ch_vb · JAAC 65.8 · 2000-08-22 · de


JAAC 65.8
Auszug aus einem Entscheid des Eidgenössischen
Justiz- und Polizeidepartements vom 22. August 2000
Asile. Obligation de rembourser des frais d’assistance (Art. 85 LAsi);
prescription. Reformatio in melius (Art. 62 al. 1 PA).
- Compétence pour faire valoir la créance en remboursement
(consid. 11).
- Délais de prescription, actes de procédure interrompant la
prescription. Aucune suspension du délai de prescription en cours de
procédure lorsqu’aucun compte de sûreté n’a été ouvert (consid. 13-15).
- Les conclusions de la recourante, visant à faire constater que
l’obligation de remboursement ne porte que sur une partie du montant
litigieux, ne valent pas renonciation à l’exception de la prescription.
Prise en compte d’office de la prescription. Reformatio in melius
(consid. 16).
Asyl. Rückerstattungspflicht von Fürsorgeleistungen (Art. 85 AsylG);
Verjährung. Reformatio in melius (Art. 62 Abs. 1 VwVG).
- Zuständigkeit zur Geltendmachung des Rückforderungsanspruchs
(E. 11).
- Verjährungsfristen und verjährungsunterbrechende
Prozesshandlungen. Kein Fristenstillstand während hängigem
Verfahren, wenn kein Sicherheitskonto eingerichtet worden ist (E. 13-15).
- Der Antrag der Beschwerdeführerin auf Feststellung, dass nur ein
Teilbetrag der Rückerstattungspflicht unterliege, stellt in casu keinen
Verzicht auf die Einrede der Verjährung dar. Berücksichtigung der
Verjährung von Amtes wegen. Reformatio in melius (E. 16).
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Asilo. Obbligo di rimborso delle spese d’assistenza (Art. 85 LAsi);
prescrizione. Reformatio in melius (Art. 62 cpv. 1 PA).
- Competenza per l’esercizio del diritto al rimborso (consid. 11).
- Termini di prescrizione e atti di procedura che interrompono la
prescrizione. Nessuna sospensione del termine di prescrizione durante
la procedura pendente, se non è stato aperto un conto di garanzia
(consid. 13-15).
- L’istanza della ricorrente volta all’accertamento, che solo un importo
parziale soggiace all’obbligo di rimborso, in casu non comporta
la rinuncia all’eccezione di prescrizione. La prescrizione viene
considerata d’ufficio. Reformatio in melius (consid. 16).
Der Familie X. wurde in der Schweiz Asyl erteilt. 1993 wurde Herr X. Opfer
eines Tötungsdeliktes. Die Täterschaft konnte nicht ermittelt werden.
Gestützt auf das Opferhilfegesetz vom 4. Oktober 1991 (OHG, SR 312.5)
sprach der Regierungsrat des Kantons S. der Witwe und den beiden Kindern
mit Entscheid vom 12. Januar 1996 Leistungen in der Maximalhöhe von
je Fr. 100 000.- zu. Die C. als zuständiges Hilfswerk stellte daraufhin die
Unterstützungszahlungen ein und forderte die seit August 1992 ausgerichteten
Fürsorgeleistungen von Fr. 114 589.50 zurück. Mit Einspracheentscheid
vom 16. März 1999 reduzierte das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) die
Rückerstattungssumme auf Fr. 74 361.15. In der am 16. April 1999 erhobenen
Beschwerde wurde geltend gemacht, dass lediglich ein Betrag von Fr. 12 236.-
der Rückerstattungspflicht unterliege. In seiner Vernehmlassung anerkannte
das BFF dem Grundsatz nach die eingetretene Verjährung, wandte aber ein,
im Umfange von Fr. 12 236.- sei auf die Einrede der Verjährung verzichtet
worden. Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) heisst die
Beschwerde gut und erklärt den Rückerstattungsanspruch als verjährt.
Aus den Erwägungen:
11.
