ch_vb · 150000110 · 2008-09-03 · de


Bundeskanzlei BK 
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB 
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC 
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, edition du 3 septembre 2008 296
 
 
JAAC 3/2008 du 3 septembre 2008 
 
2008.23 (p. 296-305) 
Procédure d'approbation relative à l'engagement de militaires dans 
un service d'appui à l'étranger et procédure de rapport 
DFJP, Office 
Avis de droit du 14 août 2007 
 
Mots clés: Service d’appui, engagement de militaires, service d’appui à l’étranger, rapport à 
l’Assemblée fédérale, information de l’Assemblée fédérale. 
 
Stichwörter: Assistenzdienst, Einsätze von Angehörigen der Armee, Assistenzdienst im Ausland, 
Bericht zuhanden der Bundesversammlung, Information der Bundesversammlung. 
 
Termini chiave: Servizio d’appoggio, impiego di militari, servizio d’appoggio all’estero, rapporto 
all’Assemblea federale, informazione dell’Assemblea federale. 
 
 
Regeste: 
1. La procédure d’approbation et la procédure de rapport prévues à l’art. 70, al. 2, de la loi fédérale, 
du 3 février 1995, sur l’armée et l’administration militaire s’appliquent aux différents types de ser-
vice d’appui, y compris à ceux fournis à des fins de protection de personnes ou d’objets particuliè-
rement dignes de protection à l’étranger tels que les vise l’art. 69, al. 2, de la loi (chif. 1.1 et 1.2). 
 
2. Lorsque un engagement est en cours, le Conseil fédéral doit soumettre à l’Assemblée fédérale la 
demande d’approbation dudit engagement avant la session ordinaire qui suit immédiatement le 
début de l’engagement, de manière à ce que l’Assemblée fédérale puisse se prononcer au cours 
de ladite session (chif. 1.3.1, 1.3.2 et 2.1). 
 
3. Si l’engagement est déjà terminé, le Conseil fédéral doit transmettre à l’Assemblée fédérale son 
rapport avant le début de la session qui suit immédiatement la fin de l’engagement, la 2ème phrase 
de l’art. 70, al. 2, LAAM fixant implicitement un délai pour la présentation du rapport (chif. 1.3.3 et 
2.2). 
 
4. Le délai fixé à l’art. 70, al. 2, est un délai d’ordre (chif. 1.3.4). 
 
5. Le mandat d’informer les présidents des commissions compétentes, qui est prévu à l’art. 6 de 
l’ordonnance, du 3 mai 2006, concernant l’engagement de la troupe pour la protection de person-
nes et de biens à l’étranger, est un instrument supplémentaire, qui ne remplace pas l’obligation du 
Conseil fédéral d’informer l’Assemblée fédérale. L’information doit être fournie immédiatement 
(chif. 1.4 et 2.3). 
 
6. En ce qui concerne la procédure d’approbation, la législation actuelle ne permet pas de tenir 
compte des spécificités propres à un engagement survenu aux fins de protéger des personnes et 
des biens à l’étranger. Pour en tenir compte, il faut changer la loi (chif. 2.4). 
 
 
 
 
Regeste:

Avis de droit 
 
 
 DFJP/Office fédéral de la jusitice 
 
VPB/JAAC/GAAC, édition du 3 septembre 2008 297
 
1. Das Genehmigungsverfahren und die Berichterstattung nach Artikel 70 Absatz 2 des Militärgeset-
zes vom 3. Februar 1995 (MG) ist auf die verschiedenen Arten von Assistenzdienst anwendbar, 
auch auf diejenigen zum Schutz von Personen oder besonders schutzwürdigen Sachen im Aus-
land nach Artikel 69 Absatz 2 MG (Ziff. 1.1 und 1.2). 
 
2. Im Falle eines laufenden Einsatzes muss der Bundesrat der Bundesversammlung den Antrag auf 
Genehmigung des betreffenden Einsatzes vor der ordentlichen Session, die unmittelbar auf den 
Beginn des Einsatzes folgt, unterbreiten, sodass die Bundesversammlung sich im Laufe dieser 
Session damit befassen kann (Ziff. 1.3.1, 1.3.2 und 2.1). 
 
3. Ist der Einsatz bereits beendet, so muss der Bundesat der Bundesversammlung seinen Bericht vor 
Beginn der Session, die unmittelbar auf das Ende des Einsatzes folgt, unterbreiten; Artikel 70 Ab-
satz 2 zweiter Satz MG legt implizit eine Frist für die Unterbreitung des Berichts fest (Ziff. 1.3.3 und 
2.2). 
 
4. Bei der in Artikel 70 Absatz 2 MG festgelegten Frist handelt es sich um eine Ordnungsfrist (Ziff. 
1.3.4). 
 
5. Der Auftrag zur Information der Präsidenten der zuständigen Kommissionen, der in Artikel 6 der 
Verordnung vom 2. Mai 2006 über den Truppeneinsatz zum Schutz von Personen und Sachen im 
Ausland festgelegt ist, ist ein zusätzliches Instrument, das den Bundesrat nicht von der Pflicht ent-
bindet, die Bundesversammlung zu informieren. Die Information hat umgehend zu erfolgen (Ziff. 
1.4 und 2.3). 
 
6. Was das Genehmigungsverfahren betrifft, so erlaubt es das geltende Recht nicht, den Besonder-
heiten eines Einsatzes zum Schutz von Personen und Sachen im Ausland Rechnung zu tragen. 
Dazu wäre eine Gesetzesänderung nötig (Ziff. 2.4). 
 
