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2003-0308
4527
98.451
Initiative parlementaire
Sites contaminés. Frais d’investigation
Rapport de la Commission de l’environnement, de l’aménagement
du territoire et de l’énergie du Conseil national
du 20 août 2002
Madame la Présidente,
Mesdames et Messieurs,
Conformément à l’art. 21quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils
(LREC), la commission vous soumet le présent rapport qu’elle transmet simultané-
ment au Conseil fédéral pour avis.
La commission propose d’adopter le projet de loi ci-joint.
20 août 2002
Pour la commission:
Le président, Christian Speck

4528
Condensé
Le présent projet de révision de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection
de l’environnement (loi sur la protection de l’environnement, LPE) fait suite à une
initiative parlementaire déposée le 7 décembre 1998 par le conseiller national
Baumberger. Cette initiative vise à porter au compte des cantons les frais d’investi-
gation engagés pour un sites inscrit ou susceptible d’être inscrit au cadastre des
sites contaminés, s’il s’avère que le site concerné n’est pas pollué. 60 pour cent des
frais ainsi imputés seraient remboursés aux cantons par la Confédération, un fonds
spécifique étant prévu à cet effet.
La réglementation actuelle repose sur une révision de la LPE du 21 décembre 1995.
A l’époque, les Chambres fédérales avaient introduit les premières prescriptions
légales concernant les sites pollués par les déchets ou sites contaminés (art. 32c à
32e LPE), enjoignant les cantons d’établir un cadastre, accessible au public, des
sites pollués par les déchets, et de veiller à ce que ces sites soient assainis. De plus,
elles avaient défini à qui devait incomber la prise en charge des frais d’assainis-
sement. La réglementation adoptée se fondait principalement sur la jurisprudence
du Tribunal fédéral concernant le financement des mesures prises par les autorités
(exécution par substitution) pour la protection des eaux. Enfin, accédant à l’une des
requêtes des cantons, les Chambres fédérales avaient conféré à la Confédération la
compétence de percevoir une taxe permettant de cofinancer l’assainissement des
sites pollués par des déchets. Le Conseil fédéral avait ensuite transposé le projet de
loi sous la forme de deux ordonnances.
La réglementation en matière de sites contaminés s’est jusqu’ici révélée efficace. En
effet, les cantons ont procédé rapidement au recensement des quelque 50 000 sites
pollués et quelques centaines des 3 à 4000 sites à traiter ont déjà été assainis. Il
n’est pas étonnant qu’un recensement systématique de cette ampleur ait donné lieu
à l’inscription au cadastre de sites dont l’examen n’a révélé aucune pollution. En
général, les frais d’une telle investigation sont aujourd’hui portés au compte du
détenteur du site. C’est cette pratique souvent jugée injuste que l’initiative parle-
mentaire Baumberger vise à corriger. En outre, avec l’aide d’experts, la sous-
commission « Sites contaminés » de la CEATE-N a mis en évidence dans la régle-
mentation relative à la répartition des coûts des lacunes qui se sont révélées source
d’incertitude. Au vu des sommes considérables qui sont en jeu, la sous-commission
estime opportun de combler ces lacunes en définissant clairement les différents
points.
Issu d’une vaste procédure de consultation, le projet définitif comporte désormais
les propositions suivantes:
–
S’agissant des sites pollués mais dont l’assainissement n’est pas obligatoire
(sites pollués avec projet de construction), les coûts sont répartis entre les
personnes impliquées, comme pour les autres sites pollués (art. 32bbis LPE).
–
Les cantons peuvent désormais commander d’eux-mêmes l’investigation, la
surveillance et l’assainissement d’un site pollué (art. 32c, al. 3, LPE).

4529
–
Les dispositions applicables à la répartition des coûts d’assainissement de
sites pollués sont étendues aux coûts d’investigation et de surveillance
(art. 32d, al. 1, LPE).
–
La clause d’exonération applicable au détenteur du site qui n’a pas con-
naissance de la pollution est précisée: le détenteur est tenu de prendre en
charge une partie des frais uniquement s’il retire des mesures engagées un
avantage autre que l’élimination des atteintes illicites (art. 32d, al. 2, let. c,
LPE).
–
Il est clairement établi que la collectivité publique doit assumer les frais de
défaillance si aucun responsable ne peut être désigné (art. 32d, al. 2bis,
LPE).
–
Lors de la répartition des coûts, l’autorité peut désormais trancher égale-
ment des questions de droit privé dans le cadre de la procédure adminis-
trative, à condition que la situation soit claire (art. 32d, al. 3, LPE).
–
Les frais d’investigation engagés pour un site inscrit ou susceptible d’être
inscrit au cadastre des sites contaminés sont pris en charge par les cantons
s’il s’avère que le site concerné n’est pas pollué (art. 32d, al. 4, LPE).
–
Des subventions fédérales sont également accordées aux cantons pour
l’examen ou la surveillance de sites pollués ne nécessitant pas un assai-
nissement (art. 32e, al. 3, LPE) et généralement fixées à 40 % des coûts
imputables (art. 32e, al. 4, LPE).
–
Les stands de tir bénéficient en règle générale d’un taux d’indemnisation
forfaitaire de 40 %, à condition qu’aucun déchet n’y soit plus déposé au
plus tard deux ans après l’entrée en vigueur de la loi révisée (art. 32e, al. 3,
let. b, LPE). Les objectifs visés par les motions 00.3702 Heim (Participation
de la Confédération aux coûts d’assainissement des sols pollués aux alen-
tours des stands de tir) et 01.3303 Hess (Participation aux frais pour la
construction ou la rénovation d’installations de tir) sont ainsi globalement
atteints.

4530
Rapport
1 
Partie générale:
historique parlementaire
1.1 
Point de la situation
Le présent projet de modification de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protec-
tion de l’environnement (LPE) est basé sur l’initiative parlementaire du conseiller
national Baumberger, à laquelle le Conseil national avait donné suite le 27 septem-
bre 1999.
Cette initiative parlementaire déposée le 7 décembre 1998 était libellée comme suit:
«Me fondant sur l’art. 21bis de la loi sur les rapports entre les conseils, je dépose l’initiative
parlementaire ci-après sous la forme d’un projet rédigé de toutes pièces qui complétera la loi
sur la protection de l’environnement (LPE) par des dispositions réglementant la prise en charge
des frais d’investigation pour l’inscription dans le cadastre des sites pollués ou pour leur
radiation:
Art. 32d, al. 4
Les cantons prennent à leur charge les frais d’investigation relatifs à un site inscrit ou
susceptible d’être inscrit au cadastre (art. 32c, al. 2) si l’investigation révèle que ce site
n’est pas ou n’est plus pollué par des déchets.
Art. 32e, al. 1
… La Confédération en affecte le produit exclusivement au financement des indemni-
tés visées aux al. 3 et 3bis. Les indemnités sont versées aux cantons en fonction des
coûts engagés.
Art. 32e, al. 3
Les indemnités accordées pour l’assainissement de décharges contrôlées et d’autres
sites pollués par des déchets ne peuvent dépasser 40 % des coûts imputables et ne sont
versées que si …
Art. 32e, al. 3bis
Les indemnités versées pour les investigations visées à l’art. 32d, al. 4, ne peuvent pas
dépasser 60 % des coûts imputables.
Art. 32e, al. 4
Le Conseil fédéral édicte des prescriptions sur la procédure de perception de la taxe
ainsi que sur le montant des indemnités de la Confédération et sur les coûts imputa-
bles.»
Développement de l’initiative:
«Pour des raisons juridiques, l’ordonnance sur les sites contaminés, entrée en
vigueur le 1.10.1998, ne réglemente pas la prise en charge des frais que génèrent,
notamment, les investigations destinées à établir si un site est pollué (et s’il doit être
inscrit dans le cadastre des sites pollués, conformément à la LPE).
Dans la pratique (voir l’aperçu donné dans la revue «Le droit de l’environnement
dans la pratique», 1997, p. 758), de nombreux cantons imputent les frais de ces
investigations au détenteur du site suspect (généralement au propriétaire du terrain
où se trouve ce site) quel que soit le résultat de l’investigation. Cette approche ne

4531
respecte pas la volonté exprimée par le législateur lors de la récente révision de la
LPE; de plus, elle est contraire aux règles de procédure en usage et suppose
d’emblée qu’il y a faute, ce qui est inadmissible.
Par conséquent, la LPE doit être complétée par des dispositions précisant que les
frais engagés pour les investigations destinées à établir le cadastre des sites pollués
ou à radier un site de ce cadastre seront systématiquement à la charge des pouvoirs
publics s’il s’avère que le site considéré n’est pas pollué par des déchets menaçant
l’environnement.
Pour alléger les charges financières des cantons, il faut qu’une part raisonnable
des frais engagés pour les premières recherches sur le passé du site ou pour les
premières analyses techniques soient couverts par la taxe prélevée en vertu de
l’art. 32e LPE pour financer l’assainissement des sites.
En vertu de l’art. 32e, al. 4, LPE, les prescriptions d’exécution doivent être édictées
par le Conseil fédéral. Un groupe de travail composé de représentants des cantons et
de l’OFEFP élaborera au cours du premier semestre 1999 les critères qui détermine-
ront l’inscription d’un site au cadastre (ou la radiation de l’inscription). Il y a lieu de
penser que l’impact sur l’environnement et la proportionnalité figureront parmi les
critères retenus.»
1.2 
Examen préliminaire
Le 29 mars 1999, le Département fédéral de l’environnement, des transports, de
l’énergie et de la communication (DETEC) a fait connaître à la CEATE-N son avis
concernant cette initiative parlementaire, ainsi que l’état des travaux menés par
l’administration; il lui a signalé que celle-ci était en train de traiter deux domaines
susceptibles d’avoir des interactions avec l’initiative parlementaire en question:
«1. L’art. 32e de la LPE révisée confère au Conseil fédéral la compétence de percevoir une
taxe sur le stockage définitif des déchets et sur l’exportation de déchets destinés au stockage
définitif, et d’utiliser le produit de cette taxe pour soutenir financièrement les cantons lors de
l’assainissement de sites contaminés. L’administration prépare actuellement une ordonnance
relative à la taxe sur l’assainissement des sites contaminés, qui se fonde sur cette disposition. Il
est prévu d’ouvrir la procédure de consultation auprès des cantons et des organisations intéres-
sées à la fin du mois d’avril.
L’ordonnance réglementera essentiellement les points suivants:
–
les modalités de perception de la taxe sur le stockage définitif de déchets en Suisse et
sur l’exportation de déchets destinés au stockage définitif à l’étranger;
–
les montants de la taxe, qui doivent permettre de disposer d’environ 30 millions de
francs par année pour indemniser la collectivité lorsque celle-ci doit supporter les
coûts d’un assainissement;
–
les conditions et la procédure d’octroi d’indemnités aux cantons, ainsi que le montant
de ces indemnités et les coûts d’assainissement imputables.»
L’ordonnance relative à la taxe sur l’assainissement des sites contaminés (OTAS),
arrêtée par le Conseil fédéral le 5 avril 2000, est entrée en vigueur le 1er janvier
2001.
«2. L’ordonnance sur les sites contaminés (OSites) contient, aux art. 2, 5 et 6, les dispositions
essentielles portant sur l’inscription et la radiation des sites dans le cadastre des sites pollués.
Cependant, les milieux économiques en particulier craignent que ne soient inscrits au cadastre

