ch_vb · 97.420 · 1996-12-13 · de


#ST# 97.420
Initiative parlementaire
Conséquences juridiques de l'exercice du droit d'informer
la Commission d'experts Suisse-Seconde Guerre mondiale
Modification de l'arrêté fédéral du 13 décembre 1996 concernant
les recherches historiques et juridiques sur le sort des avoirs
ayant abouti en Suisse à la suite de l'avènement
du régime national-socialiste
Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil national
du 30 mai 1997
Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs
Conformément à l'article 21quater, 3e alinéa, de la loi sur les rapports entre les
conseils, nous vous soumettons le présent rapport, que nous transmettons égale-
ment au Conseil fédéral pour avis.
La commission propose d'entrer en matière sur l'initiative de commission et
d'approuver le projet d'arrêté ci-joint.
Une minorité de la commission (Sandoz Suzette, Baumann J. Alexander, Boss-
hard, Dreher, Gadient, Loretan Otto, Speck, Stamm Luzi, Tschuppert, Vallender)
propose de ne pas entrer en matière sur l'initiative de commission.
30 mai 1997 
Au nom de la commission:
La présidente, Nabholz
472
1997-340

•*
Condensé
La Commission d'experts Suisse-Seconde Guerre mondiale a été instituée sur la base
de l'arrêté fédéral proposé par fa Commission juridique du Conseil national et
concernant les recherches historiques et juridiques sur le sort des avoirs ayant abouti
en Suisse à la suite de l'avènement du régime national-socialiste. La Commission des
affaires juridiques estime qu'il est de la plus haute importance que ces experts aient
accès à un grand nombre de documents et d'informations pertinents. L'arrêté fédéral
prévoit dans son article 4 l'obligation de conserver les pièces, et, dans son article 5,
l'obligation de laisser la commission d'experts consulter ces pièces. Afin de poser
clairement que de ces dispositions découle logiquement le droit d'informer fa
commission d'experts, la Commission des affaires juridiques propose de compléter
l'arrêté fédéral par une disposition prévoyant que l'employé qui informe fa com-
mission d'experts de faits destinés à rester confidentiels ne subit pas d'inconvénients
contractuels.
Par cette précision, la Commission des affaires juridiques entend faciliter le travail
d'envergure entrepris par la commission d'experts, et assurer fa sécurité juridique des
personnes qui pourraient être appelées à lui fournir des informations.
32 Feuille fédérale. 149= année. Vol. IV 
473

Rapport
I Partie générale
I 
Circonstances
II 
Introduction
En mai 1996, la Commission des affaires juridiques du Conseil national (CAJ-N)
avait pris l'initiative de préparer un projet d'arrêté fédéral concernant les
recherches historiques et juridiques sur le sort des avoirs ayant abouti en Suisse à
la suite de l'avènement du régime national-socialiste1'. Ce projet (ci-après arrêté
fédéral) a été approuvé à l'unanimité par l'Assemblée fédérale le 13 décembre
1996. Le 19 décembre 1996, le Conseil fédéral a institué une commission
indépendante d'experts désignée «Suisse-Seconde Guerre mondiale», dont la
présidence a été confiée au professeur Jean-François Bergier (commission d'ex-
perts).
La CAJ-N est consciente de la responsabilité qui lui incombe s'agissant de la mise
en œuvre de l'arrêté fédéral. Elle examine régulièrement les questions et les
problèmes qui se posent, ou qui pourraient se poser, du fait de l'application
concrète de cet arrêté. Le 21 janvier 1997, la Commission de politique extérieure
du Conseil national a d'ailleurs demandé à la CAJ-N de faire connaître sa position
sur l'application de l'arrêté fédéral, et notamment de l'article 4 (obligation de
conserver les pièces). Suite à sa séance du 27 janvier 1997, au cours de laquelle la
CAJ-N a examiné les incidents survenus à l'UBS (destruction d'archives), elle a
publié un communiqué de presse, dont voici un extrait:
«La commission maintient que l'objectif principal de cet arrêté est de permettre
que toute la lumière soit faite sur les événements de la période considérée. Cela
présuppose que toutes les personnes concernées suivent à la lettre les prescrip-
tions en matière de conservation de documents et respectent l'interdiction de
détruire des documents.
La commission estime en outre que cet arrêté fédéral devrait permettre notam-
ment aux personnes qui sont tenues au secret professionnel, aux intermédiaires
financiers et à leurs auxiliaires de s'adresser à la commission d'experts de leur
propre initiative, sans devoir attendre que celle-ci leur en fasse la demande
expresse. Ces personnes devraient pouvoir mettre des documents à la disposition
de la commission d'experts, l'informer des choses qu'elles auraient relevées ou des
incidents survenus en lien avec l'objet des recherches, sans qu'elles aient à
s'inquiéter d'éventuelles conséquences juridiques. Il importe en particulier d'évi-
ter qu'un tel cas puisse entraîner des poursuites pour violation du secret
professionnel.»
') RO 1996 3487
474

