ch_vb · 2003-1336 1803 · 2004-04-27 · de


2003-1336 
1803 
04.021 
Message 
concernant la loi fédérale sur la coopération 
avec les Etats d’Europe de l’Est 
du 31 mars 2004 
 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l’adopter, un 
projet de loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est. 
Il n’y a ni motions ni postulats parlementaires dont le présent projet peut entraîner le 
classement. 
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre haute considération. 
31 mars 2004 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Joseph Deiss 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

1804 
Condensé 
La Confédération mène depuis le début des années nonante des activités dans les 
pays d’Europe de l’Est et de la Communauté des Etats indépendants (CEI) afin de 
soutenir la transition politique, économique et sociale en cours dans ces anciens 
pays communistes. Sur la base des propositions du Conseil fédéral du 22 novembre 
1989, du 23 septembre 1991 et du 19 août 1998, le Parlement a approuvé des cré-
dits-cadres successifs, totalisant jusqu’ici plus de 3 milliards de francs, pour soute-
nir ces pays sur la voie de la démocratie et de l’économie de marché. 
Le 24 mars 1995, le Parlement a créé la première base légale de cette coopération 
en adoptant un arrêté fédéral de portée générale à validité limitée dans le temps1. 
Ce texte a fait ses preuves. Il faut à présent en prolonger la validité et le transformer 
en loi fédérale afin que la Confédération puisse poursuivre la coopération avec les 
Etats d’Europe de l’Est et de la CEI. Le présent projet de loi reprend les éléments 
essentiels de l’arrêté fédéral appliqué jusqu’ici, le texte étant simplement adapté aux 
développements les plus récents et au contexte actuel. Sa formulation est à la fois 
plus simple et plus claire. La validité de la loi proposée sera à nouveau limitée à dix 
ans. 
La loi fédérale se fonde sur l’art. 54, al. 2, de la Constitution (Cst.)2, qui charge 
expressément la Confédération de contribuer à soulager les populations dans le 
besoin et à lutter contre la pauvreté ainsi qu’à promouvoir le respect des droits de 
l’homme, la démocratie, la coexistence pacifique des peuples et la préservation des 
ressources naturelles. Elle régit les mesures au titre de la coopération avec les Etats 
d’Europe de l’Est et de la CEI et sert de base aux messages demandant l’ouverture 
des différents crédits-cadres. Les activités menées sont décrites plus en détail dans 
ces messages et dans les rapports réguliers du DFAE et du DFE. Dans son rapport 
sur la politique extérieure 2000, le Conseil fédéral a par ailleurs souligné le rôle 
politique et économique de la région et réaffirmé les objectifs prioritaires de la 
coopération suisse avec les pays de l’Est. 
La loi fédérale proposée définit l’objet et les buts de la coopération avec les Etats 
d’Europe de l’Est et énumère ses principes. Elle décrit également les formes de la 
coopération et règle les modalités de son financement. La section consacrée à la 
mise en œuvre délègue au Conseil fédéral la responsabilité de fixer des priorités et 
la compétence de conclure des accords (y compris la possibilité pour celui-ci de 
déléguer cette compétence). Elle permet également au Conseil fédéral de soutenir 
des initiatives privées. Enfin, la loi évoque la collaboration avec des cantons, des 
communes et des institutions publiques, ainsi qu’une commission consultative. 
 
 
1 
RS 974.1 
2 
RS 101

1805 
Table des matières 
Condensé 
1804 
1 Origines du projet 
1806 
1.1 Contexte 
1806 
1.2 Les grandes lignes du projet 
1808 
1.3 Résultats de la procédure préliminaire 
1810 
2 Commentaire 
1810 
3 Conséquences 
1829 
3.1 Conséquences pour la Confédération 
1829 
3.2 Conséquences pour les cantons et les communes 
1829 
3.3 Conséquences pour l’économie 
1829 
4 Liens avec le programme de la législature 
1830 
5 Aspects juridiques 
1830 
5.1 Constitutionnalité et conformité aux lois 
1830 
5.2 Forme de l’acte législatif 
1830 
5.3 Frein aux dépenses 
1830 
5.4 Rapport avec le droit européen 
1830 
 
Loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est (Projet) 
1831

1806 
Message 
1 
Origines du projet 
1.1 
Contexte 
Depuis la chute du mur de Berlin, en 1989, le Parlement a alloué des crédits 
d’engagement pour un montant total de 3050 millions de francs à la coopération 
avec l’Europe de l’Est. La planification, la réalisation et le suivi des activités finan-
cées par ces trois crédits de programme3 destinés à soutenir les pays d’Europe de 
l’Est et de la Communauté des Etats indépendants (CEI) se sont fondés jusqu’ici sur 
l’arrêté fédéral du 25 mars 1995 concernant la coopération avec les Etats d’Europe 
de l’Est4 (ci-après arrêté fédéral de 1995) et sur l’ordonnance du 6 mai 19925. 
La validité de l’arrêté de 1995 mentionné ci-dessus est limitée à dix ans. Il est donc 
temps de prolonger la base légale de la coopération avec les pays de l’Est. Par 
ailleurs, conformément à l’art. 163 Cst., cette base légale doit désormais prendre la 
forme d’une loi fédérale. 
Dans le présent projet, le Conseil fédéral recommande à nouveau au Parlement de 
limiter la validité de la base légale à dix ans. Cette limitation dans le temps découle 
du caractère éminemment temporaire de la phase de transition et de transformation. 
Elle est d’autant plus indiquée que la situation a, ces dix dernières années, suivi une 
évolution fort dynamique, mais aussi très variable: alors que les Etats baltes et ceux 
d’Europe centrale ont achevé leurs réformes structurelles et deviendront membres de 
l’Union européenne (UE) dès 2004, les progrès de la transition se sont révélés moins 
uniformes, voire contradictoires dans les Balkans, de sorte que plusieurs Etats 
d’Europe du Sud-Est n’ont entamé leurs réformes que récemment. Par ailleurs, il 
faut s’attendre à ce que le processus de transition prenne beaucoup de temps dans 
certains pays de la CEI et que son déroulement varie grandement d’une région à 
l’autre (Caucase du Sud, Asie centrale, pays européens de la CEI). Il sera donc 
nécessaire de réévaluer la situation dans dix ans. 
La mission historique qui consiste à soutenir les Etats d’Europe de l’Est dans leurs 
efforts de transformation est à l’évidence loin d’être achevée et nous nous devons 
dès lors de prolonger la base légale qui nous permet de la poursuivre. Dans le con-
texte international, cette situation a été traduite par l’expression «agenda inachevé de 
la transition» («unfinished agenda»). En effet, si les Etats sur le point d’adhérer à 
l’UE ont fait d’importants progrès dans leurs processus de transition, les objectifs de 
la réforme sont encore loin d’être atteints dans les pays des Balkans et de la CEI. Le 
message sur la poursuite de la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est et de la 
 
3 
Message du 22.11.1989 concernant le Ier crédit de programme (mesures d’aide immé-
diate: 250 millions de francs; FF 1990 I 1543). 
 
Message du 23.9.1991 concernant le IIe crédit de programme (800 millions de francs; 
FF 1991 IV 537) et message complémentaire du 1.7.1992 (600 millions de francs pour 
étendre la coopération à la CEI; FF 1993 I 988). 
 
Message du 19.8.1998 concernant le IIIe crédit de programme (900 millions de francs; 
FF 1998 4381) et message complémentaire du 14.11.2001 (500 millions de francs pour 
étendre la coopération à l’ex-Yougoslavie; FF 2002 1733). 
4 
RS 974.1 
5 
RS 974.11

1807 
CEI6 (IVe crédit-cadre) passe en revue les principaux déficits de la transition, ses 
bases stratégiques et théoriques et les priorités régionales. Relevons que le dévelop-
pement économique et social n’a pas encore atteint son niveau de l’ère communiste 
dans les régions prioritaires de la coopération suisse avec les pays de l’Est (Europe 
du Sud-Est, Caucase du Sud, Asie centrale et pays européens de la CEI). Pour ce qui 
est des pays d’Europe centrale et des Etats baltes, ils ont enregistré des progrès si 
remarquables sur la voie des réformes – grâce notamment à l’aide extérieure – qu’ils 
pourront devenir des membres à part entière de l’UE. Dans quelques pays balkani-
ques et de la CEI, la récession et la contraction de l’économie dues aux bouleverse-
ments ont par ailleurs provoqué une forte paupérisation, qui touche par exemple la 
moitié de la population au Tadjikistan et au Kirghizistan. Cette situation se répercute 
inévitablement sur la stabilité de toute l’Europe de l’Est. 
Depuis le milieu des années nonante, les défis principaux de la coopération suisse se 
situent dans les Balkans. Si quelques Etats d’Europe du Sud-Est ont fait de gros 
progrès et peuvent désormais envisager d’adhérer à l’Union européenne, certaines 
réformes structurelles, par exemple dans les domaines bancaire, industriel, agricole 
et social, ainsi que dans le système de la santé et des retraites, n’en sont cependant 
qu’à leurs débuts. De plus, le maintien d’une forte présence des troupes de sécurité 
de l’ONU en Bosnie-Herzégovine et dans la province du Kosovo, toutes deux dévas-
tées par la guerre, prouve à quel point le processus de paix et de stabilisation 
demeure fragile. Or, si les conditions de vie de la population ne s’améliorent pas 
rapidement, on peut craindre une nouvelle flambée de l’extrémisme qui remettrait en 
cause la sécurité régionale et le processus de transition. La Suisse a tout intérêt, pour 
des raisons de politique extérieure, de sécurité intérieure et afin de faire face aux 
pressions migratoires, à consolider la stabilité, encore fragile, en Europe du Sud-Est 
et à poursuivre ses programmes dans cette région. 
La coopération avec les Etats d’Europe du Sud-Est vise avant tout à promouvoir la 
sécurité et la stabilité sur le continent européen et dans les Etats de l’ancien bloc de 
l’Est. Les principaux objectifs de la coopération avec les pays de l’Est comprennent 
donc la transition devant instaurer des structures démocratiques et pluralistes, le 
passage d’une économie planifiée à une économie de marché ouverte et la durabilité 
écologique et sociale de ces changements. Contrairement à la loi fédérale du 19 mars 
1976 sur la coopération au développement et l’aide humanitaire internationales7 
(ci-après loi sur la coopération au développement) ou à la loi fédérale du 19 décem-
bre 2003 sur des mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des 
droits de l’homme,8 le présent projet de loi a pour but spécifique de soutenir les 
réformes dans le cadre de la transition. 
Le but de la coopération avec les pays de l’Est est aussi d’offrir aux pays concernés 
la possibilité de s’intégrer dans le système de valeurs européennes. Cela vaut en 
priorité pour les Etats d’Europe de l’Est et du Sud-Est et, dans une certaine mesure 
aussi, pour la majorité des Etats nés des cendres de l’Union soviétique. Il en va 
différemment des républiques d’Asie centrale: bien qu’elles soient membres de 
l’OSCE et du Conseil de l’Europe, elles gardent des liens politiques, économiques et 
militaires prépondérants avec la Russie en raison des structures créées à l’ère sovié-
tique. Depuis l’effondrement de l’URSS en 1992, ces pays connaissent, eux aussi, 
 
