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Réfugiés. Accord européen
1792
N 
4 octobre 1985
#ST# Achtzehnte Sitzung - Dix-huitième séance
Freitag, 4. Oktober 1985, Vormittag
Vendredi 4 octobre 1985, matin
8.00 h
Vorsitz - Présidence: Herr Koller Arnold
84.079
Flüchtlinge. Europäische Vereinbarung
Réfugiés. Accord européen
Botschaft und Beschlussentwurf vom 24. Oktober 1984 (BBIIII, 1014)
Message et projet d'arrêté du 24 octobre 1984 (FF III, 1022)
Beschluss des Ständerates vom 11. März 1985
Décision du Conseil des Etats du 11 mars 1985
Antrag der Kommission
Eintreten
Proposition de la commission
Entrer en matière
Antrag Soldini
Nichteintreten
Proposition Soldini
Ne pas entrer en matière
Herr Fischer-Hägglingen unterbreitet namens der Kommis-
sion den folgenden schriftlichen Bericht:
Das Europäische Übereinkommen vom 16. Oktober 1980
über den Übergang der Verantwortung für Flüchtlinge
regelt, unter welchen Voraussetzungen die Verantwortung
für die Ausstellung des Reiseausweises für einen anerkann-
ten Flüchtling von einem Vertragsstaat auf den anderen
übergeht.
Das Übereinkommen bezweckt eine einheitliche und ver-
einfachte Anwendung von Artikel 28 des Flüchtlingsabkom-
mens vom 28. Juli 1951 und der Paragraphen 6 und 11 des
Anhangs dieses Abkommens. Die Verantwortung für die
Ausstellung des Reiseausweises für einen anerkannten
Flüchtling soll grundsätzlich nach einem zweijährigen Auf-
enthalt des Flüchtlings im Zweitstaat auf diesen übergehen
(Art. 2).
Die Ratifizierung des Übereinkommens macht weder eine
Änderung der geltenden Asylpraxis noch eine Anpassung
des innerstaatlichen Rechts notwendig, da seine Bestim-
mungen im Asylgesetz vom 5. Oktober 1979 bereits mitbe-
rücksichtigt sind.
Aus diesen Gründen beantragt die Kommission einstimmig,
dem Bundesbeschluss betreffend die Europäische Ver-
einbarung über den Übergang der Verantwortung für
Flüchtlinge zuzustimmen.
M. Soldini: Par son message du 24 octobre 1984, le Conseil
fédéral soumet aux Chambres un projet d'arrêté relatif à
l'Accord européen du 16 octobre 1980 sur le transfert de la
responsabilité à l'égard des réfugiés, en nous proposant de
l'approuver. Cet accord a pour but, nous dit-on, d'uniformi-
ser et de faciliter l'application de l'article 28 de la convention
du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, signée par
tous les Etats membres du Conseil de l'Europe, dont la
Suisse. Cet article 28 oblige les Etats signataires à délivrer
un titre de voyage aux réfugiés qui résident régulièrement
sur leur territoire.
Je constate, tout d'abord, que l'accord qui est présenté
aujourd'hui à ratification fut proposé à la signature des Etats
membres du Conseil de l'Europe, le 16 octobre 1980, à
Strasbourg, et qu'il fut paraphé par le représentant du
Conseil fédéral, sous réserve de sa ratification par l'Assem-
blée fédérale.
Jusqu'à ce jour, seuls quatre pays l'ont ratifié: la Norvège, la
Suède, le Danemark et le Portugal. Le moins que l'on puisse
dire, c'est que les autres puissances membres du Conseil de
l'Europe ne se sont pas bousculées au portillon puisque,
cinq ans après la signature, les pays de l'Europe occidentale
voisins de la Suisse, comme l'Allemagne, la France ou
l'Italie, ou encore l'Espagne et la Grande-Bretagne, sont
restés sur la touche.
Je voudrais savoir pourquoi l'accord définitif de la grande
majorité des pays européens se fait attendre depuis plu-
sieurs années, s'il ne s'agit que d'une simple adaptation aux
dispositions actuellement en vigueur?
