ch_vb · 2006-1043 7305 · 2000-06-28 · de


2006-1043 
7305 
Aspects de la surveillance des fondations à l’exemple 
des fondations du docteur Gustav Rau 
Rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats 
du 7 avril 2006

7306 
Liste des abréviations 
al. 
alinéa 
art. 
article 
ATF 
Arrêt du Tribunal fédéral 
CC 
Code civil suisse du 10 décembre 1907 (RS 210) 
CdG 
Commissions de gestion des Chambres fédérales 
CdG-E 
Commission de gestion du Conseil des Etats 
CdG-N 
Commission de gestion du Conseil national 
ch. 
chiffre 
ChF 
Chancellerie fédérale 
consid. 
considérant 
DETEC 
Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie 
et de la communication 
DFF 
Département fédéral des finances 
DFI 
Département fédéral de l’intérieur 
DFJP 
Département fédéral de justice et police 
FF 
Feuille fédérale 
let. 
lettre 
LParl 
Loi fédérale du 13 décembre 2002 sur l’Assemblée fédérale 
(loi sur le Parlement; RS 171.10) 
OCDE 
Organisation de coopération et de développement économiques 
OFJ 
Office fédéral de la justice 
Org DFI 
Ordonnance du 28 juin 2000 sur l’organisation du DFI 
(RS 172.212.1) 
PA 
Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative 
(RS 172.021) 
p. ex. 
par exemple 
RS 
Recueil systématique du droit fédéral 
s. 
suivant

7307 
Rapport 
1 
Introduction 
A l’exception des fondations de famille et des fondations religieuses, toute fondation 
d’utilité publique est placée sous la surveillance de l’Etat. Celle-ci est exercée, selon 
les cas, par une autorité communale, cantonale ou fédérale. Les fondations d’impor-
tance nationale ou internationale sont en principe assujetties à la surveillance de la 
Confédération. C’est le secrétariat général du Département fédéral de l’intérieur 
(DFI)1 qui en est chargé, respectivement l’autorité fédérale de surveillance des 
fondations qui lui est subordonnée. Sur les quelque 10 000 fondations que compte la 
Suisse actuellement, un peu plus de 2500 fondations sont soumises à la surveillance 
du DFI2. Il s’agit pour leur grande majorité de fondations dotées d’un capital peu 
élevé. On estime que le capital total des dix plus grosses fondations représente 80 % 
du capital total des fondations surveillées au niveau fédéral; environ 40 fondations 
ont un capital supérieur à 50 millions de francs. 
La surveillance fédérale des fondations est fondée sur les art. 80 ss du Code civil3 
ainsi que sur la jurisprudence du Tribunal fédéral. L’autorité de surveillance doit en 
particulier pourvoir à ce que les biens des fondations soient employés conformément 
à leur destination et à ce que les organes ne prennent aucune décision contraire à 
l’acte constitutif de la fondation, à son règlement, à la loi ou aux bonnes mœurs. Si 
la fondation enfreint la loi, l’autorité de surveillance est autorisée à édicter des 
directives contraignantes à l’attention des organes de la fondation et à prendre des 
sanctions en cas de non-respect de ces dernières. 
Ces dernières années, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) se 
sont penchées à plusieurs reprises sur la surveillance fédérale des fondations4. Leurs 
travaux sont étroitement liés à l’examen du rôle joué par la Confédération dans un 
cas particulier, à savoir la surveillance exercée par le DFI sur trois fondations créées 
par le célèbre collectionneur d’art Gustav Rau. 
L’affaire en question est très complexe et comprend des ramifications au plan juridi-
que international. Le présent rapport examine les points les plus contestés de ce 
dossier et apprécie l’action du DFI sous l’angle de la haute surveillance parlemen-
taire. Si les CdG ont porté une attention particulière aux fondations du docteur Rau, 
c’est que les constats effectués dans ce cas renvoient à une problématique générale. 
Le but de l’investigation de la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E) 
était donc de tirer, sur la base de cet exemple, des conclusions valables pour 
l’exercice de la surveillance fédérale des fondations dans son ensemble. 
 
1 
Voir art. 3, al. 2, let. a, de l’ordonnance du 28.6.2000 sur l’organisation du DFI (Org DFI; 
RS 172.212.1). 
2 
La surveillance ne porte pas sur les fondations de prévoyance professionnelle, qui sont 
soumises à un autre régime de contrôle. 
3 
Code civil suisse du 10.12.1907 (CC; RS 210). 
4 
Voir le rapport annuel 2001/2002 des Commissions de gestion et de la Délégation des 
Commissions de gestion des Chambres fédérales, du 17.5.2002 (FF 2002 5540 ss), ainsi 
que leur rapport annuel 2002/2003, du 23.1.2004 (FF 2004 1568 ss) et leur rapport annuel 
2005, du 20.1.2006 (FF 2006 4186).

7308 
2 
Bref rappel des faits 
Gustav Rau était un important collectionneur allemand. Riche héritier d’une famille 
d’industriels de la région de Stuttgart, Rau décide à l’âge de 48 ans de se défaire de 
l’entreprise familiale. Il vient alors d’achever des études de médecine. Il consacrera 
les vingt années qui suivront à l’exercice de la médecine en Afrique, fondant no-
tamment une clinique de brousse au Congo-Zaïre. Le docteur Rau mène une vie très 
parcimonieuse, investissant sa fortune dans la constitution d’une importante collec-
tion d’art. La légende veut qu’il ne possédait que deux paires de pantalons et qu’il se 
rendait à pied en ville pour économiser le prix des transports publics. Il bâtit lui-
même sa collection d’art, se rendant régulièrement en Europe pour participer aux 
grandes ventes aux enchères. Composée de plus de 800 œuvres, la «collection Rau» 
est estimée à plusieurs centaines de millions de francs. 
La fortune du docteur Rau devait toutefois servir, en dernier lieu, des objectifs 
charitables. Entre 1971 et 1986, le docteur Rau crée plusieurs fondations de droit 
suisse auxquelles il fait don, au total, de deux millions de francs. Il s’agit de la 
Fondation d’art du docteur Rau, de la Fondation Rau pour le Tiers Monde et de la 
Fondation médicale du docteur Rau. Outre des liquidités, il dote la Fondation d’art 
de plus d’une trentaine d’œuvres d’art. Ces œuvres, ainsi que le reste de la collec-
tion, sont entreposées sous la garde de la Fondation d’art au port franc d’Embrach, 
dans le canton de Zurich. 
Au début des années 1990, la santé du docteur Rau se détériore et l’oblige à 
s’installer en Europe. Fin juin 1997, en résidence à Monaco, il subit une attaque 
cérébrale. Peu après, différents incidents liés à son comportement éveillent des 
doutes sur ses capacités mentales et conduisent le Tribunal de Grande Instance de 
Monaco à appointer, en mars 1998, un administrateur judiciaire pour gérer ses biens. 
C’est à peu près à cette époque qu’éclate un conflit entre B., un avocat et exécuteur 
testamentaire du docteur Rau, et l’entourage du docteur Rau – on entend par là son 
secrétaire personnel et sa dame de confiance. Le docteur Rau révoque l’ensemble 
des mandats de B.; celui-ci accuse en retour l’entourage de Rau d’abuser de sa 
présumée faiblesse mentale pour détourner sa fortune à leur profit personnel. Ce 
conflit est à l’origine des innombrables batailles judiciaires à venir. A noter que le 
docteur Rau avait attribué, dès 1981, une procuration générale à sa dame de 
confiance, en précisant expressement que la procuration restait valable s’il venait à 
perdre sa capacité de discernement ou à décéder. 
Le 4 juillet 1997, le docteur Rau signe un contrat de donation, dans lequel il 
s’engage à offrir sa collection à la Fondation Crelona, qui est une fondation de 
famille de droit liechtensteinois. Il est prévu à l’époque que la totalité du patrimoine 
donné à la Fondation Crelona revienne à la Fondation pour le Tiers Monde au décès 
du docteur Rau. Les œuvres d’art ne seront toutefois jamais remises à la Fondation 
Crelona. 
Début juillet 1998, le docteur Rau désigne la Fondation médicale comme héritière 
unique de ses biens. Le 17 juillet 1998, B. – qui est membre du conseil de la Fonda-
tion pour le Tiers-Monde et membre du conseil de la Fondation Crelona – alerte le 
DFI en sa qualité d’autorité de surveillance des fondations. Il invite le département à 
prendre des mesures de protection sur les fondations suisses du docteur Rau en 
raison du comportement présumé douteux de l’entourage du collectionneur et 
d’incertitudes sur ses facultés mentales. Le DFI décide, le même jour, de faire mettre

7309 
sous scellés l’ensemble des œuvres déposées au port franc d’Embrach et de faire 
procéder à un inventaire des œuvres. Le DFI enjoint également les autorités tuté-
laires compétentes d’instituer une curatelle de gestion sur les fondations suisses. Un 
curateur est nommé pour la Fondation du Tiers-Monde fin juillet 1998, un autre pour 
la Fondation d’art et la Fondation médicale fin mai 1999. Ces curatelles ont été 
confirmées par le Tribunal fédéral. 
Le 24 septembre 1999, le DFI autorise l’exposition au Japon d’une centaine de 
tableaux malgré le refus de la Fondation Crelona et du curateur de la Fondation 
d’Art. Il donne son autorisation à la condition que les œuvres reviennent immédia-
tement en Suisse à l’issue de l’exposition, sans passer par l’Allemagne. Le DFI veut 
éviter que l’Allemagne puisse faire valoir des prétentions à l’égard de la collection si 
le docteur Rau venait à décéder. Les conditions fixées par le département ne sont en 
partie pas respectées. Onze tableaux appartenant à la Fondation d’art rentrent en 
Suisse, mais 95 tableaux sont envoyés directement à Paris pour être exposés au 
Musée du Luxembourg, puis à Rotterdam, Cologne ou encore Bergame. 
En septembre 2000, un jugement du Tribunal de première instance (Amtsgericht) de 
Baden-Baden (Allemagne) marque un tournant dans l’affaire. Le tribunal rejette une 
requête visant à la nomination d’un tuteur pour le docteur Rau, après avoir constaté à 
titre préjudiciel que ce dernier avait la capacité de gérer ses affaires et qu’il était 
pour le surplus assisté de nombreuses personnes dont sa dame de confiance et un 
avocat. La portée de ce jugement pour la Suisse est interprétée très diversement par 
les différents acteurs impliqués. Cette question fait l’objet de plusieurs expertises 
contradictoires et d’interventions diplomatiques de la part de l’Allemagne. Fin 2000, 
le DFI estime finalement sur la base de deux avis de droit de l’Office fédéral de la 
justice (OFJ) que le jugement de Baden-Baden doit être reconnu en Suisse et, par-
tant, que le docteur Rau doit être considéré comme étant capable de discernement. 
A ce moment-là, les relations entre le DFI et les curateurs des fondations se détério-
rent gravement. Les curateurs font recours systématiquement contre les décisions du 
département. En décembre 2000, le curateur de la Fondation d’art ouvre une procé-
dure de saisie des tableaux exposés au Sénat français. Le DFI la fait suspendre 
quelques semaines plus tard. 
Dans des décisions datées du 22 décembre 2000 et du 26 février 2001, le DFI accède 
à une requête du docteur Rau et remplace les membres des conseils des fondations 
par trois nouvelles personnes, à savoir un avocat du docteur Rau et deux employés 
d’une société d’audit renommée, société qui sera par ailleurs mandatée plus tard par 
l’Unicef allemande. Invoquant la rupture de confiance avec les curateurs, et estimant 
que la nouvelle composition des conseils de fondation garantit leur bon fonctionne-
ment, le DFI enjoint aussi les autorités tutélaires compétentes de lever les curatelles 
sur les fondations. Ces décisions ont été confirmées par le Tribunal fédéral les 
22 mai, 10 et 23 juillet 2001 et les curatelles levées. 
En août 2001, un accord conclu entre le DFI, le docteur Rau (représenté par son 
avocat, par ailleurs également mandaté par l’Unicef allemande) et la Fondation d’art 
(représenté par son président) permet au docteur Rau d’obtenir la restitution de sa 
collection. Le docteur Rau s’engage à ne pas ouvrir d’action en dommages-intérêts 
pour d’éventuels dommages qui auraient été occasionés à sa collection. Il confirme 
en outre que sa collection est complète. A noter que le Conseil fédéral a été informé 
au préalable de l’état du dossier et des démarches entreprises par le DFI. En septem-
bre 2001, les œuvres encore déposées en Suisse sont transportées en Allemagne, à