4532
de nombreux sites dont l’investigation ultérieure montre qu’ils ne sont nullement pollués par
des déchets. Un groupe de travail intercantonal s’attelle donc, avec la participation de
l’OFEFP, à l’élaboration de critères plus précis, nécessaires pour le recensement des sites
pollués dans le cadastre. Le problème du recensement et de la radiation des aires
d’exploitations fait l’objet d’une attention particulière. Le groupe de travail discutera cette
année encore des principaux critères avec les associations économiques concernées.»
Ces critères d’exécution1 ont été publiés par l’OFEFP à l’été 2001.
Le DETEC a en outre fait observer que «le texte proposé dans l’initiative parlemen-
taire comporte une erreur dans la citation des dispositions légales à modifier. En
effet, par rapport au texte en vigueur, il faudrait qu’à côté de l’art. 32d, al. 4 (nou-
veau), la deuxième disposition à modifier soit ainsi libellée: art. 32e, al. 1, 2e et 3e
phrases, al. 3, phrase introductive, al. 3bis (nouveau) et al. 4.»
L’auteur de l’initiative s’en est expliqué le 11 mai 1999 devant la CEATE-N: il a
fait remarquer que l’établissement d’un cadastre des sites pollués, et les travaux
nécessaires pour déterminer s’il y a lieu d’en radier un site, entraînent des frais
d’investigation parfois élevés. Or, l’ordonnance sur les sites contaminés, entrée en
vigueur le 1er octobre 1998, ne réglemente pas la prise en charge de ces frais; mais
les tribunaux tranchent en faveur de l’Etat: c’est au propriétaire de s’en acquitter,
même en cas de non-contamination. Selon l’auteur de l’initiative, une telle approche
est inadmissible, car contraire à la présomption d’innocence: il estime donc que c’est
aux cantons qu’il incombe d’assumer les frais concernés lorsque le site se révèle non
pollué. L’OFEFP évalue à 50 000 le nombre de sites (décharges, garages, entreprises
de nettoyage chimique de textiles ou de teinturerie, etc.) susceptibles d’être inscrits
au cadastre des sites contaminés, ce qui implique des frais d’investigation de 30 000
à 50 000 francs en moyenne.
La CEATE-N a donné suite à cette initiative parlementaire le 11 mai 1998 par
17 voix contre une; et le Conseil national a suivi sa commission, sans discussion, le
27 septembre 1999.
1.3 
Les travaux préliminaires de la Commission
de l’environnement, de l’aménagement du territoire
et de l’énergie
La CEATE-N a désigné le 24 janvier 2000, pour les travaux de la seconde phase,
une sous-commission constituée des cinq membres suivants: Susanne Leutenegger
Oberholzer (présidente), Rolf Hegetschweiler, Robert Keller, Rudolf Rechsteiner et
Odilo Schmid. Après avoir procédé à une consultation, cette sous-commission a
siégé avec les spécialistes extérieurs à l’administration suivants: Ursula Brunner2 et
Jürg Suter (dans la phase initiale), Hans Stutz (remplaçant Suter), Jürg Hofer et
Peter Rosenstock. Les représentants de l’administration aux séances de la sous-com-
 
1 
Etablissement du cadastre des sites pollués, OFEFP (2001), L’environnement pratique.
2 
Ursula Brunner, avocate, Zurich; Jürg Suter, à l’époque chef de la section Abfallwirt-
schaft und Betriebe, Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft, Zurich; Hans W. Stutz,
à l’époque en poste à la section Abfallwirtschaft und Betriebe, Amt für Abfall, Wasser,
Energie und Luft, Zurich; Jürg Hofer, Amt für Umwelt und Energie, Bâle-Ville;
Peter Rosenstock, avocat, Zurich.

4533
mission étaient Christoph Wenger3 et Marco Zaugg. Hofer a été chargé en qualité
d’expert d’élaborer un texte de loi, accompagné d’un bref commentaire, concernant
la prise en charge des frais d’investigation de sites pollués.
Le 29 mai 2001, la CEATE-N a approuvé à l’unanimité l’avant-projet de la sous-
commission, et elle a chargé le Conseil fédéral de le soumettre à consultation.
1.4 
Les résultats de la procédure de consultation
Au total, 62 avis ont été exprimés, émanant de 4 partis politiques, 25 cantons (tous
sauf OW), 28 associations professionnelle et économiques, et 5 autres instances
intéressées. Sur le fond, la grande majorité des partis, des cantons et des représen-
tants des milieux économiques saluent la volonté de la commission du Conseil
national d’améliorer les dispositions – insatisfaisantes et incomplètes – de la loi sur
la protection de l’environnement (LPE) en ce qui concerne la prise en charge des
coûts. Seuls les cantons de BL et du JU ne jugent pas nécessaire de réviser la LPE à
l’heure actuelle. Pour sa part, Economiesuisse souhaiterait un remaniement complet
du projet.
Art. 32bbis
Financement de l’élimination de matériaux d’excavation de sites
pollués par des déchets
Les partis sont en principe d’accord avec les nouvelles dispositions proposées, seul
le parti libéral se montre critique à leur égard. Les cantons rejettent l’article en bloc,
à deux exceptions près. Deux tiers des représentants des milieux économiques
plaident en faveur de l’introduction du principe du pollueur-payeur, mais rejettent
catégoriquement la clause de la «responsabilité solidaire» (al. 3).
Art. 32c, al. 3 Exécution par substitution
A l’exception du PS, les partis rejettent cette modification. En revanche, deux tiers
des cantons ainsi qu’une courte majorité des représentants de l’économie se décla-
rent favorables à cette disposition.
Art. 32d
Prise en charge des frais
L’extension du principe du pollueur-payeur à l’investigation et à la surveillance
(al. 1) est approuvée par la quasi-totalité des participants à la consultation. Les
modifications de l’al. 2 (clause dérogatoire en faveur du perturbateur par situation)
sont accueillies favorablement par les partis et les représentants des milieux écono-
miques, mais seulement par 6 des cantons. Si le PS, la grande majorité des cantons
et une minorité des représentants de l’économie (environ un tiers) approuvent la
limitation de la responsabilité solidaire (al. 2bis), cette nouvelle disposition est reje-
tée, parfois avec véhémence, par les partis bourgeois, deux tiers des représentants de
l’économie et quatre cantons. L’al. 3 (Décision de l’autorité sur les prétentions de
droit privé) est approuvé par environ trois quarts des représentants de l’économie,
 
3 
Christoph Wenger, chef de la section Sites contaminés et liquides polluants, OFEFP,
Berne, et Marco Zaugg, chef suppléant de la division Droit, OFEFP, Berne.

4534
par les partis et par cinq grands cantons, mais rejeté par les autres cantons. Enfin,
tous les partis, une grande partie des milieux économiques et les deux grands can-
tons de Berne et de Zurich souscrivent à la version originale de l’initiative Baum-
berger (al. 4), qui est toutefois rejetée sans ambiguïté par les autres cantons.
Art. 32e
Taxe pour le financement des mesures
A l’exception de deux cantons, l’ensemble des instances consultées approuvent les
modifications apportées à cet article et la majorité plaide en faveur de l’avant-projet
élaboré par la sous-commission (taux d’indemnisation de 40 %).
Proposition complémentaire
Huit cantons plaident en faveur d’une réglementation pour la prise en charge des
coûts inhérents à l’assainissement de stands de tir. En outre, 14 cantons sollicitent
l’introduction d’un gage immobilier dans la loi, afin de couvrir les coûts pris en
charge par la collectivité au nom de l’exécution par substitution.
1.5 
Les délibérations au sein de la CEATE-N
Au vu des résultats de la procédure de consultation, la sous-commission «Sites
contaminés» de la CEATE-N a surtout rayé la limitation de la responsabilité soli-
daire et introduit dans l’avant-projet une proposition visant à financer le traitement
des stands de tir pollués. En outre, elle a renoncé à limiter à trente ans l’application
du principe du polleur-payeur pour l’élimination des matériaux d’excavation sur les
sites qui n’ont pas besoin d’être assainis. La sous-commission a par ailleurs apporté
quelques modifications rédactionnelles au texte proposé, et renoncé à introduire un
gage immobilier dans la loi. L’avant-projet a été approuvé par la CEATE-N à sa
séance des 19 et 20 août 2002.
2 
Partie spéciale: la révision de la LPE
2.1 
Préambule
Les Chambres fédérales ont introduit des prescriptions concernant les sites contami-
nés dans la LPE (art. 32c à 32e) à l’occasion de sa révision4 du 21 décembre 19955.
Ces nouvelles dispositions ont été unanimement approuvées par la doctrine aussi
bien que par la pratique. Il s’est avéré entre temps que l’art. 32d LPE, notamment,
qui règle la prise en charge des coûts, manque de clarté et pose des problèmes d’in-
terprétation. La question est juridiquement délicate et entraîne souvent des consé-
quences pécuniaires importantes. Un commentateur a fait remarquer en substance
que l’on ne peut s’empêcher de penser que «le législateur ne se rendait pas tout à fait
compte de la portée des dispositions qu’il prenait»6.
 
4 
Le message du Conseil fédéral sur la révision de la LPE ne les mentionnait pas encore.
5 
RO 1997 1155 1174
6 
Budliger, DEP 1997, p. 310 ss.

