ch_vb · 99.023 · 1999-07-13 · de


#ST# 99.023
Message
concernant la loi fédérale régissant la Caisse fédérale
de pensions
du 1er mars 1999
Madame la Présidente,
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous soumettons en vous proposant de l'adopter le
projet de loi fédérale régissant la Caisse fédérale de pensions.
Par la même occasion, nous vous proposons de classer les interventions parlementai-
res suivantes:
1996 
P 
96.3542 
Statut organique db la Caisse fédérale de pensions
E5. 12. 96, CEP CFP CE)
1996 
P 
96.3550 
Statut organique de la Caisse fédérale de pensions
(N 10. 12. 96, CEP CFP CN)
1996 
P 
96.3544 
Mesures destinées à rétablir la confiance des assurés
(E5. 12. 96, CEP CFP CE)
1996 
P 
96.3552 
Mesures destinées à rétablir la confiance des assurés
(N10. 12. 96, CEP CFP CN)
1998 
P 
98.3328 
Caisse fédérale de pensions (CFP). Indépendance juri-
dique (E 24. 9. 98, Gemperli)
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesda-
mes et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
1er mars 1999 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
La présidente de la Confédération, Ruth Dreifuss
Le chancelier de la Confédération, François Couchepin
1999-4580 
„ 
4809

Condensé
Le présent projet de loi comprend deux parties. D'une part, II fixe les principes de
la prévoyance professionnelle pour le personnel de la Confédération, les détails
devant être réglés à un échelon inférieur, c'est-à-dire dans les dispositions
d'exécution du Conseil fédéral ainsi que dans les statuts et les règlements de la
commission de la Caisse. Par rapport au régime actuel, la principale innovation en
matière de prévoyance est l'échelonnement des cotisations pour augmentation du
gain ainsi que la disposition selon laquelle la compensation du renchérissement
n'est plus garantie à 100% par les employeurs. En revanche, le principe de la pri-
mauté des prestations est maintenu.
D'autre part, il dissout l'Office de la caisse fédérale d'assurance et définit les bases
-juridiques, organisationnelles, financières et instrumentales - de l'actuelle Divi-
sion responsable de la Caisse fédérale de pensions. Sur le plan juridique, la Caisse
doit avoir une personnalité juridique propre et devenir indépendante de.
l'administration fédérale. En ce qui concerne l'organisation c'est la commission de
la Caisse qui, en tant qu'organe suprême, la dirigera. Financièrement, l'actuel
système de la couverture partielle est remplacé par une institution de prévoyance
entièrement financée, à laquelle les employeurs versent régulièrement leurs cotisa-
tions. Du point de vue instrumental, une institution collective comprenant des
comptabilités séparées par employeur remplace l'actuelle institution commune.
Tant que la nouvelle Caisse fédérale de pensions continuera de dépendre de garan-
ties de la Confédération, l'autonomie des organes restera limitée. Pendant cette
période transitoire, ce sont les compétences financières de la commission de la
Caisse qui seront limitées. La commission de la Caisse n'assumera sa nouvelle
fonction d'organe dirigeant suprême qu'après un certain temps d'introduction; le
Conseil fédéral déterminera pour une large part à quel rythme la Caisse deviendra
autonome.
4810

Message
I 
» 
° Partie générale
II 
Point de la situation
III 
Bref historique
111.1 
Remarques préliminaires
Les compagnies ferroviaires privées ont disposé très tôt de leur propre caisse de
pensions. Lors de l'étatisation-des chemins de fer suisses en 1907, ces institutions de
prévoyance professionnelle ont été groupées au sein de la caisse de secours et de
pension des Chemins de fer fédéraux suisses (CPS).
Il a fallu attendre quelques années pour assister à la création d'une institution de
prévoyance pour le reste du personnel de la Confédération. Seules les étapes princi-
pales sont brièvement mentionnées ci-après. Une description détaillée des débuts de
la prévoyance professionnelle au sein de la Confédération figure dans le message du
16 mai 1919 concernant la loi fédérale sur la caisse de prévoyance des fonctionnai-
res, employés et ouvriers de la Confédération (FF 7979 III I ss).
111.2 
Débuts de la prévoyance professionnelle pour le personnel
de la Confédération
La création d'institutions de prévoyance professionnelle pour le personnel de la
Confédération s'est esquissée quelques années déjà après la fondation de l'Etat
fédéral.
La loi fédérale de 1850 sur l'organisation militaire (RO a.v. I 366) assurait les mili-
taires contre les accidents et prévoyait un dédommagement en faveur des proches.
De tout temps, le corps enseignant de l'Ecole polytechnique fédérale a eu droit à une
pension de retraite (loi fédérale sur la création d'une école polytechnique suisse;
RO a.v IV 1 ss). Plus tard, cette institution .a été complétée par une caisse de veuve
et d'orphelin.
En 1863, quelque 2000 fonctionnaires de la Poste et des douanes ont adressé une
pétition au Conseil fédéral par laquelle ils lui demandaient de créer une institution
de prévoyance destinée à couvrir les risques dus à la maladie, à l'âge et au décès. Par
la suite, le Conseil fédéral a proposé d'accorder au personnel fédéral des contribu-
tions aux primes d'une assurance-vie ou à la mise de fonds dans une caisse
d'épargne. En 1866, le Parlement a cependant refusé cette proposition. Le personnel
de la Confédération a donc décidé de s'aider lui-même en créant, en 1870, sous
l'impulsion d'un buraliste postal du Toggenburg, la «Société de secours et
d'assurance des fonctionnaires et agents postaux suisses», appelée' par la suite
«Société suisse d'assurance sur la vie». Dès 1873, cette association fut ouverte à tout
le personnel fédéral; la Confédération octroyait chaque année une contribution de
500 000 francs à l'institution.
Dans une loi fédérale concernant la retraite des fonctionnaires et employés fédéraux
devenus incapables de remplir leurs fonctions (FF 1889 IV 694), le Parlement pré-
4811

voyait une pension de retraite correspondant à 50 % du traitement. Cette loi a tou-
tefois été refusée lors d'une votation populaire en 1891.
En 1906, le Conseil fédéral a approuvé les statuts de la Caisse de pensions et-de
secours des fonctionnaires et des employés fédéraux des chemins de fer de ^Confé-
dération (CPS). Cinq ans plus tard, la «Coopérative du fonds de la caisse de secours
de la Confédération», qui retenait 1 % du traitement, a été fondée.
111.3 
Statuts de 1920
La loi fédérale sur la caisse de prévoyance des fonctionnaires, employés et ouvriers
de la Confédération ( loi sur la caisse d'assurance; FF 7979 III I ss), est entrée en
vigueur le 1er janvier 1920. Les statuts de la caisse fédérale d'assurance (CFA)
avaient été définitivement approuvés après de longues et âpres négociations
(FF 7920 III 17 et 138). Ils prévoyaient des prestations en faveur des invalides, des
veuves et des orphelins. Les fonctionnaires devaient verser l'équivalent de 5 % de
leur traitement annuel à ce titre, alors que la Confédération, en qualité d'employeur,
y contribuait à raison de 7 %. L'âge de la retraite a été fixé à 70 ans. Pour bénéficier
des prestations complètes, les hommes devaient compter 50 ans de service et les
femmes 35 ans.
111.4 
Statuts de 1948/1950 - Révision par suite
de l'introduction de l'AVS
L'entrée en vigueur de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l'assurance-vieillesse
et survivants (LAVS; RS 831.10) le 1er janvier 1948 a nécessité une modification
substantielle des statuts (RO 1948 1223). Le salaire assuré a été coordonné avec le
premier pilier, si bien que l'assurance ne portait plus sur le traitement intégral.,Le
supplément fixe a été introduit pour les assurés devenus invalides avant l'âge don-
nant droit à la rente de vieillesse. L'âge de la retraite a été fixé à 65 ans pour les
hommes et à 60 ans pour les femmes et la durée minimale d'assurance à 35 ans. Les
cotisations périodiques du personnel fédéral correspondaient à 6 % du 'salaire assuré,
celles de l'employeur à 6 % pour la CFA et à 7 % pour la CPS. Le montant maximal
de la rente de vieillesse équivalait à 60 % du gain assuré.
Les statuts de la CFA et de la CPS ont été soumis à une révision totale en 1950.
Dans le cadre de cette révision, les principes initiaux ont été repris, mais toutes les
dispositions ont été reformulées. Dans la mesure où elles concernent les assurés, les
dispositions fondamentales des statuts de la CFA et des statuts de la CPS sont iden-
tiques. Le risque d'invalidité étant plus élevé pour le personnel des chemins de fer,
les cotisations de l'employeur diffèrent dans ce cas. Un montant de 1400 francs a été
déduit de la rétribution totale pour déterminer le gain assuré. La rente de veuve a été
relevée à 30% du salaire assuré par les deux caisses. Le supplément fixe était financé
par les assurés des deux caisses au moyen d'une contribution de 6 francs par mois et
par les employeurs au moyen d'un montant mensuel de 6 francs à la CFA et de
7 francs à la CPS.
4812

111.5 
Modifications mineures des statuts depais 1950 - .
Révision des statuts par suite de l'introduction
de l'asjsurance-invalidité
La période de 1950 à 1960 a été marquée par plusieurs révisions mineures des sta-
tuts. Les statuts de 1950 ont été modifiés pour la première fois en 1953 en raison
d'une nouvelle réglementation des traitements (RO 7955 166). La deuxième et la
quatrième révision de la loi sur l'AVS ont nécessité une autre adaptation des statuts
en 1957 (RO 7957 220). En 1959, les statuts ont été à nouveau révisés à la suite
d'une nouvelle modification du règlement des traitements (RO 7959 46).
L'entrée en vigueur de la loi sur ('assurance-invalidité a exigé une nouvelle révision
Statutaire (FF 7959 II 857). Les prestations de la prévoyance professionnelle du
personnel fédéral ont été coordonnées avec celles qui étaient prévues par la loi sur
l'Ai, en particulier quant au supplément fixe. Cette révision incluait pour la première
fois la possibilité pour un assuré de la CFA d'y rester affilié à certaines conditions
en cas de changement d'employeur.
En 1962, le montant des rentes du deuxième pilier en faveur du personnel fédéral a
été augmenté (FF 7962 I 1317). La révision suivante des statuts a déjà eu lieu en
1964. Le gain assuré a été défini comme le total des traitements et allocations assu-
rables compte tenu d'une déduction de 20 % qui ne pouvait cependant pas dépasser
2500 francs. En outre, 20 % de la partie du traitement annuel excédant 35 000 francs
n'étaient pas assurés (FF 7964 I 109).
En 1969, la loi sur la caisse d'assurance de 1919 a été abrogée. Les statuts des cais-
ses d'assurance de la Confédération ne se fondaient plus désormais que sur l'art. 48
révisé du statut des fonctionnaires.
La huitième révision de l'AVS a entraîné une nouvelle révision des statuts. Les
cotisations de 6 et 7 francs destinées au financement du supplément fixe ont été
supprimées. La rente de veuve a été portée à 40 % du gain assuré.
111.6 
Statuts du 2 mars 1987
La raison principale de la révision des statuts (FF 1987 III 272) résidait dans
l'introduction de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle
vieillesse, survivants et invalidité (LPP; RS 831.40), entrée en vigueur le 1er janvier
1985, ainsi que de l'ordonnance du 4 juillet 1984 concernant l'introduction de la loi
fédérale sur la prévoyance professionnelle (LPP) pour le personnel fédéral
(RS 172.222.41).
Un deuxième motif important consistait dans l'adaptation des statuts de la CFA au
changement de' la jurisprudence du Tribunal -fédéral (TF) en matière d'égalité de
l'homme et de la femme. Dans l'ATF 709 Ib 81 ss, le'TF avait en effet constaté
qu'en réservant le droit de prendre une retraite anticipée sans réduction de rente
après 35 ans de cotisation aux assurés de sexe féminin, les statuts étaient contraires à
l'art. 4, al. 2, de la constitution, soulignant toutefois qu'il ne lui incombait pas
d'éliminer cette inégalité.
4813

Cette révision statutaire visait pour l'essentiel à:
porter de 6 à 7,5 % du gain assuré les cotisations périodiques des em-
ployeurs et des salariés;
- 
remplacer la rente de veuve par la rente de viduité, indépendante du sexe;
faire financer entièrement le rachat d'années d'assurance par les salariés;
compenser la suppression de la possibilité pour les femmes de prendre leur
retraite à partir de 60 ans sans réduction de la rente de vieillesse par la créa-
tion d'un délai transitoire de 20 ans pour les femmes dès 40 ans;
porter de 35 à 40 le nombre minimal d'années d'assurance et fixer à 62 ans
l'âge minimum requis pour avoir droit à la rente maximale;
instaurer la retraite ä la carte entre 60 et 65 ans pour les assurés des deux
sexes, en l'accompagnant à la fois d'une réduction correspondante des rentes
de vieillesse et de l'introduction d'une rente transitoire en principe rembour-
sable de moitié;
- 
réglementer l'occupation à temps partiel;
- 
créer une commission (commission de la Caisse) et un organe de contrôle;
payer un intérêt sur la fortune de la CFP en fonction du rendement moyen
des obligations de la Confédération, mais correspondant à un taux minimal
de 4 %;
- 
définir le cercle des membres dé la CFP en fonction des dispositions de la
LPP;
- 
introduire un nouveau modèle pour calculer les rentes d'invalidité.
Approuvés par le Parlement, les statuts ont été mis en vigueur par le Conseil fédéral
au 1er janvier 1988.
111.7 
Statuts du 24 août 1994
La loi fédérale du 17 décembre 1993 sur le libre passage dans la prévoyance profes-
sionnelle vieillesse, survivants et invalidité (loi sur le libre passage, LFLP;
RS 831.42) ainsi que l'ordonnance du 3 octobre 1994 sur l'encouragement à la
propriété du logement au moyen de la prévoyance professionnelle (OEPL) sont
entrées en Vigueur le 1er janvier 1995. Les statuts de la Caisse de pensions ont donc
dû être adaptés (FF 7994 V 303).
Cette révision visait principalement à:
- 
modifier les dispositions sur le libre passage en vigueur et introduire le libre
passage intégral à la Caisse fédérale de pensions;
adapter les prescriptions concernant le rachat aux dispositions des lois sur le
libre passage et sur l'encouragement à la propriété du logement;
- 
accorder un droit au versement anticipé de prestations de la Caisse de pen-
sions ou à la mise en gage de ces prestations avant leur exigibilité pour le fi-
nancement de la propriété d'un logement que l'assuré utilise pour ses pro-
pres besoins;
4814

adapter les dispositions en vigueur sur la répartition du découvert technique
aux dispositions de la loi sur le libre passage;
créer la base statutaire pour le recouvrement des frais de gestion;
- 
regrouper et uniformiser les bases utilisées pour le calcul du gain assuré;
introduire des dispositions restrictives concernant la résiliation administra-
tive des rapports de service;
- 
durcir les conditions d'affiliation des employeurs à la CFP;
admettre les nouveaux professeurs des Ecoles polytechniques fédérales dans
la CFP;
remplacer la désignation «Statuts de la CFA» par «Statuts de la CFP»;
condenser les dispositions concernant le maintien facultatif de l'assurance en
cas d'abandon complet ou partiel de l'activité à la Confédération, dans une
de ses entreprises ou dans une des organisations affiliées.
Ces statuts révisés ont été approuvés par le Conseil fédéral le 24 août 1994 puis
adoptés par le Parlement le 15 décembre 1994 (RS 772.222.7). Ils sont entrés en
vigueur au 1er janvier 1995.
112 
Genèse du présent projet de loi
Depuis les'années quatre-vingt, la Caisse fédérale de pensions (CFP), qui constitue
une division de la Caisse fédérale d'assurances (CFA), est confrontée à divers pro-
blèmes. Le 23 juin 1995, le conseiller national Peter Hess a déposé une initiative
parlementaire (95.412) au nom du groupe PDC, qui demandait la constitution d'une
commission d'enquête parlementaire (CEP).
Par décision du 2 octobre 1995 et à la demande de son bureau, le Conseil national a
approuvé l'arrêté fédéral concernant l'institution d'une commission d'enquête par-
lementaire. Le Conseil des Etats l'a adopté à son tour le 4 octobre 1995.
Dans son rapport, la Commission d'enquête parlementaire a notamment exprimé
l'avis que le statut juridique de la Caisse fédérale de pensions (CFP) en tant que
partie de la Caisse fédérale d'assurances devait être modifié (cf. ch. 113.2 ci-
dessous). La CEP CFP a exigé que la CFP acquière plus d'autonomie par rapport à
la Confédération, recommandant d'examiner une amélioration de l'organisation
juridique de la CFP (recommandation n° 8; rapport CEP, p. 218 s.). Parmi les for-
mes juridiques possibles, la CEP mentionne la fondation de droit privé (au sens des
art. 80 ss du code civil, CC; RS 270) ainsi que l'établissement autonome de droit
public avec personnalité juridique propre. La recommandation n° 8 de la CEP a
ensuite été concrétisée dans un postulat n° 4 (cf. ch. 113.2 ci-dessous).
De l'avis du Conseil fédéral, il est judicieux de séparer la CFP de l'administration
centrale en lui conférant un statut autonome. La CFP gagnera ainsi en souplesse et
sera à même de gérer la prévoyance professionnelle pour le personnel de la Confédé-
ration de manière efficace, c'est-à-dire selon les principes d'économie d'entreprise.
En établissant un inventaire des règlements des caisses de pensions des administra-
tions cantonales, on constate que la plupart des cantons confient la prévoyance
professionnelle de leur personnel à des institutions autonomes. Seules les institu-
4815

lions de prévoyance des cantons de ZH, AI, SG, GR, GL et TG ne disposent pas de
la personnalité juridique mais font partie de l'administration cantonale.
En ce qui concerne la forme juridique, un établissement de droit public doit être
préféré à une fondation de droit privé. Du fait que la nouvelle Caisse fédérale de
pensions, juridiquement autonome, dérogera, du moins les premiers temps, au prin-
cipe du bilan en caisse fermée défini à l'art. 69 LPP, la Confédération devra conti-
nuer à garantir le paiement des prestations dues en vertu de l'art. 45 de l'ordonnance
du 18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité
(OPP 2; RS 831.441.1). Cette garantie suppose toutefois que la Confédération garde
une certaine influence sur l'organisation concrète de la prévoyance professionnelle
de son personnel. En outre, une politique du personnel active exige que la Confédé-
ration puisse déterminer dans une large mesure le plan de prévoyance proposé. Dans
le cas d'une caisse de pensions ayant le statut d'une fondation, cette influence se
limiterait à la collaboration de la Confédération au sein des organes paritaires. Il
n'est donc pas étonnant que seules deux des caisses de pensions cantonales soient
régies par le droit privé, à savoir celles du Valais (fondation au sens des art. 80 ss
CC) et d'Unterwald-le-Haut (coopérative au sens des art. 828 ss du code des obliga-
tions, CO; RS 220).
Adoptée par les Chambres fédérales le 24 mars 1995, la modification de l'art. 48 du
Statut des fonctionnaires du 30 juin 1927 (StF; RS 172.221.10) prévoyait que les
«principes applicables au cercle des assurés, la forme d'assurance, le type et
l'étendue des prestations d'assurance et le financement» feraient l'objet d'un arrêté
fédéral de portée générale soumis au référendum (art. 48, al. 1bis, StF).
Etant donné que l'autonomie juridique de la Caisse fédérale de pensions ne peut pas
être promulguée par un arrêté fédéral de portée générale - non soumis au référen-
dum - mais que, d'après le principe de la légalité, elle doit faire l'objet d'une loi
fédérale à soumettre au Parlement, il convient d'intégrer dans la présente loi les
normes initialement destinées à un arrêté fédéral de portée générale. C'est pourquoi
le projet de loi contient, outre la base juridique nécessaire au détachement de la CFP
de l'administration fédérale et à la constitution d'une caisse de pension autonome,
les grands principes du régime de prévoyance.
Il s'agit d'abord de signaler que la LPP, qui fixe des prescriptions minimales, règle
d'ores et déjà en détail la prévoyance professionnelle. Les normes obligatoires de la
LPP étant également contraignantes pour la Caisse fédérale de pensions, la présente
loi ne règle que les principes de la prévoyance surobligatoire.
Le Conseil fédéral a également veillé à adapter la densité normative de la présente
loi fédérale à celle de la loi sur le personnel de la Confédération (LPers), approuvée
en décembre 1998 par le Conseil fédéral et transmise au Parlement, et dont ce projet
dépend fortement.
Mis à part ces facteurs plutôt formels, d'importants facteurs matériels imposent aussi
de régler la prévoyance professionnelle du personnel de la Confédération par une loi
cadre.
La gestion et l'organisation de l'administration fédérale subissent une profonde
transformation. Certaines unités d'organisation de la Confédération sont en train
d'acquérir une plus grande autonomie. Dans ce contexte, on peut notamment citer la
création de l'Institut fédéral de la propriété intellectuelle et la transformation des
entreprises d'armement en sociétés anonymes. Il est prévu que la Confédération
recourt toujours plus au système des mandats de prestations et des enveloppes bud-
4816

gétaires. Cette réforme structurelle, qui a été -lancée par la nouvelle loi sur
l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOCA; RS 172.010) édictée
en 1995, n'est pas encore terminée. En raison des recoupements du statut du per-
sonnel et du droit relatif à la prévoyance professionnelle, il serait erroné d'établir
une loi détaillée pour régler la prévoyance professionnelle, car une telle loi serait
très vite dépassée par suite des évolutions survenues dans le monde du travail et
devrait dès lors être réadaptée à brève échéance.
Les profondes mutations du monde du travail concernent non seulement
l'employeur mais également les salariés. A cet égard, on mentionnera la progression
du travail à temps partiel, qui se manifeste par le fait de modifier à plusieurs reprises
le degré d'occupation au cours d'une vie active, ainsi que de la retraite à la carte.
Pour répondre à ces tendances, la caisse de prévoyance du personnel de la Confédé-
ration doit disposer des mêmes possibilités qu'une caisse de pensions privée.
Par ailleurs, la nouvelle législation doit viser à créer la base d'une caisse de pensions
facile à.gérer. Un tel objectif ne pourrait pas être atteint si la loi contenait trop de
détails.
Tous ces arguments débouchent sur une forme de prévoyance professionnelle aussi
souple que possible afin que la nouvelle CFP puisse réagir rapidement et ponctuel-
lement aux changements intervenant dans le monde du travail et dans la législation
sur les assurances sociales. Une telle souplesse ne pourra cependant être réalisée que
si la loi se limite aux principes et si le reste est réglé dans les dispositions
d'exécution.
La fixation des principes régissant les prestations de la prévoyance professionnelle
répond à l'aspiration légitime des salariés de la Confédération à la sécurité.
113 
Interventions parlementaires-
113.1 
Motions et postulats
- 
Financement du déficit technique de la Caisse fédérale de pensions (CFP)
(N, Schmied Walter, 13. 12. 1996): 1996 M 96.3674
La motion n'a pas encore été traitée par le Parlement.
- 
Motion Dissolution du règlement concernant les prestations de prévoyance
de l'entreprise des PTT (C 25) et intégration des assurés de la Poste dans la
Caisse fédérale de pensions (CFP) (E 9.6.97, Commission de ges-
tion/Commission des finances CE)
La motion n'a pas encore été traitée par le Parlement.
- 
Motion Caisse fédérale de pensions (CFP) et organisations affiliées (Groupe
de l'Union démocratique du centre, 10. 6. 1998): 1998 M 98.3236
La motion n'a pas encore été traitée par le Parlement.
- 
Motion Caisse fédérale de pensions (CFP), Transfert des avoirs (Groupe de
l'Union démocratique du centre, 10. 6. 1998): 1998 M 98.3238
La motion n'a pas encore été traitée par le Parlement.
- 
Postulat Caisse fédérale de pensions (CFP), Indépendance juridique (E,
Gemperli, 25 juin 1998): 1998 P 98.3328
4817

Le postulat porte sur les questions relatives à l'autonomie juridique, à la ré-
sorption intégrale du découvert et à la formulation de la politique de place-
ment par la commission de la Caisse de pensions, questions auxquelles ré-
pond ce message. Il est donc proposé de classer ce postulat.
113.2 
Motions et postulats déposés par la Commission d'enquête
parlementaire (CEP CFP) en 1996
Se fondant sur le rapport de la CEP CFP, le Conseil national et le Conseil des Etats
ont présenté durant la session d'hiver 1996 quatre postulats allant tous dans le même
sens et par lesquels le Conseil fédéral était invité à appliquer le plus rapidement
possible les recommandations de la CEP CFP.
Selon le premier rapport intermédiaire du 9 décembre 1998 sur le controlling de la
CEP CFP et selon le rapport du 2 septembre 1998 des CdG au Conseil des Etats,
une grande partie des recommandations citées à l'annexe 4 ont été réalisées ou sont
en cours de réalisation. Le Conseil fédéral renonce à proposer déjà de classer les
postulats de la CEP CFP, certains étant en cours de réalisation. Il propose donc de
maintenir provisoirement les postulats suivants:
- 
Postulats 96.3539 et 96.3547: Mesures à prendre dans le domaine de
l'informatique (N 10. 12. 96, CEP CFP CN)
- 
Postulats 96.3541 et 96.3549: Mesures à prendre sur le plan de la conduite
et de l'organisation (N 10. 12. 96, CEP CFP CN)
S'il s'avérait au cours des débats parlementaires que d'autres recommandations de la
CEP CFP concernant la présente loi étaient réalisées, le Conseil fédéral pourrait
revenir sur sa décision.
Le Conseil fédéral recommande cependant de classer les postulats suivants:
- 
Postulats 96.3542/96.3550: Statut organique de la CFP (N 10. 12. 96, CEP
CFP CN)
Le texte de ce postulat est le suivant:
«Le Conseil fédéral est prié de soumettre au Parlement dans les meilleurs
délais un rapport qui indique:
a. 
la possibilité de donner plus d'autonomie et de compétences à la Caisse
fédérale de pensions;
b. 
la possibilité de rendre la Caisse fédérale de pensions indépendante sur
le plan juridique conformément aux modèles de plusieurs caisses de
pensions d'administrations cantonales;
c. 
la possibilité de transférer la compétence de gestion de la fortune de la
caisse de la Confédération à la Caisse fédérale de pensions.»
Le Conseil fédéral répond à cette demande par le présent message.
- 
Postulats 96.3544/96.3552: Mesures destinées à rétablir la confiance des
assurés
Selon l'annexe 4, le Conseil fédéral recommande au Parlement de ne pas
appliquer la recommandation et donc de la classer.
4818

