ch_vb · 2002-2542 1807 · 2003-03-11 · de


2002-2542
1807
03.013
Message
relatif à la loi fédérale sur la transparence
de l’administration
(Loi sur la transparence, LTrans)
du 12 février 2003
Messieurs les Présidents,
Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous soumettons à votre approbation un projet de loi fédé-
rale sur la transparence de l’administration.
Nous vous proposons simultanément de classer les interventions parlementaires
suivantes:
1998
M
97.3083
Régime de la transparence et réserve du secret au sein de
l’administration (N 20.3.98, Hess Peter; E 1.10.98)
1998
M
97.3110
Inscription du principe de la transparence dans une future loi
sur l’information (N 20.3.98, Vollmer; E 1.10.98)
1998
P
97.3384
Régime de la transparence au sein de l’administration
(N 20.3.98, Commission de gestion CN; 31.10.98)
1993
P
91.3303
Régime de la transparence et réserve du secret au sein de
l’administration (N 3.6.93, Hess Peter)
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l’assurance de notre haute considération.
12 février 2003
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Pascal Couchepin
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

1808
Condensé
Le présent projet vise à promouvoir la transparence de l’administration en garan-
tissant à toute personne le droit d’accéder aux documents des autorités fédérales.
Situation de départ et objectif du projet
Sous le régime actuel, l’activité de l’administration fédérale est en principe secrète.
Un droit d’accès aux documents officiels n’est accordé qu’à certaines conditions et
dans certains cas déterminés (p.ex. droit à la consultation du dossier dans le cadre
de la procédure administrative) ou lorsque certaines informations sont déclarées
accessibles par la loi (p.ex. droit à l’examen des réponses aux procédures de con-
sultation). Pour le reste, la décision d’autoriser ou non les citoyens à consulter des
documents officiels relève dans une très large mesure du pouvoir discrétionnaire
des autorités. La nouvelle loi vient renverser ce principe en faisant de la transpa-
rence la règle généralement applicable et du secret le cas d’exception. En vertu des
nouvelles dispositions, toute personne dispose ainsi d’un droit d’accès aux docu-
ments officiels dont le respect peut être exigé par voie d’action en justice. Ce droit
pourrait être restreint dans les cas où des intérêts prépondérants, publics ou privés,
l’exigent. A chaque fois que les autorités restreindront ainsi le droit d’accès du
public, elles devront indiquer la base légale sur laquelle cette décision est fondée.
Contenu du projet
Le principe de transparence s’applique à l’administration fédérale ainsi qu’aux
organismes chargés d’accomplir des tâches publiques (p.ex. les CFF, La Poste, la
CNA, Pro Helvetia ou encore le Fonds national suisse de la recherche scientifique),
pour autant qu’ils disposent de compétences de décision.
Pour faire valoir leur droit d’accès, les administrés n’auront pas à justifier d’un
intérêt particulier. Les motifs permettant une limitation, un report ou un refus de
l’accès aux documents sont énumérés de manière exhaustive dans la loi. On consi-
dère ainsi que l’intérêt public au secret est prépondérant par exemple si la libre
formation de l’opinion et de la volonté d’une autorité s’en trouve compromise ou si
la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse s’en trouve menacée. L’intérêt pré-
pondérant peut aussi être de nature privée, par exemple dans les cas où un droit
d’accès porterait notablement atteinte à la sphère privée de tiers ou s’il entraînait
la révélation de secrets professionnels, d’affaires ou de fabrication. Les dispositions
spéciales actuelles demeurent expressément réservées (p.ex. le secret bancaire ou le
secret fiscal).
La procédure d’accès aux documents officiels prévue dans la loi sur la transpa-
rence est à la fois simple et rapide. Lorsque l’octroi de l’accès nécessite un travail
minime, des émoluments peuvent être perçus. Si l’accès aux documents est refusé ou
s’il n’est pas accordé dans la mesure souhaitée, la personne dont la demande n’a
pas été satisfaite peut s’adresser à un service de médiation. Si la médiation
n’aboutit pas, la procédure ordinaire sera ouverte; l’autorité compétente rendra
donc une décision susceptible d’être attaquée en justice.

1809
Message
1 
Partie générale
1.1 
Point de la situation
1.1.1 
Pratique actuelle en matière d’accès à l’information
1.1.1.1 
Au niveau fédéral
L’activité de l’administration est en principe secrète sous réserve d’exceptions. Le
citoyen ne dispose d’aucun droit général à obtenir des informations sur l’ensemble
de l’activité administrative1. La liberté de l’information, garantie à l’art. 16 Cst.2,
confère uniquement le droit de se renseigner aux sources généralement accessibles.
Le Tribunal fédéral a déduit le principe du secret de l’administration des règles
relatives au secret de fonction (actuellement régi à l’art. 22 de la loi sur le personnel
de la Confédération3) et des dispositions pénales protégeant le secret de fonction
(art. 320 CP4). L’absence de droit subjectif général à l’information ainsi que le
principe de l’administration secrète sont fermement critiqués en doctrine5.
Le principe du secret souffre pourtant maintes exceptions, si bien qu’une partie de la
doctrine estime qu’il est trop catégorique de prétendre que le principe du secret
prévaudrait pour l’administration6. Il existe en effet diverses règles, que l’on peut
classer en deux catégories: certaines accordent un droit général, limité toutefois à
une catégorie de documents, d’autres un droit d’accès limité, non seulement à un
contexte déterminé mais, en plus, à une catégorie de personnes spécifique. Il est
 
1
ATF 104 Ia 88, confirmé et précisé dans ATF 107 Ia 304. Voir également
ATF 113 Ia 309.
2
A défaut de précision, le présent texte se réfère à la Constitution fédérale
du 18 avril 1999.
3
RS 172.220.1 (jusqu’au 1.1.2001, art. 27 StF; RS 172.221.10).
4
RS 311.00
5
Mahon, P., L’information par les autorités, RDS II, 1999, p. 275 ss; Barrelet, D., Droit de
la communication, 1998, n° 88 ss, p. 26 s. et n° 937, p. 265; Breitenmoser, S./Uebersax,
P., Information, Medien und Demokratie: die Rechtslage in der Schweiz, in: Hofmann,
R. et al., Information, Medien und Demokratie, 1997, p. 315 et 350 ss; Barthe, C., Zur
Informationstätigkeit der Verwaltung unter besonderer Berücksichtigung des
Umweltschutzgesetzes des Bundes, 1993, p. 60 ss; Seiler, H., Die (Nicht-)Öffentlichkeit
der Verwaltung, RDS I, 1992, p. 415 ss; Moor, P., Droit administratif, vol. II, 1991,
ch. 2.2.5.7, p. 169; Rossinelli, M., Les libertés non écrites, Lausanne, 1987, p. 190 ss;
Müller, J. P., in: Aubert, J.-F. et al., Commentaire de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse, vol. III, chapitre consacré à la liberté d’information, 1986, n° 38 ss;
Cottier, B., La publicité des documents administratifs, 1982, p. 187 s; Saladin, P.,
Grundrechte im Wandel, 1982, p. XXVIIs. et 137 ss; Barrelet, D., Le droit du journaliste
à l’information, SJZ, 1979, p. 69. Schweizer, R., Entwicklungen im Recht auf Zugang zu
Verwaltungsinformationen, Medialex, 1995, p. 77 s rappelle cependant les avantages du
principe du secret, tout en exposant aussi les inconvénients.
6
Schweizer, R./ Burkert, H., Verwaltungsinformationsrecht: Allgemeiner Überblick, in:
Koller, H. et al., Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht: Informations- und
Kommunikationsrecht, 1996, p. 20, nº 49; Kettiger, D., Das Öffentlichkeitsprinzip in der
neuen Bundesverfassung: Ein Beitrag zur Volksdiskussion, LeGes, 1996, vol. 1, p. 48;
Seiler, H., Die (Nicht-)Öffentlichkeit der Verwaltung, RDS I, 1992, p. 427; Cottier, B.,
La publicité des documents administratifs, 1982, p. 187 s.; voir aussi récemment
Rhinow, R.: Die Bundesverfassung 2000, Bâle, p. 121.

1810
pourtant exclu d’affirmer que le principe de la transparence prévaudrait aujourd’hui
déjà dans l’administration, car la somme des exceptions évoquées ne conduit pas
encore à renverser le principe du secret. Dans le premier cas de figure, il s’agit des
dispositions spéciales qui garantissent un accès général à certains documents seule-
ment.
On évoquera les droits à l’information en rapport avec l’exercice des droits populai-
res7; la publicité des textes normatifs (loi sur les publications officielles8); le résultat
de certaines expertises (art. 47 LPE9); les plans devant être mis à l’enquête publique
dans le cadre des procédures fédérales de construction; les plans d’expropriation
(art. 30 LEx10); la publicité du rapport et des résultats de l’étude de l’impact sur
l’environnement (art. 9, al. 8, LPE11); la mise au concours publique des concessions
dans le domaine de la radio et de la télévision (art. 12, al. 1, LRTV12), en matière
hydraulique (art. 60, al. 2, LFH13) ainsi que dans le domaine des télécommuni-
cations (art. 14 et 24 LTC14); les registres publics tels que le registre du commerce
ou celui de l’état civil; la publication du projet de décision ou de la requête tendant à
une décision lorsque les parties à une procédure administrative sont en grand nom-
bre ou si l’identification de chacune d’entre elles représente un travail excessif
(art. 30a PA15); les appels d’offres publics dans la procédure d’attribution des mar-
chés publics (art. 13 ss LMP16), etc.
Le second cas vise les multiples règles conférant des droits d’accès limités à une
personne, à une catégorie de personnes ou liés à un contexte précis.
On songe ici au droit de consulter le dossier déduit de l’art. 29, al. 2, Cst.17 et con-
sacré dans diverses lois de procédure (p. ex. à l’art. 26 s PA18); au droit d’accès des
particuliers aux données personnelles les concernant qui résulte de la liberté person-
nelle19 ainsi que de l’art. 8 CEDH20 et qui est consacré dans la loi fédérale du
19 juin 1992 sur la protection des données (LPD)21; aux nombreuses règles relatives
à la communication des informations entre autorités, notamment l’entraide adminis-
 
7
Mahon, P., L’information par les autorités, RDS II, 1999, p. 230 ss; Ramseyer, J., Zur
Problematik der behördlichen Information im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen,
1992; Tschannen, P., Stimmrecht und politische Verständigung, 1995, p. 425;Barthe, C.,
Zur Informationstätigkeit der Verwaltung unter besonderer Berücksichtigung des
Umweltschutzgesetzes des Bundes, 1993, p. 48 ss.
8
RS 170.512
9
RS 814.01
10
RS 711
11
RS 814.01
12
RS 784.40
13
RS 721.80
14
RS 784.10
15
RS 172.021
16
RS 172.056.1
17
RS 101
18
RS 172.021
19
Mahon, P., L’information par les autorités, RDS II, 1999, p. 283 ss; Barrelet, D., Droit de
la communication, 1998, n° 97, p. 29; Schweizer, R., Entwicklungen im Recht auf
Zugang zu Verwaltungsinformationen, Medialex, 1995, p. 81; Walter, J.-P., La
protection de la personnalité lors du traitement de données à des fins statistiques: en
particulier, la statistique officielle fédérale et la protection des données personnelles,
1988, p. 22.
20
RS 0.101
21
RS 235.1

1811
trative; au droit de consulter le registre foncier dans la mesure où un intérêt peut être
rendu vraisemblable (art. 970, al. 2, CC22), etc.
L’absence de droit subjectif général à l’information ne signifie cependant pas que
l’Etat peut se contenter de demeurer passif. En vertu de la Constitution, le Conseil
fédéral doit en effet renseigner le public sur son activité en temps utile et de manière
détaillée dans la mesure où aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose
(art. 180, al. 2, Cst.23). L’art. 10 de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l’organisa-
tion du gouvernement et de l’administration (LOGA)24, notamment, concrétise cette
obligation en exigeant du Conseil fédéral qu’il informe de manière active
l’Assemblée fédérale, les cantons ainsi que le public (voir également les art. 34 et 40
LOGA). On trouve des dispositions semblables dans d’autres domaines, par exemple
à l’art. 6 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement
(LPE)25. Ces normes ne confèrent cependant aux particuliers aucun droit individuel
à l’information.
1.1.1.2 
Au niveau cantonal
Seuls les cantons de Berne, Soleure et Genève connaissent aujourd’hui un droit
d’accès général garantissant à toute personne – sans que celle-ci ne doive faire valoir
un intérêt légitime – un droit illimité à la consultation des documents officiels pour
autant qu’aucun intérêt public ou privé prépondérant n’y fasse obstacle.
L’art. 17, al. 3, de la Constitution du Canton de Berne a ainsi fondé pour la première
fois en Suisse le principe de transparence de l’administration sous réserve du secret.
Cette disposition est concrétisée par la loi du 2 novembre 1993 sur l’information du
public26 et l’ordonnance du 26 octobre 1994 y relative.
Dans le canton de Genève, la loi sur l’information du public et l’accès aux docu-
ments du 5 octobre 200127 est entrée en vigueur le 1er mars 2002. Dans le canton de
Soleure, la loi du 21 février 2001 sur l’information et la protection des données a été
acceptée en votation populaire le 2 décembre 2001. Le Parlement vaudois a adopté
le 24 septembre 2002 une loi sur l’information28, celui du canton du Jura une loi du
4 décembre 2002 sur l’information et l’accès aux documents officiels29. Ces actes
normatifs créent un droit d’accès général aux documents officiels.
Dans le canton du Tessin, un avant-projet de loi sur l’accès aux documents officiels
et sur l’information du public (avamprogetto di Legge sulla pubblicità dei docu-
menti amministrativi e sull’informazione del pubblico) a été présenté le 18 juin
2001. La procédure de consultation a eu lieu à la fin de l’année 2001.
 
22
RS 210
23
RS 101
24
RS 172.010
25
RS 814. 01
26
RSB 107.1
27
RSA 2 08
28 
Feuille des Avis Officiels n° 80, p. 3 ss.
29
Journal officiel nº 44 p. 737 ss.

1812
Dans le canton de Neuchâtel, le principe de la transparence de l’administration est
inscrit dans la nouvelle constitution cantonale, en vigueur depuis le 1er janvier 2002.
Quant aux nouvelles constitutions des cantons de Schaffhouse et de Saint-Gall, elles
ont elles aussi introduit le principe de la transparence30.
D’autres cantons ont certes élargi la notion de liberté de l’information pour en faire
un droit à l’information, mais exigent toujours des personnes intéressées qu’elles
justifient d’un intérêt digne de protection (Bâle-Campagne et Appenzell Rhodes-
Extérieures)31
Les cantons de Zurich, d’Argovie et du Valais envisagent actuellement l’introduc-
tion du régime de la transparence dans leur législation.
1.1.1.3 
Au niveau international
1.1.1.3.1 
Introduction
De nombreux pays connaissent le principe de transparence. L’exemple classique est
celui de la Suède qui l’a introduit il y a plus de deux cents ans. mais il est aussi
appliqué en Afrique du Sud, en Australie, en Belgique, au Canada, au Danemark,
aux Etats-Unis d’Amérique, en Finlande, en France, en Grande-Bretagne, en Hon-
grie, en Irlande, en Italie, en Norvège et en Nouvelle-Zélande. En mars 2001,
l’Union européenne a également adopté une réglementation équivalente pour ses
organes; le Conseil de l’Europe a, au début de l’année 2002, émis une recommanda-
tion relative à l’accès aux documents officiels (cf. ch. 5.2 ci-après).
Dans les Etats énumérés, le droit d’accès porte sur les documents de l’administration
centrale comme sur ceux des entités décentralisées. Si l’étendue du secret varie d’un
pays à l’autre, ces législations ont en commun la volonté de garantir un accès en
principe rapide, gratuit et aisé. En outre, il importe de souligner que la consultation
des documents n’est pas subordonnée à la justification d’un intérêt quelconque.
Enfin on relèvera que plusieurs pays ont récemment modifié leur loi sur la transpa-
rence – ou sont en passe de le faire. Ces modifications, qui répondent souvent à la
nécessité d’adapter le droit d’accès à la multiplication des documents électroniques,
vont toutes dans le sens d’une plus grande transparence. Dans aucun cas, le principe
de la transparence n’a été remis en question en tant que tel, ce qui tend à démontrer
que ce principe est entré dans les mœurs. La recommandation du Conseil de
l’Europe mentionnée plus haut en est la confirmation. Le fait que, dans les premières
années suivant l’introduction du principe de transparence les demandeurs ont sou-
vent dû faire face, dans la majorité des pays, à la réticence de fonctionnaires encore
attachés à une certaine culture du secret ne change rien à cette réalité.
 
30
Art. 47, al. 3, de la Constitution du Canton de Schaffhouse du 17 juin 2002; art. 60 de la
Constitution du Canton de Saint-Gall du 10 juin 2001.
31
Selon la constitution du canton de Bâle-Campagne, le requérant ne doit pas justifier d’un
intérêt particulier digne d’être protégé si les documents auxquels il souhaite avoir accès
relèvent de la compétence du parlement (pour ce qui est de la situation dans les cantons,
cf. les références citées dans Mahon, P., L’information par les autorités,
RDS II, 1999, p. 321 ss).

1813
Dans la section suivante, on se limitera à présenter brièvement l’exemple de cinq
Etats: la Suède, les Etats-Unis d’Amérique, la France, la Belgique et le Canada. Le
cas de l’Union européenne sera évoqué plus bas (voir ch. 5.2.2).
1.1.1.3.2 
Suède
En Suède, chacun peut demander à consulter des documents administratifs. Il n’est
nécessaire ni de faire connaître son identité ni de justifier sa requête de quelque
manière que ce soit. Dans la mesure où le document est disponible, les services de
l’administration doivent immédiatement donner suite à la requête du demandeur.
Pour faciliter l’accessibilité, l’autorité doit enregistrer tous les documents qui sont
en sa possession.
La loi sur la liberté de la presse, qui règle le principe de transparence, prévoit des
exceptions lorsque la publication pourrait menacer l’un des intérêts suivants:
–
la sécurité de l’Etat et les relations avec un autre Etat ou avec une organisa-
tion internationale,
–
la politique financière et monétaire du pays,
–
les mesures officielles en matière de contrôle et de surveillance,
–
les intérêts économiques du royaume,
–
la protection de la sphère intime de la personne et des intérêts économiques
privés,
–
la nécessité de protéger les espèces animales et végétales.
Ces clauses dérogatoires ne sont pas directement applicables. Le législateur doit les
concrétiser dans une loi spéciale. Il existe donc une loi très détaillée et maintes fois
modifiée sur le secret.
La décision rejetant la requête ou limitant la consultation peut être attaquée par la
voie ordinaire; il est aussi possible de soumettre l’affaire à l’ombudsman. En règle
générale, la voie de droit ordinaire permet de saisir le tribunal administratif régional,
dont la décision peut être déférée au tribunal administratif suprême. Le plus souvent,
toutefois, les citoyens font appel à l’ombudsman, qui tente de résoudre le conflit par
des recommandations.
1.1.1.3.3 
Etats-Unis d’Amérique
Le principe de transparence a été introduit aux Etats-Unis en 1966 par le Freedom of
Information Act (FOIA). Selon cette loi, les autorités fédérales doivent permettre la
consultation des documents et des enregistrements à caractère documentaire comme
les enregistrements d’images, de sons et de données. Les instructions générales et les
décisions de principe doivent être rendues accessibles dans un local ouvert au pu-
blic. En outre, ces documents doivent figurer dans un registre pouvant être consulté
librement. Chacun peut demander à y avoir accès.

1814
Des exceptions à la transparence sont prévues dans l’intérêt de la sûreté nationale et
de la politique extérieure, ainsi qu’en ce qui concerne les dossiers destinés à l’usage
interne et les informations obtenues sous le sceau du secret. La consultation n’est
pas non plus possible dans les cas où la législation exige expressément le secret ou
lorsqu’elle fixe des critères excluant la communication. Des émoluments peuvent
être perçus pour la consultation, les recherches et la production de copies; le barème
est fonction du but de l’utilisation. La décision sur les demandes de consultation
doit être prise dans les vingt jours. En réalité – selon la jurisprudence – l’autorité qui
dépasse ce délai peut invoquer l’insuffisance des moyens dont elle dispose pour
traiter à temps les demandes de consultation.
La loi américaine a été complétée en 1996 pour faciliter l’accès par les autoroutes de
l’information (en particulier Internet). Il est ainsi imposé aux agences administrati-
ves de mettre à disposition des internautes une copie de tout document numérique,
le cas échéant sous une forme anonyme.
Les Etats fédérés ont eux aussi presque tous introduit le principe de transparence.
1.1.1.3.4 
France
En France, le principe de transparence a été introduit par la loi du 17 juillet 1978.
Toute personne a ainsi le droit de consulter les documents officiels. Les enregistre-
ments sonores et visuels ou les enregistrements sur d’autres supports de données
sont eux aussi accessibles.
Des exceptions sont prévues:
–
pour protéger le secret des délibérations et des décisions gouvernementales,
–
pour garantir le secret de la défense nationale et de la politique extérieure,
–
pour protéger la monnaie et le crédit public,
–
dans l’intérêt de la sûreté de l’Etat et de la sécurité publique,
–
pour éviter de porter préjudice à des procédures judiciaires en cours ou à des
procédures préliminaires,
–
pour protéger la poursuite des infractions fiscales,
–
pour préserver le secret de la vie privée, et le secret en matière commerciale
et industrielle ainsi que
–
pour protéger les secrets protégés par la loi.
L’autorité doit notifier et motiver par écrit le rejet de la requête ou la limitation de la
consultation. Si l’autorité requise ne réagit pas dans le délai d’un mois, la demande
de consultation est présumée rejetée. En cas de rejet, le requérant peut s’adresser à la
Commission d’accès aux documents administratifs (CADA). Cette commission
prend position sur le rejet de la requête ou la limitation de la consultation. Si
l’autorité requise maintient sa décision après que la CADA a remis son avis ou si
elle ne réagit pas à cet avis dans le délai d’un mois, le requérant peut déférer l’affaire
au juge administratif. Celui-ci doit statuer dans les six mois. La CADA traite chaque
année plus de 4000 cas (le système français comprend aussi les administrations
régionales et locales). Environ quatre cinquièmes des cas litigieux sont réglés dans

1815
le sens des recommandations de la CADA, lesquelles sont le plus souvent favorables
à la communication.
1.1.1.3.5 
Belgique
En Belgique, le principe de transparence est inscrit dans une loi du 11 avril 1994,
qui accorde aux citoyens le droit de consulter les documents administratifs. Pour les
documents qui ont un caractère personnel, le requérant doit justifier d’un intérêt.
La consultation des documents doit être refusée lorsque l’intérêt à la transparence
est jugé moins important que la protection de l’un des intérêts suivants:
–
la sécurité de la population,
–
les droits fondamentaux des administrés,
–
les relations internationales de la Belgique,
–
l’ordre public, la sûreté ou la défense nationale,
–
la poursuite d’actes pénalement répréhensibles,
–
les intérêts économiques ou financiers du pays,
–
les secrets d’affaires ou de fabrication.
En outre, la demande de consultation doit être rejetée lorsque la publication d’un
document porterait atteinte à la sphère privée d’une personne (sauf si celle-ci a
donné son consentement par écrit), à une obligation de secret prévue par la loi ou au
secret des délibérations du gouvernement. La demande peut aussi être rejetée si la
divulgation d’un document est source de méprise parce que le document est inache-
vé ou incomplet, si la demande concerne une information communiquée librement et
à titre confidentiel à l’autorité ou si la demande est formulée de manière manifeste-
ment abusive ou trop vague.
En règle générale, l’autorité statue dans un délai de 30 jours. Ce délai peut être
prolongé de 15 jours au plus. Un recours peut être formé contre le rejet d’une
demande.
1.1.1.3.6 
Canada
Depuis l’entrée en vigueur de la loi sur l’accès à l’information le 1er juillet 1983, on
peut demander à consulter des documents de toutes sortes. En règle générale, le
requérant devra se servir d’un formulaire officiel et payer un émolument pour le
traitement de la requête. La décision doit être prise dans les 30 jours. Ce délai peut
être prolongé jusqu’à 80 jours, à condition que le requérant en soit informé. Si la
demande est rejetée, la décision doit être motivée. Le refus de la demande ou la
limitation de la consultation peuvent être déférés à un médiateur dans le délai d’une
année. Celui-ci émet une recommandation. Si la première autorité maintient le refus
de la demande ou la limitation de la consultation, sa décision peut être attaquée
devant un tribunal fédéral dans un délai de 45 jours à compter de la réception du
rapport du médiateur.

1816
La loi prévoit des exceptions à l’accessibilité en ce qui concerne:
–
les informations dont la diffusion pourrait nuire aux relations entre l’Etat
fédéral et les provinces,
–
les objets de la politique extérieure et de la défense,
–
les informations dont la diffusion pourrait nuire à l’exécution de lois ou au
déroulement de procédures d’enquête,
–
les informations dont la diffusion pourrait menacer la sécurité de personnes,
–
les informations qu’il est nécessaire de tenir secrètes pour protéger les inté-
rêts économiques du Canada (en particulier secrets d’affaires, professionnels
et de fabrication),
–
certaines informations sur les affaires gouvernementales qui sont soumises à
un délai de protection de 20 ans,
–
les informations reçues de personnes privées sous le sceau du secret,
–
les informations qui tombent dans la sphère privée.
Le principe de transparence a aussi été introduit dans la plupart des provinces cana-
diennes (p. ex. Québec, Ontario); il est combiné le plus souvent avec la législation
sur la protection des données.
1.1.2 
Création d’une loi sur la transparence: arguments
pour et contre
1.1.2.1 
Arguments pour l’introduction du principe de
transparence
Le principe de transparence est une forme évoluée de la politique d’information
menée jusqu’à présent au sein de l’administration fédérale. Il s’agit donc plutôt
d’une évolution que d’une révolution, puisque le gouvernement exerce déjà
aujourd’hui une politique d’ouverture (stratégie d’information active, procédures de
consultation, etc.). La Constitution du 18 avril 199932 confirme cette pratique en
demandant au Conseil fédéral de renseigner le public sur son activité en temps utile
et de manière détaillée dans la mesure où aucun intérêt public ou privé prépondérant
ne s’y oppose (art. 180, al. 2, Cst.). Pour ce qui est des informations demandées par
le public, en revanche, la situation actuelle, régie par le principe du secret sous
réserve de publicité, est source d’une insatisfaction croissante. Les divers travaux
préparatoires effectués depuis les années quatre-vingt (cf. ch. 1.2.1 ci-après) et les
critiques répétées de la doctrine (voir ch. 1.1.1.1 ci-dessus) montrent que le change-
ment envisagé n’est pas l’expression d’un phénomène de mode superficiel et éphé-
mère.
 
32
RS 101

1817
L’introduction du principe de la transparence aurait plusieurs conséquences favora-
bles:
–
Le droit à l’information, qui est un droit fondamental inscrit à l’art. 16, al. 3,
Cst., s’en trouvera élargi et concrétisé (cf. ch. 5.1 ci-après).
–
La société a évolué. En raison de son accélération et de sa diversification,
l’information a pris une importance nouvelle. Jusqu’à maintenant, les efforts
entrepris par la Confédération pour s’adapter à cette évolution ont essentiel-
lement porté sur une intensification et une amélioration des stratégies
d’information conduites d’office par l’administration. Laisser toutefois aux
seules autorités le soin de décider du moment, de l’objet et du contenu de
l’information paraît aujourd’hui insuffisant pour gagner la confiance de la
population. Il est indispensable de ménager au citoyen la possibilité de
rechercher et de vérifier par lui-même les informations disponibles en
l’autorisant à contrôler la véracité des communiqués officiels. Le principe de
transparence devra ainsi contribuer à améliorer les rapports entre l’Etat et
ses administrés. Il devra aussi faciliter la mise en œuvre des politiques
publiques dans la mesure où la confiance qui en résulte est de nature à favo-
riser l’acceptation des mesures étatiques.
–
Le principe de transparence doit être considéré comme un instrument per-
mettant de renforcer les droits démocratiques. Dans le contexte de la démo-
cratie semi-directe, il contribue en effet à la libre formation de la volonté
politique. Au vu de l’importance du rôle de l’administration dans le proces-
sus législatif, il permet au citoyen de renforcer sa propre position envers le
gouvernement. En outre, le parlement profitera également d’une plus grande
transparence et d’une culture d’ouverture toujours plus souhaitée.
–
Le principe de transparence peut être considéré comme un instrument
supplémentaire direct permettant de renforcer le contrôle direct de l’admi-
nistration par les citoyens.
–
La politique de l’administration fédérale deviendra également plus trans-
parente pour les cantons et les communes.
–
Le public, mais aussi et surtout l’économie, auront ainsi accès à des sources
d’information précieuses de l’administration (expertises, études etc.). Ils
pourront ainsi tirer parti d’une foule d’informations fiables: s’ils ont con-
naissance des arguments et des décisions des autorités, par exemple dans le
contexte d’un projet de réglementation, les administrés pourront se faire une
idée plus précise de la situation et de l’évolution qui se dessine.
–
L’économie pourra – à certaines conditions – utiliser les informations obte-
nues à des fins commerciales. On peut songer par exemple à un secteur en
plein essor, qui mettrait à disposition les contenus des nouveaux moyens de
communication (Internet, communication mobile etc.) (cf. ch. 3.2 ci-après).
–
L’introduction du principe de transparence aura aussi des avantages pour
l’administration elle-même, dans la mesure où la coordination entre les dif-
férents départements et offices s’en trouvera facilitée. A la faveur de la mise
en œuvre de la loi sur la transparence, la gestion des dossiers devra être régie
de manière plus claire, ce qui devra renforcer l’efficacité de l’administration
et de ses mesures.

