ch_vb · JAAC 65.63 · 2000-10-17 · de


JAAC 65.63
Entscheid der Rekurskommission UVEK vom 17.
Oktober 2000 [REKO/UVEK 58-2000-30]
Installations ferroviaires. En leur qualité de détenteurs de la puissance
publique sur leurs gares, les Chemins de fer fédéraux (SA CFF) sont
habilités à régler l’utilisation des aires de gare par voie de décision.
- Pour que la PA s’applique, il faut qu’une autorité administrative
au sens de l’art. 1 PA soit compétente pour rendre une décision
(consid. 5.1).
- Même après la réforme des chemins de fer, la SA CFF demeure chargée
d’accomplir des tâches publiques de la Confédération (consid. 5.3).
- La compétence décisionnelle de la SA CFF relative à l’utilisation des
aires de gare découle en particulier de son pouvoir matériel sur les
gares. Les gares sont considérées comme des biens du domaine public
soumis à l’usage commun, dont l’utilisation est par principe régie par le
droit public (consid. 5.4).
Eisenbahnanlagen. Als Hoheitsträgerin über ihre Bahnhöfe sind die
Schweizerischen Bundesbahnen (SBB AG) befugt, über die Nutzung des
Bahnhofareals mit Verfügung zu entscheiden.
- Damit das VwVG zur Anwendung gelangt, muss eine
Bundesverwaltungsbehörde gemäss Art. 1 VwVG für den Erlass
einer Verfügung zuständig sein (E. 5.1).
- Die SBB AG ist auch nach der Bahnreform weiterhin mit der Erfüllung
öffentlicher Aufgaben des Bundes betraut (E. 5.3).
- Die Verfügungsbefugnis der SBB AG über die Benützung des
Bahnareals ergibt sich insbesondere aus ihrer Sachherrschaft über die
Bahnhöfe. Bahnhöfe gelten als öffentliche Sachen im Gemeingebrauch,
deren Benutzung grundsätzlich vom öffentlichen Recht bestimmt wird
(E. 5.4).
1

Installazioni ferroviarie. In quanto detentrici del potere pubblico
sulle loro stazioni, le Ferrovie federali svizzere (FFS SA) possono
regolamentare l’utilizzo dei relativi areali attraverso una decisione.
- Perché possa essere applicata la PA, occorre che un’autorità
federale secondo l’art. 1 PA sia competente per prendere una decisione
(consid. 5.1).
- Anche dopo la riforma delle ferrovie, le FFS SA restano incaricate di
svolgere funzioni pubbliche per la Confederazione (consid. 5.3).
- Il potere decisionale delle FFS SA per quanto concerne l’utilizzo
dell’areale delle stazioni risulta in particolare dal loro statuto di
detentrici delle stazioni stesse. Queste ultime sono considerate come
beni di dominio pubblico soggiacenti ad uso comune e il cui utilizzo è in
linea di principio regolato dal diritto pubblico (consid. 5.4).
Die Schweizerische Bundesbahnen SBB AG (nachfolgend SBB AG) hielt am
11. Februar 2000 mittels Verfügung fest, es sei verboten, auf ihrem Areal
eine Gratiszeitung zu verteilen, aufzulegen oder damit Depots zu errichten.
Ein entsprechendes Gesuch der X AG wies die SBB AG ab. Entsprechend
der Rechtsmittelbelehrung gelangte die X AG gegen diese Verfügung an
das Bundesamt für Verkehr (BAV), welches jedoch auf die Beschwerde
nicht eintrat. Es argumentierte, seit der Bahnreform könne die SBB AG nur
noch in ganz bestimmten, eng umschriebenen Bereichen hoheitlich, d. h.
mittels Verfügung handeln. Das Verbot der Benutzung von Bahnareal für das
Verteilen einer Gratiszeitung falle jedoch nicht darunter, sondern unterstehe
dem Privatrecht. Die X AG hat diesen Entscheid bei der Rekurskommission
des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (REKO/UVEK) angefochten mit dem Antrag, die Sache zur
materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Aus den Erwägungen:
(…)
5.
