ch_vb · JAAC 64.74 · 1999-02-16 · de


JAAC 64.74
Urteil der Eidgenössischen Datenschutzkommission
vom 16. Februar 1999
Art. 29 al. 4 LPD. Art. 39, art. 41 al. 1 let. d PA. Exécution d’une
recommandation de la Commission fédérale de la protection des
données (CFPD) visant une cessation et entrée en force.
- Une recommandation émise par la CFPD sur la base de l’art. 29 al. 4
LPD est - une fois entrée en force formellement - exécutoire en vertu des
art. 39 s. PA. Lorsque la recommandation porte sur la cessation d’un
certain traitement de données, l’exécution passe par la commination
d’une poursuite pénale pour insoumission au sens de l’art. 292 CP
(art. 41 al. 1 let. d PA).
- Il y a identité entre le fichier faisant l’objet de la demande d’exé­cution
et celui jugé dans la décision exécutoire lorsqu’il est question de
deux versions différentes d’un cédérom contenant les données des
détenteurs de véhicules immatriculés en Suisse, même si les possibilités
d’interrogation diffèrent.
Art. 29 Abs. 4 DSG. Art. 39, Art. 41 Abs. 1 Bst. d VwVG. Vollstreckung
einer auf Unterlassung lautenden, rechtskräftigen Empfehlung der
EDSK.
- Eine in Anwendung von Art. 29 Abs. 4 DSG ergangene Empfehlung
der EDSK ist - sofern formell rechtskräftig - nach Art. 39 f. VwVG
vollstreckbar. Lautet die Empfehlung auf Unterlassung einer
bestimmten Datenbearbeitung, erfolgt die Vollstreckung durch
Androhung der Ungehorsamsstrafe gemäss Art. 292 StGB (Art. 41 Abs. 1
Bst. d VwVG).
- Identität der Gegenstand des Vollstreckungsbegehrens bildenden
Datensammlung mit der im zu vollstreckenden Entscheid beurteilten
bejaht, wenn zwei verschiedene Versionen einer CD-Rom mit den Daten
der in der Schweiz registrierten Motorfahrzeughalter, wenn auch mit
unterschiedlichen Abfragemöglichkeiten, in Frage stehen.
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Art. 29 cpv. 4 LPD. Art. 39, art. 41 cpv. 1 lett. d PA. Esecuzione di una
raccomandazione cresciuta in giudicato della Commissione federale
della protezione dei dati (CFPD) volta ad ottenere la cessazione di una
determinata azione.
- Una raccomandazione della CFPD emanata sulla base dell’art 29 cpv. 4
LPD è eseguibile ai sensi dell’art. 39 seg. PA, nella misura in cui sia
formalmente cresciuta in giudicato. Se la raccomandazione concerne
la cessazione di un determinato trattamento di dati, l’esecuzione
avviene attraverso una procedura penale per disobbedienza a decisioni
dell’autorità ai sensi dell’art. 292 CP (art. 41 cpv. 1 lett. d PA).
- Vi è identità fra la collezione di dati oggetto della domanda di
esecuzione e quella giudicata nella decisione d’esecuzione quando si
tratta di due versioni differenti di un CD-Rom contenente i dati dei
detentori di veicoli a motore immatricolati in Svizzera, anche se le
possibilità di consultazione sono differenti.
A. Der Eidgenössische Datenschutzbeauftragte (EDSB) empfahl am 17. Ja­nuar
1997 der D. GmbH, die Produktion und den Vertrieb der CD-ROM AUTOdex,
enthaltend die Daten der in der Schweiz registrierten Motorfahrzeughalter,
definitiv einzustellen. Nach Ablehnung dieser Empfehlung durch die
Adressatin gelangte der EDSB im Verfahren gemäss Art. 29 Abs. 4 des
Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) an die
Eidgenössische Datenschutzkommission (EDSK).
Mit Urteil vom 18. März 1998 hiess diese die Weiterziehung gut und bestätigte
die Empfehlung des EDSB vom 17. Januar 1997. Das Urteil ist rechtskräftig.
B. Mit einer Eingabe vom 19. August 1998 wandte sich der EDSB erneut an
die EDSK. Er teilte mit, die D. GmbH habe mit Schreiben vom 14. Juli 1998
die Datensammlung «CD-ROM mit Internet-Seite mit den Fahrzeughaltern
der Schweiz aktualisiert, fehlerfrei, Suchkriterien eingeschränkt (Suche nur
nach Fahrzeugnummern)» beim EDSB gemeldet. Dieser habe in der Folge
festgestellt, dass die fragliche CD-ROM auf dem Markt wieder erhältlich ist.
