat tiers, les cas prévus à
l'article 16 sont des cas d'abus manifestes si Ton considère le compor-
tement des intéressés, à la différence des cas dont i l est fait état ci-
dessus.
21.034 
Procédure d'administration des preuves
(Art. 12ç)
Les prescriptions de forme sur les moyens de preuve que comporte la pro-
cédure civile fédérale, applicables également en matière d'asile par le
biais de l'article 19 PA, nécessitent beaucoup de temps et n'ont mani-
festement pas leur place dans ladite procédure d'asile. Ainsi les dispo-
sitions de droit de procédure relatives à l'administration des preuves
par l'intervention d'experts (art. 57, 2e al. et 58, 2e al. PCF) ont
pour effet de freiner la procédure. Vu les difficultés particulières
rencontrées lors de l'administration des preuves en procédure d'asile,
il se peut que le but de l'enquête soit compromis si l'on porte au préa-
lable des questions à la connaissance des experts (voir également JAAC
48.52).
581

Pour ces raisons, nous proposons que la loi exclue le fait que le requé-
rant puisse donner son avis préalablement sur la décision de l'adminis-
tration des preuves prise par les autorités. On éviterait ainsi une
"procédure dans la procédure" et on accélérerait d'autant la procédure
d'asile. Le droit de donner son avis sur les résultats de l'administra-
tion des preuves, qui découle du droit d'être entendu, ne s'en trouve
pas restreint.
21.035 
Notification et motivation des décisions
(Art. 12d)
D'après le droit en vigueur, les décisions définitives doivent être com-
muniquées par écrit aux parties et motivées (art. 34 et 35 PA). Contrai-
rement à ce qui peut se faire auprès d'une instance de recours indépen-
dante, les possibilités de régler plus souvent oralement des points de
la procédure de recours sont limitées à l'échelon du département car le
Chef de celui-ci ne peut déléguer son droit de signature qu'au Secrétai-
re général ou à son suppléant et non aux collaborateurs spécialisés
(art. 62, 2e al. LOAF). L'article 12d devrait toutefois permettre de no-
tifier oralement et de motiver sommairement certaines dispositions et
certaines décisions lorsque cela paraît indiqué. On parviendrait ainsi à
accélérer la procédure notamment pour ce qui est des demandes présentées
à la frontière, des cas où l'on n'entre pas en matière, des demandes
d'asile manifestement 
infondées et du traitement de moyens et de voies
de droit extraordinaires. La notification orale se justifie dans les cas
où il n'y .a aucune difficulté à motiver la décision car les faits perti-
nents en droit sont prévus par les dispositions légales. Tel est le cas
582

j£ 
lorsqu'on ne dispose pas d'un élément essentiel constituant la qualité
de réfugié au sens de l'article 3 ou que les motifs invoqués par le re-
quérant sont manifestement contradictoires.
On tient compte de la protection des droits du requérant en lui remet-
tant un extrait du procès-verbal portant sur la notification orale des
décisions et l'exposé de leurs motifs (2e al.).
21.036 
Domicile de notification
(Art. 12e)
Les prescriptions particulières de notification qui font règle en procé-
dure d'asile ont en principe donné satisfaction (FF 1986 I 25). 
Elles
figurent désormais parmi les principes généraux de procédure, 
pour des
raisons de systématique.
L'accélération de la procédure présuppose que les autorités puissent
porter leurs communications à la connaissance du requérant dans les
meilleurs délais. Il n'est pas possible d'atteindre ce but si les requé-
rants donnent l'ordre aux services postaux de faire suivre ou de garder
leur courrier comme c'est de plus en plus souvent le cas, et que l'envoi
est retourné au bout d'un mois, voire de deux mois, n'ayant pu être re-
mis à son destinataire. Quoique dans de tels cas, on considère, selon la
pratique du Tribunal fédéral qu'un envoi est remis à son destinataire le
dernier jour d'un délai de garde de sept jours (ATF 100 III 3 et 107 V
187), 
la règle actuelle mérite d'être précisée dans la loi vu sa portée
(1er al.).
583

Par rapport à l'article 11, 3e al. 3 PA, le 2e alinéa précise quelle est
l'adresse de notification pour les cas où le requérant est représenté
par plusieurs personnes.
21.037 
Relation avec la procédure de police des étrangers
(Art. 12f)
D'après le droit en vigueur, le requérant peut demander une autorisation
de résidence régulière à la Police des étrangers, parallèlement à la
procédure d'asile ou après la conclusion de celle-ci. Cette réglementa-
tion a pour conséquence de favoriser les requérants d'asile par rapport
à d'autres étrangers, car ces derniers ne peuvent pas en principe se
voir accorder 
d'autorisation de séjour s'ils en font la demande au mé-
pris des prescriptions d'entrée en Suisse et des prescriptions générales
de procédure. D'autre part, la réglementation en vigueur permet au re-
quérant de faire traîner en longueur la procédure d'asile, voire de re-
pousser la date d'un renvoi dont il serait menacé.
La disposition légale prévoyant que les demandes d'octroi d'une autori-
sation de résidence adressées à la police des étrangers après décision
de renvoi entrée en force peuvent être liquidées par une décision de
non-entrée en matière n'exclut cependant pas de telles demandes. Bien
plus, la jurisprudence du Tribunal fédéral exige que la loi comporte une
règle expresse lorsque les dispositions du droit général applicable aux
étrangers ne s'appliquent pas pendant et/ou après la procédure d'asile
(ATF non publié du 5.7.1989).
584

L'article 12f prévoit désormais le principe de l'exclusivité de la pro-
cédure d'asile pendant toute sa durée. Les demandes encore pendantes en
vue de l'octroi d'une autorisation de séjour deviennent sans objet avec
le dépôt de la demande d'asile (2e al.). Seules sont réservées les pro-
cédures de police des étrangers relatives à des autorisations de séjour
lorsqu'il existe un droit à leur obtention d'après la pratique du Tribu-
nal fédéral relative à l'article 100, lettre b, chiffre 3 OJ (1er al.)
ou s'il faut prolonger une autorisation déjà accordée (3e al.).
Au cours de la procédure de consultation, les cantons ont approuvé la
réglementation proposée et ont estimé qu'elle constituait la seule façon
de réduire les procédures déposées auprès des polices cantonales des
étrangers qui allongent inutilement la durée du séjour des intéressés.
La disposition proposée met fin à la pratique actuelle, qui manquait
d'uniformité, et contribue à la sécurité du droit.
21.04 
Dépôt de la demande d'asile
(Art. 13 - 13f)
La deuxième section expose de façon nouvelle toutes les formes de dépôt
de demandes d'asile: présentation de la demande à l'étranger (art. 13b),
à la frontière (art. 13ç), à l'aéroport (art. 13d), lors de l'intercep-
tion du requérant entré illégalement en Suisse (art. 13e) et présenta-
tion dans le pays (art. 13f).
21.041 
Demande d'asile
(Art. 13)
Selon la définition de la demande d'asile, la procédure d'asile est li-
39 Feuille fédérale. 142' année. Vol. II 
585

mitée à l'étranger qui cherche en Suisse une protection contre des per-
sécutions et non une autorisation de séjour sans rapport avec la notion
d'asile. Lorsqu'on détermine si on est en présence d'une demande d'asi-
le, il faut interpréter largement la notion de persécution.
Alors que le 1er alinéa se fonde sur les motifs du requérant, le 2e ali-
néa comporte un élément objectif. Le Conseil fédéral a par là la possi-
bilité d'établir qu'il est exclu que des persécutions selon l'article 3
de la loi ou des traitements inhumains au sens de l'article 3 CEDH se
produisent 
dans 
certains pays d'origine de requérants et qu'en
conséquence, il ne peut y avoir de demande d'asile de leur part si les
Etats en question punissent les violations des droits de l'homme confor-
mément aux principes qui régissent un Etat de droit. Ainsi, le Conseil
fédéral a la possibilité de réagir de manière adéquate aux changements
politiques qui interviennent dans certains pays. Tel est notamment le
cas des pays où la démocratie est en progrès mais qui connaissent une
émigration économique aussi forte que précédemment. Cette proposition a
été très favorablement accueillie sur le fond lors de la procédure de
consultation. On tient compte des objections des milieux consultés qui
s'étaient opposés à la liste de pays où les persécutions étaient incon-
nues, liste mentionnée à l'article 16, 1er alinéa, lettre e du premier
projet, en prévoyant que l'on peut procéder de la sorte pour des pays
déterminés, non plus par voie d'ordonnance, mais sous forme d'une déci-
sion du Conseil fédéral. Contrairement à ce qu'énonçait le premier pro-
jet, la demande n'est pas considérée comme une demande d'asile dans de
tels cas.
586

21.042 
Lieu du dépôt de la demande
(Art. 13a)
L'article 13a_ correspond pour l'essentiel à la réglementation actuelle
aux termes de laquelle la demande d'asile doit être en principe présen-
tée à la frontière. Vu que la conception des "postes frontière habilités
à recevoir 
la demande" s'est révélée inopérante pour réprimer les en-
trées illégales et les activités des passeurs (voir ch. 125), on renonce
à désigner des postes-frontière déterminés.
21.043 
Demande d'asile présentée à l'étranger et
autorisation d'entrée
(Art. 13b)
L'article 13b. correspond à l'article 17 actuel, si ce n'est que la der-
nière phrase du 2e alinéa a été supprimée. La procédure de recours est
désormais réglée au chapitre 6 (art. 46, 2e al.).
21.044 
Demande d'asile présentée à la frontière et
autorisation d'entrée
(Art. 13c)
L'article 13c_s'en tient au principe de l'autorisation d'entrée et donne
une description positive des conditions liées à cette dernière; il part
cependant de l'idée que l'office fédéral accorde dans tous les cas l'au-
torisation d'entrée.
587

Le 1er alinéa reprend pour l'essentiel la réglementation actuelle de
l'article 13, 2e alinéa, mais ne prévoit plus d'autoriser le requérant à
entrer en Suisse dans le cas où un autre Etat est tenu par une conven-
tion de traiter sa demande. Cette adaptation est faite en prévision
d'accords futurs sur les pays de premier asile, accords qui devraient
alléger considérablement la charge que supporte la Suisse. Cette adapta-
tion s'inscrit dans la tendance européenne prévisible en matière d'asi-
le. Ainsi, d'après le nouvel alinéa 1, l'étranger qui demande asile à la
frontière et qui est en possesion du visa nécessaire pour l'entrée en
Suisse se verra refuser cette dernière si, aux termes d'une convention,
un autre Etat est tenu de traiter sa demande.
Le 2e alinéa , lettre a, fixe dans la loi l'article 5, 2e alinéa, lettre
a, de l'ordonnance. La possibilité de laisser entrer le requérant en
Suisse, laquelle découle du principe du non-refoulement, existe égale-
ment lorsqu'un autre Etat est responsable du traitement de la demande
mais que l'on peut craindre, en l'espèce, que ce principe ne soit pas
respecté.
Le 2e alinéa, lettre b, anticipe les accords sur les pays de premier
asile auxquels la Suisse pourrait adhérer et prévoit, à la différence du
1er alinéa, qu'il faut autoriser l'étranger à entrer en Suisse si cette
dernière est tenue, par une convention, de traiter sa demande, que le
requérant satisfasse ou non aux conditions du 1er alinéa, lettre a ou b.
Le 3e alinéa correspond à l'article 13, 3e alinéa en vigueur, et donne
au Conseil fédéral la compétence de prévoir dans l'ordonnance d'autres
motifs d'accorder l'autorisation d'entrée, conformément à l'article 5,
588

3e alinéa en vigueur ainsi que de régler la procédure à suivre dans les
cas ou les dispositions des accords sur les pays de premier asile ne
font pas règle ou ne le font pas encore.
21.045 
Demandé d'asile présentée à l'aéroport
(Art. 13d)
L'article 13d fixe dans la loi la pratique suivie jusqu'à présent et la
collaboration de l'office fédéral avec le Haut Commissariat des Nations
Unies pour les réfugiés. Du point de vue de la procédure, 
la nouvelle
réglementation apporte effectivement une amélioration pour le traitement
des "demandes déposées au contrôle frontière des aéroports" dans la me-
sure où la procédure ne se déroule plus en dehors de la loi sur la pro-
cédure administrative, aux termes de l'article 3, lettre f, PA.
La procédure à l'aéroport étant une procédure à la frontière, il faut
autoriser l'entrée du requérant selon l'article 13c_ (1er al.).
Le 2e alinéa prévoit le renvoi préventif et son exécution immédiate dans
les cas où la poursuite du voyage du requérant dans un Etat tiers est
possible, licite et raisonnablement exigible.
Le 3e alinéa prévoit le renvoi du requérant dans son pays d'origine ou
de provenance si, de l'avis de l'office fédéral et du Haut Commissariat
des Nations Unies pour les réfugiés, il ne risque manifestement pas d'y
être persécuté, la notion de persécution devant être interprétée au sens
large. La collaboration du HCR à la décision de refuser l'entrée en
Suisse légitime l'exécution immédiate du renvoi : en effet, on peut ain-
589

si exclure qu'il y ait violations du principe du non-refoulement et con-
traventions à l'article 3 de la CEDH, la question d'un recours effectif
au sens de l'article 13 CEDH étant sans objet. Les réserves exprimées à
cet égard sont donc prises en considération.
21.046 
Interception lors de l'entrée illégale
(Art. 13eJ
L'article 13e correspond 
dans une large mesure à la réglementation
actuelle qui a donné satisfaction jusqu'ici. Vu les conséquences impré-
visibles qu'aurait cette modification qui a été approuvée par certains
lors de la procédure de consultation, il s'impose d'entériner la solu-
tion actuelle.
Du point de vue territorial, la procédure prévue à l'article 13e. trouve
son application dans des zones où s'exerce régulièrement la surveillance
de la frontière. 
En règle générale, il s'agit d'une zone large de quel-
ques centaines de mètres à quelques kilomètres selon la nature du lieu
ou passe la frontière. Du point de vue temporel, il faut qu'il y ait un
rapport direct entre l'interception et le franchissement illégal de la
frontière; en d'autres termes, l'étranger doit être pris en flagrant
délit.
21.047 
Demande d'asile présentée dans le pays
(Art. 13f)
L'article 14 LA est repris dans la deuxième section pour des raisons de
systématique.
590

