ch_vb · 85.051 · 1985-11-26 · de


#ST# 85.051
Message
concernant l'initiative populaire
«pour la protection des marais - Initiative de Rothenthurm»
et la révision des dispositions sur la protection des biotopes dans
la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage
du 11 septembre 1985
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous proposons de soumettre au peuple et aux
cantons l'initiative populaire «pour la protection des marais - Initiative de
Rothenthurm», en recommandant le rejet de ladite initiative. Nous vous
soumettons également une demande de révision partielle de la loi fédérale
du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage.
Les projets d'arrêtés fédéraux y relatifs sont joints au présent message.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Mes-
sieurs, l'assurance de notre haute considération.
11 septembre 1985 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Furgler
Le chancelier de la Confédération, Buser
1985-525
1985-525 
99 Feuille fédérale. 137e année. Vol. II 
1449

Vue d'ensemble
L'initiative populaire «pour la protection des marais - Initiative de Rothen-
thurm» a été déposée le 16 septembre 1983. Elle a pour but de conserver
dans l'ensemble de la Suisse les marais et les sites marécageux d'une
beauté particulière et présentant un intérêt national et, en particulier, d'em-
pêcher la construction d'une place d'armes dans la zone marécageuse de
Rothenthurm, dans les cantons de Schwyz et de Zoug.
Dans le présent message, le Conseil fédéral arrive aux conclusions suivan-
tes:
- Le souhait de protéger les marais est légitime. Mais il est possible
d'atteindre ce but en se fondant sur le droit constitutionnel en vigueur.
Les initiateurs souhaitent compléter l'article 24sel'ei est. par un 5e alinéa;
or, le 4e alinéa de ce même article donne à la Confédération le droit de
légiférer sur la protection de la faune et de la flore et donc de façon géné-
rale sur la protection des biotopes, et non seulement sur celle des marais.
La compétence de la Confédération est donc déjà plus étendue que celle
que les initiateurs souhaitent lui conférer.
- Il ne serait de toute façon pas justifié de limiter la protection des biotopes
aux seuls marais. D'autres catégories de biotopes sont aussi menacées et
méritent d'être protégées.
- Quant au fond, l'initiative va au-delà de la protection des biotopes, elle
ne cherche pas seulement à protéger les marais, mais des sites maréca-
geux entiers. Elle conférerait par là un pouvoir supplémentaire à la
Confédération. Or, en vertu des principes matériels de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, les cantons sont déjà tenus d'utiliser les ins-
truments qu'offre l'aménagement du territoire pour conserver les paysa-
ges dignes de protection. La loi fédérale sur l'aménagement du territoire
(LA T) comme la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage
(LPN) mettent aussi subsidiairement à la disposition de la Confédération
les moyens d'assurer cette protection. Dans le cadre de la nouvelle répar-
tition des tâches entre la Confédération et les cantons, il conviendra en
outre d'examiner si les mesures que la Confédération peut prendre en vue
de la protection des paysages d'importance nationale sont suffisantes.
- La disposition transitoire vise à empêcher la construction de la place
d'armes de Rothenthurm. Cette dernière répond cependant à un impératif
militaire. Le parlement a approuvé le projet de réalisation. Les conditions
posées par les organes de la protection de la nature et du paysage seront
strictement respectées lors de l'établissement des plans et de la réalisa-
tion.
1450

Le Conseil fédéral propose donc
- de rejeter l'initiative;
- de renoncer à présenter un contre-projet direct;
- d'étendre les dispositions de la LPN sur la protection des biotopes dans le
sens d'un contre-projet indirect;
- d'aller au-delà de la protection des biotopes en étudiant la question d'un
renforcement du droit fédéral en matière de protection du paysage dans le
cadre de la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les
cantons (second train de mesures).
1451

Message
I 
L'initiative
II 
Teneur et aboutissement
L'initiative populaire «pour la protection des marais - Initiative de Rothen-
thurm» (dénommée ci-après «initiative») a été déposée le 16 septembre
1983. Elle a la teneur suivante:
La constitution fédérale est complétée comme il suit:
An. 24syxia, 5e al. (nouveau)
5 Les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière et présentant
un intérêt national sont placés sous protection. Dans ces zones protégées,
il est interdit d'aménager des installations de quelque nature que ce soit et
de modifier le terrain sous une forme ou sous une autre. Font exception
les installations servant à assurer la protection conformément au but visé
et à la poursuite de l'exploitation à des fins agricoles.
Disposition transitoire
II y aura lieu de démanteler toute installation ou construction et de remet-
tre dans son état d'origine tout terrain modifié, aux frais du responsable,
lorsque ces ouvrages ou ces modifications sont contraires au but visé par
la protection et entreprises après le 1" juin 1983, en particulier dans la
zone marécageuse de Rothenthurm, tant sur le territoire du canton de
Schwyz que sur celui du canton de Zoug. L'état initial sera rétabli.
L'initiative est pourvue d'une clause de retrait.
Par décision du 3 novembre 1983, la Chancellerie fédérale a constaté que
l'initiative portait 160293 signatures valables et qu'elle avait formellement
abouti."*'
12 
Buts et instruments
L'initiative vise deux buts. Le premier concerne la protection de la nature
et du paysage dans l'ensemble de la Suisse: l'article 24sexies est. en vigueur,
qui précise les compétences de la Confédération dans le domaine de la pro-
tection de la nature et du paysage doit être complété par un nouvel alinéa 5
concernant la protection des marais et des sites marécageux. Le second but,
qui est lié intrinsèquement au premier, vise à empêcher la construction de
la place d'armes décidée par la Confédération dans la région de Rothen-
thurm, sur le territoire des cantons de Schwyz et de Zoug, la construction
prévue occupant une partie d'un site marécageux.
Pour atteindre les buts visés, l'initiative propose une interdiction de cons-
truire et d'effectuer des modifications, avec effet rétroactif au 1er juin 1983,
ainsi que l'obligation de démanteler les ouvrages qui auraient été construits
après cette date. Les personnes concernées seraient les propriétaires de ter-
rains situés dans des marais et des sites marécageux.
*
J La note ') comme les autres notes figurent à la fin du message.
1452

