ch_vb · 04-1954 1439 · 2005-03-01 · de


2004-1954 
1439 
05.022 
Message 
concernant le Protocole portant amendement à la 
Convention européenne pour la répression du terrorisme 
du 2 février 2005 
 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l’adopter, un 
projet d’arrêté fédéral relatif au Protocole portant amendement à la Convention 
européenne pour la répression du terrorisme. 
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre haute considération. 
2 février 2005 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Samuel Schmid 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

1440 
Résumé 
La Suisse s’engage depuis toujours, avec fermeté, en faveur de la prévention et de la 
lutte contre le terrorisme. Elle a en conséquence ratifié, dans le cadre du Conseil de 
l’Europe, la Convention européenne du 27 janvier 1977 pour la répression du 
terrorisme (STCE no 90; RS 0.353.3). Elle est également Etat contractant de tous les 
instruments contre le terrorisme en vigueur au sein de l’ONU. Ces traités permet-
tent une intense coopération internationale contre le terrorisme. 
Après la vague de violents attentats terroristes commis ces dernières années, 
notamment en 2001 à New York, il convient de renforcer la coopération judiciaire 
internationale en matière pénale par l’adhésion au Protocole du 15 mai 2003 por-
tant amendement à la Convention européenne pour la répression du terrorisme 
(STCE no190), que la Suisse a signé à cette date. Ce nouvel instrument se base 
notamment sur les résolutions du Conseil de l’Europe et ses normes relatives à 
l’Etat de droit ainsi qu’aux droits de l’homme. Le Protocole actualise la Convention 
qui date de 1977 et ne répond plus entièrement aux exigences actuelles de la lutte 
contre la criminalité terroriste. 
La plus-value du Protocole peut être résumée ainsi: 
– 
élargissement du champ d’application des infractions en matière de lutte 
contre le terrorisme; 
– 
prise en compte des droits de l’homme (pas d’obligation d’extrader notam-
ment en cas de risque de torture ou de peine de mort); 
– 
instauration d’un nouveau régime des réserves prévoyant que la réserve est 
abolie si elle n’est pas expressément renouvelée; 
– 
compétence générale de suivi concernant l’application du nouvel instrument 
attribuée à un organisme faîtier du Conseil de l’Europe et à une Conférence 
des Etats contractants; 
– 
ouverture du nouvel instrument à des Etats non membres du Conseil de 
l’Europe. 
En 1983, lorsqu’elle a ratifié la Convention, la Suisse s’est réservé le droit de refu-
ser l’extradition pour toute infraction considérée comme une infraction politique. 
Cette réserve n’a pas dû être appliquée en pratique. Dans la mesure où les actes 
terroristes appartiennent aux plus graves infractions, notamment en raison des 
civils étrangers à ces actes qui en sont le plus souvent victimes, il convient de retirer 
la réserve émise. Le fait de «dépolitiser» certaines infractions terroristes n’est pas 
nouveau pour la Suisse. En effet, en ratifiant les Conventions de l’ONU contre le 
financement du terrorisme et les attentats terroristes à l’explosif, la Suisse a déjà 
instauré une telle «dépolitisation» des infractions terroristes. Par ailleurs, le droit 
interne suisse prévoit également l’irrecevabilité du caractère politique de l’infrac-

1441 
tion pour un acte qui semble particulièrement répréhensible, lorsque son auteur, à 
des fins d’extorsion ou de chantage, a mis en danger la liberté, la vie ou l’intégrité 
corporelle de personnes. Le Protocole ne nécessite pas de modification du droit 
interne suisse applicable.

1442 
Table des matières 
Résumé 
1440 
1 Introduction 
1443 
1.1 Convention européenne pour la répression du terrorisme 
1443 
1.2 Protocole portant amendement à la Convention européenne 
 
pour la répression du terrorisme 
1444 
1.3 La Suisse et la lutte contre le terrorisme international 
1445 
2 Partie spéciale: Les principales dispositions du Protocole 
1446 
3 Réserve 
1455 
3.1 Renonciation de la Suisse à assortir la ratification du Protocole 
 
d’une réserve 
1455 
3.2 Retrait de la réserve consignée par la Suisse dans l’instrument 
 
de ratification de la Convention 
1457 
4 Conséquences 
1458 
4.1 Conséquences pour les finances et le personnel 
1458 
4.1.1 De la Confédération 
1458 
4.1.2 Des cantons et des communes 
1458 
4.2 Incidences en matière informatique 
1458 
4.3 Conséquences pour l’économie 
1458 
5 Programme de la législature 
1458 
6 Relation avec le droit européen 
1459 
7 Constitutionnalité 
1459 
 
Arrêté fédéral concernant le Protocole portant amendement 
à la Convention européenne pour la répression du terrorisme (Projet) 
1461 
Protocole portant amendement à la Convention européenne 
pour la répression du terrorisme 
1463

1443 
Message 
1 
Introduction 
1.1 
Convention européenne pour la répression 
du terrorisme 
La communauté internationale a de longue date conscience de la nécessité de lutter 
contre le terrorisme. Le Conseil de l’Europe a été, sur notre continent, la première 
enceinte internationale à adopter un instrument en la matière, à savoir la Convention 
européenne du 27 janvier 1977 pour la répression du terrorisme1 (ci-après Conven-
tion). Cet instrument vise à faciliter en particulier l’extradition des auteurs d’actes de 
terrorisme. A cette fin, la Convention énumère les infractions que les Etats contrac-
tants s’engagent à ne pas considérer comme une infraction «politique» («dépolitisa-
tion») dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale. La Conven-
tion a ainsi pour but de faciliter la répression du terrorisme en complétant et, le cas 
échéant, en modifiant les traités et accords d’extradition ainsi que d’entraide judi-
ciaire en vigueur entre les Etats membres du Conseil de l’Europe. En effet, selon un 
principe général inscrit notamment dans la Convention européenne d’extradition du 
13 décembre 19572, l’extradition n’est pas accordée si l’infraction pour laquelle elle 
est demandée est considérée par l’Etat requis comme une infraction politique ou 
comme un fait connexe à une telle infraction (art. 3 de la Convention européenne 
d’extradition). Or, la Convention pour la répression du terrorisme a pour but de 
permettre l’extradition et l’entraide en matière de terrorisme concernant les infrac-
tions terroristes odieuses qu’elle mentionne. En ce sens, elle relativise le principe du 
refus possible de l’extradition en cas d’infraction «politique» contenu dans la 
CEextr. 
En effet, les infractions mentionnées dans la Convention sont d’une gravité particu-
lière: il s’agit par exemple de détournement d’avions, d’enlèvement, de prise 
d’otages ou d’utilisation de bombes, de grenades, de fusées présentant un danger 
pour des personnes. De plus, la Convention permet aux Etats contractants de ne pas 
considérer comme infraction politique tout acte grave de violence qui est dirigé 
contre la vie, l’intégrité corporelle ou la liberté des personnes. 
La Convention contient aussi une clause de non-discrimination selon laquelle 
aucune de ses dispositions ne doit être interprétée comme obligeant un Etat contrac-
tant à extrader une personne qui risquerait de ce fait d’être poursuivie ou punie pour 
des considérations de race, de religion, de nationalité ou d’opinions politiques (art. 5 
de la Convention). 
 
