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2004-2020 
5073 
04.064 
Message 
concernant la modification de la loi fédérale régissant 
la Caisse fédérale de pensions (mesures urgentes) 
du 24 septembre 2004 
 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l’adopter, un 
projet de modification urgent de la loi fédérale régissant la Caisse fédérale de pen-
sions (loi sur la CFP). 
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre haute considération. 
24 septembre 2004 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Joseph Deiss 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

5074 
Condensé 
En octobre 2003, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral des finances de 
préparer une révision partielle de la loi sur la CFP. Les travaux en question 
devaient porter, d’une part, sur l’élaboration de mesures d’assainissement des 
finances fédérales et de consolidation de PUBLICA à long terme et, d’autre part, 
sur la mise sur pied d’une base légale permettant à la Confédération d’apporter une 
solution aux problèmes de financement des institutions de prévoyance des anciennes 
entreprises que sont les CFF et la Poste. Il était également prévu de présenter au 
Conseil fédéral, durant l’année 2005, un projet à mettre en consultation (révision 
totale), projet instaurant le passage à la primauté des cotisations dans le système de 
prévoyance. Vu ce contexte, le Conseil fédéral a décidé de combiner la révision 
partielle de la loi fédérale régissant la Caisse fédérale de pensions (loi sur la CFP) 
avec la révision totale de cette même loi et d’introduire plus rapidement que prévu 
la primauté des cotisations. 
Etant donné la situation financière de la Confédération, il est impératif de modifier 
la loi sur la CFP par la procédure d’urgence afin de pouvoir réaliser des économies 
dans le domaine du personnel à partir du 1er janvier 2005 déjà. Formant un tout, les 
mesures préconisées touchent à la fois aux finances, au personnel et à la politique 
de prévoyance. Elles permettent, d’une part, un allégement durable des finances 
fédérales et, d’autre part, un passage accéléré au système de prévoyance basé sur la 
primauté des cotisations, système qui allie transparence et souplesse. 
1. 
La garantie de l’adaptation des rentes au renchérissement de 50 % est sup-
primée. A l’avenir, l’adaptation au renchérissement s’effectuera en fonction 
des revenus de la fortune disponibles de la caisse de pensions. En lieu et 
place de la garantie de l’adaptation au renchérissement, une disposition 
potestative permet au Conseil fédéral de décider s’il convient d’accorder 
une adaptation des rentes au renchérissement à l’aide de moyens financiers 
de la Confédération, et dans quelle mesure ces rentes doivent être adaptées, 
lorsque les revenus de la fortune de PUBLICA ne suffisent pas. A noter 
qu’une telle décision dépend de la situation économique et financière géné-
rale de la Confédération. 
2. 
En outre, l’égalité de traitement actuelle, par rapport à l’adaptation des 
rentes au renchérissement, entre les employés partis à la retraite avant que 
les entreprises fédérales n’aient acquis une personnalité juridique propre et 
les rentiers de l’administration fédérale tombe également, ce qui génère des 
allégements financiers directs pour les entreprises de la Confédération. La 
suppression de cette égalité de traitement concerne également les anciens 
rentiers de la Confédération rattachés à d’autres employeurs (tels que le 
domaine des EPF); elle s’appliquera aussi aux rentiers d’unités administra-
tives qui deviendront autonomes par la suite, dans la mesure où ils faisaient 
partie jusqu’alors des rentiers de la Confédération et où ils relèvent, après 
le changement de statut, de l’employeur devenu autonome.

5075 
3. 
Les dispositions actuelles concernant les réserves pour fluctuations sont 
précisées afin de libérer le plus rapidement possible la Confédération de 
l’obligation d’accorder une garantie en la matière à la Caisse de pensions 
et de permettre l’accumulation de réserves pour fluctuations même si toutes 
les autres réserves n’ont pas encore pu être complètement constituées.

5076 
Message 
1 
Partie générale 
1.1 
Contexte 
En 2003, le Conseil fédéral s’est occupé de façon intensive de la situation des insti-
tutions de prévoyance de la Confédération et des entreprises proches de celle-ci. Le 
10 septembre 2003, il a approuvé une stratégie de placement pour PUBLICA avec 
un rendement visé de 4,1 %. 
Le 29 octobre 2003, il a chargé le Département fédéral des finances de préparer, 
conjointement avec PUBLICA et avec la participation de la Commission de la 
caisse, une révision partielle de la loi sur la CFP comportant des mesures d’assai-
nissement des finances fédérales et de consolidation de PUBLICA à long terme. Ces 
travaux visaient également à créer une base légale permettant à la Confédération 
d’apporter une solution aux problèmes de financement des institutions de pré-
voyance des anciennes entreprises que sont les CFF et la Poste. 
Le 5 décembre 2003, le Conseil fédéral a pris connaissance d’un rapport concernant 
le passage de la prévoyance vieillesse du personnel de la Confédération au régime de 
la primauté des cotisations et a chargé le Département fédéral des finances (DFF) de 
lui présenter, au cours de l’année 2005, un projet à mettre en consultation. 
La mise en œuvre de ces décisions exige diverses adaptations de la loi sur la CFP et 
de la loi sur les Chemins de fer fédéraux. 
Le Conseil fédéral a approuvé le bilan d’ouverture de PUBLICA le 19 décembre 
2003. Dans le cadre de cette décision, la Confédération a entre autres octroyé des 
provisions de 160 millions de francs1 pour d’éventuels coûts non couverts de la 
retraite anticipée volontaire jusqu’à fin 2004, en rapport avec une garantie du capital 
de couverture manquant si l’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation devait 
prendre du retard ou si une réglementation transitoire devait s’avérer utile (arrêté du 
Conseil fédéral du 19 décembre 2003 concernant le bilan d’ouverture; ch. 11). 
1.2 
Ensemble de mesures 
Dans la conception actuelle, la prévoyance professionnelle fait partie intégrante de la 
politique du personnel de la Confédération et est donc également étroitement liée à 
la politique budgétaire de la Confédération. En outre, elle est également tributaire du 
développement démographique, de l’évolution de la société et de celle du marché de 
l’emploi. Vu la complexité de la matière et de la situation, la limitation des ressour-
ces disponibles et les restructurations que vit l’administration fédérale, le Conseil 
fédéral a opté pour l’élaboration d’un ensemble de mesures. Celui-ci englobe, après 
négociations avec les associations du personnel, les ajustements nécessaires, harmo-
nisés du point de vue de leur contenu et de la date de leur entrée en vigueur. Le 
 
