ch_vb · JAAC 61.42 · 1996-07-11 · de


JAAC 61.42
Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der
Rekurskommission EVD vom 11. Juli 1996 in Sachen
E. gegen Landwirtschaftsamt des Kantons X und
Regierungsrat des Kantons X; 94/JG-001
Paiements directs complémentaires. Distinction entre procédure
d’octroi et procédure de restitution. Restitution des paiements directs
en raison d’inobservation des prescriptions en matière de protection
des animaux.
Art. 12 al. 4 OPD. Art. 28 al. 1 OCEco. Distinction entre procédure
d’octroi et procédure de restitution.
Si les paiements directs sont versés sur la base d’une décision non
attaquée, la procédure d’octroi est considérée comme close. Partant, la
décision concernant la réduction ou le refus des paiements directs doit
être considérée comme une décision de restitution (consid. 3).
Art. 15 al. 1 let. c et art. 17 OPD. Art. 29 al. 1 let. d et art. 31 OCEco.
Restitution des paiements directs.
- La réduction ou le refus des paiements directs pour inobservation
des prescriptions concernant la protection des animaux présuppose
une décision entrée en force de l’autorité compétente en matière de
protection des animaux (consid. 4 et 5).
- Il est admissible de réunir en un seul et même acte une décision ayant
trait aux mesures relevant de la protection des animaux et une autre
visant à la restitution des paiements directs (consid. 5.2).
- Si seule la décision de restitution est attaquée, celle non attaquée
concernant la protection des animaux entre en force (consid. 5.3).
1

Ergänzende Direktzahlungen. Abgrenzung:
Beitragszusicherungs-/Rückforderungsverfahren. Rückforderung von
Direktzahlungen wegen Nichteinhaltung von Tierschutzvorschriften.
Art. 12 Abs. 4 DZV. Art. 28 Abs. 1 OeBV. Abgrenzung:
Beitragszusicherungs-/Rückforderungsverfahren.
Werden aufgrund unangefochten gebliebener Beitragsverfügungen die
Direktzahlungen ausbezahlt, ist das Beitragszusicherungsverfahren
abgeschlossen. Daher ist die Verfügung betreffend Kürzung oder
Streichung von Direktzahlungen als Rückforderungsverfügung
aufzufassen (E. 3).
Art. 15 Abs. 1 Bst. c und Art. 17 DZV. Art. 29 Abs. 1 Bst. d und Art. 31
OeBV. Rückforderung von Direktzahlungen.
- Die Kürzung oder Streichung von Direktzahlungen wegen
Nichteinhaltung von Tierschutzvorschriften setzt einen rechtskräftigen
Entscheid der zuständigen Tierschutzbehörde voraus (E. 4 und 5).
- Es ist zulässig, Entscheide betreffend Tierschutzmassnahmen und
Rückforderung von Direktzahlungen in einer einzigen Verfügung zu
vereinigen (E. 5.2).
- Wird nur der Rückforderungsentscheid angefochten, erwächst die
unangefochten gebliebene Tierschutzmassnahme in Rechtskraft (E. 5.3).
Pagamenti diretti complementari. Distinzione fra procedura di
assegnazione e procedura di restituzione. Restituzione dei pagamenti
diretti per inosservanza delle prescrizioni relative alla protezione degli
animali.
Art. 12 cpv. 4 OPD. Art. 28 cpv. 1 OCEco. Distinzione fra procedura di
assegnazione e procedura di restituzione.
La procedura di assegnazione è da ritenersi conclusa quando i
contributi vengono versati in virtù di una decisione di assegnazione
rimasta inappellata. La decisione relativa alla riduzione o alla
revoca dei contributi deve perciò essere compresa come decisione di
restituzione (consid. 3).
Art. 15 cpv. 1 lett. c e art. 17 OPD. Art. 29 cpv. 1 lett. d e art. 31 OCEco.
Restituzione di pagamenti diretti.
- La riduzione o la revoca di pagamenti diretti per inosservanza delle
prescrizioni relative alla protezione degli animali presuppone una
decisione cresciuta in giudicato dell’autorità competente in materia di
protezione degli animali (consid. 4 e 5).
- È lecito riunire in un unico atto dispositivo una decisione relativa a
misure di protezione degli animali e una decisione di restituzione dei
pagamenti diretti (consid. 5.2).
- Se viene impugnata unicamente la decisione di restituzione, la
decisione relativa alle misure di protezione degli animali, inappellata,
cresce in giudicato (consid. 5.3).
