ch_vb · JAAC 62.54 · 1998-01-22 · de


JAAC 62.54
Décision de la Commission fédérale de recours en
matière de personnel fédéral du 22 janvier 1998
Personnel fédéral. Indemnités pour activités d’instruction. Répétition
de l’indu.
Conditions de la répétition de l’indu en droit public (consid. 4).
L’activité consistant à dispenser une formation spéciale de conduite
entre dans le cadre des tâches usuelles d’un officier garde-frontière,
cadre de l’administration des douanes; le versement d’une indemnité
pour prestations extraordinaires est donc exclu (consid. 5a).
En matière de répétition de l’indu, le fait que l’erreur de l’appauvri soit
inexcusable n’est pas déterminant (consid. 5b).
Bundespersonal. Vergütung für Schulungen. Rückforderung einer
bezahlten Nichtschuld.
Bedingungen für die Rückforderung einer bezahlten Nichtschuld im
öffentlichen Recht (E. 4).
Die üblichen Pflichten eines Offiziers des Grenzwachtkorps, der zum
Kader der Zollverwaltung gehört, umfasst auch das Erteilen von
spezieller Ausbildung (Führungskurs); mithin ist die Ausrichtung einer
Vergütung für ausserordentliche Leistungen ausgeschlossen (E. 5a).
Für die Rückforderung einer bezahlten Nichtschuld kommt es nicht
darauf an, ob der Irrtum des Entreicherten unentschuldbar ist (E. 5b).
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Personale federale. Indennità per attività di formazione. Ripetizione
dell’indebito.
Condizioni per la ripetizione dell’indebito nel diritto pubblico
(consid. 4).
L’attività consistente nell’impartire una formazione speciale di
condotta rientra nei compiti consueti di un ufficiale del Corpo delle
guardie di confine appartenente ai quadri dell’Amministrazione
delle dogane; è pertanto escluso il versamento di un’indennità per
prestazioni straordinarie (consid. 5a).
In materia di ripetizione dell’indebito, il fatto che l’errore
dell’impoverito sia ingiustificabile non è rilevante (consid. 5b).
Résumé des faits:
A. Officier garde-frontière (capitaine), X est fonctionnaire en 23e classe de
traitement. Il est l’un des soixante cadres choisis par l’Administration fédérale
des douanes (AFD) pour assurer l’instruction de ses collaborateurs dans le
cadre d’une «formation spéciale à la conduite». La préparation des cours ainsi
que l’instruction elle-même ont été comptés sur le temps de travail des cadres
sélectionnés.
B. Le Service de formation de la Direction générale des douanes (DGD) ne
prévoyait aucun frais pour les conférenciers intervenant dans cette formation,
puisqu’elle était assurée par des membres de l’AFD faisant office d’instructeurs.
Par notice interne du 18 janvier 1996, il fut confirmé, d’entente avec le Service
Formation de la Division d’état-major, qu’aucune indemnité pour activité
d’instruction ne serait versée.
C. En mars 1997, la Division du personnel s’aperçut que certains membres
du Corps des gardes-frontière ayant dispensé la «formation spéciale à la
conduite» avaient également donné des cours dans le cadre d’une «formation
au comportement» dans le Corps des gardes-frontière («Verhaltenskurs des
GWK»). Dans ce dernier cas, il avait été décidé d’accorder une indemnité
aux membres non gradés du Corps des gardes-frontière. Un problème de
cohérence se posait par conséquent, du fait que les fonctionnaires non gradés
recevaient une indemnité pour activité d’instruction dans le cadre d’une
formation mais non dans l’autre. En attendant que ce point soit éclairci, les
Divisions d’arrondissement (DA) furent priées de différer la transmission à la
DGD des éventuelles demandes d’indemnité pour les activités d’instruction
relatives à ces cours.
D. Le 22 avril 1997, la DGD adressa aux DA une lettre précisant que, dans le
cadre de la «formation au comportement» dans le Corps des gardes-frontière,
aucune indemnité ne serait versée aux officiers ayant dispensé les cours.
En ce qui concernait la «formation spéciale à la conduite», le droit à une
indemnité était exclu non seulement pour les officiers mais également pour les
inspecteurs de douanes, chefs de service et collaborateurs de la DGD et des DA.
