ch_vb · 88.453 · 1988-09-27 · de


Postulat Danioth
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27 septembre 1988
Fällen anders formulieren könnte. Es ist nun einmal die
gegebene Formel in allen Fällen, in denen aus irgendeinem
Grunde einem Anliegen nicht entsprochen wird. Im übrigen
haben die Vertreter der betroffenen Kantone hier keinen
Antrag gestellt; das ist für mich ein Grund mehr, das Verfah-
ren nicht zu komplizieren.
Danioth: Ich fühle mich zu einer kurzen Replik herausgefor-
dert: Dies ist kein Irrtum. Ich stelle fest, dass der Antrag mit
den Schlussfolgerungen nicht kongruent ist. Das für mich
entscheidende Wort ist «einstweilen». Wenn etwas «einst-
weilen» ist, nimmt man das auch auf. Wenn das Bundesge-
richt im Gegensatz zu seiner ursprünglichen Haltung auf die
Sache eingetreten ist, gibt es zwei mögliche Entscheidun-
gen: Es beurteilt die Beschwerde endgültig, damit fällt die
Zuständigkeit des Parlamentes dahin, und eine materielle
Beurteilung erübrigt sich. Wenn das Bundesgericht aber
erklärt, es sei abschliessend nicht zuständig, und die Sache
an das Parlament überweist, muss das ganze Verfahren
nicht nochmals von vorne begonnen werden. Das ist für
mich auch eine praktische Vereinfachung, abgesehen
davon, dass ich es etwas empfinde, wenn man diese Ein-
gabe jetzt einfach abschmettert, obschon man gleichzeitig
erklärt, sie sei «einstweilen» nicht zu behandeln.
Frau Meier Josi, Berichterstatterin: Nur zur Klärung: Das
Bundesgericht hat nie einen Nichteintretensentscheid in der
Frage gefällt. Es hat nur das Verfahren sistiert, bis wir
darüber beraten haben.
Rhinow: Nur ganz kurz. Es liegt wirklich ein kleines Missver-
ständnis vor, denn wir sind nicht zuständig, in der Sache
hier zu urteilen, sondern wir sind der Auffassung, dass das
Bundesgericht zuständig ist. Falls das Bundesgericht aber
zum Schluss .kommen sollte, es sei auch nicht zuständig,
heisst das nicht, dass wir trotzdem automatisch zuständig
werden, es ist nämlich auch denkbar, dass keine Instanz
zuständig ist. Das Verfahren, welches der Kanton Jura dann
anheben könnte, ist das Kompetenzkonfliktverfahren. Dann
haben wir zu prüfen, was geschieht, wenn beide Instanzen
Nein sagen. Es geht dann aber um ein anderes, neues
Verfahren. Wir können nicht materiell jetzt alles sistieren
und später wieder weiterfahren, als ob nichts geschehen
wäre. Ich bin der Auffassung der Kommissionspräsidentin.
Danioth: Aufgrund der Eile des Verfahrens hat sich bei der
Niederschrift ein Grammatikfehler eingeschlichen, den Sie
sicher bereits festgestellt haben: der zweite Halbsatz
beginnt mit einem Substantiv, d. h.: «Der Eingabe des Kan-
tons Jura ist einstweilen keine Folge zu geben, und ein
Beschluss ....» Ich würde aber vorschlagen, das Wort «ein
Beschluss» zu ersetzen durch «ein Verfahren», auf franzö-
sisch statt «décision» «procédure», weil das Verfahren dann
bei diesem Punkt aufgenommen wird, wo uns das Bundes-
gericht die Sache allenfalls überweist. Also hiesse der neue,
berichtigte Antrag: «Der Eingabe des Kantons Jura ist einst-
weilen keine Folge zu geben, und das Verfahren ist bis zum
Vorliegen des Entscheides des Bundesgerichtes zu sistie-
ren.» Beim französischen Text ist es besser, mit einem •
Halbsatz zu formulieren: «.... dont la procédure est à su-
spendre.»
Hefti: Ich unterstütze den Antrag Danioth. Den rechtlichen
Argumenten und Würdigungen, wie sie von Bundesrat,
Kommission und von einigen Mitgliedern vorgebracht wur-
den, kommt dieser Antrag Danioth meines Erachtens nicht
in die Quere. Dagegen mag er etwas psychologisch und
diplomatisch inspiriert sein, und ich glaube, dass wir hier
doch einen etwas aussergewöhnlichen Fall haben, indem
wir diese beiden Momente und namentlich das diplomati-
sche auch berücksichtigen können.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag Danioth 
17 Stimmen
Für den Antrag der Kommission 
18 Stimmen
#ST# 88.453
Postulat Danioth
Europäischer Gerichtshof
für Menschenrechte in Strassburg.
Urteil gegen die Schweiz
Jugement contre la Suisse
de la Cour européenne des droits de l'homme
de Strasbourg
Wortlaut des Postulates vom 6. Juni 1988
Nach Berichten in den Medien ist am 29. April dieses Jahres
vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in
Strassburg ein Urteil gegen die Schweiz ergangen, das für
die Strafverfahren in den Kantonen weitreichende Konse-
quenzen hat. Eine von der Lausanner Polizeikommission im
Zusammenhang mit der Teilnahme an einer unbewilligten
Demonstration ausgefällte Busse von 120 Franken, die vom
Kantonsgericht und auch vom Bundesgericht bestätigt wor-
den war, ist als gegen Artikel 6 der Europäischen Menschen-
rechtskonvention (EMRK) verstossend bezeichnet worden.
Die Schweiz wurde ausserdem zu einer Entschädigung von
rund 10 000 Franken an die betroffene Person verurteilt.
Sowohl der Vertreter der Schweiz in Strassburg als auch die
Schweizerische Gesellschaft für die Europäische Men-
schenrechtskonvention haben auf die tiefgreifende Bedeu-
tung des Strassburger Urteils hingewiesen; die letztere ver-
langt sogar mit einem dringlichen Bundesbeschluss die
Anpassung der Verfahrensordnungen und damit auch der
Behördenstruktur in den einzelnen Kantonen.
Ich lade daher den Bundesrat ein,
a) die Auswirkungen des Strassburger Urteils auf das
schweizerische Recht und insbesondere die verfassungs-
mässige Garantie der kantonalen Verfahrenshoheit umfas-
send zu prüfen und dem Parlament Bericht zu erstatten;
b) alsdann die geeigneten Massnahmen zu ergreifen und
dem Parlament Antrag zu stellen, um die Souveränität unse-
res Landes und der Kantone gegenüber den Europäischen
Instanzen wieder herzustellen. Insbesondere sind Neufor-
mulierung und rechtgenügliche Absicherung des nun wir-
kungslos erklärten Vorbehaltes zu Artikel 6 Absatz 1 EMRK
zu veranlassen und zu dessen Durchsetzung die notwendi-
gen Schritte, einschliesslich gegebenenfalls die vorsorgli-
che Kündigung der Konvention, in die Wege zu leiten.
Texte du postulat du 6 juin 1988
Selon des nouvelles rapportées par les médias, le 29 avril de
cette année, la cour européenne des droits de l'homme de
Strasbourg a prononcé contre la Suisse un jugement qui a
des conséquences importantes pour les procédures pénales
des cantons. Une amende de 120 francs, qui avait été infli-
gée par la commission de police de Lausanne à une partici-
pante à une manifestation non autorisée et qui avait été
confirmée successivement par le Tribunal cantonal et par le
Tribunal fédéral, a été déclarée incompatible avec l'article 6
de la convention européenne des droits de l'homme. La
Suisse a été en outre condamnée à payer à l'intéressée
10 000 francs environ, à titre de réparations.
Le représentant de notre pays à Strasbourg, comme la
Société suisse pour la convention européenne des droits de
l'homme, ont élevé la portée capitale de ce jugement; la
société mentionnée a d'ailleurs demandé que les règle-
ments de procédure et, partant, la structure des administra-

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Postulat Danioth
lions cantonales, soient modifiés par un arrêté fédéral ur-
gent.
Vu ce qui précède, je demande au Conseil fédéral:
a) d'étudier les conséquences de l'arrêt prononcé à Stras-
bourg sur le droit suisse et notamment sur la garantie de la
souveraineté accordée par notre constitution aux cantons
en matière de procédure et de présenter au Parlement un
rapport détaillé à ce sujet;
b) de prendre les mesures nécessaires pour rétablir la
souveraineté de notre pays et des cantons à l'égard des
autorités européennes et, le cas échéant, de présenter au
Parlement des propositions y relatives. Il convient notam-
ment de reformuler de façon inattaquable juridiquement, la
réserve à l'article 6, premier alinéa, de la convention euro-
péenne des droits de l'homme, déclarée à présent sans effet,
et de faire les démarches nécessaires pour assurer son
application, voire de dénoncer la convention à titre provi-
sionnel.
Mitunterzeichner - Cosignataires: Cavadini, Dobler, Hefti,
Huber, Küchler, Kündig, Lauber, Meier Hans, Reichmuth,
Ruesch, Schmid, Schönenberger, Uhlmann, Ziegler, Zum-
bühl 
(15)
Danioth: Darf ich Sie trotz der fortgeschrittenen Zeit um
Aufmerksamkeit bitten für ein Anliegen, das mir von sehr
grundsätzlicher Natur zu sein scheint? Bekanntlich hat ein
in diesem Frühjahr ergangenes Urteil des Europäischen
Gerichtshofes für Menschenrechte in Strassburg für Aufse-
hen gesorgt. Eine von einer Polizeikommission, also einem
Polizeirichter, ausgefällte Busse von 120 Franken wegen
Teilnahme an einer unbewilligten Demonstration, die vom
zuständigen Kantonsgericht wie auch vom Bundesgericht
bestätigt worden war, ist als gegen die Europäische Men-
schenrechtskonvention verstossend bezeichnet worden.
