ch_vb · JAAC 59.113 · 1994-12-23 · de


JAAC 59.113
Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der
Rekurskommission EVD vom 23. Dezember 1994 in
Sachen S. gegen Zentralschweizerischen Milchverband
[MVL] und Bundesamt für Landwirtschaft; 94/6J-001
Limitation de la production du fromage; qualité pour recourir;
instructions de l’Union centrale des producteurs suisses de lait (UCPL).
1. Art. 48 let. a PA: intérêt actuel à l’exercice du droit de recours.
L’exigence de l’intérêt actuel peut être ignorée (consid. 1.1-1.3).
2. Examen préalable des ordonnances administratives.
Dans le cadre d’une procédure de recours, l’autorité a la faculté
d’examiner à titre préalable si des instructions, qui ne sont en principe
pas susceptibles de recours, sont compatibles avec la législation de
rang supérieur; l’autorité ne peut toutefois pas modifier ou annuler ces
instructions (consid. 2).
3. Instructions du 26 avril 1993 de l’UCPL concernant la limitation de la
production du Sbrinz.
Les instructions sont conformes à la loi (consid. 3); l’UCPL est habilitée
à prendre des instructions (consid. 4); la limitation de la production du
Sbrinz vise un intérêt public - à savoir maintenir le niveau actuel des
prix et garantir à un bas niveau les dépenses portées au compte laitier
(consid. 5) - et ne viole ni le principe de proportionnalité ni le principe
d’égalité de traitement entre les producteurs (consid. 6); cette mesure
ne porte pas atteinte à l’essence même de la liberté du commerce et de
l’industrie (consid. 7).
1

Einschränkung der Käseproduktion; Beschwerdelegitimation; Weisung
des Zentralverbandes schweizerischer Milchproduzenten (ZVSM).
1. Art. 48 Bst. a VwVG: Aktuelles Interesse zur Beschwerdeführung.
Verzicht auf das Erfordernis des aktuellen Interesses (E. 1.1-1.3).
2. Akzessorische Überprüfung von Verwaltungsverordnungen.
Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens kann vorfrageweise geprüft
werden, ob eine im allgemeinen nicht anfechtbare Weisung mit dem
übergeordneten Recht vereinbar ist; die Weisung kann aber weder
abgeändert noch aufgehoben werden (E. 2).
3. Weisung des ZVSM vom 26. April 1993 betreffend Einschränkung der
Sbrinz-Produktion.
Die Weisung ist gesetzeskonform (E. 3); der ZVSM ist befugt, die Weisung
zu erlassen (E. 4); die Einschränkung der Sbrinz-Produktion liegt im
öffentlichen Interesse, das bestehende Preisniveau zu erhalten und
einen niedrigen Aufwand für die Milchrechnung zu gewährleisten (E. 5)
und verletzt weder den Grundsatz der Verhältnismässigkeit noch das
Gebot der rechtsgleichen Behandlung der Produzenten (E. 6); durch
die angeordnete Massnahme wird der Kerngehalt der Handels- und
Gewerbefreiheit nicht tangiert (E. 7).
Limitazione della produzione di formaggio; diritto di ricorrere;
istruzione dell’Unione centrale dei produttori svizzeri di latte (UCPL).
1. Art. 48 lett. a PA: interesse attuale all’esercizio del diritto di ricorso.
L’esigenza dell’interesse attuale può essere ignorata (consid. 1.1-1.3).
2. Esame accessorio delle ordinanze amministrative.
Nell’ambito di una procedura di ricorso, l’autorità ha la facoltà di
esaminare, a titolo preliminare, se delle istruzioni, che non sono per
principio impugnabili, sono compatibili con la legislazione di grado
superiore; l’autorità non può tuttavia modificare o annullare queste
istruzioni (consid. 2).
3. Istruzioni del 26 aprile 1993 dell’UCPL relative alla limitazione della
produzione di Sbrinz.
Le istruzioni sono conformi alla legge (consid. 3); l’UCPL è abilitata
ad emanare istruzioni (consid. 4); la limitazione della produzione di
Sbrinz persegue un interesse pubblico, che consiste nel mantenere il
livello attuale dei prezzi e nel garantire un basso livello delle spese
iscritte nel conto lattiero (consid. 5), e non viola né il principio della
proporzionalità né quello dell’uguaglianza di trattamento fra i
produttori (consid. 6); questa misura non reca pregiudizio all’essenza
stessa della libertà di commercio e d’industria (consid. 7).
