ch_vb · 87.07 5 · 1988-02-23 · de


#ST# 87.075
Message
concernant un article constitutionnel sur l'énergie
du 7 décembre 1987
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le projet d'un arrêté fédéral relatif à un article constitu-
tionnel sur l'énergie, que nous vous proposons d'adopter.
Simultanément, nous vous proposons de classer les interventions parlementaires
suivantes:
1978 P 
78.369
1980 P 
79.568
1980 P 
79.585
1984 P 
84.315
1985 P 
84.339
1985
P (IV) ad 84.088
1985 P 
83.351
1985 P 
85.401
1985 P 
84.317
1985 P 
85.597
1986 P 
86.555
1986 M/P 86.556
1986 P 
86.432
1986 P 
86.518
1986 P 
86.491
1986 P 
86.515
1986 P 
86.902
Distribution d'énergie. Alimentation du réseau
(N 22. 6. 78, Basler)
Systèmes à couplage chaleur-force (N 22. 9. 80, Mauch)
Loi sur la distribution d'électricité (N 22. 9. 80, Petitpierre)
Economies d'énergie et diminution des nuisances
(N 22. 6. 84, Wick)
Taxe écologique sur le mazout
(N 7. 2. 85, Bühler-Tschappina)
Encouragement du courant d'été comme succédané à l'huile
de chauffage
(N 7. 2. 85, Commission du Conseil national)
Production énergétique indigène. Encouragement
(N 20. 3. 85, Biderbost-Dirren)
Energie solaire et autres énergies renouvelables
(N 19. 9. 85, Eppenberger-Nesslau)
Loi sur l'utilisation de l'énergie électrique
(N 19. 9. 85, Wick)
Loi sur l'économie électrique (N 20. 2. 85, Groupe socialiste)
Politique énergétique (N 11.10. 86, Commission de l'énergie)
Politique énergétique après Tchernobyl
(11.10. 86, Minorité de la Commission de l'énergie)
Constitution fédérale. Article sur l'énergie
(N 11.10. 86, Jaeger)
Loi sur les économies d'électricité (Nil. 10. 86, Mauch)
Taxe d'orientation sur l'énergie (N 11.10. 86, Müller-Meilen)
Développement d'énergies renouvelables
(N 11.10. 86, Müller-Wiliberg)
Secteur énergétique. Formation et perfectionnement
(N 19.12. 86, Groupe radical-démocrate)
1987 -1026 
22 Feuille fédérale. 140e année. Vol. I
297

1986 P 
86.904 Energies de remplacement. Installations pilotes.
(N 19.12. 86, Groupe radical-démocrate)
1987 M/P 84.514 Nouvel article constitutionnel sur l'énergie
(N 11.10. 86, Schmidhalter; E 17. 3. 87)
1987 M 
86.485 Article constitutionnel sur l'énergie
(N 11.10. 86, Nebiker; E 17. 3. 87)
1987 M/P 86.539 Politique énergétique, Programme national
(N 11.10. 86, Carobbio; E 17. 3. 87)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
7 décembre 1987
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Aubert
Le chancelier de la Confédération, Buser
31947
298

Condensé
Après les deux crises du pétrole (1973/74 et 1979), les événements qui ont marqué la
situation internationale sur le marché de l'énergie ont été la chute des prix du pétrole et
l'accident de Tchernobyl. Une fois de plus, on a pu observer l'influence déterminante
qu'exercé l'évolution à l'étranger sur la situation dans notre pays, qui reste largement
tributaire de ses importations d'énergie: celles-ci avoisinent 85 pour cent de la
consommation finale. A cela s'ajoute la pollution de l'air due à la combustion de
carburants et de combustibles fossiles. Cette pollution est devenue un problème
préoccupant.
La part du pétrole dans la consommation finale d'énergie (80 % en 1973/74) a pu être
ramenée à 66 pour cent (1986). Inversement, les importations de gaz et de combus-
tibles nucléaires ont augmenté. Mais en 1986, et pour la première fois depuis 1973, la
pari du pétrole a quelque peu progressé par rapport à l'année précédente.
Lors de la votation populaire du 27 février 1983, le projet d'article énergétique adopté
par le Parlement sur la base des travaux de la commission CGE (conception globale
de l'énergie) a été rejeté de justesse, faute d'avoir obtenu l'appui de la majorité des
cantons. Le 23 septembre 1984, les initiatives populaires «pour un approvisionnement
en énergie sûr, économique et respectueux de l'environnement» (qui proposait aussi un
article constitutionnel sur l'énergie) et «pour un avenir sans centrales atomiques»
devaient connaître le même sort.
Ces projets ayant été refusés, il s'est agi de tirer au mieux parti des possibilités qu 'offrait
déjà la constitution pour promouvoir l'utilisation rationnelle de l'énergie, le recours
aux agents nouveaux et renouvelables ainsi que la recherche dans tous les secteurs de
la consommation. A cet effet, la Confédération et les cantons ont adopté au printemps
de 1985 le Programme de politique énergétique. Celui-ci préconise une nette réparti-
tion des tâches entre Confédération et cantons ainsi que le renforcement de leur
coopération, condition dont dépend une action politique efficace sur le plan énergé-
tique. Ainsi, dans le domaine du bâtiment, la plupart des cantons ont introduit les
mesures d'économies d'énergie qui s'imposaient (isolation thermique; prescriptions
sur les installations de chauffage, de climatisation et de ventilation), ou bien ils sont en
train de se doter des bases légales pour le faire. De son côté, la Confédération les a
soutenus dans le même dessein (modèles de prescriptions, programme d'impulsions
«technique du bâtiment», travaux préliminaires à l'introduction du décompte indivi-
duel des frais de chauffage et de préparation d'eau chaude, etc.); elle a également agi
sur le plan des transports, de l'information et de l'orientation (Service IES d'informa-
tion sur les économies d'énergie, centres INFOSOLAR), de la formation profes-
sionnelle et permanente (Projet pour la formation initiale et permanente dans le
domaine de l'énergie thermique) ainsi que de la recherche et du développement.
A la suite de l'accident de Tchernobyl, le Parlement a demandé au Conseil fédéral un
rapport sur des scénarios énergétiques. H s'agit de préciser les conditions préalables, les
possibilités et les conséquences d'un abandon de l'énergie nucléaire en Suisse. Ce
rapport sera un utile instrument de décision en matière de politique énergétique et
299

surtout de politique du nucléaire (refonte de la loi sur l'énergie atomique, initiatives
populaires «Halte à la construction de centrales nucléaires (moratoire)» et «Abandon
de l'énergie atomique»).
Après le rejet du premier article énergétique, divers parlementaires ont demandé un
nouveau projet. A son tour, l'accident de Tchernobyl a provoqué des interventions aux
Chambres en faveur d'un nouvel article constitutionnel qui permettrait à la Confédé-
ration de mener une politique énergétique plus active. Lors de sa séance du 21 août
1986, la Conférence des directeurs cantonaux de l'énergie s'est prononcée dans le
même sens, faisant valoir qu'une telle disposition était indispensable pour se donner
les moyens d'une politique énergétique exhaustive et équilibrée, complément du
Programme déjà mentionné.
La consultation a révélé un large consensus en faveur de l'intégration d'un article sur
l'énergie dans la constitution. Le texte proposé indique qu'une politique suisse de
l'énergie requiert l'action conjointe de la Confédération, des cantons et des
communes, sans remettre en cause les tâches et obligations de l'économie dans
l'approvisionnement énergétique. Il importe de promouvoir et d'intensifier les efforts
des cantons; subsidiairement, il faut créer les conditions d'une politique énergétique
fédérale digne de ce nom. C'est la raison pour laquelle
- les cantons sont mentionnés d'emblée et expressément dans la disposition proposée;
- l'emploi économe et rationnel de l'énergie est indiqué comme un objectif à
atteindre, au même titre que l'approvisionnement énergétique;
- la Confédération est habilitée à établir des principes applicables à l'utilisation des
énergies indigènes et renouvelables ainsi qu'à la fourniture et à l'emploi de l'énergie;
ces principes laissent toute latitude à de plus amples dispositions sur le plan
cantonal;
- la Confédération édictera des prescriptions sur la consommation d'énergie des
installations, des véhicules et des appareils car, en la matière, seule une régle-
mentation applicable à tout le pays est judicieuse;
- la Confédération encouragera le développement de techniques énergétiques, y
compris celui des installations pilotes et de démonstration.
U faudrait prélever une taxe sur l'énergie pour renforcer l'effet de l'article énergétique.
Cependant, nous renonçons momentanément 'à proposer une disposition constitu-
tionnelle dans ce sens. Il nous paraît plus judicieux d'en saisir le Parlement dans k
contexte du nouveau régime des finances fédérales.
Une telle démarche ne constitue pas un ajournement réel. Nous voulons vous
soumettre un projet dans le courant de cette législature.
300

Message
1 
Partie générale
11 
Aprovisionnement énergétique
111 
Situation internationale
L'approvisionnement de la Suisse en énergie dépend de l'étranger à raison de
85 pour cent. Notre pays est donc fortement tributaire des événements extérieurs.
Ces dernières années, la situation a été marquée par la chute des prix du pétrole et
la politique énergétique par l'accident de Tchernobyl. Mais d'autres facteurs
pourraient, du jour au lendemain, se révéler tout aussi décisifs. Ainsi, de gros
gisements d'énergies fossiles sont situés dans des zones soumises à des tensions
politiques; les itinéraires des agents énergétiques jusqu'en Suisse sont vulnérables.
Par ailleurs, les questions en suspens ne manquent pas: dans quelle mesure les
réserves mondiales d'énergie s'épuisent-elles et quelles tensions nouvelles leur
caractère limité suscitera-t-il? Qu'adviendra-t-il des risques mondiaux de pollu-
tion, liés à l'emploi d'énergie et qui ne connaissent pas de frontières? Comment la
politique et l'économie énergétiques relèveront-elles ces défis?
111.1 
Rétrospective
Durant la seconde moitié des années 70, la consommation mondiale d'énergie
primaire a augmenté de 3 pour cent par année, pour se stabiliser au début des
années 80 et reprendre ensuite sa croissance jusqu'en 1986 à raison d'au moins
2 pour cent par année. Le renchérissement du pétrole survenu en 1973/74 et de
1979 à 1981 a entraîné l'accroissement de la production d'or noir, notamment dans
les pays de l'OCDE. Dès lors, ces pays ont pu réduire sensiblement leur
dépendance vis-à-vis des importations, au détriment des exportations des pays de
l'OPEP. Quant à l'effondrement des prix du pétrole de 1985/86, il était dû à la
réduction massive de la demande ainsi qu'à une politique inadaptée de l'offre.
Depuis le milieu des années 70, la consommation mondiale de charbon et de gaz
naturel s'accroît continuellement. Les pays occidentaux industrialisés disposent
d'importants gisements de houille; parallèlement, on s'efforce de moderniser les
techniques d'extraction, de réduire les rejets polluants et de promouvoir l'emploi
du charbon. En 1986, de nouveaux et importants gisements de gaz norvégien sont
devenus accessibles à l'Europe occidentale; on peut donc prévoir que l'approvi-
sionnement du continent en gaz naturel continuera de se diversifier au cours des
années 90.
Dans le monde entier, une proportion importante de l'énergie primaire - de
l'ordre d'un tiers en 1985 - est utilisée pour la production d'électricité. Entre 1975
et 1985, la part du pétrole dans ce secteur, qui était de 23 pour cent, a reculé à
12 pour'cent. Simultanément, l'uranium a pris une place de plus en plus large, car
il représente aujourd'hui 17 pour cent de l'énergie primaire servant à produire de
l'électricité. A noter que la demande de celle-ci a progressé plus fortement que la
consommation globale d'énergie, bien qu'à un rythme qui tend à se ralentir.
301

111.2 
Problèmes d'avenir
La progression démographique, le surendettement ainsi que la consommation
toujours plus forte d'énergie dans les pays du tiers monde posent d'épineux
problèmes d'avenir. Si ces pays employaient l'énergie (mécanique, éclairage,
chauffage, processus industriels, etc.) dans la même mesure que les pays industria-
lisés, la consommation mondiale en l'an 2025 serait cinq fois plus élevée
qu'aujourd'hui. Des raisons politiques et écologiques, mais aussi économiques et
techniques, font qu'une telle évolution ne peut guère être maîtrisée ni assumée.
Dans cette optique également, il apparaît indispensable d'exploiter intégralement
les possibilités actuelles d'économie et d'utilisation rationnelle de l'énergie, et
d'en développer de nouvelles. Il importe en effet d'assurer une offre d'énergie
adaptée aux ressources naturelles et économiques. Quant à savoir si la préférence
ira aux techniques actuelles ou à d'autres encore en développement, la question
reste controversée.
Par ailleurs, les pays industrialisés disposent d'une marge de manœuvre limitée.
Malgré les excédents actuels, leur dépendance en matière de pétrole n'a pas
fondamentalement changé, car les réserves exploitables à bas prix sont limitées et
sont concentrées au Proche-Orient. Dès avant la chute des prix, il était prévisible
que la production de pétrole dans les pays de l'OCDE diminuerait par suite de la
baisse des gisements. En revanche, on s'attend à ce que les pays industrialisés
augmentent leur production de gaz; mais la demande progressera vraisemblable-
ment plus vite, exigeant des importations accrues à partir des pays non membres
de l'OCDE.
Les pays industrialisés prévoient une demande d'électricité toujours plus élevée,
même si l'on admet que l'intensité électrique (consommation par unité du produit
national brut) diminue par suite du renouvellement des installations, ustensiles et
appareils au profit de modèles ayant un meilleur rendement. L'ampleur de ce
progrès est incertaine, surtout si l'on songe que les programmes et mesures de
politique énergétique ont été axés jusqu'ici sur le pétrole et non sur l'utilisation
rationnelle d'électricité. Ce n'est que depuis peu que l'Agence internationale de
l'énergie (AIE) étudie la question.
Dans de nombreux pays, les futures installations de production d'électricité sont
controversées. La réalisation de projets nouveaux et le remplacement des installa-
tions hors service subissent donc des retards considérables. Depuis l'accident de
Tchernobyl, l'incertitude quant à l'avenir de l'énergie nucléaire s'est accrue et des
exigences plus élevées s'appliquent à la sécurité des installations.
111.3 
Politique énergétique des pays à économie de marché
Durant les années 70, les sautes de prix du pétrole ont amené les pays à économie
de marché à prendre des mesures afin de réduire leur dépendance des importa-
tions d'or noir (cf. ch. 127.1). La plupart d'entre eux ont alors mis sur pied des
programmes d'intervention axés sur l'information, la formation professionnelle et
permanente, la recherche et le développement, ainsi que certaines prescriptions
(en particulier pour l'utilisation rationnelle de l'énergie). Quelques-uns ont accru
la charge fiscale sur l'énergie et réalisé des plans de subventionnement. Conju-
302

guée avec une notable faculté d'adaptation de l'économie et des consommateurs,
cette politique a entraîné une modification structurelle impressionnante. Ainsi,
l'intensité énergétique des pays de l'AIE a diminué de 20 pour cent entre 1973 et
1985. Le recul de la demande est légèrement supérieur à l'équivalent de la
production totale de pétrole de ces pays en 1986.
Les grandes options de la politique énergétique se sont quelque peu modifiées
durant les années 80. De nombreux Etats accordent maintenant une attention plus
soutenue à la relation entre les politiques de l'énergie et de l'environnement, et en
particulier aux effets que l'utilisation d'énergie exerce sur le milieu naturel. On
s'en tient davantage au principe selon lequel le prix de l'énergie doit refléter la
situation sur le marché mondial ou, à défaut, les coûts d'extension de l'offre.
Certains pays producteurs de pétrole et de gaz ont tenté de freiner l'effondrement
des prix du pétrole et le recul des activités de prospection et de développement;
pour cela ils ont adapté leur système fiscal. Dans quelques cas, on a relevé les
taxes à la consommation, en se prévalant parfois du danger que constituent, à
terme, les bas prix de l'énergie. Les entraves au commerce international d'énergie
ont fait l'objet de discussions et ont été partiellement éliminées. On a soutenu plus
fermement le recours aux énergies indigènes et aux agents nouveaux, peu
polluants en général. Bien des pays ont réduit leurs subventions ainsi que les
budgets d'aide à la recherche et au développement énergétiques. Les motifs
essentiels en étaient les déficits des comptes nationaux ou le bas prix du pétrole.
Quelques pays ont assoupli leurs prescriptions sur l'utilisation rationnelle de
l'énergie, d'autres les ont rendues plus strictes. Mais il en est également qui,
conscients de la nécessité d'une politique anticyclique, ont intensifié leur action
en faveur des économies d'énergie. Les Communautés européennes, par exemple,
se sont fixé d'ambitieux objectifs en la matière et ont arrêté des mesures en
conséquence.
En dépit des succès obtenus, il faut encore renforcer les mesures prises dans le
domaine de l'énergie au vu des risques qui subsistent et des adaptations qui seront
encore nécessaires. La coopération internationale, instaurée depuis 1974 surtout
au sein de l'AIE, est un préalable essentiel à toute solution du problème de
l'énergie. Mais il incombe à chaque pays de prendre les mesures qui s'imposent de
par sa situation spécifique.
112 
Approvisionnement de la Suisse en énergie
112.1 
Consommation d'énergie
Dans la première moitié du siècle, époque marquée par les deux guerres
mondiales et la crise économique, la consommation d'énergie en Suisse a
progressé de un à deux pour cent par année. Le charbon, agent énergétique
dominant, couvrait plus de 40 pour cent de la consommation finale.
L'accroissement de la demande s'est sensiblement accéléré après la deuxième
guerre mondiale. De 1950 à 1973, il fut supérieur à 6 pour cent par année. Dans le
monde entier, le charbon a perdu de son importance au profit du pétrole. La part
des produits pétroliers dans la consommation finale a continuellement augmenté,
pour atteindre 80 pour cent lors de la première crise du pétrole (1973/74).
303

