ch_vb · 99.419 · 1999-05-07 · de


#ST# 99.419
Initiative parlementaire
Loi sur les rapports entre les conseils
Adaptations à la nouvelle est.
Rapport de la Commission des institutions politiques
du Conseil national
du 7 mai 1999
Madame la Présidente,
Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons, conformément à l'art. 21quater, al. 3, de la loi sur les rapports
entre les conseils (LREC), le présent rapport que nous transmettons par le même
occasion au Conseil fédéral pour avis.
La commission vous propose d'approuver les projets d'actes ci-annexés.
7 mai 1999 
Au nom de la commission:
Le président, Leu
1999-4223 
. 
4471

Condensé
La nouvelle constitution fédérale (est.), approuvée par le peuple et les cantons le
18 avril 1999, contient, dans son chapitre consacré à l'Assemblée fédérale, de nom-,
breuses adaptations et précisions par rapport à l'ancienne est. Certains nouveaux
points de la constitution entraînent obligatoirement des modifications de la loi sur
les rapports entre les conseils (LREC). Cette législation d'exécution devra entrer en
vigueur au moment de l'entrée en vigueur de la nouvelle est. (selon toutes prévi-
sions, le 1er janvier ou le 1er mars 2000):
a. 
Vu que les compétences du Conseil fédéral en matière de ratification de traités
. doivent être désormais définies par la loi, l'entrée en vigueur de la nouvelle est.
aurait pour conséquence, en l'absence d'une législation d'exécution adéquate,
que le Conseil fédéral ne pourrait plus conclure lui-même de traités internatio-
naux. La nouvelle réglementation proposée dans la LREC se base dans une
•• grande mesure sur la pratique actuelle, qui fait l'unanimité.
b. 
La nouvelle est. transfère du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale la compé-
tence administrative en matière de décisions concernant les affaires adminis-
tratives de l'Assemblée fédérale, en particulier des Services du Parlement. Une
législation d'exécution s'impose, faute de quoi, par exemple, la question de sa-
voir qui nomme les fonctionnaires des Services du Parlement ne serait plus ré-
glée après l'entrée en vigueur de la nouvelle est. Le ou la secrétaire générale
devra être élu par l'Assemblée fédérale (Chambres réunies).
c. 
Les délibérations des Chambres sont certes en principe publiques; toutefois, la
possibilité existe de mener des débats à huis clos dans de rares cas exception-
nels. Etant donné que la nouvelle est. 'exige une base légale pour de tels cas
particuliers, des séances à huis clos ne pourraient plus être tenues en l'absence
d'une législation d'exécution ad hoc.
d. 
La nouvelle est. prévoit expressément que les initiatives populaires peuvent être
non seulement invalidées intégralement mais aussi partiellement. En l'espèce,
il convient de corriger la teneur de l'actuelle LREC, qui se trouve en contra-
diction avec ce principe.
e. 
Le droit de convoquer une session extraordinaire de l'Assemblée fédérale
passe, dans la nouvelle est., de cinq cantons à un quart des membres du Con-
seil des Etats. Le libellé de la LREC en vigueur, en contradiction avec la nou-
velle disposition constitutionnelle, doit être corrigé.
f. 
La nouvelle • est. offre 
une définition claire et exhaustive des actes de
l'Assemblée fédérale. C'est ainsi que les «arrêtés fédéraux de portée générale»
ont été notamment supprimés. La LREC en vigueur utilise cette notion pour des
actes de diverse nature, c 'est pourquoi la loi contient également des définitions
en conséquence. A présent, le chapitre actuel sur les «formes des actes de
l'Assemblée fédérale» peut être remplacé par quelques dispositions définissant
les ordonnances de l'Assemblée fédérale.
4472

Rapport
l 
Situation initiale et procédure
La nouvelle constitution fédérale (est.), acceptée le 18 avril 1999 par le peuple et les
cantons, contient, dans son chapitre sur l'Assemblée fédérale, de nombreuses adap-
tations et précisions par rapport à l'ancienne est. Les dispositions constitutionnelles
sur l'organisation, la procédure et les compétences de l'Assemblée fédérale sont
demeurées dans une grande mesure les mêmes depuis 1874; à cette date déjà, elles
avaient été reprises sans modifications majeures de la est. de 1848. En conséquence,
un besoin considérable d'adaptation s'est accumulé en l'espace de 150 ans.
Depuis l'existence des Commissions des institutions politiques (CIP), formées en
1991 dans le cadre de la réforme du système des commissions, celles-ci se sont
penchées avec attention sur le développement du droit parlementaire. La réforme de
la constitution a ensuite permis d'intégrer au projet les propositions de réforme dont
la réalisation nécessitait 
une révision constitutionnelle. Dans son chapitre
«Assemblée fédérale», le projet du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 s'est borné
à une stricte mise à jour, qui se limite à une opération d'enregistrement. Dans leur
rapport complémentaire du 6 mars 1997 (FF 1997 m 243), les CIP ont proposé des
modifications plus poussées. Une grande partie d'entre elles ont été reprises telles
quelles ou sous une forme modifiée par les Commissions de révision constitu-
tionnelle et par les Chambres fédérales au fil des délibérations parlementaires.
Les modifications du droit parlementaire dans la nouvelle est. nécessitent également
des adaptations de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC). En l'occurrence,
une distinction peut être établie entre deux types d'adaptations:
1. 
Du fait de l'introduction de nouveaux éléments dans le droit constitutionnel,
l'édiction d'une législation d'exécution y relative s'avère absolument néces-
saire. Cette législation d'exécution doit entrer en vigueur au même moment que
la nouvelle est. (selon toutes prévisions au 1er janvier 2000), faute de quoi il
faudrait s'attendre à de graves problèmes au niveau du droit.
2. 
D'autres dispositions constitutionnelles donnent certes un mandat au niveau
législatif mais la législation actuelle peut demeurer provisoirement en vigueur,
sans poser pour autant de problèmes majeurs sur le plan du droit.
La présente révision partielle de la LREC devrait permettre de procéder aux adapta-
tions indispensables de la première catégorie:
a. 
Délimitation des compétences respectives de l'Assemblée fédérale et du Conseil
fédéral en matière de ratification de traités (art. 166, al. 2/art. 184, al. 2 nou-
velle est). Vu que les compétences du Conseil fédéral en matière de ratification
de traités devraient être définies dans la loi, en l'absence d'une législation
d'exécutiçn, l'entrée en vigueur de la nouvelle est. aurait pour conséquence que
le Conseil fédéral ne pourrait plus conclure de traités internationaux en toute
indépendance (voir ch. 318).
b. 
Statut des Services du Parlement (art. 155, 179 nouv. est.). Une législation
d'exécution est obligatoirement nécessaire, faute de quoi, par exemple, l'instance
chargée de nommer à partir de l'entrée en vigueur de la nouvelle est. les fonction-
naires des Services du Parlement ainsi que d'exercer les autres compétences attri-
buées par le droit des fonctionnaires à l'autorité chargée de nommer ne serait plus
définie avec précision (voir ch. 2, 314 à 316, 319, 320, 32).
4473

c. 
Principe de la publicité des séances (avec réserve concernant l'éventuelle tenue
d'une séance à huis clos) (art. 158, nouvelle est.). Etant donné que les séances
. confidentielles des conseils auront désormais besoin d'une nouvelle base légale,
de telles séances ne pourront plus être tenues en l'absence d'une législation
d'exécution. Cette question revêt toutefois une importance très mineure sur le
plan pratique (voir ch. 312).
Dans les cas suivants, pour lesquels il existe une contradiction évidente entre la
LREC en vigueur et la nouvelle est!, une application directe de la nouvelle est. en
contradiction avec la teneur de la LREC en vigueur serait envisageable; une situation
qu'il conviendrait néanmoins d'éviter:
d. 
Invalidation partielle d'initiatives populaires (art. 139, al. 3, nouv. est.; voir
ch. 317)
e. 
Convocation de sessions extraordinaires (art. 151, al. 2, nouv. est., voir
ch. 311)
f. 
Forme des actes édictés par l'Assemblée fédérale (art. 163 et 164 nouv. est;
voir ch. 313)
L'introduction, prévue par la nouvelle est., d'une deuxième vice-présidence de cha-
que conseil est mise en œuvre par des révisions des règlements des conseils qui
seront soumises à chaque conseil par les bureaux des conseils sous la forme de
projets séparés.
Au vu du déroulement des débats menés sur ces questions dans le cadre de la ré-
forme constitutionnelle, on peut admettre que cette série d'adaptations au niveau
législatif ne porte que sur des points peu controversés. En conséquence, il paraît
réaliste de soumettre la révision partielle en question aux Chambres fédérales au
cours du bref laps de temps à disposition et, le cas échéant, de la faire entrer en
vigueur au 1er janvier 2000.
La présente révision partielle est strictement limitée aux adaptations imperatives à la
nouvelle est.. Il devra être procédé, dans le cadre d'une révision totale de la LREC, à
d'autres réformes, plus complexes, du droit parlementaire, parmi lesquelles des
adaptations supplémentaires à la nouvelle est. L'art. 164 de la nouvelle est. stipule
que les «dispositions fondamentales relatives à l'organisation et à la procédure des
autorités fédérales» doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale» (notion de
loi matérielle). Il n'en demeure pas moins que dans le droit parlementaire tradition-
nel, de nombreuses dispositions importantes ne figurent que dans les règlements des
conseils et que la base légale requise par l'art. 164 est. fait défaut. L'exemple le plus
fameux en est .la réglementation de la procédure d'élection du Conseil fédéral, qui se
trouvait jusqu'ici uniquement dans le règlement de l'Assemblée fédérale (Chambres
réunies).
La révision totale de la LREC offrira également la possibilité de concrétiser quelques
dispositions constitutionnelles importantes sur la répartition des compétences entre
l'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral, lesquelles'avaient été dotées d'une for-
mulation relativement ouverte en raison de leur caractère controversé. Le besoin de
réforme et de précisions, qui était apparu lors des débats sur le nouvelle est., n'a pas
encore été satisfait entièrement. Dans ce contexte, il s'agit notamment des droits des
commissions parlementaires à l'obtention de renseignements (art. 153, al. 4, art. 169,
al. 2) et du droit de l'Assemblée fédérale de confier des mandats au Conseil fédéral
(art. 171). FI conviendra également de se demander si le nouveau mandat, donné par
la constitution à l'Assemblée fédérale, de veiller à ce qu'il soit procédé à une éva-
4474

luatioh de l'efficacité des mesures prises par la Confédération (art. 170) ne devrait
pas entraîner des modifications'des dispositions légales en vigueur.
La présente révision partielle démontre par ailleurs très nettement la nécessité d'une
réorganisation de la LREC du point de vue de la systématique. En effet, il s'agit de
la trentième révision partielle de cette loi datant de 1962, remaniée presque en per-
manence, ce qui a entraîné une forte altération de sa structure et de sa cohérence.
Les 2 et 13 février 1996 déjà, les deux CIP ont pris une décision de principe pour
une révision totale de la LREC; après quelques retards dus aux travaux sur la nou-
velle est., elles ont confirmé cette décision les 12 et 14 mai 1998 et attribué des
mandats concrets pour sa mise en œuvre. Selon l'état actuel de la planification des
travaux, la commission du premier conseil devrait entamer des délibérations sur
l'avant-projet d'une LREC totalement révisée au début de la nouvelle législature. Vu
la complexité d'un tel projet législatif, il faut s'attendre à un traitement prolongé au
sein des commissions et des conseils, de telle sorte que la nouvelle loi ne pourra pas
entrer en vigueur avant 2002 ou 2003.
2 
Subordination des Services du Parlement à l'Assemblée
fédérale, principales caractéristiques du nouveau système
Alors que les autres adaptations de la LREC imposées par la nouvelle Constitution
fédérale ne concernent qu'un seul article faisant l'objet d'une explication sous le
chiffre 3 du présent rapport, le nouveau régime affectant le rattachement des Servi-
ces du Parlement revêt une plus grande complexité: non seulement il implique quatre
articles de la LREC, mais il entraîne des modifications dans huit autres lois ainsi
qu'une révision assez étendue de l'arrêté fédéral sur les Services du Parlement. Il
convient donc de saisir les grandes lignes de ce nouveau système avant d'en com-
menter, sous chiffre 3, certaines dispositions plus en détail.
L'art. 155 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 a la teneur suivante:
L'Assemblée fédérale dispose des Services du Parlement. Elle peut faire appel aux'
services de l'administration fédérale. La loi règle les modalités.
Cette disposition a pour origine une proposition soumise par les CIP aux Chambres
fédérales, proposition commentée dans le cadre du rapport complémentaire du
6 mars 1997 des deux CTP sur la réforme constitutionnelle (FF 7997 m 243). La
proposition de révision partielle de la est, qui faisait déjà l'objet du rapport de la CIP
du Conseil national du 21 octobre 1994 (FF 7995 11113), a ainsi été intégrée dans la
révision totale de la est. Dans le rapport du 6 mars 1997, les CIP ont justifié la né-
cessité de ce nouvel article constitutionnel comme suit (FF 7997III 270):
L'existence d'un service administratif propre à l'Assemblée fédérale et à ses com-
missions est aujourd'hui le préalable indispensable à un contrôle parlementaire di-
gne de ce nom, et le seul moyen qui permette de conserver au Parlement la place
que lui assigne la Constitution dans le processus législatif. Il est vrai qu'à l'heure
actuelle déjà, «dans l'exercice de leurs fonctions, les Services du Parlement sont in-
dépendants du Conseil fédéral et de la Chancellerie fédérale» et qu'ils «suivent les
instructions» des organes du Parlement (art. 8novies, al. 2 et 3, LREC). Cette subor-
dination fonctionnelle à l'Assemblée fédérale joue un rôle bien plus considérable
que leur rattachement administratif au Conseil fédéral. Sur le plan pratique, une dif-
férenciation claire entre la subordination fonctionnelle et administrative est à peu
4475