J'apprends aussi que différents membres du Conseil de
l'Europe ont conclu des accords bilatéraux qui réglemen-
tent les conditions auxquelles l'Etat émetteur du titre de
voyage est tenu de réadmettre un réfugié.
Notre commission précise, dans son récent rapport, que la
responsabilité, en ce qui concerne la délivrance du titre de
voyage, est en principe transférée au second Etat après un
séjour régulier de deux ans dans celui-ci, selon l'article 2 de
la convention. Cependant, l'article 5 de l'Accord européen
relatif à la suppression des visas pour les réfugiés, que la
Suisse a ratifié le 20 décembre 1966, prévoit une obligation
de réadmission illimitée de l'Etat émetteur du titre de
voyage, aussi longtemps que le réfugié n'a pas reçu une
autorisation de séjour du second Etat.
Le message précise encore: «II est dans la tradition suisse
d'intervenir sur le plan international pour que soit amélioré
le statut des réfugiés. En ratifiant le présent accord, nous
pouvons apporter une contribution supplémentaire dans ce
sens. La commission d'experts chargée d'élaborer le projet
fut placée sous la présidence du chef de la section des
réfugiés de l'Office fédéral de la police. Il a été ainsi tenu
compte des intérêts de notre pays.»
Notre commission a encore ajouté: «La ratification de l'ac-
cord ne nécessite ni une modification de la pratique actuelle
en matière d'asile, ni une adaptation du droit suisse sur
l'asile, vu que ces dispositions ont déjà été prises en consi-
dération lors de l'élaboration de la loi sur l'asile du 5 octobre
1979.»
Or, c'est précisément l'application de notre loi sur l'asile qui
a été sérieusement remise en cause dans le débat qui vient
de s'achever. En effet, je vois une ambiguïté, notamment
dans l'article 5 de notre loi, qui stipule: «L'asile peut être
accordé à un réfugié qui a été admis dans un autre pays, s'il
séjourne régulièrement et sans interruption en Suisse
depuis deux ans au moins.» Entre cet article de notre loi sur
l'asile et le commentaire contenu dans le message, au
chiffre 123 «Conformité au droit fédéral», l'article 5 de la loi
sur l'asile laisse une certaine liberté d'appréciation dans
l'octroi du second asile que le présent accord supprime
puisqu'il instaure une obligation d'admission des réfugiés
remplissant les conditions prévues par l'accord.
A mon avis, il s'agit là d'un transfert de souveraineté inad-
missible, cela d'autant plus que l'on peut rapprocher cet
article 5 litigieux de l'article 6 de la même loi sur l'asile de
1979, qui énonce: «La demande d'asile présentée par un
étranger se trouvant en Suisse est en règle générale rejetée:
a. Si, avant d'entrer en Suisse, il a séjourné quelque temps
dans un pays tiers où il peut retourner;
b. S'il peut se rendre dans un pays tiers où vivent de
proches parents ou d'autres personnes avec lesquelles il a
d'étroites attaches.»
J'ajouterai encore à ces arguments que je suis de plus en
plus sceptique sur certaines activités de la Suisse au Conseil
de l'Europe. C'est ainsi que nous ne pourrions, mes amis et
moi, approuver une prise de position supranationale, quant
à la recommandation relative à l'acquisition, par les réfu-

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Flüchtlinge. Europäische Vereinbarung
giés, de la nationalité du pays d'accueil, qui serait en contra-
diction avec les décisions du peuple suisse prises il y a
quelques mois. C'est aussi notre étonnement en apprenant
récemment, par la presse, que l'un de nos collègues avait
proposé au Conseil de l'Europe avec - nous précise-t-on -
l'aval des départements fédéraux des affaires étrangères et
de justice et police, la création d'un organisme permanent
pour le problème des réfugiés.