Regesto: 
1. La procedura di approvazione e la procedura di rapporto previste all’art. 70 cpv. 2 della legge fede-
rale del 3 febbraio 1995 sull’esercito e sull’amministrazione militare si applicano ai diversi tipi di 
servizio d’appoggio, compresi quelli prestati ai fini di proteggere all’estero le persone o gli oggetti 
particolarmente degni di protezione secondo l’art. 69 cpv. 2 della legge militare (n. 1.1 e 1.2). 
 
2. Se l’impiego è in corso, il Consiglio federale deve presentare all’Assemblea federale una domanda 
di approvazione dell’impiego prima della sessione ordinaria immediatamente successiva all’inizio 
dell’impiego di modo che l’Assemblea federale possa pronunciarsi nel corso di tale sessione (n. 
1.3.1, 1.3.2 e 2.1). 
 
3. Se l’impiego è già terminato, il Consiglio federale deve trasmettere il suo rapporto all’Assemblea 
federale prima dell’inizio della sessione immediatamente successiva alla fine dell’impiego; il termi-
ne per la presentazione del rapporto è esplicitamente fissato dal secondo periodo dell’art. 70 cpv. 
2 della legge militare (n. 1.3.3 e 2.2). 
 
4. Il termine fissato dall’art. 70 cpv. 2 è un termine d’ordine (n. 1.3.4). 
 
5. Il mandato di informare i presidenti delle Commissioni competenti, previsto all’art. 6 dell’ordinanza 
del 3 maggio 2006 concernente l’impiego di truppe per la protezione di persone e beni all’estero, è 
uno strumento supplementare che non sostituisce l’obbligo del Consiglio federale di informare 
l’Assemblea federale. L’informazione deve essere fornita immediatamente (n. 1.4 et 2.3). 
 
6. Per quanto concerne la procedura di approvazione, la legislazione attuale non permette di tenere 
conto delle specificità di un impiego prestato ai fini di proteggere le persone e gli oggetti all’estero. 
Per tenerne conto, occorre modificare la legge (n. 2.4). 
 
Base juridique: 
Art. 69, al. 2, 70, al. 2, de la loi fédérale du 3 février 1995 sur l’armée et l’administration militaire 
(LAAM ; RS 510.10): 
Art. 6 de l’ordonnance, du 3 mai 2006, concernant l’engagement de la troupe pour la protection de 
personnes et de biens à l’étranger (OPPBE ; RS 519.4). 
 
 
Rechtliche Grundlagen:

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VPB/JAAC/GAAC, édition du 3 septembre 2008 298
 
Art. 69 Abs. 2, 70 Abs. 2 MIlitärgesetz vom 3. Februar 1995 (MG; SR 510.10); 
Art. 6 der Verordnung vom 3. Mai 2006 über den Truppeneinsatz zum Schutz von Personen und Sa-
chen im Ausland (VSPA ; SR 519.4). 
 
Base giuridico: 
Art. 69 cpv.. 2, 70 cpv. 2 legge militare (LM ; RS 510.10): 
Art. 6 ordinanza del 3 maggii 2006 concernente l'impiego di truppe per la protezione di persone e beni 
all'estero (OPBE ; RS 519.4).

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A la demande d’une commission parlementaire, l’Office fédéral de la justice a été chargé de 
répondre à diverses questions portant sur la procédure d’approbation relative à l’engagement 
de militaires dans un service d’appui à l’étranger et la procédure de rapport à l’Assemblée fé-
dérale. 
 
1. 
Bases légales actuelles 
1.1 
Le service d’appui 
L’art. 65 la loi fédérale, du 3 février 1995, sur l’armée et l’administration militaire (LAAM ; RS 510.10) 
pose le principe de l’engagement possible de l’armée au titre d’un service d’appui. Les art. 67 à 75 
LAAM définissent le service d’appui et son régime, c’est-à-dire les différents cas de service d’appui 
possibles et les conditions à remplir pour chacun d’eux (service d’appui au profit des autorités civiles, 
service d’appui en vue de renforcer l’état de préparation de l’armée, service d’appui à l’étranger), la 
compétence de mise sur pied (le Conseil fédéral ou le chef du DDPS en cas de catastrophe en 
Suisse), les cas dans lesquels le Conseil fédéral doit demander l’approbation de l’Assemblée fédérale 
ou lui présenter un rapport subséquent (mise sur pied impliquant plus de 2000 militaires ou une durée 
supérieure à 3 semaines), la répartition des compétences entre les différentes autorités civiles et mili-
taires impliquées dans l’engagement, ainsi que le statut des personnes qui participent au service 
d’appui. 
 
1.2 
Le service d’appui à l’étranger 
Les cas de service d’appui à l’étranger sont définis à l’art. 69 LAAM, lequel distingue entre le service 
d’appui à des fins humanitaires (al. 1) et le service d’appui à des fins de protection de personnes ou 
d’objets particulièrement dignes de protection à l’étranger (al. 2). Nous relèverons ici que, dans son 
message accompagnant le projet d’al. 2, le Conseil fédéral donnait expressément pour exemple la 
protection des ressortissants suisses et des immeubles abritant des représentations de la Suisse à 
l’étranger1. L’al. 3 de l’art. 69 contient encore une règle spécifique au service d’appui à l’étranger, à 
savoir le principe de la participation volontaire à un tel service2. Hormis ces dispositions, le service 
d’appui à l’étranger est régi par les mêmes dispositions que celles qui s’appliquent aux autres cas de 
service d’appui. Tel est le cas, en particulier, de l’art. 70, al. 2, LAAM, qui règle la procédure 
d’approbation et la procédure de rapport. 
 