près impossible: des décisions ou des instructions d'ordre même purement adminis-
tratif peuvent avoir des répercussions de fond, et inversement. .La vérité exige de
préciser tout de suite que l'exécutif a jusqu'à présent toujours fait preuve de la plus
grande modération dans l'exercice de ses compétences administratives qui concer-
nent la vie parlementaire - au point, d'ailleurs, qu'il en est venu à ne plus exercer
que d'une manière purement formelle certaines desdites compétences administrati-
ves, voire à ne plus les exercer du tout. Quoi qu'il en soit, considérée sous l'angle
de la- sécurité juridique, cette situation est loin d'être satisfaisante: le double ratta-
chement des Services du Parlement entoure nombre de compétences d'un flou juri-
dique quelque peu gênant.
A cela s'ajoute que certaines décisions administratives, même si elles concernent
directement le fonctionnement du Parlement, n'en doivent pas moins être prises né-
cessairement par le Conseil fédéral et ses services. C'est notamment le cas en ma-
tière de droit du personnel (pour fixer les classes de traitement des fonctionnaires
travaillant pour les Services du Parlement, pour estimer les exigences attachées à
leurs fonctions et décider de leur promotion, etc.). Or, il est évident que par le biais
de ces compétences administratives en matière de personnel, l'exécutif peut influer
sur le fonctionnement de l'Assemblée fédérale - d'où l'on peut tirer qu'il n'est pas
souhaitable qu'il les exerce. Le problème est particulièrement délicat dans la me-
sure où c'est également l'exécutif qui est compétent pour ce qui touche aux enquê-
tes disciplinaires, aux plaintes et aux poursuites pénales dont peuvent faire l'objet
les fonctionnaires des Services du Parlement, ainsi que pour l'exercice du droit de
disposition sur le palais du Parlement.
Un certain nombre de prestations d'ordre technique ou administratif nécessaires à la
vie de l'Assemblée fédérale sont fournies non par les Services du Parlement, mais
par d'autres services fédéraux (Office des constructions fédérale, Archives fédéra-
les, Office du personnel, Ministère public, etc.).-Ce système de coopération, qui a
fait ses preuves, doit être conservé. Par ailleurs, la possibilité devrait être maintenue
d'associer l'administration fédérale au processus législatif par le biais de l'initiative
parlementaire (cf. art. 211ualer, al. 2, LREC). La deuxième phrase de l'art. 146 pose
que le Parlement est habilité à recourir à de tels services. Cela ne doit toutefois pas
se traduire par une altération de l'efficacité et de la conduite de l'administration dé-
pendant de l'exécutif. La pratique actuelle, qui a permis à ce jour d'éviter dans une
large.mesure les conflits et qu'il importe donc pour l'essentiel de maintenir, illustre
à merveille l'intention de ne pas franchir ces limites.
Dans son précédent rapport, du 21 octobre 1994, la CIP du Conseil national a déjà
présenté les grandes lignes de la législation d'exécutîon du nouvel article constitu-
tionnel (FF 1995 I 1145), dont le caractère d'actualité n'avait pas changé entre-
temps.
Le'rattachement administratif explicite à l'Assemblée fédérale des Services du Par-
lement et d'autres services directement nécessaires au bon fonctionnement de ce
dernier entraîneraient nécessairement l'adaptation de l'arrêté fédéral sur les Servi-
ces du Parlement et d'un certain nombre de lois fédérales (loi sur les rapports entre
les conseils, loi sur les garanties politiques, loi sur la responsabilité, loi sur
l'organisation de l'administration, statut des fonctionnaires, loi sur les finances de la
Confédération, loi sur le Contrôle fédéral des finances, loi sur la procédure admi-
. 
nistrative, loi d'organisation judiciaire).
Ces ajustements devraient être mis en œuvre dans la mesure uniquement où ils sont
nécessaires pour permettre le rattachement administratif à l'Assemblée fédérale des
services directement nécessaires à son bon fonctionnement. // ne s'agit que
d'instaurer une nouvelle répartition des compétences touchant les prestations four-
nies au Parlement. 11 n'est pas question, notamment, de développer les Services du
Parlement, du moins à ce jour.
De fait, il s'agit, par le biais de renvois généraux introduits dans la loi sur les rap-
ports entre les conseils et dans l'arrêté fédéral sur les Services du Parlement, de
transférer à la Conférence de coordination, à la Délégation administrative ou au se-
crétaire général de l'Assemblée fédérale les pouvoirs de décision individuelle que
4476

les textes donnent aujourd'hui au Conseil fédéral en matière de prestations fournies
au Parlement.
Les normes de portée générale auxquelles est soumise l'administration fédérale
dans son ensemble (et notamment les ordonnances édictées par'le Conseil fédéral en
application du statut des fonctionnaires) continueraient de s'appliquer aux services
travaillant pour le Parlement, sauf disposition contraire dans la loi sur les rapports
entre les conseils ou dans l'arrêté fédéral sur les Services du Parlement. La législa-
tion en vigueur serait modifiée uniquement là où apparaîtrait un risque d'entrave à
la liberté d'action du législatif par l'exécutif (par exemple: nomination des fonc-
tionnaires, exigences conditionnant celle-ci, promotion, compétences en matière
d'enquête disciplinaire, de plainte ou de poursuites pénales, ou encore exercice du
droit de disposition sur le palais du Parlement).
Dans les domaines techniques ou administratifs, en revanche, il n'y a pas lieu
d'instituer une réglementation particulière pour les services dépendant du Parle-
ment. D'une façon générale, il n'y a pas de raison, en effet, pour que les rapports de
service des fonctionnaires de ces services diffèrent de ceux des autres fonctionnai-
res (concernant p. ex. la compensation du renchérissement ou les indemnités ver-
sées au titre de l'irrégularité des horaires de travail).
Non seulement l'Assemblée fédérale dispose directement de Services du Parlement,
mais, selon l'art. 155, 2e et 3e phrases, elle a le droit de faire appel aux services de
l'administration fédérale. Cette possibilité soulève d'importantes questions relatives
à la séparation des pouvoirs et à sa mise en œuvre, questions auxquelles la CIP
répond comme suit dans son rapport du 21 octobre 1994:
Un observateur superficiel pourrait avoir l'impression que le système présenté ici
n'est pas conforme au principe de la séparation des pouvoirs stricto sensu, dans la
mesure où pour une large part le pouvoir réglementaire du Conseil fédéral continue-
ra de s'exercer sur les services travaillant directement pour le Parlement, et où, plus
particulièrement, l'exécutif continuera de fournir certaines prestations pour le Par-
lement. Mais ce serait mal comprendre ce qu'est la séparation des pouvoirs: dans
l'ordre constitutionnel, en effet, ceux-ci ne sont pas isolés l'un de l'autre, mais en-
tretiennent des rapports de coopération partout où cela est judicieux. Pour autant
que les droits du peuple soient respectés, le Législateur, donc l'Assemblée fédérale,
est libre de décider de la forme de cette coopération et donc aussi de recourir aux
services de l'administration dépendant de l'exécutif, dans la mesure, simplement,
où cela ne se traduit pas par une altération de son efficacité et de sa conduite.
Pendant l'examen des propositions de la CIP au sein des Commissions de la révision
constitutionnelle et aux Chambres, le pouvoir revenant à l'Assemblée fédérale de
disposer pleinement de ses propres services (art. 155, lre phrase) n'a pas été contesté.
C'est le recours à des services administratifs subordonnés au Conseil fédéral qui a
suscité la discussion. La Commission de la révision du Conseil national et, dans son
sillage, le Conseil national, ont suivi la CIP qui proposait que le droit de recourir
directement à ces services de l'administration soit intégré dans la est. (art. 155,
2e phrase). La Commission de la révision constitutionnelle du Conseil des États
voulait, quant à elle, laisser au législateur le soin de régler cette matière. Dans la
procédure d'élimination des divergences, le Conseil national a maintenu la 2e phrase
de l'art. 155 et ajouté la 3e phrase selon laquelle les détails de ce recours aux servi-
ces administratifs sont à régler dans la loi. Or, les rapporteurs de la commission ont
remarqué que cette 3e phrase n'était pas vraiment nécessaire car il allait de soi que le
principe constitutionnel énoncé dans la 2e phrase requérait encore une législation
d'exécution (laquelle existe d'ailleurs déjà). Toujours est-il que le malentendu selon
lequel l'Assemblée fédérale disposait du droit absolu de faire appel aux services de
l'administration fédérale (voir en outre ch. 315 à ce sujet) a pu être écarté. Le Con-
seil des Etats a accepté cette proposition de compromis.
4477

3 
Commentaires article par article
31 
Projet A. Modification de la loi sur les rapports
entre les conseils
311 
Convocation de sessions extraordinaires
Art. 1, al. 2
La disposition proposée correspond à la teneur de l'art. 151, al. 2, de la nouvelle est.
D'après l'art. 86, al. 2, de l'ancienne est., cinq cantons avaient le droit de demander
la convocation d'une session extraordinaire de l'Assemblée fédérale. Ce droit, en-
core jamais exercé dans la pratique, est dès à présent transféré à un quart du Conseil
des Etats. Cette innovation trouve son origine dans une proposition émise dans le
cadre du rapport complémentaire des CIP du 6 mars 1997 (à ce sujet, voir les com-
mentaires dans FF 1997m 266).
312 
Publicité des séances
Art. 3
L'art. 158 de la nouvelle est. prévoit les dispositions suivantes:
Les séances des conseils sont publiques. La loi peut prévoir des exceptions.
La publicité des débats des Chambres représente l'un des principes de tout parle-
ment. Les citoyens, qui y sont représentés, doivent pouvoir bénéficier d'un droit de
regard sur la manière dont les représentants élus par eux prennent leurs décisions et
dont ils motivent celles-ci.
Une dérogation au principe de la publicité se justifie lorsque le caractère public des
délibérations pourrait porter atteinte aux droits de la personnalité de citoyens (p. ex.
lors du traitement des recours en grâce) ou lorsqu'une telle publicité est susceptible
d'entraver le Parlement dans l'exercice d'une autre fonction majeure. Ce dernier cas
pourrait par exemple survenir si des affaires confidentielles devaient être abordées
lors de l'exercice de la haute surveillance ou lors de débats budgétaires.
Les dernières délibérations à huis clos remontent au 19 juin 1990. C'est ainsi qu'au
cours de l'examen du programme de construction d'ouvrages militaires pour 1990,
le chef du Département militaire fédéral avait signifié à l'auteur d'une proposition
qu'il n'était pas habilité à se servir, dans le cadre du plénum du Conseil national,
d'informations confidentielles sur un crédit de 56,5 millions francs pour ['«infra-
structure de conduite» (le «bunker du Conseil fédéral») dont il avait eu connaissance
en sa qualité de membre d'une commission parlementaire. Un huis-clos avait par
conséquent été demandé afin que le Conseil national puisse se prononcer en tout état
de cause sur ce crédit. La proposition fut repoussée à l'occasion d'un débat mené à
huis clos (BO 1990 N 1096 ss). Par ailleurs, au cours des années 1944 et 1945,
l'Assemblée fédérale (Chambres réunies) avait statué, au cours de cinq séances à
huis clos, sur la base de l'art. 5, al. 5, du règlement en vigueur d'alors, sur les re-
cours en grâce de personnes à l'égard desquelles une condamnation à mort avait été
prononcée (procès-verbaux de l'Assemblée fédérale [Chambres réunies] des
30 mars, 7 juin, 27 sep. et 7 déc. 1944 ainsi que du 22 mars 1945).
4478

A l'heure actuelle, une réglementation concernant le huis-clos figure uniquement
dans les règlements des conseils (art. 57 du règlement du Conseil national, art. 47 du
règlement du Conseil des Etats, art. 11, al. 4, du règlement de l'Assemblée fédérale
[Chambres réunies]). La base légale demandée expressément par la nouvelle est. fait
défaut en ce qui concerne ces règlements. A l'occasion de la création de ladite base
légale, il y aura lieu d'énumérer de manière exhaustive les motifs éventuels pour la
tenue d'un huis-clos. Le nombre nécessaire de personnes demandant le huis-clos sera
fixé sur la base de la réglementation en vigueur au Conseil national (un sixième des
députés) et donc quelque peu augmenté pour l'Assemblée fédérale (Chambres ré-
unies) (30 membres à l'heure actuelle) et pour le Conseil des Etats (5 membres à'
l'heure actuelle).
313 
Forme des actes de l'Assemblée fédérale
Art. 4 à 8bis, art. 11, art. 35, art. 36, art. 43
L'ancienne est. mentionne certes les lois fédérales, les arrêtés fédéraux ainsi que les
arrêtés fédéraux de portée générale sans toutefois définir quel devrait être le contenu
des actes de l'Assemblée fédérale édictés sous ces différentes formes. En effet,
l'ancienne est. ne fournit aucun élément permettant de délimiter ces différentes
formes d'actes entre elles, ce qui a donné lieu depuis toujours à des controverses.
Une définition plus précise des formes d'actes aux art. 4 à 8 LREC s'imposait par
conséquent.
L'art. 163 de la nouvelle est. décrit désormais les formes des actes de l'Assemblée
fédérale, tandis que la notion de loi est définie à l'art. 164 est. lì existe à présent
quatre forme d'actes:
- 
Les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées
sous la forme d'une loi fédérale sujette au référendum (voir art. 141, al. 1, let. a,
est.). L'art. 164 est. fournit, sous la forme d'un catalogue de domaines de ré-
glementation, une définition plus précise du critère de l'importance. Contraire-
ment à la teneur de la disposition constitutionnelle précédente, la critère de la
limitation dans le temps ne joue plus aucun rôle dans le choix de la forme de
l'acte: les arrêtés fédéraux de portée générale selon l'art. 6 LREC sont désor-
mais également assimilés à des lois fédérales. Enfin, les arrêtés fédéraux de
portée générale urgents sont définis comme des lois fédérales urgentes par l'art.
165 de la nouvelle est.
- 
Les actes fixant des règles de droit mais non soumis au référendum sont édictés
sous la forme d'une ordonnance, à la condition toutefois qu'une loi .fédérale
(art. 164, al. 2, nouv. est.) ou la est. (art. 159, al. 4, art. 173, al. 1, let. c, art. 196,
ch. 3, al. 3) l'y autorise. Dans le système précédant des formes d'actes,
l'ordonnance de l'Assemblée fédérale était désignée sous le terme d'arrêté fédé-
ral de portée générale, non soumis au référendum (art. 7 LREC): Cette forme
existait donc déjà sous une autre appellation. Le seul élément nouveau réside en
ce que de telles ordonnances disposent dorénavant d'une base constitutionnelle
expresse. Le terme d'ordonnance exprime qu'il s'agit du même niveau de lé-
gislation que l'ordonnance édictée par le Conseil fédéral (art. 182 nouv. est.);
en l'occurrence, en cas de conflit, l'ordonnance de l'Assemblée fédérale prime
celle du Conseil fédéral (voir aussi les explications détaillées sur l'ordonnance
4479

