ch_vb · JAAC 68.168 · 2004-07-26 · de


JAAC 68.168
Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission
für medizinische Aus- und Weiterbildung vom 26. Juli
2004 i.S. G. [MAW 04.037]
Examens fédéraux des professions médicales. Droit d’être entendu.
Moment auquel le droit à la consultation des pièces du dossier doit être
accordé.
Art. 29 al. 2 Cst. Art. 2 al. 2, art. 26 al. 1, art. 52 al. 3 PA.
- Le droit à la consultation des pièces du dossier, en principe
inconditionnel, existe dès l’ouverture d’une procédure administrative
et jusqu’à l’entrée en force d’une décision la clôturant (consid. 3.1.2).
- Suivant l’art. 2 al. 2 PA, les dispositions légales concernant le droit
à la consultation des pièces du dossier ne sont pas applicables à la
procédure des épreuves dans les examens de capacité. Cette limitation
du droit constitutionnel d’être entendu doit être respectée uniquement
jusqu’à la décision de l’autorité d’examen. Après la notification des
résultats d’examen, le droit à la consultation des pièces du dossier doit
être accordé sur demande (changement de jurisprudence; consid. 3.1.3
et consid. 3.1.4).
- Lorsque le droit à la consultation des pièces du dossier a été refusé à
une partie avant le dépôt d’un recours, ce droit doit lui être accordé,
sur demande, dans la procédure de recours, même si la motivation du
recours ne répond pas (encore) aux exigences légales (consid. 3.2).
Eidgenössische Medizinalprüfungen. Rechtliches Gehör. Zeitpunkt der
Gewährung der Akteneinsicht.
Art. 29 Abs. 2 BV. Art. 2 Abs. 2, Art. 26 Abs. 1, Art. 52 Abs. 3 VwVG.
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- Der grundsätzlich voraussetzungslose Anspruch auf Akteneinsicht
besteht ab Eröffnung bis zur rechtskräftigen Erledigung eines
Verwaltungsverfahrens (E. 3.1.2).
- Gemäss Art. 2 Abs. 2 VwVG finden die gesetzlichen Vorschriften über
die Akteneinsicht in Verfahren der Abnahme von Fähigkeitsprüfungen
keine Anwendung. Diese Beschränkung des verfassungsmässigen
Gehörsanspruchs ist nur bis zum Entscheid der prüfenden Behörde
beachtlich. Nach Eröffnung der Prüfungsresultate ist die Akteneinsicht
auf Gesuch hin zu gewähren (Änderung der Rechtsprechung; E. 3.1.3
und E. 3.1.4).
- Ist einer Partei vor Beschwerdeeinreichung die Akteneinsicht
verweigert worden, ist diese im Beschwerdeverfahren auf Gesuch
hin selbst dann zu gewähren, wenn die Beschwerdebegründung den
gesetzlichen Anforderungen (noch) nicht entspricht (E. 3.2).
Esami federali delle professioni mediche. Diritto di essere sentito.
Momento della possibilità di consultazione degli atti.
Art. 29 cpv. 2 Cost. Art. 2 cpv. 2, art. 26 cpv. 1, Art. 52 cpv. 3 PA.
- Il diritto di consultare gli atti, che di per sé non dipende da condizioni
particolari, sussiste a partire dall’apertura fino alla chiusura cresciuta
in giudicato di una procedura amministrativa (consid. 3.1.2).
- Secondo l’art. 2 cpv. 2 PA le disposizioni legali sulla consultazione
degli atti non sono applicabili nelle procedure delle prove negli esami di
capacità. Questa limitazione del diritto costituzionale di essere sentito
è possibile solo fino alla decisione dell’autorità competente per l’esame.
Dopo la comunicazione dei risultati degli esami la consultazione degli
atti, se richiesta, deve essere concessa (modifica della giurisprudenza;
consid. 3.1.3 e consid. 3.1.4).