2

Aus dem Sachverhalt:
Mit Verfügung vom 18. Oktober 1993 verpflichtete der Zentralschweizerische
Milchverband (MVL) S., gestützt auf eine Weisung des Zentralverbandes
schweizerischer Milchproduzenten (ZVSM, hiernach: Zentralverband), die
Sbrinz-Fabrikation bis Ende 1993 um ... kg einzuschränken, was 13,3% der im
Sommerhalbjahr 1992 zu Sbrinz verkästen Milch entsprach.
Auf Beschwerde des S. vom 11. November 1993 hin kürzte das Bundesamt für
Landwirtschaft mit Entscheid vom 6. Januar 1994 die Einschränkung von 13,3
auf 6,6% und wies die Beschwerde im übrigen ab.
Am 1. Februar 1994 erhob S. Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim
Schweizerischen BGer. Darin beantragt er, es seien der Beschwerdeentscheid
des Bundesamtes, die Verfügung des Milchverbandes und die Weisung des
Zentralverbandes aufzuheben.
Nach einem vorgängigen Meinungsaustausch betreffend Zuständigkeit
überwies das BGer die Beschwerde an die Rekurskommission EVD und schrieb
das Verfahren am 14. März 1994 ab.
Aus den Erwägungen:
1. (Zuständigkeit)
1.1. Gestützt auf das Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], SR 172.021)
ist zur Verwaltungsbeschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene
Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Art. 48 Bst. a VwVG). Die Rechtsprechung betrachtet
als schutzwürdiges Interesse jedes praktische oder rechtliche Interesse,
welches eine von einer Verfügung betroffene Person an deren Änderung
oder Aufhebung geltend machen kann. Das schutzwürdige Interesse
besteht somit im praktischen Nutzen, den ihr die Gutheissung der Begehren
verschaffen würde, oder - anders ausgedrückt - im Umstand, einen Nachteil
wirtschaftlicher, ideeller, materieller oder anderweitiger Natur zu vermeiden
(BGE 119 Ib 374 E. 2a.aa; 116 Ib 323 E. 2a). Erforderlich ist aber immer eine
besondere, beachtenswerte und nahe Beziehung zur Streitsache (BGE 115 Ib
387 E. 2a, mit Hinweisen). Das schutzwürdige Interesse muss zudem aktuell,
das heisst bei Einreichung der Beschwerde und auch noch im Zeitpunkt der
Urteilsfällung vorhanden sein (BGE 111 Ib 56 E. 2a, mit Hinweisen).
Auf das zuletzt genannte Erfordernis kann ausnahmsweise verzichtet werden,
wenn sich eine gerügte Rechtsverletzung jederzeit wiederholen könnte und
eine rechtzeitige gerichtliche Überprüfung kaum je möglich wäre. Dabei
wird allerdings vorausgesetzt, dass sich die aufgeworfenen Fragen jederzeit
unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen können und dass an
deren Beantwortung wegen der grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes
öffentliches Interesse besteht (BGE 111 Ib 56 E. 2b, mit Hinweisen).
1.2. Im vorliegenden Fall wurde mit Verfügung vom 18. Oktober 1993 die
Käseproduktion des Beschwerdeführers eingeschränkt. Gemäss dieser
Verfügung war die Einschränkung bis Ende 1993 befristet und bis dann
3

zu vollziehen. Dies folgt auch aus dem Milchverwertungsprogramm
Sommerhalbjahr 1993 und Weisungen des Zentralverbandes vom 20. April
1993 ( hiernach Milchverwertungsprogramm) sowie dem Zirkularschreiben
des Zentralverbandes vom 26. April 1993 mit der Weisung betreffend
Einschränkung der Sbrinz-Produktion. Am 11. November 1993 erhob
der Beschwerdeführer beim Bundesamt für Landwirtschaft (hiernach:
Bundesamt) Beschwerde gegen diese Einschränkung. Zumindest zu diesem
Zeitpunkt hatte der Beschwerdeführer noch ein aktuelles praktisches
Interesse an der Überprüfung der angefochtenen Verfügung. Mit Verfügung
vom 25. November 1993 hat das Bundesamt die aufschiebende Wirkung
der Beschwerde, welche der Zentralschweizerische Milchverband
(hiernach: Milchverband) in der angefochtenen Verfügung entzogen hatte,
wiederhergestellt und festgehalten, dass die verfügte Einschränkung
gegebenenfalls zu einem späteren Zeitpunkt vollzogen werden könne. Im
angefochtenen Entscheid dann, welcher am 6. Januar 1994 erging, hat das
Bundesamt den Milchverband angewiesen, insbesondere den Termin der
Einschränkung zu regeln. An sich stellt sich die Frage, ob ein allfälliger Vollzug
der Einschränkung nach Ablauf der eigentlich bis Ende 1993 befristeten
Massnahmen überhaupt noch möglich ist. Die Antwort auf diese Frage
hätte Auswirkungen darauf, ob dem Beschwerdeführer überhaupt noch ein
aktuelles Interesse am Ausgang des vorliegenden Beschwerdeverfahrens
zugesprochen werden könnte. Die gestellte Frage kann jedoch aufgrund der
nachstehenden Erwägung offen gelassen werden.
