ch_vb · 99.062 · 1999-08-11 · de


#ST# 99.062
Message
sur l'assainissement des Chemins de fer fribourgeois
(GFM)
du 11 août 1999
Madame la Présidente,
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le présent message et vous proposons d'approuver les projets
de loi fédérale et d'arrêté fédéral concernant l'assainissement des Chemins de fer
fribourgeois.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesda-
mes, Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
11 août 1999 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
La présidente de la Confédération, Ruth Dreifuss
Le chancelier de la Confédération, François Couchepin
8466 
1999-4616

Condensé
Les finances des Chemins de fer fribourgeois (GFM) doivent être assainies;
l'entreprise a besoin d'une aide de 16,6 millions de francs. Ses difficultés provien-
nent dû fait que des investissements importants, axés sur l'avenir, mais démesurés et
non adaptés à la réalité du marché ont été opérés à diverses reprises au cours des
quinze dernières années sans qu'on ait suffisamment 
vérifié s'ils étaient supporta-
bles et rentables. Par ailleurs, les instruments de gestion et de contrôle n 'ont pas
fonctionné. Des crédits ont été alloués par des tiers (banques, caisses de pensions)
en panie sans que les organes compétents de la société les aient autorisés, en panie
sans qu'ils aient été justifiés avec suffisamment de ciane.
La Confédération 
n'est, certes, pas impérativement tenue de participer à
l'assainissement des GFM. On peut cependant partir du principe que cette partici-
pation reviendra moins cher que la faillite de l'entreprise. Dans ce dernier cas, il
faudrait notamment mettre en place une société de remplacement pour maintenir le
service public.
Etant donné qu'un représentant de la Confédération et un autre des Chemins de fer
fédéraux (CFF) siégeaient au conseil d'administration, lequel est responsable, on
pourrait, le cas échéant, demander des comptes à la Confédération en vertu de
l'art. 754 en liaison avec l'art. 762, al. 4, CO et l'obliger à fournir des dommages
et intérêts. Compte tenu du risque considérable que constitue un procès et la durée
qui pourrait être la sienne, nous avons renoncé à intenter des actions en responsa-
bilité et à nous retourner contre l'entreprise.
Nous sommes disposés à proposer une contribution unique à l'assainissement des
GFM. Nous avons cependant subordonné notre offre à un certain nombre de condi-
tions qui visent à améliorer la gestion de la société et qui ont été remplies depuis
lors. Par ailleurs, nous avons tiré les conclusions qui s'imposent et les organes de
gestion des entreprises de transport public sont maintenant avertis. Nous vous de-
mandons, par le présent message, d'octroyer une contribution fédérale de 5,532
millions de francs pour assainir les GFM.
8467

Message
I 
Partie générale
II 
Point de la situation
Afin de pouvoir évaluer les dommages, il importe de connaître certaines caractéris-
tiques des Chemins de fer fribourgeois (GFM), ainsi que leur importance politique
et économique pour le canton de Fribourg.
III 
Caractéristiques juridiques
Les GFM sont nés en 1942 de la fusion du Chemin de fer électrique de la Gruyère
(CEG), du Chemin de fer Bulle - Romont (BR) et du Chemin de fer fribourgeois
Fribourg - Moral - Anet (FMA). Ils ont pris la forme d'une société anonyme de
droit privé au sens de l'art. 620 s. CO. Le siège de la société se trouve à Bulle. Le
capital social est actuellement de 13,75 millions de francs. Dans le cadre des con-
ventions de subventionnement de 1943, la Confédération a participé au capital so-
cial à raison de 1,5 million. En 1962, suite à de nouvelles conventions, elle a fait
augmenter sa participation de 2,2 millions pour atteindre 3,7 millions. La structure
de la propriété qui, en l'occurrence, correspond aux droits de vote, se présente de la
manière suivante:
Canton de Fribourg 
66,7 %
- 
Confédération 
26,9 %
- 
Particuliers 
6,4 %
Le capital social se trouve donc, à raison de 93 %, entre les mains des pouvoirs pu-
blics, le canton de Fribourg disposant d'une majorité qualifiée des deux tiers.
Selon les statuts de 1962, l'objectif de la société consiste à construire et à exploiter
des lignes ferroviaires et à gérer des lignes de bus. En 1993, les statuts ont été entiè-
rement révisés. Ils mentionnent explicitement un deuxième objectif ex aequo:
l'engagement de la société dans le fret, les déménagements et l'activité d'agence de
voyages (entreprises accessoires non subventionnées). Ils indiquent en outre que la
société peut aussi effectuer toutes les transactions immobilières liées directement ou
indirectement à ses objectifs.
Jusqu'à la fin de 1997, il existait à côté du conseil d'administration un comité dudit
conseil. Les membres du premier étaient recrutés en tenant dûment compte des inté-
rêts des régions. Le canton de Fribourg était représenté dans le conseil
d'administration et dans son comité par deux conseillers d'Etat en fonction. Le co-
mité, composé de cinq membres, comprenait un représentant de la Confédération.
Un représentant des CFF a fait partie du conseil d'administration jusqu'en 1994.
Le conseil d'administration a presque été entièrement renouvelé à la fin de 1997 et
le nombre de ses membres est passé de 17 à 9. Un membre représente la Confédéra-
tion, deux le canton de Fribourg et un autre les associations du personnel. Le comité
du conseil d'administration a été supprimé par la même occasion.
8468

