ch_vb · 94.012 · 1994-01-26 · de


#ST# 94.012
Message
concernant le financement des contributions aux frais, des contributions
à l'exploitation agricole du sol ainsi que des crédits d'investissements
dans l'agriculture pour les années 1995 à 1997
du 26 janvier 1994
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le projet d'arrêté fédéral et le message concernant le
financement des contributions aux frais, des contributions à l'exploitation agricole
du sol ainsi que des crédits d'investissements dans l'agriculture pour les années
1995 à 1997, en vous proposant de l'approuver.
En outre, nous vous proposons de classer le postulat suivant:
1993 P 92.3506 
Agriculture de montagne. Paiements directs distincts.
(N 18. 6.1993, Bühler Simeon)
Nous vous prions de croire, Madame la Présidente, Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs, à l'assurance de notre haute considération.
26 janvier 1994 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Stich
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
108 
1994-46

Condensé
Lors des délibérations parlementaires relatives à la modification de la loi fédérale sur
les crédits d'investissements et l'aide aux exploitations paysannes, il fut décidé, afin
d'alléger les travaux du Parlement, de regrouper les trois mesures (contributions aux
frais des détenteurs de bétail de la région de montagne, contributions à l'exploitation
agricole du sol dans des conditions difficiles et crédits d'investissements) en un seul
projet de financement.
Le présent message contient la proposition pour les 3 années 1995 à 1997:
- de fixer le plafond de dépenses
- des contributions aux frais à 810 millions de francs,
- des contributions à l'exploitation agricole du sol à 450 millions de francs et
- d'allouer un crédit-cadre de 15 millions de francs en faveur des crédits d'investisse-
ments.
Les sommes demandées figurent dans le plan financier de la Confédération du
10 septembre 1993.
Les contributions aux frais et les contributions à l'exploitation agricole du sol sont les
deux types de paiements directs les plus importants pour l'agriculture de montagne et
de la zone préalpine des collines. On propose dès lors de les maintenir au niveau
actuel, en les harmonisant avec les nouveaux paiements directs octroyés en vertu des
articles 31a et 31b de la loi sur l'agriculture. De par leurs modalités d'octroi et les
charges d'exploitation imposées aux bénéficiaires, ces contributions concourent au
maintien d'une agriculture à la fois paysanne et durable.
Les crédits d'investissements, octroyés le plus souvent sous la forme de prêts sans
intérêt, servent à améliorer les structures agricoles et les bases de production,
notamment à moderniser les habitations et les ruraux, et à faciliter la reprise de
domaines par de jeunes agriculteurs. Cette mesure est destinée à l'ensemble de
l'agriculture; elle ne se limite pas aux régions de montagne et à la zone préalpine des
collines.
109

Message
I 
Partie générale
II 
Introduction: Plafond de dépenses
Conformément aux modifications du 4 octobre 1991 (RO 1992 2104) de la loi
fédérale instituant des contributions aux détenteurs de bétail de la région de
montagne et de la zone préalpine des collines (art. lbls, 2° al.), de la loi fédérale
instituant des contributions à l'exploitation agricole du sol dans des conditions
difficiles (art. 7,1er al.) et de la loi fédérale sur les crédits d'investissements dans
l'agriculture et l'aide aux exploitations paysannes (art. 20,2e al), les trois mesures
seront regroupées, «au vu d'un message ad hoc du Conseil fédéral», en un seul
projet de financement, afin d'alléger les procédures parlementaire et administra-
tive. Ce changement fait suite à une proposition soumise au Parlement à
l'occasion des délibérations sur le message du 27 novembre 1989 concernant la
modification de la loi fédérale sur les crédits d'investissements dans l'agriculture
et l'aide aux exploitations paysannes (FF 1990 I 166).
Un premier arrêté fédéral regroupant les trois mesures doit être adopté pour les
années 1995 à 1997, à l'expiration des lois précitées.
12 
Stratégie pour le soutien des régions de montagne
L'encouragement et la sauvegarde des régions de montagne revêt une importance
majeure dans notre pays. La promotion économique repose essentiellement sur
deux piliers, à savoir la politique régionale et la politique agricole.
121 
Politique régionale de la Confédération et des cantons
La Confédération accorde en priorité des aides pour les investissements en région
de montagne, en vertu de la loi fédérale de 1974 sur l'aide en matière d'investisse-
ments dans les régions de montagne (LIM; RS 901.1). Concrètement, le soutien
est destiné à l'aménagement des infrastructures, à savoir voies de communication,
services publics, installations pour la formation scolaire, la formation et le
perfectionnement professionnels, installations du domaine de la santé publique,
de la culture et du sport. L'aide aux investissements sert à faciliter le financement
complémentaire de projets d'infrastructure. Elle consiste à accorder, ou éven-
tuellement à cautionner, des prêts sans intérêt ou à intérêt modéré et à contribuer
au service des intérêts.
Il convient en outre de mentionner les mesures prévues par la loi fédérale sur
l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature (RS 935.12)
et par la loi fédérale encourageant l'octroi de cautionnements et de contributions
au service de l'intérêt dans les régions de montagne (RS 901.2). Vient s'y ajouter
la péréquation financière entre cantons financièrement forts et cantons finan-
cièrement faibles, conformément à la loi fédérale du 19 juin 1959 (RS 613.1).
110

122 
Politique agricole
Les agriculteurs des régions de montagne sont considérablement désavantagés
par rapport à ceux de la plaine, en raison des conditions d'exploitation plus
difficiles (rigueur du climat, brièveté de la période de végétation, configuration
peu propice du terrain et structures des exploitations)., qui renchérissent la
production. Pour en tenir compte, la politique agricole fait recours à un ensemble
de mesures différenciées en faveur de ces régions, qui comprend trois volets:
l'aide à l'amélioration des bases de production sous forme de subsides pour les
améliorations foncières et de crédits agricoles, un traitement spécial des régions
défavorisées en matière de garantie des prix et d'écoulement des produits (lait,
animaux de rente), mais aussi et surtout le système spécifique des paiements
directs. Ces derniers sont octroyés depuis des décennies; ils ont fait leurs preuves
et jouent un rôle essentiel dans la garantie des revenus.
Le chapitre suivant décrit le système actuel des paiements directs, dans le contexte
général de la politique agricole.
13 
Système des paiements directs dans le contexte
de la politique agricole
Les paiements directs octroyés sur la base des articles 31o (paiements directs
complémentaires) et 3 le (contributions écologiques) de la loi fédérale sur
l'agriculture (LAgr) constituent les éléments-clefs de la réorientation de la
politique agricole, exposés en détail dans le Septième rapport du Conseil fédéral
sur l'agriculture (FF 1992II140). Ils ne sont pas liés à la production et complètent
ou remplacent les mesures d'encouragement existantes. Le Conseil fédéral
préconise le système présenté ci-après, structuré en fonction des objectifs poursui-
vis et permettant de simplifier les instruments de cette politique.
Les montants correspondent aux chiffres budgétisés pour 1993 (y compris le crédit
complémentaire approuvé), en millions de francs (cf. tableau récapitulatif 1
figurant à l'annexe).
131 
Paiements directs complémentaires
Les paiements directs complémentaires répondent à l'idée directrice exprimée à
l'article 31a LAgr (modification du 9 oct. 1992). Combinés avec une politique des
prix s'orientant davantage vers l'économie de marché (prix agricoles réels en
diminution), ils servent en premier lieu à garantir un revenu équitable aux
agriculteurs. Grâce à ces paiements, l'agriculture devrait être à même d'accomplir
ses tâches et de fournir les prestations d'intérêt public que l'on exige d'elle
(protection et entretien des paysages ruraux, sauvegarde des bases naturelles et
écologiques d'existence, occupation décentralisée du territoire, approvisionne-
ment en denrées alimentaires). Lors de cette même révision de la loi sur
111