du Parlement dans le rapport complémentaire des CIP du'6 mars 199? (FF 7997
UI 277 ss).
- 
Les autres actes sont édictés sous la forme d'un arrêté fédéral s'ils sont sujets à
référendum. Tel est le cas pour les arrêtés modifiant la constitution, pour les ar-
rêtés portant approbation de traités internationaux et d'actes particuliers, dans la
mesure où la loi ou la constitution le prévoient.
- 
Les actes non soumis au référendum aux termes des art. 140 et 141 est. sont
qualifiés d'arrêtés fédéraux simples (p. ex. pour les arrêtés fédéraux portant ap-
probation de traités internationaux, non couverts par les art. 140 et 141, les ar-
rêtés financiers, l'approbation de constitutions cantonales, etc.).
L'existence de cette réglementation détaillée au niveau constitutionnel rend super-
flue l'édiction d'une réglementation d'exécution. Il convenait donc de renoncer à
une répétition pure et simple de ces dispositions dans la loi.
La question se pose tout au plus de savoir si un élément de la définition des règles de
droit figurant à l'art. 5, al. 2, LREC, omis dans la constitution, devrait continuer
d'être mentionné dans la loi. Les objets d'une règle de droit définis jusqu'à ce jour à
l'art. 5, al. 2, LREC se trouvent certes également à l'art. 164, al. 1, de la nouv. est,
mais l'article constitutionnel ne contient pas de définition de la règle de droit en tant
que norme générale et abstraite (art. 5, al. 2, du premier membre de phrase). Il peut
être toutefois renoncé à une définition explicite étant donné que celle-ci peut être
déduite, de manière implicite, à l'art. 164, al. 2. Une définition explicite du caractère
général et abstrait fournit l'impression, peu pertinente, d'une délimitation précise
entre la règle de droit et l'acte particulier. S'il était procédé à cette définition, c'est à
juste titre que l'on pourrait également exiger une définition du caractère individuel et
concret de l'acte particulier. De telles délimitations n'offrent toutefois aucune aide
pour la pratique; au contraire, des problèmes d'interprétation restreignant inutile-
ment la marche de manœuvre se poseraient dans les cas limites.
Les art. 4 à 6 et l'art. 8 LREC peuvent donc être abrogés. Une précision à caractère
terminologique paraît uniquement indiquée à l'art. 7. Déjà au cours des débats par-
lementaires sur la nouvelle est., le souhait a été exprimé que les ordonnances de
l'Assemblée fédérale soient définies expressément comme telles afin de les différen-
cier des ordonnances du Conseil fédéral. Le deuxième membre de phrase de Kart. 7
proposé permet de préciser ce qui ressort déjà de l'art. l-64, al. 2, est., mais qui
n'apparaît pas, comme l'ont déjà démontré les délibérations parlementaires consa-
crées à la nouvelle est. (voir BO 1998 N, tiré à part. est. p. 361) de prime abord: le
fait que l'édiction d'ordonnances de l'Assemblée fédérale doit être autorisée par la
constitution ou par la loi. La formulation correspond à la définition analogue des
ordonnances du conseil fédéral à l'art.' 182 de la nouvelle est. et à l'art. 7 LOCA.
Est abandonnée la disposition de l'ai. 2 de l'art. 7 en vigueur selon laquelle
l'autorisation, dans une loi fédérale, d'édicter une ordonnance du Parlement doit être
assortie à la condition que le référendum ne peut être demandé pour ce type d'acte.
L'introduction de cette clause avait été décidée afin d'éviter que le Parlement ne
puisse être tenté de contourner le référendum. A ce sujet, la CIP avait déjà inscrit la
remarque suivante dans son rapport complémentaire du 6 mars 1997: «Quant au
risque d'abus, le fait qu'il serait plus important pour les ordonnances du Parlement
que pour celles, beaucoup plus nombreuses, du Conseil fédéral, reste à prouver.» (FF
7997 IÏÏ 278). Par ailleurs, une telle clause pouvait paraître également indispensable
dans l'ancien système des formes d'actes car elle permettait d'établir une nette diffé-
4480

rence entre l'arrêté fédéral de portée générale selon l'art. 7 LREC et l'arrêté fédéral
sujet à référendum selon l'art. 6 LREC, beaucoup plus fréquent.
L'art. 8his LREC demeure une base légale nécessaire pour l'édiction de dispositions
d'exécution sur la LREC. Les al. 2 et 3 de l'art. 8bis, qui constituent une base légale
pour les règlements des conseils, sont maintenus. L'alinéa premier, représente quant
à lui la base légale des arrêtés fédéraux (désormais: des ordonnances) sur les services
du Parlement (RS 171.115), sur les délégations de l'Assemblée fédérale auprès du
Conseil 
de l'Europe 
(RS 171.119), 
auprès de l'Union interparlementaire
(RS 171.117) et auprès de l'Assemblée internationale des parlementaires de langue
française (RS 171.118). A l'ai. 1, suite aux modifications de l'art. 8ter, al. 4 et de
l'art. 8novies, al. 7, il n'est plus seulement question de dispositions d'exécution con-
cernant les Services du Parlement, mais aussi, dans un contexte plus large, des or-
donnances concernant les affaires administratives de l'Assemblée fédérale (voir ci-
dessous ace sujet les ch. 314 et 315).
Enfin, suite à la nouvelle dénomination des actes de l'Assemblée fédérale, il y a lieu
de procéder à des adaptations terminologiques à Van. 11, art. 35, art. 36 et art. 43
LREC.
314 
Compétences de la Conférence de coordination et
de la Délégation administrative
Art. 8ler, al. 4, 3ephrase, étal. 4his (nouveau)
La Conférence de coordination composée de membres des bureaux des deux conseils
choisit, conformément à l'art. 4, «en son sein, pour la durée d'une législature, trois
membres du Conseil national et trois membres du Conseil des Etats 'appelés à siéger
dans la Délégation administrative». Dans la 3e phrase de l'ai. 4, la tâche de cette
délégation est décrite comme suit: «La direction des services du Parlement est sub-
ordonnée à la Délégation administrative. La Délégation administrative surveille la
conduite des affaires et la gestion financière des services du Parlement». Cette des-
cription des tâches ne correspond plus sur deux points aux nouvelles exigences
énoncées à l'art. 155 est. En effet, d'une part, ce texte ne constitue pas une base
légale suffisante pour les nouvelles compétences au niveau décisionnel qui incom-
bent désormais à la Délégation administrative. D'autre part, il n'apparaît pas claire-
ment, dans le texte, que la Délégation administrative assume, au-delà du domaine
limité des Services du Parlement, d'autres compétences touchant aux tâches de
gestion de l'Assemblée fédérale.
En revanche, la nouvelle formulation proposée mentionne expressément que la
Délégation administrative exerce «le pouvoir suprême» sur les affaires administrati-
ves de l'Assemblée fédérale: dans ce contexte, la Délégation administrative remplit
les mêmes fonctions que le Conseil fédéral vis-à-vis de l'administration fédérale
(art! 178, al. 1, est.) et que la commission'administrative du Tribunal fédéral envers
la administration judiciaire (art. 27, al. 1, du règlement du Tribunal fédéral).
L'expression «pouvoir suprême» suggère un certain détachement de la gestion opé-
rationnelle des affaires dont la conduite incombe à la direction des Services du Par-
lement. Les tâches °et compétences de la Délégation administrative sont définis plus
précisément à l'art. 7 de l'ordonnance sur les Services du Parlement.
4481

Le nouvel al. 4bis transfère à l'Assemblée fédérale (Chambres réunies) la compétence
de désigner le secrétaire général de l'Assemblée fédérale. Seule la Conférence de
coordination de l'Assemblée fédérale peut proposer des candidats. Une proposition
de candidature émanant de la Conférence de coordination nécessite donc l'approba-
tion de la majorité des deux Bureaux des conseils (art. 8ler, al. 6). H est toutefois
possible, en vertu de l'art. 8qu'nqu'es, al. 4, LREC , de présenter à l'élection les candi-
datures d'une minorité de la Conférence de coordination. Il s'agit par conséquent
d'une élection et non de la confirmation d'un choix arrêté par la Conférence de coor-
dination. Ne sont pas admissibles les candidatures qui ne résultent pas d'une propo-
sition déposée au sein la Conférence de coordination. Cette préparation de l'élection
par un organe parlementaire garantit que les qualifications du candidat puissent être
examinées dans le cadre d'une procédure rigoureuse et transparente, comme tel est le
cas, de manière semblable, déjà à l'heure actuelle, pour les élections des membres du
Tribunal fédéral.
La nomination du secrétaire général incomb'e à l'Assemblée fédérale et non pas
purement et simplement à un organe parlementaire comme par exemple la Confé-
rence de coordination, étant donné que cette personne ainsi que les Services du
Parlement dirigés par elle sont au service de l'ensemble des députés. En consé-
quence, une élection par l'ensemble du Parlement confère à cette personne la légiti-
mation nécessaire à l'exercice de ses fonctions.
Néanmoins, le secrétaire général doit demeurer soumis au droit du personnel de la
Confédération et ne pas accéder au rang de magistrat. En effet, en sa qualité de
responsable des Services du Parlement, cette personne assume une fonction fonda-
mentalement différente de celle des membres du Conseil fédéral et du Tribunal
fédéral, également élus par. l'Assemblée fédérale (Chambres réunies) et tous, sans
exception, membres de l'un des organes suprêmes de l'un des trois pouvoirs. L'As-
semblée fédérale (Chambres réunies) élit certes le secrétaire général; toutefois, la
Délégation administrative est en charge, vis-à-vis de cette personne, de toutes les
autres fonctions exercées par l'autorité disciplinaire et de nomination (v. art. \4b, al.
2 et 3 de l'ordonnance de l'Assemblée fédérale sur les Services du Parlement, art. 33
et 58 du statut des fonctionnaires). La durée du mandat du secrétaire général est
actuellement réglementée par l'ordonnance du 10 janvier 1996 sur la réélection des
fonctionnaires de l'administration générale de la Confédération pour la période ad-
ministrative allant de 1997 à 2000 (RS 172.221.121.1), laquelle continue d'être
applicable en vertu de l'art. 8novïes, al. 7, LREC, ce également après l'entrée en vi-
gueur de la présente révision partielle de la LREC. La durée du mandat du secrétaire
général devra être soumise à une nouvelle réglementation dans l'ordonnance de
l'Assemblée fédérale sur les Services du Parlement en prévision de l'entrée en vi-
gueur de la nouvelle loi sur le personnel de la Confédération.
4482

315 
Services assurés pour le compte de l'Assemblée fédérale
(Services du Parlement et recours aux services
de l'administration générale de la Confédération)
Titre précédant l'art. 8novies, art. 8novies, al. lbis (nouveau), al. 3, 5 et 6, 7 (nouveau),
8 (nouveau)
II convient d'adapter le titre précédant l'art. 8novies, étant donné que celui-ci ne se
réfère plus uniquement aux Services du Parlement mais aussi au recours à des servi-
ces de l'administration fédérale.
Le nouvel al. lbis crée la base légale requise expressément (art. 155, 3e phrase) par la
nouvelle constitution fédérale pour un recours éventuel par les Services du Parle-
ment à certains services de l'administration fédérale. Selon l'ai. lbis, les Services du
Parlement ne peuvent invoquer ce droit que lorsqu'ils agissent sur mandat implicite
ou explicite de l'Assemblée fédérale ou de ses organes. La première phrase de cette
disposition n'innove aucunement en la matière: c'est ainsi que l'art. 2, al. 2, de
l'arrêté fédéral sur les Services du Parlement accorde'déjà à l'heure actuelle aux
Services du Parlement le droit de demander à l'administration des renseignements
sur des questions de fait ou de droit. En outre, selon l'art. 2, al. 3, du même arrêté,
fédéral, l'administration n'est toutefois tenue de remettre les document requis aux
Services du Parlement que «dans la mesure où le Conseil fédéral l'y autorise». Cette
restriction en matière de recours aux services de l'administration est maintenue. Ce
droit de recourir à des prestations de services fournies par l'administration, égale-
ment mentionnée dans la nouvelle formulation, n'avait jusqu'ici pas nécessité une
formulation expresse vu que les Services du Parlement étaient considérés, du point
de vue administratif, comme partie intégrante de l'administration fédérale. Les Ser-
vices du Parlement ne peuvent exiger que des services leur soient fournis à volonté
par l'administration mais seulement dans la mesure où ceux-ci sont nécessaires au
bon fonctionnement du Parlement. L'art. 155, 2e et 3e phrases, est., est par ailleurs
également concrétisé par une définition des droits dont jouissent les commissions
parlementaires (voir dispositions générales aux art. 21iualer, al. 2 et art. 47bis LREC
ainsi que les dispositions particulières pour les commissions de gestion, les commis-
sions des finances et les commissions .d'enquête parlementaires), l'organe parlemen-
taire de contrôle de l'administration (art. 47se*i 
is£> (nouveau)
318.1 
Le système en vigueur jusqu'ici
La conclusion d'accords entre Etats relève en principe de la compétence de
l'Assemblée fédérale. Cette règle, contenue à l'art. 85, ch. 5, de l'ancienne Constitu-
tion de 1874, fait à présent l'objet de l'art. 166, al. 1 du nouveau texte. Mais dès la
fin du siècle dernier, le besoin se faisait sentir de déroger à ce principe pour certains
accords de'droit international et d'en confier l'approbation au seul Conseil fédéral.
4486

Cette simplification de la procédure d'approbation est défendable pour les textes qui
ne réglementent que des questions secondaires ne justifiant pas l'intervention d'un
Parlement ou pour des textes dont le caractère essentiellement technique demande
des adaptations régulières; dans ces cas, le Conseil fédéral est plus apte que
l'Assemblée fédérale à agir.
Pendant des décennies, la pratique et la jurisprudence ont distingué cinq catégories
d'accords entre Etats qui peuvent faire l'objet d'une approbation par le Conseil
fédéral seul:
1. 
les traités qui ne confèrent que des droits à la Suisse sans lui imposer
d'obligations nouvelles ou porter renonciation à des droits existants;
2. 
les traités provisoires ou urgents;
3. 
les traités portant exécution de traités antérieurs;
4. 
les traités pour la conclusion desquels le Conseil fédéral bénéficie d'une autori-
sation spéciale octroyée par le Parlement, autorisation qui peut être spéciale
dans le cas d'un traité précis ou générale quand il s'agit d'un arrêté soumis à ré-
férendum
5. 
les traités sur des objets dont la gestion sur le plan interne relève de la seule
compétence du Conseil fédéral dans la mesure où celle-ci porte sur une tâche
qui dépasse les frontières.
L'intrication croissante de la politique internationale a pour conséquence que, sur un
plan simplement quantitatif, la majorité des accords que conclut la Suisse le sont par
le Conseil fédéral. Pour tenir compte de cette importance croissante, l'Office fédéral
de la justice et la Direction du droit international public ont rédigé conjointement un
rapport intitulé «Conclusion des traités internationaux, délimitations entre la procé-
dure ordinaire et la procédure simplifiée» (JAAC 51, 1987, N° 58, p. 369 ss) dans
lequel ils procèdent à une analyse et à une systématisation globales de la procédure
simplifiée. Dans cette prise de position commune, les deux Offices ont en outre
repris une proposition émise par la cheffe du DFJP de l'époque dans une communi-
cation présentée à l'occasion de l'Assemblée générale annuelle de la Société suisse
des juristes en 1986, selon laquelle les cinq catégories d'accords déjà indiqués de-
vaient être complétées par une 6e catégorie d'accords dits «de portée limitée» (ou
traités mineurs, «Bagatellverträge»). D s'avérait en effet que les traités et modifica-
tions d'accords sans importance significative quant au fond cadraient de plus en plus
difficilement avec l'une des cinq définitions initiales, ce qui justifiait la -création
d'une nouvelle catégorie, Celle des textes de portée limitée. Afin d'empêcher que les
Chambres ne soient trop chargées par l'examen d'accords dont l'importance est
marginale - une sollicitation contre laquelle elles s'étaient constamment défendues
(cf. p. ex. FF 1986 lu 961) - une nouvelle procédure, prévoyant que l'approbation
des traités entrant dans cette 6e catégorie serait confiée au Conseil fédéral, semblait
la solution la plus appropriée. Les critères de choix de cette procédure se fondent sur
la substance de l'accord en question, qui doit se limiter à la réglementation d'objets
administratifs et techniques de faible portée et s'adresser en premier lieu aux autori-
tés et non aux particuliers. Formulée négativement, la définition serait la suivante: le
traité de portée limitée ne doit pas contenir de disposition demandant une modifica-
tion de la loi, ne doit pas porter atteinte aux intérêts juridiquement protégés de parti-
culiers et ne peut pas entraîner de dépenses notoires. Le rapport prévoyait en outre
que l'Assemblée fédérale - une fois qu'elle serait saisie d'une liste des traités de
moindre importance conclus dans l'année en question par le biais du rapport de
gestion du Conseil fédéral - aurait la possibilité de demander après-coup qu'une
4487