112 
Importance économique
Les GFM exploitent un réseau de 724 km, dont 43 km de voie ferrée normale
(Fribourg - Anet; Bulle - Romont), 48 km de voie ferrée étroite (Palézieux - Bulle
- Montbovon; Bulle - Broc-Fabrique) et 633 km de bus sur 62 lignes. Ils occupent
plus de 400 personnes. En 1997, la somme de leur bilan atteignait 262,6 millions de
francs, pour des charges de 62,8 millions et des recettes de 63,3 millions. De ce der-
nier montant, 17,4 millions concernaient les produits de transport, 37,3 millions
l'indemnité et 8,6 millions les produits accessoires et les prestations pour les tiers.
S'agissant de l'indemnité, les GFM occupent une place à part parmi les entreprises
de transport fribourgeoises: pour le transport régional des voyageurs du canton, ils
touchent plus de la moitié de l'indemnité ad hoc versée aux termes de la loi du 20
décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF; RS 742.101), le reste revenant pour
l'essentiel aux CFF. Par ailleurs, leur activité s'exerce presque exclusivement dans
ce canton; seuls 5 % de l'indemnité se rapportent aux prestations fournies dans les
cantons de Berne et de Vaud.
En 1997, les pertes cumulées au bilan s'élevaient à quelque 16 millions de francs
(dans son rapport de 1996, l'organe de révision a attiré l'attention sur la perte de
capital et sur le surendettement selon l'art. 725, al. 1 et 2, CO).
113 
Importance politique
Vu leur importance économique et le fait qu'ils appartiennent au canton de Fribourg
à raison de 66,7 %, les GFM ont d'emblée été très imbriqués dans les structures po-
litiques du canton. Ce constat ressort tout particulièrement des dispositions régle-
mentaires sur la nomination du conseil d'administration. La règle selon laquelle
deux conseillers d'Etat fribourgeois en fonction devaient siéger non seulement au
conseil d'administration, mais aussi dans le comité dudit conseil montre que
l'actionnaire majoritaire impliquait étroitement les GFM dans la politique fribour-
geoise.
12 
Raisons de l'assainissement
Au cours des dernières années, les GFM sont tombés dans une impasse financière.
Les causes de ces difficultés peuvent être subdivisées en deux groupes liés l'un à
l'autre: d'une part, sans avoir suffisamment vérifié s'ils étaient supportables et renta-
bles, l'entreprise a procédé au fil des ans à des investissements axés sur l'avenir,
mais surdimensionnés et non conformes à la réalité du marché. D'autre part, elle ne
disposait pas d'importants instruments de gestion et de contrôle.
121 
Problèmes liés aux grands projets des GFM
Au cours des quinze dernières années, l'entreprise a opéré plusieurs investissements
d'une certaine importance qui ont presque tous engendré des problèmes. Il s'agit des
cas suivants:
8469

121.1 
Achat de biens-fonds à Semsales et à Grattavache
En 1986 et en 1990, les GFM ont acquis pour 0,7 million de francs des terrains dans
les zones agricoles de Semsales et de Grattavache. L'entreprise partait du principe
que ceux-ci seraient déclassés prochainement et que des zones industrielles dotées
de raccordements ferroviaires pourraient y être aménagées. Cette hypothèse ne s'est
pas réalisée. Comme les terrains ont été achetés au moyen de fonds étrangers, les
GFM doivent servir un intérêt depuis lors. A l'heure actuelle, ils ne pourraient être
vendus qu'à perte.
121.2 
Construction de la nouvelle gare de Bulle
La nouvelle gare de Bulle, qui sert tant au rail qu'au bus, a été construite entre 1989
et 1992. Le montant des investissements (34,5 millions de francs) alloué aux GFM
par la Confédération et le canton de Fribourg au titre d'une convention et d'un ave-
nant a été dépassé de 9,5 millions. Ces surcoûts sont imputables à diverses modifi-
cations du projet. C'est ainsi que les GFM ont notamment aménagé un restaurant et
des locaux pour bureaux et magasins alors qu'ils n'étaient pas prévus dans la con-
vention.
121.3 
Projet de la gare routière d'Estavayer-le-Lac
Comme la gare routière d'Estavayer-le-Lac est trop petite, la direction des GFM a
envisagé de l'agrandir. En 1987, un terrain a donc été acheté pour 1,6 million de
francs. En 1993, les GFM ont présenté à l'Office fédéral des transports (OFT) un
projet prévoyant des coûts globaux de 14,83 millions (participation des PTT, des
GFM et de particuliers). Vu que le projet ne doit servir qu'à trois lignes de bus,
POFT a exigé qu'il soit revu à la baisse. Il l'a été plusieurs fois par la suite. Lorsque,
en 1996, les grandes difficultés financières de l'entreprise ont été connues, la pour-
suite du projet a été suspendue. Les frais encourus par les GFM jusqu'à cette date
atteignent 2,7 millions, les contributions des pouvoirs publics 1,6 million.
121.4 
Achat et transformation de trois halles à Givisiez
En janvier 1988, la direction des GFM avait demandé à ses autorités de tutelle
l'autorisation d'acheter deux halles à Givisiez pour un montant de 7 millions de
francs. L'entreprise envisageait simultanément de vendre une halle pour 6 millions
de francs et d'aménager dans les halles de Givisiez un garage pour ses autobus. Les
frais d'adaptation avaient été estimés à 0,4 million de francs. Les travaux effectués
dans ces deux halles pour répondre aux exigences des GFM ont cependant coûté, au
fil des ans, 6,5 millions.
En 1989, le conseil d'administration avait décidé, sur proposition de la direction,
d'acheter une troisième halle située à proximité immédiate des deux autres, au prix
de 10,8 millions de francs. Celle-ci a été acquise pour garer les divers véhicules af-
fectés au secteur d'activité privé (excursions, déménagements, transports par ca-
mions, livraison de ciment). Une petite étude de marché, non affinée, a confirmé
8470