Nachdem der Regierungsrat des Kantons S. der Beschwerdeführerin
und ihren Kindern Leistungen gemäss OHG zugesprochen hatte, forderte die
C. in S. - auf Veranlassung des BFF - die der Familie X. bisher ausbezahlten
Fürsorgeleistungen zurück. Es stellt sich die Frage, ob die C. zum Erlass
der diesbezüglichen Verfügung überhaupt zuständig gewesen wäre. Die
Vorinstanz stellt sich in ihrer Vernehmlassung vom 15. Juni 1999 auf den
Standpunkt, die Kompetenz zur Rückforderung von Fürsorgeleistungen
ergebe sich aus der Kompetenz, solche Leistungen auszurichten. Sie ist der
Meinung, Art. 36 Abs. 1 des alten Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979 (AsylG von
1979, AS 1980 1718), wonach das Hilfswerk dem Flüchtling auf Gesuch hin
Fürsorgegelder zuspreche, umfasse auch deren Rückforderung.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Zwar kommen den Hilfswerken
im Zusammenhang mit der Flüchtlingsbetreuung vielfältige Aufgaben zu. Aus
einer allgemeinen Vollzugsaufgabe lässt sich jedoch keine Entscheidbefugnis
ableiten, diese muss vielmehr im Einzelfall gesetzlich geregelt werden (vgl.
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BGE 124 II 489 S. 491). Dies ist in Art. 36 Abs. 1 AsylG von 1979 geschehen für
den Fall der Zusprechung von Fürsorgeleistungen (vgl. auch Art. 47 der alten
Asylverordnung vom 22. Mai 1991, AS 1991 1166, wo - unter Bezugnahme auf
Art. 36 AsylG von 1979 - das Verfahren geregelt wurde bei Verweigerung einer
Leistung). Von Rückforderung ist nicht die Rede.
Die Kompetenz, den Rückforderungsanspruch geltend zu machen, kam nach
dem klaren Wortlaut von Art. 40 Abs. 5 AsylG von 1979 dem Bundesamt
zu. Dieses konnte die damit in Zusammenhang stehenden Aufgaben
einschliesslich Verfügungskompetenz nur auf das Hilfswerk übertragen, wenn
dies in einer entsprechenden Delegationsnorm vorgesehen gewesen wäre.
Dies ist aber - was das alte Recht betrifft - nicht der Fall. Anders das neue
Recht: Art. 85 Abs. 2 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31) sieht
vor, dass die Geltendmachung des Rückerstattungsanspruches auf die (neu für
die Fürsorge zuständigen) Kantone übertragen werden kann.
Die C. in S. wäre somit für den Erlass der Verfügung vom 16. April 1996 nicht
zuständig gewesen. Welche Folgen sich daraus ergeben, kann jedoch mit Blick
auf den Ausgang des vorliegenden Verfahrens offen gelassen werden.
12.
In materieller Hinsicht legt das BFF seiner Rückerstattungsforderung
die von Oktober 1993 bis Februar 1996 ausgerichteten Fürsorgeleistungen
(abzüglich Einnahmen) von Fr. 74 637.15 zugrunde. Betragmässig wird diese
Summe von der Beschwerdeführerin nicht in Frage gestellt. Was die vor dem
Zeitpunkt der Straftat ausbezahlten Fürsorgegelder betrifft, wurde seitens des
BFF auf eine Rückforderung «vorläufig verzichtet». Zum auf Beschwerdeebene
erhobenen Einwand, vor dem 18. Altersjahr ausgerichtete Fürsorgeleistungen
seien nicht rückerstattungspflichtig, ging die Vorinstanz nicht ein. Vorab stellt
sich allerdings die Frage der Verjährung.
13.
Sowohl nach altem wie nach geltendem Asylgesetz verjährt der
Anspruch auf Rückerstattung ein Jahr nach Kenntnis des Anspruchs
bzw. zehn Jahre nach seiner Entstehung (Art. 40 Abs. 4 AsylG von 1979
und Art. 85 Abs. 3 AsylG). Vorliegend erhielt das BFF mit dem Urteil des
Regierungsrates des Kantons S. vom 12. Januar 1996 Kenntnis davon, dass
die Beschwerdeführerin nachträglich in den Besitz von Mitteln gelangt war
(Art. 40 Abs. 2 AsylG von 1979). In diesem Zeitpunkt (Januar 1996) begann
die einjährige Verjährungsfrist zu laufen. Geht man davon aus, dass die
am 15. April 1996 unzuständigerweise ergangene Verfügung der C. keine
Rechtswirkungen entfaltete und auch die Einsprache der Beschwerdeführerin,
die die Forderung vollumfänglich bestritt, nicht verjährungsunterbrechende
Wirkung hatte (in Anlehnung an das Privatrecht, wo Handlungen des
Schuldners, die auf reine Bestreitung der Forderung gerichtet sind, nie die
Unterbrechung der Verjährung bewirken, vgl. Eugen Bucher, Schweizerisches
Obligationenrecht, Allgemeiner Teil, Zürich 1979, S. 404 f.), dann war die
Rückerstattungsforderung spätestens Ende Januar 1997 verjährt.