procédure d'approbation ordinaire soit engagée au cas où elle ne serait pas d'accord
avec la conclusion dudit traité.
Le Conseil fédéral a pris acte du rapport des deux offices le 14 décembre 1987, l'a
approuvé, et, en 1989, a informé l'Assemblée fédérale en détail de la nouvelle procé-
dure (Rapport de gestion de 1989, pages 54 ss). Depuis cette date, le Conseil fédéral
a indiqué à l'Assemblée fédérale à plusieurs reprises les différentes catégories de
traités qui ont fait l'objet de la procédure simplifiée (FF 7992 IV 78, 7997 I 399,
'423, 7997 HI 1324). En 1995, suite à une nouvelle présentation du rapport d'activités
par le Conseil fédéral, l'information sur les traités de moindre portée conclus par le
Conseil fédéral est fournie d'une manière différente: depuis 1997, la liste est_com-
muniquée dans un document écrit présenté par le président de la Confédération aux
présidents des Commissions de politique extérieure des Chambres. Depuis les dix
années que cette catégorie de traités existe, l'Assemblée fédérale n'a jamais fait
usage de son droit de soumettre à la procédure normale d'approbation un seul des
trente traités de cette nature entrés en vigueur jusqu'à la fin de 1997.
318.2 
Le nouveau système dans le cadre
de la réforme constitutionnelle
Au cours des travaux entrepris pour réformer la Constitution, le Conseil fédéral a
proposé d'intégrer dans le nouveau texte constitutionnel (art. 156 et 172, FF 7997 I
424, 427) les différentes catégories de compétences qui relèveraient du Conseil
fédéral en matière de traités. Ceci a amené la commission d'experts mise en place
par les Commissions des institutions politiques et chargée de la «Répartition des
compétences entre l'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral», à soulever, dans son
rapport, la question de savoir s'il ne serait pas plus simple de réglementer la compé-
tence en matière de conclusion de traités d'une manière globale au niveau de la loi
(FF 7996 n 446). Les Commissions ont repris cette idée et ont proposé, dans leur
rapport du 6 mars 1997 sur la réforme de la Constitution, d'ancrer dans le texte le
principe du renvoi à la loi de toute disposition relative à l'établissement des normes
concernant la compétence du Conseil fédéral en matière -de conclusion de traités
(FF 7997 m 284). Elles ont invoqué à l'appui de leur proposition le fait qu'une
réglementation au niveau de la loi permet davantage qu'une disposition constitution-
nelle de définir les compétences de manière plus transparente et plus précise. Dans
son avis du 9 juin 1997 concernant le rapport complémentaire, le Conseil fédéral a
qualifié cette suggestion d'innovation en matière de droit et s'y est opposé (FF 7997
DI 1324). Les Commissions de-la révision constitutionnelle des deux Chambres se
sont néanmoins ralliées à l'avis des commissions des institutions politiques et ont
adopté dans leurs projet de constitution une réglementation dans ce sens (FF 799S
408 et 455). L'Assemblée fédérale a finalement suivi la proposition des deux Com-
missions de la révision constitutionnelle et a renoncé à ancrer dans la constitution la
base légale, comme le suggérait le Conseil fédéral, établissant la compétence du
Conseil fédéral en matière de traités.
L'art. 166, al. 2, de la nouvelle Constitution dispose que la compétence du Conseil
fédéral en matière de conclusion de traités ne peut exister que si elle découle d'une
loi ou d'un traité international. Ainsi, une fois que la nouvelle Constitution sera
entrée en vigueur, le Conseil fédéral devra se fonder sur une base légale pour con-
clure les traités qu'il pouvait jusqu'ici approuver de son propre chef en se prévalant
4488

de la pratique constitutionnelle. Cette base légale doit être concrétisée par l'insertion
d'un nouvel art. 47bis£ dans la LREC révisée.
L'inscription dans la loi de la compétence du Conseil fédéral en matière de traités
doit reposer sur la pratique constitutionnelle en vigueur jusqu'ici. Celle-ci a évolué
au cours des décennies et a fait ses preuves dans son application. Cette compétence
constitue un solide instrument pour décharger l'Assemblée fédérale d'affaires
d'importance mineure. L'Assemblée fédérale n'a d'ailleurs pas remis en question la
procédure simplifiée au cours des débats sur le nouvel article constitutionnel; elle
compte disposer, grâce à l'ancrage .de cette procédure dans la loi, d'un instrument
répondant aux exigences de la démocratie, de la précision et de la transparence.
C'est effectivement au niveau de la transparence surtout que la pratique existante a
montré qu'elle devait être nettement améliorée. Certes, la majorité des accords con-
clus par le Conseil fédéral contenant des règles de droit sont publiés dans le recueil
des lois selon les critères établis par l'art. 2, al. 2, let. b et c, de la loi sur les publica-
tions officielles (RS 170.512); mais les documents accessibles au public ne fournis-
sent aucune indication permettant de déterminer de quelle compétence se prévaut le
Conseil fédéral lors de l'approbation dudit acte: C'est surtout cet aspect qui, sous
l'angle de la sécurité du droit, demande une clarification dans le cadre de la création
d'une base légale.
318.3 
Approbation de traités par l'Assemblée fédérale
(art. 47bisft, al. 1)
Le premier alinéa de la disposition proposée rappelle le principe selon lequel les
traités sont soumis à l'approbation de l'Assemblée fédérale. Ce premier alinéa n'a
qu'un effet déclaratoire et reprend la première phrase de l'art. 166, al: 2, sans revêtir
une autre signification qui lui soit propre.
318.4 
Autorisations légales et conventionnelles expresses
de conclure des traités (art. 47bisè, al. 2)
L'ö/. 2 reprend le principe inscrit à la 2e phrase de l'art. 166, al. 2, de la nouvelle
Constitution, selon lequel l'Assemblée fédérale peut déléguer la compétence de
conclure des traités internationaux au Conseil fédéral par une loi fédérale ou par un
traité international approuvé par elle-même. Le rappel de cette' règle se justifie par le
fait qu'aujourd'hui déjà quelque 80% des engagements de droit international con-
clus par le Conseil fédéral selon la procédure simplifiée reposent sur des autorisa-
tions expresses figurant dans des lois fédérales ou des arrêtés fédéraux de portée
générale.
La formulation de l'ai. 2 tient compte du fait que la nouvelle constitution ne fait plus
la distinction entre .loi fédérale et arrêté fédéral de portée générale. L'art. 163, al. 1
de la nouvelle constitution fédérale prévoit qu'à l'avenir toutes les dispositions qui
contiennent des règles de droit - et dans cette catégorie figurent les normes relatives
à la délégation du droit de conclure les traités - seront édictées sous la forme d'une
loi fédérale. Les délégations relatives à la conclusion de traités, qui figurent dans des
arrêtés de portée générale selon l'ancien droit, resteront en vigueur jusqu'à leur
4489

échéance. La forme de l'arrêté fédéral de portée générale à durée déterminée a été
régulièrement utilisée par les Chambres dans les cas où la délégation de compétences
constituait l'essentiel de la matière de l'arrêté (cf. à ce sujet, p. ex., l'arrêté fédéral
du 27 sep. 1963 concernant la conclusion de traités relatifs à la protection et à
l'encouragement des investissements de capitaux [RS 975], reconduite plusieurs fois
dans RO ^974 778, Ì983 1432 et 1994 1766). Inversement, les lois fédérales con-
tiennent en règle générale des dispositions d'autorisation en matière de traités
comme partie intégrante de la codification d'un domaine précis, dans la mesure où
ce dernier requiert une coopération internationale. Ces accords sont généralement
bilatéraux, essentiellement de caractère technique et se limitent à une matière clai-
rement délimitée comme par exemple la circulation routière ou le trafic aérien, la
protection de l'environnement ou le secteur nucléaire (cf. p. ex. l'art. 23 de la loi sur
la radioprotection du 22 mars 1991; RS 814.50). A l'avenir les deux formes de
délégation seront prévues sous forme de loi fédérale.
Ce genre d'autorisation peut aussi ressortir d'un traité international qui habilite
expressément les gouvernements à régler certaines questions de détail, par exemple
dans le cadre de «comités» ou de «commissions mixtes».
318.5 
Compétence quant à la conclusion de traités de portée
mineure (art. 47bisZ>, al. 3)
L'ai. 3 résume, en matière de conclusion de traités, tous les critères reposant sur la
pratique constitutionnelle d'après la situation juridique actuelle et qui, de ce fait,
doivent faire l'objet d'une loi conformément à l'art. 166, al. 2, de la nouvelle cons-
titution. La phrase introductive rappelle que ces traités doivent en principe être de
portée mineure. L'idée à la base de ce transfert de compétence au Conseil fédéral est
ainsi clairement exposée: décharger l'Assemblée fédérale d'objets d'importance
mineure. Les traités conclus par le Conseil fédéral pour l'approbation desquels il ne
peut s'appuyer ni sur une délégation prévue expressément par une loi ni sur une
autorisation prévue dans un traité (al. 2) doivent être d'une portée mineure, ce qui
explique pourquoi un projet spécial à l'Assemblée fédérale ne se justifie pas.
Les autres critères énumérés à l'a/. 3 servent à circonscrire cette disposition de plus
près. Le caractère non exhaustif de ces indications est exprimé par la présence du
terme «notamment». Le critère déterminant permettant de décider si le Conseil fédé-
ral peut conclure un traité international ou non doit en tout état de cause être la
substance même dudit traité; or les éléments à prendre en considération dans cette
évaluation ne peuvent pas être fixés de manière abstraite et définitive en raison de
l'évolution constante des relations internationales. C'est pourquoi le Conseil fédéral
ne peut pas être seul à procéder à la distinction qui s'impose. Mais dans la mesure où
le Conseil fédéral se voit imposer une nouvelle obligation auprès des Chambres, qui
consiste à rendre compte des traités qu'il aura conclus, il peut être assuré que les
Chambres auront toujours la possibilité de se prononcer aussi sur les accords (al. 5;
voir à ce sujet ci-dessous).
Le premier critère dont fait état l'ai. 3 est une délimitation «négative» de la compé-
tence du Conseil fédéral en matière de traités: aux traités énumérés sous la lettre a,
qui ne créent pas d'obligations nouvelles et n'entraînent pas la renonciation à des
droits existants, l'avis de 1987 énumère en premier lieu les accords qui reflètent de
manière ponctuelle le droit coutumier international et ne peuvent pas être considérés
4490

comme constituant vraiment une codification de ce droit. La pratique a montré que
cette catégorie n'entrait généralement en considération qu'en cas d'adaptations
d'ordre technique de traités couvrant plusieurs domaines.
Les types de traités visés par la let. b, qui sont conclus en vertu d'un traité préalable
approuvé par le Parlement, sont en règle générale ce qu'on appelle des traités
d'exécution. Contrairement à la catégorie de traités mentionnés à l'ai. 2, cette caté-
gorie entre en ligne de compte quand le traité de base ne contient pas de clause
d'autorisation expresse. Les accords d'exécution servent à l'élaboration plus dé-
taillée des droits et des obligations déjà fixés. Ces traités d'exécution permettent
aussi de fixer des principes d'organisation servant à la réalisation de l'objectif du
traité dont les parties étaient initialement convenues. Les traités que l'Assemblée
fédérale a approuvés peuvent aussi contenir une autorisation tacite de modification
ou de complément de ces traités ou de leurs annexes (ces derniers étant, pour la
plupart, techniques). Il peut ainsi résulter de l'objectif du traité ou d'autres circons-
tances - surtout des délais de révision très courts - que c'est pratiquement le Conseil
fédéral seul qui peut être compétent. Si, de plus, un traité de ce genre, qui constitue
le suivi d'un autre traité et étend son champ d'application à de nouveaux domaines
ou que des articles ou des objectifs généraux du traité de base sont transformés en
véritables obligations concrètes, son approbation relève alors à nouveau du domaine
de compétences de l'Assemblée fédérale.
La compétence mentionnée à la let. c, qu'on considère comme tacite, correspond à
une catégorie qui remonte à une lointaine pratique mais à laquelle ne recourt le
Conseil fédéral que dans lès cas exceptionnels. D peut effectivement arriver qu'une
matière pour laquelle le Conseil fédéral est compétent à l'intérieur du- pays doive
faire l'objet d'un traité lorsque l'exercice de cette compétence implique une action
au delà des frontières. Or-, dans les faits, l'intrication croissante des affaires interna-
tionales peut créer des obstacles inutiles susceptibles de freiner l'action du Conseil
fédéral dans l'exercice de ses compétences sur le plan purement interne si aucune
délégation expresse n'est prévue. La compétence implicite peut tenir compte de ce
risque dans une certaine mesure.
Cependant, la pratique n'est appliquée que dans des cas qualifiés, puisqu'elle se
limite à quelques dispositions légales peu nombreuses. Le cas le plus fréquent était
jusqu'ici la disposition contenue à l'art. 25 de la loi sur le séjour et l'établissement
des étrangers (LSEE; RS 142.20), qui autorise le Conseil fédéral à intervenir dans
une série de domaines spécifiques. C'est en invoquant cette norme que le Conseil
fédéral a, surtout depuis l'ouverture de l'Europe de l'Est, conclu un certain nombre
de traités, qu'on peut d'ailleurs classer en trois catégories: les accords sur la forma-
tion et le perfectionnement professionnels des personnes étrangères (accords sur les
stagiaires), les accords sur la suppression réciproque de l'obligation du visa et les
accords sur le droit de réadmission et de transit.
Le mouvement qui tend à remplacer les normes de compétences implicites par des
délégations expresses lorsque celles-ci servent régulièrement de base légale à
l'approbation de traités, est aussi la démonstration qu'il est exceptionnel d'invoquer
la compétence implicite en général. A l'occasion de la récente révision de la LSEE,
le Conseil fédéral a proposé une délégation expresse pour les trois types de traités
uniquement en se fondant sur la pratique (FF 1996II 115; RO 1999 1115).
Enfin, les critères relevés sous la let. d correspondent à la définition utilisée jusqu'ici
pour les traités "de moindre importance. Parmi les traités s'adressant en premier ligne
4491