12 
Rapport avec les révisions de lois en cours
121 
Rapport avec le message du 22 avril 1998 concernant
la politique de-placement de la Caisse fédérale de pensions
(FF 7995 2677 ss)
La nouvelle politique de placement de la CFP doit permettre d'introduire une ges-
tion de portefeuille moderne, axée sur une large diversification des placements.
L'art. 36 de la loi fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération
(loi sur les finances de la Confédération, LFC; RS 611.0) interdit l'acquisition
d'actions et d'immeubles à des fins de placement; cette disposition a dû être com-
plétée par une réglementation d'exception pour la CFP. De plus, il a fallu adapter les
statuts de la CFP aux nouvelles exigences. Etant donné que la mise en œuvre de la
politique de placement durera plusieurs années et qu'elle devrait être entamée dans
les plus brefs délais, ce domaine a été traité dans un message distinct (message
concernant la politique de placement). Les projets qui en résultent ont d'ores et déjà
été soumis au Parlement et adoptés par le second Conseil au cours de la session
d'hiver 1998. Toutefois, la politique de placement de la CFP ne sera réglée définiti-
vement que dans le cadre de la présente loi. Le message concernant la politique de
placement ne devrait créer aucun précédent quant à la nouvelle réglementation de la
CFP. Par rapport aux dispositions du message précité, la CFP a été investie de com-
pétences plus larges, ce qui s'explique par l'autonomie accrue visée pour la CFP.
Car seules des compétences étendues selon le nouveau droit lui permettront
d'assumer elle-même ses responsabilités financières.
122 
Rapport avec la loi sur le persommel de la Confédération
En décembre 1998, le Conseil fédéral a adopté et transmis au Parlement le projet de
loi sur le personnel de la Confédération (LPers). Contrairement au statut des fonc-
tionnaires en vigueur, le projet de LPers ne contient pas de dispositions détaillées.
Le document mis en consultation a été formulé sous forme d'une loi sommaire
incluant uniquement les principes de base et renvoyant aux autres niveaux de régle-
mentation pour ce qui est des modalités. La future politique du personnel sera ainsi
suffisamment souple pour, d'une part, tenir compte des besoins des différents em-
ployeurs au sein de la Confédération et, d'autre part, permettre des réorganisations.
Il va de soi que le projet de la loi sur la prévoyance professionnelle du personnel de
la Confédération devra être harmonisé avec le projet de LPers. Les règlements sur la
prévoyance professionnelle du personnel de la Confédération ne doivent en effet pas
être contraires aux principes énoncés dans la LPers. Par conséquent, le projet de loi
sur la Caisse fédérale de pensions devra fixer des dispositions suffisamment souples
pour que des solutions modulables dans le domaine du personnel ne soient pas
exclues par des prescriptions rigides dans le cadre de la prévoyance professionnelle.
Le projet de LPers comprend plusieurs domaines également concernés par la future
loi sur la CFP:
Le nouveau droit du personnel de la Confédération devra reposer sur le mo-
Le premier cercle (noyau) englobe l'administration centrale de la Confédé-
ration au sens classique. Le deuxième cercle inclut les offices fédéraux sou-
mis aux principes de la gestion par mandat de prestations et enveloppe bud-
4819

gétaire (GMEB), tels que l'Institut suisse de météorologie et l'Office fédéral
de topographie. Le troisième cercle comprend les unités administratives dé-
centralisées qui appartiennent entièrement à la Confédération tout en tenant
leurs propres comptes, tel que l'Institut de la propriété intellectuelle. Le
quatrième cercle (périphérique) représente des entreprises d'économie mixte
ou privées (p. ex. Swisscom SA) qui assurent des tâches de la Confédéra-
tion. Dans la mesure où aucune loi spéciale ne contient de disposition con-
traire, ces entreprises peuvent s'affilier à la CFP à titre facultatif si elles
remplissent les critères de l'ordonnance d'exécution du Conseil fédéral.
La loi sur la CFP adopte ce modèle. En tant qu'employeur appartenant aux
premier et deuxième cercles (cf. art. 3, let. a), la Confédération règle la pré-
voyance professionnelle de manière uniforme. Le régime de prévoyance pré-
vu pour les représentants du troisième cercle peuvent diverger de cette solu-
tion uniforme dans des domaines précisés par la loi (par exemple quant au
gain assuré dépassant un seuil déterminé [art. 4, al. 2] ou à la compensation
du renchérissement garantie par l'employeur [art. 5, al. 3]). En outre, les
plans d'assurance ne doivent pas revêtir la même forme pour tous les em-
ployeurs du troisième cercle. Dans le quatrième cercle, la CFP peut, à con-
dition de pouvoir assumer les charges administratives nécessaires, proposer
des plans d'assurance supplémentaires pour ces employeurs (art. 4, al. 4).
Le salaire dépendra à l'avenir de la fonction, de l'expérience et de la
prestation. On peut supposer que les éléments du salaire liés aux prestations
seront sujets à des variations par rapport au salaire lié à la fonction et à
l'expérience. L'étendue 
de ces fluctuations dépendra cependant de
l'application de la loi sur le personnel de la Confédération. Dans les dispo-
sitions d'exécution, le Conseil fédéral fixera en effet l'assurance éventuelle
de ces composantes salariales ainsi que la forme d'assurance.
Le projet de LPers prévoit des mesures et prestations sociales. C'est ainsi
que l'employeur est tenu de mettre en vigueur un plan social s'il est con-
traint, pour des raisons économiques ou des raisons d'exploitation, de licen-
cier un grand nombre de collaborateurs. Les mesures et prestations supplé-
mentaires destinées à assurer la protection sociale du personnel englobent
notamment le soutien en cas de recyclage ou des prestations transitoires lors
de mise à la retraite anticipée. La résiliation des rapports de service sans
qu'il y a ait faute de l'assuré selon la LPers doit être distinguée de la retraite
anticipée dans le cadre de la Caisse fédérale de pensions, qui est réglementée
dans le projet de loi sur la Caisse de pensions (cf. art. 5, al. 4, en combinai-
son avec l'art. 20, al. 2, let. f). A cet égard, le Conseil fédéral déterminera
l'âge de la retraite dans les dispositions d'exécution, qui porteront également
sur le droit à une rente transitoire. Peuvent bénéficier d'une mise à la retraite
dans le cadre d'un plan social selon la LPers des personnes qui, d'après le
règlement, n'ont pas encore droit à une retraite anticipée. Dans un tel cas,
l'employeur doit fournir la réserve mathématique manquante et éventuelle-
ment financer une rente transitoire supplémentaire. Lorsque de tels plans so-
ciaux sont appliqués, il importe en outre de pourvoir à l'égalité de traitement
des collaborateurs. On évitera ainsi que des personnes qui ont déjà atteint
l'âge de la retraite fixé dans les dispositions d'exécution doivent s'accom-
moder d'une réduction de rente à vie, contrairement à d'autres employés
plus jeunes qui profitent des prestations de leur employeur. Les pouvoirs de
4820

l'employeur de mettre en vigueur des plans sociaux ainsi que les bases léga-
les garantissant le versement de prestations de l'employeur à la caisse de
pensions et d'éventuelles rentes transitoires sont prévus dans la LPers.
Quant aux bases permettant à la CFP de fournir des prestations dans ces cas
particuliers, elles doivent être fixées dans le projet de loi fédérale sur la CFP.
123 
Rapport avec la 11e révision de l'AVS et avec
la lre révision de la LPP
La présente loi a été conçue de manière à ce que les éventuelles adaptations à la
11e révision de l'AVS et à la lre révision de la LPP puissent être réalisées, par-le
Conseil fédéral par voie d'ordonnance ou par la commission de la Caisse dans le
cadre des statuts.
13 
Objectifs et grandes lignes du projet de loi
131 
Objectifs
L'objectif majeur est de créer une caisse de pensions efficace, offrant des prestations
attrayantes au personnel de la Confédération et aux collaborateurs des institutions
proches de l'administration fédérale. Selon le Conseil fédéral, la nouvelle loi doit
avoir pour objectif politique premier d'optimiser l'organisation actuelle par un
désenchevêtrement des tâches dans le domaine de la prévoyance professionnelle.
Les objectifs de la prévoyance en faveur du personnel découlant d'objectifs supé-
rieurs en matière de politique du personnel et de politique budgétaire et ne pouvant
donc être considérés isolément, les tendances et les programmes actuels doivent être
pris en compte. Nous citerons quelques-uns des grands axes de la politique fédérale.
131.1 
Réorientation de la politique du personnel
de la Confédération
La modernisation de l'organisation gouvernementale et administrative implique une
modification substantielle du statut du personnel. Il y a lieu en particulier
d'assouplir les conditions d'engagement et d'aligner partiellement le droit régissant
les rapports de service des agents de la Confédération sur celui du personnel du
secteur privé. C'est le seul moyen d'assurer la perméabilité et le transfert des con-
naissances, surtout le transfert de connaissances de l'économie privée vers le service
public.
131.2 
Politique budgétaire axée sur l'assainissement du budget
de la Confédération
Le budget et le plan financier de la Confédération prévoient un maintien du déficit
de plusieurs milliards jusqu'en l'an 2001 (3,9 milliards de francs en 1999, 1,9 en
2000 et 0,8 en 2001'). Les mesures d'assainissement doivent continuer à être prises
du côté des dépenses. Il s'agit d'empêcher des surcroîts de charges par rapport au
plan financier. Le plan financier table sur une augmentation annuelle moyenne des
4821

contributions de la Confédération à la Caisse de pensions de 2,5% pour la période
de 1999 à 2002. Les dépenses supplémentaires budgetées sont principalement dues
aux frais que les employeurs doivent à la Caisse de pensions pour le personnel dont
les postes sont supprimés et qui est mis au bénéfice d'une retraite anticipée en vertu
des dispositions de l'ordonnance du 18 octobre 1995 sur les mesures à prendre en
faveur du personnel en cas de restructurations dans l'administration générale de la
Confédération (RS 172.221.104.0).
D'une part, le plan financier ne permet pas de grever la caisse fédérale par des dé-
penses supplémentaires importantes. D'autre part, les assurés et leurs employeurs
exigent une caisse de pensions transparente, efficace et souple. La solution permet-
tant de répondre aux deux besoins consiste à augmenter l'efficacité de la Caisse de
pensions tout en créant de nouvelles sources de revenus à travers les marchés finan-
ciers. Les objectifs fondamentaux qui en résultent pour une nouvelle Caisse fédérale
de pensions peuvent être résumés par les principes directeurs suivants:
132 
Principes directeurs de la Caisse fédérale de pensions
(CFP)
Mandat
La CFP pourvoit à la prévoyance professionnelle du personnel de la Confédéra-
tion et des institutions proches de la Confédération.
Objectif
La CFP vise en premier lieu à satisfaire ses assurés et leurs employeurs.
Niveaux de prestations exemplaires
La CFP aligne le niveau de ses prestations sur celui des grandes caisses privées
et publiques.
Rentabilité et souplesse
La CFP est gérée selon les principes de l'économie d'entreprise. Elle fournit ses
prestations de manière ciblée en utilisant rationnellement ses ressources. Le
contenu et la nature des prestations fournies sont adaptés en permanence en
fonction de l'évolution des conditions générales.
Collaborateurs et collaboratrices motivés
Un service efficace à la clientèle se fonde sur la motivation et la compétence des
collaborateurs et collaboratrices. Le style de conduite et les mesures de forma-
tion sont définis en conséquence.
Communication transparente
Une communication interne et externe très suivie contribue à.une culture
d'entreprise dans laquelle les collaborateurs et collaboratrices sont guidés par
des objectifs négociés en commun. De même, la communication ouverte sert à
créer la transparence envers la clientèle et le public.
4822

14 
Concrétisation des principes directeurs
La Caisse fédérale de pensions doit réunir les éléments essentiels d'une caisse auto-
nome de droit privé ou de droit public. Une telle organisation suppose principale-
ment une personnalité juridique propre, créée en vertu du présent projet de loi. La
CFP doit revêtir la forme d'un établissement de droit public dans le troisième cercle
du modèle de l'administration fédérale. Elle ne sera plus soumise à la loi fédérale
sur les finances de la Confédération et tiendra sa comptabilité selon les principes
applicables à toutes les institutions régies par la LPP. Simultanément, elle assumera
la responsabilité de l'organisation et du contrôle des transactions et de la gestion de
fortune. Afin qu'elle puisse assurer sa fonction d'organe directeur suprême, la com-
mission paritaire de la Caisse sera investie de nouveaux droits et devra s'acquitter de
nouvelles obligations. Son effectif sera ramené de 26 à 14 membres. Comparable à
un conseil de fondation ou d'administration, la commission de la Caisse sera
l'organe opérationnel suprême de la direction de la CFP.
141 
Délimitation des compétences entre le Conseil fédéral et
la commission de la Caisse
Pour différentes raisons, la Caisse fédérale de pensions ne saurait toutefois s'aligner
entièrement sur le statut d'une institution de prévoyance de droit privé. Première-
ment, la Caisse fédérale de pensions ne peut pas agir sur le marché comme une
institution de prévoyance privée, c'est-à-dire en tant que prestataire de services
entrant en concurrence avec d'autres institutions, car son champ d'activité est dé-
terminé et limité par le présent projet de loi. L'affiliation de nouveaux employeurs
ainsi que la résiliation de conventions d'adhésion existantes, dans la mesure où elles
ne sont pas décidées par l'employeur, relèvent de la commission de la Caisse tout en
étant soumises.à l'approbation du Conseil fédéral (art. 2, al. 2). L'ordonnance cor-
respondante règle les conditions et les modalités des nouvelles affiliations et résilia-
tions. Par ailleurs, du seul fait que la CFP devra continuer, du moins pendant une
période transitoire de plusieurs années, de s'accommoder d'un découvert et de
dépendre des garanties fournies par la Confédération (cf. en particulier ch. 37), la
commission de la Caisse sera limitée .dans ses compétences, avant tout financières.
C'est ainsi que les taux des cotisations devront être fixés par le Conseil fédéral, qui
prendra également les décisions au sujet de la stratégie de placement de la fortune.
Les statuts, les directives en matière de placement, le règlement sur les placements et
les principes relatifs à la politique de risques seront soumis à l'approbation du Con-
seil fédéral (art. 21, al. 2).
La décision de déléguer au Conseil fédéral le pouvoir de fixer les taux de cotisation
est conforme à la LPP. Aux termes de l'art. 66 LPP, la somme des cotisations de
l'employeur doit être au moins égale à la somme des cotisations de tous les salariés
(cotisations paritaires); l'employeur ne peut donc pas être contraint contre sa volonté
explicite de cotiser au-delà de cette somme (contributions surparitaires). Il paraît dès
lors naturel de conférer ce pouvoir au Conseil fédéral, qui ne peut toutefois pas
obliger les autres employeurs à cotiser contre leur volonté au-delà du montant des
cotisations paritaires. S'il est vrai qu'il est seulement un des employeurs cités à
l'art. 3 du présent projet de loi, le Conseil fédéral est tout de même le plus impor-
tant, avec la Poste Suisse. En outre, il représentera les intérêts des employeurs selon
l'art. 3, let. b et c (la Poste et les unités administratives décentralisées de la Confédé-
4823

ration). Les employeurs au sens de l'art. 3, let. d, (organisations et entreprises affi-
liées) sont libres d'adhérer ou non à la CFP.
142 
Régime de prévoyance, cercle des assurés et prestations de
la Caisse de pensions
La CFP ne peut pas proposer n'importe quel plan d'assurance à la Confédération. La
nature des prestations que la Caisse de pensions doit fournir au profit des em-
ployeurs ne fait pas l'objet de négociations entre employeurs et Caisse de pensions,
mais est définie dans la loi et dans les dispositions d'exécution du Conseil fédéral.
Ces normes juridiques portent sur le régime de prévoyance d'après lequel la Confé-
dération assure son personnel. A cet égard, la Caisse fédérale de pensions se distin-
gue des institutions de prévoyance de droit privé, qui définissent le régime de pré-
voyance ainsi que les rapports avec les employeurs affiliés en vertu du règlement ou,
le cas échéant, d'une convention d'adhésion. Pour ce qui est de la concrétisation du
régime de prévoyance dans l'ordonnance, des négociations auront lieu avec les
associations au sujet des différents points. Dans le plan de base, c'est le principe de
la primauté des prestations qui s'appliquera. Dans ce système, les prestations sont
fixées et le financement est basé sur ces données. Le plan d'assurance (le règlement)
calcule le droit à la rente au moyen du taux de la rente sur la base du revenu au
moment de la survenance du cas donnant droit à la prestation. D'autres assurances
peuvent être offertes selon le système de la primauté des cotisations. Selon ce sys-
tème, les cotisations sont fixées et les prestations sont fonction des possibilités
financières (capital épargné). Le plan d'assurance (le règlement) déduit les droits
aux prestations sur la base du capital disponible au moyen taux de conversion.
Déterminer la mesure dans laquelle la loi doit établir le régime de prévoyance est
relativement délicat. Le législateur doit en effet fixer le principe d'assurance
(primauté des prestations ou primauté des cotisations) ainsi que les valeurs de réfé-
rence du plan de prévoyance (le montant de la rente de vieillesse, c'est-à-dire le taux
de la rente à l'âge réglementaire de la retraite, de même que les valeurs relatives aux
prestations en cas d'invalidité et aux prestations destinées aux survivants). Le Con-
seil fédéral et la commission de la Caisse se partagent les compétences pour élaborer
en détail le plan d'assurance. Si les prestations d'une caisse de pensions sont défi-
nies, les cotisations sont déterminées selon des critères actuariels.
Le cercle des assurés est défini et limité par le législateur. Il est prévu de compléter
ce cercle par les agents de l'administration fédérale générale, des services du Parle-
ment, des Tribunaux fédéraux et des commissions fédérales de recours et
d'arbitrage, de la Poste, des unités administratives décentralisées de la Confédéra-
tion ainsi que des organisations affiliées. Si le cercle des assurés des premières
administrations mentionnées est délimité conformément au projet de LPers, le cercle
du personnel des unités administratives décentralisées et des organisations affiliées
peut être différent, comme le montre le tableau ci-dessous. En particulier, les gran-
des unités administratives décentralisées et les sociétés anonymes rechercheront des
solutions de prévoyance individuelles pour la mise en œuvre de leur politique du
personnel. Dans le cas de Swisscom SA, une telle solution est en œuvre depuis le 1er
janvier 1999, alors que la Poste n'a pas encore arrêté sa solution.
4824

Exemples
Cercle 
Assujetti à la LPers CFP (actuelle et future)
Personnel des CFF
Personnel de la Poste
Personnel du Tribunal fédéral
Institut de la propriété intellectuelle
Corps enseignant EPF-
SWISSCOM
Personnel de la CFP (prévu)
Entreprises d'armement
Office de la topographie
3
4
1
3
3
4
3
4
2
oui
oui
oui
oui
non
non
oui
non, à partir
de 1999
oui
Non assuré
Assuré
Assuré
Assuré
Assuré en partie
Personnel actif non
assuré; personnel
retraité assuré1
Assuré
Assuré
Assuré
Les magistrats tels que les conseillers fédéraux, le chancelier fédéral ou les juges
fédéraux sont soumis à une loi spéciale (loi fédérale du 6 octobre 1989 concernant
les traitements et la prévoyance professionnelle des magistrats; RS 172.121), dont
l'exécution relevait cependant de la Caisse fédérale d'assurance et relèvera de la
CFP à l'avenir.
Les valeurs de référence du futur plan d'assurance (outre la forme de l'assurance,
elles concernent la nature et l'étendue des prestations ainsi que leur financement)
sont définies dans la loi (voir plus haut).
Le niveau des prestations est fixé en fonction des résultats d'une étude comparative
(étude «Benefit Index») publiée en 1996. Celle-ci portait sur l'ensemble des presta-
tions sociales et accessoires de la Confédération les comparant à celles de 13-entre-
prises et administrations publiques progressistes de Suisse. Selon cette étude, le
niveau de prestations doit être maintenu en substance pour les assurés des premier et
deuxième cercles, du fait que les prestations de la CFP se situent dans le groupe des
bons à très bons employeurs2.
Le plan d'assurance actuel fera néanmoins l'objet de corrections, notamment en ce
qui concerne les limites supérieure et inférieure de l'assurance,.d'une part, et les
prestations spéciales (surobligatoires), d'autre part. L'art. 4, al. 1, de la loi, prévoit
obligatoirement que dans l'assurance de base, les revenus assurés, c'est-à-dire coor-
donnés, doivent être soumis au principe de la primauté des prestations jusqu'à une
limite inférieure de 108 540 francs (état en 1999)3. Par ailleurs, chaque employeur
peut rechercher des solutions particulières pour l'ensemble de son personnel (al. 2).
A cet égard, le Conseil fédéral envisage de rester au niveau actuel. Jusqu'au montant
maximal de la 31e classe de traitement, soit jusqu'à un revenu assuré de 144681
francs4, le revenu coordonné doit être, comme par le passé, assuré à 100 % en assu-
Pour les assurés qui doivent être attribués à Swisscom et qui ont pris leur retraite avant la
fin de l'année 1998.
Les agents de la Confédération doivent cependant payer plus de cotisations. Cf. ch. 144.1
ci-après.
Ceci est valable pour les composantes fixes du salaire jusqu'à la limite mentionnée; les
éléments du salaire liés à la prestation (composantes variables) peuvent être couverts par
l'assurance complémentaire, c'est-à-dire régis par le système de la primauté des
cotisations, y compris au-dessous de cette limite.
A cela s'ajoutent les indemnités de résidence, également assurées
4825

rance complémentaire et à 80 % s'il dépasse ce montant. En revanche, la Confédé-
ration prévoit une limite supérieure pour l'assurance complémentaire: le gain assuré
maximal dans le système de la primauté des prestations doit être limité aux montants
en vigueur lors de l'introduction du nouveau plan.
Deux exemples pour le calcul du revenu déterminant et du gain assuré:
Collaborateurs 
Cadres supérieurs
Fr. 
Fr.
Traitement (avant déduction des cotisations 
79 168.- 
185 882.-
à la CP)
Revenu déterminant
(revenu net après déduction des allocations 
77262.- 
183980.-
et bonus)
Déduction du-montant de coordination 
24120.- 
24120.-
Gain assuré dans l'assurance de base 
53142.- 
159860.-
(à 100 %) = au revenu déterminant après
la déduction de coordination
Maximum de / 'assurance de base 
144 681 .-
Gain assuré dans l'assurance complémentaire 
(80 % * 15 179.-)
(à 80 %)
12 143.20
Total du gain assuré 
. 
53 142.- 
156 824.20
Selon l'art. 36, al. 3, StF, tous les éléments du traitement jusqu'au montant le plus
élevé du degré hors classe sont assurables dans l'assurance complémentaire.
Il est donc prévu, en plus de l'assurance de base selon la primauté des prestations,
de proposer à chaque employeur une assurance complémentaire régie par le principe
de la primauté des cotisations. Les avantages de la primauté des cotisations résident
dans la souplesse et la transparence. Une telle assurance permettra en effet de tenir
compte des éléments salariaux variables (salaire au rendement et participation au
résultat), appelés à se développer à l'avenir. Il en ira de même pour les composants
du salaire dépassant le plafond fixé pour le gain assuré ainsi que pour les cas des
personnes occupées à temps partiel selon un degré d'occupation changeant, c'est-à-
dire indéterminé. La liste suivante donne un aperçu quantitatif des personnes occu-
pées à plein temps et à temps partiel dans l'administration fédérale générale:
4826

Nombre de personnes occupées par la Confédération (sans la Poste) en fonction
du degré d'occupation (état selon le recensement du personnel
du 1er janvier 1998)
Degré d'occupation 
Personnes
Plein temps 
39 500
Temps partiel 
8 000
Total 
47 500
Sur le nombre total de personnes occupées, seule une petite minorité (environ 200
personnes) travaillent selon un degré d'occupation non défini, c'est-à-dire variable
avec paiement à l'heure, tout en atteignant un revenu annuel assurable selon la LPP.
On obtient une image différente si l'on tient compte des catégories non concernées
par le recensement du personnel, par exemple du personnel de nettoyage et du per-
sonnel auxiliaire (assistants des EPF inclus).
143 
• 
Points des statuts de 1994 nécessitant une révision
Les statuts actuels, mis en vigueur en 1994, seront soumis à une révision fonda-
mentale en vue de leur simplification. A l'avenir, la CFP devra être gérée en tant
qu'institution collective. Une telle institution sert plusieurs employeurs dont les
prétentions divergent partiellement. Il appartient à la caisse de pensions, autrement
dit à l'institution collective, de définir des prestations standard permettant néan-
moins de réaliser des solutions adaptées aux besoins de chaque employeur. Sans une
standardisation minimale de l'offre de prestations, il n'est tout simplement pas
possible de fournir les prestations de manière économique. Ce procédé correspond
d'ailleurs à une recommandation formulée dans le rapport CEP CFP. Les principaux
axes de la planification au moment de l'adoption du message sont mentionnés ci-
après. Les travaux en rapport avec les dispositions d'exécution donneront des indi-
cations concernant les avantages et les désavantages de la réalisation des principaux
axes.
143.1 
Simplifications de l'assurance de base
D'une manière générale, il s'agit de simplifier l'assurance de base actuelle, fondée
sur la primauté des prestations. A partir des statuts en vigueur, on examinera dans
quelle mesure les dispositions actuelles sont conformes à la norme des plans
d'assurance courants soumis à la primauté des prestations5. Les domaines où il n'y a
pas conformité et où la formule de la Confédération ne permet d'envisager aucune
simplification ont fait l'objet des propositions de révision suivantes (la liste n'est
pas exhaustive):
5 
La norme est définie en fonction des plans de Novartis AG et de l'UBS introduits au
cours des derniers mois.
4827

- 
simplification de la formule de calcul pour la rente de vieillesse en ce sens
que les 40 années de cotisation seraient déterminées à partir d'un âge de re-
traite réglementaire;
- 
simplification de la formule servant à établir le revenu déterminant, ce qui
sera important surtout pour les éléments variables du salaire;
simplification de la formule utilisée pour'calculer le revenu assuré en tenant
compte d'une déduction de coordination proportionnelle;
- 
modification des valeurs de référence pour les prestations de survivants et la
rente d'invalidité;
versement de la rente transitoire indépendamment de l'état civil;
- 
examen du rapprochement de la notion d'invalidité au sens de la présente loi
et la notion appliquée par la LAI. Le cas échéant, l'obligation de prévoyance
pour les cas spéciaux serait déléguée aux employeurs6;
- 
introduction d'un procédé fondé sur un degré d'occupation moyen en rem-
placement de la disposition prévoyant des prestations de libre passage en cas
de diminution du degré d'occupation.
143.2 
Conversion de plans spéciaux en assurance de base et
en assurance complémentaire
La suppression de certains éléments des statuts actuels ou leur intégration dans les
nouveaux plans, selon le principe de la primauté des prestations ou des cotisations,
sont à l'étude. Il s'agit:
de la caisse de déposants;
des assurés facultatifs;
- 
de l'abrogation de réglementations spéciales;
- 
de la révision des prescriptions C25 de la Poste ainsi que des dispositions
spéciales pour les professeurs d'EPF;
de l'abandon, dans le plan de base, des affiliations multiples résultant de
plusieurs occupations.
143.3 
Simplifications administratives
Différentes mesures sont encore étudiées actuellement. Elles sont destinées avant
tout à la simplification administrative des statuts. Elles peuvent cependant entraîner
aussi une diminution des prestations, notamment:
limiter la durée maximale d'amortissement lors d'achats;
- 
supprimer les modifications du degré d'occupation qui surviennent à des
intervalles inférieurs à un mois ou à une année;
6 
Cf. explications sous ch. 234.
4828

