ch_vb · 88.04 1 · 1988-06-21 · de


#ST# 88.041
Message
concernant l'initiative populaire
«pour une Suisse sans armée et pour une politique globale
de paix»
du 25 mai 1988
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous invitons à soumettre à la votation populaire,
sans contre-projet et avec proposition de rejet, l'initiative populaire «pour une
Suisse sans armée et pour une politique globale de paix».
Le projet d'arrêté fédéral est joint.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, les
assurances de notre haute considération.
25 mai 1988 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Stich
Le chancelier de la Confédération, Buser
946 
1988 - 295

Condensé
L'initiative populaire préconisant la suppression de l'armée a été déposée le 12 sep-
tembre 1986parle «Groupement Suisse sans armée» sous forme d'un projet rédigé de
toutes pièces. Elle était assortie de 111 300 signatures valables.
En raison de l'extrémisme de la modification demandée, il s'agit d'un cas unique dans
toute l'histoire du droit d'initiative suisse.
L'initiative prévoit d'inscrire dans la constitution suisse, la norme «la Suisse n'a pas
d'armée» en lieu et place de l'article concernant la défense. Simultanément, la
constitution interdirait au pays d'entretenir ou de former des forces armées. Toute
trace d'un organisme de défense devrait disparaître de la constitution. Le législateur et
les autorités judiciaires seraient tenus de n'interpréter aucune disposition constitu-
tionnelle en fonction de l'existence d'une armée ou justifiant celle-ci.
L'article de la constitution qui définit les buts de la Confédération (art. 2 est.) et qui
préconise la sauvegarde de l'indépendance de la patrie contre l'étranger ainsi que le
maintien du calme et de l'ordre à l'intérieur afin de préserver la liberté et les droits des
confédérés et de développer leur bien-être commun, n'est pas touché. Il en résulte que
les auteurs de l'initiative veulent forcer le législateur, par des formules ad hoc, à
développer une politique générale de paix qui fortifie l'autodétermination du peuple et
favorise la solidarité entre les peuples.
Il est notoire que les auteurs de l'initiative ne croient pas que cette votation permettra
de supprimer l'armée. L'initiative est pour eux une utopie dont le but est de mettre en
mouvement un processus de formation de la conscience visant la transformation
politique de la société. La critique de l'armée sert en quelque sorte de catalyseur
émotionnel.
Dans le texte qui suit, nous nous livrons à une appréciation de l'initiative à la lumière
des faits historiques et du droit des gens. Nous ne mentionnons que brièvement le
concept de base de notre politique de sécurité, par contre, les nouvelles formes de
menace entraînant de nouvelles conceptions de la défense font l'objet d'un examen
plus approfondi, de même que les effets de la politique de paix traditionnelle de la
Suisse dans le contexte très actuel des efforts de désarmement sur le plan mondial.
Enfin, ce sont les conséquences économiques que provoquerait l'acceptation de
l'initiative qui sont évaluées. En conclusion, le message établit une liste des arguments
en faveur du rejet de l'initiative. Un contre-projet n'entre pas en ligne de compte.
947

Message
I 
Considérations formelles
II 
Texte
L'initiative a la teneur suivante:
I
La constitution fédérale est modifiée comme il suit:
An. 17
1 La Suisse n'a pas d'armée.
2 II est interdit à la Confédération, aux cantons, aux communes ainsi qu'aux
particuliers et aux groupes privés d'instruire ou d'entretenir des forces armées.
3 La Suisse mène une politique globale de paix qui renforce l'autodétermination
du peuple tout en favorisant la solidarité entre les peuples.
4 L'application de la présente disposition constitutionnelle est réglée par la
législation fédérale.
Art. 18
Aucune disposition de la présente constitution ne peut être interprétée en ce sens
qu'elle présuppose ou justifie l'existence d'une armée.
II
Les articles 13,15, deuxième phrase, 19 à 22,34ter, 1« alinéa, lettre d, 42, lettre c,
85, chiffre 9, et 102, chiffre 11, de la constitution fédérale, sont abrogés.
III
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont modifiées comme il
suit:
Art. 1er, 1" et 3' al.
Abrogés
Art. 6
Abrogé
Art. 19 (nouveau)
1 La mise en application des articles 17 et 18 de la constitution fédérale sera
assurée dans les dix ans qui suivent leur acceptation par le peuple et les cantons.
2 Après l'acceptation des articles 17 et 18 par le peuple et les cantons, il n'y aura
plus d'écoles de recrues, de cours de répétition, de cours d'instruction ni de cours
complémentaires.
L'initiative comprend une clause de retrait.
948

12 
Aboutissement
L'initiative populaire «en faveur d'une Suisse sans armée et d'une politique de
paix globale» a été déposée le 12 septembre 1986, sous forme d'un projet rédigé dé
toutes pièces. Par décision du 11 novembre 1986, la Chancellerie fédérale a
constaté que l'initiative comportait 111 300 signatures valables et que selon les
dispositions de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP;
RS 161.1), elle avait abouti (FF 1986 III 836).
13 
Validité
131 
Unité de la forme
Une initiative peut revêtir la forme d'une proposition conçue en termes généraux
ou celle d'un projet rédigé de toutes pièces (art. 121,4e al., est.). Les formes mixtes
sont inadmissibles (art. 75, 3e al., LDP).
La présente initiative est conçue sous forme d'un projet rédigé de toutes pièces.
L'unité de la forme est dès lors respectée.
132 
Unité de la matière
Une initiative ne doit avoir pour objet qu'une seule matière (art. 121, 3e al., est.).
L'unité de la matière est respectée lorsqu'il existe un rapport intrinsèque entre les
différentes parties d'une initiative (art. 75, 2e al., LDP).
L'initiative requiert la suppression de notre armée. Toutes les traces de l'armée
doivent être effacées. Personne ne doit plus exercer ou entretenir des formations
militaires.
Elle exige également que «l'autodétermination du peuple» soit assurée par une
«politique de paix globale». On attend du législateur fédéral que par des mesures
qui se situent vraisemblablement dans le domaine spirituel et idéologique, il agisse
en vue de promouvoir aussi «la solidarité entre les peuples». Le but de la
Confédération, décrit à l'article 2 est., reste maintenu, soit:
Assurer l'indépendance de la patrie contre l'étranger, maintenir la tranquillité et
l'ordre à l'intérieur, protéger la liberté et les droits des confédérés et accroître leur
prospérité commune.
Les auteurs de l'initiative semblent persuadés que les buts de l'Etat peuvent être
atteints sans défense nationale militaire, pour autant que cette dernière soit
remplacée par une «politique de paix globale». Cette idée est absolue et remet en
question la vérité historique ainsi que le comportement actuel de la plupart des
peuples. La suppression de l'armée doit en outre être garantie au moyen d'une
règle d'interprétation ancrée dans la constitution. Une telle règle d'interprétation
représente une nouveauté dans le droit constitutionnel qui n'est pas sans danger.
En effet, la constitution fixe des normes qui ne sont pas inamovibles et qui, lors de
leur application, doivent pouvoir être interprétées par le législateur.
949

Cependant, on peut constater que les exigences de l'initiative sont matériellement
cohérentes. L'unité de la matière est dès lors réalisée, comme l'exige l'article 75,
2e alinéa, LDP.
133 
Révision totale ou partielle?
Maintenir ou supprimer son armée constitue incontestablement un choix existen-
tiel pour un Etat. L'armée incarne en effet le monopole du pouvoir contre des
interventions bellicistes extérieures ou un renversement fomenté de l'intérieur;
aucun Etat ne saurait s'en passer. On peut certes lui donner une autre dénomina-
tion; on peut aussi, en renonçant à l'indépendance, confier ce rôle à des tiers.
Jamais encore la preuve n'a été faite qu'il est possible de remplacer la défense
nationale par une politique de paix, sans armes, comme le demande l'initiative.
Toutes les tentatives de ce genre se sont soldées par des conquêtes venues de
l'extérieur et généralement par la disparition de l'Etat en question. C'est pour-
quoi, du point de vue du droit constitutionnel, on peut considérer que la
suppression de l'armée constitue une décision fondamentale relative à la forme de
l'Etat.
La doctrine en droit constitutionnel considère que des modifications aussi
profondes équivalent à une révision totale de la constitution, même si du point de
vue formel, le but recherché peut être atteint en supprimant ou en modifiant
quelques articles seulement. Même si le but visé est apparemment limité, l'Etat
peut être touché aussi profondément que s'il s'agissait d'une demande formelle de
révision totale et se voir placé devant la nécessité d'une restructuration complète.
Si de telles conclusions s'imposaient à propos de la présente initiative, il en
résulterait de graves problèmes de validité. Jusqu'à ce jour, jamais une requête
aussi radicale n'avait été formulée; c'est pourquoi il n'existe ni jurisprudence ni
doctrine à ce propos.
Compte tenu de la pratique observée depuis longtemps en matière d'appréciation
d'une initiative, qui veut que les critères de validité ne soient pas examinés avec
une trop grande sévérité, aux fins de ne pas préjuger de la décision du peuple et
des cantons, nous considérerons la présente initiative comme une révision
partielle recevable.
2 
Appréciation de l'initiative du point de vue historique
21 
Expériences d'autres pays
Ce n'est pas par des déclarations de neutralité ou des pactes de non-agression que
les petits Etats peuvent se soustraire aux influences de la politique internationale.
Au mépris du droit international, des Etats neutres européens ont été agressés par
des grandes puissances, en plein vingtième siècle. Ce fut le cas deux fois pour la
Belgique et une fois pour la Finlande, le Danemark, la Norvège et les Pays-Bas. Le
chancelier allemand von Bethmann-Hollweg a justifié au Reichstag la première
violation de la neutralité belge en déclarant: «Nécessité n'a pas de loi».
950