En plus des pressions périodiquement exercées en la
matière sur notre gouvernement par le Haut Commissariat
des Nations Unies pour les réfugiés, après l'annonce par le
Conseil fédéral de l'institution d'un délégué au problème
des réfugiés, directement subordonné au chef du Départe-
ment de justice et police, après avoir constaté la nécessité
de mettre impérativement de l'ordre dans nos conceptions
fédérales sur un droit à l'asile remis périodiquement en
question, ne pensez-vous pas qu'une pause serait bienve-
nue dans la recherche de solutions supranationales au
délicat problème du droit d'asile?
Le projet qui nous est présenté a déjà attendu cinq ans sa
ratification. Il n'a été définitivement approuvé que par quatre
pays sur l'ensemble des nations qui font partie du Conseil
de l'Europe. D'autre part, dans un domaine aussi contro-
versé, l'arrêté fédéral d'approbation ne pourra pas être sou-
mis au référendum facultatif sur les traités internationaux,
prévu par l'article 89, 3e alinéa, de la constitution.
Dans les circonstances actuelles et tenant compte des pro-
blèmes qui s'accumulent en Suisse dans ce domaine et qui
nous commandent de balayer d'abord devant notre porte, je
vous invite instamment à ne pas entrer en matière sur
l'arrêté fédéral concernant l'Accord européen relatif au
transfert de la responsabilité à l'égard des réfugiés.
Müller-Aargau: Ich möchte Sie bitten, den Bundesbeschluss
betreffend die Europäische Vereinbarung über den Über-
gang der Verantwortung für Flüchtlinge anzunehmen oder,
etwas einfacher, den europäischen Reisepass für aner-
kannte Flüchtlinge zu ermöglichen und den Nichteintretens-
antrag von Herrn Soldini abzulehnen.
Es ist - wie Herr Soldini bereits gesagt hat - tatsächlich so,
dass aus den Kreisen der NA/Vigilants-Fraktion in der letzten
Zeit gegenüber der Europapolitik 
laufend Opposition
gekommen ist. Wenn ich auch in gewissen Bereichen diese
Opposition aus ihrer national-isolationistischen Politik her-
aus begreifen, wenn auch nicht billigen kann, so ist sie doch
im Bereiche der Flüchtlingspolitik jenseit von Gut und Böse.
Die europäische Rechtsvereinheitlichung in Flüchtlings-
und Asylantenfragen ist eine Voraussetzung, um in die wei-
tere Zukunft hinein eine gute Flüchtlingspolitik zu betreiben,
und zwar auch ganz in dem Sinne, wie diese Fraktion es hier
immer wieder verlangt.
Ich sehe tatsächlich, wie Herr Soldini, dass wir diese kleine
Vorlage, diese Minivorlage, einordnen müssen in die euro-
päische, vielleicht sogar in eine neue europäische Politik
bezüglich Asylanten und Flüchtlinge. Aus diesem Grunde
möchte ich kurz erläutern - Herr Soldini hat das vorher
angesprochen -, was die Delegation in Strassburg letzte
Woche an Politik betrieben hat, und vor allem auch den
Antrag Pini erklären.
Zuerst eine allgemeine Überlegung: Westeuropa ist als Gan-
zes für den aussereuropäischen Flüchtling das Land des
Heils. Und die ungleiche Rechtsetzung in den verschiede-
nen Staaten lässt das Hin- und Herwechseln von Flüchtlin-
gen von einem Staat in den anderen in Europa entstehen.
Wenn wir also die Rechtsvereinheitlichung in Europa hätten,
würde der Flüchtlingstourismus in Europa aufhören. Die
Rechtsvereinheitlichung ist nun wirklich das wesentlichste
Element und die erste Vorbedingung, um in Zukunft eine
bessere Politik bezüglich Asylanten und Flüchtlinge aus
anderen Kontinenten einzuleiten.
Zu diesem Zweck wurde vorgeschlagen, ein ständiges
Organ in Strassburg zu schaffen, das diese Rechtsverein-
heitlichung in bezug auf die Asylgesetze und die Verfahren
in den europäischen Staaten einleitet. Wenn dies zustande
käme, bestünde die Möglichkeit, dass wir gegenseitig die
Flüchtlinge in den westeuropäischen Staaten anerkennen
würden und anerkennen könnten.