Au cours des deux années suivantes, la consommation de pétrole a reculé
passagèrement de quelque 11 pour cent, pour reprendre ensuite sa progression.
Cette rupture de tendance était due à une météorologie clémente, à un fort
renchérissement du pétrole et à la récession économique avec sa conséquence
directe: le départ de nombreux travailleurs étrangers.
Si le pétrole a renchéri après la deuxième crise (1979) plus fortement qu'après la
première, tant en termes relatifs qu'en termes absolus, la consommation a
néanmoins augmenté de façon continue. Largement parallèle à un développe-
ment conjoncturel de nouveau vigoureux ainsi qu'à l'accroissement de la popula-
tion, elle a culminé en 1986 à 740 090 TJ (app. 1), en progression de 12 pour cent
par rapport à 1979, année où l'on avait enregistré des températures comparables.
La différence est imputable pour 52 pour cent à la consommation de carburants,
pour 39 pour cent à celle d'électricité et pour 9 pour cent à celle de combustibles
et de chaleur produite à distance.
La part des combustibles pétroliers a diminué de 47,5 à 37,5 pour cent, tandis que
l'électricité et le gaz fournissaient l'essentiel de l'énergie de substitution, leur
apport respectif passant de 18,4 à 20,6 et de 4,3 à 7,4 pour cent. L'important recul
des combustibles liquides dans la consommation totale a été partiellement
compensé par la progression de la demande de carburant. Aujourd'hui, avec
66 pour cent, la proportion des carburants et combustibles pétroliers dans la
demande globale est encore très élevée; en outre, et pour la première fois depuis
1973, elle a légèrement augmenté en 1986 par rapport à l'année précédente. En
chiffres absolus également, la consommation de pétrole a crû continuellement
depuis 1982, tant au chapitre des carburants qu'à celui des combustibles.
La plus forte croissance de la consommation depuis la seconde crise du pétrole a
été observée dans les transports (24,4 %); en sept ans, le parc des véhicules à
moteur s'est agrandi de 28,3 pour cent (729 000 unités). L'augmentation du
nombre des appartements ( +11,6 %) a été supérieure à celle de la consommation
d'énergie des ménages ( + 8,9 %), ce qui donne à penser que l'énergie a été
utilisée avec un peu plus de parcimonie. On peut parvenir à la même conclusion si
l'on observe l'évolution de la consommation d'énergie par unité du produit
intérieur brut (-2,5 %) et celle de l'industrie, rapportée à la production indus-
trielle (-8,5 %), bien que ces chiffres reflètent également des changements
structurels. Dans la même période, la consommation d'énergie par habitant a
progressé de 8,4 pour cent (app. 2).
112.2 
Prix de l'énergie
Le pétrole a fortement renchéri à la suite de chacune des deux crises. Après la
première (1973/74), les prix ont à nouveau progressivement baissé, notamment
dans le commerce de détail; après la seconde (1979), ils sont d'abord restés élevés
jusqu'au printemps 1986, époque où les prix du brut se sont véritablement
effondrés. Bien que la situation se soit partiellement rétablie dans l'intervalle, les
produits pétroliers sont encore peu chers sur le marché suisse, par suite de la
faiblesse du dollar. Ainsi, en 1986, l'huile de chauffage et l'essence se vendaient
entre 14 et 15 pour cent moins cher qu'en 1973, en termes réels.
304

Dans la foulée, d'autres agents énergétiques ont également baissé de prix (p. ex. le
gaz et certains types de charbon qui occupent une place importante dans
l'industrie). Du fait de sa structure totalement différente, le prix de l'électricité n'a
pas subi l'influence de celui du pétrole: il a régulièrement augmenté. Néanmoins,
le petit consommateur la paie 8 pour cent moins cher aujourd'hui qu'en 1973, en
termes réels. Par rapport aux autres prix de gros, l'électricité utilisée dans
l'industrie, en revanche, a renchéri de 30 pour cent dans le même laps de temps.
De manière générale, les prix réels des principaux agents énergétiques au niveau du
commerce de détail sont moins élevés qu'en 1973. Pour les consommateurs
industriels, ils ont cependant augmenté par rapport aux autres prix de gros.
Entre 1978 et 1985, les dépenses pour l'énergie de consommation se sont alourdies
progressivement de 10,8 à 18,5 milliards de francs. En 1986, elles ont vraisem-
blablement baissé de 3 milliards par rapport à l'année précédente.
112.3 
Dépendance vis-à-vis de l'étranger
Alors même que la répartition des différents agents dans la consommation totale
a passablement changé, la Suisse reste fortement dépendante des importations
d'énergie. Le recul du pétrole a été compensé par les achats accrus de gaz et de
combustibles nucléaires. Depuis 1973, les importations couvrent 84 à 85 pour cent
de la demande finale, selon les conditions hydrologiques. En effet, la force
hydraulique est, avec un apport de 13 pour cent, la principale énergie indigène; il
faut y ajouter le bois (1,5 %) ainsi que les ordures et les déchets industriels
(1,5 %), qu'on peut également considérer comme des agents indigènes.
La situation de l'approvisionnement s'est quelque peu améliorée depuis 1973 sur
le plan qualitatif: l'éventail des importations d'énergie s'est élargi, et leur
provenance s'est étendue à des zones géographiques et politiques différentes. De
son côté, la possibilité d'entreproser dans les centrales des combustibles nu-
cléaires en suffisance pour plusieurs années d'exploitation contribue également à
la sécurité d'approvisionnement. Ainsi, il sera plus aisé de remédier à des pénuries
pas trop longues.
Mais on note aussi des tendances négatives sous l'angle de la sécurité d'approvi-
sionnement. En effet, par suite du retard mis à la réalisation de nouvelles centrales
nucléaires, et prévoyant une' progression de la demande d'électricité durant les
hivers qui viennent, les grandes compagnies ont passé des accords de prélèvement
dans les centrales nucléaires françaises. Il en résulte une dépendance croissante
de la Suisse vis-à-vis des fournisseurs étrangers.
Afin de respecter les normes relativement sévères imposées dans notre pays quant
à la teneur de l'huile de chauffage en soufre, les deux raffineries helvétiques sont
contraintes d'acquérir des huiles brutes légères, offertes par un nombre assez
restreint de fournisseurs.
Il convient de mentionner encore la place croissante occupée par le gaz naturel,
autre énergie de réseau (1986: 7,4 %). Abstraction faite des réservoirs de
compensation journalière, les entrepôts sur territoire suisse n'en sont qu'au stade
d'études et d'avant-projets.
305

La balance suisse des paiements reflète bien la dépendance du pays vis-à-vis de
l'étranger sur le plan de l'énergie. Les coûts des importations dans ce domaine ont
culminé en 1985 à 7,8 milliards de francs. En 1986, ils sont retombés à 4,5
milliards. Côté recettes, le commerce de l'électricité avec l'étranger produit
depuis des années un excédent de.0,1 à 0,6 milliard de francs.
112.4 
Pollution de l'environnement
La pollution de l'air engendrée par la combustion de carburants et de combus-
tibles fossiles est un problème préoccupant. L'ampleur des rejets dépend de la
technique de combustion et de la teneur spécifique des carburants et combustibles
en polluants, ainsi que des quantités consumées. Les rejets polluants ont massive-
ment augmenté depuis les années cinquante. Leur évolution varie selon la
substance considérée (anhydride sulfureux, oxydes d'azote, hydrocarbures et
anhydride carbonique), et de même, les possibilités techniques de les limiter
diffèrent dans chaque cas. Ainsi, depuis le milieu des années soixante, les rejets
d'anhydride sulfureux diminuent d'année en année, grâce surtout à l'emploi
d'agents énergétiques à plus faible teneur en soufre.
Pour les rejets d'oxydes d'azotes et d'hydrocarbures, on a observé une rupture de
tendance depuis le milieu des années 80. Mais les objectifs fixés en matière
d'hygiène de l'air ne pourront pas être atteints sans de nouvelles mesures à cet
effet.
11 n'est pas possible aujourd'hui de prédire les effets exacts de ['anhydride
carbonique (CO2) sur le climat, mais avec ceux de divers autres gaz propulseurs
(tels les hydrocarbures fluorés), ils risquent d'être catastrophiques. A l'heure
actuelle, il n'existe aucune technique pratique permettant d'éviter les rejets de
CO 2 produits par toute combustion. La seule manière de les réduire consiste donc
à consommer moins de carburants et de combustibles fossiles.
12 
Politique suisse de l'énergie
Le 23 octobre 1974, à la suite de la première crise du pétrole, le Département
fédéral des transports, des communications et de l'énergie (DFTCE) a institué la
Commission fédérale de la conception globale de l'énergie (CGE). Cet organe
devait rédiger un rapport exhaustif, la «Conception suisse de l'énergie» de
novembre 1978, dont les recommandations ont empreint la politique suisse en la
matière ces dernières années. Elles ont par ailleurs inspiré, avec les résultats de la
consultation sur le rapport CGE, le message du 25 mars 1981 concernant les
principes de la politique de l'énergie (FF 1981 II 299). Le Conseil fédéral y
proposait un article constitutionnel sur l'énergie. Le 27 février 1983, le projet
adopté par le Parlement a été rejeté de justesse, faute d'avoir obtenu l'appui de la
majorité des cantons. Sur ces entrefaites, le Conseil fédéral a décidé, le 6 juillet
1983, de mener dans toute la mesure du possible la politique énergétique
préconisée, en se fondant sur la constitution existante. Rappelons en outre que le
23 septembre 1984, le peuple suisse a rejeté les initiatives populaires «pour un
approvisionnement en énergie sûr, économique et respectueux de l'environne-
ment» et «pour un avenir sans nouvelles centrales atomiques» (cf. en. 131 et 132).
306

121 
Programme de politique énergétique
Nous avons exposé, dans le message susmentionné du 25 mars 1981, les efforts à
consentir en politique énergétique et la situation à laquelle on était parvenu, tant
à l'échelon fédéral qu'à celui des cantons (FF 1981 II 309). L'article constitu-
tionnel ayant été refusé, et pour proposer une solution de remplacement à
l'initiative énergétique, la Confédération et les cantons se sont vus contraints de
tirer parti de toutes les possibilités qu'offrait la constitution en vigueur pour
promouvoir l'utilisation rationnelle d'énergie, le recours aux agents nouveaux et
renouvelables ainsi que la recherche dans tous les secteurs. Une nette répartition
des tâches ainsi que la collaboration renforcée devaient ouvrir la voie à une
politique de l'énergie aussi active qu'efficace. A cette fin, la Confédération des
directeurs cantonaux de l'énergie et le DFTCE ont adopté conjointement, le
28 mars 1985, un Programme de politique énergétique. Le 15 mai de la même année,
nous avons approuvé cette déclaration d'intentions et îes gouvernements canto-
naux, de leur côté, en ont également pris acte. Ce programme est le prolongement
systématique et la concrétisation de la politique adoptée dès le rejet de l'article
énergétique.
S'inspirant dudit programme, les cantons ont exercé leurs attributions tradi-
tionnelles dans le domaine du bâtiment, avec l'appui et les conseils techniques de
la Confédération; ils ont introduit, à des degrés divers, les mesures requises pour
les économies d'énergie (isolation thermique, prescriptions sur les installations de
chauffage, de ventilation et de climatisation), ou bien ils sont en train de se doter
des bases légales pour le faire.
Quant à la Confédération, elle est compétente pour l'expertise-type des chaudières
et des brûleurs ainsi que pour le contrôle des chauffages. L'une et l'autre mesure
figurent partiellement dans l'ordonnance du 10 décembre 1984 sur la protection
de l'air, en vigueur depuis le 1er janvier 1985 (OPair; RS 814.318.142.1). Il incombe
également à la Confédération de prendre certaines mesures dans le domaine des
transports (p. ex. pour la réduction de la consommation spécifique des véhicules à
moteur), et en particulier pour promouvoir le trafic-voyageurs interrégional et le
trafic-marchandises combiné (cf. ch. 123.3).
Relèvent aussi bien de la Confédération que des cantons le décompte individuel des
frais de chauffage et de préparation d'eau chaude (DIFC), l'information et
l'orientation du public, les installations pilotes et de démonstration, la formation
professionnelle et permanente, les allégements fiscaux ainsi que la recherche et le
développement.
Lors de leur réunion du 21 août 1986 à Baie, les directeurs cantonaux de l'énergie
ont tiré un premier bilan de l'avancement du Programme de politique énergé-
tique. Ce bilan révèle les progrès réjouissants accomplis dans les cantons; la
volonté d'agir s'est nettement renforcée. La conférence et le DFTCE sont
parvenus à la conclusion que la solution choisie est la bonne et qu'il faut
poursuivre systématiquement dans cette voie et parfaire la coopération entre-
prise. A une large majorité, les directeurs de l'énergie ont préconisé l'élaboration
d'un nouvel article constitutionnel et adopté les recommandations suivantes:
- il faut poursuivre systématiquement la mise en œuvre du programme et le
réaliser dans les plus brefs délais;
307

- un nouveau bilan intermédiaire sera dressé en 1977/78;
- des mesures touchant les énergies de réseau (électricité, gaz, chauffage à
distance) viendront compléter le programme: prescriptions tarifaires, reprise de
l'électricité produite dans de petites centrales, promotion du gaz et du chauf-
fage à distance;
- un effort particulier doit être fait dans tous les cantons au titre des prescriptions
sur les installations de chauffage, de ventilation et de climatisation ainsi que du
DIFC, surtout dans les bâtiments existants;
- une attention plus grande doit être accordée à l'efficacité dans l'application et
au suivi de toutes les interventions découlant du programme; les services
cantonaux de l'énergie doivent être dotés de suffisamment de personnel et de
moyens financiers; un effort accru est requis en faveur de la formation
professionnelle et permanente aux techniques énergétiques, de la collaboration
entre les cantons et les communes, de l'information et de l'orientation, ainsi que
des dégrèvements fiscaux pour les mesures susceptibles d'aboutir à des écono-
mies d'énergie;
- on étudiera la possibilité de mettre sur pied des centres d'information sur la
récupération des rejets de chaleur dans l'industrie et l'artisanat, sur la re-
cherche et le développement, sur les installations pilotes et de démonstration
ainsi que sur les données fondamentales de l'information et de l'orientation en
matière de techniques énergétiques.
122 
Politique énergétique des cantons
Le bilan provisoire de 1986 ^ a montré que tous les cantons étaient par principe
résolus à réaliser le Programme de politique énergétique. Là où subsistent des
lacunes, on a généralement des idées précises sur la manière de les combler et sur
le délai dans lequel ce sera fait. Si ces projets se réalisent, une nette majorité des
cantons aura mis en vigueur, vers 1988/89, au moins les mesures prioritaires du
programme, à l'exception du DIFC.
Un nouveau bilan intermédiaire paraîtra vraisemblablement en avril 1988. Les
travaux préliminaires autorisent les constatations suivantes:
122.1 
Bases juridiques
Les cantons disposent de différentes possiblités de créer les bases juridiques
requises pour les prescriptions du Programme de politique énergétique relatives
aux techniques de construction et de chauffage (isolation thermique, équipement
et dimensions des installations de chauffage, prescriptions sur les installations de
ventilation et de climatisation ainsi que sur le DIFC). Le rôle principal revient aux
lois sur l'énergie, adoptées ou entrées en vigueur dans douze cantons (ZH, BE,
GL, ZG, FR, BS, BL, GR, TG, VS, NE, GE), mises en chantier dans quatre autres
(LU, OW, TI, JU,). Des dispositions en la matière figurent parfois dans la loi sur
les constructions (elles sont en vigueur dans cinq cantons: UR, AI, SG, TI, VD;
') Rapport du DFTCE et de la Conférence des directeurs cantonaux de l'énergie, Etat de la
politique énergétique dans les cantons, août 1986.
308

dans trois cantons, il est prévu de les y intégrer (SZ, NW, SH). Appenzell
Rhodes-Extérieures a une disposition sur l'énergie dans la loi relative à l'amé-
nagement du territoire. Ainsi, 18 cantons possèdent les bases légales essentielles
au sujet des économies d'énergie dans le bâtiment.
Dans l'appréciation de la politique énergétique d'un canton, la nature des bases
juridiques sur lesquelles il se fonde importe peu. Chacun choisit la voie qui lui
convient le mieux. L'important est que des textes régissant la mise en œuvre des
mesures soient créés et effectivement appliqués (cf. app. 3).
122.2 
Application
Etant donné la diversité des conditions liminaires et des possibilités dans les
cantons, les mesures figurant dans le programme se trouvent réalisées à des degrés très
divers. Il est des cantons dans lesquels elles sont pratiquement toutes concrétisées
ou sur le point de l'être. Ailleurs, même les prescriptions sur l'isolation thermique
ne sont pas appliquées: un projet est seulement en voie d'élaboration ou a été
rejeté, ou encore, les préalables personnels ou politiques ont fait défaut pour son
adoption. Quelques cantons connaissent des prescriptions sur l'isolation ther-
mique, mais aucune mesure touchant les installations du bâtiment (chauffage,
ventilation, climatisation, DIFC) (cf. app. 3).
L'introduction du DIFC rencontre la plus forte résistance. Selon toute vraisem-
blance, seul un petit nombre de cantons appliquera avant longtemps cette mesure
dans les bâtiments existants, qui représentent un gros potentiel d'économies. Il
importe que les cantons aillent nettement plus avant dans ce domaine, d'autant
que les conditions techniques sont remplies (cf. ch. 123.2).
Par ailleurs, il faudra vouer une attention plus suivie à 1!'application. Cette phase
doit être soigneusement planifiée et préparée, notamment par le biais de
l'information, de la formation spécialisée et du suivi. Les cantons auront à fournir
un gros effort sur le plan du personnel, des finances et de l'administration, pour
réaliser les prestations auxquelles ils se sont engagés en adoptant le programme.
En maints endroits, les conditions ne sont pas remplies pour cela.
Dans la plupart des cantons, il appartient aux communes d'exécuter les mesures
touchant la construction. Le succès de la politique énergétique des cantons
dépend donc largement de leur collaboration avec les communes. Il faut donc
consolider celle-ci, voire l'ériger en institution. Il importe en particulier que les
cantons vérifient l'application des mesures par les communes.
123 
Politique énergétique de la Confédération
123.1 
Scenari
Faisant suite à des interventions parlementaires, nous avons envisagé de vous
présenter, à la fin de 1987, un rapport sur des scenari énergétiques. Celui-ci
exposera les conditions préalables, les possibilités et les conséquences d'un
abandon de l'énergie nucléaire en Suisse. Cette éventualité est à mesurer à l'aune
d'un scénario de référence, impliquant la poursuite du développement du nu-
309