Die neue Version der CD-ROM unterscheide sich vom Gegenstand des oben
(Bst. A) erwähnten Entscheides der EDSK im Wesentlichen dadurch, dass die
Suchoptionen eingeschränkt worden seien. Es dürfe nur noch aufgrund der
Schildnummer gesucht werden. Abklärungen beim Strassenverkehrsamt des
Kantons Zürich hätten ergeben, dass der D. GmbH keine Ermächtigung zur
Produktion der fraglichen CD-ROM erteilt worden sei.
Mit Eingabe vom 31. August 1998 ersuchte der EDSB die EDSK um Erlass einer
Vollstreckungsverfügung. Er stellt die folgenden Anträge:
«1. Die D. GmbH soll aufgefordert werden, die Produktion und den Vertrieb der
CD-ROM AUTOdex definitiv einzustellen.
2. Der nach dem Entscheid der EDSK vom 18.3.1998 durch Vertrieb erzielte
Gewinn sowie die noch im Handel befindlichen CD-ROM AUTOdex sollen durch
die verfügende Behörde selbst oder durch einen beauftragten Dritten auf Kosten
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der D. GmbH unverzüglich beschlagnahmt werden. Die Kosten sind durch
besondere Verfügung festzusetzen (Art. 41 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über
das Verwaltungsverfahren, VwVG, SR 172.021).
3. Eventuell sind die fraglichen CD-ROM innert 15 Tagen seit Erlass der
Vollstreckungsverfügung durch die D. aus dem Markt zu ziehen.
4. Die Eidg. Datenschutzkommission soll der D. GmbH für die Widerhandlung
gegen den Entscheid der EDSK vom 18.3.1998 die Ungehorsamstrafe nach
Art. 292 StGB androhen (Art. 76 des Bundesgesetzes über den Bundeszivilprozess,
BZP, SR 273).»
C. In ihrer Vernehmlassung vom 6. Oktober 1998 beantragt die
Gesuchsgegnerin, auf das Gesuch sei nicht einzutreten, eventualiter sei es
abzuweisen. Begründungs­weise macht sie geltend, die nunmehr vertriebene
CD entspreche nicht derjenigen, auf die sich der zu vollstreckende Entscheid
der EDSK beziehe. Produktion und Vertrieb der CD-ROM 96/97 sei längstens
eingestellt; sollte das Gesuch, entsprechend der darauf angegebenen
Verfahrensnummer, die alte CD betreffen, sei es daher vollständig
gegenstandslos, und es sei darauf nicht einzutreten. Mit Formularen vom
14. Juli 1998 habe die Gesuchsgegnerin dem EDSB eine neue CD («CD 97/98»)
angemeldet, bei deren Herstellung den im Verfahren betreffend die frühere
CD («CD 96/97») vorgetragenen Bedenken Rechnung getragen worden sei.
Namentlich seien die Suchoptionen auf eine einzige beschränkt, nämlich
diejenige, welche auch in den entsprechenden Verzeichnissen in Buchform
möglich sei: die Suche nach dem Halter aufgrund der Autonummer. Der EDSB
habe die Anmeldung dieser Datensammlung mit Schreiben vom 22. Juli 1998
mit anderer Nr. bestätigt; er selbst be­trachte somit wie die Gesuchsgegnerin
die beiden CDs als voneinander verschiedene Datensammlungen, die in
zwei verschiedenen Verfahren behandelt werden. Das Verfahren bezüglich
dieser neuen CD sei somit erst eröffnet worden, es liege nicht einmal eine
Empfehlung des EDSB, geschweige denn ein vollstreckbarer Entscheid vor.
Soweit daher das Gesuch um Erlass einer Vollstreckungsverfügung sich auf die
neue CD 97/98 beziehen sollte, könne darauf mangels Vorliegens von irgend
etwas Vollstreckbarem ebenfalls nicht eingetreten werden.