1.3 
La procédure d’approbation et la procédure de rapport selon la 
LAAM 
1.3.1 But et teneur de l’art. 70, al. 2, LAAM 
La réglementation de l’art. 70, al. 2, LAAM a pour but d’assurer la participation et l’information de 
l’Assemblée fédérale à la décision d’engagement de militaires pour un service d’appui, conférant, 
d’une part, à ce type d’engagement la légitimité politique et permettant, d’autre part, au Parlement 
d’exercer sa fonction de contrôle. La teneur de cet article est la suivante: 
 
Art. 70, al. 2 
2 L’Assemblée fédérale doit approuver l’engagement lors de la session suivante, pour au-
tant que la mise sur pied comprenne plus de 2000 militaires ou qu’elle dure plus de trois 
semaines. Si l’engagement s’achève avant la session, le Conseil fédéral adresse un rap-
port à l’Assemblée fédérale. 
 
1.3.2 Art. 70, al. 2, 1ère phrase 
La 1ère phrase de l’alinéa institue un système d’approbation postérieure et fixe le délai (la ses-
sion prochaine) dans lequel l’Assemblée fédérale doit être associée à la décision d’engagement prise 
 
1 Message, du 24 octobre 2001, sur la réforme Armée XXI et sur la révision de la législation militaire, FF 2002 
816, 833. 
2 Le service peut toutefois être déclaré obligatoire pour soutenir l’aide humanitaire dans les régions frontalières 
(cf. 2ème phrase de l’al. 3).

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par le Conseil fédéral. Par les termes « session prochaine », il faut entendre la session ordinaire3 qui 
suit immédiatement le début de l’engagement des militaires envoyés en service d’appui. En effet, 
compte tenu de l’emploi au singulier de l’article défini « la » et de l’adjectif « prochaine », il n’y a 
qu’une seule session qui, grammaticalement, puisse être qualifiée de « prochaine », c’est celle qui 
survient en premier après les événements pris en considération. Dans ce contexte, il est intéressant 
de rappeler que l’obligation d’obtenir l’approbation de l’Assemblée fédérale lors de la prochaine ses-
sion a été conçue comme un assouplissement de l’exigence constitutionnelle, aux termes de laquelle 
l’Assemblée fédérale doit être convoquée sans délai dans tous les cas où le Conseil fédéral, dans 
l’exercice de sa propre compétence en matière de levée de troupes, met sur pied un nombre impor-
tant de militaires (4000 selon la Constitution actuelle, 2000 selon l’ancienne Constitution) ou que 
l’engagement dépasse 3 semaines (cf. art. 185, al. 4, Cst.). Dans le message commentant le projet 
d’art. 70, al. 2, LAAM, le Conseil fédéral, après avoir rappelé les exigences de l’art. 102, ch. 11, de 
l’ancienne Constitution (actuel art. 185, al. 4, Cst.) et démontré la différence entre le service actif et le 
service d’appui nouvellement proposé, écrit : « … Au 2ème alinéa, nous proposons une solution inter-
médiaire en ce sens que nous maintenons certes la compétence de l‘Assemblée fédérale pour 
l’approbation postérieure de tels engagements, mais que nous renonçons en règle générale à une 
convocation immédiate du Parlement …. De cette manière, il sera tenu compte de l’importance politi-
que que prend tout engagement important et de longue durée de l’armée, mais également du fait que 
le service d’appui a une signification politique moins aiguë que le service actif, si bien que au point de 
vue du déroulement temporel, il suffit amplement que le Parlement s’occupe d’un cas spécifique lors 
de sa prochaine session »4. Cette vue des choses a été confirmée lors des délibérations au plénum 
du Conseil national, lorsque celui-ci a refusé une proposition d’amendement tendant à exiger une 
convocation immédiate de l’Assemblée fédérale et considéré qu’il suffisait que l’Assemblée fédérale 
s’occupe du cas lors de la session prochaine5. 
 
Il convient encore de préciser ici que la loi fixe le délai dans lequel l’Assemblée fédérale est appelée à 
approuver la décision d’engagement. En l’absence de règles de procédure particulières dans la loi 
spéciale, ce sont les règles générales de la procédure parlementaire qui s’appliquent. Cela implique 
notamment que le Parlement ait été saisi, par le Conseil fédéral, d’une demande d’approbation en 
temps utile pour être en mesure d’en délibérer en commissions et en plénum et de prendre sa déci-
sion pendant la session suivant immédiatement le début de l’engagement (cf. notamment art.149 
LParl). 
 
1.3.3 Art. 70, al. 2, 2ème phrase 
La 2ème phrase de la disposition prévoit l’obligation d’adresser un rapport d’information à l’Assemblée 
fédérale, dans l’hypothèse où l’engagement se termine avant la session dont il a été question précé-
demment. Ce faisant, le législateur substitue à la procédure d’approbation par l’Assemblée fédérale 
une procédure d’information de l’Assemblée fédérale. Là est la substance de la règle. Quant aux au-
tres éléments déterminants pour la réglementation (délai, limites quantitatives) qui figurent dans la 1ère 
phrase de l’al. 2, la 2ème phrase de cet alinéa ne donne pas de précisions. Il faut donc interpréter cette 
norme. A cet égard, nous devons relever que les travaux préparatoires ne fournissent guère de com-
mentaire de la phrase en question et qu’il convient donc d’en dégager la portée à la lumière d’autres 
méthodes d’interprétation. 
 