- Se ad una parte è stata negata la consultazione degli atti prima
del deposito del ricorso, tale consultazione, se richiesta, deve essere
accordata anche se la motivazione del ricorso non soddisfa (ancora)
le condizioni legali (consid. 3.2).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
Die Beschwerdeführerin nahm im Sommer 2003 an der ersten Vorprüfung für
Ärzte und Zahnärzte in A. teil. Dabei erlitt sie gemäss Prüfungsverfügung vom
17. Juli 2003 einen Misserfolg.
Nach Eröffnung der Prüfungsverfügung wandte sich die Beschwerdeführerin
an den Ortspräsidenten für die eidgenössischen Medizinalprüfungen von
A. und verlangte Einsicht in ihre Prüfungsunterlagen. Dies wurde ihr
verweigert, und sie wurde zur Geltendmachung der Akteneinsicht auf das
Beschwerdeverfahren verwiesen.
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Am 16. August 2003 reichte die Beschwerdeführerin beim Leitenden Ausschuss
für die eidgenössischen Medizinalprüfungen (im Folgenden: LA) gegen
die Prüfungsverfügung eine Beschwerde ein und ersuchte zugleich um
vollumfängliche Gewährung der Akteneinsicht und um Information über
das Zustandekommen der Noten. Sie beantragte insbesondere, es sei ihr nach
gewährter Akteneinsicht und umfassender Orientierung über die Grundlagen
der angefochtenen Verfügung (insbesondere Bewertungsunterlagen) eine
Nachfrist zur Begründung ihrer Beschwerde zu setzen, da es ihr nicht möglich
sei, die Beschwerde ohne Einsicht in die Akten ausreichend zu begründen.
Mit Verfügung vom 13. Oktober 2003 forderte der LA die Beschwerdeführerin
auf, bis zum 5. November 2003 ihre Beschwerde zu verbessern und eine
rechtsgenügliche Beschwerdebegründung nachzureichen. Diese Aufforderung
verband der LA mit der Androhung, auf die Beschwerde nicht einzutreten
oder aufgrund der Akten zu entscheiden, sollte die Beschwerdebegründung
nicht fristgerecht nachgereicht werden.
In ihrer Eingabe vom 4. November 2003 wies die Beschwerdeführerin darauf
hin, dass sie in ihrer Beschwerdeschrift vom 16. August 2003 ausdrücklich
das Gesuch um Gewährung der Akteneinsicht gestellt habe, hierüber aber
noch nicht entschieden worden sei. Ohne Einsicht in die Prüfungs- und
Bewertungsunterlagen sei es ihr aber nicht möglich, ihre Beschwerde
rechtsgenüglich zu begründen.
Mit Entscheid vom 24. März 2004 trat der LA auf die Beschwerde nicht ein.
Zur Begründung dieser Verfügung hielt er fest, nach ständiger Praxis setze
die Gewährung der Akteneinsicht in Prüfungsverfahren voraus, dass ein
ordentliches Beschwerdeverfahren eingeleitet werde. Dies sei dann der
Fall, wenn eine Beschwerde eingereicht werde, welche den gesetzlichen
Anforderungen genüge und zumindest eine minimale Begründung enthalte.
Die von der Beschwerdeführerin eingereichten Rechtsschriften genügten
diesen Anforderungen aber nicht.
Gegen diesen Entscheid erhob die Beschwerdeführerin am 4. Mai 2004 bei der
Eidgenössischen Rekurskommission für medizinische Aus- und Weiterbildung
(REKO MAW) Beschwerde und beantragte sinngemäss, der Entscheid vom
24. März 2004 sei aufzuheben, und es sei zu verfügen, dass sie die fragliche
Prüfung bestanden habe - eventuell sei die Sache wegen Verletzung ihres
Anspruchs auf Akteneinsicht bzw. wegen Rechtsverweigerung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
Die REKO MAW heisst die Beschwerde gut, hebt den angefochtenen Entscheid
des LA auf und weist die Sache zur Gewährung der Akteneinsicht und
anschliessenden Fortsetzung des Verfahrens an den LA zurück.
