ch_vb · JAAC 64.77 · 2000-02-23 · de


JAAC 64.77
Décision du Conseil fédéral du 23 février 2000
Encouragement des organisations culturelles. Jeunesses musicales.
- Les Directives du DFI concernant l’affectation du crédit
d’encoura­gement des organisations culturelles constituent un
fondement suffisant pour l’octroi de subventions en ce domaine
(confirmation de jurisprudence).
- Les organisations culturelles n’ont aucun droit à recevoir une
subvention.
- Vu les restrictions budgétaires, il est admissible d’axer le soutien sur
les seules organisations regroupant des créateurs.
- Le Conseil fédéral examine avec retenue les notions juridiques
indéterminées de création et de créativité.
- Refus d’une subvention pour une association qui ne regroupe pas
directement de jeunes musiciens et n’exerce pas une activité créatrice,
mais organise des manifestations destinées à la formation et au
perfectionnement.
Unterstützung kultureller Organisationen. Jugendmusiken.
- Die Richtlinien des EDI über die Verwendung des Kredits zur
Unterstützung kultureller Organisationen bilden eine genügende
Grundlage zur Ausrichtung solcher Bundesbeiträge (Bestätigung der
Rechtsprechung).
- Die kulturellen Organisationen haben keinen Rechtsanspruch auf
Bundesbeiträge.
- Angesichts der Budgetbeschränkungen ist es zulässig, die
Unterstützung nur an Organisationen auszurichten, welche
Kunstschaffende vereinen.
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- Der Bundesrat überprüft mit Zurückhaltung die unbestimmten
Rechtsbegriffe der Schöpfung und der Kreativität.
- Verweigerung einer Subvention für eine Vereinigung, die Anlässe
organisiert, welche der Aus- und Weiterbildung dienen, die aber nicht
direkt junge Musiker vereint und kein künstlerisches Schaffen ausübt.
Aiuto alle organizzazioni culturali. Gioventù musicali.
- Le Direttive del DFI concernenti l’utilizzo del credito di aiuto destinato
alle organizzazioni culturali costituiscono una base sufficiente per
l’attribuzione di sussidi federali in tale ambito (conferma della
giurisprudenza).
- Le organizzazioni culturali non hanno alcun diritto a ricevere un
sussidio federale.
- Visto che il budget è limitato, è ammissibile concentrare l’aiuto sulle
organizzazioni che raggruppano i creatori d’arte.
- Il Consiglio federale esamina con prudenza le nozioni giuridiche
indeterminate di «creazione» e «creatività».
- Rifiuto di un sussidio per un’associazione che non raggruppa
direttamente giovani musicisti e non esercita un’attività creativa,
ma organizza manifestazioni destinate alla formazione ed al
perfezionamento.
A. Par lettre du 22 décembre 1998, l’association X a sollicité de l’Office fédéral
de la culture (ci-après: OFC) le versement, à titre d’avance, d’une partie de
l’aide fédérale qui lui était allouée chaque année.
Le 26 janvier 1999, le Département fédéral de l’intérieur (ci-après: DFI) lui a
fait savoir qu’elle ne remplissait pas les conditions des nouvelles directives
du 16 no­vembre 1998 concernant l’affectation du crédit d’encouragement
des organisations culturelles (FF 1999 III 2414 ss; ci-après: Directives 1998)
et qu’elle ne serait à l’avenir plus soutenue; cependant, conformément à
l’art. 14 des dites Directives, elle recevrait pour l’année 1999 encore une aide
transitoire, dont le montant serait fixé dans une décision ultérieure. Le 9 juin
1999, le DFI a confirmé cette décision, précisant que l’aide transitoire, prélevée
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sur le crédit d’encouragement des organisations culturelles pour l’année 1999,
serait de Fr. 55 000.-. L’OFC a communiqué cette décision à l’association X par
lettre du 15 juin 1999.
B. Par mémoire du 13 juillet 1999, l’association X a interjeté un recours contre
la décision du DFI, demandant au Conseil fédéral de bien vouloir reconsidérer
la décision du DFI.
Extraits des considérants:
1. Sur la recevabilité du recours
La décision du DFI du 9 juin 1999 peut faire l’objet d’un recours administratif
au Conseil fédéral, dès lors qu’elle porte sur le refus d’une prestation
pécuniaire de droit public à laquelle la législation fédérale ne confère pas
un droit (art. 99 al. 1 let. h de la loi fédérale d’organisation judiciaire du
16 décembre 1943 [OJ], RS 173.110, en liaison avec les art. 72 ss de la loi
fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA], RS
172.021).
La recourante, qui est une association au sens des art. 60 et suivants du Code
civil du 10 décembre 1907 (CC, RS 210), est directement touchée par la décision
de refus de subvention du DFI et a donc qualité pour recourir en vertu de
l’art. 48 let. a PA.
