ch_vb · JAAC 65.87 · 2000-11-27 · de


JAAC 65.87
Entscheid des Bundesrates vom 27. November 2000
Art. 32 Abs. 3 und 4 SVG. Art. 108 Abs. 2 Bst. d und Abs. 4 SSV. Kantonal
verfügte tiefere Geschwindigkeitslimiten wegen übermässiger
Umweltbelastung. Anwendung des revidierten Art. 108 SSV im
laufenden Verfahren. Verhältnismässigkeit der Massnahme.
Beschränkung auf die Hauptverkehrszeiten.
- Im vorliegenden Fall sind die im Laufe des Beschwerdeverfahrens vor
dem Bundesrat eingetretenen Rechtsänderungen zu berücksichtigen,
da die Durchsetzung der erheblichen öffentlichen Interessen
an einem wirksameren Schutz der Umwelt in Frage steht. Die
Verordnungsänderung durch den Bundesrat parallel zu einem vor ihm
laufenden Beschwerdeverfahren stellt keinen Verstoss gegen Treu und
Glauben oder die Gewaltentrennung dar (E. IV/4b).
- Die formell notwendigen Abklärungen zum Erlass der tieferen
Geschwindigkeitslimiten (Art. 32 Abs. 4 SVG) sind vom Kanton
vorgenommen worden (E. IV/6a).
- Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit ist dann gewahrt, wenn der
durch die Geschwindigkeitsreduktion angestrebte Zweck mit der den
Automobilisten auferlegten Beschränkung (die im Wesentlichen in
einer etwas längeren Fahrzeit bestehen dürfte) in einem vernünftigen
Verhältnis steht (E. IV/6e).
- Vorliegend erscheint in einem Fall eine zeitlich limitierte
Geschwindigkeitsbeschränkung als verhältnismässig, unter
der Voraussetzung, dass der Kanton Massnahmen trifft, welche
im Einzelfall eine rasche flexible Anpassung an das jeweilige
Verkehrsaufkommen ermöglichen (E. IV/6f).
1

Art. 32 al. 3 et 4 LCR. Art. 108 al. 2 let. d et al. 4 OSR. Abaissement des
limitations de vitesse décidé par le canton afin de réduire les atteintes
excessives à l’environnement. Application de l’art. 108 OSR révisé dans
la procédure en cours. Respect du principe de la proportionnalité.
Limitation de la mesure aux heures de pointe.
- En l’espèce, les modifications législatives intervenues au cours de la
procédure de recours devant le Conseil fédéral doivent être prises en
considération, car il s’agit de défendre l’important intérêt public à une
protection de l’environnement plus efficace. La révision de l’ordonnance
décidée par le Conseil fédéral parallèlement à une procédure de recours
pendante devant lui ne viole ni les règles de la bonne foi ni le principe de
la séparation des pouvoirs (consid. IV/4b).
- Le canton a procédé à l’élucidation des faits formellement nécessaire
pour pouvoir baisser les vitesses maximales (art. 32 al. 4 LCR;
consid. IV/6a).
- Le principe de la proportionnalité est respecté s’il existe un rapport
raisonnable entre le but visé par la limite de vitesse et les restrictions
imposées aux automobilistes (qui consisteront essentiellement en des
durées de trajet plus longues; consid. IV/6e).
- En l’espèce, une limitation de vitesse limitée dans le temps semble
proportionnée dans un cas, pour autant que que le canton prévoie des
mesures qui - dans les cas particuliers - permettent une adaptation
rapide et souple à la densité du trafic (consid. IV/6f).
Art. 32 cpvv. 3 e 4 LCStr. Art. 108 cpv. 2 lett. d e cpv. 4 OSStr. Limiti
di velocità più bassi decisi a livello cantonale per ridurre gli effetti
negativi eccessivi sull’ambiente. Applicazione del nuovo art. 108 OSStr
nella procedura in corso. Rispetto del principio della proporzionalità.
Limitazione alle ore di maggiore traffico.
- Nella fattispecie, occorre tenere conto delle modifiche legislative
entrate in vigore nel corso della procedura di ricorso pendente
davanti al Consiglio federale, poiché si tratta di difendere l’importante
interesse pubblico ad una protezione più efficace dell’ambiente. La
modifica dell’ordinanza da parte del Consiglio federale, avvenuta
parallelamente alla procedura ricorsuale pendente al suo cospetto,
non costituisce una violazione del principio della buona fede o della
separazione dei poteri (consid. IV/4b).
- Gli accertamenti formali necessari per l’emanazione di limiti di
velocità più bassi (art. 32 cpv. 4 LCStr) sono stati effettuati dal cantone
(consid. IV/6a).
- Il principio della proporzionalità è rispettato, se vi è una relazione
accettabile fra lo scopo perseguito attraverso la riduzione della
velocità e le restrizioni imposte agli automobilisti (restrizioni che
consisteranno essenzialmente in un tempo di percorrenza un po’più
lungo) (consid. IV/6e).
2

- Nella fattispecie una limitazione di velocità per un tempo determinato
è da considerare proporzionale in un caso, a condizione che il cantone
disponga misure che rendano possibile un adattamento rapido e
flessibile alla situazione del traffico (consid. IV/6 f).
