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2002-1137
5927
02.059
Message
relatif au Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des
Nations Unies sur les changements climatiques
du 21 août 2002
Madame la Présidente,
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons, par le présent message, le projet d’arrêté fédéral relatif à la
ratification du Protocole de Kyoto du 11 décembre 1997, en vous proposant de
l’approuver.
Nous vous proposons en outre de classer les interventions parlementaires suivantes:
1998 P 98.3277
Prévoir des sanctions à l’endroit des pays coupables d’avoir
violé le Protocole de Kyoto (N 9.10.98, Vallender)
1998 P 98.3310
Instruments d’économie de marché pour la protection uni-
verselle du climat (Protocole de Kyoto) (E 6.10.98,
Plattner)
Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération.
21 août 2002
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Kaspar Villiger
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

5928
Condensé
La production et l’utilisation des énergies fossiles dans les transports, l’industrie,
les ménages et l’agriculture, ainsi que dans la gestion des déchets, entraînent le
rejet de gaz à effet de serre. On dispose aujourd’hui de données démontrant claire-
ment que ces activités humaines ont un impact sur le climat de la planète. La com-
pilation des observations et des simulations confirme l’hypothèse selon laquelle le
réchauffement observé au cours des 50 dernières années est dû en grande partie
aux activités humaines.
Si ces émissions ne sont pas contrôlées, il est à craindre qu’elles n’entraînent de
graves conséquences, notamment pour l’approvisionnement en eau et la production
alimentaire dans les régions particulièrement menacées, et aussi sous forme
d’événements météorologiques extrêmes, tels que vagues de chaleur, sécheresses,
inondations et tempêtes fréquentes et violentes. En Europe, les changements clima-
tiques pourraient en outre avoir des conséquences négatives sur la santé humaine.
La Suisse, de par son écosystème montagneux complexe et vulnérable, subirait ainsi
de plein fouet les conséquences des changements climatiques telles que la diminu-
tion de la couverture neigeuse, le retrait des glaciers et du permafrost des Alpes,
ainsi que la multiplication de précipitations violentes. Certaines zones habitées des
Alpes seraient davantage exposées aux éboulements, aux coulées de boue et aux
glissements de terrain. Sur le plan socio-économique, les effets de tels changements
affecteraient de nombreux secteurs. L’éventualité d’une modification du régime des
précipitations et du bilan hydrologique pourrait nécessiter des adaptations des usi-
nes hydrauliques et du système d’approvisionnement en eau. Le tourisme hivernal
serait aussi très affecté. En effet, les stations de ski situées à moins de 1200 ou 1600
m d’altitude subiraient, à long terme, de grosses difficultés dues au manque de
neige, phénomène qui pourrait toucher également des domaines plus élevés selon
l’ampleur du réchauffement. Les changements climatiques enfin confronteraient
l’agriculture et la sylviculture à l’obligation de s’adapter et à un risque accru de
dommages dus notamment à des périodes de sécheresse ou à des tempêtes.
Pour faire face à ce problème planétaire, les Etats ont adopté la Convention-cadre
des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC; ci-après «Conven-
tion») lors du «Sommet de la Terre» en 1992 à Rio de Janeiro, puis, en 1997, le
Protocole de Kyoto, lors de la troisième session de la Conférence des Parties à la
Convention. La Suisse a ratifié la Convention en 1993 et signé le Protocole de
Kyoto en 1998. En mai 2002, le Protocole de Kyoto avait été ratifié par 54 pays.
Le Protocole de Kyoto oblige les pays industrialisés à réduire leurs émissions des
six gaz à effet de serre suivants: dioxyde de carbone (CO2), méthane (CH4), oxyde
nitreux (N2O), hydrofluorocarbones (HFC), hydrocarbures perfluorés (PFC) et
hexafluorure de soufre (SF6). Les émissions du trafic aérien et maritime internatio-
nal ne sont pas incluses dans le champ d’application du Protocole. La Suisse doit
abaisser ses émissions de huit pour cent par rapport à leur niveau de 1990 au cours
de la période d’engagement, soit de 2008 à 2012. Pour l’Union européenne,
l’objectif de réduction est également de 8 %.

5929
Pour remplir leurs engagements, les pays industrialisés peuvent déduire de leurs
émissions les quantités de CO2 fixées par les puits de carbone résultant d’activités
humaines depuis 1990, tout en ajoutant les émissions résultant de déboisements
(art. 3.3). D’autres activités liées à la forêt et à l’agriculture peuvent aussi être uti-
lisées pour fixer du carbone de l’atmosphère (art. 3.4) et comptabilisées par les
pays industrialisés si ces activités ont eu lieu après 1990.
En plus des mesures sur le plan intérieur, les pays industrialisés sont autorisés à
employer divers instruments économiques pour atteindre les objectifs de réduction
des émissions prévus par le Protocole de Kyoto. Les mécanismes de flexibilité du
Protocole de Kyoto comprennent les projets de protection du climat menés dans
d’autres pays industrialisés (application conjointe; Joint Implementation, JI) ou
dans des pays en développement (mécanisme pour un développement «propre»;
Clean Development Mechanism, CDM), ainsi que le commerce international des
droits d’émission.
Le Protocole de Kyoto entrera en vigueur lorsqu’il aura été ratifié par 55 Etats,
parmi lesquels doivent figurer des pays industrialisés qui représentaient au moins
55 % de la totalité du dioxyde de carbone émis en 1990 par les pays industrialisés.
L’Union européenne et ses 15 Etats membres ont ratifié le Protocole le 31 mai
2002. La Nouvelle-Zélande, le Japon, la Norvège et l’Islande le ratifient début juin
2002. De même, le gouvernement canadien a annoncé sa volonté de ratifier le Pro-
tocole. Le Protocole de Kyoto pourra entrer en vigueur même si les Etats-Unis et
l’Australie ne le ratifient pas.
La ratification du Protocole de Kyoto est mentionnée dans le Rapport du 1er mars
2000 sur le Programme de la législature 1999–2003 (FF 2000 2178, objectif 3;
grandes lignes, objet 7).
Les principales bases légales et mesures relatives à la mise en œuvre du Protocole
de Kyoto en Suisse existent déjà, sont en cours d’application ou se trouvent en pré-
paration. La mise en œuvre du Protocole de Kyoto en Suisse se fera notamment
dans le cadre défini par la loi fédérale sur la réduction des émissions de CO2, la loi
sur l’énergie et son programme d’action SuisseEnergie; elle est aussi assurée par
d’autres mesures adoptées dans le cadre de la politique des transports, de la politi-
que agricole, de la politique forestière et de la loi sur la protection de l’environ-
nement. Les objectifs du Protocole de Kyoto sont compatibles avec ceux de la loi
sur le CO2, qui prévoit la diminution des émissions de CO2 de 10 % en moyenne
d’ici à 2010 par rapport à l’année de base 1990. Dans l’ensemble, il ne faut pas
craindre d’effets négatifs sur la compétitivité de l’économie suisse.
La ratification entraîne des obligations pour la Confédération dans le domaine de
l’inventaire national des émissions de gaz à effet de serre, de la prise en compte des
puits de carbone, ainsi que de l’utilisation des mécanismes de flexibilité du Proto-
cole de Kyoto. L’OFEFP aura besoin de 4,5 postes supplémentaires, l’OFEN de
4 postes supplémentaires et MétéoSuisse de 1,5 poste supplémentaire pour assurer
les tâches nouvelles et additionnelles du Protocole de Kyoto. Les travaux addition-
nels entraîneront une charge financière annuelle de 800 000 francs dans le budget
de l’OFEFP, de 400 000 francs dans celui de l’OFEN et de 75 000 francs dans
celui de MétéoSuisse dès 2004.

5930
Message
1 
Partie générale
1.1 
Menaces liées aux changements climatiques
Les émissions anthropiques de gaz à effet de serre proviennent de la production et
de l’utilisation d’agents énergétiques d’origine fossile dans les transports,
l’industrie, les ménages, la gestion des déchets, ainsi que dans l’agriculture et la syl-
viculture, en particulier la déforestation. Parmi les principales émissions anthropi-
ques de gaz à effet de serre figurent le dioxyde de carbone (CO2), le méthane (CH4),
l’oxyde nitreux (N2O) et les CFC1. D’autres émissions anthropiques concernent des
substances synthétiques ayant un important effet de serre. Il s’agit d’une part des
hydrofluorocarbones (HFC) et des hydrocarbures perfluorés (PFC), et d’autre part
de l’hexafluorure de soufre (SF6). La concentration croissante de ces gaz dans
l’atmosphère contribue au réchauffement climatique mondial. Celui-ci constitue une
menace pour l’homme et la nature. La Suisse, de par son écosystème montagneux
complexe et vulnérable, subirait de plein fouet les conséquences des changements
climatiques.
Depuis les années 70, les scientifiques étudient les effets des émissions anthropiques
des gaz à effet de serre sur la nature et l’homme. Selon le Groupe d’experts inter-
gouvernemental sur l’évolution du climat GIEC (Intergovernmental Panel on Cli-
mate Change, IPCC), il est probable que la majeure partie du réchauffement observé
ces 50 dernières années soit due à l’accroissement des concentrations de gaz à effet
de serre. Le GIEC, auquel participe la Suisse, a été créé en 1988 par l’Organisation
Météorologique Mondiale et le Programme des Nations Unies pour l’Environ-
nement afin d’assurer une évaluation permanente de l’état des connaissances dans le
domaine des changements climatiques. Les documents du GIEC sont élaborés par
plus de 2000 spécialistes du monde entier suivant un processus d’examens multiples
et représentent les vues communes de la grande majorité de la communauté scienti-
fique travaillant dans le domaine des changements climatiques. Dans son Troisième
Rapport d’Evaluation, publié en 2001, le GIEC corrobore ses précédentes constata-
tions et apporte notamment les conclusions suivantes:
–
La concentration atmosphérique de CO2 est passée de 280 ppm en 1750 à
368 ppm en 2000 par suite des émissions anthropiques, soit une augmenta-
tion de 30 %; dans le même temps, la concentration atmosphérique de mé-
thane (CH4) a augmenté de 150 % et celle d’oxyde nitreux (N2O) de 17 %.
–
Le climat de la Terre a changé depuis l’époque préindustrielle à l’échelle
régionale comme à l’échelle planétaire. La plus grande partie des chan-
gements observés ces 50 dernières années est imputable aux activités
humaines.
–
L’élévation de la température a déjà affecté les systèmes hydrologiques et
des écosystèmes aussi bien terrestres que marins dans de nombreuses parties
du globe. Les coûts socio-économiques induits par les événements météo-
rologiques extrêmes comme les ouragans et les inondations et par les varia-
 
1
Substances appauvrissant la couche d’ozone réglementées par le Protocle de Montréal.

5931
tions régionales du climat dénotent une sensibilité croissante aux change-
ments climatiques.
–
On s’attend à une hausse de la température globale moyenne de 1.4 à 5.8° C
d’ici à la fin du 21e siècle. La fourchette de cette estimation résulte des diffé-
rents modèles climatiques utilisés pour les calculs, ainsi que des scénarios
décrivant l’évolution possible des émissions d’importants gaz à effet de serre
et aérosols entre 1990 et 2010 (y compris l’abandon des combustibles fossi-
les).
–
Les modèles climatiques prévoient une augmentation de la variabilité du
climat ainsi qu’un changement dans la fréquence, l’intensité et la durée
d’événements météorologiques extrêmes comme le nombre de jours de cani-
cule, des vagues de chaleur ou des précipitations.
–
L’ampleur des changements climatiques futurs dépend essentiellement des
émissions de gaz à effet de serre. Il est possible d’influencer de manière
décisive la vitesse et l’intensité de ces changements en diminuant dès main-
tenant les émissions de ces gaz.
–
Le développement de stratégies d’adaptation est un moyen de faire face aux
menaces. Mais, ces stratégies ne pourront empêcher toutes les catastrophes
ni les dommages consécutifs aux changements climatiques.
Certaines observations laissent prévoir qu’en Suisse les changements climatiques
pourraient être plus importants que la moyenne mondiale. En effet, depuis le début
du 20e siècle, les températures ont augmenté de 1,4º C en moyenne au nord des Al-
pes alors qu’elles ne se sont élevées que de 0,6º C en moyenne au niveau mondial.
Depuis 1970, l’augmentation par décennie a été de 0,4 à 0,6º C en Suisse contre 0,1
à 0,2º C en moyenne mondiale. De même, au cours du 20e siècle, l’accroissement
des précipitations a été de 12 % en Suisse alors que, mondialement, il est situé entre
5 et 10 %. La diminution de la couverture neigeuse, le retrait des glaciers et du per-
mafrost des Alpes ainsi que la multiplication des précipitations violentes touchent
déjà notre pays. Cette évolution devrait s’accélérer encore. Il n’y a pas de connais-
sances sûres sur les développements futurs des tempêtes et des ouragans. Les modè-
les climatiques prévoient la possibilité d’une augmentation. C’est ce que concluent
le Programme National de Recherche 31 sur les Changements climatiques et catas-
trophes naturelles (1992 à 1997) et le Programme Prioritaire de Recherche Envi-
ronnement (1992 à 2001).
En Suisse, le réchauffement climatique pourrait affecter de nombreux secteurs. Les
effets possibles sur la répartition des précipitations et sur le bilan hydrologique
pourraient nécessiter des adaptations des usines hydrauliques et du système d’appro-
visionnement en eau. Le tourisme hivernal serait aussi directement affecté. Les sta-
tions de ski situées à moins de 1200 à 1600 m d’altitude subiraient à long terme de
grosses difficultés dues au manque de neige. Et, selon l’ampleur du réchauffement,
des domaines de plus haute altitude pourraient même être concernés. Les change-
ments climatiques enfin confronteraient l’agriculture et la sylviculture à l’obligation
de s’adapter et à un risque accru de dommages dus notamment à des périodes de
sécheresse ou à des tempêtes. Certaines zones d’habitation des Alpes seraient
davantage exposées aux risques d’éboulements, de coulées de boue et de glissements
de terrain, par suite de la fonte des neiges et du permafrost et des sols fortement
détrempés. En Europe, les conséquences potentielles des modifications du climat sur

5932
la santé pourraient consister en une augmentation du nombre de victimes des évé-
nements météorologiques extrêmes et des intoxications alimentaires durant la saison
chaude, ainsi qu’en de nouveaux risques de maladies contagieuses consécutives au
déplacement des aires de distribution des vecteurs de certaines maladies, parmi les-
quelles la leishmaniose, l’encéphalite et peut-être le paludisme.
1.2 
La Convention-cadre sur les changements
climatiques et le Protocole de Kyoto
La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (ci-après
«Convention») a été adoptée lors du «Sommet de la Terre» à Rio de Janeiro en 1992.
Elle est entrée en vigueur en mars 1994. Actuellement 186 pays l’ont ratifiée, deve-
nant ainsi «Parties à la Convention». La Suisse l’a ratifiée le 10 décembre 1993. Le
but de la Convention est de stabiliser les concentrations des gaz à effet de serre dans
l’atmosphère à un niveau permettant d’éviter toute perturbation dangereuse du sys-
tème climatique. Elle ne contient pas d’objectif quantifié de réduction des émissions
ni d’obligations contraignantes. Raison pour laquelle un protocole d’application a
été élaboré en 1997 pour réaliser l’objectif ultime de la Convention. Il s’agit du
Protocole de Kyoto dans lequel sont fixés des objectifs quantifiés de réduction des
émissions de six gaz à effet de serre. Ces objectifs ont un caractère contraignant en
termes légaux et concernent, pour le moment, uniquement les pays industrialisés.
Les pays en développement n’ont pas encore l’obligation de réduire leurs émissions,
au nom du principe, adopté par les Etats lors du Sommet de la Terre, de «responsa-
bilités communes mais différenciées» entre Etats industrialisés et Etats en dévelop-
pement. Selon ce principe, les Etats industrialisés doivent être les premiers à réduire
les émissions de gaz à effet de serre.
Les principaux éléments du Protocole de Kyoto peuvent être résumés comme suit:
–
Chaque pays industrialisé a un objectif quantifié légalement contraignant de
réduction des émissions de six gaz à effet de serre. Ainsi, la Suisse et
l’Union européenne (cet objectif de réduction doit être atteint conjointement
par les Etats membres de l’UE dans le cadre de la «bulle» européenne) doi-
vent abaisser de 8 % leurs émissions, les Etats-Unis de 7 %, le Japon de 6 %,
le Canada de 5 %; les pays d’Europe centrale et orientale de 5 à 8 %, la Rus-
sie, l’Ukraine et la Nouvelle-Zélande de 0 % (stabilisation); en revanche,
l’Australie peut augmenter ses émissions de 8 % et la Norvège de 1 %. Cha-
que pays industrialisé a une «quantité attribuée»2 d’émissions de gaz à effet
de serre autorisée pendant la période d’engagement 2008 à 2012.
–
Six gaz entrent dans le champ d’application du Protocole de Kyoto: le
dioxyde de carbone (CO2), le méthane (CH4), l’oxyde nitreux (N2O), les hy-
drofluorocarbones (HFC), les hydrocarbures perfluorés (PFC) et l’hexa-
fluorure de soufre (SF6).
–
L’objectif de réduction des émissions des six gaz concernés est quantifié
dans le Protocole de Kyoto par une valeur simple à utiliser, le concept
d’«équivalent-CO2», à l’aide d’un potentiel de réchauffement global3 pour
 