- 
intégrer dans le plan d'assurance complémentaire, soumis au principe de la
primauté des cotisations, une assurance pour les personnes occupées pour
une durée limitée ou dont le degré d'pccupation change fréquemment. Le
même principe s'applique aux éléments de salaire variables ainsi qu'à
l'assurance des cadres au-delà du nouveau plafond prévu.
Chaque simplification statutaire s'accompagne en principe d'une réduction des
privilèges pour certains groupes d'assurés. Elle ne peut donc pas être réalisée si l'on
n'est pas prêt à éliminer de tels droits spéciaux. Le principe à respecter pour toute
modification est d'exclure les réglementations transitoires, ou pour le moins de les
limiter dans le temps, sous peine de manquer l'objectif de simplification recherché.
143.4 
Compatibilité informatique
La compatibilité informatique du projet dépend fondamentalement de la simplifica-
tion des statuts susmentionnée. Même si les programmes actuels utilisés pour la
gestion des assurés sont beaucoup plus conviviaux et souples que par le passé, une
standardisation minimale doit néanmoins être réalisée afin qu'une institution collec-
tive groupant quelque 90 organisations affiliées puisse être gérée efficacement,
c'est-à-dire avec l'aide d'outils informatiques appropriés. Certains experts, en tout
cas, ont régulièrement 
souligné l'incompatibilité des statuts actuels 
avec
l'informatique. Ce qui est sûr, c'est que l'utilisation de logiciels standard suppose
une simplification des statuts de 1994. Les statuts en vigueur devraient en effet être
représentés au moyen de programmes informatiques individuels, ce qui non seule-
ment augmenterait considérablement les risques du projet «CFP», mais entraînerait
également un relèvement excessif des coûts d'investissement mentionnés au ch. 34.
144 
Cotisations
144.1 
Cotisations périodiques
Le financement des prestations doit être garanti aussi bien par le rendement de la
fortune qu'au moyen de cotisations. Les cotisations périodiques paritaires sont
maintenues. De même, il n'est pas prévu de modifier la somme des ressources finan-
cières résultant des cotisations, d'autant plus que l'étude «Benefit Index» montre
que, comparée à d'autres employeurs, la Confédération perçoit des cotisations plutôt
élevées de la part de ses salariés. L'actuel taux de cotisation de 15 %, dont
l'employeur et le salarié supportent chacun la moitié, est'donc maintenu. A moyen
terme et afin de suivre les principes directeurs, l'objectif visé est soit d'améliorer les
prestations tout en maintenant le niveau actuel des cotisations, soit de réduire le
niveau des cotisations en gardant les mêmes prestations.
144.2 
Cotisations individuelles pour augmentation du gain
de l'employé
Les cotisations pour augmentation du gain doivent être versées de manière échelon-
née. Ainsi, les coûts élevés de ces cotisations (pour les assurés de plus de 50 ans, les
employeurs versent trois à huit fois le montant à la Caisse de pensions) pourront être
4829

répercutés dans une plus large mesure sur les cotisations des assurés. Il en résultera
une diminution-proportionnelle des frais de l'employeur. L'échelonnement contri-
buera à affaiblir une forme de solidarité parfois très mal acceptée. En revanche, les
personnes d'un certain âge postulant un emploi à la Confédération seront plus for-
tement "désavantagées.
Classes d'âge 
En ïi de l'augmentation
du gain
20 - 34 
50
35 - 44 
50
45 - 54 
70
55 - 65 
85
144.3 
Cotisations générales pour augmentation du gain
de l'employeur
Les employeurs continuent «d'assurer» un gain réel en assumant les coûts non cou-
verts résultant d'une augmentation générale du salaire assuré de tous leurs employés,
l'intérêt supplémentaire sur le capital de couverture des actifs pouvant être utilisé
pour financer ces coûts (cf. explications sous ch. 145).
144.4 
Cotisations volontaires de l'employeur •
Les cotisations volontaires de l'employeur servent d'une part à financer les presta-
tions volontaires de la caisse de pensions (y compris les versements possibles à la
Caisse de secours). D'autre part, ces cotisations sont envisageables en rapport avec
les mesures sociales ou avec un assainissement possible de la Caisse de pensions.
L'employeur continue de supporter les frais découlant de résiliations des rapports de
service sans qu'il y ait faute de l'assuré. L'art. 27, al. 6, LPers, constitue la base
pour la création de plans sociaux. Pour la Caisse de pensions, il s'agit de cotisations
volontaires au sens de l'art. 7, dans la mesure où celles-ci ne peuvent pas être in-
fluencées par la Caisse de pensions. Ces cotisations seraient réglées d'après le mo-
dèle de caisses privées et pourraient par exemple offrir une solution de rechange aux
mesures d'assainissement prises sous forme de réductions des prestations et
d'augmentations des cotisations. Compte tenu de l'état des finances fédérales, de
telles cotisations de la Confédération n'entrent cependant pas en ligne de compte.
145 
Solution autonome pour le nouveau système
de financement
L'existence de toute caisse de pensions repose sur la stratégie de financement. En ce
qui concerne la gestion financière, la CFP actuelle présente les particularités sui-
vantes:
4830

la CFP n'est financée qu'à deux tiers selon le système de capitalisation. Un
tiers du capital nécessaire à la couverture des engagements existe sous forme
de découvert. Ce mode de financement se fonde sur la loi actuarielle de la
pérennité, ce qui signifie qu'un effectif d'assurés perpétuel et relativement
stable sur le plan quantitatif n'exige pas une couverture de cent pour cent
par des éléments de l'actif;
les cotisations périodiques de l'employeur et des salariés garantissent un ni-
veau déterminé de revenu assuré;
- 
lors d'un accroissement du revenu (assuré) en raison du gain de plusieurs
échelons de salaire par l'assuré ou par suite d'une promotion, une cotisation
pour augmentation du gain doit être versée par le salarié concerné;
en revanche, les frais résultant d'augmentations salariales générales, c'est-à-
dire exigées par le renchérissement et donc seulement nominales, sont pris
en charge pour l'essentiel par l'employeur. Celui-ci peut renoncer à verser
les cotisations pour augmentation du gain tant que le degré de couverture
. excède les deux tiers;
les rentes sont périodiquement adaptées au renchérissement. Cette adapta-
tion est financée au moyen de l'intérêt supplémentaire;
- 
des provisions pour rendements volatils de la fortune, c'est-à-dire des réser-
ves destinées à compenser les fluctuations, ne sont pas requises pour les pla-
cements choisis, qui se composent d'un avoir productif d'intérêts auprès de
l'Administration fédérale des finances ainsi que de prêts hypothécaires;
les coûts de l'administration de la Caisse de pensions sont assumés par
l'employeur (jusqu'à maintenant exclusivement par la Confédération).
En principe, on peut choisir soit de maintenir le mode de financement actuel en lui
apportant certains correctifs, soit d'emprunter la voie d'une autonomie accrue pour
la Caisse de pensions. Le statu quo n'est plus une solution depuis que la nouvelle
politique de placement invite la Caisse à dynamiser la gestion de sa fortune, ce qui
rend indispensable de constituer des réserves pour le risque lié aux fluctuations des
• cours.
Bien que selon l'expertise Bühlmann et co-auteurs de 1995 il serait possible de s'en
tenir à la règle du taux de couverture de deux tiers, le Conseil fédéral a décidé de
passer à un nouveau système dont la première étape consistera à geler le découvert
technique au cours de la première année de fonctionnement de la CFP. Il s'agira par
la suite d'assurer le financement de ce découvert technique, financement dont
l'échéance et les modalités ne sont pas encore fixées. Les motifs de cette décision
sont les suivants:
1. 
la tendance à une autonomie accrue des unités qui composent l'admi-
nistration fédérale persistera à l'avenir, notamment sur le plan financier.
Cette autonomie se traduira entre autres par le choix d'un système de pré-
voyance indépendant, possibilité dont pourraient profiter tout au moins les
unités organisées selon les principes de l'économie privée;
2. 
de nos jours, des systèmes opaques risquent de rendre l'opinion publique
suspicieuse. La transparence est devenue une nécessité de notre époque pour
les caisses de pensions en généra), et pour celle de la Confédération en parti-
culier;
4831

3. 
ce principe a été appliqué à la loi fédérale de 1995 sur le libre passage, qui
donne un droit individuel (en cas de sortie) aussi bien que collectif (en cas
de liquidation partielle) sur la fortune de la caisse de pensions. Entrées et
sorties sont depuis lors traitées de façon symétrique sur le plan actuariel,
selon le «principe de la porte à tambour» (art. 9, al. 3, LFLP);
4. 
selon une enquête de la Caisse de pensions du canton de Soleure, seules 3
des 29 caisses publiques interrogées présentaient en 1996 un taux de cou-
verture inférieur à 75 %. En outre, le taux de couverture a augmenté pour la
grande majorité des caisses de pensions entre 1994 et 1996/7;
5. 
considérations financières (cf. ch. 3 ci-après; conséquences financières et
effets sur l'état du personnel).
La décision de renoncer au taux de couverture des deux tiers et de geler le découvert
technique vise avant tout une transparence accrue et davantage d'autonomie pour la
Caisse de pensions. Le gel du découvert technique équivaut, dans l'optique de la
CFP, à une créance portant intérêt fixe auprès de la Confédération. La CFP en tant
qu'établissement de droit public dérnarre ainsi comme une caisse de pensions cou-
verte à 100% au moment où elle acquiert son indépendance.
Bilan de la CFP à la fin de 1997 (Fr. 37,2 mia.)
Fonds de roulement
(0,3 mia)
Prêts
(3,4 mìa)
Placements auprès
de ta Confédération
(21.6 mia)
Découvert portant intérêts
(Garantie)
(11,9 mia)
Rands étrangers
a court terme
(0.1 mia)
Réserves tie
renchérissement
(0,2 mi?)
Réserves mathématiques
des personnes actives
(17.1 mia)
Reserves mathématiques
des personnes retraitées
(19,8 mia)
Cette décision a des conséquences immédiates sur le versement des cotisations-
dépassant les montants paritaires en cas d'augmentation générale du gain assuré, sur
la clé de répartition de l'intérêt supplémentaire, sur les réserves pour le risque lié
aux fluctuations des cours et sur l'aménagement de la garantie de la Confédération.
Pour ce qui est de savoir à partir de quand et à quelle cadence il convient de financer
le découvert technique, c'est là une question de politique budgétaire qui doit être
séparée du débat sur la décision de geler ce découvert.
Le principal changernent par rapport au régime actuel se rapporte aux cotisations en
cas d'augmentation générale du gain assuré, que la Confédération et la Poste de-
vront désormais verser chaque année. Ce changement étendra à l'actif un mécanisme
bien rodé qui se limitait jusque-là à l'indexation des rentes; ce mécanisme consiste à
consacrer le surcroît d'intérêt sur les avoirs placés à l'augmentation de la réserve
mathématique nécessaire pour compenser le renchérissement. En revanche, il ne sera
plus possible d'ajouter au découvert technique la part de cette augmentation non
couverte par l'intérêt. Afin de maîtriser les charges de l'employeur en périodes de
forte inflation^ le Conseil fédéral dispose de deux instruments: d'une part, la com-
pensation du renchérissement subi par les retraités ne sera plus garantie pleinement
par l'employeur, mais dépendra des possibilités d'alimenter la caisse; en ce qui
4832

concerne les actifs, d'autre part, l'employeur pourra, dans les périodes financière-
ment tendues, se contenter d'une adaptation partielle du gain assuré à l'évolution
des salaires, ou même y renoncer complètement. Le recours à ces possibilités per-
mettra de garantir l'équilibre financier durant les années d'inflation marquée, sans
qu'il en résulte une charge excessive pour l'employeur.
146 
Découvert technique, clé de répartition et garantie
de la Confédération
Le fait d'assurer durablement le financement des nouveaux engagements de la
Caisse de pensions reviendra à créer _les conditions nécessaires pour que le décou-
vert technique cesse d'augmenter. La place que doit occuper le découvert technique
dans une CFP juridiquement autonome mérite quelques réflexions d'ordre général:
L'art. 69, al. 1, LPP, spécifie que dans la mesure où une institution de prévoyance
assume elle-même la couverture des risques, elle ne peut se fonder, pour garantir son
équilibre financier, que sur l'effectif momentané des assurés et des rentiers (principe
du bilan en caisse fermée). L'ai. 2 du même article stipule que l'autorité de sur-
veillance peut, aux conditions fixées par le Conseil fédéral, autoriser les institutions
de prévoyance de corporations de droit public à déroger au principe du bilan en
caisse fermée. Ces conditions se retrouvent aujourd'hui à l'art. 45 de l'OPP2, la
première étant (al. 1) que la Confédération, un canton ou une commune garantisse le
paiement des prestations dues en vertu de la LPP. Par ailleurs (al. 2), l'institution de
prévoyance doit inscrire au passif du bilan une réserve au moins équivalente à la
somme de tous les avoirs de vieillesse et à la valeur actuelle des rentes en cours
selon la LPP. S'il en résulte un engagement de droit public aux termes de l'ai. 1, le
montant correspondant à cet engagement figurera à l'actif du bilan.
La Caisse fédérale de pensions présente aujourd'hui un découvert technique de
11,9 milliards de francs, ce qui correspond à un taux de couverture de 67,9 % pour
la globalité des assurés. Actuellement, ce taux, calculé séparément pour la Confédé-
ration et la Poste, se situe légèrement au-dessous des deux tiers prévus dans les
statuts (cf. tableau sous ch. 147). Les causes de ce découvert technique sont les
suivantes:
1. 
création dans les années 20 de l'organisation dont la CFP a pris le relais;
2. 
financement quantitativement inadéquat des prestations d'assurance (la
Confédération, notamment, verse ses cotisations sur une base linéaire, qui
n'englobe donc pas les contributions à verser en cas d'augmentation géné-
rale du gain assuré);
3. 
pertes ou excédents liés au placement de la fortune;
4. 
gains ou pertes techniques7;
5. 
changements relatifs aux employeurs affiliés.
D y a d'une manière générale gain ou perte technique lorsque la réalité s'écarte des
hypothèses actuarielles (paramètres). Ces divergences concernent notamment l'espérance
de vie ou les risques d'invalidité et de décès. Les modifications démographiques ont
également de l'importance (p. ex..augmentation du nombre d'enfants; augmentation des
ménages à une personne par rapport aux familles).
4833

Le sixième facteur (survenu une seule fois) tient à la façon de calculer la réserve
mathématique, un nouveau mode de calcul ayant été introduit en vertu de la nou-
velle loi sur le libre passage, ce qui s'est traduit par une augmentation de cette ré-
serve et une dégradation du taux de couverture. C'est pourquoi le Parlement a émis
une réserve les 12/15 décembre 1994 lors de l'adoption des statuts de la CFP du
24 août 1994 (BO 1994 E 1256 et 1994 N 2395): il y invite le Conseil fédéral à
présenter avant le 31 décembre 1997 des statuts révisés qui permettront de réduire le
découvert technique de la Caisse fédérale de pension et de la Caisse de pensions et
de secours des CFF (CPS), découlant du surcroît de prestations lié au libre passage;
le Parlement admet aussi l'éventualité de prestations correspondantes de la part-des
assurés.
Quand un changement du taux de couverture.est imputable à la méthode de calcul
utilisée, on peut admettre qu'il sera selon toute vraisemblance de nature transitoire.
L'expertise actuarielle demandée par la CFA est d'ailleurs arrivée à la conclusion
que l'application de la loi sur le libre passage n'-implique pas la nécessité de prendre
des mesures particulières pour maintenir le taux de couverture. Selon les experts, la
situation devrait évoluer dans le sens d'un accroissement automatique de ce taux, ce
qui rendrait toute intervention inutile.
L'actuel découvert technique est en grande partie assimilable à une dette de
l'employeur. Il est dû pour l'essentiel aux générations d'entrée remontant aux an-
nées qui précèdent la seconde Guerre mondiale, et aux prestations non versées par
l'employeur lors d'augmentations générales des salaires. Il n'est donc pas possible
de mettre à contribution les salariés actuels pour résorber ce découvert technique.
Par analogie au paiement d'une dette, le découvert technique gelé ne peut être réduit
que par des versements opérés par des employeurs présentant un découvert techni-
que à la Caisse de pensions. Ni les cotisations des employeurs et des salariés, ni les
intérêts sur la fortune disponible ne sont à disposition pour rembourser la dette.
Cette constatation a des répercussions sur les critères d'affectation - donc sur la clé
de répartition - de la marge d'intérêt supplémentaire obtenue sur la fortune. Le
tableau ci-dessous présente la clé de répartition inhérente au système de financement
de la CFP, et, à titre de comparaison, celle que proposait le message concernant la
politique de placement de la CFP:
4834

Ordre de priorités pour l'affectation de l'intérêt supplémentaire8
Selon le message concernant la politique de placement 
Formule nouvelle CFP
1. inflation courante 
1. stabilisation taux de couverture
2. risque lié à l'augmentation de 
la. réserve risque lié aux fluctuations des
l'espérance de vie 
cours
3. réserve risque lié aux fluctuations des 1b. risque lié à l'augmentation de
cours 
l'espérance de vie
4. réserve renchérissement 
. 
3a. inflation courante;
compensation du renchérissement sur
les rentes en cours et (nouveau)
versement de contributions dépassant
les montants paritaires en cas
d'augmentation du gain assuré
5. autres améliorations des prestations 
3b. réserves renchérissement
4. 
autres améliorations des prestations
Remarque: les chiffres du tableau indiquent l'ordre de priorités dans les affectations possibles.
Les lettres après les chiffres correspondent à une subdivision de ces priorités.
Une caisse de pensions dont le découvert technique a été gelé est comparable à
n'importe quelle autre caisse privée ou publique régie par le principe du bilan en
caisse fermée. Elle assume elle-même la responsabilité d'un financement équilibré,
ce qui confère une importance primordiale à la stabilisation de son taux de couver-
ture, qui, lorsqu'il atteint 100 %, indique un financement équilibré (affectation 1).
Mais, dans l'état actuel des connaissances, il apparaît que les principes actuariels
appliqués au système de financement ne produiront pas de déficit systématique et
permettront d'absorber même des risques importants. Ce raisonnement n'englobe
pas les risques liés à l'augmentation de l'espérance de vie qui, s'ils appartiennent
effectivement aux risques techniques, doivent être financés séparément en raison de
leur portée et de leurs répercussions financières. Il convient enfin de constituer des
réserves pour le risque lié aux fluctuations des cours que comporte une politique de
placement active. Ces réserves doivent être faites avant de prendre un tel risque;
elles créent en même temps la condition nécessaire à l'obtention d'un intérêt addi-
tionnel. La constitution des réserves nécessaires pour faire face aux deux types de
risques - augmentation de l'espérance de vie et volatilité des placements - se place
au même niveau sur l'échelle des priorités (affectations 2a et IV). Mais comme les
risques inhérents à l'augmentation de l'espérance de vie sont moins immédiats que
ceux liés aux fluctuations des cours, l'affectation de réserves ira d'abord à ces der-
niers.
L'intérêt excédentaire ne sera affecté qu'en troisième lieu à des mesures liées au
renchérissement. Il s'agira d'une part de compenser la dévalorisation courante de la
Les cotisations éventuelles à la Caisse de secours ne sont pas prises en considération.
D'une part, la forme exacte de cette Caisse n'est pas encore déterminée (cf. les
commentaires sous ch. 144.4), d'autre part, l'ordre de grandeur de ces chiffres actuels
(moins de un pour cent mille) rend leur mention superflue.
4835

monnaie; d'autre part, on pourra envisager de constituer un fonds de réserve pour le
renchérissement s'il y a suffisamment d'argent à disposition.
Tout en bas de l'échelle des priorités, le quatrième et dernier point correspond aux
possibilités complémentaires - à savoir diminuer les cotisations ou améliorer les
prestations d'assurance.
Cette clé de répartition n'a pas d'incidence majeure pour les retraités (cf. tableau ci-
dessus, colonne de droite). L'affectation de l'intérêt excédentaire à la réserve ma-
thématique se calcule séparément pour les salariés actifs et pour les retraités, et se
répartit en conséquence entre les ayants droit. Une compensation entre actifs et
retraités est en principe possible par le biais des réserves destinées à compenser le
renchérissement.
Il convient de prévoir une disposition particulière en ce qui concerne la situation
initiale des réserves pour le risque lié aux fluctuations des cours. L'art. 60«, al. 3,
let. a des statuts de la CFP, modifié dans le cadre de la nouvelle politique de place-
ments de cette caisse, prévoit d'affecter à l'alimentation de la réserve pour le risque
lié aux fluctuations des cours la partie du rendement de la fortune excédant le taux
de 4% non requise pour l'adaptation des rentes au renchérissement ni pour
l'alimentation de provisions. Il est à prévoir que l'Administration fédérale des finan-
ces constituera dès la deuxième moitié de l'année 1999 un portefeuille d'obligations,
d'actions et éventuellement d'immeubles; mais il ne faut pas s'attendre à une contri-
bution substantielle à l'alimentation d'une réserve pour le risque lié aux fluctuations
des cours. Il a été calculé que la réserve constituée dans ces conditions pourra se
chiffrer à quelque 5 %, alors que l'on aura-besoin en fait d'une réserve de l'ordre de
10 %.
Afin d'autoriser tout de même certaines fluctuations des avoirs, la Confédération
accordera une garantie dont le plafond sera fixé à 10 % de la réserve mathématique.
Le montant de cette garantie complétera le découvert du financement. Dès que les
réserves pour le risque lié aux fluctuations des cours auront atteint la somme de la
garantie, celle-ci n'aura plus sa raison d'être. Les calculs indiquent qu'il faudra,
selon le choix de la stratégie de placement et de la création de réserves (cf. ch. 37),
entre 10 et 15 ans pour que la CFP fonctionne avec sa propre réserve et puisse re-
noncer à la garantie fédérale.
L'organisation de cette garantie découle des considérations qui précèdent. Premiè-
rement, la Confédération se portera caution pour les prestations, aussi longtemps
que le découvert technique du bilan d'ouverture subsistera. Ce découvert cumulé
devra continuer d'apparaître dans le bilan annuel de la Caisse de pensions. Il ne sera
effectivement calculable qu'une fois le dossier apuré, probablement au milieu de
l'année 2000. Jusqu'à cette échéance, la Confédération a les coudées franches, et il
n'est pas exclu qu'elle procède à moyen terme à un paiement échelonné du décou-
vert technique. Mais dès le moment où la Confédération aura entièrement réglé ce
découvert, la CFP ne pourra plus déroger au principe du bilan en caisse fermée (art.
15, al. 1).
Deuxièmement, tant que la totalité des avoirs disponibles ne sera pas encore placée
sur le marché conformément à la stratégie, la Confédération garantira à ses retraités
le même pourcentage de compensation du renchérissement qu'au personnel actif de
la Confédération (art. 1, al. 1, let. a, b, e et f)-
Enfin, la Confédération aidera la CFP à constituer sa réserve pour le risque lié aux •
fluctuations des cours, tant que ce poste n'aura pas atteint le niveau requis. La ga-
4836

rantie relative aux fléchissements conjoncturels du capital deviendra caduque aussi-
tôt que les réserves en question auront atteint 10% de la réserve mathématique du
bilan d'ouverture.
Aperçu des garanties de la Confédération en faveur de la Caisse de pensions
avec la date limite probable
Type de garantie
Echéance à laquelle elle prendra fin 
Fin probable
Garantie des prestations
de la Caisse de pensions
(obligatoires et surobli
gatoires)
Art. 15, al. 3
Garantie des pleines
mesures de renchérisse-
ment pour les retraités
Art. 22, al 3
Constitution de la réserve
pour le risque lié aux
fluctuations des cours
Art. 25
Dès que le découvert 
Aucun délai prévu
technique sera financé par
la Confédération.
La garantie se réduira à la
moitié du montant dès que
les placements des avoirs
seront effectués. Les mesu-
res de renchérissement
seront dissociées de celles
du personnel actif.
Jusqu'à 10 % de la
réserve mathématique au
bilan d'ouverture.
Garantie réduite dès 2003
environ
Dès 2014 environ
Aussi longtemps que subsistera un découvert technique, la Confédération sera tenue
de garantir le paiement des prestations dues en vertu de la LPP (art. 69, al. 2, LPP, et
art. 45, al. l, OPP2). Le présent projet de loi fait un pas de plus par rapport à ces
exigences minimales en conférant à la garantie une portée générale, allant au-delà
des prestations obligatoires. Il n'était pas nécessaire jusqu'à présent de spécifier la
garantie donnée par la Confédération, du fait que la CFA n'a pas de personnalité
juridique distincte. Il faut souligner le caractère subsidiaire de cette garantie, qui
n'intervient qu'à partir du moment où les avoirs de la Caisse de pensions deviennent
insuffisants. Par ailleurs, la CFP devra être progressivement amenée à se conformer
au principe du bilan en caisse fermée. La fortune d'une caisse de pensions autonome
correspond aux prestations à fournir. Dès le moment où les avoirs de la CFP auront
atteint le niveau nécessaire, cette autonomie deviendra réalité et la garantie de la
Confédération perdra sa raison d'être. C'est alors le fonds de garantie qui prendra le
relais de la Confédération. Il convient de rappeler, à cet égard, que la garantie de la
Confédération n'a pas empêché la CFP de verser chaque année ses contributions au
fonds de garantie.
Il faut remarquer une fois de plus que le découvert technique apparaissant au bilan
d'ouverture provient à l'origine de la génération d'entrée et a augmenté au cours des
ans principalement en raison du non-versement des cotisations par les employeurs.
Les pertes ultérieures que pourrait subir la CFP n'entraîneraient par contre aucun
accroissement de ce découvert technique. Les revers découlant de la politique de
placement seront couverts par les réserves pour le risque lié aux fluctuations des
cours (art. 25 de la loi sur la CFP). Et les autres déficits devront donner lieu - si
4837

l'employeur n'est pas disposé à verser des cotisations volontaires en vertu de l'art. 7
- aux mesures d'assainissement habituelles, à savoir des augmentations de cotisa-
tions assorties ou non de diminutions des prestations. La marge de manœuvre en ce
qui concerne les prestations est effectivement plus faible que pour les caisses de
pensions privées (cf. commentaire de l'art. 20, ch. 233.4).
147 
Effets du gel du découvert technique sur la Poste et
les organisations affiliées
A côté du découvert technique affectant le personnel assuré de la Confédération, la
part non financée de'la réserve mathématique des employeurs affiliés contribue.au
découvert technique du bilan. A la fin de 1997, 98 % du découvert technique étaient
imputables à la Poste et à la Confédération, avec une part légèrement supérieure
pour cette dernière, car le découvert technique dû à la mise en œuvre de la loi du
1er janvier 1995 sur le libre passage est assimilé à un découvert technique de la
Confédération (il s'agit d'environ 135 mio. de francs). Cette procédure est contestée
par la commission d'enquête parlementaire (CEP) et la clarification est en cours. Par
ailleurs, les organisations affiliées présentent globalement un découvert technique de
230,4 millions de francs.
Réserve mathématique, composition du découvert technique à la fin de 1997
Répartition du découvert technique
Réserve 
Taux de 
Découvert technique 1997
mathématique couverture
Confédération
PTT
Régie fédérale des alcools
Entreprises d'armement
Organisations affiliées, dont IPI
Assurés volontaires
Caisse de déposants
Total
Total de la réserve mathématique
Millions de
francs
17032,0
15 141,5
123,9
1 768,6
2651,2
211,9
7,9
36 936,9
%
63,3
64,0
100,0
100,0
91,6
100,0
100,0
67,9
Millions de
francs
6 259,9
5 445,0
0
0
230,4
0
0
11 935,3
%
52,4
45,6
1,8
Avec la création de la CFP et sur la base de comptes annuels apurés, le découvert
technique se répartira définitivement entre les employeurs énoncés à l'art. 3. La clé
de répartition devra être définie par le Conseil fédéral dans les dispositions
d'exécution. Le gel du découvert technique permettra d'accéder à une demande faite
par la Poste depuis longtemps. Jusqu'à maintenant, le découvert technique n'a pas
pu être affecté définitivement. Un gel du découvert technique dans l'actuelle CFP
signifie que les fluctuations d'assurance de l'effectif total (assurés avec et sans
découvert technique gelé) doivent être supportées par l'effectif des assurés sans
découvert technique gelé. Cette procédure n'était valable que tant que les découverts
techniques gelés étaient bas. Dans la nouvelle Caisse de pensions opérant selon les
4838

principes de l'institution collective, une compensation des risques entre les divers
comptes est possible, malgré le gel du découvert technique9.
En-outre, il faudra préciser par voie d'ordonnance dans quelle mesure les em-
ployeurs doivent eux-mêmes financer le découvert technique. Selon l'arrêté du
Conseil fédéral (non publié) du 19 novembre 1997, l'entreprise ou l'établissement
devenu autonome devra prendre à sa charge la part correspondante du découvert
technique de la caisse de pensions ainsi que les intérêts dus sur ce découvert. Lors-
qu'une unité de l'administration deviendra indépendante, la Confédération assurera
une augmentation appropriée du capital initial de l'entreprise en question
(recapitalisation dans le cadre du bilan d'ouverture). Cet arrêté du Conseil fédéral
traite également d'autres questions relatives à la prise en charge de la prévoyance
professionnelle (p. ex. garantie de compensation du renchérissement) lorsque des
entreprises ou des unités de l'administration fédérale acquièrent leur indépendance.
148 
Principes de placement
La Caisse fédérale de pensions s'occupera activement à l'avenir de questions rele-
vant de la gestion de fortune. Une politique de placement active aura le grand avan-
tage de mobiliser le rendement potentiel des avoirs, ce que l'on appelle le
«troisième» cotisant. Cette politique laisse espérer un meilleur rendement du capital,
mais comporte inéluctablement des risques accrus; l'un ne va pas sans l'autre.
L'attitude à adopter dépendra du risque objectivement supportable et du risque que
l'on est subjectivement prêt à courir. L'élément objectif se rapporte à la situation
financière de la Caisse de pensions, qui se reflète dans le taux de couverture. Une
caisse dont le taux de couverture dépasse 100 % est objectivement mieux à même de
prendre des risques qu'une caisse dont" le taux de couverture est de 95 % si ce n'est
inférieur. Avec son découvert technique gelé, la CFP doit être considérée, du point
de vue de la politique de placement, comme une caisse de pensions financée et
couverte à 100 % (cf. ch. 146).
La CFP ne dispose pas encore de réserve pour le risque lié aux fluctuations des
cours. Pour la constituer il faudrait déclarer qu'une partie de la fortune (p. ex. 10 %)
fait figure de réserve et n'est ainsi plus disponible - tout au moins à court terme -
pour les prestations aux assurés. Cela signifierait une baisse immédiate du taux de
couverture. Nous proposons de remplacer cette solution par une garantie de la Con-
fédération qui se chiffrerait à 10 % de la réserve mathématique du bilan d'ouverture.
Les directives de placement déterminent les principes à appliquer dans ce domaine.
Le message concernant la politique de placement de la CFP prévoit que ces directi-
ves définiront les catégories et les instruments de placement, les limites à respecter
en matière de participation à des entreprises, les critères sociaux, éthiques ou écolo-
giques à prendre en considération lors du placement des avoirs de la Caisse de pen-
sions, ainsi que la manière dont les actionnaires devront exercer leur droit de vote.
Cf. explications sous ch. 15.
' 4839

