ch_vb · JAAC 55.17 · 1990-06-27 · de


JAAC 55.17
Entscheid des Bundesrates vom 27. Juni 1990
Cinéma.
Art. 12, 19, 26 et 30 PA. Constatation des faits et droit d’être entendu.
- La Commission d’experts ne doit pas forcément visionner toutes les
versions d’un projet de film.
- Limites du droit à la consultation du dossier et à l’audition préalable,
s’agissant du préavis de la Commission d’experts.
Art. 5 let. a LCin. Art. 7 OCin 1. Demande supplémentaire de
contribution de réalisation.
Le refus, pour des motifs de principe d’ordre notamment économique,
d’une contribution supplémentaire pour l’achèvement d’une version de
valeur artistique supérieure d’un projet déjà subventionné est licite du
moment qu’il n’y a pas cas de force majeure et qu’une réalisation moins
coûteuse demeure possible.
Filmwesen.
Art. 12, 19, 26 und 30 VwVG. Feststellung des Sachverhalts und
rechtliches Gehör.
- Der Begutachtungsausschuss muss sich nicht unbedingt alle Fassungen
eines Filmprojekts ansehen.
- Grenzen des Anspruchs auf Akteneinsicht und vorgängige Anhörung
bezüglich der Stellungnahme des Begutachtungsausschusses.
Art. 5 Bst. a FiG. Art. 7 FiV 1. Nachtragsgesuch um einen
Herstellungsbeitrag.
Die aus grundsätzlichen, namentlich wirtschaftlichen Überlegungen
ausgesprochene Verweigerung eines Nachtragsbeitrags für die
Fertigstellung einer künstlerisch wertvolleren Fassung eines bereits
subventionierten Projekts ist zulässig, da keine höhere Gewalt vorliegt
und eine weniger aufwendige Verwirklichung möglich bleibt.
1

Cinema.
Art. 12, 19, 26 e 30 PA. Accertamento dei fatti e diritto d’audizione.
- La Commissione degli esperti non deve necessariamente visionare
tutte le versioni di un progetto di pellicola.
- Limiti del diritto di consultazione dei documenti e audizione
preliminare riguardo al preavviso della Commissione degli esperti.
Art. 5 lett. a LCin. Art. 7 OCin 1. Domanda supplementare di contributi
per la produzione.
Il rifiuto per considerazioni fondamentali, segnatamente per motivi
economici, di versare un contributo supplementare per terminare una
versione artisticamente di maggior valore di un progetto già sussidiato
è ammesso poiché non vi è motivo di forza maggiore e resta possibile
una realizzazione meno dispendiosa.
I
A. Am 5. März 1984 hat das EDI der Z. AG. (im folgenden Beschwerdeführerin)
einen Herstellungsbeitrag von Fr. 200 000.- für das Filmprojekt «H...» gewährt.
Die Beitragsverfügung wurde nicht angefochten und ist in formelle Rechtskraft
erwachsen.
Der projektierte Film erzählt die Lebensgeschichte eines jungen Mannes
namens S., der 1955 geboren wurde und 1976 bei einem Autounfall ums Leben
kam. Dabei wird zum grössten Teil Material verwendet, das S. im Laufe seines
Lebens selber geschaffen hat oder von ihm handelt: Kinderzeichnungen,
Comics, Plakatentwürfe, Skizzen, Fotos und 8-mm-Schmalfilmaufnahmen. Das
Konzept sieht insbesondere vor, mit dem Mittel der Animation solche Bilder
zu «beleben», die S. als Comics geschaffen hat. Dabei werden sogenannte Cels,
also veränderbare Zeichnungen, verwendet, deren Einzelaufnahmen filmisch
einen Bewegungsablauf ergeben (Cel-Animation).
B. Im Laufe der Herstellungsarbeiten zeigte sich, dass der bewilligte Beitrag
aus verschiedenen Gründen nicht ausreichte, um das Werk fertigzustellen.
Die Beschwerdeführerin ersuchte deshalb am 17. November 1988 um einen
Nachtragsbeitrag von Fr. 115 000.-. Das EDI wies das Gesuch aufgrund des
Antrages des Begutachtungsausschusses am 30. Dezember 1988 ab. Dies
im wesentlichen mit der Begründung, dass «sich im vorliegenden Fall ein
Nachtragsgesuch nur schwer rechtfertigen lasse, da die Verantwortung für die
entstandene Situation eher der Gesuchstellerin zugewiesen werden müsse.
Würde das Nachtragsgesuch trotzdem gutgeheissen, könnte dies zu einem
für die Zukunft unheilvollen Präzedenzfall führen. Der Produzent scheine
freiwillig ein grosses Risiko auf sich genommen zu haben. Deshalb sei es
richtig, wenn nun die notwendig gewordenen zusätzlichen Mittel aus anderen
Finanzierungsquellen besorgt würden».
2

C. Dagegen hat die Beschwerdeführerin am 6. Februar 1989 beim Bundesrat
Beschwerde einreichen lassen. Sie beantragt, die angefochtene Verfügung
aufzuheben und ihr gemäss Gesuch vom 17. November 1988 einen
zusätzlichen Herstellungsbeitrag von Fr. 115 000.- zuzusprechen.
a. In der Begründung weist die Beschwerdeführerin zunächst auf eine Reihe
von widrigen, aber überwindbaren Problemen hin, die bei der Herstellung des
Films aufgetreten sind. So habe sich die mangelnde Erfahrung mit Trickfilmen
ausgewirkt; insbesondere fehle es in der Schweiz an eigentlichen Fachleuten
für die sogenannte Cel-Animation. Deswegen habe man die Kosten zu tief
budgetiert. Aus dem gleichen Grund habe man die Vorarbeiten ohne vorherige
Absicht so breit angelegt, dass nun Material für etwa zwanzig statt rund fünf
Minuten Animation vorliege. Ferner seien bei der Hauptlieferantin technische
Probleme aufgetreten. Um der Eigenart und der Aussage des Werkes von S.
treu zu bleiben, habe man schliesslich auch im künstlerischen Bereich kaum
Konzessionen machen dürfen, was die Kosten ebenfalls in die Höhe getrieben
habe.
