ch_vb · 86.243 · 1989-03-08 · de


Initiative parlementaire (Müller-Argovie)
398
N 
13 mars 1989
#ST# 88.037
Viehhalter im Berggebiet.
Kostenbeiträge
Détenteurs de bétail de la région de montagne.
Contributions aux frais
Siehe Jahrgang 1988, Seite 1779 - Voir année 1988, page 1779
Beschluss des Ständerates vom 8. März 1989
Décision du Conseil des Etats du 8 mars 1989
Differenzen - Divergences
Art. 1
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Proposition de la commission
Adhérer à la décision du Conseil des Etats
Bühler, Berichterstatter: Der Ständerat hat diese Vorlage
letzten Mittwoch im Differenzbereinigungsverfahren in einer
sehr ausgedehnten Debatte behandelt. Es steht uns nicht
an, auf diese Debatte im einzelnen einzutreten bzw. sie zu
kritisieren. Eine Bemerkung sei zur Ehrenrettung unseres
Rates aber doch erlaubt.
Das System der Direktzahlungen wurde 
bekanntlich
geschaffen, um Standortnachteile auszugleichen, weil über
die Produktenpreise in den Gebieten mit erschwerten
Bedingungen kein vergleichbares Einkommen erzielt wer-
den könnte. Somit wäre bei diesem Geschäft logischerweise
das Einkommen die eigentliche Diskussionsgrundlage.
Davon war bei einigen Herren der Kleinen Kammer aller-
dings nicht viel zu erkennen. Die Argumentation be-
schränkte sich weitgehend auf allerhand mögliche und
unmögliche Prozentrechnungen, die beweisen sollten, wie
überrissen der Beschluss unseres Rates sei. Die Behand-
lung dieses Geschäftes hat uns deutlich gezeigt, wo die
Grenzen des Systems der Direktzahlungen liegen.
Ihre Kommission stellt fest, dass selbst die von diesem Rate
für zwei Jahre beschlossenen 520 Millionen Franken bei
weitem nicht genügend würden, das Manko des bergbäuer-
lichen Einkommens abzubauen. Folglich kann diese Summe
nicht als überrissen bezeichnet werden. Weil wir aber eine
zusätzliche Agrardebatte weder als nötig noch als sinnvoll
erachten, hat die Kommission einstimmig beschlossen, dem
Beschluss des Ständerates, das heisst 480 Millionen Fran-
ken, zuzustimmen.
Ich ersuche Sie, diesem Antrag der Kommission zu folgen.
Angenommen - Adopté
An den Bundesrat - Au Conseil fédéral
#ST# 86.243
Parlamentarische Initiative (Müller-Aargau)
Vernehmlassungsverfahren. Straffung
Initiative parlementaire (Müller-Argovie)
Procédures de consultation. Simplification
Wortlaut der Initiative vom 18. Dezember 1986
Im Sinne von Artikel 21sexies des Geschäftsverkehrsgeset-
zes und Artikel 27 des Geschäftsreglementes unterbreite ich
die folgende parlamentarische Einzelinitiative in Form einer
allgemeinen Anregung:
1. Die Anhörung (Vernehmlassungsverfahren) von Kantonen
und zuständigen Organisationen, festgelegt in den Artikeln
22bis, 27ter, 27quater, 27quinquies, 32, 34sexies, 45bis der
Bundesverfassung, ist in den Grundzügen durch ein Bun-
desgesetz zu regeln.
2. Die Regelung soll dergestalt vorgenommen werden, dass
das mündliche (konferenzielle) Verfahren zum Normalfall
wird und gegenüber dem heutigen Vorgehen eine zeitliche
und verfahrenstechnische Straffung erfolgt.
Texte de l'interpellation du 18 décembre 1986
Me fondant sur les articles 21sexies de la loi sur les rapports
entre les conseils et l'article 27 du règlement du Conseil
national, je présente l'initiative parlementaire suivante,
conçue en termes généraux:
1. Les principes régissant la consultation des cantons et
organisations concernées, prescrite par les articles 22bis,
27ter, 27quater, 27quinquies, 32, 34sexies et 45bis de la
Constitution fédérale doivent être fixés dans une loi fédé-
rale.
2. Il y a lieu de prévoir en l'occurrence que la procédure
orale (par voie de conférences) constitue le cas normal et
que l'on impose une plus grande rigueur, par rapport à la
procédure actuelle, en ce qui concerne les délais et le
déroulement de la consultation.
Frau Stamm unterbreitet im Namen der Kommission den
folgenden schriftlichen Bericht:
Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21ter des
Geschäftsverkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden
Kommission über die von Nationalrat Müller-Aargau in der
Wintersession 1986 eingereichte parlamentarische Initiative.
Herr Müller verlangt mit einer allgemeinen Anregung, dass
das Vernehmlassungsverfahren gesetzlich geregelt und
gegenüber heute wesentlich gestrafft werde. Namentlich
soll in der Regel das konferenzielle Verfahren an die Stelle
des schriftlichen Verfahrens treten.
Die Kommission hat an ihrer ersten Sitzung vier Experten
angehört, die Professoren Jean-Daniel Delley und Gerhard
Schmid von den Universitäten Genf und Basel sowie die
Herren Allenspach und Kappeier als Vertreter zweier Wirt-
schaftsverbände, die regelmässig an Vernehmlassungsver-
fahren beteiligt sind. Ausserdem hat sie den Initianten ange-
hört und zu ihren Beratungen den Bundeskanzler beige-
zogen.
Die Kommission hat mit 10 zu 2 Stimmen bei 6 Enthaltungen
beschlossen, dem Nationalrat zu beantragen, der Initiative
keine Folge zu geben. Hingegen beantragt sie mit 9 zu 9
Stimmen mit dem Stichentscheid der Präsidentin, dem Bun-
desrat eine Motion zu überweisen, die ihn beauftragt, eine
Vorlage zu gesetzlichen Regelung der Grundzüge des Ver-
nehmlassungsverfahrens auszuarbeiten.
Die Kommission hat festgestellt, dass die Bundesverfassung
und einzelne Bundesgesetze den Bundesrat verpflichten,
bei den Vorarbeiten für gewisse Erlasse ein Vernehmlas-
sungsverfahren bei den Kantonen und zuständigen Organi-
sationen durchzuführen. Das Vernehmlassungsverfahren
selbst ist in Richtlinien des Bundesrates über das Vorverfah-
ren der Gesetzgebung vom 6. Mai 1970 (BBI 19701 993;
1976 II 949) geregelt.
Die Mehrheit der Kommission hat sich dafür ausgespro-
chen, dass das Vernehmlassungsverfahren gesetzlich gere-
gelt werden soll. Das Vernehmlassungsverfahreïi hat in der
Praxis einen wesentlichen Einfluss auf die Gesetzgebung
und sollte deshalb schon aus rechtsstaatlichen Gründen in
einem Gesetz umschrieben sein. Grundsätzliche Rahmen-
bestimmungen würden genügen; sie könnten allenfalls in
das bestehende Verwaltungsorganisationsgesetz integriert
werden.
Die Kommission geht mit dem Initianten einig, dass sich der
Bundesrat in den letzten Jahren gelegentlich zu stark auf
Vernehmlassungen abgestützt hat und dass dadurch seine
Innovationsbereitschaft und auch die Entscheidungsmög-
lichkeiten des Parlamentes reduziert wurden. Eine Straff ung

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Parlamentarische Initiative (Müller-Aargau)
des Vernehmlassungsverfahrens wird deshalb mehrheitlich
begrüsst. Hingegen lehnt die Kommission die Anregung des
Initianten ab, im Normalfall ein mündliches, konferenzielles
Vernehmlassungsverfahren durchzuführen. Dies könnte
höchstens dann zu einer Straffung führen, wenn der Kreis
der Angehörten klein bliebe. Die Kommission ist aber der
Auffassung, dass im Gegenteil alle interessierten Organisa-
tionen und Private, vor allem aber auch alle Kantone die
gleiche Möglichkeit haben sollten, ihre Auffassungen darzu-
legen. Ferner erlaubt nur ein schriftliches Verfahren die
nötige Klarheit der Meinungsäusserungen.
Die Kommission beantragt deshalb, der parlamentarischen
Initiative keine Folge zu geben. Sie möchte den Bundesrat
aber mit einer Motion beauftragen, das Vernehmlassungs-
verfahren in seinen Grundzügen gesetzlich zu regeln. Dabei
soll festgehalten werden, dass bei der Vorbereitung gewis-
ser Erlasse auf ein Vernehmlassungsverfahren verzichtet
werden soll, namentlich bei Volksinitiativen und bei Verfas-
sungsvorlagen, die später noch durch Ausführungserlasse
konkretisiert werden müssen.
Die Kommissionsminderheit II wehrt sich grundsätzlich
gegen eine Beschränkung des Vernehmlassungsverfahrens.
Sie beantragt, beim Status quo zu bleiben und die Motion
abzulehnen. Sie betont, der Bundesrat trage die Verantwor-
tung für seine Anträge an die Bundesversammlung. Deshalb
soll ihm nicht vorgeschrieben werden, wie er das Vernehm-
lassungsverfahren durchzuführen habe. Der Bundesrat soll
in der Gestaltung und Organisation des Vernehmlassungs-
verfahrens vielmehr frei bleiben, damit er der Bundesver-
sammlung nach Konsultation aller betroffenen Kreise Vorla-
gen unterbreiten kann, die ausgewogen sind und deren
Vollzug von den Kantonen als praktikabel beurteilt wird. Die
Kommissionsminderheit zieht deshalb die flexible Regelung
in den Richtlinien des Bundesrates gesetzlichen Bestim-
mungen vor.
Die Kommission beantragt ausserdem mit dem Stichtent-
scheid der Präsidentin, den Bundesrat durch ein Postulat zu
beauftragen, eine empirische Studie über die Praxis des
Vernehmlassungsverfahrens erstellen zu lassen. Aus dieser
Studie soll hervorgehen, welche Teile der Bevölkerung und
welche Regionen sich durch Vernehmlassungsverfahren
Gehör verschaffen können.
Mme Stamm présente au nom de la commission le rapport
écrit suivant:
Par la présente, nous vous soumettons, conformément à
l'article 21ter de la loi sur les rapports entre les conseils, le
rapport de la commission chargée de l'examen préliminaire
de l'initiative parlementaire présentée par M. Müller-Argovie
au cours de la session d'hiver de 1986. M. Müller demande,
par une initiative conçue en termes généraux, que la procé-
dure de consultation soit réglée par la loi et soit considéra-
blement simplifiée. Il suggère notamment qu'en général des
conférences remplacent la procédure écrite.
Au cours de sa première séance, la commission a entendu 4
experts, à savoir les professeurs Jean-Daniel Delley et Ger-
hard Schmid, des universités de Genève et de Baie, ainsi
que MM. Allenspach et Kappeler, représentants de deux
associations économiques qui sont régulièrement invitées à
donner leur avis lors de procédures de consultation. Elle a
en outre entendu l'auteur de l'initiative et a consulté le
chancelier de la Confédération.
Par 10 voix contre 2 et 6 abstentions, la commission a
décidé de proposer au Conseil national de ne pas donner de
suite à l'initiative. En revanche, par 9 voix contre 9, la
présidente ayant départagé les voix, elle a décidé de propo-
ser de transmettre au Conseil fédéral une motion chargeant
le gouvernement de régler dans une loi les principes régis-
sant la procédure de consultation.
La commission a constaté que la constitution et quelques
lois fédérales obligent le gouvernement à consulter les can-
tons et les organisations intéressées lors de l'élaboration de
certains actes législatifs. La procédure y relative fait l'objet
des directives concernant la procédure préliminaire en
matière de législation, adoptées par le Conseil fédéral le 6
mai 1970 (FF 1970 I 1002, 1976 II 925).
La majorité de la commission s'est prononcé'en faveur de la
réglementation de la procédure de consultation par la loi.
Cette procédure a une influence pratique considérable sur
la législation et devrait donc, ne serait-ce que par fidélité aux
principes régissant tout Etat fondé sur le droit, faire l'objet
d'une loi. Il suffirait d'établir certains principes fondamen-
taux; ceux-ci pourraient être insérés, le cas échéant, dans la
loi sur l'organisation de l'administration.