l'agriculture, les contributions aux détenteurs d'animaux, limitées à fin 1992 (RS
916.311), ont été supprimées en tant que telles et intégrées dans le groupe des
paiements directs complémentaires.
A ce groupe appartiennent:
- les paiements directs complémentaires
(art. 3 la LAgr) 
600 millions de fr.1)
132 
Paiements compensatoires pour conditions
de production difficiles en zone préalpine des collines
et en région de montagne
Ce deuxième groupe de paiements directs a pour objectif d'améliorer le revenu
des agriculteurs en zone préalpine des collines et en zone de montagne, au sens de
l'article 2 LAgr, selon lequel «les conditions difficiles de production et de vie dans
les régions de montagne doivent être prises particulièrement en considération».
Ils servent à compenser autant que faire se peut les frais supplémentaires et les
rendements inférieurs dus aux conditions de production difficiles. Les «paiements
compensatoires pour conditions de production difficiles», tels qu'ils existent
actuellement en tant que catégorie indépendante, permettent de mieux tenir
compte des différences régionales (montagne/plaine) que le premier groupe. C'est
la raison pour laquelle nous n'entendons pas intégrer les contributions aux frais
dans les nouveaux paiements complémentaires octroyés en vertu de l'article 31a
LAgr, contrairement à ce qui fut proposé dans le message du 13 mai 1992 relatif
au financement des contributions aux frais des détenteurs de bétail (CDB) de la
région de montagne et de la zone préalpine des collines (FF 7992 III797, ch. 17).
Nous en exposons les motifs plus en détail au chiffre 155. En revanche, les
contributions compensatoires pour conditions de production difficiles dérivées de
l'article 200 LAgr expireront à fin 1995 et seront intégrées dans les paiements
directs complémentaires.
En millions
A ce groupe appartiennent: 
de fr.
- les contributions aux frais des détenteurs de bétail en région de
montagne (LF du 28 juin 1974) 
283
- les contributions à la surface pour les terres en pente (LF du
14 déc. 1979) 
109
- les contributions d'estivage (LF du 14 déc. 1979) 
36
- les contributions compensatoires pour conditions de production
difficiles (art. 200 LAgr) 
48
Total: paiements compensatoires pour conditions de production
difficiles 
476
133 
Contributions écologiques
Les contributions écologiques découlent du principe énoncé aux articles 3lb et
20a LAgr, qui consiste à honorer financièrement les prestations écologiques
définies dans les ordonnances, que les agriculteurs fournissent volontairement en
'' Y compris 335 millions de francs de contributions aux détenteurs d'animaux.
112

sus des exigences légales. Les programmes déjà mis sur pied (compensation
écologique, production intégrée, culture biologique, détention contrôlée d'ani-
maux de rente en plein air, etc.) seront développés et différenciés autant que cela
s'avérera nécessaire. Quant aux mesures découlant de l'ordonnance sur la
production végétale, qui visent également un objectif écologique, elles seront
incorporées dans l'ordonnance sur les contributions écologiques (RS 910.312,
OCEco) édictée sur la base de l'article 310 LAgr.
En millions
A ce groupe appartiennent: 
de fr.
- les contributions écologiques octroyées pour les quatre pro-
grammes mentionnés dans l'OCEco (art. 3 le LAgr)
- les contributions pour prairies extensives (art. 2Qa LAgr) 
55
- les contributions pour surfaces assolées aménagées en surfaces
de compensation écologique (art. 20a LAgr)
- les contributions pour les céréales provenant de la culture
extensive (art. 20a LAgr) 
52
- les contributions à l'exploitation agricole du sol pour les prairies
sèches et les prairies à litière (LPN du 1er juillet 1996; RS 451,
art. 7 et 22 à 29, ordonnance sur les contributions à l'exploita-
tion agricole du sol) 
7
Total: contributions écologiques 
114
134 
Paiements directs pour l'orientation de la production
En font partie les paiements directs servant à:
- l'orientation de la production (y compris exploitation plus extensive)
- la garantie d'écoulement des produits
- l'amélioration de la qualité
En millions
A ce groupe appartiennent: 
de fr.
- les primes de culture pour les céréales fourragères et les
légumineuses à graines (art. 20 LAgr) 
57
- les contributions pour jachère verte et matières premières
renouvelables (art. 20« LAgr) 
10
- les contributions aux détenteurs de vaches dont le lait n'est pas
commercialisé (AEL du 16 déc. 1988; RS 916.350.1) 
124
- les contributions à l'élimination du bétail (LF du 15 juin 1962;
RS 916.301) seront supprimées 
32
- les contributions à l'exportation de bétail (art. 24 LAgr) 
33
- les contributions pour achats d'allégement (LF du 15 juin 1962) 
2
- les indemnités pour interdiction d'ensilage (AEL du 16 déc.
1988) 
58
- les suppléments pour le lait transformé en fromage (AEL du
16 déc. 1988) 
44
Total: paiements directs pour l'orientation de la production 
360
8 Feuille fédérale. 146" année. Vol. II 
' 
113

135 
Paiements directs à caractère social
Ils englobent aujourd'hui avant tout les allocations familiales, c'est-à-dire les
allocations pour enfants et les allocations de ménage versées aux petits paysans et
aux employés agricoles (LFA du 20 juin 1952; RS 836.1). Si des paiements directs
devaient être introduits en vue de remédier aux cas de rigueur dus au changement
des structures, c'est dans cette catégorie qu'il faudrait sans doute les ranger. Un
groupe d'experts s'occupe de cette question.
En millions
A ce groupe appartiennent: 
de fr.
- les allocations pour enfants versées aux petits paysans (LF du
20 juin 1952)
les allocations pour enfants et les allocations
aux employés agricoles (LF du 20 juin 1952)
20juinl952) 
, 
}
- les allocations pour enfants et les allocations de ménage versées 
(
136 
Remarques finales sur le nouveau système des paiements
directs
La classification des divers types de paiements directs, telle que nous l'avons
présentée dans les chapitres précédents, n'est pas toujours évidente. Par exemple,
les contributions à l'exploitation agricole du sol et les contributions d'estivage,
attribuées au groupe des «paiements directs compensatoires», pourraient aussi
bien appartenir à celui des «contributions écologiques». En effet, l'exploitation
des terres en pente ou en forte pente dans les régions de montagne revêt une
grande importance écologique (protection contre l'érosion, sauvegarde des pay-
sages ruraux, etc.), tout comme l'estivage du bétail, qui pourrait aussi être
considéré comme une forme de détention contrôlée en plein air et bénéficier de
contributions à titre de mesure écologique.
Autre exemple, les contributions pour les céréales provenant de la culture
extensive. L'objectif premier de cette catégorie de contributions était de réduire la
production céréalière, mais les charges imposées pour une participation volon-
taire à ce programme justifient la classification dans le groupe des «contributions
écologiques».
14 
Revenu des agriculteurs de montagne
Le tableau 1 illustre l'évolution des revenus des exploitations-témoins comptables,
en plaine et en région de montagne. L'appréciation se fonde essentiellement sur le
revenu global, à savoir la rémunération de l'ensemble des prestations fournies par
la famille (entre 418 et 426 journées de travail en 1992) et les fonds propres
investis dans l'exploitation. Jusqu'en 1988, le revenu agricole a suivi dans une
large mesure l'évolution générale des revenus, tant en plaine et en région des
collines qu'en montagne. Mais entre 1989 et 1992, il a été affecté par une
diminution du rendement agricole brut (chiffre d'affaires) de 8 pour cent. Etant
donné leur mode de production plus intensif, les exploitations de plaine en ont
subi davantage les conséquences que les exploitations de montagne. Grâce à
') Dont à la charge de la Confédération: 90 millions de francs.
114

l'aménagement du système des paiements directs et à un revenu d'appoint
légèrement plus élevé, les agriculteurs de montagne ont même gagné du terrain
(cf. tableau 1). Ils ont comblé une bonne partie de leur retard en matière de
revenu, en enregistrant une augmentation de 8645 francs par rapport à l'année
précédente, tandis que le revenu agricole des entreprises de plaine accuse une
tendance à la baisse. Ces constatations se basent sur les premières estimations
pour 1993 et révèlent l'importance que les paiements directs complémentaires
octroyés en vertu de l'article 31a LAgr revêtent pour le revenu des agriculteurs de
montagne.
Le rapport entre capitaux empruntés et actifs (tableau 2) sert également d'indica-
teur économique. Pendant la période considérée, la part relative de capitaux
empruntés par les exploitations-témoins comptables est restée constante, le «taux
d'endettement» ne s'est donc pas accru.
En résumé, les points à retenir en relation avec le revenu des agriculteurs de
montagne sont les suivants:
1. 
Après avoir augmenté jusqu'en 1991, le revenu global a reculé de 9 pour cent
en 1992 par rapport à l'année précédente. Les estimations pour 1993 laissent
toutefois entrevoir une nette amélioration (13%), qui s'explique surtout par
les nouveaux paiements directs complémentaires.
2. 
L'écart par rapport aux exploitations de plaine a constamment diminué; il
atteignait, en moyenne des années:
1979 à 1981 
33 pour cent
1985 à 1987 
26 pour cent
1992 à 1993 
20 pour cent
3. 
Le potentiel de formation de capitaux propres est resté inchangé (sauf en
1992), malgré une consommation accrue, et représente 25 à 30 pour cent du
revenu global.
4. 
Dans l'ensemble, les mesures de politique agricole et notamment les paie-
ments directs ont un effet favorable sur les revenus et sur la situation
économique de l'agriculture de montagne.
15 
Contributions aux frais: Système et perspectives
151 
Introduction
Les contributions aux frais des détenteurs de bétail ont été instaurées en 1959
pour les zones de montagne II et III; destinées à compenser les frais plus élevés de
la production laitière dans ces régions, elles se fondaient alors sur l'arrêté sur
l'économie laitière. En 1964, une loi institua des contributions aux frais des
détenteurs de bétail dans les régions de montagne et en zone préalpine des
collines, afin de compenser les désavantages liés aux conditions de production
difficiles. Ces contributions ont pour effet d'accroître le revenu des agriculteurs de
montagne et de réduire ainsi l'écart par rapport à celui des agriculteurs de plaine.
Elles représentent aujourd'hui le type de paiement compensatoire aux régions
défavorisées quantitativement le plus important. Le tableau récapitulatif 2 (cf.
annexe) indique les taux de contribution et les sommes versées.
115