aux autorités et réglant des questions administratives et techniques, l'on compte les
accords visant à mettre en place des mécanismes d'échange d'informations et de
consultation dans différents domaines. politiques (économie, énergie, transports,
protection de l'environnement, etc.) ou des arrangements contractuels visant à faci-
liter le passage des frontières d'équipes de sauvetage en cas de catastrophes.
Sont absentes de l'ai. 3 deux catégories de traités qui, pour que la liste soit complète,
sont mentionnées dans l'avis conjoint de 1987 mais qui, d'après l'art. 166, al. 2 de la
nouvelle Constitution, ne demandent pas à être réglées dans une loi: la conclusion
d'instruments relatifs à la coopération internationale qui n'ont aucun caractère juri-
dique obligatoire ainsi que l'application provisoire de traités urgents. Certaines
formes plus récentes d'accords internationaux comme les déclarations d'intention
communes, les conventions verbales («Gentlemen's agreements»), les protocoles
d'accord («mémorandum of understanding»), les procès-verbaux agréés («agreed
minutes».) et lettres d'intention («letters of intent») ont uniquement un caractère
politique et ne relèvent pas du droit international. Selon la doctrine et la pratique
courantes, ces accords ne répondent pas à la définition du traité international (cf.
art. 2, ch. 1, let. a, de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969). Ds
forment l'un des instruments pour la conduite de la politique étrangère et peuvent
être conclus par le Conseil fédéral en vertu de sa compétence générale en matière de
politique étrangère (art. 184, al. 1, de la nouvelle constitution); l'information et la
consultation des Commissions de politique extérieure restent bien entendu intactes
dans ces cas (art. 47bisa LREC). -
Toujours en vertu de ses prérogatives et de sa responsabilité en matière de politique
étrangère, le Conseil fédéral peut ordonner l'application provisoire d'un traité quand
la protection d'intérêts suisses ou le caractère particulièrement urgent l'exigent et
qu'il est impossible de suivre la procédure d'approbation parlementaire ordinaire.
Une démarche de ce type n'entrave aucunement la compétence parlementaire en
matière d'approbation parce que l'application provisoire d'un traité international
peut être interrompue à tout moment conformément à l'art. 25 de la Convention de
Vienne sur les traités. Cela garantit que la Suisse ne se lie pas à plus long terme et de
•manière définitive sans que le traité soit approuvé selon la procédure normale et, le
cas échéant, soumis au référendum en matière de traité international (FF 1995 IV
754,79971423).
318.6 
Subdélégation de la compétence du Conseil fédéral
en matière de conclusion de traités (art. 47bisZ>, al. 4)
En règle générale, le Conseil fédéral exerce sa compétence dans la conclusion de
traités internationaux en qualité d'autorité suprême. Mais il peut aussi subdéléguer
sa compétence à certains départements quand il s'agit de régler les questions de
nature technique et administrative d'importance mineure. Cette délégation doit
s'effectuer soit en tant qu'autorisation générale et abstraite prévue dans une ordon-
nance ou comme autorisation individuelle ou collective concrète sous la forme d'un
arrêté du Conseil fédéral. Le droit de conclure des traités fixant des règles de droit ne
peut être délégué à des groupements ou à des offices que si une base légale expresse
existe à cet effet. De récents exemples de subdélégations légales se trouvent dans le
nouvel art. 25£> de la LSEE ainsi que dans l'art. 3o de la loi fédérale du 21 décembre
1948 sur la navigation aérienne (RS 748.0).
'4492

L'art. 47bisè LREC comporte en son al. 4 une disposition réglementant expressément
ces principes. La première phrase de l'alinéa contient la règle générale selon laquelle
le Conseil fédéral est en principe habilité à déléguer sa propre compétence à des
départements. La' possibilité qui appartient au Parlement de déléguer ses pouvoirs
également à des unités administratives subordonnées n'est bien sûr pas affectée par
ce principe. La 2e phrase prévoit que, conformément à l'art. 47bisè, al. 3, LREC, le
Conseil fédéral peut encore subdéléguer la conclusion de traités de portée limitée à
des groupements et à des offices. Cette procédure peut s'avérer nécessaire dans le
cas d'adaptations régulières d'annexés de caractère très technique. La base légale
nécessaire à cet effet est contenue à l'ai. 4.
318.7 • 
Obligation de rendre compte et de soumettre la liste
des traités après-coup dans la procédure ordinaire
(art. 47bisft, al. 5)
L'ai. 5 prévoit une nouvelle obligation, celle par laquelle le Conseil fédéral doit
présenter un compte rendu de tous les traités qui ont été conclus par ses soins, par
des groupements ou par des offices. Cette obligation a pour but d'une part de com-
bler les lacunes qui existent aujourd'hui en matière d'information concernant la base
de compétence des obligations du Conseil fédéral en matière de traités; d'autre part,
le compte rendu annuel à l'intention de l'Assemblée fédérale permettra à celle-ci de
vérifier la pratique du Conseil fédéral en matière de traités et, le cas échéant, de la
corriger. L'on peut raisonnablement penser qu'une obligation de ce genre amènera le
Conseil fédéral à user avec prudence de la compétence qui lui est dévolue. Ainsi, les
comptes rendus- doivent non seulement faire état du contenu des traités, des coûts
qu'ils sont susceptibles d'engendrer et de l'exposé des motifs à la base de ces ac-
cords, mais ils doivent justifier la base légale sur laquelle se fonde l'approbation de
l'accord.
Selon l'art. 44bis LREC, le Conseil fédéral soumet à l'Assemblée fédérale ses rap-
ports pour avis. Chaque Chambre peut en prendre acte en l'approuvant ou en le
rejetant. Ainsi, si l'Assemblée s'estime seule habilitée à conclure un accord, elle a la
possibilité, au moyen d'une motion, de charger le Conseil fédéral de lui soumettre
après-coup le traité en question pour qu'elle l'examine selon la procédure ordinaire.
Cette solution apporte deux innovations'par rapport au système-actuel: elle signifie
tout d'abord une extension des prérogatives du Parlement parce que, d'après la
pratique en cours aujourd'hui, les traités conclus par le Conseil fédéral - à
l'exception des traités de moindre importance - ne sont pas soumis à l'Assemblée
fédérale. C'est pourquoi les Chambres obtiennent, et ceci est une nouveauté, la
possibilité de prendre acte de tous les accords que le Conseil fédéral a conclus avec
d'autres Etats selon les al. 2 et 3 et, le cas échéant, de se prononcer sur ces textes. En
deuxième lieu, la règle ainsi proposée débouche, en ce qui concerne les traités
d'importance mineure, sur un assouplissement parce que l'on abandonne le critère
de la résiliabilité à court terme, qui était un critère obligatoire d'après la pratique en
cours jusqu'ici.
Le Parlement n'a jamais encore fait usage de sa prérogative: jamais encore il n'a
demandé de soumettre un traité de portée mineure à la procédure ordinaire
d'approbation. D s'est en outre avéré que l'exigence selon laquelle un traité doit
pouvoir être dénoncé à court terme peut créer des difficultés surtout dans le cas des
4493

modifications de moindre importance apportées à des traités existants. En règle
générale, une modification de traité ne peut pas être rendue caduque de manière
isolée parce que sa révocabilité est fonction de la résiliabilité du traité de base. C'est
ainsi que, suite au passage de l'Autriche, de la Suède et de la Finlande de l'AELE à
l'UE en 1995, le Conseil fédéral a approuvé la modification purement technique de
différents articles de la Convention sur l'AELE au même titre qu'une modification
d'importance limitée (RO 7997 888 et 889). Dans l'hypothèse où les Chambres
n'auraient pas été d'accord avec la modification, la Suisse aurait été contrainte de
résilier la Convention sur l'AELE en bloc parce que les arrêtés pris par les Chambres
n'auraient guère pu être rendus rétroactifs. Inversement, il n'aurait en aucun cas été
justifié, en raison du caractère purement technique de la révision, que l'Assemblée
fédérale soit chargée de l'approbation ne serait-ce que parce que la modification en
elle-même n'était pas susceptible de résiliation.
Par le fait que l'Assemblée fédérale sera à l'avenir informée de tous les traités et de
toutes les modifications de traités conclus par le Conseil fédéral, elle dispose de la
possibilité de se faire une image globale de la pratique du Conseil fédéral, de la
critiquer et, le cas échéant, de la corriger. Si les Chambres estiment que le Conseil
fédéral est investi d'une obligation dont l'approbation relève de son domaine de
compétence, elles peuvent demander que le traité soit soumis après-coup à la procé-
dure ordinaire d'approbation. Le Conseil fédéral aurait ainsi la possibilité soit de
soumettre le traité en question à l'Assemblée fédérale pour approbation en
l'assortissant d'un message séparé, soit de le dénoncer à l'échéance la plus proche.
L'on peut penser que l'obligation de rendre compte des traités conclus conjointe-
ment avec la possibilité d'une motion visant à faire soumettre le texte à
l'approbation des Chambres après-coup obligera la Conseil fédéral à maintenir une
pratique de retenue dans la conclusion autonome de traités de portée limitée. Les
traités qui ne peuvent être dénoncés restent bien sûr réservés en tout état de cause
parce qu'ils sont toujours soumis au référendum facultatif conformément à l'art. 141,
al. 1, let. d, ch. 3, de la nouvelle constitution. Tous les traités internationaux sujets à
référendum ne peuvent pas être conclus selon la procédure simplifiée.
319 
. Subordination administrative du secrétariat des Commissions
des finances et de la Délégation des finances
Art. 49, al. 3
L'ai. 3 de l'art. 49, en vigueur à l'heure actuelle, renvoie, en ce qui concerne les
tâches et l'organisation du secrétariat des commissions des finances et de la Déléga-
tion des finances, à la loi du 28 juin 1967 sur le contrôle des finances (LCF;
RS 614.0). L'art. 18 de cette loi prévoit que le secrétariat est subordonné du point de
vue administratif au Contrôle fédéral des finances. Celui-ci est à son tour «rattaché
au Département fédéral des finances sur le plan administratif» (art. 1, al. 3, confor-
mément à la modification de la LCF du 19 mars 1999; FF 7999 2354). Au demeu-
rant, selon l'art. 18 LCF, le secrétaire des Commissions des finances et de la Délé-
gation des finances est nommé par le Conseil fédéral; cette nomination doit être
confirmée par la Délégation des finance!
D est évident que le secrétariat des Commissions des finances et de la Délégation des
finances fait partie intégrante des Services du Parlement au sens de l'art. 155 est.,
c'est pourquoi la subordination sur le plan administratif du secrétariat ne peut être
4494

maintenue sous sa forme actuelle. Aussi longtemps que ce secrétariat, de même que
le reste des Services du Parlement faisaient partie de l'administration générale de la
Confédération, le fait de rattacher une partie des Services du Parlement au Départe-
ment fédéral des finances (DFF) et l'autre partie à la Chancellerie fédérale se justi-
fiait pleinement: en dernière instance ces deux parties étaient subordonnées .au ni-
veau administratif à la même autorité suprême, à savoir le Conseil fédéral. Cepen-
dant, dès le moment où le statut des Services du Parlement est fixé à l'art. 155 est.,
du point de vue constitutionnel, le maintien de ce secrétariat au sein de l'adminis-
tration générale de la Confédération devient impensable. Il convient de souligner, à
ce sujet, qu'aucune solution de rechange à cette modification n'a été proposée tout
au long des débats parlementaires consacrés à l'art. 155 est.
Les arguments avancés contre une subordination administrative des Services du
Parlement aux organes du pouvoir exécutif sont plus déterminants dans le cas du
secrétariat des Commissions des finances et de la Délégation des finances comme
dans ceux du secrétariat des Commissions de gestion ou du secrétariat d'une com-
mission d'enquête parlementaire que pour le reste des Services du Parlement, vu que
le cas échéant, le personnel de ces secrétariats doit participer à la détection de dys-
fonctionnements concernant des services auxquels ils étaient, jusqu'ici, rattachés sur
le plan administratif. Par ailleurs, l'organisation administrative et le droit du person-
nel doivent permettre de faire face à une éventuelle situation de crise. Exemple
hypothétique: une procédure disciplinaire est ouverte à rencontre du secrétaire des
Commissions des finances, après que celui-ci aurait, de l'avis du DFF, violé des
dispositions du droit du personnel (p. ex. obligation de garder le secret) lors d'un
conflit survenu entre une commission des finances et le DFF. D'après le droit actuel
du personnel, le chef du DFF serait compétent pour d'éventuelles mesures discipli-
naires prises à l'égard du secrétaire des Commissions des finances.
Par ailleurs, les principes d'une organisation administrative adéquates justifient
également l'intégration du secrétariat susnommé dans les Services du Parlement. La
coordination nécessaire à l'intérieur des Services du Parlement est assurée par un
rattachement unitaire de tous les secrétariats des commissions. Les instructions dans
le domaine administratif édictées par le secrétaire général doivent s'appliquer uni-
formément à tous les secrétariats des commissions; un statut spécial dont bénéficie-
rait le secrétariat des Commissions des finances et de la Délégation des finances,
injustifié, remettrait en fin de compte également en cause le principe d'un traitement
égalitaire pour toutes les commissions parlementaires.
Une minorité de la CIP rejette l'intégration au niveau administratif du secrétariat des
Commissions des finances et de la Délégation des finances dans les Services du
Parlement. La subordination du point de vue administratif de ce secrétariat au CDF
et par conséquent au Département fédéral des finances et au Conseil fédéral devrait
être maintenue, tout au moins jusqu'à ce que la question de l'organisation de la sur-
veillance financière dans le cadre de la révision totale de la LREC soit examinée en
détail. La minorité craint en effet que la séparation au niveau administratif de ce
secrétariat du CDF n'entraîne un affaiblissement de la surveillance financière exercée
par le Parlement, le système actuel reposa'nt sur une collaboration très étroite des
organes parlementaires avec le CDF.
En revanche, la majorité de la commission ne voit pas pourquoi la modification,
dictée impérativement par le droit constitutionnel, du rattachement sur le plan admi-
nistratif de ce secrétariat, devrait mettre en péril sa collaboration, jusqu'ici fruc-
tueuse, avec le CDF. Cette collaboration, certes d'une indispensable étroitesse, se
4495