Comme l'auteur de l'initiative, la commission estime que le
Conseil fédéral s'est parfois trop unilatéralement fondé sur
les résultats des procédures de consultation au cours des
dernières années. Ce qui, dans certains cas, a réduit sa
faculté d'innover, ainsi que la liberté de décision du Parle-
ment. C'est la raison pour laquelle la majorité estime qu'il
est nécessaire de simplifier la procédure de consultation. En
revanche, la commission rejette la proposition de l'auteur de
l'initiative d'instaurer une procédure ordinaire orale, c'est-à-
dire de convoquer en règle générale des conférences. Cela
ne simplifierait la procédure que si le nombre des personnes
consultées restait limité. La commission considère cepen-
dant, qu'il faut au contraire que toutes les organisations et
tous les particuliers intéressés, ainsi que tous les cantons,
aient la possibilité de s'exprimer dans les mêmes conditions.
En outre, seule la procédure écrite permet de présenter
clairement des avis.
Pour ces raisons, la commission recommande de ne pas
donner suite à l'initiative parlementaire. Elle désire cepen-
dant charger le Conseil fédéral par une motion, de régler
dans une loi les principes régissant la procédure de consul-
tation. Dans cette loi, il faudra également prévoir que l'on
renoncera à une telle procédure pour la préparation de
certains actes législatifs, notamment de ceux qui font suite à
des initiatives populaires et de révisions de la constitution
qui nécessitent des dispositions d'exécution.
La minorité II de la commission s'oppose par principe à
toute restriction dans la procédure de consultation. Elle
propose de s'en tenir au statu quo et de rejeter la motion. La
minorité insiste sur le fait que le Conseil fédéral porte la
responsabilité des propositions qu'il présente à l'Assemblée
fédérale. Aussi ne doit-on pas lui prescrire la procédure à
suivre pour les consultations. Elle souligne la nécessité de
laisser au Conseil fédéral l'entière liberté d'organiser la
procédure de consultation, afin de lui permettre de sou-
mettre à l'Assemblée fédérale, après avoir pris en considéra-
tion l'avis de tous les intéressés, des projets pondérés et que
les cantons considèrent comme applicables. La minorité
préfère donc la réglementation souple, que constituent les
directives du Conseil fédéral, à des dispositions légales.
La commission a en outre décidé de proposer, la présidente
ayant départagé les voix, que le Conseil fédéral soit invité,
par un postulat, à entreprendre une enquête empirique sur
la pratique de la procédure de consultation. Cette enquête
doit permettre de déterminer les sections de la population et
les régions qui parviennent à assurer la défense de leurs
intérêts grâce à cette procédure.
Schriftliche. Begründung des Initianten
Développement par écrit de l'auteur de l'initiative
Zum materiellen Anliegen
a. Die Kadenz der Gesetzesrevision
Zur Banalität, dass das Recht Spiegelbild des Lebens ist,
gehört heute die Ergänzung, dass das Tempo der Verände-
rungen im Leben auch die Kadenz der Gesetzesrevisionen
bestimmt. Dass so rasche Aenderungen der Normen der
Rechtssicherheit nicht sehr dienlich sind, ist jedem politisch
denkenden Menschen klar, dies ist ebenso unabwendbar
wie das Mass an Veränderungen in unserem Alltag.
Dass ein Nationalrat die Möglichkeit hatte, innerhalb einer
Legislaturperiode bei drei Revisionen des Asylgesetzes mit-
zuwirken, mag momentan noch als Ausnahme gelten. Wie
lange noch? Das Berufsbildungsgesetz ist erst teilweise
vollzogen, dennoch wird vielerorts bereits wieder von einer
grösseren Revision gesprochen.

Initiative parlementaire (Müller-Argovie)
400
N 
13 mars 1989
Völlig unvorhersehbare Elemente und ganz neue Kompo-
nenten werden in unserem Leben immer wirksamer und
zwingen uns, neue Massstäbe zu entwickeln und damit auch
Normen zu ändern. Weltweite Einflüsse drängen uns, ja sie
zwingen uns immer häufiger zu Anpassungen.
Es ist undenkbar, dass dies mit der bestehenden Apparatur
der gemächlicheren 70er Jahre in Zukunft bewältigt werden
kann. Wenn Herr Bundeskanzler Buser noch 1983 vor dem
Zürcherischen Juristenverein ausgeführt hat, es würde nicht
zu wenig, sondern zuviel neues Recht geschaffen, eine
Revision des Vorverfahrens im Sinne einer Verkürzung
drohe zwangsläufig zu noch mehr Gesetzen zu führen, sind
diese Bemerkungen weitgehend zeitbedingt und würden
heute kaum mehr so formuliert. Die Anpassung des Rechtes
an die rasch sich verändernden Verhältnisse ist unabding-
bar. Sein Nachsatz damals deutet dies mehr als nur an:
«Dessen ungeachtet sollte das Problem des Zeitaufwandes
nicht abgeschrieben werden.» Damit wurde eingeräumt,
dass das langwierige Verfahren schon 1983 problematisch
war, dass die Probleme aber in Zukunft immer virulenter
würden.
Die Frage des Zeitaufwandes steht daher im Zentrum mei-
nes Vorstosses. Es stellt sich daher weniger die Frage, wer
angehört wird als wie die Vernehmlassung vor sich gehen
soll.
b. Die Ausflüchte
Wenn wir die heutige Institution des Vorverfahrens trotz des
sich stark verändernden Umfeldes konservieren, ergeben
sich zwangsläufig neue Formen und Tendenzen der Nor-
mengestaltung. Gerade dies müsste uns zu denken geben.
Die Anpassung der Gesetze oder die Neuregelung von über-
raschend aufgetauchten Sachverhalten wird durch dringli-
che Bundesbeschlüsse bewerkstelligt werden. Dann entfällt
zum Teil das zeitaufwendige Vorverfahren, zugleich entfal-
len aber auch die positiven Elemente dieser Institution. Die
Ueberführung ins ordentliche Recht vollzieht sich ohne
«Schwierigkeiten» in den eidgenössischen Kammern, da
alles schon eingespielt ist. Die Position der Exekutive wird
damit gestärkt.
Eine weitere Möglichkeit wäre, dass die eidgenössischen
Räte nur noch Rahmengesetze erlassen, die eine grosse
Bandbreite für zeitgemässe und leicht anpassbare Verord-
nungen aufweisen. Damit würde sich das Parlament noch
mehr entmachten; der Bund entwickelte sich immer mehr
zum Vollzugsstaat. Wollen wir eine solche Entwicklung?
c. Grundsätzliches Ja zur Vernehmlassung
Die positiven Seiten des ausgeklügelten Vorverfahrens sind
unbestritten. Die beiden Referate von Herrn Bundeskanzler
Buser in der Dokumentation lassen sie mehr als nur auf-
scheinen. Es erübrigt sich, dass ich hier noch nachdopple.
Zwölf Jahre im Nationalrat und noch viel mehr Jahre in
politischen Gremien, die Adressaten der Vernehmlassung
sind, haben mich davon überzeugt, dass diese Institution
auch sehr nützlich sein kann. Wenn ich seinerzeit beim
Berufsbildungsgesetz als Politiker, Angestellten Vertreter
und Lehrer mein Anliegen, nämlich das Recht auf Freifä-
cherbesuch während der Arbeitszeit, von drei Seiten-direkt
oder indirekt - in die Vernehmlassung einbringen konnte,
dann in der vorberatenden Kommission, anschliessend
erfolgreich im Plenum, später noch einmal von drei Seiten in
der Vernehmlassung zur Verordnung bekräftigen konnte, so
erfüllt mich das mit Befriedigung. Ich habe alles eingesetzt-
und gewonnen. Als blosser Parlamentarier wäre ich wohl
nicht zum Erfolg gekommen.
Eine Straffung des Verfahrens könnte sich also durchaus
negativ für meine politische Arbeit auswirken. Es gilt aber,
hier - im Dienste von Demokratie und Rechtsstaat, von
effizienterer, aber keineswegs oberflächlicherer Arbeit -
Prioritäten zu setzen. Mit meiner parlamentarischen Initia-
tive habe ich dies getan.
d. Auswirkungen. Kaskadenwirkung
Eine zeitliche Straffung des Vernehmlassungsverfahrens
kann unmöglich in der Verkürzung der Termine liegen. Die
Adressaten sind heute schon kaum in der Lage, breit abge-
stützt die Fragen des Departementes zu beantworten.
Da die Nachbearbeitung der eingegangenen Antworten bei
einfachen und wenig bestrittenen Vorlagen auf eine Mei-
nungsumfrage hinausläuft, drängt sich das konferenzielle
Verfahren geradezu auf. Weil dabei noch ein Dialog geführt
werden kann, wird dieses System sogar noch ergiebiger
sein.
Professor Klöti sagt am Schluss seines Aufsatzes in den
Schweizerischen Monatsheften mit Recht, dass ein «schlei-
chender Funktionswechsel» sichtbar werde: «Es wird von
einer Konsultation zur Einholung von Sachverstand....
immer mehr zu einer vorgezogenen plebiszitären Veranstal-
tung zum Abtasten der politischen Marktchancen für ein
Gesetzgebungsvorhaben.»
Ziehen wir daher die Konsequenz aus dieser Tatsache mit
der Einführung einer öffentlichen Gesprächsrunde! Die
Beantworter haben es dann auch nicht mehr nötig, im
Dienste der Transparenz Communiqués zu veröffentlichen.
Die Presse dürfte am Rande gleich dabei sein.
Herr Bundeskanzler Buser stellt in seinem zweiten Vortrag
(Dokumentation 7.2, Punkt 7) das ganze Vorverfahren nur
schematisch linear dar. In Wirklichkeit sind die Verhältnisse
viel komplexer und Wiederholungen häufig. Direkt oder
indirekt kann sich eine Persönlichkeit in einer Schlüsselpo-
sition, zugleich Experte und Politiker, mehrmals mit ganzem
Gewicht vernehmen lassen. Das ist keineswegs anrüchig.
Wir wissen schliesslich, dass die Bearbeiter der Ergebnisse
auch nicht auf den Kopf gefallen sind: sie werden selbstver-
ständlich gewichten. Aber das Ganze ist ein gewaltiger
Verschleiss von Zeit und Kraft, wie er in einem Entschei-
dungsprozess im privaten Leben und in der Wirtschaft nie
toleriert würde.
Wegen der Praktikabilität wird das konferenzielle Verfahren
automatisch einige, von mir durchaus auch gewollte Konse-
quenzen nach sich ziehen:
1. Der Kreis der Adressaten (Eingeladenen) wird kleiner, weil
ein repräsentatives Gespräch sonst gar nicht zustande
käme.
2. Die Stellungnahmen beziehen sich auf das Grundsätzli-
che, auf die Marschrichtung und nicht mehr auf Detailbe-
stimmungen.
3. Daher wird das Vernehmlassungsverfahren auch nicht zur
Detaillierung respektive zur hohen Regeldichte beitragen.
4. Diese Anliegen werden in die parlamentarische Vorbera-
tung oder die Auseinandersetzung im Plenum verlegt, so
dass die Legislative gestärkt wird.
Zusammenfassung
In der Dokumentation finden wir zwei Referate von Herrn
Bundeskanzler Buser, die das Vorverfahren weitgehend
positiv darstellen, aber es klingt auch Kritik an - und zwar
genau an jenen neuralgischen Punkten, die ich in meinem
Vorstoss aufnehme.
Zwei Stellungnahmen von Wissenschaftern -jene der Her-
ren Walter Wittmann und Ulrich Klöti - gehen in ihrer Kritik
an einem ausgedehnten Vernehmlassungsverfahren über
meine Aenderungswünsche hinaus. Ich verzichte daher dar-
auf, Ihnen in eigenen Worten mein Anliegen zusammenfas-
send darzulegen, sondern werde diese Fachleute sprechen
lassen:
Schon 1973 weist Herr Bundeskanzler Buser auf Gefahren
des bestehenden Vorverfahrens hin (l,4). Obwohl «keine
zwingenden Anstände» vorliegen, sei das Prozedere «nicht
problemlos». Der «relativ langwierige Prozess» wie der
Umstand, dass «grosszügige Lösungen zu früh abgeschrie-
ben» würden, um möglichst früh den Kompromiss zu finden,
seien zu kritisieren. Da schon heute- nach seiner Beurtei-
lung - «zu kleine Gremien» Stellungnahmen ausarbeiteten,
brächte ein konferenzielles Verfahren keine gravierende
Aenderung, sondern weitgehend eine Fortsetzung der heuti-
gen Praxis.