13 
Unité de forme et de matière
Une initiative populaire réclamant la révision partielle de la constitution
peut revêtir la forme d'une proposition conçue en termes généraux ou celle
d'un projet rédigé de toutes pièces. Les formes mixtes ne sont pas admi-
ses.^ La présente initiative revêt exclusivement la forme d'un projet rédigé
de toutes pièces. L'unité de la forme est ainsi respectée.
Une initiative ne peut avoir pour objet qu'une seule disposition. L'unité de
la matière est respectée lorsqu'il existe un rapport intrinsèque entre les dif-
férentes parties de l'initiative.3) II faut admettre qu'un tel rapport existe
bien entre les différentes parties du texte présenté. Cette constatation de na-
ture purement formelle ne signifie cependant nullement que l'on soit d'ac-
cord avec le point de vue manifeste de l'initiative, selon lequel le but d'em-
pêcher la construction d'une place d'armes et celui d'encourager la protec-
tion de la nature se situent sur un même plan.
Les deux conditions de validité de l'initiative, soit l'unité de la forme et
l'unité de la matière sont donc remplies.
14 
Applicabilité
La mise en application de l'initiative pourrait présenter certaines difficultés.
Il n'y a cependant pas d'obstacles matériels ou d'ordre temporel insurmon-
tables aux buts visés par l'initiative; ils sont réalisables. Ceci vaut parti-
culièrement pour l'obligation de démanteler des installations et bâtiments
qui portent atteinte aux objets protégés, ainsi que pour l'obligation de réta-
blir l'état d'avant le 1er juin 1983.
2 
L'initiative en regard du droit fédéral en vigueur
21 
L'initiative en regard du droit en matière de protection de
la nature et du paysage
211 
Le droit constitutionnel en vigueur
L'article 24sexi 
 37>
L'Ophrys bourdon (Ophrys fuciflora) 
est
une espèce d'orchidée indigène qui croît
dans les prairies maigres bien ensoleillées.
1466

Extinction d'espèces végétales et animales dans le monde depuis 1960
Figure •
i
Nombre d'espèces éteintes
15000 -j
Taux effectif
10000
5000
Taux naturel
1960
1985
2000
Année
Le graphique met en évidence la divergence de la courbe de l'extinction naturelle
d'espèces par rapport à la courbe de l'extinction d'espèces due à l'homme, la dis-
parition accélérée d'espèces représente la perte irréversible d'un capital généti-
que 42)43)
res et menacées, 7 diminuaient et 31 autres dépendaient de milieux naturels
spécifiques et étaient de ce fait particulièrement vulnérables. La révision
de cette liste, entreprise en 1982, a fait apparaître 4 nouvelles espèces
directement menacées d'extinction, 2 en forte diminution et disparues de
certaines régions, 3 rares et menacées. En dépit de mesures de protection,
la menace qui pèse sur 11 des 79 espèces de la liste rouge s'est encore ag-
gravée. 39)
Des 19 espèces d'amphibiens protégées au plan fédéral, 3 ont pratiquement
disparu, 4 sont menacées d'extinction à long terme, 3 diminuent et ont déjà
disparu de certaines régions, 5 sont menacées localement. Seules 4 d'entre
elles ne sont pas menacées.40)
Des 2700 plantes vasculaires indigènes, 46 ont disparu, 213 sont fortement
menacées d'extinction, 261 sont menacées et 194 devenues rares.41' (Cf.
aussi figure 3).
Le rythme de la disparition naturelle des plantes et des animaux est estimé
à une espèce par année. Sous l'influence de l'homme, ce rythme est aujour-
d'hui d'une espèce par jour et l'on craint que jusqu'à l'an 2000, il ne soit
d'une espèce par heure (cf. figure 4).42)43)
1467