Was die konkreten Zahlen betreffe, werde der Film statt der 1983 budgetierten
Fr. 492 600.- Fr. 934 850.- kosten. Die von der Beschwerdeführerin erbrachten
Eigenleistungen beliefen sich auf 31% der Gesamtkosten, bei den zusätzlichen
Kosten sogar auf beinahe die Hälfte (46%). Demgegenüber betrage der
Bundesanteil bei Bewilligung des Nachtragsbeitrages 33% der Gesamtkosten,
während er mit Fr. 200 000.- am ursprünglichen Budget über 40% betragen
habe. Ohne den Nachtragsbeitrag werde es bloss möglich sein, den Film in
der ursprünglich vorgesehenen Version mit etwa fünf Minuten Animation auf
Video herzustellen; eine Auswertung für Kinos - was ja der Bundesbeitrag vor
allem bezwecke - wäre damit zum vornherein ausgeschlossen. Schliesslich
hätten sich in der letzten Zeit an bemalten Acetatfolien Alterungsschäden
gezeigt. Wenn die Folien nicht ohne Verzug verwendet würden, drohe deren
Verlust, womit der ursprünglich bewilligte Bundesbeitrag verloren wäre.
b. Zum Nachtragsbeitrag sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerin
darum erst nach ausführlichen Besprechungen mit der Leiterin der
Filmförderung im Bundesamt für Kultur (BAK) und dem Präsidenten
des Begutachtungsausschusses ersucht habe. Beide hätten sich zu
einem Augenschein in das Atelier der Beschwerdeführerin bemüht;
die Leiterin der Filmförderung habe ausserdem einen Teil des bereits
gedrehten 35-mm-Materials in einem Zürcher Kino besichtigt. Beide
hätten die Beschwerdeführerin zum Gesuch ermutigt und erklärt, dass es
ihres Wissens mindestens zwei Präzedenzfälle von Nachtragsbeiträgen
in der Filmförderungspraxis des BAK gebe. Der Präsident des
Begutachtungsausschusses habe sich ausdrücklich bereit erklärt, das
Gesuch zu unterstützen, was er nach eigener Aussage an der Sitzung des
Begutachtungsausschusses auch getan habe.
Zu den von der Beschwerdeführerin im Nachtragsgesuch erwähnten
Unterlagen gehörten neben einer Videokassette das von der Leiterin
der Filmförderung besichtigte 35-mm-Filmmaterial. Diese habe jedoch
nach Eingang des Gesuchs mitgeteilt, das 35-mm-Material könne mangels
Vorführmöglichkeiten am Tagungsort des Begutachtungsausschusses nicht
vorgeführt werden.
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c. Zur Abweisung des Gesuchs sei vorab festzustellen, dass die Voraussetzung
für einen Herstellungsbeitrag - nämlich ein wertvoller Film - nach wie vor
gegeben sei. Die Gründe, die das EDI für seinen Entscheid anführe, seien nicht
stichhaltig. Es treffe zunächst nicht zu, dass die Beschwerdeführerin ohne
Grund das ursprüngliche Projekt ausgeweitet und statt fünf später zwanzig
Minuten Animation geplant habe. Dies habe sich vielmehr aus den vorstehend
beschriebenen technischen und künstlerischen Gründen nach und nach
ergeben. Entgegen der Befürchtung des EDI bestehe deshalb auch nicht die
Gefahr eines Präzedenzfalles. Umgekehrt sei jedoch die Gefahr zu erkennen,
dass der Film ohne Nachtragsbeitrag nicht fertiggestellt werden könne; denn
die Alterungsschäden an den bemalten Folien erforderten rasches Handeln.
Weitere Eigenleistungen der Beschwerdeführerin und ihrer Teilhaber seien
nicht mehr möglich, weil die verfügbaren Kreditlimiten ausgeschöpft seien.
Zusagen von dritter Seite würden erfahrungsgemäss davon abhängig gemacht,
dass der Bund vorangehe.
Art. 58 Abs. 1 VwVG lasse es zu, dass die Vorinstanz bis zu ihrer
Vernehmlassung die angefochtene Verfügung in Wiedererwägung ziehe.
Angesichts der besonderen Umstände lasse sich dieses Vorgehen im
vorliegenden Fall rechtfertigen. Falls das EDI der Ansicht sein sollte, dass
es nicht bereits aufgrund der einlässlichen Vorbringen zugunsten der
Beschwerdeführerin neu entscheiden könne, werde ein Augenschein
beantragt. Ein solcher Augenschein wäre auch für den Fall vorzusehen, dass
schliesslich der Bundesrat entscheiden müsste.
D. Mit Vernehmlassung vom 31. März 1989 beantragt das EDI, die Beschwerde
abzuweisen. Zur Begründung wird angeführt, es sei der freie Entscheid
der Beschwerdeführerin gewesen, das 1984 geplante Werk im Laufe
der Herstellungsarbeiten auszuweiten und statt der ursprünglich fünf
nunmehr zwanzig Minuten Animation einzubauen. Anderseits sei es
nach wie vor möglich, das Projekt 1984 mit etwa fünf Minuten Animation
fertigzustellen, und zwar dank der Restzahlungen der Schweizerischen Radio-
und Fernsehgesellschaft (SRG) und des Bayerischen Rundfunks. Dabei spiele
die Tatsache keine erhebliche Rolle, dass es sich um ein Videowerk handeln
würde, weil in den letzten Jahren nicht mehr strikt auf den technischen Träger
von bewegten audiovisuellen Bildern abgestellt werden könne. Daher sei ein
Nachtragsbeitrag nicht erforderlich, um das Werk herzustellen (Art. 7 Abs. 1
der V[1] vom 28. Dezember 1962 über das Filmwesen [FiV 1], SR 443.11).
Was die von der Beschwerdeführerin angerufene mangelnde Erfahrung mit
Trickfilmen angehe, hätten die Experten Vertrauen in die Fähigkeiten der
Beschwerdeführerin gehabt und ihre kreative und gestalterische Freiheit
geachtet. Was die technischen Probleme, die Animationstechniken und
die Werktreue betreffe, seien die von der Beschwerdeführerin für die
Kostensteigerung angeführten Gründe nicht zwingend. Die Kinoauswertung
sei nicht alleiniges Kriterium für die Filmförderung; es gehe in erster Linie
um die Förderung des wertvollen Films. Die Alterungsschäden an Acetatfolien
beunruhigten in der Tat; doch könne der Film auch bei Verweigerung des
Nachtragsbeitrages fertiggestellt werden. Das EDI kenne in seiner Praxis einen
Präzedenzfall für einen Nachtragsbeitrag: Der betreffende Autor habe für
den Film Y einen Nachtragsbeitrag von Fr. 82 000.- erhalten, nachdem er eine
Krankheit erlitten und hernach die Arbeit am zum grössten Teil gedrehten
Film innert vernünftiger Frist wieder aufgenommen habe. Zudem habe er für
4

die Finanzierung der Abschlussarbeiten aus zahlreichen privaten Quellen zum
grössten Teil selber gesorgt. Im vorliegenden Fall gehe es um ein anderes
Projekt, für das eine höhere Summe verlangt werde. Zudem seien keine
Bemühungen der Beschwerdeführerin um anderweitigen Mittel bekannt.
Die beiden Fälle seien daher nicht vergleichbar.
Aus Gründen der Rationalisierung und der Personaleinsparung würden
die jeweils zahlreichen Beitragsgesuche nur aufgrund von Videos oder
16-mm-Filmen beurteilt: Wohl ergebe sich ein Qualitätsunterschied zu
35-mm-Filmen; doch könne dies das Urteil der Experten nicht grundsätzlich
beeinträchtigen. Die Anhörung der Beschwerdeführerin sei ordnungsgemäss
erfolgt; die Experten hätten das bisher vorliegende Material auf Video in
seinen wesentlichen Bestandteilen gesehen. Aus diesen Gründen sehe das EDI
keinen Anlass, seine Verfügung in Wiedererwägung zu ziehen.