Schliesslich stehen die Fragen der Transparenz nicht im
Zentrum meines Vorstosses, und gewisse Stationen der
verwaltungsinternen Bereinigung und des Mitberichtsver-
fahrens sind meines Erachtens sogar zwingend, z. B. die
Ueberprüfung durch die Justizabteilung und den Rechts-
dienst der Bundeskanzlei: diese Stellen vermögen zwar eine

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401
Parlamentarische Initiative (Müller-Aargau)
Verfassungsgerichtsbarkeit nicht zu ersetzen, garantieren
aber wenigstens im Vorverfahren eine Ueberprüfung unter
zwei verschiedenen Perspektiven.
In anderen Bereichen der verwaltungsinternen Abklärungen
könnte man sich fragen, ob die Notwendigkeit hierzu wirk-
lich besteht.
Wenn ich eine klare Regelung auf Gesetzesebene anvisiere,
so vertrete ich wie Herr Buser die Auffassung, dass ein
«rechtsdogmatischer Zwitter» keine Lösung darstellt - dies
wurde 1966 versucht. Wir haben aber die Möglichkeit, dem
Bundesrat bei der Regelung des administrativen Bereichs
des Verfahrens grössten Freiraum zu lassen, im Sinne der
«Zuständigkeit des Bundesrates zur Leitung des Vorverfah-
rens der Gesetzgebung», entsprechend oder angenähert
Artikel 102 Ziffer 4.
In seiner Zusammenfassung vor dem Zürcherischen Juri-
stenverein räumt der gleiche Referent trotz positiver Würdi-
gung die Berechtigung der Frage ein, «ob der grosse Zeit-
aufwand, den dieses Verfahren erfordert, im Hinblick auf die
anstehenden Probleme noch vertretbar ist». Diese Frage
war doch wohl nur rhetorisch?
Zudem - und damit komme ich zum Schluss-zeichnen sich
die Entwürfe doch nicht als «referendumsfest» aus, und dies
vielleicht gerade deshalb, weil die «hohe Regelungsdichte»
zum Teil selber das Ergebnis des langwierigen und mög-
lichst allseitigen Vernehmlassungsverfahrens ist.
Antrag der Kommission
Mehrheit
l.der Initiative von Herrn Müller-Aargau keine Folge zu
geben,
2. die Motion an den Bundesrat zu überweisen,
3. das Postulat an den Bundesrat zu überweisen.
Minderheit l
(Grendelmeier)
Der Initiative Folge zu geben.
Minderheit II
(Allenspach, Pfund, Pidoux, Reich, Tschuppert, Uhlmann)
Die Motion der Kommission abzulehnen.
Motion der Kommission des Nationalrates
Vernehmlassungsverfahren. Straffung
Der Bundesrat wird beauftragt, eine Vorlage zur gesetzli-
chen Regelung der Grundzüge des Vernehmlassungsver-
fahrens auszuarbeiten. Dabei sind auch die Gebiete zu
bestimmen, in denen kein Vernehmlassungsverfahren statt-
zufinden hat (z. B. Volksinitiativen, Verfassungsvorlagen, die
noch der Ausführungsbestimmungen bedürfen).
Postulat der Kommission des Nationalrates
Vernehmlassungsverfahren. Straffung
Der Bundesrat wird eingeladen, eine empirische Studie
betreffend Praxis, Auswirkungen und mögliche Vereinfa-
chungen des Vernehmlassungsverfahrens durchzuführen.
Proposition de la commission
Majorité
1.de ne pas donner de suite à l'initiative de M. Müller-
Argovie,
2. de transmettre la motion au Conseil fédéral,
3. de transmettre le postulat au Conseil fédéral.
Minorité I
(Grendelmeier)
Donner suite à l'initiative.
Minorité II
(Allenspach, Pfund, Pidoux, Reich, Tschuppert, Uhlmann)
Rejeter la motion de la commission.
Motion de la commission
Procédure de consultation. Simplification
Le Conseil fédéral est chargé de régler dans une loi les
principes régissant la procédure de consultation. Dans cette
loi seront définis les objets pour lesquels il ne faut pas de
procédure de consultation (p. ex. initiatives populaires, révi-
sions de la constitution qui nécessitent des dispositions
d'exécution).
Postulat de la commission
Procédure de consultation. Simplification
Le Conseil fédéral est invité à entreprendre une enquête
empirique sur la pratique, sur les effets et sur les simplifica-
tions possibles de la procédure de consultation.
Präsident: Die Kommission hat Ihnen einen schriftlichen
Bericht ausgeteilt. Die Berichterstatter wünschen, diesen
schriftlichen Bericht heute noch zu ergänzen.
Frau Stamm, Berichterstatterin: Die parlamentarische Initia-
tive über die Straffung des Vernehmlassungsverfahrens, die
Nationalrat Andreas Müller am 18. Dezember 1986 einge-
reicht hat, wurde von Ihrer Kommission in zwei Sitzungen
vorberaten. Es wurden vier Experten angehört. Ein schriftli-
cher Bericht wurde dem Parlament fristgerecht zugeleitet.
Ich gehe davon aus, dass Sie diesen Bericht gelesen haben,
und bitte Sie, den Anträgen Ihrer Kommission zu folgen.
M. Eggly: Vous l'avez peut-être lu dans le rapport écrit, la
commission a proposé au Conseil national de ne pas donner
suite à l'initiative. En revanche, par 9 voix contre 9 - la
présidente ayant départagé les voix - elle a décidé de
transmettre au Conseil fédéral une motion chargeant le
gouvernement de régler, dans une loi, les principes régis-
sant la procédure de consultation.
Le groupe libéral vous invite à suivre la minorité II de la
commission, qui propose de rejeter la motion présentée par
la majorité, majorité, donc, avec la voix déterminante de la
présidente. Le groupe libéral souligne ce que la commission
a constaté, à savoir que la constitution déjà, et quelques lois
fédérales déterminent, dans certains cas, la procédure de
consultation. Pourquoi donc codifier dans une loi l'ensem-
ble de la pratique, fût-ce en en restant à des principes
fondamentaux? Il est d'ailleurs étrange que cette motion
émane de parlementaires.
Si nous devons apprécier le mérite et l'utilité des procédures
de consultation, ne devrions-nous pas nous méfier de tout
mécanisme rigide, dans le processus d'élaboration des déci-
sions politiques, qui réduit finalement le jeu normal entre
l'exécutif et le législatif, qui relativise le rôle et l'influence
des deux organes clés de notre démocratie, à savoir le
gouvernement d'une part et le Parlement d'autre part? Ne
donnons pas aux projets du Conseil fédéral une sorte de
préavis sacré devant lequel nous serions paralysés quoiqu'il
arrive, nous sentant obligés de jouer les chambres d'enre-
gistrement! Laissons au gouvernement, au Conseil fédéral,
toute sa marge de manoeuvre, toute sa responsabilité poli-
tique!
On peut bien dire que la proposition qui vous est faite ne
vise pas à la réduire - c'est ce que dit la majorité- mais dans
la réalité, ne serait-ce que par l'effet psychologique, une
procédure de consultation légalisée, sacralisée, rigidifiée
entamerait la plénitude de l'acte politique. Le Conseil fédé-
ral - à notre sens - doit pouvoir utiliser une procédure de
consultation selon le besoin, selon la nature des sujets
abordés. De grâce, demeurons aussi souples que possible
par rapport à une pratique qui, incontestablement, a de
grandes vertus mais qui ne serait pas sans risques, dès lors
qu'on en ferait un dogme plutôt qu'une habitude avec la
souplesse nécessaire!
Je vous invite donc à rejeter la motion de la majorité de la
commission.
Präsident: Damit die Kommissionssprecher auch gleichzei-
tig zu den Anträgen der Minderheit l und II Stellung nehmen
können, schlage ich Ihnen vor, jetzt zunächst die Anträge
der Minderheiten begründen zu lassen.

Initiative parlementaire (Müller-Argovie)
402
N 
13 mars 1989
Der Antrag der Minderheit l wird vertreten durch Herrn Mül-
ler-Aargau. Er hat das Wort zur Begründung.
Müller-Aargau, Sprecher der Minderheit l: Wenn ich mich in
mehreren Etappen, über verschiedene Vorstösse, immer
wieder mit unserer parlamentarischen Arbeit beschäftige, so
wirken als Motor meines Tuns Probleme der Effizienz und
Zweifel an der Notwendigkeit des heutigen aufwendigen
Verfahrens. Bei der Behandlung des Umweltschutzgesetzes,
aber auch nach den Ereignissen von Schweizerhalle wurde
uns bewusst, wie schwerfällig unsere Apparatur agiert und
reagiert. Drastisch wurden wir damals alle inné, was Verzö-
gerungen im Vollzug, noch mehr aber der Verlust an Zeit bei
der mühsamen Legiferierung auslösen und versäumen
können.
Damit wird im voraus klar, dass im Falle einer Aenderung
des Verfahrens die zeitliche Straffung im Zentrum stehen
soll.
Betrachten wir den Werdegang einer Gesetzesnovelle oder
einer Teilrevision, so ist das Vernehmlassungsverfahren
sowohl verwaltungsintern als auch extern bei den organi-
sierten Interessierten der grösste Zeitfresser. Die rasche
Entwicklung zwingt auch die Politik zu anderen Methoden.
Was aber ist in der letzten Zei passiert? Im Rahmen des
Strebens, immer und überall die sogenannte Akzeptanz im
voraus zu ergründen, dem Hintersten und Letztbetroffenen
lange vor dem Start einer Norm den Puls zu fühlen, kommt
keine Vorlage mehr vor unsere Räte, ohne dass sie zur
lahmen Ente respektive vom kräftigenden Getränk zum
«Blööterliwasser» mit Spurenelementen geworden ist. All
dies nur zum Zweck, dass die Revision oder die Novelle
referendumsfest sei.
Sehr häufig scheitern gerade solche «Zuckerwasservorla-
gen» an der vereinigten Gegnerschaft von hüben und drü-
ben. «Les extrêmes se touchent», auch hier. Uebrigenswird
die Behandlung im Plenum durch verwässerte Vorlagen
nicht etwa verkürzt. Ecken und Kanten der ursprünglichen
Expertenvorlage erscheinen als Minderheits- und Einzelan-
träge sämtliche wieder und gelangen genauso zur Abstim-
mung, wie wenn der Bundesrat sie belassen hätte. Was
dabei verloren ging, war einzig und allein kostbare Zeit,
wenn die Probleme drängen. Alle jene in diesem Saal, die
jeweils den ganzen Werdegang eines Gesetzes verfolgen
und laufend mitzugestalten suchen, wissen, dass ich mit
meiner Analyse recht habe.
Was aber hat der Bundesrat angesichts dieser Tatsachen
zur Straffung des Verfahrens vorgekehrt? Er hat, sei es aus
Entscheidungsangst oder Referendumspanik, das Ver-
nehmlassungsverfahren laufend ausgeweitet; weit über das
hinaus, wozu er verfassungsmässig verpflichtet gewesen
wäre, hat er neue Kreise befragt oder Vorlagen in die Vor-
prüfung geschickt, die noch vor Jahren in der Direttissima
zum Parlament geschickt worden wären. Die Unsicherheit
geht so weit, dass selbst Verordnungen - ureigenstes Betäti-
gungsfeld der Exekutive, Herr Eggly - zuerst dem Härtetest
der Organe der Vernehmlassung unterworfen werden.
Anders ausgedrückt: Nur was bei den kastalischen Quellen,
mit den Wassern der Vernehmlassung, gewaschen wird, hat
jene Katharsis erreicht, die bei Gesetzesvorlagen parlamen-
tarische Beratungsreife oder bei Verordnungen den Vollzug
gestattet.
