ch_vb · 150000026 · 2007-03-08 · de


Avis 
 
 
 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 
 
 
 
 
 
 
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2007.18 (p. 331–335) 
Droit des traités internatinaux 
 
DFAE, Direction du droit international public 
 
Avis de droit du 8 mars 2007 
 
 
Mots-clés: Traités; dénonciation; changement fondamental de circonstances; état civil; légalisation. 
 
Stichwörter: Verträge; Kündigung; grundlegende Änderung der Umstände; Zivilstand; Beglaubigung. 
 
Termini chiave: Trattati; denuncia; cambiamento fondamentale delle circostanze; stato civile; legaliz-
zazione. 
 
 
Regeste: 
Le Conseil fédéral est en principe compétent pour dénoncer un traité et pour invoquer un changement 
fondamental de circonstances. Il est possible de dénoncer un traité dont l’objet n’est pas forcément 
durable, même si aucune disposition du traité ne le prévoit. 
 
Regeste: 
Grundsätzlich ist der Bundesrat für die Kündigung eines Vertrags und für das Geltendmachen einer 
grundlegenden Änderung der Umstände zuständig. Ein Vertrag, dessen Gegenstand nicht per definiti-
onem auf Dauer angelegt ist, kann gekündigt werden, auch wenn er keine Kündigungsklausel enthält. 
 
Regesto: 
Il Consiglio federale è in linea di principio competente per denunciare un trattato e per invocare un 
cambiamento delle circostanze. È possibile denunciare un trattato il cui oggetto non è necessariamen-
te duraturo per definizione, anche se non contiene disposizioni in merito. 
 
 
Base juridique: Art. 184 al. 1 Cst. (RS 101), art. 56 et 62 Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur 
le droit des traités (RS 0.111) 
 
Rechtliche Grundlagen: Art. 184 Abs. 1 BV (SR 101), Art. 56 und 62 Wiener Übereinkommen vom 
23. Mai 1969 über das Recht der Verträge (SR 0.111) 
 
Basi legali: Art. 184 cpv. 1 Cost. (RS 101), art. 56 e 62 Convenzione di Vienna del 23 maggio 1969 
sul diritto dei trattati (RS 0.111)

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Eléments de faits 
 
Par un traité intitulé «Déclaration concernant la légalisation d’actes de l’état civil», la 
Suisse et l’Etat X. ont convenu que les extraits ou expéditions d’actes de l’état civil 
délivrés dans l’un des deux Etats fassent foi dans l’autre sans légalisation et à cer-
taines conditions. Par une autre Déclaration postérieure, ces deux Etats ont réglé 
l’application de cette même dispense à deux territoires dépendants de X. 
 
La Suisse et X. sont actuellement toutes deux liées par une autre Convention multila-
térale postérieure régissant cette matière, la Convention relative à la délivrance gra-
tuite et à la dispense de légalisation des expéditions d'actes de l'état civil, faite à 
Luxembourg le 26 septembre 1957 (RS 0.211.112.12). Celle-ci est entrée en vigueur 
pour la Suisse et pour X. 
 
La question de l’applicabilité de ces deux Déclarations ne se pose plus pour l’un des 
deux territoires, faute de déclaration de succession lors de l’accession de celui-ci à 
l’indépendance, mais demeure ouverte en ce qui concerne le second territoire, A., 
qui en devenant indépendant avant de prendre le nom de B., a déclaré succéder aux 
traités qui liaient X. Le changement de nom ultérieur du B. en C. n’a pas de portée 
juridique particulière dans ce contexte. 
 
C. n’étant quant à lui pas partie à la Convention précitée de 1957, les deux Déclara-
tions entre la Suisse et X. sont juridiquement formellement toujours en vigueur dans 
les relations entre la Suisse et C. Ces Déclarations dispensent dès lors de légalisa-
tion en Suisse les actes d’état civil issus de C. 
 
Toutefois la confiance dans les autorités mises en place et contrôlées par X. à 
l’époque n’existe plus aujourd’hui envers les autorités de C. Un récent rapport atteste 
d’une corruption largement répandue en matière d’état civil à C. et de nombreux do-
cuments falsifiés. Ces éléments ne permettent toutefois pas à eux seuls de considé-
rer que les deux Déclarations ne seraient plus applicables, seraient obsolètes ou de-
venues sans objet. 
 
Ces Déclarations ne contiennent aucune disposition relative à leur dénonciation ou à 
leur suspension. 
 
La DDIP/DFAE a dû répondre à la question de savoir quelles procédures permet-
traient à la Suisse de se départir de ces deux Déclarations. 
 