1818
–
L’administration apprendra à mieux gérer les sources d’information, à rédi-
ger d’emblée les documents de sorte qu’ils soient ensuite facilement accessi-
bles. La conduite de stratégies d’information active sera en outre privilégiée
dans tous les cas où l’administration prévoit un intérêt particulier du public.
–
Le principe du secret est forcément générateur d’indiscrétions. Une politique
d’information plus libérale fera apparaître ce type d’incidents sous un jour
plus objectif et contribuera ainsi à relativiser leur portée.
–
En se limitant à maintenir secrètes les informations dont la divulgation por-
tera atteinte à des intérêts publics ou privés, on augmente les chances de pré-
server la confidentialité dans les affaires qui l’exigent réellement. Le
principe de la transparence fera en effet apparaître plus clairement
l’importance du secret lorsqu’il est jugé nécessaire (cf. ch. 1.1.3.3 ci-après).
Indépendamment du sort qui sera réservé au projet, le principe de la transparence
sera applicable dans le domaine de la protection de l’environnement dès que les
Chambres fédérales auront dit oui à l’adhésion de la Suisse à la Convention sur
l’accès à l’information, la participation du public dans la prise de décisions et
l’accès à la justice en matière d’environnement (Convention d’Aarhus) adoptée dans
le cadre de la CEE-ONU. Le Conseil fédéral a signé cette convention le 25 juin
1998 (cf. ch. 5.2.1 ci-dessous). Le 15 décembre 1998, les Chambres fédérales ont
adopté une motion Semadeni33 chargeant le Conseil fédéral de créer les conditions
légales nécessaires afin que la Suisse puisse ratifier la Convention. Cela nécessite
une adaptation de la LPE34 qui est en cours d’élaboration. L’aménagement du prin-
cipe de transparence sous réserve du secret s’inspirera dans une très large mesure du
projet. S’il est nécessaire de créer des dispositions divergentes, il s’agira de disposi-
tions spéciales au sens de l’art. 4, qui ont priorité sur les principes généraux de la loi
sur la transparence.
1.1.2.2 
Arguments contre l’introduction du principe
de transparence
Substituer au principe du secret celui de la transparence implique un changement
fondamental de la culture administrative. Il importe donc de ne pas sous-estimer les
difficultés liées à cette mutation.
On évoquera tout d’abord le principe de collégialité qui régit l’activité du Conseil
fédéral: les décisions du Conseil fédéral sont des décisions collégiales qui doivent
être défendues par tous les membres du Gouvernement. Les conseillers fédéraux qui
ont été contraints de se rallier à la majorité ne font donc pas part publiquement de
leur divergence d’opinion. L’administration craint que les pressions médiatiques
pouvant être suscitées par le principe de transparence n’entraînent une complication
du processus décisionnel et une restriction de sa liberté de décider35. Les citoyens,
de même que les entreprises, redoutent à leur tour que ce principe ne porte atteinte à
 
33
98.3087
34
RS 814.01
35
Cf. Markus Spinatsch, Vollzug des Oeffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung,
Bericht zuhanden des Bundesamtes für Justiz, Berne, 25 mai 2001, p. 3 ss (étude
prospective).

1819
leur vie privée pour les uns et à leurs secrets commerciaux pour les autres. Certains
craignent également que le principe de transparence ne mette en péril des intérêts
publics tels que la sûreté intérieure ou extérieure de la Confédération, les relations
internationales et confédérales ou la politique monétaire.
Tenant compte de ces critiques, le projet prévoit des exceptions spécifiques garantis-
sant le maintien du secret dans certains domaines (cf. commentaire des art. 2, 3, 4, 7,
8 et 9).
D’un point de vue financier, l’administration craint que le traitement des demandes
n’entraîne une surcharge de travail et des coûts supplémentaires. Ces craintes
avaient déjà été exprimées dans le cadre de la procédure de consultation. Les expé-
riences faites aux niveaux international (Suède et Québec notamment) et national
(canton de Berne) montrent cependant que le principe de transparence ne pose pas
de problèmes pratiques particuliers et que les coûts y relatifs demeurent dans des
proportions raisonnables (cf. ch. 3.1.1 ci-après).
1.1.3 
Grandes lignes du projet de loi sur la transparence
1.1.3.1 
Objectifs
Le projet vise à rendre le processus décisionnel de l’administration plus transparent
dans le but de renforcer le caractère démocratique des institutions publiques de
même que la confiance des citoyens dans les autorités. Il améliore le contrôle de
l’administration et contribue à ajuster la culture administrative à la société d’infor-
mation moderne. Dans l’ensemble, le projet aurait donc un impact favorable sur le
travail de l’administration, qui ne pourrait que gagner en efficacité. Enfin, la loi sur
la transparence devrait contribuer à une harmonisation des pratiques administratives
relatives au secret et à l’information.
1.1.3.2 
Aspects essentiels du projet
Le projet renverse le principe du secret des activités administratives au profit de
celui de la transparence. Les conséquences de ce changement sont les suivantes:
–
Le principe de transparence confère à toute personne un droit d’accès géné-
ralisé aux documents officiels détenus par l’administration. La personne
intéressée ne doit pas justifier d’un intérêt particulier. Le principe de trans-
parence implique que l’accès accordé à une personne doit, en règle générale,
être accordé à tout le monde.
–
Le projet est générateur d’un droit subjectif à la consultation des documents
officiels que toute personne peut faire valoir en justice.
–
Le principe de transparence s’applique non seulement à l’administration
fédérale mais également aux autres organismes qui ont le pouvoir de prendre
des décisions. La liste des exceptions prévues par la loi peut, à certaines
conditions, être complétée par le Conseil fédéral.

1820
–
L’exercice du droit à la consultation d’un document présuppose une
demande préalable dans un cas concret. Il consacre le principe de l’infor-
mation sur demande. Il n’a pas pour finalité de régir les stratégies d’infor-
mation active des autorités, autre aspect de la transparence étatique. De telles
politiques continuent à être réglementées dans la législation spéciale. La
Conférence des services d’information (CSI) est chargée de rédiger des
Lignes directrices sur l’information visant à exposer la politique d’infor-
mation du Conseil fédéral dans son ensemble.
–
Le principe de transparence n’est pas absolu. Il est tempéré par une série
d’exceptions prenant en considération les intérêts publics et privés prépon-
dérants susceptibles de l’emporter sur l’intérêt public à la transparence de
l’activité étatique.
–
Certaines catégories de documents ne tombent pas sous le coup du principe
de transparence: les documents relatifs à la procédure de co-rapport au sens
de l’art. 15 LOGA36 et les documents concernant les positions défendues
dans le cadre de négociations en cours ou futures. Les documents officiels
relatifs à une procédure de consultation des offices qui doit aboutir à une
décision du Conseil fédéral ne sont accessibles qu’une fois que celle-ci a été
prise. Le Conseil fédéral peut déroger à cette règle.
–
N’entrent pas non plus dans le champ d’application de la loi sur la trans-
parence les informations dont les autorités font un usage commercial et qui
servent donc, par exemple, à la fabrication de produits vendus sur le marché
(p. ex. cartes géographiques ou services météorologiques).
–
L’accès aux documents relatifs aux procédures civiles ou pénales, aux pro-
cédures d’entraide judiciaire ou administrative internationale, de règlement
international des différends ainsi qu’aux procédures juridictionnelles de
droit public, aux procédures juridictionnelles administratives et aux procé-
dures d’arbitrage continue d’être régi dans des lois spéciales.
–
Les dispositions spéciales d’autres lois fédérales, qui déclarent secrètes cer-
taines informations ou qui prévoient des dispositions dérogatoires en matière
d’accès, priment celles de la loi sur la transparence.
–
L’administration doit signaler l’existence des documents officiels et fournir
des informations expliquant de quelle manière et où les citoyens peuvent se
procurer les documents en question.
–
La procédure d’accès aux documents officiels est simple et rapide. En cas de
litige, une procédure de médiation est prévue avant que l’administration ne
rende une décision susceptible d’être portée d’abord devant une commission
de recours, puis devant le Tribunal fédéral. Cette commission sera conçue
sur la base de l’actuelle Commission fédérale de la protection des données.
–
En règle générale, la procédure n’est pas gratuite. Un émolument est en
principe perçu. Font exception les cas dans lesquels l’octroi de l’accès
n’occasionne qu’un travail minime.
 
36
RS 172.010

1821
Le projet n’aborde pas les points suivants:
–
les informations fournies d’office par les autorités;
–
la publicité des séances des autorités;
–
l’application du principe de transparence au Conseil fédéral en tant qu’auto-
rité collégiale;
–
la publicité de la justice militaire;
–
la publicité des commissions de recours et d’arbitrage;
–
l’application du principe de transparence aux administrations cantonales;
–
la communication d’informations entre autorités (entraide administrative);
–
les droits d’accès limités à des catégories de personnes, tels que les procédu-
res d’accréditation des journalistes par exemple;
–
l’information des autorités liée à l’organisation des votations populaires.
1.1.3.3 
Rapport avec d’autres actes législatifs de la
Confédération
Si l’art. 22 de la loi fédérale du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération
(LPers)37 réglant la question du secret professionnel, du secret d’affaire et du secret
de fonction ne doit pas être modifié dans le cadre du projet, l’introduction du prin-
cipe de transparence a tout de même pour conséquence de redéfinir la portée du
secret de fonction: il ne s’applique plus qu’aux informations protégées par les dispo-
sitions dérogatoires contenues dans le projet ou par des dispositions sur le secret
prévues par des lois spéciales (voir également sous ch. 2.1.4).
Il n’est pas non plus nécessaire de modifier l’art. 320 CP38 et l’art. 77 du code pénal
militaire39. Sera ainsi considérée comme ayant trahi un secret toute personne qui
aura divulgué des documents officiels inaccessibles en vertu de la loi sur la transpa-
rence ou délivré des renseignements sur leur contenu.
La loi fédérale sur l’archivage du 28 juin 1998 (LAr)40 contient déjà une disposition
de coordination à son art. 9, al. 2, selon lequel «les documents consultables par le
public avant d’être versés aux Archives fédérales le restent par la suite.» L’accès aux
documents officiels déjà versés aux Archives fédérales relèvera, comme jusqu’à
présent, de l’autorité versante, qui décide sur recommandation des Archives fédéra-
les (cf. art. 10, al. 1, du projet, combiné avec l’art. 13, al. 1, LAr). Pour cela,
l’autorité versante devra d’abord déterminer si les documents en question étaient
déjà accessibles au sens de la loi sur la transparence au moment où ils ont été con-
fiés aux archives. Les dispositions dérogatoires au sens de l’art. 7 du projet devront
être interprétées compte tenu notamment du temps écoulé depuis l’établissement ou
la réception des documents. En règle générale, les motifs de maintien du secret
perdent en effet de leur pertinence au fur et à mesure que le temps passe. L’art. 13
 
37
RS 172.220.1
38
RS 311.0
39
RS 321.0
40
FF 1998 3070

1822
LAr régissant la consultation des archives pendant le délai de protection ne doit,
dans ce cas, s’appliquer que de manière subsidiaire, c’est-à-dire seulement après que
l’autorité versante a examiné si le document officiel demandé est bel et bien inacces-
sible au sens du projet. Une modification de la LAr ne paraît pas s’imposer. La
répartition exacte des compétences et la coordination entre les Archives fédérales et
l’administration ayant versé les documents pourra être réglée par le Conseil fédéral
dans le cadre de sa compétence d’exécution (voir commentaire à l’art. 10). Il est à
noter enfin que si le terme «document» est utilisé tant dans le projet que dans la LAr,
son acception n’est pas tout à fait la même dans les deux textes (cf. commentaire ad
art. 5, al. 3, let. b, in fine). Pour ce qui est des obligations incombant à l’admi-
nistration en vertu de la LAr, il va de soi que la définition déterminante restera celle
de l’art. 3, al. 1, LAr (cf. aussi ch. 2.1.5.2.2 ci-après). Il en va de même des compé-
tences des autorités qui résultent de la législation sur l’archivage (par exemple la
compétence de soumettre des propositions concernant la valeur archivistique de
documents du point de vue juridique et administratif, voir également art. 5, al. 2, de
l’ordonnance sur l’archivage41), ces compétences ne sont pas touchées par le projet.
La coordination avec la LPD42 est assurée par les art. 9, 11, 13, al. 1, let. c, 15, al. 1,
et 22 du projet (voir commentaire de ces dispositions).
Les droits en matière de propriété intellectuelle demeurent réservés. Cette réserve
revêt une importance particulière lorsqu’en vertu de l’art. 6 du projet une personne
demande une copie d’un document officiel protégé par le droit d’auteur. La notion
de documents officiels au sens du projet comprend aussi bien les documents proté-
gés par le droit d’auteur que ceux qui ne le sont pas. Il s’agit par exemple de textes
de loi, d’ordonnances ou d’accords internationaux ainsi que tout autre acte officiel,
tel que des décisions, des protocoles et des rapports d’autorités et d’administrations
publiques (voir art. 5 de la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur le droit d’auteur et les
droits voisins, LDA43). Ni l’établissement ni l’envoi de tels documents ne nécessi-
tent l’accord de la personne qui les a conçus. Tous les autres documents ne sont
toutefois pas privés de la protection du droit d’auteur. Parmi ceux-ci, il faut distin-
guer les documents établis par des autorités soumises à la loi sur la transparence de
ceux produits par des tiers qui ne sont pas soumis à cette loi. Lorsqu’il s’agit d’un
document rédigé par l’autorité elle-même, une copie peut être sans autre remise à un
tiers. En vertu de son statut juridique ou de la théorie de la finalité («Zweckübertra-
gungstheorie») l’autorité dispose du droit de remettre des documents officiels établis
par son propre personnel ou à sa demande dans le cadre de l’art. 5, al. 2, du projet.
Seule la législation sur le droit d’auteur détermine ensuite comment les destinataires
de ces copies ont le droit de les utiliser. Celle-ci apporte également une réponse à la
question de savoir dans quelle mesure des documents envoyés par des tiers à une
autorité, peuvent être copiés en vertu du principe de la transparence. Si le document
est transmis par l’auteur lui-même ou par son successeur, on peut en déduire au vu
du principe de la transparence que le titulaire a fait usage de son droit de divulguer
son œuvre pour la première fois au sens de l’art. 9, al. 2 et 3, LDA, et qu’il a con-
senti à sa divulgation, de sorte que l’œuvre en question est considérée à partir de ce
moment comme divulguée. A partir de cet instant, l’autorité peut copier le document
en question pour des tiers, en vertu de l’art. 19, al. 2, LDA. L’utilisation ultérieure
 
41
RS 152.11
42
RS 235.1
43
RS 231.1

1823
des copies par l’autorité ou par des tiers continue à être régie par les dispositions
générales du droit d’auteur.
Enfin, diverses dispositions spéciales sont susceptibles de s’opposer à l’accès à un
document officiel (cf. art. 7), au même titre que l’existence d’un intérêt public ou
privé prépondérant au secret (voir commentaire des art. 3, 4 et 9).
1.2 
Résultats de la phase préliminaire
1.2.1 
Travaux préparatoires sur le plan fédéral
La question de l’introduction du principe de la transparence a été soulevée à maintes
reprises depuis les années 80. La Commission d’experts pour une conception glo-
bale des médias a ainsi proposé en 1982 un projet de loi fédérale sur l’introduction
du principe de transparence des activités de l’administration dans son rapport final.
En juillet 1986, à la suite des motions Jelmini du 18 juin 198044 et Binder du
8 octobre 198045, un groupe de travail interdépartemental a, à son tour, proposé
dans son rapport final un projet d’ordonnance sur l’octroi de renseignements et le
droit d’accès aux documents.
Chargée d’examiner les conclusions de ce rapport, la Chancellerie fédérale a propo-
sé, dans un rapport intermédiaire du 22 mai 1989, d’édicter des directives régle-
mentant l’octroi de renseignements et l’accès aux documents.
En avril 1991, un nouveau groupe de travail interdépartemental a préconisé dans un
rapport intermédiaire une certaine ouverture de l’administration, mais ne proposait
pas pour autant de remplacer les diverses ordonnances et directives par des règles
uniformes.
En 1992, le Conseil fédéral s’est fixé dans son rapport sur le programme de législa-
ture 1991–1995 l’objectif d’être «proche des citoyens grâce à une transparence
accrue»46; il voulait à ce propos examiner la possibilité d’introduire le principe de
transparence des activités de l’administration sous réserve du secret dans le cadre de
la réforme gouvernementale47. Il a chargé le Département fédéral de justice et police
de poursuivre les travaux législatifs préliminaires en collaboration avec la Chancel-
lerie fédérale et de soumettre en temps utile un projet au Conseil fédéral qui lui
permette de prendre une décision de principe.
Toujours en 1992, le groupe de travail «Structures de gestion de la Confédération»
s’est prononcé en faveur d’une introduction prudente du principe de transparence
dans le texte de discussion qu’il a soumis au Conseil fédéral.
Traitées en 1990 et 1993, les motions Rechsteiner du 3 octobre 199048 et Hess du
19 septembre 199149 exigeant l’introduction du principe de transparence, ont été
transmises sous forme de postulat.
 
44
80.467 classification des documents et opinion publique.
45
80.544 Informateurs et journalistes. Statut juridique.
46
Objectif 59 (FF 1992 III 134 s.).
47
FF 1992 III 135
48
90.775 Droit du citoyen à l’information.
49
91.3303 Régime de la transparence et réserve du secret au sein de l’administration.

1824
En octobre 1994, l’Office fédéral de la justice a rédigé un avant-projet de loi sur la
transparence de l’administration.
En 1995, dans le projet de mise à jour de la Constitution fédérale, le Conseil fédéral
a proposé une variante selon laquelle toutes les personnes qui le souhaitaient de-
vaient avoir accès aux documents officiels lorsqu’aucun intérêt public ou privé ne
s’y oppose50. Cette idée n’a toutefois été reprise ni dans le projet de Constitution de
1996 ni dans la Constitution du 18 avril 199951.
Le 15 décembre 1997, le Conseil fédéral s’est déclaré prêt à accepter trois motions
du Conseil national qui exigeaient l’introduction du principe de la transparence (la
motion Hess du 11 mars 199752, la motion Vollmer du 19 mars 199753 ainsi que la
motion de la commission de gestion du Conseil national du 29 mai 199754). Le
Conseil national a adopté les trois motions le 20 mars 199855. Le Conseil des Etats,
pour sa part, a accepté les motions Hess et Vollmer le 1er octobre 1998; il a transmis
la motion de la Commission de gestion du Conseil national sous forme de postulat,
car le délai imparti pour soumettre au Parlement un projet relatif à l’introduction du
régime de la transparence au sein de l’administration fédérale était trop bref (fin
1998).
Le 2 juillet 1998, le Département fédéral de justice et police a nommé un groupe de
travail chargé de mener les travaux préparatoires relatifs à l’introduction du principe
de transparence56.
1.2.2 
Procédure de consultation
Le 19 avril 2000, le Conseil fédéral a décidé d’envoyer en consultation un avant-
projet de loi fédérale sur la transparence de l’administration. Il a pris acte des résul-
tats de cette procédure le 9 mars 2001.
Dans l’ensemble, les réactions concernant l’avant-projet ont été positives. Si les
critiques exprimées ont parfois porté sur des points importants, voire fondamentaux,
elles étaient souvent divergentes et n’ont donc guère donné lieu à des modifications
du projet. La majorité des organismes consultés a donné son approbation de prin-
cipe. Deux cantons (LU et SG), deux partis politiques (PDC et Libéraux) et cinq
organisations se sont prononcés contre l’avant-projet.
 
50
Variante de l’art. 154, al. 2, projet de Constitution fédérale 1995.
51
RS 101
52
97.3083 Régime de la transparence et réserve du secret au sein de l’administration.
53
97.3110 Inscription du principe de la transparence dans une future loi sur
l’information.
54
97.3384 Régime de la transparence au sein de l’administration (BO 1998 N 735).
55
BO 1998 N 734
56
La composition du groupe de travail est la suivante:
Présidence: Mader Luzius, Professeur, Vice-directeur de l’Office fédéral de la justice.
Représentants de l’administration fédérale.
Experts externes: Nuspliger Kurt, Professeur, chancelier, Chancellerie du canton de
Berne; Cottier Bertil, Professeur, directeur suppléant de l’Institut suisse de droit
comparé; Barrelet Denis, professeur, président de l’Autorité indépendante d’examen
des plaintes en matière de radio-télévision, journaliste.

1825
L’opposition la plus forte à un possible assujettissement à la loi sur la transparence
est venue des entreprises de droit privé ou régies par une loi spéciale appartenant en
tout ou en partie à la Confédération. Les défenseurs des intérêts des médias, pour
leur part, craignaient que la création de procédures d’accès formelles ne vienne
compliquer l’accès des journalistes aux informations, aujourd’hui fournies de ma-
nière informelle. Ils exigeaient donc des droits d’accès privilégiés. Les représentants
d’intérêts économiques en particulier, redoutaient que les critères de protection des
intérêts privés prépondérants (sphère privée, secrets d’affaires, secrets profession-
nels et secrets de fabrication) qui doivent être pris en considération lors de la déci-
sion d’accorder ou non l’accès à des documents officiels, ne soient pas suffisants.
Différents organismes consultés ont demandé une loi sur l’information régissant tous
les aspects du problème, donc aussi celui de l’information fournie spontanément par
le Conseil fédéral et l’administration. D’autres se sont inquiétés des coûts de l’intro-
duction du principe de transparence, qu’ils jugeaient excessifs ou disproportionnés
par rapport à l’utilité qu’il faut en attendre du point de vue du public.
1.2.3 
Principales modifications par rapport
à l’avant-projet
A la suite de la procédure de consultation, le projet a été remanié sur les points
suivants:
–
L’applicabilité de la LPD57 a été clarifiée et la protection juridique des per-
sonnes concernées par l’accès à des documents officiels a été améliorée.
–
La fonction de «préposé à la transparence» prévue dans le projet a été con-
fiée au Préposé fédéral à la protection des données.
–
Le principe de transparence s’appliquera aux organismes extérieurs à l’admi-
nistration fédérale uniquement s’ils se chargent d’une tâche publique de la
Confédération et s’ils ont le pouvoir de prendre des décisions.
–
Le projet introduit une liste d’organismes ne tombant pas sous le coup de ses
dispositions. Le Conseil fédéral a en outre le pouvoir de compléter cette
liste.
–
Le projet introduit le principe selon lequel l’accès aux documents est oné-
reux.
–
La compétence d’accorder ou de refuser l’accès à des documents officiels
relève de l’autorité qui les a produits ou qui les a reçus, en tant que destina-
taire principale, de la part de tiers non assujettis à la loi (et non de n’importe
quelle autorité disposant du document).
–
Les informations que les autorités utilisent à des fins commerciales sont
exclues du champ d’application du projet.
–
Le projet réserve expressément les réglementations spéciales contenues dans
d’autres lois fédérales, qui prévoient que certaines informations doivent être
soumises au secret ou ne peuvent être rendues accessibles que dans des con-
ditions particulières.
 
57
RS 235.1

1826
–
Le projet de loi introduit une disposition contraignant le Conseil fédéral à
réglementer l’exécution compte tenu des besoins particuliers des médias.
Il est à noter enfin que le rapport entre le droit à la confection d’une copie d’un
document et le droit d’auteur a été clarifié.
1.3 
Mise en œuvre de la loi: prévisions
Au début de l’année 2001, l’Office fédéral de la justice a chargé un expert extérieur
à l’administration de réaliser une étude prospective sur la mise en œuvre du principe
de transparence dans l’administration fédérale58. L’auteur de cette étude devait
d’une part analyser les problèmes concrets pouvant apparaître lors de la mise en
œuvre de la loi sur la transparence et d’autre part estimer le travail ainsi que les
coûts supplémentaires qui en résulteront pour l’administration.
Cette étude servira de base au programme de mise en œuvre qui sera élaboré en
temps voulu. Durant la phase de mise en œuvre de la loi, les Offices et les Secréta-
riats généraux seront appelés à définir les procédures d’accès et à désigner les per-
sonnes responsables. Pour cela, les autorités devront cependant commencer par faire
l’analyse des différentes catégories d’informations existant dans leur secteur
d’activité et décider de l’accessibilité de ces informations au sens de la loi sur la
transparence. Comme tous les services et tous les secteurs d’activité ne seront pas
touchés dans la même mesure, des solutions individuelles s’imposent. Si l’on veut
que la mise en œuvre des nouvelles dispositions, visant à permettre l’accès rapide
aux documents officiels en évitant toute paperasserie, se fasse de la façon la plus
simple possible, il faut, par principe, que la décision d’accorder ou de refuser l’accès
puisse être prise à un niveau hiérarchique qui soit le plus bas possible. Il faudra tenir
compte de cet impératif lors de la concrétisation de la procédure. La formation du
personnel administratif sera lui aussi un élément déterminant du succès de la mise en
œuvre.
Pour le reste, le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence
devra, entre autres tâches, encourager la mise en œuvre et l’exécution du principe de
transparence dans l’administration (cf. commentaire ad art. 18). Dès que l’infra-
structure nécessaire aura été mise en place, il aura pour mission de suivre le proces-
sus de mise en œuvre et, si nécessaire, de prendre ou de proposer les mesures qui
s’imposent.
Les cantons n’ont pas à assumer des tâches de mise en œuvre de la loi sur la trans-
parence.
 
58
Etude prospective, ibid.

1827
1.4 
Classement des interventions parlementaires
Vu le projet, les deux motions et les deux postulats qui préconisent l’introduction du
principe de transparence sous réserve d’exceptions (motion Hess du 11 mars 199759;
motion Vollmer du 19 mars 199760; motion Hess du 19 septembre 1991 transmise
sous forme de postulat61; motion de la commission de gestion du Conseil national
du 29 mai 1997 transmise sous forme de postulat62) peuvent être classés.
2 
Partie spéciale
2.1 
But et champ d’application
2.1.1 
But (art. 1)
Le projet vise à garantir l’accès du public aux documents officiels et à promouvoir
ainsi la transparence de l’administration. Il n’est pas nécessaire d’attester d’un
intérêt particulier pour faire valoir le droit d’accès.
L’objectif de transparence inscrit à l’art. 1 est l’expression de l’esprit d’ouverture
dont doivent s’inspirer les autorités chargées d’appliquer le principe de transpa-
rence. L’introduction de ce nouveau principe vient s’inscrire dans le cadre plus
vaste des mesures visant à créer un climat de confiance entre les citoyens et leurs
autorités. Elle doit également contribuer à renforcer le caractère démocratique de
l’administration en rendant le processus décisionnel plus transparent (voir
ch. 1.1.2.1 ci-dessus).
L’expression accès du «public» utilisée à l’art. 1 montre que le projet vise à pro-
mouvoir l’information collective, par opposition à l’information individuelle, qui
limite le droit d’accès à certaines catégories de personnes ou d’autorités. Le terme
«public» a été préféré à celui de citoyen ou d’administré, car le projet ne vise pas
seulement les Suisses, mais également les étrangers, qu’ils soient domiciliés en
Suisse ou non (cf. commentaire de l’art. 6).
En choisissant le terme «accès» du public aux documents officiels, on a tenu, à
l’art. 1 du projet à exprimer que le droit garanti ne se limite pas à la consultation des
documents. Il inclut également le droit d’obtenir des renseignements sur leur conte-
nu comme le souligne l’art. 6, al. 1, (p.ex. date prévue de mise en consultation d’un
projet mentionné dans un calendrier de travail). Les renseignements devant être
délivrés doivent dans tous les cas reposer sur une base documentaire ou, pour le
moins, être en rapport avec un document (voir commentaire de l’art. 5, al. 1, let. a).
 
59
97.3083 Régime de la transparence et réserve du secret au sein de l’administration.
60
97.3110 Inscription du principe de la transparence dans une future loi sur
l’information.
61
91.3303 Régime de la transparence et réserve du secret au sein de l’administration.
62
97.3384 Régime de la transparence au sein de l’administration.