Aus den Erwägungen:
1. und 2. (…)
3. Die Beschwerdeführerin macht in erster Linie geltend, der LA habe ihren
verfassungsmässigen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, indem er ihr die
Akteneinsicht verweigert habe.
Der LA stellt sich sinngemäss auf den Standpunkt, ein Anspruch auf Einsicht
in die Prüfungsunterlagen bestehe erst im Beschwerdeverfahren, welches
ordentlich, durch eine ausreichend begründete Beschwerde eingeleitet
3

werden müsse. Da im vorliegenden Verfahren auf die Beschwerde mangels
genügender Begründung nicht habe eingetreten werden können, bestehe auch
kein Anspruch auf Akteneinsicht.
3.1. Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst die
Rechte der Parteien auf Teilnahme am Verfahren und auf Einflussnahme
auf den Prozess der Entscheidfindung. In diesem Sinne dient er
einerseits der Sachverhaltsabklärung, stellt andererseits aber auch ein
persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass von Verfügungen
dar, welche in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreifen (Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 [BV], SR 101; vgl. BGE 126 V 131 f., BGE 121 V 152; A. Kölz/I. Häner,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl.,
Zürich 1998, Rz. 292 ff.).
3.1.1. Zum formellen Anspruch auf rechtliches Gehör, der für das
Verwaltungsverfahren in Art. 26 ff. des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) konkretisiert worden
ist, gehört auch das Recht auf Akteneinsicht. Dieses Recht soll insbesondere
sicherstellen, dass die Betroffenen in voller Sachkenntnis entscheiden können,
ob sie eine Verfügung anfechten wollen oder nicht, und sie in die Lage versetzt
werden, wirksam und sachbezogen Beschwerde zu führen (vgl. etwa BGE 122 I
113; J. P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 525). Hieran
besteht nicht nur ein privates, sondern auch ein gewichtiges öffentliches
Interesse.
3.1.2. Das Recht auf Akteneinsicht setzt voraus, dass ein entsprechendes
Gesuch gestellt wird (vgl. VPB 53.12 E. 3). Es besteht aber
grundsätzlich vor, während und nach einem Verwaltungs- oder
Verwaltungsbeschwerdeverfahren. Zu beachten ist allerdings, dass die
Verfahrensbeteiligten während des Verfahrens Anspruch darauf haben, von
den Entscheidungsgrundlagen voraussetzungslos und ohne Geltendmachung
eines besonderen Interesses Kenntnis nehmen zu können (vgl. etwa den
unveröffentlichten Entscheid des Bundesgerichts i.S. X. AG [2P.50/ 2003]; BGE
122 I 161); vor und nach dem Verfahren kann dagegen das Einsichtsrecht vom
Bestehen ausreichender Interessen abhängig gemacht werden (vgl. BGE 113 Ia
4 ff.; J. P. Müller, a.a.O., S. 528, mit Hinweisen).
Verwaltungs- und Verwaltungsbeschwerdeverfahren dauern ab ihrer
Eröffnung bis zu ihrer rechtskräftigen Erledigung - Prüfungsverfahren
mithin ab der Anmeldung zur Prüfung bis zum Eintritt der Rechtskraft der
Prüfungsverfügung, und Beschwerdeverfahren ab Eingang der Beschwerde
bis zum Eintritt der Rechtskraft des Beschwerdeentscheides. Ausschlaggebend
für die Entstehung eines vorbehaltlosen Anspruchs auf Akteneinsicht ist die
Hängigkeit eines Verfahrens, und nicht etwa die Art seiner Eröffnung oder
Erledigung (vgl. A. Kölz/I. Häner, a.a.O., Rz. 299). Auch ein Verfahren, das
mit einem Nichteintretensentscheid abgeschlossen wird, ist ein Verfahren
im Sinne des VwVG, während dessen Rechtshängigkeit grundsätzlich ein
vorbehaltloser Anspruch auf Akteneinsicht besteht.