So kann das doch nicht weitergehen! Die Eigengesetzlich-
keit, die diese Entwicklung, ja Wucherung, angenommen
hat, liegt darin, dass sich die Bundesversammlung in diesem
Bereich jede Einflussnahme versagt hat. Die klassische Hie-
rarchie der Erlasse - Verfassungsbestimmung, Gesetz, Ver-
ordnung - wird im Bereich der Vernehmlassung ignoriert.
Ueber eigene Richtlinien im Range von Verordnungen wird
dem Bundesrat gestattet, direkt im Sinne der Verfassungs-
aufträge zu handeln. Dem Parlament, damit also auch dem
einzelnen Mitglied der Räte, fehlen daher weitgehend die
normalen Möglichkeiten, eine Umgestaltung des Verfahrens
zu erwirken, da die Ansatzstellen fehlen. Diese Probleme
wurden schon in der Debatte von 1966 zum gleichen Thema
vielfach erkannt. Dennoch wurde leider auf die Ausgestal-
tung eines Gesetzes verzichtet.
Ein Gesetz, Herr Eggly, müsste das Vorverfahren nicht
detailliert regeln, sondern nur klare Zuständigkeiten ausson-
dern. Dem Bundesrat können also durchaus Freiräume
zugestanden werden. Mit dem gänzlichen Verzicht auf ein
Gesetz hat sich die Legislative selber entmachtet und die
Handhabung samt Ausbau oder Wucherung im Vorverfah-
ren den Zufälligkeiten und Tendenzen der administrativen
Praxis überantwortet oder ausgesetzt. Ein Rückkommen auf
diesen Entscheid muss daher vom Parlament ausgehen, und
der Wille dazu sollte sich vorerst ohne bundesrätliche Mit-
sprache formieren. Daher drängte sich das Instrument der
parlamentarischen Initiative geradezu auf. Mit den Richtli-
nien des Bundesrates und der langjährigen Praxis sind
nämlich genügend Grundlagen vorhanden, dass eine Kom-
mission in Zusammenarbeit mit den Parlamentsdiensten
imstande sein wird, ein Rahmengesetz, ein blosses Rahmen-
gesetz, zu verfassen. Es wäre geradezu absurd, den Bundes-
rat zu beauftragen, seine eigenen Flügel zu stutzen.
Von der Logik her könnte ich also durchaus an der parla-
mentarischen Initiative festhalten. Gespräche und Erklärun-
gen in der Kommission haben aber ergeben, dass bei
gewichtigen Vorlagen das konferenzielle Verfahren kaum
Zeitersparnis bringen würde. Verlagerungen ins Vorfeld der
Konferenz wären die Folge. Ich bin Realist genug einzuse-
hen, dass ich hier mit meiner Formulierung, dass «das
mündliche Verfahren zum Normalfall wird», übers Ziel hin-
ausgeschossen habe. Die massgebenden Stellen aus den
Reihen der interessierten Organisationen - das haben wir in
der Kommissionsberatung gesehen - sind nicht willens,
auch nur einen Fingerbreit ihres Einflussbereiches preiszu-
geben.
Das ganze übrige Anliegen, nämlich einen gesetzlichen
Rahmen für das Vernehmlassungsverfahren zu fertigen und
damit die Jalons so zu stecken, dass einerseits dem Bundes-
rat der nötige Spielraum geboten, andererseits dem Parla-
ment die Kontrolle ermöglicht wird - wenn nötig über eine
Teilrevision -, wird von der Kommissionsmotion und dem
Postulat weitgehend abgedeckt.
Angesichts des knappen Entscheides selbst nur für die
Motion, verzichte ich darauf, Ihnen die parlamentarische
Initiative besonders zu empfehlen. Eine Erklärung aber sei
mir doch noch erlaubt. Tatsache ist, dass beide Wege zum
gleichen Ergebnis führen könnten, weil mein Vorstoss in der
Form der allgemeinen Anregung unterbreitet wird und
daher modifiziert werden kann, zum Beispiel im Sinne des
Motionstextes. Der Unterschied liegt allein darin, dass eine
Parlamentskommission hierein Gesetzlein selbständig zeu-
gen und gebären könnte-schliesslich heisst das Parlament
Legislative -, mit der Motion aber wird die Aufgabe dem
Departement und dem Bundesrat überantwortet. Das ist der
ganze Unterschied.
Damit kommen wir zur Ironie der Sache. Wissen Sie, warum
auch in der Kommission die Motion Trumpf ist und nicht die
parlamentarische Initiative, obwohl die Logik, wie ausge-
führt, für das Letztere spricht? Der Bundesrat wird nämlich
mit der Gesetzesnovelle ein ausgiebiges Vernehmlassungs-
verfahren durchführen. Damit beisst sich die Katze selber in
den Schwanz, und das Karussell beginnt sich hübsch zu
drehen: Vernehmlassung über die Vernehmlassung, und es
ist nur zu hoffen, dass es schliesslich nicht leerläuft.
In diesem Sinne bitte ich Sie zusammen mit der LdU/EVP-
Fraktion, der Initiative zuzustimmen. Wenn Sie aber nicht
mehr an das Parlament als wirklichen Gesetzgeber glauben,
dann sind wir auch zufrieden, wenn Sie der Motion zu-
stimmen.
Allenspach, Sprecher der Minderheit II: Die parlamentari-
sche Initiative Müller verlangt eine Straffung des vorparla-
mentarischen Verfahrens, der eigentlichen Vernehmlas-
sung. Sie will im Klartext - das ist heute erneut zum Aus-
druck gekommen -eine Einschränkung dieses Vernehmlas-
sungsverfahrens. Im Grunde genommen will sie dem Bun-

13. März 1989 
N
403
Parlamentarische Initiative (Müller-Aargau)
desràt verbieten, bei der Ausarbeitung seiner Anträge an das
Parlament jemand anderen als seine eigenen Beamten zu
konsultieren.
Wir verlangen vom Bundesrat, dass er dem Parlament
durchdachte, konsistente und realistische Vorlagen vorlegt.
Das ist unser Hauptanliegen. Wie der Bundesrat seine Vorla-
gen vorbereitet, ist seine Sache. Wir können ihm nicht
vorschreiben, welche Fachleute er zur Mitarbeit beizieht,
und wir dürfen ihm auch nicht verbieten, jeweils die Stel-
lungnahmen der Parteien, der Kantone und interessierten
Organisationen einzuholen. Der Bundesrat trägt die Verant-
wortung für seine Vorlagen. Er soll diese Verantwortung
auch voll und ungeteilt tragen müssen. Wenn das Parlament
ihm eine Beschränkung des Vernehmlassungsverfahrens
vorschreiben würde, dann wäre diese klare Verantwortung
des Bundesrates nicht mehr gegeben.
Mit dem Vernehmlassungsverfahren will das zuständige
Departement jeweils die Stellungnahme der Kantone, der
Parteien und der interessierten Organisationen zu Vorent-
würfen von Vorlagen an das Parlament erfahren. Es will
darüber hinaus die Durchführbarkeit der bundesrätlichen
Intentionen testen und die Detailbestimmungen durch die
Praxis überprüfen lassen. Es will zu Recht auch etwas über
die Akzeptanz des Vorentwurfes in Erfahrung bringen. Der
Bundesrat soll nicht im Elfenbeinturm einsame Entschlüsse
fassen. Er soll dem Parlament Vorlagen präsentieren, die
realistisch sind und auch Chancen haben, vom Parlament
und vom Volk angenommen zu werden. Es hat wenig Sinn,
Vorlagen einzubringen, von denen der Bundesrat weiss,
dass die Mehrheit der Kantone oder die Mehrheit der gros-
sen Bundesratsparteien oder die Sozialpartner usw. sie ab-
lehnen.
Wir müssen an die Oekonomie der Kräfte und die Oekono-
mie der Zeit denken. Unser Parlament ist ständig in Zeitnot.
Es muss, um Zeit einzusparen, sogar organisierte Debatten
beschliessen und die Redezeit der Parlamentarier beschrän-
ken. Wir haben also keine Zeit, Gesetze zu beraten, die von
der Mehrheit ohnehin nicht akzeptiert würden.
Das Vernehmlassungsverfahren trägt zudem zur Transpa-
renz bei. Die bundesrätlichen Intentionen werden schon in
einem frühen Stadium bekannt und können damit öffentlich
diskutiert werden. Die Stellungnahmen der im Vernehmlas-
sungsverfahren Begrüssten werden ebenfalls bekannt. Dort,
wo Vernehmlassungsverfahren durchgeführt werden, hat es
keinen Platz mehr für Kabinettspolitik. Die Einschränkung
des transparenten Vernehmlassungsverfahrens würde Tür
und Tor zur Kabinettspolitik öffnen. Es ist ein Irrtum zu
meinen, mit einer Einschränkung des Vernehmlassungsver-
fahrens würde der ausserparlamentarische Einfluss auf die
Gesetzesvorbereitung eingeschränkt. Die grossen Parteien,
die grossen Kantone und die grossen Organisationen haben
permanenten Kontakt mit der Verwaltung und den Bundes-
behörden. Daran würde eine Einschränkung des Vernehm-
lassungsverfahrens nichts ändern. Eingeschränkt würden
nämlich nur die Möglichkeiten der kleinen Parteien, der
kleinen Kantone und der kleinen Organisationen.
Die parlamentarische Initiative Müller ist also zu Recht von
der Kommission abgelehnt worden. Sie verlangt einen
Schritt in die falsche Richtung. Die Motion der Kommis-
sionsmehrheit geht nicht so weit wie die parlamentarische
Initiative, aber ein halber Schritt in die falsche Richtung ist
eben auch falsch. Wir sollten • auch nicht einen halben
Schritt in die falsche Richtung tun.
Die Motion verlangt! wie die parlamentarische Initiative, eine
Beschränkung des Vernehmlassungsverfahrens. Sie ver-
langt, dass der Bundesrat dem Parlament ein diesbezügli-
ches Gesetz vorlegt, damit das Parlament darin vorschrei-
ben kann, wann der Bundesrat kein Vernehmlassungsver-
fahren durchführen darf. Die Kommissionsmehrheit hat
dabei zwei Fälle genannt. Es soll dem Bundesrat verboten
werden, zur Behandlung von Volksinitiativen die Stellung-
nahme der Kantone, Parteien und interessierten Organisa-
tionen einzuholen.
Wie steht es aber mit Volksinitiativen, die im Grunde genom-
men Gesetzesinitiativen sind? Wie steht es, wenn der Bun-
desrat einer Volksinitiative einen formellen Gegenvorschlag
entgegenstellen oder wenn er einen indirekten Gegenvor-
schlag auf Gesetzesebene ausarbeiten will? Soll das Ver-
nehmlassungsrecht oder das Vernehmlassungsverbot für
alle diese Fälle detailliert in einem Gesetz geregelt werden?
Ich glaube kaum, dass so etwas vernünftig wäre.
Im zweiten konkret genannten Beispiel soll dem Bundesrat
verboten werden, ein Vernehmlassungsverfahren durchzu-
führen, wenn er eine Verfassungsvorlage ausarbeitet, die
noch der Ausführungsbestimmungen bedarf. Die meisten
Verfassungsvorlagen benötigen Ausführungsbestimmun-
gen. Will die Kommissionsmehrheit wirklich, dass beispiels-
weise die Kantone nicht mehr zur Vernehmlassung eingela-
den werden dürfen, wenn in einem neuen Verfassungsarti-
kel die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes zulasten
der Kantone erweitert würden? So etwas ist doch nicht
denkbar.
In der Kommission sind keine konkreten Fälle genannt wor-
den, bei denen die bisherige Regelung des Vernehmlas-
sungsverfahrens zu schwerwiegenden Unzulänglichkeiten
Anlass gegeben hätte. Es ist deshalb unnötig, dass durch
ein Gesetz eine neue Regelung eingeführt wird. Wir befürch-
ten, dass eine neue Regelung Unzulänglichkeiten mit sich
bringen würde. Wir sollten als Parlament den Bundesrat
nicht gängeln wollen. Sollte dennoch ein solches Gesetz zur
Einschränkung des Vernehmlassungsverfahrens geschaffen
werden, so wäre dies wohl das überflüssigste Gesetz in der
ganzen Gesetzessammlung.