1.3. Vorliegend stellt sich das Problem, ob eine Einschränkung
der Käseproduktion grundsätzlich zulässig ist. Da das
Milchverarbeitungsprogramm die Möglichkeit vorsieht, zur Anpassung
der Produktion an die Absatzverhältnisse die Käseproduktion in einzelnen
Monaten durch spezielle Weisungen einzuschränken (Ziff. 51), kann sich
die eingangs gestellte Frage, weil der Zentralverband alle sechs Monate
das Milchverarbeitungsprogramm neu umschreibt (Art. 8 der nachfolgend
zitierten Verkehrsmilchverordnung), von neuem stellen. Deren Beantwortung
liegt zudem unbestreitbar im öffentlichen Interesse. Der Beschwerdeführer
wirft damit eine grundsätzliche Frage auf, die sich jederzeit wieder stellen
könnte und deren rechtzeitige Überprüfung bei Festhalten am Erfordernis des
aktuellen praktischen Interesses kaum je möglich wäre. Deshalb kann vom
Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses abgesehen werden und auf
die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
1.4. (...)
Auf die Verwaltungsbeschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.
2. Der Beschwerdeführer beantragt in seiner Beschwerde unter anderem, die
Weisung des Zentralverbandes im Zirkularschreiben vom 26. April 1993, mit
der die Produktion von Sbrinz eingeschränkt beziehungsweise die Abgabe
eines Solidaritätsbeitrages erhoben wurde, sei aufzuheben, da sie weder auf
einer gesetzlichen Grundlage beruhe noch im überwiegenden öffentlichen
Interesse liege noch dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genüge.
2.1. Bei der vorliegenden Weisung handelt es sich um eine
Verwaltungsverordnung. Verwaltungsverordnungen sind generelle
Dienstanweisungen, die blosse Regeln für das verwaltungsinterne Verhalten
der mit der Anwendung des objektiven Rechts betrauten Beamten aufstellen.
4

Das BGer versteht unter Verwaltungsverordnungen «Anweisungen an das
öffentliche Personal bei der Erfüllung ihrer Dienstpflicht» (BGE 104 Ia 161
E. 2). Sie schaffen grundsätzlich keine Rechte und Pflichten der Bürger.
Dementsprechend werden sie nicht in der eidgenössischen Gesetzessammlung
veröffentlicht. Ausnahmsweise haben Verwaltungsverordnungen
Aussenwirkung und können auf die Rechtsstellung der Bürger zurückwirken,
wenn sie nicht bloss das behördliche Handeln in organisatorischer Hinsicht
regeln, sondern zuhanden der Beamten festlegen, wie die Bestimmungen
des objektiven Rechts im Einzelfall auszulegen und anzuwenden sind (vgl.
Häfelin Ulrich / Haller Walter, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Aufl.,
Zürich 1993, Rz. 999 ff.; Fleiner-Gerster Thomas, Grundzüge des allgemeinen
und schweizerischen Verwaltungsrechts, Zürich 1980, Rz. 12/67 ff.; BGE 105 Ia
349 E. 2).
2.2. Im Verwaltungsverfahren kommen als Anfechtungsobjekt grundsätzlich
nur Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
in Frage (Art. 44 VwVG). Da die vom Beschwerdeführer beanstandete
Weisung keine Verfügung darstellt, sondern - wie oben dargelegt -
eine Verwaltungsverordnung ist, kann sie im allgemeinen nicht mit
Verwaltungsbeschwerde angefochten werden (BGE 105 Ia 349 E. 2.; 105 Ib
136 E. 1.; VPB 43.21). Somit kann nicht diese Weisung, sondern nur die darauf
gestützte, an den Beschwerdeführer gerichtete Einzelverfügung Gegenstand
der richterlichen Überprüfung bilden. Der urteilenden Rekurskommission
EVD steht es aber zu, die Gesetzmässigkeit der Weisung vorfrageweise zu
prüfen und sich in den Erwägungen dazu zu äussern; es ist ihr aber verwehrt,
sie abzuändern oder aufzuheben (VPB 43.21). Somit kann im Rahmen der
Überprüfung der Rechtmässigkeit der angefochtenen Verfügung akzessorisch
geprüft werden, ob die Weisung mit dem übergeordneten Recht vereinbar ist.