14.
Geht man demgegenüber davon aus, dass die Verfügung der C.
- obwohl in sachlicher Unzuständigkeit erlassen - faktisch der Geltendmachung
der Rückerstattungsforderung gleichkommt, stellt sich die Frage, welche
Handlungen des Gläubigers verjährungsunterbrechende Wirkung haben. Wie
unter E. 13 erwähnt, regelt das Asylgesetz die Verjährung der Geltendmachung
der Rückerstattungsforderung. Nicht geregelt sind dagegen Unterbrechung
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und Stillstand der Verjährung, abgesehen von der Bestimmung, wonach die
Verjährung ruht, solange ein Sicherheitskonto besteht (Art. 85 Abs. 3 Satz 2
AsylG).
Im öffentlichen Recht ist das Institut der Verjährung als allgemeiner
Rechtsgrundsatz anerkannt. Wo eine ausdrückliche Regelung fehlt, kommt es
entweder zur analogen Anwendung öffentlichrechtlicher Bestimmungen
für verwandte Sachverhalte oder zu einer behördlichen Regelung unter
Heranziehung privatrechtlicher Normen (vgl. Häfelin/Müller, Grundriss des
Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1998, Rz. 147 und 637; Kölz/Häner,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1998,
Rz. 1046; Grisel, Traité de droit administratif, 1984, S. 665 f.).
Für die Unterbrechung der Verjährung gilt, dass - anders als im Privatrecht
(vgl. Art. 135 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 [OR], SR 220) - alle
Handlungen massgeblich sind, «mit denen die Forderung in geeigneter
Weise beim Schuldner geltend gemacht wird» (Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 627;
Grisel, a.a.O., S. 666). Dies ist insofern von praktischer Bedeutung, als nicht
ausschliesslich einem Justizakt verjährungsunterbrechende Wirkung
zukommt (BGE 87 I 411 E. 2 S. 414). Vor diesem Hintergrund kann man sich
fragen, ob das Tätigwerden der C. die Verjährung unterbrochen hat. Diese
Annahme erscheint gerechtfertigt. Zum einen war für die Beschwerdeführerin,
die anwaltlich vertreten ist, erkennbar, dass das Hilfswerk eine dem Bund
zustehende Forderung geltend machte; zum anderen hat sie sich auf
das Verfahren eingelassen und somit gegenüber dem BFF zum Ausdruck
gebracht, dass sie an einer Klärung der Rechtslage interessiert war. Es
schiene daher stossend, zugunsten der Beschwerdeführerin anzunehmen,
die Rückerstattungsforderung sei bereits Ende Januar 1997 verjährt gewesen.
15.
Geht man davon aus, dass mit dem Erlass der Verfügung der C. die
Verjährungsfrist unterbrochen wurde, stellt sich die Frage, ob in diesem
Zeitpunkt erneut die einjährige Verjährungsfrist zu laufen begann, ob diese
abermals unterbrochen wurde oder allenfalls still stand. Gemäss herrschender
Lehre und Praxis gilt auch für das öffentliche Recht, dass während eines
hängigen Verfahrens diejenigen Prozesshandlungen, die auf Fortführung
des Verfahrens gerichtet sind, die Verjährungfrist unterbrechen und dass
damit die - in casu einjährige - Verjährungsfrist neu zu laufen beginnt
(Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 1997,
S. 526 mit Hinweisen). Unter die massgeblichen Prozesshandlungen würden
vorliegend neben der Einsprache vom 15. Mai 1996 auch die Aufforderung zur
Vernehmlassung und die Einreichung einer entsprechenden Stellungnahme
durch das Hilfswerk fallen. Am 12. September 1996 hat die C. schriftlich
mitgeteilt, dass sie auf eine Stellungnahme verzichte. Danach hat erkennbar
keine Prozesshandlung mehr stattgefunden, die geeignet gewesen wäre,
das Verfahren weiter zu treiben. Die Verjährung ist somit ein Jahr später
eingetreten (September 1997), es sei denn, es wäre von einem Fristenstillstand
auszugehen.
