ch_vb · JAAC 51.2 · 1985-08-30 · de


JAAC 51.2
Professor Jörg P. Müller, 30. August 1985; vgl. Amtl.
Bull. S 1986 515 ff.
Assemblée fédérale. Procédure applicable aux recours contre les
décisions sur recours prises par le Conseil fédéral. Portée du droit
constitutionnel d’être entendu (consultation du dossier), selon la loi
fédérale sur la procédure administrative appliquée par analogie.
Bundesversammlung. Verfahren bei Beschwerden gegen
Beschwerdeentscheide des Bundesrates. Tragweite des
verfassungsrechtlichen Anspruchs auf rechtliches Gehör
(Akteneinsicht) gemäss analoger Anwendung des Bundesgesetzes
über das Verwaltungsverfahren.
Assemblea federale. Procedura applicabile ai ricorsi contro
decisioni sui ricorsi adottate dal Consiglio federale. Portata del
diritto costituzionale d’essere sentito (consultazione degli atti)
secondo applicazione analoga della legge federale sulla procedura
amministrativa.
Bei der Behandlung einer Beschwerde gegen einen Beschwerdeentscheid des
Bundesrates (vgl. VPB 51.7), liess die Petitionskommission des Ständerates
folgende Frage durch Professor Jörg P. Müller abklären.
Die Kernfrage, welche durch das vorliegende Gutachten beantwortet werden
soll, geht dahin, ob «die Vertraulichkeit der Kommissionsverhandlungen
und somit der Kommissionsunterlagen einem allfälligen Anspruch (eines)
Beschwerdeführers auf Akteneinsicht (vorgehe)».
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Die Aussage des Gutachtens ist auf diese Fragestellung beschränkt.
Voraussetzung für die Beantwortung ist jedoch, dass die Funktion der
Petitionskommission, respektive der Bundesversammlung, im Verfahren nach
Art. 79 VwVG genauer untersucht und dass Klarheit über das anzuwendende
Verfahrensrecht gewonnen wird.
I. Fragestellung
II. Funktion der Petitionskommission respektive der
Bundesversammlung im Verfahren nach Art. 79 VwVG
Als Rechtsmittel zur Anfechtung kantonaler Erlasse, insbesondere wegen
Verletzung verfassungsmässiger Rechte sieht das Bundesgesetz über die
Organisation der Bundesrechtspflege (OG) heute als Regel die staatsrechtliche
Beschwerde an das Bundesgericht vor (Art. 84 ff.). Ausgeschlossen von diesem
Verfahren sind unter anderem alle Beschwerden wegen Rechtsverletzungen,
die sonstwie bei einer anderen Bundesbehörde vorgebracht werden können
(Art. 84 Abs. 2 OG). So erklärt Art. 73 Abs. l Bst. a Ziff. 2 VwVG den Bundesrat
zur Beurteilung von Beschwerden wegen Verletzung von Art. 27 Abs. 2 und 3
BV zuständig. Er übernimmt in diesem Fall also die rechtsprechende Funktion,
die heute üblicherweise vom Bundesgericht wahrgenommen wird.
Während das Bundesgericht als erste und letzte Instanz staatsrechtliche
Beschwerden beurteilt, besteht im Verfahren nach Art. 73 VwVG (bzw. Art. 79)
ein Instanzenzug innerhalb der Bundesrechtspflege: die Entscheide des
Bundesrates sind bei der Bundesversammlung anfechtbar. Dieser wird damit
eine Justizfunktion übertragen, eine Aufgabe, die sich grundlegend von der
übrigen, meist legislatorischen Tätigkeit unterscheidet. Dies wirkt sich auf
die zu beachtenden Verfahrensgrundsätze aus: In jedem richterlichen[1]
Verfahren ist den Parteien der Anspruch auf rechtliches Gehör mit dem
Recht auf Akteneinsicht aufgrund von Art. 4 BV garantiert (so schon BGE
53 I 113; zu den Modalitäten des Gehörsanspruchs mit der Akteneinsicht
vgl. ausführlich Müller Jörg P./Müller Stefan: Grundrechte: besonderer Teil,
Bern 1985, S. 233 ff., 245 ff.); er gilt somit kraft Bundesverfassung auch für die
Beschwerdeverfahren vor Bundesrat und Bundesversammlung.
Im Rahmen der legislatorischen Tätigkeit des Parlaments sind analoge
Gehörsansprüche nicht erforderlich, da im Gesetzgebungsverfahren keine
besondere Betroffenheit einzelner vorliegt und die Mitwirkung der Bürger
auf andere, sachgerechtere Weise sichergestellt ist: durch die politischen
Mitwirkungsrechte (Referendum, Initiative) und die Öffentlichkeit der
Parlamentssitzungen (vgl. in diesem Sinn BGE 107 Ia 275; Müller/Müller, a.a.O.,
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S. 236). Der Transparenz des demokratischen Rechtsetzungsverfahrens dienen
ferner die Publikation von Botschaften des Bundesrates an das Parlament und -
in beschränktem Umfang - die Vernehmlassungsverfahren.
