ch_vb · JAAC 68.141 · 2003-08-27 · de


JAAC 68.141
Rechtsgutachten der Direktion für Völkerrecht vom 27.
August 2003
Fonction d’accompagnement de fonctionnaires de police étrangers
provenant du pays d’origine de requérants d’asile déboutés ou
d’immigrants illégaux lors de refoulements par voie aérienne.
Admissibilité de principe. Réglementation contractuelle indispensable
avec le pays d’origine de la personne à renvoyer.
Begleitfunktion ausländischer Polizeibeamter des Herkunftsstaates bei
Rückführungen weggewiesener Asylbewerber oder illegal Anwesender
auf dem Luftweg.
Grundsätzliche Zulässigkeit. Notwendigkeit der vertraglichen Regelung
mit den Herkunftsstaaten der rückzuführenden Person.
Funzione d’accompagnamento di funzionari di polizia stranieri
provenienti dal paese d’origine di richiedenti d’asilo respinti o
d’immigranti illegali in caso di rimpatri per via aerea.
Ammissibilità di principio. Necessità di una regolamentazione
contrattuale con il paese d’origine della persona da rinviare.
1

Die Direktion für Völkerrecht (DV/EDA) wurde zur Stellungnahme gebeten,
zur Frage der Voraussetzungen für die Übernahme von Begleitfunktionen
durch Polizeibeamte aus Herkunftsstaaten rückzuführender ehemaliger
Asylbewerber oder illegal in der Schweiz anwesender Personen bei
Rückführungen auf dem Luftweg. Sie antwortete:
Entwicklung im Völkerrecht
Verschiedene Bereiche im Zusammenhang mit der Begleitfunktion
ausländischer Polizeibeamter auf dem Luftweg sind heute völkerrechtlich
noch nicht klar geregelt. Zahlreiche mit der Anwendung polizeilicher
Zwangsmassnahmen verknüpften Fragen finden sich weder im Tokioter
Abkommen[148] noch im allgemeinen Luftverkehrsrecht[149]. Angesichts
der bestehenden rechtlichen Unsicherheiten kann die DV/EDA hier nur eine
allgemeine Stellungnahme abgeben; im Zeitpunkt der konkreten Regelung der
einzelnen Fragen in Zusammenarbeit mit bestimmten Partnerstaaten müssten
die verschiedenen Aspekte jedoch erneut und vertiefter geklärt werden.
Regelungsbedarf
Grundsätzlich besteht die Möglichkeit, dass ausländische Polizeibeamte
rückzuführende Personen in der Schweiz abholen. Gemäss Ihren Auskünften
entspricht das zumindest in Zusammenarbeit mit serbischen und in einzelnen
Fällen mit peruanischen Polizisten bereits heute der Praxis. Da juristisch
jedoch heikle Aspekte betroffen sind - wie die Frage nach der Möglichkeit von
hoheitlichen Akten im Ausland - ist es unerlässlich, dass die Zusammenarbeit
mit den einzelnen Staaten klar und verbindlich geregelt wird. Die Aufgaben
und Kompetenzen der Polizeibeamten in den verschiedenen Phasen der
Rückführung (Flughafenzone / im gelandeten Flugzeug / im schweizerischen
Luftraum / während des Fluges bis zur Ankunft) sowie in den verschiedenen
Varianten (Linienflug / Charterflug; staatliches / ziviles Flugzeug; in der
Schweiz / im Ausland eingetragenes Flugzeug; allfällige Transitrouten) müssen
eindeutig festgelegt werden. Dies kann in einem Rückübernahmeabkommen
oder in einem Notenwechsel erfolgen, die Fragen sollten jedoch grundsätzlich
und nicht einzelfallweise neu geregelt werden.
Amtshandlungen auf schweizerischem Hoheitsgebiet
Grundsätzlich sind gemäss Völkerrecht Amtshandlungen nur auf dem
Hoheitsgebiet des handelnden Staatsorganes erlaubt; kein Staat braucht
eine Amtshandlung einer ausländischen Behörde auf seinem eigenen
Territorium zu dulden. Als Amtshandlung wird die Aktion eines begleitenden
Polizeibeamten dann zu qualifizieren sein, wenn sie ihrer Natur nach nur von
jemandem ausgeübt werden darf, der über hoheitliche Gewalt verfügt. Als
exemplarischer Fall gilt die Anwendung von Zwangsmassnahmen.
2