1 
RS 0.353.3; série des traités européens (STCE) 090 
2 
CEextr; RS 0.353.1

1444 
1.2 
Protocole portant amendement à la Convention 
européenne pour la répression du terrorisme 
La lutte contre le terrorisme a pris de nouvelles dimensions, en particulier depuis 
l’attentat commis le 11 septembre 2001 à New York. Par conséquent, le Conseil de 
l’Europe a élaboré un Protocole du 15 mai 2003 portant amendement à la Conven-
tion européenne pour la répression du terrorisme3 (ci-après Protocole) qui tient 
compte des derniers développements en matière de lutte contre le terrorisme. Il 
complète la Convention en l’actualisant, et représente un moyen de lutte moderne et 
efficace contre le terrorisme émanant du Conseil de l’Europe. 
Le but poursuivi par le Protocole est conforme aux intérêts de la Suisse. Une déléga-
tion suisse a pris part à l’élaboration de cet instrument. Elle était représentée au sein 
du comité d’experts gouvernementaux4 qui a mis le Protocole sur pied en se fondant 
sur les mesures existantes ou en cours d’élaboration au niveau national et internatio-
nal pour lutter contre le terrorisme. 
Le Protocole a été ouvert à signature le 15 mai 2003. A cette date, la Suisse a fait 
partie des premiers Etats signataires. Actuellement, il est signé par 42 Etats5, et 
dix Etats6 contractants à la Convention y ont adhéré ou l’ont ratifié. Il n’est pas 
encore en vigueur, car cela nécessite la ratification de tous les Etats contractants à la 
Convention. Lorsqu’il entrera en vigueur, il instituera la Convention européenne 
pour la répression du terrorisme telle qu’amendée par son Protocole (ci-après 
Convention amendée) et remplacera la Convention. 
La plus-value du nouvel instrument peut être résumée ainsi dans ses principaux 
éléments: 
– 
élargissement du champ d’application de la Convention. Le Protocole 
allonge considérablement la liste des infractions terroristes qu’il «dépoli-
tise»: ces infractions nommées, provenant de nouvelles conventions luttant 
contre le terrorisme, ne sont pas considérées comme «politiques» malgré 
leur contenu ou leur motivation politique, de sorte à permettre l’extradition, 
voire l’entraide judiciaire, ceci en dérogation aux dispositions des accords et 
traités d’extradition et d’entraide judiciaire permettant de refuser la coopéra-
tion pour un tel motif (art. 1, par. 1 et 2 du Protocole); 
– 
inclusion des infractions connexes aux infractions principales, à savoir la 
tentative, la complicité, l’organisation ou le fait de donner l’ordre à d’autres 
de commettre ou de tenter de commettre une des infractions principales 
(art. 1, par. 3 du Protocole instituant l’art. 1, par. 2 de la Convention amen-
dée); des dispositions semblables se trouvent dans la Convention internatio-
 
3 
STCE 190 
4 
Le Goupe multidisciplinaire sur l’action internationale contre le terrorisme (GMT), 
agissant sous l’autorité du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe. 
5 
Albanie, Allemagne, Andorre, Arménie, Autriche, Azerbaïdjan, Belgique, Bulgarie, 
Chypre, Croatie, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, France, Géorgie, Grèce, 
Hongrie, Irlande, Islande, Italie, Lettonie, Ex-République yougoslave de Macédoine, 
Liechtenstein, Lituanie, Luxembourg, Malte, Moldova, Norvège, Pays-Bas, Pologne, 
Portugal, Roumanie, Royaume-Uni, Russie, Saint-Marin, Serbie-Monténégro, Slovénie, 
Suède, Suisse, Turquie, Ukraine. 
6 
Albanie, Arménie, Bulgarie, Chypre, Danemark, Géorgie, Norvège, Pologne, Roumanie, 
Slovénie.

1445 
nale pour la répression des attentats terroristes à l’explosif7 et la Convention 
internationale pour la répression du financement du terrorisme8; 
– 
en relation avec la clause de non-discrimination9: pas d’obligation d’extrader 
en cas de risque de torture, de peine de mort ainsi que de peine privative de 
liberté à perpétuité sans possibilité de remise de peine, sauf assurances 
contraires de l’Etat requérant. Cette clause a été ajoutée en raison de 
l’ouverture du nouvel instrument à des Etats non membres du Conseil de 
l’Europe (art. 4, par. 2 du Protocole relatif à l’art. 5 de la Convention amen-
dée); 
– 
instauration d’un nouveau régime de réserves prévoyant que la réserve est 
valable uniquement trois ans si elle n’est pas renouvelée (art. 12 du Proto-
cole relatif à l’art. 16 de la Convention amendée); 
– 
ouverture de la Convention à des Etats non membres du Conseil de l’Europe 
(art. 10 du Protocole concernant l’art. 14 de la Convention amendée); 
– 
procédure d’amendement simplifiée concernant l’ajout de nouvelles infrac-
tions terroristes (contenues dans des Conventions idoines) à la liste de 
l’art. 1 (art. 9 du Protocole relatif à l’art. 13 de la Convention amendée); sont 
concernées exclusivement des conventions en vigueur contre le terrorisme 
émanant de l’ONU; 
– 
compétence générale de suivi concernant l’application du nouvel instrument 
attribuée à un organisme faîtier du Conseil de l’Europe, le Comité européen 
pour les problèmes criminels (CDPC; art. 6 du Protocole relatif à l’art. 10 de 
la Convention amendée), et à une Conférence des Etats contractants contre 
le terrorisme (COSTER; art. 13 du Protocole relatif à l’art. 17 de la Conven-
tion amendée). 
1.3 
La Suisse et la lutte contre le terrorisme 
international 
La Suisse considère depuis de nombreuses années la lutte contre le terrorisme 
comme une importante préoccupation. Notre pays a certes été épargné jusqu’à 
présent par des attentats terroristes. Toutefois, notamment en qualité d’Etat sis 
géographiquement au centre de l’Europe et en raison de sa place financière interna-
tionalement reconnue, il ne peut être exclu que la Suisse puisse être utilisée à des 
fins terroristes. La Suisse entreprend cependant tout ce qu’il lui est possible pour 
lutter contre le terrorisme et contre la criminalité en général. Notre pays dispose 
ainsi notamment d’un système juridique moderne régissant la coopération judiciaire 
internationale en matière pénale. En particulier, il a agi et continue d’agir étroite-
ment avec les autres Etats dans ce domaine, qu’il s’agisse de l’entraide judiciaire 
internationale, de l’extradition ou du transfèrement de personnes condamnées. Les 
 
 
 
7 
Art. 2, par. 3; RS 0.353.21 
8 
Art. 2, par. 5; RS 0.353.22 
9 
Pas d’obligation d’extrader en cas de raisons sérieuses de croire que la demande vise à 
poursuivre ou punir une personne pour des considérations de race, de religion, etc.

1446 
instruments internationaux multi- ou bilatéraux auxquelles la Suisse est Etat contrac-
tant et sa loi sur l’entraide pénale internationale10 lui permettent d’être citée en 
exemple. 
 
