ch_vb · 90.267 · 1991-10-03 · de


3. Oktober 1991
1915
Parlamentarische Initiative. Finanzkontrolle
En conclusion, nous vous proposons de ne pas donner suite à
l'initiative Hafner qui ne peut être que dommageable à notre
système financier et à notre économie.
Toutefois, notre commission a admis que l'abaissement de la
couverture-or des billets était défendable, pour autant qu'elle
se fasse dans le cadre d'une révision générale de la législation
monétaire, et en tenant compte des autres éléments de cette
révision pour la fixation du taux de couverture. C'est dans ce
sens que va le postulat de la commission et nous vous deman-
dons de l'accepter.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Kommission
(keine Folge geben) 
40 Stimmen
Für den Antrag Hafner Rudolf
(Folge geben) 
18 Stimmen
Ad 90.244
Postulat der Kommission
Golddeckung der Banknoten
Postulat de la commission
Couverture-or des billets de banque
Wortlaut des Postulates vom 19. November 1990
Der Bundesrat wird eingeladen, die Anpassung der Bundes-
verfassung und der währungspolitischen Gesetzgebung an
die Währungswirklichkeit zu prüfen. Insbesondere sind in Er-
wägung zu ziehen:
- die Aufhebung der Noteneinlösungspflicht;
- die Herabsetzung der Golddeckung des Notenumlaufs;
- die ertragsorientierte Aktivierung eines Teils der Goldreser-
ven, z. B. als Bestandteil von «goldgeränderten» Anleihensob-
ligationen, in Form von Optionen oder Futures Optionen oder
ähnlichen Finanzinstrumenten bei möglichst minimalisiertem
Risiko.
Texte du postulat du 19 novembre 1990
Le Conseil fédéral est invité à examiner si la Constitution fédé-
rale et la législation en vigueur doivent être adaptées aux réali-
tés du monde monétaire et s'il convient en particulier:
- de supprimer l'obligation de rembourser les billets de ban-
que;
- de diminuer la couverture-or des billets en circulation;
- d'activer une partie des réserves d'or en vue de produire un
rendement, par exemple sous forme d'emprunts obligataires
«de tout repos», d'options ou d'options à terme, ou encore
d'instruments financiers semblables à risque minimal.
Ueberwiesen - Transmis
#ST# 90.267
Parlamentarische Initiative
(Sozialdemokratische Fraktion)
Neuordnung
der parlamentarischen Finanzkontrolle
Initiative parlementaire
(Groupe socialiste)
Réforme du contrôle parlementaire
des finances
Kategorie IV, Art. 68 GRN - Catégorie IV, art. 68 RCN
Wortlaut der Initiative vom 5. Dezember 1990
Gestützt auf Artikel 21 bis des Geschäftsverkehrsgesetzes un-
terbreiten wir die folgende parlamentarische Initiative in Form
der allgemeinen Anregung:
1. Die doppelte Unterstellung der Eidgenössischen Finanz-
kontrolle unter Bundesrat und Bundesversammlung ist aufzu-
heben.
2. Die Eidgenössische Finanzkontrolle als Instrument des
Bundesrats zur Finanzaufsicht über die Bundesverwaltung ist
in Zukunft allein dem Bundesrat zu unterstellen.
3. Für die Finanzaufsicht der Bundesversammlung über die
Verwaltung ist ein von Bundesrat und Verwaltung unabhängi-
ger Rechnungshof zu schaffen, der sowohl auf eigene Initia-
tive als auch im Auftrag des Parlaments die Kontrollaufgaben
wahrnimmt und im Parlament Bericht erstattet.
4. Ein aus allen Fraktionen des Parlaments zusammengesetz-
ter Ausschuss beider Finanzkommissionen hat das Recht, alle
Akten des Rechnungshofs einzusehen, und das Recht, den
Rechnungshof mit der Prüfung von Geschäften zu beauftra-
gen. Diese Rechte stehen auch der Kommissionsminderheit
zu.
Texfe de l'initiative du 5 décembre 1990
Conformément à l'article 21 bis de la loi sur les rapports entre
les conseils, nous déposons l'initiative parlementaire suivante
conçue en termes généraux:
1. La double subordination du Contrôle fédéral des finances
au Conseil fédéral et à l'Assemblée fédérale est supprimée.
2. Le Contrôle fédéral des finances comme instrument de la
surveillance financière de l'administration est désormais su-
bordonné uniquement au Conseil fédéral.
3. La surveillance financière de l'administration par l'Assem-
blée fédérale est confiée à une cour des comptes, indépen-
dante du gouvernement et de l'administration, qui exerce ses
fonctions de contrôle sur sa propre initiative ou sur mandat du
Parlement, et fait rapport à ce dernier.
4. Un comité mixte des deux commissions des finances, formé
de membres de tous les groupes parlementaires, a autorité
pour consulter tous les dossiers de la cour des comptes et
pour charger celle-ci d'examiner des objets déterminés. Les
mêmes droits sont attribués aux minorités des commissions.
Sprecher - Porte-parole: Leuenberger-Solothurn
Herr Reimann Maximilian unterbreitet im Namen der Kommis-
sion den folgenden schriftlichen Bericht:
Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21 ter des Ge-
schäftsverkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden Kom-
mission über die von der sozialdemokratischen Fraktion am
5. Dezember 1990 eingereichte-parlamentarischen Initiative,
welche verlangt, die doppelte Unterstellung der Eidgenössi-
schen Finanzkontrolle unter Bundesrat und Bundesversamm-
lung aufzuheben. Die Finanzkontrolle sei in Zukunft allein dem
Bundesrat zu unterstellen, für die Finanzaufsicht der Bundes-
versammlung sei ein unabhängiger Rechnungshof zu schaf-

Initiative parlementaire. Contrôle des finances
1916
N 
3 octobre 1991
fen. Ein aus allen Fraktionen zusammengesetzter Ausschuss
beider Finanzkommissionen solle alle Akten des Rechnungs-
hofs einsehen und Aufträge erteilen können.
Begründung der Initianten
Der Bericht der Puk EMD zeigt auf, dass im Bereich der «Ge-
heimen Dienste» grössere Ausgaben haben getätigt werden
können, ohne dass sich die Organe der Finanzaufsicht verant-
wortungsbewusst damit befasst hätten. Wie sich in der Praxis
zeigt, nahm jede Stelle an, eine andere hätte die nötigen Prü-
fungen vorgenommen und beliess es so bei einer summari-
schen Information ohne vertiefte Kontrolle. Dies betrifft insbe-
sondere das anzuwendende Kriterium der «richtigen Rechts-
anwendung» (Art. 5 Finanzkontrollgesetz).
Daher wird an erster Stelle die in Artikel 1 des Finanzkontroll-
gesetzes vorgesehene Doppelunterstellung der Eidgenössi-
schen Finanzkontrolle kritisiert und ist abzuschaffen.
Dagegen sieht die parlamentarische Initiative vor, dass der
Bundesrat ein Instrument für seine Direktaufsicht haben soll,
das ihm direkt unterstellt ist und daher allein dem Bundesrat
Rechenschaft schuldet und diese auch abzulegen hat.
Für die Finanzaufsicht des Parlaments aber ist eine eigene In-
stitution zu schaffen, die von Bundesrat und Verwaltung unab-
hängig ist, die aber dem Parlament, wohl sinnvollerweise sei-
nen Finanzkommissionen, im Detail der Finanzdelegation rap-
portiert. Diese parlamentarischen Stellen wären auch befugt,
Kontrollaufträge zu erteilen und näher zu umschreiben. Ueber-
dies müsste eine solche Institution, beispielsweise Rech-
nungshof genannt, von sich aus Ueberprüfungen vornehmen
können.
Dass die Finanzdelegation aus allen Fraktionen des Parla-
ments zusammengesetzt werden muss, ergibt sich letztlich
aus der im Puk-EMD-Bericht enthaltenen Begründung für den
gleichen Zusammensetzungsmodus einer Sicherheitsdelega-
tion.
Ernsthaft zu prüfen werden auch die Minderheitsrechte inner-
halb dieser neuzusammengesetzten Finanzdelegation sein.
Eine zu qualifizierende Minderheit, beispielsweise zwei Mit-
glieder der Finanzdelegation, müsste auch die Möglichkeit ha-
ben, Prüfungsaufträge zu erteilen. Es würde dem Kontrollge-
danken zuwiderlaufen, wenn nur Mehrheiten auftragsberech-
tigt wären, weil oft auch Minderheiten auf Ungereimtheiten
stossen, die im Interesse des Vertrauens in die Institutionen
genau abzuklären sind.