4535
Selon des spécialistes, ce problème est essentiellement dû au fait que le législateur a
repris la jurisprudence bien rodée du Tribunal fédéral concernant un domaine relati-
vement simple à réglementer – à savoir la prise en charge des coûts résultant des
mesures de prévention et de réparation des dommages selon art. 8 de la loi fédérale
de 1971 sur la protection des eaux (LEaux), ou art. 54 de la LEaux actuelle – pour
l’appliquer à la répartition des coûts d’assainissement de sites contaminés, question
nettement plus complexe. Lorsqu’il s’agit de protection des eaux, les mesures de
prévention et de réparation nécessaires en cas de sinistre sont presque toujours
prises par une autorité déterminée, laquelle répartit ensuite les coûts entre ceux qui
ont provoqué son intervention7. Tandis que pour l’assainissement de sites contami-
nés, l’autorité doit statuer sur la prise en charge de frais engagés par des entreprises
et des particuliers qui, souvent, entretiennent eux-mêmes des relations de droit privé
avec des tiers. Les sites pollués par des déchets posent ainsi des problèmes de répar-
tition des coûts que les règles prévues pour le domaine de la protection des eaux ne
permettront pas toujours de résoudre.
De plus, la LPE ne mentionne que les coûts de l’assainissement. La répartition des
frais suscités par l’examen et la surveillance d’un site pollué ne fait pas l’objet d’une
réglementation explicite.
2.2 
Assainissement des sites contaminés:
le droit en vigueur
Nous exposons ci-après les étapes que comporte l’assainissement d’un site conta-
miné, les frais qui en résultent et les personnes censées les prendre en charge selon
les dispositions en vigueur de la LPE.
2.2.1 
Relevé des sites pollués par des déchets;
inscription au cadastre (art. 32c LPE, art. 5 OSites)
Le relevé des sites pollués par des déchets et leur inscription au cadastre est du
ressort des cantons, qui supportent les frais entraînés par ces opérations. Et aux
termes de l’ordonnance du 26 août 1998 sur les sites contaminés (OSites), les
cadastres sont établis sur la base de «données disponibles telles que cartes, inven-
taires et informations» (art. 5, al. 1, OSites).
L’autorité cantonale peut demander des renseignements complémentaires aux déten-
teurs des sites ou à des tiers (art. 5, al. 1, 2e phrase, OSites), ou encore exiger des
enquêtes (art. 46 LPE). L’art. 2 LPE (principe de causalité) met les frais à la charge
des détenteurs, lesquels peuvent, le cas échéant, répercuter ces frais sur des tiers en
vertu de clauses de droit privé.
 
7 
Des citernes qui débordent lors de la livraison de mazout constituent un des sinistres les
plus fréquents. Les frais d’intervention des pouvoirs publics (p.ex. service de lutte contre
les accidents par hydrocarbures, permanence de protection des eaux, excavation et élimi-
nation de terre souillée) sont répartis entre le fournisseur (perturbateur par comportement)
et le propriétaire de l’immeuble (responsable de la citerne, donc perturbateur par
situation).

4536
2.2.2 
Investigation préalable
(art. 7 OSites)
Dans le cas d’un site pollué pour lequel on ne s’attend à aucune atteinte nuisible ou
incommodante, rien d’autre que l’inscription au cadastre ne doit être entrepris.
L’investigation préalable imposée dans tous les autres cas comprend généralement
une investigation historique et une investigation technique; son exécution incombe
normalement au détenteur du site pollué (art. 46 LPE et art. 20, al. 1, OSites).
L’autorité peut toutefois l’imposer à des tiers lorsqu’il y a lieu de penser que leur
comportement est à l’origine de la pollution du site8.
Souvent réalisée par les détenteurs eux-mêmes, l’investigation historique ne pose
guère de problèmes pratiques; tandis que l’investigation technique doit générale-
ment être confiée à des spécialistes externes, ce qui coûte plusieurs dizaines de
milliers de francs et parfois plus de cent mille francs.
Ni la loi ni l’ordonnance ne réglementent la prise en charge des frais d’investigation
préalable. Doctrine et pratique admettent la règle suivante:
–
Le site n’est pas pollué (art. 6, al. 2, let. a, OSites).
Une partie de la doctrine9 considère que ces frais incombent au détenteur du
site en vertu de l’art. 2 LPE, puisque l’absence de pollution fait qu’il n’y a
pas de causalité au sens de perturbateur par comportement10. Selon une autre
interprétation (Cummins11), c’est au canton de prendre ces frais à sa charge
lorsqu’il a supposé à tort que le site en question était pollué.
Pour le Tribunal fédéral, «il y a de bonne raisons» pour que les frais d’inves-
tigation relatifs à un site potentiellement contaminé soient répartis entre ceux
qui sont à l’origine de cette investigation: elle n’aurait pas eu lieu si per-
sonne n’avait exercé sur le bien-fonds considéré des activités qui la justi-
fiaient12.
–
Le site est pollué mais ne requiert ni assainissement ni surveillance (art. 8,
al. 2, let. c, OSites):
La majorité des auteurs se réfèrent dans ce cas à l’art. 2 LPE: les frais
d’investigation doivent être assumés par la personne obligée d’y procéder; le
 
8 
ATF affaire Z. contre Direction des Travaux publics du canton de Zurich du 3 mai 2000,
in: DEP 2000, p. 590 ss, Pra 2000, p. 1008 ss. L’autorité ne peut pas décider en toute
liberté à qui il incombe d’effectuer l’investigation: on peut imaginer des cas où la mise en
cause du tiers responsable s’impose en toute logique, ce qui transforme cette disposition
facultative en obligation pour l’autorité (consid. 2h).
9 
Cf. Brunner, DEP 1997, p. 25 ss; Stutz, DEP 1997, p. 771.
10 
Pour la notion de perturbateur, cf. Kommentar USG N 22 f. zu Art. 32c USG. Schéma-
tiquement, le perturbateur par situation est le détenteur du terrain, et le perturbateur par
comportement est la personne qui a provoqué la pollution par son activité.
11 
Cummins, Diss. 1999, p. 105
12 
ATF affaire Z. contre Direction des Travaux publics du canton de Zurich du 3 mai 2000,
consid. 3b, DEP 2000, p. 386 ss. Le Tribunal fédéral n’a pas tranché cette question du
fait que son arrêt portait en l’occurrence non pas sur la répartition des coûts, mais sur
l’obligation d’effectuer l’investigation d’un site pollué. Mais ces considérations du TF
s’appliquent également à des sites dont l’examen a révélé qu’ils n’étaient pas pollués.

4537
cas échéant, celle-ci peut se retourner par la voie civile contre un tiers dont
le comportement a été la cause de la pollution.
Selon Cummins13, il est «plausible» que l’autorité s’appuie sur l’art. 32d
LPE pour l’attribution de ces frais.
–
Le site est pollué et nécessite une surveillance (art. 8, al. 2, let. a, OSites):
Mêmes règles qui ci-dessus.
–
Le site est pollué et nécessite un assainissement (art. 8, al. 2, let. b, OSites):
La doctrine qui s’est imposée ici, c’est que les coûts d’assainissement doi-
vent englober les frais d’investigation préalable14. Ceux-ci sont répartis avec
les frais d’assainissement entre ceux qui sont à l’origine de ces interventions,
proportionnellement à la responsabilité de chacun. Les frais d’investigation
préalable sont ainsi considérés comme une partie du coût de l’assainissement
nécessaire.
2.2.3 
Investigation de détail
(art. 14 OSites)
Si le site pollué nécessite un assainissement, l’autorité demande une investigation de
détail réunissant toutes les données requises pour apprécier les buts et l’urgence de
l’intervention.
L’investigation de détail est régie par les mêmes principes que l’investigation pré-
alable: elle incombe essentiellement au détenteur en vertu de l’art. 20, al. 1, OSites;
et l’al. 2 prévoit que l’autorité peut l’imposer à des tiers lorsqu’il y a lieu de penser
que leur comportement est à l’origine de la pollution du site.
Comme l’investigation de détail sert exclusivement à préparer l’assainissement, on
peut s’appuyer sur l’art. 32d LPE pour répartir les frais proportionnellement entre
ceux qui sont à l’origine de ces interventions. Au cas (plutôt théorique) où l’investi-
gation de détail aboutit à la conclusion qu’un assainissement serait superflu, il
conviendrait – comme pour l’investigation préalable d’un site ne nécessitant pas
d’assainissement – d’en faire supporter les frais au détenteur conformément à l’art. 2
LPE.
2.2.4 
Projet d’assainissement et assainissement
(art. 32c LPE, art. 17 OSites)
Le projet d’assainissement expose les mesures concrètes à prévoir, leurs effets sur
l’environnement et les dangers subsistant pour l’environnement après l’assainisse-
ment. Celui-ci implique des mesures d’ordres très divers, dont le coût peut aller de
quelques milliers à plusieurs millions de francs.
 
13 
Cummins, Diss. 1999, p. 104.
14 
La première fois par Brunner, DEP 1997, p. 27.

4538
C’est également au détenteur qu’il incombe en premier lieu d’exécuter les opéra-
tions d’assainissement (art. 20, al. 1, OSites). L’autorité peut toutefois, avec l’accord
du détenteur, y obliger des tiers lorsque leur comportement est à l’origine de la
pollution du site.
Les frais se répartissent proportionnellement entre tous ceux qui sont à l’origine de
ces interventions, conformément à l’art. 32d LPE.
2.2.5 
Surveillance
(art. 13 OSites)
L’art. 13 OSites prévoit deux types de surveillance:
1.
Surveillance des sites nécessitant un assainissement, jusqu’à la fin de celui-
ci.
2.
Surveillance des sites ne nécessitant pas un assainissement, dans le but
d’identifier un danger concret.
Les mesures de surveillance sont considérées dans le premier cas comme faisant
partie de l’assainissement, et les frais, répartis en vertu de l’art. 32d LPE. Dans le
second cas, on ne parlera pas d’assainissement du fait que l’art. 16 OSites limite
cette notion aux opérations de décontamination, de confinement et de restriction
imposée à l’utilisation du sol. Il convient donc de se référer non pas à l’art. 32d LPE
mais à l’art. 2 LPE pour la répartition des frais de surveillance15.
2.2.6 
Restriction de l’utilisation du sol
Lorsque le sol a subi des atteintes, l’assainissement au sens de l’art. 16 OSites peut
consister à en restreindre l’utilisation; ce qui n’entraînera pas toujours des frais.
Mais plutôt que d’assainir il sera souvent nécessaire de prendre des mesures de
protection au sens de l’art. 34, al. 2, LPE, mesures excluant toute répartition des
coûts.
2.2.7 
Excavation d’un site pollué mais ne nécessitant
pas un assainissement
(site pollué avec projet de construction)
Il est très courant qu’un projet de construction fasse apparaître que le site en ques-
tion est pollué. Même si celui-ci ne doit pas être assaini, il s’avèrera souvent indis-
pensable d’examiner tout d’abord en détail les matériaux d’excavation requis pour la
construction, ou les stocker dans une décharge spéciale. Les frais supplémentaires
que cela entraîne par rapport au coût d’une fouille «normale» sont ainsi comparables
à ceux d’un assainissement.
 
15 
La division Droit de l’OFEFP partage ce point de vue; tandis que Stutz estime que la
répartition doit être régie par l’art. 32d, DEP 1997, p. 772.