1828
L’art. 1 fait référence à la pratique actuelle en matière de relations publiques.
L’administration dispose aujourd’hui d’une marge de manœuvre considérable: elle
n’est pas tenue de fournir les renseignements demandés ou de rendre accessible un
document particulier. Le projet est un pas de plus vers un Etat plus transparent.
La notion de «document officiel» est définie à l’art. 5.
2.1.2 
Champ d’application à raison des personnes
(art. 2)
2.1.2.1 
Administration fédérale, autres organismes et
personnes (art. 2, al. 1)
Le projet prévoit que le principe de transparence s’applique à l’administration
fédérale (let. a) ainsi qu’aux organismes et aux personnes de droit public ou de droit
privé extérieurs à l’administration fédérale, dans la mesure où ils rendent des déci-
sions de première instance au sens de l’art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968
sur la procédure administrative63 (let. b).
Le champ d’application à raison des personnes ne comprend ni l’Assemblée fédérale
et ses organes (notamment les commissions parlementaires), ni le Tribunal fédéral,
ni les autorités de justice militaire. Le Conseil fédéral en tant qu’autorité collégiale
est lui aussi exclu du champ d’application, qui se limite à son administration.
Les Services du Parlement, entièrement subordonnés à l’Assemblée fédérale depuis
l’entrée en vigueur de la nouvelle constitution fédérale, seront assujettis au principe
de transparence par le biais d’un renvoi à introduire dans la future loi sur le parle-
ment64. Il convient de relever que les services du parlement sont soumis à la loi sur
la transparence s’ils ne travaillent pas directement pour l’Assemblée fédérale ou
pour certains organes de celle-ci.
L’administration du Tribunal fédéral sera également assujettie au principe de trans-
parence par le biais d’un renvoi à introduire dans la future loi sur le Tribunal fédé-
ral65. En raison de la position particulière du Tribunal fédéral, il n’est pas envisa-
geable de suivre la même procédure en cas de litige. Au lieu d’un recours auprès de
la Commission fédérale de la protection des données et de la transparence (ou du
futur Tribunal fédéral administratif), il faudrait laisser au Tribunal fédéral le droit de
régler lui-même la répartition interne des compétences et la procédure de recours.
Une commission interne de recours composée de trois membres du Tribunal fédéral
tranchant définitivement pourrait ainsi être prévue dans le règlement du Tribunal
fédéral. Seules les affaires concernant directement l’administration du Tribunal
fédéral tombent sous le coup de la loi sur la transparence (par exemple les circulaires
internes, les rapports sur l’évaluation de l’efficacité administrative ou les documents
relatifs aux projets informatiques). Les arrêts du Tribunal fédéral ainsi que les dos-
siers de procédure qui sont à la base d’un jugement ne seront pas non plus visés; le
renvoi au projet devra être prévu dans la future loi sur le Tribunal fédéral.
 
63
RS 172.021
64
Voir la loi sur le parlement du 13 décembre 2002; FF 2002 7577.
65
FF 2001 4281

1829
Les cantons eux non plus n’entrent pas dans le champ d’application de la loi sur la
transparence, même lorsqu’une tâche publique de la Confédération leur a été con-
fiée. Une précision dans la loi ne s’impose pas.
La notion d’administration fédérale à la let. a est identique à celle qui figure à
l’art. 178 de la nouvelle constitution66 et à l’art. 2 LOGA67.
L’administration fédérale est formée des départements et de la Chancellerie fédérale,
ainsi que des secrétariats généraux, des groupements et des offices des départements.
L’administration fédérale comprend également les unités administratives décentrali-
sées. Celles-ci ont en commun d’être dotées d’une organisation spécifique et d’un
statut spécial tout en étant subordonnées sous une forme ou sous une autre à l’admi-
nistration fédérale centrale. Les commissions à pouvoir décisionnel, à l’exception
des commissions de recours au sens des art. 71a ss PA68, font aussi partie de
l’administration fédérale. Elles sont régies par l’ordonnance sur les commissions
extra-parlementaires, les organes de direction et les représentants de la Confédéra-
tion (ordonnance sur les commissions69). En revanche, les commissions d’admi-
nistration qui ont une fonction consultative auprès du Conseil fédéral ne tombent
pas dans le champ d’application du projet (voir art. 5, al. 1 et 2, de l’ordonnance sur
les commissions). Les documents transmis par les commissions à l’administration
fédérale, sont par contre soumis au principe de transparence. Exemples d’unités
administratives de l’administration fédérale décentralisée:
Chancellerie fédérale: Préposé fédéral à la protection des données. Département
fédéral de l’intérieur: Ecoles polytechniques fédérales, Conseil des écoles polytech-
niques fédérales, Institut Paul Scherrer, Institut fédéral de recherches sur la forêt, la
neige et le paysage, Laboratoire fédéral d’essai des matériaux et de recherches,
Institut fédéral pour l’aménagement, l’épuration et la protection des eaux, Institut
suisse des produits thérapeutiques (Swissmedic). Département fédéral de justice et
police: Ministère public de la Confédération, Institut suisse de droit comparé, Insti-
tut fédéral de la propriété intellectuelle. Département fédéral des finances: Régie
fédérale des alcools, Contrôle fédéral des finances. Département fédéral de l’écono-
mie: Commission de la concurrence. Département fédéral de l’environnement, des
transports, de l’énergie et de la communication: Commission fédérale de la commu-
nication.
Il est prévu dans le projet que le principe de transparence s’applique uniquement aux
documents concernant l’accomplissement d’une tâche publique. Les documents ne
répondant pas à ce critère ne sont pas considérés comme des documents officiels au
sens de la loi (cf. art. 5, al. 1, let. c).
Dans l’avant-projet de loi sur la transparence envoyé en consultation, il était en
outre prévu d’autoriser le Conseil fédéral à soumettre à la loi des personnes ou
organisations de droit public ou de droit privé extérieurs à l’administration fédérale,
dans la mesure où une tâche publique de la Confédération leur a été confiée. Cette
solution a souvent été critiquée par les organismes consultés: certains ont notam-
ment considéré que cet assujettissement pénaliserait les personnes et organismes
 
66
RS 101
67
RS 172.010
68
RS 172.021. Voir également art. 6 al. 1, let. e, de l’ordonnance sur l’organisation du
gouvernement et de l’administration (OLOGA) du 25 novembre 1998 (RS 172.010.1).
69
RS 172.31

1830
touchés et les rendrait moins concurrentiels, alors que d’autres ont estimé que la
notion de «tâche publique de la Confédération» n’était pas suffisamment claire et
pouvait être interprétée de façons diverses.
Aux termes de la let. b, le principe de transparence est donc applicable aux organis-
mes et aux personnes de droit public ou de droit privé extérieurs à l’administration
fédérale uniquement s’ils ont le pouvoir de rendre des décisions de première
instance au sens de l’art. 5 PA. Sont ainsi soumises à la loi les activités de ces per-
sonnes et organisations accomplissant des tâches publiques qu’elles exercent en tant
qu’organismes investis de la puissance publique. Le droit d’accès porte donc uni-
quement sur les documents officiels qui sont en rapport direct avec une procédure
aboutissant à une décision au sens de la loi sur la procédure administrative70. Sont
notamment assujetties au principe de la transparence selon l’art. 2, al. 1, let. b, du
projet de loi sur la transparence les organisations et personnes extérieures à l’admi-
nistration suivantes, dans la mesure où elles rendent des décisions: Fonds national
suisse et autres institutions encourageant la recherche scientifique (art. 8 et 9 de la
loi sur la recherche71); Pro Helvetia (loi fédérale concernant la fondation Pro Helve-
tia72); Inspection des installations à courant fort (ordonnance sur l’inspection fédé-
rale des installations à courant fort73); Fonds de sécurité routière (règlement
concernant l’utilisation des capitaux du Fonds de sécurité routière74); Chemins de
fer fédéraux (loi fédérale sur les Chemins de fer fédéraux75); Inspection des installa-
tions de transport par conduites (art. 34 de l’ordonnance sur les installations de
transport par conduites76); la Poste suisse (loi sur la poste77); Fonds de garantie au
sens des art. 54 et 56 ss de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle
vieillesse, survivants et invalidité (LPP)78; Institution supplétive au sens de l’art. 60
LPP; Institution commune au sens de l’art. 18 de la loi fédérale sur l’assurance-
maladie79; Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents (art. 61 de la loi
fédérale sur l’assurance-accidents80); Caisse supplétive au sens des art. 72 ss de la
loi fédérale sur l’assurance-accidents81; Société suisse de radiodiffusion et télévi-
sion82.
2.1.2.2 
Exceptions (art. 2, al. 2 et 3)
L’al. 2 contient une énumération des organismes faisant partie de l’administration
fédérale décentralisée ou ne faisant pas partie de l’administration fédérale du tout
auxquels la loi ne s’applique pas:
 
70
RS 172.021
71
RS 420.1
72
RS 447.1
73
RS 734.24
74
RS 741.816
75
RS 742.31
76
RS 746.11
77
RS 783.0
78
RS 831.40
79
RS 832.10
80
RS 832.20
81
RS 101
82
Les décisions portant sur l’admission de tiers à une émission sont considérées comme
des décisions administratives; cf. ATF 123 II 402.

1831
–
Banque nationale suisse (BNS): bien qu’elle soit partiellement gérée par la
Confédération et placée sous sa surveillance, la BNS bénéficie d’un statut
spécial garantissant son indépendance par rapport au Conseil fédéral et à
l’administration fédérale (art. 99 Cst.83). Afin que cette indépendance soit
aussi assurée au niveau de l’information, il est prévu que la BNS ne soit pas
assujettie à la loi sur la transparence.
–
Commission fédérale des banques (CFB): en sa qualité d’autorité de sur-
veillance des activités bancaires et boursières, la CFB opère dans un
domaine extrêmement sensible du point de vue tant économique que politi-
que. Il paraît dès lors justifié de faire de la CFB la seule autorité de sur-
veillance faisant partie de l’administration fédérale décentralisée à bénéficier
d’une dérogation au champ d’application de la loi sur la transparence.
–
Assureurs maladie et accidents: comme les assureurs maladie et accidents
sont des entreprises de droit privé, ils doivent être exclus du champ d’appli-
cation de la loi sur la transparence. A défaut, cela pourrait provoquer des
distorsions de la concurrence.
–
Caisses de compensation AVS et offices AI: étant donné qu’il existe des
caisses de compensation et des offices AI de la Confédération, ainsi que des
caisses de compensation cantonales ou privées, un assujettissement à la loi
(qui ne pourrait s’appliquer qu’aux caisses de compensation et offices AI de
la Confédération ainsi qu’aux caisses de compensation privées, mais pas aux
caisses cantonales) serait générateur d’inégalités de traitement. Afin de pré-
venir de telles inégalités, il est donc prévu que la loi sur la transparence ne
s’applique pas aux caisses de compensation.
–
Autorités d’exécution en matière de chômage: dans ce domaine également il
existe à côté des autorités d’exécution fédérales, des organismes privés
(caisses de chômage des syndicats patronaux et des travailleurs) et des auto-
rités d’exécution cantonales; un assujettissement à la loi conduirait aussi à
des inégalités de traitement.
Le Conseil fédéral a la possibilité d’allonger cette liste d’exceptions par voie
d’ordonnance, en se fondant sur les critères énumérés à l’al. 3. D’autres exceptions
pourraient se révéler nécessaires notamment dans les domaines dans lesquels les
tâches confiées à des unités décentralisées consistent presque exclusivement dans le
traitement de données personnelles ou de données devant être classées dans la
catégorie des secrets professionnels ou des secrets d’affaires. Pour qu’il y ait atteinte
à la capacité de concurrence (al. 3, let. b), il faut que l’organisme touché se trouve
en concurrence directe avec une entreprise privée dans le domaine d’activité dans
lequel il est assujetti au principe de transparence. On considère finalement que des
tâches déléguées sont d’importance mineure lorsqu’elles ne concernent qu’un petit
nombre de personnes, qu’une atteinte aux droits ou aux intérêts d’un cercle de
personnes plus important peut être exclu dans une très large mesure et que le secteur
en question n’appelle pas des dépenses significatives de la part de la Confédération.
 
83
RS 832.20

1832
2.1.3 
Champ d’application à raison de la matière
(art. 3)
Selon l’art. 3, let. a, le statut des documents afférents à une procédure civile, pénale
(y compris le droit pénal administratif), d’entraide judiciaire et administrative inter-
nationale, de règlements internationaux des différends ainsi qu’aux procédures
juridictionnelles de droit public, aux procédures juridictionnelles administratives (y
compris les procédures administratives qui ne sont pas régies par la loi fédérale sur
la procédure administrative [voir art. 3 PA84], tels que la procédure dans les affaires
relevant du pouvoir de commandement militaire85 ou de l’autorité indépendante
d’examen des plaintes pour la radio et la télévision86) et aux procédures d’arbitrage
(c’est-à-dire aux procédures de décision des commissions d’arbitrage et des tribu-
naux arbitraux institués par des contrats de droit public) est régi par les lois spécia-
les (voir également sous ch. 2.2.2.1.1). Cette disposition s’applique tant aux
procédures en cours qu’à celles qui sont closes. Les lois de procédure restent appli-
cables et demeurent réservées.
A contrario, les règles ordinaires du projet s’appliquent aux procédures de première
instance conduisant à une décision (à l’exception des procédures d’arbitrage) de
même qu’aux processus de médiation, de conclusion de contrats ou menant à
l’adoption d’un acte matériel ainsi qu’aux procédures d’élaboration et d’adoption
d’actes de planification.
Les droits d’une partie à une procédure administrative de première instance de
consulter le dossier ne sont pas touchés par le projet. L’art. 3, let. b, le précise. Les
art. 26 et 27 PA sont principalement concernés.
A défaut de réglementation spéciale, la jurisprudence non publiée détenue dans le
cadre d’une tâche publique par une autorité, un organisme ou une personne au sens
du projet est accessible aux conditions ordinaires de la loi sur la transparence, c’est-
à-dire sans qu’il soit nécessaire de justifier d’un intérêt quelconque et sous réserve
de ne pas porter atteinte aux intérêts publics et privés.
2.1.4 
Réserve de dispositions spéciales (art. 4)
L’art. 4 régit les rapports entre la loi sur la transparence et les dispositions spéciales
applicables en la matière (en plus des rapports avec les dispositions de procédure
déjà réglés à l’art. 3, let. a et b). La présente disposition consacre le principe, géné-
ralement valable, de la priorité des dispositions spéciales sur les dispositions géné-
rales. Selon lui, une disposition spéciale peut ainsi empêcher l’accès à un document
officiel ou le soumettre à des règles divergentes, qui peuvent être plus strictes ou, au
contraire, faciliter la consultation du document87. Par «loi fédérale», on entend une
loi au sens formel du terme (art. 163, al. 1, Cst.88). Pour citer quelques exemples, les
 
84
RS 172.021
85
Voir l’ordonnance du 22 juin 1998 sur les voies de recours dans les affaires relevant du
pouvoir de commandement des autorités militaires (RS 510.108).
86
Cf. art. 58 ss de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la radio et la télévision.
87
Concernant la priorité des règles spéciales visant le prélèvement d’émoluments en cas
d’accès à des documents officiels, voir ch. 2.3.9.1 et 2.3.9.3.
88
RS 101

1833
normes relatives au devoir de discrétion prévues dans la législation en matière
d’assurances sociales, les dispositions particulières régissant les registres publics
relatifs aux rapports juridiques de droit privé (notamment le registre du commerce,
le registre foncier, le registre de l’état-civil et le registre dans le domaine de la pro-
priété intellectuelle), les règles relatives au secret des signatures récoltées dans le
cadre d’initiatives populaires89, de référendums90 ou de pétitions91, les dispositions
particulières nécessaires à la mise en œuvre de la convention d’Aarhus92, les règles
spéciales sur le secret bancaire, le secret de fabrication, le secret d’affaire, le secret
professionnel, etc. demeurent réservées.
La procédure d’accès prévue aux art. 10 ss du projet est également applicable à ces
cas. Les demandeurs ont donc la faculté d’entamer une procédure de médiation ou
de recours lorsqu’ils sont de l’avis qu’une disposition spéciale de garder le secret a
été invoquée à tort.
Il est à noter que l’art. 22 LPers93, qui garantit le secret de fonction, ne peut pas être
considéré comme une disposition spéciale au sens du présent article dans la mesure
où il consacre le principe du secret qui est encore généralement applicable à l’heure
actuelle et que l’on se propose précisément de remplacer par le projet. A l’avenir, la
portée du secret de fonction sera donc définie de manière concrète: il ne
s’appliquera plus qu’aux informations qui ne sont pas accessibles aux termes de la
loi sur la transparence, par exemple parce qu’elles tombent sous le coup d’une
disposition dérogatoire prévue à l’art. 7 ou 8 (cf. ch 1.1.3.3).
2.1.5 
Documents officiels (art. 5)
L’art. 5 définit la notion de document officiel.
2.1.5.1 
Documents officiels en général (art. 5, al. 1 et 2)
2.1.5.1.1 
Introduction
La loi sur la transparence ne s’applique qu’aux «documents officiels». Les autres
documents échappent par principe au champ d’application du projet.
L’art. 5, al. 1, définit la notion de «document officiel» de manière précise, en énu-
mérant trois conditions cumulatives: l’information doit être enregistrée sur un sup-
port quel qu’il soit (art. 5, al. 1, let. a); elle doit être détenue par une autorité (art. 5,
al. 1, let. b); elle doit concerner l’accomplissement d’une tâche publique (art. 5,
al. 1, let. c). La première condition définit la notion de document en la distinguant
du concept plus large d’information. Les deux suivantes précisent le terme «officiel»
en se référant d’une part à une exigence personnelle (détention par l’autorité) et,
d’autre part, à une condition matérielle (accomplissement d’une tâche publique).
 
89
Art. 71, al. 2, de la loi fédérale sur les droits politiques (RS 161.1).
90
Art. 64, al. 2, de la loi fédérale sur les droits politiques (RS 161.1).
91
Voir art. 3 al. 3 de loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté
intérieure (RS 120).
92
Voir ch. 521.
93
RS 172.220.1

1834
L’al. 2 apporte une précision supplémentaire en considérant que certains documents
virtuels constituent également des documents officiels.
Les documents qui ont été rédigés ou envoyés à une autorité avant l’entrée en vi-
gueur de la loi sur la transparence sont par principe accessibles aux termes des
dispositions du projet. Cela ne vaut toutefois pas pour les informations qui ont été
communiquées volontairement à une autorité par des tiers extérieurs à l’administra-
tion. Dans ce cas, l’exception prévue à l’art. 7, al. 1, let. h, s’applique par analogie
(l’autorité peut garantir au tiers que les informations fournies seront gardées secrè-
tes).
2.1.5.1.2 
Notion de document (art. 5, al. 1, let. a)
Selon l’art. 5, al. 1, let. a, on entend par document officiel toute information «enre-
gistrée sur quelque support que ce soit».
Cette disposition définit la notion de «document» officiel indépendamment du
support matériel: elle inclut à la fois les rapports, les prises de position, les experti-
ses, les décisions, les projets de lois, les statistiques, les dessins, les plans, les enre-
gistrements sonores ou visuels, les documents sur support informatique, par exemple
des messages électroniques ou des pages diffusées sur Internet. Elle comprend aussi
les documents établis pour repérer et signaliser ces documents (voir art. 21, let. b).
La forme du document importe donc peu. Les réseaux informatiques de communi-
cation interne (réseaux intranet) des autorités assujetties au projet ne sont dès lors
pas remis en question. Le principe de transparence n’exige en effet pas que l’admi-
nistration mette spontanément à disposition du public l’ensemble des documents
accessibles. La personne qui désire avoir accès à un document consultable sur le
réseau intranet devra suivre la procédure prévue par le projet: sa demande d’accès,
formulée de manière suffisamment précise, doit désigner un ou plusieurs documents
déterminés; elle ne saurait avoir pour objet la connexion à l’ensemble du réseau.
Le document doit avoir un contenu informationnel: il doit fournir une «information»
(art. 5, al. 1, phrase introductive). Le projet ne donne donc pas au public le droit
d’accéder à des supports vierges tels que des blocs de papier ou des disquettes non
formatées. Des modèles de document sur support papier ou informatique, à l’instar
des feuilles de style pour l’édition et la conception de textes électronique, présentent
en revanche un caractère informationnel. Le fait qu’ils soient en règle générale sans
contenu matériel en rapport direct avec l’accomplissement d’une tâche publique
devrait cependant les exclure de la notion de document officiel (voir commentaire de
l’art. 5, al. 1, let. c).
On déduit de l’exigence posée à l’art. 5, al. 1, let. a, selon laquelle l’information doit
être «enregistrée sur quelque support que ce soit» pour que l’on soit en présence
d’un document officiel, qu’un tel document doit exister. Cette remarque, a priori
évidente, n’est pas superflue, car le principe de transparence ne saurait contraindre
l’administration à établir un document qui n’existe pas. Elle ne peut par exemple pas
être chargée par un particulier de rédiger spécialement une note de synthèse sur un
sujet donné, de fournir à qui le requiert un avis de droit sur une question controver-
sée ou de livrer une traduction d’un document rédigé en une seule langue.

1835
Une exception doit cependant être faite pour garantir le droit d’accès à certains
documents officiels qui n’existent qu’à l’état virtuel (voir commentaire de l’art. 5,
al. 2).
Si un demandeur met en doute la véracité de la constatation d’inexistence établie par
l’administration, le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence
ainsi que l’instance de recours ne pourront pas se limiter à prendre acte de la décla-
ration de l’administration. Ils devront prendre des mesures d’instruction afin d’être
en mesure de mettre en balance la vraisemblance et le sérieux des allégations du
demandeur et de l’administration (voir art. 16, al. 3, et 20).
Si l’autorité décline la demande d’accès à un document perdu en arguant de
l’inexistence de celui-ci, elle ne saurait se limiter à refuser la demande. L’autorité
devra faire tout ce qui est en son pouvoir pour aider le demandeur à retrouver une
éventuelle copie.
Interprété a contrario, l’al. 1, let. a, exclut toute information non documentée. Il ne
permet donc pas de demander un renseignement général sur l’activité de l’adminis-
tration qui ne trouverait aucun fondement dans un document quelconque. En vertu
du projet, le droit à connaître l’attitude d’une personne à la lecture d’un document
ou le contenu d’une conversation non enregistrée n’existe donc pas. Le motif de ce
choix est clair: pareilles informations sont de nature bien trop incertaine pour faire
l’objet d’un droit que l’on puisse faire valoir en justice. L’autorité est cependant
tenue de délivrer de manière formelle ou informelle tout renseignement utile et de
fournir des explications sur le contenu des documents officiels (art. 6, al. 1).
La notion de document officiel au sens du projet n’équivaut pas exactement à celle
de document selon l’art. 3, al. 1, de la loi fédérale sur l’archivage (LAr)94. Principale
différence: contrairement au projet, la LAr s’applique aussi aux dossiers personnels
(commentaire de l’art. 5, al. 3, let. c). Sont bien entendu aussi assujettis à l’obli-
gation d’archivage ainsi qu’à l’enregistrement de l’activité administrative (art. 22
OLOGA95; art. 2, al. 1, LAr) les pièces qui sont considérées comme des documents
au sens de la LAr, mais qui ne tombent pas sous le coup de la définition de docu-
ment contenue dans la loi sur la transparence.
2.1.5.1.3 
Information «détenue par une autorité»
(art. 5, al. 1, let. b)
Pour qu’une information tombe dans le champ d’application du projet, il importe,
selon l’art. 5, al. 1, let. b, qu’elle soit «détenue par une autorité» et qu’elle «émane
de celle-ci» ou qu’elle lui ait «été communiquée».
Le document demandé dans lequel l’information est contenue doit se trouver effecti-
vement en possession de l’autorité sollicitée. Cette règle signifie que l’autorité doit
elle-même être en mesure d’accéder à l’information pour qu’elle puisse ensuite
accorder l’accès au public. Si elle ne détient pas effectivement le document alors
qu’elle en est l’auteur ou le destinataire principal, elle doit prendre toutes les mesu-
res nécessaires pour y accéder. Si elle a déjà versé le document en question aux
 
94
RS 152.1
95
RS 172.010.1

1836
archives, elle devra décider de l’octroi de l’accès d’entente avec les Archives fédé-
rales.
Par «autorité», on entend l’administration fédérale de même que les organismes et
personnes au sens de l’art. 2, al. 1, let. b.
A la condition de la possession effective vient encore s’en ajouter une autre: soit
l’autorité est l’auteur du document qu’elle détient, soit celui-ci lui a été communi-
qué. Le projet ne s’applique donc pas seulement aux documents conçus par
l’administration, mais également à tous ceux qu’elle a reçus de tiers qui ne sont pas
assujettis au principe de transparence. Cela ne signifie cependant pas forcément que
toutes les informations en main de l’administration dont celle-ci n’est pas l’auteur
seront accessibles au public. Tout d’abord, l’information doit concerner l’accom-
plissement d’une tâche publique (art. 5, al. 1, let. c), ce qui exclut les informations
personnelles ou purement privées. Le fait que des documents officiels aient été
fournis librement à l’autorité par un tiers qui a reçu d’elle l’assurance qu’ils demeu-
reraient secrets est générateur d’un intérêt privé prépondérant à la non-divulgation
de ceux-ci (art. 7, al. 1, let. h). Comme l’accès aux documents officiels émanant de
l’administration elle-même, l’accès à ceux qui lui ont été communiqués reste subor-
donné à l’exigence qu’aucun intérêt public ou privé prépondérant s’y oppose
(art. 7). Les documents émanant d’un canton ou d’un pays étranger ne connaissant
pas le principe de transparence peuvent ainsi être gardés secrets si leur divulgation
devait perturber les relations confédérales dans le premier cas ou internationales
dans le second (art. 7, al. 1, let. d et e). Par principe, un document n’est pas dévoilé
si cela peut porter atteinte à la sphère privée de son auteur, à moins qu’un intérêt
public prépondérant à la publication ne soit reconnu (art. 7, al. 2).
Lorsque la demande a été adressée par erreur à une autorité qui n’est ni l’auteur du
document requis ni son destinataire principal, celle-ci doit la transmettre spontané-
ment et sans délai à l’autorité compétente.
2.1.5.1.4 
Information «concernant l’accomplissement
d’une tâche publique» (art. 5, al. 1, let. c)
Il ne suffit pas que l’information soit enregistrée sur un support quelconque et
qu’elle soit détenue par l’administration; encore faut-il qu’en troisième lieu elle
concerne «l’accomplissement d’une tâche publique» (art. 5, al. 1, let. c).
La notion de tâche publique a été reprise de l’art. 3, al. 1, LAr96. Il doit s’agir d’une
tâche publique de la Confédération. Ce concept ne doit pas être confondu avec celui
d’intérêt public: certaines tâches privées sont susceptibles de revêtir un caractère
d’intérêt public sans pour autant constituer des tâches publiques. Dans le cas des
organismes et personnes au sens de l’art. 2, al. 1, let. b, l’assujettissement se limite
aux domaines dans lesquels ils agissent en tant qu’autorités investies de la puissance
publique. On est donc en droit de supposer que les tâches qu’ils accomplissent en
tant que telles sont bien des tâches publiques.
 
