ch_vb · 99.025 · 1999-04-27 · de


#ST# 99.025
Message
concernant l'arrêté fédéral sur l'engagement de l'armée
pour assurer la protection d'installations menacées
du 8 mars 1999
Madame la Présidente,
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons, par le présent message, un projet d'arrêté fédéral sur
l'engagement de l'armée pour assurer la protection d'installations menacées en vous
proposant de l'adopter.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames
et Messieurs, les assurances de notre haute considération.
8 mars 1999 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
La présidente de la Confédération, Ruth Dreifuss
Le chancelier de la Confédération, François Couchepin
40295
1999-72 
2743

Condensé
Au vu des actes de violence perpétrés par des membres et des sympathisants du parti
des travailleurs du Kurdistan (PKK) et, en particulier, des attaques lancées contre
des représentations diplomatiques, des installations étrangères et des bâtiments
abritant des organisations internationales, le Conseil fédéral a donné suite aux
requêtes formulées par les Conseils d'Etat genevois et bernois ainsi que - sous
réserve d'une demande en ce sens du Conseil d'Etat zurichois — par la ville de Zu-
rich afin d'obtenir la mise à disposition des formations de l'armée nécessaires pour
renforcer et décharger la police. Par lettre du 3 mars 1999, le Conseil d'Etat zuri-
chois a provisoirement rejeté l'offre du Conseil fédéral. L'arrêté du Conseil fédéral
prévoit une intervention de l'armée notamment pour soulager la police dans les
tâches de surveillance des édifices placés sous la responsabilité de la Confédéra-
tion. La Confédération définit le niveau de protection, l'objectif étant de renforcer
les capacités d'intervention des corps de police. Le Département fédéral de la dé-
fense, de la protection de la population et des sports (DDPS) arrête les détails de
l'engagement de la troupe.
L'art. 70, al. 2, de la loi fédérale sur l'armée dispose qu'un engagement de l'armée,
tel que celui qui a été décidé par le Conseil fédéral le 1er mars 1999, doit être ap-
prouvé par l'Assemblée fédérale lors de sa prochaine session, s'il implique la mise
sur pied de plus de 2000 militaires ou si l'engagement dure plus de trois semaines.
Le Conseil fédéral a fixé provisoirement à quatre mois la durée de cet engagement.
Nous partons de l'idée que les détachements de l'armée effectueront 
des services
correspondant à la durée normale des CR. Etant donné la durée totale de quatre
mois prévue, il est nécessaire d'obtenir l'approbation du Parlement.
Le présent arrêté fédéral simple vise par conséquent l'approbation par le Parlement
de l'arrêté du Conseil fédéral, en cas d'engagement effectif de l'armée.
2744