_. 
12 
Initiative de commission
TP
Après avoir demandé un complément d'informations juridiques sur la question, la
CAJ-N a décidé, par 11 voix contre 10, de reprendre l'initiative et de proposer une
modification de l'arrêté fédéral par l'adjonction d'un nouvel alinéa 3, article 5
(consultation des pièces), qui précise expressément qu'un employé qui s'adresse à
la commission d'experts pour témoigner ou pour l'informer de faits pouvant
concerner les recherches dont elle est chargée ne viole pas l'obligation de fidélité
au sens de l'article 321, 4e alinéa, CO1'.
Cette disposition permet de préciser la situation juridique à l'attention des
personnes qui désirent fournir des informations à la commission d'experts; elle
sert ainsi la sécurité juridique et ne laisse pas au seul juge le soin de se prononcer
sur l'existence d'intérêts publics supérieurs. Les membres de la CAJ-N ont adopté
le libellé de l'article 5, 3e alinéa (nouveau), à l'unanimité (voir ch. 21).
Une minorité de la CAJ-N propose de compléter ce nouvel alinéa 3 par une
phrase qui pose qu'en cas de résiliation de son contrat de travail, l'employé peut
faire recours dans les trente jours auprès du juge (voir ch. 22).
13 
Minorité de la commission
La commission était unanime à penser que le fait de transmettre à la commission
d'experts des informations en liaison avec l'objet de ses recherches ne constitue
pas une violation de l'obligation de fidélité au sens de l'article 321, 4e alinéa, CO.
Les avis divergeaient en revanche sur l'opportunité de faire figurer une disposi-
tion explicite en ce sens dans l'arrêté fédéral.
Une minorité de la commission recommande donc de ne pas entrer en matière sur
cette initiative. Elle estime que l'arrêté fédéral prévoit déjà implicitement que les
personnes qui, s'appuyant sur cet arrêté, décident d'informer la commission
d'experts, n'ont pas à craindre d'éventuelles conséquences juridiques de droit
privé. L'article 5, 2e alinéa, précise en effet que l'obligation de laisser la
commission d'experts consulter tous les documents qui peuvent être utiles à ses
recherches prime toute obligation légale ou contractuelle de garder le secret. Il en
découle donc que l'obligation de fidélité est également suspendue. Au vu du but et
des objectifs de l'arrêté fédéral, et notamment d'une interprétation extensive de
l'article 5, la minorité de la commission estime qu'il est clairement établi que les
personnes concernées peuvent de leur propre chef, et même doivent, s'adresser à
la commission d'experts, ou, le cas échéant, à un service d'accueil désigné à cet
effet. L'arrêté fédéral étant une loi-cadre, une précision détaillée dans cette
loi-cadre ne s'imposerait pas. Il serait possible de préciser cette question simple-
ment par voie d'ordonnance.
') RS 220
475

