ch_vb · 83.040 · 1983-08-09 · de


#ST# 83.040
Message
concernant la prorogation de la participation de la Suisse
au Fonds du Programme des Nations Unies
pour l'Environnement
du 25 mai 1983
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons par le présent message un projet d'arrêté fédéral
concernant la prorogation de la participation de la Suisse au Fonds du Pro-
gramme des Nations Unies pour l'Environnement et vous proposons
d'adopter le projet ci-joint.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Mes-
sieurs, les assurances de notre haute considération.
25 mai 1983 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Condédération, Aubert
Le chancelier de la Confédération, Buser
1983-395 
94 Feuille fédérale. 135e année. Vol. II
1437

Vue d'ensemble
Le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) est un or-
gane de l'Assemblée générale des Nations Unies, à laquelle il rend compte
de ses activités par l'entremise du Conseil économique et social (ECOSOC).
Le PNUE a pour tâche de promouvoir et de coordonner les activités relati-
ves à l'environnement non seulement au sein de l'organisation des Nations
Unies, mais dans le monde entier.
De nombreux problèmes relatifs à l'environnement ne peuvent plus être ré-
solus sur une base purement nationale, ils nécessitent au contraire de plus
en plus un cadre régional, voire global. Il suffit de penser, par exemple, à
l'augmentation du dioxyde de carbone dans l'atmosphère, à la protection de
la couche d'ozone, à l'exploitation des ressources naturelles qu'il faut entre-
prendre avec ménagement, à la conservation de la diversité génétique, à la
désertification et au dépérissement des forêts tropicales, à la pollution trans-
frontière de l'atmosphère et des cours d'eaux, ainsi qu'au dépôt de déchets
dangereux ou toxiques. Le Programme des Nations Unies pour l'environne-
ment est le forum où les gouvernements de l'Ouest ou de l'Est, du Nord ou
du Sud, peuvent collaborer et préparer des décisions permettant de conser-
ver et d'améliorer notre environnement commun. C'est pourquoi, la Suisse
a un intérêt à participer au PNUE, même si elle n'est pas membre des Na-
tions Unies.
Une grande partie des activités du PNUE est financée grâce au Fonds vo-
lontaire du Programme des Nations Unies pour l'environnement. A l'instar
de tous les pays industrialisés et de nombreux pays en développement, la
Suisse a également participé à ce Fonds. En vertu de l'arrêté fédéral du 27
juin 1974, elle a versé, de 1975 à 1979, une contribution volontaire annuelle
d'un million de francs. Celle-ci a ensuite été portée à 1,05 million de francs
par un an pour la période 1980-1983, en vertu de l'arrêté fédéral du 9 octo-
bre 1980.
Selon l'arrêté fédéral ci-joint, le Conseil fédéral devrait être autorisé a ver-
ser au Fonds du PNUE, dès 1984 et pendant 4 ans, une contribution an-
nuelle se montant au maximum à 1,2 million de francs.
1438

