ch_vb · JAAC 69.54 · 2004-12-22 · de


JAAC 69.54
Entscheid des Bundesrates vom 22. Dezember 2004
[exe 2004.2187]
Recours contre une enquête administrative menée par le Département
fédéral de justice et police.
- L’ouverture d’une enquête administrative et l’envoi d’une lettre
d’information concernant les faits et la qualification juridique de
ceux-ci ne constituent pas des décisions au sens de la PA (consid. 2).
- Lorsqu’une enquête administrative ne peut violer aucun droit du
recourant, comme c’est le cas en l’occurrence, un recours contre celle-ci
est irrecevable, ce même en vertu de l’art. 13 CEDH (consid. 3).
Beschwerde gegen eine Administrativuntersuchung des Eidgenössischen
Justiz- und Polizeidepartements.
- Die Eröffnung einer Administrativuntersuchung und ein
Informationsschreiben über die Sach- und Rechtslage sind keine
Verfügungen nach VwVG (E. 2).
- Kann eine Administrativuntersuchung (wie vorliegend) keine Rechte
der Beschwerdeführer verletzen, so ist auf deren Beschwerde auch
unter Berücksichtigung von Art. 13 EMRK nicht einzutreten (E. 3).
Ricorso contro un’inchiesta amministrativa del Dipartimento federale
di giustizia e polizia.
- L’apertura di un’inchiesta amministrativa e una lettera informativa
relativa alla situazione di fatto e di diritto non sono decisioni ai sensi
della PA (consid. 2).
- Siccome un’inchiesta amministrativa (come nella fattispecie) non può
violare nessun diritto del ricorrente, non bisogna entrare nel merito del
suo ricorso anche in considerazione dell’art. 13 CEDU (consid. 3).
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I.
A. Mit Urteil vom 22. Mai 1979 befand das Bundesstrafgericht Swami
Omkarananda, Josef Meichtry und weitere Personen, welche der
Anhängerschaft von Swami Omkarananda und dem Divine Light Zentrum
(…), angehörten, des Bombenanschlags vom 8. Oktober 1975 auf die
Liegenschaften des damaligen Regierungsrates und Polizeidirektors Jakob
Stucki und von Rechtsanwalt Dr. Willy Hauser schuldig. Das Gericht
qualifizierte die Straftaten als versuchten Mord und sprach zum Teil
langjährige Zuchthausstrafen aus. Beschwerden an den ausserordentlichen
Kassationshof blieben ohne Erfolg. Das Strafverfahren und einzelne Vorgänge
im Zusammenhang mit der Strafuntersuchung blieben in der Folge umstritten.
Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) beauftragte im Jahre
1999 alt Bundesgerichtspräsident Jean-François Egli mit der Durchführung
einer Administrativuntersuchung. Dieser schloss seinen Bericht im September
2000 ab (vgl. zum Ganzen die Sachverhaltsschilderung in BGE 129 I 249). (…)
D. Mit Eingabe vom 16. Mai 2004 erhoben Swami Omkarananda, das
Divine Light Zentrum (…), das Divine Light Zentrum Deutschland e. V. und
E. gegen das EJPD «Verwaltungs- und Rechtsverweigerungsbeschwerde»
beim Bundesrat. (…). Die Eingabe richtet sich «gegen das anlässlich
der Administrativuntersuchung anstelle eines konventionskonformen
Verfahrens praktizierte verfügungsfreie Verwaltungshandeln», «gegen die
Verfügung des EJPD vom 30. März 1999 betreffend Durchführung einer
Administrativuntersuchung» und «gegen die auf Telefonate und Eingaben der
Betroffenen hin ergangene Nicht-Verfügung des EJPD vom 11. Mai 1999, mit
welcher den Betroffenen sämtliche Partei- und Mitwirkungsrechte aus Art. 6
EMRK, das Recht auf Erlass einer Verfügung und jeder wirksame Rechtsschutz
im Sinne von Art. 13 EMRK verweigert wurden.» (…)
II.