qu'il y avait suffisamment de locataires potentiels. L'acquisition des trois halles a
été financée par des emprunts. Depuis lors, les deux premières halles ont surtout été
utilisées pour le garage des autobus des GFM. Malgré l'existence de plusieurs inté-
ressés, il n'a pas été possible de louer constamment la troisième, vu le montant du
loyer.
121.5 
Gare routière de Fribourg
La construction d'un bâtiment de bureaux privés avait été planifiée au-dessus de la
gare routière souterraine de Fribourg. Il n'a toutefois pas été possible de trouver des
intéressés, de sorte qu'il a fallu redimensionner le projet. Les investissements opérés
jusqu'à cette date pour la partie anciennement "privée" doivent être amortis; ils
s'élèvent à 3,7 millions de francs.
122 
Instruments de gestion et de contrôle défaillants
Les instruments de gestion et de contrôle des GFM n'étaient pas suffisants pour une
entreprise de cette taille. Les organes de direction n'étaient pas à même de fournir
des informations exactes et complètes sur la situation financière de l'entreprise aux
autres organes de manière qu'ils puissent remplir leurs obligations dans ce domaine.
Le manque d'instruments de gestion fiables, complets et transparents en matière fi-
nancière a eu notamment les conséquences suivantes:
- 
Le règlement des compétences entre la direction, le comité du conseil
d'administration et le conseil lui-même a souvent été enfreint. Les services
subordonnés ne fournissaient que partiellement ou de manière inexacte les
informations à leurs supérieurs.
- 
Les entreprises accessoires non subventionnées par la Confédération (fret,
déménagements, agences de voyages) figuraient comme secteurs rentables
dans la comptabilité alors qu'ils étaient déficitaires sur la moyenne des an-
nées. La loi sur les chemins de fer permet certes de créditer les excédents des
entreprises accessoires au secteur du transport public, mais une perte de leur
part ne peut être couverte par ce secteur. C'est pourquoi l'OFT a régulière-
ment refusé de financer des coûts qui résultaient de ces entreprises, ce qui a
fait encore augmenter le solde passif de la société.
13 
Evaluation des experts
131 
Recours à une fiduciaire pour l'examen sous l'angle du droit
des sociétés anonymes
Etant donné l'étendue du dommage financier, l'OFT s'est décidé à faire examiner en
détail, en collaboration avec le canton de Fribourg, l'éventuelle responsabilité des
organes des GFM vue sous l'angle du droit des sociétés anonymes. La fiduciaire
KPMG Fides, domiciliée à Lausanne, a été chargée d'effectuer des investigations
approfondies. Cinq secteurs ont été choisis à cette fin: la nouvelle gare de Bulle, la
gare routière d'Estavayer-le-Lac, l'achat et la transformation des halles de Givisiez,
8471

le financement des investissements et la qualité des rapports financiers. L'enquête a
aussi porté sur la responsabilité des organes de direction des GFM, à savoir le con-
seil d'administration, le comité dudit conseil et la direction. KPMG Fides est arrivé
aux conclusions suivantes:
S'agissant des cinq secteurs étudiés, les pertes sont estimées à 27-
32 millions de francs.
Les organes directeurs des GFM n'ont pas suffisamment satisfait à leurs
obligations relevant du droit des sociétés anonymes. Dans ce contexte, les
experts admettent que ces organes sont responsables au sens de l'art. 754
CO.
- 
La responsabilité incombe principalement au conseil d'administration, puis
au directeur et, en troisième lieu, au comité du conseil d'administration.
Etant donné que les représentants du canton de Fribourg et de la Confédéra-
tion au sein du conseil d'administration disposaient de meilleures informa-
tions, KPMG Fides leur attribue une responsabilité légèrement plus grande
qu'aux autres administrateurs.
- 
Contrairement à celle du directeur, la responsabilité de chacun des membres
du conseil d'administration, c'est-à-dire le montant du préjudice occasionné,
ne peut être déterminée avec précision. Seul le juge pourrait le faire dans le
cadre d'éventuelles actions civiles.
- 
Lors de ses investigations, KPMG Fides n'a trouvé aucun indice permettant
de conclure à un comportement délictueux des organes des GFM. La bonne
foi de ces derniers est reconnue.
Les experts estiment que les raisons suivantes expliquent la situation des GFM et la
nécessité de les assainir:
L'entreprise a effectué des investissements excessifs, non réalistes, sans vé-
rifier suffisamment s'ils étaient supportables et rentables.
Les membres du conseil d'administration étaient trop nombreux.
Ils avaient été nommés selon des critères relevant principalement de la poli-
tique (régionale). Les compétences en matière de gestion n'étaient guère re-
quises.
- 
La direction n'était pas suffisamment surveillée par le conseil d'administra-
tion et son comité.
- 
L'entreprise ne disposait pas d'importants instruments de gestion et ceux qui
existaient n'étaient pas assez transparents.
- 
Les pouvoirs publics ont accru leur pression pour qu'on fasse des économies.
132 
Enquête administrative ordonnée par le DETEC - rapport
Saxer
Le DETEC a examiné de près les circonstances qui ont conduit à la crise des GFM.
En avril 1996, il a chargé Me Hans-Rudolf Saxer, avocat à Mûri près de Berne,
d'effectuer une enquête administrative, d'indiquer la responsabilité des services et
8472