Message
I 
Le Programme des Nations Unies pour l'environnement
II 
Généralités
Dans nos messages du 5 septembre 1973 (FF 7.973 II 789) et du 12 mars
1979 (FF 1979 I 1149), nous avons relaté en détail le déroulement, en
1972, de la Conférence de Stockholm sur l'environnement, et donné une
vue d'ensemble des prinicipales activités du Programme pour l'environne-
ment des Nations Unies (PNUE).
Le Programme des Nations Unies pour l'environnement est un organe de
l'Assemblée générale, à laquelle il rend compte annuellement de ses activi-
tés par l'entremise du Conseil économique et social (ECOSOC). Le PNUE
se compose d'un conseil d'administration de 58 membres, d'un secrétariat
avec siège à Nairobi, dirigé par M. Mostafa K. Tolba (Egypte), et d'un
Fonds alimenté par des contributions volontaires des gouvernements, grâce
auquel la majeure partie des activités du Programme est financée. Parmi
ces activités, il convient de mentionner:
- le plan Vigie (identification et surveillance de tout ce qui est susceptible
d'altérer l'environnement),
- les écosystèmes terrestres (faune et flore),
- l'environnement et le développement,
- la protection des océans et des mers régionales,
- l'éducation et l'information,
- la lutte contre la désertification,
- les catastrophes naturelles.
Les membres du Conseil d'administration du PNUE sont élus pour une pé-
riode de trois ans par l'Assemblée générale des Nations Unies. La Suisse en
a été membre de 1975 à 1977. Elle a de nouveau été élu, en 1980, pour la
période 1981 à 1983. Lorsqu'elle n'appartient pas au Conseil d'administra-
tion, la Suisse participe.à la réunion annuelle du Conseil d'administraton
en tant qu'observateur sans droit de vote. La participation au Conseil d'ad-
ministration du PNUE permet notamment de prendre part à l'élaboration
des activités du Programme et d'examiner l'utilisation des moyens finan-
ciers du Fonds.
12 
Le PNUE, 10 ans après la Conférence de Stockholm sur
l'environnement
La notion de protection de l'environnement s'est modifiée depuis la Confé-
rence de Stockholm. Alors qu'on plaçait jadis la protection et le rétablisse-
ment de l'environnement au premier plan et que souvent protection de
l'environnement et développement économique étaient considérés comme
contradictoires, on s'efforce, aujourd'hui, de prendre toutes les précautions
et les mesures conservatoires nécessaires pour prévenir tout dégât. De plus
l'environnement est conçu comme un bien commun de l'humanité - com-
1439

prenant la terre, l'eau, la flore et la faune - qu'il s'agit de conserver en
l'exploitant avec ménagement.
Grâce à ses efforts d'observation et de surveillance de l'environnement à
l'échelle mondiale, le PNUE a contribué à mettre en évidence l'interdépen-
dance écologique de la planète. L'une de ses tâches les plus importantes
sera de contribuer à ce que l'humanité prenne conscience que la sécurité
globale, tant économique que politique, dépend aussi de l'établissement de
l'équilibre délicat - mais atteignable - entre l'homme, les ressources natu-
relles, l'environnement et le développement.
En mai 1982, une session spéciale du Conseil d'administration du PNUE
s'est tenue à Nairobi pour commémorer la Conférence de Stockholm sur
l'environnement, qui a eu lieu il y a dix ans. Les délégations de 105 Etats
et de nombreuses organisations internationales, gouvernementales et non
gouvernementales, ont tiré, à cette occasion, le bilan des succès et des
échecs écologiques des dix dernières années. Elles ont par ailleurs élaboré
des objectifs pour la défense de l'environnement valables pour la prochaine
décennie. Dans la «Déclaration de Nairobi» la Communauté des Etats a re-
nouvelé et confirmé sa volonté de s'acquitter des obligations qu'elle avait
acceptées à Stockholm.
La délégation suisse à la session spéciale du PNUE a été dirigée par Mon-
sieur le conseiller fédéral Hans Hürlimann qui, dans sa déclaration en séan-
ce pièni ère, souligna l'importance du rôle du PNUE en tant que catalyseur
et coordinateur de la coopération mondiale dans le domaine de l'environ-
nement. Selon lui, les objectifs de cette coopération internationale devraient
être réalistes, spécifiquement écologiques et liés aux contingences socio-
politiques. En reconnaissant que les problèmes ne peuvent être résolus par
une action isolée ou par l'addition des politiques nationales de plusieurs
pays, M. Hürlimann exprima le désir que le PNUE favorise la formulation
de bases juridiques réglant des actions locales, régionales et mondiales. En
conclusion, il déclara que la Suisse, pour sa part, serait prête à se joindre
aux efforts communs visant à sauvegarder le milieu naturel dans lequel vi-
vront les générations futures.
En novembre 1981, une réunion à haut niveau sur le droit de l'environne-
ment qui s'était tenue à Montevideo (Uruguay) avait en effet élaboré des
propositions pour des actions futures du PNUE dans le domaine du droit
de l'environnement. La dixième session du Conseil d'administration du
PNUE entérina ces propositions en mai 1982 en établissant les priorités
suivantes:
- protection de la couche d'ozone terrestre,
- prévention et réduction des dommages et risques de dommage à l'envi-
ronnement causés par les déchets toxiques et dangereux,
- réglementation du commerce international des substances chimiques dan-
gereuses,
- prévention et réduction de la pollution d'origine tellurique du milieu ma-
rin,
La Suisse a manifesté son intérêt pour les trois premières priorités. Sur son
1440