Stellungnahme vor der Kommission
Der Sprecher der sozialdemokratischen Fraktion, Nationalrat
Leuenberger-Solothurn, wies auf drei wesentliche Punkte hin:
a. Die parlamentarische Aufsicht ergänzt die Budgetverant-
wortung des Parlaments. Dieses Aufsichtsrecht kann nicht an
die Exekutive abgetreten werden. Es ist in unserer Referen-
dumsdemokratie von wesentlicher Bedeutung, weil sich un-
ser Souverän in Volksabstimmungen selber Steuern auferle-
gen muss. Das Parlament muss - für das Volk sichtbar -
seine unteilbare Verantwortung für Budget und Aufsicht wahr-
nehmen.
b. Artikel 1 des Finanzkontrollgesetzes hält fest, dass die Eid-
genössische Finanzkontrolle zwei Herren dient: Dem Bundes-
rat, der für die Mittelverwaltung verantwortlich ist, und der Bun-
desversammlung, die darüber die Aufsicht hat.
Diese Doppelunterstellung ist eine Schwäche des Systems.
Sie ist Ursache für jene kleinen, unangenehmen Beispiele des
Handelns ohne klare Rechtsgrundlage, die in derOeffentlich-
keit einen schlechten Eindruck machen. So ist die Puk EMD in
ihrem Bericht vom 26. April 1991 zum wenig erhellenden
Schluss gekommen, dass «mit Rücksicht auf die Geheimhal-
tungspflicht über gewisse militärische Tätigkeiten Abläufe und
Informationsmechanismen gestört oder unvollständig wa-
ren».
c. Exekutive und Parlament müssen je ein eigenes Kontrollin-
strument haben; die Doppelunterstellung ist deshalb aufzuhe-
ben. In der Finanzdelegation sollen alle Fraktionen beteiligt
werden. Bei Kontrollaufgaben geht es darum, festzustellen, ob
etwas richtig oder falsch ist, nicht darum, politische Wertun-
gen einzubringen. Die Glaubwürdigkeit einer Aufsicht nimmt
mit der Breite der politischen Abstützung zu.
Erwägungen der Kommission
1. Stand der Arbeiten in der Bundesversammlung und der Ver-
waltung zum gleichen Gegenstand
Die am 5. Dezember 1990 von der sozialdemokratischen
Fraktion eingereichte Initiative verlangt, die Finanzkontrolle in
Zukunft allein dem Bundesrat zu unterstellen und für die Fi-
nanzaufsicht der Bundesversammlung einen unabhängigen
Rechnungshof zu schaffen. Ein aus allen Fraktionen zusam-
mengesetzter Ausschuss beider Finanzkommissionen könne
alle Akten des Rechnungshofs einsehen und Aufträge ertei-
len.
Die Kommission hörte sich am 12. August 1991 den Präsi-
denten des österreichischen Rechnungshofs, Herrn Dr. Tas-
silo Broesigke und von Herrn Jean Driol, Conseiller-Maître
des französischen Rechnungshofs, an. Beide äusserten sich
zur Geschichte und politischen Begründung, zur rechtlichen
Basis, zu den praktischen Ausführungen, zur Organisation
und zu Stärken und Schwächen der Regelungen in ihren
Ländern.
2. Aufwand und Zeitplan der parlamentarischen Arbeit
Die Kommissionsmehrheit empfiehlt, die parlamentarische Ar-
beit nicht weiterzuführen.
Gibt der Nationalrat der parlamentarischen Initiative Folge, so
wären umfangreiche weitere Abklärungen vorzunehmen, wel-
che die im Hearing gemachten Aeusserungen über die öster-
reichischen und französischen Verhältnisse ergänzen wür-
den. Möglicherweise müsste die zur materiellen Behandlung
eingesetzte Kommission des Nationalrats eine Expertenkom-
mission mit der Ausarbeitung eines Entwurfs zu einem Bun-
desgesetz über den Eidgenössichen Rechnungshof beauftra-
gen. Die Kommission hätte für Bericht und Antrag eine Frist
von zwei Jahren zu beachten.
3. Möglichkeit, das angestrebte Ziel mit einer Motion oder ei-
nem Postulat zu erreichen
Das von den Initianten angestrebte Ziel könnte auch mit einer
Motion erreicht werden. Die Kommission diskutierte diese Al-
ternative nicht.
4. Die Zweckmässigkeit der Behandlung, wenn über den glei-
chen Gegenstand eine Volksinitiative zustande gekommen ist
Es ist keine Volksinitiative über den gleichen Gegenstand ein-
gereicht oder lanciert worden.
57. Der österreichische Rechnungshof
Er wurde 1791 als Hofrechnungskammer gegründet und 1867
als oberster Rechnungshof neu begründet. Heute hat er fünf
Prüfungsziele:
a. Ziffernmässige Richtigkeit
b. Gesetzmässigkeit
c. Sparsamkeit
d. Wirtschaftlichkeit
e. Zweckmässigkeit
Erst 1918 wurde der Rechnungshof dem Nationalrat (Volks-
kammer) unterstellt. Er hat keine richterlichen Funktionen.
Nach herrschender Lehre gehört er im Sinne der Gewalten-
trennung zur Gesetzgebung. Die rechtlichen Grundlagen sind
festgehalten in der Verfassung, in einem Ausführungsgesetz
und in der Geschäftsordnung, die sich der Rechnungshof sel-
ber geben kann.
Aufgaben: Es obliegt ihm erstens die Ueberprüfung der Geba-
rung in den Bereichen der Verwaltung, der Unternehmungen,
die zu mindestens 50 Prozent im Staats-, Landes- oder Ge-
meindeeigentum sind, und der Sozialversicherungsinstitute.
Der Rechnungshof prüft im nachhinein, nicht prophylaktisch.
Zweite Aufgabe ist die Aufstellung des Bundesrechnungsab-
schlusses. Nach Beendigung des Budgetjahrs legt der Rech-
nungshof dem Nationalrat den Rechnungsabschluss in Form
eines Gesetzes zur Beschlussfassung vor. Die Ziffern werden
vom Finanzministerium geliefert, der Rechnungshof macht
Stichproben in den einzelnen Aemtern. Der Rechnungsab-
schluss ist keine Einnahmen-/Ausgabenrechnung, sondern
ein Bestandsvergleich und eine Art Gewinn- und Verlustrech-
nung (Erfolgsrechnung). Der Rechnungshof macht auf jene
Punkte aufmerksam, wo von den Bestimmungen des Budgets
abgewichen worden ist. Dritte Aufgabe ist das Gegenzeichnen
der Staatsschuld: jede Schuldurkunde, die der Finanzminister
ausstellt, muss der Präsident des Rechnungshofs gegen-

3. Oktober 1991
1917
Parlamentarische Initiative. Finanzkontrolle
zeichnen. Er bestätigt damit, dass der Finanzminister diese
Schuld im Rahmen seiner parlamentarischen Ermächtigung
eingegangen ist.
Der Rechnungshof ist wie ein Ministerium organisiert, er hat
auch verfassungsrechtlich die Stellung eines Ministeriums.
Sein Präsident kann vom Nationalrat berufen und abberufen
werden und hat die Ministerverantwortlichkeit, kann also vor
dem Verfassungsgerichtshof angeklagt werden. Der Rech-
nungshof ist in fünf Sektionen gegliedert, die in acht Abteilun-
gen untergliedert sind.
Im praktischen Vollzug erfolgt die Prüfungsanordnung durch
den Präsidenten. Auch ein Minister, der Nationalrat oder eine
Minderheit kann ein Prüfungsbegehren stellen. Nach der Prü-
fung der Bücher und Unterlagen an Ort und Stelle wird ein Be-
richt verfasst - die Prüfungsfeststellungen - und der betreffen-
den Stelle zugesandt. Der Tätigkeitsbericht fasst das Ergebnis
des schriftlichen Verkehrs zusammen und wird dem National-
rat vorgelegt.
Die bisherigen Erfahrungen zeigen als ein Hauptproblem das
Spannungsverhältnis zwischen der Verschwiegenheitspflicht
und dem Interesse der Oeffentlichkeit an den Ergebnissen.
Die modernen Medien verschärfen diesen Konflikt, wenn sie
Resultate veröffentlichen, die für irgend jemanden oderfür den
Staat nachteilig sein können. Der Rechnungshof kann sich
kein Geheimwissen anschaffen, denn er ist ein Organ des Par-
laments - er soll mit überspannter Publizität auch keine Schä-
digung mit sich bringen, denn die Rechnungskontrolle soll
zum Nutzen der Allgemeinheit sein. Die schwierige Aufgabe
besteht im Finden eines Mittelwegs.