A l'avenir également, un chef d'Etat étranger pourrait adopter cette maxime; un
tel revirement serait plus rapide que tout effort que pourrait entreprendre un pays
pour reconstituer sa force militaire démantelée.
A titre d'exemple du comportement d'Etats neutres qui ont été attaqués, on cite
constamment la Norvège et le Danemark. Ces deux Etats ont été envahis par les
forces armées allemandes le 9 avril 1940. Alors que le Danemark se rendait
presque sans combattre, les Norvégiens - avec des moyens insuffisants - résis-
tèrent avec acharnement, avant d'être définitivement vaincus en juin 1940. Par
moments, les forces armées norvégiennes furent soutenues par des formations
britanniques, françaises et polonaises. La Norvège et le Danemark constituent
l'exemple de deux pays qui, pendant des années, avaient négligé leurs forces
armées au point d'être non seulement incapables de résister à un agresseur, mais
encore de ne pas obtenir d'aide efficace de l'extérieur. Ces deux pays auraient été
en mesure, moyennant quelques efforts et quelques sacrifices parfaitement
acceptables, d'augmenter leurs chances de rester en dehors de la guerre.
L'attitude du Danemark est souvent présentée comme un exemple particulière-
ment digne d'être imité. On affirme qu'il n'y a pas eu de pertes humaines, pas de
blessés et pas de destructions. La population se serait contentée d'une résistance
dite passive (défense sociale) et serait de ce fait restée le véritable vainqueur
moral. Cette façon d'interpréter les choses néglige cependant des aspects impor-
tants:
- De nombreux citoyens et citoyennes danois ont payé leur attitude d'opposition
au prix de leur vie, ou de leur intégrité morale et corporelle.
- La résistance danoise n'a pas été seulement passive. Elle a souvent eu recours à
la violence. Cependant, ni la résistance violente mais quelque peu tardive, ni
surtout la résistance passive n'ont eu pour effet de libérer le pays de l'occupant
allemand. Cette libération n'est intervenue qu'après la défaite du IIIe Reich sur
le champ de bataille, par les forces armées d'autres pays.
A la suite des expériences de la Deuxième Guerre mondiale, la Norvège et le
Danemark n'ont nullement supprimé leurs armées; au contraire, tenant compte
des enseignements de leur propre histoire et de leur situation géographique, ces
deux pays ont adhéré à l'alliance militaire de l'OTAN.
L'Estonie, la Lettonie et la Lituanie ont cessé, dès 1940, d'être des Etats
souverains. En effet, en 1939, dans le contexte du Pacte de non-agression entre
Hitler et Staline, qui partageait littéralement l'Europe de l'Est en deux, ces
nations baltes peu armées se sont vues dans l'incapacité de résister aux exigences
soviétiques visant la mise en place de points d'appui militaires et la conclusion de
pactes aux exigences unilatérales.
La Finlande a dû faire face en 1939 à des exigences soviétiques analogues.
Contrairement aux Etats baltes, la Finlande a choisi toutefois de défendre avec
opiniâtreté son intégrité territoriale et sa souveraineté. Il est vrai que les
Finlandais, après les combats de l'hiver 1939/40, alors qu'ils étaient seuls à lutter
contre une puissance mondiale qui n'était engagée militairement sur aucun autre
front, se sont vus contraints de conclure une paix peu avantageuse. Cette paix leur
a cependant permis de sauvegarder leur indépendance, ce qui eût été impossible
sans leur volonté farouche de résister.
951

L'existence d'une armée est également indispensable pour faire prévaloir le
pouvoir de l'Etat. S'il n'est pas garanti, des conflits internes menacent d'éclater
entre groupuscules rivaux, conflits qui peuvent même dégénérer en guerre civile.
Le Liban, autrefois petit Etat florissant, surnommé «la Suisse du Proche-Orient»,
est un exemple tragique de la situation dans laquelle se trouve un pays où l'Etat
n'est plus en mesure d'imposer son autorité et son monopole du pouvoir.
22 
La Suisse sous l'occupation étrangère
Même après la défaite de Marignan, les troupes de l'ancienne Confédération
avaient encore une bonne réputation. Cependant, les observateurs étrangers ne
manquaient pas de faire remarquer que la Suisse ne serait à même de se défendre
qu'à condition de sauvegarder son unité. Elle sut le faire pendant plus de deux
siècles et demi. Après l'éclatement de la Révolution française, les gouvernements
des treize cantons et des cantons alliés ne furent pas à même de réaliser les
réformes nécessaires à la conservation du consensus politique. A cela s'ajoutait
une virulente agitation révolutionnaire de provenance extérieure. Affaiblie à
l'intérieur, l'ancienne Confédération fut incapable, en 1798, de s'opposer à
l'invasion française. C'est ainsi qu'au printemps 1798, malgré de nombreux actes
courageux de soldats, de femmes et d'hommes de la milice populaire, la Suisse
connut une éclipse politique et militaire.
Les souffrances qu'amenèrent les quinze années suivantes sont uniques dans
l'histoire suisse. Le pays devint un véritable théâtre d'opérations militaires. Les
Français, les Autrichiens et les Russes se battaient les uns contre les autres sur
l'Aar, sur la Reuss et sur la Limmat. Une armée russe entreprit la traversée du
Gothard, du Kinzig, du Pragel et du Panixer. Le soulèvement de cantons isolés fut
réprimé brutalement sans que leurs voisins ne leur accordassent la moindre aide.
La sollicitude de Pestalozzi pour les orphelins de Stans était une bien faible
consolation dans le désespoir général.
Les armées étrangères vivaient des ressources du pays. La population appauvrie
devait veiller à l'entretien en nature et en espèces des soldats qui occupaient son
territoire. A cela s'ajoutaient le pillage, la prise d'otages et d'autres actes de
violence dont les soldats étrangers ne se privaient guère. Des parties de notre
territoire subirent même l'annexion.
Des milliers d'habitations devinrent la proie des flammes, le pays et sa population
furent saignés jusqu'à l'épuisement. Dans de nombreuses régions sévissait la
famine. Les adolescents furent recrutés de force pour l'armée française et envoyés
sur les champs de bataille de l'Europe. Entre 1812 et 1813, des milliers de Suisses
furent obligés de participer à la campagne de Russie de Napoléon; la plupart
- d'entre eux sont morts loin de leur patrie, dans les plaines de la Volga et de la
Bérésina. Plus tard, sous la contrainte des alliés, la Suisse dut s'associer à la vaste
campagne contre la France.
952