Im Übrigen bestreitet die Gesuchsgegnerin, dass es sich beim Entscheid der
EDSK um eine vollstreckbare Verfügung handle. Solches ergebe sich weder
aus dem Ge­setzes- oder Verordnungswortlaut, noch sei dies Rechtsprechung,
Lehre oder Materialien eindeutig zu entnehmen. Zudem sei der Entscheid
selber auch nicht als Verfügung formuliert. Noch vollständiger jeder
Grundlage entbehre der Antrag, der durch den Vertrieb (welcher CD?) erzielte
Gewinn sei zu beschlagnahmen. Es handle sich dabei um einen Eingriff in
das verfassungsmässige Recht der Eigentumsfreiheit und (weil damit der
Vertrieb der CD gegen Entgelt verunmöglicht werde) in die Handels- und
Gewerbefreiheit, wofür eine gesetzliche Grundlage nötig wäre. Von einer
solchen fehle jedoch jede Spur. Von einer Gewinnbeschlagnahme sei weder
im Verfahren betreffend die alte CD noch im Verfahren betreffend die neue
CD in irgendeiner Form je die Rede gewesen, geschweige sei dies im Dispositiv
einer Verfügung gestützt auf eine gesetzliche Grundlage verfügt worden. Es
fehle deshalb auch insoweit an etwas Vollstreckbarem. Im Übrigen macht
die Gesuchsgegnerin geltend, das Verbot auch ihrer neuen CD würde sich
ausschliesslich noch als Schutz der Index-Verlage und der Kantone vor dem
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Verlust ihres vermeintlichen Monopols auswirken. Der Schutz einer solchen
Marktexklusivität und damit -beherrschung sei aber nicht der Zweck des
DSG oder des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG, SR
741.01). Die Gesuchsgegnerin beruft sich ausdrücklich auf ihren Anspruch
auf rechtsgleiche Behandlung (Art. 4 und 31 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 [BV], SR 101) mit
- den Buchverlagen
- den Kantonen, die mit der Herausgabe der Daten an die Verlage
wahrscheinlich Geld verdienen und für diese gewerbliche Tätigkeit privaten
Teilnehmern gleichzusetzen seien sowie
- allfälligen weiteren Datenanbietern aus diesem Gebiet (z. B. werde auf
http://www.mediatex.ch die Datensammlung über VTX angeboten).
Schliesslich macht die Gesuchsgegnerin geltend, ihre grundsätzlichen
Einwände müssten auch im vorliegenden Vollstreckungsverfahren noch
zulässig sein; sie beträfen auch die neue CD mit den eingeschränkten
Suchmechanismen und seien diesbezüglich noch nicht Gegenstand eines
Erkenntnisverfahrens gewesen.
Aus den Erwägungen:
1. Die EDSK ist eine eidgenössische Schieds- und Rekurskommission im
Sinne der Art. 71a ff. des Bundesgesetzes vom 20. April 1968 über das
Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Ihre Urteile und Entscheide
unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Art. 25
Abs. 5 DSG; Art. 100 Abs. 2 Bst. a des Bundesgesetzes vom 16. Dezember
1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege [OG], SR 173.110).
Sie ist damit ein besonderes Verwaltungsgericht, welches nicht zuletzt
dazu bestimmt ist, das Bundesgericht auf einem Spezialgebiet - dem
Datenschutzrecht - zu entlasten (vgl. Renata Jungo, Kommentar zum
Schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel / Frankfurt am Main 1995, N. 2
zu Art. 33 DSG). Aufgrund ihrer Stellung und Funktion im Sys­tem der
erstinstanzlichen Verwaltungsgerichtsbarkeit des Bundes ergibt sich, dass
ihre Entscheide, soweit sie nicht an das Bundesgericht weitergezogen werden,
in formelle Rechtskraft erwachsen und damit grundsätzlich vollstreckbar
sind. Der Gesuchsgegner bestreitet denn auch die formelle Rechtskraft des
Entscheides vom 18. März 1998 nicht.
2. Im erwähnten Entscheid hatte die EDSK als (erstinstanzliche)
Schiedskommission des Bundes über eine Empfehlung des EDSB im
Privatrechtsbereich zu befinden, welche dieser ihr in Anwendung von
Art. 29 Abs. 4 DSG zur Beurteilung vorgelegt hatte. Mit der fraglichen
Empfehlung vom 17. Januar 1997 hatte der EDSB der D. GmbH empfohlen,
die Produktion und den Vertrieb der CD-ROM AUTOdex definitiv einzustellen;
diese Empfehlung wurde von der Gesuchsgegnerin abgelehnt und deshalb
vom EDSB der EDSK zum Entscheid vorgelegt.
