ch_vb · 97.018 · 1997-02-26 · de


#ST# 97.018
Message
relatif à la loi fédérale sur les jeux de hasard
et les maisons de jeu
(Loi sur les maisons de jeu, LMJ)
du 26 février 1997
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons, avec le présent message, le projet de loi fédérale sur les
jeux de hasard et les maisons de jeu (LMJ), en vous proposant de l'approuver.
D'autre part, nous vous proposons de classer les interventions parlementaires
suivantes:
1993 P 93.3173 
Loi sur les maisons de jeu (N 18. 6. 93, Zwygart)
1996 P 96.3332 
Evolution des jeux de hasard et d'adresse
(N 19. 9. 96, Zwygart)
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
26 février 1997 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Koller
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1997-120 
10 Feuille fédérale. 149e année. Vol. III 
137

Condensé
Le présent projet de loi se fonde sur l'article 35 de la constitution (est.). Il a pour objet
de régler les jeux de hasard qui offrent des chances de réaliser un gain en argent ou
d'obtenir un autre avantage matériel, ainsi que l'octroi de concessions aux maisons de
jeu, leur exploitation et leur imposition. Il a également pour objet de régler l'admission
et l'installation des appareils à sous. La loi a notamment pour but de prévenir la
criminalité et les conséquences négatives du jeu sur le plan social, de garantir une
exploitation des jeux sûre et transparente et d'empêcher le blanchissage d'argent.
L'exploitation de maisons de jeu bien gérées et économiquement viables devra
également promouvoir le tourisme et procurer des recettes à la Confédération. Ces
recettes seront utilisées pour couvrir la contribution fédérale à l'assurance vieillesse,
survivants et invalidité.
La loi distingue deux types de maisons de jeu. Les maisons de jeu de la catégorie A
proposent une palette complète de jeux de table (grands jeux) et des appareils à sous
servant aux jeux de hasard. Les maisons de jeu de la catégorie B proposent, pour ce
qui est des jeux de table, le jeu de la boule et/ou la roulette ainsi que des appareils à
sous servant aux jeux de hasard qui présentent un risque de pertes et un potentiel de
gains limités.
Les jeux de hasard offrant des chances de réaliser un gain en argent ou d'obtenir un
autre avantage matériel ne peuvent être exploités que dans les maisons de jeu. Seule
cette concentration permet d'avoir une vue d'ensemble des jeux de hasard en Suisse et
d'atteindre les objectifs visés par la loi. Les prescriptions de la loi fédérale sur les
loteries et les paris professionnels sont réservées.
L'évolution de ces dernières années révèle que les appareils à sous (appareils de jeux
de hasard et appareils de jeux d'adresse) ont une très grande importance. La loi règle
ce domaine d'une façon claire et simple. Elle concrétise la distinction prévue par la
constitution entre les appareils à sous servant aux jeux de hasard, qui relèvent de la
compétence de la Confédération, et les appareils à sous servant aux jeux d'adresse,
dont l'autorisation d'exploitation reste du ressort des cantons. Les appareils à sous
servant aux jeux de hasard sont subdivisés en deux catégories. La catégorie qui
présente le plus grand potentiel de pênes et de gains est réservée aux maisons de jeu de
la catégorie A. Les appareils à sous servant aux jeux de hasard, dotés d'un potentiel de
pertes et de gains légèrement plus faible, peuvent être installés dans les maisons de jeu
de la catégorie B.
L'ouverture d'une maison de jeu est subordonnée à l'octroi d'une concession
d'implantation. L'exploitation d'une maison de jeu est subordonnée à l'octroi d'une
concession d'exploitation. Le Conseil fédéral statue sur l'octroi des concessions; sa
décision ne peut pas faire l'objet d'un recours. La loi prévoit un nombre maximal de
maisons de jeu de la catégorie A. Les cantons et les communes peuvent, par voie
d'opposition, empêcher l'établissement de maisons de jeu sur leur territoire. Une
Commission fédérale des maisons de jeu, qui fonctionne sur le modèle de la
Commission fédérale des banques, assure la surveillance des maisons^de jeu et
contrôle leur activité. Cette autorité instruit la procédure d'octroi des concessions. Elle
138

prend toutes les décisions qui ne sont pas réservées au Conseil fédéral et dispose de
droits de regard et d'intervention étendus.
Les conditions d'octroi des concessions et les prescriptions concernant l'exploitation
sont conçues de telle manière que les autorités puissent se renseigner en tout temps sur
les titulaires des concessions et l'origine des fonds investis. Les exploitants doivent
présenter un concept de sécurité et un concept social et ils sont tenus d'observer et de
mettre en œuvre les mesures qui y sont prévues. Les dispositions pertinentes de la
future loi sur le blanchissage d'argent permettront d'empêcher le blanchissage d'argent
dans les maisons de jeu.
Les dispositions pénales, qui, outre des peines d'emprisonnement, prévoient des
amendes très élevées, ainsi que le nouvel instrument que constitue la sanction
administrative, favoriseront le respect de la présente loi.
Le produit brut des jeux exploités dans les maisons de jeu est soumis à un impôt
spécial: l'impôt sur les maisons de jeu. La loi permet de tirer le parti maximal de la
marge constitutionnelle de 80 pour cent. Le Conseil fédéral fixe le taux d'imposition,
lequel doit être de 60 pour cent au minimum. Pendant les quatre premières années
d'exploitation, le taux d'imposition peut être abaissé jusqu'à 40 pour cent.
La loi prévoit deux possibilités particulières d'allégements fiscaux pour les maisons de
jeu de la catégorie B. Dans le premier cas, une réduction peut être octroyée si les
bénéfices de la maison de jeu sont investis pour l'essentiel dans des projets d'intérêt
général ou d'utilité publique. Dans le deuxième cas, un allégement peut être octroyé si
l'économie de la région où est implantée la maison de jeu dépend d'un tourisme
essentiellement saisonnier.
La loi prévoit également une possibilité de réduction si le canton où la maison de jeu
est implantée perçoit un impôt sur le produit brut des jeux. Dans ce cas, le taux
d'imposition de la Confédération est diminué d'autant, jusqu'à concurrence d'un taux
maximal de 30 pour cent. S'il existe d'autres motifs d'allégements fiscaux, la réduction
sera fixée en proportion.
139

Message
I 
Partie générale
II 
Situation initiale au regard du droit constitutionnel
La disposition constitutionnelle suivante a été adoptée lors de la votation
populaire du 7 mars 1993:
Art. 35
1 La législation concernant l'ouverture et l'exploitation des maisons de jeu,
y compris les appareils à sous servant aux jeux de hasard, est du domaine de la
Confédération.
2 Les maisons de jeu sont soumises à une concession de la Confédération. En
l'accordant, cette dernière tiendra compte des conditions régionales mais égale-
ment des dangers inhérents aux jeux de hasard.
3 La législation fixe les mises maximums.
4 L'admission des appareils à sous servant aux jeux d'adresse est réservée à la
législation cantonale.
5 Une taxe calculée en fonction du produit des maisons de jeu et correspondant à
80 pour cent au plus des recettes brutes provenant de leur exploitation sera versée
à la Confédération. Elle sera utilisée pour couvrir la contribution fédérale à
l'assurance vieillesse, survivants et invalidité.
6 La Confédération peut aussi prendre les mesures nécessaires concernant les
loteries.
Le nouvel article 35 de la constitution lève l'interdiction des maisons de jeu. Selon
cette disposition, la législation relative aux maisons de jeu, y compris les appareils
à sous servant aux jeux de hasard, relève de la compétence de la Confédération.
Selon la constitution, l'ouverture de maisons de jeu est subordonnée à l'octroi
d'une concession; le domaine des jeux échappe ainsi aux règles de la libre
concurrence économique. Le législateur peut limiter le nombre de maisons de jeu
et définir librement les conditions d'octroi de la concession. La disposition
constitutionnelle ne précise pas les conditions d'octroi d'une concession ni la
teneur de cette dernière. Les seuls impératifs posés par la constitution à l'adresse
du législateur et de l'autorité qui délivre les concessions - qui doit être une
autorité fédérale - sont les suivants: la législation doit fixer les limites des mises et
l'autorité qui délivre les concessions doit tenir compte des conditions régionales et
des dangers inhérents aux jeux de hasard. Cela signifie que le législateur doit
structurer la réglementation de manière telle que l'autorité d'octroi des conces-
sions puisse facilement obéir aux impératifs posés par la constitution. Mais cela ne
change rien au fait qu'il dispose d'une grande liberté quant au contenu et à
l'organisation de la réglementation, d'autant plus que la constitution ne définit ni
les «conditions régionales», ni les «dangers inhérents aux jeux de hasard». Ces
dangers résident non seulement dans les excès et les problèmes sociaux qui y sont
liés, problèmes qui ne doivent pas être pris à la légère, mais encore dans l'attrait
que les maisons de jeu exercent sur le crime organisé et le blanchissage d'argent.
La disposition constitutionnelle fait une distinction entre les appareils à sous
servant aux jeux de hasard et les appareils à sous servant aux jeux d'adresse. Les
140

appareils à sous servant aux jeux de hasard relèvent de la compétence de la
Confédération, tandis que l'autorisation d'exploitation des appareils à sous
servant aux jeux d'adresse qui permettent de réaliser un gain est du ressort des
cantons. La Confédération doit donc également pouvoir définir la différence
entre appareils à sous servant aux jeux de hasard et appareils à sous servant aux
jeux d'adresse: seule la Confédération peut déterminer de façon contraignante
quels appareils sont considérés comme des appareils à sous servant aux jeux de
hasard et quels appareils sont des appareils à sous servant aux jeux d'adresse et
font l'objet, comme tels, d'une autorisation d'exploitation cantonale.
Le constituant a renoncé à juste titre à définir lui-même la distinction entre les
appareils à sous servant aux jeux de hasard et les appareils à sous servant aux jeux
d'adresse. Cette distinction doit en permanence tenir compte de l'évolution et des
possibilités techniques. C'est pourquoi il importe d'en définir les principes dans la
loi et d'en régler les détails par voie d'ordonnance.
La disposition constitutionnelle fixe des principes importants en ce qui concerne
l'impôt sur les maisons de jeu. Premièrement, cet impôt doit être prélevé sur le
produit brut des jeux (et non pas sur le bénéfice de l'établissement, p. ex.); il s'agit
donc d'un impôt spécial, qui ne remplace pas les impôts ordinaires sur les
entreprises. Deuxièmement, il doit être calculé en fonction du produit, le taux
d'imposition maximum de 80 pour cent du produit brut des jeux ne devant pas être
dépassé. Troisièmement, il doit être utilisé pour couvrir la contribution fédérale à
l'assurance vieillesse, survivants et invalidité (AVS/AI). Le texte constitutionnel
ne prévoit pas d'autres obligations. Pour la fixation de l'impôt, le législateur
fédéral n'est pas tenu d'épuiser toute la marge de manœuvre que lui donne la
constitution. La fixation d'un taux inférieur au taux maximal de 80 pour cent
donne la possibilité aux cantons de percevoir leur propre impôt sur le produit brut
des jeux.
L'article 35, 6e alinéa, est., confirme la compétence de la Confédération en
matière de législation sur les loteries, bien qu'il n'y soit question que de «mesures
nécessaires» concernant les loteries. Le texte de la constitution ne s'exprime pas
sur la manière dont la coexistence des loteries et des maisons de jeu doit être
réglée. Il faut partir du principe que ce silence a pour but de laisser au législateur
l'entière liberté de réglementer ces deux domaines.
12 
L'offre actuelle de jeux en Suisse
Bien que la constitution ait jusqu'ici prohibé les jeux de hasard (à l'exception du
jeu de la boule avec limitation de la mise dans les kursaals) ainsi que les maisons
de jeu, et bien que quelques cantons aient également interdit l'exploitation
d'appareils à sous sur leur territoire, l'offre de jeux qui peuvent prétendre
objectivement à l'appellation «jeux de hasard» est très vaste. Cette offre revêt de
surcroît une importance économique certaine. Cette situation s'explique par la
pratique développée jusqu'ici par la Confédération pour différencier jeux de
hasard et jeux d'adresse, compte tenu de l'interdiction des jeux de hasard prévue
par la constitution. Selon cette pratique, une phase d'adresse insignifiante pour le
déroulement du jeu suffisait pour qu'un appareil à sous soit considéré comme un
141

appareil servant aux jeux d'adresse, donc homologué et ainsi soustrait à l'interdic-
tion des jeux de hasard prévue par la constitution. La situation actuelle est telle
que la presque totalité des 24 kursaals au bénéfice d'une autorisation d'exploiter
le jeu de la boule approuvée par le Conseil fédéral proposent des appareils à sous
servant aux jeux d'adresse qui, objectivement, ne sont rien d'autre que des
appareils à sous servant aux jeux de hasard. On trouve aussi ce type d'appareils
dans des clubs de jeu ou dans des restaurants. Le résultat controversé de la
procédure de consultation de la loi sur les maisons de jeu (voir ch. 132) a déçu
l'espoir que nourrissaient les milieux intéressés d'assister à une promulgation
rapide de la présente loi. Ces milieux se sont alors concentrés sur l'extension de
l'infrastructure actuelle des jeux et ont reporté leur attention sur les appareils à
sous considérés dans la pratique comme des «appareils à sous servant aux jeux
d'adresse».
La pratique développée par la Confédération a assoupli la stricte interdiction des
maisons de jeu prévue par la constitution. Elle a contribué à développer le
tourisme, situation dont ont bénéficié en particulier les kursaals établis. Mais la
nouvelle disposition constitutionnelle fait perdre à cette pratique sa justification,
puisqu'elle offre la possibilité d'instituer une réglementation des jeux de hasard
claire et uniforme dans toute la Suisse. Le Conseil fédéral est convaincu qu'il faut
tirer parti de cette possibilité en tenant compte de manière adéquate de l'apport
qu'ont, représenté jusqu'à présent les kursaals en matière de tourisme et de
l'intérêt qu'y trouvent les cantons. C'est pour cette raison que le présent projet de
loi institue une catégorie de maisons de jeu (catégorie B) auprès de laquelle les
cantons peuvent percevoir leur propre impôt calculé en fonction du produit brut
des jeux. Dans cette hypothèse, l'impôt prélevé par la Confédération serait réduit
en conséquence. Les maisons de jeu de la catégorie B sont donc conçues pour
succéder aux kursaals actuels, sans toutefois que les exploitants puissent pré-
tendre avoir droit à une concession en vertu de la présente loi. Les kursaals
devront remplir comme les autres requérants toutes les conditions légales
nécessaires à l'octroi d'une concession, en particulier établir de façon plausible
qu'ils sont économiquement viables eu égard aux nouvelles conditions imposées
par la loi. Ils ne seront donc pas privilégiés par ladite loi. Mais en réalité, l'activité
qu'ils ont déployée dans le domaine des jeux et le fait qu'ils soient bien établis
dans la région les placent dans une position plus favorable que les organisations
inconnues, nouvellement constituées, avec lesquelles ils entreront en concurrence
pour l'octroi d'une concession.
13 
Procédure préliminaire
131 
Institution de commissions d'experts
Par décision du 6 septembre 1993, le Département fédéral de justice et police
(DFJP) a institué une commission d'experts «Loi sur les casinos» qui a été placée
sous la direction de M. Benno Schneider, docteur en droit, de Saint-Gall. Cette
commission avait pour mandat de présenter au chef du DFJP, jusqu'à la mi-février
1994, un rapport et une proposition de décision préalable. Sa mission devait être
ensuite d'élaborer l'avant-projet de loi ainsi qu'un rapport explicatif, et de les
soumettre pour décision au DFJP jusqu'à octobre 1994.
142

La commission d'experts a entamé ses travaux le 1er novembre 1993. Elle a
examiné tout d'abord les études de droit comparé que l'Institut suisse de droit
comparé avait élaborées à sa demande. Elle a soumis un rapport intermédiaire au
chef du DFJP à la fin du mois de mars 1994. Ce document présentait les grandes
lignes de la loi élaborées par la commission et énumérait les questions en suspens.
En se fondant sur le rapport intermédiaire, le président de la commission
d'experts a élaboré ensuite un premier avant-projet, qui a servi de base aux
délibérations de la commission. Toutefois, il est très vite apparu que la com-
mission, du fait du nombre élevé des membres qui la composaient, lesquels
représentaient de surcroît des intérêts foncièrement divergents, ne pourrait pas
respecter les délais impartis par le DFJP. Si un consensus avait été assez
rapidement trouvé sur les objectifs législatifs et les problèmes de conception de la
loi, des opinions inconciliables se firent jour à mesure que les questions législa-
tives décisives étaient abordées de façon plus concrète et détaillée. C'est pourquoi
le président de la commission d'experts, en accord avec cette dernière, a demandé
au DFJP de dissoudre cette grande commission et de confier la suite des travaux à
une commission d'experts restreinte, composée de sept membres (commission
d'experts II).
Le chef du DFJP a entériné cette proposition par décision du 23 juin 1994. Le
mandat de la commission d'experts restreinte, qui fut à nouveau placée sous la
présidence de M. Benno Schneider, docteur en droit, resta inchangé.
Pour ses travaux, la commission d'experts II s'est inspirée largement des bases
élaborées par la commission d'experts I, dont les travaux avaient mis en évidence
les problèmes législatifs dans toute leur acuité et avaient déjà abouti à des
ébauches de solutions. Si la commission d'experts II n'avait pu s'appuyer sur ces
bases, elle n'aurait guère pu remplir son mandat dans le délai imposé.
A la fin d'octobre 1994, la commission d'experts II a remis dans le délai prévu
l'avant-projet élaboré par ses soins ainsi que le rapport explicatif.
132 
Procédure de consultation
L'avant-projet et le rapport explicatif de la commission d'experts ont fait l'objet
d'une procédure de consultation de grande envergure, qui a duré de janvier 1995 à
fin avril 1995. Le résultat de cette procédure a fait apparaître d'énormes
divergences. Pour les partisans d'une introduction rapide des maisons de jeu en
Suisse, le projet de loi était trop restrictif; ils y voyaient plutôt une loi anti-maisons
de jeu, dont la réglementation était trop dense. De leur côté, les adversaires des
jeux de hasard jugeaient ce projet trop libéral et pas assez conséquent en ce qui
concerne le contrôle et la surveillance des maisons de jeu. Bon nombre de cantons
ont estimé que le projet était trop axé sur la Confédération et ont exigé une
véritable participation des cantons à la surveillance et au contrôle des maisons de
jeu.
Les modèles fiscaux proposés au cours de cette procédure de consultation ont
suscité des critiques particulièrement vives. Les cantons ont regretté qu'aucune
part du produit de l'impôt sur les maisons de jeu ne leur soit attribuée. Les milieux
intéressés à l'exploitation de maisons de jeu ont jugé les taux d'imposition trop
143

élevés et ont critiqué notamment le fait que le «tronc» (pourboires destinés à
l'ensemble du personnel d'une maison de jeu) soit intégré au produit brut
imposable.
133 
Dépouillement des résultats de la procédure de consultation
Les résultats de la procédure de consultation ont ensuite été dépouillés par deux
groupes de travail internes de l'administration. L'un, placé sous la direction de
l'ancien secrétaire général du Département fédéral des finances, M. Lucien Erard,
docteur en sciences économiques, s'est consacré à l'imposition des maisons de jeu.
L'autre, placé sous la direction de M. Benno Schneider, docteur en droit, de
Saint-Gall, a retravaillé les autres parties de l'avant-projet en se fondant sur les
résultats de la procédure de consultation.
Dans le cadre de ces travaux, un nouveau concept adapté à l'évolution récente
constatée sur le marché suisse du jeu a été développé et soumis à la décision du
DFJP et du Conseil fédéral. Ce concept tenait compte du fait qu'une série de
kursaals misaient pleinement sur le développement de leur section d'appareils à
sous et qu'un grand nombre de nouvelles demandes d'autorisation avaient été
déposées pour l'ouverture de kursaals désireux avant tout d'exploiter des appa-
reils à sous. Le Conseil fédéral a approuvé les principes développés dans ce
nouveau concept et en a informé les cantons au cours d'une conférence tenue en
mai 1996. Il a décrété en outre un moratoire pour les approbations d'autorisations
d'exploiter le jeu de la boule dans les kursaals. Ce moratoire doit rester en vigueur
jusqu'à l'adoption d'une réglementation transitoire ou jusqu'à l'entrée en vigueur
de la présente loi. Parallèlement, le Conseil fédéral a décidé de revoir entièrement
la pratique d'homologation des appareils à sous.
La transposition des principes du nouveau concept dans le projet de loi a fait
l'objet d'une seconde et brève consultation en octobre 1996, consultation au cours
de laquelle seuls les cantons étaient invités à prendre position. Les cantons, dans
leur majorité, n'ont pas remis en question le concept proprement dit. Les cantons
de la Suisse romande, notamment, ont même estimé qu'il représentait un net
progrès par rapport au projet antérieur. Mais le taux d'imposition élevé a été de
nouveau vivement critiqué et les cantons ont estimé que leurs intérêts écono-
miques et fiscaux n'étaient pas suffisamment pris en compte. L'intention du
Conseil fédéral de modifier sa pratique et de fixer une nouvelle délimitation entre
appareils à sous servant aux jeux de hasard et appareils à sous servant aux jeux
d'adresse a suscité aussi des critiques véhémentes. Le Conseil fédéral est toutefois
d'avis que cette redéfinition de la distinction entre les deux types d'appareils est
précisément la pièce maîtresse d'une législation fédérale pertinente sur les jeux de
hasard. Dorénavant, en effet, seuls les appareils à sous pour lesquels l'adresse
d'un joueur moyen est réellement décisive pour le gain ou la perte pourront être
classés dans la catégorie des appareils à sous servant aux jeux d'adresse. Sur ce
point, le Conseil fédéral ne peut céder aux critiques. Dans d'autres domaines
cependant, il a tenté de satisfaire aux objections des cantons, dans le cadre des
limites imposées par la constitution.
144

14 
Comparaison avec les législations étrangères
141 
Généralités
Le mandat législatif énoncé à l'article 35 de la constitution porte essentiellement
sur la réglementation des maisons de jeu. Alors que notre pays explore un
domaine entièrement nouveau sur le plan législatif, nos voisins, d'autres pays
européens ainsi que nombre d'Etats des USA exploitent des maisons de jeu depuis
des décennies. Afin de mieux cerner les problèmes législatifs inhérents aux
maisons de jeu, il est donc naturel d'étudier les réglementations étrangères, dont
certaines dispositions peuvent, le cas échéant, servir de modèle à la législation
suisse.
Les commissions d'experts I et II ont disposé à cet effet d'un vaste rapport,
élaboré par l'Institut suisse de droit comparé et consacré aux lois sur les maisons
de jeu édictées en Allemagne, en France, en Italie, en Autriche, en Espagne ainsi
que dans l'Etat américain du Nevada. Ce rapport s'intéresse notamment aux bases
juridiques, aux titulaires de concessions, aux conditions et à la procédure d'octroi
des concessions, au système de contrôle et de surveillance ainsi qu'à l'imposition
des maisons de jeu. Les principaux éléments en sont présentés succinctement
ci-après.
142 
Bases juridiques
En Allemagne (population: 81,5 mio. d'habitants; nombre de maisons de jeu: 39),
la compétence législative est régie par le droit des Länder en matière de police.
Tous les Länder ont fait usage de cette compétence.
La France (population: 57,7 mio. d'habitants; nombre de maisons de jeu: 153), a
édicté ou révisé, depuis 1907, de nombreuses lois importantes pour les maisons de
jeu. Une loi régissant ce domaine de façon exhaustive et uniforme fait toutefois
défaut, même si la loi du 5 mai 1987 et les décrets d'exécution ont permis de
réaliser une profonde réforme dans le secteur des maisons de jeu.
En Italie (population: 57,1 mio. d'habitants; nombre de maisons de jeu: 4), les
maisons de jeu sont en principe interdites. Mais une série de maisons de jeu (San
Remo, Campione, Venise) ont été expressément autorisées par des lois spéciales
et des ordonnances, dont certaines datent de l'époque de la monarchie. Il existe
également un casino à Saint Vincent (Val d'Aoste); son exploitation se fonde sur
un décret de la région du Val d'Aoste datant du 3 avril 1946 que la Cour
constitutionnelle italienne a clairement qualifié d'illégal. La Cour constitu-
tionnelle a en effet jugé que les bases juridiques relatives aux maisons de jeu
manquent généralement de clarté; elle préconise par ailleurs une vaste et
profonde modification du domaine des jeux de hasard. Les travaux législatifs en
cours visent à subordonner l'octroi d'une concession à l'assentiment mutuel du
gouvernement italien et de la région d'implantation.
En Autriche (population: 8 mio. d'habitants; nombre de maisons de jeu: 12), les
maisons de jeu sont réglementées par la loi fédérale sur les jeux de hasard, du
28 novembre 1989, qui prévoit un monopole fédéral pour l'organisation des jeux
de hasard.
145