23 
Reconstitution de la Confédération et reconnaissance
de la neutralité par les Puissances européennes
L'ancienne Confédération n'existait plus. Les structures politiques qui lui succé-
dèrent furent imposées par la France, ce qui les privait de légitimité. C'est
pourquoi les cantons décidèrent de se regrouper à nouveau. Dans le Pacte du
7 août 1815, ils déclarent notamment:
Les XXII cantons souverains de la Suisse, soit, Zurich, Berne, Lucerne, Uri,
Schwyz, Unterwald, Glaris, Zoug, Fribourg, Soleure, Baie, Schaffhouse, Appen-
zell Rhodes-Intérieures et Extérieures, Saint-Gall, Grisons, Argovie, Thurgovie,
Tessin, Vaud, Valais, Neuchâtel et Genève constituent la présente alliance, en vue
de sauvegarder leur liberté, leur indépendance et leur sécurité contre toute
attaque de puissances étrangères, et en vue de maintenir la tranquillité et l'ordre à
l'intérieur.
La «sauvegarde de la liberté, de l'indépendance et de la sécurité contre toute
attaque de puissances étrangères» est donc un des motifs essentiels de la
fondation de la nouvelle Confédération. Les constitutions fédérales de 1848 et
1874 n'ont pas créé la Confédération, elles ont été édictées «dans le but de
renforcer l'alliance des confédérés». A l'article 2, elles définissent le but de la
Confédération:
Assurer l'indépendance de la patrie contre l'étranger, maintenir la tranquillité et
l'ordre à l'intérieur, protéger la liberté et les droits des confédérés et accroître leur
prospérité commune.
La suppression de l'armée empêcherait dès lors de réaliser les buts constitu-
tionnels de la Confédération.
La Suisse qui, en 1815, avait à nouveau obtenu une voix indépendante dans le
concert des nations européennes, aspirait à ce que le principe de la neutralité soit
reconnu par le droit international. Ce vœu fut réalisé par le Traité de Paris, signé
le 20 novembre 1815 par les Puissances européennes, notamment l'Autriche, la
France, la Grande-Bretagne, le Portugal, la Prusse et la Russie. Il reconnaît
«formellement et juridiquement, la neutralité perpétuelle de la Suisse».
Sa valeur actuelle, ainsi que le fait qu'il est subordonné à la volonté d'autodéfense
ne sauraient être mis en doute.
24 
La sauvegarde de l'indépendance depuis le Traité de Paris
de 1815
Le principe de la neutralité armée perpétuelle a permis à notre pays de traverser
les vicissitudes des temps depuis 1815, aussi bien sous le Pacte fédéral de 1815 que
sous les constitutions fédérales de 1848 et 1874. Aux dangers accrus, il a fallu
opposer des efforts militaires accrus. Il est vrai que lors de chacune des quatre
grandes mobilisations de 1856,1870,1914 et 1939, l'équipement de l'armée était
loin d'être le meilleur. Cependant, chaque fois, la population civile comme
l'armée ont fait preuve de détermination: il est indubitable que dans ces quatre cas
la volonté de défense a été la condition essentielle sinon exclusive ayant préservé
la Suisse d'une attaque étrangère.
953

Notre système militaire a été de tout temps et est encore observé attentivement
par l'étranger, qui cherche à en mesurer l'efficacité. Il nous appartient de prouver
par nos actes que les paroles adressées en 1912 par le président de la Confédéra-
tion, Ludwig Forrer, à l'empereur d'Allemagne Guillaume II, alors qu'il visitait
notre pays, sont toujours vraies:
Nous avons la détermination absolue de défendre notre bien le plus cher, notre
indépendance, contre toute attaque et de protéger notre neutralité à l'égard de
quiconque voudrait la violer. Un moyen indispensable et adéquat à cet effet est
une armée entraînée et capable de se battre. C'est une des plus nobles tâches de
notre Etat d'assurer l'existence et le maintien d'un tel instrument par l'engage-
ment total de tous nos moyens.
Les hommes politiques et généraux allemands ont pu ainsi se convaincre de la
réalité de notre volonté de résistance ce qui n'a pas manqué d'influer sur leur
décision de renoncer à violer la neutralité de la Suisse. Au cours de l'Entre-deux-
guerres et de la Deuxième Guerre mondiale, la Suisse a obtenu le même effet de
dissuasion. Ainsi, les plans d'intervention militaire qu'avaient forgés tous nos
voisins importants restèrent à l'état d'études grâce à notre détermination.
25 
Tradition et particularité du système de défense suisse
Aucune autre armée n'est autant empreinte du principe de la milice que la nôtre.
La responsabilité de la sauvegarde de l'indépendance est partagée par le citoyen-
soldat pendant de nombreuses années de sa vie active, au prix d'un engagement
personnel librement consenti; nous ne confions pas cette tâche exclusivement à
des soldats de métier ni à des mercenaires. La maxime «la Suisse n'a pas d'armée,
elle est une armée» correspond à une réalité qui fait l'admiration de l'étranger:
c'est la solidarité corporative des débuts de la Confédération, l'entraide commu-
nautaire, qui s'est perpétuée jusqu'à nos jours. Grâce au système de milice, la
primauté du civil sur l'armée ne se discute même pas. Un régime militaire, comme
le connaissent de nombreux Etats à l'heure actuelle, est inconcevable chez nous.
Nos services d'instruction, notamment l'école de recrues accomplie de la même
manière par tous, du simple soldat au futur commandant de corps, sont des lieux
de rencontre entre des personnes de conditions sociales, de langues, de régions et
de confessions différentes. Le service militaire est un puissant facteur d'intégra-
tion nationale; il serait faux de parler d'une militarisation de notre société, au
contraire, le système de milice empêche l'usage abusif du pouvoir militaire et le
rapport du Conseil fédéral du 27 juin 1973 à l'Assemblée fédérale sur la politique
de sécurité de la Suisse (rapport politique de sécurité 73, FF 7975 II103) affirme
bien le rang prioritaire du pouvoir politique.
26 
La politique de paix traditionnelle de la Suisse
Depuis 1815, la Confédération n'a plus menacé ni attaqué aucun de ses voisins.
Elle souhaite vivre en paix et en liberté et c'est la seule raison pour laquelle elle
possède une armée.
954

Dans ce contexte, il est logique que la Suisse ait accueilli de nombreuses
personnalités agissant en faveur de la paix mondiale et que des organisations
humanitaires, telles que la Croix-Rouge, y aient été créées et y possèdent leur
siège. C'est ainsi que le Bureau international de la paix, créé lors du troisième
Congrès mondial de la paix à Rome en 1891, s'établit à Berne et que sa direction
fut confiée à un Suisse, Elie Ducommun, auquel succéda en 1906 le conseiller
d'Etat bernois Albert Gobât. Ducommun et Gobât reçurent le prix Nobel de la
paix en 1902 alors que le Bureau international de la paix le reçut en 1910. Ni ce
dernier, ni le Congrès mondial de la paix n'ont jamais exigé un désarmement
unilatéral de la Suisse. Au contraire, la neutralité armée de notre pays leur
apparaissait, selon leurs propres termes, comme «un bienfait et une nécessité».
27 
Précurseurs de l'initiative en vue de la suppression
de l'armée
C'est la première fois depuis l'existence du droit d'initiative qu'une initiative
visant la suppression de l'armée est déposée. Il est cependant déjà arrivé que des
initiatives demandent une diminution importante des dépenses militaires, avec
l'objectif de réduire ainsi nos moyens de défense. Parmi celles-ci, il faut citer deux
des trois initiatives Chevallier, qui portent le nom de leur auteur. La première a
été déposée le 2 décembre 1954 et visait une diminution des dépenses militaires de
50 pour cent pour 1955, voir 1956 au plus tard. Les moyens financiers devenus
ainsi disponibles auraient dû être affectés à des fins sociales, pour moitié en Suisse
et pour moitié à l'étranger. La violation du principe de l'unité de la matière ainsi
que d'autres vices de forme de même que l'impossibilité de réaliser les exigences
formulées dans le délai donné, incitèrent le Conseil national et le Conseil des
Etats, après de longs débats, à déclarer l'initiative nulle. Cette décision fut suivie,
le 17 octobre 1956, du dépôt de deux initiatives populaires, dont l'une demandait
la limitation des dépenses militaires à 500 millions de francs par année et l'autre,
l'attribution d'un montant d'au moins un dixième des dépenses militaires à des
fins sociales et culturelles. Six jours après le dépôt de ces deux initiatives, débutait
le soulèvement populaire hongrois que l'invasion des troupes soviétiques du
5 novembre 1956 devait réprimer dans le sang.
Cet événement déclencha un véritable élan en faveur de la défense au sein de
notre population; dans le pays tout entier, des cours furent organisés en vue
d'apprendre à construire des barrages antichars de fortune. Sous la pression de
l'opinion publique qui craignait que notre armement soit lacunaire, les Chambres
fédérales approuvèrent un programme immédiat d'amélioration de l'équipement
de l'armée et prolongèrent la durée des services d'instruction. Devant cette
preuve flagrante que la situation internationale peut se détériorer très rapide-
ment, il ne restait plus aux sept signataires responsables qu'à retirer leur initiative.
L'histoire de ces initiatives permet de conclure que la préparation militaire ne
saurait être improvisée. Il est trop tard de vouloir s'armer à l'heure de l'extrême
danger. Même dans les circonstances les plus favorables, nous n'aurions pas le
temps, si des hostilités se déclenchaient en Europe, de rattraper ce que nous avons
omis de préparer en période de paix. Aussi longtemps que rien ne garantit une
955