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Aus dem Sachverhalt:
Mit Verfügung vom 5. November 1993 kürzte das Landwirtschaftsamt des
Kantons X (hiernach: Landwirtschaftsamt) die ergänzenden Direktzahlungen
für 1993 an E. um die Hälfte und strich die Direktzahlungen für besondere
ökologische Leistungen ganz. Das Landwirtschaftsamt warf E. vor, im Jahre
1993 Tierschutzvorschriften verletzt zu haben. Gleichzeitig verfügte es, dass
bis zum 30. April 1994 eine «tierschutzgemässe Auslaufmöglichkeit» für
die Tiere der Rindergattung zu erstellen beziehungsweise die bestehende
Bewegungsmöglichkeit an mindestens 60 Tagen im Jahr zu benutzen sei.
Gegen diesen Entscheid erhob E. am 10. November 1993 Beschwerde beim
Regierungsrat des Kantons X (hiernach: Regierungsrat) und beantragte die
Aufhebung des angefochtenen Entscheides.
Am 9. Dezember 1993 erliess das Landwirtschaftsamt je eine
Beitragsverfügung betreffend «Abrechnung Direktzahlungen 31a LwG»
(Fr. 9997.-) und «Abrechnung Direktzahlungen nach Art. 31b» (Fr. 430.-).
Die Beitragsverfügung für die ergänzenden Direktzahlungen enthielt den
Vorbehalt, «nach Behandlung des Rekurses Tierschutz müssen wir Ihnen
allenfalls 50% des Beitrages zurückfordern». In einem separaten Schreiben
vom 9. Dezember 1993 wurde E. mitgeteilt, dass die Direktzahlungen für
besondere ökologische Leistungen vollständig zurückgefordert würden, falls
seinem Rekurs nicht stattgegeben werden sollte.
Nachdem der Regierungsrat mit Entscheid vom 26. April 1994 die Beschwerde
von E. abgewiesen hatte, gelangte dieser mit Verwaltungsbeschwerde vom
20. Mai 1994 an die Rekurskommission EVD. Er beantragt, den Entscheid
des Regierungsrates aufzuheben und die Direktzahlungen für das Jahr 1993
ungekürzt auszurichten.
Aus den Erwägungen:
(...)
3. Das Verfahren um Ausrichtung von Direktzahlungen wurde vom
Beschwerdeführer am 30. April 1993 mit der Einreichung der «Erhebungskarte
für die Eidgenössische Viehzählung und die Durchführung agrarpolitischer
Massnahmen vom 21. April 1993» und am 26. Mai 1993 mit der Einreichung
einer separaten «Erhebungskarte für Ökobeiträge» entsprechend den Art. 11
Abs. 1 der Verordnung vom 26. April 1993 über ergänzende Direktzahlungen
in der Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung [DZV], SR 910.131) und
Art. 24 Abs. 1 der Verordnung vom 26. April 1993 über Beiträge für besondere
ökologische Leistungen in der Landwirtschaft (Öko-Beitragsverordnung
[OeBV], SR 910.132) ausgelöst.
Am 5. November 1993 erliess das Landwirtschaftsamt die von der
Vorinstanz angefochtene Verfügung betreffend Kürzung beziehungsweise
Streichung von Direktzahlungen. Aus der Begründung ergibt sich, dass
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es die Beitragsvoraussetzung «Beachtung der Tierschutzvorschriften» als
nicht erfüllt betrachtete. Trotzdem erliess es am 9. Dezember 1993 je eine
Beitragsverfügung für die ergänzenden Direktzahlungen und die Öko-Beiträge
und sprach darin, wenn auch unter einem Vorbehalt, gestützt auf die Art. 12
Abs. 4 DZV und Art. 28 Abs. 1 OeBV die ungekürzten Beiträge zu. Diese
Verfügungen blieben unangefochten und erwuchsen folglich in Rechtskraft.
Soweit aus den Akten ersichtlich ist, wurden die Beiträge auch ausbezahlt.
Damit ist das Beitragszusicherungsverfahren als rechtskräftig abgeschlossen
zu betrachten.
Infolgedessen muss die angefochtene Verfügung vom 5. November
1993 betreffend die teilweise Kürzung beziehungsweise Streichung
der Direktzahlungen, wie es im übrigen die Wortwahl nahelegt, als
Rückforderungsverfügung aufgefasst werden.