6 
FF 2004 1691 
7 
RS 974.0 
8 
FF 2003 7475

1808 
une mutation profonde et douloureuse. En adoptant le message complémentaire de 
1992, le Parlement a donc étendu la coopération renforcée avec les Etats d’Europe 
centrale et orientale aux pays de la CEI. Tout en étant davantage axées sur la lutte 
contre la paupérisation alarmante de la population, les activités menées notamment 
dans les républiques du Caucase et d’Asie centrale, de même que dans certains Etats 
d’Europe du Sud-Est, favorisent également la stabilisation de cette région. En colla-
borant avec les pays de la CEI, la Suisse sert donc aussi les intérêts de sa politique 
extérieure, de son économie et de sa sécurité. Elle entretient en outre des relations 
particulières avec nombre de pays de la CEI, puisqu’elle appartient au même groupe 
de vote auprès des institutions financières internationales. 
Parallèlement au présent projet de loi, le Conseil fédéral demande, dans un autre 
message, d’approuver un IVe crédit-cadre pour la période allant de 2005 à 20089. Ce 
message distinct présente plus en détail les activités et les priorités stratégiques de la 
coopération avec les pays de l’Est ainsi que l’expérience et le savoir acquis jus-
qu’ici. Ces documents – le message concernant la loi fédérale et le message deman-
dant l’ouverture du IVe crédit-cadre – se fondent tous les deux sur un bilan exhaustif 
des douze dernières années de coopération avec les pays de l’Est10. Ils tiennent 
compte des résultats de cette évaluation externe et des enseignements qu’elle nous 
apporte. 
1.2 
Les grandes lignes du projet 
Le message du 19 septembre 1994 concernant l’arrêté fédéral de portée générale sur 
la coopération avec l’Europe de l’Est11 prévoit expressément qu’il «conviendra 
d’examiner après dix ans si cet arrêté fédéral est encore adéquat». Or aussi bien le 
DFAE que le DFE ont constaté que la base légale adoptée a fait ses preuves. L’arrêté 
fédéral de 1995 a en effet permis de conclure des accords bilatéraux avec les Etats 
d’Europe de l’Est et de la CEI ainsi qu’avec des organisations et des institutions 
internationales. Il a ainsi contribué à asseoir la sécurité du droit dans la planification 
et dans l’application des programmes de coopération, mais a aussi servi à établir 
clairement les compétences et les responsabilités et à fixer les modalités de finance-
ment de la coopération. La définition des buts à l’art. 2 de l’arrêté fédéral s’est 
révélée judicieuse, puisqu’elle a délimité le cadre de la coopération et l’a axée sur le 
processus de transition. 
Les expériences faites jusqu’ici en Europe de l’Est et au sein de la CEI montrent que 
la nature et le déroulement des réformes varient d’une région à l’autre. On peut 
néanmoins affirmer que la transition prendra encore beaucoup de temps et qu’il faut 
continuer à la soutenir. La coopération avec les pays de l’Est demeurera longtemps 
encore une composante-clé de nos relations extérieures. Pour poursuivre cette tâche, 
la Confédération devra donc continuer à lui consacrer des moyens financiers impor-
 
9 
FF 2004 1691 
10 
«Die Transition und ihre Schatten», évaluation, A. Melzer, DDC/seco (éd.), Berne, 2003 
(cf. chap. 1.2 du Message sur la poursuite de la coopération avec les Etats d’Europe de 
l’Est et de la CEI, IVe crédit-cadre); 
«Bilanz der öffentlichen schweizerischen Zusammenarbeit mit Osteuropas und der GUS 
1990–2002», NADEL/EPFZ, Terra Consult, E. Basler, Taesco, DDC/seco (éd.), 
Berne, 2003 (cf. chap. 4 du Message sur la poursuite de la coopération avec les Etats 
d’Europe de l’Est et de la CEI, IVe crédit-cadre). 
11 
FF 1994 V 537

1809 
tants et institutionnaliser son organisation. Pour toutes ces raisons, il importe de 
prolonger la base légale de cette coopération. En outre, l’art. 164, al. 1, let. e, Cst., 
exige que les prestations et les tâches de la Confédération soient régies par une loi. 
L’adoption d’un acte législatif s’impose afin de prolonger la base légale pour la 
coopération avec les pays de l’Est. 
A l’instar de l’arrêté fédéral de 1995, le projet de loi présenté ici se fonde largement 
sur la loi sur la coopération au développement et sur les expériences accumulées 
dans ce domaine. Il s’en distingue toutefois par sa finalité politique spécifique, qui 
est de promouvoir la stabilité et la sécurité sur le continent européen, comme expli-
qué au chap. 11 et dans le commentaire relatif à l’art. 2. De plus, la référence expli-
cite au processus de transition et l’identité européenne de nombreux Etats partenai-
res de la coopération lui confèrent un caractère particulier. Enfin, contrairement à la 
loi sur la coopération au développement, la validité de la loi proposée est à nouveau 
limitée dans le temps. 
Voici, en bref, la structure et les grandes lignes du texte proposé: 
Le présent projet de loi reprend dans les grandes lignes la structure de l’arrêté fédé-
ral de 1995. Il tient par ailleurs compte des développements récents en politique 
extérieure et dans le domaine légal, notamment de ceux entraînés par la nouvelle loi 
fédérale sur des mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des droits 
de l’homme. 
Les trois premiers articles présentent l’objet de la loi, ainsi que les buts et les princi-
pes de la coopération. Les art. 4 à 6 traitent du principe de la démocratie et des droits 
de l’homme, des modalités de la coopération et de sa coordination. L’art. 7 énumère 
les formes que peuvent revêtir les activités: coopération technique, coopération 
financière, mesures favorisant différentes formes de l’intégration dans le commerce 
mondial et promouvoir le secteur privé. L’art. 8 précise les prestations financières, et 
l’art. 9 rappelle que ces prestations et les mesures de coopération peuvent se conju-
guer. Les art. 10 et 11 sont, eux, consacrés aux ressources financières et prévoient 
d’assurer le financement de la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est au 
moyen de crédits-cadres. 
Les art. 12 à 18 définissent la mise en œuvre de la coopération: l’art. 12 donne au 
Conseil fédéral la compétence de fixer les priorités; l’art. 13 confère au Conseil 
fédéral et aux offices fédéraux compétents le pouvoir de conclure des accords et 
notamment des accords de droit international public; l’art. 14 réglemente la coopé-
ration avec des tiers, laquelle prévoit des mandats, des contributions, le soutien 
d’activités privées, la collaboration avec des cantons, des communes et des institu-
tions publiques et la constitution de personnes morales ou la participation à de telles 
personnes; l’art 15 réglemente la coordination au sein de l’administration fédérale et 
l’art. 16, le traitement des données; l’art. 17 charge la commission existante de la 
coopération internationale au développement de conseiller le Conseil fédéral sur les 
questions relevant de cette loi; l’art. 18 réglemente les évaluations et les rapports. 
Les art. 19 à 23 contiennent les dispositions finales. 
Reprenant la base légale actuelle dans l’idée de la prolonger temporairement, le 
projet de loi modifie le texte existant que là où cela s’avérait nécessaire. Ces modifi-
cations touchent en particulier le contenu des art. 4 (démocratie et droits de 
l’homme), 7 à 9 (mesures), 14 (participation de tiers), 17 (commission consultative)

1810 
et 18 (évaluations et rapports). On a procédé en outre à des adaptations d’ordre 
rédactionnel. 
La loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est peut servir de base 
légale pour d’éventuelles prestations de la Suisse aux pays d’adhésion et aux pays 
candidats à l’UE. 
1.3 
Résultats de la procédure préliminaire 
Avant de proposer au Parlement l’arrêté fédéral concernant la coopération avec les 
Etats d’Europe de l’Est, le DFAE a mené, en 1993, une vaste procédure de consulta-
tion auprès des cantons, des partis et des organismes intéressés. Les instances 
consultées ont approuvé à une immense majorité l’idée de créer une base légale pour 
la coopération avec les pays de l’Est. Les résultats de cette consultation externe ont 
été présentés et commentés dans le message du 19 septembre 1994 présentant 
l’arrêté fédéral en question12. 
Il n’a pas été nécessaire de réaliser une nouvelle consultation externe, puisque le 
projet de loi présenté ici ne fait, en quelque sorte, que prolonger la validité d’une 
base légale existante et que le nouveau texte ne diffère guère de celui de l’acte légis-
latif initial13. De plus, la loi n’a pas d’incidence sur les compétences cantonales, ni 
de répercussions financières sur les cantons. Enfin, elle ne modifie aucunement la 
répartition des compétences. 
La Commission consultative de la coopération au développement (cf. art. 17) a été 
consultée. Elle s’est réunie le 9 octobre 2003 dans le cadre d’un conclave d’une 
journée consacré à l’examen du message concernant le présent projet de loi fédérale 
et du message concernant le IVe crédit-cadre pour la coopération avec les pays de 
l’Est. Le présent message et le projet de loi tiennent compte de ses commentaires et 
de ses propositions de modification. 
2 
Commentaire 
Art. 1 
Objet 
Al. 1 
La Confédération est chargée de prendre des mesures propres à soutenir les Etats 
d’Europe de l’Est dans leurs efforts pour instaurer et renforcer la démocratie et 
mettre en place une économie de marché. Ce mandat à la Confédération n’exclut pas 
que des cantons, des communes ou des institutions privées ou publiques participent à 
des actions en matière d’aide aux pays de l’Est. 
Al. 2 
L’expression «Etats d’Europe de l’Est», utilisée par souci de brièveté, désigne les 
pays dits en transition, soit les Etats autrefois communistes d’Europe centrale, orien-
tale et du Sud-Est (le cas échéant, les Etats successeurs de ces pays), ainsi que les 
 