La législation de \'Espagne (population: 39,125 mio. d'habitants; nombre de
maisons de jeu: 26) relative aux maisons de jeu date, pour l'essentiel, des années
1977,1984 et 1991; elle réglemente de façon détaillée l'ouverture, l'exploitation et
l'imposition des maisons de jeu.
Aux Etats-Unis, il n'existe pas de réglementation sur les maisons de jeu à l'échelon
fédéral, bien que quelques tentatives aient été faites en ce sens dans les années 50.
La réglementation est laissée aux Etats fédéraux.
L'exploitation des maisons de jeu revêt une importance économique particulière
au Nevada (population: 1,45 mio. d'habitants; nombre de maisons de jeu: 271),
dont la législation en matière de casinos a servi de modèle à d'autres Etats
américains et à d'autres pays.
143 
Titulaires de concessions
Dans les Etats examinés, les titulaires de concessions peuvent être des personnes
physiques ou des personnes morales de droit privé (c'est le cas dans les Länder
allemands de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, de Schleswig-Holstein, de
Berlin, de Hambourg, de Rhénanie-Palatinat ainsi qu'en France et au Nevada),
des personnes morales de droit privé (Espagne), des personnes morales de droit
privé placées sous la tutelle de collectivités ou d'autres personnes morales de droit
public (dans les Länder allemands de Brème, de Basse-Saxe, de Rhénanie-du-
Nord-Westphalie, de la Sarre, dans les nouveaux Länder à l'exception du
Mecklembourg-Poméranie-Occidentale ainsi qu'en Autriche), des personnes mo-
rales de droit public (dans les Länder allemands de Bavière et de Bade-
Wurtemberg et en Italie).
La réglementation concernant les titulaires de concessions présente donc une
grande diversité. On remarquera néanmoins - abstraction faite du Nevada où la
«Public corporation» ne peut être concessionnaire de maisons de jeu - qu'à
l'étranger, les collectivités publiques sont fortement engagées dans des entreprises
de maisons de jeu, soit directement, soit par le biais d'une participation auprès
d'un concessionnaire privé.
144 
Conditions et procédure d'octroi d'une concession;
durée de la concession
Tous les pays examinés, sauf l'Italie, font dépendre l'octroi de la concession de
conditions et de servitudes parfois très sévères, dont l'existence et le respect sont
vérifiés au cours de procédures de contrôle approfondies.
Aucun des pays examinés ne prévoit de droit à l'obtention de la concession du
simple fait que les conditions d'octroi sont réunies. Selon la pratique en vigueur au
Nevada, les concessions sont néanmoins octroyées lorsque les conditions préa-
lables sont remplies: la libre concurrence règne entre les maisons de jeu.
A l'exception du Nevada, qui a institué une autorité spéciale (la Nevada Gaming
Commission, chargée de statuer sur proposition du Gaming Control Board),
l'octroi des concessions relève de la compétence du ministère de l'Intérieur ou du
ministère de la Police du pays ou de l'Etat-membre concerné.
146

La durée des concessions varie entre dix et vingt ans. Au Nevada, où la limitation
de la durée d'une concession revêt le caractère de mesure disciplinaire, les
concessions sont normalement octroyées pour une durée illimitée.
Le renouvellement de la concession est possible et courant, lorsque les conditions
d'octroi sont remplies.
145 
Surveillance et contrôle
La haute surveillance policière est exercée, en règle générale, par le ministère de
l'Intérieur ou par le ministère de la Police du pays ou de l'Etat-membre concerné,
alors que la surveillance financière incombe au ministère des Finances. En
Bavière, une division spéciale de l'administration des loteries du Land assure la
surveillance des maisons de jeu. La France décentralise les fonctions de contrôle
en les confiant aux préfectures des départements et aux autorités communales,
sous la direction des ministères de l'Intérieur et des Finances. L'Italie a délégué la
surveillance et le contrôle à la commune d'implantation (à la région pour le Val
d'Aoste). La surveillance exercée par le ministère de l'Intérieur se limite aux
aspects relevant du droit de police. En Autriche, la surveillance et le contrôle sont
du domaine du ministère des Finances, qui a institué à cet effet un «commissaire
d'Etat» flanqué d'une section administrative. En Espagne, le directeur de la
maison de jeu répond directement devant le ministère de l'Intérieur de l'exécution
des tâches de surveillance et de contrôle internes de son établissement. Le
contrôle externe est assuré conjointement par les ministères de l'Intérieur et des
Finances, le ministère de l'Information et du Tourisme disposant lui aussi de
certains droits de contrôle. Les ministères ont délégué une grande partie des
tâches de contrôle à une Commission nationale des maisons de jeu, qui dispose
d'une «Police des maisons de jeu». Au Nevada, le contrôle et la surveillance
incombent au «Gaming Control Board».
146 
Coût
Dans les Etats examinés, les frais de contrôle et de surveillance sont couverts soit
par des émoluments spéciaux, soit par le budget général de l'Etat ou l'impôt sur
les maisons de jeu.
147 
Imposition
Les solutions retenues pour l'imposition sont aussi très différentes.
En Allemagne, le produit brut des jeux est imposé systématiquement à raison de
80 pour cent. Certains Länder prévoient en outre un taux d'imposition progressif.
Le «tronc» est inclus pour une part réduite dans le substrat fiscal, tandis que les
droits d'entrée en sont totalement exclus. L'impôt sur les maisons de jeu inclut la
totalité des redevances dues. En fin de compte, la charge fiscale des maisons de
jeu allemandes est nettement supérieure à 80 pour cent du produit brut des jeux.
147

En France, l'Etat central et la commune d'implantation perçoivent des impôts sur
les maisons de jeu. La part de la commune ne peut dépasser 15 pour cent. Le
barème fiscal national prévoit un taux progressif, qui va de 10 pour cent au
minimum à 80 pour cent au maximum. L'imposition des appareils à sous fait
l'objet d'une réglementation spéciale. Une taxe d'implantation est prélevée sur
chaque appareil. La charge fiscale moyenne des nombreux casinos français, dont
certains sont peu rentables en raison précisément de leur grand nombre, s'élève
en moyenne à 57,8 pour cent du produit brut des jeux; les très grandes maisons de
jeu supportent une charge beaucoup plus importante.
En Espagne aussi, le taux d'imposition est progressif et atteint 50 pour cent au
maximum. Des impôts d'entreprise sont prélevés en sus de l'impôt sur les maisons
de jeu. Le «tronc» n'est pas inclus dans le produit brut des jeux.
En Italie, l'imposition varie d'un casino à l'autre. Elle est constituée de diverses
taxes (taxes de concession élevées, taxes minimales annuelles qui dépendent du
chiffre d'affaires, impôts sur le produit brut des jeux). Lorsque des communes
exploitent elles-mêmes des maisons de jeu, leurs recettes ne sont pas imposées.
Toutes les maisons de jeu sont soumises à l'impôt national sur les manifestations,
qui représente actuellement 22 pour cent du produit brut des jeux. La charge
globale moyenne est de 77 pour cent. Le «tronc» ne fait pas partie du substrat
fiscal.
L'Autriche applique un taux d'imposition progressif au produit brut des jeux. Pour
la roulette et le baccarat, le taux d'imposition, qui est de 35 pour cent à partir de
500 000 schillings, peut atteindre 80 pour cent au plus, lorsque les recettes sont
supérieures à 10 millions de schillings. Pour les autres jeux de hasard, le taux
unitaire s'élève à 48 pour cent. La charge fiscale moyenne est de 74,4 pour cent. Le
«tronc» ne fait pas partie du substrat fiscal.
Au Nevada aussi, l'imposition comprend divers éléments, de même qu'en France
et en Italie. Le taux maximum de l'impôt sur le produit brut des jeux s'élève à 6,25
pour cent pour les sommes à partir de 134 000 dollars américains. Un «impôt de
table» annuel grève en outre les équipements de jeu. Par ailleurs, une taxe de jeu,
dont le barème est également progressif, est prélevée chaque trimestre; pour une
offre de 36 jeux, elle s'élève par exemple à 98 000 dollars américains. A cela
s'ajoute la «Casino Entertainment Tax» de 10 pour cent sur les recettes provenant
d'offres annexes. L'Etat du Nevada ne prélève plus d'impôts d'entreprise auprès
des maisons de jeu. Celles-ci sont néanmoins assujetties à l'impôt fédéral sur les
entreprises. Le «tronc» échappe à l'imposition spéciale des maisons de jeu.
15 
Objectifs et conception du projet de loi
151 
Remarques préliminaires
Le débat politique qui a précédé la votation sur l'article constitutionnel, en mars
1993, a été vif et a nourri une forte polémique. Les adversaires des maisons de jeu
ont mis l'accent sur les conséquences négatives des jeux de hasard offrant des
chances de réaliser un gain en argent. Ils voient dans ces jeux un danger pour les
personnes instables, susceptibles de sombrer dans une passion incontrôlée du jeu,
148

et considèrent les maisons de jeu comme un vivier potentiel pour le crime organisé
et un terreau particulièrement propice au blanchissage d'argent.
Les partisans de l'introduction des maisons de jeu ont fait valoir au contraire que
les maisons de jeu ouvriraient de nouvelles perspectives économiques, notamment
pour le tourisme, empêcheraient l'argent de couler dans les caisses des maisons de
jeu étrangères proches de la frontière et procureraient à la Confédération des
recettes dont elle a un besoin urgent pour l'AVS et l'Ai. Ils ont souligné que la
criminalité organisée pourrait être écartée par des mesures appropriées, que le
blanchissage d'argent combattu efficacement par des dispositions adéquates et
que des mesures préventives permettraient au minimum de limiter les consé-
quences négatives du jeu sur le plan social (excès, surendettement, etc.).
Le peuple a tranché en faveur des partisans des maisons de jeu. Mais il faut partir
du principe que le peuple et les cantons n'auraient pas accepté la nouvelle
disposition constitutionnelle s'ils n'avaient pas été convaincus que les problèmes
inhérents à l'exploitation de maisons de jeu peuvent être résolus d'une manière
satisfaisante.
152 
Objectifs législatifs
Si on analyse les arguments avancés par les adversaires et par les partisans des
maisons de jeu dès le début de la campagne lancée en vue du scrutin de 1993 sur
l'article constitutionnel, il devient évident qu'une loi portant essentiellement sur
la réglementation des maisons de jeu doit viser simultanément trois objectifs
d'égale importance: la protection des joueurs, la protection de la société et la
réalisation d'un bénéfice économique et fiscal:
- la protection des joueurs inclut à la fois la protection contre les agissements
déloyaux dans l'exploitation des jeux, la protection des joueurs contre leurs
propres excès et la prévention des conséquences négatives du jeu sur le plan
social;
- la protection de la société doit être garantie par des mesures efficaces contre le
crime organisé et le blanchissage d'argent;
- le bénéfice économique sera acquis si les maisons de jeu au bénéfice d'une
concession ont un effet dynamisant sur l'économie de leur région d'implanta-
tion et si le bilan des coûts et des bénéfices se solde par un excédent.
La disposition constitutionnelle donne un avant-goût de l'intérêt que présentent
les maisons de jeu en matière fiscale: l'impôt sur les maisons de jeu sera prélevé
sur le produit brut des jeux. Il s'agit donc d'un impôt spécial versé à la
Confédération et qui doit être affecté à un but particulier (AVS/AI). Mais la
Confédération, de même que le canton et la commune d'implantation peuvent
également tirer un avantage fiscal considérable de l'imposition ordinaire des
maisons de jeu en tant qu'entreprises.
Eu égard à ces trois objectifs de même importance, la présente loi vise à:
- appréhender dans sa globalité le secteur des jeux de hasard permettant de
réaliser un gain en argent ou d'obtenir d'autres avantages matériels et - sous
réserve des prescriptions de la loi sur les loteries - en concentrer systématique-
ment l'exploitation dans des maisons de jeu au bénéfice d'une concession;
149

- limiter le nombre de maisons de jeu autorisées en fixant un maximum légal
et/ou en développant en ce sens la pratique d'octroi des concessions; un nombre
très élevé de maisons de jeu se révélerait assurément contraire aux objectifs
visés;
- garantir une exploitation sûre des jeux dans les maisons de jeu autorisées;
- empêcher la criminalité organisée dans et autour des maisons de jeu ainsi que le
blanchissage d'argent au sein et par le biais des maisons de jeu;
- prévenir dans la mesure du possible les conséquences négatives du jeu sur le
plan social, notamment en repérant à temps les joueurs menacés et en les tenant
à l'écart des jeux ainsi qu'en interdisant toute publicité tapageuse pour les
maisons de jeu;
- offrir aux maisons de jeu suisses une capacité concurrentielle suffisante par
rapport à l'étranger, pour dissuader les joueurs suisses de se rendre à l'étranger
et accroître ainsi l'offre touristique de la Suisse;
- assurer à la Confédération une source de recettes supplémentaires pour le
financement de l'AVS et de l'Ai par la perception d'un impôt calculé de façon
optimale, et associer les cantons au potentiel fiscal des maisons de jeu de la
catégorie B d'une manière conforme à la constitution.
Selon l'intensité avec laquelle ils sont poursuivis, ces objectifs peuvent entrer en
conflit plus ou moins fortement les uns avec les autres. Le Conseil fédéral a
recherché une solution optimale pour résoudre ces conflits d'objectifs. Il est
parvenu à la conclusion qu'un système de marché entièrement ouvert ne serait pas
une bonne solution dans le domaine des maisons de jeu. Il faut plutôt imposer à ce
marché des conditions-cadres propres à créer une situation stable et prévisible
pour tous les intéressés .et à permettre d'atteindre au mieux les objectifs de
protection visés par la loi. Le taux de l'impôt sur les maisons de jeu prévu par le
droit fédéral joue à cet égard un rôle essentiel. Il doit être choisi de telle manière
que le capital investi ne produise pas de rendements excessifs, mais qu'une
rentabilité suffisante reste possible en dépit de cet impôt. Le nombre des maisons
de jeu, leurs lieux d'implantation et la région qu'ils couvrent doivent donc
correspondre aux taux d'imposition envisagés: si le marché doit rester ouvert, il
faut maintenir une charge fiscale relativement faible (exemple: Nevada); un
marché limité, par contre, implique une charge fiscale plus élevée.
Le Conseil fédéral est d'avis qu'en Suisse le nombre des maisons de jeu doit être
maintenu à un niveau relativement bas.
Il sera ainsi possible de tenir compte en particulier des risques que présentent les
maisons de jeu sur le plan social, mais aussi en matière de criminalité organisée et
de blanchissage d'argent. De plus, les autres problèmes liés à l'exploitation des
maisons de jeu seront plus faciles à maîtriser si le nombre de maisons de jeu est
fixé de manière claire que si le «libre marché» exigé par de nombreux milieux
consultés est créé, car on verrait alors apparaître et disparaître à un rythme élevé
des maisons de jeu dans les sites d'implantation, ce qui générerait entre ces
dernières une concurrence propre à provoquer une publicité véritablement
agressive. Un tel environnement serait beaucoup plus fragile face à la criminalité
et au blanchissage d'argent que le système proposé dans la présente loi. Il serait en
outre contestable du point de vue de la protection sociale. De plus, l'activité de
surveillance et de contrôle serait très difficile à exercer en raison de l'instabilité de
150

nombreuses maisons de jeu et du manque de professionnalisme auquel il faudrait
s'attendre de la part d'une grande partie de leur personnel. Par ailleurs, elle ne
pourrait être assurée que par une grosse infrastructure. On ne peut guère
s'attendre à ce qu'une telle «névadisation», avec tous les inconvénients qu'elle
entraînerait, présente beaucoup d'attrait pour le modèle touristique suisse et ait
un effet stimulant sur le tourisme helvétique.
153 
Conception matérielle du projet
Dans le présent projet de loi, le Conseil fédéral propose une solution qui
permettra de concentrer les jeux de hasard offrant des chances de réaliser un gain
en argent ou d'obtenir un autre avantage matériel dans des maisons de jeu au
bénéfice d'une concession, de soustraire efficacement les maisons de jeu et leur
environnement à l'influence et aux effets du crime organisé, de rendre le
blanchissage d'argent pratiquement impossible dans les maisons de jeu et d'accor-
der une grande importance à la prévention des conséquences négatives du jeu sur
le plan social, sans empêcher pour autant les établissements bien gérés de
travailler sur une base économique saine et de s'affirmer avec succès dans la
concurrence avec les maisons de jeu étrangères malgré les prescriptions de
sécurité.
153.1 
Interdiction des jeux de hasard à l'extérieur
des maisons de jeu
Le projet prévoit que les jeux de hasard ne pourront être proposés que dans les
maisons de jeu au bénéfice d'une concession. Sont réservées les prescriptions de la
loi fédérale sur les loteries et les paris professionnels, «lex specialis» par rapport
au présent projet, qui règle de façon exhaustive les jeux de hasard offrant des
chances de réaliser un gain en argent ou d'obtenir un autre avantage matériel.
L'interdiction de ces jeux en dehors des maisons de jeu signifie que le joueur ne
peut jouer que dans ces établissements et qu'il doit être personnellement présent
sur les lieux où se déroule le jeu de hasard; les seules exceptions à cette règle
concernent les liaisons électroniques entre des appareils à sous servant aux jeux de
hasard installés dans les maisons de jeu (p. ex. pour la création de jackpots), dans
la mesure où la loi ou l'ordonnance les autorise expressément. Les jeux de hasard
proposés en dehors des maisons de jeu par le biais de réseaux électroniques
comme Internet, Vidéotex ou Télétexte par exemple, sont par conséquent
interdits. Le déroulement de jeux de hasard par le biais d'Internet ou de logiciels
analogues soulève divers problèmes d'ordre juridique et technique. Il convient de
mentionner, entre autres, les problèmes de la protection des joueurs, de la
protection des données et du transfert d'argent. Internet étant distribué sur un
réseau de communication électronique international, d'autres problèmes se
posent en rapport avec la poursuite pénale et la mise en application de l'interdic-
tion des jeux de hasard dans un pays donné. C'est la raison pour laquelle des
efforts sont déployés, à l'échelon international, pour interdire le déroulement de
jeux de hasard sur Internet ou le soumettre à un ensemble de normes minima qui
devront être établies au niveau international. L'institution d'une interdiction
151

d'utiliser des réseaux de communication électronique pour l'organisation de jeux
de hasard ne permettra pas, certes, de résoudre tous les problèmes soulevés, mais
elle aura le mérite d'émettre un signal clair.
153.2 
Les jeux de hasard dans les maisons de jeu
Le projet de loi est l'expression d'une préoccupation majeure: créer des bases
juridiques claires pour les jeux de hasard autorisés et soumettre le marché du jeu
de hasard en Suisse à une surveillance efficace exercée par l'Etat, dans le but
d'empêcher la criminalité et le blanchissage d'argent et de prévenir les consé-
quences négatives du jeu sur le plan social. A moins de déployer des moyens
disproportionnés, on ne peut atteindre ces objectifs que si les jeux de hasard
offrant des chances de réaliser un gain en argent ou d'obtenir un autre avantage
matériel sont concentrés dans des maisons de jeu bénéficiant d'une concession.
Aujourd'hui, les milieux intéressés par l'exploitation de jeux de hasard s'orientent
toujours plus vers les appareils à sous et profitent au maximum du régime actuel
(qui permet de considérer comme des appareils à sous servant aux jeux d'adresse
nombre d'appareils qui devraient être classés en fait dans la catégorie des
appareils à sous servant aux jeux de hasard). Cette pratique, que le Tribunal
fédéral a d'ailleurs qualifiée d'extrêmement douteuse, a perdu sa justification
matérielle comme nous l'avons souligné au chiffre 12. Elle doit donc être abolie.
Le Conseil fédéral donnera mandat aux autorités fédérales compétentes de ne
classer désormais dans la catégorie des appareils à sous servant aux jeux d'adresse
que les appareils à sous pour lesquels l'adresse d'un joueur moyen constitue un
facteur de gain ou de perte réellement décisif.
De cette manière, il sera possible d'établir dans toute la Suisse une conception
législative uniforme qui tienne compte des objectifs mentionnés précédemment.
Le projet de loi crée deux catégories de maisons de jeu:
- les maisons de jeu de la catégorie A offrent une palette complète des jeux de
table (grands jeux) ainsi que des appareils à sous servant aux jeux de hasard. Les
appareils à sous qui présentent les plus grands potentiels de perte ou de gain ne
pourront être exploités que dans les établissements de la catégorie A. Ils sont
considérés comme étant particulièrement attractifs. La loi fixe à sept le nombre
maximum de maisons de jeu de la catégorie A en Suisse;
- les maisons de jeu de la catégorie B proposent, parmi les jeux de table, le jeu de
la boule et/ou la roulette ainsi que des appareils à sous servant aux jeux de
hasard, c'est-à-dire des appareils à sous qui, en comparaison des appareils
exploités dans les maisons de jeu de la catégorie A, présentent un potentiel de
perte ou de gain restreint et correspondent, quant à l'attrait, aux actuels
appareils à sous installés dans les kursaals.
Les maisons de jeu de la catégorie B sont destinées à remplacer de facto les
kursaals actuels (cf. commentaire de l'art. 8). C'est pourquoi on prévoit pour les
maisons de jeu de la catégorie B des possibilités de réduction du taux d'imposition
qui ne s'appliqueront pas aux maisons de jeu de la catégorie A (voir ch. 153.7).
152

153.3 
Concession obligatoire et titulaires de la concession
L'ouverture et l'exploitation d'une maison de jeu requièrent deux concessions:
une concession d'implantation, qui confère à son détenteur le droit d'établir une
maison de jeu à un endroit déterminé, et une concession d'exploitation, qui
habilite le concessionnaire à exploiter la maison de jeu. Le concessionnaire
d'implantation et le concessionnaire d'exploitation peuvent être distincts.
Les exigences posées aux titulaires d'une concession d'implantation ou d'exploita-
tion sont très strictes. Les impératifs législatifs les plus importants pour parer au
crime organisé sont l'indépendance des concessionnaires et une transparence
absolue, vis-à-vis de l'autorité concèdente, quant à l'existence et l'origine des
fonds investis. Cette transparence et cette indépendance doivent subsister pen-
dant toute la durée de la concession.
La décision relative à l'octroi et au renouvellement de la concession est réservée
au Conseil fédéral, sans aucune possibilité de recours: il n'existe aucun droit à
l'obtention d'une concession du simple fait que les conditions d'octroi de la
concession sont remplies. La décision relative à la suspension ou à la restriction
d'une concession est en revanche déléguée à la Commission fédérale des maisons
de jeu instituée par la loi. Ses décisions peuvent être portées devant la commission
de recours compétente en matière de maisons de jeu.
La concession d'implantation ne peut être octroyée que si le canton et la
commune d'implantation y sont favorables. Autrement dit, le canton et la
commune d'implantation ont un droit de veto.
Les titulaires peuvent être des personnes morales de droit public ou de droit privé.
Si on choisit un titulaire dont l'organisation est soumise au droit privé, la forme
juridique de la société anonyme ou de la société coopérative est prescrite.
153.4 
Mesures contre le blanchissage d'argent
Dorénavant, la lutte contre le blanchissage d'argent devra être menée au niveau
fédéral au moyen d'une loi spéciale. Dans son message du 17 juin 1996^, le
Conseil fédéral a présenté aux Chambres un projet de loi fédérale concernant la
lutte contre le blanchissage d'argent dans le secteur financier (loi sur le blan-
chissage d'argent). La loi sur le blanchissage d'argent impose à ceux qui offrent
des services dans le domaine financier une obligation de diligence. Cette obliga-
tion doit empêcher l'utilisation abusive du secteur financier suisse (domaine
bancaire et non bancaire) aux fins de blanchissage d'argent. Les maisons de jeu
peuvent être elles aussi la cible du blanchissage d'argent à deux niveaux:
premièrement, elles offrent des possibilités d'investir des fonds d'origine cri-
minelle et peuvent éventuellement servir de «dispositifs de blanchissage d'argent»
si le crime organisé parvient à s'assurer, par la contrainte ou la corruption, le
concours du titulaire et du personnel de direction; deuxièmement, le public peut
abuser de la maison de jeu pour blanchir de l'argent.
') FF 1996 III 1057 ss
11 Feuille fédérale. 149" année. Vol. III 
153