invitation, le groupe de travail du PNUE pour l'élaboration d'une conven-
tion-cadre sur la protection de la couche d'ozone terrestre s'est réuni à Ge-
nève en décembre 1982.
2 
Frais de gestion
Les frais de gestion du Programme des Nations Unies pour l'environnement
sont en partie couverts par le budget ordinaire des Nations Unies. Dès lors,
les dépenses globales du PNUE qui se sont élevées à 91,8 millions de dol-
lars pour la période 1980/81 ont été couvertes de la manière suivante:
Origine des fonds
Fonds du PNUE
Budget ordinaire de l'ONU
Fonds fiduciaire')
En million de dollars lïn pour-cenL
69,1 
75,2
17,6 
19,2
51 
5,6
Pour faciliter le démarrage des plans d'action ayant pour but de protéger les mers
régionales (Méditerranée, Golf arabo-persique, Mer des Caraïbes, etc.) ou la mise
en place du secrétariat de la Convention de Washington sur le commerce des es-
pèces de la faune et de la flore sauvages menacées d'extinction (CITES), le PNUE
avait initialement accepté de financer les coûts de ces actions par le Fonds du
PNUE, qui est alimenté par des contributions volontaires. Comme une prise en
charge régulière de telles dépenses était peu compatible avec le rôle de catalyseur
du PNUE, les pays directement concernés décidèrent de subvenir seuls, après une
période transitoire, aux dépenses engendrées par ces plans d'action ou par le secré-
tariat de la CITES. Ils créèrent des fonds spéciaux qui sont administrés à titre fidu-
ciaire par le PNUE. C'est ainsi que la Suisse, en tant que partie à la CITES, paie
actuellement 5957 dollars par an au fonds correspondant.
Comme pour les autres organes dont la Suisse est membre, et qui relèvent
de l'Assemblée générale des Nations Unies ou du Conseil économique et
social, notre pays paie actuellement le 1,05 pour cent des dépenses du
PNUE qui sont imputées au budget ordinaire de l'ONU. Ces dernières an-
nées, ces contributions ont été les suivantes:
1977 
41 472 dollars 
1980 
68 826 dollars
1978 
44 887 dollars 
1981 
69 990 dollars
1979 
51 674 dollars
Selon l'article 2, 1er alinéa, de l'arrêté fédéral du 27 juin 1974 (RO 1974
1186), la Suisse prend également à sa charge, pendant la période où elle
participe aux activités du PNUE, une quote-part des frais d'administration
de cet organe. La base légale pour le financement de cette quote-part reste
en vigueur aussi longtemps que la Suisse participera aux activités du
PNUE. Ces coûts devront à l'avenir aussi figurer dans le projet de budget.
En cas d'adhésion à l'Organisation des Nations Unies, la quote-part an-
1441