149 
Stratégie de communication
Afin de satisfaire à l'objectif de transparence fixé dans les principes directeurs, une
stratégie de communication doit d'abord être élaborée.
Le public-cible est «interne» (collaboratrices et collaborateurs, direction, commis-
sion de la Caisse et autres interlocuteurs tels que l'organe de révision et l'expert
LPP) ou «externe» (les assurés et employeurs d'abord, mais aussi le Parlement, les
autorités de surveillance, les offices de statistique, des institutions tierces de pré-
voyance, etc.) Le fait que la CFP opère sous mandat de la Confédération la main-
tiendra sous le regard de l'opinion publique, d'autant plus que les cotisations des
employeurs sont alimentées, par des recettes fiscales.
15 
Canevas de la CFP
Si l'on fait abstraction des dispositions qui font l'objet'du présent projet de loi
(prescriptions particulières au niveau de la loi et de son exécution; garantie de la
Confédération; compétences limitées de la commission de la Caisse), la CFP aura le
caractère d'une caisse de pensions «ordinaire». Les modifications par rapport à la
CFA sont les suivantes:
- 
la CFP ne sera plus soumise à la loi sur les finances de la Confédération; elle
tiendra sa comptabilité selon les principes de la LPP et suivra les recom-
mandations de la Chambre fiduciaire suisse;
l'organe de révision sera (comme c'était déjà prévu pour la CFP existante)
une société fiduciaire privée;
- 
il appartiendra à la commission de la. Caisse de choisir l'organe de révision
et l'expert reconnu en matière de prévoyance professionnelle;
- 
l'approbation des comptes annuels incombera non plus au-Parlement, mais à
la commission de la Caisse;
- 
la CFP organisera le versement des cotisations, des prestations en capital,
des rentes, etc. de manière autonome et en collaboration avec les organes
compétents des employeurs;
- 
la CFP élaborera et mettra en œuvre elle-même la gestion de sa fortune; elle
pourra aussi bien faire appel à des gérants de portefeuille externes que con-
fier certains mandats à l'Administration fédérale des finances;
la CFP regroupera dans une institution collective plusieurs effectifs
d'assurés dont les plans de prévoyance pourront - mais ne devront pas - être
différents; il est prévu dans une première étape de n'établir de comptabilité
séparée que pour les effectifs de la Confédération, pour ceux de la Poste,
pour las retraités de Swisscom et pour les effectifs de quelques autres em-
ployeurs comportant un certain volume d'assurés;
à côté de ces ensembles distincts, la gestion de l'effectif restant s'effectuera
globalement dans le cadre d'une institution collective;
les coûts effectifs de la prévoyance professionnelle du personnel (chez
Swisscom SA, l'effectif des rentiers) doivent être en principe et dans la me-
sure du possible imputés à l'employeur considéré;
4840

les frais administratifs des ensembles comptabilisés à part leur seront impu-
tés séparément; ceux de l'effectif géré globalement seront imputés sous la
forme d'une participation moyenne aux frais (répartie entre actifs et retrai-
tés); à part cela, la Caisse de pensions assumera ses frais administratifs
comme n'importe quelle entreprise indépendante;
- 
dans une première phase, les fortunes de toutes les entités réunies au sein de
la Caisse seront gérées ensemble dans le cadre d'une stratégie globale; mais
leurs revenus seront ventilés sur les comptes des diverses entités10;
- 
les décomptes se baseront sur les effectifs d'assurés, les réserves.mathémati-
ques et la comptabilité financière de ces entités distinctes;
les différentes comptabilités établiront une balance regroupée des pertes et
profits techniques; les employeurs concernés assumeront donc solidairement
le risque global.
Seules des organisations proches de l'administration fédérale seront habilitées à
assurer leur personnel auprès de la CFP. Le régime économique prévalant en Suisse
interdit en principe à la Confédération de faire concurrence au secteur privé, raison
suffisante pour ne pas trop élargir le cercle des organisations affiliées. De plus, il
convient de limiter les charges administratives. Le nombre d'organisations affiliées a
déjà diminué ces dernières années: alors qu'il était de 104 au moment ou le rapport
de la CEP a été publié, ce chiffre est tombé à 88 après le dernier décompte spécial
pour l'exercice 1997. Il est probable que la réorientation des prestations offertes se
traduira par une poursuite de ce processus. La Confédération arrêtera définitivement
sa politique à l'égard des organisations affiliées en fonction du résultat d'une étude
en cours.
Les processus nécessaires pour mettre en œuvre les principes directeurs (cf. ch. 132)
de la CFP ont déjà donné lieu à l'élaboration de plans stratégiques, lesquels ne font
pas l'objet du présent message. La structure de la Caisse obéit à des principes stric-
tement fonctionnels, selon deux pôles qui sont la gestion des bénéficiaires et celle de
la fortune. Ces deux fonctions essentielles sont encadrées et complétées par celles de
la comptabilité et du traitement de l'information. La comptabilité sera renforcée par
rapport à celle de la CFA et aura une structure comparable à celle des grandes cais-
ses les plus dynamiques.
Sur le plan informatique, il y aura une importante refonte générale des programmes
d'application actuels et ceux qui se rapportent à la gestion des bénéficiaires seront
entièrement remplacés, ce qui impliquera d'importants investissements (cf. ch. 3).
L'appel d'offres pour un nouveau système a été publié en décembre 1998 et
l'évaluation devrait être terminée au mois de juin de cette année. Il reste 18 mois
pour réaliser les travaux, élargir les tests et former le personnel. Mais il appartient
aux employeurs - et non à la Caisse de pensions - de réorganiser parallèlement et de
manière coordonnée les systèmes d'information relatifs à leur personnel. Il faudra
réexaminer les responsabilités en matière d'élaboration et de communication des
données, et clarifier les attributions dans ce domaine. Il est tout à fait envisageable
que les employeurs assument à l'avenir une part de responsabilité accrue.
10 
Selon les explications du ch. 234.3, une attribution séparée au moins au niveau
des calculs est également prévue entre les retraités et les actifs, tant que subsistera
un découvert technique.
4841

On peut admettre d'une manière générale que la CFP comportera un nombre res-
treint d'échelons hiérarchiques et travaillera avec un effectif réduit, alors même
qu'elle assumera en plus les fonctions de trafic des paiements et de gestion de for-
tune11. Pour cela, il faudra, d'une part, transférer aux services du personnel des
employeurs une partie des tâches jusque là centralisées, et, d'autre part, consentir
d'assez gros investissements dans le domaine de l'informatique.
La question de savoir si les processus de production seront assurés au niveau interne
ou confiés à des sociétés spécialisées sera résolue cas par cas pour chaque domaine
d'activité, compte tenu de critères économiques. Mais le Conseil fédéral n'a pas
l'intention de transférer les assurés de la CFP à une organisation (caisse de pen-
sions) de droit privé comme le demandait la motion de l'UDC du 10 juin 1998. La
prévoyance professionnelle constitue un élément trop important de la politique du
personnel pour être confiée à des tiers. L'ampleur des effectifs justifie d'ailleurs une
solution «fédérale», même sous l'angle de la rentabilité.
Il est prévu de mettre en place les nouvelles structures de manière progressive. Le
moment venu, les assurés passeront de l'actuelle CFA dans la nouvelle Caisse de
pensions avec un décompte de sortie et un certificat d'assurance. Une partie du
personnel actuel et du savoir-faire existant seront transférés de la CFA dans la
Caisse fédérale de pensions.
Les problèmes hérités du passé devront être assainis avant l'été 2000. Dès 2001, une
petite équipe de la CFA s'occupera encore des demandes et des cas juridiques sub-
sistant au-delà de la date du transfert.
2 
Partie spéciale
21 
Situation juridique
La prévoyance professionnelle du personnel de la Confédération se basait jusqu'à
présent sur l'art. 48 du statut des fonctionnaires. Ses règles d'application sont consi-
gnées dans l'ordonnance du 24 août 1994 régissant la Caisse fédérale de pensions
(statuts de la CFP; RS 172.222.1), qui a été édictée par le Conseil fédéral et a dû être
adoptée par les Chambres. La commission de la Caisse - organe paritaire de la CFP
- n'a eu que le droit d'être entendue dans le padre de l'élaboration de cette ordon-
nance.
22 
Nécessité d'une révision
La Caisse fédérale de pensions doit être rendue indépendante, sous la forme d'un
établissement de droit public doté de la personnalité juridique. Cette, modification ne
peut se réaliser que par le biais d'une loi.
Le remplacement du statut des fonctionnaires par la loi sur le personnel de la Confé-
dération fait perdre toute base légale à la prévoyance professionnelle de ce person-
nel. Il est toutefois prévu de combler cette lacune en maintenant provisoirement
l'art. 48 du statut des fonctionnaires, solution néanmoins peu satisfaisante à terme.
1 ' 
Cf. explications sous ch. 34.
4842

23 
Commentaire article par article
231 
Chapitre 1 Dispositions générales
Art. 1
Est assuré auprès de la Caisse fédérale de pensions, aux termes de l'art. 2 des actuels
statuts de la CFP, le personnel de la Confédération et des établissements en régie
dotés d'une comptabilité en propre, ainsi que le personnel des organisations affi-
liées.
Le personnel de la Confédération comprend aujourd'hui encore, outre celui de
l'administration fédérale centrale, les collaborateurs du secteur des Ecoles polytech-
niques fédérales bien que ces écoles soient des établissements dotés de la personna-
lité juridique au sens du droit fédéral. Les établissements de la Confédération dotés
d'une comptabilité propre sont la Poste et la Régie fédérale des alcools. L'éventail
des organisations affiliées est très diversifié. Il s'agit surtout d'organisations plus ou
moins proches de la Confédération, qui œuvrent dans les domaines de la culture, de
la formation, de l'agriculture ou de la science. A la fin de l'année 1997, la CFP
comptait 88 organisations affiliées.
Le champ d'application de la loi sur la CFP a été harmonisé avec celui du projet de
loi sur le personnel de la Confédération (LPers). La loi sur la CFP englobe de plus
les organisations et entreprises affiliées à la Caisse fédérale de pensions» (al. 1, let.
g).
Le champ d'application spécifié à l'art. 1 s'étend - sauf dispositions contraires
stipulées par une législation spéciale - à l'ensemble du personnel des pouvoirs
exécutif, législatif et judiciaire (art. 1, al. 1, let. a, b, e et f), des unités administrati-
ves décentralisées (art. 1, al. 1, let. d), de la Poste suisse (art. 1, al. 1, let. c) et des
organisations et entreprises affiliées (art. 1, al. 1, let. g).
Al. 1, let. a, b', e etf
Aux termes de l'art. 1, al. 1, let. a, la loi sur la CFP s'applique à l'administration
fédérale classique, mais aussi aux offices soumis aux principes de la gestion par-
mandat de prestations et enveloppes budgétaires (GMEB) tels que l'Institut suisse
de météorologie ou l'Office fédéral de topographie. La lettre b de l'ai. 1 y ajoute le
personnel du corps législatif, à savoir les services du Parlement au sens de
l'art. 8novies de la loi sur les rapports entre les conseils. La lettre e étend l'application
de la loi au personnel des commissions fédérales de recours et d'arbitrage au sens de
l'art, lia à Tic de la loi fédérale sur la procédure administrative, bien qu'ici le
«personnel» ne comprenne pas uniquement le personnel du secrétariat visé à l'art.
11 de l'ordonnance du 3 février 1993 concernant l'organisation et la procédure des
commissions fédérales de recours et d'arbitrage (RS 173.31). La loi sur la CFP
s'applique aux juges exerçant leur fonction à temps complet. La mesure dans
laquelle elle s'applique aux juges suppléants qui reçoivent des indemnités journaliè-
res sera réglementée par les dispositions d'exécution du Conseil fédéral. On envi-
sage de supprimer les commissions de recours dans le cadre de la réforme en cours
de notre système judiciaire, mais l'éventuelle rectification du champ d'application
que cela nécessiterait ne pourra avoir lieu qu'au terme de cette réforme.
Selon l'ai. 1, let. f, la loi sur la CFP s'applique également au personnel des tribu-
naux fédéraux (Tribunal fédéral et Tribunal fédéral des assurances).
4843

La loi ne s'applique pas aux magistrats (conseillers fédéraux, chancelier de la
Confédération, juges fédéraux) élus par l'Assemblée fédérale en vertu de l'art. 85,
ch. 4, de la constitution, ceux-ci étant soumis à la loi fédérale du 6 octobre 1989
concernant les traitements et la prévoyance professionnelle des magistrats (RS
772.727).
Al. I, let. e
Aux termes de l'art. 15, al. 1, de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur l'organisation
de l'entreprise fédérale de la poste (loi sur l'organisation de la Poste, LOP; RS
783.1), le personnel de la Poste est assuré auprès de la Caisse fédérale de pensions.
Il n'est pas encore nécessaire de trancher la question de savoir si, à l'instar de
Swisscom SA, la Poste suisse devra un jour gérer sa prévoyance professionnelle de
façon indépendante. Mais si la Poste sort de la CFP, il faudra mettre en évidence
l'actuel découvert technique que comporte sa réserve mathématique et décider,
conformément à l'art. 24 de la loi sur l'organisation de la Poste, si la Confédération
prend à sa charge tout ou partie de ce découvert. Il faut aussi se souvenir que la
Poste ne pourra se retirer de la CFP qu'une fois les données de ses effectifs entière-
ment mises à jour, ce qui ne saurait être le cas avant l'été 2000. On peut donc ad-
mettre que le personnel de la Poste restera assuré auprès de la CFP au moins quel-
que temps après l'entrée en vigueur de la présente loi.
Swisscom SA, par contre, ne fait pas partie du champ d'application de la loi sur la
CFP. Organisation affiliée à la CFP depuis le 1er janvier 1998, Swisscom s'en est
séparée"- en vertu de l'art. 17 de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur l'organisation
de l'entreprise fédérale de télécommunications (loi sur l'entreprise de télécommuni-
cations, LET; RS 784.11) - au début de l'année 1999 pour s'affilier à la fondation
de prévoyance ComPlan. Les anciens retraités de Swisscom SA restent cependant
affiliés à la CFP.
Al. 1, let. d
La loi sur la CFP s'applique également - sous réserve de la législation spéciale - au
personnel des unités administratives décentralisées visées à l'art. 2, al. 3, de la loi
sur l'organisation du gouvernement et de l'administration. Il s'agit d'unités admi-
nistratives faisant partie d'un département sous quelque forme que ce soit mais qui,
en vertu des dispositions régissant l'organisation, ont acquis une position plus ou
moins spécifique. Elles font partie du troisième cercle prévu par la loi sur le person-
nel de la Confédération, qui comprend notamment l'Institut fédéral de la propriété
intellectuelle, la Régie fédérale des alcools, les Ecoles polytechniques fédérales
(EPFZ et EPFL) et les instituts de recherche, ainsi que les entreprises d'armement
jusque là gérées par la Confédération.
L'Institut fédéral de la propriété intellectuelle (IPI) est un établissement de droit
public de la Confédération doté de la personnalité juridique (art. 1, al. 1, de la loi du
24 mars 1995 sur le statut et les tâches de l'Institut fédéral de la propriété intellec-
tuelle [LIPI]; RS 172.010.31). L'IPI se caractérise par une organisation et un fonc-
tionnement autonomes (art. 1, al. 2, LIPI); il est géré-selon les principes de
l'économie d'entreprise (art. 1, al. 3, LIPI). Cet institut est soumis à la surveillance
du Conseil fédéral; son personnel est engagé selon les critères du droit public
(art. 18, al. 3, LIPI et art. 1 de l'ordonnance du 30 septembre 1996 sur le statut du
personnel 
de 
l'Institut fédéral 
de 
la 
Propriété 
intellectuelle (OPer-IPI;
4844

•
RS 172.010.321) et est assuré auprès de la CFP. L'art. 10, al. 1, OPer-IPI, permet
cependant à sa direction - si ses conditions d'exploitation le requièrent - d'affilier
l'Institut à une autre caisse de pensions; cette opération nécessiterait l'approbation
du Conseil fédéral et une majorité de deux tiers des voix du personnel lors d'un vote
par écrit.
La Régie fédérale des alcools est chargée d'appliquer la loi sur l'alcool; elle est
dotée de la personnalité juridique et tient sa propre comptabilité (art. 71 de la loi
fédérale du 21 juin 1932 sur l'alcool; RS 680). Quoique non autonome, la Régie
fédérale des alcools est un établissement de la Confédération qui jouit de la capacité
juridique et gère son propre budget. Elle est donc également concernée par l'art. 1,
al. 1, let. d, de la loi sur la CFP.
Les Ecoles polytechniques fédérales de Zurich (EPFZ) et de Lausanne (EPFL) ainsi
que les instituts de recherches qui leur sont rattachés constituent des établissements
de droit public de la Confédération dotés de la personnalité juridique (art. 5, al. 1, de
la loi sur les EPF; RS 414.110). EMes organisent et gèrent leurs affaires de manière
autonome (art. 5, al. 2). Les EPF et leurs instituts de recherches sont placés sous la
haute surveillance du Conseil fédéral (art. 39, al. 1). Il a déjà été dit que le secteur
des EPF ne donne pas encore lieu à une comptabilité séparée au sein de la CFP.
Cependant, la loi sur les EPF doit être modifiée en 2001 ou 2002 et les Ecoles po-
lytechniques feront alors partie du troisième cercle.
Le 1er janvier 1999, les entreprises d'armement de la Confédération sont devenues
des sociétés anonymes de droit privé. A la même date, les employés des entreprises
d'armement ont vu leurs rapports de travail de droit public transformés en rapports
de droit privé au sens du code des obligations (cf. loi fédérale du 10 octobre 1997
sur les entreprises d'armement de la Confédération, LEAC; RS 934.21; RO 1998
1202; FF 7997 III 747 ss). Selon l'art. 9 de l'ordonnance du 25 mars 1998 concer-
nant la transformation des rapports de service des entreprises d'armement de la
Confédération (RS 934.216; RO 1998 1426; en vigueur depuis le 1er mai 1998), les
nouvelles entreprises - qui sont des sociétés anonymes de droit privé - peuvent
conserver leur statut d'organisations affiliées à la Caisse fédérale de pensions. Elles
peuvent également assurer leur personnel - après avoir entendu les syndicats com-
pétents - auprès d'une autre institution de prévoyance professionnelle conformé-
ment aux dispositions de la LPP. Les entreprises d'armement resteront provisoire-
ment à la CFP en tant qu'organisations affiliées.
Jusqu'à la ffn de l'année 1998, les Chemins de fer fédéraux suisses étaient un éta-
blissement autonome de la Confédération dont la prévoyance professionnelle était
assurée par la Caisse de pensions et de secours (CPS) des CFF. Les employés des
CFF avaient cependant le même régime de prévoyance que le personnel de la Con-
fédération assuré auprès de la CFP. Le Parlement a adopté le 20 mars 1998 - dans le
cadre d'une vaste réforme des chemins de fer - la loi sur les chemins de fer fédéraux
(LCFF; FF 1998 1460). L'art. 16 de cette loi stipule que les CFF gèrent leur propre
caisse de pensions; il est donc certain que l'actuelle Caisse de pensions et de secours
des CFF ne fusionnera pas avec la CFP. La nouvelle caisse de pensions des CFF est
devenue opérationnelle le 1er janvier 1999. Non seulement les CFF ont leur propre
caisse de pensions mais, suite au voeu exprimé par le Parlement dans les débats
concernant la réforme des chemins de fer, ils ont toute latitude de déterminer eux-
mêmes le régime des prestations. De ce fait, les CFF et leur personnel n'entrent pas
dans le champ d'application de la présente loi.
4845

Ari. 2
Les organisations et entreprises particulièrement proches de la Confédération peu-
vent conclure des contrats d'affiliation avec la Caisse fédérale de pensions. Ces
contrats sont soumis à l'approbation du Conseil fédéral. L'affiliation de nouvelles
entités peut non seulement accroître les charges administratives, mais aussi avoir
d'importantes répercussions financières. Tant que subsiste la garantie fédérale spé-
cifiée aux art. 15 et 25, il est dans l'intérêt de la Confédération de pouvoir exercer
un contrôle sur l'affiliation d'organisations et d'entreprises. C'est pourquoi il in-
combe au Conseil fédéral d'approuver les contrats d'affiliation conclus par la com-
mission de la Caisse. Il sera en outre nécessaire que certaines organisations puissent
s'affilier à la CFP et les critères d'affiliation devront être inscrits dans une ordon-
nance. Celle-ci assurera l'uniformité de ces critères et la spécificité des relations
entre les organisations et entreprises concernées d'une part, et la Confédération
d'autre part. La Confédération n'a pas encore défini la stratégie qu'elle entend pour-
suivre à l'avenir en ce qui concerne l'affiliation .d'organisations et d'entreprises. La
future politique fédérale en la matière dépendra d'une étude consacrée à ce sujet
(cf. également ch. 15).
La résiliation de contrats d'affiliation par la CFP est également soumise à
l'approbation du Conseil fédéral. Celui-ci en définira les conditions par voie
d'ordonnance. Cela conférera à la Caisse l'autonomie dont elle a besoin tout en
évitant des résiliations arbitraires de sa part. Il faut que les organisations et entrepri-
ses affiliées aient jusqu'à un certain point l'assurance qu'elles pourront le rester
dans la mesure où elles remplissent leurs obligations à l'égard de la Caisse.
L'ordonnance réglera par ailleurs d'autres modalités telles que le délai de résiliation
par exemple (probablement six mois pour la fin d'une année civile).
Art. 3
La qualité d'employeur comporte un certain nombre de compétences. Il appartient
par exemple aux employeurs de décider s'ils entendent garantir à leurs retraités la
compensation (partielle ou entière) du renchérissernent (art. 5, al. 3) ou de détermi-
ner quelles fractions de salaire se montant à une fois et demie le montant maximal
du salaire coordonné prévu par l'art. 8, al. 1, LPP, peuvent être assurées (art. 4,
al. 2).
La définition des employeurs fixée à cet article se base sur le modèle des quatre
cercles (cf. ch. 122). Le personnel fédéral des premier et deuxième cercles aura le
même régime d'assurance, puisqu'il aura la Confédération pour unique employeur
(art. 3, let. a); les fonctions d'employeur seront garanties par le Conseil fédéral. Les
solutions applicables au troisième cercle pourront en revanche être différentes,
notamment en ce qui concerne le gain assuré au-dessus d'un certain seuil et la com-
pensation du renchérissement garantie par l'employeur. Par ailleurs, les réglementa-
tions adoptées par les employeurs du troisième cercle pourront comporter des diffé-
rences. Les actuelles organisations et entreprises affiliées (quatrième cercle), auront
la même marge de manœuvre. La CFP peut en outre offrir à ces employeurs des
plans d'assurance complémentaires (art. 4, al. 4); il est évident qu'elle ne le fera
cependant que si elle est en mesure de supporter les charges administratives que cela
implique, ce qui ne sera assurément pas le cas dans la phase d'introduction. De plus,
les employeurs du quatrième cercle sont libres de résilier leur contrat avec la CFP
pour s'affilier à une autre institution de prévoyance.
4846