21.05 
La procédure de première instance
(Art. 14 - 16cJ
Une procédure simple et équitable doit permettre d'accélérer la procédu-
re de première instance. Elle est fondée sur le principe selon lequel
tout requérant est entendu en général le plus tôt possible après son ar-
rivée (principe de Timmédiateté) par le collaborateur qui préparera la
décision et en présence d'un représentant d'une oeuvre d'entraide. On
effectuera un tri sur la base de cette audition, ce qui permettra de ré-
gler rapidement les cas où la situation est claire (octroi ou refus de
l'asile) et d'écarter le plus tôt possible de la procédure les personnes
qui cherchent protection en Suisse non pas en raison de persécutions,
mais pour échapper à une guerre, une guerre civile ou aux troubles inté-
rieurs que connaît leur pays. Dans ces derniers cas, le Conseil fédéral
peut prononcer l'admission provisoire en vertu de l'article 14a, 5e ali-
néa, LSEE que nous proposons.
21.051 
Instruction au centre d'enregistrement
(Art. 14)
La loi prévoit l'existence des centres d'enregistrement au 1er alinéa,
car cette institution a donné satisfaction dans la pratique.
Le 2e alinéa expose les tâches et fonctions principales des centres
d'enregistrement. Outre l'identité du requérant, on peut prendre note
sommairement des motifs de départ qu'il invoque s'il y a lieu de penser
que la demande n'est pas fondée et procéder sur le champ S l'audition en
présence du représentant d'une oeuvre d'entraide comme prévu à l'article
591

15. Si une décision est prise en première instance sur la base de
l'article 16 ou de l'article 19, le requérant est attribué à un canton
responsable de l'exécution du renvoi. En règle générale, il s'agit du
canton ou est implanté le centre d'enregistrement. Vu qu'il existe un
lien étroit entre l'examen dactyloscopique et le relevé de l'identité du
requérant, le dit relevé est assuré, selon la pratique actuelle, au cen-
tre d'enregistrement par les services du canton. Les frais encourus par
celui-ci lui sont remboursés en vertu de l'article 20b, 2e alinéa. Les
documents de voyage que le requérant doit remettre selon l'article 12b_,
1er alinéa, lui sont retirés.
Le 3e alinéa établit que l'office fédéral peut recueillir toutes les in-
formations importantes pour décider si le requérant peut être autorisé à
séjourner en Suisse pendant la procédure le concernant.
Aux termes du 4e alinéa, c'est au centre d'enregistrement qu'il faut ex-
poser aux requérants les droits et les devoirs qui sont les leurs en ma-
tière de procédure. 
Il convient d'attirer leur attention sur les dispo-
sitions des articles 12b et 12e_ et sur les conséquences juridiques
qu'entraîné 
la non-observation de ces dispostions.
21.052 
Audition sur les motifs d'asile
(Art. 15)
D'après les expériences faites avec la "Procédure 88", 
on constate que
si l'on veut vraiment accélérer la procédure d'asile, il faut que le
collaborateur chargé de préparer la décision procède le plus tôt possi-
ble à l'audition du requérant (principe de 1'immédiateté). En conséquen-
ce, et pour mieux concrétiser le principe de l' immédiateté, le texte
592

soumis à la consultation prévoyait qu'en principe, seuls les fonction-
naires fédéraux pourraient procéder à l'audition des requérants quant à
leurs motifs d'asile, à l'échéance d'un délai de transition expirant au
31 décembre 1991. 
D'après le projet des experts, il n'y aurait pu avoir
de dérogations à cette règle que dans les cas où des cantons se seraient
engagés, sur une base contractuelle, à continuer à effectuer des audi-
tions et à préparer des décisions sous la direction de l'office fédéral.
Dès le début, le Département a accueilli ce projet avec scepticisme et a
soumis une variante de l'article 15 à la consultation. La majorité des
cantons s'est prononcée en faveur du projet de la Commission d'experts,
donc pour le principe de l'audition effectuée directement par les auto-
rités fédérales. Cependant, il n'est pas possible de déduire de la plu-
part de ces réponses 
si les cantons en question souhaitaient être en
principe libérés de leur responsabilité dans la procédure d'asile. On
peut du moins interpréter dans ce sens certains des avis qui ont été
émis. Seul le canton de Zurich a déclaré clairement ne plus souhaiter
procéder à l'audition de requérants d'asile. En revanche, plusieurs can-
tons, qu'ils préconisent ou qu'ils rejettent le projet des experts, ont
refusé expressément de laisser à l'avenir des fonctionnaires cantonaux
rédiger des décisions d'asile prêtes à être signées. Seuls trois cantons
se sont déclarés en faveur de cette solution
"Dans ces circonstances, le Conseil fédéral estime que le principe de
1'immédiateté ne peut être réalisé dans la forme prévue par le premier
projet pour des motifs relevant de la politique générale et en raison
des incidences qu'il y aurait pour la Confédération en matière d'organi-
593

sation et de personnel. La solution proposée par la Commission d'ex-
perts, qui a recueilli l'approbation de la majorité des milieux consul-
tés, séduit au premier abord mais a pour conséquence une nouvelle répar-
tition des tâches entre la Confédération et les cantons. Ces derniers
s'en trouveraient déliés de leur responsabilité dans un domaine délicat
du point de vue de la politique générale et seraient réduits à n'être
que de simples organes d'exécution. En particulier, leur volonté d'exé-
cuter 
les décisions de renvoi entrées en force en pâtirait, ce qui se-
rait contraire aux buts de la révision. La coopération s'étant révélée
fructueuse 
jusqu'à présent entre la Confédération et les cantons, le
Conseil fédéral estime que la situation qui prévaut actuellement dans le
domaine de l'asile requiert précisément que l'on renforce cette collabo-
ration en matière de procédure. La réglementation proposée laisse aux
responsables la marge de manoeuvre nécessaire pour ce faire et a pour
but, tout comme la proposition de la Commission, de mettre en oeuvre à
moyen terme le principe de 1'immêdiateté. Outre des répercussions finan-
cières, la réglementation que comportait le premier projet signifierait
à moyen terme pour la Confédération, en matière d'organisation et de
personnel, que la montagne de cas en suspens croîtrait plus rapidement
encore que ne diminuerait le nombre des cas réglés (voir également le
ch. 311)."
•L'article 15 proposé maintenant prévoit que l'audition cantonale sera la
règle. Les garanties que le droit en vigueur et la pratique actuelle of-
fraient en matière de procédure restent assurées. Chaque requérant est
en principe entendu en présence du représentant d'une oeuvre d'entraide.
Si nécessaire, les autorités cantonales font appel à un interprète et le
594

^g 
requérant d'asile peut, à ses propres frais, se faire accompagner d'un
représentant et d'un interprète de son choix pour autant que ni l'un, ni
l'autre ne soient des requérants. Un délai indicatif de 20 jours est dé-
sormais prévu pour effectuer l'audition.
Le 
3e alinéa donne à l'office fédéral la compétence d'entendre
directement un requérant. Le droit actuel prévoit déjà cette possibili-
té, qui est appliquée dans la Procédure 88/Confédération. Fait nouveau,
le procès-verbal de l'audition devra être signé par le requérant, même
si l'audition est faite directement au niveau fédéral, ce qui présuppose
qu'il soit retraduit dans la langue du requérant auprès de l'office fé-
déral. Vu que la durée de l'audition se trouvera allongée par cette re-
traduction, il semble inévitable de devoir s'attacher les services de
traducteurs contractuels supplémentaires.
Le 4e alinéa reprend la proposition des experts. Il prévoit une novation
d'importance, à savoir que les cantons qui ont institué des structures
spécialisées dans les questions d'asile peuvent continuer à procéder à
des auditions, sous la direction de l'office fédéral et - fait nouveau -
préparer à l'intention dudit office des décisions de première instance
d'asile et de renvoi en application du principe de 1 ' immédiateté. La
Confédération rembourse aux cantons les frais engagés pour ce personnel.
Selon ce système, les fonctionnaires cantonaux seraient placés sur pied
d'égalité avec les fonctionnaires de l'office fédéral, dans la mesure où
ils prépareraient les décisions; toutefois, ils ne seraient pas habili-
tés à statuer. La Confédération assure la formation des fonctionnaires
cantonaux. Lorsqu'ils préparent leur décision, ils peuvent faire appel
aux connaissances des juristes et des spécialistes des pays qu'emploie
595

l'office fédéral. Les frais occasionnés aux cantons au titre du person-
nel leur sont remboursés par la Confédération. L'avantage de ce système
est évident: les cantons ont la possibilité d'accélérer directement la
procédure pour les demandes de requérants qui leur sont attribués. L'ac-
célération supplémentaire de la procédure qui en résulte a un effet di-
rect de détente sur la situation en matière d'hébergement. En outre, cet
alinéa prévoit que le Département peut décider de faire entendre le re-
quérant par l'office fédéral. Ce système devrait revêtir de l'importance
surtout pour les cantons auxquels on n'attribue qu'un faible pourcentage
des requérants d'asile.
21.053 
Représentants d'oeuvres d'entraide
(art. 15aJ
Le représentant de l'oeuvre d'entraide doit renforcer la confiance du
requérant dans les autorités (FF 1986 I 24) lors de la phase cruciale de
la procédure, à savoir l'audition détaillée sur les motifs d'asile. On a
consacré un nouvel article à la seule description de son rôle : contri-
buer à asseoir la légitimité du déroulement de la procédure d'asile. En
sa qualité d'observateur, il a le droit de faire poser des questions
pertinentes par le fonctionnaire chargé de l'audition. Il n'a aucun
droit en matière de représentation en tant que partie ou dans le dérou-
lement de la procédure; il n'a pas non plus de fonction officielle à
exercer.
En employant le terme "envoyer" au 1er alinéa, on exprime plus claire-
ment que la présence du représentant d'une oeuvre d'entraide fait partie
intégrante de l'audition et non qu'elle résulte d'un droit que la procé-
596

dure reconnaîtrait au requérant. Le 2e alinéa prévoit une simplification
importante de l'organisation des auditions en permettant d'aviser les
oeuvres d'entraide des dates des auditions sans avoir à préciser quel
requérant est concerné. Alors que le 3e alinéa précise les droits du re-
présentant d'une oeuvre d'entraide, les 4e et 5e alinéas exposent ses
obligations : obligation de participation et devoir de discrétion
vis-à-vis de tiers. Par "tiers", il ne faut entendre ni l'oeuvre d'en-
traide qui a dépêché le représentant, ni l'Office central d'aide aux ré-
fugiés. Si le représentant d'une oeuvre d'entraide se refuse à confirmer
par écrit sa participation, il appartient au fonctionnaire chargé de
l'audition de porter ce refus et ses motifs éventuels au procès-verbal.
21.054 
Non-entrée en matière
(Art. 16)
Le 1er alinéa énumëre, de manière exhaustive, les cas dans lesquels on
n'entre pas en matière sur une demande; dans ces cas, les autorités peu-
vent ordonner l'exécution immédiate du renvoi du requérant, en applica-
tion du nouvel article 17 en relation avec l'article 47. Ceci peut se
produire lorsqu'il n'existe pas de demande d'asile au sens de l'article
13 (lettre a) - par conséquent, lorsque l'intéressé ne cherche pas pro-
tection contre des persécutions - ou lorsqu'il faut constater, après
contrôle dactyloscopique, que le requérant dissimule sa véritable iden-
tité (lettre b). La même conséquence juridique intervient lorsque le re-
quérant peut se rendre dans un Etat tiers tenu, par une convention,
d'assurer la procédure d'asile jusqu'à son terme (lettre c). En outre,
la lettre d concerne les cas dans lesquels un requérant rentré dans son
597

pays d'origine introduit une nouvelle procédure d'asile en Suisse, alors
que la procédure le concernant est en cours ou a été menée à terme, et
ne parvient pas à rendre vraisemblable que des faits qui pourraient être
déterminants pour sa qualité de réfugié se sont produits dans l'inter-
valle.
A la différence des états de fait énumérés au 1er alinéa, les autorités
peuvent, en vertu de la loi sur l'asile, ne pas lever l'effet suspensif
d'un recours éventuel, lorsque sont acquis d'autres motifs de non-entrée
en matière, découlant du droit général de la procédure, lesquels sont
réservés.
Le 2e alinéa prévoit un délai indicatif et une motivation sommaire de la
décision dans les cas où le 1er alinéa s'applique. Le délai en question
est de six semaines car il faut comparer, dans les cas prévus à la let-
tre b comme dans ceux de la lettre c, les renseignements dactyloscopi-
ques nécessaires à l'identification du requérant selon l'article 14, 2e
alinéa, avec les registres nationaux et européens, ce qui prend du temps
comme l'expérience l'a montré.
21.055 
Rejet sans autres mesures d'instruction
(Art. 16a)
Le 1er alinéa prévoit de séparer des autres les cas qui n'ont manifeste-
ment pas la moindre chance de succès afin de permettre de les traiter
sur le champ. A la différence de la "Procédure 88" encore en vigueur, le
tri ne sera pas effectué après un entretien sommaire au centre d'enre-
gistrement, mais âpres audition sur les motifs d'asile. Le délai indica-
tif fixé pour le traitement de tels cas est de dix jours (2e al.).
598

21.056 
Asile ou admission provisoire
sans autres mesures d'instruction
(Art. 16b)
Cette disposition prévoit, au premier alinéa, de distinguer les cas où
il est clair qu'il faut octroyer l'asile au requérant. 
On distinguera
aussi les cas où, sans procéder à d'autres mesures d'instructions, l'on
constate lors de l'audition que le requérant n'est pas un réfugié au
sens de la loi ou de la Convention de Genève, mais que l'exécution de
son renvoi ne peut être raisonnablement exigée au sens de l'article 14
a., 4e alinéa LSEE, dans sa nouvelle version, parce que l'intéressé pa-
raît menacé concrètement au vu de la situation politique prévalant dans
son pays d'origine (2e al.).
21.057 
Autres mesures d'instruction
(Art. 16ç)
Le 1er alinéa mentionne de manière non exhaustive d'autres mesures per-
mettant d'administrer les preuves, lorsque la première audition ne suf-
fit pas à se faire une idée suffisamment claire de l'état des faits. Une
fois que les preuves ont été administrées, on communique au requérant,
au sens de l'article 12c_ que nous proposons et en lui fixant un court
délai pour prendre position sur cette mesure, que l'on entreprend des
mesures d'instructions complémentaires, pour autant qu'il n'ait pas à y
collaborer.
L'article 
18 du droit en vigueur est repris sans changement au 2e
alinéa.
599

