ch_vb · ad 95.067 · 1996-10-07 · de


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Problèmes relatifs à l'organisation et à la conduite
de la Caisse fédérale de pensions (CFP) et rôle
du Département fédéral des finances en relation
avec la CFP
Avis du Conseil fédéral sur le rapport de la Commission d'enquête
parlementaire (CEP)
du 13 novembre 1996
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous nous prononçons ci-après sur le rapport du 7 octobre 1996 et les proposi-
tions de la Commission d'enquête parlementaire.
13 novembre 1996 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Delamuraz
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1996 - 752 
103

Avis
I 
Appréciation générale du travail et du rapport de
la CEP CFP
Le Conseil fédéral rend hommage à la Commission d'enquête parlementaire
chargée de l'examen de la Caisse fédérale de pensions (commission; CEP CFP)
pour l'impressionnant travail fourni. La partie du rapport consacrée à l'analyse de
la situation est particulièrement convaincante et représente une base de travail
précieuse pour résoudre les problèmes de la Caisse fédérale de pensions (CFP).
Conjointement aux recommandations concrètes concernant les domaines «sys-
tèmes informatiques», «finances» et «conduite et organisation», les constatations
faites par la commission représentent une aide réelle dont l'administration devra
tirer parti pour assainir rapidement la situation et mettre progressivement en
œuvre des solutions sérieuses pour l'avenir.
Le Conseil fédéral sait gré à la commission d'avoir intégré dans son rapport un
chapitre à l'intention des membres et des bénéficiaires de rentes de la CFP.
Celui-ci explique de manière objective, claire et précise aux assurés que leur
prévoyance professionnelle n'est pas menacée et qu'il n'est dès lors pas nécessaire
de s'adresser à la CFP pour de simples éclaircissements.
Enfin, le Conseil fédéral relève avec satisfaction que la collaboration avec la
commission a été très constructive tout au long de l'enquête. Cette collaboration
montre que la CEP CFP souhaitait sincèrement que des progrès soient réalisés.
En ce qui concerne l'appréciation des faits et les conclusions, le Conseil fédéral ne
peut toutefois se rallier entièrement aux thèses de la commission. Ainsi, à son avis,
les faits incriminés et les constatations faites par la CEP CFP ne justifient pas
certaines des mesures qu'elle propose et qui visent à renforcer la haute surveil-
lance du Parlement. Le Conseil fédéral admet en revanche qu'il doit examiner
sérieusement quelques problèmes inhérents au système, qui compliquent la
surveillance que le collège gouvernemental doit exercer sur les chefs de départe-
ment. Par contre, il ne partage pas l'avis de la CEP CFP selon lequel le système
collégial en tant que tel n'a pas fonctionné. Il ne faut en effet pas perdre de vue
que le cas de la Caisse fédérale d'assurance (CFA), et en particulier de la Caisse
fédérale de pensions (CFP), est unique en son genre et ne pourrait se reproduire.
La CFA et la CFP illustrent parfaitement l'erreur qui consiste à concentrer les
tâches de contrôle et de surveillance entre les mains d'un seul et unique
responsable soumis à des conditions de subordination inconciliables sur les plans
hiérarchique et fonctionnel. La réorganisation de ces tâches s'impose par
conséquent. A cet égard, le Conseil fédéral abonde dans le sens de la commission.
II estime en revanche qu'il n'est pas indispensable de procéder ponctuellement à
une réorganisation anticipée des rapports entre le Parlement et le Gouvernement.
Il s'oppose notamment aux propositions de la commission qui pourraient porter
atteinte à la séparation des pouvoirs et diluer ainsi les responsabilités. Le
Parlement n'y trouverait d'ailleurs pas non plus son compte. En effet, chaque fois
qu'il empiéterait sur les compétences du Conseil fédéral, il assumerait également
104

une part des responsabilités du pouvoir exécutif, perdant ainsi toute crédibilité en
tant qu'autorité de contrôle indépendante.
S'agissant de l'attribution des responsabilités, le Conseil fédéral reconnaît rétro-
spectivement avoir réagi trop tard et trop mollement et ne pas avoir suffisamment
aidé le chef du département concerné à résoudre les problèmes. Il admet en outre
qu'au niveau de l'office et du département, des erreurs d'appréciation et de
gestion gravissimes pour la caisse ont été commises. Il estime cependant que la
question de la démission du chef du Département fédéral des finances (DFF) de
l'époque est déplacée. En effet, les erreurs doivent être remises dans la perspec-
tive de l'ensemble du travail du chef de département. Or, le conseiller fédéral Otto
Stich a montré sa détermination à résoudre les problèmes de la CFP.
Enfin, le Conseil fédéral relève que son avis ne saurait être considéré comme
exhaustif et qu'il se contente en substance de commenter les déclarations et les
propositions de la commission, importantes sur le plan politique.
