ch_vb · 2003-1334 1691 · 2004-04-27 · de


2003-1334 
1691 
04.020 
Message 
sur la poursuite de la coopération avec les Etats d’Europe 
de l’Est et de la CEI 
du 31 mars 2004 
 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Par le présent message, nous vous soumettons un projet d’arrêté fédéral concernant 
un crédit-cadre pour la poursuite de la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est 
et de la CEI (IVe crédit-cadre) en vous proposant de l’adopter. 
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre haute considération. 
31 mars 2004 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Joseph Deiss 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

1692 
Condensé 
Se fondant sur l’art. 8 de l’arrêté fédéral du 24 mars 1995 concernant la coopéra-
tion avec les Etats d’Europe de l’Est (RS 974.1), les Chambres fédérales allouent les 
moyens nécessaires à cette coopération sous forme de crédits de programme portant 
sur plusieurs années. Par le présent message, le Conseil fédéral demande au Parle-
ment d’ouvrir un IVe crédit-cadre de 800 millions de francs (dont 100 millions de 
francs sont réservés pour les garanties de crédits) pour poursuivre la coopération 
technique et financière avec les Etats d’Europe de l’Est et de la CEI. Le IIIe crédit 
de programme d’un montant total de 1,4 milliard de francs, ouvert par l’arrêté 
fédéral du 8 mars 1999 et augmenté par l’arrêté fédéral du 13 juin 2002, arrive en 
effet à son terme, et ses ressources seront probablement toutes engagées d’ici fin 
2004. Le IVe crédit-cadre s’étendra sur quatre ans au moins, c’est-à-dire sur la 
période allant de 2005 à 2008. L’affectation des fonds fera l’objet de demandes 
appropriées dans le cadre du budget annuel de la Confédération. La mise en œuvre 
de la coopération est du ressort de la Direction du développement et de la coopéra-
tion (DDC, DFAE) et du Secrétariat d’Etat à l’économie (seco, DFE). 
Comme annoncé dans le message du 14 novembre 2001 concernant le IIIe crédit de 
programme (FF 2002 1733), le Conseil fédéral propose en même temps au Parle-
ment de proroger et d’adapter la base légale actuelle de la coopération avec les 
pays de l’Est. Cette proposition fait l’objet d’un message distinct concernant la loi 
fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est. 
Dans sa première partie, le présent message procède à une analyse de la situation et 
à un examen des développements politiques, économiques et sociaux en Europe de 
l’Est. De même, il met en lumière les principales conditions-cadres de la coopéra-
tion dans cette région. Au cours de la dernière période de crédit, les processus de 
transition dans les pays de l’Est se sont développés de manière très dynamique, mais 
très inégale. 
En effet, alors que les pays d’Europe centrale et les pays baltes ont mis en œuvre 
avec succès des réformes structurelles qui leur permettront de devenir membres à 
part entière de l’Union européenne (UE) dès le 1er mai 2004, les Balkans ont connu 
de nombreux revers et plusieurs Etats, dont certains nouvellement constitués, ne 
sont encore qu’au début du processus de transition. Bien que la région se soit net-
tement stabilisée, les négociations ardues au Kosovo et l’attentat perpétré contre le 
Premier ministre serbe en mars 2003 montrent combien ces Etats restent vulné-
rables et le processus fragile. Ses membres étant partis de situations initiales fort 
différentes, la CEI ne présente pas une image plus homogène: tandis que la Russie 
affichait l’an dernier un des taux de croissance les plus élevés sur le continent 
européen, l’Asie centrale et le Caucase demeurent confrontés à une paupérisation 
croissante. Ainsi, il est d’ores et déjà à prévoir que le processus de transformation 
prendra plusieurs décennies dans certains pays de la CEI, et qu’il variera grande-
ment d’une région à l’autre.

1693 
Bien que chaque pays se trouve à un stade différent de la transition, il est possible 
de cerner les principaux défis que la coopération avec les pays de l’Est devra rele-
ver et qui concernent l’ensemble de la région: garantir la stabilité, c’est-à-dire une 
sécurité au sens large, qui englobe aussi bien la problématique migratoire – souvent 
liée aux conflits ou à la pauvreté – que les risques environnementaux et la criminali-
té organisée – favorisée par l’effritement des structures étatiques. La coopération 
avec les pays de l’Est constitue ainsi un investissement à long terme dans l’avenir 
commun, la sécurité et le bien-être en Europe. Les autres thèmes traités dans la 
première partie du message comprennent la nouvelle pauvreté et les dimensions 
économiques et culturelles du processus de transition. 
La contribution de la Suisse au processus de transformation est-européen sert également 
ses propres intérêts. La proximité géographique de l’Europe de l’Est souligne en effet 
l’importance toute particulière que revêt, pour notre pays, un processus de transition 
réussi et pacifique. La présence, sur notre territoire, de groupes parfois importants de 
ressortissants des pays du Sud-Est européen – et les mouvements migratoires en général 
– ainsi que les intérêts économiques extérieurs que représente la croissance potentielle 
de ces futurs marchés constituent des motifs supplémentaires pour justifier un engage-
ment suisse dans les pays de l’Est et de la CEI. Enfin, la Suisse entend maintenir le poids 
de son groupe de vote auprès du Fonds monétaire international (FMI), de la Banque 
mondiale et de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement 
(BERD), auquel appartiennent plusieurs de ses partenaires d’Europe de l’Est. 
Force est aujourd’hui de constater que la tâche historique de soutenir les pays 
d’Europe de l’Est dans leurs processus de réformes est loin d’être achevée et qu’une 
poursuite de la coopération s’impose. Pendant la durée du prochain crédit-cadre, il 
est prévu, comme l’explique la seconde partie du message consacrée à «l’agenda 
inachevé de la transition», de concentrer les efforts sur quatre thèmes prioritaires: 
stabilité et gouvernance, réformes économiques structurelles et développement des 
revenus, infrastructures et ressources naturelles et, enfin, réformes sociales et 
nouvelle pauvreté. Partant de l’analyse des problèmes et de l’examen des princi-
paux défis de la transition, cette partie du message se penche sur l’orientation 
stratégique et les priorités de la coopération avec les pays de l’Est, pour ensuite 
distinguer les priorités géographiques dans le cadre des programmes régionaux et 
des stratégies nationales. En établissant un lien entre les problèmes et les besoins 
sur place, d’une part, et les activités que la Suisse entreprend à cet égard, d’autre 
part, le texte entend faire comprendre au lecteur pourquoi la coopération avec les 
pays de l’Est intervient dans certains secteurs spécifiques dans les pays considérés. 
La finalité de la coopération avec l’Europe de l’Est et la CEI réside toujours dans la 
promotion de systèmes démocratiques et d’une économie de marché au service du 
développement économique et social durable. Concrètement, la Suisse vise à soutenir 
la transition en renforçant aussi bien les capacités locales et l’économie privée que les 
structures de l’Etat et la société civile. Les moyens pour mener cette mission étant 
limités, ils ne sont pas répartis uniformément dans l’ensemble de la région, mais 
alloués à des pays prioritaires (pays d’Europe du Sud-Est et Ukraine), à deux pro-
grammes régionaux (Caucase du Sud et Asie centrale) et à plusieurs programmes 
spéciaux (p.ex. au Kosovo, en Russie et, à l’avenir aussi en Moldavie). Outre une

1694 
concentration géographique accrue, la coopération suisse entend à l’avenir traiter de 
manière plus ciblée encore les quatre priorités thématiques exposées ci-dessus. Ces 
priorités correspondent aussi bien aux principaux déficits identifiés sur place en 
matière de transition qu’aux compétences spécifiques de la Suisse et lui permettent de 
générer une valeur ajoutée grâce à ses avantages comparatifs. Le renforcement des 
acteurs économiques privés et des institutions étatiques et, par ce biais, l’amélioration 
des conditions de vie des populations demeure le point central sur l’agenda des réfor-
mes. Les deux principaux instruments que sont la coopération technique et la coopéra-
tion financière sont décrits plus en détail dans le message qui accompagne la nouvelle 
loi sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est. D’autres instruments, tels que 
les aides budgétaires et à la balance des paiements, ainsi que les mesures de désendet-
tement et les garanties de crédits, sont également utilisés en Europe de l’Est et doivent 
aussi être financés par le présent crédit-cadre. La Suisse harmonise sa coopération 
technique et financière et la coordonne avec les prestations d’autres donateurs. De 
plus, que la coopération intervienne dans le cadre de programmes bilatéraux ou par 
divers canaux multilatéraux, la Suisse veille à l’intégrer dans les efforts de réforme des 
gouvernements partenaires. Chaque fois que possible, les acteurs de la coopération 
suisse entretiennent avec leurs partenaires un dialogue étroit sur l’évolution stratégi-
que des divers secteurs concernés. Ce sont en effet ces échanges qui permettent de 
maximiser l’efficacité des programmes, de faire profiter tous les intervenants de 
l’expérience accumulée par chacun d’entre eux, ainsi que d’assurer la pérennité des 
investissements consentis. Le présent message rend également compte de l’utilisation 
des moyens engagés dans le cadre du IIIe crédit de programme, approuvé en mars 
1999 puis augmenté et prolongé en été 2002. Le Conseil fédéral a fait un compte-
rendu au Parlement sur les activités menées par la Suisse dans le domaine de la coo-
pération avec les Etats d’Europe de l’Est dans son dernier rapport du 12 avril 2002. 
Après douze années de coopération, il est cependant apparu opportun, pour compléter 
les informations présentées chaque année conformément à l’art. 17 de l’arrêté fédéral 
du 24 mars 1995 concernant la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est, de 
soumettre la coopération avec les pays d’Europe de l’Est et de la CEI à une évaluation 
externe. Les deux rapports d’experts, dont les résultats sont résumés dans le présent 
message, dressent un bilan globalement positif de la coopération suisse avec les pays 
de l’Est et fournissent une base solide aux deux projets proposés au Parlement. 
Par le passé, la Suisse a fourni une contribution notable et internationalement 
reconnue au processus de transition en Europe de l’Est. Depuis 1990, le Parlement 
a alloué un total de 3’050 millions de francs à la réalisation de cette tâche priori-
taire. La coopération menée jusqu’ici par la Suisse ne lui a pas seulement permis 
d’accroître sa renommée en Europe de l’Est et de nouer, voire de renouer, des 
relations prometteuses, mais aussi de renforcer sa position face à l’UE au chapitre 
de l’intégration. Notre pays a en effet démontré qu’il est prêt à assumer sa part de 
responsabilité solidaire dans le processus d’intégration. Et c’est dans cette optique 
que le Conseil fédéral souhaite poursuivre la coopération avec l’Europe de l’Est. La 
Suisse remplira ainsi les obligations morales qui découlent de sa situation de pays 
prospère, tout en répondant aux attentes des pays d’Europe de l’Est, des autres pays 
donateurs et des organisations internationales.

1695 
Tables de matières 
Condensé 
1692 
Liste des abréviations 
1697 
I. Contexte 
1699 
1 Analyse de la situation et cadre général 
1699 
1.1 Les bouleversements politiques en Europe de l’Est et dans la CEI 
1699 
1.2 Bilan et analyse des réformes engagées en Europe de l’Est et 
dans la CEI 
1702 
2 Principaux défis et accents thématiques 
1707 
2.1 Sécurité 
1708 
2.2 Gouvernance 
1710 
2.3 Développement économique et emploi 
1713 
2.4 Migration 
1716 
2.5 Risques environnementaux et sécurité nucléaire 
1718 
2.6 Nouvelle pauvreté et développement social 
1721 
2.7 Culture et identité 
1722 
3 Contexte et cadre de référence 
1724 
3.1 La politique extérieure 
1724 
3.2 La politique d’intégration 
1726 
3.3 Le contexte multilatéral 
1728 
3.3.1 Pacte du Millénaire pour le développement 
1728 
3.3.2 La coordination multilatérale 
1729 
3.3.3 Les institutions financières internationales (IFI) 
1731 
3.3.4 L’ONU et les institutions européennes 
1732 
3.3.5 La coopération avec l’aide humanitaire de la Confédération 
1734 
3.4 Conditions-cadres de politique économique extérieure 
1736 
II. Contenu de l’arrêté financier 
1740 
4 Rétrospective de la coopération avec les pays de l’Est 
1740 
5 Le nouveau crédit-cadre: orientation stratégique de la coopération 
avec l’Europe de l’Est pour les années 2005 à 2008 
1745 
5.1 Stratégie et objectifs 
1747 
5.2 L’agenda inachevé de la transition 
1749 
5.2.1 Sécurité, stabilisation et gouvernance et démocratisation 
1749 
5.2.2 Réformes structurelles, croissance économique et accroissement 
des revenus 
1750 
5.2.3 Infrastructures et ressources naturelles 
1752 
5.2.4 Réforme sociale et nouvelle pauvreté 
1753 
5.3 Principes et instruments 
1754 
5.3.1 Principes 
1754 
5.3.2 Instruments 
1755 
5.3.3 Coordination des activités 
1757

1696 
 
6 Concepts et priorités régionales 
1757 
6.1 Europe du Sud-Est 
1761 
6.1.1 Balkans occidentaux 
1762 
6.1.2 Roumanie et Bulgarie 
1768 
6.2 Communauté des Etats indépendants (CEI) 
1769 
6.2.1 Russie et Ukraine 
1770 
6.2.2 Asie centrale 
1773 
6.2.3 Caucase du Sud 
1776 
7 Mise en oeuvre 
1778 
7.1 Organisation et réseau de représentations 
1779 
7.2 Partenaires et institutions 
1780 
7.3 Assurance qualité: gestion du savoir, controlling et évaluation 
1781 
8 Conséquences, Programme de la législature et bases légales 
1783 
8.1 Les ressources de la coopération avec les pays de l’Est 
1783 
8.1.1 Conséquences sur le plan du personnel de la Confédération 
1783 
8.1.2 Conséquences financières 
1783 
8.2 Frein aux dépenses 
1784 
8.3 Conséquences pour les cantons et les communes et effets sur 
l’économie 
1784 
8.4 Rapports avec le droit européen 
1784 
8.5 Programme de la législature 
1785 
8.6 Bases légales et forme juridique 
1785 
III. Annexe 
1786 
 
Arrêté fédéral concernant un crédit-cadre pour la poursuite de la 
coopération avec les Etats d’Europe de l’Est et de la CEI (Projet) 
1801

1697 
Liste des abréviations 
AELE 
Association européenne de libre-échange 
AIEA 
Agence internationale de l’énergie atomique 
AMGI 
Agence multilatérale de garantie des investissements 
ASAA 
Association suisse pour l’approvisionnement et l’achat 
BAsD 
Banque asiatique de développement 
BCE 
Bureau de coopération avec l’Europe orientale et centrale 
(aujourd’hui DDC) 
BEI 
Banque européenne d’investissement 
BERD 
Banque européenne pour la reconstruction et le développement 
BHR 
Bureau du Haut représentant en Bosnie et Herzégovine 
CAD 
Comité d’aide au développement (OCDE) 
CCI 
Centre de commerce international 
CEDH 
Convention européenne des droits de l’homme 
CEE-ONU 
Commission économique pour l’Europe (ONU) 
CEI 
Communauté des Etats indépendants 
CEI-7 
Les sept pays les plus pauvres de la CEI 
CENS 
Center for Nuclear Safety 
CNUCED 
Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement 
CSF 
Chernobyl Shelter Fund 
CSLP 
Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté 
FAO 
Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture 
FEM 
Fonds pour l’environnement mondial 
FIDA 
Fonds international de développement agricole 
FMI 
Fonds monétaire international 
GRE 
Garantie contre les risques à l’exportation 
ISPA 
Instrument structurel de pré-adhésion (UE) 
MARRI 
Initiative régionale migration, asile, réfugiés 
MINUK 
Mission d’administration intérimaire des Nations unies au Kosovo 
NSA 
Nuclear Safety Account 
OCDE 
Organisation de coopération et de développement économiques 
OFAEE 
Office fédéral des affaires économiques extérieures (jusqu’à fin 1998; 
aujourd’hui seco) 
OIM 
Organisation internationale pour les migrations 
OMC 
Organisation mondiale du commerce 
OMD 
Objectifs du Millénaire pour le développement 
OMS 
Organisation mondiale de la santé 
ONG 
Organisation non gouvernementale 
OSCE 
Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe 
OSEC 
Office suisse d’expansion commerciale

1698 
PHARE 
Programme d’intégration en faveur des pays d’Europe centrale et 
orientale (UE) 
PNUD 
Programme des Nations Unies pour le développement 
PSA 
Processus de stabilisation et d’association 
SAPARD 
Programme d’intégration agricole destiné aux pays d’Europe centrale 
et orientale (UE) 
SFI 
Société financière internationale 
SIPPO 
Swiss Import Promotion Programme 
SOFI 
Swiss Organization for Facilitating Investments 
TACIS 
Programme d’assistance technique à la Communauté des Etats indé-
pendants 
UNICEF 
Fonds des Nations Unies pour l’enfance 
URSS 
Union des républiques socialistes soviétiques

1699 
Message 
I. Contexte 
1 
Analyse de la situation et cadre général 
Les pays d’Europe de l’Est sont engagés dans un processus unique: jamais réforme 
politique, économique, sociale et culturelle d’une telle ampleur n’avait été entreprise 
dans un espace géographique aussi vaste. Ces dix dernières années, certains pays de 
l’Est ont par exemple suivi une évolution si dynamique qu’ils peuvent rejoindre les 
rangs de l’Union européenne (UE). Le changement historique qu’ils ont vécu leur a 
permis de se développer de manière autonome et a apporté à nombre d’entre eux 
l’indépendance tant désirée. Quant à leurs habitants, ils peuvent jouir des libertés et 
des droits fondamentaux tout en profitant des possibilités offertes par les progrès 
économiques et la participation à la vie politique. 
Cependant, les immenses attentes des habitants d’Europe de l’Est et de l’ex-Union 
soviétique et leur espoir de voir leur niveau de vie s’améliorer rapidement ont sou-
vent été déçus. En effet, les profondes réformes entreprises ont parfois essuyé des 
revers cinglants et détérioré les conditions de vie de larges couches de la population. 
Nous savons aujourd’hui que le processus en cours engendrera encore de doulou-
reuses privations et que les pays en transition ne pourront le mener à terme sans 
appuis extérieurs. La transition est donc loin d’être achevée. Voilà le leitmotiv du 
présent message, qui demande l’ouverture du IVe crédit-cadre pour financer la 
coopération avec les pays de l’Est. 
1.1 
Les bouleversements politiques en Europe de l’Est 
et dans la CEI 
Si les pays d’Europe de l’Est et de la CEI comptaient encore nombre de points 
communs, de nature formelle et structurelle, au lendemain de la dissolution du Pacte 
de Varsovie et de l’effondrement de l’Union soviétique, les différences qui les 
séparent n’ont cessé de se creuser ces dernières années. L’évolution de ces pays se 
poursuit désormais de façon très hétérogène: le rythme et les objectifs de la transi-
tion politique et économique varient d’une sous-région et d’un Etat à l’autre, en 
fonction de disparités tant historiques que culturelles. Dans l’ensemble, on constate 
une nette fracture entre le Nord-Ouest et le Sud-Est: d’un côté, on trouve des nations 
où l’Etat repose sur une longue tradition et dont la grande homogénéité ethnique 
garantit la cohésion nationale (Europe centrale et Etats baltes); de l’autre, des na-
tions jeunes qui viennent d’accéder à la souveraineté et se distinguent par leur hété-
rogénéité ethnique (Europe du Sud-Est, Caucase du Sud et Asie centrale). L’éventail 
des pays partenaires de la coopération suisse est donc vaste, allant de ceux qui sont 
sur le point d’entrer dans le giron de l’Union européenne (Roumanie et Bulgarie) 
aux Etats régis par des gouvernements centralisateurs et autoritaires, où le processus 
de réforme n’en est qu’à ses premiers balbutiements (Ukraine et Ouzbékistan, p. 
ex.), ou aux Etats où la transition politique a provoqué des conflits armés (Caucase 
du Sud et ex-Yougoslavie).

1700 
L’Europe centrale et les Etats baltes, naguère région prioritaire de la coopération 
suisse avec les pays de l’Est, feront partie intégrante de l’Union européenne à comp-
ter du 1er mai 2004. Bien que leur adhésion ne signifie pas qu’ils aient achevé leur 
processus de transition, divers instruments de cohésion et de politique structurelle 
prennent à présent le relais de la coopération. En devenant membres de l’Union 
européenne, ces pays bénéficieront des subventions et des instruments européens 
destinés à promouvoir l’intégration et la cohésion. Prévoyant cette évolution, la 
Suisse a commencé, il y a quelques années déjà, à réduire ses projets en Pologne, en 
Hongrie, en République tchèque, en Slovaquie ainsi qu’en Lituanie, Estonie et 
Lettonie, afin d’axer davantage sa coopération sur les pays de l’Est qui en ont le plus 
besoin, à savoir l’Europe du Sud-Est et la CEI. 
En Europe du Sud-Est, l’événement le plus marquant a été la dissolution de l’ex-
Yougoslavie. La guerre des Balkans qui s’en est suivie a retardé d’au moins dix ans 
le processus de réforme par rapport aux autres pays de l’Est. Seule la Slovénie, qui 
deviendra un contributeur net de l’Union européenne en 2004 déjà, fait exception. 
Au soutien massif dont la région a bénéficié au sortir des conflits qui l’ont secouée a 
fait place une certaine réserve des pays donateurs, qui ont tourné leur attention vers 
d’autres conflits (concentration sur des foyers de crises tels que l’Afghanistan ou 
l’Irak) et ont revu leurs priorités (lutte contre le terrorisme). Même si la région des 
Balkans n’occupe plus le devant de la scène dans la politique extérieure, elle revêt 
néanmoins toujours une importance capitale pour l’Europe et la Suisse du point de 
vue de la politique d’intégration, de migration et de sécurité. C’est la raison pour 
laquelle le principe de l’intégration des Balkans occidentaux a été confirmé au 
Sommet de Thessalonique de l’Union européenne, le 21 juin 2003, et que le proces-
sus de stabilisation et d’association de la région a été défini dans l’«agenda de Thes-
salonique». 
Les défis varient d’un pays à l’autre. En dépit de quelques progrès, l’Albanie doit 
faire face à la fragilité de ses structures étatiques, qui entravent son développement 
économique et la mise en place d’un Etat de droit. Il en est de même pour la Bosnie 
et Herzégovine, où la situation s’est relativement stabilisée, les deux entités formant 
le pays étant parvenues à cohabiter en jouissant des mêmes droits, tandis que les 
réfugiés reprennent lentement le chemin du retour. Le pays continue cependant de 
dépendre du soutien et de la protection de la communauté internationale. La Croatie 
a enregistré quelques progrès ces derniers temps et se prépare, malgré la persistance 
de certaines tensions politiques, à adhérer à l’Union européenne. En Macédoine, les 
conflits ethniques de 2001 ont entraîné de graves revers sur le front du changement, 
et seule l’intervention rapide de l’OTAN est parvenue à empêcher une guerre civile. 
Depuis lors, le pays a repris la voie des réformes grâce à l’accord d’Ohrid, conclu le 
13 août 2001. Pour la Serbie-et-Monténégro, le plus grand défi consiste à se défaire 
de l’héritage du régime de Milosevic. A cet effet, les autorités doivent non seule-
ment réprimer le crime organisé et les tendances nationalistes, mais aussi donner un 
avenir à l’Etat fédéral et régler les rapports entre la Serbie et le Monténégro ainsi 
qu’avec le Kosovo. Le problème que pose le statut de cette province – problème 
auquel la communauté internationale n’a toujours pas trouvé de solution – conser-
vera quelque temps encore son caractère explosif. Les réfugiés du Kosovo sont 
malgré tout rapidement revenus au pays, et la reconstruction s’opère rapidement, 
surtout grâce à une aide étrangère d’une envergure sans précédent. Depuis la guerre 
de 1999, la Suisse a alloué à elle seule environ 250 millions de francs à la coopéra-
tion avec le Kosovo. Bien que ces problèmes et bien des questions restent en sus-
pens, la région voit s’ouvrir des perspectives bien plus prometteuses qu’il y a cinq

1701 
ans (cf. ch. 6.1). Il importe toutefois de souligner que ce sont les efforts internatio-
naux et la présence militaire sous mandat de l’ONU qui ont sans conteste évité une 
nouvelle reprise des conflits. 
Fin de la dictature de Milosevic: 
L’aide rapide de la Suisse à la Serbie-et-Monténégro 
Fin 2000, la Serbie-et-Monténégro est devenue membre du groupe de vote de la 
Suisse au sein du Fonds monétaire international (FMI), de la Banque mondiale 
et de la BERD1. La Suisse, qui a déjà acheminé une aide humanitaire extraordi-
naire sur place et a largement contribué à promouvoir la paix dans la région, tant 
pendant la crise du Kosovo que lors du changement de régime à Belgrade (opé-
ration Focus), a poursuivi son aide en octroyant des crédits-relais à la Serbie-et-
Monténégro pour lui permettre d’adhérer au FMI et un prêt sans intérêt de 
27 millions de francs pour son adhésion à la BERD. La Suisse a versé par ail-
leurs une aide budgétaire de 10 millions de francs pour cofinancer un crédit 
d’ajustement structurel de la Banque mondiale et a fourni une aide technique au 
gouvernement pour gérer la dette extérieure. Enfin, pour permettre à la Serbie-
et-Monténégro, isolée à maintes reprises, de reprendre pleinement sa place dans 
le concert des nations, la Suisse s’applique à promouvoir son adhésion à l’OMC. 
La Suisse a mis en œuvre, fin 2002, une série de mesures au titre de l’aide 
immédiate (versements aux retraités et aux bénéficiaires de l’aide sociale, finan-
cement de combustibles et de médicaments). Le seco a par ailleurs financé des 
réparations urgentes dans le secteur de l’électricité. La modernisation des infras-
tructures d’approvisionnement, qui permettra notamment de les intégrer au 
réseau international, vient en tête des priorités dans la reconstruction. La livrai-
son de 20 tramways de Bâle à Belgrade s’inscrit aussi dans l’aide à la recons-
truction. 
Dans l’ex-superpuissance soviétique, l’instabilité politique a été d’autant plus forte 
et la récession économique profonde et tenace que la donne initiale était fondamen-
talement différente. L’héritage laissé par l’Union soviétique n’a en effet pas facilité 
le travail de la Communauté des Etats Indépendants (CEI). Le scénario «worst-case» 
redouté, à savoir l’éclatement de l’Union soviétique suivi de guerres et de conflits 
régionaux, a pu néanmoins être évité. Les terribles affrontements qui ont déchiré le 
Caucase du Nord et du Sud ont heureusement constitué une exception. Sous le 
président Poutine, la Russie est parvenue à se relever de la crise financière de 1998, 
à mener de vigoureuses réformes économiques et à renforcer la cohésion du pays. 
Depuis les événements du 11 septembre 2001, la Russie invoque la lutte contre le 
terrorisme international pour justifier son rapprochement avec les Etats-Unis et la 
guerre contre la Tchétchénie. Elle réaffirme aussi sa suprématie à sa périphérie, 
devenue indépendante, et entend bien avoir son mot à dire dans l’exploitation et 
dans le transport des ressources (pétrole, gaz et métaux précieux). Dans la foulée, les 
Etats-Unis ont profité de la lutte internationale contre le terrorisme pour étendre leur 
sphère d’influence militaire à certaines républiques d’Asie centrale, stratégie que la 
Russie à jusqu’ici tolérée sans trop s’en offusquer. Si les conséquences politiques de 
cette stratégie ne sont guère prévisibles aujourd’hui, les guerres en Afghanistan et en 
 
1 
Banque européenne pour la reconstruction et le développement, cf. ch. 3.3.3.

1702 
Irak ont souligné l’importance géostratégique de l’ancienne ceinture du sud soviéti-
que. 
Le passage de l’Ukraine, de la Moldavie et du Bélarus à la démocratie et à l’Etat de 
droit n’a pas été sans mal. Aujourd’hui, nul ne remet en question l’indépendance de 
l’Ukraine ni celle de la Moldavie. D’ailleurs, après plusieurs années de déclin éco-
nomique, ces pays affichent les premiers signes prometteurs de reprise. Mais, mis à 
part ces points positifs, les trois pays sont face à un défi de taille en politique inté-
rieure: ils doivent s’employer à promouvoir la démocratisation, la mise en place 
d’institutions étatiques viables et le respect des droits de l’homme. Dans la perspec-
tive de l’adhésion des pays d’Europe centrale à l’Union européenne en 2004 (cf. 
ch. 3.2.), la lutte contre la migration et le trafic d’armes, de drogues et d’êtres 
humains jouera un rôle de plus en plus prépondérant en Ukraine, en Moldavie et au 
Bélarus. 
En 1991, les cinq Etats d’Asie centrale (Kazakhstan, Kirghizistan, Ouzbékistan, 
Tadjikistan et Turkménistan) s’étaient prononcés pour le renouvellement de l’Union 
soviétique et n’étaient donc pas préparés à assumer leur indépendance. Partant, ils 
ont connu une profonde crise politique et économique, combinée à une paupérisation 
de la population, et peinent à en sortir. Les frontières, tracées artificiellement par 
Staline, ne freinent pas seulement l’organisation des Etats mais aussi la coopération 
régionale. Le problème du tracé des frontières n’étant toujours pas résolu, il se 
répercute sur les relations entre les pays et recèle toujours un certain potentiel 
conflictuel. 
Les conflits non résolus et les tensions ethniques persistantes continuent de détermi-
ner le climat politique dans le Caucase du Sud (Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie), où 
des centaines de milliers de réfugiés rêvent de retourner dans leur pays. Si la Trans-
caucasie et l’Asie centrale semblent s’être prudemment engagées sur la voie des 
réformes, elles présentent des symptômes de déclin très inquiétants, qui font obstacle 
à un essor économique durable. Dans les deux régions, les conflits qui entourent le 
partage des ressources en eau et en énergie restent entiers et continuent d’entacher 
les relations entre Etats. 
1.2 
Bilan et analyse des réformes engagées 
en Europe de l’Est et dans la CEI2 
La chute du communisme et l’effondrement du bloc soviétique au début des années 
90 ont provoqué un bouleversement sans précédent en Europe de l’Est: les régimes 
centralisateurs et autoritaires ont été remplacés par des structures pluralistes démo-
cratiques, tandis que s’instauraient la séparation des pouvoirs politiques et l’Etat de 
droit. L’économie planifiée a fait place à de nouvelles formes de propriété et aux 
libertés et principes de l’économie de marché. Après plus d’une décennie de 
réformes, plus d’un tiers des vingt-sept pays en transition peuvent être considérés, 
 
2 
L’analyse de la transition et de l’état d’avancement des réformes engagées en Europe de 
l’Est repose sur l’étude «Die Transition und ihre Schatten. Zehn Jahre Ostzusammen-
arbeit», A. Melzer, 2003. Cette analyse a été réalisée sur mandat de la DDC et du seco 
dans le cadre d’un bilan d’envergure de la coopération menée jusqu’à présent avec 
l’Europe de l’Est (cf. ch. 4). Des études similaires ont été publiées par la Banque mon-
diale, «Transition: the first ten years» (2002), et par la BERD, «Transition Report» (2000, 
2001 et 2002).

1703 
selon les critères de la Commission de l’Union européenne, comme des Etats de 
droit stables, dotés d’une économie de marché compétitive. Le processus de transi-
tion ne peut cependant être qualifié de durable que dans quelques Etats d’Europe de 
l’Est, principalement du Nord-Est, où son influence sur les individus, les institu-
tions, les potentiels, les dynamiques et les valeurs est telle que leur pérennité est 
assurée. 
Dans la plupart des autres pays, les bouleversements et les réformes ont entraîné des 
préjudices considérables, tant sur le plan économique que social, et cette détériora-
tion des conditions de vie n’aide pas les habitants à affirmer une identité construc-
tive dans une société qu’ils percevraient de manière positive. La récession déclen-
chée par l’héritage d’un système moribond et par les mesures de restructuration a par 
ailleurs entraîné un recul dramatique de la production et l’anéantissement de quanti-
tés colossales d’avoirs sous forme d’économies et de rentes. Dans 12 pays sur 27, le 
revenu par habitant est inférieur de 25 % environ à celui de 1989. De plus, selon les 
chiffres de la BERD, plus de 40 % de la population de 10 pays vit dans la pauvreté. 
Comme en témoignent les indicateurs sociaux dont les valeurs concordent, la dégra-
dation des conditions de vie est allée jusqu’à se répercuter sur la durée de vie des 
habitants. L’indicateur du développement humain3 de l’ensemble de l’Europe de 
l’Est et de la CEI a également baissé ces dernières années. 
Si certains pays, notamment les candidats à l’adhésion à l’UE, ont aujourd’hui 
retrouvé, voire dépassé le niveau de production qu’ils connaissaient avant la chute 
du communisme, ils restent largement minoritaires. Certes, les économies d’Europe 
de l’Est souhaitent fonctionner de manière plus efficace en adoptant les principes de 
l’économie de marché, mais celle-ci n’a pas encore prouvé qu’elle était en mesure 
d’offrir aux populations de ces pays une meilleure qualité de vie que l’économie 
planifiée. Les réformes sont donc loin d’être achevées dans de vastes portions de 
l’Europe de l’Est. A ce propos, la communauté internationale n’hésite d’ailleurs pas 
à parler de processus inachevé (agenda inachevé de la transition: cf. ch. 5.2.). 
A titre rétrospectif, on peut subdiviser le processus de transition en plusieurs phases: 
La première phase englobe les étapes initiales du changement, qui a tout d’abord 
touché les pays d’Europe centrale et les Etats baltes, grâce à l’énorme mobilisation 
des forces civiles, notamment sous l’influence des syndicats et de l’Eglise. Si cette 
«révolution de velours» est, surtout à ses débuts, à mettre principalement sur le 
compte de grands mouvements populaires, les membres des gouvernements ont 
parfois aussi soutenu les efforts de réforme. Pendant la seconde phase amorcée en 
1990, le changement s’est étendu à d’autres pays (notamment en Europe du Sud-Est 
et en Union soviétique), où c’est cependant l’élite au pouvoir qui a pris l’initiative 
des réformes sans y faire participer d’autres acteurs sociaux. Les facteurs déclen-
chants de la transition furent décisifs, car ils allaient marquer la suite des événe-
ments. En effet, tandis que les réformes ont bénéficié d’un large soutien populaire en 
Europe centrale et dans les Etats baltes, elles ont, en Europe du Sud-Est et en Union 
soviétique, plutôt été introduites, voire imposées, par les autorités et n’ont donc de 
loin pas bénéficié du même consensus social. 
Dans certains pays, l’accession à l’indépendance a suffi pour provoquer de graves 
conflits, parfois armés, qui ont fait obstacle à toute réforme pendant des années. 
 