7310 
l’exception des œuvres d’art données préalablement à la Fondation d’art. Le docteur 
Rau fait donation le 5 septembre 2001 de 622 œuvres à l’Unicef allemande. A ce 
moment, la décision de la surveillance des fondations consistant à lever la curatelle 
sur la Fondation d’art avait force de chose jugée, mais le curateur était encore inscrit 
au registre du commerce sans droit de signature. 
Le docteur Rau est décédé en janvier 2002. A l’heure actuelle, sa succession n’est 
toujours pas réglée. La question est de savoir si l’un des deux contrats d’héritage est 
valable. Si les tribunaux allemands compétents devaient conclure à l’incapacité de 
Rau au moment de signer ou à l’invalidité de la procuration générale de sa dame de 
confiance, la collection reviendrait soit à la Fondation médicale, soit à la Fondation 
Rau pour le Tiers-Monde. 
Dès début 2003, une nouvelle série de batailles judiciaires s’engage en Suisse, au 
centre desquelles se trouvent moins le DFI que les autorités tutélaires zurichoises. 
Les litiges portent essentiellement sur la défense des intérêts des fondations du 
docteur Rau dans les procédures ouvertes en Allemagne. Schématiquement, le 
problème est le suivant. Le président des fondations du docteur Rau d’alors, avocat 
de profession, appartient au même groupement de cabinets que les avocats de 
l’Unicef. Estimant qu’un conflit d’intérêts ne peut être exclu, l’autorité tutélaire de 
la ville de Zurich charge les anciens curateurs des fondations de défendre les intérêts 
de la Fondation du Tiers-Monde et de la Fondation médicale dans différents procé-
dures en Allemagne. Le conflit d’intérêts a été confirmé par l’autorité de surveil-
lance du barreau zurichois. 
Peu après l’institution de ces curatelles partielles, le DFI révoque le président des 
conseils des fondations et nomme à sa place l’ancien chef de la surveillance des 
fondations du canton de Zurich5. Considérant que le risque de conflits d’intérêts est 
écarté, l’autorité tutélaire décide, sur demande du DFI, la levée des curatelles. Les 
curateurs déposent un recours contre cette décision auprès du Conseil de district de 
Zurich (Bezirksrat Zürich). Le président du conseil estime alors que la décision de 
l’autorité tutélaire n’a pas force de chose jugée; en d’autres termes, dans l’attente du 
jugement du Conseil de district, les curatelles restent en vigueur. Le 20 octobre 
2005, soit plus de deux ans plus tard, le Conseil de district rend sa décision, dans 
laquelle il institue des curatelles complètes sur les trois fondations Rau. Les cura-
teurs ne sont pas seulement chargés de défendre les intérêts des fondations dans les 
procédures liées la succession du docteur Rau, mais également d’établir ce que 
possédaient réellement les fondations et d’entreprendre toute démarche nécessaire 
pour faire valoir leurs droits à ce sujet. En effet, selon le Conseil de district, certains 
indices laissent à penser que la collection avait été donnée aux fondations par le 
docteur Rau et qu’elle n’était donc plus sa propriété privée au moment des faits. Si 
c’était le cas, le docteur Rau n’aurait plus pu en disposer et ce, indépendamment de 
la question de sa capacité. Les biens donnés à une fondation ne peuvent en effet plus 
être repris par le fondateur. 
Par décision du 24 mars 2006, le Tribunal supérieur de Zurich a admis le recours des 
fondations et confirmé la levée des curatelles ordonnée par l’autorité tutélaire. La 
voie est ouverte à un recours des curateurs auprès du Tribunal fédéral. 
 
5 
A l’heure actuelle, ce dernier est toujours président des trois fondations du docteur Rau.

7311 
3 
Travaux de la CdG-E 
3.1 
Objet de l’enquête et limites 
Le résumé succinct qui précède permet d’entrevoir l’extraordinaire complexité de ce 
qu’il est aujourd’hui convenu d’appeler «l’affaire Rau». Il ne s’agit en aucun cas 
d’un dossier ordinaire de l’autorité fédérale de surveillance des fondations. 
La quasi-totalité de la fortune des fondations a été engloutie dans des frais liés aux 
disputes judiciaires; les destinataires réels de cette fortune – les déshérités du Tiers-
monde – n’en ont nullement bénéficié. Cette affaire a aussi occasionné des coûts 
importants à la Confédération en termes d’image et de capital de confiance, et ce, 
particulièrement à l’étranger. 
Au cours de ses travaux, la CdG-E a pu se convaincre que le chef du DFI est infor-
mé des enjeux de ce dossier et qu’il assume la responsabilité politique des décisions 
prises depuis son arrivée à la tête du département. La commission a également pu se 
rendre compte que le DFI a reconnu certaines erreurs faites dans ce dossier et que 
des mesures ont été prises en conséquence. La CdG-E se félicite de cette démarche 
autocritique. Elle estime cependant que toutes les leçons n’ont pas été tirées de 
l’affaire Rau. 
La CdG-E souhaite que les constatations et recommandations du présent rapport 
contribuent à améliorer le système fédéral de surveillance des fondations. Une 
surveillance efficace et crédible participe à rendre la Suisse attractive pour des 
personnes désireuses de créer ou de léguer une partie de leur fortune à des fonda-
tions. Pour la commission, il est d’autant plus important d’agir que l’on dénote, 
depuis plusieurs années, une forte croissance du nombre de fondations et du capital 
qu’elles gèrent. Cette tendance devrait être renforcée par la révision récente du droit 
des fondations et des dispositions fiscales qui leur sont applicables. Si réjouissante 
qu’elle soit, cette évolution place l’autorité fédérale de surveillance des fondations 
devant des défis importants en termes de risques et de volume de travail. 
L’appréciation de l’ensemble des événements, des décisions et des mesures prises 
dans le cadre du dossier des fondations Rau dépasserait de loin le mandat et les 
ressources de la haute surveillance parlementaire. La commission s’est donné pour 
mandat d’examiner les points les plus contestés de ce dossier sous l’angle des critè-
res de légalité, d’opportunité et d’efficacité (art. 26, al. 3 en relation avec art. 52, 
al. 2, LParl6). Conformément à sa mission de haute surveillance, la CdG-E a res-
treint son examen à l’action du DFI et de l’autorité fédérale de surveillance des 
fondations. Il s’agit notamment d’apprécier si l’autorité fédérale de surveillance des 
fondations a fait un bon usage de sa marge d’appréciation, étant entendu que la 
commission n’a pas la compétence d’annuler ou de modifier une décision, et ce, 
indépendamment des conclusions auxquelles elle pourrait aboutir (art. 26, al. 4, 
LParl). 
La CdG-E a en particulier exclu de son champ d’examen les agissements des 
conseils de fondation et d’autres particuliers impliqués dans ce dossier. Nul doute 
que la conduite de certaines personnes a été peu conforme aux préceptes de la bonne 
foi et que cela a nui à l’intérêt public. La CdG-E le déplore profondément. 
 
 
6 
Loi fédérale sur l’Assemblée fédérale, du 13.12.2002 (loi sur le Parlement, LParl; 
RS 171.10).

7312 
Cependant, dans la mesure où ces personnes n’accomplissaient pas de tâches de la 
Confédération, la commission n’a pas à juger plus en détail de l’opportunité de leurs 
actes. 
3.2 
Démarche 
C’est en prenant connaissance d’une demande en dommages-intérêts adressée au 
Département fédéral des finances (DFF) le 23 novembre 2000, puis d’une plainte 
pénale déposée en février 2001 à l’encontre du DFI que les CdG ont d’abord été 
amenées à intervenir auprès du Conseil fédéral. 
Dans une lettre du 30 mars 2001, la Commission de gestion du Conseil national 
(CdG-N) estimait que, sur la base des éléments dont elle disposait, il y avait péril en 
la demeure et elle s’inquiétait du fait que les départements concernés ne soient plus 
en mesure de continuer à gérer ce dossier. Toutefois, après avoir entendu plusieurs 
membres du Conseil fédéral et collaborateurs de l’administration fédérale, la CdG-N 
a estimé que la Confédération avait correctement joué son rôle de surveillance des 
fondations. Pour la commission, cette affaire relevait des tribunaux et la haute sur-
veillance parlementaire n’avait pas à intervenir dans des procédures judiciaires en 
cours. 
A la fin de l’année 2002, les CdG ont à nouveau été interpellées au sujet de cette 
affaire. Le 17 janvier 2003, après avoir examiné la requête d’un membre du Conseil 
national, la CdG-N a choisi de ne pas rouvrir le dossier, considérant toujours que 
l’affaire relevait de la justice. La CdG-E, en revanche, a estimé que le cas des fonda-
tions Rau renvoyait à une problématique générale et elle a chargé la sous-com-
mission DFI/DETEC d’examiner le fonctionnement de la surveillance fédérale des 
fondations à l’exemple de la surveillance exercée sur les fondations du docteur Rau. 
Au cours de son enquête, la sous-commission a mené six séries d’auditions (voir 
liste des personnes entendues en annexe) et elle a pris connaissance d’un nombre 
très important de documents7. Le chef du DFI a notamment fait parvenir à la CdG-E 
un exemplaire d’un avis de droit rédigé par le professeur Hans Peter Walter, ancien 
juge fédéral, sur mandat du DFI. La sous-commission a aussi pris connaissance de 
conclusions de l’OFJ, qui avait été chargé par le chef du Département fédéral de 
justice et police (DFJP) d’examiner l’action de la Confédération en relation avec la 
collection d’art du docteur Rau. A plusieurs reprises, la sous-commission a demandé 
des prises de position et des compléments d’information, par écrit, au chef du DFI. 
En outre, elle a demandé aux curateurs des fondations suisses du docteur Rau de 
décrire les problèmes qu’ils avaient observés en relation avec la surveillance fédé-
rale des fondations. 
La CdG-E souhaite relever à des fins de transparence que les CdG et leurs membres 
ont été approchés, à de très nombreuses reprises et par différents canaux, par certains 
acteurs impliqués dans ce dossier. Devant ces sollicitations variées et insistantes, la 
CdG-E a constamment accordé la plus haute attention à la nécessité de rester indé-
pendante et objective. 
 
