ch_vb · JAAC 60.59 · 1995-10-18 · de


JAAC 60.59
Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der
Rekurskommission EVD vom 18. Oktober 1995 in
Sachen Bundesamt für Landwirtschaft gegen S.,
Milchverband Bern und Regionale Rekurskommission
Nr. 9; 95/8B-032
Adaptation des contingents en cas d’inexactitude de la surface
déterminante.
Art. 31 al. 2 OCLP 93. Rectification des contingents.
- Un contingent peut exceptionnellement être rectifié suite à la
constatation de l’inexactitude d’une surface déterminante. Pour savoir
s’il y a exception, il faut procéder à une pesée des intérêts en présence:
d’une part, l’application stricte du droit et, d’autre part, les principes de
la sécurité du droit et de la confiance (consid. 3.2 et 3.3).
- L’examen porte en particulier sur le point de savoir si la surface
inexacte a entraîné un calcul erroné du contingent et, partant, s’il y a
lieu de majorer la quantité de lait (consid. 4.1.2 et 4.1.3).
Anpassung der Einzelkontingente infolge Feststellung einer unkorrekten
massgeblichen Nutzfläche.
Art. 31 Abs. 2 MKTV 93. Kontingentsberichtigung.
- In Ausnahmefällen kann ein Einzelkontingent bei Feststellung
einer unkorrekten massgeblichen Nutzfläche berichtigt werden. Ob
ein Ausnahmefall vorliegt, hat eine Güterabwägung zwischen dem
öffentlichen Interesse an der Rechtsdurchsetzung und dem Gebot der
Rechtssicherheit sowie des Vertrauensschutzes zu ergeben (E. 3.2 und
3.3).
- Zu untersuchen ist insbesondere, ob eine unkorrekte Flächenangabe
zu einer falschen Berechnung des Einzelkontingents und dies zu einer
Erhöhung der Gesamtmilchmenge geführt hat (E. 4.1.2 und 4.1.3).
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Adeguamento dei contingenti individuali in seguito alla constatazione
di un errore nella determinazione della superficie utile.
Art. 31 cpv. 2 OCLP 93. Rettifica del contingente.
- In casi eccezionali, un contingente individuale può essere rettificato
in seguito alla constatazione di un errore nella determinazione della
superficie utile. Per stabilire se ci si trova in un caso d’eccezione,
occorre procedere ad una ponderazione fra l’interesse pubblico
all’attuazione del diritto ed i principi della sicurezza del diritto e della
protezione della buona fede (consid. 3.2 e 3.3).
- Occorre in particolare esaminare se l’indicazione errata della
superficie ha condotto ad un calcolo errato del contingente individuale
e dunque ad un aumento del quantitativo globale di latte (consid. 4.1.2 e
4.1.3).
Aus dem Sachverhalt:
Gestützt auf die Feststellung, dass der Betrieb S. anstelle der angegebenen
Nutzfläche 1,05 ha weniger umfasste, kürzte der Milchverband Bern
und benachbarte Gebiete (hiernach: Milchverband) mit Verfügung vom
27. Dezember 1994 dessen Milchkontingent per 1. Mai 1994 für die nicht
vorhandene Fläche um 100 % des betrieblichen Hektarendurchschnittes.
Auf Beschwerde des S. vom 16. Januar 1995 hin erhöhte die Regionale
Rekurskommission Nr. 9 dessen Kontingent wieder um die gekürzte Menge.
Gegen diesen Entscheid gelangt das Bundesamt für Landwirtschaft (hiernach:
Bundesamt) am 20. April 1995 an die Rekurskommission EVD und beantragt
dessen Aufhebung sowie die Bestätigung der Verfügung des Milchverbandes.
Aus den Erwägungen:
1. - 2. (...)
3. Im folgenden ist abzuklären, ob bei Feststellung einer unkorrekten
massgeblichen Nutzfläche eines Betriebes dessen Milchkontingent an die
tatsächlich vorhandene Fläche anzupassen ist und wie diesfalls die Anpassung
zu erfolgen hat.
Vorab ist festzuhalten, dass im Rahmen der Milchkontingentierung
nicht die Betriebsfläche, sondern die landwirtschaftliche Nutzfläche
massgebend ist (Art. 6 der Verordnung vom 26. April 1993 über die
Milchkontingentierung im Talgebiet und in der Bergzone I [MKTV 93],
SR 916.350.101, AS 1994 2056, 1995 3086; Art. 8 und 9 der Verordnung vom
26. April 1993 über landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von
Betriebsformen, SR 910.91).