3 
Cf. appendice IV en annexe

1704 
C’est pourquoi le processus de transformation n’en est aujourd’hui qu’à ses premiers 
balbutiements dans les Etats de l’ex-Yougoslavie et dans le Caucase du Sud. Par 
ailleurs, en plus des effets dévastateurs qu’ils ont eus sur le plan politique, économi-
que et social, les conflits évoqués ont aussi entraîné d’importants déplacements 
de population et des flux de réfugiés, qui ont même atteint les pays occidentaux 
(cf. ch. 2.4). 
Si les facteurs à l’origine du changement varient considérablement d’un Etat et 
d’une région à l’autre, on peut néanmoins presque toujours subdiviser le processus 
de la transition en deux grandes étapes: la première se caractérise par des décisions 
de fond et des réformes législatives, tandis que la seconde est marquée par des 
réformes structurelles et la mise en place d’institutions sociales. 
Evolution du concept de transition: 
– 
Jusqu’en 1990, la transition désigne avant tout une libéralisation formelle 
s’appuyant sur des réformes légales (réformes expéditives «top-down»): 
introduction de structures démocratiques pluralistes, libéralisation des prix 
et du commerce, convertibilité des monnaies et droit de propriété sur les 
moyens de production. 
– 
A partir de 1993, c’est l’institutionnalisation des réformes dans les 
domaines politique, législatif, judiciaire et économique qui occupe le pre-
mier plan: concurrence, infrastructures, banques, autorités de surveillance, 
etc. 
– 
Dès 1996, le concept prend davantage en compte les répercussions globales 
(l’évolution des flux de capitaux internationaux, p. ex.) sur la stabilité 
macroéconomique. 
– 
Depuis 2000, des programmes de lutte contre la pauvreté sont initiés, en 
particulier dans les pays du Caucase du Sud et d’Asie centrale qui sont 
membres de la CEI. 
Ces dernières années, le concept de transition a beaucoup évolué, se modifiant et 
s’enrichissant sans cesse: dans les débats internationaux, la conception théorique de 
la transition est passée de la définition purement libérale et monétariste du début des 
années 90 à une acception diamétralement opposée, axée sur la politique sociale et 
de développement, en passant par une période où l’on mettait surtout l’accent sur le 
cadre institutionnel. Il existe aujourd’hui un consensus international selon lequel la 
transition désigne la mise en place de nouvelles institutions politiques, économiques 
et sociales, fondées sur les principes de la démocratie, du respect des droits de 
l’homme et de l’économie de marché, tout en visant à garantir un développement 
social et écologique durable. Cette transition ou transformation repose sur la création 
ou la réforme de nombreuses institutions plus ou moins vitales qui contribuent à la 
vie en société et qui vont du droit de la faillite, du cadastre et du crédit aux caisses 
de pension. Elle ne sera achevée que lorsque la stabilité et la fiabilité du cadre insti-
tutionnel seront garanties. On ne pourra parler de durabilité des institutions que si 
leurs fondements sont assez stables pour qu’elles puissent se renouveler, et leur 
stabilité dépendra avant tout du niveau de vie des populations et du potentiel socio-
économique des Etats. La transition ne pourra être considérée comme achevée que 
lorsque les nouvelles institutions garantiront le respect de la dignité humaine sur les

1705 
plans légal, économique et social. Le processus de transition consiste en fin de 
compte à instaurer un système fondé sur les principes de la démocratie, de l’Etat de 
droit et de l’économie de marché et attentif au respect de l’environnement et à un 
développement social durable. 
Cependant, si les problèmes s’aggravent sur le front des biens de production, des 
potentiels, des ressources et des avoirs, la crise risque de remettre en cause la 
réforme et de conduire à un effondrement des institutions. Celui-ci pourrait, à son 
tour, entraîner des crises politiques et un changement de système, comme l’histoire 
en a déjà connu. 
Tant que les réformes ne se concrétisent pas au niveau institutionnel, le processus de 
transition sape le système politique et économique et risque d’entraîner une surex-
ploitation des ressources naturelles et des potentiels de la société. Après plus de dix 
années de réformes, la faible hausse des revenus, le problème de l’emploi et 
l’effondrement général des prestations sociales constituent l’enjeu prioritaire en 
matière de production de biens et de services. L’évolution est particulièrement 
alarmante dans le domaine de la santé, puisque certains pays enregistrent un recul de 
l’espérance de vie. Alors que l’accès aux soins de santé et à la prévoyance était 
naguère garanti pour tous, on assiste aujourd’hui à l’apparition d’une société à deux 
vitesses. 
Les pays candidats à l’adhésion à l’UE se sont dotés d’une politique de protection de 
l’environnement et ont créé des institutions pour veiller à son application. Malgré 
leur essor économique, ces pays sont parvenus à diminuer la pollution au cours du 
processus de transition, mais devront encore poursuivre leurs efforts pendant de 
nombreuses années. Pour leur part, les Etats de la CEI comptent nombre de sites 
contaminés (terrains pollués, problème d’eau, centrales atomiques et stockage de 
déchets nucléaires), dont les frais de dépollution dépassent largement leurs moyens. 
La réhabilitation des infrastructures, souvent en piteux état (chauffages, construc-
tions et installations d’approvisionnement en eau), nécessitera elle aussi des investis-
sements énormes. 
Dans tous les pays en transition, les grandes disparités entre les revenus et les abus 
perpétrés au cours des privatisations mettent en péril la cohésion sociale et tout le 
potentiel qu’elle recèle. Ces pays doivent de plus faire face au chômage, un phéno-
mène jusqu’alors inconnu. Pour ce qui est de l’avenir des individus, la première 
flambée inflationniste a rapidement montré que les groupes marginalisés – retraités, 
personnes déplacées, chômeurs et minorités – sont les plus vulnérables. De plus, 
alors que la population active s’attendait à voir sa situation s’améliorer progressive-
ment, la part des exclus du nouveau système économique augmente à mesure que 
l’on s’éloigne du Nord-Ouest pour se rapprocher du Sud-Est. Plus l’économie et le 
gouvernement sont faibles, plus est profonde l’érosion des prestations dans les 
domaines cruciaux que sont l’éducation et la santé. Dans le tiers le plus pauvre des 
pays en transition, ces carences viennent saper les fondements mêmes de l’existence 
des individus. 
Tous les acteurs de la transition ont changé en quelques années. Les héros de la 
première heure – dirigeants syndicaux, pasteurs, dissidents, maires, présidents de 
commune, instigateurs des mouvements populaires – ont depuis longtemps cédé leur 
place à d’autres. Mais les pays où les gouvernements assument vraiment le rôle 
moteur des réformes ne sont pas la majorité. Si tel est assurément le cas dans les 
pays en passe d’adhérer à l’UE, soit environ la moitié des vingt-sept pays en transi-
tion, il en va tout autrement des pays restants, où les principaux bénéficiaires des

1706 
premières grandes vagues de privatisation se sont emparés du pouvoir et s’opposent 
à toutes les réformes qui pourraient porter atteinte à leur suprématie. Une petite 
poignée de gouvernements s’accroche encore aux fondements socialistes, n’enga-
geant des réformes que dans certains sous-secteurs. Issus du régime communiste, 
leurs responsables dirigent encore l’Etat selon le modèle d’antan. La coopération 
avec ces pays doit dès lors s’adresser aux forces réformatrices et exige que l’on 
définisse les groupes cibles avec beaucoup de soin. 
Là où elle a contribué à initier la transition, la société civile a recouvré sa place sur 
le terrain politique. Elle se préoccupe en effet des graves problèmes sociaux liés aux 
réformes et endosse des responsabilités croissantes dans le domaine social, jadis 
assumées par l’Etat et ses grandes institutions. Elle appuie solidement les nouvelles 
petites entreprises et s’en prend quotidiennement aux lourdeurs administratives 
héritées de l’ère communiste. Les capacités de la société civile diminuent toutefois 
nettement lorsque l’on s’écarte du Nord-Ouest européen pour se rapprocher du Sud-
Est (Asie centrale et Caucase). 
Tous les pays en transition, même les plus hésitants, à l’exception toutefois du 
Bélarus et du Turkménistan, ont consenti d’énormes efforts pour faire avancer les 
réformes. Dans le domaine politique, l’Union européenne a attesté, après avoir 
procédé à des contrôles très stricts, que les pays est-européens candidats à l’adhésion 
en 20044 respectent l’Etat de droit. La qualité des institutions politiques (gouverne-
ment, parlement et pouvoir judiciaire) varie toutefois considérablement d’un pays à 
l’autre, et la réforme des grandes institutions, telles que la police, les douanes, le 
système pénitentiaire, les offices du travail, les médias, la protection des données, 
etc., n’est pas encore achevée dans la plupart des pays en transition. 
Le principal défi qui caractérise le changement en Europe de l’Est réside dans la 
nécessité de mener de front plusieurs étapes de la réforme, afin de garantir une 
transformation sociale homogène. A la différence du modèle chinois ou vietnamien, 
les gouvernements de l’Est doivent à la fois instaurer un nouveau cadre politique, 
légal et institutionnel, créer de nouvelles structures régionales en matière de sécurité 
et d’échanges, garantir la stabilité macroéconomique, procéder à des ajustements 
structurels et à des réformes sectorielles, veiller à amortir les effets sociaux de la 
transition et assurer la durabilité écologique. Dans certains cas, ce processus com-
plexe s’accompagne encore de la fondation d’un nouvel Etat ou du démantèlement 
d’une structure étatique existante en plusieurs Etats indépendants. 
En résumé, on peut dire qu’un processus de réforme durable a été initié en Europe 
centrale et dans les Etats baltes. Il s’agit là du tiers le mieux loti des pays en transi-
tion: ceux qui possèdent plus de moyens et de ressources, qui ont connu une crise 
plus courte et qui se fondent sur d’autres traditions. Les pays d’Europe du Sud-Est 
qui sont en lice pour entrer dans l’UE ont de bonnes chances de les rattraper sur la 
voie de la transition. Les perspectives à moyen et à long terme restent par contre 
incertaines pour la CEI et varient sensiblement d’un pays à l’autre. 
 
4 
Pologne, Hongrie, République tchèque, Slovaquie, Slovénie, Estonie, Lettonie 
et Lituanie.

1707 
 
Légende: Selon leurs progrès sur la voie des réformes et leurs intentions et objectifs en matière 
de politique extérieure, on peut distinguer trois groupes de pays en transition par catégorie 
d’objectifs: 
1. 
Le premier groupe (A et B) réunit les Etats qui espèrent adhérer à court ou à moyen 
terme à l’Union européenne. Ce groupe se divise en trois sous-groupes en fonction de 
l’état d’avancement des négociations d’adhésion: les pays de la première vague 
d’adhésions, en 2004 (Europe centrale et Etats baltes), ceux de la vague d’adhésions 
prévue pour 2007 (Roumanie, Bulgarie et évent. Croatie) et les Balkans occidentaux. 
2. 
Le deuxième groupe (C) comprend les Etats qui se concentrent davantage sur la lutte 
contre la pauvreté (Caucase du Sud, Asie centrale, Albanie et Macédoine) et qui parti-
cipent aux programmes coordonnés par la Banque mondiale sous l’égide des cadres 
stratégiques de lutte contre la pauvreté (CLSP5). 
3. 
Le troisième groupe (D) est formé d’Etats plus grands, qui poursuivent leurs propres 
objectifs (Russie, Ukraine, Kazakhstan, etc.). En raison de leur taille et de leur puis-
sance, le déroulement de leur transition dépend en général de leur politique intérieure 
et ne peut guère être influencé de l’extérieur. 
Ces catégories d’objectifs déterminent les priorités que les différents groupes d’Etats se sont 
fixées dans le cadre du processus de réforme et définissent par conséquent l’orientation straté-
gique de la coopération. 
2 
Principaux défis et accents thématiques 
En ce début de troisième millénaire, les Etats d’Europe de l’Est et de la CEI restent 
confrontés à de nombreuses difficultés, dont certaines sont à l’origine de profondes 
restructurations de l’économie, de l’Etat et de la société, alors que d’autres en cons-
tituent le résultat. Relevant à la fois de l’héritage de l’ère socialiste et des effets 
collatéraux des réformes, les problèmes exposés ci-après sont étroitement imbriqués 
et leurs effets négatifs s’additionnent parfois. Leur résolution passe donc en général 
par des approches complexes, dont la mise en œuvre exige des efforts soutenus et 
beaucoup de temps. 
 
5 
Cf. ch. 3.3.2

1708 
2.1 
Sécurité 
En l’espace d’une décennie, les risques que l’espace est-européen peut représenter 
pour notre sécurité se sont profondément modifiés: la Russie ayant perdu son statut 
de puissance mondiale, la probabilité d’une confrontation armée entre l’Europe de 
l’Ouest et l’Europe de l’Est est devenue quasi insignifiante. En Europe du Sud-Est, 
la sécurité a par contre été durement éprouvée par de violents conflits. C’est pour-
quoi 20 000 soldats sont aujourd’hui engagés dans des opérations de maintien de la 
paix au Kosovo et que 12 000 en font autant en Bosnie et Herzégovine. Les tensions 
Est-Ouest ont fait place à une intégration graduelle des pays d’Europe centrale et de 
l’Est dans le contexte européen et transatlantique, sur les trois plans de la politique, 
de l’économie et de la société. Les signes les plus spectaculaires de ce renforcement 
de la sécurité sont l’entrée dans l’OTAN d’ex-membres du Pacte de Varsovie6 ainsi 
que l’élargissement de l’Union européenne vers l’Est. Ces progrès contrastent hélas 
avec l’apparition de nouveaux dangers dans la région, phénomène d’autant plus 
perceptible si l’on considère la sécurité non pas uniquement dans sa dimension 
politico-militaire mais dans une acception plus large, qui inclut aussi bien les rela-
tions entre Etats que la situation d’individus et de groupes de personnes et l’état de 
l’environnement naturel (cf. ch. 2.5). Parmi les facteurs de crise et de guerre les plus 
explosifs, citons la pauvreté endémique, les contrastes socio-économiques déjà 
criants et qui ne font que s’aggraver, la faiblesse et le manque de crédibilité des 
institutions étatiques. Relevons que l’absence de perspectives d’avenir pour la popu-
lation d’un pays augmente les risques à l’échelle du continent tout entier. La sécurité 
de la Suisse est dès lors indissolublement liée à la sécurité en Europe de l’Est. Les 
conflits et la précarité des conditions de vie dans les régions en crise ont en effet des 
conséquences directes pour l’Europe occidentale: afflux de réfugiés, criminalité 
organisée sévissant par-delà les frontières et chute du volume des échanges commer-
ciaux. L’expérience ayant montré que la transition s’accompagne inévitablement de 
conflits, les activités de la coopération doivent prendre en considération certains 
facteurs qui déterminent la sécurité en Europe centrale et dans la CEI. Voici ces 
facteurs: 
– 
Les pays de l’Est engagés dans la transition se distinguent tant par la situa-
tion qui prévalait au début des réformes que par le rythme auquel ils les met-
tent en œuvre. Ces différences, souvent énormes, et les intérêts géopolitiques 
des acteurs globaux ou régionaux ont délimité des zones présentant des ni-
veaux de sécurité très différents. Grâce aux efforts consentis par l’ONU, 
l’OTAN, l’UE et l’OSCE, notamment par le biais du Pacte de stabilité, la 
situation en Europe du Sud-Est s’est nettement améliorée, mais n’en 
demeure pas moins une menace pour la sécurité sur notre continent. Dans le 
Caucase, les Tchétchènes ont pris les armes contre les Russes pour tenter 
d’obtenir leur indépendance. En Transcaucasie, tant les démêlés russo-géor-
giens autour de la suprématie sur l’Abkhazie que le différend opposant 
l’Arménie et l’Azerbaïdjan au sujet du Haut-Karabakh constituent une 
menace pour la stabilité. Les mesures prises pour lutter contre le terrorisme, 
les séquelles de la guerre en Afghanistan et les difficultés inhérentes à la 
naissance de nouveaux Etats font de l’Asie centrale un territoire à haut ris-
 
6 
1999: Pologne, Hongrie et République tchèque. 
2004: Bulgarie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Roumanie, Slovaquie et Slovénie.

1709 
que. A cela s’ajoutent les tensions provoquées par l’exploitation des ressour-
ces naturelles (guerre du pétrole dans le Caucase et problème de l’eau en 
Asie centrale), sans oublier que certains régimes, tel celui du Bélarus, se 
maintiennent au pouvoir en recourant à la répression, aux dépens bien évi-
demment de la sécurité et de la liberté de leurs citoyens. 
– 
La prévention d’autres crises et la reconstruction après un conflit sont des 
tâches auxquelles certaines régions devront encore consacrer beaucoup de 
temps et de ressources avant de parvenir à mettre en place des structures éta-
tiques et économiques stables, à atténuer les disparités régionales et à 
garantir l’équité politique et sociale à toutes les couches de la population. 
Pour assurer la sécurité à long terme, il faut aussi des sources de revenu, une 
croissance économique constante et une gestion durable des ressources natu-
relles. Si ces conditions ne sont pas remplies, de nouveaux conflits risquent 
d’éclater, ce qui ne ferait qu’entraver la transition et aggraver encore la 
situation des couches les plus défavorisées. Si la prévention directe des cri-
ses et la médiation font partie intégrante de la coopération suisse, leur finan-
cement est assuré par le crédit-cadre pour des mesures de gestion civile des 
conflits et de promotion des droits de l’homme.7 Autres volets de la coopéra-
tion avec les pays de l’Est: promotion de la paix au niveau local, promotion 
de mécanismes régionaux de résolution des conflits par la formation et le 
traitement des traumatismes, projets de réconciliation. Pour ce qui est des 
instruments de prévention des conflits, on a encore peu misé sur la réforme 
des systèmes de sécurité, réforme qui fait intervenir une quantité d’acteurs 
tant civils que militaires et qui est étroitement liée à la démocratisation des 
Etats. 
– 
La faiblesse des structures de l’Etat, l’insuffisance des mécanismes de sur-
veillance et la déliquescence du système étatique, caractéristiques des 
régions en guerre, remettent en question l’autorité centrale, favorisent la pri-
vatisation du pouvoir et poussent quelques groupes à faire main basse sur les 
prérogatives de l’Etat pour servir leurs intérêts particuliers («privatisation de 
l’Etat»). La criminalité et la corruption, relativement préoccupantes en 
Europe de l’Est, constituent autant une menace pour la sécurité des indivi-
dus, des groupes et des institutions qu’un obstacle à la transition. Des actions 
coordonnées à l’échelle internationale seront notamment nécessaires pour 
combattre le trafic de drogue, le blanchiment d’argent et la traite d’êtres 
humains. La menace du terrorisme islamique, un phénomène que l’on ren-
contre principalement dans la région de la Tchétchénie, peut quant à elle 
durcir encore des structures étatiques déjà rigides et autoritaires. Ajoutée à la 
discrimination du pouvoir officiel à l’encontre des Musulmans – malgré la 
grande diversité linguistique, sociale et culturelle qui caractérise l’espace 
post-soviétique – cette menace peut engendrer un clivage de plus en plus net 
entre l’Etat et la religion islamique, un risque non négligeable pour la sécu-
rité de la région. Or les réseaux terroristes sont d’envergure internationale, 
de sorte que la menace qu’ils représentent dépasse largement les frontières 
de la région et s’étend à l’Occident tout entier. 
 
7 
Cf. message du 23.10.2002 (FF 2002 7395). La mise en œuvre de la politique de paix est 
du ressort de la Division politique IV du DFAE.

1710 
– 
La sécurité humaine est une nouvelle dimension de la notion de sécurité sur 
laquelle les efforts de promotion de la sécurité et de la paix ont mis l’accent 
ces dernières années. Ce concept ne fait pas uniquement référence à une 
existence à l’abri de la peur (sécurité), mais aussi à une existence à l’abri de 
la misère (développement). Or l’Europe de l’Est présente de graves carences 
pour ce qui touche à cet aspect-là de la sécurité. Il n’est pas rare en effet que 
la sécurité de l’Etat y soit en flagrante contradiction avec la sécurité de la 
population. De plus, dans de larges parts de l’Europe de l’Est et de la CEI, 
on vit aujourd’hui sous la menace constante d’attaques armées, de la pau-
vreté et de la marginalisation. Les droits les plus fondamentaux ne sont pas 
toujours garantis, et les femmes et les enfants sont les premiers à en souffrir: 
ils assument des charges de travail démesurées, sont victimes de violences 
domestiques et ne bénéficient pas d’un accès adéquat à l’éducation et aux 
autres prestations d’un Etat de droit. Soulignons que le sentiment d’insécu-
rité peut mettre en danger la sécurité de tous, car il peut conduire à la crimi-
nalité ou engendrer des attitudes conflictuelles. 
Les sept dimensions de la sécurité humaine selon le PNUD 
1. 
Sécurité économique 
2. 
Sécurité alimentaire 
3. 
Sécurité sanitaire 
4. 
Sécurité environnementale 
5. 
Sécurité personnelle et physique 
6. 
Sécurité de la communauté 
7. 
Sécurité politique (respect des droits de l’homme, protection contre 
l’oppression, la persécution et la torture) 
– 
Le prochain élargissement de l’UE créera de nouvelles frontières à l’Est, qui 
creuseront les inégalités sociales, provoqueront une nouvelle marginalisation 
et menaceront de ce fait la sécurité non seulement du point de vue des pays 
concernés mais de l’Europe tout entière. Le nouveau rideau de fer, que nom-
bre de gens craignent de voir se fermer, recèle un potentiel conflictuel incal-
culable, tant sur les plans économique et social que sur celui de la politique 
migratoire (marché noir et contrebande) et de la criminalité organisée. Si 
l’Union européenne ne parvient pas à établir des relations de confiance avec 
ses nouveaux voisins, elle pourrait même remettre en cause son intégration 
et sa cohésion internes. 
2.2 
Gouvernance 
La sécurité humaine et la stabilité des structures étatiques sont étroitement liées à la 
notion de gouvernance. A quelques rares exceptions près, l’Europe de l’Est et la CEI 
ne comptent plus aujourd’hui d’Etats centralisés à l’extrême, contrôlant tous les 
aspects de la vie en société, des processus économiques à la planification de la vie 
des individus. Le modèle d’un Etat de droit libéral, qui n’a pas d’emprise exclusive

1711 
sur l’opinion ni le monopole de la production industrielle, n’est pas encore pleine-
ment appliqué pour autant. La nouvelle perception du rôle de l’Etat ne peut, à 
l’évidence, s’imposer qu’au fil du temps: même élues, certaines autorités s’accro-
chent aux anciennes habitudes et traditions politiques, persistant à se considérer 
comme des QG mandatés par la société civile pour tout planifier, produire et contrô-
ler. De plus, rares sont ceux, dans les pays en transition, qui possèdent une solide 
expérience pratique de la gestion d’un Etat de droit moderne. Il s’agit dès lors 
d’élaborer une nouvelle conception de l’Etat et de la mettre en œuvre de toute 
urgence, car la population attend ce renouveau avec impatience et beaucoup 
d’espoir. 
Qu’est-ce que la gouvernance? 
La notion de gouvernance englobe une variété de mécanismes complexes, de 
ressources, de processus et d’institutions sur lesquels les citoyens et les 
citoyennes d’un pays, ses organes légaux et ses groupes sociaux s’appuient pour 
formuler leurs préoccupations, régler les différends qui les opposent, assumer 
leurs droits et leurs devoirs, ainsi que pour fournir leurs prestations. La qualité 
de la gouvernance se mesure à la façon dont s’exerce l’autorité politique, éco-
nomique et administrative dans la gestion des affaires publiques d’un pays. 
Conformément aux principes que recouvre actuellement la notion de gouvernance, 
les principales conditions requises pour assurer le fonctionnement des structures 
publiques et faire face aux mutations sociales sont les suivantes: 
– 
des institutions démocratiquement élues faisant preuve de transparence et 
des processus participatifs dans les prises de décisions politiques; 
– 
la responsabilité politique et financière des autorités, à quelque niveau que 
ce soit (notion d’«accountability»); 
– 
une utilisation efficace des ressources publiques en vue de réaliser les objec-
tifs prioritaires en faveur de la communauté; 
– 
le souci d’exclure les discriminations et la corruption dans la fourniture de 
prestations; 
– 
le respect et la garantie des principes de l’Etat de droit et des droits de 
l’homme sans distinction de sexe, d’âge ou de statut social. 
La gouvernance revêt une importance capitale pour mener une transition réussie et 
ce à double titre: elle est à la fois l’objectif du processus et l’outil qui permet de le 
mettre en œuvre, de l’accélérer et de le consolider. C’est pourquoi les Etats dona-
teurs et les organisations multilatérales ont fait de la bonne gouvernance une condi-
tion à leur soutien. Le ch. 7 aborde plus en détail la notion actuelle de la condi-
tionnalité dans la coopération avec les pays de l’Est. 
Nombre de pays d’Europe de l’Est et de la CEI ont accompli des progrès considé-
rables en matière de gouvernance: ils se sont par exemple dotés de constitutions 
modernes, organisent régulièrement des élections fondées sur les principes démo-
cratiques, et leurs parlements réunissent des représentants des factions politiques les 
plus diverses. Ces progrès réjouissants dans le domaine des droits civils et politiques 
contrastent toutefois durement avec les déficits criants qui subsistent dans le 
domaine des droits économiques, sociaux et culturels, le non-respect de ces droits

1712 
étant notamment la conséquence d’un processus de transition inachevé. Il convient 
pourtant d’améliorer encore le fonctionnement des organes de l’Etat, ainsi que leurs 
relations avec la société et l’économie, car l’héritage des anciens appareils étatiques 
fondés sur l’autoritarisme et non pas sur la volonté de fournir des prestations ciblées 
pèse encore très lourd. En Europe de l’Est, il importe dès lors de tenir compte du 
manque de confiance des citoyens à l’égard de l’Etat. Nombreux sont en effet ceux 
qui ont fait de mauvaises expériences avec les instances publiques, tant sous le 
communisme que pendant les années de confusion qui ont suivi l’effondrement de 
ce régime, et leur méfiance à l’égard des autorités demeure aiguë. Rétablir la 
confiance des citoyens en leurs institutions étatiques et s’assurer à nouveau de leur 
soutien, voilà qui constitue sans doute le défi le plus ambitieux lors de l’instauration 
de l’Etat de droit. Pour y parvenir, la promotion des communes, s’inscrivant dans 
une décentralisation du pouvoir, est appelée à jouer un rôle capital. Une séparation 
claire entre pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire et la décentralisation du pouvoir 
étatique sont encore loin d’être une réalité partout. Le fonctionnement du système 
judiciaire laisse également à désirer:8 les anciennes élites accaparent par exemple 
trop souvent les postes-clés aussi bien dans les nouvelles structures de l’Etat que 
dans le nouveau secteur économique privé. Il arrive aussi que le vide laissé par 
l’effondrement de l’ancien ordre public soit comblé par des individus peu scrupu-
leux qui naviguent entre leurs fonctions publiques et la plus parfaite illégalité, et 
n’ont de ce fait guère intérêt à instaurer un Etat de droit. Dans les pays qui se sont 
dotés de nouvelles réglementations pour régir les secteurs public et privé ainsi que la 
société, ces réglementations sont rarement appliquées avec la rigueur nécessaire. 
Quant à un droit administratif qui donne aux citoyens les moyens de défendre leurs 
droits face aux autorités, il reste bien souvent au stade de vœu pieu. Le respect des 
normes légales souffre dès lors de graves manquements qui empêchent certains 
groupes de la population d’accéder aux institutions judiciaires. Cependant, l’amélio-
ration de la gouvernance ne repose pas seulement sur le bon vouloir de l’Etat, mais 
aussi sur les organes de la société civile (partis, associations et ONG) et sur les 
médias. Or, ces derniers n’ont ni la vigueur ni les structures nécessaires pour inter-
venir pleinement au cœur du débat politique et ne jouent que très partiellement leur 
rôle de forum pour la formation de l’opinion publique, la confrontation des intérêts 
divergents et la recherche des solutions pacifiques aux conflits sociaux. 
Le déséquilibre des rapports de force entre hommes et femmes et leur participation 
inégale aux processus décisionnels comptent, eux aussi, parmi les causes structu-
relles de l’instabilité politique et sociale. En général, on considère que l’égalité des 
sexes est l’une des clés du développement durable et de l’équité sociale. La coopéra-
tion avec les pays de l’Est se doit dès lors d’accorder une place de premier plan à la 
promotion des femmes, d’autant que leur statut était relativement bien établi sous le 
communisme avant d’être affaibli par les bouleversements qui ont secoué la région 
(cf. ch. 5.1 et 5.2.1). Or, les femmes d’Europe de l’Est continueront à n’en point 
douter d’apporter une contribution décisive au développement de leur région et il 
convient de favoriser leur participation aux processus décisionnels. Des études 
menées notamment en Europe du Sud-Est ont cependant montré que la transition 
met particulièrement les hommes sous pression et que ceux-ci tentent souvent de se 
réfugier dans l’alcoolsime. Il faudra dès lors porter une attention particulière à 
l’équilibre entre hommes et femmes dans le cadre des réformes et veiller aux effets 
 
8 
Cf. les priorités des programmes de coopération – décentralisation (promotion des com-
munes), dialogue social et réformes de l’appareil judiciaire – sous ch. 5.2.1 et 6.

1713 
spécifiques des projets sur chacun des deux sexes. Dans tous les secteurs de la 
coopération avec les pays de l’Est, on devra donner aux hommes et aux femmes la 
même possibilité d’intervenir dans l’évolution du rôle dévolu aux deux sexes, 
d’accéder aux ressources et de participer aux décisions concernant ces mêmes res-
sources. La Politique égalité hommes-femmes de la DDC9 sert aussi de fondement 
stratégique à la coopération avec l’Europe de l’Est. 
La gouvernance économique est également appelée à jouer un rôle important dans la 
problématique de la transition et dans la coopération avec les pays de l’Est. La 
privatisation de l’économie d’Etat passe en effet par une redistribution des richesses 
en un temps très court. Le secteur privé qui prend ainsi naissance doit tout d’abord 
trouver ses marques, tout comme l’Etat qui doit redéfinir sa mission. Ces deux volets 
des réformes sont, eux aussi, loin d’être achevés. Afin de ne pas mettre en péril les 
retombées positives de la transition, il faut à tout prix juguler des phénomènes 
comme le capitalisme sauvage ou la corruption rampante. Il importe ainsi d’amé-
liorer au plus vite la gestion et la direction des entreprises d’Europe de l’Est, qu’elles 
soient étatiques ou privées. Sous le régime communiste, les entreprises assumaient 
des responsabilités sociales considérables: outre leur rôle d’employeur, elles pre-
naient en charge les soins médicaux de leur personnel et s’occupaient de ses loisirs. 
Ces responsabilités devraient être relayées par les principes de la bonne gestion 
d’entreprise, qui comprennent non seulement les relations que l’entreprise entretient 
avec son personnel, mais aussi la disposition à fournir au public et aux autorités 
toutes les informations susceptibles d’intéresser l’opinion. 
2.3 
Développement économique et emploi 
Sur le plan économique, les bouleversements survenus dans les Etats d’Europe de 
l’Est et de la CEI ont tout d’abord provoqué la rupture des relations commerciales et 
la chute de la production. Dans la plupart des pays, ces conséquences ont entraîné 
une longue récession et une forte baisse du pouvoir d’achat: le revenu par habitant, 
déjà peu élevé, a diminué de moitié, voire des deux tiers (cf. appendice II). 
Les processus de réforme, propres à chaque pays et mis en œuvre de manière plus ou 
moins systématique, ont fait surgir de nouveaux problèmes, dont la plupart restent 
irrésolus. Parmi ces problèmes, on peut citer les répercussions des privatisations 
menées souvent avec force hésitations et selon des règles floues, la fuite des cer-
veaux, l’effondrement des réseaux de protection sociale, la hausse du chômage et la 
répartition de plus en plus inéquitable des revenus. Tant le patronat, à qui les privati-
sations viennent de donner le jour, que les syndicats, qui souffrent d’un déficit 
d’image dû au passé, sont confrontés à de nouveaux défis. Les syndicats, par exem-
ple, doivent non seulement défendre les droits du personnel, mais aussi assumer de 
nouvelles tâches telles que le soutien aux chômeurs et la reconversion sur le marché 
de l’emploi. Les employeurs, quant à eux, sont inexpérimentés, et aucune pression 
extérieure ne les oblige à appliquer les dispositions du droit du travail et à garantir 
les prestations sociales et la sécurité au travail. Tant que les offices publics du travail 
ne pourront pas assumer pleinement leurs nouvelles fonctions sociales sur le marché 
du travail, il sera indispensable d’impliquer tous les partenaires dans la formulation 
 
9 
«Promouvoir l’égalité entre hommes et femmes»; DDC, Berne 2003.

1714 
et l’application de la nouvelle législation du travail pour créer des emplois stables et 
intégrer le secteur informel dans l’économie. 
 
A ces difficultés se sont ajoutés des problèmes régionaux: le développement écono-
mique en Europe du Sud-Est a été fortement entravé par la crise des Balkans, tandis 
que les pays de la CEI ont dû faire face à la crise financière russe de 1998, dont les 
répercussions se sont fait sentir pendant plusieurs années. Ce dernier exemple mon-
tre clairement à quel point toute cette région demeure vulnérable et tributaire de 
l’évolution du prix du pétrole et des matières premières. 
Après plus de dix années de transition, certains pays ont si bien progressé sur la voie 
de la restructuration, et leur économie s’est si bien redressée, qu’on peut désormais 
les qualifier d’Etats de droit stables dotés d’une économie de marché compétitive. 
C’est notamment le cas des Etats en passe d’entrer dans l’Union européenne 
(cf. ch. 3.2). Compte tenu de leur situation économique initiale, la plupart des pays 
d’Europe de l’Est et de la CEI ont enregistré ces dernières années un taux de crois-
sance remarquable, supérieur à celui affiché par les Etats membres de l’UE et par la 
Suisse. En Europe centrale et dans les pays baltes, la croissance devrait en effet se 
situer à 2,3 % pour 2002 et atteindre même 3,7 % pour 2003, le dynamisme de cette 
région commençant à stimuler la croissance en Europe de l’Ouest. L’Europe du Sud-
Est, quant à elle, surmonte peu à peu les conséquences de l’instabilité politique 
engendrée par la guerre. Si la stabilisation politique et le renforcement de la coopé-
ration ont amélioré la situation économique, il reste encore à la consolider. La 
BERD estime que le taux de croissance de cette région devrait atteindre 3,6 % pour 
2002 et 4,1 % pour 2003. Dans la CEI, où la croissance devrait atteindre 4,4 % en 
2002 et 4,0 % en 2003, les pays riches en ressources naturelles maintiennent leur 
rythme de croissance rapide. La bonne surprise vient notamment de la Russie, dont 
le PIB affiche une hausse annuelle de près de 5 %. Son économie semble d’ailleurs 
appelée à jouer de plus en plus un rôle moteur pour toute la région. Cette tendance 
positive ne doit toutefois pas faire oublier que la relance économique survient après

1715 
une profonde récession, et qu’elle est plutôt le fruit de taux de change favorables et 
de prix des matières premières avantageux que de véritables réformes structurelles. 
Malgré des taux de croissance impressionnants et d’indéniables progrès dans bien 
des domaines (notamment une amélioration générale du climat des affaires), on ne 
peut parler d’essor économique vaste et durable ni dans les Balkans, ni dans le 
Caucase du Sud, ni en Asie centrale. Les Etats de ces régions sont pour la plupart 
encore loin du niveau de prospérité des pays les plus pauvres d’Europe de l’Ouest et 
des candidats à l’adhésion à l’UE. De plus, le cadre régissant leur économie ainsi 
que leur infrastructure économique et sociale demeurent lacunaires. Les défis qu’ils 
doivent relever sont dès lors multiples: renforcement des institutions, poursuite de la 
politique de restrictions budgétaires, réduction du chômage, privatisations dans les 
règles, concentration sur les avantages comparatifs, orientation vers des niches 
d’exportation et vers les marchés occidentaux. Force est de constater aussi que la 
corruption est encore largement répandue et que la sécurité du droit n’est bien sou-
vent pas garantie. Autres problèmes non encore résolus dans de nombreux pays: la 
mise sur pied d’un système bancaire performant et la gestion de la dette extérieure, 
souvent élevée. En outre, nombre d’installations de production ne sont pas viables et 
tournent à perte. L’augmentation de la productivité passe par des réformes structu-
relles dont les répercussions sociales doivent être prises en compte. Par ailleurs, les 
échanges commerciaux stagnent à un niveau assez faible, notamment dans les Bal-
kans, dans le Caucase et en Asie centrale. Les investissements directs demeurent, 
quant à eux, insuffisants dans l’ensemble de la région et sont presque exclusivement 
affectés à l’exploitation des ressources naturelles. Certains pays de la CEI doivent 
diversifier davantage leur économie même s’ils connaissent actuellement une 
période de croissance induite par des taux de change compétitifs et un prix du 
pétrole élevé. 
L’apparition d’une nouvelle classe moyenne et le rôle moteur joué par les PME dans 
le développement économique ne doivent pas faire oublier pour autant que ces 
dernières sont encore peu nombreuses dans la plupart des pays d’Europe de l’Est et 
de la CEI. Les nouvelles technologies, la formation professionnelle – qu’elle soit de 
base ou continue – ainsi que les services aux entreprises et les prestations financières 
ne sont pas très développés et ne sont guère accessibles aux entreprises de petite et 
de très petite taille, notamment dans les régions rurales. 
Soutien dans le domaine de l’approvisionnement 
Pour pouvoir s’affirmer sur le marché international, les PME doivent disposer 
d’un système d’approvisionnement efficace à moindre prix. L’achat, la logis-
tique et l’approvisionnement, facteurs-clés d’une structure coûts/bénéfices saine, 
ont en effet un impact considérable sur la compétitivité de ces entreprises. Or 
c’est dans ce domaine qu’une grande partie des PME implantées dans les pays 
en transition ne possèdent pas toutes les connaissances nécessaires. Si les asso-
ciations sectorielles ont un rôle essentiel à jouer pour améliorer l’efficacité des 
PME, elles ne disposent hélas pas des capacités de formation didactiques et spé-
cialisées adaptées aux besoins de ces entreprises. Le seco a donc élaboré, avec 
l’aide du Centre de commerce international (CCI) à Genève et de l’Association 
suisse pour l’approvisionnement et l’achat (ASAA) à Aarau, un programme 
visant à promouvoir le développement de capacités nationales de formation et

1716 
d’expertise dans le domaine de l’approvisionnement et à mettre sur pied de nou-
velles associations sectorielles là où elles font encore défaut. Depuis 1992, le 
seco consacre ainsi quelque 4,5 millions de francs pour soutenir plusieurs projets 
dans ce domaine en Europe de l’Est. En faisant toujours appel à des formateurs 
d’autres pays, déjà formés et disposant des connaissances linguistiques néces-
saires, ces diverses initiatives ont permis de former environ 180 formateurs à 
l’achat et plus de 7000 spécialistes en achat et en approvisionnement. Ces pro-
jets profitent en fin de compte surtout aux PME, qui tirent parti des connais-
sances spécialisées acquises. Aux yeux des entreprises dont les activités 
débordent du cadre national, la formation internationale des participants aux 
cours renforce également l’attrait des débouchés et des marchés d’approvision-
nement dans d’autres pays. 
Le processus de transformation n’a en outre pas eu les mêmes effets sur toutes les 
couches de la population. Les retraités et les mères célibataires, par exemple, souf-
frent directement et cruellement des lacunes des nouveaux systèmes d’assurance 
sociale, qui se substituent aux anciens systèmes qui prenaient tout en charge. Par 
ailleurs, le personnel peu qualifié a de plus en plus de mal à s’imposer sur le marché 
du travail. Le taux de chômage officiel est souvent très éloigné de la réalité. Les 
grands centres urbains constituant le moteur du développement économique, les 
disparités économiques entre la ville et la campagne se sont creusées. Alors que la 
population tend à se concentrer dans les capitales et les agglomérations urbaines, les 
autres régions, délaissées, doivent faire face à des problèmes économiques et 
sociaux de plus en plus nombreux. 
L’intégration économique des pays d’Europe de l’Est et de la CEI dans les structures 
multilatérales (UE, OMC) joue un rôle central pour permettre à ces pays de relever 
les nouveaux défis posés par les progrès de la mondialisation. Cependant, l’adhésion 
de certains pays à l’Union européenne pourrait bientôt tracer de nouvelles lignes de 
démarcation économiques, dont nul ne peut prédire les répercussions. 
2.4 
Migration 
La fin de la bipolarité Est-Ouest a accru la liberté de mouvement des populations. La 
dissolution et la transformation de structures étatiques ainsi que le passage de 
l’économie planifiée à l’économie de marché ont toutefois contraint de nombreuses 
personnes à émigrer dans un autre pays d’Europe de l’Est ou de la CEI. Les vagues 
de réfugiés déclenchées par la guerre dans les Balkans, dans le Caucase et en Asie 
centrale constituent une autre forme de migration. 
D’aucuns ont craint que l’effondrement du bloc soviétique ne provoque un exode 
massif vers l’Europe de l’Ouest. Cet exode n’a pas eu lieu. Les seules exceptions, 
d’origine historique, sont le retour en Allemagne de 3 millions d’émigrés allemands 
et l’exode vers Israël de 1 million de Juifs. Dans les années 90, quelque 9 millions 
de personnes ont toutefois émigré au sein de la CEI actuelle, dont près de la moitié 
dans le cadre de rapatriements. Nombreux sont ainsi les Russes qui ont quitté les 
républiques méridionales de l’ex-URSS pour rentrer en Russie (environ 700 000 en 
provenance du seul Kazakhstan). D’autres mouvements de population sont dus au 
retour de groupes déportés sous Staline (Tatares de Crimée, par exemple), dont 
nombre ont tout bonnement été privés de nationalité car la législation sur le droit de

1717 
cité diffère entre pays d’émigration et d’immigration. Ces mouvements migratoires 
ont nettement diminué vers la fin des années 90. L’heure est désormais à la migra-
tion de main-d’œuvre, principalement vers la Russie et à l’intérieur de ce pays, les 
centres urbains tels que Moscou et Saint-Pétersbourg représentant une destination 
privilégiée. 
La chute du mur de Berlin et la dissolution de l’URSS ont déclenché de forts cou-
rants migratoires transfrontaliers dans toute l’Europe de l’Est, plaçant ainsi nombre 
de gouvernements face à des problèmes d’asile et de réfugiés qui leur étaient jus-
qu’alors inconnus. Sachant que seuls quelques-uns des jeunes Etats de la région 
disposaient d’une infrastructure adéquate pour y faire face, l’Office fédéral des 
réfugiés (ODR) a organisé des cours de formation et des stages ciblés dans plusieurs 
pays (tels que la Bulgarie, la République tchèque et la Roumanie). Il les a ainsi aidés 
à développer leurs capacités et à élaborer des procédures pour réglementer l’asile et 
la gestion de la migration (notamment en collaboration avec l’Organisation interna-
tionale pour les migrations, OIM). Des accords de réadmission ont même pu être 
signés avec toute une série de pays. Ces dernières années, la Suisse s’est principale-
ment attachée à promouvoir le dialogue sur les migrations et à prévenir les mouve-
ments migratoires clandestins. 
L’Europe occidentale a surtout été la cible des mouvements migratoires en prove-
nance des Balkans. En Suisse, ce sont les requérants d’asile originaires de l’ex-
Yougoslavie qui pointent en tête des statistiques. On peut subdiviser la migration en 
provenance de l’Europe du Sud-Est en trois phases: 
– 
La période d’avant la guerre de 1992, lorsque les travailleurs migrants ont 
afflué en Occident, notamment en provenance d’Albanie et de Yougoslavie: 
en 2003, quelque 150 000 Kosovars vivaient en Suisse. 
– 
La période de conflit, qui a jeté des milliers de personnes sur les routes. La 
plupart des réfugiés de la guerre n’ont d’ailleurs pas pris le chemin de 
l’Europe de l’Ouest mais se sont réfugiés dans leur propre pays, en crise, ou 
dans les pays voisins: en 1999, quelque 60 000 personnes en provenance du 
Kosovo se sont réfugiées en Suisse alors qu’elles étaient 850 000 à rejoindre 
l’Albanie et la Macédoine. 
– 
L’après-guerre, qui a été marqué par les séquelles des conflits, les discrimi-
nations, la fragilité de l’économie et le manque de sources de revenus dû au 
retard pris dans les réformes. La migration reste d’actualité dans la région: la 
Bosnie et Herzégovine et l’actuelle Serbie-et-Monténégro hébergent encore 
environ 1 million de réfugiés et de personnes déplacées. Par ailleurs, plus de 
50 000 réfugiés ont quitté notre pays pour rentrer en Bosnie et au Kosovo, 
tandis que les ressortissants d’ex-Yougoslavie constituent à ce jour le groupe 
de requérants d’asile le plus nombreux en Suisse. 
Parmi les conséquences négatives des bouleversements et des flambées de violence, 
on peut citer l’augmentation massive de la traite d’êtres humains de l’Est vers 
l’Ouest, notamment l’exploitation sexuelle des femmes. Plus le pays est pauvre (la 
Moldavie tenant le haut du pavé), plus les réseaux mafieux ont des chances d’y 
recruter de futures prostituées. Certains pays des Balkans, comme la Bosnie et 
Herzégovine et l’Albanie, sont devenus des plaques tournantes privilégiées de cette 
forme moderne d’esclavage. Face à cette situation, le DFAE a élaboré des Directives 
sur les mesures de prévention de la traite d’êtres humains ayant des effets à 
l’étranger et sur la protection des victimes.