21.06 
Renvoi et exécution
(art. 17 à 18e)
La loi sur l'asile du 5 octobre 1979 ne se prononçait que sur l'octroi
de l'asile. Ce qu'il advenait ensuite du requérant débouté dépendait,
dès lors, des dispositions applicables en général aux étrangers. En pra-
tique, cela signifiait qu'après une procédure d'asile parfois laborieu-
se, était instaurée une procédure de renvoi en plusieurs étapes. La loi
n'établissait pas non plus clairement si la procédure de renvoi incom-
bait uniquement aux cantons ou si la Confédération pouvait contraindre
l'étranger à quitter la Suisse. La procédure d'asile se limitant à dé-
terminer la qualité de réfugié et à octroyer l'asile en fonction des
critères énoncés dans la Convention de Genève et dans la loi sur l'asi-
le, il restait aux autorités cantonales de police des étrangers ou à
celles auxquelles l'exécution des mesures d'éloignement était confiée
dans certains cas, à étudier la délicate question de la compatibilité de
l'exécution du renvoi avec les engagements de la Suisse en matière de
droit international. L'application de l'article 3 de la Convention euro-
péenne des droits de l'homme était à étudier tout particulièrement. Tant
que les étrangers étaient des ressortissants de pays d'Europe occidenta-
le, il n'y avait guère de problème, leur pays d'origine ne pouvant être
généralement soupçonné de les traiter de manière contraire à la Conven-
tion. Toutefois, cette prémisse n'existait pas en ce qui concerne les
requérants d'asile déboutés de sorte que, pour éviter de contrevenir au
droit international public, il s'imposait de prévoir une procédure
formelle de renvoi qui réserve au requérant une réelle possibilité de
recours.
600

Lors de.la première modification de la loi sur l'asile, la compétence de
décider du renvoi a été attribuée aux autorités qui statuent en matière
d'asile. En sus de l'accélération qui en résultait pour la procédure,
cette solution trouvait sa justification dans le fait que les autorités
chargées d'apprécier les requêtes étaient mieux à même que les instances
cantonales de se prononcer sur les risques éventuels encourus par les
étrangers. 
Le même raisonnement a prévalu lors de la seconde modifica-
tion de la loi, lorsque la compétence de décider du renvoi dans les cas
d'irrecevabilité a été attribuée aux autorités chargées de se prononcer
sur l'octroi de l'asile.
Dans la pratique, cette attribution de compétences a donné satisfaction.
Elle a contribué à accélérer la procédure et à uniformiser l'application
du droit. Des difficultés ont néanmoins surgi dans certains cas parce
que la distinction entre renvoi et exécution n'apparaissait pas claire-
ment. Ainsi, on ne précisait pas suffisamment quelle devait être la te-
neur de la décision de renvoi et quelles autres dispositions étaient
liées à l'obligation faite à l'intéressé de quitter le pays. Il en a ré-
sulté différentes manières d'apprécier la marge de manoeuvre laissée aux
cantons pour l'exécution.
Face à de telles divergences de fond relatives au renvoi et à son exécu-
tion, il devient indispensable que la loi apporte les éclaircissements
nécessaires pour préserver la sécurité du droit. Il faut notamment pré-
ciser la teneur de la décision de renvoi et l'appréciation que ferait
l'office fédéral des conditions d'existence particulières du requérant
40 Feuille fédérale. 142e année. Vol. II 
601

d'asile qui se trouverait en Suisse depuis plusieurs années. Une défini-
tion de l'exécution et de la marge d'appréciation laissée aux cantons en
la matière s'impose également. Enfin la loi doit aussi contribuer à dis-
siper les malentendus qui ont surgi dans le passé s'agissant de la col-
laboration des cantons entre eux et de l'aide que doit leur apporter la
Confédération.
C'est ce à quoi s'attache le projet. Il clarifie les obligations du re-
quérant débouté, fixe le moment et les conditions de l'exécution du ren-
voi et permet aux cantons d'y procéder de manière effective. Il part de
l'idée que les requérants d'asile n'étant pas au bénéfice d'une protec-
tion issue du droit international n'ont pas à être traités différemment
des autres étrangers sans autorisation de résider en Suisse. Tant que
des raisons de droit international ou d'ordre humanitaire ne prévalent
pas, le requérant débouté doit quitter le pays. La décision de renvoi
précise l'obligation dans le cas d'espèce et fixe le délai dans lequel
l'étranger doit remplir son obligation. Le canton a le devoir de veiller
ä ce que l'étranger se soumette à l'ordre de renvoi. Au besoin, il doit
recourir à la contrainte. 
Si, pour des raisons techniques, l'exécution
du renvoi n'est pas réalisable, le canton a la possibilité de proposer
l'admission provisoire ou l'internement de l'étranger. Ainsi, cette fa-
çon de régler les conditions de séjour en Suisse garde le caractère sub-
sidiaire que la loi lui confère.
Cette réglementation 
exhaustive doit être considérée à la lumière de
l'article 12 f. Ce faisant, on empêche que l'étranger utilise parallèle-
ment 
la procédure d'asile et celle du droit des étrangers pour bloquer
et retarder l'aboutissement de la première.
602

21.061 
Renvoi
(art. 17)
Le premier alinéa reprend le principe inscrit dans l'actuel article 21a_
en vertu duquel le requérant qui n'obtient pas l'asile en Suisse doit
quitter notre pays. Ainsi, référence est faite au principe fondamental
du droit des étrangers, 
repris dans l'art. 12f_, selon lequel la demande
d'un étranger désireux de s'établir durablement en Suisse doit être fai-
te depuis l'étranger. Par conséquent, les étrangers qui ne sont pas des
réfugiés au sens de la loi ou de la Convention de Genève ou les réfugiés
qui ne peuvent se prévaloir du principe du non-refoulement en vertu de
l'art. 45, 2e alinéa LA, doivent quitter le pays. Le respect du principe
du non-refoulement 
(art. 
45 LA et 33 de la Convention de Genève) est
examiné dans la procédure de renvoi. En outre, lors de celle-ci, il con-
viendra d'examiner chaque fois si l'exécution d'une décision de renvoi
est conforme à l'article 3 CEDH.
Si cet examen aboutit à la conclusion qu'il n'y a pas d'obstacle en ver-
tu du droit international, il faut encore, selon l'article 18, examiner
si la situation générale régnant dans le pays d'origine ne rend pas
l'exécution du renvoi inexigible. Si tel est le cas, 
il convient de le
remplacer par une mesure comme l'admission provisoire ou l'internement.
Selon 
le 2e alinéa, le canton peut délivrer au requérant une autorisa-
tion de séjour de police des étrangers si la demande date déjà de quatre
603

ans. Il relève de la compétence des cantons de faire une déclaration
d'intention dans ce sens. Si Ton ouvre une procédure de cette manière,
le requérant a qualité de partie dans la procédure d'approbation devant
l'office fédéral des étrangers.
21.062 
Teneur de la décision de renvoi
(Art. 17a)
L'article 17a précise la teneur d'une décision de renvoi. Celle-ci
impose en premier lieu à l'étranger de quitter la Suisse dans un certain
délai. Conformément 
à l'article 47, l'effet suspensif est retiré aux
éventuels recours contre les décisions d'irrecevabilité prises en vertu
de l'article 16 et l'exécution du renvoi peut avoir lieu immédiatement.
Le délai de départ n'est pas non plus fixé lorsque l'admission provisoi-
re ou l'internement est prononcé. Dans de tels cas, l'étranger reste te-
nu de quitter la Suisse, mais il ne doit le faire que dans le délai fixé
au moment de la levée de la mesure de remplacement (lettres b et e).
La décision de renvoi prévoit en outre des mesures de contrainte si
l'étranger ne quitte pas volontairement le pays. On entend par là un dé-
part forcé sous la surveillance de l'autorité, soit en règle générale le
rapatriement, à moins que des accords internationaux ou d'autres cir-
constances 
particulières permettent un transfert dans un pays tiers
(lettre c).
La décision de renvoi peut parfois mentionner un Etat dans lequel
604

l'étranger ne pourra être contraint à se rendre. C'est le cas si, au
sens de l'article 14a, 3e alinéa (nouveau) LSEE, l'étranger reste tenu
de quitter la Suisse, mais non à destination de l'Etat, en question, pour
lequel il existe des raisons rendant le renvoi impossible (lettre d).
Enfin, la décision de renvoi indique également quel canton est chargé de
l'exécution de ce renvoi ou de la mesure de remplacement. En règle géné-
rale, c'est le canton auquel le requérant a été attribué conformément à
l'article 14a_. Si une telle décision intervient déjà au centre d'enre-
gistrement, soit avant que le requérant ait été attribué à un canton,
c'est le canton où se trouve le Centre d'enregistrement qui doit s'en
charger (lettre f).
Cette réglementation détaillée des conséquences du rejet d'une demande
d'asile, l'énoncé des obligations du requérant et des modalités d'exécu-
tion rendent superflue une décision d'exécution cantonale. Il en ressort
clairement aussi qu'il n'est laissé aux cantons aucune marge d'apprécia-
tion quant au respect d'engagements découlant du droit international pu-
blic ou quant au bien-fondé de la mesure de renvoi.
21.063 
Exécution
(Art. 18)
Comme déjà indiqué, la question du renvoi traite également de la manière
de l'exécuter, sauf dans les cas où 1'éloignement de Suisse n'est ni
possible, ni acceptable, ni exigible. Si l'exécution du renvoi se révèle
irréalisable dans ce sens, l'étranger aura quand même l'obligation de
605

quitter la Suisse, mais à l'exécution du renvoi se substituera une mesu-
re de remplacement telle que l'admission provisoire ou l'internement,
conformément aux articles 14aet s. LSEE. Ces dispositions conçues comme
mesures de remplacement lorsque la décision de renvoi ne peut être exé-
cutée, ne représentent pas une autorisation ordinaire de séjour, mais
une simple réglementation légale des conditions de séjour ultérieures de
l'étranger. Comme jusqu'ici l'article 21a_, 2e alinéa, LA, le 1er alinéa
(nouveau) est le reflet exact des dispositions du droit applicable en
général aux étrangers. La définition légale de ce que l'on entend par
exécution possible, licite ou exigible est identique à celle de l'arti-
cle 14a_LSEE.
La décision de renvoi indique le canton chargé de l'exécution. Conformé-
ment au 2e alinéa, celui-ci doit veiller à ce que l'étranger se soumette
à son obligation. Comme mentionné précédemment, et à la différence de
l'article 14, 1er alinéa, LSEE, le canton n'a plus aucune marge d'appré-
ciation quant au bien-fondé et à l'exigibilité de la mesure de renvoi.
Cette différence résulte du fait qu'en matière d'asile, c'est la Confé-
dération qui décide du renvoi et non le canton comme en matière de poli-
ce des étrangers. Il est donc superflu de peser les intérêts en présence
puisque cela s'est fait précédemment.
Lors de l'exécution, le canton n'a plus qu'à se soucier d'organiser les
modalités du renvoi prévu dans la décision. Il peut bien, comme jusqu'à
présent, prolonger le délai imparti à l'étranger de quelques jours, par
exemple lorsque le départ ne peut être organisé avec les moyens de
transport à disposition, dans le délai imparti par la Confédération. Le
606

jg 
canton décide aussi si l'étranger doit être mis en détention en vue de
son refoulement, en vertu de l'article 14, 2e alinéa, LSEE, ou s'il doit
être escorté jusque dans son pays d'origine. Enfin, il est libre de
choisir le mode de transport.
Au cours de la procédure de consultation, la réglementation précise pro-
posée pour l'exécution du renvoi a été généralement appréciée. Certains
ont demandé que l'on prenne des sanctions contre les cantons qui n'exé-
cutent pas les renvois. Néanmoins, les rapports de confiance entre la
Confédération et les cantons dans les questions d'exécution devraient
être 
renforcés par d'autres mesures, en vue d'améliorer la collabora-
tion, telles celles prévues à l'article 18c_.
21.064 
Mesures en cas de lieu de séjour Inconnu
(Art. 18a)
. A diverses reprises au cours des dernières années, les requérants d'asi-
le déboutés ont cherché à se soustraire à un rapatriement ou à un refou-
lement dans un pays tiers, en disparaissant. Dans ce cas, l'inscription
au Moniteur suisse de police s'impose, le comportement de l'étranger
correspondant à une infraction sanctionnée par l'article 23 LSEE.
21.065 
Collaboration entre cantons
(Art. 18b)
Des divergences de vues ont surgi au cours des dernières années quant à
l'exécution de décisions de renvoi de personnes dont la demande d'asile
était rejetée, lorsque ces dernières ne résidaient pas sur le territoire
du canton chargé de l'exécution. C'est donc pour respecter un principe
607

confédéral que le devoir de collaboration entre cantons est formellement
prescrit. Ce dernier entre en application dans les cas relativement fré-
quents de disparition ou de changement de domicile dans un autre canton,
sans autorisation officielle. Ce devoir intervient également lorsqu'un
étranger, une fois la procédure terminée, présente une nouvelle demande
sous une autre identité et est découvert lors du contrôle dactyloscopi-
que.
21.066 
Soutien de la part de l'office fédéral
(Art. 18 çj
Dans bien des cas, les cantons chargés de l'exécution des renvois sont
tributaires de l'aide des autorités fédérales. Ils ont parfois des dif-
ficultés à obtenir des documents de voyage pour les étrangers. Certaines
autorités étrangères 
refusent d'établir de tels documents ou y mettent
des conditions inacceptables. Dans de telles situations, seule l'inter-
vention d'une autorité fédérale peut avoir de l'effet. Il peut également
s'avérer nécessaire que l'Office fédéral remplisse une fonction de coor-
dination en matière de collaboration intercantonale. Enfin la collabora-
tion du Département 
fédéral des affaires étrangères peut être requise
lorsqu'il s'agit de faciliter la réintégration dans le pays d'origine.
L'aide au retour, mentionnée à l'article 21b_ LA est aussi à mettre en
relation avec l'aide que peuvent apporter les autorités fédérales. 
Elle
contribue également à soutenir les cantons dans la mesure où elle faci-
lite l'acceptation d'un retour par le requérant.
Au cours de la procédure de consultation, divers cantons se sont pronon-
cés contre une disposition potestative. Il est impossible d'imposer à la
608