déroule non pas sur la base de la subordination administrative de ce secrétariat au
CDF mais sur celle du statut légal du CDF, lequel "seconde l'Assemblée fédérale
dans l'exercice de ses attributions financières constitutionnelles" (art. 1, al. 1, LCF).
Etant donné que l'art. 18, al. 2, LCF est abrogé, l'art. 2, al. 5, LCF contient une préci-
sion selon laquelle l'organisation du CDF doit continuer, comme jusqu'ici, à soutenir
les Commissions des finances et la Délégation des finances aux niveaux administra-
tif et technique. Demeure inchangé l'art. 7, al. 2, selon lequel "il peut être fait appel
au Contrôle fédéral des. finances lors des délibérations des organes chargés de prépa-
rer le budget, d'examiner le compte d'Etat ou de statuer sur certaines demandes de
crédit". Comme auparavant, "le Contrôle des finances est tenu de donner régulière-
ment à la Délégation des finances tous les renseignements voulus" (art. 50, al. 7,
LREC). Le secrétaire des Commissions des finances et de la Délégation des finances
continue de jouir des mêmes pouvoirs que le CDF en ce qui concerne la consultation
des dossiers (cette partie de l'art. 18 LCF est transférée à l'art. 49 LREC).
320 
Modification d'autres lois fédérales
Lai sur les garanties politiques et de police en faveur de la Confédération
Voir plus haut ch. 316.
Lai sur la responsabilité
L'art. 15 de la loi sur la responsabilité réglemente les poursuites pénales intentées
contre des fonctionnaires pour des actes punissables commis dans le cadre de leur
position ou de leur fonction. De telles poursuites pénales, nécessitent, à moins qu'il
ne s'agisse d'infractions dans le domaine de la circulation routière, une autorisation
délivrée par le Département de justice et police. Du fait du détachement des Services
du Parlement de l'administration générale de la Confédération, de telles autorisations
devront désormais être délivrées par la Délégation administrative. Les compétences
attribuées par l'ordonnance relative à loi sur la responsabilité (RS 170.321) au Dé-
partement fédéral des finances ou au Ministère public de la Confédération sont
exercées, dans le domaine des Services du Parlement, par la Délégation administra-
tive ou par le secrétaire général de l'Assemblée fédérale, conformément à
l'art. 8novies, al. 7, LREC et conformément à l'art. 14b, al. 2, de l'ordonnance sur les
Services du Parlement.
Une formule équivalente s'impose également pour le personnel du Tribunal fédéral
et du Tribunal fédéral des assurances vu qu'il convient de séparer leurs administra-
tions respectives de l'administration du Conseil fédéral. La compétence en matière
d'autorisation d'ouvrir une poursuite pénale contre des fonctionnaires des deux tribu-
naux fédéraux suprêmes doit être par conséquent transférée aux Commissions admi-
nistratives du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral des assurances (art. 15, 1er al.).
Selon le droit en vigueur, le refus de l'autorisation d'ouvrir une poursuite pénale peut
fait l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Afin que, selon la
réglementation prévue à l'art. 15, 1er al.,1e Tribunal fédéral ne puisse rendre la jus-
tice lorsqu'il s'agit de ses propres intérêts, la voie de recours à l'art. 15, 5e al., a été
aménagée de telle sorte que le Tribunal fédéral des assurances se prononce sur le
refus d'autorisation émanant de la Commission administrative du Tribunal fédéral et
inversement le Tribunal fédéral statue sur le refus de l'autorisation décidé par la
Commission administrative du Tribunal fédéral des assurances. Par ailleurs, l'ac-
4496

tuelle 2e phrase de l'ai. 5 de l'art. 15 en vigueur a été transformée en un art. 5bis, faute
de quoi l'ai. 5 serait devenu trop long, ce qui aurait affecté sa lisibilité.
Loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOCA)
La Chancellerie fédérale et les Services du Parlement doivent jouer ensemble un rôle
de «charnière» entre le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale. La tâche de coordi-
nation de la Chancellerie fédérale, qui manquait jusqu'ici dans la LOGA, devrait être
reprise à son art. 33. La coordination réside aussi dans le fait que les Services du
Parlement doivent être consultés par la Chancellerie avant que le Conseil fédéral ne
se prononce sur des objets concernant directement la procédure et l'organisation de
l'Assemblée fédérale ou des Services du Parlement. Ce principe vaut avant tout pour
deux types d'objets:
- 
Les projets du Conseil fédéral pour des actes de l'Assemblée fédérale concer-
nant le domaine du droit parlementaire (en part, modifications de la LREC et
des règlements des conseils). De tels projets sont certes élaborés depuis env.
20 ans par la voie de l'initiative parlementaire; les travaux préliminaires incom-
bent aux Services du Parlement, ceux-ci possèdent par conséquent le savoir-
faire en conséquence au niveau législatif. A l'occasion, le Conseil fédéral pro-
pose également des modifications du droit parlementaire, la plupart des dispo-
sitions découlant de projets de loi élaborés dans d'autres domaines. Dans de tels
cas, les Services du Parlement devraient être intégrés aux consultations des ser-
vices en leur qualité des services spécialisés dans de telles questions.
- 
Les projets de dispositions d'exécution élaborés par le Conseil fédéral qui
concernent le domaine des prestations de services à l'intention de l'Assemblée
fédérale. En l'occurrence, les Services du Parlement devront être consultés,
étant donné que selon l'art. 8"°™», al. 3, LREC, et selon l'art. 7, al. 2, let. d, de
l'ordonnance sur les Services du Parlement, de telles dispositions s'appliquent
en règle générale également aux Services du Parlement, les pouvoirs de déci-
sion qui se fondent sur de telles dispositions d'exécution étant exercés par eux-
mêmes ou par la Délégation administrative. La consultation menée précédem-
ment permet aussi de demander à temps, le cas échéant, un «opting out» des
• Services du Parlement.
La coordination entre les administrations du -Parlement et du Conseil fédéral est en
outre assurée par le droit du chancelier de participer aux séances de la Délégation
administrative. Ce droit correspond à celui dont dispose le secrétaire général du
Parlement de participer à la conférence des secrétaires généraux (art. 53, al. 4, LO-
GA) ainsi qu'au droit, pour un représentant des Services du Parlement, de participer
à la conférence d'information selon l'art. 54 LOGA. Dans les faits, le chef du Ser-
vice d'information des Services du Parlement participe aujourd'hui à cette confé-
rence d'information.
Statut des fonctionnaires (StF), loi sur la procédure administrative (PA),
loi sur l'organisation judiciaire (OJ)
Dans le statut des fonctionnaires, il convient de désigner l'Assemblée fédérale ou les
organes compétents de l'Assemblée fédérale comme autorités de nomination pour le
personnel des Services du Parlement (art. 1 et art. 5).
Par ailleurs, il y a lieu de réglementer les compétences en cas de recours contre les
décisions concernant des rapports de travail au sein des Services du Parlement, ce
par analogie avec les voies de recours existantes en ce qui concerne'les rapports de
4497

travail au sein de l'administration générale de la Confédération et du Tribunal fédé-
ral ainsi que du Tribunal fédéral des assurances (art. 33, 58 et 61 StF, art. 1 PA,
art. 98 OJ). H peut être renoncé aux commissions disciplinaires selon l'art. 60 StF,
étant donné que de tels recours sont traités, conformément à l'art. 58, al. 2, let. c,
ch. 2his, par la commission de recours en matière de droit du personnel, une autorité
indépendante.
Au 1er janvier 2001, le statut des fonctionnaires sera, selon toutes prévisions, rem-
placé par la nouvelle loi sur le personnel de la Confédération (LPers), nouvellement
conçue. Les compétences des organes de l'Assemblée fédérale en tant qu'autorités
investies du pouvoir de nommer et les nouvelles voies de recours doivent cependant
faire l'objet d'une réglementation claire jusqu'à l'entrée en vigueur de la nouvelle
LPers. Au demeurant, l'examen préalable du projet de LPers au sein de la CD? se
déroule parallèlement à l'examen préalable de la présente loi, ce qui permet
d'assurer la coordination requise. Vu que le projet de LPers élaboré par le Conseil
fédéral ne tient pas compte de l'art. 155 de la nouvelle Constitution fédérale, la
Délégation administrative de l'Assemblée fédérale a soumis à la CIP des proposi-
tions allant dans le sens du présent projet de loi.
Loi sur les finances de la Confédération (LFC)
Voir à ce sujet les commentaires sur l'art. 8novies, al. 8, LREC (ch. 315).
Loi sur le contrôle des finances (LCF)
Voir à ce sujet les commentaires sur l'art. 49 LREC (ch. 319).
32 
Projet B. Modification de l'arrêté fédéral sur les Services
du Parlement
Les modifications apportées à la LREC entraînent aussi une adaptation de l'arrêté
fédéral sur les Services du Parlement, qui, conformément aux nouvelles dispositions
constitutionnelles sur la forme des actes émanant de l'Assemblée fédérale (art. 163),
doit porter le nouveau titre d'ordonnance de l'Assemblée fédérale (modification du
titre).
Art. 1, al. 1, let. b et c, al. 2, 5 et 6
Les secrétariats de toutes les commissions et délégations font l'objet d'une énumé-
ration groupée dans le nouveau texte de la let. b; de plus, les al. 2 et 5 sont adaptés
en conséquence. Le secrétariat des Commissions des finances et de la Délégation des
finances, subordonné à présent à l'Assemblée fédérale - et donc aux Services du
Parlement (cf. ch. 319) - est ainsi ajouté à la liste des services. L'occasion se pré-
sente ainsi de tenir compte des modifications qui sont intervenues dans le domaine
des secrétariats des commissions législatives. Les «Services pour les commissions»
ont été créés en 1988 pour permettre une meilleure organisation des secrétariats de
commissions de l'ancien système qui se caractérisait par un trop grand nombre de
commissions ad hoc qui changeaient continuellement. La réforme du système des
commissions en 1991 a débouché sur leur transformation en commissions législati-
ves permanentes. A présent, des secrétariats permanents de ces commissions sont les
services responsables des différentes commissions. Ainsi, les commissions législati-
ves et leurs secrétariats ont franchi, en 1991, le pas que les commissions des finances
4498

avaient déjà franchi en 1903 et les commissions de gestion en 1967. La structure des
secrétariats de commission quant à leur organisation et leur position au sein des
Services du Parlement n'est pas affectée par cette mise en commun de tous les se-
crétariats, n est donc possible, comme ce fut le cas jusqu'ici, de tenir compte de la
position particulière du secrétariat des Commissions de gestion qui se distingue par
ses tâches spéciales et ses effectifs supérieurs et aussi, grâce au nouveau texte, du
statut analogue du secrétariat des Commissions des finances et de la Délégation des
finances.
Art. 2, titre médian, al. 5 et 6 (nouveaux)
Le recours aux services de l'administration fédérale est commenté en détail plus haut
(v. ch. 315). A l'ai. 5 figure une nouveauté: le recours dont dispose l'Assemblée
fédérale pour les services administratifs, comme le prévoit déjà l'ai. 2 dans le cas de
renseignements sur des questions de fait ou de droit.
L'ai. 6 reflète une pratique déjà en cours. D confère aux Services du Parlement la
compétence de conclure au besoin des contrats pour des prestations de services
externes à l'administration. Les crédits à cet effet sont à demander et à justifier dans
le cadre du budget. La base légale pour le recours à des experts externes par les
commissions fait déjà l'objet de l'art. 47bis, al. 1, LRE€.
Art. 3
L'art. 3 règle la nomination du personnel des Services du Parlement. Conformément
à al. 1, le Conseil fédéral a, jusqu'ici, procédé à la nomination des fonctionnaires en
chef dont le salaire est situé hors classe, les organes concernés de chaque conseil
étant entendus au préalable. Conformément à l'ai. 3, la nomination par le Conseil
fédéral devait être confirmée ultérieurement par les organes des conseils préalable-
ment entendus. Le nouvel alinéa premier reprend à présent l'art. 8ler, al. 4bis, LPJ5C
concernant la nomination du secrétaire général par l'Assemblée fédérale (Chambres
réunies) (cf. à ce sujet le ch. 314). Sur la base de l'art. 8novies, al. 6, LREC, les autres
compétences en matière de nominations sont réparties entre la Délégation adminis-
trative et le secrétaire général, comme le stipulent les al. lbis et 4. L'ai. 5 précise que
les organes des conseils sont entendus sur toute nomination les concernant. Les
bureaux des conseils sont entendus avant la nomination d'un secrétaire de conseil,
les'présidences des commissions et des délégations avant la nomination d'un secré-
taire de commission ou de délégation. L'on assiste ici aussi à une harmonisation de
la procédure pour toutes les commissions. La différence aujourd'hui est que
l'élection du secrétaire des Commissions de gestion a lieu après que les commis-
sions, et non les présidences, ont été entendues. Cette procédure est explicable sur le
plan historique étant donne que le secrétaire des Commissions de gestion était en-
core, à la création du secrétariat permanent des Commissions de gestion en 1967, le
seul secrétaire de commission à côté de celui des Commissions des finances. Il
convenait à l'époque de conférer une certaine importance à la voix de la commission
avant la nomination par le Conseil fédéral (BO 1967 N 126). Ce régime spécial n'est
plus nécessaire dès lors que ce n'est plus le Conseil fédéral, mais un organe du con-
seil qui procède à la nomination. C'est pour le même motif que la confirmation
d'une élection par l'organe du conseil concerné - comme l'exige aujourd'hui encore
l'art. 18, al. 2, LCF pour le secrétaire des Commissions des finances et de la Déléga-
tion des finances ainsi que l'art. 3, al. 3, pour les autres chefs fonctionnaires rangés
hors classe - peut être abandonnée.
4499