2
Anglais: Assigned amount.
3
Anglais: Global warming potential.

5933
chaque gaz. Il permet d’exprimer en tonnes d’«équivalent-CO2» les émis-
sions de l’année de référence ainsi que la «quantité attribuée».
–
Concernant l’engagement des pays industrialisés, le CO2 absorbé par des
boisements faits de manière ciblée depuis 1990 est déduit des émissions,
tandis que celui émis par les déboisements est ajouté (art. 3.3). D’autres ac-
tivités liées à la forêt et à l’agriculture peuvent être utilisées pour fixer du
carbone de l’atmosphère (art. 3.4). Elles sont comptabilisées si un pays in-
dustrialisé a entrepris des efforts correspondants et que ces activités ont eu
lieu après 1990. Les dispositions relatives à la prise en compte de ces puits
de CO2 dans les engagements en matière de réduction ont été définies dans
leur principe; les modalités de leur imputation seront fixées d’ici à 2004 par
la Conférence des Parties (voir ch. 3.7).
– 
Le Protocole de Kyoto autorise les Parties à utiliser, en plus des mesures
nationales, plusieurs instruments économiques utilisables à l’étranger afin
d’atteindre leurs objectifs de réduction des émissions. Ces instruments, dits
mécanismes de flexibilité, sont les suivants:
(i)
application conjointe (Joint Implementation; JI)
(ii) mécanisme pour un développement «propre» (Clean Development
Mechanism; CDM) et
(iii) commerce international de droits d’émission (voir ch. 2.2).
–
Les émissions du trafic aérien et maritime international ne sont pas incluses
dans le champ d’application du Protocole.
–
Les tâches découlant du Protocole de Kyoto, une fois en vigueur, sont assu-
mées par les institutions de la Convention (secrétariat et organes subsidiai-
res). L’organe suprême du Protocole de Kyoto est la Réunion des Parties
(Meeting of the Parties, MOP).
–
Des procédures et des règles appropriées et efficaces ont été prévues pour
éviter et traiter les cas de non-respect des dispositions du Protocole de Kyoto
(voir ch. 2.5).
Le Protocole de Kyoto entrera en vigueur dès qu’il aura été ratifié par au moins 55
Parties à la Convention, parmi lesquels doivent figurer des pays industrialisés qui
représentaient au moins 55 % de la totalité du dioxyde de carbone émis en 1990 par
les pays industrialisés. Le Protocole de Kyoto pourra entrer en vigueur même si les
Etats-Unis et l’Australie ne le ratifient pas.
Depuis l’adoption du Protocole de Kyoto en 1997 par la troisième Conférence des
Parties, la Conférence des Parties à la Convention a élaboré les modalités de son
application. A l’occasion de sa première session, la Réunion des Parties devra
adopter formellement les modalités convenues en ce qui concerne la mise en œuvre
efficace (art. 13, par. 4, al. e), l’organisation du commerce des droits d’émission
(art. 17), ainsi que l’application du Protocole (art. 18).

5934
1.3 
Mise en œuvre et surveillance du Protocole
La Conférence des Parties à la Convention agissant comme Réunion des Parties au
Protocole de Kyoto (ci-après COP/MOP) est l’organe suprême pour la mise en œu-
vre et la surveillance du Protocole (art. 13). Elle a pouvoir de décision. La
COP/MOP fait régulièrement le point de la mise en œuvre du Protocole et prend,
dans les limites de son mandat, les décisions nécessaires pour en promouvoir la mise
en œuvre effective (art. 13, par. 4, 1ère phrase). Les Parties exécutent elles-mêmes les
décisions en vertu de leurs propres dispositions. L’élaboration et le perfectionne-
ment périodique de méthodologies comparables propres à permettre de mettre en
œuvre efficacement le Protocole, sont arrêtées par la COP/MOP (art. 13, par. 4,
al. e). Ce qui vaut aussi pour les modalités, règles et lignes directrices à appliquer
pour décider quelles unités d’émission doivent être ajoutées ou retranchées à la
quantité attribuée à chaque Partie (art. 3, par. 4).
En outre, la Conférence des Parties a défini, à sa troisième session, l’équivalent-CO2
des émissions anthropiques des gaz à effet de serre mentionnés à l’annexe A (art. 5,
par. 3). La COP/MOP pourra ainsi définir les règles de nature technique (par exem-
ple sur les méthodes de mesure, les valeurs de référence, les modes de compensation
et d’imputation pour des puits existants ou à créer donnant droit à déduction, les rè-
gles d’imputation ainsi que la déductibilité des unités de réduction d’émissions ac-
quises ou cédées de la quantité attribuée à une Partie selon l’annexe B). Par ailleurs,
elle prend des décisions concernant l’organisation concrète du commerce des droits
d’émission (art. 17). De surcroît, la COP/MOP doit, à sa première session, approu-
ver des procédures et règles pour déterminer et traiter les cas de non-respect des dis-
positions du Protocole (art. 18, voir à ce propos les explications sous ch. 2.5 Respect
des engagements du Protocole).
1.4 
Position des autres pays
Les pays industrialisés, à l’exception des Etats-Unis, ont annoncé, lors de la sep-
tième Conférence des Parties qui s’est tenue à Marrakech en novembre 2001, leur
intention de ratifier le Protocole de Kyoto.
En mai 2002, 72 Etats avaient ratifié le Protocole de Kyoto. L’Union européenne et
ses 15 Etats membres ont ratifié le Protocole le 31 mai 2002. La Nouvelle-Zélande,
le Japon, la Norvège et l’Islande devaient le ratifier début juin 2002. Le gouverne-
ment canadien a aussi annoncé son intention de ratifier le Protocole et développé
une stratégie nationale de réduction des émissions. La Fédération de Russie, en tant
que pays vendeur de droits d’émissions excédentaires, a manifesté un grand intérêt à
l’entrée en vigueur du Protocole de Kyoto et a exprimé sa volonté de le ratifier.
Tous les pays en développement, regroupés dans ce qui est appelé le Groupe des 77
et la Chine, envisagent également de ratifier le Protocole.
La communauté internationale demande instamment aux Etats-Unis de revenir sur
leur décision de ne pas ratifier le Protocole de Kyoto et poursuit son dialogue avec
eux en vue de les faire changer d’avis. La Suisse a demandé aux Etats-Unis, par une
lettre du Président de la Confédération Moritz Leuenberger au Président G. W. Bush
en avril 2001, de voir dans le Protocole la seule réponse internationale au problème
des changements climatiques planétaires.

5935
1.5 
Classement d’interventions parlementaires
La ratification du Protocole de Kyoto permet de classer les interventions parlemen-
taires suivantes:
–
Le postulat Vallender du 23 juin 1998 «Prévoir des sanctions à l’endroit des
pays coupables d’avoir violé le Protocole de Kyoto»4 qui demande une pro-
cédure d’arbitrage et des sanctions à l’endroit des pays n’ayant pas respecté
leurs obligations de réduction des émissions de gaz à effet de serre prévues
par le Protocole de Kyoto. Les procédures et mécanismes de contrôle du
respect des dispositions définis dans ce Protocole satisfont à cette demande.
–
Le postulat Plattner du 25 juin 1998 «Instruments d’économie de marché
pour la protection universelle du climat (Protocole de Kyoto)»5 demande au
Conseil fédéral de présenter les instruments de flexibilité (application con-
jointe, mécanisme pour un développement «propre», échange des droits
d’émission) prévus par le Protocole pour aider les pays à remplir leur enga-
gement de réduction des émissions. Il demande également la mise en place
des conditions nécessaires pour l’utilisation de ces mécanismes en Suisse.
La Conférence des parties à la Convention défini les modalités d’emploi de
ces instruments et le Conseil fédéral doit maintenant mettre en place les ins-
titutions nécessaires à leur utilisation en Suisse (cf. Annexe 2).
2 
Partie spéciale:
les éléments clés du Protocole de Kyoto
2.1 
Modalités de mise en œuvre
La mise en œuvre du Protocole de Kyoto se base sur les dispositions qu’il contient
ainsi que sur les modalités additionnelles adoptées par son organe suprême, la Réu-
nion des Parties (Meeting of the Parties, MOP). Aux termes de l’art. 13 du Proto-
cole de Kyoto, les tâches de la Réunion des Parties sont assurées, jusqu’à l’entrée en
vigueur du Protocole, par l’organe suprême, c’est-à-dire la Conférence des Parties à
la Convention (Conference of the Parties, COP). Celle-ci a ainsi convenu de plu-
sieurs éléments de mise en œuvre du Protocole qui seront adoptés formellement par
la Réunion des Parties lors de sa première session. Les modalités de mise en œuvre
du Protocole sont donc déjà fixées et les pays peuvent le ratifier en pleine connais-
sance de cause (mécanismes de flexibilité, voir ch. 2.2; puits de carbone, voir ch.
2.3; art. 5, 7 et 8, voir ch. 2.4 et 2.5).
L’art. 3 du Protocole de Kyoto exige que chaque pays industrialisé s’engage à ne pas
dépasser la quantité d’émissions de gaz à effet de serre qui lui est attribuée. Celle-ci
est calculée à partir de son engagement chiffré inscrit à l’annexe B du Protocole. Les
six gaz entrant dans le champ d’application du Protocole de Kyoto sont indiqués à
son annexe A, ainsi que les secteurs et les catégories des sources où ils sont émis
que les pays doivent donc prendre en considération. La différence de potentiel
d’effet de serre des différents gaz par rapport au CO2 est prise en compte en expri-
 
4
98.3277; N 9.10.98
5
98.3310; E 6.10.98

5936
mant les quantités émises en équivalent-CO2. Pour la plupart des pays, ce sont les
émissions de 1990 qui servent à déterminer la quantité attribuée de droits d’émission
(assigned amount). La quantité d’émissions de gaz à effet de serre sera attribuée
officiellement dès qu’auront été remplis les critères sur la qualité des données, la
documentation et le contrôle de qualité dans le cadre du système national d’inven-
torisation des gaz à effet de serre (voir aussi ch. 3.6).
Le Protocole de Kyoto laisse à chaque pays le soin de décider des politiques et me-
sures qu’il entend mettre en œuvre sur son territoire afin d’atteindre son objectif de
réduction. Le Protocole de Kyoto n’impose aucune mesure concrète, il se contente
d’indiquer, à l’art. 2, une liste de sources d’émissions de gaz à effet de serre et de
citer une série de politiques et mesures devant être aménagées par les Parties en
tenant compte des réalités nationales. Par ailleurs, le Protocole demande aux pays de
mettre en œuvre les politiques et les mesures, prévues dans cet article, en s’efforçant
de réduire au minimum les effets néfastes de ces mesures, c’est-à-dire leurs réper-
cussions sur le commerce international et leurs conséquences sociales et environne-
mentales pour les autres Parties, mais surtout pour les pays en développement.
Pour atteindre l’objectif du Protocole, les Parties contractantes bénéficient en revan-
che d’une certaine souplesse d’action. Elles peuvent ainsi, aux termes de l’art. 3,
par. 3 et 4, utiliser leurs puits de carbone dans les secteurs agricoles et sylvicoles.
Les mécanismes envisagés comme l’application conjointe, le mécanisme pour un
développement «propre» et le commerce international des droits d’émission selon
les art. 6, 12 et 17 du Protocole de Kyoto offrent une flexibilité supplémentaire. La
Conférence des Parties a déjà adopté des décisions concernant les modalités
d’application de ces instruments (voir ch. 2.2). Les Parties souhaitant utiliser ces
mécanismes doivent remplir certaines conditions, dont la tenue d’un registre natio-
nal dans lequel toutes les opérations sont inscrites.
Les art. 5, 7 et 8 du Protocole de Kyoto règlent la procédure de vérification du
respect des engagements des Parties. Ils précisent sous quelle forme elles doivent
rendre compte de leurs émissions de gaz à effet de serre et d’autres aspects, notam-
ment l’utilisation des puits de carbone et des mécanismes de flexibilité. Les Parties
doivent présenter chaque année au secrétariat de la Convention un inventaire natio-
nal des émissions de gaz à effet de serre. La Conférence des Parties a déjà adopté les
modalités et les lignes directrices détaillées pour l’application de ces dispositions.
L’art. 8 du Protocole de Kyoto précise la manière dont l’information fournie par les
Parties doit être examinée par l’organe suprême du Protocole, qui vérifie que les
engagements sont remplis, en particulier la réduction des émissions de gaz à effet de
serre.
La Conférence des Parties a adopté une série de procédures et de mécanismes per-
mettant de traiter les cas de non-respect des obligations découlant du Protocole. Les
conséquences d’un non-respect des obligations du Protocole seront décidées après
l’entrée en vigueur du Protocole, à l’occasion de la première session de la
COP/MOP (voir ch. 2.5).
Les travaux à accomplir dans le cadre du Protocole de Kyoto sont assumés par les
organes de la Convention (secrétariat, organes subsidiaires et Conférence des
Parties) afin de limiter le nombre des institutions concernées. Quand les organes
subsidiaires et la Conférence des Parties siégeront dans le cadre du Protocole, les
membres de leur bureau respectif seront remplacés par des représentants des Parties

5937
au Protocole. La Conférence des Parties portera alors le nom de Réunion des Parties.
Le Protocole utilise le même mécanisme financier que la Convention sur le climat, à
savoir le Fonds pour l’environnement mondial (FEM) (voir ch. 2.6).
2.2 
Les mécanismes de flexibilité
Les mécanismes de flexibilité permettent aux pays industrialisés de se faire créditer
les prestations de réduction des émissions fournies à l’étranger, en plus de la réduc-
tion obtenue sur leur territoire. Les coûts liés à la réduction des émissions de gaz à
effet de serre ne sont pas les mêmes dans tous les pays. Les mécanismes de flexibi-
lité donnent une liberté supplémentaire aux Etats devant réduire leurs émissions et
permettent de diminuer les coûts pour atteindre les objectifs du Protocole de Kyoto.
Les mécanismes de flexibilité du Protocole de Kyoto comprennent deux instruments
liés à des projets– l’application conjointe (Joint Implementation; JI) et le mécanisme
pour un développement « propre » (Clean Development Mechanism; CDM) – et le
commerce international de droits d’émission (International Emissions Trading,
IET). Par application conjointe, on entend la réalisation d’un projet relevant de la
protection du climat dans un autre pays industrialisé. Le pays investisseur reçoit des
crédits d’émissions de la quantité attribuée au pays hôte. Dans le cas du mécanisme
pour un développement propre, le pays hôte est un pays en développement sans
obligation de réduction des émissions. Le projet génère des droits d’émission qui
permettent au pays investisseur d’émettre un supplément équivalant à la réduction
obtenue dans le pays hôte. Les certificats acquis par les projets de protection du cli-
mat comme les unités de la quantité attribuée au pays peuvent être négociés sur le
marché international des droits d’émission.
La Conférence des Parties a établi des règles et des critères régissant le fonctionne-
ment et la participation aux trois mécanismes de flexibilité (art. 6, 12 et 17). Les
pays doivent, notamment avoir ratifié le Protocole de Kyoto, avoir dressé une
comptabilité nationale des émissions et établir régulièrement un rapport au secréta-
riat de la Convention. Ce ne sont pas les Etats, mais d’abord les entités privées qui
réalisent les projets JI/CDM et négocient les certificats d’émission. Les Etats quant à
eux doivent réglementer la participation aux mécanismes de flexibilité sur leur ter-
ritoire.
L’intégrité écologique des projets du mécanisme pour un développement « propre »,
en particulier, ne peut être assurée que s’ils sont soumis à un processus prédéfini de
critères et de contrôles stricts. Il s’agit principalement de déterminer comment les
émissions évolueraient en l’absence du projet. C’est un scénario de référence (base-
line) qui permet de mesurer a posteriori les réductions réalisées. Une fois le projet
approuvé par le pays investisseur et le pays hôte, un organisme indépendant doit
agréer le scénario ainsi que la documentation complète annexée au projet. L’organe
exécutif du CDM élabore les méthodes de développement des scénarios de réfé-
rence. La Suisse participe à ces travaux (voir ch. 3.6). Les réductions d’émissions de
gaz à effet de serre obtenues grâce au projet sont également vérifiées et certifiées par
un organisme privé accrédité. L’organe exécutif du CDM émet un certificat sur la
base de ce rapport. Les projets JI suivent un processus de contrôle moins complexe
que les projets CDM, parce qu’ils ne génèrent pas une augmentation globale des
droits d’émission des pays industrialisés. Si les pays participants remplissent les

