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2001-0645
5977
01.053
Message
relatif au Protocole facultatif de 2000
à la Convention relative aux droits de l’enfant,
concernant l’implication d’enfants dans les conflits armés
du 5 septembre 2001
Monsieur le Président,
Madame la Présidente,
Mesdames et Messieurs,
Nous avons l’honneur de soumettre à votre approbation, par le présent message, le
projet d’arrêté fédéral portant approbation du Protocole facultatif de 2000 à la
Convention relative aux droits de l’enfant, concernant l’implication d’enfants dans
les conflits armés.
Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mes-
dames et Messieurs, les assurances de notre haute considération.
5 septembre 2001
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

5978
Condensé
Par le présent message, le Conseil fédéral soumet à l’approbation des Chambres
fédérales le Protocole facultatif du 25 mai 2000 à la Convention relative aux droits
de l’enfant, concernant l’implication d’enfants dans les conflits armés. Le Protocole
facultatif a été élaboré dans le cadre de l’ONU et complète la Convention relative
aux droits de l’enfant (CRDE) – à savoir son art. 38 – pour ce qui est des enfants
soldats. L’art. 38 de la CRDE prévoit en effet que l’âge minimum est de quinze ans
pour l’enrôlement et la participation directe aux hostilités, ce qui s’écarte – préci-
sément dans les situations extrêmes que sont les conflits armés – du principe posé
par la Convention elle-même, selon lequel toute personne âgée de moins de dix-huit
ans a droit à la protection spéciale garantie aux enfants. Le présent Protocole fa-
cultatif améliore la protection des enfants dans les conflits armés sur des points
notables: il relève à dix-huit ans l’âge à partir duquel une personne peut faire
l’objet d’un enrôlement obligatoire et participer directement aux hostilités; il oblige
l’Etat Partie à relever à seize ans l’âge minimum d’engagement volontaire et à dé-
poser une déclaration contraignante indiquant l’âge minimum à partir duquel il
autorise cette forme d’enrôlement sur son territoire. Il lui impose en outre de pren-
dre toutes les mesures possibles pour empêcher des groupes armés d’enrôler ou
d’utiliser dans les hostilités, en quelque circonstance que ce soit, des personnes
âgées de moins de dix-huit ans. Il exige enfin de lui qu’il prenne des mesures de
démobilisation, de réadaptation et de réinsertion sociale des enfants utilisés comme
soldats dans des conflits armés. Ce texte constitue donc un apport notable à la pro-
tection juridique et effective des enfants, membres les plus vulnérables de la société
dans les conflits armés.
Le droit suisse satisfait aux exigences du Protocole facultatif. Le Parlement vient en
effet d’y apporter les modifications nécessaires, dans le cadre de la récente ratifi-
cation de la Convention no 182 de l’OIT, qui fixe à dix-huit ans l’âge minimum
d’enrôlement obligatoire.
L’art. 3, par. 2, fait obligation à la Suisse de déposer, lors de la ratification, une
déclaration contraignante indiquant l’âge minimum à partir duquel elle autorise
l’engagement volontaire dans les forces armées nationales et décrivant les garan-
ties qu’elle a prévues pour faire en sorte que cette obligation soit respectée. Le
Conseil fédéral se propose d’aller au-delà de l’âge minimum de seize ans que pré-
voit le Protocole facultatif et de déclarer une interdiction du recrutement des
volontaires au-dessous de dix-huit ans par des forces armées nationales en Suisse.
Ainsi, le recrutement des enfants serait interdit d’une manière générale en Suisse.
Cette mesure nécessiterait des modifications à l’échelon de l’ordonnance.
La ratification du Protocole facultatif n’aura aucune répercussion prévisible pour
les finances de la Confédération et des cantons. Si le nombre des enfants demandant
l’asile après avoir été impliqués dans des conflits armés venait à augmenter, cela
pourrait susciter, le cas échéant, des dépenses supplémentaires de réadaptation et
de réinsertion sociale à la charge de la Confédération et des cantons. L’expérience
des conflits armés au Rwanda, en Bosnie-Herzégovine et au Congo a montré que

5979
peu de demandes d’asile ont été déposées par des enfants ayant été impliqués dans
les conflits. Dans l’avenir un tel développement ne peut cependant pas être com-
plètement exclu.
A la fin du mois de juin 2001, le Protocole facultatif avait été signé par 80 Etats et
déjà ratifié par quatre. La Suisse, qui a notablement contribué à l’élaboration de ce
protocole facultatif, l’a signé le 7 septembre 2000 à l’occasion du Sommet du mil-
lénaire de New York. Sa ratification revêt une grande importance pour notre pays,
eu égard à la politique qu’il déploie dans le domaine du droit international huma-
nitaire et des droits de l’homme.

5980
Message
1 
Partie générale
1.1 
Introduction
Les conflits de ces dernières décennies ont fait de plus en plus de victimes parmi les
enfants, que ce soit en les prenant pour cibles civiles ou en en faisant des combat-
tants. Selon les chiffres de l’UNICEF, environ deux millions d’enfants ont été tués
et six millions d’autres ont été blessés dans des conflits armés entre 1986 et 1996.
Plus d’un million sont devenus orphelins. L’ONU estime qu’il y aurait aujourd’hui
quelque 300 000 enfants sous les armes, soit une cinquantaine de milliers de plus
qu’il y a quatre ans1. Si les régions du monde les plus touchées sont l’Afrique,
l’Amérique latine et l’Asie du Sud, il faut relever que des enfants soldats ont aussi
pris part aux hostilités dans les conflits armés qui viennent de se terminer dans les
Balkans. Ces chiffres ne disent rien sur l’expérience traumatisante des enfants sol-
dats: perte de leurs proches, interruption de leurs études, souffrances physiques, ex-
ploitation sexuelle et infection par le VIH (sida)2.
Ces chiffres effrayants s’expliquent par la multiplication des conflits non internatio-
naux, à motivation matérielle ou ethnique, qui affectent profondément la population
civile ainsi que les institutions de l’autorité publique et de la protection sociale. Ou-
tre les forces armées régulières, des groupes armés présentant souvent des structures
d’organisation et de direction lâches et ne se sentant pas liés par le droit interna-
tional humanitaire interviennent dans ces conflits. Il faut de plus relever que
l’apparition d’armes à feu légères et efficaces facilite l’utilisation d’enfants soldats3.
On préfère souvent recruter des enfants plutôt que des adultes dans la mesure où ils
sont plus disponibles, se défendent moins bien contre le recrutement illicite et sont
physiquement et affectivement plus faciles à intimider et à motiver. Leur jeune âge
et leur inexpérience déforment en peu de temps la vision qu’ils ont du risque et de la
souffrance qu’ils infligent souvent sans en avoir conscience. Ils ont parfois sensi-
blement moins de scrupules car leur système de valeurs n’est pas encore fixé. Dans
bien des cas, la violence, voire le meurtre, leur apparaît donc comme une stratégie
courante de règlement des conflits. Parmi les groupes les plus touchés par le recru-
tement il y a les enfants sans liens familiaux ou qui ne sont pas pris en charge par
des adultes (enfants des rues, réfugiés) ainsi que les enfants de couches sociales dé-
favorisées dont les familles ne parviennent pas à s’opposer à l’enrôlement. L’envi-
 
1 
Rapport du Secrétaire général de l’ONU du 19 juillet 2000, doc. NU, A/55/163 –
S/2000/712, par. 1–5.
2 
Sur ces souffrances physiques et psychologiques, on pourra par exemple consulter:
I. Cohn et G. S. Goodwin-Gill, Child Soldiers: The Role of Children in Armed Conflict,
Londres, Oxford University Press, 1994, pp. 138–147; K. Hedlund Thulin (éd.), Children
in armed conflict – Background document to the Plan of Action concerning Children in
Armed Conflict, Institut Henry-Dunant, Genève, 1995, pp. 35–41; Graça Machel, rapport
d’expert, Impact des conflits armés sur les enfants in: doc. NU A/51/306, par. 162–165
(appelé ci-après «rapport Machel»); R. Brett et M. McCallin, Children – The invisible
soldiers, Rädda Barnen (branche suédoise de Save the Children), Stockholm, 1996,
pp. 171–181; Human Rights Watch/Africa et Human Rights Watch Children’s Rights
Project, Easy prey – Child soldiers in Liberia, Human Rights Watch, New
York/Washington/Los Angeles/Londres/Bruxelles, 1994, pp. 35–38.
3 
Voir à ce sujet rapport Machel, op. cit., par. 22 ss.

5981
ronnement normal de ces enfants a été dans la plupart des cas profondément pertur-
bé, voire détruit. Leurs structures familiales sont inexistantes, leurs écoles fermées
ou incendiées. Ce sont fréquemment des facteurs tels que le malheur ou l’angoisse
qui poussent les enfants entre les mains d’organisations militaires. Servir dans
l’armée nationale ou dans un groupe armé leur semble dans l’immédiat plus sûr que
de rester dans un environnement familier devenu hostile. L’organisation militaire
promet de leur fournir le nécessaire: nourriture, médicaments et habillement. Elle
leur offre la solidarité et la sécurité – même si elles peuvent paraître sujettes à cau-
tion – avec l’espoir de se venger des injustices, des poursuites et des violences qu’ils
ont endurées. Les enfants sont en outre souvent poussés dans les conflits armés par
des motifs religieux, politiques ou culturels, mais aussi par la pression de leurs ca-
marades ou, tout simplement, par le goût de l’aventure4.
Chez les enfants, fragilisés du fait que leur personnalité est en cours de formation,
les conflits armés laissent des traces plus profondes que chez les adultes. Même en
temps de paix, ils ont besoin de la protection de leur famille, de la société et de
l’Etat. Ce besoin est encore plus marqué en temps de guerre, c’est-à-dire justement à
un moment où il ne peut que mal ou plus du tout être satisfait. A long terme, cela
peut perturber leur développement et du coup compromettre la paix et la stabilité
pour les générations suivantes. Comme bien des conflits durent plus de dix ans, des
générations entières ne connaissent que le temps de guerre et les individus ne sont
préparés qu’à la vie de combattant. Le plus souvent, ils sont ensuite condamnés à
vivre dans un pays encore plus pauvre qu’avant le conflit, où toutes les structures
sociales et étatiques ont été détruites, n’offrant à la jeunesse aucune perspective de
développement socio-économique, de vie harmonieuse et «normale» dans des con-
ditions respectant la dignité humaine. La réinsertion sociale des anciens enfants sol-
dats et la reconstruction en deviennent extrêmement difficiles.
Le problème des enfants soldats constitue un véritable défi pour la communauté
internationale. Il exige des approches et des méthodes nouvelles et globales de co-
opération internationale, en plus de l’aide au développement: toutes sortes d’actions
visant à protéger les individus, telles la création de la Cour pénale internationale, la
recherche d’une plus grande diffusion et d’une meilleure application du droit inter-
national humanitaire, les mesures améliorant le contrôle du commerce des armes
légères et de petit calibre et – autre mesure importante – l’interdiction de recruter
des enfants et de les faire intervenir dans les hostilités.
1.2 
Normes internationales
Les enfants figurent parmi les membres les plus vulnérables de la société et leur
intégrité physique et psychologique est ainsi particulièrement exposée aux atteintes.
Toutefois, la communauté internationale n’a reconnu que tardivement la nécessité de
leur garantir une protection spéciale du droit international. Entre la première recon-
naissance formelle du besoin spécifique de protection des enfants en droit inter-
national par la Société des Nations5 de 1924 et l’adoption du Protocole facultatif
 
4 
Sur l’ensemble du rapport Machel, op. cit. par. 36 ss; Graça Machel, «Etude Machel
1996–2000», pp. 9 ss; I. Cohn et G. S. Goodwin-Gill, op. cit., pp. 23 ss.
5 
Voir la Déclaration de Genève de Save the Children International Union, adoptée le
16 septembre 1924 par la Société des Nations; pour son texte, voir Geraldine von Bueren,
International Documents on Children, Dordrecht etc., 1993, pp. 3 ss.

