ch_vb · 81.904 · 1982-03-17 · de


17. März 1982
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Motion Binder
évidemment, ne reniera pas sa vocation humanitaire en
faveur de la paix et du désarmement. C'est une des raisons
aussi, Madame, pour lesquelles nous- acceptons votre pos-
tulat: dans l'espoir que nous pourrons participer de façon
efficace à une véritable vérification des armements et du
désarmement.
Präsident: Der Bundesrat ist bereit, das Postulat Bauer ent-
gegenzunehmen. Wird es aus der Mitte des Rates
bekämpft? Das ist nicht der Fall. Es ist überwiesen.
Überwiesen - Transmis
#ST# 81.904
Motion Binder
Politische Planung. Mitwirkung des Parlaments
Participation du Parlement
à la planification politique
Wortlaut der Motion vom 16. Dezember 1981
Gemäss Artikel 71 BV ist die Bundesversammlung, unter
Vorbehalt der Rechte des Volkes und der Kantone, die
oberste Gewalt des Bundes. In Artikel 85 BV sind die Auf-
gaben der beiden Räte nicht abschliessend aufgezählt. Die
politische Planung umfasst im heutigen Staat Grundsatz-
entscheidungen und greift in die Gesetzgebungs- und
Finanzhoheit der Bundesversammlung ein. Diese Planung
muss deshalb neben der qualifizierten Gesetzgebung und
der Oberaufsicht über die Behörden zu einer Hauptzustän-
digkeit der Bundesversammlung erklärt werden. Das heu-
tige Recht, von den Richtlinien der Regierungspolitik bloss
Kenntnis zu nehmen, genügt dem Parlament nicht, um auf
die zukünftige Staats- und Finanzpolitik genügend Einfluss
nehmen zu können.
Der Bundesrat wird eingeladen, die notwendigen Gesetzes-
änderungen (allenfalls auch Verfassungsänderungen) vor-
zuschlagen, damit das Parlament in die politische Planung
einbezogen wird und über die wichtigen Pläne der Staatstä-
tigkeit, vor allem über die Richtlinien der Staatspolitik und
den Finanzplan des Bundes befinden kann.
Texte de la motion du 16 décembre 1981
L'autorité suprême de la Confédération, sous réserve des
droits du peuple et des cantons, est, comme le précise
l'article 71 de la constitution, l'Assemblée fédérale. Les
tâches principales des deux conseils sont énumérées à
l'article 85. Or la planification politique, par le pouvoir exé-
cutif, englobe aujourd'hui des décisions fondamentales qui
relèvent de la souveraineté législative et financière de
l'Assemblée fédérale. Cette planification doit donc être ran-
gée parmi les attributions fondamentales du Parlement aux
côtés de l'activité législative proprement dite et de la haute
surveillance des autorités fédérales. Actuellement, le Parle-
ment ne peut que prendre connaissance après coup des
Grandes lignes de la politique gouvernementale. Or ce
«droit» ne lui suffit pas pour exercer une influence adéquate
sur les décisions politiques et financières.
Je prie donc le Conseil fédéral de proposer les modifica-
tions législatives (et éventuellement constitutionnelles)
nécessaires pour que le Parlement participe à la planifica-
tion politique et à l'élaboration des plans importants de
l'Etat, notamment des Grandes lignes de la politique gou-
vernementale et du plan financier.
Mitunterzeichner - Cosignataires: Arnold, Baumberger,
Cavelty, Dobler, Gadient, Guntern, Kündig, Ulrich, Zumbühl
(9)
Binder: Zum richtigen Verständnis meiner Motion möchte
ich Sie bitten, sich im Geiste in die Dezembersession 1981
zurückzuversetzen. Damals haben wir in beiden Räten über
den Zwischenbericht zu den Regierungsrichtlinien und über
den Finanzplan beraten. Die Stimmung war in beiden Räten
nicht besonders gut, sondern eher gereizt. Unbehagen
machte sich breit; und es wurde die Frage gestellt: Wer ist
denn eigentlich die oberste Gewalt des Bundes?
Tatsächlich stritten sich Bundesrat und Parlament über den
Führungsanspruch in diesem Staate. Trotzdem gemäss
Geschäftsverkehrsgesetz das Parlament vom Zwischenbe-
richt und vom Finanzplan nur Kenntnis nehmen kann, wollte
sich das Parlament mit dieser eher untergeordneten Rolle
in der politischen Planung nicht mehr zufrieden geben. Das
Parlament mischte sich aktiv ein, nahm zwar (weil angeblich
verfassungswidrig) keine Richtlinien-Motionen an, die den
Bundesrat zu einem gemächlicheren Gesetzgebungstempo
zwingen wollten, wies jedoch den bundesrätlichen Finanz-
plan praktisch zurück, indem es in einer gemeinsamen
Motion vom Bundesrat Bericht und Antrag verlangte, mit
welchen weiteren einschneidenden Eingriffen in die Aufga-
benstruktur des Bundes er den Haushaltsausgleich in der
nächsten Legislaturperiode erreichen und wie er insbeson-
dere die verschiedenen Ausgabenmechanismen besser in
den Griff nehmen will.
Mit dieser an sich widersprüchlichen Haltung (einerseits
keine Einmischung in die Richtlinienkompetenz des Bun-
desrates, andererseits aber direkte Einschaltung in die
Finanzplanung) haben sich die beiden Räte, bewusst oder
unbewusst - ich möchte das offenlassen -, über den Wort-
laut und den Sinn des Geschäftsverkehrsgesetzes hinweg-
gesetzt und sich mit der blossen Kenntnisnahme nicht
mehr abgefunden. Denn wer mit einer verbindlichen Motion
in die Finanzplanung eingreift und die bundesrätliche
Finanzplanung praktisch zurückweist, schaltet sich auch in
die eigentliche politische Planung ein. Der innere Zusam-
menhang zwischen politischer Planung einerseits und
Finanzplanung andererseits ist evident. So schreibt denn
auch das Geschäftsverkehrsgesetz vor, dass die Richtlinien
der Regierungspolitik und der Finanzplan sachlich und zeit-
lich miteinander zu verknüpfen sind.
In der Dezembersession 1981 wurde also ein gestärktes
Rollenbewusstsein des Parlamentes, wie nachträglich die
«NZZ» schrieb, manifest. Das Parlament hatte offensichtlich
genug vom unverbindlichen, unnützen, langweiligen und oft
auch nicht sehr interessanten und zeitraubenden Zelebrie-
ren einer Debatte, die gar keine Debatte war. Es wollte poli-
tische Schwerpunkte für die Staatstätigkeit in den nächsten
Jahren setzen. Dies war mein Eindruck in der Richtliniendis-
kussion.
Nachdem Herr Bundesrat Purgier meine Ideen über eine
vermehrte Beteiligung des Parlamentes an der politischen
Planung als «durchaus interessant» bezeichnet hatte, hielt
ich die Gelegenheit für günstig, durch meine Motion das
Verhältnis zwischen Parlament und Bundesrat in der Staats-
leitung zu klären.
Zunächst dürfte unbestritten sein, dass jedes Staatswesen
- auch die Schweiz - eine Staatsleitung benötigt. Die politi-
sche Planung ist Wesensbestandteil dieser Staatsleitung
und wird mit ihr sogar sehr oft überhaupt identifiziert. Es
muss in jedem Staat jemand da sein, der vorausdenkt, vor-
ausschaut, politische Schwerpunkte setzt und sagt, was
zum Beispiel in einer Legislaturperiode gesetzgeberisch
angegangen, realisiert und auch finanziert werden soll. Die
politische Planung muss, wenn sie konsistent sein will, dem
Bundesrat, dem Parlament, aber auch - und das scheint mir
wichtig zu sein - dem Bürger ein konkretes Staatsbild für
die Zukunft vorzeigen. Kurz: Die politische Planung hat die
Marschrichtung des Staates zumindest kurz- und mittelfri-
stig, wenn möglich auch langfristig, aufzuzeigen. So sagt
denn Prof. Eichenberger:
«Politische Planung ist deshalb mehr als reflektierende Vor-
wegnahme, mehr als intellektuelle Präparation und mehr als
spirituelle Eingewöhnung in mögliche Aktionsdimensionen
- sie ist die Verbindung des planerischen Tuns mit dem

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politischen Realisationswillen. Dabei tritt in besonderem
Mass die Aufgabe der Koordination hervor. Die vielleicht
dringlichste funktioneile Obliegenheit des heutigen Staates,
die Gewinnung von Übersicht und die Herstellung gesamt-
heitlichen Entscheidens, beruht wesentlich auf der Koordi-
nation, die sich gern in Gestalt politischer Planungen dar-
bietet.»