I
A. Mit Entscheid vom 9. August 1995 hiess der Regierungsrat des Kantons Bern
Einsprachen u. a. der heutigen Beschwerdeführer gegen seine Beschlüsse
vom 10. März und 16. Juni 1993 teilweise gut und hob auf zwei Abschnitten
der Autobahn N 1 (heute A 1) die Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h auf
wiederum 100 km/h an (Ziff. 1). Im Übrigen bestätigte der Regierungsrat
die verfügten Geschwindigkeitsbeschränkungen von 80 statt 100 km/h auf
folgenden Autobahnteilstrecken (Ziff. 2):
- N 1 (heute A 1): Fischrain-Wankdorf-Felsenauviadukt-Bremgartenwald-Anschluss
Bern/Bethlehem in beiden Richtungen;
- N 6 (heute A 6): Wankdorf-Bern/Ostring-Anschluss Muri in beiden
Richtungen;
- N 12 (heute A 12): Verzweigung Weyermannshaus-Anschluss Bern/Bümpliz in
beiden Richtungen;
- Autobahnzubringer N 6 (heute A 6): Verzweigung Worb/Rüfenacht (Anschluss
T 10, heute H 10).
Schliesslich trat der Regierungsrat auf die Einsprachen des Zentralverbandes
des Touring Club Schweiz (TCS) und des TCS Sektion Bern mangels
Einsprachebefugnis nicht ein (Ziff. 3).
B. Am 14. September 1995 reichten die Beschwerdeführer beim
Schweizerischen Bundesrat Verwaltungsbeschwerde ein.
D. Auf den 1. Juni 1998 wurde mit Art. 108 Abs. 2 Bst. d und Abs. 4 der
Verordnung vom 5. September 1979 über die Strassensignalisation (SSV,
SR 741.21) eine im vorliegenden Verfahren massgebliche Rechtsgrundlage
geändert. In der Folge hat das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD)
bei Beschwerdeführern, Vorinstanz und mitbeteiligten Ämtern ergänzende
3

Stellungnahmen zur Anwendbarkeit und Auswirkung des geänderten Rechts
eingeholt. Die Beschwerdeführer sprachen sich gegen, die übrigen Beteiligten
für eine Anwendung des neuen Rechts auf den vorliegenden Fall aus. (...)
II
1. Die Beschwerde wurde rechtzeitig innert der - zwischen dem 15. Juli
und 15. August stillstehenden - dreissigtägigen Beschwerdefrist eingereicht
(Art. 22a und 50 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom
20. Dezember 1968 [VwVG], SR 172.021).
2. Der Einspracheentscheid des Regierungsrats stützt sich auf Art. 32 Abs. 3
des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG, SR 741.01).
Letztinstanzliche derartige Verfügungen eines Kantons unterliegen der
Beschwerde an den Bundesrat (Art. 32 Abs. 4 SVG). Der Regierungsrat hat
als einzige und letzte Instanz des Kantons Bern entschieden, womit das von
den Beschwerdeführern ergriffene Rechtsmittel zulässig ist. (...)
IV
1. Im Beschwerdeverfahren kann der Bundesrat gemäss Art. 49 VwVG
überprüfen, ob die angefochtene Verfügung Bundesrecht verletzt oder eine
unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts enthält. Da der
Regierungsrat vorliegend als Einsprache- und nicht als Beschwerdeinstanz
verfügt hat, ist auch die Rüge der Unangemessenheit zulässig (Art. 49 Bst. c
VwVG). (...)
3. Der Regierungsrat begründet die angeordneten Geschwindigkeitslimiten
im Wesentlichen mit der Immissionslage entlang der fraglichen
Autobahnstrecken. Es liege eine übermässige Stickstoffdioxidbelastung
vor, wobei auch zu berücksichtigen sei, dass Stickoxide als Vorläuferstoffe
bei der Ozonbildung mitwirkten und ihre Verminderung damit auch die
ebenfalls übermässige Ozonbelastung reduziere. Daneben sollen sich die
Geschwindigkeitslimiten vorteilhaft auf die Verkehrssicherheit auswirken;
nähere Angaben dazu macht der Kanton allerdings keine. Lärmimmissionen
werden zur Begründung der Massnahme nicht herangezogen.
4.a. Nach Art. 32 Abs. 3 SVG kann die zuständige kantonale Behörde
für bestimmte Strassenstrecken die vom Bundesrat festgesetzte
Höchstgeschwindigkeit herab- oder hinaufsetzen, wobei es auf
Nationalstrassen einer Bewilligung durch das Eidgenössische Departement
für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK, früher durch
das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement [EJPD]) bedarf. Eine
solche Massnahme darf gemäss Art. 32 Abs. 4 SVG nur aufgrund eines
Gutachtens angeordnet werden; der Bundesrat erlässt die näheren
4

Bestimmungen und kann Ausnahmen vorsehen. Art. 4a Abs. 1 Bst. d der
Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 (VRV, SR 741.11) setzt
die allgemeine Höchstgeschwindigkeit auf Autobahnen auf 120 km/h fest.
b. Gemäss der bis 31. Mai 1998 - mithin auch beim Erlass der angefochtenen
Massnahme - geltenden Version von Art. 108 SSV konnte die allgemeine
Höchstgeschwindigkeit soweit hier interessierend herabgesetzt werden, wenn:
- eine Gefahr nur schwer oder nicht rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu
beheben war (Abs. 2 Bst. a);
- eine übermässige, durch andere Massnahmen nicht vermeidbare
Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe) erheblich vermindert werden konnte
(Abs. 2 Bst. d, vgl. AS 1989 450);
- mit einem Gutachten abgeklärt wurde, ob die Massnahme nötig, zweck- und
verhältnismässig war oder ob andere Massnahmen angezeigt waren (Abs. 4,
vgl. AS 1990 67).