5982
concernant l’implication d’enfants dans les conflits armés le 25 mai 20006, quelques
règles protégeant expressément les enfants en cas de conflits armés ont été prévues
par le droit international humanitaire et les droits de l’homme.
Les Conventions de Genève de 1949 relatives à la protection des victimes de la
guerre7 (ci-après «Conventions de Genève de 1949») contiennent de nombreuses
dispositions portant sur les besoins de protection spécifique des enfants8, mais ne
prévoient aucune règle en matière d’âge minimum de recrutement ou de participa-
tion aux hostilités. Il a fallu attendre le protocole additionnel du 8 juin 1977 pour
que soit adoptée une disposition de ce type, ce qui a constitué à l’époque une étape
importante dans l’amélioration de la protection assurée aux enfants par la
IVe Convention de Genève9. Les deux protocoles additionnels interdisent explicite-
ment l’enrôlement d’enfants de moins de quinze ans. L’art. 77 du premier protocole
additionnel aux Conventions de Genève de 1949 (ci-après «Protocole additionnel I»
ou «PA I») stipule que les parties aux conflits doivent prendre «toutes les mesures
possibles dans la pratique pour que les enfants de moins de quinze ans ne participent
pas directement aux hostilités»10. L’art. 4, par. 3, let. c, du second protocole addi-
tionnel aux Conventions de Genève de 1949 (ci-après «Protocole additionnel II» ou
«PA II»)11 renforce cette protection dans les conflits non internationaux. Il interdit
en effet la participation directe et indirecte des enfants de moins de quinze ans aux
hostilités internes, et est également contraignant pour certains groupes armés non
étatiques12. L’interdiction d’enrôlement de personnes de moins de dix-huit ans avait
déjà été proposée lors de la préparation du Protocole additionnel I à la Conférence
diplomatique de Genève sur la réaffirmation et le développement du droit interna-
tional humanitaire applicable dans les conflits armés de 1974 à 1977 (CDDH)13.
 
6 
Pour une synthèse des efforts déployés au plan international pour améliorer la protection
des enfants, se reporter au message sur l’adhésion de la Suisse à la Convention de 1989
relative aux droits de l’enfant (ci-après appelée message CRDE), FF 1994 V 4 ss.
7 
Convention de Genève du 12 août 1949 pour l’amélioration du sort des blessés et des
malades dans les forces armées en campagne; RS 0.518.12; Convention de Genève du
12 août 1949 pour l’amélioration du sort des blessés, des malades et des naufragés des
forces armées sur mer; RS 0.518.23; Convention de Genève du 12 août 1949 relative au
traitement des prisonniers de guerre; RS 0.518.42; Convention de Genève du
12 août 1949 relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre;
RS 0.518.51.
8 
Se reporter à ce sujet au message CRDE; FF 1994 V 70, note 240.
9 
L’art. 24 de la IVe Convention de Genève prévoit des mesures sociales en faveur des
enfants de moins de quinze ans devenus orphelins ou séparés de leur famille du fait de la
guerre ainsi que des mesures facilitant l’identification de tous les enfants de moins de
douze ans. La situation des enfants dans les conflits armés fait l’objet d’autres
dispositions de la même convention, à savoir: art. 14 (zones sanitaires et de sécurité),
art. 17 (évacuation des zones assiégées ou encerclées), art. 23 (libre passage de tout envoi
de médicaments et de matériel sanitaire, ainsi que de vivres et de vêtements
indispensables), art. 38 (traitement préférentiel au même titre que les ressortissants de
l’État intéressé), art. 50 (soutien aux établissements consacrés au soin et à l’éducation des
enfants des territoires occupés), art. 51 (interdiction d’astreindre au travail des personnes
âgées de moins de dix-huit ans dans les territoires occupés) et art. 68 (interdiction de
condamner à mort une personne protégée de moins de dix-huit ans).
10 
Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection
des victimes des conflits armés internationaux, du 8 juin 1977; RS 0.518.521.
11 
Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection
des victimes des conflits armés non internationaux, du 8 juin 1977; RS 0.518.522.
12 
Ann Sheppard, «Child soldiers: Is the optional protocol evidence of an emerging
«straight-18» consensus?», in: The international Journal of Children’s Rights, volume 8,
no 1, 2000, p. 41.
13 
Abréviation française usuelle CDDH ci-après.

5983
Cette proposition n’avait cependant pas été retenue. Il en a toutefois été tenu compte
dans la mesure où la phrase prescrivant aux parties au conflit de s’efforcer de donner
la priorité aux personnes plus âgées dans l’incorporation de personnes de plus de
quinze ans mais de moins de dix-huit ans14 avait été ajoutée au par. 2 de l’art. 77.
La préparation de la Convention de 1989 relative aux droits de l’enfant15 aurait of-
fert une nouvelle occasion de mieux protéger les enfants contre le recrutement et
l’utilisation dans les conflits armés, mais cette chance n’a pas été saisie. L’art. 38 de
la CRDE se contente de reprendre les normes des protocoles additionnels aux Con-
ventions de Genève de 1949. Il sanctionne ainsi un écart par rapport au principe
énoncé à l’art. 1 de la CRDE qui stipule que toute personne âgée de moins de dix-
huit ans révolus a droit à la protection spéciale garantie aux enfants, sauf si la majo-
rité est atteinte plus tôt en vertu de la législation qui lui est applicable. L’art. 38,
par. 2, qui prévoit que l’on doit prendre toutes les mesures possibles pour éviter que
les personnes n’ayant pas atteint l’âge de quinze ans participent directement aux
hostilités, reflète aussi pour l’essentiel le contenu de l’art. 77, par. 2, du PA I. Cette
disposition va toutefois moins loin que celle du Protocole additionnel II correspon-
dante, car elle est formulée de façon moins contraignante et n’interdit que la partici-
pation directe aux conflits armés16. La règle de l’âge minimum d’enrôlement et le
principe selon lequel les Etats qui incorporent des personnes de plus de quinze ans
mais de moins de dix-huit ans doivent s’efforcer d’enrôler en priorité les plus âgés,
est encore conforme à la norme du Protocole additionnel I17. L’art. 38 de la CRDE
va plus loin dans la mesure où il étend le champ d’application de cette règle aux
conflits armés non internationaux. Compte tenu des circonstances du moment, il n’a
pas été possible d’améliorer davantage la protection des enfants dans les conflits ar-
més et il a fallu s’en remettre à l’évolution ultérieure du droit.
Le problème des enfants soldats se retrouve aussi dans le Statut de Rome de la Cour
pénale internationale (ci-après «Statut de Rome») que la Suisse a signé le
18 juillet 1998. Le Statut qualifie de crime de guerre le fait de soumettre à
l’enrôlement obligatoire des enfants de moins de quinze ans dans les forces armées
nationales ou de les faire participer activement à des hostilités dans des conflits ar-
més internationaux ou non18. La responsabilité pénale individuelle de l’agent recru-
teur aide indubitablement cette règle à s’imposer avec valeur universelle.
Un grand pas a encore été fait en 1999 avec l’adoption de la Convention no 182 de
l’Organisation internationale du travail (OIT) concernant l’interdiction des pires
formes de travail des enfants et l’action immédiate en vue de leur élimination. C’est
le premier accord international à relever l’âge minimum autorisé pour l’enrôlement
obligatoire des enfants en vue de leur utilisation dans des conflits armés de quinze à
dix-huit ans 19. La Suisse a ratifié ce texte le 28 juin 2000 et il est entré en vigueur le
28 juin 2001.
 
14 
Actes CDDH, Genève, 1974-1977, Berne, DFAE, 1978, Acte III, p. 314.
15 
RS 0.107.
16 
Ann Sheppard, op. cit., p. 43.
17 
Art. 77, par. 2, PA I.
18 
Statut de Rome de 1998 de la Cour pénale internationale, art. 8, par. 2, let. b, ch. xxvi
(crimes de guerre dans les conflits armés internationaux) et art. 8, par. 2, let. c, ch. vi
(crimes de guerre dans les conflits à caractère non international) (FF 2001 I 561).
19 
Art. 1 à 3 de la Convention de l’OIT (no 182) concernant l’interdiction des pires formes
de travail des enfants, RS 0.822.728.2; voir également FF 2000 317.

5984
C’est la Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant, entrée en vigueur en
novembre 1999, qui va le plus loin. Son art. XXII fait obligation aux Etats Parties
de prendre toutes les mesures nécessaires pour interdire la participation d’enfants
aux hostilités ainsi que leur recrutement. Par conséquent, elle proscrit à la fois
l’enrôlement obligatoire et l’engagement volontaire de personnes de moins de dix-
huit ans ainsi que leur participation directe aux conflits armés, internationaux ou
non.20.
1.3 
Genèse du Protocole facultatif
L’art. 38 de la CRDE prévoit un âge minimum de quinze ans seulement pour
l’enrôlement et la participation directe aux hostilités. Lors de l’adoption de ce texte
par la Commission des droits de l’homme, de nombreuses délégations – parmi les-
quelles la Suisse – ont critiqué cette disposition, trouvant cet âge trop bas. Le
Comité des droits de l’enfant a examiné ce point au cours de ses premières réunions
et a notamment proposé que soit rédigé un protocole additionnel à la Convention
relative aux droits de l’enfant afin de mieux protéger les enfants dans les conflits
armés21. Dans sa déclaration finale, la Conférence mondiale des Nations Unies sur
les droits de l’homme réunie à Vienne en 1993 a expressément prié le Comité des
droits de l’enfant d’étudier la question du relèvement de l’âge minimum
d’enrôlement dans les forces armées22. La même année, l’Assemblée générale des
Nations Unies demandait à Graça Machel, ancien ministre de l’éducation du
Mozambique, d’entreprendre une étude sur la situation des enfants dans les conflits
armés et la protection que leur assure le droit international en cas de conflit armé,
puis de lui présenter ses recommandations23.
Le 9 mars 1994, la Commission des droits de l’Homme de l’ONU a constitué un
groupe de travail chargé de préparer un protocole facultatif à la Convention amélio-
rant la protection des enfants dans les conflits armés en se basant sur un avant-projet
du Comité des droits de l’enfant24. Réunie à Genève en 1995, la 26e Conférence
internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge a recommandé aux parties
en conflit de s’abstenir de recruter des personnes de moins de dix-huit ans et de
prendre toutes les mesures possibles pour éviter qu’elles ne prennent part aux hosti-
lités25.
En août 1996, Mme Machel a présenté à l’Assemblée générale des Nations Unies son
rapport sur l’impact des conflits armés sur les enfants26. Elle y estimait que, dans le
Protocole facultatif, il convenait de relever à dix-huit ans l’âge minimum
d’enrôlement et de participation aux hostilités. A la suite de cela, l’Assemblée géné-
rale des Nations Unies a recommandé que soit nommé un représentant spécial du
Secrétaire général qui poursuivrait l’étude de l’impact des conflits armés sur les en-
fants et qui utiliserait son autorité morale pour défendre les intérêts des enfants dans
les conflits armés. Depuis septembre 1997, c’est M. Olara Otunnu (Ouganda) qui
 
20 
Doc. OUA CAB/LEG/153/rev.2, art. 2.
21 
Doc. NU CRC/C/16, annexe VII; voir également E/CN.4/1994/91.
22 
Doc. NU A/Conf.157/23, chap. II ch. 50.
23 
Doc. NU A/C.3/48/L.40.
24 
Doc. NU E/CN.4/RES/1994/91.
25 
26e conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, résolution 2, C,
let. d.
26 
Voir Doc. NU A/51/306 et add. 1.