Wer soll, wer muss aber in unserem Staat politisch planen,
d. h. die staatlichen Aktivitäten, Leistungen, Prioritäten fest-
legen und für die notwendige Finanzierung besorgt sein -
der Bundesrat, das Parlament, das Volk oder alle zusam-
men? Sicher kann das Volk - zumindest beim Bund - nicht
direkt in die politische Planung einbezogen werden; aber
das Volk kann - und das tut es auch hin und wieder - die
staatliche Planung durch eigene Abstimmungen durchkreu-
zen, so dass diese Planung immer wieder dem Marschbe-
fehl des Volkes anzupassen ist. Die schweizerische Demo-
kratie schliesst aber keineswegs, wie dies sehr oft behaup-
tet wird, die Aufstellung eines eigentlichen Regierungspro-
grammes aus. Obwohl wir kein parlamentarisches System
haben, können sich Bundesrat und Parlament immer wieder
zu Beginn und während der Legislaturperiode auf ein Regie-
rungsprogramm einigen. Ein solches Regierungsprogramm
ist nie etwas Starres, Festgefügtes, ewig Dauerndes. Das
Regierungsprogramm ist Planung. Jede Planung ist aber
rollend, anpassungsfähig und anpassungsbedürftig. Das
haben wir jetzt im jahrzehntelangen Umgang mit den ver-
schiedensten Arten von Planungen auf der Stufe der
Gemeinde, des Kantons und des Bundes gelernt.
Ich stehe also immer noch bei der Frage: Wer darf, wer
muss in der Schweiz planen? Nachdem eine direkte Mitwir-
kung des Volkes kaum möglich ist - wir können ja die
Regierungsprogramme, die veränderbar sind, nicht immer
wieder dem Volk zur Abstimmung unterbreiten -, verblei-
ben noch die beiden Verfassungsorgane Parlament und/
oder Bundesrat. Wer hat also die Eidgenossenschaft zu
führen, zu leiten? Hier ist ein gewisser Verfassungskonflikt
in der Verfassung selber eingebaut. Gemäss Artikel 71 der
Bundesverfassung ist unter Vorbehalt der Rechte des Vol-
kes und der Kantone die Bundesversammlung die oberste
Gewalt des Bundes. In Artikel 85 der Bundesverfassung
sind die Aufgaben der beiden Räte nicht abschliessend auf-
gezählt. Artikel 95 der Bundesverfassung hingegen lautet:
«Die oberste vollziehende und leitende Behörde der Eidge-
nossenschaft ist ein Bundesrat, welcher aus sieben Mitglie-
dern besteht.» Ferner räumt Artikel 102 Ziffer 4 BV dem
Bundesrat unter anderem die Befugnis ein, der Bundesver-
sammlung Gesetze und Beschlüsse vorzuschlagen.
Samuel Siegrist hatte vielleicht nicht ganz unrecht, als er in
seiner Zeitung im letzten Dezember schrieb: «Furgler sei-
nerseits mag sich früher einmal, als Nationalrat bis vor zehn
Jahren, ebenfalls auf Artikel 71 BV berufen haben. Jetzt
aber, als Bundesrat, zitiert er lieber Artikel 95 BV der Bun-
desverfassung, der den Bundesrat als oberste vollziehende
und leitende Behörde der Eidgenossenschaft beschreibt.
Die klugen Väter unserer Bundesverfassung hatten sich
salomonisch aus der Affäre gezogen.»
Wir selber müssen aber den Verfassungskonflikt lösen. Das
haben wir bis heute, trotz verschiedener Anläufe, nicht zu
tun gewagt. Seit Jahr und Tag weicht das Parlament in der
Frage der politischen Planung einem klaren Entscheid aus,
betreibt dafür aber hie und da eine fast sterile und unheimli-
che Beschäftigungspolitik, entwickelt eine Arbeitswut son-
dergleichen, nimmt parlamentarische Vorstösse am laufen-
den Band entgegen, verliert aber gegenüber dem Bundes-
rat und gegenüber dem Volk immer mehr an Prestige,
immer mehr an politischer Macht und immer mehr an politi-
scher Glaubwürdigkeit. Niemand weiss eigentlich, in welche
Richtung dieses Parlament marschieren will.
So schreibt denn Hans Wili ganz richtig: «Das Parlament hat
mit der Verweigerung der Bereitschaft, die Legislaturziele
mitzutragen und mitzuverantworten, das Schwergewicht
der Kräfte noch mehr zugunsten der Exekutive verscho-
ben.»
Diese Ohnmacht des Parlamentes wird anhalten, wenn sich
das Parlament nicht endlich aufrafft und sich auf seine Kern-
aufgaben besinnt. Diese Kernaufgaben sind: qualifizierte
Rechtsetzung, Mitwirkung in der politischen Planung und
dichte parlamentarische Oberaufsicht. Die bisherige blosse
Kenntnisnahme von Regierungsrichtlinien und Finanzplänen
hat zu nichts anderem als zu einem tagelangen, eher unver-
bindlichen Geschwätz im Parlament geführt, das sich aller-
dings in unserem Rat in Grenzen hielt.
Schon seit vielen Jahren postuliert der hochgeschätzte
Staatsrechtslehrer Prof. Dr. Kurt Eichenberger - er hat über
dieses Thema bereits im Jahre 1949 eine Dissertation ver-
fasst -, der durch seine augewogene Gutachten und Publi-
kationen bekannt geworden ist, eine Teilnahme des Parla-
mentes an der politischen Planung. Er führt dafür im
wesentlichen vier Gründe an.
Erster Grund: Die Regierungsfunktion, zu der die politische
Planung gerechnet werden muss, ist nicht nur und alleinige
Sache der Regierung, sondern benötigt nach unserer ver-
fassungsrechtlichen Kompetenzordnung auch die Mitwir-
kung und die Teilnahme des Parlamentes.
Zweiter Grund: Die Planung ist dann am wirksamsten, wenn
sie über die Selbstplanung hinausreicht und auch Faktoren
einer Fremdplanung enthält. Ohne das Zusammenwirken
von Regierung und Parlament bleibt die politische Planung
in den fast «perfekten Unverbindlichkeiten» stecken und
gleicht einem Glasperlenspiel.
Dritter Grund: Die Planung, an welcher das Parlament aktiv
mitwirkt, gewinnt eine erhöhte Legitimation und eine
erhöhte Integrationskraft.
Vierter Grund: Die vom Parlament sanktionierte politische
Planung verlässt den Raum des Spielerischen, des Unver-
bindlichen und zeigt auch dem Bürger auf, wohin der Staat
geht.
Das Anliegen und die Motive meiner Motion entsprechen
genau der Grundidee von Prof. Eichenberger. Wenn dieses
Parlament wieder mehr Selbstvertrauen, wieder mehr Ein-
fluss und einen höheren Beachtungsgrad gewinnen will,
dann darf es sich in der notwendigen und wichtigen politi-
schen Planung nicht einfach abmelden und sich aus der
Verantwortung stehlen. Man sollte jeweils zu Beginn jeder
Legislaturperiode die Regierungsparteien so lange in ein
Konklave schicken, bis sie sich endlich auf ein minimales
Schwerpunkteprogramm geeinigt haben, das sie dann auch
durchziehen wollen. Dies allein würde unserer Politik wieder
mehr Profil, mehr Überzeugungskraft und auch mehr Ver-
trauen beim Bürger geben.
Nun können gegen ein eigentliches Regierungsprogramm
auch Gegenargumente vorgebracht werden, die ich keines-
wegs verschweigen möchte. Da wird einmal auf unser
schweizerisches Regierungssystem aufmerksam gemacht,
das wegen der Mitwirkung des Volkes gar kein eigentliches
Regierungsprogramm zulasse. Dieses Argument ist, wie ich
bereits gesagt habe, meines Erachtens nicht stichhaltig.
Natürlich können Volk und Stände, gemäss unserer Verfas-
sung, Regierung und Parlament in Einzelfragen immer wie-
der nach Hause schicken. Aber deswegen braucht noch
lange nicht das ganze Regierungsprogramm einzustürzen.
Das Programm muss selbstverständlich - und das gilt für
jede Planung, wenn wichtige Entscheide gefällt werden -
den neuen Rahmenbedingungen angepasst werden. Auch
das Zweikammersystem ist kein Hindernis für ein Regie-
rungsprogramm! Wie bei jedem Gesetz müssen sich auch
beim Regierungsprogramm beide Kammern einigen.
Der weitere Einwand, durch die Zustimmung zum Regie-
rungsprogramm mit seinen Prioritäten trete eine gewisse
Selbstbindung des Parlamentes ein, ist gewichtiger und
ernster zu nehmen. Wir Bundesparlamentarier sind stolz auf
unsere uneingeschränkte Freiheit, in Bern zu tun und zu
lassen, was uns beliebt. Das hat zu einem unglaublichen
«Motionendiscount» geführt, wie sich Hans Wili auszudrük-
ken beliebte. Wir werden durch diese unglaubliche Fülle
von Vorstössen, Vorlagen usw. fast erdrückt, indem wir uns
mit einem ganzen Warenhauskatalog befassen müssen und
weder die Kraft noch die Zeit haben, uns den wesentlichen

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Motion Binder
und zukunftsträchtigen Fragen der 
Eidgenossenschaft
zuzuwenden. Etwas mehr Selbstbeschränkung würde nicht
schaden.
