ch_vb · JAAC 61.81 · 1996-11-28 · de


JAAC 61.81
Entscheid der Eidgenössichen Personalrekurskommission
vom 28. November 1996
Adaptation négative au pouvoir d’achat pour les fonctionnaires
affectés à l’étranger. Base déficiente en ce qui concerne les effets, sur le
traitement de base, d’une adaptation négative.
En principe, la Commission fédérale de recours en matière de personnel
fédéral peut vérifier à titre préjudiciel la constitutionnalité et la légalité
des ordonnances de l’administration. Elle examine notamment si de
telles ordonnances restent dans les limites des pouvoirs conférés par
la loi au Conseil fédéral (consid. 1b).
Les ingérences dans le traitement telles que les prévoit l’adaptation au
pouvoir d’achat selon l’art. 57 RF 3 nécessitent une norme de délégation
dans une loi au sens formel, limitée à une certaine matière et décrivant
de manière précise les points essentiels de la question qui fait l’objet de
la délégation (consid. 3a).
Le renvoi à un article de loi figurant entre parenthèses dans la note
marginale d’un article d’ordonnance ne revêt aucune signification
juridique autonome (consid. 3b).
Le Statut des fonctionnaires ne confère au Conseil fédéral aucune
délégation législative générale portant sur l’ensemble de la
rémunération. Le traitement de base n’a pas le même but que
l’allocation de séjour à l’étranger. L’adaptation au pouvoir d’achat
(art. 57 RF 3) et la compensation du renchérissement (art. 42 al. 3bis StF)
ne peuvent pas davantage être confondus. La compétence du Conseil
fédéral de régler les particularités du service à l’étranger (art. 20a
StF) ne comprend pas celle d’intervenir sur le traitement de base
(consid. 3d).
1

Negativer Kaufkraftausgleich für Beamte mit Einsatz im
Ausland. Fehlende Grundlage für die Auswirkung des negativen
Kaufkraftausgleichs auf die Grundbesoldung.
Der Eidgenössischen Personalrekurskommission steht es grundsätzlich
zu, vorfrageweise Verordnungen der Verwaltung auf ihre Verfassungs-
und Gesetzmässigkeit zu überprüfen. Geprüft wird dabei, ob solche
Verordnungen sich in den Grenzen der dem Bundesrat im Gesetz
eingeräumten Befugnisse halten (E. 1b).
Eingriffe in die Besoldung, wie sie der Kaufkraftausgleich laut Art. 57
BO 3 vorsieht, bedürfen einer klaren gesetzlichen Delegationsnorm,
die sich auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie beschränkt,
welche die Grundzüge der delegierten Materie umschreibt (E. 3a).
Den Klammerverweisen in der Überschrift von Verordnungsartikeln
kommt keine eigenständige rechtliche Bedeutung zu (E. 3b).
Das Beamtengesetz enthält keine allgemeine, die gesamte Besoldung
betreffende Rechtssetzungsdelegation an den Bundesrat. Die
Grundbesoldung dient anderen Zwecken als die Auslandszulage.
Ebensowenig können der Kaufkraftausgleich (Art. 57 BO 3) und der
Teuerungsausgleich (Art. 45 Abs. 3bis BtG) gleichgesetzt werden. Die
Kompetenz, die Besonderheiten des Dienstes im Ausland zu regeln
(Art. 20a BtG), umfasst keine Eingriffe in die Grundbesoldung (E. 3d).
Adeguamento negativo al potere d’acquisto per funzionari con luogo
di servizio all’estero. Difetto di basi per quanto concerne gli effetti
dell’adeguamento negativo al potere d’acquisto sullo stipendio di base.
La Commissione federale di ricorso in materia di personale può in
principio esaminare a titolo pregiudiziale la costituzionalità e la
legalità delle ordinanze dell’amministrazione. In tale contesto esamina
se le ordinanze in questione non oltrepassono i poteri conferiti dalla
legge al Consiglio federale (consid. 1).
Per ingerenze nello stipendio quali quelle previste dall’adeguamento al
potere d’acquisto giusta l’art. 57 RF 3 occorre una norma di delegazione
chiara, limitata ad una materia determinata e circoscritta, in cui
siano definiti i principi della materia che è oggetto della delegazione
(consid. 3a).