2 
Résultats des enquêtes des sections de la CEP CFP
Les trois sections de la CEP CFP chargées de l'examen des domaines «systèmes
informatiques», «finances» et «conduite et organisation» ont procédé à une
analyse détaillée et ont examiné de manière approfondie les questions faisant
l'objet de l'enquête. Le résultat de leur travail est une description complète et
réaliste des différents problèmes auxquels la CFP est confrontée depuis des
années. Il a été démontré de manière convaincante que les difficultés ont des
causes multiples qui ne sauraient être réduites aux faiblesses d'un programme
informatique. La commission a été en mesure de déterminer l'origine et les
corrélations d'un grand nombre de problèmes. Les chances d'élaborer des
mesures efficaces en sont d'autant meilleures, même si la mise en œuvre est
encore lointaine.
Le Conseil fédéral ne peut pas analyser tous les résultats de l'enquête dans le
détail. Il lui semble cependant nécessaire de s'exprimer sur deux faits touchant la
jConfédération et soulignés par les sections «systèmes informatiques» et «fi-
nances».
Tout d'abord, la commission constate que, la question du matériel mise à part,
l'administration fédérale n'a pas de culture informatique et manque d'une
conception globale malgré la création d'un Office fédéral de l'informatique (OFI)
chargé de tâches interdépartementales. Par conséquent, la commission re-
commande notamment d'élaborer de toute urgence une stratégie fédérale, de
repenser, dans ce cadre, l'avenir de l'OFI et de la Conférence informatique de la
Confédération et de mettre en place un contrôle de gestion et un système
d'assurance de la qualité efficaces dans le domaine de l'informatique.
A cet égard, le Conseil fédéral relève que les tâches et l'organisation de l'OFI sont
actuellement passées au crible dans le cadre de la réforme de l'administration
«RG 93». Un groupe d'étude chargé des «infrastructures internes» doit détermi-
ner les réformes nécessaires et élaborer des propositions concrètes dans le
domaine de l'informatique. Partant d'une conception supradépartementale de
l'informatique, ce groupe cherche avant tout les moyens d'améliorer les procé-
105

dures et les structures dans ce domaine et d'engager les ressources de manière
optimale. Dans ce contexte, il s'agit de mettre en balance les avantages et les
désavantages des solutions fondées sur la centralisation et celles qui prônent la
décentralisation. Concrètement, il importe de coordonner plus efficacement les
projets informatiques, de redéfinir les compétences, d'éliminer les redondances,
de réduire les interfaces et d'imposer des standards. Les premiers résultats sont
attendus pour la fin de l'année en cours.
La commission consacre une place relativement importante à la question de
l'ampleur des dommages financiers subis par la CFP, par la Confédération, ou par
les assurés. Bien qu'il se soit révélé impossible de chiffrer exactement les
dommages, à cause du manque de données et de l'état déplorable de la
comptabilité de la caisse, la commission est persuadée qu'ils sont importants. Elle
attend donc que l'on dresse la liste de tous les dommages rencontrés lors de la
mise à jour systématique des dossiers, afin de permettre l'évaluation des pertes
subies. Le Conseil fédéral estime que cette requête est justifiée et il en tiendra
compte de manière appropriée. Il juge en outre important que les erreurs de
calcul concernant les prestations de la caisse soient corrigées lors de l'examen et
de la mise à jour des dossiers des assurés et que la Confédération réponde des
prestations garanties vis-à-vis des membres de la caisse. En ce qui concerne les
montants que la Confédération a dépensés pour la CFP en honoraires, expertises
et logiciels de remplacement entre 1989 et 1995, que la commission classe sous
«dommages du point de vue administratif», le Conseil fédéral objecte que la
Confédération aurait de toute façon dû supporter une partie de ces frais, même si
la CFP avait fonctionné. Il en va de même pour ce qui est de l'évolution des
effectifs de la CFP qui ont augmenté progressivement depuis 1988 puis brusque-
ment entre 1993 et 1996. Comme la commission l'explique elle-même dans le
résumé qui précède son rapport, la CFP a manqué de personnel durant des années
et de manière constante jusqu'en 1994; un certain retard devait donc être comblé
dans ce domaine, indépendamment des problèmes de la caisse. Toutefois, dès
qu'une solution durable commencera à se dessiner, il importera d'optimiser la
structure organisationnelle de la CFP. On verra alors si une réduction des effectifs
du personnel peut être envisagée.
3 
Rôle du Conseil fédéral et du Parlement
La commission reproche au Conseil fédéral d'avoir manqué à son devoir de haute
surveillance sur l'administration fédérale en général, ainsi que sur le DFF et la
CFA en particulier. Elle reproche aussi au DFF, en sa qualité d'autorité de
surveillance de la CFP, d'avoir failli à sa tâche au sens de la loi sur la prévoyance
professionnelle (LPP).
La chronologie des événements relatée dans le rapport de la commission montre
que la Commission de gestion du Conseil des Etats et la Délégation des finances
se sont penchées régulièrement sur la CFA dès 1987. Elles en savaient au moins
autant que le Conseil fédéral sur la situation effective de la caisse. La CEP CFP
estime également que le Parlement a exercé son mandat de haute surveillance très
activement durant des années. Elle confirme aux commissions parlementaires de
contrôle qu'elles ont rempli leur mandat de manière satisfaisante. Le Conseil
106

fédéral partage cet avis. Il n'en reste pas moins que les problèmes n'ont pas été
résolus. On peut en déduire que leur cause n'est pas le manque de surveillance
mais plutôt des erreurs de conduite commises surtout à l'échelon de la CFA et du
DFF et aussi dans une certaine mesure au niveau du Conseil fédéral. Des
instruments de contrôle parlementaires plus nombreux n'auraient rien changé à
l'affaire.
