ch_vb · JAAC 59.4 · 1994-04-06 · de


JAAC 59.4
Arrêt de la Commission fédérale de recours en matière
d’encouragement de la recherche du 6 avril 1994
Encouragement de la recherche. Procédure en matière de programmes
prioritaires dans des domaines clés de la recherche (PPR).
Art. 5 PA. Art. 13 al. 2 LR. Recevabilité d’un recours contre une décision
du Fonds national de la recherche scientifique écartant une esquisse
présentée dans le cadre de la procédure d’un PPR.
Forschungsförderung. Verfahren im Bereich der
Schwerpunktprogramme in Schlüsselgebieten der Forschung.
Art. 5 VwVG. Art. 13 Abs. 2 FG. Zulässigkeit einer Beschwerde
gegen einen Entscheid des Nationalfonds zur Förderung der
wissenschaftlichen Forschung über die Ausscheidung einer im Rahmen
eines Schwerpunktprogramms vorgestellten Skizze.
Promovimento della ricerca. Procedura nell’ambito di programmi
prioritari in settori chiave della ricerca.
Art. 5 PA. Art. 13 cpv. 2 LR. Ammissibilità di un ricorso contro una
decisione del Fondo nazionale in materia di promovimento della ricerca
scientifica concernente l’esclusione di un piano presentato nell’ambito
di un programma prioritario.
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I
A. En septembre 1991, les Chambres fédérales ont décidé le lancement de six
programmes prioritaires dans des domaines clés de la recherche (PPR). Après
l’approbation du plan d’exécution par le Département fédéral de l’intérieur
(DFI), le Fonds National de la recherche scientifique (FNRS) a procédé, en
mars 1992, à la mise au concours du programme prioritaire «Recherche sur
l’environnement. Technologies et recherche». Les chercheurs étaient invités
dans un premier temps à soumettre au FNRS des esquisses de projet ayant
trait aux modules «Dynamique de l’environnement», «Biodiversité», «Penser
et agir dans le respect de l’environnement», «Economie et environnement» et
«Technologies et environnement». Les esquisses devaient servir de base à la
concrétisation des axes de recherches définitifs du programme, les auteurs
des esquisses retenues étant invités, dans un deuxième temps, à déposer des
requêtes détaillées auprès du FNRS.
B. Le 18 mai 1992, X, Professeur au laboratoire d’écologie et de biologie
aquatiques de l’Université de ..., a présenté avec 8 co-requérants un projet
coordonné comportant 9 esquisses sous le titre «Programme UNESC0-MAB sur
les écotones entre écosystèmes terrestres et aquatiques». Cette recherche tend,
selon ses auteurs, à déterminer des options de gestion pour la conservation
des écotones entre écosystèmes terrestres et aquatiques continentaux par une
meilleure compréhension des processus écologiques dont ils sont le siège. Le
subside demandé portait sur un montant total de Fr. 7 835 000.- , répartis sur
une durée de 38 mois.
Par lettre du 5 août 1992, le FNRS a informé le Professeur X et les autres
chercheurs intéressés que leur projet n’avait pas été retenu. Cette décision est
notamment motivée en ces termes : «Le groupe d’experts a été obligé de faire
un choix rigoureux parmi le grand nombre d’esquisses, tout en établissant
des priorités et en respectant le crédit-cadre d’environ 35 millions de francs.
Après un examen approfondi et ayant fait appel à des experts externes, le
groupe d’experts a décidé de retenir environ 90 projets. Les experts sont bien
conscients du fait que beaucoup de propositions d’un niveau scientifique élevé
n’ont pas pu être prises en considération. C’est malheureusement aussi le cas
pour votre esquisse, qui ne peut être poursuivie».