Il rinvio fra parentesi nel titolo degli articoli di un’ordinanza non
riveste alcun significato giuridico autonomo (consid. 3b).
L’ordinamento dei funzionari federali non conferisce al Consiglio
federale nessuna delegazione legislativa generale concernente l’intero
stipendio. Lo stipendio di base ha scopi diversi rispetto all’indennità
di soggiorno all’estero. Ancor meno possono essere comparati
l’adeguamento al potere d’acquisto (art. 57 RF 3) e la compensazione
del rincaro (art. 45 cpv. 3bis OF). La competenza di disciplinare le
particolarità connesse con il servizio all’estero (art. 20a OF) non
comprende le ingerenze nello stipendio (consid. 3d).
2

Zusammenfassung des Sachverhalts:
A. X ist als Botschafter für das Eidgenössische Departement für Auswärtige
Angelegenheiten (EDA) im Ausland tätig. Am (...) teilte die Sektion Bezüge
und Zulagen des Generalsekretariates den Schweizerischen Vertretungen
im betreffenden Staat mit, dass die Auswertung der Preiserhebung von
Januar 1995 unter Berücksichtigung des Wechselkurses einen neuen
Vergleichsindex ergeben habe, weshalb das Eidgenössische Personalamt
den Kaufkraftausgleich (KKA) rückwirkend auf den (...) 1995 auf -5% festsetze.
X ersuchte in der Folge das Generalsekretariat des EDA um eine Verfügung
bezüglich der Frage, ob ein negativer KKA auch auf die Besoldung angewendet
werden könne.
Das Generalsekretariat des EDA erliess daraufhin am 21. Juni 1995 eine
Verfügung. Es führte darin im wesentlichen aus, die Auslegung des Wortlautes
von Art. 57 der Beamtenordnung (3) vom 29. Dezember 1964 (BO 3, SR
172.221.103) lasse keinen Zweifel darüber offen, dass die Besoldung
grundsätzlich dem KKA unterliege und sich sowohl eine Erhöhung wie
auch eine Herabsetzung des KKA auf diese auswirken könne. Denn nur so
könne Ziel und Zweck des KKA, nämlich die Kaufkraft des Einkommens
des Bediensteten im Ausland zu wahren und den Preisunterschied der
Güter und Dienstleistungen zwischen der Zentrale in der Schweiz und dem
Dienstort im Ausland auszugleichen, erreicht werden, so dass der Lohnwert
des EDA-Bediensteten im Ausland dem entsprechenden Einkommen des
EDA-Bediensteten in der Schweiz entspreche.
B. Mit Beschwerde vom 5. Juli 1995 focht X die Verfügung des
Generalsekretariats des EDA mit der Begründung an, Art. 57 BO 3 beziehe
sich auf Art. 42 des Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 (BtG, SR 172.221.10),
welcher ausdrücklich von Auslandszulagen spreche, wohingegen die
Besoldung in Art. 36 BtG geregelt würde. Die Festsetzung der Besoldung stehe
dem Parlament zu und könne somit nicht Gegenstand einer Verordnung des
Bundesrates sein, zumal Art. 20a BtG dem Bundesrat lediglich die Regelung
der Besonderheiten des Dienstverhältnisses im Ausland und nicht auch der
Besoldung übertrage. Das Grundgehalt dürfe daher im Zusammenhang mit
dem KKA nicht angerührt werden.
Das EDA wies die Beschwerde mit Entscheid vom 1. März 1996 ab. Aufgrund
des klaren Wortlautes von Art. 57 BO 3 sei davon auszugehen, dass diese
Bestimmung ausdrücklich auch die Grundbesoldung, und zwar sowohl
im positiven als auch im negativen Sinne, erfasse. Es sei zwar denkbar, in
Art. 42 BtG eine unvollständige Regelung zu sehen, weil diese Bestimmung
eine Lücke für jenen Sachverhalt aufweise, bei dem die Umstände nicht
für eine Zulage, sondern für einen Abzug sprechen würden. Es lägen
vorliegend aber unter dem Gesichtspunkt der Gesetzesdelegation - vor allem
in Anbetracht der neueren Tendenz des Gesetzgebers, im Beamtengesetz
immer mehr zu eher offenen Delegationen zu neigen - wichtige Gründe
vor, die Art. 57 BO 3 rechtmässig erscheinen liessen. Es könne jedenfalls
keine offensichtliche Verfassungs- oder Gesetzwidrigkeit festgestellt werden.