Rétrospectivement, le Conseil fédéral admet qu'il aurait dû inciter le chef du DFF
à prendre des mesures plus tôt qu'il ne l'a fait et qu'il aurait dû le soutenir plus
activement dans la recherche d'une solution. Compte tenu des signaux provenant
du Parlement et de l'opinion publique, il a réagi trop tard et trop timidement.
Le Conseil fédéral a été à l'évidence conforté dans son attitude attentiste par les
assurances réitérées du chef du DFF selon lesquelles la solution du problème
exigeait en premier lieu du temps, afin que les mesures mises en œuvre
commencent à produire leurs effets. En cela, l'attitude du Conseil fédéral ne
diffère guère de celle du Parlement chargé d'exercer la haute surveillance. L'un et
l'autre se sont en effet longtemps nourris d'espoir. L'attitude passive du Conseil
fédéral a en outre été renforcée par des rapports d'experts qui, au printemps 1995,
présentaient encore la situation sous un angle relativement optimiste, estimant
que les chances de résoudre les problèmes en suspens restaient intactes dans le
cadre d'une nouvelle planification. Les entreprises de renommée mondiale
mandatées se croyaient tout à fait capables de venir à bout de leur tâche difficile,
notamment dans le domaine informatique.
Malgré cette lueur d'espoir, le Conseil fédéral a enjoint au chef du DFF, lors de la
nomination de l'actuelle directrice de la CFA, de recourir à un préposé aux
affaires de la CFA. Ce dernier a été chargé de présenter au chef du DFF un
rapport semestriel destiné au Conseil fédéral ainsi qu'au Parlement. En décembre
1994, le Conseil fédéral avait déjà formellement chargé le chef du DFF de confier
à un groupe d'experts l'examen des problèmes que la CFA connaît depuis des
années.
Selon le Conseil fédéral, ces deux mesures sont des interventions directes dans la
sphère de compétence d'un membre du collège. Les faiblesse internes dont
souffre le système collégial selon la description de la CEP CFP n'ont en fin de
compte pas empêché le Conseil fédéral d'assumer ses responsabilités en matière
de conduite.
4 
Contrôle administratif exercé par le collège gouvernemental
41 
Remarque liminaire
La CEP CFP formule toute une série de reproches à l'adresse du système
gouvernemental suisse en général et du principe de la collégialité en particulier.
Certes, elle relativise cette critique par endroits et ne reprend pas l'appréciation
négative du principe de la collégialité dans ses conclusions. Toutefois, la critique
fondamentale adressée par la commission au Conseil fédéral en tant qu'organe
appelle quelques considérations concernant les contrôles effectués au sein du
collège et par le collège.
107

42 
La surveillance du Conseil fédéral en général
Dans le cadre des discussions entourant la réforme du gouvernement, la capacité
de contrôle n'a pas fait jusqu'ici l'objet de critiques particulières. Il importe de ne
pas conclure hâtivement du cas de la CFP que le système collégial est incapable de
fonctionner. Ce cas particulier, non représentatif, ne saurait prouver que l'en-
semble du système ne fonctionne pas. Le Conseil fédéral exerce surtout sa
surveillance sur les cadres les plus élevés de l'administration et sur les situations
les plus délicates. Les instruments de contrôle de gestion proprement dits doivent
être créés à l'échelon des départements. Le Conseil fédéral doit quant à lui
garantir que le contrôle de gestion des départements fonctionne. Il doit par
ailleurs se réserver la possibilité, le cas échéant, d'intervenir directement dans un
département. En ce qui le concerne, le Conseil fédéral peut donc se limiter à
surveiller le fonctionnement du système de contrôle permanent. En quelque sorte,
il surveille le système de surveillance.
Cela ne remet nullement en question les tâches de surveillance au sens de l'article
1.02, chiffre 15, de la constitution. Leur exécution concrète est toutefois confiée
par le législateur au président et au chancelier de la Confédération, pour autant
que les départements ne soient pas compétents.
De nouveaux instruments de contrôle de gestion sont en cours d'élaboration dans
de nombreux départements et le Conseil fédéral devra approfondir cette question
dans le cadre de la réforme de l'administration.
En outre, les moyens qu'il faudrait engager pour institutionnaliser le contrôle
exercé par le Conseil fédéral en tant que collège seraient disproportionnés et leurs
effets peu souhaitables. Il ne faut pas non plus oublier qu'un contrôle exagéré peut
en fin de compte paralyser une organisation. L'erreur est humaine et introduire de
nouveaux mécanismes de contrôle à chaque erreur n'est pas forcément la solution.
Lorsqu'une organisation doit fournir des prestations supérieures à la moyenne,
elle doit également développer une stratégie de gestion des erreurs. Un mode
d'action fondé sur la méfiance ne peut donner de bons résultats.
