ch_vb · JAAC 64.27 · 2000-01-25 · de


JAAC 64.27
Décision du Département fédéral de justice et police
du 25 janvier 2000
Police des étrangers. Prolongation de certificats d’identité pour
étrangers sans papiers. Principe de la bonne foi.
1. Détermination du droit applicable lorsque l’entrée en vigueur
d’une modification légale intervient après le prononcé de la première
instance, mais avant la prise de décision sur recours.
2. Refus de prolongation de certificats d’identité pour étrangers sans
papiers et principe de la bonne foi.
3. Distinction entre procédures d’apatridie et d’octroi de certificats
d’identité pour étrangers sans papiers.
4. Portée de l’art. 6 de l’ordonnance sur la remise de documents de
voyage à des étrangers.
Fremdenpolizei. Verlängerung von Identitätsausweisen für
schriftenlose Ausländer. Vertrauensschutz.
1. Bestimmung des anwendbaren Rechts, wenn eine Gesetzesänderung
nach dem Entscheid der ersten Instanz aber vor dem
Beschwerdeentscheid in Kraft tritt.
2. Verweigerung der Verlängerung von Identitätsausweisen und
Vertrauensschutz.
3. Unterscheidung zwischen Verfahren zur Anerkennung der
Staatenlosigkeit und Verfahren um Abgabe von Identitätsausweisen an
schriftenlose Ausländer.
4. Tragweite des Art. 6 der Verordnung über Reisepapiere für
schriftenlose Ausländer.
1

Polizia degli stranieri. Rinnovo di certificati d’identità per stranieri
sprovvisti di documenti. Principio della buona fede.
1. Determinazione del diritto applicabile allorquando una modifica di
legge entra in vigore dopo la decisione dell’autorità di prime cure, ma
prima della decisione pronunciata in materia di ricorso.
2. Rifiuto di rinnovo di certificati d’identità per stranieri sprovvisti di
documenti e principio della buona fede.
3. Distinzione fra procedura di riconoscimento dello statuto di apolide e
di rilascio di certificati d’identità per stranieri sprovvisti di documenti.
4. Portata dell’art. 6 dell’ordinanza concernente il rilascio di documenti
di viaggio a stranieri.
Les époux E. et M. R. sont entrés en Suisse, avec leurs trois enfants, le
17 juillet 1987, pour y requérir l’asile politique. Leur demande a été rejetée le
27 novembre 1987, décision confirmée, sur recours, le 18 novembre 1991, par
le Département fédéral de justice et police (DFJP).
Le 21 février 1992, les intéressés ont sollicité de l’Office fédéral des réfugiés
(ODR) qu’ils soient reconnus comme apatrides. Cette requête a été rejetée le
11 août 1992. Sur recours, le DFJP a, le 29 septembre 1993, confirmé cette
décision de l’ODR, relevant notamment que les époux R. pouvaient être
réintégrés dans leur nationalité slovaque à condition de faire une déclaration
dans ce sens aux autorités compétentes jusqu’au 31 décembre 1993. Par arrêt
du 4 juillet 1994, le Tribunal fédéral a rejeté, pour autant que recevable, le
recours des intéressés contre cette dernière décision.
Le 14 février 1995, sur proposition des autorités vaudoises, l’ODR a admis
provisoirement les membres de la famille R. en Suisse, considérant que leur
renvoi en Slovaquie n’était pas raisonnablement exigible. Par la suite, les
intéressés ont été mis au bénéfice d’une autorisation de séjour hors contingent,
au sens de l’art. 13 let. f de l’ordonnance du Conseil fédéral limitant le nombre
des étrangers du 6 octobre 1986 (OLE, RS 823.21).
Le 11 décembre 1997, l’ODR a délivré à E. R., à son épouse et à leurs enfants
des certificats d’identité pour étrangers sans papiers. Les époux R. ont, le
2 septembre 1998, par l’entremise de l’Office vaudois de police des étrangers,
requis de l’ODR la prolongation de ces documents.
Par courrier du 21 octobre 1998, l’office fédéral précité a sollicité des intéressés
la production d’une attestation des autorités de la République de Slovaquie
selon laquelle la réintégration dans la nationalité slovaque n’était plus possible.
Le 12 novembre suivant, E. et M. R. ont transmis à l’ODR une déclaration de
l’Ambassade de la République de Slovaquie en Suisse, datée du 10 novembre
1998, de laquelle il ressort notamment que les prénommés ont été déchus
de leur nationalité slovaque et que le délai pour déposer une demande de
réintégration était échu depuis le 31 décembre 1993, aucune exception n’étant
tolérée.