Nach der heute (seit dem 1. Juni 1998) geltenden Version von Art. 108 SSV
können die allgemeinen Höchstgeschwindigkeiten herabgesetzt werden, wenn:
- eine Gefahr nur schwer oder nicht rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu
beheben ist (unveränderter Abs. 2 Bst. a);
- dadurch eine im Sinne der Umweltschutzgesetzgebung übermässige
Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe) vermindert werden kann; dabei ist
der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu wahren (Abs. 2 Bst. d);
- vorher durch ein Gutachten abgeklärt wird, ob die Massnahme nötig, zweck-
und verhältnismässig ist oder ob andere Massnahmen vorzuziehen sind; dabei
ist insbesondere zu prüfen, ob die Massnahme auf die Hauptverkehrszeiten
beschränkt werden kann.
Es stellt sich die Frage, ob Art. 108 SSV vorliegend anzuwenden ist, wie er
bei Erlass der angefochtenen Verfügung galt, oder aber wie er heute - zum
Zeitpunkt des bundesrätlichen Entscheids - gilt. Nach bundesgerichtlicher
Rechtsprechung müssen im Laufe des Beschwerdeverfahrens eingetretene
Rechtsänderungen in der Regel unberücksichtigt bleiben, und es ist
ausschliesslich zu prüfen, ob der angefochtene Entscheid mit dem zur Zeit
seines Erlasses geltenden Recht in Einklang steht. Eine Ausnahme ist dann
zu machen, wenn zwingende Gründe dafür bestehen, dass das neue Recht
sogleich anzuwenden ist (vgl. dazu 112 Ib 39 E. 1c). Solche Gründe sind
vorliegend gegeben. Der heute geltende Wortlaut von Art. 108 SSV erleichtert
die Anordnung einer tieferen Geschwindigkeitslimite. Diese setzt namentlich
keine erhebliche Senkung der Umweltbelastung mehr voraus. Auch die
Übermässigkeit einer Umweltbelastung ist nun ohne weiteres gegeben,
wenn die Grenzwerte der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985
(LRV, SR 814.318.142.1) bzw. der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember
1986 (LSV, SR 814.41) überschritten sind. Tempolimiten können nunmehr
grundsätzlich auch herabgesetzt werden, wenn daneben noch andere
Massnahmen zur Verminderung der Luftbelastung (z. B. bessere Filter in
Kehrichtverbrennungsanlagen, Sanierung von Heizungen usw.) zur Verfügung
stehen. In diesen erleichterten Voraussetzungen für tiefere Tempolimiten
liegen im Sinne der Rechtsprechung zwingende Gründe, um Art. 108 SSV
in seiner seit dem 1. Juni 1998 geltenden Fassung zur Durchsetzung der
5

erheblichen öffentlichen Interessen an einem wirksameren Schutz der Umwelt
sofort anzuwenden und im vorliegenden Verfahren zu berücksichtigen (vgl.
auch BGE 119 Ib 254 E. 9g, BGE 123 II 359 E. 3 und BGE 125 II 508 E. 3b).
Die von den Beschwerdeführern angebrachten Einwände vermögen
an diesem Ergebnis nichts zu ändern. Ein Verstoss gegen Treu und
Glauben oder die Gewaltenteilung kann in der Verordnungsänderung
durch den Bundesrat während laufendem Verfahren nicht gesehen
werden; dass Verordnungsänderungen auf ein Verwaltungsverfahren
(ausnahmsweise) Einfluss haben können, ergibt sich aus der gesetzlich
gewollten Doppelfunktion der Exekutive, welche sowohl Verordnungsgeberin
als auch Beschwerdeinstanz ist. Im Übrigen hat der Vertrauensgrundsatz in
Fällen wie dem vorliegenden gegenüber dem Prinzip der Gesetzmässigkeit
zurückzutreten. Das Allgemeininteresse am Schutz und an der Schonung der
gefährdeten Lebensgrundlagen überwiegt das Interesse des Einzelnen, in
seinem Vertrauen auf eine Behandlung nach früherem Recht geschützt zu
werden (BGE 112 Ib 39 E. 1c a. E.).
c. Das EJPD hat die Voraussetzungen zum Erlass tieferer
Geschwindigkeitslimiten in den Weisungen vom 13. März 1990[13]
(hiernach: Weisungen) weiter präzisiert, wobei allerdings eine Anpassung an
den neuen Art. 108 SSV bis anhin noch nicht erfolgt ist.
Gemäss Ziff. 4.1 Weisungen ist die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit
aus Gründen der Verkehrssicherheit im Sinne von Art. 108 Abs. 2 Bst. a SSV
angezeigt, wenn die entsprechenden Ziele nicht mit anderen Massnahmen
organisatorischer, baulicher oder betrieblicher Art erreichbar sind. Eine
Gefahr im Sinne der Verordnung gilt dann als schwer oder nicht rechtzeitig
erkennbar, wenn baulich bedingt ungenügende Sichtweiten (Kurven,
Kuppen, Knoten) zu falscher Beurteilung durch den Fahrzeugführer führen
können oder die Strassenanlage vom Fahrzeugführer eine erheblich
erhöhte Aufmerksamkeit erfordert (Verflechtungsstrecken, komplexe
Verzweigungen). In einem Rundschreiben an die Kantonsregierungen vom
25. Februar 1992 hielt das EJPD ergänzend fest, im Gutachten für tiefere
Tempolimiten aus Verkehrssicherheitsgründen seien die Auswirkungen auf die
Verkehrssicherheit sowie deren Zweck- und Verhältnismässigkeit darzulegen.
