ch_vb · 85.072 · 1986-01-14 · de


#ST# 85.072
du 2 décembre 1985
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur de vous soumettre un projet de révision de la loi sur
l'asile, de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers et de
la loi fédérale instituant des mesures destinées à améliorer les finances fédé-
rales que nous vous proposons d'adopter.
Nous vous proposons également de classer les interventions parlementaires
suivantes:
1985 M 
84.383 
Loi sur l'asile, révision (N 20. 6. 84;
E 11.3.85, Lüchinger)
1985 Pad 84.224 
Loi sur l'asile, pratique en matière de renvoi
(N 24. 9. 85, Commission du Conseil national)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Mes-
sieurs, les assurances de notre haute considération.
2 décembre 1985 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Furgler
Le chancelier de la Confédération, Buser
1985-1033 
I 
Feuille fédérale. 138e année. Vol. I
Message
sur la révision de la loi sur l'asile,
de ta loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers
et de la loi fédérale instituant des mesures destinées à améliorer
les finances fédérales
1

Vue d'ensemble
L'important accroissement des demandes d'asile et la durée encore trop
longue de la procédure d'asile causent de sérieuses difficultés à la Confédé-
ration et aux cantons dans l'exécution des décisions. Malgré l'augmentation
du personnel chargé de traiter les problèmes relatifs aux réfugiés, consentie
tardivement par le Parlement, le nombre des cas en suspens continue à
augmenter. Nous nous voyons donc contraints de proposer des modifica-
tions dans la loi sur l'asile, la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des
étrangers et la loi fédérale instituant des mesures destinées à améliorer les
finances fédérales. En raison de l'unité de matière, ces différents projets font
l'objet d'un seul message.
Dans le même domaine, les Chambres fédérales ont présenté une motion
au Conseil fédéral le priant de créer les conditions légales en vue de garan-
tir sa faculté d'intervention même en période d'afflux extraordinaire de de-
mandeurs d'asile.
Le présent projet prévoit également d'accorder à la Confédération, à titre
subsidiaire, la compétence de répartir plus équitablement les requérants
dans les différents 
cantons. L'élargissement du champ d'application de la
clause de nécessité dans la loi sur l'asile devrait permettre au Conseil fédé-
ral de réagir rapidement lorsque des changements importants inattendus
surviennent lors du dépôt des demandes d'asile. L'engagement de personnel
auxiliaire constitue, notamment, une mesure propre à dominer de telles si-
tuations.
Pour accélérer la procédure, il est envisagé que l'Office fédéral de la police
puisse rendre une décision sur la base du dossier cantonal, sans nouvelle
audition personnelle du requérant.
La détention en vue'du refoulement proposée vise à assurer l'exécution des
décisions de renvoi entrées en force. Les dispositions sur l'internement des
étrangers actuellement en vigueur, de plus en plus appliquées aux deman-
deurs d'asile déboutés, sont simplifiées et se fondent sur une meilleure base
légale.

Message
I 
Partie générale
II 
Situation initiale
III 
Données statistiques de l'évolution dans le domaine
de l'asile
Depuis 1977, le nombre des demandes d'asile en Suisse n'a cessé d'aug-
menter. Cette progression s'est poursuivie en 1983 et 1984 avec respective-
ment 7886 et 7435 nouvelles requêtes. Elle s'est même accentuée au cours
des dix premiers mois de l'année 1985: 8352 personnes avaient demandé
l'asile au 31 octobre 1985, contre 6161 pour la même période en 1984.
L'examen des pays d'origine des requérants durant 1984 et 1985 confirme
les observations faites lors des années précédentes, à savoir qu'ils provien-
nent en majeure partie de pays du Tiers-Monde. Voici les pourcentages res-
pectifs (période de référence: de janvier à octobre) en provenance de l'Euro-
pe de l'Est 13 et 7 pour cent, d'Afrique 17 et 12 pour cent, d'Amérique la-
tine 8 et 4 pour cent, d'Asie 62 et 77 pour cent.
Le fait que ces requérants s'établissent de manière très différenciée dans les
cantons et préfèrent les grandes agglomérations est resté également inchangé
durant l'année 1984. A cette époque, 70 pour cent des requérants se répar-
tissaient dans les cantons de Baie-Ville (19 %), Berne (15 %), Zurich (12 %),
Genève (10 %), Vaud (9 %) et Fribourg (5 %). Durant les dix premiers
mois de 1985, les cantons suivants accueillirent 71 pour cent des requé-
rants: Vaud (18 %), Baie-Ville (18 %), Berne (14 %), Zurich (9 %), le Tes-
sin (6 %) et Genève (6 %).
S'agissant du traitement des demandes, la tendance amorcée dans les an-
nées quatre-vingt, voulant que les cas de refus soient toujours plus nom-
breux que les cas positifs, s'est confirmée. De janvier à octobre 1985, les
demandes de 6832 personnes ont été traitées en première instance (3244 de
janvier à octobre 1984). Parmi elles, l'asile a été accordé à 785 (490) per-
sonnes et refusé à 4755 (1541) autres. Le solde est représenté par des dé-
parts de requérants ou des retraits de demandes. En matière de procédure
de recours, les chiffres sont les suivants: 3952 personnes ont interjeté re-
cours en 1985 avec 261 décisions positives et 3272 décisions négatives ren-
dues (y compris celles devenues sans objet).
Voici le nombre de procédures en suspens à fin octobre 1985: 14789 en
première instance à l'Office fédéral de la police, 8620 en seconde instance
au Service des recours du Département fédéral de justice et police.
112 
Révision, de la loi sur l'asile, du 16 décembre 1983
et augmentation du personnel s'occupant des réfugiés
La révision partielle, de la loi sur l'asile, du 16 décembre 1983, entrée en
vigueur le 1er juin 1984, avait principalement pour objectif d'accélérer la

procédure et comportait: suppression d'une instance de recours, décisions
sur dossiers dans les cas manifestement infondés, rejet de l'asile assorti du
renvoi de Suisse.
Les dispositions modifiées n'étant appliquées que depuis une année et cinq
mois, il est prématuré de tirer des conclusions sur les effets de la révision.
Les premières expériences faites sont toutefois énumérées ci-après.
Depuis le 1er juin 1984, le Département fédéral de justice et police se pro-
nonce définitivement sur les recours en matière d'asile. La pratique ayant
montré que les voies de recours à disposition sont utilisées par les requé-
rants indépendamment des chances de succès, un raccourcissement de la
procédure a ainsi été obtenu. Cela n'a eu, certes, qu'une influence limitée
pour le Service juridique de l'Administration des finances - instance char-
gée d'instruire les décisions du Conseil fédéral - parce que les décisions de
rejet, bien qu'en augmentation ces dernières années, n'étaient pas encore
parvenues à ce stade de la procédure. Le changement dans la procédure a,
en revanche, provoqué de nombreuses demandes de révision des décisions
du Département; un tiers des décisions en moyenne font l'objet d'une telle
demande.
Il est possible de renoncer à entendre personnellement le requérant dans les
cas de demandes manifestement infondées prévus dans l'ordonnance sur
l'asile actuelle. Seul un petit nombre de requêtes ont bénéficié de cette dis-
position du 1er juin 1984 au 30 septembre 1985. Le message du 16 juillet
1983 concernant la révision de la loi avait déjà relevé que cette disposition
particulière n'aurait que des effets réduits sur la durée de la procédure.
Depuis l'entrée en vigueur de la révision, l'Office fédéral de la police pro-
nonce, en règle générale, le renvoi de Suisse lorsque la procédure d'asile
aboutit au rejet de la demande. Les cantons sont compétents pour l'exécu-
tion du renvoi. Certaines difficultés d'ordre pratique ont néanmoins surgi:
insuffisances dans le contrôle de l'exécution parce que les cantons ne signa-
lent pas systématiquement les renvois et les départs, différences dans l'exé-
cution et la surveillance des décisions de renvoi, absence de réglementation
légale au sujet de la détention en vue du refoulement.
Selon le nouveau droit, l'autorisation d'exercer une activité lucrative peut
être accordée au requérant, alors que sous l'empire de l'ancien droit, elle
était accordée en règle générale. Le canton a donc toute liberté d'apprécia-
tion et la Confédération n'est pas habilitée à intervenir. Dernièrement, cer-
tains cantons ont usé de cette liberté d'appréciation pour interdire tempo-
rairement aux requérants de travailler.
Pour faire face au surcroît de travail à la Division des réfugiés de l'Office
fédéral de la police et au Service des recours du Département fédéral de
justice et police, le Conseil fédéral a revendiqué des mesures touchant le
personnel en même temps que la révision de la loi sur l'asile du 16 décem-
bre 1983. Au cours des sessions de décembre 1983 et de juin 1984, 153
postes ont enfin été accordés par le Parlement aux services précités, alors
que de précédentes demandes avaient été écartées.
Les mesures en matière de personnel visaient à traiter les demandes au fur

et à mesure de leur dépôt et à ramener la durée moyenne de la procédure à
six ou huit mois. L'Office fédéral de la police a pu ainsi éviter que le nom-
bre des cas en suspens n'augmente au cours des premiers mois de cette an-
née. Bien que dans une modeste proportion, une diminution des cas en sus-
pens est même intervenue durant cette période au Service des recours du
Département fédéral de justice et police. Mais en définitive, les cas en sus-
pens à fin septembre 1985 sont tout de même plus nombreux en raison du
grand nombre de requêtes présentées en juillet, août et septembre.
Par conséquent, l'augmentation constante des demandes d'asile n'a pas per-
mis de libérer du personnel pour se consacrer au traitement des cas en sus-
pens. C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral a proposé au Parle-
ment l'engagement de 70 collaboratrices et collaborateurs auxiliaires sup-
plémentaires. Il ne faut toutefois compter avec un traitement accéléré et
une diminution sensible des cas en suspens qu'au début de 1987. Le traite-
ment simultané des nouvelles demandes reste l'objectif prioritaire; celui-ci
ne sera atteint qu'à condition que l'effectif du personnel soit augmenté, que
les mutations parmi le personnel s'amoindrissent, enfin que le nombre des
demandes se stabilise aux environs de 9000 par année. Chaque collabora-
teur devrait en outre traiter davantage de cas, ce qui ne va pas de soi. Di-
verses mesures d'ordre technique et d'organisation ont été prises jusqu'à
maintenant pour faciliter le traitement des demandes (p. ex.: traitement de
textes, chancellerie centralisée). La qualité des décisions en matière d'asile
pourrait se ressentir de mesures de rationalisation supplémentaires. Enfin,
encore davantage de fonctionnaires que maintenant quitteraient leur poste
si les exigences devenaient toujours plus pressantes. Chose qu'il convient
d'éviter à tout prix, étant donné que le personnel nouvellement engagé n'a,
pour la plupart, pas de connaissances préalables du droit et de la pratique
de l'asile et ne remplit les exigences du poste qu'au bout d'une année envi-
ron.
12 
Les problèmes qui subsistent
121 
Répartition inégale des requérants entre les cantons
Comme nous l'avons évoqué sous chiffre 111, la majeure partie des deman-
deurs d'asile sont répartis entre un petit nombre de cantons, et, de plus, re-
groupés dans quelques communes de ceux-ci. Le Département fédéral de
justice et police a tenté, à plusieurs reprises au cours de ces dernières an-
nées, d'obtenir une meilleure répartition, mais la solidarité intercantonale
ne s'est pas toujours clairement manifestée. Certains cantons, plus touchés
que d'autres, ont réclamé sans équivoque de la Confédération - et l'ont ré-
pété avec insistance lors de la dernière consultation - que le fardeau soit
plus équitablement réparti entre tous. Le canton de Fribourg, par exemple,
a même lancé une initiative à ce sujet.
Dans l'application de la loi sur l'asile, davantage encore qu'en d'autres do-
maines, la Confédération dépend de la collaboration des cantons; l'entre-
tien, l'hébergement et l'assistance des candidats à l'asile sont l'affaire des
5

cantons. Les charges excessives qui peuvent en résulter ont amené certains
cantons à des réactions intempestives, notamment à refuser d'accepter de
nouvelles demandes d'asile. Par d'autres mesures en matière d'emploi
(interdiction de travail de plusieurs mois pour tous les requérants), quel-
ques offices cantonaux du travail et autorités de police des étrangers ont
tenté de freiner l'augmentation des demandes. D'autre part, quelques can-
tons particulièrement mis à contribution ont demandé à la Confédération la
prise en charge d'une partie des frais d'administration résultant de l'asile.
En tant que responsable de la politique poursuivie en matière d'asile, la
Confédération doit veiller à soulager les cantons les plus touchés.
122 
Permanence de l'affluence de requérants d'asile
II faut compter en 1985 sur neuf à dix mille demandes d'asile. Comme il y
a aujourd'hui quelque vingt millions de réfugiés dans le monde et que ce
chiffre est en augmentation, on ne peut exclure que des requérants d'asile
ne viennent en plus grand nombre encore dans notre pays durant les années
à venir. Durant les prochaines décennies, les nations industrialisées subi-
ront encore les effets de l'évolution démographique, économique et politi-
que dans de grandes parties d'Asie, d'Afrique et d'Amérique latine. Or,
comme dernièrement des groupes toujours plus importants de réfugiés en
provenance du même pays se dirigent vers la Suisse, une augmentation sou-
daine n'a rien d'utopique.
L'écart économique entre le Nord et le Sud et les mouvements de popula-
tions qui s'ensuivent sont, pour une bonne part, à l'origine du problème ac-
tuel des réfugiés et de l'asile, lequel est en fin de compte aussi un problème
de migration. Les pays d'asile de l'Europe de l'Ouest ont des lois relative-
ment restrictives à l'égard des étrangers et ne sont pas prêts à accueillir les
émigrants du Tiers-Monde désireux d'échapper à la détresse économique et
sociale. En revanche, leurs autorités et populations consentiront toujours à
accorder l'asile à des réfugiés au sens propre du terme, c'est-à-dire à ceux
qui sont persécutés pour des raisons politiques. Dans de telles conditions, il
faut s'en tenir à une stricte application de la notion de réfugié, laquelle est
parfois indépendante de motifs de fuite parfaitement légitimes. Les avis des
milieux intéressés consultés se rallient presque tous, plus ou moins claire-
ment, à cette conception. Seul le POCH insiste pour que le dénuement éco-
nomique devienne un motif d'asile au même titre qu'une persécution politi-
que. Pour sa part, l'Action Nationale voudrait restreindre la notion de réfu-
gié et n'accorder l'asile qu'aux réfugiés du Monde occidental.
La politique suisse envers les étrangers ne prévoit en principe et en général
l'octroi d'autorisations de séjour qu'aux candidats venant des régions de re-
crutement traditionnelles. Les ressortissants du Tiers-Monde ont donc fort
peu de chance d'obtenir une telle autorisation. Comme échappatoire, il ne
leur reste que la possibilité de déposer une demande d'asile. Ils peuvent
ainsi, le cas échéant, même exercer une activité lucrative. Les requérants
indigents bénéficient en outre de l'assistance et la durée de la procédure fait
qu'ils sont certains de pouvoir rester quelques années en Suisse. Ce qui pré-