Revenu et consommation des exploitations-témoins comptables (moyenne) 1979 à 1993 
(en francs)
Tableau 1
Positions
1979-81
1982-84
1985-87
1988-90
1991
1992
1993 1)
j Exploitations de plaine [
1 Revenu agricole
deduci, intérêts sur le capital propre
= Revenu du travail
2 Revenu accessoire
3 Revenu total (=1+2)
.4 Consommation de la famille
5 Diff. = fonds propres accum. (=3/4)
- en francs
- in % du revenu total
62'188
9'642
52'546
5'965
68'153
44'654
23'499
34,5
75'408
13'993
61 '41 5
6'607
82'015
52'189
29'826
36,4
71 '252
15'201
56'051
7181
78'433
57223
21 '210
27,0
90'666
17'133
73'533
8'460
99'126
62'074
37'052
37,4
86'063
22783
63'280
9'817
95'880
66'601
29'279
30,5
78'476
22'81 1
55'665
10'550
89'026
68'476
20'550
23,1
76'500
22'800
53700
10'600
87100
70'000
17100
19,6
| Exploitations de montagne f
1 Revenu agricole
déduct. intérêts sur le capital propre
= Revenu du travail
2 Revenu accessoire
3 Revenu total (= 1+2)
- en % des expl. de plaine
4 Consommation de la famille
5 Diff. = fonds propres accum. (= 3/4)
- en francs
- en % du revenu total
38'260
6'130
32'130
7257
45'517
66,8
33'196
12'321
27,1
47519
9'123
38'396
8'062
55'581
67,8
38'625
16'956
30,5
49'126
10'164
38'962
9'151
58'277
74,3
43717
14'560
25,0
60798
11 '913
48'885
10'457
71 '255
71,9
47628
23627
33,2
61 '995
16'453
45'542
11'197
73' 192
76,3
52'301
20'891
28,5
54'464
16'916
37548
11 '853
66'317
74,5
53'360
12'957
19,5
63'500
17'000
46'500
12'000
75'500
86,7
55'000
20'500
27,2
1) estimation
1»
11
6

Capital emprunté en pour-cent des actifs, moyenne des exploitations comptables. 1979 à 1992
Tableau 2
Positions
1979-81
fr.
1982-84
fr.
1985-87
fr.
1988-90
fr.
1991
fr.
1992
fr.
Exploitations de plaine
Actif (yc activité annexe)
Capital emprunté
- dont crédit d'investissement
- crédit d'inv. en % du capital emprunté
Taux d'endettement = cap. empr. en % de l'actif
417024
169'686
26'266
15,5
40,7
481 '867
192'392
27'254
14,2
39,9
557820
224'473
29'692
13,2
40,2
621 '294
257157
31 '930
12,4
47,4
675'698
276'965
32'135
11,6
47,0
681 '41 9
281 '045
32'503
11,5
47,2
j Exploitations de montagne [
Actif (yc activité annexe)
capital emprunté
- dont crédit d'investissement
- crédit d'inv. en % du capital emprunté
Taux d'endettement = cap. empr. en % de l'actif
298704
143'050
37'921
26,5
47,9
348'231
163785
43'040
26,2
47,0
412'109
197'685
48'401
24,4
48,0
468'672
227091
56781
25,0
48,5
514'489
242'083
59738
24,7
47,7
526'406
246'101
58'347
23,7
46,8
I—'1
7

152 
Droit à la contribution
Les contributions aux frais sont versées aux détenteurs de bétail dans les régions
de montagne et la région préalpine des collines qui gèrent une exploitation
agricole à leur compte. Elles se calculent en fonction des unités de gros bétail
(UGB). Donnent droit à la contribution les bovins, les chevaux, les porcs d'élevage
ainsi que les chèvres et les moutons. Le barème, qui tient compte des zones de
production et des catégories d'animaux, fixe à quinze au maximum par exploita-
tion le nombre d'UGB donnant droit à la contribution. Depuis 1987, les déten-
teurs de moutons et de chèvres bénéficient d'un encouragement particulier et
touchent des montants plus élevés par UGB (cf. tableau récapitulatif 2 à l'annexe,
annotation d).
La limitation du droit à la contribution à 15 UGB par exploitation favorise les
petites et moyennes entreprises et diminue simultanément l'incitation à la
production. D'autre part, elle désavantage les agriculteurs qui en détiennent plus,
soit aujourd'hui environ la moitié des bénéficiaires. Ceux-ci ne touchent pas de
contributions pour un total approximatif de 230 000 UGB. Ce sont avant tout des
entreprises familiales exploitées à titre principal qui, grâce à la mécanisation,
comptent 20 UGB ou plus. Le plafonnement à 15 UGB s'explique par des raisons
de politique sociale. Il constitue toutefois un frein à la rationalisation, car il
n'encourage guère la création d'unités d'exploitation plus grandes.
153 
Conditions et charges
Les contributions aux frais sont aussi fonction de la surface, c'est-à-dire de
l'existence d'une base fourragère minimale par UGB. Les bénéficiaires doivent
disposer d'une surface leur permettant de produire les quantités nécessaires à
l'affouragement de tout leur cheptel consommant des fourrages grossiers, sinon
les contributions sont réduites proportionnellement.
Est considérée comme base fourragère suffisante, une surface agricole utile par
UGB:
de 40 ares en zone de grandes cultures et en zone intermédiaire
de 50 ares en zone préalpine des collines
de 60 ares en zone de montagne I
de 70 ares en zone de montagne II
de 80 ares en zone de montagne III
de 90 ares en zone de montagne IV.
Ces chiffres peuvent légèrement varier selon la durée de l'estivage ou la capacité
de rendement du sol. En 1992, les réductions pour base fourragère insuffisante se
sont élevées à 2,72 millions de francs au total.
L'échelonnement des taux des contributions selon les zones de production et les
catégories d'animaux permet de tenir compte des degrés de difficultés (cf. tableau
récapitulatif 2 à l'annexe). En 1992, les contributions suivantes (moyenne) ont été
versées par exploitation:
118

Zone
zone préalpine des collines
zone de montagne I
zone de montagne II
zone de montagne III
zone de montagne IV
moyenne des zones
Contribution moyenne
(1992)
En francs
2620
4537
7468
9016
11 307
6179
Nombre moyen d'animaux
donnant droit à la contribution UGB
(Unité de gros bétail)
12,5
11,8
11,8
10,2
9,7
11,5
Une autre condition: les détenteurs de bétail sont tenus de respecter les prescrip-
tions concernant la protection des animaux et la protection des eaux. Depuis 1980,
les contributions sont en outre réduites ou supprimées dès que le revenu ou la
fortune d'un détenteur de bétail dépasse un certain montant. Lors de la dernière
adaptation, en 1991, les limites de revenu et de fortune ont été portées à 80 000
(revenu) et 700 000 francs (fortune). Par tranche supplémentaire de 2000 francs
de revenu et de 10 000 francs de fortune, la contribution diminue à raison de 10
pour cent. Aucune contribution n'est donc versée aux détenteurs de bétail dont le
revenu annuel atteint 100 000 francs ou la fortune 800 000 francs. Les réductions
pour dépassement de ces limites se sont chiffrées à 1,78 million de francs en 1992.
154 
Sommes versées et importance des contributions aux frais
Le tableau récapitulatif 2 figurant à l'annexe montre l'évolution des taux de
contribution, des paiements effectués, du nombre d'exploitations bénéficiaires et
du nombre d'UGB pris en compte durant les 25 dernières années. Nous avons déjà
mentionné que le système des contributions aux frais a été progressivement
aménagé, devenant ainsi la principale mesure de soutien aux régions de mon-
tagne. La somme versée a plus que doublé au cours de la dernière décennie. En
1992, 44 136 détenteurs de bétail ont obtenu un total de 272,7 millions de francs
pour 507 858 UGB. Actuellement, les contributions aux frais représentent entre 4
et 30 pour cent du revenu agricole moyen, selon la zone de production. La
corrélation des contributions aux frais avec la détention de bétail en a fait une
mesure appropriée pour compenser les conditions de production difficiles et
améliorer le revenu agricole. C'est grâce à elle que, ces dernières années,
l'agricukure de montagne a réussi à suivre l'évolution générale des revenus et à
réduire l'écart par rapport aux agriculteurs de plaine (cf. tableau 1). Avec les
autres paiements directs, les contributions aux frais forment un instrument
judicieux d'encouragement, qui permet d'assurer le maintien de l'agriculture de
montagne.
155 
Perspectives, motifs à l'appui du maintien des contributions
aux frais
Contrairement à ce qui fut proposé dans le message du 13 mai 1992 relatif au
financement des contributions aux frais des détenteurs de bétail de la région de
montagne et de la zone préalpine des collines (FF 7992III797), à savoir d'intégrer
119