Confédération une obligation de soutien car les autorités fédérales ne
sont pas en mesure, pour des raisons de personnel et des motifs prati-
ques, d'apporter, en général et dans tous les cas, leur appui aux can-
tons, au moyen des mesures citées. Il s'agit surtout de prévoir une aide
de la Confédération limitée aux cas qui présentent des difficultés par-
ticulières.
La compétence de l'office fédéral de traiter directement avec les gou-
vernements cantonaux, telle que prévue au 2e alinéa revêt une certaine
importance. En effet, cette prérogative, particulière par rapport à cel-
les d'autres offices fédéraux, est justifiée par le caractère d'urgence
que peut avoir l'exécution des renvois. Cette compétence était déjà ac-
cordée au Délégué aux réfugiés, c'est pourquoi elle peut l'être à l'of-
fice fédéral.
21.067 
Confiscation de documents
(Art. 18d)
II se produit fréquemment que des requérants d'asile détiennent en fait
des pièces d'identité et des documents de voyage, alors qu'ils préten-
dent en être totalement démunis. Le but de ce comportement est en géné-
ral de dissimuler aux autorités suisses l'itinéraire qu'ils ont emprun-
té. Au vu des timbres apposés sur leur passeport, on s'apercevrait immé-
diatement que, contrairement à leurs déclarations, ils ont quitté léga-
lement leur pays d'origine en passant les contrôles d'émigration de ce
dernier. Il arrive également que des demandes d'asile soient présentées
sous une fausse identité. L'article 18d, 1er alinéa, prévoit donc que
tous les services et autorités (état civil, offices du travail, caisse
609

de compensation AVS, etc.) sont habilites à saisir ces documents à l'in-
tention de l'office fédéral s'ils apparaissent à un moment donné.
La présentation de documents faux ou falsifiés pour attester des dangers
ou des persécutions, est un abus souvent commis'par les requérants pour
étayer leurs allégations. Il s'agit en particulier de mandats d'amener,
de listes de plaintes ou de jugements. La procédure administrative ne
prévoit pas la possibilité de saisir ces documents. L'article 18d_, 2e
alinéa, 
dispose que les autorités fédérales sont habilitées à confis-
quer ces documents pour éviter d'autres abus.
21.07 
Statut pendant la procédure d'asile
(Art. 19 à 21aJ
Sous réserve des exceptions qu'énoncé l'article 19, le statut du requé-
rant pendant la procédure d'asile est garanti en ce qui concerne son
séjour.
Afin de séparer les flux migratoires pour raisons économiques des mouve-
ments de réfugiés, il convient de réduire l'attrait exercé par la procé-
dure d'asile en Suisse sur les étrangers à la recherche d'un emploi, en
imposant les interdictions de travail prévues (article 21) et l'obliga-
tion de rembourser les frais d'assistance et d'exécution (article 21a).
21.071 
Séjour
(Art. 19)
Le principe selon lequel la personne qui a déposé une demande d'asile en
610

Suisse peut y séjourner jusqu'à la fin de la procédure est repris tel
quel. Néanmoins, il doit être possible d'exécuter une décision de renvoi
prise en première instance lorsque, une fois l'audition effectuée, on
prend une décision de non-entrée en matière sur la base de l'article 16,
1er alinéa, proposé, et que l'effet suspensif n'est pas accordé au re-
cours (1er al.).
Conformément 
au droit en vigueur, les requérants ne peuvent invoquer
cette garantie de séjour dans les cas où un renvoi dans un pays tiers,
en cours de procédure, est possible, licite, et peut être exigé (2e al.)
21.072 
Assistance
(Art. 20aJ
Vu que l'article 21a_êtablit l'obligation de fournir des sûretés et de
rembourser des prestations, il s'impose de refondre la réglementation de
la compétence en matière de remboursement des prestations versées au ti-
tre de l'assistance, réglementation qui figure à l'article 20a. C'est
sur cette disposition que se fonde maintenant la compétence exclusive de
la Confédération.
21.073 
Contributions fédérales
(Art. 20b)
Les problèmes dans le domaine de l'asile se manifestent directement et
en premier lieu dans le secteur de l'hébergement. Vu le nombre élevé des
demandes d'asile, il est devenu chaque année plus difficile pour les
cantons et les communes de mettre des logements adéquats à la disposi-
tion des requérants. Dans certains cas, il n'a pas été possible d'acqué-
611

rir des centres 
d'accueil alors que cette solution aurait été la plus
avantageuse, du point de vue financier, pour la Confédération, laquelle
doit prendre en charge les coûts engendrés par l'assistance. Pour cette
raison, on doit permettre, et c'est là une nouveauté, à la Confédéra-
tion, en vertu du 2e alinéa, de se porter acquéreur de logements dans
lesquels les cantons hébergent des requérants qui leur sont attribués ou
de financer tout ou partie de la construction, de la transformation et
de l'aménagement de logements collectifs. Du point de vue financier,
cette solution n'a pas d'effets négatifs pour la Confédération, 
car ces
frais d'achat ou d'investissement étaient auparavant amortis et rembour-
sés par le biais des décomptes d'assistance. A l'avenir, les prestations
versées au titre de l'assistance et facturées à la Confédération s'en
trouveraient allégées d'autant. La compétence de financer des logements
collectifs ainsi accordée présente également des avantages puisque les
biens en question sont propriété de la Confédération. On peut ainsi être
sûr qu'ils resteront à long terme des logements pour requérants d'asile.
Le Conseil fédéral est habilité à statuer sur l'achat ou l'octroi de
contributions à des fins d'investissement dans le cadre de la compétence
qui lui est dévolue en matière financière.
La répartition générale des tâches entre la Confédération et les cantons
s
dans le domaine de l'assistance n'est pas modifiée par cette possibilité
de financement. Les cantons assurent l'assistance des requérants d'asile
et sont donc responsables de l'exploitation des centres collectifs. Ceci
est également valable dans les cas où la Confédération est propriétaire
d'installations de ce genre.
Le 2e alinéa actuellement en vigueur devient le 3e alinéa, avec la modi-
612

"* 
fication suivante : a l'avenir, le Conseil fédéral fixera les sommes
forfaitaires annuelles allouées aux cantons pour leurs frais administra-
tifs. Le 3e alinéa actuellement en vigueur devient le 4e alinéa, sans
subir de modification.
21.074 
Activité lucrative provisoire
(Art. 21)
La procédure d'asile est principalement utilisée par des étrangers à la
recherche de travail, issus de pays de recrutement non traditionnels,
qui, après être entrés illégalement, l'utilisent pour poursuivre leur
séjour et avoir la possibilité d'exercer une activité lucrative, sur la
base des dispositions légales spéciales. L'exercice d'une telle activité
leur permet ultérieurement de revendiquer des allocations familiales, de
naissance et pour enfants, 
en faveur des membres de leur famille restés
dans leur pays d'origine. Avec la législation actuelle, la poursuite
d'une activité lucrative, jusqu'à l'exécution de la décision de renvoi,
devient le motif essentiel d'un recours non fondé ou de l'utilisation de
voies et de moyens de droit extraordinaires.
Pour éviter que la procédure 
d'asile ne soit contournée par de tels
abus, nous proposons 
que la loi prévoie une interdiction générale de
travailler de trois mois que les cantons pourraient étendre à six mois,
pour autant que la demande soit rejetée dans les trois mois en première
instance (1er al.). Selon le 2e alinéa, l'autorisation d'exercer une ac-
tivité lucrative provisoire prend fin, une fois la décision entrée en
force, à l'échéance du délai de départ. 
Selon le 3e alinéa, les requé-
613

rants d'asile au bénéfice d'une autorisation de résidence délivrée par
la police des étrangers, habilités à continuer à exercer une activité
lucrative après le dépôt de leur demande d'asile, ne tombent pas sous le
coup de l'interdiction de travail.
Au cours de la procédure de consultation, il s'est avéré qu'une telle
réglementation serait appréciée. Néanmoins, quelques-uns des milieux
consultés ont fait valoir qu'une interdiction obligatoire de travail
créerait des problèmes insurmontables, qu'elle ne serait guère comprise
par la population et qu'elle ne répondrait pas aux besoins actuels du
marché du travail. Toutefois, le Conseil fédéral estime que seule une
interdiction obligatoire de travail permettrait de lutter contre les
abus qui entachent à l'heure actuelle la procédure d'asile, abus qui
sont dus à des motifs économiques.
21.075 
Sûretés et obligation de remboursement
(Art. 21aJ
Durant la procédure d'asile, les requérants bénéficient régulièrement de
prestations d'assistance que la Confédération rembourse aux cantons.
Bien que le droit fédéral prévoie le principe du remboursement, ce der-
nier ne peut en général pas être appliqué aux requérants, car ils ont, à
ce stade, déjà affecté leurs revenus à d'autres buts. Alors que selon la
LSEE, il est possible d'exiger des sûretés des personnes admises provi-
soirement 
ou internées, la loi actuelle sur l'asile ne le prévoit pas.
Ce sont les raisons pour lesquelles nous voudrions imposer aux requé-
rants d'asile le devoir de déposer des sûretés couvrant les prestations
d'assistance et les frais d'exécution futurs et de rembourser les mon-
614

"* 
tants qu'ils ont perçus au titre de l'assistance. A cet effet, le 1er
alinéa prévoit en outre que l'autorité cantonale, lorsqu'elle autorise
l'exercice d'une activité lucrative, détermine le montant que l'em-
ployeur aura à retenir sur le salaire du requérant, en vue du rembourse-
ment d'éventuelles prestations d'assistance au canton. Si le requérant
obtient une autorisation de résidence ou quitte la Suisse définitive-
ment, la somme restant après le prélèvement des créances de droit public
doit lui être versée avec décompte (2e al.).
Le 3e alinéa prévoit que les modalités de détail seront édictées par le
Conseil fédéral. On tient ainsi compte de la suggestion émise par pres-
que tous les cantons au cours de la procédure de consultation. Les
dépenses supplémentaires incombant aux cantons seront remboursées dans
le cadre des forfaits pour frais administratifs que prévoit l'article
20b, 2e alinéa en vigueur, si tant est qu'ils ne puissent être couverts
par des recettes perçues au titre des taxes prévues dans la LSEE
(RS 142.241).
21.08 
Statut des réfugiés
(Art. 25, 27 et 28)
La législation suisse en matière d'asile est conçue de telle manière
qu'elle permet de ne pas accorder l'asile, quand bien même l'étranger
aurait la qualité de réfugié, lorsque ce dernier n'a pas besoin de la
protection de la Suisse (art. 6 LA), s'il en est indigne (art. 8 LA) ou,
ainsi qu'en dispose l'article 8a proposé, s'il n'est devenu réfugié
qu'après avoir fui son pays d'origine ou de provenance ou en raison de
son comportement après l'avoir quitté. Les réfugiés auxquels l'asile ne
615

peut être accordé en raison de causes d'exclusion mais qui sont malgré
tout autorisés à rester dans notre pays pourront se prévaloir, en ce qui
concerne leur statut, de la Convention de Genève. Ceci signifie qu'ils
doivent être placés sur pied d'égalité avec les autres étrangers pour ce
qui concerne l'exercice d'une activité lucrative (art. 17 et 18, Conv.
de Genève, RS 0.142.30). Il faut tenir compte de cet engagement de droit
international lors de l'élaboration du droit d'asile. Les dispositions
de la loi sur l'asile qui vont au delà des garanties minimales de cette
convention doivent toutefois être réservées aux réfugiés auxquels la
Suisse accorde l'asile.
Pour assurer la sécurité du droit en matière de statut des réfugiés, le
nouvel article 25 dispose que la loi conçoit dorénavant deux catégories
de réfugiés: ceux auxquels la Suisse a accordé l'asile et ceux qu'elle a
admis provisoirement. Il faut toutefois préciser que toutes les person-
nes admises provisoirement à l'issue de la procédure d'asile ne sont pas
des réfugiés. Le nombre relativement restreint de réfugiés admis provi-
soirement est plutôt constitué par des personnes qui ont rendu vraisem-
blable ou prouvé leur qualité de réfugiés, mais auxquelles la Suisse n'a
pu accorder 
l'asile parce que des dispositions légales d'exclusion s'y
opposaient.
Pour établir clairement leur statut, l'article 27, qui correspond aux
exigences de la Convention de Genève, suppose une adaptation rédaction-
nelle qui permette aux réfugiés accueillis provisoirement, d'exercer une
activité lucrative, de changer d'emploi et de profession indépendamment
de la situation du marché du travail.
616

En revanche, 
l'article 28, qui dépasse les garanties offertes par
l'article 26 
de 
la 
Convention 
de Genève, ne doit s'appliquer
qu'aux réfugiés auxquels la Suisse a accordé l'asile.
21.09 
Fin de l'asile
(Art. 43 et 44)
Comme il n'était pas clairement établi quelle autorité devait décréter
la fin de l'asile en cas d'exécution du renvoi ou de décision judiciaire
d'expulsion du territoire (JAAC 49.1) le nouvel article 43 limite cette
compétence de l'Office fédéral aux décisions prises en vertu des arti-
cles 41 et 42. A la différence des cas où il prend fin en suite de révo-
cation, 
l'asile prend automatiquement fin avec l'exécution du renvoi ou
de la décison judiciaire d'expulsion du territoire, raison pour laquelle
l'ordre des compétences 
est celui établi par les textes qui prévoient
les mesures d'éloignement mettant fin à l'asile. L'art. 43 LA inchangé
devient par conséquent l'art. 44.
21.10 
Protection juridique
(Art. 46 à 46e et 47)
Sous certains aspects, 
l'arrêté fédéral comporte des améliorations pour
le requérant. Le fait que l'on renonce, notamment, à percevoir des avan-
ces de frais, facilite grandement l'accès à l'instance de recours. En
tant que décision incidente, la décision de répartition des requérants
dans les cantons est elle-même susceptible d'un recours distinct, si
tant est qu'il pourrait en résulter un préjudice irréparable. En outre
4l 
Feuille fédérale. 142° année. Vol. II 
617

le requérant sera mieux à même de prévoir la durée de la procédure du
fait que les délais et la situation juridique lors de l'utilisation de
voies de droit et de moyens extraordinaires sont clairement établis.
L'arrêté fédéral 
permet, d'autre part, une réelle accélération de la
procédure du fait que l'on introduit un délai de traitement dans des cas
déterminés et une procédure simplifiée au niveau départemental, lors de
recours manifestement abusifs. La réduction du délai imparti pour intro-
duire des moyens de droit a également été envisagée comme mesure complé-
mentaire. On y a toutefois renoncé sur un plan général, le gain de temps
minime étant 
sans commune mesure avec le préjudice causé au requérant
dans ses moyens de défense.
21.101 
Autorités de recours
(Art. 46)
Le 2e alinéa de l'article 46 est simplement adapté sur le plan rédac-
tionnel, aux dispositions nouvelles de l'arrêté mais n'est pas modifié
quant au fond.
21.102 
Décisions incidentes susceptibles de recours
(Art. 46 aj
En dérogation à l'article 45, 2e alinéa, PA, la faculté d'attaquer, par
voie de recours distinct, des décisions incidentes pouvant causer un
préjudice irréparable est limitée.
Cela ne signifie toutefois pas que les droits garantis constitutionnel-
618