1. (…)
2.a. Das Beschwerdeverfahren nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) ist im 3. und
4. Abschnitt dieses Gesetzes geregelt. Der einleitende Art. 44 VwVG stellt
fest: «Die Verfügung unterliegt der Beschwerde.» Anfechtungsobjekt ist
damit offensichtlich die Verfügung. Dass ein Anfechtungsobjekt in Form
einer Verfügung vorliegt, ist nach der Praxis des Bundesrates denn auch
eine der Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Sachentscheides über
die Beschwerde und von Amtes wegen zu prüfen (VPB 64.17 E. 1.3). Als
Verfügungen gelten nach der Legaldefinition von Art. 5 Abs. 1 VwVG auf
öffentliches Recht des Bundes gestützte Anordnungen im Einzelfall, welche
Rechte oder Pflichten begründen, ändern oder aufheben, welche darüber
eine Feststellung treffen oder welche Begehren auf Begründung, Änderung,
Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten abweisen oder auf
solche Begehren nicht eintreten. Die Kritik der Beschwerdeführer richtet sich
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gegen die Anordnung der Administrativuntersuchung sowie die Art und Weise,
wie sie durchgeführt wurde. Es stellt sich damit die Eintretensfrage, ob im
Rahmen der Administrativuntersuchung Verfügungen ergangen sind oder
hätten ergehen müssen.
b. Die Beschwerdeführer machen geltend, ihre Eingabe richte sich auch gegen
Verfügungen, nämlich zum einen gegen den Entscheid des EJPD vom 30. März
1999 auf Durchführung einer Administrativuntersuchung und zum anderen
gegen die «Nicht-Verfügung des EJPD vom 11. Mai 1999», in welcher den
Beschwerdeführern die Verfahrensrechte verweigert worden seien.
c. Bei diesen angefochtenen Amtshandlungen handelt es sich
nicht um Verfügungen nach VwVG. Dem blossen Entscheid, eine
Administrativuntersuchung durchzuführen, lässt sich keinerlei
rechtsgestaltende oder feststellende Wirkung im Sinne von Art. 5 VwVG
entnehmen. Das Gleiche gilt für die angebliche «Nicht-Verfügung des EJPD
vom 11. Mai 1999». Bei dieser handelt es sich offenbar um den Brief des
EJPD von besagtem Datum, worin auf diverse, von den Beschwerdeführern
gegenüber der Administrativuntersuchung geäusserte, Kritik eingegangen und
dargelegt wird, dass es nicht möglich sei, ihnen Parteirechte einzuräumen. Der
Brief ist nichts anderes, als eine Information über die Sach- und Rechtslage
aus Sicht des EJPD; ein Eingriff in Rechte oder Pflichten der Beschwerdeführer
kann auch darin nicht gesehen werden. Dem entspricht auch das Verhalten
der Beschwerdeführer, welche die zu Gebote stehenden Rechtsmittel damals
wohl ergriffen hätten, wenn es sich tatsächlich um Verfügungen gehandelt
hätte. Ist damit keine Verfügung ersichtlich, gegen welche sich die vorliegende
Beschwerde richten könnte, ist auf diese mangels Anfechtungsobjekt nicht
einzutreten.
3.a. Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, ein solcherart begründetes
Nichteintreten verletze Art. 13 der Konvention vom 4. November 1950
zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101).
Nach dieser Bestimmung hat jede Person, die in ihren in dieser Konvention
anerkannten Rechten oder Freiheiten verletzt worden ist, das Recht, bei einer
innerstaatlichen Instanz eine wirksame Beschwerde zu erheben.