Es ist weiter vorgesehen, dass dieses ständige Organ auch
Institutionen schaffen könnte. So, wie wir europäisch bereits
einen Wiedereingliederungsfonds für 
innereuropäische
Flüchtlinge haben, könnten wir auch einen Flüchtlingsfonds
schaffen für aussereuropäische Flüchtlinge. Damit wären
dem Europarat die Hände frei gemacht, um auch in diesen
Krisenherden oder zumindest in der Nähe aktiv zu werden,
dortigen Flüchtlingen oder Gesuchstellern in Lagern die
Möglichkeit anzubieten, von europäischer Seite her als
Flüchtlinge anerkannt zu werden, oder eben auch nicht.
Damit würde den Schlepperorganisationen jede Chance
genommen, weiterhin zu wirken. Eine solche Europapolitik
würde also in Zukunft dazu beitragen - es handelt sich hier
um eine prévision-, genau jene problematische Flüchtlings-
politik, die wir gerade jetzt immer wieder besprochen haben,
aufzuheben oder mindestens zu verbessern. Durch diese
Anerkennung bestünde auch die Möglichkeit, dass in den
europäischen Staaten je nach Kapazität Flüchtlinge aufge-
nommen werden könnten.
Das sind langfristige Perspektiven, aber es geht ja in diesem
Gebiet um ein Dauerproblem, und es geht auch darum, eine
Politik auf längere Dauer einzuleiten.
Ich begreife eigentlich nicht, weswegen Herr Soldini nun
gerade hier, wo sich die Möglichkeit bietet, eine europäi-
sche Politik in bezug auf aussereuropäische Flüchtlinge
einzuleiten, schon bei einer so kleinen Vorlage, einer Test-
vorlage gleichsam, opponiert. Es entsteht die Vermutung,
dass Herr Soldini gar nicht daran interessiert ist, dass dieses
Problem auf die Dauer gelöst wird. Das wäre entlarvend!
Ich möchte Ihnen noch einmal empfehlen, dieser Vorlage
zuzustimmen und den Nichteintretensantrag von Herrn Sol-
dini abzulehnen.
Fischer-Hägglingen, Berichterstatter: Auch ich möchte Sie
einladen, dieser Vorlage zuzustimmen. Wir haben in der
Kommission diese Vereinbarung eingehend behandelt und
auch festgestellt, dass sie mit unserem Asylrecht überein-
stimmt. Es wurde ja bereits bei der seinerzeitigen Behand-
lung des Asylgesetzes auf diese damals noch in Vorberei-
tung stehende Vereinbarung Rücksicht genommen. Herr
Soldini hat an und für sich-wenn ich ihn richtig verstanden
habe - keine einzelnen Bestimmungen dieser Vereinbarung
in Frage gestellt; er hat einfach ganz generell Vorbehalte
gegen unsere Asylpolitik und gegenüber der Europapolitik
unseres Landes gemacht. Er hat auch die Artikel 5 und 6 des
Asylgesetzes kritisiert. Diese stehen ja an und für sich nicht
zur Diskussion. Die Vereinbarung ist in Übereinstimmung
mit diesen beiden Artikeln 5 und 6.
Darum bitte ich Sie, dieser Vereinbarung zuzustimmen. Wir
haben auch abgeklärt, ob dieser Beschluss dem fakultativen
Staatsvertragsreferendum unterliegt. Ich verweise Sie auf
Ziffer 5 in der Botschaft auf Seite 10, wo die entsprechenden
Ausführungen zu finden sind. Wir sind zum Schluss gekom-
men, dass sie nicht dem fakultativen Staatsvertragsrefe-
rendum zu unterstellen ist.
Ich bitte Sie deshalb, dieser Vorlage zuzustimmen.
M. Pini: Je ne peux pas cacher mon étonnement devant
l'opposition de M. Soldini à cette convention, connaissant
ses préoccupations d'ordre pratique aussi bien que d'ordre
politique à l'égard du problème des réfugiés et également
du phénomène des migrations, qui est bien plus important
quantitativement que le premier.