nuelle des frais d'administration du PNUE ne serait plus mentionnée sépa-
rément, mais serait comprise dans la part suisse au budget de l'ONU.
3 
Fonds du PNUE
La Conférence de Stockholm sur l'environnement avait prévu de doter le
Fonds du PNUE d'un montant de 100 millions de dollars pour la période
de 1973 à 1977. En fait, les versements ont été d'un montant total de 98,7
millions de dollars.
En 1977, le Conseil d'administration s'était rallié aux intentions du Direc-
teur exécutif d'obtenir 150 millions de dollars de contributions volontaires
pour les années 1978 à 1981. Cette augmentation des objectifs de finance-
ment de 87,5 pour cent aurait dû permettre de compenser les effets de l'in-
flation et de maintenir la valeur réelle du Fonds, Ce but n'a pas été atteint
puisque seulement 122,2 millions de dollars de contributions ont été versés.
La plupart des pays industrialisés - les principaux donateurs - n'ont pas
été en mesure, en raison de la situation critique de leurs finances publiques,
d'augmenter leurs contributions comme souhaité. De plus, les efforts du
Directeur exécutif du PNUE pour trouver de nouveaux pays contributeurs,
en dehors du cercle des donateurs traditionnels, n'ont pas été couronnés de
succès.
Pour répondre aux demandes des pays en développement, le Conseil d'ad-
ministration du PNUE déclara, en 1981, qu'il serait souhaitable que 120
millions de dollars soient versés au Fonds du PNUE pour la période
1982/83, afin de lui permettre de réaliser les objectifs toujours plus
nombreux de l'organisation. Cependant, le Conseil d'administration fut en
même temps obligé de reconnaître, sur les instances des pays industrialisés,
qu'il ne serait guère réaliste de vouloir compter, pour cette période, sur
plus de 77 millions de dollars de contributions.
En 1982, le Conseil d'adminsitration réitéra son souhait que le Fonds du
PNUE puisse disposer, pendant deux ans, de moyens financiers s'élevant à
120 millions de dollars. Simultanément, il pria le Directeur exécutif du
PNUE de présenter, lors de la onzième session du Conseil d'administration,
un programme pour les années 1984/85 fondé sur l'hypothèse de 85 mil-
lions de dollars. De plus, il décida de fixer un cadre financier indicatif pour
le programme à moyen terme du Fonds (1984 à 1989) d'un montant an-
nuel de 42,5 millions de dollars (base 1982) qui devrait être adapté chaque
fois au taux d'inflation. La Suisse a approuvé ce compromis, réalisé après
de longues et difficiles négociations, qui, même s'il n'envisageait pas une
augmentation du Fonds en valeur réelle, prévoyait néanmoins un compen-
sation de l'inflation.
A l'instar de tous les pays industrialisés et de nombreux pays en développe-
ment, la Suisse a adhéré en 1975 au Fonds du PNUE, afin de collaborer à
la sauvegarde de l'environnement et à l'amélioration de la qualité de la vie.
De 1975 à 1979, elle a versé une contribution annuelle d'un million de
francs, somme qui a été portée à 1,05 million de francs par an pour la pé-
1442

riode 1980 à 1983. Comme la contribution volontaire de la Suisse au
Fonds du PNUE pour cette dernière période n'était pas établie sur une base
contractuelle, elle a été soumise à la réduction linéaire des subventions et
réduite à un montant annuel de 945 000 francs. Le tableau ci-dessous fait
ressortir la relation entre la contribution suisse convertie en dollars au
cours du jour et la somme des contributions volontaires reçues par le Fonds
durant la période 1980 à 1982.
Année
1980
1981
1982
Contribution suisse
en dollars
637 707
461 832
506 566
Somme des contributions
en dollars
26834203
35 553 749
30293001"
1 606 105 = 1,73 pour cent de
92680953
"Etat au 31 décembre 1982.
La protection de l'environnement est devenue aujourd'hui une tâche qui a
également une dimension internationale. Dans de nombreux cas, des efforts
purement nationaux seraient aujourd'hui insuffisants. La terre, les mers
ainsi que l'atmosphère forment un écosystème. La moindre perturbation lo-
cale peut engendrer des effets catastrophiques à d'autres endroits. Sans co-
opération internationale, il est difficile, voire même impossible, de résoudre
les atteintes à l'environnement. Le Programme des Nations Unies pour
l'environnement constitue le forum où les gouvernements du Nord et du
Sud, de l'Est et de l'Ouest peuvent collaborer et préparer des décisions per-
mettant de conserver et d'améliorer notre environnement commun.
Aussi sommes-nous d'avis que la Suisse doit continuer à verser une contri-
bution volontaire au Fonds du PNUE autant par solidarité que dans son
propre intérêt.
4 
Conséquences financières
Comme il s'agit d'une contribution volontaire, nous sommes libres de dé-
terminer le taux de notre contribution. Toutefois, ce dernier devrait être su-
périeur au taux de 1,05 pour cent qui nous est imparti pour les contribu-
tions obligatoires découlant de notre participation à divers organes des Na-
tions Unies. Pour maintenir le taux de participation de 1,67 pour cent ini-
tialement prévu en 1974, il conviendrait d'envisager, pour autant que l'ob-
jectif annuel de contributions de 42,5 millions de dollars soit atteint et que
le cours du dollar se maintienne à environ 2,07 francs, une contribution
annuelle de 1,47 million de francs. Cependant, vu la situation précaire des
finances fédérales, il nous paraît peu approprié d'augmenter notre contribu-
tion volontaire de 40 pour cent en la faisant passer de 1,05 à 1,47 million
1443