des représentants fédéraux et d'en tirer les conclusions qui s'imposent pour l'avenir.
Me Saxer a remis son rapport le 11 juin 1998.
Le rapport de Me Saxer concorde, pour l'essentiel, avec les déclarations de la fidu-
ciaire KPMG Fides. Les lignes suivantes éclairent davantage quelques-unes des rai-
sons qui expliquent l'impasse financière.
a. Conseil d'administration
Telle qu'elle est fixée dans les statuts de 1962, la composition du conseil
d'administration (9 à 20 membres, prise en considération particulière des intérêts
régionaux, sièges réservés à deux conseillers d'Etat fribourgeois en fonction) aurait
pu figurer, à cette époque, dans les statuts de nombreuses sociétés comparables
d'économie mixte et aurait correspondu à l'esprit du temps. Les problèmes ont surgi
dès lors que ces dispositions ont été reprises telles quelles lors de la révision globale
des statuts en 1993. Un conseil d'administration aussi grand et composé principale-
ment en fonction de la politique régionale ne devait guère être à même de répondre
aux exigences du nouveau droit des sociétés anonymes (loi fédérale du 4 octobre
1991, dont les parties essentielles sont en vigueur depuis le 1er juillet 1992, RS 220).
Relevons notamment à cet égard le nouvel art. 716a CO, qui régit plus sévèrement
les tâches intransmissibles du conseil d'administration. Les investigations ont mon-
tré clairement que le conseil d'administration des GFM n'était effectivement pas en
mesure de satisfaire entièrement à ses obligations. L'entrée en vigueur du nouveau
droit des sociétés anonymes aurait dû, en tout cas, inciter les GFM à revoir l'ensem-
ble de leurs structures d'organisation et à les adapter en conséquence.
Ici aussi, le grand nombre des administrateurs a certainement eu des conséquences
négatives, chacun d'entre eux se sentant presque obligatoirement investi d'une res-
ponsabilité limitée en ce qui concerne la direction de la société.
Comme de nombreuses autres sociétés, les GFM ont essayé de compenser les incon-
vénients inhérents à un grand conseil d'administration en instituant un comité com-
posé de cinq membres. Le danger d'un «conseil d'administration à deux classes»,
qui existe avec ce modèle, a eu en l'occurrence des répercussions négatives. Les
administrateurs actifs dans le comité étaient mieux informés. Ici aussi, le risque était
grand que le comité ne transmette pas au conseil d'administration toutes les infor-
mations nécessaires selon l'art. 716a CO.
En résumé, on constate que la dimension, la structure, le mode de travail et la com-
position du conseil d'administration des GFM sont largement responsables de l'im-
passe financière.
Notons cependant que les membres du conseil d'administration et de son comité
s'efforçaient visiblement d'agir dans l'intérêt de la société. Il n'existe d'ailleurs au-
cun indice permettant de conclure à un comportement délictueux de leur part.
b. Direction
Les investigations ont montré en outre que le directeur d'alors n'avait pas rempli
correctement sa fonction. Il a démissionné à la fin de 1996. C'était une personnalité
dynamique, très au fait des questions de transport. Il a cependant omis de mettre en
place assez tôt, en collaboration avec le conseil d'administration, les instruments de
gestion et de contrôle nécessaires dans le domaine financier. De plus, il a outrepassé
ses compétences dans certains cas. Lors de la réalisation de ses projets de transports,
il a mal estimé la capacité financière de l'entreprise et l'évolution de l'économie. Il
8473

n'a pas toujours préparé les grands projets d'investissement avec les précautions et le
soin voulue Leur déroulement ainsi que le contrôle des coûts ont parfois laissé à
désirer. Même lorsque les difficultés financières sont apparues clairement, il a cru
trop longtemps à des possibilités de financement, surtout de la part des pouvoirs pu-
blics. Sa politique d'entreprise a parfois souffert d'une inadéquation avec la réalité.
La récession du début des années 90 a encore aggravé les problèmes des GFM.
Il faut noter cependant que le directeur croyait visiblement faire de son mieux pour
garantir une desserte optimale du canton de Fribourg et qu'il s'est acquis de grands
mérites dans ce domaine. Ici non plus, aucun indice ne permet de conclure à un
comportement délictueux de sa part.
c. Instruments de gestion et de contrôle
Les instruments de gestion et de contrôle des GFM étaient insuffisants pour une en-
treprise de cette taille. Les organes de direction'n'étaient pas à même de fournir des
informations exactes et complètes sur la situation financière de l'entreprise et de les
faire parvenir aux autres organes pour que ceux-ci puissent assumer leur responsa-
bilité dans ce domaine. La planification des liquidités et des finances était, elle aussi,
insuffisamment développée.
d. Office fédéral des transports
En rapport avec le cas des GFM, il importe de considérer le rôle de l'OFT en tant
qu'autorité de surveillance des entreprises de transport. Quelle est la portée de
l'examen des comptes que l'OFT effectue conformément à l'art. 70 LCdF? Selon
l'alinéa 2 de cet article, l'OFT vérifie si les comptes sont conformes aux prescrip-
tions légales, aux dispositions de la concession, aux statuts et règlements et aux con-
ventions conclues entre les collectivités publiques et.l'entreprise de transport au su-
jet des contributions et des prêts. S'agissant de l'interprétation de cette disposition
légale, précisons que l'on entend par «prescriptions légales» la loi sur les chemins de
fer et ses dispositions d'exécution et non pas les contrôles à effectuer par un organe
de révision au sens du droit sur les sociétés anonymes. Le contrôle prévu par l'art.
70 LCdF vise, pour l'essentiel, à vérifier si les subventions sont accordées selon les
prescriptions. Il examine aussi si les prescriptions spécifiques sur la présentation de
comptes selon l'art. 63 sont respectées. Aux termes de l'art. 72, toute entreprise de
transport est tenue de disposer de son propre organe de révision conforme au droit
sur les sociétés anonymes. Les tâches de cet organe sont définies par les art. 727 s.
du CO. Il faut absolument éviter les doubles emplois lors des contrôles de la comp-
tabilité.
Le contrôle des comptes par l'OFT ne libère pas les organes de direction ni la so-
ciété de révision des tâches et des responsabilités que leur attribue le CO, ce
d'autant plus que la révision de la loi sur les chemins de fer, entrée en vigueur le 1er
janvier 1996, a sensiblement renforcé la responsabilité individuelle des entreprises
de transport.
Dans le cas des GFM, l'OFT n'est pas seulement l'autorité de surveillance au sens
précité, mais aussi le représentant de la Confédération, actionnaire de l'entreprise.
Ce double rôle est exigeant dans la pratique et implique une stricte séparation des
fonctions. Il nécessite aussi des contacts étroits entre les agents qui en sont chargés.
8474