Die DV/EDA geht davon aus, dass die ausländischen Polizeibeamten - wie im
Anfrage-Schreiben erwähnt - ihre Begleitfunktion weder in der Transitzone
noch im rückwärtigen Bereich von schweizerischen Flughäfen ausüben
werden. Befinden sie sich in diesen Zonen, haben sie keine Befugnis,
Amtshandlungen vorzunehmen.
Nach geltendem Völkerrecht ist ein gelandetes Flugzeug der Zivilluftfahrt
der Rechtsordnung am Ort der Landung unterworfen. Die schweizerische
Territorialhoheit erlischt auch beim Start oder während des Fluges noch nicht,
solange sich das Flugzeug in schweizerischem Luftraum befindet.
Rechtslage während des Fluges ausserhalb des schweizerischen
Luftraumes
Die schweizerische Amtsgewalt endet, sobald das ausländische Flugzeug
schweizerisches Luftgebiet verlässt[150]. Die Sicherheitsbegleiter unterliegen
den Anordnungen des Flugzeugkommandanten, der zur Wahrung der
Sicherheit, Ruhe und Ordnung an Bord Zwang anwenden darf (Art. 6
Abs. 1 des Abkommens von Tokio), wobei auch diese Befugnis keine
allgemeine Polizeiklausel für den Flugkapitän, sondern nur ein beschränktes
Eingriffsrecht zur Wahrung der Flugsicherheit bedeutet. Unerlaubte
Amtshandlungen von Polizeibeamten würden primär die Souveränität des
Flaggenstaates des Flugzeugs verletzen; unter Umständen auch diejenige, auf
dessen Territorium das Flugzeug sich allenfalls befindet.
Geplantes Bundesgesetz über den zwangsweisen
Wegweisungsvollzug: Zulässige und unzulässige Zwangsmittel
und Methoden; Engagement auf internationaler Ebene
Die Projektgruppe «Passagier II» empfiehlt den Erlass einer
bundesgesetzlichen Regelung zum Vollzug der Weg- und Ausweisungen.
Als Übergangslösung hat sie Vorschriften betreffend die zwangsweise
Rückführung auf dem Luftweg vorgelegt, die von den Kantonen als
verbindliche Dienstanweisungen in Kraft gesetzt werden können. Die
Vorschriften regeln den zwangsweisen Wegweisungsvollzug detailliert;
zulässige und verbotene Zwangsmittel und Methoden werden aufgeführt,
die Frage der Medikation ist geregelt.
3