96
RS 152.1

1837
L’art. 5, al. 1, let. c, s’applique aux documents détenus soit par l’administration
fédérale soit par les organismes ou encore par les personnes de droit public ou de
droit privé qui sont assujettis au projet (art. 2, al. 1). Il résulte de cette disposition
que les informations qui ne sont pas en relation avec l’exercice d’une tâche publi-
que, sont exclues de la notion de document officiel; lorsque, par exemple, une unité
administrative est autorisée à déployer des activités relevant de l’économie privée,
notamment à fournir des services (p.ex. Institut de la propriété intellectuelle), cette
partie de ses activités n’a rien d’une tâche publique.
La notion d’information qui «se rattache à l’accomplissement d’une tâche publique»
au sens de l’art. 5, al. 1, let. c, peut aussi comprendre des informations de nature
privée. Le rattachement ne procède en effet pas seulement de la nature de
l’information, mais aussi de son objet ou de son utilisation. Un document privé
détenu par l’administration entre dans le champ d’application du projet s’il est
utilisé pour exercer une tâche publique, par exemple s’il joue un rôle dans un pro-
cessus de décision. Tel est par exemple le cas des pièces exigées par l’administration
pour l’octroi d’une autorisation et fournies par le demandeur ou des documents
transmis par un particulier à l’autorité dans le cadre d’un rapport de surveillance.
Sont réservées les exceptions motivées par la protection de la vie privée ou des
secrets commerciaux.
La Confédération reste soumise au principe de transparence lorsqu’elle agit en droit
privé, par exemple lorsqu’elle gère son patrimoine financier ou lorsqu’elle acquiert
du matériel et de fournitures nécessaires à l’exercice de ses activités. Les documents
officiels se rapportant aux contrats de droit privé de l’administration doivent par
conséquent être communiqués selon les règles du projet. Sont réservées en parti-
culier la libre formation de l’opinion et de la volonté d’une autorité (art. 7, al. 1,
let. a), de même que la disposition protégeant les positions de négociation (art. 8,
al. 3). Dans le même ordre d’idée, les registres publics relatifs aux rapports juridi-
ques de droit privé (registre du commerce, registre foncier ou registre de l’état civil
notamment) entrent eux aussi dans le champ d’application du projet, mais les dispo-
sitions particulières les régissant doivent être interprétées à titre de lex specialis. Il
faudra ainsi toujours justifier d’un intérêt pour consulter le registre foncier (art. 970,
al. 2, CC97). Cette règle n’est pas modifiée par la loi sur la transparence (voir égale-
ment le commentaire de l’art. 4).
Il convient également de mentionner les documents que les organismes et les per-
sonnes de droit public ou de droit privé assujettis à la loi sur la transparence en vertu
de l’art. 2, al. 1, let. b, mettent à disposition de l’administration fédérale; ces infor-
mations se rattachent à une «tâche publique» dans la mesure où les organismes en
question sont soumis à la loi sur la transparence; c’est-à-dire lorsqu’ils prennent des
décisions. Il en va de même des documents que l’administration fédérale rédige par
rapport à ces organismes: ces documents concernent une tâche publique (et peuvent
donc être l’objet d’un droit d’accès en vertu de la loi sur la transparence) dans la
mesure où ils traitent de domaines d’activités dans lesquels les organismes en ques-
tion sont eux-mêmes assujettis à la loi sur la transparence.
En revanche, les documents destinés à l’usage personnel détenus par l’administra-
tion ne se rattachent pas, par principe, à l’accomplissement d’une tâche publique. Ils
échappent dès lors à la définition du document officiel (voir ch. 2.1.5.2.3). Les notes
 
97
RS 210

1838
personnelles, manuscrites ou électroniques, inscrites sur un document officiel
se rattachent cependant en règle générale logiquement à l’accomplissement d’une
tâche publique pour autant qu’elles ne soient pas uniquement destinées à l’usage
personnel. Pourtant, elles échapperont probablement souvent au principe de transpa-
rence, car elles indiquent normalement que le document sur lequel elles ont été
consignées est encore inachevé. Dans certains cas toutefois, les notes manuscrites ne
sont pas un indice du caractère inachevé d’un document: il peut arriver qu’au lieu de
répondre à une question posée dans le document principal ou d’y apporter une
annotation dans un document séparé, le destinataire libelle son opinion sur le docu-
ment principal.
Les informations de nature purement technique ne sont pas a priori soustraites à la
loi sur la transparence. Dans certains cas cependant, le rattachement à une tâche
publique sera trop lâche pour que de telles informations entrent dans la notion de
document officiel. Celles-ci n’ont en effet pas de lien matériel avec l’accom-
plissement d’une tâche publique mais uniquement un rapport purement formel. Un
collaborateur d’une autorité ne saurait par exemple être contraint de dévoiler à tout
un chacun le fichier informatique dans lequel les préférences de travail de son ordi-
nateur sont enregistrées, c’est-à-dire le fichier montrant notamment qu’il utilise par
défaut une langue précise ou un type de caractères déterminé. Il en va de même en
principe des éléments d’information (appelés communément «cookies») qui sont
automatiquement téléchargés lorsque des pages d’Internet sont consultées, ou de
fichiers de connexion de courriers électroniques, dans lesquels des données concer-
nant la correspondance électronique d’un utilisateur sont enregistrées.
2.1.5.1.5 
Documents virtuels (art. 4, al. 2)
Il découle de l’art. 5, al. 1, que ne peuvent être rendus accessibles que les documents
officiels existant déjà (voir commentaire de l’art. 5, al. 1, let. a). Une exception doit
cependant être faite pour garantir le droit d’accès aux documents officiels qui
n’existent qu’à l’état latent et qui peuvent être aisément obtenus par une manipula-
tion informatique élémentaire (documents virtuels).
Selon l’art. 5, al. 2, les «documents pouvant être établis sur la base d’informations
existantes par un traitement informatisé simple» sont également considérés comme
des documents officiels. Ce cas de figure vise surtout, en l’état actuel de la techni-
que, les bases de données électroniques: l’extrait spécifique établi dans un cas parti-
culier pour répondre à une demande d’un administré n’est pas un document existant;
il doit être confectionné sur mesure par l’administration pour satisfaire à la requête.
Le droit d’accès s’étend à de tels documents à la condition qu’un «traitement infor-
matisé simple» permette de l’établir «à partir d’informations existantes». Si le sys-
tème informatique ne permet pas de donner suite facilement à une telle demande,
l’obligation d’établir un document ad hoc pour répondre à une requête précise
tombe; dans cas, l’administré sera informé qu’il pourra lui-même consulter la docu-
mentation de base aux conditions ordinaires du projet (notamment sous réserve des
diverses dispositions d’exception et de la disposition sur la prise en charge des
coûts). La notion de «traitement informatisé simple» fait référence à un utilisateur
moyen. Elle est donc appelée à évoluer avec le développement technologique.

1839
2.1.5.2 
Documents non officiels (art. 5, al. 3)
Selon l’art. 5, al. 3, ne constituent pas des documents officiels les documents qui
sont utilisés commercialement (art. 5, al. 3, let. a), les documents qui n’ont pas
atteint leur stade définitif d’élaboration (art. 5, al. 3, let. b) et les documents qui sont
destinés à l’usage personnel (art. 5, al. 3, let. c).
2.1.5.2.1 
Documents commercialisés par une autorité
(art. 5, al. 3, let. a)
Lorsqu’un document officiel est commercialisé par une autorité assujettie au prin-
cipe de transparence, il est exclu par cette disposition de la notion de document
officiel au sens du projet. Cette règle permet en particulier de prendre en compte les
développements de l’administration en matière de nouvelle gestion publique (par
exemple en matière de météorologie ou de production de cartes topographiques). Il
est ainsi possible de fixer un prix de vente pour les publications destinées à être
commercialisées indépendamment du projet et de régler les modalités de sa diffusion
de manière spécifique (voir également art. 17, al. 4). Exemples: ordonnance du DFI
du 23 février 2000 sur les émoluments perçus dans le domaine de la météorologie et
de la climatologie98; ordonnance sur la reproduction de données sur la mensuration
officielle99.
Les documents doivent être effectivement commercialisés. Lorsqu’ils ne sont plus
réellement disponibles, par exemple lorsque le tirage est épuisé, la présente excep-
tion ne s’applique plus et l’autorité doit déterminer s’il s’agit d’un document officiel
soumis à l’application du principe de transparence. La notion de document commer-
cialisé s’étend également aux documents qui ne sont pas formellement commerciali-
sés mais qui en forment la base directe, comme la base de données géographiques
qui permet la confection des cartes.
Les documents commercialisés en provenance de tiers sont assujettis au projet. Ils
ne tomberont cependant effectivement dans le champ d’application du principe de
transparence que s’ils concernent l’accomplissement d’une tâche publique au sens
de l’art. 5, al. 1, let. c. Les livres d’une bibliothèque de l’administration ne sont ainsi
en principe pas visés par le projet, car ils ne concernent que de manière indirecte
l’accomplissement d’une tâche publique.
La disposition spéciale de l’art. 19 Lar100 soumettant à autorisation l’utilisation des
archives à des fins commerciales et permettant à la Confédération de participer aux
gains ne s’applique qu’aux documents définis comme archives au sens de l’art. 3,
al. 2, LAr.
 
98
RS 172.044.29
99
RS 510.622
100
RS 152.1

1840
2.1.5.2.2 
Documents inachevés (art. 5, al. 3, let. b)
Le document doit avoir acquis sa forme définitive; il doit être achevé. Selon l’art. 5,
al. 3, let. b, les documents inachevés ne constituent pas des documents officiels.
Cette entorse au principe de transparence est motivée par le souci de préserver
l’autonomie d’action de l’administration qui doit pouvoir modifier et faire évoluer
ses projets avec toute la latitude nécessaire. Elle vise aussi à prévenir les risques de
méprise résultant du caractère provisoire du document, de même que les pressions
externes qui pourraient s’ensuivre. L’exception faite pour ce type de documents doit
être considérée au même titre que l’exception destinée à préserver la libre formation
de l’opinion et de la volonté d’une autorité (art. 7, al. 1, let. a): elle doit permettre à
l’administration, dans la mesure du possible, de forger son opinion de manière
sereine.
Afin d’illustrer la notion de document inachevé, on citera par exemple un texte
raturé ou annoté – de manière manuscrite ou électronique – avant sa correction
définitive, un tableau récapitulatif en cours d’élaboration, la version provisoire d’un
rapport, l’esquisse d’un projet, les brouillons de séance, les notes de travail infor-
melles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives en vue d’une réunion, les
notes établies lors de l’exécution de révisions internes et qui forment la base pour un
rapport de révision etc.
Le projet préfère recourir à la notion de document inachevé plutôt qu’à celle de
document interne, développée en relation avec le droit de consulter le dossier qui a
été fondé sur l’art. 4 de la Constitution fédérale de 1874. La notion de «document
interne» comprend les informations servant à préparer une décision de l’autorité
telles que les notes manuscrites des personnes participant à cette décision, les pro-
jets, les expertises internes, etc.101 Cette exception au droit de consultation du dos-
sier, destinée à protéger le processus de décision des autorités, est critiquée par la
doctrine102.
La notion de document (in)achevé est un concept juridiquement indéterminé. C’est à
la pratique et à la jurisprudence qu’il incombera de la préciser en s’appuyant sur les
points de repère fournis dans le présent message. On pourrait aussi envisager que le
Conseil fédéral fournisse une définition plus précise de cette notion dans le cadre de
ses compétences d’exécution. Les contours ultimes de la définition seront donc
tracés par les autorités chargées de l’application et de la mise en œuvre de la loi sur
la transparence.
Si la signature ou l’approbation d’un document sont des éléments importants indi-
quant qu’il est achevé, l’inverse n’est pas forcément valable: le fait qu’un rapport
n’ait pas été approuvé ou signé n’empêche pas qu’il soit assujetti à la loi sur la
transparence à condition que d’autres indices laissent supposer qu’il est bel et bien
achevé (p. ex. classement dans un dossier, inscription dans un registre de docu-
ments).
 
101
ATF 115 V 297 (303)
102
Müller, G., Art. 4, in: Aubert, J.-F. et al., Commentaire de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse, 1995, n° 109; Barthe, C., Zur Informationstätigkeit der
Verwaltung unter besonderer Berücksichtigung des Umweltschutzgesetzes des Bundes,
1993, p. 33 ss; Moor, P., Droit administratif, vol. II, 1991, ch. 2.2.7.6, p. 192.

1841
La transmission à une autre autorité administrative ou à un organisme ou à une
personne externe à l’administration constitue également un indice supplémentaire.
Lorsqu’un collaborateur d’une autorité rédige un rapport, par exemple, et qu’il
consulte un autre service à ce sujet, tant la prise de position reçue que le projet de
texte expédié sont susceptibles de revêtir la nature de documents officiels achevés et
pourront être consultés, pour autant que l’intérêt public à la libre formation de
l’opinion et de la volonté de l’autorité, notamment, ne s’y oppose pas. Un autre
exemple est celui des rapports de l’administration qui ont été remis à leurs destina-
taires mais dont ces derniers n’ont pas encore pris connaissance; on peut citer le
rapport d’un groupe de travail interdépartemental, signé par le président du groupe
de travail, remis au Conseil fédéral, mais dont celui-ci différerait l’examen. Un tel
document est achevé si l’on considère que les critères de la signature et de la trans-
mission sont déterminants. Sa communication peut néanmoins être refusée si sa
divulgation prématurée est susceptible de porter atteinte à la libre formation de
l’opinion et de la volonté de l’autorité destinataire du rapport. A l’instar des autres
critères, celui de la transmission ne constitue qu’un indice fondant une présomption
réfragable.
De tous les critères tendant à indiquer qu’un document est achevé, celui de
l’enregistrement du document dans un système de classification, d’organisation ou
d’information administrative est le plus facile à appliquer. En réalité, on ne fait
cependant là aussi que déplacer le problème: afin d’éviter un raisonnement tauto-
logique («est considéré comme achevé un document officiel enregistré dans le
système/doit être enregistré dans le système un document achevé»), les règles
d’enregistrement devraient fixer à partir de quel moment un document est et doit
être enregistré. En droit fédéral, l’enregistrement de l’activité administrative est régi
par l’art. 22 OLOGA103. Le Département fédéral de l’intérieur a édicté le 13 juillet
1999 des instructions concernant la gestion des documents dans l’administration
fédérale104 contenant des dispositions sur l’enregistrement de documents (au sens de
la législation sur l’archivage). Ces instructions devraient être adaptées aux exigences
de la loi sur la transparence.
La portée du document est également de nature à indiquer si un document est achevé
ou non. Les documents mineurs tels que des invitations à rappeler quelqu’un ou des
notes adhésives devraient échapper au champ d’application de la loi sur la transpa-
rence. Ils trouveront fréquemment leur aboutissement dans d’autres documents
qu’ils auront, d’une manière ou d’une autre, aidé à produire.
Les banques de données constituent un cas particulier: dans la mesure où elles sont
en permanente évolution, elles sont constamment complétées et remises à jour. On
peut estimer qu’elles sont achevées au sens de la loi sur la transparence à partir du
moment où au moins une des fiches l’est. La simple architecture ou structure de la
banque de données est, selon les circonstances, susceptible de présenter en tant que
telle un caractère informationnel (voir commentaire de l’art. 5, al. 1,) et de constituer
un document officiel.
La notion de document devant être archivé décrite à l’art. 2, al. 1, LAr, de même que
celle de document ayant une «valeur archivistique» au sens de l’art. 3, al. 3, LAr,
conservent leur acception propre. La notion de «document» au sens de l’art. 3 LAr
 
103
RS 172.010.1
104
FF 1999 4988

1842
comprend aussi les pièces dont les collaborateurs de la Confédération font un usage
personnel («dossiers personnels» ou «Handakten»)105. Ces derniers contiennent
souvent des documents que l’on pourra qualifier d’«inachevés», voire de documents
«destinés à l’usage personnel» au sens du projet, tels des notes personnelles, des
notes de séances, des projets de texte annotés, etc. Dans beaucoup de cas, des docu-
ments non achevés ont donc une valeur archivistique. Les documents inachevés ne
doivent pas être confondus avec les documents préparatoires: ceux-ci peuvent
également être achevés s’ils ont atteint leur stade définitif d’élaboration. On ne
saurait donc exclure de manière générale l’ensemble des documents préparatoires du
champ d’application du projet. Les différents états successifs d’un plan de route
nationale, les ébauches d’études relatives à des tracés ferroviaires, les projets partiels
ou provisoires d’un document – pour autant que ceux-ci soient en eux-mêmes ache-
vés –, les différents documents d’une procédure de négociation d’un marché public
– comme les projets de contrats avant signature – ou un rapport préliminaire prêt à
être rendu à son destinataire par exemple ne sont dès lors pas des documents inache-
vés échappant d’emblée au champ d’application du projet. il convient de rappeler
que leur consultation peut être interdite si des intérêts publics ou privés prépondé-
rants s’y opposent. L’intérêt à la libre formation de l’opinion et de la volonté des
autorités, par exemple, est un motif d’empêchement de la communication de ces
documents (art. 7, al. 1, let. a).
2.1.5.2.3 
Documents destinés à l’usage personnel
(art. 5, al. 3, let. c)
Les documents destinés à l’usage personnel détenus par l’administration sont, selon
l’art. 5, al. 3, let. b, exclus de la définition du document officiel. On distingue deux
catégories de documents destinés à l’usage personnel:
–
les informations à caractère professionnel dont l’utilisation est exclusive-
ment réservée à l’auteur (plans de textes, condensés destinés à la rédaction
d’un rapport, comptes-rendus de séances et même les relevés devant servir à
la rédaction d’un procès-verbal). En principe, l’obligation de transparence
ne s’étend pas non plus aux notes personnelles, manuscrites ou électroni-
ques, inscrites sur un document officiel lorsqu’elles sont uniquement desti-
nées à l’usage personnel;
–
les informations qui, bien qu’étant détenues par l’administration dans un
certain sens, n’ont pas un caractère professionnel: tableaux personnels qui
décorent un bureau. Le citoyen n’a aucun droit à accéder à de tels docu-
ments. Les lettres ou les courriers électroniques qui sont adressés person-
nellement à un collaborateur de l’administration et qui ne relèvent pas des
affaires de service échappent également à la notion de document officiel. En
revanche, les lettres personnelles à contenu officiel constituent des docu-
ments officiels puisqu’elles sont bel et bien destinées à l’usage officiel.
 
105
FF 1997 II 841

1843
2.1.5.3 
Régime juridique des informations échappant
à la loi sur la transparence
Les informations échappant au champ d’application du projet ne sont pas soumises
au principe de transparence. Le citoyen n’a aucun droit d’y accéder sur la base de
cette loi. Si un tel cas est régi spécifiquement par une norme spéciale, celle-ci
s’applique. Si aucune règle particulière ne peut être trouvée, l’art. 4 ne signifie pas a
contrario que l’administration a l’interdiction de communiquer les informations en
question. Leur divulgation s’opérera simplement selon les dispositions actuellement
applicables à l’information d’office, dont les principes et les modalités ne sont pas
modifiés par la loi sur la transparence, ou, le cas échéant, selon la réglementation sur
l’archivage lorsque de tels documents sont archivés ou doivent l’être. La communi-
cation spontanée d’informations non documentées ou de documents inachevés n’est
donc pas a priori exclue, pour autant qu’aucun intérêt public ou privé prépondérant
ne s’y oppose (voir art. 180, al. 2, Cst. 106; art. 10 LOGA107). Le principe actuelle-
ment en vigueur du secret sous réserve d’exceptions continue donc d’être applicable
dans ces cas.
2.2 
Droit d’accès aux documents officiels
2.2.1 
Principe de transparence (art. 6)
2.2.1.1 
Droit d’accès (art. 6, al. 1)
L’art. 6, al. 1, constitue le cœur de la loi sur la transparence: «Toute personne a le
droit de consulter les documents officiels ou d’obtenir des renseignements sur leur
contenu de la part des autorités». Cette disposition vient renverser l’actuel principe
du secret de l’administration sous réserve d’exceptions pour ériger en principe celui
de la transparence, sous réserve des cas précisés aux art. 7 et 8. Toute personne
dispose ainsi dorénavant d’un droit subjectif à accéder aux documents officiels sans
devoir justifier d’un intérêt particulier.
Ce droit revient à «toute personne», qu’elle soit suisse ou étrangère, domiciliée en
Suisse ou à l’étranger, physique ou morale. Les mineurs ne sont pas expressément
exclus. La loi ne fixe pas d’âge limite pour la présentation d’une demande à une
autorité. Une telle restriction serait difficile à appliquer puisque le demandeur n’est
en principe pas tenu de dévoiler son identité (voir ch. 2.2.1.2 et 2.3.2 ci-dessous).
En garantissant l’accès à «toute personne» (art. 6, al. 1), c’est-à-dire au «public»
(voir art. 1), le principe de transparence garantit une information collective: lorsque
l’accès à un document officiel est accordé à une personne, il doit l’être à toutes
(«access to one; access to all»). Une restriction de l’accès à certaines personnes ou à
certains groupes de personnes est, par principe, exclu. Il n’est ainsi pas prévu que la
communication d’une information concernant la défense nationale puisse être limi-
tée aux ressortissants suisses à l’exclusion des étrangers. La rapidité et l’efficacité
des moyens de communication modernes empêcheraient d’ailleurs l’application
pratique d’une telle restriction. Dans ce cas, ce sont les exceptions relatives à la
 
106
RS 101
107
RS 172.010

1844
sûreté intérieure et extérieure de la Suisse qui permettraient de garder ces informa-
tions secrètes.
La loi sur la transparence ne confère en outre un accès privilégié ni aux parlementai-
res108, ni aux collectivités publiques, ni aux partis politiques, ni aux journalistes.
L’information individuelle, s’adressant uniquement à une personne précise ou à une
autorité déterminée, reste régie par des lois spéciales. On peut citer les exemples du
droit de consulter les archives durant le délai de protection pouvant être accordé à
«certaines personnes» (art. 13 LAr), de l’entraide administrative ou des droits de
consulter de certaines commissions et autorités.
Toujours dans le but d’élargir au maximum le cercle des bénéficiaires, la loi sur la
transparence ne subordonne l’accès aux documents à aucune condition particulière
en matière de qualité pour agir. L’administration ne pourrait ainsi pas refuser
l’accès à quelqu’un au motif qu’un litige l’oppose au demandeur. Elle ne peut pas
non plus lui demander d’indiquer les motifs de sa démarche ou s’enquérir du genre
d’utilisation – commerciale ou non – que le demandeur prévoit de faire de l’infor-
mation reçue. La procédure devant le Préposé fédéral à la protection des données et
à la transparence et devant la Commission fédérale de la protection des données et
de la transparence à la suite du refus de l’accès est par contre réservée aux personnes
ayant préalablement déposé une demande d’accès. Les dispositions des législations
spéciales sont en tous les cas réservées (p. ex. l’exigence de la justification d’un
intérêt dans le cas des demandes d’accès au registre foncier, prévue à l’art. 970,
al. 2, CC109); le projet ne le précise pas explicitement, car cela ressort de son art. 4.
Du point de vue du droit de procédure, l’introduction du principe de transparence a
pour conséquence de fonder une présomption de liberté d’accès aux documents
officiels. Il s’ensuit que le fardeau de la preuve pour renverser la présomption
incombera désormais à l’autorité: celle-ci sera tenue de motiver au moins sommai-
rement le refus de l’accès (voir art. 12, al. 4).
La règle énoncée à l’art. 6, al. 1, signifie a contrario que la publicité des séances des
autorités ne tombe pas sous le coup du projet; cette question continue d’être réglée
dans les lois spéciales. Les procès-verbaux de telles séances de même que les notes
ou résumés préparatoires sont en principe publics. Ils restent secrets soit en vertu des
lois spéciales, soit – si la loi spéciale est muette sur ce point – quand des intérêts
publics ou privés prépondérants s’opposent à rendre publics des documents, comme
lorsqu’il s’agit de protéger la libre formation de l’opinion et de la volonté d’une
autorité (art. 7, al. 1, let. a).
2.2.1.2 
Consultation des documents officiels (art. 6, al. 2)
Selon l’art. 6, al. 2, le droit de consulter les documents officiels s’exerce soit par
leur consultation sur place, soit par l’obtention d’une copie. Les modalités concrètes
de renseignement ne sont en revanche pas spécifiées explicitement dans le présent
article. L’information sera normalement fournie sans forme particulière, c’est-à-dire
par la communication orale du passage pertinent d’un rapport, par l’envoi d’un
 
108
La nouvelle loi sur le parlement accorde aux parlementaires des droits particuliers à
l’information; voir BO 2001 N 1317 ss et 2002 N 11.
109
RS 210

1845
message électronique ou d’une télécopie etc. Elle contiendra tous les renseignements
souhaités sous la forme succincte qui convient. De plus, l’autorité respectivement le
collaborateur doit répondre dans la même langue officielle que celle du demandeur.
Il y a lieu de relever encore que l’art. 14 de la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur
l’élimination des inégalités frappant les personnes handicapées110 entend obliger les
autorités à tenir compte de la situation particulière des handicapés, notamment des
personnes malvoyantes ou malentendantes. Si l’on prend le cas d’un malvoyant, par
exemple, cela signifie que les documents souhaités devront si possible être mis à sa
disposition sous la forme d’un fichier numérique afin que le destinataire puisse les
transformer de façon qu’ils deviennent perceptibles pour lui.
La consultation des documents peut avoir lieu «sur place», c’est-à-dire à l’endroit où
l’autorité les détient. Dans ce cas, le demandeur peut consulter soit une copie, soit
l’original, pour autant que ce dernier soit en possession de l’autorité à qui la
demande a été faite. Les documents officiels doivent en principe être mis à disposi-
tion sous la forme désirée, pour autant que l’autorité requise en dispose. Le projet
n’interdit pas à la personne venue consulter des documents de les copier elle-même,
soit à la main, soit par photographie, par scannage, par photocopie ou par tout autre
procédé n’endommageant pas les documents. Si l’administration met à disposition
des administrés des appareils de copie, elle est en droit de prélever un émolument
aux termes de l’art. 17. Au regard de l’objectif du projet, l’administration ne doit pas
rendre l’accès trop difficile, par exemple en prévoyant des horaires de consultation
impossibles. Le demandeur venu consulter un document sur place peut être accom-
pagné de tierces personnes. Cela découle naturellement du fait que celles-ci peuvent
elles aussi faire valoir un droit d’accès puisqu’un document accessible à une per-
sonne l’est, par définition, à tout le monde. Le contrôle de l’identité des demandeurs
n’est en principe admissible que si la sécurité de l’autorité ou la conservation des
documents ne peut pas être assurée par un autre moyen. Rien n’empêche cependant
l’unité administrative intéressée de procéder à un contrôle d’accès tel qu’il est
d’usage à l’entrée des bâtiments publics. Il va également de soi que les demandeurs
dont la requête ne pourra vraisemblablement pas être traitée gratuitement laissent
leurs noms et adresse afin que les émoluments au sens de l’art. 17 puissent leur être
facturé. Le Conseil fédéral édictera les dispositions d’exécution nécessaires.
Le projet ne prévoit pas de droit à un prêt des documents, puisqu’il précise explici-
tement que la consultation a lieu «sur place». L’administration n’est pas non plus
tenue de transférer les documents dans les locaux d’autres services pour le besoin de
la consultation.
La «consultation» des documents officiels peut aussi s’exercer par l’«obtention
d’une copie» soit remise sur place, soit envoyée à domicile. Dans ces cas, un émo-
lument peut être perçu (art. 17, al. 3, let. b). Le projet n’interdit pas de copier le
document, à condition que l’état du document le permette. Cette limite n’est pas
précisée expressément, car elle découle du principe d’égalité entre les demandeurs,
déduit lui-même de l’art. 6 du projet (voir commentaire de l’art. 6): l’accès à «toute
personne» ne pourrait plus être garanti si les premiers demandeurs à consulter les
documents devaient par leurs manipulations les endommager de manière à rendre
leur accès impossible pour les suivants. La réutilisation des copies de documents
protégés par le droit d’auteur est assujettie aux règles du droit d’auteur (cf. aussi
 
110
FF 2002 7640

1846
ch. 1.1.3.3). L’art. 6, al. 2, 2e phrase, vient rappeler ce principe. La diffusion de
documents ou leur utilisation à des fins commerciales par les personnes auxquelles
ils ont été rendus accessibles sont donc régies par la législation sur le droit d’auteur.
Lorsque le document est disponible publiquement sur le réseau Internet, l’autorité
destinataire de la demande peut se limiter à communiquer l’adresse de consultation
en mentionnant que le requérant peut obtenir une copie s’il en fait la demande. Pour
des raisons d’économie, il serait souhaitable que l’administration traite le plus grand
nombre de demandes possible par voie électronique, soit en rendant le document
accessible sur Internet, soit en faisant parvenir au demandeur une copie du docu-
ment souhaité par courrier électronique.
Le Conseil fédéral pourra préciser les modalités générales d’accès par voie d’or-
donnance, dans le cadre de sa compétence d’exécution.
Lorsque l’accès à un document officiel a été donné à tort, la Confédération doit en
assumer la responsabilité en vertu de la loi sur la responsabilité111.
2.2.2 
Exceptions au droit d’accès (art. 7)
Afin de tenir compte des critiques formulées contre l’introduction du principe de
transparence (voir ch. 1.1.2.2 ci-dessus), on a introduit à l’art. 7 une liste des cas
dans lesquels l’accès peut être limité, différé ou refusé si un intérêt public ou privé
prépondérant s’y oppose.
L’art. 8 contient lui aussi une liste de cas particuliers dans lesquels le droit d’accès
n’existe pas. Dans ces cas, l’administration n’a pas à prouver l’existence d’intérêts
publics ou privés prépondérants. Il contient cependant aussi une disposition rendant
une certaine catégorie de documents accessible sans aucune restriction (exception
«positive» – voir art. 8, al. 4).
2.2.2.1 
Mécanisme permettant de limiter,
de différer ou de refuser le droit d’accès
(art. 7, al. 1)
En vertu de l’art. 7, al. 1, l’accès à un document officiel peut être «limité, différé ou
refusé» si un intérêt public ou privé prépondérant s’y oppose. L’autorité dispose ici
d’une certaine marge d’appréciation. L’utilisation que le demandeur se propose de
faire du document ne saurait justifier une restriction du droit d’accès pour autant que
les intérêts énumérés aux al. 1 et 2, ne soient pas menacés par l’accès accordé.
En application du principe de proportionnalité, et en vertu de l’art. 7, al. 1, un accès
partiel, «limité» aux informations non problématiques, doit être garanti lorsqu’un
document officiel comporte des informations qui ne peuvent être divulguées, par
exemple des données personnelles. En pareil cas, le principe de proportionnalité
exige que le document soit rendu anonyme (voir commentaire de l’art. 9, al. 1). Un
émolument peut être perçu si cette opération nécessite un travail important (art. 17,
al. 3, let. a).
 