12 
FF 1994 V 537 
13 
Art. 1, al. 2, ordonnance du 17 juin 1991 sur la procédure de consultation; RS 172.062.

1811 
Etats de la CEI. Comme dans la pratique actuelle, la portée du projet de loi ne se 
limite donc pas aux Etats d’une Europe comprise en tant qu’entité géographique 
(cf. FF 1992 V 471). 
Les pays de l’Est concernés ont au moins un point commun: ils sont tous engagés 
dans un processus de transition politique, économique et sociale qui doit faire d’eux 
des Etats de droit plus démocratiques et pluralistes et des économies de marché à 
caractère social et respectueuses de l’environnement. Certains de ces Etats possèdent 
diverses caractéristiques de pays en développement et sont qualifiés comme tels, 
notamment par l’Organisation pour la coopération et le développement économiques 
(OCDE)14. S’il importe de leur réserver une place particulière dans la coopération 
avec les pays de l’Est, c’est parce que leur appartenance à l’ancien monde commu-
niste les confronte à des problèmes différents de ceux que connaissent les pays en 
développement. Dans ces cas, il incombe au Conseil fédéral d’assurer la coordina-
tion et une harmonisation matérielle entre coopération au développement et coopéra-
tion avec les pays de l’Est. 
Le terme d’Etat n’exclut pas que la Confédération engage des coopérations avec des 
Etats membres, des régions ou des parties de républiques prises isolément, de même 
qu’avec des institutions ou des organisations étatiques ou non gouvernementales, en 
particulier avec des institutions et des organisations de droit privé (ONG, organisa-
tions non gouvernementales) dans les pays d’Europe de l’Est. 
Art. 2 
Buts 
La coopération avec les pays d’Europe de l’Est a pour but de soutenir ces Etats dans 
leur processus de réforme, de garantir la poursuite de cette évolution à long terme et 
de favoriser donc durablement la transition. Comme expliqué au ch. 12, il s’agit en 
fait de promouvoir la stabilité et la sécurité sur le continent européen et de permettre 
aux Etats possédant une identité européenne de s’intégrer parmi les nations qui 
partagent les valeurs de notre continent. 
Depuis 1989, c’est-à-dire depuis que l’Europe doit faire face à des défis totalement 
nouveaux, la notion de transition a évolué, s’enrichissant et se précisant au fil des 
expériences faites en Europe de l’Est. Alors que la transition recouvrait à l’origine 
une conception plutôt formelle de la libéralisation (passage à la démocratie en poli-
tique et à l’économie de marché en économie) et de l’intégration juridique des pays 
concernés dans le réseau de conventions et d’accords européens et transatlantiques 
(Conseil de l’Europe, OSCE, UE, OTAN, OCDE, etc.), elle vise désormais davan-
tage à institutionnaliser la transformation des structures dans leur ensemble: pou-
voirs exécutif, législatif et judiciaire en politique; infrastructures, système bancaire, 
réglementation de la concurrence et système de surveillance en économie, etc. La 
transition désigne aujourd’hui davantage la mise en place d’institutions qui ne seront 
considérées comme durables que lorsque leurs fondements politiques, économiques 
et sociaux (c’est-à-dire les conditions de vie des populations) seront solidement 
établis, permettant ainsi à ces institutions de s’adapter et de se renouveler. 
 
14 
Selon les critères du CAD (OCDE), il s’agit des pays ci-après, qui figurent parmi les 
Etats prioritaires de la coopération suisse avec les pays de l’Est: Albanie, Arménie, 
Azerbaïdjan, Géorgie, Kirghizistan, Moldavie, Tadjikistan et Ouzbékistan.

1812 
Par rapport à l’arrêté fédéral de 1995, le mot «notamment» a été supprimé dans le 
nouveau texte, car la liste des buts définis aux let. a et b est exhaustive. Après dix 
années de coopération avec les pays de l’Est, il n’est plus nécessaire de prévoir 
d’autres objectifs éventuels. La Suisse poursuit donc les objectifs suivants: 
Let. a 
Dans les Etats d’Europe de l’Est, la Suisse entend promouvoir et renforcer les 
valeurs fondamentales que sont l’Etat de droit, la séparation des pouvoirs, le respect 
des droits de l’homme et la démocratie. Elle veut ainsi contribuer à garantir et à faire 
respecter les libertés fondamentales dans ces pays, pour permettre à l’Est et à 
l’Ouest de partager des valeurs communes. Pour que cet objectif puisse être atteint, 
les activités doivent favoriser l’émergence de la société civile, mettre en place et 
consolider le système démocratique avec des élections libres à bulletin secret, déve-
lopper des institutions politiques stables et instaurer le pluralisme dans la vie politi-
que en donnant la parole aux partis, aux médias, aux syndicats et aux autres grou-
pements d’intérêts. Les réformes en profondeur de la justice doivent amener à un 
système judiciaire équitable et stable et à un appareil administratif à la fois efficace 
et transparent, comme l’exigent les principes largement reconnus de la bonne ges-
tion des affaires publiques ou de bonne gouvernance. Les relations entre citoyen et 
Etat, la protection des minorités, l’égalité des chances entre les sexes et la préserva-
tion de l’héritage et des échanges culturels occupent également une place centrale 
dans les sociétés postcommunistes. Les objectifs formulés dans le projet de loi 
reposent sur la conviction que le respect des institutions démocratiques et des liber-
tés fondamentales constitue l’un des principaux fondements de la sécurité et de la 
stabilité nationales et internationales (cf. Rapport sur la politique extérieure 2000)15. 
La coopération avec les pays de l’Est exerce ainsi un effet sur les mouvements 
migratoires. 
Let. b 
L’instauration de l’Etat de droit et de la démocratie passe par la promotion d’un 
développement économique et social durable dans les pays d’Europe de l’Est. En 
effet, le processus de réforme ne pourra pas porter ses fruits sans un redressement de 
l’économie: la persistance de la crise économique, l’absence de perspectives et la 
pauvreté constituent une menace pour la démocratie et la paix sociale et font le lit du 
crime et du terrorisme. Les économies affaiblies d’Europe de l’Est sont soumises à 
de profonds bouleversements structurels, qui doivent leur permettre d’accroître leur 
compétitivité, d’accéder aux marchés européens et de bénéficier de l’intégration 
dans le commerce mondial. 
La coopération économique a donc pour objectif prioritaire d’aider ces pays à passer 
d’une économie planifiée à une économie de marché libre, ouverte et sociale, et de 
relever le niveau de vie de la population. Les activités mettent dès lors l’accent sur la 
création de conditions-cadre propices à cette transition, sur la mise en place d’insti-
tutions financières fiables, sur la promotion des petites et moyennes entreprises et, 
en général, sur l’encouragement des investissements privés afin de renouveler et de 
réorganiser l’appareil de production et les infrastructures. Elles visent aussi à déve-
lopper un système d’éducation, de formation professionnelle et de perfectionnement 
efficace, à faciliter les échanges avec l’étranger, à réhabiliter et à moderniser les 
infrastructures de base. Le soutien économique de la Suisse doit aussi faciliter le 
 
15 
FF 2001 237

1813 
passage à d’intenses échanges économiques autonomes entre les entreprises de ces 
pays et la Suisse. 
Les transformations économiques profondes qui s’imposent prennent cependant du 
temps et la phase de transition qui s’ensuit génère inévitablement des difficultés 
sociales, allant jusqu’à la paupérisation de certaines couches de la population. Pour 
atténuer les répercussions sociales de ces transformations structurelles, la Confédé-
ration entend contribuer à améliorer les conditions de vie de la population et à lutter 
contre la hausse du chômage, la pauvreté, l’inflation et la déstructuration des réseaux 
sociaux. Par ailleurs, la croissance économique, la création d’emplois et la sécurité 
sociale comptent aussi parmi les principaux facteurs à même de freiner l’émigration 
clandestine d’Europe de l’Est vers la Suisse. En poursuivant des objectifs économi-
ques et sociaux, la coopération avec les pays de l’Est s’attaque aux causes profondes 
des mouvements migratoires puisqu’elle vise à créer sur place un environnement qui 
favorise le développement économique, le bien-être, la hausse des revenus et l’épa-
nouissement des individus. 
Les objectifs économiques comprennent aussi la promotion d’une exploitation 
durable des ressources et la protection de l’environnement. Il s’agit avant tout 
d’assainir les sites contaminés et de remédier à des situations dont certaines consti-
tuent aujourd’hui encore une grave menace pour la population et pour la nature. 
Nombre de ces problèmes environnementaux dépassant largement le cadre local 
pour revêtir une importance européenne, la Confédération favorise des approches et 
des projets internationaux dans le domaine de l’environnement, par exemple dans le 
cadre de la conférence «Un environnement pour l’Europe», et réserve une place 
particulière aux considérations écologiques dans tous ses projets. Les efforts en 
matière de protection de l’environnement sont par ailleurs étroitement liés à la 
garantie d’un accès équitable aux ressources naturelles, à leur exploitation durable et 
à l’utilisation rationnelle de l’énergie. 
Art. 3 
Principes 
Cet article présente trois principes qui s’appliquent à la coopération avec les pays de 
l’Est. 
Al. 1 
La coopération avec les Etats d’Europe de l’Est ne constitue pas un domaine politi-
que à part. Elle fait au contraire partie intégrante de la politique étrangère de la 
Suisse. Dans les rapports sur la politique extérieure de 199316 et de 200017, la 
Confédération s’est fixé des priorités en matière de politique étrangère qui s’appli-
quent aussi à la coopération avec les pays de l’Est: promotion de la paix, droits de 
l’homme, démocratie et Etat de droit, défense des intérêts économiques, lutte contre 
les migrations et contre la pauvreté et, enfin, environnement et développement 
durable à l’échelle planétaire. 
Pour défendre ses intérêts dans un monde où l’interdépendance et l’intégration dans 
tous les domaines ne font que croître, la Suisse doit prendre une part active à la 
construction de l’Europe. Lorsque l’on considère la place de notre pays dans la 
politique d’intégration, d’une part, et la différenciation et le renforcement croissants 
 