43 
Le Conseil fédéral en tant qu'autorité collégiale
Le principe de la collégialité helvétique se caractérise par la gestion collective des
affaires. Contrairement à un exécutif subordonné à un chef, notre gouvernement
agit collégialement, aucun de ses membres n'est investi de compétences supé-
rieures à celles de ses collègues alors qu'un exécutif traditionnel est subordonné à
un chef qui dispose des instruments juridiques nécessaires à l'exercice de sa
fonction.
Un collège gouvernemental tel que le nôtre travaille selon ses propres règles.
Comme aucun chef ne peut prendre de décision lorsque les avis divergent, la
discussion doit se poursuivre jusqu'à ce que l'on arrive à un consensus ou au moins
à une majorité indiscutable. Si les décisions étaient toujours prises à la majorité
des voix, l'ambiance au sein du collège s'en ressentirait. Il va de soi que si un tel
système a des avantages, il présente aussi des inconvénients. On peut cependant
affirmer à juste titre que notre gouvernement collégial a fait ses preuves au niveau
108

fédéral et cantonal et qu'il n'est certainement pas moins bon que d'autres modèles
gouvernementaux.
44 
Avantages du système collégial
En premier lieu, le système collégial restreint les pouvoirs et diminue les risques
d'abus: aucun membre du collège ne peut s'arroger et exercer seul le pouvoir.
Le principe de la collégialité, en outre, tient compte d'un élément fondamental de
notre démocratie: la proportionnalité. Le Conseil fédéral est représentatif des
principaux groupes politiques et linguistiques du pays. Le système collégial est
donc particulièrement adapté à la recherche du compromis essentiel à l'unité
nationale. Cette dimension est capitale pour un pays composite comme le nôtre.
Enfin, le système collégial convient parfaitement à la réalisation d'une tâche qui
ne cesse de gagner en importance: la coordination. Autre avantage et non des
moindres: il assure la durée et la continuité car les membres du collège ne quittent
jamais le gouvernement en même temps.
45 
Risques inhérents au régime collégial
On ne saurait contester que le système collégial comporte également des risques.
Il requiert de chaque membre la volonté manifeste de défendre les décisions
arrêtées par le collège, même si lui-même soutient un point de vue différent. Cela
ne va pas toujours de soi. On ne peut en outre exclure qu'un membre soit tenté de
ne pas intervenir dans les affaires des autres pour préserver sa propre liberté
d'action. Les liens personnels, qui sont un élément clé du système, peuvent aussi
dissuader certains d'agir avec la fermeté nécessaire.
Dans un gouvernement fondé sur la concertation, les membres doivent composer
avec des convictions politiques parfois fort divergentes pour aboutir à des
solutions soutenues par la majorité. Tant les points de vue que les moyens d'action
proposés sont nombreux, d'où la difficulté de prendre des décisions.
46 
Bilan
En dépit des risques du système collégial, les aspects positifs l'emportent. La
question réside essentiellement dans la surveillance que doit exercer le collège sur
les chefs des départements qui le composent. Concrètement, cette surveillance est
laissée dans une large mesure à l'appréciation de chaque membre du gouverne-
ment. Le cas de la CFP montre cependant que cette surveillance devrait être
réactivée et renforcée par des mesures adéquates. Pour le Conseil fédéral, les
mesures suivantes - qu'il entend approfondir - pourraient entrer en considéra-
tion:
- Le principe de la collégialité et les facteurs psychologiques qui l'affectent
pourraient faire l'objet d'un examen périodique au sein du Conseil fédéral. Ceci
permettrait d'éviter que les problèmes en suspens ne tombent dans l'oubli.
- Le rôle d'avertisseur du Contrôle fédéral des finances (CDF) pourrait être
étendu. L'article 15, 3e alinéa, de la loi sur le Contrôle fédéral des finances
109

prévoit que le CDF informe le chef de département responsable et le chef du
DFF lorsqu'il constate des anomalies ou des manquements ayant une portée
fondamentale ou une importance financière particulière. Cette information
pourrait être communiquée au Conseil fédéral, qui devrait en débattre. Par
ailleurs, il faudrait envisager la mise à l'ordre du jour et un examen formel du
rapport annuel du CDF.
Le gouvernement pourrait montrer plus souvent sa cohésion en défendant
d'une même voix sa politique devant le Parlement et le peuple.
Il faudra s'efforcer, dans le cadre de la réforme de l'administration, de
développer les instruments de gestion et de contrôle de gestion à la disposition
du Conseil fédéral.
On pourrait envisager par ailleurs, dans des cas extrêmes, que le Conseil fédéral
prenne en charge les affaires départementales qui ont été négligées. Les affaires
en cause d'un chef de département seraient, par exemple, attribuées à un autre
membre du collège. Une disposition moins rigoureuse consisterait à confier la
supervision du dossier à une instance étrangère au département concerné. A cet
effet, on pourrait faire appel à des experts internes ou externes. Le Contrôle
administratif du Conseil fédéral serait également appelé à intervenir le cas
échéant.