5985
exerce cette fonction sur mandat du Secrétaire général de l’ONU. Il s’est engagé en
faveur d’un Protocole facultatif avec un niveau élevé de protection des enfants. En
1999, l’Assemblée générale de l’ONU a prolongé son mandat de trois ans jusqu’en
novembre 2003.
Les négociations sur le Protocole facultatif ont pourtant été difficiles. En particulier,
jusqu’en 1998, aucun consensus n’a été trouvé sur la question de l’âge minimum
d’enrôlement et de participation aux hostilités. En relevant à dix-huit ans l’âge mi-
nimum de participation aux opérations de maintien de la paix, le Secrétaire général
de l’ONU a donné un exemple de poids, soutenant l’action des pays en faveur d’un
Protocole facultatif avec un niveau élevé de protection27. Au cours de cette phase
délicate, de grandes organisations non gouvernementales se sont unies dans le but de
porter le problème des enfants soldats à la connaissance du public et d’accentuer la
pression exercée sur les Etats pour leur faire accepter le Protocole facultatif. Ainsi
est née la «Coalition pour mettre fin à l’utilisation des enfants soldats». En 1999,
elle a convoqué trois conférences régionales sur ce thème (Maputo, Montevideo,
Berlin). La Suisse a apporté un soutien financier important et y a activement partici-
pé.
Lors de la 27e conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge
qui s’est tenue en novembre 1999 à Genève, les membres ont rappelé dans le plan
d’action 2000–2003 la recommandation de la 26e conférence internationale, selon
laquelle il convient de s’abstenir de recruter des personnes de moins de dix-huit ans
et d’éviter qu’elles ne prennent part aux hostilités28.
A l’occasion de la sixième session du groupe de travail qui s’est tenue à Genève en
janvier 2000, les délégations ont enfin pu se mettre d’accord sur un texte de com-
promis. Après la Commission des droits de l’homme et le Conseil économique et
social, l’Assemblée générale des Nations Unies l’a adopté le 25 mai 200029. Depuis
qu’il a été ouvert à la signature lors de la session spéciale de l’Assemblée générale
des Nations Unies «Femmes 2000» le 5 juin 2000, le Protocole facultatif a connu un
succès remarquable: début juin 2001, 80 Etats l’avaient déjà signé et quatre (An-
dorre, le Bangladesh, le Canada et le Sri Lanka) l’avaient ratifié. La Suisse l’a signé
le 7 septembre 2000, à l’occasion du Sommet du millénaire à New York. Le Conseil
fédéral accorde une importance prioritaire à sa ratification.
1.4 
Objectifs de la Suisse relatifs au Protocole facultatif
Eu égard à sa tradition humanitaire et à sa qualité de dépositaire des Conventions de
Genève de 1949 et de leurs protocoles additionnels de 1977, ainsi que de partie à ces
accords, la Suisse assume une responsabilité particulière dans la défense du respect
et du développement du droit international humanitaire. Lors de la préparation du
Protocole facultatif, elle s’était fixé pour but d’obtenir l’interdiction générale en
matière d’enrôlement et de participation des enfants aux hostilités. Sa position,
synthétisée dans l’expression «straight 18», coïncide avec celles d’autres pays et
 
27 
Communiqué de presse des Nations Unies SG/SM/6777 PKO/79 du 29 octobre 1998.
28 
27e conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, annexe 2 de la
résolution 1, «Plan d’action pour les années 2000–2003», «Mesures proposées»,
£section 1, let. f.
29 
Doc. NU A/RES/54/263.

5986
celle de l’organisation non gouvernementale «Coalition pour mettre fin à
l’utilisation d’enfants soldats». Elle peut être résumée de la manière suivante:
–
l’âge minimum de participation directe et indirecte aux hostilités doit être
porté à dix-huit ans;
–
l’âge minimum d’enrôlement obligatoire comme d’engagement volontaire
doit être porté à dix-huit ans;
–
il faut interdire aux groupes armés non étatiques de procéder au recrutement
de personnes de moins de dix-huit ans, que ce soit par enrôlement forcé ou
obligatoire ou par engagement volontaire, et de les utiliser lors d’hostilités.
La Suisse a participé très activement à l’élaboration du Protocole facultatif et a con-
tribué à ce qu’un compromis jugé acceptable par tous les Etats soit finalement trou-
vé.
2 
Partie spéciale:
Contenu et domaine d’application du Protocole
facultatif
2.1 
Contenu du Protocole facultatif
Le Protocole facultatif comporte 13 articles, dont les huit premiers constituent des
dispositions de droit matériel. Il reflète l’évolution du droit international30 et amé-
liore la protection accordée par l’art. 38 de la CRDE aux enfants dans les conflits
armés. Le Protocole facultatif relève à dix-huit ans l’âge minimum de participation
directe aux hostilités et d’enrôlement obligatoire. Il oblige l’Etat Partie à relever à
seize ans l’âge minimum d’engagement volontaire et à déposer une déclaration con-
traignante indiquant l’âge minimum à partir duquel il autorise cette forme
d’enrôlement sur son territoire. Il lui impose en outre de prendre toutes les mesures
possibles pour empêcher les groupes armés d’enrôler ou d’utiliser dans les hostilités
en quelque circonstance que ce soit des personnes âgées de moins de dix-huit ans. Il
exige également de lui qu’il prenne des mesures de démobilisation, de réadaptation
et de réinsertion sociale des enfants utilisés comme soldats dans des conflits armés et
qu’il contribue par une coopération technique et une assistance financière à
l’élimination des causes de la présence d’enfants dans les organisations armées. Le
Protocole stipule enfin que ces dispositions ne doivent pas être interprétées comme
empêchant l’application de dispositions du droit national ou international plus pro-
pices à la réalisation des droits de l’enfant31.
 
30 
Convention no 182 de l’Organisation internationale du travail concernant l’interdiction
des pires formes de travail des enfants et l’action immédiate en vue de leur élimination,
et Charte africaine de 1990 des droits et du bien-être de l’enfant.
31 
Art. 5 du Protocole facultatif.

5987
2.2 
Détail des obligations contractées
par les Etats Parties
2.2.1 
Age minimum de participation directe
aux hostilités (art. 1)
L’art. 1 exige des Etats Parties qu’ils prennent toutes les mesures possibles pour
veiller à ce que les membres de leurs forces armées qui n’ont pas atteint l’âge de
dix-huit ans ne participent pas directement aux hostilités.
Le relèvement dans le droit international de l’âge minimum de participation directe
aux hostilités de quinze à dix-huit ans améliore nettement la protection de l’enfant.
Les personnes de moins de dix-huit ans doivent être préservées des pires effets des
conflits armés. Elles doivent bénéficier de la «protection des personnes civiles», dé-
finie dans la IVe Convention de Genève et ses protocoles additionnels, qui est ac-
cordée aux personnes civiles pour autant qu’elles ne participent pas directement aux
hostilités32. L’art. 1 n’admettant plus la participation directe d’enfants aux hostilités,
tous les enfants sont désormais couverts par la «protection de la population civile»33.
Sur le plan pratique, cette nouvelle norme contribuera à empêcher au moins la parti-
cipation d’enfants de moins de quinze ans aux conflits armés. Par le passé, les chefs
militaires ont argué du fait que les enfants soldats présents dans leurs troupes – pour
lesquels on ne dispose la plupart du temps pas de documents d’identité ou de certifi-
cats de naissance – avaient quinze ans mais paraissaient plus jeunes en raison de la
précarité de leurs conditions de vie. En règle générale, cet argument s’est révélé ex-
trêmement difficile à réfuter. L’incorporation abusive d’enfants de moins de quinze
ans deviendra impossible avec le relèvement de l’âge minimum à dix-huit ans,
compte tenu de la différence d’âge maintenant très nette34.
Le terme d’«hostilités» se trouve déjà dans l’art. 38, par. 2, de la CRDE et dans les
protocoles additionnels aux Conventions de Genève de 1949. Dans les conflits ar-
més35, les phases d’hostilités alternent en général avec des moments de trêve36. Par
«hostilités», il faut comprendre les actes de guerre dont la nature porte atteinte aux
biens humains et matériels des forces armées adverses pendant un conflit armé37.
L’opinion selon laquelle la notion couvrait aussi les préparatifs du combat et la re-
 
32 
Voir en particulier l’art. 51 du Protocole additionnel I et l’art. 13 du Protocole
additionnel II.
33 
CICR, Protocole facultatif à la Convention des Nations Unies relative aux droits de
l’enfant concernant l’implication d’enfants dans les conflits armés: Argumentaire du
Comité international de la Croix-Rouge, 27 octobre 1997, in: Revue internationale de la
Croix-Rouge no 829, 31 mars 1998, pp. 113–132 (ci-après «Argumentaire»), par. 6 s.
34 
Ann Sheppard, op. cit., pp. 48 s.
35 
Le terme de «conflits armés» se réfère aux situations qui ressortissent au droit
international humanitaire. Ni les Conventions de Genève de 1949 ni leurs deux
protocoles additionnels n’en donnent toutefois une définition. Le CICR estime qu’il ne
s’agit pas d’un terme juridique, mais de la description d’un état de fait («Commentaire –
La Convention de Genève relative à la protection des personnes civiles en temps de
guerre», ci-après «Commentaire de la IVe Convention de Genève», publié sous la
direction de Jean S. Pictet, Genève, CICR, 1956, pp. 40 ss et 515 ss; CICR,
«Argumentaire», op. cit. par. 35).
36 
CICR, «Argumentaire», op. cit., ch. 85 ss.
37 
Actes XIV, CDDH/III/SR.2, pp. 14–15; «Commentaire des Protocoles additionnels
du 8 juin 1977 aux Conventions de Genève du 12 août 1949» (ci-après «Commentaire
des Protocoles additionnels»), publié et coordonné par Y. Sandoz, C. Swinarski,
B. Zimmermann, Genève, 1987, ch. 1679.

5988
traite du combat avait été émise à la CDDH38. Dans le cadre de la discussion sur la
protection des personnes ayant pris part aux hostilités39, il avait en outre été souli-
gné que cette notion ne se réfère pas seulement à la période au cours de laquelle la
personne utilise une arme, mais aussi à celle pendant laquelle elle porte l’arme sur
elle. Les actes commis sans se servir d’une arme et visant à frapper le personnel et le
matériel des forces adverses doivent également être considérés comme hostilités40.
Lors de l’élaboration du Protocole facultatif, outre la fixation de l’âge minimum lui-
même, le caractère contraignant des règles concernant la limite d’âge et la question
de la participation directe ou indirecte aux hostilités ont également été l’objet de
controverses. Dans la recherche du consensus, les pays ont fini par adopter une
solution qui comporte certaines faiblesses. La première porte sur la formulation de
l’obligation faite aux Etats Parties. Il s’agit d’un comportement plutôt que d’un
résultat: «les Etats Parties prennent toutes les mesures possibles pour veiller à ce
que» les enfants ne participent pas directement aux hostilités. Cette formulation
reprend celle de l’art. 77, par. 2, PA I. Quant à la version anglaise, elle utilise «take
all feasible measures» comme formulation. Elle laisse une certaine marge de ma-
nœuvre, même réduite, aux Etats Parties, ce qui apparaît en particulier dans la ver-
sion française. Il incombe donc aux Etats Parties de décider quelles mesures peuvent
être mises en œuvre en vertu des circonstances.
Le Protocole facultatif n’interdit que la participation directe des enfants aux hostili-
tés. Il demeure donc licite d’utiliser indirectement dans les combats des enfants à
partir de 16 ans (engagés volontaires41). Comme cela a déjà été relevé précédem-
ment, la protection assurée par cette disposition est plus faible que celle du Proto-
cole additionnel II, qui interdit la participation directe et indirecte. La distinction
entre ces deux formes de participation est difficile à définir, à mettre en pratique, et à
reconnaître pour l’adversaire. La formulation adoptée dans le Protocole facultatif a
été reprise de l’art. 38, par. 2, de la CRDE et de l’art. 77, par. 2, du PA I, car les
motifs invoqués alors ont conservé leur pertinence pour la présente disposition.
L’intention des auteurs du Protocole additionnel I était de tenir les enfants de moins
de quinze ans en dehors de la lutte armée42. La notion de «participation directe»
devait donc être prise dans une acception large. Le CICR estime que la participation
aux hostilités est directe à partir du moment où l’activité de la personne en question
présente un lien de cause à effet direct entre l’activité exercée et les coups qui sont
portés au personnel et au matériel des forces armées adverses43. On peut donc penser
que le nouveau Protocole facultatif n’interdit pas non plus aux enfants soldats enga-
 
38
«Commentaire des Protocoles additionnels», op. cit., ch. 1679.
39
Art. 45 Protocole additionnel I
40
Voir «Commentaire des Protocoles additionnels», op. cit., ch. 1943.
41
Voir art. 2 du Protocole facultatif.
42
«Commentaire des Protocoles additionnels», op. cit., ch. 3187.
43
CICR, «Argumentaire», op. cit., ch. 29.

