ch_vb · ad 89.006 · 1989-11-22 · de


#ST# ad 89.006
Evénements survenus au DFJP
Prise de position du Conseil fédéral sur le rapport de
la Commission d'enquête parlementaire (CEP)
du 4 décembre 1989
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons la prise de position du Conseil fédéral sur le rapport de la
Commission d'enquête parlementaire du 22 novembre 1989 et sur les propositions
de la commission en rapport avec ses investigations.
4 décembre 1989 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Delamuraz
Le chancelier de la Confédération, Buser
848 
1990-24

Prise de position
I 
Introduction, collaboration entre la CEP et le Conseil fédéral
II 
Signification politique du rapport
Le Conseil fédéral attribue une grande importance politique au rapport de la
Commission d'enquête parlementaire (CEP) du 22 novembre 1989 sur les
événements survenus au DFJP (FF 7990 I 593). Grâce à l'institution, pour la
première fois, de commissions d'enquête parlementaires en vertu des articles 55 à
65 de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC; RS171.11), les circonstances
entourant le retrait de Madame Elisabeth Kopp, conseillère fédérale, ainsi que les
graves reproches adressés à diverses unités administratives du DFJP ont pu être
élucidés et des conclusions ont pu en être tirées. La CEP a su assumer la lourde
responsabilité que représente son intervention dans la structure des pouvoirs
supérieurs de notre pays. Elle a usé à la fois avec fermeté et retenue des vastes
compétences d'investigation dont elle était investie, compétences auxquelles
aucun autre organe de la Confédération ne peut prétendre. Elle mérite pleine
reconnaissance pour l'important travail fourni. Même si les graves reproches,
selon lesquels les autorités fédérales seraient infiltrées par le crime organisé, se
sont avérés infondés, la CEP a constaté de nombreuses, et parfois de sérieuses
fautes et lacunes. Le Conseil fédéral est tout à fait prêt à examiner sans préjugé
toutes les propositions et à procéder rapidement aux améliorations et réorganisa-
tions nécessaires. C'est le cas avant tout du domaine du Ministère public fédéral et
de sa pratique inacceptable en matière d'enregistrement. Des mesures d'urgence
ont déjà été mises en œuvre à cet effet et une réglementation transitoire plus
stricte est en préparation dans le but de protéger la personnalité; elle devrait
entrer en vigueur au début de 1990, avant l'adoption de la loi sur la protection des
données.
Les événements qui sont à l'origine des travaux de la CEP ont suscité une crise de
confiance à l'égard de l'Etat et de ses autorités. Si une crise de l'Etat a pu être
évitée, c'est grâce aux mesures prises par le Conseil fédéral et le Parlement. Dès
que le soupçon d'une violation du secret de fonction a été connu, le Conseil
fédéral a désigné un représentant spécial du procureur général de la Confédéra-
tion en la personne du procureur Hungerbühler et, à la suite des graves reproches
adressés à des fonctionnaires du DFJP, il a fait procéder à une enquête ad-
ministrative, confiée à un ancien président du Tribunal fédéral, le professeur
Arthur Haefliger; par la suite, il a pris les mesures qui lui paraissaient nécessaires.
De son côté, le Parlement a institué une commission d'enquête parlementaire
dotée de pouvoirs extraordinaires afin d'élucider les événements survenus au sein
du DFJP.
Ces mesures montrent que, même dans les situations de crise aiguë, l'Etat dispose
des instruments nécessaires à l'éclaircissement des faits. En effet, la valeur d'un
Etat se manifeste non seulement dans l'absence de défauts, mais aussi dans la
façon dont il maîtrise ses erreurs. Notre Etat de droit a fait ses preuves dans cette
situation difficile.
57 Feuille fédérale. 142' année. Vol. I 
849

L'élucidation des faits par la CEP et la concrétisation rapide des propositions
d'amélioration représentent une occasion unique de rétablir et de renforcer la
confiance de la population dans nos institutions. Le Conseil fédéral a l'intention
de saisir cette occasion, conjointement avec le Parlement. La prise de position du
Conseil fédéral a été préparée en très peu de temps et sous une charge de travail
importante. Si nous nous sommes néanmoins décidés à présenter une prise de
position écrite, c'est pour faciliter les débats et par égard pour les parlementaires
de langue française.
12 
Collaboration avec la CEP
Nous estimons que la collaboration avec la CEP a été bonne. Même s'il ne lui a
pratiquement pas été possible de participer à l'enquête de la Commission, le
représentant du Conseil fédéral a été suffisamment informé de l'avance des
travaux par le biais des auditions annoncées et des requêtes tendant à la
production d'actes et à la remise de renseignements.
La collaboration de l'administration avec la CEP a également été satisfaisante.
Certes, les collaborateurs concernés au sein de l'administration ont plutôt vu dans
la CEP, dans un premier temps, un organe d'investigation qui, à l'instar d'une
autorité disciplinaire, enquêtait sur d'éventuelles violations des devoirs de service.
Cette impression a encore été renforcée par le fait que la Commission s'est adjoint
des juges d'instruction cantonaux.
La CEP est néanmoins parvenue à corriger cette image chez la plupart des
intéressés. Le rapport a toutefois à nouveau renforcé, chez certaines des per-
sonnes concernées, le sentiment d'être publiquement mises au pilori sur la base de
faits partiellement inexacts ou appréciés avec des critères subjectifs différents.
Nombreux sont les fonctionnaires concernés qui éprouvent le besoin com-
préhensible et justifié d'apporter des explications complémentaires au sujet de
leur activité qui a été critiquée et de justifier ce qui a été fait jusqu'à présent; nous
renonçons toutefois sciemment à de telles précisions, car nous ne voulons pas que
notre prise de position soit vue comme un «contre-rapport». Nous sommes d'avis
que le travail de la CEP doit être mesuré en premier lieu à l'aune de ses
conclusions et de ses propositions, et non sur la base de présentations des faits ou
d'exemples qui seraient partiellement contestés et qui ont peut-être aussi été
sortis de leur contexte. Cependant, lorsqu'à la lecture du rapport, on risque de
tirer de fausses conclusions sur une question importante, en raison d'exemples
peu clairs ou imprécis, nous avons exceptionnellement fait une observation.
13 
Secret de fonction
L'exigence de la CEP, selon laquelle le Conseil fédéral devrait renoncer sans
réserve au secret de fonction, est en contradiction avec la volonté claire du
législateur, qui confère au Conseil fédéral le droit de présenter des objections. Le
compromis trouvé s'est néanmoins révélé satisfaisant, bien qu'il n'offrait guère
plus au Conseil fédéral que la possibilité de conserver une vue d'ensemble de
l'emplacement des actes officiels, du moment que, comme il fallait s'y attendre, la
850