Streitgegenstand bildet die Frage, ob das BAV auf die Beschwerde
vom 16. März 2000 hätte eintreten müssen. Es gilt demnach zu prüfen, ob die
Beschwerdegegnerin (d. h. die SBB AG) berechtigt war, über das Begehren
der Beschwerdeführerin um Erteilung einer Bewilligung zur Verteilung der
Gratiszeitung auf dem SBB-Areal in Form einer Verfügung zu entscheiden. (…)
5.1.
Damit das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) zur Anwendung gelangt, muss
eine Bundesverwaltungsbehörde gemäss Art. 1 VwVG für den Erlass einer
Verfügung zuständig sein. Ferner muss es sich um ein Verfahren handeln,
welches durch eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG zu erledigen ist.
Schliesslich darf die Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes
2

nicht nach Art. 2 f. VwVG ausgeschlossen sein (Alfred Kölz / Isabelle Häner,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl.,
Zürich 1998, Rz. 216).
5.2.
Mit Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Schweizerischen
Bundesbahnen vom 20. März 1998 (SBBG, SR 742.31) hat die
Beschwerdegegnerin Rechtspersönlichkeit erlangt. Von einer unselbständigen
Anstalt des Bundes ist sie in eine spezialgesetzliche öffentlichrechtliche
Aktiengesellschaft (AG) umgewandelt worden (Art. 2 Abs. 1 SBBG; Botschaft
zur Bahnreform, BBl 1997 I 909, 944). Die neue SBB AG führt die bisherige
Anstalt weiter und hat - von einigen Ausnahmen abgesehen - deren Aktiven
und Passiven übernommen (Art. 24 Abs. 1 und Art. 26 Abs. 1 SBBG). Der Bund
ist zur Zeit Alleinaktionär der SBB AG. Er muss aber auch in Zukunft die
kapital- und stimmenmässige Mehrheit besitzen (Art. 7 Abs. 3 SBBG).
5.2.1.
Im Rahmen der Bahnreform sind für die Schweizerischen
Bundesbahnen verschiedene mögliche Rechtsformen diskutiert worden.
Dabei standen die öffentlichrechtliche Anstalt mit Rechtspersönlichkeit
sowie die spezialgesetzliche Aktiengesellschaft des öffentlichen Rechts im
Vordergrund. Für letztere hat vor allem die Möglichkeit Ausschlag gegeben,
dass sich mittelfristig weitere Gemeinwesen und Private daran beteiligen
können. Ausserdem erhoffte sich der Bundesrat mit der Übernahme des
aktienrechtlichen Instrumentariums eine Stärkung der unternehmerischen
Verantwortung und der Autonomie der Unternehmung. Zudem erfolgte
damit eine Angleichung an die Organisationsform der konzessionierten
Transportunternehmungen (KTU) sowie die ausländischen Bahnen (BBl 1997 I
944).
5.2.2.
Als spezialgesetzliche öffentlichrechtliche Aktiengesellschaft fällt
die SBB AG nach übereinstimmender Auffassung aller Verfahrensbeteiligter
nicht mehr unter die «autonomen eidgenössischen Anstalten und Betriebe
nach Art. 1 Abs. 2 Bst. c VwVG (vgl. auch BGE 126 II 54 ff. E. 8). Es ist deshalb
zu prüfen, ob sie im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG als Instanz bzw.
Organisation ausserhalb der Bundesverwaltung in Erfüllung ihr übertragener
Verwaltungsaufgaben verfügt hat.
5.3.
Die SBB AG erbringt als Kernaufgabe Dienstleistungen im
öffentlichen Verkehr, namentlich in der Bereitstellung der Infrastruktur, im
Personenfernverkehr, im regionalen Personenverkehr und im Güterverkehr
sowie in den damit zusammenhängenden Bereichen (Art. 3 Abs. 1 SBBG). Sie
ist somit nach wie vor mit öffentlichen Aufgaben des Bundes betraut (vgl.
