ch_vb · JAAC 62.43 · 1998-01-28 · de


JAAC 62.43
Eidgenössischer Datenschutzbeauftragter, 28. Januar
1998
Protection des données. Entraide administrative. Communication
en masse (listes) de données concernant des requérants d’asile aux
cantons.
Art. 19 LPD. Art. 20 OLPD. O-AUPER.
La communication en masse (listes) de données concernant les
requérants d’asile requiert des bases légales et des évaluations de
sécurité, qui font défaut actuellement. En outre, il faudrait évaluer si
des mesures moins incisives ne suffiraient pas.
Datenschutz. Amtshilfe. Bekanntgabe von Asylbewerberdaten in
grösserem Umfang (Listen) an die Kantone.
Art. 19 DSG. Art. 20 VDSG. AUPER-V.
Für die Bekanntgabe von Asylbewerberdaten in grösserem Umfang
(Listen) an die Kantone fehlen die nötigen Rechtsgrundlagen und
Sicherheitsabklärungen. Es wäre zudem zu prüfen, ob nicht weniger
einschneidende Massnahmen genügen würden.
Protezione dei dati. Assistenza amministrativa. Comunicazione in
massa (liste) di dati personali concernenti i richiedenti l’asilo ai
Cantoni.
Art. 19 LPD. Art. 20 OLPD. O-AUPER.
Per la comunicazione in massa (liste) di dati personali concernenti
i richiedenti l’asilo ai Cantoni mancano le basi legali e gli esami di
sicurezza necessari. Occorrerebbe inoltre valutare se non siano
sufficienti misure meno incisive.
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1. Ausgangslage
Die kantonalen Steuerbehörden und Ausgleichskassen gelangen immer
wieder mit dem Begehren an das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) oder die
kantonalen Fremdenpolizeibehörden, ihnen Listen sämtlicher im Kanton
wohnhafter Asylbewerber bekanntzugeben. Sie benötigen diese Listen
zu Steuerzwecken und namentlich zur Bekämpfung der Schwarzarbeit
sowie zur Erhebung der AHV-Beiträge. Weder die Verordnung vom
18. November 1992 über das automatisierte Personenregistratursystem
AUPER (AUPER-V, SR 142.315) noch die Steuergesetzgebung oder die
Sozialversicherungsgesetzgebung enthalten Vorschriften, welche eine
ausdrückliche Ermächtigung des BFF als Inhaber der Asylbewerberdaten
zur regelmässigen Datenbekanntgabe in grossem Umfang (Listen) an andere
Behörden regeln. Es fragt sich, ob solche Datenbekanntgaben gleichwohl
zulässig sind, und wenn nicht, unter welchen Voraussetzungen sie zulässig
wären.
2. Datenschutzrechtliche Überlegungen
2.1. Die aufgezeigte Fragestellung bildete bereits Gegenstand zahlreicher
Gutachten des Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten (EDSB) für
den Bereich der Ausländergesetzgebung. So äusserte sich der EDSB in
VPB 58.11 und 12 mangels genügender Rechtsgrundlagen und mangels
ausgewiesener Sicherheitsvorkehren ablehnend zur Bekanntgabe von
Arbeitslosenversicherungsdaten und von Daten aus dem Zentralen
Ausländerregister (ZAR) an die (Quellen-)Steuerbehörden. Aus den gleichen
Gründen äusserte sich der EDSB in VPB 60.10 ablehnend zur Bekanntgabe
von Ausländerdaten in grossem Umfang (Listen) an die Kantone zur
elektronischen Weiterbearbeitung ausserhalb des ZAR. Die Anforderungen an
eine gesetzliche Grundlage für derartige Datenbearbeitungen umriss der EDSB
sodann allgemein in VPB 60.77 und speziell für die Amtshilfebestimmungen
kantonaler Einführungsgesetze zum Ausländergesetz in VPB 62.20. Eine
umfassende Darstellung des Problems findet sich zudem bei Walter
(Jean-Philippe Walter, Kommentar zum Schweizerischen Datenschutzgesetz,
Basel / Frankfurt am Main 1995, NN 14 ff. zu Art. 19).
2.2. Aus dem genannten Schrifttum geht soweit hier interessierend hervor,
dass die allgemeinen Amtshilfebestimmungen des Bundesgesetzes vom
19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) bzw. Art. 19 DSG sowie
die herkömmlichen sektoriellen Amtshilfebestimmungen in Spezialerlassen
bzw. Art. 112 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte
Bundessteuer (DBG, SR 642.11) und Art. 93 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1946 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG,
SR 831.10) die Datenbekanntgabe im Einzelfall regeln. Umfassendere
Datenbekanntgaben beispielsweise mittels (elektronischer) Listen und die
Übernahme in andere Datensammlungen verlangen eine ausdrückliche
Rechtsgrundlage, in welcher auch die erforderlichen Grenzen der
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Datenbearbeitungen und die Sicherheit zu regeln sind. Für die Bekanntgabe
besonders schützenswerter Personendaten oder von Persönlichkeitsprofilen
braucht es eine Grundsatzbestimmung in einem formellen Gesetz (vgl.