5938
critères de participation, les projets peuvent même être menés à bien selon une pro-
cédure rapide sans contrôle par un organisme indépendant.
Parmi les projets admissibles figurent d’abord les projets visant à augmenter
l’efficacité énergétique, à remplacer les énergies fossiles et à promouvoir les éner-
gies renouvelables. En revanche, les réductions issues d’installations nucléaires ne
génèrent pas de crédits à prendre en considération. D’autres sources d’émissions et
les autres gaz à effet de serre (méthane, oxyde nitreux et gaz à effet de serre synthé-
tiques) peuvent donner lieu à des projets. Concernant les projets portant sur les puits
de carbone, il faut distinguer entre les projets CDM, qui autorisent seulement les
projets de boisement et de reboisement, et les projets JI, qui admettent tous les types
de projets avec des puits de carbone. Les crédits générés par l’exploitation forestière
dans le cadre de projets JI doivent toutefois être pris en compte en fonction de la
limite fixée pour cette activité dans le pays concerné (voir ch. 3.7).
En plus des certificats résultant des projets, l’Etat et les entités privées auront accès
aux échanges internationaux des droits d’émission à partir de 2008. Ces certificats
proviennent soit de projets JI/CDM, soit de droits d’émission excédentaires d’autres
Etats. Afin d’écarter tout risque qu’un Etat ne puisse pas remplir ses obligations
parce qu’il a vendu trop de certificats d’émissions, il doit conserver une réserve
minimale obligatoire. Celle-ci correspond soit à 90 % de la quantité attribuée
d’émissions pour la période d’engagement 2008 à 2012, soit à cinq fois la quantité
des émissions enregistrées dans le dernier inventaire des émissions de gaz à effet de
serre vérifié. Un registre électronique doit permettre d’empêcher que le pays ne
vende à l’étranger plus que ce que lui autorise cette réserve.
Tous les certificats – unités de la quantité initialement attribuée, certificats résultant
des activités des puits de carbone, certificats de projet JI ou CDM – sont exprimés
en équivalent-CO2. Quelle que soit leur provenance, ces certificats ont la même
valeur et sont interchangeables (fungible). Ils diffèrent cependant en ce qu’ils ne
sont pas tous transférables de la même façon sur une autre période d’engagement
(carry-over). Ainsi, les certificats issus de la quantité initialement attribuée peuvent
être reportés sans limite, alors que les certificats résultant des activités de puits de
carbone ne sont plus utilisables dans la deuxième période d’engagement. Les certifi-
cats excédentaires acquis dans le cadre de projets JI et CDM peuvent être reportés
jusqu’à concurrence de 2.5 % des émissions de l’année de référence et servir pour la
nouvelle période d’engagement (voir annexe 2).
2.3 
Puits de carbone
On désigne par puits de carbone ou simplement par puits, des écosystèmes qui
absorbent plus de CO2 qu’ils n’en rejettent dans l’atmosphère. Les puits de carbone
potentiels sont les océans, le sol et la végétation, en particulier les forêts, qui peu-
vent fixer de grandes quantités de carbone dans leur biomasse.
Le Protocole de Kyoto définit à l’art. 3, par. 3 et 4, comment une Partie peut utiliser
les puits de carbone pour remplir ses obligations de réduction des émissions. Selon
le par. 3, les boisements doivent être comptabilisés comme puits et les déboisements
comme source d’émissions. Le par. 4 autorise les Parties à utiliser pendant la pre-
mière période d’engagement des activités anthropiques supplémentaires de puits. La
Conférence des Parties a admis comme étant au bénéfice du par. 4 les activités

5939
suivantes: restauration du couvert végétal, gestion des forêts, gestion des terres cul-
tivées et gestion des pâturages. Cependant, seules comptent les activités postérieures
à 1990. Les quantités qui seront comptabilisées pour ces puits seront en outre celles
obtenues pendant la période d’engagement. Ainsi, pour remplir les engagements on
ne comptabilise pas l’ensemble des puits du pays mais seulement les acquis obtenus
par des activités correspondant aux définitions adoptées par la Conférence des
Parties.
Un pays ayant l’intention d’utiliser des puits au sens de l’art. 3, par. 4, doit indiquer,
avant le début de la période d’engagement, quelles activités il entend mener à cet
effet et comment il déterminera les surfaces prévues à cet effet. Une Partie qui utilise
une surface comme puits devra en fournir le bilan de carbone pendant les périodes
d’engagement suivantes, et ce bilan entrera dans le calcul de l’objectif de réduction
du pays. Cela signifie en particulier que si cette surface s’est transformée en source
d’émissions, ces émissions doivent être comptabilisées. Des sources d’émissions
sont par exemple l’utilisation du bois, les feux de forêt, les tempêtes, les infestations
parasitaires ou une nouvelle affectation du sol (y compris l’extension du milieu
bâti). Elles apparaissent toujours quand une partie de la biomasse rejette dans
l’atmosphère du CO2 ou d’autres gaz à effet de serre.
L’effet de puits est calculé concrètement d’après les directives du GIEC adoptées
par la Convention. Ces directives ne suffisent cependant pas aux exigences du Pro-
tocole de Kyoto, raison pour laquelle la Conférence des Parties a demandé au GIEC
de proposer d’ici à 2003 des procédures et des méthodes pouvant être reconnues
comme «bonne pratique» pour dresser un inventaire fiable et vérifiable des puits
(Good Practice Guidance). La Conférence des Parties décidera ensuite, en 2004,
l’utilisation de ces procédures et méthodes. Pour le moment, les modalités techni-
ques pour la prise en compte des puits ne sont pas fixées en détail.
Il faut noter que la forêt peut contribuer à l’amélioration du bilan du CO2 autrement
qu’en tant que puits. Le bois issu de l’exploitation durable de la forêt n’a pas
d’incidence sur le bilan des émissions de CO2 et peut remplacer des matières pre-
mières fossiles, ce qui permet une diminution des émissions de CO2. Toutefois, cet
effet n’est pas comptabilisé au titre de puits, mais apparaît comme réduction des
émissions.
2.4 
Inventaire des émissions de gaz à effet de serre
L’inventaire des émissions de gaz à effet de serre a pour but d’informer de manière
précise sur l’état des émissions et sur les changements annuels du bilan national des
émissions. Il est d’une importance primordiale pour déterminer de façon fiable le
niveau de référence (1990) et le niveau à atteindre («quantité attribuée», art. 3,
par. 7, Protocole de Kyoto), ainsi que les réductions effectives des émissions dans le
cadre du Protocole de Kyoto.
L’inventaire est constitué d’un tableau ainsi que d’une documentation complète. Il
doit être élaboré selon des lignes directrices uniformes, adoptées par la Conférence
des Parties. Les principes qui président à l’élaboration de l’inventaire sont la trans-
parence, la cohérence, la comparabilité, l’exhaustivité et la précision.

5940
Selon l’art. 5, par. 1, les Parties qui sont des pays industrialisés sont tenues de met-
tre en place un «système national». Celui-ci doit régler les responsabilités et les
compétences pour l’acquisition, l’élaboration, la documentation et le contrôle de
qualité des données de l’inventaire ainsi que la mise à disposition des ressources
nécessaires pour exécuter ces tâches (voir ch. 3.8).
Selon l’art. 7, l’inventaire doit être complété avec les informations supplémentaires
nécessaires pour le Protocole de Kyoto. Elles comprennent entre autres un rapport
faisant état des progrès accomplis jusqu’en 2005 dans la mise en œuvre des engage-
ments.
En vertu de l’art. 8, les inventaires des gaz à effet de serre et les rapports établis dans
le cadre du système national sont soumis à un examen annuel par des experts natio-
naux. Sur proposition des experts, le comité de contrôle du respect des engagements
(voir ch. 2.5) décide si l’inventaire répond ou non aux lignes directrices. Dans la
négative, l’équipe d’experts peut notamment corriger les données de l’inventaire ou
refuser au pays concerné le droit d’utiliser les mécanismes de flexibilité (voir ch.
2.2).
Pour les certificats d’émissions générés dans le cadre de projets supranationaux ou
obtenus grâce aux échanges des droits d’émission, chaque pays industrialisé doit
dresser un registre national. La Conférence des Parties arrête des directives
détaillées sur l’organisation de ce registre, afin d’assurer un enregistrement et une
justification irréprochables des transactions dans les différentes registres nationaux.
A la fin de la période d’engagement, il est examiné, sur la base de l’inventaire des
émissions de gaz à effet de serre et du registre national, si la quantité effectivement
émise correspond aux certificats d’émission inscrits dans le registre. En cas de
dépassement de la quantité attribuée, un délai de 100 jours est accordé pour acquérir
les certificats manquants. Si, au contraire, la quantité attribuée n’est pas atteinte, la
Partie peut vendre des certificats d’émission ou, selon le type, les reporter sur la
période d’engagement suivante (voir ch. 2.2).
2.5 
Respect des engagements découlant du Protocole
L’art. 18 du Protocole stipule que la première Réunion des Parties (COP/MOP1)
approuve des procédures et mécanismes appropriés et efficaces pour déterminer et
étudier les cas de non-respect des dispositions du Protocole. Toutes les procédures
et tous les mécanismes qui ont des conséquences qui lient les Parties doivent être
adoptés au moyen d’un amendement au Protocole. La Conférence des Parties a éla-
boré une procédure en ce sens en préparant la décision. Elle recommande que la
première Réunion des Parties adopte ce texte sans modification au sens de l’art. 18
du Protocole de Kyoto. Dans le cadre de cette procédure, les Parties n’ont cependant
pas pu s’entendre sur la question de la nature contraignante ou non des conséquen-
ces du non-respect des dispositions du Protocole. Ce sera la tâche de la première
COP/MOP de prendre une décision à ce sujet. Etant donné qu’une fois le Protocole
entré en vigueur les Parties seront liées par l’art. 18, les mécanismes de mise en
œuvre à caractère obligatoire devront être adoptés à travers une modification du
Protocole.

5941
Au surplus, la procédure se présente comme suit: un comité de contrôle du respect
des engagements (compliance committee), formé de vingt membres, mène la procé-
dure d’examen, en s’appuyant sur les rapports des experts ou les informations four-
nies par les Parties. Le comité est composé d’un groupe chargé de décider des mesu-
res d’encouragement (facilitative branch) et d’un groupe responsable des mesures
coercitives (enforcement branch). Le bureau du comité – constitué par les présidents
de chaque groupe et leur suppléant – décide de cas en cas quel groupe est compé-
tent.
Le groupe chargé des mesures d’encouragement a pour mission de conseiller et
d’assister les Parties pour les questions de mise en œuvre du Protocole, ainsi que de
promouvoir le respect des engagements.
Le groupe responsable des mesures coercitives évalue si une Partie a rempli ses
engagements en matière de réduction des émissions ou en matière d’information,
ainsi qu’aux conditions d’utilisation des mécanismes de flexibilité. Les conséquen-
ces des décisions de ce groupe peuvent être d’une portée radicale pour les Parties.
Les règles de procédure sont donc plus détaillées, pour assurer une procédure équi-
table et garantir aux Parties le droit d’y participer. Par ailleurs, une procédure de
décision accélérée est prévue pour traiter des cas qui relèvent des conditions
d’utilisation des mécanismes de flexibilité.
La sanction prévue en cas de non-respect de l’engagement de réduction des émis-
sions est de diminuer la quantité attribuée à la Partie concernée pour la deuxième pé-
riode d’engagement d’une quantité 30 % plus grande que l’excédent d’émissions.
De plus, la Partie n’est plus autorisée à vendre des certificats d’émission à l’étranger
jusqu’à ce qu’elle puisse prouver qu’elle est en mesure de remplir ses engagements
de réduction des émissions et qu’elle présente un plan montrant comment elle
entend le faire.
Les Parties peuvent recourir devant la Réunion des Parties contre les décisions défi-
nitives du groupe responsable de mesures coercitives, si elles estiment que la procé-
dure les concernant n’a pas été menée dans les règles. Le délai de recours est de
45 jours et la Réunion des Parties statue lors de sa session suivante. La Réunion des
Parties peut annuler la décision du comité de contrôle du respect des engagements, à
la majorité des trois quarts. Le comité doit alors reconsidérer le cas.
2.6 
Renforcement des capacités et transfert
de technologie
Les art. 10 et 11 du Protocole de Kyoto reprennent les dispositions de la Conven-
tion, qui demandent aux pays industrialisés de mettre à la disposition des pays en
développement des technologies et des moyens financiers leur permettant de réduire
les émissions de gaz à effet de serre et de faire face aux effets néfastes des change-
ments climatiques. Comme la Convention, le Protocole de Kyoto prévoit que le
financement de certaines tâches des pays en développement se fera au moyen du
Fonds pour l’environnement mondial, le FEM (Global Environment Facility,

5942
GEF)6. Les activités du FEM sont complétées par une coopération bilatérale entre
pays industrialisés et pays en développement.
La Conférence des Parties a adopté les mesures suivantes afin de mettre en œuvre les
art. 10 et 11 du Protocole de Kyoto:
–
Création d’un fonds pour les mesures d’adaptation aux changements clima-
tiques géré par le FEM et alimenté par une partie des recettes provenant de
projets relevant du mécanisme pour un développement « propre » CDM, ain-
si que par des contributions volontaires des pays industrialisés;
–
Fixation d’un cadre pour le renforcement des capacités dans les pays en
transition et les pays en développement.
La mise en œuvre du Protocole de Kyoto admet le recours à des institutions créées
pour mettre en œuvre la Convention, en particulier le FEM7. L’engagement de la
Suisse sera défini dans le cadre du message sur le crédit pour l’environnement mon-
dial.
Enfin, la Suisse, contribue avec d’autres pays industrialisés bailleurs de fonds à
l’élaboration de stratégies nationales sur le climat dans des pays en développement
et dans les pays émergents d’Europe centrale et orientale. Ce travail, financé par le
Secrétariat d’Etat à l’économie (seco), est effectué par le biais de la Banque mon-
diale dans un programme intitulé Joint Implementation/Clean Development Mecha-
nism National Strategy Studies Programme (NSS Programme). Le seco soutient
également un programme pour la création de centres de production industrielle pro-
pre (Cleaner Production Centres), financé en partie en collaboration avec
l’ONUDI/PNUE et mis en œuvre à l’échelle bilatérale, ainsi que Activities Imple-
mented Jointly Pilot Programme (SWAPP). Ces programmes contribuent au Proto-
cole de Kyoto en matière de transfert de technologies écologiquement rationnelles
vers les pays en développement et du renforcement des capacités dans ces pays. Par
ailleurs, la DDC, à travers son programme global pour l’environnement, apporte son
soutien à plusieurs projets bilatéraux dans le domaine de l’encouragement des éner-
gies renouvelables et de l’efficacité énergétique. Via le PNUD, la DDC soutient en
outre les pays en développement dans la préparation de leurs rapports nationaux
pour la Convention sur les changements climatiques.
 
6
Le Fonds pour l’environnement mondial, le FEM (en anglais Global Environmental
Facility, GEF) a été créé en 1991 pour financer des mesures dans quatre domaines de
l’environnement mondial; diversité biologique, climat, eaux internationales et couche
d’ozone. Les activités de lutte contre la dégradation des sols ouvrent aussi droit à
financement. En 1998, 36 pays ont engagé 2.75 milliards de dollars supplémentaires dont
38 % sont consacrés au climat. Actuellement, 168 gouvernements ainsi qu’un grand
nombre d’institutions intergouvernementales, d’organisations non gouvernementales et
d’acteurs de l’économie privée collaborent aux projets du FEM. Depuis 1991, la Suisse a
versé 187 millions de francs au FEM.