7 
A titre d’illustration, les documents concernant cette affaire occupent pas moins de cinq 
classeurs fédéraux – une quantité toutefois modeste en regard de la trentaine de classeurs 
que recense l’autorité fédérale de surveillance des fondations.

7313 
Le 16 février 2006, la sous-commission a consigné ses constats dans un projet de 
rapport. Ce projet a été transmis au chef du DFI qui a été prié d’examiner si le 
rapport contenait des erreurs formelles ou matérielles qui devaient être corrigées et 
si des intérêts dignes de protection s’opposaient à une publication. Un exemplaire du 
projet de rapport a également été transmis à l’ancienne cheffe du DFI. Le 7 avril 
2006, la CdG-E a pris connaissance de l’avis du chef du DFI et, après avoir procédé 
aux modifications qui lui paraissaient nécessaires, a décidé d’adopter le présent 
rapport final à l’unanimité moins une abstention et d’en autoriser la publication. 
3.3 
Avis de droit du professeur Walter 
Sur mandat du DFI, le professeur Hans Peter Walter, ancien juge fédéral, a analysé 
la manière dont le DFI, respectivement l’autorité fédérale de surveillance des fonda-
tions, a exercé la surveillance sur les fondations suisses du docteur Rau depuis juillet 
19988. Pour ce faire, il a pu consulter à sa guise l’ensemble des documents en pos-
session du DFI. Il a également posé quelques questions complémentaires au chef de 
l’autorité de surveillance et à son adjoint. 
La CdG-E a examiné attentivement l’avis de droit du professeur Walter et s’en est 
entretenue longuement avec lui. A l’issue de cet examen, la CdG-E considère que 
l’analyse du professeur Walter est convaincante et fondée. C’est d’ailleurs égale-
ment l’avis du directeur de l’OFJ, qui a qualifié l’avis de droit de «juridiquement 
irréfutable». Contrairement à certaines affirmations, la commission n’a pas trouvé 
d’indice tendant à attester qu’il s’agisse d’une expertise de complaisance ou que le 
professeur Walter ait fait preuve de partialité dans ses appréciations. Pour la CdG-E, 
le simple fait que le professeur Walter ait été président du Tribunal fédéral au mo-
ment du rendu de certains arrêts dans cette affaire ne prouve en rien un quelconque 
parti pris de sa part. Le directeur de l’OFJ est arrivé à la même conclusion après 
avoir soumis la question à un spécialiste. Le professeur Walter n’a jamais été mem-
bre de la cour compétente et ne s’est jamais exprimé publiquement sur ce dossier. Il 
n’avait d’ailleurs pas à commenter les décisions du Tribunal fédéral, mais à les 
prendre comme un état de fait, que la surveillance des fondations devait respecter 
dans ses décisions. Qui plus est, au moment de rédiger l’avis de droit, le professeur 
Walter avait quitté le Tribunal fédéral et enseignait déjà à temps plein à l’université. 
Il va sans dire que la CdG-E accorde également crédit à l’intégrité d’un ancien 
magistrat et président de la jurisdiction suprême de la Confédération. La commission 
s’appuye par conséquent, en partie, sur l’avis de droit du professeur Walter pour tirer 
ses propres conclusions. 
A noter que l’avis de droit du professeur Walter, qui est daté du 26 juillet 2004, se 
restreint à analyser la légalité de la surveillance exercée sur les fondations Rau; il 
exclut explicitement les aspects politiques du champ d’expertise. 
Un membre de la CdG-E a toutefois émis les plus extrêmes réserves sur l’avis du 
professeur Walter. En outre, ce membre considère comme très insuffisant l’examen 
de la légalité des décisions prises par le DFI. 
 
8 
Prof. Hans Peter Walter, Gutachtliche Stellungnahme in Sachen Aufsicht über die 
Rau-Stiftungen, du 26.7.2004.

7314 
4 
Quelques principes de la surveillance des fondations9 
Une fondation est une personne morale de droit privé qui a pour objet l’affectation 
de biens en faveur d’un but spécial. L’acte de fondation (testament ou acte authenti-
que) détermine le but, le nom, le capital de dotation, l’organisation ou encore le 
mode d’administration de la fondation. Une fondation n’a ni membres ni partenaires, 
mais uniquement des bénéficiaires. Elle ne compte d’ailleurs qu’un organe imposé: 
le conseil de fondation. 
Toute personne est libre de constituer une fondation; une autorisation étatique n’est 
pas nécessaire. En revanche, chaque fondation est soumise, dès sa constitution, à la 
surveillance de l’Etat (art. 84, al. 1, CC). Cette surveillance a plusieurs raisons 
d’être. Elle doit, d’une part, compenser l’absence de membres ou d’actionnaires qui, 
chez les autres personnes juridiques de droit privé, assurent la surveillance des 
organes dirigeants. L’autorité défend ainsi les intérêts des destinataires, qui n’ont pas 
la possibilité de participer à la prise de décision au sein de la fondation. Il est d’autre 
part dans l’intérêt général que la volonté du fondateur soit perpétuée, parfois à 
l’encontre des intérêts personnels des organes de fondation; ceci d’autant plus lors-
que la fondation poursuit, comme souvent, des buts d’utilité publique. La surveil-
lance étatique permet enfin d’exercer un contrôle de légalité sur les actes des orga-
nes de fondation. 
Si la surveillance des fondations est d’intérêt public, elle doit toutefois s’exercer à 
l’aune de la volonté du fondateur. La tâche principale de l’autorité de surveillance 
est de pourvoir à ce que les biens des fondations soient employés conformément à 
leur but (art. 84, al. 2, CC). Elle doit veiller à ce que les organes ne prennent aucune 
décision contraire à l’acte constitutif de la fondation, à son règlement, à la loi ou aux 
bonnes mœurs. Elle doit également faire attention à ce que les organes de fondation 
défendent les intérêts de la fondation et agissent selon les principes généraux de 
l’activité administrative. 
On relèvera que la surveillance porte uniquement sur la fondation et ses organes, 
mais pas sur le fondateur, les destinataires ou d’autres personnes ou instances – à 
moins que celles-ci ne remplissent des tâches de la fondation. De la même manière, 
l’autorité de surveillance ne peut rendre des décisions que concernant la fondation et 
son patrimoine; les demandes litigieuses de tiers vis-à-vis des fondations relèvent 
exclusivement de la compétence des tribunaux civils. 
Si la loi attribue des pouvoirs relativement étendus à la surveillance des fondations, 
l’autorité n’en est pas pour autant un organe de la fondation, son représentant ou 
encore son tuteur. En d’autres termes, l’autorité doit se limiter à des fonctions de 
contrôle et de surveillance; elle n’est généralement pas habilitée à agir en lieu et 
place des fondations sur lesquelles elle exerce sa surveillance. Plutôt, elle doit res-
pecter l’autonomie de la fondation et n’intervenir qu’en cas d’abus ou excès du 
pouvoir d’appréciation de ses organes. Cette autonomie doit être interprétée très 
librement. De par la loi, la fondation est une personne morale capable de discerne-
ment, qui peut et doit agir par le truchement de ses organes et des représentants 
qu’elle a désignés. Il en va toutefois autrement lorsqu’elle ne dispose pas d’organes 
ni de représentants désignés par elle ou lorsque ces organes ou représentants ne 
veulent ou ne peuvent agir ou agissent contre les buts de la fondation. C’est unique-
 
9 
L’ensemble de ce chapitre s’appuie sur l’avis de droit du professeur Walter.

7315 
ment dans ce cadre relativement restreint que l’autorité de surveillance a la compé-
tence de se substituer à eux. 
La fondation a une très large liberté de décision dans les limites du but et des statuts 
qu’elle s’est fixée. L’autorité de surveillance doit donc faire preuve de réserve et ne 
pas restreindre inutilement la liberté d’appréciation et de décision des organes de la 
fondation. Elle ne doit intervenir que lorsque – et seulement dans la mesure où – le 
but de la fondation est menacé ou lorsque les moyens de la fondation ne sont plus 
affectés à son but. L’examen détaillé de la gestion de la fondation dépasse les com-
pétences de l’autorité et, d’une manière plus générale, ses possibilités. La surveil-
lance des fondations consiste donc en un contrôle subsidiaire et distancié de la 
réalisation de la volonté du fondateur. Dans la plupart des cas, le DFI n’exerce ainsi 
qu’un contrôle ponctuel sur la base du rapport de l’organe de révision de la fonda-
tion. La surveillance est plus étroite s’agissant de fondations financièrement plus 
importantes, mais rares sont les dossiers complexes exigeant une intervention rapide 
ou par voie de décision formelle10. 
Bien que la surveillance des fondations trouve sa base légale dans l’art. 84 CC, les 
relations qui lient les fondations à l’autorité de surveillance relèvent avant tout du 
droit public11. La surveillance des fondations est donc assujettie à certains principes 
du droit administratif, notamment les principes de subsidiarité et de proportionnalité. 
En particulier, une ingérence dans l’autonomie de la fondation ne peut pas être plus 
importante que nécessaire pour atteindre un but donné. Elle est donc illicite même si 
elle est minime et qu’elle atteint son but. Si l’autorité de surveillance constate par 
exemple qu’une décision d’un organe de fondation n’est pas conforme à la loi, elle 
doit annuler la décision illicite, mais elle ne doit pas prononcer elle-même une autre 
décision correcte à la place. 
Pour accomplir sa mission, l’autorité de surveillance dispose de vastes compétences 
et d’une palette de moyens de surveillance préventifs et répressifs. Parmi les mesu-
res préventives figurent l’obligation de présenter un rapport annuel et les comptes (y 
compris, depuis le 1er janvier 2006, le rapport d’un organe de révision) et celui de 
soumettre le règlement de la fondation. Les mesures de répression sont nombreuses 
(p. ex. rappels, avertissements, réprimandes, charges, exécution par substitution, 
etc.). 
En principe, la fondation nomme elle-même les organes en vertu des statuts autono-
mes qu’elle s’est donnée et conformément à la volonté du fondateur. Cependant, 
lorsque le fonctionnement d’un organe de fondation risque objectivement de léser ou 
de mettre en danger l’utilisation du patrimoine, l’autorité de surveillance peut or-
donner des mesures touchant à l’organisation de la fondation. L’autorité est notam-
ment habilitée à intervenir dans la composition du conseil de fondation. Si le conseil 
n’a pas lui-même déjà décidé d’exclure un membre, l’autorité a le droit de le faire. 
S’il existe des raisons suffisantes, le fondateur lui-même peut être révoqué. De 
même, si le conseil ne peut pas procéder à la nomination de nouveaux membres de 
manière conforme aux statuts, l’autorité peut le faire à sa place. En outre, l’autorité 
peut suspendre l’exécution de décisions des organes de la fondation. Conformément 
 
 
10 
Au sens de l’art. 5 de la loi fédérale du 20.12.1968 sur la procédure administrative 
(PA; RS 172.021). 
11 
ATF 107 II 385 consid. 2.