(…)
2. Sur les fondements constitutionnel et légal des subventions en
matière de culture
L’ancienne Constitution fédérale du 29 mai 1874 (RO 1 37), applicable au
présent litige selon le principe de la non-rétroactivité des lois, ne prévoyait
aucune compétence écrite et globale de la Confédération en matière
d’encouragement de la culture. Il est toutefois unanimement admis que
l’encouragement de la culture, au sens large du terme, fait partie des tâches
de l’Etat et que la Confédération dispose d’une compétence constitutionnelle
tacite ou fondée sur le droit coutumier (JAAC 55.27 et références citées). Entrée
en vigueur le 1er janvier 2000, la nouvelle Constitution a repris ce principe et
prévoit expressément, à l’art. 69, que «la Confédération peut promouvoir les
activités culturelles présentant un intérêt national et encourager l’expression
artistique et musicale, en particulier par la promotion de la formation»
(voir le message du Conseil fédéral du 14 janvier 1997 relatif à une nouvelle
constitution fédérale, in: FF 1997 I 1 ss [289 s.]).
De l’avis du Tribunal fédéral et de la doctrine unanime, le principe de la
légalité ne s’applique pas seulement aux restrictions étatiques à un droit
fondamental, mais aussi à l’administration de prestation. Cette exigence
repose sur des considérations démocratiques et découlant de l’Etat de droit
(principalement du point de vue de l’égalité de traitement et de la prévisibilité;
voir arrêt Wäffler ATF 103 Ia 369; Xavier Oberson, La légalité en administration
de promotion, in: La légalité: un principe à géométrie variable, Bâle 1992,
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p. 91 ss; Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, Les fondements généraux,
2e éd., Berne 1994, p. 357 ss, ch. 4.2.4.4). En matière de subventions, le
principe de la légalité connaît toutefois de nombreuses exceptions (Moor,
op. cit., p. 361). Dans son message à l’appui d’un projet de loi sur les aides
financières et les indemnités, le Conseil fédéral a ainsi renoncé à consacrer
dans le texte du projet de loi l’exigence selon laquelle des subventions ne
pouvaient être allouées qu’en vertu d’une base légale. Il a toutefois précisé
que l’administration ne saurait pour autant allouer des aides financières et des
indemnités dépourvues de base légale, à moins de solides motifs juridiques
(FF 1986 I 369 ss [410]). Dans un arrêt postérieur à l’arrêt Wäffler, le Tribunal
fédéral a également admis l’octroi d’une subvention en l’absence d’une base
légale formelle (Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht
1990, p. 27 ss). Cet arrêt a cependant fait l’objet de critiques dans la doctrine
(Paul Richli, Subventionen ohne gesetzliche Grundlage?, recht, p. 60).
En l’espèce, l’octroi de subventions dans le domaine de la culture repose sur
des directives du DFI. Par définition, les directives n’ont pas le caractère
de règle de droit, mais constituent de simples instructions destinées aux
agents de l’administra­tion (Moor, op.cit., p. 264 ss, ch. 3.3.5.1). Dans un arrêt
antérieur (JAAC 55.27), le Conseil fédéral a admis que les Directives du DFI
concernant l’emploi du crédit d’encouragement des organisations culturelles
pouvaient constituer un fondement suffisant, dès lors qu’elles n’imposaient
aucune obligation aux administrés. Il peut en effet paraître justifié de ne
pas se montrer trop strict en cette matière, puisque les subventions, qui par
définition sont fournies à des tiers étrangers à l’administra­tion (art. 3 de la
loi sur les subventions du 5 octobre 1990 [LSu], RS 616.1), constituent des
dépenses de l’Etat sujettes, de ce fait, au contrôle budgétaire du parlement.
Le Conseil fédéral maintient donc sa jurisprudence. Il estime toutefois qu’il
conviendrait, avec l’adoption de l’art. 69 de la nouvelle Constitution du
18 avril 1999 (Cst., RS 101), de clarifier la situation et d’adopter une base légale
formelle en la matière; le DFI a du reste déjà commencé les travaux en vue de
l’élaboration d’un projet de loi.
3. Sur la diminution des crédits d’encouragement et la
modification des Directives de 1992
Les organisations culturelles n’ont aucun droit à recevoir une subvention. Tant
les Directives de 1992 que celles de 1998 précisent que le DFI n’encourage les
organisations culturelles que «dans les limites des crédits qui lui sont alloués
chaque année» (art. 1 des Directives de 1992 et de 1998).
En 1996, le Parlement a diminué les crédits en la matière d’environ 15% pour
l’année 1997, ce qui a obligé l’OFC à restreindre le cercle des bénéficiaires et en
conséquence à revoir les Directives de 1992 (FF 1992 I 1273; cf. Bundesamt für
Kultur, rapport annuel 1998, Berne 1998, p. 30).