Auch 
bei 
Einführung 
eines 
Regierungsprogrammes
besässe übrigens jeder Parlamentarier nach wie vor die völ-
lige Narrenfreiheit, parlamentarische Vorstösse, Initiativen,
Motionen, Postulate, Interpellationen, Kleine Anfragen usw.,
einzureichen. An diesem Grundrecht der Parlamentarier -
und das betone ich - möchte ich keineswegs rütteln. Es
braucht also niemand hier in eine Angstpsychose auszubre-
chen. Aber jedes Mitglied der beiden Räte müsste sich in
Zukunft genauer überlegen, ob nun sein Vorstoss ins Kon-
zept des Regierungsprogramms passt oder nicht. Mit ande-
ren Worten, der parlamentarische Widerstand gegen unnö-
tige oder ausgefallene Vorstösse würde erheblich anwach-
sen. Ich stelle die Frage: Würde diese Konsequenz dem
Ansehen des Parlamentes schaden? Ich glaube nicht. Denn
das Parlament sollte eigentlich - wie Prof. Eichenberger
schreibt - nicht ein «gänzlich freies Tummelfeld des Belie-
bens» sein.
Zum Schluss: Was ich vorschlage, haben Staatsrechtsleh-
rer schon seit Jahrzehnten vorgedacht. Die koordinierte
staatliche Planung zwischen Regierung und Parlament ist
ein Gebot der Stunde. Wir müssen uns ein Bild über den
Stand des Staates im Verlaufe der nächsten Jahre machen.
Einzelne Kantone sind uns in ihren neuen Verfassungen
bereits vorangegangen oder stehen im Begriffe, uns voran-
zugehen. Ich denke an die neuen Verfassungen der Kan-
tone Jura und Aargau sowie an den Verfassungsentwurf
des Kantons Glarus.^So lautet zum Beispiel Artikel 79 der
neuen Kantonsverfassung des Kantons Aargau, der Sie die
eidgenössische Gewährleistung erteilt haben: «Der Grosse
Rat befindet über die grundlegenden Pläne der staatlichen
Tätigkeiten, insbesondere die Richtlinien der Staatspolitik
mit dem Finanzplan und die Gesamtpläne zur Raumord-
nung. Er kann Änderungen verlangen.
Soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, bindet ein
Beschluss des Grossen Rates über grundlegende Pläne
diesen und alle angesprochenen Behörden. In diesem Fall
kann von Plänen nur abgewichen werden, wenn die Planung
im Zusammenhang überprüft und abgeändert wird.»
Damit ist sichergestellt, dass das aargauische Parlament im
«steuernden politischen Prozess» dabei sein will. Es kommt
zu einer gewollten Kooperation zwischen Regierung und
Parlament in der politischen Planung.
In meinem Motionstext gehe icrrwegen der bekannten Ein-
wendung bewusst nicht sehr weit. Nach meinem Vorschlag
muss das Parlament vor allem «über die Richtlinien der
Staatspolitik und den Finanzplan des Bundes» befinden. Ich
habe absichtlich nicht von «Genehmigung» gesprochen. Mit
dem Begriff «befinden» ist dem Willen des Parlamentes ein
sehr weiter Spielraum eingeräumt.
Ferner wird durch die Annahme meines Motionstextes die
Selbstbindung des Parlamentes und/oder des Bundesrates
in keiner Weise präjudiziert. Ich habe einen Text gewählt,
der eine solche Flexibilität gewährleistet, dass auch die
Skeptiker in diesem Rat zustimmen können.
Wir müssen jetzt im Grunde genommen entscheiden, wel-
che Art Parlament wir wollen: ein starkes Parlament, das in
der wichtigen politischen Planung mitspricht, oder ein eher
schwaches Parlament, das von den Richtlinien der Regie-
rungspolitik und vom Finanzplan lediglich Kenntnis nimmt.
Bei blosser Kenntnisnahme können wir aber meines Erach-
tens auch ruhig der Motion Blocher zustimmen, nach der
die Vorlage des Zwischenberichtes über die Richtlinien der
Regierungspolitik wieder aufgehoben werden soll.
Ich halte die Zukunft unseres Landes für eine so ernste
Sache, dass man die Weichenstellung durch die politische
Planung nicht einfach nur dem Bundesrat überlassen darf.
Verfassungsrechtliche Bedenken gegen meine Motion kön-
nen Sie nicht vorbringen. Diese Frage ist ausdiskutiert. Im
Bericht der Kommission des Nationalrates betreffend die
parlamentarische Initiative über Regierungsrichtlinien und
Finanzplanung vom 16. Mai 1978 heisst es wörtlich: «Die
Planungskompetenzen sind verfassungsrechtlich nicht klar
zwischen Bundesversammlung und Bundesrat ausgeschie-
den und können mit guten Gründen beiden Gewalten
gemeinsam zugesprochen werden. Das Parlament kann
daher eine generelle Planungskompetenz beanspruchen.»
Ich möchte Sie bitten, im Interesse eines starken Parlamen-
tes meiner Motion zuzustimmen.
M. Aubert, conseiller fédéral: Excusez-moi de prendre ici la
place du président de la Confédération, M. Fritz Honegger.
Il est actuellement à Liestal et il vient de me charger de
vous communiquer la réponse du Conseil fédéral à la
motion de M. Binder.
1. Die vom Motionär angestrebte Verlagerung von Pla-
nungskompetenzen auf das Parlament wirft eine Reihe von
wichtigen Fragen auf. Die Motion würde nicht nur zu einer
bedeutenden Revision des bestehenden Systems politi-
scher Planung führen, sondern auch das Verhältnis zwi-
schen Legislative und Exekutive verändern. Es handelt sich
deshalb um ein Vorhaben von staatspolitischer Bedeutung.
2. Bevor die in der Motion verlangten Gesetzesänderungen
- allenfalls auch Verfassungsrevisionen - in die Wege gelei-
tet werden könnten, müssten insbesondere folgende Fra-
gen sorgfältig abgeklärt werden:
- Welche Möglichkeiten bestehen grundsätzlich, um die
Mitwirkung des Parlamentes an der politischen Planung zu
verstärken? Welches sind die Auswirkungen solcher Mass-
nahmen auf das bestehende System der politischen Pla-
nung und auf das Verhältnis zwischen Legislative und
Exekutive?
- Welche Bedeutung kann parlamentarischen Planungsent-
scheiden im schweizerischen politischen System, das
durch ausgebaute Volksrechte und das Konkordanzprinzip
gekennzeichnet ist, zukommen? Können die eidgenössi-
schen Räte durch Planungsbeschlüsse Vorentscheidungen
treffen, welche eine gewisse Verbindlichkeit aufweisen? Ist
es wünschbar, dass das Parlament sich durch solche
Beschlüsse selber bindet?
- In welcher Form hätten derartige parlamentarische Pla-
nungsentscheidungen zu ergehen: Bundesbeschlüsse (ein-
fache oder allgemeinverbindliche), Genehmigung, Kenntnis-
nahme in zustimmendem resp. ablehnendem Sinn, «Erklä-
rungen» oder «Resolutionen» des Parlamentes zu Einzel-
punkten usw?
- Welches wären die rechtlichen 
Wirkungen 
solcher
Beschlüsse für Bundesrat und Parlament?
3. Der Bundesrat ist bereit, die durch die Motion aufgewor-
fenen Fragen umfassend abzuklären und den eidgenössi-
schen Räten eingehend darüber Bericht zu erstatten.
Bekanntlich 
hat sich bereits die 
Studienkommission
«Zukunft des Parlamentes» mit dem Fragenkomplex «Parla-
ment und Planung» befasst, ohne jedoch konkrete Vor-
schläge zu unterbreiten. In die Abklärung einbezogen wer-
den sollen auch weitere Revisionspostulate zur politischen
Planung, welche sich aus der parlamentarischen Beratung
des Zwischenberichtes in der vergangenen Wintersession
ergeben haben, so namentlich die Abschaffung des Zwi-
schenberichtes und die rechtliche Bedeutung sowie politi-
sche Opportunität der Richtlinien-Motion.
Aus all diesen Gründen beantragt der Bundesrat, die
Motion in ein Postulat umzuwandeln.
Vous avez, Monsieur Binder, soulevé dans votre motion des
questions si fondamentalement importantes que nous ne
pouvons pas les résoudre au cours de la séance
d'aujourd'hui.
Präsident: Nachdem sich der Bundesrat bereit erklärt hat,
den Vorstoss als Postulat entgegenzunehmen, frage ich
den Herrn Motionär, ob er bereit ist, seine Motion in ein
Postulat umzuwandeln?