5943
3 
Mise en œuvre en Suisse
3.1 
Objectif du Protocole de Kyoto et émissions de gaz
à effet de serre en Suisse
Les émissions de gaz à effet de serre comme l’action des puits doivent être invento-
riées et documentées chaque année selon les directives internationales. La mise en
œuvre du Protocole de Kyoto requiert l’amélioration systématique des données dans
le cadre d’un «système national» (voir ch. 3.8).
Les directives sur l’inventaire sont fondées sur le principe suivant: en ce qui con-
cerne les combustibles et carburants fossiles, c’est la quantité vendue en Suisse qui
est déterminante. Le carburant d’aviation utilisé pour les vols internationaux est pris
en compte séparément et n’est pas ajouté au total général. Les vols intérieurs, en re-
vanche, figurent dans l’inventaire. L’action de la forêt suisse en tant que puits de
carbone (voir ch. 3.7) et les réductions issues de projets réalisés dans le cadre des
mécanismes de flexibilité (voir ch. 3.6) sont comptabilisées conformément aux déci-
sions de la Conférence des Parties. Pour le calcul des émissions, le Protocole de
Kyoto ne tient pas compte de l’influence, variable d’année en année, du climat
hivernal sur la consommation de combustibles (pas de «correction climatique»).
Les émissions de l’année 1990 servent de référence pour calculer la quantité maxi-
male d’émissions autorisées attribuée à la Suisse (assigned amount) pour la première
période d’engagement du Protocole (du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2012). En
1990, ces émissions étaient de 53,2 millions de tonnes d’équivalent-CO2. Aux
termes de l’art. 3, par. 7, ainsi que de l’annexe B du Protocole de Kyoto, la Suisse
est autorisée, de 2008 à 2012, à rejeter dans l’atmosphère une quantité moyenne
maximale équivalant à 92 % des émissions de l’année 1990. Les émissions et
l’absorption de carbone par les puits se compensent réciproquement. On obtient une
valeur cible d’environ 49 millions de tonnes d’équivalent-CO2 par année selon le
Protocole de Kyoto.
Le total des émissions de gaz à effet de serre en Suisse s’élevait en 2000 à près de
53 millions de tonnes d’équivalent-CO2, soit une stabilisation par rapport à 1990.
En 2000, le dioxyde de carbone occupait de loin la première place en Suisse
(83,1 %), la part restante des émissions étant partagée entre le méthane (8.6 %),
l’oxyde nitreux (6,9 %) et les gaz synthétiques (PFC, HFC, SF6: 1,4 %).
En 2000, la répartition des émissions totales par groupes d’émetteurs était la sui-
vante (voir fig. 1 à l’annexe 1): les transports constituent le principal émetteur, avec
une part de 31 %. Les deux tiers environ des émissions du secteur des transports
concernent les voitures de tourisme et les motos, et un quart les véhicules utilitaires,
les voitures de livraison et les bus. Le reste des émissions du trafic routier sont dues
au «tourisme de l’essence» (vente de carburant à des véhicules étrangers venant des
zones frontalières). Les émissions des ménages (21 %) sont imputables en particulier
au chauffage des locaux et à la préparation d’eau chaude. Le domaine industriel
(18 %) compte, en plus des émissions liées à la production d’énergie et à la chaleur
des locaux, différents types d’émissions issues des processus industriels qui jouent
un rôle important. La part de l’agriculture (12 %) comprend surtout les émissions de
méthane issues de l’élevage du bétail et les émissions d’oxyde nitreux liées à
l’entreposage et à l’utilisation d’engrais de ferme et d’engrais minéraux. Les émis-
sions de l’artisanat et des services (11 %) sont générées principalement par la pro-

5944
duction de chaleur pour les locaux. Les 5 % relatifs à la récupération des déchets
concernent les émissions de méthane des décharges et les émissions de CO2 de
l’incinération des ordures. A la différence d’autres pays, la production d’électricité
en Suisse ne génère pour ainsi dire pas d’émissions de CO2. Environ 60 % du cou-
rant produit sont issus de la force hydraulique et 40 % du nucléaire.
Par rapport à 1990, la part des groupes d’émetteurs ne s’est que peu modifiée. Le
changement le plus net concerne le secteur des transports, dont la part n’était que de
27 % en 1990. Les parts des ménages, de l’artisanat et des services, tout comme
celle de l’agriculture, étaient d’environ 1 % plus élevées en 1990.
Durant la période 1999 à 2000, les émissions des différents gaz ont évolué comme
suit (voir fig. 2 Annexe 1): CO2: –0,6 million de tonnes (–1,3 %), CH4: –0,5 million
de tonnes d’équivalent-CO2 (–10,4 %), N2O: +0,1 million de tonnes d’équivalent-
CO2 (+2,6 %), gaz synthétiques: +0,5 million de tonnes d’équivalent-CO2 (environ
3,5 fois plus qu’en 1990, quand ces gaz n’étaient encore que très peu utilisés). Pour
la période 2000 à 2010, on peut admettre, sur la base des tendances actuelles, que
les émissions de méthane continueront de baisser sensiblement, tout comme celles
d’oxyde nitreux, grâce à la politique agricole actuelle. S’agissant des gaz à effet de
serre synthétiques, il est probable que l’accroissement des émissions se poursuivra,
mais sans doute dans une mesure moindre qu’entre 1990 et 2000.
3.2 
La loi sur le CO2 et le programme d’action
SuisseEnergie
La loi sur le CO2 (RS 641.71) est essentielle à l’exécution des engagements pris par
la Suisse à Kyoto. Elle pose la première pierre d’une politique énergétique et clima-
tique durable. Le programme d’action SuisseEnergie constitue le cadre de mise en
œuvre de la loi sur l’énergie (RS 730.0) et des mesures volontaires dans le sens de la
loi sur le CO2 et de la loi sur l’énergie.
3.2.1 
Loi sur le CO2
La loi du 8 octobre 1999 sur le CO2 fixe des objectifs contraignants en ce qui con-
cerne la réduction des émissions de CO2 issues de la combustion des énergies fossi-
les (produits pétroliers, gaz naturel, charbon). D’ici à 2010, les rejets de CO2 dans
l’atmosphère devront être dans l’ensemble réduits de 10 % par rapport au niveau de
1990. En outre, des objectifs partiels sont prescrits pour les combustibles (moins
15 %) et les carburants (moins 8 %). Comme pour le Protocole de Kyoto, c’est la
moyenne des émissions au cours des années 2008 à 2012 qui est déterminante pour
juger du respect des objectifs. Contrairement au Protocole de Kyoto, la loi sur le
CO2 permet un ajustement au climat en prenant en compte l’influence des hivers ri-
goureux sur la consommation de combustibles. Les objectifs de la loi sur le CO2 sont
compatibles avec ceux du Protocole de Kyoto. Avec une part de 83 %, le CO2 est en
Suisse le principal des six gaz à effet de serre du Protocole de Kyoto (voir ch. 3.1).
Aucun objectif de réduction n’a été fixé pour les cinq autres gaz à effet de serre. Le
respect du Protocole de Kyoto, à savoir moins 8 % par rapport à 1990, se mesure

5945
aux réductions selon la loi sur le CO2 et à l’évolution des autres gaz (voir fig. 3
Annexe 1).
Les objectifs de la loi sur le CO2 doivent être atteints autant que possible par des
mesures librement consenties dans le cadre de SuisseEnergie. Sont également prises
en considération des mesures relevant d’autres politiques sectorielles ayant des
effets sur le climat, par exemple la politique des transports (voir ch. 3.3). Ce n’est
que s’il est prévisible que ces efforts ne suffiront pas pour atteindre les objectifs
fixés, qu’une taxe sur le CO2 pourra être perçue, au plus tôt toutefois à partir de
2004. Le montant de la taxe est fonction du degré de réalisation des objectifs et peut
différer selon qu’il s’agit de combustibles ou de carburants. Les taux de la taxe sont
soumis à l’approbation de l’Assemblée fédérale. Si une taxe sur les agents énergéti-
ques fossiles doit être introduite, les gros émetteurs, les groupements de consom-
mateurs et les entreprises à forte consommation d’énergie ont la possibilité d’être
exemptés de la taxe s’ils s’engagent à limiter leurs émissions de CO2.
La loi accorde une grande importance à l’initiative des milieux économiques et des
particuliers. Une directive du DETEC du 2 juillet 2001 sert de cadre à la mise en
œuvre des mesures librement consenties dans l’industrie, l’artisanat et les services.
Pour les entreprises, il existe deux possibilités d’action: la convention d’objectifs et
l’engagement. Les conventions d’objectifs s’adressent à toutes les entreprises qui
fournissent une contribution volontaire à la limitation de la consommation d’énergie
et des émissions de CO2 et souhaitent ainsi éviter l’introduction d’une taxe sur le
CO2. Les exigences pour un engagement sont plus sévères parce que liées au droit
d’être exempté de l’éventuelle taxe sur le CO2.
L’art. 2, al. 7, de la loi sur le CO2 prévoit que, pour atteindre les objectifs, il est pos-
sible de tenir compte de réductions d’émissions opérées à l’étranger. Une stratégie à
été développée pour la mise en œuvre de ces mécanismes de flexibilité en Suisse
(voir ch. 3.6 et Annexe 2).
3.2.2 
SuisseEnergie
SuisseEnergie est le programme lancé le 17 janvier 2001 par le Conseil fédéral pour
faire suite à Energie 2000. A l’instar de la loi sur le CO2, ce programme poursuit des
objectifs quantitatifs précis dans le domaine de la politique énergétique et climati-
que. L’utilisation d’énergies fossiles doit être réduite de 10 % d’ici 2010 et
l’augmentation de la consommation d’électricité ne doit pas dépasser 5 %. Les me-
sures visant à accroître l’efficacité énergétique et à encourager les énergies renou-
velables reposent sur un large partenariat entre Confédération, cantons, milieux éco-
nomiques et organisations de protection de l’environnement. Le 2 juillet 2001, la
Confédération a, dans le cadre d’un contrat de prestations, délégué d’importantes
tâches d’exécution de mesures volontaires au sens de la loi sur l’énergie et de la loi
sur le CO2 à l’Agence de l’énergie pour l’économie (AEnEc) et à l’Agence pour les
énergies renouvelables (AEE).
L’AEnEc joue un rôle central dans la mise en place des efforts volontaires des mi-
lieux économiques pour réduire la consommation d’énergie et les émissions de CO2.
L’AEnEc permet aux entreprises de se constituer en groupes d’utilisateurs d’énergie
pour conclure des conventions d’objectifs et des engagements au sens des lignes
directrices du 2 juillet 2001.

5946
L’AEE travaille à l’encouragement des énergies renouvelables, dont la part à la pro-
duction de courant doit augmenter de 1 point de pourcentage et à la production de
chaleur de 3 points d’ici à 2010 – force hydraulique exceptée. Les énergies renou-
velables revêtent une importance majeure pour la politique climatique à long terme.
Une part importante de la consommation de combustibles en Suisse revient aux
bâtiments, domaine où les compétences ressortissent principalement aux cantons.
Ces derniers sont convenus d’une stratégie commune dans le cadre de SuisseEner-
gie. La consommation d’énergie dans les bâtiments doit être abaissée au moyen
d’une harmonisation des législations cantonales sur l’énergie et des programmes
d’encouragement, et le besoin énergétique restant doit être couvert autant que possi-
ble par les énergies renouvelables. Les subventions globales versées par la Confédé-
ration aux cantons, les subventions cantonales de même que la norme Minergie sont
des instruments importants grâce auxquels on pourra pratiquement diminuer de
moitié la consommation d’énergie dans les nouveaux bâtiments par rapport aux
constructions existantes. SuisseEnergie apporte aussi son soutien à des communes
exemplaires en matière de politique climatique, déjà plus de 70 Cités de l’Energie
qui comptent plus de 1.5 million d’habitants.
Le 19 février 2002, la Confédération a conclu une convention sur la consommation
spécifique des nouvelles voitures de tourisme avec l’Association suisse des impor-
tateurs d’automobiles. L’objectif est d’abaisser la consommation annuelle du parc
automobile de 0,25 litre par 100 km d’ici 2008. L’ordonnance du 7 décembre 1998
sur l’énergie doit être complétée au cours de l’année 2002 par l’annexe 3.6 «Don-
nées sur la consommation de carburant et les émissions de CO2 des nouvelles voitu-
res de tourisme». Elle prescrit une étiquette Energie pour les nouvelles voitures de
tourisme, qui informe les consommateurs à l’achat. Enfin, SuisseEnergie encourage
le trafic lent et le transport combiné, et contribue activement à diffuser Eco-Drive®,
technique de conduite économique et écologique.
3.3 
Autres mesures de réduction des émissions de CO2
Dans le secteur des transports, des mesures d’accompagnement à loi sur le CO2 et à
la loi sur l’énergie sont prévues pour réduire les émissions de CO2:
–
L’introduction de carburants désulfurés sera encouragée dès 2004. Ces car-
burants permettent le fonctionnement de moteurs à essence à faible con-
sommation et, pour les véhicules diesels, créent les conditions nécessaires à
l’utilisation de filtres diminuant nettement les particules fines cancérigènes.
Le message correspondant sera soumis au Parlement.
–
Par ailleurs, le Conseil fédéral examine l’opportunité d’encourager l’utili-
sation de carburant diesel à plus grande efficacité énergétique pour les voitu-
res de tourisme, de même qu’une utilisation accrue de carburants au gaz
naturel et au biogaz. Il estime qu’il n’est judicieux de promouvoir le diesel
que si la toxicité des effluents diesels pour les personnes est atténuée par des
technologies appropriées telles que les filtres à particules et les pots catalyti-
ques DeNox (voir la réponse du Conseil fédéral à la motion 01.3690 CE du
22 novembre 2001).

5947
La politique des transports apporte en outre une contribution substantielle à la
réduction des émissions de CO2. Il faut mentionner à ce propos la redevance poids
lourds liée aux prestations, l’article constitutionnel sur la protection des Alpes, le
transfert du trafic de marchandises vers le rail, les nouvelles transversales alpines
(NLFA), RAIL 2000, et la promotion du trafic lent.
La limitation des émissions géogènes de CO2, issues principalement de la produc-
tion du ciment et qui ne tombent pas sous le coup de la loi sur le CO2, doit être
réglée dans le cadre d’un accord volontaire.
3.4 
Mesures concernant les autres gaz à effet de serre
3.4.1 
Méthane et oxyde nitreux
L’agriculture (en particulier la production de lait et de viande) est la source la plus
importante d’émissions de méthane et d’oxyde nitreux en Suisse. La révision de la
loi sur l’agriculture de 1998 a intégré le principe de la multifonctionnalité de
l’agriculture et, par conséquent, la protection de l’environnement dans la politique
agricole. Depuis 1999, toute exploitation désirant bénéficier de paiements directs
doit faire la preuve de ses prestations écologiques. Actuellement, plus de 90 % de la
surface agricole suisse est cultivée selon les critères de la production intégrée ou de
l’agriculture biologique. Ce pourcentage devrait encore augmenter ces prochaines
années.
Les réformes majeures de la politique agricole intervenues ces dernières années ont
contribué à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Les émissions de méthane
ont diminué d’environ 11 % depuis 1990. La poursuite de l’actuelle politique agri-
cole permettra de réduire encore ces émissions de 4 % d’ici 2010. Les décharges à
l’air libre sont une autre source importante d’émissions de méthane. Depuis 2000, il
est interdit de mettre en décharge les déchets combustibles, qui doivent être brûlés
dans les usines d’incinération des ordures. Cette interdiction devrait réduire de moi-
tié au moins les émissions de méthane des décharges, qui compensera très largement
l’augmentation des émissions de CO2 dues à l’incinération. Parallèlement à l’assai-
nissement des sites contaminés, il est exigé depuis le 1er janvier 2001 une redevance
pour l’élimination des déchets mis en décharge. Avec les mesures aujourd’hui déci-
dées, les émissions de méthane devraient être en 2010 à un niveau environ 28 %
plus bas que celui de 1990.
Les émissions d’oxyde nitreux de l’agriculture ont diminué de 12 % depuis 1990. La
politique agricole actuelle devrait permettre une réduction supplémentaire de 3 %
d’ici 2010. Les émissions d’oxyde nitreux de l’agriculture sont toutefois compensées
en partie par les émissions du trafic, de sorte qu’il faut s’attendre, pour la période
1990 à 2010, à une diminution globale d’environ 8 %.
3.4.2 
Gaz à effet de serre synthétiques
L’utilisation des gaz à effet de serre synthétiques HFC, PFC et SF6 a augmenté rapi-
dement dans les années 90 en Suisse. Leur contribution aux émissions totales de gaz
à effet de serre en Suisse était néanmoins encore relativement faible en 2000, de

5948
l’ordre de 1 %. Afin de limiter une future augmentation, une limitation et une ré-
duction des émissions de ces gaz sont en préparation dans le cadre de la révision de
l’ordonnance sur les substances dangereuses pour l’environnement (Osubst)7. La
consultation sur cette modification a été faite durant le premier trimestre de 2002.
La réglementation proposée a trois objectifs principaux:
(i)
limiter l’utilisation des substances stables dans l’air aux applications pour
lesquelles elles sont irremplaçables ou lorsqu’elles procurent un avantage
écologique manifeste par rapport aux alternatives disponibles;
(ii) limiter autant que possible les émissions dues aux utilisations autorisées;
(iii) prendre en considération les accords sectoriels conclus avec certaines bran-
ches industrielles, en vertu de l’art. 41a de la loi sur la protection de
l’environnement.
3.5 
Autres gaz à effet de serre et précurseurs
L’objectif de réduction du Protocole de Kyoto n’inclut pas d’autres gaz provenant
d’émissions anthropiques qui contribuent à l’effet de serre. C’est le cas des CFC, qui
sont réglementés par le protocole de Montréal, de l’ozone et de ses précurseurs, les
NOx et COV. Une taxe incitative a été introduite le 1er janvier 2000 sur les compo-
sés organiques volatils (COV). De plus, les émissions de NOx, de CO et de COV
sont réglementées par l’ordonnance sur la protection de l’air et par l’ordonnance sur
les gaz d’échappement des véhicules à moteur.
3.6 
La mise en œuvre des mécanismes de flexibilité en
Suisse (SwissFlex)
L’utilisation des mécanismes de flexibilité en Suisse est régie par les dispositions
adoptées par la Conférence des Parties (voir ch. 2.2). De plus, il existe un schéma
d’utilisation des mécanismes de flexibilité en Suisse (voir Annexe 2).
La Suisse a pu acquérir une première expérience méthodologique sur l’utilisation
des mécanismes de flexibilité liés à des projets spécifiques dans le cadre de la phase
pilote des «Activities Implemented Jointly» (AIJ). Grâce à l’élection d’un Suisse
comme membre suppléant au sein de l’organe exécutif du CDM (Executive Board)
pour trois ans, et comme membre à part entière pour une année, la Suisse a la possi-
bilité de contribuer activement à l’amélioration des règles et méthodologies utilisées
pour la détermination du scénario de référence (baseline) ainsi que pour le travail de
suivi et de compte rendu, ainsi qu’au développement de procédures simplifiées pour
les petits projets (small scale CDM).
Le schéma d’utilisation des mécanismes de flexibilité en Suisse fixe des règles con-
cernant aussi bien les institutions que les contenus (voir Annexe 2). C’est ainsi
qu’un secrétariat national sera mis sur pied à l’OFEFP pour servir de centrale de
liaison et d’interlocuteur. Il sera géré par l’OFEFP et bénéficiera d’un soutien du
 