Message
I 
Partie générale
II 
Genèse
A compter du 16 février 1999, des groupes violents d'extrémistes kurdes ont perpé-
tré, consécutivement au rapatriement en Turquie du chef du PKK Öcalan, des dizai-
nes de prises d'otages, d'occupations d'ambassades, de bâtiments d'organisations
internationales et de locaux de partis politiques ainsi que de nombreux attentats à la
bombe incendiaire. En Suisse, les villes touchées ont été Genève, Berne, Zurich et
Baie.
Dans un courrier du 19 février 1999, le canton de Genève demandait au Conseil
fédéral le déploiement d'un bataillon, car il ne s'estimait plus en mesure de garantir
la protection et la surveillance des cibles potentielles du PKK se trouvant sur son
territoire (en particulier les organisations internationales et les représentations di-
plomatiques). Le 25 février 1999, la chef du Département de police de la ville de
Zurich sollicitait également du renfort par le biais de contingents de l'armée, la
police municipale étant surchargée par des tâches' de surveillance depuis l'occu-
pation du consulat de Grèce à Zurich. Le même jour, la ville de Berne signalait
également au Conseil fédéral son besoin d'assistance pour assurer la protection des
bâtiments placés sous la responsabilité de la Confédération.
Des diplomates des Nations Unies et de plusieurs Etats européens sont aussi interve-
nus auprès des autorités suisses pour obtenir des mesures de protection adéquates.
Le 24 février 1999, le Conseil fédéral a débattu la question. Il s'est convaincu de la
nécessité d'intervenir rapidement et a chargé le Département fédéral de justice et
police (DFJP) de former, avec le concours du Département fédéral des affaires
étrangères (DFAE) et du Département fédéral de la défense, de la protection de la
population et des sports (DDPS), un groupe de travail interdépartemental appelé à lui
soumettre une proposition dans laquelle seraient définis le but et la durée d'un ser-
vice d'appui ainsi que les moyens à mettre à disposition afin que la troupe puisse
épauler les corps de police. Parallèlement, le groupe de travail devait vérifier
l'opportunité des mesures préconisées par le Conseil fédéral en 1993 à rencontre du
PKK et proposer au besoin de les compléter ou de les étendre.
12 
Point de la situation et développements envisageables
Les incertitudes qu'occasionné le procès Öcalan en Turquie et la question de sa
succession au sein du PKK continuent de déterminer la situation tant en Suisse que
dans d'autres pays européens susceptibles de subir des actions fomentées par cette
organisation. L'évolution de la situation est de plus rendue incertaine du fait du
conflit du Kosovo et de l'influence qu'il peut avoir sur les groupements actifs sta-
tionnés en Suisse.
Situation en Europe
Une détente durable n'est pas en vue, en dépit du succès qu'ont eu les appels au
calme lancés par la direction du PKK en Europe et de la régression du nombre
d'actes de violence enregistrés ces derniers jours. D'autres actions de soutien de la
2745

part des sympathisants d'Öcalan restent nombreuses. Des manifestations internatio-
nales ont été organisées à Londres, Rome, Lyon, Madrid, Berlin et dans d'autres
villes européennes. Des actes de violence ont été perpétrés dans divers pays euro-
péens.
Entre-temps, Ocalan a été accusé de haute trahison en Turquie. Le gouvernement
turc refuse toujours toute présence d'observateurs internationaux, en dépit des re-
quêtes formulées à ce sujet par l'Union européenne (UE) et par la Suisse. A la suite
de tensions accrues avec la Turquie, la Grèce a mis ses troupes en état d'alerte avan-
cée à sa frontière terrestre avec la Turquie. Les combats continuent dans certaines
régions kurdes.
Le 23 février 1999, le chef du DFJP a participé à Bonn, sur invitation de
l'Allemagne qui préside actuellement l'UE, à une réunion des ministres européens
de l'Intérieur. Ces derniers ont constaté que des actions, orchestrées par un PKK très
structuré, se sont déroulées dans tous les pays concernés selon le même schéma. Ils
ont également relevé la nécessité d'une coopération accrue et d'une coordination des
mesures préconisées afin de ne pas se laisser surprendre une nouvelle fois par le
PKK dont la capacité d'action et la propension à la violence sont intactes.
Situation en Suisse
Ces dernières semaines, de nombreux actes "de violence ont aussi été perpétrés en
Suisse, comme ailleurs en Europe: occupations d'ambassades, de consulats, de
bâtiments d'organisations internationales et de locaux de partis politiques - parfois
accompagnées de prises d'otages comme à Berne, à Genève et à Zurich -, attentats à
la bombe incendiaire contre des établissements privés turcs et menaces d'utilisation
d'explosifs. C'est en partie au hasard que l'on doit de ne pas avoir eu à déplorer de
morts.
Evaluation
En raison de leur excellente organisation, de leur faculté de conduire et de mobiliser
un grand nombre de partisans, le PKK et les autres organisations kurdes recourant à
la violence peuvent en tout temps occuper des locaux non protégés ou commettre à
leur encontre des attentats à la bouteille explosive. Il règne actuellement un calme
qui n'est qu'apparent. Tous les regards sont tournés vers la Turquie et le sort
d'Öcalan. Pour l'heure, les principaux objectifs du PKK et d'autres organisations
kurdes militantes devraient être les suivants:
- 
soutien maximal à Öcalan en Turquie;
- 
harcèlement mesuré des gouvernements européens, par des actions politiques
ou violentes, afin que ces derniers fassent pression sur la Turquie;
- 
exploitation de la question kurde, très médiatisée, pour préparer le terrain et
dans l'optique de discussions au sein d'organismes internationaux, de
l'Organisation des Nations Unies (ONU) et d'une éventuelle conférence sur la
question kurde.
En Suisse, les opérations se concentrent sur Genève (organisations internationales),
Baie (proximité de la frontière, bonnes possibilités opérationnelles), Berne (capitale
du pays et siège des ambassades), Zurich (centre économique) et éventuellement le
Tessin.
2746