E. Mit Replik vom 26. Juni 1989 hält die Beschwerdeführerin am Antrag auf
Gutheissung der Beschwerde fest. Sie stellt ferner für den Fall, dass das EDI
weiterhin auf seinem Standpunkt beharrt, Antrag auf einen Augenschein der
Beschwerdeinstanz und auf Beizug von Oberexperten. In der Sache verweist
sie grundsätzlich auf die Vorbringen in der Beschwerdeschrift, bestreitet die
nicht ausdrücklich anerkannten Ausführungen des EDI und trägt ergänzend
folgendes vor: Das Projekt könne ohne Hilfe des Bundes als wertvoller Film
nicht fertiggestellt werden, zumal andere Geldgeber ihre Zusagen von einer
gesicherten Finanzierung - mithin von weiterer Bundeshilfe - abhängig
machten. Die Tatsache, dass - ausser dem Präsidenten - die Mitglieder des
Begutachtungsausschusses das Gesuch abgelehnt hätten, ohne das vorliegende
Material besichtigt zu haben, müsse als mindestens teilweise Verweigerung
des rechtlichen Gehörs bezeichnet werden.
In der Sache gehe das EDI nicht auf die Frage ein, ob im vorliegenden
speziellen Fall ein Nachtragskredit notwendig und gerechtfertigt sei. Das
sei um so weniger zu begründen, als das EDI weder die Qualifikation der
Filmautorin noch den hohen Wert des Filmprojektes bestreite. Was die
Möglichkeit zur Fertigstellung des ursprünglichen Projekts angehe, übersehe
das EDI, dass die bisher bewilligten Bundesmittel zur Herstellung eines
35-mm-Kinofilms zugesprochen worden seien. Diese Form sei nötig, um
ein nicht nur inhaltlich, sondern auch technisch hochwertiges Filmwerk
herzustellen. Die Ausführungen des EDI über die Kalkulationsbasis,
die Zahl der jährlich in der Schweiz hergestellten Trickfilme und die
Animationstechniken zeugten von ungenügender Sachkenntnis. Entgegen
der Ansicht des Departements seien das vorliegende Projekt und der Film
Y durchaus zu vergleichen, gehe es doch auch hier um ein und dasselbe
Werk, das jedoch während und aufgrund der Vorarbeiten Veränderungen
und Erweiterungen erfahren habe, die es wertvoller, attraktiver und damit
zweifellos auch publikumswirksamer machten. Was die Visionierung des
Materials durch den Begutachtungsausschuss angehe, könne die Praxis
bei der Beurteilung von Herstellungsbeiträgen nicht einfach auf einen
Nachtragsbeitrag für einen bereits weit gediehenen 35-mm-Film übertragen
werden, bei dem es wesentlich um die Beurteilung des bereits Geleisteten
gehe. Angesichts des Umstandes, dass die Restfinanzierung mittlerweile
bereits gesichert sei, wenn der Bund den beantragten Nachtragsbeitrag
leiste, erscheine es sinnvoll, das EDI nochmals auf die Möglichkeit der
5

Wiedererwägung hinzuweisen; es wäre dabei geboten, die Experten des
Begutachtungsausschusses allenfalls in das Wiedererwägungsverfahren
einzubeziehen.
F. Am 24. August 1989 hat ein Augenschein unter der Leitung der
Instruktionsbehörde stattgefunden, an welchem namentlich Mitglieder des
Begutachtungsausschusses teilnahmen. Dabei wurden zunächst die Cels
besichtigt, wobei die Autorin Gelegenheit erhielt, den Stand der Arbeiten, die
Animationstechnik, die technischen und künstlerischen Schwierigkeiten
sowie die Alterungsschäden an bemalten Acetat-Folien zu beschreiben.
Anschliessend visionierten die Teilnehmer das bereits für den Film gedrehte
35-mm-Material. Zum Schluss wurden den Teilnehmern in den Studios von
Swiss Effects die hier interessierenden Arbeitsgänge und jene Videofassung
des Films vorgeführt, welche die Experten des Begutachtungsausschusses bei
der Beurteilung des Nachtragsbeitrages im Dezember 1988 gesehen hatten.
(Erneute Konsultation des Begutachtungsausschusses und
wiedererwägungsweise Abweisung des Gesuches durch das EDI)
II
1. (Zuständigkeit, vgl. VPB 52.25, VPB 42.58, VPB 39.44)
(Eintretensvoraussetzungen erfüllt)
Ebenfalls einzutreten ist auf die Vorbringen des EDI, und zwar grundsätzlich
auch auf jene in der Vernehmlassung vom 22. August 1989. Zwar trifft
zu, dass das Departement die für diese Vernehmlassung gesetzte Frist
vom 7. August 1989 infolge eines Versehens überschritten hat. Auch wenn
diese Verspätung nicht gebilligt werden kann, so hat sie doch nicht zur
Folge, dass die Vernehmlassung für den vorliegenden Entscheid nicht
berücksichtigt werden dürfte. Eine solche Lösung wäre nicht mit Art. 32
Abs. 2 VwVG zu vereinbaren, der ausdrücklich vorsieht, dass verspätete
Parteivorbringen unter bestimmten Voraussetzungen berücksichtigt werden
können. Demgemäss ist die Vernehmlassung des Departements vom 22. August
1989 zu berücksichtigen, falls und soweit sie ausschlaggebend erscheint. Die
Beschwerdeführerin hat übrigens die Vernehmlassung erhalten und konnte
dazu Stellung nehmen.
2. Nach Art. 7 Abs. 1 FiV 1, setzt die Bewilligung eines Herstellungsbeitrages
ein wertvolles Produktionsvorhaben voraus, dessen Verwirklichung einen
Beitrag des Bundes erfordert. Art. 1 Abs. 2 FiV 1 weist die Bewilligungsbehörde
an, nach Ermessen zu entscheiden.
2.1. Die Prüfung eines Produktionsvorhabens im Hinblick darauf, ob es als
wertvoll im Sinne von Art. 5 Bst. a des BG vom 28. September 1962 über das
Filmwesen (Filmgesetz [FiG], SR 443.1) und Art. 7 Abs. 1 FiV 1 bezeichnet und
mit einem Bundesbeitrag unterstützt werden kann, stellt die zuständigen
Behörden vor Ermessensfragen (Art. 1 Abs. 2 FiV 1) sowie vor Rechts- und
Tatfragen mit einem weiten Beurteilungsspielraum. Grundsätzlich kann der
Bundesrat nach Art. 49 Bst. c VwVG den Entscheid der Vorinstanz auch auf
Angemessenheit hin überprüfen. Nach langer und konstanter Praxis übt er
aber Zurückhaltung, wenn die angefochtene Verfügung auf der Stellungnahme
6

eines amtlichen Expertengremiums wie des Begutachtungsausschusses
beruht (vgl. unten Ziff. 3.1. und 3.6.). Diesfalls weicht er von der Auffassung
der Vorinstanz nicht ohne Not ab und hebt deren Entscheid nur dann auf,
wenn sie die Experten nicht ordnungsgemäss konsultiert hat, die Experten an
den Wert eines Projektes offensichtlich übertriebene Anforderungen gestellt
haben oder, ohne die Anforderungen zu überspannen, den Wert des Werkes
offensichtlich unterschätzt haben (VPB 49.27, VPB 52.25).