de francs. De plus, le cours du dollar constitue un élément qu'il est difficile
de prévoir correctement dans nos estimations. Enfin, les efforts du Direc-
teur exécutif pour trouver de nouveaux pays donateurs commencent à por-
ter leurs fruits. Dès lors, en nous basant sur ces considérations, nous vous
proposons d'autoriser le Conseil fédéral à verser, dès 1984 et pendant 4
ans, au Fonds du Programme des Nations Unies pour l'environnement une
contribution annuelle se montant au maximum à 1,2 million de francs. Les
crédits nécessaires sont prévus dans la planification financière.
5 
Grandes lignes de la politique gouvernementale
Le projet est en accord avec les buts de notre politique étrangère tels qu'ils
sont énoncés dans les Grandes lignes de la politique gouvernementale du-
rant la législature 1979-1983 (FF 1980 I 586 ss).
6 
Constitutionnalité
La compétence constitutionnelle de la Confédération pour proroger la par-
ticipation de la Suisse au Fonds du Programme des Nations Unies pour
l'environnement découle de la compétence générale de la Confédération en
matière de relations extérieures. La coopération avec les organisations
internationales représente un aspect très important de nos relations inter-
nationales, en d'autres termes, un élément essentiel de notre politique
étrangère.
Selon la doctrine moderne et la jurisprudence la plus récente du Tribunal
fédéral (ATF 103 la 380 E. c 5 et 6, 402 E. 3a; 104 la 232 E. 2 c, 309 E.
3a, 445 E. 4c) l'administration «dispensatrice de prestations» (Leistungsver-
waltung), de même que l'administration «intervenant impérativement»
(Eingriffsverwaltung) ont besoin non seulement d'une base constitutionnel-
le, mais également d'une base légale (principe de la légalité). Nous avons
déjà expliqué dans le message du 27 mai 1981 concernant la contribution
ordinaire de la Confédération au CICR (FF 1981 II 981), que la question de
savoir si et, le cas échéant, dans quelle mesure cette règle en principe vala-
ble pour l'ensemble de l'administration (FF 1980 II 1984) s'applique égale-
ment au domaine des relations internationales, est controversée. Nous vous
avons aussi signalé dans le message susmentionné, qu'un groupe de travail
interdépartemental a été chargé de passer en revue lès diverses contribu-
tions volontaires versées par la Confédération au titre de ses relations exté-
rieures et d'examiner si ces contributions pourraient faire l'objet de règles
générales et abstraites.
Entre-temps, le groupe de travail a terminé ses travaux. Le Conseil fédéral
traitera prochainement des questions en suspens. Sans préjuger de sa déci-
sion dans cette affaire, il est proposé que la contribution pour laquelle un
crédit est demandé par le présent message soit — conformément à la prati-
que antérieure (voir FF 1980 III 719 721 722 et 1981 III 1093) - accordée
sans base légale. Selon l'article 8 de la loi sur les rapports entre les conseils,
1444

le crédit sera donc accordé en vertu d'un arrêté fédéral simple. La compé-
tence de l'Assemblée fédérale découle de sa prérogative générale en matière
budgétaire (art. 85 ch. 10, cst.).
28414
1445

Arrêté fédéral 
Projet
concernant la prorogation de la participation de la Suisse
au Fonds du Programme des Nations Unies
pour l'environnement
'L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article-85, chiffre 10, de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 25 mai 1983",
arrête:
Article premier
Le Conseil fédéral est habilité à allouer au Fonds du Programme des Na-
tions Unies pour l'environnement, dès 1984 et pour une durée de 4
ans, une contribution annuelle se montant au maximum à 1,2 million de
francs.
Art. 2
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas soumis au réfé-
rendum.
28414
»FF 1983 II1437
1446

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Message concernant la prorogation de la participation de la Suisse au Fonds du
Programme des Nations Unies pour l'Environnement du 25 mai 1983
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1983
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
31
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
83.040
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
09.08.1983
Date
Data
Seite
1437-1446
Page
Pagina
Ref. No
10 103 777
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