1 
L’âge de la retraite effectif plus bas en cas de retraite anticipée, l’adoption de nouvelles 
bases actuarielles (CFA 2000) et l’âge moyen supérieur de l’effectif d’assurés occasion-
nent des coûts non couverts à PUBLICA.

5077 
Conseil fédéral voulait ainsi également souligner qu’il entend continuer à mener une 
politique du personnel fiable. 
La révision partielle de la loi sur la CFP décidée par le Conseil fédéral en octobre 
2003 et la révision totale de cette même loi, qui a été décidée en décembre dernier et 
qui vise à instaurer le passage à la primauté des cotisations, sont ainsi combinées. Le 
message concernant la révision totale de la loi sur la CFP, destiné à instaurer la 
primauté des cotisations, sera soumis au Parlement durant la session d’été 2005 déjà 
et non pas à la fin de 2006 comme cela était prévu initialement et comme le deman-
dait la motion 00.3179 déposée le 30 mars 2000 par la Commission des institutions 
politiques du Conseil national. Outre l’introduction de la primauté des cotisations, la 
loi sur la CFP entièrement révisée abordera les questions relatives à l’autonomie de 
PUBLICA et à la répartition des compétences entre le Conseil fédéral et les organes 
de l’institution de prévoyance (AF du 5.12.03, ch. 2.2, let. c et d). Elle contiendra 
aussi les points qui devaient à l’origine faire l’objet de la révision partielle ordinaire 
de la loi. Il s’agit en particulier de précisions concernant la garantie des réserves 
pour fluctuations, les dispositions d’assainissement et la répartition des parts de 
découvert entre les employeurs affiliés. Les points importants qui devaient initiale-
ment faire l’objet de la révision partielle de la loi pourront ainsi prendre effet dès 
l’entrée en vigueur de la loi totalement révisée durant le premier semestre 2006. 
L’intégration dans la loi sur les Chemins de fer fédéraux (LCFF) d’une base légale 
permettant à la Confédération de contribuer au besoin à l’assainissement de la caisse 
de pensions des CFF, intégration qui était également prévue dans la révision par-
tielle, sera soumise au Parlement dans le cadre de la révision totale de la loi sur la 
CFP ou d’un autre projet d’acte. Suite à la révision totale de la loi, le transfert des 
dossiers dans le système de primauté des cotisations devrait être effectué durant le 
dernier trimestre 2006. 
Vu sa situation financière, la Confédération doit impérativement et immédiatement 
diminuer ses dépenses dans le domaine du personnel en supprimant, dès le 1er jan-
vier 2005, par voie de procédure urgente, la garantie de l’adaptation des rentes au 
renchérissement de 50 %. Les entreprises de la Confédération doivent être libérées 
de l’obligation d’octroyer aux personnes ayant pris leur retraite avant que l’entre-
prise concernée n’ait acquis son statut d’autonomie (anciens rentiers de la Confédé-
ration) la même adaptation au renchérissement sur les rentes que celles que reçoi-
vent, en vertu des dispositions actuelles, les anciens employés de l’administration 
fédérale. Afin de libérer plus rapidement la Confédération de la garantie des réserves 
pour fluctuations, une disposition permettant à PUBLICA d’accumuler des réserves 
pour fluctuations même si les autres réserves et provisions n’atteignent pas encore 
toutes le niveau requis sera introduite dans la loi sur la CFP. 
Suite aux négociations menées avec les partenaires sociaux, l’adaptation au renché-
rissement accordée aux assurés actifs sera remplacée en 2005 et en 2006, dans le 
cadre du programme d’allégement budgétaire, par une allocation unique non assu-
rée. Cette mesure, alliée à la suppression de l’adaptation au renchérissement sur les 
rentes, permettra d’économiser 259 millions dans le domaine du personnel à partir 
du 1er janvier 2005. Le Parlement se prononcera à ce propos lorsqu’il débattra du 
budget 2005. A noter également que l’on renonce, pour l’instant, au durcissement 
des modalités concernant la retraite anticipée volontaire, durcissement décidé en 
octobre 2003 par le Conseil fédéral afin de parer au risque latent de découvert que ce 
type de retraite pourraît entraîner pour PUBLICA. En effet, en passant plus tôt que 
prévu au système de primauté des cotisations, une démarche agréée par les associa-