Der Stillstand der Verjährung bildet im öffentlichen Recht (wie im Privatrecht,
vgl. Art. 134 OR) die Ausnahme und kommt aus Gründen der Rechtssicherheit
nur bei einer ausdrücklichen gesetzlichen Anordnung oder bei Vorliegen
besonderer Umstände in Betracht (vgl. BGE vom 10. September 1996,
publiziert in ZBl 1997, S. 524 ff.). Bestimmungen betreffend Stillstand
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der Verjährung kennt das Asylgesetz in der Fassung vom 5. Oktober 1979
nicht. Das Bundesgericht hat es im zitierten Entscheid abgelehnt, die
Verjährungsbestimmungen des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990
über die direkte Bundessteuer (DBG, SR 642.11) auf eine Forderung im
Zusammenhang mit Kostenersatz gestützt auf das Gewässerschutzgesetz
zu übertragen. Es hat die Verschiedenartigkeit der Ansprüche (einerseits
Steuerforderung, andrerseits haftpflichtrechtliche Ansprüche) betont und
daraus gefolgert, dass die Frage des Stillstands der Verjährung in casu nach
den allgemeinen Grundsätzen (ZBl 1997, S. 527) zu beurteilen sei.
Entsprechendes muss auch für den vorliegenden Fall gelten. Es ist nicht
einzusehen, weshalb für die Frage des Stillstands der Fristen nicht die
allgemeinen Grundsätze, wie sie für das öffentliche Recht gelten, zur
Anwendung kommen sollten. Diese Auffassung wird gestützt durch den
heutigen Wortlaut von Art. 85 Abs. 3 AsylG. Diese Bestimmung ist seit
1. Oktober 1999 in Kraft und statuiert, dass die Verjährung des Anspruchs
auf Rückerstattung von Fürsorgeleistungen ruht, solange ein Sicherheitskonto
besteht (an dieser Stelle sei angemerkt, dass für die Beschwerdeführerin nie
ein derartiges Konto errichtet wurde). Hätte der Gesetzgeber generell für
Verfahren betreffend Rückforderung von Fürsorgeleistungen einen Stillstand
der Verjährung gewollt, hätte er dies in der genannten Norm klar zum
Ausdruck gebracht. Es darf also angenommen werden, dass die Verjährung
auch nach neuem Recht nicht ruht, wenn kein Sicherheitskonto besteht und
dass diesfalls die allgemeinen Grundsätze gelten (vgl. nicht publizierter BGE
vom 17. April 2000 i.S. Z., E. 2c).
Aus den Akten und der Stellungnahme der Vorinstanz geht nicht hervor,
weshalb das Verfahren nach dem 12. September 1996 (Verzicht der C. auf eine
Stellungnahme) nicht fortgeführt wurde. Jedenfalls bestehen keine Hinweise,
dass ein Entscheid in der Sache aus rechtlichen Gründen nicht möglich
gewesen wäre. Damit ist die Verjährung der Rückerstattungsforderung - wie
erwähnt - spätestens Ende September 1997 eingetreten.
16.
In der Rechtsmitteleingabe vom 16. April 1999 wird beantragt, es
sei festzustellen, dass eine Rückerstattungspflicht lediglich im Umfang von
Fr. 12 236.- bestehe. Später, auf den Umstand der Verjährung aufmerksam
geworden, machte der Parteivertreter geltend, auch der genannte Betrag
könne nicht mehr eingefordert werden, da die Verjährung von Amtes wegen
zu berücksichtigen sei. Demgegenüber vertritt die Vorinstanz die Auffassung,
auf die Einrede der Verjährung sei teilweise verzichtet worden.
Unbestritten ist, dass im öffentlichen Recht die Verjährung von Amtes wegen
zu berücksichtigen ist. Es schadet der beschwerdeführenden Partei daher
nicht, wenn sie die entsprechende Einrede nachträglich oder gar nicht
vorbringt (ZBl 1997, S. 525 mit weiteren Hinweisen). Es stellt sich daher die
Frage, welche Bedeutung der Aussage der Beschwerdeführerin zukommt,
sie anerkenne eine Rückerstattungspflicht im Umfange von Fr. 12 236.-. Zu
prüfen ist im Weiteren, ob die Entscheidbehörde überhaupt an die gestellten
Begehren gebunden ist.