Parallèlement aux modifications préoccupantes de notre environnement,
qui sont la conséquence des développements techniques de notre époque, le
recul des espèces a donc pris des dimensions telles qu'il importe aujour-
d'hui d'agir.
523 
Causes et conséquences
Certaines espèces disparaissent avant tout à cause du nivellement des fac-
teurs écologiques spécifiques de leur milieu vital et de la disparition des
biotopes qui leur sont propres. La menace qui pèse sur la faune et la flore
n'est pas due uniquement à l'expansion de la construction et du tourisme,
ni au morcellement du paysage, résultant d'un réseau de communication
toujours plus dense (création d'îlots) et qui a des conséquences défavorables
sur les déplacements de la faune. Elle est due également aux métho-
des d'exploitation trop intensive des terres agricoles ou à l'abandon de cer-
taines terres. La disparition d'espèces provoquée par des changements d'af-
fectation peut porter préjudice à d'importants processus régulateurs du mi-
lieu. Les éléments paysagers naturels servent également de biotopes à des
espèces utiles et peuvent servir de réservoir génétique aux plantes cultivées.
Le maintien et la création d'îlots écologiques exploités de manière extensi-
ve, au milieu des cultures, contribue à diminuer les risques liés à l'exploita-
tion. Ceci correspond aux objectifs de production intégrée tels qu'ils sont
définis dans le Sixième rapport sur l'agriculture.44)
Pour des motifs éthiques, les plantes et les animaux ont droit à l'existence
en tant que partie de la création (valeur intrinsèque). Mais l'homme a éga-
lement un intérêt économique au maintien d'une biosphère le plus intacte
possible. L'extinction de toute espèce représente une perte irréversible sur
le plan du capital génétique qui s'est constitué durant une longue évolution
et dont la valeur et la spécificité se perdent avant même que nous ne les
connaissions - ne serait-ce que partiellement. L'extinction des espèces est
en outre un signal d'alarme nous avertissant des dangers qui menacent
l'homme lui-même.
L'appauvrissement du paysage diminue sa valeur en tant que lieu de déten-
te et de récréation. Or, la banalisation de l'environnement a de lourdes
conséquences pour une génération dont la vie est toujours plus marquée
par l'omniprésence de la machine. Un paysage uniforme et sans âme ne
parle pas à ses habitants et dessert le tourisme.
524 
Conclusions
La protection des biotopes n'a pu être assurée avec suffisamment d'efficaci-
té. La LPN, ainsi que la LAT fixent bien des objectifs, mais la réalisation
de ceux-ci reste problématique. De par sa nature même, la protection des
biotopes est une tâche dont l'exécution dépasse les frontières cantonales. Le
maintien des espèces végétales et animales requiert un réseau de biotopes
1468

qui s'étende sur l'ensemble du territoire national. La préservation de par-
celles relictuelles isolées et dispersées est sans efficacité. Une participation
accrue de la part de la Confédération est donc indispensable.
53 
Obligations internationales
En ratifiant diverses conventions internationales, notre pays s'est engagé à
renforcer son activité dans le domaine de la protection des biotopes. Men-
tionnons en particulier la Convention du Conseil de l'Europe relative à la
conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe (Conven-
tion de Berne),45) qui oblige les Etats parties à prendre les mesures législati-
ves et administratives appropriées.
54 
Les adjonctions à la LPN
541 
La protection des biotopes dans l'actuelle LPN
L'actuel article 18, alinéas 1, lbis et lter, LPN vise à protéger les biotopes
(cf. ch. 212). Il a pour objectif d'assurer la conservation des espèces végéta-
les et animales indigènes par le maintien d'un espace vital (biotope) suffi-
samment étendu. Les biotopes doivent en principe être maintenus à l'en-
droit où ils se trouvent. Si des atteintes ne peuvent être évitées, il faut créer
des surfaces de compensation pour empêcher que la surface des biotopes ne
continue de diminuer.
542 
Les nouvelles dispositions en général
Les nouvelles dispositions qui doivent être introduites dans la loi doivent
permettre d'atteindre l'objectif que nous venons de décrire. Une répartition
des tâches entre la Confédération et les cantons est indispensable. L'impul-
sion et les moyens financiers pour protéger les biotopes d'importance natio-
nale doivent provenir, pour l'essentiel, de la Confédération, Les cantons
doivent être en mesure de concrétiser cette protection, au plan de l'organi-
sation. Ils doivent également se charger de protéger les biotopes d'impor-
tance régionale et locale et créer des zones de compensation écologique
dans les régions soumises à une exploitation intensive. La Confédération
peut leur allouer des subventions. La LPN renonce à définir avec précision
ce qu'il faut comprendre par importance nationale, régionale ou locale,
pour éviter au maximum d'entraver une pratique fondée sur les connaissan-
ces les plus actuelles.
Une adaptation des dispositions pénales et en particulier un renforcement
des sanctions pénales se révèlent indispensables. Sous sa forme actuelle,
l'article 24, 1er alinéa, LPN constitue une sanction pénale en blanc.
Etant donné que, selon la doctrine en vigueur, il ne peut contenir aucune
peine privative de liberté, le comportement qui mérite l'emprisonnement
doit être décrit dans la loi même. Les sanctions pénales prévues s'inspirent
1 1469