52. Der französische Rechnungshof
Geschichte und verfassungsrechtliche Stellung
Der Rechnungshof geht auf die 1320 in Paris gegründete
Rechnungskammer zurück. 1807 erhielt er seinen heutigen
Namen. Im gleichen Jahr wurde sein Aufgabenbereich neu
umschrieben. Nach französischem Finanzrecht ist der Rech-
nungshof Teil des öffentlichen Rechnungswesens.
Gesetzliche Grundlagen
Das Gesetz von 1807 legt für den Rechnungshof die gleichen
Vorrechte fest wie für Frankreichs oberstes Gericht, den Kassa-
tionshof. Die Verfassung von 1958 regelt die Wahl der obersten
Beamten - sie werden direkt durch den Präsidenten der Repu-
blik ernannt - und die Funktion des Rechnungshofs: Er soll
durch seine Arbeit Parlament und Regierung bei der Durchset-
zung der Finanzgesetze unterstützen. ImGesetzvon 1967wird -
schliesslich sein Aufgabenbereich umfassend festgelegt.
Aufgaben
Der Rechnungshof überprüft die Rechnungen der Verwaltung,
der staatlichen Unternehmungen, der nationalen öffentlichen
Institutionen und der Einrichtungen der Sozialversicherung.
Bei der Beurteilung der Rechnungen übernimmt er auch rich-
terliche Funktionen, ohne aber die Rechnungsführer belan-.
gen zu können. Im weiteren obliegt ihm die aussergerichtlliche
Aufsicht über die vorschriftsmässige Geschäfts- und die Be-
triebsführung der Dienststellen oder Aemter, die ganz oder zu-
mindest wesentlich den Bestimmungen der privaten Buchhal-
tung unterworfen sind. Der Rechnungshof überwacht auch
den Vollzug der Finanzgesetze. Er kann auch die Finanzkom-
missionen informieren und von ihnen mit der Erledigung von
Anfragen oder von umfassenden Untersuchungen beauftragt
werden. Der Rechnungshof ist befugt, alle Einnahmen und
Ausgaben der staatlichen Einrichtungen zu kontrollieren. Da-
von ausgenommen sind die laufenden Ausgaben des Präsi-
denten der Republik und die Kosten des Parlamentsbetriebs.
Unter besonderer Geheimhaltung überprüft der Rechnungs-
hof auch die Sonderfonds für Spionage und Gegenspionage.
Organisation des Rechnungshofs
Der Rechnungshof besteht aus sieben Kammern, denen ein
bestimmter Kontrollbereich zugeteilt ist. Er funktioniert wie ein
Gericht, weist aber einige Besonderheiten auf. So kontrolliert
er die Rechnungen von Amtes wegen. Das Verfahren ist
schriftlich, beruht auf umfassenden Untersuchungen und gibt
den Parteien die Möglichkeit zur Stellungnahme. Die Entschei-
dungen werden im Kollegium getroffen. Die Angehörigen des
Rechnungshofs sind auf Lebzeiten gewählte Magistratsperso-
nen, die nicht zur Rechenschaft gezogen werden können.
Erfahrungen: Stärken und Schwächen
Zu seinen Stärken gehören im wesentlichen die völlige Unab-
hängigkeit des Rechnungshofs und seiner Beamten, das Kol-
legialsystem, die Möglichkeit zur Stellungnahme sowie seine
Fähigkeit, sich immer neuer Aufgaben anzunehmen. Schwä-
chen hingegen liegen in der Schwierigkeit, ein aufwendiges
Verfahren in der kurzen zur Verfügung stehenden Zeit durch-
zuführen. Die Ausbildung der Beamten stellt ein weiteres Pro-
blem: neben der gerichtlichen Kontrolle gibt es Betriebsrevi-
sionen, die vertiefte Kenntnisse in Informatik und Finanzver-
waltung erfordern. Der Rechnungshof, der in der Bevölkerung
und selbst im Parlament wenig bekannt ist, hat eher ge-
spannte Beziehungen zur Presse, da bei der Zustellung der
Berichte immer wieder vertrauliche Informationen an die Oef-
fentlichkeit gelangen. Schliesslich hat der Rechnungshof zu
wenig Personal: 200 Beamte sollen die Rechnungen der öf-
fentlichen Hand kontrollieren.
53. Diskussion
Die Mehrheit der Kommission wies darauf hin, dass ein Ver-
gleich des schweizerischen Systems mit jenem Oesterreichs
oder Frankreichs grundsätzlich auf Schwierigkeiten stösst:
Eine wissenschaftliche Studie hat keine Bewertung der ver-
schiedenen Organisationsformen erlaubt; ihre monarchisti-
schen Wurzeln sind für die Schweiz indiskutabel; es sind
schwerfällige und aufgeblähte Verwaltungsapparate, die
ebenfalls anfällig für Fehlleistungen sind; eine Kontrollinstanz
als Gerichtshof ist in der Schweiz undenkbar.
Der Bericht der Puk EMD hat die Finanzkontrolle nicht ange-
klagt, vielmehr durch seine Selbstreinigungskraft die Stärke
unseres Systems bewiesen. Unter dem Eindruck dieses Ein-
zelfalls zu legiferieren ist gefährlich, weil dabei der allgemeine
Zusammenhang verlorengeht. Die Delegation der Kompe-
tenzen an einen Rechnungshof degradiere das Parlament,
weil viele Fragen politischer und nicht finanztechnischer Natur
sind. Sie anerkannte, dass Korrekturen durch eine bessere
Handhabung bisheriger Rechtsgrundlagen nötig sind. Das
wäre auch durch eine personelle Aufstockung des Sekreta-
riats der Finanzkommissionen und der Finanzdelegationen
möglich. Sie befürchtet mit einem Rechnungshof Doppelspu-
rigkeiten anstelle der heutigen Doppelunterstellung. Die Mehr-
heit sieht in der Forderung nach Einbezug aller Fraktionen
eine Rechtsungleichheit, weil damit bei kleinen Fraktionen, die
Chance in der Finanzkommision Einsitz zu nehmen, viel grös-
ser ist als bei grossen Fraktionen. Demokratie heisst in diesem
Fall Vertretung im Verhältnis zur Stärke. Grosse Fraktionen
müssten bei einem Einzug der kleineren Fraktionen entspre-
chend mehr Sitze bekommen.
Die Minderheit der Kommission betonte, dass die ausländi-
schen Rechnungshöfe gegründet worden seien, weil eine un-
abhängige Kontrolle gewollt war. Sie verwies auf das Beispiel
der kürzlich eingeführten, doppelten Verwaltungskontrolle bei
der Bundeskanzlei und beim Parlament. Bei genauer Defini-
tion der Aufgabenbereiche gebe es keine Doppelspurigkei-
ten. Die Privatwirtschaft kenne Kontrollsysteme in der Rich-
tung des Controlling, welche Grauzonen verhindern sollen.
Eine solche sei bei den Abrechnungen über Bundesbauten
festzustellen, welche zum Teil mit massiven Kreditunterschrei-
tungen abschliessen. Das bedeutet, dass zu grosszügig bud-
getiert wird und die öffentliche Hand vermutlich mehr zahlt als
Private.
M. Reimann Maximilian présente au nom de la commission le
rapport écrit suivant:
Nous vous soumettons conformément à l'article 21 ter de la loi
sur les rapports entre les conseils le rapport de la commission
chargée du préavis sur l'initiative parlementaire déposée le
5 décembre 1990 par le groupe socialiste. Cette initiative exige
que soit supprimée la double subordination du Contrôle fédé-
ral des finances au Conseil fédéral et à l'Assemblée fédérale.
Elle propose que cet organe soit à l'avenir subordonné uni-
quement au Conseil fédéral, et qu'une Cour des comptes in-
dépendante soit instituée pour exercer la surveillance finan-
cière de l'administration par le Parlement. Elle demande en
outre qu'un comité mixte des deux commissions des finances,

Initiative parlementaire. Contrôle des finances
1918
N 
3 octobre 1991
formé de membres de tous les groupes parlementaires, ait au-
torité pour consulter tous les documents de la cour des comp-
tes et pour lui confier des mandats.
Développement des auteurs de l'initiative
L'auteur de l'initiative fait valoir notamment que le rapport
CEP DMF «montre qu'il a été possible d'engager des dépen-
ses considérables dans les domaines des services secrets
sans que les organes de la surveillance financière aient pu
les examiner en connaissance de cause. En pratique, cha-
que organe impliqué a présumé que les contrôles nécessai-
res avaient été effectuées par un autre organe et s'est
contenté d'une information sommaire sans faire d'examen
approfondi. En particulier, personne ne s'est soucié du cri-
tère de la 'juste application du droit' (art. 5 de la loi sur le
contrôle fédéral des finances)».