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La DA de Genève décida alors d’opérer un contrôle interne et constata que
plusieurs cadres de l’arrondissement - au nombre desquels figurait X - avaient
reçu des indemnités pour leur activité d’instructeur. Par courrier du 23 mai
1997, il fut demandé aux cadres concernés de rembourser les montants qui
leur avaient été indûment versés.
E. X s’opposa à la demande de remboursement et manifesta l’intention
d’interjeter recours. En date du 14 août 1997, la DGD rendit alors une décision
formelle déclarant que X était tenu de restituer les indemnités qui lui avaient
été versées à tort. Considérant que la DA de Genève, pour avoir visé les
formulaires remplis par le recourant, était au courant du versement des
indemnités, la DGD renonça à demander la restitution des indemnités
remontant à plus d’une année. Elle précisa que le montant total - s’élevant
à Fr. 1440.- - devrait être versé à l’AFD d’ici la fin de l’année 1997.
F. Le 10 septembre 1997, X (ci-après: le recourant) a interjeté recours contre
cette décision auprès de la Commission fédérale de recours en matière
de personnel fédéral (ci-après: la Commission de recours). Il conclut
principalement à l’annulation de la décision de la DGD, à ce que des dépens
lui soient alloués, à ce que la DGD soit invitée à préciser les prescriptions sur
les rapports de service du personnel de l’AFD (D 52) et à y faire figurer le type
d’activité en cause, subsidiairement à ce qu’il soit tenu compte des négligences
de la DGD et à ce que le montant qui lui est réclamé soit réduit à Fr. 900.-.
Il fait valoir que la décision de ne pas accorder d’indemnité aux chefs
de service aurait été prise a posteriori, en avril 1997, que les activités
d’instruction exercées ne relèvent pas de son cahier des charges et doivent
par conséquent être considérées comme une «prestation extraordinaire»,
qu’il s’agit là d’un cours de conduite au sens du ch. 44.761 des D 52, que la
documentation relative à ces cours ne contenait aucune mention excluant le
versement d’indemnités, que la DA, informée du versement des indemnités, ne
s’y est jamais opposée et aurait ainsi reconnu implicitement qu’il y avait droit,
enfin, que les indemnités versées pour la première partie de la «formation
spéciale à la conduite» n’ont jamais été contestées.
G. La DGD conclut au rejet du recours. Elle soutient que les activités
d’instruction accomplies par le recourant font partie du domaine de ses tâches
usuelles et qu’en tant qu’officier garde-frontière, il n’a pas droit à de telles
indemnités. Selon elle, on ne saurait déduire du fait que les indemnités ont
été payées par la Section Gestion des salaires de la DGD que cette dernière a
implicitement reconnu au recourant un droit à l’indemnisation.
Extrait des considérants:
(...)
3. Sur la base de l’art. 44 al. 1 let. f du Statut des fonctionnaires du 30 juin
1927 (StF, RS 172.221.10), le Conseil fédéral a édicté l’art. 52 al. 3 du Règlement
des fonctionnaires (1) du 10 novembre 1959 (RF 1, RS 172.221.101), selon
lequel les indemnités uniques pour services extraordinaires versées aux
fonctionnaires des classes de traitement 1 à 31 sont fixées dans chaque cas
par l’autorité qui nomme. Il y a donc lieu de se référer en la matière aux
prescriptions édictées par la DGD en matière de rapports de service du
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personnel de l’AFD (D 52). Celles-ci prévoient le versement d’indemnités pour
prestations extraordinaires pour les activités d’instruction (ch. 44.761 des
D 52) mais non pour la préparation des cours (ch. 44.762). En principe, seuls
les cours énumérés exhaustivement dans l’annexe des D 52 - notamment
les cours de conduite - peuvent donner droit à une indemnité (cf. ch. 44.762
des D 52 et p. 366/a de l’annexe). Cependant, la Division du personnel de
la DGD peut aussi décider d’octroyer exceptionnellement une indemnité
pour l’activité d’instruction déployée lors d’une autre formation. Quoi
qu’il en soit, le versement d’une indemnité est expressément exclu lorsque
l’activité de formation déployée fait partie du domaine des tâches usuelles du
fonctionnaire (ch. 44.763 let. a) ou lorsque la formation est dispensée dans
les arrondissements par un officier garde-frontière dont c’est le domaine
spécialisé (ch. 44.763 let. d). Sont en effet réputées prestations extraordinaires
les tâches exécutées durant le temps de travail réglementaire, qui se situent
hors de l’éventail ordinaire des devoirs de service et impliquent des exigences
plus élevées (ch. 44.781). L’indemnité est en général liée à une augmentation
temporaire des tâches et à des exigences accrues. Elle n’est pas subordonnée à
la qualité de la prestation effectuée.