5 
Mesures susceptibles de renforcer la haute surveillance
du Parlement
Comme nous l'avons souligné plus haut, les années de retard accumulées dans le
règlement des dysfonctionnements de la CFP ne s'expliquent pas par un défaut de
pouvoirs parlementaires sur le plan de la haute surveillance. On ne saurait donc
invoquer le cas de la CFP pour justifier une prétendue nécessité de renforcer
l'influence du Parlement par la haute surveillance.
Toutes les propositions de la commission visant à renforcer la haute surveillance
du Parlement sont présentées aux Chambres sous la forme de l'initiative parle-
mentaire. Le Conseil fédéral pourrait donc réserver sa réponse (cf. art. 21bls ss et
surtout art. 21('uater, 3e al., de la loi sur les rapports entre les conseils; RS 171.11).
Toutefois, vu la portée institutionnelle des initiatives 2 et 3, il entend, aujourd'hui
déjà, faire part au Parlement de sa position à ce sujet.
51 
Initiative parlementaire n° 2
La CEP CFP reprend, au travers de cette initiative, une proposition avancée par la
commission d'experts, présidée par le professeur Georg Müller, dans un rapport
remis le 15 décembre 1995 aux Commissions des institutions politiques des
Chambres fédérales (FF 7996 II 413 ss, 451 ss).
Le mandat, comme il est convenu de l'appeler, constitue la clef de voûte des
nouvelles dispositions proposées par la commission. L'impact de cet instrument
sera nettement plus fort que celui de la motion, qui sera soit maintenue, soit
abolie. Le mandat chargera le Conseil fédéral de déposer un projet de loi ou
110

d'arrêté de l'Assemblée fédérale ou de prendre une mesure. Ce dernier point est à
prendre au sens large. Il en découle que le Conseil fédéral serait non seulement
tenu d'édicter des ordonnances ou d'accomplir des tâches gouvernementales mais
aussi de prendre des mesures administratives conformément au mandat que lui
aura donné l'Assemblée fédérale. Le mandat chargera le Conseil fédéral d'agir et
dictera le contenu de l'acte d'exécution. Certes, il est prévu qu'un mandat portant
sur un domaine ressortissant à la compétence du Conseil fédéral n'aura pas valeur
d'instruction mais uniquement de directive. Le Conseil fédéral pourra s'écarter de
la directive; il sera cependant tenu de justifier son choix devant le Parlement et -
ce qui ne ressort qu'entre les lignes - de lui rendre des comptes. Au regard du
droit, le mandat se profile comme un instrument d'intervention dans la gestion des
affaires relevant du Conseil fédéral. Au sens formel, ce dernier ne sera pas lié par
le mandat, pour autant que celui-ci n'ait que valeur de directive, mais il se devra
d'y donner suite. Le mandat représente plus qu'une simple recommandation: de
fait, il s'assimile de toute évidence à une instruction. (Il n'y a pas concordance
entre les règlements des conseils en ce qui concerne la motion, qui requiert des
mesures de la part du Conseil fédéral: pour le Conseil national, il est entendu que
la motion doit permettre de donner des instructions ressortissant au domaine
propre du Conseil fédéral, tandis que le Conseil des Etats ne connaît pas cette
forme juridique.)
Que le mandat ait valeur d'instruction ou de directive, son caractère conflictuel
est indéniable. Au stade parlementaire, le mandat sera élaboré de façon uniforme.
L'Assemblée fédérale traitera indifféremment les mandats ressortissant au do-
maine du Conseil fédéral et ceux qui ont incontestablement valeur d'instruction.
Une fois adopté par la première Chambre saisie, le mandat sera traité en détail
par l'autre Chambre, puis viendra l'élimination des divergences et - si nécessaire -
la réunion de la Conférence de conciliation. Le Conseil fédéral a donc quelque
peine à imaginer qu'un texte débattu au Parlement de façon aussi complète qu'un
arrêté fédéral, même s'il porte sur son domaine de compétence, ne lui soit pas
transmis avec une insistance qui le contraigne à y donner suite. Subséquemment,
on mesure la dimension conflictuelle inhérente à ce nouvel instrument censé
permettre au Parlement d'exercer une influence sur l'activité du Conseil fédéral
«sans mettre en cause la liberté de décision du Gouvernement» (cit. rapport CEP
CFP).
L'instauration d'un tel instrument parlementaire aura également des réper-
cussions sur l'Assemblée fédérale. Le mandat élaboré par l'Assemblée fédérale
après délibérations approfondies des deux conseils (impliquant l'élimination des
divergences et le cas échéant la convocation de la Conférence de conciliation)
s'assimile quasiment, sur le plan formel, à un arrêté fédéral au sens de l'article 4
de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC). Y déroger nécessiterait à
nouveau toute une procédure parlementaire. Immanquablement, tel qu'il est
envisagé, le mandat liera en quelque sorte le Parlement et limitera par la suite sa
liberté d'action dans la mesure où il décharge le Conseil fédéral de sa responsabi-
lité. Si bien qu'on est conduit à s'interroger sur la répartition des pouvoirs et à se
demander si une coresponsabilité du Parlement permet encore de parler d'une
haute surveillance indépendante. Soucieux de ces répercussions sur nos institu-
tions politiques, le Conseil fédéral manifeste les plus grandes réserves à l'égard du
mandat et rejette son introduction.