lement ne sont plus protégés, mais seulement que les oppositions tou-
chant le déroulement de la procédure en première instance devront être
formulées dans le recours sur le fond. Si l'instance de recours constate
que l'un de ces droits constitutionnels a été violé de manière irrépara-
ble, comme 
le droit d'être entendu, cela aura pour effet d'annuler la
décision de première instance. Cette nouvelle disposition non seulement
accélère la procédure, mais comporte une amélioration significative des
droits du requérant, puisqu'elle spécifie dans la loi que la décision
d'attribution à un canton déterminé (art. 14b_LA) est elle-même suscep-
tible d'un recours distinct, dans la mesure où celle-ci peut avoir pour
effet un préjudice irréparable.
21.103 
Délai de traitement des recours
(Art. 46bJ
L'introduction d'un délai de traitement des recours interjetés contre
les décisions de l'office fédéral prises en vertu des articles 16, 1er
alinéa, et 16a, 1er alinéa, a pour but d'accélérer au niveau des re-
cours, le règlement des cas pour lesquels des délais de traitement
courts en première instance sont prévus.
21.104 
Délais de procédure
(Art. 46 cj
A la différence du délai de traitement des recours dans lequel l'autori-
té doit mener la procédure à terme, le délai de procédure est un laps de
temps clairement défini, dans lequel le recourant peut effectuer vala-
blement un acte de procédure. Par le passé, des procédures ont été con-
619

sidérablement rallongeas par des personnes qui ont utilisé toutes les
possibilités de restitution des délais applicables à la procédure. 
Les
délais légaux ne peuvent pas être prolongés (art. 22 PA). Ce principe
doit désormais s'appliquer également aux délais de procédure. Il ne sera
possible de prolonger un délai que dans les conditions énoncées au 3e
alinéa, qui est fondé sur la pratique relative à l'article 24 PA.
21.105 
Procédure simplifiée
(Art. 46d)
Cette disposition dispense l'instance de recours de l'usuel échange de
correspondance, obligatoire jusqu'ici (art. 57 PA) mais qui prend géné-
ralement du temps; elle se rapporte cependant uniquement aux recours ma-
nifestement abusifs (tels que ceux faisant référence à des conditions
économiques, ou encore 
invoquant des faits relatés en rapport avec la
situation générale dans le pays de provenance et ne permettant pas de
conclure à des persécutions personnelles). La durée de traitement peut
être ainsi considérablement raccourcie et les décisions prises plus ra-
pidement. La motivation sommaire comprend tous les éléments de la déci-
sion sur recours (art. 61, 2e al., PA); elle mettra toutefois l'accent
sur tous les points de la motivation de la demande et du recours, qui
prouvent le manque manifeste de bien-fondé de la requête.
21.106 
Avances de frais
(Art. 46e)
Avec la suppression des avances de frais, non seulement l'accès à l'ins-
tance de recours devient plus aisé, mais la durée de la procédure est
raccourcie d'un mois environ. Cette nouvelle disposition résout en outre
620

la question controversée 
du manque de ressources fréquent des requé-
rants. La suppression des avances s'étend à tous les genres de frais.
21.107 
Effet suspensif
(Art. 47)
Les deux lers alinéas de l'article 47 servent à préciser les cas dans
lesquels l'effet suspensif d'un recours peut être supprimé en vue d'as-
surer l'exécution immédiate de certaines décisions. Ce sera, d'une part,
le cas pour les décisions de renvoi ou de refoulement lorsque les inté-
ressés ne courent pas le risque d'être exposés à des menaces personnel-
les au sens de la loi sur l'asile, de la Convention de Genève ou de cel-
le des droits de l'homme (art. 
13d, al. 2 et 3, 16, 1er al., et 19, 2e
al. nouveau, LA). Lors de l'attribution à un canton (art. 14a_, 3e al.,
LA), le retrait de l'effet suspensif permettant une exécution immédiate
du renvoi, contribue au moins provisoirement au bon déroulement des
opérations et évite une surcharge des centres d'enregistrement.
Le 3e alinéa n'apporte aucun changement matériel, mais vise en premier
lieu à clarifier la situation des parties en présence lorsqu'un moyen de
droit extraordinaire (demande de révision) ou une voie de droit (demande
de réexamen ou dénonciation au Conseil fédéral) est utilisée après que
la décision de refus de l'asile et de renvoi est entrée en force. L'ac-
cent est mis sur le fait que de telles interventions ne doivent pas
avoir pour effet de prolonger le séjour en Suisse, sauf demande expresse
de l'office fédéral ou de l'instance de recours à l'autorité cantonale
compétente, de suspendre l'exécution du renvoi.
621

La possibilité de lever l'effet suspensif du recours, possibilité que
nous avons proposée, a été controversée lors de la procédure de consul-
tation. D'une part, elle a été appréciée, car elle permettait d'accélé-
rer la procédure; d'autre part, on a émis des réserves quant à sa con-
formité aux règles d'un Etat fondé sur le droit, vu l'obligation de dis-
poser d'une possibilité de recours efficace au sens de l'article 13
CEDH. Cependant, ces réserves ne se justifient pas. La catégorie que
constituent les cas de non-entrée en matière, dans lesquels on peut le-
ver l'effet suspensif du recours, se fonde sur des états de fait où l'on
peut pratiquement exclure qu'il y ait une violation du principe du non-
refoulement ou une contravention à l'article 3 CEDH. Par ailleurs, cette
disposition potestative garantit qu'il faut rendre dans chaque cas une
décision motivée sur la levée de l'effet suspensif.
22 
Modifications de la loi sur le séjour et
l'établissement des étrangers
Admission provisoire et internement
(Art. 14a_à 14 dj
Les modifications apportées à la LSEE lors de la deuxième révision de la
loi sur l'asile ont donné satisfaction. La nouvelle réglementation de
l'admission provisoire et de l'internement, notamment, a donné les
résultats espérés et permis de trouver des solutions adaptées aux cas
d'étrangers ayant des problèmes particuliers, principalement d'ordre
humanitaire.
Du
fait 
de la présente modification, l'admission provisoire et
622

l'internement gardent leur caractère de mesures subsidiaires lorsque
l'exécution du renvoi n'est pas possible. Ces mesures présupposent une
décision de renvoi et n'interviennent que lorsque l'étranger appelé en
principe à quitter la Suisse, ne peut le faire pour diverses raisons,
momentanément ou à plus ou moins longue échéance. 
Il va de soi qu'une
telle mesure ne sera ordonnée que si aucune autorisation de résidence
ordinaire n'a été ou ne peut être accordée à l'étranger.
Les modifications proposées ont pour but d'énoncer et de définir claire-
ment les conditions justifiant qu'une telle mesure subsidiaire soit
ordonnée. Il sera en outre possible d'ordonner ou de lever l'admission
provisoire d'un groupe de personnes. De ce fait, on pourra écarter de la
procédure d'asile les demandes qui, par leur caractère spécifique, ne
peuvent aboutir à l'octroi de l'asile, mais émanent de requérants dont
on sait d'emblée qu'ils ne pourront pas être contraints à regagner leurs
pays d'origine en raison de considérations d'ordre humanitaire.
Le 1er alinéa de l'article 14»distingue trois motifs rendant impossible
l'exécution d'un renvoi. Ainsi, celle-ci n'est pas possible lorsque,
pour des raisons techniques, l'étranger ne peut se rendre ni dans son
pays d'origine, ni dans un Etat tiers.
L'impossibilité du renvoi ne se décèle la plupart du temps qu'au stade
de l'exécution de la mesure d'éloignement. Dans de tels cas, l'autorité
cantonale sollicite de l'office fédéral une mesure subsidiaire. Parfois,
en matière d'asile notamment, l'impossibilité se constate déjà lors de
623

l'examen du renvoi. La même autorité se prononcera alors sur le refus de
l'asile, le renvoi et la mesure subsidiaire, de sorte que l'admission
provisoire ou l'internement sera décidé en même temps que le renvoi; une
proposition d'une autre autorité cantonale ou fédérale n'est pas
nécessaire.
La notion d'exécution 
illicite est définie au 3e alinéa de l'article
14a. L'exécution du renvoi est illicite lorsque la Suisse, pour des rai-
sons de droit international public, ne peut contraindre un étranger à se
rendre dans un Etat donné ou qu'aucun autre Etat, respectant le principe
du non-refoulement, ne se déclare prêt à accueillir l'étranger. Il
s'agit en l'occurrence d'étrangers considérés certes comme réfugiés en
vertu de la Convention de Genève ou de la loi sur l'asile, qui n'obtien-
nent toutefois pas l'asile en Suisse, soit parce qu'ils ne l'ont pas de-
mandé, soit parce qu'ils sont frappés d'un motif d'exclusion. Les autres
étrangers en général peuvent également se prévaloir de l'illicêité du
renvoi, s'ils peuvent démontrer qu'ils seraient exposés à un traitement
contraire au droit international public, au sens de l'article 3 CEDH ou
de la convention sur la torture. De telles circonstances sont couramment
invoquées en cours de procédure d'asile, lors de l'examen de la qualité
de réfugié, et sont prises en considération lors de la décision de ren-
voi. Tant qu'il s'avère que l'étranger court des risques et ne peut se
rendre dans un pays tiers, où il serait traité conformément au droit in-
ternational, sa présence en Suisse est réglée en vertu des dispositions
sur l'admission provisoire ou l'internement, cela en remplacement de
l'exécution du renvoi.
624

Selon le 4e alinéa de l'article 14a., le fait que l'exécution du renvoi
ne soit pas raisonnablement exigible constitue le troisième motif justi-
fiant une mesure subsidiaire. Il s'agit des cas d'étrangers réellement
en danger dans leur pays d'origine, également connus sous la dénomina-
tion de "réfugiés de la violence" ou "réfugiés de facto". Les personnes
entrant dans ces catégories ne sont pas des réfugiés au sens de la loi
ou de la Convention de Genève. Le droit international ne les protège pas
contre le refoulement. Toutefois, en regard de la situation politique
régnant dans leur pays d'origine, caractérisée par la guerre, la guerre
civile ou une situation générale de violence, elles ne peuvent y retour-
ner. De plus, la disposition proposée concerne également les personnes
pour qui le retour dans leur pays équivaudrait à les mettre concrètement
en danger car elles ne pourraient, pas exemple, plus recevoir les soins
médicaux dont elles ont besoin. Pour des motifs humanitaires, et non en
raison d'engagements pris par la Suisse, on renonce cilors à l'exécution
du renvoi. La forme potestative du 4e alinéa confirme qu'il ne s'agit
pas d'une obligation découlant du droit international. A la différence
de la pratique suivie pour l'article 13, lettre f OLE, il ne s'agit pas
de décider si Ton est en présence d'un cas de rigueur, au sens de cette
disposition, en fonction de la situation personnelle de l'étranger en
Suisse. C'est bien plutôt la situation dans laquelle il se trouverait
dans son pays d'origine si le renvoi était exécuté qui est déterminante.
L'autorité à qui incombe la décision devra donc dans chaque cas confron-
ter ces aspects humanitaires aux autres intérêts publics qui milite-
raient en faveur de l'exécution du renvoi.
625

Le 5e alinéa de l'article 14 a_et le 3e alinéa de l'article 14b appor-
tent une simplification sensible en donnant la possibilité au Conseil
fédéral 
de décréter ou de lever l'admission provisoire pour des groupes
de personnes. Ces dispositions peuvent être appliquées lorsque l'on re-
nonce de manière générale à l'exécution de renvois dans un pays, en rai-
son de la situation qui y règne. Néanmoins, pour éviter qu'une telle
décision du Conseil fédéral à caractère général ne constitue un pôle
d'attraction supplémentaire, il est prévu au 5e alinéa de l'article 14a_,
de ne procéder dans ce domaine qu'en coordination avec le HCR et les au-
tres Etats européens d'accueil.
23 
Dispositions transitoires
Le nouveau droit s'applique aux procédures en suspens au moment de l'en-
trée en vigueur du présent arrêté (1er alinéa). Des exceptions sont tou-
tefois indispensables pour des raisons d'équité, de sécurité du droit et
d'exécution; on évitera que les procédure en cours souffrent de lacunes.
Le 2e alinéa comporte des dispositions applicables uniquement aux nou-
velles demandes et aux recours interjetés après l'entrée en vigueur des
nouvelles dispositions. 
Il s'agit essentiellement des articles concer-
nant la procédure de première instance (art. 
16 à 16c_) et des disposi-
tions au sujet de la procédure de recours (art. 46 à 46e.) découlant
directement des nouveautés introduites en première instance. La sécurité
du droit veut également que les changements relatifs au domicile de
notification (art. 
12e_, 2e al.) ne s'appliquent qu'aux nouvelles deman-
des.
626