Une solution adéquate devra être trouvée au niveau de l'ordonnance en ce qui con-
cerne la représentation des employeurs au sein de la commission de la Caisse. Il
n'est évidemment pas possible d'attribuer automatiquement et en tout temps un
siège dans cette commission à chaque unité administrative, service ou organisation
ayant qualité d'employeur au sens de la présente disposition. Il en va de même pour
la représentation des salariés de ces employeurs.
232 
Chapitre 2 Régime de prévoyance
Art. 4
L'ai. 1 ancre le principe de la primauté des prestations, selon lequel les gains assurés
allant jusqu'à une fois et demie le montant maximal du salaire coordonné prévu par
l'art. 8, al. 1, LPP, sont assurés conformément au principe de la primauté des pres-
tations. Depuis le 1er janvier 1999, le montant maximal s'élève à 72 360 francs et
une fois et demie ce montant représente 108 540 francs.
Les employeurs mentionnés à l'art. 3 doivent décider pour leur personnel quelles
fractions du salaire excédant le montant prévu sont assurables et dans quel plan
d'assurance elles peuvent être assurées (cf. exemples sous ch. 142). Ainsi, une cer-
taine marge de manoeuvre est accordée à l'employeur. Cela n'aura aucune incidence
sur le gain assuré des salariés à bas ou à moyen revenu. Pour les catégories de reve-
nus supérieures en revanche, chaque employeur décidera quelles -prestations du
deuxième pilier il entend financer. On peut admettre que des formulés de pré-
voyance privée sont envisageables pour ces catégories, et les employeurs devront par
ailleurs réfléchir à la manière dont ils souhaitent assurer leurs cadres. Comme nous
l'avons mentionné au ch. 142, le Conseil fédéral envisage pour le personnel des
premier et deuxième cercles de porter ce. plafond au maximum de la 31e classe, soit à
un gain assuré de 144 681 francs. Au-delà de cette limite, c'est l'assurance complé-
mentaire selon le ch. 142 qui est valable.
Pour les assurés des troisième et quatrième cercles, le plafonnement du gain assuré
peut dans certains cas entraîner une diminution de celui-ci. Les personnes concer-
nées auront alors droit à la prestation de libre passage en vertu de la LFLP. Pour le
reste, les dispositions transitoires prévoient que les personnes ayant 55 ans révolus
conserveront le gain assuré qui sera le leur au moment où cette loi entrera en vigueur
(cf. art. 22, al. 1), dans la mesure où elles sont prêtes.à payer la totalité des cotisa-
tions.
De plus, il sera toujours possible à l'avenir de maintenir dans certains cas le niveau
du gain assuré (art. 20, al. 2, let. j). Une certaine souplesse à cet égard est utile en
matière de politique du personnel. Il serait par exemple dommage que la crainte de
voir sa rente diminuer empêche un collaborateur de renoncer à une fonction de cadre
(avec le manque à gagner correspondant) peu avant sa retraite. Il faut toutefois se
souvenir que toute solution particulière entraînera un surcroît de charges adminis-
tratives pour la Caisse.
En vertu de l'art. 4, al.l, la CFP applique le régime de la primauté des prestations;
elle peut cependant déroger à ce principe pour certaines catégories de personnes et
de salaires (art. 4, al. 3). L'expérience a montré que la primauté des prestations
complique passablement les calculs et le travail administratif pour certains types
d'assurés. Il faut donc pouvoir se rabattre alors sur des plans d'assurance différents,
4847

qui impliquent la primauté des cotisations. Cela concernera par exemple les person-
nes qui sont employées sporadiquement ou cumulent plusieurs emplois. Cette caté-
gorie englobera aussi les personnes dont le gain est inférieur au minimum LPP, qui
pourront ainsi passer de la caisse de déposants à la CFP. Les dispositions
d'exécution devront donner une description précise des catégories de personnes
concernées.
L'ai..4 stipule que la Caisse fédérale de pensions peut offrir des plans d'assurance
complémentaires à des organisations et entreprises affiliées. Cette possibilité impli-
quant un surcroît de charges administratives, il appartiendra à la caisse de prendre
une décision à ce sujet. Voir par ailleurs le commentaire relatif à l'art. 2.
L'ai. 5 constitue la base juridique de la Caisse de secours. Le Conseil fédéral doit
régler l'aménagement de cette Caisse. Il peut transférer le capital de l'actuelle Caisse
de secours dans une fondation de droit public. L'ai. 5 donne au Conseil fédéral la
compétence de fixer le but de la fondation, c'est-à-dire de déterminer à quelles
conditions la Caisse de secours fournit des prestations. Le financement, permettant à
la Caisse de secours de garantir l'exécution de ses tâches, doit également être régle-
menté.
Art. 5
L'ai. 1 fixe la hauteur maximale de la rente par rapport aux rentes de vieillesse,
d'invalidité et survivants, ainsi que par rapport aux rentes d'enfant et d'orphelin.
Cette disposition est incomplète en ce qui concerne les conditions à remplir pour
toucher là rente, conditions qui seront spécifiées dans ses ordonnances d'exécution.
Comme la LPP stipule des normes minimales à cet égard, il n'est pas nécessaire d'y
revenir dans la présente loi. Cela permet en outre de tenir compte de la première
révision de la LPP actuellement en cours. Il convient par ailleurs de laisser la porte
ouverte, par exemple, à une formule plus géjiéreuse en matière d'invalidité ou à des
adaptations futures. Relevons à titre d'exemple le débat sur l'introduction d'une
rente pour les concubins.
Les prestations de la rente de vieillesse seront maintenues au niveau actuel pour
autant que le gain assuré soit le même. L'ai. 1, let. b, définit la rente à laquelle a
droit le conjoint survivant, à savoir deux tiers de la rente de vieillesse de la personne
décédée. La rente de veuf a été instaurée en 1988 déjà. Comme jusqu'à présent, le
droit à la rente prend naissance après deux ans de mariage. Avant cette échéance la
possibilité existera de verser une indemnité en capital. Mais si le conjoint survivant
subvient à l'entretien d'un ou de plusieurs enfants, il aura droit à une rente de vi-
duité quelle qu'ait été la durée du mariage. Cette souplesse de la loi permettra de
prévoir au besoin des adaptations au niveau des dispositions d'exécution. La lettre c
régit les rentes d'enfant et d'orphelin par analogie avec la disposition sous lettre b;
elle se monte à un sixième de la rente de vieillesse de la personne décédée.
La durée d'assurance complète est actuellement de 40 ans. Le calcul des rentes
d'invalidité et de survivants du nouveau régime de prévoyance se base sur la durée
de cotisation que l'assuré aurait atteint au moment de l'âge réglementaire de la
retraite (al. 2). Les règles applicables à une retraite anticipée doivent se définir au
niveau des dispositions d'exécution, qui détermineront également les modalités
actuarielles régissant la diminution de la rente. Afin de rendre la retraite anticipée
non seulement légale mais effectivement possible, la Caisse fédérale de pensions
accorde, .sur demande de l'assuré, une rente transitoire (al. 4); celle-ci doit être
4848

remboursée totalement ou partiellement à partir du moment- où la rente AVS est
versée, le remboursement n'étant pas fixé au niveau de la loi mais à un niveau infé-
rieur. Ce remboursement donnera lieu au calcul actuariel d'une diminution de la
rente de vieillesse ou de viduité.
Selon l'ai. 3, la compensation du renchérissement en faveur des retraités ne dépen-
dra pas de la compensation octroyée au personnel actif, comme c'est le cas actuel-
lement. Le revenu de la fortune provenant de la réserve mathématique des personnes
retraitées est déterminant pour la compensation du renchérissement. Les employeurs
peuvent garantir à leurs retraités une compensation partielle ou complète du renché-
rissement. Cette garantie sera mise à contribution si le revenu de la fortune de la
caisse ne suffit pas à financer ladite compensation. Les employeurs verseront alors
au fonds de compensation du renchérissement les montants correspondant à la ga-
rantie qu'ils auront acceptée. La compensation du renchérissement pour le personnel
de l'administration générale de la Confédération (premier et deuxième cercles; art. 1,
al. 1, let. a, b, e et f) sera garantie pour moitié par celle-ci. La même réglementation
est valable pour la Poste et les unités administratives décentralisées. Pendant une
période transitoire, c'est-à-dire jusqu'à ce que les avoirs de la Caisse fédérale de
pensions soient placés selon l'art. 24, qui définit la stratégie de placement fixée par
le Conseil fédéral, la Confédération garantira à son personnel des premier et
deuxième cercles la même compensation de renchérissement des rentes qu'au per-
sonnel actif (art. 22, al. 3).
L'ai. 5 est la base légale du versement du supplément fixe. La notion d'invalidité sur
laquelle se basent les actuels statuts de la CFP diverge de celle de l'assurance-
invalidité. Selon l'actuelle réglementation, ce n'est pas une incapacité de gain ab-
solue qui est déterminante mais l'incapacité d'exercer l'activité actuelle ou une autre
activité raisonnable. Si l'employeur ne peut proposer au membre une autre activité
raisonnable et que le rapport de service ou de travail est résilié, l'assuré a alors droit
à une rente d'invalidité de la CFP. Si, en vertu de l'assurance-invalidité, il n'a pas
droit à une rente totale ou à une indemnité journalière de la LAI, la CFP accorde un
supplément fixe sur la base de l'art. 40 des actuels statuts. Ce supplément n'est pas
remboursable.
On s'interroge sur la nécessité de maintenir l'actuelle notion d'invalidité ou de la
modifier, le cas échéant.sur la base de celle de la LAI, cela afin de simplifier les
statuts et de répartir équitablement les coûts qui en découlent (cf. ch. 233.4 concer-
nant l'art. 20). En cas d'adoption de la notion d'invalidité selon la LAI, il serait
possible de renoncer au versement du supplément fixe. Toutefois, la notion
d'invalidité ne doit pas être réglée au niveau de la loi, mais par l'art. 20, al. 2, let. i,
des dispositions d'exécution du Conseil fédéral. Et selon cette décision, le supplé-
ment fixe continuera à être versé. L'ai. 5 de l'art. 5 crée donc la base légale.
Art. 6
Le premier alinéa stipule que les cotisations périodiques seront à parts égales à la
charge des salariés et des employeurs, comme c'est le cas actuellement.
L'échelonnement, prévu à l'ai. 2, de la contribution due en cas d'augmentation du
gain assuré représente un certain allégement pour l'employeur. Les assurés âgés
devront payer davantage pour alimenter la réserve mathématique correspondant à
l'augmentation du gain assuré. Jusqu'à présent, les salariés payaient systématique-
ment la moitié de leur augmentation et les employeurs le reste, ce qui représentait
4849

des sommes beaucoup plus élevées que la cotisation à verser par les employés dans
le cas où ceux-ci avaient déjà un certain âge. Comme l'indique le ch. 144, la four-
chette de l'échelonnement se situe entre 50 et 85 %. Le principe de la parité oblige
l'employeur à verser des cotisations aussi élevées que la totalité des cotisations des
salariés. La somme supplémentaire nécessaire pour couvrir la charge de la réserve
mathématique restante sera financée par les gains de la Caisse de pensions restant à
disposition selon l'ordre des priorités (cf. ch. 146). Si cela ne suffit pas, la panie
restante est à charge de l'employeur.
Art. 7
L'art. 7 crée la base légale des cotisations volontaires de la part des employeurs
(cf. ch. 144°4).
233 
Chapitre 3 Exécution de la prévoyance professionnelle
233.1 
Section 1
Caisse fédérale de pensions et autres institutions
de prévoyance
L'actuelle Caisse fédérale de pensions fait partie de l'administration centrale de la
Confédération; c'est une division de la Caisse fédérale d'assurance qui a statut
d'office. La Caisse fédérale de pensions prendra la forme d'un établissement de droit
public de la Confédération doté d'une personnalité juridique propre. Elle se confor-
mera ainsi à un modèle déjà adopté par plusieurs cantons (dont celui de Berne). Le
siège social sera fixé par le Conseil fédéral.
Selon l'ai. 2, la CFP applique à ses membres la prévoyance professionnelle régie par
la présente loi. S'appliquent, dans l'ordre, la loi sur la CFP, les dispositions
d'exécution qui en découlent et, subsidiairement, la LPP ainsi que la loi sur le libre
passage. Les dispositions à caractère contraignant de la LPP et de la LFLP
s'appliquent également à la Caisse fédérale de pensions. Par souci de clarté, ce
principe est exprimé dans la loi.
Les questions de contentieux ne requièrent donc pas de dispositions particulières, du
fait que les prescriptions contraignantes de la LPP en la matière s'appliquent égale-
ment à la Caisse fédérale de pensions. L'art. 73, al. 2, LPP, astreint les cantons à
prévoir une procédure simple, rapide et, en principe, gratuite en cas de contestation
opposant institutions de prévoyance, employeurs et ayants droit; le juge est tenu de
constater les faits d'office. Selon l'art.-73, al. 3, LPP, le for est au siège, au domicile
suisse du défendeur ou au lieu de l'établissement dans lequel l'assuré a été engagé.
Les décisions des tribunaux cantonaux peuvent être déférées au Tribunal fédéral des
assurances par la voie du recours de droit administratif (art. 73, al. 4, LPP).
Selon l'art. 48 LPP, la Caisse fédérale de pensions continuera à être inscrite au
registre de la prévoyance professionnelle. En vertu de l'art. 61 LPP, l'autorité de
surveillance est toujours l'Office fédéral des assurances sociales.
En spécifiant que le Conseil fédéral peut confier d'autres tâches à la CFP dans la
mesure où celles-ci ont un rapport objectif avec le champ d'activité de la loi, l'ai. 3
4850

se réfère entre autres au régime de retraite des magistrats et des enseignants des
Ecoles polytechniques fédérales. Comme la Caisse fédérale de pensions ne fera plus
partie de l'administration fédérale mais constituera une unité administrative décen-
tralisée de la Confédération au sens de l'art. 2, al. 3, de la LOGA, il apparaît normal
que là Confédération doive l'indemniser-pour l'exécution des tâches supplémentai-
res qu'elle lui confiera.
Art. 9
En principe, les unités administratives décentralisées sont assurées auprès de la CFP
(art. 1, al. 1, let. d). L'art. 9 crée pour le Conseil fédéral la compétence d'autoriser
de tels employeurs à gérer leur propre caisse de pensions ou à s'affilier à une caisse
autre que la CFP. Le Conseil fédéral peut ainsi décider si le régime de prévoyance
fixé dans la loi sur la CFP s'appliquera ou non. L'art. 9 permet de ne pas léser les
droits de participation paritaires du personnel prévus par la LPP.
L'art. 15, al. 1, de la loi sur l'organisation de la Poste énonce que le personnel de la
Poste est assuré auprès de la Caisse fédérale dé pensions. Si la Poste sort de la
Caisse fédérale de pensions, une modification législative est donc nécessaire. Elle
est prise en considération à l'art. 29 de la loi sur la CFP. Ainsi, le Conseil fédéral
pourra également autoriser la Poste à gérer sa propre caisse de pensions ou à affilier
son personnel auprès d'autres établissements de prévoyance. Le personnel de la
Poste sera consulté et devra approuver un éventuel détachement de la Poste de la
Caisse fédérale de pensions.
233.2 
• 
Section 2 Organisation de la Caisse fédérale de pensions
Art. 10
L'art. 10 énumère les organes de la future Caisse fédérale de pensions. Ces organes
sont la commission de la Caisse (art. 11) et la direction (art. 12).
Art. il
La direction suprême de la CFP devenue autonome sera assumée à l'avenir par la
commission de la Caisse, qui adoptera les statuts et règlements nécessaires - en
particulier les directives en matière de placement, le règlement d'organisation et le
règlement intérieur - conformément à la loi et aux prescriptions du Conseil fédéral.
Le règlement d'entreprise définira notamment les conditions de nomination de la
présidente ou du président de la commission de la Caisse, la procédure à suivre en
cas d'égalité des voix et la procédure qui présidera aux choix internes au sein de
cette commission. Le règlement intérieur fixera les attributions internes de la CFP,
en particulier la répartition des tâches entre commission de la Caisse et direction
ainsi que les compétences en matière de signature. Il déterminera en outre qui repré-
sentera la Caisse à l'égard des tiers. On peut admettre d'une manière générale que la
direction s'occupera de gérer la CFP et d'en expédier les affaires courantes, tandis
que la commission de la Caisse définira la conduite à tenir pour ces opérations mais
. ne s'occupera qu'exceptionnellement des activités quotidiennes.
L'ai. 1 fixe les compétences de la commission de la Caisse en matière de nomina-
tion. Elle nomme la direction de la Caisse de pensions, les experts reconnus en
•4851

matière de prévoyance professionnelle; elle désigne aussi l'organe de contrôle. La
direction de la Caisse comprend la directrice ou le directeur et leur suppléant ou
suppléante. Le règlement intérieur déterminera quels cadres de la Caisse de pensions
feront partie de la direction.
La commission de la Caisse devra adapter sa structure et son organisation à sa nou-
velle fonction d'organe suprême de la Caisse de pensions. Sa composition devra
changer également si la Poste se sépare de la Caisse. Il appartiendra au Conseil
fédéral de déterminer la taille de la commission de la Caisse. Celle-ci compte ac-
tuellement 26 membres et 26 remplaçants. Ce nombre devrait considérablement
diminuer à l'avenir; il est prévu de le ramener à 14 personnes au maximum. Les
représentants des salariés seront choisis directement par les assurés. De son côté, le
Conseil fédéral devra décider si la procédure d'élection peut admettre des représen-
tants des employés qui n'appartiennent pas au cercle des assurés et, le cas échéant,
combien.
La CFP continuera en outre de n'avoir qu'une seule commission de la Caisse, même
si elle perd son statut d'institution commune pour devenir, selon toute vraisem-
blance, une institution collective.
Art. 12
La direction s'occupe des tâches courantes de la Caisse de pensions. Elle est respon-
sable de l'exécution correcte des affaires courantes. En vertu de l'ai. 3, le personnel
et la direction de la Caisse de pensions sont soumis à la législation sur le personnel
de la Confédération.
Art. 13
Selon l'art. 52 LPP, toutes les personnes chargées de l'administration, de la gestion
ou du contrôle de l'institution de prévoyance répondent des dommages qu'elles
causent intentionnellement ou par négligence à la Caisse de pensions. Du point de
vue de l'agent concerné ou de la personne qui lui est assimilée selon la loi sur la
responsabilité, la responsabilité en vertu de la LPP est donc plus grande que dans la
loi sur la responsabilité de la Confédération. Selon l'art. 8 de cette loi, le fonction-
naire ne répond devant la Confédération que des violations des devoirs de service
conmmises intentionnellement ou par suite d'une négligence grave. L'art. 52 LPP
s'applique aux caisses de pensions organisées selon le droit privé mais également
aux institutions de prévoyance publiques. Une réglementation dans la loi sur la CFP
qui privilégierait la CFP par rapport aux autres caisses de pensions serait donc con-
traire aux dispositions imperatives de la LPP. Afin d'éviter toute ambiguïté concer-
nant l'application de l'art. 52 LPP, l'art. 13 de la loi sur la CFP énonce clairement
que cette disposition est applicable.
Art. 14
Dans l'accomplissement de ses tâches, la Caisse fédérale de pensions gérera les
données des assurés et de leurs proches. Les dossiers des assurés peuvent contenir
«toute une vie», et les cas d'invalidité, notamment, impliquent qu'ils renferment des
données sensibles. La protection des données revêt une importance particulière dans.
un tel contexte. La présente disposition crée la base légale stipulée par les art. 17 et
4852-

19 de la loi fédérale sur la protection des données (RS 235.1), pour le traitement de
données sensibles ou de profils de la personnalité.
Il convient de contrôler périodiquement les informations données par les assurés
(concernant en particulier l'état-civil, les déclarations de décès et le droit aux pres-
tations) afin de prévenir le versement de rentes injustifiées. A cet effet, la CFP ef-
fectuera à intervalles réguliers des comparaisons entre les données de ses assurés
enregistrées sur bandes magnétiques et celles que détiennent d'autres institutions
suisses et étrangères de prévoyance et d'assurances sociales, notamment la Centrale
de compensation, la Caisse fédérale de compensation, la Caisse suisse de compensa-
tion, l'assurance militaire, la CNA et l'office AI pour les personnes résidant à
l'étranger. Il est possible que l'évolution technique permette un jour de procéder à
ces contrôles sous une autre forme. Comme ceux-ci n'ont qu'un caractère épisodi-
que, il n'est pas nécessaire de prévoir formellement une procédure d'appel au sens
de la loi fédérale sur la protection des données (art. 19, al. 3).
233.3 
Section 3
Dispositions spéciales en matière de financement et
de comptabilité
Art. 15
L'ai. 1 autorise la Caisse fédérale de pensions à s'écarter du principe de
l'établissement du bilan en caisse fermée. La CFP actuelle a un mode de finance-
ment mixte: elle recourt pour deux tiers au système de la capitalisation et pour un
tiers à celui de la répartition des dépenses. Mais contrairement à ce qui se fait au-
jourd'hui, il y aura «gel» du découvert technique; cela signifie que la Confédération
devra à l'avenir injecter dans la Caisse l'entier des cotisations des employeurs, y
compris les intérêts sur le découvert technique (cf. commentaire sous-ch. 146). Le
bilan technique pourra présenter un découvert pendant quelques années encore.
L'ai. 2 spécifie que le découvert technique sera rémunéré à un taux de 4 %, taux
minimal dont doit être crédité l'avoir de vieillesse en vertu de l'art. 12 de TOPP2.
Le Conseil fédéral a la compétence de porter ce taux à 4,5 %,-par exemple s'il y a
augmentation du taux prescrit par l'art. 12 de POPP2 ou du taux d'intérêt technique
ou encore si la situation de la caisse l'exige (p. ex. pour financer le risque lié à
l'augmentation de l'espérance de vie).
La garantie de la Confédération en vertu de l'art. 15, al. 3, s'applique aussi bien aux
prestations facultatives qu'aux prestations obligatoires. Si la Confédération doit
fournir cette garantie, elle peut répartir proportionnellement les coûts entre les em-
ployeurs.
Cette garantie prendra fin dès que la Confédération aura versé sa part au découvert
technique. Si, à ce moment-là, d'autres employeurs doivent encore verser des coti-
sations, elles seront inscrites au bilan en tant que dette des employeurs, rémunérée à
un taux que fixera le Conseil fédéral dans les dispositions d'exécution.
Art. 16
Si l'on considère le découvert technique de la CFP comme une créance à l'égard de
la Confédération, cela rend la Caisse comparable aux institutions gérées selon le
4853

principe du bilan en caisse fermée. L'art. 16 stipule que le taux de couverture peut
être inférieur de, 10 % au plus à la valeur représentant un niveau d'équilibre
(100 %); au-dessous de cette valeur, des mesures d'assainissement doivent être
prises conformément à l'art. 44 OPP2. Ces 10 % englobent la réserve pour le risque
lié aux fluctuations des cours (cf. art. 25). Dès que la Confédération ne devra plus
verser de garanties, la valeur d'intervention pour les mesures d'assainissement
s'élèvera à 95 %.
Art. 17
Comme cela a été évoqué au ch. 141, la garantie susmentionnée (art. 15, al. 3) im-
plique une certaine influence de la Confédération sur la politique de placement de la
Caisse fédérale de pensions. Cette influence s'exercera de différentes manières: le
Conseil fédéral fixera tout d'abord la stratégie de placement. Il appartiendra à la
commission de la Caisse d'adopter les directives en matière de placement et le rè-
glement sur les placements, ainsi que les principes de sa politique de risques; mais
tous ces actes seront soumis à l'approbation 'du Conseil fédéral (art. 21, al. 2). De
même, la Caisse ne sera pas libre d'affecter les revenus de sa fortune à sa guise: elle
devra suivre l'ordre de priorités fixé par le Conseil fédéral (cascade des priorités).
Art. 18
L'art. 18 crée la base juridique qui permet de doter la Caisse fédérale de pensions du
statut d'institution collective, tout en- la laissant gérer ce principe comme elle
l'entend. Il serait peu judicieux de prévoir une comptabilité séparée pour chacune
des organisations affiliées (soit près de 90 en tout). La grande majorité de ces orga-
nisations resteront regroupées et formeront donc une institution commune au sein de
cette institution collective.
Il y aura comptabilité séparée pour les employeurs ayant de gros effectifs tels que la
Poste ou les retraités de Swisscom SA. En ce qui concerne la Poste, cela ne signifie
en aucune manière que celle-ci pourrait offrir à son personnel un plan d'assurance
spécial, différent de celui adopté pour le personnel de l'administration générale de la
Confédération. La modification proposée de l'art. 15, al. 1, de la loi sur
l'organisation de la Poste est la base légale permettant à la Poste, avec l'accord du
Conseil fédéral, d'assurer son personnel à l'extérieur de la Caisse fédérale de pen-
sions. Tant que ce ne sera pas le cas, cependant, le personnel de la Poste restera
assuré auprès de la CFP sur la base de l'art. 15 LOP.
Comme la réorganisation en cours de l'administration fédérale laisse présager une
poursuite des privatisations ou le passage de certaines unités administratives dans le
troisième ou le quatrième cercle avec les changements de statut que cela suppose, la
loi doit comporter une disposition qui permet de prendre en considération ces chan-
gements. Il faut notamment que les unités administratives partiellement ou entière-
ment privatisées puissent avoir, au moins provisoirement, le statut d'organisation
affiliée sans que cela n'entraîne des charges administratives démesurées pour la
CFP. Cela implique en particulier qu'il n'y ait qu'un seul organe suprême unique,
donc une seule commission de la Caisse.
4854