C. Dans une lettre adressée le 30 octobre 1992 au président du groupe
d’experts du PPR sur l’environnement, X, agissant au nom de tous les
responsables du projet concerné, a recouru contre la décision précitée; il
estime, d’une part, que les esquisses n’ont pas été correctement évaluées et,
d’autre part, que la procédure d’évaluation n’a pas pu être objective, certains
experts ayant été juge et partie. Tout en mettant en cause la neutralité, la
compétence et le jugement des experts, le recourant souligne, dans son
mémoire complémentaire, que la décision attaquée répond aux critères
définis par l’art. 5 PA et, partant, que la voie du recours de l’art. 13 al. 2 de
la loi fédérale sur la recherche du 7 octobre 1983 (LR, RS 420.1) lui est ouverte.
D. Dans ses observations des 30 décembre 1992, 15 mars 1993 et 30 avril 1993,
le FNRS estime que seules les décisions prises sur requête, soit les demandes
de subside, peuvent faire l’objet d’un recours au sens de l’art. 13 LR. Il ajoute
que celui dont l’esquisse n’a pas été retenue a toujours la possibilité de déposer
une demande de subside au FNRS dans le cadre de la procédure ordinaire
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et, qu’inversement, l’invitation faite à certains chercheurs de déposer une
demande formelle de subside n’engage nullement les organes compétents à
donner suite à leur demande. Le FNRS relève pour le surplus qu’il lui apparaît
primordial de faire appel à des personnalités scientifiques de premier plan
pour constituer les groupes d’experts. Si ces derniers ne devraient en principe
pas présenter eux-mêmes de projets, cela peut néanmoins arriver dans des
disciplines où le potentiel de chercheurs qualifiés est extrêmement limité.
Afin de pallier à tout abus, le conseil de la recherche du FNRS a décidé, en
décembre 1992, que seul 5 % au plus du crédit-cadre de l’ensemble d’un
programme pouvait être consacré au financement de projets présentés par
des experts ou leurs proches collaborateurs. Dans ce cas, les esquisses sont
discutées en l’absence des intéressés et les éventuelles demandes de subsides
ultérieures évaluées par des experts en dehors du FNRS.
Interpellé par le président de la Commission de recours, le FNRS a précisé que
la sélection des esquisses pour l’ensemble du programme incombait en dernier
ressort au groupe d’experts auquel les directions de module soumettaient leurs
propositions.
Il a encore ajouté que la lettre du 30 octobre 1992 du Professeur X était le
premier acte par lequel les intéressés avaient présenté un recours contre le
refus du FNRS d’admettre leur esquisse dans le cadre de la deuxième phase du
PPR.
II
1.a. Il convient de relever à titre préjudiciel que la procédure choisie par le
FNRS pour la réalisation des PPR n’est pas en soi critiquable. Outre qu’elle a
fait ses preuves dans le cadre des programmes nationaux de recherche (PNR;
cf. NF [Nationales Forschungsprogramm] Vade-mecum, ch. IV, spéc. IV/4.1
à 4.3), la procédure choisie a été expressément approuvée par le Conseil
fédéral dans son message du 9 janvier 1991 concernant l’encouragement
de la recherche pendant la période 1992 à 1995 et un programme d’actions
concerté en microélectronique (FF 1991 I 581 ss) ainsi que par les Chambres
fédérales, qui en ont pris acte.
b. Le FNRS estime que seuls les scientifiques admis à présenter une demande
formelle de subside dans le cadre d’un PPR ont qualité pour recourir si leur
demande est rejetée en tout ou en partie. Il soutient que, sur le terrain de
la procédure, les chercheurs qui présentent une esquisse ne sont pas des
requérants au sens de l’art. 13 al. 2 LR et, partant, que le recours devant la
commission de céans ne leur est pas ouvert.