des lois les plus récentes pour lesquelles existent des éléments constitutifs
de l'infraction.46' Lors de l'établissement du montant des amendes, on a re-
noncé à tenir compte des gains obtenus illiciteraent, ainsi que le prévoit
l'actuel article 24, 3e alinéa, LPN. La sanction dépendra de la gravité de la
faute et non du succès de l'action. En outre, on propose d'introduire une
obligation de réparation du dommage qui sera indépendante de la procédu-
re pénale.
543 
Comparaison avec l'initiative
Alors que l'initiative accorde à la Confédération des compétences dont elle
est déjà dotée en majeure partie en vertu du droit constitutionnel en vi-
gueur, le contre-projet indirect se fonde sur ce droit pour compléter les dis-
positions de la loi actuelle. L'initiative ne vise que les marais et les sites
marécageux. Le contre-projet indirect en revanche, se propose de protéger
l'ensemble des biotopes et règle par avance des questions qu'une accepta-
tion de l'initiative laisserait en suspens. Il va donc plus loin dans la réalisa-
tion que l'initiative elle-même. Ce point est décisif face aux menaces immé-
diates qui pèsent sur la nature, cette valeur irremplaçable. Une acceptation
de l'initiative ne simplifierait pas la procédure et ne dispenserait nullement
d'une révision de la loi actuelle.
Le contre-projet indirect constitue un instrument judicieux, qui attribue à
la Confédération des tâches clairement définies, tout en tenant compte du
fédéralisme de notre Etat et des intérêts des propriétaires fonciers.
544 
Les nouvelles dispositions prises une à une
'L'article 18a décrit la procédure requise pour protéger les biotopes d'im-
portance nationale. Ceux-ci sont délimités par la Confédération à l'aide
d'un plan sectoriel, au sens de l'article 13 LAT, que les cantons sont tenus
de prendre en considération lors de l'établissement de leurs plans directeurs
et de leurs plans d'affectation. L'établissement du plan sectoriel, par le
Conseil fédéral, se fait après avoir consulté les cantons, en tenant compte
des intérêts de l'agriculture et de la sylviculture.
En cas de défaillance des cantons, la Confédération a le droit de recourir à
l'exécution d'office, mesure qui ne doit pas impliquer d'avantages financiers
pour les cantons.
^article 18b dispose que les cantons sont tenus de protéger les biotopes
d'importance régionale et locale et de créer, dans des zones soumises à une
exploitation intensive, des surfaces de compensation écologique, sous forme
d'arbres, de haies, de rives boisées et d'autres petites surfaces naturelles
ayant une fonction régulatrice importante dans l'équilibre naturel. L'appau-
vrissement biologique croissant de nos campagnes doit être combattu grâce
à la collaboration étroite des milieux de l'agriculture et de la protection de
la nature.
1470

L'article 18c concerne les relations avec les propriétaires fonciers. Ceux-ci
doivent être associés - dans la mesure du possible - à la réalisation des ob-
jectifs de protection. Us peuvent obtenir une juste compensation pour des
dépenses improductives et doivent admettre que des obligations de presta-
tions qu'ils n'ont pas remplies eux-mêmes le soient par des tiers. L'expro-
priation matérielle, accompagnée des indemnisations afférentes ne devrait
s'appliquer que rarement.
Font partie de la protection des biotopes - dont la mise en œuvre incombe
aux cantons - les mesures contre les atteintes directes, la réparation de dé-
gâts et également les mesures favorisant une exploitation conforme à l'ob-
jectif de protection (les biotopes étant souvent la résultante d'une exploita-
tion particulière). Les dispositions relatives à la protection des biotopes
concernent aussi bien les propriétaires fonciers que des tiers. Les restric-
tions au droit de propriété peuvent avoir pour teneur non seulement des
obligations de s'abstenir, mais également celles d'agir. En cas de nécessité,
on peut enfin également recourir à la procédure d'expropriation. Des
accords de droit privé peuvent compléter ou remplacer des mesures de
droit public. La réglementation de la procédure incombe aux cantons, qui
devraient le plus souvent pouvoir recourir à celles dont ils disposent déjà.
Ils disposent également d'instruments tels que la LAT. Mentionnons à cet
égard les articles 17 et 33 ss LAT ainsi que l'article 12 LPN.
L'article 18d sert de base légale à la participation financière de la Confédé-
ration. Il lui attribue la compétence de faire participer les cantons à la prise
en charge des frais encourus par la protection d'objets d'importance natio-
nale, jusqu'à concurrence de 80 pour cent. Dans le cas d'objets d'importan-
ce régionale ou locale, les frais incombent au premier chef aux cantons. La
prestation fédérale, elle, se maintient dans le cadre de l'article 13 LPN.
En vertu de l'article 24, celui qui, intentionnellement et sans droit, détruit
ou endommage un biotope protégé en vertu de la loi jusqu'à en menacer
l'existence gravement, est passible de l'emprisonnement jusqu'à un an ou
d'une amende allant jusqu'à 100 000 francs. Conformément à l'article 48,
chiffre 1, du code pénal (CP)47), si le délinquant agit par négligence, il est
passible d'une amende allant jusqu'à 40 000 francs.
L'article 24a reprend pour l'essentiel les dispositions pénales de l'actuel ar-
ticle 24, 1er alinéa, LPN. Comme il n'est pas possible de décrire une à une
toutes les infractions contre les prescriptions de protection, il prend la for-
me de normes pénales en blanc, avec menace d'amende jusqu'à 20 000
francs.
L'article 24b règle la procédure relative aux personnes morales.
L'article 24c, \" alinéa, dispose que, outre les objets obtenus illicitement
(plantes protégées, animaux, etc.), les avantages pécuniaires obtenus de la
même manière peuvent être confisqués en vertu de l'article 58 CP.
L'article 24d remplace l'actuel article 24, 5e alinéa, LPN et stipule que la
poursuite pénale incombe aux cantons.
L'article 24e attribue à l'«autorité compétente» le droit d'exiger de l'auteur
1471