cléaire dans les limites de la législation actuelle. Le rapport constituera un
important instrument de décision pour la politique énergétique, surtout en
matière nucléaire. Le groupe d'experts n'a pas à formuler des recommandations.
Celles-ci proviendront de la Commission fédérale de l'énergie, après quoi le
Conseil fédéral et le Parlement se prononceront.
La mise en œuvre des différentes stratégies - politique de référence, moratoire
nucléaire, abandon de l'énergie nucléaire à une date donnée - implique l'exis-
tence de certaines bases légales. Tous les scenari comportent l'hypothèse d'une
politique énergétique plus active, notamment quant à l'utilisation rationnelle de
l'énergie. La politique de référence suppose la réalisation du Programme de
politique énergétique et l'adoption d'un article constitutionnel sur l'énergie; elle
peut être réalisée avec la loi actuelle sur l'énergie atomique ou, mieux, avec la loi
révisée à ce sujet que nous vous soumettrons. En cas de moratoire ou d'abandon
du nucléaire, ce projet de loi devrait être modifié; il pourrait en être de même de
la constitution fédérale. Il faudrait prendre des mesures s'ajoutant au Programme
de politique énergétique. Si nous renoncions à l'énergie nucléaire, sans doute
devrions-nous subventionner également l'application de techniques nouvelles et
les travaux d'assainissement énergétique; les normes sur les économies d'énergie
devraient être rendues plus strictes, en particulier pour ce qui est de l'emploi
d'électricité, et leur mise en vigueur accélérée passerait par une loi sur l'électrici-
té. Des mesures urgentes seraient nécessaires pour un abandon immédiat; ensuite,
la constitution et la législation fédérales devraient être adaptées pour fournir les
bases juridiques requises, sans limitation de durée. Si nous décidions de res-
treindre le recours à l'énergie nucléaire, il faudrait dans tous les cas veiller à
l'application stricte des mesures de politique énergétique, afin d'éviter toute
rupture d'approvisionnement.
Quel que soit le sort que nous réservons à l'énergie nucléaire, il importe de mener
une politique énergétique plus active. L'incertitude ne doit pas nous entraîner à
retarder l'utilisation rationnelle de l'énergie sous toutes ses formes, y compris
l'électricité, et la promotion des techniques nouvelles. La politique énergétique
devrait rester souple et prête à intégrer des mesures supplémentaires, selon la
décision qui sera prise au sujet de l'atome. Il faut donc examiner le présent projet
indépendamment de l'issue de ce débat.
123.2 
Economies d'énergie dans le bâtiment
En vertu du Programme de politique énergétique, il appartient aux cantons
d'assurer les économies d'énergie dans le bâtiment, avec l'appui technique de la
Confédération. Trois éléments entrent en ligne de compte.
- L'enveloppe et les installations du bâtiment doivent répondre aux impératifs
énergétiques, tant dans leur conception que dans leur réalisation.
- Par une exploitation et un entretien ad hoc des bâtiments, on fera en sorte de
réaliser toutes les économies d'énergie possibles.
- Le comportement des habitants joue un rôle déterminant dans la consomma-
tion d'énergie de l'immeuble.
310

Il faut réduire au minimum les besoins énergétiques correspondant à une
production donnée (p. ex. celle de chaleur) au moyen de certaines mesures
techniques (p. ex. l'isolation thermique, le captage de la chaleur ambiante) et par
un comportement raisonnable (p. ex. 20° C dans le logement, aération modérée).
Parallèlement, il importe d'optimaliser le processus de transformation d'énergie
(p. ex. le chauffage) destiné à couvrir ces besoins, c'est-à-dire de lui conférer le
plus haut rendement. Enfin, la possibilité de recourir aux énergies renouvelables
doit être prise en considération dans chaque cas.
La Confédération a fourni d'importantes contributions sur les trois plans ces
dernières années. Ainsi, l'Office fédéral de l'énergie (OFEN) a préparé, avec les
cantons, un modèle d'ordonnance pour des prescriptions cantonales sur l'isolation
thermique et les installations du bâtiment (avril 1986). L'élaboration de disposi-
tions cantonales en est grandement facilitée. Par ailleurs, l'OFEN était représenté
dans la commission «L'énergie dans le bâtiment», qui a rédigé la recommandation.
SIA 380/1. Cet instrument de planification, précieux pour qui veut respecter les
impératifs énergétiques, est axé sur le rapport de la consommation maximale
d'énergie de chauffage à la surface de plancher et sur le rendement minimum du
chauffage. Le maître de l'ouvrage choisit librement la manière d'atteindre les
valeurs cibles ou les valeurs limites figurant dans la recommandation.
Afin de favoriser la conception et l'élaboration correctes des installations du
bâtiment, ainsi que l'action optimale des personnels qui en font l'entretien et
l'exploitation, l'Office fédéral des questions conjoncturelles (OFQC) organise des
cours au titre du programme d'impulsions «Installations du bâtiment». De son
côté, l'OFEN a mis au point des documents pour les cours donnés aux concierges
par le Service IES d'information sur les économies d'énergie.
Pour encourager les locataires de grands immeubles à économiser l'énergie, il
importe de la leur facturer en fonction de leur consommation effective. Le DIFC
est un moyen approprié pour influencer leur comportement. Il ressort d'une
enquête faite dans la région bâloise que ce système fait baisser la consommation
de plus de 15 pour cent, en moyenne. Conjointement avec le groupe de travail
«Décompte des frais de chauffage» de la Conférence des services cantonaux de
l'énergie, l'OFEN a édicté un modèle de prescriptions cantonales sur le DIFC
(avril 1987). Le Département fédéral de justice et police a édicté, le 21 mai 1986,
l'ordonnance sur les compteurs de chaleur (RS 941.231) et, le 4 août de la même
année, les ordonnances sur les instruments de mesure de quantités de gaz (RS
941.241) et sur les appareils mesureurs pour l'énergie et la puissance électriques
(RS 941.251); les compteurs de chaleur sont soumis à l'expertise-type depuis 1987.
Le Technicum de Suisse centrale de Lucerne (école technique supérieure) vient
de commencer la vérification des répartiteurs des frais de chauffage, qui ne se
prêtent pas à l'étalonnage. Le modèle de décompte, publié par l'OFEN en
automne de 1985, a été bien accueilli. Les cantons de Baie-Ville et Baie-
Campagne l'ont repris dans leurs instructions sur le DIFC. A la demande des
cantons, l'OFEN prépare maintenant du matériel de formation de spécialistes;
des cours seront donnés dès 1988.
311

123.3 
Economies d'énergie dans les transports
Les transports représentent 28 pour cent de la consommation finale d'énergie en
Suisse; ils sont alimentés à plus de 96 pour cent par des produits pétroliers, alors
que la part de l'électricité n'est que de 4 pour cent à peine. La demande de
carburants augmente continuellement (3 % par année de 1976 à 1986). Il importe
donc de faire un gros effort pour l'utilisation rationnelle et la diversification de la
«force motrice» dans ce secteur. Tant au niveau fédéral qu'à celui des cantons, les
services de l'énergie et du trafic coordonnent leurs activités dans l'esprit du
Programme de politique énergétique. Des mesures ayant des retombées sur la
consommation d'énergie ont été prises ou sont en préparation dans les secteurs
suivants.
L'ordonnance du 1er octobre 1984 modifiant les dispositions relatives au trafic
routier fixe les vitesses maximales des véhicules motorisés en-dehors des localités
à 80 km/h et à 120 km/h sur les autoroutes (RO 1984 1119,1987 1392).
Une base légale est requise, indiquant comment déterminer et faire connaître
uniformément la consommation de carburant des véhicules motorisés. Nous avons
proposé une modification de la loi sur la circulation routière (LCR; RS 741.01) à
cet effet (FF 7956 III197). Dans leurs listes de prix, les membres de l'Association
suisse des importateurs d'automobiles indiquent les chiffres de consommation des
voitures (depuis l'automne 1987) et des poids lourds de faible tonnage (dès
l'automne 1988).
La promotion des transports publics est un des principaux moyens de favoriser les
économies d'énergie dans les transports. Outre les mesures ponctuelles dont il
sera encore question, elle s'appuiera surtout sur les bases constitutionnelles pour
une politique coordonnée des transports (PCT), adoptées par le Parlement le 6 mars
1987 (FF 19871 964). Cette modification constitutionnelle, au sujet de laquelle le
peuple et les cantons auront à se prononcer vraisemblablement en 1988, prévoit
en particulier les mesures suivantes:
- prise en compte, dans les objectifs de la politique des transports, de leurs
conséquences pour l'homme et pour l'environnement;
- financement par la Confédération des transports publics d'importance natio-
nale;
- adoption par la Confédération de principes sur l'aménagement des transports
publics et sur leur promotion en fonction des besoins régionaux et de la capacité
financière des cantons;
- dans tous les modes de transport, imputation des coûts à ceux qui les
provoquent, compte tenu des dépenses prises en charge par la collectivité
(coûts et bénéfices «sociaux»);
- financement des mesures destinées à fluidifier le trafic, à le protéger des forces
de la nature, à préserver l'environnement et les paysages, etc;
- compétence de légiférer pour décharger les routes du trafic-marchandises à
grande distance.
Dans le trafic régional et supraregional, la priorité sera donnée à la réalisation de
RAIL 2000. En outre, l'arrêté fédéral sur le financement des réductions tarifaires
dans les transports publics (FF 1981 III 401) est entré en vigueur le 1er janvier
312

1987. Parmi ses effets, on relèvera un sensible accroissement du trafic-voyageurs
par le rail.
La promotion des transports publics dans les agglomérations incombe avant tout
aux cantons et aux communes, dans les limites des principes et contributions
fédérales dont il a été fait mention. Cela se justifie surtout pour des motifs de
politique d'environnement et d'urbanisation.
Le trafic combiné bénéficie depuis le 1er décembre 1985 de l'ordonnance du
20 novembre 1985 sur la promotion du trafic combiné et du transport de véhicules
à moteur accompagnés (RS 742.149). Ce texte autorise en particulier la réduction
du prix de transport des automobiles sur les principales lignes ferroviaires. Il
prévoit aussi des contributions d'investissement pour le ferroutage et le trafic
combiné, qui s'imposent notamment en vertu de considérations de politique des
transports (conception plus écologique du rôle de la Suisse comme pays de transit.
européen).
Sur le plan de la recherche, l'action COST 302 a permis d'étudier les conditions
techniques et économiques du recours à des véhicules routiers électriques. Il
apparaît que le trafic en agglomération pourrait représenter avant longtemps un
créneau non négligeable pour de petits véhicules de ce genre. L'action COST 307
(utilisation rationnelle de l'énergie dans le trafic interrégional), qui débutera à la
fin de cette année avec la participation de la Suisse, fournira des données et des
méthodes d'évaluation quant aux possibilités de substitution et d'économies
d'énergie.
123.4 
Information et orientation
L'information et l'orientation sont des instruments importants lorsqu'il s'agit de
faire passer dans la pratique les résultats de la recherche.
Depuis 1980, l'OFEN soutient par son Service IES d'information sur les économies
d'énergie les cantons et les communes dans l'exploitation de plus de 50 centres
d'information. L'effort se porte avant tout sur l'amélioration thermique des
maisons individuelles et des petits locatifs. La Confédération fournit une aide
essentiellement technique; elle a chargé des bureaux spécialisés de Berne,
Birmenstorf et Lausanne de préparer des documents servant à l'orientation et de
soutenir les conseillers énergétiques, alors que les questions d'organisation
relèvent davantage des cantons et des communes. Aussi bien la Confédération
que les cantons reconnaissent la nécessité d'une campagne d'information de
grande envergure pour motiver la population à mieux économiser l'énergie. C'est
pourquoi le DFTCE lancera en 1988 une telle campagne, qui s'étendra sur trois
ans.
Conjointement avec le canton d'Argovie, avec le Fonds national de la recherche
énergétique (NEFF), alimenté par l'économie énergétique privée, et avec la
SOFAS (Association suisse des spécialistes de l'énergie solaire), la Confédération
a créé en 1980 déjà, à Brougg-Windisch, le premier centre d'information et
d'orientation INFOSOLAR. Trois nouveaux centres de ce genre ont été ouverts
dans l'intervalle à Colombier, Bellinzone et Tanikon avec la coopération de
presque tous les cantons. Tout le territoire suisse est ainsi desservi par un service
23 Feuille fédérale. 140e année. Vol. I 
313

d'information et d'orientation visant à une activité objective, déliée de toute attache
commerciale, en faveur de l'énergie solaire et des autres agents renouvelables, ainsi
que des questions d'économies d'énergie qui y sont liées. La Confédération assure
la plus grande partie du financement. Le public visé comprend les propriéraires
potentiels d'installations solaires, les architectes, ingénieurs, auteurs de projets,
enseignants, les profanes que le sujet intéresse, etc.
En dépit des difficultés de financement, l'activité de ces centres d'information
s'est bien rodée ces dernières années. Durant trois ans, elle sera coordonnée avec
la campagne susmentionnée du DFTCE.
Au milieu de cette année, dans le contexte du Programme de politique énergé-
tique, la Conférence des directeurs de l'énergie a approuvé la création de cellules
d'information sur les installations pilotes et de démonstration réalisées. Financés
conjointement par la Confédération et les cantons, ces services Infoenergie seront
rattachés aux centres INFOSOLAR.
123.5 
Formation professionnelle et permanente
L'une des conditions premières à la concrétisation des objectifs de politique
énergétique est qu'il existe, à tous les niveaux, des spécialistes qualifiés en nombre
suffisant. Il importe de mettre en œuvre efficacement et sans délai les résultats de
la recherche et du développement, y compris les enseignements recueillis dans les
installations pilotes et de démonstration. Les innovations se suivent à un rythme
qui va s'accélérant, tandis que leur complexité grandit. Il importe donc que les
auteurs de projets, installateurs et exploitants soient capables de souplesse. Cette
qualité implique une large formation de base, condition préalable de tout
perfectionnement. De plus en plus, on demandera la connaissance du contexte,
c'est-à-dire une vision globale dépassant les frontières de la spécialité. Une bonne
information du citoyen n'est pas moins importante: que ce soit dans son rôle de
consommateur ou en allant voter, il contribue à modeler notre avenir énergétique.
Au titre du Programme de politique énergétique, l'administration fédérale a
élaboré l'étude prospective «Formation professionnelle et permanente dans les
branches de l'énergie thermique». Ce schéma s'applique à tous les niveaux de la
formation, sans oublier les connaissances générales sur les questions d'énergie. Le
Conseil fédéral en a pris acte au début d'avril 1987 et a chargé les services
compétents (Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail, Conseil
des Ecoles polytechniques fédérales, OFEN) d'en préparer la réalisation pour la
fin de 1988, conjointement avec les cantons, les écoles et les associations
professionnelles. Ce sera l'occasion de reconduire, voire de développer les cours
et publications rattachés aux programmes d'impulsions «Amélioration thermique
du bâtiment» (1979-1982) et «Installations du bâtiment» (1983-1988).
Toutefois, la Confédération ne peut intervenir que de manière limitée. La
formation générale relève des cantons (souveraineté en matière scolaire); le
domaine de l'énergie ne fait pas exception. La Confédération peut exercer une
influence sur la formation professionnelle par le biais de la loi du 19 avril 1978 en
la matière (RS 412.10) et de la loi du 7 février 1854 sur l'EPF (RS 414.110). En
outre, l'article 28,2e alinéa de la loi du 7 octobre 1983 sur la recherche (RS 420.1)
314

est applicable pour la transcription des résultats obtenus dans la recherche et le
développement. Il appartient avant tout aux cantons et à l'économie privée de
réaliser les perspectives en matière de formation professionnelle et permanente.
123.6 
Recherche et développement
Le 18 avril 1984, le Conseil fédéral a pris acte du «Concept de la recherche
énergétique» (COCRE), oeuvre des services fédéraux s'occupant d'énergie et de
recherche; il a alors décidé de développer ces activités dans les secteurs non
nucléaires. Le DFTCE a été chargé de prévoir à cet effet des montants supplé-
mentaires au budget (1985: 2 mio. de fr.; 1986: 9 mio de fr.; 1987: 16 mio de fr.;
1988: 24 mio de fr.). Ces montants incluaient la participation aux programmes de
recherche de l'AIE, assumée jusqu'alors par le Fonds national de la recherche
énergétique (NEFF). Le «concept» prévoyait un soutien accru à la recherche dans
les secteurs de l'utilisation rationnelle d'énergie, des énergies renouvelables et
indigènes, de l'emploi d'énergie et de la prospection. Quant à l'effort consenti par
la Confédération dans les secteurs de la fusion et de la fission nucléaires, il devait
se maintenir dans son ampleur.
En 1984, l'OFEN s'est doté d'une section de la recherche énergétique. Deux ans
plus tard, le Conseil fédéral a institué la Commission fédérale de la recherche
énergétique (CORE); celle-ci réunit des représentants des cantons, des universi-
tés, des Ecoles polytechniques fédérales, des Ecoles techniques supérieures, de
l'industrie de l'électricité, des autres branches industrielles, du Fonds national et
du NEFF. C'est un organe consultatif du DFTCE et des services fédéraux
s'occupant de recherche énergétique. Il propose les mesures à prendre pour
planifier, coordonner et superviser les interventions fédérales dans le domaine de
la recherche, et il en évalue les résultats.
Le 30 novembre 1987, le Conseil fédéral a décidé la fusion, dès le 1er janvier 1988,
de l'Institut fédéral de recherches en matière de réacteurs (IFR) et l'Institut suisse
de recherches nucléaires (ISN) en un seul Institut Paul-Scherrer (IPS). La place
réservée à la recherche énergétique y sera fortement élargie. D'ici à 1990, l'IPS
devrait se consacrer à parts sensiblement égales à la recherche énergétique
nucléaire et non nucléaire. Le personnel scientifique affecté au premier de ces
deux domaines sera maintenu à un effectif d'environ 180 hommes-années (fi-
nancement assuré par la Confédération et par des tiers). En revanche, il faut faire
passer, dans ce délai, de 60 à 180 hommes-années le personnel scientifique
travaillant dans 'le domaine non nucléaire. Le Conseil des Ecoles polytechniques
fédérales y pourvoira dans les limites de ses possibilités, complétées, au besoin,
par l'économie privée.
Une fois les recherches sur une technique énergétique nouvelle achevées, la
percée de celle-ci sur le marché ne va guère sans des installations pilotes et de
démonstration (p. ex. pour de nouveaux systèmes de chauffage de quartier ou de
village, de nouvelles techniques solaires, le captage de la chaleur ambiante, la
biomasse). Fréquemment, de telles réalisations dépassent les possibilités des
particuliers et de l'économie privée et représentent pour eux des risques trop
élevés. Une base légale suffisante est nécessaire pour les soutenir (cf. ch. 213.2).
315