Compte tenu de leur potentiel, de leurs objectifs et de leurs intentions, il faut
s'attendre aux actions suivantes:
- 
grèves de la faim;
- 
occupation des bâtiments d'organes politiques (Parlements fédéral et canto-
naux, locaux de partis politiques, etc.);
- 
occupations, actes de violence ou désordres visant les organisations internatio-
nales et les missions diplomatiques des Etats-Unis, d'Israël, de la Grèce, de la
Turquie et du Kenya, et éventuellement leur personnel le plus en vue
(ambassadeurs);
- 
grandes manifestations;
- 
utilisation de la chaîne de télévision MED-TV pour diffuser des appels à la
violence et diriger les opérations.
Dans le but de transmettre une image crédible et pacifique, les actes de violence
(attentats à la bombe incendiaire) contre des établissements turcs privés pourraient
cesser. Le bureau européen du PKK a d'ailleurs lancé un appel en ce sens. Mais on
ne saurait entièrement exclure l'enlèvement en Europe de diplomates ou de politi-
ques (personnalités des organisations internationales, représentants des Etats direc-
tement impliqués) afin d'obtenir la libération d'Öcalan.
Etablissements menacés
Sont essentiellement menacées les installations turques et américaines ainsi que les
bâtiments d'organisations internationales. Accessoirement, les installations israé-
liennes, grecques, françaises, allemandes et kenyanes pourraient aussi faire l'objet
d'attentats ou d'occupations.
Conformément aux mesures de protection préconisées par la Confédération, il s'agit
de soumettre à une surveillance permanente les bâtiments (ambassades, consulats
généraux et résidences de personnes protégées en vertu du droit international public)
dont disposent les pays mentionnés à Genève, à Berne et à Zurich. Les forces de
police ne peuvent que partiellement s'acquitter de ces tâches puisque leurs moyens
ordinaires doivent aussi leur permettre d'assurer la sécurité de nombreux édifices
relevant de la compétence cantonale (commerces, synagogues, etc.).
Genève ne dispose plus du personnel nécessaire pour veiller à la sécurité des grands
complexes administratifs tels que, notamment, le Palais des Nations, les sièges du
Haut Commissariat des Nations Unies pour lés réfugiés (HCR), du Centre des Na-
tions Unies pour les droits de l'homme et de l'Organisation Mondiale du Commerce
(OMC).
Etant donné le grand nombre de personnes occupées à des tâches stationnaires, les
policiers manquent lorsqu'il y a lieu d'intervenir. La police est submergée de tâches
de protection et de surveillance. Parfois, il a même fallu revoir à la baisse certaines
missions premières de la police.
Ce genre de menaces devrait persister tout au long du procès contre Öcalan qui, à en
juger actuellement, devrait durer plusieurs mois.
13 
L'arrêté du Conseil fédéral du 1er mars 1999
Se fondant sur son analyse de la situation, le Conseil fédéral a conclu que des actes
de violence par des membres et des sympathisants du PKK, notamment des attaques
contre des représentations diplomatiques de pays étrangers et des installations
2747

