ch_vb · JAAC 59.63 · 1995-06-19 · de


JAAC 59.63
Entscheid des Bundesrates vom 19. Juni 1995
Circulation routière. Annulation de limitations de vitesse fixées par une
autorité cantonale sur des routes nationales.
Art. 32 al. 3 et 4 LCR. Art. 108 al. 2 let. d et al. 4 OSR. Conditions d’une
dérogation aux limitations de vitesse. Avant de décider l’abaissement
de la vitesse maximale, il y a lieu d’examiner:
• si une expertise existe;
• s’il existe une atteinte excessive à l’environnement;
• si la mesure permet de réduire sensiblement l’atteinte à
l’environnement;
• si la mesure est proportionnée et qu’aucune autre mesure n’est
adéquate.
Strassenverkehr. Aufhebung von durch eine kantonale Behörde
festgesetzten Geschwindigkeitsbeschränkungen auf Nationalstrassen.
Art. 32 Abs. 3 und 4 SVG. Art. 108 Abs. 2 Bst. d und Abs. 4 SSV.
Voraussetzungen zur Abweichung von der Höchstgeschwindigkeit. Vor
einer Verfügung zur Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit ist zu
prüfen:
• ob ein Gutachten vorliegt;
• ob eine übermässige Umweltbelastung vorliegt;
• ob die Umweltbelastung durch die Massnahme erheblich vermindert
werden kann;
• ob die Massnahme verhältnismässig ist und keine anderen
Massnahmen angezeigt sind.
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Circolazione stradale. Abrogazione di limitazioni della velocità sulle
autostrade, fissate da un’autorità cantonale.
Art. 32 cpv. 3 e 4 LCStr. Art. 108 cpv. 2 lett d e cpv. 4 OSStr. Premesse
per le eccezioni alla velocità massima. Prima della decisione sulla
riduzione della velocità massima occorre esaminare:
• se è data una perizia;
• se è data un’eccessivo carico ambientale;
• se grazie al provvedimento il carico ambientale può essere ridotto in
misura rilevante;
• se il provvedimento è proporzionato e non è indicato un altro
provvedimento.
Zusammenfassung des Sachverhalts
Am 26. Mai 1992 verfügte der Regierungsrat des Kantons Luzern im
Raume Luzern auf bestimmten Streckenabschnitten der N 2 und N 14
Geschwindigkeitsbeschränkungen von 60 km/h (für schwere Motorwagen
mit und ohne Anhänger und für Sattelmotorfahrzeuge, ausgenommen
Gesellschaftswagen) und 80 km/h (für die übrigen Motorwagen und
Motorräder).
Diese Verfügung wurde vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement
(EJPD) genehmigt und im Kantonsblatt veröffentlicht.
Gegen die Verfügung der kantonalen Behörde erhoben zahlreiche juristische
und natürliche Personen innerhalb der 30tägigen Frist von Art. 50 VwVG beim
Schweizerischen Bundesrat Beschwerde.
Am 4. Dezember 1992 erliess die kantonale Behörde eine neue Verfügung
über Geschwindigkeitsbeschränkungen auf den Nationalstrassen. Darin
wurde die Geschwindigkeitslimite für den Schwerverkehr von 60 km/h
wieder auf die allgemeine Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h angehoben,
während, abgesehen von kleineren Abweichungen, an der am 26. Mai 1992
verfügten Geschwindigkeitslimite von 80 km/h für die übrigen Fahrzeuge
festgehalten wurde. Auch diese Verfügung wurde vom EJPD bewilligt und
im Kantonsblatt veröffentlicht. Diese Verfügung wurde ebenfalls durch
Beschwerde angefochten.