Ein formeller Entscheid zu dieser Frage kann jedoch nicht ergehen, weshalb
auf das Begehren des Beschwerdeführers, die Weisung vom 26. April 1993 des
Zentralverbandes sei aufzuheben, nicht eingetreten werden kann.
3. Der Beschwerdeführer rügt vorab, mit der vorliegenden Weisung des
Zentralverbandes seien die gesetzlichen Grundlagen nicht eingehalten worden,
da die Produktion von Milchpulver, welche die teuerste Verwertung der
Verkehrsmilch darstelle, im Jahr 1993 erneut gestiegen sei. Somit sei durch die
Einschränkung der Sbrinz-Produktion keine volkswirtschaftlich günstige
Verarbeitung erfolgt. Wie bereits oben dargelegt, kann die Weisung des
Zentralverbandes vorfrageweise auf ihre Rechtmässigkeit hin geprüft werden.
3.1. Das Prinzip der Gesetzmässigkeit besagt, dass Rechtssätze und
Verfügungen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen müssen und dem
übergeordneten Recht nicht widersprechen dürfen.
3.2. Nach Massgabe des Beschlusses der Bundesversammlung vom
29. September 1953 über Milch, Milchprodukte und Speisefette
(Milchbeschluss, SR 916.350) hat der Zentralverband im Einvernehmen
mit den andern beteiligten milchwirtschaftlichen Organisationen
und Verwerterkreisen vorab die geordnete und kostensparende
Konsummilchversorgung des Landes zu gewährleisten und für eine
zweckmässige Milchverarbeitung zu sorgen (Art. 10 Abs. 1 Milchbeschluss).
Der Bundesrat erlässt nach Anhörung der milchwirtschaftlichen
Organisationen, der Verwerterkreise und der beratenden Kommission
5

sowie unter Berücksichtigung der Interessen der Gesamtwirtschaft
allgemeine Richtlinien und umschreibt im vorgegebenen Rahmen die
Aufgaben und Befugnisse (Art. 10 Abs. 2 Milchbeschluss). Die Richtlinien des
Bundesrates haben dabei insbesondere vorzusehen, dass bei genügenden
Absatzmöglichkeiten zu angemessenen Preisen im In- und Ausland der
Käseproduktion und der Herstellung von Dauermilchwaren der Vorrang
gegeben wird gegenüber der Butterproduktion (Art. 11 Bst. c Milchbeschluss).
Der ihm überbundenen Aufgabe ist der Bundesrat mit Erlass der
Verordnung vom 30. April 1957 über die Verwertung der Verkehrsmilch
(Verkehrsmilchverordnung [VmV], SR 916.353.1) nachgekommen. Diese
gibt dem Zentralverband die Kompetenz, nach Anhörung der gemeinsamen
Organisation (Käseunion) und anderer für die zentrale Vermarktung
bestimmter Käsesorten beauftragter Stellen, des Schweizerischen
Milchkäuferverbandes, des Verbandes schweizerischer Käseexporteure,
der Fabrikanten von Dauermilchwaren und der BUTYRA, periodisch ein
Milchverarbeitungsprogramm aufzustellen, das der Zustimmung des
Bundesamtes bedarf. Dabei hat er seinen Sektionen Weisungen über
die Durchführung dieser Programme zu erteilen und deren Befolgung
zu überwachen (Art. 8 Abs. 1 VmV). Das Milchverarbeitungsprogramm
bezweckt die volkswirtschaftlich günstigste Verarbeitung der nicht
zum Frischkonsum verwendeten Verkehrsmilch; in diesem Programm
werden deshalb die anzustrebenden Produktionsmengen an Käse und die
Milchlieferungen an die Fabriken insgesamt und für die Einzugsgebiete der
einzelnen Sektionen des Zentralverbandes festgesetzt (Art. 8 Abs. 2 VmV).