Afin de minimiser les dangers du blanchissage d'argent dans les maisons de jeu,
celles-ci sont soumises à la loi sur le blanchissage d'argent (art. 34). Les maisons
de jeu constituent des intermédiaires financiers surveillés au moyen d'une loi
spéciale au sens défini à l'article 2,2e alinéa, de la loi sur le blanchissage d'argent.
De cette façon, la Commission fédérale des maisons de jeu remplit une fonction
d'autorité de surveillance basée sur une loi spéciale. Il lui appartient de combattre
les risques et les dangers inhérents au premier niveau structurel en contrôlant les
conditions nécessaires à l'octroi d'une concession et la persistance de ces
conditions dans le temps. Ce contrôle doit se faire aussi bien lors de la procédure
d'octroi des concessions que pendant la durée d'exploitation de la concession
(voir ch. 153.6 ci-après).
Les éventuelles tentatives du public pour blanchir de l'argent sont contrecarrées
par le fait que les maisons de jeu sont contraintes de respecter une obligation de
diligence bien définie comme le prévoit la loi sur le blanchissage d'argent pour
tous les intermédiaires financiers. Cette obligation de diligence devrait notam-
ment empêcher que les maisons de jeu ne soient utilisées comme alibi pour
justifier des accroissements de fortune - légaux ou illégaux - inexplicables.
153.5 
Organisation des autorités
Le projet de loi prévoit une organisation des autorités sur deux niveaux:
Le Conseil fédéral, en sa qualité d'autorité de direction et d'exécution suprême de
la Confédération, est compétent pour l'octroi des concessions. Il statue de façon
définitive sur l'octroi des concessions d'implantation et des concessions d'exploi-
tation. Il exerce la haute surveillance sur les affaires relatives aux maisons de jeu
et nomme les membres de la Commission fédérale des maisons de jeu.
La Commission fédérale des maisons de jeu exerce la surveillance directe sur les
maisons de jeu et est responsable de l'application de la loi sur les maisons de jeu
sur le plan opérationnel. A l'instar de la Commission fédérale des banques, qui lui
a servi de modèle, elle dispose d'un secrétariat pour l'accomplissement de ses
tâches.
La tâche fondamentale de la Commission fédérale des maisons de jeu et de son
secrétariat est la réalisation des objectifs de protection définis dans la loi ainsi que
la taxation et la perception de l'impôt sur les maisons de jeu. Le secrétariat doit
être composé d'une équipe de spécialistes en mesure d'évaluer la gestion de
l'entreprise et des jeux ainsi que le système de surveillance et de contrôle des
diverses maisons de jeu. Des spécialistes du secrétariat doivent en outre pouvoir
être envoyés sur place pour procéder à des inspections de l'exploitation des jeux,
de la gestion des affaires et de l'activité interne de contrôle et de surveillance de la
maison de jeu, et être habilités à des interventions policières proprement dites.
La Commission fédérale des maisons de jeu et son secrétariat travaillent en
étroite collaboration avec les autorités administratives et avec les autorités de
poursuite pénale. Les autorités administratives cantonales peuvent être associées
à la surveillance des maisons de jeu à travers des services cantonaux spécialisés et
des organes de police cantonaux.
154

Une sanction administrative, telle que celle que prévoient également la loi
fédérale du 6 octobre 1995 2' sur les cartels et autres restrictions à la concurrence
et le projet de loi du 10 juin 19963' sur les télécommunications, réprime les
violations de la concession ou de décisions exécutoires. Ces infractions entraînent
donc pour l'entreprise des charges financières, dont l'effet est comparable à celui
d'un impôt répressif.
Le projet renonce sciemment à déterminer d'une quelconque manière l'organisa-
tion, la structure et l'effectif du personnel du secrétariat de la Commission
fédérale des maisons de jeu. Le soin en est laissé au Conseil fédéral, qui a ainsi la
possibilité de les adapter à tout moment en fonction de l'évolution des besoins.
Les frais engendrés par l'organisation des autorités doivent être entièrement
couverts par les émoluments de surveillance.
153.6 
Concept de surveillance et de contrôle/Comptes et révision
Le concept de surveillance et de contrôle retenu dans le présent projet de loi part
de l'idée qu'il est préférable, pour des raisons de coût et d'efficacité, que la
Confédération confie l'ensemble des tâches de contrôle et de surveillance aux
exploitants de maisons de jeu plutôt que de surveiller elle-même sur place
l'exploitation des jeux et les transactions financières qui y sont liées. Il incombe
donc aux autorités compétentes en matière de concessions et de surveillance, de
vérifier rigoureusement, entre autres tâches, que les conditions d'octroi de la
concession sont remplies, de veiller à ce qu'elles continuent d'être respectées
pendant la durée de la concession et d'évaluer continuellement la qualité et
l'efficacité du système de contrôle interne des maisons de jeu quant à l'exploita-
tion des jeux et au blanchissage d'argent. Il faut, certes, opérer une surveillance
par sondage sur place de temps en temps. Mais l'accent doit être mis sur la
vérification des mesures internes de surveillance et de contrôle de la maison de
jeu, dont les organes et la direction sont eux-mêmes responsables. Si des
défaillances et des lacunes sont constatées dans ce domaine, les conditions qui ont
présidé à l'octroi de la concession ne sont plus remplies et la concession doit alors
être retirée, suspendue ou restreinte.
Face à cette menace, les maisons de jeu feront de très gros efforts pour que leur
système de surveillance et de contrôle réponde constamment aux normes très
strictes imposées par le droit et les autorités executives. En revanche, plus l'Etat se
charge lui-même du contrôle policier, plus il prend sur lui la responsabilité directe
de la gestion correcte de l'établissement et des jeux; or, compte tenu de ses
moyens limités, l'Etat n'est pas en mesure d'assumer pleinement une telle
responsabilité. Pour son activité de surveillance, il disposera d'un système infor-
matique relié directement aux maisons de jeu qui lui permettra d'obtenir des
informations en temps réel sur chaque établissement.
Le concept de surveillance et de contrôle proposé permet d'alléger l'organisation
des autorités. Les frais y relatifs, qui doivent être financés par les maisons de jeu
2> RS 251
3> RO . . . (FF 1996 III 1260 ss)
155

elles-mêmes, comme nous l'avons souligné précédemment, sous la forme d'émolu-
ments de surveillance, sont proportionnés à l'efficacité des moyens mis en œuvre.
Les prescriptions relatives aux comptes et à la révision des maisons de jeu sont
aussi un élément important du concept de surveillance et de contrôle. Quelle que
soit la forme juridique selon laquelle elle est organisée, la maison de jeu est
obligée de tenir une comptabilité et de présenter un bilan et un rapport de gestion
conformes aux règles de la législation sur les sociétés anonymes. Quels que soient
la forme juridique et le montant du capital social, l'organe de révision du
concessionnaire doit en outre satisfaire aux conditions particulières définies à
l'article 121b du code des obligations4'. La Commission fédérale des maisons de
jeu peut, au besoin, confier des mandats d'investigation supplémentaires à
l'organe de révision, comme c'est le cas pour la Commission fédérale des banques
et les organes de révision institués par la loi sur les banques.
153.7 
Imposition des maisons de jeu
II faut s'attendre à ce que le produit brut des grands jeux soit considérable. Le
succès rencontré en Suisse par les actuels appareils «de jeu d'adresse» et à
l'étranger par les appareils de jeu de hasard donne lieu de penser qu'on peut
s'attendre également à des produits bruts élevés dans les maisons de jeu bien
fréquentées qui offriront des appareils à sous servant au jeu de hasard. Il est
toutefois impossible d'établir des estimations réellement fiables pour ces deux
domaines, ce qui pose un problème majeur pour la fixation du taux d'imposition.
L'autre problème est de savoir si les cantons pourront profiter directement ou
indirectement du produit brut des jeux en vertu de la disposition constitutionnelle
(art. 35, 5e al., est.), et comment ils pourront en profiter, le but étant de compenser
les avantages fiscaux qui leur échapperont après l'entrée en vigueur de la loi,
lorsque les kursaals seront supprimés dans leur forme actuelle.
Les solutions retenues dans le projet de loi pour la résolution de ces problèmes se
sont fondées sur les éléments de réflexion suivants:
Détermination du taux d'imposition
Plusieurs considérations sont essentielles pour la fixation du taux d'imposition:
- le substrat fiscal de l'impôt sur les maisons de jeu institué par la constitution est
le produit brut des jeux, qui dépend de l'offre de jeux et du taux de fréquenta-
tion de la maison de jeu; la fréquentation dépend elle-même de la situation
concurrentielle; si l'offre de jeux dépasse la demande, le taux de fréquentation
diminue;
- si le produit brut des jeux d'une maison de jeu est suffisamment élevé en
comparaison de ses coûts d'exploitation, même une charge fiscale relativement
élevée sur le produit brut des jeux permet à l'entreprise de réaliser une marge
brute qui, après déduction de tous les autres frais, assure des rendements
convenables pour le capital investi;
- si le taux de l'impôt sur les maisons de jeu est trop bas, le capital investi produit
4> RS 220
156

des rendements excessifs qui sont versés aux investisseurs, utilisés pour sub-
ventionner des établissements annexes ou affectés à d'autres buts, ce qui,
finalement, représente un privilège notable par rapport aux régions et aux
entreprises qui n'ont pas obtenu de concession et fausse la concurrence entre
les régions.
Ces trois constatations étant établies, l'idée de protection inhérente à cette loi
mais aussi les intérêts fiscaux et l'équilibre entre les différentes régions sont
globalement mieux servis si le nombre des maisons de jeu est restreint au point
d'éviter toute concurrence démesurée; de cette façon, on crée des maisons de jeu
qui couvrent des régions suffisamment grandes pour permettre de drainer une
clientèle importante, pour autant que l'établissement soit bien géré.
L'alternative était la suivante: ne fixer aucune limite au nombre de maisons de jeu
et laisser jouer la libre-concurrence ou limiter le nombre de maisons de jeu en
choisissant des lieux d'implantation suffisamment éloignés pour que chaque
établissement soit protégé de la concurrence des autres. Le Conseil fédéral a opté
pour la seconde. Comme nous l'avons déjà souligné, il préconise des maisons de
jeu qui soient économiquement viables pour autant qu'elles soient bien gérées, et
cela malgré une imposition élevée du produit brut des jeux. Cet impôt élevé perçu
par la Confédération est aussi la bonne solution du point de vue de l'égalité de
traitement entre les cantons. L'AVS et l'Ai, de même que l'ensemble de la
population bénéficieront du produit fiscal. L'impôt profitera donc directement
non seulement aux régions et aux cantons d'implantation, mais aussi à la Suisse
toute entière. Tel est précisément le but recherché par la nouvelle disposition
constitutionnelle.
Etant donné que l'incertitude règne sur les possibilités économiques des entre-
prises et les résultats des futures maisons de jeu suisses, il faut définir le taux
d'imposition juste de façon empirique, à partir d'une valeur maximale. Une
adaptation de bas en haut serait, pour des raisons évidentes, difficilement
réalisable.
Pour déterminer le taux d'imposition juste (c'est-à-dire adéquat et équitable) en
procédant de haut en bas, le Conseil fédéral propose de partir du taux maximal
prévu par la constitution, à savoir 80 pour cent du produit brut des jeux. Il pourra
réduire ce taux de moitié au plus pendant les quatre premières années d'exploita-
tion de la maison de jeu. Le taux pourrait être abaissé au niveau le plus bas
pendant la première année d'exploitation et augmenté ensuite chaque année. Une
fois le délai de quatre ans écoulé, le taux d'imposition appliqué sera celui que le
Conseil fédéral fixera lui-même puisque la loi lui délègue ce pouvoir. Il ne pourra
pas être inférieur à 60 pour cent. Le Conseil fédéral peut fixer des taux
d'imposition différents pour les deux catégories de maisons de jeu.
Le taux d'imposition peut en outre être réduit pour les maisons de jeu de la
catégorie B. Deux motifs de réduction sont prévus à cet effet:
- la maison de jeu investit une part substantielle de ses bénéfices dans des projets
d'intérêt ou d'utilité publics;
- l'économie de la région d'implantation de la maison de jeu dépend d'un
tourisme essentiellement saisonnier. Ce motif permet de favoriser les maisons
de jeu dans les régions qui connaissent surtout un afflux saisonnier de visiteurs.
157

Ces deux possibilités de réduction peuvent être cumulées. Mais le taux d'imposi-
tion initial peut être réduit d'un quart au plus pour le premier motif de réduction,
d'un tiers pour le second motif et de la moitié au plus si les deux motifs sont
cumulés.
Participation fiscale des cantons
II semble que les termes clairs de la constitution - la taxe calculée en fonction du
produit brut des jeux doit être affectée à l'AVS/AI - ne laissent qu'une marge
réduite pour résoudre le deuxième problème crucial qui se pose au législateur
dans ce domaine, à savoir l'attribution d'une partie du produit brut des jeux aux
cantons. Conscients de la situation, les cantons veulent qu'à l'avenir aussi les
appareils à sous présentant une part d'adresse insignifiante soient qualifiés
d'«appareils à sous servant aux jeux d'adresse»; l'autorisation de les exploiter et
leur imposition resteraient alors de leur compétence. Le Conseil fédéral est d'avis
que cela est contraire à la constitution et ne peut être admis vu l'importance que
ces appareils à sous ont prise au cours des dernières années et le potentiel de
risques qu'ils recèlent.
Eu égard à cette situation constitutionnelle, le projet de loi prévoit que le taux
imposé aux maisons de jeu de la catégorie B par la Confédération sera obligatoire-
ment diminué si et dans la mesure où les cantons prélèvent eux-mêmes un impôt
sur le produit brut des jeux exploités par ces maisons de jeu. La diminution
maximale accordée à ce titre s'élève à trois-huitièmes au plus du montant de
l'impôt dû, après déduction des éventuelles réductions légales consenties pour les
motifs exposés précédemment.
Cette forme de participation fiscale indirecte des cantons au produit brut des jeux
des maisons de jeu de la catégorie B n'est pas expressément exclue par la
constitution, et le Conseil fédéral l'estime justifiée et admissible eu égard au fait
que les kursaals, sous leur forme actuelle, doivent disparaître. En outre, ce
système permet aux cantons d'implantation de compenser dans une certaine
mesure les dépenses supplémentaires liées à l'exploitation d'une maison de jeu,
exploitation qui est source d'avantages, mais aussi d'inconvénients.
Les maisons de jeu sont par ailleurs soumises aux impôts ordinaires perçus par la
Confédération, les cantons et les communes.
153.8 
Dispositions pénales
Outre les mesures de nature administrative (retrait, suspension, restriction de
concessions et d'autorisations, sanctions administratives), des dispositions pénales
sont indispensables pour assurer le respect de la loi. Pour que la loi puisse
déployer tout son effet préventif face aux importants intérêts financiers, il est
prévu de dépasser très largement le cadre des peines fixé dans la partie générale
du code pénal5' (réclusion jusqu'à cinq ans dans les cas graves; cette peine peut en
outre être assortie d'une amende jusqu'à 2 mio. de fr.).
5) RS 311.0
158

153.9 
Dispositions finales
Ce chapitre abroge les prescriptions de la Confédération et des cantons qui sont
en contradiction avec la présente loi et énumère les modifications qu'il y a lieu
d'apporter à d'autres lois.
16 
Classement d'interventions parlementaires
La promulgation de la loi fédérale sur les jeux de hasard et les maisons de jeu
permet de classer les interventions parlementaires suivantes:
1993 P 93.3173 
Loi sur les maisons de jeu (N 18. 6. 93, Zwygart)
1996 P 96.3332 
Evolution des jeux de hasard et des jeux d'adresse
(N 19. 9. 96, Zwygart)
Ces interventions parlementaires concernent des questions liées à l'élaboration de
la loi sur les maisons de jeu (93.3173 P Zwygart) et à l'évolution qui a marqué le
domaine des jeux de hasard et des jeux d'adresse au cours des trois dernières
années (96.3332 P Zwygart), en particulier aux aspects essentiels suivants:
instrument de contrôle efficace pour empêcher les influences criminelles; inter-
diction des appareils à sous par les cantons; interdiction de la publicité en faveur
des maisons de jeu; effectif actuel des appareils en Suisse; lieux d'implantation des
24 kursaals dont l'autorisation d'exploiter le jeu de la boule a été approuvée par le
Conseil fédéral; forme juridique et forme d'organisation des exploitants d'appa-
reils à sous; composition des conseils d'administration et des bailleurs de capitaux;
chiffres d'affaires réalisés par les kursaals et les loteries suisses; montant du
produit fiscal; nouveaux projets de kursaals ainsi que leurs sociétés et bailleurs de
fonds.
Les réponses suivantes peuvent être données aux questions soulevées:
Prévention des influences criminelles
Des dispositions destinées à empêcher la criminalité organisée, en particulier le
blanchissage d'argent, sont intégrées dans le projet de loi sur les maisons de jeu:
Article 34 
Mesures contre le blanchissage d'argent
Article 24 
Contrôle de l'identité des joueurs
Article 22 
Possibilité d'exclusion des jeux
Article 39 
Obligation de dénoncer imposée à l'organe de révision
Article 48 
Fonction de surveillance de la commission des maisons de jeu
dans tous les domaines
Article 50 
Mesures prises par la commission des maisons de jeu
Article 55 ss 
Dispositions pénales
Interdictions cantonales pour les appareils à sous
L'exploitation d'une maison de jeu requiert une concession d'implantation qui ne
peut être octroyée que si le canton et la commune d'implantation y sont favorables
(art. 13,1er al.). Cette prescription reconnaît au canton d'implantation un droit de
veto contre l'ouverture de maisons de jeu sur son territoire. L'autorisation
d'exploiter des appareils à sous servant aux jeux d'adresse avec possibilité de gain
159

relève de la compétence des cantons, qui peuvent en autoriser, en restreindre ou
en interdire l'exploitation.
Interdiction de la publicité et protection de la jeunesse
En vertu de l'article 33 du projet de loi sur les maisons de jeu, celles-ci n'ont pas le
droit de faire de la publicité tapageuse. La commission d'experts a toutefois refusé
une interdiction totale qui compromettrait d'emblée la compétitivité des maisons
de jeu suisses, notamment vis-à-vis des établissements étrangers proches de la
frontière. Le souci de protéger la jeunesse est pris en compte dans la mesure du
possible: une interdiction de jouer est instituée pour les personnes âgées de moins
de 18 ans et des mesures sociales sont prévues (art. 14, 2e al.).
Effectif actuel des appareils à sous en Suisse
Quelque 10 000 appareils à sous sont exploités dans toute la Suisse. Les appareils
installés dans des kursaals représentent quelque 2300 unités, réparties de la
manière suivante:
Arosa: 73; Baden: 95; Berne: 200; Courrendlin: 35; Davos: 134; Engelberg: 50;
Genève: 109; Gstaad: 70; Interlaken: 140; Locamo: 193; Lugano: 183; Lucerne:
139; Montreux: 200; Rheinfelden: 69; St. Moritz: 75; Saxon: 192; Thoune: 155;
Weggis: 100.
Nombre d'appareils à sous installés dans des restaurants et des salons de jeux,
ventilé par canton:
Argovie: 936; Appenzell Rh.-Ext: 185; Appenzell Rh.-Int.: 20; Berne: 1200;
Fribourg: 1676; Glaris: 139; Lucerne: 533; Unterwald-le-Bas: 95; Unterwald-le-
Haut: 120; Schaffhouse: 208; Tessin: 1800; Thurgovie: 879; Uri: 120; Zoug: 139.
Ceci donne un effectif total de 7550 appareils.
Dans les cantons qui ne figurent pas dans la liste, les appareils à sous sont interdits
d'une manière générale. Les appareils servant uniquement aux jeux d'agrément,
tels que les flippers, les jeux vidéo de réaction, les jeux de fléchettes, etc., sont
autorisés dans tous les cantons à certaines conditions.
Exploitants d'appareils, forme juridique des entreprises, bailleurs de capitaux
II convient de faire une distinction entre les exploitants d'appareils installés dans
des kursaals et les exploitants d'appareils en service dans d'autres lieux publics
(restaurants et salons de jeu). Les exploitants de cette dernière catégorie d'appa-
reils ne sont pas connus car ils sont très nombreux et très dispersés. Les
exploitants d'appareils installés dans des kursaals sont des entreprises connues des
autorités compétentes de la Confédération et des cantons (Tivolino, Novomatic,
Golden Games, Proms et Escor). Il s'agit de sociétés anonymes. Les conseils
d'administration et les bailleurs de capitaux sont également connus.
Chiffre d'affaires des kursaals et des loteries
En 1995, le chiffre d'affairés (total des mises) réalisé par l'ensemble des kursaals
exploitant des appareils à sous s'est élevé à près de 3 milliards de francs. En
moyenne, 96 pour cent de cette somme ont été remboursés aux joueurs en tant
que gains. Le produit brut des jeux a été par conséquent de 120 millions de francs.
160