cède ne permet donc nullement d'espérer une diminution des demandes à
l'avenir.
Encore beaucoup trop longue actuellement, la durée de la procédure crée
de multiples problèmes aux autorités cantonales d'assistance et aux œuvres
d'entraide. Faut-il favoriser l'intégration du requérant dans notre société ou
y renoncer? Sur la réponse à donner à cette question, les avis des autorités
et des œuvres d'entraide d'une part, des intéressés eux-mêmes d'autre-part,
divergent. Les derniers voient dans une intégration accélérée la possibilité
de se créer, en Suisse pour un temps plus ou moins long, une nouvelle exis-
tence. Les autres s'y opposent parce que l'issue de la procédure en matière
d'asile est incertaine et qu'en cas de rejet de la demande, le requérant sera,
sous réserve du principe de non-refoulement (ch. 21.01), renvoyé en règle
générale de Suisse.
Le droit en vigueur n'octroie au Conseil fédéral aucune latitude de réagir
efficacement et rapidement face à des changements de situation imprévisi-
bles dans le domaine de l'asile. L'idée maîtresse de la motion Liichinger,
adoptée par les Chambres, est bien de créer des conditions d'intervention
du Conseil fédéral en matière d'asile, face à des situations de crise. Le mo-
tionnaire demande également une nouvelle accélération de la procédure
d'asile et l'introduction de mesures visant à diminuer l'attrait de la Suisse
pour les requérants qui cherchent à y être accueillis pour des motifs qui ne
sont pas pertinents du point de vue du droit d'asile.
123 
Difficultés dans l'exécution du renvoi
L'exécution d'une décision de renvoi passée en force, après rejet de la de-
mande d'asile, est de la compétence des autorités cantonales de police des
étrangers. Si l'étranger ne quitte pas la Suisse avant l'échéance du délai de
départ qui lui a été imparti, il peut être refoulé. Souvent, les requérants se
soustraient cependant à cette obligation de départ en «disparaissant», c'est-
à-dire en séjournant sans autorisation ailleurs dans le pays. Le refoulement,
ou plutôt Féloignement forcé de Suisse, ne peut donc souvent intervenir,
puisque l'intéressé reste introuvable. Enfin, le droit fédéral ne donne aux
autorités aucune possibilité de mettre un étranger en détention, en vue de
son refoulement.
La crédibilité de la politique d'asile du Conseil fédéral dépend de l'exécu-
tion des décisions de renvois raisonnablement exigibles, lorsque l'asile n'est
pas accordé. Les demandeurs d'asile qui ne sont pas reconnus comme réfu-
giés sont en principe renvoyés de Suisse, et au besoin refoulés de manière
coercitive, même si cela s'avère pénible parfois. Des exceptions seront faites
lorsque le principe du non-refoulement ou un aspect humain particulière-
ment pénible le justifieront, ou que les documents nécessaires au départ fe-
ront défaut sans que l'on puisse s'en procurer.

13 
Solutions proposées
131 
Répartition des requérants d'asile entre les cantons
En vertu du droit en vigueur, il est de règle que le requérant détermine lui-
même, en choisissant son lieu de séjour, le canton qui sera compétent pour
la prise en charge de son cas. Différents facteurs influencent l'afflux des re-
quérants dans certains cantons. D'une part, le plus souvent, les requérants
s'adressent aux autorités de police des étrangers du canton sur le territoire
duquel ils arrivent, venant de l'étranger. D'autre part, l'Office fédéral de la
police tient pour vraisemblable l'existence, à l'étranger, de filières destinées
à les canaliser en certains endroits. En outre, la situation économique favo-
rable et la réputation de certaines villes suisses dans les pays d'origine des
requérants jouent également un rôle. Genève, où siègent des organisations
internationales comme le Comité international de la Croix-Rouge et le
Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, en est l'exemple.
Regroupés en fonction de leur ethnie, certains candidats à l'asile se trou-
vant déjà en Suisse y attirent d'autres compatriotes, parfois même en gar-
dant avec leur patrie des contacts que les moyens modernes de communica-
tion facilitent.
Il paraît donc nécessaire d'introduire dans la loi une disposition relative à
la répartition des requérants d'asile. Pour tenir compte des contingences de
notre Etat fédéraliste et donner aux cantons la possibilité d'arrangements li-
brement consentis, nous recommandons l'octroi d'une telle compétence,
subsidiairement, à la Confédération.
Cette proposition a rencontré une large adhésion lors de la procédure de
consultation, en particulier auprès d'une majorité des cantons. L'un ou
l'autre d'entre eux y a bien vu une atteinte à la souveraineté cantonale ou a
fait observer que les cantons économiquement faibles ne pourraient accueil-
lir davantage de requérants. Le mode de répartition aura donc à prendre
ces objections en considération.
Pour soulager financièrement les cantons, nous proposons que la Confédé-
ration participe à leurs frais d'administration dans le domaine de l'asile.
Cette contribution a été réclamée par les trois quarts des gouvernements
cantonaux, ainsi que par le Parti socialiste suisse (PSS) et le Parti radical-
démocratique suisse (PRD). La Confédération devrait aussi avoir la possibi-
lité de contribuer financièrement aux programmes d'occupation organisés
par les cantons.
132 
Capacité d'agir des autorités lors de circonstances
exceptionnelles
Comme relevé au chiffre 122, aucun indice ne permet d'envisager une di-
minution, à plus ou moins long terme, des demandes d'asile. La motion
Liichinger demande à ce que les autorités fédérales puissent intervenir éga-
lement lorsqu'il y a une très forte affluence de requérants.
Selon le droit en vigueur (art. 9 de la loi sur l'asile), le Conseil fédéral n'est

4; 
autorisé à prendre des mesures particulières qu'en période de crise ou de
guerre dans les limites du droit de nécessité. Trois situations exception-
nelles sont prévues à l'article 9 de la loi: une tension internationale grave
(1er al.), le déclenchement d'un conflit armé dans lequel la Suisse n'est pas
engagée (1er al.) ou l'absence dans le pays de possibilités d'hébergement du-
rable des réfugiés (3e al.). Le caractère des circonstances exceptionnelles
précitées et la faculté éventuelle de déroger à la loi sur l'asile, dans le
contexte prédominant de notre ordre juridique soumis au principe de la lé-
galité, indiquent clairement quelle prudence est à observer dans l'applica-
tion de ces dispositions. Les situations extraordinaires ont été délimitées
sans équivoque par le Conseil fédéral et le Parlement, lorsqu'ils promulguè-
rent la loi et cet article neuvième, à savoir: des situations pouvant compro-
mettre la sécurité de la Suisse et exigeant une réaction rapide du Conseil fé-
déral, analogues à celles que les expériences accumulées au cours des deux
guerres mondiales ont rendues probables.
Dans ce contexte, il n'est actuellement pas possible de déroger aux pres-
criptions légales seulement parce que l'on rencontre des difficultés dans leur
exécution ou pour composer avec un accroissement important des deman-
des d'asile. D'un autre côté, même en temps de paix, un trop grand nombre
de réfugiés ou de candidats à l'asile peut causer de sérieuses difficultés à la
Suisse. C'est la raison pour laquelle le champ d'application de l'article 9 de
la loi sur l'asile mériterait d'être élargi. Un afïïux extraordinairement im-
portant de requérants doit, en temps de paix, devenir une circonstance
exceptionnelle supplémentaire.
Les différentes opinions sur l'élargissement de cette clause de nécessité di-
vergent toutefois profondément.
Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés fait observer
que la notion de réfugié, telle que définie dans la Convention sur le statut
des réfugiés du 28 juillet 1951 et le Protocole du 31 janvier 1967, en se-
rait influencée puisque la reconnaissance du statut de réfugié dépendrait
des capacités d'accueil de la Suisse. Quant à la Fédération des Eglises pro-
testantes de la Suisse et à Amnesty International, ils craignent que le prin-
cipe du non-refoulement de réfugiés en temps de paix ne soit plus respecté
de ce fait.
L'Union syndicale suisse a relevé le danger de s'écarter des «Principes à ob-
server dans la pratique de l'asile en cas de tension internationale accrue ou
de guerre» émis par le Conseil fédéral le 1er février 1957, n'autorisant des
restrictions dans l'octroi de l'asile que pour des raisons de défense militaire
ou de déficit alimentaire de la population. Comme elle, le Parti socialiste
suisse voudrait éviter qu'une telle disposition soit appliquée de manière dif-
férente selon l'origine des réfugiés.
Différents milieux estiment d'autre part que les dispositions permettant au
Conseil fédéral de déroger à la loi sont trop imprécises. D'autres critiques
(en particulier de la part des Eglises, de l'Office central suisse d'aide aux ré-
fugiés, d'Amnesty International et du Parti démocrate chrétien suisse
[PDC]) estiment que l'Exécutif ne doit pouvoir invoquer la clause de néces-

site que "dans les cas où le législateur - même par le biais de dispositions
d'urgence - n'est plus à même d'intervenir à temps. Or, une intervention
paraît encore possible face à un afflux important de candidats à l'asile.
Enfin, la Conférence régionale des gouvernements du Nord-Ouest de la
Suisse et celle des directeurs cantonaux de l'assistance publique ont déclaré
qu'une telle disposition ne serait pas fondée, puisqu'en temps de paix, il ne
s'agirait nullement d'un octroi limité de l'asile à des réfugiés, mais de
l'impossibilité d'héberger des candidats à l'asile en trop grand nombre.
Les partisans d'un élargissement des situations exeptionnelles, parmi les-
quels une grande partie des cantons sont représentés, l'ont accepté dans
l'ensemble sans entrer dans d'autres considérations. Seul, le Parti radical-
démocratique suisse a estimé qu'il convenait de limiter l'accueil de réfugiés
également en l'absence de tension internationale accrue ou d'état de guerre.
Un tel contingentement n'entrerait toutefois en ligne de compte que si une
pratique conséquente de l'asile ne permettait pas de parvenir à nos fins.
D'autres avis, de tendance positive, voulaient que soit précisé dans l'or-
donnance sur l'asile ce que l'on entendait par une affluence extraordinaire
de requérants d'asile.
Le canton d'Unterwald-le-Haut tenait à s'assurer qu'en temps de paix la
Suisse accorderait toujours sa protection aux personnes persécutées politi-
quement; il ne pouvait s'agir en l'occurrence que d'empêcher la venue de
personnes sollicitant l'asile sans motifs justifiés. Cette affirmation est d'une
grande importance. Le Conseil fédéral entend, même en situation excep-
tionnelle, appliquer en premier lieu le droit ordinaire. Il aimerait pouvoir
adopter une politique de personnel plus souple, permettant d'augmenter
temporairement l'effectif pour maîtriser un afflux intempestif de demandes.
A l'exception du Parti radical-démocratique et des organisations patronales,
notre proposition de déroger au plafonnement du personnel a été bien
accueillie par les milieux qui se sont prononcés à son sujet. Ce n'est qu'en
dernière extrémité que le Conseil fédéral aurait à faire valoir la clause du
droit de nécessité.
L'application du droit de nécessité ne pourrait se dispenser de respecter les
principes de la proportionnalité et du non-refoulement des réfugiés, ce qui
signifie que le Conseil fédéral doit d'abord prendre des mesures en matière
de procédure d'asile. Le Parti radical démocratique a également accepté
expressément que des restrictions soient progressivement apportées au sta-
tut des réfugiés et des candidats à l'asile. Cela pourrait intervenir en don-
nant aux cantons la compétence de décider en première instance ou en
adoptant une procédure accélérée pour certaines catégories de requérants.
Le refoulement de réfugiés dans le pays où ils sont persécutés ou un
critère de refus d'ordre géographique - c'est-à-dire que seuls les réfugiés
ayant une origine déterminée seraient acceptés - n'entrent pas en ligne de
compte en vertu du principe de non-refoulement (voir ch. 21.01). Le
contrôle démocratique serait de toute façon garanti: en effet, en vertu de
l'article 9, 2e alinéa, de la loi sur l'asile, le Conseil fédéral est tenu d'infor-
mer immédiatement l'Assemblée fédérale des dispositions qu'il a prises. En
revanche, comme il n'est pas possible de prévoir le futur développement en
10

matière d'asile, ni de préjuger de ses conséquences dans le pays, il serait
inopportun, pour ne pas dire impossible, de prévoir dans l'ordonnance sur
l'asile, ce qu'il faut entendre par «affluence extraordinaire de requérants-
d'asile».
133 
Accélération de la procédure
La procédure actuelle garantit un examen scrupuleux d'états de faits, par-
fois complexes, afin d'apprécier avec certitude les risques courus par le re-
quérant dans son pays d'origine. Difficile de nier toutefois que le respect
des garanties offertes par le droit est à l'origine d'une procédure prenant du
temps, mobilisant du personnel et source de chevauchements. Avec le per-
sonnel nouvellement engagé, nous espérions atteindre prochainement le
délai de traitement idéal - entre six et huit mois - depuis le dépôt d'une de-
mande d'asile jusqu'à l'entrée en force de la décision, tout au moins pour
ce qui concerne les nouvelles demandes d'asile. Les expériences faites au
cours des dernières années ont démontré que l'accélération de la procédure
reste un objectif prioritaire et qu'il faut tout mettre en œuvre pour éviter
que les cas en suspens ne s'accumulent à l'avenir. Comme déjà mentionné,
quelque 9000 à 10000 demandes auront été déposées en 1985. Par consé-
quent, le retard accumulé ne pourrait être résorbé par du personnel supplé-
mentaire, la venue de celui-ci n'ayant d'effet qu'à moyen terme. Il convient
donc d'examiner si d'autres mesures susceptibles d'accélérer encore la pro-
cédure ne doivent pas d'ores et déjà être envisagées.
L'audition pendant plusieurs heures du requérant, ne parlant d'ailleurs sou-
vent pas l'une des langues nationales, explique le temps consacré au traite-
ment de presque tous les cas. La loi sur l'asile accorde au requérant le droit
d'être entendu personnellement chaque fois que l'autorité compétente esti-
me ne pas pouvoir agréer sa requête.
L'Office fédéral de la police et le Service des recours du Département fédé-
ral de justice et police ont pris ces dernières années diverses mesures de
rationalisation qui ont contribué à une meilleure efficacité.
Une nouvelle accélération de la procédure en matière d'asile ne sera possi-
ble dans un délai utile qu'en modifiant les dispositions y relatives de la loi.
De telles tentatives butent toutefois sur les droits fondamentaux à respecter
en matière d'asile. En aucun cas, une procédure purement administrative
n'entre en ligne de compte.
Donner la possibilité à l'Office fédéral de la police de faire facultativement
des auditions représente la seule modification de procédure envisageable.
L'Office fédéral pourrait alors prendre une décision aussi sur la base du
dossier, après audition circonstanciée par le canton.
De nombreux avis et suggestions touchant à l'accélération de la procédure
ont été recueillis au cours de la procédure de consultation. Notre proposi-
tion n'était que rarement approuvée sans réserve; l'opposition fut majori-
taire. Les critiques des opposants s'expriment de trois manières: charger en-
core davantage les cantons paraît problématique à plusieurs de leurs gour-
11