Nach Ziff. 4.3 Weisungen sind bei einer geplanten Herabsetzung der
Höchstgeschwindigkeit zur Verminderung der Umweltbelastung die
entsprechenden Vorschriften der LRV und LSV anwendbar. Dabei sind auch
die Auswirkungen auf die Verkehrssicherheit und den Verkehrsfluss zu
prüfen. Im erwähnten Rundschreiben führt das EJPD aus, eine erhebliche
Verminderung der Umweltbelastung könne durch tiefere Tempolimiten
in Problemgebieten erreicht werden. Als Problemgebiete seien solche
Gebiete zu verstehen, in denen die Stickstoffdioxidgrenzwerte erheblich
überschritten seien und die Verkehrsemissionen einen wesentlichen Anteil
zur Stickstoffdioxidbelastung beitragen würden; dies betreffe insbesondere
Agglomerationen.
5. Zu prüfen ist somit,
6

- ob die vom Kanton Bern vorgelegten Unterlagen die Anforderungen an
ein Gutachten gemäss Art. 32 Abs. 4 SVG und Art. 108 Abs. 4 SSV erfüllen
und damit formell genügend abgeklärt ist, ob die Massnahme nötig, zweck-
und verhältnismässig ist, ob sie allenfalls nicht auf die Hauptverkehrszeiten
beschränkt werden könnte und ob andere Massnahmen vorzuziehen sind;
- soweit die Massnahme mit der Umweltbelastung begründet wird:
- ob im Einflussbereich der betroffenen Autobahnstrecken eine übermässige
Umweltbelastung im Sinne der LRV durch Luftschadstoffe vorliegt (eine
übermässige Lärmbelastung wird vom Kanton nicht behauptet, weshalb
auf diese Frage nicht eingegangen werden muss);
- ob diese Umweltbelastung durch die verfügte Massnahme vermindert werden
kann;
- soweit sich die Massnahme auf Verkehrssicherheitsargumente stützt, ob auf
den fraglichen Autobahnstrecken Gefahren nur schwer oder nicht rechtzeitig
erkennbar sind und sich eine tiefere Geschwindigkeitslimite zur Bekämpfung
dieser Gefahren als zweckmässig erweist;
- ob die Massnahme verhältnismässig ist.
Im Nachfolgenden soll der Entscheid des Regierungsrates zuerst insoweit
überprüft werden, als er sich auf die Umweltbelastung stützt (E. 6 hiernach).
Anschliessend wird auf die Frage der Verkehrssicherheit eingegangen (E. 7
hiernach).
6.a. Es wird auch von den Beschwerdeführern nicht geltend gemacht,
der Regierungsrat könne sich in Bezug auf die Luftbelastung nicht auf
ein Gutachten gemäss Art. 32 Abs. 4 SVG stützen. Die vom Regierungsrat
vorgelegten Unterlagen, namentlich der Bericht des kantonalen Amtes
für Industrie, Gewerbe und Arbeit des Kantons Bern (KIGA) vom Juli 1995
(Verstetigung des Verkehrs. Tempo 80 auf der Autobahnspange in der Region
Bern), genügen formell denn auch durchaus den gesetzlichen Anforderungen.
Die Beschwerdeführer fechten auch die von der Instruktionsinstanz
erhobenen aktualisierten Immissionswerte grundsätzlich nicht an. Sie
machen hingegen geltend, es seien Neuberechnungen auf der Emissionsseite
vorzunehmen, da der Kanton seinen Überlegungen falsche bzw. zu
aktualisierende Annahmen zugrunde gelegt habe. Wie sich aus den
nachfolgenden Ausführungen ergibt, kann die hier zu entscheidende Frage
im Wesentlichen gestützt auf die Immissionswerte beantwortet werden,
währenddem die Emissionssituation wenigstens im Ergebnis vernachlässigt
werden darf. Weitergehende Abklärungen sind daher nicht notwendig.
Nach der seit dem 1. Juni 1998 geltenden Fassung von Art. 108 Abs. 4 SSV
muss vor Erlass einer Massnahme auch geprüft werden, ob diese auf
die Hauptverkehrszeiten beschränkt werden kann. Bei Verfügung der
Geschwindigkeitsbeschränkungen galt diese Bestimmung noch nicht, weshalb
der Kanton diese Prüfung nicht vorzunehmen hatte. Man kann sich fragen,
ob er sie nachträglich noch an die Hand nehmen müsste. Dies erscheint
vorliegend nicht angebracht, nachdem der Bundesrat über genügend Angaben
verfügt, um zu beurteilen, ob eine entsprechende Beschränkung sinnvoll ist.
7

Andere Massnahmen zur Reduktion der Umweltbelastung - die an Stelle der
angefochtenen tieferen Geschwindigkeitslimite ergriffen werden könnten -
stehen nach Angaben des Kantons nicht zur Verfügung, zumal die Senkung
der Höchstgeschwindigkeit auf der Autobahn nur eine von vielen - nicht nur
den Verkehr betreffenden - Einzelmassnahmen darstellt, die zur Einhaltung
der massgeblichen Grenzwerte führen sollen. Auch die Beschwerdeführer
behaupten nicht, es seien vorgängig andere Massnahmen zu treffen, weshalb
auf diese Frage nicht weiter einzugehen ist.