Les mises engagées dans des loteries suisses se sont élevées, en 1995, à quelque
980 millions de francs. Les gains versés représentent 50 pour cent de cette somme.
On ne connaît pas les chiffres d'affaires des autres établissements de jeu.
Produit fiscal dégagé par les kursaals existants
Appareils de jeux:
Le montant et la nature de l'imposition sont réglés différemment d'un canton à
l'autre. Seul le canton de Vaud prélève un impôt dépendant du chiffre d'affaires;
cet impôt représente 25 pour cent du produit brut des jeux. Une taxe annuelle
s'élevant à environ 5000 francs par appareil de jeu est exigée dans les autres
cantons. Les taux d'impôt doivent être mis en relation avec les produits bruts
provenant des appareils à sous. Sur la base des chiffres à disposition, on constate
que les produits bruts des appareils à sous installés dans les kursaals suisses
peuvent aller, par appareil et par année, de 30 000 à 40 000 francs dans les petits
kursaals, de 50 000 à 70 000 francs dans les kursaals moyens, et de 100 000 à
150 000 francs dans les grands kursaals. A noter que le prix d'achat d'un appareil à
sous est d'environ 15 000 francs.
Jeu de la boule:
Les recettes brutes dégagées par l'exploitation du jeu de la boule ont fortement
diminué ces dernières années dans l'ensemble des kursaals (1986 = 11 099 018 fr.,
1995 = 4 971892fr.).
Evolution dans le domaine des kursaals
Kursaals disposant d'une autorisation d'exploiter le jeu de la boule:
Arosa, Bad Ragaz, Baden, Berne, Bienne, Brunnen, Courrendlin, Crans/VS,
Davos, Engelberg, Genève, Gstaad, Interlaken, Locamo, Lugano, Lucerne, Mon-
treux, Rheinfelden, St. Moritz, Saxon, Schaffhouse, Thoune, Weggis et Zürich.
Projets de kursaals:
L'ouverture d'un kursaal est envisagée notamment dans les villes suivantes:
Baie, Bellinzone, Bulle, Berthoud, Coire, Fribourg (deux projets), Givisiez,
Herisau, Lausanne, Loèche-les-Bains, Mendrisio, Moléson, Morat, Neuchâtel,
Pfäffikon, Romont, Rorschach, Samen, Saint-Gall, Splügen, Zermatt, Zurzach.
S'agissant des demandes d'autorisation adressées à la Confédération, les requé-
rants, leur forme juridique et leur forme d'organisation, ainsi que leur com-
position et leurs bailleurs de fonds sont connus. On ne dispose pas encore
d'informations détaillées sur le nombre d'appareils de jeux ni sur leurs exploitants.
2 
Partie spéciale: Commentaires article par article
21 
Chapitre premier: Objet et but
Article premier
Cette disposition décrit les domaines que la loi entend réglementer. Il s'agit des
jeux de hasard, plus précisément des jeux de hasard qui offrent des chances de
161

réaliser un gain en argent ou d'obtenir un autre avantage matériel. La majorité des
dispositions légales concernent les maisons de jeu. C'est pourquoi elles sont
mentionnées spécifiquement.
Le 2e alinéa émet une réserve expresse au sujet des prescriptions spéciales
relatives aux loteries et aux paris professionnels. La législation sur les loteries est
une législation spéciale par rapport à la présente législation. On a renoncé à
mentionner une réserve en faveur du droit cantonal pour les jeux d'adresse et
pour l'autorisation d'exploiter des appareils à sous servant aux jeux d'adresse. Il
s'agirait en effet d'une réserve dite impropre, c'est-à-dire d'une réserve procédant
déjà du texte constitutionnel.
Article 2
L'article relatif au but est rédigé de façon très succincte et se concentre sur
l'essentiel. Les principaux objectifs sont d'empêcher la criminalité et le blan-
chissage d'argent et de prévenir les conséquences négatives du jeu sur le plan
social.
Les objectifs définis par la loi ont toute une série d'implications concrètes. La-
lutte contre la criminalité et le blanchissage d'argent dans les maisons de jeu, de
même que l'assurance d'une exploitation des jeux sûre et transparente supposent
que toutes les personnes qui participent à la gestion des maisons de jeu soient
intègres. La raison d'être et le but des prescriptions relatives à l'octroi de
concessions et à l'exploitation des maisons de jeu sont précisément de garantir
cette intégrité.
Autre objectif important: la prévention des conséquences négatives du jeu et des
maisons de jeu et la lutte contre ces conséquences. A cette préoccupation
répondent d'abord les mesures destinées à prévenir les excès et la passion
incontrôlée du jeu, mais aussi toutes les démarches qui relèvent de la protection
de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de la planification du
trafic.
La promotion du tourisme dont fait état la lettre d a joué un grand rôle dans la
campagne qui a précédé les votations sur la nouvelle disposition constitutionnelle.
Toutefois, il n'est guère judicieux de créer une rivalité entre les diverses formes de
tourisme (activités de loisirs, conférences et congrès, etc.). Toutes ces formes de
tourisme constituent ensemble un pilier important de l'économie suisse. Il faut
savoir par ailleurs que le tourisme dépend beaucoup plus de la saison dans les
régions de montagne que dans les régions de faible altitude et dans les aggloméra-
tions urbaines, ce qui veut dire que l'exploitation des maisons de jeu établies dans
les régions de montagne sera essentiellement saisonnière. Il faut en tenir parti-
culièrement compte dans la réglementation de l'imposition.
Il découle directement de l'article 35 de la constitution que la loi doit procurer un
avantage fiscal à la Confédération. Le souci d'assurer également des recettes aux
cantons n'est pas prévu par la constitution, mais il est conforme à celle-ci. Il
incombe aux cantons de décider s'ils prélèveront un impôt sur le produit brut des
jeux exploités dans les maisons de jeu de la catégorie B, comment le produit de cet
impôt sera réparti à l'intérieur du canton et, en particulier, s'ils veulent accorder
une quote-part du produit fiscal à la commune d'implantation. La Confédération,
162

les cantons et les communes bénéficient d'autres recettes fiscales émanant de
l'imposition normale des entreprises. Toutefois, les impôts sur les entreprises
n'étant pas spécifiques aux maisons de jeu, la présente loi n'en fait pas état.
22 
Chapitre 2: Jeux
Article 3
Cette disposition définit plusieurs notions capitales pour la loi. Elle décrit ce que
sont les jeux de hasard, les appareils à sous servant aux jeux de hasard et les
appareils à sous servant aux jeux d'adresse.
Selon la définition fixée par la loi, les jeux de hasard sont des jeux dont l'ensemble
ou l'essentiel des éléments offrent, moyennant une mise, la chance de réaliser un
gain en argent ou d'obtenir un autre avantage matériel, cette chance dépendant
uniquement ou essentiellement du hasard.
Aux termes de cette définition, la plupart des appareils actuellement exploités en
Suisse sous l'appellation d'appareils «servant aux jeux d'adresse» devront désor-
mais être qualifiés d'appareils à sous servant aux jeux de hasard. Il y a là une
volonté délibérée. Les appareils à sous «servant aux jeux d'adresse» qui sont
exploités actuellement présentent, pour les joueurs et la société, un potentiel de
risques considérable qui appelle une réglementation claire, appliquable dans tout
le pays, et une surveillance et un contrôle uniformes.
Les définitions des appareils à sous fixées aux 2e et 3e alinéas couvrent tous les
appareils proposant un jeu dont le joueur peut déclencher le déroulement - en
grande partie automatique - moyennant une mise, et qui se termine, si le joueur
gagne, par le versement ou la bonification d'un gain en argent ou l'obtention d'un
autre avantage matériel. Ces définitions permettront de tenir compte de la
dynamique de l'évolution à escompter dans le domaine des appareils de jeux
automatiques.
Les avantages matériels sont notamment des gains en nature (marchandises), des
jetons, des bons et des points acquis au jeu et mémorisés sous forme électronique
qui, à la fin du jeu, peuvent être échangés contre de l'argent, des avoirs ou des
marchandises.
Les appareils à sous tels qu'ils sont définis à l'article 3 comprennent également les
appareils offrant des chances d'obtenir un gain en nature, des jetons ou des points.
Les appareils à points ne sont exclus de cette réglementation que dans la mesure
où ils appartiennent à la sous-catégorie des appareils servant uniquement au
divertissement tels que les flippers et les jeux vidéo de réaction. Et enfin, la notion
d'appareil à sous inclut aussi les appareils servant aux jeux de loterie, qui sont des
appareils à sous présentant une surface électronique sur laquelle le joueur peut se
livrer à un jeu de loterie. Bien que l'autorisation des loteries conventionnelles
relève de la compétence des cantons, les jeux de ce genre sont inclus dans la loi sur
les maisons de jeu en vigueur et dans le projet parce qu'ils se présentent sous
forme d'appareil et qu'un mécanisme automatique en assure le déroulement.
Conscient des dangers considérables que recèle le déroulement d'un jeu assuré
par un appareil automatique (isolement, perte de contrôle possible du joueur,
163

etc.), le législateur avait déjà porté une attention particulière à cette forme de jeu
et prévu des mesures dans la loi sur les maisons de jeu en vigueur. Ces mesures
s'imposent d'autant plus pour les différents types d'appareils à sous modernes qui
exercent un attrait très puissant.
Comme la loi ne fixe que dans les grandes lignes la différence entre appareils à
sous servant aux jeux de hasard et appareils à sous servant aux jeux d'adresse, le
Conseil fédéral doit être doté de la compétence de régler la délimitation de
manière encore plus détaillée, par voie d'ordonnance, si cette mesure se révèle
nécessaire. Le 4e alinéa lui délègue cette compétence.
Article 4
Selon le 1er alinéa de cette disposition, l'organisation de jeux de hasard offrant des
chances de réaliser un gain en argent ou d'obtenir un autre avantage matériel n'est
autorisée que dans les maisons de jeu disposant d'une concession. Ces jeux sont
ainsi concentrés obligatoirement dans lesdites maisons de jeu.
Les jeux de hasard offrant des chances de réaliser un gain en argent ou d'obtenir
un autre avantage matériel qui se déroulent occasionnellement en famille ou dans
un cercle d'amis ne sont pas couverts par cette disposition.
Sont réservées les dispositions de la loi fédérale sur les loteries et les paris
professionnels qui, comme nous l'avons déjà dit, est une loi spéciale par rapport à
la présente loi.
Le Conseil fédéral définit, par ordonnance ou dans la concession, les jeux de table
que les maisons de jeu peuvent proposer. Cette formulation donne au Conseil
fédéral la souplesse nécessaire pour réagir rapidement à l'évolution de l'offre de
jeux.
Article 5
Cet article dispose expressément que l'utilisation de réseaux de télécommunica-
tion électroniques pour l'organisation de jeux de hasard est interdite. Cela signifie
notamment que l'offre ou l'organisation de tels jeux sur Internet est interdite.
Cette interdiction s'adresse à tous ceux qui proposent des jeux de hasard ou y
participent, mais pas à celui qui met à disposition le moyen de communication
électronique, (p. ex. des entreprises Télécom). En principe, cette interdiction
découlerait déjà de l'article 4, 1er alinéa. Il est toutefois utile de mentionner
expressément le réseau Internet afin d'exclure d'emblée tout malentendu quant à
l'interprétation.
Article 6
Le 1er alinéa de cette disposition confère au Conseil fédéral la compétence de
définir les exigences techniques auxquelles doivent satisfaire les systèmes de jeux,
ainsi que les appareils à sous servant aux jeux de hasard et les appareils à sous
servant aux jeux d'adresse. Cela signifie tout d'abord qu'il peut fixer les critères
permettant de distinguer les appareils à sous servant aux jeux de hasard des
appareils à sous servant aux jeux d'adresse, et cela même si l'autorisation, délivrée
par la suite, d'exploiter des appareils à sous servant aux jeux d'adresse sur le
territoire cantonal est du ressort des cantons.
164

Cela signifie également que le Conseil fédéral est habilité à fixer la procédure de
vérification de ces exigences. Pour cela, il peut exiger, au besoin, un essai, une
évaluation de la conformité ou une homologation au sens de l'article 3 de la loi
fédérale du 6 octobre 19956^ sur les entraves techniques au commerce. Cette
flexibilité lui permet de réagir vite, par voie d'ordonnance et avec les moyens
appropriés, aux besoins de réglementation concrets suscités par un environne-
ment technique dynamique et innovatif.
Pour ce qui est des appareils à sous servant aux jeux de hasard, le 2e alinéa confère
au Conseil fédéral le pouvoir de les subdiviser en catégories. Cette classification
est nécessaire pour permettre de faire une distinction nette entre les offres
d'appareils des deux catégories de maisons de jeu (art. 8) et d'établir une
gradation.
23 
Chapitre 3: Maisons de jeu
231 
Section 1: Dispositions générales
Article 7
Cette disposition définit la notion de maison de jeu. Cette notion a une acception
très large. Tout établissement qui offre, à titre professionnel, la possibilité de se
livrer à des jeux de hasard est considéré comme une maison de jeu et est donc
soumis à l'obtention d'une concession (art. 10). L'offre de jeux de hasard dans les
maisons de jeu au bénéfice d'une concession n'est cependant pas illimitée; elle est
même clairement restreinte (art. 4 et 8). Les maisons de jeu au bénéfice d'une
concession sont les seules à pouvoir proposer et organiser des jeux de hasard (voir
art. 4). Cette exclusivité, associée à l'obligation d'obtenir une concession, consti-
tue un facteur-clé pour la surveillance et le contrôle du marché suisse des jeux de
hasard.
Article 8
Les descriptions données aux 1er et 2e alinéas permettent de faire une claire
distinction entre les maisons de jeu de la catégorie A et les maisons de jeu de la
catégorie B.
Les maisons de jeu de la catégorie A sont conçues en fait comme des grands
casinos. Elles proposent un choix de jeux très vaste. Les appareils à sous servant
aux jeux de hasard les plus attractifs ne peuvent être installés que dans les maisons
de jeu de la catégorie A. Il est en outre possible d'établir des liaisons électroniques
entre les appareils à sous exploités dans différentes maisons de jeu de la caté-
gorie A.
Les maisons de jeu de la catégorie B correspondent approximativement aux
kursaals actuels et sont pratiquement destinées à leur succéder. L'attrait des
appareils à sous servant aux jeux de hasard qui y seront autorisés devrait
correspondre approximativement à celui des «appareils à sous servant aux jeux
d'adresse» qui sont exploités aujourd'hui dans les kursaals. En comparaison des
« RS 946.51; RO 1996 II 1725 ss
165

actuels kursaals, ces maisons de jeu proposeront des jeux de tables plus attractifs
puisque les mises-limites pour le jeu de la boule seront plus élevées et qu'elles
pourront proposer également la roulette. Pour la roulette et le jeu de la boule,
ainsi que pour les appareils à sous servant aux jeux de hasard, le Conseil fédéral
fixera des mises-limites inférieures à celles fixées pour les maisons de jeu de la
catégorie A. Il n'existera pas de casinos dotés uniquement d'appareils à sous
servant aux jeux de hasard. Il est interdit d'établir une liaison électronique entre
les appareils à sous servant aux jeux de hasard des maisons de jeu de la catégorie
B. En revanche, le Conseil fédéral peut autoriser une liaison électronique à
l'intérieur d'une maison de jeu.
Article 9
Le projet de loi prévoit de limiter à sept le nombre des maisons de jeu de la
catégorie A sur le territoire suisse. L'octroi de concessions pour un nombre
illimité de ces établissements serait en contradiction avec les objectifs de la loi tels
qu'ils sont définis à l'article 2. Le fait que la loi fixe un nombre maximum a
l'avantage de rendre la situation plus prévisible pour tous les intéressés et de créer
par là des conditions relativement stables, ce qui ne serait pas le cas si ce nombre
pouvait être augmenté ou diminué avec une relative facilité, notamment s'il était
fixé dans une ordonnance.
Le marché suisse étant limité, la fixation d'un nombre maximum de maisons de jeu
détermine leur dimension d'une manière décisive. Un nombre maximum très bas,
trois ou cinq maisons de jeu par exemple, laisserait escompter l'épuisement
intégral des concessions et la création de maisons de jeu de très grande taille qui
seraient implantées exclusivement dans les agglomérations urbaines.
A l'inverse, un nombre maximum élevé (p. ex. 20 ou 30) déboucherait sur une
utilisation partielle du contingent. Le nombre de concurrents potentiels étant
indéterminé, les requérants seraient alors dans une situation plus incertaine que si
le nombre maximum était relativement bas.
Dans sa conception, le présent projet part du principe que le nombre total de
maisons de jeu suisses (catégories A et B réunies) doit être adapté au marché et
qu'il est donc susceptible de changer. Mais il incombe en premier lieu à l'autorité
qui octroie la concession de veiller à cette harmonisation. Par conséquent, elle ne
dépendra pas uniquement du jeu de la libre-concurrence. Dans cette perspective,
la fixation d'un nombre maximum de maisons de jeu pour la catégorie A est
judicieuse et facilite l'harmonisation. Elle évitera la naissance de petites maisons
de jeu couvrant une région à surface réduite et facilitera la supervision des
maisons de jeu. En même temps, un important marché subsistera pour les maisons
de jeu de la catégorie B. Il est tout aussi judicieux de ne pas fixer dans la loi le
nombre des maisons de jeu de la catégorie B, mais de laisser ce nombre être défini
en fonction de la pratique d'octroi des concessions.
Le nombre maximum proposé (7) pour les maisons de jeu de la catégorie A
permet de créer des établissements de moyenne ou de grande dimension. Il offre à
l'autorité d'octroi des concessions la possibilité de répartir les maisons de jeu de la
catégorie A de façon plus équilibrée que si le nombre maximum était inférieur. Il
est prévu que le Conseil fédéral n'épuise pas immédiatement ce nombre maximum
mais qu'il se constitue une sorte de réserve stratégique. Une démarche d'autant
166

plus importante que les premiers titulaires de concession subissent la pression de
concurrents potentiels, ce qui renforcera encore la concurrence et, au-delà, la
compétitivité des établissements suisses par rapport aux établissements étrangers.
Le fait que le Conseil fédéral épuise ou non cette réserve dépendra de l'évolution
et de l'expérience acquise dans le domaine des jeux de hasard. Le risque de voir
naître surtout de petites maisons de jeu de la catégorie A, disposant d'une assise
économique fragile, est ainsi endigué dans une large mesure.
Il incombera au Conseil fédéral, en sa qualité d'autorité d'octroi des concessions,
de choisir judicieusement les lieux d'implantation de façon à ce qu'une distance
suffisante sépare les maisons de jeu, tout en garantissant aux régions concernées
un traitement aussi équilibré et équitable que possible. Conformément à la
disposition relative au but (art. 2), il conviendra de prendre spécialement en
considération les régions pour lesquelles l'élargissement de l'offre touristique par
une maison de jeu présente un intérêt particulier. En revanche, on a renoncé à
fixer des limites formelles (p. ex. seulement deux maisons de jeu par canton),
comme on l'avait fait dans le projet de loi envoyé en consultation. Les limites
matérielles que contient cet alinéa sont suffisantes.
232 
Section 2: Concessions
Article 10
Le projet de loi prévoit un modèle de concessions à deux niveaux. L'ouverture
d'une maison de jeu requiert une concession d'implantation et son exploitation
nécessite une concession d'exploitation, le titulaire de la concession d'implanta-
tion et celui de la concession d'exploitation ne devant pas nécessairement être
identiques.
Ce modèle à deux niveaux a pour but de laisser une certaine liberté d'action au
titulaire. Ainsi, par exemple, le titulaire de la concession d'implantation peut être
une collectivité ou encore une entreprise gérée par un organisme de tourisme ou
une coopérative de kursaal, tandis que le titulaire de la concession d'exploitation
peut être une société disposant du savoir-faire requis. On peut donc imaginer
qu'une société de droit public ou une entreprise d'économie mixte soit titulaire de
la concession d'implantation, alors que la concession d'exploitation sera attribuée
à une entreprise qui a déjà une expérience confirmée de l'exploitation de maisons
de jeu. On peut imaginer également que, sur la base d'une concession d'implanta-
tion, deux ou plusieurs concessions d'exploitation se rapportant à des spécialités
différentes soient demandées et octroyées au sein de la même maison de jeu. On
ne saurait cependant exclure que le titulaire de la concession d'implantation et le
titulaire de la concession d'exploitation soient identiques pour une même maison
de jeu.
Article 11
Les concessions ne peuvent être attribuées qu'à des personnes morales de droit
public, des sociétés anonymes ou des sociétés coopératives. Pour les sociétés
anonymes, le capital doit être divisé en actions nominatives et tous les membres
du conseil d'administration doivent être domiciliés en Suisse. Pour les coopéra-
167

tives, le principe du nom s'applique de toute manière. Il est prescrit, ici aussi, que
les membres du conseil d'administration doivent être domiciliés en Suisse.
En revanche, le projet renonce sciemment à exiger que les sociétés de droit privé
titulaires d'une concession soient sous contrôle helvétique. Une telle restriction
ne serait pas compatible avec les obligations, fixées dans les traités internationaux,
de notre pays envers la communauté internationale. En exigeant que tous les
membres du conseil d'administration soient domiciliés en Suisse, on crée des
conditions propres à permettre d'évaluer l'environnement dans lequel évoluent
les membres de l'organe suprême du concessionnaire. En outre, on diminue les
risques que des membres fautifs du conseil d'administration puissent se soustraire
facilement aux sanctions imposées par la présente loi.
Article 12
La condition la plus importante pour l'octroi d'une concession est que le
requérant, ses principaux partenaires d'affaires et les ayants droit économiques
disposent de fonds propres suffisants, aient une bonne réputation et offrent toutes
les garanties d'une activité commerciale irréprochable. Les requérants et leurs
principaux partenaires d'affaires doivent en outre être en mesure de prouver, si la
demande leur en est faite, que les fonds dont ils disposent ont une origine licite.
Le principe de la transparence s'applique donc, et cela non seulement pour les
ayants droit formels mais aussi pour le «beneficiai owner». La preuve de l'origine
licite n'est pas exigée uniquement pour les fonds propres; elle est exigée aussi
pour le capital extérieur mis à la disposition du concessionnaire par des tiers.
Si le requérant ne satisfait pas à ces conditions, il n'obtiendra ni concession
d'implantation, ni concession d'exploitation. Autrement dit, celui qui obtient une
concession d'implantation ou d'exploitation aura été soumis à une vérification
approfondie de sa situation économique et de son champ d'activité. Le résultat de
cette vérification atteste l'origine licite des moyens financiers à disposition et
permet d'établir avec certitude que le concessionnaire, sur les plans personnel et
professionnel comme au niveau de l'organisation, a la volonté et est en mesure de
gérer son affaire d'une manière irréprochable, qu'il ne dépend pas de bailleurs de
fonds et qu'il n'est l'«homme de paille» de personne.
Article 13
Les conditions spécifiques d'octroi de la concession d'implantation et de la
concession d'exploitation sont énumérées dans cette disposition.
Pour la concession d'implantation, il est impératif qu'à la fois le canton et la
commune d'implantation soient favorables à l'attribution de la concession. Au
cours de la procédure d'octroi de la concession, le canton et la commune
d'implantation sont expressément invités à prendre position. Cette prescription
reconnaît aussi bien au canton qu'à la commune d'implantation un droit de veto
contre l'établissement de maisons de jeu sur leur territoire. Ce droit de veto peut
être exercé par une décision particulière de l'organe de ladite collectivité qui est
compétent en la matière. Mais il peut s'agir aussi de normes de la collectivité
concernée qui sont applicables d'une manière générale.
La deuxième condition spécifique pour l'octroi de la concession d'implantation
est que le requérant établisse de façon plausible, au moyen d'un rapport, l'utilité
168

économique de la maison de jeu pour la région d'implantation. Les rapports des
divers requérants constituent une base de décision très importante pour le Conseil
fédéral en sa qualité d'autorité chargée d'octroyer les concessions, spécialement
lors de l'octroi des premières concessions. Le Conseil fédéral n'agréera que les
demandes de concession qui permettent d'escompter un profit économique
notable pour la région d'implantation.
Pour l'octroi d'une concession d'exploitation, il est nécessaire que l'organisation
générale du titulaire de la concession d'exploitation, ainsi que ses relations
contractuelles et le règlement des jeux garantissent l'indépendance de la gestion
et une surveillance efficace de l'exploitation des jeux. Le règlement des jeux, que
le concessionnaire doit élaborer et joindre au dossier de la demande de conces-
sion, équivaut à la «charte» d'exploitation de la maison de jeu. Il définit
l'organisation et la responsabilité de la direction et des collaborateurs de la
maison de jeu. Il décrit les jeux proposés dans l'établissement et leurs règles. Il
définit les droits et obligations des joueurs envers l'établissement et envers les
autres joueurs. Il décrit les mesures internes que doit prendre la maison de jeu
pour la mise en sûreté des preuves si des irrégularités sont constatées ou
soupçonnées. Il règle également les sanctions prévues par la maison de jeu à
l'endroit des collaborateurs et des joueurs qui commettraient des irrégularités.
L'octroi de la concession d'exploitation requiert encore la remise d'un concept de
sécurité et d'un concept social (voir art. 14).
Le titulaire de la concession d'exploitation doit présenter ensuite ses calculs de
rentabilité qui, fondés sur une analyse sérieuse du marché potentiel, mettent en
évidence, tels une stratégie commerciale, tous les éléments importants pour un
pronostic sur la viabilité économique de la maison de jeu.
Ces calculs constituent également une base de décision importante: une conces-
sion d'exploitation ne sera octroyée que si la capacité de la maison de jeu à être
rentable est plausible. Une maison de jeu improductive ne sera d'une grande
utilité ni pour l'économie nationale, ni pour le fisc. Indépendamment de cela, une
entreprise économiquement stable sera mieux armée pour faire face à la main-
mise du crime organisé qu'une entreprise qui a une assise économique peu solide.
Les titulaires des concessions d'implantation et d'exploitation doivent coopérer
étroitement. S'ils ne sont pas identiques, le titulaire de la concession d'exploita-
tion doit requérir l'assentiment du titulaire de la concession d'implantation,
puisque la concession d'exploitation succède pour ainsi dire à la concession
d'implantation. Si des difficultés surgissent dans la collaboration entre les deux
parties et si le titulaire de la concession d'implantation n'a plus confiance dans le
titulaire de la concession d'exploitation, une condition primordiale de l'octroi de
la concession d'exploitation n'est plus remplie et celle-ci doit être retirée. Ce
retrait est une mesure qui relève uniquement du droit administratif. Il n'a aucune
incidence sur les contrats de droit privé entre les deux concessionnaires ni sur leur
dissolution; il n'a donc aucune incidence non plus sur les conséquences de la
non-exécution ou de l'inobservation des obligations contractuelles.
12 Feuille fédérale. 149' année. Vol. III 
169