111
RS 170.32

1847
Les intérêts publics ou privés justifiant un refus d’accès sont susceptibles d’évoluer
dans le temps. L’accès peut ainsi être différé, c’est-à-dire être subordonné à un
terme ou à une condition résolutoire à l’échéance de laquelle l’autorité s’engage par
avance à autoriser la diffusion (cas de l’embargo), ou à reconsidérer la décision
qu’elle a initialement prise. Le demandeur conserve le droit de déposer en tout
temps une demande de nouvel examen au cas où les circonstances se seraient nota-
blement modifiées. L’autorité n’est par contre pas tenue de procéder à un réexamen
d’office.
Lorsque l’accès à un document officiel est donné à une personne, il doit être accordé
à tout le monde (principe de l’accès collectif: «access to one is access to all» – voir
commentaire de l’art. 6). L’accès ne peut en principe pas, sur la base du projet, être
«limité» à des destinataires précis, mais seulement à des parties de document déter-
minées. Si une restriction du cercle des destinataires était possible, on risquerait, par
ce biais, de voir réintroduite l’exigence de la justification d’un intérêt pour accéder à
certains types de documents.
L’autorité peut assortir sa décision d’une charge, même si l’art. 7, al. 1, ne le précise
pas expressément. En vertu du principe de proportionnalité et compte tenu de
l’intérêt public à la transparence, l’autorité peut avoir recours à cet instrument à
chaque fois qu’elle serait concrètement en droit de refuser l’accès à l’information. Il
n’est donc pas exclu, suivant les circonstances, de n’accorder dans un cas concret
qu’un accès individuel en application du principe de proportionnalité. Ainsi, par
exemple, les proches d’un Suisse victime d’un enlèvement à l’étranger auront la
possibilité de consulter le dossier afin de pouvoir se faire une idée des mesures
prises par les autorités pour le sauver. Si cette consultation devait automatiquement
conduire à rendre ces documents accessibles à l’ensemble du public, il serait logi-
quement nécessaire d’en refuser l’accès à la famille, puisque cette publicité risque-
rait de mettre en péril l’opération. Tel n’est pourtant pas le sens et le but du principe
de transparence. Pour prendre un autre exemple, une limitation de l’accès à un
scientifique à des fins de recherche serait également envisageable.
Le mécanisme proposé par le projet est dual: ou bien un document est public (il est
accessible), ou bien il n’est pas accessible selon la loi sur la transparence. Ceci ne
signifie pas cependant qu’il est interdit à l’administration de définir de manière plus
précise le domaine des documents officiels non accessibles. Celle-ci reste en effet
libre de prévoir une gradation du niveau d’inaccessibilité. L’administration peut
donc édicter des règles particulières de protection du secret pour les différentes
catégories de documents officiels. Les catégories «secret», «confidentiel» ou «non
classifié» connues dans le droit actuel ne sont dès lors pas remises en cause (voir,
dans le domaine civil, l’ordonnance du 10 décembre 1990 sur la classification et le
traitement d’informations de l’administration civile112; dans le domaine militaire,
l’ordonnance du Département militaire fédéral du 1er mai 1990 concernant la pro-
tection des informations militaires113; pour ce qui est des exigences imposées aux
personnes détenant certaines informations classifiées relatives à la sûreté intérieure
ou extérieure, voir la section 4 de la loi fédérale instituant des mesures visant au
maintien de la sûreté intérieure114 et l’ordonnance du 20 janvier 1999 sur les con-
 
112
RS 172.015
113
RS 510.411
114
RS 120

1848
trôles de sécurité relatifs aux personnes115). Si le fait que des documents considérés
comme officiels au sens du projet (cf. commentaire de l’art. 5) soient classifiés
représente un facteur important pour l’appréciation d’une demande d’accès, il ne
suffit pas, à lui seul, à justifier le refus de l’accès dans tous les cas. A la réception
d’une demande d’accès, la classification devra être réexaminée. Les questions maî-
tresses, dans le cadre de ce réexamen, consisteront à déterminer si la classification
est encore justifiée compte tenu du temps qui s’est écoulé et si toutes les parties d’un
document ou d’une collecte d’informations doivent être gardées secrètes pour ga-
rantir la protection d’intérêts publics ou privés déterminés que l’on souhaitait obte-
nir au moyen de la classification. L’accès doit ainsi être accordé à toutes les parties
du document dont la divulgation ne porte pas atteinte aux intérêts dignes d’être
protégés.
Une disposition légale spéciale peut également s’opposer à la divulgation d’un
document officiel ou poser des règles spécifiques d’accès. Cette limitation est expli-
citement prévue à l’art. 4.
L’intérêt privé ou public susceptible de justifier le secret doit toujours être prépon-
dérant par rapport à l’intérêt public à l’accès ou à la transparence. Les intérêts en
présence doivent donc être évalués de manière très minutieuse. Le projet effectue
lui-même cette pesée des intérêts puisqu’il énumère de manière exhaustive les
différents cas d’intérêts publics ou privés prépondérants. Il suffit donc qu’il y ait une
certaine probabilité que l’accès à un document officiel porte atteinte à un intérêt
énuméré à l’art. 7, al. 1 et 2, pour que la prépondérance de l’intérêt au secret sur
celui à la transparence soit admise. En vertu de l’al. 2, l’autorité dispose néanmoins
d’une importante marge de manœuvre dans la mesure où elle peut exceptionnelle-
ment accorder le droit d’accès malgré la menace que celui-ci représente pour la
sphère privée d’un tiers si elle considère que l’intérêt public à la transparence est
prépondérant.
En résumé, on peut dire que l’autorité doit, pour chaque demande, (1) déterminer si
le document demandé est un document officiel, (2) examiner si une disposition
légale spéciale précisant, autorisant, restreignant ou refusant l’accès s’applique, (3),
déterminer si le document demandé tombe sous le coup de l’art. 8, (4) rechercher
s’il existe un intérêt public ou privé prépondérant au maintien du secret, (5) appré-
cier, le cas échéant, si l’accès doit être restreint, différé, refusé ou, exceptionnelle-
ment, assorti de charges ou de conditions.
2.2.2.1.1 
Atteinte notable à la libre formation de l’opinion et
de la volonté d’une autorité (art. 7, al. 1, let. a)
L’exercice du droit d’accès ne doit pas perturber le bon fonctionnement de
l’administration. Selon l’art. 7, al. 1, let. a, du projet, on considère donc qu’il y a un
intérêt public prépondérant lorsque l’accès à un document officiel risque de «porter
notablement atteinte à la libre formation de l’opinion et de la volonté d’une auto-
rité».
 
115
RS 120.4

1849
La protection de la libre formation de l’opinion et de la volonté ne se réfère pas
seulement aux autorités qui sont soumises au champ d’application du projet – c’est-
à-dire l’administration fédérale ainsi que les organismes et personnes de droit public
ou de droit privé extérieurs à l’administration fédérale, dans la mesure où ils rendent
des décisions de première instance (voir art. 2, al. 1), – mais également à celles qui
n’y sont pas assujetties telles que le Conseil fédéral, le Tribunal fédéral ou le Parle-
ment, ou encore, sur le plan international, à la Cour européenne des droits de
l’homme ou à la Cour internationale de justice.
En protégeant la «libre formation de l’opinion et de la volonté», on veut empêcher
que la divulgation prématurée d’informations au cours d’un processus de décision
mette l’administration sous une pression publique trop forte et l’empêche ainsi de se
forger une opinion et une volonté propres en toute sérénité. Révéler trop tôt une
position déterminée peut, suivant les circonstances, figer prématurément le débat: on
change plus difficilement d’opinion sous le feu des projecteurs.
Aux termes de la loi, l’accès à un document officiel doit porter «notablement»
atteinte à la libre formation de l’opinion et de la volonté. Cette condition n’est pas
remplie si la publication d’un document comporte simplement le risque de provo-
quer un débat nourri sur la place publique ou de conduire à mettre à l’agenda politi-
que un problème particulièrement sensible. Tous les obstacles au processus de
décision qui peuvent apparaître du fait de l’émergence d’une discussion publique et
tous les retards qu’elle peut causer ne constituent donc pas automatiquement une
atteinte notable à la libre formation de l’opinion et de la volonté d’une autorité.
En ce qui concerne l’exception au sens de l’art. 7, al. 1, let. a, il convient de prendre
en considération le moment et le contexte de la décision: un document déclaré secret
en vertu de l’art. 7, al. 1, let. a, au cours d’un processus de décision ne devrait nor-
malement plus l’être une fois la décision prise. Cela n’exclut bien sûr pas qu’après la
décision, d’autres intérêts au secret s’opposent à l’accès.
Lorsque la décision a été prise, il n’est pas exclu que la publication immédiate d’un
document soit, dans certaines conditions, de nature à porter atteinte à la libre forma-
tion de l’opinion et de la volonté des autorités. Si tel est le cas, on pourrait envisager
de ne pas autoriser la consultation avant l’échéance d’un délai d’attente. Dans cer-
taines circonstances, l’exception au sens de l’art. 7, al. 1, let. a, peut donc aussi être
invoquée après la décision. Tel pourrait par exemple être le cas lorsqu’une règle
spéciale prévoit qu’une autorité statue à huis clos. Une publicité immédiate des
documents préparatoires après la décision conduirait à dévoiler la position des
membres de l’autorité, que la loi est précisément chargée de protéger. Ceux-ci
n’auraient dès lors plus la liberté de s’écarter de la position qu’ils défendent offi-
ciellement. Il est à noter que la loi sur la transparence ne s’applique qu’à titre subsi-
diaire lorsqu’une loi spéciale prévoit la tenue de séances à huis clos, car l’accès aux
documents est normalement régi en premier lieu par la loi spéciale elle-même.
Lorsqu’une loi spéciale prévoit que certaines informations deviennent accessibles ou
publiques après la décision d’une autorité au sens de l’art. 2, al. 1, du projet, une
telle norme concrétise la présente clause d’exception: l’autorité peut donc différer
l’accès aux informations en question (et à d’autres documents qui servent à la prépa-

1850
ration de la décision) jusqu’au moment de la publication légalement prévu (exemple:
art. 14, al. 1 et 2, de la loi sur le contrôle des finances116).
Le Conseil fédéral constitue un cas particulier. On y reviendra dans le contexte du
commentaire de l’art. 8, al. 1, et al. 2.
L’accès aux documents relatifs aux procédures administratives et judiciaires énumé-
rées à l’art. 3, let. a, est régi par les lois spéciales applicables. Les documents qui,
bien qu’ayant un rapport plus large avec les procédures en question, ne font pas
partie du dossier de procédure au sens strict, sont en revanche accessibles aux con-
ditions de la loi sur la transparence. La disposition garantissant la formation libre de
l’opinion et de la volonté d’une autorité s’appliquera par conséquent chaque fois
que la divulgation d’un document officiel est susceptible d’influencer le déroule-
ment de procédures déjà engagées ou d’opérations préliminaires à celles-ci. Un avis
de droit commandé par l’administration en vue de l’ouverture éventuelle d’une
action en justice, par exemple, pourrait être très utile à un administré pour préparer
sa défense puisqu’il pourrait alors s’appuyer sur les conclusions de cet avis. Un tel
document serait toutefois susceptible de perturber le déroulement de la procédure à
venir ou en cours, particulièrement si l’Etat est partie au procès et s’il choisit comme
ligne de défense un argument opposé à l’avis de droit en question. Dans certaines
circonstances, l’art. 6, al. 1, let. a, peut aussi s’appliquer après la clôture de la pro-
cédure. Tel est le cas lorsque l’accès à un document officiel hors du dossier juridic-
tionnel stricto sensu risque de porter notablement atteinte ultérieurement, dans une
autre procédure, à la libre formation de la volonté d’une autorité.
L’accès aux documents officiels concernant les procédures administratives non
contentieuses, comme les procédures de décision en première instance (à l’exception
des procédures d’arbitrage), les procédures d’adoption de plans, les procédures de
médiation, la conclusion de contrats ou à l’exécution d’actes matériels, doit égale-
ment être examiné sous l’angle de l’atteinte à la libre formation de l’opinion et de la
volonté des autorités. Il en va de même des documents et informations établis par
l’administration en vue de préparer l’ouverture de telles procédures.
Dans le cas des documents officiels relatifs à des positions concernant des négocia-
tions en cours ou futures, l’art. 8, al. 3, s’applique.
2.2.2.1.2 
Entrave considérable à l’exécution de mesures
concrètes d’une autorité conformément à son objectif
(art. 7, al. 1, let. b)
La présente exception garantit que des informations peuvent être gardées secrètes
lorsqu’elles servent à la préparation de mesures concrètes d’une autorité. On peut
citer comme exemple les mesures de surveillance, les inspections des autorités
fiscales ou certaines campagnes d’information, notamment dans le domaine de la
prévention du tabac. Cette exception peut donc être invoquée lorsque, avec une
grande probabilité, une mesure n’atteindrait plus ou pas entièrement son but si
certaines informations qui préparent cette mesure étaient rendues accessibles.
 
116
RS 614.0

1851
Cette exception peut également s’appliquer à des mesures que la Confédération
planifie d’exécuter en tant qu’actionnaire dans le cadre de ses participations à des
entreprises organisées économiquement de manière privée (p. ex. Swisscom).
2.2.2.1.3 
Mise en danger de la sûreté intérieure ou
extérieure de la Suisse (art. 7, al. 1, let. c)
Cette exception vise essentiellement les activités policières, douanières, de rensei-
gnements et militaires. Elle permet de maintenir secrètes les mesures destinées à
préserver l’activité du gouvernement en cas de situation extraordinaire, d’assurer
l’approvisionnement économique ainsi que les informations sur des détails techni-
ques ou sur l’entretien de matériel d’armement, ou de celer les informations qui
conduiraient à entraver la sécurité d’infrastructures importantes ou à mettre en
danger les personnes si elles étaient rendues accessibles.
Cette disposition permet donc d’exclure le droit d’accès à toute information propre à
mettre en danger la sécurité publique si elle est diffusée de manière incontrôlée. Les
conditions nécessaires à l’application de cette disposition peuvent être réunies par
exemple si l’accès du public à un document officiel expose certaines personnes ou
une partie de la population au terrorisme, à la criminalité, à l’extrémisme violent ou
à l’espionnage. Cette condition est notamment réalisée si des analyses actuelles de
sécurité et des planifications de mesures correspondantes étaient rendues publiques à
chaque fois. Comme autre exemple, on peut citer des informations relatives à des
mesures de sécurité concernant des installations et des matières nucléaires.
Les documents militaires font l’objet d’une classification spéciale en vertu de
l’ordonnance du 1er mai 1990 concernant la protection des informations militai-
res117. Le projet laisse subsister cette réglementation. Il en va de même de la classifi-
cation spéciale en matière civile (voir ch. 2.2.2.1).
2.2.2.1.4 
Mise en péril des intérêts de la politique extérieure
et des relations internationales de la Suisse
(art. 7, al. 2, let. d)
Les relations extérieures sont, avec la sûreté de l’Etat, parmi les domaines les plus
sensibles de l’activité étatique. C’est pourquoi tous les Etats qui ont introduit le
principe de transparence limitent la publication de renseignements ou d’infor-
mations qui perturberaient la sauvegarde de leurs intérêts dans leurs relations avec
l’étranger. L’exploitation d’informations sur des situations, des affaires, des inten-
tions de l’étranger, en particulier, revêtent une grande importance pour la conduite
de la politique extérieure et pour l’entretien des relations internationales. Il est en
outre décisif pour la bonne marche des négociations que les documents qui y ont
trait ne parviennent pas à la connaissance du public ou de la partie opposée (voir à
ce sujet ch. 2.2.3.2 ci-dessous). Il en va de même des démarches diplomatiques dans
les relations internationales. Comme les Etats réagissent de manière très sensible à la
critique publique ou aux interventions de l’étranger, la confidentialité constitue en
 
117
RS 510.411

1852
règle générale un élément essentiel pour le succès de telles démarches. Pour illustrer
ce principe, on peut citer les interventions qui se font dans le cadre de la protection
diplomatique et consulaire, par exemple en cas d’enlèvements de ressortissants
suisses à l’étranger, de démarches en faveur des droits de l’homme, du droit interna-
tional humanitaire ou en matière d’asile.
Les intérêts de la politique extérieure et des relations internationales de la Suisse ne
sont pas seulement susceptibles d’être compromis lors de relations d’Etats à Etats ou
entre Etats et organisations internationales, mais également, de manière plus géné-
rale, lorsqu’il s’agit des relations de la Suisse avec des interlocuteurs étrangers,
semi-privés ou privés. Il y a lieu de mentionner enfin que la Suisse peut être tenue
de ne pas rendre accessibles au public certains documents étrangers en vertu d’enga-
gements conventionnels internationaux ou d’une pratique internationale reconnue
(p. ex. dans le cadre d’une collaboration au sein d’organisations internationales118).
L’usage international veut en effet que les informations fournies par un Etat étranger
ou par une organisation internationale au titre d’informations internes ou confiden-
tielles ne puissent en principe être transmises au public par l’Etat qui les reçoit
qu’avec l’accord de l’Etat qui les a données. En cas de violation de ce principe,
l’autorité risque de perdre des sources d’informations qui sont importantes pour elle.
2.2.2.1.5 
Mise en péril des relations confédérales
(art. 7, al. 1, let. e)
Cette disposition interdit la divulgation de renseignements ou d’informations de
nature à compromettre les relations entre la Confédération et les cantons ou les
relations inter-cantonales.
La divulgation de documents qui sont secrets en vertu du droit cantonal parce qu’ils
proviennent d’un canton qui ne connaît pas le principe de transparence ou dans
lequel l’accès aux documents officiels est régi par des critères divergents des dispo-
sitions en vigueur au niveau fédéral est susceptible, suivant le contexte, de perturber
les relations entre ce canton et la Confédération (ou entre ce canton et un autre
canton). L’accès à ces documents doit par conséquent être refusé.
2.2.2.1.6 
Mise en danger des intérêts de la
politique économique ou monétaire nationale
(art. 7, al. 1, let. f)
Le fait de rendre accessible un document officiel ne doit pas mettre en danger les
intérêts de la politique économique ou monétaire nationale. Cette exception se
justifie si l’on veut permettre à la Suisse de mener sa stratégie économique et
monétaire en toute indépendance. Les effets désastreux que risquerait d’avoir une
divulgation prématurée justifient le maintien du secret.
 
118
voir par exemple l’art. 6, al. 1, de la Convention du 3 mars 1980 sur la protection
physique des matières nucléaires (RS 0.732.031)

1853
Cette disposition est cependant limitée aux cas où la communication du document
mettrait véritablement en danger les intérêts de la politique économique ou moné-
taire, par exemple si cette divulgation venait à favoriser des mouvements spéculatifs.
2.2.2.1.7 
Mise en péril de secrets professionnels, de secrets
d’affaires ou de secrets de fabrication
(art. 7, al. 1, let. g)
Le principe de transparence ne doit en aucun cas entraîner la divulgation de secrets
professionnels, de secrets d’affaires ou de secrets de fabrication à des tiers extérieurs
à l’administration. Tombent par exemple sous le coup de cette clause d’exception
certaines informations techniques dans le cadre de projets d’acquisition de matériel
d’armement ou dans le cadre d’autres projets publics; il en va de même dans le cadre
de procédures en cours en matière de brevets. La notion de secret d’affaires com-
prend dans un sens large également les informations qui, si elles étaient rendues
publiques, pourraient considérablement influencer le cours des actions d’entreprises
dans lesquelles la Confédération a des participations. La loi sur la transparence ne
doit donc pas être responsable de distorsions de la concurrence.
L’art. 6, al. 1, let. g, s’applique aussi à l’administration fédérale ainsi qu’aux autres
personnes et organismes, de droit privé ou de droit public, assujettis à la loi sur la
transparence. Dans certains cas, le fait de rendre accessibles des informations déter-
minées pourrait équivaloir à une distorsion de la concurrence au sens large. Par
conséquent, la clause d’exception permet également aux autorités visées par la loi
sur la transparence de protéger par exemples des projets de recherche planifiés ou en
cours, certaines informations concernant l’acquisition de biens culturels ou de
stratégies de marché. Les dispositions spéciales régissant la protection de ces secrets
demeurent réservées (cf. commentaire de l’art. 4).
2.2.2.1.8 
Divulgation d’informations fournies librement
par un tiers à une autorité, qui a garanti le secret
(art. 7, al. 1, let. h)
Lorsqu’un tiers (et non une autorité assujettie au projet puisque les documents
officiels en sa possession sont soumis par définition au principe de transparence)
fournit des informations à l’administration sans y être contraint – c’est-à-dire sans
obligation légale ou contractuelle – et avec l’assurance que celles-ci demeureront
secrètes, l’accès à un document officiel contenant de telles informations doit pouvoir
être refusé. Les deux conditions que sont l’absence de contrainte et la garantie du
secret doivent être remplies de manière cumulative. Lorsqu’une personne est juridi-
quement tenue de donner une information (une loi au sens matériel suffit), elle ne
peut pas exiger une garantie du secret en se fondant sur le projet. Inversement,
lorsqu’une personne communique librement une information à l’administration sans
toutefois préciser que celle-là doit demeurer secrète, l’art. 7, al. 1, let. h, ne s’appli-
que pas non plus. L’assurance du secret doit donc, par principe, être demandée et
donnée expressément. Les demandes ou les garanties implicites ne devraient donc
être admises qu’avec une très grande retenue. Dans le cas contraire, on risquerait de

1854
compromettre le but même du projet, qui est de faciliter l’accès du public aux do-
cuments officiels et de promouvoir la transparence de l’administration (voir art. 1).
L’art. 7, al. 1, let. h, ne s’applique pas aux informations fournies librement par un
canton ou un pays étranger, car on ne se trouve alors pas en présence d’un intérêt
privé à proprement parlé. De tels documents doivent cependant être gardés secrets si
leur divulgation devait perturber les relations confédérales dans le premier cas ou
internationales dans le second (voir commentaire de l’art. 7, al. 1, let. d et e).
2.2.2.2 
Atteinte à la sphère privée (art. 7, al. 2)
La Constitution fédérale du 18 avril 1999119 garantit explicitement la protection de
la sphère privée (art. 13 Cst.). Le droit à la protection des données personnelles
constitue l’un des aspects de ce droit constitutionnel (art. 13, al. 2, Cst.). Il en résulte
donc qu’une importance particulière doit être accordée à la protection de la sphère
privée de tiers dans le cadre de la loi sur la transparence et surtout dans le contexte
de l’exécution de cette dernière. Le projet contient donc une disposition permettant à
l’autorité de limiter, de différer ou de refuser l’accès à des documents officiels dont
la révélation porterait atteinte à la sphère privée de tiers. Pour ce qui est de la coor-
dination du principe de transparence avec la législation sur la protection des don-
nées, il y a lieu de se référer aux art. 9, 11 et 23.
Dans certains cas, par exemple si des incidents au sein de l’administration (p. ex.
corruption) l’exigent, il doit être possible d’autoriser l’accès à des informations
même s’il en résulte une atteinte à la sphère privée de tiers. Contrairement aux autres
clauses d’exception, la disposition de l’art. 7, al. 2, s’applique sous réserve d’un
intérêt public prépondérant. Comme il s’agit là d’une disposition dérogatoire, il va
de soi qu’elle ne peut être invoquée qu’à titre exceptionnel. On peut imaginer que
l’accès pourrait être accordé par exemple s’il s’agit de documents en rapport avec
l’octroi d’avantages économiques substantiels, s’ils se rapportent à des personnes
titulaires d’autorisations ou de concessions ou encore s’il s’agit de contrats que
l’Etat a conclus avec des privés. L’octroi de l’accès dans ces conditions présuppose
bien entendu qu’il ne soit pas empêché par une autre clause d’exception (art. 7,
al. 1) ou par une disposition spéciale imposant le secret (art. 4). Les tiers intéressés
peuvent se prévaloir du droit d’être consultés au sens de l’art. 11 du projet, lorsqu’il
s’agit d’accorder l’accès à des documents officiels contenant des données person-
nelles.
2.2.3 
Cas particuliers (art. 8)
L’art. 8 régit une série de cas particuliers soit en soustrayant certains documents au
droit d’accès, soit en accordant un droit d’accès inconditionnel. La question de la
prépondérance des intérêts publics ou privés en présence n’est pas pertinente dans
ce contexte.
 
119
RS 101

1855
Les dispositions de l’art. 8 interdisent ainsi l’accès aux documents relatifs à une
procédure de co-rapport (al. 1, let. a,) de même qu’à ceux qui font état des positions
prises dans des négociations en cours ou futures (al. 3). Il convient d’observer que
les décisions du Conseil fédéral ne sont pas accessibles, au motif que ce dernier, en
tant qu’autorité collégiale, n’est pas soumis au principe de transparence (voir
ch. 2.1.2.1).
Les documents relatifs à la procédure de consultation des offices sont traités à
l’al. 1, let. b, ainsi qu’à l’al. 2. L’art. 8, al. 4, pour sa part, prévoit une exception
«positive», contrairement aux exceptions de l’art. 7, en garantissant un accès incon-
ditionnel aux rapports évaluant les performances et l’efficacité de l’administration
fédérale.
Les dispositions de l’art. 8, al. 1 et 3, ne signifient pas qu’un document officiel
n’étant pas l’objet d’un droit d’accès est forcément inaccessible. Les règles actuel-
lement en vigueur sur l’information donnée spontanément par les autorités conti-
nuent en effet de s’appliquer. Une information peut donc être fournie si telle est la
volonté de l’administration et pour autant qu’aucun intérêt prépondérant et
qu’aucune règle spéciale ne s’y opposent (voir art. 180, al. 2, Cst.). Les particuliers
ne disposent en revanche pas d’un droit subjectif d’accès à ces documents sur le
fondement de la loi sur la transparence.
2.2.3.1 
Procédures de co-rapport et de consultation
des offices (art. 8, al. 1)
2.2.3.1.1 
Documents officiels relatifs à une procédure de
co-rapport (art. 8, al. 1, let. a)
L’ensemble des documents relatifs à la procédure de co-rapport (voir art. 15
LOGA120) est exclu du droit d’accès en vertu de l’art. 8, al. 1, let. a. Il convient de
rappeler que le Conseil fédéral, en tant qu’autorité collégiale, n’entre pas dans le
champ d’application du projet (voir commentaire de l’art. 2). Aux fins de préserver
le principe de collégialité prévalant pour le gouvernement fédéral (art. 12 LOGA),
on a néanmoins jugé nécessaire de prévoir le secret des documents officiels ayant
trait à la procédure de co-rapport. Le secret qui protège ces documents est maintenu
même après la décision du Conseil fédéral (art. 21 LOGA, combiné avec l’art. 15
LOGA). Le principe de transparence ne s’applique donc pas non plus aux docu-
ments officiels servant à préparer les décisions du Conseil fédéral. La divulgation
des notes des conseillers fédéraux, de leurs conseillers personnels ou d’autres colla-
borateurs peut ainsi être rejetée tant sur la base de l’art. 21 LOGA que sur celle de
l’art. 8, al. 1, let. a, ou de l’art. 7, al. 1, let. a, du projet. Si de telles notes devaient
constituer des documents inachevés au sens de l’art. 5, al. 3, let. b, elles ne seraient
ipso iure pas soumises au projet.
La procédure de co-rapport au sens du projet commence avec la remise des docu-
ments de l’office au chef de département. Le Conseil fédéral pourra préciser cette
question par voie d’ordonnance dans le cadre de sa compétence générale
d’exécution et clarifier ainsi les art. 15 et 21 LOGA, imprécis sur ce point.
 
