ch_vb · 95.074 · 1988-06-29 · de


#ST# 95.074
Rapport
de la Commission de gestion du Conseil des Etats
concernant la planification et l'élaboration
du projet RAIL 2000 (période de 1983 à 1987)
du 25 septembre 1995
1995-847 
1153

Abréviations
ÄFF
BO CE
BOCN
CFF
CGST
DFF
DPI
DFTCE
DMF
EIE
ETC
FF
LCFF
LOA
LPE
Message RAIL 2000
NTF
OCFF
OEIE
OFT
OFPE
OPB
RO
RS
SIA
UST
Administration fédérale des finances
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale, Conseil des
Etats
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale, Conseil national
Chemins de fer fédéraux
Conception globale suisse des transports
Département fédéral des finances
Département fédéral de l'intérieur
Département fédéral des transports, des communications
et de l'énergie
Département militaire fédéral
Etude de l'impact sur l'environnement
Entreprise de transport concessionnaire
Feuille fédérale
Loi fédérale du 23 juin 1944 sur les Chemins de fer
fédéraux; RS 742.31
Loi fédérale du 19 septembre 1978 sur l'organisation et la
gestion du Conseil fédéral et de l'administration fédérale;
RS 172.010
Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement; RS 814.01
Rapport du Conseil fédéral du 16 décembre 1985 sur le
projet RAIL 2000 et message sur la construction de
nouvelles lignes des Chemins de fer fédéraux, FF 1986 I
181
Nouvelles transversales ferroviaires
Ordonnance du 29 juin 1988 sur les Chemins de fer
fédéraux; RS 742.311
Ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de
l'impact sur l'environnement; RS 814.011
Office fédéral des transports
Office fédéral de la protection de l'environnement
Ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre
le bruit; RS 814.41
Recueil officiel des lois fédérales
Recueil systématique du droit fédéral
Société suisse des ingénieurs et des architectes
Union des entreprises suisses de transports publics
1154

Rapport
l 
Condensé
En conclusion des délibérations du Conseil des Etats sur la première étape de
RAIL 2000, la Commission de gestion a décidé, le 17 novembre 1994, de procéder
à une inspection sur la planification et l'élaboration du projet RAIL 2000. Cette
inspection avait pour but d'analyser la manière avec laquelle le Conseil fédéral, le
Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie
(DFTCE), l'administration fédérale et les Chemins de fer fédéraux (CFF) ont
dirigé la préparation du projet RAIL 2000 jusqu'à son adoption par le peuple,
d'apprécier dans quelle mesure des erreurs ont été commises et de clarifier
d'éventuelles responsabilités politiques.
Les résultats de l'inspection montrent que RAIL 2000 a souffert au début des
travaux de l'inexistence d'un mandat politique formel ainsi que de l'absence d'une
organisation de projet spécifique. A cela est venu s'ajouter une répartition
imprécise des responsabilités et des compétences entre l'Office fédéral des
transports (OFT) et la Direction générale des CFF. Aussi le projet a-t-il connu un
développement inégal entre la partie consacrée aux CFF et celle qui concerne les
entreprises de transport concessionnaires (ETC). Le calendrier très serré des
travaux a également constitué un handicap puisque RAIL 2000 a été élaboré en
moins de dix-huit mois. En l'absence de structures de contrôle efficaces (Conseil
d'administration des CFF, OFT), le projet a passé la rampe du Conseil fédéral
sans faire l'objet de remarques critiques ou d'amendements. Pourtant, lorsque
RAIL 2000 a été présenté au Parlement, de nombreuses informations nécessaires
à la prise de décision faisaient encore entièrement défaut (besoins du trafic
régional, concept concernant le matériel roulant, financement, rentabilité de
RAIL 2000 pour les ETC, etc.); d'autres données présentaient une précision
approximative (aménagement de la capacité des gares de jonction, amélioration
des lignes existantes, etc.). Ce caractère lacunaire des informations n'a pourtant
pas été porté à la connaissance du Parlement qui est parti de l'idée que le projet
RAIL 2000 était suffisamment étayé au moment où le Conseil fédéral le lui a
présenté.
Sur le plan des investissements, l'inspection relève que les indications fournies à
l'époque manquaient de transparence. Les informations données sur les inves-
tissements d'infrastructures des CFF (5,4 mia. de fr.) ne couvraient en réalité que
70 pour cent des besoins d'investissements des CFF pour RAIL 2000, le reste
étant financé à raison d'environ 2 milliards par le budget ordinaire des investisse-
ments CFF. Au moment où il a adopté l'arrêté relatif au financement de RAIL
2000, le Parlement n'était pas entièrement informé qu'une partie des besoins
d'investissements d'infrastructures des CFF émargeait au budget ordinaire. Faute
d'indications précises de la part du DFTCE et des CFF, le Parlement a cru à tort
que le crédit qu'il allouait couvrait l'intégralité des besoins d'infrastructures des
CFF pour RAIL 2000. Le Parlement n'a pas été suffisamment informé non plus
des conséquences prévisibles du renchérissement sur RAIL 2000. De ce fait, les
coûts finaux de RAIL 2000 n'ont pas été présentés au Parlement "de manière
1155

pleinement circonstanciée. S'agissant de l'influence de la législation environne-
mentale sur les coûts et les délais de réalisation de RAIL 2000, force est de
constater qu'elle a été sous-estimée.
De l'avis de la Commission de gestion, le projet RAIL 2000 n'était pas suffisam-
ment étudié dans ses aspects techniques, financiers, économiques et environne-
mentaux lorsque le Conseil fédéral en a présenté la conception aux Chambres
fédérales. Quant au message, il est le reflet de ces insuffisances.
Pour la commission, les causes de ces carences sont à chercher essentiellement
dans la rapidité avec laquelle le projet a été élaboré ainsi que dans l'absence d'une
répartition précise des responsabilités et des compétence!» entre l'OFT et la
Direction générale des CFF. Cela tient également à l'absence d'une procédure
formelle de consultation des cantons, des partis et des organisations intéressées.
La commission estime que la responsabilité matérielle des insuffisances du projet
RAIL 2000 incombe à l'ancien chef du DFTCE ainsi qu'à L'ancien directeur de
l'OFT du moins pour ce qui concerne la rédaction du message. C'est le Conseil
fédéral en tant qu'autorité qui porte la responsabilité formelle de l'ensemble du
projet RAIL 2000.
S'agissant de la définition des besoins d'investissements et de leur répartition
budgétaire, la Commission de gestion est d'avis que la Direction générale des CFF
est responsable au premier chef de l'information insuffisante du Parlement.
Les insuffisances mentionnées plus haut ont également touché les électrices et les
électeurs. En effet, dans ses explications au corps électoral, le Conseil fédéral a
donné des informations lacunaires quant à la rentabilité et aux coûts de RAIL
2000. La responsabilité en incombe en premier lieu à la Chancellerie fédérale et
au DFTCE, en second lieu au Conseil fédéral dans son ensemble.
Nonobstant les insuffisances de l'ensemble du projet, la commission estime que le
Parlement a également manqué de vigilance et de curiosité à l'égard des
informations qui lui ont été livrées, en particulier en reléguant au second plan les
éléments financiers du projet.
En dépit des erreurs commises, la Commission de gestion n'a pas relevé un seul
indice d'actes qui auraient eu pour mobile la recherche d'avantages personnels.
2 
Mandat et buts de l'inspection
Lors de la session d'automne 1994, le Conseil des Etats a procédé à l'examen du
rapport du Conseil fédéral du 11 mai 1994 sur la première étape de RAIL 20001J.
A cette occasion, le conseil a longuement discuté des divergences entre ce rapport
et le projet initial de RAIL 2000, tel qu'il est décrit dans le rapport du Conseil
fédéral du 16 décembre 1985 sur le projet RAIL 2000 ainsi que dans le message y
afférent sur la construction de nouvelles lignes des Chemins de fer fédéraux
(ci-après, message RAIL 2000) 2\ Le débat au sein du Conseil des Etats a porté
essentiellement sur les conséquences financières probables du projet RAIL 2000
qui, s'il devait être réalisé entièrement dans sa conception initiale, nécessiterait
")FF 1994 III.680
2) FF 1986 I 181
1156

pour les CFF des investissements d'infrastructures se montant à 16 milliards de
francs (prix 1991). Rappelons pour mémoire que l'arrêté fédéral du 17 décembre
1986 relatif au crédit d'engagement pour la réalisation du projet RAIL 2000,
partie CFF3' prévoyait 5,4 milliards de francs au titre des investissements pour
l'infrastructure des CFF (projets et coûts: état en 1985)4'.
Donnant suite à diverses interventions des conseillers aux Etats Ulrich Gadient,
Rolf Büttiker, Otto Piller (président de la Commission des transports au moment
de l'examen du message RAIL 2000) et Robert Bühler5', la Commission de
gestion a décidé, le 17 novembre 1994, de procéder à une inspection destinée à
éclaircir les événements qui se sont passés lors de la planification et de l'élabora-
tion du projet RAIL 2000 jusqu'à son adoption par le peuple le 6 décembre 1987.
L'inspection de la Commission de gestion du Conseil des Etats a pour buts:
1. 
d'analyser la manière avec laquelle le Conseil fédéral, le DFTCE, l'ad-
ministration fédérale et les CFF ont dirigé les travaux de planification et
d'élaboration du projet RAIL 2000 jusqu'à son adoption par le peuple,
2. 
d'apprécier dans quelle mesure des erreurs ou des négligences ont été
commises,
3. 
de clarifier les responsabilités politiques pour les erreurs ou les négligences
constatées dans l'élaboration du projet RAIL 2000.
Pour la Commission de gestion, il s'agit d'apprécier le comportement des autorités
et des personnes en fonction de critères d'ordre politique afin d'en tirer les
enseignements nécessaires pour l'avenir. Lorsqu'elle déclare responsable une
autorité, un de ses membres, un fonctionnaire, un agent ou un particulier, elle
blâme par ce fait un comportement politique répréhensible. Il n'appartient par
contre pas à la commission de procéder à une appréciation de la responsabilité du
point de vue administratif, disciplinaire ou pénal. Ce dernier aspect est du ressort
des autorités administratives et des organes judiciaires; c'est à eux qu'il revient, le
cas échéant, de prendre les mesures nécessaires.
La commission ne se prononce pas davantage sur les aspects matériels de RAIL
2000, ni sur son opportunité.
3 
Procédure
Pour mener à bien ses travaux, la Commission de gestion a constitué un groupe de
travail composé de Messieurs les conseillers aux Etats Jean Cavadini (président),
Hans Bisig, Peter Bloetzer, Hans Danioth et Kaspar Rhyner. Afin d'assurer la
coordination avec la Commission de gestion du Conseil national, le groupe a été
élargi par les conseillers nationaux Jean-Pierre Bonny et Paul Schmidhalter
(ancien membre de la Commission des transports élargie du Conseil national au
moment de l'examen du message RAIL 2000). Leur statut était identique à celui
des députés au Conseil des Etats.
Le groupe de travail a tenu sa séance constitutive le 13 février 1995. A cette
occasion, il a fixé son programme de travail, les thèmes à aborder ainsi que les
3> RO 1988 364, cf. annexe 3.
4> Pour l'évolution des coûts, cf. annexe 4.
5> BÖ E 1994 1000, 1001, 1006, 1010 et 1012.
1157

personnes qu'il désirait auditionner. Ce programme a été porté ensuite à la
connaissance du conseiller fédéral Adolf Ogi, chef du DFTCE, qui a été invité à
délier les agents concernés du secret de fonction.
Le groupe de travail a tenu en tout neuf séances de travail. Il a entendu et
questionné dix-neuf personnes6) dont la majeure partie a participé de près ou de
loin à la préparation ou à la réalisation de RAIL 2000. Les personnes qui n'étaient
plus au service de la Confédération au moment des auditions ainsi que les
particuliers ont tous été entendus à titre volontaire. Les auditions se sont
déroulées à l'aide d'une grille de questions qui était remise aux intéressés au
moment de l'audition. Les personnes entendues ont reçu ensuite la possibilité de
compléter leurs interventions par un rapport écrit. Elles ont eu également la
possibilité de corriger les erreurs matérielles des minutes du procès-verbal
d'audition.
Outre les auditions, le groupe de travail a également examiné un très grand
nombre de documents, notamment les co-rapports des départements concernant
le projet de message RAIL 2000, les procès-verbaux des séances des Commissions
des transports des Chambres fédérales ainsi que ceux des séances du Conseil
d'administration des CFF et de la Direction générale des CFF. Elle a également
compulsé une importante correspondance. Comme le groupe de travail ne
disposait pas de tous les documents nécessaires, certaines pièces n'existant plus, il
a fallu parfois entendre les intéressés pour reconstituer les faits d'après le souvenir
qu'ils en avaient.
Le groupe de travail a dû renoncer à contrôler les informations chiffrées qui lui
ont été livrées par le DFTCE ou les CFF. En effet, il n'aurait été possible de
procéder à ces contrôles qu'au prix de lourdes dépenses et d'une perte de temps
sans commune mesure avec les résultats escomptés. Par économie de temps le
groupe de travail a renoncé également à s'assurer le concours d'experts, et ce
notamment parce que les questions essentielles avaient déjà été suffisamment
élucidées.
Le groupe de travail a mis un terme à ses travaux le 7 septembre 1995 après en
avoir discuté les résultats essentiels avec le conseiller fédéral Ogi. Le rapport final
du groupe de travail a été présenté, le 25 septembre 1995, à la Commission de
gestion réunie en séance plénière qu'il l'a adopté à l'unanimité et en a autorisé la
publication.
4 
Déroulement chronologique des événements
41 
Genèse du projet RAIL 2000
Le projet RAIL 2000 trouve son origine dans les travaux de la commission pour
une conception globale suisse des transports (CGST) présidée par le conseiller
national Alois Hürlimann. Dans son rapport final, daté du 21 décembre 1977, la
commission CGST recommande entre autres que le réseau des chemins de fer soit
développé et que de nouvelles transversales ferroviaires (NTF) soient construites
entre le lac Léman et le lac de Constance ainsi qu'entre Baie et le pied du Jura.
6) Cf. liste des personnes entendues à l'annexe 1.
1158