Vielmehr sei davon auszugehen, dass die erwähnte Bestimmung insbesondere
3

in der Delegationsnorm von Art. 20a BtG eine rechtlich ausreichende
Grundlage finde. Die Offenheit dieser Delegation sei notwendig, weil es für
den Gesetzgeber ausserordentlich schwierig sei, alle Fragen, die sich wegen
der Besonderheiten des Dienstverhältnisses im Ausland ergäben, im voraus zu
beantworten.
C. Mit Beschwerde vom 10. April 1996 gelangt X an die Eidgenössische
Personalrekurskommission (PRK). Er beantragt, der Entscheid des EDA
vom 1. März 1996 sei aufzuheben und seine Grundbesoldung von der
Berechnung des KKA auszunehmen. Entsprechend sei die erfolgte Kürzung
seiner Grundbesoldung um 5% rückgängig zu machen und das EDA zu
verhalten, ihm den Differenzbetrag nebst 5% Zins seit 1. Oktober 1995
(Mittelsatz) nachzuzahlen. Zur Begründung macht der Beschwerdeführer
hauptsächlich geltend, Art. 42 BtG stelle keine genügende Rechtsgrundlage
für eine negative Auswirkung des KKA auf die Besoldung dar. Es sei mit
dem Legalitätsprinzip unvereinbar, wenn durch eine KKA-Ermittlung
die Zulage zur Besoldung in einen Abzug von derselben umfunktioniert
würde. Was Art. 20a BtG betreffe, so sei bereits aus der systematischen
Einordnung dieser Bestimmung ersichtlich, dass damit keine Voraussetzung
dafür geschaffen werden sollte, dass der Bundesrat unter Umständen in
die gesetzlichen Besoldungsregelungen eingreifen könne. Gerade wenn
eine Verordnungsbestimmung in die Rechtsstellung des ihr Unterworfenen
eingreife, seien sehr strenge Bedingungen an die Umschreibung der
Delegation im Gesetz zu stellen. Die Ausdehnung eines negativen KKA auf
die Grundbesoldung erweise sich somit als gesetzwidrig und sei aufzuheben.
Das EDA und das Eidgenössische Personalamt (EPA) schliessen in ihren
Vernehmlassungen vom 10. Juni 1996 bzw. 29. Mai 1996 je auf Abweisung
der Beschwerde.
Aus den Erwägungen:
1.a. (...)
b. Der PRK steht es als richterlicher Instanz - im Unterschied zu
den beschränkten Möglichkeiten des EDA als Verwaltungsbehörde -
grundsätzlich auch zu, vorfrageweise Verordnungen der Verwaltung auf
ihre Rechtmässigkeit zu überprüfen («konkrete Normenkontrolle»; BGE 119
Ia 245 E. 5a, 119 IV 262 E. 2, 118 Ib 245 E. 3b, 114 Ib 19 E. 2; VPB 59.59 E. 2.2,
S. 499; Ulrich Häfelin / Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
Zürich 1993, Rz. 1807). Sie unterwirft dieser Kontrolle insbesondere die auf
eine gesetzliche Delegation gestützten (unselbständigen) Verordnungen (vgl.
BGE 110 II 72 E. 2, 109 V 218 E. 5a, 107 Ib 246 E. 4). Geprüft wird dabei, ob
solche Verordnungen sich in den Grenzen der dem Bundesrat im Gesetz
eingeräumten Befugnisse halten und - soweit das Gesetz die Verwaltung nicht
ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen - auch die Verfassungsmässigkeit
der Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein
sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene
eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 113 Abs. 3 und Art. 114bis Abs. 3
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai
1874 (BV, SR 101) für die PRK verbindlich. Sie hat sich auf die Prüfung zu
beschränken, ob die umstrittenen Verordnungsvorschriften offensichtlich
4

aus dem Rahmen der der Verwaltung im Gesetz delegierten Kompetenzen
herausfallen oder aus anderen Gründen verfassungs- oder gesetzwidrig sind.