paix mondiale durable et que le désarmement total n'est pas réalisé par tous les
Etats, la préparation de la défense demeure la meilleure garantie de l'indépen-
dance.
3 
Droit international et neutralité armée
31 
La Suisse a l'obligation d'entretenir une armée
Les origines de la neutralité suisse remontent aux guerres du Milanais. A
l'époque, la défaite de Marignan avait provoqué une prise de conscience des Etats
confédérés. A l'avenir, ils renonceraient à tenter d'exercer une influence sur
l'échiquier politique de l'Europe. Au cours des siècles qui suivirent, la neutralité
suisse a évolué pour prendre sa forme actuelle. Alors qu'au début elle constituait
une solution d'espèce, elle devint petit à petit une attitude politique qui fut
reconnue au sens du droit international par les cinq Grandes puissances d'Europe
dans le Traité de Paris de 1815. Celles-ci ont convenu que la neutralité de la Suisse
était dans l'intérêt de l'Europe et se sont engagées à la respecter. La conviction
que cette neutralité doit être armée a de tout temps prévalu en Suisse et dans la
communauté des Etats.
Lors de la Conférence de paix de La Haye en 1907, les droits et les principes des
Etats neutres en temps de guerre furent codifiés. Parmi les devoirs, figure
notamment celui d'autodéfense, c'est-à-dire de sauvegarde de l'inviolabilité du
territoire national et l'interdiction de permettre aux belligérants d'utiliser ce
territoire ou encore l'espace aérien du pays en question. Ces devoirs en cas de
guerre ont pour corollaire des devoirs qui incombent à l'Etat neutre en temps de
paix déjà (les prémisses de la neutralité permanente), notamment de préparer les
moyens nécessaires pour assurer son autodéfense et de s'opposer aux violations de
cette neutralité. Cela implique la mise sur pied d'une armée disposant d'un
armement adéquat.
A la différence de la neutralité de la Suède par exemple, ou de la Finlande, la
neutralité permanente et armée de la Suisse est reconnue par le droit inter-
national. Outre la Suisse, seule l'Autriche bénéficie de la même protection. En
effet, sa neutralité a été expressément instaurée en 1955, sur le modèle suisse.
La suppression de l'armée priverait la Suisse d'une composante essentielle de sa
neutralité. Il en résulterait que nous ne pourrions plus compter à l'avenir sur le
respect de notre statut par les autres Etats. En effet, nous abandonnerions le
statut de neutralité ancré en droit international coutumier et reconnu par traité:
notre crédibilité politico-stratégique s'en trouverait sérieusement entamée.
32 
Neutralité et autodéfense
La neutralité et la force armée limitée à l'autodéfense font partie du même
concept. Elles sont corollaires, chacune visant à améliorer l'efficacité de l'autre.
Un pays qui, pour quelque raison que ce soit, renonce à entretenir ses propres
forces armées pour sa défense court un risque incalculable. Ce risque ne serait
guère amenuisé par une déclaration de neutralité même si celle-ci était générale-
956

ment reconnue. La supposition qu'un tel pays puisse être laissé en paix pendant
quelque temps serait fondée sur la stabilité de la situation qui régnerait entre les
pays de la région concernée. Cette situation peut cependant se modifier d'un
moment à l'autre, entraînant des conséquences qui dépassent le cadre régional. A
ce moment-là, il sera trop tard pour créer la force armée qui permettrait à l'Etat
menacé de se défendre.
Dans les milieux proches des auteurs de l'initiative, on cite volontiers la Répu-
blique du Costa Rica, en Amérique centrale, à l'appui de la thèse selon laquelle un
pays peut, sans danger, renoncer à sa défense nationale. Une telle comparaison est
fallacieuse. Il est vrai que le Costa Rica a supprimé son armée en 1949. En lieu et
place de celle-ci, le pays entretient toutefois une force de sécurité armée qui
dépasse de loin les effectifs et la puissance d'une police normale. En outre, le
Costa Rica est membre de plusieurs systèmes de pactes régionaux qui ont pour
objet la sauvegarde de la sûreté intérieure et extérieure et qui règlent notamment
l'usage de la force militaire par des tiers.
La situation réelle du Costa Rica montre qu'en définitive seules des forces
armées, celles du pays ou d'autres, sont en mesure de préserver le territoire d'un
Etat. Il en va de même pour les Etats lilliputiens d'Europe tels qu'Andorre, le
Liechtenstein et San Marino. Ceux-ci ne disposent pas de forces armées propres;
en fait, en ce qui concerne leur sécurité extérieure, ils partagent le destin de leurs
voisins immédiats.
4 
Intégration de l'armée dans la politique de sécurité
de la Suisse
41 
La politique de sécurité de la Suisse
411 
La défense générale
Tâche importante de l'Etat, la défense nationale est fondée sur des conceptions de
principe globales qui intègrent l'armée et sa mission.
C'est en 1968 que la notion et l'organisation de la défense générale ont été
conçues:
Dans une guerre éventuelle, non seulement l'armée, mais la population aussi
seraient frappées. De par sa nature, la menace est générale et englobe tous les
domaines de la vie de l'Etat et de l'individu. Dès lors, la défense nationale ne peut
plus concerner l'armée seule. Elle doit être générale et comprendre aussi les
secteurs civils de la vie de l'Etat. A l'heure du danger, la défense nationale devient
la mission générale et essentielle de la Confédération et de toutes les communau-
tés qui s'y rattachent.
(Message du 30 oct. 1968 à l'appui d'un projet de loi sur les organes directeurs et
le conseil de la défense, FF 1968 II 661).
En 1973 fut formulée pour la première fois une conception de la politique de
sécurité (rapport politique de sécurité 73). Dans un rapport intermédiaire qui
date de 1979, la politique de sécurité a été réexaminée en fonction de nouvelles
formes de la menace (rapport intermédiaire sur la politique de sécurité du 3 déc.
1979, FF 1980 I 363).
957

412 
Les deux composantes de la politique de sécurité de la Suisse
Notre politique de sécurité comprend des mesures qui sont destinées d'une part à
préserver notre Etat, notre peuple et notre territoire des dangers qui les
menacent, et d'autre part à sauvegarder la paix en général.
Outre la neutralité armée qui utilise des moyens militaires et civils pour protéger
le peuple et le territoire contre des attaques directes et indirectes, un large
éventail de mesures contribue à sauvegarder activement la paix et à résoudre les
crises (rapport sur la politique de sécurité 73, ch. 13, 422, 708 et 709).
Cette deuxième composante, décrite dans le rapport sur la politique de sécurité 73
(ch. 13, 422, 51) et qui fera prochainement l'objet d'un rapport en réponse au
postulat Muheim sur la politique de paix et de sécurité de la Suisse (P 84.348),
comprend actuellement les activités suivantes:
- bons offices,
- participation à des opérations en faveur de la sauvegarde de la paix et à
l'établissement d'un climat de confiance,
- participation à des actions humanitaires,
- initiatives en vue de réduire les tensions,
- hébergement et protection militaire de conférences internationales en faveur
de la paix,
- hébergement et soutien de la Croix-Rouge internationale,
- aide en cas de catastrophes et de situations de crise à l'étranger,
- recherche en matière de paix et de polemologie,
- engagement en faveur des droits de l'homme,
- coopération internationale en matière de développement.
En contribuant de cette façon à la solution de problèmes essentiels tels qu'ils se
posent dans le monde entier, nous-remplissons notre devoir de solidarité envers la
communauté des peuples; ce faisant nous assurons aussi notre propre sécurité à
long terme. Sans de telles activités qu'il faudrait encore renforcer et élargir à
l'avenir, notre politique de sécurité et notre politique en faveur de la paix seraient
égoïstes, à sens unique et à courte vue.
Dans cette perspective, l'exigence de l'initiative d'une politique globale en faveur
de la paix est un truisme; elle formule une évidence dont personne ne saurait
douter.
Cependant, nos efforts ne doivent pas se limiter à de telles activités. Une
appréciation réaliste de la menace nous interdit de négliger nos efforts en faveur
de la défense pour nous consacrer aux seules mesures en faveur de la paix.
L'armée, seul instrument de puissance de notre politique, garde toute sa valeur à
côté des autres composantes de la défense générale. La suppression de l'armée
entraînerait l'ébranlement de tout notre système de sécurité, fondé sur la
collaboration de toutes les forces vives de la nation.
413 
L'armée
En tant que secteur important de la défense générale, l'armée est un instrument
de la politique de sécurité.
958