14 
Aspects relevant du droit pénal
La CAJ-N partage l'avis émis par le Conseil fédéral en réponse à l'interpellation
urgente du Groupe socialiste, en date du 18 mars 19971\ concernant les re-
cherches sur le rôle de la Suisse pendant la Seconde Guerre mondiale, avis selon
lequel il n'est pas nécessaire de prendre des mesures particulières pour forcer les
banques et les gérants de fortune à respecter l'arrêté fédérai du 13 décembre 1996.
Tout comme pour d'autres faits, la disposition pénale (art. 9 de l'arrêté fédéral)
constitue, en l'espèce, une garantie suffisante pour assurer la conservation des
documents nécessaires aux travaux de recherche.
Concernant les inconvénients juridiques et économiques que subiraient les
personnes - notamment celles qui détiennent des secrets professionnels - qui
s'adresseraient d'elles-mêmes à la commission indépendante d'experts, le Conseil
fédéral ajoute que ces personnes peuvent invoquer le principe de la préservation
d'intérêts justifiés ou l'existence d'intérêts publics de rang supérieur. La CAJ-N
approuve cet argument et estime qu'il est donc possible de renoncer à introduire
une réglementation pénale supplémentaire dans l'arrêté.
Le Conseil fédéral explique enfin qu'il accorde la plus grande importance à ce que
la Commission Bergier puisse exécuter son travail dans les meilleures conditions
et en toute indépendance. Cette commission n'aura pas seulement accès aux
dossiers, mais elle interrogera des personnes. Comme l'a signalé son président, un
service d'accueil doit être prochainement créé, auquel des témoins de l'époque
pourront s'adresser et faire état des informations qu'ils pourraient fournir.
15 
Droit en vigueur
151 
Situation
Ne devraient poser problème que les cas dans lesquels les informations données à
la commission d'experts par l'employé sont des «faits destinés à rester confiden-
tiels» au sens de l'article 321a, 4e alinéa, CO. Sont considérés comme tels les faits
que l'employeur a définis comme confidentiels ou dont la confidentialité résulte
des circonstances2'.
Ces faits ne sont toutefois pas soumis à un devoir de discrétion absolue. Ainsi, par
exemple, des actions punissables ou illicites de l'employeur ne doivent pas être
tenues secrètes si des intérêts publics supérieurs en justifient la révélation3'. La
doctrine exige cependant que l'employé, avant de dénoncer son employeur à une
autorité (par exemple, parce que ce dernier viole les dispositions tendant à
empêcher les accidents de travail ou parce qu'il fabrique des produits alimentaires
en utilisant des substances interdites qui sont nocives à la santé), rende l'em-
ployeur attentif au problème, afin qu'il puisse de lui-même y remédier.
Jusqu'à présent la jurisprudence n'a pas eu à se pencher sur la question de savoir si
la révélation de faits destinés à rester confidentiels peut être justifiée par des
intérêts publics supérieurs. Une réponse appropriée à cette question doit tenir
') BO 1997 N 337
2> Rehbinder, Berner Kommentar, N. 13 (art. 321a CO)
3> Rehbinder, Berner Kommentar, N. 3 (art. 321a CO)
476