3. Der Gesuchsgegnerin ist insoweit Recht zu geben, als das Urteil vom
18. März 1998 noch keine unmittelbar umsetzbare Vollstreckungsanordnung
enthält. Aus der Formulierung des Dispositivs wird jedoch klar, dass die
EDSK eine mit der Empfehlung des EDSB vom 17. Januar 1997 inhaltlich
gleiche, nunmehr aber eben verbindliche, Anordnung an die Gesuchsgegnerin
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erliess. In gleicher Weise verfährt beispielsweise auch das Bundesgericht,
wenn es die Berufung gegen eine kantonale Entscheidung abweist. Diese
wird «bestätigt», was nichts anderes bedeutet, als dass das Bundesgericht
die Urteilsformel der kantonalen Instanz zu seiner eigenen macht. Bei
dem vorliegend vollstreckbaren Urteil handelt es sich mithin um eine auf
Unterlassung lautende Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG (vgl. auch
Botschaft zum Bundesgesetz über den Datenschutz vom 23. März 1988, BBl
1988 II 480 und 481 oben).
4.a. In den Erwägungen ihres Urteils vom 18. März 1998 hielt die EDSK fest,
dass die CD-ROM AUTOdex in verschiedener Hinsicht datenschutzrechtliche
Bestimmungen verletze und damit rechtswidrig sei. Im Weiteren hielt sie
fest, dass die Produktion einer CD-ROM, die ausschliesslich die Bekanntgabe
der Namen der Fahrzeughalter aufgrund der Autonummern zulasse,
technisch gar nicht möglich sei, indem maschinenlesbare Datensammlungen
auf CD-ROM oder auf anderen primären Datenträgern, die vom Käufer
physisch übernommen werden können, mit mehr oder weniger Aufwand
alle logisch möglichen Abfragemöglichkeiten erlauben. Im Einzelnen
führte die EDSK in ihrem Urteil aus: «Es fragt sich zudem, ob es technisch
überhaupt möglich ist, eine CD-ROM zu produzieren, die nur gerade
diese (beschränkte) Suchmöglichkeit zulässt. Die Frage ist zu verneinen:
Zum einen kann die Einschränkung der Suchmöglichkeiten mittels
Makro-Programmie­rung umgangen werden. Mit Programmen, die auf
programmierten Einzelabfragen basieren, können die gleichen Resultate
erzielt werden wie mit den erweiterten Suchmöglichkeiten, wie sie heute
(scilicet bei der im Ausgangsverfahren strittigen CD-ROM) bestehen.
Zum anderen erlaubt die logische Struktur der auf CD-ROM abgelegten
Datenbanken, die gesperrten Abfragen durch CD-externe Abfragesys­teme
zu reaktivieren. Es ist demnach davon auszugehen, dass maschinenlesbare
Datensammlungen auf CD-ROM oder auf anderen primären Datenträgern,
die vom Käufer physisch übernommen werden können, mit mehr oder
weniger Aufwand alle logisch möglichen Abfragemöglichkeiten erlauben».
Die EDSK erachtete deshalb das bereits im damaligen Verfahren erhobene
Angebot der Gesuchsgegnerin, die CD-ROM in Bezug auf die Suchmöglichkeiten
einzuschränken, als untauglich und bestätigte die Empfehlung des EDSB,
Produktion und Betrieb der CD definitiv einzustellen. Damit war klarerweise
jegliche Form dieser CD, einschliess­lich der nunmehr vorliegenden
«Light»-Version gemeint.
b. Bei der vorliegenden «CD 97/98» ist aber nicht nur die Beschränkung
der Suchmöglichkeiten unbeachtlich, sondern es ist darüber hinaus
festzustellen, dass es rechtlich um denselben sachlichen Streitgegenstand
wie im vorausgehenden Verfahren geht, als die «CD 96/97» zu beurteilen
war. Im vorliegenden Streitfall werden zwei Datensammlungen verglichen,
welche ohne Zweifel dieselben Finalitäten (Zwecke) der Datenbearbeitung
haben. Ebenso sind die Kategorien der gespeicherten Personendaten dieselben.