7316 
au principe de proportionalité, ces mesures peuvent toutes être ordonnées à titre 
provisoire, notamment lorsqu’une mesure définitive n’est pas nécessaire ou ne peut 
pas encore être prise. 
5 
Conclusions de la commission 
5.1 
Surveillance exercée par le DFI sur les fondations 
du docteur Rau 
Dans le dossier des fondations du docteur Rau, les décisions prises par le DFI ou par 
les autorités cantonales ont presque systématiquement fait l’objet d’un recours à 
l’instance supérieure. Les arrêts rendus par le Tribunal fédéral et par le Tribunal 
supérieur (Obergericht) du canton de Zurich se comptent par dizaines. A quelques 
exceptions près12, ces arrêts ont toujours confirmé le point de vue du DFI, respecti-
vement de l’autorité fédérale de surveillance des fondations. Il peut ainsi être cons-
taté que cette dernière a, de manière générale, rempli ses tâches conformément à la 
loi. Pour le professeur Walter, l’autorité de surveillance a défendu de manière 
conséquente – dans la mesure de ses compétences et de ses attributions – la volonté 
du fondateur et l’intérêt public. 
Au début de l’affaire, soit environ jusqu’au jugement de Baden-Baden, l’autorité de 
surveillance en a même trop fait, usant très largement de ses attributions. A 
l’époque, le DFI estimait en effet qu’il était urgent d’agir: une collection d’art de 
grande valeur risquait d’échapper à des fondations suisses et, partant, à la Suisse. En 
outre, différentes interventions du monde politique et une médiatisation rapide de 
l’affaire ont sans aucun doute contribué à l’empressement du département. Il 
s’agissait de protéger la réputation de la Suisse comme place attrayante pour 
l’implantation de fondations. 
Ce n’est ainsi que quelques heures après avoir été informé de problèmes liés aux 
fondations du docteur Rau que le DFI a pris la première décision dans ce dossier 
(décision incidente du 17 juillet 1998). En l’occurrence, le DFI a ordonné des mesu-
res particulièrement limitatives (institution de curatelles, mise sous scellés des 
œuvres, réalisation d’un inventaire) sur la seule base des affirmations d’un avocat du 
docteur Rau. Le fondateur lui-même n’a pas été consulté. Le DFI se fonde sur la 
mesure d’administration judiciaire des biens ordonnée à Monaco pour considérer 
que Rau n’était pas capable de discernement, sans toutefois clarifier la portée du 
jugement monegasque au préalable avec des spécialistes (p. ex. l’OFJ). Pour la 
CdG-E, l’urgence de la situation a été surestimée. Le DFI a agi de manière précipi-
tée et peu critique, ne clarifiant pas tous les éléments nécessaires à la prise de 
décision. En outre, étant donné que la situation de fait n’avait pas pu être précisé-
ment établie, des mesures plus prudentes et moins coûteuses auraient dû prévaloir. 
Un mois plus tard, le DFI concédait d’ailleurs que les mesures de protection ordon-
nées étaient excessives (décision incidente du 28 août 1998). Il corrigeait également 
sa position concernant la capacité de Rau et laissait la question de l’interprétation du 
jugement monegasque ouverte. 
 
12 
Voir ATF 5A.13/2000, ATF 5A.14/2000, ATF 5A.17/2000 et ATF 5A.18/2000.

7317 
La situation était un peu différente lors de l’institution des curatelles sur la Fonda-
tion d’art et la Fondation médicale, le 19 mai 1999. A plusieures reprises, les 
conseils de fondations n’avaient pas respecté les directives de l’autorité; ils avaient 
également offert l’ensemble des biens des fondations à l’Unicef allemande. 
De manière générale, le DFI n’a pas prêté suffisamment attention au fait que 
l’institution d’une curatelle est une ingérence importante dans l’autonomie d’une 
fondation et qu’elle a par conséquent un caractère provisoire et subsidiaire. Il s’est 
écoulé en moyenne deux ans entre l’institution des curatelles et leur levée. Le DFI 
aurait dû entreprendre de modifier plus rapidement la composition des conseils de 
fondation pour permettre la levée des curatelles. 
En diverses circonstances, l’autorité de surveillance a dépassé le cadre de ses attribu-
tions. C’était le cas lorsqu’elle a menacé de poursuites pénales toute personne inter-
férant dans le retour en Suisse des tableaux envoyés au Japon (décision incidente du 
24 mai 2000). Il s’agissait en réalité de contraindre l’entourage du docteur Rau à 
coopérer au retour des tableaux et d’empêcher ainsi que ceux-ci ne tombent dans 
l’escarcelle allemande. Cette décision est l’une des rares où le Tribunal fédéral a 
donné tort au DFI, rappelant que le pouvoir d’instruction de l’autorité de surveil-
lance se limite aux personnes directement soumises à sa surveillance, c’est-à-dire 
aux organes des fondations et non à des tiers. Quand bien même le DFI a pris ces 
décisions dans le but de protéger les œuvres dont les fondations espéraient hériter, il 
s’agissait d’une transgression de ses compétences. 
De même, le pouvoir d’instruction du DFI se limitait au patrimoine des fondations et 
ne s’étendait pas à la collection d’art privée du docteur Rau. Les dispositions testa-
mentaires de celui-ci en faveur des fondations suisses ne changeaient rien à cet état 
de fait. Le docteur Rau restait libre de disposer à sa guise de sa collection ou de 
changer sa volonté testamentaire (art. 494, al. 2, CC). Il pouvait choisir d’exposer 
les tableaux, de les vendre ou de les déplacer sans avoir de compte à rendre ni au 
DFI, ni aux fondations; les prétentions successorales de ces dernières ne leur ou-
vraient aucun droit à disposer de la collection ou à exiger des mesures de protection 
y relatives. Il en allait de même pour l’autorité de surveillance. Aussi, lorsque le 
DFI se prévalait des prétentions successorales des fondations pour ordonner des 
mesures de protection sur la collection Rau, il outrepassait ses compétences. C’était 
notamment le cas de la mise sous scellés des œuvres entreposées à Embrach. Outre 
la trentaine de pièces données à la Fondation d’art lors de sa création en 1971, les 
œuvres déposées à Embrach relevaient en effet de la propriété privée du docteur 
Rau. Si une mise sous scellés se justifiait, ce n’était probablement qu’à titre provi-
soire, afin de réaliser un inventaire des œuvres et d’éviter ainsi toute méprise entre 
les œuvres de la collection privée de Rau et celles de la Fondation d’art. A noter que 
le Tribunal fédéral n’a jamais pris position sur la mise sous scellés de la collection 
privée. 
A plusieurs occasions, le DFI s’est aussi prévalu du statut de dépositaire de la Fon-
dation d’art pour ordonner des mesures de protection à l’endroit de la collection 
d’art (p. ex. conditions posées à l’exposition d’œuvres). C’était toutefois ignorer le 
fait que, même dans sa qualité de dépositaire, la Fondation d’art – et donc l’autorité 
de surveillance ou le curateur de la fondation – restait liée aux mots d’ordre du 
docteur Rau ou de son mandataire. L’autorisation donnée, le 24 septembre 1999, au 
prêt de 106 tableaux pour une exposition itinérante au Japon relevait d’un tel cas de 
figure.

7318 
L’envoi des œuvres au Japon demeure l’une des décisions les plus controversées du 
DFI, puique les 95 tableaux de la collection Rau ne sont plus revenus en Suisse. Une 
grande part de la confusion concernant cette décision – aussi bien que l’ensemble du 
dossier – est liée au fait que la capacité de discernement du docteur Rau et les rap-
ports de propriété sur la collection d’art étaient (et sont encore) farouchement 
contestés par les différentes parties impliquées. Il doit être souligné que le DFI 
n’était compétent pour trancher ni l’une ni l’autre question: il avait uniquement à se 
conformer aux décisions prises par les cours civiles compétentes. 
A l’époque, la propriété de la collection Rau était disputée entre la Fondation Crelo-
na et le docteur Rau dans le cadre d’une procédure à Vaduz. Rappelons que le doc-
teur Rau avait signé un contrat de donation, dans lequel il s’engageait à offrir sa 
collection à la Fondation Crelona. Les œuvres d’art n’ont toutefois jamais été remi-
ses à la Fondation Crelona. Contrairement au droit français, le droit suisse prévoit 
que les biens ne changent de propriétaire que lorsqu’ils sont effectivement transmis 
et non pas déjà au moment de la conclusion du contrat de donation. Le DFI devait 
donc partir du principe que le docteur Rau était toujours le propriétaire de la collec-
tion d’art, nonobstant la procédure au Liechtenstein. Alors que le Tribunal fédéral 
estimait déjà dans son arrêt du 18 octobre 1999 que les œuvres étaient la propriété 
privée du docteur Rau, le DFI a préféré laisser la question en suspens, craignant de 
prendre des décisions contre lesquelles la Fondation Crelona pourrait ensuite se 
retourner. En fait, si la Fondation Crelona était venue à gagner le litige, elle aurait dû 
faire valoir ses prétentions non contre la Confédération, mais contre le docteur Rau 
devant une cour civile. 
La question des capacités du docteur Rau ne jouait un rôle pour le DFI que dans la 
mesure où celui-ci recevait des instructions du fondateur, comme lors du prêt de 
tableaux au Japon. Le DFI n’avait à suivre les instructions du docteur Rau que dans 
la mesure où celui-ci était capable de discernement. Ici aussi, l’autorité de surveil-
lance ne pouvait en décider elle-même (p. ex. sur la base d’expertises médicales), 
mais devait se reposer sur les jugements des cours civiles. Ils étaient, en l’occur-
rence, trois: le Tribunal de Grande Instance de Monaco a placé Rau, le 23 mars 
1998, sous administration judiciaire des biens; le Tribunal fédéral est arrivé à la 
conclusion, le 18 octobre 1999, que Rau n’était pas capable d’exercer ses droits 
civils depuis fin juillet 1998 au moins; enfin, le Tribunal de Première Instance de 
Baden-Baden a constaté, le 20 septembre 2000, que Rau n’avait pas besoin d’un 
tuteur. Le DFI devait en outre tenir compte du fait que le docteur Rau avait établi 
une procuration générale en faveur de sa dame de confiance, en stipulant bien que la 
délégation des pouvoirs restait valable s’il venait à perdre ses capacités. Contestée 
dans un premier temps par le DFI, la validité de la procuration a été confirmée par le 
Tribunal fédéral le 17 février 2000. 
Dans la mesure du possible, le DFI a évité de se prononcer sur la propriété des 
œuvres et de reconnaître la capacité de discernement de Rau, ce qui lui a permis de 
justifier les mesures de protection prises à l’endroit de la collection et ainsi de faire 
un usage maximal de ses attributions. Le fait que les 95 tableaux ne soient plus 
rentrés en Suisse malgré des instructions contraires du DFI peut paraître, à première 
vue, choquant. Il en va de même de la disparition présumée d’œuvres ou de la vente 
de tableaux de la collection sans l’autorisation du DFI. Il ne faut toutefois pas perdre 
de vue que le DFI n’avait aucune compétence en la matière; le DFI n’avait un pou-
voir d’instruction que sur les tableaux de la Fondation d’art. Pour le reste, il ne 
s’agissait que de l’exercice légitime par le docteur Rau, respectivement par son