Erwägungen
1.a. Gemäss Art. 32 Abs. 3 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember
1958 (SVG, SR 741.01) kann die zuständige kantonale Behörde für bestimmte
Strassenstrecken die vom Bundesrat festgesetzte Höchstgeschwindigkeit
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herab- oder hinaufsetzen. Eine solche Massnahme darf gemäss Abs. 4 nur
aufgrund eines Gutachtens angeordnet werden; der Bundesrat erlässt die
näheren Bestimmungen und kann Ausnahmen vorsehen. Art. 4a Abs. 1 Bst. d
der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 (VRV, SR 741.11)
setzt die allgemeine Höchstgeschwindigkeit auf Autobahnen auf 120 km/h
fest. Für schwere Motorwagen ohne Anhänger beträgt die allgemeine
Höchstgeschwindigkeit 80 km/h (Art. 5 Abs. 1 Bst. a VRV).
b. In Art. 108 der Strassensignalisationsverordnung vom 5. September
1979 (SSV, SR 741.21) hat der Bundesrat die Voraussetzungen für die
Abweichungen von der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit näher
umschrieben. Demnach kann die allgemeine Höchstgeschwindigkeit
namentlich dann herabgesetzt werden, wenn eine übermässige, durch
andere Massnahmen nicht vermeidbare Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe)
erheblich vermindert werden kann (Abs. 2 Bst. d). Vor der Festlegung einer
abweichenden Höchstgeschwindigkeit ist mit einem Gutachten abzuklären,
ob die Massnahme nötig, zweck- und verhältnismässig ist oder ob andere
Massnahmen angezeigt sind (Abs. 4).
Dieser Artikel zeigt den zu beschreitenden Weg auf:
Vor der Festlegung einer abweichenden Geschwindigkeitsregelung muss
abgeklärt werden, ob keine andere geeignete Massnahme ergriffen werden
kann. Da zur Abklärung der möglichen Massnahmen gute Kenntnisse der
örtlichen Gegebenheiten nötig sind, hat der Gesetzgeber bei der Revision von
Art. 32 SVG die Kompetenz zur Festlegung der geeigneten Massnahmen unter
Bewilligungsvorbehalt des EJPD an die Kantone delegiert.
c. Das EJPD hat die Voraussetzungen zur Festlegung abweichender
Höchstgeschwindigkeiten in den Weisungen vom 13. März 1990
(hiernach: Weisungen) präzisiert. Gemäss Ziff. 4.3 der Weisungen
sind bei einer geplanten Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit zur
Verminderung der Umweltbelastung die entsprechenden Vorschriften der
Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41) und der
Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV, SR 814.318.142.1)
anwendbar. Dabei sind auch die Auswirkungen auf die Verkehrssicherheit
und den Verkehrsfluss zu prüfen. In einem Rundschreiben an die
Kantonsregierungen vom 25. Februar 1992 hielt das EJPD ergänzend fest,
eine erhebliche Verminderung der Umweltbelastung könne durch tiefere
Tempolimiten in Problemgebieten erreicht werden. Als Problemgebiete
seien solche Gebiete zu verstehen, in denen die Stickstoffdioxid-Grenzwerte
erheblich überschritten seien und die Verkehrsemissionen einen wesentlichen
Anteil zur Stickstoffdioxid-Belastung beitragen würden; dies betreffe
insbesondere Agglomerationen.
2. Infolge der Beschwerden gegen die erste Verfügung vom 26. Mai 1992 liess
der Kanton Luzern weitere Abklärungen treffen. Aufgrund der Ergebnisse
der zu diesen Untersuchungen eingesetzten Arbeitsgruppe erliess der
Regierungsrat am 4. Dezember 1992 eine neue Verfügung, mit der er die
verfügte Geschwindigkeitslimite von 60 km/h für den Schwerverkehr wieder
aufgehoben hat. Die Beschwerden gegen diesen Teil der Verfügung vom
26. Mai 1992 sind damit gegenstandslos geworden.
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Anfechtungsgegenstand ist daher noch die vom Regierungsrat am
26. Mai 1992 verfügte und am 4. Dezember 1992 grundsätzlich
bestätigte, von der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit abweichende
Geschwindigkeitsbeschränkung für die übrigen Motorwagen und Motorräder.
3. Im Beschwerdeverfahren kann der Bundesrat gemäss Art. 49 VwVG
überprüfen, ob die angefochtene Verfügung Bundesrecht verletzt oder eine
unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts enthält. Da die
kantonale Behörde vorliegend nicht als Beschwerdeinstanz verfügt hat, ist
auch die Rüge der Unangemessenheit zulässig (Art. 49 Bst. c VwVG). Somit hat
der Bundesrat in diesem Fall eine umfassende Kognitionsbefugnis und damit
das Recht, die Angemessenheit der Verfügungen zu beurteilen. Er prüft in
konstanter Praxis die Angemessenheit eines Entscheides mit Zurückhaltung,
wenn die Verfügung der Vorinstanz auf ihrer besonderen Sachkenntnis und
ihrer eigenen Anschauung oder auf einer behördlich angeordneten Expertise
beruht (VPB 55.27, 54.44, 51.64, 39.31). Diese Praxis gilt auch im vorliegenden
Fall, in welchem der Kanton Luzern seine Verfügung gestützt auf die örtlichen
Gegebenheiten und Expertenberichte erlassen hat.