1718 
Le problème de la migration est complexe et dépasse les compétences nationales: ni 
les efforts d’Etats isolés, ni des programmes bilatéraux ne peuvent en venir à bout, 
car sa résolution passe par des actions et des interventions concertées au niveau 
international. Pour faire face à la pression migratoire persistante exercée par 
l’Europe de l’Est, les Etats occidentaux ont lancé diverses initiatives, au centre 
desquelles figurent les accords de Schengen et de Dublin, conclus dans le cadre de 
l’UE. Par ailleurs, en lançant l’Initiative régionale migration, asile, réfugiés 
(MARRI), le Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est (cf. ch. 6.1) a développé un 
instrument permettant de traiter les problèmes de migration, notamment dans les 
Balkans occidentaux. La lutte contre la traite d’êtres humains s’organise quant à elle 
autour de programmes de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM). 
La Suisse s’associe à ces actions internationales en nouant des partenariats dans le 
domaine de la migration. Pour leur garantir une efficacité optimale, il faudrait toute-
fois combiner plusieurs instruments, tels que la coopération humanitaire et technique 
et l’aide au retour (cf. exemple exposé au ch. 3.3.5). Dans les années à venir, la 
Suisse participera également à des partenariats bilatéraux et multilatéraux dans le 
domaine de la politique migratoire. L’un des enjeux consistera non pas à enrayer la 
migration en tant que telle, mais à réduire au maximum ses formes illégales, qui sont 
source d’esclavage. 
2.5 
Risques environnementaux et sécurité nucléaire 
Si les difficultés et les restructurations économiques provoquées par les bouleverse-
ments politiques en Europe de l’Est et dans la CEI ont sensiblement diminué la 
pollution de l’environnement et la consommation d’énergie, elles ont affaibli les 
institutions actives dans le secteur de l’environnement. Il faut néanmoins reconnaître 
que l’Europe de l’Est et la CEI ont réalisé des progrès tangibles ces dix dernières 
années dans certains secteurs environnementaux (qualité de l’air et, dans une moin-
dre mesure, réduction de la pollution des eaux par des rejets agricoles et industriels), 
avec toutefois de fortes disparités entre les régions et les pays. Mais les nouvelles 
institutions étatiques et les ministères de l’environnement mis en place ont encore 
besoin d’un soutien d’envergure. Par ailleurs, la reprise de la réforme laisse déjà 
entrevoir les premiers signes d’une nouvelle hausse de la consommation énergétique 
et, par conséquent, une aggravation de la pollution, surtout dans les villes. 
Dans toute la région, l’environnement continue de payer un lourd tribut à l’économie 
planifiée, qui faisait, comme chacun le sait, peu de cas de la dimension écologique, 
et dont l’héritage détermine encore la perception de la nature. L’internalisation des 
coûts externes et la réforme des taxes écologiques n’ont guère progressé, et les 
lacunes sont particulièrement criantes dans le domaine de la consommation et de la 
production d’énergie, de la gestion des ressources naturelles et de l’élimination des 
déchets. En outre, les organisations environnementales et l’administration ne dis-
posent malheureusement que de capacités et d’une marge de manœuvre restreintes, 
tandis que la conscience écologique des habitants est peu développée, voire quasi 
inexistante dans certaines régions, surtout en ce qui concerne les risques pour 
l’homme. 
Les investissements dans les infrastructures – énergétiques en général et dans le 
domaine de la protection climatique en particulier – constituent un enjeu capital, 
surtout lorsque l’on sait que l’efficience énergétique, en particulier dans les pays de

1719 
la CEI, reste nettement inférieure à celle de l’Europe de l’Ouest, en dépit de quel-
ques grands progrès réalisés en Europe centrale. La protection du climat revêt une 
importance particulière, notamment parce que les variations de température induites 
par les changements climatiques atteindront des extrêmes en Europe de l’Est et du 
Sud, qu’elles entraîneront une augmentation des inondations (à l’exemple de ce qui 
s’est produit en Europe centrale et orientale en 2002) et une fréquence accrue des 
périodes de sécheresse. 
Les ressources en eau sont d’une importance vitale non seulement pour l’irrigation, 
mais aussi pour l’économie, l’énergie, l’industrie, ainsi que pour les ménages, 
l’hygiène et la santé. De nombreux fleuves, lacs, nappes souterraines et eaux côtières 
sont pollués par des composés organiques et des substances nocives, tels que les 
métaux lourds et le pétrole. Tandis que ce sont l’exploitation durable et la protection 
des réserves d’eaux souterraines et des bassins versants qui représentent un enjeu 
pour l’Europe du Sud-Est, les pays centre-asiatiques10 doivent commencer par 
résoudre le problème de la répartition et de l’exploitation régionales de l’eau et 
remédier à la catastrophe écologique de la mer d’Aral. Dans les pays de la CEI, 
l’altération de la qualité de l’eau due à des substances microbiologiques et à des 
produits toxiques est particulièrement préoccupante. Dans l’ensemble de la région, 
des politiques de l’eau inadaptées, des obstacles institutionnels et financiers et une 
gestion inadéquate entraînent une détérioration des infrastructures et une répartition 
inéquitable de l’eau, tant sur le plan régional que social. 
En Europe, 40 % des terres sont couvertes de forêts (dont 80 % se trouvent en Rus-
sie). Les forêts représentent une ressource économique vitale pour toute la CEI. 
Véritables puits de carbone, elles remplissent aussi une fonction écologique essen-
tielle pour tout le continent. L’exploitation illégale des ressources et le changement 
des conditions de la propriété suite aux privatisations et aux restitutions peuvent 
cependant freiner l’application de pratiques écologiques dans cette région. L’utili-
sation des ressources, telle qu’elle est encore pratiquée, néglige très largement la 
multifonctionnalité et le rôle protecteur des forêts. Bien que la création d’habitats et 
de réserves naturelles parvienne parfois à assurer une certaine protection de la biodi-
versité, celle-ci reste menacée tant en Europe centrale et orientale que dans la CEI. 
Pour ce qui est des déchets, la situation n’est guère plus réjouissante, faute de 
moyens financiers, d’une part, et de planification stratégique, d’autre part. Bien que 
les quantités de déchets augmentent dans la plupart des pays de l’Est, les initiatives 
pour les réduire et les recycler restent très rares. Les normes de sécurité lacunaires 
posent en outre un sérieux problème. Dans les pays de la CEI, en particulier, 
d’énormes quantités de déchets dangereux sont éliminées dans des décharges 
publiques, où elles constituent un danger pour l’environnement et la santé de 
l’homme. Un autre vestige de l’ère soviétique est la présence de stocks de produits 
chimiques (pesticides périmés, p. ex.). La contamination de surfaces agricoles et de 
cours d’eau par ce type de produits est malheureusement chose courante dans les 
pays de la CEI. 
 
10 
La Stratégie de l’eau de la coopération suisse en Asie centrale est présentée au ch. 6.2.

1720 
Initiatives internationales et bilatérales dans le domaine nucléaire 
– 
Le fonds multilatéral Chernobyl Shelter Fund (CSF), créé en 1997 sur 
l’initiative du G8 et de l’UE, versera un total de 768 millions de dollars 
pour financer le renforcement de la chape de protection qui recouvre la 
centrale de Tchernobyl et qui ne cesse de s’altérer (contribution suisse: 
13,4 millions de francs). 
– 
Le Nuclear Safety Account (NSA), géré par la BERD, permet de financer 
des dispositifs de sécurité à court terme pour les réacteurs nucléaires sovié-
tiques de la première génération, qui sont particulièrement dangereux 
(contribution suisse: 20 millions de francs). 
– 
L’International Decommissioning Support Fund (IDSF) apporte son appui 
au démantèlement des centrales nucléaires soviétiques obsolètes dans les 
pays candidats à l’adhésion à l’UE, comme la Bulgarie, la Lituanie et la 
Slovaquie. La Suisse participe à ce fonds de la BERD à hauteur de 6 mil-
lions de francs. 
– 
Le Center for Nuclear Safety (CENS), centre de sécurité nucléaire pour 
l’Europe centrale et orientale, construit en 2002 à Bratislava, est le principal 
projet bilatéral de la Suisse dans le domaine nucléaire. Il a pour objectif de 
pallier les lacunes des autorités de surveillance à l’Est (insuffisances des 
compétences techniques, manque d’indépendance et de garantie de la qua-
lité, infrastructures déficientes, etc.). Le CENS favorise l’intégration régio-
nale et renforce les réseaux internationaux de ses partenaires, stimule 
l’échange d’expériences entre les autorités de surveillance nucléaire dans la 
région et soutient leur coordination via les organisations internationales 
(AIEA, BERD, OCDE/AEN). Il joue un rôle actif dans le domaine de la 
formation et favorise, au moyen d’expertises techniques indépendantes, 
l’acquisition de compétences régionales de haut niveau. 
Les normes de sécurité des centrales nucléaires étant toujours inadaptées et la sécuri-
té du sarcophage de Tchernobyl n’étant pas assurée, la sécurité nucléaire continue 
de requérir une attention maximum. A l’heure actuelle, une trentaine de réacteurs du 
type Tchernobyl sont encore en service dans la CEI. Aux conséquences de la catas-
trophe de Tchernobyl s’ajoutent les contaminations radioactives provoquées par 
d’anciens essais nucléaires et par l’extraction d’uranium, qui continuent de polluer 
des territoires immenses. Vu l’ampleur des besoins de cette région en matière d’aide 
financière et technique, seules des actions concertées au niveau international permet-
tront d’y répondre. 
Dans la plupart des pays, les lacunes des mécanismes juridiques, institutionnels et 
régulateurs et l’absence d’une culture du dialogue entre les acteurs étatiques et la 
société civile font obstacle à une gestion des ressources naturelles économiquement 
productive et acceptable sur les plans social et écologique. 
Depuis 1991, la promotion du développement durable est au cœur du dialogue et de 
la coopération sur le continent européen. Depuis lors, le processus Un environ-
nement pour l’Europe rassemble des gouvernements européens, des organisations 
internationales, des ONG et l’économie privée. En dépit de la modestie de ses res-
sources, la Suisse a apporté une importante contribution à cet effort européen dans

1721 
les domaines de la pollution de l’air et de l’eau et de la préservation des sources 
d’énergie et de la biodiversité. Le processus européen a aussi d’autres objectifs: 
créer des instruments économiques qui prennent davantage en compte les questions 
écologiques et les principes de la durabilité, favoriser le passage à des modèles de 
consommation durables et éliminer les déchets toxiques. Un environnement pour 
l’Europe est un processus unique qui renforce le dialogue environnemental et permet 
aussi d’aborder les problèmes de gouvernance, le principe du pollueur-payeur et la 
multifonctionnalité de l’environnement. 
2.6 
Nouvelle pauvreté et développement social 
Le régime socialiste garantissait autrefois le travail, le logement et les soins de santé 
pour tous, ainsi que des rentes raisonnables après la vie active. A cette époque, les 
prix des biens et services ne résultaient pas des mécanismes du marché, mais étaient 
fixés par l’Etat. Aujourd’hui, la donne a changé: si les habitants de l’Europe du Sud-
Est et de la CEI jouissent d’une plus grande liberté et disposent d’une offre à la 
consommation plus vaste, leurs conditions de vie se dégradent, leur pouvoir d’achat 
diminue, le tissu social se désagrège et même leur espérance de vie est à la baisse. 
Les coûts sociaux de la transition ont pris des proportions démesurées et largement 
inattendues, de sorte que de larges couches de la population vivent aujourd’hui dans 
la précarité. Ce sont surtout les groupes les plus vulnérables (personnes âgées, 
jeunes ayant quitté l’école et peinant à trouver un emploi, femmes élevant seules 
leurs enfants et autres groupes marginalisés) qui sont les plus durement touchés par 
la paupérisation. Si l’origine de cette dégradation des conditions de vie remonte à 
l’ère soviétique, les ajustements structurels et les pertes de débouchés provoqués par 
la transition n’ont fait qu’aggraver la situation, entraînant une suppression massive 
d’emplois et une réduction des ressources financières affectées aux services sociaux. 
En plus de la désindustrialisation généralisée et de nouvelles pertes d’emplois dues à 
la privatisation, les conflits dans les Balkans occidentaux, en Asie centrale et dans le 
Caucase n’ont fait qu’amplifier les répercussions sociales de la transition. 
Dans pareil contexte, les systèmes nationaux de prise en charge se révèlent insuffi-
sants et menacent de s’effondrer totalement. Aujourd’hui, les prestations de l’Etat ou 
de l’entreprise ne sont plus garanties ou sont de moindre qualité, alors que les sys-
tèmes d’assurance ne remplissent pas leur fonction ou sont inexistants. De plus, 
l’émigration du personnel qualifié se répercute sur la qualité des services. Enfin, 
puisque la qualification de la main-d’œuvre n’est plus garantie, faute de ressources, 
les compétences et les capacités nécessaires pour appliquer les réformes font souvent 
défaut. 
L’incertitude et les difficultés sociales qui touchent aussi bien les femmes, appelées 
à assumer des tâches supplémentaires, que les hommes, dont le rôle social est déva-
lorisé, ainsi que la paupérisation, statistiquement mesurable et vécue dans leur chair 
par les habitants, sont autant de conséquences néfastes du processus de transition. La 
solidarité sociale traditionnelle s’étiole, les structures familiales se replient sur elles-
mêmes pour mieux défendre leurs ressources qui s’épuisent, tandis que la pression 
exercée sur les individus ne cesse de croître. En général, rien ne permet d’atténuer 
efficacement les effets sociaux de la transition, car les institutions qui devraient s’y 
employer sont elles-mêmes en pleine restructuration, puisqu’elles doivent adapter 
leurs prestations à cet environnement en pleine mutation. La paupérisation ne favo-

1722 
rise d’ailleurs nullement une participation active et positive des individus et des 
groupes à la reconstruction économique et à la vie en société. 
Qui est pauvre? 
Proportion de la population vivant sous le seuil national de pauvreté 
Albanie 
25 % 
Moldavie 
23 % 
Arménie 
49 % 
Roumanie 
30 % 
Bosnie et Herzégovine 
19 % 
Tadjikistan 
83 % 
Géorgie 
52 % 
Ukraine 
31 % 
Kirghizistan 
44 % 
Ouzbékistan 
28 % 
Source: Banque mondiale 
Face à cette situation qu’ils ressentent comme une impasse, les habitants réagissent 
de différentes manières: les uns se résignent et restent passifs, d’autres émigrent, se 
tournent vers le crime organisé ou se réfugient dans l’alcoolisme. Par ailleurs, les 
troubles psychiques se multiplient et la situation sanitaire se dégrade. La détériora-
tion des conditions de vie favorise en outre la propagation de maladies contagieuses 
telles que la tuberculose et le sida. Le taux de contamination par le VIH est particu-
lièrement élevé dans certaines régions de la CEI11, qui n’ont pas accès à l’infor-
mation et à des traitements appropriés. Enfin, l’accroissement de la migration, la 
radicalisation politique ou le trafic et la consommation de drogues dures s’inten-
sifient à mesure que la situation sociale s’aggrave, créant un cercle vicieux qu’il est 
difficile de briser. En fin de compte, l’étendue de la misère sociale porte préjudice à 
l’intégration des réformes économiques et politiques et met en péril le succès de la 
transition. 
Face à la précarité, les habitants réagissent en mobilisant toutes leurs ressources 
économiques, sociales, politiques et culturelles et en développant le système D: les 
uns vendent leurs valeurs, les autres essaient d’exercer plusieurs activités à la fois, 
d’autres encore se lancent dans le secteur informel, acquièrent un nouveau savoir-
faire ou tentent de pourvoir à leurs besoins par l’autosuffisance. L’élaboration et la 
mise en œuvre de stratégies de lutte contre la pauvreté devraient toutefois permettre 
à ces populations d’entrevoir le bout du tunnel. 
2.7 
Culture et identité 
L’effondrement du communisme a provoqué un profond désarroi au sein de la 
population et remis en question des systèmes de valeurs traditionnels et culturels 
ainsi que leurs symboles, à tel point que la préservation des valeurs et de l’identité 
culturelle constitue désormais un enjeu majeur en Europe de l’Est. En effet, les 
changements provoqués par les bouleversements politiques et sociaux au niveau 
culturel ont parfois été sous-estimés. Dans nombre de régions, le régime s’était en 
effet largement servi des cultures traditionnelles à ses propres fins, de sorte que ces 
cultures furent ensuite discréditées par les milieux artistiques. Le passage d’une 
culture d’Etat centralisée, abusivement utilisée comme instrument de pouvoir, à une 
culture individualiste et pluraliste a non seulement profondément transformé le 
 
11 
La Russie connaît le plus fort taux d’expansion du VIH/sida au monde.

1723 
contexte dans lequel évoluent les artistes, mais a aussi radicalement modifié la place 
de la culture dans la politique intérieure. Malheureusement, plus de dix ans après la 
chute du mur de Berlin, les milieux artistiques se trouvent toujours dans une situa-
tion financière et institutionnelle précaire, et les institutions culturelles héritées du 
communisme, souvent surdimensionnées, ont beaucoup de peine à s’adapter à la 
nouvelle donne. 
La mondialisation croissante et l’intégration rapide de valeurs et de conceptions 
occidentales sont certes riches d’opportunités, mais ne sont pas exemptes de risques: 
les échanges culturels mondiaux, qui ont fait si longtemps défaut, font à présent 
l’objet d’une pratique intensive, mais mettent en péril les spécificités et particularités 
des cultures est-européennes. Le processus de transition élimine en effet certaines 
valeurs traditionnelles au profit de nouvelles conceptions, menaçant la diversité 
culturelle, en particulier dans les régions où plusieurs ethnies se côtoient (Europe du 
Sud-Est, Caucase et Asie centrale). Or, la protection et le respect des minorités 
culturelles et la promotion de la diversité des formes d’expression locales contri-
buent encore et toujours à mettre en place des sociétés pluralistes fondées sur la 
participation et établissent des bases propices à une saine évolution sociale. Les 
échanges artistiques transfrontaliers entre Etats, régions et groupes de population 
favorisent en outre la compréhension mutuelle et contribuent ainsi à prévenir les 
tensions et conflits interethniques. 
Les ponts culturels jetés à Sarajevo et la vie culturelle interactive qui s’est dévelop-
pée tout au long de l’occupation de la ville et après la guerre de Bosnie, ont mis en 
lumière le rôle central des échanges artistiques en période de crise ou dans une 
situation post-conflictuelle. Ce sont en effet les représentations théâtrales serbes à 
Sarajevo et les expositions bosniaques à Belgrade qui ont permis de faire les pre-
miers pas sur le chemin de la réconciliation interethnique et du dialogue entre les 
Etats. 
Dans le contexte post-communiste, les problèmes d’identité se posent avec acuité: 
pendant des années, les courants nationalistes et les hommes politiques s’en sont 
servi sans scrupules, manipulant les jeunes consciences ethno-nationalistes – appa-
rues par exemple en Europe du Sud-Est et dans le Caucase – pour assouvir leur soif 
de pouvoir, sans même reculer devant les risques de conflits. Une identité nationale 
mal comprise et mise au service du nationalisme a toujours des conséquences fata-
les: les Balkans en ont fait la douloureuse expérience. Après les profonds change-
ments sociaux qu’ils ont traversés, les Etats de l’Est doivent se forger une nouvelle 
conscience nationale et une nouvelle identité. Or le problème identitaire est aussi 
intimement lié à la religion. Dans certains pays, l’Eglise a en effet de tout temps 
exercé une influence considérable, que ce soit avant ou après la chute du commu-
nisme. Les institutions religieuses sont donc en mesure de contribuer à instaurer la 
tolérance, à remonter le moral des fidèles et à redéfinir les traditions et les valeurs. 
Dans ce sens, elles ont un rôle important à jouer dans les pays ravagés par la guerre, 
comme la Bosnie et Herzégovine, la Serbie-et-Monténégro, le Kosovo et le Tadji-
kistan. Quant aux autres Etats, qui se sont vu imposer l’indépendance, ils doivent se 
donner une nouvelle identité culturelle.

1724 
3 
Contexte et cadre de référence 
Afin de relever les défis décrits plus haut, la Suisse doit maintenir sa coopération 
renforcée avec les Etats d’Europe de l’Est pendant plusieurs années encore. Assurer 
une stabilité durable dans cette importante région du globe, soulager la pression des 
mouvements migratoires, limiter les risques environnementaux, stimuler l’essor 
économique: voilà tous des objectifs qui servent aussi les intérêts de notre pays. 
Pour garantir la continuité des projets en cours, le Conseil fédéral propose au Parle-
ment non seulement d’ouvrir le IVe crédit-cadre, mais aussi de proroger la base 
légale pertinente, dont le projet est présenté dans le message concernant la loi fédé-
rale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est12. Cette loi, dont la durée de 
validité sera limitée dans le temps, est appelée à remplacer l’arrêté fédéral de portée 
générale adopté en 1995. 
Compte tenu de la proximité tant géographique que culturelle des pays de l’Est et de 
nos étroites relations politiques et économiques avec eux, la Suisse défend, en pour-
suivant ses efforts de coopération avec ces pays, des intérêts essentiels de sa poli-
tique extérieure. Un soutien efficace à long terme n’est toutefois possible que dans 
une perspective internationale. Or c’est l’Union européenne qui est le principal 
acteur de la restructuration de l’Europe de l’Est et des pays de la CEI, d’où la néces-
sité pour la Suisse de coordonner sa politique de coopération avec celle de l’UE. A 
ce titre, la coopération avec l’Est et la question de l’intégration sont indissociables. 
Parmi les autres acteurs importants de la coopération, citons les organisations inter-
nationales et les institutions financières. Les différents aspects évoqués ici sont 
traités dans le présent chapitre. 
3.1 
La politique extérieure 
Depuis 1990, la coopération avec les pays de l’Est est l’une des priorités de la Suisse 
en matière de politique étrangère. Les principaux arguments qui plaident pour le 
maintien de notre aide sont la situation géopolitique décrite ci-dessus, la nécessité de 
gérer les flux migratoires, la sécurité de notre territoire, sans oublier notre intérêt 
économique. La Suisse se doit de contribuer de façon adéquate aux efforts interna-
tionaux visant à construire une Europe prospère et stable. Cette contribution à 
l’effort commun concorde, d’une part, avec le principe de la responsabilité solidaire 
décrit dans le message concernant la loi fédérale sur la coopération avec les Etats 
d’Europe de l’Est et, d’autre part, avec la conception moderne de la défense des 
intérêts de politique extérieure, qui passe par un renforcement de la participation et 
de l’intégration internationales. Dans le cas particulier des pays d’Europe du Sud-Est 
et de l’Est, la coopération est en outre motivée par la volonté d’aider ces pays à 
s’intégrer dans la communauté de valeurs européenne. 
La finalité politique de la coopération avec les pays d’Europe de l’Est, à savoir 
promouvoir la stabilité et la sécurité sur le continent européen, concorde parfaite-
ment avec le but suprême de la politique étrangère de la Suisse, qui est inscrit dans 
la Constitution: préserver la prospérité et l’indépendance de notre pays. Les cinq 
principaux objectifs de la politique étrangère de la Suisse mentionnés déjà dans le 
Rapport sur la politique extérieure 1993, puis repris dans celui de 2000, trouvent leur 
 
12 
FF 2004 1803

1725 
expression dans les priorités et dans l’orientation des instruments de la coopération 
avec l’Europe de l’Est. Que ce soit en matière de promotion de la paix, d’enga-
gement humanitaire ou de lutte contre la pauvreté, l’Europe du Sud-Est et l’Asie 
centrale constituent aujourd’hui des priorités pour la politique extérieure de la 
Suisse, l’accent étant toutefois mis sur des aspects différents selon les régions. 
L’importance de la coopération avec l’Europe de l’Est en politique extérieure et la 
finalité de cette coopération se retrouvent aussi dans les objectifs définis à l’art. 2 de 
l’arrêté fédéral de 1995 qu’il s’agit de remplacer désormais par la loi fédérale men-
tionnée plus haut (cf. ch. 5), soumise au Parlement en même temps que le présent 
crédit-cadre. 
Objectifs de la politique extérieure suisse: 
– 
Promouvoir la coexistence pacifique des peuples. 
– 
Promouvoir le respect des droits de l’homme et de la démocratie. 
– 
Sauvegarder les intérêts économiques de la Suisse à l’étranger. 
– 
Soulager les populations dans le besoin et lutter contre la pauvreté. 
– 
Préserver les ressources naturelles. 
Les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure s’articulent différemment 
selon la région concernée: 
Depuis les conflits qui ont accompagné l’éclatement de l’ancienne République de 
Yougoslavie dans les années 90, l’Europe du Sud-Est est devenue une région priori-
taire pour la Suisse. Le Conseil fédéral a donc élaboré une politique spécifique pour 
cette région, qu’il a avalisée en 200113. Les crises de Bosnie et Herzégovine et du 
Kosovo ont fait de la Suisse l’une des principales destinations des flux de réfugiés 
en provenance de la région et les quelque 90 000 réfugiés kosovars que la Suisse a 
accueillis sur son sol durant la guerre montrent à quel point la sécurité de notre pays 
est liée à la stabilité dans les Balkans. Un quart de million de personnes venues de 
l’ex-Yougoslavie résident encore en Suisse et ont tissé un réseau très dense de 
relations économiques, culturelles et personnelles entre notre pays et leur région 
d’origine. Abstraction faite du transfert de ressources et de savoir-faire dont elle est 
le véhicule, cette diaspora yougoslave représente aujourd’hui un facteur qui est loin 
d’être négligeable, tant pour l’essor économique de la région que pour l’inten-
sification de nos échanges commerciaux. L’Europe du Sud-Est revêt donc une 
importance économique qu’il ne faut pas sous-estimer. 
Bien que la situation politique dans les Balkans occidentaux se soit consolidée ces 
dernières années, les poussées nationalistes, les flambées de violence entre les 
diverses communautés et les discriminations à l’encontre des minorités représentent 
encore et toujours un risque grave pour la stabilité du continent. L’Europe du Sud-
Est demeure donc parmi les priorités de la politique de sécurité et continue, à ce 
titre, de mobiliser les forces non seulement du DFAE et du DFE, mais aussi du 
DFJP (coopération judiciaire, policière et en matière de migration) et du DDPS 
(Partenariat pour la paix et Swisscoy). La contribution de la Suisse à l’amélioration 
 
13 
Une stratégie pour la Suisse dans le Sud-Est de l’Europe, Politorbis 30 1/2002 
(cf. ch. 6.1).

1726 
de la situation dans les Balkans occidentaux constitue autant un acte de solidarité 
qu’une mesure de sauvegarde de nos propres intérêts. Conformément à la Stratégie 
suisse pour l’Europe du Sud-Est, ces intérêts comprennent la prévention des conflits 
armés, l’accession des Etats de la région au statut de partenaires politiques et éco-
nomiques à part entière, la prévention de flux massifs de réfugiés et de migrants, 
ainsi que la lutte contre l’extrémisme politique et la criminalité organisée. 
Le processus de stabilisation et d’association lancé par l’Union européenne reflète le 
rôle des Balkans dans le processus d’intégration. Bien qu’elle ne soit pas membre de 
l’UE, la Suisse se doit, elle aussi, d’aider cette région à traverser cette phase difficile 
pour retrouver sa place dans le concert européen. Comme nous l’expliquons plus en 
détail aux ch. 3.2 et 3.6, la coopération avec l’Europe de l’Est contribue donc aussi à 
l’intégration européenne. 
C’est également autour de la promotion de la stabilité, de la sécurité et du dévelop-
pement économique que s’amorcent nos relations avec les Etats de l’ex-Union 
soviétique. Outre l’énorme potentiel, encore quasiment inexploité, que recèlent des 
relations bilatérales commerciales et économiques étroites, plusieurs questions 
essentielles se posent dans les rapports avec la Russie et l’Ukraine ainsi qu’avec les 
Etats du Caucase du Sud et d’Asie centrale. Elles incluent la maîtrise des flux migra-
toires, le trafic de drogue, d’armes et d’êtres humains, ainsi que la menace qui pèse 
sur l’équilibre écologique. Ces prochaines années, la région est appelée à gagner en 
importance aux frontières de l’Europe, ce qui ne fera qu’accroître le rôle de pays 
comme l’Ukraine ou la Moldavie dans la politique d’intégration. Les conséquences 
de Tchernobyl sont là pour nous rappeler qu’il est proprement impensable d’assurer 
une protection environnementale digne de ce nom à l’échelle de l’Europe sans 
intensifier la coopération avec les pays de la CEI et d’Europe de l’Est et sans renfor-
cer les mesures prises jusqu’ici. Les attentats du 11 septembre 2001 ont accru le 
poids géostratégique de la périphérie sud de l’ancien bloc soviétique. Les républi-
ques centre-asiatiques, mais aussi de la région du Caucase, jouent en effet un rôle 
prépondérant dans la lutte internationale contre le terrorisme. Preuve supplémentaire 
s’il en est de l’importance que revêtent pour la sécurité globale la stabilisation poli-
tique durable et la coopération renforcée avec ces régions. 
La Suisse possède encore un autre lien avec les quatre républiques centre-asiatiques 
du Kirghizistan, du Tadjikistan, du Turkménistan et de l’Ouzbékistan et avec 
l’Azerbaïdjan, la Pologne et la Serbie-et-Monténégro: tous ces Etats appartiennent 
au même groupe de vote qu’elle au sein des Institutions de Bretton Woods 
(cf. ch. 3.3.3). 
3.2 
La politique d’intégration 
Pour les pays d’Europe centrale et du Sud-Est, comme pour les pays de l’ex-Union 
soviétique, l’intégration dans les structures européennes et transatlantiques et 
l’adhésion aux règles régissant ces structures ont représenté un objectif prioritaire 
dès l’effondrement du régime communiste. L’objectif premier était alors de s’affran-
chir définitivement de la sphère d’influence soviétique, de façon à rendre irréversi-
ble le processus de transformation, à se «raccorder» au système occidental et à 
accéder à ses marchés. Plus concrètement, les objectifs visés comprenaient l’entrée 
dans l’OTAN, dans l’OSCE, au Conseil de l’Europe, au sein de l’OCDE, et surtout 
le rapprochement avec l’Union européenne puis, à moyen terme, l’adhésion à

1727 
l’Union. Conscients de l’importance avant tout politique de cette intégration, les 
pays occidentaux s’y sont montrés favorables dès le tout début du processus. Si 
l’intégration a jusqu’ici fait des progrès considérables, il reste un travail gigantesque 
à accomplir pour traduire dans les faits l’intégration formelle de certains pays. 
Pour les pays d’Europe centrale et du Sud-Est, l’adhésion à l’UE constitue l’objectif 
premier du processus de transformation politique et économique et recueille un très 
large consensus au sein de la population. Ce sont d’ailleurs les attentes et les espoirs 
suscités par cette adhésion qui permettent aux gouvernements de bénéficier du 
soutien de leurs concitoyens, même lorsque les réformes se font particulièrement 
douloureuses. Consciente de cette situation, l’UE s’est prononcée très tôt en faveur 
du processus de rapprochement et a pleinement assumé son rôle moteur du proces-
sus et les responsabilités qui en découlent. Parmi les instruments qu’elle a mis au 
point pour assurer un rapprochement graduel de ces Etats, citons le processus de 
stabilisation et d’association dans les Balkans occidentaux, le programme PHARE 
en Europe de l’Est et le programme TACIS dans les pays de la CEI. 
En mai 2004, un premier groupe de huit pays d’Europe centrale et orientale rejoin-
dra l’Union européenne. Ce groupe comprend l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la 
Lituanie, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie et la Slovénie. La Bulga-
rie, la Roumanie et, éventuellement, la Croatie, pourraient faire partie de la 
deuxième vague d’adhésions, prévue en 2007. Les Balkans occidentaux suivent un 
processus d’association graduel adapté à chacun des Etats de la région. Le pays le 
plus avancé dans ce processus est la Macédoine, des négociations de stabilisation et 
d’association ont débuté avec l’Albanie et sont déjà prévues avec la Bosnie et Her-
zégovine et avec la Serbie-et-Monténégro. Même si ce processus doit s’étendre sur 
plusieurs années et qu’aucun calendrier définitif n’a encore été fixé, l’UE a claire-
ment affirmé lors du dernier Sommet de Thessalonique, en juin 2003, que les Bal-
kans font bel et bien partie de l’Europe et qu’ils entreront tôt ou tard dans l’Union, 
dès qu’ils rempliront les conditions d’adhésion. L’Union européenne a mis en œuvre 
divers instruments pour préparer l’adhésion des pays d’Europe du Sud-Est: le pro-
gramme PHARE, destiné à renforcer l’administration et à faciliter la reprise de 
l’acquis communautaire, l’initiative ISPA pour les investissements dans le domaine 
de l’environnement et des transports, et le programme SAPARD, dédié à la promo-
tion de l’agriculture et du développement rural. L’élargissement à l’Est de l’UE en 
mai 2004 modifiera profondément le visage de l’Europe. La frontière orientale de 
l’UE se déplacera vers l’est pour se situer aux portes de la Russie, du Bélarus, de 
l’Ukraine, de la Bulgarie et de la Roumanie, faisant disparaître la zone-tampon 
formée par les pays d’Europe centrale. Le marché intérieur de l’Union s’agrandira 
considérablement, puisqu’il comptera quelque 75 millions de consommateurs sup-
plémentaires. Dans le même temps, les disparités internes se creuseront, obligeant 
l’UE à verser aux pays les plus faibles des contributions financières considérables 
pour les aider à renforcer leur cohésion politique et leurs structures économiques. 
Enfin, il va de soi que l’augmentation du nombre de pays membres se répercutera 
également sur les institutions politiques et sur les processus décisionnels au sein de 
l’UE. Là aussi, l’adhésion formelle sera suivie d’un long et difficile processus 
d’intégration pratique et matérielle. 
Ayant fourni une aide considérable au processus de transition et de pré-adhésion, la 
Suisse a contribué de façon notable à préparer les nouveaux pays membres à leur 
adhésion. Considérée en pour-cent du PIB, la contribution de la Suisse a même 
parfois dépassé celle des pays membres de l’UE. Suite aux progrès importants dans

1728 
les réformes des pays d’Europe centrale et baltes, la Suisse a progressivement retiré 
son aide à partir de 1997, pour la consacrer davantage aux pays moins avancés 
d’Europe du Sud-Est et de l’ex-Union soviétique. 
Des prestations directs de la Suisse aux efforts de cohésion de l’Union européenne 
ne sont pas prévues dans ce crédit-cadre. 
3.3 
Le contexte multilatéral 
3.3.1 
Pacte du Millénaire pour le développement 
La Déclaration du Millénaire, adoptée en 2000 par l’Assemblée générale des 
Nations unies, et les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) qui en 
découlent servent de référence commune à toutes les actions que la communauté 
internationale entreprendra en faveur du développement d’ici 201514. Cette déclara-
tion établit un consensus international sur les priorités de la politique de développe-
ment: la communauté internationale veut unir ses forces pour lutter contre la pau-
vreté, la faim, les maladies, le manque d’instruction, l’inégalité entre les sexes et la 
destruction de l’environnement. Ce consensus englobe aussi bien les agences bilaté-
rales d’aide au développement que les institutions multilatérales, incluant l’ONU, la 
Banque mondiale, le FMI et les banques régionales de développement. C’est dans ce 
contexte que se sont déroulées les conférences de Doha (2001), de Monterrey et de 
Johannesburg (2002). Elles ont été consacrées au développement durable (Johannes-
burg), au financement et à l’efficacité de la coopération (Monterrey) et aux relations 
commerciales internationales (Doha). Le consensus de Monterrey définit les obliga-
tions mutuelles des pays pauvres et des pays riches dans le cadre d’un partenariat 
mondial pour le développement. Ce partenariat inclut le financement des OMD, la 
poursuite des politiques visant à promouvoir le développement et la croissance – 
libéralisation du commerce comprise – l’optimisation de l’efficacité de la coopéra-
tion et l’harmonisation des méthodes employées. Le PNUD et la Banque mondiale 
se chargent ensemble de contrôler le respect de ces obligations et la réalisation des 
Objectifs pour le développement. 
 
14 
Cf. message du 28 mai 2003 concernant la continuation de la coopération technique et de 
l’aide financière en faveur des pays en développement (FF 2003 4155).