14 
Conséquences pour les autorités et l'entreprise
141 
Conséquences pour les autorités fédérales
141.1 
Introduction
Depuis quelque temps, le DETEC et l'Office fédéral des transports (OFT) se pen-
chent sur des questions qui sont liées à la gestion des entreprises de transport et qui
s'inscrivent dans un contexte économique de plus en plus ardu. Ce faisant, ils tien-
nent compte des expériences de la réforme que les PTT ont entreprise dans le secteur
des transports publics (séparation claire des tâches politiques et des tâches de ges-
tion; conseils d'administration réduits, formés selon des critères professionnels).
Les autorités fédérales se sont adressées à intervalles réguliers aux cantons et aux
entreprises de transport. Les directives et les recommandations données par elles à
cette occasion visaient en particulier à améliorer le rendement des entreprises de
transport et à professionnaliser leurs structures de gestion.
141.2 
Leçons générales à tirer du cas des GFM - mesures pour
l'avenir
Le succès ou l'échec d'une entreprise économique dépend notamment de la compo-
sition de sa direction et de son conseil d'administration. Ce principe s'applique aussi
aux entreprises de transport, qui, depuis la révision de la loi sur les chemins de fer,
entrée en vigueur le 1er janvier 1996 (et pour le trafic à longue distance, depuis le
1er janvier 1999, date de l'application de la réforme des chemins de fer) sont beau-
coup plus exposées à la concurrence qu'elles ne l'étaient auparavant. Afin d'assurer
la meilleure offre possible de transport public et de tirer les leçons de la crise des
GFM, les entreprises devront accorder la plus grande importance aux critères sui-
vants:
La direction opérationnelle devra être confiée à des personnalités fortes et
compétentes, mais aussi à l'aise dans les contacts et l'autocritique.
Dans une lettre, le DETEC a invité en 1997 les cantons et les entreprises de
transport à adapter la dimension des conseils d'administration aux nouvelles
exigences du droit sur les sociétés anonymes. Le conseil d'administration ne
devrait en tout cas pas compter plus de 9 membres, ce qui permettra aussi de
renoncer au comité. Si ce dernier est maintenu à titre temporaire, il faudra en
tout cas s'assurer que le conseil d'administration soit informé sans faille et
qu'il dispose de tous les éléments nécessaires pour s'acquitter des attributions
qui lui incombent en vertu de l'art. 716a CO.
En élisant les membres-dû conseil d'administration, il faudra veiller à ce que
celui-ci dispose, en tant qu'organe, des compétences nécessaires dans les
secteurs déterminants (expérience de la gestion, connaissances de la branche,
connaissances économiques et juridiques, etc.). Afin que les entreprises de
transports puissent élire leurs nouveaux administrateurs plus facilement,
l'OFT a élaboré un profil d'exigences pour cette fonction.
- 
En plus des exigences techniques qu'ils seront appelés à remplir, les admi-
nistrateurs devront notamment disposer de l'autonomie, de l'esprit critique et
du dynamisme nécessaires et avoir suffisamment de temps pour exercer leur
8475

mandat. Les administrateurs fédéraux bénéficieront désormais d'une forma-
tion systématique pour leurs fonctions.
Les organes directeurs d'une entreprise de transport devront agir en fonction
de critères liés à l'économie d'entreprise en tenant compte particulièrement
de la situation du marché et satisfaire à tous égards à des exigences de qua-
lité élevées. Une attention particulière devra être vouée à la mise en place
d'instruments de gestion efficaces et transparents. Les critères du droit sur
les sociétés anonymes et de la LCdF ainsi que de leurs dispositions d'exécu-
tion devront être entièrement remplis.
Le choix des membres de l'organe de révision devra obéir à des exigences
techniques élevées.
Lors 
de 
la 
réélection 
des 
représentants 
fédéraux 
aux 
conseils
d'administration des entreprises de transport, on a examiné si la Confédéra-
tion devait encore être représentée. Il s'en est suivi une forte réduction de
cette représentation.
S'agissant du double rôle de l'OFT en tant qu'autorité de surveillance et que
représentant de la Confédération aux conseils d'administration des chemins
de fer privés, des règles strictes de récusation ont déjà été émises en 1996.
141.3 
Mesures concrètes pour les GFM
Etant donné qu'il vérifie les comptes en vertu de la LCdF, l'OFT s'est aperçu des
difficultés et des irrégularités au cours des années. Sur ordre de la direction, les col-
laborateurs compétents ou les chefs de section les ont traitées et corrigées dans la
mesure de leurs possibilités et de leurs attributions. 11 convient toutefois d'observer
que la surveillance a ses limites et qu'il ne s'agit pas d'intervenir dans la gestion opé-
rationnelle de l'entreprise. C'est pourquoi les représentants de l'OFT au conseil
d'administration des GFM ont toujours tenté d'assurer un déroulement régulier des
affaires.
En résumé, le DETEC et l'OFT ont engagé les mesures suivantes:
- 
En 1994, il était clair que les GFM devaient être assainis. Le représentant
fédéral de l'époque à leur conseil d'administration en informa la direction de
l'OFT. Le directeur de cet office présenta alors une première proposition
concrète d'assainissement aux représentants du canton de Fribourg. •
- 
Le 12 janvier 1995, des représentants de l'OFT et du canton Fribourg déci-
dèrent d'instituer un groupe de travail chargé d'analyser la situation finan-
cière des GFM et de proposer des solutions. Son rapport du 26 septembre
1995 concluait qu'une somme d'environ 30 millions de francs était néces-
saire pour redresser la compagnie.
- 
D'un commun accord avec le canton de Fribourg, la direction de l'OFT fit
analyser par la fiduciaire KPM Fides la responsabilité des organes des GFM
sous l'angle du droit sur les sociétés anonymes (voir ch. 131). Par ailleurs,
en avril 1996, le chef du DETEC chargea Me. Hans-Rudolf Saxer de déter-
miner dans une enquête administrative la responsabilité des services et des
représentants fédéraux, et de mettre en évidence les leçons à en tirer pour
l'avenir (voir ch. 132 et 141.2).
8476