Pour cette raison, il faut supprimer la double subordination
prévue à l'article premier de ladite loi; le Conseil fédéral dispo-
serait d'un instrument lui permettant d'exercer sa propre sur-
veillance, lequel lui serait soumis exclusivement et ne devrait
rendre de comptes qu'à lui.
En contrepartie, un nouvel organe serait créer pour exercer la
surveillance financière de l'administration par le Parlement.
Cet organe, fonctionnant comme une cour des comptes, se-
rait indépendant du Conseil fédéral et de l'Administration. Il
devrait rendre compte à l'Assemblée, ou plus précisément, à
ses Commissions des finances, et pour ce qui est des détails,
à la Délégation des finances. Ces organes parlementaires se-
raient aussi habilités à confier des mandats spécifiques à la
Cour des comptes, laquelle pourrait aussi procéder à des exa-
mens de son propre chef. Le principe voulant que la nouvelle
Délégation des finances se compose de membres de tous les
groupes parlementaires s'inspire du même critère que celui
formulé dans le rapport CEP DMF concernant la composition
d'une délégation de sécurité. Il faudrait veiller en particulier à
assurer la représentation des intérêts des formations minoritai-
res au sein de la nouvelle Délégaton des finances. Il faudrait en
outre prévoir le droit pour une minorité qualifiée - par exemple
deux membres de la Délégation des finances - d'ordonner un
examen. Il serait en effet contraire à l'esprit même des contrô-
les si ce droit était réservé aux majorités, car il arrive souvent
que ce soient les minorités qui révèlent des irrégularités dont
l'élucidation s'impose si l'on veut préserver la confiance dans
les institutions.
Développement devant la commission
Le porte-parole du groupe socialiste, le conseiller national
Leuenberger-Soleure, a rendu attentif à trois points princi-
paux:
a. La surveillance financière exercée par le Parlement corres-
pond à sa responsabilité quant au budget. Cette surveillance
ne peut être transférée au gouvernement. Elle est d'une impor-
tance fondamentale dans notre démocratie référendaire, puis-
que le peuple vote ses propres impôts. Le Parlement doit donc
assumer pleinement aux yeux du peuple sa responsabilité in-
divisible quant au budget et à la surveillance financière.
b. L'article premier de la loi sur le contrôle des finances prévoit
que cet organe doit servir deux maîtres: le Conseil fédéral, res-
ponsable de l'administration des ressources publiques, et le
Parlement, qui exerce la surveillance sur cette gestion. Cette
double subordination est une faiblesse du système. Elle est à
l'origine de ces cas désagréables de gestion des finances
sans base légale claire, qui font mauvaise impression dans
l'opinion publique. Tel est l'avis du rapport CEP DMF du
26 avril 1991, qui aboutit à la conclusion peu édifiante que,
s'agissant du devoir du secret concernant certaines activités
militaires, les procédures suivies et les mécanismes d'informa-
tion ont fonctionné mal ou incomplètement.
c. Exécutif et législatif doivent disposer chacun de leur propre
organe de contrôle. La double subordination du Contrôle des
finances doit être abolie. Tous les groupes politiques doivent
être représentés dans la Délégation des finances. S'agissant
de contrôle des dépenses, le but consiste à établir si une déci-
sion est appropriée ou non. Il ne s'agit pas de porter des juge-
ments politiques. Plus le spectre des opinions est large, et
plus la crédibilité d'un organe de contrôle est grande.
Considérations de la commission
1. Etat des travaux du Parlement et de l'Administration sur le
même objet
L'initiative déposée le 5 décembre 1990 par le groupe socia-
liste demande que le contrôle des finances soit à l'avenir sou-
mis au seul Conseil fédéral, qu'une cour des comptes soit ins-
tituée pour exercer la surveillance financière de l'administra-
tion par le Parlement, et qu'un comité mixte des deux Commis-
sions des finances formé de membres de tous les groupes po-
litiques ait le droit de consulter tous les actes de la Cour des
comptes et de lui conférer des mandats.
La commission a entendu, le 12 août 1991, le président de la
Cour des comptes d'Autriche, M. Tassilo Broesigke, ainsi que
M. Jean Driol, conseiller-maître de la Cour des comptes de la
République française. Tous deux ont fait l'historique de leur or-
gane respectif et exposé les motifs politiques qui ont présidé à
sa fondation, sa base juridique, son mode de fonctionnement,
son organisation, ainsi que ses points forts et ses faiblesses.
2. Ampleur et calendrier des travaux parlementaires
La majorité de la commission recommande de renoncer à
poursuivre les travaux parlementaires en la matière, car si le
Conseil national décidait de donner suite à l'initiative, il faudrait
entreprendre des éclaircissements approfondis pour complé-
ter les renseignements donnés par les experts autrichien et
français. Il faudrait le cas échéant former, en sus de la commis-
sion chargée par le Conseil national de donner un préavis, une
commission d'experts qui aurait pour mandat de préparer un
projet de loi instituant une cour fédérale des comptes. La com-
mission du Conseil national disposerait d'un délai de deux ans
pour présenter rapport et propositions.
3. Possibilité d'atteindre le même but par motion ou postulat
Le but poursuivi par l'auteur de l'initiative pourrait être atteint
par une motion. La commission n'a toutefois pas examiné
cette option.
4. Opportunité en cas d'initiative populaire sur le même objet
Aucune initiative portant sur le même objet n'a été lancée ni
déposée.
57. La Cour des comptes d'Autriche
Elle a été fondée en 1791 en qualité de Chambre des comptes
de la Cour et reconstituée en tant que Cour suprême des
comptes en 1867. Les critères selon lesquels elle exerce sa
surveillance sont actuellement au nombre de cinq:
a. exactitude des chiffres
b. conformité à la loi
c. principe d'économie
d. efficacité
e. opportunité
La Cour des comptes d'Autriche est soumise au Conseil natio-
nal autrichien (Chambre du peuple) depuis 1918. Elle n'a pas
de fonction judiciaire. Selon la doctrine dominante, elle relève
du législatif. Sa base légale est établie par la constitution, par
une loi d'exécution, et par son règlement, ce dernier étant de
sa propre compétence.
Tâches: II incombe en premier'lieu à la cour de surveiller la
gestion financière de l'Administration, de l'Institut d'assuran-
ces sociales, et des entreprises qui sont pour au moins
50 pour cent propriété de l'Etat fédéral, d'un Land, ou d'une
Commune. La surveillance de la cour s'exerce uniquement a
posteriori-.
Sa deuxième fonction est la clôture du compte d'Etat. Après la
fin de l'année budgétaire, la Cour des comptes soumet au
Conseil national le compte de fin d'exercice par la voie d'une
loi portant décision. Les chiffres sont fournis par le ministère
des finances à la cour, qui fait des contrôles par sondages
dans les offices. Il ne s'agit pas d'un compte de recettes et dé-
penses, mais plutôt d'un inventaire comptable sur le modèle
d'un compte de charges et de bénéfices (compte de résul-
tats). La cour a pour mission de signaler tout écart par rapport
aux prévisions budgétaires.
Troisièmement, la Cour des comptes est chargée de contresi-
gner les emprunts publics. Toute reconnaissance de dette éta-
blie par le ministre des finances doit être contresignée par le
président de la Cour des comptes, qui atteste ainsi que le mi-
nistre a contracté cet emprunt dans les limites des compéten-
ces que lui a conférées le Parlement.

3. Oktober 1991
1919
Parlamentarische Initiative. Finanzkontrolle
L'organisation de la cour, ainsi que son statut constitutionnel,
sont semblables à ceux d'un ministère. Son président peut
être nommé et révoqué que le Conseil national. Son niveau de
responsabilité équivaut à celui d'un ministre. Il peut donc être
déféré devant le tribunal constitutionnel. La cour comprend
cinq sections, elles-mêmes subdivisées en huit divisions.
Quant à l'exécution, le mandat de procéder à un examen est
donné par le président de la cour. Toutefois, un ministre, le
Conseil national, ou une minorité, peut aussi déposer une de-
mande d'examen. Après vérification des livres et autres docu-
ments sur place, les constatations faites sont formulées dans
un rapport adressé au service qui a fait l'objet de l'examen. Il
s'ensuit alors un échange de correspondance dont le résultat
est inclus dans le rapport d'activité, lui-même soumis au
Conseil national. L'expérience a montré que le principal pro-
blème se situe entre la nécessité du secret d'une part et l'inté-
rêt du public à être informé des résultats d'autre part. Le conflit
est aggravé lorsque les médias se font l'écho de résultats pou-
vant jeter le discrédit sur des personnes ou sur les organes de
l'Etat. La Cour des comptes ne peut placer des faits sous le
sceau du secret, puisqu'elle est un organe du Parlement. Elle
doit aussi éviter toute publicité dommageable, car le but du
contrôle des comptes est de servir au bien de la collectivité. La
difficulté consiste à trouver un équilibre entre ces exigences
contradictoires.