2.2. Die vorgenannten Bestimmungen und die dazu entwickelte Praxis
sind auch dann zu beachten, wenn es - wie im vorliegenden Fall - nicht
um die erstmalige Bewertung eines Vorhabens geht, sondern um einen
Nachtragsbeitrag für ein an sich bereits bewertetes Projekt. Denn auch
ein Nachtragsbeitrag ist ein Beitrag an die Herstellung von Filmen, der nur
gewährt werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 5 Bst. a FiG und der
zugehörigen FiV 1 erfüllt sind. Es bedeutet weiter, dass auch das Verfahren
gleich abzuwickeln ist und insbesondere die amtlichen Experten beizuziehen
sind (Art. 2 FiV 1). Das EDI hat daher im vorliegenden Fall richtigerweise den
Begutachtungsausschuss konsultiert; dass es dies insbesondere im Verfahren
der Wiedererwägung nochmals tat, war nach den erwähnten Vorschriften
nötig, bedeutete aber - entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin - nicht,
dass das Nachtragsgesuch grundsätzlich nicht abgelehnt werden konnte.
3. Die Beschwerdeführerin erhebt zunächst eine Reihe von Rügen, die sich
gegen das Verfahren vor dem Begutachtungsausschuss und vor dem EDI
richten.
3.1. (Sachverstand dank gesammeltem Fachwissen der einzelnen Experten)
3.2. Weiter wirft die Beschwerdeführerin dem Begutachtungsausschuss
vor, er habe nicht alles für die Beurteilung erforderliche Material gesehen.
Dies bedeute eine zumindest teilweise Verletzung des rechtlichen Gehörs
und verstosse auch gegen den Grundsatz, dass die verfügende Behörde den
Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen habe (Art. 12 VwVG).
Dazu ist zunächst in tatsächlicher Hinsicht festzustellen, dass sich der
Begutachtungsausschuss das erste Mal mit dem vorliegenden Nachtragsgesuch
am 5. Dezember 1988 befasst hat. Bei dieser Gelegenheit hat er eine
Videofassung des Filmes besichtigt. Im Rahmen der Wiedererwägung
hat er am 5. Dezember 1989 die Gesuchsunterlagen und das Drehbuch
beigezogen sowie einen Augenschein an Cels vorgenommen, welche
die Beschwerdeführerin ausgewählt hatte. Nicht gesehen hat der
Begutachtungsausschuss dagegen das bereits vorliegende 35-mm-Material
des Films, was die Beschwerdeführerin beanstandet.
Es fragt sich, ob das EDI den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt
beziehungsweise den rechtserheblichen Sachverhalt unvollständig festgestellt
hat, was einen zulässigen Beschwerdegrund bilden würde (Art. 49 Bst. a und b
VwVG). Dies träfe dann zu, wenn die Besichtigung des 35-mm-Materials nötig
wäre, um beurteilen zu können, ob der Nachtragsbeitrag bewilligt werden
kann. Für einen Beitrag ist unter anderem erforderlich, dass es sich um ein
wertvolles Produktionsvorhaben handelt (Art. 7 Abs. 1 FiV 1). Diese Frage war
beim vorliegenden Projekt allerdings nie grundsätzlich umstritten: Sie war es
weder 1982/1984 für das ursprüngliche noch 1988/1989 für das modifizierte
Projekt, das die Beschwerdeführerin mit dem Nachtragsgesuch vorlegte.
7

Der Streit dreht sich denn auch nicht darum, sondern um den Vergleich der
künstlerischen Qualität zweier Projekte. Die Beschwerdeführerin behauptet,
dass das mit dem Nachtragsbeitrag zu finanzierende Projekt künstlerisch
deutlich höher zu bewerten sei als jedes andere Ergebnis. In der Videofassung
mit bloss fünf Minuten Animation müssten mehr Originalbilder von S. als
Standbilder statt als bewegte Bilder gezeigt werden. Nach Ansicht des EDI
genügt jedoch auch die Videofassung den Ansprüchen an ein wertvolles
Produktionsvorhaben.
Der Augenschein vom 24. August 1989, an dem die Vertreter der
Instruktionsbehörde teilgenommen haben, ergab, dass Videofassung und
35-mm-Version über weite Strecken übereinstimmen, was die gezeigten
Szenen und Bilder betrifft. In der Bildqualität ist jedoch die 35-mm-Fassung
ohne Zweifel überlegen. Diesen Unterschied in der Bildqualität hat das
EDI übrigens nie ausdrücklich bestritten. Streitig ist vielmehr, welche
Folgen daraus für den Nachtragsbeitrag zu ziehen sind. Um dies beurteilen
zu können, müssen Fachleute des Filmwesens nicht unbedingt beide
Fassungen des Films gesehen haben. Der Bundesrat traut den Fachleuten des
Begutachtungsausschusses, die das Nachtragsgesuch zuhanden des EDI geprüft
haben, zu, dass sie sich über den Unterschied zwischen der Videofassung und
der 35-mm-Version eines Filmes im klaren sind. Wenn aber die Besichtigung
des 35-mm-Materials nicht unbedingt nötig war, hat das EDI das rechtliche
Gehör nicht verletzt; eine unvollständige Ermittlung des rechtserheblichen
Sachverhalts liegt in dieser Hinsicht ebenfalls nicht vor.
3.3. und 3.4. (Dauer, Ort, Ambiance, Inhalt, Protokoll des Augenscheins).
3.5. Die Beschwerdeführerin wirft dem Begutachtungsausschuss im weiteren
vor, er habe sich unzulässigerweise zur Frage geäussert, ob überhaupt ein
zusätzlicher Beitrag des Bundes gewährt werden dürfe. Der Ausschuss hätte
sich vielmehr auf jene Punkte beschränken müssen, die das EDI mangels
eigener Sachkenntnis nicht beantworten konnte. Es sei auch nicht Aufgabe der
Experten, über die Frage von Präzedenzfällen zu beraten, und sie hätten nicht
zu beurteilen, wie hoch der Bundesbeitrag anzusetzen sei.
Dass das EDI beschlossen hatte, über das vorliegende Nachtragsgesuch
eine Wiedererwägung durchzuführen, bedeutete, dass die Gründe für
und gegen einen Nachtragsbeitrag nochmals geprüft wurden. Die Prüfung
dieser Gründe erfordert Sachkenntnis und wurde daher nach gesetzlicher
Vorschrift (vgl. oben Ziff. 2.1. und 2.2. und unten Ziff. 3.6.) richtigerweise
dem Begutachtungsausschuss übertragen. Gleich verhält es sich auch mit
der Frage nach der Höhe des Bundesbeitrages, der unter anderem nach dem
Wert des Films zu bestimmen ist (vgl. Art. 7 Abs. 2 FiV 1). Der Einwand der
Beschwerdeführerin erweist sich insofern als unbegründet.