2 
Partie spéciale: 
Les principales dispositions du Protocole 
Art. 1 
Le Protocole a pour principal objectif d’actualiser la Convention. En ce sens, l’art. 1 
du Protocole complète la liste des infractions mentionnées dans la Convention qui, 
pour les besoins de l’extradition, ne sont pas considérées comme des infractions 
politiques, connexes à des infractions politiques ou encore inspirées par des mobiles 
politiques. Il s’agit d’une clause de «dépolitisation». Sont ainsi énumérés huit ins-
truments de lutte contre le terrorisme émanant de l’ONU, dont certains sont entrés 
en vigueur après l’établissement de la Convention. Ces instruments topiques men-
tionnés dans la Convention et dans le Protocole sont les suivants: Convention du 
16 décembre 1970 pour la répression de la capture illicite d’aéronefs11; Convention 
du 23 septembre 1971 pour la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de 
l’aviation civile12; Convention du 14 décembre 1973 sur la prévention et la répres-
sion des infractions contre les personnes jouissant d’une protection internationale, y 
compris les agents diplomatiques13; Convention du 17 décembre 1979 contre la prise 
d’otages14; Convention du 3 mars 1980 sur la protection physique des matières 
nucléaires15; Protocole du 24 février 1988 pour la répression des actes illicites de 
violence dans les aéroports servant à l’aviation civile internationale16; Convention 
du 10 mars 1988 pour la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de la 
navigation maritime17; Protocole du 10 mars 1988 pour la répression d’actes illicites 
contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental18; 
Convention du 15 décembre 1997 pour la répression des attentats terroristes à 
l’explosif19; Convention du 9 décembre 1999 pour la répression du financement du 
terrorisme20. 
La «dépolitisation» des infractions mentionnées dans ces instruments conduit à une 
application plus étendue des traités et accords d’extradition, voire d’entraide judi-
ciaire en vigueur entre les Etats concernés. Il s’agit notamment de la Convention 
européenne d’extradition, de ses Protocoles additionnels des 15 octobre 197521 
et 17 mars 197822, de la Convention européenne d’entraide judiciaire en matière 
 
10 
Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l’entraide internationale en matière pénale; EIMP; 
RS 351.1 
11 
RS 0.748.710.2 
12 
RS 0.748.710.3 
13 
RS 0.351.5 
14 
RS 0.351.4 
15 
RS 0.732.031 
16 
RS 0.748.710.31 
17 
RS 0.747.71 
18 
RS 0.747.711 
19 
RS 0.353.21; en vigueur pour la Suisse depuis le 23 octobre 2003 
20 
RS 0.353.22; en vigueur pour la Suisse depuis le 23 octobre 2003 
21 
RS 0.353.11 
22 
RS 0.353.12

1447 
pénale du 20 avril 195923 et de ses Protocoles additionnels des 17 mars 1978 et 
8 novembre 200124. 
L’art. 1 du Protocole et de la Convention traduit une tendance à ne pas permettre à 
l’Etat requis d’opposer le caractère politique de l’infraction aux demandes d’extra-
dition relatives aux crimes particulièrement odieux mentionnés dans les instruments 
susmentionnés contre le terrorisme. 
Cette méthode a notamment déjà été appliquée dans la Convention européenne 
d’extradition concernant les attentats à la vie d’un chef d’Etat ou d’un membre de sa 
famille25 et dans le Protocole additionnel à la Convention européenne d’extradition 
relativement au génocide, aux crimes de guerre et à d’autres crimes comparables26. 
Cela permet en conséquence de surmonter, dans le cas des actes de terrorisme, tant 
les obstacles à l’extradition constitués par l’allégation du caractère politique de 
l’infraction que les difficultés inhérentes à l’absence d’interprétation uniforme de 
l’expression «infraction politique». Il n’existe aucune définition généralement 
acceptée de cette expression et il incombe donc à l’Etat requis de l’interpréter27. La 
«dépolitisation» des infractions mentionnées à l’art. 1 ne s’applique qu’aux actes 
particulièrement odieux et graves indiqués, lesquels frappent souvent des personnes 
étrangères aux mobiles de ces actes. Leur gravité et leurs conséquences sont telles 
que leur élément pénal l’emporte sur leurs éventuels aspects politiques. Une telle 
dépolitisation est également inscrite dans des instruments onusiens récents en 
vigueur pour la Suisse telles la Convention internationale pour la répression des 
attentats terroristes à l’explosif28 et la Convention internationale pour la répression 
du financement du terrorisme29. La ratification de ces derniers instruments onusiens 
n’a pas nécessité de modification de l’EIMP. Il en va de même concernant la ratifi-
cation sans réserve du Protocole. Les infractions mentionnées donnent lieu à coopé-
ration au sens du droit pénal matériel en vigueur. 
Les infractions mentionnées dans les instruments évoqués à l’art. 1 ne sont jamais 
considérées comme «politiques», ceci malgré leur contenu ou leur motivation politi-
que. Cette disposition modifie donc les conséquences des traités et accords d’extra-
dition en vigueur en ce qui concerne l’appréciation de la nature de l’infraction. Elle 
supprime la possibilité pour l’Etat requis d’opposer le caractère politique de 
l’infraction aux demandes d’extradition. Toutefois, elle ne crée en soi pas une obli-
gation d’extrader, du fait que la Convention et son Protocole d’amendement ne sont 
pas un traité d’extradition en tant que tel. Le fondement juridique de l’extradition 
reste le traité d’extradition concerné. 
 
23 
CEEJ; RS 0. 351.1 
24 
STCE no. 182; RS 0.351.12 
25 
Art. 3, par. 3 de la Convention européenne d’extradition. 
26 
Art. 1 du Protocole additionnel à la Convention européenne d’extradition. 
27 
Certes, les derniers instruments mis sur pied par l’ONU en matière de lutte contre le 
terrorisme, à savoir la Convention de 1997 pour la répression des attentats terroristes à 
l’explosif ainsi que la Convention de 1999 pour la répression du financement 
du terrorisme fournissent des éléments de définition du terrorisme. 
28 
Art. 11 dudit instrument. 
29 
Art. 14 de cette Convention.

1448 
L’art. 1 du Protocole énumère les deux catégories d’infractions suivantes: 
– 
par. 1 et 2: infractions déjà incluses dans des traités internationaux; sont 
expressément mentionnés ici les huit derniers instruments onusiens topiques 
de lutte contre le terrorisme; 
– 
par. 3: infractions connexes30 aux infractions principales, à savoir: 
– 
tentative de commettre une des infractions principales; 
– 
complicité avec une des infractions principales ou avec la tentative de 
commettre une des infractions principales; 
– 
organisation ou fait de donner l’ordre à d’autres de commettre ou de 
tenter de commettre une des infractions principales. 
Art. 2 
L’art. 2 du Protocole, disposition potestative, a pour but d’étendre à la tentative, à la 
complicité et à l’organisation ou au fait de donner l’ordre la possibilité de ne pas 
considérer comme infraction politique tout acte grave de violence non visé à l’art. 1 
de la Convention et qui est dirigé contre la vie, l’intégrité corporelle ou la liberté des 
personnes. Peut être cité à titre d’exemple d’un tel acte grave de violence celui qui 
crée un danger collectif pour des personnes, par exemple à la suite de l’explosion 
d’une installation nucléaire ou d’un barrage. 
Art. 3 
En raison de son droit interne lui permettant de coopérer sans traité sur la base de 
l’EIMP, cette disposition n’a pas d’importance pour la Suisse. L’art. 3 du Protocole 
importe toutefois pour les Etats qui ont besoin d’un traité pour coopérer et qui limi-
tent leur coopération aux infractions énumérées dans le traité concerné. 
Art. 4 
L’objectif de la Convention est de contribuer à la répression des actes de terrorisme 
lorsqu’ils constituent une attaque contre les droits fondamentaux à la vie et à la 
liberté de personnes. La Convention doit être interprétée comme un moyen de ren-
forcer la protection des droits de l’homme. Selon ce principe, la présente disposition 
veille à ce que la Convention soit conforme aux exigences de la protection des droits 
de l’homme et des libertés fondamentales tels qu’ils sont énoncés dans la Conven-
tion de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales31. 
L’art. 4, par. 1 du Protocole reprend le contenu de l’art. 5 de la Convention. Deux 
nouveaux paragraphes sont ajoutés. Ainsi, l’art. 4, par. 2 du Protocole institue 
qu’aucune obligation d’extradition ne résulte de l’instrument si la personne faisant 
l’objet de la demande d’extradition risque d’être exposée à la torture. 
L’art. 4, par. 3 du Protocole prévoit la possibilité de refuser l’extradition si la per-
sonne qui fait l’objet de la demande risque d’être exposée à la peine de mort ou à la 
réclusion à perpétuité sans possibilité de remise de peine (couloirs de la mort), sauf 
 