120
RS 172.012

1856
2.2.3.1.2 
Documents officiels relatifs à une procédure de
consultation des offices (art. 8, al. 1, let. b, et al. 2)
La notion de consultation des offices correspond à celle qui figure à l’art. 4
OLOGA121. Lors de la préparation de propositions au Conseil fédéral, l’office
responsable invite les unités administratives concernées à donner leur avis dans un
délai approprié.
Pour les documents officiels relatifs à la procédure de consultation des offices qui
donnent lieu par la suite à une décision du Conseil fédéral (soit les prises de position
des offices et les documents auxquels se réfèrent les prises de position, ainsi que les
projets de loi et de message), le droit d’accès n’existe qu’après la décision. Cette
solution garantit à l’exécutif qu’il peut former librement son opinion et sa volonté.
Après la décision du Conseil fédéral, l’accès peut donc être accordé, à moins que
des intérêts publics ou privés prépondérants ne s’y opposent (cf. art. 7). Si l’on se
trouve en présence de documents officiels relatifs à la procédure de consultation des
offices n’aboutissant pas à une décision du Conseil fédéral, la disposition de l’art. 8,
al. 1, let. b, ne s’applique pas. Leur publication peut cependant être empêchée en
tout ou en partie si l’une des dérogations énumérées à l’art. 7 peut être invoquée.
2.2.3.2 
Documents officiels contenant des informations
sur les positions prises dans des négociations en cours
ou futures (art. 8, al. 3)
La disposition de l’art. 8, al. 3, exclut du principe de transparence les documents
officiels relatifs aux positions prises dans des négociations en cours ou futures. Cette
exception se rapporte à tous les types de négociation, des discussions en vue de la
conclusion de contrats d’entraide administrative à la conduite de négociations inter-
nationales. La raison de sa présence dans le projet est claire: une négociation ne peut
pas être menée de manière efficace si une partie devait être contrainte d’abattre ses
cartes avant même qu’elle ne commence. Il faut cependant que les négociations
soient imminentes ou du moins que la date à laquelle elles sont prévues soit proche.
La simple possibilité qu’une information puisse, un jour ou l’autre, revêtir une
certaine importance dans le cadre d’un processus de négociation ne permet en
revanche pas de justifier le maintien du secret.
Les règles ordinaires permettant de maintenir le secret (art. 7) s’appliquent, elles,
aux documents relatifs à des négociations closes. On pourra ainsi invoquer la pro-
tection de la sûreté extérieure s’il s’agit d’un traité militaire ou la mise en péril des
relations internationales dans le cas d’une négociation internationale.
 
121
RS 172.010.1

1857
2.2.3.3 
Documents inconditionnellement accessibles:
rapports évaluant les prestations de l’administration
fédérale et l’efficacité des mesures prises
(art. 8, al. 4)
L’art. 8, al. 4, se rapporte lui aussi à un cas particulier par rapport à la liste
d’exceptions contenue à l’art. 7. A la différence des alinéas précédents, il garantit un
accès absolu aux rapports évaluant les prestations de l’administration fédérale et les
mesures prises par elle (exception «positive»). Les dispositions de l’art. 7 ne
s’appliquent donc pas.
Les rapports visés par cet alinéa doivent bien entendu constituer des documents
officiels au sens du projet. Ils doivent donc notamment concerner l’accomplissement
d’une tâche publique (voir art. 5, al. 1, let. c). Pour tomber sous le coup de cette
disposition, les documents relatifs à l’évaluation des prestations et de l’efficacité
doivent se rapporter à l’administration fédérale en tant qu’entité. Ils ne doivent en
aucun cas concerner les prestations d’une personne.
2.2.3.4 
Accès aux documents officiels contenant des données
personnelles (art. 9, 11 et 12, al. 3)
Les principes de la coordination entre la loi sur la transparence et la LPD122 sont
énoncés à l’art. 9. La protection des données personnelles, qui fait partie de la pro-
tection plus complète de la sphère privée garantie par la constitution fédérale
(art. 13, al. 2, Cst.123) prime par principe le droit à l’accès, même si cette primauté
n’est pas absolue. Dans le cadre de la procédure de consultation, de nombreuses
voix se sont élevées pour demander que cette coordination soit exprimée de manière
plus claire et que la priorité de la protection des données personnelles soit établie
explicitement dans le projet de loi sur la transparence (cf. ch. 1.2.2).
La notion de «données personnelles» utilisée dans la loi sur la transparence cor-
respond à celle qui est définie à l’art. 3 LPD. Deux cas de figure doivent être
distingués: l’accès d’une personne à ses propres données et l’accès aux données
personnelles d’autrui.
L’accès d’une personne aux données personnelles la concernant est régi par la
législation sur la protection des données (voir art. 3, let. c, du projet ainsi que les
art. 8 à 10 LPD).
La procédure d’accès aux documents officiels contenant des données personnelles
d’autrui est en revanche régie par le projet. L’art. 9, al. 1, fixe le principe selon
lequel les données personnelles contenues dans de tels documents doivent être
caviardées, avant que ces derniers ne soient rendus accessibles. On peut par exemple
noircir le données qui permettent de conclure qu’il s’agit d’une personne détermi-
née. Il est à noter que selon l’art. 19, al. 2, LPD le nom, le prénom, l’adresse et la
date de naissance peuvent en principe être communiqués (sous réserve de l’art. 19,
al. 4, LPD), sans que d’autres conditions soient réalisées.
 
122
RS 235.1
123
RS 101

1858
Lorsqu’un document ne peut pas être rendu anonyme, parce que par exemple la
demande d’accès porte sur une personne que le demandeur nomme dans sa requête,
ou parce que le caviardage nécessiterait un travail disproportionné, l’art. 19 LPD
s’applique (art. 9, al. 2, première phrase du projet). Il faut commencer par détermi-
ner si une base légale spéciale est applicable (art. 19, al. 1, LPD et art. 10 LPD);
dans ce cas, la procédure se déroule conformément à la législation spéciale. Dans
l’hypothèse contraire, il incombe à l’autorité pour des motifs d’économie de procé-
dure de statuer si une exception prévue par la loi sur la transparence, une norme
spéciale de garder le secret, une disposition en matière de protection de données, des
intérêts publics essentiels ou des intérêts manifestement dignes de protection de la
personne concernée pourraient s’opposer à l’octroi de l’accès (art. 4 et 7 du projet
ainsi que l’art. 19, al. 4, LPD). S’il existe d’entrée de jeu une telle exception, la
question de l’accès à des documents officiels contenant des données personnelles ne
doit plus être tranchée. La décision refusant l’accès peu faire l’objet d’un examen
selon la procédure prévue par la loi sur la transparence (art. 9, al. 2, 2e phrase).
Si, en revanche, l’autorité parvient à la conclusion qu’aucune des exceptions pré-
vues par la loi sur la transparence ou par la LPD ne s’applique, elle doit examiner si
la personne concernée a consenti à la communication de ses données personnelles,
que ce soit de manière implicite ou explicite (art. 19, al. 1, let. b, LPD).
Si l’autorité compétente pour statuer sur la demande est de l’avis qu’il existe un tel
consentement, elle peut autoriser l’accès.
Si la personne concernée n’a pas consenti et si l’autorité est de l’avis à prime abord
qu’aucune exception prévue par le projet ni aucune disposition spéciale de garder le
secret ou en matière de protection des données ne s’appliquent, elle entend si possi-
ble la personne concernée, l’informe de la demande d’accès et lui accorde un délai
de dix jours pour prendre position (art. 11, al. 1, du projet). Si, après avoir entendu
la personne concernée, l’autorité est de l’opinion qu’il existe un intérêt public pré-
pondérant à l’accès et si elle envisage d’accorder l’accès, elle doit en informer la
personne concernée (art. 11, al. 2, du projet). Dans l’hypothèse où cette dernière
n’est pas d’accord avec la décision de l’autorité, elle peut entamer une procédure de
médiation et, le cas échéant, déposer recours (art. 13 ss du projet). L’autorité diffère
l’octroi de l’accès jusqu’à droit connu (art. 12, al. 3, du projet), soit jusqu’à ce que
la procédure de médiation aboutisse (art. 13, al. 4,), ou qu’une décision soit rendue
(art. 15), ou encore jusqu’à ce que la décision sur recours confirmant l’octroi de
l’accès soit entrée en force.
Dans le cadre de la procédure d’accès, la personne concernée peut faire valoir les
prétentions que lui confère l’art. 25 LPD (p. ex. droit à l’interdiction d’un traitement
illicite ou droit à la destruction des données), dans la mesure où ces prétentions
concernent des documents qui sont l’objet de la procédure d’accès.
2.2.3.5 
Demandes abusives
Le projet ne réglemente pas expressément le cas des demandes abusives, car celui-ci
peut être réglé par l’application du principe général selon lequel l’abus manifeste
d’un droit n’est pas protégé. L’accès aux documents officiels peut ainsi être excep-
tionnellement refusé lorsque, par exemple, le demandeur vise délibérément à pertur-
ber le fonctionnement d’une autorité ou lorsqu’il saisit l’autorité de manière répétée

1859
et systématique afin d’accéder à un document auquel il a déjà eu accès, soit par le
mécanisme du projet, soit par un autre moyen. Le Conseil fédéral peut, dans le cadre
de sa compétence d’exécution, en préciser les conditions.
Il importe de préciser que la simple répétition d’une demande n’est pas encore en soi
constitutive d’un abus. Si le traitement d’une demande nécessite plus qu’un simple
travail minime, la loi autorise l’administration de percevoir un émolument (voir
commentaire de l’art. 17).
2.3 
Procédure d’accès aux documents officiels
2.3.1 
Introduction: aperçu de la procédure
La procédure proposée ici se compose de deux parties principales: d’une part les
procédures de demande d’accès et de médiation, d’autre part les procédures de
décision et de recours. Cette procédure devra encore être mise à l’épreuve. Des
adaptations ultérieures ne sont donc pas exclues (voir art. 19).
2.3.1.1 
Procédure de demande d’accès et procédure de
médiation
La procédure débute toujours par une demande d’accès à un ou plusieurs documents
officiels. L’autorité compétente doit s’exprimer brièvement sur la demande (prise de
position). Si cette prise de position ne satisfait pas entièrement le demandeur, celui-
ci peut, par le biais d’une demande en médiation, s’adresser à un organe indépen-
dant en la personne du Préposé fédéral à la protection des données et à la transpa-
rence. Celui-ci tentera de réconcilier les deux parties. Si la médiation réussit, la
procédure sera considérée comme close. Sinon, le Préposé fédéral à la protection des
données et à la transparence formule une recommandation portant sur l’octroi total
ou partiel ou le refus total ou partiel de l’accès.
La procédure de médiation présente l’avantage de permettre la liquidation d’un
grand nombre de cas litigieux sans qu’il faille rendre une décision et passer par les
différentes étapes de la procédure administrative. A l’étranger, les procédures de
médiation revêtent une grande importance. On peut dès lors partir du principe que,
dans l’administration fédérale aussi, la procédure de médiation permettra de liquider
une grande partie des cas litigieux.
2.3.1.2 
Procédure de décision et procédure de recours
L’autorité compétente doit rendre une décision si, à l’encontre de la recommanda-
tion du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence, elle entend
limiter, différer ou refuser l’accès à un document officiel ou si le demandeur requiert
une décision parce qu’il n’est pas d’accord avec la recommandation qui a été don-
née. Un recours peut être formé contre cette décision auprès d’une commission de

1860
recours indépendante (Commission fédérale de la protection des données et de la
transparence)124. L’affaire peut ensuite être portée devant le Tribunal fédéral.
2.3.2 
Demande d’accès (art. 10)
2.3.2.1 
Généralités (art. 10, al. 1 à 3)
La demande doit être adressée à l’autorité qui a produit les documents officiels ou
qui les a reçus, en tant que destinataire principal, de la part de tiers qui ne sont pas
soumis au projet (al. 1; cf. commentaire de l’art. 5, al. 1, let. b). Lorsque les docu-
ments ont été versés aux Archives fédérales, c’est le mécanisme exposé plus haut qui
s’applique (voir ch. 1.1.3.3).
L’objectif de transparence ne permet pas que des exigences de forme trop strictes
soient posées pour la demande initiale. L’administration doit se rapprocher des
citoyens. Le projet en tient compte en autorisant une très grande liberté dans le choix
de la forme de la demande. La disposition de l’al. 1 ne pose aucune exigence de
forme. La demande peut donc être présentée sans forme, c’est-à-dire exprimée
oralement, envoyée par télécopie, voire expédiée par messagerie électronique, ou
adressée par écrit.
Selon le projet, l’identité du demandeur ne doit en principe pas être contrôlée. Le
droit d’accès est en effet reconnu à tout le monde, quelle que soit la nationalité du
demandeur ou son domicile et quelle que puisse être sa motivation (voir commen-
taire de l’art. 6). Il ne serait d’ailleurs pas réaliste de vouloir contrôler l’identité des
demandeurs, ne serait-ce qu’en raison du travail que représenterait cette opération.
Les demandeurs ne doivent donc fournir en principe aucune précision sur leur
personne. Pour des raisons pratiques évidentes, une adresse de référence doit néan-
moins être communiquée pour l’envoi des documents demandés si ceux-ci doivent
être expédiés par la poste. Certaines adresses de messagerie électronique, en revan-
che, ne permettent pas de retrouver l’identité du correspondant. La signature manus-
crite de la demande n’est d’ailleurs pas requise puisque la loi ne pose aucune
exigence de forme.
La perception d’émoluments au sens de l’art. 17 nécessitera généralement une
facture. La procédure de paiement devra être réglée par voie d’ordonnance. Dans les
cas où le demandeur vient consulter les documents sur place, l’autorité peut, si la
sécurité des lieux l’exige, demander une pièce d’identité. Le contrôle des personnes
souhaitant accéder aux bâtiments de l’administration publique est aujourd’hui une
pratique courante.
Lorsque les documents sollicités sont disponibles publiquement, la demande ne doit
pas forcément être adressée à l’autorité qui les a produits ou qui en est le destinataire
principal. Une solution pratique pour les documents sur support papier comme la
Feuille fédérale, le Recueil officiel des lois fédérales, des brochures ou d’autres
imprimés, consiste par exemple à transmettre d’office la demande à la division de
diffusion des publications de l’Office fédéral des constructions et de la logistique.
 
124
A la faveur de la réforme de l’organisation judiciaire fédérale, la Commission de la
protection des données et de la transparence fera bientôt partie intégrante du Tribunal
fédéral administratif devant être créé; cf. FF 2001 4000, p. 4016 ss.

1861
Lorsque les documents demandés sont disponibles publiquement sur le site Internet
de l’autorité, le destinataire de la demande pourra, par exemple, informer directe-
ment le demandeur de l’adresse Internet, tout en mentionnant qu’il peut obtenir une
copie papier s’il le désire (il se peut cependant que celle-ci soit fournie seulement
contre paiement d’un émolument; cf. art. 17).
Lorsque la demande a été adressée par erreur à une autorité qui ne les a ni produits
ni reçus en tant que destinataire principal, il incombe à l’autorité destinataire de la
transmettre spontanément et sans délai à l’autorité compétente.
Pour ce qui est de l’accès aux documents officiels des représentations suisses à
l’étranger et des missions auprès d’organisations internationales, le Conseil fédéral
peut prévoir une procédure spéciale (art.10, al. 2). Les demandes seront essentielle-
ment traitées par la centrale à Berne. Il est à noter que la consultation des documents
sur place ne sera possible que dans les locaux de la centrale pour éviter que les
ambassades et les missions ne doivent aménager des locaux spéciaux à cet effet.
Selon l’art. 10, al. 3, la «demande doit être formulée de manière suffisamment pré-
cise» et doit permettre d’identifier les documents officiels demandés. Le projet n’a
en effet pas pour objet de transformer les autorités en documentalistes en les char-
geant de procéder à des recherches destinées à réunir pour le demandeur une docu-
mentation détaillée sur un sujet précis. Une demande dont le caractère général
contraint l’administration à procéder à de longues recherches n’est cependant pas
abusive en soi: l’autorité prie alors le demandeur de préciser sa demande, sans
préjuger de sa prise de position sur le fond. Il est à noter que l’exigence d’une
demande suffisamment précise permettant d’identifier les documents en question ne
doit pas être interprétée de manière trop stricte: il suffit que le document soit identi-
fiable par l’autorité destinataire de la demande sans complications excessives. Le
degré de précision exigé dépend en outre des moyens dont les demandeurs dispo-
sent, du moins lorsqu’il n’existe pas de registre de documentation complet auquel ils
puissent se référer (cf. commentaire de l’art. 21).
En conclusion de ce qui précède, on soulignera que les autorités sont tenues de
soutenir activement le demandeur dans sa démarche (voir commentaire de l’art. 6),
plus particulièrement lorsque celui-ci n’a pas d’autre moyen de préciser sa demande
(p. ex. registre).
2.3.2.2 
Réglementation des modalités de procédure
par le Conseil fédéral (art. 10, al. 4)
2.3.2.2.1 
Besoins particuliers des médias
(art. 10, al. 4, let. a)
Une des critiques qui a été formulée à plusieurs reprises dans le cadre de la procé-
dure de consultation touchait aux besoins particuliers des médias: plusieurs orga-
nismes consultés venus d’horizons divers ont en effet estimé que le projet n’en tenait
pas suffisamment compte. Ils ont plus particulièrement exprimé la crainte de voir
une formalisation des demandes d’accès venir compliquer la consultation des docu-
ments officiels aujourd’hui accessibles sans forme particulière. Plusieurs organismes
représentant des intérêts divers ont ainsi demandé qu’un accès rapide et privilégié
soit accordé aux médias. Or le projet n’entend précisément pas remettre en question

1862
la collaboration avec les médias là où elle fonctionne bien. Comme le projet prévoit
une procédure de demande très informelle (pas de prescription de forme, pas
d’exigence d’un intérêt justifié), les médias pourront continuer d’utiliser leurs ca-
naux d’information habituels pour obtenir les informations souhaitées de manière
rapide et informelle. L’octroi aux médias de droits spéciaux viendrait compliquer la
procédure de manière excessive. Outre certaines considérations de principe, c’est la
raison pour laquelle l’institution de droits spéciaux n’a pas été prévue dans le projet.
En vertu de l’art. 10, al. 4, let. a, le Conseil fédéral est néanmoins chargé de tenir
compte des besoins particuliers des médias lors de la réglementation des spécificités
de la procédure. Il pourrait par exemple leur accorder des facilités en matière de
paiement des émoluments ou recommander dans l’ordonnance que les délais légaux
ne soient si possible pas échus dans le cas des demandes présentées par les médias.
La question de la diffusion spontanée et rapide d’informations complètes au sujet
des questions importantes est en revanche aujourd’hui déjà réglée dans les disposi-
tions spéciales, selon lesquelles le Conseil fédéral et l’administration sont tenus
de mener une politique d’information active (art. 180, al. 2, Cst.125 et art. 10
LOGA126).
2.3.2.2.2 
Grand nombre de demandes et demandes nécessitant
un surcroît important de travail
(art. 10, al. 4, let. b et c)
L’activité principale de l’autorité a en principe la priorité sur le traitement des de-
mandes d’accès. L’intérêt public à une administration fonctionnelle et efficace prime
l’intérêt public à la transparence. Ces deux intérêts peuvent notamment entrer en
conflit lorsque que certaines demandes d’accès nécessitent un surcroît particulière-
ment important de travail. Pour ces cas, l’art. 19, al. 4, let. c, confère la compétence
au Conseil fédéral de fixer des délais de traitement plus longs. De plus, en vertu de
l’art. 17, al. 3 et 4, le Conseil fédéral peut prévoir des émoluments pour couvrir les
frais.
Si une autorité est saisie simultanément d’un nombre extraordinaire de demandes,
soit en raison d’une situation politique particulière soit à la suite d’une action con-
certée, il est dans l’intérêt de l’autorité de répondre de manière active à ce besoin
d’information. Selon l’art. 4, let. b, le Conseil fédéral peut par exemple prévoir que
l’autorité publie les documents requis dans une forme appropriée. Si de nombreuses
parties entament une procédure de recours concernant l’accès à des informations
identiques, les dispositions générales de la loi sur la procédure administrative 127
relatives aux procédures impliquant un grand nombre de parties (soit les art. 11a et
36 PA) s’appliquent. Pour la procédure de médiation, il dépend du pouvoir
d’appréciation du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence de
mener cette procédure de manière adaptée à la situation particulière. Dans tous les
cas, avec l’accord de toutes les parties et de leurs représentants, il peut choisir une
procédure similaire à celle prévue par la PA. Il peut toutefois aussi rendre directe-
ment une recommandation lorsqu’il s’avérerait disproportionné d’entendre tous les
 
125
RS 101
126
RS 172.010
127
RS 172.010

1863
demandeurs et que leurs représentants ne sont pas déterminés ou ne peuvent pas être
déterminés.
2.3.3 
Consultation de la personne concernée (art. 11)
Lorsque la demande porte sur des documents contenant des données personnelles et
que l’autorité envisage de les rendre accessibles, au motif que l’intérêt public à
l’accès l’emporte sur l’intérêt de la personne concernée à la protection de sa sphère
privée, la première a l’obligation d’entendre la seconde. Cette dernière doit être
informée de la prise de position de l’autorité sur la demande d’accès (art. 11, al. 2)
et elle peut prendre part à la suite de la procédure (art. 12, al. 3, art. 13, al. 1, let. c,
art. 15, al. 1, du projet ainsi que l’art. 25bis [nouveau] LPD). A ce propos, il con-
vient de se référer au commentaire de l’art. 9.
Pour être complet, il convient de relever que l’art. 11 est également applicable
lorsque l’autorité entend refuser l’accès, qu’elle a par conséquent renoncé à entendre
la personne concernée et que le demandeur entame une procédure de médiation.
Dans ce cas, le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence, en
tant qu’autorité de médiation, doit entendre la personne concernée s’il entend rendre
accessibles les documents concernant celle-ci.
2.3.4 
Prise de position de l’autorité (art. 12)
Selon l’art. 12, l’autorité doit prendre position sur la demande. Sont considérés
comme autorités au sens du projet les services de l’administration fédérale ainsi que
les organismes et les personnes de droit public ou de droit privé extérieurs à
l’administration fédérale qui sont habilités à rendre des décisions de première ins-
tance (voir art. 2). Est compétente pour prendre position l’autorité qui a produit le
document officiel dont la consultation est demandée ou sur lequel des renseigne-
ments sont requis ou l’autorité qui l’a reçu en tant que destinataire principal (art. 10,
al. 1). Les compétences internes pour prendre position peuvent être réglées soit dans
l’ordonnance d’exécution du projet, soit par les départements eux-mêmes. Il est
concevable que l’ordonnance prévoie la compétence d’une unité administrative, par
exemple la section ou la division, ou d’une personne, par exemple le spécialiste.
Si la demande est admise, l’autorité compétente donne les renseignements souhaités
ou met les documents demandés à disposition pour qu’ils soient consultés. Dans ce
cas la prise de position se fait sans forme, c’est-à-dire oralement s’il s’agit d’un
renseignement, par la poste, électroniquement ou par télécopie s’il s’agit de remettre
une copie ou alors par une consultation sur place. La forme écrite n’est prescrite que
s’il n’est pas donné suite à la demande en tout ou en partie. L’autorité doit alors
indiquer sommairement les motifs pour lesquels elle limite, diffère ou refuse l’accès
au document demandé. Afin de diminuer le travail de l’administration, il est envisa-
geable d’avoir recours à des formulaires standards (al. 4).
L’autorité prend position aussi vite que possible, mais en tous les cas dans les vingt
jours à compter de la date de réception de la demande. Il est à noter dans ce contexte
que le projet fixe en règle générale un délai de vingt jours; des exceptions ne sont

1864
prévues que pour la recommandation (voir art. 14) et la procédure de recours (voir
art. 16), pour lesquelles le délai est de trente jours.
Comme les prises de position négatives ne doivent être motivées que de manière
sommaire, le délai de vingt jours est approprié. Lorsque la demande peut être admise
sans hésitation, une communication informelle est possible dans un délai encore plus
court. La brièveté du délai est aussi dans l’intérêt du demandeur, car il requiert en
général des renseignements ou la consultation de documents sur des événements qui
font l’actualité. Le délai ne doit pas seulement être observé en temps ordinaire mais
aussi durant les périodes de surcharge temporaire (cf. aussi ch. 2.3.2.2.2 ci-dessus).
Exceptionnellement, le délai peut être prolongé si la demande concerne des docu-
ments nombreux, complexes ou difficiles à obtenir. Un document est considéré
comme complexe notamment lorsque des spécialistes doivent examiner s’il existe
des motifs d’exception au sens de l’art. 7. Il en va de même dans le cas où le conte-
nu est certes compréhensible d’une manière générale, mais où l’existence possible
de motifs d’exception présuppose une étude détaillée. Si des personnes concernées
doivent être consultées en vertu de l’art. 11, parce que les documents visés contien-
nent des données personnelles, les délais peuvent être prolongés en conséquence.
Dès que l’autorité se rend compte qu’elle ne pourra pas se déterminer sur la requête
dans le délai ordinaire, elle doit informer le demandeur de la prolongation du délai
et lui indiquer les motifs qui la justifient.
Il serait concevable de renoncer à prescrire un délai et de prévoir à la place une
disposition exigeant que la demande soit traitée aussi vite que possible. La fixation
dans la loi de délais clairs présente cependant l’avantage d’augmenter la sécurité
juridique et de contribuer à accélérer la procédure.
Le déroulement de la procédure de demande d’accès aux documents contenant des
données personnelles a déjà été décrite (cf. art. 9). Selon l’al. 3, l’autorité devra
suspendre l’accès jusqu’à ce que la procédure de médiation ait abouti ou jusqu’à ce
qu’une décision soit rendue et entrée en force lorsque la personne concernée a été
entendue et s’est opposée à l’octroi de l’accès.
2.3.5 
Médiation (art. 13)
L’art. 13 prévoit la possibilité de soumettre la demande au Préposé fédéral à la
protection des données et à la transparence lorsque l’autorité limite, diffère ou refuse
l’accès aux documents officiels ou lorsqu’elle ne prend pas position sur la demande
dans le délai prévu par la loi. Le Préposé fédéral à la protection des données et à la
transparence n’agit pas d’office, mais seulement sur la base d’une demande en
médiation déposée par écrit. Il n’est compétent qu’à partir du moment où la procé-
dure de demande d’accès a eu lieu. A qualité pour présenter une demande en média-
tion le demandeur ou son représentant ainsi que, s’il s’agit de documents contenant
des données personnelles, la personne concernée ou son représentant (art. 13, al. 1,
let. c). Si une demande d’accès a été présentée par plusieurs personnes, chacune
d’elles est habilitée à présenter la demande en médiation; il n’est pas nécessaire
qu’elles agissent toutes (concernant le cas d’un grand nombre de demandes, cf.
ch. 2.3.2.2.2 ci-dessus). La preuve d’un intérêt particulier n’est pas nécessaire pour
la présentation d’une demande en médiation; la participation à la procédure de
demande d’accès est suffisante. Enfin, la forme et le délai doivent être observés; la

1865
forme écrite simple suffit. Il doit ressortir de la demande que le Préposé fédéral à la
protection des données et à la transparence doit se charger de l’affaire; il n’est pas
nécessaire de joindre la prise de position de l’autorité. Le Préposé fédéral à la pro-
tection des données et à la transparence peut se la procurer lui-même par la voie
administrative interne. Le délai est observé si la demande est présentée dans les
vingt jours qui suivent la réception de la prise de position de l’autorité. La remise de
la demande à un bureau de poste est suffisante, il n’est pas nécessaire que la
demande soit parvenue à destination. Le délai est aussi observé si la demande a été
présentée à une autorité qui n’est pas compétente. Celle-ci doit la transmettre
d’office au Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence. Si le
délai est dépassé, une nouvelle procédure peut être entamée par l’envoi d’une
demande à l’autorité compétente. Il est concevable que l’autorité qui prend position
par écrit à une demande d’accès joigne un formulaire standard de demande en
médiation pour faciliter la suite de la procédure.
Si le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence entre en matière
sur la demande en médiation, il doit traiter celle-ci sur le fond. Son objectif doit être
de concilier le demandeur et l’autorité compétente pour décider de l’accès. La
médiation tend en règle générale à un compromis entre les positions des deux
parties. Celles-ci doivent être entendues. La procédure de consultation peut se faire
par écrit ou oralement, sous l’égide du Préposé fédéral à la protection des données et
à la transparence. Dans ce dernier cas, l’autorité doit désigner un représentant chargé
de défendre son point de vue et d’agir en son nom de manière contraignante. Le
Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence dispose d’un accès
illimité aux documents demandés (art. 20). C’est à lui qu’il incombe de fixer les
modalités de détail de la procédure: cela lui permet de choisir la formule la mieux
adaptée au cas concret.
Si la médiation aboutit, l’affaire est classée. La loi ne prévoyant pas de forme spé-
ciale pour la médiation, les deux parties peuvent parvenir à un accord informel.
2.3.6 
Recommandation (art. 14)
L’art. 14 règle la procédure en cas d’échec de la médiation. Tel est le cas en vertu de
la loi lorsque la médiation n’a pas abouti dans les trente jours qui suivent la récep-
tion de la demande en médiation. Le Préposé fédéral à la protection des données et à
la transparence n’a pas de pouvoir de décision. S’il arrive à la conclusion que
l’accès aux documents demandés doit être accordé entièrement ou dans une mesure
dépassant celle qui a été admise, il formule une recommandation dans ce sens; il en
va de même lorsqu’il est d’avis que la limitation de l’accès devrait être maintenue.
La recommandation doit être formulée avant l’échéance du délai de trente jours. Les
destinataires sont aussi bien l’autorité concernée que la personne qui a présenté la
demande en médiation, ainsi que les tiers concernés lorsqu’il s’agit de documents
officiels contenant des données personnelles. La recommandation n’a pas force
obligatoire.
Pour ce qui est des frais de procédure et des dépens, il y a lieu de se référer au
commentaire de l’art. 17.