CEP a imposé de manière conséquente la volonté qu'elle avait exprimée au début
des travaux, d'écarter complètement le secret de fonction.
Dans son rapport, la CEP motive cette attitude par le fait que le secret de fonction
ne devrait lui être opposé que s'agissant des documents explicitement classés
secrets. Nous ne pouvons nous rallier à cette conception, une telle interprétation
de l'article 59, 3e alinéa, LREC n'ayant aucun fondement, ni dans les travaux
préparatoires, ni dans une interprétation systématique. Cette disposition renvoie
à l'article 61, 4e alinéa, qui concerne le secret de fonction normal; en outre,
l'expression «documents secrets» des articles 47bls, 6e alinéa, et 61, 5e alinéa, est
assurément employée pour tous les documents qui sont soumis au secret de
fonction, indépendamment de la question de savoir si ces documents sont classés
ou non. S'il en allait autrement, les commissions de gestion ou les commissions
d'enquête seraient presque entièrement libérées de tout secret de fonction dès
l'achèvement d'une enquête.
La CEP se réserve de décider de l'archivage des dossiers de la Commission après
la clôture des travaux. Nous sommes d'avis qu'aux termes de l'article 65 de la loi
sur l'organisation de l'administration (RS 172.010), cette décision incombe au
Conseil fédéral et que les documents doivent être déposés aux Archives fédérales,
conformément à l'article 2 du règlement y relatif (RS 432.11). La CEP peut, quant
à elle, fixer le délai de consultation des dossiers.
14 
Respect par la CEP des droits des personnes concernées
La CEP a respecté les droits de participation du Conseil fédéral. Les délais
impartis lors de la conclusion des travaux étaient cependant si courts qu'une
discussion approfondie au sein du Conseil fédéral et dans l'administration était à
peine possible.
Après avoir clos l'enquête, la CEP a donné aux personnes auxquelles des
reproches sont adressés, l'occasion de se prononcer. A cet effet, elle a soumis
sommairement à ces personnes, par lettre, les reproches en question, sans leur
accorder le droit de consulter leur dossier, contrairement à ce qui est prévu à
l'article 62, 1er alinéa, en relation avec l'article 63, 1er alinéa, LREC. Certaines
personnes voient ainsi réduits les droits qui leur sont donnés par la loi.
2 
Les circonstances du retrait de Madame la conseillère
fédérale Elisabeth Kopp
Nous nous sommes décidés, après mûre réflexion, à ne pas prendre position, par
principe, sur le déroulement des événements et sur leur appréciation par la CEP.
3 
La conduite du département par Madame la conseillère
fédérale Elisabeth Kopp
En ce qui concerne ce chapitre, nous ne prenons pas non plus position sur les faits
et les appréciations de la CEP.
851

La CEP laisse entendre au chiffre III.2.4 du rapport qu'elle considère la pratique
du DFJP concernant l'approbation des modifications «incontestées» des plans
directeurs comme n'étant pas juste, mais seulement «défendable». Selon cette
pratique, les modifications de plans directeurs sont considérées comme «incontes-
tées» lorsqu'aucun canton voisin ni les offices fédéraux chargés de tâches
déterminantes ne soulèvent d'objection; il n'est donc pas décisif de savoir si la
modification du plan était contestée à l'intérieur même du canton avant son
approbation par l'autorité cantonale compétente. Cette interprétation est à notre
sens non seulement défendable, mais nécessaire: il serait contraire à la répartition
constitutionnelle des tâches en matière d'aménagement du territoire que, après
qu'une procédure d'adoption du plan ait été correctement suivie au sein du
canton, une autorité fédérale substitue sa propre appréciation à celle du canton,
sans pouvoir se fonder sur des motifs relevant du droit fédéral ou avancés par un
autre canton. L'article 12 de la loi sur l'aménagement du territoire (RS 700) limite
à un contrôle juridique les compétences de la Confédération en matière d'appro-
bation.
4 
Lutte contre le trafic de drogue et le blanchissage d'argent
41 
Appréciation de principe
La CEP constate des faiblesses, que nous reconnaissons expressément, en ce qui
concerne la lutte contre le trafic de drogue. C'est pour cette raison que nous avons
soumis aux Chambres deux projets importants qui ont une grande signification
pour la lutte contre les abus dans le domaine des stupéfiants. En outre, nous avons
introduit d'autres mesures correctrices qui sont du ressort du Conseil fédéral.
Avec le projet de loi sur la protection des données (cf. message du 23 mars 1988,
FF 1988 II 421), nous vous avons proposé de compléter la loi fédérale sur la
procédure pénale (RS 372.0) et la loi sur l'entraide pénale internationale (RS
351.1), de façon non seulement à renforcer la protection des données, mais aussi à
créer, pour la première fois, une base juridique explicite pour le travail d'informa-
tion qu'effectuent entre eux les organes de police en relation avec une poursuite
pénale. La transmission d'informations résultant de la procédure d'enquête de la
police judiciaire est ainsi rendue possible, de même qu'est amélioré l'échange
d'informations au sein du Ministère public.
Les normes pénales visant à lutter contre le blanchissage d'argent et le défaut de
vigilance en matière d'opérations financières (cf. message du 12 juin 1989, FF
1989 II 961) tiendront compte de la préoccupation de la CEP, qui est que l'on
engage plus souvent des poursuites pénales dans les cas de financement du
commerce de la drogue et d'autres délits du crime organisé. Jusqu'à leur entrée en
vigueur, les autorités compétentes ne peuvent toutefois agir contre de telles
transactions financières que si les conditions de la loi sur les stupéfiants sont
remplies (art. 19, ch. 1, 7e al., et 24 LStup; RS 812.121).
852

42 
Tâches et possibilités de la Centrale de lutte contre
le commerce illégal de stupéfiants
La CEP reproche à la Centrale et à ses supérieurs d'avoir été trop peu actifs dans
la lutte contre la drogue. Le manque de personnel de la Central est attribué à une
négligence de la part de la direction de l'office. Nous acceptons l'idée que les
autorités fédérales devraient se montrer plus entreprenantes.
Un argument principal de la critique émise par la CEP réside dans le fait que le
procureur général de la Confédération et les autres supérieurs de Jacques-André
Kaeslin soient restés inactifs à la suite des rapports établis par ce dernier. Les
investigations faites jusqu'ici sur cette affaire ne prennent pas suffisamment en
considération le fait que le rapport de synthèse détaillé du 1er octobre 1988 a été
établi en collaboration avec les fonctionnaires responsables de l'enquête au Tessin
et que ce rapport est employé, dans sa version originale en italien, dans le cadre de
la procédure pénale tessinoise dirigée contre les frères Magharian. L'omission des
supérieurs de Kaeslin ne réside donc pas dans le fait qu'ils n'aient pas ordonné
eux-mêmes des enquêtes, mais dans le fait qu'ils n'aient pas reconnu un signal
d'alarme dans l'insistance de leur collaborateur et qu'ils n'aient pas discuté avec
lui de manière approfondie des possibilités dont disposent les autorités fédérales.
Il faut aussi admettre qu'une coordination entre le canton du Tessin, qui procédait
à l'enquête, et les cantons dans lesquels les différentes sociétés financières ont
leur siège aurait facilité la procédure.
Nous ne pouvons accepter les critiques que la CEP lie à l'action «Tam-Tam» sous
la forme dans laquelle elles sont présentées. Le lien établi avec la problématique
de l'asile est incorrect.
Sur le plan de la procédure, la CEP demande que le Ministère public de la
Confédération entreprenne davantage d'enquêtes de son propre chef en se
fondant sur l'article 259 de la loi fédérale sur la procédure pénale. Cette
préoccupation pourra être prise en considération avec plus de personnel. Il
convient toutefois de relever que cette compétence d'enquête subsidiaire de la
Confédération sert avant tout à faciliter la prise en mains d'une affaire par une
autorité cantonale, et qu'elle ne vise pas à ce que le Ministère public se saisisse
d'une enquête cantonale en cours.
L'exigence de la CEP, selon laquelle le procureur général de la Confédération
devrait faire un usage accru de la réquisition d'office prévue à l'article 258 de la loi
fédérale sur la procédure pénale, surestime ce moyen de procédure. Il s'agit là
d'une dénonciation qualifiée, par laquelle les autorités cantonales sont tenues
d'ouvrir une procédure et de procéder à l'instruction. La procédure elle-même est •
cependant cantonale et le Ministère public ne possède pas la qualité de partie et
les droits qui en résultent. Le procureur général de la Confédération ne pourrait
en aucun cas donner des instructions; en particulier, il ne pourrait pas, comme
c'est le cas lors d'enquêtes de la police judiciaire au sens de l'article 17, 2e alinéa,
de la loi sur la procédure pénale, engager directement des fonctionnaires
cantonaux. Le législateur fédéral pourrait toutefois modifier la répartition ac-
tuelle des compétences et soumettre certains délits en matière de stupéfiants à la
juridiction pénale fédérale; il semble que la CEP n'ait pas retenu cette solution,
du moment qu'elle n'estime pas opportune une police fédérale des stupéfiants.
853