16 
FF 1994 I 150 
17 
FF 2001 237

1814 
des structures européennes, d’autre part, force est de conclure que la Suisse a tout 
intérêt à coopérer avec les pays de l’Est. Notre continent tend inexorablement vers 
l’intégration des pays d’Europe de l’Est au sein de l’Union européenne. La coopéra-
tion avec l’Est joue donc un rôle non négligeable, puisqu’elle favorise le rapproche-
ment entre l’Ouest et l’Est. 
Depuis la chute du mur de Berlin et l’effondrement de l’Union soviétique, l’Europe 
occidentale a dû faire face à d’importants défis en matière de politique de sécurité: 
contrastes économiques et sociaux, pauvreté et chômage, catastrophes écologiques, 
respect des minorités et des droits de l’homme, tensions régionales, conflits et 
migrations. Les anciennes installations nucléaires et les sites contaminés par des 
déchets nucléares représentent des dangers à l’échelle régionale et européenne. Pour 
faire face à de tels dangers, il faut élaborer des stratégies communes, comme tente 
de le faire la conférence «Un environnement pour l’Europe». De plus, des institu-
tions efficaces, fondées sur la démocratie et le pluralisme, une économie prospère et 
une situation sociale et économique stable font partie des conditions préalables pour 
garantir une meilleure sécurité en Europe. La coopération avec les pays de l’Est 
revêt dès lors une importance cruciale pour la politique de sécurité. Il est donc dans 
l’intérêt de la Suisse que le processus de transition en Europe de l’Est se déroule 
dans de bonnes conditions et sans risque pour la stabilité internationale. 
La coopération de la Suisse avec l’Europe de l’Est et la CEI repose en particulier sur 
le principe de la coresponsabilité solidaire. En l’appliquant, la Suisse entend contri-
buer à atténuer la misère et la pauvreté dans le monde et exprime aussi sa volonté 
d’assumer une part de responsabilité dans les grands problèmes de notre époque. 
Cette attitude se fonde sur l’idée que le destin de la Suisse est indissociable de celui 
de l’Europe et de la planète tout entière. C’est pourquoi la Suisse entend participer à 
la réussite des réformes en Europe de l’Est et à la construction de structures euro-
péennes solides. Notre engagement financier en faveur des pays de l’Est constitue 
donc aussi une contribution de la Suisse à la coopération et à l’intégration européen-
nes. 
Al. 2 
Cette disposition a été reprise de l’art. 2, al. 2, de la loi fédérale sur la coopération au 
développement et l’aide humanitaire internationales. Elle demande que les mesures 
prises par la Suisse tiennent compte de la situation des pays partenaires et, en parti-
culier, des besoins de leurs populations. Si tout projet de coopération doit nécessai-
rement reposer sur des besoins confirmés et sur une demande, son succès et sa 
durabilité sont fortement liés à la prise en compte de ses données spécifiques et de 
son contexte. Par conséquent, il convient d’intégrer les partenaires locaux et, si 
possible, les groupes cibles dans la planification et la mise en œuvre des program-
mes. 
Al. 3 
En règle générale, les mesures prises par la Confédération soutiennent les initiatives 
locales et complètent les efforts déployés par les partenaires eux-mêmes. La coopé-
ration se fonde dès lors sur un partenariat ciblé et sur la volonté des gouvernements 
intéressés de mener des réformes. Les Etats assumant seuls la responsabilité des 
réformes qu’ils ont lancées, le soutien international doit s’intégrer dans la stratégie 
adoptée par les gouvernements partenaires et respecter leurs priorités. En créant des 
partenariats à l’échelle mondiale, régionale ou bilatérale et en maintenant le dialogue

1815 
politique que ces partenariats impliquent, les appuis extérieurs peuvent aider les 
gouvernements à formuler leurs réformes. 
Le soutien suisse vise à promouvoir l’autonomie des bénéficiaires et doit donc agir 
comme un catalyseur. Ce sont avant tout les efforts consentis par les pays concernés 
qui détermineront le succès ou l’échec des réformes. Les bénéficiaires et les person-
nes directement concernées assument la responsabilité des projets financés par la 
Suisse. La coopération intervient dans le cadre de la politique de réforme, d’entente 
avec le pays concerné, et garantit la participation de la population. Ses programmes 
s’inscrivent dans les activités conçues par le partenaire lui-même et mises en œuvre 
sous sa responsabilité. 
Art. 4 
Démocratie et droits de l’homme 
Le Conseil fédéral considère depuis 1998 – en conformité avec les instances euro-
péennes et internationales (OCDE, UE, OSCE, Conseil de l’Europe, etc.) – que le 
respect des droits de l’homme et des principes démocratiques dans les pays partenai-
res constitue à la fois la condition et le fondement de la coopération. Il a d’ailleurs 
édicté des dispositions et des critères pour appliquer ce principe. 
Pour bénéficier du soutien de la Suisse conformément aux objectifs formulés à 
l’art. 2, le gouvernement considéré doit faire preuve d’une claire volonté d’entre-
prendre ou de poursuivre des réformes dans les domaines institutionnel, politique et 
économique. La conditionnalité attachée au soutien n’est cependant pas orientée sur 
le court terme et sur des projets ponctuels, mais sur le processus de réforme dans son 
ensemble. L’octroi d’une aide doit donc être examinée au cas par cas. Il importe 
surtout que le pays ait pris des décisions crédibles en vue de réaliser ses réformes à 
moyen terme et qu’il ait entrepris de les mettre en œuvre. 
La politique actuelle se fonde sur un dialogue critique et constructif avec les pays 
partenaires portant entre autres sur la démocratie et les droits de l’homme. Parmi les 
approches différenciées en matière de gouvernance, on préfère aujourd’hui prendre 
des mesures positives pour appuyer le pays partenaire dans des domaines politiques 
plutôt que de prendre des sanctions unilatérales. Des sujets sensibles, comme la 
transparence et l’obligation de rendre des comptes, occupent également une place de 
choix. L’expérience montre en effet que le dialogue politique, surtout lorsqu’il 
s’inscrit dans le cadre défini sur le plan international, peut conduire aux résultats 
souhaités. 
Pour tenir compte de cette nouvelle perception de la gouvernance et de la condition-
nalité, le Conseil fédéral a défini, le 9 avril 2003, une nouvelle pratique dans l’appli-
cation de la conditionnalité politique. C’est pourquoi l’art. 4 de l’arrêté fédéral de 
1995, «interruption/cessation de la coopération», a été reformulé. L’ancienne formu-
lation, qui se fondait uniquement sur une interprétation négative, ne correspond en 
effet plus aux exigences actuelles à la conception internationale de la conditionna-
lité. Selon la nouvelle formulation de l’art. 4, telle qu’elle figure dans le projet de 
loi, le Conseil fédéral peut, en cas de violations graves et systématiques des droits de 
l’homme, prendre les mesures qui s’imposent, la cessation de la coopération ne 
pouvant, toutes proportions gardées, être envisagée qu’en ultime recours.

1816 
Art. 5 
Modalités 
La Confédération peut prendre des mesures sur le plan bilatéral, multilatéral ou de 
manière autonome. On entend assurer ainsi la souplesse nécessaire dans la réparti-
tion des moyens, une flexibilité qui s’impose au vu de la diversité des besoins et du 
nombre de pays et d’organisations qui accordent leur soutien aux pays de l’Est. Les 
modalités les mieux adaptées sont déterminées sur la base de l’examen par les cir-
constances spécifiques de chaque cas. Cette souplesse doit être assurée non seule-
ment dans la répartition entre mesures bilatérales, multilatérales et autonomes, mais 
aussi dans le choix des pays, dans l’attribution des moyens par pays ou encore dans 
la sélection des domaines de coopération. C’est à cette condition seulement que le 
crédit-cadre pourra être utilisé de manière efficace et conforme aux objectifs fixés. 
Dans le cadre de mesures bilatérales, la Suisse et le partenaire concerné sont en 
contact direct, étant entendu qu’il peut y avoir plusieurs participants d’un côté ou de 
l’autre. Les mesures multilatérales sont en règle générale réalisées ou coordonnées 
par une organisation intergouvernementale telle que la Banque mondiale. Cette 
forme de coopération est spécialement indiquée pour les tâches qui dépassent les 
possibilités d’un seul pays donateur ou qui doivent être entreprises sur une grande 
échelle. 
Les mesures autonomes, enfin, sont des actes relevant de la seule compétence de la 
Suisse. Il peut s’agir par exemple de l’octroi unilatéral d’une concession au parte-
naire, comme c’est le cas pour les préférences tarifaires18 ou les garanties de crédit. 
Art. 6 
Coordination 
Cette disposition oblige la Confédération à coordonner l’ensemble de ses propres 
mesures avec les efforts de ses partenaires dans les Etats d’Europe de l’Est et, dans 
la mesure du possible, avec les prestations provenant d’autres sources nationales ou 
internationales et tendant vers le même but. Pour obtenir un effet optimal et intégrer 
au mieux les mesures de soutien à chaque processus de réforme, la Suisse coordonne 
son aide avec le pays partenaire en tenant compte des efforts qu’il fournit. 
Vu le nombre d’Etats, d’organisations internationales et d’institutions publiques et 
privées actives en Europe de l’Est, la Confédération favorise l’harmonisation des 
activités et les échanges d’informations avec d’autres Etats donateurs, des institu-
tions étrangères et des organisations internationales. La coordination internationale 
des mesures de soutien destinées à un pays précis est principalement assurée dans le 
cadre de groupes consultatifs de la Banque mondiale ou par des institutions ou des 
réseaux spécialisés en fonction de la région ou du domaine visés (Pacte de stabilité 
pour l’Europe du Sud-Est, p. ex.). La Suisse participe activement à ces efforts de 
coordination et tente de développer des approches cohérentes en concordance avec 
les efforts internationaux et de les inscrire dans un contexte global. L’expérience 
montre que la coordination internationale est une entreprise particulièrement ardue 
et que les efforts de la Suisse peuvent donc se heurter à des limites objectives. 
 
18 
Cf. arrêté fédéral du 9 octobre 1981 concernant l’octroi de préférences tarifaires en faveur 
des pays en développement (RS 632.91).