111

La compétence du Parlement de donner des directives au Conseil fédéral n'est pas
sans conséquence et le mandat constitue une grave atteinte à l'ordre constitution-
nel. A tout le moins, le mandat portant sur le domaine ressortissant au Conseil
fédéral devrait être envisagé non pas comme une mesure ponctuelle mais dans le
contexte d'une refonte globale des instruments dont dispose le Parlement face au
Gouvernement.
52 
Initiative parlementaire n° 3
L'amendement proposé par la CEP CFP soulève deux types de problèmes, très
proches quant au fond: celui de la nature des «données de gestion et de contrôle
des départements» et celui de «l'accès aux dossiers de procédures qui ne sont pas
encore closes».
S'il faut entendre par «données de gestion et de contrôle des départements» la
totalité des pièces dont dispose le chef de département pour la gestion de son
ressort, la question des pièces de co-rapport indispensables au processus de
décision gouvernemental se repose alors inévitablement. A ce jour, la Délégation
des finances est la seule commission habilitée à prendre connaissance de ces
documents (art. 50, 6e et 7e al., LREC). Conformément à l'article 47c'uater, 1er
alinéa, LREC, les commissions de gestion ont quant à elles, pour apprécier la
gestion de l'administration fédérale, le droit de «demander les renseignements
utiles à toutes les autorités et à tous les services de la Confédération et d'exiger,
après avoir entendu le Conseil fédéral, la production de tous les documents
officiels de l'administration importants pour cette appréciation». On constate
donc que le pouvoir des commissions de gestion est également très étendu.
Néanmoins, le 2e alinéa de l'article précité confère au Conseil fédéral le droit de
présenter un rapport spécial au lieu des documents officiels «lorsqu'il importe de
sauvegarder un secret de fonction, des intérêts personnels dignes d'être protégés
ou lorsqu'une procédure n'est pas encore close». Cette clause a toujours été
interprétée de sorte que les pièces de co-rapport ne soient pas associées aux
documents à remettre. Si le texte quelque peu lacunaire de l'initiative parle-
mentaire n° 3 de la CEP CFP comprend également sous les «données de gestion
et de contrôle des départements» les pièces de co-rapport relatives aux décisions
gouvernementales, le Conseil fédéral ne saurait souscrire à cette proposition. Si
d'autres commissions, notamment des commissions plus importantes sur le plan
numérique, étaient habilitées à consulter les pièces de co-rapport du Conseil
fédéral, la confidentialité indispensable au fonctionnement du système collégial,
déjà souvent compromise, ne pourrait plus être assurée, ce qui affecterait
considérablement le processus de décision du Conseil fédéral.
En outre, le Conseil fédéral émet de sérieuses réserves quant au droit qui serait
conféré aux commissions de gestion de consulter les dossiers de procédures qui ne
sont pas encore closes. Selon l'article 47<iuater de la LREC, le fait qu'une procédure
ne soit pas encore close constitue une des conditions admises pour la présentation
d'un rapport spécial au lieu de la remise de documents officiels. La consultation
de ces pièces et l'examen de leur contenu par les commissions de gestion seraient
sans conteste comparables à un contrôle concomitant qui ne reposerait sur aucune
base légale. Des experts et des milieux politiques ont émis certaines réserves quant
112

à l'extension du champ de contrôle des commissions de gestion. Le professeur
Kurt Eichenberger a signalé à maintes reprises les risques de cette extension qui
déboucheraient très vite sur la participation directe à la réalisation des tâches et
au processus de décision, ainsi que sur le partage des responsabilités. Dans son
avis remis en décembre 1991 aux commissions de gestion et au Conseil fédéral sur
la limitation de la haute surveillance parlementaire, le professeur Georg Müller
écrit:
L'action a posteriori de la haute surveillance signifie que les organes responsables
doivent être en mesure de justifier leurs actes avant que le Parlement ne soit
appelé à se prononcer. Il convient d'éviter que l'Assemblée fédérale n'influe sur un
processus décisionnel de l'administration ou du Conseil fédéral car elle partagerait
ainsi la responsabilité des décisions arrêtées et perdrait du même coup l'indépendance
de jugement requise.
(Mises en évidence faites par l'auteur de l'avis).
Les explications relatives au projet de constitution de 1995 (art. 146), publiées l'an
passé, rejoignent dans les grandes lignes ce constat:
Les contrôles parallèles impliquent en fait un droit de codécision dans le domaine
qui relève des compétences du Gouvernement; il aurait pour effet de gommer les
responsabilités et de porter atteinte aux principes de la séparation des pouvoirs,
c'est-à-dire à l'organisation fondamentale de la constitution fédérale.