But de la démarche: offrir une solution de rechange concurrentielle au trafic
individuel motorisé. «De l'avis de la commission, cette extension du réseau
permettra d'éviter les phénomènes de surcharge et d'ouvrir le transport public de
voyageurs à de nouveaux cercles d'usagers.»7' Les investissements nets pour la
construction des NTF sont alors devises à 3,7 milliards de francs (1974)8'.
Fort de la recommandation de la commission CGST, le DFTCE mandate, en été
1981, un groupe d'experts étrangers à la Confédération pour examiner l'opportu-
nité des NTF. Fournie en janvier 1983, l'expertise montre que l'extension du
réseau des chemins de fer se justifie non seulement par rapport aux prévisions du
trafic, mais également pour des motifs touchant à l'écologie et à la politique
énergétique.
Le 4 mai 1983, le Conseil fédéral prend acte des conclusions des experts et
autorise le DFTCE à ouvrir une procédure de consultation auprès des cantons,
des partis politiques et des associations intéressées sur les résultats de l'examen
d'opportunité des NTF. L'accueil est mitigé. Si tous les milieux interrogés se
félicitent de l'objectif fixé, soit faire écouler par le rail une part sensiblement plus
grande du trafic à venir, la majeure partie des prises de position relève que l'idée
des NTF est trop restrictive, puisqu'elle est axée principalement sur la trans-
versale ouest-est. De l'avis des milieux intéressés, il convient, dans une optique
fédéraliste des transports, de revaloriser aussi le reste du réseau ferroviaire et
d'améliorer les possibilités de raccordement sur l'ensemble du réseau.
Le 30 janvier 1984, alors que la procédure de consultation n'est pas encore
achevée (les dernières prises de position datent de juin 1984) et que le Conseil
fédéral n'a pas encore pris de décision, le président du Conseil d'administration
des CFF suppute l'échec des NTF. Lors d'une allocution à l'adresse des cadres de
la régie, il s'exprime en ces termes: «Les NTF doivent être repensées. Il faut
largement déborder le cadre premier et concevoir un réseau CFF irriguant mieux
les diverses parties de notre pays»9'. Quelque temps après, le président du conseil
fait part de sa préoccupation au chef du DFTCE.
Le 5 juin 1984, la Direction générale des CFF décide de redimensionner l'idée des
NTF en un concept d'offre plus vaste baptisé RAIL 200010).
Lors d'une séance du Conseil d'administration des CFF, le 21 juin 1984, le chef du
DFTCE donne son accord de principe au projet proposé par les CFF. Il déclare à
cette occasion qu'il est acquis à l'idée d'un redimensionnement des NTF, mais
souligne que ses propos n'engagent que lui, et non le Conseil fédéral: «meine
Äusserungen sind hiezu nicht bundesrätlich abgesegnet.»11'
Fort de cette déclaration de principe, le président de la Direction générale des
CFF donne pour mandat à ses services, le 29 juin 1984, de développer RAIL
7) Message du Conseil fédéral du 20 décembre 1982 sur les bases d'une politique coordonnée
des transports, FF 1983 I 925.
8> Gesamtverkehrskonzeption Schweiz. Schlussbericht erstattet zuhanden des Schweizeri-
schen Bundesrates, Berne, décembre 1977, p. 388.
9> Résumé de l'exposé de Monsieur Carlos Grosjean devant les cadres des CFF, Berne,
30 janvier 1984, p. 4.
10> Procès-verbal de la séance de la Direction générale des CFF du 5. 6.1984, décision 231/12,
p. 3.
n> Procès-verbal de la séance du Conseil d'administration des CFF du 21. 6.1984, p. 86.
1159

200012). La coordination des travaux au sein des CFF est confiée au département
de la technique qui est par ailleurs l'auteur du projet de mandat. Le cadre
financier est fixé à une valeur de 20 à 30 pour cent supérieure à celle nécessitée
par la construction des NTF, soit 4,4 à 4,8 milliards de francs (prix 1984). Quant au
calendrier, il prévoit que tous les travaux nécessaires à l'élaboration, par le
DFTCE, d'un message à l'attention des Chambres fédérales doivent être terminés
d'ici à septembre 1985.
Le 12 septembre 1984, le Conseil fédéral prend acte des résultats de la procédure
de consultation sur l'examen d'opportunité des NTF et charge le DFTCE d'en
assurer la publication. A cette occasion, le chef du DFTCE informe pour la
première fois le Conseil fédéral de son projet de redimensionnement des NTF13).
Le Conseil fédéral prend acte de l'information, mais ne décide rien concernant les
NTF.
Le 26 mars 1985, le concept d'offre RAIL 2000 est adressé par l'OFT en procédure
de consultation des offices. Les offices ont jusqu'au 17 avril 1985 pour se
prononcer. Le concept d'offre est présenté comme un plan directeur pour les
chemins de fer en Suisse. Il dessine les axes de force d'une future politique des
transports publics et propose un cadre d'investissements à long terme. Le projet
prévoit, pour le réseau des CFF, un montant d'environ 5 milliards de francs
répartis sur douze ans. A cela s'ajoute 1 milliard de francs de contributions
fédérales pour les ETC.
42 
Résultats des procédures de consultation des offices
et de co-rapports sur le concept d'offre RAIL 2000
Le concept d'offre trouve un écho favorable parmi les offices concernés. Certains
avis critiques sont néanmoins avancés. L'Office fédéral de la protection de
l'environnement (OFPE) souligne que les nouveaux tronçons nécessiteront une
étude de l'impact sur l'environnement (EIE) avant toute décision du Conseil
fédéral. L'Administration fédérale des finances (AFF) relève que les besoins
d'investissements esquissés dans le projet se verront doublés du seul fait du
renchérissement. Elle ajoute encore: «Rechnet man die bei derartigen Gross-
vorhaben wohl unvermeidlichen Risiken und die in Ihrem Bericht bereits ange-
tönten Ausweitungen ein, dürfte ein Gesamtbetrag von rund 15 bis 20 Milliarden
nicht unrealistisch sein.»14) L'AFF demande formellement à être associée le plus
tôt possible aux questions financières liées à la réalisation de RAIL 2000. Elle
renonce néanmoins à porter un amendement au projet.
Les co-rapports des départements n'apportent aucun élément supplémentaire. Le
chef du Département fédéral des finances (DFF) souligne néanmoins que le
financement de RAIL 2000 n'est pas assuré. Il insiste pour que cette question soit
réglée dans le message.
12> Planungsauftrag BAHN 2ÜÜÜ, Ueneraldirektion SBB, 29. 6.1984.
13> Bericht des Chefs EVED zuhanden des Bundesrates über die Vernehmlassung zur
Zweckmässigkeitsprüfung der Neuen Haupttransversalen (NHT), Berne, 30. 8.1984.
14> Lettre du directeur de l'Administration fédérale des finances à l'Office fédéral des
transports du 17 avril 1985.
1160

• Le 22 mai 1985, le Conseil fédéral prend acte du concept d'offre RAIL 200015). Il
charge le DFTCE, à sa demande, d'établir un projet de message à l'attention des
Chambres fédérales ainsi que les arrêtés fédéraux correspondants. Le DFTCE est
également chargé d'élaborer, avec le DFF, une stratégie de financement pour
RAIL 2000. En revanche, le Conseil fédéral ne fixe aucun délai pour la remise du
projet de message ni ne prend davantage de décision quant à l'avenir des NTF.
43 
Elaboration et adoption du message RAIL 2000
L'OFT élabore, en collaboration étroite avec les CFF, un premier projet de
message (Message concernant la réalisation du concept RAIL 2000). Daté du
1er octobre 1985, il est envoyé en procédure de consultation des offices le
21 octobre 1985. Il est accompagné de deux projets d'arrêtés fédéraux, l'arrêté
fédéral A sur la construction de nouvelles lignes des CFF et l'arrêté fédéral B sur
la réalisation du concept RAIL 2000. Les offices reçoivent le délai du 8 novembre
1985 pour se déterminer.
Les offices sont généralement favorables au projet. L'Office fédéral des forêts
souligne cependant que les délais impartis pour une prise de position sont
insuffisants. L'OFPE exige l'établissement d'une étude d'impact avant toute
décision concernant la ligne Mattstetten-Olten. L'AFF exige une appréciation
dynamique du développement des dépenses, des coûts et des recettes. Elle
renonce à se prononcer sur RAIL 2000 aussi'longtemps que les chiffres fournis ne
seront pas fiables. L'AFF propose également de fixer, dans l'arrêté fédéral B, le
crédit d'engagement destiné aux investissements des infrastructures et du matériel
roulant des CFF. L'Office fédéral de la justice propose de mieux séparer la partie
qui concerne le concept RAIL 2000 de celle qui concerne les nouvelles lignes. Il
propose de scinder le tout en faisant un rapport sur RAIL 2000 et un message sur
la construction des nouvelles lignes des CFF. L'Office fédéral de l'agriculture
relève que les délais impartis ne lui ont pas permis d'étudier le projet à fond et que
son avis ne relève que d'une appréciation superficielle.
Le projet de message est ensuite remanié, puis adressé aux membres du Conseil
fédéral le 26 novembre 1985 sans avoir subi auparavant une procédure de
consultation des cantons, des partis et des milieux intéressés. Le chef du DFTCE
informe toutefois oralement les directeurs cantonaux de la transformation du
projet NTF en un projet RAIL 2000. Le projet de message est accompagné de
trois projets d'arrêtés fédéraux: l'arrêté fédéral A concernant l'information
relative au projet RAIL 2000, l'arrêté fédéral B sur la construction de nouvelles
lignes des CFF et l'arrêté fédéral C relatif à un crédit d'engagement de 5,1 mil-
liards pour la réalisation du projet RAIL 2000.
Les co-rapports sont positifs. Dans son avis, le chef du DFF relève que les coûts
d'infrastructures pourraient ne pas être entièrement couverts durant la phase
initiale. Il propose de modifier le message en conséquence. Dans son co-rapport
daté du 9 décembre 1985, le chef du DFF souligne expressément qu'il approuve le
projet RAIL 2000 bien que les coûts finaux (y compris le renchérissement)
15> Angebotskonzept BAHN 2000, rapport du DFTCE à l'attention du Conseil fédéral, Berne,
30.4.1985.
76 Feuille fédérale. 148" année. Vol. I 
1161

s'élèveront à 9 milliards de francs. Il considère en effet'que ce projet est porteur
d'avenir et qu'il améliorera sensiblement l'attrait des transports publics. De son
côté, le chef du Département militaire fédéral (DMF) approuve le concept RAIL
2000, mais émet des réserves quant aux coûts probables. Il propose au Conseil
fédéral de ne soumettre aux Chambres, dans une première phase, que le concept
RAIL 2000 sans aborder les questions de coûts et de financement qui sont encore,
à son avis, insuffisamment étudiées. Le chef du Département fédéral de l'intérieur
(DFI) est favorable au projet. Il estime en revanche que les travaux préparatoires
ne correspondent pas aux exigences de la loi sur la protection de l'environnement.
Il renonce cependant à proposer une modification.
Le 16 décembre 1985, le Conseil fédéral rejette la proposition du DMF et
approuve, sous réserve de quelques modifications, le projet de message du
DFTCE ainsi que les trois projets d'arrêtés fédéraux y afférents. Il les transmet
ensuite à l'Assemblée fédérale.
RAIL 2000, tel que le prévoit le Conseil fédéral, propose pour un crédit
d'engagement de 5,1 milliards (coûts: état en 1985) la construction de quatre
nouvelles lignes (Vauderens-Villars-sur-Glâne [27 km], Mattstetten-Rothrist
[43 km], Olten-Muttenz [28 km], Zurich Aéroport-Winterthour [10 km]) ainsi
que l'aménagement du réseau existant. Par rapport aux NTF, le Conseil fédéral
renonce aux lignes Lausanne-Vauderens (tunnel du Lavaux), Düdingen-Nieder-
wangen, Roggwil-secteur Lenzbourg et Burglen (TG)-Saint-Gall.
44 
Examen du message et des arrêtés fédéraux par
les Chambres fédérales
C'est à la Commission des transports élargie du Conseil national qu'il revient de
traiter le message RAIL 2000 en priorité. L'examen se déroule au cours de sept
séances qui s'échelonnent du 17 février au 26 août 1986. La commission procède
également à deux visites: la première fois sur les lignes Berne-Olten et Olten-
Muttenz, la seconde fois sur les lignes Herzogenbuchsee-Soleure et Vauderens-
Villars-sur-Glâne. Au cours de ses travaux, la commission mandate le DFTCE de
procéder à une étude complémentaire afin de revaloriser la ligne du pied du Jura
(Lausanne-Bienne-Zurich) et de la rendre aussi compétitive que la ligne du
Plateau (Lausanne-Berne-Zurich). Les experts proposent à la commission une
variante «sud plus» par Herzogenbuchsee-Soleure, qui est acceptée pour un
montant supplémentaire de 300 millions de francs (dont 50 mio. pour les mesures
de protection de l'environnement sur cette ligne). A l'unanimité, la commission
propose de recommander à son conseil d'élever le crédit d'engagement à 5,4
milliards (prix 1985) et de préciser que cette somme correspond à l'état des projets
en 1985. La commission modifie aussi les trois projets d'arrêtés fédéraux pour en
faire deux: l'arrêté fédéral concernant le projet RAIL 2000 qui contient également
les nouvelles lignes des CFF (arrêté fédéral B) et l'arrêté fédéral relatif au crédit
d'engagement pour la réalisation du projet RAIL 2000, partie CFF (arrêté fédéral
C).
1162

Le plénum du Conseil national examine le projet lors de ses séances des 7 et
8 octobre 198616\ Les propositions de la commission sont adoptées.
La Commission des transports du Conseil des Etats se saisit de l'objet lors de ses
séances des 11 et 13 novembre 1986. Le 12 novembre, elle effectue une visite des
tronçons concernés. Dans son ensemble, la commission se rallie aux propositions
du Conseil national. Au Conseil des Etats, RAIL 2000 est examiné, puis adopté le
17 décembre 1986
 ÏT>.
Les 17 et 19 décembre 1986, les arrêtés fédéraux sont adoptés par le Conseil
national et le Conseil des Etats en votations finales:
Arrêté fédéral B 
Conseil national: 105 voix pour (91%), 10 voix contre (9%),
Conseil des Etats: 38 voix pour (unanimité),
Arrêté fédéral C 
Conseil national: 107 voix pour (99%), 1 voix contre (1%),
Conseil des Etats: 33 voix pour (unanimité).
45 
Référendum et votation populaire du 6 décembre 1987
Une demande de référendum ayant abouti le 8 mai 198718\ le corps électoral est
appelé à se prononcer sur l'arrêté fédéral du 19 décembre 1986 concernant le
projet RAIL 2000 (l'arrêté fédéral relatif au crédit d'engagement n'étant pas de
portée générale, il n'est pas soumis à référendum). Le peuple suisse adopte
l'arrêté fédéral concernant le projet RAIL 2000 le 6 décembre 1987 par 1140 857
oui [57%] contre 860 893 non [43%]19>.
5 
Constatations et appréciations de la Commission de gestion
51 
Délimitation entre concept d'offre et projet d'infrastructures
RAIL 2000 est un concept d'offre qui est fondé sur un horaire cadencé des trains
intercités et des trains directs. Contrairement à l'idée des NTF, RAIL 2000
n'accorde pas la première priorité à l'augmentation de la vitesse maximale des
trains, mais vise à ce que les convois puissent circuler entre deux nœuds
ferroviaires dans un espace de temps inférieur à une heure. Cela a pour effet que
les convois de toutes les directions arrivent en même temps dans les gares de
jonction pour en repartir en même temps un peu plus tard. Cet accroissement des
groupes de correspondance profite également au trafic régional des chemins de
fer et des autres ETC.
RAIL 2000 est donc un concept qui embrasse tous les secteurs des transports
publics.
Pour réaliser l'horaire qui sous-tend le concept RAIL 2000, il est indispensable de
prendre des mesures dans les trois domaines suivants (schéma 1):
") BÖ N 1986 1384
17> BÖ E 1986 810
18> FF 1987 II 491
") Arrêté du Conseil fédéral du 28 janvier 1988 constatant le résultat de la votation populaire
du 6 décembre 1987, FF 1988 I 541.
1163