Art. 19
L'art. 19 règle le recours de la Caisse de pensions contre des tiers responsables de
dommages qu'ont causé l'invalidité ou la mort d'un assuré et qui entraînent des
prestations de la CFP. La Caisse de pensions se substitue à l'ayant droit ou à ses
parents jusqu'à concurrence de ses prestations. La réglementation de l'action récur-
soire reprend pour l'essentiel l'art. 21 des statuts de la CFP. Pour des raisons de
clarté du texte cependant, le titre marginal ne mentionne plus la cession. En effet, il
n'est pas nécessaire que l'assuré cède ses droits à la Caisse de pensions pour qu'elle
puisse recourir contre un tiers. Dès lors qu'elle verse des prestations, elle est subro-
gée «ex lege», c'est-à-dire automatiquement, dans les prétentions de l'ayant droit
contre le tiers responsable (subrogation ou cession légale).
233.4 
Section 4 Dispositions d'exécution, statuts et règlements
Art. 20
Le Conseil fédéral précisera par voie d'ordonnance le système de prévoyance dont
les principes sont énoncés au chapitre 2 du projet de loi. La commission de la Caisse
est consultée. Les dispositions d'exécution comporteront ainsi des règles qui se
trouvent normalement dans les contrats d'affiliation ou les règlements des institu-
tions de prévoyance. Ces dispositions ne seront donc pas de pures dispositions
d'exécution, au sens juridique du terme.
Certaines règles des dispositions d'exécution relèveront essentiellement de la politi-
que du personnel (p. ex. maintien du gain assuré lors de baisses de salaire dues au
renoncement à la fonction occupée jusque-là, ou détermination des conditions et des
modalités de la retraite anticipée).
Les dispositions d'exécution règlent les conditions, l'étendue, le début et la fin de
l'affiliation à la Caisse fédérale de pensions, ainsi que les restrictions à la qualité
d'affilié (al. 2, let. a). Cette disposition permet par exemple de fixer l'âge minimum
auquel on peut s'affilier à la CFP et de stipuler que les personnes qui n'ont pas
encore atteint un âge rninimum (20 ans révolus selon les statuts actuels) ne sont
assurées'que pour les risques de décès et d'invalidité. Les restrictions à l'octroi de la
qualité d'affilié seront maintenues au niveau actuel (cf. art. 5 des actuels statuts de la
CFP; ainsi le personnel étranger de missions suisses à l'étranger ne peut pas adhérer
à la CFP).
L'ai. 1 de l'art. 4 fixe la limite du champ d'application obligatoire de l'assurance de
base, en spécifiant le niveau maximum des revenus obligatoirement assurés selon le
système de la primauté des prestations. Cela ne représente toutefois pas encore une
définition suffisamment précise du gain assuré (ou revenu déterminant). Le Conseil
fédéral fixera par voie d'ordonnance quels seront les éléments à prendre en considé-
ration pour le calcul du revenu déterminant. Celui-ci devra en outre être spécifié
dans certains cas particuliers. Certains composants tels que les primes pour travail
de nuit, qui ont un caractère variable, ou des compensations de pouvoir d'achat et
les allocations de séjour à l'étranger selon le règlement des fonctionnaires (3) du
29 décembre 1964 (RS 172.221.103) pour les agents à l'étranger ne doivent pas
entrer en considération dans le calcul du gajn assuré. Le Conseil fédéral peut prévoir
de ne pas adapter entièrement le gain assuré au renchérissement dans les périodes de
4855

forte inflation, ce qui aura des répercussions sur les cotisations aussi bien que sur les
rentes.
Les statuts actuels de la CFP admettent déjà la possibilité d'une retraite anticipée
sur demande de l'assuré (prestations anticipées conformément au règlement). Si
l'assuré a moins de 62 ans ou moins de 40 ans d'assurance, sa rente sera réduite. S'il
prend sa retraite avant d'avoir atteint la durée d'assurance complète, sa rente sera
réduite actuariellement.
En plus des retraites anticipées, la CFP verse également des prestations en cas de
résiliation administrative des rapports de service, sans qu'il y ait faute de l'assuré
(cf. art. 43 des statuts de la CFP). Une rente peut ainsi être versée lorsque les rap-
ports de service sont résiliés sans faute de l'affilié, pour autant que celui-ci ait fait
partie de la Caisse de pensions durant au moins 19 ans sans interruption et qu'il soit
âgé de plus de 50 ans. Contrairement à ce qui se passe pour les retraites anticipées,
la Confédération et ses établissements en régie dotés d'une comptabilité propre sont
alors tenus de rembourser la réserve mathématique manquante. Cet art. 43 des sta-
tuts "de la CFP n'est pas à sa place dans le règlement d'une caisse de pensions, raison
pour laquelle une nouvelle base légale doit être créée dans la loi sur le personnel de
la Confédération pour la mise à la retraite administrative. Cette loi et ses ordonnan-
ces d'exécution devront également préciser les conditions de ce type de retraite. La
loi sur la CFP et ses dispositions d'exécution devront quant à elles fixer les presta-
tions à fournir par l'employeur en cas de mise à la retraite administrative. Peut-être
faudra-t-il en outre préciser certaines modalités du versement de la rente.
La compétence d'adopter des dispositions relatives à la cession et à la mise en gage
du droit aux prestations de la Caisse de pensions englobe la compétence d'interdire
la cession ou la mise en gage de ce droit aussi longtemps que ces prestations ne sont
pas exigibles, comme le stipule l'art. 39 LPP pour l'assurance obligatoire.
Il faudra pouvoir réagir relativement vite en cas de déséquilibre entre prestations et
cotisations, afin de garantir la stabilité financière de la Caisse. Comme la voie d'une
modification de la loi prendrait trop de temps, il appartiendra au Conseil fédéral de
fixer le montant des cotisations dans son ordonnance (let. h). Il serait en revanche
nécessaire de modifier la loi si les prestations de la CFP devaient être réduites con-
trairement aux principes énoncés par l'art. 5.
Le Conseil fédéral définira par voie d'ordonnance les conditions de versement d'une
rente d'invalidité, en décidant notamment s'il faut s'en tenir à l'acception actuelle de
la notion d'invalidité ou adopter celle de la loi sur l'assurance-invalidité (LAI). Il y
a une différence entre les deux: selon la règle actuelle, l'élément déterminant n'est
pas l'incapacité de gain dans l'absolu, mais l'incapacité d'exercer l'occupation
habituelle ou une autre activité convenable. Le service médical constate l'invalidité;
il décrit les handicaps survenus et expose les raisons de l'incapacité totale ou par-
tielle d'exercer une activité déterminée. Si l'employeur ne peut pas offrir à l'affilié
une autre activité convenable et que cela entraîne la résiliation des rapports de ser-
vice ou de travail, l'affilié aura droit à une rente d'invalidité. Une activité peut être
qualifiée de convenable si elle correspond aux aptitudes professionnelles, physiques
et psychiques de la personne en question; il faut donc aussi prendre en considération
la situation privée. On examine la possibilité de simplifier les statuts et de mieux
affecter les coûts en adoptant la définition de l'invalidité donnée par la LAI, une
solution qui aurait l'avantage de faciliter .le travail administratif de la NCFP. Le fait
d'adopter la notion d'invalidité de la LAI permettrait en outre de renoncer au sup-
4856

plément fixe. Il incomberait alors à l'employeur de combler cette lacune, par analo-
gie avec les employeurs du secteur privé qui continuent de verser un salaire à leurs
employés.
Si l'on reprend la définition de l'invalidité en vigueur dans la LAI, cela n'aura pas
d'effet sur les rentes déjà octroyées. La disposition transitoire de l'art. 22, al. 2,
spécifie que ces rentes (supplément fixe inclus) continueront en principe d'être
versées.
La fonction de service médical de la Caisse fédérale de pensions continuera d'être
assumée par le Service médical des CFF.
Art. 21
II appartient à la commission de la Caisse d'adopter les statuts et règlements de la
CFP. Statuts, directives en matière de placements, règlement sur les placements et
principes régissant la politique de risques requièrent l'approbation du Conseil fédé-
ral.
Les statuts régleront le report des frais administratifs sur les employeurs. Il est prévu
de facturer à ceux-ci un forfait par assuré (avec une différenciation entre actifs et
retraités), tout au moins pour les employeurs qui ne tiennent pas une comptabilité
séparée.
Il est assez fréquent que la Caisse de pensions soit priée de retenir certains montants
sur les rentes pour les verser directement à des tiers, au nom des assurés. Comme les
services de ce genre alourdissent les charges administratives, on ne les fournit plus
qu'exceptionnellement. A l'avenir également, ces services aux assurés se limiteront
à des cas exceptionnels et seront fournis contre émolument (art. 3, let. b). Comme il
s'agit là d'émoluments «techniques» dont le calcul se base sur des principes de
couverture des frais et d'équivalence, il n'est pas nécessaire de légiférer à ce sujet.
234 
Chapitre 4 Dispositions transitoires
234.1 
Section 1 
Régime de prévoyance
Art. 22
Les personnes dont le gain assuré est diminué par l'application de l'art. 4, al. 1 et 2,
et qui, lors de l'entrée en vigueur des nouveaux statuts, ont atteint l'âge de 55 ans
révolus, conservent leur gain assuré. Les cotisations dues pour la part du revenu
excédant le montant fixé à l'art. 4, al. 1, sont en principe à la charge du salarié qui
souhaite assurer cette part de son revenu. Si l'employeur a décidé, au sens de
l'art. 4, al. 2,-que les fractions de salaire excédant le montant maximal prévu à
l'art. 4, al. 1, seront également assurées, on tiendra compte des cotisations dues par
l'employeur. Dans ce cas, les salariés ne devront acquitter que la différence.
Jusqu'à ce que les placements prévus à l'art. 24 soient effectués, la Confédération et
la Poste garantissent aux rentiers visés à l'art. 1, al. 1, let. a, b, e et f la même com-
pensation du renchérissement, exprimée en pour cent, que celle à laquelle a droit le
personnel actif de la Confédération. Si ces placements interviennent avant le délai
prévu à l'art. 24, al. 1, (jusqu'au 31 décembre 2005), la garantie de la Confédération
pour la compensation du renchérissement prend fin plus tôt.
4857

Afin que les rentiers touchent un intérêt supplémentaire même si la réserve mathé-
matique n'est pas financée, la répartition de la réserve mathématique des rentes doit
être utilisée. L'exemple ci-dessous illustre ce mécanisme:
En millions de francs 
Réserve 
Actifs 
Intérêt obtenu: Intérêt sup- 
Emploi de l'intérêt
mathématique immobilisés 
7.5*>o 
plémentaire supplémentaire
Actifs 
17000 
46% 
175
Rentiers 
20000 
54% 
700
Total 
37000 
100% 
25000 
1875 
875 
875
Calcul de l'utilisation de l'intérêt supplémentaire des rentiers
Affectation réserves fluctuantes
Affectation risque lié à l'augmentation de l'espérance de vie
Utilisation renchérissement des rentes
Affectation réserve de renchérissement
Affectations
20%
80%
100%
-200
-150
-300
-50
-700
Dans cet exemple, le produit des intérêts après déduction du taux d'intérêt technique
(ou l'intérêt supplémentaire) n'est pas mis à disposition des rentiers sur la base de la
part de la réserve mathématique des actifs et des rentiers (soit 46 et 54%) mais sur la
base de la formule12 réserve mathématique par rapport aux actifs immobilisés
(20 000 : 25 000 = 80 %). Les moyens à disposition contribuant à couvrir les cotisa-
tions générales sur l'augmentation du gain assuré sont faibles. Cette contribution
augmente lorsque le financement a eu lieu. Autrement dit, la perte d'intérêts sur le
taux gelé et technique du découvert est entièrement à la charge de l'employeur et n'a
aucune conséquence pour les rentiers.
Si l'on considère ces rapports, les conclusions suivantes peuvent être tirées sur la
base de l'évolution dans le passé (de 1985 à 1997) en recourant à l'indice de la LPP:
sur neuf des treize années examinées, l'intérêt supplémentaire a suffi pour
financer la moitié des mesures de renchérissement des rentes. Pour les quatre
années restantes, l'intérêt n'a pas suffi;
- 
sur toute la période, c'est-à-dire la moyenne des quatorze ans, l'intérêt sup-
plémentaire a suffi pour financer la moitié des mesures de renchérissement
des rentes.
Art. 23
Les art. 71 à 75 des statuts de la CFP actuellement en vigueur contiennent diverses
dispositions transitoires valables depuis la modification des statuts de' 1987. Celles-
ci définissent les conditions dans lesquelles des dispositions des anciens règlements
doivent continuer de s'appliquer, même après l'entrée en vigueur de la nouvelle loi.
Entre-temps, ces dispositions sont devenues caduques, à l'exception d'une d'entre
Cet exemple admet un degré de couverture de 100 %. Si le taux n'est plus de 100 %, la
formule doit être modifiée comme suit: réserve mathématique des rentiers divisée par les
actifs immobilisés fois le taux de couverture (en pour-cent). Pour simplifier la
présentation, on a renoncé à présenter cela dans l'exemple.
4858

elles. Il s'agit de la «retraite des femmes» selon l'art. 71, al. 1, des statuts de la CFP.
La loi sur la CFP pose à cet égard le seul principe du maintien du statut acquis
précisant que le Conseil fédéral édictera les dispositions transitoires. Les femmes
assurées avant le 31 décembre 1987, c'est-à-dire les femmes qui avaient 20 ans
révolus mais moins de 65 ans à la fin de l'année 1987, peuvent solliciter jusqu'à la
fin de l'année 2007 une rente de vieillesse sans réduction, y compris le supplément
fixe, pour autant qu'elles aient 60 ans révolus ou aient cotisé pendant au moins 35
ans à la CFP.
234.2 
Section 2 Financement
An. 24
Cette disposition reprend le contenu de la disposition transitoire qui a été introduite
dans les statuts de la CFP dans le cadre de la nouvelle politique de placement de la
CFP (message du 22 avril 1998 concernant la politique de placement de la Caisse
fédérale de pensions).
Art. 25
Le passage à une politique de placement active exige la création de réserves pour
parer aux risques liés aux fluctuations des cours. Leur constitution doit se faire
progressivement sur plusieurs années et s'accompagner d'une garantie fédérale
spécifique. Cette garantie restera valable jusqu'à ce que les réserves fluctuantes
atteignent (en francs suisses) 10 % des prestations portées au bilan d'ouverture lors
du changement de système de financement; elle s'éteindra ensuite. La Confédération
garantit par rapport à l'extérieur la totalité des réserves pour parer aux risques liés
aux fluctuations des cours. Mais elle peut répartir les coûts proportionnellement
entre les employeurs.
Art. 26
Le projet de loi constitue la base légale nécessaire pour permettre à la Confédération
de payer, le cas échéant, le découvert technique et de l'inscrire dans son bilan. La
transformation d'une obligation éventuelle hors bilan à une nouvelle dette dans le
bilan de l'Etat équivaut à une reconnaissance de dette de .la Confédération. Or, selon
la LFC, le paiement du découvert technique aurait dû se faire par l'intermédiaire du
compte financier. Cette procédure présentait toutefois le désavantage de provoquer
une augmentation subite et unique des dépenses portées sur ce compte, faussant
ainsi les conclusions qui peuvent être tirées de son interprétation. Pour.éviter cette
hausse soudaine des charges, il convient d'inscrire la dépense au bilan et de
l'amortir la'même année ou dans les années qui suivent. La dépense est ainsi sous-
traite à la souveraineté budgétaire des chambres fédérales. Cette solution, qui déroge
à la LFC, passe par l'introduction d'une disposition similaire à celle prévue à l'art.
26 de la loi sur l'entreprise de télécommunications.
4859

234.3 
Section 3 Compétences
Art. 27
Le transfert de l'ancienne Caisse fédérale de pensions dans la nouvelle présente
quelques particularités. Tout d'abord, l'institution change de forme. La Caisse fédé-
rale de pensions est en effet aujourd'hui une division de l'office fédéral qu'est la
Caisse fédérale d'assurance. La nouvelle Caisse fédérale de pensions deviendra un
établissement indépendant de la Confédération et sera dotée de la personnalité juri-
dique. Du point de vue juridique, le passage qui fera de l'actuelle Caisse de pensions
un établissement de droit public doté de sa propre personnalité juridique peut se
faire de façon analogue au changement de statut de la Poste, tel qu'il est décrit dans
la loi sur l'organisation de la Poste (art. 28). Contrairement à la Poste, la nouvelle
Caisse de pensions ne sera pas dirigée par un conseil d'administration désigné par le
Conseil fédéral, mais par une commission paritaire. De plus, contrairement au droit
en vigueur qui n'accorde à la commission de la Caisse qu'un droit de consultation,
conformément à l'art. 51, al. 5, LPP, la commission de la Caisse de pensions sera
habilitée à l'avenir à édicter une partie des dispositions sur l'organisation et la ges-
tion de l'établissement, et une partie des dispositions relatives au système de pré-
voyance. On a ainsi opté pour la formule qui rapproche le plus possible la Caisse de
pensions des institutions de prévoyance privées. Cette nouvelle réglementation ne
sera toutefois définitivement appliquée qu'au terme d'une phase de mise en place,
faute de quoi le délai de mise en vigueur de la loi serait trop long.
Lors de la création de la nouvelle Caisse de pensions et pendant la phase de sa mise
en place, la commission ne disposera que d'un droit consultatif, comme jusqu'à
présent. Elle sera toutefois invitée à prendre une part plus active aux travaux prépa-
ratoires et pourra ainsi se préparer progressivement à assumer ses nouvelles tâches.
Pendant cette période transitoire, fixée à deux ans, les compétences de la commis-
sion de la Caisse seront réparties entre le Conseil fédéral, d'une part, et la direction
de la Caisse de pensions, d'autre part, selon le modèle présenté ici.
234.4 
Section 4 Création de l'établissement
Art. 28
Au moment de l'entrée en vigueur de la loi sur la CFP, le Conseil fédéral devra
approuver le bilan d'ouverture de la Caisse. Il déterminera ensuite la répartition de
la fortune entre la Confédération et la CFP et réglera en particulier quels immeubles
et droits réels restreints doivent être transférés à la Caisse fédérale de pensions.
Selon l'ai.'1, let. c, les inscriptions au Registre foncier doivent être exonérées de
tout impôt et émolument. Avec l'entrée en vigueur de la loi sur la CFP, les rapports
d'engagement passent de la Confédération à la CFP (al. 2).
4860

235 
Chapitre 5 Dispositions finales
Art. 29
Chiffre l
L'art. 48 de la loi sur le statut des fonctionnaires (StF) peut être abrogé. En effet, le
projet de loi crée la base légale de la création d'une caisse de pensions autonome
(art. 48, al. 1, StF). Il en va de même pour les statuts et pour les dispositions
d'exécution (art. 48, al. 2, StF).
Le présent message supprime l'obligation de promulguer un arrêté fédéral de portée
générale pour fixer les valeurs de référence de l'assurance (art. 48, al. lbis, StF).
Une disposition particulière du projet de loi règle par ailleurs la protection des don-
nées (art. 48, al. 2bis, StF).
L'art. 20, al. 2, let. c, du présent projet de loi, délègue au Conseil fédéral la compé-
tence de régler la cession ou la mise en gage de prestations exigibles, régie jusqu'ici
par l'art. 48, al. 3, StF.
La disposition relative à la subrogation aux droits des personnes assurées (art. 48,
al. 5, StF) figure pour l'heure à l'art. 19 du présent projet et la disposition de
l'art. 48, al. 5ter, StF, sera reprise par le bais des dispositions d'exécution. L'art. 48,
al. 5bis, StF, s'appliquant toutefois non seulement au domaine de la Caisse fédérale
de pensions, mais à l'ensemble des droits vis-à-vis de tiers qui auraient causé la
maladie ou l'accident, il convient de coordonner l'entrée en vigueur de la loi propo-
sée ici et celle de la loi fédérale sur le personnel de la Confédération (LPers). Si la
loi sur la Caisse fédérale de pensions entre en vigueur avant la LPers, l'art. 48,
al. 5bis, doit demeurer en vigueur. Il pourra être abrogé par la LPers. La même re-
marque s'applique à l'ai! 6, qui ne concerne pas du tout la Caisse fédérale de pen-
sions.
Chiffre 2
Dans le cadre de la nouvelle politique de placement de la CFP, l'art. 36 de la loi sur
les finances de la Confédération (LFC) a été modifié pour permettre à la CFP
d'appliquer une politique de placement moderne. L'art. 36 de la LFC interdisant en
effet à la Confédération d'acquérir des actions et des biens immobiliers à des fins de
placement, il importait de compléter cette disposition par une clause dérogatoire en
faveur de la CFP. Cependant, seuls la Confédération suisse et ses entreprises et
établissements non autonomes sont soumis à la loi sur les finances de la Confédéra-
tion. Devenant un établissement de la Confédération doté de sa propre personnalité
juridique, la Caisse fédérale de pensions n'entre plus dans le champ d'application de
cette loi. Etant donné toutefois que l'art. 36, al. 4, LFC, régit non seulement les
placements d'avoirs de la CFP, mais aussi ceux de fonds spéciaux, il n'est pas pos-
sible d'abroger purement et simplement cette disposition. La disposition qui prévoit
que les avoirs provenant de fonds spéciaux créés par un acte juridique peuvent être
placés selon les dispositions en'matière de prévoyance professionnelle sera donc
maintenue.
Chiffre 3
La modification de la loi sur l'organisation de la Poste crée une base légale selon
laquelle le Conseil fédéral peut autoriser la Poste à gérer sa propre caisse de pen-
4861

sions ou à s'affilier à d'autres établissements de prévoyance. La modification propo-
sée s'oriente d'après l'art. 17 de la loi sur l'entreprise de télécommunications. En
cas de sortie de la Poste hors de la CFP, le personnel doit donner son accord, tout
comme dans le cas de Swisscom SA.
3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
31 
Introduction
Le budget 1999 et le plan financier 2000-2002 prévoient des contributions de la
Confédération à la Caisse de pensions d'un montant de 607 millions de francs
(1999) à 674 millions de francs (2002). Un montant variant d'année en année entre
60 et 90 millions de francs est à la charge des plans sociaux. Les contributions ré-
glementaires à la CFP passeront de 532 millions de francs en 1999 à 614 millions de
francs en 2002, soit une augmentation moyenne de 4,9 % par an. Il faut montrer
également comment les chiffres du plan financier vont se modifier sur la base de la
loi et comparer les charges et les allégements financiers.
La loi prpjetée permettra donc à l'avenir d'alléger le compte financier de près de
140 millions de francs. Cet allégement ne se fera toutefois pas vraiment sentir avant
un délai transitoire de six à dix ans. Pendant cette période, tout au moins pendant les
deux à trois premières années, nous prévoyons des charges supplémentaires de 140 à
180 millions de francs: le montant exact dépendra largement de l'inflation. Les
sommes indiquées ici sont calculées sur la base d'une inflation annuelle de 2%
conformément au plan financier. Il convient de distinguer ici les économies réalisées
grâce aux mesures prises au niveau du plan d'assurance et de l'administration d'une
part (les cotisations échelonnées en cas d'augmentation du gain assuré, la nouvelle
formule d'indexation des rentes et les économies de gestion) et celles engendrées par
le nouveau mode de financement (instauration de cotisations générales de
l'employeur et hausse du produit des intérêts grâce à la nouvelle politique de place-
ment). Pour l'heure, il reste toutefois impossible de quantifier les économies qui
pourront être réalisées grâce à la réduction des prestations et à la limitation des
privilèges et des droits particuliers. La nouvelle forme de financement entraîne le
versement permanent, par l'employeur, des cotisations générales pour l'augmen-
tation du gain assuré, ce qui augmente la transparence du financement. Ces verse-
ments supplémentaires à la Caisse de pensions devraient pouvoir être au moins
partiellement compensés parles intérêts supplémentaires dégagés par suite de la
nouvelle politique de placement.
Le crédit spécial mentionné plus haut couvrira ,1e financement du nouveau projet de
1998 à 2000. Les dépenses prévues liées à la mise sur pied de la CFP jusqu'à-la mise
en oeuvre en 2001 s'élèvent à près de 12 millions de francs et figurent au budget
1999 et dans le plan financier. La Caisse fédérale de pensions, juridiquement indé-
pendante, couvrira ses besoins par ses propres ressources (flux financier) dès qu'elle
commencera de fonctionner dans ses nouvelles structures; elle couvrira donc ses
dépenses par ses propres moyens et imputera aux employeurs les dépenses selon le
budget provisoire ainsi que les dépenses effectives.
4862

32 
Cotisations échelonnées en cas d'augmentation
du gain assuré
Les nouvelles cotisations échelonnées en cas d'augmentation dû gain assuré déchar-
geront les employeurs et accroîtront la participation des assurés actifs plus âgés. Des
calculs internes ont montré que le budget annuel de la Confédération sera allégé de
près de 7 millions de francs par année.
33 
Garantie limitée de la compensation du renchérissement
des rentes
La réduction de moitié de la garantie de la compensation du renchérissement des
rentes permettra à la Confédération de réaliser des économies plus substantielles13.
Si le renchérissement correspond aux 2 % prévus dans le plan financier, ces écono-
mies avoisineront 100 millions de francs par an14. Ce montant correspond à un
minimum car la Caisse pourra compenser une partie de ces coûts par l'accroissement
du produit des intérêts, si celui-ci est suffisant, et alléger ainsi encore le budget de la
Confédération.
Ces économies ne pourront toutefois être réalisées qu'au terme de la période transi-
toire, lorsque les fonds seront investis. Jusque-là, la Confédération se chargera de
financer la compensation du renchérissement accordée par la réglementation ac-
tuelle, comme pour le personnel actif, à condition toujours que les revenus de la
fortune ne suffisent pas à financer les mesures de renchérissement (art. 22, al. 3).
34 
Economies au niveau de la gestion15
La mise en œuvre des principes directeurs doit avoir des effets positifs sur les pres-
tations de la Caisse de pensions concernant l'information, la communication, la
souplesse et la rentabilité. Ces changements seront contrebalancés par les facteurs
financiers suivants:
Pour ce qui est du personnel, la CFP disposera d'effectifs moins importants bien
qu'elle soit appelée à assumer de nouvelles tâches: trafic des paiements, gestion des
fonds et placement de fortune. Le Conseil fédéral estime que le nombre des em-
ployés sera réduit substanciellement. A l'opposé, le salaire moyen sera plus élevé car
les titulaires des postes devront répondre à des critères nettement plus exigeants. Au
total, la diminution des frais de personnel devrait se monter à 3 millions de francs
par an. Cette réduction des coûts contrebalance une certaine augmentation des char-
ges dans les services du personnel. Dans le rapport sur l'organisation de la fonction
du personnel, approuvé par le Conseil fédéral le 18 novembre 1998, une augmenta-
tion des charges est également prévue, sans toutefois être chiffrée précisément.
13 
Cf. commentaire sous ch. '145. La Confédération accordera à ses rentiers une
compensation du renchérissement de 50 % à partir du moment où les placements seront
effectués selon l'art. 24.
'4 
Avec la réserve mathématique actuelle pour les rentiers de la Confédération de
9,4 milliards de francs.
15 
Les chiffres ci-après ne comprennent pas les coûts de la gestion de fortune au sens strict,
notamment du service.de dépôt, des transactions et de la gestion de portefeuille, par des
spécialistes externes. Ces coûts sont en général déduits des revenus (bruts) de la fortune.
4863

Selon le rapport précité, des économies réalisées grâce à la répartition des tâches
sont attendues à moyen terme, comme la diminution de la proportion des spécialistes
du personnel par rapport à l'effectif des employés dont ils s'occupent. Dès 2001, les
coûts des mesures sociales de la CFA'qui, selon les estimations actuelles, devraient
atteindre environ 1,5 million de francs, devront être portés au budget du Départe-
ment fédéral des finances.
Pour pouvoir atteindre une augmentation de la productivité, c'est-à-dire un standard
de prestations supérieur avec moins de personnel, de gros investissements devront
être consentis pour la technique d'information (TI; avant tout pour l'achat de logi-
ciels), surtout dans les domaines de la gestion des assurés, de la comptabilité et de la
gestion de fortune: Le montant de ces investissements devrait avoisiner 8 millions de
francs, dont près de 2 millions sont couverts par le budget 1999, les 6 millions res-
tants étant inscrits au budget 2000.
Les frais administratifs effectifs seront imputés à la Poste, aux unités administratives
décentralisées et aux organisations affiliées. Si l'on considère la répartition des frais
sur la base de la répartition des assurés (à la fin de 1997), la Confédération devra
supporter encore la moitié de la totalité des frais:
Dépenses 
Part de la 
Au débit du compte financier
(mio. de 
fraïics) 
Confédération 
(mio. de francs)
en pour-cent
Coûts du personnel dans 
8,6
l'ancienne CFP
Coûts du personnel dans la 
5,6
nouvelle CFP
Investissements TI 
8
Coûts annuels 
2,5
Economies annuelles pour la
Confédération engendrées par
la création de la CFP
100 
8,6
• 47 
2,6
*16
47 
1,2
5
(valeur arrondie)
35
Cotisations générales de l'employeur pour augmentation
du gain assuré
Dans la mesure où les intérêts encaissés, après déduction des montants prévus pour
la création de réserves, ne sont pas disponibles pour le financement de la CFP, les
employeurs devront à l'avenir acquitter chaque année des cotisations générales pour
augmentation du gain assuré. Ces cotisations varient proportionnellement à
l'inflation. Dans le cas d'une inflation de 2 %, elles atteignent 120 millions de francs
par année17 pour la seule Confédération. En période non inflationniste, ce montant
équivaut à zéro, mais il est d'autant plus élevé que l'inflation est forte.
16 
Ces investissements sont préfinancés par la Confédération et sont inscrits au budget et
dans le plan financier pour les années 1999 et 2000! Afin de pouvoir faire des
évaluations, les frais d'investissement activables sont répartis sur les valeurs annuelles.
17 
Sur la base de calculs internes.
4864