4. Unter welchen Voraussetzungen Beiträge gekürzt und verweigert sowie
zurückgefordert werden können, ist im Abschnitt «Verwaltungssanktionen,
Rückforderung und Rechtsschutz» (Art. 15 bis 17 DZV und Art. 29 bis 31
OeBV) geregelt. Diese Bestimmungen finden offensichtlich nur im Sinne
einer Sanktion Anwendung, nachdem der Beitrag bereits zugesichert und
ausgerichtet worden ist. Sinngemäss entspricht dies der Regelung für die
Rückforderung einer Finanzhilfe (vgl. Art. 25-31 des Bundesgesetzes vom
5. Oktober 1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen, Subventionsgesetz [SuG],
SR 616.1).
Die Beiträge werden insbesondere gekürzt oder verweigert, wenn der
Gesuchsteller die Bedingungen und Auflagen nicht einhält (Art. 15 Abs. 1
Bst. c DZV bzw. Art. 29 Abs. 1 Bst. d OeBV).
Als verfahrensrechtliche Voraussetzung ist vorgeschrieben, dass «die
Nichteinhaltung mit einem rechtskräftigen Entscheid festgestellt werden
(muss)». Diesbezüglich ist den Erläuterungen des Bundesamtes für
Landwirtschaft vom 27. April 1993 zur DZV und den Erläuterungen
vom 26. April 1993 zum Vollzug der OeBV betreffend den Abschnitt
«Verwaltungssanktionen, Rückforderung und Rechtsschutz» folgendes zu
entnehmen: Art. 15 Abs. 1 Bst. c DZV (bzw. Art. 29 Abs. 1 Bst. d OeBV) stelle
sicher, dass die Landwirtschaftsämter nicht in Vollzugsaufgaben involviert
werden, für die sie nicht zuständig seien. Deshalb sei eine Kürzung oder
Verweigerung nur vorzunehmen, wenn ein rechtskräftiger Entscheid vorliege.
Als solche würden Verfügungen und Urteile in landwirtschaftsrelevanten
Bereichen gemäss den Bedingungen und Auflagen (Gewässer- und Tierschutz)
gelten. Dabei seien nur Entscheide einzubeziehen, die sich auf die Verletzung
rechtssetzender Erlasse, das heisst direkt auf Gesetze und/oder Verordnungen
stützen.
Soweit es um die Beachtung von Bestimmungen eines
nicht-landwirtschaftlichen Erlasses wie des Tierschutzgesetzes vom
9. März 1978 (TschG, SR 455) geht, ist demnach zunächst in einem Verfahren
nach der entsprechenden Gesetzgebung durch die zuständige Behörde zu
klären, ob eine Verletzung vorliegt. Die für eine allfällige Rückforderung von
4

Direktzahlungen zuständige kantonale Behörde hat erst tätig zu werden,
wenn ein entsprechender Entscheid vorliegt und dann ihren Entscheid darauf
abzustellen.
5. Als Grundlage für eine Rückforderungsverfügung muss also ein
rechtskräftiger Entscheid einer Tierschutzbehörde vorliegen (Art. 15 Abs. 1
Bst. c DZV bzw. Art. 29 Abs. 1 Bst. d OeBV).
5.1. Das Landwirtschaftsamt ist im Kanton X die für Direktzahlungen
zuständige Behörde und zugleich die für den Bereich der landwirtschaftlichen
Tierhaltung zuständige Tierschutzbehörde. Der Regierungsrat trägt
unbestrittenermassen die Verantwortung für den Vollzug der Landwirtschafts-
und der Tierschutzgesetzgebung, und er ist Beschwerdeinstanz für Entscheide
unterer kantonaler Verwaltungsbehörden in diesen Rechtsbereichen.
Im Einklang mit dieser Zuständigkeitsordnung haben die Vorinstanzen
in einem einzigen Entscheid gleichzeitig eine Verfügung betreffend
Tierschutzmassnahmen (Dispositiv Ziff. 2-5) und eine Verfügung betreffend
Kürzung und Verweigerung von Direktzahlungen (Dispositiv Ziff. 1) getroffen
beziehungsweise bestätigt.
Es fragt sich daher, ob dieses Vorgehen angesichts der formellen
Voraussetzungen für eine Rückforderungsverfügung (vgl. E. 4) genügend
ist, oder ob zwingend zunächst eine «Tierschutzverfügung» zu ergehen
und diese Rechtskraft zu erlangen hat, bevor über die Rückforderung von
Direktzahlungen entschieden werden darf.