d'organisations internationales, restent possibles. Il s'agit aussi d'atteindre un niveau
de sécurité qui tienne la comparaison avec l'Europe communautaire.
Compte tenu de la gravité de la situation, le Conseil fédéral a donc décidé, par arrêté
du 1er mars 1999, de donner suite aux requêtes formulées par les Conseils d'Etat
genevois et bernois ainsi que - sous réserve d'une demande en ce sens du Conseil
d'Etat zurichois - par la ville de Zurich afin d'obtenir la mise à disposition des
formations de l'armée nécessaires pour renforcer et décharger les forces de police
appelées à surveiller les installations relevant de la responsabilité de la Confédéra-
tion. Entre-temps, le Conseil fédéral a reçu la requête du canton de Berne. Par lettre
du 3 mars 1999, le Conseil d'Etat zurichois a provisoirement rejeté l'offre du Con-
seil fédéral.
Il a été établi que la troupe interviendrait en premier lieu pour décharger la police des
tâches de surveillance des bâtiments que la Confédération aura signalés et qui relè-
vent de sa responsabilité. Le DDPS édicté un ordre général et arrête les détails de
l'engagement. L'autorisation de faire intervenir au plus 2000 soldats dans le cadre
d'un service d'appui est limitée provisoirement à quatre mois. La planification et la
conduite de l'engagement appartiennent à l'état-major général. La troupe est ratta-
chée aux corps de police civile et placée sous les ordres du commandant de la div ter
compétente. L'ordonnance concernant les pouvoirs de police de l'armée (OpoA;
RS 510.32) régit les attributions de police de la troupe et l'usage qu'elle peut faire de
ses armes à feu.
14 
La nécessité d'un arrêté fédéral
En vertu de l'art. 67 de la loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire
(LAAM; RS 510.10), des troupes peuvent fournir aux autorités civiles qui la deman-
dent une aide afin de protéger les personnes et les biens particulièrement dignes de
protection (service d'appui). La tâche doit être d'intérêt public, et les autorités civiles
doivent se trouver en manque de personnel, de matériel ou de temps.
Le Conseil d'Etat genevois communique que le concordat de Suisse romande en
matière de police n'est pas en mesure de renforcer durablement la police genevoise.
En l'état actuel des choses à Berne, à Zurich et dans d'autres cantons, on ne peut non
plus attendre une assistance suffisante de leur part.
Un engagement de la police au niveau intercantonal n'entre pas en ligne de compte,
étant donné le caractère national de la menace. Car il entraînerait inévitablement,
dans les autres cantons, un affaiblissement de leurs dispositifs de sécurité. Recourir à
des agents de police pour exécuter essentiellement des tâches de protection n'est pas
une solution défendable. Il importe en effet de disposer à l'échelon national d'une
réserve dans laquelle peuvent être puisés au besoin les éléments d'une intervention
intercantonale.
Un engagement du Corps des gardes-fortifications (CGF) ne se ferait pas sans affai-
blir les dispositifs de surveillance de la frontière. Dans l'optique de l'évolution de la
situation au Kosovo, cette solution n'est actuellement pas opportune. Même en
retirant l'intégralité de ses effectifs à la frontière, le CGF ne serait aucunement en
mesure de satisfaire les besoins des cantons.
Si de plus on prend en considération le principe de la subsidiarité, seules des forma-
tions militaires entrent en ligne de compte pour surveiller les édifices en question.
2748