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Le 3 février 1999, l’ODR a refusé la prolongation des certificats d’identité d’E.
et M. R., relevant notamment que les intéressés avaient disposé d’un délai
au 31 décembre 1993 pour requérir leur réintégration dans la nationalité
slovaque et que, dans la mesure où ils n’avaient par leur propre faute pas saisi
cette opportunité, la délivrance de documents de voyage de remplacement
n’était pas envisageable. L’office précité a également souligné que des retards
techniques ou des motifs de refus justifiés lors de l’établissement ou la
prolongation de documents de voyage nationaux n’étaient pas un motif de
délivrance d’un document de voyage suisse.
Par acte du 8 mars 1999, les époux R. ont recouru contre cette décision
de l’ODR, concluant à son annulation. A l’appui desdites conclusions, les
recourants relèvent n’avoir requis que la prolongation de leurs documents de
voyage et non pas l’octroi de nouveaux papiers. Ils indiquent également avoir
été privés de leur nationalité slovaque indépendamment de leur volonté et
n’avoir désormais plus la possibilité d’être réintégrés dans celle-ci. En cours
de procédure, les intéressés ont encore précisé que leurs enfants n’avaient pas
été déchus de leur nationalité, de sorte qu’il leur avait été possible d’obtenir la
délivrance de passeports slovaques.
Extraits des considérants:
(…)
8. A titre préliminaire, il sied de relever que, le 1er octobre 1999, est entrée
en vigueur l’ordonnance du Conseil fédéral du 11 août 1999 sur la remise de
documents de voyage à des étrangers (ODV, RS 143.5), laquelle a remplacé
l’ordonnance du Conseil fédéral du 9 mars 1987 sur les documents de voyage
pour les étrangers sans papiers (ODE, RO 1987 538). Dans la mesure où la
décision querellée a été prise sous l’empire de l’ancienne législation, se pose
dès lors la question de savoir sous l’angle de laquelle des deux ordonnances
précitées l’autorité de céans doit analyser la présente affaire.
De manière générale, si la législation change entre le moment du dépôt d’une
demande et le moment où l’autorité administrative décide de lui donner
suite, le droit applicable à la décision est celui en vigueur lorsque la décision
est prise. Il en est de même devant une instance de recours administrative.
En effet, l’autorité de recours a le même pouvoir de contrôle que l’autorité
administrative de première instance non seulement quant au droit et aux faits,
mais aussi quant à l’opportunité. La jurisprudence du Tribunal fédéral est par
ailleurs constante: en l’absence de dispositions légales, l’autorité de recours
applique les normes en vigueur au jour où elle statue (Blaise Knapp, Précis de
droit administratif, 4ème éd., Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991, p. 121/122, de
même que les références citées; Pierre Moor, Droit administratif, Berne 1988,
vol. I, p. 147/148 et les références citées).
En l’occurrence, c’est au regard du nouveau droit, à savoir de l’ODV, que la
présente affaire sera examinée. Dans la mesure où, sur le plan matériel, ladite
ordonnance n’apporte pas de modifications substantielles par rapport à la
pratique antérieure en la matière, les recourants n’en subissent au demeurant
aucun préjudice.
9. Cela étant, il y a lieu d’observer que la décision entreprise est motivée de
manière confuse, dans la mesure où elle se réfère implicitement au texte de
l’art. 6 al. 2 ODV, alors que cette ordonnance n’était pas encore en vigueur.
3

De même, il faut constater que l’ODR, dans sa décision du 3 février 1999,
a cité de façon imprécise le texte légal appliqué. La législation fédérale ne
comprend en effet aucune «ordonnance sur la délivrance de documents de
voyage de remplacement suisses», l’ordonnance en vigueur à cette époque
étant celle du 9 mars 1987 sur «les documents de voyage pour les étrangers
sans papiers». Toutefois, en tant que le Département de céans dispose d’un
plein pouvoir de cognition (cf. supra ch. 8), il n’est point lié par la motivation
de l’autorité intimée. Aussi les intéressés ne sont-ils aucunement lésés par ces
imprécisions. Au demeurant, si tant est que l’ODR a effectivement appliqué
de façon anticipée l’ODV à la présente affaire, les recourants n’en subissent
aucun préjudice. En effet, ainsi que relevé ci-dessus, la nouvelle ordonnance
n’apporte pas de modifications substantielles sur le plan matériel par rapport
à la pratique antérieure en la matière, qu’elle n’a fait que codifier de manière
explicite, en particulier s’agissant de la notion «d’étranger sans papiers» (art. 6
ODV).