ces contributions dans les paiements directs compensatoires (cf. ch. 17 du mes-
sage), les considérations ci-dessus et celles qui suivent nous amènent à préconiser
leur maintien comme une mesure indépendante à l'intérieur du système des
paiements directs. L'objection selon laquelle ces contributions incitent à un
accroissement de la production et à une intensification de l'exploitation n'est pas
pertinente. En effet, la condition relative à la base fourragère minimale lie
étroitement la détention d'animaux à la surface et limite ainsi le nombre
d'animaux consommant des fourrages grossiers. Par ailleurs, le droit à la contribu-
tion est plafonné à 15 UGB. L'expérience acquise montre en outre qu'il n'est pas
indiqué de mélanger des paiements directs qui ont une fonction bien distincte, et
que la transparence est mieux garantie si les mesures restent indépendantes. C'est
dans ce sens que le Conseil fédéral a répondu à la motion 92.3506 Bühler Simeon
du 10 décembre 1992 «Agriculture de montagne. Paiements directs distincts», en
proposant de transformer la motion en postulat (cf. Motion Bühler Simeon en
annexe). Le Conseil national s'est rallié à cette argumentation et a transmis le
postulat le 18 juin 1993.
Les contributions liées aux UGB tiennent mieux compte des conditions très
variées des régions de montagne en ce qui concerne l'intensité de l'exploitation et
les frais de production, que ne le ferait une contribution dépendant uniquement
de la surface. La solution optimale serait, à notre avis, de combiner judicieuse-
ment les deux critères: surface (selon les art. 31a et 310 LAgr) et UGB. Une fusion
de ces mesures ne simplifierait guère la procédure et ne contribuerait pas à
réduire de façon déterminante la charge administrative de la Confédération et des
cantons. Les procédures administratives sont actuellement bien coordonnées.
C'est précisément parce que les contributions aux frais se distinguent des autres
mesures en faveur des régions de montagne, par leur conception et par les critères
de référence, qu'elles les complètent de façon idéale, notamment les contributions
à l'exploitation agricole de terrains en pente et en forte pente (cf. ch. 16), et
qu'elles ont fait leurs preuves.
Il ne nous paraît pas souhaitable d'intégrer les contributions aux frais dans les
paiements directs pour les raisons que nous venons d'énoncer. C'est aussi
l'opinion unanime des directeurs cantonaux de l'agriculture et des organisations
paysannes. Il importe d'harmoniser de manière optimale les différents types de
paiements directs, conformément au système présenté au chiffre 13. Nous
proposons de maintenir les contributions aux frais comme paiements directs
distincts.
16 
Contributions à l'exploitation agricole du sol: Système et
perspectives
161 
Introduction
La loi fédérale du 14 décembre 1979 instituant des contributions à l'exploitation
agricole du sol dans des conditions difficiles (RS 9/0.2) prévoit trois mesures: les
contributions à la surface accordées pour l'exploitation de terres dont l'utilisation
agricole est difficile, les contributions d'estivage pour le bétail estive ainsi que-
l'obligation de tolérer l'exploitation de terres en friche.
120

Les contributions à l'exploitation agricole du sol furent versées pour la première
fois en 1980. Un premier plafond de dépenses se montant à 385 millions de francs
fut adopté pour 1980 à 1984. Pour 1990 à 1994, il a été fixé à 700 millions de francs.
Les contributions ont été majorées au-delà du taux de renchérissement. Elles ne
furent cependant pas adaptées de façon linéaire, mais compte tenu des difficultés
d'exploitation particulières. Il fut ainsi créé, en 1981, une catégorie intermédiaire
«exploitations d'estivage de type alpestre». Les différences dans les frais d'esti-
vage justifiaient un échelonnement supplémentaire. Une nouvelle différenciation
fut introduite pour les contributions à la surface, à savoir la distinction entre
terrains en pente et terrains en forte pente (déclivité supérieure à 35%). Ces
derniers donnent droit à une contribution plus élevée. L'évolution des contribu-
tions ressort du tableau 3.
162 
Contributions à la surface: Charges, droit et montant
Les contributions accordées pour les terrains en pente et en forte pente servent à
compenser le surcroît de travail lié à l'exploitation de ces sols par rapport aux
terrains plats. Plus les terres sont déclives (déclivité supérieure à 35%), plus la
mécanisation est coûteuse et plus la part du travail manuel est grande. La déclivité
joue par contre un rôle bien moins important pour l'exploitation de pâturages.
Les contributions à la surface sont allouées pour un minimum de terres en pente
et en forte pente de 0,5 ha et un maximum de 20 ha par exploitation. Les taux sont
échelonnés selon le type d'utilisation (prairie de fauche, culture des champs ou
pâturage). On distingue en outre entre pente et forte pente pour les prairies de
fauche et les terres assolées.
Les contributions ne sont allouées que si une exploitation convenable et adaptée
au site permet de maintenir à long terme la capacité de rendement du sol, ainsi
qu'une composition botanique équilibrée, et ne cause aucun dommage à l'envi-
ronnement.
En 1992, une somme de 109 millions de francs a été versée pour une surface totale
donnant droit à la contribution de 301 785 ha. L'évolution des contributions
ressort du tableau 4.
Tandis que le nombre de bénéficiaires a connu une faible régression ces dernières
années (1% de moins par année), la surface donnant droit à la contribution par
exploitant a légèrement augmenté. Cette tendance s'explique par le fait que
l'abandon d'exploitations touche avant tout de petites entreprises, ce qui se
traduit par une augmentation de la surface prise en compte par exploitation.
Aujourd'hui, les contributions atteignent en moyenne 2150 francs par bénéfi-
ciaire. Cette moyenne comprend les entreprises exploitées à titre principal, les
entreprises exploitées à titre accessoire et les entreprises tributaires d'un revenu
d'appoint. Si l'on ne considère que la première catégorie, les sommes versées sont
sensiblement plus importantes.
Bien que les contributions soient nettement moins élevées, la surface des
pâturages a quelque peu augmenté ces dernières années. En revanche, la part des
terrains en forte pente est restée constante; elle représente en moyenne (zone
préalpine des collines et zones de montagne) environ 30 pour cent des terres en
121

pente et des terres en forte pente prises globalement (70% dans le canton d'Uri).
Ces chiffres permettent de conclure que la différenciation des contributions entre
pâturages, terrains en pente et terrains en forte pente n'a pas conduit à une
intensification de l'exploitation.
En zone de plaine, les contributions à la surface ne sont accordées que pour les
prairies et les cultures des champs qui ont une déclivité supérieure à 35 pour cent.
C'est la raison pour laquelle la surface donnant droit à la contribution n'y atteint
que quelque 1700 ha ou 0,5 pour cent de la surface totale. De plus, cette surface
tend à diminuer.
Contributions à l'exploitation agricole du sol; taux en francs par hectare ou par animal 
Tableau 3
Contributions à la surface
a) 
Zone de montaae et zone
préalpine des collines
- terrains en pente (déclivité 18-35 %),
fauche ou culture des champs
- terrains en forte pente (déclivité 35 %et plus),
fauche ou culture des champs
 1>
- terrains en pente et en forte pente (déclivité
18 %et plus) utilisés exclusivement
pour le pacage
b) 
Zone de plaine
- terrains en forte pente (déclivité 35 % et plus),
fauche et culture des champs
Contributions d'estivaqe
Seulement à l'intérieur des zones du cadastre
de la production agricole
(zones de montagne I, II, III, IV)
- vaches estivées sur des alpages proprement dits
- vaches estivées sur les pâturages d'une exploi-
tation d'estivage de type alpestre 2)
- vaches estivées sur des pâturages attenants à
une entreprise agricole exploitée toute l'année21 3)
- génisses, boeufs de 1 à 3 ans
- veaux d'un demi à un an
- chevaux, ânes et mulets de plus de trois ans
- chevaux, ânes et mulets de moins de trois ans
- chèvres laitières
- autres chèvres
- moutons
1984
1989
1990-91
1992
francs / hectare
240.-
240.-
80.-
240.-
330.-
450.-
110.-
450.-
335.-
460.-
110.-
460.-
370.-
510.-
110.-
510.-
francs /animal
120.-
80.-
50.-
20.-
10.-
50.-
20.-
20.-
4.-
4.-
160.-
110.-
70.-
30.-
15.-
70.-
30.-
30.-
7.-
7.-
-
165.-
115.-
70.-
35.-
15.-
70.-
30.-
35.-
7.-
7.-
170.-
120.-
70.-
35.-
15.-
70.-
30.-
40.-
7.-
7.-
1) disposition introduite en 1985
2) y compris taureaux d'élevage, vaches allaitantes, nourricières ou taries
3) pâturages communautaires attenants, depuis 1993
122