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3.1. Die Einzelkontingente sind jeweils an ein Milchjahr gebunden (Art. 3
MKTV 93). Aufgrund dieser zeitlichen Befristung würde einer freien
Anpassung der Kontingente nach Ablauf einer Periode an sich nichts im Wege
stehen.
Zwischen den Kontingenten zweier aufeinanderfolgender Perioden besteht
jedoch insofern ein Zusammenhang, als jedem Produzenten im neuen
Milchjahr jene Milchmenge zusteht, welche ihm für das vergangene
Milchjahr rechtsgültig zugeteilt worden ist (Art. 8 MKTV 93). Durch diese
Verknüpfung zwischen den befristet zugesprochenen Kontingenten wird dem
Produzenten die bestehende Kontingentszuteilung und damit eine garantierte
Einkommensquelle im Sinne eines Bestandesschutzes zugesichert (Philipp
Spörri, Milchkontingentierung, Freiburg 1993, S. 111 ff.). Kontingente können
demnach nicht voraussetzungslos geändert werden.
Die zugeteilten Kontingente sind insoweit abänderbar, als ein im 3. Abschnitt
der MKTV 93 (Anpassung der Einzelkontingente) umschriebener Tatbestand
eine kontingentsrechtliche Auswirkung vorsieht. Was die in casu strittige
kontingentsrechtliche Auswirkung der Feststellung einer unkorrekten
massgeblichen Nutzfläche (Art. 6 MKTV 93) angeht, so enthält die Verordnung
im genannten Abschnitt allerdings keine entsprechende Bestimmung. Der
Milchverband - und soweit erkennbar auch das beschwerdeführende
Bundesamt - stützen sich zwar für die vorgenommene beziehungsweise
beantragte Kontingentskürzung auf Art. 19 MKTV 93 ab, verkennen aber,
dass diese Bestimmung nur dann Anwendung findet, wenn eine Verminderung
der massgeblichen Nutzfläche aufgrund einer tatsächlich vorgenommenen
Flächenabgabe an einen Dritten erfolgt ist.
Damit fragt sich, ob überhaupt eine Kontingentsanpassung bei nachträglicher
Feststellung einer unrichtigen Flächenangabe möglich ist.
3.2. Aus den Verfahrensbestimmungen der Verordnung folgt, dass
die Genossenschaften zu Beginn jedes Milchjahres unter anderem
die massgebliche Nutzfläche ihrer Produzenten erheben und die
Einzelkontingente überprüfen. Die Milchverbände, welchen diesbezüglich
eine Kontrollfunktion zukommt, können nötigenfalls Weisungen erteilen
und Kontingente berichtigen (Art. 31 Abs. 1 und 2 MKTV 93). Mit dieser
Bestimmung hat die Verordnung offenbar die Möglichkeit vorgesehen,
Kontingente geänderten tatsächlichen Verhältnissen anzupassen, welche über
die im 3. Abschnitt der MKTV 93 angeführten Tatbestände hinausgehen. In
diesem Sinne umfasst der Bestandesschutz nur jene Kontingentszuteilungen,
welche auch schützenswert sind (Art. 8 MKTV 93; vgl. Spörri, a. a. O., S. 112).
Stellen demnach die Genossenschaften eine Diskrepanz zwischen Nutzfläche
und Kontingent fest, können die Milchverbände eine Kontingentsanpassung
vornehmen.
Die Verordnung sieht jedoch eine Anpassung nur ausnahmsweise vor (Art. 31
Abs. 2 MKTV 93: «nötigenfalls»). Ob ein Ausnahmefall vorliegt, hat eine
Güterabwägung zu ergeben. Im Vordergrund stehen dabei das öffentliche
Interesse am gesetzmässigen Zustand beziehungsweise der Durchsetzung des
zwingenden öffentlichen Rechts einerseits und das private Interesse an der
Rechtssicherheit und damit verbunden des Vertrauensschutzes anderseits.
Auch spielt der Grundsatz der Verhältnismässigkeit insoweit eine Rolle, als
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nicht jede Korrektur in den Bemessungsgrundlagen zu Anpassungen beim
Milchkontingent führen soll, sondern eine gewisse Erheblichkeit vorliegen
muss.