1817 
Plusieurs pays d’Europe de l’Est et de la CEI appartiennent au même groupe de vote 
que la Suisse au sein du Fonds monétaire international (FMI), de la Banque mon-
diale et de la Banque européenne de reconstruction et de développement (BERD); la 
Suisse se doit donc d’assumer une responsabilité particulière dans ce domaine. 
Le devoir de coordination au sein de l’administration fédérale est fixé à l’art. 15. 
Art. 7 
Formes de coopération 
La section 2 de l’arrêté fédéral de 1995, qui ne contenait que l’art. 7, a subi un 
remaniement formel. Elle porte désormais le titre de «Mesures». Le premier alinéa 
de l’art. 7, qui traitait des formes de la coopération, a été reformulé pour devenir le 
nouvel art. 7. Le deuxième alinéa a été reformulé pour devenir l’art. 8 sur les presta-
tions financières de la Confédération. Enfin, pour améliorer encore la clarté du texte, 
le troisième alinéa de l’art. 7 de l’arrêté fédéral, sur la possibilité de conjuguer les 
différentes mesures de coopération, est devenu l’art. 9 du projet de loi. La nouvelle 
formulation présente ainsi les mesures et les rapports existant entre elles de manière 
plus claire et plus structurée. 
L’al. 4, art. 7, de l’arrêté fédéral 1995, selon lequel «les projets dans le cadre de la 
coopération technique et l’aide financière doivent en principe être accompagnés et 
assistés du point de vue technique durant une période appropriée», n’a pas été repris 
dans le projet de loi, car le suivi des activités fait aujourd’hui partie intégrante de la 
coopération. Tout comme dans la coopération au développement, les activités et les 
méthodes mises en œuvre dans la coopération avec les pays de l’Est font en effet 
l’objet d’un suivi constant fondé sur des normes de qualité élevées et sont réguliè-
rement soumises à des évaluations (cf. art. 18). Un cycle de projet bien défini régit 
les étapes méthodologiques du déroulement d’un projet – planification, réalisation, 
suivi et évaluation, respectivement application des résultats de l’évaluation – pour 
garantir en tout temps une gestion professionnelle des activités. 
Les instruments de la coopération avec l’Europe de l’Est tels qu’ils sont énumérés 
dans l’art. 7 de l’arrêté ont fait leurs preuves. Ils ont pour l’essentiel conservé leur 
forme de base, mais leur utilisation dans la pratique a évolué sous l’effet du dyna-
misme que connaît le processus de réforme dans la région, des exigences nouvelles 
qu’il implique et des expériences faites. 
La définition et la mise en œuvre des instruments de la coopération avec les Etats 
d’Europe de l’Est doivent pouvoir être adaptées en tout temps. Si elles étaient par 
trop rigides, elles ne pourraient en effet pas prendre en considération les boulever-
sements rapides, et souvent imprévisibles, susceptibles de survenir dans la région. 
Pour engendrer les impacts les plus importants et les plus durables possibles tout en 
répondant aux besoins spécifiques de chaque Etat, les formes de la coopération 
doivent pouvoir s’adapter à l’évolution du contexte. 
La coopération avec les pays de l’Est s’articule autour des principaux défis de la 
transition et de la recherche de réponses et de solutions appropriées. Il est apparu 
que l’absence d’institutions étatiques et privées ou les déficiences des institutions 
existantes ont ralenti le processus de transformation. Or des institutions solides, 
telles qu’un appareil judiciaire fiable et une surveillance efficace de la concurrence 
et des marchés financiers, sont indispensables pour instaurer des conditions stables 
et dignes de l’Etat de droit, pour consolider les relations politiques et économiques 
entre les Etats et pour initier une croissance économique socialement et écolo-

1818 
giquement supportable. Par ailleurs, seules des institutions socialement acceptées et 
économiquement solides pourront s’acquitter efficacement de leurs tâches et devenir 
durables. Pour acquérir ces qualités, elles ont besoin du double soutien de la popula-
tion et de l’économie. La mise en place – voire la transformation ou le démantèle-
ment socialement supportables – d’institutions au sens large du terme s’inscrivent 
donc (aujourd’hui plus que jamais) parmi les tâches essentielles de la coopération 
avec les pays de l’Est.19 
On accorde également davantage de place aux approches fondées sur le partenariat. 
Il s’agit en premier lieu de partenariats regroupant les pays de la région, la commu-
nauté internationale et les organisations et institutions internationales, telles que le 
Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est. Un partenariat peut aussi désigner la 
participation d’organisations non gouvernementales, d’entreprises et de la popula-
tion à la planification et à la réalisation de réformes, telle qu’on la rencontre souvent 
dans les stratégies de lutte contre la pauvreté.20 Tant le Pacte de stabilité que les 
stratégies de lutte contre la pauvreté sont l’expression de l’idée selon laquelle les 
réformes nécessitent des approches globales pour parvenir à instaurer la stabilité et 
la prospérité à long terme. Les différentes formes de partenariat comprennent aussi 
la coopération directe de services gouvernementaux ou d’organisations de soutien 
avec, par exemple, des organisations non gouvernementales ou avec des entreprises 
privées (dans le cadre de partenariats entre les secteurs public et privé), cette coopé-
ration ayant pour objectif d’assumer des tâches précises et de réaliser des projets. 
Étant donné la complexité et l’ampleur des problèmes, les formes de la coopération 
ne se limitent plus à des projets et misent sur une approche programmatique, appli-
quée aussi bien au niveau de projets et d’institutions que dans le dialogue politique. 
Coopération technique et coopération financière s’allient d’ailleurs souvent pour 
obtenir un effet optimal et durable. Des approches combinées, soutenues par un 
dialogue politique, sont en effet mieux à même de garantir la durabilité des activités 
entreprises. Des solutions proposées à l’échelon «macro», soit celui de la politique et 
de la formulation des réformes, sont testées dans des projets et des modèles réalisés 
sur le terrain, pour pouvoir, le cas échéant, être reproduites et influer, à leur tour, sur 
la politique de réforme ultérieure. 
Les instruments décrits à l’art. 7 sont cependant de nature différente et on peut donc 
les distinguer clairement. Les définitions ci-après correspondent à la loi fédérale du 
19 mars 1976 sur la coopération au développement et l’aide humanitaire internatio-
nales. Les spécificités de la coopération avec les pays de l’Est se retrouvent dans 
l’orientation de cette coopération, dans ses priorités et dans la répartition des compé-
tences au sein de l’administration, répartition qui est régie par une ordonnance. 
Celle-ci délimite non seulement les compétences des deux unités administratives 
chargées de mettre en œuvre la coopération, mais précise aussi les formes et les 
domaines de coopération attribués à chacune de ces unités. La complémentarité dans 
la mise en œuvre de la coopération est garantie par l’élaboration de stratégies et de 
programmes communs. La coordination des formes de coopération est assurée par le 
biais d’une planification participative globale au niveau des secteurs (stratégies 
sectorielles) et des priorités géographiques (programmes par pays). 
 
19 
Cf. message concernant le IVe crédit-cadre; FF 2004 1691, ch. 2 et 5. 
20 
C’est ce que l’on appelle les «cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté» (CSLP) des 
Etats partenaires. Leur coordination est en général assurée par la Banque mondiale et ils 
servent de base stratégique à tous les intervenants.

1819 
Let. a: coopération technique 
Le point initial de la coopération technique est généralement un problème de transi-
tion dont la résolution passe par un transfert de connaissances et d’expériences et par 
la mise en œuvre de mesures appropriées. La coopération technique intervient en 
quelque sorte au niveau du «logiciel», c’est-à-dire sur le mode de pensée des gens 
ainsi que sur les structures, les instruments et les processus. Les résultats de cette 
coopération dépendent avant tout de la volonté de changement des partenaires, qui 
sont toujours le point de départ et la pierre angulaire des programmes de coopéra-
tion. La promotion de leur autonomie est au cœur de toutes les activités: celles-ci 
visent en fin de compte à leur donner les moyens de relever eux-mêmes les défis et 
de surmonter les difficultés qui découlent inévitablement des profonds bouleverse-
ments que connaît l’Europe de l’Est. La durabilité n’est assurée que lorsque les 
partenaires sont aptes à résoudre eux-mêmes leurs problèmes après l’achèvement 
d’un projet. La coopération joue donc un rôle de catalyseur. 
Par la transmission de connaissances et de compétences, la coopération technique 
s’attache à promouvoir le développement d’institutions démocratiques et pluralistes, 
à appuyer les réformes et l’introduction d’instruments d’économie de marché, à 
relever le niveau de vie de la population et à favoriser l’équilibre social du change-
ment. Elle se compose toujours de quatre éléments de développement des capacités, 
dont la proportion varie de cas en cas: le développement des ressources humaines 
grâce à des interventions comprenant des conseils, des expertises, des actions de 
formation ou de perfectionnement, ou des échanges scientifiques et culturels; le 
développement organisationnel; le renforcement des institutions et leur mise en 
réseau (surtout pour améliorer la coopération régionale); le développement systémi-
que pour améliorer les conditions-cadre. A ces quatre piliers de la coopération 
technique viennent s’ajouter des mesures qui facilitent l’accès à des lignes de crédit 
ainsi que des financements permettant l’achat de prestations et de produits et de 
couvrir d’autres coûts de projets. La coopération technique met surtout l’accent sur 
les approches et les solutions à caractère participatif et sur le transfert du savoir-faire 
nécessaire pour les appliquer. 
La préparation et la réalisation des projets et des programmes passent par une excel-
lente connaissance du contexte et des arrangements internationaux. Par ailleurs, des 
mesures d’accompagnement, telles que le suivi, le controlling et l’évaluation revê-
tent une importance décisive. La coopération doit être prévue et planifiée à long 
terme, elle doit déboucher sur des résultats concrets et apporter des avantages visi-
bles à la population locale. 
Les activités de la coopération technique sont en règle générale financées par des 
aides non remboursables. 
Let. b: coopération financière 
Le deuxième instrument important est la coopération financière avec les pays 
d’Europe de l’Est. Elle peut revêtir différentes formes: aides financières, aides à la 
balance des paiements, mesures de désendettement et garanties de crédit21. 
Les aides financières peuvent contribuer à la construction, à l’assainissement ou à la 
modernisation d’infrastructures de base. Elles sont avant tout destinées à des projets 
d’infrastructure dans les domaines suivants: énergie, approvisionnement en eau, 
 