Es ist ihr dagegen verwehrt, die Angemessenheit zu prüfen und allenfalls ihr
eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen der Verwaltung zu setzen oder die
Zweckmässigkeit zu untersuchen (vgl. BGE 121 II 467 E. 2a, 120 Ib 102 E. 3a,
120 V 457 E. 2b, 119 Ia 245 E. 5a, 118 Ib 88 und 372, 114 Ib 19 E. 2, 109 Ib 288
E. 2a, 109 V 219; André Grisel, Traité de droit administratif, Bd. I, Neuenburg
1984, S. 328; Pierre Moor, Droit administratif, Bd. I: Les fondements généraux,
2. Aufl., Bern 1994, S. 263 f.). Die vom Bundesrat verordnete Regelung verstösst
allerdings dann gegen Art. 4 BV, wenn sie sich nicht auf ernsthafte Gründe
stützen lässt, wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie rechtliche
Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund nicht finden
lässt (BGE 120 V 457 E. 2b, 120 Ib 102 E. 3a, 119 Ia 245 E. 5, 118 V 225 E. 2b, 118
Ib 538 E. 1).
2. Der Beschwerdeführer macht geltend, Art. 57 BO 3 verfüge über keine
hinlängliche Rechtsgrundlage im Beamtengesetz, um die Grundbesoldung in
den KKA miteinzubeziehen. Das Beamtengesetz regle die Besoldung vielmehr
abschliessend bzw. übertrage einzelne Kompetenzen diesbezüglich dem
Parlament. Der Bundesrat entbehre daher einer Kompetenz zum Erlass von
Art. 57 BO 3, soweit davon die Besoldung betroffen sei.
Gemäss Art. 57 Abs. 1 BO 3 unterliegen die Besoldung und die in den Art. 55
und 56 BO 3 vorgesehenen Zulagen einem KKA, wenn die Preise der Güter
und Dienstleistungen am Dienstort im Ausland höher oder geringer sind als in
der Schweiz. Bei der Bemessung des KKA wird von den Bezügen des Beamten
an der Zentrale ausgegangen. Der KKA dient zur Wahrung der Kaufkraft des
Einkommens am ausländischen Dienstort. Seine Funktion besteht demnach
ausschliesslich darin, den Preisunterschied der Güter und Dienstleistungen
zwischen der Zentrale in Bern und dem Dienstort im Ausland auszugleichen.
Er dient hingegen nicht der Abgeltung des Mehraufwandes, der mit dem Amt
und dem Aufenthalt im Ausland verbunden ist. Diesen Zweck erfüllen andere
Auslandszulagen (vgl. unveröffentlichter BGE vom 22. November 1991, E. 4c).
Der Wortlaut von Art. 57 BO 3 an sich umfasst klar sowohl die
Auslandszulagen als auch die Besoldung. Auch in Anbetracht der
Formulierung, dass ein KKA im Falle von höheren oder auch geringeren
Preisen am Dienstort im Ausland vorzunehmen ist, ist davon auszugehen,
dass der KKA nicht nur positiv, sondern auch negativ ausfallen kann. Insofern
geht die Verwaltung buchstabengetreu vor, wenn sie den KKA auch auf die
Besoldung anwendet. Der Beschwerdeführer zweifelt aber am Bestehen einer
ausreichenden gesetzlichen Grundlage für die Anwendung des KKA auf die
Besoldung.
3.a. Alle Verwaltungstätigkeit, sowohl die Eingriffs- als auch die
Leistungsverwaltung, untersteht dem Legalitätsprinzip, d. h. alles
Verwaltungshandeln ist nur gestützt auf das Gesetz zulässig. Das Erfordernis
des Rechtssatzes verlangt grundsätzlich, dass die Staatstätigkeit nur aufgrund
und nach Massgabe von generell-abstrakten Rechtsnormen ausgeübt werden
darf, die genügend bestimmt sind. Die wichtigen Rechtsnormen, auf denen die
Verwaltungstätigkeit beruht, müssen ausserdem in einem Gesetz im formellen
Sinn enthalten sein (Ulrich Häfelin / Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, Rz. 296 ff.).