3.3. Zum gleichen Ergebnis führen die nachfolgenden Überlegungen:
Aufgrund der Verknüpfung zwischen den einzelnen befristet
geltenden Kontingenten hat der Produzent - mit Ausnahme der im
3. Abschnitt der MKTV 93 angeführten Tatbestände - Anspruch auf eine
grundsätzlich gleichbleibende Kontingentsmenge. Die mit Einführung
der Einzelkontingentierung durch Verfügung zugeteilten Kontingente
(dazu ausführlich Spörri, a. a. O., S. 112 f.) begründen demnach eine
Art fortwirkendes Rechtsverhältnis und sind damit vergleichbar mit
Dauerrechtsverhältnissen. Damit drängt sich auf, für eine vorzunehmende
Kontingentskorrektur, welche sich nicht auf die gesetzlich vorgesehenen
Abänderungsgründe (3. Abschnitt der MKTV 93) stützt, die von Lehre
und Rechtsprechung entwickelten Grundsätze über die Anpassung von
Dauerrechtsverhältnissen an veränderte tatsächliche oder rechtliche
Gegebenheiten anzuwenden. Erforderlich für eine Anpassung ist vorab
eine erhebliche Änderung tatsächlicher Natur nach Verfügungserlass (BGE
115 V 308 E. 4bb). Abzuwägen sind alsdann der zwingende Charakter des
öffentlichen Rechts und die Natur des öffentlichen Interesses daran, dass
ein Verwaltungsakt, welcher nicht mehr im Einklang mit dem Gesetz steht,
abzuändern ist und das Gebot der Rechtssicherheit, wonach eine Verfügung,
welche eine Rechtslage festgestellt oder begründet hat, nicht nachträglich
wieder in Frage gestellt wird (BGE 97 I 748 E. 4b; vgl. auch Max Imboden / René
A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. Aufl., Basel 1986,
Nr. 45 I und II; Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 313 ff.).
4. Besteht demnach grundsätzlich die Möglichkeit, eine Kontingentsanpassung
aufgrund einer Flächenkorrektur vorzunehmen, sind im folgenden die sich
entgegenstehenden Interessen abzuwägen.
4.1. Zu untersuchen ist vorab, ob der zwingende Charakter des öffentlichen
Rechts und das öffentliche Interesse für eine Kontingentsanpassung sprechen.
4.1.1. Die zugeteilten Einzelkontingente stehen in einer direkten Beziehung
zur landwirtschaftlichen Nutzfläche (vgl. Art. 2 Abs. 3 Bst. d MWB 1988).
Dieser Zusammenhang ist von erheblicher Bedeutung und wird mit der
Fiktion - der sogenannten Ausgleichsthese - wonach sich die zugeteilte
Kontingentsmenge gleichmässig auf die gesamte bewirtschaftete Fläche eines
Betriebes verteilt, geschaffen (Spörri, a. a. O., S. 141 und 143).
Die Bindung der Kontingente an die jeweilige massgebliche Nutzfläche geht
ebenso daraus hervor, dass im Falle einer Flächenänderung grundsätzlich
auch das Kontingent eine entsprechende Anpassung erfährt (vgl. Art. 19
und 20 MKTV 93). Ebenso spielt die Nutzfläche bei der Kontingentsberechnung
infolge Neuaufnahme der Verkehrsmilchproduktion (vgl. Art. 13 Abs. 1
und 2 MKTV 93), der Güterzusammenlegung (vgl. Art. 14 Abs. 2 MKTV 93),
der Betriebsteilung (Art. 22 MKTV 93) sowie den früher geltenden
Erhöhungsgründen des Bewirtschafterwechsels (Art. 12 MKTV 93, aufgehoben
per 1. Oktober 1994, AS 1994 2056) und der Sanierung (Art. 11 der Verordnung
vom 20. Dezember 1989 über die Milchkontingentierung in der Talzone, in
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der voralpinen Hügelzone und in der Zone I des Berggebietes [MKTV 89],
AS 1990 286 1059, 1991 1125, 1992 946 2049, und Art. 48 Abs. 2 MKTV 93) eine
Rolle.
Aufgrund dieser Beziehung zwischen Nutzfläche und Kontingent kann
ohne weiteres geschlossen werden, dass die Feststellung einer unkorrekten
betrieblichen Nutzfläche als erhebliche neue Tatsache zu werten ist.
