ch_vb · JAAC 57.82 · 1992-10-07 · de


JAAC 57.82
Direktion für Völkerrecht, 7. Oktober 1992; traduction
française dans «Pratique suisse 1992, N° 1.1, Revue
suisse de droit international et de droit européen
5/1993
Arrangement instituant la Conférence européenne des administrations
des PTT (CEPT).
- L’Arrangement CEPT est un traité régi par le droit international qui ne
lie pas seulement les PTT, mais aussi la Confédération.
- Les engagements pris valent indépendamment de l’observation des
règles du droit interne relatives à la conclusion des traités.
Vereinbarung über die Europäische Konferenz der PTT-Verwaltungen
(CEPT).
- Die CEPT-Vereinbarung ist ein völkerrechtlicher Vertrag, welcher nicht
nur die PTT, sondern auch die Eidgenossenschaft bindet.
- Die eingegangenen Verpflichtungen gelten unabhängig von der
Beachtung der landesrechtlichen Vorschriften über den Abschluss von
Staatsverträgen.
Accordo che istituisce la Conferenza europea delle amministrazioni
delle poste e delle telecomunicazioni (CEPT).
- L’accordo CEPT è un trattato di diritto internazionale che non vincola
soltanto le PTT, ma anche la Confederazione.
- Gli impegni assunti valgono indipendentemente dall’osservanza delle
prescrizioni di diritto interno sulla conclusione di trattati.
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1.1. Das «Arrangement instituant la Conférence européenne des
administrations des PTT» vom 26. Juni 1959
Die «Conférence européenne des administrations des PTT» (CEPT) wurde
auf Initiative der schweizerischen PTT am 26. Juni 1959 in Montreux
als Vereinigung von 23 Post- und Telekommunikationsverwaltungen
der westeuropäischen Staaten und Jugoslawiens ins Leben gerufen. Die
Rechtsnatur des Übereinkommens scheint damals zumindest in der
Schweiz nicht Gegenstand von Diskussionen gewesen zu sein. Soweit sich
dies noch eruieren lässt, haben die PTT, welche als öffentlich-rechtliche
Anstalt eine eigene Rechtspersönlichkeit besitzen[15], in eigenem
Namen unterzeichnet, ohne eine Ermächtigung durch den Bundesrat
einzuholen. Im Geschäftsbericht des Bundesrates von 1959[16] wird das
Zustandekommen des «Arrangement» und dessen «Ratifikation» durch 18
Post- und Fernmeldeverwaltungen zwar vermeldet; eine Ratifikation durch die
schweizerische PTT und eine allfällige diesbezügliche Ermächtigung durch den
Bundesrat wird indessen nicht erwähnt.
In anderen Staaten, insbesondere jenen, deren Post- und
Telekommunikationsbetriebe keine eigene Rechtspersönlichkeit besassen,
sondern der allgemeinen zentralstaatlichen Verwaltung angehörten
(Frankreich und Norwegen z. B.) wurde anscheinend die Vereinbarung von
Anfang an als sogenanntes «Verwaltungsabkommen» betrachtet, wobei
man offenbar davon ausging, dass sie mit ihrer Unterschrift ihre Staaten
verpflichteten.
1.2. Die Reform von 1991/92
Im Jahre 1959 hatten die Betreiber der Post und der Telekommunikationsnetze
noch in sämtlichen CEPT-Staaten auch die diesbezüglichen regulierenden
Funktionen inne. Eine Trennung in einzelnen Staaten erfolgte erstmals
im vergangenen Jahrzehnt, einerseits aufgrund der Direktiven der EG und
andererseits im Hinblick auf eine allfällige Privatisierung der Betreiber. Die
CEPT trug den neuen Gegebenheiten auf pragmatische Weise Rechnung, indem
sie es akzeptierte, dass verschiedene Staaten durch die Betreiber einerseits
und die Regulierer andererseits, meist Ministerien der Zentralregierung,
vertreten waren (Beispiel: Frankreich und Deutschland).
Auf Betreiben der Staaten der Europäischen Gemeinschaft (EG) und gegen
den anfänglichen Widerstand der schweizerischen Delegation beschloss die
ausserordentliche CEPT-Versammlung vom 27. September 1991 in Rhodos
eine Trennung von Betreibern und Regulierern auch auf der Ebene der
europäischen Zusammenarbeit… Mit der Genehmigung durch zwei Drittel der
Mitglieder an der Athener Konferenz tritt die Reform automatisch in Kraft, es
bedarf keiner weiteren Ratifikation[17]; einem Mitglied, das mit der Reform
nicht einverstanden wäre, bleibt nach der auf diese Statutenänderung noch
anwendbaren alten Fassung der Vereinbarung einzig die Möglichkeit, das
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Übereinkommen innert eines Monats statt der sonst geltenden sechs Monate
zu kündigen[18]. Mit der Revision wird diese Bestimmung gestrichen und die
Kündigungsfrist generell auf 3 Monate gesenkt.