Wie bei anderen etwas sonderbaren und von wenig Ver-
ständnis für unsere schweizerisch-föderalistische Staats-
struktur zeugenden Urteilssprüchen aus Strassburg hätte
man mit einem Kopfschütteln zur Tagesordnung übergehen
können. Was stutzig machen musste,-war die Meldung des
schweizerischen Vertreters in Strassburg und die Bestäti-
gung hiefür aus dem Bundeshaus, dass dieses Urteil eine
fundamentale Bedeutung für die Rechtsprechung in der
Schweiz haben werde. Ich bin der Sache auf den Grund
gegangen und habe wahrlich Erstaunliches festgestellt. Das
Urteil stellt - nicht mehr und nicht weniger - eine wesentli-
che Grundlage unserer seinerzeitigen Beitrittserklärung zu
Strassburg in Frage.
Gegenstand des Rechtsstreites bildet die Auslegung von
Artikel 6 Absatz 1 der Europäischen Menschenrechtskon-
vention EMRK. Danach hat jedermann unter anderem
Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise von
einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beru-
henden Gericht gehört wird, das über zivilrechtliche Ansprü-
che und Verpflichtungen oder über die Stichhaltigkeit der
gegen ihn erhobenen strafrechtlichen Anklage zu entschei-
den hat. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass der Bundesrat in
Uebereinstimmung mit seiner in den Botschaften an das
Parlament angekündigten Absicht bei der Ratifizierung bei
der EMRK im Jahre 1974, also vor 14 Jahren, unwiderspro-
chen eine sogenannte auslegende Erklärung im Sinne eines
Vorbehaltes abgegeben hat.
Danach bedeutet für die Schweiz die in Absatz 1 von Arti^
kel 6 der Konvention enthaltene Garantie eines gerechten
Prozesses-sei es in bezug auf Streitigkeiten über zivilrecht-
liche Rechte und Pflichten, sei es, was vorliegend ja ange-
sprochen ist, in bezug auf die Stichhaltigkeit der gegen eine
Person erhobenen strafrechtlichen Anklage- nur, dass eine
letztinstanzlich richterliche Prüfung der Akte oder Entschei-
dungen der öffentlichen Gewalt über solche Rechte und
Pflichten oder über die Stichhaltigkeit einer solchen
Anklage stattfindet. Ausgangspunkt und Rechtsgrundlage
für den schweizerischen Vorbehalt bildete die Bestimmung
von Artikel 64bis Absatz 2 der Bundesverfassung, wonach
die Organisation der Gerichte, das gerichtliche Verfahren
und die Rechtsprechung wie bis anhin den Kantonen ver-
bleiben.
Nach Artikel 345 des schweizerischen Strafgesetzbuches
-bestimmen die Kantone die Behörden, denen die Verfol-
gung und Beurteilung der in diesem Gesetz vorgesehenen,
der kantonalen Gerichtsbarkeit unterstellten strafbaren
Handlungen obliegt. Die Beurteilung von Uebertretungen
kann nach dieser Bestimmung auch einer Verwaltungsbe-
hörde übertragen werden. Mit dieser bisher von beiden
Seite anerkannten, erst jetzt vom Europäischen Gerichtshof
abgelehnten auslegenden Erklärung des Bundesrates zu
Artikel 6 Absatz 1 EMRK sollte in unzweideutiger Weise ins-
besondere sichergestellt werden, dass die in verschiedenen
Kantonen tätigen Polizeirichter auch aus der Sicht der
EMRK anerkannt werden. Abgesehen davon haben das Bun-
desgericht und massgebliche Rechtslehrer stets die Auffas-
sung vertreten, dass sogar ohne ausdrücklichen Vorbehalt
der kantonalen Verfahrensautonomie den Polizeirichtern
die von der EMRK verlangte Unabhängigkeit und Unpartei-
lichkeit im Ernst nicht abgesprochen werden kann. Deren
Entscheid kann regelmässig im Sinne einer Rechtskontrolle
von den ordentlichen Gerichten überprüft werden, wie dies
auch vorliegend der Fall war.
Für das Parlament wirft das Strassburger Urteil über den
vorliegenden Fall weit hinausgehende, grundsätzliche Fra-
gen auf, die einer unvoreingenommenen ersten Klärung
bedürfen.
Die von den Richtern in Strassburg eingenommene Haltung
bedeutet, dass mit der Individualbeschwerde praktisch jeder
Richterspruch eines nationalen, schweizerischen Gerichtes
unter dem Aspekt der Ueberprüf ung der Menschenrechte an
den Strassburger Gerichtshof weitergezogen werden kann,
mag es sich auch noch so sehr um eine Bagatelle handeln.
Ich erinnere daran: Es ging hier wie in vielen anderen Fällen
um eine Busse für einen Uebertretungstatbestand, also
nach schweizerischem Recht um eine absolut geringfügige
Verfehlung. Was die Verhängung einer solchen Busse mit
der Verletzung von Menschenrechten zu tun hat, ist für mich
zum vornherein ziemlich schleierhaft. Ich betrachte die Men-
schenrechte als höchste Rechtsgüter, die einer Person um
ihrer menschlichen Würde zustehen. Ich frage Sie nun:
Steht bei einer alltäglichen Busse, wie man sie beispiels-
weise auch im Strassenverkehr ohne weiteres «einfangen»
kann, ein Menschenrecht auf dem Spiel? Mitnichten!
Gleichwohl durchläuft ein solcher Fall, nachdem der
Rechtsmittelweg im nationalen Rahmen bis zur Neige aus-
geschöpft worden ist, noch während Jahren sämtliche
Instanzen der europäischen Organisation in Strassburg und
wird zu guter Letzt im Plenum - Sie hören richtig! - des
Europäischen Gerichtshofes behandelt. Wo bleibt da die
Verhältnismässigkeit? Wo die Frage der minimalsten Zulas-
sungsbeschränkungen, welche wir erst kürzlich für unser
Bundesgericht als selbstverständlich erachtet und sogar
verschärft haben?
Ich erinnere im weiteren daran, dass gemäss ursprüngli-
chem Text der Konvention - Artikel 44 - nur die Staaten und
die Kommissionen als Parteien vor Gericht auftreten konn-
ten. Interessant ist, dass der Bundesrat anlässlich der Aus-
dehnung des Rechtes auf Individualbeschwerde eine Ver-
fassungsrevision nicht für erforderlich erachtete, da diese
Anerkennung zeitlich als befristet bezeichnet worden war
und nachher verlängert wurde. Mit einer starken Inan-
spruchnahme der Individualbeschwerde wurde ohnehin
nicht gerechnet - ich verweise auf die Botschaft vom
4. März 1974, Seite 1064-war durch die seitherige Entwick-
lung wahrlich eindeutig widerlegt worden ist, steht doch die
Schweiz bezüglich Beschwerdefälle relativ gesehen an der
Spitze.
Wie es mit der Zunahme derartiger Individualbeschwerden
herausgekommen wäre, wenn das Parlament dem Druck
des Bundesrates nicht widerstanden und kürzlich den Bei-
tritt zur Sozialcharta nicht abgelehnt hätte, oder wenn sich
vor rund fünf Jahren die kantonalen Erziehungsdirektoren
nicht vehement gegen die Ratifizierung des ersten Zusatz-
protokolles zur Konvention und damit zur Aufnahme des

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sogenannten Rechtes auf Bildung in die internationalen
Verträge widersetzt hätten, kann man sich leicht vorstellen.
Sodann dreht sich das staatsrechtliche Interesse an diesem
Fall um die Frage, ob die verfassungsmässige innerstaatli-
che Behördenstruktur im Gerichtswesen auch von und
gegenüber supranationalen Organisationen gewahrt und
durchgesetzt werden kann. Dies war jedenfalls die klare
Absicht von Bundesrat und Parlament bei der Ratifizierung
der EMRK. Die Zulässigkeit von Vorbehalten und auslegen-
den Erklärungen zu einzelnen Konventionsbestimmungen
ist unbestritten und übrigens beileibe nicht auf die schwei-
zerische Beitrittserklärung beschränkt. Ich verweise auf die
aussagekräftige Darstellung von Prof. Luzius Wildhaber im
Internationalen Kommentar zur Europäischen Menschen-
rechtskonvention, herausgegeben 1986 in München. Der
schweizerische Mitarbeiter dieses Professorenkollegiums
weist überzeugend darauf hin, dass die auslegende Erklä-
rung zu Artikel 6 Absatz 1 EMRK rechtsgültig von Bundesrat
und Parlament formuliert und in Strassburg deponiert und
auf Seite der Europäischen Kommission für Menschen-
rechte als eigentlicher Vorbehalt anerkannt worden war.
Dass das Parlament im Jahre 1974 bei der Ratifizierung
dieser auslegenden Erklärung die gleiche Rechtswirkung
zubilligen wollte wie einem Vorbehalt, wurde in einem Gut-
achten des Bundesamtes für Justiz vom Jahre 1979 aus-
drücklich bestätigt.