Allerdings ist ein Teil der gespeicherten Personendaten jetzt anders als in
der letzten Version bzw. gegenüber dieser letzten Version mutiert worden,
da neuere Angaben der Kantone verwertet wurden. Man hat es somit mit
Datensammlungen zu tun, deren Datenbestand periodisch erneuert wird,
welche aber wie gesagt nach Finalitäten und Datenkategorien, wie im Übrigen
auch nach dem Ersteller und den Kategorien der Empfänger identisch
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sind. Das ist z. B. typisch für Telefonbücher, die auch periodisch erneuert
werden, aber jeweils sachlich identische Datensammlungen bilden. Da, wie
oben gesagt, die Beschränkung der angebotenen Abfragemöglichkeiten
nicht entscheidend ist, weil das Auswertungspotential und damit das
Gefährdungspotential der beiden Versionen der CD-ROM dasselbe ist,
so begegnet die neue «CD 97/98» denselben datenschutzrechtlichen
Einwendungen wie die am 18. März 1998 beurteilte «CD 96/97». Der Einwand
der Gesuchsgegnerin, bei der vorliegenden CD handle es sich um eine neue, bis
anhin noch nicht beurteilte Datenbearbeitung, ist deshalb nicht zu hören.
5. Nicht zu hören ist die Gesuchsgegnerin auch insoweit, als sie im
vorliegenden Vollstreckungsverfahren appellatorische Kritik am zu
vollstreckenden Ur­teil übt. Dabei spielen die Gründe, weshalb sie seinerzeit
dessen Weiterziehung an das Bundesgericht unterlassen hatte, keine Rolle.
6. Die Vollstreckung von Verfügungen und Urteilen eidgenössischer Schieds-
und Rekurskommissionen richtet sich nach Art. 39 f. VwVG (Art. 19 Abs. 4
der Verordnung vom 3. Februar 1993 über Organisation und Verfahren
eid­genössischer Schieds- und Rekurskommissionen, SR 173.31). Eine
Verfügung ist gemäss Art. 39 Bst. a VwVG vollstreckbar, wenn sie nicht
mehr durch Rechtsmittel angefochten werden kann. Ist eine unmittelbare
Vollstreckung nicht möglich, wie insbesondere bei Unterlassungsanordnungen,
hat die Vollstreckung durch An­drohung von Ungehorsamsstrafen zu erfolgen;
diese muss dem Verfügungsadressaten ausdrücklich angedroht werden (vgl.
René A. Rhinow / Heinrich Koller / Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und
Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Rz. 1185).
Voraussetzung der Anordnung einer Vollstreckungsverfügung ist im Übrigen,
dass die Verfügung nicht befolgt wird. Diese Voraussetzung ist vorliegend
offensichtlich erfüllt, da die Gesuchsgegnerin selber nicht bestreitet, die
CD-ROM AUTOdex nunmehr in der Version 1997/98 zu vertreiben. Dass sie
damit den rechtskräftigen Entscheid der EDSK vom 18. März 1998 missachtet,
wurde dargelegt.
Die Gesuchsgegnerin ist deshalb unter ausdrücklichem Hinweis auf die
Straffolgen gemäss Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom
21. Dezember 1937 (StGB, SR 311.0) im Widerhandlungsfall aufzufordern,
die Produktion und den Vertrieb der CD-ROM AUTOdex definitiv einzustellen.
7. Hingegen besteht für die Rechtsbegehren Ziff. 2 und 3 des Gesuchstellers
nach Auffassung der EDSK keine Rechtsgrundlage. Ansprüche und
Rechtsfolgen im Falle widerrechtlicher Datenbearbeitungen durch Private
richten sich gemäss Art. 15 DSG ausschliesslich nach den Art. 28 - 28l des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210).
Art. 29 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 33 Abs. 1 Bst. a DSG bilden für eine
Beschlagnahmung der noch im Handel befindlichen Exemplare der CD-ROM
AUTOdex oder für die Einziehung des durch den Vertrieb derselben erzielten
Gewinnes - hierin ist der Gesuchsgegnerin Recht zu geben - keine gesetzliche
Grundlage. Ersteres könnte allenfalls von einem zuständigen Zivilrichter
auf Klage eines in seinen Recht betroffenen, letzteres vom Strafrichter im
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Verfahren gemäss Art. 292 StGB im Falle weiterer Widerhandlung gegen die
vorliegende Verfügung angeordnet werden. Vorbehalten bleiben vorsorgliche
Massnahmen nach Art. 55 bzw. 56 VwVG.
8. Die Kosten des vorliegenden Vollstreckungsverfahrens sind entsprechend
dem Ausgang in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 VwVG zu drei Vierteln
der Gesuchsgegnerin aufzuerlegen. Gemäss Art. 63 Abs. 2 VwVG werden
beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden keine
Verfahrenskosten auferlegt.
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JAAC 64.74 - Urteil der Eidgenössischen Datenschutzkommission vom 16. Februar 1999
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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