4.1.2. Bei den Tatbeständen der Sanierung und des Bewirtschafterwechsels
wurde das zuteilbare Einzelkontingent aufgrund einer Formel berechnet,
worin die Nutzfläche ein Berechnungselement darstellte (vgl. Anhang
MKTV 89 sowie Anhang 1a und 1b MKTV 93). Bei der Berechnung des
Kontingents infolge Neuaufnahme der Produktion besteht ebenso ein
direkter Zusammenhang zur Fläche. Eine unkorrekte Flächenangabe würde
demzufolge zu einer falschen Berechnung führen und das Interesse an der
Rechtsdurchsetzung würde für eine Kontingentsanpassung sprechen.
Aber auch das öffentliche Interesse, welches im Bereich der
Milchkontingentierung darin liegt, durch eine mengenmässige Beschränkung
der Milchproduktion die Gesamtmilchmenge in der Schweiz zu senken,
dadurch Überschüsse zu vermeiden und die Rechnung des Bundes zu
entlasten (vgl. Spörri, a. a. O., S. 19), würde bei diesen drei Tatbeständen
für eine Korrektur des Kontingents sprechen. Denn im Falle der Sanierung,
des Bewirtschafterwechsels und der Neuaufnahme wird zusätzliche
Kontingentsmenge geschaffen, welche aus der Korrekturmenge stammt
(Art. 11 Abs. 1 MKTV 93). Dadurch erhöht sich die Gesamtmilchmenge.
4.1.3. Was die kontingentsrechtlichen Folgen der Güterzusammenlegung,
Flächenänderung und Betriebsteilung angeht, so erfolgt in diesen Fällen
keine Zunahme der Gesamtmilchmenge und das öffentliche Interesse
an einer Kontingentskorrektur ist demnach geringer zu gewichten. Der
Durchsetzung des objektiven Rechts kommt insoweit Bedeutung zu, als eine
schon bestehende Kontingentsmenge richtig aufgeteilt oder gekürzt wird.
Bei einer Flächenverschiebung unter Produzenten relativieren die
gesetzlichen Bestimmungen über die kontingentsrechtlichen Folgen dieses
abgeschwächte öffentliche Interesse weiter. Denn es besteht insofern
eine andere Ausgangslage, als der Gesetzgeber dem Eigentümer eine
unbeschränkte (Art. 19 Abs. 1 MKTV 93) beziehungsweise den beteiligten
Produzenten eine beschränkte Vertragsautonomie (Art. 19 Abs. 2 Bst. a
MKTV 93) zur Bestimmung der zu übertragenden Kontingentsmenge
zugestanden hat. Selbst wenn der zuständige Milchverband einen
Übertragungsentscheid fällen muss (Art. 19 Abs. 2 Bst. b MKTV 93), steht
ihm unter Würdigung der betrieblichen Verhältnisse ein Spielraum -
welcher im Umfang der beschränkten Vertragsautonomie der Produzenten
entspricht - zu. Ein relevantes öffentliches Interesse an einer nachträglichen
Kontingentskorrektur bei Feststellung einer unkorrekten Nutzfläche ist damit
nicht erkennbar. Auch das Interesse an der Rechtsdurchsetzung verlangt
aufgrund des umschriebenen Handlungsspielraumes nicht ohne weiteres eine
Kontingentsanpassung. Lediglich aus der Sicht der Parteien könnte allenfalls
ein privates Interesse für eine Korrektur sprechen.
4.2. Was das Gebot der Rechtssicherheit anbelangt, so kommt diesem
Kriterium eine erhebliche Bedeutung zu. Einerseits stellt die Milchproduktion
eine wesentliche Einkommensquelle und damit eine betriebswirtschaftliche
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Konstante für den Produzenten dar. Das Recht des Produzenten auf den
Bestand des zugesprochenen Kontingents ist demnach grundsätzlich zu
schützen. Anderseits ist das System der Milchkontingentierung aufgrund der
verschiedenen gesetzlichen Anpassungsmöglichkeiten nicht als starre, sondern
als flexibel und differenziert ausgestaltete Produktionsbeschränkung zu
bezeichnen (vgl. Spörri, a. a. O., S. 121). Als Folge davon sind die Kontingente
oftmals jährlichen Veränderungen unterworfen. Dabei haben insbesondere
Flächenverschiebungen in der Regel wechselseitige kontingentsrechtliche
Auswirkungen und eine nachträgliche Veränderung eines Kontingents hätte
auch Folgen für andere Produzenten. Ein Eingriff in dieses komplexe System
ist demnach nicht ohne Not vorzunehmen.