- l'exploitation (diminution de l'espacement des trains, signalisation, dispositif de
sécurité, etc.),
- le matériel roulant (nouvelles locomotives, etc.),
- les infrastructures (aménagement du tracé des lignes, doublement des voies,
pose de voies supplémentaires, redressement des courbes, etc.).
Relations entre le concept RAIL 2000, l'horaire et les mesures de concrétisation
de l'offre
Schéma 1
\ 
Concept RAIL 2000 
|
+ 
,
Offre de transport 
\ 
Horaire 
|
Mesures de
concrétisation de
l'offre
Exploitation
Matériel roulant
Infrastructures
RAIL 2000 n'est donc pas à proprement parler un projet d'infrastructures: les
infrastructures ne constituent pas un but en soi, mais sont des mesures parmi
d'autres (exploitation, matériel roulant) permettant de concrétiser l'offre propo-
sée par l'horaire.
Dans son message à l'attention des Chambres, le Conseil fédéral présente à la fois
le concept RAIL 2000 (le texte français parle à tort de «projet») ainsi que les
mesures d'infrastructures des CFF. Cette dualité ressort d'ailleurs du titre même:
Rapport sur le projet RAIL 2000 et Message sur la construction de nouvelles
lignes des Chemins de fer fédéraux.
Pour la Commission de gestion, le Conseil fédéral a commis une maladresse en
présentant simultanément le concept RAIL 2000 ainsi que les mesures d'infras-
tructures propres à le réaliser. Ce mode de procéder a eu pour effet de focaliser
les débats sur la partie la plus visible du concept, soit les infrastructures, davantage
que sur le concept lui-même.
La commission a pu se rendre compte par ailleurs qu'au moment d'être présenté
au Parlement, le concept RAIL 2000 était inégalement développé. A l'exception
du domaine des infrastructures des CFF, il n'existait à l'époque aucune donnée
précise concernant les besoins du trafic régional des CFF et des ETC. Il n'existait
pas davantage de concept concernant le matériel roulant, ni d'étude détaillée de la
structure de l'horaire. Quant au financement et aux besoins d'investissements des
ETC, les informations existantes étaient encore très vagues. S'agissant de la
rentabilité du concept RAIL 2000, seule la partie des CFF avait fait l'objet
d'analyses. Ces lacunes se reflètent d'ailleurs partiellement dans le message: sur
les 53 pages que compte la partie spéciale du message RAIL 2000,16 pages sont
consacrées aux infrastructures des CFF (p. 25 à 40) alors que seulement 13 pages
sont consacrées au concept (p. 12 à 25). Quant au matériel roulant, aux mesures
d'exploitation et aux ETC, le message ne leur consacre que quelques lignes. Les
responsables font valoir à ce propos que l'élaboration d'un horaire commun aux
1164

CFF et aux ETC aurait entraîné des frais et des retards disproportionnés en
regard des incertitudes qui planaient sur le concept lui-même. Ces arguments sont
peut-être pertinents. Toutefois, la commission est résolument d'avis que les
différents degrés de maturité du projet et leurs conséquences, notamment pour les
ETC, auraient dû ressortir plus clairement du message.
Pour la commission, la structure déséquilibrée du message, orientée essentielle-
ment sur les infrastructures des CFF, a occulté l'objectif premier de RAIL 2000,
soit l'amélioration de l'offre nationale des chemins de fer suisses (liaisons plus
fréquentes, moins de changements de trains, meilleures correspondances, réduc-
tion de la durée globale des voyages, etc.). La Commission de gestion estime que,
dans un esprit de transparence, le Conseil fédéral aurait dû clairement dissocier,
dans le temps et dans les textes, la présentation du concept RAIL 2000 de celle des
mesures d'infrastructures. Une solution aurait été notamment d'exposer aux
Chambres, dans une première phase, le concept RAIL 2000, puis de proposer,
dans une seconde phase, les différentes mesures de réalisation (infrastructures,
matériel roulant, etc.) avec leurs implications financières.
La responsabilité des insuffisances que comporte le message incombe à l'ancien
chef du DFTCE et à l'ancien directeur de l'OFT sur le plan matériel, au Conseil
fédéral sur le plan formel.
52 
Précision des travaux de planification
Parmi les causes généralement invoquées pour expliquer l'évolution des coûts de
RAIL 2000, on mentionne souvent l'imprécision des travaux de planification qui
ont servi à l'élaboration du message. Partant de cette hypothèse, la Commission
de gestion a cherché à déterminer le degré de précision et la maturité des travaux
de planification au moment de la présentation du projet aux Chambres fédérales.
Elle a également cherché à savoir si le Parlement était conscient, au moment
d'adopter RAIL 2000, de la précision des travaux qu'on lui soumettait.
Les travaux effectués par la commission montrent que les objets d'infrastructures
évoqués dans le message présentaient des degrés d'avancement très divers suivant
qu'il s'agissait de la construction des nouvelles lignes, de l'amélioration des lignes
existantes ou de l'augmentation de la capacité des gares de jonction. Par exemple,
pour les lignes Kloten-Winterthour et Muttenz-Olten, les CFF disposaient
d'avant-projets qui présentaient une marge d'approximation de ± 20 pour cent.
Pour les lignes Vauderens-Villars-sur-Glâne et pour la ligne du pied du Jura
(variante «sud plus»), il n'existait que des études de planification générale d'une
précision de ± 30 pour cent. S'agissant des améliorations aux lignes existantes et
aux gares de jonction, les CFF ne disposaient que d'approximations sommaires
comportant des marges d'incertitude encore plus élevées.
Rapportées à l'ensemble du projet, les prévisions de coûts présentaient une marge
d'approximation considérable: deux tiers des projets se situaient dans une marge
de ±30 pour cent, le tiers restant présentant une marge d'approximation
supérieure à 30 pour cent. Si l'on compare ces chiffres à ceux admis par les
1165

professionnels de la branche20), le projet RAIL 2000 présentait, au moment où il a
été transmis au Parlement, la précision d'une étude de planification et non d'une
projet détaillé. Cela signifie également que le devis de 5,4 milliards formulé à
l'époque pour les infrastructures des CFF se situait dans le meilleur des cas dans
une fourchette de plus ou moins 2 milliards de francs.
La Commission de gestion a constaté qu'au cours des débats des Commissions des
transports et des Conseils législatifs, il n'a été fait que peu mention des incerti-
tudes concernant la précision des coûts, des risques et des coûts du renchérisse-
ment. Quant au message RAIL 2000, il est peu explicite sur ces points.
Au Parlement, le conseiller national Leo Weber fut toutefois l'un des seuls à
émettre des doutes quant aux calculs du DFTCE: «Die 5,4 Milliarden haben einen
symbolischen Stellenwert. Das Schweizervolk und wir müssen wissen, dass es bei
dem, was wir bewilligen, um Milliardenbeträge geht. Aber im übrigen sagen diese
5,4 Milliarden nicht allzu viel aus. Ich sage etwas überspitzt: Diese Zahl ist nur so
viel wert, als sie sicher am Schluss nicht stimmen wird. Was hier vorgenommen
worden ist, sind Schätzungen. Die Annahmen, die gemacht wurden, sind heute
zum schönen Teil -bereits überholt. Diese Bahn wird teurer zu stehen kommen
(...). Was das Ganze am Schluss genau kostet, weiss heute noch niemand.»21)
Or il ne fait aucun doute qu'un concept qui s'étend sur plusieurs dizaines d'années
présente un facteur risque incontournable. De l'avis de la commission, l'absence
d'indications détaillées relatives à la précision des coûts a donné une apparence
d'exactitude aux besoins d'investissements prévus par le Conseil fédéral. Cette
impression a été renforcée encore par le fait qu'à l'annexe 12 du message, les
montants exprimés sont indiqués au million près.
Lors des auditions, l'ancien chef du DFTCE et les anciens membres de la
Direction générale des CFF ont fait valoir que la marge d'approximation était
connue du Parlement. Ils invoquent de surcroît le fait que RAIL 2000 a toujours
été présenté comme un concept et non comme un projet d'infrastructures détaillé.
Pour l'ancienne Direction générale des CFF, cela ressort clairement du chiffre 224
du message qui dit: «Les investissements dans les lignes existantes (...) ne sont
pas fixés définitivement. Avec l'avancement des projets et les progrès de la
technique ferroviaire, des suppressions, des compléments ou des transferts
peuvent se produire pour les constructions.»
La commission ne peut néanmoins souscrire sans restriction à cette opinion. Elle
en veut pour preuve que le chiffre 224 ne se rapporte qu'à une partie des
investissements d'infrastructures et qu'il ne recouvre pas les nouvelles lignes. De
plus, le passage mentionné ne donne aucune indication claire quant aux marges
d'approximation des prévisions de coûts (avec leurs limites inférieures et supé-
rieures) comme le demandait, dans ce cas, la loi fédérale sur les finances de la
Confédération en vigueur à l'époque («Lorsque la dépense ne peut être calculée
avec exactitude, la demande de crédit doit le mentionner et indiquer les bases de
calcul et les causes d'incertitude; en cas de nécessité, des réserves appropriées
seront prévues et indiquées expressément.» [art. 25, 2e al.22)]).
2°) Règlement de la Société suisse des ingénieurs et des architectes (SIA) concernant les
prestations et honoraires des ingénieurs civils (règlement numéro 103).
2I> BÖ N 1986 1415
22> Loi fédérale du 18 décembre 1968 sur les finances de la Confédération, RO 1969 299.
1166

Pour la commission, il ne pouvait apparaître clairement au Parlement que RAIL
2000 ne présentait qu'une précision approximative ce d'autant plus que le message
indique au chiffre 234.3 que «les travaux de planification de RAIL 2000 sont
arrivés à un tel stade qu'il est possible de prendre une décision de principe et de se
prononcer sur les premières réalisations concrètes». Cela étant, le Parlement
n'avait aucune raison de douter de la valeur et de la plausibilité des informations
données.
D'autres déclarations faites au sein des commissions ou des conseils confirment
cette impression. Le 25 août 1986, le chef du DFTCE s'exprime en ces termes à la
Commission des transports élargie du Conseil national: «(Der) Bundesrat und
(die) SBB (können) Änderungen bei den baulichen Massnahmen vornehmen, die
sich bei der Weiterbearbeitung der Projekte ergeben. Der Katalog hat jedoch
einen verhältnismässig hohen Genauigkeitsgrad.»23' Au sein du Conseil national,
il ajoute, le 8 octobre 1986: «BAHN 2000 ist keine Frühgeburt. Das ist ein
ausgereifter, ein strammer Sprössling, der eine gute Zukunft verdient und gewähr-
leistet.»24' De l'avis de la commission, le message RAIL 2000 ainsi que l'assurance
affichée à l'époque par le chef du DFTCE et par la Direction générale des CFF
donnait l'impression que toutes les questions importantes avaient été éclaircies.
Aussi le Parlement était-il enclin à penser que les travaux qu'on lui soumettait
étaient solidement étayés. La commission reconnaît cependant que le Parlement
n'a pas non plus cherché activement à savoir si tel était réellement le cas. Sur ce
point, la commission estime que le Parlement a manqué quelque peu de vigilance
et de curiosité à l'égard des informations que lui a livrées le Conseil fédéral.
Le degré élevé d'approximation des travaux préparatoires tient, de l'avis de la
commission, au rythme avec lequel RAIL 2000 a été élaboré. En effet, entre le
moment où les CFF ont lancé RAIL 2000 le 29 juin 1984 et l'approbation du
message par le Conseil fédéral le 16 décembre 1985, il ne s'est écoulé que dix-huit
mois. En ce qui concerne la variante «sud plus», ajoutée à RAIL 2000 à la
demande de la Commission des transports du Conseil national, elle a été élaborée
entre le 15 avril et le 7 mai 198625', soit en moins d'un mois. Dans ce dernier cas, le
document complémentaire remis aux parlementaires ne mentionne aucune marge
d'incertitude sur les 250 millions de francs supplémentaires proposés.
Toutes les personnes entendues ont souligné qu'il importait, pour le chef du
DFTCE, de travailler vite afin de tirer partie au maximum de l'attitude positive du
Parlement à l'égard des transports publics. A maintes reprises, il a été souligné
que le temps pressait. Il est utile de reproduire certaines des déclarations faites
lors des auditions: -
«Die SBB wollten den Bedürfnissen des Parlaments und des Volkes möglichst
rasch eine Antwort entgegensetzen. Wir wussten schon damals, dass die Volks-
gunst für den öffentlichen Verkehr einer Wellenbewegung unterliegt und wollten
deshalb die Stunde nutzen.» (ancien directeur général des CFF, chef du départe-
ment de la technique)26'
a) Procès-verbal de la séance de la Commission des transports élargie du Conseil national des
25 et 26 août 1986, pp. 26 ss.
24> BÖ N 1986 1431
M) La ligne du pied du Jura dans le système RAIL 2000, Berne, 7 mai 1986.
26> Procès-verbal d'audition du 3 mai 1995, p. 27.
1167

«Das Projekt startete mit dem damaligen politischen Rückenwind. In der Absicht,
die günstige politische Lage auszunützen, mussten viele Arbeiten sehr rasch, fast
überstürzt erledigt werden. Das führte dazu, dass gewisse Elemente nicht mit der
erforderlichen Gründlichkeit organisiert und bearbeitet werden konnten. (...)
Die politische Beurteilung bestand darin, die Unterstützung für dieses Projekt
auszunützen und deshalb so rasch wie möglich eine Volksabstimmung herbeizu-
führen.» (ancien sous-directeur de l'OFT)27)
La commission veut pour preuve supplémentaire du calendrier serré des travaux
le fait que les offices fédéraux ont disposé de moins de trois semaines pour se
déterminer sur le projet de message. Quant au Conseil d'administration des CFF,
il a procédé à l'examen des investissements de RAIL 2000 quinze jours après que
le projet de message ait été envoyé aux membres du Conseil fédéral par le
DFTCE.
Cette description chronologique tranche singulièrement avec les propos tenus à
l'époque par le directeur général des CFF, chef du département de la technique:
«(es kann) dem Konzept BAHN 2000 nicht vorgeworfen werden, es sei in Eile
erstellt worden. Die SBB haben sich in den letzten zehn Jahren intensiv mit der
Planung neuer Haupttransversalen beschäftigt. Zahlreiche Pläne konnten über-
nommen werden. Verschiedene Arbeitsgruppen haben Vorhandenes ergänzt und
zusammen mit Neuem zu einem Konzept verarbeitet.»28)
Même si l'on replace RAIL 2000 dans le contexte et les contraintes politiques de
l'époque (débat de 1984 sur le dépérissement des forêts), il ne se justifiait guère,
pour la commission, que RAIL 2000 soit élaboré aussi vite. Cette hâte est d'autant
plus surprenante que le Conseil fédéral plaçait lui-même la construction de
nouveaux tronçons au rang des objets de seconde priorité dans son programme
gouvernemental 1983-198729>.
De l'avis de la commission, le projet et le message RAIL 2000 ont été élaborés
sous pression et donc pas aussi soigneusement que l'on en a donné à croire à
l'époque. Quant au devis du crédit d'engagement, il ne correspondait pas aux
dispositions pertinentes de la loi sur les finances de la Confédération.
Pour la commission, il s'agit là d'un comportement lourd de conséquences. La
responsabilité en incombe à l'ancien chef du DFTCE sur le plan matériel, au
Conseil fédéral sur le plan formel.
53 
Investissements
531 
Définition et présentation des besoins d'investissements
En adoptant l'arrêté fédéral relatif au crédit d'engagement pour la réalisation du
projet RAIL 2000, partie CFF, les Chambres fédérales ont autorisé les CFF à
prendre des engagements financiers s'élevant à 5,4 milliards de francs au titre des
investissements d'infrastructures nécessaires à la réalisation de RAIL 2000. Ces
27> Procès-verbal d'audition du 3 juillet 1995, pp. 12 et 14.
28) Procès-verbal de la séance de la Commission des transports élargie du Conseil national du
17 février 1986, p. 44.
29> Rapport du Conseil fédéral du 29 août 1984 sur les priorités de la législature 1983-1987,
FF 1984 II 1348.
1168