Art. 7
Les tâches incombant à la Délégation administrative selon l'ancien art. 7 relevaient
en grande partie du domaine de la surveillance et de la planification. L'adjonction
apportée au titre de cet article exprime le fait que la Délégation administrative com-
porte à présent des compétences - en matière de réglementation et de disposition -
qui jusqu'ici ont été assumées, du moins sur le plan formel, par le Conseil fédéral ou •
les services qui lui sont subordonnés. La première phrase du 1er alinéa reprend la
3e phrase de l'art. 8ter, al. 4, LREC (cf. ch. 314). L'ai. 2 énumère les principales
compétences de la Délégation administrative (cf. ch. 315 et 316) qui sont mention-
nées en différents endroits de la loi. En outre, le nouvel art. 7 se fonde sur les art. 27
et 28 du règlement pour le Tribunal fédéral, qui énumèrent les tâches et compétences
similaires de la Commission administrative du Tribunal fédéral.
Art. Il et 12
Le nouvel art. 11 énumère les tâches communes à tous les secrétariats de commis-
sion et de délégation telles qu'elles sont assumées aujourd'hui. Les différents grou-
pes de tâches tels qu'ils existent aujourd'hui de manière séparée pour les- «services
des commissions» (art. 12), le secrétariat des Commissions de gestion (art. 11) et le
secrétariat des Commissions et de la Délégation des finances (art. 18 LCF) sont ainsi
repris dans une rédaction plus moderne sans que 'des modifications ne soient proje-
tées quant au fond.
Art. 14b
Selon l'art. 8novies, al. 7, LREC, les dispositions d'exécution qui s'appliquent au
personnel de l'administration générale de la Confédération sont également valables
pour le personnel des Services du Parlement-dans la mesure où la présente ordon-
nance n'en dispose pas autrement. Les compétences qui sont attribuées au Conseil
fédéral ou aux seryices qui lui sont subordonnés par de telles dispositions sont assu-
mées dans le domaine des Services du Parlement par la Délégation administrative ou
le secrétaire général (cf. ch. 315). L'art. 14i> reprend le principe de base et fixe aux
al. 2 et 3 la manière dont les diverses compétences sont réparties entre les différents
organes.
Art. 14c
Le principe selon lequel le droit du personnel de l'administration fédérale générale
est repris vaut tout spécialement, conformément à l'art.. 14c, pour le domaine, parti-
culièrement sensible, des exigences et des conditions requises en matière de nomi-
nations et de promotions. Dans ce domaine, le personnel des Services du Parlement
ne doit être ni favorisé, ni désavantagé par rapport aux employés de l'administration
générale de la Confédération. L'égalité de traitement à conditions égales s'impose ici
aussi. Toutefois, dans l'évaluation de postes similaires, les conditions d'exercice de
la fonction sont rarement comparables, ce qui justifie l'existence d'une marge
d'évaluation. L'évaluation du poste demande une certaine flexibilité et la prise en
compte de la situation spécifique propre aux Services du Parlement. Selon l'art. 155
de la nouvelle. Constitution fédérale, cette marge d'évaluation ne doit plus être assu-
mée comme jusqu'ici par des organes de l'exécutif. Selon l'art. 14c, 2e phrase, ces
services de classification (conformément à l'ordonnance sur les classifications,
art. 5; RS 172.221.il 1.1) peuvent encore être consultés pour qu'on profite encore de
leur longue expérience: niais la décision définitive dans le domaine des Services du
. Parlement relève de l'autorité de nomination compétente. L'art. 14c, 2e phrase, ne
4500

s'applique pas seulement aux services de classification-dé l'exécutif, mais aussi à la
Délégation des finances.' L'approbation de la Délégation des finances quant à certai-
nes mesures touchant le personnel, devient superflue, vu que l'accord correspondant
entre le Conseil fédéral et la Délégation des finances n'est plus applicable aux Servi-
ces du Parlement à la suite de l'entrée en vigueur de l'art. 155 de la nouvelle est. La
Délégation des finances et la Délégation administrative jouissent d'un statut égali-
taire. Elle doivent s'accorder sur la manière dont l'art. 50, al. 1, LREC ("La Déléga-
tion des finances est chargée d'examiner et de contrôler l'ensemble de la gestion
financière") doit être appliquée dans le domaine des affaires administratives de
l'Assemblée fédérale. En l'occurrence, une consultation de la Délégation des finances
pourrait être appropriée avant la prise de certaines mesures prévues par la Délégation
administrative dans le domaine du personnel.
Les fonctionnaires touchés par des évaluations de poste doivent continuer de pouvoir
déposer une requête auprès des commissions d'évaluation des postes conformément
à l'ordonnance sur les classifications des fonctions, art. 8 et suivants. L'autorité qui
nomme est toujours soumise à l'obligation d'exposer ses motifs lorsqu'elle ne donne
pas une suite favorable à l'expertise de ces commissions.
Art. 14d
L'art. 10 du statut des fonctionnaires transfère au Conseil fédéral la compétence
quant à la durée du travail. Le Conseil fédéral a assumé cette compétence en édictant
les art. 8 et suivants du règlement des fonctionnaires 1 (RS 172.221.101) et
l'ordonnance 
réglant 
l'horaire 
de 
travail 
dans 
l'administration fédérale
(RS 172.221.122) sur lesquels d'autres textes d'exécution du Département fédéral
des finances s'appuient. Cet arsenal juridique doit aussi s'appliquer aux Services du
Parlement. Les particularites.de fonctionnement du Parlement, notamment pendant
les sessions, exige cependant que des dérogations soient possibles. Le secrétaire
général en reçoit la compétence à cet égard grâce à l'art. I4d.
Art. 14e
L'art. 44 du statut des fonctionnaires confère au Conseil fédéral la compétence de
régler différents droits aux indemnités (voyages de service, travail en équipes, démé-
nagement, service de nuit, heures supplémentaires, repas, etc.). Les art. 47 à 54 du
règlement sur les fonctionnaires I règlent ces droits et doivent, selon l'art. 8novies,
al. 7, LREC être mis en œuvre dans les Services du Parlement également. Or là où,
dans le règlement des fonctionnaires I, les Départements ou les services qui leur sont
subordonnés sont habilités à régler des détails supplémentaires (en partie «seulement
en accord avec le Département fédéral des finances») (p. ex. art. 47, al. 6 et 8, art.
49, al. 2 et 4, art. 49a, al. 2, art. 50, al. 4) les Services du Parlement devraient pou-
voir procéder eux-mêmes au règlement de ces détails, d'où l'habilitation à cet effet
que constitue l'art. 14e.
Art. 14f 
•
L'art. 18, al. 2, du statut des fonctionnaires, confère au Conseil fédéral la compé-
tence de «fixer les règles concernant la remise et le port de l'uniforme». Cette com-
pétence répond à un besoin spécifique des Services du Parlement, ce qui explique la
nécessité d'une disposition habilitant expressément le secrétaire général en la ma-
tière, d'où l'art. 14/.
4501

Loi fédérale 
Projet
sur la procédure de l'Assemblée fédérale ainsi
que sur la forme, la publication et l'entrée en vigueur
des actes législatifs
(Loi sur les rapports entre les conseils)
(Adaptations à la nouvelle constitution fédérale)
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national
du 7 mai 1999';
vu l'avis du Conseil fédéral du 7 juin 19992,
arrête:
I
La loi sur les rapports entre les conseils3 (LREC)'est modifiée comme suit:
Préambule
vu l'art. 164, al. 1, let. g, de la constitution;
Art. 1, al. 2
2 Un quart des membres de l'un des conseils ou le Conseil fédéral peuvent demander
la convocation des conseils à une session extraordinaire.
la. Publicité des séances (nouveau)
Art. 3 (nouveau)
1 Les séances des conseils et de l'Assemblée fédérale (Chambres réunies) sont publi-
ques.
'2 Aux fins de sauvegarder des intérêts majeurs pour la sécurité du pays ou pour des
motifs de protection de la personnalité, le huis-clos peut être décidé à la demande
1 
FF 1999 4471
2 
FF 1999... 
• 
.
3 
RS 171.11
4502 
1999-4224

Loi sur les rapports entre les conseils
d'un sixième des membres d'un conseil ou de l'Assemblée fédérale (Chambres
réunies). Les délibérations sur cette demande ont elles-mêmes lieu à huis clos.
3 En cas de huis-clos, chacun est tenu de garder le secret des délibérations.
Titre précédant l'art. 4
IL Ordonnances de l'Assemblée fédérale
An. 4, 5 et 6
Abrogés
Art. 7
L'Assemblée fédérale édicté des règles de droit sous la forme d'une ordonnance de
l'Assemblée fédérale dans la mesure où la constitution ou la loi l'y autorisent.
Art. 8
Abrogé
Art. 8bi*, al. 1
'Les dispositions d'exécution concernant les activités de l'Assemblée fédérale, en
particulier ses affaires administratives et sa participation aux organisations parle-
mentaires internationales sont édictées sous la forme d'ordonnances de l'Assemblée
fédérale.
An. 8'er, al. 4, 3e phrase, et al. 4b's (nouveau)
4... Celle-ci se constitue elle-même. Elle assume la direction suprême des affaires
administratives dé l'Assemblée fédérale.
4bis L'Assemblée 
fédérale (Chambres réunies) élit le secrétaire général de
l'Assemblée fédérale sur proposition de la Conférence de coordination.
Titre précédant l'art. 8novies
4. Services assurés pour le compte de l'Assemblée fédérale
Art. 8novies, al. lbis (nouveau), al. 3, 5, 6 et 7, ainsi que al. 8 (nouveau)
lbisSur mandat de l'Assemblée fédérale ou des ses organes, les Services du Parle-
ment peuvent faire appel aux services de l'administration fédérale pour d'autres
travaux nécessaires au bon fonctionnement du Parlement. La Délégation administra-
tive définit les principes régissant cette collaboration, et elle tranche en cas de désac-
cord sur l'accomplissement desdits travaux; elle consulte préalablement le Conseil
fédéral.
4503

Loi sur les rapports entre les conseils
3-5 el 6 Abrogés
7 Les dispositions d'exécution fixant des règles de droit en vigueur pour
l'administration générale de la Confédération sont applicables dans le domaine des
affaires administratives de l'Assemblée fédérale, pour autant qu'une ordonnance de
l'Assemblée fédérale n'en dispose pas autrement. Les compétences attribuées par de
telles dispositions d'exécution au Conseil fédéral ou aux services subordonnés à
celui-ci sont exercées par la Délégation administrative ou par le secrétaire général de
l'Assemblée fédérale.
8 Le Conseil fédéral intègre tels quels dans les projets de budget et de compte de la
Confédération qu'il soumet aux Chambres fédérales les projets préparés par la Délé-
gation administrative relativement au budget et au compte de l'Assemblée fédérale.
La Délégation administrative défend ses projets devant les Chambres fédérales.
An. 8decies (nouveau)
Le droit de domicile est exercé par les présidents des conseils dans les salles des
conseils et par la Délégation administrative dans les autres locaux de l'Assemblée
fédérale et des Services du Parlement.
, Art. 11, al. 1
1 La première délibération d'articles constitutionnels et de lois non urgentes ne peut
avoir lieu qu'exceptionnellement dans les deux conseils pendant la même session.
An. 24
1 L'Assemblée fédérale prononce la nullité'de l'initiative ou de parties de celle-ci si
elle constate que les conditions posées par l'art. 139, al. 3, de la constitution fédérale
ne sont pas remplies.
2 Si les décisions des deux conseils divergent quant à la validité d'une initiative ou
de parties de celle-ci et si le conseil qui a constaté la validité maintient sa décision,
. l'initiative ou les parties contestées de celles-ci sont considérées comme valables.
Art. 27, al. 1
1 Lorsque l'initiative populaire exige une révision partielle de la constitution et
qu'elle est présentée sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces, l'Assemblée
fédérale décide, dans un délai de 30 mois à compter du jour où l'initiative a été
déposée, si elle approuve ou non l'ensemble des parties valables de l'initiative telles
qu'elles sont formulées.
Art. 35, al. 1 et 5
1 Pour les projets de loi munies de la clause d'urgence, cette dernière est soustraite
au vote sur l'ensemble. 
°
4504

Loi sur les rapports entre les conseils
5 Lorsque le rejet de la clause d'urgence rend une loi inopérante, chaque membre des
conseils et le Conseil fédéral ont le droit de proposer jusqu'au vote final (art. 36) de
la radier de la liste des objets à traiter.
Art. 36, al. 1
• ' Lorsqu'un projet relatif à une disposition constitutionnelle, à une loi ou-une ordon-
nance de l'Assemblée fédérale a été entièrement discuté par les deux conseils'et que
le texte établi par la Commission de rédaction a été approuvé, un vote final doit
intervenir dans chaque conseil.
Art. 43, al. 2, l" phrase
2 Dans un chapitre spécial des messages, le Conseil fédéral se prononce sur la ques-
tion de la constitutionnalité des lois, et indique, pour les ordonnances de l'Assem-
blée fédérale et les arrêtés simples, les bases légales sur lesquelles le projet se fonde.
Art. 47bisb
1 L'Assemblée fédérale approuve les traités internationaux.
2 Le Conseil fédéral peut conclure seul des traités internationaux lorsqu'une telle
compétence lui est attribuée par une loi fédérale ou par un traité international ap-
prouvé par l'Assemblée fédérale.
3 n peut, en outre, conclure seul des traités internationaux de portée mineure. Sont
considérés comme traités de portée mineure notamment les traités qui:
a. 
ne créent pas de nouvelles obligations pour la Suisse ou qui ne portent pas
renonciation à des droits existants;
b. 
servent à l'exécution de traités antérieurs, approuvés par l'Assemblée fédé-
rale;
c. 
portent sur des objets relevant du pouvoir réglementaire du Conseil fédéral
dans la mesure où l'exercice de cette compétence nécessite la conclusion
d'un traité international;
d. 
s'adressent en premier lieu aux autorités, règlent des questions administrati-
ves ou techniques ou qui n'entraînent pas des dépenses importantes.
4 II peut déléguer la compétence de conclure des traités internationaux à un départe-
ment. La compétence de conclure des traités de portée mineure peut aussi être délé-
guée à un groupement ou à un office.
5 II présente chaque année à l'Assemblée fédérale un rapport sur les traités conclus
par lui, un groupement ou un office.
4505

Loi sur les rapports entre les conseils
Art. 49, al. 3
3 Le secrétariat des Commissions des finances et la Délégation des finances dispose
des mêmes droits que le. Contrôle fédéral des finances pour obtenir la documenta-
tion, demander des renseignements, consulter des dossiers et requérir des appuis.
Proposition de minorité (Weyeneth, Antille, Beck, Comby, Ducrot, Fehr Hans, Has-
ler)
3 Biffer (= droit en vigueur)
n 
. 
.
Disposition transitoire
Si un litige relatifs à des prétentions découlant des rapports de travail a donné lieu à
une décision rendue avant l'entrée en vigueur de la présente révision, la procédure de
recours est régie par l'ancien droit.
m
Référendum et entrée en vigueur
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 La Conférence de coordination de l'Assemblée fédérale fixe la date de l'entrée en
vigueur.
4506

Loi sur les rapports entre les conseils
Appendice
Modification d'autres lois fédérales
1. Loi fédérale du 26 mars 1934 sur les garanties politiques et de police en
faveur de la Confédération4
Art. 14, al. 2
Abrogé
2. Loi sur la responsabilité5
Art. 15, al. 1, 2e phrase (nouvelle), al. 5, 2e phrase (nouvelle), al. 5bis (nouveau)
1... Délivre cette autorisation la Délégation administrative de !•'Assemblée fédérale
pour le personnel des Services du Parlement, la Commission administrative du
Tribunal fédéral pour le personnel du Tribunal fédéral et la Commission administra-
tive du Tribunal fédéral des assurances pour le personnel du Tribunal fédéral des
assurances.
5 Le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est ouvert contre le refus de
l'autorisation. Si l'autorisation est refusée par la Commission administrative du
Tribunal fédéral, le recours de droit administratif au Tribunal fédéral des assurances
est ouvert.
5blsLe Tribunal fédéral et le Tribunal fédéral des assurances peuvent également
examiner si la décision est appropriée aux circonstances. Le droit de recours appar-
tient au lésé qui demande la punition du fonctionnaire et à l'accusateur public du
canton où l'infraction a été commise.
3. Loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration *
Art. 33, al. 2
2 II assure la coordination avec l'administration du Parlement. Il consulte notamment
le secrétaire général de l'Assemblée fédérale sur les affaires qui touchent directe-
ment la procédure ou l'organisation de l'Assemblée fédérale ou des Services du
Parlement, avant que le Conseil fédéral ou un service qui lui est subordonné ne
prenne une décision. D peut participer aux séances de la Délégation administrative
de l'Assemblée fédérale, avec voix consultative.
4 
RS 170.21
5 
RS 170.32
6 
RS 172.010
4507