Im Ergebnis ist damit festzustellen, dass der Kanton die formell notwendigen
Abklärungen zum Erlass der tieferen Geschwindigkeitslimite vorgenommen
hat.
b. Als nächstes ist zu prüfen, ob im Einflussbereich der von der Massnahme
betroffenen Autobahnstrecken eine übermässige Umweltbelastung durch
Luftschadstoffe gegeben ist. Eine solche liegt nach dem Gesagten vor,
wenn einzelne oder mehrere Immissionsgrenzwerte gemäss Anhang 7 LRV
überschritten sind.
Vorliegend interessiert einzig die Belastung mit Stickstoffdioxid, weil sich
der Regierungsrat in seinem Entscheid allein auf diese stützt. Zwar verweist
der Regierungsrat auch auf die Ozonbelastung; diese wird indessen nicht
spezifiziert und offensichtlich auch nur erwähnt, um die Massnahme gegen
das Stickstoffdioxid zusätzlich zu rechtfertigen (Stickoxide sind Vorläuferstoffe
des Ozons). Nach den im Anhang 7 der LRV definierten Grenzwerten
darf die Konzentration von Stickstoffdioxid in der Luft im Jahresmittel 30
Mikrogramm/m3 nicht übersteigen.
c. Die autobahnnahen Messstellen im geografischen Bereich
der angefochtenen Massnahme liefern folgende Werte für die
Stickstoffdioxidbelastung (vgl. Stadtlabor Bern: Luftimmissionen an
Autobahnen, Gesamt- und Jahresmittel, 4. Oktober 1999):
Ort/Jahr
Stickstoffdioxid in
Mikrogramm/m3
Abstand zum
Autobahnrand in m
Brünnen Nord bzw.
Süd/1998
31 bzw. 33
7
Bodenweid West bzw.
Ost/1998
53 bzw. 38
7
Stauffacher Nord bzw.
Süd/1998
55 bzw. 54
2-3 bzw. 14
Burgfeld West bzw.
Ost/1998
39 bzw. 46
6 bzw. 17
Ostring Ost bzw.
West/1998
30 bzw. 27
aus den Unterlagen
nicht ersichtlich
Muri Süd A 6/1998
43
3
Muri Mittelstr.
Autobahn
31
8
8

Im Zentrum der Stadt Bern betrug die Stickstoffdioxidkonzentration je nach
Standort im Jahr 1998 17 bis 54 Mikrogramm/m3(vgl. KIGA: Lufthygienische
Untersuchungen im Kanton Bern, Bericht über das Messjahr 1998, S. 9).
Hieraus ergibt sich, dass die gemessenen Konzentrationen den Grenzwert
von 30 Mikrogramm/m3 teilweise deutlich überschreiten. Die nur wenige
Meter vom Fahrbahnrand entfernt gemessene Belastung entlang der
Autobahn nimmt zwar in zunehmendem Abstand rasch ab (vgl. z. B. die
soeben erwähnten KIGA-Messungen, Autobahn bei Kirchberg, S. 10). Im
Nahbereich der fraglichen Autobahnstrecken - in besonderem Masse zwischen
Wankdorf und Ostring/Saali - befindet sich indessen eine beträchtliche
Anzahl Wohn- und Geschäftsbauten, so dass nicht gesagt werden kann, die
Belastung sei nur in nicht bewohntem Gebiet übermässig. Abgesehen davon
gelten die Grenzwerte der LRV überall, sogar umittelbar am Autobahnrand,
auch wenn sie nicht in erster Linie zu dessen Schutz aufgestellt worden
sind. Wenn der Kanton seine Messstellen daher am Rand der Fahrbahn
einrichtet, so ist dies grundsätzlich nicht zu beanstanden, so lange sich wie
vorliegend aus den gemessenen Werten Rückschlüsse auf die Belastung der
an die Autobahn angrenzenden Gebiete ziehen lassen (vgl. hiernach). Eine
übermässige Umweltbelastung im Sinne von Art. 108 Abs. 2 Bst. d SSV ist
daher für diverse Gebiete im Bereich der Autobahn nachgewiesen. Ob - wie
die Beschwerdeführer geltend machen - die Stickstoffdioxidbelastung in den
kommenden Jahren weiter abnimmt, ist hier nicht zu prüfen. Es wird Sache
der zuständigen kantonalen Behörde sein, die Belastungssituation laufend
zu beobachten und allfälligen Veränderungen zu gegebener Zeit Rechnung
zu tragen (Art. 107 Abs. 5 SSV). Im Übrigen nehmen die Werte offenbar nicht
weiter ab, sondern haben sich stabilisiert.
d. Als Nächstes soll geprüft werden, ob die getroffenen Massnahmen geeignet
sind, zu einer Verminderung der übermässigen Belastung beizutragen. Es
ist auch von Seiten der Beschwerdeführer im Grundsatz nicht bestritten,
dass tiefere Geschwindigkeiten auf Autobahnen zu einer Senkung der
Emissionen und zu geringeren Immissionen führen. Auch im Quantitativen,
bei der Frage nach dem Mass der immissionsseitigen Reduktion, bestehen
keine wesentlichen Differenzen. Im Gutachten, welches der Bundesrat
für den Entscheid im Fall Luzern einholte (vgl. VPB 59.63), wird bei einer
Reduktion der Geschwindigkeit von 100 auf 80 km/h in einer Entfernung zur
Autobahn von 100 m mit einer Reduktion der Stickstoffdioxidkonzentration
um 1 bis 2 Mikrogramm/m3 gerechnet. Auch wenn dieses Ergebnis nicht
unbesehen auf andere Autobahnabschnitte übertragen werden kann, deckt
es sich in der Grössenordnung doch mit den von den Kantonen Bern (vgl.