Bei der Aufstellung des Milchverarbeitungsprogrammes ist vorab auf die
Absatzmöglichkeiten für Käse im In- und Ausland abzustellen (Art. 9 Abs. 1
VmV). Aufgrund des Milchverarbeitungsprogramms und nach Anhörung
der Programmkommission erlassen die Sektionen des Zentralverbandes für
die einzelnen Käsereien Verfügungen über die Menge und den Zeitraum der
Herstellung jeder Käsesorte (Art. 11 Abs. 1 VmV).
Nach den Grundsätzen, wie sie in der Verkehrsmilchverordnung enthalten
sind, geht die Sicherung der Konsummilchversorgung grundsätzlich jeder
Milchverarbeitung vor (Art. 4 Abs. 1 VmV). Nach Deckung des Bedarfs an
Konsum- und Aushilfsmilch ist die noch verfügbare, eingelieferte Milch im
Sinne der Verarbeitungsprogramme nach den Anordnungen der zuständigen
Sektionen des Zentralverbandes zu verarbeiten oder an Verarbeitungsbetriebe
oder Fabriken zu liefern (Art. 7 Abs. 1 VmV). Dabei hat die Herstellung
von Käse und von Dauermilchwaren gegenüber der Butterproduktion
grundsätzlich den Vorzug (Art. 7 Abs. 2 VmV). Durch die angeführte
zweckmässige Lenkung der Milchverwertung soll der Aufwand für die
Verwertung der Milchprodukte möglichst niedrig gehalten werden. Dies führt
bezüglich der Produktion zu folgender Prioritätenordnung (Siebter Bericht
über die Lage der schweizerischen Landwirtschaft und die Agrarpolitik des
Bundes vom 27. Januar 1992, hiernach: Siebter Landwirtschaftsbericht, BBl
1992 II 130 ff., insb. 311):
1. im Inland kostendeckend absetzbare Produkte
2. zu Vorzugsbedingungen exportierbare Käsespezialitäten; Unionskäse
(Emmentaler, Greyerzer, Sbrinz), Appenzeller, Tilsiter, Tête de Moine, Vacherin
fribourgeois, Vacherin Mont d’Or
6

3. übrige Käseproduktion und Dauermilchwaren auf Vollmilchbasis
4. Butter und Magermilchpulver als Restverwertung.
Da die Verwertung zu Käse und zu Dauermilchwaren auf Vollmilchbasis
geringere Verluste als die Butterverwertung, bei welcher zudem noch
Magermilchpulver anfällt, verursacht, ist am Käse/Butter-Plan festzuhalten,
wonach nur jene Milchmengen verbuttert werden sollen, für welche keine
andere Verwertungsmöglichkeit besteht (BBl 1977 I 103; 1992 II 312).
3.3. Aufgrund der hohen Lagerbestände und der eher ungünstigen
Absatzaussichten sah sich das Bundesamt veranlasst, für das Sommerhalbjahr
1993 eine Einschränkung der Sbrinz-Produktion um 350 bis 400 Tonnen
anzuordnen (Brief des Bundesamtes an den Zentralverband vom 14. April
1993). Diese Einschränkung der Sbrinz-Produktion wurde auch im
Milchverarbeitungsprogramm verankert (Ziff. 513: «Die Sbrinz-Produktion
ist im Sommerhalbjahr gemäss spezieller Weisungen einzuschränken.»). Am
26. April 1993 erliess der Zentralverband an die regionalen Milchverbände
mit Sbrinz-Käsereien die spezielle Weisung betreffend Einschränkung der
Sbrinz-Produktion, mit welcher die Modalitäten der Einschränkungen konkret
umschrieben wurden. Gestützt auf letztere Weisung wurde am 18. Oktober
1993 vom Milchverband verfügt, dass S. seine Sbrinz-Produktion um 22 400 kg
einzuschränken habe.
3.4. Die aufgrund des Milchverarbeitungsprogramms erstellte
Prioritätenordnung der Produktion zeigt auf, dass - wie es auch
das Bundesamt in seiner Vernehmlassung dargelegt hat - die Höhe
der produzierten Milchpulvermenge nicht unweigerlich von einer
Einschränkung der Sbrinz-Produktion abhängt. Vielmehr ist die Menge
des produzierten Milchpulvers von diversen Faktoren abhängig. Gemäss
Milchverarbeitungsprogramm ist vorab grundsätzlich die Höhe der
Milchproduktion ausschlaggebend für die Höhe der verschiedenen
Produktionsmengen. Ein weiterer Faktor sind die saisonalen Schwankungen
beim Absatz der anderen Milchprodukte.