vernements; les Eglises, les œuvres d'entraide, diverses organisations de dé-
fense des droits de l'homme mais également certains partis politiques (PSS,
POCH, PDT) y voient une atteinte à l'Etat de droit. Enfin, les milieux de
l'assistance publique doutent que la mesure soit efficace.
Les petits cantons, plus spécialement, estiment qu'ils auraient de la peine à
recruter du personnel adéquat pour procéder à l'audition des requérants et
font valoir, pour eux également, un plafonnement de personnel. L'informa-
tion spécifique à recueillir sur les différents pays étrangers semble aussi dé-
passer leurs possibilités. Une prise en charge des frais des cantons résultant
de leur contribution à la procédure d'asile est susceptible d'atténuer ces
objections (voir ch. 21.10).
Dans de nombreuses réponses, notre proposition est apparue comme une
démarche vers une cantonalisation de la procédure d'asile, au détriment
donc de l'unité de doctrine. La Commission fédérale consultative pour les
problèmes des étrangers et la Conférence des évêques suisses ajoutèrent que
la manière de procéder à l'audition et la rédaction des procès-verbaux
influenceraient les décisions de l'autorité fédérale.
Pour beaucoup d'autres milieux consultés, dont le Parti socialiste suisse et
l'Union pour la défense de l'Etat de droit et les droits individuels, ce serait
une atteinte au droit d'être entendu; ils estiment en effet que l'Office fédéral
de la police, ayant à statuer sur d'importants droits fondamentaux, se doit
d'entendre les requérants en personne.
De l'avis du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés et de
l'Office central suisse d'aide aux réfugiés, la procédure d'asile sert très sou-
vent à apprécier la sincérité des requérants. A cet effet, non seulement l'im-
pression personnelle, mais la connaissance et l'expérience des situations
particulières rencontrées par les requérants, telles que les conditions politi-
ques et sociales régnant dans leurs pays d'origine, sont déterminantes. Les
cantons ne pourraient qu'insuffisamment souscrire à ces exigences.
Pour Amnesty International, le fractionnement des responsabilités entre
une instance d'instruction et une autorité de décision serait regrettable, car
aucune des deux ne se sentirait totalement engagée par la décision.
Pas plus que ceux qui sont favorables à notre proposition, c'est-à-dire prin-
cipalement les gouvernements cantonaux, nous ne partageons ces appréhen-
sions; notre solution se fonde sur la constatation que souvent la seconde
audition à l'Office fédéral de la police n'apporte pas d'éléments d'apprécia-
tion nouveaux, mais se borne à approfondir certains aspects du procès-
verbal cantonal. Naturellement, les auditions à l'Office fédéral ne diminue-
ront que dans la mesure où un échange accru d'informations sur les pays
de provenance et une formation y relative permettront aux cantons de pré-
senter à l'Office fédéral des demandes susceptibles de décision immédiate.
Les autorités cantonales devront donc interroger les candidats de manière
plus approfondie sur leurs motifs d'asile et sur les possibilités d'un éventuel
renvoi. D'ailleurs, la plus grande importance donnée à l'audition cantonale,
la présence du représentant de l'œuvre d'entraide et une meilleure informa-
12

•US 
tion des fonctionnaires cantonaux, auront, nous semble-t-il, des effets posi-
tifs sur la motivation et le sens des responsabilités de ces derniers.
Ainsi, l'égalité de traitement des candidats à l'asile est sauvegardée puisque,
comme jusqu'à présent, une seule autorité rend les décisions, à savoir l'Of-
fice fédéral de la police. D'autres pays d'Europe occidentale procèdent de
manière semblable pour déterminer le statut de réfugié. Les recommanda-
tions du Conseil de l'Europe et du Haut Commissariat des Nations Unies
pour les réfugiés sont également respectées, puisque la décision en matière
d'asile incombe toujours à une autorité centrale et reste susceptible de re-
cours.
Enfin, quelques milieux (p. ex. la Conférence des directeurs cantonaux de
l'assistance publique et l'Alliance des indépendants) émettent des doutes sur
la prétendue efficacité des mesures proposées. Il serait absurde de mettre en
place dans les cantons une administration chargée des réfugiés, alors qu'il
en existe déjà une sur le plan fédéral. Et dans la phase d'introduction tout
au moins, il est à craindre que les demandes ne pourraient être traitées
qu'avec retard. S'étant améliorée ces derniers temps, la procédure en pre-
mière instance est précisément celle qu'il ne faudrait pas modifier. A ce qui
précède, il faut objecter que les cantons contraints d'accueillir un grand
nombre de requérants ont d'ores et déjà formé leur propre personnel res-
ponsable des étrangers, pour traiter les demandes d'asile. En outre, l'Office
fédéral de la police n'est, depuis ces derniers mois, plus en mesure de faire
face aux nouvelles demandes d'asile.
Outre un changement fondamental dans la procédure d'asile, d'autres dis-
positions de second ordre seraient de nature à la simplifier et à l'accélérer
encore. La pratique a montré que les requérants changent souvent d'adresse
sans en informer les autorités compétentes ou ne répondent pas aux convo-
cations. Actuellement, les requérants qui refusent de prêter leur concours
ne rencontrent pas d'inconvénients majeurs; cela retarde seulement la pro-
cédure. Aussi, proposons-nous d'introduire dans la loi sur l'asile une dispo-
sition sur le domicile de notification, suggestion qui a presque unanime-
ment été approuvée lors de la consultation. Eu égard aux droits fondamen-
taux qui sont en jeu, une sanction plus sévère, telle que la perte du droit à
ce que la procédure continue, a paru inadéquate.
Une autre amélioration pourrait consister en ce que l'Office fédéral de la
police assortisse la décision d'irrecevabilité à celle du renvoi, laquelle in-
combait auparavant aux autorités cantonales de police des étrangers.
Dans bien des cas, l'établissement des faits est rendu difficile par les requé-
rants qui détruisent sciemment leurs papiers nationaux pour cacher leur vé-
ritable identité. Les mesures d'identification, dont notamment le relevé des
empreintes digitales, servent précisément à combattre de tels abus et à évi-
ter plusieurs procédures pour les mêmes personnes. Pratiquement tous les
cantons, de même que l'Association des chefs de police cantonale des
étrangers et la Conférence des directeurs cantonaux de l'assistance publi-
que, demandent qu'à l'avenir soit vérifiée l'identité de l'ensemble des re-
quérants. Bien que représentant une atteinte aux libertés individuelles, cette
13

mesure nous paraît justifiée par rapport à l'intérêt supérieur de la collecti-
vité d'éviter des procédures superflues. Les cas dans lesquels un requérant a
présenté plusieurs demandes d'asile sont loin d'être rares ces derniers
temps. Les coupables croyaient peut-être augmenter ainsi leurs chances
d'obtenir l'asile, ou tentaient de cumuler des prestations d'assistance.
134 
Exécution de décisions de renvoi / Nouvelle réglementation
de l'internement
La présente révision entend également créer des conditions permettant aux
autorités de renvoyer de Suisse les requérants dont la demande est rejetée,
et qui ne sont pas autorisés à y séjourner en vertu d'une autre réglementa-
tion. L'absence d'une disposition sur la détention en vue du refoulement,
dans le droit applicable aux étrangers, est à l'origine d'une situation très in-
satisfaisante en ce qui concerne l'application de la loi sur l'asile.
Jusqu'ici, un étranger qui entendait se soustraire à un renvoi ou une expul-
sion, ne pouvait être détenu que sur la base des dispositions cantonales.
Lorsqu'elles faisaient défaut, les cantons n'avaient, dans bien des cas, pas la
possibilité d'exécuter les décisions de renvoi passées en force après rejet de
la demande d'asile. L'introduction d'une détention en vue du refoulement
permettrait de mettre en détention la personne concernée, dès le moment
où la décision de renvoi est exécutoire jusqu'au moment du départ. Cet-
te mesure résoudrait bon nombre des difficultés pratiques et juridiques ren-
contrées présentement. La mesure précitée a paru nécessaire à quasiment
tous les milieux intéressés, mais les opinions divergent sur la durée maxi-
male autorisée et sur les autres modalités.
Selon le droit en vigueur, l'internement est la seule mesure de remplace-
ment lorsque le refoulement n'est ni réalisable, ni exigible. La plupart des
dispositions concernant l'internement sont contenues dans une ordonnance
(ordonnance du 14 août 1968 sur l'internement des étrangers; RS 142.281).
L'internement sous forme de placement libre a pris une nouvelle significa-
tion ces derniers temps lorsqu'il s'est agi de régler la présence de requérants
d'asile déboutés, ne pouvant, pour une raison quelconque, être contraints
de regagner leur pays d'origine.
Parallèlement, différents milieux (Eglises, œuvres d'entraide, organisations
de défense des droits de l'homme, partis politiques, UDC exceptée, etc.) ont
demandé d'étudier une solution pour les personnes dont la situation s'appa-
rente à celle des réfugiés. Les propositions vont de l'asile temporaire, dit
aussi «petit asile» (PSS, PRD, Conférence des évêques suisses) jusqu'à une
autorisation de séjour particulière octroyée au niveau fédéral prévoyant un
accueil momentané et dénommée «admission provisoire» (Fédération des
Eglises protestantes, Amnesty International), en passant par une libéralisa-
tion de l'autorisation de tolérance ou pour raisons humanitaires (PDC, can-
ton de Zurich, OSAR, Commission fédérale consultative pour les problè-
mes des étrangers, Ligue suisse des droits de l'homme).
Les partisans du «petit asile», estiment qu'un tel statut, octroyé aux person-
14

nés faisant l'objet de persécutions collectives, accélérerait la procédure.
Nous ne pouvons nous rallier à ce point de vue. D'abord octroyé après une
procédure sommaire, aux représentants d'une minorité religieuse ou ethni-
que persécutée, le «petit asile» serait révoqué une fois la situation politique
de leur pays d'origine rétablie. Comment ne pas craindre qu'à ce moment
précis, les intéressés se réclament d'une procédure individuelle. Que de
temps perdu alors, avec l'inconvénient supplémentaire qu'en cas d'issue né-
gative de la procédure d'asile, le renvoi ne soit plus possible en raison de
l'intégration intervenue entre-temps.
Du point de vue constitutionnel, quelques réserves sont à formuler à l'en-
contre d'une autorisation de séjour en vertu de dispositions ordinaires ap-
plicables aux étrangers. Conformément à l'article 69ter, 2e alinéa, de la
constitution, ce sont les cantons qui déterminent quels étrangers sont auto-
risés à séjourner sur leur territoire. En principe, les autorités fédérales ne
peuvent pas contraindre un canton à accorder une autorisation contre son
gré, ni décider elles-mêmes de l'octroi.
En raison de ce qui précède, nous vous proposons d'en rester à la concep-
tion d'une mesure incidente ne portant effet que tant que le refoulement
n'est ni possible, ni exigible. Nous avons néanmoins prévu des simplifica-
tions dans l'application et la prolongation éventuelle de la mesure, par rap-
port aux dispositions en vigueur en matière d'internement. Dans la procé-
dure de consultation, il ne fut question que d'un internement en milieu ou-
vert pour les cas normaux et dans un établissement approprié pour les per-
sonnes qui présentent un certain risque pour la sécurité; ces mesures ont
trouvé un écho favorable, principalement dans les cantons. La définition
«internement en milieu ouvert» a certes provoqué la surprise de nombreu-
ses personnes consultées. Indépendamment de l'antinomie des termes, la
définition est ressentie comme discriminatoire. En conséquence, nous
l'avons remplacée par «admission provisoire».
Pour le surplus, le statut de l'étranger «admis provisoirement», s'agissant
plus spécialement du domicile, de la liberté de mouvement, des possibilités
de travail, est comparable à celui imparti jusqu'ici par le «placement li-
bre». Il n'est pas prévu que l'interné ait droit au regroupement familial, ni
à se voir accorder une autorisation de séjour en vertu de dispositions ordi-
naires, pas plus qu'un intéressé ne peut personnellement solliciter son ad-
mission provisoire. Les cantons restent habilités à recourir contre une
décision d'admission provisoire. En dehors de l'admission provisoire, l'in-
ternement (hébergement dans un home approprié) subsiste à l'intention de
personnes qui compromettent l'ordre public ou mettent en danger la sûreté
de l'Etat.
135 
Aide en vue du retour et de la réintégration
Pour assurer la crédibilité de la politique d'asile, il faudra bien continuer à
renvoyer les requérants dont la demande est rejetée. Cela ne doit pourtant
nullement signifier que cette politique ne s'exerce que dans les limites de
15

notre pays. L'aide aux réfugiés ne consiste pas seulement en l'accueil de
personnes sur le territoire de l'Etat. La recherche concrète de solutions du-
rables dans les pays tiers ou les pays d'origine des requérants fait également
partie d'une politique de l'asile à caractère humanitaire.
Atteignant quelque 80 pour cent, la proportion des demandes rejetées est
actuellement élevée. En règle générale, cela signifie que le requérant doit
quitter la Suisse. En réalité, cela équivaut à un retour dans le pays qu'il a
quitté précisément parce qu'il y connaissait une situation personnelle défa-
vorable.
Principalement sous forme de conseils, une aide certaine peut être offerte à
la personne en cause. Les possibilités d'une réinstallation dans une région
avec laquelle elle a des affinités culturelles doivent être exploitées.
Pour autant que leurs propres moyens financiers n'y suffisent pas, les réfu-
giés reconnus désireux de regagner leur patrie - où la situation politique
s'est normalisée - devraient pouvoir obtenir de la Confédération une aide
financière leur facilitant cette démarche.
136 
Propositions non retenues
136.1 
Réorganisation de l'hébergement, de l'encadrement et de
l'audition des requérants d'asile
Quelques cantons ainsi que l'Association des chefs de police cantonale des
étrangers ont proposé la modification suivante de la procédure d'asile ainsi
que du concept d'encadrement des requérants: La Confédération crée des
centres d'accueil régionaux, gérés par des œuvres d'entraide reconnues et
dans lesquels tous les requérants sont hébergés. Les requérants y sont en-
tendus par des collaborateurs de l'Office fédéral de la police. Ce n'est
qu'après la décision de première instance, et à condition qu'elle soit positi-
ve, que les requérants seront répartis dans chaque canton selon une clé de
répartition déterminée. En cas de demande d'asile manifestement infondée,
l'Office fédéral de la police doit prendre la décision de ne pas entrer en ma-
tière. Durant une éventuelle procédure de recours, le requérant doit rester
dans un centre pour réfugiés.
Cette solution, selon ceux qui la proposent, soulagerait les cantons, l'admi-
nistration et l'assistance. Elle permettrait un traitement rapide des deman-
des d'asile abusives et présenterait en outre des avantages sur le plan de
l'hygiène publique et de la sécurité.
Nous sommes très sceptiques à l'égard de cette solution qui propose en ma-
tière d'asile une répartition des tâches entièrement nouvelle entre la Confé-
dération et les cantons. Tout d'abord, elle ne contribue pas à accélérer la
procédure, puisque l'Office fédéral ne serait dispensé d'aucune des tâches
qu'il assume en ce moment. De plus, la Confédération aurait probablement
plus de difficultés que les cantons à trouver les endroits appropriés pour
ouvrir des centres. Des centres d'accueil pour réfugiés appartenant à la
Confédération ne se justifieraient que s'ils pouvaient héberger au moins 500
16