Die auslegende Erklärung wurde gerade deshalb für not-
wendig erachtet, weil Artikel 345 Ziffer 1 Absatz 2 StGB wie
erwähnt vorsieht, dass die Kantone die Beurteilung von
Uebertretungen auf Verwaltungsbehörden übertragen kön-
nen. Die Bundesbehörden hatten nämlich mit Blick auf
einen früheren Fall namens Ringeisen Bedenken, ob ins-
künftig alle oder wenigstens ein Teil der Verwaltungsverfah-
ren derart justizstaatlich aus- und umgebaut werden müs-
sen, dass die Verfahrensautonomie der Kantone schwerwie-
gend beeinträchtigt worden wäre.
Dem Bundesrat und der Bundesversammlung erschien dies
unverhältnismässig und unerwünscht, gibt es doch in der
Schweiz keine allgemeine Rechtsweggarantie. Der hier zur
Diskussion stehende Fall Belilos ist bereits in diesem Kom-
mentar aufgenommen und entsprechend abgewandelt,
wobei Prof. Wildhaber die Auffassung des Bundesberichtes
teilt, wonach eine beschränkte Kontrolle des überprüfenden
Gerichtes genügt, selbst wenn die Vorinstanz nur eine Ver-
waltungsbehörde ist.
Die vom Europäischen Gerichtshof gestützt auf Artikel 64
Absatz 2 EMRK im nachhinein vermisste Inhaltsangabe der
vorbehaltènen 26 kantonalen Gesetze zum Uebertretungs-
strafrecht - das als Vorwand genommen wird - wird von
Prof. Wildhaber mit Recht als blosse Vorschrift bezeichnet.
Die bundesrätlichen Berichte und Botschaften von 1968,
1972 und 1974, die beim Europarat bekannt waren, substan-
tiierten die zur Frage stehenden kantonalen Gesetze. Die
Schweiz durfte sich 1974 bei der Ratifizierung nach Treu
und Glauben auf die damalige, wenig formalistische Praxis
der Vertragsstaaten und Konventionsorgane stützen. Die
zahlreichen auch von anderen Staaten erklärten Vorbehalte
sind bei der Angabe der betreffenden Gesetze nicht immer
sehr genau.
Die diplomatischen Sondierungen beim Europarat und bei
den Vertragsparteien ergaben keine Einwände gegen den
vom Bundesrat beabsichtigten Vorbehalt zu Artikel 6
Absatz 1 EMRK. Auch nach der Notifizierung des Schweizer
Vorbehaltes erfolgten keine formalen oder inhaltlichen Ein-
wände durch den Generalsekretär des Europarates als
Depositar oder durch die anderen Vertragsstaaten.
Unter diesen Umständen darf der allgemein gehaltene Vor-
behalt kantonaler Gesetze auch nach Auffassung von Prof.
Wildhaber als formgültig erachtet werden.
Das Strassburger Urteil hat nun diese eindeutige, überein-
stimmende Willenserklärung der Schweiz und der Konven-
tionsorgane praktisch als null und nichtig erklärt. Es stellt
sich daher die Frage, wie der Bundesrat zu reagieren
gedenkt; ob und wie er die verfassungsmässige Garantie
von Artikel 64 der Bundesverfassung und von Artikel 345
des Strafgesetzbuches mit dem Richterspruch von Strass-
burg in Einklang bringen will. Was unternimmt der Bundes-
rat, wenn die Kantone weiterhin auf ihre Prärogativen
pochen und die durchaus sinnvolle Kompetenznorm beibe-
halten wollen? Gedenkt er eine Revision des Strafgesetzbu-
ches oder gar der Bundesverfassung einzureichen?
In diesem Zusammenhang muss daran erinnert werden,
dass der Bundesrat seinerzeit die Ratifizierung von einer
Unterstellung unter das Referendum mit dem Hinweis aus-
genommen hat, dass keine Bestimmungen der Bundesver-
fassung tangiert und auch keine Aenderung der Struktur
unserer staatlichen Einrichtungen damit verbunden sei.
Eine Aussage, die nachträglich wohl kaum aufrechterhalten
werden kann.
Welche Chance eine uns von Strassburg aufdiktierte
Abstimmung hätte, mögen Sie selbst beurteilen. Man
braucht für die Prognose kein Meinungsforschungsinstitut
zu bemühen. Wir machen unsere Verfassung und unsere
Gesetze vorläufig noch selbst.
Die Eidgenossenschaft schickt sich in wenigen Jahren an,
ihr siebenhundertjähriges Bestehen zu feiern. Im ersten
Bundesbrief haben die Eidgenossen geschworen, keine
fremden Richter anzuerkennen. Es blieb uns fortschrittli-
chen Nachfahren des 20. Jahrhunderts vorbehalten, diesen
weisen Grundsatz über Bord zu werfen. Wir sind drauf und
dran, durch eine fragwürdige Rechtsprechung seitens eines
ausserhalb unseres Landes agierenden Gerichtes die tradi-
tionell gewachsene und im Rahmen von Verfassung und
Gesetz weiterentwickelte innere Ordnung unseres Justizwe-
sens zugunsten einer nivellierenden Einheitstheorie, welche
auf unser Land keine Rücksicht nimmt, preisgeben zu
müssen.
Damit komme ich zur letztlich entscheidenden Grundsatz-
frage. Wie verhält es sich mit der Zulässigkeit der Grundla-
gen für unsere seinerzeitige Beitrittserklärung und wie mit
der Glaubwürdigkeit von Erklärungen seitens unserer
Organe in Strassburg? Werden auch andere Bestandteile
unserer Beitrittserklärung eines Tages in Frage gestellt?
Auch im öffentlichen Recht gilt heute unbestritten der
Grundsatz, dass die Behörden nicht nur gesetzeskonform,
sondern nach Treu und Glauben handeln müssen. Das Prin-
zip von Treu und Glauben ist gerade bei derartigen Erklä-
rungen zu internationalen Verträgen von grosser Bedeu-
tung. Eine Rechtsordnung, ob national oder international,
wird letztlich getragen vom Willen und der Bereitschaft aller
Partner, sich in loyaler Weise gewisser allgemein anerkann-
ter Spielregeln zu bedienen. Auf einer schiefen Grundlage
kann kein festes Gebäude errichtet werden, auch im interna-
tionalen Rechtsleben nicht.
Nun zu den zwei Postulatsforderungen: Die Abklärung der
Auswirkungen ist, wie mir bekannt ist, im Gange, wobei
sicherlich auch die Kantone angehört werden. Sodann habe
ich vorgeschlagen, dass der Bundesrat alle geeigneten
Massnahmen ergreift, um die Souveränität der Schweiz in
dieser Frage wieder herzustellen. Dies ist wahrlich nicht
zuviel verlangt. Insbesondere habe ich die rechtsgenügliche
Absicherung der auslegenden Erklärung zu Artikel 6
Absatz 1 EMRK gefordert.
Es geht mir mit diesem Schritt nicht um eine Abkehr der
Schweiz von der Respektierung der Europäischen Men-
schenrechtskonvention, im Gegenteil. Ganz abgesehen
davon stellt der Einbezug der wesentlichen Grundsätze der
EMRK in die eidgenössischen und kantonalen Gesetze und
in die Rechtsprechung bereits ein Faktum dar, ist also nicht
von einer supranationalen Ueberprüfung abhängig. Ich
frage Sie aber: Wer leistet den Zielen und Idealen der EMRK
einen schlechten Dienst: derjenige, der auf Missstände hin-
weist, oder jener, der, anstatt sie zu beheben, klein beigibt?
Die Konventionsorgane in Strassburg dürften, wenn sie in
korrekter, aber durchaus deutlicher Form vom Bundesrat an
ihre eigenen Erklärungen und Versprechungen erinnert
werden, die Anerkennung der schweizerischen Vorbehalte
erneuern und bekräftigen, ohne dass die Schweiz zu weite-
ren Schritten gezwungen wird. Sollten dieser einfachen
Form der «Flurbereinigung» formale Hindernisse im Wege

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Postulat Danioth
stehen, so wäre die unerlässliche Kündigung, die offenbar
an gewissen Orten Anstoss erregt hat, rein vorsorglich, das
heisst mit der gleichzeitigen Erneuerung der Beitrittserklä-
rung in der von den Organen heute gewünschten Form,
vorzunehmen. Die Schweiz muss sich also nicht ausserhalb
der Staatengemeinschaft der EMRK begeben, aber sie kann
einen Respekt erheischenden Schritt machen, um dem
Gehalt der Konvention und ihren Zielen ein Stück neue
Glaubwürdigkeit zu verleihen. Dies liegt nicht zuletzt auf der
Linie einer zwar selbstbewussten, aber offenen und kon-
struktiven Europapolitik.
Bundesrätin Kopp: Der Bundesrat hat am 11. Mai 1988 vom
Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte
im Fall Belilos Kenntnis genommen, und er hat mein Depar-
tement damit beauftragt, die Konsequenzen des Urteils ein-
gehend und umfassend zu prüfen.