21 
FF 1991 IV 565, 1990 I 139

1820 
transports, communications et cadastre. Les aides financières sont allouées lorsqu’un 
financement d’origine commerciale s’avère impossible et qu’un financement non 
remboursable ou à des conditions préférentielles se justifie. Le financement d’équi-
pements va de pair avec un transfert de savoir-faire qui a pour objectif de renforcer 
les institutions concernées. Il s’inscrit de plus dans un dialogue politique sur des 
réformes sectorielles visant à garantir une utilisation durable de l’infrastructure 
financée et s’attache de plus en plus à promouvoir des partenariats entre les secteurs 
public et privé. Les aides financières sont versées au gouvernement du pays parte-
naire qui les redistribue, le cas échéant, aux entités administratives concernées ou à 
des sociétés d’approvisionnement. Elles peuvent également être allouées dans le 
cadre de cofinancements avec des institutions financières internationales. En général 
non remboursables, les aides financières sont liées à des livraisons suisses. Pour 
tenir compte de l’évolution des structures suisses et optimiser la rentabilité écono-
mique, le critère de la valeur ajoutée suisse est interprété avec souplesse. La Suisse 
prend au besoin à sa charge une partie des coûts locaux. 
Les aides budgétaires ou à la balance des paiements et les mesures de désendette-
ment peuvent faciliter la réalisation de certaines réformes, car elles permettent 
d’atténuer la charge financière que ces réformes font peser sur la balance des paie-
ments et sur le budget. De telles contributions ne sont donc allouées que dans le 
cadre d’un dialogue politique suivi avec les pays bénéficiaires et s’accompagnent 
d’un transfert de connaissances ciblées, notamment dans les domaines de la gestion 
budgétaire, de la politique fiscale, de la gestion de la dette et du secteur financier. 
Cette forme de coopération est mise en œuvre en étroite collaboration ou par le biais 
de cofinancements avec des institutions financières internationales. 
Les garanties de crédits interviennent là où la garantie contre les risques à l’expor-
tation (GRE) ne peut être accordée en raison de risques trop élevés. Elles permettent, 
d’une part, aux entreprises des pays concernés de financer des biens d’investis-
sements importants afin de renouveler leurs installations de production et, d’autre 
part, aux entreprises suisses de couvrir les risques liés au financement de telles 
exportations. Ces garanties sont accordées séparément et respectent les limites 
clairement définies par le Parlement pour le crédit-cadre. 
Let. c: mesures favorisant la participation au commerce mondial 
La troisième forme de la coopération suisse comprend les mesures qui favorisent la 
participation au commerce mondial. Elle est pratiquée à tous les niveaux possibles et 
présente une grande diversité: mesures destinées à améliorer les politiques commer-
ciales et d’investissement, promotion de l’intégration commerciale régionale et 
internationale, renforcement des institutions et des structures, mise à disposition de 
moyens de financement, conseils destinés à identifier et à créer des débouchés pour 
les exportations, etc. 
Parmi ces mesures, relevons notamment les conseils pour créer des conditions-cadre 
appropriées aux échanges commerciaux, l’appui à l’adhésion à l’OMC, le dévelop-
pement des capacités d’associations professionnelles et spécialisées ainsi que des 
chambres de commerce. Les programmes d’exportations mettent l’accent sur les 
mesures destinées à améliorer la compétitivité internationale en renforçant les capa-
cités des entreprises (dans l’administration des exportations, la commercialisation et 
le design des produits, p. ex.), et en les aidant à utiliser des technologies respectueu-
ses de l’environnement (y compris l’application de normes environnementales) et à 
respecter les normes fondamentales de travail. A ces mesures s’ajoutent les activités

1821 
du Programme suisse de Promotion des Importations (SIPPO – Swiss Import Pro-
motion Programme Organisation), cofinancé par les moyens destinés à l’aide aux 
pays de l’Est. L’objectif prioritaire est de permettre aux produits des pays partenai-
res de trouver des débouchés en Suisse. Pour compléter ces mesures, la Confédéra-
tion accorde des préférences douanières unilatérales afin de faciliter l’accès au 
marché suisse. 
Let. d: mesures de nature à encourager l’engagement de ressources du secteur privé 
La mobilisation de ressources privées est une autre forme de la coopération suisse 
avec les pays de l’Est. Elle comprend non seulement la promotion du secteur privé 
dans les pays partenaires, mais encourage aussi les entreprises occidentales à investir 
directement dans ces pays. Dans le cadre de la promotion du secteur privé, il 
convient de mentionner notamment les mesures destinées à améliorer les conditions-
cadre (droits de la propriété, droits de transfert, sécurité du droit, etc.), l’instauration 
d’un système financier efficace et fiable, le développement de nouvelles sources de 
financement (participation à des fonds de capital-risque, sociétés de leasing, ouver-
ture de lignes de crédit auprès des banques locales ou octroi de garanties, p. ex.) et le 
développement de capacités, en particulier pour les petites et moyennes entreprises 
(PME). Outre les PME, ces diverses activités visent aussi les partenariats entre les 
secteurs public et privé. 
La Confédération propose diverses facilités aux entreprises, en particulier aux entre-
prises suisses, pour les encourager à investir dans les pays partenaires. Relevons 
notamment les activités de Swiss Organisation for Facilitating Investments (SOFI) et 
le fonds Start-Up géré par la SOFI. 
Let. e: formes de coopération complétant les autres mesures 
Par sa formulation ouverte, cette disposition doit permettre de recourir à des formes 
complémentaires de coopération qui ne tombent pas, ou pas directement, dans le 
champ d’application des let. a à d, mais dont les buts sont identiques. Elle permet de 
prendre en compte l’évolution constante des besoins de la coopération avec les pays 
de l’Est. Cette disposition pourrait par exemple inclure des formes de coopération 
offrant aux aspirants potentiels à l’émigration de nouvelles perspectives profession-
nelles dans leur propre pays et permettre ainsi de s’attaquer aux causes mêmes des 
problèmes migratoires. Des formes particulières de coopération telles que l’établis-
sement de nouvelles relations Est-Ouest, les programmes d’échanges culturels ou les 
échanges de jeunes relèvent également de cette disposition. 
Art. 8 
Prestations financières 
La Confédération alloue ses prestations sous forme de contributions non remboursa-
bles, de prêts, de participations ou de garanties. En règle générale, la coopération 
technique est accordée sur une base gratuite non remboursable, tandis que la coopé-
ration financière revêt la forme de contributions financières non remboursables, de 
prêts, de participations ou de garanties. Les «participations» ont été ajoutées à la 
liste pour couvrir en particulier la participation de la Confédération à des fonds de 
capital-risque et à des sociétés de leasing, puisque celles-ci comptent parmi les 
mesures de la promotion du secteur privé. 
La notion de «garanties» à la let. d englobe aussi bien les garanties de crédits (garan-
ties couvrant les risques à l’exportation pour les livraisons de biens ou de services 
suisses dans les pays partenaires) que d’autres garanties (prise en charge de risques

1822 
de banques locales pour couvrir des crédits ou octroyer des financements commer-
ciaux à des petites et moyennes entreprises locales). 
Art. 9 
Mesures mixtes 
Afin d’obtenir un effet optimal, il peut s’avérer judicieux de conjuguer les formes de 
coopération mentionnées à l’art. 7. Il est par exemple indiqué de combiner coopéra-
tion technique et coopération financière, qui se complètent à maints égards. La 
transmission de connaissances techniques exige fréquemment la mise à disposition 
de moyens financiers pour l’acquisition de nouveaux biens d’équipement. A l’in-
verse, il peut s’avérer utile, dans le cadre de projets de coopération financière, de 
transmettre des connaissances techniques, en particulier lorsque le pays bénéficiaire 
ne dispose pas de personnel qualifié à même de faire fonctionner les équipements 
financés ou de mettre au point les méthodes de travail appropriées. L’expérience a 
en outre montré qu’il peut être particulièrement indiqué, selon les circonstances, de 
combiner différentes mesures, telles que les conseils, la formation, la livraison de 
marchandises et le financement22. 
Il doit, de façon générale, être possible de combiner entre elles les formes de coopé-
ration énumérées à l’art.7 et les prestations financières de la Confédération précisées 
à l’art. 8, mais aussi de les hiérarchiser. 
Art. 10 
Crédits-cadres 
L’art. 10 confirme la pratique observée jusqu’à ce jour en matière d’allocation de 
moyens financiers au titre de la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est. Grâce 
à l’ouverture de crédits-cadres pour plusieurs années – et non plus seulement de 
crédits de paiement inscrits au budget annuel de la Confédération – le Conseil fédé-
ral peut procéder à la planification souhaitée et prendre des engagements à plus long 
terme. Cette pratique a du reste fait ses preuves depuis des décennies dans la coopé-
ration au développement et l’aide humanitaire23. 
Art. 11 
Emoluments sur garanties de crédits 
Al. 1 
L’art. 11 crée la base légale qui autorise la Confédération à percevoir un émolument 
pour des garanties de crédit (voir également art. 7, let. b). 
Al. 2 et 3 
Pour la fixation du tarif des émoluments, les risques spécifiques, le montant et la 
durée de la garantie ainsi que la situation spécifique dans chaque pays sont pris en 
considération. En général, les émoluments sont fonction de la garantie contre les 
risques à l’exportation (GRE). 
Al. 4 
Les dommages éventuels doivent être couverts en premier lieu par le produit des 
émoluments. Ceux-ci peuvent en outre servir à couvrir les coûts administratifs résul-
tant de la gestion des garanties de crédits auxquels ont été associés des tiers. 
 
22 
Cf. FF 1992 V 479, 1991 IV 561, 1990 I 134 
23 
Cf. FF 1973 I 880.

1823 
Art. 12 
Fixation des priorités 
Se fondant sur la loi, le Conseil fédéral définit l’orientation de la coopération et fixe 
les domaines d’action prioritaires afin d’utiliser les moyens de manière ciblée et 
durable. Ces priorités sont d’ordre aussi bien thématique (secteurs ou domaines 
d’activité) que géographique (conformément à la notion bien connue de pays ou 
régions prioritaires)24. Ce faisant, le Conseil fédéral tient compte en particulier des 
buts et des principes énoncés aux art. 2 et 3, des stratégies de réforme définies par 
les gouvernements des Etats bénéficiaires, des besoins de leurs populations, ainsi 
que des capacités et du savoir-faire de la Suisse. 
Art. 13 
Accords 
Al. 1 
Les autorités fédérales concluent des accords relevant du droit international soit 
selon la procédure ordinaire, soit selon une procédure simplifiée (art. 166, al. 2, 
Cst.). Dans le premier cas, l’Assemblée fédérale approuve les traités négociés et 
signés avant qu’ils ne puissent être ratifiés par le Conseil fédéral. Dans la procédure 
simplifiée, en revanche, il n’y a pas de procédure d’approbation parlementaire, de 
sorte que le Conseil fédéral est compétent pour conclure des accords. 
Cette possibilité est formulée à l’art. 166, al. 2, Cst., et prévoit que le Parlement peut 
adopter une loi conférant expressément au seul Conseil fédéral la compétence de 
conclure des accords. 
Pour mener avec efficacité les actions prévues au sens de la loi, la Confédération 
devra, comme par le passé, conclure des accords internationaux. Sur la base de la 
disposition constitutionnelle mentionnée ci-dessus et par analogie avec l’art. 10 de 
loi fédérale sur la coopération au développement et l’aide humanitaire interna-
tionales, la loi autorise le Conseil fédéral à conclure des accords internationaux 
portant sur les principes de la coopération avec un ou plusieurs Etats, voire avec une 
organisation internationale. De tels accords-cadres sont surtout conclus avec les pays 
dits prioritaires de la coopération suisse. Par ailleurs, cette disposition vise à déchar-
ger le Parlement d’affaires de routine d’importance mineure. 
Al. 2 
L’expérience montre que la réalisation de projets et de programmes internationaux 
ne peut être fructueuse que lorsque ceux-ci se fondent sur une base contractuelle. Si 
les accords portant sur des projets ou des programmes sont certes des traités interna-
tionaux, ils sont cependant de nature purement technique, limités dans le temps et 
restreints au projet ou au programme en question. C’est pourquoi la loi autorise 
également les offices compétents à conclure ce genre d’accords, qui ne débordent 
pas du cadre de projets et de programmes. 
Les offices fédéraux peuvent également conclure, de leur propre chef, des contrats 
de droit privé (attribuer des mandats d’évaluation, p. ex.) ou de droit public (allouer 
des contributions, p. ex.). 
L’al. 3 de l’art. 11 de l’arrêté fédéral de 1995 a été supprimé car il n’était pas juridi-
quement nécessaire et apparaissait redondant quant à son contenu: le fait que le 
Conseil fédéral et l’administration fédérale ne puissent contracter des engagements 
 