d'une action illicite d'annuler les effets des mesures prises illicitement ou de
prendre les frais de la remise en état à sa charge. Une autorité administrati-
ve peut prendre des dispositions en dehors de la procédure pénale.
L'article 25 dispose, à son 2e alinéa, que les cantons sont tenus de désigner
les services chargés de la protection des biotopes.
545 
Adaptation formelle du texte de la loi
La révision partielle de la loi nous fournit l'occasion de procéder à deux
adaptations formelles du texte aux dispositions en vigueur depuis long-
temps dans la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ).48) L'énoncé impré-
cis des articles 16 et 22, 2e alinéa, LPN a, depuis l'entrée en vigueur de la
loi fédérale sur l'organisation de l'administration fédérale49', provoqué de
nombreux malentendus dans des cas de recours. Lors de la révision de l'OJ
en 1968, le Parlement a, contrairement à la proposition du Conseil
fédéral50', subordonné les dispositions se fondant sur la LPN au recours de
droit administratif auprès du Tribunal fédéral51'. Ce fait a eu pour consé-
quence que, contrairement à l'énoncé inchangé de la LPN, les dispositions
de l'article 16 de cette loi doivent être prises par le Département fédéral de
l'intérieur en lieu et place du Conseil fédéral (délégation automatique). De
plus, à l'article 22, 2e alinéa, LPN, le recours au Conseil fédéral doit être
remplacé par le recours de droit administratif au Tribunal fédéral.
546 
Constitutionnalité
Les articles proposés se fondent sur l'article 24sexies, 45 alinéa, est.
547 
Référence à l'aménagement du territoire
Les nouvelles dispositions sont conformes au droit fédéral de l'aménage-
ment du territoire. Elles recourent à des instruments empruntés à la LAT52)
(plans sectoriels, plans directeurs, plans d'affectation, zones protégées), dont
ils concrétisent les objectifs (art. 1er LAT) et les principes matériels (art. 3
LAT).
55 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
551 
Conséquences financières (Confédération, cantons)
La Confédération devra prendre en charge une part importante des frais
occasionnés par la protection des biotopes, tâche qui lui incombe par voie
constitutionnelle. Il s'agit de frais dus à l'élaboration des plans sectoriels, à
l'acquisition d'objets importants, de frais d'entretien et, à titre exceptionnel,
de versements d'indemnités en cas d'expropriation.
Selon une estimation la protection des biotopes d'importance nationa-
le devrait entraîner des frais de l'ordre de 120 millions de francs, répartis
1472

sur dix ans. Les deux tiers de cette somme devraient être pris en charge par
la Confédération, le tiers restant l'étant par les cantons, le cas échéant par
les communes. Le crédit supplémentaire à accorder pour la protection de la
nature et du paysage est estimé à 1 million pour la première année de l'en-
trée en vigueur des nouvelles dispositions. Par la suite, il devrait atteindre
10 millions au bout de quatre années et rester à ce niveau.
552 
Effets sur l'état du personnel (Confédération, cantons)
Pour maîtriser les tâches supplémentaires qui lui incombent, la Division de
la protection de la nature et du paysage de l'Office fédéral des forêts et de
la protection du paysage devra être augmentée de quatre unités au moins,
dont deux devraient être engagées au moment de l'entrée en vigueur des
nouvelles dispositions.
Pour les cantons, il faut prévoir, en moyenne, l'engagement supplémentaire
d'une personne. Il s'ensuivra que la création de postes de travail décentrali-
sés sera cinq fois plus importante que celle de postes centralisés.
30298
1473