Monsieur Soldini, cette convention n'a rien de spectacu-
laire. Elle était déjà connue à l'époque où la Suisse élaborait
la loi sur le droit d'asile, loi votée et ratifiée par notre
Parlement, en 1979. C'est l'unique instrument - je le sou-
ligne bien - actuellement en vigueur qui nous permette de
coordonner et d'améliorer la situation des réfugiés en
Europe non seulement sur le plan juridique et politique mais
également sur le plan pratique. A l'heure actuelle, nous
n'avons aucun autre moyen de réglementer au niveau du
titre de voyage les déplacements des réfugiés d'un Etat à

Conseil de l'Europe. Protocole additionnel
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l'autre; la responsabilité en ce qui concerne la délivrance de
ce titre étant en principe transférée au second Etat après un
séjour de deux ans dans celui-ci.
Pour ou contre les réfugiés? Pour ou contre une solution
continue ou une résidence continue en Suisse? Nous ne
pouvons échapper à ces questions. Même si nous ne vou-
lions pas de réfugiés en Suisse, même si nous souhaitions
qu'ils quittent notre pays, nous ne pourrions pas éviter de
ratifier un accord pour régler le passage des réfugiés d'un
Etat à l'autre.
Monsieur Soldini, je ne peux donc pas comprendre votre
position. Elle ne touche pas le fond du problème politique
des réfugiés que nous avons discuté dans cet hémicycle, il y
a une semaine. Votre position crée un obstacle de plus aux
solutions pratiques que le Parlement recherche avec convic-
tion. Monsieur Soldini, vous avez fait part de votre scepti-
cisme face à l'activité du Conseil de l'Europe. Je dois dire
que le scepticisme accompagne toujours l'activité politique
qui est la nôtre soit dans cette enceinte, soit au Conseil de
l'Europe. Mais dans le cas spécifique, je peux dire, comme
M. Andreas Müller l'a souligné, que l'apport de la Suisse a
été positif dans le cadre de ses possibilités et aussi dans le
cadre des expériences juridiques que nous venons de faire.
Nous avons proposé, pour apporter une solution au niveau
extra-juridique, donc pratique, la création d'un organisme
permanent pour les réfugiés et les questions des migrations.
Si vous dites que nous devons tout d'abord «balayer devant
notre porte», je dois vous rappeler très cordialement, Mon-
sieur Soldini, que ces problèmes-là nous ne pouvons pas les
balayer tout seul: ce sont, en effet, des problèmes à la
dimension de l'Europe. Aucun Etat européen concerné n'ar-
rive à les résoudre à lui seul. Finalement, il faut être
convaincu que le problème des réfugiés que l'on voudrait
justement résoudre au niveau pratique, doit trouver des
solutions à la dimension de l'Europe, par une coopération
affirmée de tous les Etats concernés. C'est dans ce sens que
nous avons proposé cet organisme permanent qui a juste-
ment pour mission d'assumer une tâche non seulement
juridique mais aussi extra-juridique, pour faire face aux cas
pratiques qui touchent aussi la Suisse aujourd'hui.
Pour toutes ces raisons, et précisément parce qu'elles
offrent la possibilité de résoudre un aspect pratique du
problème des réfugiés, je vous prie de repousser la
demande de non-entrée en matière de M. Soldini et d'accep-
ter l'arrêté fédéral.
M. Bonnard, rapporteur: Au nom de la commission, je vous
invite à voter l'entrée en matière, par conséquent à repous-
ser la proposition de M. Soldini et à approuver l'arrêté.
M. Pini me facilite la tâche, en ce sens qu'il a déjà dit un
certain nombre de choses. Je voudrais simplement rappeler
l'article 28 de la convention de 1951 sur les réfugiés, lequel
dit: «Les Etats contractants délivreront aux réfugiés résidant
régulièrement sur leur territoire des titres de voyage, etc.»