Herr Müller hat die Schwerfälligkeit des Gesetzgebungsver-
fahrens kritisiert. Demgegenüber möchte ich festhalten,
dass das Gesetzgebungstempo nicht auf Kosten der Qualität
gehen darf. Ein gut vorbereitetes Gesetz spart parlamentari-
sche Zeit.
Wenn das Vernehmlassungsverfahren eingeschränkt wird,
besteht die Gefahr, dass das Parlament um so mehr Zeit
braucht. Die Zielsetzungen der parlamentarischen Initiative
und der Motion widersprechen also dem Gebot effizienter
Parlamentsarbeit.
Ich fasse zusammen:
I.Wir sollten vom Bundesrat gute Vorlagen verlangen,
durchdachte, ausgereifte und realistische. Wir sollten dem
Bundesrat aber nicht vorschreiben, wie er seine Vorlagen
vorbereitet, wen er zuziehen soll und wen er nicht zur
Stellungnahme einladen darf.
2. Wir sollten das transparente Vernehmlassungsverfahren
aller Parteien, Kantone und interessierten Organisationen
nicht durch eine wenig durchsichtige Kabinettspolitik erset-
zen, bei der nur noch einige wenige grosse Kantone, Par-
teien und Organisationen das Sagen hätten.
3. Wir sollten uns als Parlament auf das Wesentliche kon-
zentrieren und keine überflüssigen Gesetze fordern.
Ich bitte Sie deshalb, die Motion der Kommissionsmehrheit
abzulehnen.
Präsident: Es folgen die Fraktionssprecher. Für die christ-
lich-demokratische Fraktion spricht Herr Darbelläy.
M. Darbelläy: Déjà dans le cadre des travaux de la commis-
sion, et ici aussi, on a chargé la procédure de consultation
de beaucoup de péchés. Je pense, personnellement, que les
effets favorables sont plus importants que les effets
néfastes. Dans notre démocratie de consensus, il est effecti-
vement utile de savoir ce que pensent les leaders d'opinion
avant de préparer les lois. Ainsi, grâce à la procédure de
consultation, on a pu éviter un certain nombre de faux pas,
par exemple de mettre sur pied, par un long travail, de
longues lois qui, ensuite, seraient refusées par le peuple.
La procédure de consultation n'est pas un but en soi, c'est
un instrument. Et les instruments sont bons si l'on sait bien
les utiliser et moins bons si on les emploie mal. L'essentiel,
ici, est, me semble-t-il, d'en faire un usage équilibré et pour
cela, il est nécessaire que la procédure se limite à un certain
nombre de projets importants. Il est également important de
consulter les organismes directement concernés et il

Initiative parlementaire (Müller-Argovie)
404
N 
13 mars 1989
convient de pondérer les réponses. Mais il faut aussi que
l'exécutif et le législatif gardent leur responsabilité.
A deux reprises, par exemple, nous avons interrompu les
travaux de commissions pour procéder à une consultation
complémentaire. Il me semble que, là, les pouvoirs en place
ont de la peine à prendre leurs responsabilités. Le fait que
les milieux politiques, économiques ou autres aient été
consultés n'empêche pas l'exécutif et le législatif de garder
leur indépendance, leur pouvoir d'appréciation puisque, de
toute façon, au bout du processus, c'est le peuple qui aura
le dernier mot.
Le groupe démocrate-chrétien pense que cette procédure
doit pouvoir rester aussi souple que possible et pour cette
souplesse, il faut éviter de faire une loi qui, par définition, ne
pourrait être que rigide. Le groupe est donc d'accord de ne
pas donner suite à l'initiative.
En ce qui concerne la motion, elle aurait à peu près le même
effet. Le postulat proposé "par le Conseil fédéral est plus
souple et je me permets de l'appuyer.
Sager: Die Fraktion der SVP ist gegen die Schaffung von
Bundesgesetzen, wenn eine Materie bereits in der Verfas-
sung und in Bundesrichtlinien geregelt ist. Daher ist die
parlamentarische Initiative ein Kampf mit untauglichen Mit-
teln für ein Objekt, das einen Kampf verdienen würde, aber
nicht dieser Art.
Es wäre wichtig, einmal die quantitativen Auswirkungen des
Vernehmlassungsverfahrens zu prüfen. Daher unterstützt
die Fraktion der SVP nicht die Motion, sondern das Postulat,
zumal wenn der Bundesrat bereit ist, in dieser durch das
Postulat verlangten Studie auch die staatspolitische Proble-
matik einmal etwas auszuloten. Sie besteht darin, dass das
Vernehmlassungsverfahren eine notwendige und nützliche
Konsultation zwecks Ergründung eines sinnvollen Kompro-
misses, aber zugleich eine grosse Versuchung darstellt- die
Versuchung nämlich, eine Führungsaufgabe auf das Pro-
blem, der Akzeptanz abzuschieben, eine Akzeptanz, die
durch Vernehmlassung und Meinungsumfrage ermittelt
wird. Das ist natürlich eine Fehlentwicklung. Daher unter-
stützt die Fraktion der SVP das Postulat, lehnt jedoch die
Motion ab.
Tschuppert: Die parlamentarische Initiative Müller-Aargau
bezweckt, das Vernehmlassungsverfahren durch ein Bun-
desgesetz zu regeln, um die Möglichkeit der Mitwirkung des
Parlamentes zu stärken und in einem früheren Stadium zu
ermöglichen. Dabei soll das mündliche Verfahren zum Nor-
malfall werden. Namens der einstimmigen freisinnig-demo-
kratischen Fraktion beantrage ich Ihnen, sowohl die parla-
mentarische Initiative als auch die Motion der Kommission
abzulehnen, und zwar aus folgenden Gründen:
Das vorparlamentarische Verfahren - also die Vernehmlas-
sung, das Anhören von Parteien, Verbänden, Interes-
sengruppen aller Art - ist ein geeignetes und bewährtes
Mittel, dem Bundesrat die sorgfältige Ausarbeitung einer
Vorlage an das Parlament zu ermöglichen, für die er die
volle Verantwortung trägt. Vernehmlassungen sind ja eine
Parallele zu den Expertenkommissionen und haben in erster
Linie die Aufgabe, Gesetzentwürfe sozusagen «fronttaug-
lich» zu machen. Es ist deshalb ausserordentlich wichtig,
dass die Vorlagen frühzeitig nicht nur materiell, sondern
auch auf ihre Praktikabilität hin überprüft werden können.
.Wenn wir nun Wesentliches von der bisherigen Verfahrens-
praxis abschneiden, verhindern wir auch die frühzeitige
Mitsprache kleinerer Organisationen und Interessengrup-
pen, die keinen direkten Zugang zum Parlament und zur
Verwaltung haben. Es ist doch so, dass Spitzenverbände
und grosse Organisationen trotz Einschränkungen der
bestehenden Praxis nach wie vor die Möglichkeit hätten, mit
Chefbeamten oder dem betreffenden Departementschef in
einem frühen Stadium Kontakte zu pflegen; niemand wird
im Ernst daran glauben, dass dies verboten werden könnte.
Wir befürchten auch, dass sich das konferenzielle Verfahren
schlecht eignen würde. Es gibt nämlich Vorlagen, zu denen
sich Dutzende von Organisationen inklusive Kantone äus-
sern möchten. Somit würde ein Gespräch Wochen dauern,
sollte es tatsächlich fruchtbar sein.
Ein schriftliches Verfahren ist nach wie vor übersichtlicher,
rationeller, und zudem können die Stellungnahmen zu jeder
Zeit wieder eingesehen werden.
Ich fasse zusammen: Unserer Meinung nach bedarf es kei-
ner detaillierten gesetzlichen Regelung, um Verbesserun-
gen des Vernehmlassungsverfahrens einzuführen. Wir
haben schon genügend Gesetze, wir wollen nicht noch ein
unnötiges mehr. Aenderungen und Verbesserungen sind
jederzeit möglich. Wir wollen aber dem Bundesrat nicht
vorschreiben, wie und mit welchen Mitteln er sein Ziel errei-
chen soll.
Initiative und Motion bringen keine Regelung mit ähnlicher
Praxisnähe, wie wir sie heute kennen. Dazu kommt, dass der
Bundesrat auch bei Volksinitiativen durchaus das Bedürfnis
haben kann, eine Vernehmlassung durchzuführen, vor allem
dann, wenn ein Gegenvorschlag zur Diskussion steht.
Das ist mit ein entscheidender Grund, weshalb wir auch die
Motion bekämpfen.
Ich bitte Sie deshalb, der Initiative keine Folge zu geben,
aber auch die Motion der Kommission abzulehnen.
Gegen die Ueberweisung des Kommissionspostulates
haben wir nichts einzuwenden.
Schmid: Die grüne Fraktion geht mit Initiant und Kommis-
sion einig, wonach sich Bundesrat und Parlament in der
Ausarbeitung von Vorlagen zu stark von Vernehmlassungen
opportuner Herkunft haben leiten lassen und dass es sich
deshalb lohnen würde, das Vernehmlassungsverfahren neu
zu überdenken und in eine gesetzliche Form zu fassen.
Wir unterstützen die Anträge, wie sie von der Kommission
vorliegen, teilen somit auch gewisse Bedenken gegenüber
der Initiative Müller-Aargau, was im folgenden noch näher
begründet werden soll. Herr Müller-Aargau stellt die Frage
des Zeitaufwandes ins Zentrum seines Vorstosses. Er ist der
Auffassung, dass hier am meisten Zeit verlorengehe und
insbesondere die Abfassung von schriftlichen Stellungnah-
men dazu zwinge, die Termine eher grosszügig anzusetzen.
Er schlägt vor, statt schriftliche Meinungen einzuholen eine
Art öffentlicher Gesprächsrunde einzuführen, an welcher
gemeinsam im Dialog die Auffassungen ermittelt werden
könnten.
Die grüne Fraktion kann sich diesem Vorschlag aus drei
Gründen nicht anschliessen:
1. Die Zeit, welche von der Einreichung eines Vorstosses
oder der Ausarbeitung eines Gesetzentwurfes bis zur
Inkraftsetzung eines Gesetzes verstreicht, geht unseres
Erachtens nicht hauptsächlich auf Konto der Vernehmlas-
sungen. Gerade beim Beispiel der Neat, einer Vorlage von
grosser Tragweite, konnte die Vernehmlassung in relativ
kurzer Zeit abgeschlossen werden. Die Termine sind
bekannt, und die Verwaltung kann sich darauf einrichten.
Die zeitlichen Verzögerungen erfolgen unserer Ansicht nach
eher vor^ ganz sicher aber im Anschluss an das Vernehmlas-
sungsverfahren. Wie dringlich eine Vorlage eingestuft wird,
hängt doch vor allem davon ab, ob man sie überhaupt will,
das heisst, ob sie gewissen Kreisen ins Konzept passt und
wenn möglich etwas einbringt.
Bundesrat und Verwaltung nehmen sich bei der Ausarbei-
tung von Gesetzentwürfen und anderen Vorlagen recht viel
Zeit. Vor allem aber sollten wir Parlamentarier uns in den
vorberatenden Kommissionen und im Rat um eine effizien-
tere Gangart bemühen. Wenn es am guten Willen fehlt, die
Probleme wirklich zu lösen, scheint es offenbar schwieriger
zu sein, freie Sitzungstermine in der Agenda zu finden.
Verbreitet ist auch die Unart, Entscheidungen hinauszuzö-
gern, wenn diese möglicherweise zuungunsten der Verzö-
gerer ausfallen könnten.
Es wäre vielleicht auch einmal zu überlegen, ob Ratsge-
schäfte innert einer bestimmten Frist behandelt werden
müssten und nicht beliebige Male von der Traktandenliste
gestrichen werden dürften, ansonsten Nachtsitzungen und
Sondersessionen für die Abtragung der Geschäfte anbe-
raumt werden müssten.