1729 
Les huit objectifs du Millénaire pour le développement: 
1. 
Eliminer l’extrême pauvreté et la faim. 
2. 
Assurer l’éducation primaire pour tous. 
3. 
Promouvoir l’égalité des sexes. 
4. 
Réduire la mortalité infantile. 
5. 
Améliorer la santé maternelle. 
6. 
Combattre le VIH/sida, le paludisme et d’autres maladies. 
7. 
Assurer un environnement durable. 
8. 
Mettre en place un partenariat mondial pour le développement 
 
(www.un.org/millenniumgoals) 
Le partenariat international conclu autour des OMD s’applique également en Europe 
de l’Est, notamment aux Etats est-européens considérés comme pays en développe-
ment selon les critères de l’OCDE. Toutefois, les huit objectifs ne revêtent pas tous 
la même importance dans le contexte de la transition: alors que les questions tou-
chant à la pauvreté, à la santé ou à l’environnement revêtent aussi une actualité 
brûlante pour la coopération avec les pays de l’Est, des thèmes comme la faim ou 
l’éducation primaire sont moins prioritaires ou doivent être redéfinis selon les 
régions. Tout comme dans le cas de la coopération avec les pays en développement, 
c’est l’engagement mutuel dans un partenariat commun entre pays en transition et 
pays donateurs qui est primordial. Les cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté 
(CSLP), que les pays pauvres élaborent eux-mêmes pour préciser les priorités sur 
lesquelles doivent porter les efforts de développement, constituent les fondements 
stratégiques de la coordination bilatérale et multilatérale avec les pays partenaires. 
Les CSLP servent également de base aux futures allocations budgétaires (secto-
rielles), que celles-ci soient fixées dans le cadre de la politique budgétaire des gou-
vernements ou de l’aide de bailleurs de fonds bilatéraux. 
Les OMD et la mise en œuvre du partenariat pour le développement créent une 
obligation pour la Suisse: elle se doit de collaborer avec la communauté internatio-
nale pour atteindre ces objectifs d’ici 2015. La réalisation des Objectifs du Millé-
naire pour le développement passe par une augmentation des moyens publics desti-
nés au développement et exclut tout désengagement de la Confédération en Europe 
de l’Est et dans la CEI. 
3.3.2 
La coordination multilatérale 
La mise en œuvre du consensus de Monterrey exige de tous les Etats qu’ils redou-
blent d’efforts pour coordonner et harmoniser leurs politiques, afin d’accroître 
l’efficacité de l’aide et de garantir une affectation optimale des ressources. Les pays 
partenaires sont appelés à jouer un rôle croissant dans ce domaine car ils doivent 
fixer eux-mêmes leurs priorités, par exemple dans le cadre des CSLP. Pour réaliser 
les Objectifs du Millénaire pour le développement, la communauté internationale 
s’est engagée à simplifier les mécanismes de coordination et à harmoniser les prio-

1730 
rités, les pratiques et les procédures. Le Comité d’aide au développement (CAD) de 
l’OCDE est chargé de coordonner ces efforts d’harmonisation entre partenaires et 
bailleurs de fonds, entre différentes institutions donatrices et entre divers organismes 
au sein d’un même pays donateur. 
Etant donné que nombre de projets, notamment ceux visant à réhabiliter les infra-
structures, dépassent les moyens financiers des institutions et des pays donateurs, 
leur réalisation passe par la conjugaison de tous les efforts (cofinancements, aide 
budgétaire). 
La coordination des donateurs est l’une des grandes tâches des institutions finan-
cières internationales et des institutions de l’ONU. Mais les agences bilatérales 
doivent aussi lui accorder une attention toute particulière. Les contraintes politiques 
imposées par les OMD, et le nouvel instrument que sont les CSLP, ont permis 
d’affiner le processus de coordination et de prendre davantage en compte les besoins 
des Etats partenaires, renforçant par là même leur position. L’art. 6 du projet de loi 
fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est15 oblige le Conseil 
fédéral à coordonner ses mesures avec les efforts consentis au niveau international 
par des organisations étrangères et des bailleurs de fonds bilatéraux. 
La Suisse, qui siège dans presque tous les organes administratifs des institutions 
multilatérales, plaide en faveur d’une meilleure concertation internationale afin 
d’augmenter l’efficacité de l’aide. La conclusion d’alliances avec des Etats parta-
geant les mêmes vues lui permet de renforcer son poids financier et politique somme 
toute relativement modeste. La Banque mondiale assume une fonction stratégique 
dans la coordination des donateurs, puisqu’elle organise des groupes consultatifs 
avec chaque Etat partenaire, facilitant ainsi la coordination sur la base des priorités 
politiques du gouvernement concerné. La coordination multilatérale peut par ailleurs 
être menée sur le plan thématique (p. ex. dans le cadre du processus Un environne-
ment pour l’Europe, cf. ch. 2.5) ou régional (au sein du Pacte de stabilité pour 
l’Europe du Sud-Est p. ex., cf. ch. 6). 
 
15 
FF 2004 1803

1731 
Initiative CEI-7 
Après l’effondrement de l’Union soviétique, les sept Etats de la CEI que sont 
l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Géorgie, la Moldavie, le Kirghizistan, le Tadjikis-
tan et l’Ouzbékistan ont traversé une profonde crise économique et politique. 
Dans les années 90, la plupart d’entre eux ont vu leur PIB chuter, tandis que la 
pauvreté prenait des proportions alarmantes et que leur dette extérieure se creu-
sait. 
Compte tenu de l’énorme pression financière pesant sur ces pays à faible revenu 
d’Asie centrale et du Caucase, les institutions financières internationales ont 
lancé en 2002 une initiative baptisée «CEI-7». Celle-ci a pour objectif d’amé-
liorer les perspectives de croissance de ces pays tout en réduisant sensiblement 
la pauvreté. La première conférence sur la CEI-7 s’est tenue à Londres en février 
2002 et la seconde, qui a bénéficié d’un important soutien de la Suisse, à 
Lucerne en janvier 2003. 
3.3.3 
Les institutions financières internationales (IFI) 
Les principales IFI actives en Europe de l’Est et dans la CEI sont le FMI, le Groupe 
de la Banque mondiale, qui inclut la Société financière internationale (SFI) et 
l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI), la BERD, la Banque 
européenne d’investissement (BEI) et la Banque asiatique de développement 
(BAsD), présente uniquement en Azerbaïdjan, en Géorgie et en Asie centrale. La 
Suisse est membre de toutes ces institutions, à l’exception toutefois de la BEI. 
Les missions et l’influence des IFI dans les pays en transition varient en fonction du 
niveau de développement et des progrès des réformes dans ces pays. Ainsi, le FMI et 
la Banque mondiale ne jouent qu’un rôle de second plan dans les Etats régis par des 
gouvernements autocratiques freinant la libéralisation de l’économie. Les IFI peu-
vent en revanche assumer pleinement leurs fonctions de conseiller et de bailleur de 
fonds pour appuyer les réformes structurelles dans les pays désireux de s’intégrer à 
l’économie mondiale. Cela ne doit pas nous faire oublier pour autant que ces institu-
tions ont, elles aussi, dû s’adapter aux nouveaux défis posés par le postcommunisme 
et que leurs actions n’ont pas toujours eu des effets positifs, notamment en matière 
de politique économique. Les pays qui ont libéralisé rapidement leur économie, 
suivant en cela les conseils de la Banque mondiale et du FMI, se trouvent au-
jourd’hui dans une situation fiscale plus précaire et souffrent d’un endettement plus 
lourd que les Etats qui ne se sont ouverts que lentement à l’économie de marché, 
même si ceux-ci ne pourront pas rester éternellement à l’écart du processus 
d’adaptation. 
Les IFI consacrent l’essentiel de leurs activités dans les pays en transition à soutenir 
les réformes structurelles et à mettre sur pied un secteur financier et un secteur privé 
viables. Sur le terrain, elles se répartissent les tâches comme suit: la Banque mon-
diale se concentre sur la création d’institutions nouvelles et la modernisation des 
institutions existantes, sur la rénovation des infrastructures de base et sur la coopéra-
tion et l’intégration régionales. La SFI et la BERD, pour leur part, encouragent le 
développement du secteur privé et l’instauration d’un climat plus propice aux inves-
tissements par le biais d’une assistance technique et par la mise à disposition de

1732 
capital-risque pour des investissements privés. Quant à la BAsD, elle finance avant 
tout des projets d’infrastructure et soutient également le processus d’intégration 
régionale. Si la BERD est le principal investisseur dans les pays d’Europe de l’Est et 
de la CEI, sa marge de manœuvre est cependant limitée, en particulier dans les pays 
en transition relativement pauvres. En effet, contrairement à la Banque mondiale et à 
la BAsD, elle ne dispose pas d’une ligne de crédit spéciale permettant d’octroyer des 
crédits à des conditions préférentielles. 
Les IFI occupent une place de choix dans la coopération suisse. Tout d’abord, elles 
déterminent le dialogue politique et le cadre macroéconomique de cette coopération. 
Ensuite, elles sont souvent le moteur des réformes structurelles dans lesquelles 
s’inscrivent les activités bilatérales de la Suisse. Enfin, elles contribuent de manière 
décisive à assurer la coordination des donateurs et l’harmonisation de leurs procédu-
res. Dans nombre de cas, la Suisse coopère directement avec elles en cofinançant des 
projets ou des programmes. 
Les membres du groupe de vote de la Suisse au sein de la Banque mondiale et du 
FMI (institutions de Bretton Woods) sont l’Azerbaïdjan, le Kirghizistan, l’Ouzbé-
kistan, la Pologne, la Serbie-et-Monténégro, le Tadjikistan et le Turkménistan; ceux 
au sein de la BERD sont l’Azerbaïdjan, le Kirghizistan, la Serbie-et-Monténégro, 
l’Ouzbékistan, la Turquie et le Turkménistan. En sa qualité de pays le plus riche, la 
Suisse préside ces deux groupes et siège ainsi au sein des organes dirigeants de ces 
trois institutions. Chargée de défendre les intérêts de ses groupes de vote auprès de 
ces instances, elle entretient des relations étroites avec les autres membres et les 
consultes régulièrement. Elle bénéficie ainsi de contacts privilégiés, mais doit éga-
lement s’acquitter de certaines obligations à l’égard des pays qu’elle représente. 
Exception faite de la Pologne et du Turkménistan, tous les Etats membres des grou-
pes de vote de la Suisse au sein des institutions de Bretton Woods sont des pays 
prioritaires de la coopération avec les pays de l’Est. Compte tenu de son expérience 
à la tête de ces groupes de vote et de la composition de ces derniers, la Suisse jouit 
d’une grande crédibilité pour toutes les questions liées à la transition, ce qui lui 
permet d’exercer, au sein des IFI, une influence stratégique qui dépasse largement le 
cadre de ces groupes. 
Représentant en outre un groupe de vote au sein du Conseil exécutif du Fonds pour 
l’environnement mondial (FEM), la Suisse entretient des contacts réguliers avec les 
membres de ce groupe, soit cinq Etats d’Asie centrale plus l’Azerbaïdjan. 
3.3.4 
L’ONU et les institutions européennes 
L’adhésion de la Suisse à l’Organisation des Nations unies (ONU) en septembre 
2002 marque une étape décisive dans notre politique multilatérale. Si cette adhésion 
n’a aucune influence directe – opérationnelle ou financière – sur notre engagement 
en Europe de l’Est, elle permet désormais au Conseil fédéral d’être reconnu par la 
communauté internationale comme un partenaire à part entière, de faire entendre sa 
voix sur la scène politique et de peser davantage dans le dialogue international. Par 
le passé, la Suisse a par ailleurs mis à plusieurs reprises des envoyés spéciaux à la 
disposition de l’ONU, notamment pour assurer une médiation dans le conflit du 
Caucase. 
Cela fait des années que la Suisse fait partie des principales institutions spécialisées 
de l’ONU qui agissent sur le terrain. La coopération avec le PNUD, l’UNICEF, le

1733 
FNUAP, l’ONUSIDA, l’OMS, la FAO et le FIDA jouit également d’une longue 
tradition en Europe de l’Est. Les projets de coopération prennent la forme de cofi-
nancements ou de contributions à des programmes, des actions multilatérales venant 
souvent compléter les programmes bilatéraux. Il arrive aussi, mais plus rarement, 
que la Suisse confie un mandat à certaines institutions. La CNUCED et l’OMC 
jouent un rôle important pour l’intégration des pays en transition dans l’économie 
mondiale. 
Parmi les autres acteurs-clés de la coopération, on peut citer des organismes euro-
péens tels que le Conseil de l’Europe et l’OSCE, qui participent tous deux active-
ment à la reconstruction et à la transformation politique de l’Europe de l’Est depuis 
1989. Le Conseil de l’Europe à Strasbourg a fait des droits de l’homme son cheval 
de bataille: il veille au respect de la CEDH16, qui a été ratifiée par la quasi-totalité 
des Etats d’Europe de l’Est. Ses autres axes prioritaires en Europe de l’Est sont la 
mise en place d’institutions juridiques et la promotion de l’éducation et de la culture. 
En sa qualité d’assemblée parlementaire, le Conseil de l’Europe joue un rôle essen-
tiel dans les échanges et la coopération entre les représentants du pouvoir législatif. 
La Commission économique des Nations unies pour l’Europe (CEE-ONU) 
assume la coordination politique du processus Un environnement pour l’Europe 
(cf. ch. 2.5). Mené dans le cadre des conférences ministérielles sur l’environ-
nement de Dobris (1991), Lucerne (1993), Sofia (1995), Arhus (1995) et Kiev 
(2003), ce processus a joué un rôle phare dans la coopération transfrontalière en 
matière d’environnement et dans l’évolution des politiques environnementales 
des pays d’Europe de l’Est, les rapprochant sensiblement des normes en vigueur 
en Europe occidentale. Dans ce domaine, la Suisse s’efforce de renforcer le dia-
logue politique au profit de la protection de l’environnement, tout en respectant 
les travaux du processus Un environnement pour l’Europe, principalement axé 
sur la CEI depuis sa dernière conférence, qui s’est tenue à Kiev. L’Equipe spé-
ciale chargée d’appliquer le Programme d’action pour l’environnement, dont 
l’OCDE assure le secrétariat, et le Comité de préparation des projets (CPP), qui 
relève de la BERD, fournissent une bonne partie des travaux préparatoires desti-
nés à préparer et à financer des projets environnementaux. 
Dans cette répartition des tâches, qui implique également d’autres organisations 
européennes et transatlantiques telles que l’OTAN, l’OCDE ou la CEE-ONU, 
l’OSCE se concentre sur les systèmes politiques, l’observation d’élections ou la 
surveillance de régions frontalières dans des situations post-conflictuelles, ainsi que 
sur la prévention des conflits, la diplomatie préventive et la protection des minorités. 
Rappelons ici le rôle de catalyseur joué en Europe de l’Est par l’organisation qui l’a 
précédée sur ce terrain, la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe 
(CSCE). 
La Suisse ne faisant pas partie de l’UE, le Conseil de l’Europe et l’OSCE occupent 
traditionnellement une place importante dans notre politique européenne et est-
européenne. 
 
16 
Convention européenne des droits de l’homme du 4.11.1950, RS 0.101

1734 
3.3.5 
La coopération avec l’aide humanitaire 
de la Confédération 
Les effroyables conséquences de la catastrophe de Tchernobyl sont aujourd’hui 
encore d’actualité et nécessitent des actions concertées au niveau international. La 
Suisse participe activement à des mesures d’aide globales depuis 1986: tandis que 
l’aide humanitaire est entrée en action juste après l’explosion du réacteur, pour 
mesurer le taux de radioactivité au moyen d’équipements appropriés et porter 
secours à la population locale, la coopération avec les pays de l’Est s’exerce dans le 
domaine de la sécurité nucléaire, via la participation à des programmes bilatéraux et 
multilatéraux (cf. ch. 2.5). La Suisse fait également entendre sa voix au niveau 
international pour éviter que les conséquences de ce terrible accident ne tombent 
dans l’oubli. La protection de l’environnement, la prévention des catastrophes tech-
nologiques et l’élimination des déchets toxiques et des armes chimiques sont autant 
de domaines dans lesquels il est courant de voir l’aide humanitaire et les coopéra-
tions technique et financière se compléter. 
Par ses activités, auxquelles elle consacre quelque 250 millions de francs par année 
dans le monde entier, l’aide humanitaire de la Confédération constitue un instrument 
important de la politique extérieure de la Suisse, également en Europe de l’Est. 
Financée par un crédit-cadre séparé, elle fournit rapidement une aide d’urgence en se 
conformant à son mandat, c’est-à-dire dans un esprit de neutralité et d’impartialité, 
en faisant abstraction de toute considération d’ordre politique. De nombreuses 
synergies s’établissent entre l’aide humanitaire et la coopération avec l’Europe de 
l’Est, notamment dans les pays où des programmes humanitaires sont menés pen-
dant ou après un conflit armé ou une catastrophe naturelle. Dans les Balkans, ces 
pays comprennent la Serbie-et-Monténégro, le Kosovo, la Bosnie et Herzégovine et 
la Croatie. Au sein de la CEI, la Suisse fournit une aide humanitaire à l’Ukraine, à la 
Moldavie, au Bélarus, aux pays du Caucase du Nord et du Sud (Tchétchénie, Armé-
nie, Azerbaïdjan et Géorgie) ainsi qu’au Tadjikistan, ravagé par la guerre. 
S’appuyant sur la stratégie humanitaire de la Confédération pour 200517, l’aide 
humanitaire se concentre en Europe de l’Est sur les tâches suivantes: 
– 
fournir une aide d’urgence après un conflit, une crise ou une catastrophe; 
– 
porter assistance aux plus démunis; 
– 
élaborer des solutions durables pour le retour et l’intégration des réfugiés et 
des personnes déplacées; 
– 
promouvoir et renforcer les organisations civiles locales apportant une aide 
d’urgence; 
– 
développer des mesures d’appui dans le domaine de la prévention. 
Au Kosovo comme en Serbie-et-Monténégro et en Bosnie et Herzégovine, l’inter-
vention rapide de l’aide humanitaire a préparé le terrain à la coopération technique et 
financière. Les programmes de coopération menés dans ces pays ont en effet bénéfi-
cié de l’expérience et des réseaux locaux, des connaissances du terrain et, surtout, de 
la renommée de l’aide humanitaire. Mais toute intervention humanitaire ne débou-
che pas nécessairement sur un engagement à long terme de la coopération avec 
l’Europe de l’Est, et les actions humanitaires ne se limitent pas aux pays prioritaires 
de cette coopération. Des programmes humanitaires indépendants ont ainsi vu le 
 
17 
DDC/DFAE, Vivre la solidarité, Stratégie 2005; Berne 2001.

1735 
jour en Moldavie et au Bélarus, des pays où les conditions préalables à une coopéra-
tion n’étaient jusqu’ici pas réunies sur le plan politique. 
La collaboration entre aide humanitaire et coopération avec les pays de l’Est ne 
procède pas automatiquement d’une approche chronologique (continuum) – la 
coopération débutant par l’aide d’urgence pour se muer en un soutien à long terme à 
la transition – mais aussi d’une approche intégrée dans laquelle les différents ins-
truments peuvent être mis en œuvre simultanément (contiguum). Ainsi, le passage 
d’une situation de conflit à un processus de développement ne suit pas un tracé 
linéaire, mais s’inscrit dans un réseau de relations complexes. Pour qu’il soit pos-
sible, à moyen ou à long terme, d’orienter davantage les activités sur le développe-
ment, les programmes humanitaires (p. ex. ceux mis en œuvre en Moldavie) s’adap-
tent progressivement aux exigences de la coopération technique à long terme sans 
renier pour autant leurs préoccupations humanitaires. La conclusion d’alliances 
stratégiques avec des partenaires multilatéraux, l’implication croissante des groupes 
cibles, d’autorités et de partenaires locaux, ainsi que la mise en relation thématique 
et organisationnelle des acteurs favorisent la conception de programmes axés sur le 
développement à long terme. On parle de «contiguum» lorsque l’aide humanitaire et 
la coopération technique mènent simultanément leurs activités pendant une période 
donnée, y compris en cas de conflits latents. Cette approche nécessite une concep-
tion globale, qui définit la complémentarité des instruments tout en délimitant préci-
sément leur champ d’action. Dans certains Etats balkaniques (Serbie-et-Monténégro, 
p. ex.) et pays de la CEI (Russie, Géorgie, Ukraine et Tadjikistan, p. ex.), les projets 
humanitaires sont donc pris en compte dans la planification de la coopération avec 
l’Europe de l’Est. 
La coopération avec les pays de l’Est: une combinaison d’aide humanitaire 
(DDC), d’aide au retour (ODR) et d’aide à la transition 
Le problème de la migration nécessitant des approches globales (cf. ch. 2.4), la 
coopération avec les pays de l’Est doit à l’évidence développer des synergies 
entre les coopérations technique et financière, l’aide humanitaire et d’autres ins-
truments de politique extérieure et de paix. En 2000, au lendemain de la crise du 
Kosovo, l’action combinée de l’aide technique et de l’aide humanitaire est ainsi 
parvenue à lancer un vaste programme d’aide structurelle. Mené en étroite colla-
boration avec l’Office fédéral des réfugiés (ODR) et bénéficiant d’une participa-
tion financière de ce dernier, ce programme a permis à quelque 50 000 réfugiés 
de guerre d’origine albanaise et bosniaque de rentrer au pays. Dans le cadre de 
l’Initiative MARRI (Initiative régionale migration, asile, réfugiés) du Pacte de 
stabilité, on s’efforce par ailleurs d’améliorer les capacités du transport indivi-
duel dans cette région. L’aide à la transition fournie dans le cadre de la coopéra-
tion avec les pays de l’Est contribue à la réalisation d’études et à l’élaboration de 
bases de planification pour résoudre les graves problèmes de logement auxquels 
sont confrontés les réfugiés et les personnes déplacées qui rentrent chez eux, 
tandis que l’aide humanitaire collabore étroitement avec les autorités serbes et le 
Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés afin de permettre à ces 
personnes de se loger décemment. Ces dernières années, quelque 2800 loge-
ments ont ainsi pu être mis à la disposition des Serbes rentrés au pays. Les 
diverses actions qu’elle a menées ont permis à la Suisse d’apporter une contribu-
tion de taille à la prévention de la migration. Vu les proportions inquiétantes

1736 
qu’atteint la traite d’êtres humains en Europe de l’Est et dans la CEI, notre pays 
soutient en outre l’OIM dans ses efforts pour prévenir cette forme d’esclavage et 
protéger ceux qui en sont victimes en Moldavie et au Tadjikistan. 
3.4 
Conditions-cadres de politique économique 
extérieure 
Après la dissolution de l’Union soviétique et de la Yougoslavie, la Suisse a immé-
diatement établi des relations commerciales avec les 21 nouveaux Etats souverains. 
Elle a conclu des accords de libre-échange avec les pays d’Europe centrale et avec 
les Etats baltes dans le cadre de l’AELE, ainsi que des accords bilatéraux de com-
merce et de coopération avec les autres Etats. Des accords de protection des inves-
tissements et des conventions de double imposition18 ont également été signés. 
Ainsi, les bases contractuelles de la coopération économique bilatérale sont désor-
mais largement en place. Plusieurs Etats de la région sont également devenus mem-
bres de l’OMC ou négocient leur adhésion, soulignant ainsi leur processus avancé 
d’intégration dans l’économie. Dans l’ensemble, les relations économiques avec les 
pays de l’Est se développent de manière positive. 
Bien que la base contractuelle ait été consolidée et que les échanges avec certains 
Etats se soient sensiblement intensifiés, les relations commerciales entre la Suisse et 
les Etats d’Europe centrale, de l’Europe du Sud-Est et de la CEI sont restées à un 
niveau modeste. Elles n’ont en effet retrouvé leur volume de 1990 que vers la fin de 
la décennie. De 1989 à 2002, les relations commerciales de la Suisse avec l’Europe 
de l’Est ont évolué comme suit: 
Evolution du commerce extérieur suisse avec l’Europe de l’Est 
(en millions de francs) 
 
Exportations suisses 
Importations suisses 
 
1989 
1992 
2002 
1989 
1992 
2002 
 
 
 
 
 
 
 
Europe centrale19 
1075 
1260 
3210 
570 
 505 
2290 
Europe du Sud-Est20 
 870 
 480 
1105 
245 
 205 
 435 
CEI21 
 955 
 380 
1105 
400 
 375 
1575 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Total 
2900 
2120 
5420 
1215 
1085 
4300 
 
 
 
 
 
 
 
 
18 
Un aperçu général des accords internationaux conclus par la Suisse est disponible à 
l’adresse suivante: http://www.eda.admin.ch/eda/f/home/foreign/intagr/dabase.html. 
19 
Pologne, Hongrie, Slovaquie, République tchèque, Slovénie, Estonie, Lettonie et 
Lituanie. 
20 
Albanie, Bosnie et Herzégovine, Bulgarie, Croatie, Macédoine, Roumanie et 
Serbie-et-Monténégro (y compris le Kosovo). 
21 
Russie, Ukraine, Bélarus, Moldavie, Arménie, Géorgie, Azerbaïdjan, Kazakhstan, 
Kirghizistan, Ouzbékistan, Tadjikistan et Turkménistan.

1737 
D’une manière générale, les échanges commerciaux avec les Etats d’Europe cen-
trale se sont diversifiés et se sont montrés nettement plus dynamiques ces dernières 
années que les échanges avec les pays de la CEI. Au cours de la dernière décennie, 
les exportations suisses vers l’Europe centrale ont augmenté sensiblement et repré-
sentent environ 2 % du commerce extérieur. Il est à noter que l’Europe centrale 
absorbe une très grande part (65 %) des exportations suisses et la majeure partie des 
investissements suisses (95 %) qui promeuvent à leur tour les exportations des pays 
de l’Est vers les marchés occidentaux. Les investissements se sont naturellement 
tournés vers les régions où les réformes ont enregistré les plus grands progrès et où 
des conditions-cadres généralement stables et transparentes sont offertes. Ces der-
nières années, les échanges ont sans nul doute aussi été stimulés par les perspectives 
d’adhésion à l’Union européenne. Dans le cas de la Russie, du Kazakhstan et de 
l’Azerbaïdjan, ce sont les nombreuses réserves en matières premières qui ont attiré 
les bailleurs de fonds étrangers. La Hongrie, la République tchèque, la Pologne et, 
dans une moindre mesure, l’Azerbaïdjan (secteur du pétrole) enregistrent les taux 
d’investissement les plus élevés par habitant. 
En ce qui concerne les relations commerciales bilatérales et les perspectives de 
leurs évolutions futures, les différences régionales suivantes sont à relever: 
Des relations étroites se sont nouées avec les Etats d’Europe centrale (Pologne, 
Hongrie, République tchèque et Slovaquie). Celles-ci reposent principalement sur 
les règles de l’économie de marché définies dans le cadre des accords de l’UE et de 
l’OMC. 
L’Europe du Sud-Est ne forme plus un espace économique homogène, et son déve-
loppement économique présente de plus en plus de disparités. La Bulgarie, la Croa-
tie et la Roumanie se relèvent beaucoup plus rapidement que les autres pays de la 
région. Ce sont surtout les pays d’Europe du Sud-Est en proie à l’instabilité politique 
qui se heurtent aux plus grandes difficultés économiques. Ils ne sont pas en mesure 
de garantir la sécurité et la prévisibilité nécessaires pour trouver des partenaires 
commerciaux et des investisseurs étrangers. En Europe du Sud-Est, la Suisse réalise 
environ les trois quarts de ses échanges avec la Bulgarie, la Croatie et la Roumanie. 
Si les entreprises suisses investissent encore peu dans cette région, elles commen-
cent à s’y intéresser davantage. Le plus grand stock d’investissements suisses en 
Europe du Sud-Est se trouve en Croatie22. Les accords économiques bilatéraux les 
plus importants (accords de commerce et de protection des investissements et 
conventions de double imposition) ont été conclus avec tous les Etats d’Europe du 
Sud-Est, à l’exception de la Bosnie et Herzégovine et la Serbie-et-Monténégro où les 
négociations dans ce sens sont en cours. Au vu du potentiel que recèlent les écono-
mies de l’Europe du Sud-Est, une intensification des relations économiques avec 
cette région est attendue au cours des années à venir. 
En dépit de leur étendue géographique, la Russie et les autres pays de la CEI 
n’occupent pas encore la place qui devrait leur revenir dans nos relations commer-
ciales bilatérales. Ceci tient au fait que, comme par le passé, nos importations en 
provenance de ces pays sont fortement composées de matières premières. Parmi les 
pays de la région, la Russie présente sans aucun doute un grand potentiel écono-
mique: près de 150 entreprises suisses s’y sont établies, dont certaines possèdent 
leurs propres unités de production. Même si les PME suisses ne sont pas encore très 
 
22 
Source: BNS, Bulletin mensuel statistique, édition d’octobre 2003 – Annexe, Investisse-
ments suisses à l’étranger.

1738 
présentes, leur intérêt pour ce pays croît. Les pays transcaucasiens et centre-asia-
tiques continuent de jouer un rôle marginal pour l’économie suisse (exportations 
suisses en 2002: 164,4 millions de francs, importations: 64,4 millions de francs). 
Dans certains secteurs (matières premières, coton, céréales ou or) toutefois, les 
négociants suisses génèrent parfois un important volume d’affaires. Les marchan-
dises ne franchissant généralement pas les frontières suisses, ces opérations ne 
figurent pas dans les statistiques commerciales. Entre 30 et 50 entreprises suisses 
opèrent actuellement en Asie centrale. 
Pour tenter de prévoir l’évolution du commerce extérieur de la Suisse, il faut se 
rappeler que ces Etats sont des pays en transition qui regroupent ensemble quelque 
410 millions d’habitants. Considérant les importants besoins de rattrapage en termes 
de biens d’équipement et de consommation qui existent tant dans les pays de la CEI 
que dans l’Europe du Sud-Est, il est aisé de concevoir le potentiel significatif qu’ils 
représentent pour l’accroissement du volume des échanges. 
Comme l’illustre la situation de quelques pays candidats à l’UE, les progrès en 
matière de réformes politiques et économiques accélèrent le processus de transfor-
mation. Ils influencent positivement les conditions-cadres économiques et stimulent 
la compétitivité, augmentant d’autant les chances d’attirer (à nouveau) les investis-
sements (ainsi que les capitaux dits en fuite). Les investissements s’accompagnent 
généralement d’un transfert de technologies et de savoir-faire, qui accroît la compé-
titivité des produits et augmente le pouvoir d’achat et le niveau de vie général de la 
population. Dans certains pays de la CEI et d’Europe du Sud-Est, des mesures 
ciblées s’avèrent encore nécessaires pour instaurer un climat propice aux investis-
sements étrangers. Il faut également prendre en considération le fait que les change-
ments de mentalité demandent du temps et que l’amélioration des conditions-cadres 
ne s’opère pas du jour au lendemain et ce, même si les perspectives sont plus favo-
rables pour les pays riches en matières premières (Russie et Kazakhstan, p. ex.). La 
mondialisation obligera tôt ou tard les marchés de la région jusqu’ici repliés sur eux-
mêmes à s’ouvrir davantage. Elle offrira ainsi de nouveaux débouchés aux exporta-
tions suisses. 
Outre les ressources naturelles et les progrès en matière de réformes, ce sont avant 
tout les conditions politiques (progrès en matière de démocratisation, développement 
de la société civile, paix religieuse, protection des minorités, gouvernance, Etat de 
droit, etc.) qui détermineront les perspectives de développement économique des 
différents pays. Les manquements en matière de sécurité et d’applicabilité du droit, 
les interventions de l’Etat dans les affaires commerciales privées, la bureaucratie et 
la corruption, l’inadéquation des infrastructures et le manque de respect des enga-
gements financiers sont autant de facteurs qui ont empêché jusque-là les privés de 
s’impliquer (davantage) dans le processus de développement. Pour intensifier ses 
relations commerciales bilatérales avec les pays de l’Est et de la CEI, la Suisse 
dispose d’un bon nombre d’instruments de promotion. Pour leurs opérations com-
merciales avec des partenaires d’Europe centrale, les entreprises suisses ont surtout 
fait appel, ces dernières années, à la garantie contre les risques à l’exportation 
(GRE). Dans les échanges avec les pays de la CEI, les activités de la GRE ont par 
contre été restreintes en raison des risques associés à cette région. Pour y suppléer 
partiellement, des garanties de crédits ont été octroyées dans le cadre de l’aide aux

1739 
pays de l’Est23. Avec la diminution des risques, l’engagement de la GRE devrait 
toutefois s’intensifier à nouveau (notamment en Russie). De plus, la consolidation 
rapide de certaines banques privées devrait permettre de les faire participer davan-
tage aux opérations de financement. Pour promouvoir les relations économiques, il 
est important d’exploiter pleinement les nombreuses possibilités de promotion des 
exportations qui peuvent être offertes au travers de l’OSEC, tout comme les nou-
veaux instruments de promotion des investissements (SOFI, Start-up Fund), et des 
importations (SIPPO) et la participation à des foires nationales et internationales. Au 
niveau étatique, ce sont les commissions et les missions économiques mixtes dans 
des pays sélectionnés qui contribuent à la poursuite du développement des relations 
économiques. A ce titre, le potentiel en présence et la taille de la population ne 
constituent pas des garanties suffisantes; ils représentent plutôt une condition néces-
saire pour que l’engagement soit profitable sur le moyen voire le long terme. Plus les 
réformes économiques et sociales progressent et améliorent le bien-être des popula-
tions, plus la coopération privée et publique deviendra attrayante. Les activités de la 
coopération suisse menées jusqu’ici ont apporté une contribution importante à ce 
processus et elles continueront de le faire à l’avenir. 
SIPPO 
Le Swiss Import Promotion Program (SIPPO; www.sippo.ch) sert à promouvoir 
les importations en provenance, notamment, des pays de l’Est. Suite à une éva-
luation externe, le Conseil fédéral a renouvelé son mandat pour une nouvelle 
période de quatre ans, soit jusqu’en 2007. Pour accroître l’efficacité du SIPPO, 
le nombre de pays a été réduit et les programmes ont été concentrés sur les pro-
duits pour lesquels une véritable demande existe en Suisse et dans l’UE. Dans 
les pays prioritaires, le programme collabore avec des partenaires locaux de 
poids à même de représenter le SIPPO sur place. Un exemple fructueux de cette 
collaboration est le projet «Bosnian Handicrafts». 
Au sortir de la guerre de Bosnie et Herzégovine, en 1995, des solutions étaient 
recherchées pour proposer un travail utile aux femmes réfugiées. Aujourd’hui, 
plus de 500 femmes de Bosnie et Herzégovine, de Serbie-et-Monténégro, de 
Croatie et du Kosovo bénéficient d’un emploi stable auprès de «Bosnian Handi-
crafts». En dépit de leurs différences ethniques, elles travaillent main dans la 
main, assurant ainsi un revenu pour leurs familles. Etant donné qu’un nombre 
croissant de femmes souhaitaient travailler pour «Bosnian Handicrafts», de nou-
veaux débouchés ont dû être trouvés. SIPPO s’est engagé avec succès pour per-
mettre à cette entreprise de pénétrer le marché suisse et ses efforts ont été 
récompensés: l’entreprise possède désormais une représentation générale en 
Suisse qui distribue les produits de «Bosnian Handicrafts» à d’autres points de 
vente. La promotion des importations peut également compléter de manière 
idéale d’autres projets bilatéraux. Par exemple les projets qui encouragent 
l’agriculture biologique, en créant notamment pour les producteurs locaux de 
nouveaux débouchés et de nouvelles filières de distribution à l’étranger 
(cf. encadré sur l’agriculture biologique en Ukraine, cf. ch. 6.2.1). 
 
23 
Cf. message concernant le projet de loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe 
de l’Est (FF 2004 1831), art. 7 et 11.

1740 
II. Contenu de l’arrêté financier 
4 
Rétrospective de la coopération avec les pays de l’Est 
Le IIIe crédit de programme 
Les messages du 19 août 199824 et du 14 novembre 200125 sur la poursuite de la 
coopération renforcée avec l’Europe de l’Est et les pays de la CEI décrivent 
l’orientation générale et les adaptations stratégiques apportées aux efforts de coopé-
ration durant la période couverte par le IIIe crédit de programme. S’y trouvent ainsi 
décrites les actions entreprises par la Suisse en 1999, au lendemain des hostilités qui 
ont secoué la Serbie-et-Monténégro, la Macédoine et la province du Kosovo, telle 
son aide massive au retour et à la réintégration des réfugiés sur place. Relevons en 
particulier que la Suisse est devenue membre à part entière du Pacte de stabilité pour 
l’Europe du Sud-Est au milieu de 1999. Elle a parallèlement renforcé son engage-
ment en Asie centrale et dans le Caucase du Sud. Par l’arrêté fédéral du 13 juin 
200226, le montant du IIIe crédit de programme a été augmenté de 500 millions de 
francs et sa durée prolongée d’une année, soit de 1999 à 2004. Selon les prévisions 
actuelles, la totalité des moyens mis à disposition seront engagés d’ici la fin 2004. 
Conformément à l’arrêté fédéral de 1995, le Conseil fédéral a régulièrement rendu 
compte de ses activités au Parlement et a spécifiquement abordé la coopération avec 
les pays de l’Est dans ses rapports annuels. L’allocation des ressources du dernier 
crédit-cadre est présentée dans l’appendice VI en annexe. 
La poursuite de la coopération avec l’Europe de l’Est et la CEI s’appuie sur la riche 
expérience acquise pendant la mise en œuvre des trois premiers crédits de pro-
gramme. Aujourd’hui, nous pouvons nous appuyer sur une expérience de près de 
douze ans en matière de soutien à la transition en Europe de l’Est. Pour la rédaction 
du présent message et du message concernant la loi fédérale sur la coopération avec 
les Etats d’Europe de l’Est27 comme nouvelle base légale applicable à la coopération 
avec l’Europe de l’Est, il était dès lors nécessaire de dresser un bilan général et de 
faire une nouvelle évaluation de la situation. Ce bilan s’ouvre sur une analyse de la 
transition (cf. ch. 1.2), consacrée à l’évolution sociale, économique, environne-
mentale et politique en Europe de l’Est. Dans la seconde partie, la coopération avec 
l’Europe de l’Est a été analysée dans le cadre d’une évaluation externe dont 
l’objectif était d’examiner la pertinence des stratégies, instruments et méthodes mis 
en œuvre au cours de la dernière décennie. Selon l’exigence de l’arrêté fédéral de 
199528 qui veut que le Conseil fédéral rende compte de ses activités de coopération, 
le programme est soumis à l’évaluation critique d’un organisme indépendant. Les 
résultats de cette évaluation sont comparés aux objectifs définis dans la loi, et leur 
pertinence est interprétée à la lumière des défis centraux de la transition. Les succès 
et les échecs du programme, ainsi que les impacts positifs et les faiblesses de 
l’engagement de la Suisse sont ainsi mis en lumière. L’évaluation se concentre 
également sur les résultats effectifs des efforts consentis et sur leur durabilité, ainsi 
que sur la coopération en tant que telle et sur les processus d’apprentissage qui s’y 
 
24 
FF 1998 4381 
25 
FF 2002 1733 
26 
FF 2002 4164 
27 
FF 2004 1803 
28 
RS 974.1

1741 
rapportent. Trois études de cas consacrées à la Bulgarie, au Kirghizistan et à la 
Bosnie et Herzégovine complètent ces analyses globales par le biais d’un examen 
des points forts et des faiblesses du programme dans la perspective de chacun des 
pays concernés. 
Les résultats de ces travaux ont été publiés fin 200329 et mis à la disposition des 
milieux intéressés pour discussion afin de lancer un processus d’apprentissage en 
vue de définir des jalons stratégiques et d’intégrer les connaissances acquises dans le 
savoir institutionnel (cf. ch. 7.3). 
 
Les experts chargés de l’évaluation donnent une bonne appréciation d’ensemble des 
prestations de la coopération suisse avec les pays de l’Est. Selon eux, elle est effi-
cace et axée sur les problèmes de la transition. Ce ciblage est particulièrement 
important, car les défis auxquels l’Europe de l’Est a dû faire face n’étaient pas 
prévisibles et, comparée à l’ampleur de la tâche, la contribution de la Suisse ne peut 
qu’être modeste. Si la coopération de la Suisse avec les pays de l’Est est jugée de 
bonne qualité, c’est notamment parce qu’elle a permis d’identifier d’importantes 
niches d’activités correspondant aux compétences spécifiques de la Suisse et qu’elle 
a su tirer parti de ses avantages comparatifs. 
Au cours de la phase d’orientation, de 1990 à 1993, divers projets ont permis de 
manifester rapidement la solidarité de la Suisse. Au fil du temps, l’expérience s’est 
enrichie, la coopération a développé et consolidé ses instruments et a gagné en 
professionnalisme, augmentant ainsi l’efficacité des efforts suisses. Dans le même 
temps, plus de poids a été accordé à la durabilité des projets, tout en les axant davan-
 
29 
«DEZA Evaluation 2003/4», volume 1 et volume 2. 
 