Im Urteil Belilos steht der strafrechtliche Aspekt im Vorder-
grund. Es sei daran erinnert, dass die Schweiz bei der
Ratifikation der Europäischen Menschrechtskonvention die
Verpflichtung übernommen hat, sich in allen Fällen, an
denen sie beteiligt ist nach der Entscheidung des Gerichts-
hofes zu richten. Sollte das Recht des Bundes und der
Kantone den Anforderungen des Urteils Belilos nicht genü-
gen, müssen die Gesetze geändert werden.
Mit Schreiben vom 6. Juni 1988 hat das Justiz- und Polizei-
departement das Urteil allen kantonalen Justizdepartemen-
ten übermittelt. Diese sind gebeten worden, die Auswirkun-
gen des Urteils auf ihr Recht zu untersuchen. Konkrete
Ergebnisse werden erst gegen Ende Jahr vorliegen. Der
Bundesrat wird das Parlament darüber informieren und
damit dem Anliegen von Herrn Ständerat Danioth in Buch-
stabe a seines Postulates entsprechen.
Herr Danioth, Sie haben die Frage aufgeworfen, was der
Bundesrat unterninmmt, wenn die Kantone nicht bereit sind,
ihre Gesetze entsprechend zu ändern. Ich gehe vorläufig
davon aus, dass sich die Kantone wie auch der Bundesrat an
die EMRK halten und dass die Kantone infolgedessen auch
bereit sind, ihre widersprechenden Gesetze anzupassen.
Was den zivilrechtlichen Aspekt von Artikel 6 Ziffer 1 EMRK
betrifft, hat der Bundesrat beschlossen, die auslegende
Erklärung der Schweiz in einer neu formulierten und präzi-
sierten Fassung beizubehalten. Diese ist dem Generalsekre-
tär des Europarates in seiner Eigenschaft als Depositar der
EMRK vom Vorsteher des Departementes für auswärtige
Angelegenheiten bereits am 16. Mai 1988 übermittelt wor-
den. Die Notifikation des Europarates an die anderen Mit-
gliedstaaten ist in der Zwischenzeit erfolgt. Die neue Fas-
sung ist in der amtlichen Sammlung des Bundesrechtes
publiziert worden (AS 1988,1264). Insoweit kann der Buch-
stabe b Ihres Postulates als erfüllt abgeschrieben werden.
Soweit der Buchstabe b - und auch Ihre mündlichen Aus-
führungen - auch die Kündigung der Konvention verlangen,
muss der Bundesrat das Postulat ablehnen. Er ist nach wie
vor der Auffassung, dass die schweizerische Bilanz vor den
EMRK-Organen positiv ist. Seit der Ratifikation der EMRK im
Jahre 1974 sind in Strassburg 523 gegen die Schweiz
gerichtete Beschwerden registriert worden. Aber massge-
bend ist ja nicht die Zahl der Beschwerden, die eingereicht
worden sind, sondern das Urteil, das anschliessend gefällt
worden ist. Von diesen 523 Beschwerden sind nur 10 vor
den Gerichtshof gelangt, und in insgesamt 6 Fällen hat der
Gerichtshof eine Konventionsverletzung festgestellt. In Pro-
zenten ausgedrückt, entspricht das einer Rate von 1,15 Pro-
zent. Ich würde meinen, dass die Schweiz sehr gut dasteht.
Der Bundesrat steht zu der 1974 eingegangenen Verpflich-
tung. Eine Kündigung der EMRK, von der in Buchstabe b
des Postulates ebenfalls die Rede ist, kommt seines Erach-
tens nicht in Frage. Der Beitritt unseres Landes zu europäi-
schen Uebereinkommen, die grundrechtliche Garantien
enthalten und Rechtsschutzverfahren vorsehen, stellt ein
wichtiges Element in der Europapolitik des Bundesrates dar.
Aufgrund meiner Ausführungen sehen Sie, dass der Bun-
desrat bereit ist, Buchstabe a des Postulates entgegenzu-
nehmen. Er beantragt hingegen, Buchstabe b abzulehnen,
soweit er nicht schon als erfüllt abgeschrieben werden
kann.
Rhinow: Herr Kollege Danioth verlangt in Buchstabe a sei-
nes Vorstosses eine Prüfung der Auswirkungen des Urteils
Belilos, u. a. auch auf die verfassungsmässige Garantie der
kantonalen Verfahrenshoheit.
Ich rufe in Erinnerung, dass die kantonalen Prozessordnun-
gen auch ohne die EMRK nur unter dem Vorbehalt der
Grundrechte unserer Verfassung gelten. Und wir wissen,
dass sich auch heute aus Artikel 4 der Bundesverfassung -
unabhängig von der EMRK-bedeutende Auswirkungen auf
das kantonale Verfahrensrecht ergeben haben und weiter
ergeben werden. Aehnliches gilt für Artikel 58, der Garantie
des verfassungsmässigen Richters.
Ich möchte davor warnen, dass man die Kantone in diesem
Zusammenhang als vollkommen autonom hinstellt und nur
die EMRK als einschränkend ansieht, als ob nicht unser
Bundesverfassungsrecht wesentliche Schranken auch für
die Kantone enthalten würde.
Herr Danioth verlangt zwar eine Prüfung, aber diese Prüfung
nimmt er eigentlich mit dem Buchstaben b gleich vorweg,
indem er sagt, die Souveränität unseres Landes und der
Kantone gegenüber den europäischen Instanzen sei wieder
herzustellen.
Nun ist nicht zu übersehen, dass das Bundesgericht in
konstanter Praxis seit 1975 die Garantien der EMRK als
integralen Bestandteil der Bundesverfassung bzw. der
durch diese gewährleisteten Rechte und Pflichten ansieht.
Selbst wenn wir eine Kündigung ins Auge fassen würden -
was offenbar Herr Kollege Danioth als ultima ratio nicht
ausschliessen möchte -, könnten wir die dreizehnjährige
Praxis unseres Verfassungsrechtes, die sich an die EMRK
angelehnt hat, nicht rückgängig machen.
Zudem möchte ich noch etwas zum unterschwelligen Vor-
wurf sagen, die Schweiz unterwerfe sich hier einmal mehr
dem fremden Richter. In Strassburg urteilt nicht ein fremder
Richter. Wir sind an dieser Justiz beteiligt, so, wie alle
anderen Signatarstaaten auch beteiligt sind. Wir können
auch Einfluss nehmen über diese Einsitznahme in der Kom-
mission und im Gericht. Das Recht, das dort gesprochen
wird, ist also nicht fremdes Recht, sondern ein Recht, das in
gemeinsamer Anstrengung das demokratische und rechts-
staatliche Erbe Europas für die heutige Zeit zu aktualisieren
versucht. Das gilt auch ganz besonders für diesen Fall
Belilos, auch wenn ich zugebe und einverstanden bin, dass
man über das Ergebnis streiten kann. Aber das Urteil ist nun
einmal gefällt worden, und auch bei unseren nationalen
Gerichten kann es vorkommen, dass man mit dem Urteils-
spruch nicht einverstanden ist.
Aber die Grundsatzfrage, die sich hier stellt - ob Strafen
inklusive Bussen von einem Richter zu beurteilen sind oder
ob sie in letzter Instanz auch von einem weniger unabhängi-
gen Staatsorgan, etwa von einer Verwaltungsbehörde, aus-
gesprochen werden dürfen - ist uns nicht fremd. Und das
Prinzip «Keine Strafe ohne Richterspruch» ist weiss Gott ein
Grundsatz, der unserem Rechtsempfinden und unserer
Rechtstradition entspricht. Ich möchte also vor einer Drama-
tisierung aufgrund dieses Urteils warnen. Wir müssen das
Ganze im Auge behalten.
Was nun das Anliegen der vorsorglichen Kündigung betrifft,
so ist vorerst zu sagen, dass sie im Völkerrecht nicht
bekannt ist. Wir müssen den normalen Weg der Kündigung
beschreiten, wenn wir so etwas wirklich tun wollten. Hier
erheben sich aber ganz schwerwiegende politische Be-
denken.
Wie wir wissen, wird die Schweiz in den kommenden Jahren
in der Auseinandersetzung mit der EG die grösste Mühe
haben, ihre Sonderstellung zu behaupten und zu rechtferti-
gen. Wir betonen immer unisono, wir müssten uns nun auf
Europa ausrichten, jeden Sonderzug vermeiden. Und ich
verstehe nicht ganz, dass man das jetzt bei der EMRK
plötzlich vergisst. Ich glaube, wir müssen ganzheitlich den-
ken und unsere Mitverantwortung in Europa auch hier wahr-
nehmen. Ein Rückzug aus der EMRK - ja schon der

Postulat Danioth
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Gedanke daran oder das Drohen damit - würde in klarem
Widerspruch zur immer wieder erklärten Solidarität und
Schicksalsgemeinschaft mit dem übrigen Europa stehen.
Der Bundesrat hat übrigens im kürzlich publizierten Integra-
tionsbericht diese Verwobenheit und diese Verankerung gut
zum Ausdruck gebracht. Diese Verankerung gilt auch für die
ideellen, nicht nur für die wirtschaftlichen Werte. Die vor-
sorgliche Kündigung würde einen eigentlichen Hammer-
schlag bedeuten, der ungeahnte und nicht absehbare Aus-
wirkungen haben könnte.
Schliesslich ist die Schweiz auch langfristig und sicherheits-
politisch auf die EMRK angewiesen. Sie ist an einer massvol-
len Vereinheitlichung europäischer Rechts- und Staatsord-
nungen interessiert. Die Schweiz darf nicht wegen momen-
taner Verletztheit die grundsätzliche Perspektive aus dem
Auge verlieren.