24 
Voir message concernant les crédits-cadres mentionnés dans la note 3.

1824 
financiers que jusqu’à concurrence des crédits-cadres approuvés par l’Assemblée 
fédérale va de soi et n’a pas besoin d’être mentionné dans la loi. 
Art. 14 
Participation de tiers 
Par souci d’unité, les art. 12 (participation de tiers), 13 (soutien des activités privées) 
et 14 (collaboration avec les cantons, les communes et les institutions publiques) de 
l’arrêté fédéral de 1995 constituent dans le présent projet les trois alinéas d’un même 
article. Cette nouvelle structure simplifie le texte sans modifier son contenu. Le 
nouvel al. 4 autorise le Conseil fédéral à constituer des personnes morales et la Con-
fédération à s’associer à de telles personnes. 
Al. 1 
Les autorités fédérales ne sont pas tenues de mener elles-mêmes à bien les projets de 
coopération. Elles peuvent mandater des tiers à cet effet, c’est-à-dire des personnes 
physiques ou des personnes morales de droit public ou privé, externes à l’admi-
nistration, et elles sont habilitées à conclure des contrats en ce sens. Selon les cas, 
les tiers interviennent à titre purement auxiliaire ou assument leur mission de ma-
nière largement autonome. L’octroi de mandats à des tiers répond au besoin de 
flexibilité, la conduite des projets devant être adaptée aux circonstances et aux 
conditions locales. De plus, cette possibilité évite à l’administration fédérale de 
devoir renforcer ses propres effectifs au-delà de ce qui est nécessaire. 
La sélection des personnes et des institutions auxquelles sont confiées de telles 
tâches et la procédure d’adjudication de ces mandats se fondent sur les normes 
applicables de l’accord de l’OMC et sur celles de la loi fédérale du 16 décembre 
1994 sur les marchés publics25. 
Al. 2 
Cette disposition autorise le Conseil fédéral à soutenir les activités des institutions 
privées répondant aux principes et aux buts formulés dans cette loi. Il s’agit ici 
d’utiliser leur précieuse expérience, leur savoir-faire, leurs compétences et leurs 
initiatives, dans le sens d’un engagement rationnel du potentiel disponible en Suisse. 
Ce soutien répond aussi aux exigences de coordination entre les institutions privées 
et les autorités fédérales, au sens de l’art. 6 de cette loi. La loi ne donne cependant 
pas aux particuliers un droit à des prestations de la Confédération (subvention sur 
appréciation). 
Pour pouvoir bénéficier d’un soutien de la Confédération, l’institution privée concer-
née doit fournir elle-même une prestation appropriée. Cette dernière peut être de 
nature financière ou matérielle et comprendre d’autres formes d’aide, telles que des 
biens, des prestations d’ordre organisationnel ou un savoir-faire. Ne peuvent en 
outre jouir d’un tel soutien que les institutions qui offrent, grâce à la transparence de 
leurs finances ou de leur organisation, toutes garanties quant à un engagement 
conforme aux objectifs et se déclarent prêtes à en rendre compte de manière circons-
tanciée (cf. art. 25 de la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions26). Si ces condi-
tions sont remplies, la collaboration peut être envisagée en principe avec toutes les 
formes d’organisations privées, y compris avec des organismes à but lucratif. 
 
25 
RS 172.056.1 
26 
RS 616.1

1825 
Al. 3 
Les cantons, les communes et les institutions publiques fournissent leur propre con-
tribution à la coopération. Nombre de cantons se sont dotés d’une nouvelle constitu-
tion contenant une clause relative à la politique de développement et marquent ainsi 
leur solidarité envers les pays d’Europe de l’Est. Les autorités fédérales saluent ces 
efforts. L’al. 3 permet donc au Conseil fédéral de collaborer avec les cantons, les 
communes et les institutions publiques et d’appuyer leurs efforts. Cependant, un 
projet ne pourra en principe bénéficier d’un soutien que si la collectivité qui en 
assume la responsabilité y apporte sa propre contribution. 
Par «institutions publiques», il faut entendre avant tout les hautes écoles et les écoles 
techniques supérieures cantonales et fédérales. Celles-ci sont à même, dans leur 
domaine spécifique, de réaliser des projets pour le compte de la Confédération, 
d’intervenir en qualité de conseillers ou de mener des études de projets. Elles sont 
par ailleurs en mesure d’assurer une formation ou un perfectionnement à des ressor-
tissants des pays d’Europe de l’Est. 
Al. 4 
Pour réaliser les objectifs formulés à l’art. 2, il peut s’avérer utile de prendre une 
participation dans une personne morale (participation majoritaire) ou d’en fonder 
une. Or, selon la pratique en vigueur, la Confédération ne peut prendre de mesures 
de ce genre sans y être explicitement autorisée par une loi (cf. p. ex. l’art. 5 de la loi 
fédérale du 18 juin 1999 sur la météorologie et la climatologie27). On ne peut recou-
rir à de telles formes de coopération que pour des tâches partielles de la Confédéra-
tion et uniquement lorsqu’elles améliorent l’efficience et l’efficacité des activités 
entreprises. Il importe de veiller à définir des stratégies, à assurer un controlling 
adéquat dans le cas de participations et à conclure des contrats de prestations pour 
assurer la conduite et la surveillance qui s’imposent. Les participations apparaîtront 
clairement dans les comptes de la Confédération. 
La coopération avec les pays de l’Est évolue très vite. Le secteur privé y participe de 
plus en plus, tant en ce qui concerne l’application de mesures que pour le cofinan-
cement de projets. L’un des exemples de cette évolution est le fonds «Swissfund» 
présenté dans le message du 20 novembre 2002 concernant la continuation du finan-
cement des mesures de politique économique et commerciale au titre de la coopéra-
tion au développement28 (message concernant le 6e crédit-cadre) et dans le message 
sur le IVe crédit-cadre pour la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est29. Etant 
une société spécialisée dans le financement du développement, Swissfund doit 
appuyer la Confédération dans ses efforts pour financer le secteur privé dans les 
pays partenaires. 
Art. 15 
Coordination au sein de l’administration fédérale 
La coopération avec les Etats d’Europe de l’Est fait partie intégrante de la politique 
étrangère de la Suisse, de sa politique économique extérieure et de sa politique de 
sécurité. De par les multiples formes qu’elle revêt, elle relève de plusieurs services 
de la Confédération, d’où la nécessité d’instaurer une étroite collaboration entre les 
 
27 
RS 429.1 
28 
FF 2003 155 
29 
FF 2004 1691, ch. 2.5

1826 
principaux services compétents. L’accomplissement de cette tâche exige beaucoup 
de cohérence, une harmonisation des diverses activités et des efforts de coordination 
spécifiques. Conformément à la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouver-
nement et de l’administration (LOGA)30, le Conseil fédéral est tenu d’assurer la 
coordination au sein de l’administration fédérale. A ce titre, il doit en particulier 
veiller à ce que les diverses formes de la coopération avec l’Europe de l’Est et les 
activités des différents offices fédéraux s’inscrivent dans la politique étrangère de la 
Suisse. 
Il incombe au Conseil fédéral d’examiner périodiquement l’organisation de la coo-
pération et de l’adapter aux nouveaux besoins. 
Art. 16 
Traitement des données 
Al. 1 
Dans le cadre de la coopération avec les pays de l’Est, on traite également des don-
nées personnelles au sens de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des 
données (LPD31). Ce traitement n’est toutefois possible que s’il est autorisé par une 
loi. Les données personnelles en question peuvent concerner des mandataires, le 
personnel local, des accompagnateurs ou des organisations à qui la Confédération 
accorde son soutien. Conformément au principe de proportionnalité, qui s’applique 
également en matière de protection des données, ne sont traitées que les données 
indispensables à l’accomplissement de la tâche définie dans le projet de loi. La 
variété des situations qu’implique la coopération avec les pays de l’Est est telle 
qu’elle exige de disposer d’un ensemble de données relativement vaste. Selon les 
cas, les données ne sont toutefois pas toutes traitées. 
Selon les circonstances et le lieu d’intervention, la confession peut jouer un rôle, et 
le lieu par exemple lors d’interventions dans un contexte de crise à caractère reli-
gieux. Les profils de la personnalité sous forme d’appréciations permettent aux 
responsables d’une intervention de décider de la répartition des mandats ou de 
l’attribution d’une mission concrète. Enfin, il est également possible que des don-
nées concernant l’activité syndicale soient traitées dans le cadre de projets menés 
avec des syndicats. 
Al. 2 
Nous renvoyons ici aux explications du message du 25 août 1999 concernant la 
création et l’adaptation des bases légales nécessaires au traitement de données per-
sonnelles32, en particulier au commentaire sur les dispositions de la loi fédérale du 
24 mars 2000 sur le traitement des données personnelles au DFAE33. 
Art. 17 
Commission consultative 
La coopération avec les Etats d’Europe de l’Est touche à de nombreux domaines 
particuliers des activités économiques et étatiques. Elle doit donc reposer sur des 
bases politiques internes solides, établies grâce à une participation permanente de 
représentants des cercles les plus divers au traitement des problèmes qui se posent. 
 