Considérant d’abord la structure de la loi (interprétation systématique), on constate que cette 2ème 
phrase fait partie de l’alinéa 2. Il y a donc lieu de la lire en relation avec la 1ère phrase, avec laquelle 
elle forme un tout, ce qui n’eût pas nécessairement été le cas si le législateur avait fait de cette 2ème 
phrase un alinéa autonome. Concrètement, ceci implique que le législateur n’avait pas besoin de ré-
péter, dans la 2ème phrase, les éléments déjà formulés dans la 1ère phrase (délai, critères quantitatifs) 
et qu’il pouvait se limiter, dans cette 2ème phrase, à ne mentionner que les éléments nouveaux et dis-
tinctifs, à savoir principalement l’institution d’une procédure d’information en lieu et place d’une procé-
dure d’approbation. 
 
3 Cf. art. 2, al. 1, de la loi sur le Parlement, LParl, RS 171.10. On ne retiendra pas l’hypothèse de la session 
spéciale (cf. art. 2, al. 2, LParl), qui ne réunit pas nécessairement les deux Conseils, ce qui, de ce fait, pourrait 
rendre impossible une décision de l’Assemblée fédérale au cours de la même session. Quant à l’hypothèse de 
la session extraordinaire (cf. art. 2, al. 3, LParl), le législateur voulait précisément, comme on va le dire dans la 
suite, renoncer à cet instrument, qu’il trouvait disproportionné (cf. chif. 1.3.2, in fine, et la référence dans la note 
de bas de page 6). 
4 Cf. le message, du 8 septembre 1993, relatif à la loi fédérale sur l’armée et l’administration militaire et à l’arrêté 
fédéral sur l’organisation de l’armée, FF 1993 IV, 1, 81-82. 
5 Cf. B.O. 1994 CN, p. 1783s.

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Eu égard ensuite au but de l’art. 70, al. 2, LAAM (interprétation téléologique), il faut rappeler que cet 
article vise, d’une part, à associer le Parlement à la décision d’engagement car, comme l’exprime 
clairement le message précédemment cité6, le législateur fédéral entendait conserver à l’Assemblée 
fédérale la plus grande part possible de sa compétence en matière d’engagement de l’armée, tout en 
ménageant au Conseil fédéral une latitude suffisante pour réagir rapidement à des événements im-
prévisibles et graves requérant une intervention rapide et, d’autre part, à permettre à l’Assemblée 
fédérale d’exercer la fonction de contrôle qui lui incombe. Or, compte tenu de la finalité de la procé-
dure d’information qui est de remplacer la procédure d’approbation, il n’y a pas de raison de traiter 
différemment la question du délai dans l’un et l’autre cas. Rien ne permet, en effet, de justifier raison-
nablement un report de l’information à une session ultérieure, dans la mesure où une telle information, 
vu l’hypothèse de départ (la 2ème phrase ne vise que le cas où l’engagement est terminé), ne peut en 
rien nuire au bon déroulement des opérations. En outre, s’il s’agit d’assurer une certaine confidentiali-
té de l’information pour sauvegarder des intérêts du pays liés à la sécurité intérieure ou extérieure ou 
à la politique étrangère, il existe des instruments propres à la procédure parlementaire, qui permettent 
de traiter ce genre d’objets avec la confidentialité requise en ce qui concerne les délibérations tant en 
commission (cf. notamment l’art. 150, al. 3, LParl) qu’en plénum (cf. art. 4, al. 2, LParl), voire de diffé-
rer le moment où les plénums des deux Conseils seront saisis de l’affaire par leurs commissions res-
pectives (cf. art. 44, al. 2, LParl). 
 
Au vu des résultats convergents des méthodes d’interprétation exposées, il y a donc lieu d’admettre, à 
notre avis, que l’art. 70, al. 2, 2ème phrase, LAAM renvoie implicitement tant aux limites quantitatives 
(plus de 2000 militaires ou plus de 3 semaines) qu’au délai (la session prochaine) figurant dans la 1ère 
phrase du même alinéa. 
 
En relation avec l’obligation de rapport prévue à l’art. 70, al. 2, 2ème phrase, LAAM, il convient encore 
de relever que le destinataire du délai est le Conseil fédéral et non l’Assemblée fédérale. En d’autres 
termes, il suffit ici, à la différence de la procédure définie dans la 1ère phrase, que le Conseil fédéral ait 
adressé son rapport à l’Assemblée fédérale avant la session prochaine. Il n’est, en revanche, pas 
nécessaire que l’Assemblée fédérale le traite formellement pendant ladite session. 
 