Dans ce cas, les attentes auxquelles le Ministère public est chargé de répondre
doivent être réduites d'autant.
La collaboration avec la «Drug Enforcement Administration» (DEA), qui est
prévue par la loi (art. 29 LStup; art. 35 OEIMP; RS 351.11), est sans doute
nécessaire et elle est également approuvée par la CEP. Comme cette collabora-
tion est certainement plus étroite qu'avec les autorités étrangères qui conservent
leur lieu d'implantation à l'étranger, un contrôle s'impose, d'autant que jusqu'à
présent, le Conseil fédéral n'a jamais statué à ce sujet. En ce qui concerne le
reproche selon lequel les autorités turques auraient été renvoyées dans leur pays
sans avoir pu remplir leur mission, ce qui s'opposerait au traitement privilégié
dont bénéficierait la DEA, nous relevons ceci: dans le cas de la demande émise
par la Turquie, c'est le canton du Tessin qui aurait dû accorder l'entraide, le
Ministère public ne servant que d'intermédiaire. Pour ce qui est des demandes de
la DEA, soit le Ministère public est lui-même compétent, soit il transmet la
demande au canton concerné. Quant à savoir si la collaboration fonctionne mieux
dans ce cas, cela dépend de la mesure dans laquelle les conditions formelles de
l'entraide sont remplies dans l'affaire en cause.
43 
Le blanchissage d'argent
En plus du projet qui a été soumis aux Chambres, nous étudions actuellement la
possibilité d'introduire une obligation de déclaration pour l'importation des
grosses sommes d'argent. L'instrument de la confiscation des fonds provenant du
trafic de la drogue doit aussi, dans la mesure du possible, être utilisé de façon
accrue. A l'occasion de la future révision du code pénal, l'article 58 relatif à la
confiscation devra également être adapté aux circonstances actuelles.
44 
Trafic d'armes
De l'avis de la CEP, il est urgent de revoir la pratique suivie jusqu'à présent dans la
mise en œuvre de la loi sur le matériel de guerre (RS 514.51) et de prendre les
mesures nécessaires sur le plan législatif.
La CEP critique la conception du Conseil fédéral, selon laquelle le commerce de
matériel de guerre ou l'activité d'intermédiaire en vue d'un tel commerce ne
tombent sous le coup de la loi que si le matériel en question touche d'une façon ou
d'une autre le territoire suisse, c'est-à-dire qu'il entre en Suisse ou en sort ou qu'il
transite par notre pays. Cette conception se fonde sur un arrêt rendu par le
Tribunal fédéral le 23 février 1951 (ATF 77IV 30), sous l'empire de l'Arrêté du
Conseil fédéral du 28 mars 1949 sur le matériel de guerre (RO 1949 315).
Cette question a depuis lors été discutée à plusieurs reprises, notamment au
moment de l'adoption de la loi fédérale du 30 juin 1972 sur le matériel de guerre,
lorsque le Conseil national a écarté un amendement du député Ziegler tendant à
compléter le projet, qui exigeait une autorisation également «pour le commerce
de matériel de guerre se déroulant en dehors des frontières nationales lorsque les
personnes physiques ou juridiques responsables de ce commerce ont leur domicile
en Suisse». (BÖ N 7972 167 à 169). Le Conseil national a par ailleurs également
854

rejeté, en 1978,1979 et 1988, trois autres interventions au contenu identique ou
analogue (BÖ N 1978 968 à 970, 7979 964 et 1026, et 1988 625 à 632).
Le Conseil fédéral a souligné à ces occasions, comme cela résulte d'ailleurs
explicitement de l'arrêt du Tribunal fédéral mentionné plus haut, que l'abandon
de cette conception, même par l'introduction dans la loi sur le matériel de guerre
d'une disposition visant le contrôle et la répression des activités d'intermédiaires
portant sur le commerce dont les opérations ont lieu exclusivement à l'étranger,
reviendrait à introduire une norme contraire à l'article 41 de la constitution.
5 
Ministère public de la Confédération
51 
Organisation, personnel
Nous prenons connaissance avec satisfaction de ce que la CEP reconnaît que le
Ministère public de la Confédération doit travailler dans des conditions difficiles
quant aux locaux et aux effectifs et qu'il fournit en général du bon travail.
Ces dernières années, le Conseil fédéral a pris des mesures en vue d'intensifier la
formation et le perfectionnement du personnel (projet de formation des cadres,
expertise Dubs sur la formation offerte dans l'ensemble de l'administration
fédérale). Celles-ci sont également appliquées au Ministère public de la Confédé-
ration.
52 
Flux d'informations à l'intérieur de l'administration fédérale
Le Conseil fédéral examinera si les lacunes relevées par la CEP dans le flux
d'informations au sein du Ministère public de la Confédération existent. Comme
le secret de fonction vaut aussi à l'intérieur d'une unité administrative, il
conviendra de veiller, comme jusqu'ici, à ce que toute collaboratrice et tout
collaborateur ne reçoivent que les informations soumises au secret de fonction qui
sont nécessaires à son travail. Un système d'information interne déterminera dans
cette optique quelles informations doivent être transmises automatiquement à
quelle unité et quelles informations seront communiquées sur demande. Afin que
l'arrivée d'informations nécessaires à d'autres services soit connue assez tôt, il
faudra mettre au point une formule intermédiaire, spécialement pour le Ministère
public de la Confédération, en prévoyant par exemple que les besoins d'informa-
tion concernant des personnes ou organisations déterminées soient systématique-
ment annoncés à l'avance. Ce projet peut être réalisé assez facilement par le biais
de droits d'accès et de restrictions d'accès dans le cadre de l'informatisation du
traitement des données qui doit être introduite.
53 
Collaboration avec d'autres administrations
La CEP arrive à la conclusion que la collaboration entre le Ministère public de la
Confédération et les cantons, ainsi qu'avec les autres unités administratives de la
Confédération et les organismes étrangers et internationaux, n'est pas toujours
bonne.
855