4539
Doctrine et jurisprudence sont d’accord que ce cas relève des dispositions légales
sur les déchets exclusivement, et non de celles sur les sites contaminés. C’est au
détenteur des déchets (art. 31c LPE) – en l’occurrence le détenteur du site pollué –
qu’il incombe de traiter correctement et d’éliminer les matériaux excavés. C’est
également à lui qu’il revient d’en assumer le coût, en vertu de l’art. 32, al. 1. Il peut
toutefois répercuter les frais encourus, par voie de droit civil, sur un éventuel pertur-
bateur par comportement. Le recours à des droits civils comporte cependant deux
problèmes: ces prétentions se prescrivent relativement vite (en règle générale par dix
ans au plus) et ne peuvent être satisfaites que s’il y a responsabilité contractuelle
(selon art. 97 ss CO) ou acte illicite (art. 41 CO).
2.3 
Analyse du droit en vigueur et modifications
proposées
2.3.1 
La répartition des coûts
2.3.1.1 
Frais d’investigation et de surveillance
La loi sur la protection de l’environnement (art. 32d LPE) ne mentionne explicite-
ment que les frais d’assainissement proprement dits; elle passe sous silence tous les
autres coûts – notamment les frais d’investigations diverses et de surveillance – alors
que ceux-ci ne sont pas de nature essentiellement différente.
Dans le cas d’un assainissement, l’autorité répartit l’ensemble des coûts (toutes
investigations comprises) entre les diverses personnes impliquées. Mais la loi ne
définit pas clairement la répartition des frais en l’absence d’assainissement et si l’on
s’en tient à une simple surveillance – ce qui est illogique et anormal. Il y a en effet
une majorité de sites suspects qui ne devront finalement pas être assainis16. De plus,
les opérations d’investigation et de surveillance entraînent souvent des frais considé-
rables; raison pour laquelle il convient d’inscrire à l’art. 32d, al. 1, LPE une dispo-
sition réglant les frais d’investigation et de surveillance.
Par ailleurs, l’ordonnance sur les sites contaminés (art. 5, al. 1, OSites) prévoit qu’il
suffit de quelques données relativement peu concrètes – cartes, inventaires ou in-
formations – pour que l’autorité cantonale soit tenue d’inscrire un site au cadastre.
De ce fait, l’investigation préalable peut être imposée au détenteur afin de prouver
qu’un simple soupçon de contamination nourri par l’autorité n’est pas fondé. L’ini-
tiative parlementaire Baumberger aborde également ce problème.
Si l’investigation préalable conclut à l’absence de pollution, il apparaît justifié d’en
mettre les frais à la charge du canton. Bien délimiter les sites pollués est une opéra-
tion d’intérêt public. Et les frais encourus devraient inciter les cantons à choisir avec
davantage de soin les sites pour lesquels ils exigeront une investigation préalable.
 
16 
Le nombre de sites suspects était évalué en 1997 à 50 000, dont 3000 à 4000 seulement
sont effectivement contaminés et doivent être assainis (OFS et OFEFP: L’environnement
en Suisse, Chiffres, faits, perspectives, p. 153).

4540
2.3.1.2 
Signification de la clause dérogatoire dont bénéficie
le perturbateur par situation s’il est dans l’ignorance
(art. 32d, al. 2, 3e phrase, LPE)
L’art. 32d, al. 2, 3e phrase, LPE contient une clause dérogatoire en faveur, notam-
ment, du détenteur d’un site qui ne retire aucun bénéfice de l’assainissement: il
n’aura pas à en assumer les frais. Les auteurs ont des avis partagés sur la manière de
définir ce bénéfice. Certains considèrent qu’il y a bénéfice lorsque l’assainissement
apporte une plus-value sensible au bien-fonds17 ou d’autres avantages tels qu’une
extension de son utilisation18 ou encore un meilleur équipement19. D’autres auteurs
estiment que le propriétaire d’un bien-fonds tire toujours un profit économique de
l’assainissement, de sorte que la clause dérogatoire concerne tout au plus des loca-
taires ou fermiers20.
Il convient de clarifier cette notion de bénéfice à l’occasion de la présente révision.
On ne saurait parler de bénéfice tant que les opérations d’investigation, de sur-
veillance ou d’assainissement ont pour seul effet de permettre un aménagement du
bien-fonds conforme à l’affectation prévue pour celui-ci. Le détenteur ne devrait être
contraint de participer aux frais que si les mesures prises apportent des avantages
supplémentaires.
2.3.1.3 
Coûts de défaillance
Selon la doctrine courante, le principe de causalité régissant la législation environ-
nementale veut qu’une personne impliquée n’assume des frais d’intervention que
proportionnellement à sa part de responsabilité. Ce principe est donc en contradic-
tion avec celui de la responsabilité solidaire selon lequel chaque personne impliquée
assume la totalité des coûts imputables. Par ailleurs, le principe de causalité ne règle
ici que les prétentions de l’Etat à l’égard de particuliers. Ces deux aspects conjugués
peuvent conduire dans le domaine des sites contaminés à des coûts de défaillance,
comme le montre l’exemple ci-dessous.
 
17 
Budliger, DEP 1997, p. 307.
18 
Zaugg, DEP 1996, p. 492.
19 
Nef, Kostenpflicht, p. 398.
20 
Cf. Tschannen, Komm. USG, N. 30 zu Art. 32d; Cummins, Diss., p. 154 ss.

4541
Dans les années cinquante, l’entreprise X, liquidée depuis lors, exploitait une
décharge sur le terrain de Mme Y. X payait à l’époque à Mme Y trois francs par
tonne de déchets déposés sur ce bien-fonds. Puis X a fermé la décharge dans les
règles, et Mme Y a vendu le terrain à M. Z. Il apparaît aujourd’hui que cette
décharge est un site contaminé qui nécessite un assainissement. Après de
longues tractations, l’autorité compétente a commandé elle-même l’exécution
de cet assainissement. Elle répartit les responsabilités de la manière suivante:
– l’entreprise X assumera 60% des frais en tant que perturbateur par compor-
tement
– Mme Y assumera 30% des frais en tant que perturbateur par comportement
– M. Z assumera 10% des frais en tant que perturbateur par situation exclusi-
vement
Le principe de causalité impose à l’autorité de n’imputer à chaque personne
impliquée que les frais correspondant à sa part de responsabilité. Il n’est donc
pas question de répartir la part de l’entreprise X sur les responsables qui sub-
sistent. Ces frais deviennent ainsi des coûts de défaillance.
Des coûts de défaillance surviennent si une personne impliquée a disparu, si elle est
inconnue ou insolvable, si des raisons d’équité interdisent de lui imputer le total de
sa part de frais, ou encore si elle peut se dégager de son obligation d’assumer les
frais en vertu de l’art. 32d, al. 2, 3e phrase, LPE.
La LPE ne s’exprime qu’indirectement sur la question de savoir qui doit assumer les
coûts de défaillance: seul son art. 32e, al. 3, let. c, prévoit des indemnités de la
Confédération aux cantons pour ce type de coûts. Cela ne dit rien de la part des
coûts de défaillance que le canton doit prendre à sa charge.
Les auteurs également ont des vues divergentes sur la répartition des coûts de
défaillance21. Le Tribunal fédéral a développé jusqu’à présent (mais il ne s’agissait
pas de sites contaminés) une jurisprudence pas tout à fait congruente en la matière22.
Il conviendrait donc d’inscrire dans la loi l’obligation imposée à la collectivité de
prendre en charge les coûts de défaillance.
 
21 
Pour la prise en charge par le canton: Bétrix, DEP 1995, p. 388/9; Zaugg, DEP 1996,
p. 492; Hartmann/Eckert, DEP 1998, p. 627/8; Tschannen, Komm. zum USG, N. 32 zu
Art. 32d; Pour un report (au moins partiel) sur les autres personnes impliquées: Stutz,
DEP 1997, p. 778 ss; Cummins, Diss. 1999, pp. 162 ss.
22 
Cf. remarques à ce sujet par Tschannen, Komm. zum USG, N. 32 zu Art. 32d et par
Cummins, Diss. 1999, p. 165.

4542
2.3.1.4 
Frais d’élimination de matériaux d’excavation d’un
site pollué mais ne nécessitant pas un assainissement
(site pollué avec projet de construction)
Avec la répartition des frais engendrés par l’élimination de matériaux d’excavation
d’un site pollué mais qui n’aurait pas besoin d’être assaini en l’absence d’autres
interventions, on aborde une autre dimension que les problèmes évoqués jusqu’ici.
Elle implique d’une part des coûts souvent beaucoup plus élevés que la simple
investigation d’un site pollué, du fait qu’il s’agit de traiter et d’éliminer des quanti-
tés considérables de matériaux par des méthodes spéciales. Et cette problématique
soulève en même temps une question de délimitation avec la législation relative aux
déchets, selon laquelle il incombe au détenteur d’assurer ou de payer l’élimination23.
La question qui se pose ici est de savoir si les frais de sites pollués avec projet de
construction doivent être répartis en vertu des dispositions légales concernant les
déchets ou de celles sur les sites contaminés. Des arguments peuvent être invoqués
en faveur des deux solutions.
–
De par sa genèse et par définition, un site pollué sur lequel on construit est
justiciable de la législation des sites contaminés: il ne nécessite pas un assai-
nissement; interventions et frais ne surviendront que dans le cas d’une
démolition de l’ouvrage pollué, et si l’on procède à des travaux de terras-
sement (excavation).
–
La différence par rapport à un site contaminé, c’est que le bien-fonds en
question n’entraînera ni atteintes à l’environnement ni frais tant qu’il reste
en l’état. Des mesures spéciales ne devront être prises qu’au moment où l’on
intervient sur le sous-sol.
–
Mais on ne saurait traiter ces matériaux comme s’il s’agissait de déchets
ordinaires. Il y a normalement coïncidence entre le détenteur de déchets et
celui qui les produit. Ce qui n’est pas le cas du détenteur «innocent» d’un
bien-fonds, perturbateur par situation exclusivement. Celui-ci serait pourtant
seul responsable selon la législation sur les déchets; tandis que celle sur les
sites contaminés envisage un «producteur de déchets» (le perturbateur par
comportement), également responsable.
–
L’assainissement d’un site effectivement contaminé est d’intérêt public dans
la mesure où cela prévient des atteintes nuisibles ou incommodantes. Dans le
cas d’un site pollué avec projet de construction, par contre, ce sont les inté-
rêts du maître de l’ouvrage qui priment: c’est lui qui décide s’il y a lieu de
construire, et les dispositions qu’il prend agissent sur les coûts. Les frais
supplémentaires seront négligeables s’il réalise par exemple un parking de
surface sur la partie sérieusement polluée du terrain, au lieu d’un parking
souterrain à deux étages. La logique commande donc d’imputer les coûts au
maître de l’ouvrage en vertu de la législation sur les déchets.
 