52. La Cour des comptes de la République française
Historique et insertion dans la Constitution
La Cour des Comptes est l'héritière de la Chambre des Comp-
tes de Paris de 1320. C'est en 1807 qu'elle reçoit son nom défi-
nitif et des attributions différentes. Selon les principes du droit
financier français, elle s'intègre dans un système particulier
qui est celui de la «comptabilité publique».
Bases juridiques:
La loi de 1807 stipule que la Cour des comptes a les mêmes
prérogatives que la Cour de cassation qui est le tribunal su-
prême en France. La Constitution de 1958 dit que les hauts
fonctionnaires sont nommés par le Président de la République
et que «la Cour des comptes assiste le Parlement et le gouver-
nement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances».
Enfin, la loi de 1967 est le texte fondamental qui codifie l'en-
semble des dispositions de la Cour des comptes.
Tâches:
La Cour juge les comptes des comptables publics principaux
ainsi que des établissements publics nationaux. Est réputé
comptable public, tout décideur ayant eu affaire à des deniers
publics. En tant que tribunal, elle rend donc des arrêts sur les
comptes en faisant des remarques. A noter que la Cour n'a
pas de pouvoir juridictionnel sur les administrateurs. Elle effec-
tue également un contrôle non juridictionnel de la régularité
des opérations et de la qualité de la gestion des services. Cela
touche les services ou organismes soumis aux règles die la
comptabilité publique ainsi que les organismes soumis en to-
talité ou pour l'essentiel aux règles de la comptabilité privée.
Elle a d'autre part le devoir de faire un contrôle de l'exécution
des lois de finances. Pour terminer, la Cour peut prendre l'ini-
tiative de faire des communications aux Commissions des fi-
nances et à l'inverse, être amenée à répondre à leurs deman-
des ou encore devoir lancer des enquêtes lourdes exigées par
ces mêmes commissions.
La Cour des comptes a la compétence de contrôler toutes les
dépenses et recettes des services de l'Etat, sauf les dépenses
courantes du Président de la République et les dépenses de
fonctionnement du Parlement. Il est à remarquer que les fonds
spéciaux relevant de l'espionnage et du contre-espionnage
sont contrôlés par la Cour dans le plus grand secret. Le do-
maine de compétence de la Cour s'étale aux établissements
publics de l'Etat, aux entreprises publiques nationales, aux or-
ganismes bénéficiaires d'un concours financier et aux orga-
nismes de sécurité sociale.
Organisation de la Cour des comptes:
La Cour est composée de sept chambres se répartissant les
différents types de contrôles. La procédure est celle d'un tribu-
nal qui a néanmoins certaines particularités. Par exemple, la
Cour se saisit d'office des comptes à contrôler. D'autre part, la
procédure est écrite, inquisitoire, contradictoire et les déci-
sions sont collégiales. Le personnel est composé de magis-
trats, c'est-à-dire qu'il s'agit de personnes inamovibles, passi-
bles d'aucune sanction.
Tour d'horizon des expériences: points fort et difficultés
Les points forts sont pour l'essentiel, l'indépendance totale de
la Cour et de ses magistrats, la collégialité, la contradiction
permanente possible, ainsi que la faculté d'adaptation de la
Cour des comptes aux nouvelles missions qui lui ont été
confiées. En ce qui concerne les difficultés, il est délicat de
concilier une procédure pesante avec des délais courts. Il y a
également un problème déformation des magistrats car paral-
lèlement au contrôle juridictionnel, il existe un contrôle sous
forme d'audit faisant appel à l'informatique ou à la gestion fi-
nancière. La cour peu connue du public, voire des membres
du Parlement a des relations difficiles avec la presse en raison
des fuites lors de la transmission des rapports. Enfin, la cour
dispose de moyens insuffisants soit, 200 magistrats pour
contrôler l'ensemble de l'économie publique.
53. Discussion
La majorité de la commission a souligné que la comparaison
entre le système suisse et ceux de l'Autriche et de la France
soulève des difficultés. Une étude n'a pas permis d'évaluer les
diverses formes d'organisation. L'origine monarchique des
deux modèles examinés est évidente: leur appareil adminis-
tratif est lourd et compliqué, et son fonctionnement ne donne
pas toujours satisfaction. Un organe de contrôle ayant des
pouvoirs judiciaires est impensable en Suisse.
D'ailleurs, le rapport CEP DMF ne met pas en cause le
Contrôle des finances. Il met plutôt en évidence sa capacité
de se corriger de lui-même. Légiférer en raison d'un cas ex-
ceptionnel serait dangereux, car on risquerait ainsi de perdre
la vue d'ensemble. La délégation de compétences à une
cour des comptes dégraderait le Parlement, car nombre de
questions ont un caractère politique et non purement finan-
cier.
La commission reconnaît que des correctifs sont nécessaires
et qu'il faut appliquer plus rigoureusement les normes légales
existantes. Il serait possible de le faire en renforçant le person-
nel des Commissions des finances et de la Délégation des fi-
nances. Il y a lieu aussi de craindre que l'institution d'une cour
des comptes ne ferait que remplacer la double subordination
par le double emploi.
La majorité de la commission voit une inégalité en droit dans
l'exigence posée par l'initiative concernant la représentation
de tous les groupes, car une telle règle favoriserait les groupes
numériquement faibles en renforçant les chances de leurs
membres de siéger dans une des Commissions des finances.
Logiquement, si l'on voulait que les petits groupes soient tous
représentés, il faudrait accorder plus de sièges aux grand
groupes.
La minorité de la commission a souligné que la Cour des
comptes des pays étudiés a été fondée parce qu'on voulait
instituer un contrôle indépendant. Elle a relevé le cas du
contrôle administratif, pour lequel des organes distincts ont
été créés pour le gouvernement et le Parlement. Il suffirait pour
éviter le double emploi de définir exactement les domaines de
compétences. Le secteur privé connaît des organes de
contrôle de gestion, pour lesquels les atributions sont claire-
ment définies, ce qui permet d'éviter les zones «grises». On
constate l'existence d'une telle zone grise dans les comptes
des constructions fédérales, où certains postes clôturent net-
tement en-dessous des prévisions budgétaires. On peut en
déduire que les prévisions budgétaires ont été trop «généreu-
ses» et que les pouvoirs publics sont prêts à dépenser plus
que le secteur privé.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt mit 12 zu 6 Stimmen:
Mehrheit
Der Initiative keine Folge geben
Minderheit
(Leuenberger-Solothurn, Eggenberger Georges, Hafner Ru-
dolf, Leemann, Stappung, Weder-Basel)
Der Initiative Folge geben

Initiative parlementaire. Contrôle des finances
1920
N 
3 octobre 1991
Proposition de la commission
La commission propose par 12 voix contre 6:
Majorité
Ne pas donner suite à l'initiative
Minorité
(Leuenberger-Soleure, Eggenberger Georges, Hafner Rudolf,
Leemann, Stappung, Weder-Bâle)
Donner suite à l'initiative
Ordnungsantrag Hafner Rudolf
Behandlung der Geschäfte 90.267 und 90.270 in Kategorie III.
Motion d'ordre Hafner Rudolf
Traiter les objets 90.267 et 90.270 en catégorie III.
Hafner Rudolf: Die grüne Fraktion stellt den Ordnungsantrag,
es seien die beiden parlamentarischen Initiativen - jene der
SP-Fraktion zur Neuordnung der parlamentarischen Finanz-
kontrolle und jene der grünen Fraktion zur Verstärkung der
parlamentarischen Finanzaufsicht - in der Kategorie III zu be-
handeln. Kategorie III bedeutet, dass eine Diskussion möglich
ist und dass sich auch die Fraktionen zu diesen beiden Ge-
schäften äussern können.
Ich begründe jetzt, warum es wichtig ist, dass man dieses
Thema diskutieren kann.
Bei beiden parlamentarischen Initiativen geht es nämlich um
eine Verbesserung der Finanzaufsicht. Es ist zwar aus dem
vorhergehenden Geschäft deutlich geworden, dass man im
Schweizerland nicht so gerne Aenderungen hat. Da es aber
um eine deutliche Verbesserung der Finanzaufsicht geht,
müsste man meiner Meinung nach die Sache doch genauer
anschauen.