5,4 milliards étaient destinés à couvrir l'amélioration des lignes existantes ainsi
que la construction des quatre nouvelles lignes prévues. Le tableau 1 donne une
vue d'ensemble des besoins d'investissements des CFF pour les infrastructures
nécessaires à RAIL 2000 tels qu'ils ressortent du message RAIL 2000 et des
débats aux Chambres fédérales.
Total des besoins d'investissements des CFF pour les infrastructures nécessaires à
RAIL 2000 (projets et coûts en 1985, sans renchérissement)
Tableau 1
- Amélioration des installations existantes
- Construction des nouvelles lignes
- Réalisation de la variante «sud plus»
Besoins d'investissements des CFF pour les infrastructures
2,7 milliards
2,4 milliards
0,3 milliard
5,4 milliards
Outre les 5,4 milliards destinés aux infrastructures des CFF, le message RAIL
2000 prévoit également, au chiffre 311, 2,3 milliards d'investissements supplé-
mentaires pour l'acquisition du matériel roulant des CFF ainsi que des contribu-
tions fédérales pour les ETC (tableau 2).
Autres besoins d'investissements nécessaires à RAIL 2000 (projets et coûts en
1985, sans renchérissement)
Tableau 2
- Matériel roulant des CFF
- Contributions pour les ETC
(dont 457 millions pour le tunnel de la Vereina30))
Autres besoins d'investissements
1,3 milliard
1,0 milliard
2,3 milliards
Additionnés, les besoins d'investissements nécessaires à la réalisation de RAIL
2000 s'élèvent donc en 1986 - compte tenu du message RAIL 2000 et des
amendements approuvés par les Chambres fédérales - à une somme de 7,7 mil-
liards31) (prix 1985).
Les investissements des CFF (infrastructures et matériel roulant) sont placés à la
charge du compte capital de la Confédération. La Confédération assume les
intérêts et les amortissements de l'infrastructure par le biais du compte financier.
En ce qui concerne les ETC, le message RAIL 2000 prévoit que les investisse-
ments des ETC nécessaires à la réalisation de RAIL 2000 seront financés par deux
30) FF 1987 I 62
31> Rapport du Conseil fédéral de septembre 1987 sur le financement de RAIL 2000 (en
réponse au postulat 86.925 du 8 octobre 1986 du Groupe radical-démocratique).
1169

crédits-cadres (7e et 8e crédits-cadre) à la charge du compte financier de la
Confédération. Ces crédits font l'objet de messages séparés32'.
Lors de ses investigations, la commission a constaté que la présentation des
besoins d'investissements des CFF, telle qu'elle est faite dans le message RAIL
2000 ainsi que dans l'arrêté fédéral, était incomplète. En effet, dans l'esprit des
CFF, les besoins d'investissements de 5,4 milliards ne représentaient, selon le
chiffre 221 du message, que «les mesures supplémentaires qui (vont) au-delà de
l'extension de l'infrastructure destinée de toute manière à l'offre prévue jusqu'à
l'an 2000»33). La régie fédérale partait alors du principe qu'en sus des 5,4 milliards
prévus par le crédit d'engagement RAIL 2000, elle procéderait durant les douze
ans de réalisation de RAIL 2000, par le biais du budget ordinaire, à des
investissements annuels d'infrastructures de l'ordre de près de 800 millions, dont
150 à 200 millions profiteraient en tout ou partie à RAIL 2000 (par exemple,
l'aménagement du nœud ferroviaire de Zurich ou celui de la ligne Lausanne-
Genève). Cela signifie, pour les CFF, que les 5,4 milliards du crédit d'engagement
venaient s'ajouter à un investissement de base compris entre 1,8 (12 x 150 mio.) et
2,4 milliards (12 x 200 mio.). Pour les CFF, le crédit d'engagement ne constituait
donc que le différentiel de coûts entre l'extension des infrastructures sans RAIL
2000 et celle avec RAIL 2000.
Si l'on prend en considération les investissements du budget ordinaire, les besoins
d'investissements totaux pour la réalisation de RAIL 2000 s'élevait déjà, en 1986
et hors renchérissement, à près de 10 milliards de francs, soit le double en valeur
du crédit d'engagement octroyé aux CFF (tableau 3).
De l'avis de la commission, le Parlement n'était pas informé des besoins d'inves-
tissements totaux nécessaires à la réalisation de RAIL 2000, et ce pour le motif
que les besoins d'investissements des CFF émargeant au budget ordinaire ne lui
ont pas été communiqués. Si l'on exclut la remarque lapidaire du chiffre 221, le
message RAIL 2000 ne donne aucune mention explicite et chiffrée des investisse-
ments d'infrastructures à charge du budget ordinaire. Cette lacune est d'autant
plus surprenante que le message, a contrario, indique expressément que le budget
ordinaire servira à l'acquisition du matériel roulant supplémentaire.
32> Message du Conseil fédéral du 19 novembre 1986 relatif à un crédit de programme visant à
assurer le développement des entreprises de transport concessionnaires (FF 1987 III273);
message du Conseil fédéral du 1er avril 1992 sur le crédit de programme destiné à assurer le
développement des entreprises de transport concessionnaires (FF 1992 III 434).
33> Le texte allemand diverge sur ce point: «Investitionen zur Realisierung des Konzeptes
BAHN 2000 sind Massnahmen, welche über den ohnehin geplanten Ausbau der Ver-
kehrsinfrastruktur zur Aufrechterhaltung des heutigen Angebotes bis zum Jahr 2000
hinausgehen.»
1170

Besoins d'investissements totaux de la Confédération pour la réalisation de RAIL
2000 (projets et coûts en 1985, sans renchérissement)
Tableau 3
Besoins d'investissements des CFF
Infrastructures
5,4 milliards
crédit d'engagement
1,8 à 2,4 milliards
budget ordinaire
Matériel roulant
1,3 milliard
budget ordinaire
Besoins
d'investissements
des ETC
1,0 milliard
crédits-cadre
Besoins d'investissements totaux pour la réalisation de RAIL 2000:
9,5 - 10,1 milliards
Le message donne de nombreux exemples qui laissaient à penser que le crédit
d'engagement était destiné à couvrir l'intégralité de besoins d'infrastructures des
CFF pour RAIL 2000. C'est ainsi qu'on peut lire, au chiffre 311, que «Les
Chemins de fer fédéraux dépenseront environ 5,1 milliards de francs34) pour leurs
investissements dans l'infrastructure prévue par RAIL 2000.» Ici, nulle mention
n'est faite du budget ordinaire des infrastructures. On peut lire plus loin, au
chiffre 251, que «les Chambres fixeront le montant maximal des investissements à
opérer par les CFF pour RAIL 2000. Elles édicteront un arrêté de financement
spécial (...) ouvrant un crédit de 5,1 milliards de francs (prix de 1985)». En
parlant de montant maximal, le message donnait à accroire que le crédit
d'engagement était destiné à financer l'intégralité des investissements d'infras-
tructures des CFF, ceci d'autant plus qu'il est souligné plus loin, dans un souci
d'exhaustivité, que «ce montant ne comprend pas le coût du matériel roulant que
les CFF devront acquérir (...)».
Quant au chiffre 221, la commission estime qu'il n'est pas pertinent pour déduire
une acceptation tacite du Parlement à financer une partie RAIL 2000 par le biais
du budget ordinaire des CFF. En effet, en adoptant le mandat de prestations des
CFF 1987 en octobre 1986, le Parlement a exprimé son intention d'exercer une
surveillance étroite sur les investissements d'infrastructures des CFF pour le motif
que la Confédération en assume la responsabilité financière. Il est donc difficile
d'admettre qu'au moment de voter RAIL 2000 en décembre 1986, le Parlement
eût été acquis à l'idée d'accorder, sans aucune autre discussion 35\ près de
2 milliards de francs pour réaliser RAIL 2000. La commission veut pour preuve
supplémentaire de l'ignorance du Parlement que les opposants à RAIL 2000 n'ont
eux aussi jamais évoqué cette somme lors de la campagne référendaire36).
34> Ndlr: ce chiffre a été relevé ensuite à 5,4 milliards par le Parlement.
35>A l'heure actuelle, le Parlement ne fait que prendre acte du plan à moyen terme des
investissements des CFF sans pouvoir les modifier.
36> Aktionskomitee gegen die NHT. Ansichten und Argumente gegen Neubaustrecken im
Konzept BAHN 2000, Kirchberg, 1985, p. 15.
1171

La commission a constaté que le message n'était pas seul à être en cause. En effet,
lors des séances de commissions et des débats aux conseils, ni les représentants de
la Direction générale des CFF, ni l'OFT, ni le chef du DFTCE de l'époque n'ont
mentionné à une seule reprise que le budget ordinaire des CFF servirait à financer
certaines infrastructures propres à RAIL 2000. C'est ainsi qu'à une proposition
demandant de transformer les trois projets d'arrêtés fédéraux en un seul arrêté
fédéral sans mention du crédit d'engagement, le chef du DFTCE a répondu:
«Wenn Art. 3 des Antrags Weber durch Art. l des Bundesbeschlusses C gemäss
der Anregung von Herrn Bircher ersetzt wird, hat dies zur Folge, dass der
Beschluss dem Finanzreferendum untersteht. Dies sollte vermieden werden. Die
Bezifferung der Gesamtkosten des Projekts gehört jedoch dazu.»37)
Pour la commission, le Parlement a été tenu dans l'ignorance jusqu'en 1989 du
financement partiel de RAIL 2000 par le budget ordinaire des CFF. C'est à cette
date que le Conseil fédéral mentionne pour la première fois que RAIL 2000
entraînera des investissements en dehors du crédit d'engagement. Dans son
message sur le budget 1990 des CFF, le Conseil fédéral souligne que «divers
projets de construction des CFF relèvent non seulement de RAIL 2000, mais aussi
d'un autre objectif. (...) Dans ce contexte, les éléments qui ne sont pas attribués
clairement à RAIL 2000 ne sont pas englobés dans le crédit d'engagement; ils font
l'objet du budget des investissements ordinaires des CFF.»38) Le message ajoute
que «le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie a
enjoint aux CFF de gérer de manière ordonnée les fonds de RAIL 2000. Cette
gestion doit pouvoir dissocier clairement le budget ordinaire, d'une part, RAIL
2000 (...), d'autre part.»39)
Deux ans plus tard (1991), le Conseil fédéral fait preuve du même désarroi
lorsqu'il reconnaît que la notion de «réalisations RAIL 2000 en dehors du crédit
d'engagement... est ambiguë.»40)
En 1994, dans son message sur la première étape de RAIL 2000 le Conseil fédéral
néglige à nouveau de parler des investissements ordinaires pour RAIL 2000
lorsqu'il compare les chiffres actualisés des besoins totaux d'investissements
d'infrastructures des CFF (16 mia. de fr.) avec la somme renchérie du crédit
d'engagement alloué par les Chambres (7,4 mia. de fr.). Devant le Conseil des
Etats, l'actuel chef du DFTCE procède à la même erreur lorsqu'il dit: «Als ich sah,
dass die Realisierung des Konzeptes BAHN 2000, wofür das Schweizervolk
5,4 Milliarden Franken beschlossen hat, nun 16 Milliarden Franken kostet, (...)
habe (ich) gesagt: So nicht!»41).
Or la somme de 16 milliards qu'évoqué le Conseil fédéral, puis le chef actuel du
DFTCE, se rapporte à l'ensemble des besoins d'investissements d'infrastructures
37> Procès-verbal de la séance de la Commission des transports élargie du Conseil national du
13 mai 1986, p. 18.
38> Message du Conseil fédéral du 24 octobre 1989 concernant le budget des Chemins de fer
fédéraux pour 1990, FF 1989 III 1280.
3') Op. cit., p. 1281.
4°) Message du Conseil fédéral du 23 octobre 1991 concernant le budget des Chemins de fer
fédéraux pour 1992, FF 1991 IV 643.
41> BÖ E 1994 1013
1172

des CFF y compris ceux à charge du budget ordinaire. Il était donc faux de
comparer cette somme avec celle des 5,4 milliards du crédit d'engagement
(tableau 4).
Besoins d'investissements d'infrastructures des CFF pour la réalisation de RAIL
2000 1985/1992 (en milliards de francs, avec renchérissement)
Tableau 4
Printemps
1985
Automne
1992
Besoins d'investissements d'infrastructures des CFF à 
5,4 
10,7
charge du crédit d'engagement RAIL 2000 
( + 98%)
Besoins d'investissements d'infrastructures à charge du 
2,4 
5,8
budget ordinaire 
( +142%)
Total des besoins d'investissements d'infrastructures des
CFF pour la réalisation de RAIL 2000
7,8
16,5
( + 112%)
II ressort des développements précédents que la définition des besoins d'inves-
tissements des CFF pour la réalisation de RAIL 2000 manquait de précision.
La commission tient à critiquer l'information partielle donnée au Parlement sur
les investissements des CFF dans le cadre de RAIL 2000, sans pouvoir néanmoins
se prononcer sur son origine. Il est vraisemblable que l'on se soit laissé guider par
le souci de demeurer au-dessous du plafond .des 5 à 6 milliards de francs afin de ne
pas compromettre les chances de RAIL 2000 devant le Parlement. La commission
n'a relevé néanmoins aucun élément indiquant qu'un ordre avait été donné dans
ce sens. 
. :
S'agissant des responsabilités particulières, la commission n'est pas en mesure de
déterminer, sur la base des documents et des procès-verbaux en sa possession, si
en 1985 le Conseil fédéral, le chef du DFTCE et le Conseil d'administration des
CFF étaient au courant de la double base de financement des investissements des
CFF pour RAIL 2000. Lors de leur audition, l'ancien chef du DFTCE et l'ancien
président du Conseil d'administration des CFF ont affirmé que c'était le cas sans
néanmoins pouvoir le démontrer. L'analyse des documents des CFF42) prouve en
tous les cas que la Direction générale des CFF était, elle, parfaitement informée
des différentes bases de financement de RAIL 2000.
C'est pourquoi la responsabilité de l'information insuffisante du Parlement
incombe en premier lieu à la Direction générale des CFF.
Pour la commission, il n'y a pas que les investissements des CFF à être en cause.
Outre les lacunes d'information relevées plus haut, la commission critique le fait
que l'ancien chef du DFTCE et le Conseil fédéral ont présenté de manière
disparate les besoins d'investissements nécessaires à RAIL 2000. Le message
42> BAHN 2000, Investitionsplan Bau, Brief des Direktors der Bauabteilung zuhanden des
3. Departementes vom 19. 6.1985; BAHN 2000, Schwellenwertanalyse, Generaldirektion
SBB, Bern, Oktober 1995, Kapitel 5.4 Investitionen.
1173