23 
Cela vaut par exemple également pour le détenteur d’un terrain sur lequel des tiers
déposent légalement des déchets.

4543
–
Si des terrains de zones industrielles et artisanales restent en friche parce que
le traitement des matériaux d’excavation serait trop onéreux, cela fait obsta-
cle à la tâche d’intérêt public que constitue l’application des directives
d’aménagement du territoire.
La solution proposée pour les sites pollués avec projet de construction, dans le cadre
de la présente révision de la LPE, s’appuie sur celle qui a été adoptée pour les sites
contaminés. Mais comme il s’agit en fait de légiférer ici sur des déchets, ces nou-
velles dispositions doivent figurer au chapitre de la loi consacré aux déchets – et non
dans celui sur les sites contaminés. Elles apparaîtront ainsi à la fin de la section 3
(«financement de l’élimination des déchets»), sous la forme d’un nouvel art. 32bbis
LPE.
Il convient de remarquer qu’en principe – comme le prévoit l’art. 32d, al. 1, LPE
pour l’assainissement des sites contaminés – c’est à celui qui cause les coûts
d’assumer ceux-ci. On précisera également qu’il ne s’agit dans ce contexte que des
frais supplémentaires occasionnés par l’élimination des matériaux d’excavation, qui
ne doivent être ni stockés ni utilisés sans un traitement spécial. Le propriétaire devra
ainsi prendre entièrement à sa charge les frais d’évacuation «normaux», comme pour
n’importe quel autre chantier.
Les frais supplémentaires doivent être répartis entre les différentes personnes impli-
quées, avant tout le perturbateur par comportement initial et le maître de l’ouvrage.
Le premier a causé l’atteinte à l’environnement, le second a le plus grand intérêt à y
remédier. D’éventuels frais de défaillance seront à la charge non pas du canton
(comme pour les sites contaminés) mais du maître de l’ouvrage, du fait que la fouille
a lieu dans son intérêt.
2.3.2 
Indemnités accordées par la Confédération
(art. 32e LPE)
Selon la LPE en vigueur, la Confédération verse aux cantons des indemnités pour
l’assainissement de décharges qui ont servi en grande partie au stockage définitif de
déchets urbains, ainsi que pour les frais de défaillance que peut comporter cet assai-
nissement. L’ordonnance du 5 avril 2000 concernant la taxe pour l’assainissement
des sites contaminés (OTAS), entrée en vigueur le 1er janvier 2001 prévoit en outre
des indemnités d’investigation et de surveillance, pour autant que ces opérations
soient liées à un assainissement24.
Il découle des propositions présentées sous ch. 2.2.1 que les cantons doivent prendre
à leur charge des frais supplémentaires dans les deux cas suivants:
1.
Les frais d’investigation lorsqu’il s’avère que le site n’est pas pollué (initia-
tive Baumberger)
2.
Les frais de défaillance pour les opérations d’investigation et de surveillance
d’un site qui n’a pas besoin d’être assaini.
 
24 
Cf. art. 10, al. 2, de l’ordonnance relative à la taxe pour l’assainissement des sites
contaminés (OTAS).

4544
Il est conforme à la logique de la loi que les cantons bénéficient d’indemnités
provenant de la taxe sur le stockage définitif des déchets (art. 32e LPE) pour ces
nouvelles charges également.
Enfin, l’introduction d’une réglementation spéciale s’impose pour l’indemnisation
des mesures concernant les stands de tir. En fixant le 1er février 1996 comme date
butoir pour le dépôt de déchets (art. 32e, al. 3, let. a), le législateur n’avait pas
envisagé que, dans plus de 2000 stands de tir, la pollution se poursuivrait sous forme
de dépôt de projectiles. Ainsi, les coûts de l’assainissement intermédiaire nécessaire
pour de nombreux stands doivent aujourd’hui être pris en charge par les associations
de tir – en tant que principaux perturbateurs par comportement – et par les commu-
nes et les propriétaires fonciers – en tant que perturbateurs par situation. Deux
motions (00.3702 Mo. Heim et 01.3303 Mo. Hess) ont d’ailleurs été déposées pour
inviter le Conseil fédéral à trouver un moyen de financer les travaux d’assainisse-
ment des stands de tir. La réglementation proposée tient compte de ces sollicitations
ainsi que de la requête formulée par 8 cantons lors de la procédure de consultation:
la date butoir est en effet repoussée à deux ans après l’entrée en vigueur de la LPE
révisée. De plus, étant donné que la répartition des coûts et l’insolvabilité sont
souvent difficiles à définir dans le cas des stands de tir, le taux d’indemnisation est
fixé à 40 % en règle générale, comme dans le cas des décharges publiques.
2.3.3 
Délimitation entre droit public et droit privé
Par ailleurs, les dispositions en vigueur sur les sites contaminés n’indiquent pas la
signification qu’il convient de donner à la décision sur la répartition des coûts en
vertu de l’art. 32d, al. 3, LPE. Lors d’une réunion de l’Association pour le droit de
l’environnement consacrée à la révision de la loi sur la protection de l’environ-
nement, Rausch a formulé en substance la question comme suit:
«Il semble que l’on a pas bien réfléchi au fait que la répartition des droits et
des devoirs entre perturbateur par situation et perturbateur par comporte-
ment est réglée dans bien des cas par des dispositions de droit privé. Il est
difficile de savoir si la LPE entendait vraiment habiliter les autorités admi-
nistratives à intervenir dans une relation de droit privé (et si c’est le cas,
jusqu’à quel point).»25
Les auteurs sont tombés d’accord entre temps sur le fait que cette décision ne porte
que sur des relations de droit public; les questions de droit privé doivent se régler
par la voie civile26. Cette interprétation se base sur l’observation que le droit public
ne régit en principe que des prétentions entre l’Etat et des particuliers. Ceux-ci ne
peuvent d’autre part régler des relations de droit public par des contrats relevant du
droit privé27.
 
25 
Rausch, DEP 1996, p. 462.
26 
Cf. entre autres Budliger, DEP 1997, pp. 304 ss; Stutz, DEP 1997, p. 777;
Hartmann/Eckert, DEP 1998, p. 624; exposé détaillé: Cummins, Diss. 1999, p. 171 ss;
Tschannen, Komm. zum USG, N. 48 zu Art. 32d.
27 
Cf. Hartmann/Eckert, DEP 1998, p. 630.

4545
La Direction des Travaux publics du canton de Zurich a pris le 3 mai 2000 une
décision illustrant très concrètement l’application de ce point de vue28: Une
commune avait exploité une décharge située sur un terrain privé, lequel a
d’abord été hérité par la femme du propriétaire initial. Après le décès de celle-
ci, ce terrain a été vendu à un particulier qui voulait y construire une habita-
tion. Le contrat de vente contenait la clause: «Les frais occasionnés par une
éventuelle élimination de déchets polluants seront à la charge du vendeur».
Dans une décision circonstanciée, la Direction des Travaux publics a imputé
deux tiers des frais d’assainissement au nouveau propriétaire (perturbateur par
situation) et un tiers à la commune qui avait autrefois exploité cette décharge
(perturbatrice par comportement). La Direction des TP n’a pas considéré le
vendeur comme un perturbateur par comportement, et celui-ci a perdu son sta-
tut de perturbateur par situation (en tant que propriétaire et détenteur légal du
terrain) au moment de la vente. Dans ces circonstances, il fallait «passer outre»
à la clause de responsabilité convenue dans l’acte de vente.
Les spécialistes sont unanimes à penser que cette situation juridique est insatisfai-
sante, du fait qu’après la procédure de droit public les parties concernées doivent
encore régler à part les questions de droit privé. Par ailleurs, les autorités ne peuvent
pas statuer sans tenir aucun compte de la situation de droit civil. Stutz29, par exem-
ple, signale que l’autorité doit prendre sa décision en considérant la situation de
droit privé «comme un fait»; il ne s’agit pas pour elle d’appliquer le droit civil, mais
de prendre en compte les circonstances privées dans le constat de la situation juridi-
que. Tschannen30, de son côté, estime qu’il faut également considérer les intérêts
économiques pour l’établissement des parts de responsabilité; et les relations de
droit privé peuvent avoir une certaine importance dans ce contexte.
Cummins31 voudrait aller nettement plus loin, et propose d’abandonner la distinc-
tion traditionnelle entre droit public et droit privé. On pourrait opter soit pour une
procédure couvrant les deux domaines juridiques et donnant lieu à une coordination
matérielle et formelle. Et comme cela soulèverait toute une série de questions juridi-
ques pour la plupart délicates, il propose que la décision soit alors confiée non pas à
une autorité administrative mais directement à un tribunal administratif. L’autre
solution envisagée par cet auteur serait entièrement nouvelle et consisterait en une
répartition des coûts uniforme, de droit strictement privé, selon le modèle du droit
de compensation prévu par le § 24 de la loi allemande sur la protection des sols.
Le présent projet de révision propose une solution inédite. A la demande d’une
partie et dans le cas d’une «situation claire», l’autorité doit être à même de décider
de questions touchant à la fois au droit public et au droit privé. Le facteur détermi-
nant doit être ici l’économie de procédure. Comme les affaires de sites contaminés
comportent régulièrement des questions relevant du droit public mêlées à d’autres
relevant du droit privé, il convient que les parties en présence puissent, dans la
mesure du possible, se limiter à une seule procédure pour déterminer la répartition
 
28 
Publié dans DEP 2000, p. 386 ss.
29 
Stutz, DEP 1997, p. 776.
30 
Tschannen, Komm. zum USG, N. 31 zu Art. 32d.
31 
Cummins, Diss. 1999, p. 322 ss.

4546
des coûts. Une décision globale pourra ainsi être prise chaque fois que l’on a affaire
à une situation claire. C’est là une procédure courante en procédure civile, et qui
s’applique aussi au domaine pénal lorsqu’il s’agit de régler l’indemnisation de la
victime par le coupable.
On peut reprendre ici l’exemple cité plus haut de la décision de la Direction des
TP du canton de Zurich du 3 mai 2000: comme la situation est claire sur le plan
du droit public aussi bien que sur celui du droit privé, l’autorité pourrait pren-
dre en considération l’accord privé entre vendeur et acheteur; il résulterait ain-
si de la clause de responsabilité contenue dans cet accord que le vendeur
devrait assumer la part des coûts imputée à l’acheteur du fait d’une répartition
basée sur le droit public.
La réglementation proposée peut également être appliquée à la restitution des
indemnités de la Confédération conformément à l’OTAS: le canton peut verser les
indemnités directement aux ayants droit.
Dans l’exemple cité plus haut (décision de la Direction des TP du canton de
Zurich du 3 mai 2000), le canton peut transmettre directement au vendeur
l’indemnité obtenue par la Confédération,ce qui évite au vendeur d’intenter un
procès de droit civil à l’acheteur (perturbateur par situation).
2.3.4 
Questions de procédure
2.3.4.1 
Actions substitutives des pouvoirs publics
C’est normalement au détenteur d’un bien-fonds pollué qu’il incombe de faire
procéder aux investigations ou à l’assainissement nécessaires. Mais il est fréquent
que des retards se produisent en raison de différends entre perturbateur par compor-
tement et perturbateur par situation, ou du fait que le détenteur recule devant les
frais à assumer. Ce qui force l’autorité à attendre la fin du litige ou d’une procédure
de recours.
L’autorité ne peut en effet procéder à une exécution par substitution anticipée que
s’il y a péril en la demeure ou si le perturbateur n’est pas à même de prendre les
mesures nécessaires. Elle prendra alors l’initiative des investigations ou autres
interventions requises, et en réclamera ensuite le paiement par les personnes qui sont
à l’origine des atteintes32. Mais sans investigation du site, on n’a généralement pas
les moyens de savoir s’il y a effectivement péril en la demeure.
Il faudrait donc que l’autorité ait la possibilité de commander et de financer à titre
préalable des opérations d’investigation, de surveillance et d’assainissement, et d’en
répartir ensuite les coûts sur les perturbateurs. Le Tribunal fédéral a lui aussi signalé
 
32 
Elle peut également procéder à une exécution par substitution normale si la personne
tenue d’assainir n’agit pas dans le délai imparti lors de la décision. Mais c’est surtout lors
de la phase des investigations que le problème d’intervenir en temps utile se pose.