30 
De telles dispositions se trouvent également dans les Conventions onusiennes pour la 
répression des attentats terroristes à l’explosif et pour la répression du financement 
du terrorisme. 
31 
CEDH; RS 0.101

1449 
si l’Etat requérant donne des assurances jugées suffisantes que la peine capitale ne 
sera pas prononcée ou, si elle est prononcée, qu’elle ne sera pas exécutée, ou que la 
personne concernée ne sera pas soumise à une peine privative de liberté à perpétuité 
sans possibilité de remise de peine. 
Ces deux clauses sont énoncées explicitement afin de souligner la nécessité de 
concilier une lutte efficace contre le terrorisme avec le respect des droits fondamen-
taux. Elle sont justifiées en particulier en vue de l’ouverture de l’instrument à des 
Etats non membres du Conseil de l’Europe. 
L’Etat qui applique cette disposition et refuse en conséquence l’extradition requise 
devra donner à l’Etat requérant les raisons pour lesquelles il a refusé de se confor-
mer à la demande d’extradition. En application de ce même principe, les Conven-
tions européennes d’extradition32 et d’entraide judiciaire en matière pénale33 
prévoient de devoir motiver tout refus d’extradition, respectivement d’entraide judi-
ciaire. 
Si l’extradition est refusée pour des motifs liés aux droits de l’homme, l’art. 7 de la 
Convention pour la répression du terrorisme qui institue la maxime «aut dedere aut 
judicare» s’applique et l’Etat requis doit soumettre l’affaire à ses autorités compé-
tentes pour l’action pénale. 
Art. 5 
L’art. 5 du Protocole, disposition potestative, prévoit que les Etats contractants 
peuvent conclure entre eux des accords afin de compléter les dispositions de la 
Convention ou de faciliter l’application des principes qu’elle contient. Ceci favorise 
la réalisation des objectifs de la Convention. Une disposition semblable se trouve 
déjà dans la Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale34 et dans 
la Convention européenne d’extradition35. 
Art. 6 
L’art. 6, par. 2 du Protocole confère au Comité européen pour les problèmes crimi-
nels du Conseil de l’Europe (CDPC) la compétence générale de suivi concernant 
l’application de la Convention amendée en s’inspirant des précédents établis dans 
d’autres conventions européennes en matière pénale ainsi qu’il en va, par exemple, 
dans le Protocole additionnel à la Convention européenne d’extradition36. 
L’obligation énoncée à l’art. 6, par. 2, let. a du Protocole vise à tenir le CDPC 
informé des éventuelles difficultés d’interprétation et d’application de la Convention 
amendée, de sorte qu’il puisse faciliter les règlements amiables et proposer les 
éventuels amendements nécessaires. Les deux tâches que la Convention attribuait 
initialement au CDPC (être tenu informé de l’application de la Convention et facili-
ter autant que de besoin le règlement amiable de toute difficulté à laquelle l’exécu-
tion de la Convention donnerait lieu) ont été développées37. 
 
32 
Art. 18, par. 2 CEextr 
33 
Art. 19 CEEJ 
34 
Art. 26, par. 3 CEEJ 
35 
Art. 28, par. 2 CEextr 
36 
Art. 7 du Protocole additionnel à la CEExtr 
37 
Des tâches additionnelles sont ainsi énoncées sous let. a précitée à g de l’art. 6, par. 2 
du Protocole.

1450 
Le CDPC conserve une fonction générale de suivi de la Convention amendée, ceci 
sans préjudice d’une compétence de suivi plus spécifique attribuée au comité 
COSTER concernant certaines dispositions de la Convention amendée. Ce dernier 
comité est nouvellement établi par l’art. 13 du Protocole relatif à l’art. 17 de la 
Convention amendée. Le CDPC et le COSTER ont tous deux pour tâche de contri-
buer à l’efficacité de la Convention amendée. Le CDPC est un comité gouvernemen-
tal notamment chargé, sous l’autorité du Comité des Ministres, de la mise en œuvre 
et du suivi de la coopération internationale en matière pénale, alors que le COSTER 
est un comité conventionnel spécifiquement mis en place aux fins de la Convention 
amendée. A l’évidence, lorsque cela s’avèrera nécessaire, les deux comités coopère-
ront étroitement. 
Art. 7 
En raison de l’ouverture de l’instrument à des Etats non membres du Conseil de 
l’Europe, l’art. 7 du Protocole adapte l’arbitrage prévu dans la Convention. 
Cette disposition régit le règlement, par voie d’arbitrage, des différends concernant 
l’interprétation ou l’application de la Convention amendée qui n’ont pas été résolus 
grâce à l’intervention du CDPC ou grâce à la négociation. 
Traditionnellement, les Conventions du Conseil de l’Europe – telle la Convention – 
sont ouvertes exclusivement aux Etats membres du Conseil de l’Europe. Ces instru-
ments attribuent un rôle, en matière d’arbitrage, au Président de la Cour européenne 
des droits de l’homme. Ceci a pour cause le fait que tous les Etats membres du 
Conseil de l’Europe sont Etats contractants à la CEDH et soumis à la compétence de 
la Cour européenne des droits de l’homme. Toutefois, l’ouverture de la Convention 
amendée aux Etats non membres au sens de l’art. 10 du Protocole doit être reflétée 
dans une procédure d’arbitrage idoine, en ce sens que si un Etat non membre est 
impliqué dans un différend, il faut qu’une cour internationale extérieure à la struc-
ture du Conseil de l’Europe puisse intervenir. Tel est le cas selon la présente disposi-
tion qui prévoit tant une intervention du président de la Cour européenne des Droits 
de l’Homme entre Etats membres du Conseil de l’Europe qu’une intervention du 
président de la Cour internationale de justice, soit d’une cour internationale exté-
rieure à la structure de Conseil de l’Europe. En d’autres termes, les Etats désignent 
chacun un arbitre et ces deux arbitres désignent ensuite un troisième arbitre en 
qualité de président. Si un Etat n’a pas désigné d’arbitre ou que les arbitres n’ont pas 
désigné le président, l’arbitre ou le président qui manque est, sur demande, désigné 
par le président de la Cour internationale de Justice ou par le président de la Cour 
européenne des droits de l’homme, selon que le litige inclut ou non un Etat non 
membre du Conseil de l’Europe. 
Le tribunal arrête sa propre procédure eu égard à certaines règles devant être suivies, 
à savoir que les décisions du tribunal sont prises à la majorité et que le surarbitre 
(soit le président) a voix prépondérante lorsque la majorité ne peut être atteinte, ce 
qui vaut en particulier lorsqu’un litige implique plus de deux Etats. 
Art. 8 
Cette disposition traite de la procédure générale d’amendements. Des amendements 
peuvent être proposés par tout Etat contractant ou par le Comité des Ministres 
conformément aux procédures ordinaires de conclusion des Traités du Conseil de