Elaborées en étroite collaboration avec les milieux intéressés, notamment avec
la recourante, et approuvées par la majorité des associations concernées, les
nouvelles Directives de 1998 axent le soutien sur les organisations regroupant
des créateurs, qui ont tout particulièrement besoin d’être soutenus (sur les
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besoins des créateurs, voir notamment le Message du Conseil fédéral du
18 avril 1984 concernant l’initiative populaire «en faveur de la culture», in: FF
1984 II 521 ss [541 ss]).
4. Sur les conditions de l’octroi des subventions
4.1. Les nouvelles Directives de 1998 subordonnent l’octroi des subventions à
quatre conditions:
a) Seuls trois groupes d’organisations pourront dorénavant être soutenus: les
organisations d’acteurs culturels professionnels (art. 5 Directives 1998), les
organisations faîtières (art. 6 Directives 1998) et les organisations d’amateurs
œuvrant dans le domaine culturel (art. 7 Directives 1998).
b) Seules pourront à l’avenir bénéficier d’une subvention les organisations
œuvrant dans le domaine culturel, à l’exclusion de celles qui ont des activités
dont le but est essentiellement didactique, scientifique ou formateur (art. 1
al. 2 Directives 1998).
c) Les organisations doivent non seulement présenter un intérêt national
(art. 2 al. 2 Directives 1992), mais avoir une activité de portée nationale, à
savoir regrouper des membres provenant de différentes régions de Suisse
et exercer des activités dans deux régions linguistiques au moins (art. 2 al. 1
Directives 1998).
d) Enfin, comme les Directives de 1992, les Directives de 1998 exigent que
les organisations exercent leurs activités depuis trois ans au moins (art. 4
Directives 1998).
4.2. Il n’est pas contesté que la recourante satisfait aux conditions des let. c
(portée nationale) et d (durée de l’activité). Selon le DFI, elle ne peut en
revanche être considérée comme une organisation regroupant des créateurs
professionnels ou amateurs ou comme une organisation faîtière regroupant
des organisations de musiciens (let. a ci-dessus); en outre, elle n’exerce pas une
activité dite créatrice (let. b ci-dessus).
C’est à juste titre que le DFI conteste que la recourante est une organisation
regroupant des créateurs au sens des nouvelles Directives de 1998. En effet,
les jeunes musiciens profitent des prestations offertes par la recourante
(organisation de camps, de concours et de concerts), mais ils ne sont pas
membres de celle-ci.
Les notions de création et de créativité renvoient à une réalité fort complexe et
ne peuvent être définies de manière catégorique. Partant, bien qu’en principe,
en tant qu’autorité supérieure de recours, le Conseil fédéral ait une pleine
cognition dans l’examen des griefs invoqués, il examinera avec retenue la
question de savoir si la recourante exerce une activité créatrice ou plutôt
formatrice (sur le pouvoir d’exa­men du Conseil fédéral, cf. Pierre Moor, Droit
administratif, vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 1991,
p. 433 s., ch. 5.6.4.4).
Après avoir pris connaissance du dossier et, en particulier, du programme
de la recourante pour l’année 1999, le Conseil fédéral n’estime pas que
l’appréciation
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du DFI est arbitraire. En effet, la plus grande partie de l’activité de la
recourante consiste à organiser des camps musicaux à l’intention des enfants
et des adolescents. Dans son programme, la recourante qualifie ces camps
de «stages» ou de «cours», ce qui signifie bien que ceux-ci sont destinés à la
formation et au perfectionnement. Le fait que ces camps se terminent souvent
par des concerts en public ne change rien à leur caractère pédagogique et
ne leur confère nullement un caractère créateur; les concerts doivent en
effet permettre avant tout, pour reprendre les termes de la recourante, de
donner aux jeunes musiciens une expérience d’or­chestre (cf. programme
1999). L’exercice à titre accessoire d’une activité créa­trice ne saurait donner à
la recourante la qualité de bénéficiaire.
L’association X était au courant des mesures restrictives qui devaient être
prises du fait de la diminution des crédits en raison de sa participation à
l’élaboration des nouvelles Directives de 1998. Elle a été en outre avertie
qu’elle ne remplissait plus les conditions de celles-ci par lettre du 26 janvier
1999. Enfin, si le DFI a refusé d’octroyer une subvention au motif que la
recourante ne remplissait plus les conditions des nouvelles Directives, celle-ci
a cependant reçu pour l’année 1999, en application de l’art. 14 des Directives
de 1998, une aide transitoire d’un montant de Fr. 55 000.-.
En conclusion, c’est à juste titre que le DFI a admis que la recourante ne
satisfaisait pas aux conditions des nouvelles Directives de 1998.
(…)
Le recours doit donc être rejeté.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 64.77 - Décision du Conseil fédéral du 23 février 2000
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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