Zu prüfen ist somit,
- ob der Kanton Luzern formell in einem Gutachten abgeklärt hat, ob die
Massnahme nötig, zweck- und verhältnismässig ist und keine anderen
Massnahmen angezeigt sind;
- ob im Einflussbereich der von der Massnahme betroffenen N 2 und
N 14 tatsächlich eine übermässige Umweltbelastung durch Lärm oder
Luftschadstoffe vorliegt;
- ob diese Umweltbelastung durch die verfügte Massnahme tatsächlich
erheblich vermindert werden kann;
- ob die Massnahme verhältnismässig ist und keine anderen Massnahmen
angezeigt sind.
4. Das Gutachten nach Art. 32 Abs. 4 SVG bezweckt, den zuständigen
Behörden die für die Verfügung notwendigen Grundlagen zu liefern.
Es ist Mittel zur richtigen Sachverhaltsfeststellung und soll verhindern,
dass nicht ohne hinreichende Begründung von den allgemeinen
Höchstgeschwindigkeiten abgewichen wird. Es spielt somit keine Rolle,
ob das Gutachten verwaltungsintern oder durch Dritte erstellt worden ist.
Inhalt und Umfang des Gutachtens bestimmen sich nach dem Zweck der
Geschwindigkeitsbeschränkung und nach der örtlichen Situation und sind
deshalb von Fall zu Fall verschieden (vgl. VPB 55.31 und auch Ziff. 7 der
Weisungen).
Der Kanton Luzern begründet den Erlass der Geschwindigkeitslimiten mit den
übermässigen Luftschadstoff- und Lärm-Immissionen in der Agglomeration
Luzern. Vorgelegt wird zum einen ein zweiteiliger lufthygienischer
Massnahmenplan des Regierungsrats aus den Jahren 1989 und 1992 sowie ein
1991 erstellter technischer Bericht dazu. Zum anderen liegen Ergebnisse
der seither weiterlaufenden Schadstoffmessungen vor. Im Bereich der
Lärmbelastungen beruft sich der Kanton Luzern einerseits auf einen
Strassenlärmbelastungskataster und andererseits auf eine Lärmstudie der
Ingenieure Grolimund und Petermann.
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Alle diese Erhebungen zusammen bieten formell eine genügende
Grundlage, um zu beurteilen, ob die verfügte Massnahme nötig, zweck- und
verhältnismässig ist und ob nicht andere Massnahmen angezeigt wären.
Der Vorwurf an den Kanton Luzern, kein Gutachten gemäss Art. 32 Abs. 4
SVG erstellt zu haben, ist daher nicht begründet. Auf die materielle Seite der
vorgelegten Erhebungen wird weiter unten eingegangen.
5.a. Von einer übermässigen Umweltbelastung im Bereich der Luft muss
nach Art. 2 Abs. 5 LRV gesprochen werden, wenn ein oder mehrere
Immissionsgrenzwerte überschritten sind. Die Grenzwerte sind im Anhang 7
der LRV definiert. Demgemäss darf die Konzentration von Stickstoffdioxid in
der Luft im Jahresmittel 30 Mikrogramm/m3 nicht übersteigen. Die LRV sieht
vor, dass die Kantone innert dreier Jahre (seit 1986) Massnahmenpläne zu
erstellen haben, gemäss welchen die Luftschadstoffbelastung innert weiterer
fünf Jahre auf die Immissionsgrenzwerte zurückgeführt werden kann (Art. 31
Abs. 3 und 42 Abs. 3 LRV).