5

Die Gesetzesdelegation - im vorliegenden Fall vor allem von Interesse die
Delegation von Rechtsetzungskompetenzen an die Exekutive - stellt ein
Durchbrechen des Grundsatzes der Gewaltenteilung und eine Einschränkung
der demokratischen Rechte dar, weshalb mehrere Voraussetzungen an die
Zulässigkeit der Gesetzesdelegation gestellt werden. So darf die Delegation
nicht durch die Verfassung ausgeschlossen sein, die Delegationsnorm muss
in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten sein, sie muss sich auf eine
bestimmte, genau umschriebene Materie beschränken und die Grundzüge der
delegierten Materie müssen in einem Gesetz im formellen Sinn umschrieben
sein (Häfelin/Müller, a. a. O., Rz. 325 ff.). Je nach Art des Eingriffs und je
nach Handlung sind strengere oder weniger strenge Anforderungen an die
gesetzliche Grundlage zu stellen (Thomas Fleiner-Gerster, Grundzüge des
allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1980,
S. 73; vgl. BGE 118 Ia 309 E. 2a).
b. Die Beamtenordnung (3) stützt sich zur Hauptsache auf das Beamtengesetz.
Art. 57 BO 3 verweist in seiner Überschrift in Klammern auf Art. 42 BtG und
neu seit 1. Januar 1996 auch auf Art. 20a BtG. Diese Klammerverweise sind
vor allem im Rahmen einer Auslegung zweifellos von Nutzen, es kommt ihnen
aber keine eigenständige rechtliche Bedeutung zu. Die Tatsache allein, dass
ein Artikel in den Klammern zitiert wird, gibt ihm in keiner Weise die Qualität
einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage. Ebensowenig lässt ein fehlender,
falscher oder unzureichender Klammerverweis den automatischen Schluss
zu, dass eine gesetzliche Grundlage fehlt. Wichtig ist einzig, dass der jeweilige
Artikel der Verordnung tatsächlich aufgrund einer entsprechenden, in einem
Gesetz im formellen Sinn vorgesehenen Delegation erlassen wurde. Ob auf die
Delegationsnorm ausdrücklich hingewiesen wird oder nicht, ist hingegen
von untergeordneter Bedeutung. Auf keinen Fall zieht das Unterlassen
des zutreffenden Klammerverweises bereits die Unrechtmässigkeit der
betreffenden Verordnungsnorm nach sich.
c. Art. 42 BtG sieht vor, dass dem Beamten schweizerischer Nationalität,
der im Ausland wohnen muss, neben der Besoldung eine Auslandszulage
ausgerichtet werden kann, wenn die Verhältnisse es rechtfertigen. Abs. 2
von Art. 42 BtG überträgt die Ordnung des Anspruchs auf Auslandszulagen
dem Bundesrat. Mit dieser offenen Delegation wird dem Bundesrat für die
Regelung der Auslandszulage in ihren Einzelheiten ein sehr weiter Spielraum
eingeräumt, so dass sich die PRK auf die Prüfung zu beschränken hat, ob
Art. 57 Abs. 1 BO 3 hinsichtlich der Auslandszulage offensichtlich aus dem
Rahmen der der Verwaltung im Gesetz delegierten Kompetenz herausfällt oder
aus anderen Gründen verfassungs- oder gesetzwidrig ist (vgl. E. 1b).
Gemäss Art. 42 Abs. 1 BtG kann dem Beamten eine Auslandszulage
ausgerichtet werden. Weder ist ein Mindestbetrag vorgeschrieben noch
wird garantiert, dass überhaupt eine solche Zulage zu erfolgen hat. Diese
kann demzufolge - theoretisch zumindest - auch gleich Null sein. Art. 42 BtG
stellt deshalb eine ausreichende Delegationsnorm nicht nur für die generelle
Unterstellung der Auslandszulage unter den KKA, sondern auch dafür dar,
dass der KKA negativ ausfallen kann, so dass die Auslandszulage vermindert
wird. Die Rechtmässigkeit einer positiven oder negativen Beeinflussung der
Auslandszulage durch den KKA wird vom Beschwerdeführer im übrigen auch
nicht bestritten.