13. März 1989
405
Parlamentarische Initiative (Müller-Aargau)
2. Die Zeitersparnis mittels Einführung von öffentlichen
Gesprächsrunden dient nicht unbedingt einer besseren
Transparenz. Es scheint uns schon wichtig, dass sich die an
der Vernehmlassung beteiligenden Parteien, Kantone und
Verbände nicht nur mündlich zu äussern und hinterher
wieder andere Interpretationen geben können, sondern
schwarz auf weiss ihre Stellungnahme abgeben müssen, die
jederzeit wieder nachgelesen und konsultiert werden kann.
Wichtig wäre dabei zu wissen, von wem beispielsweise in
einem Kanton eine sogenannte kantonale Stellungnahme
getragen wird. Es ist eher stossend und wohl nicht immer
repräsentativ, wenn sich ein Regierungspräsident im Namen
des Kantons abschliessend zu Finanz-, Landwirtschafts-,
Verkehrs- und Energiefragen äussert. Damit aber Einsicht in
eine Stellungnahme gewährt ist, muss sie unseres Erach-
tens in schriftlicher Form vorliegen.
3. Schliesslich führt jede schriftliche Ausarbeitung eines
Standpunktes auch zu besserer Klarheit. Wer sich die Mühe
nehmen muss, eine Auffassung in Worte zu kleiden, muss
sich mit der Angelegenheit gründlicher befassen. Nietzsche
hat einmal gesagt: «Das Wort verbessert den Gedanken.»
Was also noch nicht in eine überzeugende sprachliche Form
gebracht worden ist, ist auch noch nicht zu Ende gedacht.
Aus diesen Gründen kann sich die grüne Fraktion mit dem
Vorschlag des Initianten, das mündliche Verfahren zum
Normalfall werden zu lassen, nicht befreunden. Sie teilt
hingegen die Auffassung, die Frage des Vernehmlassungs-
verfahrens neu zu überdenken und in einer gesetzlichen
Vorlage zu verankern. Sie unterstützt daher die Anträge der
Kommissionsmehrheit in allen drei Punkten.
Bäumlin Richard: Seit Gründung unseres Bundesstaates
hat sich das Vernehmlassungsverfahren allmählich einge-
spielt. Anfänglich ging es vorab um die Anhörung von Kan-
tonen. Mehr und mehr trat die Vernehmlassung von Wirt-
schaftsverbänden und daneben von Parteien in den Vorder-
grund. 1947 wurde der bestehende Zustand durch die Ver-
fassung auch rechtlich abgesichert.
Das Vernehmlassungsverfahren ist in seinen Wirkungen
ambivalent. Ursprünglich ging es um Information. Mehr und
mehr hat das Verfahren die Funktion übernommen, Grup-
pen zu integrieren: das Vernehmlassungsverfahren also als
eine Strategie zur Herausbildung von Kompromissen. Das
beurteile ich positiv.
Auf der anderen Seite ist aber eine gewisse Ambivalenz
nicht zu übersehen. Es ist anerkannt, dass das Vorverfahren
zu einer Abwertung des Parlaments geführt hat, indem dem
Parlament mehr und mehr ausgehandelte, fertige Ent-
scheide vorgelegt wurden, Vorentscheide, die vollendete
Tatsachen enthielten. Dazu kommt das in der Wissenschaft
des öftern diskutierte Problem der innerorganisatorischen
Demokratie. Ich meine die Demokratie innerhalb der Ver-
bände, die einvernommen werden: Inwieweit sind Vernehm-
lassungen der Verbandsspitze für die Basis repräsentativ?
Wird in den Vernehmlassungen zum Ausdruck gebracht,
dass die Basis vielleicht nicht einheitlich, sondern oft recht
gespalten ist?
Sodann gibt es das Problem der einseitigen Vertretung von
Gruppeninteressen durch die Verbände. Welches sind die
Verbände, auf die es wirklich ankommt und die deshalb im
einzelnen Fall anzuhören sind? Das kann die Frage sein. Es
ist wiederum die Wissenschaft, die - wie ich meine, mit
Recht - festgestellt hat, oft sei es fraglich, wo neben ver-
schiedenen Gruppeninteressen auch noch das Allgemeinin-
teresse vertreten werde.
Soviel zu den Ambivalenzen. Indem ich auch auf fragwür-
dige Aspekte hinweise, negiere ich damit nicht die positiven,
die ich an erster Stelle herausgestrichen habe.
Auf jeden Fall gibt es offene Probleme. Leider leitet die
parlamentarische Initiative Müller-Aargau unseres Erach-
tens nicht die problem-adäquate Lösung ein. Ich darf auf
das, was Herr Schmid soeben gesagt hat, verweisen. Ich bin
damit vollauf einverstanden.
Den Vorschlag, von schriftlichen Vernehmlassungen gene-
rell zu Hearings überzugehen, halte ich für schlecht. Würde
man ihm folgen, böte man damit ganz sicher einen Anreiz zu
informellen Einflussstrategien, so dass die öffentlichen Hea-
rings leicht zu Polittheater werden könnten. Mit dieser Kritik
am Vorschlag Müller ist das Problem freilich nicht vom
Tisch!
Für besonders wichtig halte ich es, dass wir das Postulat der
Kommission überweisen. Ich habe mich sehr verwundert,
dass man sich in der Kommission auch dagegen gesträubt
hat, mit der Folge, dass das Postulat nur mit Stichentscheid
der Präsidentin angenommen wurde.
Heute wird das Postulat der Kommission nicht mehr bestrit-
ten. Darum kann ich mich ganz kurz halten: Das Postulat
präjudiziert nichts. Es will fundierte Untersuchungen in
bezug auf den Ist-Zustand, und diese Untersuchungen
haben wir zur Vorbereitung einer gesetzlichen Regelung
zweifellos nötig. Eine wissenschaftliche, gründliche Studie
kann nicht durch eine Vernehmlassung unter den Verbän-
den über die allfällige gesetzliche Regelung der Vernehm-
lassung derselben Verbände ersetzt werden.
Nun zur Motion: Ich bin der Meinung, dass auch der Motion
im jetzigen Zeitpunkt zuzustimmen ist. Es sind Argumente
dagegen aufgeführt worden. Herr Eggly und auch Herr
Allenspach haben von einer Verwischung der Verantwort-
lichkeit gesprochen. Das sehe ich nicht so. Die Gesetzge-
bungsfunktion wird von Regierung und Parlament gemein-
sam ausgeübt, wobei unser Verfassungsrecht ganz klar an
der Priorität des Parlamentes, der beiden Kammern, festhält.
Das Vorverfahren der Gesetzgebung, in dem die Vernehm-
lassungen geschehen, hat Einfluss auf die Tätigkeit der
beiden Kammern, auf ihre Beratungen. Deshalb ist es zwei-
fellos richtig, das Vernehmlassungsverfahren gesetzlich
geregelten Grundsätzen zu unterstellen, weil esschliesslich
auch um das Parlament und seine Handlungsfähigkeit geht.
Herr Allenspach hat von «Kabinettsjustiz» gesprochen, die
da angestrebt werde. Gerade das Gegenteil von Kabinettsju-
stiz wollen wir aber anstreben! Ich komme noch kurz darauf
zurück, kann aber einen bestimmten Verdacht nicht unter-
drücken: Wenn sich gewisse Wirtschaftsvertreter so vehe-
ment gegen jede gesetzliche Regelung des Vernehmlas-
sungsverfahrens wehren, kann ich das nur so deuten, dass
es diesen Wirtschaftsvertretern letztlich darum geht, selber
möglichst viel Kabinettspolitik unter Ausschluss der Oeffent-
lichkeit betreiben zu können. Den Vorwurf, den Herr
Allenspach gemacht hat, möchte ich also zurückgeben.
Es ist folgendes wichtig: Die Motion, über die wir zu
entscheiden haben, verlangt keine detaillierte Regelung des
Vernehmlassungsverfahrens im Gesetz. Das wäre auch
unsinnig. Eine allzu engmaschige Regelung würde wahr-
scheinlich bloss zur Herausbildung informeller Wege der
Einflussnahme verleiten. Doch sollten verschiedene Grund-
satzfragen gesetzlich geregelt werden. Eine gesetzliche
Regelung heisst: Mitsprache des Parlaments; die Angele-
genheit soll in diesem Haus thematisiert werden. Angesichts
der erwähnten Tragweite des Vernehmlassungsverfahrens
ist es sicher richtig, dass wir darauf nicht verzichten, dass
wir diese Angelegenheit nicht aus der Hand geben.
Eine allfällige Zusicherung des Bundesrates, er werde die
Angelegenheit vielleicht einmal in einer Verordnung regeln,
genügt mir nicht: Hier ist das Parlament auch selber betrof-
fen und sollte sich deshalb der Verantwortung nicht
entschlagen, selber mitzureden. Aber wie gesagt: es geht
nur darum, einige wichtige Pflöcke einzuschlagen. Es geht
nicht um Details. Eine gesetzliche Regelung sollte zum
Beispiel dafür sorgen, dass der Kreis derer, die zur Ver-
nehmlassung eingeladen werden, nicht zu eng gezogen
wird, damit nicht bloss die unmittelbar Interessierten -viel-
leicht auf Kosten der Mehrheit - zu Worte kommen.
Herr Allenspach hat das Gespenst an die Wand gemalt, die
Befürworter einer gesetzlichen Regelung wollten den Kreis
der Einzuvernehmenden einschränken. Das ist gar nicht
meine Meinung, das ist nicht die Meinung der sozialdemo-
kratischen Fraktion, sondern uns geht es um Grundsätze,
die gewährleisten, dass neben den Verbandsinteressen
auch Allgemeininteressen eher zu Worte kommen körinen
als bislang.

Initiative parlementaire (Müller-Argovie)
406
N 
13 mars 1989
Bei der Regelung der Grundsätze können im weiteren auch
Vereinfachungen gegenüber der jetzigen Praxis eingeführt
werden, etwa so, dass bestimmte Gegenstände vom Ver-
nehmlassungsverfahren ausgenommen würden. Ich lasse
die Frage offen, wie weit man da allenfalls gehen sollte. Aber
das wäre einmal zu diskutieren; man könnte das besser
dokumentiert tun, wenn die im Postulat der Kommission
verlangte Studie einmal vorliegen würde.
Es geht also nicht darum, jemandem das Maul zu stopfen.
Es geht z. B. um mehr Publizität, mehr Objektivität und mehr
Rationalität in Vernehmlassungsverfahren. Der Ausschluss
bestimmter Gegenstände vom Vernehmlassungsverfahren
könnte zum Beispiel auch das Ziel verfolgen, einer Exeku-
tive entgegenzutreten, die selber zuwenig Verantwortung
übernehmen will, wofür es ja durchaus Beispiele gibt.
Schliesslich ist an Grundsätze über die Durchführung des
Vernehmlassungsverfahrens zu denken. Herr Müller schlägt
uns die konferenzielle Vernehmlassung als Regel vor. Das
halte ich, wie gesagt, nicht für gut. Aber es kann sehr wohl
Fälle geben, wo eine konferenzielle Vernehmlassung sinn-
voll ist, etwa dann, wenn es darum geht, Zeit zu gewinnen.
Ein Beispiel aus meinem Erlebnishorizont: Bei der Beratung
der Kleinbauern-Initiative in der vorberatenden Kommission
unseres Rates widersetzte sich Bundesrat Delamuraz einem
in Erwägung gezogenen Gegenvorschlag mit dem Argu-
ment, dieser komme schon deshalb nicht in Frage, weil -
angesichts der für die Behandlung von Initiativen geltenden
Frist - keine Zeit für die Durchführung eines Vernehmlas-
sungsverfahrens bleibe!
Das (schriftliche!) Vernehmlassungsverfahren hätte also zu
lange gedauert, woraus ein grundsätzliches Argument
gegen einen Gegenvorschlag abgeleitet wurde. Ich habe
mich damals in der Kommission gegen diese Auffassung
gewehrt. Diese Erfahrung könnte nun durchaus Anlass dazu
geben, für Ausnahmefälle eine konferenzielle Vernehmlas-
sung einzuführen.