Im Bereich des Strassenverkehrslärms werden die Belastungsgrenzwerte
durch Art. 40 ff. und Anhang 3 der LSV festgelegt. Die Immissionsgrenzwerte
betragen für Nutzungszonen der Empfindlichkeitsstufe II (namentlich
Wohnzonen und Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen) am Tag 60 und
in der Nacht 50 dB (A) und für Nutzungszonen der Empfindlichkeitsstufe
III (in denen mässig störende Betriebe erlaubt sind) 65 beziehungsweise 55
dB (A). Gemäss Art. 17 Abs. 3 LSV haben die Kantone bis zum Jahre 2002 die
notwendigen Sanierungen durchzuführen.
b. Die Beschwerdeführer machen geltend, bei der Verfügung der
Geschwindigkeitslimiten sei von veralteten Stickstoffdioxid-Werten
ausgegangen worden. Im Massnahmenplan sei auf Zahlen aus dem
Zeitraum Juli 1988 bis Juli 1989 und auf einige aktualisierte Werte bis
zum Oktober 1990 abgestellt worden. Die Luftsituation habe sich aber
nach diesem Zeitpunkt bis zum Erlass der Verfügung weiter verbessert,
und es sei nicht untersucht worden, ob überall in der Umgebung der
von der Massnahme erfassten Abschnitte von erheblich überschrittenen
Stickstoffdioxid-Immissionsgrenzwerten ausgegangen werden könne. Zur
Frage der aktuellen Lärmbelastung führen die Beschwerdeführer an, die N 2
sei bereits mit Lärmschutzbauten versehen oder es seien zumindest solche
projektiert. Es sei im übrigen nicht abgeklärt, inwieweit sich die getroffenen
Sanierungsmassnahmen auf die Lärmbelastung auswirkten.
c. Der Kanton Luzern hat seine Erhebungen zur Schadstoffkonzentration
in der Luft in einem Massnahmenplan zusammengefasst (Lufthygienischer
Massnahmenplan des Regierungsrats des Kantons Luzern, Teil 1 [1989] und 2
[1992] sowie Technischer Bericht zum lufthygienischen Massnahmenplan
[2. Teil]). Daneben liegen auch Ergebnisse der seither weiterlaufenden
Messungen vor. Die Messungen des Kantons ergaben für die Jahre 1991, 1992
und 1993 folgende Jahresmittelwerte für Stickstoffdioxid (in Mikrogramm/m3;
Grenzwert LRV: 30 Mikrogramm/m3):
Emmen Kapf (Abstand zur Autobahn: 800 m): 31/31/29
Sedel (Abstand zur Autobahn: 400 m): 36/35/34
Kriens Brunnmatt (Abstand zurAutobahn: 450 m): 36/36/33
Horw Technikum (Abstand zur Autobahn: 200 m): 46/42/39
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Die vorgenannten Messungen werden von den Beschwerdeführern nicht
bestritten. Hingegen behaupten sie mit Recht, dass sich der Kanton beim
Erlass seiner Verfügungen nicht auf aktuelle Daten stützte. Hier zeigt sich nun,
dass das Gutachten schon damals (1992) materiell nicht ganz befriedigend war,
basierten doch die Zahlen, die als Berechnungsgrundlagen dienten, nicht auf
dem neusten Stand der Erkenntnisse (Werte von 1989). Nähere Ausführungen
dazu werden unter Ziff. 5.d dargestellt.
Was die Lärmbelastungen angeht, stützt sich der Kanton Luzern zum einen
auf den Strassenlärmbelastungskataster Nr. A6 des Kantonalen Amtes
für Umweltschutz vom 27. Juli 1990. Der Kataster betrifft die Gemeinden
Emmen und Ebikon und umfasst namentlich Gebäude im Lärmbereich
der N 2. Aus dem Bericht geht hervor, dass in den beiden Gemeinden
bei rund 50 Gebäuden die Immissionsgrenzwerte überschritten sind.
Eine Mehrzahl der Überschreitungen beträgt mehr als 2 dB (A), einige
betragen um 6 dB (A). Zum anderen kann der Kanton Luzern sich auf eine
Lärmstudie der Ingenieure Grolimund & Petermann stützen, welche für
die Umweltverträglichkeitsprüfung des Ausführungsprojekts 1991 für
Erweiterungsbauten der N 2 im Bereich Arsenal-Kantonsgrenze LU/NW
erstellt wurde. Nach dieser Studie sind im dortigen Immissionsbereich der
N 2 bei 96 Liegenschaften die Immissionsgrenzwerte überschritten, wobei
an 18 davon zusätzlich die (noch höheren) Alarmwerte übertroffen werden.