1866
2.3.7 
Décision (art. 15)
Lorsque le demandeur ou la personne concernée (au cas où il s’agit de documents
officiels contenant des données personnelles) requiert une décision au sens de
l’art. 5 PA128, l’autorité doit, selon l’art. 15, statuer dans un délai de dix jours à
compter de la date de réception de la recommandation. Le demandeur doit égale-
ment requérir une décision lorsqu’il n’est pas d’accord avec la recommandation, au
motif qu’elle ne va pas assez loin pour lui. La personne concernée peut également
exiger une décision, lorsque la recommandation n’est pas assez restrictive.
L’autorité doit d’elle-même également rendre une décision si, contrairement à la
recommandation du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence,
elle entend limiter, différer ou refuser le droit d’accès à un document officiel (al. 2,
let. a). Il y a limitation, report ou refus, lorsqu’il n’est pas entièrement donné suite à
la demande.
L’autorité devra également rendre une décision lorsqu’elle entend accorder l’accès à
un document contenant des données personnelles, contrairement à la recommanda-
tion du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (al. 2, let. b).
La procédure est régie par les art. 1 à 43 de la loi fédérale sur la procédure adminis-
trative. Le projet prévoit une particularité par rapport à cette loi: selon l’al. 3, la
décision doit être rendue dans les vingt jours à compter de la date de réception de la
recommandation ou de la réception de la requête au sens de l’art. 15, al. 1.
2.3.8 
Recours (art. 16)
2.3.8.1 
Commission fédérale de la protection des données
et de la transparence
L’actuelle Commission fédérale de la protection des données (art. 33 LPD129)
devient la Commission fédérale de la protection des données et de la transparence
(art. 22 du projet). Selon l’art. 16, al. 1, elle est compétente pour statuer en matière
de recours d’après la loi sur la transparence. En raison de ses nouvelles tâches, la
présidence de la commission sera transformée en un poste à plein temps et son
secrétariat renforcé.
La compétence d’enquêter de la commission (al. 3) est la même que celle du Préposé
fédéral à la protection des données et à la transparence (art. 19). Elle correspond
également à celle de l’actuelle Commission fédérale de la protection des données.
Dans le cadre de la réforme en cours de l’organisation judiciaire fédérale, la Com-
mission fédérale de la protection des données et de la transparence sera intégrée au
nouveau Tribunal fédéral administratif qui doit être créé130.
 
128
RS 172.021
129
RS 235.1
130
FF 2001 4000, p. 4216 ss

1867
2.3.8.2 
Procédure de recours
L’art. 16 règle la procédure de recours. Les décisions de l’autorité administrative
peuvent être attaquées dans les trente jours à compter de leur notification. Le refus
de statuer ou le retard à se prononcer est assimilé à une décision (al. 4). La procé-
dure est régie par la loi fédérale sur la procédure administrative.
L’autorité de recours est la Commission fédérale de la protection des données et de
la transparence (la commission). Il s’agit d’une commission de recours et d’arbitrage
indépendante au sens des article 71a ss PA.
La commission ne statue pas définitivement. Un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral reste possible. Les art. 97 ss de la loi d’organisation judiciaire131
sont applicables.
La procédure devant la commission n’est pas gratuite (voir art. 17, al. 2, a contra-
rio). Le recourant doit fournir une avance de frais équivalente aux frais de procédure
présumés. Il est aussi possible de demander l’assistance judiciaire devant la commis-
sion (art. 65 PA).
2.3.9 
Emoluments (art. 17)
2.3.9.1 
Caractère onéreux de la procédure
(art. 17, al. 1 et 2)
L’accès aux documents officiels est, par principe, onéreux (art. 17, al. 1). Ce prin-
cipe permet, dans une certaine mesure, de contrebalancer l’accès inconditionnel aux
documents officiels. La perception d’émoluments a été décidée compte tenu de
l’intérêt public au fonctionnement efficace et rationnel de l’administration. Outre la
simplicité et la rapidité de la procédure, le niveau très modeste des émoluments est
cependant un élément clef du principe de transparence. Si les pressions exercées sur
l’administration pour obtenir un fonctionnement rationnel ne cessent d’augmenter,
celles-ci ne doivent pas venir entraver l’accès aux documents de manière notable.
Les demandes ne provoquant qu’un travail minime sont donc gratuites (al. 2, let. a).
Une généralisation de la perception d’émoluments pourrait en effet se révéler prohi-
bitive dans le cas des demandes de ce type, sans compter qu’elle provoquerait des
frais administratifs démesurés. Elle irait à l’encontre de l’objectif de la loi sur la
transparence. Le fait de déroger au principe du caractère onéreux des demandes dans
le cas des requêtes provoquant un travail administratif minime se justifie donc tant
pour des raisons d’économie que pour des considérations de principe.
En ce qui concerne les prestations de l’administration qui sont fournies contre
émoluments selon le droit en vigueur, le principe de transparence n’y changera rien.
Le principe de transparence a pour objectif de rendre accessibles les documents
existants. L’administration n’aura donc pas à fournir des prestations supplémentai-
res. Par principe, on ne saurait notamment lui demander de produire des documents
nouveaux. Il convient encore de rappeler que les informations qui sont commerciali-
 
131
RS 173.110

1868
sées par une autorité sont exclues du champ d’application du projet (art. 5, al. 3,
let. a).
Comme elle fait partie de la procédure de décision en matière d’octroi de l’accès, la
procédure de médiation est gratuite. Il en va de même de la procédure de décision,
qui, le cas échéant, fait suite à la procédure de médiation (al. 2, let. b et c). La pro-
cédure devant la Commission fédérale de la protection des données et de la transpa-
rence obéit quant à elle aux règles ordinaires applicables aux commissions de
recours et d’arbitrage. Dans tous les cas, les règles spéciales relatives à la perception
d’émoluments sont réservées (al. 4).
2.3.9.2 
Montant de l’émolument (art. 17, al. 3)
L’art. 17, al. 3, énumère les critères déterminant le montant des émoluments, à
savoir:
–
L’importance du travail nécessaire pour répondre à une demande (let. a).
Il peut s’agir par exemple de l’opération consistant à rendre anonyme un
document officiel (voir commentaire de l’art. 9); dans ce cas, un tarif horaire
peut être prévu. On peut aussi prendre en compte le volume des documents
auxquels l’accès est demandé. Le temps passé à rechercher des documents,
en revanche, ne doit pas avoir d’influence sur le montant de l’émolument.
Pour que la perception d’un émolument soit justifiée, il faut que le travail
dépasse un certain seuil. Une réglementation autorisant la perception
d’émoluments pour les demandes auxquelles l’administration peut répondre
facilement, que ce soit par téléphone, par message électronique ou par un
autre moyen simple, serait tout simplement contraire à l’esprit de la loi sur la
transparence.
–
Le nombre de copies demandées (let. b)
Le montant de l’émolument perçu doit être fixé compte tenu de la jurispru-
dence du Tribunal fédéral relatif au prix des photocopies132. Un émolument
peut également être perçu lorsque l’administration met à disposition du pu-
blic des appareils de copie (voir commentaire de l’art. 6, al. 2). Le Conseil
fédéral peut en outre prévoir que les copies sont gratuites jusqu’à un certain
nombre d’exemplaires.
Cette disposition s’applique également aux copies sous forme électronique (p. ex.
des cédéroms, des disquettes, des documents envoyés par messagerie électronique).
Afin d’encourager la consultation des documents sur le réseau Internet et de déchar-
ger l’administration, le Conseil fédéral peut cependant prévoir la gratuité de l’accès
aux documents électroniques disponibles publiquement sur le réseau Internet. Favo-
riser la diffusion informatisée des informations devrait permettre de contenir dans
des limites raisonnables la charge de travail due à l’introduction du principe de
transparence. Diverses mesures organisationnelles allant dans ce sens devraient dès
lors être prises, par exemple la mise à disposition du public de bornes de consulta-
tion et un conseil adéquat.
 
132
Voir notamment ATF 118 Ib 349

1869
Dans le cadre de sa compétence d’exécution, le Conseil fédéral peut prévoir que
l’autorité aura l’obligation d’informer préalablement le demandeur s’il est prévisible
que l’émolument dépassera un certain montant.
2.3.9.3 
Tarif et perception des émoluments pour la remise
d’imprimés ou de supports d’information similaires
(art. 17, al. 4 et 5)
Selon l’art. 17, al. 4, le tarif des émoluments est fixé par le Conseil fédéral. La
formulation lui laisse une certaine marge de manœuvre. Il lui est ainsi loisible de
déterminer le nombre de pages par requête (ou par demandeur) à partir duquel un
émolument est perçu.
Cette disposition prévoit également expressément que les dispositions spéciales en
matière d’émolument restent applicables. Par exemple, les taxes de transmission du
RO, du RS, de la FF et de la JAAC publiés sous forme électronique sont actuelle-
ment réglées par l’ordonnance du 8 avril 1998 concernant la publication électroni-
que de données juridiques133 et l’ordonnance du 24 juin 1999 de la Chancellerie
fédérale concernant les taxes de transmission de données juridiques134.
A l’al. 5, il est précisé que la remise de rapports, de brochures ou d’autres imprimés
peut être soumise au versement d’un émolument, comme c’est le cas déjà aujour-
d’hui. Cette disposition ne s’applique d’ailleurs pas seulement aux imprimés, mais
aussi à d’autres supports d’information (p. ex. cédéroms, photos, etc.)135.
2.4 
Préposé fédéral à la protection des données
et à la transparence
2.4.1 
Attribution de la fonction
Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence joue un rôle
fondamental dans la procédure d’accès aux documents officiels. En sa qualité
d’organe de médiation, il est chargé de trouver rapidement un accord entre la per-
sonne qui souhaite avoir accès à des documents et l’autorité qui estime devoir ne pas
l’autoriser à les consulter ou qui se refuse à lui donner des renseignements sur leur
contenu. Son rôle ne se limite cependant pas à cette activité de médiation. Il doit
aussi assumer la fonction d’un organe de conseil, auquel peuvent s’adresser les
autorités comme les particuliers pour obtenir des renseignements sur les modalités
d’accès aux documents officiels, indépendamment d’un cas particulier. Le Préposé
fédéral à la protection des données et à la transparence sera aussi une sorte de «cen-
tre de compétences» pour toutes les questions ayant trait au principe de transpa-
rence.
 
133
RS 170.512.2
134
RS 172.041.12
135
Cf. p. ex. ordonnance du 21 décembre 1994 sur les émoluments de l’Office central
fédéral des imprimés et du matériel (RS 172.041.11).

1870
Dans l’avant-projet, il était prévu que le préposé à la transparence ne revête qu’une
fonction de médiation. Cette formule a été critiquée par les organes consultés. Ils ont
en effet été nombreux à demander que cette fonction ne fasse qu’une avec celle de
Préposé fédéral à la protection des données. Il est vrai que les tâches de ce dernier
sont différentes; il s’agit en effet de tâches de surveillance et non de médiation, qui
peuvent également concerner le domaine du droit privé. il est cependant prévisible
que la procédure d’accès à des documents officiels contenant des données person-
nelles posera souvent des questions ayant trait à la protection des données. Il paraît
donc judicieux de confier les tâches de médiation et de conseil au sens de la loi sur
la transparence au Préposé fédéral à la protection des données. Cela permettra de
simplifier au maximum la procédure d’accès et de tirer parti des synergies existantes.
Cette solution permet aussi de tenir compte des craintes exprimées par certains
organes consultés de voir la protection des données personnelles affaiblie par
l’introduction du principe de transparence.
C’est donc le Préposé fédéral à la protection des données qui revêtira la fonction de
préposé à la protection des données et à la transparence (art. 17). La dénomination
sera donc modifiée en conséquence dans le cadre de la LPD136 (cf. art. 21).
Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence agit de manière
indépendante et n’est pas soumis hiérarchiquement au Conseil fédéral dans l’exécu-
tion de ses tâches au sens de la loi sur la transparence137. Il dispose de son propre
secrétariat permanent (cf. art. 26 LPD). Il appartiendra au Conseil fédéral de prévoir
le financement des tâches supplémentaires dans le cadre du budget.
2.4.2 
Tâches (art. 18)
La tâche principale du Préposé fédéral à la protection des données et à la trans-
parence consiste à conduire la procédure de médiation et, pour le cas où celle-ci
n’aboutit pas, à formuler une recommandation (let. a; voir commentaire des art. 13
et 14). Si la médiation est assurément la tâche primordiale du préposé, ce n’est
cependant pas la seule.
De manière générale, le préposé devra informer le public (p. ex. par des brochures
d’information) et les autorités (p. ex. par des recommandations, des conseils techni-
ques sur la gestion de données) sur les modalités d’accès aux documents officiels
(let. b). Hors d’une procédure de médiation, il sera ainsi possible de s’adresser au
préposé pour se renseigner sur les conditions et les modalités pratiques d’accès aux
documents. Même si, en principe, toute autorité doit être à même de renseigner le
public sur les principes généraux d’accès aux documents, le Préposé fédéral à la
protection des données et à la transparence et son secrétariat joueront le rôle d’un
centre de compétences en matière d’accès aux documents, et pourront donner des
conseils plus précis sur les modalités d’accès et la pratique des autorités.
Les autorités pourront elles aussi s’adresser au préposé pour obtenir des renseigne-
ments en matière de transparence. Comme toutes les autorités sont tenues de faciliter
l’accès du public aux documents officiels (voir commentaire de l’art. 21), elles
pourront obtenir du préposé des conseils pratiques par exemple sur la gestion infor-
 
136
RS 235.1
137
Pour ce qui est de ses autres tâches, cf. art. 27 ss LPD.

1871
matique des données et les modalités de consultation. En cas de besoin, le préposé
pourra en outre prendre lui-même l’initiative d’émettre des recommandations à
l’intention de l’administration en matière de transparence. Ces recommandations
n’auront toutefois pas un caractère contraignant.
Les projets d’actes législatifs fédéraux et les mesures fédérales qui touchent de
manière importante à la transparence devront être soumis au préposé (let. c). Ainsi,
les actes législatifs qui touchent à l’archivage ou à l’utilisation de supports informa-
tiques devraient lui être soumis pour préavis. Pour ce qui est des projets d’actes
législatifs ou de mesures de la Confédération touchant à la protection des données,
le préposé se prononcera en vertu de l’art. 31, al. 1, let. b, LPD138.
La situation actuelle en matière d’accès aux documents administratifs dans divers
pays étrangers a été présentée ci-dessus (voir ch. 1.1.1.3). A l’étranger, les modalités
d’accès aux documents diffèrent d’un pays à l’autre. Plusieurs d’entre eux appli-
quent le principe de transparence depuis plusieurs années. Leurs expériences peu-
vent être riches en enseignements pour la Suisse. Le préposé devra donc, en vertu de
la let. d, s’efforcer de suivre l’évolution de la situation à l’étranger.
2.4.3 
Evaluation (art. 19)
La loi sur la transparence devra faire l’objet d’un rapport d’évaluation périodique
sur sa mise en œuvre et ses effets. Il sera adressé au Conseil fédéral (art. 19, al. 1).
La fréquence n’est pas précisée dans le texte de loi, qui pose comme seule exigence
celle d’«intervalles réguliers». Un certain pouvoir d’appréciation est laissé ici au
préposé. Une fréquence de trois à cinq ans constitue un ordre de grandeur possible,
autorisant des études approfondies et de qualité.
Cette évaluation devra accorder une grande importance au contrôle des coûts engen-
drés par la mise en œuvre du projet, en particulier dans la 1ère phase de réalisation
du principe de transparence. C’est pourquoi la présente disposition prescrit qu’un
rapport sur cette question doit être présenté au Conseil fédéral dans un délai de trois
ans après l’entrée en vigueur de la loi (al. 2). Si les coûts s’avèrent trop élevés, le
Conseil fédéral pourra procéder aux corrections nécessaires. Il pourra en particulier
mettre à disposition des services concernés des ressources supplémentaires, adapter
le tarif des émoluments ou proposer une révision de la loi pour limiter le droit
d’accès de manière ponctuelle.
Les rapports du préposé doivent être publiés (art. 19, al. 3), comme le sont par
exemple aussi les rapports du Préposé fédéral à la protection des données.
L’obligation de publier ces rapports résulte également de l’art. 18, let. b, du projet,
en vertu duquel le préposé doit informer sur l’accès aux documents officiels.
 
138
RS 235.1

1872
2.4.4 
Droit d’obtenir des renseignements et de consulter
les documents (art. 20)
Dans le cadre de son activité de médiation, le préposé a le droit de prendre connais-
sance en tout temps des documents officiels tombant dans le champ d’application du
projet sans tenir compte d’une éventuelle obligation de garder le secret. Ce droit
s’inspire de celui qui est prévu à l’art. 10 de la loi fédérale sur le Contrôle fédéral
des finances139 et à l’art. 14 du règlement du 8 novembre 1985 des commissions des
finances et de la délégation des finances des Chambres fédérales140. En vertu du
principe de proportionnalité, le préposé aura accès aux documents dans la mesure
nécessaire pour formuler une recommandation.
Les droits de renseignement et de surveillance correspondent par analogie aux
compétences actuelles du Préposé fédéral à la protection des données en matière de
surveillance des organes fédéraux selon l’art. 27, al. 3, LPD.
L’al. 2, précise dans quelle mesure le préposé et son secrétariat sont soumis au secret
de fonction (cf. commentaire de l’art. 4).
Sur la base de son droit de surveillance et de son activité, le préposé ainsi que les
collaborateurs de son secrétariat seront soumis aux contrôles de sécurité selon la
section 4 de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur les mesures de sécurité intérieure
(LMSI)141.
2.5 
Dispositions finales
2.5.1 
Exécution (art. 21)
Pour faciliter le droit d’accès à des documents officiels, l’art. 21, let. a et b, prévoit
que le Conseil fédéral peut édicter des dispositions concernant l’information sur les
documents officiels et leur gestion. L’autorité doit soutenir le demandeur dans sa
démarche. Il est accordé une grande importance à la formation du personnel de
l’administration.
Des listes des documents accessibles peuvent être établies sur la base du système
d’enregistrement informatisé prévu pour la gestion des documents. Les bases pour
cela sont prévues dans les Instructions concernant la gestion de documents dans
l’administration fédérale142 et à l’art. 8 LOGA143 sur lequel ces instructions se
fondent. A moyen et à long terme, il conviendra de se référer dans la pratique aux
expériences de l’Union européenne qui établit des grandes banques de données pour
aider les citoyens et les organisations à trouver leur chemin dans la multitude
d’informations mises à disposition. Dans ce cadre, les moyens modernes de commu-
nication peuvent être mis à profit. Dans le cadre de la procédure de consultation,
différents milieux ont de plus demandé de prévoir des mesures pour faciliter la
recherche de documents.
 
139
RS 614.0
140
RS 171.126
141
RS 120
142
FF 1999 4928
143
RS 17.010

1873
Lors de l’adoption de prescriptions concernant la gestion de documents officiels, le
Conseil fédéral tient compte des particularités qui peuvent résulter de l’autonomie
organisationnelle des unités administratives décentralisées et des organisations ou
des personnes de droit privé ou public, qui n’appartiennent pas à l’administration
fédérale.
Enfin, le Conseil fédéral doit avoir la possibilité d’émettre des dispositions spéciales
concernant la publication de documents officiels; il pourrait par exemple prévoir que
les documents qui seront l’objet de demandes d’accès répétées, devront être rendus
accessibles sur Internet.
2.5.2 
Modifications de lois fédérales (art. 22)
Les modifications des lois fédérales concernent pour l’essentiel la LPD. Certains
aspects ont déjà été commentés (voir en particulier le commentaire de l’art. 9). Les
autres modifications de loi nécessitent encore quelques commentaires (voir ci-des-
sous).
2.5.2.1 
Accès aux documents officiels contenant des données
personnelles (art. 19, al. 1bis [nouveau], LPD)
A son art. 7, al. 2, le projet prévoit qu’exceptionnellement des documents officiels
peuvent être rendus accessibles même si leur divulgation porte atteinte à la sphère
privée de tiers. Dans ce cas, l’intérêt public à la transparence doit prévaloir sur
l’intérêt à la protection de la sphère privée. L’art. 9, al. 2, prévoit en outre qu’il y a
lieu de statuer sur une demande d’accès à des documents officiels contenant des
données personnelles, sur la base de l’art. 19 LPD. Il est donc nécessaire d’intro-
duire dans la LPD une norme de coordination prévoyant l’octroi de l’accès à des
documents contenant des données personnelles. Parallèlement, il paraît nécessaire,
dans le cadre de l’obligation de procéder à une information active fondée sur les
art. 180, al. 2, Cst.144 et 10 LOGA145 qui incombe aux autorités fédérales, d’autori-
ser ces dernières à publier des informations contenant des données personnelles dans
certains cas exceptionnels. Une base juridique claire est par exemple nécessaire pour
la publication de rapports relatifs à des enquêtes administratives contenant des
données personnelles.
La base légale nécessaire dans ces deux cas d’information spontanée des autorités
est créée sous la forme de l’art. 19, al. 1bis (nouveau), LPD. Celui-ci permet aussi
une coordination des besoins de la protection des données et de la transparence. Le
type de données pouvant être publiées sur la base des présentes dispositions doit être
déterminé cas par cas, après évaluation minutieuse des intérêts en présence. Cette
pesée des intérêts doit être opérée compte tenu de différents critères. La publication
ne doit pas être incompatible avec l’objectif en vue duquel les données ont été
procurées à l’origine (cf. art. 4, al. 3, LPD). L’information par les autorités peut,
dans certaines conditions du moins, être considérée comme étant compatible avec le
 
144
RS 101
145
RS 172.021

1874
principe de la LPD concernant la finalité du traitement, puisque l’obligation
d’informer est formellement prévue dans une loi. Il y a lieu en particulier d’exa-
miner si la personne concernée a fourni librement des données la concernant ou si
elle avait une obligation légale de le faire; il convient également de tenir compte de
la nature des données et des conséquences que leur accès pourrait avoir sur la
personne concernée. La disposition en question a été libellée compte tenu de ces
exigences. Il convient également de se référer au principe de la finalité du traitement
pour établir si les données personnelles à communiquer sont en rapport avec
l’accomplissement de tâches publiques. Cette exigence pour rendre des documents
accessibles selon la loi sur la transparence résulte du reste déjà de la définition du
«document officiel» (art. 5, al. 1, let. c).
2.5.2.2 
Publication sur Internet d’informations des autorités
contenant des données personnelles
(art. 19, al. 3bis [nouveau], LPD)
L’art. 19, al. 3bis (nouveau), LPD sert de base légale à la publication par les autorités
fédérales de données personnelles sur Internet à des fins d’information. Il y a toute-
fois lieu de tenir compte du principe de proportionnalité (art. 4, al. 2, LPD). On peut
en effet imaginer des cas où la publication de données personnelles sur Internet à
des fins d’information pourrait être disproportionnée (p. ex. lorsque le cercle de
personnes auxquelles l’information est destinée est restreint et très exactement défini
par avance). L’art. 19, al. 1bis, LPD, auquel se rattache l’al. 3bis, exige préalablement
une pesée des intérêts en présence. En outre, les informations qui contiennent des
données personnelles doivent être retirées du site en question ou effacées lorsque
l’intérêt public à leur publication s’est estompé au fil du temps.
2.5.2.3 
Coordination de la procédure
(art. 25bis [nouveau] LPD)
Le nouvel art. 25bis LPD qui doit être introduit dans la LPD, coordonne la LPD et le
projet au niveau de la procédure. Il prescrit que la procédure d’accès à des docu-
ments officiels contenant des données personnelles est régie par la loi sur la transpa-
rence. Pour des motifs d’économie de procédure, la personne concernée devra faire
valoir dans la procédure d’accès tant ses prétentions en matière de protection des
données que les droits de procédure que lui confère le projet.
2.5.3 
Référendum et entrée en vigueur (art. 23)
Le Conseil fédéral fixe l’entrée en vigueur de la loi sur la transparence.

1875
3 
Conséquences
3.1 
Pour la Confédération
L’introduction du principe de transparence a pour but principal de promouvoir la
transparence de l’administration, ce qui a pour effet d’améliorer la communication
et d’augmenter la confiance de la population dans ses autorités. Ces effets positifs
ne sont pas directement quantifiables. Ce qui est cependant certain, c’est qu’ils
rendront les mesures étatiques plus facilement acceptables et renforceront ainsi leur
efficacité.
3.1.1 
Répercussions financières et effets sur l’état
du personnel
Le coût de l’introduction du principe de transparence est très difficile à estimer avec
précision. Le problème est que le nombre exact des demandes d’accès présentées
aujourd’hui n’est pas connu; il est en outre pratiquement impossible de prévoir le
nombre des demandes supplémentaires auxquelles il faut s’attendre. Il est donc
difficile d’évaluer dans quelle mesure la charge de travail de l’administration s’en
trouvera augmentée, d’autant plus qu’il n’existe pas non plus de chiffres consolidés
quantifiant le travail que représentent les demandes de consultation de documents
officiels à l’heure actuelle (notamment dans le cadre de procédures administratives
ou de demandes de consultation au sens de l’art. 8 LPD146). Dans le contexte du
projet d’adaptation de la LPE147 au droit de l’EEE, il était prévu d’introduire le
principe de transparence dans le domaine de l’environnement. Conscient de la
difficulté, le Conseil fédéral s’était refusé à «évaluer précisément le surcroît de
travail qui en résultera» car il était, selon lui, «difficile d’estimer dans quelle mesure
le public fera usage de son droit d’accès»148. L’étude prospective149 menée pour
mieux cerner les répercussions de l’entrée en vigueur de la loi sur la transparence
n’a guère fourni plus d’informations à ce sujet. Si l’on se réfère aux pays étrangers
qui disposent de chiffres en la matière, on en conclut que la fourchette se situe entre
0,5 et 6,8 millions de francs au maximum150. Compte tenu d’autres calculs compa-
ratifs151, les frais supplémentaires devraient atteindre entre 4,5 et 5,5 millions de
francs.
Un nombre restreint de postes supplémentaires devra être créé à l’introduction du
principe de transparence: trois postes ou trois postes et demi pour le préposé, deux
postes pour la commission, y compris le secrétariat152. Quant au nombre restant de
postes dont on envisage la création à long terme, il sera déterminé par le surcroît de
 
146
RS 235.1
147
RS 814.01
148
FF 1992 V 131 ss
149
Etude prospective, op.cit.
150
Etude prospective, op.cit, p. 21 s. Cette estimation est fondée sur des chiffres fournis
par la Grande-Bretagne et le Canada.
151
En provenance des Etats-Unis et d’Australie.
152
On compte ici l’augmentation de la charge due au passage du temps partiel au plein
temps du président de l’actuelle Commission fédérale de la protection des données.
Relevons à ce propos que la Commission fédérale de la protection des données et de la
transparence sera intégrée au Tribunal fédéral administratif dont la création est prévue.