30 
LOGA; RS 172.010 
31 
LPD; RS 235.1 
32 
FF 1999 8381 
33 
RS 235.2

1827 
C’est pourquoi le Conseil fédéral recourt à l’expérience et aux connaissances de la 
Commission consultative au sens de l’art. 14 de la loi fédérale du 19 mars 1976 sur 
la coopération au développement et l’aide humanitaire internationales34. Cette 
commission donne son avis au Conseil fédéral sur les questions fondamentales de la 
coopération suisse en Europe de l’Est et sur les résultats d’évaluations indépendantes 
et examine en particulier les objectifs, les priorités et la conception générale des 
mesures envisagées. 
Art. 18 
Evaluations et rapports 
Le Conseil fédéral veille à l’utilisation efficace des moyens financiers alloués à la 
coopération avec les pays de l’Est et assure la surveillance de cette utilisation. A ce 
titre, il fait procéder à des évaluations pour connaître les effets des mesures entrepri-
ses et savoir si elles correspondent aux objectifs de la loi et si les moyens financiers 
sont mis en œuvre de manière efficace et économe. Se fondant sur les résultats des 
évaluations, il adapte le cas échéant les projets actuels et à venir ou lance de nouvel-
les activités. 
Pour assurer un bon contrôle de l’utilisation des moyens, les évaluations s’accom-
pagnent du controlling, un instrument de direction qui suit le déroulement des tra-
vaux en veillant à la réalisation des objectifs visés, comme le prévoit l’ordonnance 
du 25 novembre 1998 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration 
(OLOGA)35. Dans les domaines de l’évaluation et du controlling, le Conseil fédéral 
a mis au point des directives et des méthodes qui sont en harmonie avec la pratique 
internationale de l’OCDE. Pour assurer également un contrôle efficace sur les 
contributions allouées à des tiers, l’octroi de ces contributions est soumis à l’obli-
gation de rendre régulièrement compte de leur utilisation. Pour s’acquitter de son 
devoir de surveillance dans le cadre d’activités multilatérales, le Conseil fédéral 
participe activement aux travaux des organes de contrôle des institutions concernées. 
Le Conseil fédéral fournit régulièrement au Parlement des informations sur la 
coopération avec les pays d’Europe de l’Est dans les rapports annuels sur le com-
merce extérieur et sur la politique de développement,36 ainsi que dans ses réponses à 
des questions et à des interpellations parlementaires. Il élargit aussi l’accès aux 
informations en recourant aux moyens de communication électroniques. Le Conseil 
fédéral fait en outre rapport à l’Assemblée fédérale à l’occasion des demandes de 
nouveaux crédits-cadres. Ces demandes contiennent en effet des informations sur les 
mesures prises et sur les résultats des évaluations. La OLOGA régissant l’obligation 
du Conseil fédéral de rendre compte de sa gestion, il a été possible de raccourcir 
l’article correspondant qui figurait dans l’arrêté fédéral de 1995. 
La nouvelle loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement37 exige que le Conseil fédéral 
adresse régulièrement à l’Assemblée fédérale un rapport sur la politique extérieure. 
Selon cette loi, le Conseil fédéral consulte les commissions compétentes en matière 
de politique extérieure sur les grandes orientations de projets d’envergure et sur les 
directives à appliquer lors de négociations internationales importantes. Enfin, 
l’Assemblée fédérale peut donner mandat au Conseil fédéral d’établir des plani-
 
34 
RS 974.0 
35 
Art. 21 OLOGA RS 172.010.1 
36 
Rapports du Conseil fédéral sur la politique extérieure, rapports sur la politique économi-
que extérieure (seco), rapports annuels sur la coopération au développement (DDC). 
37 
RO 2003 3543; RS 171.10

1828 
fications; elle débat et prend acte des rapports de planification et peut modifier les 
priorités définies. Elle peut, auparavant, adopter des arrêtés de principe et de planifi-
cation. 
Art. 19 
Exécution 
L’exécution de la loi fédérale est du ressort du Conseil fédéral. Ce dernier est chargé 
d’adopter les dispositions d’exécution nécessaires et de veiller à l’organisation et à 
l’exécution efficaces de la coopération. A cet effet, il entend adapter l’ordonnance 
du 6 mai 1992 à la présente loi38 et entreprendre les autres modifications qui 
s’imposent quant aux ordonnances en vigueur. 
Art. 20 
Abrogation du droit en vigueur 
L’entrée en vigueur de la présente loi abroge l’arrêté fédéral du 24 mars 1995 
concernant la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est. 
Art. 21 
Modification du droit en vigueur 
Les renvois purement systématiques à la présente loi doivent être modifiés dans les 
deux textes de loi suivants: 
– 
loi fédérale du 19 décembre 200339 sur des mesures de promotion civile de 
la paix et de renforcement des droits de l’homme: art. 1, al. 2; 
– 
loi fédérale du 24 mars 200040 concernant la conclusion d’accords relatifs à 
la consolidation de dettes: art. 1, al. 2. 
En outre doivent être modifiés, pour des raisons d’harmonisation, les articles sui-
vants de la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et 
l’aide humanitaire internationales41: 
– 
l’art. 11 sur les activités privées est complété par la possibilité pour la 
Confédération de constituer des personnes morales ou de s’associer à de tel-
les personnes. Voir à ce sujet les commentaires concernant l’art. 14, al. 4, de 
la présente loi; 
– 
l’art. 13a est adapté dans le sens des commentaires relatifs à l’art. 16 de la 
présente loi. 
Art. 22 
Référendum 
La loi fédérale proposée est sujette au référendum facultatif conformément à 
l’art. 141, al. 1, let. a, Cst42. 
 
38 
RS 974.11 
39 
FF 2003 7475 
40 
RS 973.20 
41 
RS 974.0 
42 
RS 101

1829 
Art. 23 
Entrée en vigueur et durée de validité 
Al. 1 
Selon l’usage, le Conseil fédéral fixera l’entrée en vigueur à la date où expire la 
validité de l’arrêté fédéral de portée générale, c’est-à-dire au plus tard le 1er mars 
2008. 
Al. 2 
La durée de validité de la loi est fixée à dix ans conformément à la finalité de la 
coopération avec les pays de l’Est. 
3 
Conséquences 
3.1 
Conséquences pour la Confédération 
Les conséquences financières et les effets sur le personnel de la loi fédérale dépen-
dent des crédits-cadre décidés par le Parlement. 
3.2 
Conséquences pour les cantons et les communes 
La loi fédérale proposée n’engendre aucune conséquence, financière ou autre, ni 
pour les cantons ni pour les communes. Bien que des projets de coopération puissent 
être ponctuellement réalisés avec des cantons et des communes, par exemple pour 
compléter utilement des partenariats internationaux, l’exécution de la loi fédérale 
incombe exclusivement à la Confédération et n’induit donc aucune charge pour les 
cantons ou les communes. 
3.3 
Conséquences pour l’économie 
Les conséquences économiques de la coopération avec les pays de l’Est sont impor-
tantes, mais difficiles à évaluer. Des études empiriques ont cependant montré que 
chaque franc dépensé au titre de la coopération au développement augmente le 
produit intérieur brut de 1 fr. 40 à 1 fr. 60. La coopération avec les pays de l’Est 
devrait avoir des effets similaires. 
On peut distinguer deux formes d’effets: 
1. 
les effets directs de la coopération bilatérale. Aux moyens libérés dans le 
cadre de la coopération bilatérale, il convient néanmoins d’ajouter ceux 
mobilisés par cette coopération auprès des cantons, des communes, des 
ONG et du secteur privé; 
2. 
les effets qui découlent de la participation de la Suisse aux banques de 
développement internationales et de l’accès aux appels d’offres lancés par 
ces banques dont bénéficient ainsi les fournisseurs suisses. 
Outre ces effets directs, il faudrait également prendre en compte l’influence indirecte 
sur les investissements et sur le commerce qu’exerce l’intégration des pays visés 
dans le commerce mondial.

1830 
4 
Liens avec le programme de la législature 
Le présent projet de loi est contenu dans le rapport du 25 février 2004 sur le pro-
gramme de la législature 2003–200743 comme objet des grandes lignes et figure 
parmi les objectifs du Conseil fédéral pour l’année 2004. 
5 
Aspects juridiques 
5.1 
Constitutionnalité et conformité aux lois 
La loi fédérale proposée régit des mesures qui relèvent de la politique étrangère de la 
Suisse. Elle se fonde ainsi sur l’art. 54, al. 1, Cst.44, qui attribue à la Confédération 
une compétence globale en matière de relations étrangères. 
5.2 
Forme de l’acte législatif 
Conformément à l’art. 164, al. 1, Cst., le Conseil fédéral propose de remplacer 
l’arrêté fédéral du 24 mars 1995 par une loi fédérale sur la coopération avec les Etats 
d’Europe de l’Est. 
Le présent acte législatif contient d’importantes normes fixant des règles de droit et 
sa validité est limitée à dix ans. 
Conformément à l’art. 141, al. 1, let. a, Cst., il est sujet au référendum facultatif. 
5.3 
Frein aux dépenses 
L’art. 159, al. 3, let. b, Cst., exige que les nouvelles dépenses soient décidées à la 
majorité qualifiée lorsqu’elles dépassent un certain montant. Le présent acte législa-
tif ne prévoit cependant pas de nouvelles dépenses. Son art. 10 prévoit uniquement 
que le Parlement alloue des crédits-cadre pour mettre des moyens financiers à la 
disposition de la coopération avec l’Europe de l’Est (cf. aussi ch. 3.1). 
5.4 
Rapport avec le droit européen 
Le projet de loi fédérale présenté ici n’a aucun rapport avec le droit européen. 
L’orientation et les buts de la loi fédérale correspondent à la volonté des pays euro-
péens de soutenir les Etats d’Europe de l’Est dans leurs efforts pour mener à bien 
leur transition politique, économique et sociale. Comme l’explique le commentaire 
de l’art. 3, al. 1, sur l’importance du projet dans la politique d’intégration, l’Union 
européenne joue un rôle-clé sur notre continent, dans la mesure où elle réalise de 
vastes programmes de coopération avec les Etats d’Europe de l’Est. 
 
43 
FF 2004 1070 
44 
RS 101

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
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Message concernant la loi fédérale sur la coopération avec les Etats d'Europe de l'Est
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Bundesblatt
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In
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Jahr
2004
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Anno
Band
1
Volume
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Heft
16
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
04.021
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
27.04.2004
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