5.2. Das in E. 4 erwähnte Argument des Bundesamtes für Landwirtschaft,
wonach Art. 15 Abs. 1 Bst. c DZV beziehungsweise Art. 29 Abs. 1 Bst. d OeBV
sicherstellen soll, dass die Landwirtschaftsämter nicht in Vollzugsaufgaben
involviert werden, für die sie nicht zuständig sind, vermag im vorliegenden
Fall wegen der beidseitigen Zuständigkeit des Landwirtschaftsamtes nicht zu
greifen.
Bei der gegebenen Zuständigkeit des Landwirtschaftsamtes gebietet das
Erfordernis eines rationellen und leistungsfähigen Verwaltungshandelns (vgl.
Ulrich Häfelin / Georg Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts,
Zürich 1993, Rz. 984), Verfahren soweit möglich zusammenzufassen. Dies liegt
auch im Interesse des Betroffenen, erleichtert ihm doch dieses konzentrierte
Vorgehen, die ihn betreffenden rechtlichen Auswirkungen seines Handelns zu
überblicken und die entsprechenden Dispositionen zu treffen.
Diese Umstände sprechen grundsätzlich dafür, dass die eng
zusammenhängenden Entscheide betreffend Tierschutzmassnahmen und
Rückforderung von Direktzahlungen in einer einzigen Verfügung getroffen
werden, wie dies im vorliegenden Fall geschehen ist.
5.3. Weiter ist zu prüfen, ob die Verfügung betreffend den Tierschutz ein
rechtskräftiger Entscheid (i. S. von Art. 15 Abs. 1 Bst. c DZV und Art. 29 Abs. 1
Bst. d OeBV) ist.
Formelle Rechtskraft tritt ein, wenn die Beschwerdefrist unbenutzt abgelaufen
ist oder der Entscheid nicht mehr an eine Rechtsmittelinstanz weitergezogen
werden kann (vgl. Häfelin / Müller, a. a. O., Rz. 802). Indem zugleich über die
Frage der Verletzung von Tierschutzvorschriften und die damit begründete
5

Rückzahlung von Direktzahlungen ein Entscheid getroffen worden ist,
liegt in der Verfügung betreffend den Tierschutz offensichtlich noch kein
rechtskräftiger Entscheid vor.
Da das Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheides über die Frage der
Verletzung von Tierschutzvorschriften tatbeständliche Voraussetzung für den
Erlass einer Verfügung über die Rückzahlung von Direktzahlungen ist, leidet
eine Direktzahlungsverfügung, die ohne dieses Tatbestandselement getroffen
wird, an einem Mangel. Dadurch ist die Verfügung zwar grundsätzlich
wirksam, kann jedoch innert einer bestimmten Frist angefochten werden
(vgl. zu fehlerhaften Verfügungen: Häfelin / Müller, a. a. O., Rz. 760 ff.).
Da der Beschwerdeführer den Teil des vorinstanzlichen Entscheides,
in welchem die Verfügung über die Tierschutzmassnahmen des
Landwirtschaftsamtes (Ziff. 2 bis 5 des Dispositivs) bestätigt worden ist, nicht
angefochten hat, ist dieser Teil spätestens im Juni 1994 in formelle Rechtskraft
erwachsen.
Fällt im Verlaufe des Verfahrens der Mangel dahin, indem sich das relevante
Tatbestandselement verwirklicht, so ist dies zu berücksichtigen. Denn es ist
bei der Entscheidfindung grundsätzlich auf den Sachverhalt abzustellen, wie
er sich im Zeitpunkt des Entscheides darstellt (vgl. Alfred Kölz / Isabelle Häner,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993,
Rz. 303).
Auf den vorliegenden Fall bezogen bedeutet dies, dass die in der DZV und der
OeBV in Bezug auf den Entscheid geforderte Rechtskraft im heutigen Zeitpunkt
vorliegt.
(Die Rekurskommission EVD heisst die Beschwerde gut, weil in der Verfügung
der Tierschutzbehörde, auf welche die angefochtene Verfügung Bezug
nimmt, nicht ausdrücklich festgestellt wird, dass Tierschutzvorschriften nicht
eingehalten wurden)
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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JAAC 61.42 - Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der Rekurskommission EVD vom 11.
Juli 1996 in Sachen E. gegen Landwirtschaftsamt des Kantons X und Regierungsrat des
Kantons X; 94/JG-001
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1997
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61
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