Notes
» FF 1983 IV 206 ss
2> Art. 121, 4e al., cst.; art. 75, 3' al., de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les
droits politiques (RS 161.1).
3) Art. 121, 38 al., cst.; art. 75, 2e al., de la loi sur les droits politiques; cf. aussi Kühn
M., Das Prinzip der Einheit der Materie, thèse, Zurich 1956.
4) Accepté en votation populaire du 27 mai 1962 (RO 1962 783).
5> Art. 3 est. ; «Les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n'est pas
limitée par la constitution fédérale, et, comme tels, ils exercent tous les droits qui
ne sont pas délégués au pouvoir fédéral.»
« RS 451
7> Modifié par l'art. 66 de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environne-
ment (RS 814.01) et entré en vigueur le 1er janvier 1985 (RO 1984 1144).
8> L'art. 21 LPN, également modifié par la loi sur la protection de l'environnement
et actuellement en vigueur, a la teneur suivante: «La végétation des rives (rose-
Jières et jonchères, végétation des prairies ou autres familles de plantes naturelles
proches des rives) ne doit pas être essartée ni recouverte ou anéantie d'une autre
manière.»
" Wildermuth H., Natur als Aufgabe. Ligue suisse pour la protection de la nature,
Baie 1978, p. 290.
10)Art. 4, let. a, 
L P N . 1 1 ) R S S 
451.11
12> RS 700
13) Art. 1», 3, 6, 17,21 et22LAT.
14> Art. 35, 1er al., LAT.
15) Par exemple conformément aux art. 22quater est. (aménagement du territoire) et
24sexies cst. (protection de la nature et du paysage).
16) Sur la notion de l'expropriation matérielle: ATF 110 Ib 31 ss.
n) FF 1978 I I 909, sur la base du message du 8 février 1978 (FF 1978 I 
19> FF 1983 III 1112, sur la base du message du 23 février 1983 (FF 1983 II 37 ss).
20) _ Question ordinaire Braunschweig, du 8 octobre 1982, Aménagement de la place
d'armes de Rothenthurm. Répercussion sur la région de la Sihl et de la Biber
(liquidé).
- Motion Braunschweig, du 8 décembre 1982. Place d'armes de Rothenthurm.
Renonciation (liquidé).
- Question ordinaire Müller-Aargau, du 31 janvier 1983, Place d'armes de
Rothenthurm. Information (liquidé).
- Interpellation Akeret, du 18 mars 1983, Places d'armes de Rothenthurm. Quali-
fication de la région.
- Motion Müller-Bachs, du 4 février 1985, Renonciation à l'emplacement de
Rothenthurm pour une place d'armes (liquidé).
- Interpellation Müller-Bachs, du 5 mars 1985, Place d'armes de Rothenthurm.
1474

21> Hantke R., Eiszeitalter, vol. 2, Thoune 1980, p. 33 ss.
22> Cf. description dans l'IFP (Office central fédéral des imprimés et du matériel).
") RS 451.l
24)Art. 13LAT.
«' Commune d'Einsiedeln 58%, de Rothenthurm 35%, de Feusisberg 7%,
26)Loi cantonale du 2 septembre 1978 «über die Erhaltung und Pflege von Natur-
schutzgebieten».
27> Entreprises suisses de transport, Ski de fond - chemin de fer, Berne 1984, p. 30.
28' L'art. 24sexies, 2e al,, est. et la LPN en ses art. 1" et 3 utilisent l'expression «Land-
schaftsbild» (littéralement image du paysage) (cf. Imholz R., Die Zuständigkeit des
Bundes auf dem Gebiet des Natur- und Heimatschutzes, thèse, Zurich 1975, spéc.
p. 55).
a» Art. 13 LPN.
3 0 ) Art.24sexies,, 2e al., est. e t art. 2 s s 
L
•3" Art. 15 et 16 LPN.
32> Motion du conseiller national Binder, du 24 juin 1971, et motion du conseiller
aux Etats Bächtold, du 25 juin 1971.
") Rapport de gestion du Conseil fédéral 1984, du 7 février 1985, p. 120.
34) Hegg O., chez Meyer P. (éditeur), Die Natur, Illustrierte Berner Enzyklopädie,
vol. l, Berne 1981.
35> Extrait de «Commentaires et revendications à propos de la protection des tour-
bières en Suisse», rapport à l'intention de l'Office fédéral des forêts et de la protec-
tion du paysage, Pro Natura Helvetica, c/o Institut fédéral de recherches forestières
(IFRF), Birmensdorf 1984.
361 Département des travaux publics du canton d'Argovie (Division de l'aménagement
du territoire), Natur- und Landschaftsschutzkonzept, Aarau 1983.
37) Office fédéral des forêts (Division de la protection de la nature et du paysage), Les
prairies sèches et les contributions à l'exploitation agricole du sol, 2e édition,
Berne 1983.
38> Office fédéral des forêts et Institut fédéral de recherches forestières (IFRF), Aspect
de nos rives, Berne 1984.
39) Comitésuissee pour la protection des oiseaux et station ornithologique de Sempach,
Liste rouge des espèces d'oiseaux menacées et rares en Suisse, Bâle/Sempach 1977,
révisée en 1982.
401 Ligue suisse pour la protection de la nature, Liste rouge des amphibiens et des
reptiles menacés et rares en Suisse, Baie 1982.
41) Landolt E., et autres, Rapport sur les plantes vasculaires menacées et rares en
Suisse («liste rouge») dans: Rapports de l'Institut de géobotanique de l'EPF, fon-
dation Rubel, 49, Zurich 1982, p. 195 à 218.
42> Erz W., Institut de recherche pour la protection de la nature et l'écologie, Bonn,
Artenschutz im Wandel, dans: Die Umschau, cahier 23 (1983) p. 695 à 700.
1475