Das schützenswerte Vertrauen des Produzenten in das ihm zugeteilte
Kontingent spricht ebenfalls gegen eine Anpassung eines Kontingents
bei Feststellung einer unkorrekten Nutzfläche. Allerdings ist in diesem
Zusammenhang zu differenzieren: Der Vertrauensschutz ist dann
ausgeschaltet, wenn die zugeteilte Menge durch unrichtige oder
unvollständige Angaben erwirkt worden sind (Gygi, a. a. O., S. 314, mit
Hinweisen). Hat demnach der Produzent bewusst eine grössere Nutzfläche
angegeben oder hätte er bei sorgfältiger Prüfung mittels den ihm zur
Verfügung stehenden Möglichkeiten erkennen sollen, dass das vom
Landabgeber angegebene Flächenmass nicht zutreffen kann, vermag er sich
nicht auf Gutgläubigkeit zu berufen. Wird die falsche Nutzflächengrösse
jedoch erst im Rahmen einer Neuvermessung festgestellt, ist das Kriterium des
Vertrauensschutzes in die Güterabwägung einzubeziehen.
4.3. In der vorliegend zu beurteilenden Streitsache ist aktenkundig und
insoweit unbestritten, dass drei kontingentstragende Pachtflächen im
jeweiligen Zeitpunkt der Übernahme mit der Betriebsfläche an Stelle der
massgebenden landwirtschaftlichen Nutzfläche (vgl. Ziff. 3) erfasst worden
sind. Eine dieser Parzellen hat der Beschwerdegegner 1993 übernommen.
Da die Feststellung der unkorrekten Fläche und die damit verbundene
Flächenkorrektur (- 1,06 ha) demzufolge auf Flächenverschiebungen
beruht, bei welchen den Parteien beziehungsweise dem Milchverband ein
Spielraum im Hinblick auf die Kontingentsübertragung zustand und die
Gesamtmilchmenge nicht erhöht wurde, besteht kein öffentliches Interesse
an einer nachträglichen Kontingentskorrektur und die Rechtssicherheit
ist höher zu gewichten als das Interesse an der Rechtsdurchsetzung. Die
Flächenverschiebungen mit Angabe einer unkorrekten Fläche vermögen
demnach keine nachträgliche Kontingentsanpassung zu rechtfertigen. Damit
kann auch offen bleiben, ob der Produzent hätte merken sollen, dass die
offenbar von den Landabgebern angegebenen Flächenmasse nicht der
Nutzfläche entsprachen.
Aktenkundig ist weiter, dass das Kontingent des Beschwerdegegners
infolge Sanierung per 1. Mai 1979 um ... kg erhöht wurde. Dadurch hat sich
ebenfalls die Gesamtmilchmenge vergrössert. Sollte der Bewirtschafter
die in Betracht kommenden Parzellen bereits vor Abschluss der Sanierung
bewirtschaftet haben, hätte der Einbezug des falschen Flächenmasses zu
einer unkorrekten Kontingentserhöhung geführt und das Interesse an der
Rechtsdurchsetzung und das öffentliche Interesse würden an sich für eine
Kontingentsanpassung sprechen. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass
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die Sanierung bereits 16 Jahre zurückliegt. Zudem wäre eine allenfalls zu
hohe Kontingentszusprechung durch die generelle Kontingentskürzung per
1. Mai 1986 (- ... kg) und die Baulandabgabe per 1. Mai 1988 (- ... kg) teilweise
kompensiert worden. Denn der Berechnung dieser Kontingentskürzungen
wäre ebenfalls eine falsche Nutzfläche zugrunde gelegen und dadurch hätte
sich nicht nur das Betriebskontingent, sondern auch die Gesamtmilchmenge
übermässig reduziert.
Spricht somit eine Gesamtwürdigung der Interessen gegen eine nachträgliche
Kontingentsanpassung, ist nicht weiter abzuklären, auf welche Art bei einem
anderen Ergebnis eine Korrektur zu erfolgen hätte.
5. Eine Würdigung der konkreten Umstände führt damit zum Schluss, dass im
vorliegenden Fall eine Interessenabwägung keine Kontingentskürzung zulässt.
(...)
(Die Rekurskommission EVD weist die Beschwerde ab)
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JAAC 60.59 - Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der Rekurskommission EVD vom 18.
Oktober 1995 in Sachen Bundesamt für Landwirtschaft gegen S., Milchverband Bern und
Regionale Rekurskommission Nr. 9; 95/8B-032
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1996
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