ch_vb · nleitung · 2005-12-31 · de


Einleitung
Andreas Kellerhals
Die schweizerischen Sozialversicherungen sind heute mehr denn je Ge-
genstand heftiger politischer Auseinandersetzungen. Die hohe Kadenz
von Revisionen und Reformvorschlägen vermittelt den Eindruck einer
ständigen Baustelle. Die feststellbare Zunahme der Rentenbezügerinnen
und -bezüger in der Alters- und Hinterbliebenenversicherung (AHV)
sowie der Invalidenversicherung (IV) und die für die nächsten Jahrzehnte
erwarteten demografischen Veränderungen verunsichern und werfen Fra-
gen nach der mittel- und langfristigen Finanzierung und dem künftigen
Leistungsniveau der Sozialversicherungen auf. Auf der politischen Ebene
sehen sich Forderungen nach Leistungskorrekturen mit dem Vorwurf
der «Angstmacherei» konfrontiert. Je nach politischem Standpunkt und
Ausgang der derzeit diskutierten Reformen wird ein «Abbau des Sozial-
staats» oder gleich der «Absturz der Sozialwerke» prognostiziert. In einer
historischen Perspektive erscheint die heutige Kontroverse allerdings eher
als Regel denn als Ausnahme. So ist nicht nur das Modell der modernen
Sozialversicherung, das sich im 20. Jahrhundert gegenüber andern Formen
der sozialen Wohlfahrt erfolgreich durchsetzen konnte, aus bestimmten
Kräftekonstellationen und Auseinandersetzungen zwischen unterschied-
lichen Parteien und Interessengruppen hervorgegangen. Auch in der
Geschichte der einzelnen Sozialwerke lassen sich immer wieder Phasen
der Verunsicherung und der Diskussion über die einzuschlagende Rich-
tung identifizieren. Der moderne Sozialstaat und mit ihm die Sozialver-
sicherungen gelten nach wie vor als ein wichtiges Element des nationalen
Selbstverständnisses der Schweiz. Der Blick in die Vergangenheit zeigt,

Einleitung
dass dieser Konsens zwar seit jeher ständigen Veränderungen und Anpas-
sungen unterworfen war, aber zu seiner Aufrechterhaltung durchaus auch
ein gewisses Mass der Bestätigung und des Vertrauens bedarf.
Die wechselvolle und konfliktreiche Geschichte der schweizerischen
Sozialversicherungen bildet das Thema dieser Ausgabe von «Studien und
Quellen», der Zeitschrift des Schweizerischen Bundesarchivs. Ausgeblen-
det bleibt dabei allerdings ein internationaler historischer Vergleich der
verschiedenen nationalen Sozialsicherungssysteme, die mit unterschiedli-
chen politischen Zielsetzungen in unterschiedlichen historischen Kontex-
ten eingerichtet wurden.
Die Beiträge in diesem Band können und wollen auch keine Rezepte für
die Zukunft präsentieren, sie bieten aber zumindest Gelegenheit, die lau-
fenden Diskussionen über die Zukunft des Sozialstaats Schweiz aus einer
historisch informierten Perspektive zu führen. Die Beiträge von Bernard
Degen und Sandro Cattacin geben aus unterschiedlicher Perspektive eine
Übersicht über die Entstehung sowie die wichtigsten Entwicklungen
und Eigenarten des schweizerischen Sozialstaats. Zugleich führen sie die
historische Entwicklung an die gegenwärtigen Probleme der Sozialversi-
cherungen heran. Drei Beiträge beschäftigen sich mit dem Kernstück des
schweizerischen Sozialversicherungssystems, der AHV: Luca Pellegrini
zeichnet die langwierige Entstehungsgeschichte der 1925 von Volk und
Ständen angenommenen Verfassungsgrundlage für die AHV nach, wobei
die stark umstrittene Finanzierungsfrage im Vordergrund steht. Matthieu
Leimgruber untersucht das spannungsreiche Verhältnis der staatlichen
und privaten Vorsorge im Längsschnitt und skizziert damit zugleich eine
Genealogie des Drei-Säulen-Prinzips, das für das heutige Sozialversiche-
rungssystem der Schweiz charakteristisch ist. Der Beitrag von Philipp
Ischer fokussiert auf die politischen Diskussionen über die Zukunft der
Altersvorsorge in den 1970er Jahren, als der weitere Ausbau der Sozial-
werke angesichts der wirtschaftlichen Schwierigkeiten ins Stocken geriet.