Binder: Der Entscheid fällt mir natürlich schwer, denn die
Ausführungen von Herrn Bundesrat Aubert haben bestätigt,
dass es sich hier um sehr wichtige Fragen handelt, dass

Motion Binder
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sehr viele Abklärungen darüber getroffen werden müssen,
welche Auswirkungen es allenfalls hat, wenn das Parlament
sich stärker einschaltet. Das alles müsste auch getan wer-
den, wenn die Motion entgegengenommen wird. Ich habe
den Text ja bewusst flexibel gestaltet und nicht gesagt, das
Parlament müsse die Planung genehmigen, sondern «befin-
det über die Planung»; da sind verschiedene Stufen mög-
lich. Zudem habe ich die Frage der Selbstbindung offen
gelassen. Ich habe Ihnen auch die aargauische Verfassung
zitiert, nach welcher das Parlament selber entscheidet, ob
es in eine Bindung eintreten wolle oder nicht.
Dazu kommt, dass ich mit Postulaten in dieser Materie
schlechte Erfahrungen gemacht habe. Ich habe einmal eine
Motion eingereicht «Zukunft des Parlamentes»; sie wurde
im Nationalrat angenommen, im Ständerat aber bekämpft -
ich glaube, als Gegner trat vor allem mein lieber Freund
Muheim auf -; dann habe ich ein Postulat eingereicht, was
immerhin dazu führte, dass jetzt Kommissionen tagen.
Die Frage muss einmal entschieden werden. Sie wissen: die
Presse hat schlecht reagiert auf unsere Debatten vom ver-
gangenen Dezember. Wir selber haben auch schlecht
reagiert. Es ist einfach keine Art des Vorgehens, wenn man
zunächst tagelang Zeit verschwendet für Diskussionen, am
Schluss aber keine Beschlüsse fasst, sondern einfach sagt:
Man nimmt das zur Kenntnis. Wir selber waren auch wider-
sprüchlich: In der Finanzplanung haben wir eingegriffen,
nicht aber bei den Richtlinien. Das war bewusst wider-
sprüchlich.
Ich weiss natürlich: Wenn ich an der Motion festhalte - ich
kenne meine Freunde gut genug -, dann werde ich wahr-
scheinlich eine Niederlage in Kauf nehmen müssen. Das
wäre mir an sich gleichgültig. Damit das Thema aber den-
noch auf der Traktandenliste bleibt - ich behafte den Bun-
desrat bei seiner Erklärung, er werde alle diese Probleme
sehr umfassend abklären und uns einen Bericht erstatten -,
bin ich bereit, meine Motion in ein Postulat umzuwandeln.
Vizepräsident Weber: Wird das Postulat aus der Mitte des
Rates bekämpft? Wünschen Sie dazu das Wort?
Muheim: Wir alle sind Kollege Binder dankbar, dass er eine
so wichtige Frage vor den Ständrat bringt. Es geht hier
nämlich um echte Anliegen unseres Staates, um vordringli-
che Interessen unseres Parlamentes, nicht zuletzt unserer
Kammer.
Kollege Binder irrt sich aber, wenn er glaubt, seine dama-
lige Motion sei in der Kleinen Kammer von mir bekämpft
worden. Wenn Sie sich zurückerinnern, dann war ich es, der
nach einer «Beerdigung» des Postulates und der Motion mit
einem Brief an das Ratsbüro mindestens erreichte, dass
einige Herren aus dem Ständerat in der gemeinsamen Kom-
mission mit dem Nationalrat die Frage der «Zukunft des
Parlamentes» beraten durften.
Zur Sache selbst: Kollege Binder sagte durchaus zutref-
fend, dass, durch die Entwicklung des Staates und der
modernen Gesellschaft bedingt, das Parlament sich nebst
seinen - sagen wir traditionellen - Zuständigkeiten von
Gesetzgebung, Oberaufsicht und Finanzrecht mit den Fra-
gen der politischen Planung zu befassen hat. Kollege Bin-
der sagt auch zutreffend, dass das Parlament sein Ansehen
bewahren soll. Er glaubt, das Ansehen sei wiederherzustel-
len. Auch da stimme ich ihm weitgehend zu. Wenn er indes-
sen glaubt, im staatspolitischen Raum und im Spannungs-
verhältnis zwischen Bundesrat und Parlament von «Füh-
rungsanspruch» des einen oder des anderen sprechen zu
können, würde ich ihm nicht zu folgen vermögen. Unser
Staatsverständnis über das Verhältnis Bundesrat/Parlament
hat sich - und das ist in der Literatur auch vom hochverehr-
ten Herrn Prof. Eichenberger so dargestellt - zu einem
Gesamthandsverhältnis entwickelt. In der Tat nehmen beide
Gewalten, Bundesrat und Parlament, an der Gestaltung die-
ses Staates teil. Es kommt nun aber dazu, dass in unserer
Kammer und in ihren Kommissionen diese Probleme schon
1978 und 1979 diskutiert wurden. Es dürfte von Vorteil sein,
die Frage aufzuwerfen: Hat sich innert der letzten drei Jahre
wirklich eine Änderung ergeben in den Umständen, in unse-
ren Bedürfnissen, so dass die damaligen Meinungen von
Kollegen hoher intellektueller Prägung aus diesem Rat nicht
mehr gültig sind? Herr Schlumpt hat damals erklärt, er
könnte nicht über Kenntnisnahme eines Regierungspro-
grammes hinausgehen. Herr Hofmann glaubte, es solle nur
Kenntnis genommen werden. Monsieur Donzé meinte: «Je
suis favorable à l'entrée en matière mais avec de fortes
restrictions.» Und unser hochverehrter Kollege Reverdin
machte in einem beachtlichen Votum in der Kommission
darauf aufmerksam, dass hier Fragen des Regierungssy-
stems auf dem Spiel stehen. Es gehe nicht nur um Kräfte-
verhältnisse, es gehe eigentlich um die staatspolitischen
Strukturen, um das Verhältnis der Regierung zum Parla-
ment. Aber auch der heutige Vorsitzende erklärte, dass er
nur mit Bedenken und nur mit Zurückhaltung der damaligen
übrigens geringen Änderung des Geschäftsverkehrsgeset-
zes zustimmen könne.
Zusammengefasst zu diesem ersten Punkt: Glauben Sie,
dass es in diesen wenigen Jahren wirklich Änderungen gab,
die uns zu einer Neubeurteilung unserer eigenen Auffas-
sung bewegen sollten?
Zum zweiten: Wir haben nicht in erster Linie mit der Frage
nach der Stellung des Parlamentes zu den Regierungsricht-
linien zu beginnen, sondern: Welches ist denn der Inhalt,
welches sind die rechtliche Bedeutung und Tragweite der
Richtlinien selbst, nämlich jenes Dokumentes, das von der
Regierung dem Parlament zu Beginn jeder Legislaturper-
iode zu unterbreiten ist? Wenn Sie den Text analysieren,
wie er heute im Geschäftsverkehrsgesetz niedergelegt ist
und Gültigkeit hat, und wenn Sie die Praxis der letzten
Jahre betrachten, dann gehen die Regierungsrichtlinien und
der Finanzplan eben nicht über eine gewisse Absichtserklä-
rung hinaus. Der Bundesrat erklärt darin: Ich gedenke
ungefähr in dieser und jener Art zu handeln. Es geht prak-
tisch um eine Auslegeordnung für die nächsten vier Jahre.
Es geht also nicht um ein Regierungsprogramm.
Schlussfolgerung: Sollten wir dem ganzen politischen Pla-
nungsbereich grössere Bedeutung geben wollen und
möchten wir ihm einen leitenden Stellenwert verleihen, dann
müssten wir den Bundesrat zunächst durch Gesetzesände-
rung zwingen, den Bericht auf eine höhere juristische Stufe
zu heben, zu einem Instrument der Gesamtführung, des
Gesamtzusammenhanges, der Steuerung, der Koordination
(all 
diese 
Begriffe 
sind 
Begriffe 
der 
Rechtslehre
Prof. Eichenbergers und Prof. Lendis) erklären. Wollen wir
das? Können wir das? Dies ist die entscheidende Frage.
Meines Erachtens ist es angebracht, hiezu einige Zweifel
anzumelden. Glauben Sie wirklich, es wäre möglich, dass
sich der Bundesrat programmatisch festlegt, sich also
selbst zunächst mit seinen Regierungsrichtlinien bindet?
Ich habe grosse Mühe, eine solche Lösung in der täglichen
Praxis unserer politischen Tätigkeit zu sehen. Ich habe
ebenfalls grosse Mühe, dahinter wirklich eine echte Mög-
lichkeit politischer Realisierung zu erkennen.
Ich schliesse diesen Betrachtungspunkt mit folgender Fest-
stellung: Erst dann, wenn Sie der politischen Planung im
Sinne von «Legislaturplan/Finanzplan» einen für den Bun-
desrat rechtsverbindlichen Stellenwert zubilligen wollen,
kann die Frage an das Parlament weitergegeben werden:
Wie stellen wir als Parlamentarier uns zu einem solchen
Bericht?