Es ist rein zufällig, dass im Fall der Schweiz die regulierende Funktion im
Telekommunikationsbereich, vorläufig aber noch nicht im Postbereich,
fast zeitgleich mit der CEPT-Reform von den PTT auf das neugeschaffene
Bundesamt für Kommunikation überging…
2. Rechtsnatur der CEPT-Vereinbarung aus völkerrechtlicher Sicht
2.1. Vertragsparteien
Sämtliche dem Völkerrecht unterstehenden Abmachungen verpflichten
Völkerrechtssubjekte, das heisst in erster Linie Staaten. Soweit
besteht kein Unterschied zwischen Staatsverträgen und sogenannten
Verwaltungsabkommen. Der Unterschied ist ein rein landesrechtlicher,
insofern als letztere in einigen Staaten in einem vereinfachten Verfahren
abgeschlossen werden können.
Organismen ohne eigene Rechtspersönlichkeit (Ministerien, Bundesämter)
handeln gegen aussen stets im Namen ihres Staates, und ihre Handlungen
werden diesem Staat unmittelbar zugerechnet. Auch Organismen mit eigener
Rechtspersönlichkeit können ihren Heimatstaat völkerrechtlich verpflichten,
namentlich wenn sie gegen aussen wie Staatsorgane auftreten und
staatliche Aufgaben unter Inanspruchnahme hoheitlicher Gewalt ausüben…
Vereinbarungen solcher Organismen verpflichten ihre Heimatstaaten mangels
ersichtlichen gegenteiligen Parteiwillens insbesondere dann nicht, wenn sie
einer Landesrechtsordnung unterstellt werden…
Die Vereinbarung über die CEPT enthält keine Rechtswahlklausel. Sie
enthält darüber hinaus nichts, was darauf hindeutete, dass sie einer andern
Rechtsordnung als dem Völkerrecht unterstehen solle. Diese Auslegung kann
sich auch darauf stützen, dass zumindest ein Teil der PTT-Verwaltungen,
welche die ursprüngliche Vereinbarung unterzeichneten, unselbständige
Verwaltungen ohne eigene Rechtspersönlichkeit waren, welche durch ihre
Handlungen in jedem Fall ihre Heimatstaaten verpflichteten. Andererseits
waren andere Verwaltungen selbständig, einzelne nach den uns vorliegenden
Angaben gar gemischtwirtschaftliche Betriebe.
Es ist nicht möglich, dass ein und derselben Vereinbarung je nach
Vertragspartner ein anderer Rechtscharakter zugemessen wird. Um dem
neueren Phänomen Rechnung zu tragen, dass insbesondere multilaterale
Vereinbarungen, die nicht einem bestimmten Landesrecht unterstehen,
immer häufiger zwischen staatlichen, halb- oder nichtstaatlichen
Organismen abgeschlossen werden, und andererseits das Völkerrecht
nur Beziehungen zwischen Völkerrechtssubjekten regelt, hat die neuere
Völkerrechtslehre Theorien entwickelt, gemäss denen solche Übereinkünfte
einem «transnationalen Recht»[19], «Quasi-Völkerrecht»[20] oder
«Privatvölkerrecht»[21] unterständen, beziehungsweise «beschränkt
völkerrechtliche Verträge»[22] seien. Diese Theorien fanden indessen bisher
keine allgemeine Anerkennung. Insbesondere waren sie im Jahre 1959
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noch zu neu, als dass ernsthaft in Betracht käme, die Parteien hätten die
Vereinbarung über die CEPT einer derartigen Rechtsordnung unterstellen
wollen.
Für den völkerrechtlichen Charakter und damit die Verpflichtung der
Heimatstaaten durch die ratifizierenden PTT-Verwaltungen spricht
schliesslich der Umstand, dass diese Verwaltungen mit der Wahrnehmung der
regulierenden Funktionen hoheitliche Befugnisse ausübten, welche dem Staat
obliegen. Da sich die CEPT, wenn auch nur zweitrangig, von Anfang an auch
mit regulierenden Fragen befasste, scheint es angezeigt, davon auszugehen,
die Verwaltungen hätten mit Ihrer Unterschrift nicht nur sich selbst, sondern
ihre Heimatstaaten verpflichtet.
2.2. Vertragsinhalt
Grundsätzlich ist der Inhalt einer Abmachung nicht massgeblich dafür, ob
ihr völkerrechtlicher Charakter zukommt oder nicht, so jedenfalls die Ansicht
des weit überwiegenden Teils der Völkerrechtslehre. Allerdings kann der
Vertragsinhalt gerade dann ein Abgrenzungskriterium werden, wenn die
Völkerrechtssubjektivität der Vertragspartner umstritten ist oder wenn die
Vertragspartner nur zum Teil Völkerrechtssubjektivität besitzen.