7319 
mandataire, des droits de propriété sur la collection. Il est possible que l’entourage 
du docteur Rau ait, ce faisant, profité de l’affaiblissement du docteur Rau pour user 
à son profit personnel des droits qu’il lui avait accordés. Aussi répréhensible que 
cela ait pu lui paraître, le DFI n’avait toutefois aucun moyen légal de l’en empêcher. 
L’arrêt de Baden-Baden du 20 septembre 2000 a marqué un tournant dans l’affaire. 
Rappelons que le tribunal avait à décider, sur requête de l’un des anciens curateurs 
des fondations Rau, si un tuteur devait être nommé pour gérer les affaires du docteur 
Rau. Le tribunal a rejetté cette requête, non sans avoir constaté, sur la base 
d’expertises médicales, que Rau avait la capacité de gérer ses affaires. 
La portée de ce jugement pour la Suisse a été très diversement interprétée par les 
différents acteurs impliqués. D’un côté, certains argumentaient que le jugement de 
Baden-Baden ne pouvait pas être reconnu en Suisse, car le docteur Rau ne se serait 
pas rendu de son plein gré en Allemagne. Et, argumentaient ces mêmes personnes, si 
le jugement était reconnu en Suisse, seul le dispositif du jugement devait entrer en 
force. Or, le dispositif mentionnait que Rau n’avait pas besoin de tuteur (la capacité 
n’était évoquée que dans les considérants du jugement). 
Deux avis de droit de l’OFJ datés du 7 et du 23 novembre 2000 réfutaient ces argu-
ments. Le DFI en a tiré les conclusions suivantes: 
– 
Suivant le droit allemand – applicable en l’occurrence – le docteur Rau est 
entièrement capable de discernement. 
– 
L’arrêt de Baden-Baden doit être reconnu en Suisse, respectivement a force 
de chose jugée. Il prime notamment sur l’arrêt du Tribunal fédéral du 
18 octobre 1999. 
– 
Toutes les procurations du docteur Rau sont valables. 
– 
Toutes les mesures de protection doivent être levées. 
Dans une décision datée du 22 décembre 2000, le DFI a ainsi admis pour la première 
fois que le docteur Rau était capable de discernement et que la collection d’art était 
sa propriété privée. Dans cette décision, le département accèdait à une requête du 
docteur Rau et prenait une série de mesures importantes dans ce dossier: la composi-
tion du conseil de la Fondation d’art est modifiée et la levée de la curatelle ordon-
née. Deux mois plus tard, le DFI prend les mêmes mesures pour les deux autres 
fondations. L’accord d’août 2001 permettant au docteur Rau de transporter la collec-
tion d’art en Allemagne en a été la suite logique. 
Pour la CdG-E, le DFI devait se conformer aux avis de droit de l’OFJ. La CdG-E est 
d’avis qu’il était plausible – mais non nécessaire – de conclure sur cette base à la 
capacité de discernement du docteur Rau. Il s’agit là d’une délicate question de droit 
international privé, qui aurait pu être interprétée d’une autre manière – le droit n’est 
pas une science exacte. Cela dit, le fait que le Tribunal supérieur de Zurich et le 
tribunal monegasque compétent13 aient également désigné le docteur Rau comme 
étant entièrement capable de discernement tend à démontrer que l’appréciation du 
DFI était conforme. L’argument selon lequel la capacité de Rau ne devait pas être 
reconnue car elle n’apparaissait pas dans le dispositif ne convainc au demeurant 
guère. Le tribunal de Baden-Baden a renoncé à placer le docteur Rau sous tutelle 
 
13 
Le 22 mars 2001, les mesures tutélaires ont par conséquence été levées et l’administrateur 
judiciaire des biens relevé de ses fonctions.

7320 
parce qu’il était capable14. Dans l’arrêt du Tribunal fédéral du 19 octobre 1999, le 
constat d’incapacité de Rau ne faisait pas non plus partie du dispositif; pourtant, 
personne n’a alors contesté son incapacité. Nul doute, d’ailleurs, que si l’issue du 
jugement de Baden-Baden avait été différente, les parties qui s’opposaient à la 
reconnaissance de la capacité de Rau auraient été les premières à demander la re-
connaissance du jugement. 
Si la CdG-E peut se rallier aux suites qu’a finalement donné le DFI à l’arrêt de 
Baden-Baden, force est de constater qu’elle n’a pas pu, au cours de ses travaux, 
reconstruire de manière convaincante le processus de prise de décision du DFI. 
Lors d’une réunion suivant le premier avis de droit de l’OFJ, le chef de l’autorité 
fédérale de surveillance des fondations avait constaté que la situation était «tout sauf 
claire» et que l’arrêt de Baden-Baden ne permettait pas de porter un jugement sur 
l’état de santé du docteur Rau. Une contre-expertise médicale avait d’ailleurs été 
demandée à un médecin qui s’était déjà prononcé dans l’affaire. Lors d’une réunion 
suivant le deuxième avis de droit de l’OFJ, la situation ne semblait toujours pas 
claire. Il y avait, au mieux, «des raisons de penser que le DFI reconnaîtrait la capaci-
té de discernement du docteur Rau et que la propriété de la collection d’art en décou-
lerait.» Plus tard dans la journée, le chef adjoint de la surveillance des fondations 
informait au contraire le représentant du docteur Rau que la question des rapports de 
propriété devait être réglée par les tribunaux compétents. Quelques semaines plus 
tard, ces incertitudes n’avaient apparemment plus lieu d’être. L’autorité de surveil-
lance a agi avec une rapidité surprenante en édictant la décision du 22 décembre 
2000. 
Pour la CdG-E, l’autorité de surveillance a manqué de cohérence et de transparence 
dans sa prise de décision suivant l’arrêt de Baden-Baden. Le changement radical 
d’attitude du DFI et la soudaineté avec laquelle il a agi sont difficilement compré-
hensibles (voir ch. 5.2 ci-dessous). La commission estime d’ailleurs que le DFI a 
généralement manqué de transparence et d’une ligne claire dans ce dossier. En outre, 
à différentes occasions, les informations données par le DFI aux autres autorités 
fédérales n’étaient pas suffisantes, tant qualitativement que quantitativement. 
Un membre de la CdG-E ne peut pas se rallier aux conclusions exposées dans ce 
chapitre. Il estime que le DFI ne pouvait pas décider de la propriété de la collection 
Rau en lieu et place d’un tribunal civil, ce qu’il a, d’après le membre en question, 
fait. Par ailleurs, ce membre considère que le DFI ne pouvait pas décider de la sortie 
des œuvres de leur dépôt à Embrach. Seul le curateur de la Fondation d’art – en tant 
que dépositaire de la collection – pouvait en décider. L’envoi de certaines œuvres au 
Japon ou la remise de la collection au docteur Rau auraient donc été illégales. Le 
membre considère en outre que l’arrêt de Baden-Baden ne permettait pas au DFI de 
conclure à la capacité du docteur Rau. Seul le dispositif du jugement aurait dû être 
reconnu, qui ne mentionne pas la capacité de Rau. Pour le membre de la CdG-E, le 
DFI a cédé à des pressions exercées par les autorités allemandes en reconnaissant de 
manière illégitime la capacité du docteur Rau et sa propriété sur la collection d’art. 
Une plainte en dommages et intérêts de la Fondation Crelona aurait également incité 
le DFI à se défaire rapidement de la collection. Le membre de la CdG-E ne peut 
accepter la teneur du chapitre 5.1, qui n’est pas conforme selon lui au mandat de la 
CdG-E, à savoir contrôler la légalité, l’opportunité et l’efficacité de l’action des 
 
14 
Le jugement aurait été absurde s’il avait considéré le docteur Rau incapable, mais malgré 
tout renoncé à des mesures de protection.

7321 
autorités fédérales. Il estime que le DFI ne disposait pas d’une base légale pour 
autoriser l’exposition au Japon; en décidant, en lieu et place des tribunaux civils, de 
la propriété des œuvres dans l’ordonnance superprovisoire du 22 décembre 2000; en 
souscrivant un accord privé en août 2001, nul de plein droit; en remettant le reste des 
collections à un avocat du docteur Rau à l’insu du curateur de la Fondation d’art. 
Quant au principe d’opportunité, le membre de la commission considère que le 
Conseil fédéral a cédé aux pressions allemandes qui, se superposant à la demande de 
dommages et intérêts de 266 millions, ont entraîné un changement radical de la part 
du DFI. Quant au principe d’efficacité, ce membre estime que le résultat est connu. 
Pour lui, les fondations, placées sous la sauvegarde de la Confédération, ont été 
vidées de tout leur patrimoine. A cela s’ajoute le fait que, toujours selon ce membre, 
les notes adressées au Conseil fédéral par le DFI étaient lacunaires, voire fausses. 
5.2 
Indépendance de l’autorité de surveillance 
L’affaire Rau a eu un retentissement considérable dans les médias et dans le monde 
politique, les différentes parties impliquées s’étant affairées à propager leur version 
des événements. De très nombreux reportages y ont été consacrés dans les médias 
suisses, français, allemands et internationaux. Certaines autorités cantonales ont pris 
ce dossier très à cœur et rares sont les membres des Chambres fédérales qui n’ont 
pas été abordés et documentés par l’une ou l’autre partie. Le Conseil fédéral a été 
informé à quatre reprises par le DFI de l’état du dossier et il a été interpellé deux fois 
au Conseil national. Enfin, des contacts ont eu lieu à de nombreuses reprises entre 
les autorités suisses et des autorités étrangères. 
Cet intérêt était lié moins aux fondations elles-mêmes qu’à l’intérêt d’abriter une 
collection d’art de la valeur de celle du docteur Rau. Du fait de cet enjeu, l’autorité 
de surveillance a été soumise à des pressions importantes de la part de divers mi-
lieux. Du point de vue de la haute surveillance parlementaire, il faut se demander si 
ces pressions ont eu des répercussions sur la prise de décision de l’autorité de sur-
veillance des fondations. En principe, les considérations d’ordre politique n’ont pas 
leur place dans l’exercice de la surveillance des fondations; celle-ci doit avant tout 
veiller à ce que les biens des fondations soient employés conformément à leur desti-
nation et à ce que la volonté autonome du fondateur soit respectée. Or, lors de ses 
travaux, la commission n’a pas pu se défaire de l’impression que l’autorité de 
surveillance est allée à plusieurs reprises au devant de certaines exigences. 
L’autorité de surveillance donne l’impression de s’être trouvée parfois dans un 
conflit de loyauté entre, d’une part, la volonté politique de protéger la collection Rau 
et, d’autre part, le respect de l’autonomie des fondations et du fondateur. Abriter une 
telle collection était incontestablement dans l’intérêt public; reste que l’autorité de 
surveillance a outrepassé ses compétences en ordonnant des mesures conservatoires 
sur la collection. Dans ce cadre, le fait que l’autorité de surveillance était directe-
ment subordonné à la direction du département chargé de la culture n’a peut-être pas 
joué un rôle anodin dans la pondération des intérêts. 
De nombreux domaines d’activité du DFI sont aussi des domaines d’activité classi-
ques pour les fondations d’utilité publique: recherche et formation, promotion de la 
culture, solidarité sociale, santé publique, etc. Afin que l’autorité de surveillance 
puisse exercer ses tâches de manière la plus indépendante possible, la CdG-E estime 
qu’il serait opportun de transférer la surveillance des fondations dans un départe-