Auch dazu einige Bedenken: Kollege Binder hat, unter Hin-
weis auf Publikationen Prof. Eichenbergers, vor allem dar-
auf hingewiesen, dass mit dem präzis gewählten Begriff des
«Sich Befassens» noch nicht ausgesagt sei, welches denn
die Intensität der Bindung sein solle. Ich zitiere Randnote 10
aus der Schrift von Prof. Eichenberger «Ohnmacht des Par-
laments»: Die Konkretisierung des Begriffes «Sich befas-
sen» kann verstanden werden als «Kenntnisnahme» - das,
was wir heute haben, ist also eine erste Stufe des Sich-
damit-Befassens -, «Genehmigung», «Mitgestaltung», bis
zur verbindlichen «alleinigen Festlegung» durch das Parla-
ment. Prof. Eichenberger ist ja nicht nur ein hervorragender
Rechtslehrer, sondern auch ein Mann der Praxis. Er hat -

17. März 1982
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Motion Binder
wohl nicht ohne Grund - im selben Text darauf hingewie-
sen, dass es bei unseren Verhältnissen, vor allem ohne eine
Parlamentsadministration, unmöglich sei, dass das Parla-
ment eine intensive Anteilname und eine hohe Dichte der
Mitwirkung an einer Planung des Bundesrates erbringen
könne.
Prof. Eichenberger muss nochmals zitiert werden. Er sagt
unter Randnote 17 einer Schrift über die Friedenswahrung
im Staat, dass «die Genehmigung von solchen Regierungs-
programmen nach wie vor eine dogmatisch noch offene
Verbindlichkeit enthalten würde». Also nicht einmal die
Rechtslehre ist heute soweit, um der politischen Praxis '
genau sagen zu können, wie man sich mit solchen
Beschlüssen umtun solle.
Heute haben wir ein zugegeben juristisch nicht so hoch
angesiedeltes Mitwirkungsintrumentarium, wie Kollege Bin-
der es wünscht. Aber das heutige Instrumentarium ist nicht
null. Ich verweise Sie auf Artikel 45ter Absatz 2, wo darge-
legt ist, dass «Motionen zu beiden Berichten», also zum
Finanzplan und zum Regierungsprogramm möglich sind,
Motionen also, denen wir sogenannte Verbindlichkeit
zumessen - Verbindlichkeit nicht im Sinne des Durchset-
zenkönnens mit Sanktionen, sondern des Durchsetzenkön-
nens mit politischer Macht. Wir können mit Motionen zu
Regierungsprogramm und Finanzplan unsere Meinung
ankünden, und, wenn sie eine Mehrheit finden, können Sie
dieser Meinung das Gewicht einer politischen Verbindlich-
keit für die Regierung zumessen.
Ich komme zum Schluss: Wenn Kollege Binder analysiert,
dass die Art der Behandlung der Richtlinien, vor allem wie
sie auch das letzte Mal im Dezember 1981 über die Bühne
ging, nicht gut und überzeugend sei, dann hat er völlig
recht. Aber die Frage ist vielmehr die: Sind es die Instru-
mente, die fehlen, oder ist es der politische Wille des Parla-
mentes, der fehlt? Denken Sie bitte zurück an den damali-
gen Versuch der Regierungsparteien, sich auf eine Motion
zu einigen: die Interessen, der politische Wille, die Betrach-
tungsweisen waren aber zu verschieden, um eine Einigung
zu erzielen.
Im Spannungsverhältnis Bundesrat/Parlament geht es doch
um die politische Äusserung und um die politische
Geschlossenheit. Wenn sich der Bundesrat mit seiner Ver-
waltung in den letzten Jahren stärker zu machen ver-
mochte, dann liegt das daran, dass das Parlament seine
Geschlossenheit sozusagen völlig aufgegeben hat. Unsere
Aufsplitterung in kleine politische Gruppierungen und die
Verschiedenheiten in den politischen Ideen und Betrachtun-
gen führen dazu, dass eben keine Mehrheiten zustande
kommen.
Ich meine nicht völlig fehlzugehen, wenn ich Kollege Binder
sage: Politischer Wille, politische Kraftanstrengung, Kon-
zentration auf das Wesentliche, das sind jene Mängel, die
wir auf seilen des Parlamentes feststellen. Es scheint mir,
dass wir heute bei der Motion Binder etwa vor einer ähnli-
chen Lage stehen wie in vielen industriellen Unternehmun-
gen: Wenn etwas nicht gut geht, dann sucht man nach
neuen organisatorischen Strukturen, man schafft neue
Institutionen und Leitungsstäbe und regelt schliesslich
neue Kompetenzordnungen. Dabei liegt es schlicht und ein-
fach an der Führung, an den Persönlichkeiten, an dem, was
eben auch in der Politik die Kraft des Parlamentes ausma-
chen würde und ausmachen könnte: Was es brauchen
würde, wäre die Bereitschaft, sich in wichtigen Dingen poli-
tisch zusammenzuraufen.
Ich anerkenne, dass das von Kollege Binder anvisierte Pro-
blem hohe Dringlichkeit hat, aber die von ihm vorgeschla-
gene Lösung trifft den Kern der Sache nicht. Es geht viel-
mehr um eine erklärte Zusammenfassung der zersplitterten
Meinungen und der politischen Kräfte, so dass wir in der
Lage sind, mit Mehrheiten dem Bundesrat entgegentreten
zu können.
Affolter: Gestatten Sie auch noch eine Bemerkung zu die-
ser Motion (oder bald Postulat) aus einem anderen politi-
schen Lager.
Es ist richtig, wenn wir uns darüber aussprechen, weil tat-
sächlich fundamentale Fragen aufgeworfen werden und weil
auch der Motionär seinem Vorstoss einen recht bedeuten-
den Stellenwert gibt.
Kürzlich mokierte sich Oskar Reck in der «Weltwoche» über
die nahezu systematische Verschleppung grosser nationa-
ler Probleme, die zur Hauptsache vom Parlament verschul-
det werde. Ich habe mich gefragt, ob sich das, was Herr
Kollege Binder in seiner Motion fordert, als Remedur gegen
solche Verschleppung, als Ausweg aus dieser Immobilität
des Parlamentes oder - wie es Reck etwas pointiert formu-
liert - aus dem «Siechtum des schweizerischen Bundes-
staates» anbiete.
Die Begründung von Herrn Binder liesse darauf schliessen.
Auch ich glaube, dass unser politisches System konstitutio-
nelle Führungsschwierigkeiten aufweist. Das ist nichts
Neues. Die Rollenverteilung zwischen Parlament und Bun-
desrat in der Leitung der eidgenössischen Staatsgeschäfte,
aber auch in der politischen Planung, gab immer wieder zu
reden. Ich verweise auf die Entstehungsgeschichte der
Regierungsrichtlinien, die ich hier nicht wiederzugeben
brauche.
Herr Muheim hat es bereits gesagt: Es sind erst drei Jahre
her, seit man sich in diesem Rat mit dem Komplex der poli-
tischen Planung sehr intensiv auseinandergesetzt hat. In
diesen drei Jahren hat sich an der Haltung des Ständerates,
überhaupt an der Sachlage hinsichtlich dieser politischen
Planungsideen, nichts oder nicht viel geändert. In unserem
Staatsaufbau, mit Initiativrecht und Referendum, mit freier
Stimmabgabe des Parlamentariers, mit voll ausgebildetem
Zweikammersystem, ist Planung eben überhaupt nur in
einem relativierten Sinn zu bejahen. Wenn der Ständerat
seinerzeit alle theoretischen Alternativen über politische
Planung abgelehnt hat, dann muss an diesen Realitäten und
an der damaligen Begründung (die ich nicht wiederholen
möchte) der etwas idealistische Höhenflug des Motionärs
gemessen werden.
Es mutet irgendwie illusionär an, die politische Planung zu
einer «Hauptzuständigkeit der Bundesversammlung» zu
erklären, wie das im Motionstext verlangt wird. Unter der
Macht der Fakten, auch unter dem Eindruck unserer Staats-
struktur und unseres politischen Systems muss sich das
Parlament - ich sage auch: leider - damit bescheiden, mit
dem bestehenden Instrumentarium auf die Staatspolitik pla-
nerisch Einfluss zu nehmen. Es ist sehr attraktiv und publi-
kumswirksam, vom Parlament mehr Besinnung auf Eigen-
werte, mehr schöpferische Phantasie oder - wie gesagt
wurde - mehr Einfluss, grösseren Beachtungsgrad, mehr
Führungs- und Machtanspruch zu verlangen und weniger in
Selbstbescheidung zu machen, also dem Bundesrat aufzu-
zeigen, wer die oberste Gewalt im Bund und damit das
Sagen hat.
Ist das aber tatsächlich auch realistisch? Ich glaubte das
früher auch einmal, heute aber nicht mehr! Markenzeichen
des schweizerischen Parlamentarismus ist nun einmal der
Pragmatismus, das unablässige Suchen nach Kompromis-
sen, die Resultante aus dem Parallelogramm der politischen
Kräfte. Das bedeutet vom Faktischen her - nicht vom
Wünschbaren - eindeutige Kontraindikation zur Idee einer
effizienten politischen Planung auf der Basis Bundesver-
sammlung. Diese Planung müsste doch mehr als blosses
Window-dressing sein. Der helvetische Pragmatismus steht
der Idee einer politischen Planung, die diesen Namen wirk-
lich verdienen würde, aber im Wege.