die Modellrechnungen im schon erwähnten KIGA-Bericht vom Juli 1995
«Verstetigung des Verkehrs. Tempo 80 auf der Autobahnspange in der Region
Bern») und Zürich im Rahmen der angefochtenen Geschwindigkeitslimiten
getroffenen Annahmen, wonach in einer Distanz von 100 m mit einer
Reduktion von etwa 2 bis 4 Mikrogramm/m3 zu rechnen ist. Diese Annahme
der Immissionsreduktion wird auch emissionsseitig bestätigt: im Fall
Luzern wurde von einem Rückgang der durch die Autobahn verursachten
Stickoxidemissionen von 8% ausgegangen, im vorliegenden Fall (nach den
auch von den Beschwerdeführern nicht bestrittenen Berechnungen des
Kantons Bern) von 55 t oder 12,7%. Damit kann nicht ernsthaft bezweifelt
9

werden, dass die verfügte Geschwindigkeitslimite zu einer Verminderung der
als übermässig festgestellten Stickstoffdioxidbelastung im Nahbereich von
Autobahnen führt.
Hingegen ist ein Einfluss von Temporeduktionen auf weiter entfernt liegende
Gebiete schwer nachzuweisen. Es dürfte zwar unbestritten sein, dass eine
um ein Stadtzentrum herumführende Autobahn zu dessen Luftbelastung
beiträgt, auch wenn ein grösserer Teil der Emissionen vom Zentrumsverkehr
selber stammt. Quantitative Aussagen zum Anteil der Belastung durch die
Autobahn lassen sich indessen keine machen; Vergleichsmessungen liegen
offenbar keine vor, und die physikalischen und chemischen Abläufe sind für
Modellrechnungen quantitativ noch zu wenig erforscht.
e. Zu prüfen ist schliesslich, ob angesichts der Belastung und deren
zu erwartenden Verminderung tiefere Geschwindigkeitslimiten als
verhältnismässig betrachtet werden können. Nach allgemeiner Lehre und
Rechtsprechung erfordert der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass eine
Verwaltungsmassnahme zur Verwirklichung eines im öffentlichen Interesse
liegenden Ziels geeignet und notwendig ist. Ausserdem muss der angestrebte
Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Freiheitsbeschränkungen
stehen, die den Privaten auferlegt werden (vgl. Ulrich Häfelin / Georg
Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998,
Rz. 486 ff.).
Es wurde bereits dargelegt, dass tiefere Geschwindigkeitslimiten auf
Autobahnen grundsätzlich geeignet sind, im Nahbereich von Autobahnen
zur Reduktion der Stickstoffdioxidbelastung beizutragen. Im Weiteren
ist eine Reduktion der Luftbelastung entlang jener Streckenabschnitte
von Gesetzes wegen notwendig, bei welchen eine Überschreitung des
Stickstoffdioxidgrenzwerts vorliegt. Eine - als Massnahme nach dem Gesagten
allein in Frage kommende - Reduktion der Geschwindigkeit von 100 auf
80 km/h ist in diesen Bereichen somit dann verhältnismässig, wenn der
angestrebte Zweck mit der dem Automobilisten auferlegten Beschränkung
(die im Wesentlichen in einer etwas längeren Fahrzeit bestehen dürfte)
in einem vernünftigen Verhältnis steht. Dient eine Herabsetzung der
Geschwindigkeitslimite von 100 auf 80 km/h der Senkung der übermässigen
Luftbelastung von unmittelbar an der Autobahn befindlichen Wohn- oder
Geschäftsquartieren, so darf die Massnahme nach dem Gesagten auch als
verhältnismässig bezeichnet werden. Eine relativ geringfügige Einschränkung
führt hier zu einer direkt messbaren Senkung der Luftbelastung und damit zu
einer Steigerung der Lebensqualität der betroffenen Bevölkerung.
f. Auf den vorliegenden Fall übertragen bedeutet dies für die von den
verfügten Geschwindigkeitslimiten betroffenen Strecken (jeweils in beiden
Richtungen) was folgt:
- Fischrain-Verzweigung Wankdorf-Anschluss Bern/Neufeld: Aus den
Messungen an den Messpunkten Stauffacher (A 1) und Bodenweid (A 12,
an der gleichen Strecke liegend) sowie gestützt auf die Modellrechnungen
des KIGA ergibt sich, dass der Grenzwert auf dieser durch besiedeltes
Gebiet führenden Strecke (Felsenauviadukt) weit überschritten ist. Eine
Geschwindigkeitslimite von 80 km/h erweist sich daher als verhältnismässig.