36 
Intérêts supplémentaires issus de la politique
de placement et réserves fluctuantes
L'annexe 2 donne les grandes lignes du nouveau système de financement. Pour
résumer, on peut constater que la modification du système de financement permet
d'escompter des gains financiers. Selon l'indice de la LPP18 (brut, c'est-à-dire avant
déduction des coûts selon la note de bas de page du ch. 34), on peut escompter un
rendement supérieur de 3 % par franc placé. La réalisation des deux tiers seulement
de ces prévisions équivaut à environ 200 millions de francs par an pour des place-
ments de l'ordre de 10 milliards de francs et à 300 millions de francs lorsque la
fortune placée atteint 15 milliards. L'introduction du nouveau mode de financement
devant se faire progressivement, le produit supplémentaire des intérêts restera relati-
vement faible les premières années alors que les coûts resteront inchangés, comme le
montre la rubrique «court terme» dans le tableau ci-dessous. De plus, il n'est pas
possible de planifier les gains de financement à court terme et ceux-ci ne seront pas
non plus disponibles pour la couverture des coûts, puisqu'ils serviront en grande
partie à la constitution de réserves. Les seules réserves fluctuantes absorberont en
effet quelque 1,7 milliard de francs, le risque lié à l'augmentation de l'espérance de
vie 900 millions de francs19.
Le tableau ci-après présente les avantages et les inconvénients, à court et à long
terme, des différentes mesures envisagées pour les finances de la Confédération20 2I:
Pos. 
Charge financière (+) ou allégement (-): 
Court terme 
Long terme
en mio. de fr. 
en mio. de fr.
Mesures diverses •
1 
Cotisations échelonnées pour augmentation 
-7 
-7
du gain assuré
2 
Indexation partielle des rentes 
0 
-100
3 
Simplification du plan d'assurance et 
Pas de données Pas de données
suppression de droits spéciaux
4 
Economies dans le domaine de la gestion 
-5 
-5
18 
L'indice de la LPP est calculé depuis 1985 et publié tous les trimestres. L'indice calcule
une performance théorique possible sur la fortune de la Caisse de pensions lorsqu'elle est
investie selon les «directives de placement» des art.52 ss OPP2.
19 
1,7 milliard correspond à 10 % et les 900 millions à près de 5 % de la fortune de
l'assurance par rapport aux assurés de la Confédération. Cf. le tableau sous ch. 147.
Selon les données des actuaires, des provisions pour plus de 10 ans en prévision du
risque lié à l'augmentation de l'espérance de vie, d'un montant de 5 % de la réserve
mathématique, doivent être constituées.
20 
Cf. les détails concernant les bases de calcul pour les valeurs des tableaux dans
l'annexe 3.
21 
Le niveau de l'inflation (2 %) et le taux d'intérêt (4 %) sur les obligations fédérales
correspondent aux taux admis dans le plan financier 2000-2002 de la Confédération
établi le 22 octobre 1998.
4865

Pos. 
Charge financière (+) ou allégement (-):
Court terme
en mio. de fr.
Long terme
en mio. de fr.
Modification du mode de financement
5 
Cotisations générales de l'employeur pour 
+120
augmentation du gain assuré
6 
Provisions pour le risque lié à l'augmentation +90
de l'espérance de vie
7 
Rendements supplémentaires issus de la 
-70 à -155
nouvelle politique de placement
8 
Constitution de réserves 
fluctuantes 
+50/+10022
9 
Total intermédiaire (arrondi) 
+140 à +180
10 Montant comptabilisé dans le découvert 
210
technique selon la réglementation
en vigueur jusqu'ici
11 Charge supplémentaire effective 
aucune
12 Economies résultant du paiement immédiat 
-26
du découvert technique23
+120
+90
-310
+70
-140
210
aucune
La dernière ligne du tableau montre que l'accélération du financement par rapport
au rythme mentionnée dans le message du 22 avril 1998 sur la politique de place-
ment, décharge la Confédération de deux manières. D'une part, ses charges
d'intérêts sur le compte courrant diminuent de 26 millions de francs pour la garantie
d'intérêt (montant reporté dans le tableau); d'autre part, la réglementation concer-
nant l'indexation partielle des rentes entre en vigueur plus tôt, ce qui représente à
long terme sous position 2 une valeur supplémentaire de 100 millions de francs.
Le tableau montre clairement comment les facteurs renchérissement (et donc les
cotisations pour augmentation du gain versées par les employeurs), constitution de
réserves fluctuantes sur les revenus de la fortune et de provisions destinées à couvrir
le risque lié à l'augmentation de l'espérance de vie, ainsi que le produit des intérêts
se combinent et influent sur le résultat financier. A long terme, c'est l'augmentation
du produit des intérêts et la suppression des cotisations de l'employeur destinées à
compenser le renchérissement des rentes qui finiront par alléger le compte financier
de 140 millions de francs par an. La Caisse fédérale de pensions reposera alors sur
une base solide. On constate aussi que la réorientation de la Caisse de pensions
occasionnera certes des coûts supplémentaires pendant une période transitoire, mais
que ceux-ci seront en grande partie d'origine comptable, dans la mesure où la
comptabilisation par l'intermédiaire du découvert technique ne sera plus autorisée.
23
Le montant de 100 millions de francs correspond à une création de réserve de près de 1 %
en rapport avec la réserve mathématique disponible de la Confédération. D faudrait
tendre, à moyen terme, vers cet objectif, qui devrait être réalisable. A court terme
cependant, aussi longtemps que les placements ne sont effectués que partiellement, la
constitution de réserves doit être plus lente. On part donc du principe que pendant cette
période, seule la moitié (Fr. 50 mio.) du montant exigé peut être attribué aux réserves
fluctuantes.
Montant calculé sur la base des coûts de refinancement de 3,6 %'tirés du rapport interne
de l'Administration fédérale des finances; ne tient pas compte de l'allégement engendré
par l'indexation partielle des rentes.
4866

Par ailleurs, le tableau ne peut pas montrer l'évolution des postes du bilan concernés
dans le compte d'Etat, en particulier le découvert technique. Suite au gel du décou-
vert technique, les engagements de la Confédération provenant des cotisations non
versées ne peuvent plus augmenter, ce qu'il y a lieu de prendre en compte pour
apprécier complètement et de manière appropriée le concept présenté ici24. Le sché-
ma ci-dessous illustre l'évolution des découverts techniques au cours des années
nonante, en tenant compte de la part de la Confédération et de celles des "autres"
parties (entre autres la Poste, l'actuel Swisscom et la SSR). Sur les sept années
représentées, le découvert technique est passé au total de 6,8 à 11,9 milliards, ce qui
représente une augmentation de 75 %.
Découverts techniques de la CFP
(en millions de francs)
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
D Tiers
D Confédération
1991 
1992 1993 1994 1995 1996 1997
37
Coûts de la garantie en vue de la création
de réserves fluctuantes
Les garanties de la Confédération (cf. condensé sous ch. 146) pour les prestations de
la Caisse fédérale de pensions, d'une part, et pour l'adaptation des rentes au renché-
rissement, d'autre part, sont déjà inscrites dans l'actuel système de la CFP. Dans le
nouveau système, après une période transitoire, soit elles disparaîtront complètement
(garantie des prestations), soit elles seront partiellement réduites (indexation des
rentes). Ainsi, les coûts à charge de la Confédération diminueront à long terme.
Il en va autrement de la garantie pour la création de réserves fluctuantes, qui est
certes limitée dans le temps (jusqu'à ce que les réserves fluctuantes soient consti-
tuées), mais représente une nouveauté par rapport au mode de financement actuel et
doit être considérée séparément du point de vue des conséquences financières néga-
tives possibles.
Une étude réalisée à ce sujet par la société ECOFIN démontre l'étroite interdépen-
dance entre la création de réserves fluctuantes («constitution de réserves»), les coûts
24
Par le passé également, les cotisations non versées des employeurs n'étaient considérées
que comme des engagements éventuels et figuraient par conséquent hors bilan. Mais les
engagements éventuels sont maintenant devenus des engagements réels puisqu'il s'agit
de financer les droits des collectives d'assurés sortantes.
4867

éventuels de la garantie et l'allégement financier pour les cotisations générales de
l'employeur («allégement des cotisations»). Si une certaine stratégie de placement
est fixée, les trois points «constitution de réserves», «coûts de la garantie» et
«allégement des cotisations» ne peuvent pas être choisis indépendamment les uns
des autres. Plus les intérêts supplémentaires sont affectés à la constitution de réser-
ves, moins il y a de moyens à disposition pour alléger les cotisations et plus vite les
coûts de la garantie baissent. En outre, plus l'intérêt supplémentaire exigé est élevé
(qu'il soit affecté à la constitution de réserves ou à l'allégement des cotisations),
plus les risques de placement devront être assumés et plus le danger de devoir four-
nir une garantie est élevé. En d'autres termes, la décision concernant l'utilisation des
revenus supplémentaires a une influence indirecte sur les finances fédérales; elle
influe non seulement sur l'allégement des cotisations, mais également directement
sur la possibilité et le montant de la garantie que la Confédération doit fournir. Cela
confirme la nécessité soulignée sous ch. 141 d'une soigneuse séparation des com-
pétences entre le Conseil fédéral et la commission de la Caisse.
Concernant les coûts de la garantie en francs, l'étude mentionnée, dans une première
approche, arrive au résultat suivant:
«On peut partir de l'idée que les coûts de la garantie sont nettement en dessous de la
valeur de la réduction des cotisations. La garantie n'exclut toutefois pas l'assai-
nissement.»
En cas d'assainissement, la hauteur maximale de la garantie devrait être prise en
compte et, selon les circonstances, les prestations devraient être réduites et/ou les
cotisations augmentées. Comme on l'a vu plus haut, la vraisemblance d'un tel cas
dépend du choix de la stratégie de placement ainsi que de l'utilisation de l'intérêt
supplémentaire. Selon une évaluation prudente, la vraisemblance d'un assainisse-
ment s'élève à 20 % environ après 10 ans.
38 
Conséquences pour les cantons et les communes
Le projet de loi n'a pas de conséquences financières pour les cantons et les com-
munes.
4 
Programme de législature
Le projet de loi n'est pas explicitement prévu dans le rapport sur le programme de la
législature 1995-1999 (FF 7996II 289).
L'art. 48, al. lbis, de la loi sur le statut des fonctionnaires - en vigueur depuis le
1er janvier 1996 (RO 7995 5061) - charge le Parlement de définir les principes de la
prévoyance professionnelle du personnel de la Confédération. La présente loi rem-
plit donc l'obligation faite au Parlement de fixer les principes de la prévoyance
professionnelle. Le ch. 112 explique en détail les raisons qui ont motivé le Conseil
fédéral à soumettre au Parlement non pas un arrêté fédéral de portée générale soumis
au référendum - comme le prévoyait le Statut des fonctionnaires - mais une loi
fédérale.
Dans son message du 22 avril 1998 concernant la politique de placement de la
Caisse fédérale de pensions (FF 1998 2675), le Conseil fédéral a par ailleurs annon-
4868

ce son intention de soumettre au Parlement une base légale pour régir la Caisse
fédérale de pensions. Dans ses réponses à diverses interpellations parlementaires -
par exemple à une question urgente du 9 juin 1998 du groupe de l'Union démocrati-
que du centre (98.1079) - le Conseil fédéral a également exprimé à plusieurs repri-
ses sa volonté de proposer rapidement au Parlement une loi fédérale régissant la
Caisse fédérale de pensions.
5 
Relation avec le droit européen
Le projet ne présente aucun rapport particulier avec le droit européen. Le droit
européen n'a pas uniformisé la manière dont un Etat souhaite organiser la pré-
voyance professionnelle de son personnel ni la prestation que cet Etat envisage de
fournir en cas de réalisation du risque de vieillesse, de mort ou d'invalidité. On
observe toutefois des efforts au niveau européen en vue de coordonner les droits de
libre-passage et l'imputation mutuelle des prestations. C'est pourquoi l'art. 14, al. 3,
mentionne d'ores et déjà les institutions étrangères en matière de prévoyance et
d'assurances sociales.
La première directive de la CEE (79/267) du 5 mars 1979 portant coordination des
dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accession à
l'activité de l'assurance directe sur la vie et son exercice ne concerne pas le présent
projet de loi. Elle ne traite en effet que du domaine de l'assurance privée (art. 1) et,
dans son art. 2, ch. 3, elle exclut expressément la prévoyance professionnelle de son
champ d'application. La deuxième directive de la CEE (90/619) du 8 novembre
1990 confirme cette restriction dans son introduction et la troisième directive
(92/96) du 10 novembre 1992 ne modifie rien à cet état de fait.
6 
Bases légales
61 
Constitutionnalité
Le projet de loi fédérale sur la Caisse fédérale de pensions se fonde sur l'art. 85,
ch. 1 et 3, de la constitution. Il autorise le législateur à réglementer l'organisation
des autorités fédérales et des agents de la Confédération (ch. 1) ainsi que leurs trai-
tement et indemnités. Le droit public considère lui aussi que la prévoyance profes-
sionnelle fait partie intégrante du traitement. Le préambule mentionne "également
l'art. 34iuater qui est la base constitutionnelle générale pour les assurances sociales.
62 
Délégation du droit de légiférer
Selon l'art. 20, al. 1, le Conseil fédéral édicté les dispositions d'exécution. Cette
compétence est nécessaire car elle permet, d'une part, de régler des détails qui sorti-
raient du cadre formel d'une loi et, d'autre part, de réglementer des domaines qui
exigent souplesse et adaptation.
Les compétences attribuées au Conseil fédéral à l'art. 2, al. 2, à l'art 4, al. 3 et 5, à
l'art 5, al. 2, à l'art 11, al. 2, à l'art 14, al. 4, à l'art 16 et à l'art 20 dépassent la
4869

compétence d'exécution pure. La délégation de ces compétences s'impose pour
garantir une politique du personnel souple.
L'art. 20, al. 3, accorde au Conseil fédéral la compétence de déléguer la réglementa-
tion de certaines matières à la commission de la Caisse. Le Conseil fédéral peut ainsi
élargir les compétences de la commission de la Caisse, ce qui rapproche encore la
Caisse fédérale de pensions des institutions de prévoyance privées.
L'art. 21 délègue à la commission de la Caisse la compétence d'édicter des statuts et
des règlements. Ces compétences demeurent plus restreintes que le pouvoir de ré-
glementation dont disposent les conseils de fondation des institutions de prévoyance
privées.
4870

Glossaire
Assurés actifs
CFP
Cotisations pour
augmentation du gain assuré
Cotisations générales
de l'employeur
Cotisations périodiques
Découvert technique
Déduction de coordination
Destinataire
Fortune
Gain assuré
Institution collective
Institution commune
Annexe 1
Les assurés qui exercent une activité lucrative, y
compris ceux qui bénéficient d'un congé non payé et
ne paient plus de cotisations.
Caisse fédérale de pensions
Cotisation unique de l'employé pour augmenter le
revenu assuré individuel.
Cotisation annuelle unique et collective versée par
l'employeur pour financer la réserve mathématique
supplémentaire nécessaire suite à l'augmentation du
revenu.
Cotisations annuelles en pour-cent (constant) du
revenu annuel assuré.
Chaque part de la réserve mathématique de la CFP
qui n'est pas financée («couverte») par la fortune.
Dans le système actuel, cela entraîne une obligation
éventuelle pour la Confédération.
Déduction qui, en règle générale, couvre le montant
de la rente AVS maximum simple et qui est destinée
à harmoniser les prestations de la caisse de pensions
(2e pilier) avec celles de l'AVS (1er pilier). Les 
•
caisses de pensions sont libres de fixer la déduction
de coordination autrement.
Les assurés, qu'il s'agisse de personnes exerçant une
activité lucrative ou de rentiers.
Sous forme de papiers-valeur, immobilier et autres
créances de la Caisse de pensions. Disponibles en
• tant que
1) placements effectifs (actifs circulants et prêts)
2) «placements» auprès de la Confédération
3) Cf. également graphique sous ch. 145.
Comprend le revenu déterminant après retrait de la
déduction de coordination.
Plusieurs assurances collectives d'assurés sont gérées
par une institution de prévoyance mais les comptes
sont séparés. Les plans d'assurance peuvent être
différents les uns des autres.
Plusieurs collectives d'assurés sont assurées en
commun par une institution de prévoyance. Un plan
d'assurance unique est appliqué et les comptes sont
mis en commun.
Intérêt supplémentaire 
1) Produit des intérêts au-delà du montant actuariel
4871

Parité
Pérennité
Performance
Primauté des cotisations
Primauté des prestations
Rendements totaux
Réserves fluctuantes
Réserve mathématique
Revenu déterminant
Risque
Taux de conversion
Taux de cotisation
Taux de couverture
Taux de rente
correspondant à 4%.
2) Familièrement: produit des intérêts (en pour-cent
du capital placé) au-delà du taux d'intérêt actuariel
(actuellement: intérêt au-delà de 4 % pour chaque
franc investi).
Représentation des employeurs et des employés à
raison d'un nombre de personnes égal au sein de
l'autorité administrative dirigeante d'une caisse de
pensions. Parité des cotisations: les cotisations doi-
vent être au moins paritaires.
Loi actuarielle selon laquelle une couverture partielle
des droits aux prestations par le capital d'assurés
raisonnablement stables et «non mortels» suffit.
Totalité des rendements provenant des placements de
la fortune, exprimés en pour-cent du capital investi.
Dans le système de la primauté des cotisations,
celles-ci sont fixes et les prestations résultent des
possibilités financières (capital économisé).
Le plan d'assurance (le règlement) fait découler les
droits à la prestation du capital disponible et ceci au
moyen du taux de conversion.
Dans le système de la primauté des prestations, les
prestations de prévoyance sont fixées et le finance-
ment a lieu en conséquence.
Le plan d'assurance (le règlement) calcule le droit
aux prestations au moyen du taux de la rente sur la
. base du revenu au moment de l'événement donnant
droit à la prestation.
Rendements comprenant, outre le produit des inté-
rêts, (rendements directs), les changements de valeur
de la fortune (p. ex. suite à la fluctuation des cours).
Poste du .bilan au passif servant à équilibrer les
avoirs de la fortune qui sont insuffisants, voire en
régression, suite au résultat des placements.
Provision nécessaire pour faire face aux engagements
(= réserve technique).
Revenu pris en compte pour le calcul des prestations
de la caisse de pensions et des cotisations.
Ecart par rapport aux valeurs prévues ou attendues
qu'il est possible d'anticiper.
Rente annuelle en pour-cent du capital économisé.
Cotisations annuelles pour chaque franc du revenu
assuré.
Rapport entre le capital en pour-cent d'une caisse de
pensions et les prestations (réserve mathématique).
Rente annuelle en pour-cent du revenu assuré au
début de la prestation.
4872

Taux d'intérêt technique 
Taux d'intérêt servant entre autres de base au calcul
des provisions.
Volatilité . 
Fonction statistique pour le risque des valeurs de
capital. Correspond aux écarts standards de la statis-
tique.
4873

Annexe 2
Comparaison systématique entre le régime de financement
actuel et le régime préconisé
A. Régime actuel
Voici les sept principales caractéristiques du régime de financement actuel de la
Caisse fédérale de pensions:
1. 
Les prestations sont inscrites dans les statuts et évoluent indépendamment
des conditions concrètes de financement. C'est dire que les prestations dé-
terminent les besoins financiers (primauté des prestations). Toute modifica-
tion des besoins financiers résulte donc avant tout d'un accroissement nomi-
nal ou réel des salaires.
2. 
Le financement provient le plus souvent des comptes de la Confédération (à
divers titres tels que cotisations des employeurs, revenus des placements ef-
fectués auprès de la Confédération, garantie d'intérêts et accroissement du
découvert technique). Les sources de financement externes, les cotisations
des salariés et les intérêts sur les prêts représentent environ 20 % des recettes
financières annuelles. Les cotisations sont fixées dans les statuts.
3. 
La fortune (disponible) de la Caisse de pensions est placée auprès de la
Confédération à raison de 85 %. Une modification du taux d'intérêt sur le
compte courant a un effet - positif ou négatif - direct sur le compte financier
de la Confédération.
4. 
Les besoins financiers n'étant pas liés, comme indiqué au point 1, à ce taux
d'intérêt, une modification du taux exige que l'on adapte dans le sens oppo-
sé les autres postes des dépenses (la somme totale des postes devant être
nulle). Les cotisations des salariés étant définies dans les statuts, ce sont les
cotisations des employeurs qui doivent s'adapter à l'évolution des besoins
financiers.
5. 
De plus, il importe de relever que le financement de la Confédération inter-
vient de deux manières: par les dépenses financières et par la garantie. Cette
dernière n'a pas d'influence directe sur le compte financier de la Confédéra-
tion, mais elle peut entraîner des paiements d'intérêts pendant les périodes
subséquentes (et peut donc du point de vue purement financier être considé-
rée comme un endettement).
6. 
Pour stabiliser son équilibre financier (taux de couverture), la Caisse fédé-
rale de pensions doit pouvoir compter sur un intérêt technique de 4 % et sur
un intérêt supplémentaire de 0,5 % pour couvrir le risque lié à
l'augmentation de l'espérance de vie.
7. 
La Caisse fédérale de pensions n'effectuant que des placements exempts de
risques, elle n'a pas besoin de disposer de réserves pour compenser
d'éventuelles fluctuations du montant de sa fortune.
Nombre de spécialistes jugent que ce système est trop opaque. C'est notamment la
combinaison des caractéristiques décrites aux points 2, 3 et 5, qui engendre le man-
que de transparence.
4874

B. 
Régime préconisé
Voici un résumé des modifications proposées:
1. 
Le financement par l'accroissement du découvert technique (voir point 3 ci-
dessus) sera impossible à l'avenir, puisque ce découvert sera gelé.
2. 
La fortune (disponible) de la Caisse de pensions sera progressivement placée
sur les marchés. On supprime ainsi le lien qui existe entre le produit des in-
térêts de la Caisse de pensions et les dépenses en intérêts de la Confédéra-
tion. Les deux parties pourront ainsi optimiser leur gestion selon leurs inté-
rêts et dans le cadre juridique qui leur est propre.
3. 
Cette séparation engendrera un avantage financier si la Caisse de pensions
obtient sur ses placements un intérêt («performance») supérieur aux coûts de
refinancement de la Confédération (= gain de financement).
4. 
Un gain de financement ne peut pas être garanti; c'est pourquoi il faudra
aussi compter avec des pertes, du moins à court terme. A moyen et à long
terme, on peut toutefois prévoir qu'un portefeuille bien diversifié dépassera
nettement les rendements des emprunts de la Confédération.
5. 
Un nouveau risque se présente pour-la Caisse fédérale de pensions: celui de
ne pas atteindre chaque année un rendement de 4 %, objectif minimum. Pour
parer à cette éventualité, elle devra disposer de réserves fluctuantes. Puisque
de telles réserves n'existent pas à ce jour, il convient de les constituer, c'est-
à-dire de les financer.
6. 
Il est prévu (voir le message du 22 avril 1998 concernant la politique de pla-
cement) de financer les réserves fluctuantes par, les rendements supplémen-
taires des intérêts. Ces réserves devant représenter 10 % environ de la ré-
serve mathématique, l'accroissement du produit des intérêts ne parviendra
guère à alléger les cotisations des employeurs au cours des premières années.
7. 
Il est possible d'accélérer le processus d'adaptation au nouveau régime en
exigeant un taux d'intérêt plus élevé sur le découvert technique. Pendant la
période transitoire, les coûts de la Confédération seront sans doute plus éle-
vés, mais cette hausse s'accompagnera de la perspective de constituer plus
rapidement les réserves nécessaires.
8. 
L'alternative à une garantie d'intérêts plus élevés consiste à faire plus am-
plement appel au financement externe. Si l'on disposait de toute la fortune
de la Caisse en une seule fois et non par versements successifs pour effectuer
des placements, il serait possible d'engranger plus rapidement des cotisa-
tions élevées auprès du «troisième cotisant» et d'alléger ainsi de manière ac-
crue le compte financier.
Dans l'ensemble, on constate que le changement de régime engendrera des gains
financiers qui permettront (à moyen terme) d'alléger le budget de la Confédération;
on relève aussi qu'il est impossible de prévoir ces gains à court terme et qu'une
grande partie de ces gains, par ailleurs, servira à moyen terme à constituer des réser-
ves. Le gel du découvert technique assure quant à lui la transparence de la reddition
des comptes.
4875

Annexe 3
Détails concernant le tableau sous ch. 36
Les valeurs reportées dans le tableau sous ch. 36 indiquent les exceptions par rap-
port aux chiffres du plan financier (+ : charge financière supplémentaire; - : allége-
ment financier) en millions de francs. Les bases actuarielles de ces chiffres corres-
pondent à l'état fin 1997 et n'ont pas été projetées dans le futur. Les procédures de
calcul détaillées figurent ci-dessous. Les bases de calcul sont exclusivement les parts
de la Confédération à la réserve mathématique et au découvert technique de la
Caisse de pensions, selon le tableau sous ch. 147.
Pos. 
Charge financière (+) ou
allégement (-):
Court terme
Long terme
Mesures
Cotisations échelon-
: nées pour augmenta-
tion du gain assuré
Indexation partielle
des rentes "
Sur la base des calculs
actuariels internes à la CFA
La totalité des mesures de
compensation étant encore
garantie dans la phase initiale,
il n'est pas possible de réaliser
des économies.
Simplification du
plan d'assurance et
suppression de droits
spéciaux
Economies dans le
domaine de la gestion
Pas de données
Cf. commentaire sous ch. 34
Modification du mode de financement
5 ' Cotisations générales
de l'employeur pour
augmentation du gain
assuré
Provision pour le
risque lié à
l'augmentation de
l'espérance de vie
Avec un taux d'inflation de
2 % et selon les calculs actua-
riels internes de la CFA, la
réserve mathématique auprès de
la Confédération doit être ren-
forcée de 120 millions de francs.
Il s'agit de la valeur brute, avant
compensation avec les intérêts
supplémentaires.
0,5 % sur la réserve mathé- 
Idem
matique de 17 milliards de
francs (actifs et rentiers) égalent
près de 90 millions de francs
Idem
Avec un taux
d'inflation de 2 %, la
moitié (1 %)dela
réserve mathématique
des rentiers (9,4 mil-
liards de francs) cor-
respond à près de
100 millions de francs.
Pas de données
Idem
Idem
4876

Pos. Charge financière (+) ou
allégement (-):
Court terme
Long terme
7 
Rendements supplé-
mentaires issus de la
nouvelle politique de
placement
Constitution de
réserves fluctuantes
10
Total intermédiare
(arrondi)
Montant comptabilisé
dans le découvert
technique selon la
réglementation en
vigueur jusqu'ici
La première année, 7 milliards
de francs doivent être placés
de manière échelonnée. Sur la
moyenne de la période,
3,5 milliards de francs seraient
donc placés, produisant poten-
tiellement 2 % de rendements
supplémentaires, soit un total
de 70 millions. Il s'agit de la
valeur la plus basse; les place-
ments doivent être réalisés
dès 1999 afin que l'on puisse
dégager des avoirs plus élevés.
Sur la moyenne de la période
de mise sur pied (4 ans avec
un total de 15,5 milliards de
francs devant être placés),
7,8 milliards de francs seront
investis. A un taux d'intérêt
supplémentaire de 2 %, le ré-
sultat sera de 155 millions.
Lofs de la phase de mise sur
pied, des réserves fluctuantes
moyennes de 1% au maximum
des actifs immobilisés (11 mil-
liards) seront constituées
(100 mio. par année). Les
réserves fluctuantes devront
être financées par les intérêts
supplémentaires. Les
premières années, un finance-
ment complet de 100 millions
de francs ne sera pas possible;
une valeur indicative de
50 millions de francs a donc
été adoptée.
Totalisation
En fonction du poste 5
ci-dessus
A long terme, la tota-
lité de la fortune (à
l'exception du décou-
vert technique) sera
placée sur les marchés,
afin qu'avec un intérêt
supplémentaire de 2 %
sur 15,5 milliards de
francs, des recettes de
310 millions puissent
être enregistrées.
Dès qu'il sera financé,
l'intérêt supplémen-
taire augmentera po-
tentiellement encore de
50%.
A long terme, les
réserves fluctuantes
seront constituées:
elles s'élèveront à
1,7 milliard. Ensuite,
elles n'auront plus
qu'à suivre la crois-
sance générale de la
fortune de la caisse. En
admettant une crois-
sance annuelle de 4 %,
70 millions de réserves
supplémentaires an-
nuelles seront nécessai-
res.
Totalisation
En fonction du poste 5
ci-dessus.
4877