Grund der Schaffung der EMRK waren die tragischen Erfah-
rungen vordem und im Zweiten Weltkrieg und die Hoffnung,
dass es gelänge, damit ein Abgleiten in Unrechtsstaaten zu
verhindern. Ich glaube, dass diese Leistung unsere Mitver-
antwortung nach wie vor verdient. Die Gefahren sind nicht
auf alle Zeiten hinaus gebannt. Es ist auch eine Leistung
dieses Europas, dass es gelungen ist, Länder auf den Weg
des Rechtsstaates oder der parlamentarischen Demokratie
zu führen. Ich denke an Griechenland, an Spanien und an
Portugal.
Ich darf daran erinnern, dass auch andere Staaten des
Europarates mit grösster rechtsstaatlicher Vergangenheit
und Tradition, wie etwa England, «Verurteilungen» haben
über sich ergehen lassen müssen und das akzeptiert und
auch hingenommen haben. Wir müssen uns doch auch hier
hüten, uns als Musterknaben Europas zu gebärden, die
auch im Grundrechtsbereich nichts und auch gar nichts zu
lernen hätten.
Ich möchte mit einem Zitat von Herrn alt Bundesgerichtsprä-
sident Haefliger schliessen. Herr Haefliger geht auf den
Vorwurf ein, wir würden Souveränitätsverluste erleiden. Er
sagt auch, dass die Regeln der Konvention zuweilen evolutiv
ausgelegt werden. Aber er attestiert den europäischen Gre-
mien, ich zitiere wörtlich: «Soweit aber einem Vertragsstaat
nach der EMRK ein Spielraum des Ermessens oder der
Gestaltungsfreiheit offen steht, üben die Konventionsorgane
im allgemeinen Zurückhaltung. Es ist durchaus die Regel,
dass auf die Landeshoheit der Mitgliedstaaten sorgsam
Rücksicht genommen wird. Von einer unannehmbaren Ein-
schränkung unserer Souveränitätsrechte durch die Praxis
der Konventionsorgane kann meines Erachtens nicht
gesprochen werden.»
Er kommt in einer Gesamtwürdigung zum Schluss, dass es
wichtig sei, dass zunächst einmal die Freiheiten und Rechte
des Bürgers, die uns teuer sind, einen verstärkten Schutz
erhalten haben. Ich zitiere nochmals wörtlich: «Wichtig ist
aber vor allem, dass wir im Zeichen der Solidarität einer
europäischen Rechtsgemeinschaft angehören, die sich
zusammengeschlossen hat, um die höchsten Werte zu
sichern, die es in einer kultivierten Welt gibt: Menschen-
würde und Menschenrecht.»
Ich glaube, da ist nichts beizufügen. Ich möchte Sie bitten,
dem Antrag des Bundesrates zu folgen und nur den Buch-
staben a zu überweisen, nicht aber den Buchstaben b,
soweit er nicht ohnehin erledigt ist.
Heft): Ich möchte Ihnen beantragen, das Postulat Danioth
voll zu überweisen.
Richtig ist, wie Herr Kollege Rhinow ausführte, dass zu
Beginn der Europäischen Menschenrechtskonvention diese
wirklich grossen Menschenrechtsverletzungen, die sich vor-
her ereignet hatten, standen. Aber wie ist dann die Entwick-
lung vor sich gegangen?
Durch die Urteile von Strassburg sind wir von den hohen
Werten herab mehr und mehr in eine Rabulistik geraten, wie
dies auch wieder das jetzt behandelte Urteil zeigt. Daneben
spielen natürlich auch Honorare, Saläre usw. eine Rolle.
Aber ich bin der Auffassung, dass diese Rechtsprechung, so
wie sie nun in Strassburg verläuft, den wahren Menschen-
rechten keinen Dienst erweisen wird. Denn diesen hilft es
sicher nicht, wenn sie je länger je mehr durch die Praxis in
Strassburg in den Bereich eines gewissen Querulantentums
geraten.
Von den Ausführungen der Vorsteherin des Justiz- und
Polizeidepartementes bin ich etwas enttäuscht. Sie gibt zum
vornherein klein bei. Sie sagt, wir hätten 1974 die Konven-
tion unterzeichnet. Aber wir taten es aufgrund der ausdrück-
lichen bundesrätlichen Erklärung, dass keine supranatio-
nale und keine direkte Wirkung bestünde. Ausserdem haben
wir bei der Konvention Vorbehalte angebracht, und unter
diesen Vorbehalten erfolgte die Unterzeichnung.
Wenn wir uns nun einfach zurückziehen und nicht einmal
richtig einzusprechen wagen, wird uns das auch in den
Verhandlungen mit der EG nicht helfen; dort wird man
denken, dass es den Schweizern eigentlich sehr bald an
Resistenz fehle und man darum einiges mit ihnen probieren
könne.
Was die strafrechtliche Seite betrifft, möchte ich doch dar-
auf hinweisen, dass sich in der Menschenrechtskonvention
keine Bestimmung findet, dass entsprechend dem anglo-
amerikanischen Recht Urteile praktisch Gesetzeskraft, also
bindende präjudizielle Wirkung, haben. Die Kantone können
sich - und ich hoffe, sie tun es - vorläufig widersetzen und
diesem Urteil nicht folgen. Sie können es ruhig auf ein
neues Urteil ankommen lassen, bei dem dann hoffentlich
der Bundesrat den schweizerischen Standpunkt mit etwas
mehr Umsicht und Energie verteidigen wird.
Nun zum Austritt aus der Menschenrechtskonvention. Es
gibt einen Zwischenweg. Die Individualbeschwerde ist nicht
obligatorisch, und wir haben ihr nur temporär zugestimmt.
Wir haben also zumindest hier ein Mittel in der Hand, um
unsere Interessen etwas besser zu wahren, als es im
Moment der Bundesrat zu tun gewillt ist. Ich möchte daran
erinnern, dass zum Beispiel Frankreich die Individualbe-
schwerde nicht akzeptiert hat. Wir würden uns daher nicht
in schlechter Gesellschaft befinden, wenn wir den betreffen-
den Beschluss, was wir ohne weiteres können, fristgemäss
widerrufen würden. Meines Erachtens war dieser Vorstoss
von Herrn Danioth sehr nötig, gerade auch im Hinblick auf
die künftige Kräftigung der Stellung der Schweiz in Europa.
Schmid: Ich danke Herrn Kollegen Danioth, dass er diesen
Vorstoss in das Plenum des Rates gebracht hat. Er hat damit
eine Diskussion ausgelöst, die notwendig war, und der Fall
Belilos ist nur ein Aufhänger, das Problem, das sich dort
gestellt hat, ein Einzelproblem. Es geht meines Erachtens
um eine Frage, die viel weiter reicht: Es geht um die grund-
sätzliche Stellung der Kantone gegenüber dem Bund im
Verhältnis zum Ausland und die Frage, ob der Bund die
Kompetenz hat, durch Verträge mit dem Ausland in die
innerstaatliche Rechtsordnung einzugreifen. In diesem Falle
nun war es zwar nicht die Absicht des Bundesrats, dies zu
tun. Müssen es aber die Kantone in Kauf nehmen, dass,
gestützt auf einen internationalen Vertrag, in die innerstaat-
liche Rechtsordnung der Schweiz eingegriffen wird?
Wir sind heute so weit, dass wir uns an sich nicht mehr auf
einer klaren Grundlage bewegen können. Das Verhältnis
zwischen Kantonen und Bund - so hat man uns gelehrt, und
so glaubten wir- ist geregelt durch die Bundesverfassung.
Was wir heute sehen, ist, dass die Bundesverfassung offen-
bar durch andere Erlasse, durch andere Verträge, aber auch
durch RicKtersprüche ersetzt wird. Das ist für uns ein uner-
träglicher Zustand, dies um so mehr, als man in guten
Treuen davon ausgehen konnte, dass hieb- und stichfeste
Vorbehalte gemacht wurden, die dann aber nachträglich
nicht mehr gelten.
Das Problem stellt sich für mich wie folgt: Auf was sollen die
Kantone in Zukunft überhaupt noch bauen? Wir haben in
der Bundesverfassung ein ausgebautes System, wie wir
Verfassungsgebung und Verfassungsänderung vorzuneh-
men haben: obligatorisches Referendum von Volk und Stän-
den. Volk und Stände müssen einer Verfassungsrevision
zustimmen. Wir erleben aber, dass das Bundesgericht sich
die Rolle eines Verfassungsgebers anmasst, dass es den

27. September 1988
559
Postulat Danioth
lapidaren Wortlaut von Artikel 4 in alle möglichen Himmels-
richtungen hin ausgedehnt hat. Und wir erleben, dass das
Bundesgericht die EMRK als direkt anwendbares Verfas-
sungsrecht deklariert.