Nous ne pouvons souscrire entièrement à cette appréciation. Les chefs des unités
administratives mentionnées au chiffre V.4 du rapport de la CEP décrivent tous la
collaboration avec le Ministère public comme étant en principe bonne. Dans une
administration d'une certaine taille, il est nécessaire que chaque office concerné
procède à l'évaluation d'un problème sous l'angle de ses connaissances parti-
culières ainsi que de ses tâches. Cette optique doit ensuite être prise en compte
dans la discussion, afin qu'une solution équilibrée soit soumise à l'autorité
chargée de trancher. Un office ne peut être qualifié de non coopératif que
lorsqu'il n'est pas prêt à évaluer tous les critères en cause, qu'il ne contribue pas à
la recherche d'un consensus. Personne ne reproche une telle attitude au Ministère
public de la Confédération, même si ses prises de position frappent peut-être
quelquefois par leur vigueur.
En ce qui concerne l'information du public sur les déclarations de «persona non
grata», il convient d'évaluer l'intérêt du public à être informé par rapport à
l'intérêt de notre pays à garantir la confidentialité des relations diplomatiques.
Les deux départements concernés réexamineront leur pratique.
54 
Ecoutes téléphoniques
Nous prenons connaissance avec satisfaction du fait que la CEP considère la
pratique des écoutes téléphoniques comme étant conforme à la loi. Dans ce
domaine qui est soumis à la surveillance d'une autorité judiciaire - la Chambre
d'accusation du Tribunal fédéral - le Conseil fédéral et le chef du DFJP font
preuve de retenue en exerçant une surveillance uniquement dans le cadre du
service, afin de ne pas susciter de doutes quant à la séparation des pouvoirs.
Dans son appréciation, la CEP mentionne également la nécessité de l'interdiction
d'utiliser comme moyens de preuves les renseignements obtenus lors d'écoutes
téléphoniques. Nous approuvons en principe cette exigence, tout en étant d'avis
qu'elle est également prise en compte par le Ministère public dans la mesure
requise dans un Etat de droit. L'interdiction d'utiliser comme moyens de preuves
les renseignements ainsi obtenus n'est d'ailleurs pas applicable lorsqu'il existe un
lien suffisamment étroit entre le fait délictueux en cause et l'activité policière.
Ainsi, par exemple, les autorités fédérales doivent pouvoir utiliser, pour justifier
des mesures d'éloignement en droit des étrangers, les informations qui ont été
recueillies par le biais de mesures de surveillance et qui, tout en n'étant pas encore
pertinentes sur le plan pénal, démontrent l'existence d'un danger significatif pour
la sécurité intérieure et extérieure de la Suisse.
Une réglementation de la diffusion des données provenant d'enquêtes de la police
judiciaire est prévue dans la révision de la loi fédérale sur la procédure pénale, qui
est soumise aux Chambres en même temps que la loi sur la protection des
données.
856

6 
Police politique
61 
Les tâches de la police politique
La Police fédérale est chargée du service des enquêtes et des informations en
vertu de l'article 17, 3e alinéa, de la loi fédérale sur la procédure pénale. Celui-ci
comprend, outre la police judiciaire chargée d'élucider les actes punissables, le
domaine de la police politique chargée de l'observation et de la prévention
d'agissements propres à mettre en danger la sécurité intérieure et extérieure de la
Suisse. La mission de la police politique consiste non seulement dans la collecte
d'informations sur des activités politiques (extrémistes), dirigées contre l'exis-
tence même de l'Etat, mais également dans tout le travail d'information dans le
domaine du contre-espionnage et de la lutte contre le terrorisme. Si, sur la base
d'informations de la police politique, naît le soupçon qu'un acte pénalement
punissable a été commis, cela entraîne l'ouverture d'une enquête de la police
judiciaire. Du point de vue juridique, le travail de prévention pourrait être séparé
de la poursuite pénale, mais cela irait à rencontre d'une coordination renforcée
des activités du Ministère public de la Confédération, telle qu'elle est demandée
par la CEP. En mettant globalement sur le même pied la police politique et le
service d'informations politiques, la CEP se fait d'ailleurs une représentation trop
étroite du champ des attributions de la Police fédérale.
En conséquence, le service d'enregistrement des données de la Police fédérale ne
doit pas être décrit comme un fichier de police politique. Seule une partie des
900 000 fiches a un caractère de police politique; la majeure partie concerne les
autres activités de la Police fédérale dans le domaine de la lutte contre le
terrorisme et le contre-espionnage, ou ne répond qu'à des nécessités administra-
tives. Environ 90 pour cent des fiches portent sur des personnes, 10 pour cent sur
des organisations et des événements (par exemple des attentats à l'explosif). Dans
les fiches consacrées à des personnes, la moitié se réfère à des ressortissants
étrangers sans lien durable avec la Suisse, un quart à des étrangers qui vivent ou
ont vécu en Suisse et un quart environ à des Suisses. L'écho donné au rapport de la
CEP a suscité des malentendus en ce qui concerne la structure et le contenu du
système d'enregistrement de la Police fédérale.
A l'occasion de son inspection en 1988, la Commission de gestion du Conseil
national a relevé:
«Pour retrouver facilement ces renseignements, le Ministère public établit des
fiches sur les personnes et les organisations, ce qui fournit en outre une première
information succincte. Cette façon de procéder nous semble judicieuse, mais crée
certains problèmes dans les conditions actuelles. On constate d'abord qu'il y a un
très grand nombre de fiches. Deux éléments réduisent cependant l'importance de
ce fait. Certaines fiches servent uniquement à retrouver les documents enregistrés
et ne contiennent pas de données à protéger concernant les personnes intéressées;
d'autres données sont tirées d'enquêtes de la police judiciaire, tandis que
certaines concernent la police politique.» (eh. II/31 du rapport, FF 1989 II 339).
Le mélange de catégories de données fondamentalement si différentes est
inopportun et problématique. Une séparation claire est nécessaire. C'est ce que
prévoit le projet du Ministère public concernant l'enregistrement informatisé des
857