5078 
tions du personnel, on se prémunira contre un tel risque à partir du moment où le 
nouveau système déploiera ses effets. En outre, un examen approfondi a montré que, 
pour des raisons d’ordre juridique et technique, un durcissement des modalités 
concernant la retraite anticipée volontaire ne déployerait ses effets pour la caisse 
qu’à partir du deuxième semestre 2006. Par ailleurs, de nouvelles projections 
de l’expert en caisses de pensions montrent que les provisions de 160 millions 
allouées par le Conseil fédéral dans le cadre du bilan d’ouverture, qui ont passé à 
200,4 millions grâce aux provisions constituées par PUBLICA en 2003, sont en 
mesure de compenser en majeure partie les pertes dues aux retraites anticipées 
volontaires qui pourraient survenir d’ici à l’instauration de la primauté des cotisa-
tions, au cours du dernier trimestre 2006. Ces projections se fondent sur les observa-
tions faites ces dernières années concernant l’âge moyen du départ à la retraite, 
observations qui incluent aussi le phénomène de départ à la retraite «de dernière 
minute» des assurés qui entendent profiter du règlement actuel tant que celui-ci est 
encore en vigueur. De plus, il conviendra de chercher une nouvelle solution, dans le 
cadre de l’introduction de la primauté des cotisations, pour le financement de la 
rente transitoire (actuellement remboursable pour moitié seulement par l’assuré). Le 
nouveau règlement devra permettre à l’avenir le financement intégral de la rente 
transitoire. 
Le 18 août 2004, le Conseil fédéral a pris connaissance de l’ensemble des mesures 
concernant l’évolution des salaires et la prévoyance professionnelle qui ont été 
négociées avec les partenaires sociaux. 
2 
Partie spéciale: commentaire article par article 
2.1 
Loi sur la CFP 
Art. 5 
Prestations 
Al. 5 
Selon l’art. 5, al. 5, de la loi sur la CFP en vigueur, la Confédération garantit à raison 
de 50 % l’adaptation au renchérissement à ses rentiers. Cette garantie doit être 
supprimée pour des raisons financières et pour des raisons de politique du personnel. 
Selon les normes reconnues de présentation des comptes, un tel changement devrait 
avoir des répercussions positives pour les anciennes entreprises de la Confédération 
et leurs caisses de pensions. 
La garantie en vigueur a pour effet que les employeurs doivent financer eux-mêmes, 
si les revenus de la fortune sont insuffisants, les coûts de l’adaptation au renchéris-
sement garantie par la loi. En conséquence, l’adaptation au renchérissement pourrait, 
pour des raisons financières, devoir être refusée au personnel actif de la Confédéra-
tion pour pouvoir être accordée aux rentiers, ce qui ne serait pas acceptable du point 
de vue de la politique du personnel. Le 31 décembre 2003, 26 868 anciens employés 
de la Confédération étaient assurés en tant que rentiers. La même année, les presta-
tions de rente s’élevaient à 984 millions de francs au total. Sur la base de la garantie

5079 
encore en vigueur, les rentes en cours ont été augmentées de 0,4% au 1er janvier 
2004. Cette augmentation a coûté 44,5 millions de francs à la Confédération2. 
Plusieurs expertises juridiques3 ont montré qu’en vertu du principe de l’égalité 
devant la loi ancré dans la Constitution (art. 8 Cst.), les entreprises de la Confédéra-
tion sont tenues d’accorder aux rentiers ayant pris leur retraite avant que l’entreprise 
concernée n’ait acquis son statut d’autonomie (anciens rentiers de la Confédération) 
la même adaptation au renchérissement qu’aux anciens employés de l’administration 
fédérale (rentiers de la Confédération). L’égalité de traitement telle qu’elle est pra-
tiquée actuellement s’avère toutefois irréalisable à long terme et empêche la Confé-
dération et ses entreprises de mener une politique autonome en matière d’adaptation 
des rentes au renchérissement. Indépendamment des questions juridiques, la mise en 
pratique de l’égalité de traitement se révèle extrêmement complexe, surtout dans le 
cadre de restructurations visant l’autonomie d’unités administratives. La pratique 
actuelle d’égalité de traitement contraint les entreprises concernées – les corpora-
tions existantes et celles qui pourraient se constituer par la suite, avec leurs institu-
tions de prévoyance – à gérer pendant des décennies leurs effectifs d’assurés sur la 
base de critères différents, s’agissant du droit à l’adaptation au renchérissement sur 
les rentes, puisque ces effectifs comprendront d’anciens rentiers de la Confédération. 
De plus, les institutions de prévoyance, ou plutôt les employeurs, doivent assumer le 
risque de financement lié à l’adaptation des rentes au renchérissement si le principe 
d’égalité de traitement entre rentiers de la Confédération et anciens rentiers de la 
Confédération est maintenu. 
Le nouvel art. 36 LPP (qui entrera en vigueur au 1er janvier 2005) prescrit une 
adaptation des rentes au renchérissement compatible avec les possibilités financières 
de l’institution de prévoyance. Cette nouvelle situation relativise le droit des anciens 
rentiers de la Confédération à une égalité de traitement, car la nouvelle disposition 
prévoit que leur rente sera adaptée au renchérissement dans les limites des possibili-
tés financières de leur institution de prévoyance. La question se pose également de 
savoir si un rentier de l’administration fédérale peut se prévaloir lui aussi de l’égalité 
de traitement lorsqu’une entreprise de la Confédération ou la caisse de pensions de 
celle-ci accorde à ses anciens rentiers fédéraux une adaptation au renchérissement 
supérieure à celle octroyée aux rentiers de la Confédération. Dans sa décision du 
31.12.03 (B 34/02), le Tribunal fédéral des assurances indique que lorsqu’une caisse 
de pensions lie l’adaptation au renchérissement à la situation financière de l’insti-
tution de prévoyance (p. ex. aux revenus de la fortune et au degré de couverture) de 
telles dispositions ne donnent droit, ni en principe, ni en pratique, à une adaptation 
au renchérissement pour une année particulière ou à des intervalles de temps fixés à 
l’avance. C’est dans une telle situation que se trouvera PUBLICA après la suppres-
sion de la garantie d’adaptation au renchérissement. Il serait cependant difficilement 
acceptable que le Conseil fédéral prévoie, dans le cadre de la répartition des revenus 
de la fortune (art. 17 de la loi sur la CFP), une adaptation au renchérissement pour 
les rentes de ses anciens employés, mais qu’il doive ensuite y renoncer parce que la 
 