«sK 
requérants, ce qui ne ferait que rendre plus difficile la recherche de leur
emplacement de même que leur gestion. Enfin - ainsi que des expériences
en Europe l'ont montré -, l'ouverture de grands centres n'a pas d'effet dis-
suasif à moyen terme, contrairement à ce que semblent penser les partisans
de cette solution. Un séjour prolongé dans un centre conduit en outre à
l'isolation sociale et peut porter atteinte au bien-être psychique des intéres-
sés. Si des centres d'accueil pour réfugiés doivent être ouverts, ils doivent
être d'importance moyenne pour que leur intégration dans un quartier ou
une commune soit pour autant réalisable.
Malgré ces réserves, on ne saurait exclure que tôt ou tard il faille envisager
sérieusement la création de centres d'accueil importants. Toutefois, nous
considérons qu'une telle mesure ne se justifiera que si les cantons, en dépit
de tous les efforts entrepris, ne sont plus à même d'assurer l'exécution de la
loi.
136.2 
Décentralisation de l'Office fédéral de la police
Selon différentes réponses (p. ex., de la part de la Conférence régionale des
gouvernements du Nord-Ouest de la Suisse, de milieux ecclésiastiques, du
PSS, de la Commission fédérale pour les problèmes des étrangers), l'Office
fédéral de la police devrait aller interroger les requérants dans les différents
cantons conformément à une précédente suggestion de l'Office central suis-
se d'aide aux réfugiés. Cette solution aurait évidemment quelques avanta-
ges: par exemple, les cantons et la Confédération s'accorderaient mieux
pour désigner les cas prioritaires. Pourtant, elle doit être rejetée pour des
raisons d'organisation et d'économie d'entreprise; la décentralisation entraî-
nerait des charges supplémentaires à l'Office fédéral de la police qui de-
vrait, pour garder une unité de doctrine, réunir régulièrement ses fonction-
naires. L'obtention d'informations en serait également alourdie. Pour éviter
d'autres retards dus à ces inconvénients, il faudrait donc encore du person-
nel supplémentaire. Quant à l'audition simultanée du requérant par les
fonctionnaires cantonaux et fédéraux, elle aurait pour désavantage que le
second ne puisse plus se préparer sur la base du procès-verbal cantonal et
recueillir le complément d'informations. Enfin, les fonctionnaires fédéraux
qui resteraient en poste dans les différents cantons ne pourraient faire suffi-
samment valoir leurs connaissances spécifiques de certaines régions, lorsque
des changements importants surviennent dans la provenance des deman-
deurs d'asile. De fréquents changements du lieu de travail seraient difficile-
ment exigibles. Or, les requérants qui se sont récemment regroupés dans un
canton ont précisément une tout autre origine que les précédents.
L'Office central suisse d'aide aux réfugiés n'a d'ailleurs pas renouvelé sa
proposition lors de la consultation.
136.3 
Procédure d'admission cantonale
Plusieurs gouvernements cantonaux estiment que les cantons devraient,
dans une procédure préliminaire, refuser d'entrer en matière sur les deman-
2 Feuille fédérale. 138e année. Vol. I 
17

des d'asile abusives émanant par exemple d'étrangers frappés d'une inter-
diction d'entrée ou d'expulsion du territoire suisse, de travailleurs au noir,
etc. Le refus cantonal pourrait faire l'objet d'un recours devant le Départe-
ment fédéral de justice et police.
Nous sommes plutôt d'avis que de tels cas doivent, à l'avenir, pouvoir être
tranchés sur la base du dossier, ce qui irait dans le sens de l'accélération de
la procédure souhaitée. On peut douter qu'une nouvelle forme de procédu-
re, néanmoins susceptible de recours, contribue vraiment à gagner du
temps. Les recours seront l'occasion d'une argumentation juridique portant
principalement sur des questions formelles, alors qu'il nous importe davan-
tage d'apprécier la qualité de réfugié du requérant. En outre, l'Office fédéral
de la police est mieux à même de faire respecter le principe du non-
refoulement (ch. 21.01) valable également pour les requérants déboutés.
136.4 
Droit de recours des cantons
D'autres gouvernements cantonaux ont revendiqué, dans leurs réponses, le
droit pour les cantons de recourir au Département fédéral de justice et poli-
ce contre une décision d'octroi de l'asile de l'Office fédéral de la police. Il
suffirait de compléter l'article 47, 2e alinéa, de la loi sur l'asile en ce sens.
En vertu de l'article 69ter, 2e alinéa, lettre d, de la constitution, le droit de
statuer définitivement sur le refus de l'asile incombe à la Confédération.
Dans un Etat fédéraliste, une telle attribution de compétence s'explique en
regard de l'importance de l'asile sur le plan national et en politique exté-
rieure. D'un autre côté, la Confédération n'a pas de territoire propre où
elle puisse accueillir des réfugiés. Les obligations que les cantons doivent
assumer lorsque l'asile est accordé découlent de notre Etat fédéraliste. Il ne
serait par conséquent pas admissible d'habiliter les cantons à recourir
contre des décisions d'octroi de l'asile.
136.5 
Exclusion des assurance sociales
La QSÎtjférence des directeurs cantonaux d'assistance suggère d'exclure des
assurances sociales les requérants d'asile qui seraient assignés à des travaux
d'un ou de quelques jours dans le cadre de programmes d'occupation can-
tonaux.
De telles exemptions sont difficilement conciliables avec les objectifs des
dispositions de la constitution en la matière ainsi qu'avec la conception des
différentes assurances sociales, lesquelles prévoient en principe une obliga-
tion assez générale. Les requérants d'asile qui participent à des programmes
d'occupation ne sont d'ailleurs en général soumis qu'à l'assurance-accident
obligatoire. Compte tenu des risques assurés (accidents et maladies profes-
sionnels), cette assurance est nécessaire et sans nul doute dans l'intérêt du
requérant. Dans les autres branches des assurances sociales, il n'y a obliga-
tion de cotisations que lorsque le requérant a un revenu. L'argent de poche
que reçoit le requérant occupé par une institution n'est pas considéré com-
me tel.
18

136.6 
Statut personnel du requérant d'asile
Selon la Conférence des directeurs d'assistance, le statut juridique personnel
du requérant d'asile devrait également être défini dans la loi sur l'asile. La
pratique de l'état civil a montré que des problèmes ont surgi lors de maria-
ges de requérants d'asile. Les autorités cantonales de surveillance de l'état
civil, en collaboration avec l'Office fédéral de la police, préparent des direc-
tives à l'intention des offices d'état civil, afin d'éliminer les difficultés cou-
rantes. Les problèmes résultant principalement de la lenteur de la procédu-
re d'asile, les efforts doivent porter sur son accélération. Nous craignons en
revanche que le règlement de quelques questions controversées de droit ci-
vil dans la loi sur l'asile, comme par exemple le domicile du requérant
d'asile, ne provoque davantage de problèmes qu'il n'en résout.
2 
Partie spéciale: Commentaire des modifications légales
21 
Modification de la loi sur l'asile
21.01 
Octroi de l'asile dans des circonstances exceptionnelles
(Art. 9)
L'article 9 de la loi sur l'asile, dans sa version actuelle, traite des cas graves
de conflits armés ou de tension internationale ayant des incidences directes
sur la Suisse. En élargissant, au 1er alinéa, les compétences du Conseil fédé-
ral de décréter le droit de nécessité, il devrait pouvoir intervenir à l'avenir
également en temps de paix dans les situations qui causent des problèmes
d'assistance et d'exécution insurmontables à la Confédération et aux can-
tons. Une augmentation soudaine et massive des demandes d'asile pourrait
représenter une telle situation exceptionnelle. L'élargissement de ses com-
pétences permettrait au Conseil fédéral, en outre, de prévoir des mesures
adéquates avant que la mobilisation de forces militaires ne devienne néces-
saire.
Dans l'application du droit de nécessité, les obligations de la Suisse décou-
lant du droit international public demeurent réservées. On entend par là le
principe du non-refoulement. Ce principe signifie qu'aucune personne ne
peut être contrainte, de quelque manière que ce soit, à se rendre dans un
pays dans lequel sévissent la persécution politique ou les traitements inhu-
mains ou encore d'où elle risquerait d'être contrainte à se rendre dans un
tel pays. Ce principe est également applicable aux réfugiés qui se présentent
à la frontière suisse. Le principe du non-refoulement est partie intégrante
du droit coutumier international. La Suisse doit, en plus, tenir compte du
droit des traités internationaux. Tant la Convention sur le statut des réfu-
giés du 28 juillet 1951 (art. 33; RS 0.142.30) que la Convention européenne
des droits de l'homme (art. 3; RS 0.101) contiennent une clause de non-
refoulement. De même l'article 45 de la loi sur l'asile et le droit fondamen-
tal de la liberté individuelle interdisent le refoulement de réfugiés vers les
Etats qui les persécutent.
19

21.02 
Mesures à prendre par les cantons
(Art. 9a)
Tel que proposé, l'article 9a se rapporte tant aux circonstances exception-
nelles déjà mentionnées dans la loi qu'au nouvel état de fait. Afin d'épuiser
toutes les possibilités d'accueil de réfugiés, même lors de circonstances
exceptionnelles, les cantons doivent arrêter les mesures à prendre pour exé-
cuter les tâches qui leur incombent (1er al.). La majorité des cantons et les
organes de l'assistance publique ont décliné cette tâche dans leur prise de
position. Les cantons sont d'avis qu'il s'agit d'une tâche incombant à la
Confédération, alors que les milieux de l'assistance publique craignent que
la Confédération n'adopte une conception schématique de l'assistance, ne
tenant pas suffisamment compte des différences régionales. Dans la plupart
des autres milieux, notre proposition a été accueillie favorablement.
Dans tous les cas stratégiques, l'hébergement et l'assistance des réfugiés et
des requérants d'asile incombent aux œuvres d'entraide et aux cantons. La
Confédération ne gère actuellement en propre que le home pour réfugiés
d'Altstätten. Selon la base légale actuelle des exercices combinés des can-
tons et de défense générale de la Confédération, l'assistance des réfugiés res-
te de la compétence des cantons, même en temps de guerre ou de crise. Il
s'agit là d'une tâche civile qui ne peut être asumée par les institutions so-
ciales de l'armée. En outre, différents exercices de défense générale ont
confirmé la justesse de cette interprétation.
Travaux préparatoires ne signifient pas constructions. Les cantons doivent
en premier lieu désigner au sein de leurs Etats-majors les personnes respon-
sables appelées à servir d'interlocuteurs aux autorités fédérales. Par la suite,
tant un concept sur les modalités d'hébergement des réfugiés qu'une liste
des possibilités de logements de secours seront établis. Les cantons doivent
également prendre contact avec les organisations (p. ex. les œuvres d'entrai-
de) qui seraient en mesure d'assumer les tâches d'encadrement en situation
de nécessité. Lors de l'élaboration des mesures d'urgence, les cantons de-
vront tenir compte des besoins locaux et régionaux.
Comme dans d'autres domaines de la défense générale, la Confédération va
élaborer un concept prévoyant avant tout une coordination de l'encadre-
ment (2e al.). Les responsables des cantons seront en outre formés aux tâ-
ches qui leur incombent et largement aidés par la Confédération dans l'exé-
cution de celles-ci.
21.03 
Répartition entre les cantons
(Art. 14a)
La seconde révision de la loi sur l'asile a pour objectif de répartir équita-
blement les requérants dans les différents cantons. L'article 14a (nouveau)
prévoit d'accorder une compétence subsidiaire à la Confédération dans le
cadre de la répartition des requérants dans les cantons. Un délai raisonna-
ble est octroyé aux cantons afin qu'ils puissent s'entendre entre eux sur les
20