Contributions à la surface, contributions d'estivage: statistique
Tableau 4
Contributions à la surface
sommes versées (en mio. de fr.)
surface donnant droit à la contribution (ha)
dont terrains en forte pente
dont en zone de plaine
Utilisation:
- fauche et culture des champs (%)
- pâturages (%)
nombre de bénéficiaires
par bénéficiaire:
- somme (en fr.)
- & surface donnant droit à la contr. (ha)
Contributions d'estivage
sommes versées (en mio. de f r.)
nombre de bénéficiaires
0 contribution par bénéficiaire (arr. à 1 fr.)
animaux donnant droit à la contr. (chiff r. arr.)
- têtes
- unités de gros bétail
-dont vaches (têtes)'1
Contributions à la surface et contributions
d'estivage, total (en mio. de fr.)
1980-84
57,53
291 '341
1'694
83,1
16,9
54787
1'051
5,33
20,22
10'090
2'004
697'366
399'370
136'228
77,75
1985-89
87,04
297274
89'914
V837
82,2
17,8
53'465
1'629
5,56
27,97
10'221
2736
727'291
409'912
144'854
115,01
1990
97,87
300'972
90'951
1'960
81,9
18,1
52'374
1'869
5,74
33,86
10'293
3'290
763'554
421 '573
151 '529
131,73
1991
99,26
303'083
91 '430
V945
82,0
18,0
51 '620
1'923
5,87
34,18
10'326
3'310
761 '603
422'076
151'916
133,44
1992
109,00
301785
91 '450
V680
82,2
17,8
50717
2'149
5,95
34,52
10'286
3'356
750'480
416'566
152'002
143,52
1) taureaux d'élevage compris, en moyenne env. 1200 têtes
163 
Contributions d'estivage: Charges, droit et montant
Les contributions d'estivage sont octroyées aux exploitants qui gèrent des exploi-
tations d'estivage détenant du gros et du menu bétail. Elles sont échelonnées
selon les catégories d'animaux. Lorsqu'il s'agit de vaches, on distingue trois types
d'entreprises selon les difficultés d'exploitation.
Les contributions d'estivage ne sont versées intégralement que si l'exploitation
d'estivage dispose d'une surface minimale de 40 ares par UGB destinée exclusive-
ment au pacage, et seulement pour les animaux détenus pendant toute la période
réservée habituellement à l'estivage dans la région concernée. Sont en outre
exigés des soins appropriés et une utilisation régulière des prairies en vue de
conserver la végétation spécifique du site, ainsi qu'un entretien correct des
bâtiments, des installations et des accès.
En 1992, les contributions versées aux exploitants d'entreprises d'estivage se sont
chiffrées à 34,52 millions de francs.
123

Le nombre de bénéficiaires est assez stable, tandis que le nombre d'animaux
estivés a augmenté jusqu'en 1991, notamment en raison de l'introduction, en 1982,
de la catégorie intermédiaire «exploitations d'estivage de type alpestre». Dans les
zones voisines d'une région d'estivage, des entreprises précédemment habitées
pendant toute l'année ont été abandonnées ou partiellement abandonnées en tant
que telles, pour être ensuite gérées avec des entreprises d'estivage. La diminution
générale du nombre d'animaux en 1992 s'est répercutée aussi sur l'estivage. Seule
exception, les chèvres laitières, dont le nombre est en nette progression après
avoir connu une baisse due aux épidémies de ces dernières années; ce cheptel
n'atteint cependant que deux tiers environ du record de 25 000 chèvres enregistré
en 1985.
Comme les contributions aux frais, les contributions à la surface et les contribu-
tions d'estivage sont réduites, voire supprimées, lorsque le revenu ou la fortune de
l'exploitant dépasse une certaine limite. En 1991, celle-ci a passé à 80 000 francs
(revenu) et 700 000 francs (fortune). La contribution est réduite de 10 pour cent
par tranche supplémentaire de 2000 francs pour le revenu et de 10 000 francs pour
la fortune. Aucune contribution n'est donc versée aux exploitants dont le revenu
annuel atteint 100 000 francs ou la fortune 800 000 francs. Ne sont pas soumis à
cette règle les exploitants qui visent manifestement un but d'utilité publique ainsi
que, d'une manière générale, les coopératives (consortages) et les communes.
Les réductions dues au dépassement de ces limites ont atteint près d'un million de
francs en 1992.
164 
Obligation de tolérer l'exploitation de terres en friche
Conformément à l'article 6 de la loi fédérale instituant des contributions à
l'exploitation agricole du sol dans des conditions difficiles, les propriétaires
fonciers sont obligés de tolérer que leurs terres en friche soient exploitées lorsque
l'intérêt public l'exige. En cas de contestation, les cantons statuent sur l'obligation
de tolérer l'exploitation ou l'entretien de terres en friche. Il est à noter que,
jusqu'à ce jour, ces cas furent très rares. En effet, l'existence même de cette
disposition légale a probablement favorisé l'entente entre propriétaires de terres
en friche et exploitants intéressés. Dans l'ensemble, l'abandon de terres culti-
vables en montagne n'est plus un problème, grâce à l'encouragement ciblé de
l'agriculture dans cette région.
165 
Expérience acquise avec les contributions à l'exploitation
agricole du sol
Les contributions à l'exploitation agricole du sol se sont révélées efficaces en tant
que mesure d'encouragement de l'agriculture en région de montagne et dans la
zone préalpine des collines. Les contributions octroyées pour les terrains en pente
et en forte pente compensent l'exploitation plus difficile que celle de terrains
plats. Si la pente jouait un rôle secondaire à l'époque où le travail manuel
prédominait, la mécanisation, bien plus coûteuse et plus compliquée pour les
terres en pente, en a accru l'importance.
124

L'introduction des contributions d'estivage a permis de stopper la diminution du
nombre d'animaux estivés enregistrée avant 1980 et de maintenir l'utilisation des
terres dans les régions alpestres.
Le travail administratif que requiert l'octroi annuel des contributions à la surface
et des contributions d'estivage est relativement modeste. La mesure est bien
rodée. Les données déterminantes pour les premières ne varient pratiquement
pas; il suffit d'enregistrer les changements d'exploitant. Le calcul du nombre
d'animaux estivés pour les contributions d'estivage n'exige pas de conversions; il
est donc également assez simple.
166 
Perspectives, rapports avec les autres paiements directs
L'octroi à la fois de contributions aux frais et de contributions à l'exploitation
agricole du sol s'est avéré utile. Si les contributions à la surface permettent de
compenser des inconvénients ponctuels compte tenu de la pente, les contributions
aux frais, avec leur échelonnement par zone de production, prennent en considé-
ration les désavantages dus au climat, à la période de végétation et au manque de
dessertes. Les deux mesures sont nécessaires et se complètent judicieusement.
Il est impossible de cumuler les contributions d'estivage et les contributions à la
surface. Conformément à l'article 11, 7e alinéa, de l'ordonnance sur les contribu-
tions à l'exploitation agricole du sol (RS 910.21), les cantons décident s'il y a lieu
de verser une contribution à la surface ou une contribution d'estivage. L'idée de
cette disposition était l'application d'une réglementation uniforme à des zones
constituant un ensemble. C'est la raison pour laquelle des contributions d'estivage
ont parfois été versées dans une région où prédominent les entreprises agricoles
exploitées toute l'année, notamment aux «exploitations de type alpestre» et pour
les «pâturages communaux attenants» (art. 11, 3e et 4e al., de l'ordonnance sur les
contributions à l'exploitation agricole du sol). Les indemnités pour ces pâturages,
au titre soit de contribution d'estivage, soit de contribution à la surface, étaient
pratiquement équivalentes; il n'y a donc guère eu de demandes de réattribution
des surfaces. Une indemnisation de tous les pâturages d'estivage en fonction de la
surface ne peut être prise en considération, car ces régions n'ont pas été inclues
dans la mensuration cadastrale, et leur délimitation par rapport aux surfaces
improductives est très difficile.
Les nouveaux paiements directs octroyés en vertu de l'article 31a LAgr sont
calculés, pour les entreprises exploitées toute l'année, sur la base de la surface
agricole utile. Par conséquent, on ne saurait simplement reprendre la régle-
mentation qui s'applique aujourd'hui aux contributions à l'exploitation agricole
du sol. Des adaptations sont indispensables concernant les entreprises exploitées
toute l'année, sises dans une zone attenante à une région d'estivage. Il s'agit
notamment de verser à peu près les mêmes contributions pour les deux catégories
de surfaces (pâturages d'estivage et pâturages attenants). Les ordonnances
doivent être modifiées dans ce sens en 1994.
Nous proposons de maintenir la pratique actuelle d'octroi des contributions
d'estivage et des contributions à la surface pour les terres en pente et en forte
125