Le 19 décembre 1986, le Parlement a approuvé un crédit de programme de
20 millions pour la construction d'installations pilotes et de démonstration dans les
bâtiments fédéraux. Cela permettra de mener, entre 1987 et 1991, des projets
intéressant l'énergie solaire, la récupération de chaleur et le stockage d'énergie.
Une cinquantaine de réalisations plus ou moins avancées, relevant de l'Office des
constructions fédérales (OCF) ou des CFF, sont en cours. Les PTT font de même
dans leur secteur.
L'arrêté fédéral du 15 décembre 1982 relatif à une aide de la Confédération à la SA
Swisspetrol holding pour la continuation de la prospection de pétrole et de gaz
naturel en Suisse (FF 7952 III1100) a autorisé le Conseil fédéral à verser à cette
société, dès le 1er juin 1983 et pendant dix ans au plus, des contributions pouvant
atteindre deux millions de francs par année, mais dont le total ne doit pas excéder
dix millions.
Pour la couverture partielle du risque de forages géothermiques, le Parlement a
ouvert, le 20 mars 1987, un crédit d'engagement de 15 millions de francs durant un
maximum de dix ans (FF 79571 1014). Sur le Plateau suisse, les profondeurs du
sous-sol recèlent des nappes d'eau chaude que des forages permettraient d'exploi-
ter. Bien que les géologues s'efforcent de choisir les emplacements les plus
prometteurs, le risque de ne pas obtenir les débit et température souhaités n'est
jamais entièrement éliminé. L'arrêté permet donc à la Confédération de partici-
per à la couverture de ce risque, conjointement avec les organes locaux intéressés.
123.7 
Allégements fiscaux
Le Programme de politique énergétique comporte des allégements fiscaux à titre
d'incitation aux investissements destinés à économiser l'énergie. Cette mesure,
qui touche la fiscalité directe, relève des cantons et de la Confédération. En 1978,
la Conférence des directeurs cantonaux des finances et le Département fédéral
des finances se sont donné des directives; celles-ci préconisent une interprétation
large, favorable au contribuable, de la limite entre l'investissement constituant
une plus-value et les frais d'entretien pouvant être défalqués. Il est vrai que pour
ce qui est de la fortune privée, les listes des mesures entrant en ligne de compte et
l'ampleur des déductions varient d'un canton à l'autre. Il serait souhaitable de
parvenir à une certaine harmonisation. De même, il faudrait faire mieux connaître
les possibilités actuelles. D'après le message du 25 mai 1983 concernant les lois
fédérales sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes
ainsi que sur l'impôt fédéral direct (FF 1983 III 1 et IV 112), il convient de s'en
tenir à la pratique fiscale actuelle. Les deux projets sont au stade du débat
parlementaire.
123.8 
Economies d'énergie dans l'administration fédérale
Dans l'administration fédérale (y compris l'armée) et les entreprises des CFF et
des PTT, la conservation de l'énergie est à l'ordre du jour depuis des années
(instructions du Conseil fédéral de 1973 pour les économies d'huile de chauffage
et d'essence, et de 1979 pour l'utilisation d'énergie dans les constructions
316

fédérales; ordonnance du DMF de 1974 sur le contingentement du carburant et la
dotation en véhicules dans l'armée; instructions du DMF de 1980 sur les
économies d'énergie dans l'administration et dans l'armée; principes à observer
dans le chauffage des bâtiments de la Confédération, formulés par l'OCF en 1975,
manuel d'amélioration du comportement énergétique des bâtiments existants,
publié par l'OCF en 1979). Nous vous renvoyons à ce sujet aux messages du 25
mars 1981 concernant les principes de la politique de l'énergie (article constitu-
tionnel sur l'énergie, FF 1981 II 299) et du 1er juin 1983 sur l'initiative populaire
«pour un approvisionnement en énergie sûr, économique et respectueux de
l'environnement» (FF 1983 II 1447). En 1977 déjà, l'OCF a entrepris l'enregistre-
ment systématique des données énergétiques de tous les bâtiments chauffés; cette
«comptabilité» est maintenant utilisée pour les décisions d'assainissement. En
1987, les crédits dont dispose l'office pour l'amélioration thermique des bâtiments
fédéraux ont passé de 7,5 à 9,5 millions de francs.
124 
Loi sur l'électricité
La motion Petitpierre du 13 décembre 1979 (N 79.585), que le Conseil national
devait transmettre en 1980 sous forme de postulat, réclamait une loi sur la
fourniture d'électricité1'. Plus tard, surtout à la suite de l'accident de Tchernobyl,
d'autres parlementaires sont intervenus dans le même sens2'. Lors de la session
extraordinaire du 9 au 11 octobre 1986, consacrée aux questions d'énergie, le
Parlement a transmis des postulats invitant le Conseil fédéral à étudier une loi sur
l'électricité (loi sur les économies de courant électrique)3'. On préconise surtout
l'adoption de conditions liminaires et de prescriptions sur les points suivants:
principes touchant les tarifs et les conditions de raccordement; chauffage,
climatisation et préparation d'eau chaude à l'électricité; promotion de la pompe à
chaleur et de la production décentralisée d'électricité, étiquetage des appareils et
ustensiles, et indication de leur consommation de courant.
Le Programme de politique énergétique du printemps 1985 (cf. ch. 121) ne
comportait aucune mesure spécifique en faveur de l'utilisation rationnelle d'élec-
tricité, parce que la grande majorité des cantons s'y opposait.
Après avoir étudié les propositions dans ce sens émanant de la Commission
fédérale de l'énergie (CFE, rapport de mai 1985), le DFTCE est parvenu à la
conviction que de telles mesures sont indispensables pour diverses raisons (fort
accroissement de la consommation d'électricité, important potentiel d'économies,
opposition très large à l'extension des capacités de production, interventions
') BÖ N 1980 881
2> 1978 P (78.369) Réseau de distribution d'énergie. Alimentation (N 22. 6. 78. Basler); 1980 P
(79.568) Installations à énergie totale (N 22.9.80, Mauch); 1985 P (IV ad 84.008)
Promotion du recours à l'électricité d'été comme agent de substitution du mazout
(N 7.2.85, Commission du Conseil national); 1985 P (84.317) Utilisation de l'électricité et
couplage chaleur-force (N 20.2.85, Groupe socialiste); 1986 P (86.518) Loi sur les
économies d'électricité (N 11.10. 86, Mauch). La motion du 2 juin 1986 du conseiller
national Jaegger «Energie électrique, exploitation» a été rejetée.
3) Chiffre 1 de la motion de minorité de la Commission de l'énergie du 2 septembre 1986
N 86.556 (BO N1986 1659); motion Mauch du 19 juin 1986 N 86.518 (BO1986 1659); BÖ E
1987 116.
317

parlementaires, mise en œuvre de la politique gouvernementale suite au rejet de
l'article énergétique, consistant à tirer tout le parti possible des dispositions en
vigueur).
Ainsi, lors de la conférence des directeurs cantonaux de l'énergie du 10 avril 1986,
le DFTCE leur a proposé d'inclure dans le Programme de politique énergétique
des mesures pour l'utilisation rationnelle d'électricité. La consultation à ce sujet a
cependant révélé que, même après Tchernobyl, la grande majorité des conseillers
d'Etat interrogés rejette toute intervention fédérale - notamment une loi sur
l'électricité - qui toucherait la seule électricité. Même s'il faut prôner les
économies de courant, on préconise une action entièrement basée sur la législa-
tion de l'article énergétique. L'intervention immédiate de la Confédération à cet
effet n'est souhaitée que par les représentants des cantons de Berne, de Baie-
Campagne et du Tessin. Particulièrement combattues, les prescriptions tarifaires
ne trouvent grâce que devant les cantons de Baie-Campagne et du Tessin. En
revanche, la majorité des cantons est favorable à des prescriptions fédérales sur
l'expertise-type et la déclaration de marchandise pour les chauffe-eau (25 can-
tons) ainsi que pour les appareils, ustensiles et luminaires (22).
La conférence des directeurs cantonaux de l'énergie du 21 août 1986 à Baie a
complété le Programme de politique énergétique par quelques mesures qui font
l'unanimité (dispositions cantonales sur les équipements de préparation d'eau
chaude et prescriptions fédérales sur l'expertise-type et la déclaration de mar-
chandise pour les appareils, ustensiles et luminaires, recommandations de la
Confédération aux cantons sur les tarifs et conditions de raccordement s'appli-
quant à toutes les énergies de réseau). Au printemps de 1987, la Conférence a
formé un groupe de travail «Politique cantonale de l'électricité», chargé d'étudier
les mesures qui pourraient être prises par les cantons, en vertu de la législation
actuelle, et de faire des propositions à ce sujet.
La consultation sur l'avant-projet d'article énergétique a été l'occasion de
formuler une nouvelle fois les arguments pour et contre une loi sur l'électricité (cf.
ch. 135). Nous partageons, en principe, l'avis des cantons selon lequel il convien-
drait que des mesures fédérales ne touchent pas seulement l'électricité, mais
qu'elles s'appliquent à toutes les énergies (législation d'application de l'article
' constitutionnel). Mais nous nous réservons de demander aux Chambres d'adopter
une loi sur l'électricité si les moyens prévus (Programme, art. est.) ne produisaient
pas les économies d'énergie souhaitées.
125 
Politique de l'énergie nucléaire
125.1 
Refonte de la loi sur l'énergie atomique
Notre intention est de remplacer par une loi sur l'énergie nucléaire et une loi sur
la protection contre les radiations tant la loi fédérale du 23 décembre 1959 sur
l'utilisation pacifique de l'énergie atomique et la protection contre les radiations
(RS 732.0) que l'arrêté fédéral du 6 octobre 1978 concernant cette loi (RS 732.01),
limité au 31 décembre 1990. Le 15 juin 1987, nous fondant sur les résultats de la
consultation, nous avons chargé le DFTCE de préparer un projet de loi sur
l'énergie nucléaire, assorti d'un message, en harmonie avec les scenari énergé-
318

tiques. Ces textes sont prêts. Modifié au besoin, le message sera remis au
Parlement dès que nous nous serons prononcés sur les scenari.
125.2
Initiatives populaires «Halte à la construction de centrales
nucléaires (moratoire)« et «Abandon de l'énergie nucléaire»
Ces deux initiatives populaires ont été déposées respectivement le 23 avril et le
1er octobre 1987. Nous nous exprimerons à leur sujet dans un message spécifique,
après voir pris une décision sur les scenari énergétiques.
126 
Energie et protection de l'environnement
Entre les politiques de l'énergie et de la protection de l'environnement, il existe
des points communs et des conflits d'objectifs. La production d'énergie et sa
distribution portent atteinte non seulement à l'air, mais aussi à l'eau et au paysage.
La législation fédérale de la protection de l'environnement (p. ex. loi sur la
protection de l'environnement, RS 814.01; loi sur la protection des eaux, RS
814.20; loi sur la pêche, RS 923.0; loi sur la protection de la nature et du paysage,
RS 451; loi sur l'aménagement du territoire, RS 700) définit, à différents égards,
les conditions liminaires d'un approvisionnement énergétique peu polluant.
126.1 
Protection de l'air
Parmi les principales mesures de lutte contre la pollution de l'air, mentionnons
l'ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair, RS
814.318.142.1) ainsi que les ordonnances du 22 octobre 1986 sur les émissions de
gaz d'échappement des voitures automobiles légères (RS 741.435.1), des voitures
automobiles lourdes (RS 741.435.2), des motocycles (RS 741.435.3) et des
cyclomoteurs (RS 741.435.4). Dans le prolongement de l'OPair, on a en outre fixé
des exigences minimales touchant l'expertise-type des chaudières et des brûleurs à
pulvérisation dont la puissance calorifique ne dépasse pas 70 kW et qui fonc-
tionnent exclusivement à l'huile de chauffage «extra-légère», ainsi que le contrôle
régulier des installations de chauffage. Depuis le 1er janvier 1986, les voitures
automobiles doivent être soumises chaque année au contrôle des gaz d'échappe-
ment (Entretien et contrôle périodique des voitures automobiles légères en ce qui
concerne les émissions de gaz d'échappement, RO1985 II1841), une mesure qui
contribue pour sa part à l'économie de carburant. On trouvera un tour d'horizon
dans notre réponse à l'interpellation Müller-Meilen du 1er juin 1987 (N 87.410)
Les mesures de protection de l'environnement entraînent parfois un surcroît de
consommation d'énergie. Mais il n'est pas rare qu'elles engendrent des déve-
loppements et des progrès techniques qui se traduisent tant par une amélioration
de la qualité de l'environnement que par des économies d'énergie.
Le rapport du 10 septembre 1986 sur la stratégie préconisée en matière de lutte
pour la protection de l'air (FF 1986 III 253) décrit l'évolution de la situation,
compte tenu des mesures déjà inscrites dans le droit et partiellement mises en
319

œuvre. Il se réfère également à d'autres mesures, que le Conseil fédéral veut
réaliser le plus tôt possible ou qui devront être prises selon le résultat d'enquêtes
en cours. Parmi celles qui s'imposent d'urgence, mentionnons:
- l'isolation thermique dans le bâtiment,
- le calcul et l'équipement des installations de chauffage,
- le décompte individuel des frais de chauffage (DIFC),
- la promotion des énergies de substitution, indigènes et renouvelables,
- l'utilisation des rejets de chaleur des centrales nucléaires en service.
Selon les résultats d'études ultérieures, il conviendra de prendre des mesures pour
l'utilisation des surplus estivaux de la production d'électricité indigène ainsi que
d'intervenir plus fermement en faveur de l'utilisation rationnelle et peu polluante
de l'énergie en général.
Le rapport susmentionné montre que l'objectif fixé - ramener pour 1995 les rejets
au niveau de 1960 - ne pourra pas être atteint pour les émissions d'oxyde d'azote
et d'hydrocarbures, contrairement à ce qui se passera pour les rejets d'anhydride
sulfureux. Des interventions supplémentaires s'imposent donc. C'est pourquoi
nous avons lancé en 1986 un appel aux cantons, les invitant à prendre eux aussi
dans les plus brefs délais toutes les dispositions nécessaires à l'application de
l'OPair. Le débat au Parlement a fait ressortir 54 autres mesures envisageables;
nous devons maintenant en étudier la faisabilité, l'aménagement éventuel et
déterminer dans quelle mesure elles peuvent contribuer à réduire la pollution de
l'environnement. Dans le domaine de l'énergie, ce sont en particulier:
- l'adoption d'une taxe d'incitation sur les énergies fossiles ou non renouvelables,
- le report de l'impôt sur les véhicules à moteur ou des primes RC (ou des deux)
sur le prix des carburants,
- la réduction de la demande de carburants et de combustibles fossiles, notam-
ment par des incitations financières,
- la promotion accrue des énergies de substitution, indigènes et renouvelables,
- la promotion des véhicules solaires,
- le versement de subventions directes pour le recours aux énergies de substitu-
tion, indigènes et renouvelables, de nature à réduire la pollution de l'air;
moyens financiers assurés par le produit d'une taxe d'incitation affectée.
D'autres interventions encore (demandant par exemple des prescriptions plus
sévères - dans l'OPair - sur l'assainissement des chauffages existants, ou pour le
transfert du trafic-marchandises routier au rail) ont amené la discussion sur de
nouvelles mesures pouvant réduire tant la pollution que la consommation
d'énergie.
Sur le plan politique, la Confédération et les cantons doivent intensifier leurs
efforts afin de réduire la consommation d'énergie et, partant, les rejets de
substances polluantes. L'article constitutionnel proposé conférera plus de poids à
leurs interventions. Il se traduira surtout par des économies d'énergie plus
systématiques dans la construction et dans le chauffage, ainsi que par la recherche
et le développement d'énergies nouvelles.
320