5989
gés volontaires d’intervenir comme cuisiniers, personnel de maison, voire d’être af-
fectés au transport du ravitaillement44.
2.2.2 
Age minimum d’enrôlement obligatoire (art. 2)
Le relèvement de quinze à dix-huit ans de l’âge minimum d’enrôlement obligatoire
dans les forces armées nationales constitue une nette amélioration par rapport à
l’art. 38 de la CRDE. Dans la pratique, la protection prévue dans l’art. 38, par. 3, de
la CRDE et l’art. 77, par. 2, du PA I (enrôler en priorité les plus âgées des personnes
de plus de quinze ans mais de moins de dix-huit ans) s’est en effet révélée insuffi-
sante. L’interdiction de recrutement obligatoire des enfants est le pendant de celle de
leur participation directe aux hostilités. En effet, dès lors que des enfants ont été en-
rôlés et ont reçu une formation militaire, la tentation devient forte de mettre leurs
connaissances à profit et de les affecter à des opérations militaires. L’interdiction de
recrutement obligatoire des enfants a donc un caractère avant tout préventif puis-
qu’elle est censée faire obstacle à leur participation aux hostilités.
Le droit international ne définit pas mieux la notion d’enrôlement. Son acception
dans ce contexte découle du sens général du terme. Il recouvre donc l’incorporation
fonctionnelle d’une personne dans une structure d’organisation militaire comme les
forces armées nationales ou des groupes armés. Est réputée «enrôlée» une personne
suivant une formation militaire, mais aussi un enfant directement incorporé sans re-
crutement ni formation préalable. Il n’est pas nécessaire que la personne enrôlée
participe directement à des hostilités ni qu’elle soit armée. Les journées d’infor-
mation, les campagnes de sensibilisation ou les cours d’instruction prémilitaire
d’une durée limitée n’entrent pas dans cette catégorie pour autant que les partici-
pants ne fassent pas l’objet d’une incorporation fonctionnelle dans une structure
d’organisation militaire45. L’enrôlement est obligatoire lorsqu’il est imposé par la
loi. Il faut le distinguer de l’enrôlement forcé, sans base juridique, que le droit inter-
national interdit quel que soit l’âge de la recrue.
2.2.3 
Age minimum de l’engagement volontaire (art. 3)
Cette disposition stipule que les Etats Parties relèvent l’âge minimum de
l’engagement volontaire dans leurs forces armées nationales d’au moins un an par
rapport à l’âge fixé au par. 3 de l’art. 38 de la CRDE. Chaque Etat Partie dépose,
lors de la ratification du Protocole ou de l’adhésion à cet instrument, une déclara-
tion contraignante indiquant l’âge minimum à partir duquel il autorise l’engagement
volontaire, en décrivant les garanties qu’il a prévues pour que cet engagement ne
 
44
Voir «Commentaire des Protocoles additionnels», op. cit., par. 3187; à l’art. 8
(2)(b)(xxvi) du Statut de Rome, la formulation retenue a été: «ou de les faire participer
activement à des hostilités», car elle englobe non seulement la participation directe des
enfants aux combats, mais aussi leur participation à des activités militaires d’autre nature
comme l’espionnage, le sabotage ou leur utilisation en tant que leurre. Seules les activités
sans lien direct avec les hostilités, comme les travaux de maison ou le transport du
ravitaillement en vivres à l’arrière ne tombent pas sous le coup de cette disposition
(Michael Cottier in: O. Triffterer (éd.), Commentary on the Rome Statute (1999),
art. 8, ch. 232).
45
Voir également Michael Cottier, «Commentary on the Rome Statute», art. 8, ch. 227 ss.

5990
soit pas contracté sous l’effet de la force ou de la contrainte. Les mesures figurant
dans cette déclaration (âge minimum d’enrôlement et garanties) peuvent être renfor-
cées à tout moment par voie de notification adressée au Secrétaire général de
l’ONU. L’obligation de relever l’âge minimum de l’engagement volontaire ne
s’applique pas aux établissements scolaires placés sous l’administration ou le con-
trôle des forces armées.
La fixation de l’âge minimum d’engagement volontaire a été très controversée pen-
dant les négociations. Pour diverses raisons, bien des pays souhaitaient que la limite
soit fixée à dix-huit ans. Ils doutaient notamment que les personnes plus jeunes pos-
sèdent la maturité suffisante pour évaluer la portée et les conséquences de leur enga-
gement. Ils jugeaient en outre que la fixation d’un âge minimum inférieur nuirait
considérablement à la mise en œuvre de l’interdiction de participation directe aux
hostilités et d’enrôlement obligatoire des enfants. En effet, les enfants sont, d’une
part, souvent enrôlés dans les forces armées nationales dans des conditions qui amè-
nent à douter du caractère volontaire de leur engagement, les preuves restant toute-
fois très difficiles à administrer dans la plupart des cas. D’autre part, les enfants en-
gagés volontaires sont exposés aux mêmes dangers que les combattants adultes alors
qu’ils ne sont encore qu’en formation, surtout s’ils participent à des opérations mi-
litaires: ils sont stationnés dans des installations militaires ou à proximité de com-
battants considérés comme des cibles licites. De plus, lorsque la situation les con-
traint à mobiliser jusqu’à leurs dernières forces, les forces armées nationales sont
tentées de mettre à profit le potentiel de connaissances militaires des enfants soldats
engagés volontaires et d’utiliser ces derniers dans les hostilités. L’âge minimum de
dix-huit ans doit également empêcher que des enfants soient poussés vers une orga-
nisation militaire par des circonstances extérieures comme la pauvreté, la faim ou le
danger permanent46.
D’autres pays voulaient imposer à l’engagement volontaire une limite d’âge infé-
rieure en argumentant que c’est la seule façon de trouver suffisamment d’aspirants
aptes à répondre aux exigences des forces armées nationales. Dans ce cas de figure,
il va de soi que l’âge de recrutement doit être inférieur à l’âge minimum de partici-
pation aux hostilités puisque l’écart entre les deux est consacré à la formation mili-
taire des recrues47. La volonté de donner aux jeunes la possibilité d’entrer dans
l’armée à l’âge où ils choisissent normalement un métier est un autre argument en
faveur de l’autorisation de recrutement à seize ans48. Quelques Etats ont en outre
rappelé que le service militaire et les écoles militaires jouent un rôle social important
dans les pays à chômage élevé chez les jeunes, car ils constituent pour nombre de
ces derniers la seule possibilité de trouver un emploi ou de suivre une formation su-
périeure49.
Les pays se sont finalement accordés sur l’âge minimum de seize ans pour
l’engagement volontaire, ce qui améliore la protection de l’enfant. Chaque Etat Par-
tie garde cependant toute liberté pour fixer la barre plus haut.
Au sens de cette disposition, il y a engagement volontaire lorsque la personne
s’engage dans l’armée de son propre chef. Le consentement peut parfaitement être
motivé par des conditions de vie difficiles ou des promesses attrayantes de l’armée;
 
46
Doc. NU E/CN.4/1997/96 ch. 26.
47
Doc. NU E/CN.4/1997/96 ch. 31.
48
Doc. NU E/CN.4/1994/96 13/2/Add. 3, ch. 4.
49
Doc. NU E/CN.4/1998/902 ch. 30 et 40.

5991
il suffit que certaines garanties aient été respectées. En revanche, il n’y a pas enga-
gement volontaire lorsque l’armée pousse l’enfant à s’engager par la force, sous la
menace de préjudices graves ou par toute autre atteinte à sa liberté. L’enrôlement
prévu par une obligation juridique ne peut pas non plus être assimilé à un engage-
ment volontaire.
Les garanties dont l’engagement volontaire des personnes de moins de dix-huit ans
est assorti (à savoir le consentement en connaissance de cause des parents ou gar-
diens légaux de l’intéressé, l’information complète de ce dernier sur les devoirs qui
s’attachent au service militaire et la preuve fiable de son âge avant admission au ser-
vice militaire) doivent permettre de s’assurer que la personne s’engage bien de son
propre gré. Mais le respect de ces garanties peut se révéler délicat dans des pays en
proie à la guerre. Dans des conflits armés, beaucoup d’enfants sont abandonnés à
leur propre sort, sans contacts avec leurs parents ou leur tuteur légal. Dans divers
pays, il est par ailleurs presque impossible de fournir la preuve fiable de l’âge car les
naissances ne sont pas ou plus enregistrées.
Au cours de la rédaction du Protocole facultatif, il est clairement apparu que de
nombreux pays disposent d’établissements ou de structures d’enseignement secon-
daire et supérieur administrés par les forces armées nationales mais offrant des pro-
grammes d’études en grande ou en majeure partie civils. A cet égard, le groupe de
travail s’est d’emblée efforcé de prévoir un régime dérogatoire susceptible de réunir
un consensus en ce qui concerne la limite d’âge d’engagement volontaire. La diffi-
culté de cette approche résidait dans la mise au point d’une définition satisfaisante
du caractère militaire ou civil des établissements concernés et du contenu militaire
admissible de leurs programmes de formation50. La nouvelle disposition se réfère
aux art. 28 et 29 de la CRDE qui garantissent le droit de l’enfant à l’éducation et
définissent les buts de celle-ci. Il en découle que seules peuvent bénéficier du ré-
gime dérogatoire les écoles militaires favorisant l’épanouissement de la personnalité
de l’enfant et le développement de ses dons et de ses aptitudes mentales et physi-
ques, lui inculquant le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales,
le respect de ses parents, de son identité culturelle et de sa langue ainsi que d’autres
cultures, le préparant à assumer les responsabilités de la vie dans une société libre et
tolérante, lui inculquant le respect du milieu naturel et possédant donc un caractère
essentiellement civil. Ces écoles pouvant être gérées par les forces armées nationa-
les, les Etats Parties doivent veiller à ce que la distinction entre les élèves et les sol-
dats soit très nette, de sorte que les enfants scolarisés ne puissent être confondus
avec les membres des forces armées nationales et ainsi pris pour cibles militaires lé-
gitimes. L’école de recrues du système suisse ne poursuit pas intégralement ces
nombreux objectifs d’éducation et ne bénéficie donc pas de la dispense.
 