7
Ordonnance sur les substances dangereuses pour l’environnement (O sur les substances,
Osubst); RS 814.013.

5949
SWAPP pour une période limitée. Ce secrétariat national réceptionnera notamment
les projets JI/CDM, enregistrera les projets acceptés et tiendra la comptabilité natio-
nale des certificats d’émission et de leur commerce. Un registre national doit être
établi à cette fin et doté des ressources nécessaires (voir aussi ch. 2.4 ainsi que 5).
Les travaux plus approfondis de mise en œuvre sont suivis par le groupe de travail
interdépartemental SwissFlex, sous la direction stratégique des directeurs des quatre
offices concernés, OFEFP, OFEN, seco et DDC.
En Suisse, les mécanismes de flexibilité seront utilisés principalement par des
acteurs privés. Toutes les personnes physiques et morales ont le droit de mener des
projets dans le domaine de la protection du climat et de générer, d’acheter et de ven-
dre des crédits d’émissions. La participation est subordonnée à un enregistrement au
secrétariat national. L’acquisition et la revente en Suisse de certificats étrangers est
admise sans limitation. Les transactions à destination de l’étranger sont, en revan-
che, soumises à certaines restrictions si la réalisation de l’objectif du Protocole de
Kyoto par la Suisse semble compromise. De plus, la réserve minimale prescrite sur
le plan international doit être respectée (voir ch. 2.2). Un certain nombre de gros
émetteurs, de fonds de placement et d’organisations non gouvernementales ont
manifesté leur intérêt pour les mécanismes de flexibilité. Pour les banques, assuran-
ces, consultants et négociants tout particulièrement, ces mécanismes ouvrent de
nouveaux champs d’activités à la jonction de l’offre et de la demande. En Suisse, la
demande en crédits d’émissions devrait émaner essentiellement d’entreprises et de
groupes d’entreprises s’engageant à limiter leurs émissions de CO2 dans le cadre de
la loi sur le CO2 (voir ch. 3.2). Pour satisfaire à cet engagement, les entreprises peu-
vent utiliser des crédits d’émissions de l’étranger pour remplir leurs engagements
Les Parties ont convenu que les mécanismes de flexibilité seront utilisés en com-
plément des mesures dans le pays propre, et que ces mesures constitueront donc un
élément important de l’effort consenti par chaque pays industrialisé sur son terri-
toire. C’est une condition pour une politique climatique crédible et durable. La
Suisse compte à court terme des potentiels de réduction économiquement rentables
(en particulier dans le domaine du chauffage et des technologies des moteurs) qui
peuvent aussi profiter à l’environnement et la qualité de vie dans le pays (domestic
secondary benefits). Se fondant sur ces considérations, le Conseil fédéral n’a cessé
de souligner que les engagements pris en vertu du Protocole de Kyoto devront être
remplis pour l’essentiel avec des mesures de réduction des émissions sur le territoire
suisse. Cette position est conforme à la loi sur le CO2 et corroborée par la décision
de la Conférence des Parties. En l’état actuel, il n’est cependant pas judicieux de
prescrire un objectif quantifié pour la réduction des émissions sur le territoire suisse.
Les travaux ultérieurs relatifs à la mise en œuvre en Suisse et à l’étranger permet-
tront de dire si une telle quantification s’impose ou non.
Il est difficile d’évaluer l’importance que revêtiront les mécanismes de flexibilité
pour la réalisation par la Suisse de son engagement en vertu du Protocole de Kyoto.
Au vu des coûts de développement élevés liés aux projets de protection du climat à
l’étranger, les mesures de réduction nationales restent attractives. Un rapport
d’experts de l’OFEFP8 publié en automne 2000 a jugé plutôt modeste le marché
potentiel pour la première période d’engagement. Mais il devrait fortement se déve-
lopper au cours de la deuxième période d’engagement, après 2012, pour autant que
 
8
OFEFP, Umweltmaterialien UM-125

5950
le potentiel de réduction économiquement intéressant sur le plan national aura été
pleinement utilisé.
3.7 
Puits de carbone en Suisse
En Suisse, c’est la forêt qui est le principal puits de carbone actuellement. La modi-
fication de l’accumulation de carbone dans sa biomasse est évaluée chaque année
dans le cadre de l’inventaire des émissions de gaz à effet de serre. Il en ressort que la
forêt a absorbé en moyenne nette 7,5 % des émissions suisses de gaz à effet de serre
entre 1990 et 1999. Mais cette proportion n’est pas constante. Des phénomènes
météorologiques destructeurs, comme les ouragans Viviane en 1990 et Lothar en
1999, ont réduit l’action des puits de carbone. Les données disponibles ne suffisent
pas pour évaluer les quantités de CO2 fixées ou émises par l’ensemble de la
biosphère suisse, en particulier par les sols forestiers, les sols agricoles et les objets
naturels tels que les haies ou les marais.
Si la Suisse veut imputer l’activité des puits, elle devra décider avant 2008 de la
manière dont elle entend le faire. Le Protocole de Kyoto autorise la prise en compte
des activités suivantes:
–
Reboisement sous forme de plantations, d’ensemencement ou de mesures
destinées à favoriser la repousse naturelle (protection des arbres contre les
dégâts dus au gibier, p. ex.).
–
Mesures sylvicoles augmentant les réserves de carbone dans la forêt et le sol
forestier. En vertu de la décision arrêtée par la Conférence sur le climat à
Bonn en juillet 2001, la Suisse peut comptabiliser au maximum 1,83 million
de tonnes de CO2 au titre de la gestion forestière (environ 3 % des émissions
de 1990).
–
Dans l’agriculture, l’accumulation de carbone peut être augmentée par des
méthodes d’exploitation ménageant le sol (sans charrue) ou des méthodes
d’exploitation plus extensives, ou encore par une modification de
l’assolement.
–
Dans l’exploitation herbagère, la transformation de terres cultivées en pâtu-
rages, l’adoption de méthodes d’exploitation plus extensives (extensifica-
tion), ou encore l’aménagement de surfaces de compensation écologique,
concourent à l’absorption du carbone.
–
La végétalisation de surfaces ayant perdu leur couvert végétal, y compris les
contributions à la protection de la nature et du paysage (plantation de haies
ou d’arbres fruitiers à haute tige), peut également contribuer à la formation
de puits de carbone.
–
Les déboisements sont sources de CO2; ils doivent donc être comptabilisés à
titre d’émissions.
La prise en compte d’un puits ne peut se faire que si l’activité est postérieure à 1990.
La Suisse devrait recenser les surfaces concernées et rendre compte pendant la
période d’engagement de l’action des puits d’une manière vérifiable. Une informa-
tion insuffisante peut motiver la non-prise en compte de certains puits.

5951
L’action des puits est limitée. La forêt suisse ne peut en effet pas croître indéfini-
ment. L’action des puits cessera un jour ou l’autre. Un grand nombre d’arbres de la
forêt suisse pourraient dépérir et ainsi dégager du CO2 en raison des tempêtes, des
bostryches et des incendies, et aussi en raison de l’âge. De même, un changement
dans l’exploitation peut entraîner une réduction du stock sur pied et, partant, un
dégagement de CO2. Ces émissions devraient être prises en compte dans le bilan de
CO2 et compensées par des réductions dans d’autres domaines. Pour éviter cela,
l’exploitation forestière doit être axée sur le maintien de l’absorption de carbone. Si
la Suisse veut comptabiliser des puits, elle doit donc aussi développer une stratégie
pour les conserver.
Les activités visant à la formation de puits peuvent générer des conflits avec d’autres
objectifs. Par exemple, les reboisements sur des surfaces agricoles pourraient être en
contradiction avec la politique agricole actuelle qui vise à la préservation de la sur-
face agricole, en particulier dans les zones périphériques, et à l’implantation décen-
tralisée des exploitations. L’augmentation des réserves de carbone dans la forêt est
incompatible avec l’objectif d’une exploitation accrue de la forêt pour améliorer sa
stabilité et assurer son rajeunissement. Inversement, la création de réserves forestiè-
res peut contribuer à la formation de puits. De tels effets secondaires ou additionnels
doivent être pris en considération pour décider de la prise en compte des puits.
La Confédération a mandaté une étude, actuellement en cours, pour évaluer les pos-
sibilités de former des puits supplémentaires dans les secteurs de la sylviculture et
l’agriculture. Il s’agit, d’une part, d’examiner le potentiel des puits en Suisse et,
d’autre part, de cerner les effets secondaires liés à une augmentation de puits. Quel-
les sont les conséquences pour la forêt lorsque celle-ci est utilisée pendant un certain
temps comme puits et qu’ainsi, le stock de bois augmente ? Peut-elle encore remplir
aussi bien sa fonction protectrice, par exemple? Qu’est-ce que cela implique pour
l’exploitation?
Ces questions n’ayant pas encore de réponse, il faut évaluer avec prudence l’activité
des puits, tout du moins jusqu’à ce que l’étude soit achevée et que les procédures et
méthodes d’imputation des puits aient été adoptées par la Conférence des Parties,
soit probablement fin 2004. Ces éléments permettront à la Suisse de déterminer si, et
dans quelle mesure, les puits de carbone peuvent contribuer à atteindre les objectifs
de Kyoto.
Le rôle de la sylviculture et de l’agriculture ne doit pas être apprécié ou mesuré uni-
quement en fonction des puits. L’agriculture fournit déjà une contribution par la ré-
duction des émissions d’oxyde nitreux et de méthane. La forêt fournit la matière
première bois, dont le bilan est neutre pour les émissions de CO2, pouvant remplacer
d’autres matières premières dont la production nécessite plus d’énergie et libère
donc plus de CO2. De plus, en tant que source d’énergie, le bois peut se substituer à
des combustibles fossiles et contribuer ainsi à la diminution des émissions de CO2.
Ces prestations ne figurent pas au titre des puits de carbone, mais elles réduisent de
fait les émissions, même s’il n’est pas possible de les quantifier en détail. Par exem-
ple, l’utilisation actuelle de 2,5 millions de mètres cubes de bois à des fins énergéti-
ques pourrait passer à 5 millions de mètres cubes à court ou moyen terme, sans pour
autant nuire à une économie forestière durable. Si ce moyen est choisi pour rempla-
cer l’huile de chauffage, il résulte une réduction des émissions de CO2 d’environ
1,5 million de tonnes (3 % des émissions totales de CO2 en Suisse, ou 35 % de
l’objectif de Kyoto).

5952
3.8 
Système national pour établir l’inventaire des
émissions de gaz à effet de serre
La détermination des émissions nationales sur une base correcte permettant des
comparaisons internationales est une condition essentielle du succès de la mise en
œuvre du Protocole de Kyoto. Les Etats contractants sont donc tenus de mettre sur
pied ce que le Protocole appelle un « système national ». Ce système doit régler aus-
si bien les compétences institutionnelles que les opérations d’établissement de
l’inventaire annuel. Il doit en outre garantir l’utilisation de normes de qualité uni-
formes pour l’acquisition, le traitement, la transmission et la gestion des informa-
tions nécessaires à l’inventaire des émissions de gaz à effet de serre et des puits de
carbone.
Le but du système national est d’assurer la cohérence intrinsèque, la comparabilité
avec d’autres inventaires, l’exhaustivité et l’exactitude de l’inventaire national. Pour
y parvenir, la Conférence des Parties a adopté plusieurs lignes directrices que doi-
vent appliquer les différents pays. Les pays sont toutefois habilités et même invités à
utiliser pour certaines activités des méthodes d’exploitation des données qui soient
adaptées aux spécificités nationales. En Suisse, cette adaptation est nécessaire par
exemple pour les émissions de l’agriculture et pour la détermination de l’effet de
puits de la forêt.
Chaque pays est en outre tenu d’identifier les principales sources (key source cate-
gories) qui sont à l’origine de la majeure partie des émissions et qui déterminent les
tendances observées. La description et la documentation des bases de calcul revêtent
une grande importance, car il importe que les séries établies soient cohérentes et vé-
rifiables sur un long terme. La qualité des données exploitées doit être constamment
évaluée et si possible améliorée, de manière à réduire les incertitudes au maximum.
Si la méthode d’inventaire est changée, il faut procéder à une redéfinition rétroactive
des données jusqu’à l’année de référence, 1990. Ce n’est que lorsque les exigences
relatives à un système national sont suffisamment remplies qu’est fixée en détail la
quantité d’émissions attribuée pour la période d’engagement 2008 à 2012, sur la
base de l’inventaire pour 1990 et de l’annexe B au Protocole de Kyoto (fixing of the
assigned amount). Il n’est dès lors plus admis aucune correction influant sur la co-
hérence avec les données pour 1990. Enfin, les directives précisent qu’il faut dési-
gner un service central de l’Etat pour assumer l’entière responsabilité du système
national.
L’inventaire suisse des gaz à effet de serre ne remplit pas encore les exigences d’un
système national. La ratification du Protocole implique donc de nouveaux efforts,
qui requièrent des ressources humaines et financières (voir ch. 5.1). Le système na-
tional conforme aux directives doit être mis en place pour 2005/2006.
3.9 
Autres engagements
Outre l’engagement principal de réduction des émissions des gaz à effet de serre
selon l’art. 3 du Protocole de Kyoto, les Parties prennent d’autres engagements, dont
le respect est vérifié par le groupe chargé des mesures d’encouragement (facilitative
branch), selon les règles et mécanismes y relatifs.

5953
3.9.1 
Politiques et mesures (art. 2)
L’art. 2 du Protocole propose une liste de mesures que les Parties sont invitées à
appliquer ou à affiner, en fonction de leur situation nationale, aux fins de limiter ou
réduire leurs émissions. Les Parties doivent ensuite rendre compte dans leur rapport
national des progrès de ces politiques et mesures. Elles sont invitées à appliquer ces
mesures de façon à réduire au minimum les effets négatifs pour les autres pays et en
particulier pour les pays en développement (art. 2, par. 3 et art. 3, par. 14 Protocole
de Kyoto). La Suisse peut décider de manière indépendante quelles politiques et
mesures elle veut mettre en œuvre, et rend compte des progrès réalisés.
3.9.2 
Programme national (art. 10) et contributions
financières (art. 11)
Toutes les Parties sont également invitées à élaborer des programmes nationaux
visant à lutter contre les changements climatiques et à coopérer notamment en
matière de transfert de technologies écologiques et de moyens financiers vers les
pays en développement. Les spécificités nationales des différentes parties sont
déterminantes à cet égard. Ces deux articles du Protocole de Kyoto reprennent les
engagements inscrits dans la Convention. La Suisse, qui contribue déjà aux activités
de mise en œuvre de la Convention dans les pays en développement (dans le cadre
du FEM, avec le programme NSS et par le biais du SWAPP), décidera elle-même
quelles autres actions bilatérales et volontaires elle veut soutenir (voir ch. 2.6)
3.10 
Respect des engagements au niveau national
Les principales bases juridiques et les mesures légales pour le respect des engage-
ments du Protocole de Kyoto ont déjà été mises en œuvre, sont en cours
d’introduction ou sont en préparation:
–
CO2: loi sur le CO2, SuisseEnergie et diverses mesures complémentaires
visant la réduction des émissions de CO2;
–
Méthane et oxyde nitreux: politique agricole axée sur le marché et l’écologie
et interdiction de mise en décharge des déchets, dans le but de réduire les
émissions de méthane et d’oxyde nitreux;
–
Gaz à effet de serre synthétiques (HFC, PFC, SF6): normes et accords dans
le cadre de l’ordonnance sur les substances dangereuses dans le but de limi-
ter et réduire les émissions des gaz synthétiques.
A l’exception du CO2 émanant des énergies fossiles, les autres gaz ne sont pas sou-
mis à un objectif de réduction. Ce n’est en effet pas indispensable d’après les esti-
mations actuelles. Les mesures déjà en place et celles adoptées devraient, d’après les
prévisions, suffire à réduire de 8 % les émissions de ces gaz, tout en respectant
l’engagement pris avec la loi sur le CO2, même si la période d’engagement compte
des hivers plus froids que celui de 1990 qui fut très chaud, et tout en prenant en
compte les incertitudes autour des puits de carbone. Les objectifs du Protocole de
Kyoto sont donc compatibles avec ceux de la loi sur le CO2.