données, dans lequel la séparation des données est liée à une stricte sélection des
informations et à un contrôle de durée. La saisie des informations contenues sur
les fiches actuelles doit débuter au début de 1990. Les fiches existantes ne seront
pas toutes reprises; celles qui sont anciennes, sans valeur ou dépassées seront
écartées. Même pour les personnes qui demeureront enregistrées, on ne pourra
reprendre dans le système que les données qui se conformeront aux nouveaux
critères de qualité. Avant son introduction, le DFJP examinera encore une fois le
projet d'informatisation de manière approfondie, afin de savoir s'il comble
réellement les lacunes constatées. Les réformes à réaliser dans un futur proche
devront garantir un équilibre des intérêts entre les exigences de la protection de
l'Etat et la sauvegarde des droits fondamentaux. Nous veillerons à ce que les
intérêts des personnes concernées soient pris en compte de façon à ce qu'il n'en
résulte aucune atteinte disproportionnée à la personnalité. Une amélioration de
la protection des droits fondamentaux est nécessaire dans ce domaine. On peut y
parvenir, d'une part en adoptant des critères clairs et plus stricts dans la récolte
des informations et, d'autre part, en bénéficiant d'une meilleure protection des
données.
62 
L'image de la menace
Dans les domaines du contre-espionnage et de la lutte contre le terrorisme, la
CEP atteste du bon travail de la Police fédérale et constate qu'elle a «adapté ses
activités aux fluctuations de la situation ainsi qu'aux besoins». Par contre, elle
estime que l'image de la menace est figée et simpliste; ce seraient avant tout les
mouvements politiques de gauche et les verts qui seraient surveillés, tandis que les
dangers de l'extrémisme de droite n'auraient été perçus en Suisse que ces deux
dernières années.
Nous sommes conscients du danger qu'il y a à s'en tenir trop longtemps à des
conceptions arrêtées dans le domaine des menaces, d'autant plus dans une
période caractérisée par des changements rapides, comme celle que nous vivons
aujourd'hui. De nouvelles analyses régulières de la situation s'imposent donc
impérativement au plus haut niveau.
63 
Collecte des informations
La CEP critique le fait que les informations soient enregistrées de manière non
systématique, et notamment que l'on puisse à peine déceler les critères matériels
de cette opération. Cette critique est étroitement liée au reproche selon lequel le
mandat de la police n'aurait pas été adapté à l'évolution des formes de menace.
Nous concédons que trop peu d'objectifs précis sont donnés aux organes chargés
de la collecte d'informations, qui sont pour la plupart des membres des corps de
police cantonaux ou communaux. Les critères de recherche d'informations
doivent être réadaptés à chaque nouvelle analyse de l'image de la menace. Avec
une directive claire sur les renseignements qui doivent être recherchés, on pose
également les bases d'une protection efficace des données.
858

64 
Traitement des informations
Tant que les objectifs de la recherche d'informations n'auront pas été fixés de
manière suffisamment concrète, on pourra critiquer l'enregistrement des données
pour son manque de systématique. Le Conseil fédéral regrette que les informa-
tions collectées soient dans certains cas sans aucune signification, dépassées ou
inexactes. Nous avons pris acte que le DFJP a déjà entrepris d'éliminer les
informations incorrectes ou dépassées. Nous renvoyons dans ce contexte aux
déclarations du DFJP à l'intention de la Commission de gestion: «On n'attendra
pas, pour procéder à cette actualisation, l'introduction de l'informatique et la
programmation de contrôles de la durée de validité, mais on s'y attaquera dès la
phase de saisie des données par l'élimination des fiches devenues inutiles»
(eh. II/36 du rapport, loc. cit., FF 1989 II 342). Le début du recensement
informatique des données, avec leur mise à jour, est prévu pour le début de 1990.
Il conviendra de parvenir à cette occasion à une réduction significative du nombre
de fiches et de notes.
Le DFJP a également assuré la Commission de gestion que la forme des
informations brèves sera examinée d'un œil critique au moment de l'informatisa-
tion des données. Cependant, si cette amélioration de la qualité doit intervenir
rapidement et être efficace, du personnel supplémentaire sera nécessaire. De
plus, il conviendra d'engager, pour cette tâche, davantage de personnes disposant
d'une formation professionnelle supérieure. A défaut, il ne pourra être satisfait à
l'exigence de la CEP, selon laquelle il faut poursuivre le bon travail qui a été
accompli, tout en évitant désormais les erreurs commises.
Nous reconnaissons que les autorités politiquement responsables ont omis d'ac-
tualiser et de concrétiser régulièrement le mandat général confié à la police.
L'Etat dépend pour sa protection d'une activité policière préventive. Celle-ci doit
toutefois être orientée en fonction des menaces de l'heure. La récolte et
l'évaluation des informations sous l'angle de la protection de l'Etat doivent se
limiter strictement à ces besoins.
Nous nous rallions à l'opinion de la CEP selon laquelle il faut éviter l'utilisation
d'informations à d'autres fins que celles auxquelles elles sont destinées.
65 
Examens de sécurité
L'amélioration de la situation juridique dans le domaine des examens de sécurité
constitue depuis longtemps une préoccupation importante du Conseil fédéral.
Nous regrettons que les efforts déployés à cette fin aient suscité peu de com-
préhension dans les Chambres et que deux propositions de les introduire dans la
législation, dans le texte qui règle le statut des fonctionnaires (RS 172.221.10) et
dans celui qui est consacré à l'organisation militaire (RS 510.10), n'aient pas
abouti jusqu'ici.
La nécessité d'une base légale résulte non seulement du fait que l'autorité traite
en l'occurrence des données relevant de la sphère privée, mais également du fait
qu'elle recueille presque toujours des informations sur l'entourage de la personne
concernée, sur sa famille et ses connaissances, qui peuvent aussi jouer un rôle dans
859

l'appréciation d'un risque pour la sécurité. Sans base légale, le traitement de ces
données est problématique.
Nous prévoyons, pour la conception juridique de cette matière, un champ
d'application plus étroit que celui qui est défini dans le rapport de la CEP, cela
pour des raisons tenant à la proportionnalité. La question de savoir quels
candidats doivent faire l'objet d'un examen de sécurité ne doit pas être laissée à la
libre appréciation des départements; il convient plutôt de définir les fonctions
concernées (cf. art. 1er, 2e al., du statut des fonctionnaires) dans une ordonnance.
Cet examen ne portera que sur les fonctionnaires qui, par leur travail, ont accès à
des secrets importants de la défense générale ou sont actifs dans un domaine qui
est particulièrement important pour la sécurité intérieure et extérieure de la
Suisse, comme la protection de l'Etat et le service extérieur du DFAE, par
exemple.
Une autre exigence qui doit être déduite du principe de la proportionnalité est
que, dans le cas d'une fonction pour laquelle un examen de sécurité est prévu,
seul(e) le candidat ou la candidate dont la nomination est proposée puisse donner
lieu à cet examen. Il ne serait pas convenable que les candidatures soient d'abord
étudiées à la lumière des critères de sécurité, ainsi qu'on pourrait le conclure à
tort à la lecture de la citation figurant à la fin du chiffre VI.7.2 du rapport de la
CEP.
Nous vous présentons en revanche ci-après des solutions différenciées en ce qui
concerne d'autres éléments proposés par la CEP.
La communication, dans la mise au concours, qu'un poste est soumis à un examen
de sécurité pourrait constituer pour les services de renseignements étrangers une
indication bienvenue concernant les endroits où, dans l'administration fédérale,
des informations secrètes sont traitées. Pour certains hauts fonctionnaires, il est
clair qu'un examen de sécurité est effectué; pour les postes des collaborateurs
subalternes et les emplois dans le domaine administratif, on créerait d'ailleurs un
danger pour le ou la titulaire du poste. On peut par contre prévoir de com-
muniquer au candidat ou à la candidate qui reste en lice après les premières
sélections qu'un examen de sécurité est réalisé.
L'orientation prévue dans la motion 2 rencontre donc un soutien total de notre
part. La nécessité d'apporter des améliorations n'est pas contestée, mais leur
concrétisation doit encore être examinée dans le détail: des droits de consultation
et de rectification ne peuvent pas être accordés sans réserve dans le domaine de la
protection de l'Etat. Il faut considérer tant les intérêts dignes de protection des
personnes concernées ou de tiers, que la protection des sources. Les informations
fausses résultant de rumeurs prises en compte de façon erronée doivent être
corrigées. Toutefois, si l'examen de sécurité fait apparaître une tentative d'infiltra-
tion de nature criminelle, le droit de consultation peut mettre en danger la
sécurité de l'informateur. Il faut donc examiner dans quelle mesure les intérêts de
la protection des données peuvent être satisfaits par la reconnaissance de droits
de consultation des personnes concernées ou si une instance de contrôle indépen-
dante doit être prévue pour accomplir cette tâche.
L'examen de sécurité auquel sont soumises les personnes qui ne sont pas
rattachées à l'administration ou à l'armée ne doit plus être effectué que dans les
860