50
Voir art. 2 par. 4, du projet en annexe du doc. NU E/CN.4/1996/102.

5992
2.2.4 
Groupes armés (art. 4)
Compte tenu du fait qu’en 1997, la majorité des conflits en cours ne présentaient pas
un caractère international et qu’un nombre significatif d’enfants avaient été enrôlés
par des groupes armés distincts des forces armées des Etats51, presque tous les pays
étaient d’accord pour intégrer dans le Protocole facultatif une disposition sur les
groupes armés. Seuls quelques pays ne voulaient pas que la communauté internatio-
nale s’occupe de conflits internes, arguant systématiquement que les groupes armés
non étatiques ne constituaient pas des sujets de droit international. S’il va de soi que
le Protocole facultatif a valeur juridiquement contraignante pour les Etats Parties, on
s’est longtemps demandé comment imposer ces obligations à des groupes armés non
étatiques.
La question de l’effet juridiquement contraignant des normes humanitaires sur les
groupes armés non étatiques n’est pas nouvelle dans l’histoire du droit international
humanitaire. Elle s’est en effet déjà posée lors de la rédaction de l’art. 3 commun
aux Conventions de Genève de 1949. La conférence diplomatique de 1949 l’avait
résolue en estimant que, eu égard au contenu indéniablement et fondamentalement
humanitaire de cette protection, les obligations de l’Etat engageaient en principe non
seulement le gouvernement, mais aussi toutes les autorités et même les particuliers
se trouvant sur son territoire, y compris les insurgés52. L’art. 3 commun aux Con-
ventions de Genève de 1949 parle de «chacune des Parties au conflit» sans autre
précision. Il faut en conclure que cette disposition s’applique également aux cas où
ne s’affrontent que des groupes armés, sans participation d’aucune force armée
nationale53. Cette approche a été reprise dans le Protocole additionnel II, mais avec
une portée différente; ce texte s’applique à tous les conflits armés opposant les for-
ces armées d’une Haute Partie contractante et des forces armées dissidentes ou des
groupes armés organisés qui, sous la conduite d’un commandement responsable,
exercent sur une partie de son territoire un contrôle tel qu’il leur permette de mener
des opérations militaires continues et concertées et d’appliquer le protocole54.
La solution adoptée dans le Protocole facultatif relève d’une approche différente. Il
a été tenu compte du souci de certains Etats qui souhaitaient que l’on s’en tienne au
principe juridique classique selon lequel les instruments des droits de l’homme
n’engagent que les Etats Parties, les groupes armés non étatiques étant couverts par
le droit national55. Dans le Protocole facultatif, le par. 1 n’en pose pas moins que les
groupes armés qui sont distincts des forces armées d’un Etat ne devraient en aucune
circonstance enrôler ni utiliser dans les hostilités des personnes âgées de moins de
dix-huit ans. Le prudent choix des mots («ne devraient») exprime que les groupes
armés ne sont soumis à cette obligation que de manière indirecte, c’est-à-dire par le
biais des dispositions pénales nationales exigées à l’art. 4, par. 256. La formulation
 
51
Le Comité des droits de l’enfant a ainsi indiqué à la troisième session du groupe de
travail, en 1997, que des groupes armés utilisaient dans une large mesure directement et
indirectement des enfants dans les hostilités dans les 28 conflits non internationaux du
moment (doc. NU E/CN.4/1997/96 ch. 45).
52
Message relatif aux protocoles additionnels aux Conventions de Genève, FF 1981 I 1044;
voir également «Commentaire de la IVe Convention de Genève», op. cit., pp. 40 ss.
53
«Commentaire des Protocoles additionnels», op. cit., ch. 1373–1374.
54
Art. 1, par. 1, Protocole additionnel II.
55
Helle Daniel, «Optional Protocol on the Involvement of Children in Armed Conflict to
the Convention on the Rights of the Child», in International Review of the Red Cross,
no 839, pp. 806 s.
56
Voir doc. NU. E/CN. 4/2000/74 ch. 35 ss., ch. 108 et Add. art. 4

5993
«en aucune circonstance» englobe toutes les formes d’enrôlement ou d’engagement:
obligatoire, volontaire, voire forcé. De plus, les modalités d’utili-sation des enfants
ne sont pas précisées, ce qui fait que leur participation aux hostilités est interdite57,
qu’elle soit directe ou indirecte.
Le par. 2 prévoit que les Etats Parties prennent toutes les mesures possibles pour
empêcher l’enrôlement et l’utilisation des enfants par les groupes armés et sanction-
ner pénalement ces pratiques. Cette formulation large oblige aussi les Etats Parties
non impliqués dans un conflit à sanctionner l’enrôlement d’enfants par des groupes
armés sur leur territoire. Il faudra voir dans quelle mesure les dispositions du droit
pénal national peuvent influencer le comportement de groupes armés non étatiques
dans des pays en proie à des conflits, d’autant que lesdits groupes armés peuvent
déjà s’attendre à de très sévères sanctions pénales du fait de leurs attaques contre les
forces gouvernementales. En période de conflit interne, le gouvernement n’est en
outre souvent plus en mesure de faire appliquer efficacement le droit national. Cela
dit, les groupes armés violant le Protocole facultatif doivent s’attendre à des pour-
suites pénales à l’issue du conflit.
Parmi les mesures relevant de l’art. 4, par. 2, on peut aussi penser aux pressions po-
litiques systématiquement exercées par la communauté internationale sur les groupes
armés58. Certains d’entre eux sont en effet intéressés par la publicité favorable et la
reconnaissance que leur vaut dans le monde une déclaration par laquelle ils
s’engagent unilatéralement à respecter certains instruments du droit international59.
Les dispositions du Protocole facultatif sont plus strictes pour les groupes armés que
pour les Etats Parties. Il est ainsi interdit aux groupes armés d’engager des volontai-
res de moins de dix-huit ans, alors que les forces armées nationales peuvent recruter
des volontaires dès seize ans. Cet écart entre les obligations imposées de part et
d’autre a été justifié pendant les négociations par le fait que les forces armées natio-
nales sont mieux à même de garantir qu’elles tiendront leurs membres de moins de
dix-huit ans à l’écart des hostilités. De nombreux Etats, et le CICR avec eux, ont en
revanche rappelé le principe important en droit international humanitaire selon le-
quel toutes les parties impliquées dans une guerre doivent être soumises aux mêmes
obligations. Ce principe constitue aussi un argument de poids pour convaincre les
groupes armés de respecter le droit international humanitaire. Cette inégalité de
traitement pourrait être ressentie comme injuste par les groupes armés. C’est pour-
quoi l’on considère que la force morale de ce texte et son aptitude à être respecté
sont plutôt ténues.
Le par. 3 stipule que l’art. 4 est sans effet sur le statut juridique de toute partie à un
conflit armé. On retrouve la même disposition dans l’art. 3 commun aux Conven-
tions de Genève de 1949 en référence aux conflits non internationaux, ainsi qu’à
 
57
Helle Daniel, op. cit. pp. 806 s.
58
Pour d’autres actions possibles, se reporter à la section 2.2.5.
59
Le représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies pour la protection des
enfants dans les conflits armés est ainsi parvenu à pousser les FARC colombiennes à
s’engager unilatéralement à démobiliser les enfants soldats de moins de quinze ans
(communiqué de presse HR/4471 du 5 mai 2000 du représentant spécial du Secrétaire
général des Nations Unies pour la protection des enfants dans les conflits armés; voir
également doc. NU E/CN.4/1997/96 par. 35; Cohn et Goodwin-Gill, op. cit. N 9 ad 76;
Ann Sheppard, op. cit., p. 53).

5994
l’art. 4 du Protocole additionnel60. Ce principe a été repris dans le Protocole facul-
tatif pour dissiper les craintes que nourrissaient certains gouvernements de voir
l’application du Protocole facultatif dans des conflits non internationaux interprétée
comme la reconnaissance implicite du statut d’insurgé, de belligérant, voire d’Etat
de la partie adverse61.
2.2.5 
Mesures d’application (art. 6)
Par le par. 1 de l’art. 6, chaque Etat Partie s’engage à prendre toutes les mesures
voulues – d’ordre juridique, administratif et autre – pour assurer l’application et le
respect effectifs des dispositions du Protocole facultatif dans les limites de sa com-
pétence. Les principaux aspects de l’application du Protocole facultatif sont spécifi-
quement mentionnés – par exemple les mesures d’ordre juridique interdisant et
sanctionnant l’enrôlement de personnes de moins de dix-huit ans dans des groupes
armés du par. 2 de l’art. 4, l’obligation de faire largement connaître le contenu du
Protocole aux adultes comme aux enfants du par. 2 de l’art. 6, ou encore les mesures
de démobilisation, de réadaptation et de réinsertion sociale à du par. 3 de l’art. 6.
Les mesures particulières d’information prévues au par. 2 de l’art. 6 se justifient
surtout par le fait que les publics spécifiquement visés ici ne sont en général pas at-
teints par les modes normaux de publication des textes de conventions et de lois. La
sensibilisation des adultes, mais également des enfants, aux dangers de l’enrôlement
des enfants et de leur participation aux hostilités doit en particulier freiner
l’engagement volontaire. Mais elle doit aussi concourir à accroître la pression de
l’opinion publique sur les Etats Parties ou les groupes armés contrevenant aux dis-
positions du Protocole facultatif.
Le par. 3 exige des Etats Parties qu’ils prennent toutes les mesures possibles pour
veiller à ce que les personnes relevant de leur compétence et qui sont enrôlées ou
utilisées dans des hostilités en violation du Protocole facultatif soient démobilisées
ou de quelque autre manière libérées des obligations militaires, et qu’ils accordent à
ces personnes toute l’assistance appropriée en vue de leur réadaptation physique et
psychologique et de leur réinsertion sociale. Cette disposition vise à mettre en place
le cadre social sans lequel l’interdiction d’enrôlement et de participation des enfants
aux hostilités ne serait pas durablement applicable. Elle s’adresse aux Etats Parties
sur le territoire desquels se trouvent de telles personnes. Lui sont donc également
soumis les Etats Parties où se sont réfugiés des enfants soldats récemment démobili-
sés ou qui en accueillent.
Les Etats Parties jouissent d’une large marge de manœuvre dans l’application prati-
que de l’art. 6. Ils peuvent par exemple aller jusqu’à instituer ou améliorer les pro-
cédures d’enregistrement des naissances, à faciliter l’accès des enfants à l’édu-cation
et au travail, à renforcer les valeurs communes ou à faciliter le regroupement fami-
lial62.
 
60
Cette disposition n’a pas été explicitement reprise dans le Protocole additionnel II; elle a
toutefois valeur implicite, l’art. 1 prévoyant que le Protocole développe et complète
l’art. 3 commun aux Conventions de Genève de 1949.
61 
Voir doc. NU E/CN.4/1997/96, par. 115.
62 
Voir Anne Sheppard, op. cit. p. 45.