Artide 14
Seul le requérant qui peut présenter un concept de sécurité et un concept social
crédibles aura une chance d'obtenir une concession d'exploitation. Un concept de
sécurité est crédible lorsqu'il garantit une lutte efficace contre la criminalité au
sein et dans l'environnement de la maison de jeu au moyen de mesures de
surveillance et de contrôle adéquats, et lorsqu'il empêche concrètement le
blanchissage d'argent dans la maison de jeu. Le concept social est crédible lorsque
les mesures prévues permettent de reconnaître rapidement les joueurs enclins aux
excès et de les tenir à l'écart des jeux, lorsqu'il comporte d'autres mesures
préventives efficaces et contribue avec succès à supprimer ou atténuer dans une
large mesure les conséquences néfastes du jeu déjà constatées chez certaines
personnes fréquentant la maison de jeu. Les exigences quant au contenu et au
degré de réglementation du concept sont fixées par le Conseil fédéral par voie
d'ordonnance.
Article 15
En vertu de l'article 15, les demandes de concession doivent être remises à la
Commission fédérale des maisons de jeu, qui les publie dans la Feuille fédérale et
dans les journaux officiels des cantons. Les principaux éléments de la requête
doivent apparaître dans cette publication. Des indications suffisamment détaillées
sur la forme juridique et les parts détenues doivent être fournies pour donner au
public une image claire de la situation.
La Commission fédérale des maisons de jeu est l'autorité qui instruit la procédure.
Elle prend toutes les mesures qui servent l'objectif de la procédure et procède aux
recherches nécessaires. Elle invite en particulier les milieux concernés, notam-
ment le canton et la commune d'implantation, à prendre position. En se basant
sur le résultat de ses recherches, elle soumet au département compétent une
proposition à l'intention du Conseil fédéral.
Article 16
Le Conseil fédéral statue définitivement sur l'octroi de la concession. Il n'existe
pas de moyen de recours contre cette décision. Le Conseil fédéral doit avoir la
possibilité de refuser des demandes de concession, même lorsque l'intégrité et le
professionnalisme des requérants sont incontestables. Un refus doit également
être possible pour empêcher une concentration indésirable dans une région et
garantir une répartition équilibrée des maisons de jeu dans l'ensemble de la
Suisse. Une demande de concession peut être refusée non seulement pour des
raisons de politique économique, mais aussi pour des raisons de politique sociale
ou pour d'autres motifs. La décision d'octroi de la concession doit également être
publiée.
Article 17
Les concessions ont une durée de validité de 20 ans pour les maisons de jeu de la
catégorie A et de quinze ans pour celles de la catégorie B. Ces durées différentes
tiennent compte du fait que les deux catégories de maisons de jeu requièrent des
investissements différents qui impliquent des délais différents d'amortissement du
capital investi.
170

La concession peut être prolongée ou renouvelée. Il y a prolongation lorsque le
même concessionnaire obtient à des conditions et charges sensiblement iden-
tiques une prolongation de la concession pour une période expressément fixée
dans celle-ci (qui peut être inférieure à la durée normale de la concession). Il y a
renouvellement de la concession lorsqu'une nouvelle concession est accordée au
même concessionnaire pour toute la durée de validité d'une concession.
Ni la concession d'implantation, ni la concession d'exploitation ne sont transmis-
sibles. Par conséquent, tout acte juridique dressé à cet effet est nul. La teneur de
cette prescription procède directement de la nécessité de n'attribuer les conces-
sions qu'après un examen de la situation du requérant. Mais la nullité doit être
inscrite expressément pour des raisons de clarté et de sécurité de droit.
Article 18
II doit être garanti que les conditions d'octroi de la concession sont remplies
pendant toute la durée de validité de cette concession. L'une des principales
tâches de la Commission fédérale des maisons de jeu consiste à y veiller. La
communication obligatoire imposée aux concessionnaires facilite l'exécution de
cette tâche.
Les concessionnaires doivent communiquer de leur propre chef toute modifica-
tion pertinente de faits relatifs aux conditions d'octroi de la concession. Ils doivent
communiquer, en outre, tout changement de participation dont résulterait une
concentration de plus de cinq pour cent du capital ou des voix dans une même
main. Si c'est le cas, il faudra vérifier de nouveau précisément si l'acquéreur de ces
parts ou de ces voix remplit les conditions visées aux articles 12 et 13, pour autant
que cette vérification n'ait pas déjà eu lieu. Suivant le résultat de cette clarifica-
tion, la Commission fédérale des maisons de jeu pourra empêcher l'acquisition
des parts en menaçant le concessionnaire de retirer, restreindre ou suspendre la
concession si la transaction envisagée a lieu.
Article 19
La commission peut retirer la concession d'implantation ou la concession d'ex-
ploitation si les conditions essentielles présidant à son attribution ne sont plus
remplies. Elle peut aussi le faire si le concessionnaire a obtenu sa concession en
donnant des indications incomplètes ou inexactes.
Le retrait de la concession opéré lorsque le concessionnaire ne démarre pas
l'exploitation dans le délai imparti aux termes de la concession ou l'interrompt
pendant une période prolongée a lieu moins dans l'intérêt de l'Etat que dans celui
des autres requérants intéressés par la concession et des autres concessionnaires.
Les motifs de retrait très importants, qui découlent de l'utilisation illicite de la
concession ou de tout autre comportement contraire aux lois, sont énumérés au 2e
alinéa. La concession peut être retirée si le concessionnaire, ou une des personnes
à qui il a confié la gestion, contrevient de manière grave ou répétée à la présente
loi, à ses prescriptions d'exécution ou à la concession, ou s'il utilise la concession à
des fins illicites.
Dans les cas de moindre gravité, la commission peut suspendre la concession, la
restreindre ou la soumettre à des conditions et charges supplémentaires.
171

Le 4e alinéa donne à la commission le droit de dissoudre une société anonyme ou
une société coopérative à laquelle la concession est retirée; dans ce cas, la
commission nomme le liquidateur et surveille son activité. La loi sur les banques
contient une prescription analogue .applicable aux banques et aux caisses d'é-
pargne.
De plus, le respect de l'ordre juridique et des conditions d'octroi de la concession
est encouragé par les dispositions pénales (art. 55 et 56) et par la possibilité de
prononcer une sanction administrative (art. 51).
En appréciant les prescriptions relatives aux conditions d'octroi de la concession
ainsi qu'à son retrait, sa restriction et sa suspension, on peut constater que, pour
peu que ces dispositions soient appliquées correctement et avec compétence, il est
pratiquement exclu que le crime organisé ait prise sur les maisons de jeu. Celles
qui ont surmonté avec succès l'obstacle de la procédure d'octroi de la concession
mettront tout en œuvre - sous la supervision critique de la Commission fédérale
des maisons de jeu - pour ne pas perdre leur concession.
233 
Section 3: Exploitation
Article 20
Cette disposition autorise le Conseil fédéral à prévoir des autorisations spéciales,
notamment pour le recrutement de personnel et pour l'équipement technique. Il
peut notamment instituer des autorisations d'exercer la profession pour le
personnel de direction, les animateurs des jeux et les croupiers, des autorisations
pour les fournisseurs et pour les organes de sécurité et des autorisations pour les
systèmes informatiques et les installations techniques.
Comme la nature et le nombre de ces autorisations devront constamment être
adaptés en fonction de l'évolution des besoins, il ne serait pas opportun de
réglementer ce domaine dans la loi. C'est pourquoi une délégation au Conseil
fédéral est prévue dans cet article.
Article 21
Cette disposition définit les catégories de personnes qui font l'objet d'une
interdiction de jouer. On peut distinguer trois catégories:
- la lettre a prévoit de soumettre à une interdiction de jouer les personnes n'ayant
pas l'âge de la majorité, soit 18 ans;
- les lettres b à f prévoient une interdiction de jouer pour diverses catégories de
personnes susceptibles d'exercer une grande influence sur la gestion et l'exploi-
tation de la maison de jeu, afin que l'impossibilité d'exercer une influence sur le
jeu soit bien apparente dans la loi;
- la lettre g renvoie aux personnes qui font l'objet d'une mesure d'exclusion.
Aucune «interdiction aux résidents» n'a été retenue dans le projet de loi. On
entend par interdiction aux résidents l'interdiction faite aux habitants de la
commune d'implantation de fréquenter la maison de jeu qui y est établie. Les
partisans d'une interdiction invoquent comme argument la barrière psychologique
que le déplacement vers un lieu plus éloigné peut constituer pour un joueur. Ils
font valoir aussi qu'une interdiction aux résidents aurait un certain effet dissuasif,
172

notamment sur les joueurs de la localité enclins aux excès, et on espère que, par
manque d'occasions, le nombre des joueurs invétérés serait moins élevé que si
cette interdiction n'existait pas.
La majorité des experts des commissions I et II ont mis en doute l'effet dissuasif
de l'interdiction aux résidents sur les joueurs en proie à la passion du jeu. Ils ont
jugé inutile de mettre sous tutelle les habitants de la commune d'implantation et
ont estimé que cette mesure serait sans grand effet vu la mobilité actuelle. Le
Conseil fédéral se rallie à cette opinion.
Article 22
Les personnes qui sont surendettées ou qui, sans être surendettées, jouent au-delà
de leurs moyens ou ne peuvent faire face à leurs obligations financières, doivent
être exclues des jeux.
Dans le cas de l'exclusion des jeux, contrairement aux cas relevant de l'octroi de
prêts (art. 27), il n'est pas nécessaire d'avoir des éléments concrets sur les revenus
et la fortune; la présomption ou le soupçon étayés par des constatations faites à
l'intérieur de la maison de jeu ou par les indications de tiers sont suffisants. Il est
interdit à la maison de jeu d'effectuer elle-même des investigations actives.
Sont également exclues des jeux les personnes susceptibles de perturber le
déroulement des jeux ou de compromettre la bonne réputation de l'établissement.
•Alors que les raisons évoquées au 1er alinéa entraînent obligatoirement une
exclusion des jeux - une protection efficace de ces joueurs contre eux-mêmes et la
protection de leurs proches ne sont possibles qu'à cette condition -, le 2e alinéa,
qui donne au joueur la possibilité de demander à être exclu des jeux, est formulé
comme une prescription facultative.
L'exclusion doit être enregistrée et l'identité des joueurs communiquée aux autres
maisons de jeu suisses. Il n'est pas prévu de registre central pour les exclusions
prononcées par l'ensemble des maisons de jeu de Suisse. Chaque maison de jeu
tient son propre registre. Les données qui y sont consignées comprennent
notamment les données contenues dans les pièces d'identité officielles ainsi que la
raison et la date de l'exclusion.
Article 23
Cette restriction a pour but de préciser clairement que la maison de jeu, même s'il
s'agit d'un établissement disposant d'une concession, n'est soumise à aucune
obligation de contracter et n'est nullement tenue d'admettre dans l'établissement
toutes les personnes qui le désirent. Cette liberté permet à la maison de jeu
d'exercer une influence déterminante sur la composition de la clientèle de joueurs
de son établissement et notamment d'en écarter les personnes susceptibles de
gêner le déroulement régulier des jeux ou de compromettre la bonne réputation
de la maison de jeu, sans pour autant prononcer une véritable mesure d'exclusion
à leur égard.
Article 24
Le contrôle d'identité a fait l'objet de vives controverses au sein des commissions
d'experts et a été attaqué à plusieurs reprises lors de la procédure de consultation.
173

Ses adversaires y voient une mesure disproportionnée qui porte atteinte à la
personnalité des joueurs, entrave la compétitivité des maisons de jeu suisses par
rapport aux établissements étrangers et n'est pas d'une grande utilité.
Le Conseil fédéral tient au principe du contrôle d'identité. Il le considère comme
un moyen indispensable pour lutter sérieusement contre le blanchissage d'argent
et pour faire appliquer les différentes mesures de protection sociale comme
l'interdiction de jouer ou l'exclusion des jeux.
L'identification obligatoire prévue à l'article 3 de la loi sur le blanchissage
d'argent n'a pas la même signification que l'obligation de contrôle d'identité
prévue dans le projet de loi. En effet, elle régit un autre genre d'identification.
Elle n'est limitée d'aucune manière par la réglementation de la loi sur les maisons
de jeu.
Article 25
La prescription selon laquelle seuls des jetons ou des plaques peuvent être joués
aux tables de jeu est capitale pour une lutte efficace contre le blanchissage
d'argent. L'obligation d'échanger l'argent apporté contre des jetons et des plaques
a un effet préventif notable. Elle permet de contrôler les mises des différents
joueurs, car le montant de chaque échange est noté sur le compte journalier du
joueur. L'enregistrement est nécessaire pour constater si les mises globales
engagées par un joueur en un jour dépassent le montant des transactions fixé par.
la Commission des maisons de jeu conformément à la loi sur le blanchissage
d'argent.
Article 26
Cette disposition n'est pas importante uniquement pour les jeux de table. Elle
concerne aussi les appareils à sous servant aux jeux de hasard, pour lesquels elle
acquerra même une importance encore plus grande que pour les jeux de table si la
tendance à pousser au maximum l'exploitation des appareils à sous, tendance
constatée actuellement au niveau mondial, se maintient.
Les mises maximales seront fixées par le Conseil fédéral et non dans la loi, parce
qu'il est évident qu'elles devront être adaptées constamment et très vite à
l'évolution de la situation dans ce domaine. Il faudra éviter, notamment, toute
distorsion de la concurrence par rapport à l'étranger.
Article 27
Afin de garantir l'indépendance des collaborateurs et des organes de la maison de
jeu vis-à-vis de leur employeur, l'établissement n'a pas le droit, au sens du 1er
alinéa, d'accorder de prêts à une catégorie de personnes clairement définie.
Le 2e alinéa a pour but de contribuer à prévenir l'endettement inconsidéré des
joueurs et à protéger contre leur penchant les personnes qui ont tendance à faire
des mises excessives ou qui succombent momentanément à la frénésie du jeu.
C'est pourquoi il est absolument interdit aux organes et employés de la maison de
jeu d'accorder des prêts et des avances aux joueurs. La maison de jeu elle-même
ne peut octroyer de prêts qu'à des clients qu'elle sait être solvables et dont elle sait
également (et ne fait pas que présumer) qu'ils engagent des mises à la mesure de
174

leurs revenus et de leur fortune. C'est le joueur qui doit apporter la preuve qu'il
est solvable et que ses ressources sont suffisantes. La maison de jeu n'a pas le droit
de se livrer elle-même à des investigations actives.
La commission d'experts a examiné s'il fallait interdire aux maisons de jeu
d'accepter des cartes de crédit pour le paiement des mises, mais cette solution n'a
finalement pas été retenue dans le projet soumis à la procédure de consultation.
Le présent projet renonce également à cette interdiction. Elle serait de peu
d'utilité - si ce n'est d'aucune utilité - contre les joueurs enclins aux excès. Quant
aux autres personnes fréquentant les maisons de jeu, elles ne comprendraient pas
le sens de cette mesure et la jugeraient chicanière. Le cas échéant, une telle
interdiction profiterait aux bureaux de change établis aux alentours des maisons
de jeu.
Article 28
Cette disposition prescrit que les maisons de jeu ne sont pas autorisées à accepter
de monnaie étrangère, ni à accepter ou émettre de chèques au porteur. Pour les
chèques à ordre, la maison de jeu doit s'assurer de l'identité du tireur du chèque et
enregistrer la transaction.
Si le montant des gains ou les remboursements aux joueurs dépassent le montant
fixé par la commission, la maison de jeu doit effectuer le paiement par chèque. De
cette manière, l'opération n'est pas anonyme et si, malgré toutes les mesures de
sécurité prises par la maison de jeu, le joueur concerné est impliqué dans le
blanchissage d'argent, il sera plus facile aux autorités d'enquête de remonter la
filière. La réglementation concernant les chèques au porteur et les chèques à
ordre facilitera la lutte contre le blanchissage d'argent, puisque certaines transac-
tions seront enregistrées et consignées dans des documents. Elle permettra ainsi
de prévenir toute affabulation sur l'origine de l'argent sale. L'interdiction d'accep-
ter de la monnaie étrangère réduit l'attrait de la maison de jeu pour les personnes
qui tenteraient d'utiliser la maison de jeu uniquement pour changer de l'argent
qu'elles pourraient ensuite blanchir plus facilement. Pour modestes qu'elles
soient, ces deux prescriptions constituent des éléments non négligeables de la
stratégie de lutte et de dissuasion contre le blanchissage d'argent.
La maison de jeu peut conserver les gains de ses clients (mais pas les rembourse-
ments) sous forme de dépôt qu'elle tient à la disposition de ces derniers. Mais elle
n'a pas le droit de rémunérer par un intérêt les avoirs en dépôt. Cette disposition
vise à protéger les joueurs contre eux-mêmes et contre une politique d'intérêts
«attractive» des maisons de jeu. En effet, ces dernières pourraient être tentées
d'inciter par là des joueurs ayant réalisé des gains à revenir dans leur établisse-
ment. L'attrait des dépôts de fonds constitués dans la maison de jeu est restreint
volontairement. Le joueur doit prendre la décision de jouer en connaissance de
cause et ne pas pouvoir se trouver lui-même une excuse en se disant «j'ai déjà de
l'argent en dépôt à la maison de jeu».
Article 29
Les pourboires individuels sont interdits dans les maisons de jeu afin d'empêcher
d'emblée les tentatives de corruption et les dessous-de-table. Il n'est permis de
donner de pourboires qu'au personnel de service, notamment aux personnes qui
175

assurent le service dans les restaurants. Les pourboires sont donc autorisés
uniquement pour le personnel qui n'est impliqué d'aucune manière dans le
déroulement des jeux ou dans leur surveillance.
Il convient néanmoins de tenir compte du fait que de nombreux joueurs estiment
que le pourboire est une manière d'associer le personnel de la maison de jeu au
gain réalisé et une «condition indispensable» à la chance au jeu. Ces pourboires,
qui sont autorisés dans la mesure où ils sont destinés à l'ensemble des employés de
la maison de jeu, doivent être déposés dans des récipients spécialement prévus à
cet effet (tronc). A l'étranger, la tradition veut que les maisons de jeu emploient le
tronc pour financer les frais de personnel. Nombre de maisons de jeu étrangères
prélèvent même la contribution pour le tronc directement sur le gain du joueur,
sans lui donner l'occasion d'en prendre l'initiative. L'expérience acquise à
l'étranger révèle que le tronc constitue une part importante des recettes d'une
maison de jeu. Il peut atteindre 30 à 50 pour cent du montant du produit brut des
jeux de table. Dans le projet soumis à la procédure de consultation, le tronc avait
été inclus dans le produit brut des jeux et donc assujetti à l'impôt sur les maisons
de jeu. Le présent projet diffère sur ce point (cf. remarques sur les art. 40 ss).
Les pourboires destinés à l'ensemble du personnel d'une maison de jeu sont
courants, surtout aux jeux de table. Le fait que cette «réglementation du tronc»
s'applique aussi aux sections des maisons de jeu où sont installés des appareils à
sous servant aux jeux de hasard ne change rien à cette pratique.
Article 30
Les maisons de jeu doivent présenter chaque année spontanément leur rapport de
gestion à la commission. Il n'est pas opportun d'intégrer dans la loi des prescrip-
tions détaillées quant à son contenu. Le rapport de gestion doit rendre compte
clairement et fidèlement des principales opérations commerciales et de l'état des
affaires. Il doit permettre aussi de porter un jugement correct sur le respect des
dispositions de la présente loi.
L'état de réalisation des mesures prises afin, notamment, de mettre en œuvre le
concept de sécurité et le concept social, devra également apparaître de façon
concrète et détaillée dans le rapport de gestion.
Article 31
La commission et son secrétariat disposent d'un accès sans restriction aux maisons
de jeu et à leurs installations. La commission a en outre la possibilité d'installer
des liaisons «en ligne» au sens de l'article 48, 3e alinéa, lettre d.
La maison de jeu est tenue de fournir tous les renseignements requis aux autorités
de poursuite pénale. En outre, elle est tenue de permettre à ces autorités de
consulter en tout temps le registre des exclusions.
Article 32
Sans instituer de secret des jeux à proprement parler, la loi impose aux organes et
au personnel de la maison de jeu une obligation de garder le secret à l'égard des
tiers. Les personnes soumises à cette obligation n'ont pas le droit de dire à des
tiers, par exemple, qui se rend dans la maison de jeu, qui a engagé quelles mises,
176

quels gains ont été réalisés ou quelles pertes encourues. Il s'agit ici de protéger des
données personnelles sensibles.
Article 33
En dépit des problèmes de délimitation que cela impliquera, la loi interdit la
publicité tapageuse pour des structures proposant des jeux de hasard à titre
professionnel. Ne serait pas considéré comme tapageur un prospectus qui invite à
se rendre dans une maison de jeu et promet un divertissement de bon aloi dans
une ambiance raffinée. Mais une publicité qui vanterait avec fracas les possibilités
de gain sans leur opposer les risques de perte serait à qualifier de tapageuse.
L'interdiction de toute publicité désavantagerait d'emblée les maisons de jeu
suisses face à leurs concurrents, notamment les établissements étrangers proches
de la frontière. Par ailleurs, autoriser une publicité tapageuse serait contraire au
souci de prévenir, dans la mesure du possible, les conséquences négatives du jeu
au plan social. Pour le reste, les maisons de jeu sont assujetties, comme les autres
entreprises, à la loi fédérale contre la concurrence déloyale.
L'article 33 s'adresse également aux personnes et établissements étrangers qui
proposent des jeux de hasard à titre professionnel. En revanche, les entreprises
étrangères de loteries sont soumises à une interdiction de publicité générale (art.
4 de la loi fédérale du 8 juin 19237) sur les loteries et les paris professionnels).
Article 34
Les règles de la future loi sur le blanchissage d'argent, sur lesquelles les Chambres
fédérales délibèrent actuellement, constituent le fondement des mesures contre le
blanchissage d'argent dans les maisons de jeu. Le présent projet de loi part de
l'hypothèse que cette loi sera adoptée pour l'essentiel sans changement. Elle sera
applicable également aux maisons de jeu. L'application de la loi sur le blan-
chissage d'argent aux maisons de jeu incombera en premier lieu à la Commission
fédérale des maisons de jeu. Celle-ci doit élaborer et spécifier les règles destinées
à lutter contre le blanchissage d'argent qui trouveront une application concrète
dans ces établissements. Lesdites règles incluent en particulier le comportement
envers les clients, l'enregistrement de certaines transactions et la consignation de
ces transactions dans des documents.
Article 35
Aucune pièce justificative ne doit être établie pour les gains réalisés dans une
maison de jeu. Ma,is immédiatement après avoir réalisé un gain, les clients
peuvent exiger de la maison de jeu qu'elle enregistre le gain et vérifie l'origine de
la mise. C'est la condition sine qua non pour que la maison de jeu puisse
ultérieurement confirmer les gains provenant des jeux aux autorités qui en ont
besoin pour remplir leurs tâches légales. Les maisons de jeu ne délivrent pas de
, pièces justificatives sur les gains parce qu'il est pratiquement impossible de rendre
ces pièces infalsifiables sans employer de moyens disproportionnés.
7> RS 935.51
177