2 
Augmenter une rente d’un franc nécessite d’augmenter la réserve mathématique néces-
saire de 11 francs environ. 
3 
Etude des questions relatives à l’adaptation au renchérissement des rentes des retraités des 
CFF (mandatée par les Chemins de fer fédéraux), 2002; réalisée par C. Meyer et le 
professeur Hafner. Expertise du 21.3.03 du professeur Hafner, établie à la demande du 
conseil de fondation de la Caisse de pension des CFF, ch. 3.2). Expertise de l’Office 
fédéral de la justice du 26.8.97 et d’une note de discussion du DFF du 15.9.97.

5080 
Poste ou les CFF, par exemple, ne sont pas en mesure d’accorder une telle adapta-
tion pour leurs anciens rentiers. 
En conclusion, les problèmes pratiques de mise en œuvre, les comparaisons toujours 
plus difficiles à établir en raison d’éventuelles nouvelles autonomisations, les nou-
velles conditions juridiques et la nécessité de permettre au Conseil fédéral d’adapter 
les structures de l’administration aux nouvelles circonstances, semblent constituer 
des motifs suffisants pour justifier une différenciation des éléments en question. A la 
question de savoir si une différenciation juridique peut raisonnablement être établie, 
les réponses varient selon le moment où elles sont données. Dans le cadre du prin-
cipe de l’égalité devant la loi et du principe de protection contre l’arbitraire, le 
législateur dispose d’une grande marge de manœuvre. C’est pourquoi nous avons 
choisi d’ancrer dans la loi sur la CFP, à la faveur de la présente révision, le principe 
selon lequel l’adaptation des rentes au renchérissement doit être déterminée par 
chacun des anciens employeurs. 
Al. 5 (nouveau) 
De l’al. 5 en vigueur, la nouvelle loi conserve le principe voulant que l’adaptation au 
renchérissement accordée sur les rentes dépende du revenu de la fortune. Selon 
l’art. 36 de la LPP révisée (RS 831.4) qui entrera en vigueur au 1er janvier 2005, les 
rentes de vieillesse seront adaptées à l’évolution des prix dans les limites des possi-
bilités financières de l’institution de prévoyance. La compétence de décision concer-
nant l’utilisation des revenus de la fortune incombe, d’après le nouvel art. 36, al. 2, 
LPP, à l’organe paritaire ou à l’organe suprême de la caisse. Selon l’art. 17, al. 2, de 
la loi sur la CFP, le Conseil fédéral décide donc si et dans quelle mesure une adapta-
tion au renchérissement peut être accordée à partir des revenus de la fortune. Cette 
décision doit en outre être commentée dans les comptes annuels ou dans le rapport 
de gestion de PUBLICA. 
L’adaptation ordinaire au renchérissement en fonction du revenu de la fortune est 
valable pour les rentiers de la Confédération, mais aussi pour les anciens rentiers de 
la Confédération, pour autant qu’ils aient été transférés vers PUBLICA (p. ex. cer-
tains anciens rentiers de Swisscom, de RUAG). La question de savoir quel 
employeur actuel ou ancien est compétent n’a donc ici aucune importance. Le reve-
nu de la fortune mis à disposition par le Conseil fédéral pour l’adaptation au renché-
rissement doit donc être réparti entre l’ensemble des rentes gérées par PUBLICA, 
qui comprennent, outre celles des rentiers de la Confédération et des anciens ren-
tiers, celles des organisations affiliées et des unités administratives décentralisées 
possédant une personnalité juridique propre. 
La dernière phrase de l’al. 5 indique que la décision du Conseil fédéral quant à 
l’adaptation au renchérissement accordé sur les rentes ne concerne que les rentiers 
de PUBLICA. En raison de la suppression de l’égalité de traitement entre les rentiers 
de la Confédération et les anciens rentiers de la Confédération, le montant de 
l’adaptation ordinaire au renchérissement pour les anciens rentiers de la Confédéra-
tion dont la rente n’est pas gérée par PUBLICA est régie par les dispositions prévues 
en la matière par l’institution de prévoyance concernée. 
La disposition en vigueur subit une modification rédactionnelle; l’expression «pro-
venant de la réserve mathématique» est supprimée car ce n’est pas cette réserve, 
mais les fonds placés, qui génèrent des revenus.

