ch_vb · JAAC 55.4 · 1990-06-18 · de


JAAC 55.4
Entscheid des Bundesrates vom 18. Juni 1990
Protection du paysage. Approbation des plans de la Direction générale
des CFF relatifs à l’aménagement architectonique des façades et à la
dimension du bâtiment de la partie nord de la Gare de Zurich.
Procédure de recours.
- Recevabilité d’un recours au Conseil fédéral, dans la mesure où
il demande une reconstruction conforme à l’original au moyen du
matériel de construction inventorié et entreposé lors de la démolition de
l’ancien bâtiment, mais non dans la mesure où il présente en dernière
instance une proposition de compromis.
- Le Conseil fédéral examine avec retenue tant la décision prise par
l’autorité inférieure en accord avec les experts de la Confédération au
sujet de l’intérêt à conserver l’aspect caractéristique de la localité que
la décision des CFF concernant l’organisation de leur administration.
Art. 1er, 3, 5 et 6 LPN.
- L’Inventaire suisse des biens culturels d’importance nationale et
régionale établi par le DFJP et l’Office fédéral de la protection civile,
dans lequel figure la Gare de Zurich, n’est pas régi par les art. 5 et 6,
mais par l’art. 3 LPN.
- L’obligation, instituée par le droit sur la protection du paysage, de
conserver intacte la Gare de Zurich n’a pas en principe une primauté
absolue sur l’intérêt national à la réalisation du mandat de prestation
des CFF.
- Pesée des intérêts conforme au droit dans la décision attaquée.
Art. 4 Cst. Bonne foi.
- Les modifications essentielles de la situation de fait et de droit depuis
le début de la procédure d’élaboration des plans justifient que les CFF
s’écartent de la déclaration d’intention qu’ils avaient faite à l’origine
quant à la reconstruction.
1

Heimatschutz. Genehmigung der Pläne der Generaldirektion SBB
betreffend die architektonische Gestaltung der Fassaden und des
Bauvolumens des Nordtrakts des Hauptbahnhofs Zürich.
Beschwerdeverfahren.
- Zulässigkeit einer Beschwerde an den Bundesrat, soweit sie den
originalgetreuen Wiederaufbau unter Verwendung des inventarisierten
und eingelagerten Baumaterials des abgebrochenen Altbaus beantragt,
nicht aber soweit sie erst in letzter Instanz einen Kompromissantrag
bringt.
- Mit Zurückhaltung überprüft der Bundesrat sowohl den in
Übereinstimmung mit den Experten des Bundes getroffenen Entscheid
der Vorinstanz über die Schonung eines schutzwürdigen Ortsbildes als
den verwaltungsorganisatorischen Entscheid der SBB.
Art. 1, 3, 5 und 6 NHG.
- Auf das Schweizerische Inventar der Kulturgüter von nationaler und
regionaler Bedeutung des EJPD und des Bundesamtes für Zivilschutz,
in welchem der Hauptbahnhof Zürich figuriert, sind nicht Art. 5 und 6,
sondern Art. 3 NHG anwendbar.
- Das heimatschutzrechtliche Gebot der ungeschmälerten Erhaltung
des Hauptbahnhofes Zürich geniesst grundsätzlich keinen absoluten
Vorrang gegenüber dem nationalen Interesse an der Erfüllung des
Leistungsauftrags der SBB.
- Rechtmässige Interessenabwägung im angefochtenen Entscheid.
Art. 4 BV. Treu und Glauben.
- Die wesentlichen Veränderungen der Sach- und Rechtslage seit
dem Anfang des Planverfahrens lassen eine Abweichung von
der ursprünglichen Absichtserklärung der SBB bezüglich des
Wiederaufbaus zu.
Protezione del paesaggio. Approvazione dei piani della Direzione
generale delle FFS concernenti l’assetto architettonico delle facciate e
la dimensione dell’edificio della parte nord della Stazione principale di
Zurigo.
Procedura ricorsuale.
- Ammissibilità del ricorso al Consiglio federale nella misura in
cui chiede una ricostruzione conforme all’originale impiegando
il materiale da costruire del vecchio edificio, inventariato e
immagazzinato dopo la demolizione ma non nella misura in cui esso
presenta in ultima istanza una proposta di compromesso.
2

- Il Consiglio federale esamina con riserbo sia la decisione presa
dall’autorità inferiore d’accordo con i periti della Confederazione
in merito all’interesse a conservare le caratteristiche locali degne
di protezione sia la decisione delle FFS riguardo all’organizzazione
amministrativa.
Art. 1, 3, 5 e 6 LPN.
- L’Inventario svizzero dei beni culturali d’importanza nazionale e
regionale allestito dal DFGP e dall’Ufficio federale della protezione
civile, nel quale figura la Stazione principale di Zurigo, non è retto dagli
articoli 5 e 6 ma dall’articolo 3 LPN.
- L’obbligo fatto dal diritto sulla protezione del paesaggio di conservare
inalterata la Stazione principale di Zurigo non è in principio di assoluta
priorità rispetto all’interesse nazionale dell’adempimento del mandato
di prestazioni delle FFS.
- Ponderazione degli interessi conforme al diritto nella decisione
impugnata.
Art. 4 Cost. Buona fede.
