ch_vb · JAAC 63.45 · 1998-12-17 · de


JAAC 63.45
Arrêt de la Commission fédérale de recours en matière
d’indemnités étrangères du 17 décembre 1998
Indemnités étrangères. Réexamen d’une décision administrative entrée
en force. Droit de l’administré aux intérêts moratoires. Droit à la tenue
d’une audience publique.
Art. 6 § 1 CEDH. L’autorité peut renoncer à la tenue d’une audience
publique lorsque la prétention du recourant peut être admise sur la
base du seul examen des pièces du dossier, alors même que le recourant
demande des débats publics avec audition de témoins (consid. 2).
Art. 4 Cst. Art. 66 PA. Les autorités administratives sont tenues de
procéder au réexamen d’une décision qui n’a pas fait l’objet d’un
recours lorsque celle-ci est erronée en raison d’une lacune dans
l’établissement des faits par l’autorité chargée d’appliquer le droit, et
que la découverte subséquente de faits importants est susceptible de
conduire à une appréciation juridique différente (consid. 3 et 4).
Art. 104 al. 1 CO. Les intérêts de retard sont dus à l’administré à
compter de la date de réception par l’autorité de sa demande de
réexamen d’une décision administrative portant sur une prestation
pécuniaire en sa faveur (consid. 5).
Ausländische Entschädigungen. Wiedererwägung einer rechtskräftigen
Verwaltungsverfügung. Anspruch des von der Verfügung Betroffenen
auf Verzugszins. Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung.
Art. 6 § 1 EMRK. Die Behörde kann auf die Durchführung einer
öffentlichen Verhandlung verzichten, wenn die Begehren des
Beschwerdeführers bereits gestützt auf die Akten gutgeheissen werden
können, obschon der Beschwerdeführer eine öffentliche Verhandlung
mit Anhörung von Zeugen verlangt.
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Art. 4 BV. Art. 66 VwVG Verwaltungsbehörden sind gehalten,
eine Verfügung, die nicht Gegenstand eines Rekurses war, in
Wiedererwägung zu ziehen, wenn sie gestützt auf eine unvollständige
Sachverhaltsermittlung fehlerhaft erlassen wurde und wenn später
wesentliche Tatsachen entdeckt werden, die geeignet erscheinen, zu
einer anderen Beurteilung zu führen (E. 3 und 4).
Art. 104 Abs. 1 OR. Bei einer Wiedererwägung einer auf Geldleistungen
lautenden Verfügung zu Gunsten des Betroffenen werden ihm
Verzugszinsen seit Empfang des Wiedererwägungsgesuchs von der
Behörde geschuldet (E. 5).
Indennità estere. Riesame di una decisione amministrativa passata in
giudicato. Diritto dell’amministrato agli interessi moratori. Diritto alla
tenuta di una pubblica udienza.
Art. 6 § 1 CEDU. L’autorità può rinunciare a una pubblica udienza se
la pretesa del ricorrente può essere ammessa sul solo esame degli atti
del fascicolo processuale, quand’anche il ricorrente richieda pubblici
dibattimenti con audizione di testimoni (consid. 2).
Art. 4 Cost. Art. 66 PA. Le autorità amministrative sono tenute a
riesaminare una decisione che non ha formato oggetto di ricorso,
allorché quest’ultima è erronea in ragione di un accertamento lacunoso
dei fatti da parte dell’autorità preposta all’applicazione del diritto e la
scoperta successiva di fatti importanti è suscettibile di condurre ad un
apprezzamento giuridico diverso (consid. 3 e 4).
Art. 104 cpv. 1 CO. Gli interessi di mora sono dovuti all’amministrato a
contare dalla data di ricezione da parte dell’autorità della domanda di
riesame di una decisione amministrativa riguardante una prestazione
pecuniaria in suo favore (consid. 5).