Mit spezifischen Zweigen und Aspekten des schweizerischen Sozialversi-
cherungssystems beschäftigen sich drei weitere Beiträge: Martin Lengwi-
ler untersucht das Verhältnis von politischer Macht und wissenschaftlicher
Expertise in den Bereichen der Unfall- und Krankenversicherung und
zeigt, dass der moderne Sozialstaat von spezifischen Formen der Büro-
kratisierung und Verwissenschaftlichung geprägt ist. Auf die Grenzen des

Einleitung
Integrationsanspruchs des entstehenden Sozialstaats macht der Beitrag
von Silvia und Gerald Arlettaz aufmerksam, der die Umstände der nach
1918 einsetzenden Diskriminierung ausländischer Versicherter im Bereich
der Arbeitslosenversicherung thematisiert. Weniger die Vergangenheit
als die Zukunft steht dagegen im Zentrum des abschliessenden Beitrags
von Anton Streit, Vizedirektor des Bundesamts für Sozialversicherungen
(BSV), der die demografischen Herausforderungen der heutigen Sozial-
versicherungen, den daraus resultierenden politischen Handlungsbedarf
und mögliche Optionen für die Zukunft skizziert.
Bestens danken möchte ich den Autoren und der Autorin, die das Zu-
standekommen dieser Ausgabe von «Studien und Quellen» ermöglicht
haben, sowie Gerald Arlettaz, Christine Lauener und Urs Germann, die
als Mitarbeitende des Bundesarchivs diese Nummer redaktionell betreut
und realisiert haben. Dieser Band der «Studien und Quellen» wird zugleich
die vorläufig letzte Ausgabe der 1975 ins Leben gerufenen Zeitschrift des
Schweizerischen Bundesarchivs in der bisherigen Form sein. Die derzeitige
Ressourcenknappheit im Zusammenhang mit der Aufgabenverzichtspla-
nung in der Bundesverwaltung zwingen uns, auch unsere verschiedenen
Publikationen einer Überprüfung zu unterziehen. Danach wird zu ent-
scheiden sein, in welcher Form das Bundesarchiv auch künftig eine aktive
Rolle bei der Vermittlung von historischer Erkenntnis spielen kann.

Introduction
Andreas Kellerhals
Les assurances sociales suisses sont aujourd'hui plus que jamais le terrain
de violents affrontements politiques. Les révisions et les propositions de
réforme qui se succèdent à un rythme rapide donnent l'impression d'un
chantier permanent. L'augmentation avérée du nombre de bénéficiaires
de rentes de l'assurance-vieillesse et survivants (AVS) et de l'assurance-
invalidité (AI) ainsi que les mutations démographiques attendues dans les
prochaines décennies provoquent une certaine insécurité et soulèvent la
question du financement des assurances sociales à moyen et à long termes
et celle du niveau futur de leurs prestations. Sur le plan politique, ceux qui
veulent corriger les prestations sont accusés d'être «alarmistes». D'aucuns
pronostiquent, selon leur «couleur» politique et suivant l'issue des débats
actuels sur les réformes, le démantèlement de l'Etat social, voire l'effon-
drement des institutions sociales. Cependant, si on la replace dans une per-
spective historique, la controverse actuelle apparaît comme la règle plutôt
que comme l'exception. Le modèle de l'assurance sociale moderne tel qu'il
s'est imposé au XXe siècle, au détriment d'autres formes de prévoyance
sociale, résulte de constellations de forces bien précises et d'affrontements
entre divers partis et divers groupes d'intérêts. Dans l'histoire des assu-
rances sociales, on retrouve à chaque époque des phases d'insécurité et de
discussions au sujet de la direction à prendre. L'Etat social moderne et avec
lui les assurances sociales jouent toujours un rôle important dans l'image
que la Suisse a d'elle-même. Un regard en arrière montre que ce consensus
a constamment été réadapté et modifié, mais aussi qu'il faut pour le main-
tenir une bonne dose d'encouragement et de confiance.
10

Introduction
L'histoire des assurances sociales en Suisse, riche en péripéties et en con-
flits, forme le sujet de la présente édition d'«Etudes et sources», la revue
des Archives fédérales suisses. Précisons qu'on n'y trouvera pas de com-
paraison historique internationale entre les différents systèmes nationaux
de sécurité sociale, ceux-ci étant instaurés chaque fois avec des objectifs
politiques et dans des contextes historiques différents.