...
3.6. Ferner rügt die Beschwerdeführerin, es sei ihr das rechtliche Gehör
verweigert worden, weil sie sich vor dem Entscheid des EDI nicht zur
Expertise des Begutachtungsausschusses habe äussern können. Dieser
Anspruch ergebe sich aus Art. 12 Bst. e VwVG in Verbindung mit den
Vorschriften des BG vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess
(BZP, SR 273), auf die Art. 19 VwVG verweise.
8

3.6.1. Es trifft zu, dass die vorgenannten Vorschriften zu beachten sind, wenn
die Verwaltung eine externe Expertise einholt (BGE 99 Ib 56 E.3). Es fragt sich,
ob die Stellungnahme des Begutachtungsausschusses darunter fällt. Um dies
zu beantworten, ist dessen Rechtsstellung zu klären.
Der Begutachtungsausschuss zählt neben Sekretariatspersonal aus der Sektion
Filmwesen ausschliesslich Mitglieder, die nicht der Bundesverwaltung
angehören und fachkundig sind. Er ist vom BAK zu jedem Beitragsgesuch
anzuhören. Aufgrund dieser Stellungnahmen entscheidet das EDI über die
Gewährung von Bundesbeiträgen zur Förderung des Filmschaffens (Art. 1 und
2 FiV 1).
Nach Zusammensetzung und Arbeitsweise kann der Begutachtungsausschuss
als eine neutrale und verwaltungsunabhängige Fachkommission betrachtet
werden. Seine Stellungnahmen vermitteln Sachkunde, die der verfügenden
Behörde abgehen (Botschaft des Bundesrates vom 28. November 1961 zum
Filmgesetz, BBl 1961 II 1041 f.).
Von der Zusammensetzung und der Arbeitsweise zu unterscheiden ist die
Funktion des Begutachtungsausschusses. Diese Funktion ist grundsätzlich
rein verwaltungsinterner Natur, soweit der Ausschuss zuhanden des EDI
Stellung zur Gewährung von Bundesbeiträgen nach Art. 5 FiG nimmt (Art. 2
Abs. 1 FiV 1). Daraus ergeben sich verfahrensrechtlich insbesondere folgende
Konsequenzen:
- Der Begutachtungsausschuss ist zwar als beratendes Fachgremium von Amtes
wegen beizuziehen und anzuhören; die Verfügung über die Gewährung von
Bundesbeiträgen geht aber vom EDI aus (Art. 1 Abs. 1 FiV 1).
- Gegenüber dem Gesuchsteller treten grundsätzlich nur das BAK und das EDI .
auf.
Der Begutachtungsausschuss ist somit nach Zusammensetzung und
Arbeitsweise eine verwaltungsunabhängige, der Funktion nach aber
eine verwaltungsinterne beratende Fachkommission, deren Stellung
und Auftrag im Bundesrecht verankert sind. Seine Stellungnahmen sind
daher von einer verwaltungsexternen Expertise zu unterscheiden. Art. 12
Bst. e VwVG und Art. 57 ff. BZP (in Verbindung mit Art. 19 VwVG) sind
folglich nicht anwendbar (vgl. im übrigen zur Stellung der Eidgenössischen
Arzneimittelkommission BGE 108 V 138 ff. E. 4; zur Eidgenössischen Natur-
und Heimatschutzkommission VPB 53.41 A, VPB 53.41 B, S. 289, Ziff. 4.1; ferner
Urteil des BGer vom 17. August 1987 in VPB 52.9).
3.6.2. Zu prüfen bleibt die Frage, ob das EDI - ohne Rücksicht auf den BZP -
nicht bereits aufgrund der Bestimmungen des VwVG über Akteneinsicht und
rechtliches Gehör der Beschwerdeführerin hätte Gelegenheit geben müssen,
in die Stellungnahme des Begutachtungsausschusses Einsicht zu nehmen
und sich vorgängig zur beabsichtigten Ablehnung des Nachtragsgesuches zu
äussern.
Was die Akteneinsicht (Art. 26 ff. VwVG) betrifft, ist davon auszugehen, dass
die Beschwerdeführerin wusste, dass das EDI jeweils die Stellungnahme
des Begutachtungsausschusses zu Beitragsgesuchen einholt (vgl. Richtlinien
der Filmförderung, BAK, Sektion Film, August 1989, S. III f., publiziert in
Cinébulletin 168, September 1989). Unter diesen Umständen war das EDI
9

nicht verpflichtet, die Beschwerdeführerin eigens darüber zu unterrichten,
dass der Begutachtungsausschuss zum Nachtragsgesuch Stellung nahm, und
zwar selbst dann nicht, wenn man annimmt, diese Stellungnahmen unterlägen
der Akteneinsicht (vgl. Haefliger Arthur, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze
gleich, Bern 1985, S. 143; BGE 114 Ia 100 E. 2 c; VPB 53.12, E. 3, S. 70 f.).
Was den Anspruch auf vorgängige Anhörung nach Art. 30 VwVG
angeht, fällt in Betracht, dass Begutachtungsausschuss und EDI sich im
Verfahren der Wiedererwägung auf das Nachtragsgesuch und die von der
Beschwerdeführerin eingereichten Akten stützten. Weitere Abklärungen
zum Sachverhalt wurden nicht vorgenommen; die Stellungnahme, die der
Begutachtungsausschuss als funktionell verwaltungsinterne Fachkommission
im Wiedererwägungsverfahren erstattete, beschränkt sich darauf, an
sich feststehende Tatsachen sachverständig zu würdigen (BGE 113 Ia
288 E. 2c, BGE 104 Ia 70 f. E. 3b, BGE 101 Ia 310 ff.). Zudem wusste die
Beschwerdeführerin aufgrund des angefochtenen Entscheides des EDI vom
30. Dezember 1988 und des Beschwerdeverfahrens vor dem Bundesrat,
aus welchen Gründen das EDI auf Antrag des Begutachtungsausschusses
das Nachtragsgesuch abgelehnt hatte. Sie hatte Gelegenheit, sich im
Wiedererwägungsverfahren dazu gegenüber der Vorinstanz schriftlich in der
Ergänzung und Aktualisierung des Gesuchs vom 14. Oktober 1989 sowie am
Augenschein des Begutachtungsausschusses vom 5. Dezember 1989 mündlich
zu äussern. Ferner hat das BAK dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin
am 8. Dezember 1989 mitgeteilt, der Begutachtungsausschuss habe
erneut die Abweisung des Nachtragsgesuchs beantragt. Der Anspruch
auf rechtliches Gehör in seinen Funktionen als persönlichkeitsbezogenes
Mitwirkungsrecht und als Mittel der Sachaufklärung ist damit gewahrt (BGE
105 Ia 197 E. cc; VPB 51.9, E. 2b, S. 64; Reinhardt Klaus, Das rechtliche Gehör
in Verwaltungssachen, Zürich 1968, S. 20 und 87 ff.). Das EDI war daher im
Wiedererwägungsverfahren nicht verpflichtet, die Beschwerdeführerin
vor der beabsichtigten Ablehnung des Nachtragsgesuchs nochmals
anzuhören (anderer Meinung für das erstinstanzliche Verfahren vor dem
EDI: Effenberger Julius, Einige Aspekte der eidgenössischen Filmförderung aus
verwaltungsrechtlicher Sicht, Zeitschrift für schweizerisches Recht [ZSR] 1982,
1. Hb., S. 504 f.).
Indem EDI und Begutachtungsausschuss im Wiedererwägungsverfahren
sich erneut materiell mit dem Nachtragsgesuch befasst und die angefochtene
Verfügung in Wiedererwägung gezogen haben, wären im übrigen allfällige
Mängel des erstinstanzlichen Verfahrens geheilt worden (BGE 105 Ia 197 E. cc
mit Hinweisen; Knapp Blaise, Précis de droit administratif, Basel/Frankfurt a.
M. 1988, 3. Aufl., N 662).
3.7. Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, das EDI habe seinen
Ermessensspielraum nicht ausgenutzt und teilweise einfach unkritisch die
Argumente des Begutachtungsausschusses übernommen.
Dazu ist festzustellen, dass das EDI als solches die Verfügung über den
streitigen Bundesbeitrag zu treffen, zu begründen und zu verantworten hat.
Auch wenn es im Einzelfall der Stellungnahme des Begutachtungsausschusses
folgt, steht es dem EDI frei, wieweit es dessen Begründung übernehmen will.
Es kann sich an die Begründung des Ausschusses halten beziehungsweise diese
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im Wortlaut übernehmen; es kann sie aber auch ändern oder ergänzen. In
jedem Fall muss aber die Verfügung hinreichend begründet sein (Art. 35 Abs. 1
VwVG; BGE 108 V 139 f. E. cc).
Dass sich das EDI auf die Argumente des Begutachtungsausschusses stützt, ist
daher nicht zu beanstanden, sofern diese stichhaltig sind. Darauf ist später
einzugehen (vgl. unten Ziff. 4).
3.8. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das EDI im vorliegenden Fall
den Begutachtungsausschuss ordnungsgemäss konsultiert hat und insoweit
keine Verletzung von Bundesrecht und auch keine unvollständige Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts vorliegen (Art. 49 Bst. a und b VwVG).
Daher besteht kein Anlass, für die Begutachtung des Nachtragsgesuchs eine
externe Expertise beziehungsweise eine Oberexpertise einzuholen, wie die
Beschwerdeführerin beantragt.
4. In der Sache ist zu prüfen, ob die Gründe für die Verweigerung des
Nachtragsbeitrags stichhaltig sind. Es geht dabei um Ermessens- und
Rechtsfragen mit einem weiten Beurteilungsspielraum, weshalb sich der
Bundesrat nach fester Praxis Zurückhaltung auferlegt (vgl. oben Ziff. 2.1.; BGE
108 V 140 E. dd).
Vorweg ist ferner zu bemerken, dass im folgenden - anders als in den Eingaben
der Beschwerdeführerin - die Argumente des Begutachtungsausschusses nicht
eigens behandelt werden, weil es letztlich einzig darauf ankommt, ob das EDI
seinen Entscheid hinreichend und richtig begründet hat.
4.1. Im Grunde stehen sich zwei Fassungen des Filmes «H...» gegenüber,
nämlich - bei gleicher Gesamtdauer von rund 90 Minuten - einerseits eine
Videofassung mit etwa fünf Minuten Animation und eine Kinofassung mit
etwa 20 Minuten Animation. Unter dem Gesichtspunkt, auf den es hier
vor allem ankommt, nämlich dem künstlerischen Wert, ist nicht bestritten,
dass die Filmfassung wertvoller ist... Um die Filmfassung herzustellen, ist
jedoch der verlangte Nachtragsbeitrag nötig. Ohne diesen Beitrag lässt
sich bloss eine Videofassung herstellen, die aber nach dem Urteil des EDI
und des Begutachtungsausschusses auch in dieser Form als wertvolles
Produktionsvorhaben zu betrachten ist und damit eine der Voraussetzungen
für Bundeshilfe erfüllt. Der Bundesrat sieht keinen Anlass, in dieser
Bewertungsfrage von der Ansicht der Vorinstanz abzuweichen, zumal die
Länge des Animationsteils der ursprünglich vorgesehenen Dauer (fünf
Minuten) entspricht. Wenn es beim ursprünglich zugesprochenen Beitrag
von Fr. 200 000.- bleibt, so läuft dies darauf hinaus, dass das EDI mit der
Videofassung zwar ein wertvolles, aber im Vergleich zur 35-mm-Fassung
doch tiefer zu bewertendes Vorhaben subventioniert. Es fragt sich, ob ein
solcher Entscheid vertretbar ist.
4.2. Rechtlich ist davon auszugehen, dass das Bundesrecht keinen
Rechtsanspruch auf den verlangten Nachtragsbeitrag gewährt und den
Entscheid darüber dem Ermessen des EDI anheim stellt (Art. 5 FiG und Art. 1
Abs. 2 FiV 1; VPB 52.25). Dies bedeutet für den vorliegenden Fall, dass das EDI
einen Handlungsspielraum hat und sich rechtlich nicht zum vornherein für
eine bestimmte Lösung entscheiden musste. Es hatte vielmehr im Rahmen des
pflichtgemässen Ermessens die Gründe für die eine oder die andere Lösung zu
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gewichten und gegeneinander abzuwägen (Moor Pierre, Droit administratif,
Bern 1988, Bd. I, S. 319 ff.; Gygi Fritz, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 148 ff.;
BGE 108 Ib 210).
4.3. Das EDI begründet die Verweigerung des Nachtragsbeitrags einmal
damit, die Beschwerdeführerin habe die Kostenüberschreitung selber zu
verantworten. Diese hält dem entgegen, die Ursachen für die Mehrkosten
seien nicht voraussehbar gewesen; die Ausdehnung des Animationsteils
habe sich zudem aus künstlerischen und technischen Gründen im Laufe
der Herstellungsarbeiten fast zwangsläufig ergeben.
In seiner Praxis lehnt das EDI Nachtragsgesuche um Herstellungsbeiträge
grundsätzlich ab, und zwar auch dann, wenn die in Art. 7 Abs. 1 FiV 1
genannten Voraussetzungen erfüllt sind, also namentlich ein wertvolles
Produktionsvorhaben vorliegt. Ausnahmen bilden einzig Fälle höherer Gewalt
wie Krankheit; das EDI nennt in diesem Zusammenhang das Projekt Y, das
wegen Krankheit des Filmautors einen Nachtragsbeitrag erhielt.