7322 
ment ou un service dont la mission a des liens moins étroits avec les activités usuel-
les des fondations d’utilité publique. La commission pense ici en particulier à l’OFJ, 
voire à la Chancellerie fédérale. 
En 1995, les CdG avaient d’ailleurs déjà fait pareille recommandation dans un 
rapport consacré au rôle et à la fonction des secrétariats généraux des départe-
ments15. Dans leurs conclusions, les CdG estimaient que l’attribution aux secréta-
riats généraux de tâches de ligne16 doivent rester l’exception; ces activités grèvent la 
structure et les moyens des secrétariats généraux et ne participent en aucune manière 
à décharger les chefs des départements. C’est pourquoi les CdG étaient d’avis que 
bien des tâches de ligne prises en charge par les secrétariats généraux pouvaient sans 
autre être assumées par d’autres services, et ce en vertu du principe de subsidiarité 
administrative. Les CdG proposaient différentes solutions, parmi lesquelles le trans-
fert de la surveillance fédérale des fondations à l’OFJ. 
Motion 
Transfert de la surveillance fédérale des fondations 
La Commission de gestion du Conseil des Etats charge le Conseil fédéral de 
procéder sans délai au transfert de la surveillance des fondations dans un service 
dont la mission n’a pas de lien étroit avec les domaines d’activité usuels des 
fondations d’utilité publique. 
La CdG-E a déjà dit plus haut son incrédulité concernant le processus qui a mené le 
DFI à reconnaître la capacité de discernement du docteur Rau suite à l’arrêt de 
Baden-Baden. Face au manque de transparence et de cohérence du DFI, la commis-
sion a dû se demander dans quelle mesure des interventions des autorités allemandes 
ont joué un rôle dans la prise de décision du département. En effet, la commission a 
pris connaissance de plusieurs documents qui laissent subsister peu de doutes quant 
à l’existence d’interventions répétées auprès de la Confédération et ce, au plus haut 
niveau. Dans une réponse à une interpellation parlementaire, le Conseil fédéral 
évoque ainsi une «collaboration entre les autorités suisses, françaises et allemandes» 
qui avait pour objectif «de restituer ses droits au docteur Rau, qui dispose à nouveau 
de ses pleines capacités.»17 Citons également à titre d’exemple un rapport (public) 
du Ministère allemand des affaires étrangères, dans lequel celui-ci se targue d’avoir 
joué un rôle considérable dans le transfert en Allemagne de la collection d’art du 
docteur Rau. Le Ministère aurait effectué des démarches réitérées auprès des autori-
tés fédérales par l’entremise de son ambassadeur à Berne et une fois lors d’une 
consultation entre secrétaires d’Etat. 
La CdG-E a demandé au chef du DFI de bien vouloir décrire de manière exhaustive 
à quelles occasions, sous quelle forme et dans quel but les autorités allemandes sont 
intervenues auprès de la Confédération, ainsi que les réponses données et les mesu-
res prises suite à ces interventions. La commission a également souhaité savoir si le 
Conseil fédéral avait été informé de ces interventions et, le cas échéant, quelles 
positions ou mesures avaient été décidées. La réponse du chef du DFI s’est révélée 
 
15 
Voir le rapport des CdG des Chambres fédérales à l’intention du Conseil fédéral intitulé 
«Inspection relative au rôle et à la fonction des secrétariats généraux des départements», 
du 22.5.1995 (FF 1995 IV 1101 s.). 
16 
Tâches opérationnelles, par opposition aux tâches strictes d’état-major. 
17 
00.3660 Ip. «Collection Rau», du 12.12.2000.

7323 
très sommaire. La commission est convaincue de ne pas avoir reçu toutes les répon-
ses à ses questions, de telle sorte qu’elle n’a pas pu se convaincre que le DFI avait 
toujours agi avec toute l’indépendance requise. La CdG-E regrette vivement cet état 
de fait qui ne contribue pas à rendre crédible l’action de l’autorité de surveillance. 
5.3 
Coopération avec les parties impliquées 
dans un dossier 
Au cours de ses travaux, la CdG-E a pris connaissance de factures d’un cabinet 
d’avocats représentant le docteur Rau. Il peut être déduit de ces factures que les 
représentants légaux du docteur Rau ont collaboré étroitement, aux frais du fonda-
teur, à la rédaction des décisions de l’autorité de surveillance de décembre 200018. 
Le chef du DFI a confirmé cet état de fait et l’a justifié par une situation d’urgence. 
Mi-décembre 2000, le curateur de la Fondation d’art avait fait ouvrir une procédure 
de saisie des tableaux exposés au Sénat français. L’autorité de surveillance aurait 
collaboré avec les avocats du docteur Rau afin que ses décisions soient publiées «à 
temps», c’est-à-dire assez rapidement pour que la saisie des tableaux soit empêchée. 
Le chef du DFI a estimé que, dans le cas contraire, la surveillance des fondations 
aurait couru le risque de devoir assumer la responsabilité civile. Cette collaboration 
ne permettrait cependant pas de conclure à un manque d’indépendance et à un parti 
pris de l’autorité de surveillance. 
La CdG-E conçoit qu’il y avait une certaine urgence d’agir. Il n’est pas difficile 
d’imaginer que la saisie de tableaux dans l’enceinte même du Sénat français n’aurait 
pas facilité les relations franco-suisses. Nonobstant, la CdG-E considère que la 
coopération avec les avocats de Rau était inopportune et problématique. Ce d’autant 
plus que cette décision consistait notamment à nommer un de ces avocats à la prési-
dence du conseil de la Fondation d’art. 
L’autorité de surveillance doit être en mesure de rédiger ses décisions de manière 
autonome; les acteurs directement impliqués dans un conflit ne doivent pas prendre 
un rôle actif dans le processus de décision de l’autorité de surveillance ou dans la 
rédaction de décisions formelles. Pour la CdG-E, il en va de la crédibilité et de 
l’autorité des décisions, mais aussi de la confiance publique en une procédure 
administrative intègre. Le fait qu’il s’agissait – au moins pour l’une d’entre elles – 
de décisions centrales dans cette affaire ne rend cet état de fait que plus regrettable 
encore. De l’avis de la commission, la surveillance des fondations s’est, ici aussi, 
laissée mettre sous pression par l’une des parties impliquées. 
De manière générale, la CdG-E a été frappée par la recherche du dialogue et du 
consensus qui caractérise le système libéral de surveillance des fondations en Suisse. 
Pour la grande majorité des cas traités par l’autorité de surveillance, cette approche 
pragmatique se révèle efficace et doit être saluée. A la lumière de l’affaire Rau, la 
 
18 
Par décision du 20 décembre 2000, le DFI donnait instruction au curateur de la Fondation 
d’art de signer un contrat avec le Sénat français, puis de remettre onze œuvres de la fon-
dation pour une exposition. Le DFI enjoignait également les autorité tutélaires d’autoriser 
le prêt de ces œuvres. Par décision du 22 décembre 2000, le DFI ordonnait la modifica-
tion de la composition du conseil de la Fondation d’art et la levée subséquente de la cura-
telle. Les deux décisions ont été prises à titre préprovisionnel, ce qui présuppose qu’il y 
avait péril en la demeure. Elles seront toutes deux confirmées par le Tribunal fédéral.

7324 
CdG-E se demande toutefois si cette approche est aussi efficace et adéquate dans des 
cas plus complexes. 
En effet, un cas comme celui des fondations du docteur Rau soumet l’autorité de 
surveillance à une observation publique étroite. Certes, la justice administrative ne 
peut et ne doit pas offrir les mêmes garanties de procédure que les tribunaux indé-
pendants. Il est toutefois capital que l’autorité fédérale de surveillance des fonda-
tions projette une image d’impartialité. Il en va, ici aussi, de sa crédibilité et de la 
confiance publique en la procédure administrative. 
Pour ces raisons, la commission demande au DFI d’établir des directives claires 
régissant la collaboration avec des acteurs externes à l’autorité de surveillance. 
Recommandation 1 
Relations avec les parties concernées 
La CdG-E demande au DFI d’examiner les règles de comportement et de procé-
dure que doit adopter l’autorité fédérale de surveillance des fondations lors de 
ses contacts avec les parties impliquées dans un dossier, afin d’assurer la trans-
parence et la crédibilité de son action pour tous les acteurs concernés et ce, par-
ticulièrement lors de cas complexes. La participation de personnes directement 
impliquées dans une affaire dans le processus de décision de l’autorité de sur-
veillance doit être explicitement interdite. 
5.4 
Surveillance de fondations et curatelles 
A l’heure actuelle, le Code civil prévoit encore la possibilité d’instituer une curatelle 
sur une fondation (art. 392 et 393 CC). Selon le droit en vigueur, une curatelle peut 
être instituée lorsque l’organisation d’une fondation n’est pas complète et qu’il n’est 
pas pourvu d’une autre manière à son administration ou lorsque des intérêts publics 
importants sont mis en péril par une gestion insuffisante de la fondation. L’insti-
tution d’une curatelle est toutefois une mesure subsidiaire; l’autorité de surveillance 
doit donner priorité à ses autres attributions et instruments de surveillance. Une 
curatelle est une solution provisoire qui doit permettre à l’autorité de surveillance de 
prendre les mesures nécessaires pour rétablir une gestion conforme de la fondation. 
Elle ne doit pas devenir un état permanent. Lorsqu’il est pourvu au bon fonctionne-
ment des organes de gestion, la curatelle doit être levée dans des délais raisonnables. 
Le cas des fondations du docteur Rau a toutefois mis en évidence plusieurs problè-
mes liés à la répartition des compétences entre autorité de surveillance et autorité 
tutélaire lors de l’instauration de curatelles. En principe, l’autorité de surveillance 
de la fondation formule une demande de mise sous curatelle, mais c’est l’autorité 
tutélaire compétente qui en décide et, le cas échéant, nomme un curateur. Le cura-
teur est donc soumis à la surveillance des autorités tutélaires, la fondation à celle de 
l’autorité de surveillance des fondations. Leurs compétences respectives ne sont 
toutefois, en large partie, pas clairement définies19. Grosso modo, les questions qui 
ont trait au droit des fondations, à la défense de l’intérêt public et à l’exécution 
conforme de la volonté du fondateur reviennent à l’autorité de surveillance des 
 