Obwohl die Verjährung im öffentlichen Recht unter gewissen Voraussetzungen
von Amtes wegen zu berücksichtigen ist, kann der Schuldner rechtsgültig
auf die Einrede der Verjährung verzichten (vgl. VPB 48.3; BGE vom 14. Mai
1998 i.S. S., auszugsweise publiziert in: Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2000,
5

S. 246 ff.). Dies entspricht dem Dispositionsgrundsatz, wonach die Partei selbst
den Streitgegenstand bestimmt oder ein Verfahren durch Rückzug beendet
(Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 102 ff. und 470; Fritz Gygi, Verwaltungsrechtspflege,
2. Aufl., Bern 1983, S. 203 f.). Ein derartiger expliziter Verzicht auf die
Einrede der Verjährung oder gar eine entsprechende Vereinbarung zwischen
Schuldner und Gläubiger liegt in casu nicht vor; ebensowenig erfolgte
ein Teilrückzug der Beschwerde im Umfang von Fr. 12 236.-. Ob mit dem
erwähnten Antrag implizit auf die Einrede der Verjährung verzichtet wurde,
wie dies die Vorinstanz annimmt, muss aufgrund der gesamten Umstände
verneint werden. Den Ausführungen des Parteivertreters kann entnommen
werden, dass die Problematik der Verjährung übersehen wurde. Dieser
äusserte sich demzufolge nur zu Bestand und Umfang der Forderung und
gelangte zum Schluss, dass von den unbestrittenermassen empfangenen
Fürsorgeleistungen von über Fr. 70 000.- lediglich rund Fr. 12 000.- für
eine Rückerstattung in Frage kommen könnten. Den Rechtsgrund dafür
erblickte er in der geringen Schadensdeckungsquote der gemäss OHG
zugesprochenen Leistungen, was seines Erachtens zur Herabsetzung
der Rückforderungssumme führen müsse. Hintergrund des «Angebotes»
waren somit rein betragsmässige Berechnungen unter Ausserachtlassung
der Verjährungsfrage. Es ist somit kein Grund ersichtlich, weshalb die
Entscheidbehörde die eingetretene Verjährung nicht berücksichtigen könnte.
Schliesslich kann die Behörde gestützt auf Art. 62 Abs. 1 des Bundesgesetzes
vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021)
über die gestellten Begehren hinausgehen (reformatio in melius, vgl. dazu
Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 687 ff.; vgl. auch Gygi, a.a.O., S. 251 f.). Im Interesse der
Verwirklichung des objektiven Rechts wird mit der genannten Bestimmung die
Dispositionsmaxime zugunsten der Offizialmaxime eingeschränkt (Kölz/Häner,
a.a.O., Rz. 688). Für das vorliegende Verfahren bedeutet dies Folgendes:
Das Rechtsbegehren der Beschwerdeeingabe vom 16. April 1999 stellt einen
verbindlichen Verfahrensantrag dar. Die Behörde könnte gegebenenfalls
die im Antrag genannte Summe herabsetzen und damit über die gestellten
Begehren hinausgehen (reformatio in melius), wenn sie zum Schluss käme,
die bestehenden Rechtsgrundlagen rechtfertigten die Rückforderung des von
der Beschwerdeführerin anerkannten Betrages nicht (Verwirklichung des
objektiven Rechts). Ebenso zum objektiven Recht gehören die Vorschriften
betreffend Verjährung. Da diese - wie bereits erwähnt - bei Forderungen
der öffentlichen Hand gegen Private von Amtes wegen zu berücksichtigen
sind, können sie zu einem für die beschwerdeführende Partei günstigeren
Entscheid als angestrebt und damit auch zu einer reformatio in melius
führen. Dass die Beschwerdeführerin offenbar selbst davon ausging, der
Rückforderungsanspruch des Bundes (oder zumindest ein Teil) wäre
durchsetzbar, ändert daran nichts. Es liegt gerade im Wesen der reformatio
in melius, dass zwar im Interesse der beschwerdeführenden Partei, aber
entgegen deren Standpunkt entschieden wird.
17.
Zusammenfassend ist daher festzustellen, dass die im Streite liegende
Rückerstattungsforderung verjährt ist. Die Beschwerde ist demzufolge
gutzuheissen und die Beschwerdeführerin ist von den Rückzahlung der
fraglichen Fürsorgeleistungen befreit.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 65.8 - Auszug aus einem Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartements vom 22. August 2000
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2001
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65
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