5995
2.2.6 
Coopération internationale (art. 7)
L’art. 7 demande aux Etats Parties de coopérer à l’application du Protocole faculta-
tif, notamment pour la prévention de toute activité contraire à ce dernier et pour la
réadaptation et la réinsertion sociale des victimes. L’assistance financière et la co-
opération technique doivent se faire en consultation avec les Etats Parties concernés
et les organisations internationales compétentes. Les Etats Parties qui sont en me-
sure de le faire fournissent cette assistance par l’entremise des programmes multila-
téraux, bilatéraux ou autres déjà en place ou, le cas échéant, dans le cadre d’un fonds
de contributions volontaires constitué conformément aux règles établies par
l’Assemblée générale des Nations Unies. Cette disposition s’explique par le fait que
de nombreux pays en développement ne seraient guère en mesure de mettre en œu-
vre le Protocole facultatif sans l’aide des autres membres de la communauté interna-
tionale.
2.3 
Procédure de contrôle international (art. 8)
Le mécanisme de contrôle du respect du Protocole facultatif consiste en une procé-
dure de soumission de rapports. Chaque Etat Partie présente, dans les deux ans à
compter de l’entrée en vigueur du Protocole facultatif à son égard, un rapport au
Comité des droits de l’enfant visé à l’art. 43 de la CRDE63; ce rapport contient des
renseignements détaillés sur les mesures qu’il a prises pour donner effet aux dispo-
sitions du Protocole facultatif. Les rapports suivants sur la mise en œuvre du Proto-
cole facultatif revêtent la forme de compléments d’information inclus dans les rap-
ports présentés au Comité tous les cinq ans en application de la Convention relative
aux droits de l’enfant. Les Etats Parties qui ont signé la Convention relative aux
droits de l’enfant mais ne l’ont pas ratifiée64 présentent un rapport indépendant.
En ce qui concerne les compétences du Comité, le Protocole facultatif prévoit sim-
plement qu’il peut demander aux Etats Parties un complément d’information con-
cernant l’exécution des engagements contractés. L’absence de catalogue de compé-
tences n’est pas à interpréter comme un silence qualifié: les enfants soldats relevant
déjà de la compétence du Comité en vertu de l’art. 38 de la CRDE, et le deuxième
rapport national sur la mise en œuvre du Protocole facultatif étant intégré au rapport
national sur celle de la Convention relative aux droits de l’enfant, les compétences
du Comité devraient être les mêmes pour ce qui est des contrôles de mise en œuvre
du Protocole facultatif et de la Convention relative aux droits de l’enfant. Il n’a ap-
paremment pas été jugé nécessaire d’énumérer explicitement les compétences du
Comité dans le Protocole facultatif.
Le Comité peut donc faire des suggestions et des recommandations d’ordre général
et les soumettre à l’Assemblée générale de l’ONU, accompagnées le cas échéant des
observations des Etats Parties. Il peut aussi inviter les institutions spécialisées de
l’ONU, le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) et tous autres orga-
 
63
Le Comité des droits de l’enfant se compose de dix experts qui siègent à titre personnel
mais sont élus sur une liste de personnes désignées par les Etats Parties. Le Comité se
réunit en général une fois par an.
64
L’importance de cette règle tient à l’heure actuelle au fait que les Etats-Unis n’ont pas
ratifié la Convention relative aux droits de l’enfant, qu’ils ont toutefois signée. En dehors
des Etats-Unis, seule la Somalie n’est pas partie à la CRDE.

5996
nismes qu’il juge appropriés à donner des avis spécialisés sur l’application du Pro-
tocole facultatif. Comme dans les mécanismes de contrôle d’autres conventions uni-
verselles relatives aux droits de l’homme, le Comité pour les droits de l’enfant n’a
toutefois pas autorité pour condamner formellement des Etats Parties pour une quel-
conque violation du Protocole facultatif. Il ne peut non plus recevoir de plaintes
d’Etats ni de communications de particuliers relatives à des violations d’engage-
ments contractés par les Etats.
2.4 
Dispositions finales (art. 9 à 12)
Le Protocole facultatif est ouvert à la signature de tout Etat qui est Partie à la Con-
vention relative aux droits de l’enfant ou qui l’a signée (art. 9, par. 1). Les instru-
ments de ratification ou d’adhésion sont déposés auprès du Secrétaire général de
l’Organisation des Nations Unies (art. 9, par. 2). Le Protocole entre en vigueur trois
mois après la date de dépôt du dixième instrument de ratification ou d’adhésion.
Pour l’Etat qui le ratifie ou y adhère après son entrée en vigueur, le Protocole entre
en vigueur un mois après la date à laquelle il a déposé son instrument de ratification
ou d’adhésion (art. 10). Le Protocole peut être dénoncé (art. 11); la dénonciation
prend effet un an après la date à laquelle le Secrétaire général de l’ONU en a reçu
notification. Si toutefois, à l’expiration de ce délai d’un an, l’Etat Partie auteur de la
dénonciation est engagé dans un conflit armé, celle-ci ne prend pas effet avant la fin
du conflit.
Une autre disposition prévoit des règles d’amendement du texte de l’accord (art. 12).
L’amendement entre en vigueur lorsqu’il a été approuvé par l’Assemblée générale
des Nations Unies et accepté par une majorité des deux tiers des Etats Parties. Il n’a
force obligatoire que pour les Etats Parties qui l’ont accepté.
Le Protocole facultatif ne contient aucune disposition en matière de réserves. Con-
formément au droit international public des traités, ces dernières sont admissibles
pour autant qu’elles restent compatibles avec l’objet et le but du Protocole facultatif.
Elles peuvent être retirées à tout moment.
3 
Le Protocole facultatif et l’ordre juridique suisse
3.1 
Obligations relevant du droit international public;
dispositions directement ou non directement
applicables
Comme toutes les conventions internationales, le Protocole facultatif fera partie in-
tégrante de l’ordre juridique suisse dès son entrée en vigueur pour la Suisse. Dans la
mesure où des dispositions d’un instrument juridique international sont directement
applicables, il est possible de faire valoir les droits qui en découlent devant les auto-
rités suisses dès la date de l’entrée en vigueur. Sont directement applicables les dis-
positions qui – considérées dans leur contexte global et à la lumière de l’objet et du
but du Protocole facultatif – sont inconditionnelles et suffisamment précises pour
s’appliquer comme telles dans un cas d’espèce et constituer le fondement d’une dé-
cision. Il appartient aux autorités chargées de l’application du droit de décider, dans
chaque cas, si une disposition particulière du Protocole facultatif est justiciable.

5997
Le Protocole facultatif contient des normes – par exemple celles des art. 6 et 7, qui
fixent les diverses obligations des Etats en matière de protection, d’assistance et de
promotion – dont la formulation est trop peu précise pour fonder un droit de nature
justiciable. Ces obligations font toutefois partie de l’ordre juridique objectif et les
autorités sont également tenues de mettre en œuvre les dispositions moins précises.
En revanche, d’autres dispositions paraissent tellement précises qu’elles peuvent,
sans autre formalité, servir de fondement à une décision concrète. Certes, elles
s’adressent, selon leur libellé, en premier lieu aux législateurs des Etats signataires
mais elles ne leur donnent pas une grande marge de manœuvre. Dès lors, on ne sau-
rait exclure a priori que ces dispositions puissent être directement applicables65. Il y
a lieu de citer à titre d’exemples les interdictions de l’enrôlement obligatoire, de
l’engagement volontaire ainsi que de la participation directe aux hostilités qui font
l’objet des art. 1 à 3.
Les Etats Parties sont tenus de rendre des comptes au Comité des droits de l’enfant
et de montrer que leur ordre juridique et leur politique satisfont à toutes les obliga-
tions directement ou non directement applicables découlant du Protocole facultatif.
Au demeurant, toutes les dispositions du Protocole facultatif revêtent une impor-
tance pour une interprétation du droit interne conforme au droit international public.
3.2 
Age minimum pour l’enrôlement ou
pour la participation à des hostilités
La compatibilité des dispositions du Protocole facultatif avec celles du droit national
est examinée dans les chapitres qui suivent.
3.2.1 
Enrôlement obligatoire
La législation suisse ne connaît pas l’enrôlement obligatoire d’enfants. La conscrip-
tion des Suisses astreints aux obligations militaires contient d’une part l’obligation
de s’annoncer pour être enregistré au contrôle militaire (art. 7 de la loi fédérale sur
l’armée et l’administration militaire/LAAM)66 et, d’autre part, l’obligation de parti-
ciper au recrutement (art. 8 LAAM). Ces deux obligations ne prennent toutefois
naissance qu’au début de l’année au cours de laquelle la personne astreinte aux obli-
gations militaires atteint 19 ans. Selon l’art. 13, al. 1, LAAM, l’obligation
d’accomplir du service militaire prend même naissance au début de l’année au cours
de laquelle le conscrit atteint 20 ans. L’école de recrues doit en règle générale être
également accomplie à partir de ce moment (art. 49, al. 1, LAAM). En revanche,
l’ancienne réglementation de l’art. 82 LAAM ne serait pas compatible avec le Pro-
tocole facultatif puisque cette disposition conférait au Conseil fédéral la compétence
d’abaisser jusqu’à dix-huit ans l’âge de la conscription durant le service de défense
nationale. Le Parlement a toutefois déjà modifié cette disposition le 24 mars 2000
dans le cadre de la ratification de la Convention no 182 de l’OIT, pour qu’elle
 
65
Voir à ce sujet Kälin/Malinverni/Nowak, «Die Schweiz und die UNO-Menschenrechts-
pakte», 2e édition, 1997, pp. 71 ss.
66
RS 510.10.

5998
concorde avec l’âge minimum de dix-huit ans prévu pour l’enrôlement obligatoire.
La modification est entrée en vigueur le 1er mai 2001. Les dispositions suisses sont
ainsi compatibles avec l’art. 2 du Protocole facultatif.
3.2.2 
L’engagement volontaire
Selon l’art. 5, al. 1, let. c, de l’ordonnance concernant le recrutement des conscrits
(OREC)67, les jeunes Suisses qui les desirent peuvent participer au recrutement au
cours de leur dix-septième ou dix-huitième année et accomplir par la suite leur école
de recrues de manière anticipée à partir de l’âge de dix-huit ans (art. 60, al. 3, de
l’ordonnance sur les services d’instruction, OSI)68. Les Suissesses qui se sont an-
noncées volontairement pour le service militaire peuvent être convoquées au recru-
tement dès leur dix-huitième année (art. 5, al. 1, let. d, OREC). D’autres personnes
peuvent être attribuées ou affectées à l’armée dès le début de l’année au cours de
laquelle elles atteignent l’âge de dix-huit ans (art. 11, al. 1, OSI).
Les journées d’information préalables au recrutement ainsi que les cours facultatifs
hors service ou d’instruction prémilitaire, qui ne sont pas pris en compte au titre du
service militaire obligatoire, n’entrent pas dans la notion de «l’engagement volon-
taire» au sens de l’art. 3 du Protocole facultatif. Par cours d’instruction prémilitaire,
il faut entendre l’instruction aéronautique prémilitaire, les cours radio ou de pion-
nier, ou encore les cours de jeune tireur, qui sont effectués avant le recrutement mais
qui ne sont pas pris en compte au titre de service militaire.
La législation suisse est ainsi également compatible avec l’art. 3 du Protocole facul-
tatif, qui prévoit un âge minimum de seize ans pour l’enrôlement de volontaires.
3.2.3 
La déclaration de la Suisse concernant
l’âge minimum de dix-huit ans pour l’engagement
volontaire
Selon l’art. 3, par. 2, du Protocole facultatif, chaque Etat Partie dépose, lors de la
ratification du protocole, une déclaration indiquant l’âge minimum à partir duquel il
autorise l’engagement volontaire et décrivant les garanties qu’il a prévues pour res-
pecter cette obligation. Le Conseil fédéral a l’intention, par cette déclaration
d’engager la Suisse à relever à dix-huit ans l’âge minimum pour l’engagement de
volontaires. Outre les considérations de droit matériel déjà évoquées au par. 2.2.3 ci-
dessus, d’importants motifs d’ordre politique ainsi que la préservation de notre cré-
dibilité font que la Suisse, qui a milité de manière convaincante en faveur de
l’option dix-huit ans lors des travaux préparatoires du Protocole facultatif, la re-
prenne maintenant dans son droit national. D’ailleurs, l’armée suisse n’a pas intérêt
à recruter des jeunes gens manquant de maturité, ni à voir de telles personnes ac-
complir leur école de recrues. En outre, les jeunes gens ne peuvent souvent pas se
rendre compte, avec toute la mesure requise, des conséquences de leur enrôlement.
Ces problèmes seront également pris en compte dans le cadre d’armée XXI. C’est
ainsi par exemple, qu’un laps de temps moins long qu’aujourd’hui (un à deux ans)
 