Résumé des faits:
A. Les ressortissants suisses qui ont versé des cotisations aux régimes
coloniaux de sécurité sociale du Congo belge et du Ruanda-Urundi reçoivent
de la Belgique des rentes au niveau du 30 juin 1960, sans indexation. Cette
inadéquation des rentes belges repose sur la loi dite de garantie du 16 juin
1960 que le gouvernement belge a promulguée lors de l’accession du Congo
belge à l’indépendance. Destinée à assurer la continuité des régimes coloniaux
de sécurité sociale, cette loi ne garantit en effet l’adaptation des prestations
sociales à l’évolution du coût de la vie qu’aux ressortissants belges, à ceux des
pays membres de l’Union européenne et à ceux des pays qui ont conclu un
accord de réciprocité avec la Belgique. Malgré ses efforts, la Suisse n’est pas
parvenue à passer un tel accord avec cet Etat.
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Pour remédier à cette situation, les Chambres fédérales ont adopté, le
14 décembre 1990, un arrêté de portée générale (ci-après: l’arrêté) relatif aux
revendications des Suisses du Congo belge et du Ruanda-Urundi en matière de
sécurité sociale (RO 1991 922), qui est entré en vigueur le 1er février 1991; elles
ont voté à cet effet un crédit d’engagement de 25 millions de francs.
B. Par lettre du 30 avril 1991, le Département fédéral des affaires étrangères
(ci-après: le Département), plus précisement la Direction du droit international
public, a informé W. S. qu’en vertu de l’arrêté, et sur la base de ses réponses au
questionnaire qui lui avait été adressé, il avait droit à une allocation forfaitaire
et unique de CHF 63 285.-.
Cette décision n’a pas fait l’objet d’un recours et, par conséquent, elle a acquis
force de chose jugée.
C. Par lettre du 19 juin 1997, W. S. a demandé le réexamen de l’allocation,
majorée des intérêts légaux. Il a fait valoir que le montant mensuel de la rente
non indexée, mentionné dans la feuille annexée à la décision du 30 avril 1991
du Département (FB 4029.-), ne correspondait pas à celui qui est inscrit dans
son brevet de pension de retraite (FB 2697.-). Il en déduit que l’allocation qui
lui a été versée aurait dû être de CHF 5500.- supérieure à celle qui lui a été
octroyée.
Par décision du 30 janvier 1998, le Département a rejeté la demande. Il a
considéré qu’il n’y avait aucun motif d’entrer en matière sur la requête, vu que
lors de la décision du 30 avril 1991 soit l’autorité, soit Monsieur S. disposaient
de toutes les informations nécessaires concernant les faits déterminants
pour le calcul de l’allocation forfaitaire et unique. Le brevet de pension
du 26 novembre 1974 qui mentionne le montant de la rente non indexée
(FB 2697.-) aurait permis déjà à ce moment-là à Monsieur S. de recourir contre
la décision.
D. Par acte du 27 février 1998, W. S. a interjeté recours contre cette décision
auprès de la Commission de recours en matière d’indemnités étrangères. Le
recours a été complété par un mémoire de réplique daté du 24 août 1998.
Le recourant conclut à l’annulation de la décision et au renvoi de la cause
au Département pour une nouvelle décision. Il fait valoir qu’au moment de
remplir le questionnaire qui lui avait été envoyé, il a été induit en erreur sur
le terme «Gesamtrente». Le recourant était en fait persuadé, en toute bonne
foi, que la pension de vieillesse de FB 2697.- devait être ajoutée à la rente
complémentaire de FB 1335.-. Il ajoute que même le Département a avoué que
la décision de 1991 était viciée par une erreur sur les faits.
E. L’intimé conclut au rejet du recours et demande que les frais de procédure,
y compris les émoluments de décision, soient mis à la charge du recourant.
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La Commission fédérale de recours a admis le recours et renvoyé la cause au
Département pour réexamen dans le sens des considérants.
Extraits des considérants:
1. (...)
2. Le recourant a demandé l’audition de quatre témoins. En général, le droit
d’être entendu garanti par l’art. 4 Cst. comprend le droit pour l’interessé
d’offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d’obtenir
qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à
l’administration des preuves essentielles ou, pour le moins, de s’exprimer
sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre.