4547
– sans développer cette observation – que l’autorité peut, de sa propre initiative
(et sans doute n’importe quand), donner mandat d’effectuer une investigation
préalable dans le but de hâter celle-ci33.
Les interventions de ce type pourraient être considérablement facilitées si le légis-
lateur en donnait formellement le pouvoir aux autorités cantonales. C’est l’objet du
nouvel al. 3 de l’art. 32c LPE.
2.3.4.2 
Décision relative à la répartition des coûts:
ayants droit
L’art. 32d, al. 3, LPE oblige l’autorité à prendre une décision sur la répartition des
coûts, entre autres «lorsque celui qui est tenu d’assainir l’exige».
Aux termes de la loi, seule la personne tenue d’assainir peut donc exiger qu’une
telle décision soit prise. Cette personne sera généralement le détenteur au sens de
l’art. 20, al. 1, OSites, ou bien un perturbateur par comportement si celui-ci est tenu
d’assainir en vertu de l’art. 20, al. 3, OSites.
Certains auteurs estiment que cette disposition légale est judicieuse du fait que seule
la personne tenue d’assainir a intérêt à ce que les frais d’assainissement soient
ventilés sur d’autres personnes impliquées34. D’autres considèrent que toutes ces
personnes devraient avoir le droit d’obtenir une telle décision dans la mesure où
elles ont «un intérêt légitime à ce que leur part des coûts soit fixée plus rapidement
que ce qu’exige celui qui est tenu d’assainir»35.
Le droit à une décision relative à la répartition des coûts doit être clairement défini
par la loi, raison pour laquelle l’expression «celui qui est tenu d’assainir» sera rem-
placée par «une personne concernée» à l’art. 32d, al. 3, LPE. Ce terme englobera par
exemple un ancien propriétaire qui n’est pas perturbateur par comportement; si
celui-ci n’est pas à l’origine de l’atteinte, il sera tout au plus concerné dans la me-
sure où, par exemple, il s’est engagé par contrat à fournir des prestations de garantie.
2.3.4.3 
Décision relative à la répartition des coûts:
champ d’application
Selon les dispositions en vigueur, le droit d’exiger une décision concernant la répar-
tition des coûts se limite à l’assainissement d’un site contaminé et aux frais que cela
entraîne. Les nouvelles propositions faites dans ce domaine soulèvent cependant la
question de savoir s’il faut étendre l’obligation de prendre une décision à de «sim-
ples» coûts d’investigation ou de surveillance. Il apparaît logique que les personnes
directement intéressées puissent demander que l’on statue également sur la réparti-
tion des frais occasionnés par des opérations d’investigation et de surveillance, qui
peuvent atteindre des montants considérables. Le libellé de l’art. 32d, al. 3, LPE
tient compte de cet aspect.
 
33 
Consid. 2f de l’ATF affaire Z. contre Direction des Travaux publics du canton de Zurich
du 3 mai 2000.
34 
Hartmann/Eckert, DEP 1998, p. 622.
35 
Tschannen, Komm. zum USG, N. 46 zu Art. 32d.

4548
2.3.4.4 
Décision relative à la répartition des coûts:
quand peut-elle être exigée?
Ni la LPE ni l’ordonnance sur les sites contaminés ne définit à quel moment il est
possible de faire valoir le droit d’exiger une décision. On peut déduire de l’art. 17,
let. d, OSites que la demande doit avoir lieu en principe avant l’élaboration du projet
d’assainissement, afin que celui-ci puisse établir les parts de responsabilité des
personnes impliquées par rapport au site contaminé. Mais ce droit est imprescrip-
tible, de sorte que la décision en question peut être exigée en tout temps.
Certains auteurs recommandent d’exiger une décision sur la répartition des coûts le
plus tôt possible, et de façon réitérée36. D’autres font observer que ces coûts ne
peuvent être répartis de manière équitable qu’au moment où ils se concrétisent37. Et
il faut souvent attendre que l’assainissement soit chose faite pour savoir dans quelle
mesure le détenteur du site en retire un profit ou s’il peut être exonéré de tout frais
en vertu de l’art. 32d, al. 2, LPE.
Ce problème doit être résolu au niveau de l’application de la loi, et non par une
norme sur le «bon» moment pour arrêter une décision.
2.4 
Conclusion
L’examen des études consacrées à la façon de régler les coûts occasionnés par des
sites contaminés montre qu’il s’agit là de situations particulièrement complexes, sur
lesquelles il est en tout état de cause difficile de légiférer à bon escient. Par ailleurs,
la loi laisse ouvertes quelques questions essentielles. Doctrine et jurisprudence
récente y ont bien donné des réponses, mais de sérieuses incertitudes subsistent
encore dans la pratique.
Dans ces circonstances, il apparaît judicieux d’aller plus loin dans la refonte du
chapitre de la LPE sur les sites contaminés que ne le demande l’initiative parlemen-
taire Baumberger. Les propositions faites dans ce sens optent habituellement pour
les formules le plus généralement reconnues par les spécialistes, mais certains pro-
blèmes (sites pollués avec projet de construction et prise en compte des relations de
droit public dans la répartition des coûts) ont conduit à opter pour des solutions
inédites.
 
36 
Cf. Hartmann/Eckert, DEP 1998, p. 617, selon qui la demande doit être faite non
seulement avant l’élaboration du projet d’assainissement, mais encore une fois avant la
notification de la décision d’assainir.
37 
Cf. Stutz, DEP 1997, p. 781 ss; Cummins, Diss. 1999, p. 73.

4549
2.5 
Commentaire sur les modifications proposées
Art. 32bbis
Financement de l’élimination de matériaux d’excavation de sites
pollués par des déchets
Remarque préliminaire
L’art. 32bbis s’applique à des sites pollués sur lesquels on projette de construire; le
but, ici, n’est pas de garantir un assainissement nécessaire pour protéger l’environ-
nement, mais «seulement» d’éliminer correctement des déchets. Cette disposition
s’ajoute donc non pas à la section 4 de la LPE («Assainissement des sites pollués par
des déchets»), mais à la section 3, «Financement de l’élimination des déchets». La
loi parle ainsi de «matériaux d’excavation et de déblais d’un site pollué mais ne
nécessitant pas un assainissement».
Al. 1
L’al. 1 reprend de l’art. 32d LPE le principe selon lequel celui qui est à l’origine
d’une intervention sur un site pollué avec projet de construction doit en supporter
les frais. Selon le droit en vigueur, c’est au détenteur des déchets – en l’occurrence
le maître de l’ouvrage – d’assumer le coût de leur élimination. La nouvelle disposi-
tion prévoit en outre que ces frais peuvent être imputés non seulement au détenteur
du site (perturbateur par situation), mais aussi aux personnes qui ont causé la pollu-
tion (perturbateurs par comportement).
La loi spécifie les divers coûts à assumer pour l’élimination des matériaux d’excava-
tion et des déblais pollués qui nécessitent un traitement spécial, ainsi que les coûts
d’investigation qui y sont liés. L’objectif est de limiter le recours à la procédure de
répartition des coûts uniquement aux cas de frais supplémentaires importants. Si
seule une partie des matériaux d’excavation nécessite un traitement spécial, les
personnes impliquées n’auront que cette partie à assumer financièrement. L’art. 32d
LPE règle la répartition des coûts pour l’investigation d’un site pollué en vue d’une
surveillance ou d’un assainissement nécessaires.
Al. 2
La première phrase reprend littéralement la nouvelle formulation de l’art. 32d, al. 2,
LPE; tandis que la deuxième phrase mentionne également (contrairement à la dispo-
sition portant sur les sites contaminés) le maître de l’ouvrage, car le fait de cons-
truire sur un site pollué crée un problème d’élimination de déchets. Par ailleurs, la
personne qui fait construire a souvent la possibilité d’influer considérablement sur le
montant des frais (notamment par la façon de placer le bâtiment sur son terrain).
La troisième phrase traite les coûts non imputables à des personnes impliquées:
ceux-ci doivent être assumés non par la collectivité, mais par le détenteur du site
pollué. Il ne s’agit pas ici de procéder à un assainissement d’intérêt public, afin de
protéger l’environnement, mais de réglementer une activité de construction privée,
que le détenteur du site entreprend de sa propre initiative. De même, il est normal
qu’aucune indemnité de la Confédération selon art. 32e LPE ne soit prévue dans
ce cas.

4550
Al. 3
L’al. 3 correspond en substance à l’art. 32d, al. 3, LPE: les personnes responsables à
un titre ou à un autre d’un site pollué sur lequel il est prévu de construire doivent
également pouvoir demander qu’une décision soit prise sur la répartition des coûts.
Mais il n’est pas nécessaire de prévoir ici une décision spontanée de l’autorité, car
celle-ci n’aura jamais, dans ce contexte, à prendre elle-même des mesures d’investi-
gation ou d’élimination.
Pour ne pas assumer seul les frais, le maître de l’ouvrage aura normalement tout
intérêt à faire valoir dès que possible ses prétentions à l’égard des autres personnes
impliquées; la loi protégera cependant celles-ci par un délai de péremption: le droit
d’exiger une décision sur la répartition des coûts expirera cinq ans après les travaux
de terrassement. Cette disposition est destinée à empêcher que des personnes impli-
quées se trouvent confrontées à des prétentions survenant avec retard par rapport au
cours normal des affaires.
Comme le prévoit aussi l’art. 32d, al. 3, LPE, les autorités peuvent prendre des
décisions sur des questions de droit privé, à condition que l’une des parties en fasse
la demande et que les circonstances soient claires (cf. commentaire de l’art. 32d,
al. 3 LPE).
Art. 32c
Obligation d’assainir
Al. 1 et 2
La seule modification de ces deux alinéas est d’ordre rédactionnel et s’inspire de
l’ordonnance sur les sites contaminés: l’expression «Décharges contrôlées et autres
sites pollués par des déchets» n’est utilisée que dans l’al. 1, puis remplacée ensuite
par le terme «sites pollués».
Al. 3
Cette disposition définit dans quelles circonstances l’autorité d’exécution peut
effectuer elle-même l’investigation, la surveillance ou l’assainissement, ou en char-
ger des tiers. Elle reprend l’arrêt du Tribunal fédéral du 3 mai 2000 dans l’affaire Z.
contre la Direction des Travaux publics du canton de Zurich38. Pour des raisons de
sécurité du droit, il convient d’inscrire dans la loi les principes dont découle cette
jurisprudence. Cet alinéa distingue quatre situations justifiant l’intervention sponta-
née des autorités :
1.
Il y a menace immédiate d’une atteinte de l’environnement, ou une atteinte
existante risque de s’étendre davantage. Le danger est imminent, et des
mesures doivent être prises sans retard. On parle dans ce cas d’exécution par
substitution anticipée.
2.
La personne tenue de prendre des mesures n’agit pas, bien que l’autorité lui
ait rappelé son obligation et imparti un délai pour la remplir; l’autorité doit
alors disposer d’un pouvoir d’exécution substitutive à part entière.
 