compte du sens et de l'esprit de l'arrêté fédéral sur les recherches historiques et
juridiques. Il faut de plus tenir compte du fait que toute personne participant à ces
recherches est soumise au secret professionnel (art. 3 de l'arrêté); D'un autre côté,
on ne peut ignorer que la doctrine donne une préférence absolue à l'intérêt de
l'employeur de ne pas voir divulguées des informations confidentielles lorsque
l'employé a pris connaissance de ces informations en violant ses obligations
contractuelles1^.
Sur la base de ces considérations, il n'est pas assuré que les intérêts publics
supérieurs justifient dans tous les cas la révélation à la commission d'experts de
faits destinés à rester confidentiels.
Si dans un cas concret, on approuve l'existence d'intérêts publics supérieurs,
l'employeur n'a pas de prétentions en dommages-intérêts contre l'employé qui,
après la fin des rapports contractuels, révélerait à la commission d'experts des
faits destinés à rester confidentiels, appris pendant les rapports de travail.
Le cas de la protection contre les congés abusifs est un peu plus complexe. Selon
l'article 336,1er alinéa, lettre b, CO, sont abusifs les congés «donnés par une partie
en raison de l'exercice par l'autre partie d'un droit constitutionnel, à moins que
l'exercice de ce droit ne viole une obligation résultant du contrat de travail». Cette
dernière précision ne s'applique pas lorsque des intérêts publics supérieurs sont
en jeu.
Jusqu'à présent, ni la jurisprudence ni la doctrine ne se sont penchées sur la
question de savoir si la révélation à un tiers de faits destinés à rester confidentiels
justifiée par des intérêts publics supérieurs peut être considérée comme un droit
constitutionnel. En interprétant de manière extensive cette disposition, on peut
cependant considérer que l'employé peut invoquer la liberté d'opinion et d'infor-
mation et se fonder ainsi sur un droit constitutionnel pour informer la commission
d'experts de faits destinés à rester confidentiels.
Dans ce cas, le congé est donc abusif au sens de l'article 336, 1er alinéa, lettre b,
CO, et l'employé a droit à une indemnité pécuniaire correspondant à six mois de
salaire au maximum (art. 336o CO).
Si l'existence d'intérêts publics supérieurs n'est pas reconnue, l'intervention du
législateur s'avère nécessaire, parce que le fait d'informer la commission d'experts
constitue alors une violation de l'obligation de discrétion prévue à l'article 321a
CO et qu'il n'existe dans le droit actuellement en vigueur aucune autre disposi-
tion, excepté celle de l'article 336 CO, qui protège contre le congé l'employé ayant
exercé son droit d'information.
152 
Conclusions
Compte tenu de ces incertitudes, la CAJ-N a décidé de proposer une modification
de l'arrêté fédéral visant à garantir qu'un employé informant la commission
d'experts de faits destinés à rester confidentiels n'ait pas à subir d'éventuels
inconvénients juridiques de droit privé.
!) Rehbinder, Berner Kommentar, N. 3 (art. 321a CO)
477

La minorité de la commission estime que l'interprétation selon l'esprit (art. 1er.,
1er al., CC1') de l'arrêté fédéral en sa forme actuelle permet déjà de garantir une
telle protection, et ne voit donc pas l'utilité de le modifier.
II Partie spéciale
2 
Explications relatives aux différentes dispositions
de l'arrêté fédéral
21 
Champ d'application et portée de l'article 5, 3e alinéa
Pour garantir que l'employé qui informe la commission d'experts de faits destinés
à rester confidentiels alors qu'il est sous contrat de travail, ou après la fin des
rapports de travail, n'ait pas à subir d'éventuels inconvénients juridiques, il sera
inscrit dans l'arrêté que le fait d'informer la commission ne constitue pas une
violation de l'obligation de fidélité au sens de l'article 321a, 4e alinéa, CO.
Le nouvel alinéa pose expressément que le travailleur qui s'adresse à la com-
mission d'experts pour témoigner ou pour l'informer de faits pouvant concerner
les recherches dont elle est chargée ne viole pas l'obligation de fidélité au sens de
l'article 321, 4° alinéa, CO. On évite ainsi que l'employé qui informe la com-
mission d'experts après la fin de son contrat de travail ne puisse être attaqué par
son ancien employeur.
Les circonstances exceptionnelles de la situation justifient le fait que cette
disposition soit intégrée dans l'arrêté fédéral. Ce dernier n'étant en vigueur que
jusqu'au 31 décembre 2001 (art. 11), il est ainsi clairement établi que cette
nouvelle disposition, relevant du droit du travail, a une portée et une validité
limitées.
La commission ne souhaite pas intégrer dans l'arrêté fédéral une disposition
relative à la protection contre le congé abusif. On peut penser que le fait de
fournir des informations à la commission d'experts constitue l'exercice d'un droit
constitutionnel au sens de l'article 336 CO et qu'un licenciement, s'il devait être
prononcé pour ce motif, serait abusif. L'employé aurait donc droit à une
indemnité correspondant à six mois de salaire au maximum, conformément à
l'article 336a, 2e alinéa, CO. Il appartiendra au juge de trancher définitivement.
22 
Proposition de la minorité de la commission
Une minorité de la commission propose néanmoins d'intégrer à l'arrêté fédéral
une disposition supplémentaire prévoyant expressément la protection contre le
congé, afin de garantir que cette protection sera effective. Par analogie avec la loi
sur l'égalité (art. 10)2), elle propose que l'employé puisse demander au juge
l'annulation du congé.
» RS 210
2> RS 151
478