1.3.4 Nature du délai fixé à l’art. 70, al. 2 
Comme on l’a dit, le délai fixé à l’Assemblée fédérale pour approuver l’engagement (1ère phrase) et 
celui fixé au Conseil fédéral pour présenter son rapport (2ème phrase) sont identiques : il s’agit de la 
session qui suit immédiatement le début (dans le cas d’un engagement en cours) ou la fin de 
l’engagement (dans le cas d’un engagement achevé). Mais ce délai n’est pas assorti de sanction. En 
particulier, l’art. 70, al. 2, 1ère phrase, LAAM ne prévoit pas de conséquence comparable à celle qui 
résulte, par exemple, de l’art. 7b, al. 2, LOGA7 relatif à l’application provisoire de traités internatio-
naux, aux termes duquel l’application provisoire cesse de par la loi si le Conseil fédéral ne soumet pas 
le message requis dans le délai fixé de 6 mois. Ainsi, le délai de l’art. 70, al. 2, est un délai que l’on 
peut qualifier d’ordre, c’est-à-dire que son inobservation n’entraîne pas, de son seul fait, de consé-
quence juridique. Dans l’hypothèse où un engagement serait en cours, la conséquence de l’omission 
du délai ne serait pas la suspension ou l’interruption de l’engagement. Pour rétablir la légalité, 
l’Assemblée fédérale devrait user des moyens ordinaires de la procédure parlementaire pour 
contraindre le Conseil fédéral à présenter la demande d’approbation ou le rapport (par la voie de la 
motion), ou pour obtenir des explications (par la voie d’une interpellation ou d’une question), ou en-
core pour se saisir elle-même de l’affaire (par la voie de l’initiative parlementaire). 
 
Un autre point à examiner est celui de l’incidence qu’a l’inobservation éventuelle du délai fixé pour la 
procédure d’approbation (art. 70, al. 2, 1ère phrase, LAAM) sur la procédure de rapport (art. 70, al. 2, 
2ème phrase, LAAM). En d’autres termes, si l’approbation n’a pas été demandée non pas parce qu’elle 
n’avait plus lieu de l’être (l’engagement étant achevé avant l’ouverture de la prochaine session), mais 
parce qu’on a omis de la demander avant ladite session, le vice de procédure doit-il être réparé par 
une procédure retardée (en quelque sorte « réparatrice ») d’approbation, même si l’engagement s’est, 
dans l’intervalle, terminé8, ou faut-il enchaîner avec la procédure de rapport ? La loi évidemment ne 
règle pas expressément ce problème et les travaux préparatoires ne précisent rien à ce sujet. Toute-
fois, on peut déduire du système retenu dans la réglementation actuelle (substitution d’une procédure 
 
6 Cf. le message de 1993 précité, FF 1993 IV 81-82. 
7 Loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration, RS 172.010. 
8 Evidemment si l’engagement se poursuit, on se trouve encore dans la situation visée par l’art. 70, al. 2, 
1ère phrase, et l’approbation parlementaire doit donc être demandée.

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VPB/JAAC/GAAC, édition du 3 septembre 2008 302
 
de rapport à la procédure d’approbation en cas d’engagement achevé, cf. chif. 1.3.3) que le législateur 
a considéré qu’une procédure de rapport, à l’occasion de laquelle l’Assemblée fédérale peut exprimer 
sa position, évaluer le cas, voire critiquer, s’il y a lieu, la décision prise par le Conseil fédéral, remplis-
sait la même fonction que celle échue à une procédure d’approbation postérieure alors même que 
l’affaire est consommée. Ainsi sommes-nous d’avis que, si l’approbation n’a pas été demandée dans 
le délai légal (avant la prochaine session) et que l’engagement s’achève avant la session suivante, le 
Conseil fédéral doit appliquer, par analogie, les règles sur la procédure de rapport. Par conséquent, il 
est lié par le délai prévu à l’art. 70, al. 2, 2ème phrase, LAAM et doit présenter son rapport avant la 
session qui suit immédiatement la fin de l’engagement. 
 
1.4 
Le mandat d’information selon l’art. 6 de l’ordonnance, du 3 mai 
2006, concernant l’engagement de la troupe pour la protection de 
personnes et de biens à l’étranger 
L’ordonnance, du 3 mai 2006, concernant l’engagement de la troupe pour la protection de personnes 
et de biens à l’étranger (OPPBE ; RS 519.4) consacre un article à l’information (indirecte) de 
l’Assemblée fédérale, plus précisément à celle de ses commissions. Il a la teneur suivante : 
 
Art. 6 
Rapport 
1 Le département responsable de l’engagement informe immédiatement les présidents 
des commissions de la politique de sécurité et de la politique extérieure de l’Assemblée 
fédérale du déclenchement, des objectifs, du déroulement et de la fin de tout engage-
ment. 
2 L’art. 70, al. 2, de la loi sur l’armée et l’administration militaire est réservé. 
 
On constate que cette disposition ne concrétise pas l’art. 70, al. 2, LAAM, mais le réserve (cf. art. 6, 
al. 2). Cette réserve n’a, d’ailleurs, qu’une valeur déclaratoire. Seul donc l’al. 1 de l’art. 6 a une valeur 
normative. A cet égard, il faut relever d’abord que l’al. 1 ne traite pas du tout de l’obligation 
d’approbation. Il ne fixe qu’une obligation d’information (ci-après, mandat d’information). Et même là, il 
ne s’agit pas de la même obligation que celle prévue à l’art. 70, al. 2, 2ème phrase, LAAM. D’abord, 
l’auteur de l’information est, selon l’art. 6, al. 1, OPPBE, le département que le Conseil fédéral aura 
désigné comme responsable de l’engagement et non le Conseil fédéral, à la différence de ce que 
prévoit l’art. 70, al. 2, LAAM. Ensuite, les destinataires de l’information sont les présidents des com-
missions de la politique de sécurité et de la politique extérieure, tandis que, selon l’art. 70, al. 2, 
LAAM, c’est l’Assemblée fédérale en tant que telle. Enfin, le mandat d’information au sens de l’art. 6 
OPPBE couvre tous les cas d’engagement de militaires pour la protection de personnes et de biens à 
l’étranger, cela même si le nombre de militaires engagés est inférieur à 2000 ou qu’il dure moins de 3 
semaines, et il ne porte que sur ces cas de service d’appui à l’étranger (cf. art. 1 OPPBE), tandis que 
l’art. 70, al. 2, vise tous les cas de service d’appui, donc aussi le service d’appui à titre humanitaire ou 
le service d’appui se déroulant en Suisse, si ce service implique plus de 2000 hommes ou dure plus 
de 3 semaines. Tout cela montre donc que le mandat d’information prévu à l’art. 6 OPPBE est un 
autre instrument que celui défini à l’art. 70, al. 2, 2ème phrase, LAAM. Il vient s’ajouter à ce dernier, 
mais ne le remplace pas. Il ne pourrait d’ailleurs pas le faire sans violer la loi. 
 