43> Global 2000, Report to thé Président, Washington, 1980. Selon les estimations
faites dans cette étude, il faut s'attendre jusqu'à l'an 2000 à un bilan de 500 000 à
2 millions d'espèces animales et végétales disparues.
44) Conseil fédéral, Sixième rapport sur l'agriculture, Berne 1984.
45> RS 0.455
46) Art. 60 de la loi sur la protection de l'environnement (RS 814.01); art. 27 de la loi
sur la protection des animaux (RS 455).
4'> RS 311.0
48> RS 173.110
49> RS 172.010
50) FF 1965 II 1371
51) BÖ N 1967 p. 35 et 36; BÖ E 1967 p. 350; RO 1969 770 et 771.
52> RS 700
30298
1476

Arrêté fédéral 
Projet
concernant l'initiative populaire
«pour la protection des marais -
Initiative de Rothenthurm»
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
après examen de l'initiative, déposée le 16 septembre 1983, «pour la pro-
tection des marais - Initiative de Rothenthurm»1);
vu le message du Conseil fédéral du 11 septembre 19852),
arrête:
Article premier
1 L'initiative populaire «pour la protection des marais — Initiative de
Rothenthurm» est déclarée valable et soumise au vote du peuple et des
cantons.
2 L'initiative a la teneur suivante:
La constitution fédérale est complétée comme il suit:
Art. 24i'xì", J1' al. (nouveau)
5 Les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière et présentant
un intérêt national sont placés sous protection. Dans ces zones protégées,
il est interdit d'aménager des installations de quelque nature que ce soit et
de modifier le terrain sous une forme ou sous une autre. Font exception
les installations servant à assurer la protection conformément au but visé
et à la poursuite de l'exploitation à des fins agricoles.
Disposition transitoire
II y aura lieu de démanteler toute installation ou construction et de re-
mettre dans son état d'origine tout terrain modifié, aux frais du respon-
sable, lorsque ces ouvrages ou ces modifications sont contraires au but visé
par la protection et entreprises après le 1er juin 1983, en particulier
dans la zone marécageuse de Rothenthurm, tant sur le territoire du canton
de Schwyz que sur celui du canton de Zoug. L'état initial sera rétabli.
Art. 2
L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'ini-
tiative.
30298
»FF 1983 IV 206
2) FF 1985 II 1449
1477

Loi fédérale 
Projet
sur la protection de la nature et du paysage
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 11 septembre 1985 '>,
arrête:
I
La loi fédérale du 1er juillet 19662) sur la protection de la nature et du
paysage est modifiée comme il suit:
Biotopes
d'importance
nationale
Bioiopes
d'importance
régionale et
locale et
compensation
écologique
Art. 18a (nouveau)
1 Le Conseil fédéral désigne, après avoir pris l'avis des cantons,
les biotopes d'importance nationale. Un plan sectoriel (plan
sectoriel pour la protection des biotopes) au sens de la loi fédé-
rale sur l'aménagement du territoire (LAT)3) indique la situa-
tion des biotopes et précise les buts visés par la protection.
2 Le Conseil fédéral peut fixer des délais pour la mise en place
des mesures de protection.
3 Les cantons mentionnent dans leurs plans directeurs (art. 6 ss
LAT) les mesures de protection et d'entretien des biotopes
d'importance nationale à prendre lors de l'établissement des
plans d'affectation. Ils veillent à ce que ces mesures soient
appliquées à temps et qu'elles répondent aux buts visés.
4 Si, malgré les avertissements, un canton ne prescrit pas à
temps les mesures de protection requises, le Département fédé-
ral de l'intérieur peut prendre les mesures nécessaires et impu-
ter aux cantons une part équitable des frais correspondants.
Art. 18b (nouveau)
1 Les cantons veillent à la protection et à l'entretien des bio-
topes d'importance régionale et locale.
2 Dans les régions d'exploitation intensive à l'intérieur et à
l'extérieur des localités, les cantons prévoient une compensa-
li FF 1985 II 1449
J> RS 451
« RS 700
1478