234 
Section 4: Comptes et révision
Article 36
Le titulaire de la maison de jeu peut être une personne morale de droit public, une
société anonyme de droit privé ou une société coopérative de droit privé.
Quelle que soit la forme juridique de l'établissement, les prescriptions de la
législation concernant les sociétés anonymes et les dispositions de la présente loi
s'appliquent au bilan annuel et au rapport de gestion des maisons de jeu. Le
Conseil fédéral est habilité à prévoir des dérogations, ce qui lui permet de prendre
en compte de façon autonome l'expérience acquise dans l'application de la loi.
Article 37
Quels que soient la somme du bilan, le chiffre d'affaires réalisé et le nombre
d'employés - et quelle que soit aussi la forme juridique de l'établissement -,
l'organe de révision doit posséder les qualifications professionnelles particulières
définies à l'article 7270 CO.
A l'instar des organes de révision prévus par la loi sur les banques, les organes de
révision des maisons de jeu, c'est-à-dire ceux du titulaire de la concession
d'implantation et ceux du titulaire de la concession d'exploitation, exercent les
fonctions d'un organe auxiliaire de la Commission fédérale des maisons de jeu. Ils
doivent présenter chaque année un rapport à la commission ou à son secrétariat,
lesquels ont pouvoir de leur confier des mandats spéciaux.
Article 38
Envers l'organe de révision, la maison de jeu a la même obligation d'informer
qu'envers la Commission fédérale des maisons de jeu et son secrétariat. Pour
l'activité de révision normale, cette obligation ressort déjà des prescriptions
afférentes à la loi sur les sociétés anonymes et les sociétés coopératives. Mais cette
obligation d'informer est également valable dans le cadre de l'exécution des
tâches de contrôle et de révision qui découlent de mandats spéciaux confiés par la
Commission fédérale des maisons de jeu.
Article 39
Si l'organe de révision constate des violations à la présente loi, une infraction
pénale ou d'autres irrégularités, il a l'obligation d'en informer immédiatement et
simultanément la commission et les autorités cantonales de poursuite pénale.
235 
Section 5: Imposition
235.1 
Remarques générales
La réglementation au niveau législatif de l'impôt sur les maisons de jeu fixé dans la
constitution est un élément de décision important pour les entreprises qui veulent
exploiter des maisons de jeu en Suisse, car elle influence non seulement la volonté
d'investir de ces entreprises, mais aussi la dimension des maisons de jeu. En
revanche, la question des sommes qui seront jouées dans les maisons de jeu suisses
ne dépend pas du montant de leur imposition mais d'autres restrictions et charges
178

imposées par la loi, et, surtout, de la disposition du public suisse et des touristes
étrangers à profiter de cette offre nouvelle dans le domaine du divertissement. La
compétitivité de l'offre suisse de jeux de hasard, par rapport notamment aux
maisons de jeu étrangères proches de la frontière, jouera aussi un rôle décisif.
La commission d'experts II et le groupe de travail interne de l'administration
chargé de dépouiller les résultats de la procédure de consultation ont examiné de
très près la question de l'imposition, en s'appuyant sur les études réalisées par des
groupes de travail spéciaux. Le premier groupe de travail était placé sous la
direction de Monsieur Rudolf Dietrich, alors chef du service juridique de
l'Administration fédérale des finances et aujourd'hui Directeur général des
douanes. Le deuxième groupe de travail, sollicité surtout après la procédure de
consultation, était placé sous la direction de Monsieur Lucien Erard, alors
secrétaire général du Département fédéral des finances et aujourd'hui Directeur
de la régie fédérale des alcools.
La commission d'experts et les groupes de travail ont analysé en détail l'étude
portant sur l'imposition qui avait été réalisée par la société ATAG Ernst & Young
sur mandat du groupement d'intérêts «Swiss Casino Concept» (SCC). Cette étude
met en évidence de façon très claire les conditions-cadre déterminantes pour le
volume du marché des maisons de jeu suisses ainsi que le potentiel d'imposition.
Le fait qu'il s'agisse d'un ouvrage commandé par les milieux intéressés n'y change
rien. Le groupe de travail Erard a vérifié les données de l'étude, a repris les
chiffres restés pertinents et les a complétés par de nouvelles données qu'il s'était
procurées lui-même.
L'analyse effectuée par le groupe de travail Erard conduit à admettre que des
maisons de jeu bien fréquentées réalisent en moyenne des produits bruts des jeux
élevés, surtout avec les appareils à sous servant aux jeux de hasard, un peu moins
avec les jeux de table. Le tronc et les prix d'entrée éventuels constituent d'autres
recettes appréciables. En comparaison des investissements nécessaires, le produit
brut des jeux et les autres recettes émanant des jeux aboutiraient à des rende-
ments d'entreprise supérieurs à la moyenne - pour ne pas dire excessivement
élevés - si le produit brut des jeux n'était pas lourdement imposé. C'est pourquoi
le présent projet de loi permet au Conseil fédéral de fixer le taux d'imposition en
tirant tout le parti possible de la marge que lui laisse la constitution, et prescrit 60
pour cent comme limite inférieure. Le taux pourra être inférieur à cette limite
pour les maisons de jeu des catégories A et B durant les quatre premières années
d'exploitation (art. 41, 4e al.) et, pour les maisons de jeu de la catégorie B, au-delà
de ces quatre années si certaines conditions sont remplies (art. 42).
La date à laquelle le Conseil fédéral devra fixer le taux d'imposition n'est pas
arrêtée avec exactitude. Il devra fixer ce taux au plus tard avant la fin de la
quatrième année d'exploitation de la première maison de jeu suisse, afin que
l'impôt sur les maisons de jeu puisse être dûment exigé pour l'année suivante.
Cependant, il le fixera si possible plus tôt, mais à condition que l'expérience tirée
de l'exploitation des premières maisons de jeu puisse être évaluée sérieusement.
Le taux d'imposition doit être fixé aussi suffisamment tôt pour que les maisons de
jeu sachent dans les meilleurs délais de quelle quote-part du produit brut des jeux
elles disposeront pour couvrir leurs frais d'exploitation.
179

En ce qui concerne les allégements fiscaux octroyés aux maisons de jeu ue la
catégorie B, il est renvoyé aux explications données dans la partie générale du
message, au chiffre 153.7.
Aucune réduction d'impôt n'est prévue pour les maisons de jeu de la catégorie A,
sauf pendant les quatre premières années. La différence entre les deux catégories
réside dans le fait que les maisons de jeu de la catégorie A représentent un «type
de casino» entièrement nouveau pour notre pays; elles couvrent une vaste région
et sont susceptibles, de ce fait, de drainer une clientèle beaucoup plus importante
que les maisons de jeu de la catégorie B, appelées à remplacer des établissements
(kursaals) implantés dans des régions touristiques. Pour les maisons de jeu de la
catégorie A, il n'y a pas lieu de considérer comme motif de réduction l'existence
d'un impôt cantonal sur le produit brut des jeux. Ces établissements sont en effet
des entreprises foncièrement nouvelles. L'impôt sur les maisons de jeu prévu par
la constitution ne soustrait aux cantons rien de ce qu'ils auraient pu revendiquer
avant l'entrée en vigueur de la nouvelle disposition constitutionnelle. La situation
est légèrement différente pour les maisons de jeu de la catégorie B.
La solution proposée prévoit d'allouer aux cantons une quote-part du substrat
fiscal des maisons de jeu de la catégorie B, et cela d'une manière parfaitement
justifiable quant au droit constitutionnel. Ce système permet d'éviter que des
maisons de jeu de la catégorie B ne deviennent l'objet d'une concurrence fiscale
entre les cantons, ce qui est très important pour les relations intercantonales.
235.2 
Autres questions
Les études du groupe de travail Erard et les expériences faites par les Etats voisins
permettent de conclure que des maisons de jeu bien organisées et bien gérées
couvrant une région suffisamment grande seront, dans l'ensemble, des entreprises
bien rentables en dépit du montant proposé pour l'impôt sur le produit brut. Le
projet de loi exclut de l'imposition le tronc qui, si l'on se réfère aux établissements
étrangers, représente environ 30 à 50 pour cent du produit brut des jeux de table.
Les maisons de jeu ont en outre la possibilité de percevoir un prix d'entrée, ce qui
peut leur procurer des revenus supplémentaires appréciables. Par conséquent, il
est admissible que les bénéfices des maisons de jeu soient soumis aux impôts
réguliers sur les entreprises revenant à la Confédération, aux cantons et aux
communes. A l'inverse, les produits bruts des jeux sont exemptés de la taxe sur la
valeur ajoutée, comme tous les revenus issus du tronc.
Après un examen approfondi, il a été répondu négativement à la question de
savoir s'il fallait soumettre les gains des joueurs à l'impôt anticipé. L'instauration
d'un impôt anticipé sur les gains acquis dans les maisons de jeu se heurterait, dans
la pratique, à des difficultés quasiment insurmontables. Il désavantagerait consi-
dérablement les maisons de jeu suisses par rapport à leurs concurrents étrangers
puisque cet impôt, perçu à la source, n'existe pas dans les autres pays.
180

235.3 
Commentaire article par article
Article 40
Cette disposition fixe le principe de l'imposition du produit brut des jeux et définit
ce produit comme le substrat de l'impôt sur les maisons de jeu.
Article 41
Le 1er alinéa délègue au Conseil fédéral le pouvoir de fixer le taux d'imposition
(80% au maximum). Le taux sera fixé de telle façon que les maisons de jeu gérées
selon les principes d'une saine gestion obtiennent un rendement approprié sur le
capital investi.
Le 2e alinéa donne au Conseil fédéral la possibilité de prévoir des taux différents
pour les deux catégories de maisons de jeu. Par cette différenciation, le Conseil
fédéral peut tenir compte des conditions qui présideront à la formation du
produit. Pour la fixation du taux d'imposition, le Conseil fédéral tiendra compte
des taxes que le canton perçoit éventuellement pour couvrir les frais occasionnés
par les maisons de jeu.
Le 3e alinéa définit la fourchette dans laquelle devra se situer le taux d'imposition
fixé par le Conseil fédéral en vertu du premier alinéa.
Contrairement au taux d'imposition visé au 1er alinéa, la réduction possible
concédée en vertu du 4e alinéa doit être fixée au cas par cas, c'est-à-dire pour
chaque maison de jeu.
Article 42
Cette disposition précise les motifs de réduction du taux d'imposition de base
admis pour les maisons de jeu de la catégorie B.
Le premier motif de réduction améliore la situation fiscale des maisons de jeu de
la catégorie B qui, comme les sociétés de loteries, investissent leurs bénéfices dans
une large mesure dans des projets d'intérêt ou d'utilité publics. Le deuxième motif
de réduction tient compte du fait que les maisons de jeu peuvent contribuer dans
une large mesure à promouvoir le tourisme dans certaines régions, mais qu'elles
ne sont bien fréquentées que pendant la haute saison.
Il s'agit là aussi de réductions qui seront décidées au cas par cas et fixées d'une
année à l'autre en fonction de la situation.
Article 43
Cet article régit les réductions d'impôt liées au prélèvement d'un impôt cantonal
sur le produit brut des jeux des maisons de jeu de la catégorie B. Si le canton fait
usage de la possibilité qui lui est accordée de percevoir son propre impôt sur le
produit brut des jeux, le taux d'imposition fédéral doit être obligatoirement réduit
- alors qu'il n'y a aucune obligation pour les autres motifs de réduction. Le
montant de la réduction n'est pas arbitraire: il correspond au montant de l'impôt
cantonal, mais ne peut toutefois pas dépasser 30 pour cent du produit brut des
jeux et devra être diminué en proportion des réductions qui seront accordées en
vertu de l'article 41,4e alinéa, et de l'article 42. Cela signifie en fin de compte que
181

le montant de l'impôt, tel qu'il sera disponible après les réductions mentionnées,
ira pour trois-huitièmes au canton et pour cinq-huitièmes à la Confédération.
Article 44
Cet article dispose que la taxation et la perception de l'impôt sur les maisons de
jeu sont du ressort de la commission. Comme c'est actuellement le cas pour
l'impôt fédéral direct, que les cantons perçoivent pour le compte de la Confédéra-
tion, la commission pourra, à la demande d'un canton (et contre remboursement
des frais), se charger aussi de la taxation et de la perception de l'impôt cantonal
sur le produit brut des jeux.
Article 45
Cette disposition, qui s'inspire de la loi sur l'harmonisation fiscale, définit les
conditions dans lesquelles des impôts supplémentaires et répressifs peuvent être
perçus. A la différence des amendes, sanctions pénales ne pouvant être infligées
qu'à des personnes physiques, l'obligation de payer des impôts répressifs pouvant
s'élever au maximum à cinq fois le montant des suppléments d'impôt s'applique
directement aux entreprises de maisons de jeu.
24 
Chapitre 4: Commission fédérale des maisons de jeu
Remarques préliminaires
La composition, les tâches et les pouvoirs de la Commission fédérale des maisons
de jeu sont réglementés dans ce chapitre. Comme il a déjà été dit dans la partie
générale, la Commission fédérale des banques a servi d'exemple à cette com-
mission. Les deux commissions d'experts ont aussi réfléchi aux possibilités de
confier à l'administration les tâches que le présent projet réserve à la Commission
fédérale des maisons de jeu. Mais la création d'une commission spéciale présente
un avantage par rapport à l'autre solution: l'avantage de pouvoir réunir, sur la
base d'un système de milice, des spécialistes des domaines les plus divers
(controlling, économie d'entreprise, comptabilité, gestion d'entreprise, affaires
criminelles, etc.). Ceux-ci sont ainsi à même d'apporter directement leurs connais-
sances au sein d'un organe unique et de venir à bout de tâches complexes. Le
Conseil fédéral partage cette opinion, qui n'a d'ailleurs pas été "contestée lors de la
consultation.
Artide 46
L'autorité de nomination de la Commission fédérale des maisons de jeu est le
Conseil fédéral, qui désigne également le président ou la présidente de ladite
commission. Seuls des experts indépendants peuvent être membres de cette
commission. Du point de vue formel, l'indépendance est garantie par la descrip-
tion de la catégorie de personnes qui ne sont pas éligibles.
Il est extrêmement important que la commission soit indépendante. Si ce n'est pas
le cas, elle ne sera pas en mesure, dans des situations difficiles et délicates, de
prendre en toute neutralité les décisions, même impopulaires, qui seront parfois
indispensables pour faire respecter la présente loi et qui, le cas échéant, pourront
aussi toucher les intérêts de l'économie régionale ou d'autres intérêts.
182 .

Article 47
En vertu de cette prescription, la commission s'organise elle-même, sous réserve
de là réglementation de sa présidence par le Conseil fédéral. Le règlement qu'elle
édicté requiert toutefois l'approbation du Conseil fédéral.
Le 3e alinéa constitue la base légale pour la création d'un secrétariat permanent
de la commission, donc d'une nouvelle unité administrative qui est subordonnée
directement à la commission et la seconde dans ses tâches.
Article 48
Le mandat fondamental de la commission est décrit de manière très large au 1er
alinéa. Cet alinéa donne également à la commission la compétence de prendre les
décisions nécessaires à l'application de la loi.
Les principales tâches concrètes qui lui sont attribuées sont énumérées dans une
liste non exhaustive au 2e alinéa. Il s'agit de tâches vastes et complexes dont
l'accomplissement revêt une importance capitale pour l'application de la présente
loi.
En vertu du 3e alinéa, la commission peut exiger à tout moment que les maisons
de jeu et leurs sous-traitants leur procurent tous les renseignements et documents
nécessaires. Il en va de même des organes de révision des maisons de jeu et des
organes de révision des sous-traitants. La commission peut en outre faire appel à
des experts s'il le faut.
La possibilité d'une liaison «en ligne» avec les installations informatiques des
maisons de jeu est indispensable à une surveillance et à un contrôle efficaces de
l'exploitation des jeux. Le monitoring porte uniquement sur des données relatives
à des appareils ou systèmes (appareils à sous et jackpot notamment) et non sur des
données relatives à des personnes. Cette surveillance informatique peut contri-
buer de façon déterminante à la découverte rapide et sûre des opérations
suspectes.
Article 49
Le devoir de coopération des autorités administratives et des autorités de
poursuite pénale de la Confédération et des cantons est une condition-clé pour le
succès de l'activité de la commission.
Article 50
La commission peut et doit ordonner toutes les mesures nécessaires à un
fonctionnement régulier et à la suppression des irrégularités dans les maisons de
jeu. Elle peut notamment procéder à des enquêtes et ordonner des mesures
préventives, telles que la suspension de la concession pendant la durée de
l'enquête.
Conformément à l'article 50, 3e alinéa, les fonctionnaires du secrétariat sont
habilités à intervenir directement dans l'exploitation de la maison de jeu s'il le
faut. Il s'agit d'une intervention policière sur les lieux pour écarter tout danger ou
sauvegarder les pièces à conviction à des fins d'enquête administrative ou pénale.
La Commission fédérale des maisons de jeu et son secrétariat exercent donc aussi
une fonction de police des maisons de jeu.
183

On peut renoncer en revanche à créer un corps de police particulier destiné aux
interventions dans les maisons de jeu. Comme il a été exposé dans les remarques
préliminaires, le concept de surveillance et de contrôle du présent projet de loi
repose en premier lieu sur le contrôle de la qualité du concept de sécurité interne
de l'établissement. C'est pourquoi la surveillance policière sur place restera une
exception. Si la police doit véritablement intervenir dans des maisons de jeu par
suite d'actions répréhensibles, la commission ou son secrétariat fera appel aux
organes de police cantonaux compétents.
L'article 50, 4e alinéa, accorde à la Commission fédérale des maisons de jeu la
possibilité de procéder à une exécution d'office et de publier le refus de la maison
de jeu de se soumettre afin de faire appliquer les mesures qu'elle a ordonnées.
Cette «mise au pilori» aura un effet préventif certain. Si le refus concerne un état
de fait pertinent pour le maintien de la concession, la commission retirera,
restreindra ou suspendra la concession, en plus des autres mesures.
Article 51
L'efficacité de la présente loi dépendra de façon déterminante de l'effet préventif
des sanctions. C'est pourquoi le projet prévoit de lourdes sanctions contre
l'établissement coupable d'une infraction aux concessions ou aux décisions.
Il est utile de pouvoir ordonner des sanctions administratives. En effet, à
l'exception de quelques cas prévus par le droit pénal administratif, seules les
personnes physiques peuvent faire l'objet d'une poursuite pénale; selon la
doctrine en vigueur, les entreprises en tant que personnes morales ou com-
munautés de personnes ne peuvent pas commettre de délits parce qu'une
culpabilité subjective ne peut pas leur être imputée. En outre, il est souvent très
difficile, dans les établissements d'une certaine importance, d'identifier les
personnes pénalement responsables d'une décision déterminée.
La sanction de droit administratif, qui a été conçue sur le modèle des sanctions
instituées par la nouvelle loi sur les cartels, porte sur les concessions et les
décisions. Les établissements de jeu connaissent donc exactement la situation
juridique.
La sanction doit toucher l'établissement fautif de manière sensible. Les amendes
pénales infligées aux personnes physiques sont fixées en fonction de leur situation
économique et n'ont par conséquent qu'une importance marginale dans la vie
économique. Elles ne sont pas du tout à la mesure des gains réalisés par
l'établissement du fait des infractions. De plus, il faut considérer que les amendes
infligées aux administrateurs de l'établissement responsables de l'infraction sont
en règle générale payées par ce dernier. Elles entrent donc dans un poste de
dépenses, ce qui leur ôte tout effet préventif. C'est la raison pour laquelle le projet
prévoitdes sanctions administratives qui seront principalement en relation avec le
gain réalisé du fait de l'infraction. Le montant de la sanction peut aller jusqu'au
triple du gain réalisé. Si ce gain ne peut être calculé ou estimé, un montant de
20 pour cent au plus du produit brut des jeux du dernier exercice sera perçu en
remplacement. Le montant effectif sera cependant fixé en fonction de la situation
concrète et les sommes maximales ne seront sans doute atteintes que dans
quelques cas particulièrement graves. Mais une charge équivalente au profit
réalisé constituera régulièrement la limite inférieure de la sanction.
184

Les sanctions administratives seront cumulées avec les sanctions pénales. Même si
une sanction administrative a été prononcée contre l'établissement, la personne
responsable peut être poursuivie pénalement, si sa culpabilité peut être prouvée.
Article 52
La commission établit chaque année un rapport à l'adresse du Conseil fédéral et
du public.
L'obligation de la commission de publier son rapport annuel et d'autres informa-
tions concernant les maisons de jeu fait partie intégrante du concept de contrôle
et il ne faut pas en sous-estimer l'importance. Du fait de leur publication, ces
informations peuvent être vérifiées par la population. Cette transparence a aussi,
entre autres, un effet préventif et facilite la discussion sur les avantages et les
inconvénients des maisons de jeu dans les régions d'implantation.
Article 53
Les frais de surveillance, notamment les frais occasionnés par la commission et le
secrétariat, sont financés non pas par l'impôt sur les maisons de jeu, mais par des
émoluments. En se basant sur les frais de surveillance engagés l'année précédente,
le Conseil fédéral fixe chaque année l'émolument général de surveillance que
chaque concessionnaire doit payer. La commission perçoit elle-même les émolu-
ments pour ses décisions et peut demander des avances sur ses frais.
Les maisons de jeu parfaitement gérées, dont l'exploitation exige moins de
dépenses de contrôle et de surveillance, ont ainsi la possibilité d'économiser des
frais et de payer moins d'émoluments que les maisons de jeu dont la gestion
requiert une surveillance et un contrôle plus importants.
25 
Chapitre 5: Voies de droit
Article 54
La protection juridique est garantie par la possibilité de former recours contre les
décisions de la commission auprès de la commission de recours compétente en
matière de maisons de jeu. Il n'est pas prévu, pour l'instant, de créer une
commission de recours spéciale pour les maisons de jeu. Les décisions attaquées
seront portées devant une commission de recours existante. La procédure de
recours est régie par les dispositions de l'organisation judiciaire fédérale.
26 
Chapitre 6: Dispositions pénales
Article 55
Cette disposition décrit les infractions à la loi sur les maisons de jeu qui revêtent le
caractère de délit.
La peine d'emprisonnement d'une durée maximale d'un an correspond à celle que
prévoient d'autres actes normatifs de droit pénal administratif. En revanche, le
montant maximum de l'amende, qui atteint deux millions de francs pour une
infraction intentionnelle, et 500 000 francs en cas de négligence, est nettement
13 Feuille fédérale. 149° année. Vol. III 
185

supérieur aux amendes maximales prévues dans les dispositions générales du code
pénal.
Le montant de ces amendes est justifié par les intérêts économiques en jeu. Le
cadre pénal des amendes aura ainsi un effet préventif proportionné.
Article 56
Pour les contraventions, le montant maximal de l'amende est de 500 000 francs
pour une contravention intentionnelle. Il reste fixé à 250 000 francs en cas de
négligence.
Article 57
Le droit pénal administratif de la Confédération est applicable puisque les peines
sont poursuivies et jugées par une unité administrative de la Confédération.
27 
Chapitre 7: Dispositions finales
Article 58
Cet article habilite le Conseil fédéral à édicter les dispositions d'exécution de la loi
sur les maisons de jeu.
Articles 59 et 60
Ces deux articles abrogent l'actuelle loi en vigueur sur les maisons de jeu8) ainsi
que l'ordonnance concernant l'exploitation des jeux dans les kursaals9^ et modi-
fient les lois suivantes:
a. 
loi fédérale sur l'organisation et la gestion du Conseil fédéral et de l'Ad-
ministration fédérale (RS 172.010);
b. 
loi fédérale sur l'assurance vieillesse et survivants (RS 831.10);
c. 
loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (RS 642.11);
d. 
loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des
cantons et communes (RS 642.14);
e. 
loi fédérale relative à la lutte contre le blanchissage d'argent dans le secteur
financier (FF 1996 III 1057 ss; pas encore entrée en vigueur).
Article 61
Cet article habilite le Conseil fédéral à édicter les dispositions nécessaires à la
procédure d'octroi des premières concessions.
Article 62
II serait inopportun de fixer la date d'entrée en vigueur dans la loi elle-même. Le
Conseil fédéral devrait avoir ici toute liberté d'action. L'entrée en vigueur ne sera
possible qu'après la promulgation des nombreuses dispositions d'exécution re-
quises. Il est impossible d'évaluer exactement le temps que prendront ces travaux.
8> RS 935.52
9> RS 935.53
186