5954
C’est l’application de la loi sur le CO2 qui sera déterminante pour atteindre
l’objectif de Kyoto, par la réduction de la consommation des énergies fossiles. Le
Conseil fédéral a lancé à cette fin le programme SuisseEnergie. L’introduction d’une
taxe sur le CO2 dépend des mesures volontaires et des principales mesures complé-
mentaires. Selon la stratégie définie dans la loi sur le CO2 et mise en œuvre avec
SuisseEnergie, elles doivent permettre d’éviter l’introduction de la taxe ou, du
moins, faire en sorte que le montant de celle-ci reste bas. La loi sur le CO2 permet
aussi l’utilisation des mécanismes de flexibilité du Protocole de Kyoto, ce qui aide à
atteindre l’objectif de réduction. Un plan a déjà été formulé à cette fin (voir
Annexe 2).
Les puits de carbone sont considérés comme un instrument supplémentaire pour
atteindre l’objectif du Protocole de Kyoto. Leur contribution à la réalisation de
l’objectif ne sera pas définie tant que les résultats de l’étude en cours ne seront pas
disponibles.
Dans la situation actuelle, tous ces instruments, loi sur le CO2, loi sur l’énergie,
SuisseEnergie, mesures volontaires, mesures complémentaires et contribution des
politiques dans d’autres secteurs, mécanismes de flexibilité et puits de carbone doi-
vent permettre à la Suisse d’atteindre l’objectif de Kyoto (voir Annexe 2).
4 
Conséquences
4.1 
Conséquences économiques
La mise en œuvre du Protocole de Kyoto recourt à des mesures relevant de diffé-
rentes politiques sectorielles, comme exposé ci-dessus sous ch. 3. Or, sans condi-
tions précises fixées par l’Etat, il est impossible d’atteindre les objectifs de la politi-
que climatique. Ce ne sont plus les injonctions et interdictions relevant de l’ordre
public dans tous les domaines qui permettent d’atteindre les objectifs de réduction,
mais principalement des instruments d’incitation en vertu du principe du pollueur-
payeur, ainsi que la responsabilisation des émetteurs. Ainsi, la loi sur le CO2 donne
clairement la priorité aux mesures librement consenties, c’est-à-dire à la responsabi-
lisation des acteurs économiques et des consommateurs. L’Etat ne décrète de mesu-
res, comme l’introduction de la taxe sur le CO2, qu’à titre subsidiaire.
Le CO2 est de loin le premier gaz à effet de serre. La réalisation des objectifs du
Protocole de Kyoto dépend donc en premier lieu des efforts entrepris pour en
réduire les émissions. S’agissant des autres gaz importants, au premier rang desquels
le méthane et l’oxyde nitreux, les principales mesures ont déjà été engagées
(réorientation de la politique agricole, interdiction des décharges). Par conséquent,
pour ces autres gaz, la mise en œuvre du Protocole de Kyoto ne devrait pas avoir de
conséquences économiques.
S’il faut agir, c’est bien en ce qui concerne le CO2. En adoptant la loi sur le CO2, le
Parlement a déjà fixé des objectifs, défini une stratégie de mise en œuvre et déve-
loppé des instruments. Les mesures relevant de la politique énergétique et de la
politique des transports, comme par exemple avec le programme SuisseEnergie,
revêtent à cet égard une importance particulière. La loi sur le CO2 tient compte des
mesures agissant sur les émissions de CO2 dans ces domaines, notamment la rede-
vance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations, l’encouragement prévu de

5955
l’introduction de carburants désulfurés, l’abaissement de la consommation spécifi-
que des véhicules à moteur, ou encore les mesures visant à rehausser l’attrait des
transports publics sur le rail et sur la route. Le Protocole de Kyoto renforce encore
l’urgence et l’importance de ces mesures. Climat, transports et énergie sont ainsi
étroitement liées en termes de politique.
Dans son message relatif à la loi sur le CO2, le Conseil fédéral a exposé en détail les
conséquences économiques de cette loi. Les calculs modélisés de la société Prognos
pour une stratégie d’efficacité énergétique au sens de SuisseEnergie, tablent à
l’échelle nationale sur des retombées plutôt positives pour l’économie suisse (écart
en 2010 par rapport à l’année de référence: valeur ajoutée brute +0,1 %, emploi
+0,2 %). Ces résultats ont été confirmés par de nombreuses études nationales et
internationales consacrées à la réduction des émissions de CO2.
Le bilan global montre qu’il ne devrait pas y avoir de retombées négatives sur la
compétitivité de l’économie. Une grande partie du potentiel de réduction peut être
obtenue d’une manière économiquement rentable (mesures «no regret»). L’éco-
nomie suisse dépenserait moins pour ses importations d’énergie fossile. La demande
se déplacerait vers les énergies renouvelables et vers les investissements et techno-
logies économisant l’énergie. Dans l’ensemble, la compétitivité de l’économie en
serait plutôt renforcée. Les conséquences seraient minimes pour la plupart des sec-
teurs de l’économie. Les baisses les plus notables de valeur ajoutée interviendraient
plutôt dans les secteurs de l’énergie et des transports, les gains de valeur ajoutée, en
revanche, dans le secteur des services et dans celui de la construction.
Cette appréciation des incidences économiques découle pour l’essentiel des grands
axes de la loi sur le CO2:
–
Les mesures librement consenties ont la priorité sur la taxe.
–
L’introduction de la taxe sur le CO2 est subsidiaire.
–
Si la taxe sur le CO2 est introduite, les milieux économiques ont la possibi-
lité d’être exonérés en prenant un engagement; il s’agit là d’un aspect déter-
minant, en particulier pour les secteurs et entreprises à forte consommation
d’énergie.
–
Le produit de l’éventuelle taxe sur le CO2 est restitué à la population et aux
milieux économiques.
–
Les mécanismes de flexibilité et le commerce des certificats d’émissions
permettent d’atteindre les objectifs d’une manière aussi peu coûteuse que
possible.
Ce cadre tient compte également des intérêts des petites et moyennes entreprises.
Elles aussi peuvent optimaliser leur consommation d’énergie, et ne seraient pas
pénalisées par l’introduction d’une taxe sur le CO2, grâce à la restitution de son pro-
duit. De plus, un modèle simplifié a été préparé spécialement à leur intention pour la
mise en œuvre des mesures librement consenties.
Les engagements pris par l’UE, qui est de loin le principal partenaire économique de
notre pays, et la manière dont elle concrétise ces engagements, revêtent une impor-
tance particulière pour la compétitivité internationale de l’économie suisse. L’UE
s’est engagée elle aussi à réduire de 8 % ses émissions de gaz à effet de serre. Les
modalités de mise en œuvre dans certains pays de l’UE sont comparables sur de

5956
nombreux points à la stratégie adoptée par la Suisse. L’UE compte introduire et
réglementer à l’échelon communautaire l’échange des certificats d’émissions. La
proposition de directive du 23 octobre 2001 établissant un système d’échange de
quotas d’émission de gaz à effet de serre (COM [2001] 581) montre que, sur cet
aspect important des incidences économiques, l’UE envisage un modèle très sem-
blable à celui qui se met en place en Suisse avec la loi sur le CO2, la directive sur les
mesures librement consenties et la stratégie de mise en œuvre des mécanismes de
flexibilité (attribution de droits d’émission sous forme d’objectifs d’émission et mise
en place d’un système de gestion du commerce des émissions pour les entreprises,
notamment). Le fait que les Etats-Unis renoncent pour l’instant à ratifier le Proto-
cole de Kyoto devrait donner aux pays européens une avance technologique et
même, à moyen terme, leur procurer un avantage concurrentiel.
La mise en œuvre des mesures librement consenties, des conventions et du com-
merce des émissions est passablement coûteuse, tant pour les milieux économiques
que pour la Confédération. Mais, dans cet effort, les entreprises recevront un
important soutien de la part de l’Agence de l’énergie pour l’économie (AEnEc).
4.2 
Conséquences financières et effets sur l’état du
personnel
4.2.1 
Confédération
La mise en œuvre du Protocole de Kyoto implique la réalisation de tâches addition-
nelles importantes sur le plan national et international (voir ch. 3). Leur exécution
est essentiellement du ressort de la Confédération. C’est donc elle qui supportera
l’augmentation des charges qui en découle (voir tableau 1 Annexe 1). Une grande
partie de ces charges supplémentaires vient du fait que le Protocole de Kyoto est le
premier accord international sur la protection de l’environnement qui impose des
objectifs quantifiés contraignants sur le plan du droit international. Un système
complet et détaillé de règles a été défini pour garantir la fiabilité de la collecte des
données, la comparabilité ainsi que la possibilité de vérifier le respect des engage-
ments par les Parties. Sa mise en œuvre demande divers aménagements institution-
nels, organisationnels et logistiques, en particulier au sein du service fédéral com-
pétent pour les questions de souveraineté, de l’OFEFP et des services de l’OFEN
chargés de l’exécution (SuisseEnergie).
Mise à part l’exécution des mesures relevant de la politique climatique, en particu-
lier dans le cadre de la loi sur le CO2 et des programmes Energie 2000 et Suisse-
Energie, les charges liées à la mise en œuvre par la Suisse en tant qu’Etat partie à la
Convention se sont limitées jusqu’ici, pour l’essentiel, à l’établissement de l’inven-
taire des émissions de gaz à effet de serre ainsi qu’au rapport périodique sur le res-
pect des engagements (environ 1 poste depuis 1994, principalement à l’OFEFP). Un
autre poste a été affecté depuis 1997 à la collaboration de la Suisse à la phase pilote
de la Convention pour les projets bilatéraux de protection du climat menés à
l’étranger (principalement au seco).
Avec la loi sur le CO2, la Suisse dispose déjà d’un cadre législatif et, avec Suisse-
Energie, du principal instrument de mise en œuvre en vue de la réalisation du Proto-
cole de Kyoto. Pour pouvoir remplir les engagements élargis en matière de compte

5957
rendu, en particulier en ce qui concerne l’inventaire national des gaz à effet de serre
(constitution et exploitation d’un système national de collecte, de traitement et de
documentation des données) et l’amélioration de la base statistique nécessaire à la
détermination de l’action des forêts en tant que puits de carbone, l’OFEFP a besoin
de 2.5 postes supplémentaires de collaboratrices/collaborateurs scientifiques. Aux
charges salariales, il faut ajouter les charges de fonctionnement, notamment pour de
nouveaux instruments informatiques ainsi que pour des études et des activités de
soutien à l’extérieur de l’administration fédérale. Ces charges supplémentaires sont
estimées annuellement à 400 000 francs dans le budget de l’OFEFP pour le court
terme. En prévision de l’utilisation des mécanismes de flexibilité du Protocole de
Kyoto (voir annexe), en particulier l’exploitation du registre national des transac-
tions effectuées dans le cadre des mécanismes de flexibilité et le rapport au Secréta-
riat de la Convention, au moins un nouveau poste pour le Secrétariat national ainsi
que des moyens financiers pour le fonctionnement et les projets à hauteur de
200 000 francs seront nécessaires à partir de 2004.
Quatre postes supplémentaires sont nécessaires à l’OFEN et un poste supplémen-
taire à l’OFEFP pour la mise en œuvre des mesures volontaires dans le cadre de la
loi sur le CO2, entre autres pour la négociation des objectifs et des engagements ain-
si que pour le controlling et le monitoring. Aux charges salariales, il faut ajouter les
charges de fonctionnement. Ces charges supplémentaires sont estimées annuelle-
ment à 200 000 francs dans le budget de l’OFEFP pour le court terme, et
400 000 francs dans celui de l’OFEN. L’introduction de la taxe sur le CO2 entraîne-
rait une hausse notable de ces charges. Le message sur la loi sur le CO2 mentionne
les effets sur l’état du personnel dus à la perception de la taxe, au déroulement de
l’exonération de la taxe ainsi que de la distribution de son produit sur la base d’une
première estimation qu’il s’agira ensuite de préciser.
Pour étendre le réseau d’observation du climat dans le cadre du réseau de Météo-
Suisse (monitoring à long terme et contribution de la Suisse au Global Climate
Observing System, GCOS), il est nécessaire de disposer de 1.5 poste nouveau ainsi
que de moyens supplémentaires à hauteur de 75 000 francs.
4.2.2 
Cantons et communes
Les cantons et les communes participent activement à la mise en œuvre de la loi sur
le CO2, de la loi sur l’énergie ainsi que du programme SuisseEnergie. Les services
cantonaux qui œuvrent dans le domaine de l’énergie occupent plus de 100 person-
nes.
Le label Cité de l’énergie atteste des efforts entrepris par les communes en matière
de politique énergétique, des transports et du climat. Plus de 70 villes et communes
s’engagent au sein du programme SuisseEnergie, avec les surcoûts que cela impli-
que, et sont aujourd’hui certifiées.

5958
5 
Conformité avec le programme de la législature
La ratification du Protocole de Kyoto figure dans le Rapport sur le Programme du
1er mars 2000 de la législature 1999 à 2003 (FF 2000 2178 objectif 3; grandes
lignes, objet 7).
6 
Relation avec le droit européen
Les Etats membres de l’UE peuvent remplir conjointement leurs engagement issus
du Protocole de Kyoto (art. 4). Voici quelques indications:
–
Approbation, au nom de l’UE, de la Convention-cadre des Nations Unies sur
les changements climatiques par l’arrêté 94/69/CE du Conseil du 15 décem-
bre 1993 sur la conclusion de la Convention-cadre des Nations Unies sur les
changements climatiques.
–
L’art. 4 du Protocole permet à des Parties agissant conjointement dans le
cadre d’une organisation régionale d’intégration économique et en concer-
tation avec elle, de remplir conjointement les engagements selon l’art. 3.
–
A la signature du Protocole, à New York le 29 avril 1998, l’UE a déclaré
qu’elle et ses Etats membres rempliraient conjointement leurs engagements
respectifs selon l’art. 3, par. 1 du Protocole, au sens de l’art. 4.
–
Décision du Conseil du 25 avril 2002 relative à l’approbation, au nom de la
Communauté européenne, du Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des
Nations Unies sur les changements climatiques et l’exécution conjointe des
engagements qui en découlent (2002/358/CE).
–
Suite à leur décision de remplir conjointement leurs engagements au sens de
l’art. 4 du Protocole de Kyoto, l’UE et ses Etats membres sont collective-
ment responsables du respect par l’UE de ses engagements quantifiés en
matière de réduction des émissions selon l’art. 3, par. 1, du Protocole. En
conséquence, les Etats membres sont, aux termes de l’art. 10 du Traité sur la
création de l’Union européenne, tenus individuellement et collectivement de
prendre toutes les mesures appropriées, de type général ou particulier, pour
remplir leurs engagements découlant des actes des organes de l’Union, y
compris des engagements quantifiés de l’Union concernant la réduction des
émissions dans le cadre du Protocole, de faciliter la réalisation de ces enga-
gements et de s’abstenir de toute mesure qui pourrait les compromettre.
–
Les émissions de l’année de référence de l’Union et de ses Etats membres ne
sont pas déterminés définitivement avant l’entrée en vigueur du Protocole.
Si ces émissions de l’année de référence sont déterminées définitivement,
mais au plus tard avant le début de la période d’engagement, l’Union et ses
Etats membres déterminent ces quantités d’émissions en tonnes d’équi-
valent-dioxyde de carbone, conformément à la procédure prévue à l’art. 8 de
la décision 93/389/CEE du Conseil du 24 juin 1993 relative à un mécanisme
de surveillance des émissions de CO2 et des autres gaz à effet de serre dans
la Communauté.