 
Eléments de droit 
 
S’agissant des règles juridiques relatives à l’application des traités, la Convention de 
Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (CV; RS 0.111) n’existait certes pas 
encore lors de la signature de la seconde Déclaration et elle prévoit le principe de sa 
non-rétroactivité (art. 4). Toutefois, la CV étant issue de la coutume et largement re-
connue comme expression de la coutume, il sied effectivement de s’y référer, à tout

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le moins sur la question de l’obligation de respecter un traité (art. 26, dont le titre est 
l’adage séculaire pacta sunt servanda) ainsi que sur l’extinction ou la dénonciation 
d’un traité en vigueur et sur la suspension de son application (cf. ANTHONY AUST, Mo-
dern treaty law and practice, Cambridge 2000, p. 10-11). La Cour internationale de 
justice (CIJ) a d’ailleurs expressément affirmé à plusieurs reprises que les articles 60 
à 62 CV sont à bien des égards déclaratoires du droit coutumier et dès lors applica-
bles aux traités antérieurs à l’entrée en vigueur de la CV (cf. Arrêt du 25 septembre 
1997 de la CIJ dans l’Affaire relative au projet Gabcíkovo-Nagymaros, Hon-
grie/Slovaquie, chiffres 46, 99 et 104 ainsi que les références citées). 
 
L’article 56 paragraphe 1 CV prévoit qu’un traité qui ne contient pas de dispositions 
relatives à son extinction et ne prévoit pas qu’on puisse le dénoncer ou s’en retirer 
ne peut faire l’objet d’une dénonciation ou d’un retrait, à moins (let. a) qu’il ne soit 
établi qu’il entrait dans l’intention des parties d’admettre la possibilité d’une dénoncia-
tion ou d’un retrait, ou (let. b) que le droit de dénonciation ou de retrait ne puisse être 
déduit de la nature du traité. L’article 56 paragraphe 2 CV dispose qu’une partie doit 
notifier au moins douze mois à l’avance son intention de dénoncer un traité ou de 
s’en retirer conformément aux dispositions du paragraphe 1. 
 
Concernant le changement fondamental de circonstances, il ne peut pas, selon le 
principe de droit international public fixé par la CV, être invoqué comme motif pour 
suspendre l’application d’un traité, pour y mettre fin ou pour s’en retirer. Il est fait ex-
ception à ce principe si l’existence de ces circonstances a constitué une base essen-
tielle du consentement des parties à être liées et si ce changement a pour effet de 
transformer radicalement la portée des obligations qui restent à exécuter en vertu du 
traité (art. 62 par. 1 et 3 CV). 
 
Même si ces deux conditions cumulatives sont réalisées, un changement fondamen-
tal de circonstances n’entraîne pas automatiquement la suspension ou la fin du trai-
té. Aux termes de l’article 62 CV en effet, l’imprévision ou clausula rebus sic stanti-
bus peut seulement être invoquée par une partie pour suspendre l’application du trai-
té, pour y mettre fin ou s’en retirer. Dès lors, en tout état de cause, si la Suisse prend 
une décision en ce sens, elle doit le communiquer à C. 
 
Dans sa décision précitée, la CIJ a toutefois précisé qu’«un changement fondamen-
tal de circonstances doit être imprévu; les circonstances existant à l'époque où le 
traité a été conclu doivent avoir constitué une base essentielle du consentement des 
parties à être liées par le traité. Le fait que l'article 62 de la Convention de Vienne sur 
le droit des traités soit libellé en termes négatifs et conditionnels indique d'ailleurs 
clairement que la stabilité des relations conventionnelles exige que le moyen tiré d'un 
changement fondamental de circonstances ne trouve à s'appliquer que dans des cas 
exceptionnels» (Arrêt Gabcíkovo-Nagymaros précité, chiffre 104). 
 
S’agissant de la procédure interne applicable en Suisse, la DDIP/DFAE est d’avis 
que la compétence de décider une dénonciation ou une suspension de ces deux Dé-
clarations appartient au Conseil fédéral, que la voie choisie soit celle de la dénoncia-
tion ou celle de la suspension, et que la clausula rebus sic stantibus soit ou non in-

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voquée. En effet, de doctrine et de pratique constantes, le Conseil fédéral est com-
pétent, sur la base de l’article 184 alinéa 1 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101) 
pour dénoncer les traités (JAAC 70.69/2006, p. 1112s. et les références citées). 
 