I er CP (mars 1990) 
CHF 250 millions
IIe CP (janvier 
1992) CHF 800 
millions 
IIIe CP (mars 1999) 
 
 
CHF 900 millions
 
Augmentation du 
II CP (mars 1999) 
CHF 600 millions
Augmentation du 
IIIeCP (été 2002) 
CHF 500 millions
Déc. 2004 
BCE/DFAE 
(dès 1990) 
DDC 
dès le 1.1.1995) 
Coopération technique: réformes, transfer de connaissances, mise en 
 
 
réseau, petits crédits
 
OFAEE 
(dès 1990) 
seco 
 (dès le 1.1.1999) 
Coopération financière: promotion du commerce et des investissements, 
garanties de crédits, aides à la balance des paiements, contributions 
financières (à fonds perdus)
 
1989 
2003 
Transition politique, sociale et 
économique Europe de l'Est et CEI)
(

1742 
tage sur les problèmes et missions essentiels de la transition. Les projets étant fort 
nombreux (573 lancés par la DDC et 246 par le seco), la question de savoir si une 
diminution de leur nombre n’aurait pas amélioré leur efficacité s’est posée. Les 
évaluateurs ont toutefois compris que la coopération avec les pays de l’Est avait dû, 
dans nombre de domaines, commencer par réaliser des projets-pilotes pour acquérir 
de l’expérience et des connaissances sur la situation locale. Selon l’évaluation, les 
programmes sont en parfaite adéquation avec les objectifs politiques. Une comparai-
son empirique avec les objectifs définis dans l’arrêté fédéral de 1995 montre que les 
programmes du seco s’orientent clairement et presque exclusivement sur le second 
grand objectif de l’arrêté, à savoir la promotion du développement économique et 
social. Plus d’un cinquième de ses projets visent en effet à moderniser les infra-
structures économiques et sociales. La promotion des PME et les projets touchant à 
l’environnement et à l’énergie constituent d’autres axes prioritaires. Pour ce qui est 
du programme de la DDC, il met l’accent sur la démocratie et l’Etat de droit, sur la 
promotion de l’économie de marché et sur les affaires sociales. Les experts estiment 
qu’en général, les projets ont atteint de manière très satisfaisante les objectifs fixés. 
Ils soulignent toutefois que trop peu d’analyses ex-post sur les effets à long terme et 
sur la durabilité des projets achevés ont été réalisées. 
L’étude se penche également sur les relations institutionnelles et opérationnelles 
entre la DDC et le seco. Elle juge bonne l’adéquation des projets aux compétences 
spécifiques des deux services fédéraux, ce qui atteste de la complémentarité de leurs 
activités. Ayant élaboré ensemble les bases stratégiques et les principes de planifi-
cation de la coopération et possédant des représentations communes dans les pays 
d’intervention, la DDC et le seco sont parvenus à améliorer sensiblement leur colla-
boration. Les partenaires locaux en font également une bonne appréciation et la 
considèrent, d’une manière générale, comme étant flexible, ciblée et peu bureaucra-
tique. 
Jusqu’en 1997, l’aide financière a été le principal instrument de la coopération avec 
les pays de l’Est. Aujourd’hui, les fonds se répartissent pratiquement à parts égales 
entre coopération technique et aide financière. Au fil des années, l’aide financière a 
été combinée de manière renforcée avec le dialogue politique et des mesures desti-
nées à développer les institutions et les capacités. Dans le même temps, la promotion 
du secteur privé et du commerce ainsi que la part des cofinancements avec la Ban-
que mondiale et la BERD ont gagné en importance. Ces activités ont permis de 
mieux intégrer l’engagement suisse aux efforts internationaux, d’augmenter le poids 
des pays donateurs dans le dialogue politique et de résoudre les problèmes qui 
dépassent les capacités d’un seul pays donateur. 
La notion de transition ayant évolué, la coopération suisse avec les pays de l’Est a 
progressivement accordé plus d’importance au renforcement des institutions. En 
termes de moyens investis, la DDC a surtout initié des projets dans le domaine prio-
ritaire de la gouvernance (promotion de la démocratie, Etat de droit et réformes 
administratives), répondant ainsi aux besoins institutionnels. Priorité a également été 
donnée à la formation professionnelle, à la lutte contre la pauvreté et au renforce-
ment des services sociaux (en particulier dans le domaine de la santé et de 
l’éducation). Dans certains secteurs thématiques, la Suisse a mis au point des 
approches intéressantes par le biais de projets-pilotes, mais la grande variété des 
thèmes abordés l’a empêchée d’appliquer largement de nouvelles politiques néces-
sitant d’importants investissements. Une plus grande concentration des efforts

1743 
permettrait donc de dégager les moyens financiers et les ressources humaines néces-
saires pour mener le dialogue politique. 
Alors que la coopération suisse possède, selon l’évaluation, des compétences éprou-
vées et une grande crédibilité, elle a toutefois réussi à conserver sa flexibilité. Elle 
est par exemple parvenue à adapter rapidement et avec pragmatisme ses programmes 
et ses méthodes aux mutations en cours dans les pays en transition. C’est ainsi 
qu’elle a progressivement revu ses priorités géographiques. Alors que ses principaux 
partenaires se trouvaient en Europe centrale au début des années 90, la coopération 
s’est rapidement tournée vers l’Europe du Sud-Est et les Etats de la CEI. En accor-
dant une plus grande importance à l’Asie centrale ces dernières années, elle a par 
ailleurs fixé les priorités qui convenaient sur le plan géographique. 
Au terme de leur bilan, les évaluateurs formulent les conclusions et les recomman-
dations suivantes: 
Les objectifs et les principes de la coopération tels qu’ils figurent dans l’arrêté 
fédéral de 1995 restent d’actualité. Les exigences légales et stratégiques doivent 
cependant ménager une marge de manœuvre suffisante pour permettre à la coopéra-
tion de s’adapter aux changements qui vont de pair avec le dynamisme de la transi-
tion. Dans ce sens, il serait souhaitable d’intégrer dans la coopération les prestations 
d’autres services fédéraux (Division politique IV, Office fédéral des réfugiés et 
DDPS) qui mènent également, aux côtés du seco et de la DDC, des activités dans les 
pays d’Europe de l’Est et de la CEI. Par ailleurs, pour permettre aux programmes et 
aux projets d’atteindre une taille critique avec des moyens somme toute limités, il 
s’avère nécessaire de concentrer encore davantage les priorités et les domaines 
d’activités. Il s’agit toutefois moins de réduire le nombre de pays ou de secteurs 
visés que de limiter la variété thématique et le nombre d’approches adoptées dans un 
même secteur. La coopération doit surtout se concentrer sur les thèmes pour lesquels 
la Suisse possède des compétences reconnues, par exemple les processus démocrati-
ques au niveau local, la formation professionnelle, l’accès aux prestations financiè-
res et non financières, l’environnement et la promotion des entreprises. 
A l’avenir, la coopération suisse doit éviter de faire cavalier seul et doit donc mieux 
coordonner ses activités avec ses partenaires et d’autres donateurs, tout en mettant 
l’accent sur le respect et le dialogue politique. Ces dernières années, les bureaux de 
coopération n’ont d’ailleurs pas ménagé leurs efforts pour harmoniser davantage les 
programmes avec les donateurs internationaux et les organismes nationaux. 
Si la répartition actuelle des compétences entre la DDC et le seco est pertinente, il 
serait parfois possible de mieux exploiter les synergies entre coopération technique 
et aide financière et d’accroître ainsi l’efficacité, la visibilité et la cohérence des 
efforts déployés sur place par la Suisse. Des approches intégrées des réformes secto-
rielles, par exemple dans les domaines de la santé ou de la police, de l’administra-
tion locale ou de l’approvisionnement en eau, obtiennent en effet des résultats pro-
bants. Un suivi efficace des activités devrait toutefois permettre d’intervenir à temps 
pour adapter un projet-pilote novateur qui menace de devenir une solution «isolée», 
n’ayant aucune chance de trouver un financement à long terme, ou lorsqu’un projet 
ne tient pas suffisamment compte du cadre politique.

1744 
Les clés du succès de la coopération avec les pays de l’Est 
Le bilan de la coopération avec les pays de l’Est (2003) a mis en lumière les 
facteurs de succès suivants: 
– 
le savoir, l’expérience et les investissements suisses ont été adaptés aux 
besoins et aux capacités locales et judicieusement combinés avec les com-
pétences disponibles sur place; 
– 
l’accent mis sur les processus d’apprentissage a permis d’accroître en per-
manence le professionnalisme et la qualité de la coopération; 
– 
en collaborant et en enrichissant leurs expériences, la DDC et le seco ont su 
exploiter avec une efficacité croissante les points forts des différents ins-
truments de la coopération; 
– 
l’ouverture, dans les pays partenaires, de bureaux de coopération financés 
et exploités conjointement par la DDC et le seco et chargés de mener un 
programme national commun a permis de décentraliser la mise en œuvre 
des programmes et d’en déléguer la responsabilité aux partenaires locaux; 
– 
la présence sur place a facilité le suivi et la supervision des projets et créé 
des conditions propices au dialogue politique. Elle a garanti une grande 
souplesse dans le choix des approches, des instruments et de la gestion des 
programmes, qui sont tous des éléments que les partenaires locaux appré-
cient particulièrement dans la coopération suisse. 
A l’instar de la coopération avec les pays du Sud, la coopération avec les pays de 
l’Est est devenue un domaine d’activités complexe, qui implique la participation de 
différents acteurs tant publics que privés et dans lequel l’Union européenne joue 
sans conteste un rôle prépondérant. Ce contexte offre à un pays donateur de taille 
moyenne comme la Suisse d’innombrables possibilités d’apporter une contribution 
autonome et visible à l’effort commun et de faire entendre sa voix. 
La coopération suisse en comparaison internationale 
Depuis 1990, les engagements de la coopération avec les pays de l’Est totalisent 
3050 millions de francs (crédits de programme I à III). La Suisse consacre ainsi 
environ 0,03 % de son produit intérieur brut (moyenne des années 1999 à 2001) à 
cette coopération, ce qui la place au milieu du peloton des pays donateurs européens: 
derrière l’Autriche, le Danemark et la Finlande, à égalité avec l’Allemagne, la 
France et la Suède, mais devant la Grande-Bretagne et les autres Etats de l’Union 
européenne. Il convient toutefois de relativiser cette position, puisque les pays de 
l’Union ne se contentent pas de soutenir les pays de l’Est sur une base bilatérale 
mais leur allouent aussi une aide considérable par le biais du budget communautaire. 
Les programmes tels que PHARE et TACIS, les fonds structurels et les instruments 
de cohésion occupent une place essentielle dans le soutien à l’Europe de l’Est. 
Jusqu’ici, l’aide de l’UE atteignait environ 3 milliards d’euros par an, mais devrait 
passer à quelque 23 milliards d’euros pour les années 2004 à 2006, après la pro-
chaine vague d’adhésions. Les IFI consacrent par ailleurs des moyens importants à 
l’aide aux pays de l’Est, mais presque exclusivement sous forme de crédits. 
Les montants engagés dans la coopération ne sont toutefois pas tout, car il faut aussi 
considérer avec quelle efficacité les moyens sont mis en œuvre et dans quelle

1745 
mesure ils prennent en considération les besoins et les possibilités des pays parte-
naires. De ce point de vue, l’évaluation des projets et des programmes réalisés 
jusqu’ici par la Suisse a débouché sur de bons résultats. La qualité de l’aide suisse et 
la cohérence de ses politiques jouissent d’ailleurs d’une excellente réputation au 
niveau international (dans le cadre de l’examen 2000 de l’aide publique au dévelop-
pement de la Suisse par le CAD, p. ex.). La coopération suisse n’a d’ailleurs 
pas manqué de tirer les enseignements des différentes évaluations ainsi que des 
comparaisons avec d’autres institutions ou avec des partenaires internationaux (cf. 
ch. 7.3). 
5 
Le nouveau crédit-cadre: orientation stratégique 
de la coopération avec l’Europe de l’Est 
pour les années 2005 à 2008 
Hauteur du nouveau crédit-cadre: Par le présent message, le Conseil fédéral 
demande au Parlement d’ouvrir un crédit-cadre de 800 millions de francs pour la 
période allant de 2005 à 2008. Ce nouveau crédit pour la coopération avec l’Europe 
de l’Est fait suite au crédit de 500 millions de francs30 que le Parlement a accepté le 
13 juin 2002 pour compléter le IIIe crédit-cadre, initialement fixé à 900 millions de 
francs.31 Considérant que les moyens financiers complémentaires seront probable-
ment entièrement engagés d’ici fin 2004, le nouveau crédit servira à garantir la 
continuité dans les activités suisses en faveur des pays d’Europe de l’Est et de la 
CEI. Son montant a été fixé au terme d’une évaluation prenant en considération les 
moyens financiers nécessaires pour atteindre les objectifs fixés, les possibilités 
financières de la Confédération, la situation en politique étrangère et les exigences 
pratiques. Le frein à l’endettement et les programmes d’allègement du Parlement 
sont également pris en compte. Le crédit demandé répond en outre à la volonté du 
Conseil fédéral de porter le montant alloué par la Suisse à l’aide publique au déve-
loppement à 0,4 % de son revenu national brut (RNB) d’ici 2010. 
Conformément à l’art. 159, al. 3, let. b, de la Constitution, l’arrêté fédéral proposé 
est soumis au frein aux dépenses et doit par conséquent être adopté par la majorité 
de chacun des deux Conseils. 
Résumé des motifs: Le processus de transition nécessite plus de temps et de moyens 
que prévu initialement. Les disparités régionales soulignent d’un côté les énormes 
progrès accomplis dans les pays d’Europe centrale, qui sont parvenus à opérer en 
une dizaine d’années des réformes économiques, sociales et politiques telles qu’ils 
remplissent désormais les conditions pour adhérer à l’Union européenne. Ces pays 
ont réussi non seulement à se doter d’institutions stables, mais également à assurer 
un certain bien-être, modeste certes, à une portion croissante de leurs citoyens et 
citoyennes. De 1991 à 2002, la Suisse a contribué à hauteur de 685 millions de 
francs à l’effort consenti par la communauté internationale pour soutenir le proces-
sus de réforme en Europe centrale. Aujourd’hui, à l’heure où l’Union européenne 
s’élargit vers l’Est, cette contribution est reconnue à sa juste valeur. 
Dans les Balkans, la transition n’a de loin pas progressé avec autant de succès, car la 
dissolution de l’ex-Yougoslavie a provoqué de violentes guerres civiles, dont les 
 
30 
Message du 14.11.2001, FF 2002 1733. 
31 
Message du 19.8.1998, FF 1998 4381.

1746 
conséquences entravent aujourd’hui encore le processus de réforme qui s’impose 
pourtant d’urgence. Bien que la Suisse ait contribué, depuis 1996, à raison de 1200 
millions de francs32 aux efforts internationaux dans cette région, le processus de 
reconstruction et de transformation est encore loin d’être achevé en Europe du Sud-
Est. 
Pour ce qui est des pays de la CEI, tous n’ont pas progressé au même rythme sur la 
voie des réformes: des régions dévastées par la guerre, comme le Caucase du Sud et 
le Tadjikistan, subissent encore les lourdes conséquences sociales et économiques 
des conflits, et la paupérisation y prend des proportions tragiques. 
La situation ne pourra s’améliorer que si les pays concernés s’engagent dans un 
profond processus de réforme et d’ajustement. Cependant, la donne n’est pas la 
même pour tous: la situation initiale et les antécédents, le développement actuel, la 
stabilité sociale, mais aussi des facteurs tels que la richesse en ressources naturelles 
et humaines, le potentiel économique et le réseau des transports, varient grandement 
d’un pays à l’autre. Ainsi chaque pays se trouve à un stade différent de la transition. 
Tout retour en arrière est cependant impossible. Il importe dès lors d’éviter la sta-
gnation et les régressions, qui peuvent avoir des effets dévastateurs pour l’ensemble 
de la région. Comme le montrent les exemples de la Pologne et de la Lituanie, mais 
aussi de la Croatie et de la Roumanie, des réformes en profondeur et la mise en place 
d’institutions durables permettent de surmonter l’héritage du communisme et les 
problèmes liés à la transition. Consciente des difficultés inhérentes à de telles réfor-
mes, la communauté internationale continue de soutenir les pays de l’Est, et la 
Suisse est appelée à contribuer à cet effort commun. Il faudra sans doute encore 
plusieurs années pour achever le processus initié, mais l’avenir offre aussi des pers-
pectives prometteurs. 
Avantages pour la Suisse: La Suisse a tout intérêt à voir les pays de l’Est suivre un 
développement pacifique et durable. Coopérer avec eux, c’est en effet contribuer à 
garantir la sécurité dans ses dimensions aussi bien politiques qu’économiques et 
sociales. Compte tenu des risques de conflits, des mouvements migratoires et de la 
criminalité organisée, la coopération est un investissement dans la stabilité, la sécuri-
té et le bien-être, et la Suisse en profitera largement. Voici deux exemples qui illus-
trent l’utilité de la coopération en politique étrangère: premièrement, le renom 
international acquis par la coopération suisse avec les pays de l’Est a facilité 
l’admission de la Suisse au sein du Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est; 
deuxièmement, les contacts et les liens privilégiés avec certains Etats de l’Est ont été 
fort utiles à la Suisse lors de la création de ses groupes de vote au sein du FMI, de la 
Banque mondiale et de la BERD. 
Les retombées économiques directes et indirectes de la coopération en termes 
d’accès aux marchés, de fourniture de biens d’investissement et de conseils sont 
décrites dans le ch. 3.4, alors que le ch. 8.3 traite des effets économiques de la coo-
pération en Suisse même. L’intensification des contacts et des échanges stimule les 
institutions suisses, dans les domaines scientifique et culturel par exemple. De plus, 
et c’est peut-être là le point capital, la coopération permet à la Suisse de trouver à 
 
32 
L’aide de la Confédération destinée aux Balkans englobe les crédits de programme pour 
la coopération avec les pays de l’Est (627 millions env.), l’aide humanitaire, l’aide au 
retour de l’ODR et les mesures de la politique de paix du DFAE et du DDPS (sans 
l’intervention de la «Swisscoy» au Kosovo).

1747 
long terme de nouveaux partenaires économiques et commerciaux, ce qui revêt une 
importance croissante pour sa politique économique extérieure. 
5.1 
Stratégie et objectifs 
La stratégie de la coopération avec l’Europe de l’Est se fonde aussi bien sur les 
priorités des pays en transition que sur les exigences dictées du point de vue suisse. 
L’orientation stratégique se concentre sur les domaines-clés et sur les déficits les 
plus graves de la transition et vise les principaux groupes cibles. Par ailleurs, la 
Suisse définit sa stratégie de coopération en prenant également en considération les 
initiatives ou les partenariats internationaux33, qui créent des obligations entre Etats 
et organisations internationales et régissent les domaines d’activités des différents 
intervenants. Enfin, les priorités tiennent compte de la valeur ajoutée et de l’avan-
tage comparatif de la contribution suisse par rapport à celle d’autres organismes et 
Etats donateurs. Cette manière de faire correspond aux stratégies de la DDC et du 
seco, présentées plus en détail au ch. ch. 5.3.2 («Instruments»). 
La finalité de la coopération avec les pays de l’Est réside avant tout dans la promo-
tion d’une stabilité, d’une sécurité et d’un bien-être durables sur le continent euro-
péen. Les grands objectifs de cette coopération figurent dans le projet de loi fédérale 
soumise au Parlement en même temps que le présent message et sont expliqués dans 
le message34 qui accompagne ce projet de loi. Axés sur la transition, ces objectifs 
n’ont pratiquement pas changé depuis le début des années 90 et ils gardent toute leur 
pertinence dans le contexte actuel: 
1. 
Promouvoir et renforcer l’Etat de droit et le respect des droits de l’homme 
dans les pays d’Europe de l’Est et mettre en place un système démocratique, 
notamment des institutions politiques stables. 
2. 
Promouvoir un développement économique et social durable fondé sur les 
principes de l’économie de marché et propice à la stabilité économique, à 
l’accroissement des revenus et à l’amélioration des conditions de vie des 
populations, tout en favorisant le développement culturel et en contribuant à 
la protection de l’environnement. 
La coopération avec les pays de l’Est s’inscrit donc dans un changement politique, 
économique, culturel et social. C’est pourquoi on tend à la qualifier de «soutien à la 
transition» et qu’on désigne par «loi sur la transition» la base légale sur laquelle elle 
repose, afin de la distinguer clairement de la loi sur la coopération au développe-
ment35 et de la loi sur la promotion de la paix36. 
L’orientation future de la coopération prend également en considération l’évaluation 
des programmes réalisés, présentée au ch. 4. Les résultats des évaluations fournis-
sent en effet des indications précieuses sur les points forts et les faiblesses des pro-
 
33 
Exemples: Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est (cf. encadré au ch. 6.1), partena-
riats en matière de migration (ch. 2.4), programmes multilatéraux pour Tchernobyl 
(cf. encadré au ch. 2.5), cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (cf. ch. 3.3.2, no-
tamment). 
34 
FF 2004 1803 
35 
Loi fédérale sur la coopération au développement et l’aide humanitaire internationales 
(RS 974.0). 
36 
Loi fédérale sur des mesures de promotion civiles de la paix et de renforcement des droits 
de l’homme (FF 2003 7475).

1748 
grammes suisses. Partant de là, l’analyse des avantages comparatifs permet d’utiliser 
la contribution de la Suisse de manière optimale en l’investissant dans les domaines 
et les secteurs où elle aura un effet durable et où elle apportera une valeur ajoutée 
effective. L’une des principales recommandations du bilan établi préconise d’ail-
leurs de concentrer encore davantage la coopération avec les pays de l’Est sur les 
thèmes et secteurs dans lesquels la Suisse possède des compétences-clés ou est à 
même d’en acquérir. Une façon de mieux cibler l’aide consisterait à affiner la défi-
nition de ses objectifs en l’orientant davantage sur les déficits et sur les besoins de la 
transition. C’est pourquoi les futures mesures de soutien auront pour priorité absolue 
les domaines, présentés plus loin37, dans lesquels le processus de transition est 
inachevé. A cet effet, l’évaluation suggère de mettre au point un système d’indica-
teurs spécifiques pour le processus de transition – pour mesurer les résultats de la 
coopération au niveau stratégique – puis d’intégrer ce système dans les futures 
stratégies et dans les programmes par pays. 
Les points forts de la coopération suisse avec les pays de l’Est résident dans les 
relations étroites qu’elle établit avec les partenaires sur le terrain, grâce à des 
approches dites «bottom-up» (partant de la base) et à sa présence sur place (bureaux 
de coopération, cf. ch. 7), et dans sa mise en œuvre relativement rapide, souple et 
peu bureaucratique. Selon les évaluateurs externes, ce sont ces qualités qui ont 
permis aux programmes de s’adapter de manière dynamique à l’évolution des 
besoins. La Suisse jouit d’ailleurs d’une crédibilité particulière: petit pays indépen-
dant, elle ne nourrit pas d’ambitions à l’échelle européenne et encore moins d’ordre 
géostratégique. Après avoir relevé que la coopération avec les pays de l’Est applique 
de plus en plus des approches systémiques globales à tous les niveaux d’intervention 
(macro, méso et micro), ainsi que des approches intégrées, les experts soulignent la 
fiabilité et la transparence de la coopération suisse, qualités qui résultent de sa plani-
fication à moyen terme et d’une conception des projets fondée sur la participation et 
sur les besoins des bénéficiaires. 
Le processus de réforme variant d’un pays à l’autre, il faut soigneusement évaluer, 
pour chacun d’entre eux, dans quelle mesure les réformes s’orientent effectivement 
vers la démocratie et l’économie de marché et ce que la Suisse peut entreprendre 
pour les appuyer efficacement. Le choix des thèmes prioritaires de la coopération 
dans les différents pays partenaires est par ailleurs fixé en fonction de la contribution 
que la Suisse peut fournir pour résoudre un problème particulier de la transition. Les 
autres grands facteurs qui interviennent ensuite dans la définition de la stratégie 
comprennent le potentiel de réforme du pays concerné ou des institutions locales, la 
priorité à accorder aux différents groupes cibles, leurs objectifs ainsi que les priorités 
et les politiques nationales de réforme. L’engagement suisse recèle aussi des risques 
qu’il convient toujours de comparer aux progrès qui peuvent être réalisés sur la voie 
du développement. Pour mener des activités dans le contexte imprévisible et incer-
tain des pays de l’Est, il est nécessaire de faire preuve de beaucoup de souplesse, de 
combiner au mieux les instruments de la coopération, de définir clairement les 
objectifs et d’assurer un suivi méthodique des programmes et des projets. 
 
37 
Cf. définition des objectifs dans les domaines de l’agenda inachevé de la transition, au ch. 
5.2.

1749 
5.2 
L’agenda inachevé de la transition 
Pour relever les grands défis décrits au ch. 2, la Suisse conçoit ses activités en sa-
chant que ses ressources sont limitées et en mettant l’accent sur certains thèmes et 
secteurs dans le souci de rationaliser et d’optimiser l’efficacité de la coopération. 
Dans ce modèle de concentration des efforts, elle réserve une place particulière aux 
principaux déficits de la transition. Le terme «agenda inachevé de la transition» 
(«unfinished agenda») désigne les réformes qu’il faudra mener au cours de ces 
prochaines années et constitue le fil rouge du IVe crédit-cadre pour la coopération 
avec les pays de l’Est. 
Se basant sur ces principaux défis, les secteurs prioritaires et les priorités straté-
giques du crédit-cadre proposé dans le présent message suivent les quatre grands 
axes thématiques présentés ci-après. 
5.2.1 
Sécurité, stabilisation et gouvernance 
et démocratisation 
La sécurité, la stabilisation, la démocratisation et l’Etat de droit sont les conditions 
de base du bien-être individuel, d’une coexistence pacifique et du développement 
économique, politique et social. Dans ce domaine, les activités doivent en premier 
lieu contribuer à prévenir les conflits dans des régions où la situation demeure diffi-
cile et à atténuer les tensions. Elles comprennent par exemple la promotion de la 
résolution pacifique des conflits, de l’intégration et de la réconciliation, mais aussi 
des mesures destinées à protéger les minorités et les groupes défavorisés. La sécurité 
et la stabilité vont de pair avec des améliorations dans le secteur de la gouvernance 
visant à garantir que les prestations de base de l’Etat seront accessibles aux groupes 
marginalisés et disponibles jusque dans les régions les plus reculées. Il s’agit ici de 
consolider les structures politiques et démocratiques d’institutions légitimées par le 
peuple et de promouvoir une bonne gestion des affaires publiques38 fondée sur l’Etat 
de droit, sur la séparation des pouvoirs et sur le respect des droits humains et des 
minorités. Cette évolution passe par l’instauration de structures administratives 
décentralisées proches des citoyens et axées sur leurs besoins, la réforme des sys-
tèmes judiciaire et policier, l’encouragement de médias libres et la création de servi-
ces étatiques chargés de lutter contre le crime organisé et le terrorisme. Les priorités 
seront et resteront les suivantes: instaurer des institutions fondées sur le pluralisme, 
assurer l’accès à la justice et à l’information et donner une voix aux groupes de 
population défavorisés (surtout aux femmes39 et aux jeunes). Dans le contexte 
spécifique des pays de l’Est, les aspects économiques de la gouvernance revêtent 
une importance particulière. Ceux-ci comprennent notamment la mise en place de 
conditions-cadres régulatrices et stables favorisant le développement de l’économie 
privée et contribuant par là même à la lutte contre la pauvreté. Il convient également 
 
38 
La «bonne gouvernance» (cf. ch. 2.2 et 7) est une notion reconnue au niveau international 
dans le domaine de la gestion publique. Ses critères fondamentaux ont été définis dans le 
cadre du Comité d’aide au développement de l’OCDE et ont valeur contraignante. 
39 
Le rôle des femmes et des hommes dans la politique, dans l’économie et dans la société 
revêt une importance particulière dans les pays de l’Est (cf. ch. 2.2), puisqu’il ne faut pas 
considérer l’égalité des chances uniquement comme un «effet secondaire» mais comme 
une clé du développement. Le souci de l’égalité hommes-femmes doit devenir un thème 
transversal de la coopération et, à ce titre, intervenir dans toutes ses activités.

1750 
d’accorder toute son attention à l’émergence de la société civile et aux points de 
friction dans les relations entre le citoyen et l’Etat (absence de droit administratif). 
– 
La stabilisation a pour objectif d’empêcher de nouveaux conflits grâce à des 
mécanismes internationaux de prévention et de résolution des conflits et à 
l’amélioration de la coopération régionale. 
– 
La gouvernance a pour objectif de consolider les structures politiques et 
économiques ainsi que les institutions issues d’un processus démocratique et 
fondées sur les principes de la bonne gouvernance, de la participation, de la 
transparence, de l’Etat de droit et du respect des droits humains et des 
minorités. 
5.2.2 
Réformes structurelles, croissance économique 
et accroissement des revenus 
Les changements et les ajustements structurels peuvent être considérés comme les 
missions centrales de la transition. Alors que la plupart des pays sont parvenus ces 
dernières années à une certaine stabilisation macroéconomique (avec des taux 
d’inflation relativement bas et une stabilisation accrue des taux de change), nombre 
d’autres Etats ne sont qu’au début d’un processus urgent de mise en œuvre des 
réformes structurelles. A l’avenir, la promotion des réformes économiques s’atta-
chera prioritairement à leur mise en œuvre, notamment dans les domaines suivants: 
– 
La création de conditions-cadres appropriées et la mise en place d’institu-
tions économiques comptent parmi les facteurs les plus déterminants pour 
initier une croissance économique durable (et l’accroissement de l’emploi et 
des revenus). Les mesures visent en particulier: une répartition des tâches 
claire entre l’Etat et l’économie (désimbrication), le démantèlement de la 
bureaucratie et l’amélioration de la bonne gestion des entreprises («corporate 
governance»); l’introduction d’une politique fiscale transparente, la restruc-
turation et l’assainissement du secteur financier (qui doit devenir plus acces-
sible pour les entreprises); la promotion de l’emploi et des revenus; la 
réglementation des relations financières extérieures (endettement et accès 
aux marchés des capitaux, politique commerciale et d’investissement, etc.). 
– 
L’émergence d’un secteur privé prospère – principalement composé de 
petites et moyennes entreprises (PME) qui sont capables de réagir avec flexi-
bilité et dynamisme à l’évolution de la situation, de créer des emplois et de 
générer des recettes fiscales – est capitale pour la réussite de la transition 
économique. Les principales mesures envisagées sont: le soutien à la créa-
tion et à l’extension d’entreprises, la qualification professionnelle de la 
main-d’œuvre, l’accès facilité des PME aux sources de financement et aux 
services de conseils, la levée des obstacles administratifs et l’amélioration 
des partenariats sociaux entre employeurs et salariés. Les activités dans ce 
domaine incluent également la promotion des investissements étrangers, 
notamment en offrant des services de mise en relation d’affaires et d’analyse 
des marchés ainsi qu’en favorisant une gestion durable de la dette.

1751 
– 
L’intensification des échanges – avec les Etats voisins, les pays industriali-
sés européens mais aussi d’autres clients dans le monde – favorise l’inté-
gration politique et économique des pays et crée un potentiel accru de crois-
sance économique. La facilitation du commerce régional, dont le développe-
ment est encore fortement entravé par des obstacles de nature politique, est 
économiquement très importante pour les pays de l’Est. Les objectifs de la 
coopération dans ce domaine sont les suivants: amélioration de la politique 
commerciale (conduite de négociations, mise en œuvre des règles internatio-
nales, etc.), création d’associations au sein desquelles des intérêts de politi-
que commerciale peuvent être formulés et promotion des relations commer-
ciales entre les entreprises des pays bénéficiaires et les clients potentiels des 
pays industrialisés. 
– 
Les réformes structurelles visent avant tout à instaurer des conditions-
cadres propices au développement économique et social durable, qui per-
mettront de créer des emplois et des revenus. 
– 
Dans le domaine du commerce extérieur, le principal objectif est de 
promouvoir l’intégration internationale et les échanges régionaux en 
s’appuyant sur des politiques commerciales plus fiables et sur des institu-
tions performantes. 
Introduction du leasing en Asie centrale 
Parmi les mécanismes de financement, le leasing est une solution qui peut rem-
placer avantageusement le crédit bancaire classique, dans la mesure où il ne met 
pas de l’argent liquide à la disposition de l’entreprise qui y recourt, mais des 
biens (en général des biens d’équipement, des machines, etc.) pour l’utilisation 
desquels l’entreprise s’acquitte d’un intérêt pendant une période donnée. Cet 
instrument est donc particulièrement utile pour les PME qui ne possèdent pas 
encore une assise financière suffisante. Pour accorder un prêt, les sociétés de 
leasing se fondent en effet sur le potentiel d’expansion qui découle du contrat de 
leasing conclu avec l’entreprise, alors que les banques évaluent la qualité de 
leurs clients uniquement sur la base de leur solvabilité et de leur bilan. Le lea-
sing est donc l’instrument idéal pour briser le cercle vicieux dont sont victimes 
les jeunes entreprises. 
Le seco soutient le «Central Asia Leasing Development Project» de la Société 
financière internationale (SFI), qui entend utiliser cet instrument pour stimuler la 
croissance des entreprises privées en Asie centrale. 
La SFI a ainsi assisté les gouvernements du Tadjikistan, de l’Ouzbékistan et du 
Kirghizistan lors de l’élaboration de bases légales concernant le leasing et a 
exposé aux entreprises intéressées les avantages liés à cette nouvelle forme de 
financement. Grâce au soutien suisse, le leasing a été introduit dans ces trois 
pays, et les opérations qui en découlent se sont multipliées au cours des derniè-
res années. La SFI estime qu’en Ouzbékistan, par exemple, chaque tranche de 
1000 dollars mise à disposition sous la forme de leasing permet de créer en 
moyenne un emploi. Dans le cas de l’atelier de couture Lola Tailors, un leasing 
de 7000 dollars a même permis au propriétaire de créer 20 nouveaux postes de 
travail, ce qui a entraîné l’achat de 10 machines à coudre.

1752 
5.2.3 
Infrastructures et ressources naturelles 
Il ne peut y avoir de développement économique sans infrastructures opérationnelles 
et durables. Or, dans les pays de l’Est, les infrastructures ont longtemps été mal 
entretenues, voire délibérément détruites pendant les conflits (cf. ch. 2.5). La recons-
truction et la modernisation des infrastructures de base ainsi que la promotion dura-
ble des ressources naturelles revêtent ainsi un caractère prioritaire. L’accent sera 
notamment mis sur l’approvisionnement en eau, la gestion des déchets, l’électricité, 
le chauffage à distance et les transports publics. Le cadastre continuera par ailleurs 
de représenter un secteur niche très intéressant pour la coopération suisse. Les mesu-
res envisagées ne consistent pas uniquement en l’amélioration des infrastructures 
physiques, mais également en la création de conditions-cadres et d’institutions 
appropriées, qui permettront de garantir leur bon fonctionnement sur le long terme. 
Pour accroître l’efficacité et avoir une plus grande influence dans le dialogue politi-
que, les projets touchant aux infrastructures et à la protection de l’environnement 
seront souvent mis en œuvre dans le cadre de cofinancements avec des institutions 
financières internationales, telles que la Banque mondiale et la BERD (cf. 3.3.3). 
Enfin, les modèles qui font intervenir le secteur privé par le biais de ce que l’on 
appelle des partenariats public-privé gagnent en importance et sont également pré-
vus. 
En dépit des problèmes posés par un gaspillage des ressources dû à l’absence de 
mesures d’incitation, les ressources naturelles et la biodiversité de l’Europe de l’Est 
recèlent un énorme potentiel. Dans ce domaine, il s’agit avant tout de réformer en 
profondeur les conditions-cadres relatives à la protection et à l’exploitation des 
ressources naturelles, mais aussi de changer les mentalités. La coopération en 
matière d’utilisation durable des ressources naturelles se concentre sur des actions 
intégrées dans les domaines suivants: gestion de l’eau, développement des régions 
de montagne, sylviculture et agriculture, réserves naturelles, gestion des déchets et 
des produits chimiques, promotion de la formation et de la conscience environne-
mentale et encouragement au dialogue entre les gouvernements et la société civile à 
tous les échelons (local, national et international) 
Des mesures de politique environnementale s’imposent d’urgence pour préserver la 
diversité biologique, améliorer la gestion environnementale dans les entreprises 
agricoles, assurer la transparence des coûts, appliquer le principe du pollueur-payeur 
et renforcer les organismes étatiques et civils œuvrant pour la protection de la 
nature. Pour réaliser ces progrès, des efforts sont nécessaires tant sur le plan bilatéral 
que dans le cadre multilatéral (comme celui qu’offre le processus Un environnement 
pour l’Europe; cf. ch. 2.5). 
– 
Les réformes ont pour objectif de garantir à tous les groupes de la popula-
tion un accès durable aux infrastructures de base. 
– 
Les activités de coopération visent à promouvoir l’utilisation économe et 
durable des ressources naturelles et à renforcer les organismes de protec-
tion de l’environnement.