4. Il peut arriver que l’Etat verse une somme dont il n’est pas redevable. Dans
ce cas, il peut se faire restituer la somme versée, tout comme en droit privé
(Blaise Knapp, Précis de droit administratif, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991,
4e éd., n° 756; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II,
p. 619). L’action en répétition de l’indu est considérée comme une institution
générale du droit. Elle existe même lorsque la législation administrative
applicable est muette sur ce point (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II,
Berne 1991, p. 100 et réf. citée; Grisel, op. cit., vol. II, p. 619). En l’absence
d’une disposition légale spéciale applicable, la jurisprudence applique mutatis
mutandis la règle générale énoncée à l’art. 63 al. 1 du Code des obligations du
30 mars 1911 (CO, RS 220): celui qui a payé volontairement ce qu’il ne devait
pas peut le répéter s’il prouve qu’il a agi en croyant par erreur qu’il devait
ce qu’il a payé. Ainsi donc, pour que le paiement de l’indu puisse aboutir à
une répétition de l’enrichissement, considéré alors comme illégitime, quatre
conditions doivent être réunies: une prestation accomplie en vue d’exécuter
une obligation, le caractère volontaire de cette prestation, l’inexistence d’une
obligation et une erreur du solvens. Les deux premières conditions ne prêtent
pas à confusion. S’agissant de la troisième condition, une prestation est indue
lorsqu’elle repose sur une cause illégitime. Sont notamment illégitimes: les
causes non valables, celles qui ne se sont pas réalisées et celles qui ont cessé
d’exister (art. 62 al. 2 CO). Quant à la dernière condition, peu importe que
l’erreur ait été excusable ou essentielle, de fait ou de droit. Point n’est besoin
non plus que la partie appelée à restituer ait été en faute (Semaine judiciaire
[SJ] 1994, p. 271 s. consid. 4a/bb et réf. citées; Moor, op. cit., vol. II, p. 101;
Grisel, op. cit, p. 620).
Cependant, l’enrichi de bonne foi n’est tenu à restitution que dans la mesure
de l’enrichissement existant lors de la répétition de l’indu. En d’autres
termes, il ne peut être placé dans une situation inférieure à celle qui serait la
sienne si le versement de l’indu ne s’était pas produit. L’art. 64 CO considère
uniquement le sort de la prestation en cause dans le patrimoine de l’intéressé
et fait totalement abstraction des autres éléments de la situation financière.
Est enrichi non seulement celui qui est encore en possession du montant reçu
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à tort mais également celui qui l’a utilisé pour des dépenses nécessaires (par
exemple, pour payer des dettes ou son entretien). En revanche, n’est plus
enrichi celui qui, par libéralité, en a fait don à un tiers, ni, en principe, celui
qui a consacré le montant indûment touché à des dépenses non nécessaires
ou à des avantages non durables, tels qu’un voyage d’agrément, un concert ou
un spectacle, soit, d’une manière générale, à des valeurs extra-patrimoniales
(SJ 1994, p. 274, consid. 5 et réf. citées; Moor, op. cit., p. 101; Grisel, op. cit.,
p. 620 s.; Heinrich Honsell / Nedim Peter Vogt / Wolfgang Wiegand, Kommentar
zum Schweizerischen Privatrecht, Obligationenrecht I, Bâle 1996, p. 462 s.,
n° 2 ss).
L’art. 73 al. 2 RF 1, relatif à la prescription des prétentions pécuniaires de la
Confédération à l’égard du fonctionnaire dérivant des rapports de service,
prévoit le même délai de prescription que l’art. 67 al. 1 CO, soit un an à
compter du jour où la partie lésée a eu connaissance de son droit.