Le droit de faire administrer des preuves n’empêche pas cependant le juge de
procéder à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont offertes, s’il a
la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier son opinion (ATF
122 II 469 consid. 4a). En l’espèce, on peut renoncer à l’audition des témoins
indiqués par le recourant, vu que la Commission a pu former son jugement sur
la base des pièces figurant au dossier sans causer de préjudice au recourant.
On peut même renoncer à la tenue d’une audience publique dès lors que la
prétention du recourant peut être admise sur la base du seul examen des
pièces du dossier. Le droit à la tenue d’une audience publique, qui découle
de l’art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des
libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH, RS 0.101), n’est pas donné
dans un tel cas, à moins qu’il y ait un intérêt public supérieur (ATF 122 V 58
consid. 3 ss).
3.a. Les requêtes de réexamen ou de révision en procédure administrative
sont des demandes adressées à une autorité en vue d’obtenir l’annulation ou la
modification d’une décision passée en force.
La terminologie n’est pas uniforme dans la législation, la doctrine et la
jurisprudence, et souvent on ne fait pas de distinction entre réexamen (ou
reprise en considération) et révision. En tant qu’une telle distinction est
opérée, la demande de révision est soumise à des délais et à des formes,
tandis que la demande de réexamen ne l’est pas et peut être présentée en
tout temps (Max Imboden / René A. Rhinow / Beat Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle 1990, Nr. 41 VIII, pag. 127).
L’une et l’autre ont ceci de commun qu’elles permettent, à certaines conditions,
de demander à une autorité de revenir sur une décision prise précédemment
et entrée en force (ATF 113 Ia 150, consid. 3a).
Réexamen et révision sont tout d’abord toujours possibles lorsqu’ils sont
prévus par la loi. En droit fédéral, la révision est réglée par l’art. 66 de la loi
fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021)
et les art. 136 s. de la loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre
1943 (OJ, RS 173.110). Selon l’art. 66 PA, l’autorité de recours procède à la
révision de sa décision, d’office ou sur requête d’une partie, lorsqu’un crime
ou un délit l’a influencée (al. 1er let. a), lorsque la Cour européenne des
droits de l’homme ou le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a admis
le bien-fondé d’une requête individuelle pour violation de la CEDH ou de
ses protocoles et que réparation ne peut être obtenue que par la voie de
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la révision, et en outre, à la demande d’une partie, lorsque celle-ci allègue
des faits nouveaux importants ou produit de nouveaux moyens de preuve
(al. 2 let. a), ou prouve que l’autorité de recours n’a pas tenu compte de faits
importants établis par pièces (al. 2 let. b), ou prouve que l’autorité de recours a
violé les dispositions sur la récusation ou l’abstention, sur le droit de consulter
les pièces ou sur le droit d’être entendu (al. 2 let. c).
En cas d’erreur de la part des autorités, les parties peuvent aussi présenter une
demande de révision. A plus forte raison peuvent-elles présenter une demande
de réexamen en cas de découverte d’un motif de révision après l’expiration
du délai de recours; c’est ce que la doctrine a déduit avec raison de l’art. 66
PA (cf. ATF 113 Ia 151, 109 Ib 250). Selon les principes que la jurisprudence et
la doctrine déduisent de l’art. 4 Cst., les autorités administratives sont tenues
de procéder à un réexamen des décisions lorsque les circonstances se sont
sensiblement modifiées depuis la première décision ou lorsque l’administré
apporte des faits ou des moyens de preuves qui n’étaient pas connus dans la
procédure antérieure ou qu’il lui était, juridiquement ou de fait, impossible
de faire valoir ou dont il n’avait aucun motif de se prévaloir (ATF 120 Ib 46/47,
113 Ia 152). Egalement en droit des assurances sociales, l’administration peut
revenir sur une décision qui n’a pas été attaquée en justice lorsque celle-ci est
indubitablement erronée et que sa correction revêt une importance notable
(ATF 119 V 477, 183 consid. 3a, 117 V 12 consid. 2a). Enfin, par analogie avec la
révision des décisions rendues par les autorités judiciaires, l’administration est
tenue de procéder à la révision (procédurale) d’une décision entrée en force
formelle lorsque sont découverts des faits nouveaux ou de nouveaux moyens
de preuve, susceptibles de conduire à une appréciation juridique différente
(ATF 119 V 477, 184, 115 V 186 consid. 2c).