1876
travail effectif. Le fait est que ces postes supplémentaires se répartiront sur les sept
départements et la Chancellerie fédérale. Comme la répartition du travail supplé-
mentaire sur les différents services sera très inégale153, il n’est pas possible de four-
nir plus de précisions en la matière.
Les nouveaux postes ne seront donc pas créés en prévision de l’entrée en vigueur de
la loi, mais plus tard, une fois que l’administration aura fait ses premières expérien-
ces en matière de mise en œuvre du principe de transparence et que l’on pourra donc
mieux estimer le surcroît de travail qui en résulte. Il n’est en outre pas exclu que le
coût de la mise en œuvre de la loi sur la transparence puisse être au moins partielle-
ment couvert par compensation: il convient en effet de rappeler que la Confédéra-
tion a consacré 62,5 millions de francs à l’information active en l’an 2000154.
Des moyens d’organisation adéquats et diverses modalités de mise en œuvre
devraient néanmoins réduire au minimum le travail supplémentaire attendu. L’adap-
tation des sites Internet de l’administration devrait ainsi très vraisemblablement
conduire à une diminution rapide du nombre des demandes. Un aménagement adé-
quat des lieux et des horaires de consultation des documents, de même que la per-
ception d’émoluments pour les informations qui occasionnent un surcroît de travail
particulier, sont aussi de nature à décharger l’administration. L’acquisition d’une
certaine routine dans l’octroi de l’accès aux documents officiels permettra de ratio-
naliser le travail à moyen terme. La procédure et les formulaires doivent être stan-
dardisés. En tous les cas, le choix du mode de mise en œuvre de la loi aura une
influence déterminante sur les frais liés à son application. Comme l’administration
dispose de diverses possibilités d’action à cet égard, elle pourra donc prendre une
certaine influence sur le coût de mise en œuvre de la loi. Une partie des coûts sera
sans autre compensée avec les émoluments versés, étant donné que l’accès n’est en
principe pas gratuit. Pour fixer le montant de l’émolument, le surcroît de travail
devra être pris en compte. L’évaluation régulière prévue à l’art. 19 du projet sera
très précieuse de ce point de vue155. Dans un délai de trois ans après l’entrée en
vigueur du projet, un rapport devra en effet être présenté; ce document devra exami-
ner les coûts engendrés par l’introduction du principe de la transparence et proposer,
le cas échéant, les mesures nécessaires. Il est à noter enfin que le traitement des
demandes de renseignements fondées sur la LPD n’a posé aucun problème sur le
plan financier.
On estime aussi que la loi sur la transparence pourrait, à moyen terme, permettre à
l’administration de gagner en efficacité. Pour l’instant, il est cependant impossible
d’évaluer ne serait-ce qu’approximativement l’ampleur de ce gain. On pense qu’une
certaine rationalisation résultera de l’amélioration de la gestion des documents.
Il est à noter que les craintes souvent exprimées, selon lesquelles l’introduction du
principe de transparence représentera pour l’administration une charge extrêmement
lourde, ne paraissent guère fondées: si l’on analyse les expériences concrètes faites
par l’administration du canton de Berne, on constate que l’introduction du principe
de transparence n’a guère posé de problèmes; les citoyens n’ont en particulier pas
 
153
Etude prospective, op.cit., p. 19 ss.
154
Communiqué de presse de l’Administration fédérale des finances du 12 avril 2001.
155
Cf. aussi l’étude prospective, op.cit., p. 25 s.

1877
pris d’assaut les services administratifs156. Il en va de même en Suède157 et au Qué-
bec notamment, où l’administration publique n’est nullement gênée dans son acti-
vité par l’application de ce principe. Ces exemples montrent également que tous les
acteurs apprennent très vite; dès qu’il est clair que certaines informations ne sont pas
accessibles, on ne doit plus s’attendre à ce qu’un grand nombre de demandes soit
déposé.
Les moyens pour mettre en œuvre la loi sur la transparence ne sont pas encore
annoncés dans le plan financier 2004–2006.
3.1.2 
Impacts sur l’informatique
L’informatisation de l’administration est un élément important favorisant la mise en
œuvre du projet. Elle conduit à diminuer le surcroît de travail administratif en faci-
litant l’accès immédiat aux documents. La communication des documents sous
forme électronique doit donc être encouragée. Le Conseil fédéral y accordera une
attention particulière durant la phase d’exécution.
A long terme, on espère constituer un registre centralisé des documents officiels qui
puisse être mis à disposition tant sur Internet ainsi que sur le réseau informatique
interne. L’organisation et la coordination informatique nécessaires à cet effet se
traduiront toutefois par un travail énorme. A court terme, il paraît donc raisonnable
de privilégier des solutions décentralisées, laissant aux services le soin de publier
eux-mêmes sur Internet la liste des documents rendus accessibles. Après achèvement
du processus de standardisation des systèmes de gestion informatique des dossiers,
le registre central pourra être constitué sans trop de difficultés. Les coûts d’introduc-
tion ou de modernisation des systèmes électroniques d’enregistrement et de gestion
des documents ne sont pas directement imputables au projet. Les mesures qui sont à
l’origine de ces coûts résultent en effet déjà de la LAr158, de la LOGA159 et des
instructions du 13 juillet 1999 concernant la gestion des documents dans l’adminis-
tration fédérale du DFI160.
A court et à moyen termes, le soutien technique de l’informatique à la mise en
œuvre du principe de transparence devra être concentré sur un nombre limité de
mesures complexes. Il faudra ainsi créer un site Internet consacré à la transparence,
qui permettra, grâce à un système de recherche simple, de retrouver d’abord les sites
recherchés et finalement les documents souhaités. Les investissements nécessaires à
cet effet ne dépasseront pas 100 000 francs. L’entretien pourra être assuré au moyen
des structures existantes, par exemple par le secrétariat du Préposé fédéral à la
protection des données et à la transparence.
 
156
Nuspliger, K., Einleitung, in Staatskanzlei des Kantons Bern, 365 Tage Öffentlichkeits-
prinzip: eine Bilanz, 1996, p. 3; Farine-Hitz, A., Transparence de l’information
officielle: les impacts du principe de publicité dans le canton de Berne, travail de
mémoire IDHEAP, Berne, 1998.
157
Cottier, B., La publicité des documents administratifs, 1982, p. 142.
158
RS 152.1
159
RS 172.021
160
FF 1999 4988 ss

1878
3.2 
Répercussions sur l’économie
L’introduction du principe de transparence dans l’administration fédérale aura des
retombées positives sur l’économie suisse. L’accès facilité à une masse de connais-
sances supplémentaires nouvelles permettra aux différents acteurs économiques de
décider en meilleure connaissance de cause (p.ex. avant et pendant les procédures
législatives ou en rapport avec l’exécution de certaines tâches de la Confédération
qui touchent l’économie de près). Les PME, notamment, tireront profit d’une mise à
disposition des informations en provenance du secteur public, dans la mesure où cet
accès facilité leur permettra de mieux tirer parti de ce potentiel d’informations. Les
consommateurs bénéficieront eux aussi de cette application conséquente du principe
de transparence de l’administration.
L’exploitation des informations du secteur public par l’économie recèle probable-
ment un potentiel de marché considérable. La Commission européenne partage cet
avis et a l’intention de créer des conditions générales facilitant de telles utilisations
au niveau communautaire (cf. ch. 5.2.2). Les nouvelles facilités d’accès aux infor-
mations de l’administration profiteront notamment au secteur des techniques de la
communication et de l’information et plus précisément aux entreprises produisant
des contenus pour le réseau Internet ou pour la communication mobile (ce que l’on
appelle «l’industrie du contenu»). L’utilisation de documents officiels à des fins
commerciales est bien entendu soumise à certaines restrictions, notamment en ce qui
concerne les droits d’auteur161.
Le changement de culture d’entreprise que l’on espère susciter en poussant les
autorités à communiquer plus consciemment et de manière plus ouverte ainsi que
l’augmentation de l’efficacité de l’activité administrative que l’on attend accessoi-
rement de l’introduction du principe de transparence profiteront tout particulière-
ment à l’économie, notamment en contribuant à accroître ou du moins à maintenir
l’attrait de la Suisse en tant que place économique.
Inversement, il est très improbable que l’introduction du principe de transparence ait
des retombées néfastes sur l’économie. La protection des données personnelles
(selon l’art. 3, let. b, LPD, les données des personnes morales peuvent elles aussi
entrer dans cette catégorie), des secrets professionnels, des secrets d’entreprise, des
secrets de fabrication et des autres secrets spéciaux (comme le secret bancaire)
demeure garantie dans le cadre du projet (cf. commentaires des art. 4, 7, al. 1, let. g,
ainsi que de l’art. 9).
3.3 
Autres conséquences
Le rapport entre le projet et la législation sur la protection des données a déjà été
commenté de manière détaillée (cf. plus particulièrement les commentaires des
art. 9, 11 à 16, et 23).
Le projet n’aura pas d’effets particuliers sur les cantons et les communes.
 
161
Cf. p.ex. ordonnance du 21 décembre 1994 sur les émoluments de l’Office central fédéral
des imprimés et du matériel (RS 172.041.11).

1879
4 
Programme de la législature
Le projet a été annoncé comme objet des Grandes lignes dans le Rapport du 1er mars
2000 sur le Programme de la législature 1999–2003 (ch. 2.6 Institutions de
l’Etat)162.
5 
Aspects juridiques
5.1 
Constitutionnalité
Le projet se fonde sur la compétence de l’Assemblée fédérale de traiter les objets qui
relèvent de la compétence de la Confédération et qui ne ressortissent pas à une autre
autorité fédérale (art. 173, al. 2, Cst.163). L’art. 16, al. 3, Cst., qui garantit la liberté
d’information, ne renverse pas le principe du secret de l’administration au profit du
principe de transparence. Il prévoit simplement un standard minimal selon lequel
toute personne a le droit de se procurer des informations aux sources généralement
accessibles et de les diffuser. L’art. 180, al. 2, Cst. imposant au Conseil fédéral le
devoir de renseigner le public sur son activité en temps utile et de manière détaillée
dans la mesure où aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose, ne
renverse pas non plus le principe actuel du secret de l’activité administrative. Le
constituant n’a cependant pas interdit au législateur d’introduire un tel principe. Les
travaux préparatoires l’attestent: lors de la discussion devant le Conseil national des
variantes possibles dans le cadre de la mise à jour de la Constitution fédérale, le chef
du Département fédéral de justice et police d’alors avait clairement affirmé qu’il
voulait réaliser le principe de transparence au niveau législatif, une base constitu-
tionnelle ne s’avérant pas nécessaire164.
La Commission des institutions politiques du Conseil national avait proposé
d’introduire le principe de transparence pour les autorités fédérales dans l’avant-
projet du 2 juillet 1999 de l’arrêté fédéral sur les médias et les mesures à prendre
dans le domaine de la politique de la presse.
 
162
FF 2000 2168 et 2189
163
RS 101
164
«[D]as Öffentlichkeitsprinzip wollen wir auf Gesetzesstufe realisieren, weil keine
Verfassungsgrundlage nötig ist.» (BO 1998 N 2554, séance du 9 décembre 1998).

1880
5.2 
Relations avec le droit international public
et le droit communautaire
5.2.1 
Droit international public
Ni l’art. 10 CEDH165 ni l’art. 19, al. 2, du Pacte international relatif aux droits civils
et politiques (Pacte ONU II) 166 ne confèrent un droit d’accès à l’information des
autorités. La liberté d’information s’arrête aux sources généralement disponibles167.
La Cour européenne des droits de l’homme a reconnu qu’une obligation de l’Etat
d’autoriser l’accès à des informations que celui-ci détient ou l’obligation d’informer
ne pouvait découler de l’art. 8 CEDH que dans certaines circonstances particuliè-
res168. Le projet est dans tous les cas conforme à la CEDH et au Pacte ONU II, qui
n’offrent pas, par principe, une protection plus étendue.
L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a plaidé en faveur d’une ouver-
ture de l’administration dans une recommandation du 1er février 1979 (Recomman-
dation 854/1979), notamment en reconnaissant au public un droit d’accès aux
documents de l’administration. Le 12 février 2002, le Comité des ministres du
Conseil de l’Europe a adopté une nouvelle recommandation relative à l’accès aux
documents officiels (Recommandation [2002]2). Les principaux éléments de cette
recommandation sont les suivants:
–
les restrictions résultant de la Convention STE no 108 pour la protection des
personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère per-
sonnel169 sont réservées (art. II, al. 2);
–
garantie d’un accès généralisé aux informations des autorités, à l’exception
des documents qui ne sont pas terminés (art. III); le requérant n’a pas à
motiver sa demande (art. V, al. 1);
–
la décision d’accorder ou de refuser l’accès revient à l’autorité qui détient le
document (art. VI, al. 1);
–
l’accès est limité notamment pour protéger la sécurité publique, la sphère
privée et d’autres intérêts privés légitimes, la politique économique et
monétaire de même que le caractère confidentiel des décisions des autorités
 
165
RS 0.101
166
RS 0.103.2
167
Pour l’art. 10 CEDH, voir Mahon, P., L’information par les autorités, RDS II, 1999,
p. 272 ss; Barrelet, D., Droit de la communication, 1998, nº 336, p. 99; Vorbrodt
Stelzer, S., Informationsfreiheit und Informationszugang im öffentlichen Sektor: eine
Untersuchung anhand schweizerischer und europäischer Gerichtspraxis, 1995, p. 18 ss.
Voir également arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 19 février 1998,
Affaire Guerra et. al. contre Italie.
Pour le Pacte ONU II, voir Mahon, P., L’information par les autorités, RDS II, 1999,
p. 272 s; Vorbrodt Stelzer, S., Informationsfreiheit und Informationszugang im
öffentlichen Sektor: eine Untersuchung anhand schweizerischer und europäischer
Gerichtspraxis, 1995, p. 17.
168
Voir l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 19 février 1998, Affaire
Guerra et. al. contre Italie (commenté in Mahon, P., L’information par les autorités,
RDS II, 1999, p. 287). Voir également les arrêts Leander c/Suède du 26 mars 1987 et
Gaskin c/Royaume-Uni et Irlande du 7 juillet 1989.
169
RS 0.235.1

1881
qui sont encore en préparation. Cette limitation ne s’applique pas si un inté-
rêt public prépondérant s’y oppose (art. IV);
–
les requérants ont le droit d’obtenir une copie (art. VII, al. 1);
–
ils ont aussi accès à la procédure de vérification d’une décision refusant
l’accès menée devant un tribunal ou une autorité indépendante (art. IX);
–
mesures complémentaires: information du public sur le droit d’accès; for-
mation spécifique du personnel des administrations (art. X).
Le projet correspond à ces recommandations dans la plupart des points essentiels.
En matière de protection de l’environnement, la convention de la Commission
Economique pour l’Europe des Nations Unies (CEE/ONU) sur l’accès à l’infor-
mation, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en
matière d’environnement (convention d’Aarhus) a été signée par la Suisse le 25 juin
1998, mais n’a pas encore été ratifiée. Elle confère un droit à l’information en
matière d’environnement aux personnes physiques ou morales, abstraction faite de
leur nationalité ou domicile et indépendamment de toute preuve d’un intérêt justifié.
La requête d’information peut être refusée si la protection d’intérêts tels que la
sécurité nationale, la confidentialité des données personnelles, commerciales ou
industrielles est prépondérante. Les motifs de refus doivent être communiqués à
l’auteur de la requête. Les dispositions spécifiques sont l’objet d’une réglementation
spéciale dans le cadre de la législation fédérale sur la protection de l’environnement
qui est en cours d’élaboration.
Il existe également une recommandation du Conseil de l’OCDE sur l’information
environnementale adoptée le 3 avril 1998 qui reprend un bon nombre d’éléments de
la convention d’Aarhus.
5.2.2 
Droit communautaire
Avec l’entrée en vigueur du Traité d’Amsterdam, le droit d’accès aux documents des
organes de l’Union européenne est désormais garanti au niveau des traités constitu-
tifs des Communautés. L’art. 255 du traité CE prévoit ainsi que tout citoyen de
l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un
Etat membre a un droit d’accès aux documents du Parlement européen, du Conseil
et de la Commission. En application de ces dispositions, le Parlement et le Conseil
ont, le 30 mai 2001, adopté le Règlement (CE) 1049/2001 relatif à l’accès du public
aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission170. Ce
règlement vient remplacer les Règlements du Conseil (93/731 CE) et de la Commis-
sion (94/90 CE) qui régissaient l’accès aux documents de ces organes jusqu’à pré-
sent. Le Règlement 1049/2001 unifie les règles d’accès aux documents de tous les
organes de l’Union européenne. Pour les Etats membres, sa validité n’est cependant
qu’indirecte: lorsque l’administration d’un Etat membre reçoit une demande d’accès
à des documents de l’UE, elle doit consulter les organes de l’UE avant d’autoriser
l’accès s’il n’est pas établi d’emblée que le document en question est soit accessible,
soit secret. Dans le préambule du Règlement, les Etats membres sont par ailleurs
invités à adapter leur droit national à la législation de l’Union européenne en ce qui
 
170
JO CE L 145 du 30.5.2001, 43 à 48.

1882
concerne l’accès aux documents de l’Union européenne et, plus particulièrement, à
respecter les prescriptions des organes de l’UE relatives à la classification des
documents officiels et à leur sécurité (art. 5 du Règlement 1049/2001 et ch. 15 du
préambule). La procédure d’accès aux documents prévue par le Règlement est très
largement conforme aux solutions en vigueur dans les Etats examinés plus haut
(ch. 1.1.1.3) de même qu’au projet. En vertu de ces dispositions, les organes sont
notamment tenus de créer des registres devant faire état de (presque) tous les docu-
ments, accessibles ou non. Lorsqu’un document n’est secret qu’en partie, le reste
doit être rendu accessible (accès partiel). Les décisions refusant l’accès peuvent être
contestées devant le Médiateur de l’Union européenne ou la CEJ. L’instance de
recours doit trancher l’affaire dans les quinze jours.
Il est à noter que la Commission européenne a élaboré un projet de directive du
5 juin 2002 concernant la réutilisation de documents du secteur public ou leur
exploitation à des fins commerciales. Ce projet contient des dispositions de principe
relatives à la mise à disposition de documents officiels (si possible sous forme élec-
tronique et dans le format souhaité), aux émoluments perçus pour ce service (tarifs
conçus en fonction des frais, transparence de la structure des émoluments) et à
l’égalité de traitement de tous les demandeurs (non-discrimination, interdiction de
conventions d’exclusivité). Cette directive devrait permettre d’éliminer les distor-
sions de la concurrence ainsi que les différences et flottements juridiques subsistant
dans le domaine de l’utilisation des informations du secteur public et de promouvoir
ainsi la production de contenus numériques.
5.3 
Forme de l’acte à adopter
Les dispositions fondamentales relatives à l’organisation et à la procédure des auto-
rités fédérales doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale (art. 164, al. 1,
let. g, Cst.171). Comme l’introduction du principe de transparence dans l’adminis-
tration vient renverser la pratique actuelle, fondée sur le principe du secret, la forme
de la loi au sens formel s’impose 172.
5.4 
Délégation du droit de légiférer
En complément de celles qui sont énumérées dans la loi sur la transparence, le
Conseil fédéral peut prévoir d’autres exceptions pour les unités de l’administration
fédérale décentralisée, ainsi que pour les personnes et organismes extérieurs à
 
171
RS 101
172
Dans le même sens, voir Mahon, P., L’information par les autorités, RDS II, 1999,
p. 340 ss (342); Kölz, A./ Häner, I., Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 2e éd., 1998, n° 145, p. 51; Ehrenzeller, B., Öffentlichkeit der öffentlichen
Verwaltung? Recht, Staat und Politik am Ende des zweiten Jahrtausends: Festschrift
zum 60. Geburtstag von Bundesrat Arnold Koller, 1993, p. 46 ss; Moor, P., Droit
administratif, vol. II, 1991, ch. 2.2.5.7, p. 169 (laisse la question ouverte, tout en laissant
entendre la nécessité d’une intervention du législateur); Müller, J. P., in: Aubert, J.-F. et
al., Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, vol. II, chapitre
consacré à la liberté d’information, 1986, n° 53; Poncet, C., La liberté d’information du
journaliste: un droit fondamental? Etude de droits suisse et comparé, in: Revue
internationale de droit comparé, 1980, p. 731 ss (756).

1883
l’administration fédérale, si l’accomplissement des tâches qui leur ont été déléguées
l’exige, si leur capacité de concurrence est atteinte ou si les tâches qui leur ont été
déléguées sont d’importance mineure (art. 2, al. 3).
Selon l’art. 10, al. 2, du projet, le Conseil fédéral peut prévoir une procédure spé-
ciale pour l’accès à des documents officiels de représentations suisses à l’étranger et
de missions auprès d’organisations internationales.
D’après l’art. 10, al. 4, du projet, le Conseil fédéral règle les modalités de procédure
d’accès. Il doit tenir compte des besoins particuliers des médias. De plus, il peut
prévoir des modalités spéciales lorsqu’un grand nombre de demandes porte sur les
mêmes documents et fixer des délais de traitement plus longs pour les demandes qui
nécessitent un surcroît important de travail.
Selon l’art. 17, al. 4, du projet, le Conseil fédéral fixe les détails et le tarif des émo-
luments d’accès aux documents officiels. En vertu de cette même disposition, les
demandes donnant lieu à peu de travail sont exemptes d’émoluments.
Le Conseil fédéral a aussi la compétence d’édicter des dispositions relatives à la
gestion des documents officiels, à l’information sur ces documents ainsi qu’à leur
publication (art. 21).

1884
Table des matières
Condensé
1808
1 Partie générale
1809
1.1 Point de la situation
1809
1.1.1 Pratique actuelle en matière d’accès à l’information
1809
1.1.1.1 Au niveau fédéral
1809
1.1.1.2 Au niveau cantonal
1811
1.1.1.3 Au niveau international
1812
1.1.1.3.1 Introduction
1812
1.1.1.3.2 Suède
1813
1.1.1.3.3 Etats-Unis d’Amérique
1813
1.1.1.3.4 France
1814
1.1.1.3.5 Belgique
1815
1.1.1.3.6 Canada
1815
1.1.2 Création d’une loi sur la transparence: arguments pour et contre
1816
1.1.2.1 Arguments pour l’introduction du principe de transpa-
rence
1816
1.1.2.2 Arguments contre l’introduction du principe de transpa-
rence
1818
1.1.3 Grandes lignes du projet de loi sur la transparence
1819
1.1.3.1 Objectifs
1819
1.1.3.2 Aspects essentiels du projet
1819
1.1.3.3 Rapport avec d’autres actes législatifs de la Confédération
1821
1.2 Résultats de la phase préliminaire
1823
1.2.1 Travaux préparatoires sur le plan fédéral
1823
1.2.2 Procédure de consultation
1824
1.2.3 Principales modifications par rapport à l’avant-projet
1825
1.3 Mise en œuvre de la loi: prévisions
1826
1.4 Classement des interventions parlementaires
1827
2 Partie spéciale
1827
2.1 But et champ d’application
1827
2.1.1 But (art. 1)
1827
2.1.2 Champ d’application à raison des personnes (art. 2)
1828
2.1.2.1 Administration fédérale, autres organismes et personnes
(art. 2, al. 1)
1828
2.1.2.2 Exceptions (art. 2, al. 2 et 3)
1830
2.1.3 Champ d’application à raison de la matière (art. 3)
1832
2.1.4 Réserve de dispositions spéciales (art. 4)
1832
2.1.5 Documents officiels (art. 5)
1833
2.1.5.1 Documents officiels en général (art. 5, al. 1 et 2)
1833
2.1.5.1.1 Introduction
1833
2.1.5.1.2 Notion de document (art. 5, al. 1, let. a)
1834
2.1.5.1.3 Information «détenue par une autorité»
(art. 5, al. 1, let. b)
1835

1885
2.1.5.1.4 Information «concernant l’accomplissement
d’une tâche publique» (art. 5, al. 1, let. c)
1836
2.1.5.1.5 Documents virtuels (art. 4, al. 2)
1838
2.1.5.2 Documents non officiels (art. 5, al. 3)
1839
2.1.5.2.1 Documents commercialisés par une autorité
(art. 5, al. 3 let. a)
1839
2.1.5.2.2 Documents inachevés (art. 5, al. 3, let. b)
1840
2.1.5.2.3 Documents destinés à l’usage personnel
(art. 5, al. 3, let. c)
1842
2.1.5.3 Régime juridique des informations échappant à la loi sur
la transparence
1843
2.2 Droit d’accès aux documents officiels
1843
2.2.1 Principe de transparence (art. 6)
1843
2.2.1.1 Droit d’accès (art. 6, al. 1)
1843
2.2.1.2 Consultation des documents officiels (art. 6, al. 2)
1844
2.2.2 Exceptions au droit d’accès (art. 7)
1846
2.2.2.1 Mécanisme permettant de limiter, de différer ou de
refuser le droit d’accès (art. 7, al. 1)
1846
2.2.2.1.1 Atteinte notable à la libre formation de
l’opinion et de la volonté d’une autorité
(art. 7, al. 1, let. a)
1848
2.2.2.1.2 Entrave considérable à l’exécution de mesures
concrètes d’une autorité conformément à son
objectif (art. 7, al. 1, let. b)
1850
2.2.2.1.3 Mise en danger de la sûreté intérieure ou exté-
rieure de la Suisse (art. 7, al. 1, let. c)
1851
2.2.2.1.4 Mise en péril des intérêts de la politique exté-
rieure et des relations internationales de la Suisse
 (art. 7, al. 2, let. d)
1851
2.2.2.1.5 Mise en péril des relations confédérales
(art. 7, al. 1, let. e)
1852
2.2.2.1.6 Mise en danger des intérêts de la politique
économique ou monétaire nationale (art. 7,
al. 1, let. f)
1852
2.2.2.1.7 Mise en péril de secrets professionnels, de
secrets d’affaires ou de secrets de fabrication
(art. 7, al. 1, let. g)
1853
2.2.2.1.8 Divulgation d’informations fournies librement
par un tiers à une autorité, qui a garanti le
secret (art. 7, al. 1, let. h)
1853
2.2.2.2 Atteinte à la sphère privée (art. 7, al. 2)
1854
2.2.3 Cas particuliers (art. 8)
1854
2.2.3.1 Procédures de co-rapport et de consultation des offices
(art. 8, al. 1)
1855
2.2.3.1.1 Documents officiels relatifs à une procédure
de co-rapport (art. 8, al. 1, let. a)
1855

1886
2.2.3.1.2 Documents officiels relatifs à une procédure
de consultation des offices (art. 8, al. 1, let. b,
et al. 2)
1856
2.2.3.2 Documents officiels contenant des informations sur les
positions prises dans des négociations en cours ou futures
(art. 8, al. 3)
1856
2.2.3.3 Documents inconditionnellement accessibles: rapports
évaluant les prestations de l’administration fédérale et
l’efficacité des mesures prises (art. 8, al. 4)
1857
2.2.3.4 Accès aux documents officiels contenant des données
personnelles (art. 9, 11 et 12, al. 3)
1857
2.2.3.5 Demandes abusives
1858
2.3 Procédure d’accès aux documents officiels
1859
2.3.1 Introduction: aperçu de la procédure
1859
2.3.1.1 Procédure de demande d’accès et procédure de médiation
1859
2.3.1.2 Procédure de décision et procédure de recours
1859
2.3.2 Demande d’accès (art. 10)
1860
2.3.2.1 Généralités (art. 10, al. 1 et 3)
1860
2.3.2.2 Réglementation des modalités de procédure par le
Conseil fédéral (art. 10, al. 4)
1861
2.3.2.2.1 Besoins particuliers des médias (art. 10,
al. 4, let. a)
1861
2.3.2.2.2 Grand nombre de demandes et demandes
nécessitant un surcroît important de travail
(art. 10, al. 4, let. b et c)
1862
2.3.3 Consultation de la personne concernée (art. 11)
1863
2.3.4 Prise de position de l’autorité (art. 12)
1863
2.3.5 Médiation (art. 13)
1864
2.3.6 Recommandation (art. 14)
1865
2.3.7 Décision (art. 15)
1866
2.3.8 Recours (art. 16)
1866
2.3.8.1 Commission fédérale de la protection des données et
de la transparence
1866
2.3.8.2 Procédure de recours
1867
2.3.9 Emoluments (art. 17)
1867
2.3.9.1 Caractère onéreux de la procédure (art. 17, al. 1 et 2)
1867
2.3.9.2 Montant de l’émolument (art. 17, al. 3)
1868
2.3.9.3 Tarif et perception des émoluments pour la remise
d’imprimés ou de supports d’information similaires
(art. 17, al. 4 et 5)
1869
2.4 Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence
1869
2.4.1 Attribution de la fonction
1869
2.4.2 Tâches (art. 18)
1870
2.4.3 Evaluation (art. 19)
1871
2.4.4 Droit d’obtenir des renseignements et de consulter les
documents (art. 20)
1872

1887
2.5 Dispositions finales
1872
2.5.1 Exécution (art. 21)
1872
2.5.2 Modifications de lois fédérales (art. 22)
1873
2.5.2.1 Accès aux documents officiels contenant des données
personnelles (art. 19, al. 1bis [nouveau], LPD)
1873
2.5.2.2 Publication sur Internet d’informations des autorités
contenant des données personnelles (art. 19, al. 3bis
[nouveau], LPD)
1874
2.5.2.3 Coordination de la procédure (art. 25bis [nouveau] LPD)
1874
2.5.3 Référendum et entrée en vigueur (art. 23)
1874
3 Conséquences
1875
3.1 Pour la Confédération
1875
3.1.1 Répercussions financières et effets sur l’état du personnel
1875
3.1.2 Impacts sur l’informatique
1877
3.2 Répercussions sur l’économie
1878
3.3 Autres conséquences
1878
4 Programme de la législature
1879
5 Aspects juridiques
1879
5.1 Constitutionnalité
1879
5.2 Relations avec le droit international public et le droit communautaire
1880
5.2.1 Droit international public
1880
5.2.2 Droit communautaire
1881
5.3 Forme de l’acte à adopter
1882
5.4 Délégation du droit de légiférer
1882
Loi fédérale sur la transparence de l’administration (Projet)
1888

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif à la loi fédérale sur la transparence de l'administration (Loi sur la
transparence, LTrans)
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2003
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
09
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
03.013
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
11.03.2003
Date
Data
Seite
1807-1887
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10 127 080
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