Es kommt etwas dazu, das vielleicht den Vorstellungen des
Motionärs noch viel mehr im Wege steht - leider auch eine
politische Realität: Unser Parlament muss sich zunehmend
den Vorwurf gefallen lassen, bedeutende langfristige Aufga-
ben, Gesamtkonzeptionen, grosse Gesetzesprojekte eher
zögernd an die Hand zu nehmen und nicht ausgesprochen
speditiv zu behandeln. Als Gründe führt man immer gerne
Finanzknappheit oder die zunehmende Überlastung der
Räte an. Ich glaube jedoch, der hauptsächlichste Grund
liege im minimal gewordenen Konsens der Bundesratspar-
teien.
22-S

Motion Binder
166
17 mars 1982
Auch diese helvetische Spezialität hat ihre Geschichte.
Schon vor 15 Jahren wurde von den Freisinnigen die Ausar-
beitung eines Minimalprogrammes der Bundesratsparteien
angeregt. Vier Jahre später war es die CVP, die sich für
Koalitionsgespräche und für eine tragfähige Regierungsba-
sis mit Legislaturzielen stark machte. 1972 erreichte man
auch eine gemeinsame Erklärung der Konkordanzpartner,
allerdings ohne jeden Stempel von Verbindlichkeit. Aber
dann ging es wieder eindeutig bergab: 1975 brachte man
nichts mehr zustande, was die Bezeichnung eines minima-
len Konsens verdient hätte; ebensowenig hat uns dann
1979 die Schwerpunkteerklärung weitergebracht.
Heute sind die Aussichten für einen minimalen Konsens
eher noch trüber. Unabdingbare Voraussetzung für die ver-
mehrte Einschaltung der Räte in die politische Planung (als
aktive Partner des Bundesrates und nicht bloss stille Teilha-
ber) ist jedoch eine minimale Verständnisbereitschaft unter
den Regierungsparteien, die Einigung auf ein gemeinsames
Minimalprogramm. Ein Aufraffen des Parlamentes verlangt
auch der Motionär; aber er fordert damit etwas, von dem er
selbst wissen müsste, dass es unter den derzeitigen politi-
schen Gegebenheiten unerfüllbar ist. Wenn es für wichtig-
ste laufende Staatsgeschäfte nicht gelingt, zu einer Eini-
gung unter den Konkordanzpartnern zu kommen, wie soll
denn das Parlament über wichtige Pläne der Staatstätigkeit
einen tragfähigen Konsens herstellen können?
Ich habe hier vor zwei Jahren schon die dringende Notwen-
digkeit einer solchen Basis unterstrichen, aber ohne gros-
sen Erfolg. Deshalb hätte ich dieser Motion nicht zustim-
men können; nicht weil das Anliegen zu verneinen wäre,
sondern weil es an wesentlichen Voraussetzungen fehlt,
ohne die die Verwirklichung der Vorstellungen des Motio-
närs leider völlig chancenlos erscheint. Man würde den
Bundesrat (darum verstehe ich, dass er sich wehrt) zu
etwas verpflichten, was er unter den heutigen politischen
Verhältnissen überhaupt - auch im entferntesten - nicht
erfüllen könnte.
Zur formellen Seite der Angelegenheit: Ich möchte dem
Herrn Motionär noch einen anderen Weg aufzeigen. Er hat
sich zur Umwandlung seines Vorstosses in ein Postulat
bereit erklärt. Weil das Problem aber wirklich von Bedeu-
tung ist, sollte dem, was dem Vorstoss Binder an realisti-
schem Gehalt noch verbleibt, doch sorgfältig nachgegan-
gen werden. Wir sollten aber dem Bundesrat, der ohnehin
nur bescheidene Begeisterung dafür aufbringt, keinen sol-
chen Auftrag geben, sondern uns selbst überlegen, wie
diese Planungsideen allenfalls in die Wirklichkeit umgesetzt
werden könnten. Darum frage ich mich, ob es nicht besser
gewesen wäre, statt den bequemen, aber unrühmlichen
Weg der Umwandlung zu gehen, ein Gremium mit der Prü-
fung dieser Fragen zu beauftragen, das gegenwärtig schon
damit befasst ist.
Wir haben das erweiterte Büro des Ständerates mit der
Behandlung der parlamentarischen Initiative Muheim hin-
sichtlich Zukunft des Parlamentes betraut. Dieses Gremium
hat seine Arbeiten ausgesetzt, bis Beschlüsse des Natio-
nalrates in dieser Beziehung vorliegen werden. Auf diese
Weise wären wir heute nicht gezwungen, dem Bundesrat
ein ungeliebtes Kind in den Schoss zu legen, sondern wür-
den ein eigenes Gremium beauftragen, diesen Fragen wei-
ter nachzugehen.
Darum möchte ich den Herrn Motionär bitten, sich diese
Frage noch einmal zu überlegen. Die sehr allgemeine For-
mulierung der Motion, das Fehlen jeglicher Hinweise, wie
sich die Vorstellungen des Motionärs verfassungsrechtlich
oder auch gesetzlich niederschlagen sollen, die von Herrn
Bundesrat Aubert aufgeworfenen Probleme der Selbstbin-
dung des Parlamentes, der rechtlichen Bedeutung parla-
mentarischer Planungsbeschlüsse und anderes mehr,
erfordern noch sehr viele sorgfältige Abklärungen, die wir -
in eigener Sache - wohl besser selbst vornehmen oder ver-
anlassen sollten.
Deshalb würde ich es für die elegantere Lösung halten,
wenn der Ständerat heute im Sinne des Artikels 27 Absatz 3
des Geschäftsreglementes die Überweisung der Motion zur
näheren Prüfung an das erweiterte Büro des Ständerates
beschliessen würde. Ich stelle keinen Antrag, denn es ist ja
Sache des Motionärs, sich dazu zu äussern.
Dotier: Die Motion bzw. das Postulat Binder steht zweifel-
los im Zusammenhang mit der Behandlung des Zwischen-
berichtes über die Reglerungsrichtlinien in der Winterses-
sion. Das Unbehagen und die Kritik, die damals in bezug auf
die Debatte unserer Räte geäussert wurden, beruhten ins-
besondere darauf, dass die ganze Diskussion in unseren
Debatten gewissermassen «stillstand», dass eben keine
Beschlüsse gefasst werden konnten.
Ich stelle fest, dass wir heute wieder auf der gleichen Stufe
gelandet sind. In einer anderen Disziplin würden wir sagen:
Es ist ein Gehen an Ort. Ich bedaure, dass Herr Kollege Bin-
der seine Motion in ein Postulat umgewandelt hat. Ich habe
seinerzeit mitunterschrieben, aber ich weiss, dass rechtlich
der Motionär ja nicht gehalten ist, die Mitunterzeichner
anzufragen, ob sie an der Motion festhalten oder nicht.
Gestatten Sie mir aber noch in bezug auf die heutige Dis-
kussion eine kurze Analyse. Ich stelle fest, dass wir uns
heute ebenfalls, wie in der vergangenen Session, darüber
streiten, wer im Sinne des Gewaltentrennungsprinzips
eigentlich die Führung in diesem Staate hat. Unbestrittener-
massen ist und bleibt doch die oberste Gewalt immer noch
die Bundesversammlung. Es wurde aber und wird auch
immer noch kritisiert, dass die wirkliche Verteilung der
Macht im Laufe der Zeit sich ganz anders entwickelt hat,
indem de facto eine immer grösser werdende Machtfülle
auf die Exekutive übergegangen ist. Der Grund, weshalb
der theoretische gewaltentrennende Gesetzgebungsstaat
in zunehmendem Masse zu einem Exekutivstaat geworden
ist, liegt darin, dass die Regierung vielfach praktisch allein
entscheidet, was zu tun sei und in welche Richtung die Ent-
wicklung geleitet werden soll. Insbesondere bei den Regie-
rungsrichtlinien zeigt es sich, dass das Parlament es bei
deren Kenntnisnahme bewenden lassen muss; von der poli-
tischen Planung hingegen ist es faktisch ausgeschlossen.
Ich glaube nicht, dass das Instrumentarium, wie es von
Herrn Kollege Muheim angedeutet wurde, genügt, um hier
auch planungsmässig effizient eingreifen zu können. Wir
sehen ja, dass der Motionär mit seiner Motion tun und
machen kann, was er will. Er kann sie zurückziehen, wenn
es ihm beliebt. Ich teile aber die Bedenken grundsätzlicher
Art, die Herr Kollege Bieder geäussert hat, und gehe mit
seinen Zielsetzungen einig. Das Parlament muss künftig
vermehrt in die Planung einbezogen werden.