1753 
Des partenaires privés pour améliorer la distribution d’électricité 
au Tadjikistan 
Le réseau électrique du Gorno-Badakchan est obsolète et dans un état déplo-
rable. Même si la majeure partie de la population, pourtant très pauvre, est rac-
cordée au réseau électrique, elle ne peut que rarement en bénéficier en raison des 
fréquentes pannes de courant. 
Les ressources nécessaires à la remise en état du réseau font défaut. Pour remé-
dier à ce problème, il a été décidé d’opter pour un partenariat public-privé, afin 
de rénover les installations existantes, de doter l’usine électrique régionale d’une 
gestion efficace et d’améliorer ainsi durablement l’approvisionnement en éner-
gie. Cette volonté s’est traduite dans les faits par la création d’une société 
d’électricité privée, PamirEnergy, qui a obtenu une concession pour distribuer 
l’électricité dans la région pendant 25 ans. Les propriétaires de cette nouvelle 
société sont l’Aga Khan Fund for Economic Developement (70 %) et la Société 
financière internationale (30 %). PamirEnergy investira un montant de l’ordre de 
26 millions de dollars dans les usines hydroélectriques existantes et dans le 
réseau de distribution. Sur ce total, 16 millions de dollars proviennent des fonds 
propres de la société et 10 millions de dollars de l’Association internationale de 
développement (IDA) de la Banque mondiale. Ce dernier montant est mis à la 
disposition de PamirEnergy sous forme de prêt commercial par le gouvernement 
tadjik. 
La conclusion de ce partenariat public-privé entraînera aussi une adaptation de la 
structure tarifaire. Compte tenu des ressources financières modestes de la popu-
lation, le gouvernement prendra à sa charge l’approvisionnement de base («life 
line») et subventionnera les prix pendant une période transitoire. Le seco verse 
5 millions de dollars pour contribuer à couvrir ces coûts. Les ressources man-
quantes seront fournies par la différence des taux d’intérêt sur le prêt accordé 
(grâce à la Banque mondiale) par le gouvernement à PamirEnergy. Etant donné 
la pauvreté endémique dans la région, ce tampon financier s’avère absolument 
essentiel à la viabilité du projet, basé sur une approche inédite et novatrice visant 
à démontrer qu’il est possible de conclure des partenariats public-privé même 
dans un contexte difficile. 
5.2.4 
Réforme sociale et nouvelle pauvreté 
Dans certains pays en transition, l’accroissement du nombre de nouveaux pauvres, 
provoqué par les bouleversements politiques, économiques et sociaux, est si drama-
tique qu’il incite la population à rejeter le processus de transition et menace la stabi-
lité politique (cf. ch. 2.6). La pauvreté et le manque de perspectives d’avenir étant 
souvent à l’origine de la migration clandestine (cf. ch. 2.4), il faut s’attacher d’autant 
plus à amortir les effets sociaux des réformes et à mettre en place rapidement des 
systèmes sociaux sûrs pour enrayer la paupérisation. Il importe d’aider la population 
à supporter les difficultés inhérentes à la transition et d’atténuer les conséquences 
des disparités sociales croissantes, tout en œuvrant à la construction d’un système 
social efficace et durable. Les activités doivent viser en priorité à créer des institu-
tions qui soient à même d’offrir un degré adéquat de prévoyance sociale et

1754 
d’assurance-vieillesse, ainsi qu’un système éducatif qui fonctionne. La santé reste 
parmi les secteurs prioritaires de la coopération suisse, qui met ici l’accent sur la 
prise en charge des groupes socialement menacés (minorités, femmes, jeunes, etc.), 
en leur réservant une place particulière dans la définition de ses groupes cibles. 
– 
Dans le domaine social, les objectifs comprennent l’adaptation et le renfor-
cement d’institutions sociales étatiques et non étatiques. Celles-ci doivent 
être à même de garantir le bon fonctionnement du système social, de fournir 
les prestations de base, de tempérer les rigueurs sociales qui accompagnent 
inévitablement le processus de transition, d’enrayer la paupérisation et de 
lutter contre la pauvreté existante. 
Les quatre thèmes prioritaires identifiés dans la transition inachevée des pays de 
l’Est se retrouvent dans tous les programmes régionaux pour l’Europe du Sud-Est 
(cf. ch. 6), avec des différences pour ce qui de leur pondération et de leur rang dans 
l’ordre des priorités. Les mêmes thèmes sont repris ensuite dans les programmes par 
pays que la Suisse élabore pour chacun des pays prioritaires de sa coopération. 
5.3 
Principes et instruments 
5.3.1 
Principes 
Comme l’explique le message accompagnant la loi fédérale sur la coopération avec 
les Etats d’Europe de l’Est40, la coopération suisse avec l’Europe de l’Est a opéré 
une certaine réorientation au fil des ans. Son objectif prioritaire consiste aujourd’hui 
à soutenir la création d’institutions solides et viables, telles qu’un appareil judiciaire 
fondé sur l’Etat de droit et un système de réglementation de la concurrence, institu-
tions qui se sont avérées indispensables pour mener à bien des réformes politiques et 
économiques (cf. ch. 1.2). Sur le plan concret, la réorientation se traduit surtout par 
un recours plus fréquent aux partenariats, qui impliquent non seulement une coordi-
nation avec les autres donateurs, la participation d’autorités, d’entreprises et de 
groupements de la société civile des pays bénéficiaires, mais aussi une collaboration 
avec des organisations non gouvernementales et avec des entreprises (cf. ch. 3.3.2 et 
5.1). Elle est également réalisée au travers d’une approche dite intégrée des activités, 
qui consiste à rattacher des projets isolés à des programmes, puis à inclure ceux-ci – 
par l’entremise du dialogue politique – dans certaines réformes politiques. 
Parmi les autres éléments de cette réorientation, mentionnons aussi le poids donné 
aux groupes cibles: tout projet de coopération et son orientation stratégique sont 
définis en fonction du groupe cible que l’on souhaite atteindre par l’intermédiaire 
d’institutions et de partenaires locaux. Cette méthode a pour objectif premier de 
soutenir et d’appuyer les forces novatrices du pays (cf. ch. 7.2), en vue de créer des 
structures démocratiques fondées sur l’Etat de droit et de mener à bien les réformes 
économiques. Les groupes cibles comprennent donc les forces novatrices des sec-
teurs tant public que privé, la société civile, désireuse de participer aux processus 
politiques, économiques et sociaux, et les femmes, qui souhaitent elles aussi prendre 
part aux processus politiques et économiques. Dans ce sens, la coopération s’adresse 
donc avant tout aux citoyennes et aux citoyens obligés de défendre ou de définir 
 
40 
FF 2004 1803, commentaire concernant l’art. 7.

1755 
leurs droits et leurs obligations face à un Etat et à une collectivité d’un abord sou-
vent difficile. Les projets de coopération se concentrent par ailleurs sur les minorités 
et sur les groupes socialement ou culturellement marginalisés, qui comprennent 
depuis toujours les jeunes et la nouvelle génération (cf. programme régional pour la 
jeunesse, ch. 6). Ces groupes étant appelés à jouer un rôle capital dans le processus 
de réforme politique et économique et dans la transformation des institutions, ils 
méritent qu’on leur accorde une priorité plus grande encore. 
Pour bénéficier de la coopération suisse, l’Etat partenaire doit remplir les conditions 
suivantes: son gouvernement doit manifester clairement sa volonté de mettre en 
oeuvre des réformes, le processus doit bénéficier du soutien de la population, et les 
autorités politiques doivent être dignes de confiance (cf. ch. 7). Bien qu’elle mette 
largement l’accent sur la consolidation des institutions, la coopération place les êtres 
humains, leurs problèmes et leurs potentiels au centre de ses préoccupations et de 
ses activités. Or, ces partenaires-là ne peuvent améliorer durablement leurs condi-
tions de vie, chose à laquelle ils aspirent, que lorsque la sécurité humaine est garan-
tie, que l’approvisionnement de base est assuré et qu’ils ont à nouveau accès à la 
formation, à l’emploi et aux prestations sociales. Ces conditions ne peuvent être 
réunies que dans un contexte économique, social et culturel stable. 
Pour répondre à tous ces besoins, des programmes concrets sont lancés pour appuyer 
les réformes structurelles qui s’imposent. Ils s’inscrivent dans le processus de trans-
formation et s’harmonisent avec les priorités des pays et des institutions financières 
internationales déjà actives dans ces domaines. 
5.3.2 
Instruments 
Les deux principaux instruments de la coopération de la Suisse avec les pays de 
l’Est sont la coopération technique et la coopération financière, qui sont décrites plus 
en détail dans le message qui accompagne la loi fédérale.41 
La coopération technique, qui est du ressort de la Direction du développement et de 
la coopération (DDC), soutient le processus de réforme politique, économique et 
sociale en se conformant à l’orientation qui résulte de la combinaison des cinq 
domaines prioritaires définis dans la Stratégie 2010 de la DDC: prévention et réso-
lution des crises, bonne gestion des affaires publiques, promotion de l’emploi et des 
revenus, amélioration de l’équité sociale et gestion durable des ressources naturelles. 
Conformément aux lignes directrices mentionnées plus haut, les activités mettent 
l’accent sur la promotion de structures démocratiques et sur la prévention des 
conflits, sur l’amélioration du développement social, sur la promotion de l’emploi et 
des revenus et sur la gestion durable des ressources naturelles. La conception 
moderne de la coopération technique est axée sur la création et sur la réforme 
d’institutions et elle mise sur le développement des capacités (concept de «capacity 
development»). Elle s’appuie sur le potentiel et sur les capacités des partenaires pour 
les développer en leur transmettant des connaissances et des technologies, ainsi 
qu’en consolidant les institutions et en les mettant en réseau. Ces activités s’adres-
sent à tous les partenaires, tant aux organismes publics et privés qu’à ceux de la 
société civile, et visent à accroître leurs facultés à collaborer (partenariats public-
 
41 
FF 2004 1803

1756 
privé). Les conseils, la formation et la formation continue ainsi que la facilitation de 
l’accès aux crédits ou à des services de financement permettent par ailleurs de 
concrétiser des initiatives individuelles. En cas de conflits ou de divergences, la 
coopération technique intervient en particulier par le biais de la médiation et de la 
communication. Enfin, l’une de ses principales préoccupations réside dans la pro-
motion de la coopération transfrontalière. 
L’orientation de la coopération économique et financière, qui est du ressort du 
Secrétariat d’Etat à l’économie (seco), est définie dans la Stratégie 2006 du seco. 
Cette coopération concourt à la mise en place de structures d’économie de marché, 
stimule le développement d’un secteur privé prospère et favorise l’intégration des 
pays en transition dans l’économie mondiale. L’instrument le plus important en 
termes de déboursements sont les contributions non remboursables, principalement 
pour le financement d’infrastructures, mais aussi pour les aides budgétaires ou les 
aides à la balance des paiements ainsi que les mesures de désendettement. 
Le financement d’infrastructures (cf. ch. 5.2.3) occupe une place prépondérante en 
termes de volume financier dans la coopération financière avec les pays de l’Est. De 
tels financements sont accordés pour des projets et dans des secteurs où l’octroi de 
contributions non remboursables ou à des conditions avantageuses se justifie, c’est-
à-dire dans le cas d’infrastructures de base dont le financement ne peut être assuré 
sur une base commerciale. Des contributions sont également accordées dans le cadre 
de cofinancements destinés à réduire les coûts des crédits d’une banque de dévelop-
pement. Où cela s’avère possible, la coopération soutient aussi des projets qui pré-
voient une participation du secteur privé ou un partenariat public-privé, car ils per-
mettent de mobiliser des capitaux et des connaissances supplémentaires pour 
renouveler les infrastructures. Le financement des infrastructures demeure en prin-
cipe lié à des livraisons suisses bien que le critère de la valeur ajoutée suisse soit 
interprété avec toujours plus de souplesse. 
Les mesures de promotion du secteur privé et des investissements comprennent des 
activités destinées à améliorer les conditions-cadres propices, des facilités de 
conseils pour les petites et moyennes entreprises dans les pays bénéficiaires et la 
participation à des fonds de capital-risque spécialisés. La Confédération peut aussi 
ouvrir auprès d’intermédiaires financiers des lignes de crédit qui permettront aux 
petites et moyennes entreprises d’accéder à des ressources en capital. Pour consoli-
der ces activités, il est prévu, comme annoncé dans le message du 20 novembre 
2002 concernant la continuation du financement des mesures de politique économi-
que et commerciale au titre de la coopération au développement42, de mettre sur pied 
une nouvelle facilité suisse Swissfund43, dont les activités devraient être étendues 
aux pays d’Europe de l’Est. Les entreprises de Suisse ou d’autres pays occidentaux 
peuvent par ailleurs faire appel aux services de la société spécialisée SOFI44, établie 
en Suisse, pour obtenir des conseils et développer des projets d’investissement dans 
nos pays partenaires dans les pays de l’Est. 
La promotion commerciale consiste avant tout à fournir un soutien pour améliorer la 
politique commerciale du pays partenaire, créer des institutions et des associations et 
favoriser les exportations (principalement par l’entremise du SIPPO45). Elle permet 
 
42 
FF 2003 155 
43 
FF 2003 217 
44 
FF 2003 213 
45 
FF 2003 220

1757 
aussi d’accorder des concessions douanières unilatérales qui ouvrent à certains pays 
un accès préférentiel au marché suisse. 
Les activités du SIPPO, du Swissfund et de la SOFI seront également partiellement 
financées dans le cadre du crédit-cadre proposé. 
La coopération financière peut également recourir aux garanties de crédits qui ser-
vent à couvrir les risques politiques et de transfert pour les livraisons vers les pays 
pour lesquels la garantie contre les risques à l’exportation (GRE) n’est pas encore 
disponible. La GRE étant désormais ouverte pour la grande majorité des pays 
d’Europe de l’Est, les garanties de crédits ne sont plus guère utilisées. Aujourd’hui, 
on n’y recourt plus que pour couvrir les opérations à moyen et à long terme avec les 
pays du Caucase, le Kazakhstan et les pays d’Asie centrale. Au début de 2001, le 
Conseil fédéral a par ailleurs adopté une nouvelle politique pour l’octroi de garanties 
de crédits. 
5.3.3 
Coordination des activités 
Ces dernières années, la DDC et le seco sont parvenus à optimiser sensiblement la 
complémentarité de leurs instruments et la définition d’orientations communes. Ces 
deux services s’accordent par exemple pour fixer ensemble des bases de travail ou 
de planification en élaborant des programmes régionaux à moyen terme et des pro-
grammes par pays pour chacun des Etats prioritaires de la coopération suisse. Le 
seco et la DDC s’appuient sur ces programmes pour planifier et mettre en œuvre 
leurs activités de coopération avec les pays de l’Est. Les programmes contiennent en 
effet des indications contraignantes sur le choix et la conception des projets, qui sont 
en général assurés sur place par des bureaux de coopération communs. 
Comme en atteste l’évaluation externe (cf. ch. 4), la répartition et la coordination des 
tâches de la DDC et du seco, telle qu’elle a été redéfinie en 1998 dans le cadre de la 
Réforme du gouvernement et de l’administration (RGA) et inscrite dans 
l’ordonnance du 6 mai 1992 sur la coopération renforcée avec les Etats d’Europe de 
l’Est46, s’est substantiellement améliorée et peut aujourd’hui être qualifiée de bonne. 
6 
Concepts et priorités régionales 
Parallèlement à l’orientation stratégique et sectorielle décrite plus haut, la coopéra-
tion se dote aussi de priorités géographiques et régionales. L’expérience montre en 
effet que seule la concentration des ressources et une présence sur place permettent 
d’initier un changement durable. Le choix des pays partenaires intervient sur la base 
de critères tels que les besoins, l’indice de pauvreté, la gestion gouvernementale, le 
dynamisme de la réforme, les potentiels locaux et les intérêts politiques et économi-
ques de la Suisse. Depuis l’ouverture du premier crédit-cadre, en mars 1990, les 
efforts de coopération se sont progressivement déplacés: ils visent aujourd’hui 
moins les pays d’Europe centrale et les Etats baltes (Pologne, République tchèque, 
Hongrie, Slovaquie et pays de la Baltique) que les Balkans et les pays de la CEI. 
Alors même que la coopération avec les pays candidats à l’adhésion à l’Union 
européenne (en 2004) atteignait graduellement son terme, de nouvelles priorités sont 
 
46 
RS 974.11

1758 
apparues en Roumanie, en Bulgarie et en Albanie dès 1992, en Russie et dans la CEI 
dès 1993 et dans les Etats issus de l’éclatement de la Yougoslavie dès 1996. Le 
changement de cap au profit de l’Europe du Sud-Est et de la CEI, en particulier des 
Etats d’Asie centrale et du Caucase du Sud, s’est accentué pendant la mise en œuvre 
du dernier crédit-cadre. Cette orientation géographique devrait se maintenir pendant 
la durée du prochain crédit. Aujourd’hui, la coopération avec les Etats de l’Est se 
concentre sur certains pays prioritaire et des programmes régionaux (Asie centrale et 
Caucase du Sud). La Russie et la province du Kosovo bénéficient par ailleurs cha-
cune d’un programme spécial. 
La définition de priorités géographiques sert de base à la planification du finance-
ment. Au vu des besoins encore très importants en matière de réforme et compte 
tenu des intérêts de la politique extérieure, les activités suisses continueront de se 
concentrer sur la région des Balkans. Toutefois, les engagements de la Suisse en 
faveur des pays d’Europe du Sud-Est candidats à l’adhésion à l’Union européenne 
diminueront probablement vers la fin de la période du crédit-cadre (dès 2007 envi-
ron) et devraient lui permettre de se ménager une certaine marge de manœuvre 
financière pour se fixer de nouvelles priorités, par exemple dans les régions limitro-
phes de l’UE élargie. Si la Suisse évalue actuellement un éventuel programme 
spécial de coopération technique et financière renforcée en Moldavie47, où elle 
achemine déjà de l’aide humanitaire, elle ne prévoit pas de modifier foncièrement la 
répartition financière actuelle de son assistance: 70 % environ pour les Balkans et 
30 % environ pour la CEI. 
Pays prioritaires 
Programmes régionaux 
Programmes 
spéciaux 
 
 
 
Albanie 
Programme régional pour l’Asie centrale 
Kosovo 
Bulgarie 
Kirghizistan Ouzbékistan, Tadjikistan 
 
Macédoine 
 
Russie 
Roumanie 
Programme régional pour le Caucase du Sud 
Bosnie et Herzégovine 
Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie 
 
Serbie-et-Monténégro 
 
 
Ukraine 
 
 
 
 
 
Dans les différents pays prioritaires de la coopération avec l’Europe de l’Est, les 
activités s’inscrivent non seulement dans un cadre bilatéral, mais de plus en plus 
aussi dans un cadre régional. En effet, si une coopération interétatique s’impose 
parfois pour instaurer et garantir la stabilité et la sécurité, des approches coordon-
nées sur le plan international et des échanges régionaux sont nécessaires pour assu-
rer le développement économique et surmonter les graves problèmes liés à la transi-
tion, tels que la criminalité, la migration et l’exploitation des ressources. C’est 
pourquoi la Suisse développe de plus en plus souvent des stratégies régionales à 
moyen terme pour des zones géographiques, économiques et culturelles données: 
dans le cas de l’Asie centrale et du Caucase du Sud, la DDC et le seco ont ainsi 
 
47 
La réponse du Conseil fédéral au postulat Fehr/Zapfl/Gross du 19.6.2003 (03.3330) va 
dans ce sens: en Moldavie, qui est pour l’heure le pays le plus pauvre d’Europe, il importe 
– en plus du vaste programme humanitaire que la Suisse y mène – d’améliorer les condi-
tions de vie dans les campagnes, pour ouvrir de meilleures perspectives d’avenir aux 
jeunes et les inciter ainsi à rester dans leur pays. La promotion de la formation profes-
sionnelle et des petites entreprises jouera un rôle-clé dans ces efforts de coopération.

1759 
renoncé à inscrire leurs projets spécifiques dans des programmes par pays. Ce choix 
permet d’élargir le cadre de notre action à une échelle régionale et tient compte de la 
tendance à la régionalisation qui se manifeste dans la coopération internationale. La 
Suisse a élaboré des lignes directrices et des programmes régionaux d’une part pour 
le groupe d’Etats que forment la Géorgie, l’Azerbaïdjan et l’Arménie48, d’autre part 
pour ses partenaires d’Asie centrale que sont le Kirghizistan, le Tadjikistan et 
l’Ouzbékistan49 (cf. ch. 6.2). Le Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est définit 
également un cadre politique et stratégique pour la coopération dans les Balkans. 
Pour compléter ses programmes bilatéraux et régionaux s’adressant à des régions et 
à des pays précis, la Suisse réalise aussi des programmes régionaux thématiques, qui 
ont le plus souvent une origine historique et qui canalisent et valorisent le savoir-
faire spécifique de certains partenaires suisses. Ces programmes interviennent aux 
moments-clés de la transition et abordent des problèmes tels que la recherche 
d’identité, la sécurité et le développement de capacités et visent surtout la jeunesse, 
la culture (cf. ch. 2.7), la recherche, la science, la justice, la police et la sécurité 
nucléaire (cf. ch. 2.5). La redéfinition du rôle de la science et de la recherche occupe 
ainsi une place toute particulière dans le processus de transition: le changement de 
régime dans les pays de l’ancien bloc de l’Est et la diminution drastique des moyens 
alloués à la recherche ont provoqué la perte de pans entiers de leurs formidables 
compétences et capacités de recherche. C’est pourquoi le Fonds national suisse de la 
recherche scientifique, mandaté par la DDC, participe à l’adaptation de leurs systè-
mes et de leurs politiques de recherche. Dans ses activités, il vise à intégrer la 
recherche d’Europe de l’Est dans le réseau scientifique mondial, à soutenir les 
réformateurs dans les milieux de la recherche et à favoriser la réforme des instituts 
de recherche. 
 
48 
sdc/seco: Swiss Programme for the South Caucasus 2002–2006, Berne, janvier 2003. 
49 
sdc/seco: The Swiss Regional Mid-Term Programme Central Asia 2002–2006, Berne, 
novembre 2002.

1760 
Réforme de l’appareil policier et judiciaire 
Dans le domaine de la justice et de la police, le soutien suisse aide les pays par-
tenaires à relever les grands défis que pose la réforme institutionnelle en matière 
de sécurité et de gouvernance (cf. ch. 2.1 et 2.2). Depuis qu’elle coopère avec les 
pays de l’Est, la DDC appuie leurs efforts visant à instaurer un Etat de droit 
démocratique et toutes les institutions requises. Elle mène à cet effet un pro-
gramme thématique régional dont l’orientation géographique vise depuis 1999 
l’Europe du Sud-Est. Le contenu actuel de ce programme reflète le problème 
particulier que pose la réforme de la sécurité dans le domaine civil. Dans 
l’ensemble, le programme poursuit les mêmes objectifs que le Pacte de stabilité 
pour l’Europe du Sud-Est (cf. ch. 6.1) et s’inscrit parfaitement dans la stratégie 
globale de la politique de sécurité du Conseil fédéral. 
Sur place, la DDC aide l’appareil policier à quitter son rôle de service d’ordre au 
service de l’Etat pour devenir un fournisseur de prestations qui s’attache à réali-
ser un travail préventif et proche des citoyens. L’expérience des polices suisses 
fournit des exemples d’approches utiles pour appliquer une telle politique de 
prévention. Sur le plan régional, la coopération encourage la création de réseaux 
pour lutter plus efficacement contre le crime organisé, domaine dans lequel la 
collaboration des services d’investigation des polices nationales, tant dans le 
cadre régional qu’avec des partenaires internationaux, joue un rôle capital. Cette 
collaboration se présente sous la forme de cours de perfectionnement communs 
ou de l’application de normes internationales. Le programme bénéficie de 
l’appui des autorités judiciaires et policières suisses, qui mettent des spécialistes 
à sa disposition. Il complète par ailleurs les activités du DFJP pour mettre en 
œuvre la stratégie du Conseil fédéral destinée à intensifier la coopération poli-
cière internationale. 
Dès le début des années 90, la Suisse a mis en place un programme régional pour la 
jeunesse pour remédier à la disparition des structures destinées aux jeunes. En effet, 
les gouvernements ont pratiquement cessé de subventionner les organisations de 
jeunesse étatiques et les maisons de la culture, moult fois décriées, alors que le 
changement de régime poussait les jeunes à l’apathie. L’absence de perspectives et 
l’impossibilité de prendre part aux décisions politiques étaient telles qu’elles mena-
çaient la cohésion du tissu social. Le programme pour la jeunesse, désormais axé sur 
l’Europe du Sud-Est, tente d’enrayer ce phénomène de marginalisation et de mettre 
en valeur le potentiel que représentent les jeunes pour l’avenir de leurs pays. Le 
programme du Conseil suisse des activités de jeunesse mise donc sur la création de 
structures non étatiques pour les jeunes et sur les échanges d’expériences avec des 
organismes de jeunesse suisses et internationaux. Les jeunes peuvent en effet contri-
buer grandement à améliorer les relations interethniques et à favoriser la réconcilia-
tion, et pas seulement dans les zones en crise des Balkans. C’est pourquoi ils 
figurent en général en bonne place parmi les groupes cibles de la coopération avec 
les pays de l’Est (cf. ch. 5.3.1).

1761 
6.1 
Europe du Sud-Est 
Les Balkans occupent toujours une place importante dans la politique étrangère 
de la Suisse. Ce n’est donc pas un hasard s’ils constituent la seule région d’Europe 
de l’Est pour laquelle le Conseil fédéral a élaboré une politique régionale50 qui sert 
de cadre de référence à tous les départements qui mènent des activités dans les pays 
concernés: DDPS (Swisscoy au Kosovo et Partenariat pour la paix), DFJP (pro-
gramme pour les réfugiés de l’ODR) et DETEC (protection de l’environnement, p. 
ex.). 
Cependant, aucune autre région d’Europe de l’Est ne présente de telles disparités et 
un développement aussi hétérogène. Alors que la Slovénie s’est muée, en un temps 
record, en un Etat démocratique indépendant fondé sur des valeurs occidentales, 
aujourd’hui sur le point d’adhérer à l’Union européenne, les structures étatiques du 
Monténégro et de la province du Kosovo demeurent vulnérables, et quelques années 
seront encore nécessaires à leur consolidation, les problèmes de fond que pose le 
statut politique de ces deux entités nationales étant par trop explosifs. On redoute 
toujours une recrudescence des nationalismes et des conflits qu’ils provoquent, car 
un nouvel embrasement de ces régions en crise ne manquerait pas de mettre à mal 
les équilibres fragiles instaurés à grand peine. Le maintien de la paix, la prévention 
des conflits et la protection des minorités reviennent donc comme des leitmotivs 
dans la plupart des programmes de coopération avec l’Europe du Sud-Est. A ces 
programmes viennent s’ajouter des mesures de promotion de la paix et des droits de 
l’homme qui se fondent sur une base légale récente: la loi fédérale sur des mesures 
de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l’homme51. Ces acti-
vités relèvent de la compétence de la Division politique IV du DFAE et sont coor-
données avec les programmes de la DDC et du seco. 
Le Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est définit depuis 1999 un important 
cadre de référence politique, tant pour les partenaires suisses que sur le plan interna-
tional. Après les violents conflits des années 90, qui ont fait 250 000 morts et plus de 
trois millions de réfugiés et de déplacés, la communauté internationale a conclu ce 
pacte afin de définir un cadre stratégique global pour la pacification et la reconstruc-
tion de la région. La stratégie élaborée se fonde sur l’expérience internationale en 
gestion des crises, selon laquelle les mesures de prévention des conflits et de main-
tien de la paix ne portent leurs fruits que lorsque l’on parvient à créer un contexte 
sûr et à promouvoir des systèmes démocratiques stables, qui sont les prérequis de la 
croissance économique et de la sécurité humaine. Le Pacte est le résultat d’une 
initiative politique et se fonde sur l’engagement commun pris par l’Union euro-
péenne et les pays des Balkans en vue de coordonner les efforts internationaux en 
Europe du Sud-Est et de favoriser la coopération régionale. Alors qu’il apportait à 
l’origine un soutien dans toute une série de domaines, le Pacte se fixe depuis 2002 
des priorités qui viennent compléter le processus de stabilisation et d’intégration de 
l’Union européenne. 
 
50 
Cf. ch. 3.1. 
51 
FF 2003 7475

1762 
La contribution suisse au Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est 
La Suisse participe depuis 2000 aux Tables de travail du Pacte de stabilité et aux 
programmes destinés à stabiliser la région à long terme. Elle peut ainsi pour-
suivre les objectifs de sa propre politique extérieure tout en se servant utilement 
de son expérience bilatérale dans le contexte régional. Ce nouveau partenariat 
entre Etats occidentaux et pays d’Europe du Sud-Est encourage les échanges, la 
définition d’approches communes face à certains problèmes et la coordination 
des mesures internationales. La participation active au Pacte de stabilité apporte 
deux sortes d’avantages à la Suisse: d’une part, les échanges d’idées et 
d’analyses lui sont fort utiles; d’autre part, elle gagne en visibilité sur le plan 
international. 
Pour ce qui est des priorités thématiques, la Suisse se concentre sur des 
domaines dans lesquels elle possède des compétences et une expérience spéci-
fiques, et les contributions suisses visent à améliorer la situation politique, éco-
nomique et sociale des pays partenaires. L’ampleur et la durée des différents 
engagements font l’objet d’une coordination continue au sein des sous-groupes 
thématiques. Pour l’heure, les activités suisses sont axées sur les domaines sui-
vants: reconstruction des infrastructures, retour et intégration des réfugiés dans 
le cadre de MARRI (Initiative migration, asile, réfugiés), médias, renforcement 
de la démocratie locale et collaboration (transfrontalière) entre communes, déve-
loppement social (partenariats sociaux, caisses de pension, maladies transmis-
sibles, mesures du marché du travail), amélioration du cadre général pour 
l’industrie privée (pacte d’investissement, accords régionaux de libre-échange, 
marché régional de l’électricité), promotion des PME, lutte contre la corruption, 
le crime organisé et la traite d’être humains, réforme et, enfin, contrôle démo-
cratique des forces de sécurité (y compris une sécurité intégrée des frontières). 
6.1.1 
Balkans occidentaux 
En Bosnie et Herzégovine, en Serbie-et-Monténégro, en Macédoine, en Albanie et 
dans la province du Kosovo, le climat reste empreint de tensions interethniques et de 
conflits latents. Dans ce qu’il est convenu d’appeler les Balkans occidentaux52, ce 
sont donc toujours la sécurité, la stabilité, la résolution des conflits, le développe-
ment économique, l’organisation de l’Etat, le retour et la réintégration des réfugiés 
qui constituent les principaux enjeux. Par ailleurs, le statut de la province du Kosovo 
est une véritable épée de Damoclès dont dépend le sort de toute la région. Dans les 
années à venir, sa sécurité dépendra aussi de la solution qui sera apportée au pro-
blème de l’appartenance de la vallée de Presevo, une vallée du sud de la Serbie à 
majorité albanaise, et des tensions qui ne cessent de se raviver dans le nord de la 
Macédoine. La Serbie-et-Monténégro, fondée sous la pression de l’Europe occiden-
 
52 
L’expression «Balkans occidentaux» a été introduite par l’Union européenne, et son 
usage a été confirmé lors du Sommet de Thessalonique. Elle désigne les Etats des Balkans 
qui – au contraire de la Bulgarie et de la Roumanie – n’ont pas encore entamé de négocia-
tions d’adhésion avec l’UE, mais bénéficient de son processus de stabilisation et 
d’association (PSA) en faveur des pays d’Europe du Sud-Est.

1763 
tale, a un caractère éminemment artificiel. Elle doit encore se renforcer, et rien ne 
permet d’exclure qu’elle ne se scinde en deux Etats indépendants. 
Tous les gouvernements de la région désirent avant tout s’intégrer dans les structures 
de l’Union européenne, les conditions politiques du processus de rapprochement 
étant définies dans les accords bilatéraux de stabilisation et d’association. L’UE 
souligne cependant que s’il appartient certes aux Etats concernés de décider de la 
vitesse de ce processus, leurs progrès doivent être mesurés sur la base de critères53 
clairement définis. Parmi les Etats nés de l’éclatement de l’ex-Yougoslavie, c’est la 
Croatie54 qui est la plus avancée sur la voie vers l’adhésion. Ayant conclu, en 2001 
déjà, un accord de stabilisation et d’association avec l’UE (qui n’a toutefois pas 
encore été ratifié), ce pays espère pouvoir être admis en même temps que la Rouma-
nie et la Bulgarie. Des accords de stabilisation et d’association ont par ailleurs été 
conclus, ou sont sur le point de l’être, avec la Macédoine, l’Albanie et la Bosnie et 
Herzégovine. Pour ce qui est de la Serbie-et-Monténégro, les bases d’un accord sont 
à l’étude. 
Dans les Balkans occidentaux, le processus de transition ne progresse que très 
lentement. Le programme de réforme que les pays de la région doivent mener à 
terme reste vaste, car il faudra encore des années pour venir à bout de la tâche cen-
trale de la transition, à savoir transformer les institutions existantes et, au besoin, en 
créer de nouvelles. Voici les domaines où se situent les principaux enjeux des 
réformes: 
1. 
Dans les domaines de la sécurité et de la gouvernance, les priorités com-
prennent la séparation des pouvoirs, la création et l’application du droit, la 
décentralisation et l’ancrage démocratique des institutions. La séparation des 
pouvoirs s’avère en effet incomplète, et le paysage politique, malgré une 
démocratisation formelle, se caractérise par la présence d’un parti unique 
prépondérant et par une opposition fragile et mal organisée. Par ailleurs, la 
société civile n’est pas assez développée pour jouer le rôle qui lui revient au 
sein de l’Etat. L’application du droit laisse à désirer, cette remarque valant 
surtout pour le droit administratif. De sérieux progrès s’imposent en effet 
dans ce domaine pour que les citoyens puissent faire valoir et faire respecter 
leurs droits face à l’Etat. De plus, des mécanismes font largement défaut 
pour contrôler des structures dont les fondements et la légitimation démocra-
tiques manquent pour l’heure de substance. Malgré la diversité des médias 
écrits et électroniques, le «quatrième pouvoir» n’occupe pas encore sa vraie 
place dans la société, en particulier parce qu’il n’est pas réglementé par une 
législation claire et parce qu’il demeure dominé par l’influence des grands 
propriétaires des médias. Les migrations illégales et le crime organisé cons-
tituent un défi aussi bien pour les pays de la région que pour la Suisse: d’une 
part, les flux migratoires pèsent lourd sur les pays d’accueil d’Europe occi-
dentale; d’autre part, les versements des membres de la diaspora constituent 
une base de capitalisation non négligeable pour la région. Quant aux réfugiés 
et aux déplacés des zones de conflit en ex-Yougoslavie, leur situation 
 
53 
Cf. résultats de la réunion du Conseil de l’Europe à Copenhague en 1993, du Sommet de 
Zagreb en novembre 2000 et du Sommet de Thessalonique en juin 2003. 
54 
La Suisse n’a jusqu’ici fourni qu’une assistance ponctuelle à la Croatie (pour faciliter le 
retour des déplacés dans la région de Knin), qui a été financée par l’aide humanitaire et 
par l’ODR. Aucune autre contribution bilatérale n’est prévue dans le cadre de la coopéra-
tion avec les pays de l’Est.

1764 
demeure terrible: plus d’un million de personnes attendent toujours une solu-
tion55. 
2. 
Les réformes économiques structurelles ont conduit à une stabilisation avan-
cée de la situation macroéconomique et à une amélioration des conditions-
cadres pour le développement du secteur privé. Les investissements étran-
gers directs demeurant encore modestes, la privatisation des entreprises 
étatiques et l’amélioration de la réglementation commerciale peinent à faire 
décoller une économie moribonde. Malgré une offre élevée de main-d’œuvre 
bon marché, le climat n’est guère propice aux investissements, car les rap-
ports de propriété restent incertains et les équipements techniques sont sou-
vent obsolètes lorsqu’ils ne font pas totalement défaut. Le secteur privé 
repose sur les micro-entreprises et sur les entreprises de petite et moyenne 
taille. Les pays de la région souhaitant adhérer à l’Union européenne, les 
échanges commerciaux régionaux perdent de leur importance, alors même 
que le potentiel d’exportation en direction de l’Europe occidentale demeure 
relativement faible; cette faiblesse est principalement à mettre sur le compte 
du manque de qualité des produits, de connaissances en marketing et de 
débouchés. Les nouvelles entreprises sont encore par trop limitées au secteur 
commercial, et la confiance nécessaire fait défaut pour investir à moyen et à 
long terme dans les moyens de production. L’application peu rigoureuse du 
droit et les obstacles de la bureaucratie favorisent aussi la corruption. De 
plus, le secteur financier manque de maturité et n’est donc pas pleinement 
efficace et compétitif. Les banques ne disposent en effet que d’un capital de 
base restreint, ce qui freine les opérations de crédit. Les agglomérations 
urbaines actuelles, crées sous l’ancien régime, sont dépourvues de bases 
économiques, et les régions rurales périphériques, où l’on pratique une agri-
culture de subsistance, sont bien loin de s’orienter sur le marché. La produc-
tion agricole demeure faible et ne contribue guère à l’économie publique. 
3. 
Négligées pendant des années, puis détruites pendant la guerre, les infras-
tructures sont en piteux état. C’est en particulier l’insuffisance, voire 
l’absence, de l’approvisionnement en eau et en électricité qui constitue un 
obstacle de taille au développement économique et social. De plus, l’exploi-
tation irraisonnée des ressources naturelles et l’élimination non contrôlée des 
eaux usées et des déchets polluent l’environnement et constituent un danger 
pour la population. Les carences des prestations en infrastructure repré-
sentent donc un risque de conflit à ne pas négliger. Il faut souligner que ces 
déficits ne sont pas dus uniquement à la vétusté des installations, mais aussi 
à la perte de savoir-faire technique, à la disparition de connaissances institu-
tionnelles et à l’absence de mécanismes juridiques et régulateurs efficaces. 
Les gouvernements se trouvant, en raison de la précarité de leurs finances, 
dans l’incapacité d’investir largement dans les infrastructures, et les sociétés 
d’approvisionnement n’étant pas en mesure de générer suffisamment de 
recettes, ces pays ont grand besoin de financements de la part des donateurs 
 
55 
Les ressortissants d’ex-Yougoslavie constituent encore le principal groupe des requérants 
d’asile en Suisse (cf. ch. 2.4). Il arrive par ailleurs que le crime organisé utilise les flux 
migratoires pour tisser ses réseaux à l’étranger. L’un de ces principaux méfaits comprend 
aujourd’hui la traite de femmes est-européennes. C’est pourquoi les initiatives bilatérales 
et multilatérales s’attachent désormais à enrayer l’émigration due au manque de perspec-
tives économiques et à lutter contre le crime organisé.