126.2 
Débits minimums
Le potentiel de notre pays en forces hydrauliques est exploité dans une large
mesure. En vue d'assurer des débits minimums convenables (art. 24bis, 2e al., let. a,
est.), une future loi fédérale limitera l'utilisation des eaux pour la production
d'énergie. Le projet actuel fixe les débits minimums à maintenir, en principe1'. Les
cantons relèveront cette limite inférieure dans la mesure où le permettent les
intérêts en présence. Nous vous avons proposé un arrêté fédéral spécifique2', car
nous entendons éviter qu'en prévision de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, des
centrales hydrauliques trop nombreuses soient mises au bénéfice d'une conces-
sion assortie de charges insuffisantes quant aux débits minimums, éludant ainsi la
future réglementation. Une réglementation provisoire rendrait ainsi applicables,
également aux centrales hydrauliques autorisées dans l'intervalle, les futures
dispositions sur les débits exigés. Toutefois, l'Assemblée fédérale n'est pas entrée
en matière sur cet arrêté3'.
Se fondant sur une récente enquête, l'Association suisse pour l'aménagement des
eaux prévoit que l'accroissement des débits minimums pourrait se traduire par un
recul de la production hydroélectrique se chiffrant à 600 GWh en 2005 et à 960
GWh en 2025. Pour des indications plus précises, les chiffres font défaut, tant au
niveau fédéral qu'à celui des cantons. Le recul de la production serait plus
important si l'initiative populaire «pour la sauvegarde de nos eaux» était acceptée,
car elle vise une réglementation plus sévère que le projet du Conseil fédéral.
126.3 
Protection du paysage
En règle générale, l'approvisionnement énergétique implique l'utilisation directe
ou indirecte des ressources naturelles. Cela se traduit bien souvent par une
atteinte portée à la nature et au paysage. En effet, les bâtiments et installations
servant à la transformation et au transport d'énergie nécessitent du terrain. De
plus en plus fréquemment, on les implante dans des régions à l'écart, encore
intactes. En effet, ailleurs elles se heurtent à l'opposition suscitée par leur impact,
notamment sur les sites. Ainsi, l'utilisation économe et rationnelle de l'énergie
est-elle dans l'intérêt même de la protection du paysage.
127 
Energie et approvisionnement du pays
127.1 
Agence internationale de l'énergie
La crise du pétrole de 1973/74 a révélé la nécessité d'une coopération inter-
nationale plus étroite. Dès le 18 novembre 1974, les principaux pays industrialisés,
dont la Suisse, ont signé une convention sur un programme énergétique inter-
national (PEI, RO 7976 623). Simultanément, l'Agence internationale de l'énergie
') Message du 29 avril 1987 concernant l'initiative populaire «pour la sauvegarde de nos eaux»
et la révision de la loi fédérale sur la protection des eaux (FF 1987 II 1081).
2) Message du 25 février 1987 sur l'arrêté fédéral prévoyant une réserve relative aux futurs
débits minimums (FF 1987 I 837).
3> BÖ E du 7 décembre 1987
321

(AIE; 21 membres aujourd'hui) ayant son siège à Paris, a été créée pour réaliser ce
programme. Elle a pour tâche principale de réduire la dépendance des Etats-
membres vis-à-vis des importations de pétrole pour assurer la couverture de leurs
besoins d'énergie, et d'équilibrer, dans l'immédiat et à long terme, les structures
de l'offre et de la demande d'énergie.
Parmi les objectifs principaux du PEI figurent les mesures propres à assurer
l'approvisionnement en pétrole, et, partant, la lutte contre les crises ou leur
élimination. On a mis sur pied à cet effet un système de secours destiné à éviter ou
à atténuer les conséquences nuisibles d'une rupture d'approvisionnement sur les
économies nationales. Un plan international de répartition garantit à chaque
Etat-membre une part équitable du pétrole encore importé ou produit au sein de
l'AIE. De plus, chaque Etat-membre s'engage à constituer des réserves de pétrole
correspondant à au moins 90 jours d'importation et à dresser un programme de
mesures permettant de tempérer les ardeurs de la demande.
Il s'agissait du même coup d'instituer un réseau international d'information ainsi
qu'une structure permanente de consultation des compagnies pétrolières. L'ob-
jectif en est de fournir les données les plus sûres quant à l'évolution des marchés
mondiaux de l'énergie. On souhaite également promouvoir, dans un esprit de
coopération, les relations avec les pays producteurs et avec les autres pays
consommateurs de pétrole. Enfin, il importe de définir une stratégie inter-
nationale de politique énergétique favorisant l'utilisation rationnelle de l'énergie,
le développement accéléré des énergies de substitution ainsi que la recherche et le
développement (40 programmes aujourd'hui). C'est dans ce contexte que l'AIE
examine chaque année la politique énergétique et de la recherche menée par ses
différents Etats-membres. Le résultat de ses investigations fait l'objet d'un
rapport.
127.2 
Approvisionnement économique du pays
Tant le Conseil fédéral que l'industrie de l'électricité ont prévu des difficultés
d'approvisionnement en électricité dès l'hiver 1974/75 en cas de conditions
hydrologiques défavorables et d'arrêt prolongé des centrales nucléaires, si les
sociétés d'électricité étrangères n'étaient pas en mesure de faire l'appoint
(FF 1974 II 994) l\ Le 13 décembre 1974, l'Assemblée fédérale a donc approuvé
l'arrêté fédéral urgent sur l'approvisionnement en électricité, proposé par le
gouvernement (RO 1974 II 21371'). Celui-ci n'a pas eu à l'appliquer, parce
qu'aucune crise de l'approvisionnement ne s'est produite de 1974 à 1983. L'arrêté
urgent a été abrogé avec l'entrée en vigueur, le 1er septembre 1983, de la loi sur
l'approvisionnement économique du pays (RS 531; art. 60, 2e al.). En cas de
rupture de l'approvisionnement énergétique (pénurie grave) à laquelle l'écono-
mie n'est pas capable de faire face elle-même, la Confédération peut prendre,
grâce à cette loi, les mesures qui s'imposent.
La loi réglemente également les mesures de précaution au titre de l'approvi-
sionnement économique du pays ainsi que les mesures à prendre pour assurer la
') Cet arrêté étant limité au 30 juin 1981, le Parlement l'a prorogé le 19 juin 1981 jusqu'au
31 décembre 1985 (RO 1981 1801).
322

fourniture d'autres agents énergétiques (tels que le charbon, le gaz, les carburants
et combustibles liquides) en cas de pénurie grave à laquelle l'économie ne peut
faire face elle-même.
13 
Article constitutionnel sur l'énergie
131 
Article rejeté en 1983
Lors de la votation fédérale du 27 février 1983, l'article énergétique proposé par le
Conseil fédéral et élaboré à partir des travaux de la Commission fédérale pour
une conception globale de l'énergie (CGE, app. 4) fut rejeté de justesse, n'ayant
pas obtenu l'appui de la majorité des cantons (FF 1983 II 314). Ce rejet était
imputable pour l'essentiel à deux opinions contraires: pour les uns, l'article
énergétique aurait engendré trop de prescriptions et d'interventions étatiques;
pour les autres, en revanche, il n'était pas assez contraignant, faute notamment de
prévoir un impôt sur l'énergie ainsi que la possibilité de subventions.
132 
Initiative sur l'énergie rejetée en 1984
La votation fédérale du 23 septembre 1984 a vu le rejet aussi bien de l'article
énergétique proposé par le biais de l'initiative populaire «Pour un approvisionne-
ment en énergie sûr, économique et respectueux de l'environnement» que de
l'initiative «Pour un avenir sans nouvelles centrales nucléaires» (FF 1984III910).
Les principaux motifs de rejet ont été non seulement les mesures jugées extrêmes
et trop centralisatrices, mais aussi et surtout l'impôt sur l'énergie, contenu dans ce
projet, ainsi que les subventions qu'il aurait permises; de plus, une partie de
î'électorat n'a pas voulu de l'interdiction, prévue dans les dispositions transitoires,
de construire de nouvelles centrales d'une certaine importance jusqu'à l'entrée en
vigueur de la législation d'exécution.
133 
Interventions parlementaires
Peu de temps après que l'article énergétique eut été refusé, plusieurs parle-
mentaires ont demandé au Conseil fédéral de proposer une nouvelle disposition
de ce genre1'. L'accident nucléaire de Tchernobyl (1986) a provoqué d'autres
interventions dans le même sens; celles-ci visaient à créer les conditions d'une
politique énergétique plus soutenue2'. Lors de la session extraordinaire qui s'est
tenue du 9 au 11 octobre 1986 et qui était consacrée aux problèmes énergétiques,
le Conseil national a fait siennes des motions qui demandaient au Conseil fédéral
de présenter aux Chambres un projet d'article constitutionnel sur l'énergie3'. En
!) Motion Nebiker du 3. 5.1984 (N 84.419), motion Schmidhalter du 24. 9.1984 (N 84.514),
interpellation Mauch du 3.10.1984 (N 84.530), interpellation Piller du 3.10.1984
(N 84.545).
2> Motion Jaeger du 2. 6.1986 (N 86.432), motion Nebiker du 9. 6.1986 (N 86.485), motion
Carobbio du 20.6.1986 (N 86.539).
3> BÖ N 79S6 1658
323

outre, il a transmis un postulat relatif à un impôt spécial sur l'énergie*'. Le Conseil
des Etats a approuvé les motions émanant du Conseil national, préconisant un
article énergétique2'. D'autre part, il a proposé, sous forme de postulat, l'adoption
de principes tarifaires et de conditions de raccordement aux énergies de réseau3'.
En revanche, il a refusé toute mesure d'incitation4'.
134 
Point de vue de la Conférence des directeurs cantonaux de
l'énergie
La Conférence des directeurs cantonaux de l'énergie avait soutenu le premier
projet d'article énergétique. De plus, lors de sa prise de position du 23 août 1984
relative aux initiatives populaires «Pour un avenir sans nouvelles centrales
nucléaires» et «Pour un approvisionnement en énergie sûr, économique et
respectueux de l'environnement», elle préconisait un nouvel article constitution-
nel sur l'énergie.
Lors de leur séance du 21 août 1986, les directeurs cantonaux réaffirmèrent ce
principe: des 22 personnes présentes, 17 étaient d'avis qu'un article constitution-
nel était indispensable si l'on voulait réaliser une politique énergétique exhaustive
et équilibrée. Leur idée était de compléter l'actuel Programme de politique
énergétique, mais non de le remplacer.
135 
Consultation sur l'avant-projet d'article énergétique
Le 11 février 1987, le Conseil fédéral a autorisé le DFTCE à soumettre l'avant-
projet d'article énergétique aux cantons, aux partis ainsi qu'aux associations et
organisations intéressées. Ceux-ci avaient jusqu'au 31 mai 1987 pour y répondre.
Le 21 octobre 1987, le Conseil fédéral a pris connaissance du rapport du DFTCE
relatif aux résultats de la consultation et en a autorisé la publication. Nous nous
référons à ce rapport pour donner un aperçu des opinions exprimées:
- trois quarts des réponses sont favorables au principe d'un article constitutionnel
sur l'énergie (cf. ch. 135.1);
- en revanche, les avis divergent énormément quant à l'instauration d'un impôt
énergétique (cf. ch. 135.2) et à l'établissement de principes touchant la
fourniture et l'emploi d'énergie (cf. ch. 135.3).
135.1 
Article énergétique
Sur 90 (126)5' participants, 71 (95) approuvent le principe d'un article constitu-
tionnel sur l'énergie. Cependant, 19 (27) autres rejettent une telle révision.
') Le postulat du conseiller national Müller «Taxe d'incitation pour les mesures d'économie
d'énergie» a été transmis (BÖ N 1986 1659), de même que la seconde partie de la motion
Schmidhalter (N 85.514, sous forme de postulat), selon laquelle il n'y avait pas lieu de
prévoir une taxe sur l'énergie au niveau constitutionnel (BÖ N 1986 1640 et 1658).
2> BÖ E 1987 116 et 118
3> BÖ E 1987 116
4>BO E 1987 117
s> Le premier chiffre se rapporte aux participants officiels; entre parenthèses, le total des
réponses recueillies.
324

Les adversaires de cet article sont les cantons de Vaud et du Jura, le Parti libéral
suisse (PLS), 5 organisations d'employeurs, 2 associations de propriétaires immo-
biliers, 11 organisations relevant de l'économie énergétique ou des milieux affiliés
ainsi que les associations des transports privés par la route, à l'exception de l'AST.
Les principales raisons invoquées par les opposants à l'article énergétique sont les
suivantes:
- la constitution actuelle autorise une politique énergétique satisfaisante;
- l'article sur l'énergie entraînerait trop d'interventions étatiques et dirigistes;
- notre système d'économie de marché est mieux à même de garantir que les
objectifs de politique énergétique seront atteints;
- un article énergétique alimenterait l'inflation législative;
- remettre l'ouvrage sur le métier maintenant déjà, c'est faire fi de la volonté
populaire exprimée en 1983 et 1984 (rejets de l'article constitutionnel et de
l'initiative sur l'énergie).
59 (76) participants, dont 24 cantons et certains partis politiques (PDC, PSS,
UDC, Adi, FL et AN), adhèrent à l'avant-projet dans ses grandes lignes. Cela ne
les empêche pas de formuler des suggestions ou des propositions de modifica-
tions, voire de faire dépendre leur approbation de certaines conditions préalables.
Douze (19) participants préconisent un article énergétique tellement différent de
l'avant-projet que leur réponse équivaut au rejet de celui-ci. On peut les répartir
en deux groupes: deux (4) d'entre eux craignent que cet avant-projet n'autorise
pas une politique énergétique suffisamment incisive; au contraire, les dix (15)
autres estiment qu'il ouvre la voie à une intervention excessive de l'Etat dans la vie
économique.
Onze (12) participants se prononcent en faveur d'une reprise du projet de 1983,
avec tout au plus de légères modifications.
135.2 
Taxe sur l'énergie
Des 126 participants, 49 (60) approuvent le principe d'une taxe sur l'énergie
inscrite dans l'article constitutionnel; 38 (60) s'y opposent, alors que trois (6) ne
peuvent ou ne veulent pas encore se prononcer. Les opposants préféreraient que
l'énergie soit taxée dans le contexte de l'impôt sur le chiffre d'affaires ou qu'une
telle solution fasse l'objet d'un examen.
Parmi les adversaires, nous trouvons notamment
- les demi-cantons d'Unterwald-le-Haut et lé-Bas ainsi que les cantons de Zoug,
Saint-Gall, Vaud, Neuchâtel et du Jura;
- les partis gouvernementaux, à l'exception du PSS (le PDC, l'UDC et le PRDS
sont favorables à une imposition de l'énergie à la faveur d'une refonte de
l'ICHA);
- les organisations d'employeurs et les associations de propriétaires fonciers;
- les entreprises du secteur énergétique et les organisations qui leur sont proches;
- les représentants du trafic individuel s'opposent à des redevances plus élevées
sur les carburants, à l'exception de l'Association suisse des transports (AST).
325

Voici les principaux arguments avancés par les opposants à la taxe sur l'énergie:
- seul un renchérissement massif de l'énergie aboutirait à des économies dans la
consommation,
- un impôt élevé sur l'énergie nuirait à la compétitivité de notre industrie,
- une taxe élevée sur l'énergie toucherait avant tout les couches les plus
défavorisées,
- il ne faut pas taxer encore plus lourdement les carburants,
- le produit d'une taxe modeste serait disproportionné aux frais administratifs
engendrés par sa perception,
- la politique énergétique devrait être financée au moyen des ressources géné-
rales de la Confédération (référence étant faite à l'excédent de recettes de 2
mia. de fr. en 1986),
- la taxe proposée vise à procurer de nouvelles ressources à la Confédération,
- le NEFF, qui est une fondation privée, serait dissout.
La plupart des partisans n'approuvent la taxe qu'à certaines conditions. Beaucoup
souhaitent qu'une affectation soit prescrite au niveau constitutionnel, ou alors que
la taxe reste mesurée. D'autres rejettent catégoriquement toute affectation ou
préconisent une taxe d'incitation. Par ailleurs, nombreux sont ceux qui présup-
posent ou exigent un même traitement fiscal pour toutes les énergies (aucune
distorsion de la concurrence). Par contre, il y a aussi ceux qui rejettent précisé-
ment une taxation uniforme; il estiment que l'imposition doit obéir à des critères
de politique énergétique (substitution, encouragement du recours aux agents
indigènes et renouvelables, etc.) ou être modulée en fonction des nuisances de
chaque agent énergétique.
Des divergences d'opinion apparaissent également quant à l'utilisation du produit
de la taxe: beaucoup voudraient réserver celui-ci au financement de la politique
énergétique, alors que certains le consacreraient à des mesures supplémentaires
(protection de l'environnement, transports publics). Un groupe veut éliminer la
«taxe occulte», alors qu'un autre désire la conserver. Quelques réponses pro-
posent de préciser le taux de la taxe dans la constitution, mais cette démarche est
aussi combattue.
Neuf cantons, partisans de la taxe, demandent qu'une partie du produit leur
revienne (ZH, UR, SO, BL, GR, AG, TI, VS, GÈ). Le canton de Vaud s'oppose à
la taxe, mais il aimerait cependant en profiter si elle était adoptée. Les cantons de
Schwyz et d'Obwald sont favorables à l'ICHA sur l'énergie et voudraient en
recevoir une part.
135.3 
Principes applicables à la fourniture et à l'emploi d'énergie
Avec la taxe sur l'énergie, la compétence de principe ainsi donnée à la Confédéra-
tion est la partie la plus controversée de l'avant-projet. Nombre de participants y
voient un renforcement de tendance par rapport au projet de 1983.
Toujours est-il que cette compétence fédérale reçoit l'aval de 48 (59) participants
à la consultation. Parmi eux, on trouve quinze cantons (BL, SH, TG, TI, GÈ, BE,
LU, NW, BS, AR, AI, AG, NE, FR, ZG) et six (7) partis politiques (PSS, Adi, PST,
FL, AN, UDC; JPDC).
326