cas où il est nécessaire du fait que ces personnes ont connaissance de secrets
d'Etat importants, c'est-à-dire avant tout dans le cas de mandats qui accordent à
celles qui en sont chargées un droit de regard dans les secrets militaires.
Le Conseil fédéral a l'intention d'édicter une réglementation provisoire, jusqu'à
l'entrée en vigueur d'une base légale formelle définitive.
66 
Conventions relatives à la protection du secret et examens
de sécurité particuliers dans le domaine militaire
Depuis des décennies, des entreprises privées exécutent des travaux et des
mandats d'une ampleur considérable dans l'intérêt de la défense nationale. La
problématique du maintien du secret qui y est liée a été reconnue très tôt déjà.
Elle a notamment été concrétisée à l'occasion de la révision du code pénal
militaire de 1967 (CPM; RS 321.0), lorsque la violation de secrets militaires selon
l'article 106 CPM a été étendue aux faits «tenus secrets ... en vertu d'obligations
contractuelles» et que le champ d'application de cette disposition a été étendu aux
civils en temps de paix par l'article 2, chiffre 8, CPM.
Notre pays n'étant pas en mesure de développer et de produire lui-même tous les
armements nécessaires, il est tenu de recourir aux importations et à la production
sous licence. La conclusion, avec les Etats concernés, d'accords bilatéraux de
protection du secret en est la condition sine qua non. Comme le groupe de travail
des commissions de gestion et des commissons des affaires militaires l'a souligné
au chiffre 72 de son rapport sur l'enquête relative à la trahison de Jean-Louis
Jeanmaire, du 21 octobre 1977 (FF 7977 III 774 ss; ci-après «groupe de travail
Jeanmaire»), «la Suisse doit également, eu égard à sa neutralité perpétuelle,
s'assurer, en concluant de telles conventions, que du matériel et des informations
classifiés ne puissent parvenir sans son assentiment formel à des Etats tiers». Le
groupe de travail Jeanmaire a en outre reconnu que de tels accords «sont
indispensables et nullement contraires à notre politique de neutralité». L'Au-
triche et la Suède, par exemple, concluent elles aussi des conventions analogues.
Par ce biais, les parties contractantes se garantissent réciproquement de protéger
comme les leurs les secrets transmis et de ne pas les communiquer à des Etats
tiers, tout droit de contrôle sur le territoire de l'autre partie étant exclu à cet
égard. Les examens de sécurité réglés par ces accords s'effectuent dans chaque cas
sur la proposition des entreprises qui assument les travaux d'armement et avec
l'accord des collaborateurs qui exercent leur activité dans un domaine où
l'examen de sécurité est nécessaire.
Les conventions relatives à la protection du secret constituent des traités sur une
matière dont la réglementation relève, du point de vue du droit interne, de la
compétence du Conseil fédéral, sur la base de l'article 148 de la loi sur
l'organisation militaire, et qui comprend forcément des aspects internationaux.
Matériellement, ces traités n'impliquent pas plus d'obligations pour la Confédéra-
tion que sur la base du droit interne. Le Conseil fédéral est d'avis que la
délégation de compétence du droit interne l'autorise, dans ce cas, à conclure des
conventions interétatiques de protection du secret. De tels accords sont du reste
passés aujourd'hui par le Conseil fédéral, et non - comme le groupe de travail
Jeanmaire l'avait en son temps admis - par les autorités de sécurité.
861

67 
Interrogatoire de personnes voyageant dans les pays de l'Est
La CEP critique le programme mis en œuvre par la Police fédérale en collabora-
tion avec les services de police cantonaux et communaux afin de recenser les
personnes qui ont des contacts avec l'Est. Ce programme ne prétend nullement
être exhaustif, mais il vise les personnes qui, du fait de leur situation profes-
sionnelle ou militaire ou de leur vulnérabilité face à des pressions, sont exposées
au risque d'une sollicitation des services de renseignements. Il ne s'agit pas au
premier chef de découvrir des délits, mais bien d'empêcher l'enrôlement. L'effet
préventif peut difficilement être évalué; il n'en reste pas moins que, chaque année,
20 à 40 personnes admettent avoir été contactées par un service de renseigne-
ments et priées de collaborer.
Nous saisissons la critique de la CEP comme une occasion de réexaminer le
programme en question. Les événements politiques les plus récents exigent de
toute façon une nouvelle analyse de la situation à des intervalles plus rapprochés
que jusqu'à présent. On examinera non seulement quelles personnes doivent être
contactées, mais également la forme et l'étendue des prises de contact.
7 
Chapitres sur le Ministère public de la Confédération et
la police politique: leçons à en tirer pour la législation
Nous nous prononcerons au chiffre 12 sur les propositions de la CEP qui ont été
reprises en tant que mandats adressés au Conseil fédéral. S'agissant de l'exigence
d'une haute surveillance, renforcée, exercée par le Parlement, exigence qui revêt
la forme d'une initiative parlementaire, nous considérons que nous n'avons pas à
prendre position aujourd'hui déjà sur cette question; nous nous limiterons donc
aux premières remarques que nous inspire ce passage du rapport.
Nous sommes étonnés que la CEP généralise à ce point des expériences négatives
sporadiques des commissions de gestion (rapport de la CEP, p. 197). Il nous
semble disproportionné de soumettre, à cause de problèmes avec un seul office
fédéral, l'ensemble de l'administration à une surveillance assortie de pouvoirs
d'investigation analogues à ceux d'un juge d'instruction.
Il existe par ailleurs des objections de principe à rencontre de l'extension prévue
des droits des commissions de gestion: la possibilité, pour une commission, de
s'attribuer elle-même des compétences plus étendues, constituerait une atteinte
considérable au principe de la séparation des pouvoirs telle que la connaît notre
pays. Le fait que les commissions de gestion ne pourraient prétendre qu'à une
partie des pouvoirs élargis d'une commission d'enquête n'y change rien. Pour la
première fois, on déléguerait à des commissions parlementaires la compétence de
rendre des décisions, qui irait au-delà des résolutions prises à l'intérieur du
Parlement, ce qui serait étranger à notre système politique. Le fait qu'une autorité
soit en même temps mandant et mandataire serait aussi une nouveauté; cette
double fonction devrait pour le moins être évitée par le biais d'un système
prévoyant que l'octroi du mandat soit de la compétence de l'Assemblée fédérale.
862