auch Martin Lendi, Verkehr und Recht, Zürich 1998, S. 193) und ihr kommt in
diesem weit gefassten Bereich jedenfalls zur Zeit noch Verfügungsgewalt
zu (vgl. BGE 126 II 54 ff. E. 8). Dank ihrer Selbständigkeit kann sie auch
als eigenständiges Privatrechtssubjekt auftreten. Dies ist jedoch keine
Folge ihrer Ausgestaltung als Aktiengesellschaft. Selbst der Staat kann in
Bereichen, die nicht abschliessend durch das öffentliche Recht geregelt
sind, privatrechtlich handeln (Ulrich Häfelin / Georg Müller, Grundriss des
Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 218 ff.). Auch unter
der Rechtsform der unselbständigen öffentlichrechtlichen Anstalt haben die
Schweizerischen Bundesbahnen privatrechtliche Verträge abgeschlossen.
So wird das Verhältnis zu den Bahnkunden seit jeher als privatrechtliches
angesehen (BGE 102 Ib 316 E. 2; Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 1060 mit Hinweis
3

auf Art. 15, 20, 28 und 50 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1985 über den
Transport im öffentlichen Verkehr [TG], SR 742.40). Die Behördeneigenschaft
kommt der SBB AG demzufolge nicht für ihren gesamten Tätigkeitsbereich
zu. Es ist zu prüfen, wie eng die Frage der Nutzung des Bahnhofareals für
das Verteilen einer Zeitung mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe in
Verbindung steht und ob die von der SBB AG getroffenen Anordnungen somit
unter ihren behördlichen Wirkungskreis fallen (vgl. BGE 115 V 375 ff. E. 3a).
5.3.1.
Anders als die übrigen Bahnunternehmungen bedarf die SBB AG
keiner Konzession für den Bau und Betrieb von Eisenbahninfrastruktur
(Art. 4 Abs. 1 SBBG in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 des Eisenbahngesetzes
vom 20. Dezember 1957 [EBG], SR 742.101). Die mit der Aufgabe verbundenen
Rechte und Pflichten werden ihr durch Gesetz übertragen (vgl. insb. Art. 3
SBBG). Die massgeblichen Bestimmungen sind sehr allgemein gehalten. Die
SBB AG ist berechtigt und verpflichtet, die Eisenbahninfrastruktur nach den
Vorschriften der Eisenbahngesetzgebung zu bauen und zu betreiben (Art. 5
Abs. 2 EBG). Zum Bau und Betrieb (4. Abschn. des EBG) gehören beispielsweise
auch die Ausübung der Bahnpolizei (Art. 23 EBG) sowie die Befugnis zum
Einrichten von Bahnnebenbetrieben (Art. 39 EBG).
Wer zur Erfüllung einer Staatsaufgabe sachlich, örtlich und
funktionell zuständig ist, ist auch zuständig, damit verbundene
Verwaltungsrechtsverhältnisse durch Verfügung zu regeln:
Verwaltungsbefugnis schliesst Verfügungsbefugnis ein (Pierre Tschannen /
Ulrich Zimmerli / Regina Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern
2000, S. 161). Die Auffassung des BAV, die SBB AG könne nur noch im engen
Bereich der Aufsicht über die Anschlussgeleise Verfügungen erlassen, greift
somit zu kurz. Nicht in Widerspruch zu diesem Ergebnis steht die von der
Vorinstanz in diesem Zusammenhang zitierte Literatur (Michele Albertini, Der
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren
des modernen Staates, Bern 2000, S. 92; vgl. Entscheid des BAV vom 18. April
2000, Ziff. 13). Geht es dort doch um die Frage, wann eine Behörde trotz
sachlicher Zuständigkeit nicht verpflichtet ist, ein Verfahren einzuleiten
(Paradebeispiel: die Aufsichtsbeschwerde), während hier die SBB AG bereits
entschieden hat, ein Verfahren nach VwVG einzuleiten und geprüft werden
muss, ob sie dazu befugt war.
5.3.2.