Die Initiative der SP-Fraktion, die in der Kommission auch un-
sererseits unterstützt wurde, wollte die Einsetzung eines Rech-
nungshofes. Die Hearings in der Kommission haben ergeben,
dass man in anderen europäischen Ländern tatsächlich an-
dere Modelle der Finanzaufsicht hat. Sie haben meistens die
Form eines Rechnungshofes. Wenn man sonst schon immer
von Eurokompatibilität spricht, muss man feststellen, dass die
Schweiz auf diesem Gebiet gar nicht europafähig ist. Ich
glaube, dass dieses Thema von selten der SP und auch unse-
rerseits, von der grünen Fraktion, zu Recht aufgegriffen wor-
den ist.
Die Initiative der grünen Fraktion schlägt - man kann sagen -
eine pragmatische Lösung vor, die auf dem Bestehenden auf-
baut, aber etwas weiter geht als das bisherige System. Die Fi-
nanzdelegation würde nämlich durch Mitglieder weiterer Frak-
tionen erweitert und damit aufgewertet. Die Kommission hat
diese Idee durchaus aufgenommen und Verständnis dafür ge-
zeigt. Mit einem Postulat, das die Mehrheit akzeptiert hat,
schlägt sie vor, die Delegation sei um ein Mitglied zu erweitern.
Aus unserer Sicht müsste dieses Mitglied selbstverständlich
einer Nichtregierungspartei angehören. Damit wird eine bes-
sere Aufsicht gewährleistet. Keinesfalls dürfen sich die Regie-
rungsparteien in der Finanzaufsicht ein Monopol zuschanzen.
Wenn ihnen das nicht klar wäre, hätten sie die Regeln der De-
mokratie und des Minderheitenschutzes nicht so ganz begrif-
fen. Auch die Mitglieder der kleinen Fraktionen und jene Teile
der Bevölkerung, die sie vertreten, zahlen Steuern; also müs-
sen auch sie sehen, was mit den Steuergeldern passiert. Ich
glaube, in diesem Bereich müsste man wirklich Glasnost
üben.
Die letzten Jahre und die Erkenntnisse der Puk EMD haben
unsere Kreise sensibel gemacht. Auf die Dauer würde es nicht
gutgehen, wenn man einfach so weiterfahren würde wie bis-
her.
Am Golde hängt doch alles: Man kann erkennen, dass das
Geld ein wesentlicher Machtfaktor ist. Die Oeffentlichkeit hat
aber ein Recht zu wissen, wie sich alle Fraktionen zu einer Ver-
besserung der Finanzaufsicht im Interesse der Bevölkerung
stellen. Falls die bürgerliche Mehrheit die Behandlung dieses
Geschäfts in Kategorie III ablehnen würde, müsste man leider
annehmen, sie sei nicht an einer Verbesserung der Finanzauf-
sicht interessiert. Sie würde damit ihrer Verantwortung in die-
sem Geschäft nicht nachkommen und sich einer wichtigen
staatspolitischen Aufgabe entziehen. Keinesfalls könnten Ar-
gumente der Zeitknappheit akzeptiert werden. Für derart zen-
trale Aufgaben des Parlamentes muss man sich die Zeit neh-
men, auch wenn das am zweitletzten Sessionstag ist. Sonst
nimmt man veraltete oder mangelhafte Strukturen in Kauf.
Dies bedeutete aber, dass auch in Zukunft Skandale oder son-
stige Staatskrisen riskiert würden. Mein Wunsch ist es aller-
dings, dass dies der Schweizer Bevölkerung erspart bleibt.
Ich bitte Sie deshalb, dem Ordnungsantrag, die Initiativen der
SP-Fraktion und der grünen Fraktion in Kategorie III zu behan-
deln, zuzustimmen.
Reimann Maximilian, Berichterstatter: Ich möchte Sie bitten,
diesen Ordnungsantrag ausfolgenden Gründen abzulehnen:
1. Parlamentarische Initiativen, die in der vorberatenden Kom-
mission deutlich, im Verhältnis 2 zu 1 oder noch klarer, abge-
lehnt worden sind, mögen im Plenum in solche Kategorien
eingeteilt werden, die uns zeitlich möglichst wenig belasten.
Das ist bei den beiden in Frage kommenden Initiativen der
Fall: Die Initiative der Sozialdemokraten wurde mit 12 zu 6 und
diejenige der grünen Fraktion mit 11 zu 4 Stimmen abgelehnt.
Die Einteilung in Kategorie III ist daher kaum gerechtfertigt.
2. Alle hier im Plenum sprechen von Parlamentsreform. Alle
hier wollen, dass wir unsere Arbeit effizienter und speditiver
vorantreiben. Wenn es aber darum geht, diesen Vorsatz in die
Tat umzusetzen, werden viel zu viele von uns immer wieder
rückfällig, so heute unser Kollege Hafner.
Schieben wir also solchen Rückfällen einen Riegel, tragen wir
zur speditiven Erledigung auch der heutigen Traktandenliste
bei, und lehnen wir seinen Ordnungsantrag ab.
M. Savary-Vaud, rapporteur: Je vous propose de rejeter la
motion d'ordre. Nous ne sommes pas secoués par les scan-
dales financiers. De plus, la commission a fait à mon avis un
excellent travail et elle s'est entourée d'experts. Nous avons
longuement débattu de ce problème, les votes ont été très
nets, il est donc inutile d'engager un long débat là-dessus.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Kommission
(Kategorie IV und V)
Für den Antrag Hafner Rudolf
(Kategorie III)
48 Stimmen
27 Stimmen
Leuenberger-Solothurn, Sprecher der Minderheit: Namens
der Minderheit beantrage ich Ihnen, es sei der parlamentari-
schen Initiative 90.267 Folge zu geben.
Lassen Sie mich zwei, drei Vorbemerkungen zu dieser parla-
mentarischen Finanzkontrolle machen. Ich komme nicht um-
hin, Ihnen hier einmal mehr zu sagen, dass das Budgetrecht
des Parlamentes neben der Gesetzgebung zu den wichtigsten
und ältesten Aufgaben aller Parlamente gehört. Die Budget-
verantwortung ist aber allein nicht genügend. Ihr entspricht
notwendigerweise, als unabdingbare Ergänzung, die parla-
mentarische Oberaufsicht über den Finanzhaushalt. Der Fest-
legung der Mittelverwendung muss die Kontrolle der effekti-
ven Mittelverwendung folgen. Somit sind Budgethoheit und
die Verantwortung für die Finanzoberaufsicht unteilbar beim
Parlament.
Diese Tatsache - so meinen wir- hat in einer Referendumsde-
mokratie eine ganz besondere Bedeutung. Das Volk auferlegt
sich in Volksabstimmungen selber Steuern - ein Unikum welt-
weit, soviel ich weiss -, es will ganz sicher sein, dass seine Re-
präsentanten den wirtschaftlichen Mitteleinsatz minutiös, ex-
akt, unparteiisch überwachen oder überwachen lassen. Die
Rechtsstaatlichkeit spielt auch eine ganz besondere Rolle. Die
Rechtsgrundlagen haben jeden Mitteleinsatz zu rechtfertigen.
Das Parlament hat also die Rechtmässigkeit aller Ausgaben zu
überprüfen.
Das Parlament kann seine Oberaufsicht über die Finanzen nie
und niemals an die Exekutive abtreten, etwa in der Meinung,
diese habe ja nach unserem System die Finanzaufsicht und
könne ganz gut gleich auch noch bei der Oberaufsicht mitwir-
ken. Die Exekutive wird nämlich notwendigerweise den Eigen-
gesetzlichkeiten der Verwaltung stets viel stärker ausgesetzt

3. Oktober 1991
1921
Parlamentarische Initiative. Finanzkontrolle
sein als das Parlament. Das Parlament kann seine unteilbare
Verantwortung für Budget und Oberaufsicht über die Finanzen
nicht teilen. Es muss sie selber wahrnehmen und für das Volk
sichtbar und spürbar ausüben, um eben dem Volk die Zustim-
mung zur Mittelbewilligung zu erleichtern, ja überhaupt zu er-
möglichen. Nur wenn in gründlicher, steter, konsequenter Prü-
fungsarbeit Vertrauen in den Finanzhaushalt stets neu erwor-
ben, geschaffen und erhalten wird, ist auf mittlere und lange
Sicht die Mittelbeschaffung in der direkten Finanzdemokratie
überhaupt möglich und langfristig zu sichern.