1451 
l’Europe. Le Comité des Ministres peut ainsi adopter les amendements proposés à la 
majorité prévue à l’art. 20d du Statut du Conseil de l’Europe du 5 mai 194938 qui est 
des deux tiers des voix exprimées et à la majorité des représentants ayant le droit de 
siéger au Comité des Ministres. Conformément à l’art. 12, par. 2 de la Convention 
amendée, les amendements sont ensuite soumis aux Etats contractants, voire au 
CDPC si nécessaire. Si tous les Etats contractants (membres et non membres du 
Conseil de l’Europe) notifient au Secrétaire Général qu’ils les ont acceptés, l’art. 12, 
par. 3 de la Convention amendée prévoit que les amendements ainsi adoptés entrent 
en vigueur le trentième jour après la notification de l’acceptation par le dernier Etat 
contractant. 
En application de la procédure de conclusion des traités du Conseil de l’Europe et 
selon le rôle attribué au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe en qualité de 
dépositaire des conventions européennes, ledit Secrétaire Général reçoit les amen-
dements proposés (art. 12, par. 1 de la Convention amendée), les transmet aux Etats 
contractants pour acceptation (art. 12, par. 2 de la Convention amendée), reçoit la 
notification d’acceptation par ces Etats et leur notifie l’entrée en vigueur des amen-
dements (art. 12, par. 3 de la Convention amendée). 
Art. 9 
Cette disposition introduit une nouvelle procédure d’amendement simplifiée, afin de 
mettre à jour la liste des traités mentionnés à l’art. 1 du Protocole et de la Conven-
tion. La simplification instituée par ce nouvel art. 13, par. 1 de la Convention amen-
dée remplace la négociation d’un protocole additionnel par une procédure accélérée 
lorsqu’il s’agit d’ajouter des instruments idoines de l’ONU à la liste établie à l’art. 1. 
Une telle procédure accélérée d’amendement représente une nouveauté concernant 
les conventions du Conseil de l’Europe. Elle est inspirée des conventions onusiennes 
en vigueur en matière de lutte contre le terrorisme, telle la Convention pour la 
répression du financement du terrorisme39. 
Cette procédure accélérée est, selon l’art. 13, par. 1 de la Convention amendée, 
soumise à quatre conditions de fond: 
– 
l’amendement porte sur la liste des traités de l’art. 1, par. 1 de la Convention 
amendée; 
– 
l’amendement concerne uniquement des traités conclus au sein de l’ONU, 
traitant spécifiquement du terrorisme international, et entrés en vigueur. 
Selon l’art. 13, par. 1 de la Convention amendée, de tels amendements peuvent être 
proposés par tout Etat contractant ou par le Comité des Ministres et sont communi-
qués aux Etats contractants par le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe. 
L’art. 13, par. 2 de la Convention amendée prévoit que les formes de consultation 
ainsi que d’adoption par le Comité des Ministres de l’amendement proposé suivent 
la même procédure que celle figurant dans l’art. 12. par. 2 de la Convention amen-
dée. 
Outre que l’art. 12 de la Convention amendée se rapporte à la procédure générale 
d’amendements et que l’art. 13 de la Convention a trait à la procédure d’amende-
ment simplifiée, les différences procédurales entre les art. 12 et 13 de la Convention 
 
38 
RS 0.192.030 
39 
Art. 23 de ladite Convention

1452 
amendée résident dans la durée de la période précédant l’entrée en vigueur de 
l’amendement ainsi que dans les effets de l’objection. Ainsi, selon l’art. 12, par. 3 de 
la Convention amendée, tout amendement selon la procédure générale d’amende-
ment entre en vigueur le trentième jour après que tous les Etats contractants ont 
notifié au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe qu’ils l’ont accepté. Et, selon 
l’art. 13, par. 2, 3, 4 et 5 de la Convention amendée, un amendement selon la procé-
dure simplifiée entre en vigueur un an à compter de la date à laquelle il aura été 
transmis aux Etats contractants, pour autant qu’un tiers de ces derniers au moins ne 
s’y opposent pas et ne notifient pas leur objection au Secrétaire Général du Conseil 
de l’Europe (art. 13, par. 4 de la Convention amendée). Si, au sens de l’art. 13, par. 3 
de la Convention amendée, un tiers ou plus des Etats contractants s’opposent à 
l’entrée en vigueur de l’amendement, celui-ci n’entrera pas en vigueur. 
L’art. 13 de la Convention amendée prévoit que l’acceptation par tous les Etats 
contractants n’est en conséquence pas requise pour l’entrée en vigueur de l’amende-
ment. Selon l’art. 13, par. 4 de la Convention amendée, ledit amendement entre en 
vigueur pour tous les Etats contractants qui ne s’y sont pas opposés. Conformément 
à l’art. 13, par. 5 de la Convention amendée, cet amendement entrera en vigueur, 
pour les Etats qui s’y sont opposés, le premier jour du mois suivant la date à laquelle 
ils ont notifié leur acceptation ultérieure au Secrétaire Général du Conseil de 
l’Europe. 
Art. 10 
L’art. 10 du Protocole traite de l’ouverture de la Convention non seulement aux 
Etats membres du Conseil de l’Europe, mais aussi aux Etats observateurs auprès du 
Conseil de l’Europe et à d’autres Etats. 
Ce nouvel art. 14, par. 1 de la Convention amendée stipule que les Etats observa-
teurs auprès du Conseil de l’Europe disposent automatiquement de la possibilité 
d’adhérer, comme les Etats membres. 
L’art. 14, par. 3 de la Convention amendée dispose que les autres Etats non membres 
peuvent devenir Etats contractants sur invitation du Comité des Ministres du Conseil 
de l’Europe, après consultation obligatoire du CDPC. Cette différence de traitement 
entre Etats non membres ayant le statut d’observateurs et ceux qui ne l’ont pas 
découle du statut spécial des Etats observateurs auprès du Conseil de l’Europe qui 
présuppose une décision du Comité des Ministres. 
L’ouverture aux Etats observateurs sera effective dès l’entrée en vigueur du Proto-
cole40. 
L’art. 14, par. 4 de la Convention amendée (anc. art. 11, par. 3 de la Convention, 
adapté pour des motifs formels) fixe l’entrée en vigueur de la Convention amendée 
pour les Etats qui n’étaient pas Etats contractants à la Convention trois mois après la 
date du dépôt de l’instrument de ratification, d’acceptation, d’approbation ou 
d’adhésion. 
 