Vorab ist grundsätzlich zu prüfen, ob diese restriktive Praxis gegen
Bundesrecht verstösst. Dabei fällt in Betracht, dass wegen des fehlenden
Rechtsanspruchs Bundeshilfe auch dann verweigert werden kann, wenn an
und für sich die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind (VPB 42.20, S. 88 ff.,
VPB 43.40, S. 185 f.). Das EDI verfügt somit über einen Ermessensspielraum,
der ihm erlaubt, den besonderen Umständen bei Nachtragsgesuchen
Rechnung zu tragen.
Diese Umstände können von Fall zu Fall wechseln; es kann nicht darum gehen,
im vorliegenden Entscheid die Praxis des EDI für alle denkbaren Fälle von
Nachtragsgesuchen zu beurteilen. Zu prüfen ist einzig, ob diese Praxis für Fälle
der vorliegenden Art grundsätzlich richtig ist und - wenn ja - ob sich wegen
höherer Gewalt dennoch ein Nachtragsbeitrag rechtfertigt.
Der vorliegende Fall kennzeichnet sich dadurch, dass die Beschwerdeführerin
das 1982/1984 entworfene Budget im Laufe der Herstellungsarbeiten für
den Film überschritten hat. Aus verschiedenen Gründen waren im Budget
bestimmte Posten nicht oder zu tief eingesetzt worden; zudem wurde Material
für rund zwanzig statt bloss fünf Minuten Animation vorbereitet, ohne dass
dies zum voraus geplant gewesen wäre.
Bei der Beurteilung der Praxis des EDI fällt zunächst in Betracht, dass dieses
sich bei der Prüfung des Gesuchs um einen Herstellungsbeitrag unter anderem
auf das Budget und den Finanzierungsplan stützt, die der Gesuchsteller
einzureichen hat (Art. 3 Abs. 2 Bst. a FiV 1) und für die er verantwortlich
ist. Es erscheint daher vertretbar, dass der Gesuchsteller grundsätzlich die
Gefahr trägt, wenn das Budget nicht eingehalten werden kann, und dies für
sich allein einen Nachtragsbeitrag nicht rechtfertigt. Weiter weist das EDI zu
Recht auf die Gefahr hin, dass die zuständigen Behörden mit Teilergebnissen
des Vorhabens zeitlich und sachlich unter Druck gesetzt werden und den
ihnen zustehenden Ermessensspielraum nicht mehr ausschöpfen können;
dies gilt vor allem dann, wenn die Herstellungsarbeiten und insbesondere die
eigentlichen Dreharbeiten für den Film bereits begonnen haben. Schliesslich
wäre auch die Gleichbehandlung der Gesuchsteller nicht mehr gewährleistet,
weil je nach Stand der Arbeiten dem Begutachtungsausschuss Unterlagen
aus völlig unterschiedlichen Reifephasen eines Werkes präsentiert werden
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könnten. Die beiden letztgenannten Gründe erweisen sich insbesondere auch
dann als stichhaltig, wenn ein Gesuchsteller im Laufe der Herstellungsarbeiten
bestimmte aufwendige Sequenzen zu Lasten kostengünstigerer Teile ausweitet
und deswegen das Budget nicht einhalten kann. Diesen Aspekten trägt das
von der Beschwerdeführerin in der Eingabe vom 14. Oktober 1989 an das BAK
skizzierte Vorgehen zu wenig Rechnung, weshalb kein Grund besteht, das EDI
in diesem Sinne zu einer Änderung seiner Praxis zu verhalten.
Bleibt die Frage, ob im vorliegenden Fall Tatsachen erkennbar sind, die
auf höhere Gewalt schliessen lassen. Die mangelnde Erfahrung mit der
Animation von Cels in der Schweiz sowie die weiteren technischen und
künstlerischen Probleme, welche die Beschwerdeführerin als Ursachen
für die Kostenüberschreitung nennt, waren indes nicht Umstände, die
unvorhersehbar und unabwendbar über das Projekt hereinbrachen. Wenn
jemand bei der Planung des Filmes «H...» diese Probleme hätte erkennen und
im Budget Rechnung tragen können und müssen, so war es in erster Linie die
Beschwerdeführerin selber. Keine Macht hat sie ferner bei der Herstellung
des Films dazu gezwungen, die Vorarbeiten für den Animationsteil von fünf
auf zwanzig Minuten auszuweiten oder sich anderweitig in Unkosten zu
stürzen, die das Budget überschritten. Diese Entwicklung war selbst dann
nicht unabwendbar, wenn man zugunsten der Beschwerdeführerin annimmt,
die Probleme seien bei der Vorbereitung des Werks noch nicht erkennbar
gewesen. Sie hatte die Möglichkeit, die Kosten bei der Herstellung des
Films laufend zu kontrollieren und den Aufwand nach dem ursprünglichen
Budget auszurichten. Dass die Filmfassung mit zwanzig Minuten Animation
künstlerisch wertvoller ist, wie die Beschwerdeführerin geltend macht, beruht
auf einem Werturteil, nicht auf einer Tatsache, die höhere Gewalt begründet.
Deswegen ist auch der vorliegende Fall nicht vergleichbar mit dem Film Y,
dessen Herstellung durch eine Krankheit des Autors beeinträchtigt worden
war, weshalb das EDI einen Nachtragsbeitrag gewährt hat. Daher kann die
Beschwerdeführerin daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten; der Anspruch
auf Rechtsgleichheit wird durch eine unterschiedliche Bewertung der beiden
Fälle nicht verletzt.
Unbegründet wäre es auch, dem EDI ein «Verschulden» in dem Sinne
vorzuwerfen, dass es seinerzeit bei der Beurteilung des ersten Gesuchs
die erwähnten Probleme hätte erkennen können und müssen. Die
Beschwerdeführerin hat mit dem Gesuch um einen Herstellungsbeitrag den
Anspruch kundgetan, sie sei in der Lage, ein künstlerisch wertvolles und
technisch schwieriges Vorhaben zu verwirklichen. Dass das EDI aufgrund
der eingereichten Unterlagen und des hervorragenden Rufs der Filmautorin
darauf vertraute, dies sei im Rahmen des vorgelegten Budgets möglich, kann
ihm nicht zur Last gelegt werden. Gleiches gilt auch für den Umstand, dass
die Beschwerdeführerin am 27. November 1986 und 5. Dezember 1987 das
BAK über die Schwierigkeiten bei der Herstellung des Films informiert und
dieses sich dazu weiter nicht geäussert hat, zumal dem EDI damals noch kein
Nachtragsgesuch vorlag.
Die Verweigerung des Nachtragsbeitrags mag für die Beschwerdeführerin
hart sein, ist aber nicht unangemessen (Art. 49 Bst. c VwVG). Dass sie damit
die Folgen der Kostensteigerungen allein trägt, bedeutet nämlich nicht, dass
der Film überhaupt nicht fertiggestellt werden kann, sondern bloss, dass er in
einer weniger aufwendigen und anspruchsvollen Form verwirklicht werden
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kann und nach Ansicht der Beschwerdeführerin eine Auswertung in Kinos
und an Festivals ausgeschlossen ist (Ziff. 4.6 hiernach). Abgesehen davon lässt
sich der Entscheid des EDI auch aus einem anderen Grund vertreten, wie
nachfolgend zu zeigen ist.