pente, système éprouvé, mais sans augmenter sensiblement les montants et en
assurant l'harmonisation avec les nouveaux paiements directs selon les articles
31a et 316 LAgr.
17 
Crédits d'investissements et aide aux exploitations paysannes:
Système et perspectives
171 
Introduction
Ces deux mesures sont régies par la loi fédérale du 23 mars 1962 sur les crédits
d'investissements dans l'agriculture et l'aide aux exploitations paysannes (LCI; RS
914.1), modifiée le 4 octobre 1991, et par l'ordonnance y relative du 21 octobre
1992 (RS 914.11). En vertu de cette loi, la Confédération met à la disposition des
cantons les fonds nécessaires à l'octroi de prêts sans intérêt ou à intérêt réduit,
destinés à améliorer les bases de production et d'exploitation (crédits d'investisse-
ments) ou à redresser des situations financières précaires (aide aux exploitations
paysannes). A ce jour, les crédits d'investissements ont représenté de loin la plus
importante de ces deux mesures. La loi admet aussi le cautionnement. Ni les
crédits d'investissements, ni l'aide aux exploitations paysannes ne sont des
mesures spécifiquement ciblées sur les régions de montagne. Elles profitent à
toute l'agriculture.
172 
Crédits d'investissements
La loi connaît un système assez décentralisé. Les services cantonaux compétents
enregistrent les demandes de prêts et octroient ces derniers, généralement sans
intérêt. La Confédération exerce la haute surveillance. Elle a de plus le droit
d'opposition pour les prêts importants (supérieurs à 130 000 fr.).
Les montants remboursés par les bénéficiaires peuvent être réutilisés par les
services cantonaux. Ces derniers disposent donc de deux sources: d'une part, le
produit des remboursements, qui se chiffre à environ 220 millions de francs par
année (dont toutefois quelque 60 mio. de fr. de crédits de construction limités à un
ou deux ans), et d'autre part, les versements annuels de la Confédération. Le
graphique 1 donne une image de l'importance et de l'évolution des fonds engagés.
Au cours des quinze premières années (jusqu'en 1977), la Confédération a mis en
moyenne quelque 70 millions de francs par année à la disposition des cantons.
Pour les quinze années suivantes (jusqu'en 1992), la moyenne des dotations
annuelles s'est chiffrée à environ 28 millions de francs. Le fonds de roulement ainsi
constitué se monte actuellement à un peu moins de 1,5 milliard de francs. Ce
montant est mobilisé à raison de 89 pour cent en faveur des domaines agricoles, le
solde en faveur des organisations (syndicats d'améliorations foncières, sociétés de
fromagerie, etc.).
Le graphique 2 renseigne sur la destination des prêts d'investissements. On
constate que la modernisation des bâtiments d'habitation et d'exploitation tient
une place prépondérante (en 1992 environ 50% des prêts). On voit aussi que les
reprises d'exploitations forment un poste non négligeable. Il s'agit d'une quaran-
taine de millions de francs par année, dont bénéficient principalement de jeunes
•\
126

et des crédits accordés par les cantons
millions de francs
350
325
300
275
250
225
200
175
150
125
100
75
50
25
0
Graphique 1
i
63
2|60| 54J84 | 83J73 |7o| S3|96| 77|8o| 7S\BS \91\42 \
65 
67 
69 
71 
73 
75
Nouveaux versements de la Confédération
Remboursements aux cantons
77
Année
79
| 
| Crédit supplémentaire pour la promotion de l'emploi (25 mio de fr.)
81 
83 
85 
87 
89 
91
-•— Accordé par les cantons (valeur nominale)
Accordé par les cantons (valeur réelle, compte
tenu de l'indice des prix à la consommation)
S
Les deux courbes donnent la même image de l'évolution intervenue. Les contributions, exprimées en millions de francs, sont cependant
un peu plus élevées qu'en réalité (écart de 6% env.), étant donné qu'elles comprennent également les soldes de crédits antérieurs; cette
affirmation vaut aussi pour les remboursements.

Répartition, selon leur destination, des prêts d'investissements alloués annuellement
Graphique 2
£
Améliorations de structures proprement dites:
Année
crédits de construction de 1 à 2 ans
prêts à long termes
Equipements communautaires agricoles
Maisons d'habitation et bâtiments d'exploitation
Cheptels vif et mort
Reprises d'exploitations

exploitants qui reprennent le domaine familial en fermage ou en propriété. Nul
doute que si cette aide initiale n'existait pas, on aurait dû instituer une mesure
spécifique. L'Union européenne (UE) prévoit également ce genre d'assistance,
comme réglementation facultative (règlement CEE n° 2328/91 du 15 juillet 1991,
art. 10). Les Etats membres ont tous édicté des dispositions d'exécution.
Les bénéficiaires doivent évidemment remplir certaines conditions. Ils sont
notamment obligés de recourir préalablement à leurs propres ressources et aux
autres crédits possibles, dans les limites de ce qu'il est raisonnable d'exiger. Ils
doivent aussi s'engager, pendant la durée du prêt d'investissement, à rembourser
leurs autres dettes (prêts bancaires, etc.) dans une proportion équitable. L'inves-
tissement doit tenir compte de l'intérêt général de l'agriculture, des nécessités de
la politique agricole et des exigences relatives à une production respectueuse de
l'environnement.
A fin 1992, quelque 106 000 prêts avaient été accordés. Dans la plupart des cas, les
bénéficiaires respectent scrupuleusement les délais de remboursement; les pertes
sont pratiquement inexistantes.
Les crédits d'investissements se sont révélés être une mesure extrêmement
efficace qui a grandement contribué à la modernisation de notre agriculture. Le
système des prêts remboursables à court terme - la durée moyenne du prêt est
d'environ quatorze ans - permet, grâce au roulement rapide des fonds disponibles,
de résoudre les problèmes d'un nombre élevé d'exploitations. Il incite aussi à
rechercher des solutions économiques et réserve une grande place à l'initiative
personnelle.
173 
Aide aux exploitations paysannes
Cette mesure représente le volet social de la loi. Elle permet aux agriculteurs qui
se trouvent malgré eux dans une situation difficile et qui méritent d'être soutenus
de convertir des prêts coûtant intérêt en prêts généralement sans intérêt. Dans le
cas de l'aide aux exploitations paysannes, contrairement aux crédits d'investisse-
ments, les cantons doivent participer à raison de 33 à 100 pour cent des fonds mis à
disposition par la Confédération, suivant leur capacité financière et compte tenu
de leurs régions de montagne.
Jusqu'à fin 1992, la Confédération a transféré aux cantons, à ce titre, un montant
total d'environ 60 millions de francs, dont 21,2 ont été repris en 1962 des anciennes
institutions de secours agricole. Comparée aux crédits d'investissements, l'aide
aux exploitations paysannes a donc joué jusqu'ici un rôle modeste.
2 
Partie spéciale
21 
Contributions aux frais
211 
Exposé des motifs
Conformément à la loi sur les contributions aux frais des détenteurs de bétail
(art. 1er, 6e al.), ces contributions doivent être adaptées à l'évolution générale des
revenus. Nous proposons de maintenir les contributions aux frais à leur niveau
9 Feuille fédérale. 146e année. Vol. Il 
129

actuel, ce qui représente un montant global de 270 millions de francs par année. Si
une compensation du renchérissement s'imposait ou une adaptation à l'évolution
des revenus s'avérait nécessaire, à la suite d'une croissance économique que nul
ne saurait prévoir actuellement, elles pourraient se faire, pour les trois années à
venir, par le biais des paiements directs complémentaires octroyés sur la base de
l'article 31a LAgr; il en est de même pour d'éventuelles réductions des prix. Au cas
où, pendant la durée de validité du plafond de dépenses, il devenait nécessaire de
prévoir une compensation supplémentaire pour les régions de montagne par
rapport à la plaine, en raison des conditions de production plus difficiles, ce
désavantage pourrait être corrigé par une plus grande différenciation des paie-
ments directs complémentaires sur la base de l'article 31«, 2e alinéa, LAgr.
L'agriculture de montagne revêt une importance particulière pour l'économie
suisse (tourisme, occupation du territoire). L'entretien des terres et des éléments
paysagers, c'est-à-dire la sauvegarde de l'attrait du paysage, est la condition sine
qua non. Sans l'agriculture de montagne, de nombreuses terres seraient abandon-
nées et ne pourraient plus servir, ni comme base de production ni au tourisme;
pays touristique, la Suisse s'en ressentirait économiquement. Le maintien et la
promotion d'une agriculture adaptée au site et respectueuse de l'environnement
sont indispensables et répondent à l'intérêt général.
La solution pour les années à venir est donc de maintenir les contributions aux
frais à leur niveau actuel et d'utiliser les nouveaux paiements directs pour
augmenter les revenus en cas de besoin. La région de montagne doit bénéficier de
paiements compensatoires, mais il faut aussi veiller à ce qu'elle garde un volume
de production adéquat, afin que les agriculteurs de montagne puissent obtenir une
part de leur revenu par le biais du marché.
La présente proposition prévoit une enveloppe financière de 810 millions de francs
pour les trois prochaines années. Cette somme permettrait d'accorder à l'agri-
culture de montagne des contributions correspondant au niveau actuel et selon
des critères éprouvés. En renonçant à proposer une augmentation, nous tenons
compte .de la nouvelle situation créée par l'introduction, sur la base des articles
31a et 316 LAgr, des paiements directs complémentaires et des contributions
écologiques.
212 
Affectation des fonds
II est prévu de verser 270 millions de francs par année aux détenteurs d'animaux
de la région de montagne et de la région préalpine des collines pour les années
1995 à 1997. Ces montants figurent au plan financier.
22 
Contributions à l'exploitation agricole du sol
221 
Exposé des motifs
De 1990 à 1994, une somme de 700 millions de francs - 140 millions de francs par
année - était disponible pour ce type de contributions. Les montants alloués
actuellement aux différentes catégories se basent sur un total annuel de 144,5
millions de francs (les 140 mio. de fr. n'ont pas été utilisés intégralement de 1990 à
1992).
130