38 
ATF affaire Z. contre Direction des Travaux publics du canton de Zurich du 3 mai 2000,
in: DEP 2000, p. 590 ss, Pra 2000, p. 1008 ss.

4551
3.
Il y a plus d’une personne impliquée, et la responsabilité de prendre ou de
payer les mesures nécessaires donne lieu à des contestations. Dans ce genre
de situation, il faut que l’autorité puisse procéder elle-même à l’intervention
ou en charger un tiers si elle le juge opportun.
4.
S’il y a un nombre important de personnes impliquées et différentes mesures
à prendre, il sera souvent clair d’emblée que ces personnes n’ont pas les
moyens d’en assurer la coordination. L’efficacité indispensable commande
là aussi de conférer à l’autorité la possibilité d’agir elle-même ou de man-
dater un tiers.
L’autorité doit disposer d’une grande marge d’appréciation et pouvoir décider si elle
entend intervenir elle-même, confier le travail à un tiers ou insister auprès de la
personne censée agir. C’est le seul moyen qui permette de trouver une solution
adaptée à chaque situation. Cette liberté de décision doit toutefois être en accord
avec les obligations et les devoirs de l’autorité en question : il est impératif de tenir
compte des principes d’égalité des droits et de sécurité juridique.
Art. 32d
Prise en charge des frais
Al. 1
Conformément à la doctrine actuelle et à la jurisprudence récente du Tribunal fédé-
ral, il est proposé de mentionner explicitement les frais d’investigation et de sur-
veillance en plus des frais d’assainissement mentionnés par le texte de loi en
vigueur.
Le nouveau texte apporte en outre des précisions destinées à prévenir des malenten-
dus: cette règle porte exclusivement (comme cela se fait actuellement) sur des frais
découlant d’une action décrétée par l’autorité ou convenue avec elle. Des coûts
survenus à la suite d’une initiative prise par le détenteur du site (p.ex. en vue d’un
assainissement objectivement non indispensable) ne peuvent pas être répartis entre
les autres personnes impliquées.
Al. 2, let. c
Les mesures d’assainissement apportent pratiquement toujours un certain bénéfice
au détenteur d’un site pollué. La dérogation en matière de répartition des coûts selon
art. 32d, al. 2, let. c, LPE est formulée – et interprétée par les spécialistes – de
manière si restrictive qu’elle se réalise très rarement. Dans l’état actuel des choses, il
est presque obligatoire que seul un détenteur non propriétaire du terrain considéré
(donc fermier ou locataire) puisse profiter de cette clause dérogatoire. Le nouveau
libellé précise par ailleurs que celle-ci n’est applicable qu’en l’absence de bénéfice
autre que l’élimination des atteintes illicites.
L’art. 32d, al. 1, LPE est modifié de manière à étendre son champ d’application aux
frais d’investigation et de surveillance de sites pollués qui ne nécessitent pas un
assainissement. Quant à l’al. 2, le nouveau libellé de la lettre c aura pour effet qu’un
détenteur satisfaisant aux critères énoncés aux lettres a et b sera pratiquement tou-
jours libéré de la prise en charge des frais. Il est vrai que des mesures d’investigation
peuvent apporter au détenteur des bénéfices qui justifieraient une prise en charge par
celui-ci des frais correspondants: l’examen d’un site contaminé peut fournir des
renseignements précieux pour un futur projet de construction et remplacer des

4552
études que le détenteur aurait dû entreprendre même si le site n’avait pas été pollué.
Mais des raisons d’économie administrative interdisent ici un traitement différencié.
Al. 2bis (nouveau)
Cet alinéa légalise la doctrine actuelle selon laquelle il incombe à la collectivité
compétente de prendre en charge la part de frais qui ne peut être répartie entre les
personnes impliquées. Cette collectivité publique sera généralement le canton, en
vertu de sa compétence exécutive selon art. 36 LPE. Aucune modification n’est
apportée aux réglementations cantonales qui prévoient la participation des commu-
nes concernées. Mais les coûts de défaillance seront assumés par la Confédération
dans les situations qui relèvent de sa compétence exécutive – notamment en relation
avec la législation sur l’armée, les chemins de fer ou les routes nationales.
Al. 3
Dans la première phrase, l’expression «celui qui est tenu d’assainir» est remplacée
par «une personne concernée». Ce terme se réfère en premier lieu aux personnes
impliquées sans être tenues d’assainir, à qui la loi doit offrir la possibilité d’exiger
une décision officielle concernant la répartition des coûts pour savoir ce qu’elles
auront éventuellement à payer. En second lieu, la personne concernée peut être un
tiers tenu d’assumer des frais d’assainissement aux termes d’un accord de droit privé
conclu avec une personne impliquée; ce tiers devra payer si la personne impliquée
doit prendre des coûts à sa charge en vertu de l’art. 32d LPE
La seconde phrase propose une nouvelle solution au délicat problème de la délimi-
tation entre droit public et droit privé: si «la situation est claire», ce qui sera le cas
notamment avec une convention écrite dépourvue d’ambiguïté, l’autorité, à la de-
mande d’une personne en cause, statuera au cours de la même procédure adminis-
trative à la fois sur les obligations de droit public concernant la prise en charge des
frais en vertu de l’art. 32d LPE, et sur les prétentions de droit privé concernant cette
répartition des coûts. Si les circonstances sont claires, il ne doit pas être nécessaire
d’entamer en plus de la procédure administrative une procédure civile sur ces pré-
tentions connexes. Celles-ci peuvent être en principe de deux natures:
–
Un contrat de vente entre un perturbateur par comportement et le proprié-
taire actuel (perturbateur par situation) définit qui doit assumer partiellement
ou entièrement d’éventuels frais d’assainissement.
–
Une convention privée entre une personne impliquée (perturbateur par com-
portement ou par situation) et un tiers (ancien propriétaire ou personne com-
plètement extérieure ayant conclu un contrat d’externalisation du risque) met
les éventuels frais d’assainissement à la charge de ce dernier.
Dans un cas comme dans l’autre, l’existence d’une obligation de droit public
entraîne une prétention compensatoire de droit privé. Dans l’arrêt précité concernant
le canton de Zurich, les dispositions proposées ici auraient eu pour effet d’imputer
les frais d’assainissement directement au propriétaire initial (vendeur), conformé-
ment à la clause prévue dans le contrat de vente.
Le législateur de droit public tend ainsi à faire une incursion dans le domaine du
droit privé. La solution proposée est judicieuse du point de vue de l’économie de
frais de procédure, d’autant plus que l’autorité compétente pour la répartition des
coûts de droit public ne tranche des prétentions privées que «si la situation est

4553
claire». Il n’est d’ailleurs pas nouveau qu’une procédure de droit public puisse
traiter de prétentions privées étroitement liées à des questions de droit public. Un
juge pénal est normalement habilité à statuer sur des prétentions civiles découlant du
délit.
Les recours contre des décisions relatives à ces questions de droit privé seront jugés
par l’instance compétente pour le fond (de droit public). Et lorsque le cas est clair,
les questions civiles associées à la prise en charge des frais découlant du droit public
auront valeur de chose jugée. La désignation de l’instance compétente et de la pro-
cédure incombe aux cantons, qui peuvent aussi porter ces recours devant un tribu-
nal.
Mais ce nouveau régime ne doit pas déboucher dans les faits sur une priorité du
droit privé sur le droit public, et il ne faut pas que des conventions de droit privé
augmentent les risques de défaillance à supporter par la collectivité. Il incombe donc
à l’autorité chargée d’appliquer l’art. 32d, al. 3, LPE de déterminer tout d’abord les
parts de responsabilité et la manière de répartir les coûts en conséquence, en vertu
des al. 1 et 2. Dans une deuxième étape elle statuera sur les prétentions financières
privées qui découlent des obligations relevant du droit public. Son dispositif doit
être formulé de manière à garantir que l’obligation publique de payer n’expirera que
si la personne censée assumer les coûts en vertu d’une convention de droit privé
remplit effectivement son obligation.
Al. 4
Cet alinéa correspond sur le fond à la proposition de l’initiative parlementaire
Baumberger, avec une précision: la collectivité compétente39 ne devra prendre à sa
charge que les frais des «mesures nécessaires» d’investigation d’un site inscrit ou
susceptible d’être inscrit au cadastre. Cela évitera que la collectivité (en particulier
les cantons) soit amenée à supporter des frais d’investigations de pure précaution,
demandées notamment par un devoir de diligence (contrôle d’entreprise) au moment
de la vente d’un terrain. Il faut en outre que les investigations aient adopté la procé-
dure prescrite par l’ordonnance sur les sites contaminés, et soient menées confor-
mément à ses conditions générales. Leur coût, notamment, doit correspondre aux
résultats à obtenir.
Art. 32e
Taxe pour le financement des mesures
Titre et généralités
Etant donné que cet article ne traite plus du seul financement des assainissements, le
titre a dû être modifié comme suit : « Taxe pour le financement des mesures ». La
forme de cet article doit être globalement adaptée aux modifications apportées à
l’art. 32d LPE, ce qui entraîne indirectement des changements de fond. Les indem-
nités accordées par la Confédération aux cantons ne se limitent plus aux opérations
d’assainissement; elles s’étendent à d’autres mesures qui ont des conséquences
financières pour les cantons, dans les deux situations suivantes:
–
Investigations ayant pour résultat qu’un site n’est pas pollué (initiative par-
lementaire Baumberger).
 