4.4. Das EDI argumentiert im weiteren damit, «dass der künstlerische Wert
eines Projektes nicht völlig losgelöst von wirtschaftlichen Erwägungen
bezüglich seiner Machbarkeit gesehen werden dürfe. Diese Erwägungen
aber ergäben, dass das Projekt in der jetzigen Form wegen seines Umfanges
weder 1982 noch heute hätte positiv bewertet werden können.» Die
Beschwerdeführerin widerspricht dem und führt aus, dass 1982 ein Beitrag
für das Projekt in der heute vorliegenden Form verweigert worden wäre, sei
nicht belegt; im übrigen sei auch nicht klar, was damit eigentlich gemeint sei,
etwa das Verhältnis zwischen den Leistungen des Bundes und der übrigen
Geldgeber, das Verhältnis zwischen Produktionskosten und möglichem
Einspielergebnis, oder die Minutenkosten des Films, oder die absolute Höhe
des Bundesbeitrags.
Dazu ist vorab festzustellen, dass offen bleiben muss, ob das heute vorliegende
Projekt im Jahr 1982 beziehungsweise 1984 hätte unterstützt werden können.
Fest steht, dass das EDI für das damals vorliegende Projekt aufgrund der
damaligen Rahmenbedingungen einen Beitrag von Fr. 200 000.- bewilligt
hat. Ob es einen höheren Beitrag zugesprochen hätte oder nicht, ist eine
hypothetische Frage und lässt sich nicht mit hinreichender Sicherheit
beantworten. Dies um so weniger, als Beiträge auch dann verweigert oder
gekürzt werden können, wenn die Voraussetzungen für eine Bundeshilfe
an und für sich vorliegen, beispielsweise deshalb, weil die verfügbaren
Bundesgelder begrenzt sind (Art. 7 FiG) und nicht für alle Gesuche reichen
(VPB 42.20, S. 88 ff., VPB 43.40, S. 187 f.). Massgeblich kann einzig sein, ob es
sich vertreten lässt, einen Nachtragsbeitrag heute für das heute vorliegende
Projekt und unter den heute obwaltenden Umständen aus wirtschaftlichen
Gründen zu verweigern.
Der Zweck der Filmförderung verlangt, dass der Bund seine Beiträge in
einer Weise einsetzt, die das qualitativ wertvolle Filmschaffen so wirksam
als möglich fördert. Dabei ist es - bezogen auf die Herstellung von Filmen -
denkbar, die verfügbaren Gelder auf die allerbesten Projekte zu konzentrieren
und diese so grosszügig zu fördern, dass Werke von höchster Güte entstehen.
Oder man versucht, die Gelder auf möglichst viele förderungswürdige
Vorhaben zu verteilen - mit der Folge freilich, dass den einzelnen Projekten im
Durchschnitt weniger Hilfe zugeteilt und deswegen vielleicht die angestrebte
Vollkommenheit nicht erreicht werden kann (vgl. VPB 44.121, S. 570 f.). Aus
ähnlichem Grunde wollte das EDI im übrigen das Projekt «H...» vorerst nur
mit Fr. 150 000.- statt Fr. 200 000.- unterstützen. Welcher Weg zu verfolgen
ist, legt das Bundesrecht über das Filmwesen nicht fest, sondern stellt den
Entscheid darüber in das Ermessen des zuständigen EDI. Wenn dieses
wie im vorliegenden Fall - eine weniger aufwendige und anspruchsvolle
Projektvariante vorzieht und so mehr Geld für andere Projekte freihält,
respektiert es damit seinen Ermessensspielraum und wählt einen Weg,
der im Lichte der bisherigen Praxis vom Förderungszweck gedeckt ist.
Dass das EDI 1984 - wie die Beschwerdeführerin geltend macht - andere
Projekte mit Beiträgen von mehr als Fr. 200 000.- bedachte, kann dieses
Argument nicht entkräften. Gleich verhält es sich auch mit dem Einwand der
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Beschwerdeführerin, die Videofassung des Werkes könne nicht in Kinos und
an Festivals vorgeführt werden. Die Bundeshilfe bezweckt, die Herstellung
von «wertvollen» Filmen zu fördern, was im vorliegenden Fall mit dem Beitrag
von Fr. 200 000.- erreicht wird; daher lässt es sich vertreten, hier die Grenze
anzusetzen und einen höheren Beitrag zu verweigern, auch wenn dieser die
«Kinofähigkeit» des Werkes verbessern würde. In diesem Sinne sind neben
künstlerischen auch wirtschaftliche Erwägungen - namentlich bezüglich
der Höhe des Bundesbeitrages - bei Verfügungen über Herstellungsbeiträge
zulässig und verstossen nicht gegen Bundesrecht. Die Verfügung des EDI
widerspricht im übrigen auch nicht seinem Leitbild F 1989. Dieses legt das
Schwergewicht der Bundeshilfe auf bestimmte ausgewählte Sparten des
Filmschaffens, spricht sich aber nicht darüber aus, welche Förderungspolitik
innerhalb dieser Sparten zu verfolgen ist (VPB 42.20, S. 89 f.).
4.5. ...
4.6. Ferner besteht nach Ansicht des EDI auch keine Gefahr, dass der Film
nicht fertiggestellt werden kann und deshalb die bereits eingesetzten
Bundesgelder verloren sind.
Nach dem heutigen Stand der Dinge kann der Film mit dem ursprünglich
vorgesehenen Animationsteil von fünf Minuten Dauer fertiggestellt werden,
aber statt der Kinofassung in einer Videofassung. Diese Folge ist künstlerisch
und vielleicht auch kommerziell von Belang, wie die Beschwerdeführerin
betont, ändert aber nichts an der Tatsache, dass der Film fertiggestellt
werden kann und keine Bundesgelder verloren gehen, selbst wenn kein
Nachtragsbeitrag gewährt wird und mit gewissen Altersschäden an
Acetat-Folien zu rechnen ist.
4.7. Die Beschwerdeführerin wirft dem EDI vor, es habe ihre beträchtlich
gesteigerten Eigenleistungen und die höheren Beiträge Dritter für die
Finanzierung des Films zu wenig gewichtet.
Dazu ist zu sagen, dass im Rahmen der Gesamtfinanzierung des Films eine
zumutbare Eigenleistung des Gesuchstellers zwar nötig ist, aber für sich
allein nicht ausreicht, um einen Bundesbeitrag auszulösen (VPB 52.25, E. 4b,
S. 143). Auch wenn man zugunsten der Beschwerdeführerin annimmt, dass
ihre Eigenleistungen hoch sind, heisst dies daher nur, dass damit eine der
Voraussetzungen für einen Bundesbeitrag erfüllt ist. Gleiches gilt auch für
Beiträge Dritter. Es vermag aber die vom EDI für die Verweigerung des
Beitrags angeführten Gründe nicht zu entkräften.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 55.17 - Entscheid des Bundesrates vom 27. Juni 1990
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1991
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