6

d.aa. Die Besoldung wird in ihren Grundzügen in Art. 36 ff. BtG geregelt.
In der Beamtenordnung (3) erfolgt die genauere Ausgestaltung der
Besoldungsordnung in Art. 50 ff. In bezug auf die Gliederung der
Besoldungsskala besteht für die einzelnen Verwaltungszweige grösste
Freiheit in der Einreihung der für sie in Betracht fallenden Ämter. Die
Besoldungsansätze ihrerseits sind in weitgehendem Masse abhängig von
der Eignung und der Verantwortlichkeit, d. h. von den sehr verschiedenen
Anforderungen, welche an die Träger der Ämter gestellt werden (BBl 1924 III
3 und 7). Die Besoldung steht demnach in direktem Zusammenhang mit der
jeweiligen Stelle. Sie ist Entgelt für die Qualifikationen des Stelleninhabers, für
dessen Ausbildung, dessen Kenntnisse und berufliche Erfahrungen, und sie
ist Entschädigung für die an die Arbeit gestellten Anforderungen selber, für
deren Schwierigkeitsgrad und die damit verbundene Verantwortung. Nicht
entschädigt werden mit dem Grundlohn hingegen die Besonderheiten des
Dienstortes. Dafür dient eigens der Ortszuschlag (Art. 37 BtG), welcher für im
Ausland tätige Bedienstete durch die Auslandszulage bzw. die Grundzulage
(Art. 54 und Art. 55 BO [3]) ersetzt wird. Mit dem Ortszuschlag soll der Lohn
für gleichwertige Stellungen in einem gewissen Masse zumindest den örtlichen
Verhältnissen angepasst werden. Der Gesetzgeber war sich dabei von Beginn
an bewusst, dass diese Zulagen in vielen Fällen die tatsächlich bestehenden
Unterschiede nicht völlig auszugleichen vermögen, die Mehrbelastungen aber
wenigstens vermindert werden können (BBl 1924 II 149 ff.). Diese Erkenntnis
gilt analog für die Grundzulage, welche bereits aus rechnerischen Gründen
nur schwierig einen genauen Ausgleich der Mehrkosten bringen kann.
Die Besoldung ist daher nach ihrem Zweck von der Auslandszulage klar
zu trennen. Während erstere unbeeinflusst vom Arbeitsort aufgrund der
Person des Stelleninhabers und des Stellenprofils festgelegt wird, bezweckt die
Auslandszulage die Deckung der zusätzlichen Kosten, die aus dem Umstand
des Arbeitsplatzes im Ausland entstehen.
bb. Was die Kompetenzübertragung des Gesetzgebers im Bereich der
Besoldung auf die Verwaltung im einzelnen anbelangt, so hat der Gesetzgeber
- im Gegensatz zu der Delegation betreffend die Auslandszulage - auf eine
allgemeine, weit gefasste Delegation verzichtet. Zwar war nie die alleinige
Kompetenz des Gesetzgebers vorgesehen gewesen, sondern bereits bei der
Ausarbeitung des Beamtengesetzes stand fest, dass die Durchführung der im
Entwurf niedergelegten Grundsätze der vollziehenden Behörde anvertraut
werden sollte (BBl 1924 II 4). Im Beamtengesetz selber schliesslich wurden die
Kompetenzen auf einzelne Artikel beschränkt, so namentlich in Art. 37 Abs. 4,
Art. 38 Abs. 1, altArt. 40 Abs. 4 und Art. 41 Abs. 5 BtG. Dies lässt den Schluss zu,
dass keine Gesetzeslücke vorlag, sondern bewusst der Lösung der konkreten
Übertragung der Ausgestaltungskompetenz in den einzelnen Artikeln der
Vorzug gegeben wurde.