Etant posé qu’il s’agit d’un instrument d’information supplémentaire qui n’est pas prévu par la loi mais 
qui s’inscrit parfaitement dans son esprit et dans le cadre légal, le devoir d’information défini à l’art. 6 
OPPBE comporte les éléments suivants : il donne un mandat d’informer (fixant par là-même aussi une 
compétence) au département responsable de l’engagement, il lui fixe un délai (information immé-
diate), il définit les destinataires de l’information (les présidents des commissions de la politique de 
sécurité et de la politique extérieure de l’Assemblée fédérale), il détermine le contenu de l’information 
(déclenchement, objectifs, déroulement et fin de l’engagement). En revanche, il n’en précise pas la 
forme, laquelle peut donc être orale ou écrite. Nous ajouterons encore que le mandat d’information 
prévu à l’art. 6, al. 1, OPPBE relève de la seule compétence et responsabilité du département désigné 
comme responsable au sens de l’art. 5, al. 1, OPPBE et n’engage pas le Conseil fédéral en tant que 
tel. 
 
Eu égard à la question du délai, il faut encore relever que l’art. 6 OPPBE dispose que l’information doit 
être immédiate. Or, même si ce terme laisse, du fait qu’il ne fixe pas une durée précise mesurable (par 
exemple en jours), une certaine latitude pour l’exécution du mandat d’information, il faut néanmoins 
admettre que la marge de manœuvre est étroite. En effet, le terme « immédiatement »9 ne saurait, si 
 
9 « A l’instant même », selon la définition du dictionnaire Larousse, « dans le futur le plus proche » selon le 
Grand Robert.

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on veut lui conserver un sens, être compris comme un délai de plusieurs semaines, ce d’autant moins 
lorsque l’acte à accomplir ne dépend pas de circonstances ou de conditions extérieures qui échappent 
à la volonté du département responsable. En outre, comme il s’agit d’un instrument qui, dans les cas 
relevant du champ d’application de l’art. 70, al. 2, LAAM (plus de 2000 militaires ou plus de 3 semai-
nes), vient s’ajouter aux obligations déjà prescrites à l’art. 70, al. 2, LAAM, on doit admettre que 
l’information des présidents des commissions concernées ne peut être conçue que comme une infor-
mation préalable, en quelque sorte « avancée », et qu’elle perdrait sa valeur si elle était livrée en 
même temps que l’information fournie en vertu de la loi (soit dans un message demandant 
l’approbation de l’engagement soit dans un rapport d’information sur un engagement achevé). Enfin, 
quant à la nature du délai, nous relèverons qu’il s’agit, ici aussi, d’un « délai d’ordre », c’est-à-dire d’un 
délai qui n’entraîne pas de conséquences juridiques. En particulier, son éventuelle violation n’aurait 
pas pour effet de suspendre l’engagement en cours, décidé par le Conseil fédéral. 
 
2. 
Réponses aux questions 
2.1 
« L’engagement de militaires à Téhéran a débuté le 12 août 2006. 
Par conséquent, le Conseil fédéral n’aurait-il pas dû soumettre à 
l’Assemblée fédérale la demande d’approbation avant la session 
d’automne 2006 ? L Assemble fédérale n’aurait-elle pas dû pouvoir 
approuver l’engagement lors de la session d’automne 2006 ? » 
 
L’engagement, qui a impliqué au total 30 militaires, a débuté le 12 août et s’est terminé le 22 novem-
bre 2006, soit près de 15 semaines plus tard10. En raison de cette durée prolongée, on se trouve donc 
dans un cas d’application de l’art. 70, al. 2, LAAM. Rappelons qu’en 2006, la session d’automne de 
l’Assemblée fédérale s’est tenue du 18 septembre au 6 octobre. Au début de l’engagement, rien ne 
permettait, semble-t-il, d’évaluer la durée probable de l’engagement et, en particulier, d’admettre que 
cette durée serait inférieure à 3 semaines (certains indices, notamment l’intervention vaine des autori-
tés suisses auprès des autorités iraniennes, pouvaient même donner à penser que l’engagement 
pourrait se prolonger)11. Par ailleurs, 5 semaines séparaient le début de l’engagement des militaires 
de l’ouverture de la session. Même si l’on doit admettre que les délais, en particulier pour la prépara-
tion du message ou pour le traitement de la demande par les commissions parlementaires compéten-
tes, auraient été très brefs, ils n’étaient pas impraticables. En particulier, eu égard à la préparation du 
message, l’événement ne constituait pas une surprise, la situation d’insécurité étant, selon les faits 
relatés dans le rapport du 8 juin 2007, connue depuis le printemps 2006 et avait déjà donné lieu à une 
analyse et à de premières mesures12. 
 