b. Das Bundesgericht hat gestützt auf Art. 13 EMRK in Einzelfällen anerkannt,
dass zum Zwecke eines hinreichenden Grundrechtsschutzes im Anschluss
an gewisse Realakte ein Anspruch auf ein entsprechendes Feststellungsurteil
geltend gemacht werden könne. Ein Feststellungsanspruch kann nach dieser
Praxis im Bereiche des Bundesverwaltungsrechts allenfalls aus Art. 25 VwVG
abgeleitet werden und ist, soweit das entsprechende Verfahrensrecht dies
nicht ausdrücklich vorsieht, in verfassungs- und konventionskonformer
Auslegung anzuerkennen (in gleicher Weise kann ein Interesse auf
gerichtliche Feststellung aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK abgeleitet werden). Wenn
das Rechtsschutzbedürfnis es gebietet, kann gemäss dem Bundesgericht eine
Rechtswegmöglichkeit selbst dann bestehen, wenn keine förmliche Verfügung
vorliegt, etwa dann, wenn eine Behörde den Erlass einer Verfügung zu Unrecht
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verweigert oder verzögert oder wenn der Staat durch verfügungsfreies
Handeln (Realakte) in Grundrechte eingegriffen hat (vgl. zu alldem BGE 128 I
167 E. 4.5).
c. Eine Administrativuntersuchung richtet sich nicht gegen bestimmte
Personen, sondern sie dient der Abklärung von verwaltungsinternen
Vorgängen (vgl. Ziff. 11 ff. der bundesrätlichen Richtlinien über
Administrativuntersuchungen, BBl 1981 III 1041 bzw. die seit 1. Januar 2002
geltende Regelung in Art. 97 der Bundespersonalverordnung vom
3. Juli 2001 [BPV], SR 172.220.111.3). Dies bedeutet nicht, dass von einer
Administrativuntersuchung keine Personen in ihren Rechten und Pflichten
berührt sein können. Wer für den Bund an den zu prüfenden Vorgängen
beteiligt war, kann von der Untersuchung betroffen sein, und es stehen
ihm dementsprechend gewisse Verfahrensrechte zu (vgl. dazu Bernhard
Ehrenzeller [Hrsg.], Administrativuntersuchungen in der öffentlichen
Verwaltung, St. Gallen 1999, S. 41 ff. und nunmehr Art. 97 Abs. 5 BPV mit
ausdrücklicher Verweisung auf das VwVG). Im vorliegenden Fall könnte
man die auf Seiten des Bundes an der Strafuntersuchung beteiligten
Personen (namentlich der Bundesanwaltschaft) als Betroffene im genannten
Sinn bezeichnen. Das Verhalten dieser Personen war Gegenstand der
Administrativuntersuchung und diese waren es auch, welche allenfalls
gestützt auf die Ergebnisse personalrechtliche Konsequenzen oder gar
ein Strafverfahren zu gewärtigen hatten. Hingegen konnte das Verhalten
der Beschwerdeführer und vor allem auch die Frage, ob das von diesen
kritisierte Strafurteil richtig war oder nicht, in keiner Weise Gegenstand
der Untersuchung sein, die von ihrer Natur her allein verwaltungsinterne
Vorgänge abklären kann und soll. Die Beschwerdeführer waren damit durch
die Administrativuntersuchung nicht in eigenen rechtlichen Interessen
betroffen, was im Übrigen auch vom Bundesgericht (…; BGE 129 I 249 E. 2)
festgestellt wurde. Wenn das Bundesgericht dort einem der Beschwerdeführer
Akteneinsicht in die Ergebnisse der Administrativuntersuchung gewährte,
so lag der Grund dafür denn auch nicht in einer festgestellten Verletzung
von Rechten durch die Administrativuntersuchung, sondern vielmehr im
Interesse des Beschwerdeführers «an der Akteneinsicht im Hinblick auf und
zur Vorbereitung von Verfahren zur Erlangung eines Ausgleichs (…), sei es
im Sinne einer Entschädigung oder Genugtuung, einer Rehabilitation oder
gar einer Revision des Strafurteils». Kann die Administrativuntersuchung
unter diesen Umständen zum Vornherein keine Rechte der Beschwerdeführer
verletzen, so ist auf die Beschwerde auch unter Berücksichtigung von Art. 13
EMRK nicht einzutreten.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 69.54 - Entscheid des Bundesrates vom 22. Dezember 2004 [exe 2004.2187]
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2005
Année
Anno
Band
69
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Ref. No
150 006 998
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