40 
Cf. art. 18 du Protocole

1453 
Art. 12 
L’art. 12 du Protocole définit le régime des réserves à la Convention amendée. Il est 
le fruit de longues négociations. Le régime prévu a, par rapport à celui instauré dans 
la Convention, été révisé et soumis à un certain nombre de conditions ainsi qu’à une 
procédure de suivi. 
L’art. 12, par. 1 du Protocole fixe que les réserves à la Convention formulées avant 
l’ouverture à la signature du Protocole ne sont pas applicables à la Convention 
amendée. 
Le nouveau régime des réserves de la Convention amendée est subordonné à des 
conditions: 
– 
selon les art. 12, par. 3 du Protocole et 16, par. 1 de la Convention amendée, 
la possibilité de formuler une réserve est limitée aux Etats Parties à la 
Convention au 15 mai 2003; 
– 
selon l’art. 12, par. 1 et 7 du Protocole, les réserves que ces Etats ont pu 
formuler en vertu de la Convention selon l’art. 13 de ladite Convention 
deviennent caduques à la date d’entrée en vigueur de la Convention amen-
dée, et ces Etats ont la possibilité de formuler leurs réserves au moment de la 
signature ou au moment du dépôt de leur instrument de ratification, 
d’acceptation ou d’approbation de la Convention amendée; 
– 
l’Etat qui formule une telle réserve peut refuser l’extradition pour les infrac-
tions évoquées à l’art. 1. Cependant, selon les art. 12, par. 3 du Protocole et 
16, par. 1 de la Convention amendée, cet Etat est tenu d’appliquer la réserve 
au cas par cas. Il doit le faire sur la base d’une «décision dûment motivée», à 
savoir une déclaration écrite adéquate expliquant de manière claire et détail-
lée les motifs de fait et de droit ayant conduit à rejeter la demande 
d’extradition. Enfin, il doit aussi prendre en considération, lors de l’évalua-
tion du caractère de l’infraction, son caractère de particulière gravité, tel 
qu’énuméré à titre d’exemple dans l’art. 16, par. 1, let. a, b et c de la 
Convention amendée qui reprend le contenu des sous-par. a, b et c de 
l’art. 13, par. 1 de la Convention. 
Compte tenu de ces éléments, l’Etat requis demeure libre d’accorder ou de refuser 
l’extradition, sous réserve des autres conditions que l’art. 12 du Protocole fixe 
concernant l’art. 16 de la Convention amendée. 
Au contraire de la validité indéfie des réserves au sens de l’art. 13 de la Convention, 
l’art. 12, par. 7 du Protocole prévoit les divers compléments ci-après: 
– 
selon l’art. 16, par. 5 de la Convention amendée, la durée de validité des 
réserves est, pour l’Etat concerné, limitée à trois ans dès l’entrée en vigueur 
de la Convention amendée. A l’issue de ce délai, la réserve devient caduque 
à moins d’être expressément renouvelée; 
– 
l’art. 16, par. 6 de la Convention amendée définit une procédure d’expiration 
automatique des réserves non renouvelées. Un Etat contractant maintenant 
sa réserve doit en outre, selon l’art. 16, par. 6 de la Convention amendée, 
fournir des explications quant aux motifs justifiant son maintien. L’art. 16, 
par. 5 et 6 de la Convention amendée est inspiré de l’art. 38, par. 1 et 2 de la 
Convention pénale sur la corruption du 27 janvier 1999 («Validité et examen 
des déclarations et réserves»), signée par la Suisse. Ces dispositions visent à

1454 
s’assurer que les Etats contractants revoient périodiquement les réserves 
formulées; 
– 
un Etat refusant l’extradition en raison d’une réserve formulée conformé-
ment à l’art. 16 de la Convention amendée doit appliquer les art. 6 et 7 de la 
Convention. Au sens de l’art. 16, par. 7 de la Convention amendée, l’Etat 
requis soumet en conséquence l’affaire aux autorités compétentes en vue de 
poursuites en cas de rejet d’une demande d’extradition d’un Etat requérant. 
Toutefois, l’Etat requis et l’Etat requérant peuvent convenir de ne pas sou-
mettre l’affaire aux autorités compétentes de l’Etat requis en vue de poursui-
tes. Ainsi, si l’Etat requérant ou l’Etat requis estime qu’il n’a pas réuni 
d’éléments suffisants pour porter l’affaire devant les tribunaux de l’Etat 
requis, il peut se révéler plus indiqué de continuer l’enquête jusqu’à ce que 
l’affaire soit en état d’être jugée. Selon l’art. 16, par. 7 de la Convention 
amendée, lorsque l’Etat requis soumet l’affaire à ses autorités compétentes 
en vue de poursuites, ces autorités sont tenues de l’examiner et de statuer 
dans les mêmes conditions que pour toute infraction de caractère grave 
conformément aux lois de cet Etat, et l’Etat requis doit communiquer l’issue 
finale des poursuites à l’Etat requérant et au Secrétaire Général du Conseil 
de l’Europe, lequel en informe le COSTER; 
– 
l’art. 16, par. 8 de la Convention amendée renforce la maxime «aut dedere 
aut judicare» en instaurant une obligation de communiquer aussitôt à l’Etat 
requérant la décision de refus. 
Les expressions évoquées dans l’art. 16, par. 7 de la Convention amendée «sans 
retard injustifié» ainsi que dans l’art. 16, par. 8 de la Convention amendée «dans un 
délai raisonnable» sont synonymes. Ces notions laissent place à une certaine marge 
d’interprétation. Elles s’apprécient suivant les circonstances de la cause, eu égard 
aux critères tels que la complexité de l’affaire et le comportement de la personne à 
l’origine de la demande d’extradition. 
Lorsqu’un Etat requérant estime qu’un Etat requis ayant formulé une réserve n’a pas 
rempli les conditions de l’art. 16, par. 1 (décision dûment motivée, etc.), 16, par. 2 
(infractions auxquelles s’applique la réserve non citées dans la déclaration émise par 
l’Etat requis) et/ou 16, par. 7 de la Convention amendée (maxime «aut dedere aut 
judicare» telle que fixée non respectée), par exemple parce qu’aucune décision 
judiciaire sur le fond n’a, dans un délai raisonnable, été rendue dans l’Etat requis en 
vertu de l’art. 16, par. 7 de la Convention amendée, l’Etat requérant dispose de la 
possibilité de saisir le COSTER. 
Art. 13 
Cette disposition introduit l’art. 17 de la Convention amendée relatif à la création 
d’un comité conventionnel, le «COSTER» (pour «Contracting States against Terro-
rism», soit Etats contractants contre le terrorisme) qui est chargé de diverses tâches 
relatives au suivi de la Convention. 
Ce comité, conçu sur le modèle de la Convention sur la cybercriminalité du 
23 novembre 2001 signée par la Suisse, est ouvert à la participation de tous les Etats 
contractants.