5959
–
La Commission définit, d’ici au 31 décembre 2006 au plus tard, après
détermination des valeurs définitives des émissions de l’année de référence,
les quantités d’émissions respectives pour l’Union européenne et ses diffé-
rents Etats membres en tonnes d’équivalent-dioxyde de carbone, en se fon-
dant sur les engagements quantifiés en matière de limitation ou de réduction
des émissions et en tenant compte des méthodologies d’estimation des émis-
sions anthropiques par les sources et de leur absorption par les puits au sens
de l’art. 5, par. 2, du Protocole, ainsi que les modalités de calcul des quanti-
tés attribuées selon l’art. 3, par. 7 et 8, du Protocole.
–
Les Etats membres se sont efforcés de prendre les mesures indispensables
pour déposer leurs actes de ratification ou d’approbation avant le 1er juin
2002 en même temps que ceux de l’Union et des autres Etats membres.
7 
Rapport avec d’autres traités internationaux
7.1 
Traités multilatéraux sur l’environnement
La Suisse attache une grande importance à une protection cohérente de l’environne-
ment, en recherchant des synergies entre les différents traités internationaux. La
protection de certains secteurs de l’environnement ne doit pas se faire au détriment
d’autres. Ainsi, le Protocole de Kyoto doit être mis en rapport étroit avec la Con-
vention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone et le Protocole de Mont-
réal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone, la Convention sur
la diversité biologique et la Convention de la lutte contre la désertification.
7.1.1 
La Convention de Vienne pour la protection
de la couche d’ozone (RS 0.814.02) et le
Protocole de Montréal relatif à des substances qui
appauvrissent la couche d’ozone (RS 0.814.021)
La protection de la couche d’ozone doit se faire sans causer de dommage au climat.
La Suisse veille en particulier à ce que des substances interdites par le Protocole de
Montréal ne soient pas substituées par d’autres menaçant le climat. C’est notamment
le cas des HFC visés dans le Protocole de Kyoto et qui sont proposés comme de
possibles substituts aux CFC dans le cadre du Protocole de Montréal, alors que leurs
émissions doivent être réduites en vertu du Protocole de Kyoto.
7.1.2 
La Convention sur la diversité biologique
(RS 0.451.43)
Les changements climatiques ont des incidences sur la diversité biologique, notam-
ment le recul de la diversité des espèces et la rupture de l’équilibre entre espèces
dans certains écosystèmes fragiles ou menacés. Par ailleurs, l’utilisation des puits de
carbone, autorisée par le Protocole de Kyoto, pourrait mettre en danger certaines
forêts ainsi que leur biodiversité. En effet, considérées seulement dans leur fonction
de puits de carbone, les forêts qui sont arrivées à maturité et qui ne fixent plus de

5960
carbone pourraient être remplacées par de nouvelles plantations avec une diversité
différente. La Suisse demande donc que des synergies soient développées pour assu-
rer durablement la cohérence nécessaire entre la protection du climat et la diversité
biologique.
7.1.3 
La Convention de lutte contre la désertification
(FF 1995 II 798)
Les variations climatiques sont une des causes principales de la désertification. En
s’amplifiant, elles vont donc aggraver et accélérer le processus de désertification de
certaines régions arides ou semi-arides. Il est donc primordial de trouver des syner-
gies de lutte contre ces deux fléaux.
7.2 
Organisation Mondiale du Commerce (RS 0.632.20)
L’art. 2, par. 3, du Protocole de Kyoto stipule que les Parties, en s’acquittant de
leurs engagements, s’efforcent d’appliquer les politiques et les mesures de manière à
réduire au minimum les effets négatifs, notamment les effets néfastes sur le com-
merce international et les conséquences économiques pour les autres Parties. La
Conférence des Parties agissant comme Réunion des Parties pourra prendre, le cas
échéant, d’autres mesures propres à faciliter l’application des dispositions dudit
paragraphe. Le Protocole de Kyoto et l’Accord sur l’Organisation mondiale du
commerce poursuivent des objectifs qui doivent se renforcer mutuellement. La
Suisse y contribue en mettant en œuvre ces deux traités et veille à ce que le Proto-
cole de Kyoto soit réalisé d’une manière conforme à l’OMC et aux objectifs de ces
deux traités. Ceci vaut tout particulièrement pour la mise en œuvre du Protocole de
Kyoto au moyen de la loi sur le CO2.
8 
Bases juridiques
La constitutionnalité du projet d’arrêté fédéral concernant l’approbation du Proto-
cole de Kyoto repose sur l’art. 54, al. 1, de la Constitution, selon lequel la conclu-
sion de traités internationaux est de la compétence de la Confédération.
Les dispositions du Protocole de Kyoto tombent dans le champ d’application de
l’art. 166, al. 2, de la Constitution et nécessitent donc l’approbation du Parlement.
Aux termes de l’art. 141, al. 1, let. d, de la Constitution, sont soumis au référendum
facultatif les traités internationaux qui sont d’une durée indéterminée et ne sont pas
dénonçables, qui prévoient l’adhésion à une organisation internationale ou qui
entraînent une unification multilatérale du droit.
Le Protocole de Kyoto est conclu pour une durée indéterminée, mais son art. 27,
par. 1, dispose qu’il peut être dénoncé à tout moment à l’expiration d’un délai de
trois ans à compter de la date d’entrée en vigueur. La dénonciation prend effet à
l’expiration d’un délai d’un an à compter de la date de la réception de la notifica-
tion. La même possibilité de dénonciation existe pour la Convention sur les chan-

5961
gements climatiques selon l’art. 25. Une dénonciation de cette dernière entraîne
automatiquement la dénonciation du Protocole de Kyoto (art. 27, par. 3, Protocole).
Le Protocole de Kyoto ne prévoit aucune adhésion à une organisation internationale,
pas plus qu’il n’entraîne une unification multilatérale du droit. Il ne régit aucun do-
maine juridique particulier de façon détaillée et par des normes directement applica-
bles, mais laisse aux parties contractantes le choix des moyens qu’elles entendent
utiliser pour remplir leurs engagements.
L’arrêté d’approbation n’est donc pas soumis au référendum facultatif prévu pour
les traités internationaux selon l’art. 141, al. 1, let. d, de la Constitution.
Supplément
Annexes
–
Annexe 1:
Figures et tableaux
–
Annexe 2:
Réglementation et cadre institutionnel régissant la mise en
œuvre des mécanismes de flexibilité prévus dans le Protocole
de Kyoto en Suisse

5962
Annexe 1
Part des différents groupes d’émetteurs aux émissions de gaz à effet
de serre en Suisse en 2000
(total CO2, CH4, N2O, HFC, PFC, SF6 en équivalent-CO2).
Figure 1
Transports
31%
Ménages
21%
Industrie
18%
Déchets
5%
Autres
2%
Agriculture
12 %
Artisanat,
Services
11%

5963
Evolution des émissions de gaz à effet de serre
 (total CO2, CH4, N2O, HFC, PFC, SF6 en équivalent-CO2) en Suisse durant
la période 1990 à 2000 et valeur cible pour 2010 (émissions brutes, c’est-à-dire
sans les puits).
Figure 2
40
45
50
55
60
1990
1995
2000
2005
2010
Equivalent CO2 (millions de tonnes)
Objectif 2010
(moyenne
2008–12)

5964
Evolution des émissions énergétiques de CO2 en Suisse au cours
de la période 1990 à 2000 et objectifs 2010 selon la loi sur le CO2
Figure 3
0
10
20
30
40
50
1990
1995
2000
2005
2010
Combustibles
Carburants
Total
Objectif
2010
-10%
-15%
-8%
Emissiones de CO2 (millions de tonnes)

5965
Nombre de postes et coûts par office et par année
Tableau 1
2003
Dès 2004
Nombre de postes
2 (OFEFP)1
4 (OFEN)1
4,5 (OFEFP)1,2,3,4
4 (OFEN)5
1,5 (OFMC)6
Total des postes
6
10
Dépenses de personnel
(en millions de francs)
0,300 (OFEFP)
0,600 (OFEN)
0,585 (OFEFP)
0,520 (OFEN)
0,195 (OFMC)
Frais de fonctionnement
(en millions de francs)
0,300 (OFEFP)
0,400 (OFEN)
0,800 (OFEFP)
0,400 (OFEN)
0,075 (OFMC)
Total des coûts
(en millions de francs)
1,600
2,575
1
Système national pour l’inventaire des émissions de gaz à effet de serre
2
Inventaire des puits de carbone
3
Secrétariat pour les mécanismes de flexibilité du Protocole de Kyoto
(y compris le registre)
4
Mesures volontaires SuisseEnergie et loi sur le CO2
5
Mesures volontaires SuisseEnergie et loi sur le CO2
6
Réseau météorologique et climatologique

5966
Annexe 2
Réglementation et cadre institutionnel régissant la mise en
œuvre en Suisse des mécanismes de flexibilité prévus dans le
Protocole de Kyoto
Vue d’ensemble: mise en œuvre des mécanismes de flexibilité en Suisse
Le schéma suivant montre comment les mécanismes de flexibilité seront appliqués
en Suisse.
Explication du schéma:
Les mécanismes de flexibilité permettent de faire valoir, en Suisse, les réductions
d’émissions obtenues à l’étranger en vue de la réalisation des objectifs du Protocole
de Kyoto et de la loi sur le CO2. Les instruments disponibles à cette fin sont les sui-
vants: les projets JI/CDM9 et le commerce des droits d’émission.
 
9
Application conjointe (Joint Implementation JI) avec les pays industrialisés et
Mécanisme de développement propre (Clean Development Mechanism CDM) avec les
pays en développement.

5967
Projets JI/CDM (voir schéma, ch. 1): Les projets JI/CDM menés avec succès par la
Suisse (Etat et secteur privé) à l’étranger lui donnent droit à des crédits d’émission.
Pour assurer leur intégrité écologique (réductions additionnelles des émissions), les
projets CDM, surtout, doivent respecter une série d’étapes prédéfinie et être soumis
à des critères de qualité et à des procédures de contrôle sévères. Les différentes éta-
pes d’un projet CDM mettent en scène les acteurs suivants:
Etapes du projet
Acteurs
Etude de faisabilité du projet
Gestionnaire du projet
Approbation du projet
Services de contrôle de la Suisse et
du pays hôte
Validation du projet
Organe de révision privé accrédité
Enregistrement du projet
Services de contrôle de la Suisse et
de la CCNUCC
Mise en œuvre du projet
Gestionnaire du projet
Monitoring et compte rendu des réductions
Gestionnaire du projet
Vérification et certification des réductions
Organe de révision privé accrédité
Etablissement des crédits
Organe exécutif de la CCNUCC
Dans le cas des projets JI, la procédure est légèrement raccourcie, car ces projets
n’ont pas pour effet d’augmenter le budget total des émissions des pays industriali-
sés. Si les pays assumant la direction de projets remplissent les conditions de parti-
cipation (tenue en bonne et due forme d’un inventaire des émissions de gaz à effet
de serre et constitution d’un registre national), il est possible de faire suivre aux
projets une procédure accélérée, durant laquelle le pays hôte établit lui-même les
crédits d’émission et soustrait ceux-ci de son propre budget. Si les conditions de
participation ne sont pas remplies, les réductions obtenues doivent être vérifiées par
un organe de révision indépendant. Il appartient alors à l’organe chargé de l’exé-
cution des projets JI d’établir les permis.
Commerce international des droits d’émission (voir schéma, ch. 2): En plus de me-
ner des projets, la Suisse (Etat et secteur privé) peut également acheter des crédits
d’émission sur le marché international. Ceux-ci viennent soit de projets JI/CDM
sans participation suisse, soit de crédits d’émission excédentaires d’autres Etats.
C’est également sur ce marché qu’il est possible de revendre les crédits d’émission
suisses excédentaires.
La demande de droits d’émission de l’étranger (voir schéma, ch. 3) découle en
Suisse principalement des engagements formels dans le cadre de la loi sur le CO2
Aux termes de la loi, les grandes entreprises, les regroupements de consommateurs
et les entreprises à forte consommation d’énergie peuvent s’engager à limiter leurs
émissions de CO2 Pour honorer leurs engagements formels, ils ont la possibilité de
recourir à des droits d’émission de l’étranger qui complètent les mesures prises dans
les entreprises. Les entreprises acquièrent des crédits d’émission de l’étranger et se
les font comptabiliser par l’Etat au titre de leurs engagements. L’Etat lui-même peut
utiliser ces droits pour honorer l’engagement pris par la Suisse dans le cadre du
Protocole de Kyoto.

5968
Intermédiaires (voir schéma, ch. 4): Les mécanismes de flexibilité donneront nais-
sance à un marché international des droits d’émission sur lequel apparaîtront des
intermédiaires. Ceux-ci contribuent à réduire les coûts en rapprochant l’offre et la
demande. Ils peuvent par exemple regrouper des projets dans des fonds et vendre les
permis correspondants à de petits émetteurs ou exploiter des plates-formes de
négoce spécialisées dans l’échange des droits d’émission. Les mécanismes de flexi-
bilité offrent de nouvelles perspectives d’affaires aux banques, aux assurances, aux
conseillers et aux courtiers.
Projets JI en Suisse (voir schéma, ch. 5): Les projets JI financés par des investis-
seurs suisses ou étrangers en Suisse ne peuvent être exclus. Cette option peut inté-
resser en particulier les groupes internationaux qui disposent de succursales en
Suisse et qui souhaitent y réduire encore les coûts. Pour des raisons de non-
discrimination, les règles et les exigences applicables aux projets JI en Suisse
doivent être les mêmes que celles en vigueur pour les projets à l’étranger.
Service de contrôle de la Suisse / Secrétariat national (voir schéma, ch. 6):
L’introduction des mécanismes de flexibilité en Suisse nécessite d’instituer un
organe central de liaison et de contrôle auprès de la Confédération. Ce service se
charge des tâches d’envergure nationale, soit l’approbation et l’enregistrement des
projets JI/CDM suisses; la tenue d’un registre où sont consignés les transferts de
propriété des permis d’émission; la conclusion de mémorandums d’accord (Memo-
randa of Understanding) avec des pays hôtes; l’information du public et la commu-
nication avec le service de contrôle international de la CCNUCC; la coordination
avec SuisseEnergie pour les activités de contrôle, de monitoring et de compte rendu.
Les mécanismes de flexibilité sont conçus de façon à ce qu’une grande partie des tâ-
ches d’exécution et de contrôle requises par les projets à l’étranger puissent être
confiées à des organes de révision privés accrédités (voir étapes du projet ci-dessus).
Service de contrôle de la CCNUCC (voir schéma, ch. 7): Le secrétariat de la Con-
vention-cadre sur les changements climatiques est le pendant, au niveau interna-
tional, du service de contrôle de la Suisse. Sa tâche consiste notamment à tenir une
liste des projets de protection du climat et un registre de tous les transferts de droits
d’émission dans le monde. Il appartient à des organes exécutifs d’accompagner la
mise en œuvre des différents projets. Le Comité exécutif (Executive Board, projets
CDM), élu par la 7e Conférence des Parties (COP 7) en novembre 2001, est chargé
d’établir les certificats attestant les réductions d’émissions obtenues dans le cadre de
projets CDM et vérifiées par des organes de révision privés; il lui incombe égale-
ment d’approfondir des questions méthodologiques importantes en relation avec le
scénario de référence (baseline)10 le monitoring et le compte rendu et d’élaborer une
procédure simplifiée pour les petits projets CDM. Le Comité de supervision (Super-
visory Committee), responsable de la surveillance des projets JI, sera institué par la
première Réunion des Parties au protocole (COP/MOP1) et ne commencera donc
son activité qu’après l’entrée en vigueur du Protocole de Kyoto.
 
10
Evolution hypothétique de référence des émissions pour le calcul du bénéfice climatique
des projets de protection du climat. Cette notion est également utilisée pour les
projections tendancielles (business as usual) en matière d’émissions des pays,
entreprises, etc.

5969
Application des mécanismes de flexibilité
Critères d’admission des sujets de droit et règles régissant la mise en œuvre
Il est impossible d’appliquer les mécanismes de flexibilité en Suisse tant que l’Etat
n’aura pas rempli les conditions de participation internationales. A savoir notam-
ment la ratification du Protocole de Kyoto, l’institution d’une comptabilité nationale
des émissions et un compte rendu régulier au service de contrôle de la CCNUCC.
En Suisse, les mécanismes de flexibilité sont destinés principalement à des acteurs
privés. Toutes les personnes physiques et morales ont le droit de réaliser des projets
de protection du climat et de produire, d’acheter et de vendre des droits d’émission.
La participation à ce commerce est subordonnée à l’enregistrement auprès du
Secrétariat national.
L’achat de certificats étrangers et leur revente en Suisse est possible sans limitation
(imputation, voir ci-après). En revanche, les transactions à l’étranger sont soumises
à certaines restrictions si l’objectif assigné à la Suisse dans le Protocole de Kyoto
risque de ne pas être atteint. Selon la décision de la Conférence des Parties, les pays
industrialisés doivent avoir une réserve minimale au moins égale à 90 % de la quan-
tité attribuée (assigned amount). Cette disposition vise à empêcher les ventes exces-
sives. La réserve ne peut en outre représenter que cinq fois la quantité d’émissions
figurant dans le dernier inventaire examiné, lorsque cette quantité est inférieure.
Lorsque les réserves sont inférieures au niveau obligatoire, le registre électronique
garantit de façon automatique qu’aucun nouveau droit d’émission ne peut être
exporté de Suisse. Cette restriction concerne tous les participants. Compte tenu du
nombre plutôt restreint de droits d’émission qui seront répartis, il semble peu proba-
ble que les ventes de Suisse vers l’étranger puissent compromettre le respect de la
limite. Le cas de figure devra cependant être réglé avec soin au moment de
l’élaboration du registre électronique.
Imputation sur les objectifs de réduction selon la loi sur le CO2
Après d’âpres discussions ayant opposé, d’un côté, l’UE et des pays comme la
Suisse et, de l’autre, le Canada, le Japon et d’autres pays, les parties contractantes se
sont mises d’accord pour considérer que les mécanismes de flexibilité doivent être
utilisés en complément aux mesures prises sur le plan national et que celles-ci doi-
vent représenter une part importante des efforts des pays industrialisés. C’est là une
condition préalable à une politique climatique crédible et durable.
Pour que cette politique soit crédible et durable, il faut que les pays industrialisés
fournissent des efforts substantiels chez eux. Il existe un énorme potentiel de réduc-
tion économiquement intéressant qui ne demande qu’à être exploité. La qualité de
l’environnement ne peut qu’en être améliorée (domestic secondary benefits).
Forte de ces considérations, la Suisse a toujours souligné expressément que les en-
gagements en vertu du Protocole de Kyoto doivent être honorés essentiellement au
moyen de mesures visant à réduire les émissions dans le pays. Cette position est
conforme à la loi sur le CO2 et le résultat de la Conférence des Parties l’a consoli-
dée. A l’heure actuelle, cependant, il n’y a pas lieu de quantifier les réductions qui
doivent être obtenues en Suisse. Les travaux ultérieurs sur la mise en œuvre en
Suisse et à l’étranger montreront s’il convient de fixer cette part.