Définie pour la première fois d'une manière exhaustive en 1966 (rapport du
Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale du 6 juin 1966 concernant la conception de
la défense nationale militaire, FF 79661 873), la mission stratégique de l'armée a
pu être confirmée dans le rapport sur la politique de sécurité de la Suisse de 1973,
et dans les rapports sur le plan directeur de l'armée de 1975 et de 1985 (rapport du
Conseil fédéral du 29 septembre 1975 sur le plan directeur de la défense nationale
pour les années 80, FF 7975II1722 et rapport du 29 mai 1985 sur le Plan directeur
de l'armée, FF 1985 II 547).
La mission stratégique de l'armée est formulée de la manière suivante dans le
rapport sur la politique de sécurité de 1973 (ch. 544):
L'armée apporte sa contribution à la prévention de la guerre de la manière
suivante:
- elle fait comprendre à tout adversaire virtuel, déjà en temps normal et
spécialement en période de neutralité armée, qu'il devrait s'attendre, en cas
d'agression militaire contre la Suisse, à des pertes élevées en hommes et en
matériel, à des destructions, à la mise hors d'usage d'installations et à une
longue période d'hostilité;
- elle fait comprendre à tout adversaire en puissance qu'il ne pourra pas créer le
fait accompli d'une occupation de la Suisse par surprise, parce que nous avons
la volonté et la possibilité d'accepter le combat tout de suite, puis de tenir
ferme;
- elle tempère l'espoir que tout adversaire virtuel pourrait caresser d'atteindre
ses objectifs opératifs (s'assurer des gages, passer à travers notre territoire, nous
épuiser et nous abattre) en peu de temps et à un prix raisonnable.
En cas d'agression, l'armée
- défend le territoire suisse dès la frontière;
- empêche l'adversaire d'atteindre ses objectifs opératifs;
- maintient une partie au moins de notre territoire sous la souveraineté de la
Confédération.
Si ses forces operatives venaient à être éliminées, l'armée poursuivrait la lutte
sous forme de guérilla, son objectif étant alors, d'une part, d'empêcher l'ad-
versaire de dominer complètement les territoires occupés et, d'autre part, de
préparer la libération du territoire.
Dans la mesure où sa mission principale le lui permet, l'armée prête son concours
aux autorités civiles:
- dans le cadre des transmissions, du service sanitaire, de la protection AC, du
service vétérinaire, du soutien, des transports, etc.;
- en vue de protéger la population, en particulier par le renforcement de la
protection civile au moyen des troupes de protection aérienne;
- en cas d'attaques massives, à main armée, contre l'ordre public, dans la mesure
où les forces de police habituelles ne parviennent plus à maîtriser la situation.
414 
Aide militaire et secours en cas de catastrophe
Notre politique de sécurité s'applique aux menaces de guerre ou aux hostilités
contre notre pays. Les moyens de la défense générale sont également destinés à la
maîtrise de catastrophes qui ne résultent pas de faits de guerre.
Elle assume cette tâche notamment en créant des états-majors de crise aux trois
niveaux de la souveraineté politique et en coordonnant l'exploitation et l'engage-
ment des infrastructures existantes utilisées en cas de catastrophe. Chacun
connaît les services coordonnés qui, dans une large mesure, sont prêts à fonction-
959

ner, notamment dans le domaine des soins médicaux, de la protection AC, du
ravitaillement en biens de consommation, des transports, des transmissions, de
l'alerte et de l'alarme, du service de météorologie et des avalanches, du service
vétérinaire et de la réquisition. Dans tous ces domaines nous profitons de la
structure fédérale de la Confédération et de l'esprit de milice fortement ancré en
nous. Ce qui a pris naissance, il y a plusieurs siècles, sous la forme de la solidarité
corporative destinée à faire face aux catastrophes naturelles, est devenu une
nécessité à l'ère des moyens de destruction de masse et constitue aujourd'hui un
instrument qui peut être appliqué à quantité d'événements tragiques dus à la
nature ou à la civilisation. Les services coordonnés concernent trois domaines de
la défense générale: l'armée, la protection civile et l'approvisionnement écono-
mique du pays.
Si, comme le veulent les auteurs de l'initiative, l'armée devait disparaître, notre
aptitude à nous opposer à des catastrophes serait sensiblement affaiblie, du moins
jusqu'au moment où il serait possible de la remplacer par un corps professionnel
de sauveteurs prêt à être engagé en permanence.
De tout temps, l'armée a fait preuve d'efficacité lorsqu'il s'est agi de lutter contre
des catastrophes naturelles. Voici quelques exemples d'engagement de la troupe
au profit de la population civile:
- en 1951, les militaires ont apporté une aide active aux populations des vallées
alpestres touchées par les avalanches;
- en 1979, la troupe a été engagée au cours d'opérations coordonnées destinées à
lutter contre la sécheresse;
- en 1985, des militaires (notamment des spécialistes AC) ont été mis à contribu-
tion lors de la catastrophe du réacteur de Tchernobyl;
- en 1987, plus de 10 500 militaires ont été engagés en permanence pendant des
semaines en faveur de notre population civile durement touchée par les
catastrophes naturelles;
- à diverses reprises, des spécialistes de l'armée, disponibles en permanence, ont
été engagés dans plusieurs régions du globe touchées par des tremblements de
terre (Italie, Yemen, Turquie, Mexique, etc.).
Dans ce contexte, il faut mentionner également l'aide de l'armée en faveur de la
population de montagne (réparation de chemins, transports, etc.) ou en faveur de
handicapés (camps de vacances, transports), aide qu'elle accorde dans une mesure
importante chaque année.
42 
Menace actuelle et future
421 
La menace atomique et conventionnelle
Depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, deux groupes de puissances se
font face en Europe. Chacun d'eux possède d'importants stocks de moyens de
destruction de masse dont l'engagement, sous certaines conditions, est prévu
comme moyen de dissuasion. Géographiquement, notre pays se trouve dans le
champ d'action de ces arsenaux nucléaires; sans même être entraîné dans une
guerre, il serait atteint par les effets lointains d'une bataille atomique.
960

La puissance destructrice des armes atomiques pourrait mettre en danger la vie
sur l'ensemble de la planète. La conscience de ce risque, ainsi que l'équilibre des
forces atomiques est probablement la raison principale pour laquelle aucun
moyen atomique n'a été engagé de 1945 à nos jours. Même la guerre classique a
été évitée entre les deux blocs, en raison précisément du risque d'une escalade
vers une guerre atomique générale. L'équilibre atomique a dès lors contribué dans
une large mesure à éviter des guerres entre les Etats européens depuis la fin de la
Deuxième Guerre mondiale, malgré l'existence de tensions importantes. Il n'en
demeure pas moins qu'une guerre atomique, voire des guerres conventionnelles
restent possibles. Dans le reste du monde ont éclaté, durant le même laps de
temps, plus de 150 guerres conventionnelles qui, en partie, durent encore.
Quelles conclusions faut-il tirer pour la Suisse de cette évolution? Peut-on
considérer que notre armée n'a plus de rôle à jouer en matière de sauvegarde de la
paix?
Au contraire, il est peu probable que les grandes puissances procèdent à des
engagements atomiques massifs, voire limités; de telles opérations seraient
contraires au but rationnel de toute guerre qui est de conquérir du territoire pour
l'exploiter du point de vue militaire et économique. Il en résulte que plus
l'équilibre sera stable, plus le risque d'un conflit classique, sans usage de l'arme
atomique, est grand. Notre stratégie de dissuasion garde dès lors toute sa valeur:
elle constitue un élément de stabilité au cœur même de l'Europe.
En examinant la carte de notre continent, on voit que l'Autriche et la Suisse
constituent un verrou entre la République fédérale d'Allemagne et l'Italie, mais
aussi un corridor neutre entre l'Est et l'Ouest.
64 Feuille fédérale. 140e année. Vol. II
961

Chacun des deux blocs a un intérêt vital à ce que ce corridor reste en main des
deux petits Etats neutres et que l'autre bloc ne puisse s'en emparer par un coup de
main et transformer ainsi la situation stratégique à son avantage. En effet, une
telle opération augmenterait fortement le danger de confrontation entre les deux
blocs. La lutte s'engagerait sur et au-dessus du territoire des deux pays neutres et
risquerait très rapidement de dégénérer en conflit atomique. Pour sa part, la
Suisse peut contribuer à éviter une telle situation en maintenant un potentiel de
défense militaire suffisant.
Comme on le voit, il y a donc un rapport entre une défense classique forte et le
danger nucléaire: plus la défense classique est solide, moins la probabilité est
grande que notre pays devienne un champ de bataille nucléaire. A cela s'ajoute le
fait que dans notre pays, la protection civile est mieux développée que dans le
reste du monde occidental. Actuellement déjà, nous sommes en mesure de
protéger très efficacement notre population contre les effets secondaires d'un
engagement atomique à l'intérieur comme à l'extérieur de nos frontières. Il en va
de même en ce qui concerne les engagements massifs d'armes chimiques.
Certains affirment que l'armée détruit ce qu'elle prétend protéger; ils ne tiennent
pas compte de sa valeur dissuasive propre à empêcher la guerre et de sa capacité
de retenir et de rejeter des forces d'agression importantes. Sa valeur combative
constitue une garantie de protection et de survie pour une grande partie de notre
population et pour l'existence de la Suisse en tant qu'Etat et nation.
Il en va de même de l'idée que la défense générale est impuissante contre l'arme
atomique puisque, de toute façon, même si une partie de notre population
survivait à la guerre grâce à nos abris, la vie après un engagement atomique
généralisé ne vaudrait plus la peine d'être vécue. Cette manière absolue de voir les
choses ne tient pas compte du fait que nous ne saurions à priori estimer
l'importance des attaques qui pourraient être dirigées contre nous et qu'il vaut
mieux se préparer pour les cas vraisemblables que nous serions en mesure de
maîtriser.
422 
La guerre indirecte
Plus le risque de conflits atomiques ou classiques en Europe s'amenuise, plus la
menace de la guerre indirecte s'accroît, avec son arsenal d'espionnage, de
pressions politiques et sa montée de violences de tout genre (terrorisme, sabo-
tage) qui restent cependant toujours en deçà des hostilités ouvertes. La stratégie
indirecte peut être utilisée aux fins de provoquer des conflits intérieurs violents ou
d'imposer un pouvoir extérieur. On peut imaginer des situations où la police ne
suffirait plus à protéger la population et les installations d'importance nationale;
seule l'armée peut seconder la police dans ses tâches en cas d'actions violentes de
grande envergure qui menaceraient l'ordre constitutionnel et les fonctions vitales
de l'Etat.
962