1765 
et du secteur privé. Au vu des conditions-cadres défavorables pour les inves-
tissements étrangers, la participation du secteur privé à la reconstruction des 
infrastructures demeure toutefois marginale. L’exploitation raisonnable des 
ressources naturelles conserve toute son importance. 
4. 
Le développement social est préoccupant. La croissance économique est trop 
faible pour générer des recettes fiscales appréciables, ce qui rend difficile 
l’accès à la formation, aux services de santé, à l’approvisionnement en eau et 
en énergie. La paupérisation prend donc des proportions dramatiques, qui ne 
se limitent pas aux groupes les plus vulnérables. Malgré des progrès encou-
rageants, aucun pays d’Europe du Sud-Est n’a encore retrouvé le niveau 
économique et social qu’il connaissait avant l’effondrement du commu-
nisme. Le taux élevé de chômage et la surcharge des réseaux sociaux 
engendrent un sentiment de frustration et de résignation au sein de la popula-
tion. Des abus de pouvoir empêchent les minorités, de même que les popu-
lations des zones rurales périphériques, de prendre part au développement. 
Le facteur temps devient une donnée de plus en plus critique, car de larges 
portions de la population – surtout les jeunes – ont besoin d’entrevoir de 
nouvelles perspectives pour être en mesure d’appréhender la transition dans 
un esprit positif et de consacrer leur énergie à la construction de leur pays. 
Aujourd’hui, les jeunes au bénéfice d’une bonne formation optent souvent 
pour l’émigration. 
Tenant compte de ces tendances régionales et des déficits de la transition, la Suisse 
s’est dotée d’une stratégie d’aide pour l’Europe du Sud-Est qui poursuit les grands 
objectifs suivants: 
– 
Stimuler le dynamisme de la réforme et contribuer ainsi à stabiliser la région 
à long terme. La Suisse ne pouvant exercer qu’une influence minime sur les 
futures décisions de la politique européenne, elle adopte des mesures qui 
viennent compléter d’autres activités de coopération, telles que les alliances 
conclues avec des donateurs poursuivant les mêmes buts au sein du Pacte de 
stabilité ou avec la Banque mondiale et la BERD dans le contexte de cadres 
stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP). 
– 
Soutenir le changement institutionnel en mettant l’accent sur les quatre 
dimensions du développement des capacités: ressources humaines, dévelop-
pement institutionnel, développement de processus et création de réseaux. 
On encourage aussi la conclusion de partenariats pour favoriser le dévelop-
pement fédératif et démocratique. Dans ce cadre, il s’agit de renforcer la 
société civile en donnant les moyens à des associations, à des chefs 
d’entreprises et à des structures administratives locales d’assumer leur rôle 
dans le dialogue réciproque. On réserve ici une place particulière à la parti-
cipation active de la société civile et du secteur privé aux processus déci-
sionnels démocratiques au niveau local. 
– 
Ouvrir des perspectives économiques et créer des emplois. Il importe 
d’améliorer encore les conditions-cadres pour le développement du secteur 
privé, de construire des infrastructures appropriées et d’assurer des services 
adéquats pour valoriser le potentiel d’une main-d’œuvre bien formée. La 
création de PME pourra être accélérée au travers de services de conseils spé-
cialisés, d’un accès facilité aux sources de financement et de la création d’un 
système de labels ou de gestion de la qualité. Les investissements étrangers

1766 
seront par ailleurs favorisés par le biais de mises en relation d’affaires 
d’entreprises («match-making») ou la promotion de débouchés pour des 
produits de niche. 
– 
Promouvoir la justice sociale. Les processus de réforme ne doivent pas 
remettre en cause le respect des droits de l’homme et des normes sociales. Des 
mesures d’aide sociale visant plus particulièrement les groupes cibles socia-
lement défavorisés sont mises en œuvre pour atténuer les effets des restruc-
turations qui comprennent notamment la réforme, fort complexe, du système 
de santé publique et des assurances sociales. Il faut aussi apporter des solutions 
novatrices aux problèmes de l’emploi et encourager les partenaires sociaux à 
participer à l’application de normes internationales sur le lieu de travail. 
Les programmes élaborés pour les pays ou régions prioritaires – Albanie, Bosnie et 
Herzégovine, Serbie-et-Monténégro, Macédoine et province du Kosovo – sont 
appelés programmes par pays et servent à préciser davantage la stratégie de coopé-
ration. Ces programmes servent à harmoniser l’aide humanitaire ainsi que les mesu-
res de coopération technique et financière, puis à remplacer progressivement l’aide 
humanitaire accordée dans un premier temps aux pays dévastés par la guerre par des 
instruments à même de soutenir le processus de transition à plus long terme. Les 
thèmes prioritaires et les domaines d’activité varient cependant d’un pays à l’autre: 
– 
La Serbie-et-Monténégro est membre du groupe de vote de la Suisse auprès 
des institutions de Bretton Woods et de la BERD (cf. ch. 3.3.3). De là 
découle une collaboration étroite avec la Banque mondiale, qui devrait se 
poursuivre à l’avenir. Sur le plan bilatéral, les activités de la Suisse se 
concentrent principalement sur les domaines d’intervention tels que l’infra-
structure, le changement institutionnel, les prestations publiques, l’éduca-
tion, la promotion du secteur privé et les minorités. Dans le domaine de la 
formation, la Suisse soutient la politique de réforme au niveau macro, le sys-
tème de formation continue au niveau méso et certaines écoles au niveau 
micro. Au niveau gouvernemental, elle appuie la réforme du ministère des 
Affaires étrangères. Simultanément, elle accorde une grande priorité à la 
décentralisation et à l’accroissement des capacités au niveau des communes, 
en s’attachant à renforcer les services administratifs et à promouvoir la parti-
cipation ciblée de la société civile. Si les PME sont au cœur de la promotion 
du secteur privé, la Suisse n’en collabore pas moins avec des ONG pour 
créer des emplois et apporter une aide aux groupes marginalisés. 
– 
Dans la province du Kosovo, qui demeure à bien des égards un protectorat 
de l’ONU, l’autorité internationale (MINUK) transférera ces prochaines 
années des compétences croissantes aux institutions provisoires de l’admi-
nistration autonome kosovare. Après la guerre, le Kosovo a bénéficié d’un 
large soutien de la part de la communauté internationale et de la Suisse. 
Celle-ci mène l’essentiel de ses activités dans les domaines des infrastruc-
tures, des services publics, des revenus et du développement économique. La 
Suisse apporte notamment une contribution importante à la réforme du sec-
teur de l’eau: privatisation de sociétés de distribution étatiques, mobilisation 
des ressources en eau et gestion orientée sur le long terme. En matière de 
soutien au secteur privé, elle apporte son aide au recensement de la propriété 
et des rapports de propriété (cadastre) et contribue ainsi à améliorer les 
conditions-cadres pour les investissements et l’octroi de crédits. Elle appuie 
aussi les réformes économiques dans la formation professionnelle, dans la

1767 
promotion des PME et dans le secteur laitier. Dans les années à venir, la 
coopération devrait s’attacher davantage à développer les capacités dans le 
domaine de la gouvernance, tant au sein de l’administration autonome provi-
soire que de la société civile. 
Exemple de programme par pays 
Au cours des cinq années qui ont suivi la guerre, la Suisse a investi 250 millions 
de francs en Bosnie et Herzégovine et compte depuis lors parmi les principaux 
donateurs bilatéraux. Malgré une reconstruction relativement rapide et un déve-
loppement positif sur le plan local, la Bosnie et Herzégovine n’est pas encore en 
mesure de reprendre à son compte toutes les fonctions étatiques assumées par 
l’autorité internationale (Bureau du Haut représentant en Bosnie et Herzégovine, 
BHR). Le pays reste en effet profondément divisé à bien des égards: l’accord de 
Dayton de 1995 a certes mis fin au conflit, mais les bases qu’il a instituées ne 
sont pas assez solides pour créer un Etat moderne. En accord avec le cadre stra-
tégique de lutte contre la pauvreté, les activités du programme par pays de la 
Suisse se consacrent essentiellement à la gouvernance, au développement social 
et à la promotion économique. Le soutien suisse favorise ainsi le processus de 
décentralisation et renforce les capacités des communes. A long terme, une nou-
velle répartition des tâches entre Etat et société civile devrait permettre d’offrir à 
tous des prestations de qualité acceptable à un prix abordable. L’élaboration et la 
mise en œuvre d’une nouvelle politique de la santé constituent des priorités au 
même titre que le domaine de l’eau où la Suisse applique, en collaboration avec 
l’Union européenne, une nouvelle approche institutionnelle de la gestion de 
l’eau et où elle contribue à formuler une nouvelle politique. L’amélioration des 
conditions-cadres pour le commerce et les investissements tout comme l’accès 
aux sources de financement comptent aussi parmi les priorités. La coopération 
réserve par ailleurs une place de choix à la collaboration avec la société civile, 
les médias locaux et des ONG. Alors que les activités ont tout d’abord visé à 
remédier aux séquelles de la guerre, elles s’attacheront à l’avenir à renforcer les 
forces novatrices de la société (les jeunes et les femmes, p. ex.). Soulignons en-
fin que nombre de projets font intervenir aussi bien des partenaires de la Fédéra-
tion croato-bosniaque que de la Republika Srpska. 
En Macédoine, pays qui ne s’est relevé de sa crise d’avril 2001 que grâce à l’aide 
internationale, la coopération suisse intervient dans les domaines suivants: déve-
loppement économique, infrastructures respectueuses de l’environnement, préven-
tion des conflits et gouvernance. Mais seul un travail de longue haleine pourra 
renforcer suffisamment les capacités des différents partenaires pour qu’ils soient à 
même d’assumer pleinement leur nouveau rôle dans le cadre de la décentralisation et 
d’intégrer davantage les minorités dans les processus décisionnels. La stabilisation et 
la prévention des conflits demeurent néanmoins les principaux enjeux de la coopé-
ration dans cette région. 
En Albanie, qui compte depuis 1992 parmi les pays prioritaires de la coopération 
suisse avec les pays de l’Est, des décennies de répression stalinienne, l’absence de 
traditions démocratiques, la méfiance de la population à l’égard de l’Etat et l’exode 
massif vers les villes freinent gravement le développement du pays. La réforme de 
l’administration progresse au ralenti et il est particulièrement difficile de trouver des

1768 
partenaires fiables au sein de l’appareil étatique. La Suisse contribue au développe-
ment d’une Albanie qui inspire le respect dans la région et au sein de l’Europe, et y 
soutient l’instauration d’une jeune économie sociale orientée sur le marché dans une 
société démocratique fondée sur l’Etat de droit. La coopération suisse comprend la 
mise à disposition d’infrastructures ainsi que la promotion de la gouvernance, de 
l’équité sociale, de l’emploi et des revenus. 
6.1.2 
Roumanie et Bulgarie 
La Roumanie et la Bulgarie s’apprêtent à rejoindre l’Union européenne en 2007. En 
décidant de reprendre l’acquis communautaire de l’UE à leur compte, ces deux pays 
se sont fixé un objectif ambitieux, car l’évaluation de leurs progrès sur la voie des 
réformes suit les règles contraignantes du droit communautaire. Si la Bulgarie béné-
ficie actuellement d’une légère avance sur la Roumanie, celle-ci devrait combler son 
retard dans le courant de 2004. Dans les deux pays, un décalage important subsiste 
toutefois entre l’adaptation de la législation, qui progresse à grands pas, et l’applica-
tion du nouveau droit, qui reste à la traîne, car l’administration ne dispose pas des 
capacités nécessaires. Même si l’adhésion intervient à la date prévue, pour des 
raisons relevant de la politique extérieure et de la politique d’intégration, ces deux 
candidats seront loin d’avoir achevé leurs réformes. 
Le développement des capacités de l’administration passe par les étapes cruciales 
que sont la réforme de l’appareil judiciaire et la lutte coordonnée contre la corrup-
tion et contre le trafic d’être humains. Les autres critères d’adhésion comprennent 
l’amélioration de la situation juridique et sociale des Roms en Roumanie et la prise 
en charge professionnelle des enfants dans les homes en Bulgarie. La persistance des 
déficits institutionnels se répercute sur le niveau de vie de l’ensemble de la popula-
tion et plonge dans la précarité non seulement les minorités et les couches sociale-
ment défavorisées, mais aussi de larges portions de la classe moyenne. L’absence de 
perspectives est telle que diverses personnalités élèvent la voix pour demander que 
l’on diffère, voire pour que l’on annule purement et simplement l’adhésion. 
De récentes évaluations intermédiaires du programme par pays56 confirment que les 
objectifs des activités suisses conserveront leur pertinence pendant plusieurs années 
encore. Selon l’évaluation externe de son programme pour la Bulgarie (cf. bilan au 
ch. 4), la Suisse pourra encore contribuer grandement à consolider les structures 
démocratiques du pouvoir et à renforcer une économie de marché ouverte et sociale. 
La coopération s’attache à offrir à tous les citoyens et citoyennes des conditions de 
vie qui ouvrent, tant à l’individu qu’à l’ensemble de la société, la perspective d’un 
avenir durable dans le pays. 
La coopération vise avant tout les domaines suivants: appui aux réformes institution-
nelles dans les secteurs où la Suisse jouit d’un avantage comparatif (santé et envi-
ronnement), promotion du secteur privé, réduction de la pauvreté grâce à un déve-
loppement économique durable (en particulier dans les campagnes), accès aux 
infrastructures sociales de base et renforcement des réseaux sociaux. Que ce soit en 
Roumanie ou en Bulgarie, il n’est guère probable que l’adhésion à l’Union euro-
péenne coïncide avec l’achèvement de la transition économique, sociale et institu-
 
56 
Evaluation à mi-parcours du PPP 2001–2006 pour la Bulgarie, septembre 2003, et du 
PPP 2001–2005 pour la Roumanie (dont l’achèvement est prévu en janvier 2004).

1769 
tionnelle. La Suisse ne doit toutefois pas tarder à renforcer l’orientation de son 
programme sur les domaines et les secteurs où elle possède des avantages compa-
ratifs et des connaissances spécifiques. A terme, elle doit transférer la gestion de ses 
grands programmes à leurs bénéficiaires tout en garantissant leur durabilité, si 
possible au-delà de l’adhésion du pays partenaire à l’Union européenne. 
Les priorités et les domaines d’activités du programme pour la Roumanie sont les 
suivants: environnement, chauffage à distance, réforme du système de santé, créa-
tion de petites et moyennes entreprises (PME) et promotion de l’Etat de droit et de la 
société civile. La structure des activités varie d’un secteur à l’autre: la rénovation de 
réseaux de chauffage à distance ne permet par exemple pas seulement à des presta-
taires privés de fournir des services de base à des tarifs socialement supportables, 
mais diminue aussi les pertes d’énergie et contribue à réduire les émissions de CO2 
conformément au Protocole de Kyoto. Si la durabilité des projets du secteur de la 
santé et leur caractère exemplaire pour les programmes nationaux de réforme sont au 
cœur des préoccupations, la promotion des PME mettra l’accent sur la formation 
dans les campagnes, sur le démantèlement des obstacles bureaucratiques et sur les 
liens avec les programmes et les prestations de l’Etat. Le rétablissement du dialogue 
social, grâce à la promotion des syndicats dans leur rôle de partenaires sociaux, 
constitue une troisième priorité dans ce pays. 
L’exploitation durable des forêts et la préservation de la biodiversité sont les priori-
tés du programme pour la Bulgarie. Pour améliorer l’accès à des services sociaux 
peu coûteux, il faut aussi bien introduire des normes médicales et une gestion hos-
pitalière répondant à des critères de rentabilité, que favoriser l’intégration des jeunes 
élevés en orphelinats dans la société ou encore renforcer les partenariats sociaux 
dans d’importants secteurs industriels. Quant à la promotion du secteur privé, les 
mesures suivantes sont prévues et s’attachent avant tout à soutenir les PME: déman-
tèlement des obstacles bureaucratiques et mise à disposition de services de conseils 
et d’instruments de financement (lignes et garanties de crédits, fonds de capital-
risque et autres instruments de financement tels que des fonds de leasing, p. ex.). 
Des conditions de crédit avantageuses, destinées à promouvoir la création de petites 
entreprises locales compétitives, devraient principalement être proposées aux exploi-
tations agricoles pratiquant une production axée sur la protection de l’environnement 
et aux entreprises de transformation œuvrant dans le même esprit. Ces entreprises 
augmenteront par ailleurs leur compétitivité en faisant certifier leurs produits et en 
bénéficiant d’appuis pour accéder aux marchés étrangers. La mise à disposition 
d’infrastructures de base vise essentiellement à soutenir les collectivités publiques et 
les sociétés d’approvisionnement en eau pour leur permettre de traiter leurs eaux 
usées et d’éliminer leurs déchets dans le respect de l’environnement. 
6.2 
Communauté des Etats indépendants (CEI) 
Assumer l’héritage de l’Union soviétique est une tâche d’une telle ampleur que la 
CEI peine encore, près de dix ans après sa création, à s’affirmer et à se positionner 
dans sa politique extérieure. Si seules des hypothèses peuvent être émises sur 
l’avenir à long terme de ce groupement d’Etats, on peut rétrospectivement affirmer 
que la CEI n’a répondu qu’à une partie des attentes formulées à son égard et ce, 
notamment en raison du rôle prédominant que la Russie a joué dans cette région. Les 
pays de la CEI étaient et restent confrontés à de grands défis: créer des structures

1770 
nationales et régionales dans onze nouveaux Etats, poursuivre le passage d’une 
économie planifiée à une économie de marché, se doter d’une identité propre et 
préserver les formes existantes de coopération régionales. La création de nouveaux 
Etats a démantelé la vaste entité politique et économique que formait naguère 
l’URSS, aboli d’anciennes dépendances financières et interrompu non seulement des 
flux commerciaux, mais parfois aussi des relations sociales, culturelles et humaines. 
L’avenir des pays issus de l’ancienne Union soviétique dépendra des possibilités de 
relancer durablement l’économie et d’établir un équilibre régional, à son tour déter-
miné par les intérêts géostratégiques de la Russie, avant tout, et d’autres puissances 
régionales. 
En règle générale, on subdivise la CEI en trois régions géographiques57: les pays 
russo-européens de la CEI, le Caucase du Sud et l’Asie centrale. Tenant compte de 
l’étendue géographique de la région, de ses besoins de réformes très substantiels et 
des moyens limités à disposition, la Suisse s’est fixé trois priorités stratégiques et a 
fortement concentré sa coopération, même au sein des différentes régions, en limi-
tant parfois ses activités à certaines niches. 
6.2.1 
Russie et Ukraine 
La Russie d’Europe, l’Ukraine et le Bélarus formaient le pôle économique et poli-
tique de l’Union soviétique. Ces régions, aujourd’hui devenues des Etats indépen-
dants, étaient alors étroitement liées entre elles tout en appartenant au vaste réseau 
d’échanges de matières premières et de produits finis qui englobait l’ensemble des 
républiques soviétiques. La création d’Etats indépendants a engendré une désagré-
gation de ce tissu économique et un profond bouleversement structurel, qui a eu des 
conséquences plus graves pour le Bélarus et pour l’Ukraine, pays importateurs 
d’énergie, que pour la Russie, riche en matières premières et en sources énergé-
tiques. Cette différence transparaît au niveau macroéconomique: la Russie s’est 
remise de sa crise financière de 1998, a accumulé des réserves monétaires substan-
tielles et commencé à rembourser avant échéance les crédits du FMI, tandis qu’en 
Ukraine, l’économie se redresse lentement après dix années de contraction et que le 
Bélarus ressent de plus en plus fortement les conséquences de réformes non abou-
ties. 
De plus, la région forme une véritable constellation du pouvoir politique dont le 
centre névralgique est resté à Moscou, même après l’effondrement du communisme. 
Fière de son appartenance au G-8, la Russie fait aussi valoir des revendications et 
des intérêts géostratégiques. Sa politique de réforme reste néanmoins hypothéquée 
par le conflit tchétchène, qui demeure sans solution, ses flambées de terrorisme, la 
répression systématique de la population et les violations des droits de l’homme. 
Tandis que la Russie se profile dans le rôle d’investisseur régional et de puissance 
d’importance moyenne, l’Ukraine et le Bélarus, désormais sis aux frontières d’une 
Europe élargie, hésitent entre se rapprocher des normes européennes, se démarquer 
de la Russie et maintenir avec celle-ci un réseau d’échange indispensable à leur 
économie. Enfin, d’obscures politiques structurelles et des privatisations menées au 
profit des oligarques (d’aucuns parlent même de privatisation de l’Etat) restreignent 
 
57 
Dans les milieux proches du FMI et de la Banque mondiale on parle aussi de la CEI-7, 
qui désigne les sept Etats les plus pauvres de la CEI (cf. ch. 3.3.2).

1771 
singulièrement la marge de manœuvre pour mener des réformes transparentes et 
fondées sur la démocratie. 
Les trois Etats ont en commun d’avoir élaboré leurs propres stratégies de réforme et 
leurs propres programmes de transition sur lesquels l’Occident n’a guère 
d’influence58. Alors que les réformes suivent leur chemin en Russie, le gouverne-
ment ukrainien hésite entre la voie des réformes et la tendance autocratique. On peut 
toutefois supposer que l’arrivée d’une nouvelle génération en politique pourrait 
marquer le début de vastes réformes. Dans cette situation incertaine, il importe de 
fournir un appui ciblé aux forces novatrices et d’orienter la coopération vers des 
groupes cibles clairement définis. 
Alors que le Bélarus59 ne remplit pas encore les conditions pour bénéficier d’un 
appui à la transition, la Suisse entend poursuivre sa coopération avec la Russie dans 
quelques domaines précis. Le développement de ce pays revêt en effet une grande 
importance pour l’ensemble de la région, notamment parce qu’il sert d’exemple et 
de référence à la transformation des structures économiques et étatiques d’autres 
pays de la CEI. Les trois pays, mais plus particulièrement la Russie, sont d’ores et 
déjà des pays de destination pour les flux migratoires60. La Suisse a dès lors entamé 
un dialogue approfondi sur la migration tant avec la Russie qu’avec l’Ukraine. 
La stratégie de coopération envers la Russie et l’Ukraine vise les grands objectifs 
suivants: soutenir les capacités de réforme russes et ukrainiennes, afin d’assurer la 
poursuite de la transition, promouvoir l’instauration d’une société plus démocratique 
et pluraliste et atténuer les conséquences économiques et sociales néfastes de la 
transition, en particulier la paupérisation croissante de la population. Dans ce cadre, 
la coopération se concentrera davantage encore sur les questions de gouvernance, 
sur le renforcement des principes d’un Etat de droit et sur le pluralisme politique. 
Les priorités comprennent la promotion du secteur privé, les réformes économiques, 
la création d’emplois et de revenus grâce à l’exploitation durable des ressources 
naturelles, les contributions à des initiatives favorables à l’environnement (dans le 
secteur nucléaire notamment) et le renforcement du système de santé et des réseaux 
sociaux. 
Si la taille des pays ne permet guère à la Suisse d’exercer une influence sur la Russie 
et sur l’Ukraine dans le cadre de ses programmes bilatéraux, notre pays peut néan-
moins faire intervenir sa solide expérience et ses idées novatrices dans certains 
domaines spécifiques. Concrètement, la coopération s’attache à obtenir le maximum 
d’effets multiplicateurs dans ses projets. L’efficacité des activités menées en faveur 
de la Russie et de l’Ukraine dépend d’une bonne coordination entre la coopération 
technique, l’aide humanitaire et la coopération financière, telle qu’elle est prévue 
dans les programmes élaborés pour ces deux pays. 
 
58 
Cf. Analyse de la transition: groupes de pays ayant eux-mêmes engagé des réformes 
(cf. ch. 1.2). 
59 
La Suisse compte parmi les rares pays européens qui fournissent une aide humanitaire au 
Bélarus. 
60 
Depuis 1990, 5 à 6 millions de Russes ont quitté les nouveaux Etats indépendants pour 
retourner en Russie. Entre 1,5 et 2 millions d’entre eux ont obtenu la citoyenneté russe. 
Ces dernières années, le développement économique a été le principal facteur qui attire 
les travailleurs migrants (souvent en situation illégale). Environ 5,5 millions viennent des 
pays de la CEI, mais au moins 2 autres millions proviennent d’autres Etats. Le traitement 
réservé aux travailleurs immigrés et aux résidents en situation illégale devenant plus 
sévère, la Russie, mais aussi l’Ukraine et le Bélarus, deviennent des pays de transit tant 
pour les flux migratoires que pour le trafic d’êtres humains.

1772 
Pour ce qui est de l’orientation géographique, les activités menées en Russie se 
limitent à la partie européenne du pays. A l’avenir, la Suisse prévoit plutôt de les 
réduire et de les regrouper dans un programme spécial pour la Russie qui se concen-
trerait davantage sur les droits de l’homme, sur la bonne gestion d’entreprise («cor-
porate governance») et sur la migration. La coopération avec l’Ukraine met bien 
entendu l’accent sur la promotion de la transition dans les principaux secteurs, mais 
aussi sur la collaboration entre les parties ukrainophones et russophones du pays. 
Les thèmes et domaines d’activités suivants conserveront une place centrale durant 
toute la durée du prochain crédit-cadre: 
– 
Gouvernance, droits de l’homme et Etat de droit: L’accent est mis sur la 
séparation des pouvoirs, les rapports entre les citoyens et l’Etat et la promo-
tion de la société civile. Il importe surtout de renforcer la capacité des insti-
tutions étatiques à servir l’intérêt général de manière transparente et respon-
sable. La Suisse applique notamment des approches novatrices dans les 
domaines de l’exécution des peines, des conditions d’incarcération et de 
l’indépendance des tribunaux. Les rapports sociaux hommes-femmes 
demeurent un thème transversal dans tous les programmes de la coopération. 
– 
Promotion du secteur privé: L’objectif est ici d’assurer le développement 
durable de l’économie pour favoriser le passage à une économie de marché 
sociale et améliorer les revenus de la population. La bureaucratie, l’insécu-
rité du droit, l’absence de savoir-faire et le manque de ressources financières 
freinent le développement du secteur privé aussi bien en Russie qu’en 
Ukraine. Les activités dans ce secteur comprennent donc en premier lieu les 
prestations financières et non financières en faveur des PME, l’aide à 
l’investissement notamment par le biais d’initiatives multilatérales, pour 
atteindre la masse critique nécessaire. Des actions ponctuelles destinées à 
améliorer les conditions-cadres, notamment en matière de gestion d’entre-
prise («corporate governance»), seront testées à petite échelle. La préférence 
sera donnée aux petites entités économiques lors de l’identification et de la 
sélection des partenaires notamment pour des opérations de mises en relation 
d’affaires et d’exportations de produits suisses vers la Russie. 
– 
Protection de l’environnement: Les mesures prévues soutiendront surtout 
des initiatives internationales visant à remédier aux cas de pollution grave 
hérités de l’ère soviétique, tels que les sites contaminés par des produits chi-
miques et les déchets nucléaires (cf. ch. 2.5), mais aussi des projets d’infra-
structures. La coopération réservera une attention particulière au dialogue 
politique et aux déficits institutionnels. La Suisse participe par ailleurs aux 
efforts internationaux destinés à éliminer les armes chimiques; ces activités 
sont financées par un crédit-cadre spécifique61. 
– 
Gestion durable des ressources: L’Ukraine et la Russie possèdent d’énormes 
ressources agricoles et sylvicoles, dont l’exploitation manque de durabilité. 
De nouveaux systèmes d’administration et de gestion sont mis en place pour 
mettre fin à l’exploitation incontrôlée de ces ressources. 
 
61 
Arrêté fédéral du 3.3.2003 relatif au soutien au désarmement chimique universel 
(FF 2003 4664).

1773 
– 
Secteur social: Donnant ici la priorité au système de santé, la coopération 
appuiera le ministère ukrainien de la santé dans ses efforts pour réformer la 
pédiatrie et la gynécologie-obstétrique. La collaboration avec des ONG 
devra favoriser la création et le développement de réseaux sociaux. 
Agriculture bio en Ukraine 
Entre 1991 et 1999, le PIB ukrainien a chuté de plus de 50 %. Ce n’est qu’à par-
tir de 2000 que l’Ukraine a renoué avec la croissance économique. Les quelque 
40 % de la population qui vivent à la campagne ne bénéficient hélas pratique-
ment pas de cette croissance. En effet, alors que la production agricole ukrai-
nienne parvenait à couvrir 80 % de la consommation de l’URSS durant l’ère 
soviétique, le pays n’est aujourd’hui plus en mesure de répondre à ses propres 
besoins. Relevons que le gouvernement a maintenu, jusqu’à la fin de 1999, les 
grandes lignes de l’ancienne politique de l’économie planifiée. L’Ukraine 
n’avait certes pas les moyens de verser des subventions suffisantes à son agri-
culture, mais le financement de l’Etat a néanmoins maintenu artificiellement en 
vie des entreprises agricoles non rentables. En conséquence, la production de 
l’agriculture ukrainienne diminue, sa rentabilité est en baisse et son endettement 
en hausse. Les réformes ont été lancées en décembre 1999, lorsque le gouver-
nement a proclamé la dissolution des kolkhozes. Les mécanismes du marché 
peinent toutefois à s’imposer dans l’agriculture. En effet, alors que plus de six 
millions de paysans ukrainiens ont obtenu le droit d’exploiter à leur compte une 
parcelle de terres arables (d’une taille moyenne de 4,2 ha), moins de la moitié 
d’entre eux ont jusqu’ici fait valoir ce droit. L’Ukraine recèle pourtant un poten-
tiel énorme dans l’agriculture biologique. En recourant moins aux engrais et aux 
insecticides, le mode de culture biologique réduit les coûts de production et 
contribue à protéger l’environnement. C’est sur ce potentiel que se fonde le pro-
jet d’agriculture bio «Öko-LAN». A moyen terme, les produits bio peuvent être 
vendus à des prix plus élevés et améliorer ainsi la valeur ajoutée. Misant sur un 
partenariat entre des acteurs du secteur privé et de la politique de développement 
(partenariat public-privé), ce projet vise à introduire et à diffuser la production 
bio en Ukraine. Une coopération est prévue avec le seco pour promouvoir les 
exportations et créer un organe de certification en Ukraine (cf. encadré consacré 
au SIPPO, ch. 3.4). 
6.2.2 
Asie centrale 
Les anciennes républiques soviétiques que sont le Kazakhstan, le Turkménistan, 
l’Ouzbékistan, le Tadjikistan et le Kirghizistan se situent dans un espace géo-
stratégique important délimité par la Russie, la Chine, l’Afghanistan et l’Iran. 
L’évolution politique de ces Etats d’Asie centrale est marquée par une forte tradition 
autoritaire qui a perduré jusqu’à nos jours, de sorte que le contexte ne se prête guère 
à des réformes sociales, économiques et politiques. Si le Kazakhstan et le Turkmé-
nistan possèdent un sous-sol très riche, le Kirghizistan et le Tadjikistan comptent 
parmi les régions les plus pauvres de l’ancienne Union soviétique, et leur dévelop-
pement souffre aujourd’hui encore de leur isolement géographique. Quant à 
l’Ouzbékistan, si l’on considère son grand nombre d’habitants, son agriculture, sa

1774 
position géographique privilégiée et ses ressources d’énergie fossile, il possède un 
potentiel énorme mais inexploité. Le tracé très artificiel des frontières pose un 
sérieux problème car il a dressé de nouvelles barrières à l’intérieur et entre des zones 
économiques et culturelles possédant des traditions qui leur sont propres. La quête 
de nouvelles identités nationales et l’éloignement réciproque font d’ailleurs obstacle 
à la coopération et à l’intégration régionales. Le renouveau islamique suscite le rejet 
et est souvent réprimé, tandis que la région joue un rôle-clé dans le trafic de drogue 
et a gagné en importance dans la lutte contre le terrorisme. 
Alors que les anciens réseaux économiques se sont dissous et qu’il n’y a plus de 
débouchés dans l’espace de la CEI, les principaux défis que doivent relever le Kirg-
hizistan, le Tadjikistan et l’Ouzbékistan consistent à stabiliser et à développer leur 
économie. En effet, les déficits budgétaires, la corruption, l’accroissement de la dette 
et le manque de ressources font planer la menace de nouveaux déséquilibres écono-
miques et, par conséquent, d’une nouvelle déstabilisation politique. Les objectifs 
prioritaires seront par conséquent les suivants: créer des emplois pour une popula-
tion en expansion, répartir équitablement le produit national, développer des structu-
res étatiques et des administrations publiques opérationnelles, promouvoir des 
capacités dans le domaine de la gestion de la dette, équilibrer le budget et restructu-
rer les secteurs sociaux (santé, formation et prévention notamment). 
Le Kirghizistan, l’Ouzbékistan, le Tadjikistan et le Turkménistan appartiennent au 
groupe de vote représenté par la Suisse auprès du FMI, de la Banque mondiale et de 
la BERD62. De plus, la Suisse compte parmi les principaux pays donateurs pour le 
Kirghizistan et le Tadjikistan. Elle est ainsi un partenaire de poids dans le dialogue 
tant bilatéral que multilatéral. 
Tenant compte des particularités de la situation régionale, la Suisse a renoncé à 
appliquer des approches bilatérales avec les différents pays de la région et a préféré 
élaborer un programme régional à moyen terme pour l’Asie centrale63. La stratégie 
de coopération définie dans ce programme vise avant tout à soutenir le passage au 
pluralisme et à une économie sociale de marché en mettant l’accent sur la lutte 
contre la pauvreté. Pour contribuer à la réalisation de cet objectif, les priorités de la 
coopération comprennent un développement économique durable, la promotion du 
secteur privé, l’encouragement des réformes économiques, le renforcement de l’Etat 
de droit et de la sécurité du droit, la stabilité politique, la création d’opportunités par 
une collaboration régionale, l’intégration dans l’économie mondiale et la consolida-
tion des réseaux sociaux. 
Dans ses activités, la stratégie de la coopération suisse vise à relier les activités aux 
niveaux micro, méso et macro et à mettre l’accent sur la réforme institutionnelle. Les 
programmes régionaux s’orientent sur les domaines d’activités et sur les thèmes 
transversaux présentés ci-dessous: 
– 
Prévention des conflits et gouvernance: Les efforts en ce sens sont principa-
lement fournis sous forme de projets bilatéraux au Tadjikistan. Les aspects 
organisationnels et institutionnels de la gouvernance font partie intégrante de 
la plupart des activités bilatérales et régionales de la Suisse, par exemple 
dans le domaine de la santé, dans le secteur de l’eau ou dans les projets 
concernant les infrastructures. La prévention des conflits et la promotion 
 
62 
Sans le Turkménistan (cf. ch. 3.3.3). 
63 
The Swiss Regional Mid-Term Programme Central Asia 2002–2006, DDC/seco, Berne, 
novembre 2002.

1775 
d’une collaboration transfrontalière occupent une place de choix dans nom-
bre de projets régionaux, en particulier dans le domaine de l’eau. 
– 
Gestion durable des ressources: En Asie centrale, l’eau et les forêts jouent 
un rôle particulier dans le passage de l’économie planifiée et de la propriété 
étatique à une économie de marché à caractère social. C’est en particulier 
dans le secteur de l’eau que la coopération suisse réalise des projets régio-
naux qui prennent en considération les différents intérêts des riverains en 
amont (Tadjikistan et Kirghizistan) et en aval (Ouzbékistan) d’un même 
cours d’eau. Les priorités comprennent l’hydrologie (gestion de l’eau et irri-
gation) et l’approvisionnement en eau dans les villes et à la campagne. Ces 
efforts favorisent par ailleurs un développement durable des potentiels 
notamment économiques dans les régions de montagne reculées du Tadjikis-
tan et du Kirghizistan. Dans le domaine des infrastructures, le soutien suisse 
s’adresse surtout aux secteurs de l’eau et de l’énergie et recourt en partie à 
des partenariats public-privé. Pour améliorer la situation générale de ces 
pays, l’aide intervient au niveau des projets, de la mise en place 
d’institutions et du dialogue politique (création de structures décentralisées 
transparentes, d’organismes de régulation indépendants et d’entités d’appro-
visionnement autonomes, mise en œuvre de politiques sectorielles et tari-
faires efficaces, respect du principe de recouvrement des coûts, etc.). 
– 
Promotion du secteur privé et des petites et moyennes entreprises: Les acti-
vités comprennent le transfert de savoir-faire, les prestations de conseils et 
l’amélioration de la gestion d’entreprise («corporate governance»). La 
législation régissant le droit des entreprises, de même que les politiques fis-
cales et douanières sont ici décisives. Dans le secteur financier, la coopéra-
tion apporte un appui aux banques centrales, aux systèmes de surveillance 
des banques et aux institutions bancaires privées. L’accès aux sources de 
financement est facilité par l’octroi de lignes et de garanties de crédits, par la 
participation à des fonds de capital-risque ou à d’autres instruments de 
financement (fonds de leasing, p. ex.). Pour l’heure, le contexte économique 
ne facilite guère la promotion des investissements suisses. Pour les attirer, il 
faut établir clairement les rapports de propriété et mettre en place un système 
cadastral opérationnel. C’est à cela que s’emploie par exemple un projet au 
Kirghizistan grâce au soutien substantiel accordé par la coopération suisse. 
On escompte par ailleurs que l’adhésion à l’OMC, soutenue par la Suisse, 
donnera un nouvel élan à ces pays. Le désendettement et l’accroissement des 
capacités dans le domaine de la gestion de la dette constituent également des 
priorités pour les pays dont l’endettement ne cesse de croître (cf. ch. 3.3.2, 
initiative CEI-7). 
– 
Réformes dans le secteur social: Dans ce secteur, la coopération suisse 
entend surtout favoriser la réforme du système de santé au Kirghizistan et au 
Tadjikistan. Comme dans la plupart des pays en transition, l’enjeu consiste à 
mettre en place un système et une infrastructure de soins financièrement 
supportables et à même de répondre aux besoins de la population. 
A l’avenir, la coopération suisse en Asie centrale restera en priorité orientée sur le 
Kirghizistan, sur le Tadjikistan et – dans une moindre mesure – sur l’Ouzbékistan. 
Outre des projets par pays destinés à soutenir les ajustements structurels, elle com-
prendra des programmes régionaux pour promouvoir la collaboration et la mise à 
profit d’avantages comparatifs.

1776 
La stratégie de l’eau en Asie centrale 
L’effondrement de l’Union soviétique a eu des conséquences directes pour la 
gestion de l’eau entre riverains d’un même cours d’eau, en amont au Kirghizis-
tan et au Tadjikistan, et en aval en Ouzbékistan, dont les cultures de coton sont 
très gourmandes en eau. La catastrophe écologique de la mer d’Aral ayant sonné 
l’alerte au sein de la communauté internationale, cette dernière prête désormais 
une grande attention aux graves problèmes liés aux ressources dans cette région. 
Il y a quatre ans, la Suisse y a ainsi lancé son programme de l’eau, qui entend 
surtout instaurer une gestion intégrée et transnationale de l’eau. Ce programme 
vise d’une part à améliorer la collaboration transnationale entre les administra-
tions concernées et, d’autre part, à mettre en place, au niveau des villages, une 
exploitation et une répartition de l’eau qui tiennent dûment compte des intérêts 
de tous. En parallèle, la DDC a lancé un programme-pilote de prévention des 
conflits et de développement dans la vallée du Fergana, une région frontalière 
très peuplée, mais aussi très conflictuelle, où se rejoignent les frontières du 
Kirghizistan, de l’Ouzbékistan et du Tadjikistan. La région enregistrant sporadi-
quement des regains de violence, le programme favorise aussi bien le règlement 
des conflits que l’identification de leurs causes: aux mesures d’appui à la société 
civile et à des ONG villageoises, ainsi qu’aux cours de formation professionnelle 
destinés aux personnalités locales, s’ajoute un fonds destiné au financement des 
projets d’infrastructures propres à désamorcer les conflits dans la distribution de 
l’eau. Pour ce domaine prioritaire qui exige un engagement à long terme, la 
DDC et le seco ont mis au point une stratégie commune de l’eau, qui a été très 
bien accueillie dans la région. 
Le Forum international de l’eau douce, organisé en septembre 2003 à Dou-
chanbe avec un soutien décisif de la Suisse, a permis à la région de marquer 
dignement l’Année internationale de l’eau. 
6.2.3 
Caucase du Sud 
Dans le cadre de sa coopération avec le Caucase du Sud, la Suisse a aussi délibéré-
ment renoncé à des approches par pays pour appliquer une stratégie régionale. 
Comme il le ressort du programme à moyen terme64, le principal problème auquel 
sont confrontés la Géorgie, l’Arménie et l’Azerbaïdjan réside dans les tensions 
interétatiques et dans les conflits interethniques qui caractérisent cette région où 
coexistent de multiples ethnies et cultures. La plupart de ces tensions et conflits 
(Haut-Karabakh, Ossétie et Abkhazie) n’ont jusqu’ici pas été résolus. Le manque de 
sécurité et de stabilité et les carences politiques entravent gravement les efforts de 
réforme et de développement. Cette situation a d’ailleurs des conséquences écono-
miques et sociales désastreuses: tendance à une paupérisation extrême (qui touche 
env. 70 % de la population rurale), hausse du chômage (plus de 40 %) et quelque 
1,5 million de réfugiés et de déplacés, soit près de 10 % de la population totale. Le 
Caucase du Sud, qui a toujours représenté un enjeu stratégique et été le théâtre de 
nombreux conflits, a désormais repris, après une période incertaine, sa place dans la 
 
64 
Swiss Programme for the South Caucasus 2002–2006, DDC/seco, Berne, janvier 2003.

1777 
sphère d’influence de la Russie. Très dépendante de sa grande voisine du nord, cette 
région est celle dont l’économie a le plus durement souffert de l’effondrement de 
l’Union soviétique. La disparition de débouchés vitaux (pour les produits agricoles 
géorgiens, p. ex.) a eu des conséquences terribles pour cette région de transit. Même 
les richesses pétrolières de la mer Caspienne n’ont encore guère contribué à la 
relance économique puisqu’elles ont déclenché une lutte d’influence internationale 
qui n’a pas encore trouvé d’issue. 
Dans ce contexte défavorable, la stratégie d’aide de la Suisse poursuit les objectifs 
suivants: lutter contre la pauvreté, grâce à un développement économique durable, et 
promouvoir le secteur privé, les réformes économiques et la coopération régionale. 
Cette stratégie a pour principe de base de ne soutenir que les projets ayant une 
dimension régionale et faisant intervenir les acteurs de plusieurs pays. La coopéra-
tion passe par la conclusion de nouveaux partenariats avec des institutions étatiques 
et non étatiques et par une bonne coordination des activités avec les autres dona-
teurs. Elle se concentre sur les quatre domaines d’activités suivants: 
– 
Gouvernance: L’accent est mis sur quelques points spécifiques comprenant 
la transparence de l’administration et l’obligation des autorités de rendre 
compte de leurs actions, un meilleur accès à l’information, l’identité et la 
cohésion sociales et le renforcement de la société civile. 
– 
Infrastructures: Un effort particulier est consenti pour améliorer l’exploi-
tation des ressources, surtout dans les domaines de l’eau et du sol (cadastre). 
La Suisse cherche par ailleurs à collaborer étroitement avec les autres dona-
teurs pour contribuer efficacement aux réformes institutionnelles et secto-
rielles dans ces secteurs. 
– 
Gestion durable des ressources: Dans ce domaine, la coopération entend 
surtout sensibiliser les institutions nationales et locales aux préoccupations 
écologiques, mettre en valeur les formes traditionnelles d’exploitation 
durable des ressources et faire reconnaître le rôle spécifique des femmes et 
des hommes pour ce qui est de l’accès aux ressources et de leur contrôle. 
– 
Développement du secteur privé: Ce développement doit se baser sur la 
création de petites et moyennes entreprises que la coopération favorise grâce 
au transfert de savoir-faire, aux prestations de conseil et à l’amélioration de 
la gestion d’entreprise. La mise en place d’un cadre juridique fiable (droit 
des entreprises, politiques fiscale et douanière) revêt ici une importance 
décisive. Dans le secteur financier, la coopération fournit un appui ciblé aux 
banques centrales, aux systèmes de surveillance des banques et aux institu-
tions bancaires privées. L’accès aux sources de financement est facilité par 
l’octroi de lignes et de garanties de crédits, par la participation à des fonds 
de capital-risque ou par des fonds de leasing. Dans le contexte instable de la 
région, il reste toutefois difficile de promouvoir des investissements suisses. 
Dans le Caucase du Sud comme ailleurs, des réformes durables à long terme ne 
seront possibles que lorsque l’économie et les revenus suivront une croissance 
régulière. Alors que l’Azerbaïdjan commence à tirer un bénéfice économique de ses 
revenus pétroliers et à attirer des investisseurs privés, nombre d’obstacles (insécuri-
tés politiques, déficits budgétaires, endettement, etc.) se dressent encore sur la voie 
de la stabilisation en Géorgie et en Arménie. Cette situation incertaine, aggravée par 
des obstacles bureaucratiques, le manque de rigueur des réglementations et l’omni-
présence de la corruption, empêche le secteur privé de se développer pleinement.