Nous avons expliqué au chiffre 16 pourquoi il importe de maintenir tant les
contributions à la surface pour les terres en pente et en forte pente que les
contributions d'estivage. Comme par le passé, les contributions supplémentaires à
la surface pour la fauche de terres en pente et en forte pente devront permettre de
garantir la compensation des difficultés par rapport aux terrains plats. En
revanche, les contributions à la surface prévues à l'article 3 lo de la loi sur
l'agriculture sont suffisantes dans le cas des .pâturages réservés exclusivement au
pacage du bétail.
Il conviendra en outre d'harmoniser les taux des contributions d'estivage avec les
paiements directs complémentaires versés en vertu de l'article 31a LAgr, confor-
mément aux réflexions faites au chiffre 166 ci-dessus. Les premiers devront être
légèrement augmentés afin que, économiquement, l'exploitation d'une terre
comme pâturage d'estivage présente à peu près le même intérêt que son
utilisation comme surface agricole utile, autrement dit, les deux catégories
doivent donner droit à des indemnités globalement équivalentes.
La réglementation allant dans ce sens et s'appliquant tant aux contributions à la
surface qu'aux contributions d'estivage est déjà adoptée pour 1994 dans l'ordon-
nance sur les contributions à l'exploitation agricole du sol.
Le plafond de dépenses proposé pour les trois années à venir s'élève à 450 millions
de francs, c'est-à-dire à 150 millions de francs par année, ce qui représente une
augmentation annuelle de 5,5 millions de francs par rapport à 1994. Le plan
financier 1995 à 1997 prévoit une somme de 150 millions de francs par année pour
les contributions à l'exploitation agricole du sol.
222 
Affectation des fonds
Conformément aux articles 2 et 3, 2e alinéa, de la loi fédérale du 14 décembre
1979 instituant des contributions à l'exploitation agricole du sol dans des condi-
tions difficiles, le Conseil fédéral fixe le montant des contributions par unité de
surface et par catégorie d'animaux, compte tenu des difficultés d'exploitation.
Comme nous l'avons expliqué ci-dessus, nous entendons en outre harmoniser les
taux de ces contributions avec les autres paiements directs, notamment ceux
prévus aux articles 31û et 31£ LAgr.
23 
Crédits d'investissements et aide aux exploitations paysannes
231 
Motifs à l'appui de la proposition concernant les crédits
d'investissements
L'article 20, 2e alinéa, de la loi fédérale sur les crédits d'investissements et l'aide
aux exploitations paysannes précise que «d'autres crédits seront accordés selon les
besoins et compte tenu de la situation financière de la Confédération».
En ce qui concerne les disponibilités financières de la Confédération, y compris le
programme de promotion de l'emploi 1992, elles sont les suivantes pour les
années 1993/94:
131

1993 
41,2 millions de francs, dont 25 millions à titre de promotion de l'emploi
dans le secteur de la construction de logements et des constructions
rurales;
1994 
21,9 millions de francs, dont 5 millions à titre de promotion de l'emploi
dans le secteur de la construction de logements et des constructions
rurales.
Un montant annuel de 5 millions de francs a été fixé pour la période 1995 à 1997, à
titre indicatif pour le plan financier.
Dans ce contexte, il convient de relever que les prêts remboursés restent à la
disposition des cantons, qui peuvent à nouveau les utiliser sans qu'ils apparaissent
dans les comptes de la Confédération (cf. ch. 172).
232 
Motifs à l'appui de la proposition concernant l'aide
aux exploitations paysannes
En vertu de l'article 34 de la loi sur les crédits d'investissements et l'aide aux
exploitations paysannes, la Confédération a mis à disposition, ces dernières
années, les nouveaux montants suivants (chiffres ronds):
Francs
1988 
893 000
1989 
635 000
1990 
1 000 000
1991 
980 000
1992 
875 000
Ces dernières années,,les demandes des cantons ont été modestes et il est arrivé
plus d'une fois que les montants budgétés ne soient pas épuisés. Compte tenu de
cette réalité et dans l'optique d'un assainissement des finances fédérales, nous
avons renoncé à proposer des fonds supplémentaires dans les budgets 1993 et
1994 et dans le plan financier pour les années 1995 à 1997. Nous maintenons notre
position et ne demandons pas de fonds supplémentaires dans le cadre du présent
plafond de dépenses.
Il est cependant à noter que l'aide aux exploitations paysannes est l'unique mesure
de la Confédération permettant de transformer des prêts coûtant intérêt en prêts
sans intérêt. Dans ce contexte, nous renvoyons aussi à la commission d'experts
extra-parlementaire «économie agricole» instituée par le Département fédéral de
l'économie publique. Celle-ci a notamment pour tâche d'examiner s'il convient de
prévoir des mesures pour atténuer les conséquences du changement des structures
et d'un éventuel surendettement de l'agriculture. Ses travaux devraient se termi-
ner vers la fin de 1994.
3 
Conséquences financières
Le plafond de dépenses proposé dans le présent arrêté fédéral ne dépasse pas les
sommes prévues dans le plan financier.
132

4 
Programme de la législature
Les décisions concernant le financement des contributions à l'exploitation agri-
cole du sol et des contributions aux frais ont été annoncées dans le rapport du
25 mars 1992 sur le Programme de la législature 1991 à 1995 (FF 1992 III1). La
proposition complète n'a pas paru dans le rapport, car la base législative, entrée
en vigueur le 1er janvier 1993, n'a été créée qu'ultérieurement (RO 7992 2115).
5 
Rapports avec le droit européen et le GATT
La mise à disposition de fonds proposée pour les contributions à l'exploitation
agricole du sol et les contributions aux frais ainsi que pour les crédits d'investisse-
ments pour les années 1995 à 1997 ne pose aucun problème du point de vue des
relations économiques extérieures. Elle peut par conséquent être considérée
comme compatible avec le droit de l'UE et avec le GATT.
Dans le cadre de la politique agricole communautaire, l'UE a également renforcé
son soutien aux régions défavorisées. Les dispositions communautaires qui
s'appliquent aux paiements directs sont les directives du Conseil du 28 avril 1975
sur l'agriculture de montagne et de certaines zones défavorisées (75/268/CEE).
Les critères pour la délimitation de ces zones sont arrêtés dans des directives par
chaque Etat membre de l'Union. L'éventail des paiements directs correspond, en
ce qui concerne les objectifs, au système suisse de compensation des désavantages
dus aux conditions naturelles locales. Il est cependant vrai que les paiements
compensatoire au sein de l'UE sont nettement moins élevés qu'en Suisse.
L'UE participe aussi au financement de mesures destinées à améliorer les bases
de production. Pratiquement tous les pays d'Europe occidentale connaissent les
prêts à intérêt modéré pour les investissements agricoles. Le domaine couvert par
nos crédits d'investissements et l'aide aux exploitations paysannes n'a pas de
répercussions sur des conventions ou des recommandations internationales.
Le présent arrêté fédéral n'est pas non plus en contradiction avec l'accord du
GATT (Uruguay Round) du 15 décembre 1993. L'obligation de limiter le soutien
et la protection de l'agriculture s'applique en premier lieu aux mesures touchant à
la production et faussant le commerce, mais pas aux paiements directs, indépen-
dants de la production, en faveur de l'agriculture de montagne, tels que les
contributions aux frais et les contributions à l'exploitation agricole du sol, ni
d'ailleurs aux mesures destinées à l'amélioration des bases de production comme
les crédits d'investissements.
133

6 
Bases légales
Le principe selon lequel les fonds sont accordés tous les trois ans par un arrêté
fédéral simple non soumis au référendum est ancré dans les articles 20, 2e alinéa,
et 34,2e alinéa, de la loi fédérale du 23 mars 1962 sur les crédits d'investissements
et l'aide aux exploitations paysannes ainsi que dans l'article lbls, 2e alinéa, de la loi
fédérale du 28 juin 1974 instituant une contribution aux frais des détenteurs de
bétail de la région de montagne et de la région préalpine des collines et dans
l'article 7, 1er alinéa, de la loi fédérale du 14 décembre 1979 instituant des
contributions à l'exploitation agricole du sol dans des conditions difficiles.
N36570
134