De ces partisans, cinq s'opposent toutefois à ce que la législation d'exécution
comporte des principes tarifaires ou des conditions de raccordement aux énergies
de réseau. Ils souhaitent que ces questions restent entièrement de la compétence
des cantons, des communes et de l'économie.
Par ailleurs, quinze (16) partisans de l'article énergétique s'opposent catégorique-
ment à des principes fédéraux sur la fourniture et l'emploi de l'énergie. Ils
n'admettent pas que la Confédération intervienne dans la relation producteur -
fournisseur - consommateur (gestion nationale de l'énergie) et dans la souve-
raineté tarifaire qu'ont les entreprises publiques et d'économie mixte des cantons
ou des communes.
136 
Rapport du groupe de travail s'occupant de l'impôt sur
l'énergie
Selon l'arrêté du Conseil fédéral du 10 septembre 1986, le groupe de travail
interdépartemental a eu pour mandat d'examiner la possibilité de prélever une
redevance d'incitation sur les énergies fossiles ainsi que d'autres genres de taxes
sur l'énergie (y compris l'affectation et, partant, les mesures promotionnelles); ces
travaux devraient se dérouler dans le cadre de la politique de lutte contre la
pollution de l'air, dans celui de la politique énergétique et en harmonie avec le
plan financier. Le groupe devrait également présenter un rapport en temps
opportun. Dans son rapport du 22 octobre 1987 relatif à l'impôt sur l'énergie, le
groupe de travail arrive aux conclusions ci-après.
Un impôt sur l'énergie qui satisfasse aux objectifs visés dans ce domaine et dans
celui de l'environnement devrait en principe frapper tous les agents énergétiques
et tous les groupes de consommateurs. Or les combustibles et carburants achetés à
titre de moyens d'exploitation et des entreprises soumises à l'ICHA se trouve-
raient exonérés de l'ICHA sur l'énergie. Cet impôt particulier grèverait donc
essentiellement les ménages et non pas les entreprises soumises à l'ICHA. Il est de
fait que vue sous l'angle de la politique de l'environnement, de l'énergie et de la
redistribution, une telle sélection fiscale laisse à désirer. De plus, en 1986, les
Chambres fédérales ne sont pas entrées en matière sur une extension de l'ICHA à
l'énergie. Le groupe de travail recommande donc de ne pas aller plus loin dans
cette voie.
Un impôt sur l'énergie devrait inciter à l'économie sans provoquer une distorsion
de la concurrence entre les divers agents énergétiques. Dès lors, le groupe en
question approuve une taxe qui est fonction de la valeur calorifique et qui s'étend,
en principe, à l'ensemble de ces agents; c'est la seule façon de parvenir à une
imposition équitable de toutes les énergies. Une telle taxe a encore un effet
positif: la charge s'accroît lorsque les prix baissent et elle diminue lorsqu'ils
augmentent. De plus, elle prend en considération les différences qui subsistent au
niveau des charges fiscales et à celui des coûts de production de l'énergie. En
effet, pour les énergies fortement frappées par le fisc ou qui ont déjà des coûts de
production élevés, elle conduit à un renchérissement inférieur à la moyenne.
Si l'on veut parvenir à réaliser des économies à plus long terme, le groupe de
travail recommande de tabler sur un produit de 1500 millions de francs. Cela
327

correspond à une imputation supplémentaire de l'énergie atteignant une moyenne
de 10 pour cent; la fourchette affectant les principaux agents énergétiques irait
alors de quelque 7 pour cent (électricité, carburants) à 20 pour cent environ (prix
moyen de l'huile de chauffage EL en 1986).
Ce produit permettrait d'une part de financer des mesures prises dans les
domaines de l'environnement et de l'énergie, de décharger les finances fédérales
de mesures tarifaires dictées par la politique suivie dans ces domaines ainsi que
d'accorder des crédits de préfinancement (RAIL 2000) aux transports publics. Il
servirait d'autre part à couvrir des manques à gagner résultant de l'exonération de
l'ICHA accordée pour certains biens d'équipement et moyens de production
(suppression de la taxe occulte), mais uniquement lorsque les produits supplé-
mentaires dus à la réforme de cet impôt sont insuffisants. Partant des résultats de
l'expertise Bombach, le groupe de travail souligne qu'un abandon de la taxe
occulte en liaison avec un impôt sur l'énergie de 1500 millions de francs produirait
sans nul doute le meilleur effet économique.
Etant donné l'important parallélisme avec la réforme ci-dessus, le groupe partage
l'avis du Département fédéral des finances, selon lequel l'impôt sur l'énergie doit
être appliqué dans le cadre de la restructuration des finances, et donc dissocié du
projet d'article constitutionnel.
Un tel impôt doit reposer sur une base constitutionnelle. En l'occurrence, le
groupe de travail recommande de prévoir une affectation partielle du produit,
dans les limites voulues par la politique en matière d'énergie et d'environnement.
Ce groupe estime également que les répercussions économiques d'un impôt sur
l'énergie sont supportables; en effet, la part de celle-ci aux coûts de production est
en général bien inférieure à 10 pour cent. Il est cependant conscient qu'à la faveur
d'une révision plus poussée, des réglementations à caractère exceptionnel (y
compris une application progressive) devraient aussi être possibles dans des cas
particuliers. La base constitutionnelle devrait offrir suffisamment de souplesse
pour cela.
137 
Questions de droit constitutionnel
137.1 
Nécessité d'un article constitutionnel
La constitution renferme quatre dispositions touchant directement l'énergie: les
articles 24bls (utilisation des eaux), 24quater (transport et distribution d'énergie
électrique), 24 BÖ N 1973 1312 1335
3> BÖ E 1974 326
330

base constitutionnelle (articles énergétique et sur la protection de l'environne-
ment), d'autres seulement sur l'article énergétique.
La disposition relative à l'approvisionnement économique dupays (art. 31bis, 3e al.,
let. e, est.) autorise des mesures de précaution pour la défense économique du
pays (p. ex. le stockage obligatoire) et pour assurer l'approvisionnement énergé-
tique en cas de pénurie grave à laquelle l'économie n'est pas en mesure de
remédier par ses propres moyens. L'article énergétique complétera cette disposi-
tion en ce sens que les structures de l'offre et de la demande, notamment, seront
améliorées grâce à des mesures de politique énergétique. Celles-ci constituent à
certains égards des mesures de précaution, qui ne visent pas directement à parer à
des crises de l'approvisionnement.
L'article énergétique complétera celui qui régit la protection des consommateurs
(art. 3lsexies est.); il habilite la Confédération à ordonner non seulement l'indica-
tion de la consommation d'énergie des installations, véhicules et appareils, mais
aussi certaines restrictions à l'admission, cela pour des raisons de politique de
l'énergie (cf. ch. 213.1).
Il n'est pas aisé de délimiter clairement le champ d'application par rapport à
l'article 27sexles est. sur la recherche. Cette disposition englobe tout l'éventail allant
de la recherche fondamentale à la recherche appliquée, y compris les travaux
voisins en vue du développement de techniques nouvelles, mais sans le développe-
ment de produits et, en principe, sans les installations pilotes et de démonstration.
Savoir si certaines activités et expériences se rattachent vraiment à la recherche
est souvent une question d'interprétation. L'article énergétique doit préciser une
fois pour toutes que par delà la recherche proprement dite, on peut soutenir le
développement de techniques énergétiques.
Les mesures de politique énergétique peuvent toucher ou restreindre des droits
fondamentaux tels que la liberté individuelle, la garantie de la propriété ainsi que
la liberté du commerce et de l'industrie. De telles restrictions sont admises
seulement lorsqu'elles reposent sur une base légale, qu'elles sont dans l'intérêt
public, qu'elles respectent le principe de la proportionnalité et qu'elles ne portent
pas atteinte à l'essence d'un droit fondamental. Les interventions dérogeant à la
liberté du commerce et de l'industrie requièrent en outre une base constitu-
tionnelle expresse ou implicite (art. 31,1er al., est.).
La disposition proposée va ancrer dans la constitution l'intérêt public à une
utilisation économe et rationnelle de l'énergie ainsi qu'à un approvisionnement
énergétique suffisant, sûr, économique et ménageant l'environnement. Ces ob-
jectifs englobent celui d'un approvisionnement largement diversifié. Les mesures
de politique énergétique sont en principe compatibles non seulement avec la
liberté individuelle et avec la garantie de la propriété, mais encore avec la liberté
du commerce et de l'industrie, pour autant qu'elles ne visent pas des effets avant
tout économiques. Le caractère limité des ressources, les multiples pollutions de
l'environnement et notre dépendance vis-à-vis de l'étranger exigent de telles
mesures, ne serait-ce que pour contribuer à la sécurité de notre ordre économique
et, partant, à la liberté du commerce et de l'industrie1). En cas de crise de
') Paul Richli, Handels- und Gewerbefreiheit contra Energiepolitik?, ZB1 (86) 1985, p. 8.
331

l'approvisionnement énergétique, et si l'intérêt collectif le justifie, la Confédéra-
tion peut, en vertu de l'article 31bis, 3e alinéa, lettre e, est., déroger au principe de
la liberté du commerce et de l'industrie. L'article énergétique ne modifiera pas
cette disposition; il ne portera pas davantage atteinte aux droits régaliens des
cantons (art. 31, 2e al., est.).
137.4 
Relation avec la révision totale de la constitution
Aux termes de l'arrêté fédéral du 3 juin 1987 sur la révision totale de la
constitution (FF 1987 II 977), le Conseil fédéral est chargé de soumettre aux
Chambres le projet d'une nouvelle constitution. Le texte proposé doit mettre à
jour le droit constitutionnel écrit et non écrit, le rendre compréhensible, l'ordon-
ner systématiquement et en unifier la langue ainsi que la densité normative.
L'article énergétique peut être adopté par le biais d'une révision partielle et
intégré ultérieurement à la nouvelle constitution, après avoir subi au besoin des
modifications de forme.
137.5 
Intégration du nouvel article dans la constitution
Dans son 2e alinéa, lettre d, l'avant-projet d'article énergétique soumis à consulta-
tion donnait à la Confédération la compétence de prélever une taxe sur l'énergie.
Cette disposition a été rejetée par de nombreux participants. Quant aux partisans
d'une telle taxe, ils ont manifesté des opinions très variées, voire divergentes, sur
son objectif et sur son aménagement (cf. ch. 135.2). Dans ces conditions, il est
indiqué d'inscrire la taxe sur l'énergie dans une disposition constitutionnelle séparée
(cf. ch. 142).
Il reste à savoir où placer le nouvel article énergétique dans la constitution actuelle.
Tant le projet d'article repoussé en 1983 que l'initiative énergétique rejetée en
1984 prévoyaient un article 24octies est. Si notre proposition de maintenir l'article
24quater cst sur l'énergie électrique est adoptée (cf. ch. 137.3), cette systématique
restera valable, car l'énergie est régie surtout par les articles 24bis, 24quater et
24quinquies cst
Comme il existe déjà des articles 24sexies (protection de la nature et du paysage) et
24septies (protection de l'environnement), nous vous proposons un article 24octles.
14 
Propositions du Conseil fédéral
141 
Article énergétique
Nous inspirant des résultats de la consultation (cf. ch. 135) et des considérations
sur le droit constitutionnel (cf. ch. 137), nous vous soumettons l'article constitu-
tionnel ci-après:
Art. 24°c"es
1 Dans les limites de leurs attributions, la Confédération et les cantons créent les
conditions propres à garantir un approvisionnement énergétique suffisant, sûr,
économique et ménageant l'environnement, ainsi qu'à assurer un emploi
économe et rationnel de l'énergie.
332

2 La Confédération établit des principes applicables à:
a. L'utilisation des énergies indigènes et renouvelables;
b. La fourniture et à l'emploi d'énergie.
3 La Confédération
a. Edicté des prescriptions sur la consommation d'énergie des installations,
des véhicules et des appareils;
b. Encourage le développement de techniques énergétiques.
4 Dans la politique énergétique qu'elle applique, la Confédération tient compte
des efforts des cantons et de leurs collectivités ainsi que de l'économie. Les
mesures touchant l'utilisation d'énergie dans les bâtiments sont prises au premier
chef par les cantons.
142 
Impôt sur l'énergie
Dans les circonstances actuelles, nous renonçons à vous proposer d'inscrire une
taxe sur l'énergie dans la constitution fédérale. Comme le recommande le groupe
de travail qui s'est occupé de la question (ch. 136), celle-ci devra être réglée lors
du réaménagement des finances fédérales. Il ne nous paraît pas indiqué d'y
répondre aujourd'hui déjà et d'anticiper ainsi le futur régime financier. Il
conviendra de fixer, le moment venu, le genre et l'ampleur de la taxe sur l'énergie.
Dans l'intervalle, les ressources générales de la Confédération devront fournir les
moyens d'une politique énergétique efficace.
2 
Partie spéciale
21 
Article énergétique
211 
Norme à caractère programmatique
(1er al.)
1 Dans les limites de leurs attributions, la Confédération et les cantons créent les
conditions propres à garantir un approvisionnement énergétique suffisant, sûr,
économique et ménageant l'environnement, ainsi qu'à assurer un emploi
économe et rationnel de l'énergie.
La norme proposée ne fonde aucune compétence fédérale nouvelle; elle ne
modifie en rien la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons
(art. 3 est.). Sa formulation très générale («dans les limites de leurs attributions»)
lui permet cependant de placer l'interprétation d'autres compétences fédérales
(p. ex. art. 37bis est. sur la circulation routière ou art. 41ter est. sur les compétences
financières) dans l'axe de sa politique énergétique. Cette norme impose aux
autorités des deux échelons certaines exigences dans l'exécution de leurs tâches.
En outre, de par son caractère programmatique, elle a tout à la fois valeur de
directive et de limite, puisqu'elle oriente au niveau constitutionnel les activités en
matière de politique énergétique (cf. FF 1981 II 346). Elle favorise l'action
conjointe de la Confédération et des cantons, car elle représente une plate-forme
d'entente sur leur tâche commune, leur fixe les mêmes objectifs, harmonise le
recours aux compétences de l'un ou l'autre échelon et facilite la planification.
Les différents objectifs fixés ont a priori la même valeur. Néanmoins, ils relèvent
333

parfois de systèmes différents et peuvent donc se trouver en conflit lors du choix
des mesures de politique énergétique. Il faut alors optimiser ces dernières selon
les différents objectifs à atteindre.
211.1 
Confédération et cantons
La mention des cantons dans le préambule innove par rapport à l'article
constitutionnel rejeté en 1983. Elle inscrit au plus haut niveau la responsabilité qui
leur incombe dans ce domaine. Cette responsabilité, partagée avec la Confédéra-
tion, doit servir de base non seulement à l'actuel Programme de politique
énergétique, mais aussi à la future politique suisse en la matière (cf. en. 137.2).
211.2 
Assurer un approvisionnement énergétique suffisant, sûr,
économique et ménageant l'environnement
La Confédération et les cantons doivent établir les conditions propres à garantir
un approvisionnement énergétique suffisant, sûr, économique et ménageant
l'environnement. Cela ne veut pas dire qu'ils sont totalement responsables de
l'approvisionnement énergétique, qui reste avant tout l'affaire du secteur privé.
Destinée à faciliter et à activer les indispensables modifications structurelles, afin
d'éviter toute rupture d'approvisionnement, la politique énergétique doit être
efficace et axée sur le long terme, sans méconnaître les impératifs susmentionnés.
Un approvisionnement suffisant implique que la Suisse dispose non seulement
d'énergie en quantité voulue, mais encore d'installations transformatrices et de
réseaux de distribution fiables. Les mesures prises par la Confédération en vertu
de l'article énergétique viseront à éviter les pénuries d'approvisionnement en
temps normal. En période de crise, c'est la sécurité d'approvisonnement en
choisissant de faire appel à un large éventail d'agents énergétiques de prove-
nances différentes (diversification). Il s'agit de couvrir les besoins qui subsistent
après l'élimination du gaspillage et l'application des mesures d'économie (FF
1981 II 317).
Un approvisionnement économique n'est pas synonyme d'achats à bas prix; c'est
une démarche optimalisée du point de vue de l'économie globale. Dans cette
perspective, on appréciera la politique énergétique selon ses effets sur la producti-
vité et sur la croissance économique, sur l'emploi, le commerce extérieur,
l'évolution des prix et les finances publiques.
Un approvisionnement qui ménage l'environnement tient compte non seulement de
la protection des sites, des eaux et de l'air, mais aussi de l'environnement au sens
large, qui englobe la gestion des ressources et du patrimoine pour les générations
futures. En politique énergétique aussi et surtout, la recherche de la prospérité
implique le respect des fondements naturels de la vie.
211.3 
Garantir une utilisation économe et rationnelle de l'énergie
L'objectif d'une utilisation économe et rationnelle de l'énergie relève d'une vision
globale des économies en la matière. Comme il n'existe pas d'énergie absolument
334