Quand un réfugié réside-t-il régulièrement sur le territoire
d'un Etat? C'est la question à trancher. Cette même ques-
tion, nous la retrouvons dans le paragraphe 6 de l'annexe à
la convention qui dit: «Le renouvellement ou la prolongation
de validité du titre de voyage est du ressort de l'autorité qui
l'a délivré, aussi longtemps que le titulaire n'est pas établi
régulièrement dans un autre Etat et réside régulièrement sur
le territoire de ladite autorité.» Cette question est tranchée
par l'article 2 de l'accord qui vous est proposé: «Le transfert
de responsabilité est considéré comme ayant eu lieu à
l'expiration d'une période de deux ans de séjour effectif et
ininterrompu dans le second Etat avec l'accord des autorités
de celui-ci ou, auparavant, si le second Etat a admis le
réfugié à demeurer sur son territoire soit d'une manière
permanente, soit pour une durée excédent la validité du titre
de voyage.» Cela est l'objet essentiel de l'accord qui nous
est soumis.
Contrairement à ce qu'imaginé M. Soldini - décidément les
membres de l'Action nationale cherchent toutes les occa-
sions, bonnes et mauvaises, de faire valoir leur point de vue
- cet accord ne change strictement rien à la notion de
régufié, il ne change rien à la politique générale de l'asile, ni
aux problèmes actuels que nous connaissons en matière
d'asile. Autrement dit, la proposition de M. Soldini est com-
plètement hors de propos. Je vous demande donc de la
repousser et d'approuver l'arrêté.
Bundesrätin Kopp: Das Übereinkommen, das wir Ihnen hier
unterbreiten, hat, im Gegensatz zu den Ausführungen von
Herrn Soldini, nichts zu tun mit Asylpolitik. Und schon gar
nichts hat es damit zu tun, dass unerwünschte Einflüsse
europäischen Rechts nun auf die Schweiz geltend gemacht
werden. Es geht einzig darum, dass anerkannte Flüchtlinge,
die rechtmässig von einem Staat in einen anderen gehen,
von diesem aufgenommen werden und festgelegt wird,
innerhalb welcher Zeit dieser Staat die Verantwortung ins-
besondere für Ausstellung von Reisepapieren übernimmt.
Nicht mehr und nicht weniger wird mit diesem Übereinkom-
men geregelt. Damit verschwinden die negativen Kompe-
tenzkonflikte, die bisher zu Rechtsunsicherheiten geführt
haben, und es wird ein für allemal klargestellt, dass die
Vertragsstaaten zwei Jahre, nachdem der anerkannte
Flüchtling sich rechtmässig niedergelassen hat, für die Aus-
stellung von Reisepapieren zuständig sind.
Ich möchte Sie bitten, den Rückweisungsantrag von Herrn
Soldini abzulehnen und dem einstimmigen Beschluss Ihrer
Kommission zu folgen.
M. Soldini: J'ai été partiellement convaincu par l'éloquence
et l'argumentation des préopinants et, dans ces conditions,
je retire ma proposition.
Detailberatung - Discussion par articles
Titel und Ingress, Art. 1 und 2
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Titre et préambule, art. 1 et 2
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Angenommen - Adopté
Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble
Für Annahme des Beschlussentwurfes 
142 Stimmen
(Einstimmigkeit)
An den Bundesrat - Au Conseil fédéral
#ST# 83.062
Europarat. Zusatzprotokoll
(Internationale Rechtshilfe)
Conseil de l'Europe.
Protocole additionnel (entraide judiciaire)
Siehe Jahrgang 1984, Seite 591 hiervor
Voir année 1984, page 591 ci-devant
Beschluss des Ständerates vom 24. September 1985
Décision du Conseil des Etats du 24 septembre 1985
Differenzen - Divergences
Herr Widmer unterbreitet namens der Kommission für aus-
wärtige Angelegenheiten den folgenden schriftlichen Be-
richt:

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Flüchtlinge. Europäische Vereinbarung
Réfugiés. Accord européen
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1985
Année
Anno
Band
IV
Volume
Volume
Session
Herbstsession
Session
Session d'automne
Sessione
Sessione autunnale
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
18
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
84.079
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
04.10.1985 - 08:00
Date
Data
Seite
1792-1794
Page
Pagina
Ref. No
20 013 754
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