141.4 
Conditions d'une participation de la Confédération
à l'assainissement
Nous sommes disposés à demander l'assainissement des GFM uniquement aux con-
ditions suivantes:
- 
Le conseil d'administration des GFM ne doit pas comprendre plus de 7 à 9
membres.
- 
Tous les administrateurs en fonction avant 1996 doivent donner leur démis-
.sion.
- 
Un profil d'exigences à respecter scrupuleusement devra être défini pour
choisir les administrateurs. Il mettra l'accent sur la gestion de l'entreprise. Le
président du conseil d'administration ne devra pas appartenir au Conseil
d'Etat fribourgeois et les représentants du canton n'auront pas le droit d'exer-
cer des fonctions de commanditaires en vertu de l'ordonnance sur les indem-
nités, les prêts et les aides financières selon la loi sur les chemins de fer
(OIPAF;RS 742.101.1).
Les GFM présenteront aux commanditaires (Confédération et canton de Fri-
bourg) un compte prévisionnel en ordre, assorti d'une comptabilité analyti-
que. La direction de l'entreprise attachera une importance particulière à la
planification rigoureuse des liquidités et elle contrôlera le placement des ca-
pitaux étrangers en coopération avec les organes de la société.
La Confédération reconnaîtra uniquement les coûts financiers des prêts de
tiers (banques, caisse de pensions, etc.) dans les comptes des GFM si les
autorités fédérales ont au préalable approuvé expressément de tels prêts. Par
ailleurs, le conseil d'administration veillera au respect rigoureux des compé-
tences prévues dans le règlement d'organisation en matière de décision.
- 
Une fois l'assainissement mené à bien, le DETEC décidera si la Confédéra-
tion veut continuer à se faire représenter au conseil d'administration des
GFM; on déterminera par ailleurs lors de l'assainissement si l'injection de
nouveaux fonds se fera par une adaptation du capital social ou sous une au-
tre forme. La Confédération se réservera de renoncer à sa participation ac-
tuelle.
- 
La contribution fédérale à l'assainissement se montera au plus à un tiers des
fonds nécessaires; la Confédération attend du canton un montant équivalant
aux deux tiers.
Comme nous l'exposons ci-dessous, le canton de Fribourg et les GFM. ont d'ores et
déjà rempli ces conditions.
141.5 
Des actions en responsabilité ne seront pas engagées
Le surendettement des GFM a essentiellement eu lieu entre 1988 et 1992 et il était
dû à des investissements qui n'étaient pas couverts par des conventions
d'investissements. La longue phase de récession a encore aggravé la situation finan-
cière de l'entreprise, étant donné que le résultat des entreprises accessoires s'est en-
core détérioré et que les avoirs immobiliers surdimensionnés n'ont cessé de perdre
de la valeur.
8477

Les experts ne discernent aucun comportement pouvant donner lieu à des poursuites
pénales à rencontre des organes responsables. Tant les membres du conseil d'admi-
nistration et de son comité que le directeur se sont efforcés d'agir dans l'intérêt de la
société. Pour les raisons suivantes, nous renonçons à une action en responsabilité
contre ces personnes:
Des actions intentées contre d'autres membres des organes directeurs accroîtraient le
risque d'un procès, lequel pourrait durer longtemps. Par un travail minutieux, le juge
devrait déterminer la responsabilité de chacun des administrateurs. Par ailleurs, les
représentants fédéraux au conseil d'administration risqueraient de se voir aussitôt
intenter des actions en responsabilité émanant d'autres parties. Ces procédures occa-
sionneraient finalement d'importants frais sans pour autant procurer d'avantages fi-
nanciers.
La Confédération répond elle-même des préjudices que ses représentants au conseil
d'administration ont causés en enfreignant leurs obligations intentionnellement ou
par négligence (art. 754 en liaison avec l'art. 762, al. 4, CO). Vu l'art. 7 de la loi fé-
dérale du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération (RS 170.32), des
membres de ses autorités et de ses fonctionnaires, elle ne peut recourir contre ses
représentants que si ceux-ci ont agi intentionnellement ou par négligence grave.
L'enquête de KPMG Fides a toutefois révélé qu'on ne peut guère reprocher de négli-
gence grave aux administrateurs.
Pour toutes ces raisons, les autorités fédérales ont renoncé à intenter des actions en
responsabilité (pour la responsabilité pénale, voir le dernier paragraphe, ch. 142).
141.6 
La société ne sera pas mise en faillite
On aurait pu assainir les GFM en engageant leur mise en faillite. Il aurait fallu alors
créer une société de remplacement afin d'assurer les transports publics et doter cette
société de suffisamment de capitaux. Cette option aurait nui à la réputation des en-
treprises de transport public et aurait coûté à la Confédération à peu près autant
qu'un assainissement sans atteinte supplémentaire à l'image de ces entreprises. A
cela se seraient éventuellement ajoutés d'autres coûts, imprévisibles, dans les sec-
teurs social et politique. C'est pourquoi les services fédéraux ont renoncé à cette
possibilité.
142 
Conséquences pour le canton de Fribourg
Avant d'adresser une demande d'assainissement à la Confédération et au canton, ce-
lui-ci était convenu avec la Confédération que les GFM devaient d'abord prendre
toutes les mesures propres à régler la situation sur le plan interne.
Par ailleurs, en 1995, le Conseil d'Etat fribourgeois avait chargé les GFM d'effectuer
un audit destiné à analyser la rentabilité réelle et les perspectives des services acces-
soires.
Le nombre des administrateurs a été ramené de 17 à 9 et le comité du conseil d'ad-
ministration a été supprimé. Après l'assainissement des GFM, aucun représentant du
canton ne pourra plus siéger au conseil d'administration s'il exerce simultanément
8478