propre, on ne devrait consommer que la quantité d'énergie nécessaire, et cela en
polluant le moins possible. C'est pourquoi il faut mentionner dans la constitution
l'objectif des économies, ce que n'avait pas fait l'article rejeté en 1983. L'approvi-
sionnement, qui figurait alors seul en préambule, mettait davantage l'accent sur
l'offre que sur l'utilisation d'énergie. Or il apparaît de plus en plus clairement que
la clé de voûte de toute politique énergétique doit être l'utilisation parcimonieuse
et rationnelle de l'énergie, condition première d'une moindre dépendance par
rapport à l'étranger et du recul de la pollution, ainsi que de la bonne gestion des
ressources non renouvelables. La plupart des organes consultés est favorable à
une telle définition des objectifs dans la constitution.
Utiliser l'énergie de manière économe et rationnelle, c'est:
- maintenir au plus bas la quantité d'énergie utilisée,
- obtenir un certain effet au moyen de la consommation d'énergie la plus faible
(rendement énergétique maximal),
- choisir la forme d'énergie la mieux appropriée au but poursuivi, on tiendra compte
en particulier de la valeur de l'énergie.
212 
Législation fédérale sur les principes
(2e al.)
2 La Confédération établit des principes applicables à:
a. L'utilisation des énergies indigènes et renouvelables;
b. La fourniture et à l'emploi d'énergie.
Le 2e alinéa donne la compétence de légiférer sur les principes, c'est-à-dire:
- un mandat de légiférer dans l'esprit du fédéralisme. Le droit fédéral et celui des
cantons doivent se compléter mutuellement. Il incombe tout particulièrement à
la Confédération d'assurer la coordination;
- le respect du principe de la subsidiarité. Il faut que les cantons gardent une
compétence législative substantielle pour être en mesure d'appréhender les
conditions qui leur sont propres. C'est encore essentiellement à eux qu'il
incombe de concrétiser les principes et, par là, d'en assurer nécessairement
l'exécution. La subsidiarité n'autorise la Confédération à réglementer que les
secteurs où, dans l'intérêt de l'ensemble du pays, une solution uniforme est
nécessaire;
- un mandat de légiférer donné aux cantons ainsi que des normes qui contraignent
directement l'individu. Celles-ci peuvent se limiter à des prescriptions minimales
et laisser au droit cantonal la possibilité d'aller au-delà ou, au contraire, avoir
un caractère impératif excluant toute dérogation.
212.1 
Utilisation des énergies indigènes et renouvelables
(2e al., let. a)
Le 2e alinéa, lettre a, propose une compétence limitée aux principes. Il donne la
possibilité à la Confédération de fixer des conditions générales pour l'utilisation
d'autres sources d'énergie que l'eau (art. 24bls est.) ou les combustibles nucléaires
(art. 24qulnquies est.). La disposition proposée ne doit ni restreindre, ni élargir ces
deux compétences.
335

La notion d'«utilisation d'énergie» englobe aussi bien la production ou la
distribution que la consommation. Il incombe aux cantons de créer, par leur
législation sur la construction, sur l'aménagement du territoire ou sur l'énergie,
des conditions générales favorables à l'emploi des énergies nouvelles dans le
bâtiment. De son côté, le législateur fédéral pourrait au besoin prévoir des
mandats législatifs dans ce sens (cf. ch. 214.2). En dehors du bâtiment, on peut
envisager des prescriptions minimales de la Confédération s'appliquant surtout
aux installations d'une certaine importance, qui régiraient l'utilisation des éner-
gies solaire et éolienne ainsi que de la géothermie (p. ex. plan sectoriel en matière
d'utilisation des énergies renouvelables).
Sont considérées comme des énergies indigènes celles qui ont leur source en
Suisse, y compris les déchets (p. ex. ordures, rejets de chaleur). Les énergies
renouvelables sont les agents non fossiles et non nucléaires que leur caractère
cyclique rend pratiquement inépuisables. Les principales énergies renouvelables à
disposition en Suisse: la force hydraulique, la biomasse (p. ex. le bois), les énergies
solaire et éolienne, la géothermie et la chaleur ambiante. Ainsi, les deux
qualificatifs se recoupent: en général, les principales énergies indigènes (eau, bois,
soleil, géothermie, vent) sont aussi des énergies renouvelables. Toutefois, l'inten-
tion est que la Confédération puisse formuler des principes sur toute énergie
indigène ou renouvelable (le cumul des deux caractéristiques n'est pas néces-
saire).
Il n'est pas prévu de subventions pour la mise en œuvre de techniques énergé-
tiques et de matériaux (p. ex. des capteurs solaires) éprouvés. On peut d'ores et
déjà favoriser l'emploi des énergies nouvelles par le biais de la législation fiscale
(1er al.).
212.2 
Fourniture et emploi d'énergie
(2e al., let. b)
II est prévu que la compétence limitée de la Confédération concerne toutes les
sources d'énergie et qu'elle s'étende à leur acquisition et à leur utilisation. Cette
compétence, qui permet une législation fédérale limitée aux principes en matière
d'économies d'énergie, complète la norme à caractère programmatique (1er al.). Le
terme «emploi d'énergie» se réfère surtout à la consommation.
La législation relative aux principes permettra de réaliser sur l'ensemble du
territoire les mesures visant à l'emploi rationnel de l'énergie dans le bâtiment,
adoptées au titre du Programme de politique énergétique Confédération/cantons.
Seuls les cantons n'ayant pas encore pris de telles mesures seront contraints à des
interventions imposées par ces prescriptions minimales.
Cette compétence limitée aux principes autorise la Confédération à intervenir
dans le trafic, même pour des motifs d'économie d'énergie (p. ex. par une
limitation des vitesses). En revanche, elle ne lui octroie pas de nouvelle compé-
tence pour soutenir les transports publics. La constitution actuelle le lui permet
déjà (art. 24ter, 26, 36, 37bis, 37ter est.). Mais en exerçant ses attributions relatives
aux transports, la Confédération doit tenir compte également de l'objectif que
constitue un emploi économe et rationnel de l'énergie.
336

Il y a controverse quant à la nécessité, à l'aménagement et aux répercussions des
principes tarifaires et des conditions de raccordement aux énergies de réseau, que
la Confédération pourrait formuler (cf. ch. 135.3). Le 1er alinéa, lettre a, de
l'article énergétique refusé en 1983 aurait permis de formuler de tels principes,
qui n'étaient cependant pas au centre du débat à l'époque. Il reste essentiel de
prendre des mesures dans ce domaine. En attendant, le Programme de politique
énergétique prévoit des recommandations tarifaires émanant de la Confédéra-
tion. Si celles-ci s'avéraient peu efficaces, des principes contraignants, relatifs aux
économies d'énergie, seraient indispensables. Le Délégué à la surveillance des
prix examine avant tout si une compagnie facture des prix trop élevés dans
l'optique de l'économie d'entreprise, ce qui se solderait par des bénéfices
injustifiés. Il n'a pas pour tâche de corriger des tarifs discutables du point de vue
de la politique énergétique ou de l'environnement.
Selon le message du 21 décembre 1981 concernant l'approbation de l'arrêté du
Conseil fédéral relatif à l'autorisation générale pour la centrale nucléaire de
Kaiseraugst (FF 1982 I 786 ss), il faudrait appliquer, en matière de tarifs
d'électricité, les principes suivants:
- éviter des tarifs qui diminuent les coûts globaux en cas de grosse consommation,
- éviter les clauses d'acquisition minimale,
- éviter les tarifs défavorisant la pompe à chaleur électrique par rapport au
chauffage à résistance,
- supprimer, dans le prix de l'énergie, l'échelonnement selon la quantité acquise,
la catégorie de consommateurs et l'affectation du courant. Selon les cir-
constances, les autres types de modulation sont admissibles (jour/nuit, été/hiver,
basse et haute tension),
- dans la mesure où c'est techniquement possible, supprimer les décomptes
collectifs et les remplacer par des compteurs individuels.
Outre ces mesures, il s'agira de prendre davantage en considération les coûts
marginaux dans la tarification. Ainsi, les frais de production et de distribution du
courant seront supportés par les consommateurs qui les occasionnent, et les
installations utilisées au mieux. Le Conseil fédéral prévoit de traiter sur un pied
d'égalité toutes les énergies de réseau (gaz, électricité, chauffage à distance); en
effet, il ne faut pas que les économies d'énergie conduisent à traiter inégalement
des faits semblables. Pareillement, la souveraineté des fournisseurs d'énergie en
matière de tarifs ne doit pas s'effacer devant les principes formulés par la
Confédération. Il s'agit pour elle d'établir des structures, et non de fixer les prix.
Au titre de la fourniture et de l'emploi d'énergie, il n'est pas prévu de subventions
pour la mise en œuvre de techniques énergétiques (cf. 3e al., let. b) et de
matériaux ayant donné satisfaction (p. ex. dans l'isolation thermique). On peut
d'ores et déjà favoriser les économies d'énergie par le biais de la législation fiscale
(1« al.).
337

213 
Prescriptions fédérales et encouragement
(3e al.)
3 La Confédération
a. Edicté des prescriptions sur la consommation d'énergie
des installations, des véhicules et des appareils;
b. Encourage le développement de techniques énergétiques.
213.1 
Prescriptions sur la consommation énergétique des
installations, des véhicules et des appareils
(3e al, let. a)
Contrairement au 2e alinéa, la présente disposition précise que la Confédération
ne doit pas seulement formuler des principes, mais édicter des prescriptions
exhaustives sur la consommation des installations, véhicules et appareils. Pour que
les solutions apportées au problème de l'emploi économe et rationnel de l'énergie
soient efficaces dans ce secteur, il est nécessaire de disposer d'une réglementation
fédérale. Des législations cantonales, inévitablement diverses, ne suffisent pas en
l'occurrence. La disposition préconisée correspond à celle du 1er alinéa, lettre b,
de l'article énergétique de 1983.
Le 3e alinéa, lettre a, donne à la Confédération des compétences qui ne sont pas
exclusives, mais concurrentes de celles des cantons. En l'absence d'une régle-
mentation fédérale, les mesures cantonales ne sont pas exclues. Cela s'applique
avant tout aux installations qui ne sont pas de série.
Dans les domaines de la protection de l'environnement et des transports, la
Confédération fait aujourd'hui déjà des expertises-types accompagnées de restric-
tions à la commercialisation. La disposition proposée vise à étendre cette
compétence en autorisant l'examen des installations, véhicules et appareils
également dans l'optique de leur rendement énergétique.
La législation sur la protection des consommateurs (art. 3lsexies est.) permet déjà
de soumettre à déclaration et étiquetage les installations, véhicules et appareils
consommant de l'énergie. En revanche, elle ne prévoit pas de restrictions à la
vente motivées par la politique énergétique.
Au moment d'élaborer la législation, il faudra veiller à ne pas provoquer la
discrimination des produits étrangers. Dans une première étape, il s'agira d'intro-
duire avant tout la déclaration et l'étiquetage indiquant la consommation énergé-
tique. Plus tard, des prescriptions sur cette dernière (restrictions à la commerciali-
sation) pourraient s'imposer selon la situation de l'approvisionnement
énergétique et la pollution de l'environnement. Il faudra alors tenir compte des
engagements pris par la Suisse en matière de commerce international.
213.2 
Promotion du développement des techniques énergétiques
(3e al, let. b)
L'encouragement de la recherche énergétique dispose déjà d'une base constitu-
tionnelle suffisante (art. 27sexies est.). Cette disposition recouvre tout l'éventail des
activités allant de la recherche fondamentale à la recherche appliquée, y compris
338

le développement de nouvelles techniques apparenté à la recherche. La Confédé-
ration peut prendre des mesures plus étoffées dans les domaines où elle dispose
des compétences législatives ou promotionnelles requises (p. ex. art. 24qumquies,
énergie atomique; art. 24sePties, protection de l'environnement). La disposition
proposée innovera en autorisant, pour tout le secteur de l'énergie, la promotion
d'installations pilotes et de démonstration ainsi que du développement de
produits. Dans le même esprit, la Suisse devra intensifier sa participation aux
programmes de recherche et aux projets de développement de l'AIE. La nouvelle
disposition permettrait aussi, parallèlement à la compétence fédérale préconisée
au 2e et au 3e alinéa, lettre a, de renforcer la promotion des activités d'informa-
tion et d'orientation dans le domaine de l'énergie.
La Commission fédérale pour la recherche énergétique (GORE) a préparé un
nouveau plan directeur de la recherche énergétique, qui fixe les grandes options
pour les années 1988 à 1992. Il s'agit d'une version revue des projets esquissés au
sein de l'administration fédérale en 1984. Le plan se divise en six volets qui
correspondent aux grands axes de la recherche énergétique de la Confédération,
avec les moyens financiers qu'il faudra y consacrer. Il doit régir l'affectation des
montants nouvellement libérés pour la recherche, dans l'hypothèse que les
organes qui ont promu ces activités jusqu'ici ne relâcheront pas leur effort.
La CO RE apprécie ainsi les six principaux domaines de la recherche énergétique:
- La recherche axée sur l'utilisation rationnelle de l'énergie doit être massivement
renforcée, car ce domaine renferme un important potentiel technique inutilisé,
qui permettrait, à moyen terme, de réduire considérablement notre dépendance
vis-à-vis des produits pétroliers.
- L'utilisation des énerves fossiles est un domaine peu traité en Suisse, notam-
ment en ce qui concerne les processus de combustion; or la protection de
l'environnement implique qu'on s'en préoccupe plus sérieusement.
- Il faut maintenir inchangée l'ampleur des recherches en matière de fission
nucléaire, car si l'économie privée l'a davantage prise en charge, il incombe à la
Confédération, responsable de la sécurité d'utilisation, de s'y engager de
manière durable (recherche en matière de sécurité).
- Les investigations dans le domaine des énergies renouvelables doivent être
considérablement renforcées, avec accent sur l'encouragement de leurs aspects
les plus prometteurs.
- Les efforts consacrés à la recherche sur la fusion nucléaire, partie intégrante
d'une coopération européenne, doivent être maintenus à leur niveau actuel.
Cette énergie constitue en effet une option fondamentale pour le siècle
prochain.
- Il est indispensable de donner beaucoup plus d'ampleur aux technologies de
soutien (électricité, stockage d'énergie, relations énergie-environnement), en
particulier en visant le plus long terme et la créativité, car on en attend de
nouvelles impulsions.
En 1987, les pouvoirs publics et le NEFF réunis ont consacré 135 millions de
francs à la recherche énergétique. Selon la CORE, cette somme devrait passer à
339

200 millions d'ici à 1992 (cf. app. 5 pour la répartition entre domaines de la
recherche). A cela s'ajoute la promotion des installations pilotes et de démonstra-
tion d'une certaine importance.
Il ne faut pas fixer les points forts de la politique de la recherche énergétique au
niveau constitutionnel si l'on désire lui garantir une certaine souplesse, d'autant
que les objectifs de la politique énergétique, formulés au premier alinéa de
l'article proposé, s'appliquent également à la recherche et au développement.
La notion de développement recouvre l'exploitation et la mise en œuvre des
enseignements de la science en vue d'obtenir des matériaux, des appareils, des
produits, des procédés, des systèmes ou des services nouveaux ou nettement
améliorés. Elle couvre aussi le soutien aux installations pilotes et de démonstra-
tion, ainsi que le recours à d'autres mesures pouvant amener la qualité technique
d'un produit ou d'un matériel au niveau commercial. En revanche, le développe-
ment ne comprend pas l'application pratique des procédés, matériaux et produits
ayant donné satisfaction.
Il faut que le développement de produits dans le domaine de l'énergie continue
d'incomber a priori à l'économie privée. La Confédération ne doit soutenir que
des projets particulièrement préconisés du point de vue politique, qui répondent à
un intérêt public prédominant et dont le financement privé ne suffit pas. C'est une
situation bien connue des entreprises de taille modeste. On s'appliquera cepen-
dant à ne pas fausser la concurrence.
Afin de renforcer la promotion de la recherche énergétique par la Confédération,
il sera indispensable de former suffisamment de chercheurs et de mettre en place
l'infrastructure correspondante. De plus, des spécialistes devront suivre cette
recherche et en dépouiller les résultats afin de les traduire dans la pratique. Une
promotion accrue de la recherche énergétique implique donc aussi bien l'aug-
mentaiton des moyens financiers fournis par la Confédération que le renforce-
ment des effectifs du personnel occupé dans les établissements spécialisés et la
mise à disposition des postes de travail nécessaires. Les différentes mesures prises
seront synchronisées. Au surplus, il importe de publier les résultats des recherches
et les observations faites dans les installations pilotes et de démonstration, afin de
favoriser le développement de produits industriels.
214 
Subsidiarité et coordination
(4e al.)
4 Dans la politique énergétique qu'elle applique, la Confédération tient compte
des efforts des cantons et de leurs collectivités ainsi que de l'économie. Les
mesures touchant l'utilisation d'énergie dans les bâtiments sont prises au premier
chef par les cantons.
214.1 
Obligations de la Confédération de tenir compte des autres
efforts
(4e al., première phrase)
La signification juridique de cette disposition est secondaire au regard de sa
portée politique. Même sans cette dernière, les principes de subsidiarité et de
340

fédéralisme prévalent dans la politique suisse de l'énergie. L'approvisionnement
énergétique doit rester une tâche qui relève conjointement de l'Etat et de
l'économie. La Confédération est tenue de mener une politique énergétique
complémentaire et en harmonie avec les autres efforts faits dans ce domaine. Pour
l'essentiel, la répartition des tâches entre elle et les cantons ressort de la norme de
compétence figurant dans l'article énergétique ainsi que des autres dispositions
constitutionnelles affectant l'énergie.
Complété lors du débat aux Chambres, l'article énergétique de 1983 précisait
encore ceci (deuxième phrase du 2e al.):
... Il importe de prendre en considération les disparités entre les régions et les
limites de ce qui est économiquement supportable.
La mention du principe de proportionnalité et d'autres principes fondamentaux
dans certains articles constitutionnels peut être utilisée comme argument contre
l'universalité de leur application. Pour des motifs relevant du droit constitution-
nel, il faut donc renoncer à la phrase précitée (cf. FF 1981 II 345). Le principe
selon lequel le coût des mesures de politique énergétique doit être économique-
ment supportable et se situer dans un rapport raisonnable vis-à-vis des objectifs
visés (1er al.) découle du principe de proportionnalité. La mesure de ce qui est
supportable économiquement dépend de la charge que les intéressés sont ca-
pables d'assumer ainsi que de l'intérêt de la collectivité à voir certaines mesures se
concrétiser. Ce n'est qu'ainsi que l'on pourra prendre en compte le caractère
provisionnel de la loi. Il faudra s'inspirer du principe susmentionné lorsqu'on
élaborera les dispositions d'application et qu'on les exécutera.
214.2 
Utilisation d'énergie dans les bâtiments
(4e al., deuxième phrase)
II appartient avant tout aux cantons de prendre des mesures touchant l'utilisation
d'énergie dans les bâtiments. Cette disposition est conforme à la répartition
habituelle des compétences, sur laquelle repose la coopération Confédération/
cantons en matière de politique énergétique (Programme de politique énergé-
tique). La Confédération ne peut intervenir dans le domaine du bâtiment que
pour légiférer à titre subsidiaire par rapport aux cantons et pour formuler des
principes (2e al.), dans la mesure où il ne s'agit pas d'installations fabriquées en
série (3e al., let. a). On assurera ainsi l'application de ces mesures dans tout le
pays, conformément à la décision de la Conférence des directeurs cantonaux de
l'énergie du 21 août 1986.
La disposition proposée (4e al., deuxième phrase) ne signifie pourtant pas que les
cantons devraient mener une politique plus active seulement dans le secteur du
bâtiment. Elle limite seulement l'activité fédérale en la matière. Selon la norme
programmatique (1er al.), les cantons créent les conditions préalables en vue d'un
approvisionnement optimal en énergie, dans les limites de leurs compétences et
de leurs possibilités (art. 3 est.). Ils agissent donc également en dehors du secteur
du bâtiment.
341