10

- Anschluss Bern/Neufeld-Verzweigung Weyermannshaus: Auf der Fortsetzung
der soeben erwähnten Strecke muss nach dem Gesagten ebenfalls von einer
Überschreitung der Grenzwerte ausgegangen werden, auch wenn an der
Strecke selber keine Messstelle steht. Der Abschnitt führt indessen durch
den Bremgartenwald und damit durch nicht besiedeltes Gebiet. Es handelt
sich um eine teilweise sechsspurige, zumeist gerade verlaufende und mit
Pannenstreifen versehene Hochleistungsstrasse. Unter diesen Umständen
erscheint eine generelle Geschwindigkeitslimite von 80 km/h zumal in
verkehrsarmen Zeiten, in denen die Limite relativ wenig Emittenten zu
erfassen vermag, als nicht verhältnismässig.
Dies heisst aber nicht, dass die Beschwerde in diesem Punkt ohne weiteres
gutzuheissen wäre. Der Strassenabschnitt ist sehr stark befahren und weist
im Tagesablauf ein für Agglomerationsautobahnen charakteristisches
Verkehrsaufkommen auf. Nach der «Automatischen Strassenverkehrszählung
1999» (veröffentlicht vom Bundesamt für Strassen [ASTRA], Mai 2000, S. 372)
steigt der durchschnittliche Tagesverkehr auf dem der Strecke vorgelagerten
und daher repräsentativen Felsenauviadukt ab 6 Uhr bis 8 Uhr stark an,
verharrt dann auf mehr oder weniger hohem Niveau, gelangt nach einem
weiteren Anstieg um 18 Uhr auf den Tageshöchststand um dann nachzulassen
und um 24 Uhr wieder das Niveau von 6 Uhr zu erreichen. Unter diesen
Umständen erweist sich eine auf die Hauptverkehrszeiten beschränkte
- beziehungsweise bei grossem Verkehrsaufkommen geltende - tiefere
Geschwindigkeitslimite im Sinne von Art. 108 Abs. 4 SSV als prüfenswert.
Eine solche Beschränkung wäre dann sinnvoll und verhältnismässig, wenn mit
einer Signalisierung von Tempo 80 in Zeiten hohen Verkehrsaufkommens
und Tempo 100 bei wenig Verkehr immer noch ein grösserer Teil der
Emissionsreduktion einer zeitlich nicht beschränkten Limite zu erzielen
wäre. Technisch ist eine solche flexible Signalisierung im Rahmen eines
Verkehrsbeeinflussungssystems mit Wechselsignalen realisierbar. Gestützt
auf die Angaben des ASTRA lässt sich vorliegend abschätzen, dass mit einer
während dem Hauptverkehrsaufkommen - also etwa zwischen 6 und 19 Uhr
geltenden - tieferen Geschwindigkeitslimite etwa 80% des PW-Verkehrs erfasst
und damit ungefähr 80% der Emissionsreduktion einer zeitlich unbegrenzten
Limite erreicht werden könnte. Eine in diesem Sinne limitierte Beschränkung
trägt der Umweltbelastung und den Interessen der Verkehrsteilnehmer
gleichermassen Rechnung und erscheint als verhältnismässig.
Damit kann der Kanton indessen nicht stets von 6 bis 19 Uhr Tempo 80
signalisieren. Zielgrösse der Massnahme auf dem fraglichen Streckenabschnitt
ist vielmehr die erwähnte Reduktion der Umweltbelastung im Ausmass
von 80% einer unbeschränkt geltenden Limite. Der Kanton wird also
Massnahmen treffen müssen, die im Einzelfall eine rasche flexible Anpassung
an das jeweilige Verkehrsaufkommen ermöglichen und es zulassen, auch
zwischen 6 und 19 Uhr (beispielsweise an einem verkehrsschwachen
Sonntagvormittag) Tempo 100 zu signalisieren oder aber ausserhalb der
normalen Hauptverkehrszeit nach einem abendlichen Grossereignis auch
einmal Tempo 80 (wobei mit Letzterem auch der Verkehrssicherheit gedient
sein dürfte). Am Rande sei hier erwähnt, dass eine konsequente polizeiliche
Durchsetzung einer zeitlich beschränkten Geschwindigkeitslimite wesentlich
zur Kompensation der Mehremissionen beitragen könnte, die verglichen zu
einer zeitlich nicht beschränkten Limite entstehen.
11

Im Ergebnis ist die Beschwerde somit - vorbehältlich der hiernach noch
zu prüfenden Verkehrssicherheitsaspekte - für die Strecke A 1 Anschluss
Neufeld bis Verzweigung Weyermannshaus insoweit gutzuheissen, als eine
dauernde Geschwindigkeitslimite von 80 km/h verfügt worden ist. Indessen
ist festzustellen, dass auf dieser Strecke die rechtlichen Voraussetzungen für
eine beschränkt geltende Geschwindigkeitslimite von 80 km/h im Sinne der
soeben gemachten Erwägungen erfüllt sind. Entsprechend ist die Beschwerde
in diesem Punkt insoweit abzuweisen, als sie eine völlige Aufhebung dieser
Limite verlangt.
Der Kanton Bern hatte infolge der hängigen Beschwerde keinen Anlass, ein
dem Verkehrsaufkommen angepasstes Temporegime einzuführen. Er ist
nun zu verpflichten, in Zusammenarbeit mit dem ASTRA und den übrigen
interessierten Bundesstellen ein entsprechendes Projekt zu erarbeiten. Für
dessen Fertigstellung wird ihm eine Frist von einem Jahr ab Erhalt dieses
Entscheids eingeräumt. Bei der Projektierung hat er der Entwicklung des
Leitbildes für Strassenverkehrstelematik des ASTRA Rechnung zu tragen. Bis
zur Genehmigung des Projekts durch die zuständige Bundesstelle kann die
verfügte und heute signalisierte Regelung aus den schon im Zusammenhang
mit der aufschiebenden Wirkung gemachten Überlegungen weiter gelten.