1455 
L’établissement de ce comité de suivi spécifique ne remet pas en question le rôle 
assigné au CDPC, et avec lequel le COSTER est invité à coopérer étroitement dans 
l’exercice de ses fonctions. Le COSTER joue un rôle déterminant concernant les 
réserves formulées. Plus précisément, il est chargé d’assurer la procédure relative à 
l’examen de la conformité d’un refus d’extradition en rapport avec les dispositions 
de la Convention. 
L’art. 17 de la Convention amendée charge également le COSTER d’exercer une 
tâche plus large dans le cadre des activités juridiques menées par le Conseil de 
l’Europe en vue de lutter contre le terrorisme: 
– 
selon l’art. 17, par. 1, let. c de la Convention amendée, il sert de centre 
d’échange d’informations sur les évolutions juridiques et politiques; 
– 
selon l’art. 17, par. 1, let. d de la Convention amendée, il examine, à la 
demande du Comité des Ministres, les nouvelles mesures juridiques antiter-
roristes adoptées dans le cadre du Conseil de l’Europe et formule des propo-
sitions de mesures supplémentaires, nécessaires en particulier pour améliorer 
la coopération internationale dans ce domaine; 
– 
enfin, en application de l’art. 17, par. 1, let. e, il élabore des avis dans la lutte 
contre le terrorisme et exécute les mandats attribués par le Comité des 
Ministres. 
3 
Réserve 
3.1 
Renonciation de la Suisse à assortir la ratification 
du Protocole d’une réserve 
Les actes de violence particulièrement odieux entrant dans le champ d’application 
du Protocole sont tellement graves, compte tenu de la méthode utilisée, ou leurs 
résultats sont si disproportionnés par rapport aux mobiles de leurs auteurs, qu’il ne 
se justifie pas de leur reconnaître un aspect politique. L’élément pénal de ces actes 
l’emporte sur leurs éventuels aspects politiques. 
La Suisse est d’ailleurs Etat contractant de deux instruments onusiens consacrant la 
«dépolitisation» d’actes terroristes. En effet, la Convention pour la répression des 
attentats terroristes à l’explosif, à son art. 11, et la Convention pour la répression du 
financement du terrorisme, à son art. 14, contiennent chacune une clause prévoyant 
la «dépolitisation» des infractions auxquelles elles s’appliquent concernant les 
besoins de l’entraide judiciaire et de l’extradition entre Etats contractants. Ces 
instruments sont en vigueur pour notre pays depuis le 23 octobre 2003. Aucun Etat 
ayant ratifié lesdits instruments n’a pu déposer de réserve en la matière. En consé-
quence, la Suisse est Etat contractant à deux instruments consacrant expressément 
une «dépolitisation» sans réserve dans le domaine de la coopération judiciaire inter-
nationale pénale en matière de lutte contre le terrorisme. La «ratio legis» de ces 
clauses est liée à la gravité des infractions concernées qui ne peuvent plus être 
considérées comme revêtant un aspect politique. En ce sens, ratifier le Protocole 
sans réserve s’intègre logiquement dans la politique de la Suisse en matière de 
«dépolitisation» des infractions terroristes.

1456 
En outre, le droit interne suisse consacre, à son art. 3, al. 2 EIMP, l’irrecevabilité de 
l’allégué d’une infraction politique d’une manière générale pas uniquement limitée 
aux infractions terroristes en instituant la «dépolitisation» de certains actes sévères. 
Cette disposition s’applique notamment si l’acte semble particulièrement répréhen-
sible du fait que l’auteur, à des fins d’extorsion ou de contrainte, a mis en danger (ou 
menacé de le faire) la liberté, la vie ou l’intégrité corporelle de personnes. L’infrac-
tion politique n’est pas définie, ce qui confère un pouvoir d’appréciation à l’Etat 
concerné. La jurisprudence du Tribunal fédéral se rapportant à la reconnaissance du 
caractère prépondérant de l’exception de l’infraction politique relative ou connexe à 
une infraction politique relative – soulevée par la personne poursuivie dans l’Etat 
requérant au sens de l’art. 3 EIMP susmentionné – est très restrictive, tout comme 
celle concernant les infractions politiques absolues41. 
Certes, la portée de la «dépolitisation» instituée par les instruments précités onusiens 
et par le Protocole dépasse celle de l’art. 3, al. 2 EIMP. Cependant, dans la mesure 
où l’art. 1 EIMP réserve les accords internationaux, les clauses tant des deux 
Conventions onusiennes que celle du présent Protocole prévoyant la «dépolitisation» 
des infractions terroristes contenues dans ces instruments sont conformes au droit 
interne suisse. 
Partant, même si la Suisse dispose de la possibilité, en qualité d’Etat contractant à la 
Convention qui a déjà formulé une réserve à la Convention, d’émettre une réserve 
lors de sa ratification du Protocole, il convient de renoncer à une telle réserve. Ceci 
permettra d’une part d’harmoniser la politique suisse en matière de «dépolitisation» 
eu égard aux instruments onusiens déjà en vigueur pour notre pays. D’autre part, les 
actes graves et odieux formant les infractions concernées par le Protocole ont le plus 
souvent pour victimes innocentes des civils ne présentant aucun lien avec lesdites 
infractions; une réponse ferme à titre de condamnation de tels actes consiste en la 
ratification sans réserve du Protocole. 
Il convient encore de préciser que le contexte de l’infraction politique s’est modifié 
au cours du temps. Les instruments mondiaux de lutte contre le terrorisme les plus 
récents excluent, pour des infractions aussi graves, que cet allégué puisse empêcher 
la coopération. Les clauses de non-discrimination prévues dans les instruments déjà 
en vigueur pour la Suisse assurent notamment un procès et un traitement équitables à 
la personne poursuivie. 
Enfin, le Conseil de l’Europe assure le respect des droits de l’homme. Dans ce cadre, 
il ne saurait être envisagé que le Protocole soit ouvert à un Etat totalitaire soumis à 
l’arbitraire. En outre, les clauses de non-discrimination du Protocole permettent de 
se prémunir contre d’éventuelles demandes abusives. En effet, le Protocole institue 
un régime de sauvegarde des valeurs fondamentales en rapport avec les droits de 
l’homme. La personne concernée dispose d’un droit opposable à l’Etat requis de ne 
pas coopérer lorsque l’Etat requérant dissimule la nature effective de sa demande. 
Enfin, dans tous les cas, la personne poursuivie dans la procédure étrangère peut 
invoquer les normes impératives et obligatoires du droit international, lesquelles 
s’imposent à la Suisse indépendamment de l’existence de traités bi- ou multilatéraux 
 
41 
La Haute Cour a en effet notamment dénié le caractère politique de l’assassinat d’un 
sénateur de la République italienne revendiqué comme tel: ATF D, du 15 février 1990, 
consid. 6 cité par Robert Zimmermann, La coopération judiciaire internationale 
en matière pénale, deuxième édition, ch. 382, p. 428 note 424. Concernant les notions 
d’infraction politique relative et absolue, cf. ch. 384 s., pp. 429 à 431.