Im Zusammenhang aber mit diesen grundsätzlichen Erwä-
gungen stellt sich zugleich eine weitere Frage. Die ver-
stärkte Tätigkeit des Parlamentes würde auch die Über-
nahme einer neuen und sogar sehr wichtigen Aufgabe
involvieren. Es stellt sich demnach gleichzeitig die Frage,
ob unser Milizsystem überhaupt geeignet ist, diese Auf-
gabe zu erfüllen. Gerade mit dieser Konfrontation muss
wieder einmal die Forderung nach Parlamentsreformen
erhoben werden. Herr Kollege Affolter hat offensichtlich
auch in dieser Richtung votiert. Der derzeitige Betrieb, der
durch die Einschaltung des Fernsehens mit der Übertra-
gung ganztägiger Debatten noch schwerfälliger und noch
Weniger effizient geworden ist, ist für die Lösung der anbe-
gehrten Aufgabe wenig geeignet. Organisatorisch-admini-
strative Verbesserungen oder gar grundsätzliche Reformen
sind unabdingbar, soll sich das Parlament auf seine funda-
mentale Aufgabe der Führung berufen.
Die Motion bzw. nunmehr das Postulat stellt eine grund-
sätzliche Forderung im Sinne der staatsrechtlichen Rollen-
verteilung. Dies ist praktisch nur lösbar, wenn auch die
Funktionstüchtigkeit des Parlamentes gewährleistet ist.
Wer also A sagt, muss zwangsweise auch B sagen.
Ich wiederhole: Den Umstand, dass die Motion in ein Postu-
lat umgewandelt wurde, bedaure ich. Die Wichtigkeit der
Sache wäre motionswürdig gewesen, egal welches Schick-
sal der Motion hier und jetzt beschieden gewesen wäre. Die
aufgeworfene Frage aber bleibt so oder anders im Raum.

17. März 1982
167
Motion Binder
M. Aubert: Le motionnaire a accepté de transformer sa
motion en postulat. Comme on disait il y a quelques années
en France, on ne tire pas sur une ambulance. J'aimerais
tout de même, M. Binder ayant pris à partie les sceptiques,
expliquer pourquoi, personnellement, je ne crois pas aux
idées qu'il a développées tout à l'heure.
Il me semble que les propositions de M. Binder ne cadrent
pas avec notre droit constitutionnel. Je ne parle pas de la
lettre de la constitution. M. Binder lui-même envisage la
possibilité de la reviser; et, en effet, il n'est pas très difficile
d'ajouter un chiffre à l'article 85. Je parle de l'esprit de notre
constitution, de notre régime constitutionnel.
Du temps de la constitution de 1848, les idées de M. Binder
auraient, me semble-t-il, pu trouver une application. Notre
première constitution était ambivalente sur les rapports
entre le Parlement et le Gouvernement. On aurait pu avoir
un régime d'assemblée; on aurait pu avoir un régime parle-
mentaire, par exemple un gouvernement Stampf li en 1860,
suivi par un gouvernement Escher en 1863.
Depuis 1874, en revanche, les choses ont bien changé;
notre régime contitutionnel ne s'accommode plus des
revendications de M. Binder.
En 1874, nous avons eu le référendum sur les lois. Le Parle-
ment s'est affaibli, il a perdu le dernier mot.
En 1891, nous avons eu l'initiative populaire, avec des pro-
jets rédigés de toutes pièces. Le Parlement s'est dissipé, il
s'est mis à courir après l'opinion publique.
En 1918, nous avons eu la représentation proportionnelle, la
cassure du Parti radical, la montée du Parti socialiste. Le
Parlement s'est émietté, il n'a plus eu de parti majoritaire.
Voilà le décor dans lequel nous débattons de la motion Bin-
der.
Il y a encore autre chose. Il me semble que nous devrions
nous interroger sur la différence de nature qui existe entre
le Gouvernement et le Parlement.
C'est trop peu de dire que le Conseil fédéral est un organe
peu nombreux, mais permanent; tandis que l'Assemblée
fédérale est une organe plus nombreux, mais intermittent.
Cela est vrai, mais il y a une différence plus profonde entre
le Gouvernement et le Parlement. Le Conseil fédéral est un
corps, un collège, qui est capable d'avoir une volonté politi-
que continue. Je ne dis pas qu'il en ait toujours une, mais je
dis qu'il est capable d'en avoir une. Et les membres du
Gouvernement, qui sont dans la minorité, sont obligés, à
l'extérieur du moins, de défendre cette volonté politique
f continue.
La nature de l'Assemblée fédérale est tout à fait différente.
C'est une chambre de personnes. Je ne dis pas qu'elle
n'est pas capable d'avoir une volonté politique, mais elle en
a une coup par coup, lorsqu'elle vote. Ensuite, lorsqu'un
vote a été obtenu par une majorité contre une miniorité;
ceux qui faisaient partie de la minorité ne sont pas du tout
liés par la volonté de la majorité. Ils peuvent, par exemple, la
combattre dans une campagne référendaire. Il faut, pour
apprécier la motion Binder, avoir bien présente à l'esprit
cette différence fondamentale de nature entre notre Gou-
vernement et notre Parlement.
J'en viens maintenant au contenu même de la proposition à
la participation du Parlement à la planification. Je peux
l'imaginer de deux manières: par une commission ou par un
vote des conseils.
Je peux imaginer d'abord que des parlementaires partici-
pent à l'élaboration du rapport sur les Grandes lignes de la
politique gouvernementale. Je vois très bien une commis-
sion du plan, un peu comme était la Commission des pleins
pouvoirs (Vollmachtenkommission) que nous avons eue
pendant la deuxième guerre mondiale, et qui collaborait
avec le Conseil fédéral à l'établissement d'ordonnances.
Mais qui choisirait ces parlamentaires et qui représente-
raient-ils? Ils représenteraient eux-mêmes, éventuellement
le groupe politique auquel ils appartiennent. Ils ne représen-
teraient pas l'Assemblée fédérale, de sorte que nous
n'aurions pas, avec cette commission, une véritable partici-
pation du Parlement à la planification, telle que le motion-
naire la demande.
Cela étant, mon cher collègue, vous n'échapperez pas à
l'autre terme de l'alternative. Si vous voulez cette participa-
tion, il faudra bien qu'un jour, à un moment donné, l'Assem-
blée fédérale se prononce par un oui ou par un non. Vous
dites que vous ne demandez pas un «Genehmigen», que
vous vous contenter d'un «Befinden», l'allemand a de ces
subtilités. Il est possible que cette distinction vous dise
quelque chose, mais pour nous autres, Suisses romands, la
seule participation véritable du Parlement suppose une pro-
cédure qui le conduise à dire, à un certain moment: oui,
ceci est mon plan.
Mais quel plan, avec quatre partis principaux et sous la
menace constante du référendum?
Je me rappelle avoir assisté, le 1er décembre 1975, dans le
hall de l'Hôtel Bellevue, à un spectacle animé. Toutes sortes
de journalistes étaient là, qui attendaient visiblement quel-
que chose, quelque chose comme la décision d'un
conclave. Ils attendaient que les partis gouvernementaux se
soient entendus sur un contrat de législature. Vous avez
peut-être vécu cette animation - plusieurs d'entre vous y
ont fait allusion - cette attente, cette espérance. Qu'en
est-il sorti? Rien, absolument rien!
En décembre 1981, et c'est, paraît-il, le point de départ de
notre discussion d'aujourd'hui, puisque c'est alors que
M. Binder nous a fait part de ses intentions, un groupe
extrêmement poli, extrêmement modéré, avait déposé une
motion bien ronde à laquelle il n'y avait pas grand-chose à
redire. Or que s'est-il produit? Un membre d'un autre
groupe - celui de M. Binder - est monté à la tribune pour
dire que cette motion était excellente, mais il l'a aussitôt
combattue en disant: il y manque ceci, il y manque cela. La
motion a été rejetée.
Les hommes politiques français de la IIIe République avaient
inventé une très belle expression. Ils parlaient des motions
«nègre blanc». Je ne sais pas si on ose encore employer
cette expression aujourd'hui, mais tout le monde comprend
ce qu'elle veut dire. Une motion «nègre blanc», pour parler
le langage d'aujourd'hui, c'est une motion qui dirait, par
exemple: il faudra combattre l'inflation tout en préservant
les acquis sociaux; ou bien: il faudra protéger l'environne-
ment tout en tenant compte des exigences de l'économie;
ou bien: il faudra renforcer la défense nationale dans les
limites de nos possibilités financières; ou encore: il faudra
protéger la paysannerie tout en respectant nos.engage-
ments internationaux, etc. Des évidences, des platitudes.
Est-ce cela que vous voulez? Est-ce un plan «nègre-
blanc»? On dit que le Conseil fédéral, dans son rapport sur
les Grandes lignes, a été un peu fade. C'est vrai, mais il ne
pouvait pas être autre chose. Ah, si vous sortez le Parti
socialiste, si vous voulez partir en guerre et couper le pays
en deux, c'est une autre affaire! Mais, dans la concordance
que nous avons aujourd'hui, le Gouvernement ne peut pas
ne pas être un peu fade. Eh bien! la motion de M. Binder
aura simplement pour résultat que les rapports sur les
Grandes lignes seront encore un peu plus fades.