modalités de la répartition, soit par voie de concordat, soit par décisions
gouvernementales ou encore des directions compétentes en matière d'asile.
Au cas où les cantons ne parviendraient pas à s'entendre et où la situation
l'exigerait, le Conseil fédéral, sur requête de cinq d'entre eux et après avoir
entendu les autres cantons, imposera une clé de répartition. Contrairement
à la majorité des cantons, nous estimons cependant inutile - en raison de
l'évolution imprévisible en matière d'asile - d'introduire un délai dans la
loi à l'échéance duquel la Confédération serait fondée à intervenir. Par
contre, cinq cantons devraient avoir la possibilité de déclencher l'interven-
tion du Conseil fédéral (1er al.).
Les critères d'une telle répartition seront: le nombre de requérants acceptés
jusqu'ici, la population du canton ainsi que le pourcentage d'étrangers y ré-
sidant, le type d'habitat, les possibilités d'emploi et de logement. Le mode
de répartition ayant une portée politique considérable, la décision appar-
tient au Conseil fédéral. Différents cantons, dont avant tout l'économie est
chancelante, voudraient que les critères de répartition soient ancrés dans
l'ordonnance sur l'asile (1er al.).
L'imposition du canton de résidence à certains requérants en particulier in-
combe à l'Office fédéral de la police. Tant l'Office central suisse d'aide aux
réfugiés, les milieux ecclésiastiques que la Commission fédérale pour les
problèmes des étrangers, ainsi que le PDC et le PSS demandent que les in-
térêts légitimes des requérants d'asile, de la famille en particulier, soient
sauvegardés lors de la procédure de répartition. Cette exigence allant de soi,
nous l'avons ancrée dans la loi (2e al.).
21.04 
Simplification générale de la procédure
(Art. 15 et 16)
Dans les cas normaux, l'examen d'une demande d'asile requiert actuelle-
ment deux auditions séparées, une par l'autorité cantonale, l'autre par cel-
le fédérale. Ces deux stades de la procédure interviennent pour les deman-
des présentées à la frontière ou dans le pays, lesquelles sont nettement plus
nombreuses que celles présentées à l'étranger. Lors d'un premier entretien
avec le requérant, l'autorité cantonale recueille des informations sur sa per-
sonne, ses études, les emplois occupés, sa sortie du pays d'origine et son en-
trée en Suisse, ainsi que sur sa parenté et ses motifs d'asile. A l'aide du pro-
cès-verbal cantonal, le fonctionnaire fédéral prépare la seconde audition
du requérant au cours de laquelle il établira les faits déterminants pour
l'octroi de l'asile en se concentrant sur les motifs de fuite.
Contrairement à ce qui précède, nous proposons aux articles 15 et 16 que
l'Office fédéral de la police puisse prendre, à l'aide du procès-verbal canto-
nal, une décision sur la base du dossier.
Libre d'en décider, l'Office fédéral renoncera à une seconde audition
lorsque le procès-verbal du canton s'avérera suffisamment complet pour
autoriser une décision sur la base du dossier. Cela concerne principalement
les demandes manifestement infondées, qui sont définies de manière détail-
21

lée à l'article la de l'ordonnance sur l'asile (en vigueur depuis le 1er juin
1984; RS 142.311). Cette disposition a été élargie aujourd'hui-même par le
Conseil fédéral. Cette modification entrera en vigueur le 1er janvier 1986.
Selon les dispositions en vigueur, il s'agit en premier lieu de constater que
le requérant a trouvé refuge dans un Etat tiers et qu'il peut continuer à en
bénéficier. En deuxième lieu, il s'agit de traiter les cas d'étrangers dont le
pays d'origine ou ^l'Etat de premier accueil respectent effectivement les
droits de l'homme. En même temps, il y a lieu d'éviter que l'on puisse se
soustraire aux décisions judiciaires, telles que l'expulsion du territoire ou
l'extradition, par le biais du dépôt d'une demande d'asile.
Sur ce point, l'expérience montre à l'évidence que la qualité de réfugié peut
être raisonnablement déniée à un requérant en raison de la façon dont il
motive sa demande. L'on entend par là les personnes qui motivent leur de-
mande d'asile exclusivement en invoquant des difficultés d'ordre personnel,
familial ou économique. Souvent, les requérants d'asile invoquent une si-
tuation sociale difficile dans leur pays d'origine ou les risques résultant de
conflits armés. Si une grande majorité de la population ou une minorité
ethnique souffrent réellement de ces pénibles situations, mais que le requé-
rant ne soit pas lui-même en danger, sa demande peut être rejetée au vu
du dossier. De plus, il n'y a pas lieu d'entendre personnellement le re-
quérant qui se réfère à l'un de ses proches, dont le rejet de la demande à
acquis force de chose jugée.
L'abus de droit doit également entraîner des conséquences en matière de
procédure. Il arrive parfois que les mêmes requérants introduisent simulta-
nément plusieurs demandes d'asile se contredisant sur certains points essen-
tiels, et notamment sous des identités différentes. Le requérant qui manque
gravement à son obligation de collaborer à l'établissement des faits ne doit
également pas être entendu. Il en va de même lorsqu'il tente de tromper les
autorités par la présentation de faux documents, par exemple.
D'autre part, une procédure simplifiée doit être prévue lorsque le requérant
d'asile se rend indigne de l'asile en raison d'actes répréhensibles. Enfin,
nous pensons aux requérants qui, de par leur activité politique après avoir
quitté leur pays d'origine, peuvent faire l'objet de représailles de la part des
autorités de leur pays d'origine. En tout état de cause, de telles personnes
ne peuvent pas être en règle générale refoulées de Suisse et ce, en raison de
leur indéniable mise en danger.
Nous estimons de prime abord que 20 à 30 pour cent de toutes les deman-
des d'asile peuvent être l'objet de décisions en procédure simplifiée. Ainsi
que nous l'avons mentionné, les décisions sur dossier rendues par l'Office
fédéral de la police présupposent que les procès-verbaux cantonaux soient
complets, clairs et fiables. Lors de l'examen de chaque demande d'asile, il y
a lieu d'examiner si le requérant peut être renvoyé de Suisse après l'issue
négative de la procédure. Si le procès-verbal cantonal ne fournit aucune
indication à ce sujet, il sera donné au requérant, par la suite, la possibilité
d'être entendu encore une fois. Les dispositions transitoires (ch. II du pro-
jet) doivent également être interprétées en ce sens, à savoir que le nouveau
droit devra être appliqué à tous les cas en suspens.
22

jff 
Dans la plupart des cas, il sera toujours d'extrême importance que le fonc-
"* 
tionnaire rédigeant la décision puisse se faire une impression personnelle
du requérant. En effet, le réfugié n'est souvent pas en mesure de démontrer
qu'il a été persécuté, sur la base de documents ou de témoignages. C'est
pourquoi, la crédibilité de ses propres déclarations joue un rôle essentiel.
Selon l'article 12 de la loi sur l'asile, il suffit que le requérant rende
vraisemblable qu'il ait fait l'objet d'une persécution. De même, une
audition personnelle devant l'office fédéral sera indispensable, lorsque des
difficultés d'ordre personnel ou économique d'une part, et les motifs d'asile
véritables d'autre part, ne peuvent être distingués clairement. Il en va de
même lorsqu'il faut distinguer entre de véritables motifs d'asile et des
soi-disants motifs subjectifs survenus après le départ du pays d'origine
(danger de persécution sur la base de faits qui se sont produits après la fuite
du pays d'origine).
Ceux qui ont critiqué la modification de procédure proposée ne devraient
pas oublier que les décisions de rejet prononcées par l'Office fédéral de la
police, sans qu'une audition personnelle ait eu lieu, sont sujettes à recours
au Département fédéral de justice et police. Dans son recours, le requérant
d'asile peut reprocher, outre le refus de l'asile, qu'il n'a pas été, à tort, en-
tendu personnellement par l'Office fédéral de la police. Si tel devait être le
cas, ou si l'instance de recours devait considérer commme indispensable
l'audition par l'office fédéral, elle a la possibilité de renvoyer l'affaire à cet
office (art. 61, 1er al., LPA; RS 172.021). Il y a lieu par conséquent d'envi-
sager que la modification de la procédure proposée entraînera un surcroît
de travail dans la procédure de recours. Pour être complet, il faut encore
ajouter que chaque requérant a le droit de s'exprimer sur le caractère ad-
missible d'un renvoi, sinon devant l'Office fédéral de la police, du moins
devant les autorités cantonales.
21.05 
Procédure dans le canton
(Art. 15)
Les 2e, 3e et 4e alinéas du nouvel article 15 transfèrent les garanties qui, se-
lon le droit actuel, sont données dans le cadre de la procédure devant l'offi-
ce fédéral, dans la procédure au niveau du canton. Cela concerne le droit
du requérant à se faire accompagner de son mandataire, de l'interprète de
son choix (2e al.) ainsi que d'un représentant d'un organisme reconnu d'ai-
de aux réfugiés (3e al.). Le requérant doit être informé de ses droits par le
fonctionnaire cantonal (4e al.).
Dans la procédure de consultation, quelques cantons ont émis le vœu qu'il
soit renoncé à ces garanties au stade de la procédure devant les autorités
cantonales ou du moins qu'elles ne soient accordées que sur requête du re-
quérant d'asile. De telles garanties ne feraient que compliquer inutilement
la procédure d'audition. Dans la procédure d'asile, par contre, la présence
de l'interprète est dans la plupart des cas indispensable, étant donné qu'elle
doit permettre au fonctionnaire de dialoguer à satisfaction avec le requérant
d'asile. L'interprète choisi par le requérant ne peut que renforcer sa
23

confiance envers l'autorité. Il en va de même de la présence d'un représen-
tant des œuvres d'entraide durant l'audition. Les œuvres d'entraide ont dé-
claré expressément vouloir s'en tenir à leur participation dans la procédure.
La Confédération indemnise les œuvres d'entraide pour l'engagement de
leur représentant (3e al.). Les œuvres d'entraide sont déjà aujourd'hui in-
demnisées en partie pour leurs frais de représentation en application de
l'article Ib, 2e alinéa, de l'ordonnance sur l'asile. Leur participation aux
auditions devant l'office fédéral peut être comprise comme une forme d'en-
cadrement des requérants. De par la révision de la loi, l'indemnisation tota-
le des frais de représentation devra être posée de façon explicite.
Du reste, la procédure est ouverte selon le droit cantonal (cf. art. 46, 1er al.,
LA) dont l'application doit cependant tenir compte de la jurisprudence du
Tribunal fédéral en ce qui touche au droit d'être entendu, conformément à
la constitution.
Les mesures d'identification des requérants d'asile sont mentionnées dans le
nouveau 5e alinéa. A l'avenir, on pourra prendre les empreintes digitales de
chaque requérant ainsi qu'une photographie de celui-ci. Cette mesure s'avè-
re indispensable étant donné l'expérience faite jusqu'ici avec les restrictions
en matière de procédé dactyloscopique à ['encontre de requérants entrés en
Suisse sans papiers ou en possession de documents falsifiés. Cette mesure se
justifie d'une part à rencontre de requérants de différents pays, lorsque la
possession d'un document de voyage ne fournit pas une preuve suffisante
sur l'identité du détenteur, étant donné que des documents d'identité munis
de données personnelles fantaisistes peuvent être en tout temps fabriqués.
D'autre part, certains requérants dont la demande a déjà été rejetée intro-
duisent à plusieurs reprises de nouvelles demandes d'asile, tout en produi-
sant à chaque fois de nouveaux documents de voyage.
21.06 
Procédure devant l'office fédéral
(Art. 16)
Le 1er alinéa consacre le principe selon lequel l'office fédéral peut rendre
une décision en matière d'asile sur la base du dossier. L'audition personnel-
le du requérant comme d'autres explications complémentaires sur ses allé-
gations seront cependant encore nécessaires. Lors de l'audition par l'office
fédéral, les garanties actuelles seront respectées (2e al.).
Le 5e alinéa actuel dispose que l'office fédéral peut renoncer à entendre le
requérant dont la demande est manifestement infondée. Selon les nouvelles
dispositions, ces cas seront désormais inclus dans une procédure excluant la
deuxième audition complémentaire. En conséquence, les 5e et 6e alinéas ac-
tuels ainsi que les dispositions d'exécution y relatives à l'article la de l'or-
donnance sur l'asile seront biffés.
24

21.07 
Obligation de collaborer et domicile de notification
(Art. I9a)
Les prescriptions relatives à la notification introduisent une nouveauté par
rapport aux dispositions de la loi fédérale sur la procédure administrative
(RS 172.021) qui prévoient à l'article 36, lettre a, la publication officielle en
cas d'impossibilité de notification. Une telle pratique ne peut être adoptée
en matière d'asile, les autorités étrangères ne devant rien apprendre, de ma-
nière officielle des autorités suisses, sur leurs ressortissants ayant demandé
l'asile. Dans la procédure administrative, la partie est tenue de colla-
borer lorsqu'elle déclenche l'ouverture d'une procédure par le dépôt de sa
requête. Le requérant d'asile doit de ce fait communiquer sans délai à l'au-
torité cantonale l'adresse de son domicile ou les changements d'adresse
éventuels (1er al.).
Selon les nouvelles dispositions, le requérant d'asile doit reconnaître la va-
lidité des notifications ou des communications faites à la dernière adresse
connue des autorités ou à son mandataire, même s'il n'a pas pu lui-même
en prendre connaissance (2e al.). Le requérant sera rendu attentif à ces pres-
criptions relatives à la notification (3e al.).
L'Office central suisse d'aide aux réfugiés, Amnesty International, la Confé-
rence des évêques suisses ainsi que la Fédération des Eglises protestantes de
la Suisse ont proposé que seule la deuxième tentative de notification sans
résultat soit considérée comme valable. Nous rejetons cette proposition,
étant donné que nous nous efforçons déjà avec les nouvelles prescriptions
de tendre justement à une simplification. Le rétablissement d'un délai dont
il n'a pas été fait usage selon l'article 24 de la loi sur la procédure adminis-
trative reste réservé, même s'il n'est pas expressément répété dans la loi sur
l'asile, ce qu'ont exigé les milieux susmentionnés.
21.08 
Lieu de séjour et logement
(Art. 20)
Le nouvel article 20 traite du lieu de séjour et du logement du re-
quérant d'asile. Les autorités cantonales, comme l'office fédéral, ont déjà la
possibilité d'assigner un lieu de séjour au requérant, dans le droit actuel
(art. 19, 3e al.). L'introduction de cette disposition au 1er alinéa du nouvel
article 20 résulte de la systématique de la loi. Par Heu de séjour, il faut en-
tendre un lieu précis, par exemple une commune. Il va de soi que l'autorité
cantonale ne pourra décider du lieu de séjour que dans son propre canton.
Demeurent réservés les accords intercantonaux particuliers, tels qu'ils exis-
tent déjà entre certains cantons.
Les autorités peuvent assigner un lieu d'hébergement précis (logement ou
pension) aux requérants qu'elles assistent. Tous les centres d'accueil, à l'ex-
ception de celui d'Altstätten, sont placés sous la responsabilité des cantons.
Aussi, à l'instar de l'office fédéral, les autorités cantonales doivent-elles
pouvoir décider, comme par le passé, du placement dans un home pour ré-
fugiés (comparer le nouveau 2e al. et l'ancien 1er al.).
25