3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
31 
Sur le plan de la Confédération
311 
Conséquences financières
Les dépenses de la Confédération pour la recherche, le développement, l'informa-
tion et l'orientation se répartissent comme il suit pour 1987:
En mio. de fr.
Recherche (y compris la recherche relevant de l'administration
publique) 
108,!1)
Formation professionnelle et permanente des spécialistes en éner-
gie (y compris le programme d'impulsion «Installations du bâti-
ment») 
2,6
Installations pilotes et de démonstration dans les bâtiments de la
Confédération 
1,0
Informations et conseils (tels les centres IES et INFOSOLAR) .. 
1,2
Scenari énergétiques (dépense unique) 
3,7
Total à la charge de la Confédération 
116,6
Par ailleurs, un prêt de 370 000 francs a été accordé à la Swisspetrol pour la
prospection de pétrole et de gaz.
Les charges ordinaires de la Confédération pour les EPF et la formation
professionnelle (p. ex. ETS et écoles professionnelles) ne figurent pas dans la
rubrique «Formation et perfectionnement». Celle-ci renferme les dépenses consa-
crées aux cours spéciaux et au matériel didactique à l'intention des spécialistes de
l'énergie, ainsi qu'au financement du projet «Formation et perfectionnement dans
le domaine de l'énergie».
Si l'article énergétique et la législation d'application sont acceptés, les charges
incombant à la Confédération devraient avoisiner 250 millions de francs (valeur
nominale) en 1992, soit 130 millions de plus qu'aujourd'hui.
Ce montant serait affecté de la manière suivante (estimations sommaires):
En mio. de fr.
Recherche énergétique et développement
(y compris la transposition des recherches dans la pratique, selon
propositions de la CORE) 
200
Installations pilotes et de démonstration 
40
Expertises-types, formation professionnelle et permanente des spé-
cialistes de l'énergie, information et conseils 
10
Total des dépenses de la Confédération pour 1992 
env. 250
') Uniquement les charges de la Confédération, sans celles des cantons et des communes
(12,7 mio. de fr.), du NEFF (10,2 mio. de fr.), etc.
342

La majeure partie des dépenses supplémentaires figurent dans k plan financier. Nous
partons de l'idée que les moyens nécessaires seront fournis par l'imposition des agents
énergétiques dans le cadre du nouveau régime des finances fédérales. A terme,
c'est-à-dire dans la seconde moitié des années quatre-vingt-dix, nous estimons que
les dépenses de la Confédération au titre de la politique énergétique avoisineront
300 millions de francs.
312 
Effets sur Tétât du personnel
Une politique énergétique soutenue exige du personnel fédéral supplémentaire. Il
conviendrait de créer au moins 20 à 25 nouveaux postes de travail dans l'ad-
ministration fédérale; la moitié d'entre eux seraient affectés exclusivement aux
projets de recherche et de développement, y compris les installations pilotes et de
démonstration (superviser, faire connaître les résultats).
Si la Confédération renforce son encouragement à la recherche énergétique, cela
implique une nette augmentation de l'effectif des chercheurs dans notre pays.
D'ici à 1992, il faudrait créer quelque 300 nouveaux emplois, que ce soit dans
l'industrie ou dans les hautes écoles (EPF, universités, ETS). En dehors de
l'administration fédérale, la construction, l'opération et l'étude des installations
pilotes et de démonstration nécessiteront aussi la création de nouveaux emplois.
32 
Sur le plan des cantons et des communes
Ces dernières années, la plupart des cantons et de nombreuses communes ont
créé des postes de spécialistes en énergie. Les cantons qui doivent intensifier leurs
efforts en matière de politique énergétique, ou qui envisagent de prendre des
mesures supplémentaires, devront renforcer leurs effectifs. Une politique énergé-
tique plus active peut imposer de nouvelles tâches à cet échelon. Les charges qui
en découlent devraient être modérées pour les cantons qui disposent déjà d'une
législation complète en la matière:
4 
Grandes lignes de la politique gouvernementale
Le projet d'article constitutionnel sur l'énergie n'est pas mentionné dans les
Grandes lignes de la politique gouvernementale 1983 à 1987. En revanche,
plusieurs motions ont chargé le Conseil fédéral de présenter un tel projet.
31947
343

344
Consommation finale d'énergie de 1960 à 1986
Appendice 1

Appendice 2
Consommation finale en 1973, 1979 et 1986
Evolution de quelques paramètres importants
Consommation finale d'énergie
Consomm. finale
Total
Prod. pétroliers
Total
Comb. pétrolier
Carburants
Total
Essence
Diesel
Carb. d'aviation
Electricité
Gaz
Charbon
Bois
Chauff. à dist.
Déchets industr.
Ménages
Industrie
Art./Agr./Serv.
Transports
1973
PJ
674
536
371
165
106
31
28
104
11
13
10
%
100
79,6
55,1
24,5
15,7
4,6
4,2
15,4
1,6
1,9
1,5
1979
PJ
661
483
314
169
109
29
32
•122
28
9
9
6
4
215
134
140
172
%
100
73,0
47,5
25,5
16,4
4,3
4,8
18,4
4,3
1,4
1,4
0,8
0,5
33
20
21
26
1986
PJ
740
488
278
210
134
38
39
152
54
17
12
10
7
234
139
153
214
%
100
65,9
37,5
28,4
18,1
5,1
5,2
20,6
7,4
2,3
1,6
1,3
0,9
32
19
20
29
Modification
1979 - 1986
absolue
en PJ
+79
+ 5
-36
+41
+25
+ 9
+ 7
+30
+26
+ 8
+ 3
+ 4
+ 3
+19
+ 5
+13
+42
en %
+12,0
+ 1,1
-11,5
+24,6
+23,2
+31,6
+23,0
+25,4
+92,6
+82,4
+29,1
+62,4
+76,5
+ 8,9
+ 3,6
+ 9,6
+24,4
25 ' Feuille fédérale. 140e année. Vol. I
345

PARAMÈTRES
Population
(1000 habitants)
Logements
(1000 unités)
Parc véhicules
motorisés
(1000 unités)
PIB (réel)
Production
industrielle
Consommation
par tête
Consommation
d'énergie/
PIB réel
Consommation
industrielle/
Indice
production
industrielle
1973
6431
2394
1934
1979
6356
2661
2577
1986
6573
2970
3306
Modification
1979 - 1986
absolue
+ 217
+ 309
+ 729
in *
+ 3,4
+ 
11,6
+ 
28,3
+ 
14,9
+ 
13,2
+ 
8,4
- 
2,5
- 
8,5
346

canton 
(Isolation
(thermique
1
Zurich 
1 
X
terne 
1 
X
Lucerne 
1 
X
Uri 
1 
G
Schurz 
l 
G
Otwald 
1
IHdnld 
1 
X
Glarls 
1 
X
Zouo 
1 
X
Frlbouro 
I 
X
Soleiire 
1 
(X>
Bile-Ville 
1 
X
Bale-Canwgne 
t 
X
Schafhouse 
1 
X
ADoenzell Rh.Ext.l 
G
Arameli Ht. Int. 1 
X
St. Gali 
I 
X
Grisons 
1 
X
Aroovte 
I 
X
Thuroovle 
1 
GV
Tessln 
1 
X
Vaud 
1 
X
Valais 
1 
X
«euchitel 
1 
X
Genève 
1 
X
Cura 
1
(équipa dlnens-jlnst. cllnat. 
(décoapte 1nd1v.|degrêveoents 
(recherche et 
|1nst. pilotes 
( Informations 
(formation 1n1- Ibfitlraents cant.
(Instali. chauff.|et ventilation (frais de 
(fiscaux 
(développèrent 
(et dêvnstr. 
(et conseils 
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let eau chaude 1 
Ichauffaoe 
1 
1 
1 
1 
1 
(nouvel. Incl.)
1 
X 
1 
X
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1 
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1 
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1 
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1 
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1 
1
1 
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1 
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1 
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1 
X
1 
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1 
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1 
1
1 
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1 
X
1 
X 
1 
X
1 
1
1 
G 
1 
G
1 
G 
1 
G
1 
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1 
GV
1 
GV 
1 
GV
1 
1
1 
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1 
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1 
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1 
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1 
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1 
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1 
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1 
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1 
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1 
X
i 
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1 
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1 
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1 
X
1 
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X
1 
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1 
X
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x
1 
 
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1 
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1 
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1 
A 
1 
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1
1 
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1 
A 
1
1 
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1 
A 
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1 
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1 
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1 
A
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1 
A
A 
1 
A
A 
1 
A
A 
1 
A
A 
1 
A
A 
1 
A
A 
1 
A
A 
1 
A
A 
1 
A
A 
1 
A
A 
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
1 
(A)
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
1 
A
Etat de là politique énergétique dans les cantons
Appendice 3
X 
- appliqué/aïs en oeuvre 
v 
- Application prévue pour mi-1988 
G 
• Mesure non appliquée malgré base légale
{X} - partiellement appliqué/ 
{V} • Application partielle prévue pour 
{G} - Mesure non appliquée maigre base légale partielle
mis en oeuvre 
mi-1988 
A • Efforts
{A} • Effort occasionnel
Vue d'ensemble - Application du Programme de politique énergétique" dans les cantons (1ère priorité)
Etat: 1er janvier 1986

Appendice 4
Article énergétique soumis à la votation en 1983
Article 24 octies est.
1Afin d'assurer un approvisionnement en énergie suffisant, économique et
ménageant l'environnement, la Condédération peut
a. Etablir des principes permettant d'utiliser l'énergie de manière
économe et rationnelle;
b. Edicter des prescriptions sur la consommation d'énergie des
installations, des véhicules et des appareils;
c. Encourager le développement de techniques permettant d'utiliser
l'énergie de manière économe et rationnelle, de tirer profit des
énergies conventionnelles et nouvelles et de diversifier largement
l'approvisionnement.
2En intervenant, la Confédération tient dûment compte des efforts des can-
tons, de leurs collectivités publiques et de l'économie. Il importe de
prendre en considération les disparités entre les région et les limites de
ce qui est économiquement supportable.
3Dans l'accomplissement de ses tâches, la Confédération tient compte des
exigences d'une utilisation économe et rationnelle de l'énergie et d'une
large diversification de l'approvisionnement en énergie. La législation
sur l'impôt fédéral direct favorise les investissements tendant à écono-
miser l'énergie.
348

Appendice 5
Recherche énergétique relevant des pouvoirs publics!)
Dépenses des pouvoirs publics (mio Fra valeur 1987)
Utilisation rationnelle
de l'énergie
Energies fossiles
Fission nucléaire
(y compris sécurité)
Energies renouvelables
Fusion nucléaire
Technologies de soutien
••U Etat 1987 (Total 134,7 mio Frs)
maam Valeurs indicatives 1992 (Total 200 mio Frs)
Fig. l : Dépenses des pouvoirs publics en 1987 et valeurs indicatives pour
1992 en matière de recherche énergétique, selon le Plan-directeur
de la recherche énergétique de la Confédération (1987), établi
par la Commission fédérale pour la recherche énergétique (CORE).
Ces six grands domaines sont subdivisés en plusieurs secteurs, à promou-
voir sur trois niveaux par rapport aux dépenses actuelles:
Niveau 1 
encouragement supplémentaire massif,
Niveau 2 
encouragement supplémentaire modéré,
Niveau 3 
pas d'encouragement supplémentaire; au besoin réduction
La CORE recommande d'appliquer cet échelonnement de la manière suivante :
1) Sont considérés comme émanant des pouvoirs publics les apports de la
Confédération (1987 : 111,8 millions), des cantons et des communes
(1987 : 12,7 millions), ainsi que du NEFF (1987 : 10,2 millions).
349

N I V E A U 
D ' E N C O U R A G E M E N T 
1
(encouragement supplémentaire massif)
Utilisation rationnelle de l'énergie dans les bâtiments
Utilisajion de la chaleur ambiante et des rejets de chaleur:
pompes a chaleur, echangeurs de chaleur, couplage
chaleur-force
Energies fossiles : processus de combustion, méthodes de
combustion rationnelles et peu polluantes., aspects
pollution, problèmes des décharges, problèmes de matériaux
Photovoltaïque : cellules solaires et installations
Stockage d'énergie dans des agents énergétiques chimiques
(y compris économie de l'hydrogène et chimie solaire)
Idées novatrices dans tous les domaines de l'énergie (p.ex.
nouveaux supraconducteurs)
Aspects d'environnement (tous les domaines énergétiques)
N I V E A U 
D ' E N C O U R A G E M E N T 
2
(encouragement supplémentaire modéré)
Utilisation rationnelle de l'énergie dans les transports
Fission nucléaire : sécurité des réacteurs
Chaleur solaire : utilisation active et passive de l'énergie
solaire
Stockage et convertissegrs électrochimiques d'énergie (y
compris piles a combustible)
Electricité : production, transport, transformation,
distribution
L'énergie dans son contexte (aspects des systèmes, études)
Problèmes de matériaux (tous les domaines énergétiques)
N I V E A U 
D ' E N C O U R A G E M E N T 
3
(pas d'encouragement supplémentaire, voir même réduction)
Utilisation rationnelle de l'énergie dans l'industrie et
l'artisanat
Stockage saisonnière de chaleur
Fission nucléaire (recherche sur la sécurité non comprise)
Energie éolienne
Géothermie
Biomasse (bois compris)
Fusion nucléaire
Stockage électromagnétique et mécanique de l'énergie
350

Valeurs indicatives
O 
Utilisationrationnellee dl'énergiefe
Technologies de soutien
M 
Energies renouvelables
B 
Fusion nucléaire
• 
Fission nucléaire
Fig. 2: Répartition des crédits consacrés à la recherche énergétique depuis 1982
et valeurs indicatives pour 1992, selon le Plan directeur 1987 de la
recherche énergétique de la Confédération, établi par la Commission
fédérale pour la recherche énergétique (CORE).
Le premier inventaire des crédits date de 1977; à l'époque, les dépenses
atteignaient 54 millions de francs.
31947
351

Arrêté fédéral 
Projet
relatif à un article constitutionnel sur l'énergie
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 7 décembre 19871\
arrête:
I
La constitution fédérale est modifiée comme il suit:
Art. 24oaies (nouveau)
1 Dans les limites de leurs attributions, la Confédération et les cantons créent les
conditions propres à garantir un approvisionnement énergétique suffisant, sûr,
économique et ménageant l'environnement, ainsi qu'à assurer un emploi
économe et rationnel de l'énergie.
2 La Confédération établit des principes applicables à:
a. L'utilisation des énergies indigènes et renouvelables;
b. La fourniture et à l'emploi d'énergie.
3 La Confédération
a. Edicté des prescriptions sur la consommation d'énergie des installations, des
véhicules et des appareils;
b. Encourage le développement de techniques énergétiques.
4 Dans la politique énergétique qu'elle applique, la Confédération tient compte
des efforts des cantons et de leurs collectivités ainsi que de l'économie. Les
mesures touchant l'utilisation d'énergie dans les bâtiments sont prises au premier
chef par les cantons.
II
Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons.
31947
') FF 1988 I 297
352

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant un article constitutionnel sur l'énergie du 7 décembre 1987
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1988
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
07
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
87.075
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
23.02.1988
Date
Data
Seite
297-352
Page
Pagina
Ref. No
10 105 351
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