1457 
la liant à l’Etat requérant, et qui peuvent justifier un refus de la Suisse de coopérer. 
Par conséquent, des garanties suffisantes sont offertes par le droit public internatio-
nal impératif et par le Protocole. 
3.2 
Retrait de la réserve consignée par la Suisse dans 
l’instrument de ratification de la Convention 
La Convention est ouverte aux Etats membres du Conseil de l’Europe exclusive-
ment. Elle contient une clause permettant d’émettre une réserve autorisant l’Etat 
requis à refuser l’extradition pour toute infraction couverte par la Convention qu’il 
considère comme une infraction politique. 
Lorsque la Suisse a, le 19 mai 1983, déposé son instrument de ratification de la 
Convention, elle a consigné la réserve suivante relative à l’art. 1: 
– 
«La Suisse se réserve le droit de refuser l’extradition en ce qui concerne 
toute infraction, énumérée dans l’article premier, qu’elle considère comme 
une infraction politique, comme une infraction connexe à une infraction 
politique ou comme une infraction inspirée par des motifs politiques; dans 
ces cas, la Suisse s’engage à prendre dûment en considération, lors de 
l’évaluation du caractère de l’infraction, son caractère de particulière gravité, 
y compris le fait: 
a. 
qu’elle a créé un danger collectif pour la vie, l’intégrité corporelle ou la 
liberté des personnes, ou bien 
b. 
qu’elle a atteint des personnes étrangères aux mobiles qui l’ont inspirée, 
ou bien 
c. 
que des moyens cruels ou perfides ont été utilisés pour sa réalisation.» 
La Convention est entrée en vigueur pour notre pays le 20 août 1983. Au cours des 
ans, la Suisse n’a pas dû appliquer cette réserve. 
En vertu des développements présentés à l’appui de la proposition de renoncer à 
assortir la ratification du Protocole par la Suisse d’une réserve, il convient égale-
ment, lors de la ratification du Protocole, de renoncer à la réserve émise par la Suisse 
lors de sa ratification de la Convention. 
Selon l’art. 12 du Protocole, les réserves que les Etats ont pu formuler en vertu de la 
Convention deviennent caduques à la date d’entrée en vigueur du Protocole, et ces 
Etats ont la possibilité de formuler leurs réserves au moment de la signature ou au 
moment du dépôt de leur instrument de ratification, d’acceptation ou d’approbation. 
En conséquence, il suffit à la Suisse de ne pas émettre de réserve en ratifiant le 
Protocole pour que la réserve émise lors de la ratification de la Convention devienne 
caduque. 
Il serait adéquat d’autoriser le Conseil fédéral à renoncer déjà, lors de la ratification 
du Protocole, à la réserve émise par la Suisse relative à la Convention. Comme 
précisé plus haut, cette renonciation s’intègre logiquement dans la politique de 
«dépolitisation» de la Suisse relative aux infractions terroristes eu égard aux conven-
tions onusiennes déjà applicables à notre pays. Cette renonciation prend aussi en 
compte l’évolution du contexte de l’infraction politique qui s’est modifié au cours 
du temps et correspond à une condamnation sans équivoque des actes graves et

1458 
odieux formant les infractions terroristes qui ont le plus souvent pour victimes 
innocentes des civils ne présentant aucun lien avec lesdites infractions. 
4 
Conséquences 
4.1 
Conséquences pour les finances et le personnel 
4.1.1 
De la Confédération 
Le Protocole n’aura pas de conséquence financière au plan fédéral, ni n’impliquera 
l’engagement de personnel supplémentaire. Il n’existe pas d’obligation supplémen-
taire nouvelle, dans le Protocole, à laquelle la Suisse devrait faire face et qu’elle ne 
remplit pas déjà en application notamment des deux instruments onusiens que sont 
la Convention pour la répression des attentats terroristes à l’explosif et la Conven-
tion pour la répression du financement du terrorisme. 
4.1.2 
Des cantons et des communes 
Au plan cantonal, le Protocole n’implique pas non plus de dépenses supplémentaires 
ni l’engagement de personnel. 
4.2 
Incidences en matière informatique 
Le Protocole n’aura, vraisemblablement, aucune incidence en matière d’informa-
tique. 
4.3 
Conséquences pour l’économie 
Le Protocole ne devrait avoir aucune conséquence pour l’économie, si ce n’est une 
amélioration des conditions de sécurité intérieure dans notre pays. En ce sens, il est 
un instrument positif pour l’économie qui exerce une action positive sur la place 
financière suisse. 
5 
Programme de la législature 
Le message est annoncé dans le Programme de la législature 2003–200742. Pour 
atteindre cet objectif, en vue de garantier la sécurité, il importe d’optimiser la coopé-
ration internationale en matière de justice et police43. Plus précisément, la ratifica-
tion du Protocole intensifie la coopération judiciaire en matière pénale en vue de 
lutter efficacement contre la criminalité internationale. 
 
42 
FF 2004 1035 ss, sp. 1072, objectif 9. 
43 
Cf. arrêté fédéral concernant les objectifs de la législature 2003–2007, art. 10, let. b 
FF 2004 1142.

1459 
6 
Relation avec le droit européen 
Emanant du Conseil de l’Europe et élaborée en relation étroite avec les Etats mem-
bres de l’Union européenne qui ont participé activement aux négociations de cet 
instrument, le Protocole est compatible avec le droit européen. En effet, lors des 
négociations du Protocole, aucune clause n’a été incluse dans le Protocole qui pour-
rait se révéler incompatible ou présenter une difficulté en relation avec les instru-
ments européens en vigueur. 
Le Protocole améliore, en ce sens, la coopération judiciaire en matière pénale à un 
niveau européen et extra-européen, du fait en particulier de son ouverture aux Etats 
observateurs et aux autres Etats que le Comité des Ministres décidera d’inviter. Il 
représente une base juridique moderne et efficace de lutte contre le terrorisme 
notamment inspirée des instruments émanant de l’ONU. 
7 
Constitutionnalité 
En vertu de l’art. 54, al. 1, Cst., les affaires étrangères relèvent de la compétence de 
la Confédération. Le corollaire de cette compétence est que le Conseil fédéral signe 
les traités internationaux avec les Etats étrangers et les soumet à l’approbation de 
l’Assemblée fédérale en application de l’art. 184, al. 2, Cst. La compétence de 
l’Assemblée fédérale d’approuver les traités internationaux relève de l’art. 166, al. 2, 
Cst. 
D’après l’art. 141, al. 1, let. d, Cst., les traités internationaux sont sujets au référen-
dum facultatif lorsqu’ils sont d’une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables, 
prévoient l’adhésion à une organisation internationale ou contiennent des disposi-
tions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en œuvre exige 
l’adoption de lois fédérales. 
Il convient d’examiner si cet instrument contient des dispositions importantes fixant 
des règles de droit ou si sa mise en œuvre exige l’adoption de lois fédérales. Par 
dispositions fixant des règles de droit, il faut entendre, selon l’art. 22, al. 4, de la loi 
sur le Parlement44, les dispositions générales et abstraites d’application directe qui 
créent des obligations, confèrent des droits ou attribuent des compétences. Sont, par 
ailleurs, importantes les dispositions qui, en droit interne, doivent, à la lumière de 
l’art. 164, al. 1, Cst., être édictées dans une loi au sens formel. Le nouvel instrument 
mis en place par le Protocole institue entre les Etats contractants des obligations 
notamment en matière d’extradition; le Protocole crée ainsi des obligations à l’égard 
des particuliers et attribue des compétences aux autorités chargées de son applica-
tion. Ledit instrument contient donc des dispositions fixant des règles de droit. Ces 
dispositions doivent, en outre, être considérées comme importantes dans la mesure 
où, si elles devaient être édictées sur le plan national, elles ne pourraient l’être que 
sous la forme d’une loi au sens formel, conformément à l’art. 164, al. 1, let. b et c, 
Cst. Il résulte de ce qui précède que l’arrêté d’approbation du Protocole est sujet au 
référendum facultatif en matière de traités internationaux en vertu de l’art. 141, al. 1, 
let. d, ch. 3, Cst. 
 
44 
Loi du 13 décembre 2002 sur l’Assemblée fédérale; LParl; RS 171.10

1460

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant le Protocole portant amendement à la Convention européenne pour la
répression du terrorisme
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Bundesblatt
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Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2005
Année
Anno
Band
1
Volume
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Heft
08
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
05.022
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
01.03.2005
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Seite
1439-1460
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