3.5. Die akzessorische Prüfung führt somit zum Ergebnis, dass die Weisung
des Zentralverbandes vom 26. April 1993 durch Milchbeschluss und
Verkehrsmilchverordnung abgedeckt ist und sich im Rahmen des gesetzlich
vorgeschriebenen Milchverarbeitungsprogramms bewegt.
4. Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, der Zentralverband sei nicht
zuständig, eine Einschränkung der Abnahmepflicht für Sbrinz zu erlassen.
Diese könne nur von der Käseunion verfügt werden.
Der Milchbeschluss überträgt dem Zentralverband im bereits
zitierten Art. 10 die öffentlich-rechtliche Aufgabe, die geordnete und
kostensparende Konsummilchverwertung zu gewährleisten und für
eine zweckmässige Milchverarbeitung zu sorgen. Diese Aufgabe erfüllt
der Zentralverband - wie bereits gesehen (Ziff. 3.3) - mit der Erstellung
des Milchverarbeitungsprogramms, mit welchem unter anderem die
angestrebten Produktionsmengen an Käse festgesetzt werden. Insofern war
der Zentralverband zum Erlass der Weisung vom 26. April 1993 befugt.
5. Der Beschwerdeführer wendet auch ein, dass die Einschränkung der
Sbrinz-Produktion dem öffentlichen Interesse widerspreche, da durch
diese Einschränkung die teuerste Verwertungsart, die Verwertung zu
7

Milchpulver, gestiegen sei und dadurch die Milchrechnung belastet werde. Die
Einschränkung der Sbrinz-Produktion widerspreche zudem dem öffentlichen
Interesse, wenn gleichzeitig aus dem Ausland in immer grösseren Mengen
Parmesan, das Konkurrenzprodukt zum Sbrinz, eingeführt werde.
5.1. Das öffentliche Interesse ist die allgemeine Voraussetzung für jede
staatliche Tätigkeit. Der Staat hat das Wohl der Allgemeinheit zu schützen und
zu fördern und die Anliegen der staatlichen Gemeinschaft wahrzunehmen.
Der Begriff des öffentlichen Interesses lässt sich indes nicht in einer
allgemeingültigen Formel definieren. Er ist zeitlich wandelbar und kann
auch örtlich verschieden sein. Grundsätzlich liegt im öffentlichen Interesse all
das, was der Staat zum Gemeinwohl vorkehren muss, um die ihm obliegenden
Aufgaben zu erfüllen. Ob eine staatliche Massnahme im öffentlichen Interesse
liegt, ist aufgrund des Einzelfalles zu bestimmen (Häfelin Ulrich / Müller Georg,
Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, Rz. 104 ff.;
Häfelin/Haller, a. a. O., Rz. 1136 ff.)
5.2. Durch das konsequente Festhalten am Käse/Butter-Plan ist es gelungen,
die Käseproduktion zu Lasten der Butterproduktion um fast zehn Prozent
im Vergleich mit dem Ende der siebziger Jahre zu steigern (BBl 1992 II 312).
Die Produktion von Käse ist denn auch im Rahmen der milchwirtschaftlichen
Regelungen grundsätzlich frei (Schürmann Leo, Wirtschaftsverwaltungsrecht,
2. Aufl., Bern 1983, S. 165).
Die Herstellung von Käse und von Dauermilchwaren hat aber gegenüber
der Butterproduktion nur solange den Vorzug, als für jene Produkte bei
genügenden Absatzmöglichkeiten im In- und Ausland unter Berücksichtigung
des jeweiligen Milchgrundpreises günstigere Erlöse erzielt werden können
als bei der Butterverwertung (Art. 7 Abs. 2 VmV). Nun führt aber auf
den stark gesättigten Märkten für Landwirtschaftsprodukte bereits eine
kleine Überproduktion zu starken Preiseinbrüchen. Da in den meisten
Betrieben ein grosser wirtschaftlicher Anreiz für eine Ausdehnung der
Produktion zur Senkung der Kosten besteht, der technische Fortschritt
und die Produktivitätsentwicklung nicht einfach stillstehen werden
und die Gesamtmenge nicht erhöht werden kann, werden auch in
Zukunft Überschusstendenzen bestehen. Aus diesen Gründen werden
produktionslenkende Massnahmen weiterhin notwendig sein (BBl 1992 II
497).