Mit der Teilrevision von 1986 wurde im Titel von Art. 45 BtG der
Teuerungsausgleich eingefügt und in Abs. 3bis von Art. 45 BtG der Anspruch
darauf gesetzlich verankert. Gleichzeitig wurde dem Bundesrat die Kompetenz
erteilt, jährlich die aufgelaufene Teuerung in die massgebenden Bezüge
einzubauen (BBl 1986 II 330 f.). Eine generelle Delegation erfolgte auch dieses
Mal nicht. Die letzte Teilrevision allerdings - in Kraft seit 1. Januar 1996 -
brachte tatsächlich eine vermehrte Kompetenzübertragung an den Bundesrat
für Reallohnmassnahmen, begleitet von einem grösseren Handlungsspielraum
7

im Bereich des Teuerungsausgleichs (BBl 1993 IV 513). Entsprechend sieht
heute Art. 45 Abs. 3bis BtG vor, dass der Bundesrat die Einzelheiten des
Teuerungsausgleichs regelt.
Es ist daher richtig, dass der Exekutive tendenziell mehr Kompetenzen
im Besoldungswesen, namentlich in bezug auf den Teuerungsausgleich,
übertragen werden. Doch kann deshalb zumindest im Bereich der Besoldung
nicht davon gesprochen werden, dass der Gesetzgeber im Beamtengesetz
immer mehr zu eher offenen Delegationen neige, wie dies vom EDA in seinem
Entscheid vom 1. März 1996 vorgebracht wird. Vielmehr beschränkt er sich
weiterhin auf präzise Delegationen in einzelnen Artikeln (vgl. z. B. Art. 39,
Art. 40 und Art. 45 BtG), anstatt eine die gesamte Besoldung umfassende
Übertragung der Kompetenzen auf den Bundesrat vorzusehen. Es ist daher
notwendig, dass die Kompetenz, den KKA auch auf die Besoldung anzuwenden,
der Verwaltung ausdrücklich in einem Gesetz im formellen Sinn übertragen
wird, weil eine allgemeine, die Besoldung betreffende Delegationsnorm im
Beamtengesetz nicht vorgesehen ist.
cc. Gemäss Art. 45 Abs. 3bis BtG unterliegt unter anderem die Besoldung einem
angemessenen Teuerungsausgleich, dessen Einzelheiten der Bundesrat regelt.
Die Änderung dieses Artikels ist aber erst am 1. Januar 1996 in Kraft getreten
und findet auf den vorliegenden Fall deshalb keine Anwendung. Aber auch
wenn eine solche Kompetenz bereits in altArt. 45 Abs. 3bis BtG vorgesehen
gewesen wäre, ergäbe sich daraus keine Kompetenz für den Bundesrat
in Sachen KKA, da der Teuerungsausgleich dem KKA nicht gleichgesetzt
werden kann. Während der Teuerungsausgleich zum Ziel hat, den Lohn
den jeweils gestiegenen Lebenskosten in der Schweiz anzupassen, dient
der KKA dem Ausgleich der Preisdifferenzen zwischen der Schweiz und
dem jeweiligen ausländischen Arbeitsort. Eine Kompetenz zur Regelung
des Teuerungsausgleichs vermag daher keine entsprechende Kompetenz zur
Regelung des KKA zu begründen.
Eine analoge Anwendung der in altArt. 45 Abs. 3bis BtG vorgesehenen
Kompetenz auf den KKA ist auch deshalb ausgeschlossen, weil die
Grundbesoldung, wie bereits erwähnt, mit der Tatsache, dass der Empfänger
im Ausland tätig ist, in keinem Zusammenhang steht, sondern vielmehr an
die Person selbst und das Stellenprofil gebunden ist (vgl. E. 3d/aa). Eventuelle
finanzielle Nachteile, die sich aus der Tätigkeit im Ausland ergeben, sind
deshalb mittels den eigens dafür geschaffenen Auslandszulagen von Art. 54 ff.
BO 3 zu decken, deren genaue Ausgestaltung ihrerseits unbestrittenermassen
im Kompetenzbereich des Bundesrats steht.