Pos. Charge financière (+) ou
allégement (-):
Court terme
Long terme
11 Charge supplémen-
taire effective
180 millions de francs 
La valeur sous poste 9
(maximum du poste 9) moins étant négative
210 millions donnent une va- 
(= allégement), il ne
leur négative; il n'y a • 
peut pas y avoir de
donc pas de charge supplémen-charge supplémen-
taire pour la Confédération, 
taire pour la Confé-
dération.
12 Economies résultant 
Si la Confédération mettait le
du paiement immé- 
découvert technique tout de
diat du découvert 
suite à disposition de la Caisse
technique 
de pensions, selon les calculs
internes de la CFA et sans
prendre en considération un
intérêt supplémentaire et la
caducité de la garantie pour
l'indexation partielle des
rentes, 26 millions seraient
économisés annuellement par
le seul changement de mode
de financement.
A long terme, cette
source d'économies
sera nulle, si l'on part
de l'idée que le niveau
des intérêts pour les
dettes de la Confédé-
ration s'élèvera à 4 %.
4878

Annexe 4
Aperçu de la mise en œuvre des recommandations
de la CEP CFP
Recommandations de la CEP CFP selon
le rapport de la CEP du 7 octobre 1996
(pages 295 ss)
Etat de la mise en oeuvre à mi-novembre 1998
(premier rapport intermédiaire sur le conlrolling
de la CEP CFP)
Mise en œuvre 
En cours de réalisation
Recommandations
non réalisées
Domaine de l'informatique
(Postulat 96.3539/96.3547)
Recommandation 1
Recommandation 2
Recommandatio'n 3
Recommandation 4
Recommandation 5
Recommandation 6
Recommandation 7
Recommandation 8
Recommandation 9
Recommandation 10
Recommandation 11
Recommandation 12
Recommandation 13
Recommandation 14
Recommandation 15
Recommandation 16
Recommandation 17
Recommandation 18
Recommandation 19
Recommandation 20
Recommandation 21
Recommandation 22
Recommandation 23
Recommandation 24
Recommandation 25
Recommandations 26 à 28
Total 28 recommandations
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Partie de NOVE-IT
XI
172
1 Ne peut être exécutée pour des raisons juridiques (protection des données)
2 Sans les trois recommandations NOVE-IT
4879

Recommandations de la CEP CFP selon
le rapport de la CEP du 7 octobre 1996
(pages 295 ss)
Domaine des finances '
(Postulat 96.3540/96.3548)
Recommandation 1
«Domaine des finances»
Recommandation 2
«Domaine des finances»
Recommandation 3
«Domaine des finances»
Recommandation 4
«Domaine des finances»
Recommandation 5
«Domaine des finances»
Recommandation 6
«Domaine des finances»
Recommandation 51
«Rôle du Conseil fédéral»
Total 7 recommandations
Etat de la mise en oeuvre à mi-novembre 1998
(premier rapport intermédiaire sur le controiling
de la CEP CFP)
Mise en œuvre 
En cours de réalisation
X
X
X
X
X
X
3 
3
Recommandations
non réalisées
X
i
' Recommandation 7 selon CdG CE du 2 septembre 1 998
Recommandations de la CEP CFP selon
le rapport de la CEP du 7 octobre 1996
(pages 295 ss)
Etat de la mise,en oeuvre à mi-novembre 1998
(premier rapport intermédiaire sur le controiling
de la CEP CFP)
Mise en œuvre 
En cours de réalisation
Recommandations
non réalisées
Domaine de la conduite et de
l'organisation
(Postulat 96.3541/96.3549)
Recommandation 1 
X
Recommandation 2 
X
Recommandation 3 
X
Recommandation 5 '
Recommandation 62
X
X
Total 5 recommandations 
3
1 Recommandation 4 selon CdG CE du 2 septembre 1998
2 Recommandation 5 selon CdG CE du 2 septembre 1998
4880

Recommandations de la CEP CFP selon
le rapport de la CEP du 7 octobre 1996
(pages 295 ss)
Etat de la mise en oeuvre il mi-novembre 1998
(premier rapport intermédiaire sur le controlling
de la CEP CFP)
Mise en œuvre 
En cours de réalisation
Recommandations
non réalisées
Statut organique de la CFP1
(Postulat 96.3542/96.3550)
Total 1 recommandation
X
0
1 Recommandations 1 à 3 selon CdG CE du 2 septembre 1998
Recommandations de la CEP CFP selon
le rapport de la CEP du 7 octobre 1996
(pages 295 ss)
Etat de la mise en oeuvre à mi-novembre 1998
(premier rapport intermédiaire sur le controlling
de la CEP CFP)
Mise en œuvre 
En cours de réalisation
Recommandations
non réalisées
Mesures destinées à rétablir
la confiance
(Postulat 96.3544/96.3552)
Total 1 recommandation
X
Recommandations de la CEP CFP selon
le rapport de la CEP du 7 octobre 1996
(pages 295 ss)
Etat de la mise en oeuvre à mi-novembre 1998
(premier rapport intermédiaire sur le controlling
de la CEP CFP)
Mise en œuvre 
En cours de réalisation
Recommandations
non réalisées
Propositions concernant la
modification de la loi fédérale
sur la prévoyance
professionnelle, vieillesse,
survivants et invalidité
(Motion 96.3545/96.3553)
Point 1 de la motion
Point 2 de la motion
Point 3 de la motion
Total 3 recommandations
X
X
X
4881

Recommandations de la CEP CFP selon 
Etat de la mise en oeuvre ù mi-novembre 1998
le rapport de la CEP du 7 octobre 1996 
(premier rapport intermédiaire sur le controlling
(pages 295 ss) 
de la CEP CFP)
Mise en œuvre 
En cours de réalisation 
Recommandations
non réalisées
Proposition concernant 
X
la responsabilité des organes
de surveillance
(Postulat 96.3543/96.3551)
Total 1 recommandation
Résumé:
A mi-novembre 1998, sur les 46 recommandations de la CEP CFP, 16 sont mises en
oeuvre et 25 en cours de réalisation. Une est au stade d'étude préliminaire (problème
du découvert technique), une autre ne peut être mise en œuvre pour des raisons
juridiques (protection des données) et trois font partie de NOVE-IT.
4882

Loi fédérale 
Projet
régissant la Caisse fédérale de pensions
(Loi sur la CFP)
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu les art. 34iuater et 85, ch. 1 et 3, de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 1er mars 1999',
arrête:
Chapitre 1 Dispositions générales
Art. 1 
Objet et champ d'application
1 La présente loi régit la prévoyance professionnelle, c'est-à-dire l'assurance contre
les conséquences économiques de la vieillesse, de l'invalidité et du décès, du per-
sonnel:
a. 
de l'administration fédérale' au sens défini à l'art. 2, al. 1 et 2, de la loi fédé-
rale sur l'organisation du gouvernement et de l'administration2 (LOGA);
b. 
des services du Parlement visés à l'art. 8novies de la loi sur les rapports entre
les conseils3;
c. 
de la Poste suisse régie par la loi fédérale du 30 avril 1997 sur l'organisation
de la Poste4;
d. 
des unités administratives décentralisées visées à l'art. 2, al. 3, LOGA, si les
lois spéciales n'en disposent pas autrement;
e. 
des commissions fédérales de recours et d'arbitrage visées aux art. lia à 71c
de la loi fédérale sur la procédure administrative5;
f. 
des tribunaux fédéraux régis par la loi fédérale d'organisation judiciaire6;
g. 
des entreprises et organisations affiliées au sens défini à l'art. 2.
2 La présente loi ne s'applique pas aux personnes élues par l'Assemblée fédérale en
vertu de l-'art. 85, ch. 4, de la constitution.
1 
FF 1999 4809
2 
RS 172.010
3 
RS 171.11
4 
RS 783.1
5 
RS 172.021
6 
RS 173.110
1999-4581 
. 
4883

Caisse fédérale de pensions. LF
Art. 2 
Organisations et entreprises affiliées
1 La Caisse fédérale de pensions peut conclure des contrats d'affiliation avec des
organisations et des entreprises particulièrement proches de la Confédération.
2 La conclusion et la résiliation des contrats d'affiliation relèvent de là compétence
de la commission de la Caisse (art. 11). Ses décisions sont soumises à l'approbation
du Conseil fédéral.
3 Le Conseil fédéral fixe les modalités par voie d'ordonnance; il définit notamment
les conditions d'affiliation, les conditions de résiliation du contrat et la réglementa-
tion sur l'établissement de comptes séparés.
Art. 3 
Employeurs
Les employeurs au sens de la présente loi sont:
a. 
le Conseil fédéral pour le personnel visé à l'art. 1, al. 1, let. a, b, e et f;
b. 
la Poste suisse;
c. 
les unités administratives décentralisées;
d. 
les organisations et entreprises affiliées.
Chapitre 2 
Régime de prévoyance
Art. 4 
Principes
1 Les gains assurés dont le montant ne dépasse pas une fois et demie la somme
maximale fixée à l'art. 8, al. 1, de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance
professionnelle vieillesse, survivants et invalidité7 (LPP) sont soumis au système de
la primauté des prestations.
2 L'employeur détermine pour son personnel quelles parts de salaire peuvent être
assurées au-delà du montant visé à l'ai. 1 et quel plan d'assurance s'applique à ces
parts de salaire.
3 Le Conseil fédéral peut instituer des plans de prévoyance différents pour certaines
catégories de personnel et pour les éléments variables du revenu.
4 La Caisse fédérale de pensions peut proposer des plans d'assurance complémentai-
res aux organisations et entreprises qui lui sont affiliées.
5 Le Conseil fédéral peut instituer une Caisse de secours, notamment sous la forme
d'une fondation de droit public. Il réglemente le but et le financement de cette
caisse.
Art. 5 
Prestations
1 Pour une durée d'assurance complète jusqu'à l'âge de départ en retraite fixé par le
Conseil fédéral, la rente du plan de base s'élève:
7 
RS 831.40
4884

Caisse fédérale de pensions. LF
a. 
à soixante pour-cent du gain assuré pour la rente de vieillesse et la rente
d'invalidité;
b. 
à deux tiers de la rente de vieillesse ou de la rente d'invalidité pour la rente
de viduité;
c. 
à un sixième de la rente de vieillesse ou de la rente d'invalidité pour les
rentes d'enfant et d'orphelin.
2 Le Conseil fédéral fixe la durée d'assurance complète. Pour les rentes d'invalidité
et de survivant, la durée d'assurance prise en compte est celle que le membre aurait
atteint au moment de l'âge réglementaire de la retraite.
3 La compensation du renchérissement accordée sur les rentes est calculée d'après le
revenu de la fortune provenant de la réserve mathématique à disposition pour les
rentiers. L'employeur peut garantir en tout ou en partie la compensation du renché-
rissement à ses rentiers. Les employeurs au sens de. l'art. 3, let. a à c, garantissent à
leur personnel la compensation du renchérissement à raison de 50 %.
4 Sur présentation d'une demande, la Caisse fédérale de pensions octroie une rente
transitoire au bénéficiaire d'une rente de vieillesse tant qu'il ne perçoit aucune rente
AVS, mais au plus tard jusqu'à l'âge ordinaire de la retraite. La rente transitoire est
totalement ou partiellement remboursable.
5 La Caisse fédérale de pensions peut octroyer un supplément fixe au bénéficiaire
d'une rente d'invalidité jusqu'à ce que ce dernier ait droit à une rente de
l'assurance-invalidité ou de l'AVS. L'assuré n'est pas tenu de rembourser le sup-
plément fixe.
Art. 6 
Cotisations
1 Les cotisations périodiques sont financées à parts égales par l'assuré et par
l'employeur.
2 Si le gain assuré augmente et que le taux d'occupation ne change pas, l'assuré
acquitte une cotisation unique dont le montant est fixé en fonction de l'âge.
L'employeur est tenu de verser une contribution au moins équivalente à la somme
des cotisations de tous les salariés. Le montant correspondant au surplus d'accrois-
sement de la réserve mathématique est fourni par les employeurs dans la mesure où
il ne peut pas être financé par les gains à disposition.
Art. 7 
Cotisations volontaires de l'employeur
L'employeur peut verser des cotisations à des fins particulières.
4885

Caisse fédérale de pensions. LF
Chapitre 3 
Exécution de la prévoyance professionnelle
Section 1
Caisse fédérale de pensions et autres institutions de prévoyance
Art. 8 
Caisse fédérale de pensions
1 La Caisse fédérale de pensions est un établissement de droit public de la Confédé-
ration; elle est dotée de la personnalité juridique. Le Conseil fédéral fixe le lieu de
son siège social.
2 La Caisse fédérale de pensions applique à ses membres la prévoyance profession-
nelle régie par la présente loi. Elle est liée par les dispositions imperatives de la LPP
et de la loi du 17 décembre 1993 sur le libre passage8 et est inscrite au registre de la
prévoyance professionnelle.
3 Le Conseil fédéral peut confier d'autres tâches à la Caisse fédérale de pensions
dans la mesure où elles ont un rapport objectif avec le champ d'activité défini par la
présente loi. La Confédération prend à sa charge les frais qui en résultent.
4 La Caisse fédérale de pensions peut confier l'exécution de certaines tâches à des
tiers. Les tâches définies aux art. 11, al. 1, et 20, al. 3, ne peuvent pas être déléguées.
Art. 9 
Autres institutions de prévoyance
1 Si la législation spéciale n'en dispose pas autrement, le Conseil fédéral peut autori-
ser les unités administratives décentralisées:
•a. 
à gérer leur propre caisse de pensions, ou
b. 
à assurer leurs salariés auprès d'autres caisses de pensions.
2 Dans le cadre de cette autorisation, le Conseil fédéral décide si le régime de pré-
voyance défini dans la présente loi s'appliquera ou non au personnel considéré.
Section 2 
Organisation de la Caisse fédérale de pensions
Art. 10 
Organes
Les organes de la Caisse fédérale de pensions sont:
a. 
la commission de la Caisse;
b. 
la direction.
Art, 11 
Commission de la Caisse
1 La commission de la Caisse exerce la haute direction de la CFP; elle assure la
surveillance et le contrôle des activités de direction. Pour le reste, elle a les tâches
suivantes:
8 
RS 831.42
4886

Caisse fédérale de pensions. LF
a. 
elle nomme la direction de la Caisse fédérale de pensions;
b. 
elle désigne l'organe de contrôle et l'expert reconnu en matière de pré-
voyance professionnelle;
c. 
elle approuve les comptes annuels;
d. 
elle adopte les statuts et les règlements.
2 Le Conseil fédéral détermine la composition de la commission de la Caisse et la
répartition des sièges entre employeurs. Sur proposition de la commission de la
Caisse, il règle la procédure d'élection des représentants des employés dans la com-
mission de la Caisse.
3 Pour le reste, la commission de la Caisse se constitue elle-même. Elle peut
s'assurer le concours d'experts et instituer des comités dont les membres ne sont pas
tenus de faire partie de la commission de la Caisse.
Art. 12 
Direction
1 La direction liquide les affaires courantes de la Caisse fédérale de pensions et
participe avec voix consultative à toutes les séances de la commission de la Caisse et
de ses comités.
2 Elle nomme le personnel de la Caisse fédérale de pensions.
3 La direction et le personnel de la Caisse de pensions sont soumis à la législation
sur le personnel de la Confédération.
Art. 13 
Responsabilité
La responsabilité des personnes chargées de la direction, de l'administration et du
contrôle de la Caisse fédérale de pensions est régie par la LPP.
Art. 14 
Traitement des données
1 La Caisse fédérale de pensions traite les données personnelles des assurés et de
leurs proches qui sont nécessaires à l'exécution de la prévoyance professionnelle.
2 Dans la mesure où l'exécution de ses tâches T'exige, elle peut traiter les données
sensibles suivantes:
a. 
données en matière de santé;
b. 
données relatives aux mesures sociales, aux poursuites civiles et aux pour-
suites et sanctions administratives ou pénales. °
3 Afin de contrôler les données des assurés, la Caisse fédérale de pensions peut en
particulier comparer ses données électroniques avec celles des institutions nationales
ou étrangères de prévoyance ou d'assurance sociale, notamment celles de la Caisse
fédérale de compensation, de la Centrale de compensation, de la Caisse suisse de
compensation, de, l'assurance militaire, de la Caisse nationale suisse d'assurance en
cas d'accidents et de l'office AI pour les personnes résidant à l'étranger.
4887

Caisse fédérale de pensions. LF
4 Le Conseil fédéral:
a. 
définit les compétences en matière de traitement des données;
b. fixe le délai de conservation des données;
c. 
réglemente l'organisation et l'exploitation des systèmes automatisés;
d. 
réglemente la sécurité des données.
Section 3
Dispositions spéciales en matière de financement et de comptabilité
Art. 15 
Découvert technique et garantie de la Confédération
1 La Caisse fédérale de pensions peut s'écarter du principe de l'établissement du
bilan en caisse fermée tant que subsiste un découvert technique. Le Conseil fédéral
fixe le taux d'intérêt technique.
2 Le découvert technique est rémunéré à un taux de 4 %. Le Conseil fédéral peut
porter ce taux à 4,5 % au maximum.
3 La Confédération garantit les prestations de la Caisse fédérale de pensions tant que
subsiste un découvert technique. Elle peut répartir proportionnellement les coûts
entre les employeurs.
Art. 16 
Mesures d'assainissement
1 Si le taux de couverture de la Caisse fédérale de pensions, découvert technique y
compris, descend au-dessous de 90 %, le Conseil fédéral ordonne les mesures néces-
saires au rétablissement de l'équilibre financier. '
2 Si la Confédération cesse d'accorder des garanties, les mesures d'assainissement
sont ordonnées à partir d'un découvert de 5 %. .
Art. 17 
Placement des avoirs de la Caisse de pensions et affectation
des revenus de la fortune
1 La Caisse de pensions place ses avoirs sous sa propre responsabilité dans le respect
des dispositions d'exécution de la présente loi. Elle veille à ce que:
a. 
la sécurité de ces placements soit garantie;
b. 
ces placements produisent un rendement adapté aux conditions du marché;
c. 
la répartition des risques soit équilibrée;
d. 
le volume de liquidités soit suffisant.
2 Le Conseil fédéral fixe la stratégie de placement et définit l'affectation des revenus
de la fortune; il veille en premier lieu à la constitution des réserves et des provisions
nécessaires. Si les revenus de la fortune excèdent la part à affecter aux réserves et
aux provisions, le supplément doit être affecté à la réserve mathématique en vue de
la compensation du renchérissement.
4888

Caisse fédérale de pensions. LF
Art. 18 
Présentation des comptes
La Caisse fédérale de pensions peut établir une comptabilité séparée pour chaque
employeur.
Art. 19 
Recours contre les tiers responsables
Si un tiers provoque un événement donnant droit aux prestations d'assurance, la
Caisse de pensions est subrogée, jusqu'à concurrence de ses prestations, dans les
droits de l'ayant droit.
Section 4 
Dispositions d'exécution, statuts et règlements
Art. 20 
Dispositions d'exécution
1 Le Conseil fédéral édicté les dispositions d'exécution. La commission de la Caisse
doit être entendue avant l'adoption ou la modification de ces dispositions.
2 Les dispositions d'exécution définissent en particulier:
a. 
les conditions d'octroi de la qualité d'affilié à la Caisse fédérale de pensions,
l'étendue, l'acquisition et la perte de cette qualité ainsi que les restrictions
qui l'assortissent;
b. 
les droits et obligations liés à la qualité d'affilié;
c. 
la réglementation relative aux prestations de la Caisse fédérale de pensions,
à leur cession, à leur mise en gage, aux versements anticipés, au rembourse-
ment, aux demandes de restitution, à la compensation et à l'imputation;
d. 
le gain assuré, en particulier la compensation du renchérissement;
e. 
les modalités du rachat d'années d'assurance à la Caisse fédérale de pen-
sions;
f. 
les conditions et modalités d'octroi d'une rente anticipée en vertu du règle-
ment, ainsi que les conditions d'octroi d'une rente anticipée en vertu de dis-
positions autres'que celles du règlement et l'obligation pour l'employeur de
verser des contributions pour les financer;
g. 
la réglementation sur la diminution des prestations par suite de surindemni-
sation;
h. 
l'obligation de cotiser, en particulier le montant et l'échelonnement des coti-
sations;
i. 
les .conditions d'octroi d'une rente d'invalidité et les conditions d'octroi
d'un supplément fixe;
j. 
les cas dans lesquels des formules d'assurance particulières peuvent être ar-
rêtées en accord avec les intéressés.
3 Le Conseil fédéral peut déléguer à la commission de la Caisse le pouvoir de régle-
mentation que lui confère la loi dans certains domaines. Il peut se réserver la com-
pétence d'approuver ces réglementations.
4889

Caisse fédérale de pensions. LF
Art. 21 
Statuts et règlements
1 Dans le respect de la présente loi et de ses dispositions d'exécution, la commission
de la Caisse:
a. 
adopte les statuts de la Caisse fédérale de pensions;
b. 
édicté les directives en matière de placement;
c. 
arrête le règlement sur les placements;
d. fixe les principes de la politique de risques;
e. 
arrête le règlement d'organisation et d'exploitation.
2 Les réglementations visées à l'ai. 1, let. a à d, sont soumises à l'approbation du
Conseil fédéral.
3 Les statuts fixent en particulier:
a. 
les règles applicables au report des frais administratifs;
b. 
les émoluments dus pour des prestations particulières de la Caisse fédérale
de pensions;
c. 
les droits et obligations des employeurs ainsi que la procédure à suivre lors-
qu'un employeur se retire de la Caisse fédérale de pensions ou lorsque son
statut change;
d. 
le devoir de l'employeur de reprendre les retraités de son ressort lorsqu'il
quitte la Caisse de pensions;
e. 
l'obligation d'informer de l'employeur;
f. 
les règles actuarielles.
Chapitre 4 • Dispositions transitoires
Section 1 
Régime de prévoyance
Art. 22 
Rentes transitoires et compensation du renchérissement
1 Les personnes dont le gain assuré au sens de l'art. 4, al. 1 et 2, est réduit et qui ont
55 ans révolus lors de l'entrée en vigueur des nouveaux statuts peuvent conserver le
gain assuré qu'elles avaient jusqu'alors.
2 Les personnes qui, au moment de l'entrée en vigueur de la présente loi, touchent
une rente d'invalidité ou un supplément fixe continuent de bénéficier de ces presta-
tions même si elles ne remplissent pas les conditions y donnant droit en vertu de la
nouvelle législation. Les changements dans l'état de santé des personnes concernées
sont réservés.
3 Tant que les placements ne sont pas effectués dans les conditions définies à
l'art. 24, la Confédération garantit aux retraités visés à l'art. 1, al. 1, let. a, b, e et f,
une compensation du renchérissement équivalente, en pourcentage, à celle qui est
accordée au personnel actif de la Confédération.
4890

Caisse fédérale de pensions. LF
Art. 23 . 
Assurés soumis au régime transitoire des statuts antérieurs
Les assurés soumis au régime transitoire des statuts en vigueur avant l'entrée en
vigueur de la présente loi conservent leur statut. Le Conseil fédéral édicté les dispo-
sitions transitoires.
Section 2 
Financement
Art. 24 
Placement de la fortune
1 La totalité des avoirs de la Caisse fédérale de pensions doit être placée jusqu'au
31 décembre 2005 conformément à la stratégie de placement fixée par le Conseil
fédéral.
2 Sur les avoirs qui ne sont pas encore placés conformément à cette stratégie, la
Confédération verse à la Caisse fédérale de pensions un intérêt qui correspond au
rendement moyen des obligations de la Confédération, mais qui représente au mini-
mum 4 % par an.
Art. 25 
Réserves fluctuantes
La Confédération garantit les réserves fluctuantes manquantes à la Caisse fédérale
de pensions jusqu'à ce qu'elles atteignent 10 % de la réserve mathématique portée
au bilan d'ouverture. Elle peut répartir proportionnellement les coûts entre les em-
ployeurs.
Art. 26 
Paiement du découvert technique
La charge que représente pour la Confédération le paiement du découvert technique
est portée à l'actif du bilan; elle est amortie les années suivantes par inscription au
débit du compte de pertes et profits.
Section 3 
Compétences
Art. 27 
Organisation
Le Conseil fédéral exerce les compétences de la commission de la Caisse pendant
deux ans au plus après l'entrée en vigueur de la présente loi. Il peut déléguer certai-
nes compétences à la direction de la Caisse fédérale de pensions. La commission de
la Caisse doit être entendue avant l'adoption des dispositions d'exécution, des sta-
tuts et des règlements et avant la prise de décisions importantes.
4891

Caisse fédérale de pensions. LF
Section 4 
Création de l'établissement
Art. 28
1 En vue de l'entrée en vigueur de la présente loi, le Conseil fédéral prend les mesu-
res suivantes:
a. 
il approuve le bilan d'ouverture de la Caisse de pensions;
b. 
il désigne les immeubles, les droits réels restreints, les conventions obliga-
toires et les papiers-valeurs qui doivent être transférés à la Caisse de pen-
sions;
c. 
il veille à ce que les inscriptions au Registre foncier des immeubles et des
droits réels restreints que la Confédération transfère à la Caisse de pensions
soient exonérées de tout impôt et émolument.
2 L'établissement reprend la qualité d'employeur dans les rapports de travail et de
service existants.
Chapitre 5 
Dispositions finales
Art. 29 
Modification du droit en vigueur
1. Le statut des fonctionnaires9 est modifié comme suit:
Art. 48
Abrogé
2. La loi sur les finances de la Confédération10 est modifiée comme suit:
Art. 36, al. 4 (nouveau)
4 Les avoirs provenant de fonds spéciaux créés par un acte législatif peuvent être
placés dans les conditions définies par les dispositions en matière de prévoyance
professionnelle.
3. La loi du 30 avril 1997 sur l'organisation de la Poste1 ! est modifiée comme suit:
Art. 15, al. 1, dernière phrase (nouvelle)
1 . . . Le Conseil fédéral peut autoriser la Poste à gérer sa propre caisse de pensions
ou à assurer ses salariés auprès d'autres institutions de prévoyance.
9 
RS 172.221.10
10 
RS 611.0
11 
RS 783.1
4892

Caisse fédérale de pensions. LF
Art. 30 
Référendum et entrée en vigueur
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
40330•
4893

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la loi fédérale régissant la Caisse fédérale de pensions du 1er mars
1999
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1999
Année
Anno
Band
5
Volume
Volume
Heft
27
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
99.023
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
13.07.1999
Date
Data
Seite
4809-4893
Page
Pagina
Ref. No
10 109 913
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