67 
RS 511.11.
68 
RS 512.21.

5999
devra s’écouler entre la date du recrutement et celle de l’école de recrues. L’école de
recrues pourra ainsi être accomplie à l’âge de dix-huit ans révolus, immédiatement
après le recrutement. En recrutant des personnes qui ont atteint l’âge de dix-huit ans
et qui ont par conséquent également atteint leur majorité juridique, on s’assurera que
tous les membres de l’armée sont soumis aux dispositions du droit pénal militaire et
du droit disciplinaire militaire. Avec cette déclaration contraignante, le Conseil fédé-
ral veut montrer à la communauté internationale que concrétiser rigoureusement la
protection des enfants dans ce domaine constitue un impératif majeur.
Le relèvement de l’âge minimum à dix-huit ans pour l’engagement volontaire aura
pour conséquence que les jeunes gens n’auront plus la possibilité de se présenter au
recrutement ou d’accomplir leur école de recrues au cours de leur dix-septième ou
de leur dix-huitième année déjà. Pendant les années 1997 à 1999, 360 à 400 jeunes
par année (environ 1,5 %) ont fait usage de cette possibilité. Le Conseil fédéral est
d’avis qu’une interdiction mondiale de l’enrôlement d’enfants, pour les raisons
évoquées ci-dessus, compense la perte de flexibilité relative au choix de la date du
recrutement ou de l’accomplissement du service militaire. Le Conseil fédéral
envisage dès lors de procéder aux adaptations requises au niveau de l’ordonnance.69
Dorénavant, seules les personnes majeures pourront être convoquées au recrutement
et servir dans l’armée.
En relevant à dix-huit ans l’âge minimum pour l’engagement de volontaires, l’Etat
signataire n’a plus d’obligation de mettre en place des garanties pour la protection
de l’enfant, comme l’exige l’art. 3, par. 3, du Protocole facultatif.
3.2.4 
Contenu de la déclaration selon l’art. 3
Dans sa déclaration, la Suisse s’engagera à relever à dix-huit ans l’âge minimum
pour l’engagement de volontaires en Suisse par les forces armées du pays. Seuls des
actes officiels tels que l’acte de naissance ou le passeport sont admis comme preuves
de l’âge de la recrue. La Suisse ne connaît pas d’établissements scolaires, au sens de
l’art. 3, par. 5, du Protocole facultatif, qui seraient placés sous l’administration ou le
contrôle de l’armée suisse.
3.3 
Caractère répréhensible de l’enrôlement et
de l’utilisation d’enfants
3.3.1 
Situation dans le droit pénal suisse
L’art. 4, par. 2, du Protocole facultatif oblige les Etats Parties à prendre des mesures
de droit pénal dans le but de criminaliser dans leur sphère de souveraineté
l’enrôlement d’enfants et leur utilisation dans des hostilités par des groupes armés
qui sont distincts des forces armées d’un Etat. Il y a lieu de se demander dans quelle
mesure le droit pénal en vigueur en Suisse satisfait déjà aux exigences de cette
disposition du Protocole facultatif.
 
69
En particulier, l’art. 5, al. 1, let. c et d, OREC et les art. 11, al. 1, et 60, al. 3, OSI.

6000
Selon l’art. 271 CP70, celui qui, sans y être autorisé, aura procédé sur le territoire
suisse pour un Etat étranger à des actes qui relèvent des pouvoirs publics, sera puni
de l’emprisonnement et, dans les cas graves, de la réclusion (ch. 1, al. 1). Sont éga-
lement punissables les mêmes actes accomplis pour un parti étranger ou une autre
organisation de l’étranger (ch. 1, al. 2). La genèse de l’al. 2 du ch. 171 n’a pas permis
à la doctrine et à la jurisprudence de clarifier totalement le champ d’application de
cette norme pénale. Pour interpréter la notion «d’autre organisation de l’étranger», le
Tribunal fédéral a recouru à sa définition de l’autre organisation de l’art. 272 CP
(service de renseignements politiques)72. Ce terme recouvre un groupement de plu-
sieurs personnes qui poursuivent un but politique en commun, même si l’association
n’est qu’informelle et qu’elle ne dispose pas de statuts ni de véritables organes73. On
peut laisser indécise la question de savoir si – en raison du titre de la disposition pé-
nale (Actes exécutés sans droit pour un Etat étranger) – l’organisation doit présenter
un caractère para-étatique ou se battre pour le pouvoir et l’indépendance contre un
Etat74. Même si l’on applique une telle restriction, les groupes armés qui procèdent à
des enrôlements en Suisse au sens du Protocole facultatif tombent sous le coup de
l’art. 271. Cette disposition est en outre également applicable aux organisations in-
ternationales. Pour déterminer si l’art. 271 est applicable, il y a lieu d’examiner si
les activités déployées pour le groupe armé constituent des actes «qui relèvent des
pouvoirs publics». Il faut qu’il s’agisse d’actes de souveraineté; il suffit à cet égard
que les actes revêtent un caractère officiel de par leur nature75. Si des enfants de
moins de dix-huit ans sont enrôlés en Suisse pour un groupe armé, il y a lieu
d’admettre l’existence d’un acte relevant des pouvoirs publics et d’affirmer ainsi le
caractère punissable de cet acte au sens de l’art. 271. En revanche, il y a lieu, dans
chaque cas particulier, d’examiner si les campagnes au cours desquelles des person-
nes âgées de moins de dix-huit ans sont invitées de manière non équivoque à
s’annoncer pour un engagement dans des conflits armés ne constituent pas déjà des
enrôlements et ainsi des actes relevant des pouvoirs publics au sens de l’art. 271.
L’art. 129 CP (mise en danger de la vie d’autrui) sanctionne pénalement la mise en
danger imminente de la vie d’autrui. Cette disposition pénale peut être appliquée à
l’engagement d’un enfant soldat dans des hostilités. En revanche, elle ne permet pas
de punir le simple recrutement de personnes car ce seul acte ne cause pas encore, en
règle générale, une mise en danger de mort imminent.
Les crimes ou délits contre la liberté (art. 180 ss CP) comprennent les recrutements
opérés sous contrainte76. S’agissant de ces délits, il y a généralement lieu d’apporter
la preuve que la restriction de liberté est intervenue contre la volonté de la victime.
 
70
Actes exécutés sans droit pour un Etat étranger.
71 
Le Tribunal fédéral suisse n’avait pas admis, dans le cas Vitianu, de faire entrer dans le
champ d’application de l’art. 271 un acte accompli pour le parti communiste (unique) de
Roumanie. Après cette affaire, le législateur a introduit l’al. 2 de cette disposition en
1950.
72 
ATF du 9 septembre 1977 en la c. J.C.A. (Semaine judiciaire 1978, p. 360).
73 
ATF 82 IV 163 cons. 4a; 80 IV 86.
74 
Un tel complément a été à tout le moins suggéré à diverses reprises; voir G. Stratenwerth,
Schweizerisches Strafrecht, BT II; Berne 1995, § 44 N 15; ATF 61 I 413.
75 
ATF 80 IV 86.
76 
En pareil cas, il y a également lieu de prendre en considération le caractère répréhensible
prévu par l’art. 271, ch. 2 et 3, CP.

6001
Dans le cas présent, cela signifie que se rend coupable celui qui enrôle un enfant
contre sa volonté et l’utilise dans un conflit armé77.
Les énoncés des faits constitutifs d’infractions aux art. 299 et 300 CP (violation de
la souveraineté territoriale étrangère, actes d’hostilité contre un belligérant ou des
troupes étrangères) satisfont en partie à l’exigence du caractère répréhensible stipu-
lée par le Protocole facultatif. Font partie de ces infractions les actes qui tentent de
troubler par la violence l’ordre politique d’un Etat étranger à partir du territoire
suisse. Cela est notamment le cas lorsque des groupes recrutent des enfants en
Suisse pour un engagement armé à l’étranger.
Il y a lieu d’accorder une attention particulière à l’art. 109 du code pénal militaire
(CPM). Selon cette disposition, sera puni celui qui aura contrevenu aux prescrip-
tions de conventions internationales sur la conduite de la guerre ainsi que pour la
protection de personnes et de biens ou celui qui aura violé d’autres lois et coutumes
de la guerre reconnues. Le cas échéant, les civils tombent également sous le coup de
cette disposition (art. 2, ch. 9, CPM). L’art. 109 CPM fait référence aux conventions
et au droit coutumier international qui contiennent des dispositions sur la protection
des personnes dans les conflits armés. Le Protocole facultatif est applicable aussi
bien en temps de paix qu’en période de conflit armé. S’agissant des énoncés de faits
légaux du Protocole facultatif qui sont applicables en temps de paix, l’applicabilité
de l’art. 109 CPM est en principe exclue. Il importe en outre de relever qu’en cas
d’application de l’art. 109 CPM en relation avec l’art. 4 du Protocole facultatif, les
groupes armés ne sont qu’indirectement sanctionnés, c’est-à-dire au moyen des dis-
positions pénales nationales exigées par l’art. 4, al. 278.
Le code pénal militaire contient en outre des dispositions pénales calquées sur les
normes pénales précitées du code pénal et qui peuvent dès lors s’appliquer suivant la
situation de fait aux enrôlements opérés en Suisse79. Le code pénal militaire ne
comporte cependant pas de norme comparable à celle de l’art. 271 CP. Selon l’art. 7
CPM, les personnes auxquelles le droit pénal militaire est applicable restent toute-
fois soumises au droit pénal ordinaire pour les infractions non prévues par le code
pénal militaire.
Le cas difficilement envisageable d’un recrutement d’enfants et de leur utilisation
dans des hostilités en Suisse par des groupes armés suisses aurait notamment pour
conséquence que – pour les enfants jusqu’à quinze ans – le deuxième protocole ad-
ditionnel de 1977 aux Conventions de Genève de 1949 serait applicable. Un tel acte
tomberait en outre, indépendamment de l’âge de la personne enrôlée, sous le coup
des dispositions pénales des titres douzième et treizième du CP («crimes ou délits
contre la paix publique» ou «crimes ou délits contre l’Etat et la défense nationale»),
notamment sous le coup de l’art. 260 (émeute), de l’art. 265 (haute trahison), de
l’art. 266 (atteinte à l’indépendance de la Confédération) ou de l’art. 275 (atteinte à
l’ordre constitutionnel). Dans ce contexte également, les dispositions pénales proté-
geant la vie et l’intégrité corporelle ainsi que la liberté peuvent être applicables.
 
77 
L’auteur se rend le cas échéant coupable de menaces (art. 180), de contrainte (art. 181)
ou de séquestration et enlèvement (art. 183).
78 
Voir par. 2.2.4.
79 
Art. 92, 149, 150 et 151a CPM.