- Le modificazioni essenziali della situazione di diritto e di fatto
avvenute dopo l’avvio della procedura d’elaborazione dei piani
giustificano il fatto che le FFS si scostino dalla dichiarazione originaria
d’intenzione in merito alla ricostruzione.
I
A. Mit Verfügung vom 28. September 1987 (im folgenden Verfügung)
genehmigte das Bundesamt für Verkehr (BAV) die Pläne der Generaldirektion
der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) betreffend die «architektonische
Gestaltung der Fassaden und des Bauvolumens des Nordtraktes» des
Hauptbahnhofes Zürich; die Verfügung erging nach verschiedenen
Überarbeitungen, zu welcher der Schweizer Heimatschutz, Kanton und Stadt
Zürich, die Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege (EKD) sowie die
Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) beigezogen
wurden. Der Verfügung des BAV lag die modifizierte Variante E (dazu näher
unten C) zugrunde.
…
Der Kanton Zürich, die Stadt Zürich, die ENHK sowie die EKD stimmten dieser
modifizierten Variante E zu oder widersetzten sich ihr zumindest nicht.
3

…
B. Gegen diese Verfügung erhob am 27. Oktober 1987 der Schweizer
Heimatschutz, vertreten durch die Zürcherische Vereinigung für
Heimatschutz, (im folgenden Beschwerdeführer), Beschwerde an
das EVED. Der Beschwerdeführer beantragte die Aufhebung der
Plangenehmigungsverfügung vom 28. September 1987.
C. Am 6. September 1988 wies das EVED die Beschwerde ab. Diesem Entscheid
ist im wesentlichen folgendes zu entnehmen: Es treffe zwar zu, dass die SBB
die Absichtserklärung abgegeben hätten, den Nordosttrakt zu demontieren
und originalgetreu wieder aufzubauen. Die am 23. September 1984 in der
kantonalen Volksabstimmung verworfene S-Bahn-Ergänzung «Haltestelle
Universität» sowie das Konzept Bahn 2000, das der Bundesrat am 22. Mai 1985
genehmigt habe, hätten die SBB veranlasst, sich mit der prognostizierten
Konzentration des Verkehrsaufkommens auf den Hauptbahnhof Zürich
auseinanderzusetzen. Auch seitens des Beschwerdeführers werde nicht
bestritten, dass das Leistungsangebot der SBB sich aufgrund dieser Umstände
auf den Hauptbahnhof Zürich konzentrieren werde. Nach dem positiven
Bundesratsentscheid zur Bahn 2000 hätten die SBB weitere Erhebungen
über die künftigen Raumbedürfnisse getroffen. Diese Abklärungen hätten
zum Ergebnis geführt, dass die SBB den Wiederaufbau des Nordtraktes
für nicht mehr sachgerecht hielten. Die SBB seien von ihrer Absicht, den
Nordtrakt in seiner ursprünglichen Form wiederaufzubauen, nicht willkürlich
abgewichen. Anlass für den Wandel seien vielmehr die geschilderten neuen
Verhältnisse gewesen, die zu einem erhöhten Raumbedarf der SBB führten;
die SBB rechneten nämlich für den Hauptbahnhof Zürich (S-Bahn und Bahn
2000) mit einer Zunahme um 700 Züge pro Tag. Aus diesem Grunde seien die
Räume für die Betriebs- und Publikumsanlagen sowie für die SBB-Dienste
zu vergrössern, und zwar wie folgt: Das Erdgeschoss des Zwischentraktes
(Querhalle) sei für Verkaufsdienste einzubeziehen; das Gepäcksortierzentrum
sei unter Aufgabe der Gepäckausgabe im ersten Untergeschoss zu vergrössern;
demzufolge sei die Gepäckausgabe ins Erdgeschoss des nördlichen Teils des
Nordosttraktes zu verlegen; die Vorfahrt für das Gepäck sei auf der ganzen
Länge des Nordosttraktes zu verlängern, was nur durch eine neue Fassade
gemäss dem revidierten Bauprojekt gewährleistet sei.
Dieser Flächenbedarf der SBB setze einen Verzicht auf die Rekonstruktion des
Nordosttraktes und den Neubau eines drei- beziehungsweise viergeschossigen
Nordwesttraktes mit zweigeschossiger Belassung der ehemaligen Brasserie
und der Trotte voraus. Der Einwand des Beschwerdeführers, der Raumbedarf
der SBB liesse sich - unter Verzicht auf das dritte Obergeschoss und
die für Drittnutzung geplanten Räumlichkeiten - durch die mit dem
Wiederaufbau des Nordtraktes zur Verfügung stehenden Räumlichkeiten
unter Einschluss der unterirdischen Geschosse decken, treffe sachlich nicht zu;
die Kompensationsfläche betrage nämlich nur 2200 m2, so dass ein Manko von
500 m2 bestehen bliebe. Es sei zudem wenig sinnvoll, dass die SBB von allem
Anfang an über keine Raumreserven mehr verfügten; der Gesetzgeber habe
im übrigen ausdrücklich vorgesehen, für die Bahnbenützer Ladengeschäfte in
Bahnhöfen zu bauen; ein solches Bedürfnis sei besonders bei einem grossen
Bahnhof wie in Zürich ausgewiesen.