J'ai demandé: quel plan? Je demande maintenant: quelle
sanction? Il faudra bien que quelqu'un soit lié, s'il y a un
vote à l'Assemblée. Mais ce n'est pas l'Assemblée qui se
liera elle-même - M. Binder en convient. C'est le Conseil
fédéral qui sera lié. Il n'est pas possible qu'une approbation
du rapport par le législatif n'ait pas, comme conséquence,
un caractère obligatoire pour l'exécutif.
Alors, si les circonstances changent, et elles changent
assez souvent, que va-t-il se produire? Vous voulez que le
Conseil fédéral démissionne? Non, vous ne le voulez pas.
Le Conseil fédéral ne démissionnera pas. Il s'écartera, tout
simplement, des Grandes lignes et il dira pourquoi. Mais il
le fait déjà, avec la loi de 1979. Je ne vois pas pourquoi on
cherche une manière compliquée de dire ce que nous
avons déjà.
Mon cher collègue, vous avez constamment argumenté par
l'article 71 de la constitution fédérale. C'est vrai que
l'Assemblée fédérale est l'autorité suprême, sous réserve
du peuple et des cantons. C'est vrai qu'elle est juridique-
ment supérieure au Conseil fédéral. Mais que signifie cette

Institut de pédagogie
168
18 mars 1982
supériorité? Elle signifie simplement que le Conseil fédéral
ne peut pas s'opposer aux actes de l'Assemblée fédérale, à
moins que la constitution ne l'y autorise, ce qui est assez
rare; mais qu'en revanche, l'Assemblée fédérale, elle, n'est
pas tenue de se conformer aux actes du Conseil fédéral.
Seulement, cette supériorité doit se manifester là où il est
de la nature des Chambres qu'elle se manifeste, c'est-
à-dire sur des questions précises. Par exemple, en refusant
d'entrer en matière sur un projet du gouvernement; en
modifiant un projet par voie d'amendement; en approuvant
une motion bien délimitée; en soutenant une initiative parle-
mentaire contre le gré du gouvernement. Là est le génie de
l'Assemblée fédérale, c'est là qu'elle peut montrer sa supé-
riorité sur le Conseil fédéral. Qu'elle commence donc, mon
cher collègue, par user de ces moyens-là, avant d'apposer,
sous un plan dépourvu de substance, une signature
dépourvue d'effet.
Binder: Ich habe diese Debatte mit Interesse verfolgt und
kann verstehen, dass der Bundesrat meinen Vorstoss nicht
als Motion entgegennehmen will. Er befindet sich heute mit
seinen Richtlinien in einer feudalen Situation. Ich kann aber
nicht verstehen, dass im Parlament dauernd diese Skepsis
vorherrscht und gross vorgetragen wird. Die politische Pla-
nung besteht. Es muss eine Leitung im Staate vorhanden
sein; und es ist schon Sache des Parlamentes, einmal zu
sagen, ob es an dieser Leitung wirklich teilhaben will oder
nicht.
Herr Muheim hat gesagt, diese Kenntnisnahme sei nicht
null, sie sei etwas. Persönlich finde ich, was wir heute
haben, ist fast null. Ich erinnere an die Motion Blocher im
Nationalrat. Da hat man erklärt, das Begehren sei verfas-
sungs- und gesetzeswidrig; folglich hat man die Motion
abgelehnt. Andererseits waren wir selber inkonsequent. Wir
haben uns sehr massiv in die Finanzplanung eingemischt
und haben gesagt, dort wollen wir planen, wollen wir mitwir-
ken.
Herr Affolter möchte mir eine goldene Brücke bauen. Ich
habe mir diesen Weg auch überlegt; ich bin aber nach dem
Studium aller Unterlagen über dieses Thema, insbesondere
derjenigen der parlamentarischen Kommissionen, nicht
überzeugt, dass etwas herausschaut, wenn wir die Motion
einer eigenen Kommission unterbreiten. Diese Kommission
würde wiederum sehr viele Sitzungen abhalten, ohne sich
schliesslich auf etwas einigen zu können. Deshalb stimme
ich der Lösung zu, wenn auch schweren Herzens, es sei die
Motion in ein Postulat umzuwandeln, worauf uns der aussa-
gefähige Bericht des Bundesrates unterbreitet wird. Nach-
her werden wir weiter diskutieren können.
Herrn Aubert möchte ich sagen: Die Mehrheit der Staats-
rechtslehrer steht heute auf dem Standpunkt von Herrn
Eichenberger, ist also der Meinung, dass sich das Parla-
ment irgendwie in die Planung einschalten muss, wenn es
noch die oberste Gewalt im Bund sein will. Ich glaube, es ist
nun wirklich an der Zeit, dass das Parlament nicht einfach
dauernd resigniert und eine schlechte Figur nach aussen
macht.
Ich bin also mit der Umwandlung meiner Motion in ein
Postulat einverstanden. Mein Postulat ist an sich nicht
bekämpft worden, weshalb ich Sie bitten möchte, minde-
stens dieser Lösung zuzustimmen.
Vizepräsident Weber: Herr Binder kommt nicht auf seinen
Entscheid zurück. Es bleibt beim Postulat. Das Postulat
wird nicht bekämpft. Es ist somit überwiesen.
Überwiesen als Postulat - Transmis comme postulat
Schluss der Sitzung um 10.55 Uhr
La séance est levée à 10 h 55
#ST# Zehnte Sitzung - Dixième séance
Donnerstag, 18. März 1982, Vormittag
Jeudi 18 mars 1982, matin
8.00h
Vorsitz - Présidence: Herr Dillier
81.046
Institut für Berufspädagogik. Neubau
Institut de pédagogie. Bâtiments
Botschaft und Beschlussentwurf vom 12. August 1981 (BBIIII, 149)
Message et projet d'arrêté du 12 août 1981 (FF III. 137)
Antrag der Kommission
Eintreten
Proposition de la commission
Entrer en matière
M. Donzé, rapporteur: L'article 36 de la loi fédérale sur la
formation professionnelle charge la Confédération de la for-
mation des maîtres enseignants à plein temps ou à titre
accessoire dans les écoles professionnelles, ainsi que du
perfectionnement des connaissances lorsque l'une et
l'autre ne sont pas données dans les hautes écoles.
Dans ce but, l'Institut suisse de pédagogie pour la forma-
tion professionnelle, fondé le 17 mai 1972 par arrêté du
Conseil fédéral, joue le rôle de centre suisse de documen-
tation en matière d'enseignement professionnel et assume
des responsabilités en ce qui concerne la recherche dans
ce domaine. Il forme donc les maîtres professionnels selon
un programme de quatre semestres d'études à plein temps.
Selon la formation antérieure du candidat, la formation pour
l'enseignement des seules branches techniques est de
deux à trois semestres. L'Institut suisse de pédagogie pour
la formation professionnelle dispose à Lausanne et à
Lugano de cycles d'études dont l'objectif est le même, mais
dont la répartition dans le temps des études est diffèrent.
Si le message que nous avons étudié précise qu'il n'est pas
prévu de doter les filiales de Lausanne et de Lugano de
bâtiments qui seraient propriété de la Confédération et que,
pour cette raison, les considérations de ce message ne
concernent que le siège de Berne, la commission a regretté
le manque de renseignements sur ces filiales de Lausanne
et de Lugano. Il apparaît donc absolument indispensable
que la Confédération suive avec soin le travail fait en Suisse
romande et au Tessin, et ne limite pas son effort en faveur
du seul siège de Berne.
L'Institut suisse de pédagogie pour la formation profession-
nelle est actuellement logé provisoirement dans des locaux
qui appartiennent à l'Ecole d'ingénieurs de Berne. Vu
l'extension de l'institut, la Ville de Berne a demandé à la
Confédération de trouver une solution définitive pour ces
locaux sans trop tarder. Les locaux actuels ne permettent
pas à l'institut de s'acquitter de ses tâches diverses et
complexes, institut qui occupe actuellement treize per-
sonnes à plein temps et une à temps partiel. De surcroît,
une bonne partie de l'enseignement est dispensé par des
chargés de cours. Quant à l'effectif des étudiants, il est
actuellement de 105. Encore une fois ces renseignements
ne concernent que le siège de Berne. Beaucoup de disci-
plines doivent être enseignées dans d'autres locaux dis-
tants du centre et le message insiste avec raison sur les
conditions de travail devenues absolument incompatibles
avec les tâches définies par la loi.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Motion Binder Politische Planung. Mitwirkung des Parlaments
Motion Binder Participation du Parlement à la planification politique
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1982
Année
Anno
Band
II
Volume
Volume
Session
Frühjahrssession
Session
Session de printemps
Sessione
Sessione primaverile
Rat
Ständerat
Conseil
Conseil des Etats
Consiglio
Consiglio degli Stati
Sitzung
09
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
81.904
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
17.03.1982 - 08:50
Date
Data
Seite
161-168
Page
Pagina
Ref. No
20 010 459
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