5. En l’espèce, il n’est pas contesté que la DGD a volontairement versé au
recourant la somme de Fr. 1440.- à titre d’indemnité pour activité d’instruction.
Il s’agit à présent de vérifier si les deux autres conditions du droit à la
restitution de l’indu sont réalisées en l’espèce.
a. En premier lieu, se pose la question de la légitimité de la prestation dont
a bénéficié le recourant. Ce dernier soutient que l’indemnité qui lui a été
versée repose sur une cause valable puisque l’annexe des D 52 (p. 366/a),
en relation avec le ch. 44.762, prévoit une indemnité pour les activités
d’instruction effectuées dans le cadre d’un cours de conduite. Il ajoute qu’une
telle activité ne relève pas de son cahier des charges et que la seule activité
d’instruction entrant dans le cadre de ses tâches usuelles est celle déployée
dans les arrondissements, dans son domaine spécialisé.
La DGD affirme quant à elle que la «formation spéciale à la conduite»
dispensée par le recourant ne doit pas être assimilée aux «cours de conduite»,
organisés régulièrement et mentionnés par l’annexe des D 52. Cet argument
n’est pas pertinent dans la mesure où l’appellation «cours de conduite» est
générique et peut inclure une formation spéciale dans le même domaine.
D’autant plus que si l’on admet qu’un cours dispensé régulièrement constitue
une prestation pouvant donner lieu à indemnisation, il faut l’admettre, a
fortiori, pour une formation spéciale dans le même domaine. En conséquence,
la Commission de recours estime que l’activité d’instructeur dans la
«formation spéciale à la conduite» est couverte par la liste de l’annexe des
D 52. Quant à la formation au comportement (analyse transactionnelle), la
question de savoir si elle peut être considérée comme un cours de conduite
peut être laissée ouverte car le droit à une indemnisation doit être exclu pour
d’autres motifs, ainsi que cela sera démontré infra.
En effet, le fait qu’une activité d’instruction figure dans l’annexe des D 52 ne
suffit pas pour accorder une indemnisation: il faut encore que l’activité en
cause n’entre pas dans le cadre des tâches usuelles du recourant.
Selon le cahier des charges du recourant, ce dernier:
- «fonctionne en tant qu’instructeur dans les cours centraux, au CR, pendant
le stage pratique des aspirants, dirige la phase de perfectionnement des
aspirants;
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- organise les instructions des cadres et du personnel en fonction des propres
besoins ou sur ordre du commandement;
- fonctionne en tant que conférencier, chef d’exercice ou instructeur dans le
service de police frontière; (...)»
Certes, la «formation spéciale à la conduite» n’est pas expressément
mentionnée, mais il est évident qu’un cahier des charges ne peut énumérer
exhaustivement toutes les tâches incombant à un fonctionnaire. Il s’agit
donc de l’interpréter en fonction du contexte et des exigences du poste
occupé. Ainsi que le relève la DGD, le recourant, en tant qu’officier et chef
de secteur, occupe une fonction de supérieur, ce qui implique qu’il assume
la direction d’un groupe, dont il doit assurer la formation et l’instruction. Il
ressort d’ailleurs de son cahier des charges que l’activité d’instructeur lui est
coutumière. Il est vrai qu’en l’espèce, certains des fonctionnaires instruits
par le recourant appartenaient à une classe supérieure à la sienne ou ne
dépendaient pas de son arrondissement. Mais c’est avant tout la question de
savoir si les exigences requises de sa part étaient plus élevées qu’à l’ordinaire
et sortaient du cadre normal de ses attributions qui est déterminante pour
admettre ou non son droit à une indemnisation. Certes, l’activité d’instructeur
déployée par le recourant a nécessité de sa part une préparation de quelques
jours, effectuée sur son temps de travail. Il est vrai également qu’il a été
spécialement sélectionné pour dispenser cette formation. Mais on ne saurait
en déduire pour autant que les exigences requises du recourant étaient plus
élevées que ce que l’on pouvait normalement attendre de sa part. Il s’agissait
plutôt d’un effort parfaitement exigible, compte tenu de ses capacités et des
responsabilités attachées à sa fonction de cadre et d’officier.