Auch in den Voten von Gegnern einer gesetzlichen Rege-
lung ist zugestanden worden, dass es noch weitere offene
Fragen gebe, die im Grunde einer Regelung bedürften. Es
gibt also eine ganze Reihe von Grundsatzfragen, die man
auf der Stufe der Gesetzgebung regeln könnte, was der
Rationalität unserer Entscheidungsabläufe nur zuträglich
wäre.
Ich empfehle Ihnen also, die Motion als Motion anzunehmen
und dem Postulat der Kommission zuzustimmen.
Wenn ich mich jetzt für die Motion ausgesprochen habe, so
will ich am Schluss noch einräumen, dass ich damit nicht
übertriebene Erwartungen verbinde. Eine gewisse Verrecht-
lichung des Vernehmlassungsverfahrens - wie wünschbar
sie auch immer ist-verändert noch nichts an den Machtver-
hältnissen in unserer Gesellschaft. Deshalb habe ich Mühe,
den Eifer zu begreifen, mit dem gewisse Wirtschaftsvertreter
eine gesetzliche Regelung der Grundsätze bekämpfen.
Ein zentraler Punkt der Kritik am Vernehmlassungsverfah-
ren war seit langem der, dass dieses Verfahren zu einer
Schwächung der Parlamentsfunktion geführt habe. Indes-
sen wäre die Auffassung naiv, die Stellung des Parlaments
werde durch die rechtliche Regelung des Vernehmlassungs-
verfahrens automatisch gestärkt. Das meine ich gewiss
nicht. Dazu bedürfte es der Anstrengung des Parlamentes
selber, seines Willens, selber Verantwortung zu überneh-
men, auch die Bereitschaft, die dazu nötige Arbeit zu leisten,
vor allem in den Kommissionen.
Ich befürworte die Motion mit einigem Realismus: Ich ver-
spreche mir etwas davon, aber ich verbinde dieses Geschäft
nicht mit grossen Illusionen.
Präsident: Die liberale Fraktion lässt mitteilen, dass sie
gegen die Motion stimmen wird.
Mauch Rolf: Ich möchte Herrn Bäumlin gleich mitteilen,
dass ich nicht als «engagierter Wirtschaftsvertreter» gegen
diesen Vorstoss spreche, sondern als freiheitlich eingestell-
ter Staatsbürger und relativ neuer Parlamentarier staune,
über welche Banalitäten wir gesetzgeberisch tätig werden
sollen.
Das Vernehmlassungsverfahren ist nach der Umschreibung,
wie sie auch Herr Bäumlin gegeben hat, die Anhörung der
Betroffenen im Vorverfahren einer gesetzgeberischen Tätig-
keit von Parlament und Verwaltung.
Herr Müller hat von einer Ironie der Sache gesprochen. Ich
spreche auch von einer Ironie, nämlich davon, dass eine
derartige Banalität mit so grossen Worten traktiert wird,
dass deswegen der Gesetzgebungsapparat in Bewegung
gesetzt und feste Verfahrensgrundsätze aufgestellt werden
sollen.
Worum geht es denn eigentlich? Die eine Sache ist unsere
Gesetzgebungstätigkeit. Sie ist in allen Bereichen und auf
allen Stufen genau geregelt. Eine andere Sache ist, wie die
Verwaltung und der Bundesrat die Sachkenntnis, das Know-
how, erhalten, bevor sie eine Materie regeln und dann in
Gesetzesform und in Form einer Botschaft vorbringen. Es
geht um die Meinungsbildung von Verwaltung und Bundes-
rat, um das Sammeln der Materialien, das Sammeln der
verschiedenen Meinungen, analog zur Meinungsbildung
von uns Einzelnen. Das Verfahren hierzu kann man nicht
vorschreiben.
Es ist ein Vorteil und eine grosse Weisheit unseres schwei-
zerischen Systems, dass ein solches Vorverfahren vor dem
eigentlichen Gesetzgebungsverfahren existiert, das der Ver-
waltung und uns als Gesetzgeber gratis zum notwendigen
Know-how verhilft. Im Gegensatz zur Meinung von Herrn
Müller wird dadurch das Parlament nicht abgewertet. Viel-
mehr wird es aufgewertet! Wenn die Verwaltung die Meinun-
gen der Betroffenen gesammelt und sich ihre Meinung
gebildet hat, wenn der Bundesrat die Vorlagen ausgearbei-
tet hat, dann kommt das Parlament an die Reihe.
Wir stehen als Gesetzgeber eine Stufe über dem Verfahren
der Vernehmlassung. Wir müssen nachher legiferieren; es
wäre als überflüssig abzulehnen, die Verwaltung und den
Bundesrat auf ein festes Verfahren festzulegen. Wir haben
die Aufgabe, Schlüsse aus der Vernehmlassung zu ziehen.
Unsere Aufgabe ist es, darüber zu stehen; die Funktion des
Parlamentes besteht nicht darin, auch noch im Vernehmlas-
sungsverfahren -mitsprechen zu können, sondern eben
unsere eigentliche Aufgabe nachher wahrzunehmen, d. h.
wir haben die Meinungsbildung - wovon das Vernehmlas-
sungsverfahren ein Teil ist - zu beurteilen und darüber zu
entscheiden. 
Insofern sind Vernehmlassungsverfahren
unsere Hilfsdienste.
Ich glaube auch nicht, dass Misstrauen am Platz ist, aber
was ich richtig finde, ist eine saubere Trennung der beiden
Verfahren. Vernehmlassungsverfahren ist Vorverfahren, ist
Meinungsbildung von Verwaltung und Bundesrat. Das Par-
lament dagegen muss das Ergebnis dann beurteilen, seine
ureigene Gesetzgebungsaufgabe erfüllen, aber sich nicht
mit dem Vorverfahren, der Materialiensammlung beschäf-
tigen.
Ich bitte Sie daher, Motion und Postulat nicht zu überweisen
und die bisherige formfreie Gestaltung dieser Verfahren
beizubehalten. Es ist eine weise Einrichtung unseres Staats;
wir wollen sie weiterhin flexibel nach den jeweiligen
Umständen spielen lassen.
Bundeskanzler Buser: «Gesetz oder nicht Gesetz?» ist hier
die Frage, so könnte man sagen. Genauer heisst die Frage
aber «Gesetz oder Verordnung?», da der Bundesrat, wie Sie
den Akten entnehmen können, ja bereit ist, die Motion als
Postulat entgegenzunehmen und diese Materie in einer Ver-
ordnung zu regeln. Die Zielsetzung und die daraus erwarte-
ten Vorteile der Initiative sind ausführlich dargelegt worden.
Man möchte hier die Bundesversammlung als gesetzge-
bende Behörde zum Zuge kommen lassen; man möchte die
Grundzüge des Vernehmlassungsverfahrens gewissermas-
sen festnageln, um sich dann später bei jeder Aenderung
wieder in der Bundesversammlung, dies sogar unter Vorbe-
halt des Referendums, darüber aussprechen zu können. Das
wären die Vorteile.

13. März 1989 
N
407
Parlamentarische Initiative (Müller-Aargau)
Es gibt aber auch Nachteile, die nicht zu übersehen sind.
Einmal ist der Anwendungsbereich des Vernehmlassungs-
verfahrens zum Teil durch verfassungsmässige Bestimmun-
gen im vornherein beschränkt, woran auch ein Gesetz
nichts zu ändern vermöchte; zweitens ist ein Gesetz natür-
lich bedeutend starrer als eine Verordnung oder Richtlinien
des Bundesrats.
Beim ersten Punkt, der Beschränkung durch die Verfas-
sung, denke ich an die bekannten Artikel 22bis, Zivilschutz;
27ter, Filmwesen; 24quater, Stipendienwesen; 27quinquies,
Turnen und Sport; 32, Wirtschaftsartikel; 34sexies, Wohn-
bauförderung; 45bis, Rechte der Auslandschweizer, und
34ter, Arbeitsrecht. In all diesen Fällen ist eine Vernehmlas-
sung durch die Verfassung selber vorgeschrieben. Das Par-
lament könnte also auch durch ein Gesetz daran nichts
ändern. Dazu kommen die Vernehmlassungen im weiten
Bereich des Umweltschutzes, diesmal festgenagelt im Bun-
desgesetz über den Umweltschutz selber.
Zum zweiten Punkt, das Gesetz sei starrer. Sie wissen das
selber. Für die Revision eines Gesetzes braucht es ein bis
zwei Jahre, für die Anpassung der Richtlinien des Bundesra-
tes ein bis zwei Wochen, wenn sich etwas als notwendig
erweist. Und warum ist diese kurze Frist hier notwendig?
Deshalb, weil diese Materie wie kaum eine andere beweg-
lich, ständig im Fluss ist. Ich denke etwa an die Fristen. Wie
lange wurde hin- und hergekämpft, wie lange die minimale
Frist sein soll, ob zwei Monate, drei Monate! Jetzt sind in den
Richtlinien drei Monate vorgesehen. Aber es geht nicht nur
um die drei Monate, sondern auch darum, wie sie angerech-
net werden. Wie steht es mit den Sommerferien? Wie steht
es mit den Ferien über Weihnachten und Neujahr usw.?
Wollen Sie solche Dinge wirklich in einem Gesetz regeln?
Ich glaube, es ist nicht angezeigt. Dazu kommen weitere
Aspekte.
Erstens zur Frage der Adressaten. Herr Bäumlin hat darauf
hingewiesen, dass man die Zahl nicht zu eng begrenzen
sollte. Ich möchte ihn darauf hinweisen, dass das gar nicht
so ist-im Gegenteil: nach der Praxis des Bundesrates kann
jedermann eine Vernehmlassung abgeben. Jedermann, der
sich interessiert, kann die Vorlage bekommen und sich dazu
äussern. Aber auch hier sind wieder viele Fragen zu regeln.
Wir sprechen von den Parteien, von den Verbänden. Die
Vernehmlassung geht an die Dachorganisationen. Welches
sind unsere Dachorganisationen? Wie steht es, wenn ange-
gliederte Organisationen sich mit den Dachorganisationen
nicht einig erklären? Denken Sie an den Bauernverband, an
den Vorort usw. Wie oft bekommen wir von Unterverbänden
die Anfrage: «Bitte, schickt uns das Material! Der Dachver-
band ist für uns nicht massgebend. Wir wollen uns auch
äussern.» Sind das auch Fragen, die Sie in einem Gesetz
regeln wollen? Ich glaube, dass das in eine Verordnung
gehört oder in Weisungen des Bundesrates. Das Gleiche gilt
von den Unterlagen, die den Adressaten zugestellt werden.
Dazu kommt, dass, wenn Sie das Vernehmlassungsverfah-
ren regeln, Sie nur einen Teil regeln, denn das Vorverfahren
ist das fürs Ganze entscheidende Verfahren. Das Vernehm-
lassungsverfahren ist nur ein Teil des Vorverfahrens.
Zweitens die Erarbeitung der Vernehmlassungen: Auch dies
ist ein sehr umstrittenes Feld. Es wird immer wieder darauf
hingewiesen, dass einzelne Vernehmlassungen gewisser-
massen autoritär seien, dass nur die Zentralvorstände der
grossen Organisationen oder der Parteien sich äussern und
dass die Unterverbände nicht begrüsst würden. Ich glaube
kaum, dass sich die Parteien oder die Verbände hier eine
Regelung vorschreiben lassen. Sie haben das Recht, die
Vernehmlassung selbständig zu verteilen und ebenso zu
beantworten, aber sie sollen auch offen darlegen, wer aus
ihrem Kreise die Vernehmlassung ausgearbeitet hat.
Drittens stellt sich das Problem der Gewichtung. Wie wollen
Sie das Problem der Gewichtung, ein sehr wichtiges Pro-
blem, in einem Gesetz lösen? Ich kann es mir nicht vor-
stellen.
Nun ist darauf hingewiesen worden, man könnte im Gesetz
festhalten, dass konferenzielle Vernehmlassungen stattfin-
den sollten. Das steht bereits in den Richtlinien und ist heute
schon möglich, wird aber relativ selten gemacht, weil diese
konferenziellen Vernehmlassungen nicht mehr bringen als
die schriftlichen. Sie haben nur dann einen Sinn, wenn die
Teilnehmer und Sprecher der Organisationen oder der Kan-
tone von ihren zuständigen Organen ermächtigt worden
sind, bestimmte Erklärungen abzugeben. Sind sie nicht
ermächtigt, nützen sie auch dem Bundesrat nichts. Und sind
sie ermächtigt, kann man sie ja schriftlich geben; dann
haben wir sie bei den Akten und sind entsprechend besser
dokumentiert für den weiteren Verlauf.
