ch_vb · JAAC 52.65 · 1988-04-29 · de


JAAC 52.65
Arrêt de la Cour eur. DH du 29 avril 1988, affaire
Belilos c/Suisse, Série A 132; voir encore cette
affaire sous l’angle de la déclaration interprétative
concernant le contrôle judiciaire final [art. 64 § 1 et
2], JAAC 52.85 et JAAC 52.86, et de l’octroi par la Cour
d’une satisfaction équitable [art. 50], JAAC 52.84
Art. 6 § 1 CEDH. Droit à un procès équitable. Contenu de la garantie.
Notion de tribunal indépendant et impartial.
L’organe investi doit pouvoir exercer un contrôle juridictionnel intégral,
qui porte aussi bien sur les questions de droit que sur celles de fait.
Cette exigence n’est pas remplie par la commission de police selon la loi
vaudoise de 1969 sur les sentences municipales.
Art. 6 § 1 EMRK. Anspruch auf ein billiges (faires) Verfahren. Inhalt der
Garantie. Begriff des unabhängigen und unparteiischen Gerichts.
Das berufene Organ muss eine vollständige richterliche Prüfung
ausüben können, welche sowohl die Rechts- als auch die Tatfragen
umfasst. Nicht erfüllt wird dieses Erfordernis durch die
Polizeikommission nach dem Waadtländer Gesetz von 1969 über
Gemeindeurteile.
Art. 6 § 1 CEDU. Diritto a un processo equo. Contenuto della garanzia.
Nozione di tribunale indipendente e imparziale.
Il giudice adito deve poter esercitare un controllo giurisdizionale
integrale sulle questioni di diritto e su quelle di fatto. Questa esigenza
non è adempita dalla commissione di polizia giusta la legge vodese del
1969 sulle sentenze municipali.
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L’extrait qui suit provient de l’arrêt de la Cour dans l’affaire Belilos, dont l’état de
fait a paru dans JAAC 49.91 (1985), dans le cadre de la décision de la Commission
sur la recevabilité de la requête. Le rapport de la Commission figure dans JAAC
50.100 (1986), JAAC 50.128 (1986) et JAAC 50.129 (1986).
(Suite de JAAC 52.86)
II. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L’ART. 6 § 1
61. La requérante se prétend victime d’une violation de l’art. 6 § 1 CEDH, ainsi
libellé:
«Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement,
publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et
impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière
pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l’accès
de la salle d’audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité
ou une partie du procès dans l’intérêt de la moralité, de l’ordre public ou de
la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des
mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l’exigent, ou
dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des
circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts
de la justice.»
A ses yeux, la commission de police de la municipalité de Lausanne ne
constituait pas un «tribunal indépendant et impartial»; en outre, ni la cour
de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois ni le Tribunal fédéral
n’auraient assuré un «contrôle judiciaire final» d’une étendue suffisante, faute
de pouvoir reconsidérer les conclusions auxquelles une autorité purement
administrative - la commission de police - avait abouti quant aux faits de la
cause[7].
62. La Cour constate que les comparants, mis à part le problème de l’effet de la
déclaration interprétative suisse[8], ne contestent pas l’applicabilité de l’art. 6
§ 1 en l’espèce. Sur la base des critères qui se dégagent de sa jurisprudence,
elle estime elle aussi que la contravention reprochée à la requérante relevait
de la «matière pénale» (voir, mutatis mutandis, l’arrêt Öztürk du 21 février
1984, Série A 73, p. 18-21, § 50-54).
1. La commission de police de la municipalité de Lausanne
63. Mme Belilos reproche à la commission de police sa dépendance envers les
autorités de police: composée d’un fonctionnaire de police, elle ne pourrait
que se prononcer en leur faveur.
Dans son avis, la Commission se borne à noter que la condamnation infligée à
l’intéressée émanait d’une autorité administrative qui a établi définitivement
les faits[9].
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Le Gouvernement ne le conteste pas, mais d’après lui la requérante n’en a pas
moins bénéficié d’un procès équitable. D’une part, le fonctionnaire communal
jouirait, «en pratique, d’une grande indépendance dans l’exercice de ses
fonctions» et Mme Belilos n’aurait jamais prétendu, même implicitement,
qu’il ait manqué d’impartialité. En outre, la procédure suivie devant lui
répondrait à l’essentiel des exigences de l’art. 6 § 1: le prévenu peut requérir
des mesures d’instruction, et Mme Belilos a usé de cette ressource avec succès;
la commission apprécie les preuves; elle n’a qu’un pouvoir limité de sanction;
enfin, sa sentence ne figure pas au casier judiciaire.