Wir haben die EMRK Mitte der siebziger Jahre parlamenta-
risch über die Runden gebracht. Der Inhalt dieser EMRK ist,
ob nun direkt anwendbar oder nicht, materiell von derart
überragender Bedeutung, dass man sie Volk und Ständen
hätte vorlegen müssen. Die EMRK hat ein Legitimitäts-
manko. Sie hat Verfassungsrang, ohne die Verfassungspro-
zedur überstanden zu haben. Das ist das Problem. Es ist das
Problem, dass wir uns im innerstaatlichen Bereich an den
Verfassungsgebungsweg halten müssen, um entspre-
chende Regeln setzen zu können, aber immer wieder mit der
Tatsache konfrontiert werden, dass andere Instanzen an
diesen Weg nicht gebunden sind, und ich nehme das Bun-
desgericht davon nicht aus. Ich bin sehr glücklich, dass Herr
Danioth dieses Problem auf den Tisch legt, indem nun in der
Ueberprüfung, die gemäss Litera b dem Bundesrat übertra-
gen wird, auch diese zentrale Frage der Verfassungsgebung
und der Kompetenzverteilung in diesem Land gründlich
studiert werden muss. Ich bitte Sie daher, das Postulat
Danioth integral zu unterstützen.
Frau Meier Josi: Ich bin eigentlich sehr froh, dass Kollege
Rhinow die Frage etwas entdramatisiert dargestellt hat und
darauf hinwies, dass kantonale Verfassungen sich ohnehin
schon einer Schranke zu beugen haben, nämlich jener des
eidgenössischen Verfassungsrechtes, und dieses beinhaltet
natürlich die Freiheits- und Menschenrechte.
Gestatten Sie, dass ich 1991 erneut zusammen erwähne mit
1992. Wir sind nicht nur in der europäischen Wirtschaft
vernetzt, Europa hat gemeinsame historische Wurzeln und
eine gemeinsame grundsätzliche Menschenrechts- und
Freiheitsauffassung. Gerade deshalb sind für mich die von
uns mitbestimmten Richter aus den anderen europäischen
Mitgliedstaaten keine fremden Richter, jedenfalls nicht
fremdere als für mich als Luzernerin in Lausanne ein St. Gal-
ler, ein Basler oder ein Berner Richter ist. Für mich ist das
Urteil im Falle Belilos ein Fehlentscheid, aber das ist einer
von rund 600 Fällen. Und wenn wir in der Schweiz nicht
mehr Fehlurteile produzieren, dann können wir uns natür-
lich glücklich schätzen.
Es wurde aber zu Recht darauf hingewiesen, dass das
Problem natürlich gar nicht irrt*'Einzelfall liegt, sondern
darin, dass eine Erklärung, die wir beim Beitritt zur EMRK
gaben, nach unserer Auffassung nicht nach Treu und Glau-
ben zwischen Vertragspartnern berücksichtigt wurde. Ich
habe mich zu der ganzen Frage schon in der Sommerses-
sion in der Debatte über den Geschäftsbericht ausgespro-
chen. Mir selbst erschiene eine Kündigung der EMRK nach
wie vor unverhältnismässig und politisch unklug. Angemes-
sen ist sicher die noch genauere Formulierung zukünftiger
Vorbehalte und die genaue Kontrolle der übrigen Einschrän-
kungen, die wir beim Beitritt zur Konvention gemacht
haben. Die haben bisher zu keinen Schwierigkeiten geführt.
Es ist für mich auch klar, dass der Bund den Kantonen jetzt
behilflich sein muss bei der Abklärung der innerkantonalen
Situation. Das wurde heute noch nicht gesagt. Die Kantone
können diese Arbeit gar nicht allein leisten. Man kann also
ihre Vernehmlassung auf Ende Jahr nicht einfach abwarten,
sondern man muss ihnen die nötige Hilfestellung geben.
Ich möchte noch einmal betonen, dass alles in allem die
zusätzliche Ueberprüfung im Bereich der Menschenrechte
für den Bürger einen echten Gewinn darstellt, demgegen-
über gewisse Einbussen in der Autonomie nicht nur zu
verantworten, sondern nötigenfalls auch am Platze sind;
wenn nämlich wirklich ein Menschenrecht der kantonalen
oder eidgenössischen Hoheit gegenübersteht, müsste es in
einem freiheitlichen Staat klar sein, was zu weichen hat.
Ich erinnere ebenfalls daran, dass im innerstaatlichen
Bereich die Rechtsprechung des Bundesgerichtes zu Arti-
kel 4 der Verfassung bisher in gleicher Richtung gewirkt hat.
Als Bürger verdanken wir dieser Rechtsprechung sehr viel
konkretisierte Freiheitsrechte. Ich für meinen Teil bin sehr
glücklich über diese bundesgerichtliche Rechtsprechung.
Ich rechne aber nach wie vor damit, dass der Bundesrat in
Strassburg vorstellig wird und dort zum Ausdruck bringt,
dass wir es gar nicht schätzen, wenn Vorbehalte von unserer
Seite heute vom Gerichtshof als ungenügend kritisiert
werden.
Ruesch: Ich habe mit grösstem Erstaunen zur Kenntnis
nehmen müssen, dass Frau Kollegin Meier ein deutscher
Richter in Strassburg ebenso nahesteht wie ein Bundesrich-
ter aus St. Gallen. Mir steht ein Bundesrichter aus Luzern
immer noch viel näher als ein Menschenrechtsrichter aus
der Bundesrepublik Deutschland in Strassburg. Wir sind
vorderhand noch ein souveräner Staat, nicht nur ein Kanton
des Vereinigten Europas. Was heute in diesem Sektor pas-
siert, dürfte eigentlich nur an der Tagesordnung sein, wenn
wir kein souveräner Staat mehr wären.
Herr Kollega Rhinow: Natürlich haben wir auch Richter in
Strassburg. Aber die sind so selten wie appenzell-innerrho-
dische Bundesrichter in Lausanne, und der Einfluss der
Schweiz auf dieses Geschehen ist doch ausserordentlich
gering. Damit urteilen doch in grosser Mehrheit ausländi-
sche Richter über die Schweiz. Das hat Kollege Danioth zu
Recht wieder einmal in Erinnerung gerufen.
Der Bundesrat und die Befürworter dieser Konvention
heben allzu sehr das hohe Gut der Solidarität in den Him-
mel. Solidarität in Europa ist ein wesentliches Gut. Aber ist
die Solidarität ein so hohes Gut, dass wir auf unsere Selbst-
bestimmung überhaupt verzichten? Dass wir jede Einmi-
schung in die Selbstbestimmung gestatten müssen? Meines
Erachtens muss die ganze Angelegenheit überprüft werden.
Man muss überprüfen, wie man neue Vorbehalte anbringen
könnte. Auf alle Fälle geht es so nicht mehr weiter, und
darum bitte ich Sie, das Postulat Danioth integral zu über-
weisen.
Danioth: Ich bin Ihnen für die engagierte Diskussion dank-
bar. Sie hat gezeigt, dass hier ein echtes Problem besteht.
Ich bin auch Frau Bundesrätin Kopp dankbar, dass der Ernst
der Lage erkannt worden ist, sonst hätte man nicht so rasch
reagiert und in Strassburg diesen Vorbehalt, diese ausle-
gende Erklärung, erneuert, wobei sie uns allerdings bis jetzt
die Antwort, wie Strassburg darauf reagiert hat, schuldig
geblieben ist, Sie konnte sie gar nicht geben. Wenn Strass-
burg die neu formulierte und bekräftigte auslegende Erklä-
rung, wie wir sie 1974 abgegeben haben, akzeptiert, bin ich
zufrieden.
Dann stellt sich aber die Frage, die Herr Kollege Schmid
weiterverfolgt hat, nämlich - und darum geht es ja im
ganzen —: wieweit sind bindende Erklärungen der Signatar-
staaten, die anerkannt worden sind, vierzehn Jahre Gültig-
keit haben, nachher bindend, nicht nur für den Depositär
und die anderen Staaten, sondern auch für den Gerichts-
hof? Der Gerichtshof ist doch an die Konventionsbestim-
mungen, an die Beitrittserklärung und an die Vorbehalte
gebunden, sonst würden wir dem europäischen Gerichtshof
eine um ein vielfaches grössere Kompetenz einräumen als
dem Bundesgericht, das bekanntlich keine Verfassungsge-
richtsbarkeit kennt. Hier liegt das Problem, und hierauf habe
ich in Ihren vorbereiteten Erklärungen leider keine Antwort
erhalten. Ich bin enttäuscht, dass man das Ganze auf einen
Nebenkriegsschauplatz verweist, auch aufgrund der Voten
von Herrn Kollege Rhinow. Ich möchte ganz klar betonen:
Es geht nicht um die Anerkennung der Ziele, der Grundsätze
der Europäischen Menschenrechtskonvention. Lesen Sie
die Artikel 1 bis 5. Das Bundesgericht wendet sie an. Ich bin
einverstanden, Herr Kollege Hefti, dass das Bundesgericht
diese unbestreitbaren Ziele anwendet. Wir werden in den
nächsten Tagen Gelegenheit haben, beim Abkommen zur
Verhütung der Folter auch diese Ziele zu verfolgen. Aber wir
kommen hier eben auf ein Nebengeleise.