Loi sur les rapports entre les conseils
Art. 53, al. 4 (nouveau)
4 Le secrétaire général de l'Assemblée fédérale peut participer à la Conférence des
secrétaires généraux, avec voix consultative.
Art. 54, al. 1, 2e phrase (nouvelle)
1... Un représentant des Services du Parlement peut y participer, avec voix consulta-
tive.
4. Loi sur la procédure administrative7
Art. ], al. 2, let. b (nouvelle)
2 Sont réputées autorités au sens du 1er al.:.
b. 
Les organes de l'Assemblée fédérale et des tribunaux fédéraux
pour les décisions de première instance et les décisions prises sur
recours, conformément au statut des fonctionnaires8;
5. Le statut des fonctionnaires9
Art. 1, al. 1
1 Est fonctionnaire au sens de la présente loi toute personne nommée en cette qualité
par le Conseil fédéral, par un service qui lui est subordonné, par l'Assemblée fédé-
rale, par lé-Tribunal fédéral ou par le Tribunal fédéral des assurances.
Art. 5, al. 2
2 L'Assemblée fédérale, le Tribunal fédéral et le Tribunal fédéral des assurances
nomment leurs fonctionnaires, us peuvent déléguer leurs compétences de nomina-
tion à certains organes de l'Assemblée fédérale, du Tribunal fédéral ou du Tribunal
fédéral des assurances.
Art. 33, let. ahis (nouvelle)
Sont autorités disciplinaires:
abis. La Délégation administrative et le secrétaire général de l'Assemblée fédé-
rale, pour les fonctionnaires des Services du Parlement;
l 
RS 172.021
8 
RS 172.221.10
9 
RS 172.221.10
4508

Loi sur les rapports entre les conseils
Art. 58, al. 2, let. b, ch. 1 et 3 ainsi que le t. c, ch. 2bis et le t. d
2 Les autorités de recours compétentes pour statuer sur d'autres réclamations pécu-
niaires découlant des rapports de service, sur des réclamations non pécuniaires et sur
des mesures disciplinaires sont:
b. • Dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral
est recevable:
1. 
Le Tribunal fédéral, pour les décisions prises en première instance par
le Conseil fédéral et par la Délégation administrative de l'Assemblée
fédérale, et les décisions du Tribunal fédéral des assurances dans les af-
faires se rapportant à leur personnel;
3. 
La commission de recours en matière de personnel fédéral, pour les dé-
cisions prises en première instance ou sur recours par les départements,
la Chancellerie fédérale, le secrétaire général de l'Assemblée fédérale,
la Direction générale des douanes et les organes de dernière instance
des établissements ou entreprises autonomes de la Confédération;
c. 
Dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral
n'est pas recevable:
2bis. La Commission de recours en matière de personnel, pour les décisions
prises par la Délégation administrative et le secrétaire général de
l'Assemblée fédérale, sous réserve du ch. 3.
d. 
Le Tribunal fédéral pour les décisions de la commission de recours en ma-
tière de personnel fédéral selon l'ai. 2, let. b, ch. 3.
Art. 60, al. 3
3 Le présent article n'est pas applicable aux mesures disciplinaires décidées par les
organes de l'Assemblée fédérale.
Art. 61, al. 1, phrase introductive
1 Le recours auprès de l'instance de recours paritaire contre les décisions de première
instance des départements, de la Chancellerie fédérale, des organes compétents de
l'Assemblée fédérale, de la Direction générale dès douanes ainsi que des organes de
dernière instance des établissements ou entreprises autonomes de la Confédération
ou d'autorités qui leur sont subordonnées, est recevable lorsqu'il concerne:...
4509

Loi sur les rapports entre les conseils
6. Loi fédérale d'organisation judiciaire10
Art. 98, let. f>" (nouvelle)
Sous réserve de l'art. 47, al. 2 à 4, de la loi fédérale sur la procédure
administrative11, le recours de droit administratif est recevable-contre .
les décisions:
ftts. des organes de l'Assemblée fédérale pour les rapports de service
du personnel de la Confédération, y compris le refus d'autoriser les
poursuites pénales, pour autant que le droit fédéral n'autorise pas
le recours préalable auprès d'une instance inférieure au sens de la
let. e;
7. Loi du 6 octobre 1989 sur les finances12
Art. 14, al. 2 (nouveau)
2 Le Conseil fédéral intègre tels quels dans son projet le projet émanant de la Délé-
gation administrative de l'Assemblée fédérale pour le budget de l'Assemblée fédé-
rale, ainsi que le projet des tribunaux fédéraux pour leur propre budget.
8. Loi du 28 juin 1967 sur le Contrôle des finances13
An. 2, al. 5 (nouveau) .
5 Le Contrôle fédéral des finances soutient les activités des Commissions des finan-
ces et de la Délégation des finances des Chambres fédérales.
Section V (art. 18)
Abrogée
Proposition de minorité (Weyeneth, Antille, Beck, Comby, Dttcrot, Fehr Hans, Has-
ler)
8. Modification de la LCF
Biffer (= droit en vigueur)
'O 
RS 173.110
H 
RS 172.021
12 
RS 611.0
13 
RS 614.0
4510

B
Arrêté fédéral 
Projet
sur les services du Parlement
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu les art. 8bis et 8novies de la loi sur les rapports entre les conseils1;
vu le rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national
du 7 mai 19992;
vu l'avis du Conseil fédéral du 7 juin 1999V
arrête:
I
L'arrêté fédéral du 7 octobre 1988 sur les services du Parlement4 est modifié comme
suit:
Titre
Ordonnance de l'Assemblée fédérale sur les Services du Parlement (OSP)
Art. 1, al. 1, let. b et c, al. 2, S et 6
1 Les Services du Parlement se composent de la direction et des services suivants:
b. 
Les secrétariats des commissions et des délégations;
c. 
Abrogée
2 Abrogé
Proposition de minorité (Weyeneth, Antille, Beck, Comby, Ducrot, Fehr Hans, Has-
ler)
2 Biffer (= droit en vigueur)
5 Dans l'exercice de leurs fonctions, le secrétaire général et les secrétaires des con-
seils sont subordonnés aux présidents de ceux-ci, et les secrétaires des commissions
et des délégations, aux commissions et aux délégations pour lesquelles ils travaillent.
6 Abrogé
1 
RS 171.11; RO...
2 
FF 1999 4471
3 
"FF 1999...
4 
RS 171.115
1999-4225 
' 
4511

Services du Parlement. AF
Art. 2, titre médian, al. 5 et 6 (nouveaux)
Collaboration des Services du Parlement avec l'administration fédérale
et avec des tiers
5 Lorsque les Services du Parlement ne sont pas en mesure d'accomplir eux-mêmes
les travaux administratifs nécessaires au bon fonctionnement du Parlement, ils peu-
vent faire appel, sur mandat de l'Assemblée fédérale ou de ses organes, aux services
de l'administration fédérale.
6 Les Services du Parlement sont habilités à conclure des contrats portant sur la
prestation de services.
'Art. 3 
.'
1 L'Assemblée fédérale (Chambres réunies) élit le secrétaire général de l'Assemblée
fédérale sur proposition de la Conférence de coordination.
lbisLa Délégation administrative nomme le personnel du degré hors classe, sauf le
secrétaire général.
2 Abrogé
3 Abrogé
4 Le secrétaire général nomme le personnel qui n'est pas du degré hors classe.
5 Le Bureau du conseil concerné et les présidents des commissions ou délégations
permanentes concernées sont entendus respectivement avant toute nomination du
secrétaire d'un conseil ou du secrétaire d'une commission ou d'une délégation.
Art. 6, al. 1, phrase introducine
1 Les secrétariats des commissions et des délégations ainsi que la centrale de docu-
mentation exécutent les travaux de documentation en appliquant les principes sui-
vants: ...
Art. 7 
Tâches et compétences de la Délégation administrative
1 La Délégation administrative assume la direction suprême des affaires administra-
tives de l'Assemblée fédérale. Elle surveille la conduite des affaires et la gestion
financière des Services du Parlement.
2 La Délégation administrative est notamment compétente:
a. 
pour l'établissement des projets de budget et de compte de l'Assemblée fé-
dérale;
b. 
pour la nomination du personnel des Services du Parlement au sens de
l'art. 3Ì
c. 
pour l'exercice du droit de domicile sur les locaux de l'Assemblée fédérale
et des Services du Parlement, dans la mesure où les présidents des conseils
ne sont pas compétents en la matière;
4512

Services du Parlement. AF
d. 
pour toutes les autres affaires d'ordre administratif de l'Assemblée fédérale
et des Services du Parlement dans la mesure où elles ne relèvent pas d'autres
organes de l'Assemblée fédérale ou du secrétaire général, ou que la compé-
tence concernée ne leur a pas été déléguée. Les ordonnances administratives
applicables à l'administration fédérale générale s'appliquent également au
Services du Parlement, sauf décision contraire de la Délégation administra-
tive.
Art. 9, al. 2, let. b.dete
b. 
Elle assiste les présidents, les bureaux des deux Chambres et de l'Assemblée
fédérale (Chambres réunies) ainsi que la Délégation administrative et exé-
cute leurs travaux de secrétariat; elle assure le secrétariat des Chambres;
d. 
Elle élabore un plan financier, un budget et des comptes à l'intention de la
Délégation administrative;
e. 
Elle rend compte de la gestion au délégué et à la Délégation administrative;
Art. 11 
Secrétariats des commissions et des délégations
1 Les secrétariats des commissions et des délégations sont chargés d'assister, dans
l'accomplissement de leurs tâches, les commissions et les délégations, en particuliers
les présidents de celles-ci.
2 Ils sont notamment chargés:
a. 
de planifier les travaux 3es commissions et des délégations;
b. 
d'assurer les travaux de documentation et la tenue des procès-verbaux, de
préparer et d'organiser les séances et d'assurer l'archivage des documents;
c. 
de veiller à ce que les décisions soient exécutées, et notamment à ce qu'elles
soient transmises aux conseils et au Conseil fédéral;
d. 
de préparer les rapports des commissions et des délégations, et d'assister les
commissions et les délégations en ce qui concerne l'information du public
sur leurs travaux;
e. 
d'assister les membres des conseils, notamment les présidents et les mem-
bres des commissions ou des délégations dont ils dépendent, en les con-
seillant sur le plan de la procédure et en leur fournissant des informations
techniques ou juridiques dans le domaine relevant de la compétence de leur
commission ou de leur délégation;
f. 
sur mandat des commissions et des délégations, d'assurer la coordination
avec le Conseil fédéral, l'administration fédérale et les autres autorités et
d'effecter les recherches nécessaires;
g. 
de veiller à la coordination des travaux des commissions et des délégations
avec les travaux des autres organes de l'Assemblée fédérale.
3 Si nécessaire, et pour autant que soient d'accord le président de la commission ou
de la délégation ainsi que le département concerné, les secrétariats peuvent faire
appel au service compétent de l'administration fédérale.
4513

Services du Parlement. AF
4 Le secrétariat des Commissions de gestion réceptionne les requêtes concernant la
surveillance et prépare les décisions des commissions.
Art. 12
Abrogé
Art. 13, al. 1, let. e et al. 2, 2e phrase
1 La centrale de documentation a notamment les tâches suivantes:
e. 
Elle assiste les secrétariats des commissions et des délégations dans
l'exécution des travaux de documentation.
2 ... n assiste également les secrétariats des commissions et des délégations dans la
rédaction des procès-verbaux des séances de commissions.
Section 4 (nouvelle) 
Rapports de service du personnel
Art. 14b 
Relation avec les autres textes législatifs et réglementaires
applicables au personnel de la Confédération
1 Le personnel des Services du Parlement est soumis au statut des fonctionnaires5,
dont les dispositions d'exécution sont applicables à moins que la présente ordon-
nance n'en dispose autrement.
2 En ce qui concerne les rapports de service, sont compétents pour prendre les déci-
sions de première instance:
a. 
La Délégation administrative, lorsque l'autorité de nomination est, soit elle-
même, soit l'Assemblée fédérale (Chambres réunies), et que l'autorité de
nomination est réputée compétente par le statut des fonctionnaires.
b. 
Le secrétaire général, dans tous les autres cas.
3 L'autorité disciplinaire de première instance est:
a. 
La Délégation administrative pour le personnel nommé par elle-même et
pour le secrétaire général de l'Assemblée fédérale,
b. 
Le secrétaire général dans tous les autres cas.
Art. 14c 
Nomination et avancement
Les dispositions applicables à l'administration fédérale générale en matière de nomi-
nation et d'avancement s'appliquent par analogie au personnel des Services du
Parlement. Les organes compétents de l'administration fédérale générale'peuvent
être consultés pour l'estimation des exigences liées aux fonctions. Les commissions
d'experts chargées d'estimer les exigences liées aux fonctions dans l'administration
5 
RS 172.221.10
4514

Services du Parlement. AF
générale de la Confédération sont également compétentes pour les Services du Par-
lement.
Art. 14d 
Temps de travail
Si cela est nécessaire pour assurer le bon fonctionnement du Parlement, le secrétaire
général peut adapter pour le personnel des Services du Parlement les dispositions
régissant le temps de travail de l'administration fédérale générale. Sur l'année, le
temps de travail reste cependant analogue à celui de l'administration fédérale «géné-
rale.
An. 14e 
Remboursement de frais; indemnités, primes, récompenses
Le secrétaire général assume les compétences que le Conseil fédéral, en vertu de
l'art. 44 du statut des fonctionnaires, peut déléguer aux départements ou aux services
qui leur sont subordonnés; il veille au respect du principe de l'égalité de traitement à
conditions égales.
Art. 14f 
Uniformes
Le secrétaire général règle les modalités de la remise et du port de l'uniforme. •
n
La-présente modification entre en vigueur à la même date que la modification du
de la loi sur les rapports entre les conseils7. '
6 
RO...
7 
. RS 171.11
4515

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire Loi sur les rapports entre les conseils Adaptations à la nouvelle cst.
Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 7 mai 1999
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1999
Année
Anno
Band
4
Volume
Volume
Heft
23
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
99.419
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
15.06.1999
Date
Data
Seite
4471-4515
Page
Pagina
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10 109 867
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