3.1.3. Das Akteneinsichtsrecht steht allerdings unter dem Vorbehalt
überwiegender privater und öffentlicher Geheimhaltungsinteressen
(Art. 27 VwVG) und kann grundsätzlich dann nicht geltend gemacht werden,
wenn eine Einsichtnahme in die amtlichen Akten der Natur der Sache
4

widersprechen und den ordentlichen Ablauf eines Verfahrens vereiteln
würde. So besteht nach einhelliger Lehre kein Anspruch auf Einsichtnahme
in Prüfungsunterlagen, bevor der Examensentscheid gefällt wird (vgl.
etwa M. Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches
Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 244;
H. Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl., Bern 2003, S. 692). Auch
nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung gebietet der Anspruch auf
rechtliches Gehör nicht, dass «einem Prüfungskandidaten vor Erlass eines
negativen Examensentscheides die Möglichkeit gegeben wird, sich zu seinen
Prüfungsleistungen zu äussern oder die Akten einzusehen» (BGE 121 Ia 277
mit weiteren Hinweisen).
Gemäss Art. 2 Abs. 2 VwVG finden denn auch die gesetzlichen Vorschriften
über die Akteneinsicht (Art. 26 ff. VwVG) auf das Verfahren der Abnahme von
Prüfungen keine Anwendung. Die Ortspräsidentinnen und Ortspräsidenten
für die eidgenössischen Medizinalprüfungen und auch der LA verweigern
aufgrund dieser Rechtslage in ständiger Praxis die Einsichtnahme in
Prüfungsunterlagen, bevor eine Prüfungsverfügung in Rechtskraft erwachsen
ist. Sie stellen sich auf den Standpunkt, innert der Beschwerdefrist von
30 Tagen sei die Beurteilung eines Akteneinsichtsgesuches und die Gewährung
der Akteneinsicht faktisch gar nicht möglich, so dass es sich rechtfertige, die
Einsichtnahme erst im Rahmen eines allfälligen Beschwerdeverfahrens zu
ermöglichen.
3.1.4. Die REKO MAW hatte bis anhin noch keine Gelegenheit, sich einlässlich
mit dieser Praxis auseinander zu setzen. In einem Entscheid vom 29. April
2003 hat sie allerdings in einem obiter dictum festgehalten, die Akteneinsicht
müsse erst gewährt werden, wenn ein Beschwerdeverfahren eröffnet worden
ist (VPB 68.30 E. 3.1).
Diese Feststellung vermag einer vertieften Auseinandersetzung mit der
Rechtslage nicht Stand zu halten. Wie das vorliegende Verfahren mit aller
Deutlichkeit zeigt, hat die bisherige Praxis zur Folge, dass der zentrale
Zweck des Akteneinsichtsrechts unterlaufen wird, indem den Betroffenen
verunmöglicht wird, in voller Sachkenntnis über die Einreichung einer
Beschwerde zu entscheiden und diese zu begründen. Eine derart weitgehende
Einschränkung des verfassungsmässigen Anspruchs auf rechtliches Gehör
kann aus Art. 2 Abs. 2 VwVG nicht abgeleitet werden. Es ist davon auszugehen,
dass diese Bestimmung einzig verhindern will, dass während der Abnahme
von Prüfungen, also bevor die prüfende Behörde ihren Entscheid getroffen hat,
durch die Ermöglichung der Akteneinsicht eine unbeeinflusste, rechtsgleiche
und rasche Bewertung der Leistungen behindert oder gar vereitelt wird. Für
eine weitergehende, den Erlass der erstinstanzlichen Prüfungsverfügung
überdauernde Beschränkung des Akteneinsichtsrechts finden sich nach
Auffassung der REKO MAW keine öffentlichen Interessen, die das Interesse
potentieller Beschwerdeführer an der Einsicht in ihre Prüfungsunterlagen
überwiegen könnten. Insbesondere können rein verwaltungsökonomische
Gründe die generelle Verweigerung der Akteneinsicht nicht recht- fertigen.