une fonction de commanditaire au sens de l'OIPAR Par ailleurs, le président du con-
seil d'administration ne pourra pas être membre du Conseil d'Etat fribourgeois.
Lors de sa séance du 27 novembre 1998, le Grand Conseil du canton de Fribourg a
approuvé sans discussion la contribution destinée à l'assainissement de l'entreprise.
Le canton de Fribourg a déposé son dossier auprès du juge d'instruction, qui exami-
nera s'il y a des responsabilités d'ordre pénal. Nous pourrions revoir notre position
concernant une action en responsabilité lorsque nous connaîtrons la décision du juge
fribourgeois.
143 
Conséquences pour les GFM depuis 1996
Au début de 1996, un nouveau groupe de travail réunissant des représentants de la
Confédération, des GFM, du canton de Fribourg et d'une entreprise externe de con-
sulting fut institué et chargé d'élaborer un plan d'action visant à recentrer les activi-
tés des GFM sur les transports publics. Après avoir pris connaissance du résultat des
travaux préliminaires de ce groupe, les organes des GFM ont décidé de vendre tou-
tes les activités accessoires pour que l'entreprise puisse de nouveau se concentrer sur
les transports publics à partir de la fin juin 1997. Ce recentrage sur l'activité princi-
pale, accompagné d'une réévaluation de tous les besoins immobiliers à moyen et à
long terme, était indispensable pour définir précisément les conditions de l'assainis-
sement. Il s'agissait d'une tâche particulièrement délicate, étant donné la récession et
l'objectif de ne licencier aucune des 27 personnes qui travaillaient dans le secteur
concerné.
Durant le second semestre 1996, la commission de sélection de la communauté
d'exploitation GFM/TF a défini le profil exigé du nouveau directeur et a proposé un
candidat aux organes de ces deux entreprises. La personne choisie a commencé son
activité début 1997.
Au cours du premier semestre 1997, les organes des GFM ont effectué, en collabo-
ration avec la nouvelle direction, une analyse globale des comptes et ils ont établi
pour la fin 1996 un bilan corrigé sur la base d'une réévaluation de certains actifs et
passifs. Dans ce cadre, il est apparu que des provisions étaient nécessaires pour cou-
vrir le déficit technique de la fondation de prévoyance. Il s'est avéré par la suite, au
terme de négociations ardues sur les offres de transfert de la fondation de pré-
voyance, qu'on n'avait pas besoin de recourir aux provisions des comptes annuels de
1996 et que l'on pouvait les dissoudre. Ainsi, le montant de 40 millions de francs,
que le DETEC et le Conseil d'Etat fribourgeois avaient jugé nécessaire en septembre
1997 pour l'assainissement et l'augmentation de capital, s'est révélé être trop élevé.
Le refinancement pourra se borner à assainir le report des pertes corrigées dont fait
état le rapport de révision de l'OFT d'octobre 1998. Ce montant s'élève finalement à
16 596 000 francs.
Les mesures prises par les GFM ont d'ores et déjà donné des premiers résultats posi--
tifs. En 1998, le trafic indemnisé par la Confédération et le canton a ainsi produit un
bénéfice avoisinant le million de francs qui, en vertu de l'art. 64, al. 2, LCdF, doit
être mis en réserve pour couvrir de futurs risques. Comme les pertes inscrites au bi-
lan ne proviennent pas directement des activités de transport public, il serait con-
traire à l'article 64 LCdF de les éponger en recourant à cette réserve.
8479

15 
Appréciation juridique
151 
La Confédération est-elle tenue de procéder à
l'assainissement?
Ni la loi sur les chemins de fer (LCdF) ni d'autres prescriptions juridiques
n'obligent la Confédération à participer à l'assainissement d'une entreprise de trans-
port en difficulté. Ils ne contiennent pas non plus de base juridique l'y autorisant.
152 
Financement après coup d'investissements supplémentaires
II faut examiner si les investissements supplémentaires qui ont rendu nécessaire l'as-
sainissement n'auraient pas pu être financés par un subventionnement ultérieur fondé
sur l'art. 56 LCdF. Une partie au moins des fonds nécessaires à l'assainissement au-
raient ainsi pu être couverts.
L'art. 56 LCdF permet à la Confédération de verser des contributions en faveur des
installations, des équipements ou des véhicules d'une entreprise de transport pour
augmenter sensiblement la rentabilité, la capacité ou la sécurité de son exploitation.
Les modalités de ces prestations sont réglées dans des conventions conclues entre la
Confédération et le canton (commanditaires) d'une part, et de l'autre, l'entreprise
(fournisseur de prestations).
Il est possible, en principe, d'accorder une contribution supplémentaire pour un
projet subventionné dont le coût dépasse celui qui avait été projeté. On peut faire
valoir uniquement les coûts imputables (renchérissement, modifications importantes
du projet, etc.). Selon les art. 26, al.l et 27 la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les
aides financières et les indemnités (loi sur les subventions, LSu; RS 616.1), les coûts
supplémentaires engendrés doivent avoir obtenu impérativement l'accord préalable
de l'autorité compétente. Dans les cas du projet d'Estavayer-le-Lac et de la gare de
Bulle, cette condition n'a pas été respectée. Une contribution ultérieure de la Confé-
dération selon l'art. 56 LCdF n'est donc pas admissible.
153 
Intérêts publics plaidant en faveur d'une contribution de la
Confédération
La Confédération a toutefois incontestablement un intérêt public et politique à éviter
la faillite des GFM en participant à leur assainissement (voir ch. 141.5 et 141.6) et à
garantir ainsi, conjointement avec le canton de Fribourg, la desserte par des trans-
ports publics. Vu cette situation il se justifie de soutenir l'assainissement des GFM
en se fondant sur une base légale spéciale.
154 
Forme de la contribution de la Confédération
Les GFM disposent d'un capital social de 13,75 millions de francs, ce qui équivaut à
5,27 % du capital étranger de 260,9 millions de francs (contributions d'investisse-
ment incluses). Le capital propre s'élève à 1,75 million de francs, soit à 0,67 % du
capital étranger.
8480

Le report des pertes, d'un montant de 16 596 000 francs, peut être épongé par une
contribution à fonds perdu ou par une souscription d'actions. Afin que, dans ce der-
nier cas, il n'y ait pas de modification de la structure de la propriété, le capital social
(CS) doit être amorti proportionnellement au versement dans le CS. Il en résulte les
variantes suivantes:
154.1 
Prêt
Les GFM sont endettés et le rapport entre leurs fonds propres et les capitaux étran-
gers n'est pas très favorable. Il n'est donc pas judicieux de leur accorder un prêt pour
l'assainissement, car celui-ci ne pourrait pas être amorti ni remboursé en temps utile.
Le prêt augmenterait le capital étranger et ne servirait pas à désendetter la compa-
gnie.
154.2 
Souscription d'actions
La Confédération peut souscrire des actions de l'entreprise. -Elle pourrait amortir
celles qu'elle possède dans la proportion de sa contribution à l'assainissement. En
contrepartie, elle pourrait souscrire et payer de nouvelles actions GFM pour le même
montant. La structure de la propriété ne changerait pas. La Confédération posséde-
rait, comme auparavant, 26,9 % des actions de l'entreprise. Cette solution présente
toutefois un inconvénient: la souscription d'actions étant soumise à l'impôt, elle en-
traînerait des coûts supplémentaires.
154.3 
Contribution à fonds perdu
Enfin, le report des pertes cumulées de 1997 peut être épongé par un versement à
fonds perdu. Cette forme de financement est moins coûteuse et plus favorable que la
souscription d'actions parce qu'elle n'entraîne pas le paiement d'impôts. Nous vous
proposons donc d'assainir les GFM en leur octroyant une contribution à fonds perdu.
154.4 
Forme de la contribution du canton
Le canton de Fribourg couvrira la majeure partie de sa participation à l'assainisse-
ment en souscrivant des actions. Cette solution se justifie avant tout par des raisons
d'ordre budgétaire. Par ailleurs, le canton garantit le versement rapide des fonds né-
cessités d'urgence.
La souscription d'actions par le canton de Fribourg n'aura aucune incidence sur la
structure de la propriété des GFM parce qu'une part équivalente du capital social
actuel sera amortie. Cette structure ne changera donc ni pour le canton ni pour la
Confédération.
Le canton fournira une petite partie de ses paiements en tant que contribution à
fonds perdu, qui grèvera directement le budget annuel.
8481