39 
Cf. plus haut commentaire de l’art. 32d, al. 2bis.

4554
–
Investigations et surveillance de sites pollués, lorsque des coûts résultent de
la défaillance d’une personne.
Doivent être en outre introduites des indemnités pour l’investigation, la surveillance
et l’assainissement de sites pollués dans les stands de tir; ces indemnités sont soumi-
ses à des conditions spécifiques.
Toutes ces adaptations ont conduit au remaniement rédactionnel complet de
l’art. 32e LPE.
Ces modifications importantes nécessiteront également l’adaptation des conditions à
remplir pour l’octroi d’indemnités, définies à l’art. 9 de l’ordonnance du 5 avril
2000 sur la taxe d’assainissement des sites contaminés (OTAS).
Al. 1
Cet alinéa confère au Conseil fédéral la compétence d’introduire une taxe et définit
les cas dans lesquels est perçue cette taxe. Sur le fond, il n’y a aucun changement
par rapport au droit en vigueur.
Al. 2
Ces dispositions chargent le Conseil fédéral de fixer les taux de taxation. Selon le
nouveau texte proposé, le Conseil fédéral fixera ces taux en tenant compte non
seulement «du coût probable des assainissements» mais de l’ensemble «des coûts
probables». En outre, ces taux continueront à être fonction du type de décharge
(décharge contrôlée pour matériaux inertes, décharge contrôlée pour résidus stabili-
sés, décharge contrôlée bio active, décharge souterraine) et ne doivent pas dépasser
20 % du coût moyen. Les taux de taxation étant actuellement de 10 à 13 %, il existe
une marge de manœuvre suffisante pour les coûts supplémentaires imposés par les
présentes modifications de la loi.
Al. 3
La phrase initiale précise les différents cas de figure et les conditions de versement
des indemnités.
Le début de la phrase spécifie que les indemnités ne concernent plus uniquement
l’assainissement, comme c’était le cas jusqu’à présent, mais aussi les opérations
d’investigation et de surveillance. Les conditions définies pour le versement sont
identiques à celles prévues à l’actuel al. 3, let. a et c.
Selon la let. b, l’indemnisation concerne désormais les coûts d’investigation, de
surveillance et d’assainissement des sites pollués accueillant des stands de tir. Les
indemnités sont allouées à condition qu’aucun déchet ne soit plus déposé sur le site
deux ans au plus tard après l’entrée en vigueur de cette nouvelle disposition: soit
que le stand de tir a été fermé, soit que le site a été équipé de pare-balles artificiels.
40 pour cent des frais d’assainissement imputés doivent ainsi être indemnisés.
Sont toutefois exclues la présente réglementation les stands de tir qui poursuivent
essentiellement un but commercial, comme les stands de tir appartenant aux entre-
prises, ou les installations servant à tester les armes ou les munitions fabriquées par
l’industrie.
Sous la let. c a été ajoutée la situation invoquée par l’initiative parlementaire Baum-
berger (indemnisation des frais d’investigation de sites qui se révèlent non pollués).

4555
Al. 4
Dans la première phrase sont énumérées les conditions d’octroi applicables à toutes
les mesures prévues à l’al. 3. Elles correspondent aux conditions définies à l’actuel
al 3, let. b.
La deuxième phrase précise le taux d’indemnisation. L’initiative parlementaire
Baumberger demande que les indemnités versées par la Confédération pour les
investigations de sites qui se révèlent non pollués atteignent 60 % des coûts imputa-
bles; alors que la loi en vigueur prévoit des indemnités à hauteur de 40 %, au maxi-
mum, des frais d’assainissement. La révision propose ici un taux égal de 40 % dans
tous les cas.
3 
Conséquences
3.1 
Conséquences financières et effets sur l’état
du personnel
3.1.1 
Confédération
Les modifications proposées auront des conséquences pour les finances fédérales
dans le cadre de la mise en œuvre de l’art. 32bbis. Si des biens-fonds de l’armée et
des CFF sont aliénés, il faut s’attendre à ce que la Confédération doive participer
aux coûts de l’élimination de matériaux d’excavation contaminés dont les nouveaux
propriétaires du site devraient se charger. Il est toutefois impossible d’évaluer ces
coûts de manière fiable.
Le financement spécial mis à disposition par la Confédération selon l’art. 32e LPE
sera grevé en tout de quelque 2,5 millions de francs supplémentaires par an du fait
des indemnités accordées pour le déficit de financement résultant de l’investigation
et de la surveillance des sites. Cette augmentation de 10 % des besoins en crédits
peut être amortie par le report de demandes d’indemnisation à l’année suivante et/ou
par la hausse de la taxe sur le stockage des déchets, d’autant que le montant de cette
taxe n’a pas encore atteint le plafond fixé.
Le traitement des quelque 300 à 400 demandes annuelles supplémentaires d’indem-
nisation relatives au déficit de financement résultant de l’investigation et de la
surveillance des sites, et soumises à la Confédération dans le cadre du financement
spécial selon l’art 32e LPE, exige de créer un poste supplémentaire à l’OFEFP.
3.1.2 
Cantons et communes
Pour les cantons et les communes, les modifications auront des conséquences finan-
cières s’ils vendent des sites pollués (notamment des décharges) dont ils ont eux-
mêmes causé la pollution; ils devront alors participer aux coûts qui résulteront de
l’élimination ultérieure de matériaux d’excavation (art. 32bbis), même si le site ne
doit pas être assaini. Il est toutefois impossible d’évaluer ces coûts de manière
fiable.

4556
L’extension de l’obligation de supporter les frais à l’investigation et à la surveillance
des sites entraîne en outre des coûts supplémentaires de l’ordre de 4 millions de
francs par an pour les cantons et les communes lorsque le déficit de financement doit
être supporté par la collectivité publique. Les cantons devront de plus assumer des
coûts de l’ordre de 2 millions de francs par an pour payer les frais des investigations
dont les résultats montrent que le site concerné n’est pas pollué. Le financement
spécial institué par la Confédération contribue toutefois à ces deux types de déficit
de financement, à hauteur de 40 %. En outre, les cantons seront désormais aussi
indemnisés à hauteur de 40 % pour l’assainissement des stands de tir, à condition
qu’aucun déchet n’y soit plus déposé deux ans après l’entrée en vigueur de la modi-
fication de loi. Selon une estimation prudente, ces indemnités devraient être de
l’ordre de 2 millions de francs par an.
Le projet prévoit d’étendre le droit d’exiger du canton une répartition des coûts,
jusqu’ici réservé aux personnes tenues d’assainir les quelque 3000 sites contaminés,
à toutes les personnes directement impliquées dans les investigations préalables et
les surveillances, qui se chiffrent par milliers. Ce droit pourra être invoqué égale-
ment, sur une période limitée, pour l’élimination souvent progressive de matériaux
d’excavation provenant des 40 000 à 50 000 sites pollués. Les procédures de répar-
tition des coûts, souvent compliquées, se multiplieront donc par rapport à la situa-
tion juridique actuelle, ce qui devrait avoir des conséquences considérables pour
l’effectif du personnel dans les cantons.
3.2 
Constitutionnalité
La question de la constitutionnalité se pose pour les dispositions des art. 32bbis,
al. 4, et 32d, al. 3. Selon ces dernières, l’autorité qui prend une décision relative à la
répartition des coûts selon le principe du pollueur-payeur tranche aussi, dans la
même procédure, à la demande d’une personne impliquée et si la situation est claire,
des prétentions de droit privé. Par cette disposition, le législateur fédéral s’immisce
dans l’autonomie d’organisation dont bénéficient les cantons selon l’art. 122, al. 2,
cst. L’office fédéral de la justice, consulté sur ce point, est arrivé dans son expertise
du 9 février 2001 à la conclusion que cette disposition pouvait être considérée
comme admissible du point de vue constitutionnel parce qu’elle servait notamment à
simplifier l’application du droit civil.

4557
Annexe
Bibliographie
Publications utilisées
Elisabeth Bétrix: Les coûts d’intervention – difficultés de mise en oeuvre. Le droit
de l’environnement dans la pratique (DEP) 1995, p. 370 ss.
Ursula Brunner: Altlasten und die Auskunftspflicht nach Artikel 46 USG. Le droit
de l’environnement dans la pratique (DEP) 1997, p. 5 ss.
Michael Budliger: Zur Kostenverteilung bei Altlastensanierungen mit mehreren
Verursachern. Die Regelung im revidierten USG und im Vorentwurf zur neuen
Altlasten-Verordnung. Le droit de l’environnement dans la pratique (DEP) 1997,
p. 296 ss.
Mark Cummins: Kostenverteilung bei Altlastensanierung, Ausgleich unter Störern
und Gemeinwesen im Spannungsverhältnis zwischen öffentlichem und privatem
Recht. Zürcher Diss. 1999, Zurich 2000
Peter Ettler, Nicht automatisch kostenpflichtig. Umwelt Focus 1/2001, p. 24 ss.
Jürg Hartmann/Martin K. Eckert: Sanierungspflicht und Kostenverteilung bei der
Sanierung von Altlasten-Standorten nach (neuem) Artikel 32d USG und Altlasten-
Verordnung. Le droit de l’environnement dans la pratique (DEP) 1998, p. 603 ss.
Heribert Rausch: Einführung in die USG-Revision. Le droit de l’environnement
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Hans W. Stutz: Die Kostentragung der Sanierung – Artikel 32d USG. Le droit de
l’environnement dans la pratique (DEP) 1997, p. 758 ss.
Andreas Trösch: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Kommentar zu Artikel 31d
Pierre Tschannen: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Kommentar zu Artikel 32d
Beatrice Wagner Pfeifer: Wer zahlt für Bodensanierungen? Rechtliche Aspekte des
Schwerpunktprogramms Umwelt/Integriertes Projekt Boden. Aktuelle Juristische
Praxis (AJP) 5/2000, p. 592 ss.
Marco Zaugg: Altlasten – die neuen Bestimmungen. Le droit de l’environnement
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Autres références bibliographiques
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l’environnement dans la pratique (DEP) 1993, p. 289 ss.
Bernhard Hammer: Nos péchés d’hier nous coûtent cher aujourd’hui. Bulletin
Environnement de l’OFEFP 4/1998, p. 62 ss.
Hans Ulrich Liniger: Bauen im reglementierten Baugrund. Das Problem der Altla-
sten. In Baurechtstagung Bd. I, hrsg. vom Institut für Schweizerisches und Interna-
tionales Baurecht, Freiburg 1999, p. 49 ss.

4558
Urs Ch. Nef: Die Kostenpflicht bei der Sanierung von historischen Altlasten.
Bemerkungen zu Artikel 32d Umweltschutzgesetz (USG). In Ruch Alexander/Hertig
Gérard/ Nef Urs Ch. (Hrsg.), Das Recht in Raum und Zeit, Festschrift für Martin
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Hans W. Stutz/Mark Cummins: Die Sanierung von Altlasten. Rechtsfragen der
Behandlung kontaminierter Grundstücke unter besonderer Berücksichtigung des
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire. Sites contaminés. Frais d'investigation. Rapport de la Commission
de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2003
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
27
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
98.451
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
15.07.2003
Date
Data
Seite
4527-4558
Page
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Ref. No
10 127 484
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.