Dès lors, nous sommes d’avis que le Conseil fédéral aurait pu et dû soumettre à l’Assemblée fédérale 
la demande d’approbation avant la session d’automne 2006. Corrélativement, l’Assemblée fédérale 
aurait dû pouvoir approuver l’engagement au cours de la session d’automne 2006. 
 
2.2 
« Le Conseil fédéral a adopté le rapport relatif à cet engagement le 
8 juin 2007. Dans l’hypothèse où seule une obligation d’informer 
incombait au Conseil fédéral, ne devait-il pas transmettre son rap-
port avant la session d’hiver 2006 ? La seconde phrase de l’art. 70, 
al. 2, LAAM ne fixe-t-elle pas implicitement un délai pour la présen-
tation du rapport ? » 
 
D’abord nous devons souligner que, compte tenu des données du cas concret, nous ne voyons pas 
dans quelle hypothèse seule une obligation d’information aurait incombé au Conseil fédéral. Une telle 
hypothèse n’aurait pu, conformément à la réglementation légale, se réaliser que si l’engagement des 
militaires s’était terminé avant le début de la session d’automne 2006. La question posée repose donc 
soit sur une autre hypothèse (dans laquelle aucune session, par exemple, ne se serait tenue entre le 
 
10 Cf. le rapport, du 8 juin 2007, du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale relatif à l’engagement de militaires pour 
la protection de la représentation suisse à Téhéran, FF 2007 4683, 4684s., chif. 3 et 4. 
11 Cf. le rapport du 8 juin 2007, FF 2007 4684, chif. 2. 
12 Cf. le rapport du 8 juin 2007, FF 2007 4684, chif. 3.

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début et la fin de l’engagement), soit sur l’hypothèse présente, ce qui suppose une irrégularité dans la 
procédure d’approbation (cf. réponse à la question 2.1). Dans cette seconde hypothèse, nous admet-
tons, comme on l’a dit précédemment (cf. chif. 1.3.4), une application par analogie des règles sur la 
procédure de rapport prévue à l’art. 70, al. 2, 2ème phrase, LAAM, ce qui implique l’observation du 
même délai que celui qui est prévu dans la 1ère phrase de ladite disposition. Or on constate que 12 
jours séparent la fin de l’engagement des militaires de l’ouverture de la session d’hiver, qui a débuté le 
4 décembre 2006. Ce délai est fort bref pour faire adopter un rapport par le Conseil fédéral. Toutefois, 
si l’on tient compte du fait que les événements étaient connus depuis plusieurs mois et que 
l’information de l’Assemblée fédérale constituait une procédure parfaitement prévisible (elle aurait 
même dû avoir lieu, avant la session d’automne, sous la forme d’un message demandant 
l’approbation), ce délai de 12 jours était suffisant pour transformer le message (tardif) en un rapport à 
l’Assemblée fédérale. 
 
Dès lors, nous sommes d’avis que le rapport du Conseil fédéral aurait dû être transmis à l’Assemblée 
fédérale avant le début de la session d’hiver 2006. La 2ème phrase de l’art. 70, al. 2, LAAM fixe implici-
tement un délai pour la présentation du rapport, car cette phrase doit être lue en relation avec la 1ère 
phrase de l’alinéa, laquelle prévoit un délai précis (la prochaine session). 
 
2.3 
« … L’art. 6, al. 1, OPPBE dispose que le département responsable 
de l’engagement informe immédiatement les présidents des Com-
missions de la politique de sécurité et de la politique extérieure de 
l’Assemblée fédérale du déclenchement, des objectifs, du dérou-
lement et de la fin de tout engagement. Dans le cas de Téhéran, le 
département compétent s’est-il correctement acquitté de son obli-
gation d’information au regard de l’OPPBE ? » 
 
L’engagement a débuté le 12 août 2006. … La Présidente de la Confédération a informé notamment 
les présidentes et présidents des Commissions de la politique de sécurité et de la politique extérieure 
de l’un et l’autre Conseil de l’engagement de militaires lors de la session d’automne 2006. Cette in-
formation est donc survenue à une date située entre le 18 septembre (date de l’ouverture de la ses-
sion) et le 6 octobre 2006 (fin de la session). Entre cette date et le début de l’engagement, il s’est 
donc écoulé de 5 à 8 semaines. Cet intervalle est long, eu égard au sens de l’adverbe « immédiate-
ment » et au fait que l’événement, comme on l’a déjà dit, n’était pas une surprise. L’information aurait 
pu être transmise le jour même de la décision du Conseil fédéral ou dans les jours qui suivaient. Dans 
la mesure où cela n’a pas été le cas, nous pensons que l’art. 6 OPPBE, en ce qu’il prévoit un délai 
très bref pour l’exécution du mandat d’information, n’a pas été respecté. Quant aux autres conditions 
à observer (destinataires, contenu et forme de l’information donnée), il en a … été tenu compte cor-
rectement. 
 
Dès lors, nous sommes d’avis que le département responsable s’est acquitté correctement de son 
mandat d’information au sens de l’art. 6 OPPBE en ce qui concerne tant les destinataires de 
l’information que son contenu et sa forme (qui peut être orale ou écrite). Quant au délai dans lequel 
l’information doit être donnée (« immédiatement »), nous sommes d’avis qu’il n’a pas été respecté. 
Toutefois, s’agissant d’un délai d’ordre, sa violation n’a pas de conséquences juridiques particulières. 
Au demeurant, nous ignorons si des motifs pertinents justifient le retard pris dans l’exécution du man-
dat d’information. 
 