Dans ce contexte, on peut se demander si un lieu de séjour devrait être as-
signé à tous les requérants ou seulement à ceux qui sont assistés. Les Egli-
ses et l'Office central suisse d'aide aux réfugiés ont exigé que l'on renonce à
introduire l'obligation pour un requérant de passer par un centre. Bien que
l'établissement de grands centres d'accueil ne puisse être à priori exclu,
malgré les hésitations que nous éprouvons actuellement, nous estimons iné-
vitable d'appliquer en principe à tous les requérants d'asile la disposition
proposée. Sinon, il ne serait pas possible, par exemple, de poursuivre, dans
le même temps, la procédure d'asile dans ces grands centres.
On a également critiqué le fait qu'aucune sanction administrative ou pénale
ne soit prévue pour les cas où un requérant quitte sans autorisation le lieu
de séjour qui lui a été assigné. Dans de tels cas, on ne devrait pas entrer en
matière sur la demande d'asile. Nous écartons de telles conséquences juridi-
ques et renonçons à l'adoption de dispositions pénales en la matière.
L'intérêt du requérant à ce que sa qualité de réfugié soit déterminée
l'emporte sur l'intérêt public à une répartition équitable des demandeurs
d'asile dans les cantons.
21.09 
Assistance
(Art. 20a)
Comme dans le droit actuel, le requérant reçoit du canton l'assistance né-
cessaire, s'il n'est pas en mesure de subvenir à son entretien par ses propres
moyens et qu'aucun tiers n'y est tenu (1er al.). En conséquence, le montant
des prestations d'assistance, la manière dont elles sont accordées (en nature
ou en espèces) et le remboursement des prestations reçues se règlent d'après
le droit cantonal (2e al.). Le Département se réserve cependant le droit
d'édicter des prescriptions en raison du remboursement des prestations
d'assistance par la Confédération (comparer le nouvel art. 200, 1er al.,
avec l'art. 20, 2e al., actuel). Ces prescriptions concernent des questions
liées à la situation particulière du requérant qui peut être prise en
considération dans une certaine mesure. Elles concernent également les mo-
dalités financières entre Confédération et cantons.
21.10 
Subventions fédérales
(Art. 200)
Selon l'article 20, 2e alinéa, actuellement en vigueur, la Confédération rem-
bourse aux cantons les dépenses d'assistance engagées durant la procédure.
Le nouvel article 20b, 1er alinéa, le confirme. Pour des raisons d'ordre
rédactionnel, cette disposition est prévue dans un nouvel article sur les sub-
ventions fédérales. Par frais d'assistance, on entend les frais occasionnés par
l'entretien et l'hébergement des requérants d'asile. Les dépenses de la
Confédération pour les prestations d'assistance en faveur des requérants ont
passé de 4,5 millions de francs en 1980 à 69 millions en 1984. Celles-ci
représentent notamment le remboursement aux cantons et aux communes
26

•as 
des frais de logement et de pension, des cotisations d'assurance maladie et
autres assurances, des frais de scolarité, l'habillement et l'argent de poche
des requérants d'asile. Comme cela a été le cas jusqu' à présent dans la pra-
tique, la Confédération rembourse aux cantons les dépenses d'assistance au
plus tard jusqu'au moment de l'exécution d'un renvoi. Cela n'est cependant
plus valable lorsqu'un canton se refuse, pour une raison quelconque, à exé-
cuter une décision de renvoi passée en force.
L'actuel article 20, 2e alinéa, de la loi sur l'asile ne constitue pas une base
légale pour rembourser aux cantons les frais d'encadrement et d'administra-
tion engendrés par l'arrivée de requérants d'asile tels que, par exemple, les
postes supplémentaires nécessaires créés dans les services d'assistance et de
police des étrangers ainsi que la mise à disposition de bureaux et de salles
d'audition. Les dépenses des autorités d'assistance et de police des étrangers
sont, selon les indications fournies par les cantons, très différentes d'un
canton à l'autre. Il n'est ainsi pas possible de déterminer de façon précise
leurs dépenses suppplémentaires. Dans cette situation, nous sommes d'avis
qu'une indemnité forfaitaire doit être versée annuellement aux cantons
pour chaque requérant, indemnité dont le montant peut être fixé par le Dé-
partement fédéral de justice et police (art. 2Qb, 2e al). En droit administra-
tif suisse, les cantons doivent, selon l'opinion dominante, supporter les frais
découlant de l'exécution de tâches qui leur sont imposées par la Confédéra-
tion, tant que le législateur n'en dispose pas autrement. Le législateur peut
prévoir une telle contribution de la Confédération sans base constitution-
nelle particulière (cf. Ivo Hangartner, die Kompetenzverteilung zwischen
Bund une Kantonen, Bern/Frankfurt am Main 1974, p. 168 et notes).
L'octroi de l'asile et l'assistance des requérants d'asile et des réfugiés sont
des tâches nationales. La répartition prévue à l'article \4a oblige les can-
tons à accepter un nombre déterminé de requérants. La Confédération a
tout intérêt à ce que la procédure d'asile, au niveau cantonal, se déroule
correctement et que l'encadrement des requérants soit assuré. Cet encadre-
ment et l'occupation des requérants d'asile sont nécessaires, sinon les re-
quérants risquent de passer pour des fainéants aux yeux d'une partie de la
population ou de s'adonner à des activités délictueuses.
Pour toutes ces raisons, nous estimons justifié que la Confédération rem-
bourse aux cantons, en plus des dépenses d'assistance, également une partie
de leurs frais d'administration et de personnel.
Selon le 3e alinéa, la Confédération peut contribuer au financement de pro-
grammes d'occupation pour les requérants d'asile. Une politique d'occupa-
tion spécifique est devenue particulièrement urgente ces derniers temps du
fait que les requérants d'asile ont toujours plus de difficultés à trouver des
emplois sur le marché du travail ordinaire. Bien que, conformément à l'ar-
ticle 21 de la loi sur l'asile, les requérants peuvent en principe exercer une
activité lucrative dépendante, des autorités cantonales de police des étran-
gers et des offices du travail ont décrété, pour des périodes plus ou moins
longues, des interdictions générales de travail pour les requérants d'asile.
Nous n'estimons pas nécessaire, au vu de la réglementation claire existant
en la matière, de proposer une norme juridique fédérale qui exclut l'inter-
27

diction générale de travail ou en fixe la durée maximale admissible, ainsi
que le souhaitent les Eglises et l'Union syndicale suisse. Nous partageons
cependant le point de vue de la Conférence suisse des institutions d'assis-
tance publique qui estime injustifiée une inoccupation forcée prolongée.
Celle-ci a, en effet, des effets psychologiques négatifs et entraîne des problè-
mes sociaux indésirables. La Confédération soutiendra donc toute initiative
des cantons visant à occuper les requérants désœuvrés, par exemple, à des
travaux d'intérêt public. Il ne serait en revanche pas admissible, sur le plan
du droit international public, de les forcer à travailler, comme cela est pro-
posé par certaines organisations consultées.
21.11 
Renvoi
(Art 2 la)
Depuis la première révision partielle de la loi sur l'asile, l'Office fédéral de
la police a la compétence d'ordonner le renvoi de Suisse en même temps
qu'il prononce une décision de refus d'asile. Ce pouvoir doit également être
étendu aux cas dans lesquels l'office fédéral n'entre pas en matière sur la
demande d'asile (1er al.). Cette extension est autant justifiée que la première
attribution de compétence. Nous estimons que l'office fédéral est mieux à
même que les autorités cantonales d'apprécier comme ce doit l'être, les
biens juridiques en cause lors de tout renvoi. Le principe du non-refoule-
ment qui est ancré en droit international public et dans les conventions
internationales, exige que soient appréciés les risques potentiels courus par
l'étranger en cas de retour dans son pays. Cette appréciation nécessite
toutefois des enquêtes et études analogues à celles auxquelles procède
l'Office fédéral de la police dans le cadre de la procédure d'asile.
En outre, la proposition tend à accélérer la procédure; les voies de droit
contre le refus d'entrée en matière et contre le renvoi sont identiques, à
savoir le recours au Département fédéral de justice et police (3e al.). Les
autorités cantonales reçoivent dans les deux cas un mandat d'exécution, et
n'ont, à ce stade, plus à vérifier si le retour est exigible ou non.
Le 2e alinéa s'aligne sur les modifications proposées dans la loi fédérale sur
le séjour et l'établissement des étrangers (cf. ch. 22 ci-après), et ne contient
pas d'innovation sur le fond.
21.12 
Aide au retour
(Art. 2lb)
Au titre des prestations d'assistance, la Confédération prend en charge,
conformément à l'article Ib de l'ordonnance sur l'asile, les frais de voyage
des demandeurs d'asile et des étrangers indigents, une fois achevée la procé-
dure d'asile. En 1984, la Confédération a remboursé 237000 francs aux
cantons au titre des frais de renvoi et de voyage (y compris les frais pour les
accompagnants). La disposition de l'article Ib de l'ordonnance basée sur
28

$£ 
l'article 20 de la loi actuelle figurera dorénavant dans le nouvel article
21 b de la loi (1er al.). L'issue de la procédure (refus ou retrait de la deman-
de d'asile) n'est pas déterminante.
La Confédération peut fournir dorénavant une aide au retour des requé-
rants sous forme de conseils (2e al.). Des allocations visant à susciter des re-
traits de demandes d'asile ne sont nullement prévues. Il paraît bien préféra-
ble d'aider les requérants, dont la demande a peu de chance d'être agréée, à
organiser leur rapatriement ou leur départ pour un pays voisin de leur pa-
trie. Dans cette perspective, la Confédération est disposée à financer des
services d'information spécifiques.
21.13 
Assurances sociales/Compétence et dédommagement
en matière de prestations d'assistance
(Art. 30 et 31)
La loi sur la prévoyance professionnelle (LPP) (RS 831.40), entrée en
vigueur le 1er janvier 1985, doit être mentionnée à l'article 30, lettre f.
Le remboursement aux œuvres d'entraide ou aux cantons de leurs presta-
tions d'assistance aux réfugiés (art. 33, 1er al., actuel) figurera à l'article 31,
3e alinéa, puisque le nouvel article 33 traite des «allocations de réintégra-
tion et bourses».
21.14 
Allocations de réintégration et bourses
(Art. 33)
Nous profitons de la révision de la loi sur l'asile pour apporter quelques
ajustements au domaine de l'assistance aux réfugiés.
En vertu du nouveau 3e alinéa de l'article 31 de la loi (art. 33, 1er al., ac-
tuel), la Confédération rembourse les prestations d'assistance allouées sur
son mandat aux réfugiés reconnus comme tels. Selon l'article 37, il y a lieu
de tenir compte, lors de leur attribution, de la situation particulière des ré-
fugiés. Leur intégration sociale et professionnelle doit, notamment, être fa-
cilitée. Les montants versés aux réfugiés par les cantons dans les limites de
leur propre régime de bourses en faveur de la formation vont dans le même
sens. Conformément à la répartition des tâches en matière de bourses, les
cantons sont compétents pour accorder des bourses aux réfugiés. Pourtant,
certains d'entre eux s'y refusent expressément. Quant à la proposition, qui
aurait prescrit aux cantons de traiter les réfugiés sur pied d'égalité avec les
citoyens suisses, elle a été rejetée lors de la votation sur la nouvelle réparti-
tion des tâches entre la Confédération et les cantons. La Confédération doit
donc pouvoir rembourser aux cantons de telles contributions à l'avenir (art.
33, 1er al.). Ces derniers seront ainsi encouragés à allouer les mêmes bour-
ses aux réfugiés qu'aux citoyens suisses.
Contrairement aux craintes exprimées par l'Alliance des indépendants,
aucun transfert de compétences n'a lieu dans le domaine des bourses.
29

Au 2e alinéa, nous proposons que la Confédération puisse allouer aux réfu-
giés reconnus, désireux de retourner dans leur pays d'origine, une certaine
aide en vue de leur réintégration. Comme jusqu'à présent, la Confédération
peut prendre en charge les frais de voyage. Seuls les réfugiés retournant
volontairement dans leur patrie, parce que la situation politique y a
changé, auraient droit à cette aide. Un tel retour ne peut se concevoir
qu'à condition de disposer de moyens suffisants pour s'assurer une existen-
ce conforme à la dignité humaine. Le cas échéant, la Confédération peut
mettre à disposition de ceux qui rentrent dans leur pays un modique capital
de départ. Toute aide en faveur d'une réintégration est censée être une
contribution - aussi modeste soit-elle - à la solution du problème des réfu-
giés. Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés ainsi que
d'autres organisations d'entraide spécialisées favorisent également le rapa-
triement librement consenti de réfugiés. Le Conseil fédéral est donc disposé
à collaborer avec ces institutions dans le secteur de l'aide à une réinstalla-
tion et à les aider au besoin financièrement.
22 
Modification de la loi sur le séjour et l'établissement
des étrangers
22.1 
Détention en vue du refoulement
(Art. 14)
II convient de souligner d'abord que la question d'une détention en vue du
refoulement concerne le droit applicable aux étrangers en général et non
seulement les requérants d'asile dont la demande est rejetée. Une telle
réglementation, introduite à l'occasion de la présente révision, se justifie
parce que l'exécution des mesures découlant du rejet des demandes d'asile
est seule susceptible, à longue échéance, d'assurer une politique crédible en
matière d'asile.
Dans le droit actuel, l'étranger qui n'obtempère pas à l'injonction de quitter
la Suisse peut d'ores et déjà être refoulé (art. 14, 1er al., actuel). Cette mesu-
re d'éloignement forcé s'exerce aussi lorsqu'un renvoi ou une expulsion
doivent être exécutés immédiatement (art. 14, nouveau 1er al.). C'est le cas
déjà dans le droit actuel, lorsque l'autorité qui a décidé le renvoi ou l'ex-
pulsion retire au recours tout effet suspensif. Dans la procédure d'asile,
l'Office fédéral de la police prononce l'application immédiate d'une déci-
sion selon l'article 19, 1er alinéa, de la loi sur l'asile, lorsque le requérant,
en vertu d'une convention de prise en charge de personnes à la frontière,
est refoulé dans un pays tiers et doit y attendre l'issue de la procédure
d'asile. Les conventions entre Etats prévoient la reprise de personnes uni-
quement dans des délais déterminés. Etant donné que le principe du non-
refoulement est respecté dans de tels cas, l'Office fédéral de la police, mal-
gré les critiques de quelques milieux consultés, n'a pas l'intention de modi-
fier sa pratique.
Le nouveau 2e alinéa proposé à l'article 14 prévoit la détention en vue du
refoulement, pour remédier aux difficultés rencontrées actuellement dans
l'exécution des mesures d'éloignement ordonnées. La privation de liberté,