5.3. Die Einschränkung der Sbrinz-Produktion liegt somit im öffentlichen
Interesse, welches darin zu sehen ist, das bestehende Preisniveau zu erhalten
und einen niedrigen Aufwand für die Milchrechnung zu gewährleisten.
Insofern kann der Einwand des Beschwerdeführers bezüglich des
vermehrten Imports von Parmesankäse nicht gehört werden. Die Schweiz
ist aufgrund internationaler Verhandlungen und Vereinbarungen an eine
festgelegte Importmenge von Parmesan gebunden. Sie kann sich nicht
einseitig davon distanzieren und die Importmenge tiefer ansetzen (vgl.
Agrarverhandlungen 1980 zwischen der Schweiz und der Europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft, BBl 1980 III 1073). Bezüglich der Erhöhung der
8

Produktion von Milchpulver, welche angeblich auf die Einschränkung der
Sbrinz-Produktion zurückzuführen sei, kann auf die vorstehende E. 3.5
verwiesen werden.
6. Der Beschwerdeführer rügt zudem, dass eine Einschränkung der
Sbrinz- Produktion unverhältnismässig sei, da durch die erhöhte
Milchpulver-Produktion die Milchrechnung belastet werde. Zudem habe er im
Sommerhalbjahr 1992 wegen eines Umbaues seine Käserei ebenfalls stillgelegt.
Dabei habe er aber nicht auf einen Solidaritätsbeitrag zählen können, wie ihn
die Käsereien, welche ihre Produktion im Sommerhalbjahr 1993 stillgelegt
hätten, zugesprochen erhielten. Nun einen Solidaritätsbeitrag von ihm zu
verlangen, sei nicht nur unverhältnismässig, sondern auch rechtsungleich.
6.1. Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit von
Verwaltungsmassnahmen dürfen Bestimmungen über die Ausübung
von Handel und Gewerbe nicht über das hinausgehen, was erforderlich
ist, um den Zweck, den sie erreichen sollen, zu erfüllen. Sie müssen das
richtige Mittel zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden
Zieles sein und sollten «erlauben, dieses unter möglichster Schonung der
Freiheit des Einzelnen zu erreichen». Das gesteckte Ziel muss zudem in einem
vernünftigen Verhältnis zum eingesetzten Mittel stehen (vgl. dazu BGE 109 Ia
33 E. 4, mit Hinweisen).
6.2. Gemäss Weisung des Zentralverbandes vom 26. April 1993 war
die Sbrinz-Produktion im Sommerhalbjahr 1993 um zirka 350 Tonnen
einzuschränken. Ein Teil der Einschränkung erfolgte über die Einstellung der
Sbrinz-Produktion in zwei Käsereien während des ganzen Sommerhalbjahres.
Im weiteren war die Produktion in der Zeit vom 1. Mai bis 30. Oktober
1993 in jenen Käsereien um 25% einzuschränken, welche entweder im
Sommerhalbjahr 1992 im Durchschnitt der Taxationsergebnisse weniger
als 18.0 Punkte erzielt oder in den beiden Sommerhalbjahren 1990 und
1991 in grösserem Umfang durchschnittlich mehr als 20% Sbrinz, welcher
als Aktionskäse B und C verwertet werden musste, produziert hatten. Die
Produktion der gut produzierenden Käsereien wurde grundsätzlich nicht
eingeschränkt. Diese hatten statt dessen einen Solidaritätsbeitrag zu leisten,
andernfalls wäre auch ihre Produktion um einen durchschnittlichen Satz von
13,3% eingeschränkt worden.
Der Beschwerdeführer gehört zur Gruppe der gut produzierenden
Sbrinz-Käsereien, weshalb er seine Produktion grundsätzlich nicht hätte
einschränken müssen. Da er jedoch nicht bereit war, den Solidaritätsbeitrag
zu leisten, wurde seine Produktion um 13,3% eingeschränkt. Im
Beschwerdeverfahren hat das Bundesamt diesen Prozentsatz aus
Billigkeitsgründen - in Analogie zu einem anderen Beschwerdefall - von 13,3
auf 6,6% reduziert. Eine Einschränkung der Produktion um 6,6% entspricht
einer Menge von ... kg Milch respektive einer Produktion von zirka fünf Tagen
(vgl. Schreiben des Milchverbandes an das Bundesamt vom 23. November
1993).