Herr Nationalrat Müller-Aargau hat gesagt, sein Bestreben
sei in erster Linie, mit der Straffung eine Verkürzung der
Zeiten zu erreichen. Hier gehe ich durchaus mit ihm einig.
Die heutigen Verfahren sind gelegentlich beängstigend
lang; drei, vier Jahre - mehr sollte nicht die Regel sein.
Daran ändern wir aber mit einem Gesetz nichts, sondern nur
mit einer neuen Praxis. Da müssen die Verwaltung, die
politische Leitung, der Bundesrat und hier der Rat selbst
versuchen, die Fristen nach Möglichkeit abzukürzen. Dies
aber hängt wieder in höchstem Masse von der Materie ab
und kann nicht einfach generell dekretiert werden. Also ich
glaube, dass es besser ist, hier pragmatisch vorzugehen.
Weniger Verfahren durchzuführen, ist auch in der Kommis-
sion schon angeregt worden; vor allem ist die Frage bei den
Initiativen gestellt worden. Ich möchte Sie dringend bitten,
diese Einschränkung nicht vorzunehmen. Wenn Sie vor-
schreiben, dass man Initiativen nicht mehr der Vernehmlas-
sung unterbreiten soll, dann werden wir in der Bundeskanz-
lei und in der Verwaltung bestimmt mit Briefen bombardiert.
Die Organisationen aller Art wünschen nämlich nicht weni-
ger, sondern mehr Konsultationen. Seit den 20 Jahren, da
ich dieses «Spiel» miterlebe, habe ich nie einen Brief
bekommen von jemandem, der wünschte, dass er nicht
mehr konsultiert werde, sondern jedes Jahr und immer
wieder neue Briefe von neuen Organisationen, die zusätz-
lich konsultiert zu werden wünschten.
Wir haben es den Parteien und den Kantonen gesagt: Wenn
Ihr das wünscht, können wir Euch das Material schicken,
aber Ihr werdet eines Tages selber einsehen, dass Ihr euch
zuviel aufladet, und es ist auch soweit gekommen.
Nun, ich könnte gewisse Einwände gegen die heutige Rege-
lung verstehen, wenn sie an einem Mangel an Transparenz
leiden würde; dies ist aber, wie sie selber wissen, nicht der
Fall. Experten und Expertenkommissionen sind stets von
Anfang an bekannt. Sie werden vom Bundesrat bekanntge-
geben, der Presse gemeldet, und sie werden im Bundesblatt
publiziert. Die Expertenberichte stehen alle zur Verfügung,
sie werden ebenfalls an die Oeffentlichkeit abgegeben, sie
stehen Ihnen zur Verfügung. Die Materialien, die in die
Vernehmlassungen gehen, werden gleichzeitig der Presse
abgegeben, können von jedermann bezogen werden, der sie
wünscht. Die Adressaten sind ebenfalls bekannt, jeder Ver-
nehmlassung liegt die Adressaten I iste bei, jeder kann kon-
trollieren, wer neben ihm auch noch konsultiert wird. Die
Vernehmlassungen selbst stehen Ihnen und weiteren,
besonders wissenschaftlichen Kreisen schon seit Anbeginn
zur Verfügung. Wir können wirklich nicht noch weitergehen,
es liegt alles klar und transparent auf dem Tisch.
Zum Schluss möchte ich Sie bitten, gemäss dem Antrag des
Bundesrats die Initiative abzulehnen und die Motion als
Postulat zu überweisen. Wir sind bereit, sie weiterzuverfol-
gen und die Richtlinien in eine Verordnung umzuwandeln.
Ich beantrage ferner, das Postulat über die empirische Stu-
die zu überweisen; der Bundesrat ist bereit, dieses Postulat
entgegenzunehmen.
Frau Stamm, Berichterstatterin: Mit der Formulierung, dass
das Vernehmlassungsverfahren ja nur eine Banalität sei,
kann ich nicht ganz einig gehen. Denn das Gesetzgebungs-
verfahren als Ganzes ist ja Sache des Parlamentes. Aller-
dings haben wir in Artikel 104 Ziffer 4 BVdem Bundesrat die
Kompetenz übertragen, dem Parlament Vorschläge zu
unterbreiten. Wir haben als Verfassungsgesetzgeber in ver-
schiedenen Artikeln der Bundesverfassung zwingend vorge-
schrieben, dass die Kantone zu bestimmten Materien anzu-

Initiative parlementaire (Groupe de l'Union dém. du centre) 408
N 
13 mars 1989
hören seien, dass interessierte Organisationen anzuhören
seien, und wir haben als Gesetzgeber in Artikel 7 Absatz 2
des Verwaltungsorganisationsgesetzes folgendes legife-
riert: «Er leitet das Vorverfahren der Gesetzgebung und
erlässt die hierfür notwendigen Verordnungen und Weisun-
gen.» Also: der Bundesrat leitet das Vorverfahren; das
haben wir ihm übertragen. Auf die notwendigen Verordnun-
gen warten wir noch heute. Die entsprechenden Bestim-
mungen sind nur in Richtlinien festgehalten, welche Sie
auch in unserem Handbuch unter Nummer 23 finden.
Aufgrund dieser Sachlage, die auch jetzt in der Diskussion
wieder zum Vorschein gekommen ist, aufgrund der Umstrit-
tenheit des Vernehmlassungsverfahrens war die Mehrheit
der Kommission, allerdings nur mit Stichentscheid der Prä-
sidentin, der Meinung, es würde sich in der Tat lohnen, die
Grundsätze dieses Verfahrens gesetzlich zu regeln. Wir
könnten uns auch eine Erweiterung von Artikel 7 des Ver-
waltungsorganisationsgesetzes vorstellen.
Wenn ich höre, dass das Postulat von Frau Fankhauser -
das dann die Kommission übernommen hat, das also zum
Kommissionspostulat wurde -, das eine Studie über den
Stellenwert und über die Auswirkungen des Vernehmlas-
sungsverfahrens verlangt, nur vereinzelt bestritten wird;
wenn ich höre, dass der Bundeskanzler erklärt, der Bundes-
rat sei bereit, uns unter Umständen die skizzierten Grund-
sätze im Rahmen einer Verordnung zu präsentieren, muss
ich Ihnen folgendes sagen: Die Stellungnahme des Bundes-
rats war zurzeit der Kommissionsberatungen noch nicht
bekannt. Diese wurden im Oktober 1987 abgeschlossen, die
Stellungnahme des Bundesrates ist offenbar im Juni 1988
irgendwo unter den Akten zu den Parlamentariern gelangt,
so dass ich nicht im Namen der Kommission sprechen kann;
die Kommissionsmotion bleibt insofern bestehen.
Persönlich könnte ich mich nach gewalteter Diskussion
auch mit diesem Postulat, im Sinne eines Schrittes in der
richtigen Richtung oder, wie Bundesrat Cotti das kürzlich
genannt hat, im Sinne des Leidensweges der kleinen
Schritte, einverstanden erklären.
M. Pidoux, rapporteur: De cette discussion sérieuse sur ce
que M. Darbellay a appelé un instrument, j'aimerais retenir
trois points.
Premièrement, votre commission, par une majorité nette de
10 voix contre 2, vous propose de ne pas prendre en consi-
dération l'initiative de M. Müller-Aargau d'introduire des
«hearings» dans notre système d'établissement des lois.
Deuxièmement, la commission était très partagée lorsqu'elle
a proposé cette motion puisque ce n'est que par la voix
déterminante de la présidente qu'elle l'a transmise au
Conseil fédéral. Cette motion a pour but de modifier les
directives de 1970 pour les transformer en une loi simplifica-
trice. Or, le Conseil fédéral, au mois de juin 1988, - M. Buser,
chancelier de la Confédération, vient de le confirmer -
l'acceptait sous forme de postulat. Votre commission n'a
pas pu se prononcer à ce sujet. Mais, comme vient de le dire
Mme Stamm, il me paraît qu'il s'agit d'un pas dans une
bonne direction.
Troisièmement, j'aimerais attirer votre attention sur l'ironie
qu'il y a de la part du Conseil fédéral à déclarer: «qu'il
propose d'ouvrir une procédure de consultation sur la révi-
sion de la réglementation sur la consultation». On va donc
consulter pour savoir s'il y a lieu de modifier la consultation.
Dans ce cadre-là, transmettons cela au gouvernement sous
forme de postulat.
Präsident: Wir bereinigen die Anträge.
Die Kommission beantragt, der Initiative von Herrn Müller-
Aargau keine Folge zu geben.
Die Kommissionsminderheit l beantragt, der Initiative Folge
zu geben.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit 
118 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit l 
13 Stimmen
Motion der Kommission
Motion de la commission
Präsident: Die Kommission beantragt, die Motion zu über-
weisen. Die Kommissionsminderheit II lehnt diese Motion
ab. Der Bundesrat ist bereit, diese Motion in Form eines
Postulates entgegenzunehmen.
Allenspach, Sprecher der Minderheit II: Der Bundeskanzler
nimmt die Motion als Postulat entgegen. Er hat dabei aus-
drücklich erklärt, dass der Bundesrat nicht beabsichtige, ein
Gesetz über das Vernehmlassungsverfahren zu erlassen,
sondern seine Kompetenzen, die er ohnehin schon besitzt,
durch Verordnungsänderung und Erlass der entsprechen-
den Richtlinien auszuüben.
Unter diesen Voraussetzungen ist die Kommissionsminder-
heit mit der Ueberweisung der Motion in Form eines Postu-
lates und damit mit dem Antrag des Bundesrates einver-
standen.
Präsident: Die Kommissionsminderheit II schliesst sich dem
Antrag des Bundesrates an. Die Kommissionsmehrheit hält
an der Motionsform fest. Wir stimmen ab.
Abstimmung - Vote
Für Ueberweisung als Motion 
51 Stimmen
Für Ueberweisung als Postulat 
83 Stimmen
Ueberwiesen als Postulat - Transmis comme postulat
Postulat der Kommission
Postulat de la commission
Präsident: Der Bundesrat ist bereit, dieses Postulat entge-
genzunehmen. Wird es aus der Mitte des Rates bekämpft? -
Das ist nicht der Fall. Es ist überwiesen.
Ueberwiesen - Transmis
#ST# 87.224
Parlamentarische Initiative
(Fraktion der Schweizerischen Volkspartei)
Einführung der Einheitsinitiative
Initiative parlementaire
(Groupe de l'Union démocratique du centre)
Institution de l'initiative unique
Wortlaut der Initiative vom 4. Juni 1987
Gestützt auf Artikel 21 bis des Geschäftsverkehrsgesetzes
und Artikel 27 des Geschäftsreglementes des Nationalrates
reichen wir folgende parlamentarische Initiative in Form der
allgemeinen Anregung ein:
Es sei ein Vorschlag auf eine Verfassungsänderung zu
unterbreiten, welcher die Einführung der Einheitsinitiative
vorsieht. Die Rechte der Kantone sind zu gewährleisten.
Texte de l'initiative du 4 juin 1987
Nous fondant sur l'article 21 bis de la loi sur les rapports
entre les conseils et l'article 27 du règlement du Conseil
national, nous déposons l'initiative suivante, conçue en
termes généraux:
Un projet de modification de la constitution prévoyant l'insti-
tution de l'initiative unique doit être élaboré. Les droits des
cantons seront garantis.
Herr Loretan unterbreitet im Namen der Kommission den
folgenden schriftlichen Bericht:

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Müller-Aargau) Vernehmlassungsverfahren. Straffung
Initiative parlementaire (Müller-Argovie) Procédures de consultation. Simplification
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1989
Année
Anno
Band
II
Volume
Volume
Session
Frühjahrssession
Session
Session de printemps
Sessione
Sessione primaverile
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
11
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
86.243
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
13.03.1989 - 14:30
Date
Data
Seite
398-408
Page
Pagina
Ref. No
20 017 223
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