64. Selon la jurisprudence de la Cour, un «tribunal» se caractérise au sens
matériel par son rôle juridictionnel: trancher, sur la base de normes de droit et
à l’issue d’une procédure organisée, toute question relevant de sa compétence
(voir, en dernier lieu, l’arrêt H. c/Belgique du 30 novembre 1987, Série A 127,
p. 34, § 50). Il doit aussi remplir une série d’autres conditions - indépendance,
notamment à l’égard de l’Exécutif, impartialité, durée du mandat des membres,
garanties offertes par la procédure - dont plusieurs figurent dans le texte
même de l’art. 6 § 1 (voir, entre autres, l’arrêt Le Compte, Van Leuven et De
Meyere du 23 juin 1981, Série A 43, p. 24, § 55).
65. La loi vaudoise du 17 novembre 1969 sur les sentences municipales
(ci-après: loi de 1969) qualifie d’«autorité municipale» la commission de police.
Quant au Tribunal fédéral, son arrêt du 2 novembre 1982 mentionne les
«autorités administratives», formule que le Gouvernement a reprise devant la
Commission européenne des droits de l’homme. Même si de telles expressions
n’apparaissent pas décisives, elles fournissent un important indice de la nature
de l’organe en question.
66. En revanche, le droit vaudois attribue à la commission de police un rôle
juridictionnel et prévoit devant elle une procédure qui permet à l’intéressé
de présenter ses moyens de défense. La nomination du membre unique
incombe à la municipalité, mais cela ne suffit pas pour jeter un doute sur
l’indépendance et l’impartialité de la personne ainsi désignée, d’autant que
dans de nombreux Etats contractants la désignation des magistrats relève de
l’exécutif.
Ledit membre, un juriste de la direction de police, a la qualité de fonctionnaire
communal, mais il siège à titre individuel et ne se trouve pas dans un état de
subordination dans l’exercice de ses attributions; il prête un serment distinct
de celui des policiers, encore que l’exigence d’indépendance n’apparaisse pas
dans le texte; il est en principe à l’abri d’une révocation pendant la durée
de son mandat qui s’étend sur quatre ans. De surcroît, son impartialité
personnelle n’a pas été mise en cause en l’espèce.
67. Pourtant, des considérations de caractère fonctionnel et organique
entrent aussi en ligne de compte; même les apparences peuvent présenter
de l’importance (voir, mutatis mutandis, l’arrêt De Cubber du 26 octobre 1984,
Série A 86, p. 14, § 26[10]). A Lausanne, le membre de la commission de police
est un fonctionnaire supérieur issu de la direction de police et susceptible
d’être appelé à y accomplir à nouveau d’autres tâches. Les justiciables auront
tendance à voir en lui un membre du corps de police, intégré à une hiérarchie
et solidaire de ses collègues. Pareille situation risque d’ébranler la confiance
que les juridictions se doivent d’inspirer dans une société démocratique.
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Bref, la requérante pouvait légitimement éprouver des doutes quant à
l’indépendance et à l’impartialité structurelle de la commission de police,
laquelle ne répondait donc pas sur ce point aux exigences de l’art. 6 § 1.
2. Recours disponibles
68. Dans son arrêt Öztürk du 21 février 1984, la Cour a déjà jugé:
«Eu égard au grand nombre des infractions légères, notamment dans le domaine
de la circulation routière, un Etat contractant peut avoir de bons motifs de
décharger ses juridictions du soin de les poursuivre et de les réprimer. Confier
cette tâche, pour de telles infractions, à des autorités administratives ne se
heurte pas à la convention pour autant que l’intéressé puisse saisir de toute
décision ainsi prise à son encontre un tribunal offrant les garanties de l’art. 6.»
(Série A 73, p. 21-22, § 58; voir aussi l’arrêt Lutz du 25 août 1987, Série A 123,
p. 24, § 57)
Ces considérations s’appliquent aussi en l’espèce. Dès lors, il y a lieu de
s’assurer que les recours disponibles permettaient de combler les lacunes
constatées en première instance.
a) La cour de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois
69. En vertu de l’art. 43 de la loi de 1969, Mme Belilos a saisi d’un recours en
nullité la cour de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois, mais elle
prétend n’avoir pu porter sa cause devant un juge doté de la plénitude de
juridiction et habilité notamment à réexaminer les faits ainsi qu’à entendre
des témoins. La Commission se rallie à cette thèse.