Le réexamen de décisions administratives entrées en force n’est certes pas
admis facilement pour ne pas permettre de remettre en cause des décisions
définitives ou de détourner les règles sur les délais de recours (ATF 120 Ib
47). Pour que naisse le droit de demander un réexamen, il ne suffit pas d’un
quelconque élément nouveau, peu important. Il faut au contraire des fautes
graves qui, par leur importance, sont à mettre au même niveau que les motifs
de révision prévus en procédure administrative et aussi en procédure civile ou
pénale (ATF 113 Ia 155).
b. En l’espèce, les conditions posées pour procéder à une reconsidération du
cas sont remplies.
Le Département reproche au recourant d’avoir découvert l’erreur de calcul
de l’allocation forfaitaire seulement sept ans après la décision du 30 avril
1991, alors que ce dernier était en possession déjà à ce moment-là de tous les
éléments qui auraient permis de conduire à un résultat différent. L’intimé
invoque que Monsieur S. était en possession de son brevet de pension délivré
le 26 novembre 1974, sur lequel il était mentionné que le montant mensuel
de sa pension était de FB 2697.- et non pas de FB 4029.-, et que l’allocation a
été calculée par le Département sur la base des données qui étaient indiquées
dans le questionnaire rempli par le recourant.
Il ressort toutefois du dossier que le questionnaire «Fragebogen» qui avait été
envoyé à Monsieur S. a été en partie rempli par le Département. Le montant
de la rente y était déjà mentionné: «... Ihre monatliche Rente gemäss Gesetz
vom 16.6.1960 FB 4052». Le recourant a confirmé que la somme indiquée
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dans le document était correct: «Diese Zahl ist richtig». Vraisemblablement le
montant de la rente a été repris de l’extrait informatique de l’OSSOM (Office de
sécurité sociale d’outre-mer, à Bruxelles) qui indiquait que le recourant était
au bénéfice de trois rentes différentes des montants suivants: FB 2674.-, FB 23.-
et FB 1355.-.
c. En principe, l’autorité a l’obligation d’établir d’office les faits pertinents à la
solution du cas (art. 12 PA), avec la collaboration des parties (art. 13 PA).
En l’espèce, il ressort du dossier que le Département n’a pas fait des
recherches approfondies pour éclaircir les faits. La législation belge a attribué
l’administration des oeuvres d’assurances sociales des employés du Congo
belge et du Ruanda-Urundi à l’OSSOM, qui est responsable du paiement des
rentes. Il n’existe pas d’autres sources d’information sur la manière dont
l’OSSOM - autorité à laquelle l’arrêté se réfère expressément (art. 1er al. 2 let. b)
- tient compte des cotisations payées quant au nombre d’années de cotisation
et quant au calcul de la rente belge sous le régime de la loi du 16 juin 1960 (cf.
Message du Conseil fédéral, ch. 42 et décision de la Commission de recours du
28 novembre 1995 dans la cause L.).
Le Département a entrepris de recueillir des informations complètes auprès
de l’OSSOM seulement le 25 juillet 1997, lorsque Monsieur S. a déposé sa
demande de réexamen. Ces recherches ont permis d’établir que seule la rente
de FB 2674.- est assujettie à la loi belge du 16 juin 1960. Par lettre du 21 août
1997, l’OSSOM a communiqué au Département que la rente de FB 1355.- qui a
été octroyée au recourant fait partie d’une assurance complémentaire qui
résulte d’une décision de 1955 du Ministre belge des Colonies autorisant
certains employeurs à cotiser au-delà de la limite légale auprès de la Caisse
coloniale des pensions et allocations familiales pour employés. Cette rente
est étrangère à la loi du 16 juin 1960 et n’a jamais été indexée, ni pour les
ressortissants belges, ni pour les étrangers. Cette rente ne pouvait donc pas
être cumulée avec celle perçue par le recourant de par la loi belge du 16 juin
1960, d’un montant de FB 2674.-.