Protection de la nature et du paysage
tion écologique sous forme d'arbres, de haies, de rives boisées
ou de tout autre type de végétation naturelle adaptée à la
station. En l'occurrence, ils tiendront compte des intérêts de
l'exploitation agricole.
Situation des
propriétaires
fonciers et des
exploitants
Art. 18c (nouveau)
1 La protection des biotopes et leur entretien seront assurés si
possible sur la base d'accords avec les propriétaires fonciers et
les exploitants et en pratiquant une agriculture et une sylvicul-
ture adaptées au but visé.
2 Les propriétaires fonciers et les exploitants qui, dans l'intérêt
de la protection souhaitée, limitent leur exploitation actuelle,
renoncent à une possibilité d'exploitation concevable ou assu-
rent une prestation sans avantage lucratif immédiat, ont droit à
une juste compensation.
3 Si, contrairement à ce qui serait indispensable à la réalisation
des buts visés par la protection, un propriétaire néglige d'ex-
ploiter son bien-fonds, il doit en tolérer l'exploitation par
des tiers.
4 Pour autant que les buts visés par la protection l'exigent, les
cantons peuvent délimiter des zones réservées (art. 27 LAT)1',
ordonner des restrictions permanentes au droit de propriété,
exécuter des remembrements (art. 20 LAT) ou acquérir des ter-
rains, au besoin par voie d'expropriation.
Art. 18d (nouveau)
Financement 
' Le financement du plan sectoriel et des mesures de protection
et d'entretien pour des biotopes d'importance nationale relève
de la compétence de la Confédération. Dans des cas parti-
culiers, la Confédération peut faire participer les cantons aux
dépenses pour les mesures de protection jusqu'à concurrence
de 80 pour cent; ce faisant, elle tient compte de leur capacité
financière et de la charge globale qu'ils ont à supporter pour la
protection des biotopes.
2 Les cantons assument les dépenses pour la protection des bio-
topes d'importance régionale et locale et pour les mesures de
compensation écologique. La Confédération y contribue en
accordant des subventions. Le montant de ces subventions est
déterminé selon l'article 13.
» RS 700
1479

Protection de la nature et du paysage
Art. 24
Délits 
' Est passible de l'emprisonnement jusqu'à un an ou d'une
amende jusqu'à 100000 francs celui qui, intentionnellement et
sans autorisation
a. Détruit ou endommage sérieusement une curiosité natu-
relle ou un monument protégés en vertu de la présente
loi, un site protégé évocateur du passé ou un site naturel
protégé en vue de créer des réserves, un biotope protégé;
b. Essarte, recouvre ou anéantit d'une autre manière la végé-
tation riveraine au sens de l'article 21 de la loi.
2 Si le délinquant agit par négligence, il est passible d'arrêts ou
d'une amende jusqu'à 40 000 francs.
Art. 24a (nouveau)
contraventions Est passible d'une amende jusqu'à 20 000 francs celui qui
a. Ne respecte pas, malgré le renvoi à cette disposition
pénale, une condition ou une obligation à laquelle a été
lié l'octroi d'une subvention fédérale;
b. Enfreint une interdiction édictée en vertu des articles 16,
18, 18a, 180, 18c, 19 ou 20 en revoyant à la présente dis-
position pénale;
c. Se livre sans droit à un acte soumis à une autorisation en
vertu des articles 19, 22, 1er alinéa, ou 23.
Art. 24b (nouveau)
Application aux Les articles 6 et 7 de la loi fédérale sur le droit pénal adminis-
retn
a
nux socT tratif« sont applicables.
tés commer-
Art. 24c (nouveau)
confiscation 
L'article 58 du code pénal2' sur la confiscation d'objets et
d'avantages pécuniaires obtenus illicitement est applicable.
Art. 24d (nouveau)
poursuite 
La poursuite pénale incombe aux cantons.
penale
Art. 24e (nouveau)
Remise en état 
Celui qui porte atteinte à une curiosité naturelle ou un monu-
ment protégés en vertu de la présente loi, un site protégé évo-
» RS 313.0
2>RS311.0
1480

Protection de la nature et du paysage
cateur du passé ou un site naturel protégé en vue de créer des
réserves, un biotope protégé ou la végétation protégée des
rives, peut être tenu, indépendamment d'une procédure pénale,
d'annuler les mesures prises illicitement ou de prendre à sa
charge les frais occasionnés par la réparation des dommages.
Art. 25, 2e al. (nouveau)
2 Les cantons désignent les services chargés de la protection des
biotopes.
Adaptations formelles du texte de la loi
1. A l'article 16, l'expression «le Conseil fédéral peut» est remplacée par
«le Département fédéral de l'intérieur peut».
2. A l'article 22, 2e alinéa, dans la deuxième phrase, le passage «d'un
recours au Conseil fédéral conformément à l'article 125, 1" alinéa,
lettre b» est remplacé par «d'un recours de droit administratif au Tri-
bunal fédéral conformément aux articles 97 ss...».
Il
1 La présente loi est soumise au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
30298
101 Feuille fédérale. 137e année. Vol II 
148 1

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant l'initiative populaire «pour la protection des marais - Initiative de
Rothenthurm» et la révision des dispositions sur la protection des biotopes dans la loi
fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 11 septembre 198...
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1985
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
46
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
85.051
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
26.11.1985
Date
Data
Seite
1449-1481
Page
Pagina
Ref. No
10 104 557
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