5081 
Art. 5a (nouveau) 
Adaptation extraordinaire au renchérissement accordée 
 
par les employeurs 
La nécessité de constituer en priorité des réserves limite fortement l’espoir de pou-
voir adapter les rentes au renchérissement ces prochaines années. La stratégie de 
placement décidée le 10 septembre 2003 par le Conseil fédéral, avec un objectif de 
rendement de 4,1 %, ne laisse guère espérer que la fortune générera des revenus 
suffisants pour financer l’adaptation au renchérissement. Les employeurs doivent 
donc avoir la possibilité d’allouer une adaptation extraordinaire au renchérissement 
à leurs rentiers, en prenant à leur charge les coûts d’un tel octroi. 
Al. 1 
Cette disposition ne peut être appliquée que si les revenus de la fortune de 
PUBLICA (cf. art. 5, al. 5) ne sont pas suffisants et qu’ils ne permettent pas, ou ne 
permettent que partiellement, d’accorder une adaptation au renchérissement. Le 
Conseil fédéral se voit attribuer, par cette disposition potestative, la compétence de 
garantir au moins partiellement le pouvoir d’achat de ses anciens employés4 (art. 3, 
let. a, de la loi sur la CPF). Le législateur a renoncé à définir des indices à partir 
desquels cette disposition serait concrétisée. Le Conseil fédéral doit pouvoir faire 
usage de sa compétence selon sa libre appréciation. A cet effet, il prend en considé-
ration la situation économique (niveau du renchérissement) et la situation financière 
générale de la Confédération. Il renonce à procéder à un échelonnement; cet éche-
lonnement serait non seulement inhabituel, mais engendrerait aussi pour PUBLICA 
des charges techniques et des problèmes juridiques, car il n’existe aucun critère de 
différenciation satisfaisant. Le montant de la rente, le dernier salaire ou le gain 
assuré avant la retraite, par exemple, ne sont pas des critères fiables. Le montant 
d’une rente peut aussi être bas uniquement parce qu’un retrait anticipé a déjà été 
effectué en vue de l’acquisition d’un logement ou parce que la personne concernée 
reçoit une rente d’une autre institution de prévoyance. 
Etant donné que la suppression de l’égalité de traitement entre les rentiers de la 
Confédération et les anciens rentiers de la Confédération concerne aussi l’adaptation 
extraordinaire au renchérissement, l’al. 1 stipule, comme l’art. 5, al. 5, que la déci-
sion du Conseil fédéral n’a pas d’effet sur les rentes des anciens employés de la 
Confédération assurés auprès d’autres institutions de prévoyance au moment de 
l’adaptation au renchérissement. Pour les rentes versées par PUBLICA, l’adaptation 
extraordinaire au renchérissement n’est accordée, suite à la suppression de l’égalité, 
qu’aux anciens employés de la Confédération qui relèvent du Conseil fédéral, en tant 
qu’employeur, au moment de l’adaptation. Par conséquent, ne bénéficient pas de 
l’adaptation au renchérissement les rentiers qui relèvent d’une unité administrative 
décentralisée possédant une personnalité juridique propre ou d’une organisation 
affiliée à PUBLICA. Une adaptation extraordinaire de ces rentes au renchérissement 
relève de la compétence de l’employeur concerné (al. 2). 
 
4 
Dans le domaine de la prévoyance professionnelle, le Conseil fédéral assume la fonction 
de l’employeur pour le personnel de l’administration fédérale, des unités administratives 
décentralisées sans personnalité juridique propre, des services du Parlement, des commis-
sions fédérales de recours et d’arbitrage et des tribunaux fédéraux.