423 
La menace non militaire
On ne saurait nier qu'il existe actuellement, outre la menace de guerre, d'autres
dangers tout aussi pernicieux. Certains d'entre eux prennent des dimensions
mondiales et mettent en cause la survie du genre humain: le fanatisme et la haine,
mais aussi les épidémies, les catastrophes naturelles et écologiques.
Face à cette menace, nombreux sont ceux qui sont d'avis que le risque d'une
agression militaire est devenu minime.
Un tel raisonnement est illogique. Toutes les menaces mentionnées sont réelles et
ce serait manquer du sens des responsabilités que de renoncer à lutter contre l'une
d'entre elles, par exemple la menace militaire, en raison de l'importance de
l'autre, par exemple la menace écologique. Les menaces ne s'excluent pas l'une
l'autre, elles s'additionnent, et nous devons nous prémunir contre toutes.
Si l'on considère que la menace future résulte avant tout des disparités écono-
miques entre le nord et le sud, on ne saurait pas non plus commettre l'erreur de
penser que la suppression de l'armée résoudrait tous les problèmes. Même si
l'ensemble des moyens financiers consacrés actuellement à la politique de sécurité
étaient attribués à l'aide au développement (ce qui peut être considéré dès à
présent comme irréaliste) il ne serait pas possible d'éliminer le déséquilibre
économique que connaît actuellement le monde. Nous pourrions, il est vrai,
procéder à des investissements plus importants pendant quelque temps en faveur
de l'aide au développement, mais mettrions très vite en danger les fondements de
notre économie qui sont indispensables à cette importante activité de la Confédé-
ration.
L'existence de notre Etat et de notre société est menacée par des causes multiples
dont les accents se déplacent à tout moment. Il faut en être conscient et éviter de
donner une valeur absolue à une de ces causes au mépris de toutes les autres.
Ce n'est pas un hasard si l'article constitutionnel qui définit les buts de la
Confédération est fondé sur l'hypothèse que seul un pays indépendant et libre est
en mesure d'accroître la prospérité commune de ses citoyens: c'est aussi la
condition de toute aide efficace à l'égard de tiers.
43 
Autres conceptions de défense
431 
Données du problème
Les auteurs de l'initiative aimeraient supprimer l'armée tout en conservant une
Suisse indépendante et libre. C'est donc dire que le législateur devrait mettre en
œuvre une politique de paix globale, qui soit en mesure de renforcer l'autodéter-
mination du peuple.
Il s'agit dès lors d'examiner si, en lieu et place de l'instrument de pouvoir que
constitue l'armée, d'autres conceptions ou d'autres systèmes dont dispose la
Confédération seraient en mesure de garantir l'existence de l'Etat et l'indépen-
dance de la patrie contre l'étranger, au sens des buts définis par la constitution.
963

432 
Défense sociale
On parle quelquefois des possibilités d'une «défense sociale». En simplifiant, on
peut dire que celle-ci - contrairement à la défense militaire - ne cherche pas en
premier lieu à défendre des territoires, mais bien plutôt des valeurs sociales: les
droits de l'homme, la qualité de la vie, les valeurs démocratiques, etc. Le but n'est
pas de s'opposer à l'occupation du pays, mais d'empêcher l'agresseur d'accéder
aux institutions politiques et sociales et de pouvoir tirer profit des ressources de
notre économie. Les formes pratiques que peut prendre la «défense sociale» sont
par exemple: les manifestations, les grèves, les occupations illégales, l'agitation, la
résistance passive, la désobéissance civique, l'isolement de l'occupant, ou inverse-
ment, l'influerice sur l'ennemi en vue de sa conversion. Le sabotage est également
conseillé, ce qui montre bien que la frontière entre la violence et la non-violence
est très mouvante.
En l'occurrence, le succès d'une «défense sociale» consisterait à amener l'oc-
cupant à quitter le pays. Un tel résultat n'a jamais été obtenu par la «défense
sociale» seule; d'autres facteurs ont toujours joué un rôle concomittant (opéra-
tions militaires de tiers, pression de l'opinion mondiale, etc.).
En voulant remplacer la défense militaire par la «défense sociale», on livre le
peuple à l'occupant étranger, sans même essayer d'utiliser l'atout dissuasif d'une
défense soigneusement préparée.
La «défense sociale» à grande échelle exigerait en outre une conduite centralisée
stricte et un très grand esprit de sacrifice. Il serait difficile de concevoir pareille
organisation sans provoquer le reproche d'une militarisation de la population
civile; cependant, compte tenu des exemples historiques et actuels, on est obligé
d'admettre que la «défense sociale» seule n'a aucune chance de succès contre une
puissance d'occupation.
La résistance civile ou militaire en pays occupé, quant à elle, est d'une autre
nature que la «défense sociale». Le rapport sur la politique de sécurité 73 (ch. 426)
mentionne à ce propos que l'occupation du pays par l'ennemi ne saurait signifier
la fin de toute résistance de notre part. Cette résistance ne peut cependant être
organisée à l'avance et ne peut «jamais remplacer la volonté et la capacité de
s'opposer à une invasion, car elle ne produit ses effets que lorsque l'occupation est
chose faite».
433 
Les recherches en matière de polemologie et de paix
Dans ce domaine également, on perd souvent le sens des réalités, notamment
quand on établit des comparaisons avec le coût de la défense militaire et que l'on
cherche à faire accroire que des investissements plus importants dans la recherche
polémologique permettraient de mieux garantir la paix. Il est utile et intéressant
d'étudier les causes des conflits et de développer des mesures propres à sauvegar-
der la paix; de telles recherches ne peuvent cependant remplacer l'armée.
La Confédération a créé à l'EPFZ un institut de recherches en matière de
polemologie et de politique de sécurité. En outre, elle soutient les projets de
recherche dans ce domaine du Fonds national suisse. C'est dans le contexte de la
964

recherche du secteur public que des études sont confiées à l'extérieur: elles
concernent avant tout les bons offices, les contrôles en matière d'armement et les
procédures de vérification.
Jusqu'à ce jour, les résultats de ces recherches - sur le plan international
également - n'ont pas permis de conclure à la possibilité de renoncer aux armées
en tant que moyen d'assurer la paix.
434 
La sécurité assurée par d'autres
II est une phrase bien connue qui dit que «chaque pays a une armée, la sienne ou
celle d'une puissance étrangère». Cela signifie que la suppression de l'armée
créerait un vide militaire qui, tôt ou tard, serait comblé par un tiers.
Il n'est bien sûr pas dans les intentions des auteurs de l'initiative de voir des forces
armées étrangères se charger de la sécurité de notre pays après une disparition de
notre propre armée. Une telle situation risquerait toutefois de se produire le cas
échéant. En outre, les termes mêmes de l'initiative interdiraient à la Suisse de
conclure une alliance dont le but serait d'obtenir une protection militaire.
De toute évidence, la suppression de l'armée signifierait l'abandon de notre
neutralité séculaire, reconnue en droit international dès 1815; toutes les expé-
riences faites jusqu'ici montrent qu'une telle décision entraînerait tôt ou tard la
sujétion et la dépendance.
44 
Désir de paix et efforts de désarmement
441 
Le pacifisme, cause de guerre
Depuis toujours, l'humanité a soif de paix et de fraternité entre les peuples. A
toutes les époques, de grands esprits ont lutté pour bannir le fléau de la guerre.
Il est normal que dans ce domaine, les avis diffèrent fortement. Les conceptions
sont telles qu'elles s'excluent souvent l'une l'autre: non seulement les voies
envisagées pour atteindre le but divergent, mais ce dernier est lui-même souvent
contesté, comme le montre la multiplicité des notions et des expressions utilisées à
ce propos.
Il n'est dès lors pas étonnant que des solutions dont l'irréalisme est prouvé
historiquement soient envisagées avec le plus grand sérieux. Nos concitoyens de la
génération qui a connu la politique dite de l'«appeasement» des années 30, se
souviennent de ses suites tragiques. Après les frayeurs de la Première Guerre
mondiale qui avait été déclenchée à la légère, le désir de paix s'était emparé d'une
grande part de l'humanité. Il y eut des réconciliations impressionnantes autour de
la table ronde. Les conditions changèrent cependant avec l'avènement des
dictatures nationales-socialistes et fascistes. Au nom d'un pacifisme militant, qui
voulait la paix à tout prix, ce fut une suite de concessions, là où il aurait fallu faire
preuve de fermeté et appliquer des sanctions contre les violations du droit. La
soi-disant «paix pour notre époque» de Munich (1938) a eu pour effet, après une
année seulement, de conduire au sacrifice d'un Etat indépendant et à la Deuxième
Guerre mondiale.
965