6002
3.3.2 
Récapitulation
En résumé, il découle des considérations qui précèdent que le droit pénal suisse
sanctionne déjà l’enrôlement ou l’utilisation d’un enfant dans des hostilités pour des
groupes armés; il ne semble dès lors pas nécessaire de créer une nouvelle norme pé-
nale punissant ce type de comportement. L’art. 271 CP, qui sanctionne les actes
exécutés sans droit pour un Etat étranger ou pour une organisation de l’étranger, se
trouve au premier plan des dispositions pénales applicables. Des activités analogues
de groupes armés suisses tomberaient notamment dans le champ d’application des
autres dispositions pénales des titres douzième et treizième du code pénal.
3.4 
Mise en œuvre
Sur le plan administratif, la Suisse remplit déjà les conditions nécessaires à la mise
en œuvre du Protocole facultatif. A son entrée en vigueur, le Protocole sera publié
au Recueil officiel. D’autres mesures devront être prises pour que les enfants aient
effectivement connaissance de ses principes, surtout au niveau des autorités scolai-
res cantonales. Des organisations non gouvernementales intervenant spécifiquement
dans le domaine des droits de l’enfant auront aussi un rôle à jouer. L’armée suisse
devra intégrer le contenu du Protocole facultatif dans la formation de ses membres.
Il conviendra de décider le moment venu comment les autorités publiques peuvent
soutenir encore ce travail de diffusion. Il semble opportun et judicieux de coordon-
ner l’effort d’information pour ce qui est de la publicité à donner à la Convention
relative aux droits de l’enfant et à son Protocole facultatif.
Le par. 3 de l’art. 6 fait obligation aux Etats Parties de fournir, lorsque c’est néces-
saire, l’assistance appropriée en vue de la réadaptation physique et psychologique et
de la réinsertion sociale des ex-enfants soldats. Compte tenu de la situation politique
actuelle de l’Europe, il paraît improbable que la Suisse soit impliquée dans un con-
flit armé et confrontée à un problème important d’enfants soldats sur son territoire.
Elle dispose dès aujourd’hui d’un dispositif social capable d’assister les enfants sol-
dats démobilisés. On peut en particulier penser aux institutions d’aide sociale pré-
vues dans le droit de la tutelle, à l’assistance sociale ainsi qu’aux dispositions de la
loi sur l’aide aux victimes d’infractions. Le Conseil fédéral est convaincu que, en
cas de besoin, la Suisse dispose de l’infrastructure nécessaire pour mettre en place
des mesures spécifiques en temps utile.
L’obligation de démobilisation, de réadaptation physique et psychologique et de ré-
insertion sociale s’appliquerait plus vraisemblablement à la Suisse au cas où elle ac-
cueillerait des enfants soldats étrangers récemment démobilisés et ayant besoin de
protection. Leur présence en Suisse serait régie par la loi sur l’asile80, qui autorise à
séjourner en Suisse les personnes à qui le droit de résider dans le pays a été accordé
en qualité de réfugiés (art. 2), les demandeurs d’asile pendant la procédure (art. 42),
ainsi que les personnes à protéger aussi longtemps qu’elles sont exposées à un dan-
ger général grave, notamment pendant une guerre ou une guerre civile ou lors de
situations de violence généralisée (art. 4). Lorsqu’elles se trouvent sur le territoire
suisse, toutes ces personnes relèvent de la compétence de la Suisse, et notre pays est
tenu de prendre notamment les mesures nécessaires à leur réadaptation physique et
psychologique ainsi qu’à leur réinsertion sociale, dans la mesure où la durée de leur
 
80 
RS 142.31.

6003
séjour en Suisse le justifie. Il s’est jusqu’à présent agi de cas isolés; dans ces cir-
constances, la Suisse possède actuellement l’infrastructure nécessaire pour satisfaire
à cette obligation. C’est en particulier l’Office fédéral des réfugiés qui aurait à inter-
venir dans ce domaine.
3.5 
Les efforts de la Suisse en faveur des enfants soldats
dans le cadre de la coopération internationale
L’art. 7 du Protocole facultatif prévoit que les Etats Parties coopèrent à son applica-
tion, notamment pour la prévention, ainsi que pour la réadaptation et la réinsertion
des enfants soldats. Cette disposition part de l’observation que c’est justement dans
les zones où des enfants soldats sont enrôlés et utilisés que le Protocole facultatif ne
saurait être mis en œuvre sans l’aide des pays développés et des organisations inter-
nationales.
De nombreux programmes de la Direction du développement et de la coopération
(DDC) visent à améliorer les conditions de vie et la formation des enfants et de leur
entourage, et touchent indirectement ainsi à certains aspects spécifiques du problème
des enfants soldats. D’une part la DDC accorde des aides financières à des organisa-
tions non gouvernementales suisses ou de régions en guerre réalisant des program-
mes et projets en faveur des enfants du tiers-monde. D’autre part, elle s’efforce
d’intégrer dans ses stratégies et ses actions concernant les pays de concentration de
sa coopération au développement des mesures d’amélioration de l’alimentation et de
l’éducation des enfants. De plus, les enfants sont souvent inclus dans des program-
mes globaux de coopération au développement. On peut citer le cas du programme
d’aide d’urgence et de développement de la DDC au Rwanda, qui comporte notam-
ment des mesures d’aide à la démobilisation et à la réinsertion sociale visant surtout
les enfants affectés par la guerre. Des programmes similaires sont envisagés pour des
pays comme l’Afghanistan, le Sri Lanka, la Sierra Leone ou la Colombie. La DDC
s’est fixé pour objectif de reconduire cette aide au même niveau et d’accorder à
l’avenir une attention accrue aux besoins des enfants impliqués dans les conflits
armés.
La DDC a dépensé plus d’un milliard de francs de fonds publics en 2000; du total de
262,2 millions de francs consacrés à l’aide humanitaire, une grande partie a été
spécifiquement destinée aux enfants. D’autres programmes de la DDC se sont
concentrés sur le développement durable et ont donc eu des effets bénéfiques,
directs et indirects, sur les conditions de vie des enfants. Dans le cadre de la coopé-
ration multilatérale, la Suisse a fourni des aides notables à des organisations
internationales spécialisées dans l’assistance aux enfants. L’UNICEF et le représen-
tant spécial du Secrétaire général pour la protection des enfants dans les conflits
armés ont été dans ce domaine des partenaires privilégiés de la Suisse. Notre pays a
versé 17 millions de francs d’aide à l’UNICEF en 2000, et 150 000 francs au
représentant spécial du Secrétaire général de l’ONU.

6004
4 
Conséquences financières et effets sur l’état
du personnel
L’art. 43, par. 11 et 12, prévoit que les frais du Comité des droits de l’enfant, chargé
de contrôler la mise en œuvre de la Convention par les Etats Parties, sont pris en
charge par le budget général des Nations Unies. Les rapports que l’art. 8 du Proto-
cole facultatif fait obligation aux Etats Parties de présenter engendrent un surcroît de
dépenses pour le Comité, mais on peut penser qu’elles seront également financées
sur le budget général des Nations Unies. Bien que la Suisse ne soit pas membre de
l’ONU, elle contribue déjà aux frais généraux administratifs de l’Organisation. La
ratification du présent Protocole facultatif ne ferait donc encourir à la Suisse aucun
frais supplémentaire à ce titre.
L’art. 6, par. 3, fait obligation à la Suisse d’accorder aux personnes relevant de sa
compétence toute l’assistance appropriée en vue de leur réadaptation physique et
psychologique et de leur réinsertion sociale. L’infrastructure nécessaire à l’exécution
de cette nouvelle obligation est, dans l’ensemble, en place. Si le nombre des enfants
demandant l’asile après avoir été impliqués dans des conflits armés venait à
augmenter, cela pourrait susciter, le cas échéant, des dépenses supplémentaires de
réadaptation et de réinsertion sociale pour la Confédération et les cantons.
L’expérience des conflits armés au Rwanda, en Bosnie-Herzégovine et au Congo a
montré que peu de demandes d’asile ont été déposées par des enfants ayant été
impliqués dans les conflits. Dans l’avenir un tel développement ne peut cependant
pas être complètement exclu. Les autres obligations découlant du Protocole faculta-
tif n’auront aucune conséquence financière directe pour la Confédération ou les
cantons. Le coût supplémentaire en ressources humaines et financières encouru par
la Confédération (en particulier pour la préparation du rapport au Comité, les pour-
suites pénales engagées à l’encontre des groupes armés enrôlant des enfants et la
coopération internationale) peut être absorbé par le plan financier en cours et
l’effectif actuel du personnel.
5 
Programme de la législature
L’effort déployé par la Suisse pour obtenir l’approbation du Protocole facultatif au
plan international figure dans le rapport du 1er mars 2000 sur le programme de la
législature 1999–2003. Compte tenu du fait qu’il était impossible de prévoir, au
moment de la préparation du programme, la date à laquelle le Protocole facultatif se-
rait adopté, sa ratification n’y figure pas81.
6 
Constitutionnalité
La constitutionnalité de l’arrêté fédéral relatif à la ratification du Protocole facultatif
repose sur l’art. 54, al. 1, de la Constitution fédérale, qui autorise la Confédération à
conclure des traités de droit international. L’art. 166, al. 2, de la Constitution fédé-
rale donne compétence à l’Assemblée fédérale pour approuver la ratification.
 
81 
FF 2000 III 2168, 2175-2175, R4.

6005
En vertu de l’art. 141, al. 1, let. d, de la Constitution fédérale, les traités internatio-
naux sont sujets au référendum facultatif lorsqu’ils sont d’une durée indéterminée et
qu’ils ne peuvent pas être dénoncés, prévoient l’adhésion à une organisation inter-
nationale ou entraînent une unification multilatérale du droit. Le Protocole facultatif
peut être dénoncé (art. 11) et n’implique pas d’adhésion à une organisation interna-
tionale.
Il reste donc simplement à examiner si la ratification entraînerait une unification
multilatérale du droit. Selon la pratique constante du Conseil fédéral, seuls sont
impérativement soumis au référendum facultatif les traités qui contiennent du droit
uniforme directement applicable pour l’essentiel, réglant en détail un domaine
juridique bien défini, à savoir suffisamment important pour justifier sur le plan
national la rédaction d’une loi distincte82. Le Parlement a précisé la pratique du
Conseil fédéral et décidé que dans certains cas – en raison de l’importance ou de la
nature des dispositions ou parce qu’il est prévu de créer des organes de contrôle
internationaux – il peut y avoir unification multilatérale du droit même lorsque les
normes internationales correspondantes sont peu nombreuses83. La notion d’uni-
fication du droit ne peut s’appliquer à des dispositions isolées que lorsque celles-ci
présentent une importance fondamentale84.
En fixant un âge minimum d’engagement volontaire et d’enrôlement obligatoire
dans les forces armées nationales et les groupes armés non étatiques, le Protocole
facultatif unifie bien le droit, mais avec des conséquences minimes pour la Suisse: il
ne crée pas d’obligations ou droits de portée notable ou d’importance fondamentale.
De plus, les dispositions du Protocole facultatif ne sont en grande partie pas direc-
tement applicables. Elles établissent plutôt des principes à caractère de programme,
qui doivent guider les politiques des Etats Parties. Si l’applicabilité directe de cer-
taines dispositions du Protocole facultatif ne peut être d’emblée écartée, elles ne
sont pas nouvelles pour la Suisse. A l’occasion de la ratification de la Convention
no 182 de l’Organisation internationale du travail (OIT) concernant l’interdiction
des pires formes de travail des enfants et l’action immédiate en vue de leur élimi-
nation, la Suisse a en effet déjà apporté à son droit pénal militaire les modifications
nécessaires en ce qui concerne l’enrôlement obligatoire85. Les dispositions du
Protocole facultatif renforcent donc l’application du droit national déjà en vigueur.
En conclusion, le Protocole facultatif ne constitue pas une unification multilatérale
du droit visée à l’art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, de la Constitution fédérale.
L’arrêté fédéral soumis n’est donc pas sujet au référendum facultatif.
 
82 
FF 1988 II 894, FF 1990 III 904, FF 1992 III 319.
83 
FF 1990 III 904 (avec références).
84 
Le Protocole additionnel no 6 à la CEDH, qui se limitait à interdire la peine de mort, était
sujet au référendum facultatif.
85 
Art. 82 LAAM; FF 2000 292 ss et 342.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif au Protocole facultatif de 2000 à la Convention relative aux droits de
l'enfant, concernant l'implication d'enfants dans les conflits armés
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2001
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
50
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
01.053
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
18.12.2001
Date
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5977-6005
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übernommen.
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I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.