5082 
Al. 2 
Les employeurs au sens de l’art. 3, let. c et d, de la loi sur la CFP peuvent accorder 
en tout ou en partie l’adaptation au renchérissement à leurs rentiers si les revenus 
générés par la fortune n’y suffisent pas. Cette formulation se distingue de l’actuel 
art. 5, al. 5, 2e phrase, de la loi sur la CFP dans la mesure où elle supprime la notion 
de «garantie». L’al. 2 laisse toutefois ouverte la question de savoir si les autres 
employeurs entendent octroyer ou non l’adaptation extraordinaire au renchérisse-
ment. Les unités administratives décentralisées possédant une personnalité juridique 
propre et les organisations affiliées à PUBLICA peuvent donc, en tenant compte des 
circonstances économiques et de leur propre situation financière, s’écarter de la 
décision de la Confédération en ce qui concerne l’octroi à leurs rentiers de l’adap-
tation au renchérissement, y compris si leur personnel est soumis à la législation sur 
le personnel de la Confédération (cf. art. 2, al. 1, let. e, LPers). 
Al. 3 
L’al. 3 reprend la disposition prévue à l’art. 5, al. 5, 3e phrase, de la loi sur la CFP 
actuel, selon laquelle les employeurs doivent verser la différence à l’institution de 
prévoyance lorsque le revenu de la fortune ne suffit pas à couvrir l’adaptation au 
renchérissement qu’ils ont décidée. 
Art. 25 
Garantie des réserves pour fluctuations 
Le droit actuel exige que la constitution de réserves pour fluctuations fasse l’objet, 
pendant une période transitoire, d’une garantie spéciale de la Confédération5. Cette 
garantie a pour premier objectif de remplacer les réserves pour fluctuations qui n’ont 
pas encore été constituées complètement par PUBLICA. Grâce à elle, cette dernière 
peut agir sur les marchés financiers comme une institution de prévoyance disposant 
de ses propres réserves. Elle peut ainsi appliquer une stratégie de placement générant 
en moyenne un rendement plus élevé, mais comportant aussi des risques plus impor-
tants. Ainsi, la garantie des réserves pour fluctuations constitue clairement un ins-
trument permettant de couvrir les pertes résultant des placements, ce qui ressort 
également du message concernant la loi sur la CFP (message concernant la loi sur la 
CFP; FF 1999 4835, 4837 dernier paragraphe, 4859, commentaire de l’art. 25; et 
4875, annexe 2, ch. 5). La Confédération peut répartir les coûts résultant de cette 
couverture entre les employeurs affiliés à PUBLICA. Les cas de rigueur restent 
réservés (art. 25 de la loi sur la CFP). 
Al. 2 
Les recommandations relatives à la présentation des comptes (Swiss GAAP 
RPC 26), qui doivent être appliquées à partir du 1er janvier 2005 selon l’ordonnance 
sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (OPP 2), pré-
voient que les institutions de prévoyance bénéficiant de la garantie de corporations 
de droit public n’ont pas le droit de constituer des réserves pour fluctuations tant que 
les autres réserves et provisions requises n’ont pas atteint le niveau défini par 
l’expert en assurances. En dérogation à ces dispositions de l’OPP 2 du 24 mars 
2004, PUBLICA doit pouvoir, indépendamment de la garantie de la Confédération 
selon l’art. 25, accumuler des réserves pour fluctuations parallèlement aux autres 
réserves et provisions qu’elle alimente, de façon à assurer la symbiose entre ses 
 
5 
FF 1999 4872

5083 
différentes catégories de réserves et de provisions en tenant compte de ses spécifici-
tés en tant que caisse de pensions. Elle ne devra donc plus attendre que les autres 
réserves et provisions aient atteint le niveau actuariel requis pour commencer à 
constituer des réserves pour fluctuations. Le but recherché par la création de la 
garantie des réserves pour fluctuations n’a jamais été d’empêcher la constitution de 
réserves pour fluctuations. Si on ne donne pas à PUBLICA la possibilité d’accu-
muler de telles réserves, elle risque de ne pas en avoir au moment où cette garantie 
s’éteindra. En raison de la situation financière tendue de la Confédération et donc de 
l’intérêt accru qu’il y a de libérer la Confédération de son engagement de garantie 
envers PUBLICA, l’idée d’une telle dérogation, fixée dans une loi spéciale, à une 
disposition générale au niveau de l’ordonnance (art. 47 OPP 2) paraît défendable. 
La loi sur la CFP contient donc une dérogation par rapport à l’OPP 2 et limite, sur ce 
point, l’art. 8 CFP, selon lequel PUBLICA est liée par les dispositions impératives 
de la LPP et de la loi sur le libre passage. En tant que dérogation, l’art. 25, al. 2, 
n’empêche pas l’inscription de PUBLICA dans le registre de la prévoyance profes-
sionnelle selon l’art. 8, étant donné que l’art. 16 de la loi sur la CFP n’est pas en 
contradiction, que ce soit du point de vue temporel ou du point de vue matériel, avec 
l’obligation de prendre des mesures d’assainissement selon la LPP. Les revenus de 
la fortune comptent, à côté des cotisations des employés et de l’employeur, parmi les 
principales sources de financement des prestations de la prévoyance professionnelle. 
La constitution de réserves pour fluctuations a par conséquent une grande priorité, 
pour PUBLICA aussi, d’autant plus que cette caisse se trouve encore en phase de 
développement. Si l’on ne donnait pas la priorité à l’accumulation de réserves pour 
fluctuations, la stratégie de placement devrait éventuellement être adaptée à une 
capacité de risque plus faible. 
3 
Conséquences 
3.1 
Conséquences pour la Confédération 
3.1.1 
Conséquences financières et effets sur l’état 
du personnel 
La révision partielle urgente de la loi sur la CFP n’a aucune incidence sur l’état du 
personnel puisqu’elle ne touche pas au système de prévoyance opérationnel. 
Le projet entraînera un allègement, qui déploiera ses effets à partir du 1er janvier 
2005 déjà, des charges périodiques de la Confédération (suppression de l’adaptation 
des rentes au renchérissement garantie par la loi, suppression de l’égalité de traite-
ment entre les rentiers de la Confédération et les anciens rentiers de la Confédéra-
tion, possibilité de constituer plus rapidement des réserves pour fluctuations). La 
suppression de l’adaptation des rentes au renchérissement, garantie par la loi actuelle 
à hauteur de 50 %, procurera à la Confédération, dans le cas d’un renchérissement 
estimé à 1 %, un allègement d’environ 54 millions de francs (compensation de 50 % 
du renchérissement). Les retraités fourniront en cela une contribution acceptable aux 
charges financières subies par les employeurs du fait de la date défavorable du 
transfert, le 1er juin 2003. De plus, avec l’abandon de la garantie et de l’égalité de 
traitement entre rentiers de la Confédération et anciens rentiers de la Confédération 
en matière d’adaptation des rentes au renchérissement, les anciennes régies fédérales 
seront elles aussi déliées de leurs obligations et verront, selon la nature de leur