1778 
Les marchés sont relativement petits et les échanges commerciaux plutôt restreints, 
de sorte que l’économie de ces pays ne présente pour l’heure guère d’attrait. De 
plus, la qualité des produits s’avérant insuffisante, le potentiel d’exportation reste 
modeste. Comme pour d’autre pays, l’adhésion à l’Organisation mondiale du com-
merce (OMC) constitue une étape cruciale dans l’intégration des Etats du Caucase 
du Sud à l’économie mondiale. C’est pourquoi la Suisse aide leurs gouvernements à 
formuler une politique économique extérieure cohérente et appuie leur adhésion à 
l’OMC. La coopération met par ailleurs l’accent sur la promotion du commerce 
régional, sur les progrès dans les services douaniers et sur la création de structures 
associatives. 
7 
Mise en œuvre 
La réussite de la planification et de l’exécution de programmes de coopération passe 
par des engagements réciproques entre Etats dans le cadre d’un partenariat bilatéral. 
D’une part, les pays qui bénéficient des activités sont tenus de créer un contexte 
politique et matériel permettant aux activités de déployer toute leur efficacité; 
d’autre part, les programmes internationaux de coopération doivent se limiter à 
soutenir des efforts entrepris par les gouvernements et les partenaires locaux eux-
mêmes. Comme appui à l’auto-promotion, la coopération internationale a de tout 
temps été liée à certaines conditions (conditionnalité de la coopération). Ces derniè-
res années, la mondialisation et le renforcement de la gouvernance multilatérale qui 
lui est inhérente ont donné une nouvelle dimension au modèle de coopération fondé 
sur le partenariat. Abandonnant son cadre strictement bilatéral, la coopération s’est 
internationalisée et s’inscrit désormais plus souvent dans des initiatives régionales 
regroupant plusieurs Etats, tel que le Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est 
(cf. encadré au ch. 6.1). L’adoption universelle d’objectifs contraignants – Objectifs 
du Millénaire pour le développement (cf. ch. 3.3) – a introduit la notion de partena-
riat à l’échelle mondiale et créé un système multilatéral d’engagements réciproques 
entre Etats donateurs, Etats partenaires et organisations internationales. Ce système 
repose sur les critères de la bonne gouvernance65 qui sont décrits au ch. 2.2. Recon-
nus par la communauté internationale, ces critères s’appliquent en principe aussi aux 
pays en transition. L’aspect «partenariat» de cette approche différenciée transparaît 
dans la place prépondérante réservée aux mesures positives en matière de gouver-
nance et, en toute logique aussi, au dialogue politique. Dans ce modèle de coopéra-
tion, un consensus s’est établi: il incombe aux pays bénéficiaires de créer le contexte 
propice à la transition et au développement. 
Dans le cas des pays de l’Est, le processus de transition pose la question de la condi-
tionnalité – c’est-à-dire des conditions liées à la coopération – avec une acuité parti-
culière. Les activités et interventions prennent en effet toujours comme point de 
départ les réformes entreprises par les Etats partenaires; car il est impossible de 
soutenir la transition en l’absence de réformes, ou alors ce soutien doit s’adresser 
spécifiquement à des groupes réformateurs. Dans le contexte est-européen, les pays 
bénéficiaires doivent non seulement remplir certaines conditions politiques minima-
les, mais leurs gouvernements doivent encore faire preuve d’une véritable volonté de 
réforme66. 
 
65 
Voir à ce sujet les critères de bonne gouvernance du CAD/OCDE (ch. 2.2 et 5.2.2). 
66 
Message du 19.8.1998 (FF 1998 4381) et cf. ch. 3.4.3.

1779 
Dans les années 90, le Conseil fédéral a introduit le principe de la conditionnalité 
dans sa coopération internationale et élaboré des directives pour l’appliquer. Celles-
ci lui permettent d’interrompre ou de réorienter ses activités de coopération, notam-
ment en cas de violations graves et systématiques des droits de l’homme. Le Conseil 
fédéral a d’ailleurs récemment adapté ces directives à l’évolution actuelle, qui 
accorde une grande place à un dialogue politique critique dans le cadre de partena-
riats67. Il entend éviter que, dans le cas de gouvernements «difficiles», une diminu-
tion massive de l’aide ne lèse doublement la population. 
7.1 
Organisation et réseau de représentations 
La mise en œuvre de la coopération avec les pays de l’Est relève de la Direction du 
développement et de la coopération (DDC) au sein du DFAE et du Secrétariat d’Etat 
à l’économie (seco) au sein du DFE68. Ces deux services mènent chacun leurs activi-
tés en tenant compte de leur mission, de leurs compétences et de leurs connaissances 
spécifiques et recourent à leurs propres instruments69 (cf. ch. 5). Le seco et la DDC 
planifient ensemble les activités en élaborant des programmes par pays, des pro-
grammes régionaux à moyen terme et des programmes annuels communs. Pour 
mener une coopération efficace, être proche des partenaires locaux et les inciter à 
participer plus activement à la planification et à la réalisation des programmes, la 
Suisse possède des bureaux de coopération dans les capitales suivantes: 
Europe du Sud-Est: Belgrade, Bucarest, Pristina, Sarajevo, Skopje, Sofia et Tirana 
CEI: 
Bichkek (Kirghizistan), Douchanbe (Tadjikistan), Kiev, 
Moscou et Tbilissi et des bureaux régionaux à Bakou, à 
Erevan et à Tachkent (Ouzbékistan). 
L’aide humanitaire possède par ailleurs des bureaux de coordination en Moldavie, 
au Bélarus, au Monténégro et en Croatie (cf. ch. 3.3.5). Les rôles et les responsabili-
tés sont définis par la DDC et le seco à Berne, d’entente avec les bureaux de coopé-
ration sur place. Des efforts visent d’ailleurs à décentraliser encore davantage les 
compétences décisionnelles et opérationnelles. Pour réaliser les projets, les deux 
services fédéraux doivent collaborer avec des partenaires privés et des ONG. A cet 
effet, ils concluent soit des contrats de partenariat (par lesquels ils confient toute la 
réalisation d’un programme à un organisme) soit des mandats (limités à la prestation 
de services dans le cadre d’un programme). L’attribution de ce type de mandats 
intervient en principe au terme d’un appel d’offres public conformément à l’accord 
de l’OMC, à la loi fédérale du 16 décembre 1994 sur les marchés publics (LMP70) et 
à l’ordonnance fédérale du 11 décembre 1995 sur les marchés publics (OMP71). Des 
directives ont aussi été élaborées pour les cas où la fourniture de services, la livrai-
son de biens et les travaux de construction sont confiés à des partenaires étrangers 
 
67 
ACF du 9.4.2003. 
68 
Selon art. 2, al. 1 de l’ordonnance du 6 mai 1992 sur la coopération renforcée avec les 
Etats d’Europe de l’Est, le DFAE et le DFE élaborent en commun les lignes directrices de 
l’aide suisse en faveur des Etats d’Europe de l’Est. Le DFAE assume la coordination 
générale des mesures d’aide, RS 974.11. 
69 
Cf. aussi le message concernant la loi fédérale (art. 7); FF 2004 1803 
70 
RS 172.056.1 
71 
RS 172.056.11

1780 
dans le cadre des projets financés par le seco (notamment dans le domaine des 
infrastructures). Ces directives régissent la procédure d’adjudication et fixent les 
principales conditions contractuelles de ce type d’activités. 
7.2 
Partenaires et institutions 
Au cours des dix premières années de coopération avec l’Est, la collaboration avec 
les partenaires suisses et internationaux a évolué et s’est consolidée. Jusqu’au milieu 
des années 90, la coopération avec les pays de l’Est a été menée avec des partenaires 
suisses très divers qui entretenaient des liens directs avec l’Europe de l’Est: œuvres 
d’entraide, syndicats, universités et instituts de recherche, entreprises, associations 
professionnelles et de jeunesse, groupements, communes, cantons et divers offices 
fédéraux. Nombre de ces organismes ont largement contribué à établir des partena-
riats qui favorisent aujourd’hui encore une meilleure compréhension mutuelle et 
l’intérêt pour les échanges culturels. Egalement dans le domaine de la recherche, la 
collaboration s’est d’emblée révélée fructueuse pour les deux parties. A l’avenir, elle 
devra notamment servir à orienter les recherches sur les enjeux sociaux de la transi-
tion. 
Les œuvres d’entraide (ONG) suisses ont fourni une aide appréciable à l’ex-Yougo-
slavie durant la guerre. La DDC a soutenu leurs activités en contribuant à l’aide 
d’urgence et à l’aide à la reconstruction. On a aussi exploité des synergies nouvelles 
avec d’autres offices fédéraux tels que l’Office fédéral des réfugiés (ODR; 
cf. ch. 3.3.5). Caractérisés à l’origine par l’offre et le savoir-faire des partenaires 
suisses, les programmes ont par la suite davantage pris en compte les besoins locaux. 
Dans le même temps, comme l’indique le bilan au ch. 4, les partenaires se sont 
professionnalisés, une évolution que l’on doit surtout au rôle croissant des ONG 
suisses dans la réalisation des programmes: près de 40 % des projets de la DDC 
comptent aujourd’hui un partenaire au sein de la société civile suisse. Les ONG 
continueront d’ailleurs à jouer un rôle central dans la coopération avec les pays de 
l’Est. 
Pour leur part, les cantons et les communes, de même que les entreprises suisses, 
participent moins souvent de manière directe à la réalisation de projets. La Suisse 
travaille de plus en plus avec les organisations internationales pour acquérir de 
nouvelles connaissances grâce à des partenariats stratégiques nouveaux et, surtout, 
pour promouvoir des approches cohérentes sur le plan des politiques (cf. ch. 3.3). Le 
seco a par exemple collaboré étroitement avec des institutions multilatérales (Ban-
que mondiale et BERD) ces dernières années: en 2002, les projets en question ont 
représenté environ 60 % des moyens prélevés sur le budget qu’il administre. Cette 
collaboration, qui prend principalement la forme de cofinancements, a pour objectif 
d’optimiser la contribution – relativement modeste – du seco à de grands projets 
d’investissements ou de réformes, en complétant ces derniers par des éléments que 
les instruments des institutions financières internationales ne peuvent prendre en 
considération en raison de leur rigidité. 
La coopération vise de plus en plus à renforcer les institutions locales, qui doivent 
être les moteurs du changement. Les bureaux de coopération ont permis d’intensifier 
la collaboration avec des partenaires internationaux sur place et d’améliorer la 
coordination avec d’autres donateurs. Cette présence sur les lieux facilite l’inté-
gration des expériences faites sur le terrain dans l’élaboration de politiques et la

1781 
prise en compte des préoccupations des groupes de population concernés (tels que 
les minorités ethniques). Des contacts directs avec des groupements de la société 
civile permettent précisément de renforcer cette dernière dans des pays où les insti-
tutions démocratiques sont encore fragiles. 
La participation et l’«appropriation» par les bénéficiaires sont les principaux fac-
teurs de la durabilité des programmes. Puisque tout changement social fait intervenir 
les institutions de l’Etat et des acteurs de la société civile, le choix des partenaires 
sur place dépend avant tout de leur capacité à initier et à gérer les changements. 
Dans le domaine de la santé, la Confédération a par exemple longtemps collaboré 
uniquement avec des institutions étatiques, tels que les ministères et les hôpitaux, 
alors qu’elle confie aujourd’hui aussi des projets à des ONG locales, par exemple 
dans les soins de santé pour les familles. En matière de promotion des PME, la 
Suisse collabore toutefois surtout avec des organismes privés. Dans le cadre des 
réformes sectorielles, de la décentralisation et du développement local, elle cherche 
à coopérer avec différents partenaires regroupés en réseaux plus ou moins structurés. 
Cette approche dite à intérêts multiples doit permettre à chaque institution partenaire 
d’investir ses compétences dans un projet et d’acquérir la capacité d’assumer une 
plus grande responsabilité. Tout en décentralisant les processus décisionnels et la 
réalisation des programmes, la coopération suisse a aussi mis en place ces dernières 
années des mesures de formation ciblées pour renforcer les capacités locales. Grâce 
à la formation de base généralement bonne dispensée dans les pays de l’Est, les 
échanges s’avèrent enrichissants pour tous les intervenants. Entretenus pendant des 
années, les partenariats avec des organismes locaux indépendants du gouvernement 
central facilitent la délégation de compétences: ONG, associations, groupes de 
lobbying, police et justice, médias, sociétés de crédit, organes de promotion écono-
mique, institutions et offices décentralisés prennent progressivement les projets en 
charge. Les gouvernements assument quant à eux la responsabilité des politiques 
structurelles et des réformes sectorielles. Enfin, la coopération suisse s’efforce 
d’accentuer son orientation sur certains acteurs et bénéficiaires. Ce sujet est abordé 
plus en détail au ch. 5. 
7.3 
Assurance qualité: gestion du savoir, controlling 
et évaluation 
Qu’elle soit technique ou financière, la coopération se fonde sur un savoir technique, 
sur la connaissance de la situation politique, économique et sociale du pays parte-
naire et sur des modèles éprouvés de gestion des projets et des programmes. La 
coopération avec les pays de l’Est applique la conception largement reconnue de la 
gestion du cycle de projet qui prévoit une combinaison de mesures de planification, 
de controlling et d’évaluation visant à optimiser la qualité des activités de coopéra-
tion. Pour être efficaces, la préparation et la réalisation d’un projet doivent mobiliser 
les compétences locales ou internationales appropriées et capitaliser systématique-
ment les expériences et le savoir acquis dans les programmes. En clair, dans un 
environnement complexe en constante évolution, tel que celui de l’Europe de l’Est et 
de la CEI, les institutions doivent être en mesure d’apprendre et de s’adapter sans 
cesse. C’est là un défi et un travail de longue haleine. La garantie de la qualité et la 
gestion du savoir s’appliquent aussi bien aux procédures – celles du seco sont 
conformes à la norme ISO 9001 depuis 2000 – qu’aux résultats du travail et aux 
effets des projets sur la transition. L’amélioration constante de la qualité méthodolo-

1782 
gique et thématique est assurée par des cours de formation dispensés tant à la cen-
trale que dans les pays partenaires, à l’intention du personnel local. Des programmes 
de formation ciblés sont par ailleurs mis sur pied dans les bureaux de coopération 
pour faciliter la délégation des compétences. La mise en œuvre de la coopération 
avec les pays de l’Est recourt de plus aux connaissances d’autres services de 
l’administration fédérale, d’organismes chargés de la réalisation de projets, voire 
d’organisations internationales. En général, des partenaires et des spécialistes exter-
nes participent à la conception et à la réalisation d’un projet. 
Destinées à mesurer les résultats, les évaluations consistent à vérifier, sur la base de 
critères donnés, la conformité des projets aux objectifs fixés, leur efficacité et leur 
efficience dans l’utilisation des moyens. La DDC et le seco font réaliser quelque 
70 évaluations externes par an dans le cadre de la seule coopération avec les pays de 
l’Est. Alors que le suivi – observation régulière des activités et de leur contexte – 
fournit de précieuses informations pour déterminer la suite à donner aux pro-
grammes et projets en cours, l’évaluation – analyse critique des activités – a géné-
ralement lieu à la fin d’une phase de projet. Les évaluations sont des analyses qui 
interviennent à un moment précis et qui peuvent s’orienter aussi bien vers le passé 
que vers l’avenir (évaluations ex-post ou ex-ante). Leurs résultats et leurs recom-
mandations alimentent la préparation de la phase suivante et servent de base à une 
éventuelle adaptation ou réorientation du programme. 
Les vérifications des résultats visent trois objectifs, dont la pondération varie selon 
le domaine: 
– 
Diffuser l’information: la Confédération est tenue de présenter les résultats 
de ses projets à l’opinion publique et aux milieux politiques. 
– 
Accroître les connaissances de l’institution: l’expérience acquise fournit des 
connaissances et des enseignements qui permettent d’améliorer sans cesse 
les projets, les programmes et les instruments de la coopération. 
– 
Faciliter la conduite des programmes: des vérifications d’ordre stratégique 
fournissent des bases de décision et d’action pour la gestion des pro-
grammes. 
Les évaluations de la coopération suisse avec les pays de l’Est se conforment aux 
directives en vigueur sur la scène internationale, notamment celles du Comité d’aide 
au développement (CAD) de l’OCDE. 
Le controlling intervient à tous les niveaux de l’administration et dans les bureaux 
de coopération. Elaboré sur la base des instruments utilisés à chaque échelon (docu-
ments stratégiques, programmes annuels et à moyen terme, descriptions de projet, 
budgets, etc.), il fournit des indications utiles sur la gestion des activités, contribue à 
optimiser les bases de décision et garantit la qualité des projets et des programmes 
en l’améliorant si nécessaire. Il porte sur des aspects aussi bien thématiques que 
méthodologiques et financiers, et constitue l’un des principaux instruments de 
conduite de la coopération. 
A mesure que les défis de la coopération avec les pays de l’Est gagnent en impor-
tance, la vérification des résultats est appelée à répondre à des exigences toujours 
plus élevées. C’est pourquoi on s’attache à améliorer sans cesse les procédures 
d’évaluation et de controlling: la complexité des instruments de la coopération allant 
croissante, il importe d’inscrire de plus en plus l’évaluation et le controlling dans 
une gestion globale des risques. Dans le même temps, il convient de soumettre plus

1783 
souvent des programmes sectoriels ou des programmes par pays à une évaluation 
afin d’obtenir des données sur la réalisation des objectifs prioritaires et de pouvoir 
mieux préciser les préoccupations fondamentales de la coopération avec les pays de 
l’Est. 
En 2003, la DDC et le seco ont tiré ensemble le bilan d’une décennie de coopération 
avec les pays de l’Est, dont les résultats sont présentés au ch. 4. 
8 
Conséquences, Programme de la législature 
et bases légales 
8.1 
Les ressources de la coopération avec les pays 
de l’Est 
8.1.1 
Conséquences sur le plan du personnel de la 
Confédération 
La mise en œuvre du prochain crédit-cadre pour la coopération avec les pays de 
l’Est sera assurée avec les effectifs actuels de 91 postes à la centrale à Berne et aux 
bureaux de coopération. Comme jusqu’ici, les frais de personnel seront imputés au 
crédit-cadre. Le crédit proposé permettra de maintenir les rapports de service exis-
tants et de rémunérer le personnel chargé d’exécuter des tâches en lien direct avec la 
poursuite de la coopération avec les pays de l’Est. Les postes sont limités à la durée 
de l’exécution des mesures prévues dans le crédit-cadre. Le montant total des dépen-
ses pour le personnel (centrale et bureaux de coopération) pendant la durée du cré-
dit-cadre ne pourra pas dépasser 66 millions de francs. 
L’achèvement de la période du IIIe crédit-cadre marque la fin d’un processus dans la 
coopération avec les pays de l’Est. Il permet maintenant de mieux définir les exigen-
ces auxquelles doit répondre le personnel de la centrale et les prestations qu’il est 
appelé à fournir, et de mieux répartir les tâches entre la centrale et les bureaux de 
coopération, tout en misant sur une saine décentralisation. En effet, la coopération 
avec les pays de l’Est s’attache à renforcer au maximum les capacités des collabo-
rateurs locaux des bureaux de coopération. 
8.1.2 
Conséquences financières 
Les processus économiques, institutionnels et sociaux dans lesquels se sont engagées 
l’Europe de l’Est et la CEI pour instaurer l’économie de marché et le pluralisme 
politique n’étant pas encore achevés, l’aide suisse reste nécessaire pour soutenir la 
transition. Le Conseil fédéral demande donc aux Chambres fédérales d’ouvrir un 
crédit-cadre de 800 millions de francs pour poursuivre la coopération avec les Etats 
d’Europe de l’Est et de la CEI pendant les quatre années à venir. Le crédit-cadre 
comprend aussi des garanties de crédits, dont le paiement n’intervient toutefois 
qu’en cas de dommage. 
Il s’agit d’un crédit d’engagement de la Confédération ouvert pour quatre années au 
moins. Il doit être budgétisé dans le Programme de législature et confirmé chaque 
année par le Parlement dans le cadre de sa planification financière.

1784 
Le montant de ce IVe crédit-cadre pour la coopération avec les pays de l’Est a été 
déterminé sur la base des engagements pris jusqu’ici et en accord avec le plan finan-
cier de la Confédération pour les années 2005 à 2008. 
La répartition actuelle des moyens, à savoir une moitié pour les instruments de la 
coopération technique et l’autre moitié pour l’aide financière, sera maintenue. De 
même, leur répartition géographique approximative (70 % env. pour l’Europe du 
Sud-Est et 30 % env. pour la CEI) ne sera pas modifiée pendant la durée du nouveau 
crédit. 
8.2 
Frein aux dépenses 
Conformément à l’art. 159, al. 3, let. b de la Constitution fédérale, le crédit-cadre 
proposé est soumis au frein aux dépenses et doit être adopté par la majorité des 
membres de chaque Conseil. 
8.3 
Conséquences pour les cantons et les communes et 
effets sur l’économie 
L’application de l’arrêté fédéral proposé étant du ressort exclusif de la Confédéra-
tion, elle n’engendre aucune obligation pour les cantons et les communes. La mise 
en œuvre des mesures financées par le crédit-cadre n’entraîne aucune charge finan-
cière pour les cantons et les communes. 
A l’inverse, la coopération avec les pays de l’Est a des retombées économiques 
positives pour la Suisse. On peut en effet admettre que plusieurs centaines de per-
sonnes en Suisse travaillent à plein-temps ou à temps partiel pour assurer cette 
coopération. Les données obtenues sur la coopération avec les pays du Sud, selon 
lesquelles chaque franc investi dans la coopération internationale augmente de 
1 fr. 40 à 1 fr. 60 le PIB de la Suisse, sont également valables pour la coopération 
avec les pays de l’Est. Enfin, la coopération avec l’Europe de l’Est et la CEI a per-
mis d’accroître les exportations suisses et d’ouvrir de nouveaux débouchés à 
l’industrie suisse. 
8.4 
Rapports avec le droit européen 
Les activités de la coopération suisse avec les pays de l’Est n’ont aucun rapport 
direct avec les directives de l’Union européenne, ni avec des conventions ou des 
recommandations du Conseil de l’Europe ou d’autres organes européens. Des paral-
lèles existent cependant entre la coopération avec les pays de l’Est menée par l’UE 
et celle de la Suisse. La coopération de l’UE – dans le cadre des programmes 
PHARE ou SAPARD, par exemple – vise clairement à préparer les pays d’Europe 
du Sud-Est candidats à l’adhésion à entrer dans l’UE. Sans participer directement à 
cet effort, la Suisse, par un soutien sectoriel à la transition, contribue également à 
l’intégration politique, puisqu’elle aide les pays partenaires (la Bulgarie et la Rou-
manie p. ex., mais aussi les pays des Balkans occidentaux) à progresser sur la voie 
vers l’adhésion.

1785 
Le programme TACIS de l’UE appuie les efforts des pays de la CEI pour mener à 
bien leur processus de transition économique, institutionnelle et sociale. Dans leur 
cas, les activités de l’UE et la coopération suisse poursuivent exactement les mêmes 
objectifs. 
8.5 
Programme de la législature 
Le présent projet est contenu dans le rapport du 25 février 2004 sur le Programme de 
la législature 2003–200772 comme objet des grandes lignes et figure dans les Objec-
tifs du Conseil fédéral pour l’année 2004. 
8.6 
Bases légales et forme juridique 
Le crédit-cadre dont l’adoption est proposée au Parlement se fonde sur l’art. 8 de 
l’arrêté fédéral de portée générale du 24 mars 1995 concernant la coopération avec 
les Etats d’Europe de l’Est73. 
Compte tenu de son caractère financier, l’arrêté doit, conformément à l’art. 25, al. 2, 
de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement74, revêtir la forme d’un arrêté fédéral 
simple. Il n’est dès lors pas sujet au référendum. 
 
 
72 
FF 2004 1070 
73 
RS 974.1 
74 
RS 171.10

1786 
III. Annexe 
Appendice I: Analyse de la transition en bref 
Progrès sur la voie de la transition de 1989 à 2002 
 
Après une première phase de progrès rapides dans les réformes légales, c’est leur 
institutionnalisation qui occupe aujourd’hui le devant de la scène. 
Part du secteur informel dans le produit intérieur 
 
Source: Die Transition und ihr Schatten 
La part de l’économie informelle est deux fois plus grande dans les pays en transi-
tion que dans les pays de l’OCDE.

1787 
Indice des potentiels économiques en 1990 
(Valeurs basées sur sept critères d’évaluation: durée de l’économie planifiée, res-
sources, échanges avec l’URSS, cadre général, respect des lois du marché, capacité 
de gestion, stade de développement économique) 
 
Un fossé nord-ouest/sud-est, déterminé par les situations initiales au lendemain de la 
chute du régime communiste, divise les pays de l’Est: le potentiel économique est 
élevé en Europe centrale et très faible en Asie centrale. 
Prise d’influence sur les institutions 
publiques par le biais de 
versements illégaux 
 
Pourcentage d’entreprises impliquées
 
La corruption est un phénomène généralisé dans les pays en transition, et les pays les 
plus avancés ne font pas exception. 
 
 
Prise d’influence sur les institutions 
publiques par le biais de versements 
illégaux 
Pourcentage d’entreprises impliquées 
selon un sondage (Source: BERD)

1788 
Appendice II: Indicateurs économiques 
 
Produit intérieur brut (PIB) 2003 
Inflation 2003
Investissements étrangers 
cumulés 1989–2002
Taux de chômage 2002
Source: BERD, TR 2002 
(Variation en une année
en %)
(PIB estimé pour 2002
[1989 = 100%])
(Variation en une année
en %)
(en millions USD)
(en %)
 
 
 
 
 
 
Europe centrale et Etats baltes 
3,3
113
119 846
Croatie 
4,2
87
2,4
6 296 
14,8
République tchèque 
3,0
105
0,2
36 645 
9,8
Estonie 
4,5
93
1,4
2 503 
10,3
Hongrie 
3,0
112
4,7
22 534 
5,8
Lettonie 
6,5
77
3,3
3 040 
12,0
Lituanie 
6,0
77
–0.8
3 540 
13,8
Pologne 
3,0
130
0,5
38 552 
18,1
Slovaquie 
3,8
109
8,5
9 636 
18,8
Slovénie 
2,3
118
6,1
3 396 
5,9
 
 
 
 
 
 
Europe du Sud-Est 
3,9
82
17 739 
Albanie 
6,0
121
3,5
936 
15,8
Bosnie et Herzégovine 
3,5
54
–
753 
40,6
Bulgarie 
4,5
80
2,0
4 390 
16,8
Macédoine 
3,0
76
1,5
935 
31,9
Roumanie 
4,2
87
14,5
9 008 
8,2
Serbie-et-Monténégro 
2,0
50
12,0
1 717 
28,9
 
 
 
 
 
 
CEI 
6,2
69
37 439 
Arménie 
9,0
78
6,1
730 
9,4
Azerbaïdjan 
9,4
64
2,1
5 124 
1,3
Bélarus 
4,0
93
29,0
1 789 
3,0
Géorgie 
8,0
38
5,0
969 
12,3
Kazakhstan 
9,0
86
6,1
13 568 
9,3
Kirghizistan 
5,2
70
2,4
407 
17.4
Moldavie 
5,5
39
10,0
849 
7,4
Russie 
6,2
71
13,9
6 949 
8,6
Tadjikistan 
8,0
57
16,0
191 
2,4
Turkménistan 
9,7
91
9,6
1 214 
–
Ukraine 
5,5
47
5,1
4 802 
3,8
Ouzbékistan 
0,5
106
12,4
847 
0,4

1789 
Indice du PIB par habitant – Evolution entre 1989 et 2002 
 
 
Au lendemain de la chute du régime communiste, l’économie des pays d’Europe de 
l’Est et de la CEI s’est effondrée et n’a, dans la plupart de ces pays, toujours pas 
retrouvé son niveau d’avant la transition.

1790 
Appendice III: Migration et asile 
 
 
De tous les requérants d’asile en Suisse, 40,22 % sont des ressortissants d’Europe de l’Est. Les groupes les plus importants viennent 
de Serbie-et-Monténégro, de Bosnie et Herzégovine et de Macédoine.

1791 
 
 
En Europe de l’Est, la Russie est le pays où aboutissent les plus grands flux migratoires. Il arrive aussi souvent que les gens quittent 
une zone en conflit pour se réfugier dans une région ou un pays voisin.

1792 
Appendice IV: Nouvelle pauvreté et développement social 
Evolution de l’indicateur du développement humain (IDH) par région, 
1980–2000 
 
 
 
 
 
 
 
 
Les 10 % les plus riches de 
la population des pays en 
transition détiennent entre 
25 et 50 % du PIB.

1793 
Valeurs IDH (0 > 1000) en Europe de l’Est 
 1990 
 2000 
 
 
 
 
 
Europe du Sud-Est 
 
 
Albanie 
 0,702 
 0,733 
Bosnie et Herzégovine 
 – 
 – 
Bulgarie 
 0,786 
 0,779 
Macédoine 
 – 
 0,772 
Serbie-et-Monténégro 
 – 
 – 
Roumanie 
 0,777 
 0,775 
GEI 
 
 
Arménie 
 0,759 
 0,754 
Azerbaïdjan 
 – 
 0,741 
Géorgie 
 – 
 0,748 
Kirghizistan 
 – 
 0,712 
Moldavie 
 0,759 
 0,701 
Tadjikistan 
 0,740 
 0,667 
Ouzbékistan 
 0,731 
 0,727 
Russie 
 0,824 
 0,781 
Ukraine 
 0,795 
 0,748 
 
 
 
 
 
L’Europe de l’Est est la seule région du monde où l’indicateur du développement 
humain a reculé durant la phase de transition. 
Espérance de vie en années 
 1990 
 1997 
 2000 
 
 
 
 
 
 
 
Europe du Sud-Est 
 
 
 
Albanie 
 72.3 
 71.7 
 74.0 
Bosnie et Herzégovine 
 – 
 73.1 
 73.3 
Bulgarie 
 71.4 
 70.7 
 71.5 
Macédoine 
 72.3 
 72.4 
 72.8 
Serbie-et-Monténégro 
 – 
 72.1 
 72.5 
Roumanie 
 69.7 
 69.0 
 68.9 
CEI 
 
 
 
Arménie 
 71.7 
 73.7 
 73.6 
Azerbaïdjan 
 70.8 
 70.9 
 71.7 
Géorgie 
 69.3 
 72.5 
 73.0 
Kirghizistan 
 69.3 
 66.9 
 67.3 
Moldavie 
 68.3 
 66.5 
 67.8 
Tadjikistan 
 69.3 
 68.4 
 68.8 
Ouzbékistan 
 69.2 
 69.2 
 69.7 
Russie 
 68.9 
 66.7 
 65.3 
Ukraine 
 70.1 
 67.3 
 68.1 
Source: BERD TR/1999 
 
 
 
 
 
 
 
La dégradation de la situation sociale s’est répercutée même sur l’espérance de vie. 
Aujourd’hui, la tendance est à nouveau à la hausse, sauf dans les pays de la CEI.

1794 
Appendice V: Cadre des échanges commerciaux 
Commerce extérieur de la Suisse avec les pays de l’Est et de la CEI de 1989 à 2002 (en millions de francs) 
 
1989 
1992 
1997 
2002 
Export
Import
Solde
Export
Import
Solde
Export
Import
Solde
Export
Import
Solde
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Albanie 
6,6
3,5
3,1
6,1
1,7
4,4
4,5
0,9
3,6
21,7
0,5
21,2
Arménie 
–
–
–
0,9
0,3
0,6
1,3
4,2
–2,9
13,9
1,4
12,5
Azerbaïdjan 
–
–
–
5,2
0,2
5,0
1,8
0,7
1,1
24,3
0,5
23,8
Bélarus 
–
–
–
12,5
0,7
11,8
27,2
20,5
6,7
25,7
2,6
23,1
Bosnie et Herzégovine 
–
–
–
3,8
5,5
–1,7
20,5
1,0
19,5
35,5
4,6
30,9
Bulgarie 
249,4
24,0
225,4
98,4
18,5
79,9
95,2
21,3
73,9
152,8
68,8
84,0
Estonie 
–
–
–
2,9
1,0
1,9
21,2
13,3
7,9
36,9
35,3
1,6
Géorgie 
–
–
–
0,3
0,0
0,3
6,5
1,5
5,0
5,1
0,2
4,9
Kazakhstan 
–
–
–
4,1
7,6
–3,5
26,5
4,7
21,8
76,7
58,7
18,0
Kirghizistan 
–
–
–
0,1
8,2
–8,1
1,7
0,2
1,5
2,8
0,1
2,7
Croatie 
–
–
–
46,3
33,9
12,4
175,5
32,9
142,6
201,9
42,1
159,8
Lettonie 
–
–
–
2,5
1,8
0,7
25,3
3,4
21,9
101,3
11,0
90,3
Lituanie 
–
–
–
7,9
0,9
7,0
55,4
6,9
48,5
75,2
24,9
50,3
Macédoine 
–
–
–
37,7
4,5
33,2
95,6
4,4
91,2
36,7
10,5
26,2
Moldavie 
–
–
–
2,4
0,1
2,3
17,1
0,7
16,4
7,7
1,4
6,3
Pologne 
334,1
118,3
215,8
416,2
99,3
316,9
837,7
185,8
651,9
1140,7
471,7
669,0
Roumanie 
31,7
40,8
–9,1
84,7
17,5
67,2
164,1
48,7
115,4
244,3
106,9
137,4
Russie 
–
–
–
267,1
337,0
–69,9
592,8
1066,6
–
882,2
1527,1
–
Serbie-et-Monténégro 
16,3
5,7
10,6
110,7
18,0
92,7
151,0
17,3
133,7
Slovaquie 
212,6
126,0
86,6
260,4
279,3
–18,9
Slovénie 
108,0
79,1
28,9
209,8
103,4
106,4
261,5
184,3
77,2
Tadjikistan 
01,
0,6
–0,5
1,0
1,0
0,0
1,5
0,1
1,4
Rép. tchèque 
616,1
332,7
283,4
945,3
842,2
103,1
Turkménistan 
0,0
0,3
–0,3
4,2
0,4
3,8
3,4
0,4
3,0
Ukraine 
86,3
10,5
75,8
109,4
32,7
76,7
174,7
32,7
142,0
Hongrie 
385,4
248,4
137,0
373,7
214,1
159,6
453,7
334,8
118,9
716,0
644,1
71,9
Ouzbékistan 
5,4
8,3
–2,9
23,4
5,7
17,7
36,7
3,0
33,7
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Source: Administration fédérale des douanes

1795 
Appendice VI: Allocation des ressources du IIIe crédit de programme 
(1999–2003)

1796

1797 
Appendice VII: Rétrospective et bilan de la coopération 
avec les pays de l’Est pour les années 1990 à 2002 
Orientation des projets en cours (2002) selon les objectifs définis dans la base légale. 
 
Les objectifs sont définis dans l’arrêté fédéral de 1995 (RS 974.1). Un examen 
empirique révèle que les programmes ont effectivement été axés sur ces objectifs 
(avec des contributions principales ou secondaires), le seco se concentrant surtout 
sur l’économie et l’environnement et la DDC sur la gestion publique, les affaires 
sociales et l’économie. 
Versements sectoriels cumulés du seco et engagements de la DDC 
de 1999 à 2002 (depuis 1997, seule la DDC mène encore des projets 
dans le domaine de la santé) 
 
La répartition des compétences entre le seco et la DDC est relativement claire: si le 
premier est actif dans les secteurs de l’énergie, des infrastructures et de l’économie, 
seule la DDC poursuit des activités dans le domaine de la gouvernance.

1798 
Evolution de l’orientation géographique de la coopération avec les pays de l’Est 
(seco et DDC) entre 1992 et 2002 
 
Les priorités régionales on pu être adaptées de façon dynamique aux problèmes et 
besoins concrets des pays d’Europe de l’Est (désengagement progressif d’Europe 
centrale, intensification de la coopération avec les Balkans occidentaux et réorienta-
tion au sein de la CEI).

1799 
Appendice VIII: La coopération suisse en comparaison internationale 
 
 
RNB = Revenu national brut

1800

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message sur la poursuite de la coopération avec les Etats d'Europe de l'Est et de la CEI
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2004
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
16
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
04.020
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
27.04.2004
Date
Data
Seite
1691-1800
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Ref. No
10 137 558
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.