RAIL 2000 ne comporte en effet aucun tableau d'ensemble des investissements
nécessaires à la réalisation de RAIL 2000. Quant aux instruments de financement,
ils sont multiples (crédit d'engagement, budget ordinaire, crédits-cadre) et sont,
précisés dans plusieurs messages (message RAIL 2000, message sur les 7e et
8e crédits-cadre, message sur le tunnel de la Vereina, messages concernant le
budget des CFF). De l'avis de la commission, l'éparpillement des informations a
donné une vue incomplète de la situation et a entretenu la confusion s'agissant des
coûts réels de RAIL 2000. En présentant simultanément et dans le même
document le concept RAIL 2000 et le crédit d'engagement pour les CFF, le
Conseil fédéral a donné à croire que les deux choses se recouvraient, ce qui n'est
pas le cas comme l'indique le schéma 2.
Relations existant entre le concept RAIL 2000 et le crédit d'engagement
Schéma 2
; Concept BAIL :2PO(Ì
Offre de transport
Mesures de
concrétisation de
l'offre
Instruments de
financement
Horaire
+ 
+ 
+
Exploitation
Matériel
roulant
Infrastructures
Budget
ordinaire
des CFF
Budget
ordinaire
des CFF
Crédit ,
RAIL 
,
2000 '
Budget
ordinaire
des CFF
Crédit-
cadre
ETC
532 
Partage des investissements d'infrastructures des CFF
Outre le fait que le Parlement ignorait partiellement que les infrastructures des
CFF connaissaient une double base de financement, la commission a constaté que
la répartition des objets à financer entre le crédit d'engagement et le budget
ordinaire était plutôt aléatoire. Cela tient tout d'abord au fait que ces instruments
ont des logiques différentes: le budget ordinaire a essentiellement une optique à
court terme, puisqu'il est annuel, le crédit d'engagement a une logique à moyen et
long termes. La tendance a donc été de reporter sur le crédit d'engagement tous
les coûts qui ne pouvaient pas être financés par le budget ordinaire. Lorsque le
Conseil fédéral a décidé, dans son message relatif au budget 1989, de plafonner les
investissements ordinaires des CFF, le mouvement s'est renforcé, entraînant un
gonflement des coûts à charge du crédit d'engagement.
D'autre 'part, la commission a constaté qu'il n'existait pas jusqu'en 1991 de
directives claires selon lesquelles ce partage devait s'opérer43^. La répartition des
investissements s'est donc faite jusqu'à ce moment au gré des situations.
La responsabilité en incombe à la Direction générale des CFF sur le plan matériel
et formel.
43> BAHN 2000 Objekte, Anwendung Kostenteilergrundsätze/Regeln, Generaldirektion SBB,
FC 221, Bern, 5. April 1991.
1174

533 
Crédit d'engagement
Les problèmes qu'ont connus les CFF au niveau du partage des investissements
trouvent une origine supplémentaire dans le choix même du crédit d'engagement
comme instrument de financement. En effet, un crédit d'engagement présuppose
généralement que les besoins financiers sont connus et que les objets à financer
sont clairement identifiés au moment où le crédit est sollicité. Lorsque le DMF
demande, par exemple, un crédit d'engagement pour de l'armement ou une
construction, il le fait pour acquérir ou construire un objet dont la configuration et
la structure des coûts sont clairement déterminées. Il n'en allait pas de même au
moment où RAIL 2000 a été présenté au Parlement puisque l'on se trouvait
encore au niveau d'un concept.
Vu l'état des travaux en 1985, la Commission de gestion estime que le choix
effectué par le Conseil fédéral de recourir à un crédit d'engagement pour couvrir
les investissements d'infrastructures des CFF nécessaires à RAIL 2000 n'était pas
judicieux. De l'avis de la commission, il aurait été préférable de proposer tout
d'abord aux Chambres un crédit d'étude destiné à concrétiser le projet RAIL 2000
dans ces trois composantes, soit l'exploitation, le matériel roulant et les infrastruc-
tures. Par la suite le Conseil fédéral aurait pu solliciter divers crédits d'ouvrages
destinés à financer la réalisation des mesures nécessaires. Cette solution aurait
permis un meilleur suivi du projet par les Chambres et aurait eu un effet de frein
sur les coûts. Elle aurait également assuré une meilleure transparence de tous les
investissements nécessaires.
534 
Calcul du renchérissement
Lors de son examen du message, la commission a constaté que toutes les données
relatives à RAIL 2000 ne comportaient presqu'aucune indication concernant le
renchérissement sur les investissements.
Sur la base des pronostiques de renchérissement effectués par l'AFF en 1985
(1987-1991: 3,5%; 1992-2000: 4%), la commission a procédé à un calcul du
volume des investissements de RAIL 2000 tels qu'on pouvait déjà les estimer à
l'époque. Si l'on tient compte du renchérissement, on pouvait déjà deviser, en
1985, le coût de RAIL 2000 à 10,6 milliards (sans les investissements à charge du
budget ordinaire) (tableau 5).
1175

Besoins d'investissements totaux pour la réalisation de RAIL 2000
avec renchérissement (coûts et projets: état en 1985)
Tableau 5
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
.1997
1998
1999
2000
1985-2000
Taux de
renchérissement
(1985 = 0%)
0.0
3.5
7.0
10.5
14.0
17.5
21.0
24.5
28.5
32.5
36.5
40.5
44.5
48.5
52.5
56.5
-•
Infrastructures
(en millions de frs)
sans
renchér.
0
0
0
50
120
120
220
250
390
410
630
660
660
660
630
600
5'400
avec
renchér.
0
0
0
55
137
141
266
311
501
543
860
927
954
980
961
939
7'576
Matériel roulant
(en millions de frs)
sans
renchér.
0
0
0
0
0
0
. o
0
0
0
211
211
211
211
211
211
1'266
I 
fc
' 
*
avec
renchér.
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
288
296
305
313
322
330
V855
+
10'692
ETC
(en millions de frs)
sans
renchér.
0
0
26
57
86
60
62
65
79
93
102
99
66
57
54
51
957
avec
renchér.
0
0
28
63
98
71
75
81
102
123
139
139
95
85
82
80
Ï261
« 
I
•« 
'
Le Parlement était certes conscient que les chiffres qu'on lui présentait dans le
message ne comportaient pas le calcul du renchérissement44). La commission est
cependant d'avis que la présentation de chiffres adaptés au renchérissement eût
conduit le Parlement à s'intéresser davantage aux coûts totaux de RAIL 2000.
Les travaux menés par la commission montrent d'ailleurs que le chiffre de
10 milliards était connu du chef du DFTCE et du chef du DFF. En effet, un
document établi en commun, en 1986, par l'AFF et l'OFT montre que l'on
évaluait déjà le projet RAIL 2000 (CFF et ETC, sans budget ordinaire des CFF
pour les infrastructures) à un montant de 10,5 milliards. Personne n'a cependant
fait état de ce montant lors des discussions sur RAIL 2000 dans les Commissions
des transports ou aux conseils. Le chef du DFTCE craignait en effet que cela ne
crée un trouble dans les esprits. Il s'exprimait en ces termes le 14 novembre 1986
devant la Commission des finances du Conseil national: «In der Botschaft zu
dieser Vorlage (BAHN 2000) wurde von Investitionen von 5,1 Milliarden Franken
gesprochen; mit der sog. Variante ergeben sich 5,4 Milliarden Franken.
Die Verwirrung ist direkt vorprogrammiert, wenn nun plötzlich von 10,5 Milliar-
*•) Cf. notamment l'intervention du Gjnseiller national Kühne, rapporteur de langue alle-
mande: «Die Kosten für BAHN 2000 werden gemäss den Beschlüssen Ihrer Kommission
mit 5,4 Milliarden Franken veranschlagt. Dabei handelt es sich um den Kosten- und
Planungsstand 1985. Dazu wird noch die Teuerung bis zum Zeitpunkt der Realisierung
kommen (...).», in: BÖ N 1986 1387.
1176

den die Rede ist, umsomehr in diesem Betrag nebst der Teuerung auch noch die 2
Milliarden für das Rollmaterial miteinbezogen wurden. (...) Wenn wir mit so
unterschiedlichen Zahlen an die Öffentlichkeit gelangen, müssen wir uns nicht
wundern, wenn am Schluss keine der publizierten Zahlen mehr geglaubt wird. (Ich
bitte) deshalb darum, solche Berechnungen sehr zurückhaltend und mit Bedacht
zu verwenden und auf die heutigen Zahlen abzustellen.»45'
De manière générale, la Commission de gestion déplore que le message RAIL
2000 n'ait pas contenu d'informations relatives au renchérissement. En disant
cela, la commission ne demande pas que les crédits à solliciter soient d'emblée
majorés du montant correspondant au renchérissement probable, solution à
laquelle le Parlement a par ailleurs expressément renoncé dans l'arrêté fédéral
relatif au crédit d'engagement. La commission pense cependant qu'il est impor-
tant, dans un esprit de transparence, que le Conseil fédéral rende attentif le
Parlement aux charges futures des projets d'investissements, surtout lorsque
ceux-ci s'étalent sur plus de dix ans.
A titre complémentaire, la commission tient à ajouter qu'il n'existait pas aux CFF,
pendant la période 1984-1987 - mais plus tard encore -, de doctrine uniforme sur
le calcul du renchérissement dans la construction des infrastructures de RAIL
2000, et ce faute de prescriptions ou de directives sur ce mode de calcul. Jusqu'en
1990, les CFF ont calculé le renchérissement des projets RAIL 2000 sur la base de
l'indice des frais de construction de la ville de Zurich, qui s'applique, notons-le, à
la construction d'immeubles d'appartements. Dès 1990, les CFF ont développé un
indice mixte qui pondère l'indice zurichois par une composante salariale, et ce
afin de mieux tenir compte de la très large part de frais de main d'oeuvre
occasionnés par RAIL 200046). Cette modification a eu pour effet de faire bondir
le renchérissement de RAIL 2000 de plus de 10 pour cent entre l'automne 1989 et
le printemps 1990.
Cet bref aperçu chronologique montre que les spécialistes des CFF ont été
longtemps dans le flou et l'incertitude quant au montant du renchérissement et à
son mode de calcul pour RAIL 2000. Cela a eu pour effet concret que les coûts de
RAIL 2000 sont demeurés incertains jusqu'à fin octobre 1990.
La commission déplore l'absence de dispositions indiquant la manière de pronos-
tiquer le renchérissement de RAIL 2000 pour la période s'écoulant entre 1985 et
1990. Elle tient à critiquer l'inaction des CFF dans ce domaine. La responsabilité
en incombe à la Direction générale des CFF.
54 
Implications de la législation sur l'environnement
Parmi les raisons qui ont été invoquées pour justifier les retards et les surcoûts de
RAIL 2000 figurent les mesures de protection de l'environnement. Partant de
cette thèse, la commission a cherché à savoir si, à l'époque de la conceptualisation
de RAIL 2000, le Conseil fédéral, le DFTCE et les CFF étaient conscients, d'une
45> Procès-verbal de la séance de la Commission des finances du Conseil national des 13 et
14 novembre 1986, p. 54.
46> Erläuterungen über das von den SBB angewandte Modell zur Teuerungsberechnung,
Generaldirektion SBB, FC 22, Bern, 24. Oktober 1990.
77 Feuille fédérale. 148° année. Vol. I 
1177

part, des problèmes que la législation sur la protection de l'environnement allait
engendrer pour RAIL 2000 et si, d'autre part, il était possible d'en estimer la
portée sur le plan financier et des délais de réalisation.
A titre liminaire, il convient tout d'abord de rappeler qu'au moment où RAIL
2000 a été présenté aux Chambres fédérales, les ordonnances d'application de la
loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE)47>
n'existaient pas encore ou qu'elles n'existaient que sous forme de projets. C'est
ainsi que l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB)48' date du
15 décembre 1986 (entrée en vigueur: 1er avril 1987) et que l'ordonnance relative à
l'étude d'impact sur l'environnement (OEIE)49) a été adoptée le 19 octobre 1988
(entrée en vigueur: 1er janv. 1989).
Il ressort unanimement des auditions qu'au moment de l'élaboration de RAIL
2000, ni le Conseil fédéral, ni le DFfCE ou l'administration fédérale n'étaient
conscients des coûts et des retards qu'entraînerait, pour RAIL 2000, la législation
d'application sur la protection de l'environnement. Cette appréciation est par
ailleurs confirmée par l'analyse des prises de position des offices et des co-
rapports relatifs au projet de message RAIL 2000. A aucun moment cette
question n'a été mentionnée par les offices ou les départements. S'agissant plus
spécifiquement du bruit, rien ne semblait à l'époque faire obstacle à la réalisation
de RAIL 2000. L'analyse de la procédure de consultation des offices relative au
projet d'OPB a permis à la commission de constater que ni les CFF, ni l'OFT ne
percevaient - ni ne pouvaient d'ailleurs percevoir - les implications financières
qu'aurait sur la réalisation de RAIL 2000 la législation sur le bruit.
Lors des débats sur RAIL 2000 au sein des commissions et des conseils, le
problème du bruit a été mentionné à plusieurs reprises50). Les informations
données par la Direction générale des CFF furent rassurantes. C'est ainsi que le
directeur général des CFF, responsable du département de la technique, affirma à
la Commission des transports du Conseil des Etats: «Bei den Neubaustrecken
haben die SBB keine Bedenken wegen des Lärms.»51) La confiance affichée alors
par la Direction générale des CFF était d'ailleurs légitime dans la mesure où l'on
estimait à l'époque que l'assainissement des chemins de fer reviendrait à 200 ou
300 millions de francs (1986)52'. A titre de comparaison, on évalue aujourd'hui
l'assainissement contre le bruit du réseau des CFF entre 3 et 7 milliards de
francs53^.
47> Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (loi sur la protection
de l'environnement [LPE], RS 814.01).
«) Ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB), RS 814.41.
49) Ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE),
RS 814.011.
so) Procès-verbal de la séance de la Commission des transports élargie du Conseil national des
25 et 26 août 1986, p. 20 (intervention Eggli-Winterthur); procès-verbal de la séance
Commission des transports du Conseil des Etats des 11 et 13 novembre 1986, p. 32
(intervention Kniisel), p. 42 (intervention Lauber).
S1) Procès-verbal de la séance de la commission des transports du Conseil des Etats des 11 et:
13 novembre 1986, p. 56.
S2> Réponse du Conseil fédéral du 12 septembre 1990 à la question ordinaire Nebiker du
21 juin 1990 sur le coût de la sauvegarde de l'environnement, BÖ N 1991 1986.
53) Réponse du Conseil fédéral du 15 février 1995 à la question ordinaire Spoerry du
15 décembre 1994 sur les mesures antibruit de la ligne Opfikon-Glattbrugg, BÖ N 1995
1022.
1178