Le Conseil fédéral fonde son arrêté sur l'art. 70. LAAM qui dispose:
1 Sont compétents pour la mise sur pied et l'attribution aux autorités civiles:
a. 
le Conseil fédéral;
b. 
le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports en cas
de catastrophe en Suisse.
2 L'Assemblée fédérale doit approuver l'engagement lors de la session suivante, pour autant
que la mise sur pied comprenne plus de 2000 militaires ou.qu'elle dure plus de trois semaines.
Si l'engagement s'achève avant la session, le Conseil fédéral adresse un rapport à l'Assemblée
fédérale.
La présente disposition est en relation étroite avec l'art. 102, ch. 11, de la constitu-
tion fédérale (est.). Le message relatif à la LAAM précise à ce sujet: «L'art. 102, ch.
11, est., limite toutefois la compétence de mise sur pied du Conseil fédéral pour le
service actif aussi bien du point de vue des effectifs (jusqu'à 2000 hommes) que de
la durée (jusqu'à trois semaines). Les mises sur pied qui dépasseraient ce cadre
doivent faire l'objet d'une décision ou d'une autorisation de l'Assemblée fédérale
qui doit être convoquée immédiatement et qui peut seule disposer de l'armée (art.
85, ch. 9, est.). La question se pose dès lors de savoir si cette restriction, qui a été
conçue pour des mises sur pied en service actif, doit être également valable dans le
cadre du service d'appui. Au 2e alinéa, nous proposons une solution intermédiaire en
ce sens que nous maintenons certes la compétence de l'Assemblée fédérale pour
l'approbation postérieure de tels engagements, mais que nous renonçons en règle
générale à une convocation immédiate du Parlement tout en conservant le chiffre de
référence de 2000 militaires. De cette manière, il sera tenu compte de l'importance
politique que prend tout engagement important et de longue durée de l'armée, mais
également du fait que le service d'appui a une signification politique moins aiguë
que le service actif, si bien que, au point de vue du déroulement temporel, il suffit
amplement que le Parlement s'occupe d'un cas spécifique lors de sa prochaine ses-
sion.» (FF 1993 IV 81 et 82).
Ce sont le but, la durée et l'ampleur d'un engagement qui déterminent l'obligation
qu'a le Parlement de donner son approbation et non pas la durée de service des
unités ou des militaires. Toute autre interprétation reviendrait à vider de sa substance
la disposition constitutionnelle, dès lors qu'il serait possible de la contourner à sou-
hait en échelonnant la durée effective de l'engagement des différentes unités impli-
quées.
15 
Procédure préalable
Etant donné sa nature, le présent message ne pouvait faire l'objet d'une procédure de
consultation auprès des cantons, des partis politiques et des milieux intéressés. Mais
il a été élaboré, en raison notamment de sa singularité, en étroite collaboration par
les services compétents du DDPS, du DFJP et du DFAE.
2 
Partie spéciale
An. 1
Comme l'indique le ch. 14, l'engagement de l'armée en service d'appui, ordonné par
le Conseil fédéral, doit être approuvé ultérieurement. Au moment où les Chambres
fédérales prendront leur décision, environ 600 militaires devraient être affectés à des
2749