8 
Office fédéral de la police
81 
Appréciation des bases juridiques et de la pratique
en matière d'entraide judiciaire internationale
La Suisse connaît un système étendu d'entraide internationale, en ce sens qu'elle a
ratifié les conventions européennes d'entraide judiciaire en matière pénale et
d'extradition et qu'elle est liée par de nombreux traités bilatéraux, parmi lesquels
le traité avec les Etats-Unis. De plus, la loi sur l'entraide internationale en matière
pénale permet une large collaboration en dehors du cadre des accords inter-
nationaux. L'entraide n'est toutefois accordée que si les droits des personnes
intéressées à la procédure ont aussi été examinés et pris en considération. Il peut
en résulter une longue procédure qui est fréquemment perçue comme un défaut.
C'est pourquoi nous avons mis en œuvre diverses mesures en vue de remédier aux
défauts.
Nous estimons néanmoins que les problèmes soulevés par la CEP ne sont pas
imputables au premier chef à l'«attitude extrêmement restrictive» ou à un excès
de formalisme de l'Office fédéral de la police (OFP), ainsi qu'en juge la CEP, mais
bien plutôt au régime juridique applicable. Celui-ci fixe les conditions matérielles
et formelles que doivent remplir les demandes de coopération internationale et
détermine la procédure applicable. C'est ainsi qu'en matière d'extradition, par
exemple, certaines réglementations prévoient expressément la voie diplomatique
- exceptions faites de la République fédérale d'Allemagne et de l'Autriche - pour
la transmission des demandes. Il en est de même des demandes d'arrestation
provisoire. De plus, les accords internationaux prévoient, dans leur grande
majorité, que les demandes d'entraide soient adressées par le Ministère de la
justice de l'Etat requérant à celui de l'Etat requis, une communication directe
entre les autorités concernées n'étant autorisée que dans quelques cas.
Au plan interne, la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en
matière pénale (RS 351.1) détermine les conditions auxquelles les autorités
suisses peuvent et doivent accorder ou demander l'entraide et fixe la procédure à
suivre. Le défaut principal de ce système réside, somme le souligne la CEP, dans la
répartition des compétences entre l'OFP et: les autorités cantonales, et dans le
dualisme des voies de droit qui en résulte. Les compétences de l'OFP en matière
d'entraide internationale sont ainsi relativement restreintes selon la loi: elles se
limitent pratiquement à l'examen de la recevabilité formelle, à la constatation des
défauts matériels manifestes dans les requêtes d'entraide étrangères et à la
transmission de ces requêtes aux autorités cantonales, lesquelles sont en principe
compétentes pour en assurer l'exécution. De plus, les décisions de l'OFP et celles
des autorités cantonales sont soumises à des voies de droit séparées, qui
aboutissent cependant toutes deux en dernier ressort au Tribunal fédéral. Il faut
souligner que cette répartition des compétences résulte indirectement de l'article
64bis de la constitution, en ce sens que le législateur fédéral n'a pas voulu empiéter
outre mesure sur les compétences des cantons en matière de poursuite pénale.
Dans ces conditions, nous estimons qu'il convient de nuancer les reproches et les
critiques adressés à l'OFP. En effet, le cadre juridique brièvement décrit ci-dessus
ne confère à cet office que des compétences et un pouvoir d'appréciation limités.
D'une part, il est tenu de vérifier si les conditions matérielles et formelles fixées
863

par les conventions internationales et la loi sont remplies et s'il peut être donné
suite aux demandes de coopération. Cet examen doit être fait avec un sérieux
particulier lorsqu'il s'agit de décider de mesures privatives de liberté, comme une
arrestation provisoire en vue de l'extradition, par exemple. La jurisprudence du
Tribunal fédéral dans une des affaires citées par le rapport de la CEP (cas Kisacik,
eh. VIII.3.4) est du reste là pour en témoigner. D'autre part, s'agissant des
demandes d'entraide étrangères autres que celles visant une extradition, l'OFP ne
possède que des attributions très limitées, les cantons assumant l'essentiel des
compétences en la matière. La loi prévoit certes que l'exécution par les cantons
est placée sous la surveillance de la Confédération, mais le législateur n'a donné à
l'OFP que la faculté de recourir contre les décisions cantonales de dernière
instance. Nous sommes à cet égard d'avis, notamment sur la base de considéra-
tions d'ordre fédéraliste, que si l'on veut renforcer les possibilités d'intervention
de l'OFP dans le cadre de sa surveillance des cantons, il est nécessaire de le faire
par le biais d'une modification de la loi; à défaut, l'OFP ne dispose pas d'autres
moyens de surveillance que ceux qui sont généralement reconnus par la doctrine
et la pratique quant aux rapports entre la Confédération et les cantons.
L'OFP a cependant déjà pris, dans les limites du cadre juridique qui lui est
imposé, des mesures visant à accélérer les procédures. Ainsi, par exemple, il a
modifié sa pratique dès 1986, avec l'accord du Conseil fédéral, en réduisant la
portée de l'article 16,4e alinéa, de la loi fédérale relative au traité conclu avec les
Etats-Unis d'Amérique sur l'entraide judiciaire en matière pénale (RS 351.93), en
ce qui concerne l'effet suspensif accordé aux oppositions dirigées contre les
mesures d'entraide. Le Tribunal fédéral a admis cette nouvelle pratique et il l'a
même étendue au recours de droit administratif, aussi bien pour la procédure
d'entraide avec les Etats-Unis, qu'avec les autres Etats.
82 
Les mesures prises et envisagées par le Conseil fédéral
Comme cela a été dit plus haut, le Conseil fédéral est conscient, depuis plusieurs
années, de la situation en matière d'entraide internationale et il a pris diverses
mesures en vue de remédier aux lacunes constatées. Ainsi, en 1986, nous avons
approuvé le changement de pratique de l'OFP dont il vient d'être question et nous
avons chargé le DFJP de présenter un rapport préliminaire en vue d'une
éventuelle révision de la loi relative au traité avec les Etats-Unis. Sur cette base, le
31 août 1988, nous avons en outre demandé au DFJP de préparer, jusqu'à la fin
1989, un nouveau rapport sur le déroulement des procédures d'entraide avec les
Etats-Unis ainsi qu'avec les autres Etats. Ce rapport propose les améliorations
concrètes à réaliser dans le cadre d'une révision, aussi bien de la loi sur l'entraide
pénale internationale que de la loi relative au traité avec les Etats-Unis. Il nous
sera soumis dans les semaines à venir.
9 
Office fédéral des étrangers
91 
L'octroi des autorisations de séjour
La CEP a tout d'abord examiné les critiques selon lesquelles des insuffisances
auraient été constatées au sein de l'OFE en relation avec la délivrance d'autorisa-
864