Subsomption 
 
Les deux Déclarations étant formellement en vigueur, la seule question qui demeure 
ouverte est celle de savoir comment la Suisse peut y mettre fin ou en suspendre 
l’application. En l’absence de disposition dans les Déclarations elles-mêmes, il fau-
drait normalement retenir qu’un traité bilatéral ne peut être dénoncé que par consen-
tement mutuel des parties. La DDIP/DFAE part cependant du principe que cette hy-
pothèse – comme celle d’entrer en négociation avec C. – ne sont pas réalistes et, 
quoi qu’il en soit, il lui apparaît comme probable que, nonobstant son prescrit, l’article 
56 CV n’interdise pas une dénonciation unilatérale en l’espèce. Cette affirmation est 
fondée surtout sur l’objet du traité, qui n’est pas forcément durable par définition. 
Certes, il devient actuellement plus difficile de prétendre qu’un traité qui ne contient 
pas de disposition concernant sa terminaison serait dénonçable, car les Etats qui 
souhaitent cette possibilité le prévoient le plus souvent (cf. AUST, op. cit., p. 233ss). 
Mais cette pratique n’était probablement pas établie à l’époque de la signature de 
ces deux Déclarations, si bien qu’il sied de conclure à une dénonciation possible en 
l’espèce. 
 
En excluant l’hypothèse d’une suspension, qui supposerait la volonté d’appliquer à 
nouveau les accords dans un avenir proche, la première solution serait dès lors 
une dénonciation de ces deux déclarations vis-à-vis de C. en application de l’article 
56 CV. Il appartient pour ce faire à l’office compétent de saisir le Conseil fédéral pour 
la prise d’une décision de dénonciation, laquelle serait notifiée par le DFAE à C. Une 
telle décision n’est pas soumise à la condition d’un changement fondamental de cir-
constances, mais ne peut prendre effet que, au plus tôt, douze mois après la notifica-
tion adressée par le Suisse à C. 
 
Si ce délai devait poser problème du fait par exemple de la gravité des irrégularités 
constatées sur les documents d’état civil présentés et qu’il s’imposerait d’agir plus 
vite, la seconde solution à examiner est celle du changement fondamental de cir-
constances. Elle nécessiterait également la saisine du Conseil fédéral pour la prise 
d’une décision de «dénonciation» à notifier à C. par le DFAE, mais, à la différence de 
la première solution présentée, la Suisse pourrait mettre fin aux Déclarations avec 
effet immédiat dès la notification suisse, sans devoir respecter ce délai de douze 
mois. 
 
L’examen du bien-fondé juridique de cette option nécessite toutefois davantage de 
renseignements de faits. La CV pose en réalité cinq conditions cumulatives pour que 
l’invocation de ce principe soit possible (cf. AUST, op. cit., p. 241): 
1) le changement doit se rapporter à des circonstances qui existaient au moment de 
la conclusion; 
2) il doit être fondamental; 
3) il doit ne pas avoir été prévu au moment de la conclusion;

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4) l’existence des circonstances doit avoir constitué une base essentielle du consen-
tement des parties à être liées par le traité; et 
5) l’effet du changement doit être de transformer radicalement la portée des obliga-
tions qui restent à exécuter en vertu du traité. 
 
Ces cinq conditions peuvent apparaître comme satisfaites en l’espèce. Toutefois, 
comme le rappelle la CIJ, l’invocation de l’imprévision doit rester exceptionnelle. En 
outre, la Suisse ne pourrait peut-être que difficilement, de bonne foi, invoquer au-
jourd’hui la clausula rebus sic stantibus, si les arguments sur lesquels elle s’appuie 
pour ce faire perdurent depuis longtemps. Il serait important dans ce contexte de sa-
voir si les documents d’état civil issus de C. présentent des irrégularités depuis long-
temps ou si au contraire le(s) premier(s) cas vien(nen)t d’être découvert(s). Il faudrait 
aussi déterminer si la corruption en matière d’état civil dont il est fait état dans le rap-
port mentionné est un élément nouveau ou un fait connu depuis des années, auquel 
cas la Suisse eût dû invoquer le changement de circonstances sans attendre, pour 
demeurer de bonne foi. Si la Suisse a quelque peu tardé en ce sens, la première so-
lution est probablement plus appropriée. 
 
Conclusion 
 
La dénonciation des deux Déclarations est possible selon l’article 56 CV, avec un 
préavis de douze mois. En outre, même s’il n’est pas exclu qu’elle fasse l’objet de 
contestations juridiques, l’invocation de l’imprévision selon l’article 62 CV, pour se 
départir des accords avec effet immédiat, est également possible en théorie. Le 
choix de la meilleure de ces deux solutions devra probablement se faire en tenant 
compte de l’ensemble des circonstances, qui ne sont pas toutes connues en l’état. A 
l’interne, ces deux modes de procéder nécessitent une décision du Conseil fédéral.

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JAAC 2007.18 - Droit des traités internationaux, avis de droit du 8 mars 2007
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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