Gemäss Art. 39 EBG sind die Bahnunternehmungen befugt, an
Bahnhöfen und in Zügen Nebenbetriebe einzurichten, soweit diese auf die
Bedürfnisse der Bahnkunden ausgerichtet sind. Das BAV ist der Auffassung,
das Verteilen der Gratiszeitung sei zwar eine kommerzielle Nutzung des
Bahnhofs, falle aber nicht unter den Begriff des Nebenbetriebs. Da es nicht
Aufgabe des Bundes sei, Bahnnebenbetriebe zu bestimmen, handle es sich
bei dem den Bahnunternehmungen mit Art. 39 EBG eingeräumten Recht
auch nicht um eine öffentlichrechtliche Aufgabe (vgl. S. 5 der Verfügung
vom 18. April 2000). Es fragt sich tatsächlich, ob das stundenweise Verteilen
einer Zeitschrift durch mehrere Personen mit dem Errichten der dafür
notwendigen so genannten Zeitungsdepots als kommerzieller Betrieb
im Sinne von Art. 39 EBG zu verstehen ist. Diese Frage kann aber aus
nachfolgenden Erwägungen offen bleiben. Unzutreffend ist hingegen die
Schlussfolgerung des BAV, die Befugnis zum Einrichten von Nebenbetrieben
sei keine öffentlichrechtliche Aufgabe. Die Bahnnebenbetriebe müssen auf
die Bedürfnisse der Bahnkundschaft ausgerichtet sein und dienen somit
4

dem Personentransport im weiteren Sinn. Sie sind Teil der Erfüllung der
mit dem Betrieb eines Bahnhofs verbundenen öffentlichen Aufgabe (vgl.
Tobias Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen in:
Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 93/1992,
S. 150). Dass die Bahnunternehmungen gerade nicht wie andere private
Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer auftreten, zeigt die Tatsache,
dass die Bahnnebenbetriebe nicht an die kommunalen und kantonalen
Öffnungs- und Schliessungszeiten gebunden sind (Art. 39 Abs. 2 EBG; handelte
es sich um eine privatrechtliche Befugnis, würde das kantonale öffentliche
Recht vorgehen; vgl. auch Art. 6 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom
10. Dezember 1907 [ZGB], SR 210).
Art. 39 EBG zeigt ausserdem, wie umfassend der Betrieb der Eisenbahnen im
Sinne des 4. Abschn. des EBG zu verstehen ist. Die Rechte und Pflichten der
SBB AG sowie der Konzessionärinnen und Konzessionäre beinhalten demnach
auch die Regelung der Nutzung von Bahnhöfen und Zügen im Interesse der
Bedürfnisse der Bahnkundschaft. Dass die Bahnunternehmungen damit auch
kommerzielle eigene Interessen wahrnehmen und das Verhältnis zu den
Betrieben in der Regel privatrechtlich ausgestaltet ist, nimmt der Regelung
der Bahnhofsnutzung nicht ihren öffentlichrechtlichen Charakter. Es deutet
demnach vieles darauf hin, dass die SBB AG bereits gestützt auf die allgemein
und offen gehaltenen Bestimmungen über ihre Rechte und Pflichten befugt
war, über die Benutzung der Bahnhöfe für das Verteilen von Zeitungen zu
verfügen, ohne dass dafür eine spezielle gesetzliche Grundlage erforderlich
wäre, die genau diesen Tatbestand regeln würde.
5.4.
Dass das von der SBB AG gewählte Vorgehen richtig war, ergibt
sich aber letztlich zwingend aus ihrer Sachherrschaft über die Bahnhöfe.
Bahnhöfe gelten - abgesehen von den nur für das Dienstpersonal zugänglichen
Bereichen - als Sachen im Gemeingebrauch, die der Allgemeinheit zum
widmungsgemässen Gebrauch offen stehen (Jaag, a.a.O., S. 149). Befindet sich
eine der Allgemeinheit offen stehende Sache in Privateigentum, schliesst dies
Gemeingebrauch nicht aus (Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 1833 f.). Das Verhältnis
zwischen der Trägerin der Herrschaft und den Benutzenden untersteht
immer dem öffentlichen Recht. Das öffentliche Recht regelt insbesondere die
konkreten Nutzungsmöglichkeiten, den Schutz vor Beschädigungen sowie die
Abgaben für bestimmte Arten der Benutzung (Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 1847
und 1850). Vorliegend ist die Beschwerdegegnerin gestützt auf das SBBG
Trägerin der Sachherrschaft über ihr Areal. Sie nimmt in dieser Stellung
hoheitliche Kompetenzen wahr und ist befugt, ihre Anordnungen gegenüber
den Bahnhofbenutzern mit Verwaltungszwang durchzusetzen (vgl. Art. 23
EBG).