Le Conseil fédéral estime que ces réserves sont toujours de mise. Il s'oppose donc
au droit d'accès des commissions de gestion aux dossiers des procédures qui ne
sont pas encore closes. Il attend des services qu'ils l'informent honnêtement des
problèmes ou des fautes éventuels par le biais du contrôle de gestion ou par
d'autres moyens. Accorder au Parlement le droit de consulter toutes les «données
de gestion et de contrôle» dans les affaires courantes pourrait engendrer un climat
de méfiance et le risque que certaines informations «sensibles» ne soient plus
transmises par écrit. 
i
6 
Les responsabilités particulières
Le conseiller fédéral Otto Stich qui, selon la CEP CFP, porte la responsabilité
principale de la situation catastrophique de la caisse, a pris toute une série de
mesures malencontreuses qui se sont révélées fatales. On ne saurait toutefois lui
reprocher d'avoir négligé la surveillance de la CFA. Au contraire, il a porté à ce
dossier une attention plus que soutenue. Pour s'être trop engagé personnellement
et n'avoir pas su garder le recul nécessaire, il a peut-être sous-estime en partie la
portée et la complexité des problèmes. Cela pourrait expliquer le caractère
inadéquat de certaines mesures qui ont été prises, soit trop tard, soit de façon
précipitée et incohérente.
Notons cependant que la direction de la caisse a de toute évidence péché par
incompétence. Des capacités de gestion défaillantes et même, dans un cas,
l'absence de qualifications professionnelles ont conduit à ce fiasco. Cela explique
aussi pourquoi les causes réelles des problèmes n'ont jamais été déterminées,
aucun plan de redressement adéquat n'a été élaboré et aucune mesure efficace n'a
été mise en œuvre. Le Conseil fédéral reconnaît sa part de responsabilité dans le
choix malheureux des anciens responsables de la CFA.
8 Feuille fédérale. 149= année. Vol. III 
113

Par ailleurs, certains indices de défaillance perçus par d'autres offices et par le
chef du DFF n'ont pas été pris au sérieux ou ont tout simplement été négligés. On
s'en est remis au destin et on s'est fondé sur l'espoir qi^e les choses rentreraient
dans l'ordre. On a voulu voir dans la mise en place d'un système informatique
performant l'instrument miracle censé résoudre rapidement les problèmes. Face à
l'absence de résultats tangibles et durables, en dépit des efforts entrepris en vue de
remédier à la situation, le chef du DFF n'a apparemment pas su sortir du cycle de
la résignation et des espoirs sans cesse déçus.
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Recommandations de la CEP CFP
Dans le cadre de son mandat, la commission ne s'est pas contentée de cerner les
dysfonctionnements et leurs causes. Dans sa démarche, elle s'est également
attachée, ce qu'il faut saluer, à émettre un certain nombre de recommandations
qui seront très utiles au Conseil fédéral et à l'administration au stade des
premières mesures de rétablissement et dans l'optique d'une élimination progres-
sive des défaillances de la CFA et de la CFP.
Ces recommandations prévoient des échéances variables, certaines s'assimilant à
des mesures immédiates, d'autres visant un objectif à plus long terme; la faisabilité
de certaines d'entre elles est indiscutable et les moyens nécessaires à cet effet
modestes.
Le Conseil fédéral est disposé à étudier soigneusement toutes les recommanda-
tions de la commission et à les appliquer dans la mesure du possible. Cette
évaluation prendra quelque temps; de plus, la mise en œuvre de mesures
susceptibles de déboucher sur des résultats impliquera peut-être le recours à des
moyens d'appoint. Il conviendra, ce faisant, de faire preuve à la fois de rapidité et
de sens de l'économie.
Le Conseil fédéral entend par ailleurs informer régulièrement les commissions de
contrôle parlementaires sur l'état des travaux d'évaluation et de mise en œuvre.
8 
Recommandations de la CEP CFP aux Chambres fédérales
Dans la mesure où il ne l'a pas déjà fait, le Conseil fédéral se prononce comme suit
sur les propositions que la Commission a soumises aux Chambres fédérales sous
forme de motions, de postulats ou d'initiatives parlementaires:
Postulat n° 1
Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat concernant les recommandations
relatives au domaine informatique.
Postulat n" 2
Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat concernant les recommandations
relatives au domaine financier.
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Postulat n° 3
Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat concernant les recommandations
relatives au domaine de la conduite et de l'organisation.
Postulat n° 4
Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat concernant le réexamen du statut
organique de la Caisse fédérale de pensions.
Motion n° I
Le Conseil fédéral demande au Parlement de transformer cette motion en
postulat.
Selon la doctrine dominante et la pratique constante du Conseil fédéral, les
motions ne peuvent porter sur une affaire relevant de la seule compétence du
Conseil fédéral ou des compétences législatives qui lui sont déléguées. Cela
ressort également clairement de l'article 25 du règlement du Conseil des Etats et
un peu moins nettement de l'article 32 du règlement du Conseil national. Les deux
CEP instituées jusqu'ici au DFJP et au DMF se sont conformées strictement aux
règlements des conseils, elles ont ainsi opté pour la forme du postulat dans le cas
des interventions qui ne correspondaient pas à la définition de la motion. On ne
peut par conséquent pas changer de pratique en invoquant la situation extra-
ordinaire d'une CEP. La restriction juridique de la définition de la motion figurant
dans les règlements des conseils ne résulte pas d'une décision autonome des deux
conseils; elle découle de la séparation des pouvoirs qui est un droit constitutionnel
non écrit. Le Conseil fédéral n'est pas convaincu que la motion n° 1 de la
commission constitue une véritable motion. Il ne peut donc pas l'accepter comme
telle.