Au terme de ses investigations, la Commission de gestion est arrivée à la
conclusion que, au moment de la présentation de RAIL 2000 au Parlement, le
Conseil fédéral et le DFTCE ne disposaient d'aucune donnée fiable ni d'aucune
prévision concernant les répercussions financières sur le projet des mesures de
protection de l'environnement.
La commission peut admettre à la rigueur que ces répercussions ne pouvaient être
chiffrées avec précision, faute d'une pratique assurée. Elle estime en revanche
qu'à défaut de posséder des informations détaillées, le Conseil fédéral aurait dû
informer le Parlement des incertitudes qui existaient pour RAIL 2000 en relation
avec la mise en œuvre de la législation sur l'environnement. Pour parer à toute
éventualité, le Conseil fédéral aurait dû également prévoir un certain nombre de
mesures d'appoint (étalement des délais de réalisation, réserve de financement,
modifications législatives des procédures d'oppositions, etc.). Sur ce point, la
commission est d'avis que le Conseil fédéral a manqué de circonspection et qu'il a
sous-estime, sur le plan financier et sur le plan des délais de réalisation, les risques
inhérents à l'application de la législation environnementale. La mise en vigueur
d'urgence de l'arrêté fédéral du 21 juin 1991 sur la procédure d'approbation des
plans pour les grands projets de chemins de fer54' est d'ailleurs l'un des résultats
concrets de cette mauvaise appréciation. Faute d'une appréciation exacte des
risques, il n'y a aujourd'hui, sept ans après la votation, que 3% de RAIL 2000 qui
est terminé, voire en exploitation (état fin 1994)55).
La commission estime aussi que le Conseil fédéral aurait dû exposer plus
clairement dans son message les effets négatifs de RAIL 2000 sur le bilan
écologique du projet. Le message ne donne en effet aucune indication sur les
nuisances attendues de RAIL 2000 (pollution par le bruit et par les vibrations,
effets sur les nappes phréatiques). Seuls sont portés au crédit de RAIL 2000 ses
effets positifs sur la consommation d'énergie et la pureté de l'air (ch. 233.2). Il est
vrai que dans le contexte de l'époque il devait être malaisé pour le Conseil fédéral
d'admettre que RAIL 2000 - projet favorable à l'environnement - puisse égale-
ment engendrer des nuisances pour l'environnement. De l'avis de la commission,
le Conseil fédéral a minimisé l'impact négatif de RAIL 2000 sur l'environnement.
Pour la commission, l'exemple qui précède montre à quel point il est important,
avant l'adoption d'un acte législatif, de disposer d'informations aussi précises que
possibles sur les effets potentiels ou prévisibles des mesures envisagées. S'agissant
plus particulièrement de la LPE, force est de constater que les informations dont
disposait le Conseil fédéral étaient partielles. C'est ainsi que dans le message du
Conseil fédéral du 31 octobre 1979 relatif à une loi fédérale sur la protection de
l'environnement (LPE)56', le Conseil fédéral affirmait au chapitre consacré aux
conséquences financières de la loi pour la Confédération: «il incombera à la
Confédération d'assumer les frais supplémentaires causés par les mesures qu'elle
devra prendre en vertu de la loi pour assainir ou remplacer des installations,
véhicules ou machines polluants qu'elle exploite. (...) Pour l'instant, on ne saurait
54> RS 742.100.1
55' Rapport de gestion et comptes des Chemins de fer fédéraux (CFF) pour l'exercice 1994,
p. 42.
56) FF 1979 III 741
1179

présumer de l'importance de ces frais; nous estimons cependant que les charges
financières qui découleront à ce titre de la loi seront supportables pour la
Confédération.»57) Il faut admettre aujourd'hui que cette appréciation était bien
optimiste.
Pour la Commission de gestion, il est absolument indispensable que les effets des
mesures étatiques soient évaluées de façon détaillée préalablement à l'adoption
de tout acte législatif. Ces effets doivent ensuite faire l'objet d'un suivi permanent.
La commission rejoint sur ce point les considérations qu'elle avait déjà élaborées
dans sa motion - restée sans suite - sur l'efficacité des mesures étatiques58'. Pour
la Commission de gestion, il en va de la prévisibilité et de la crédibilité de l'action
étatique.
55 
Organisation et gestion du projet
Plusieurs organes ont participé, à des stades et des titres divers, à l'élaboration de
RAIL 2000.
A l'origine, les travaux de planification ont été essentiellement confiés à un petit
état-major de projet, au sein des CFF, composé de 4 à 5 collaborateurs per-
manents. Cet état-major était rattaché formellement à la Direction générale des
CFF, fonctionnellement au département de la technique. Cet état-major s'ap-
puyait, pour ses travaux, sur quatre groupes de projet composés de représentants
des trois départements de la Direction générale des CFF (département présiden-
tiel, département de la technique, département du marketing et: de la production).
Il s'agissait pour l'état-major et les groupes de projet de développer, sur la base
des NTF, un concept national d'offre comprenant les trains intercités, les trains
directs et le trafic régional et de préparer les bases de décision nécessaires à
l'élaboration d'un message aux Chambres fédérales.
Outre l'état-major de projet, il existait également, à l'échelon du DFTCE, un
groupe général de coordination NTF (dénommé «Olympe») qui réunissait des
représentants de l'OFT, de l'état-major pour les questions de transport, du
secrétariat général du DFTCE, de la Direction générale des CFF, puis, dès mars
1985, un représentant de l'Union des entreprises suisses de transports publics
(UST) et, dès août 1987, le directeur du service des automobiles des PTT. Ce
groupe avait pour mission principale d'accompagner et de coordonner les activités
de l'administration et des CFF en relation avec les NTF. A la suite de l'abandon
des NTF, il prit le nom de «Groupe général de coordination RAIL 2000». Son
mandat resta néanmoins le même.
En sus de ces deux organes, il convient encore de mentionner le Conseil
d'administration des CFF auquel incombait la surveillance générale de l'ad-
ministration des CFF ainsi que la commission de la planification et des investisse-
ments du Conseil d'administration qui était chargée d'examiner toutes les ques-
tions relatives à la planification et aux investissements des CFF. Du côté du
DFTCE, il faut également citer l'OFT comme office spécialisé de la Confedera-
si) FF 1979 III 828
58> Motion de la Commission de gestion du Conseil des Etats du 26 mai 1992. Efficacité des
mesures prises par l'Etat, BÖ E 1992 358.
1180

tion pour les questions liées aux transports publics. Au sommet de la hiérarchie,
on trouvait le chef du DFTCE, puis le Conseil fédéral (schéma 3).
Pour la Commission de gestion, l'organisation qui a prévalu pour l'élaboration de
RAIL 2000 présentait certains déficits structurels et fonctionnels. Il convient tout
d'abord de relever que, pour la préparation de RAIL 2000, il n'existait, à l'échelon
du DFTCE, aucune organisation de projet spécifique, ni de chef de projet. Aussi
les structures et les compétences en relation avec le projet se sont-elles articulées
entre les différents organes concernés (DFTCE, OFT, Conseil d'administration
des CFF, Direction générale des CFF, etc.) au gré des circonstances ainsi que du
poids et de l'influence joués par certaines personnalités.
De fait, RAIL 2000 a été marqué dès le début par une organisation floue entre les
CFF et le DFTCE. C'est ainsi que l'état-major de projet et le groupe général de
coordination ne disposaient d'aucun cahier des charges définissant les responsabi-
lités et les compétences de chacun. Le circuit de décision et d'information entre
ces deux organes était peu clair: le groupe général de coordination ne disposait
d'aucune compétence vis-à-vis de l'état-major de projet RAIL 2000, ce dernier
n'étant responsable que devant la Direction générale des CFF qui décidait ensuite
de l'information à donner. La plupart du temps, la Direction générale des CFF
informait directement le chef du DFTCE sans passer par le groupe général de
coordination.
1181

Organisation du projet RAIL 2000 (état au 1er avril 1985)
Schéma 3
Dans les faits le groupe général de coordination n'a joué qu'une influence
mineure au niveau opérationnel. Les travaux RAIL 2000 se sont déroulés pour
l'essentiel sous l'égide de la Direction générale des CFF qui disposait, outre des
moyens humains et techniques, de tout le savoir nécessaire. Toutes les personnes
interrogées ont confirmé que le chef du département de la technique a été, au sein
de la direction générale, la cheville ouvrière du projet. De l'avis de la commission,
cette prééminence de la Direction générale des CFF et de son département
technique a eu pour conséquence directe un développement inégal du projet axé
en priorité sur les infrastructures des CFF, et accessoirement sur le matériel
roulant et sur les besoins du trafic régional des CFF et des ETC.
1182

La prééminence de la Direction générale des CFF sur le projet RAIL 2000 s'est
d'ailleurs vue renforcée par des éléments d'ordre personnel: alors que l'ancien
chef du DFTCE entretenait d'excellentes relations avec le président du Conseil
d'administration des CFF ainsi qu'avec la Direction générale des CFF, il n'en
allait pas de même entre l'ancien chef du DFTCE et le directeur de l'OFT, ce
dernier ayant été souvent, de son propre aveu, mis à l'écart. Cela correspondait
d'ailleurs à l'esprit de l'ordonnance de l'époque qui reconnaissait à la Direction
générale des CFF la possibilité d'entretenir des relations directes avec le chef du
DFTCE: «le Président et les membres de la Direction générale renseignent
verbalement le chef du Département des transports et communications et de
l'énergie sur la marche de l'entreprise, ainsi que sur les faits importants qui la
concernent et sur les innovations projetées.»59) La commission voit dans cette •
relation privilégiée entre l'ancien chef du DFTCE et la Direction générale des
CFF l'une des sources des difficultés d'élaboration de RAIL 2000.
Lors de ses travaux, la Commission de gestion a également relevé que les travaux
de RAIL 2000 ne reposaient initialement pas sur un mandat politique formel. En
effet la commission n'a pas trouvé une seule trace écrite d'un mandat politique du
chef du DFTCE relatif à RAIL 2000. Quant au cadre financier et au calendrier des
travaux, personne n'a pu indiquer à la commission qui les avait décidés et sur la
base de quelles considérations. Il est inadmissible pour la commission qu'un projet
qui engage la Confédération pour plusieurs milliards n'ait pas fait l'objet d'un
mandat écrit réglant tous ces aspects. Cette manière peu conventionnelle de
procéder est aussi liée à l'esprit de pionner et au dynamisme qui ont animé le
Président du Conseil d'administration des CFF et la Direction générale des CFF
suite au rejet de l'idée des NTF.
Faute d'information plus précise, la commission suppose que c'est l'ordre de
planification de la Direction générale des CFF du 29 juin 1984 qui a défini, pour
l'essentiel, la marche des travaux ainsi que leur cadre financier. Il est vrai que ce
mandat disposait de l'appui tacite du chef de DFTCE (cf. point 41). Ce modus
administrandi était pourtant contraire aux directives pertinentes du Conseil
fédéral qui précisent que c'est au «département compétent (de donner) mandat
d'élaborer un avant-projet» et que «l'étendue du mandat doit être précisée et un
délai doit être fixé pour son exécution.»60)
Lorsque les premières esquisses du concept d'offre RAIL 2000 ont été présentées
au Conseil fédéral le 22 mai 1985, le mandat initial de la Direction générale des
CFF n'a pas été remis en question ni n'a fait l'objet d'une appréciation critique de
la part du Conseil fédéral. Il "n'est donc pas excessif de dire que, sur le plan
politique, RAIL 2000 a d'abord été l'idée des CFF avant d'être celle du chef du
DFTCE et du Conseil fédéral. Cela ressort d'ailleurs de la chronologie des
événements: en janvier 1984, le président du Conseil d'administration des CFF
condamnait déjà les NTF alors que leur abandon n'a été décidé formellement par
le Conseil fédéral que le 16 décembre 1985. Pour la Commission de gestion, ce
mode de procéder est contraire au principe de la primauté du pouvoir politique
59> Article 5, 3e alinéa, de l'ordonnance du 20 décembre 1971 relative à la loi sur les Chemins
de fer fédéraux, RO 1972 39 608.
6°) Directives du Conseil fédéral du 6 mai 1970 concernant la procédure préliminaire en
matière de législation, FF 1970 I 1002, 1976 II 925.
1183

sur l'administration. En disant cela, la commission ne critique pas l'initiative prise
par les CFF de développer RAIL 2000, mais souligne les lacunes de l'organisation
et de la gestion politiques du projet.
De l'avis de la commission, l'élaboration de RAIL 2000 eût nécessité la définition,
par l'ancien chef du DFTCE ou par le Conseil fédéral, d'un mandat politique
formel fixant les objectifs du projet, son cadre financier, son calendrier ainsi que
les grandes lignes de son organisation. Il aurait fallu également nommer, à
l'échelon du DFTCE, un chef de projet à plein-temps disposant de compétences
clairement définies et ayant la responsabilité de coordonner les différents aspects
du projet entre les CFF, l'administration fédérale, les cantons et les associations
intéressées. L'absence de structures claires a conduit à une dilution des responsa-
• bilités qui a d'ailleurs compliqué les investigations de la Commission de gestion.
La responsabilité de ces lacunes incombe en premier lieu à l'ancien chef du
DFTCE.
56 
Surveillance du projet
561 
Conseil d'administration des CFF
Conformément à l'article 10 de la loi fédérale du 24 juin 1944 sur les Chemins de
fer fédéraux (LCFF), il appartient au Conseil d'administration des CFF «a. De
surveiller l'administration; (...) c. De donner son avis sur toutes les affaires
importantes qui concernent les Chemins de fer fédéraux et doivent être traités par
l'Assemblée fédérale, par le Conseil fédéral ou qui lui sont soumises par celui-ci.».
Cette compétence est précisée à l'article 6 de l'ordonnance du 20 décembre 1971
relative à la loi sur les Chemins de fer fédéraux61' qui stipule que le Conseil
d'administration «surveille l'administration des Chemins de fer fédéraux et arrête
les principes généraux que doit observer la Direction (...). Il donne son avis sur
toutes les affaires importantes qui concernent les Chemins de fer fédéraux et
doivent être traités par l'Assemblée fédérale (...).» S'agissant de la direction
générale, elle «exerce la haute direction et la gestion de l'entreprise sous réserves
des attributions du Conseil d'administration.» (art. 10 de l'ordonnance).
Au terme de ses investigations, la Commission de gestion arrive à la conclusion
que le Conseil d'administration des CFF n'a pas exercé, à l'égard de RAIL 2000,
son mandat de surveillance d'une manière suffisante et qu'il a accepté, sans
analyse critique, toutes les informations que lui a données la direction générale
sur RAIL 2000. La commission en veut pour preuve que le Conseil d'ad-
ministration n'a procédé à aucun amendement du projet de message. Il n'a pas
non plus mandaté des experts externes pour solliciter leurs avis, ni demandé des
rapports ou des renseignements complémentaires à la direction générale. Quant à
la commission de la planification et des investissements, elle a procédé à l'analyse
des données pertinentes quinze jours après que le projet de message ait été
transmis au Conseil fédéral par le chef du DFTCE.
61) RO 1972 39 608. Cette ordonnance a été abrogée entre-temps par l'ordonnance du 29 juin
1988 sur les Chemins de fer fédéraux (OCFF), RS 142311.
1184