Im Sinne einer verfassungskonformen, die Vorgaben von Art. 29 Abs. 2 BV
5

beachtenden Auslegung ist daher festzuhalten, dass Art. 2 Abs. 2 VwVG die
Verweigerung der Akteneinsicht nur bis zur Eröffnung der Prüfungsverfügung
ermöglicht.
3.2. Es ist offensichtlich und unbestritten, dass der Beschwerdeführerin im
vorinstanzlichen Prüfungs- und Beschwerdeverfahren keine Einsicht in ihre
Prüfungsunterlagen gewährt worden ist. Nachdem sie vom Ortspräsidenten
zur Geltendmachung der Akteneinsicht auf das Beschwerdeverfahren
verwiesen worden war, verweigerte der LA nach Anhängigmachung der
Beschwerde und trotz entsprechendem Gesuch jegliche Einsichtnahme in die
Prüfungsunterlagen.
Dieses Vorgehen verletzt in eklatanter Weise den verfassungs- und
gesetzmässigen Anspruch der Beschwerdeführerin auf Akteneinsicht. Es
wurde ihr verunmöglicht, in Kenntnis der hierfür wesentlichen Unterlagen
zu entscheiden, ob sie die Prüfungsverfügung anfechten soll, und ihre
Beschwerde einlässlich zu begründen. Es wäre nach Eröffnung der
Prüfungsverfügung vom 17. Juli 2003 zwingend erforderlich und angesichts
der gemäss Art. 22a VwVG bis zum 16. September 2003 verlängerten
Beschwerdefrist auch möglich gewesen, der Beschwerdeführerin noch
vor Beschwerdeeinreichung auf Gesuch hin Akteneinsicht zu gewähren.
Zudem ist nicht einzusehen, weshalb der LA nach Beschwerdeeingang nicht
unverzüglich das Gesuch der Beschwerdeführerin gutgeheissen und ihr
Akteneinsicht gewährt hat, wie dies vorbehaltslos während der Hängigkeit
eines Beschwerdeverfahrens zu geschehen hat. Es wäre nach Auffassung der
REKO MAW angezeigt und in concreto auch möglich gewesen, die Nachfrist
gemäss Art. 52 Abs. 3 VwVG so anzusetzen, dass die Beschwerdeführerin
ihre Beschwerdeverbesserung nach Einsichtnahme in die Akten hätte
vorlegen können. Nachfristen sind im Interesse der Gleichbehandlung von
Beschwerdeführenden zwar kurz, aber - wie alle behördlichen Fristen -
angemessen, also unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalls
anzusetzen.
3.3. Die REKO MAW kommt daher zum Schluss, dass die angefochtene
Verfügung unter Verletzung des verfassungsmässigen Anspruchs
auf rechtliches Gehör zustande gekommen ist. Da die festgestellte
Gehörsverletzung besonders schwer wiegender Art ist, kann diese
Rechtsverletzung vor der REKO MAW nicht geheilt werden (vgl. etwa BGE
126 V 130 ff. E. 2b, mit Hinweisen).
Die angefochtene Verfügung ist daher in Gutheissung der Beschwerde
aufzuheben und die Sache ist, da der LA keinen materiellen Entscheid
gefällt hat, an die Vorinstanz zurückzuweisen. Der LA ist anzuweisen, der
Beschwerdeführerin unter den nach Praxis üblichen Bedingungen (vgl. VPB
68.30) Akteneinsicht zu gewähren und anschliessend das Verfahren unter
Einräumung der Gelegenheit zur Beschwerdeverbesserung fortzusetzen.
(…)
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 68.168 - Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission für medizinische Aus-
und Weiterbildung vom 26. Juli 2004 i.S. G. [MAW 04.037]
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2004
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Anno
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68
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