19 
Voir l’avis de droit du professeur Walter, p. 52.

7325 
fondations; l’autorité tutélaire est en revanche compétente dans le domaine du droit 
tutélaire et pour le contrôle du curateur dans l’accomplissement de son mandat. 
La configuration actuelle – compétence partagée des autorités tutélaires et de 
l’autorité de surveillance – ne pose pas de problème en temps ordinaire. Tout au plus 
peut-on se demander si l’implication des autorités tutélaires est efficace, étant donné 
qu’elles se contentent en principe de mettre en œuvre des requêtes de l’autorité de 
surveillance. En cas de conflit en revanche, cette configuration présente un potentiel 
élevé de tensions. C’est ce qu’a démontré le cas des fondations Rau. 
Dans cette affaire en effet, des autorités tutélaires se sont référées à leur compétence 
en matière de droit tutélaire (art. 393, al. 4, CC) pour instituer des curatelles contre 
l’avis de l’autorité fédérale de surveillance des fondations qui s’y était opposée. De 
même, les curatelles ont été systématiquement confiées aux anciens curateurs, 
malgré le souhait contraire du DFI, qui est en rupture de confiance complète avec 
eux depuis mi-2000 environ (le département avait été jusqu’à qualifier leurs actes 
«d’obstruction»). 
L’acceptabilité juridique de cette mesure est disputée. Selon les autorités tutélaires 
entendues par la commission, leur intervention était devenue nécessaire en raison de 
la passivité du DFI et d’une sorte de collusion entre les conseils de fondation et le 
DFI, qui nuisait aux intérêts des fondations. Il s’agissait d’une mesure salvatrice et 
indispensable. Dans ses arrêts du 3 mars 2003 et du 24 mars 2006, le Tribunal supé-
rieur de Zurich a toutefois estimé qu’il revient exclusivement à la surveillance des 
fondations d’examiner la nécessité d’une mise sous curatelle. Le professeur Hans 
Michael Riemer a défendu le même point de vue, ajoutant que si quelqu’un voulait 
s’opposer à l’action de l’autorité fédérale de surveillance, il ne devait pas passer par 
les autorités tutélaires, mais faire valoir son point de vue par la voie de droit ordi-
naire, c’est-à-dire sous forme de recours auprès du Tribunal fédéral. Admettre le 
droit pour les autorités tutélaires d’agir à l’encontre de l’avis de l’autorité de surveil-
lance reviendrait à placer l’autorité de surveillance elle-même sous curatelle. 
La commission constate que les désaccords entre le DFI et les curateurs ont abouti, 
dans le cas des fondations Rau, à une situation extrêmement difficile – et très coû-
teuse. Les décisions des uns étaient régulièrement attaquées par les autres, les procé-
dures menant souvent jusqu’au Tribunal fédéral, et dans deux cas jusqu’à la Cour 
européenne des droits de l’homme. Plainte pénale a été déposée contre les responsa-
bles du DFI auprès du Ministère public de la Confédération. Dans ces conditions, il 
est manifeste que la collaboration entre l’autorité de surveillance et les curateurs 
n’était pour ainsi dire plus possible. 
Suite aux problèmes apparus dans le dossier Rau, le DFI a renoncé, par principe, à 
instituer des curatelles sur les fondations soumises à sa surveillace (à une exception 
près). De l’avis de la CdG-E, cette retenue est compréhensible, mais elle estime 
aussi que c’était se priver d’une mesure qui garde tout son sens dans certains cas. Du 
point de vue de la haute surveillance parlementaire, il s’agit plutôt de résoudre les 
problèmes du système actuel afin que l’instrument des curatelles – ou un instrument 
similaire – puisse être utilisé efficacement.

7326 
A ce titre, la CdG-E salue la décision de l’Assemblée fédérale du 16 décembre 2005 
consistant à abroger l’art. 393, al. 4, CC et, partant, à supprimer la faculté de dési-
gner un curateur pour une fondation20. Cette décision n’est certes pas encore entrée 
en vigueur; depuis la récente révision du droit des fondations21, l’autorité de surveil-
lance peut toutefois déjà nommer un commissaire22 en cas de carences graves dans 
l’organisation d’une fondation. Ce nouvel instrument remplit une fonction similaire 
à la mise sous curatelle, mais il permet de répondre aux difficultés observées dans le 
cas des fondations du docteur Rau. L’autorité de surveillance agit d’office et, sous 
réserve des voies de droit ordinaire, elle est compétente pour décider de la nomina-
tion d’un commissaire, fixer ses compétences et contrôler l’accomplissement de ses 
tâches. Les problèmes liés à la répartition des compétences entre autorité de surveil-
lance et autorité tutélaires ne se posent ainsi pas. 
Au vu de ce qui précède, la CdG-E estime qu’il n’y a plus besoin d’intervenir du 
point de vue de la haute surveillance parlementaire. 
5.5 
Ressources, organisation et compétences 
de la surveillance des fondations 
La CdG-E reconnaît l’examen critique auquel s’est livré le DFI sur différents points 
de son action. La commission se réjouit notamment que le DFI ait admis la nécessité 
d’impliquer dès le début les services compétents de l’administration. La commission 
estime toutefois que le DFI n’a pas entamé une réflexion suffisamment approfondie 
sur les faiblesses du système actuel de surveillance fédérale des fondations. La CdG-
E est convaincue que, en l’état, l’autorité fédérale de surveillance des fondations ne 
serait pas en mesure de bien gérer un cas d’une complexité similaire à l’affaire Rau. 
A ce propos, la CdG-E relève que la gestion du dossier des fondations du docteur 
Rau a impliqué une dépense considérable en ressources personnelles et a soumis les 
collaborateurs de l’autorité fédérale de surveillance des fondations à des pressions 
importantes. Le chef du DFI a indiqué que le manque de ressources personnelles de 
l’autorité de surveillance pourrait être compensé, à l’avenir, par l’engagement ponc-
tuel d’experts externes. La commission a déjà relevé la forte croissance, ces derniè-
res années, du nombre de fondations et du capital qu’elles gèrent. Eu égard à cette 
évolution, la CdG-E est d’avis que l’engagement d’experts est un pas dans la bonne 
direction, mais que des mesures moins ponctuelles doivent aussi être examinées. 
 
20 
Modification du Code civil dans le cadre de la modification du Code des obligations du 
16.12.2005 (Droit de la société à responsabilité limitée; adaptation des droits de la société 
anonyme, de la société coopérative, du registre du commerce et des raisons de com-
merce). 
21 
Modification du 8.10.2004 du Code civil suisse (droit des fondations) (FF 2004 5095). 
22 
Actuellement: art. 83, al. 2, ch. 2. Après entrée en vigueur de la modification du Code des 
obligations: art. 83d CC.

7327 
Recommandation 2 
Ressources de l’autorité fédérale de surveillance 
 
 
 
des fondations 
La CdG-E demande au Conseil fédéral de soumettre à un examen critique les 
ressources financières et en personnel de l’autorité fédérale de surveillance des 
fondations, ainsi que les compétences nécessaires à l’accomplissement de ses 
tâches. La CdG-E prie notamment le Conseil fédéral d’étudier toutes les options 
possibles concernant le financement de la surveillance fédérale des fondations 
(hausse du montant des émoluments pour les prestations de surveillance, etc.). 
La surveillance des fondations et les conditions de son exercice sont essentiellement 
fondées sur la jurisprudence et sur la pratique. Pour la commission, cette situation 
n’est pas satisfaisante du point de vue du principe de la légalité et de la garantie de 
prévisibilité. La CdG-E demande donc au Conseil fédéral de codifier les principes de 
la surveillance des fondations, les mesures de surveillance les plus importantes ainsi 
que les conditions de leur exercice. 
La surveillance étatique des fondations trouve sa raison d’être dans un déséquilibre 
interne lié à l’absence d’organisation de la base de la fondation. L’Etat doit en 
quelque sorte jouer le rôle de l’assemblée générale afin de défendre les intérêts des 
destinataires et contrôler le respect de la volonté du fondateur. Dans cette perspec-
tive, la CdG-E se demande si l’interprétation actuelle du rôle des autorités de sur-
veillance va assez loin. Selon la loi et la jurisprudence en vigueur, l’autorité de 
surveillance doit en effet laisser une très grande marge d’autonomie aux organes de 
fondation, n’intervenant qu’en cas d’abus ou d’erreur d’appréciation et en cas de 
comportements illégaux. Pour la CdG-E, il faut se demander si l’autorité de surveil-
lance ne devrait pas aussi être habilitée à intervenir en cas de mauvaise gestion 
avérée de la fondation par ses organes. 
De manière générale, la complexité du dossier des fondations Rau a montré les 
limites de la surveillance des fondations. La commission estime qu’il serait judicieux 
de procéder à une évaluation approfondie du système de surveillance des fonda-
tions. Cette étude devrait notamment évaluer d’autres formes d’organisation de la 
surveillance des fondations (p. ex. commission indépendante à pouvoir décisionnel, 
établissement autonome de droit public23). Elle devra également tenir compte des 
développements internationaux en matière de droit des sociétés (notamment au sein 
de l’OCDE) et anticiper les conséquences de ceux-ci sur le droit suisse des fonda-
tions. La CdG-E estime qu’une telle évaluation pourrait être l’occasion d’élaborer un 
concept plus général concernant la surveillance des fondations et des associations. 
 
23 
C’est p. ex. la forme qu’ont choisie les cantons de Lucerne, Uri, Schwytz, Obwald, 
Nidwald et Zoug pour leur nouvelle autorité commune de surveillance des fondations.

7328 
Recommandation 3 
Evaluation systématique de la surveillance 
 
 
 
des fondations 
La CdG-E demande au Conseil fédéral de soumettre le système actuel de sur-
veillance des fondations à une évaluation approfondie. Celle-ci devra notamment 
examiner différentes formes possibles d’organisation de la surveillance fédérale 
des fondations et tenir compte des développements internationaux en matière de 
droit des sociétés. En outre, les principes de la surveillance des fondations, les 
mesures de surveillance les plus importantes ainsi que les conditions de leur 
exercice doivent être ancrés dans une base légale au sens formel. 
5.6 
Mesures à prendre dans le cas des fondations 
du docteur Rau 
A l’heure actuelle, la question principale à laquelle sont confrontées les fondations 
du docteur Rau est celle de savoir si elles veulent défendre leurs intérêts en relation 
avec la succession du docteur Rau. 
En outre, les curateurs des fondations affirment que certaines œuvres de la collection 
avaient bel et bien été données aux fondations par le docteur Rau et ne lui apparte-
naient donc plus en propre au moment de son décès. Dans son arrêt du 20 octobre 
2005, le Conseil de district de Zurich a estimé que les indices tendant à démontrer 
cela étaient substantiels et qu’il était donc indispensable de clarifier les rapports de 
propriété sur les œuvres de la collection. Pour ce faire, une curatelle a été instituée 
sur chacune des fondations. 
Ces deux questions ne concernent toutefois pas directement la surveillance fédérale 
des fondations. La CdG-E a pu se convaincre que les rapports de propriété sur les 
œuvres de la collection Rau n’ont pas à être clarifiés dans le cadre d’une mesure de 
surveillance, mais par les tribunaux civils compétents. C’était déjà le cas du vivant 
du docteur Rau. Seul le tribunal civil compétent pourra confirmer – ou infirmer – la 
propriété des fondations sur une partie (ou l’ensemble) de la collection Rau. En 
l’occurrence, il s’agirait d’une part de défendre les intérêts des fondations devant les 
tribunaux compétents pour régler la succession du docteur Rau, d’autre part d’ouvrir 
une procédure auprès du tribunal compétent pour le siège de l’Unicef allemande 
(pour les œuvres qui auraient été données aux fondations du vivant du docteur Rau). 
Dans les deux cas, la décision d’entamer des démarches judiciaires relèvent du 
domaine d’autonomie des fondations. De fait, les conseils des fondations ont décidé 
de renoncer à entreprendre de telles démarches. A première vue, cela peut apparaître 
déconcertant et nécessiter une intervention du DFI. Rappelons toutefois que l’auto-
rité de surveillance des fondations ne peut intervenir qu’en cas d’abus ou de faute 
d’appréciation. Dans ce cas, une telle faute ne paraît pas donnée. 
Les fondations auraient certes un intérêt évident à se voir attribuer la propriété de 
toutes (ou de certaines) œuvres de la collection Rau. Cet avantage doit toutefois être 
mis en regard des coûts élevés liés aux procédures judiciaires nécessaires. En particu-
lier les procès liés à la succession du docteur Rau pourraient engendrer des dépenses