4

Den erwähnten veränderten Verhältnissen hätte ein Wiederaufbau des
Nordtraktes in der ursprünglichen Form nicht zu genügen vermocht; die
SBB seien daher nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet, auf die früheren
Absichtserklärungen zurückzukommen und das Projekt den geänderten
Verhältnissen anzupassen. Ein Verstoss gegen Treu und Glauben könne den
SBB unter diesen Voraussetzungen nicht vorgeworfen werden.
D. Gegen diesen Beschwerdeentscheid des EVED erhob der Beschwerdeführer
am 6. Oktober 1988 Beschwerde an den Bundesrat. Er stellte folgende Anträge:
«a. Es sei die Bauherrschaft (SBB) zu verpflichten, den NO-Trakt des Zürcher
Hauptbahnhofes unter Verwendung des eingelagerten und inventarisierten
Baumaterials des abgebrochenen Altbaues originalgetreu, also wie vor dem
Abbruch bestehend, wieder aufzubauen.
b. Es sei die Bauherrschaft zu verpflichten, die noch bestehenden Teile des
NO-Traktes des Zürcher Hauptbahnhofes zu erhalten.
c. Es sei die Bauherrschaft zu verpflichten, den Neubau des NW-Traktes
innerhalb der gleichen Profillinien zu errichten, wie sie der zu rekonstruierende
NO Trakt aufweist.
d. Es sei die Bauherrschaft zu verpflichten, für den gesamten NO-Trakt einen
Architekturwettbewerb auszuschreiben, welcher die Anträge unter Bst. a bis c als
Bedingungen enthält.»
Zur Begründung führte der Beschwerdeführer im wesentlichen zwei
Punkte an: der ganze Hauptbahnhof sei im Inventar der kunst- und
kulturhistorischen Schutzobjekte von kantonaler Bedeutung aufgeführt; er sei
im «Schweizerischen Inventar der Kulturgüter von nationaler und regionaler
Bedeutung» (Kulturgüterschutzverzeichnis gemäss Haager Übereinkommen
vom 14. Mai 1954 für den Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten)
enthalten. Eine Veränderung des heutigen Nordosttraktes bedeute einen
schwerwiegenden Eingriff in die vertraute und ausgewogene Körper- und
Raumabfolge der Limmatsilhouette (im folgenden Heimatschutzgründe
genannt). Der Beschwerdeführer betont, die SBB seien zudem aus Gründen
von Treu und Glauben (im folgenden Vertrauensprinzip) zum Wiederaufbau
des Nordosttraktes in der ursprünglichen Form verpflichtet, da sie
vorbehaltlos die Zusicherung abgegeben hätten, den Nordosttrakt in der
ursprünglichen Form wiederaufzubauen. Im Bereiche des Nordosttraktes sei
jede Kompromisslösung ausgeschlossen. Hingegen seien Kompromisse für
den Nordwesttrakt denkbar: Im Bereiche des Nordwesttraktes liesse es sich
verantworten, beschränkt auf dessen Länge (Neubauteil) zwischen diesem
und der Bahnhofhalle den dort vorhandenen Raum aufzufüllen, und zwar in
einer Weise, dass noch ein voller Lichteinfall durch die Thermenfenster der
Halle gewährleistet wäre. Dies würde einen Flächengewinn von rund 500 m2
bringen.
In der Volksabstimmung vom 25. September 1988 habe der Bürger den
Gestaltungsplan HB-Südwest angenommen und den Velobahnhof abgelehnt;
dadurch hätten sich für die SBB neue Möglichkeiten eröffnet. Die für den
Velobahnhof auszuscheidende Fläche könne nun anderweitig benützt werden.
Die Realisierung des Bahnhofes Südwest lasse langfristig erwarten, dass den
SBB in einem späteren Zeitraum benötigte Nutzflächen mindestens in der
Form von Raumreserven zur Verfügung stünden.
5

…
II
1./1.1. (Formelles, vgl. VPB 53.14 I)
1.2. Bezüglich der Beschwerdegründe nach Art. 49 VwVG, die von den
gesamtschweizerischen Organisationen des Natur- und Heimatschutzes
geltend gemacht werden können, enthält Art. 12 des BG vom 1. Juli 1966
über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) keine Einschränkungen.
Es versteht sich jedoch von selbst, dass diese Vereinigungen nur aus Gründen
des Natur- und Heimatschutzes, nicht aber in Wahrung anderer Belange
und Interessen von ihrem Beschwerderecht Gebrauch machen dürfen.
Unter dieser Voraussetzung ist der Beschwerdeführer berechtigt, jede bei
Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG mögliche Verletzung
von Bundesverfassungsrecht oder von sonstigem Bundesrecht, also nicht
nur Verletzungen des NHG, zu rügen (vgl. Zentralblatt für Staats- und
Verwaltungsrecht [ZBl] 1970, S. 377; vgl. auch Spühler Karl, Der Rechtsschutz
von Privaten und Gemeinden im Raumplanungsrecht, ZBl 1989, S. 90 ff.).
1.3. Der Beschwerdeführer beantragt erstmals in seiner dem Bundesrat
eingereichten Verwaltungsbeschwerde, dass als weitere Kompromisslösung
es sich verantworten lasse, im Bereiche des Nordwesttraktes, zwischen dem
Neubauteil und der Bahnhofhalle, den Raum mit einer Nutzfläche von rund
500 m2 auszunützen. Das EVED bringt vor, ein Eintreten auf diese Variante im
Verfahren vor dem Bundesrat könne ein neues Genehmigungsverfahren mit
nachfolgenden Beschwerden zur Folge haben. Auf die Variante sei in diesem
Verfahrensstadium wegen Verspätung nicht einzutreten.