Si les articles de ce volume ne prétendent pas donner des recettes pour
l'avenir, ils permettent du moins de replacer dans une perspective his-
torique les discussions en cours sur l'avenir de la Suisse en tant qu'Etat
social. Les premières contributions, celles de Bernard Degen et de Sandro
Cattacin, passent en revue à partir de points de vue différents la naissance,
les principaux développements et les caractéristiques de l'Etat social suisse.
Elles mettent aussi en parallèle l'évolution historique et les problèmes ac-
tuels des assurances sociales. Les trois articles suivants s'attachent à l'AVS,
élément central du système suisse d'assurances sociales. Luca Pellegrini
retrace la longue histoire de la base constitutionnelle de l'AVS, acceptée
par le peuple et les cantons en 1925, où la question très controversée de son
financement occupe le devant de la scène. Matthieu Leimgruber étudie les
relations tendues entre les prévoyances sociales publique et privée dans la
durée et il esquisse du même coup la genèse du principe des trois piliers,
marque de fabrique du système actuel. Philipp Ischer, quant à lui, focalise
son attention sur les débats des années 1970 concernant l'avenir de la pré-
voyance vieillesse, à un moment où les difficultés économiques mettaient
un frein au progrès dans le domaine social.
Trois autres contributions s'intéressent à des branches et des aspects
particuliers du système suisse des assurances sociales. Celle de Martin
Lengwiler examine le rapport entre le pouvoir politique et les expertises
scientifiques dans le domaine de l'assurance maladie et accidents et mon-
tre que l'Etat social moderne se caractérise par des formes spécifiques de
bureaucratisation et de scientifisation. Celle de Silvia et Gerald Arlettaz
met en lumière les limites auxquelles s'est heurtée la prétention d'intégra-
tion de l'Etat social en construction. Ces auteurs prennent pour thème les
circonstances de la discrimination qui a touché les assurés étrangers après
1918 dans le domaine de l'assurance-chômage. Enfin, le dernier article est
centré sur l'avenir davantage que sur le passé. Son auteur, Anton Streit,
directeur suppléant de l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS),
11

Introduction
présente les défis démographiques auxquels sont confrontées aujourd'hui
les assurances sociales et la nécessité d'action politique qui en résulte, avant
d'esquisser les options possibles pour l'avenir.
J'adresse mes plus vifs remerciements aux auteurs et autrices qui ont per-
mis la réalisation de cette édition d'«Etudes et sources» ainsi qu'à Gérald
Arlettaz, Christine Lauener et Urs Germann, collaborateurs des Archives
fédérales, qui en ont assumé la responsabilité rédactionnelle. Ce sera par
ailleurs le dernier numéro, sous la forme actuelle, de la revue des Archives
fédérales, qui a vu le jour en 1975. Le programme d'abandon des tâches
dans l'administration fédérale nous oblige à réexaminer notre politique de
publications. Il s'agira ensuite de décider sous quelle forme les Archives
fédérales peuvent continuer à jouer un rôle actif dans la transmission des
connaissances historiques.
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Introduzione
Andreas Kellerhals
Le assicurazioni sociali svizzere sono più che mai al centro di infuocati
dibattiti politici. Revisioni e proposte di riforma si susseguono a ritmo
vertiginoso dando l'impressione di una provvisorietà permanente. L'au-
mento del numero dei beneficiari di rendite dell'assicurazione vecchiaia e
superstiti (AVS) e dell'assicurazione invalidità (AI) e l'evoluzione demo-
grafica prevista per i prossimi decenni creano un clima d'insicurezza. Ci si
pone il problema del finanziamento a medio e lungo termine e del livello
delle prestazioni garantite dalle assicurazioni sociali. Sul piano politico
le richieste di contenimento delle prestazioni vengono tacciate di «allar-
mismo». Secondo i punti di vista e le riforme in discussione, i pronostici
spaziano dallo «smantellamento dello Stato sociale» al «crac delle assicu-
razioni sociali». Viste con il dovuto distacco storico, tuttavia, le attuali
controversie non sembrano rappresentare un'eccezione, ma la norma. Non
dimentichiamo che le moderne assicurazioni sociali, modello impostosi su
altre forme di Stato sociale nel corso del XX secolo, altro non sono se non
il prodotto di una serie di scontri tra partiti e gruppi d'interessi nei quali
si rispecchia l'evoluzione di rapporti di forza ben precisi. Non solo: anche
la storia delle singole assicurazioni sociali ha attraversato ciclicamente fasi
dominate dall'incertezza e da ripensamenti sulla via da seguire. La popo-
lazione continua a percepire lo Stato sociale e le sue diverse assicurazioni
quali elementi di identificazione nazionale. Ma il passato mostra che se
questo consenso ha resistito a varie trasformazioni e vicissitudini, richiede
pur sempre segnali di conferma e fiducia.