En cas de résiliation de son contrat, l'employé a trente jours pour faire recours
auprès du juge. La minorité estime que la protection doit s'appuyer sur un lien de
causalité: il ne peut être fait recours que contre un congé signifié par l'employeur
parce que l'employé a fait usage de son droit d'informer la commission d'experts.
Un lien direct est ainsi créé entre l'exercice par l'employé du droit d'informer la
commission (cause) et le licenciement décidé par l'employeur (effet).
3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
La modification de l'arrêté fédéral n'entraîne aucune dépense supplémentaire
pour la Confédération.
4 
Constitutionnalité
L'arrêté fédéral concerne une matière de droit civil. Il s'appuie donc sur la
compétence qu'octroie l'article 64 de la constitution à la Confédération de
légiférer en matière de droit civil.
Conformément à l'article 6, 1er alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils
(LREC)1', les actes législatifs de durée limitée qui contiennent des règles de droit
doivent être édictés sous forme d'arrêté fédéral de portée générale. Par «règle de
droit», il faut entendre «toutes les normes générales et abstraites qui imposent des
obligations ou confèrent des droits aux personnes physiques ou morales, ainsi que
celles qui règlent l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou
fixent une procédure» (art. 5, 2e al., LREC).
Conformément à l'article 89, 2e alinéa, de la constitution, les arrêtés fédéraux de
portée générale sont soumis au référendum facultatif.
N39479
') RS 171.11
479

Arrêté fédéral 
projet
concernant les conséquences de l'exercice
du droit d'informer la Commission d'experts
Suisse-Seconde Guerre mondiale
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 64 de la constitution;
vu le rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil national du
30 mai 1997 !>;
vu l'avis du Conseil fédéral du 16 juin 19972\
arrête:
I
L'arrêté fédéral du 13 décembre 19963' concernant les recherches historiques et
juridiques sur le sort des avoirs ayant abouti en Suisse à la suite de l'avènement du
régime national-socialiste est modifié comme suit:
Art. 5, 3e al. (nouveau)
3 L'employé qui s'adresse à la commission d'experts pour témoigner ou pour
l'informer de faits pouvant concerner les recherches dont elle est chargée, ne viole
pas l'obligation de fidélité prévue à l'article 321«, 4e alinéa, du code des
obligations4).
Minorité
(Tschäppät, de Dardel, Grendelmeier, Hollenstein, Jeanprêtre, Jutzet, Müller-
Hemmi, Rechsteiner Paul, Thanei, von Feiten)
Art. 5, 3e al. (nouveau)
3..., dont elle est chargée. En cas de résiliation de son contrat de travail, il peut
faire recours dans les trente jours auprès du juge.
') FF 1997 IV 472
2> FF 1997 IV 488
3> RS 984
") RS 220
480

Conséquences de l'exercice du droit d'informer la Commission d'experts
"* 
Suisse-Seconde Guerre mondiale. AF
II
1 Le présent arrêté est de portée générale.
2 II est déclaré urgent en vertu de l'article 89bis, 1er alinéa, de la constitution, et il
entre en vigueur le lendemain de son adoption.
3 II est sujet au référendum facultatif, conformément à l'article 89bis, 2e alinéa, de
la constitution, et il a effet jusqu'au 31 décembre 2001.
N39479
481

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13 décembre 1996 concernant les recherches historiques et juridiques sur le ...
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Volume
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Heft
39
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
97.420
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
07.10.1997
Date
Data
Seite
472-481
Page
Pagina
Ref. No
10 109 180
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