Im folgenden ist vorerst zu prüfen, ob es zulässig ist, dass der
Beschwerdeführer diese Kompromisslösung erst in der vorliegenden
Beschwerde zur Diskussion stellt. Im Ergebnis läuft die Lösung auf eine
Änderung des genehmigten Projektes hinaus. Sie ist daher als Antrag auf
Änderung des genehmigten Projektes zu beachten und zu behandeln.
Der Antrag ist zudem neu; bisher wurde die oben erwähnte
Kompromisslösung nicht eingebracht. Dass der Beschwerdeführer das
genehmigte Projekt grundsätzlich ablehnte und Änderungen beantragte,
ändert nichts daran, dass seine neue Kompromisslösung von den im
vorinstanzlichen Verfahren gestellten Anträgen nicht gedeckt ist und sich
daher nicht in diesem Sinne umdeuten lässt. Der Beschwerdeführer bringt im
übrigen nicht näher vor, was ihn veranlasst, diesen Antrag erst im Verfahren
vor dem Bundesrat einzubringen.
Nach Lehre und Rechtsprechung sind neue Anträge beziehungsweise
Klageänderungen im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren vor
dem Bundesgericht und im Verwaltungsbeschwerdeverfahren vor dem
Bundesrat unzulässig; als neu sind solche Anträge zu verstehen, die vorgängig
nicht Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens waren (vgl. Gygi Fritz,
Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 256 ff.; Grisel André, Traité de
droit administratif, Neuenburg 1984, Bd. 2, S. 914; Knapp Blaise, Précis de droit
administratif, 3. Aufl., Basel/Frankfurt a. M. 1988, S. 372; BGE 113 Ib 315, BGE
100 Ib 120; VPB 41.102).
6

Wer Einwände gegen ein Auflageprojekt erhebt, hat diese im erstinstanzlichen
Verfahren möglichst genau und umfassend darzulegen. Es ist dann Aufgabe
der ersten zuständigen Behörde, hier des BAV, die verschiedenen Einwände
gegen das Projekt zu prüfen und alle zur Diskussion gestellten Varianten zu
beurteilen. Die Beschwerdeinstanzen haben anschliessend grundsätzlich
nur noch die Aufgabe, das Genehmigungsprojekt auf seine Rechtmässigkeit
hin zu überprüfen; soweit erforderlich, sind auch die im erstinstanzlichen
Verfahren diskutierten Varianten in den Entscheid miteinzubeziehen.
Hingegen geht es grundsätzlich nicht an, in einem Beschwerdeverfahren
bis anhin unbekannte Projektvarianten einzubringen. Würde ein solches
Vorgehen als statthaft erachtet, so wäre das erstinstanzliche Verfahren, das
der Evaluation aller zur Prüfung vorgelegten Varianten dient, seines Sinnes
und Zweckes beraubt. Ferner würde das Zulassen weiterer Varianten in den
nachfolgenden Beschwerdeverfahren Willkür darstellen, da im Ergebnis
der zwingend vorgeschriebene Instanzenzug nicht eingehalten wäre; es gilt
der Grundsatz, dass sich eine obere Instanz erst dann mit einer Streitsache
beziehungsweise einer Projektvariante befassen darf, wenn sie zuvor von der
unteren Instanz beurteilt worden ist (BGE 99 Ia 322E. 4 a).
Daraus ist zu folgern, dass auf die Beschwerde - soweit sie einen neuen
Antrag enthält - nicht einzutreten ist. Der Bundesrat sieht auch keinen
Anlass, auf diesen Antrag aufsichtsrechtlich oder unter dem Blickwinkel von
Art. 32 Abs. 2 VwVG einzutreten; später wird dargelegt, dass das vom EVED
genehmigte Projekt bundesrechtskonform ist und die Raumbedürfnisse der
SBB ausgewiesen sind, weshalb sich Änderungen unter diesem Blickwinkel
nicht aufdrängen.
In den übrigen Punkten ist die Beschwerde materiell zu behandeln; sie ist frist-
und formgerecht erfolgt (Art. 50-52 VwVG).
2. In den verbleibenden Punkten dreht sich die vorliegende
Auseinandersetzung um die Frage, ob die SBB zu verpflichten sind, den
umstrittenen Teil des Nordtrakts (umfassend den Nordosttrakt mit der
sogenannten Chüechliwirtschaft) originalgetreu unter Verwendung des
eingelagerten und inventarisierten Baumaterials des abgebrochenen Altbaues
wieder aufzubauen. Der Beschwerdeführer stützt diese Verpflichtung der SBB
auf zwei Grundlagen, nämlich auf die Pflicht zum Schutz des heimatlichen
Ortsbildes gemäss NHG (Heimatschutzfrage) und zudem auf den Grundsatz
von Treu und Glauben (Vertrauensschutz), da die SBB den originalgetreuen
Wiederaufbau vorbehaltlos zugesichert hätten.