,j> 
devant servir à préparer un départ, n'est admissible que si la décision de
renvoi ou d'expulsion est exécutoire. Une détention préventive est exclue.
Etant donné que la détention en vue du refoulement sert à l'application
d'une décision de renvoi ou d'expulsion passée en force, elle est conforme à
la Convention européenne des droits de l'homme (art. 5, 1er al., let. f; RS
0.101). Contrairement à l'Association des chefs de police cantonale des
étrangers, nous sommes de l'avis qu'il y a lieu de laisser un délai
au destinataire de la décision, afin qu'il puisse se soumettre de son gré à
son obligation de départ.
De fortes présomptions que l'étranger entend se soustraire au refoulement
sont en outre nécessaires. Dans la pratique, il faudra en juger d'après les
conditions personnelles de l'étranger; avec une famille en Suisse, il sera
moins susceptible de se soustraire au refoulement que s'il était seul.
Contrairement à certains avis exprimés, nous estimons que le seul fait
qu'une personne a déposé une demande d'asile n'est pas un motif suffisant
pour mettre cette personne en détention.
Lorsqu'il s'agira d'ordonner la mise en détention et de fixer le lieu de cel-
le-ci, il importera de prendre en considération l'âge et l'état de santé de
l'étranger. L'entrave à la liberté personnelle ne doit toutefois pas aller au-
delà du but visé par une telle détention. Une simple surveillance est égale-
ment possible.
La mise en détention est du ressort des autorités cantonales de police des
étrangers. La détention ne doit pas dépasser 30 jours en tout. Une prolon-
gation de la détention après 48 heures ne peut être ordonnée que par une
autorité judiciaire cantonale (3e al.). Les cantons devront désigner celle-ci
dans leurs dispositions d'exécution de la loi fédérale sur le séjour et l'éta-
blissement des étrangers (LSEE). Selon la Convention de sauvegarde des
droits de l'homme et des libertés fondamentales (art. 5, ch. 1, let. f, en rela-
tion avec le ch. 4), la personne détenue a le droit de demander une procé-
dure par laquelle un tribunal doit juger au plus vite de la légalité de la dé-
tention. La décision de détention en dernière instance cantonale peut faire
l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral en ver-
tu des dispositions générales de la procédure fédérale.
La durée maximale de 30 jours a été fortement controversée par les milieux
intéressés. Certains (notamment les Eglises, les œuvres d'entraide, et aussi
quelques partis) l'ont jugée disproportionnellement longue et auraient pré-
féré 72 heures; d'autres, (dont l'Association des chefs de police cantonale
des étrangers), trop courte par rapport aux nécessités de la pratique.
Selon ces derniers, l'organisation d'un voyage outre-mer - surtout en ce qui
concerne l'obtention des documents de voyage - demande beaucoup de
temps. Nous estimons ce point de vue justifié, et maintenons la durée
maximale de 30 jours.
Selon le 4e alinéa, les cantons doivent accorder au détenu les garanties de
procédure. La parenté se trouvant en Suisse doit en être informée. Le déte-
nu . doit pouvoir s'entretenir et correspondre avec son mandataire. Le
contact avec l'avocat est nécessaire surtout lorsque l'étranger a été déjà mis
31

en détention et envisage de recourir contre la décision de renvoi ou d'ex-
pulsion, après que l'autorité de première instance en ait retiré l'effet sus-
pensif.
22.2
Admission provisoire et internement
(Art. 14a, I4b, 14c, 15, 4e al., 20, 1er al. et lbis)
Ainsi que déjà mentionné sous chiffre 134, nous avons l'intention d'adapter
les dispositions en vigueur sur l'internement des étrangers aux besoins ac-
tuels tout en les simplifiant. Les articles I4a et 15, 4e alinéa (nouveau),
concernent les deux mesures de substitution; deux articles particuliers y
sont consacrés, l'un à l'admission provisoire (art. I4b) et l'autre à l'interne-
ment (art. 14c).
L'admission provisoire ou un internement ne peuvent être ordonnés que si
un renvoi ou une expulsion ne sont pas exécutables, ni exigibles. Une me-
sure d'éloignement n'est pas exécutable, lorsque l'étranger est démuni de
tout titre de voyage étranger valable et lorsqu'aucun Etat ne peut être
contraint à l'accueillir. Elle n'est pas exigible, lorsqu'elle représente une
mesure d'une dureté exceptionnelle ou si le refoulement dans le pays d'ori-
gine ou de provenance est contraire au principe du non-refoulement. L'ap-
préciation des possibilités de renvoi doit, d'une part, tenir compte des
conditions personnelles de la personne étrangère vivant en Suisse et, d'autre
part, de la situation régnant dans son pays d'origine. L'Office fédéral de la
police garde la compétence d'ordonner les mesures de substitution (art.
14«, 1er al.), conformément au droit en vigueur.
L'Office fédéral des étrangers, le Ministère public de la Confédération et les
autorités cantonales de police des étrangers sont habilités à solliciter, de
l'Office fédéral de la police, un internement ou une admission provisoire
(art. 14a, 2e al.). En cas d'internement, représentant une mesure privative
de liberté, il y lieu d'entendre l'étranger. Il n'est pas prévu de faire bénéfi-
cier les intéressés du droit de requérir une admission provisoire - ce qui a
été souhaité, entre autres, par la Fédération des Eglises protestantes de la
Suisse. L'étranger a la possibilité, au cours de la procédure en matière
d'asile ou de police des étrangers précédant le refoulement, de faire valoir
l'impossibilité de ce dernier ou son inexigibilité. Lui accorder un droit de
requête, serait contraire à la conception des mesures de substitution. Il va
de soi que l'Office fédéral de la police peut décider d'office des mesures de
substitution, ainsi que le prévoit, par exemple, l'article 2la, 1er alinéa, ac-
tuel de la loi sur l'asile.
Les mesures de substitution peuvent être levées par l'Office fédéral de la
police si l'obligation antérieure de départ de Suisse peut être remplie. Ce
sera le cas lorsqu'un étranger peut se rendre légalement dans un pays tiers
et peut y séjourner avec l'accord des autorités du pays ou encore s'il peut
retourner dans son pays de dernière résidence. Si l'étranger quitte le pays
de son plein gré ou reçoit une autorisation de séjour de la part d'un canton,
l'admission provisoire ou l'internement prennent fin (art. \4a, 3e al.). La
32

JE 
Confédération prend à sa charge les frais de départ d'un étranger sans res-
""• 
sources (art. 14a, 4e al.).
L'admission provisoire est régie par l'article \4b. L'Office fédéral de la po-
lice la prononce initialement pour la durée d'une année; elle peut être pro-
rogée de douze mois, en règle générale, par le canton de séjour (art. \4b, 1er
al.). Celui-ci peut également en solliciter la levée, selon l'article \4a, 3e ali-
néa. La durée de douze mois a été souhaitée par de nombreux cantons, car
une période plus courte aurait provoqué un surcroît inutile de travail admi-
nistratif. Dans leurs réponses, tous les gouvernements se sont élevés contre
la possibilité de transformer ultérieurement la mesure de substitution en
une autorisation de séjour cantonale ordinaire. La proposition a donc été
abandonnée et aucune limite de durée n'a été fixée à l'admission provisoire.
L'étranger peut choisir librement son lieu de séjour dans le canton où il a
vécu jusqu'alors (art. I4b, 2e al.) et peut exercer une activité lucrative dé-
pendante (art. 140, y al.), pour autant que le marché du travail et la situa-
tion économique le permettent. Les travailleurs indigènes resteront priori-
taires. Les autorités cantonales sont compétentes pour délivrer les autorisa-
tions de travail. Ces dernières ne seront pas imputées sur le contingent mis
à disposition des cantons selon l'ordonnance limitant le nombre des étran-
gers qui exercent une activité lucrative (RS 823.21).
En principe, l'étranger admis provisoirement doit subvenir à son entretien
par ses propres moyens et le canton de séjour peut lui demander de fournir
des garanties (art. I4b, 4e al.). Les étrangers démunis sont assistés par le
canton selon sa propre législation (art. \4b, 5e al.). La Confédération a tou-
tefois la latitude d'édicter des dispositions dérogatoires; elle rembourse au
canton les dépenses d'assistance (art. I4b, 6e al.). Nous considérons que
seuls des cantons sont aptes à remplir cette tâche d'assistance; l'Office fédé-
ral de la police ne disposant pas du personnel nécessaire.
En relation avec la réglementation de l'admission provisoire, nous propo-
sons d'abroger l'article 7 LSEE qui prévoit l'autorisation de tolérance. Jus-
qu'à présent, cette autorisation n'a été que très rarement accordée. Une au-
tre forme de résidence - l'admission provisoire - ayant été proposée à côté
de l'internement, ce type d'autorisation n'est plus nécessaire. Les cantons
s'étaient déclarés d'accord, en son temps, avec cette abrogation (FF 1978 II
201).
L'article 14c prévoit des dispositions sur l'internement en établissement ap-
proprié, qui, à côté de l'admission provisoire, n'a désormais qu'une signifi-
cation secondaire. La durée d'une décision initiale d'internement et sa pro-
rogation - toutes deux de la compétence de l'Office fédéral de la poli-
ce - est de six mois. Après deux ans au plus tard, l'internement - qui re-
présente une entrave à la liberté individuelle - doit être remplacé par une
admission provisoire (art. 14c, 1er al.). L'internement ne doit être prononcé
que lorsqu'il sert au maintien de l'ordre public et de la sécurité (art. 14c,
2e al.). L'Office fédéral de la police choisit l'établissement en collaboration
avec le canton intéressé dans lequel doivent être internés les étrangers. Ain-
si, allons-nous à la rencontre du souhait formulé par les cantons, qui ne
3 Feuille fédérale. 138e année. Vol. I 
33

voulaient pas se charger de l'exécution d'internements fermés. En regard de
ce qu'exigé la sauvegarde de l'ordre public, l'étranger interné sera soumis à
un régime plus ou moins strict. Si un étranger, pour des raisons d'ordre
psychique ou d'autres motifs particuliers, doit être placé dans un home ou
dans un établissement, il appartient au canton d'en prendre la décision, en
vertu des dispositions du code civil sur la privation de liberté à des fins
d'assistance.
Comme prévu par le droit actuel, l'interné doit subvenir par ses propres
moyens aux frais de son internement, s'il en possède les moyens et doit en
fournir la garantie, sur demande (art. 14c, 4e al.). En cas contraire, c'est la
Confédération qui prend en charge de tels frais (art. 14c, 3e al.).
Comme c'est le cas aujourd'hui, les décisions d'admission provisoire et
d'internement et leur exécution incomberont à l'Office fédéral de la police
(art. 15, 4e al). D'autres tâches administratives et d'assistance sont confé-
rées aux cantons (voir art. 146., 1er, 3e à 5e al.).
En matière d'internement, les voies de droit, par rapport au droit actuel,
ont été raccourcies: la décision de l'Office fédéral de la police peut faire im-
médiatement l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal
fédéral (art. 20, al. lbis). L'hébergement dans un établissement approprié (la
plupart du temps fermé) constituant une atteinte à la liberté individuelle de
l'étranger, un examen rapide de l'internement doit être possible au sens de
l'article 5, chiffre 4, de la Convention européenne des droits de l'homme
(RS 0.101). En revanche, la décision sur l'admission provisoire ne doit pas
pouvoir être portée devant le Tribunal fédéral (art. 20, 1er et 3e al. en liai-
son avec le nouvel article 100, lettre b, chiffre 5, de la loi fédérale
d'organisation judiciaire; RS 173.110).
Les nouvelles dispositions relatives à la détention en vue du refoulement
présupposent des prescriptions d'application cantonales. Le Conseil fédéral
détermine la date de l'entrée en vigueur des dispositions modifiées de la
LSEE. Les internements prononcés en vertu de l'ancien droit seront trans-
formés en admission provisoire ou en internement selon les articles I4b et
14c révisés.
23 
Modification de la loi fédérale instituant des mesures
destinées à améliorer les finances fédérales
23.1 
Engagement de personnel auxiliaire
(Art. 2a)
L'évolution dans le domaine de l'asile est difficilement prévisible. Les de-
mandes d'asile peuvent d'une année à l'autre augmenter de façon soudaine,
comme ce fut le cas au cours de ces dernières années. Afin de pouvoir, éga-
lement dans de telles situations, réagir avec efficacité et en temps opportun,
nous vous proposons de donner au Conseil fédéral la compétence d'engager
du personnel auxiliaire affecté au traitement des demandes d'asile lors
d'une affluence extraordinaire de requérants d'asile.
34