Aufgrund dieser Umstände kann ohne weiteres festgestellt werden, dass die
getroffenen Massnahmen (Einschränkungen bei den Produzenten, Leistung
eines Solidaritätsbeitrages) zur Einschränkung der Sbrinz-Gesamtproduktion
im Sommerhalbjahr 1993 um rund 350 Tonnen nicht nur ein zwecktaugliches
und notwendiges Mittel darstellen, da der umschriebene Zweck nicht
9

auf eine andere Art erreichbar gewesen wäre. Durch Einbezug der
Taxationspunkte und weiterer Qualitätsmerkmale wurde auch ein
vernünftiges Verhältnis zwischen Eingriff und angestrebtem Ziel geschaffen.
Da zudem der Beschwerdeführer die Möglichkeit hatte, durch Leistung
des Solidaritätsbeitrages eine Einschränkung seiner Sbrinz-Produktion zu
vermeiden und erst nach seiner Weigerung seine Produktion eingeschränkt
wurde, diese Einschränkung überdies lediglich einer Produktion von
fünf Tagen entspricht, kann ohne weiteres von einer zumutbaren und
angemessenen Massnahme gesprochen werden.
In diesem Zusammenhang ist auch nicht ersichtlich, inwiefern eine
rechtsungleiche Behandlung vorliegen solle, da für alle Produzenten mit
guter Sbrinzqualität die gleichen Massnahmen vorgesehen waren.
6.3. Soweit der Beschwerdeführer rügt, er habe anlässlich seiner
Produktionsstillegung im Sommerhalbjahr 1992 - im Gegensatz zu den
beiden Käsereien, welche ihre Produktion im Sommer 1993 freiwillig
eingestellt hätten - keinen Solidaritätsbeitrag erhalten, womit ebenfalls eine
rechtsungleiche Behandlung vorliege, kann festgehalten werden, dass frühere
Produktionseinschränkungen oder -stillegungen nicht angerechnet werden
konnten, da dies nicht zur Verkleinerung der bestehenden Lagerbestände
geführt hätte und somit - wie das Bundesamt richtig ausführte - das Ziel
einer genügenden Marktentlastung nicht erreicht worden wäre. Von einer
rechtsungleichen Behandlung kann somit keine Rede sein. Überdies wurde
der Stillegung der Sbrinz-Produktion in der Käserei des Beschwerdeführers
im Sommerhalbjahr 1992 indirekt Rechnung getragen, da die Produktion
während dieser Periode Basis für die angefochtene Einschränkung bildete.
7. Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die Weisung des
Zentralverbandes greife zu Unrecht in das Grundrecht der Handels- und
Gewerbefreiheit ein.
Dem Beschwerdeführer ist insofern zuzustimmen, als er anführt, die
Einschränkung der Sbrinz-Produktion stelle einen Eingriff in die Handels-
und Gewerbefreiheit dar. Der Beschwerdeführer geht aber fehl, wenn
er behauptet, dieser Eingriff erfolge zu Unrecht. Grundsätzlich dürfen
Grundrechte eingeschränkt werden, wenn kumulativ die folgenden drei
Voraussetzungen gegeben sind: gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse
und Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit. Die Beschränkungen
müssen aber - auch wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind - den Kerngehalt
des betreffenden Grundrechtes respektieren (Häfelin/ Haller, a. a. O.,
Rz 1128 ff.).
Da vorliegend für die Einschränkung der Sbrinz-Produktion aufgrund der
gemachten Erwägungen sowohl eine gesetzliche Grundlage (Ziff. 3 ff.) wie
auch ein öffentliches Interesse (Ziff. 5 ff.) vorliegt und die Massnahme als
verhältnismässig erscheint (Ziff. 6 ff.), zudem der Kerngehalt der Handels- und
Gewerbefreiheit - Freiheit der Berufswahl, Freiheit der Berufsausübung und
Freiheit der Berufsausbildung - nicht tangiert wird, geht der diesbezügliche
Einwand des Beschwerdeführers fehl.
(Die Rekurskommission EVD weist die Beschwerde, soweit darauf einzutreten
ist, ab)
10

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 59.113 - Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der Rekurskommission EVD vom 23.
Dezember 1994 in Sachen S. gegen Zentralschweizerischen Milchverband [MVL] und
Bundesamt für Landwirtschaft; 94/6J-001
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1995
Année
Anno
Band
59
Volume
Volume
Seite
---
Page
Pagina
Ref. No
150 002 402
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.