ch_vb · JAAC 51.67 · 1986-09-30 · de


JAAC 51.67
Bundesamt für Justiz, 30. September 1986
Assurance-chômage. Est-il possible, au regard du droit constitutionnel,
de soumettre les indemnités pour intempéries à une réglementation
séparée et de prévoir une obligation partielle de s’assurer?
Arbeitslosenversicherung. Ist eine Ausgliederung der
Schlechtwetterentschädigung und die Schaffung eines Teilobligatoriums
verfassungsrechtlich zulässig?
Assicurazione contro la disoccupazione. E’ possibile, nell’ottica
del diritto costituzionale sottoporre le indennità per intemperie a
una regolamentazione superata e prevedere un obbligo parziale
d’assicurarsi?
Untersucht wurde die Frage, ob es verfassungsrechtlich möglich sei, die
Schlechtwetterentschädigung aus der Arbeitslosenversicherung auszugliedern
und ein Teilobligatorium zu schaffen.
1. Ziel des Art. 34novies BV ist es, einen möglichst umfassenden
Versicherungsschutz zu gewährleisten. Er sieht ein allgemeines
Versicherungsobligatorium für Arbeitnehmer auf breiter Basis vor (BBl 1975 II
1579 f., Ziff. 331).
In den Materialien zum Verfassungsartikel finden sich keine Aussagen,
die direkt die Schlechtwetterregelung betreffen. Da eine entsprechende
Regelung aber schon vorbestanden hat (Art. 36 Abs. 1 BG vom 22. Juni 1951
über die Arbeitslosenversicherung [AlVG, AS 1951 1163] in Verbindung mit
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Art. 37 f. V zum BG über die Arbeitslosenversicherung vom 17. Dezember
1951 [AS 1951 1187]), liegt der Schluss nahe, es sei mit der Aufnahme der
Schlechtwetterregelung in die neue Arbeitslosenversicherung gerechnet
worden. Die Aufnahme der Schlechtwetterentschädigung kann somit als
verfassungsmässig erachtet werden.
Bei der Entstehung des BG vom 25. Juni 1982 über die obligatorische
Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung
(Arbeitslosenversicherungsgesetz [AVIG], SR 837.0) war die
Schlechtwetterentschädigung nicht völlig unbestritten; es wurde aber vor
allem um den Kreis der Anspruchsberechtigten gerungen, nicht um die
Regelung an sich (vgl. Ausführungen bei Meyer-Blaser Ulrich, Zur Aufzählung
der Erwerbszweige mit Anspruch auf Schlechtwetterentschädigung in
Art. 65 Abs. 1 Arbeitslosenversicherungsverordnung, Schweizerische
Juristenzeitung [SJZ] 82 [1986], S. 3 f., N 13). Die Anspruchsberechtigten sind
vom Bundesrat, gestützt auf die Delegation in Art. 42 Abs. 2 AVIG, in der V vom
31. August 1983 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die
Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsverordnung [AVIV], SR
837.02) abschliessend bezeichnet worden (Art. 65 Abs. 1 AVIV; kritisch dazu
Meier, a.a.O., S. 1 ff.).
Es stellt sich weiter die Frage, ob es auch als verfassungskonform
erachtet werden kann, wenn die Schlechtwetterregelung aus der
Arbeitslosenversicherung ausgegliedert und ein Teilobligatorium geschaffen
wird.
Die vorgeschlagene Regelung ist jedenfalls keine Ausnahme im Sinne von
Art. 34novies BV Abs. 2, 2. Satz. Bei der Schaffung der Ausnahmeklausel
wurde nämlich an den generellen Ausschluss bestimmter Kategorien von
Arbeitnehmern aus dem Versicherungsobligatorium gedacht (BBl 1975 II
1580, Ziff. 332) und nicht an die Schaffung eines Teilobligatoriums für eine
bestimmte Gruppe von Arbeitnehmern als Zusatz zu einer allgemeinen
Grundversicherung.
Die Arbeitslosenversicherung soll als möglichst umfassendes Obligatorium
konzipiert werden (BBl 1975 II 1580, Ziff. 332). Die Ausgliederung der
Schlechtwetterregelung würde allerdings diesen Grundsatz nicht verletzen, da
die obligatorische Grundversicherung für alle gleich bestehen bliebe und die
Aufstockung nur für eine kleine Sondergruppe vorgesehen würde. Zudem
handelt es sich um die Ausgliederung einer Entschädigungsart, in deren
Genuss ein grosser Teil der Versicherten mit Sicherheit nie kommt.