3 
Répercussions
31 
Conséquences financières et effets sur l'état du personne]
311 
Pour la Confédération
Avec l'effectif théorique de personnel affecté à la procédure, 21'000
décisions d'asile environ peuvent être prises annuellement, à condition
que 60 % des cas puissent être tranchés sur la base du dossier constitué
par le canton. En revanche, si l'on avait suivi la proposition de la
commission d'experts, qui prévoyait une répartition des tâches entre la
Confédération et les cantons pour ce qui est de la compétence d'entendre
les requérants sur les motifs d'asile, il aurait été indispensable de
demander une très forte augmentation de l'effectif du personnel. Comme
le temps nécessaire au traitement d'un cas avec audition est équivalent
à celui requis pour traiter trois cas sur dossier, cette procédure au-
rait pu entraîner, avec le même effectif de personnel, une réduction de
près de la moitié du nombre de cas traités. Pour arriver à traiter le
même nombre de cas, il aurait fallu selon toute probabilité, doubler le
personnel dans le domaine de la procédure d'asile.
Mais, la nouvelle procédure qui permet d'écarter dès le début les deman-
des 
manifestement abusives, devrait faire diminuer le nombre de
requérants d'asile. En outre, la possibilité de justifier sommairement
et de notifier oralement les décisions va raccourcir la procédure. Il se
peut fort bien que la possibilité de prononcer rapidement l'admission
provisoire au lieu de mener à terme une longue procédure d'asile (art.
16b_, 2e al.) soit également une source d'économie de personnel. Il faut
627

relever que, pour éviter de créer un effet d'attraction, il convient de
n'appliquer cette solution que d'entente avec les autres pays européens
(art. 
14a_, 5e al. LSEE). Une importante augmentation de l'effectif du
personnel peut en définitive être évitée du fait que les fonctionnaires
occupés actuellement dans les cantons, continuent à faire des auditions
sur mandat et sous la surveillance de la Confédération, et préparent des
décisions prêtes à être notifiées pour l'Office fédéral. Cette possibi-
lité, prévue à l'article 15, 4e alinéa , devrait de toute façon être
financée par la Confédération.
Faute de références, il n'est toutefois pas possible de chiffrer de ma-
nière fiable ces possibilités d' économies. On peut certes établir dif-
férentes variantes mais, étant théoriques, elles aboutissent à des
résultats qui pourraient induire en erreur. L'évolution de la situation
dans le domaine de l'asile ne permet pas d'exclure, même avec la nouvel-
le procédure, la nécessité d'accroître encore l'effectif du personnel.
Une chose toutefois est certaine, les frais de personnel supplémentai-
res, quelle que soit leur importance, seront largement compensés par les
économies réalisées au niveau des prestations d'assistance.
La formation des fonctionnaires cantonaux chargés de préparer les déci-
sions sous la surveillance de l'office fédéral (art.15, 4e al.) doit
être améliorée si l'on veut utiliser leur services de façon optimale. A
cet effet, il faut compter 200'000 francs par an. On doit examiner l'in-
troduction d'un système informatique qui permette un échange rapide
d'informations entre la Confédération et les cantons; la réalisation
628

d'un tel système entraînera des frais estimés à 4 à 5 millions de
francs.
Le fait d'avoir renoncé à une avance de frais dans la procédure de
recours (art. 46eJ va occasionner un manque à gagner. En revanche, l'in-
troduction de sûretés dans la loi (art. 21 à) va permettre de réduire
les coûts, mais dans une proportion encore inconnue.
On ne peut estimer aujourd'hui les frais supplémentaires qu'entraînerait
la création d'une instance de recours indépendante (art. 11, 3e al.).
312 
Pour les cantons et les communes
Les cantons seront éventuellement eux-mêmes amenés à engager du person-
nel 
suivant 
l'évolution 
de 
la 
situation dans le domaine de
l'asile, principalement afin de résoudre les problêmes de l'hébergement
des requérants. Cela ne serait toutefois pas imputable au projet. Les
cantons continueront à toucher une indemnité forfaitaire, qui s'élève
actuellement à 1000 francs par requérant, pour leurs frais administra-
tifs. De plus, les cantons chargés de préparer des décisions en matière
d'asile se verront rembourser par la Confédération leurs frais pour le
personnel affecté à cette tâche. L'introduction d'un délai de 20 jours,
délai dans lequel il faudra avoir procédé ì l'audition relative à la de-
mande d'asile, conduira immanquablement certains cantons à engager du
personnel supplémentaire. Ces derniers ont parfois omis de prendre les
mesures adéquates en matière de personnel et d'organisation, occasion-
nant par là même des retards considérables dans les auditions (dans un
cas, plus de S'OOO dossiers en suspens).
629

32 
Autres répercussions
L'introduction de mesures de dissuasion servira à décourager celui qui
dépose une demande d'asile dans le but d'améliorer rapidement sa situa-
tion financière, et non parce qu'il se sent persécuté. Les nouvelles
dispositions vont précisément dans ce sens.
Les cantons se voient accorder une liberté plus grande dans le cadre de
l'organisation de l'assistance qui leur est dévolue si tant est qu'ils
soient prêts à collaborer à la procédure d'asile. La mise à disposition
d'un nombre suffisant de collaborateurs pour la procédure permettra
d'atténuer les problèmes d'hébergement. Bien qu'il appartienne aux can-
tons de décider s'ils veulent participer à la procédure en confiant les
auditions à des fonctionnaires cantonaux qui préparent également la dé-
cision, nous estimons que cette solution s'imposera. Il n'est possible
de venir à bout des problèmes dans le domaine de l'asile que si la Con-
fédération, les cantons et les communes en partagent la responsabilité.
4 
Programme de la législature
Le présent projet ne figure pas au programme de la législature pour la
période 1987-1991. Dans ce programme, le Conseil fédéral n'a formulé que
des objectifs de politique extérieure en matière d'asile et de réfugiés,
visant notamment une meilleure coordination au niveau européen. Le pré-
sent projet tient compte des tendances qui se font jour dans les légis-
lations des autres Etats d'accueil européens.
630

5 
Rapport avec le droit européen
51 
Principes du Conseil de l'Europe
La Recommandation R (81)16 du Comité ministériel du Conseil de l'Europe
traite de l'harmonisation des procédures d'asile nationales. Elle com-
porte une série de principes que les Etats membres devraient impérative-
ment reprendre dans leurs lois de procédure nationales ou appliquer aux
demandes. La Recommandation a pour but d'assurer dans toute la mesure du
possible l'égalité de traitement des requérants, sans avoir recours à un
instrument de droit international public contraignant. Les principes
suivis correspondent aux décisions prises par le Comité exécutif du HCR
et se fondent 
sur les différentes résolutions prises par l'Assemblée
parlementaire du Conseil de l'Europe au sujet de l'aménagement du droit
de la procédure d'asile.
L'arrêté fédéral 
ne comporte aucune disposition qui soit contraire aux
principes cités ci-dessus. Il permet de suivre une procédure correcte et
digne d'un Etat de droit, réserve exclusivement la décision à une auto-
rité centrale et limite dans une large mesure les compétences des orga-
nes de contrôle à la frontiere. A l'exception des étrangers qui présen-
tent une demande sans rapport avec la notion même d'asile, les requé-
rants peuvent résider sur le territoire de l'Etat d'accueil jusqu'au mo-
ment où la décision est prise. Le requérant se voit concéder un moyen de
recours effectif et est mis au fait de ses droits et obligations; si sa
demande est rejetëe, la décision est motivée et les voies de recours
sont indiquées. Enfin la confidentialité de la procédure est garantie.
631

52 
Efforts 
des 
Etats membres de la Communauté économique
européenne
La Commission de la CE a prévu, dans le cadre des mesures de réalisation
du marché intérieur, une directive qui porte sur la coordination des
compétences en matière de traitement quant au fond des demandes d'asile.
Toutefois, les Ministres de l'immigration des pays de la Communauté eu-
ropéenne ont décidé, le 14 mai 1989, 
pour des raisons de souveraineté
nationale, d'élaborer un accord sur les pays de premier asile. Cet
accord fait partie intégrante de la coordination du droit d'asile à
l'échelon européen et conduit aux mêmes résultats que le projet issu du
Conseil de l'Europe.
Si l'on envisage l'adhésion de la Suisse à l'accord sur les pays de
premier asile, des problèmes de compatibilité se posent en rapport avec
les points suivants :
1. Laisser ouverte la possibilité de l'adhésion à une future convention
européenne 
(ne pas prévoir de dispositions qui compliquent, voire
rendent impossible cette adhésion).
2. Jouer la carte de la "solidarité" européenne : il est dans l'intérêt
réciproque 
bien compris des Etats européens de résoudre les problè-
mes que leur posent les réfugiés. Il convient notamment de veiller,
comme par le passé, à empêcher des migrations illégales incontrô-
lées.
632

* 
3. Observer, pour ce qui est de la procédure et du fond, les normes re-
latives à l'examen des demandes d'asile (Recommandations du HCR, dé-
cisions du Conseil de l'Europe, Convention européenne de sauvegarde
des droits de l'homme et des libertés fondamentales).
6 
Bases juridiques
61 
Compatibilité avec le droit international public
et constitutionnalité
L'arrêté fédéral est conforme aux engagements de droit international
public de la Suisse pour ce qui est du droit des réfugiés et des droits
de l'homme. Lors de l'élaboration des dispositions sur la procédure ac-
célérée et l'exécution des renvois, on a notamment veillé à respecter le
principe du non-refoulement qu'énoncé le droit des gens et que l'on
trouve à l'article 33 de la Convention relative au statut des réfugiés,
ä l'article 3 de la Convention des Nations Unies de 1984 contre la tor-
ture (RS 0.105) et à l'article 3 de la CEDH. En outre, on a veillé à ce
que les dispositions légales correspondent à l'article 8 (Respect de la
vie familiale) et à l'article 13 (Droit à un recours effectif) de la
CEDH. L'arrêté fédéral garantit que le traitement des réfugiés à qui la
Suisse n'accorde pas l'asile pour des raisons particulières est conforme
à ses engagements de droit international public.
Bien que les décisions du Comité exécutif du Haut Commissariat des
42 Feuille fédérale. 142e année. Vol. II 
633

Nations Unies pour les réfugiés (Excom) ne soient pas contraignantes en
droit international public, on ne saurait les ignorer. On a tenu compte,
dans cet esprit, des, décisions suivantes du Comité exécutif: décisions 8
(XXVIII) et 28 (XXXIII) sur la détermination du statut de réfugié, 15
(XXX) sur les réfugiés sans pays d'asile, 30 (XXXIV) sur les demandes
d'asile manifestement infondëes ou abusives ainsi que la décision prise
lors de la 40e session du Comité exécutif (1989) sur les mouvements
migratoires irréguliers.
Les dispositions de la loi sur l'asile et de la loi fédérale sur le
séjour et l'établissement des étrangers modifiées par l'arrêté fédéral
se fondent sur l'article 69 er de la constitution.
62 
Délégation de compétences législatives
L'article 11, 3e alinéa, sur l'institution d'une commission indépendante
de recours prévoit une délégation de compétence législative au Conseil
fédéral qui va plus loin que sa compétence générale d'édicter des ordon-
nances d'exécution. Le Conseil fédéral pourra préciser, par voie
d'ordonnance, l'organisation de la commission de recours, d'une part,
et, d'autre part, fixer des dispositions complémentaires à la loi sur
l'asile et la loi sur la procédure administrative, en particulier sur la
procédure orale (au lieu de l'échange d'écritures), la notification ora-
le de décisions et la procédure sommaire (voir à ce sujet les ch. 
21.02
et 21.035 ci-dessus).
634

63 
Forme juridique
Les mesures proposées doivent être limitées dans le temps. Dans ces
circonstances, elles doivent revêtir la forme d'un arrêté fédéral de
portée générale d'après l'article 6, 1er alinéa, de la loi sur les
rapports entre les conseils (RS 171.11).
Selon l'article 89 1S, 1er alinéa, est., peuvent être mis en vigueur
immédiatement les arrêtés fédéraux de portée générale dont l'entrée en
vigueur ne souffre aucun retard. Les dispositions proposées en vue d'ac-
célérer la procédure d'asile remplissent cette condition. Compte tenu de
l'augmentation massive des demandes d'asile depuis 1988 notamment (voir
à cet égard le ch. 111), l'écart qui se creuse entre le nombre de requê-
tes introduites d'une part, et les moyens mis à la disposition des auto-
rités de décision d'autre part, la surcharge de tous les services et
organisations qui s'occupent des requérants et la trop longue durée de
la procédure d'asile actuelle, les mesures que comporte le présent arrê-
té fédéral ne souffrent aucun retard.
635

Arrêté fédéral 
Projet
sur la procédure d'asile
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 69ter de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 25 avril 19901\
arrête:
I
La loi du 5 octobre 19792) sur l'asile est modifiée comme il suit:
Art. 8a 
Motifs subjectifs intervenus après la fuite du pays (nouveau)
L'asile n'est pas accordé à un étranger lorsque seul son départ du pays d'origine
ou de provenance ou son comportement après son départ justifierait qu'il soit
considéré comme réfugié au sens de l'article 3.
Art. 11, 3e al. (nouveau)
3 Le Conseil fédéral peut instituer une commission de recours indépendante et
comprenant plusieurs chambres, qui statue de façon définitive sur-les recours
contre les décisions de l'office fédéral rejetant les demandes d'asile et prononçant
les renvois ainsi qu'à la place du Tribunal fédéral en matière de fin de l'asile. Il
peut édicter des dispositions complémentaires de procédure, en particulier sur la
procédure orale, la notification orale de décisions et la procédure sommaire.
Art. 12 
Règles de la procédure
La procédure est régie par la loi fédérale sur la procédure administrative3) ainsi
que par la loi fédérale d'organisation judiciaire4), dans la mesure où la présente loi
ne contient pas de disposition particulière.
Art. 12a Preuve de la qualité de réfugié (nouveau)
1 An. 12 actuellement en vigueur.
2 La qualité de réfugié est vraisemblable lorsque l'autorité estime que son
existence est hautement probable.
') FF 1990 II 537
2> RS 142.31
3> RS 172.021
") RS 173.110
636 
1990 - 246

Procédure d'asile
3 Ne sont pas vraisemblables notamment les allégations qui ne sont pas suffisam-
ment fondées sur des points essentiels, qui sont contradictoires, qui ne corres-
pondent pas aux faits ou qui reposent sur des moyens de preuve faux ou falsifiés.
Art. 12b Obligation de collaborer (nouveau)
1 Quiconque demande l'asile est tenu de collaborer à la constatation des faits. Le
requérant doit en particulier décliner son identité, fournir les documents de
voyage et les pièces d'identité, faire état, lors de son audition sur ses motifs d'asile,
de toutes les raisons de sa demande, désigner de façon complète d'éventuels
moyens de preuve et les fournir sans retard, ou s'efforcer de se les procurer dans
un délai approprié, pour autant qu'on puisse raisonnablement l'exiger de lui.
2 L'obligation de collaborer n'est pas violée lorsque le requérant a été empêché de
s'en acquitter sans sa faute.
3 L'autorité compétente peut exiger du requérant qu'il fasse traduire un document
rédigé dans une langue étrangère.
4 Art. 19a, 1er al, actuellement en vigueur.
Art. 12c Procédure d'administration des preuves (nouveau)
Lorsqu'une procédure d'administration des preuves est engagée dans le cadre de
la constatation des faits, le requérant ne peut pas donner son avis préalablement
sur la décision de l'administration des preuves.
Art. 12d Notification et motivation des décisions (nouveau)
1 Les décisions peuvent, dans des cas où la situation le justifie, être notifiées
oralement et motivées sommairement.
2 La notification orale et la motivation doivent être consignées dans un procès-
verbal. Le requérant en reçoit un extrait.
An. 12e Domicile de notification (nouveau)
1 Toute notification ou communication effectuée à la dernière adresse connue du
requérant ou à celle du mandataire désigné par lui est juridiquement valable à
l'échéance du délai de garde ordinaire de sept jours, même si le requérant ou son
mandataire n'en prennent connaissance que plus tard à la suite d'un ordre spécial
donné par eux aux services postaux. Il en est de même lorsque l'envoi revient sans
avoir pu être délivré à l'intéressé.
2 Si le requérant est représenté par plusieurs personnes munies d'une procuration
sans que celles-ci n'aient indiqué une adresse commune de notification, l'autorité
adresse ses communications au mandataire désigné en premier lieu.
637