2 
Partie spéciale
21 
-Participation de la Confédération à l'assainissement
L'assainissement des GFM a été limité à la couverture des pertes cumulées à la fin
de 1997 qui s'élèvent, comme nous l'avons mentionné, à 16'596'000 francs.
Nous sommes disposés à proposer une contribution unique à l'assainissement des
.GFM. Nous l'avons toutefois subordonnée à une série de conditions (voir ch. 141.4)
qui sont maintenant remplies.
Nous avons décidé de vous proposer que la Confédération participe pour un tiers à
la couverture des pertes cumulées à la fin de 1997. Sa participation s'élèvera donc à
5 532 000 francs.
Le canton de Fribourg prendra à sa charge deux tiers du montant de l'assainisse-
ment, soit 11 064 000 francs. A sa séance du 27 novembre 1998, le Grand Conseil
fribourgeois l'a approuvé sans discussion.
En revanche, la Confédération et le canton sont convenus de renoncer à une partici-
pation des actionnaires privés (environ 6 % du capital social). En vertu du droit sur
les sociétés anonymes, les actionnaires ne sont pas tenus d'injecter des fonds sup-
plémentaires. Selon l'enquête de la KPMG Fides, on ne pourrait attribuer qu'une
responsabilité réduite à leurs représentants au sein du conseil d'administration. Les
contributions à l'assainissement convenues entre la Confédération et le canton de
Fribourg ne se fondent donc pas sur leurs portefeuilles d'actions, mais sur une ré-
partition approximative des responsabilités éventuelles, reconnue d'un commun ac-
cord.
Les charges qui ne seraient pas comprises dans les pertes cumulées seront prises en
compte dans une deuxième phase d'assainissement. La Confédération n'y participe-
ra toutefois pas.
22 
Proposition
Par ce message, nous vous proposons d'allouer aux GFM une contribution à fonds
perdu de 5'532'000 francs pour qu'ils assainissent leurs finances.
3 
Conséquences
31 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
311 
Pour la Confédération
La participation financière de la Confédération à l'assainissement est décrite aux
ch. 21 et 22. Elle ne figure pas dans le budget de la Confédération et n'a pas de ré-
percussion sur le plan du personnel (voir aussi ch. 141.5)
8482

312 
Pour le Canton de Fribourg
La participation du canton de Fribourg à l'assainissement est décrite aux ch. 21 et
22. Le canton a remis son dossier au juge d'instruction, qui examinera la question de
la responsabilité pénale et engagera les mesures qui s'imposent.
4 
Programme de législature
Le projet concernant l'assainissement des GFM n'est pas annoncé dans le pro-
gramme de législature 1995-1999. Il est néanmoins urgent, car l'entreprise est me-
nacée dans son existence.
5 
Rapport avec le droit européen
Le droit européen n'est pas pertinent pour le projet.
6 
Bases juridiques
Le versement d'une contribution à l'assainissement des GFM se fonde sur l'art. 26
est., selon lequel la législation sur la construction et l'exploitation des chemins de
fer est du ressort de la Confédération.
Comme le principe de la légalité s'applique aussi aux aides financières, la participa-
tion à l'assainissement des GFM doit reposer sur une base légale explicite. Vu qu'il
s'agit d'une contribution unique, l'acte législatif doit être de durée limitée. Selon
l'art. 163 nCst., il doit être édicté sous la forme d'une loi fédérale.
8483

Loi fédérale 
Projet
sur l'assainissement des Chemins de fer fribourgeois
(GFM)
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'art. 87 de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 11 août 19991,
arrête:
Art. 1
1 La Confédération participe à l'assainissement financier des GFM en leur octroyant
une contribution à fonds perdu.
2 Le canton de Fribourg a déjà fourni sa contribution à l'assainissement des GFM.
Art. 2
L'Assemblée fédérale fixe le montant de la contribution allouée aux par un arrêté
fédéral simple.
Art. 3
La présente loi s'applique jusqu'au versement de la contribution fédérale à fonds
perdu.
Art. 4
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
I 
FF 1999 8466
8484 
1999-4617

Arrêté fédéral 
Projet
concernant un crédit pour la contribution à fonds perdu
à l'assainissement des Chemins de fer fribourgeois (GFM)
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'art. 2 de la loi fédérale du ... sur l'assainissement des Chemins de fer
fribourgeois (GFM)1;
vu le message du Conseil fédéral du 11 août 19992,
arrête:
Art. 1
Un crédit de 5 532000 francs est alloué pour le versement d'une contribution à
fonds perdu destinée à l'assainissement financier des GFM.
Art. 2
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas sujet au référendum.
1 
FF 1999 8484
2 
FF 1999 8466
1999-4620 
' 8485

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message sur l'assainissement des Chemins de fer fribourgeois (GFM) Du 11 août 1999
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1999
Année
Anno
Band
9
Volume
Volume
Heft
46
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
99.062
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
23.11.1999
Date
Data
Seite
8466-8485
Page
Pagina
Ref. No
10 110 079
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