Dans ses mémoires, Churchill décrit comment cette catastrophe de l'humanité
aurait pu être évitée en faisant preuve de plus de fermeté. En Suisse, le revirement
de l'opinion est arrivé juste à temps. Bien que toutes les lacunes de notre système
de défense, qui avait été fortement négligé, n'aient pas pu être comblées, le pays
fit preuve d'une volonté de sacrifice unanime qui a contribué dans une large
mesure à la sauvegarde de notre indépendance au cœur de l'Europe en flammes.
Ceux qui se souviennent de ces événements ont acquis une sensibilité aiguë à
l'égard du pacifisme utopique. Seul un pays qui possède une certaine puissance
militaire qui lui permette d'éviter d'être le jouet des intérêts étrangers ou de
violents affrontements internes, peut s'offrir une politique indépendante et une
politique de paix.
442 
Efforts de désarmement
L'idée, du désarmement est issue du profond désir des peuples de parvenir à
liquider leurs conflits sans moyens militaires. L'espoir de faire régner la paix de
cette manière est un vieux rêve de l'humanité. Après les ravages de deux guerres
mondiales et dans la perspective de la menace apocalyptique d'une guerre
nucléaire, ce sentiment a encore gagné en intensité. Le slogan simpliste: «La paix
sans arme» en est une expression concrète.
En décembre 1987, l'URSS et les USA ont signé un traité qui devrait conduire à
l'élimination progressive en Europe de tous les missiles de croisière et missiles
intermédiaires à portée moyenne et à plus courte portée nucléaires américains et
soviétiques basés au sol. Pour la première fois, les arsenaux nucléaires des deux
puissances mondiales ne seront pas simplement limités, mais le nombre d'engins
sera réduit de manière contrôlable, même si c'est dans une mesure modeste
(moins de 5%). Le dialogue en matière de désarmement entre les deux super-
puissances est dès lors entré dans une nouvelle phase.
Le Conseil fédéral considère que cette évolution est positive. Il salue toute mesure
visant un équilibre entre les blocs militaires fondé sur un niveau d'armement
inférieur, de même que toutes les mesures contribuant à une amélioration durable
des relations est/ouest.
Aussi importants que soient les progrès accomplis dans ce domaine, il serait faux
de perdre de vue la réalité. On ne saurait dire que l'on est arrivé déjà à la
réalisation d'un équilibre purement défensif des troupes et des armements. Même
une fois entré dans la voie de la réalisation, un tel projet demandera beaucoup de
temps, durant lequel de nouvelles confrontations et des phases de réarmement
sont possibles. Un petit Etat comme le nôtre ne serait pas en mesure de suivre de
telles fluctuations au cas où il aurait abandonné unilatéralement sa capacité de
défense en se fiant aux premières démarches entreprises par les grandes puis-
sances dans le domaine du désarmement.
Dans ce contexte, il s'agit de comprendre aussi que l'armement et les forces
armées ne sont pas la cause de l'esprit belliqueux de l'humanité, mais leur
conséquence. L'élimination des armes n'instaure pas la paix. Dans un monde où
existent des tensions, où la force triomphe de la faiblesse, où des conflits latents
966

menacent d'éclater à tout moment et où les droits de l'homme sont bafoués, un
désarmement unilatéral et total ne constituerait qu'une thérapie des symptômes.
En revanche, une limitation de l'armement et un désarmement progressif et
équilibré sont sensés et nécessaires. Ils n'ont de chances de succès qu'à la
condition d'être liés à des possibilités de vérification et de contrôle efficaces. Ils ne
permettent pas d'accéder à la paix universelle, mais de créer de meilleures
conditions en vue de la solution pacifique des conflits et de la sauvegarde de la
paix entre les Etats. La «paix positive», situation de justice et de réconciliation, ne
peut être atteinte par des mesures matérielles, elle constitue un problème moral
et doit être recherchée par d'autres moyens.
Les forces armées d'un pays qui sont destinées uniquement à l'autodéfense et
organisées en fonction de celle-ci ne menacent personne. Elles sont au contraire
un élément de stabilité et une condition essentielle de la sauvegarde de la paix: les
forces armées d'un petit Etat neutre tel que la Suisse sont les dernières qu'il
conviendrait de réduire.
Ce n'est pas par fierté mal placée, mais au nom de la réalité historique, que le
conseiller fédéral Motta a fait remarquer à la Conférence de Genève sur le
désarmement de 1932, à propos de l'armée de milice à caractère purement
défensif de la Suisse:
Si la Société des Nations a choisi Genève pour siège, c'est qu'elle a senti combien
la neutralité suisse, instrument et engagement de paix, se conciliait avec les fins
supérieures de la vie internationale. Pour le Suisse qui a vraiment compris le sens
et la vocation de son Etat, les mots patrie et humanité rendent deux sons en pleine
harmonie.
(G. Motta, Testimonia Temporum 1932 -1936, p. 190, Bellinzona, istituto edito-
riale Ticinese 1936).
L'Etat qui ne fait usage des armes qu'en cas de légitime défense ne menace
personne; il contribue plus largement à la paix qu'en se privant de défense et en
invitant ainsi l'adversaire à user de violence.
Le spécialiste norvégien de la paix Johan Galtung a étudié en détail et de façon
critique la politique de sécurité de la Suisse. Il parvient à une appréciation très
positive. Dans un tableau qui résume le caractère de sécurité des pays européens,
la Suisse figure en tête. «Organisée militairement pour la défense seulement et
numéro un en matière de protection civile, la Suisse approche de très près l'idéal
de la défense sans menace de l'adversaire». Galtung critique les pacifistes suisses:
selon lui, ils auraient mal compris la doctrine de sécurité et le rôle de politique
extérieure de la Suisse dans une Europe où une défense armée crédible est
nécessaire. (Johan Galtung: Es gibt Alternativen, vier Wege zum Frieden und
Sicherheit, Westdeutscher Verlag, Opladen 1984, S. 203 ff. - Provinzialismus -
Kritik Johan Galtungs an der Schweizer Friedensbewegung, NZZ 19 mars 1984).
5 
Conséquences de la suppression de l'armée sur l'économie
du pays
La tâche première de l'armée, et partant sa justification, est la défense nationale.
Elle ne peut remplir cette mission qu'à la condition d'être bien équipée et bien
967

instruite et de pouvoir s'appuyer sur une infrastructure civile existante. Il faut à cet
effet une gestion efficace et une industrie performante. Il en résulte que les
conséquences d'une éventuelle suppression de l'armée sur notre économie se-
raient les suivantes:
51 
Emplois
Les emplois qui concernent la défense militaire sont au nombre d'environ 20 500 à
la Confédération, à savoir environ 20 000 au Département militaire fédéral (dont
5000 dans les entreprises fédérales d'armement), et plus de 500 dans divers offices
d'autres départements (comme par exemple à l'Office fédéral de l'assurance
militaire).
Dans les cantons qui, comme on le sait, s'acquittent également de tâches militaires
en raison de la souveraineté militaire cantonale, les emplois en relation avec
l'armée sont estimés à un millier au total.
Ces emplois sont en grande partie décentralisés sur l'ensemble du pays. Un
cinquième seulement des emplois sont à Berne; huit emplois sur dix se trouvent
hors de la capitale fédérale.
Diverses entreprises du Département militaire fédéral comptent parmi les em-
ployeurs les plus importants de leur région. C'est le cas par exemple de la
Fabrique de munitions d'Altdorf qui, avec 1000 emplois, est la deuxième entre-
prise industrielle du canton d'Uri.
52 
L'armée en tant qu'employeur
Au cours des dernières années, la moyenne des commandes faites par le
Département militaire fédéral pour du matériel, des constructions ou des services
était d'environ 3 milliards de francs par année.
L'économie indigène bénéficie de plus de 80 pour cent de ces commandes, soit
d'environ 2,5 milliards. Ces commandes sont réparties sur toute la Suisse; tous les
cantons en profitent. Une part importante des mandats est adjugée dans les
régions de montagne et dans les régions économiquement faibles. Lors de
commandes importantes, comme celle du char Léopard par exemple, les entrepre-
neurs généraux ont l'obligation contractuelle d'adjuger un certain pourcentage
des travaux en sous-traitance dans les différentes régions linguistiques.
L'importance des commandes passées par l'armée dépasse largement les données
de la statistique; en effet, l'armée adjuge de nombreux travaux à des artisans ou à
des groupes défavorisés de la population qui, sans elle, seraient au chômage. A
titre d'exemple, on peut citer notamment le travail à domicile qui, à l'heure
actuelle encore, assure l'existence d'environ 2000 personnes.
Le volume des commandes de 2,5 milliards de francs dont bénéficie le pays chaque
année correspond, en tenant compte du standard industriel de 100 000 francs par
emploi, à environ 25 000 hommes/année. Il faut tenir compte aussi des dépenses
dont profitent la population, le commerce et l'artisanat local lors du stationne-
ment de troupes. Des sondages ont permis d'établir qu'un régiment d'infanterie
968