Procédure d'asile
Art. 12f 
Relation avec la procédure de police des étrangers (nouveau)
1 Dès le dépôt d'une demande d'asile et jusqu'au départ de Suisse après la clôture
définitive de la procédure par un refus de l'octroi de l'asile et un renvoi de Suisse,
ou jusqu'au moment où une mesure de remplacement est ordonnée si l'exécution
du renvoi n'est pas possible, le requérant ne peut entamer une procédure en vue
de l'octroi d'une autorisation de séjour de police des étrangers, pour autant qu'il
n'y ait pas droit. L'article 17, 2e et 3e alinéas, est réservé.
2 Les procédures encore pendantes en vue de l'octroi d'une autorisation de séjour
deviennent sans objet avec le dépôt d'une demande d'asile.
3 Les autorisations de séjour déjà délivrées conservent leur validité et peuvent être
prolongées conformément aux dispositions prévues en matière de police des
étrangers.
Section 2: Dépôt de la demande d'asile
Art. 13 
Demande d'asile
1 On considère qu'un étranger demande l'asile lorsqu'il exprime par écrit, orale-
ment ou d'une autre façon sa volonté de chercher en Suisse une protection contre
des persécutions.
2 Si l'étranger provient d'un Etat où, d'après les constatations du Conseil fédéral,
les violations des droits de l'homme sont punies conformément aux principes qui
régissent un Etat de droit, la demande ne peut être considérée comme une
demande d'asile.
Art. 13a Lieu du dépôt de la demande (nouveau)
La demande d'asile doit être présentée auprès d'une représentation suisse ou à un
poste-frontière ouvert lors de l'entrée en Suisse. Les dispositions de l'article 13/
sont réservées.
Art. 13b Demande d'asile présentée à l'étranger et autorisation
d'entrée (nouveau)
1 Art. 17, 1er al, actuellement en vigueur.
2 L'office fédéral autorise le requérant à entrer en Suisse en vue d'établir les faits
si celui-ci ne peut raisonnablement être astreint à rester dans son pays de domicile
ou de séjour ou à se rendre dans un autre pays.
3 Art. 17, 3e ai, actuellement en vigueur.
Art. 13c Demande d'asile présentée à la frontière et autorisation
d'entrée (nouveau)
1 L'office fédéral autorise l'entrée de l'étranger qui présente sa demande à la
frontière si aucun autre Etat n'est tenu, par une convention, de traiter sa demande
d'asile et si l'étranger:
638

Procédure d'asile
a. Possède la pièce de légitimation ou le visa nécessaire pour l'entrée en Suisse,
ou
b. Semble être exposé à un danger pour l'un des motifs énoncés à l'article 3,
1er alinéa, ou menacé de traitements inhumains dans le pays d'où il est
directement arrivé en Suisse.
2 L'entrée en Suisse est également autorisée
a. Lorsque l'étranger rend vraisemblable que le pays d'où il est arrivé directe-
ment en Suisse l'obligerait, en violation du principe de non-refoulement, à se
rendre dans un pays où il semble être exposé à un danger, ou
b. Lorsque la Suisse est tenue, en vertu d'une convention, de traiter sa demande •
d'asile.
3 Le Conseil fédéral décide dans quels autres cas l'entrée en Suisse est autorisée.
An. 13d Demande d'asile présentée à l'aéroport (nouveau)
1 L'article 13c est applicable aux demandes d'asile déposées au contrôle à la
frontière des aéroports. Un traitement dactyloscopique peut être effectué sur la
personne du requérant.
2 Si l'entrée n'est pas autorisée, le requérant peut être renvoyé préventivement par
l'office fédéral si la poursuite de son voyage dans un Etat tiers est possible, licite et
raisonnablement exigible, notamment lorsque cet Etat est compétent pour traiter
sa demande d'asile en vertu d'une convention, lorsque le requérant y a séjourné
quelque temps auparavant ou lorsque de proches parents ou d'autres personnes
avec lesquelles il a d'étroites relations y vivent. L'exécution immédiate du renvoi
peut être ordonnée.
3 Si l'entrée n'est pas autorisée et que le requérant ne peut pas être renvoyé dans
un pays tiers, l'exécution immédiate du renvoi dans le pays d'origine ou de
provenance peut être ordonnée dans le cas où l'office fédéral et le Haut
Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés estiment d'un commun accord
que le requérant n'y est manifestement pas menacé de persécution.
Art. 13e Interception lors de l'entrée illégale (nouveau)
1 Si un requérant est intercepté à un endroit proche de la frontière alors qu'il
entrait illégalement en Suisse, il est remis aux autorités compétentes de l'Etat
limitrophe par les organes cantonaux de police. Ceux-ci l'informent au préalable
de l'endroit où est situé le poste-frontière ouvert le plus proche.
2 S'il n'est pas possible de le remettre à l'Etat limitrophe ou qu'il semble y être
exposé à un danger pour l'un des motifs énoncés à l'article 3,1er alinéa, ou menacé
de traitements inhumains, le requérant est envoyé dans un centre d'enregistre-
ment.
Art. 13f 
Demande d'asile présentée dans le pays (nouveau)
Art. 14 actuellement en vigueur.
639

Procédure d'asile
Section 3: La procédure de première instance
Art. 14 
Instruction au centre d'enregistrement
1 La Confédération crée des centres d'enregistrement dont la gestion est confiée à
l'office fédéral.
2 Le centre d'enregistrement recueille les données personnelles concernant le
requérant ainsi que le motif et les circonstances de son entrée en Suisse. Les
autorités du canton d'emplacement du centre prennent des mesures en vue de
l'identification du requérant. Les documents de voyage et les pièces d'identité
sont versés au dossier.
3 L'office fédéral est habilité à recueillir toutes les informations nécessaires pour
décider si le requérant peut être autorisé à séjourner en Suisse pendant la
procédure d'asile.
4 Le requérant est informé de ses droits et de ses devoirs en matière de procédure
d'asile.
Art. 14a et 14b
Inchangés
Art. 15 
Audition sur les motifs d'asile
1 L'autorité cantonale entend le requérant sur ses motifs d'asile dans un délai de
20 jours à compter du jour du dépôt de la demande et, au besoin, fait appel à un
interprète. Le requérant peut se faire accompagner par un mandataire et un
interprète de son choix pour autant qu'ils ne soient pas eux-mêmes requérants
d'asile.
2 L'audition est consignée dans un procès-verbal qui doit être signé par le
requérant et, le cas échéant, par l'interprète.
3 L'office fédéral peut entendre directement le requérant. Les 1er et 2e alinéas
s'appliquent par analogie à l'audition.
4 Le Département peut décider, d'entente avec les cantons, que des fonctionnaires
cantonaux, placés à cet effet sous la direction de l'office fédéral, préparent des
décisions au sens des articles 16 à 160 à l'intention de l'office fédéral, ou que le
requérant ne peut être entendu que par l'office fédéral. Les dépenses engagées
pour ce personnel sont remboursées aux cantons.
Art. 15a Représentants d'œuvres d'entraide (nouveau)
1 Les organisations reconnues d'aide aux réfugiés envoient un représentant pour
assister à l'audition sur les motifs d'asile au sens de l'article 15, pour autant que le
requérant n'y soit pas opposé.
2 Les dates prévues pour les auditions sont communiquées en temps utile aux
organisations d'aide aux réfugiés.
640

Procédure d'asile
3 Le représentant de l'œuvre d'entraide assiste à l'audition en qualité d'observa-
teur. Il peut demander que soient posées des questions visant à clarifier l'état de
faits. Il n'a pas qualité de partie.
4 II est assujetti au devoir de discrétion à l'égard de tiers.
5 II confirme sa participation à l'audition dans le procès-verbal. Il peut formuler
des objections et suggérer qu'il soit procédé à d'autres éclaircissements.
6 La Confédération indemnise les organisations d'aide aux réfugiés pour leurs
dépenses concernant les auditions.
Art. 16 
Non-entrée en matière
1 II n'est pas entré en matière sur une demande quand le requérant:
a. Ne dépose pas une demande d'asile au sens de l'article 13;
b. Dissimule son identité, ce fait étant établi par le contrôle dactyloscopique;
c. Peut se rendre dans un pays dans lequel une procédure d'asile est encore
pendante, ou qui est compétent pour mener la procédure d'asile et de renvoi
en vertu d'une convention et qui ne le contraindrait pas à se rendre dans un
pays dans lequel il serait exposé à des persécutions ou à des traitements
inhumains;
d. A déjà fait l'objet d'une procédure d'asile, qui s'est terminée par une décision
de renvoi, a retiré sa demande ou est rentré, durant la procédure d'asile, dans
son pays d'origine ou de provenance sans rendre vraisemblable que des faits
déterminants pour la qualité de réfugié se sont produits dans l'intervalle.
2 En règle générale, les décisions de non-entrée en matière doivent être prises
dans un délai de six semaines après le dépôt de la demande; elles peuvent être
motivées sommairement.
Art. 16a Rejet sans autres mesures d'instruction (nouveau)
1 S'il apparaît, à la suite de l'audition, que le requérant ne remplit manifestement
pas les conditions exigées pour la reconnaissance de la qualité de réfugié ou qu'il
ne peut pas rendre cette qualité vraisemblable et qu'aucun motif ne s'oppose à son
renvoi de Suisse, sa demande est rejetée sans autres mesures d'instruction.
2 La décision doit en règle générale être prise dans un délai de dix jours; elle peut
être motivée sommairement.
Art. 16b Asile ou admission provisoire sans autres mesures
d'instruction (nouveau)
1 L'asile est octroyé au requérant à la suite de l'audition et sans autres mesures
d'instruction s'il peut prouver ou rendre vraisemblable qu'il est un réfugié et s'il
n'existe aucune cause d'exclusion.
2 Si, à la suite de l'audition déjà, il apparaît que l'asile ne peut être octroyé au
requérant mais que l'exécution de son renvoi n'est pas possible, est illicite ou ne
641

Procédure d'asile
peut être raisonnablement exigée, une décision de refus d'asile et de renvoi de
Suisse est prise sans autres mesures d'instruction; au lieu de fixer un délai de
départ, l'autorité ordonne l'admission provisoire du requérant.
Art. 16c Autres mesures d'instruction (nouveau)
1 Dans les autres cas, l'office fédéral prend les mesures d'instruction supplé-
mentaires nécessaires. Il peut demander des renseignements auprès des représen-
tations suisses, entendre à nouveau le requérant ou lui poser des questions
complémentaires par l'intermédiaire des autorités cantonales.
2 Art. 18 actuellement en vigueur.
Section 4: Renvoi et exécution
Art. 17 
Renvoi
1 En même temps qu'il rejette la demande ou qu'il refuse d'entrer en matière,
l'office fédéral prononce, en règle générale, le renvoi de Suisse et en ordonne
l'exécution.
2 Si la demande a été déposée depuis plus de quatre ans, le canton auquel le
requérant a été attribué peut lui délivrer une autorisation de séjour de police des
étrangers. S'il souhaite faire usage de cette faculté, il le fait savoir immédiatement
à l'office fédéral. Le requérant a qualité de partie dans la procédure d'approba-
tion devant l'Office fédéral des étrangers.
3 Le 2e alinéa s'applique par analogie à la procédure de recours. La procédure de
recours est suspendue pendant la durée de la procédure d'approbation.
Art. 17a Teneur de la décision de renvoi (nouveau)
La décision de renvoi indique:
a. L'obligation de quitter la Suisse;
b. La date à laquelle le requérant doit avoir quitté le territoire suisse. L'exé-
cution immédiate dans les cas prévus à l'article 16,1er alinéa, est réservée. En
cas de décision prévoyant l'admission provisoire ou l'internement, la date est
fixée au moment où cette mesure est levée;
c. Les moyens de contrainte appliqués si le requérant n'obtempère pas;
d. Les pays dans lesquels le requérant ne peut pas être renvoyé;
e. Le cas échéant, la mesure remplaçant le renvoi;
f. Le canton compétent pour l'exécution du renvoi ou de la mesure remplaçant
cette dernière.
Art. 18 
Exécution
1 Si l'exécution du renvoi n'est pas possible, est illicite ou ne peut pas être
raisonnablement exigée, l'office fédéral règle les conditions de résidence confor-
642

Procédure d'asile
mément aux dispositions légales sur l'admission provisoire et l'internement des
étrangers.
2 Le canton est chargé de l'exécution de la décision de renvoi.
3 Si le renvoi n'est pas exécutable malgré l'usage de moyens de contrainte, le
canton demande à l'office fédéral d'ordonner l'admission provisoire ou l'interne-
ment.
Art. 18a Mesures en cas de lieu de séjour inconnu (nouveau)
Si le requérant se soustrait à l'exécution du renvoi en dissimulant son lieu de
séjour, l'office fédéral peut ordonner son inscription au Moniteur suisse de police.
Art. 18b Collaboration entre cantons (nouveau)
Si le requérant ne se trouve pas dans le canton chargé de l'exécution du renvoi, le
canton de résidence fournit d'office son aide sans formalité particulière, à la
demande dudit canton. .
Art. 18c Soutien de la part de l'office fédéral (nouveau)
1 L'office fédéral peut aider les cantons chargés de l'exécution du renvoi de
requérants en prenant les mesures suivantes:
a. Intervention dans le but d'obtenir des documents de voyage;
b. Organisation des voyages de retour;
c. Coordination de la coopération entre plusieurs cantons concernés;
d. Coordination de la coopération avec le Département fédéral des affaires
étrangères.
2 L'office fédéral peut entrer directement en relation avec les gouvernements
cantonaux.
Art. 18d Saisie et confiscation de documents (nouveau)
1 Toute autorité ou tout service officiel saisit, à l'intention de l'office fédéral, les
documents de voyage, les pièces d'identité ou tout autre papier pouvant fournir
des renseignements sur l'identité d'un requérant d'asile.
2 L'office fédéral ou l'instance de recours peut confisquer des documents faux ou
falsifiés.
Art. 18e
Art. 21b actuellement en vigueur.
643