2.4 
« Abstraction faite des considérations politiques, les dispositions 
légales actuelles sont-elles, sous l’angle de la technique législative, 
suffisamment différenciées pour pouvoir tenir compte des spécifi-
cités propres à un engagement survenu aux fins de protéger des 
personnes et des biens à l’étranger ? » 
 
La technique législative est un instrument au service de la qualité du droit matériel. Elle a pour finalité 
de rendre un texte juridique cohérent et compréhensible de par lui-même et dans ses rapports avec 
d'autres actes législatifs. Ainsi une loi doit, notamment par sa structure générale, par la structure de 
chacune de ses dispositions, par un langage clair, concis et univoque et par une terminologie précise, 
traduire les choix politiques et les solutions juridiques retenues par le législateur. Comme on le voit, la

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technique législative présuppose donc que des choix politico-juridiques ont été faits. Dans le cas pré-
sent, on doit constater que le législateur a traité, en ce qui concerne la question de la procédure 
d’approbation, de la même manière tous les cas d’engagement au titre d’un service d’appui destiné à 
soutenir les autorités civiles. Le critère déterminant au regard de l’art. 70, al. 2, LAAM est le nombre 
de militaires impliqués dans l’engagement ou la durée de celui-ci. En revanche le lieu de 
l’engagement (en Suisse ou à l’étranger) ou son but (à des fins humanitaires, à des fins de protection 
de personnes et de biens ou pour faire face à d’autres situations exceptionnelles) n’est pas pris en 
considération par le législateur. Nous ne saurions prétendre ici que cette absence de distinction ré-
sulte d’un problème de technique législative. Nous pensons, au contraire, que c’est de manière délibé-
rée que le législateur a opéré de la sorte et qu’il n’a pas introduit de distinction. L’impression générale 
qui se dégage, en effet, des messages accompagnant les différents projets législatifs dont est issue la 
réglementation actuelle nous permet de penser que, pour le législateur de 1995 comme pour celui de 
2002, il y avait une prémisse majeure à observer, à savoir le fait qu’il s’agissait de l’engagement de 
l’armée et non pas d’un service de sécurité, de police ou d’aide en cas de catastrophe relevant 
d’autorités civiles. En d’autres termes, le législateur a, lors de la pondération des différents éléments 
en présence, accordé moins d’importance à la nature des tâches accomplies dans le cadre des diffé-
rents services d’appui qu’à la nature de l’instrument auquel elles étaient confiées, à savoir l’armée. Si 
l’on met ce critère de l’instrument en avant, comme l’a fait, nous semble-t-il, le législateur de la LAAM 
actuelle, il n’y a pas de raison d’aborder la problématique de l’approbation parlementaire de manière 
différente en fonction de la nature des différents cas de service d’appui. 
 
En revanche, rien n’empêcherait le législateur de changer son optique et de considérer, compte tenu 
de l’évolution intervenue depuis lors, que la nature de la tâche constitue le critère déterminant pour 
tracer la ligne de partage entre les engagements devant être soumis à une approbation de 
l’Assemblée fédérale et ceux qui pourraient relever de la seule compétence du Conseil fédéral. A 
l’appui de cette optique, il y a aussi des arguments pertinents. En particulier, on relèvera que la tâche 
accomplie dans le cadre d’un service d’appui pour protéger des représentations suisses à l’étranger 
s’apparente de très près à une tâche de l’administration auxiliaire, pour laquelle il n’est même pas 
nécessaire de disposer d’une base légale formelle et, a fortiori, de demander l’approbation du Parle-
ment. En d’autres termes, si le Conseil fédéral décide de recourir à des entreprises privées de sécuri-
té ou à un groupe d’employés civils de la Confédération spécialement formés pour assurer la sécurité 
du personnel et des biens affectés à l’administration fédérale centrale, il peut le faire de sa propre 
autorité, sans consulter le Parlement. Dès lors, on peut effectivement se demander, comme le sug-
gère la question de la commission, s’il ne se justifierait pas de prévoir une procédure d’approbation ou 
un régime de compétences distincts en fonction de la nature du service d’appui. Une réglementation 
spéciale pourrait être adoptée notamment pour tous les cas où le service d’appui revêt un caractère 
proche d’une tâche de l’administration auxiliaire - ce qui est le cas de la protection des représentations 
suisses - ou un caractère répétitif et de même nature – ce qui peut aussi être le cas de la protection 
des représentations suisses ou d’un service d’appui en Suisse aux fins de garantir le bon déroulement 
d’une manifestation périodique et à caractère important. Comme on le voit, il s’agit ici d’une décision 
politique et la solution de technique législative ne fait que suivre. 
 
Dès lors, nous sommes d’avis que la législation actuelle ne permet pas, en ce qui concerne la procé-
dure d’approbation, de tenir compte des spécificités propres à un engagement survenu aux fins de 
protéger des personnes et des biens à l’étranger. Pour en tenir compte, il faut changer la loi.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 2008.23 - Procédure d'approbation relative à l'engagement de militaires dans un
service d'appui à l'étranger et procédure de rapport, avis de droit du 14 août 2007
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2008
Année
Anno
Band
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Volume
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