Quant à la «formation du comportement» dans laquelle le recourant a
également fait office d’instructeur, il s’agit d’une analyse transactionnelle,
formation interne à la douane et dispensée de manière décentralisée,
c’est-à-dire par arrondissement. Là encore, il apparaît que l’activité déployée
par le recourant n’exigeait pas de sa part des prestations accrues.
Les prestations effectuées par le recourant entrant dans le cadre de ses
attributions, il n’y avait pas lieu de lui verser une indemnité (ch. 44.762 let. a
des D 52). La condition relative au défaut de cause juridique valable est donc
réalisée.
b. La DGD soutient avoir versé par erreur au recourant les indemnités qu’il
réclamait. Ceci s’explique par la manière dont s’est opéré le versement: le
recourant a rempli des formulaires de demande d’indemnité, lesquels ont
ensuite été visés par la DA. Cette dernière reconnaît avoir renoncé à vérifier
l’existence du droit à l’indemnité de ses employés, en raison du nombre
important de demandes qu’il lui incombe de traiter. La Section Gestion des
salaires de la Division du personnel n’effectue quant à elle que des contrôles
par sondages «ajustés aux risques». Là encore, le droit à l’indemnité du
recourant n’a fait l’objet d’aucun examen, si bien que la DGD lui a versé les
indemnités demandées sans autre vérification.
La DGD a donc commis une erreur en considérant que les demandes que lui
avait adressées le recourant avaient fait l’objet d’une vérification par la DA
de Genève et que les conditions d’octroi d’une indemnité étaient remplies. La
méthode de «contrôle» utilisée par l’AFD laisse pour le moins à désirer. Il est
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indéniable que des négligences ont été commises. Si le volume de demandes
qu’il incombe à la DGD de traiter peut expliquer la méthode de sondage
employée, la Commission de recours estime que la DA, quant à elle, aurait
pu et dû se livrer à un contrôle un peu plus sérieux. Un refus d’indemnité
opposé d’emblée aurait sans doute paru plus acceptable au recourant. Il
est fort regrettable que ce dernier ait à supporter les conséquences de cette
façon de faire. Cela étant, la jurisprudence et la doctrine sont formelles: peu
importe que l’erreur commise par l’appauvri soit excusable ou non, le droit
à la restitution de l’indu existe, dès lors que les quatre conditions énoncées
supra sont remplies, ce qui est le cas en l’espèce.
Le recourant relève que la documentation relative à la «formation spéciale
à la conduite» ne mentionnait pas expressément qu’aucune indemnité ne
serait versée. Il est vrai que la Direction des douanes de Genève avait émis
le souhait que les offices responsables fassent figurer une telle mention sur
les programmes d’instruction adressés au personnel, ce qui a été négligé
en l’espèce. L’absence d’une telle mention ne suffit cependant pas à donner
au recourant un droit que ne lui confèrent pas les dispositions légales. Sa
bonne foi n’est protégée que dans la mesure où il n’est tenu de restituer que
le montant dont il est encore enrichi. En l’espèce, le recourant ne prétend
pas avoir utilisé de bonne foi les montants indûment reçus en dépenses non
nécessaires, aussi est-il tenu de les restituer.
Les premiers versements étant intervenus en octobre 1996, le délai de
prescription, interrompu par la décision du 14 août 1997, est respecté. Par
contre, le délai de prescription a manifestement été atteint en ce qui concerne
les indemnités versées en 1995 et 1996 pour activités d’instruction dans
le cadre de la première partie de la formation (module A), ce qui explique
pourquoi ces indemnités n’ont fait l’objet d’aucune demande de restitution.
6. Des considérations qui précèdent, il ressort que les conditions d’une
répétition de l’indu sont réunies et que le recours doit donc être rejeté dans
la mesure où il est recevable. En conséquence, le recourant est tenu de
rembourser l’intégralité des indemnités perçues à tort et ne tombant pas
encore sous le coup de la prescription.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 62.54 - Décision de la Commission fédérale de recours en matière de personnel
fédéral du 22 janvier 1998
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1998
Année
Anno
Band
62
Volume
Volume
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Pagina
Ref. No
150 003 953
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