Aus Art. 45 Abs. 3bis BtG kann daher keine Kompetenz für den Bundesrat
abgeleitet werden, wonach dieser die Regelung des KKA in Art. 57 BO 3 auf die
Besoldung ausweiten könnte.
dd. Art. 42 BtG ist eindeutige Delegationsnorm in Sachen Auslandszulagen und
auf diese beschränkt. Die Argumentation der Verwaltung in ihrem Entscheid
vom 1. März 1996, wonach in Art. 42 BtG eine unvollständige Regelung zu
sehen sei, weil diese Bestimmung eine Lücke für jenen Sachverhalt aufweise,
bei dem die Umstände nicht für eine Zulage, sondern für einen Abzug
sprechen würden, vermag nicht zu überzeugen. Der Artikel ist vielmehr klar
formuliert und lässt keinen Platz für eine Ausweitung der Kompetenz auf die
Grundbesoldung.
8

ee. Art. 20a BtG überlässt es dem Bundesrat, die Besonderheiten des
Dienstverhältnisses zu regeln, die sich aus dem Dienst im Ausland ergeben
und die zur Wahrung von Interessen in auswärtigen Angelegenheiten
erforderlich sind. Die Botschaft äussert sich nicht eingehend über den
eigentlichen Zweck dieses Artikels und besagt lediglich, dass mit dem neuen
Art. 20a BtG der Bundesrat in Zukunft den besonderen Erfordernissen
des Dienstes von Beamten, die im Ausland eingesetzt werden, gebührend
Rechnung tragen soll (BBl 1986 II 323). Jedoch spricht die Systematik des
Beamtengesetzes gegen eine Delegationsnorm dieses Artikels hinsichtlich
der Regelung von Besoldungsfragen, denn dieser befindet sich im II.
Abschnitt, worin die rechtliche Stellung der Beamten im allgemeinen
festgehalten wird. Die Besoldungs- und Zulagenfragen aber werden in
einem separaten Abschnitt V unter dem Titel «Rechte des Beamten» geregelt.
Delegationsnormen hinsichtlich Besoldungs- und Zulagenfragen müssten
deshalb in diesem V. Abschnitt vorgesehen werden. Gegen Art. 20a BtG
als entsprechende Delegationsnorm spricht ausserdem der Wortlaut der
Bestimmung selber. Der Bundesrat erhält darin nämlich die Kompetenz
zur Regelung von Besonderheiten, die sich einerseits aus dem Dienst im
Ausland ergeben und die anderseits kumulativ zur Wahrung von Interessen in
auswärtigen Angelegenheiten erforderlich sind. Der vorliegende Antrag des
Beschwerdeführers beinhaltet aber keineswegs derartige Interessen. Vielmehr
sind sie von rein interner Natur und werden entsprechend durch Art. 20a BtG
nicht gedeckt.
Eingriffe in die Besoldung hingegen, wie sie der KKA vorsieht, bedürfen einer
klaren gesetzlichen Delegationsnorm, welche die Grundzüge der delegierten
Materie umschreibt (vgl. E. 3a). Art. 20a BtG erfüllt diese Voraussetzungen
ebensowenig wie Art. 42 BtG und kann deshalb nicht gesetzliche Grundlage für
die Anwendung des KKA auf die Besoldung sein.
e. Es ergibt sich daher, dass die gesetzliche Grundlage fehlt, die dem Bundesrat
die Kompetenz übertragen würde, den KKA nicht nur auf die Auslandszulagen,
sondern auch auf die Besoldung anzuwenden. Art. 57 BO 3 kann deshalb
entgegen seinem Wortlaut nur auf die Auslandszulagen Anwendung finden.
Gemäss Aussage des EDA in seinem Entscheid vom 1. März 1996 besteht die
Funktion des KKA darin, den Preisunterschied der Güter und Dienstleistungen
zwischen der Zentrale in Bern und dem Dienstort im Ausland auszugleichen.
Die PRK bezweifelt nicht die Notwendigkeit eines Systems, welches einen
derartigen Ausgleich erlaubt. Aber auch wenn die von der Verwaltung
praktizierte Regelung sinnvoll und wünschbar sein mag, erlaubt es dieser
Umstand nicht, die Delegationsgrundsätze zu durchbrechen. Vielmehr ist
eine solche Regelung auf Gesetzesebene - sei es im Detail, sei es in Form einer
Delegationsnorm - vorzusehen.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 61.81 - Entscheid der Eidgenössichen Personalrekurskommission vom 28. November
1996
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1997
Année
Anno
Band
61
Volume
Volume
Seite
---
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Pagina
Ref. No
150 003 614
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