Paiements directs à l'agriculture suisse
classés selon leur affectation principale
Annexe: Tableau récapitulatif 1
Type de contribution
(en 1000 trafics)
1 . Paiements directs complémentaires
1 .1 Paiements direct complémentaires
1 .2 Contributions aux détenteurs d'animaux
2. Paiements compensatoires pour conditions
de production difficiles
2.1 Contributions aux frais des détenteurs de bétail de
la région de montagne °
2.2 Contributions aux surfaces en pente
2.3 Contributions d'estivage
2.4 Contributions compensatoires à la culture des
champs dans des conditions difficiles "
3. Contributions écologiques
3.1 Contributions selon l'art. 31b (4 programmes)
3.2 Contributions pour prairies extensives
3.3 Contributions pour surfaces de compensation
écologique aménagées sur terres assolées
3.4 Contributions pour la production céréalière
extensive
3.5 Contributions d'exploitation de terrains secs et de
prés à litière (seulement contr. fédérale)
4. Paiements directs pour orientation de la production
4.1 Primes de culture pour céréales fourragères et
légumineuses à grains
4.2 Contributions pour jachères vertes et matières
premières renouvelables
4.3 Contributions aux détenteurs de vaches dont le lait
n'est pas commercialisé
4.4 Contributions à l'élimination du bétail (seulement
contr. fédérale)
4.5 Contributions pour l'exportation du bétail
4.6 Contributions aux achats d'allégement (seulement
contr. fédérale)
4.7 Indemnité de non-ensilage
4.8 Supplément de prix pour le lait transformé en
fromage
5. Paiements directs avec un objectif
de politique sociale
5.1 Allocations familiales pour petits paysans et
travailleurs agricoles (seulement contr. fédérale)
Total (en 1000 francs)
1990
Compte
88'353
88'353
437'647
240'000
97'867
33'866
65'914
V300
1'300
413'888
139'550
101 '029
52'442
32'573
574
45'273
42'448
64'000
64'000
V005'188
1992
Compte
331 '133
33V133
480'424
272'698
109'004
34'518
64'204
63'164
8'956
T580
46'811
5'816
386'295
87'680
121 '303
49'809
26'328
2'965
55'858
42'352
86'652
86'652
1'347'667
1993
Budget +
crédita suppl.
SOO'OOO
eoo'ooo
474'600
282'500
108'800
35700
47'600
114'200
40'800
9'200
5'000
51 '900
7'300
360'111
57'300
10'200
124'000
32'000
33'025
2'000
57786
43'800
90'270
90'270
1'639'181
1994
Budget t ACF
du 26.1.94
SOO'OOO
SOO'OOO
454'200
282'500
108'800
35700
27'200
240'400
171 '400
61 '000
S'OOO
326790
62'500
17800
105'000
1 S'OOO
32'000
2'500
48'430
43'560
84'241
84'241
1'905'631
* 1990 sans contributions pour l'amélioration de l'élevage et de l'hygiène du bétail (15,4 mio. de fr.)
" 1990 versé sous forme de supplément de primes pour la production de céréales fourragères dans des conditions
difficiles, de contributions pour la culture de céréales panifiables ainsi que pour la culture de pommes de terre
en région de montagne et en pente
135

Annexe: Tableau récapitulatif 2
Contributions aux frais: Evolution des taux et versements depuis 1968
Année
1966/70
1071/73
1974/79
1080/82
1083/86
1987
1988
1989/90
1991
1992/93
1968/70"
1971/73'
1974/79'
1980/82-
1983/86'
1987
1968
1989
1990
1991
1892
1988/70*
1971/73-
1974/79*
1980/82*
1983/86-
1967
1988
18B9
1990
1991
1992
1968/70*
1971/73*
1974/79*
1980/82*
1983/86*
1987/89-
1990
1991
1992
zone préalpine
des collines
I
zones de monta
n
gne
ni
IV •)
taux en francs par UGB b)
50
eo
80
110
130 cJ/170 d)
140 
/180
180 
/230
210 
/260
210 
/260
60
90
140
140
210
330/420
360/450
380/470
120
180
270
270
380
580/750
620/790
180
270
400
400
550
800/1050
850/1100
500
720
670/1180 d)
1040/1370
1100/1430
sommes versées en millions dé francs
7.2 1)
11.8
11.5
15.4
17.8
16.5
23.9
23. B
27.9
27.4
8.0
14.6 f)
21.3
19.3
27.7
32.2
34.3
41.5
41.4
45.8
47.4
15.7
29.0
44.3
41.9
57.7
67.9
70.8
79.0
79.1
85.1
88.6
19.1
33.6
50.2
36.9
49.4
5B.B
59.9
67.5
68.2
72.8
75.2
13.1
19.5
25.2
25.7
29.4
30.2
32.4
34.1
nombre d'exploitations
9'148
12'372
H'866
1 1'440
i rioo
ii'i90
1T054
10'804
1Q'704
10'473
16'651
1.4-955
14-143
12'312
1T641
11M33
11 '031
10'960
10'674
10-660
10'448
17'035
18-072
15-242
14-054
13'191
12-984
12'79S
12'718
12'415
12'059
11-856
16*112
16*099
15'139
10'612
9'85S
9'286
9-159
e'133
8'878
8*496
8*343
3*266
3'272
3'419
3'245
3*287
3'201
3-087
3*016
nombre d'UGB donnant droit à la contribution
104'987
147'741
143-453
139-040
134-722
132-561
152-362
152'412
137-797
132'669
126*802
130-535
181'336
182-973
154'760
148'949
146'155
106*040
124'BSO
126-210
92-681
90*226
88'oeo
26-125
27*182
27'617
UGB/expl.
donnant droit
à la contrlb.
10
15
15
15
15
15
15
15
15
15
total
42. B
B5-2
12B.6
122.7
168.7
201.9
209.2
241.3
242.7
263. B
272.7
total
49*998
56*272
Se'898
52*130
49'399
48-012
47'421
47'132
45-972
46'008
44*136
total
369*136
543*535
589'673
564'64B
539'540
521-356
517'877
516-168
* moyenne
d) m„u,o„. ., CM,,.,
136

Annexe
CONSEIL NATIONAL
92.3506 
Motion Bühler Simeon
Agriculture de montagne.
Paiements directs distincts
Texte de la motion du 10 décembre 1992
Le Conseil fédéral est chargé de faire en sorte que les paiements directs versés
jusqu'à présent aux agriculteurs de montagne (notamment les contributions aux
frais des détenteurs de bétail de la région de montagne) soient maintenus comme
mesure distincte et non intégrés dans les nouveaux paiements directs accordés en
vertu des articles 31o et 310 de la loi sur l'agriculture.
Cosignataires: Bäumlin, Berger, Bezzola, Binder, Bürgi, Columberg, Hämmerte,
Hari, Jäggi Paul, Kühne, Leu Josef, Maurer, Rutishauser, Schmied Walter,
Schnider, Tschuppert Karl, Wanner 
(17)
Développement
Selon plusieurs déclarations du Conseil fédéral, il est à craindre que les paiements
directs alloués jusqu'à présent aux agriculteurs de montagne soient graduellement
intégrés dans les paiements directs au sens de l'article 31 de la loi sur l'agriculture.
Les paiements directs selon l'article 31a ont le caractère d'une compensation de
prix, ceux prévus par l'article 31o> sont destinés à indemniser l'agriculteur pour des
prestations écologiques. Les paiements directs alloués jusqu'à présent aux agri-
culteurs de montagne avaient et ont toujours pour but de compenser les
inconvénients naturels de la région de montagne par rapport à la plaine.
Il n'est donc pas opportun de mélanger ainsi des paiements directs qui reposent
sur des motifs différents. On exige sans cesse plus de transparence dans la
politique agricole. En réunissant plusieurs paiements directs visant des buts
différents, on rendrait les choses encore plus confuses, car personne ne saurait
plus dans quel but on donne de l'argent. Il serait nettement plus clair de maintenir
au moins les trois catégories qui existent aujourd'hui.
N36570
137

Arrêté fédéral 
Projet
concernant le financement des contributions aux frais
et des contributions à l'exploitation agricole du sol
ainsi que des crédits d'investissements pour les années 1995 à 1997
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article lbis, 2e alinéa, de la loi fédérale du 28 juin 19741' instituant une
contribution aux frais des détenteurs de bétail de la région de montagne et de la
région préalpine des collines;
vu l'article 7, 1er alinéa, de la loi fédérale du 14 décembre 19792) instituant des
contributions à l'exploitation agricole du sol dans des conditions difficiles;
vu l'article 20, 2e alinéa, de la loi fédérale du 23 mars 19623> sur les crédits
d'investissements dans l'agriculture et l'aide aux exploitations paysannes;
vu le message du Conseil fédéral du 26 janvier 19944\
arrête:
Article premier
Les montants maximums suivants sont approuvés pour les années 1995 à 1997:
a. 
810 millions de francs pour le versement de contributions aux frais,
b. 
450 millions de francs pour le versement de contributions à l'exploitation
agricole du sol.
Art. 2
Un crédit-cadre de 15 millions de francs est alloué en faveur des crédits
d'investissements pour les années 1995 à 1997.
Art. 3
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas soumis au référen-
dum.
N36570
') RS 916.313; RO 1992 2104
2> RS 910.2; RO 1992 2104
3) RS 914.1; RO 1992 2104
4) FF 1994 II 108
138

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant le financement des contributions aux frais, des contributions à
l'exploitation agricole du sol ainsi que des crédits d'investissements dans l'agriculture pour
les années 1995 à 1997 du 26 janvier 1994
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1994
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
12
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
94.012
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
29.03.1994
Date
Data
Seite
108-138
Page
Pagina
Ref. No
10 107 707
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