La storia delle assicurazioni sociali svizzere, con i suoi conflitti ed assesta-
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Introduzione
menti, è il tema di quest'edizione di Studi e Fonti, pubblicazione dell'Ar-
chivio federale svizzero. La rinuncia a confronti storici internazionali è
frutto di scelta ponderata, maturata in considerazione della diversità degli
obiettivi e dei contesti storici che hanno caratterizzato l'introduzione dei
singoli sistemi di sicurezza sociale nazionali.
Gli articoli raccolti nel presente volume non possono né vogliono in alcun
modo proporre ricette per il futuro. Offrono però almeno la possibilità di
condurre le discussioni in corso sul futuro dello Stato sociale in una pro-
spettiva storicamente informata. Gli articoli di Bernard Degen e Sandro
Cattacin offrono, da due diversi punti di vista, un compendio della genesi,
dei principali sviluppi e delle più importanti caratteristiche dello Stato
sociale svizzero inserendo al contempo gli attuali problemi delle assicura-
zioni sociali nel contesto dell'evoluzione storica. Al nucleo del sistema di
assicurazioni sociali svizzero, l'AVS, sono dedicati tre articoli: Luca Pel-
legrini ripercorre la tormentata genesi della base costituzionale dell'AVS,
accolta da Popolo e Cantoni nel 1925, soffermandosi in particolare sugli
accesi dibattiti scatenatisi sulla questione del finanziamento. Matthieu
Leimgruber analizza l'evoluzione del rapporto tra previdenza pubblica e
previdenza privata e dei suoi difficili equilibri schizzando così una genea-
logia del principio dei tre pilastri, oggi caratteristica simbolo del sistema di
assicurazioni sociali svizzero. Oggetto dell'articolo di Philipp Ischer sono
infine le discussioni politiche sul futuro della previdenza per la vecchiaia
che tennero banco negli anni 1970, allorché, sullo sfondo della crisi econo-
mica, si assistette ad un ristagno dello sviluppo delle assicurazioni sociali.
Gli ultimi tre articoli sono dedicati a singoli rami o aspetti specifici del
sistema di sicurezza sociale svizzero. Martin Lengwiler studia il rapporto
tra potere politico e perizie scientifiche nel settore dell'assicurazione ma-
lattie e infortuni e rileva come lo Stato sociale moderno sia caratterizzato
da forme specifiche di burocratizzazione e scientifizzazione. L'articolo
di Silvia e Gerald Arlettaz segnala i limiti del nascente Stato sociale nel
campo dell'integrazione, tematizzando le circostanze in cui nel settore
dell'assicurazione contro la disoccupazione prese piede a partire dal 1918
la discriminazione degli stranieri. Non il passato, ma il futuro, è invece al
centro dell'articolo conclusivo di Anton Streit, vicedirettore dell'Ufficio
federale delle assicurazioni sociali (UFAS), che riassume brevemente i
problemi posti alle assicurazioni sociali dall'evoluzione demografica,
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Introduzione
sottolinea la conseguente necessità di reagire a livello politico e presenta
possibili opzioni d'intervento.
Oltre agli autori, senza il cui contributo la pubblicazione di questo numero
di Studi e Fonti non sarebbe stata possibile, tengo a ringraziare i collabo-
ratori dell'Archivio federale svizzero Gerald Arlettaz, Christine Lauener
und Urs Germann, che ne hanno personalmente curato la realizzazione,
anche a livello redazionale. Questo numero di Studi e Fonti sarà per il
momento l'ultima edizione della pubblicazione (edita dal 1975 dall'Archi-
vio federale svizzero). Il piano di ridimensionamento dei compiti in atto
nell'Amministrazione federale per far fronte all'attuale scarsità di risorse
ci impone infatti di riesaminare anche la nostra offerta di pubblicazioni. In
seguito si dovrà decidere in quale forma l'Archivio federale giocherà anche
in futuro un ruolo attivo nella diffusione dei risultati della ricerca storica.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Einleitung
Introduction
Introduzione
In
Studien und Quellen
Dans
Etudes et Sources
In
Studi e Fonti
Jahr
2005
Année
Anno
Band
31
Volume
Volume
Autor
Kellerhals-Maeder, Andreas
Auteur
Autore
Seite
7-16
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Pagina
Ref. No
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Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.
Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.