5084 
politique du personnel, leurs charges diminuer. L’adaptation des rentes à un renché-
rissement de 1 %, par exemple, coûterait 84 millions de francs aux CFF, 62 millions 
de francs à la Poste, et 11,5 millions à la RUAG. Le projet devrait également se 
répercuter sur les besoins en provisions des anciennes entreprises de la Confédéra-
tion pour les engagements relatifs à la prévoyance calculés selon une norme de 
comptabilité reconnue. La possibilité de constituer plus rapidement des réserves 
pour fluctuations permettra également de réaliser d’autres économies étant donné 
que la Confédération sera libérée plus tôt de son obligation d’accorder une garantie 
en la matière à la Caisse de pensions. 
3.1.2 
Frein aux dépenses 
La présente modification de la loi n’entre pas dans le champ d’application de 
l’art. 159, al. 3, let. b, de la Constitution (RS 101) étant donné qu’elle ne concerne ni 
les dispositions relatives aux subventions, ni les crédits d’engagement, ni les pla-
fonds de dépenses. 
3.1.3 
Conséquences en matière de politique du personnel 
Contrairement à l’abolition de la garantie de l’adaptation des rentes au renchérisse-
ment et à la suppression de l’égalité de traitement entre les rentiers de la Confédéra-
tion et les anciens rentiers de la Confédération, la possibilité de constituer plus 
rapidement des réserves pour fluctuations n’a pas d’incidence directe sur les assurés. 
Il ne fait aucun doute que le maintien du pouvoir d’achat des retraités est l’expres-
sion de la préoccupation sociale de la Confédération en tant qu’employeur et que les 
employés et les partenaires sociaux la considèrent comme un élément important de 
la politique du personnel de la Confédération. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle 
le message relatif à la loi sur la CFP (FF 1999 4847) prévoyait de garantir la moitié 
de l’adaptation au renchérissement à titre de compensation pour la suppression du 
couplage entre l’adaptation au renchérissement du revenu des assurés et l’adaptation 
au renchérissement de la rente des retraités; il maintenait en outre la primauté des 
prestations dans l’assurance de base. La réduction de moitié de la garantie de 
l’adaptation au renchérissement n’a pas été contestée sur le fond au Parlement. Si 
cette garantie est désormais totalement supprimée, c’est dans la perspective d’une 
égalité de traitement avec les employés actifs et les assurés des institutions de pré-
voyance de l’économie privée, qui ne bénéficient pas non plus d’une garantie 
d’adaptation au renchérissement. La nécessité prioritaire de constituer des réserves 
réduisant considérablement l’espoir de pouvoir utiliser les revenus de la fortune de 
PUBLICA pour accorder une adaptation au renchérissement, l’art. 5a de la loi sur la 
CFP fixe une disposition potestative qui permet au Conseil fédéral de moduler 
l’adaptation au renchérissement de ses rentiers, – adaptation financée par les res-
sources de la Confédération – en fonction de la situation économique (taux de ren-
chérissement) et de la situation financière de la Confédération. Cette disposition 
renonce à spécifier des indices pour mieux souligner que l’application de ceux-ci est 
soumise à l’appréciation du Conseil fédéral. L’art. 5a ne confère toutefois aucun 
droit à une adaptation extraordinaire au renchérissement.

5085 
3.1.4 
Conséquences dans le secteur informatique 
Les modifications prévues dans le cadre de la révision partielle de la loi sur la CFP 
n’ont pas d’incidences directes sur les systèmes informatiques de PUBLICA ni sur 
ceux de la Confédération. 
3.2 
Conséquences pour les organisations affiliées à 
PUBLICA 
La possibilité de constituer plus rapidement des réserves pour fluctuations sert 
également les intérêts des organisations affiliées à PUBLICA étant donné que la 
Confédération dispose d’une possibilité de recours en cas de découvert. En revan-
che, l’abandon de la garantie d’adaptation au renchérissement, à hauteur de 50 %, 
des rentes du personnel de la Confédération, ne change rien pour les organisations 
affiliées: si les revenus de la fortune disponibles ne suffisent pas à compenser entiè-
rement le renchérissement, elles auront comme jusqu’ici la possibilité de financer 
une adaptation au renchérissement par leurs propres ressources en créditant la 
réserve mathématique à PUBLICA. 
3.3 
Autres conséquences 
3.3.1 
Conséquences économiques 
Le projet n’a aucune incidence directe tangible pour l’économie publique. 
3.3.2 
Conséquences pour les institutions de prévoyance 
suisses 
La révision n’a pas de répercussions directes sur les institutions de prévoyance 
suisses. La loi sur la CFP est une loi spéciale qui règle exclusivement les affaires de 
la Caisse fédérale de pensions. Il n’est donc pas possible d’en tirer des droits ou des 
devoirs pour d’autres institutions de prévoyance de droit public. 
4 
Programme de la législature 
Le rapport sur le programme de la législature 2003–20076 prévoit une révision 
partielle de la loi sur la CFP parmi les objets des Grandes lignes, mentionnées dans 
le chapitre consacré à l’objectif 3 «Assurer l’équilibre des finances fédérales à long 
terme». Les autres modifications prévues dans la révision partielle ordinaire seront 
traitées conjointement avec l’instauration de la primauté des cotisations dans le 
cadre de la révision totale de la loi. 
 