Auszugehen ist von der Heimatschutzfrage; wenn es sich nämlich ergibt,
dass die SBB aus Gründen des Schutzes des heimatlichen Ortsbildes gehalten
sind, den Nordosttrakt originalgetreu aufzubauen, kann die zweite Frage
offenbleiben.
2.1. Zur Heimatschutzfrage ist folgendes zu erwägen:
2.1.1. Der Bau beziehungsweise Umbau des Zürcher Hauptbahnhofes ist
eine Aufgabe des Bundes im Sinne von Art. 2 Bst. a NHG. Bei der Erfüllung
einer Bundesaufgabe haben gemäss Art. 3 Abs. 1 NHG die Behörden und
Amtsstellen des Bundes sowie seiner Anstalten und Betriebe dafür zu sorgen,
dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie
Natur- und Kulturdenkmäler geschont und, wo das allgemeine Interesse an
7

ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Nicht anwendbar sind im
vorliegenden Fall dagegen Art. 5 und 6 NHG, die sich mit den Inventaren des
Bundes von Objekten mit nationaler Bedeutung befassen. Weder die Stadt
Zürich noch der Hauptbahnhof Zürich sind in einem Inventar des Bundes
im Sinne von Art. 5 NHG enthalten. Das vom Beschwerdeführer angeführte,
vom Bundesrat am 23. März 1988 genehmigte «Schweizerische Inventar der
Kulturgüter von nationaler und regionaler Bedeutung» des EJPD und des
Bundesamtes für Zivilschutz stützt sich auf das Haager Abk. vom 14. Mai
1954 für den Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten (KGSV, SR
0.520.3), auf das BG vom 6. Oktober 1966 über den Schutz der Kulturgüter
bei bewaffneten Konflikten (SR 520.3) und auf die entsprechende V vom
17. Oktober 1984 (KGSV, SR 520.31). Keine dieser Rechtsgrundlagen bezeichnet
das genannte Inventar als solches im Sinne von Art. 5 NHG, dies im Gegensatz
zu den V vom 10. August 1977 über das Bundesinventar der Landschaften
und Naturdenkmäler (VBLN, SR 451.11) und V vom 9. September 1981 über
das Bundesinventar der schätzenswerten Ortsbilder der Schweiz (VISOS, SR
451.12), welche dies ausdrücklich tun.
2.1.2. Im vorliegenden Fall geht es unbestrittenermassen um die Schonung
des heimatlichen Ortsbildes. Die ENHK sowie die EKD konnten der vom
EVED in der angefochtenen Verfügung genehmigten modifizierten Variante E
zustimmen.
2.1.3. Somit stehen sich zwei Lösungen gegenüber, nämlich jene des BAV
vom 28. September 1987 «betreffend Hauptbahnhof Zürich, architektonische
Gestaltung der Fassaden und des Bauvolumens des Nordtraktes» und diejenige
des Beschwerdeführers, die einen originalgetreuen Aufbau (mit geringen
Modifikationen) des Nordtraktes (insbesondere des Nordosttraktes) vorsieht.
Die Frage, ob eine bestimmte architektonische Gestaltung einer Baute
ein schutzwürdiges heimatliches Ortsbild im Sinne von Art. 1 und 3
NHG hinreichend wahrt, enthält einen unbestimmten Rechtsbegriff. Die
Beurteilung einer solchen Frage setzt besondere Fachkenntnisse voraus, die
der entscheidenden Behörde abgehen (vgl. VPB 45.44, VPB 45.88, VPB 44.126;
Gygi, a. a. O., S. 316 f.). Die übereinstimmenden Stellungnahmen der EKD und
der ENHK haben die Qualität von Expertenberichten; diese Kommissionen
vermitteln eine besondere Fachkunde, über die der Bundesrat naturgemäss
nicht verfügt (VPB 52.9). Der Bundesrat weicht daher vom Entscheid der
Vorinstanz nicht ohne Not ab, wenn dieser mit dem Bericht der Fachstellen
des Bundes übereinstimmt (VPB 52.25). Eine andere Beurteilung würde sich
nur rechtfertigen, wenn die Expertisen auf einer falschen Auslegung des
Gesetzes beruhen oder irrtümliche tatsächliche Feststellungen, Lücken oder
Widersprüche enthalten (BGE 110 Ib 56 E. 2, BGE 108 Ib 512, BGE 101 Ib 408E.
3b aa). Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers besteht vorliegend
kein Anlass, die übereinstimmende Beurteilung der Fachinstanzen - der
EKD sowie der ENHK - bezüglich Erhaltung des schutzwürdigen Ortsbildes
des Hauptbahnhofes Zürich in Zweifel zu ziehen. Die EKD und die ENHK
als beratende Fachorgane des Bundes für Angelegenheiten des Natur-
und Heimatschutzes (vgl. Art. 1 und 2 der VV vom 27. Dezember 1966
über den Natur- und Heimatschutz, SR 451.1) hätten ihre Zustimmung zur
architektonischen Gestaltung des Nordtraktes des Hauptbahnhofes Zürich
gemäss Plangenehmigungsverfügung vom 28. September 1987 verweigern
8

müssen, wenn sie im Widerspruch zum Bundesrecht gestanden wäre; dass
diese beiden Fachinstanzen erhebliche Tatsachen anlässlich der Prüfung
übersehen hätten, macht der Beschwerdeführer nicht geltend.