Reicht der Kanton Bern innert der Frist kein Projekt ein oder realisiert
er dieses nicht umgehend nach erfolgter Genehmigung, so ist nach dem
Gesagten und im Sinne der Beschwerdeführer wieder die Signalisation vor der
angefochtenen Verfügung anzubringen.
- Verzweigung Weyermannshaus bis Anschluss Bern/Bümpliz: Hier führt
die Autobahn wiederum durch dicht besiedeltes Gebiet mit deutlich
überschrittenen Grenzwerten (Messstelle Bodenweid; A 12). Die verfügte
Geschwindigkeitslimite von 80 km/h ist damit verhältnismässig.
- Verzweigung Wankdorf bis Saali (1000 m nach der Ausfahrt Ostring in
Richtung Thun): Die Autobahn führt hier durch stark bewohntes Gebiet.
Die Grenzwerte sind im Bereich Stauffacher (A 1) und Burgfeld (A 6) massiv
überschritten; beim Anschluss Ostring sind sie knapp eingehalten, während
sie in Gümligen mit 31 Mikrogramm/m3 wieder knapp überschritten sind.
Es erscheint unter diesen Umständen und zur Vermeidung von nur für
kurze Strecken geltenden Limiten als gerechtfertigt und verhältnismässig,
die verfügte Geschwindigkeitslimite etwas über den Anschluss Ostring
hinaus gelten zu lassen, danach aber 100 km/h zu signalisieren (vgl. auch
ee hiernach).
- Strecke Saali bis Verzweigung sowie Autobahnzubringer H 10: Der
Messpunkt Muri Süd (3 m von der Autobahn entfernt) weist zwar eine
deutliche Überschreitung aus (43 Mikrogramm/m3). Es handelt sich hier aber
offenbar um eine nicht sehr repräsentative Messung im nicht überbauten
grossflächigen Kreuzungsbereich der Autobahnen nach Thun bzw. Rüfenacht,
der Hauptstrasse Bern-Thun und kleineren Nebenstrassen. Nur um ein
Mikrogramm/m3 (Messwert: 31 Mikrogramm/m3) überschritten ist hingegen
der Wert in Muri/Gümligen in besiedeltem Quartier acht Meter von der
Autobahn entfernt. Der an der gleichen Strecke liegende Messort Ostring
weist schliesslich überhaupt keine Überschreitung des Grenzwerts aus.
Angesichts der geschilderten Unsicherheiten liegt die Annahme nahe,
dass der Grenzwert für Stickstoffdioxid im Bereich der Überbauung -
12

wenn überhaupt - nur minim überschritten ist, weshalb sich hier die
Massnahme einer Geschwindigkeitsreduktion von 100 auf 80 km/h ebenso
wenig rechtfertigt wie - angesichts der doch hohen Kosten - die Einführung
eines Verkehrsbeeinflussungssystems. Für den östlich anschliessenden
Autobahnzubringer H 10 liegen im Übrigen überhaupt keine Messwerte und
auch keine Belastungsprognosen vor, weshalb auch in diesem Bereich die
Grundlage für eine tiefere Geschwindigkeitslimite fehlt.
7. Der Kanton Bern hat die Geschwindigkeitslimiten nur beiläufig mit der
Erhöhung der Verkehrssicherheit begründet; in seinem Entscheid verweist er
lediglich auf ein Gutachten des Tiefbauamtes, wonach sich die Herabsetzung
der Höchstgeschwindigkeit vorteilhaft auf die Verkehrssicherheit auswirke.
Das Gutachten des Tiefbauamtes wird nicht vorgelegt. Es ist auch zu
bezweifeln, ob es den Anforderungen an ein Gutachten nach Art. 32 Abs. 4
SVG entsprechen würde. Dem Sinn von Ziff. 4.1 Weisungen entsprechend
müsste konkret dargelegt werden, welchen schwer oder nicht rechtzeitig
erkennbaren Gefahren gestützt auf welche Überlegungen mit der tieferen
Geschwindigkeitslimite begegnet werden soll; im Weiteren wäre auch die
Verhältnismässigkeit der Massnahme darzulegen. Hieraus ergibt sich, dass die
Grundlagen in den Akten zur Frage der Verkehrssicherheit nicht ausreichen,
um die angefochtenen Geschwindigkeitslimiten zu rechtfertigen, soweit sich
diese nicht auf Gründe des Umweltschutzes stützen können. Im Übrigen
erscheinen vorliegend gerade diejenigen Strecken aus Sicht der Verkehrssi-
cherheit am problematischsten, auf denen sich eine tiefere
Geschwindigkeitslimite bereits aus Umweltgründen rechtfertigt
(Fischrain-Anschluss Neufeld, Weyermannshaus-Bern/Bümpliz,
Wankdorf-Saali). (...)
[13] Zu beziehen beim Bundesamt für Strassen (ASTRA), Worblentalstrasse 68,
3063 Ittigen
Homepage des Bundesrats
13

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 65.87 - Entscheid des Bundesrates vom 27. November 2000
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2001
Année
Anno
Band
65
Volume
Volume
Seite
---
Page
Pagina
Ref. No
150 005 330
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.