6 
FF 2004 1057

5086 
5 
Rapport avec le droit européen 
Les mesures proposées ne sont pas incompatibles avec le droit européen. 
6 
Bases juridiques 
6.1 
Constitutionnalité et légalité 
S’agissant de la suppression de l’égalité de traitement au niveau de l’adaptation au 
renchérissement (cf. ch. 2.1.1 et 2.1.2), des raisons matérielles autorisent à différen-
cier les divers éléments entrant en ligne de compte. Au surplus, le principe de 
l’égalité devant la loi et l’interdiction de l’arbitraire laissant au législateur une 
grande marge de manœuvre, les dispositions légales du présent projet sont confor-
mes à la Constitution. 
La possibilité d’accumuler des réserves pour fluctuations avant que les autres réser-
ves et provisions nécessaires ne soient complètement constituées, et cela même 
pendant la durée de la garantie des réserves pour fluctuations, constitue une déroga-
tion à l’OPP révisée. La garantie fédérale des réserves pour fluctuations est une 
spécificité de la loi sur la CFP et ne peut être comparée aux promesses de garantie 
des corporations de droit public mentionnées par la recommandation Swiss GAAP 
RPC 26 pour les institutions de prévoyance. Une solution qui s’en écarte se justifie 
donc dans le cas présent. De plus, la possibilité de constituer rapidement des réser-
ves pour fluctuations est aussi avantageuse pour PUBLICA. Selon la nouvelle dispo-
sition proposée à l’art. 25, al. 2, PUBLICA peut en effet créer le plus rapidement 
possible les réserves dont elle a besoin. Elle pourra ainsi remplir l’objectif de ren-
dement de ses placements que lui a fixé le Conseil fédéral. 
6.2 
Délégation de compétences législatives 
Le projet ne délègue aucune compétence législative nouvelle. 
6.3 
Forme de l’acte à adopter 
Le présent projet de révision partielle doit être déclaré urgent conformément à 
l’art. 165, al. 1, de la Constitution, afin que les économies à réaliser dans le domaine 
du personnel puissent déployer leurs effets dans le budget 2005 déjà. Nous considé-
rons que les conditions permettant de déclarer ce projet urgent sont remplies tant du 
point de vue des délais que du point de vue de la matière traitée. Le placement de 
l’ensemble des avoirs de PUBLICA sur le marché, qui a commencé au début de 
2003, a entraîné la suppression du couplage entre l’adaptation au renchérissement 
sur les rentes et l’adaptation au renchérissement sur les revenus des assurés actifs 
(art. 22, al. 3, loi sur la CFP). Sans suppression de la garantie d’adaptation des rentes 
au renchérissement à raison de 50 % (art. 5, al. 5, loi sur la CFP), la Confédération 
serait tenue d’affecter annuellement 40 à 50 millions de francs à cette adaptation 
étant donné que la situation financière actuelle de PUBLICA ne permet pas à cette 
dernière de prendre ce montant à sa charge (cf. ch. 2.1.1). Cette suppression, propo-
sée par la procédure urgente, fait en outre partie intégrante de l’ensemble de mesures

5087 
négocié avec les partenaires sociaux en vue de l’assainissement des finances fédéra-
les dans le domaine du personnel (cf. ch. 1.2). L’abolition de l’égalité de traitement, 
en ce qui concerne l’adaptation des rentes au renchérissement, entre les anciens 
rentiers des entreprises fédérales et les anciens employés de l’administration fédérale 
allège les finances des entreprises ayant acquis un statut d’autonomie, car ces entre-
prises n’ont plus à garantir d’adaptation au renchérissement aux anciens rentiers de 
la Confédération qui sont assurés auprès de leur caisse de pensions. Enfin, l’art. 25, 
al. 2 (nouveau), de la loi sur la CFP, accélère la consolidation de PUBLICA dans le 
domaine de la politique des placements. Il permet également de libérer plus rapide-
ment la Confédération de son obligation d’accorder à PUBLICA une garantie 
concernant les réserves pour fluctuations. Le caractère urgent de ces mesures est 
seulement apparu lorsqu’un passage anticipé au système de primauté des cotisations 
s’est avéré réalisable et que les partenaires sociaux se sont déclarés disposés à accep-
ter des mesures draconiennes dans le domaine du personnel dans le cadre du pro-
gramme d’allégement budgétaire. Les mesures proposées entraînent des allégements 
immédiats pour le budget de la Confédération et celui des anciennes entreprises de la 
Confédération. Du fait qu’il est déclaré urgent, ce projet déploie des effets qui vont 
bien au-delà des domaines du personnel et de la politique de prévoyance de la 
Confédération. Nous considérons que la procédure d’urgence se justifie lorsque l’on 
met en balance l’atteinte aux droits populaires et l’intérêt public à une mise en 
vigueur rapide des mesures proposées. En outre, la transposition dans le droit ordi-
naire des nouvelles dispositions faisant partie de ce projet urgent (art. 5, al. 5, art. 5a, 
et art. 25, al. 2) est des plus probables.

5088

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la modification de la loi fédérale régissant la Caisse fédérale de
pensions (mesures urgentes)
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2004
Année
Anno
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1
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Heft
41
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Geschäftsnummer
04.064
Numéro d'affaire
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Datum
19.10.2004
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5073-5088
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