2.1.4. Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, die Interessenabwägung
zwischen der historischen Bedeutung des Nordtraktes des Hauptbahnhofes
Zürich (Heimatschutz) und den Bedürfnissen der SBB sei unrichtig
vorgenommen worden. Dem ist entgegenzuhalten, dass an der Erfüllung
des Leistungsauftrages der SBB (Beförderung von Personen und Gütern im
Dienste der Volkswirtschaft) ein nationales Interesse besteht, das dem Schutz
des heimatlichen Landschafts- und Ortsbildes im Sinne von Art. 24sexies Abs. 2
BV grundsätzlich gleichzustellen ist. Auch der Auftrag der SBB im Dienste des
öffentlichen Verkehrs stützt sich auf die Verfassung (vgl. Art. 26 und 23 BV;
Lendi Martin, Kommentar BV, Basel/Zürich/Bern, Art. 26, Rz. 1, 10 und 17). Von
einem absoluten Vorrang des Gebotes der ungeschmälerten Erhaltung des
Nordtraktes kann bei dieser Rechtslage nicht die Rede sein (vgl. dazu auch
BGE 115 Ib 144 f.).
Zudem hat der Bundesrat bei der Prüfung der Frage, auf welchem Weg die
SBB ihren Leistungsauftrag erfüllen sollen, den Beurteilungsspielraum
der primär verantwortlichen Behörden zu respektieren. Dabei sind
verwaltungsorganisatorische und technische Fragen zu lösen, bei denen
Zweckmässigkeitsüberlegungen im Vordergrund stehen (vgl. BGE 112
Ib 439). Es ist nicht Sache des Bundesrates als Beschwerdeinstanz, eine
eigene Konzeption des Hauptbahnhofes Zürich zu entwickeln und diese
jener der hiezu gesetzlich beauftragten Behörden gegenüberzustellen (vgl.
BGE 115 Ib 137). Vielmehr obliegt ihm die Rechtskontrolle hinsichtlich
der Anwendung des geltenden Rechtes (Art. 49 VwVG); dabei hat er zu
prüfen, ob die für die Interessenabwägung massgebenden Gesichtspunkte
vollständig erfasst und richtig gewichtet worden sind. Wie das EVED
zutreffend ausführt, anerkannten auch die EKD und die ENHK die historische
Bedeutung des Nordtraktes des Hauptbahnhofes Zürich. Diese beiden
Fachinstanzen stimmten dem Umbau jedoch mit verschiedenen Auflagen
gemäss Variante E als Kompromiss zu. Die Variante trägt einerseits der
architektonischen Bedeutung des Nordtraktes Rechnung, berücksichtigt
aber anderseits auch die Bedürfnisse der SBB; anzumerken bleibt, dass
nur ein Teil des Hauptbahnhofes Zürich neu gebaut wird und kein
hochmoderner Teilbau entsteht; vielmehr fügt sich auch nach Meinung der
Fachinstanzen der wieder aufzubauende Trakt in die bestehenden Bauten
des Hauptbahnhofes ein. Unter diesen Umständen besteht für den Bundesrat
kein Anlass, diese ausgesprochene Bewertungsfrage anders zu beurteilen. Die
Interessenabwägung zwischen den Bedürfnissen des Heimatschutzes und
jenen der SBB verletzt somit kein Bundesrecht.
2.2. Der Beschwerdeführer betont denn auch vor allem in der Replik vom
18. Dezember 1989, in rechtlicher Hinsicht sei in erster Linie zu entscheiden,
ob nach dem Grundsatz von Treu und Glauben ein Anspruch darauf
bestehe, dass die SBB im Sinne ihrer Zusicherungen den Nordosttrakt des
Hauptbahnhofes originalgetreu wiederherstellen. Der Beschwerdeführer
bezieht sich eingehend auf BGE 111 Ib 124 f. Dort wird ausgeführt: «Nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichtes verleiht der aus Art. 4 BV abgeleitete
Grundsatz von Treu und Glauben dem Bürger einen Anspruch auf Schutz
des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen und sonstiges,
9

bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Eine (selbst
unrichtige) Auskunft oder Zusicherung, welche eine Behörde dem Bürger
erteilt und auf die er sich verlassen hat, ist unter gewissen Umständen
bindend. Voraussetzung dafür ist, dass sich die Angaben der Behörde auf eine
konkrete, den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit beziehen, dass
die Amtsstelle, welche die Auskunft gegeben hat, hiefür zuständig war, dass
der Bürger die Unrichtigkeit des Bescheids nicht ohne weiteres hat erkennen
können, dass er im Vertrauen auf die Auskunft nicht wieder rückgängig zu
machende Dispositionen getroffen hat und dass die Rechtslage zur Zeit der
Verwirklichung des Tatbestandes noch die gleiche ist wie im Zeitpunkt der
Auskunftserteilung (BGE 101 Ia 99 E. 3 mit Hinweisen)».
Ob diese Rechtsprechung auf diesen Fall zugeschnitten ist, scheint fraglich (vgl.