De l'avis de son ancien président, le Conseil d'administration n'avait pas les
moyens humains et techniques de contrôler le travail de la Direction générale des
CFF. La Commission de gestion ne disconvient certes pas que face à la Direction
générale des CFF qui dispose de l'ensemble de l'administration des CFF et en
raison de la complexité du projet, le Conseil d'administration se trouvait en
position de faiblesse. Ce qu'elle critique cependant c'est que, confronté à cette
situation, le Conseil d'administration des CFF n'a aucun moment cru utile de
prendre les mesures propres à un exercice efficace de son mandat légal de
surveillance sur le projet. La commission est de l'avis que plus un projet est
difficile, important ou périlleux, plus grande doit être la surveillance et plus stricts
doivent être les critères d'appréciation. En assistant, impuissant, à l'élaboration de
RAIL 2000, le Conseil d'administration a manqué à son mandat légal de
surveillance. La responsabilité en incombe à l'ensemble du Conseil d'administra-
tion.
562 
Office fédéral des transports
Aux termes de l'article premier de l'ordonnance du 20 décembre 1971 relative à la
loi sur les Chemins de fer fédéraux, le DFTCE «est chargé d'exercer la haute
surveillance sur la gestion et les finances des Chemins de fer fédéraux ...». Pour
ce faire, le chef du DFTCE dispose de l'OFT qui est appelé à «traiter les affaires
touchant les Chemins de fer fédéraux (...) sur lesquelles le Conseil fédéral ou le
département statuent» 62'.
De jure, l'OFT ne disposait pas, au moment de l'élaboration de RAIL 2000, de
compétences propres en matière de surveillance des CFF et, partant, n'avait pas le
pouvoir de donner des instructions aux CFF63). Le rôle de l'OFT consistait
' davantage à appuyer le chef du DFTCE dans l'exercice de sa haute surveillance
sur les CFF. De facto, il revenait à l'OFT de surveiller les CFF pour le compte du
chef du DFTCE.
Comme pour le Conseil d'administration des CFF, l'OFT n'a procédé à aucune
analyse critique des données que lui ont fourni les CFF pour l'élaboration du
message. Il ne disposait d'ailleurs ni des connaissances ni des moyens humains
pour effectuer un tel travail. Si l'on exclut sa participation au sein du groupe
général de coordination, l'OFT ne comptait qu'une personne chargée de s'oc-
cuper de RAIL 2000. C'est dire s'il était impossible, dans ces conditions,
d'effectuer une surveillance sur les travaux des CFF. Les CFF ne l'auraient
d'ailleurs pas accepté. Il peut être utile de reproduire ici l'opinion de l'ancien
directeur de l'OFT: «die SBB (sind) ein selbständiger Betrieb, der sich nicht
hineinreden lässt»64). Cette impression a été confirmée par l'ancien président du
62> Article 15, 2e alinéa, lettre c, de l'ordonnance du 9 mai 1979 réglant les tâches des
départements, des groupements et des offices, RS 172.010.15.
63) L'entrée en vigueur de l'ordonnance du 29 juin 1988 sur les Chemins de fer fédéraux
(OCFF), de l'arrêté fédéral du 21 juin 1991 sur la procédure d'approbation des plans pour
les grands projets de chemins de fer et de l'ordonnance du 30 novembre 1992 sur les
compétences des organes fédéraux et des chemins de fer chargés d'appliquer les arrêtés sur
le transit alpin (ordonnance sur les compétences) a modifié quelque peu cette situation.
Ces trois textes confèrent expressément à l'OFT des compétences à l'égard des CFF (par
exemple art. 10, art. 12, 2e et 3e al., art. 38 OCFF).
M> Procès-verbal d'audition du 3 juillet 1995, p. 24.
1185

Conseil d'administration des CFF qui a affirmé: «Ce que j'ai peine à imaginer avec
mon expérience de seize ans de fonction, c'est en définitive le mandat de l'Office
fédéral des transports. (...) J'ai toujours dit que j'avais beaucoup de patrons
(Conseil d'administration, chef du département, Conseil fédéral, Chambres
fédérales et éventuellement encore le peuple). Si à côté de cela entrent encore en
jeu des offices et autres, je me pose des questions, ou alors, il faut définir un
mandat suffisamment précis pour ces offices (.. .)»65). Il reste que l'OFT n'a
jamais tenté de s'opposer à cette situation peu satisfaisante, ni n'a d'ailleurs
demandé un renforcement de ses effectifs.
La commission tient à critiquer le fait que POFT n'ait pas joué le rôle qui était le
sien s'agissant de la surveillance du projet. Elle estime que l'OFT, surtout en tant
que rédacteur du message, avait l'obligation d'examiner soigneusement et avec un
regard critique les informations que lui livraient les CFF. En omettant de le faire,
il a commis une négligence lourde de conséquences. La responsabilité en incombe
à l'ancien directeur de l'OFT.
57 
Procédure de consultation
Le projet RAIL 2000 ainsi que les projets d'arrêtés fédéraux y afférents n'ont pas
été soumis à une procédure formelle de consultation des cantons, des partis et des
organisations intéressées. Les gouvernements cantonaux ont été informés orale-
ment du contenu du message RAIL 2000 avant son adoption par le Conseil
fédéral, sans toutefois avoir reçu la possibilité de prendre position. Ce fait était
connu du Parlement en 1986 et il n'y a rien trouvé de contestable. A l'époque, le
Conseil fédéral partait de l'idée que RAIL 2000 étant le résultat de la consultation
sur l'examen d'opportunité des NTF, il était superflu de procéder à une nouvelle
consultation «qui mettrait en évidence les souhaits et les idées déjà formulées
dans les avis relatifs aux NTF.» (chiffre 24 du message RAIL 2000). La décision de
renoncer à une consultation sur RAIL 2000 a été prise par l'ancien chef du
DFTCE, et ce essentiellement pour des motifs de gain de temps. Il reste que, au
regard de la complexité du projet, l'information donnée aux cantons n'était pas
suffisante.
Rétrospectivement, il appert que cette décision était problématique d'un point de
vue conceptuel. RAIL 2000 est un concept d'offre alors que les NTF étaient un
projet de constructions: il était donc délicat de tirer, à partir de la consultation des
NTF, des conclusions qui soient directement applicables à un concept d'offre qui
se voulait justement autre chose d'un projet de constructions.
La décision de renoncer à une procédure de consultation était malencontreuse
aussi s'agissant de l'acceptation politique de RAIL 2000. De l'avis de la com-
mission, l'organisation d'une procédure de consultation aurait permis aux cantons
ainsi qu'aux milieux intéressés de faire part de leurs revendications dans la phase
préliminaire de RAIL 2000 et non, comme ce fut le cas plus tard, dans la phase de
réalisation. Une consultation aurait également conduit le Conseil fédéral à se
pencher plus attentivement sur le projet et à envisager des alternatives ce qu'il n'a
6S> Procès-verbal d'audition du 3 mai 1995, p. 9 ss.
1186

pas pu faire. Le projet aurait certes souffert d'un retard de six à douze mois, mais
ce retard aurait été compensé par la suite. Une fois encore, RAIL 2000 a souffert
du calendrier serré des travaux de préparation. De l'avis de la Commission de
gestion, l'absence de procédure de consultation a compliqué la réalisation
ultérieure de RAIL 2000.
Il convient de noter que, sous l'angle de la légalité, le Conseil fédéral n'était pas
entièrement libre de décider s'il voulait ou non soumettre RAIL 2000 et ses
projets d'arrêtés fédéraux à une procédure de consultation. En effet, aux termes
de l'article 7, 2e alinéa, de la loi fédérale du 19 septembre 1978 sur l'organisation
de l'administration (LOA)66', il appartient au Conseil fédéral de diriger la phase
préliminaire de la procédure législative. Les directives du Conseil du 6 mai 1970
concernant la procédure préliminaire en matière de législation 67\ en vigueur au
moment de l'élaboration de RAIL 2000, prévoient en leur article 12, 2e alinéa,
que «les cantons seront entendus (...) sur les projets de dispositions législatives
(lois, arrêtés fédéraux de portée générale, traités internationaux) qui affectent
leurs droits et leurs obligations ou qui, pour une autre raison, sont pour eux d'une
importance considérable sur le plan politique, culturel, économique ou financier.»
L'article 13 ajoute que les partis politiques seront entendus sur les projets d'une
importance politique particulière.
Ces dispositions laissaient au Conseil fédéral une marge d'appréciation relative-
ment large s'agissant de l'ouverture ou non d'une procédure de consultation. Mais
une large marge d'appréciation ne confère pas à celui qui en dispose la liberté de
déroger sans motif aux principes constitutionnels, et notamment à celui de
l'égalité de traitement. Du moment que le Conseil fédéral avait autorisé la
consultation des cantons et des partis pour l'analyse d'opportunité des NTF, la
commission estime qu'il aurait dû en faire de même pour le projet RAIL 2000. La
commission critique également le fait que la décision ait été prise par l'ancien chef
du DFTCE lui-même, puis seulement confirmée par le collège gouvernemental.
Pour la commission, la responsabilité de renoncer à une procédure de consulta-
tion appartient au chef du DFTCE de l'époque sur le plan matériel, au Conseil
fédéral sur le plan formel.
Depuis lors, le Conseil fédéral a précisé sa pratique en adoptant l'ordonnance du
17 juin 1991 sur la procédure de consul talion.68)
58 
Explications du Conseil fédéral au corps électoral
Conformément à la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques69', le
Conseil fédéral doit élaborer, préalablement à chaque consultation populaire, des
explications relatives aux textes soumis à votation. Ces explications sont destinées
aux électeurs et constituent le pendant, à l'échelon du peuple, des messages du
Conseil fédéral aux Chambres fédérales. La loi précise en outre que ces explica-
tions doivent rester objectives (art. 11, 2e al.). Les explications sont élaborées par
66' Loi fédérale du 19 septembre 1978 sur l'organisation et la gestion du Conseil fédéral et de
l'administration fédérale, RS 172.010.
67> FF 1970 I 1002, 1976 II 925
68> RS 172.062
69> RS 161.1
1187

la Chancellerie fédérale de concert avec le département en charge du dossier, puis
sont soumises pour décision au Conseil fédéral 10\
En étudiant les explications du Conseil fédéral pour la votation fédérale sur RAIL
2000, la Commission de gestion a constaté que l'information gouvernementale
donnée au corps électoral présentait un certain nombre d'omissions graves.
Il faut tout d'abord rappeler que contrairement aux Chambres fédérales, le peuple
suisse ne fut appelé à se prononcer, le 7 décembre 1986, que sur l'arrêté fédéral
concernant le projet RAIL 2000; faute de référendum financier, il n'était pas
consulté sur l'arrêté fédéral relatif au crédit d'engagement. De ce fait, les
impératifs financiers de RAIL 2000 ne constituaient pas l'objet de la votation
populaire qui portait en premier lieu sur le projet RAIL 2000 et sur les quatre
nouvelles lignes ferroviaires. En dépit de cela, le Conseil fédéral consacre à la
question du coût de RAIL 2000 deux passages de son exposé explicatif. Dans le
premier passage, le Conseil fédéral relève que «les projets de construction des
CFF destinés à la réalisation de RAIL 2000 coûteront 5,4 milliards de francs. (...)
Pour la réalisation de RAIL 2000, les chemins de fer privés peuvent, quant à eux,
compter sur une aide fédérale d'un milliard de francs environ.. ,»71'. Le Conseil
fédéral passe sous silence les 3,7 milliards de francs supplémentaires émargeant
au budget ordinaire des CFF (1,3 mi. de fr. pour le matériel roulant, 2,4 mi. de fr.
pour les infrastructures). Dans un second passage, le Conseil fédéral oublie de
mentionner les ETC, et affirme, en contradiction avec ce qu'il dit plus haut, que
les «5,4 milliards (représentent) l'investissement nécessaire à la réalisation du
projet RAIL 2000»72). Le Conseil fédéral néglige également d'indiquer que le
chiffre de 5,4 milliards se rapporte à 1985. Pourtant entre 1985 et 1987, du seul fait
de la dépréciation de la monnaie, ce montant atteignait déjà près de 6 milliards de
francs.
En ce qui concerne la rentabilité du projet, le Conseil fédéral affirme que
«l'investissement sera récupéré par le biais de l'augmentation de trafic es-
comptée.»73^ Ce que le Conseil fédéral oublie de dire, c'est que la rentabilité
RAIL 2000 n'était démontrée que pour le cas où le peuple accepterait la
«Politique coordonnée des transports»74) (suppression des distorsions de concur-
rence, principe de la couverture intégrale des coûts par les usagers, etc.). Cela
apparaît d'ailleurs clairement dans le message RAIL 2000: «la rentabilité de
RAIL 2000 doit être jugée positivement, à condition que les bases d'une politique
coordonnée des transports soient créées.»75'
Or au moment où RAIL 2000 fut soumis à votation, ce résultat n'était pas acquis.
Le Conseil fédéral en était d'ailleurs conscient puisqu'il écrivait plus loin dans son
message aux Chambres fédérales qu'à «l'heure actuelle, il n'est pas possible de
savoir définitivement dans quelle mesure les intérêts, les amortissements et les
™) Article 3, 2e alinéa, de l'ordonnance du 24 mai 1978 sur les droits politiques, RS 161.11.
"' Votation populaire du 6 décembre 1987. Explications du Conseil fédéral, Chancellerie
fédérale, Berne, p. 5.
72> Op. cit., p. 7.
73> Op. cit., p. 7.
74) Message du Conseil fédéral du 20 décembre 1982 sur les bases d'une politique coordonnée
des transports, FF 1983 I 909.
75> Message RAIL 2000, p. 3.
1188