Auch international will sich die Schweiz dafür einsetzen, dass die
Rechtsstellung von Polizeiangehörigen auf fremdem Territorium, das
anwendbare Recht und Haftungsfragen einheitlich geregelt werden. Sie
engagiert sich in diesem Sinne im Rahmen der Revision von Annex 9 der
Chicago Konvention[151].
Vereinbarung von Mindeststandards bei der Anwendung von
Zwangsmassnahmen während der Rückführung in bilateralen
Abkommen mit Herkunftsstaaten
Unabhängig von der konkret gewählten Variante für die Rückführung
auf dem Luftweg (Linien- / Charterflüge; schweizerisches / ausländisches
Flugzeug) schlägt die DV/EDA vor, dass die Möglichkeit geprüft wird, die
Anwendung von Zwangsmassnahmen durch ausländische Polizeibeamte
auf dem gesamten Flug von der Schweiz in den Herkunftsstaat zu regeln und
gewisse Standards festzusetzen. Da es sich bei diesen Rückführungen um den
Vollzug von schweizerischen Rückführungsanordnungen handelt und die
Schweiz mit aller Wahrscheinlichkeit auch die Kosten für die Rückführung
trägt, soll sie sich für die Einhaltung der Menschenrechte und insbesondere
für die verhältnismässige Einsetzung von Zwangsmitteln während der
Rückführung auf dem Luftweg einsetzen, auch wenn diese von ausländischen
Polizeibeamten angewendet werden.
Auswahl der Partnerstaaten
Es ist sorgfältig auszuwählen, mit welchen Herkunftsstaaten solche
bilateralen Vereinbarungen über die Begleitung beim Vollzug von Weg-
und Ausweisungen aus der Schweiz möglich und sinnvoll sind. Auch
wenn sich das entsprechende Flugzeug während dem grössten Teil der
Reise ausserhalb des schweizerischen Hoheitsgebietes befindet, trägt die
Schweiz für die Vorkommnisse an Bord eine gewisse - zumindest politische
- Verantwortung, da sie die zeitliche Vorverschiebung der Übergabe der
betreffenden Personen an die Behörden der Herkunftsstaaten aus freien
Stücken wählt; ausländischen Beamten werden Aufgaben übertragen, die
normalerweise von Schweizer Polizisten wahrgenommen werden.
Schlussfolgerung
Kommt man zum Schluss, dass eine Übernahme von Begleitfunktionen
durch ausländische Polizeibeamte die internationale Zusammenarbeit
mit Herkunftsstaaten von Rückzuführenden verbessert und auch im
Interesse der Sicherheit liegt, müssen die Bedingungen klar festgelegt werden.
Die Kompetenzen der ausländischen Polizeibeamten - insbesondere zur
Anwendung von Zwangsmassnahmen - sind in bilateralen Vereinbarungen im
einzelnen (und für die verschiedenen Phasen der Rückführung) zu regeln. Die
4

Frage, ob die ausländischen Polizeibeamten anlässlich ihres Aufenthaltes in
der Schweiz an Ausbildungsseminaren teilnehmen (wie es offenbar geplant
ist), ist ebenfalls mit den interessierten Bundesstellen zu diskutieren.
Zusammenfassung:
Grundsätzlich ist eine Übernahme von Begleitfunktionen durch Polizeibeamte
aus Herkunftsstaaten bei Rückführungen auf dem Luftweg möglich.
Angesichts der Tatsache, dass in diesem Bereich zahlreiche Fragen im
Völkerrecht noch nicht klar geregelt sind, ist es unerlässlich, dass das Vorgehen
mit den einzelnen Herkunftsstaaten vertraglich festgelegt wird; Aufgaben und
Kompetenzen der begleitenden Polizeibeamten sind eindeutig zu regeln. Es
ist genau zu prüfen, mit welchen Staaten eine solche Vereinbarung möglich
und sinnvoll ist. Vor dem Hintergrund der Bemühungen der Schweiz, den
zwangsweisen Wegweisungsvollzug innerstaatlich verbindlich zu regeln
und international zu vereinheitlichen, muss es der schweizerischen Seite
kohärenterweise auch bei diesen bilateralen Absprachen ein Anliegen sein,
sich für die Einhaltung der Mindeststandards einzusetzen.
[148] Abkommen über strafbare und bestimmte andere an Bord von
Luftfahrzeugen begangene Handlungen, abgeschlossen in Tokio am
14. September 1963 (SR 0.748.710.1, im Folgenden: Abkommen von Tokio).
[149] Vgl. auch das (unpublizierte) Gutachten von Prof. Hailbronner im
Auftrag der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und
-direktoren (KKJPD), Projektgruppe Passagier II.
[150] Prof. Hailbronner geht demgegenüber von einer Weitergeltung
des innerstaatlichen Polizeirechts auch in ausländischen Flugzeugen
bei Rückführungen auf dem Luftweg aus der Schweiz mit begleitenden
schweizerischen Polizeibeamten aus.
[151] Übereinkommen über die internationale Zivilluftfahrt, abgeschlossen in
Chicago am 7. Dezember 1944 (SR 0.748.0).
5

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 68.141 - Rechtsgutachten der Direktion für Völkerrecht vom 27. August 2003
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2004
Année
Anno
Band
68
Volume
Volume
Seite
---
Page
Pagina
Ref. No
150 006 326
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.