Es geht gar nicht darum, dass wir diese Grundsätze der
EMRK ablehnen; es geht darum, dass die Erklärung - wel-
che wir 1974 abgegeben (Ihr Parlament) und in drei Bot-
schaften bekräftigt haben - gilt, nämlich dass die Organisa-
tion, die Hoheit der Kantone und insbesondere diese

Postulat Danioth
560
27 septembre 1988
Bestimmung von Artikel 345 StGB, vorbehalten bleiben. Nur
weil dieser Vorbehalt abgegeben wurde, hat man darauf
verzichtet, ein Referendum zu veranlassen, den ganzen
Entscheid dem Volk zu unterbreiten. Man geht jetzt mit den
Kantonen nicht nur unzimperlich um, sondern man verletzt
sie. Man gibt seine eigene Stellungnahme auf, die man 1974
(Bundesrat und Parlament) eingenommen hat. Man sagt:
Wir müssen nicht vor das Volk, Herr Kollege Schmid, weil
wir die Verfassung nicht ändern und weil wir den Artikel 345
nicht ändern. Die Individuaibeschwerde ist nachher gekom-
men, und die Nichtanerkennung von Artikel 345 ist jetzt zum
Ausdruck gekommen. Wie wollen Sie die Kantone zwingen,
auf dieses Recht nach Artikel 345 zu verzichten, wenn Sie
keine Volksabstimmung durchführen? Ich muss Ihnen offen
gestehen: Meine Auffassung war, dass wir dem Bundesrat
den Rücken stärken, damit er in Strassburg erklären kann:
Meine Damen und Herren, so geht es nicht! Wir stehen zu
unseren Erklärungen, wir stehen zu unserer Verpflichtung,
Herr Kollege Rhinow. Aber auch Ihr müsst dazu stehen. Ihr
müsst diese Erklärung, diese Vorbehalte, das Verhalten in
der Schweiz nicht einem Zentralstaat unterstellen; die Kan-
tone müsst Ihr anerkennen.
Ich hätte auch einen kurzen Satz nennen können. Es geht
mir nicht um Dramatisierung, Frau Kollegin Meier, aber ich
hätte sagen können: Wir sind von Strassburg hereingelegt
worden, weil wir in guten Treuen damals die Erklärung
abgegeben haben, in der Meinung, dass die kantonalen
Hoheiten anerkannt werden und mit dieser Begründung auf
ein Referendum verzichtet werden können. Nachträglich
wird das aberkannt. Der Bundesrat geht hin und sagt: Die
Kantone müssen sich nun anpassen. Hier geht es, Herr
Präsident, Frau Bundesrätin, ein Stück weit um Glaubwür-
digkeit!
Ich möchte nochmals betonen: Es geht mir nicht um die
Abkehr von den Grundsätzen der EMRK. Wir werden sie
weiterhin anwenden. Jedes kantonale Gericht, jeder Verhör-
richter muss sie anwenden, wenn er eine Verhaftung vor-
nimmt. Das Bundesgericht überprüft sie. Wir müssen dies
sehen und nicht erklären: Wir wollen hier besser sein! Wir
können durchaus Fehler zugeben. Ich glaube auch, diese 9
Fälle oder 1,5 Prozent gültige Beschwerden heben die Tat-
sache nicht auf, dass die Schweiz 523mal auf die Anklage-
bank gesetzt wurde.
Zu den fremden Richtern möchte ich nichts mehr sagen,
man hört das nicht gerne. Ich möchte Herrn Kollege Ruesch
unterstützen. Auch die Tatsache, dass ein Schweizer Richter
mitwirkt, ist bestenfalls ein Feigenblatt für die Situation,
dass wir hier fremdbeurteilt werden.
Ich möchte nochmals betonen: Keine Abkehr und der Bun-
desrat muss, wenn er wider Erwarten von Strassburg eine
negative Antwort erhält und der Europäische Gerichtshof
sich nicht an die Erklärung hält, diese Kündigung oder das
Verfahren vornehmen. Etwas anderes betreffend Revision
gibt es nicht. Insofern braucht der Bundesrat, braucht die
Schweiz nicht einen Tag ausserhalb der Rechtsgemein-
schaft zu stehen, im Gegenteil: Sie können Glaubwürdigkeit
erwarten und erlangen, indem sie nachher die Beitrittserklä-
rung, meinetwegen am gleichen Tag, erneuern. Darum geht
es mir.
Ich bitte Sie daher, mein Postulat integral zu überweisen.
Rhinow: Gestatten Sie mir drei Worte zu einzelnen Voten,
die hier gefallen sind. Zur Frage der Einschränkung der
kantonalen Autonomie: Das ist ein echtes Problem. Wir
treffen es bei fast allen internationalen Verträgen an, und wir
werden es immer mehr antreffen, je mehr die Schweiz sich
internationalen Beziehungen öffnet, gerade auch im wirt-
schaftlichen Bereich. Da ist die EMRK keine Besonderheit.
Was mich in diesem Zusammenhang stört ist, dass man sich
vor allem hier, im ideellen Bereich, so enerviert, während
man es in anderen Bereichen viel gelassener hinnimmt. Das
scheint mir nicht ganz konsequent zu sein, denn wir müssen
doch gerade hier die europäische, gemeinsame Verantwor-
tung betonen.
Was den «fremden Richter» anbetrifft, möchte ich darauf
hinweisen, dass die Vertragssituationen, die bei uns immer
häufiger vorkommen, oft auch einen gewissen Kompetenz-
abbau des eigenen Richters mit sich bringen. Aber auch nur
hier, im ideellen Bereich, wird so dramatisiert. Und wo bleibt
die ganze internationale Schiedsgerichtsbarkeit? Auch hier
können wir nicht autonom über unsere Rechtsstreitigkeiten
entscheiden, sondern müssen wir uns vor internationalen
Gremien teilweise beugen und versuchen mitzuwirken, so
gut wir können. Mir scheint, dass wir hier auf zwei verschie-
denen Ebenen diskutieren. Einmal geht es um die EG, um
die Wirtschaftsdimensionen, da wird Oeffnung verlangt.
Wenn es aber um die Grundrechte geht, sollen wir uns
offenbar wieder abschliessen. Das will mir nicht recht ein-
leuchten, und ich möchte Herrn Kollege Ruesch sagen:
Wenn Solidarität am Platze ist, wenn wir hier eine Verant-
wortung tragen, dann doch gerade in menschenrechtlichen
Fragen. Das ist der Hauptanwendungbereich unserer Soli-
darität.
Ganz zum Schluss ein Wort zu Kollege Hefti. Ich bin etwas
verwundert über die Meinung, man müsse die Kantone
anstiften, sich einem Richterspruch nicht zu beugen. Ich
glaube, wenn wir gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern
sagen, sie dürften das Recht nicht verletzen, dann müssen
wir auch so konsequent sein, uns als Behörden auf jeden
Fall und immer an das Recht zu halten. Ich möchte mich
dagegen verwahren, dass wir hier die Kantone noch dazu
verleiten, sich dem Richterspruch nicht zu beugen.
Miville: Es war sehr interessant, diese Debatte zu verfolgen.
Sie hat mich in weiten Teilen an unsere Beratungen über
das internationale Privatrecht erinnert. Dort hörte man die
genau gleichen Auseinandersetzungen, und es war auch
dort Herr Hefti, der sich verschiedentlich dagegen gewehrt
hat, dass Schweizer Kantone und deren Gerichte fremde
Rechtsordnungen in ihre Erwägungen einbeziehen müssen,
dass das Schweizer Rechtsleben unter Umständen landes-
fremde Urteile akzeptieren muss. Berichtigen Sie mich,
wenn ich das falsch in Erinnerung habe, Herr Hefti. Aber es
gab in unseren Beratungen über das internationale Priva-
trecht doch immer wieder diese Opposition. Es war doch
auch dort immer wieder die Rede von der Autonomie der
schweizerischen Rechtsordnung, die dem Ausland gegen-
über gewahrt werden müsse. Das war ja das Thema des
internationalen Privatrecrete schlechthin.
Der Vorstoss des Kollegen Danioth - es war eigentlich nicht
anders zu erwarten - hat ein Unbehagen geweckt, das bei
vielen Mitgliedern unseres Rates schon lange spürbar vor-
handen ist, ein Unbehagen gegenüber internationalen
Rechtsordnungen, die in unsere Belange eingreifen. Einer-
seits ist das verständlich, andererseits könnte es einem - wie
ich es empfinde - ein wenig Angst machen im Hinblick auf
die Entwicklung, der unser Land in den nächsten Jahren
und Jahrzehnten unweigerlich entgegengeht.
Europa ist daran, sich - ob es uns passt oder nicht- in einer
Weise zu vereinigen, die langsam die Züge dessen annimmt,
was sich in unserem Lande um die Mitte des letzten Jahr-
hunderts abgespielt hat. Auch damals haben dieselben Dis-
kussionen stattgefunden. Auch damals war es für die Kan-
tone ausserordentlich schmerzlich, Kompetenzen und Auto-
nomien an den Bundesstaat abzutreten, der nun kein Staa-
tenbund mehr war. Aber es blieb nichts anderes übrig: Die
moderne Zeit, die modernen Umstände haben dies erfor-
dert. Und nun ist Europa auf dem gleichen Wege, diese
Dynamik Ist unübersehbar. Es wird eine europäische Ord-
nung angestrebt, die zweifellos nicht nur ein gemeinsamer
Wirtschaftsraum sein wird, sondern - bis zu einem gewissen
Grad - auch ein gemeinsamer Rechtsraum. Wenn unser
Land in dieser neuen europäischen Ordnung, die sich da
langsam - zum Glück langsam - aber sicher anbahnt, wirt-
schaftlich und politisch einen Platz finden will, dann haben
wir das grundsätzlich zu akzeptieren, wie wir den Bundes-
staat 1848 und in der folgenden Zeit akzeptiert haben.