Es kann weiter geltend gemacht werden, die Aufnahme der
Schlechtwetterregelung sei vor allem historisch bedingt gewesen und
es handle sich um einen Spezialfall von Arbeitslosigkeit, von der nur
wenige Branchen betroffen seien. Im weiteren ist zu beachten, dass der
Verfassungsartikel die Arbeitslosenversicherung nicht auf ein ganz bestimmtes
System festlegt, sondern Raum für mehrere Möglichkeiten lässt. Das geht
schon aus der Botschaft hervor, in der ausgeführt wird:
«Er (der Verfassungsartikel) ist aber allgemein formuliert, so dass er auch
für andere Lösungen Raum bietet und weiterhin Anpassungen an veränderte
Verhältnisse erlaubt.» (BBl 1975 II 1578, Ziff. 31).
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Der Gesetzgeber hat somit einen grossen Gestaltungsspielraum, wie er die
Versicherung im einzelnen regeln will. Die vorgeschlagene Regelung scheint
im Rahmen dieses Gestaltungsspielraums zu liegen. Der Einbruch ins System
des allgemeinen Obligatoriums durch das Ausgliedern dieser speziellen
Entschädigungsart scheint nicht so gravierend, dass man von einer klaren
Überdehnung des Arbeitslosenversicherungsartikels sprechen müsste.
Man könnte sich allerdings die Frage stellen, ob die Regelung nicht dem
Gedanken der Solidarität zuwiderläuft, ein Grundgedanke der neuen
Arbeitslosenversicherung (BBl 1975 II 1579 f., Ziff. 331; unter anderem Amtl.
Bull. 1976 S 13, 14, 17,1975 N 1722). Bei der Frage der Solidarität wurde
vor allem an die Bundesbeamten gedacht, die, obschon wahrscheinlich nie
betroffen, auch Prämien zu leisten haben. Es wurde aber auch klargestellt,
dass die Solidarität ihre Grenzen findet, zum Beispiel bei der Begrenzung
der Höhe des beitragspflichtigen Einkommens (Amtl. Bull. 1975 N 1703). Die
Abweichung vom Prinzip der Solidarität scheint zu wenig schwerwiegend, als
dass von einer Verletzung des Arbeitslosenversicherungsartikels gesprochen
werden könnte. Das wäre höchstens der Fall, wenn die neue Regelung für die
betroffenen Branchen gravierende Prämienerhöhungen zur Folge hätte.
Was die unterschiedliche Höhe der Beiträge betrifft, hält der
Arbeitslosenversicherungsartikel lediglich fest, sie würden durch die Beiträge
der Versicherten finanziert, wobei sie zur Hälfte vom Arbeitgeber zu tragen
seien (Art. 34novies Abs. 4 BV). Auch die Botschaft äussert sich nicht zur Frage,
ob unterschiedliche Beiträge erhoben werden können (BBl 1975 II 1584 f.,
Ziff. 35). Deshalb scheint eine entsprechende Regelung möglich, solange sie
noch als «solidarisch» erachtet werden kann, das heisst, die Differenz in der
Beitragshöhe nicht allzu gross ist.
Es stellt sich weiter die Frage, ob die Schaffung eines Teilobligatoriums Art. 4
BV verletzt. Gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts verletzt ein
Erlass die Rechtsgleichheit, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe
stützt, sinn- und zwecklos ist oder rechtliche Unterscheidungen trifft, für die
ein vernünftiger Grund in den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen fehlt.
Dies trifft wohl bei der Ausgliederung der Schlechtwetterregelung nicht zu. Da
ein grosser Teil der Arbeitnehmer davon überhaupt nicht betroffen werden
kann, besteht für die Ausgliederung ein vernünftiger Grund. Zudem werden
die nicht Betroffenen von der Beitragspflicht entlastet.
Wenn Art. 4 BV im Grundsatz der Ausgliederung nicht entgegensteht, so
bedeutet das freilich nicht, dass auch jede Ausgestaltung der Ordnung
unproblematisch wäre. Art. 4 BV wird auch insofern zu beachten sein. Die
beste Lösung wird wohl sein zu versuchen, nur die betroffenen Arbeitnehmer
zu erfassen. Es ist kein Anhaltspunkt in der Verfassung ersichtlich, dass
eine solche Regelung von vorneherein auszuschliessen sei; immer unter
der Voraussetzung, dass der Einbruch ins System sich für die betroffenen
Arbeitnehmer nicht zu gravierend auswirkt.
2. Zur Frage, ob ein der Allgemeinverbindlichkeitserklärung von
Gesamtarbeitsverträgen nachgebildetes Unterstellungsverfahren in Frage
käme, sei auf das Gutachten in VPB 47.37 verwiesen. Ein solches Verfahren
kann nicht ohne verfassungsrechtliche Grundlage vorgesehen werden. Die
Regelung müsste somit auf Gesetzesstufe, vor allem was die Beitragspflicht
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anbelangt, getroffen werden. Wobei den Kantonen und Organisationen der
Wirtschaft ein Mitspracherecht eingeräumt werden müsste (Art. 34novies Abs. 5
BV).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 51.67 - Bundesamt für Justiz, 30. September 1986
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1987
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Band
51
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