D’après le Gouvernement au contraire, les garanties judiciaires cantonales,
envisagées dans leur ensemble, vont nettement au-delà d’un simple contrôle
de type cassatoire, nonobstant l’absence d’une dévolution pure et simple de la
connaissance des faits; elles équivaudraient en pratique à celles que fournit un
authentique appel. En premier lieu, la requérante n’a pas exercé le recours en
réforme qu’elle aurait pu introduire «pour fausse application de la loi ou pour
abus du pouvoir d’appréciation dans l’application de celle-ci» (art. 44 de la loi
de 1969); le Gouvernement en déduit qu’elle n’avait pas de motif de se plaindre
de la commission de police. En outre, la cour de cassation pénale pouvait et
même devait, si l’existence des faits - comme la participation de l’intéressée à
la manifestation non autorisée - lui inspirait des «doutes sérieux», renvoyer
l’affaire à la commission de police en l’invitant à procéder à un complément
d’instruction (art. 43 et 52 de la loi de 1969).
70. Le recours en réforme n’entre pas en ligne de compte car il ne
correspondait pas à la nature des griefs de la requérante; le Gouvernement le
relève du reste.
Quant à la cour de cassation pénale, on ne saurait perdre de vue l’arrêt rendu
par elle le 25 novembre 1981. Elle y citait le message du Conseil fédéral à
l’Assemblée fédérale, du 4 mars 1974, qui mentionnait le cas où «la décision
prise par une autorité administrative peut être déférée à un juge, non pas
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pour un jugement au fond, mais seulement pour l’examen de sa régularité
et de sa conformité avec la loi (pourvoi en nullité)». Elle notait aussi que la
procédure menée devant elle ne comportait ni débats oraux ni administration
de preuves sous la forme, par exemple, de l’audition de témoins. Comme le
Tribunal fédéral l’a d’ailleurs indiqué, dans son arrêt du 2 novembre 1982,
«elle ne revoit (…) pas librement les faits». Ces divers éléments amènent à
conclure que la cour de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois ne
possédait pas en l’occurrence une compétence suffisante au regard de l’art. 6
§ 1 (voir, entre autres, l’arrêt Albert et Le Compte du 10 février 1983, Série A 58,
p. 16, § 29).
b) Le Tribunal fédéral
71. Aux yeux de la requérante, le Tribunal fédéral ne pouvait combler la
lacune observée aux niveaux municipal et cantonal: par la voie du recours de
droit public - le seul ouvert en l’occurrence -, il ne réexamine ni les questions
de fait ni celles de droit car son pouvoir d’appréciation se limite au contrôle de
l’absence d’arbitraire.
Le Gouvernement reconnaît que Mme Belilos n’a pas bénéficié à ce stade non
plus d’un contrôle juridictionnel intégral sur les points de fait. Tel est aussi
l’avis de la Commission.
72. La Cour aboutit à la même conclusion. A cet égard, elle prend en
considération l’arrêt rendu en l’espèce de 2 novembre 1982 par le Tribunal
fédéral. Ce dernier, après avoir rappelé les compétences dont la cour de
cassation du Tribunal cantonal vaudois jouit en vertu des art. 43 let. e et 44
de la loi de 1969, a relevé: «La juridiction cantonale jouit (…) ici d’un pouvoir
d’examen beaucoup plus étendu que ne l’est celui du Tribunal fédéral dans
le cadre du recours de droit public limité à l’arbitraire.» Or la Cour a déjà
noté l’insuffisance du contrôle assuré à l’échelon du Tribunal cantonal; le
manquement constaté au niveau de la commission de police n’a donc pu être
corrigé ensuite.
73. Il y a donc eu violation de l’art. 6 § 1.
(Suite de JAAC 52.84)
[7] Cf. JAAC 49.91 (1985).
[8] Cf. JAAC 52.85 et JAAC 52.86.
[9] Cf. JAAC 50.100 (1986).
[10] Cf. JAAC 48.84 (1984).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 52.65 - Arrêt de la Cour eur. DH du 29 avril 1988, affaire Belilos c/Suisse, Série A
132; voir encore cette affaire sous l'angle de la déclaration interprétative concernant le
contrôle judiciaire final [art. 64 § 1 et 2], JAAC 52.85 et JAAC 52.8...
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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