3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
31 
Au niveau fédéral
La loi sur les maisons de jeu prévoit, aux articles 46 et 47, la création d'une
Commission fédérale des maisons de jeu dotée d'un secrétariat permanent. Dans
la phase initiale, le secrétariat peut recevoir une dotation en personnel limitée,
mais suffisante pour un travail efficace, qui pourra au besoin être élargie
ultérieurement en fonction du développement des maisons de jeu en Suisse. Tous
les frais de personnel et autres dépenses doivent être couverts par des émolu-
ments, de sorte que la Confédération n'encourera pas de frais supplémentaires.
32 
Au niveau cantonal
Les cantons d'implantation des maisons de jeu devront probablement faire face à
un certain surcroît de dépenses d'administration et de police. Ce supplément
devrait toutefois être limité puisque l'activité de surveillance et de contrôle
proprement dite sera exercée par les autorités compétentes de la Confédération.
De plus, il sera compensé par un avantage économique pour le canton et la
commune d'implantation. Du point de vue fiscal, les maisons de jeu des deux
catégories sont des sujets imposables qui présentent un intérêt au niveau de
l'imposition des entreprises; les cantons peuvent en outre prélever auprès des
maisons de jeu de la catégorie B un impôt dépendant du produit brut des jeux, qui
compensera leurs dépenses supplémentaires. Lors de la détermination du taux
d'imposition, le Conseil fédéral tiendra par ailleurs compte des émoluments
éventuels que le canton perçoit pour couvrir les frais occasionnés par les maisons
de jeu.
33 
Conséquences sociales et économiques
La Suisse ne disposant que d'une expérience pratique restreinte dans le domaine
des jeux de hasard et des maisons de jeu, on ne peut qu'évaluer les conséquences
économiques et sociales et non les exprimer au moyen de données concrètes.
Dans l'évaluation des conséquences, il n'est possible d'utiliser que de façon
conditionnelle les chiffres recueillis à l'étranger.
L'exploitation de maisons de jeu aura des conséquences économiques dans
différents domaines. Les recettes dégagées par les maisons de jeu et le produit de
l'imposition ordinaire augmenteront les recettes fiscales de la Confédération
(AVS/AI), du canton et de la commune d'implantation. L'Ouverture de maisons
de jeu va entraîner des répercussions infrastructurelles du fait de la création
d'emplois primaires dans les maisons de jeu (et leurs établissements annexes)
d'une part, et d'emplois secondaires dans les diverses branches de sous-traitance,
d'autre part. Il faut en outre partir du principe que les maisons de jeu présentent
pour la région d'implantation un attrait touristique supplémentaire qui drainera
un plus grand nombre de visiteurs.
Les différentes mesures prévues dans la loi (p. ex. l'exclusion des jeux) sont
destinées à limiter autant que possible les conséquences négatives du jeu sur le
187

plan social. Une exploitation sûre et transparente des jeux permettra de canaliser
et d'endiguer une passion incontrôlée du jeu qui peut se manifester dans tous les
milieux culturels. Il faut considérer aussi qu'une très petite minorité de joueurs
doivent être qualifiés de joueurs à problèmes.
4 
Programme de la législature
Le projet est annoncé dans le rapport sur le programme de la législature
1995-1999 (FF 7996 II 349, 289).
5 
Relation avec le droit européen
51 
Union européenne
Aucun acte juridique unitaire ne règle le domaine des jeux de hasard au sein de
l'Union européenne. La commission européenne compétente a renoncé à édicter
une Directive européenne pour la réglementation des jeux de hasard, parce que
les Etats membres de l'Union européenne ont toujours considéré que ce domaine
relevait de leur souveraineté nationale. Cette revendication de souveraineté a
aussi été reconnue par la Cour européenne de justice (cf. jugement du 24 mars
1994, affaire Schindler). La Cour européenne de justice a certes reconnu les
libertés fondamentales du Traité européen, en particulier la liberté quant aux
prestations de services, dans le domaine des jeux de hasard également. Mais il a
constaté en même temps que les Etats membres pouvaient, dans leur propre
intérêt culturel et social, restreindre cette liberté jusqu'à imposer une interdiction
tant que ces mesures restrictives n'étaient pas discriminatoires.
52 
Droit comparé
En ce qui concerne la comparaison avec le droit d'autres Etats européens, on se
référera au chiffre 14.
6 
Bases juridiques
61 
Constitutionnalité
Le présent projet de loi se fonde sur l'article 35 de la constitution.
L'article 35, 1er alinéa, est., attribue à la Confédération une large compétence
législative dans le domaine des jeux de hasard offrant des chances de réaliser un
gain en argent ou d'obtenir un autre avantage matériel. Le 2e alinéa prévoit un
système de concessions pour les maisons de jeu. Selon l'article 35,3e alinéa, est., la
législation fixe les mises maximales. Il est prévu de déléguer cette compétence au
Conseil fédéral afin de faciliter l'adaptation des mises.
L'imposition des maisons de jeu a été soumise à un examen particulier. L'article
35, 5e alinéa, est., a la teneur suivante: «Une taxe calculée en fonction du produit
des maisons de jeu et correspondant à 80 pour cent au plus des recettes brutes
188

provenant de leur exploitation sera versée à la Confédération. Elle sera utilisée
pour couvrir la contribution fédérale à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidi-
té». Le projet de loi permet au Conseil fédéral de réduire l'impôt sur les maisons
de jeu de la catégorie B, dans la mesure où un canton prélève un impôt similaire
sur ces établissements (art. 43, 1er al., du projet). Dans ce cas, la réduction
correspond au montant de l'impôt cantonal, mais elle ne doit pas dépasser 30 pour
cent du produit brut des jeux (art. 43, 2e al., du projet). L'article 35, 5e alinéa, est.,
autorise une telle réglementation. Cet alinéa ne prévoit qu'un taux maximum. Le
projet de loi renonce à épuiser la marge de manœuvre disponible afin de
permettre aux cantons de percevoir leur propre impôt sur les maisons de jeu.
L'impôt sur les maisons de jeu au sens du 5e alinéa ne supprime pas la possibilité
pour les cantons de soumettre le revenu d'une maison de jeu à d'autres impôts et
taxes10). L'épuisement de la marge de manœuvre à disposition ne permettrait
guère l'institution d'une imposition supplémentaire par les cantons.
62 
Délégation en matière législative
Une série de dispositions prévoient de déléguer au Conseil fédéral et à la
Commission fédérale des maisons de jeu des pouvoirs en matière législative qui
dépassent la compétence générale d'une ordonnance d'exécution.
A. Délégation au Conseil fédéral
Article 3, 4e alinéa Notions et délimitation
Cette disposition permet de préciser les critères de délimitation dans une
ordonnance, voie qui s'impose du fait de la diversité et de la complexité que
présente le domaine des jeux. Cela crée une meilleure condition préalable pour la
classification des jeux et permet, en particulier, de mieux tenir compte de
l'évolution récente dans ce domaine.
Article 4, 2e alinéa Jeux de hasard proposés
Le Conseil fédéral est habilité à définir dans la concession, de manière générale
par voie d'ordonnance, ou pour chaque maison de jeu, les jeux de table qui
peuvent être proposés. Il peut ainsi tenir compte avec la flexibilité voulue de
l'évolution des besoins du public, de l'éventuelle évolution dans le domaine des
jeux ou des changements apparaissant dans l'offre de jeux des pays voisins.
Article 6 Prescriptions techniques relatives au jeu
Les détails des prescriptions techniques relatives aux appareils à sous servant aux
jeux de hasard et aux appareils à sous servant aux jeux d'adresse doivent être fixés
dans une ordonnance. Il s'agira en l'occurrence de régler les procédures d'essai,
d'évaluation de la conformité et d'homologation des appareils à sous servant aux
jeux de hasard ou aux jeux d'adresse des systèmes de jackpot et d'autres
installations de jeu (p. ex. tables de jeu).
10) Paul Richli, Commentaire de l'article 35 est., note marginale 12.
189

Pour ce qui est des appareils à sous servant aux jeux de hasard, le Conseil fédéral
est chargé d'établir une subdivision en catégories. Cette subdivision est nécessaire
afin de différencier nettement les offres d'appareils proposées dans les deux
catégories de maisons de jeu.
Article 8, 2e alinéa 
Catégories
Pour que l'attrait des maisons de jeu de la catégorie B ne soit pas trop restreint, le
Conseil fédéral peut autoriser ou réglementer en détail la liaison électronique des
appareils à sous servant aux jeux de hasard à l'intérieur d'une maison de jeu. Il
dispose ainsi d'un instrument qui lui permettra par exemple de compenser de
futurs désavantages concurrentiels par rapport aux établissements étrangers.
Article 14, 3e alinéa Concept de sécurité et concept social
L'adaptation du mode d'application des prescriptions de mise en œuvre du
concept de sécurité à l'évolution continuelle de la technique exige que le Conseil
fédéral puisse actualiser rapidement les exigences par voie d'ordonnance.
A l'heure actuelle, il est quasiment impossible de réglementer entièrement dans la
loi les mesures prévues dans le concept social - ne serait-ce que parce que la
Suisse manque encore d'expérience dans ce domaine. Dans ce domaine, comme
dans le domaine du concept de sécurité, il est important que le Conseil fédéral
puisse définir les exigences par voie d'ordonnance et, le cas échéant, les adapter à
la nouvelle situation de faits.
Article 20 Autorisations
Comme c'est le cas à l'étranger (p. ex. aux U.S.A.), certaines activités doivent faire
l'objet d'autorisations spéciales afin que l'exploitation des maisons de jeu satis-
fasse aux exigences strictes imposées sur le plan de la qualité et de la sécurité. Le
nombre et la forme des autorisations doivent pouvoir être adaptâtes rapidement
en fonction de l'évolution observée dans les domaines mentionnés, ce qui
nécessite une délégation au Conseil fédéral.
Article 26, 1er alinéa Mise maximale
II faut donner au Conseil fédéral la possibilité de fixer les mises maximales pour
chaque type de jeu par ordonnance, en fonction de l'évolution du marché et avec
la souplesse voulue. Il doit tenir compte pour cela des dangers inhérents aux
différents types de jeu.
Article 36 Droit applicable
Le Conseil fédéral est habilité à édicter des prescriptions dérogatoires pour les
comptes annuels et le rapport de gestion, afin de prendre en compte l'expérience
qui sera acquise lors de l'application de la loi sur les maisons de jeu. Une norme de
délégation doit être instituée dans ce sens.
Article 41, 1er, 2e et 4e alinéas Taux d'imposition
En vertu de la compétence législative qui lui est déléguée, le Conseil fédéral doit,
lors de la fixation des taux d'imposition, tenir compte des particularites.de chaque
catégorie de maisons de jeu (durée d'exploitation, situation propre).
190

Article 42 Allégements fiscaux
Grâce à la norme de délégation prévue par la loi, le Conseil fédéral est en mesure
d'abaisser les taux d'imposition pour les maisons de jeu de la catégorie B, lorsque
certains motifs de réduction légaux existent.
Article 43, 1er alinéa Réduction de l'impôt en cas de prélèvement d'un impôt
cantonal de même nature
Par la réduction prévue en raison de la perception d'un impôt cantonal sur le
produit brut des jeux, le Conseil fédéral tient compte, de façon appropriée, des
intérêts des cantons à être associés au substrat fiscal des maisons de jeu de la
catégorie B. Une norme de délégation afférente est indispensable.
Article 44, 1er alinéa Taxation et perception
II est plus pertinent de fixer par voie d'ordonnance la réglementation détaillée de
la procédure de taxation et de perception de l'impôt, ce qui nécessite une norme
de délégation.
Article 61 Procédure d'attribution des premières concessions
De façon à coordonner, sur le plan du temps comme sur le plan matériel, l'octroi
des premières concessions après l'entrée en vigueur de la loi, la réglementation
détaillée de cette procédure est confiée au Conseil fédéral.
Article 62, 2e alinéa Référendum et entrée en vigueur
Le Conseil fédéral fixera la date d'entrée en vigueur de la loi dès que toutes les
conditions indispensables auront été remplies.
B. Délégation à la Commission fédérale des maisons de jeu
Article 28, 3e alinéa Moyens de paiement et dépôts
La Commission des maisons de jeu doit fixer, de la manière qu'elle juge adéquate,
le montant à partir duquel la maison de jeu doit payer par chèque les gains ou les
remboursements.
Article 47, 1er alinéa 
Organisation
A l'instar de l'article 23, 2e alinéa, de la loi sur les banques, le présent article
charge la Commission des maisons de jeu de s'organiser elle-même et d'édicter un
règlement. La loi doit comporter une norme de délégation à cet effet.
Article 53, 2e alinéa Emoluments
Les émoluments de surveillance doivent être fixés de telle manière qu'ils couvrent
la totalité des frais encourus par la commission et le secrétariat pour la surveil-
lance des maisons de jeu. Une délégation garantit la flexibilité nécessaire à la
fixation du montant d'une année à l'autre.
N39201
191

Loi fédérale 
Projet
sur les jeux de hasard et les maisons de jeu
(Loi sur les maisons de jeu, LMJ)
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 35 de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 26 février 19971\
arrête:
Chapitre premier: Objet et but
Article premier Objet
1 La présente loi régit les jeux de hasard qui offrent des chances de réaliser un gain
en argent ou d'obtenir un autre avantage matériel, ainsi que l'octroi de conces-
sions aux maisons de jeu, leur exploitation et leur imposition.
2 Sont réservées les prescriptions de la loi fédérale du 8 juin 1923 2' sur les loteries
et les paris professionnels.
Art. 2 
But
La présente loi vise à:
a. 
assurer une exploitation des jeux sûre et transparente;
b. 
empêcher la criminalité et le blanchissage d'argent dans les maisons de jeu;
c. 
prévenir les conséquences négatives du jeu sur le plan social;
d. 
promouvoir le tourisme;
e. 
procurer des recettes à la Confédération.
Chapitre 2: Jeux
Art. 3 
Notions et délimitation
1 Sont réputés jeux de hasard les jeux dont l'ensemble ou l'essentiel des éléments
offrent, moyennant une mise, la chance de réaliser un gain en argent ou d'obtenir
un autre avantage matériel, cette chance dépendant uniquement ou essentielle-
ment du hasard.
2 Sont réputés appareils à sous servant aux jeux de hasard les appareils qui,
moyennant une mise, proposent un jeu de hasard dont le déroulement est en
grande partie automatique.
') FF 1997 III 137
2> RS 935.51
192

Loi sur les maisons de jeu
3 Sont réputés appareils à sous servant aux jeux d'adresse les appareils qui,
moyennant une mise, proposent un jeu d'adresse dont le déroulement est en
grande partie automatique, la chance de réaliser un gain dépendant uniquement
ou essentiellement de l'adresse d'un joueur moyen.
4 Le Conseil fédéral édicté des prescriptions plus précises sur la distinction à faire
entre jeux ou appareils de jeu.
Art. 4 
Jeux de hasard proposés
1 Seules les maisons de jeu qui bénéficient d'une concession peuvent proposer des
jeux de hasard.
2 Le Conseil fédéral définit, dans la concession ou dans une ordonnance, les jeux
de table que les maisons de jeu peuvent proposer.
Art. 5 
Réseau de communication électronique
L'utilisation d'un réseau de communication électronique tel qu'Internet pour
l'exploitation de jeux de hasard est interdite.
Art. 6 
Prescriptions techniques relatives au jeu
1 Le Conseil fédéral édicté des prescriptions techniques relatives aux systèmes de
jeux et aux appareils à sous servant aux jeux de hasard ou aux jeux d'adresse. Il
réglemente en particulier l'essai et l'évaluation de la conformité ou l'homologa-
tion.
2 II définit en particulier différentes catégories d'appareils à sous servant aux jeux
de hasard en fonction de la mise maximale et des possibilités de gain et de perte.
Chapitre 3: Maisons de jeu
Section 1: Dispositions générales
Art. 7 
Notion
Est réputée maison de jeu une entreprise qui offre, à titre professionnel, la
possibilité de se livrer à des jeux de hasard.
Art. 8 
Catégories
1 Les maisons de jeu de la catégorie A proposent des jeux de table et des appareils
à sous servant aux jeux de hasard. Elles sont habilitées à établir une liaison
électronique entre les appareils à sous servant aux jeux de hasard à l'intérieur de
l'établissement et d'établir la même liaison avec d'autres maisons de jeu de la
catégorie A, notamment afin de former des «jackpots».
2 Les maisons de jeu de la catégorie B proposent le jeu de la boule et/ou la roulette
(jeux de table) ainsi que des appareils à sous servant aux jeux de hasard qui
193

Loi sur les maisons de jeu
présentent un potentiel de perte ou de gain moindre par rapport aux appareils à
sous exploités dans les maisons de jeu de la catégorie A. Le Conseil fédéral
détermine si et dan's quelle mesure la liaison électronique entre les appareils à
sous servant aux jeux de hasard est autorisée dans les maisons de jeu de la
catégorie B.
Art. 9 
Lieux d'implantation et nombre
1 Les maisons de jeu doivent être réparties de façon aussi équilibrée que possible
entre les régions intéressées.
2 Le nombre de maisons de jeu de la catégorie A est limité à sept.
Section 2: Concessions
Art. 10 
Concession d'implantation et concession d'exploitation
1 L'ouverture d'une maison de jeu à un endroit déterminé est subordonnée à
l'obtention d'une concession d'implantation.
2 L'exploitation d'une maison de jeu est subordonnée à l'obtention d'une conces-
sion d'exploitation.
Art. 11 
Concessionnaire
Les concessions sont octroyées uniquement:
a. 
à des personnes morales de droit public;
b. 
à des sociétés anonymes régies par le droit suisse dont le capital est divisé en
actions nominatives et dont le conseil d'administration est composé exclu-
sivement de membres domiciliés en Suisse;
c. 
à des sociétés coopératives régies par le droit suisse dont le conseil d'ad-
ministration est composé exclusivement de membres domiciliés en Suisse.
Art. 12 
Conditions générales
1 Une concession peut être délivrée si:
a. 
le requérant, ses partenaires commerciaux, leurs ayants droit économiques,
ainsi que les porteurs de parts et leurs ayants droit économiques disposant de
moyens financiers propres suffisants, jouissent d'une bonne réputation et
offrent la garantie d'une activité commerciale irréprochable;
b. 
le requérant, les porteurs de parts et, sur demande de la Commission
fédérale des maisons de jeu (commission), leurs partenaires commerciaux
ont établi l'origine licite des fonds à disposition.
2 Une concession peut être liée à des conditions et à des charges.
194

Loi sur les maisons de jeu
Art. 13 
Conditions spécifiques
1 La concession d'implantation ne peut être octroyée que si:
a. 
le canton et la commune d'implantation y sont favorables;
b. 
le requérant établit, dans un rapport, l'utilité économique de la maison de
jeu pour la région d'implantation.
2 La concession d'exploitation ne peut être octroyée que si:
a. 
les statuts, l'organisation, les relations contractuelles avec le titulaire de la
concession d'implantation, les autres relations contractuelles et le règlement
des jeux garantissent l'indépendance de la gestion ainsi que la surveillance de
la maison de jeu;
b. 
le requérant présente un concept de sécurité et un concept social;
c. 
le requérant produit des calculs de rentabilité établissant de manière
crédible que la maison de jeu projetée est économiquement viable;
d. 
le requérant expose les mesures qu'il entend prendre pour permettre la
taxation correcte de la maison de jeu.
3 Lorsque les titulaires de la concession d'implantation et de la concession
d'exploitation sont distincts, l'octroi de la concession d'exploitation est subordon-
né à l'accord du titulaire de la concession d'implantation.
Art. 14 
Concept de sécurité et concept social
1 Dans le concept de sécurité, le requérant définit les mesures qu'il entend
prendre pour assurer une exploitation des jeux sûre et pour lutter contre la
criminalité et le blanchissage d'argent.
2 Dans le concept social, il définit les mesures qu'il entend prendre pour prévenir
les conséquences négatives du jeu ou y remédier.
3 Le Conseil fédéral définit les exigences auxquelles le concept de sécurité et le
concept social doivent satisfaire.
Art. 15 
Procédure
1 Les demandes de concession doivent être adressées à la commission, qui les
transmet au Conseil fédéral.
2 La commission publie les demandes de concession dans la Feuille fédérale et
dans les feuilles officielles des cantons.
3 Elle instruit la procédure et procède en particulier aux consultations nécessaires.
4 Elle soumet au département compétent une proposition à l'intention du Conseil
fédéral.
Art. 16 
Décision
1 Le Conseil fédéral statue sur l'octroi de la concession; sa décision ne peut faire
l'objet d'aucun recours.
195

Loi sur les maisons de jeu
2 La concession est publiée dans la Feuille fédérale et dans la feuille officielle du
canton d'implantation de la maison de jeu.
Art. 17 
Durée de validité et non-transmissibilité
1 La durée de validité de la concession est de 20 ans pour les maisons de jeu de la
catégorie A et de quinze ans pour celles de la catégorie B.
2 La concession peut être prolongée ou renouvelée.
3 La concession n'est pas transmissible; tout acte juridique en rapport avec sa
cession est nul.
Art. 18 
Communication obligatoire
Le concessionnaire communique à la commission:
a. 
toute modification de faits pertinents relatifs aux conditions d'octroi de la
concession;
b. 
tout changement de participation dont résulterait une concentration de plus
de 5 pour cent du capital ou des voix dans une même main.
Art. 19 
Retrait, restriction, suspension
1 La commission retire la concession si certaines des conditions essentielles qui
étaient attachées à son attribution ne sont plus remplies ou si le concessionnaire:
a. 
a obtenu la concession en donnant des indications incomplètes ou inexactes;
b. 
n'a pas commencé l'exploitation dans le délai fixé par la concession;
c. 
cesse l'exploitation pendant une durée relativement longue, à moins que
l'exploitation n'ait été interrompue pour des raisons indépendantes de sa
volonté.
2 Elle retire également la concession si le concessionnaire ou une des personnes
auxquelles il a confié la gestion de la maison de jeu:
a. 
contrevient de manière grave ou répétée à la présente loi, à ses prescriptions
d'exécution ou à la concession;
b. 
utilise la concession à des fins illicites.
3 Dans les cas de moindre gravité, la commission peut suspendre la concession, la
restreindre ou la soumettre à des conditions et charges supplémentaires.
4 Si le concessionnaire est une société anonyme ou une société coopérative et que
la concession lui soit retirée, la commission peut ordonner la dissolution de la
société; elle nomme le liquidateur et surveille son activité.
Section 3: Exploitation
Art. 20 
Autorisations
1 Le Conseil fédéral peut prévoir des autorisations spéciales, notamment pour le
196