dépense un montant d'environ 0,5 à 1 million de francs pendant un cours de
répétition pour des biens et des services. Comme les troupes sont souvent
stationnées dans des régions défavorisées du point de vue économique, ces
dépenses ont une importance non négligeable.
53 
Conséquences économiques
A court terme, ce sont environ 21 500 emplois qui seraient perdus dans les
administrations cantonales et fédérales en cas de suppression de l'armée. En peu
d'années cependant, ce seraient des dizaines de milliers d'autres salariés de notre
économie qui perdraient leur revenu. Il est probable qu'en réalité, les réper-
cussions d'une suppression de l'armée sur le marché de l'emploi seraient beau-
coup plus importantes encore. Il faut tenir compte du petit commerce et du
tourisme qui profitent, directement ou indirectement, des 13 millions de jours de
service qu'accomplit notre armée chaque année pour son instruction.
Il ne fait aucun doute que la disparition des dépenses en faveur de l'armée serait
la cause de problèmes importants pour l'économie. Les difficultés qui en résulte-
raient pour l'industrie et le commerce auraient pour conséquence d'accroître le
chômage, momentanément du moins. Pendant une période transitoire assez
longue, le secteur public se verrait dans l'obligation de soutenir l'économie par
des subventions de l'ordre de plusieurs milliards et par des programmes de
création d'emplois. Il est probable que les sommes épargnées du fait de la
suppression de l'armée seraient en grande partie englouties par des mesures de
promotion de l'emploi, notamment dans les régions où des problèmes écono-
miques existent déjà actuellement.
C'est dès lors une illusion que de s'imaginer que les sommes du budget militaire
devenues disponibles pourraient être utilisées immédiatement et sans problème à
des fins humanitaires telles que l'aide au développement, les œuvres sociales, etc.
En ce qui concerne les conséquences technologiques, il faut en outre être
conscient que la production d'armements complexes permet souvent d'acquérir
un «know-how» dans le domaine des matériaux et des procédés de production,
dont bénéficie également la fabrication de biens civils. Pays exportateur, la Suisse
doit être en mesure de rester à la pointe de la concurrence internationale en
matière de technologie.
Un renoncement constitutionnel à notre armée ferait de la Suisse non seulement
un pays sans défense avec de gros problèmes économiques, mais il en résulterait
aussi que sa crédibilité en tant qu'Etat neutre, autonome et stable serait ébranlée.
6 
Récapitulation
61
L'initiative est recevable et doit être soumise à la consultation populaire.
L'extrémisme de ses exigences est cependant contraire à l'essence et à la logique
de nos institutions et du peuple suisse. Si l'Etat se prive de l'instrument du
969

pouvoir, il crée un vide que d'autres rempliront à plus ou moins brève échéance.
Ni notre indépendance, ni l'intégrité de notre territoire, ni la protection de notre
population contre des attaques étrangères ne pourraient plus être garanties.
62
L'initiative ne tient aucun compte de l'expérience historique mondiale et suisse. Il
n'est guère possible de faire progresser l'idéal d'une paix mondiale généralisée en
désarmant un peuple qui a renoncé depuis des siècles à utiliser la violence contre
d'autres Etats. La paix ne sera au contraire possible qu'en faisant front contre la
violence et l'arbitraire.
63
La suppression de l'armée est incompatible avec les obligations d'une neutralité
armée permanente. Cela reviendrait pratiquement à renoncer au statut de
neutralité permanente ancré en droit international coutumier et reconnu par
traité. Les rapports avec nos Etats voisins pourraient en être rapidement et
désagréablement affectés.
64
L'armée constitue l'élément de force de notre politique de sécurité; l'existence
d'une défense nationale militaire crédible nous a permis de sauvegarder la paix et
l'indépendance de notre pays. Personne ne pourrait répondre de la sécurité de
notre Etat si l'armée était supprimée. Le droit à la paix, à la liberté et à
l'indépendance du citoyen ne pourrait plus être garanti.
En cas de menace, il serait impossible de mettre sur pied à temps une défense
nationale valable. En effet, l'organisation d'une armée crédible nécessite beau-
coup de temps.
65
Les nouvelles formes de menace ne diminuent en rien la valeur de notre stratégie
défensive. La nécessité de se prémunir contre les nuisances écologiques n'exclut
pas la possibilité de conflits armés. Des succédanés de conceptions de défense
n'offriront jamais la même sécurité que la défense nationale militaire.
66
Notre politique extérieure a toujours été une politique de paix. Elle est cependant
fondée sur une sécurité calculable, qui n'existe pas sans armée. Nos voisins
doivent avoir la certitude qu'aucun danger direct ou indirect ne les menace à
partir de notre territoire. Cette garantie est également le fondement qui nous
970

permet de faire valoir de manière crédible la composante extérieure de notre
politique de sécurité (bons offices, participation à des mesures propres à assurer la
paix, recherches dans le domaine de la paix et de la polemologie, négociations
concernant le contrôle des armements, coopération au développement, etc.).
Pourquoi veut-on que ce soit la Suisse, elle qui pendant des siècles a prouvé
qu'elle ne prendrait les armes qu'en cas de légitime défense, qui supprime son
armée, alors que tous les autres Etats considèrent que des forces armées
défensives sont indispensables? Personne n'en profiterait vraiment et aucun autre
pays ne serait prêt à suivre son exemple.
67
Une politique de sécurité globale, liée inconditionnellement à une armée cré-
dible, permet le libre épanouissement de l'individu et de la société dans le giron
protecteur de l'Etat.
68
Les conséquences indirectes d'une suppression de l'armée seraient également
lourdes. Les emplois supprimés ne pourraient être que difficilement remplacés.
La diminution sensible de la sécurité aurait des conséquences graves sur des
branches importantes de l'économie.
69
L'initiative a déjà fait du bruit à l'étranger et des observateurs peut habitués aux
particularités de nos droits politiques ont conclu que la traditionnelle volonté de
défense de la Suisse était en baisse. Il est dès lors important que le peuple et les
cantons rejettent l'initiative par un vote clair.
32178
971

Arrêté fédéral 
Projet
concernant l'initiative «pour une Suisse sans armée
et pour une politique globale de paix»
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu les résultats de l'examen de l'initiative populaire déposée le 12 septembre 1986
«pour une Suisse sans armée et pour une politique globale de paix» '';
vu le message du Conseil fédéral du 25 mai 19882',
arrête:
Article premier
1 L'initiative populaire «pour une Suisse sans armée et pour une politique globale
de paix» est déclarée recevable; elle est soumise au suffrage du peuple et des
cantons.
2 L'initiative a la teneur suivante:
I
La constitution fédérale est modifiée comme il suit:
Art. 17
1 La Suisse n'a pas d'armée.
2 II est interdit à la Confédération, aux cantons, aux communes ainsi qu'aux
particuliers et aux groupes privés d'instruire ou d'entretenir des forces armées.
3 La Suisse mène une politique globale de paix qui renforce l'autodétermination
du peuple tout en favorisant la solidarité entre les peuples.
4 L'application de la présente disposition constitutionnelle est réglée par la
législation fédérale.
Art. 18
Aucune disposition de la présente constitution ne peut être interprétée en ce sens
qu'elle présuppose ou justifie l'existence d'une armée.
Les articles 13,15, deuxième phrase, 19 à 22, 34ler, 1er alinéa, lettre d, 42, lettre c,
85, chiffre 9, et 102, chiffre 11, de la constitution fédérale, sont abrogés.
') FF 1986 III 836
2> FF 1988 II 946
972

Initiative pour une Suisse sans armée
III
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont modifiées comme il
suit:
Art. 1", 1" et 3e al.
Abrogés
Art. 6
Abrogé
Art. 19 (nouveau)
1 La mise en application des articles 17 et 18 de la constitution fédérale sera
assurée dans les dix ans qui suivent leur acceptation par le peuple et les cantons.
2 Après l'acceptation des articles 17 et 18 par le peuple et les cantons, il n'y aura
plus d'écoles de recrues, de cours de répétition, de cours d'instruction ni de cours
complémentaires.
Art. 2
L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative.
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973

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant l'initiative populaire «pour une Suisse sans armée et pour une
politique globale de paix» du 25 mai 1988
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1988
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
24
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
88.041
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
21.06.1988
Date
Data
Seite
946-973
Page
Pagina
Ref. No
10 105 478
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.
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