5970
Commerce national des droits d’émission et relation avec les mécanismes de
flexibilité
La participation au commerce des droits d’émission est facultative et ouverte à tous
les sujets de droit autorisés. Peuvent être échangés sur le marché national:
–
Les droits d’émission suisses non utilisés (AAU11-CH) dans le cadre
d’engagements;
–
Les droits d’émission d’autres pays industrialisés (AAU et RMU12) issus du
commerce international des droits d’émission avec d’autres Parties au Proto-
cole de Kyoto;
–
Les droits issus de projets JI et CDM (ERU13 / CER14);
–
Les droits issus de projets de protection du climat en Suisse (certificats
AAU-CH);
–
Les permis résultant de l’augmentation nette des puits de CO2 en Suisse
(RMU-CH).
Grâce au système d’enregistrement prévu au niveau international (tous les crédits se-
ront munis d’un numéro de série sans équivoque), il sera possible de définir le type
de projet ainsi que l’origine des certificats. Il n’apparaît pas utile de réglementer
plus sévèrement le commerce des différents types de crédits, car le marché pourrait
facilement contourner ces limitations.
Selon la décision de la Conférence des Parties, tous les permis, quelle que soit leur
origine, sont d’égale valeur et peuvent par conséquent être échangés entre eux sur le
marché international des droits d’émission (fongibilité). Le crédit restant qui pourra
être reporté sur la deuxième période d’engagement ne devra contenir aucun permis
provenant des puits (RMU). En revanche, les AAU peuvent être intégralement re-
portées sur la période d’engagement suivante, de même que les ERU et les CER,
mais dans des proportions limitées (dans les deux cas, jusqu’à 2.5 % du budget na-
tional initial des émissions).
Un système national de négoce des droits d’émission devra être institué dans le res-
pect des normes internationales. Il convient de s’assurer la collaboration de
l’Agence de l’énergie pour l’économie (AEnEc). Ultérieurement, il faudra chercher
à relier le système national au système d’échange des droits d’émission envisagé
dans l’UE. Les exigences minimales du système d’échange de l’UE doivent donc
être prises en considération.
 
11
Assigned Amount Units: unités d’émission attribuées à une Partie pour les années
2008 à 2012 en fonction de son engagement selon l’annexe B du Protocole de Kyoto.
12
Removal Unit: unité utilisée pour comptabiliser les crédits d’émission résultant de
l’accroissement des puits sur le plan national.
13
Emission Reduction Unit: unité d’émission de réduction résultant d’un projet du type
d’exécution conjointe.
14
Certified Emission Reduction: unité d’émission certifiée résultant d’un projet de
mécanisme pour un développement «propre»

5971
Catégories de projets et critères
Conformément à la décision de la Conférence des Parties, les catégories suivantes de
projets peuvent être considérées comme des projets JI ou CDM:
–
Projets énergétiques (accroissement de l’efficacité énergétique, remplace-
ment des agents énergétiques, énergies renouvelables)
–
Autres projets de protection du climat visant à réduire les émissions de gaz à
effet de serre (méthane, etc.)
–
Projets JI: toutes les catégories de projets de puits (limite supérieure de 1,83
million de tonnes de CO2 pour la sylviculture).
–
Projets CDM: projets de boisement et de reboisement jusqu’à 1 % des émis-
sions de l’année de base.
Les installations nucléaires ne peuvent pas être reconnues comme des projets JI ou
CDM. La comptabilisation des projets de puits se fait selon les directives que
l’Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique (OSCST) de la Con-
vention et le groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (Inter-
governmental Panel on Climate Change, IPCC) auront élaborées jusqu’à fin 2003.
Aucune autre limitation n’est en principe prévue. Dans des cas exceptionnels justi-
fiés, il sera possible de rejeter les projets qui sont en claire contradiction avec les
principes de la politique suisse du développement et de la politique extérieure
suisse.
Règles applicables aux organes de révision privés
Le principe des mécanismes de flexibilité part de l’hypothèse que les projets JI et
CDM respectent des normes élevées de qualité. Des normes nationales et internatio-
nales sévères ainsi qu’une série de contrôles minutieux avant et pendant la mise en
œuvre sont prévues pour garantir que seuls les projets irréprochables obtiennent des
permis. Le respect de cette condition suppose des procédures de contrôle et de véri-
fication strictes, qui seront confiées aux termes du protocole à des organes privés ac-
crédités (désignés ci-après par le terme d’organes de révision privés)15. Les coûts de
ces travaux sont mis à la charge des auteurs des projets.
Les tâches principales incombant aux organes de révision privés sont les suivantes:
–
Contrôle préalable de la demande de projet (étape dite de la validation du
projet dans le CDM) et
–
Contrôle du projet après sa mise en œuvre (étape dite de la vérification, et,
dans le CDM, de la certification des réductions d’émissions).
Sur décision de la Conférence des Parties, les organes de révision privés doivent être
accrédités par les organes exécutifs compétents. L’Executive Board (CDM) va char-
ger une commission d’institutionnaliser la procédure d’accréditation. Pour les pro-
jets JI, en revanche, aucune autorité internationale d’accréditation n’existera avant la
désignation du Supervisory Committee après l’entrée en vigueur du Protocole de
Kyoto. Pendant la période transitoire, c’est-à-dire jusqu’à l’établissement de la pro-
cédure d’accréditation internationale ou jusqu’à la preuve de l’existence d’audits de
 
15
Ces organes de révision portent le nom d’Operational Entities pour les projets CDM et
d’Independent Entities pour les projets JI.

5972
qualité, les organes de révision privés accrédités pour le CDM seront reconnus par la
Confédération comme étant accrédités pour le JI.
D’autres Etats, comme les Pays-Bas et le Royaume-Uni, ont déjà commencé à
accorder unilatéralement le statut d’organes de révision à des sociétés nationales et
internationales. Pendant la phase transitoire, c’est-à-dire jusqu’à l’établissement de
la procédure d’accréditation reconnue sur le plan international, il faut, au besoin,
viser une reconnaissance par d’autres Etats de certaines sociétés de révision recon-
nues en Suisse.
Réglementation/compétence des institutions étatiques
Comme le montre le schéma présenté au début de la présente annexe, les investis-
seurs et les pays hôtes doivent suivre une procédure prédéfinie. Elle met en scène
certaines institutions étatiques à créer en Suisse.
Secrétariat national
Il est important que l’administration dispose d’un service de liaison central, facile à
localiser pour les personnes intéressées en Suisse et à l’étranger. Les tâches de ce
service sont les suivantes:
–
Renseigner sur les mécanismes de flexibilité et coordonner les travaux y
relatifs au sein de l’administration fédérale et en assurer la cohésion, en par-
ticulier avec la politique du développement et la politique de l’énergie;
–
Réceptionner les demandes de projets JI/CDM, faire une vérification som-
maire du respect des exigences formelles et des critères de projet, transmet-
tre pour approbation par le groupe de travail interdépartemental SwissFlex,
si nécessaire en faisant appel à des experts externes;
–
Enregistrer les projets approuvés (voir ci-après);
–
Informer le public (en concordance avec la loi sur le CO2 et SuisseEnergie):
transparence maximale des activités de projets, plate-forme d’information
sur Internet avec matériel d’information, projets en cours et état d’avan-
cement, liens avec les instances de référence et les organisations; présenta-
tions à des colloques et séminaires d’information à l’intention du public
intéressé;
–
Assurer les contacts avec les partenaires et les services officiels en Suisse et
à l’étranger, représenter la Suisse aux conférences et aux séminaires inter-
nationaux consacrés au sujet;
–
Faire rapport au secrétariat de la CCNUCC sur les mécanismes de flexibilité;
–
Coopérer avec les National Strategy Studies (NSS) pour renforcer les capa-
cités dans les pays en développement et en transition pour les projets CDM
et JI et veiller à la cohérence en ce qui concerne le transfert de technologie et
de production industrielle respectueuse de l’environnement (cleaner pro-
duction);
–
Rechercher des experts nationaux qui seront appelés à coopérer au sein des
instances internationales en vue de la mise en œuvre de la Convention-cadre
sur les changements climatiques et du Protocole de Kyoto.

5973
Registre national, comptabilité AAU/CER
Pour comptabiliser les gaz à effet de serre, il est nécessaire de constituer un registre
dans lequel seront consignés les différents droits d’émission ainsi que toutes les
transactions. Le registre national contient les comptes suivants:
–
AAU: droits d’émission selon la quantité d’émissions attribuées en vertu de
l’engagement de Kyoto
–
Sous-compte Etat
–
Sous-compte pour chaque engagement pris en vertu de l’art. 9 de la loi
sur le CO2
–
Sous-compte pour les intermédiaires ayant leur siège en Suisse et pour
les autres participants au commerce national des droits d’émission;
–
Compte intermédiaire CER: permis provenant d’un projet CDM → à comp-
tabiliser ensuite dans un compte AAU;
–
Compte intermédiaire ERU: permis provenant d’un projet JI → à compta-
biliser ensuite dans un compte AAU;
–
RMU: droits d’émission négociables établis annuellement ou à la fin de la
période d’engagement qui peuvent être comptabilisés sur le budget national
des émissions dans les mêmes quantités que l’augmentation des puits selon
inventaire;
–
Comptes de bouclement:
–
Compte d’annulation: pendant la période d’engagement, les droits
d’émission utilisés doivent être annulés dans les mêmes quantités
effectivement émises et débitées du sous-compte correspondant.
–
Compte de retrait: dans le but de réduire autant que possible le volume
autorisé des émissions, des organisations de protection de l’environne-
ment peuvent par exemple acheter des crédits et les retirer ainsi de la
circulation.
–
Compte de solde à nouveau: toutes les AAU et, dans certaines limites,
les ERU et CER qui n’ont pas été utilisés pour respecter l’engagement
ni retirés de la circulation peuvent être reportés sur la période
d’engagement suivante.
Le registre est un terminal protégé. Les transactions sont comptabilisées électroni-
quement. Un système de blocage automatique empêche que des ventes à l’étranger
fassent passer les réserves obligatoires au-dessous du seuil de 90 % du budget initial
des émissions. Le registre assure simultanément que les limites suivantes sont res-
pectées:
–
Comptabilisation des activités sylvicoles en Suisse et dans le cadre des pro-
jets JI: 1,83 million de tonnes de CO2
–
Projets de boisement et de reboisement dans le CDM: max. 1 % des émis-
sions annuelles de base (fois 5)
–
Report des crédits provenant des projets CDM et JI sur la période
d’engagement suivante: au max. 2,5 % de la quantité d’émissions attribuée.

5974
Service d’enregistrement des projets
Une fois que le service chargé de recevoir les projets a procédé à un premier con-
trôle, le projet est enregistré dans une liste avec le statut «en cours de contrôle». Il
lui est attribué une catégorie et il fait l’objet d’une description en style télégraphi-
que. Lorsque le rapport de validation est approuvé et que l’accord de projet est con-
clu, le statut du projet est modifié en «projet validé, prêt à la mise en œuvre». Après
la certification des réductions d’émissions obtenues, le projet reçoit le statut de
«projet produisant des permis». A l’issue de la période créditrice convenue dans
l’accord de projet, le projet est considéré comme «terminé».
Le service d’enregistrement des projets est le Secrétariat national.
Contrats de coopération
Le Protocole de Kyoto (art. 6, par. 1a; art. 12, par. 5a) dispose que les projets CDM
et JI doivent avoir l’agrément des Parties concernées. Il peut s’avérer utile de con-
clure un contrat de coopération ou du moins une lettre d’intention (Letter of Intent)
avec les pays potentiellement intéressés pour déterminer leur intérêt et rassurer les
investisseurs. Au printemps 2001, le SWAPP a lancé les travaux préparatoires (mo-
dèle de contrat de coopération, premiers contacts avec des pays) qui dépassent le ca-
dre des AIJ16. Selon toute vraisemblance, les accords de projets devront également
être approuvés par les Etats en présence.
Les contrats de coopération seront négociés en premier lieu avec les pays envers les-
quels l’économie privée manifeste un intérêt concret.
Institutions
Les domaines de tâches présentés relèveront de la responsabilité de l’OFEFP. Un
poste supplémentaire sera probablement créé à partir de 2004. Pendant la période
transitoire, une joint venture d’une durée de quatre ans au maximum sera créée entre
le seco (SWAPP) et l’OFEFP pour exploiter le savoir-faire existant.
Elle comprend les instances suivantes:
Secrétariat national
Le Secrétariat national est rattaché à l’OFEFP. Il sert de centre de liaison avec
l’extérieur. Exploité par l’OFEFP, il recevra un soutien du SWAPP limité dans le
temps et à certains domaines d’activités.
Groupe de travail interdépartemental SwissFlex
Un groupe de travail interdépartemental SwissFlex sera institué. Il sera chargé de
suivre les travaux de mise en œuvre et de veiller à l’exécution en bonne et due forme
des différentes tâches et dans le respect du calendrier. L’organe de direction straté-
gique sera composé des directeurs de l’OFEFP, du seco, de l’OFEN et de la DDC.
La présidence du groupe de travail est assumée par l’OFEFP. Le chef du programme
SWAPP assure la présidence des affaires SWAPP.
 
16
Activities Implemented Jointly (AIJ) désigne la phase pilote lancée en 1995, dans le cadre
de la Convention sur les changements climatiques, pour tester les mécanismes de
flexibilité. Le Swiss AIJ Pilot Programm (SWAPP) est financé par des crédits-cadres du
seco.

5975
Aspects juridiques
La base légale régissant l’utilisation des mécanismes de flexibilité est l’art. 2, al. 7,
de la loi du 8 octobre 1999 sur le CO2 (RS 641.71). Peuvent être prises en compte
toutes les réductions d’émissions financées par des personnes physiques ou morales
domiciliées en Suisse ou achetées sur le marché international. Cet article ne néces-
sitera aucune adaptation après la ratification du Protocole de Kyoto.
Les mécanismes de flexibilité devraient déjà pouvoir être utilisés dans le cadre des
mesures librement consenties avant l’introduction d’une éventuelle taxe sur le CO2.
En cas d’introduction de la taxe sur le CO2, les modalités exactes régissant la
comptabilisation des réductions d’émissions obtenues à l’étranger seront fixées dans
une ordonnance.

5976
Table des matières
Condensé
5928
1 Partie générale
5930
1.1 Menaces liées aux changements climatiques
5930
1.2 La Convention-cadre sur les changements climatiques et le Protocole de
Kyoto
5932
1.3 Mise en œuvre et surveillance du Protocole
5934
1.4 Position des autres pays
5934
1.5 Classement d’interventions parlementaires
5935
2 Partie spéciale: les éléments clés du Protocole de Kyoto
5935
2.1 Modalités de mise en œuvre
5935
2.2 Les mécanismes de flexibilité
5937
2.3 Puits de carbone
5938
2.4 Inventaire des émissions de gaz à effet de serre
5939
2.5 Respect des engagements découlant du Protocole
5940
2.6 Renforcement des capacités et transfert de technologie
5941
3 Mise en œuvre en Suisse
5943
3.1 Objectif du Protocole de Kyoto et émissions de gaz à effet de serre en
Suisse
5943
3.2 La loi sur le CO2 et le programme d’action SuisseEnergie
5944
3.2.1 Loi sur le CO2
5944
3.2.2 SuisseEnergie
5945
3.3 Autres mesures de réduction des émissions de CO2
5946
3.4 Mesures concernant les autres gaz à effet de serre
5947
3.4.1 Méthane et oxyde nitreux
5947
3.4.2 Gaz à effet de serre synthétiques
5947
3.5 Autres gaz à effet de serre et précurseurs
5948
3.6 La mise en œuvre des mécanismes de flexibilité en Suisse (SwissFlex)
5948
3.7 Puits de carbone en Suisse
5950
3.8 Système national pour établir l’inventaire des émissions de gaz à effet de
serre
5952
3.9 Autres engagements
5952
3.9.1 Politiques et mesures (art. 2)
5953
3.9.2 Programme national (art. 10) et contributions financières (art. 11)
5953
3.10 Respect des engagements au niveau national
5953

5977
4 Conséquences
5954
4.1 Conséquences économiques
5954
4.2 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel
5956
4.2.1 Confédération
5956
4.2.2 Cantons et communes
5957
5 Conformité avec le programme de la législature
5958
6 Relation avec le droit européen
5958
7 Rapport avec d’autres traités internationaux
5959
7.1 Traités multilatéraux sur l’environnement
5959
7.1.1 La Convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone
(RS 0.814.02) et le Protocole de Montréal relatif à des substances
qui appauvrissent la couche d’ozone (RS 0.814.021)
5959
7.1.2 La Convention sur la diversité biologique (RS 0.451.43)
5959
7.1.3 La Convention de lutte contre la désertification (FF 1995 II 798)
5960
7.2 Organisation Mondiale du Commerce (RS 0.632.20)
5960
8 Bases juridiques
5960
Arrêté fédéral concernant le Protocole de Kyoto du 11 décembre 1997
à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques
(Projet)
5978
Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les
changements climatiques
5979

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif au Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les
changements climatiques
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2002
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
41
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
02.059
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
15.10.2002
Date
Data
Seite
5927-5977
Page
Pagina
Ref. No
10 126 640
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