3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
La modification prévue de la procédure d'asile va provoquer, avec le
temps, une mise à contribution accrue des autorités cantonales. Le person-
nel de l'Office fédéral de la police, libéré de certaines tâches par ce trans-
fert, utilisera ses capacités pour traiter encore plus rapidement les deman-
des d'asile. Ce n'est qu'à longue échéance que l'on pourra envisager - si ce
n'est encore possible - une réduction du personnel. Il serait tout à fait illu-
soire de penser pouvoir réduire en quelques années le nombre des deman-
des d'asile par des mesures d'ordre législatif ou autres. De l'avis unanime
de tous les pays de l'Europe de l'Ouest qui accueillent des réfugiés, les mi-
grations de gens en fuite resteront le problème de ce siècle.
Les subventions fédérales aux dépenses cantonales pour la procédure d'asile
se monteront à quelque 15 millions de francs par année. Cette estimation
repose sur un forfait annuel de 500 francs par requérant, en admet-
tant qu'à partir de 1986, 10 000 personnes environ déposeront une deman-
de d'asile chaque année et que 25 000 procédures environ seront encore en
suspens à fin 1985.
Les dépenses envisagées pour l'aide au retour des requérants d'asile et les
contributions qui seront fournies pour la réintégration des réfugiés reconnus
se monteront en gros à 2 ou 3 millions de francs par année. Un tel pro-
nostic est difficile à établir car, d'une part, il dépend de l'évolution politi-
que dans les pays d'origine et, d'autre part, du nombre de personnes qui se
déclareront prêtes à retourner dans leur pays et des moyens propres dont
elles disposeront. Ces 2 à 3 millions de francs seront affectés à la gestion
des offices de conseils ainsi qu'à l'octroi des aides financières de départ au
profit des intéressés. Les subventions des programmes de réinstallation
iront en revanche à la charge des crédits d'aide au développement.
Le remboursement des bourses que les cantons auront accordées aux réfu-
giés pourrait représenter 4 à 5 millions de francs par année.
Les dépenses causées aux œuvres d'entraide par leur participation aux audi-
tions des requérants d'asile se sont élevées en 1984 à 0,5 million de francs.
Selon nos estimations, elles se situeront dans la même proportion même
après l'entrée en vigueur des dispositions de procédure modifiées.
Le subventionnement des programmes d'occupation cantonaux sera vrai-
semblablement de l'ordre de 0,5 million de francs.
Les dépenses susmentionnées - à l'exception d'une partie du dédommage-
ment des œuvres d'entraide - ne figurent ni au budget 1986, ni au program-
me financier actuellement en cours.
4 
Grandes lignes de la politique gouvernementale
Le présent projet ne figure pas expressément dans le rapport sur les Gran-
des lignes de la politique gouvernementale 1983 à 1987 (FF 1984 I 153).
Sous chiffre 39 de ce rapport, nous avons cependant mentionné la recher-
35

che de solutions destinées à améliorer la situation dans le domaine de l'asi-
le. Ce projet de modification de la loi sur l'asile est l'une de ces solutions
et mérite de faire l'objet d'une procédure accélérée.
5 
Constitutionnalité
Les dispositions modifiées de la loi sur l'asile et de la loi fédérale sur le sé-
jour et l'établissement des étrangers se fondent sur l'article 69ter de la cons-
titution; celles de la loi fédérale instituant des mesures destinées à amélio-
rer les finances fédérales sur l'article 42bis de la constitution.
36

jf 
Loi sur l'asile 
Projet
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 2 décembre 1985°,
arrête:
I
La loi sur l'asile du 5 octobre 19792) est modifiée comme il suit:
An. 9, Ier al.
1 En période de tensions internationales graves ou en cas de conflit armé
dans lequel la Suisse n'est pas engagée, de même que lorsque se produit, en
temps de paix, une affluence extraordinaire de requérants d'asile, la Suisse
accorde l'asile à des réfugiés aussi longtemps que les circonstances le per-
mettent.
Art. 9a 
Mesures préparatoires (nouveau)
1 Les cantons arrêtent les mesures à prendre en prévision de circonstances
exceptionnelles au sens de l'article 9, 1er alinéa. Ils prévoient en particulier
l'organisation nécessaire.
2 Le département établit un plan d'encadrement et assiste les cantons dans
leurs préparatifs.
Art. 14a Répartition entre les cantons (nouveau)
1 Si les cantons ne peuvent s'entendre sur la répartition des requérants
d'asile, la Confédération peut, à la demande de cinq cantons, déterminer
cette répartition. Le Conseil fédéral fixe les critères de répartition dans une
ordonnance. Il consulte au préalable les cantons.
2 L'office fédéral répartit les requérants d'asile entre les cantons; il prend en
considération les intérêts légitimes des requérants et tient compte, en parti-
culier, du principe de l'unité de la famille.
» FF 1986 I 1
2> RS 142.31
37

Loi sur l'asile
Art. 15, 2e et 3e al., ainsi que 4e à 6e al. (nouveaux)
2 Elle procède à l'audition du requérant et, au besoin, fait appel à un inter-
prète. Le requérant peut en outre se faire accompagner par son mandataire
et par un interprète de son choix.
3 Si le requérant y consent, l'audition a lieu en présence du représentant
d'un organisme reconnu d'aide aux réfugiés. La Confédération indemnise
l'organisme d'aide aux réfugiés pour ses frais.
4 Le requérant est informé à l'avance de ses droits.
5 L'autorité cantonale prend les mesures nécessaires à l'identification du re-
quérant. Elle prend les empreintes digitales et une photographie de celui-ci.
6 Elle transmet ensuite le dossier à l'office fédéral.
Art. 16 
Procédure devant l'office fédéral
1 L'office fédéral peut statuer sur la base du dossier.
2 Au besoin, il peut établir certains faits complémentaires et entendre le re-
quérant personnellement. L'article 15, 2e à 4e alinéas, s'appliquent par ana-
logie à l'audition.
Art. 19, 3e al.
Abrogé
Art. 19a Obligation de collaborer et domicile de notification (nouveau)
1 Pendant la procédure, le requérant qui séjourne en Suisse doit se tenir à la
disposition de l'autorité cantonale ou de l'office fédéral. Il doit communi-
quer immédiatement aux autorités cantonales son adresse ainsi que tout
changement de celle-ci.
2 Toute notification ou communication effectuée à la dernière adresse
connue du requérant ou à celle du mandataire désigné par lui est juridique-
ment valable, même si l'envoi n'a pas pu être délivré, faute de destinataire.
3 L'autorité cantonale attire l'attention du requérant sur ces prescriptions en
matière de notification.
Art. 20 
Lieu de séjour et logement
1 L'office fédéral ou les autorités cantonales peuvent assigner au requérant
un lieu de séjour.
2 Ils peuvent assigner un logement au requérant; ils peuvent l'héberger en
particulier dans un home pour réfugiés.
38

Loi sur l'asile
Art. 20a Assistance (nouveau)
1 Si le requérant n'est pas en mesure de subvenir à son entretien par ses
propres moyens et si aucun tiers n'est tenu de le faire, il reçoit du canton
l'assistance nécessaire.
2 Sous réserve de dispositions dérogatoires édictées par le département, la
fixation, l'octroi et le remboursement des prestations d'assistance ainsi que
le règlement des comptes sont régis par le droit cantonal.
Art. 20b Subventions fédérales (nouveau)
1 La Confédération rembourse au canton les dépenses qu'il engage pour
l'assistance de chaque requérant, entre le dépôt de la demande d'asile et,
au plus tard, la date à laquelle le renvoi doit être exécuté.
2 La Confédération verse chaque année aux cantons une somme forfaitaire
pour leurs frais administratifs. Le département fixe cette somme.
3 La Confédération peut contribuer au financement de programmes d'occu-
pation.
Art. 21a Renvoi
' En même temps qu'il rejette la demande d'asile ou refuse d'entrer en
matière, l'office fédéral prononce, en règle générale et après avoir consulté
le canton de séjour, le renvoi de Suisse.
2 Si le renvoi n'est pas possible ou ne peut être raisonnablement exigé,
l'office fédéral règle les conditions de résidence en vertu des dispositions lé-
gales sur l'admission provisoire et l'internement des étrangers.
3 Le département statue définitivement sur les recours contre une décision
de renvoi.
Art. 21b Aide au retour (nouveau)
1 La Confédération prend à sa charge les frais de retour
a. Des requérants indigents;
b. Des étrangers indigents dont la demande d'asile a été rejetée ou retirée.
2 Elle peut aussi fournir une aide au retour sous d'autres formes, notam-
ment par des conseils.
Art. 30, let. f (nouvelle)
Les droits des réfugiés à des prestations des assurances sociales sont régis
par les dispositions de la législation qui s'y rapportent, en particulier sur:
f. La prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité.
39

Loi sur l'asile
Art. 31, 3e al. (nouveau)
3 La Confédération rembourse les prestations d'assistance allouées sur son
mandat. Le Conseil fédéral fixe l'étendue de l'indemnisation.
L'ancien 3e alinéa devient le 4e alinéa^.
Art. 33 
Allocations de réintégration et bourses
1 La Confédération peut rembourser aux cantons les montants des bourses
de formation ou de perfectionnement professionnels accordées aux réfugiés.
2 Elle peut prendre à sa charge tout ou partie des frais occasionnés par le
départ des réfugiés quittant la Suisse et fournir une aide sous d'autres
formes en vue de leur réintégration.
3 Le Conseil fédéral fixe l'étendue de l'indemnisation et le montant des allo-
cations.
II
Les procédures pendantes à la date de l'entrée en vigueur de la présente
modification sont régies par le nouveau droit.
III
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
" Article 31, 3e alinéa, de la modification du 5 octobre 1984 de la loi sur l'asile (FF
1984 III 75). L'entrée en vigueur de cette modification est prévue au 1er janvier
1987.
40

1| 
Loi fédérale 
Projet
sur le séjour et l'établissement des étrangers
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 2 décembre 19851',
arrête:
I
La loi fédérale du 26 mars 193l2' sur le séjour et l'établissement des étran-
gers est modifiée comme il suit:
Art. 7
Abrogé
Art. 14
1 L'étranger, qui a laissé expirer le délai imparti pour son départ ou dont le
renvoi ou l'expulsion ne souffrent aucun retard, peut être refoulé sur ordre
de l'autorité cantonale compétente.
2 Si le renvoi ou l'expulsion de l'étranger sont exécutoires et qu'il y ait de
fortes présomptions que celui-ci entend se soustraire au refoulement, il peut
être mis en détention.
3 L'autorité cantonale compétente ordonne la mise en détention. Une déten-
tion ne peut être prolongée au-delà de 48 heures que sur l'ordre d'une auto-
rité judiciaire cantonale. La détention ne peut en aucun cas excéder 30
jours.
4 Les cantons veillent à ce que la parenté du détenu, qui se trouve en
Suisse, soit informée de la détention et que le détenu puisse s'entretenir ou
correspondre avec son mandataire. Pour le surplus, la détention est exécu-
tée selon le droit cantonal.
Art. 14a (nouveau)
1 Si le renvoi ou l'expulsion ne sont ni possibles, ni raisonnablement exigi-
bles, l'Office fédéral de la police décide d'une admission provisoire ou d'un
internement.
D FF 19861 1
2> RS 142.20
41

Séjour et établissement des étrangers
2 L'admission provisoire ou l'internement peuvent être proposés par l'Office
fédéral des étrangers, le Ministère public de la Confédération ou l'autorité
cantonale de police des étrangers. L'étranger est entendu avant d'être inter-
né.
3 L'admission provisoire et l'internement doivent être levés si l'étranger
peut se rendre légalement dans un Etat tiers ou retourner dans son pays
d'origine ou dans le pays de sa dernière résidence et si l'on peut raisonna-
blement l'exiger de lui. Ils prennent fin au moment où l'étranger quitte la
Suisse de son propre gré ou obtient une autorisation de séjour.
4 La Confédération prend à sa charge les frais de départ de l'étranger lors-
que celui-ci est sans ressources.
Art. 14b (nouveau)
1 L'admission provisoire peut être prononcée pour une durée de douze
mois. En règle générale, le canton de séjour en prolonge la durée d'année
en année.
2 L'étranger admis à titre provisoire peut choisir librement son lieu de sé-
jour sur le territoire de son canton de séjour.
3 Les autorités cantonales compétentes autorisent l'étranger à exercer une
activité lucrative dépendante, pour autant que le marché de l'emploi et la
situation économique le permettent.
4 L'étranger qui a des ressources doit subvenir lui-même à son entretien; le
canton de séjour peut exiger de lui une garantie.
5 L'étranger sans ressources et dont l'entretien n'incombe pas à des tiers, re-
çoit du canton l'assistance nécessaire.
6 Sous réserve de dispositions dérogatoires édictées par le Département
fédéral de justice et police, la fixation, l'octroi et le remboursement des
prestations d'assistance ainsi que le règlement des comptes sont régis par le
droit cantonal. La Confédération rembourse au canton les dépenses qu'il a
engagées pour l'assistance.
Art. 14c (nouveau)
1 L'internement peut être prononcé pour une période de six mois. L'Office
fédéral de la police peut en prolonger la durée, à chaque fois pour des pé-
riodes de six mois au maximum. La durée de l'internement ne peut toute-
fois excéder deux ans; à cette échéance, au plus tard, il doit être remplacé
par une admission provisoire.
2 L'Office fédéral de la police interne un étranger dans un établissement
approprié, s'il
a. Compromet la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse ou la sûreté
intérieure d'un canton;
42

Séjour et établissement des étrangers
b. Met gravement en danger l'ordre public par sa présence.
3 La Confédération prend à sa charge les frais d'internement de l'étranger
sans ressources.
4 L'étranger qui a des ressources doit supporter les frais de son internement.
L'Office fédéral de la police peut exiger une garantie.
Art. 15, 4e al.
4 L'Office fédéral de la police est compétent pour ordonner et exécuter des
mesures d'admission provisoire ou d'internement, à moins que la présente
loi n'en confie la tâche aux cantons. Le Département fédéral de justice et
police détermine les cas dans lesquels son assentiment est nécessaire pour
suspendre ou lever la décision d'expulsion du territoire suisse prononcée en
vertu de l'article 10.
Art. 20, al. 1 et lbis (nouveau)
1 Les décisions de l'Office fédéral des étrangers et celles de l'Office fédéral
de la police sur l'admission provisoire d'étrangers peuvent faire l'objet d'un
recours devant le Département fédéral de justice et police.
lbis Le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral est directe-
ment recevable contre les décisions d'internement rendues par l'Office fédé-
ral de la police.
Art. 27
Abrogé
II
La loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 19431' est modifiée
comme il suit:
Art. 100, let. b, ch. 5 (nouveau)
Le recours de droit administratif n'est en outre pas recevable
contre:
5. Les décisions de l'Office fédéral de la police sur l'admis-
sion provisoire d'étrangers;
') RS 173.110
43

Séjour et établissement des étrangers
m
Les internements prononcés en vertu de l'article 4, 1er alinéa, lettre c, de
l'ordonnance du 14 août 1968" sur l'internement des étrangers seront
transformés en admissions provisoires selon l'article I4b de la présente loi;
les internements prononcés en vertu de l'article 4, 1er alinéa, lettres a et b
de ladite ordonnance le seront selon l'article 14c, de la présente loi.
IV
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
'> RS 142.281
44

Loi fédérale 
Projet
instituant des mesures destinées à améliorer
les finances fédérales
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 2 décembre 1985",
arrête:
I
La loi fédérale du 4 octobre 19742' instituant des mesures destinées à amé-
liorer les finances fédérales est modifiée comme il suit:
Art. 2a 
Exception (nouveau)
En cas d'une affluence extraordinaire de requérants d'asile, le Conseil fédé-
ral est habilité à engager, à titre temporaire, du personnel auxiliaire supplé-
mentaire pour traiter les demandes d'asile.
II
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
» FF 1986 I 1
2> RS 611.01
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message sur la révision de la loi sur l'asile, de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement
des étrangers et de la loi fédérale instituant des mesures destinées à améliorer les finances
fédérales du 2 décembre 1985
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1986
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
01
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
85.072
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
14.01.1986
Date
Data
Seite
1-45
Page
Pagina
Ref. No
10 104 595
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