Walter, a. a. O., und VPB 60.77). Zudem ist ein Sicherheitsbericht gemäss
den einschlägigen Vorschriften über die Informatik-Sicherheit zu erstellen
(für den Bund vgl. Verordnung vom 10. Juni 1991 über den Schutz der
Informatiksysteme und -anwendungen in der Bundesverwaltung [VINFS],
SR 172.010.59, sowie die Sicherheitsweisungen S02 des Bundesamts für
Informatik). In allen bisher vom EDSB begutachteten Fällen fehlten die
gesetzlichen Grundlagen und ein Sicherheitsbericht.
2.3. Für Bekanntgaben von Asylbewerberdaten aus dem automatisierten
Personenregistratursystem AUPER verhält es sich nicht anders. Weder die
AUPER-V noch die oben erwähnten spezialgesetzlichen Amtshilfevorschriften
enthalten eine ausdrückliche Erlaubnis für die Datenbekanntgabe in grossem
Umfang an die genannten Behörden, und auch die (übergreifende) Frage der
Sicherheit ist nicht geklärt. Hinzu kommt, dass die Asylbewerberdaten in
der Regel als heikler einzustufen sind als etwa die Daten von Angehörigen
benachbarter Staaten. Mussten bereits Datenbekanntgaben aus dem ZAR
abgelehnt werden, ergibt sich e fortiori die gleiche ablehnende Haltung bei
der Bekanntgabe von Asylbewerberdaten aus dem AUPER. Insofern erachtet
der EDSB die restriktive Praxis des BFF als richtig. Sie ergibt sich aus den
gesetzlichen Bestimmungen.
2.4. Zwei Kantone sind nunmehr mit folgendem Anliegen an das Bundesamt
für Ausländerfragen (BFA) und an den EDSB herangetreten: Sie möchten
die im ZAR verzeichneten Daten der Ausländer ihres Kantons in einen
kantonalen eingeben und gemäss kantonalem Recht für die kantonalen
Bedürfnisse bearbeiten. Der EDSB machte sie sogleich darauf aufmerksam,
dass sowohl bundesseitig wie auch bei den Kantonen stufengerechte
Rechtsgrundlagen zu schaffen und die Sicherheit übergreifend zu regeln
wären. Die Zugriffe müssten restriktiv geregelt, und es dürften insgesamt
keine unverhältnismässigen Datenbearbeitungen ermöglicht werden.
Zudem hat der EDSB ein Gutachten des Bundesamtes für Justiz über die
Kompetenzen von Bund und von Kantonen in den Bereichen Ausländerrecht
und Einwohnerkontrollrecht angeregt, weil diese Kompetenzen auch für den
Erlass bereichsspezifischer Datenschutzvorschriften massgebend sind, und
weil sich die beiden Gemeinwesen nicht gegenseitig ihre Aufgaben vereiteln
oder übermässig erschweren dürfen. Zudem sind die Asylbewerber- und
Flüchtlingsdaten, welche besonders heikel sind, gesondert zu betrachten sind.
Verhält es sich so, dass auch im ZAR Asylbewerberdaten aufbewahrt werden,
könnten die Anfragen der beiden Kantone unmittelbar auch für das BFF
wichtig werden. Der EDSB hat sich bekanntlich immer gegen eine gemeinsame
Datensammlung ZAR und AUPER/Asyl ausgesprochen. Aus verschiedenen
Medienberichten ging kürzlich hervor, dass offenbar verschiedentlich
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Ausländer- und Asylbewerberdaten von (freilich anderen) Kantonen und
Gemeinden unkontrolliert bzw. unzulässig an Dritte weitergegeben wurden.
Das gilt es tunlichst zu vermeiden.
3. Beantwortung der gestellten Fragen
3.1. Die regelmässige Bekanntgabe von umfangreichen Listen an die
Steuerbehörden und die kantonalen Ausgleichskassen erachtet der EDSB
mangels Rechtsgrundlagen und mangels ausgewiesener Sicherheitsvorkehren
als unzulässig.
3.2. Die Amtshilfe im Einzelfall ist im Rahmen von Art. 19 Abs. 1 und 4 DSG
sowie im Rahmen sektorieller Amtshilfevorschriften in Spezialerlassen
zulässig.
3.3. Im Verhältnis zu den Kantonen sind zur Zeit andere
Amtshilfemassnahmen in Erwägung zu ziehen, beispielsweise eine
gemeinsame Stichprobenkontrolle ohne Datenweitergabe an die andere
Behörde. Eine anschliessende einzelfallweise Datenbekanntgabe bei
erkannten Missbräuchen wäre nach dem Gesagten wiederum zulässig
(vgl. Art. 19 Abs. 1 Bst. a. und d in Verbindung mit den sektoriellen
Amtshilfevorschriften des jeweiligen Spezialerlasses).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 62.43 - Eidgenössischer Datenschutzbeauftragter, 28. Januar 1998
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1998
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Anno
Band
62
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150 003 917
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