lions de séjour à des ressortissants étrangers, c'est-à-dire que des permis de séjour
auraient notamment été accordés à des personnes soupçonnées de se livrer au
trafic de drogue ou de participer au crime organisé.
Nous prenons acte avec satisfaction que la CEP ne critique pas directement
l'OFE, ni la pratique suivie par ce dernier, en reconnaissant les moyens réduits
dont il dispose. Les compétences de l'OFE en la matière sont limitées. Les
décisions d'octroi ou de refus d'une autorisation de séjour sont du ressort des
cantons, comme le veut d'ailleurs l'article 69ter de la constitution; ces derniers
sont autonomes, dans les limites des contingents qui leur sont attribués. Certes, à
quelques exceptions près, les décisions cantonales d'octroi des autorisations sont
subordonnées à l'approbation de l'OFE, mais celle-ci ne peut être refusée que
pour des motifs précis prévus dans la réglementation. De plus, l'OFE ne dispose
pas de moyens de contrôle à proprement parler; il dépend dans ce domaine des
indications qui lui sont fournies par des personnes et des autorités qui ne lui sont
pas subordonnées, en particulier les autorités cantonales. La CEP considère que
cette «situation va à rencontre d'un exercice efficace de la haute surveillance et se
traduit par une retenue excessive de l'OFE». Il faut relever à ce propos que des
moyens d'investigation efficaces ne peuvent être créés en raison de la répartition
des tâches entre la Confédération et les cantons qui se fonde sur la constitution.
En ce qui concerne les pressions subies par l'OFE sous la forme d'interventions de
personnes de l'extérieur, il convient de préciser que ces démarches sont souvent le
fait de membres des gouvernements cantonaux ou de parlementaires fédéraux.
Nous partageons l'avis de la CEP selon lequel il y a lieu de s'opposer à ces
tentatives d'influencer les décisions.
92 
L'octroi de visas
La CEP critique la pratique d'octroyer des visas à des courriers libanais
convoyeurs de fonds, qui présentent leur demande de visa non pas dans leur pays
de domicile, mais dans un Etat tiers, à savoir à l'Ambassade de Suisse à Sofia.
Cette pratique serait contraire aux instructions de l'Office fédéral des étrangers
(OFE) selon lesquelles un étranger doit, en règle générale, présenter sa demande
auprès de la représentation suisse compétente à son lieu de domicile.
La pratique dans l'octroi de visa aux transporteurs de fonds a déjà été rendue plus
sévère à la suite des différentes «affaires» mises en lumière ces dernières années.
Il faut cependant rappeler que les ressortissants libanais constituent un cas
particulier, en ce sens qu'ils rencontrent des difficultés à obtenir des visas à
Beyrouth, où la représentation suisse ne maintient qu'une activité limitée et où,
depuis 1975, l'ambassade est soit momentanément fermée, soit inatteignable en
raison des combats. Ils doivent dès lors nécessairement passer par un pays tiers.
Quel que soit le lieu où les convoyeurs de fonds présentent leur demande, il est
toutefois certain qu'il convient d'éviter les abus. Cependant, ni les représentations
suisses ni l'OFE n'ont les moyens, dans l'hypothèse où le Ministère public de la
Confédération n'aurait pas d'objection à l'octroi du visa déterminé, de vérifier
l'existence d'un éventuel motif de refus. Ces autorités en sont pratiquement
réduites à se fier aux indications fournies par des tiers, notamment, s'agissant des
58 Feuille fédérale. 142e année. Vol. I 
865

convoyeurs de fonds, aux recommandations des clients de ces derniers en Suisse.
Malgré cette limite, nous estimons que notre système de visa, récemment remanié,
constitue un instrument moderne et adapté, qui permet à la fois une politique
souple et stricte. Une pratique de refus systématique du visa, appliquée de façon
générale, pourrait entraîner des difficultés dans les relations commerciales
internationales. Elle irait par ailleurs à rencontre de la tendance à la suppression
du visa qui est aujourd'hui à l'étude dans l'espace européen, notamment en raison
des événements en cours à l'est du continent.
Nous revoyons actuellement toute notre pratique en matière d'octroi des visas.
10 
Gestion des dossiers
Nous comprenons la critique de la CEP à l'égard de la gestion des dossiers. On
doit en effet constater des lacunes sur ce point à plusieurs endroits dans
l'administration fédérale, la plupart du temps en raison du manque de personnel,
quelquefois aussi du fait que l'on attend pour un futur proche l'enregistrement
informatisé des données.
Nous considérons que tous les documents qui sont déterminants en vue d'une
décision dans les procédures administratives et les recours doivent être systéma-
tiquement enregistrés et classés. Ceci n'est pas nécessaire pour de nombreux
dossiers qui contiennent des actes ne constituant un document essentiel de
procédure du dossier principal que pour un autre office. Il n'y a alors pas d'intérêt
impératif à ce que ces actes soient systématiquement enregistrés, tant qu'un accès
correspondant aux besoins de l'office est possible. Dans la perspective de
l'archivage aux Archives fédérales, il est donc judicieux d'éliminer, avant l'éta-
blissement d'une liste des documents, les copies inutiles et les papiers et notices
historiquement non déterminants. Toutefois, ce qui a été enregistré doit aussi être
archivé.
11 
Appréciation générale
Nous nous rallions à l'appréciation générale, mesurée, de la CEP.
12 
Prise de position sur les propositions de la Commission
12.1 
Motion 1 «Dissociation des fonctions du procureur
de la Confédération»
Le Conseil fédéral concède qu'un réexamen de l'organisation et des tâches du
Ministère public de la Confédération est dans l'ensemble nécessaire. Il s'agit à cet
égard de vérifier aussi si les nombreuses attributions qui sont confiées au
Ministère public doivent forcément demeurer groupées ou si certaines d'entre
elles doivent être séparées.
Depuis le rejet catégorique de l'initiative parlementaire Weber-Arbon «Réorgani-
sation du Ministère public de la Confédération» en 1975 (BÖ N 7975 641), le
procureur général Rudolf Gerber a toujours, à une exception près, délégué sa
866

charge d'accusateur public devant les tribunaux et il s'est concentré sur ses tâches
administratives et ses fonctions en matière de police. En ne procédant pas
personnellement aux enquêtes de police judiciaire, il évitait en outre le risque
d'une proposition de récusation.
Les exigences de la CEP ne sont pas dépourvues de contradictions lorsqu'elle
demande, d'un côté, une meilleure coordination des activités du Ministère public
(postulat 1, ch. 2), et de l'autre, une séparation de ses fonctions (motion 1). C'est
pourquoi nous souhaitons ne pas avoir à opter aujourd'hui déjà pour une solution
particulière, que ce soit pour une dissociation de la fonction d'accusateur public
ou pour le rattachement de la police judiciaire à un autre organe.
Déclaration du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.
12.2 
Motion 2 «Protection des données dans le cadre du Ministère
public de la Confédération»
Déclaration du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral est prêt à accepter la motion.
12.3 
Postulat 1 «Ministère public»
Déclaration du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat.
12.4 
Postulat 2 «Entraide judiciaire»
Déclaration du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat.
12.5 
Postulat 3 «Délivrance de visa»
Déclaration du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat.
12.6 
Postulat 4 «Gestion des dossiers»
Déclaration du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat.
33409
867

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Evénements survenus au DFJP Prise de position du Conseil fédéral sur le rapport de la
Commission d'enquête parlementaire (CEP) du 4 décembre 1989
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1990
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
07
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
89.006
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
20.02.1990
Date
Data
Seite
848-867
Page
Pagina
Ref. No
10 106 069
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Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.