autres frais d'exploitation pourront être couverts par les produits supplémentaires
durant la phase de réalisation. Suivant la variante de la politique des transports,
les produits devraient dépasser les coûts supplémentaires de RAIL 2000 après la
concrétisation du projet.»76^ Ce qui apparaît comme une hypothèse dans le
message est transformé en affirmation dans les explications destinées aux élec-
teurs. Les faits allaient d'ailleurs donner tort au Conseil fédéral puisque, le 12 juin
1988 71\ le peuple et les cantons suisses ont refusé d'inscrire dans la constitution
les bases d'une politique coordonnée des transports. La rentabilité du projet
RAIL 2000 ne pouvait dès lors plus être assurée.
La Commission de gestion juge insuffisantes les explications données par le
Conseil fédéral au corps électoral. Celles-ci ne donnaient de RAIL 2000 qu'une
image partielle de la réalité. En indiquant des informations lacunaires quant au
coût total et à la rentabilité de RAIL 2000, les explications du Conseil fédéral ne
permettaient pas aux citoyens de saisir toute la portée économique et financière
du projet. De l'avis de la commission les commentaires du Conseil fédéral ont
induit les électeurs en erreur. La responsabilité en incombe au premier chef aux
rédacteurs du projet de commentaire, la Chancellerie fédérale et le DFTCE, en
second lieu au Conseil fédéral dans son ensemble.
6 
Appréciation générale
Parvenue au terme de ses investigations, la Commission de gestion est arrivée à la
conclusion que le projet RAIL 2000 n'était pas suffisamment étudié dans ses
aspects techniques, financiers, économiques et environnementaux lorsque le
Conseil fédéral en présenta la conception aux Chambres fédérales. Pour la
commission, cela tient à la rapidité avec laquelle le projet a été élaboré ainsi qu'à
l'absence d'une répartition précise des responsabilités et des compétences entre
l'OFT et la Direction générale des CFF. Cela tient également à l'absence d'une
procédure formelle de consultation des cantons, des partis et des organisations
intéressées. Au-delà de ces constatations, la commission estime que le message
RAIL 2000 était partial et en partie rédigé de façon peu consciencieuse. Il ne
comprenait pas d'informations fiables et complètes concernant des éléments
essentiels du projet (financement, coûts totaux, effets sur l'environnement, etc.).
De l'avis de la commission, le projet RAIL 2000 n'aurait pas dû être soumis en
l'état à l'Assemblée fédérale ni a fortiori au corps électoral.
En disant cela, la commission ne critique pas le projet RAIL 2000 qui conserve
aujourd'hui toute sa valeur et son actualité; elle estime seulement que le projet
eût mérité une approche plus précise sur le plan politique et financier.
L'exemple de RAIL 2000 pose plus généralement le problème de la crédibilité des
projets qui sont soumis aux Chambres. Le Parlement est en effet en droit
d'attendre que les messages qui lui sont présentés soient préparés avec tout le soin
voulu. S'agissant de RAIL 2000, force est de constater que ce n'était pas le cas.
La commission estime que la responsabilité matérielle des insuffisances du projet
RAIL 2000 incombe à l'ancien chef du DFTCE ainsi qu'à l'ancien directeur de
76> Message RAIL 2000, p. 66 ss.
77> FF 1988 III 446
1189

l'OFT du moins pour ce qui concerne la rédaction du message. C'est le Conseil
fédéral en tant qu'autorité qui porte la responsabilité formelle de l'ensemble du
projet RAIL 2000.
S'agissant de la définition des besoins d'investissements et de leur répartition
budgétaire, la Commission de gestion est d'avis que la Direction générale des CFF
est responsable au premier chef de l'information insuffisante du Parlement.
Sur le plan de la surveillance du projet, la Commission de gestion estime que le
Conseil d'administration des CFF ainsi que l'ancien directeur de l'OFT ont
manqué à leurs obligations.
Quant aux explications données par le Conseil fédéral au corps électoral, la
commission estime qu'elles étaient lacunaires et qu'elles ont induit les électeurs
en erreur. La responsabilité en incombe en premier lieu à la Chancellerie fédérale
et au DFTCE, en second lieu au Conseil fédéral dans son ensemble.
Nonobstant les insuffisances de l'ensemble du projet, la commission estime que le
Parlement a également manqué de vigilance et de curiosité à l'égard des
informations qui lui ont été livrées, en particulier en reléguant au second plan les
éléments financiers du projet.
De l'avis de la commission, il n'est pas possible de dire avec certitude qu'elle
aurait été la décision du Parlement, puis du peuple, si le projet RAIL 2000 avait
été présenté de manière plus circonstanciée. Il reste que le vote du Parlement,
puis le scrutin populaire ont exprimé une nette majorité en faveur du rail et une
volonté sans équivoque d'octroyer aux chemins de fer un rôle plus important dans
le transport des voyageurs sur le plan national. Au Parlement, peu nombreux ont
été les opposants qui ont avancé les coûts de RAIL 2000 pour justifier son rejet. Il
en va de même du comité référendaire. Il faut dire qu'à l'époque la situation
financière de la Confédération ainsi que son évolution étaient beaucoup plus
favorables qu'à l'heure actuelle.
En dépit de toutes les erreurs et de toutes les négligences commises, la Com-
mission de gestion tient à souligner qu'elle n'a pas relevé, au cours de son
inspection, un seul indice d'actes qui auraient eu pour mobile la recherche
d'avantages personnels. La commission est en effet persuadée de la parfaite
intégrité personnelle de l'ancien chef du DFTCE auquel elle doit cependant
imputer la responsabilité première de nombreuses décisions et mesures.
Nonobstant cela, la commission doit reconnaître que certains des membres de
l'administration et des CFF n'ont pas fait preuve, à l'époque, de toute la loyauté
voulue à l'égard du Parlement. Les non-dits du message ainsi que certaines
lacunes d'information permettent de conclure que quelques-unes des personnes
concernées ont fait preuve de peu de compétence et de discernement. Le message
étant une œuvre collective, il est difficile d'identifier les auteurs des informations
données dans le message. De l'avis de la commission, il est cependant important
que dans l'exercice de leurs tâches, les agents publiques respectent naturellement
la primauté du pouvoir politique sur l'administration et donnent au Parlement,
puis au corps électoral, toutes les informations leur permettant de prendre des
décisions en pleine connaissance de cause. Dans le cas de RAIL 2000, cela n'a pas
été entièrement le cas.
1190

Enfin, la commission a eu l'impression que toutes les personnes concernées
désiraient que le projet RAIL 2000 passe la rampe au plus vite, la conjoncture
politique étant alors favorable.
7 
Propositions et recommandations de la Commission
de gestion
71 
Proposition à l'attention du Conseil des Etats
La Commission de gestion propose au Conseil des Etats de transmette la
motion 95.3201 de la Commission de gestion du Conseil national du 23 mai
1995 relative à la surveillance des Chemins de fer fédéraux par le Conseil
fédéral et son administration.
72 
Recommandations à l'attention du Conseil fédéral
721 
Calcul du renchérissement des grands projets
d'infrastructures
1. Le Conseil fédérât est invité à établir un mode de calcul permettant de
déterminer d'une manière uniforme le renchérissement intervenant
pour les grands projets d'infrastructures.
2. Le Conseil fédéral est invité à indiquer systématiquement dans ses
messages relatifs à des grands projets d'infrastructures les effets pro-
bables du renchérissement sur les coûts finaux des projets.
722 
Relevé des investissements opérés dans le cadre du projet
RAIL 2000
Le Conseil fédéral est invité à établir un relevé qui permette de suivre,
jusqu'à l'achèvement du projet, l'évolution des différents investissements
effectués par la Confédération dans le cadre de RAIL 2000. Ce relevé doit
inclure à la fois les investissements (infrastructures, matériel roulant,
exploitation) des CFF ainsi que ceux des ETC et faire mention des
différentes sources de financement (crédit d'engagement RAIL 2000,
budget ordinaire des CFF, crédits-cadre pour les ETC).
723 
Présentation des marges d'approximation des coûts dans
les messages du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral est invité à indiquer systématiquement dans ses mes-
sages relatifs à des grands projets d'infrastructures les marges d'approxima-
tion des coûts qui sont présentés.
1191

724 
Le Conseil d'administration des CFF comme interlocuteur
du Parlement dans les affaires touchant aux CFF
Le Conseil fédéral est invité à préciser la fonction du Conseil d'ad-
ministration des CFF comme interlocuteur du Parlement dans les affaires
touchant aux CFF et de définir plus particulièrement le rôle que le Conseil
d'administration des CFF doit exercer à l'égard des commissions parle-
mentaires.
725 
Compétences du Parlement en matière d'investissements
des CFF
Le Conseil fédéral est invité à préciser les compétences du Parlement en
matière d'investissements qui sont financés par le biais du budget ordinaire
des CFF, et ce plus particulièrement pour les projets d'investissements qui
ont des répercussions importantes sur les finances de la Confédération.
25 septembre 1995 
Pour le groupe de travail:
Le président, Jean Cavadini, député au Conseil des Etats
Le secrétaire, Philippe Schwab
Pour la Commission de gestion:
Le président, Robert Bühler, député au Conseil des Etats
N38137
1192

Annexe l
Liste des personnes entendues
Membres de l'Assemblée fédérale
- Josef Kühne, conseiller national, membre du conseil d'administration des CFF,
président de la Commission des transports élargie du Conseil national au
moment des faits 
.
- Otto Piller, député au Conseil des Etats, président de la Commission des
transports du Conseil des Etats au moment des faits
Représentants des Chemins de fer fédéraux
- Carlos Grosjean, président du conseil d'administration des CFF au moment des
faits
- Pierre Arnold, vice-président du conseil d'administration des CFF et président
de la commission de la planification et des investissements au moment des faits
- Werner Latscha, président de la Direction générale des CFF et chef du
département présidentiel au moment des faits
- Hans Eisenring, directeur général des CFF et chef du département de la
technique au moment des faits
- Michel Grippa, directeur général des CFF et chef du département marketing et
production au moment des faits
- Pierre Alain Urech, directeur du 1er arrondissement des CFF, délégué RAIL
2000 de 1991 à 1994
- Peter Winter, directeur de la division des travaux à la Direction générale des
CFF et ancien directeur général de projet RAIL 2000
- Oskar Stalder, chef de la division planification et coordination à la direction des
travaux de la Direction générale des CFF, ancien chef de l'état-major RAIL
2000
- Wolfram Jerra, chef de la section planification à la direction des travaux de la
Direction générale des CFF
- Markus Muheim, adjoint à la division planification et coordination, direction
des travaux de la Direction générale des CFF
Office fédéral des transports
- Fritz Bürki, directeur de l'Office fédéral des transports au moment des faits
- Hans Rudolf Isliker, directeur suppléant de l'OFT, sous-directeur de l'OFT au
moment des faits
- Peter Joss, directeur du Mittelthurgaubahn, sous-directeur de l'OFT au mo-
ment des faits
- Hans Niederberger, chef de la section planification de l'OFT au moment des
faits
78 Feuille fédérale. 148° année. Vol. I 
1193

Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie
- Léon Schlumpf, ancien conseiller fédéral, chef du DFTCE au moment des faits
- Silvio Fasciati, directeur du Chemin de fer rhétique, collaborateur personnel de
Monsieur Schlumpf au moment des faits
- Karl Hausmann, chef du secrétariat de l'état-major de contrôle et de coordina-
tion transit alpin (EMCC), secrétaire des Commissions des transports des
Chambres fédérales au moment des faits
N38137
1194

Annexe 2
Arrêté fédéral
concernant le projet RAIL 2000
du 19 décembre 1986 '>
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu les articles 23, 26 et 36 de la constitution;
vu le rapport sur le projet RAIL 2000;
vu le message du Conseil fédéral du 16 décembre 19852),
arrête:
Article premier
La Confédération réalise le projet RAIL 2000 dans le but de développer les
transports publics en Suisse.
Art. 2
Dans ce but, le réseau des Chemins de fer fédéraux est complété par les nouvelles
lignes suivantes:
a. Vauderens-Villars-sur-Glâne;
b. Mattstetten-Rothrist;
c. Olten-Muttenz;
d. Zurich Aéroport-Winterthour.
Art. 3
1 Le Conseil fédéral approuve les étapes des travaux et détermine leur calendrier.
2 Dans son rapport de gestion, il renseigne le Parlement sur l'état de réalisation du
projet.
Art. 4
1 Le présent arrêté, qui est de portée générale, est sujet au référendum facultatif.
2 II entre en vigueur à l'expiration du délai référendaire si aucun référendum
n'aboutit, ou lors de son acceptation en votation populaire.
3 II a effet jusqu'à la réalisation du projet RAIL 2000.
RS 742.100
» FF 1987 I 46
2) FF 1986 I 181
1988-107 
1195

Projet RAIL 2000 
RO 1988
Conseil national, 19 décembre 1986 
Conseil des Etats, 19 décembre 1986
Le président: Cevey 
Le président: Dobler
Le secrétaire: Koehler 
La secrétaire: Huber
Résultat de la votation populaire et entrée en vigueur
1 Le présent arrêté a été accepté par le peuple le 6 décembre 1987. ''
2 Conformément à son article 4, 2e alinéa, il est entré en vigueur le 6 décembre
1987.
28 janvier 1988 
Chancellerie fédérale
31965
"FF 1988 1541
1196

Annexe 3
Arrêté fédéral
relatif au crédit d'engagement pour la réalisation
du projet RAIL 2000, partie CFF
du 17 décembre 1986
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 7, lettre c, de la loi fédérale du 23 juin 1944" sur les Chemins
de fer fédéraux;
vu le rapport sur le projet RAIL 2000;
vu le message du Conseil fédéral du 16 décembre 19852),
arrête:
Article premier
1 Pour réaliser le projet RAIL 2000, les Chemins de fer fédéraux sont auto-
risés à prendre des engagements financiers s'élevant à 5,4 milliards de
francs au titre des investissements pour l'infrastructure (projets et coûts:
état en 1985).
2 Le Conseil fédéral est autorisé à adapter ce montant au renchérissement.
Art. 2
Dès 1987, le Conseil fédéral soumet annuellement à l'attention des Cham-
bres fédérales, en même temps que le budget des CFF, une planification
pluriannuelle des investissements et du financement relative à la réalisation
progressive du projet.
Art. 3
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas soumis au
référendum.
Art. 4
Cet arrêté entre en vigueur en même temps que l'arrêté concernant RAIL
20003).
') RS 742.31
2> FF 1986 I 181
» RO 1988 364 (entrée en vigueur: 6 déc. 1987)
1988-245 
1197

Projet RAIL 2000, partie CFF
Conseil national, 8 octobre 1986 
Conseil des Etats, 17 décembre 1986
Le président: Bundi 
Le président: Dobler
Le secrétaire: Anliker 
La secrétaire: Huber
30441
1198

Annexe 4
Evolution des coûts d'infrastructures des CFF pour RAIL 2000,
1985-1992
Message RAIL 2000
(base mai 1 985)
Besoins d'investissements
supplémentaires dus à
l'intégration dans
l'environnement, à
l'optimalisation de l'offre et
aux erreurs de planification
Renchérissement
Total des
in vestlssemen t s
d'infrastructures à charge
du crédit d'engagement
RAIL 2000
Besoins d'investissements
supplémentaires à charge
du budget ordinaire des
CFF
Total des besoins
d'investissements
d'infrastructures des CFF
pour la réalisation de
RAIL 2000
Printemps
1985
5.4
0.0
0.0
5.4
(base
1985)
2.4
(base
1985)
7.8
(base
1985)
Hiver
1988
5.4
2.8
0.4
8.6
(base
1988;
0.8
(base
1988)
9.4
(base
1988)
Automne
1939
5.4
1.1
1.1
7.6
(base
1989)
3.2
(base
1989)
10.8
(base
1989)
Printemps
1990
5.4
1.6
2.0
9.0
(base
1990)
3.3
(base
1990)
12.3
(base
1990)
Automne
1990
5.4
2.1
2.2
9.7
(base
1990)
3.0
(base
1990)
12.7
(base
1990)
Printemps
1991
5.4
2.0
2.7
10.1
(base
1991)
4.0
(base
1991)
14.1
(base
1991)
Automne
1992
5.4
5.3
10.7
(base
1992)
5.8
(base
1992)
16.5
(base
1992)
1199

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats concernant la planification et
l'élaboration du projet RAIL 2000 (période de 1983 à 1987) du 25 septembre 1995
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1996
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
12
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
95.074
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
26.03.1996
Date
Data
Seite
1153-1199
Page
Pagina
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10 108 546
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