Si l’on peut suivre le FNRS lorsqu’il affirme que seuls les requérants ont qualité
pour recourir comme le disent les textes allemand et italien de l’art. 13 LR
(Gesuchsteller; richiedenti), cela ne signifie pas encore que, dans la procédure
par étapes adoptée pour les PNR ou PPR, celui qui présente une esquisse n’ait
pas qualité pour recourir. Tout dépend en effet de la nature et des effets de la
décision prise à ce stade.
c. Selon l’art. 5 PA, est une décision toute mesure prise par une autorité
dans un cas d’espèce qui a pour effet «de créer, de modifier ou d’annuler
des droits ou des obligations (let. a) et de rejeter ou de déclarer irrecevables
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des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou
obligations (let. c)». Or, les décisions négatives prises par le groupe d’experts à
l’issue de la mise au concours d’un PPR ont pour effet d’interdire à l’intéressé
de présenter une requête de subside, de l’empêcher d’acquérir la qualité de
requérant et partant, de modifier ses droits, puisqu’il est ainsi définitivement
écarté de la procédure spéciale du PPR ou du PNR et qu’il perd le droit d’y
participer et d’y défendre ses chances. Certes, celui qui voit son esquisse
écartée peut toujours présenter une demande de subside ordinaire relative
au même projet, mais cela entraîne pour lui divers inconvénients dont le plus
grave, dans une période où les fonds à disposition du FNRS sont très limités,
est de ne pas avoir la possibilité de prétendre à l’octroi d’un subside prélevé
sur les fonds plus importants réservés au PNR ou au PPR. Enfin, si l’admission
à participer à la deuxième phase de la procédure ne confère aucun droit à
l’obtention d’un subside, elle laisse néanmoins toutes les chances à l’intéressé
d’en obtenir un, alors qu’une décision négative scelle son sort définitivement.
Dans ces conditions, on ne peut que constater que la décision prise à 1’issue
de 1’examen des esquisses par le FNRS ou la commission qu’il mandate a pour
effet de modifier le statut juridique du candidat en lui enlevant pratiquement
la possibilité de devenir requérant et équivaut par-là même à un refus de
subside. Il s’agit donc bien d’une décision au sens de l’art. 5 PA, décision contre
laquelle le recours est ouvert en vertu de l’art. 13 LR. Il y a donc lieu d’entrer
en matière sur le recours interjeté par X et consorts.
2. Sur le plan de la recevabilité, la question se pose encore de savoir si le
présent recours n’est pas tardif. En effet, c’est par lettre du 5 août 1992
que les recourants ont été avertis de la décision négative du FNRS. Ils ont,
depuis lors, effectué diverses démarches auprès du groupe d’experts pour
obtenir des éclaircissements oraux et écrits, notamment par une lettre du
Professeur ... du 4 septembre 1992. Aucune de ces correspondances n’était
munie des indications relatives au droit de recours et ce n’est en définitive que
le 30 octobre 1992 que X et ses collègues ont formellement recouru.
L’art. 35 PA prescrit que les décisions doivent contenir l’indication des voies de
droit qui sont ouvertes à leur destinataire, soit le moyen, l’autorité et le délai
de recours. En l’occurrence, le FNRS n’a fait état de ces indications ni dans
la lettre qu’il a adressée le 5 août 1992 aux recourants, ni ultérieurement. La
notification intervenue est donc irrégulière; elle ne peut entraîner aucun
préjudice pour les parties et, par conséquent, suspend le délai légal de
recours (art. 38 PA). Cette règle ne trouve toutefois application que si le
comportement des recourants est conforme aux règles de la bonne foi,
c’est-à dire si ceux-ci ne sont pas restés passifs et ont fait ce que l’on pouvait
attendre d’eux en pareille circonstance, notamment en prenant contact avec
l’autorité compétente pour obtenir des explications et si, dûment renseignés,
ils ont respecté le délai légal (cf. notamment André Grisel, Traité de droit
administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 875; ATF 115 IA 19; 106 V 97; 104 V
167).
En l’occurrence, les recourants se sont effectivement renseignés auprès des
organes du FNRS qui avaient traité leur demande. Compte tenu de la doctrine
du FNRS en la matière, ils n’ont cependant pas pu être correctement informés
sur l’existence de leur droit de recours. On ne peut dès lors leur faire grief
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d’avoir attendu un peu moins de trois mois avant de déposer leur recours.