La teneur de cette motion incite également le Conseil fédéral à ne pas l'accepter.
Il partage certes l'avis de la commission concernant la nécessité absolue de
mesures destinées à rétablir la confiance des assurés et il est disposé à agir. Il faut
cependant encore vérifier si l'engagement d'un médiateur qui, même très qualifié,
devrait utiliser l'infrastructure de la CFP pour remplir son mandat, représente
vraiment la solution optimale.
Motion n° 2
Le Conseil fédéral est prêt à accepter cette motion.
La réglementation actuelle de la surveillance en matière de prévoyance profes-
sionnelle n'a en effet pas donné satisfaction dans le cas de la CFP. En ce qui
concerne le chiffre 3 de l'intervention, le Conseil fédéral estime que le remplace-
ment de l'organe de contrôle au sens de l'article 53 de la LPP n'est pas absolument
impératif; toutefois, il ne s'y oppose pas car la modification proposée présente
incontestablement des avantages.
Postulat n° 5
Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat concernant la création d'une
base légale permettant de faire supporter aux autorités de surveillance instituées
par l'article 61 de la LPP la responsabilité du dommage causé à une institution de
prévoyance professionnelle.
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Toutefois, il signale au Parlement ce qui suit:
La proposition de la commission vise à inscrire dans la LPP la responsabilité des
personnes chargées de la surveillance. La protection juridique vis-à-vis des tiers
ayant subi un dommage ne serait pas améliorée par rapport à la loi sur la
responsabilité (LR; RS 170.32). En vertu de la LR, une responsabilité causale
intervient. Cependant, la Confédération répond seule des dommages causés aux
tiers (art. 3 LR). Une action récursoire contre les fonctionnaires fautifs n'est
possible que si ceux-ci ont violé leurs devoirs de service intentionnellement ou par
négligence grave (art. 7 LR). La proposition de la CEP CFP comporte deux
éléments:
1. 
un renforcement de la responsabilité des personnes fautives, lorsque la
Confédération a subi un dommage (art. 8 LR);
2. 
la possibilité d'engager plus facilement une action récursoire contre les
personnes fautives lorsque des tiers ont subi un dommage et que la
Confédération répond des dommages causés aux tiers (art. 7 LR).
Le Conseil fédéral estime qu'en donnant suite à la proposition de la commission
on créerait pour le domaine de la LR un droit spécial non justifié. Ou alors, le
renforcement de la responsabilité des personnes fautives devrait s'étendre à
l'ensemble des activités de surveillance. Cependant, cela représenterait une
atteinte des plus contestables à l'actuel édifice juridique de la responsabilité de
l'Etat. On ne comprendrait pas pourquoi les personnes fautives devraient être
traitées plus sévèrement pour les activités de surveillance que pour d'autres
activités administratives. Si tel était le cas, la Confédération pourrait avoir du mal
à recruter des collaborateurs pour des tâches de surveillance.
Motion n° 3
Le Conseil fédéral est prêt à accepter la motion concernant la modification de la
loi sur le Contrôle fédéral des finances, modification qui vise à renforcer
l'indépendance du Contrôle fédéral des finances (CDF).
Le Conseil fédéral évaluera diverses solutions, pouvant aller de la création d'une
cour des comptes au maintien du statut quo sous une forme améliorée, puis il
présentera un rapport au Parlement et il lui soumettra une proposition.
Initiative parlementaire n° 1
Le Conseil fédéral ne pourra se prononcer au sujet des dispositions législatives
prévues, concernant la procédure des commissions d'enquête parlementaire,
qu'au terme de l'élaboration des projets y relatifs.
Initiative parlementaire n° 2
Le Conseil fédéral demande au Parlement d'examiner la forme juridique du
mandat dans l'optique d'une éventuelle réforme des moyens dont disposent les
Chambres pour intervenir au niveau des activités du gouvernement.
En ce qui concerne l'appréciation de la teneur de la proposition de la commission,
le Conseil fédéral renvoie à ses considérations antérieures.
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Initiative parlementaire n" 3
Le Conseil fédéral a déjà exposé les raisons justifiant que le Parlement ne donne
pas suite à cette proposition de la commission.
Initiatives parlementaires nos 4 et 5
Le Conseil fédéral renonce à répondre car il s'agit de sujets ne concernant que le
Parlement.
N39163
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Problèmes relatifs à l'organisation et à la conduite de la Caisse fédérale de pensions (CFP)
et rôle du Département fédéral des finances en relation avec la CFP Avis du Conseil fédéral
sur le rapport de la Commission d'enquête parlementaire (CEP) du ...
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
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Jahr
1997
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Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
19
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Geschäftsnummer
95.067
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Datum
20.05.1997
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