Gygi Fritz, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 170). Der zitierte Entscheid bezieht
sich insbesondere auf Auskünfte und Zusagen, die ursprünglich fehlerhaft
waren. Die Absichtserklärung der SBB von 1984, den Nordtrakt originalgetreu
wiederaufzubauen, war damals richtig; es liegt keine ursprünglich fehlerhafte
Erklärung vor. Selbst wenn die zitierte Rechtsprechung anwendbar
wäre, bliebe jedoch die Berufung darauf schon deshalb unbehelflich,
weil der Beschwerdeführer keine nicht mehr rückgängig zu machenden
Dispositionen getroffen hat. Dies bedeutet aber noch nicht, die SBB seien
an ihre Absichtserklärung nicht gebunden.
2.2.1. Zutreffend ist, dass die Parteien - Behörden wie Private - sich nach
Treu und Glauben zu verhalten haben. Daraus kann sich ein Anspruch auf
Vertrauensschutz ergeben. Einem Beteiligten darf kein Nachteil daraus
erwachsen, dass er im berechtigten Vertrauen gehandelt hat (vgl. Gygi, a. a. O.,
S. 305 f.; vgl. auch Art. 25 Abs. 3 VwVG). Hingegen können auch Verfügungen,
die ursprünglich fehlerfrei waren, nachträglich abgeändert und aufgehoben
werden; solche Anpassungen von Verfügungen sind grundsätzlich zulässig,
wenn die tatsächlichen oder rechtlichen Voraussetzungen, unter denen
die Verfügung steht, nachträglich andere geworden sind (vgl. Imboden
Max / Rhinow René. A., Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Basel/Stuttgart, 1976, S. 271 f.; Gygi, a. a. O., S. 305 f.) . Was für die Anpassung
einer Verfügung gilt, muss a fortiori für Auskünfte beziehungsweise Zusagen
gelten, auch wenn sie nicht unbedingt eigentliche Verfügungen sind.
Im vorliegenden Fall verhält es sich wie folgt: die SBB gaben 1984 die
erwähnte Absichtserklärung ab, nämlich den Nordtrakt (insbesondere
Nordosttrakt) in der ursprünglichen Form wieder aufzubauen. Dies blieb
auch in diesem Beschwerdeverfahren allseits unbestritten. In der Folge
traten zwei für die SBB wichtige Ereignisse ein, nämlich die Ablehnung
der S-Bahn-Ergänzung Haltestelle Universität in der Volksabstimmung vom
23. September 1984 und die Genehmigung des Konzeptes Bahn 2000 durch den
Bundesrat am 22. Mai 1985. Allein die Bahn 2000 sieht für den Hauptbahnhof
Zürich einen Mehrverkehr von 700 Zügen sowie 120 000 Personen pro Tag vor.
Der Wegfall der S-Bahn-Haltestelle Universität bewirkt für den Hauptbahnhof
überdies ein zusätzliches Verkehrsaufkommen. Bei dieser Sachlage drängte
sich eine Neuüberprüfung geradezu auf, damit der sich im Umbau befindliche
Hauptbahnhof Zürich an die veränderte Situation angepasst werden kann.
Die Überprüfung erfolgte eingehend und sorgfältig; die Erklärung des BAV
von 1986, man halte an der Absicht fest, die abgebrochenen und eingelagerten
10

Teile des Nordtraktes in der ursprünglichen Form wiederaufzubauen, zeigt,
dass nicht leichtfertig von der 1984 abgegebenen Absichtserklärung abgerückt
wurde.
2.2.2. Diese Abklärungen der SBB führten zum Ergebnis, dass sich ein
höherer Bedarf an Räumen für die Betriebs- und Publikumsanlagen sowie
die SBB-Dienste ergab, als früher angenommen wurde. Ein Mehrbedarf
ist sicherlich wegen des erwähnten Mehrverkehrs im Hauptbahnhof
Zürich aufgrund des Konzeptes Bahn 2000 sowie wegen der Ablehnung der
S-Bahn-Station Universität ausgewiesen. In diesem Sinne liegen wesentliche
neue Tatsachen vor, die zu einem zusätzlichen Raumbedarf führen, der als
solcher auch vom Beschwerdeführer nicht bestritten wird.
2.2.3. Der Beschwerdeführer wendet jedoch ein, der an sich anerkannte
zusätzliche Raumbedarf der SBB sei durch einen teilweisen Verzicht auf
Ladenflächen zu kompensieren. Dagegen spricht jedoch der Umstand, dass
die SBB für die Bahnbenützer ein attraktives Angebot an Läden benötigen
(vgl. Art. 39 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957, EBG, SR 742.101).
Was die SBB für solche Zwecke vorschlagen, ist - angesichts der Bedeutung des
Hauptbahnhofes Zürich - angemessen und ausgewiesen. Die Behauptung des
Beschwerdeführers, es habe genügend Läden im nahe gelegenen Shopville
(Bahnhofpassage), ist nicht stichhaltig: Das Shopville gehört nicht zum
Herrschaftsbereich der SBB; die SBB können weder über das Warenangebot
noch über die Öffnungszeiten des Shopvilles noch über dessen Fortbestand
und den Betrieb der Rolltreppenverbindung befinden; das Shopville kann
daher den SBB nicht unmittelbar zugerechnet werden.