Soweit in der Völkerrechtslehre der Vertragsinhalt zum Abgrenzungskriterium
gemacht wird, wird stets zwischen hoheitlichen und nichthoheitlichen
(privatrechtlichen, fiskalischen, kommerziellen) Verträgen unterschieden.
Nicht notwendig ist insbesondere, dass die Verträge über eine gewisse
politische Tragweite verfügen. Auch politisch irrelevante Verträge technischer
Natur mit materiell geringer Tragweite unterstehen dem Völkerrecht und
verpflichten die beteiligten Staaten. Immerhin müssen völkerrechtliche
Verträge konkrete, wenn auch noch so geringfügige Rechtspflichten der
Parteien begründen, wodurch sie sich von reinen Absichtserklärungen,
Gentleman’s Agreements, Memoranda of Understanding und anderen rechtlich
unverbindlichen Instrumenten des völkerrechtlichen Verkehrs (sogenannt
«Soft Law») unterscheiden.
Die Vereinbarung über die CEPT enthält materiell nur geringe Rechtspflichten
der Parteien, die wesentlichste ist diejenige zum Mittragen der
Konferenzkosten. Die CEPT kann, ausser in Prozedurfragen, insbesondere
keine für die Mitglieder rechtlich verbindlichen Beschlüsse fassen. Der
ganze Aufbau des Abkommens, seine Bezeichnung, das Vorhandensein einer
Revisions- und einer Kündigungsklausel, der Umstand, dass das ursprüngliche
Übereinkommen von den Mitgliedsverwaltungen «ratifiziert» wurde[23]
und schliesslich die Bestimmung, dass das Original bei der schweizerischen
PTT-Verwaltung zu hinterlegen sei, weisen indessen darauf hin, dass die
Vertragsparteien ein verbindliches und nicht ein unverbindliches Instrument
schaffen wollten, auch wenn die rechtlichen Pflichten materiell geringfügig
sind.
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Wir gelangen somit zum Ergebnis, dass die Vereinbarung über die CEPT ein
völkerrechtlicher Vertrag ist.
2.3. Relevanz der Beachtung landesrechtlicher Vorschriften
Mit ihrer Unterschrift haben die PTT-Verwaltungen ihre Heimatstaaten
verpflichtet. Ob dabei die innerstaatlichen Verfahrensvorschriften eingehalten
wurden, ist völkerrechtlich grundsätzlich nicht massgeblich[24]. Die
mangelnde Erfüllung landesrechtlicher Voraussetzungen könnte die
Verbindlichkeit der Vereinbarung nur dann hindern, wenn sie für die
Vertragspartner offenkundig gewesen wäre[25]…
[15] Vgl. Art. 1 des PTT Organisationsgesetzes vom 6. Oktober 1960 (PTT-OG),
(SR 781.0).
[16] S. 541 f.
[17] Art. 12 Abs. 3.
[18] Art. 13 Abs. 2.
[19] Jessup Philip, Transnational Law, New Haven 1959.
[20] Schwarzenberger Georg, International Law as Applied by International
Courts and Tribunals, London 1957, I, S. 578; vgl. auch den Schiedsentscheid
von Pierre Cavin vom 15. März 1963 i. S. Sapphire International Petroleums
Ltd. v. National Iranian Oil Co., zitiert bei Müller Paul/Wildhaber Luzius, Praxis
des Völkerrechts, 2. Aufl., Bern 1982, S. 211 f.
[21] Rengeling Hans-Werner, Privatvölkerrechtliche Verträge, Berlin 1971.
[22] Böckstiegel Karl-Heinz, Der Staat als Vertragspartner ausländischer
Privatunternehmen, Frankfurt a. M. 1971, S. 303 ff.
[23] Vgl. den Geschäftsbericht des Bundesrates für 1959 vom 29. März 1960,
S. 542.
[24] Irrelevanztheorie; vgl. Art. 27 des Wiener Übereink. vom 23. Mai
1969 über das Recht der Verträge (SR 0.111); Moeri Jacqueline Béatrice, Die
Kompetenzen der schweizerischen Bundesversammlung in den auswärtigen
Angelegenheiten, St. Gallen 1990, S. 101; Wildhaber Luzius, Treaty-Making
Power and Constitution, Basel und Stuttgart 1971, S. 175 ff.; Zellweger Valentin,
Völkerrecht und Bundesstaat, Berlin 1992, S. 77.
[25] Evidenztheorie; vgl. Art. 46 Wiener Vertragsrechtskonvention (Anm. 12);
Moeri, a. a. O., S. 102; Wildhaber, a. a. O.; S. 18 ff., Zellweger, a. a. O., S. 76 ff.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 57.82 - Direktion für Völkerrecht, 7. Oktober 1992; traduction française dans
«Pratique suisse 1992, N° 1.1, Revue suisse de droit international et de droit européen
5/1993
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1993
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