Il faut également rappeler que le législateur n’a pas voulu tenir compte, parmi
le cercle des bénéficiaires de l’arrêté fédéral, de ceux qui perçoivent des rentes
découlant du système de prévoyance mis en place par la loi belge du 17 juillet
1963 (cf. Message du Conseil fédéral, ch. 43). Il s’ensuit que, pour le calcul de
l’allocation, même la rente de FB 23.- ne pouvait pas être ajoutée à la rente de
FB 2674.-.
Contrairement à ce qui a été invoqué par le Département, l’erreur décelée
n’était pas facilement reconnaissable pour le recourant. De bonne foi celui-ci
pouvait faire confiance au fait que le cumul des rentes qu’il perçoit de l’OSSOM
devait être pris en considération pour le calcul de l’allocation. Seules des
recherches approfondies, qui auraient dû être faites au moment de la décision
du 30 avril 1991, ont permis au Département d’établir que les rentes de
FB 1355.- et de FB 23.- n’étaient pas assujetties au régime de la loi belge du
16 juin 1960. La découverte de ces faits importants est susceptible de conduire
à une appréciation juridique différente de la décision rendue le 30 avril 1991
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concernant l’allocation forfaitaire et unique prévue par l’arrêté. L’erreur ne
doit pas être imputée à une pratique fluctuante du Département, mais à une
lacune dans l’établissement des faits par l’autorité chargée d’appliquer le droit.
4. En conclusion, la décision du Département du 30 janvier 1998 doit être
annulée. La cause est renvoyée à l’intimé (art. 61 al. 1 PA) pour qu’il procède
à une reconsidération de la décision attaquée. Le montant de l’allocation
forfaitaire et unique à laquelle le recourant a droit devra être fixé sur la base
des faits qui sont ressortis en cours de procédure et en raison des motifs qui
ont été exposés au considérant précédent.
5. Il reste à déterminer si le recourant peut prétendre au paiement d’intérêts
légaux. Selon un principe général du droit, le débiteur en retard avec sa
prestation pécuniaire doit des intérêts en raison de son retard. Ce principe
s’applique aussi en droit public (ATF 95 I 263; Blaise Knapp, Précis de droit
administratif, IVème éd., Bâle 1991, n° 760). La règle retenue s’adresse à l’Etat
aussi bien qu’aux administrés (André Grisel, Traité de droit administratif,
Neuchâtel 1984, vol. I, p. 622).
Selon la doctrine (Grisel, op. cit., p. 623; Rhinow/Krähenmann, op. cit., n° 31 B
IV; Knapp, op. cit., n° 762) et la jurisprudence (ATF 95 I 263, 93 I 389, 87 I 420),
les intérêts commencent à courir depuis la date à laquelle le créancier a mis le
débiteur en demeure de s’exécuter. Dans la présente espèce, le Département a
été mis en demeure de payer par le recourant à partir du moment où il a reçu
la demande de réexamen, c’est-à-dire le 25 juin 1997.
Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral depuis le
26 mars 1967, le taux d’intérêt est de 5%, en application analogique de
l’art. 104 al. 1er du Code des obligations (CO, RS 220; ATF 95 I 263, 94 I 580;
Imboden/Rhinow/Krähenmann, op. cit., n° 31 B V; Grisel, op. cit., p. 623).
En application de ces principes, la demande du recourant doit être admise en
ce que les intérêts au taux de 5% lui sont dus à partir du 25 juin 1997 sur la
somme qui résulte de la différence entre l’allocation qui sera fixée par l’intimé
et celle qui a été octroyée à Monsieur S. le 30 avril 1991.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 63.45 - Arrêt de la Commission fédérale de recours en matière d'indemnités
étrangères du 17 décembre 1998
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1999
Année
Anno
Band
63
Volume
Volume
Seite
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Ref. No
150 004 274
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Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
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