Sie werden mir nun nicht widersprechen wollen, wenn ich be-
haupte, dass unser parlamentarisches Finanzaufsichtssystem
einige Mängel aufzuweisen hat. Ich will Sie nicht langweilen,
und ich will Sie ausnahmsweise auch nicht ärgern. Ich zitiere
Ihnen nur einen Satz aus dem Bericht der Puk EMD. Dort steht
auf Seite 208 schlicht und einfach: «Eine parlamentarische
Aufsicht über die Finanzen der Organisation P-26 konnte die
Puk EMD nicht feststellen.»
Ich finde, dass dieses Zitat sehr viel sagt. Offenbar haben un-
sere parlamentarischen Aufsichtsmittel in einer ganz bestimm-
ten Situation auf einem sehr heiklen Gebiet versagt. Ich gebe
zu, dass die Finanzdelegation inzwischen Massnahmen ange-
ordnet oder vorgeschlagen hat, eine davon wird Gegenstand
der nächsten parlamentarischen Initiative sein; eine gute
Massnahme. Ich finde aber, dass diese Massnahmen die auf-
gezeigten Missstände nur teilweise zu beheben vermögen.
Insbesondere lösen die von der Delegation selber beschlos-
senen Massnahmen und Vorschläge das Grundproblem der
Doppelunterstellung der Eidgenössischen Finanzkontrolle
unter das Parlament und unter den Bundesrat nicht.
So wenig diese Doppelunterstellung sinnvoll ist, so wenig
kann bestritten werden, dass der Bundesrat zur Ausübung sei-
ner Aufsicht ein Instrument benützt. Aber sobald dieses Instru-
ment zugestanden ist, muss man auch dem Parlament ein In-
strument zugestehen, damit es seine Oberaufsicht wahrneh-
men kann, und dieses Instrument kann mit dem bundesirätli-
chen nicht identisch sein. Es darf daran erinnert werden, dass
kürzlich bei der Verwaltungskontrolle ebenfalls der Weg der
Trennung beschriften worden ist. Es gibt ein Instrument der
Verwaltungskontrolle bei der Bundeskanzlei und - absolut un-
abhängig davon - eine Stelle für Verwaltungskontrolle, die der
GPK untersteht und die dem Parlament zur Verfügung steht.
Wir haben die Form der Initiative, der allgemeinen Anregung,
gewählt, um auszudrücken, dass wir ein Problem zur Diskus-
sion stellen wollen und nicht pfannenfertige Lösungen anbie-
ten. Wir möchten, dass eine Kommission dieser Sache weiter
nachgeht und geeignete Vorschläge unterbreitet. Unsere In-
itiative, die in vier Punkte gegliedert ist, verlangt zum ersten,
die Doppelunterstellung der Finanzkontrolle unter Bundesrat
und Bundesversammlung sei aufzuheben; zum zweiten hält
die Initiative fest, dass selbstverständlich der Bundesrat ein Fi-
nanzkontrollorgan braucht, und das könnte beispielsweise im
wesentlichen die heutige Finanzkontrolle sein. Damit die Bun-
desversammlung ebenfalls ein Instrument zur Wahrnehmung
ihrer Kontrollaufgaben hat, haben wir angeregt, es sei ein un-
abhängiger Rechnungshof zu schaffen, der diese Kontrollauf-
gaben im Auftrag des Parlamentes wahrnimmt und Bericht er-
stattet, also eine Professionalisierung dieser Aufsicht. Und da-
mit die Verbindung geschaffen ist, haben wir eine aus allen
Fraktionen des Parlaments zusammengesetzte Kommission,
einen Ausschuss, vorgeschlagen - die in etwa der heutigen Fi-
nanzdelegation entspricht-, die die politische Umsetzung der
Schlussfolgerungen des Rechnungshofs besorgen würde.
Ein Detail, das mir sehr zentral scheint, ist die Zusammenset-
zung dieses parlamentarischen Organs, dieser Finanzdelega-
tion: Wir sind und bleiben der Meinung, dass danach getrach-
tet werden muss, dass alle Fraktionen in diesem Gremium ver-
treten sein können, denn um die Vertrauensbildung zu erwir-
ken, die ich vorhin erwähnt habe, ist es nötig, dass alle im Par-
lament als Fraktionen anerkannten Gruppen Zugang zu dieser
Kontrollaufgabe haben. Ich muss Ihnen auch sagen: Wenn
man sagt, die Kleinen sind auch gar klein, das geht nicht, dann
müsste man redlicherweise die Fraktionsbildung im Parla-
ment erschweren, oder man müsste das Wahlrecht ändern
und wie die Deutschen eine 5-Prozent-Klausel einführen, aber
das verlangt ja in diesem Haus niemand ernsthaft. Solange
man mit fünf Personen eine Fraktion bilden kann, gibt es aus
meiner Sicht keinen Grund, diese Fraktionen nicht auch alle-
samt an der Ausführung dieser Kontrollaufgaben zu beteili-
gen.
Ich wiederhole: Es geht darum, das Vertrauen in allen Kreisen
der Bevölkerung neu zu schaffen, neu herzustellen und zu er-
halten. Ich habe bei früherer Gelegenheit, als es um die Sicher-
heitsdelegation ging, darauf hingewiesen, dass man einen
Verteilungsschlüssel zwischen National- und Ständerat an-
wenden könnte wie bei der Europaratsdelegation. Damals hat
allerdings Bundesrat Koller etwas voreilig behauptet, das wäre
verfassungswidrig, während seine Juristen auf der Experten-
bank mir gesagt haben, dass wäre nur verfassungswidrig,
wenn dieses Organ Beschlusskompetenzen hätte, aber nach-
dem dieses Organ ja bloss Antrag stellt, kann von Verfas-
sungswidrigkeit keine Rede sein.
Ich darf Sie also bitten, zu ermöglichen, dass man dieser
Frage weiter nachgeht, und ich bitte Sie, mit der Minderheit
der Initiative Folge zu geben.
Reimann Maximilian, Berichterstatter: Wenn wir über diese
parlamentarische Initiative der sozialdemokratischen Fraktion
zu befinden haben, möchte auch ich -wie eben Kollege Leu-
enberger-Solothurn - Ihre Aufmerksamkeit vorerst auf den
nächsten Punkt der Traktandenliste lenken. Sie ersehen dort,
dass Kollege Züger eine parlamentarische Initiative mit ähnli-
cher Stossrichtung eingereicht hat. Herr Züger will ebenfalls
die Finanzkontrolle verstärken, nicht durch die Schaffung ei-
nes unabhängigen Rechnungshofes, sondern durch eine ein-
fache Ergänzung des Bundesgesetzes über die Eidgenössi-
sche Finanzkontrolle. Danach sei bei besonderen Vorkomm-
nissen in einzelnen Dienststellen eine obligatorische Melde-
pflicht an den zuständigen Departementschef und an den Fi-
nanzminister sicherzustellen. Unsere Kommission hat einstim-
mig, mit 19 zu 0 Stimmen, beschlossen, der Initiative Züger
Folge zu geben. Ich stelle diese Bemerkung deshalb so aus-
geprägt an den Anfang meiner Ausführungen, weil der Initia-
tive Züger ähnliche Motive zugrunde liegen wie der Initiative
der SP-Fraktion. Diese Motive gehen auf die Puk EMD und die
dort festgestellten geheimen Dienste zurück. Diese Dienste
hatten bekanntlich ausserhalb des Verantwortungs- und Kon-
trollbereiches der ordentlichen Finanzaufsicht gewisse Aus-
gaben getätigt.
Unsere Kommission wollte es also nicht einfach tel quel beim
alten System bewenden lassen. Was uns die SP-Fraktion mit
ihrer Initiative vorgeschlagen hat, geht der Mehrheit der Kom-
mission aber eindeutig zu weit. Mit 12 zu 6 Stimmen haben wir
deshalb beschlossen, dieser Initiative keine Folge zu geben;
mit der Idee des Kollegen Züger glauben wir, dem durch die
Puk EMD offengelegten Mangel in der Finanzkontrolle genü-
gend entgegengewirkt zu haben.
Die Idee der SP-Fraktion schiesst nach Ansicht der Kommis-
sionsmehrheit eindeutig übers Ziel hinaus. Wir anerkennen
zwar, dass die Unterstellung der Eidgenössischen Finanzkon-
trolle unter den Bundesrat einerseits und unter die Bundesver-
sammlung andererseits nicht gerade ideal ist: Zwei Herren
kann man bekanntlich nicht immer optimal dienen, da gebe
ich Herrn Kollege Leuenberger vollauf recht. Die Doppelunter-
stellung hat aber auch ihre Vorteile: Denken Sie nur an die Sy-
nergieeffekte; denken Sie daran, wie viel mehr bürokratischer
Aufwand geleistet werden muss, wenn sowohl die Finanzkon-
trolle als auch ein unabhängiger Rechnungshof die gleiche Ar-
beit zu verrichten haben.