10. Dans leur recours, E. et M. R. relèvent qu’ils n’ont pas sollicité l’octroi de
nouveaux documents de voyage, mais qu’ils ont uniquement requis de l’ODR la
prolongation de ces derniers. Ils affirment que, dans la mesure où l’autorité
intimée leur avait déjà délivré un passeport pour étrangers sans papiers, elle
ne pouvait raisonnablement refuser une prolongation de la durée de validité
de ceux-ci.
Selon l’art. 8 al. 5 ODV, lors de la prolongation de la durée de validité d’un
document, il convient d’examiner si les conditions d’établissement sont
encore remplies. Eu égard au texte clair de la disposition précitée, on ne
saurait reprocher à l’ODR d’avoir analysé, dans le cadre d’une demande de
prolongation, si la délivrance de passeports pour étrangers sans papiers en
faveur des intéressés était toujours justifiée. D’un point de vue purement
formel, le grief des recourants doit être rejeté. Se pose toutefois la question de
savoir si, au regard du principe de la bonne foi, l’autorité intimée était fondée
à refuser aux époux R. la prolongation de leurs documents de voyage.
Le principe de la bonne foi, énoncé par l’art. 9 de la Constitution fédérale
du 18 avril 1999 (Cst., RS 101), confère au citoyen le droit d’être protégé
dans la confiance légitime qu’il met dans certaines assurances ou dans un
comportement déterminé des autorités. En vertu du principe précité, l’autorité
doit notamment éviter les comportements contradictoires. L’interdiction des
comportements contradictoires ne concerne que la même autorité, agissant à
l’égard des mêmes justiciables, dans la même affaire ou à l’occasion d’affaires
identiques (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000,
Vol. II, p. 541 ss et les références citées). En outre, le principe de la bonne foi
garantit au justiciable le droit d’être protégé dans la confiance que celui-ci
place légitimement dans les assurances qu’il reçoit des autorités. Il faut ainsi
que l’administré se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il
se prévaut pour prendre des dispositions qu’il ne saurait modifier sans subir
un préjudice (ATF 121 I 179 consid. 2b, ATF 121 V 66 consid. 2a, ATF 118 Ia 254
consid. 4b, ATF 118 Ib 316 consid. 3). Par ailleurs, il importe que la législation
ne se soit pas modifiée entre-temps, soit entre le moment où la promesse a été
émise et l’allégation de la bonne foi (André Grisel, Traité de droit administratif,
tome I, Neuchâtel 1984, p. 394 et la jurisprudence citée).
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En l’occurrence, il appert que l’ODR a, le 11 décembre 1997, accepté de délivrer
aux recourants des documents de voyage pour étrangers sans papiers. Le
3 février 1999, alors qu’il était saisi d’une demande de prolongation desdits
documents, l’office précité a refusé de faire droit à la requête des intéressés.
Dans la mesure où, à première vue, la situation des époux R. ne semble pas
s’être modifiée de manière significative entre l’une et l’autre décision de l’ODR,
on peut se demander si l’office précité était véritablement fondé à rejeter la
demande de prolongation des intéressés. Cette question peut cependant être
laissée ouverte, en tant que le recours des intéressés doit être admis pour
d’autres motifs, exposés ci-après.
11. L’étranger sans papiers qui bénéficie d’une autorisation d’établissement
a droit à un passeport pour étrangers. Un tel document peut également être
remis à une personne sans papiers titulaire d’une autorisation de séjour à
l’année (art. 3 al. 2 ODV).
Un étranger est, au sens de la présente ordonnance, considéré comme étant
sans papiers lorsqu’il ne possède pas de documents de voyage nationaux
valables et qu’il ne peut être raisonnablement exigé de lui qu’il demande
aux autorités compétentes de son Etat d’origine ou de provenance de lui en
délivrer un ou d’en prolonger la validité (art. 6 al. 1 ODV).
Des retards d’ordre technique lors de l’établissement des documents de voyage
nationaux ou de la prolongation de leur validité ou encore des refus justifiés
de la part de l’autorité compétente ne constituent pas un motif pour remettre
un document de voyage suisse (art. 6 al. 2 ODV).