Admettre le contraire violerait les principes posés par les art. 35 et 38 PA. Le
recours doit ainsi être considéré comme recevable.
3. En vertu de l’art. 13 al. 3 LR, le recours peut être formé contre les décisions
des organes du FNRS pour violation du droit fédéral, y compris l’excès ou
l’abus du pouvoir d’appréciation, ou pour constatation inexacte ou incomplète
de faits pertinents. Dès l’instant qu’elle entre en matière sur le recours
déposé contre une décision préjudicielle relative au refus d’une esquisse, la
commission doit limiter sa cognition conformément à la loi. Elle ne peut donc
intervenir que si, dans la procédure suivie, il existe des violations caractérisées
des droits d’une partie ou si la décision est tout à fait insoutenable, c’est-à-dire
arbitraire. Elle ne peut en revanche substituer son appréciation à celle de
la commission chargée d’examiner les esquisses et la conception générale
du programme, cette question étant de la compétence du Conseil fédéral
qui a donné et formulé la mission. Il en va de même en ce qui concerne les
choix opérés par la commission et les accents donnés à tel ou tel module,
notamment lorsque, comme en l’espèce, elle a privilégié les modules consacrés
aux sciences naturelles plutôt que ceux ayant un aspect économique ou
social. En substituant son appréciation à la commission chargée de l’examen
des projets, la commission de céans courrait d’ailleurs le risque de provoquer
de nouvelles injustices et de nouvelles inégalités puisqu’elle ne connaît qu’une
seule esquisse et qu’elle ne peut la comparer aux autres projets présentés.
En l’espèce, l’appréciation que les experts ont portée sur le projet coordonné
présenté par les recourants n’apparaît ni superficielle, ni arbitraire. Les
diverses critiques émises à l’égard de certaines esquisses, qui émanent
d’experts différents, démontrent qu’elles ne sont le fruit ni du hasard,
ni de malveillance. Les remarques écrites formulées par les experts
chargés d’examiner le projet ont au demeurant fait l’objet d’une discussion
approfondie avec l’ensemble du groupe d’experts. On ne saurait pour le
surplus voir un abus d’appréciation lorsque, soumis aux budgets votés à son
intention, le FNRS se voit contraint, pour des raisons financières, d’opérer un
tri sévère parmi les projets qui lui sont soumis et d’écarter des esquisses qui
mériteraient, le cas échéant, d’être prises en considération.
Certes, le problème de la participation, directe ou indirecte, de certains
membres de la commission chargés d’examiner les esquisses est délicat.
Si aucune règle n’avait été posée au départ en la matière, le FNRS a par la
suite limité à 5 % du crédit-cadre disponible pour l’ensemble du programme
la somme pouvant être attribuée à un membre de la commission ou à son
équipe. Compte tenu de l’ensemble des circonstances, et notamment du fait
qu’il est extrêmement difficile de trouver des experts dans des domaines très
spécialisés de la recherche, la commission de céans admet le système choisi
par le FNRS, sous les réserves suivantes: comme l’a relevé le Professeur ... dans
sa lettre du 4 septembre 1992 aux recourants, les experts doivent se récuser
lors de l’examen de leur propre projet et ne peuvent participer ni de près, ni
de loin à la discussion y relative. Il serait en outre souhaitable d’introduire une
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deuxième limitation à la règle des 5 % prévue par le FNRS, en limitant, module
par module, le montant pouvant être attribué à un membre de la commission
chargée d’examiner les esquisses ou à ses collaborateurs.
4. En définitive, le recours de X doit être rejeté. Il ne sera pas perçu de frais
de justice, eu égard notamment au fait que la décision litigieuse n’a pas été
régulièrement notifiée aux chercheurs intéressés.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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JAAC 59.4 - Arrêt de la Commission fédérale de recours en matière d'encouragement de la
recherche du 6 avril 1994
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1995
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