Procédure d'asile
Section 5: Statut pendant la procédure d'asile
Art. 19 
Séjour
1 La personne qui a déposé une demande d'asile en Suisse peut y séjourner jusqu'à
la fin de la procédure, sous réserve de l'application de l'article 47.
2 Le requérant peut cependant être renvoyé préventivement de Suisse si un départ
à destination d'un pays tiers est possible, licite et peut être raisonnablement exigé
de lui, notamment si ce pays est compétent pour traiter sa demande d'asile en
vertu d'une convention, si le requérant y a séjourné quelque temps auparavant ou
si de proches parents ou d'autres personnes avec lesquelles il a d'étroites relations
y vivent. L'exécution immédiate peut être ordonnée.
An. 19a
1 Devient le nouvel art. 12b, 4e al.
2 et 3 Abrogés
Art. 20
Inchangé
Art. 20a Assistance
1 Inchangé.
2 Sous réserve de dispositions dérogatoires édictées par le département, la fixation
et l'octroi des prestations d'assistance ainsi que le règlement des comptes sont
régis par le droit cantonal.
3 Inchangé.
Art. 20b Contributions fédérales
1 Inchangé.
2 La Confédération peut acquérir des logements et des centres d'accueil dans
lesquels les autorités cantonales hébergent des requérants, ou financer tout ou
partie de leur construction, de leur transformation ou de leur aménagement. Le
Conseil fédéral fixe la procédure à suivre pour ce faire, arrête en détail les
conditions en matière de propriété et veille à ce que l'utilisation soit conforme au
but prévu.
3 La Confédération verse chaque année aux cantons une somme forfaitaire pour
leurs frais administratifs. Le Conseil fédéral fixe cette somme.
4 Art. 20b, 3e al., actuellement en vigueur.
644

Procédure d'asile
Art. 21 
Activité lucrative provisoire (nouveau)
1 Dans les trois premiers mois qui suivent le dépôt de leur demande d'asile, les
requérants n'ont pas le droit d'exercer une activité lucrative. S'il est rendu une
décision négative de première instance avant l'expiration de ce délai, le canton
peut prolonger l'interdiction de travail de trois mois.
2 Si le requérant fait usage d'une voie de droit ou d'un moyen de recours
extraordinaire contre une décision entrée en force rejetant sa demande d'asile et
qu'il est renoncé à l'exécution du renvoi pendant la durée de cette procédure,
l'autorisation s'éteint en règle générale à l'expiration du délai de départ fixé à
l'issue de la procédure de recours. L'autorité compétente pour traiter de tels voies
de droit ou moyens de recours se prononce définitivement à la demande du
canton sur d'éventuelles exceptions.
3 Les requérants habilités à exercer une activité lucrative conformément aux
dispositions de police des étrangers ne sont pas soumis à l'interdiction de travail.
Art. 21a Sûretés et obligation de remboursement
1 Le requérant est tenu de rembourser les montants qu'il a perçus au titre de
l'assistance et de fournir des sûretés pour garantir la couverture des frais
d'assistance et d'exécution à venir. Lors de l'octroi ou de la prolongation d'une
autorisation provisoire d'exercer une activité lucrative, l'autorité cantonale déter-
mine la part du revenu du requérant qui doit être transmise au canton par son
employeur à cette fin.
2 Au cas où le requérant est mis au bénéfice d'une autorisation de résidence ou s'il
quitte définitivement la Suisse, les sûretés doivent lui être restituées sur la base
d'un décompte final.
3 Le Conseil fédéral règle les modalités de détail et détermine quand et selon
quels critères des remboursements et des sûretés au sens du 1er alinéa peuvent
être exigés.
Art. 21b
Devient le nouvel art. 18e.
Titre précédant l'article 22
Section 6: Admission de groupes de réfugiés
Art. 25 
Effets
L'étranger auquel la Suisse a accordé l'asile ou qui a été admis provisoirement
comme réfugié est considéré, à l'égard de toutes les autorités fédérales et
cantonales, comme réfugié au sens de la présente loi et de la convention
internationale du 28 juillet 195l1) relative au statut des réfugiés.
') RS 0.142.30
645

Procédure d'asile
Art. 27 
Activité lucrative
Le réfugié auquel la Suisse a accordé l'asile ou qu'elle a admis provisoirement
comme réfugié est autorisé à exercer une activité lucrative dépendante et à
changer d'emploi et de profession sans égard à la situation du marché du travail.
Art. 28 
Etablissement
Le réfugié auquel la Suisse a accordé l'asile et qui séjourne régulièrement en
Suisse depuis au moins cinq ans a droit à l'autorisation d'établissement si aucun
motif d'expulsion ne s'y oppose.
Art. 43 
Décision (nouveau)
Les décisions prévues aux articles 41 et 42 sont de la compétence de l'office
fédéral.
Art. 44
Art. 43 actuellement en vigueur.
Art. 46 
Autorités de recours
1 Art. 47, 1er al., actuellement en vigueur.
2 Les recours contre les décisions et les prononcés sur recours d'autorités
fédérales et contre les décisions cantonales de dernière instance sont régis par les
dispositions générales de la procédure fédérale. L'instance de recours se pro-
nonce définitivement sur les recours contre les décisions fondées sur les articles 13
à 19.
Art. 46a Décisions incidentes susceptibles de recours (nouveau)
Les décisions incidentes prises en application des articles 13 à 19 ne peuvent être
contestées que dans le cadre d'un recours contre la décision finale; sont suscep-
tibles d'être contestées par la voie d'un recours distinct, pour autant qu'elles
risqueraient d'entraîner un préjudice irréparable:
a. Les mesures provisionnelles;
b. Les décisions de répartition des requérants dans les cantons;
c. Les décisions qui entraînent une suspension de la procédure.
Art. 46b Délai de traitement des recours (nouveau)
En règle générale, les recours contre les décisions conformément aux articles 16,
1er alinéa, et 16a, 1er alinéa, doivent faire l'objet d'une décision dans un délai de six
semaines.
646

Procédure d'asile
Art. 46c Délais de procédure (nouveau)
1 Le délai supplémentaire imparti pour compléter un recours est de sept jours.
2 Le délai imparti pour fournir des preuves est de sept jours lorqu'il s'agit de se
procurer un moyen de preuve se trouvant en Suisse et de trente jours pour un
moyen de preuve se trouvant à l'étranger. Les expertises doivent être fournies
dans un délai de trente jours.
3 Un délai supplémentaire peut être accordé si le recourant ou son mandataire ont
été empêchés d'agir dans le délai fixé, notamment pour cause de maladie ou
d'accident.
Art. 46d Procédure simplifiée (nouveau)
Lorsque des recours sont manifestement infondés, on peut renoncer à l'échange
d'écritures. La décision doit été motivée sommairement.
Art. 46e Avances de frais (nouveau)
Aucune avance de frais n'est exigée.
Art. 47 
Effet suspensif
1 L'office fédéral peut retirer l'effet suspensif en cas de recours contre des
décisions fondées sur les articles 13d, 2e et 3e alinéas, 14a, 3e alinéa, 16,1er alinéa
et 19, 2e alinéa.
2 La même compétence appartient à l'autorité de recours après le dépôt du
recours.
3 L'usage d'une voie de droit ou d'un moyen de recours extraordinaire ne suspend
pas l'exécution, sauf si l'autorité compétente pour traiter ceux-ci en décide
autrement.
II
La loi fédérale du 26 mars 193l1) sur le séjour et l'établissement des étrangers est
modifiée comme il suit:
Art. 14a 
(nouveau)
1 Si l'exécution du renvoi ou de l'expulsion n'est pas possible, n'est pas licite ou
n'est pas raisonnablement exigible, l'office fédéral de la police décide d'une
admission provisoire ou d'un internement.
2 L'exécution n'est pas possible lorsque l'étranger ne peut être renvoyé ni dans son
pays d'origine ou de provenance, ni dans un Etat tiers.
') RS 142.20
647

Procédure d'asile
3 L'exécution n'est pas licite lorsque le renvoi de l'étranger dans son pays d'origine
ou de provenance ou dans un Etat tiers serait contraire à des engagements de
droit international de la Suisse.
4 L'exécution n'est pas raisonnablement exigible lorsqu'elle représenterait une
mise en danger concrète pour l'étranger.
5 Après consultation du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés et
en tenant compte de la pratique d'autres Etats, le Conseil fédéral est habilité à
fixer les groupes de requérants qui peuvent être admis provisoirement et les
critères d'admission.
6 Le 4e alinéa n'est pas applicable lorsque l'étranger refoulé ou renvoyé a
compromis la sécurité et l'ordre publics ou qu'il leur a porté gravement atteinte.
Art. 14b
1 Art. 14a, 2e al, actuellement en vigueur.
2 L'admission provisoire et l'internement doivent être levés quand l'exécution est
licite et quand il est possible à l'étranger de se rendre légalement dans un Etat
tiers ou de retourner dans son pays d'origine ou dans le pays de sa dernière
résidence et qu'on peut raisonnablement l'exiger de lui. Ces mesures prennent fin
lorsque l'étranger quitte la Suisse de son plein gré ou obtient une autorisation de
séjour.
3 Dans le cas d'admission de groupes selon l'article 14a, 5e alinéa, le Conseil
fédéral arrête le moment où l'admission provisoire des personnes appartenant à
ces groupes doit être levée.
4 Art. 14a, 4e al., actuellement en vigueur.
Art. 14c
1 Sous réserve de l'article 14b, 2e et 3e alinéas, l'admission provisoire peut être
prononcée pour une durée de douze mois. Le canton de séjour en prolonge la
durée, en règle générale à chaque fois pour douze mois.
2 à 6 Art. 14b, 2e à 6e al, actuellement en vigueur.
Art. 14d 
(nouveau)
An. 14c actuellement en vigueur.
III
Dispositions transitoires
1 Les procédures pendantes à la date d'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral sont
régies par le nouveau droit.
648

Procédure d'asile
2 Les articles 12e, 2e alinéa, et 16 à 16c ne s'appliquent qu'aux nouvelles demandes
et les articles 46 à 46e ne s'appliquent qu'aux recours interjetés à rencontre de
décisions prononcées après l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral.
IV
Forme juridique, entrée en vigueur et durée de validité
1 Le présent arrêté fédéral est de portée générale.
2 II est déclaré urgent selon l'article 89bis, 1er alinéa, de la constitution et entre en
vigueur le jour de son adoption.
3 II est sujet au référendum facultatif conformément à l'article 89b's, 2e alinéa, de
la constitution et a effet jusqu'au 31 décembre 1995.
4 Le Conseil fédéral peut abroger l'arrêté fédéral avant son échéance.
33610
43 Feuille fédérale. 142° année. Vol. II 
' 
649

Loi fédérale 
Projet
portant création d'un Office fédéral pour les réfugiés
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 25 avril 1990 ^
arrête:
Article premier Adjonction à la loi sur l'organisation de l'administration
La loi fédérale sur l'organisation et la gestion du Conseil fédéral et de l'ad-
ministration fédérale2' est modifiée comme il suit:
Art. 58, 1er al, let. C
La Chancellerie fédérale et les départements comprennent les offices et les
services ci-après:
Insérer:
Office fédéral pour les réfugiés
Bundesamt für Flüchtlinge
Ufficio federale per i rifugiati
Art. 2 
Abrogation du droit en vigueur
L'arrêté fédéral du 20 décembre 19853' concernant le délégué aux réfugiés est
abrogé.
Art. 3 
Modification du droit en vigueur
1 La loi sur l'asile du 5 octobre 19794> est modifiée comme il suit:
An. 10, let. b
Dans les dispositions suivantes, il faut entendre par:
b. Office fédéral: l'Office fédéral pour les réfugiés;
2 La loi fédérale du 26 mars 19315) sur le séjour et l'établissement des étrangers est
modifiée comme il suit:
') FF 1990 II 537
 
4> RS 142.31
2> RS 172.010
 
5> RS 142.20; RO .
3) RO 1986 2
650

Création d'un Office fédéral pour les réfugiés
Remplacement d'un terme:
Dans les articles 14a, 1er alinéa, 14d, 1er, 2e et 4e alinéas, 15, 4e alinéa et 20,
1er alinéa, lettre b, et alinéa lbls, le terme «Office fédéral de la police» est
remplacé par celui de «Office fédéral pour les réfugiés».
Art. 4 
Référendum et entrée en vigueur
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
33610
651

Arrêté fédéral 
Projet
approuvant la modification de l'ordonnance concernant
l'attribution des offices aux départements et des services
à la Chancellerie fédérale
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 60,2e alinéa, de la loi sur l'organisation de l'administration fédérale1);
vu le message du Conseil fédéral du 25 avril 19902),
arrête:
Article premier
La modification du 25 avril 1990 de l'ordonnance du 24 février 19823' concernant
l'attribution des offices aux départements et des services à la Chancellerie
fédérale est approuvée (annexe).
Art. 2
1 Le présent arrêté, qui est de portée générale, n'est cependant pas soumis au
référendum en vertu de l'article 60, 2e alinéa, de la loi sur l'organisation de
l'administration fédérale.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
33610
') RS 172.010
2> FF 1990 II 537
3> RS 172.010.14; RO .
652

Ordonnance 
Annexe
concernant l'attribution des offices aux départements
et des services à la Chancellerie fédérale
Modification du 25 avril 1990
Approuvée par l'Assemblée fédérale le .. .^
Le Conseil fédéral suisse
arrête:
I
L'ordonnance du 24 février 19822' concernant l'attribution des offices aux
départements et des services à la Chancellerie fédérale est modifiée comme il suit:
Art. 1er, let. c, en. 4bis (nouveau)
Les subdivisions des départements dé l'administration fédérale sont les suivantes:
c. Département fédéral de justice et police
4 bis office fédéral pour les réfugiés
II
1 La présente modification est soumise à l'approbation de l'Assemblée fédérale.
2 Elle entre en vigueur en même temps que la modification de la loi sur
l'organisation de l'administration fédérale.
25 avril 1990 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Koller
Le chancelier de la Confédération, Buser
33610
') RO . . .
2> RS 172.010.14
653

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message à l'appui d'un arrêté fédéral sur la procédure d'asile (APA) et d'une loi fédérale
instituant un Office fédéral pour les réfugiés du 25 avril 1990
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1990
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
21
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
90.025
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
29.05.1990
Date
Data
Seite
537-653
Page
Pagina
Ref. No
10 106 175
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.
Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.
Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.