12. En l’occurrence, l’examen du dossier révèle que, par deux décisions
distinctes du Ministère de l’intérieur et de l’environnement de la République
socialiste slovaque de 1988, les époux R. ont été déchus de leur nationalité
slovaque. Lesdites décisions sont entrées en force respectivement les
15 septembre 1988 (pour E. R.) et 20 janvier 1989 (pour M. R.). Bien que les
intéressés aient eu la possibilité, jusqu’au 31 décembre 1993, de requérir la
réintégration dans leur nationalité slovaque, ils n’ont pas présenté une telle
demande. Actuellement, le délai précité est définitivement échu, et comme
aucune exception n’est envisageable , les époux R. ne peuvent pas solliciter
des autorités slovaques la délivrance de papiers nationaux valables. Il sied
de relever que les trois enfants des recourants ont pu obtenir, en 1998, des
passeports slovaques. On ne saurait toutefois avoir les mêmes attentes envers
les intéressés, dès lors que leur situation se différencie nettement de celle de
leurs enfants. En effet, contrairement à leurs parents, les enfants R. n’ont pas
été déchus de leur nationalité slovaque.
Au vu des motifs exposés ci-dessus, force est de reconnaître que les intéressés
sont des étrangers sans papiers au sens de l’art. 6 al. 1 ODV. En effet, ils ne
possèdent pas de documents de voyage nationaux valables et ils ne leur est
d’ailleurs plus possible de s’en procurer. Il sied en outre de constater que les
époux R. ne peuvent pas se prévaloir d’un droit à l’octroi de documents de
voyage pour étrangers sans papiers, les conditions de l’art. 3 al. 2 1ère phrase
ODV n’étant pas remplies en l’espèce. Il reste uniquement à examiner si c’est à
juste titre que l’ODR a, compte tenu de son libre pouvoir d’appréciation, refusé
la prolongation sollicitée.
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A ce sujet, il convient de relever que les faits exposés ci-dessus ont une
portée distincte selon que la présente affaire est analysée sous l’angle de la
délivrance de documents de voyage pour étrangers sans papier ou sous celui
de l’apatridie. S’il est établi que les époux R. ne peuvent pas prétendre à la
reconnaissance du statut d’apatride en raison du fait qu’ils n’ont pas sollicité à
temps la réintégration dans leur nationalité slovaque , on ne saurait cependant
fonder le rejet de leur demande d’octroi de documents de voyage sur leur
manque de diligence en leur opposant l’art. 6 al. 2 ODV. Contrairement à ce que
soutient l’autorité intimée, le refus des autorités slovaques ne constitue pas un
refus justifié au sens de la disposition précitée. Cette norme est en particulier
opposable aux étrangers qui ne remplissent pas les conditions (notamment
d’ordre formel) posées par une législation étrangère
envers ses propres ressortissants pour la délivrance ou la prolongation de
papiers nationaux. En l’espèce la situation est fort différente, puisque les
époux R. ne sont plus des ressortissants slovaques. C’est donc à tort que l’ODR
a appliqué l’art. 6 al. 2 ODV.
Cela étant, il sied de constater que les recourants vivent en Suisse depuis douze
ans et demi. Requérants d’asile déboutés, ils bénéficient depuis quelques
années d’une autorisation de séjour fondée sur l’art. 13 let. f OLE. Au vu du
parcours des intéressés et eu égard à l’ensemble des pièces du dossier, il n’est
pas invraisemblable d’imaginer que les époux R. passeront le reste de leur vie,
à tout le moins une grande partie de celle-ci, sur sol helvétique. La décision
querellée leur refuse cependant toute possibilité de se rendre désormais
à l’étranger. Or, en tant que les recourants n’ont plus aucune possibilité
d’obtenir des papiers slovaques et que le statut d’apatride leur a d’ores et
déjà été refusé, le DFJP est d’avis que le refus de délivrance de documents
de voyage pour étrangers sans papiers constitue en l’espèce une atteinte
disproportionnée à la liberté personnelle des intéressés. En effet, il faut bien
reconnaître que la présence permanente d’E. et M. R. en Suisse ne répond pas
à un intérêt public prépondérant en tant que le refus en cause n’est pas justifié
par les besoins d’une autre procédure, notamment une procédure d’asile
(cf. arrêt non publié du Tribunal fédéral du 28 octobre 1996 dans la cause
G. c/ DFJP). L’atteinte à la liberté personnelle des recourants que consacre
la décision entreprise apparaît d’ailleurs d’autant moins acceptable que des
documents de voyage pour étrangers sans papiers ont déjà été précédemment
délivrés à E. et M. R.
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In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
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