tâches de surveillance. L'arrêté du Conseil fédéral est provisoirement limité à quatre
mois. L'engagement des troupes a lieu en tant que service d'appui. A cette occasion,
le nombre de militaires engagés simultanément ne peut dépasser 2000.
Pour ce qui est de l'évolution que connaîtront les mois à venir, on peut se référer au
commentaire du ch. 12. La menace devrait subsister au moins aussi longtemps que
durera le procès intenté à Öcalan. En l'état actuel des choses, on peut admettre que
ce dernier s'étendra sur plusieurs mois. Les possibilités de recours dont dispose
Öcalan peuvent cependant prolonger la procédure.
Bien que le Conseil fédéral n'escompte pas pour l'heure une forte détérioration de la
situation, il se pourrait malgré tout que le retour au calme se fasse attendre. Si ce
dernier n'était pas intervenu après quatre mois, le Conseil fédéral ordonnerait, dans
un nouvel arrêté qu'il présenterait au Parlement pour approbation, la poursuite de
l'engagement de l'armée.
3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
Cet engagement subsidiaire de sûreté n'entraînera vraisemblablement pas de coûts
supplémentaires, car
- 
l'intervention de la troupe en faveur des différents corps de police se déroulera
dans le cadre du plan des services de troupes d'intervention déterminées dont il
est prévu qu'elles effectuent un CR ordinaire pendant la période considérée;
- 
les militaires nécessaires pour assurer la conduite du cdmt div/br ter effectue-
ront des jours de service qui seront imputés à la durée totale des services obli-
gatoires;
- 
le matériel supplémentaire (matériel de barrage, moyens de communication)
sera mis à la disposition de la troupe par la Confédération. Ces coûts sont négli-
geables par rapport à ceux engendrés par un cours de répétition.
Il n-'y aurait de conséquences financières et d'effets sur l'état du personnel que si
l'engagement de l'armée devait être prolongé. En l'état actuel des choses, il semble
que cela ne sera pas le cas car les troupes d'intervention engagées peuvent assurer la
totalité de leur mission. S'il devait y avoir des dépenses supplémentaires, par exem-
ple dans le domaine des télécommunications, il faudrait alors' demander des crédits
supplémentaires.
L'engagement de l'armée n'a pas d'incidence directe sur l'état du personnel car il est
fait appel à des troupes en service d'instruction. Si les engagements subsidiaires et le
recours à des formations effectuant des cours de répétition devaient perdurer, il
s'ensuivrait des effets sérieux quant aux nouveaux matériels à introduire et au niveau
nécessaire de formation de la troupe. Une grande partie des militaires engagés le
seront à nouveau pour l'Expo.OL En conséquence, les formations concernées ne
recevront pas, pendant les six années à venir, de formation portant sur leurs tâches
principales.
2750

4 
Programme de la législature
Le projet ne figure pas au rapport du 18 mars 1996 sur le programme de la législa-
ture 1995-1999. Mais il ne fait aucun doute que le présent arrêté fédéral sur
l'engagement de l'armée pour assurer la protection d'installations menacées consti-
tue un important objectif de la politique gouvernementale.
5 
Bases juridiques
51 
Consititutionnalité
L'arrêté fédéral est conforme à la constitution. Il se fonde sur l'art. 85, ch. 9, est.
52 
Forme juridique
Conformément aux art. 4 à 8 de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC;
RS 171.11), le présent acte législatif doit revêtir la forme de l'arrêté fédéral simple.
L'arrêté n'est donc pas de portée générale. Le référendum ne peut être demandé pour
ces arrêtés fédéraux (art. 8, al. 2, LREC).
D'après l'art. 70, al. 2, LAAM, l'Assemblée fédérale doit approuver l'engagement
lors de la session suivante.
40295
2751

Arrêté fédéral 
Projet
sur l'engagement de l'armée pour assurer la protection
d'installations menacées
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse',
vu l'art. 85, ch. 9, de la constitution;
vu l'art. 70LAAM1;
vu le message du Conseil fédéral du 8 mars 19992,
arrête:
Art. 1
1 Le service d'appui de l'armée, ordonné par le Conseil fédéral le 1er mars 1999 pour
renforcer les forces de police et les décharger de certaines tâches de surveillance qui
leur incombent dans, le cadre de la protection d'installations relevant de la
responsabilité de la Confédération, est approuvé. Il expire le 1er juillet 1999 au plus
tard.
2 2000 militaires au plus prennent simultanément part à l'engagement.
3 Le Conseil fédéral fixe les modalités de l'engagement.
Art. 2
Le présent arrêté qui n'est pas de portée générale, n'est pas sujet au référendum.
40295
RS 510.10
FF 1999 2743
2752

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant l'arrêté fédéral sur l'engagement de l'armée pour assurer la protection
d'installations menacées du 8 mars 1999
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1999
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
16
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
99.025
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
27.04.1999
Date
Data
Seite
2743-2752
Page
Pagina
Ref. No
10 109 808
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