Wir geraten auf Nebenwege, hat Herr Danioth gesagt. So
kommt es mir auch vor. Wir geraten in diesem Rat- und ich

27. September 1988
561
Motion Gadient
komme immer wieder in die Lage, das feststellen zu müssen,
bei allem Respekt für Ihr juristisches Wissen und Ihre
gescheiten juristischen Formulierungen - immer wieder auf
Nebenwege, wenn wir uns auf die rein juristischen Aspekte
beschränken. Was diese Sache betrifft, auch im Hinblick auf
die Menschenrechte, die doch seit Anbeginn das zentrale
Anliegen des Europarates sind und die für alle Menschen
auf dieser Welt so wichtig und für alle Diktatoren auf dieser
Welt so nachteilig und so hemmend sind, dürfen wir uns aus
politischen Gründen auch nicht den Anschein verleihen, als
ob wir da aus einer Solidarität ausbrechen wollten. Das ist
meine Ueberzeugung, und das ist der Weg, den unser Land
in seinem eigenen Interesse in nächster Zeit einzuschlagen
hat. Aus diesem Grunde ist für mich Absatz a des Vorstosses
Danioth eine schlichte Notwendigkeit- man muss die neue
Rechtslage prüfen -, Absatz b hingegen ist inakzeptabel.
Bundesrätin Kopp: Ich möchte mich zunächst vollumfäng-
lich den Ausführungen von Herrn Ständerat Rhinow an-
schliessen.
Auf die Frage, Herr Danioth, bezüglich des Vorbehaltes
durch den Bundesrat möchte ich noch folgendes sagen : Der
Bundesrat war selber überrascht durch das Urteil aus
Strassburg. Aber es gehört nun einmal zur Tradition, die wir
auch in der Schweiz gegenüber dem Bundesgericht haben:
Wenn das Bundesgericht gesprochen hat, mag man viel-
leicht hin und wieder einen Zweifel haben - das wurde
bereits gesagt -, aber man anerkennt, um den Rechtsfrieden
zu erhalten, das Bundesgerichtsurteil. Was wäre also dem
Bundesrat nun übrig geblieben nach diesem Urteil? Der
einzig mögliche Schritt war doch, diesen Vorbehalt genauer
und präziser zu fassen, und genau das hat der Bundersrat
getan. Es wäre nach Auffassung des Bundesrates doch eine
völlig unverhältnismässige Massnahme, wenn wir an die
Kündigung der EMRK denken würden. Stellen Sie sich ein-
mal vor, welch negative Signalwirkung das für ganz Europa
hätte. Man würde nicht auf die Begründungen abstellen, die
hier gegeben würden, sondern man würde es so interpretie-
ren, dass die Schweiz sich nicht mehr an die Menschen-
rechte halten wolle, dass sie nicht solidarisch sei mit den
and.eren Staaten, die diese Erklärung unterzeichnet haben.
Diese Signalwirkung im gegenwärtigen Zeitpunkt können
und dürfen wir uns nicht leisten. Ich bitte Sie deshalb, den
Punkt b des Postulates Danioth deutlich abzulehnen.
Punkt a - Point a
Ueberwiesen - Transmis
Punkt b - Point b
Abstimmung - Vote
Für Ueberweisung als Postulat 
15 Stimmen
Dagegen 
16 Stimmen
#ST# 88.333
Motion Gadient
Eidgenössischer Ombudsmann
Médiateur fédéral
Wortlaut der Motion vom 2. März 1988
Der Bundesrat wird beauftragt, den eidgenössischen Räten
einen Entwurf für ein Bundesgesetz über den eidgenösssi-
schen Ombudsmann vorzulegen.
Texte de la motion du 2 mars 1988
Le Conseil fédéral est chargé de soumettre aux Chambres
fédérales u.n projet de loi prévoyant la nomination d'un
médiateur fédéral.
Mitunterzeichner- Cosignataires: Cavelty, Flückiger, Gau-
tier, Jaggi, Jagmetti, Meier Josi, Miville, Rhinow, Schmid,
Schönenberger, Seiler, Simmen, Uhlmann, Villiger, Weber,
Zimmerli 
(16)
Gadient: Da ich das zweifelhafte Vergnügen habe, zu derart
vorgerückter Zeit meinen Vorstoss zu begründen, bin ich
Ihnen für Ihr Ausharren und Ihre geschätzte Aufmerksamkeit
doppelt dankbar.
Nachdem die aus Schweden stammende, heute vielfach
bewährte Einrichtung des Ombudsmannes seit den fünfzi-
ger Jahren in zahlreichen Staaten der Welt Eingang gefun-
den hat, sind entsprechende Vorstösse 1981 auch im Natio-
nalrat eingereicht, in der Folge jedoch knapp, mit
66 gegen 60 Stimmen, in ein Postulat umgewandelt worden,
das seither, übrigens zusammen mit einem vollständigen
Gesetzes- und Botschaftsentwurf, in den Schubladen der
Bundesverwaltung ruht. Das hat mich veranlasst, das inzwi-
schen noch aktueller gewordene Anliegen aufzugreifen und
diese Motion einzureichen, die den Bundesrat beauftragt,
den eidgenössischen Räten einen Entwurf für ein Bundes-
gesetz über den eidgenössischen Ombudsmann vorzu-
legen.
Bereits 1977/78 wurde in dieser Frage ein Vernehmlassungs-
verfahren durchgeführt, das ein ausgesprochen deutliches
Bekenntnis zur Vorlage Ombudsmann zeitigte. Achtzehn
Kantone und fünf Parteien, worunter alle Bundesratspar-
teien, befürworteten die Schaffung dieser Einrichtung.
Inzwischen hat sich das Staats- und finanzpolitische Klima
weiterhin und ganz eindeutig zugunsten einer Ombuds-
mann-Vorlage verändert. Würdigt man die Tätigkeitsbe-
richte der Ombudsmänner in den Mitgliedstaaten des Euro-
parates stellt man fest, dass diese ein eindrückliches Bei-
spiel für die Nützlichkeit dieser Institution liefern. Wir haben
aber ebensolche Beispiele in unserem Lande. Der Ombuds-
mann des Kantons Zürich hat 1986 nicht weniger als 544
Fälle abgeschlossen, 188 Vernehmlassungen bei der Ver-
waltung eingeholt, 323 Anhörungen und 60 Augenscheine
mit Beschwerdeführern durchgeführt und schliesslich 390
Beschwerdeführer empfangen. Ebenso eindrückliche Zah-
len liegen über die Tätigkeit des Ombudsmannes der Stadt
Zürich vor. Bekanntlich hat der Kanton Basel-Landschaft in
der Volksabstimmung vom vergangenen Wochenende mit
deutlicher Mehrheit beschlossen, die Einrichtung des
Ombudsmannes einzuführen.
Gerade die zürcherischen Institutionen beweisen, dass mit
einem kleinen Stab eine grosse Wirkung erzielt werden kann
und dass die Befürchtung der Schaffung eines neuen Admi-
nistrativapparates mit entsprechender Aufblähung nicht am
Platze ist. Dem Ombudsmann des Kantons Zürich stehen ein
nebenamtlicher Ersatzmann, eine Sekretärin und zwei Kanz-
leisekretärinnen zur Verfügung.
In einer Publikation aus Anlass des zehnjährigen Bestehens
der sogenannten Volksanwaltschaft in unserem Nachbar-
land Oesterreich heisst es: «Die Institution Volksanwalt-
schaft hat sich aber in ihrer ersten Funktionsperiode, die bis
1983 befristet war, schon so bewährt, dass der Nationalrat
schon zwei Jahre vorher einstimmig beschloss, diese Ver-
waltungskontrolleinrichtung definitiv in das siebente Haupt-
stück der Bundesverfassung aufzunehmen.» Und weiter:
«Seit Beginn der Volksanwaltschaft am I.Juli 1977 sind
mehr als 43 000 Beschwerden geprüft und behandelt wor-
den. Mehr als 20 Prozent der Fälle erwiesen sich als berech-
tigt und davon konnten 80 Prozent einer positiven Lösung
zugeführt werden. Der Ombudsmann befasst sich als ver-
waltungsunabhängiges Organ mit den Beziehungen zwi-
schen Bürgern und staatlicher Verwaltung.»
Nationalrat Kaspar Meier sagte damals als Kommissions-
sprecher im Nationalrat dazu: «Die Kommission ist zur Auf-
fassung gelangt, dass ein Ombudsmann sehr gut geeignet
sein kann, um eine Lücke im Verhältnis zwischen Bürger
und Staat auszufüllen. Die Ausdehnung der staatlichen
Rechtssetzungs- und Verwaltungstätigkeit hat nämlich zur
Folge, dass das Leben des einzelnen Bürgers und der ein-
zelnen Bürgerin immer stärker eingeschränkt wird. Für viele

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Postulat Danioth Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg. Urteil gegen
die Schweiz
Postulat Danioth Jugement contre la Suisse de la Cour européenne des droits de l'homme
de Strasbourg
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1988
Année
Anno
Band
III
Volume
Volume
Session
Herbstsession
Session
Session d'automne
Sessione
Sessione autunnale
Rat
Ständerat
Conseil
Conseil des Etats
Consiglio
Consiglio degli Stati
Sitzung
06
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
88.453
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
27.09.1988 - 08:00
Date
Data
Seite
554-561
Page
Pagina
Ref. No
20 016 850
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