III. Umfang des Akteneinsichtsrechts
Nach heutiger Rechtsauffassung liegt dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs
ein bestimmtes Verständnis des Verhältnisses Staat - Bürger zugrunde:
Dieser ist nicht, wie im Obrigkeitsstaat, blosser Befehlsempfänger, Objekt
hoheitlicher Entscheidung, sondern er ist als mündige Person mit ihrer
Menschenwürde in das Entscheidverfahren einbezogen. Die Notwendigkeit
des rechtlichen Gehörs folgt nach Bundesgericht aus dem Gebot einer
gerechten Entscheidung einerseits und aus der Anerkennung und Würde
des von der Entscheidung betroffenen einzelnen andererseits (BGE, in
Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung [ZBl] 1964,
S. 216 ff.; dazu Müller/Müller, a.a.O., S. 234). Daraus folgt, dass die Transparenz
eines Verfahrens selbständigen Wert besitzt, unabhängig von der Möglichkeit
der Einflussnahme auf den Entscheidprozess: Akteneinsichtsrechte
sind im Rahmen von Art. 4 BV auch dann garantiert, wenn ihnen keine
entsprechenden Rechte auf Stellungnahme zur Seite gestellt sind; die
Einsichtnahme in den Verfahrensgang hat für den Betroffenen Selbstwert.
Daraus rechtfertigt sich auch die Praxis des Bundesgerichts, Stellungnahmen
einer Partei, bzw. der Vorinstanz, der Gegenpartei auch dann routinemässig
zur Kenntnisnahme zu übermitteln, wenn kein zweiter Schriftenwechsel
angeordnet wird.
Ein Beschwerdeführer hat in jedem Verfahrensstadium Anspruch auf Einblick
in entscheiderhebliche Unterlagen: eigentliche Beweismittel, Rechtsschriften
allfälliger Gegenparteien, Vernehmlassungen von Vorinstanzen oder anderer
Behörden (vgl. Art. 26 VwVG). Nicht zu den entscheiderheblichen Akten im
genannten Sinn gehören Unterlagen, welche die Tätigkeit der entscheidenden
Behörde selbst dokumentieren (wie z.B. Beratungsprotokolle, Aktennotizen zu
Handen von Behördemitgliedern und ähnliche Interna).
Auch das Akteneinsichtsrecht im geschilderten Rahmen besteht
nicht absolut, sondern setzt im konkreten Fall eine Abwägung mit
allenfalls entgegenstehenden wesentlichen Interessen des Staates oder
Privater voraus (BGE 106 Ia 6). Eine solche Abwägung sieht auch das
Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes in Art. 27 vor, dies mit der
Einschränkung, dass geheimzuhaltende Dokumente nur dann zum Nachteil
der Partei verwendet werden dürfen, wenn ihr die Behörde vom «für
die Sache wesentlichen Inhalt» Kenntnis gegeben hat (Art. 28 VwVG)[2].
Das Verwaltungsverfahrensgesetz als solches findet zwar nicht auf das
Verfahren nach Art. 79 Anwendung. Dies ergibt sich insbesondere aus
Art. 1 VwVG, wonach seine Anwendung auf Verfahren beschränkt ist,
«die durch Verfügungen von Bundesverwaltungsbehörden in erster
Instanz oder auf Beschwerde zu erledigen sind». Das Parlament stellt
zweifellos keine Verwaltungsbehörde dar. Das VwVG bringt jedoch in seinen
Konkretisierungen des rechtlichen Gehörs und der Akteneinsicht allgemeine
Rechtsgrundsätze zum Ausdruck, wie sie bereits durch Art. 4 BV garantiert
sind (BGE 98 Ib 169):
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«Il n’en demeure pas moins que les principes essentiels qu’elles expriment ont une
portée générale - la Cour de droit public les avait déjà déduits de l’art. 4 Cst. - et
doivent, partant, être observés dans les autres affaires administratives.»
Soweit also das VwVG grundrechtliche Ansprüche konkretisiert, wie dies für
die Artikel 26 ff. zweifellos zutrifft, ist für das Verfahren nach Art. 79 VwVG
eine analoge Anwendung geboten.
IV. Schlussfolgerungen
Für das Rekursverfahren vor der Bundesversammlung gelten die Grundsätze
des rechtlichen Gehörs (einschliesslich des Rechts auf Akteneinsicht), wie sie
das Bundesgericht für jedes justizielle Verfahren direkt aus Art. 4 BV ableitet.
Für die Konkretisierung der grundrechtlichen Verfahrensgarantien kann
das VwVG (Art. 26 ff.) analog angewendet werden. Der Beschwerdeführer
hat vor dem Entscheid der Bundesversammlung Anspruch auf Einsicht
in alle entscheiderheblichen Akten, soweit dem nicht überwiegende
Geheimhaltungsinteressen des Staates oder Privater entgegenstehen. In
diesem Umfang hat der Grundsatz der Vertraulichkeit des behördlichen
Handelns zurückzutreten.
Für den vorliegenden Fall folgt, dass es sich bei der Vernehmlassung des
Bundesrates nicht um ein behördeinternes Dokument handelt, keine
Geheimhaltungsinteressen der Gewährung des Einsichtsrechts entgegenstehen,
und dem Beschwerdeführer somit Akteneinsicht zu gewähren ist.
[1] Für die vorliegende Fragestellung ist nicht entscheidend, dass die
heutige Praxis (BGE 98 Ib 169) den Anspruch auf Akteneinsicht auch auf
nichtgerichtliche Verwaltungsverfahren ausdehnt; so auch Art. 26 ff. VwVG.
[2] Die Praxis hat sich allerdings vereinzelt über den Wortlaut dieser
Bestimmung hinweggesetzt; vgl. VPB 41.67.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 51.2 - Professor Jörg P. Müller, 30. August 1985; vgl. Amtl. Bull. S 1986 515 ff.
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1987
Année
Anno
Band
51
Volume
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Seite
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Ref. No
150 000 413
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Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.