5.4.1.
Im Rahmen dieser Befugnis erliess die Generaldirektion der
Schweizerischen Bundesbahnen das Reglement über Gaben- und
Unterschriftensammlung, Gratisverteilung, Feilbieten und Verkauf von Waren,
Publikationen, Bildern, Abzeichen, Lotterielosen usw. im Bereiche der SBB,
gültig ab 1. August 1951 (R 90.1)[256]. Das Reglement enthält Weisungen,
die ein grundsätzliches Verbot für verschiedene Aktivitäten vorsehen,
darunter auch «die Gratisverteilung, das Feilbieten und der Verkauf von
Waren, Publikationen, Bildern, Abzeichen, Lotterielosen, Propagandamaterial,
privaten Fahrplänen» (1. Abschn. Bst. b). Ferner sind Ausnahmen definiert.
Zuwiderhandlungen werden bahnpolizeilich geahndet (3. Abschn.). Die
5

SBB AG tritt somit gegenüber den Benutzenden ihres Terrains nicht als
gleichwertiges Privatrechtssubjekt, sondern in hoheitlicher Funktion auf
(so genannte Subordinationstheorie; vgl. z. B. Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 208).
Ist zudem die Sanktion öffentlichrechtlich ausgestaltet, ist auch das der Strafe
zugrunde liegende Verhältnis zwischen Gemeinwesen und Privaten dem
öffentlichen Recht zuzuordnen (so genannte Modale Theorie; Häfelin/Müller,
a.a.O., Rz. 210a).
5.4.2.
Selbst ohne dieses Reglement würde die Frage der Nutzung des
Bahnhofs vom öffentlichen Recht bestimmt (vgl. auch vorangehende
E. 5.4). Nach überzeugender Darstellung gemäss Privatgutachten der
Beschwerdeführerin handelt es sich beim Verteilen von Gratiszeitungen
auf Bahnhöfen auch nach neuem Eisenbahnrecht um gesteigerten
Gemeingebrauch (vgl. auch BGE 126 I 133 ff. E. 4c). Gesteigerter
Gemeingebrauch darf von einer Bewilligung abhängig gemacht werden. Es
handelt sich dabei um eine Bewilligung sui generis, die nebst dem Schutz der
Polizeigüter (unter anderen Sicherheit, Ruhe und Ordnung) der Koordination
und Prioritätensetzung zwischen verschiedenen Nutzungen dient (BGE 126
I 133 ff. E. 4d). Das durch die SBB AG ausgesprochene Verbot des Verteilens
von Gratiszeitungen wird denn auch in erster Linie polizeilich begründet.
So befürchtet die Beschwerdegegnerin insbesondere Behinderungen des
Passantenstroms mit möglichen Auswirkungen auch auf die Sicherheit des
Bahnbetriebs sowie Verunreinigungen durch weggeworfene Zeitungen. Ob
für ein Verbot eine hinreichende rechtliche Grundlage besteht und ob die
Verfügung vom 11. Februar 2000 verfassungskonform ist, ist nicht in diesem
Entscheid zu beantworten.
5.5.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Frage der Nutzung der
Bahnhöfe für das Verteilen von Gratiszeitungen die weit gefassten öffentlichen
Aufgaben der SBB AG berührt und demnach in ihren behördlichen
Wirkungskreis fällt. Sie ist kraft ihrer Sachherrschaft über die im
Gemeingebrauch stehenden Bahnhöfe berechtigt, über die Nutzung ihres
Areals mit Verfügung zu entscheiden.
[256]
Zu beziehen beim Rechtdienst der SBB, Hochschulstrasse 6, 3000 Bern
65.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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[REKO/UVEK 58-2000-30]
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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