Selbst wenn im heutigen Zeitpunkt die Flächen für die SBB ausreichend wären,
so wäre nicht zu rechtfertigen - worauf das EVED zutreffend hinweist -, dass
die SBB von allem Anfang an in einem grossen Bahnhof wie jenem von Zürich
über keinerlei Reserveflächen verfügen sollten. Die derzeit als Ladenflächen
vorgesehenen Räume haben für die SBB ein Stück weit auch die Funktion von
Raumreserven; sobald die SBB diese Flächen für ihre eigenen Bedürfnisse
benötigen, können sie die Mietverträge kündigen beziehungsweise diese nicht
mehr erneuern. Auch der Hinweis des Beschwerdeführers auf «HB-Südwest»
vermag nicht durchzudringen; derzeit ist noch ungewiss, wann und in welcher
Weise «HB-Südwest» tatsächlich gebaut wird.
Anzumerken bleibt, dass die SBB die Schranken zu beachten haben, die sich
aus Art. 39 EBG ergeben und worauf der angefochtene Entscheid zutreffend
hinweist. Diese Schranken sind namentlich zu beachten, wenn zwischen dem
Raumanspruch für Nebennutzungen und dem Schutz des Ortsbildes und der
Bausubstanz Konflikte entstehen. Im vorliegenden Fall haben die SBB diese
Interessenlage angemessen berücksichtigt.
2.2.4. Als weiterer Gesichtspunkt gilt es, seit dem 1. Januar 1987 die geänderte
Fassung des BB vom 9. Oktober 1986 über den Leistungsauftrag 1987
an die Schweizerischen Bundesbahnen und über die Abgeltung ihrer
gemeinwirtschaftlichen Leistungen (Leistungsauftrag, SR 742.37) zu
berücksichtigen. Art. 1 des Leistungsauftrages bestimmt, dass die SBB Angebot
und Investitionen auf die Anforderungen des Marktes ausrichten und nach
unternehmerischen Grundsätzen den Rechnungsausgleich anstreben. Die
SBB sind somit verpflichtet, nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen
zu handeln. Dies bedeutet, dass sie angesichts der optimalen Lage des
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Hauptbahnhofes Zürich die unternehmerischen Nutzungsmöglichkeiten
- für Verkehr, Büros sowie Verkaufsflächen - ausschöpfen müssen. Die
Neuüberprüfung des Umbauprojekts Hauptbahnhof Zürich hatte daher
neben anderen Gesichtspunkten auch diesen auf 1987 hin modifizierten
Leistungsauftrag einzubeziehen.
2.2.5. Schliesslich bringt der Beschwerdeführer vor, die SBB hätten die
Erklärung abgegeben, die abgebrochenen Teile des Nordtraktes (Nordosttrakt)
des Hauptbahnhofes originalgetreu wiederaufzubauen, ohne irgendwelche
Vorbehalte anzubringen; dies sei Bestandteil der Abbruchbewilligung
gewesen.
Die SBB haben sich - wie auch für den Beschwerdeführer erkennbar
ist - an die jeweils geltenden Rechtssätze zu halten. Es hätte daher gar
nicht in der Kompetenz der SBB gelegen, vorbehaltlos eine Erklärung
abzugeben, wonach für alle Zeiten und selbst bei wesentlicher Änderung der
Verhältnisse bestimmte Bauten in der ursprünglichen Form aufrechterhalten
beziehungsweise wiederaufgebaut werden. Der Beschwerdeführer legt zudem
weder substantiiert dar noch beweist er, dass die SBB tatsächlich die von ihm
behauptete Erklärung vorbehaltlos mit Wirkung für alle Zukunft abgegeben
haben. Ferner richtete sich jene Erklärung in erster Linie an die Behörden
von Stadt und Kanton Zürich. Die erwähnten Behörden erklärten sich jedoch
mit dem Bauvorhaben der SBB einverstanden oder widersetzen sich ihm
zumindest nicht.
Die SBB haben mit ihrer Erklärung von 1984 lediglich kundgetan, dass sie
beabsichtigen, die «Chüechliwirtschaft» wiederaufzubauen, weil sie damals
davon ausgingen, ihre Platzbedürfnisse seien abgedeckt. Die aufgezeigten
Entwicklungen (Ablehnung der S-Bahn-Station Universität sowie Realisierung
des Konzepts Bahn 2000) führten zu einer Überprüfung der Baupläne und
schliesslich zu deren Anpassung an die veränderte Situation, was - wie
ausgeführt - zulässig ist (vgl. dazu auch Imboden/Rhinow, a. a. O., S. 271 ff.).
Somit kann von einer vorbehaltlosen Absichtserklärung im Sinne des
Beschwerdeführers keine Rede sein.
3. Bei dieser Sachlage ist in Übereinstimmung mit der Stellungnahme
des Beschwerdeführers vom 18. Dezember 1989 und des EVED vom
10. Oktober 1989 von einem Gutachten über die Raumbedürfnisse der SBB im
Hauptbahnhof Zürich abzusehen; dabei handelt es sich um technische und
organisatorische Belange, welche die SBB im Rahmen ihres Leistungsauftrages
zu lösen haben.
4. Aus diesen Gründen verletzt die Variante E kein Bundesrecht noch beruht
sie auf einer fehlerhaften Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts. Die
Beschwerde ist demnach abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat
die unterliegende Partei die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 55.4 - Entscheid des Bundesrates vom 18. Juni 1990
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1991
Année
Anno
Band
55
Volume
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Seite
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Ref. No
150 001 424
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.