Loi sur les maisons de jeu
recrutement du personnel de direction, pour les fournisseurs d'appareils de jeu et
pour les équipements techniques.
2 II définit les conditions et la procédure d'octroi des autorisations.
Art. 21 
Interdiction de jouer
Ont l'interdiction de jouer:
a. 
les personnes de moins de 18 ans révolus;
b. 
les employés de la maison de jeu et de ses établissements annexes, ainsi que
les personnes chargées de la fabrication ou du commerce d'installations de
jeu;
c. 
les actionnaires qui détiennent plus de 5 pour cent du capital-actions de la
maison de jeu et les détenteurs de parts sociales dans le cas d'une coopéra-
tive;
d. 
les membres des organes de la maison de jeu;
e. 
les membres de la commission et de son secrétariat;
f. 
les membres des organes des entreprises chargées de la fabrication ou du
commerce d'installations de jeu;
g. 
les personnes qui font l'objet d'une mesure d'exclusion.
Art. 22 
Exclusion des jeux
1 La maison de jeu exclut des jeux les personnes dont elle sait ou devrait présumer,
sur la base des constatations qu'elle a faites elle-même dans l'établissement ou sur
la base d'informations provenant de tiers:
a. 
qu'elles sont insolvables ou qu'elles ne remplissent pas leurs obligations
financières;
b. 
qu'elles engagent des mises sans rapport avec leur revenu et leur fortune;
c. 
qu'elles sont susceptibles de perturber le déroulement des jeux ou de
compromettre la bonne réputation de l'établissement.
2 Un joueur peut demander lui-même à être exclu des jeux.
3 La maison de jeu tient un registre des exclusions et communique aux autres
maisons de jeu de Suisse l'identité des personnes exclues. Elle détruit ces données
immédiatement après que l'exclusion a été levée.
Art. 23 
Restrictions d'accès
La maison de jeu peut:
a. 
refuser l'entrée à des personnes sans fournir de motif;
b. 
exiger un prix d'entrée;
c. 
édicter des prescriptions vestimentaires.
Art. 24 
Contrôle d'identité
1 La maison de jeu vérifie l'identité des personnes avant de leur donner accès à
l'établissement. Elle accepte toute pièce d'identité officielle.
197

Loi sur les maisons de jeu
2 Si les locaux où se trouvent les tables de jeu sont séparés des locaux où se
trouvent les appareils à sous servant au jeu de hasard, la maison de jeu ne vérifie
que l'identité des personnes demandant l'accès aux tables.
Art. 25 
Mises et enjeux
Seuls des jetons et des plaques peuvent être engagés aux jeux de table.
Art. 26 
Mise maximale
1 Le Conseil fédéral réglemente les mises maximales pour chaque type de jeu.
2 II prend en considération les dangers inhérents au jeu considéré.
Art. 27 
Prêts et avances
1 II est interdit à la maison de jeu d'accorder des prêts:
a. 
aux membres de ses organes;
b. 
aux employés de la maison de jeu ou de ses établissements annexes;
c. 
aux personnes chargées de la fabrication ou du commerce d'installations de
jeu;
d. 
aux personnes proches des personnes visées aux lettres a à c.
2 La maison de jeu, ses organes et ses employés n'ont pas le droit d'accorder de
prêt ou d'avance aux clients de l'établissement, à moins que la maison de jeu ne
dispose de pièces justifiant qu'ils sont solvables et qu'ils engagent des mises en
rapport avec leur revenu et leur fortune.
Art. 28 
Moyens de paiement et dépôts
1 La maison de jeu n'est pas autorisée:
a. 
à accepter de la monnaie étrangère;
b. 
à accepter ou émettre des chèques au porteur.
2 Elle peut accepter des chèques émis à l'ordre de la maison de jeu. Elle doit
s'assurer de l'identité du tireur du chèque lorsque ce dernier lui est remis. La
transaction doit être enregistrée.
3 La commission fixe le montant à partir duquel les gains ou les remboursements
doivent être payés par chèque.
4 La maison de jeu peut conserver les gains de ses clients sous forme de dépôt
qu'elle tient à la disposition de ces derniers. Elle n'a pas le droit de rémunérer par
un intérêt les avoirs en dépôt.
Art. 29 
Pourboires
1 Les pourboires destinés à l'ensemble du personnel doivent être déposés dans les
récipients prévus à cet effet (tronc).
198

Loi sur les maisons de jeu
2 Seul le personnel de service, notamment celui des restaurants, les chasseurs et
les portiers, peuvent accepter les pourboires ou dons d'une autre nature versés à
titre individuel.
Art. 30 
Rapport de gestion
La maison de jeu soumet chaque année son rapport de gestion à la commission.
Ce rapport indique notamment comment elle met en œuvre le concept de sécurité
et le concept social.
Art. 31 
Droit d'accès et de consultation
1 La maison de jeu est tenue de garantir en tout temps à la commission l'accès à
ses installations et d'assurer les liaisons «en ligne» visées à l'article 48, 3e alinéa,
lettre d.
2 Elle doit permettre en tout temps aux autorités de poursuite pénale de consulter
le registre des exclusions.
Art. 32 
Obligation de garder le secret
Les organes et les employés de la maison de jeu sont soumis à l'obligation de
garder le secret.
Art. 33 
Publicité
La maison de jeu doit s'abstenir de toute publicité tapageuse.
Art. 34 
Mesures contre le blanchissage d'argent
La maison de jeu est soumise à la loi fédérale du...^ concernant la lutte contre le
blanchissage d'argent dans le secteur financier (loi sur le blanchissage d'argent,
LBA).
Art. 35 
Confirmation des gains
La maison de jeu ne confirme les gains réalisés aux autorités que si:
a. 
les autorités ont besoin de ces renseignements pour remplir leurs tâches
légales;
b. 
la maison de jeu a pu vérifier l'origine des mises et s'assurer qu'un gain a
effectivement été réalisé;
c. 
le joueur a expressément exigé, avant de quitter la maison de jeu, que ses
gains soient enregistrés.
') RS . . . ; RO . . . (FF 1996 III 1057 ss)
199

Loi sur les maisons de jeu
Section 4: Comptes et révision
Art. 36 
Droit applicable
Les comptes annuels et le rapport de gestion de la maison de jeu sont régis par les
prescriptions du code des obligations1) sur les sociétés anonymes et par les
dispositions de la présente loi, quelle que soit la forme juridique de l'établisse-
ment. Le Conseil fédéral peut prévoir des exceptions.
Art. 37 
Organe de révision
1 La maison de jeu fait contrôler ses comptes annuels par un organe de révision
indépendant.
2 Les réviseurs doivent posséder les qualifications professionnelles particulières
prévues à l'article 7270 du code des obligations l\ quels que soient le total du
bilan, le chiffre d'affaires réalisé ou le nombre d'employés de l'établissement.
3 L'organe de révision communique son rapport à la commission.
Art. 38 
Obligation d'informer
La maison de jeu doit tenir ses livres et ses pièces justificatives à la disposition de
l'organe de révision et lui fournir tous les renseignements nécessaires.
Art. 39 
Obligation de dénoncer
Si l'organe de révision constate, lors de la vérification des comptes, des violations
à la présente loi, une infraction pénale ou d'autres irrégularités, il doit en informer
immédiatement la commission et l'autorité cantonale de poursuite pénale com-
pétente.
Section 5: Imposition
Art. 40 
Principe
1 La Confédération perçoit un impôt sur le produit brut des jeux (impôt sur les
maisons de jeu).
2 Le produit brut des jeux est constitué par la différence entre les mises des
joueurs et les gains de jeux versés.
Art. 41 
Taux d'imposition
1 Le Conseil fédéral fixe le taux d'imposition de telle manière que les maisons de
jeu gérées selon les principes d'une saine gestion obtiennent un rendement
approprié sur le capital investi.
!> RS 220
200

Loi sur les maisons de jeu
2 II peut appliquer un taux différent aux deux catégories de maisons de jeu.
3 Le taux d'imposition est de 60 pour cent au minimum et de 80 pour cent au
maximum.
4 Pendant les quatre premières années d'exploitation de la maison de jeu, le
Conseil fédéral peut abaisser le taux d'imposition jusqu'à 40 pour cent. Il fixe ce
taux en tenant compte de la situation économique de chaque maison de jeu. Le
taux est fixé tous les ans, pour une ou plusieurs maisons de jeu, en fonction de tous
les éléments pertinents.
Art. 42 
Allégements fiscaux
1 Le Conseil fédéral peut réduire d'un quart au plus le taux d'imposition fixé en
vertu de l'article 41 pour les maisons de jeu de la catégorie B si les bénéfices de la
maison de jeu sont investis pour l'essentiel dans des projets d'intérêt général ou
d'utilité publique.
2 II peut réduire le taux d'imposition d'un tiers au plus si la maison de jeu est
implantée dans une région dépendant d'une activité touristique saisonnière.
3 En cas de cumul des deux motifs de réduction, il peut réduire le taux d'imposi-
tion de moitié au plus.
Art. 43 
Réduction de l'impôt en cas de prélèvement d'un impôt cantonal de
même nature
1 Le Conseil fédéral réduit l'impôt sur les maisons de jeu de la catégorie B si le
canton d'implantation prélève un impôt de même nature.
2 La réduction correspond à l'impôt prélevé par le canton, mais ne doit pas
représenter plus de 30 pour cent du produit brut des jeux.
3 Si le taux d'imposition est réduit en vertu de l'article 41, 3e alinéa, et s'il y a
réduction en vertu de l'article 41, 4e alinéa, ou de l'article 42, la réduction visée au
1er alinéa diminue en proportion.
Art. 44 
Taxation et perception
1 La commission procède à la taxation et à la perception de l'impôt. Le Conseil
fédéral règle la procédure.
2 A la demande du canton, la commission peut procéder à la taxation et à la
perception de l'impôt cantonal sur le produit brut des jeux.
Art. 45 
Supplément d'impôt et impôt répressif
1 S'il s'avère, sur la base de faits ou de moyens de preuve, que la commission
ignorait qu'une imposition a indûment fait défaut ou qu'une taxation exécutoire a
été effectuée de manière incomplète, les montants d'impôt non perçus, majorés
des intérêts, sont versés au titre de supplément d'impôt. Si un délit ou un crime est
14 Feuille fédérale. 149' année. Vol. III 
201

Loi sur les maisons de jeu
à l'origine de l'insuffisance de l'imposition, un impôt répressif représentant cinq
fois au plus le montant du supplément d'impôt est perçu en plus de ce dernier.
2 Si la maison de jeu a indiqué correctement les montants imposables dans sa
déclaration d'impôt et que la commission ait eu connaissance des bases néces-
saires à l'évaluation des différents éléments, il n'est pas perçu de supplément
d'impôt.
3 Le droit d'engager une procédure de perception d'un supplément d'impôt
s'éteint dix ans après expiration de la période fiscale pour laquelle l'imposition a
fait défaut ou pour laquelle l'imposition exécutoire a été effectuée de manière
incomplète.
4 L'ouverture de la poursuite pénale visée aux articles 55 et 56 marque le début de
la procédure de perception du supplément d'impôt. Le droit de percevoir un
supplément d'impôt s'éteint quinze ans après expiration de la période fiscale
correspondante.
Chapitre 4: Commission fédérale des maisons de jeu
Art. 46 
Composition
1 Le Conseil fédéral nomme la commission et désigne son président ou sa
présidente. La commission comprend cinq à sept membres.
2 Les membres doivent être des experts indépendants. Ils ne peuvent être ni
membres du conseil d'administration, ni employés d'une maison de jeu, d'une
entreprise de loterie, d'une entreprise de fabrication ou de commerce spécialisée
dans le secteur des jeux ou d'une entreprise proche.
Art. 47 
Organisation •
1 La commission édicté un règlement. Elle y fixe notamment les modalités de son
organisation et les compétences de la présidence.
2 Le règlement d'organisation est soumis à l'approbation du Conseil fédéral.
3 La commission est dotée d'un secrétariat permanent.
Art. 48 
Tâches
1 La commission assure la surveillance des maisons de jeu, veille à ce que les
prescriptions légales soient respectées et prend les décisions nécessaires à
l'application de la loi.
2 Outre les attributions que lui confère la présente loi, elle a notamment les tâches
suivantes:
a. 
contrôler la gestion et l'exploitation des maisons de jeu;
b. 
veiller à ce que les obligations découlant de la loi sur le blanchissage d'argent
soient respectées;
202

Loi sur les maisons de jeu
c. 
veiller à ce que le concept social et le concept de sécurité soient mis en
œuvre.
3 Pour accomplir ses tâches, la commission peut:
a. 
exiger des maisons de jeu, des entreprises de fabrication ou de commerce
d'installations de jeu et des organes de révision de ces établissements tous les
renseignements et documents nécessaires;
b. 
mandater des experts;
c. 
confier des mandats spéciaux à l'organe de révision;
d. 
mettre sur pied des liaisons «en ligne» permettant le monitoring des
installations informatiques des maisons de jeu.
Art. 49 
Collaboration avec les autorités -
La commission, les autorités administratives des cantons et les autorités de
poursuite pénale des cantons se prêtent mutuellement assistance et échangent les
informations nécessaires.
Art. 50 
Mesures
1 En cas d'infraction à la présente loi ou d'autre irrégularité, la commission
ordonne les mesures nécessaires au rétablissement de l'ordre légal ou à la
suppression de l'irrégularité.
2 Elle peut prendre des mesures provisionnelles, notamment suspendre la conces-
sion, pendant la durée de l'enquête.
3 Si la situation l'exige, le secrétariat peut intervenir dans l'exploitation d'une
maison de jeu; il en informe sans délai la commission.
4 Si une de ses décisions exécutoires n'est pas respectée en dépit d'une mise en
demeure, la commission peut:
a. 
exécuter d'office, aux frais de la maison de jeu, les mesures qu'elle avait
prescrites;
b. 
faire savoir publiquement que la maison de jeu refuse de se soumettre à une
décision exécutoire.
Art. 51 
Sanction administrative
1 Le titulaire de la concession d'implantation ou de la concession d'exploitation
qui a contrevenu à son profit à la concession ou à une décision ayant force de
chose jugée est tenu au paiement d'un montant pouvant aller jusqu'au triple du
gain réalisé du fait de cette violation. Si aucun gain n'a été réalisé ou si le gain ne
peut être calculé ou évalué, le montant à payer peut aller jusqu'à 20 pour cent du
produit brut des jeux réalisé au cours du dernier exercice.
2 Les cas de violation sont instruits par le secrétariat et jugés par la commission.
203

Loi sur les maisons de jeu
Art. 52 
Rapport annuel et statistique
1 La commission soumet son rapport d'activité une fois par an au Conseil fédéral.
Elle publie ce rapport.
2 Elle publie tout ou partie des comptes annuels ainsi que les bilans et les autres
informations des maisons de jeu sous forme d'une statistique générale.
Art. 53 
Emoluments
1 La commission perçoit auprès des maisons de jeu des émoluments destinés à
couvrir les frais de surveillance.
2 Elle fixe le montant de ces émoluments tous les ans sur la base des frais de
surveillance de l'année précédente.
3 Pour ses décisions, elle perçoit des émoluments couvrant les frais encourus. Elle
peut exiger des avances.
Chapitre 5: Voies de droit
Art. 54
1 Un recours peut être formé auprès de la commission de recours compétente en
matière de maisons de jeu contre les décisions de la commission.
2 Pour le reste, la procédure de recours est régie par les dispositions de la loi
fédérale sur l'organisation judiciaire1^.
Chapitre 6: Dispositions pénales
Art. 55 
Délits
1 Sera puni de l'emprisonnement pendant un an au plus ou d'une amende de
1 million de francs au plus celui qui, intentionnellement:
a. 
aura ouvert ou exploité une maison de jeu sans être au bénéfice des
concessions et des autorisations nécessaires ou aura fourni des locaux ou
procuré des installations à cette fin;
b. 
aura indûment obtenu une concession ou une autorisation par des informa-
tions mensongères ou de toute autre manière;
c. 
aura manqué aux devoirs de diligence prévus par la présente loi en matière
de lutte contre le blanchissage d'argent;
d. 
se sera soustrait à l'impôt sur les maisons de jeu.
2 Dans les cas graves, la peine sera la réclusion pendant cinq ans au plus ou
l'emprisonnement pendant un an au moins. Cette peine pourra être assortie d'une
amende de 2 millions de francs au plus.
3 Celui qui aura agi par négligence sera puni d'une amende de 500 000 francs au
plus.
') RS 173.110
204

Loi sur les maisons de jeu
Art. 56 
Contraventions
1 Sera puni des arrêts ou d'une amende de 500 000 francs au plus celui qui:
a. 
aura organisé ou exploité par métier des jeux de hasard à l'extérieur d'une
maison de jeu;
b. 
aura fourni de fausses informations dans le cadre de la procédure d'octroi de
la concession ou de l'autorisation ou aura influencé de toute autre façon la
procédure de manière illicite;
c. 
aura installé, en vue de les exploiter, des systèmes de jeux ou des appareils à
sous servant au jeu de hasard qui n'ont pas fait l'objet d'un essai, d'une
évaluation de la conformité ou d'une homologation;
d. 
aura modifié des systèmes de jeu ou des appareils à sous servant au jeu de
hasard qui ont fait l'objet d'un essai, d'une évaluation de la conformité ou
d'une homologation et les aura installés en vue de les exploiter;
e. 
aura omis de fournir à la commission les informations qu'il était tenu de lui
communiquer;
f. 
n'aura pas obtempéré à une injonction de la commission le sommant de
rétablir l'ordre légal ou de supprimer des irrégularités;
g. 
aura autorisé à jouer une personne frappée d'une interdiction de jeu en vertu
de l'article 21;
h. 
aura informé les personnes concernées ou des tiers d'une communication
faite aux autorités de surveillance ou de poursuite pénale ou de l'existence
d'une enquête;
i. 
aura occasionné, par de fausses indications ou d'une autre manière, la
taxation erronée d'une maison de jeu.
2 Celui qui aura agi par négligence sera puni d'une amende de 250 000 francs au
plus.
Art. 57 
Renvoi au droit pénal administratif
1 La loi fédérale sur le droit pénal administratif1' est applicable. L'autorité de
poursuite est le secrétariat; l'autorité de jugement est la commission.
2 La poursuite des infractions se prescrit par cinq ans.
Chapitre 7: Dispositions finales
Art. 58 
Exécution
Le Conseil fédéral édicté les dispositions d'exécution de la présente loi.
Art. 59 
Abrogation du droit en vigueur
La loi fédérale du 5 octobre 19292' sur les maisons de jeu et l'ordonnance du
1er mars 19293' sur l'exploitation des jeux dans les kursaals sont abrogées.
!> RS 313.0
2> RS 10 280
3> RS 10 282; RO 1959 226, 1972 1582, 1977 1463
205

Loi sur les maisons de jeu
Art. 60 
Modification du droit en vigueur
1 La loi sur l'organisation de l'administration1' est modifiée comme suit:
Art. 58, 1er ai, let. D
D. 
Offices et services rattachés administrativement
Les offices 
et services énumérés ci-après sont rattachés administrativement à la
Chancellerie fédérale ou aux départements:
Ajouter:
Eidgenössische Spielbankenkommission
Commission fédérale des maisons de jeu
Commissione federale delle case da giucco
2 La loi sur l'AVS2' est modifiée comme suit:
Art. 104, 1er al.
1 La Confédération fournit sa contribution en recourant en premier
au produit de l'imposition du tabac, de l'imposition des boissons
distillées et de l'imposition du produit brut des jeux exploités par les
maisons de jeu. Elle la prélève sur la réserve prévue à l'article 111.
Art. 111
Les recettes provenant de l'imposition du tabac, de l'imposition des
boissons distillées et de l'imposition du produit brut des jeux
exploités par les maisons de jeu sont créditées au fur et à mesure à la
réserve de la Confédération pour l'assurance vieillesse et survivants.
La réserve ne porte pas d'intérêts.
3 La loi fédérale du 14 décembre 19903) sur l'impôt fédéral direct est modifié
comme suit:
Art. 24, let. i (nouvelle)
Sont exemptés de l'impôt:
i. 
les gains provenant des jeux de hasard exploités dans les maisons de jeu au
sens de la loi du .. ,4' sur les maisons de jeu.
') RS 172.010; RO 1996 546 1486 
1498
2> RS 831.10
3> RS 642.11; RO 1996 1445
4> RS . . . ; RO . . . (FF 1997 III 137)
206

Loi sur les maisons de jeu
4 La loi fédérale du 14 décembre 1990 1) sur l'harmonisation des impôts directs des
cantons et des communes est modifiée comme suit:
Art. 7, 4e al, let. l (nouvelle)
4 Sont exclusivement exemptés de l'impôt:
1. 
les gains provenant des jeux de hasard exploités dans les maisons de jeu au
sens de la loi du .. .2' sur les maisons de jeu.
5 La loi du .. ,3' sur le blanchissage d'argent est modifiée comme suit:
Art. 2, 2e al, let. e (nouvelle)
2 Sont réputés intermédiaires financiers:
e. 
les maisons de jeu au sens de la loi du .. .2) sur les maisons de jeu.
Art. 61 
Procédure d'attribution des premières concessions
Le Conseil fédéral édicté des prescriptions relatives à la procédure d'attribution
des premières concessions.
Art. 62 
Référendum et entrée en vigueur
1.La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date d'entrée en vigueur.
N39201
') RS 642.14; RO 1996 1445
2> RS . . . ; RO . . . (FF 1997 III 137)
3) RS . . . ; RO . . . (FF 1996 III 1057 ss)
207

Table des matières
Loi fédérale sur les jeux de hasard et les maisons de jeu
(Loi sur les maisons de jeu) (projet)
Chapitre premier: Objet et but
Art. 1 
Objet
Art. 2 
But
Chapitre 2: Jeux
Art. 3 
Notions et délimitation
Art. 4 
Jeux de hasard proposés
Art. 5 
Réseau de communication électronique
Art. 6 
Prescriptions techniques relatives au jeu
Chapitre 3: Maisons de jeu
Section 1: Dispositions générales
Art. 7 
Notion
Art. 8 
Catégories
Art. 9 
Lieux d'implantation et nombre
Section 2: Concessions
Art. 10 
Concession d'implantation et concession d'exploitation
Art. 11 
Concessionnaire
Art. 12 
Conditions générales
Art. 13 
Conditions spécifiques
Art. 14 
Concept de sécurité et concept social
Art. 15 
Procédure
Art. 16 
Décision
Art. 17 
Durée de validité et non-transmissibilité
Art. 18 
Communication obligatoire
Art. 19 
Retrait, restriction, suspension
Section 3: Exploitation
Art. 20 
Autorisations
Art. 21 
Interdiction de jouer
Art. 22 
Exclusion des jeux
Art. 23 
Restrictions d'accès
Art. 24 
Contrôle d'identité
Art. 25 
Mises et enjeux
Art. 26 
Mise maximale
Art. 27 
Prêts et avances
Art. 28 
Moyens de paiement et dépôts
Art. 29 
Pourboires
Art. 30 
Rapport de gestion
Art. 31 
Droit d'accès et de consultation
Art. 32 
Obligation de garder le secret
Art. 33 
Publicité
Art. 34 
Mesures contre le blanchissage d'argent
Art. 35 
Confirmation des gains
Section 4: Comptes et révision
Art. 36 
Droit applicable
Art. 37 
Organe de révision
Art. 38 
Obligation d'informer
Art. 39 
Obligation de dénoncer
208

Loi sur les maisons de jeu
Section 5: Imposition
Art. 40 
Principe
Art. 41 
Taux d'imposition
Art. 42 
Allégements fiscaux
Art. 43 
Réduction de l'impôt en cas de prélèvement d'un impôt cantonal de même
nature
Art. 44 
Taxation et perception
Art. 45 
Supplément d'impôt et impôt répressif
Chapitre 4: Commission fédérale des maisons de jeu
Art. 46 
Composition
Art. 47 
Organisation
Art. 48 
Tâches
Art. 49 
Collaboration avec les autorités
Art. 50 
Mesures
Art. 51 
Sanction administrative
Art. 52 
Rapport annuel et statistique
Art. 53 
Emoluments
Chapitre 5: Voies de droit
Art. 54
Chapitre 6: Dispositions pénales
Art. 55 
Délits
Art. 56 
Contraventions
Art. 57 
Renvoi au droit pénal administratif
Chapitre 7: Dispositions finales
Art. 58 
Exécution
Art. 59 
Abrogation
Art. 60 
Modification
Art. 61 
Première procédure d'attribution des concessions
Art. 62 
Référendum et entrée en vigueur
N39201
209

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif à la loi fédérale sur les jeux de hasard et les maisons de jeu (Loi sur les
maisons de jeu, LMJ) du 26 février 1997
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1997
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
20
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
97.018
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
27.05.1997
Date
Data
Seite
137-209
Page
Pagina
Ref. No
10 109 041
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