Damit habe ich Ihnen gleich das Hauptargument geliefert, das
die Kommissionsmehrheit zu ihrem negativen Entscheid be-
wogen hat. Wir hatten uns in unseren Hearings von den zu-
ständigen Chefs den österreichischen und den französischen
Rechnungshof vorstellen lassen. Die Ausführungen der bei-
den Herren können Sie ziemlich detailliert in unserem Kom-
missionsbericht nachlesen: Da sind Hundertschaften von
Kontrolleuren am Werk. Eine enorme Bürokratie also, die un-
seren.schweizerischen Eigenheiten kaum entspricht. Man darf
sich zu Recht fragen, ob bei derart personalintensiven Rech-
nungshöfen Aufwand und Ertrag überhaupt in einem vernünf-

Initiative parlementaire. Contrôle des finances
1922
N 
3 octobre 1991
tigen Verhältnis zueinander stehen; die Kommissionsmehrheit
bezweifelt es jedenfalls.
Ebenso wäre es falsch, unter dem Eindruck eines Einzelfalles
neue Gesetze zu machen. Unser aktuelles System ist nämlich
nicht so schlecht, als dass wir es gleich über Bord zu werfen
und durch einen Rechnungshof zu ersetzen hätten. In Punkt 4
verlangt die SP-lnitiative zudem eine Erweiterung der Finanz-
delegation unter Einbezug aller Fraktionen. Dieses Anliegen
ist ziemlich identisch mit der parlamentarischen Initiative der
grünen Fraktion, die als übernächstes Geschäft traktandiert
ist. Ich werde dort näher auf die Gründe eintreten, warum
diese Forderung der Kommissionsmehrheit nicht opportun er-
scheint.
Für den Moment bitte ich Sie also, der Kommissionsmehrheit
zu folgen und der parlamentarischen Initiative der sozialdemo-
kratischen Fraktion keine Folge zu geben.
M. Savary-Vaud, rapporteur: La commission devait répondre
à la question suivante: faut-il modifier et renforcer le contrôle
des finances de la Confédération? Pour répondre à cette ques-
tion délicate, la commission avait fait appel à deux experts
étrangers. Cela nous a permis d'avoir des points de comparai-
son très intéressants. Mais très tôt, il est apparu que chez nos
voisins français et autrichiens la surveillance financière exer-
cée par une cour des comptes reposait sur un appareil ad-
ministratif et juridique impressionnant. Une cour des comptes
basée sur l'un ou l'autre des systèmes présentés est inapplica-
ble dans notre pays. De plus, nous ne sommes pas persuadés
que le contrôle financier est mieux exercé avec les systèmes
de nos voisins. Notre pays est différent dans ses structures. Il
n'a pas de grandes sociétés nationalisées. Le fédéralisme
nous permet des contrôles dans les cantons et les communes.
Par conséquent, nous n'avons pas besoin d'un appareil impo-
sant pour exercer le contrôle financier de la Confédération.
Par ailleurs, il n'est pas certain qu'avec un système différent
les problèmes d'engagement financier, pour les services se-
crets par exemple, soulevés par la Commission d'enquête par-
lementaire, n'aient pas eu lieu. En France - si je cite encore
une fois cet exemple - la Cour des comptes ne contrôle pas les
dépenses des services secrets.
De l'avis de la commission, un seul incident n'est pas suffisant
pour opérer un changement complet dans notre façon de pro-
céder. Il n'y a pas eu de scandale financier à proprement par-
ler, il n'y a eu que quelques lacunes qu'il s'agit de corriger.
Notre système est simple et fonctionne bien. A l'instar de nom-
breux domaines de notre Etat, le contrôle financier de la
Confédération est soumis à une réglementation pragmatique,
adaptée à nos besoins et qui a fait ses preuves. La commis-
sion a toutefois admis que le système était perfectible. C'est la
raison pour laquelle elle vous propose de donner suite à une
autre initiative parlementaire, celle de M. Züger, qui vous sera
soumise tout à l'heure et qui n'a pas rencontré d'opposition.
En conclusion, la commission, par 12 voix contre 6, vous pro-
pose de ne pas donner suite à l'initiative du groupe socialiste.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit
(keine Folge geben)
Für den Antrag der Minderheit
(Folge gegen)
60 Stimmen
28 Stimmen
#ST# 90.268
Parlamentarische Initiative
(Züger)
Revision von Artikel 15 des Bundesgesetzes
über die Eidgenössische Finanzkontrolle
Initiative parlementaire
(Züger)
Contrôle fédéral des finances.
Révision de l'article 15 de la loi
Kategorie V, Art. 68 GRN - Catégorie V, art. 68 RCN
Wortlaut der Initiative vom 10. Dezember 1990
Artikel 15 des Bundesgesetzes über die Eidgenössische Fi-
nanzkontrolle ist durch einen neuen Absatz 3 zu ergänzen:
Abs. 3 (neu)
Besondere Vorkommnisse und Beanstandungen hinsichtlich
des Finanzgebarens einzelner Dienststellen sind dem zustän-
digen Departementschef sowie dem Vorsteher des Finanzde-
partements zu melden. Betreffen die festgestellten Mängel
das Finanzgebaren von Dienststellen des Eidgenössischen
Finanzdepartementes, ist der Bundespräsident beziehungs-
weise der Vizepräsident in Kenntnis zu setzen.
Texte de l'initiative du 10 décembre 1990
L'article 15 de la loi sur le Contrôle fédéral des finances est
complété d'un alinéa 3 ayant la teneur suivante:
Al. 3 (nouveau)
Toute anomalie ou contestation concernant la gestion finan-
cière d'un service administratif doit être signalée au chef du
département compétent ainsi qu'au chef du Département des
finances. Si le manquement constaté est le fait d'une unité du
Département des finances, le président de la Confédération,
ou le cas échéant le vice-président, doit en être informé.
Herr Reimann Maximilian unterbreitet im Namen der Kommis-
sion den folgenden schriftlichen Bericht:
Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21ter des Ge-
schäftsverkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden Kom-
mission über die von Nationalrat Züger am 10. Dezember
1990 eingereichte parlamentarische Initiative, welche ver-
langt, den Artikel 15 des Bundesgesetzes über die Eidgenös-
sische Finanzkontrolle durch einen neuen Absatz 3 zu ergän-
zen.
Begründung des Initianten
Der Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommis-
sion, Puk EMD, vom 17. November 1990 hat erhebliche Män-
gel bei der Organisation und Wahrnehmung sowohl der parla-
mentarischen als auch der verwaltungsinternen Finanzauf-
sicht zutage gefördert. Was die Aufsichtsbefugnisse des Parla-
ments betrifft, konnten die entsprechenden Kontrollkompe-
tenzen im Verantwortungsbereich des EMD vor allem deshalb
nicht umfassend ausgeübt werden, weil die zuständigen Or-
gane der Finanzkontrolle ihrer gesetzlich statuierten Berichter-
stattungspflicht (Art. 14 des Bundesgesetzes über die Eidge-
nössische Finanzkontrolle) nicht nachgekommen sind.
Anderseits hat der Bericht auch in aller Deutlichkeit aufgezeigt,
dass die Ablauforganisation der verwaltungsinternen Finanz-
aufsicht, wie sie in Artikel 15 des erwähnten Gesetzes um-
schrieben ist, den Anforderungen der Praxis nicht genügt. So
kann der Bundesrat als politisch verantwortliche Kollegialbe-
hörde seine Aufsichtsbefugnisse nicht hinreichend wahrneh-
men, wenn die Finanzkontrolle gemäss den einschlägigen
Gesetzesbestimmungen (Art. 15 Abs. 2 des Finanzkontrollge-
setzes) ermächtigt ist, Beanstandungen auf der Stufe einzel-
ner Dienststellen abschliessend zu regeln, ohne dass diese

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Sozialdemokratische Fraktion) Neuordnung der
parlamentarischen Finanzkontrolle
Initiative parlementaire (Groupe socialiste) Réforme du contrôle parlementaire des
finances
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1991
Année
Anno
Band
IV
Volume
Volume
Session
Herbstsession
Session
Session d'automne
Sessione
Sessione autunnale
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
15
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
90.267
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
03.10.1991 - 15:00
Date
Data
Seite
1915-1922
Page
Pagina
Ref. No
20 020 377
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