7329 
considérables24. La décision de s’engager ou non dans des procédures en Allemagne 
doit donc faire l’objet d’un calcul coûts-bénéfices qui tienne compte de la probabilité 
de gagner. Dans le cas présent, les conseils des fondations en ont conclu qu’il ne valait 
pas la peine d’entreprendre des démarches. D’après les éléments dont dispose la 
CdG-E, une telle conclusion n’est certainement pas dénuée de tout fondement. 
Les coûts en question doivent également être rapprochés du but des fondations: 
l’aide aux personnes défavorisées du Tiers-monde. Si la propriété d’œuvres est sans 
aucun doute dans l’intérêt des fondations, elle ne constitue en aucun cas leur but. 
Pour la CdG-E, il est donc tout à fait défendable d’investir la fortune qui reste aux 
fondations dans la réalisation de leur véritable objectif, plutôt que dans des procédu-
res judiciaires à l’issue incertaine. Ce d’autant plus que l’Unicef poursuit des objec-
tifs similaires que les fondations suisses. Son conseil d’administration aurait d’ores 
et déjà décidé de consacrer l’héritage du docteur Rau au financement de projets dans 
le Tiers-Monde (éducation des filles, garde d’enfants entre 0 et 8 ans, programmes 
de vaccination, lutte contre le sida et lutte contre la traite d’enfants). 
La décision de renoncer à contester les droits successoraux de l’Unicef est une 
question d’appréciation. On peut défendre l’opinion contraire. Cela ne signifie 
toutefois pas qu’il y a eu abus ou faute d’appréciation de la part des conseils de 
fondation. La CdG-E estime donc qu’il n’y a pas lieu pour le DFI d’intervenir. 
Comme le professeur Walter, la CdG-E arrive à la conclusion que l’autorité fédérale 
de surveillance doit désormais se concentrer sur la liquidation de la Fondation d’art. 
Ses statuts prévoient en effet qu’elle soit liquidée à la mort du docteur Rau et sa 
fortune versée à la Fondation médicale. Pour la CdG-E, il est temps que la fortune 
des fondations bénéficie à ceux à qui elle est destinée. La commission invite le DFI à 
prendre toutes les mesures utiles dans ce sens. 
La CdG-E est consciente que le DFI fait face à certains impondérables, tels que les 
procédures encore pendantes. Le DFI doit tout entreprendre pour ne pas prolonger 
inutilement ces procédures. En outre, il faut éviter de provoquer tout nouveau litige; 
dans la mesure du possible, la surveillance des fondations doit donc s’abstenir de 
prendre des décisions susceptibles de recours. 
Il est en revanche urgent d’agir pour apaiser les relations entre la surveillance fédé-
rale des fondations et les autorités tutélaires zurichoises. Du point de vue de la haute 
surveillance parlementaire, la situation de conflit actuelle n’est pas satisfaisante. 
Elle contribue au blocage du dossier et occasionne des coûts financiers élevés et des 
problèmes humains. Elle n’est pas favorable à l’image et à la crédibilité de la Confé-
dération dans les cantons et elle nuit aux relations confédérales. Pour la commission, 
le Conseil fédéral doit se montrer apaisant et essayer de rétablir un climat de 
confiance. A court ou moyen terme, le but doit être d’aboutir à une conciliation entre 
les parties en conflit. Parmi les mesures possibles, la commission propose notam-
ment au Conseil fédéral de transmettre la responsabilité de la surveillance sur les 
fondations Rau à un expert externe. Dans son esprit, il s’agit de débloquer la situa-
tion et de faire un geste d’ouverture envers les autorités tutélaires zurichoises et les 
curateurs des fondations. Aux termes de l’art. 3, al. 2, let. a, Org DFI, la surveillance 
des fondations d’utilité publique incombe au secrétariat général du département. 
Rien n’empêche de la confier à une personne externe, tant que celle-ci est subordon-
née au secrétariat général. 
 
24 
Les frais judiciaires sont en partie liés au montant de la succession concernée.

7330 
Recommandation 4 
Gestion future du dossier des fondations Rau 
A court et moyen termes, la CdG-E recommande au Conseil fédéral d’adopter le 
comportement suivant en rapport avec les fondations du docteur Rau: 
– 
Toutes les mesures utiles doivent être prises afin que la fortune des fonda-
tions bénéficie à ceux à qui elle est destinée. Dans la mesure du possible, la 
fortune des fondations ne doit pas être réduite inutilement. En outre, une so-
lution globale doit être recherchée, qui permette de résoudre les procédures 
encore en cours et de mettre un terme définitif aux litiges judiciaires. 
– 
La situation de conflit entre l’autorité fédérale de surveillance des fonda-
tions et les autorités tutélaires zurichoises doit être résolue dans les meil-
leurs délais. Le Conseil fédéral doit se montrer conciliant et prendre toutes 
les mesures utiles au rétablissement d’un climat de confiance. Dans cet es-
prit, il faut examiner la possibilité de transmettre la responsabilité de la sur-
veillance des fondations Rau à un expert externe. D’ici au transfert de 
l’autorité fédérale de surveillance des fondations (voir motion), celle-ci de-
vra être subordonnée au secrétaire général du DFI, conformément à l’art. 3, 
al. 2, let. a, Org DFI. 
Ces mesures doivent être coordonnées avec la demande de la CdG-E visant à trans-
férer la surveillance des fondations dans un service dont la mission n’a pas de lien 
étroit avec les domaines d’activité usuels des fondations d’utilité publique (voir 
motion). 
6 
Conclusion et suite des travaux 
En guise de conclusion, rappelons, en quelques mots, les circonstances de l’affaire 
Rau. 
– 
Un nombre considérable de procédures judiciaires avec des ramifications au 
plan international (Suisse, Allemagne, France, Monaco, Liechtenstein, 
Strasbourg) impliquant dans chaque pays plusieurs instances judiciaires. 
– 
Des événements ayant pris place – outre les pays déjà cités – en Israël, au 
Japon, au Zaïre, aux Pays-Bas, etc. 
– 
Une très grande quantité de personnes impliquées, qui n’avaient pas seule-
ment des intérêts personnels et matériels dans l’affaire, mais aussi les 
moyens de les défendre; parmi elles, de nombreux cabinets d’avocats de re-
nommée internationale. 
– 
D’innombrables reportages dans les médias européens, souvent à caractère 
sensationnaliste et avec un parti pris clair. 
– 
L’intervention régulière d’autorités politiques au plus haut niveau. 
Il n’est dès lors pas étonnant que la surveillance fédérale des fondations se soit 
sentie sous pression et qu’elle ait cherché à (trop) bien faire. Le dossier a débuté par 
quelques mesures de protection trop rapidement et trop légèrement décidées, qui ont 
mis en marche une mécanique judiciaire difficilement maîtrisable. Parfois, l’autorité 
de surveillance des fondations a donné l’impression de n’être plus qu’un terrain

7331 
d’affrontement entre des parties opposées, chacune cherchant à l’instrumentaliser à 
son avantage et à la pousser aux limites de ses compétences – et au-delà. Face à ces 
pressions, face aux incertitudes juridiques et aux différents enjeux politiques du 
dossier, l’autorité de surveillance n’a pas toujours eu une ligne claire et n’a pas fait 
preuve de la transparence requise. C’était notamment le cas lors du revirement 
abrupt suivant l’arrêt de Baden-Baden ou lors de la conclusion de l’accord de restitu-
tion de la collection. Dans ce cadre, un des mérites de l’avis de droit du professeur 
Walter a été de dresser un état des lieux et de proposer une stratégie claire. 
Les comptes annuels des fondations indiquent que, entre 1998 et 2004, au moins 
quatre millions de francs suisses ont été pris ou réservés sur la fortune des fonda-
tions pour payer les conseils de fondations, les curateurs et leurs avocats respectifs. 
Ce montant s’est encore accru en 2005 en raison des procédures ouvertes à Zurich et 
en Allemagne. Des tableaux de la Fondation d’art ont dû être vendus pour couvrir 
ces frais. Le DFI n’avait aucun moyen d’intervenir; tout au plus aurait-il pu être plus 
avare en décisions formelles, qui ont systématiquement fait l’objet de recours. Reste 
que cet état de fait est extrêmement regrettable. Pour la commission, la priorité doit 
maintenant être de faire en sorte que la fortune restante des fondations puisse être 
affectée à l’aide aux personnes défavorisées du Tiers-Monde. 
Des cas tels que l’affaire des fondations du docteur Rau ne doivent plus se répéter. 
La CdG-E souhaite vivement que le présent rapport y contribuera. 
La CdG-E sait gré au Conseil fédéral de l’informer sur les suites qu’il compte don-
ner aux considérations et recommandations qui précèdent d’ici à fin août 2006, afin 
que la commission puisse mettre un terme à son travail. 
7 avril 2006 
Au nom de la 
Commission de gestion du Conseil des Etats: 
 
Le président de la commission, 
Hansruedi Stadler, député au Conseil des Etats 
Le président de la sous-commission DFI/DETEC, 
Alex Kuprecht, député au Conseil des Etats 
Pour le secrétariat, 
Sarah Scholberg

7332 
Annexe 
Liste des personnes entendues par la CdG-E 
Par ordre alphabétique (de mai 2003 à novembre 2005): 
– 
Baumann Alexander J., conseiller national 
– 
Couchepin Pascal, conseiller fédéral, chef du DFI 
– 
Dürsteler Peter, greffier du Conseil de district de Bulach 
– 
Ferrari-Visca Bruno, secrétaire général adjoint du DFI, chef de l’autorité 
fédérale de surveillance des fondations 
– 
Graf Bruno, président du Conseil de district de Zurich 
– 
Koller Heinrich, directeur de l’OFJ 
– 
Schüepp Renzo, 1er vice-président du Conseil de district de Bulach 
– 
Spring Alvar, chef adjoint de l’autorité fédérale de surveillance des fonda-
tions 
– 
Strupler Pascal, secrétaire général du DFI 
– 
Walter Hans Peter, ancien juge fédéral, auteur d’un avis de droit sur la sur-
veillance exercée par le DFI sur les fondations du docteur Rau

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Aspects de la surveillance des fondations à l'exemple des fondations du docteur Gustav
Rau. Rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2006
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
38
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
26.09.2006
Date
Data
Seite
7305-7332
Page
Pagina
Ref. No
10 139 916
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.