Die Überschreitungen sind noch höher als im Bereich Emmen/Ebikon und
betragen bei diversen Gebäuden mehr als 10 dB (A). Die geplanten baulichen
Lärmsanierungsmassnahmen in den betroffenen Gebieten erbringen
nach Ansicht des Kantons Luzern durchaus eine Verbesserung der Lage.
Die Sanierungsmassnahmen seien aber im südlichen Bereich der N 2 erst
angelaufen, während im nördlichen Bereich noch nicht einmal Projekte
vorlägen. Auch nach der langwierigen Sanierung würden im übrigen nicht an
allen Punkten die Immissionsgrenzwerte eingehalten.
d. Ein Entscheid im heutigen Zeitpunkt kann sich, wie aus dem oben Gesagten
hervorgeht, nicht mehr auf die vom Kanton verwendeten Werte stützen. Als
Grundlage können nur die neusten Daten dienen. Nicht ganz ausser Acht
gelassen werden dürfen auch klare Tendenzen, die mindestens seit dem
Jahre 1989 auszumachen sind und die für die nahe Zukunft mit grosser
Wahrscheinlichkeit Gültigkeit haben.
Ob an den betroffenen Stellen der Agglomeration der Stadt Luzern eine
übermässige Umweltbelastung im Sinne der oben erwähnten Normen des
Strassenverkehrsrechts vorliegt, muss aufgrund der vorhandenen Daten
geprüft werden. Nach Ausführungen der Beschwerdeführer dienten als
Grundlage für den Erlass der Verfügung veraltete Stickstoffdioxid- und nicht
die neusten Messwerte. Wie die unbestrittenen Ergebnisse der vom Kanton
erhobenen Messungen für Stickstoffdioxid zeigen, war der Grenzwert von
30 Mikrogramm/m3 bereits in den Jahren 1991 und 1992 an den meisten
Orten nicht mehr wesentlich überschritten. Einzig der am Technikum Horw
gemessene Wert von 1993 lag mit 39 Mikrogramm/m3 noch klar über dem
Grenzwert. Gemeinsam ist allen Werten aber die kontinuierlich sinkende
Tendenz, die eindeutig ersichtlich ist. Es kann daher davon ausgegangen
werden, dass heute alle Stickstoffdioxid-Werte wenn nicht in der Nähe, so doch
nicht wesentlich über dem Grenzwert angesiedelt sind.
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Betreffend Lärm weisen die Beschwerdeführer darauf hin, dass bereits
gewisse Lärmschutzvorkehren getroffen wurden und weitere vorgesehen
sind. Mithin wird nicht bestritten, dass die Immissionsgrenzwerte für Lärm an
einigen Orten unwesentlich und an anderen wesentlich überschritten sind (vgl.
auch Ziff. 6.c).
Eine übermässige Umweltbelastung im Sinne von Art. 108 Abs. 2
Bst. d SSV ist daher im Gebiet der von der angefochtenen Massnahme
betroffenen Strassenabschnitte nur teilweise gegeben. Im Bereich der
Stickstoffdioxid-Immissionen kann nicht von einer übermässigen Belastung
gesprochen werden, wohingegen im Bereich des Lärms die Immissionen an
einigen Stellen nachgewiesenermassen hoch sind.
6.a. Als nächstes ist abzuklären, ob die verfügten Geschwindigkeitslimiten zu
einer erheblichen Verminderung dieser Belastung führen können.
Zur Belastung durch Stickstoffdioxid machen die Beschwerdeführer im
wesentlichen geltend, die Verfügung vom 4. Dezember 1992 betreffe nur
noch die leichten Motorwagen, weshalb die zu erwartende Reduktion gering
sei. Die Reduktion der Emissionen sei auf der massgebenden Seite der
Immissionen kaum messbar, zumal eine tiefere Tempolimite im Nahbereich
einer Schnellstrasse ohnehin nicht zu einer messbaren Verringerung der
Stickstoffdioxid-Immissionen führe. Im weiteren habe der Kanton Luzern
die Auswirkungen der Geschwindigkeitslimite gemäss der modifizierten
Verfügung nicht abgeklärt und auch den Trend des abnehmenden Ausstosses
von Stickstoffdioxid unbeachtet gelassen.
Zu den Lärmbelastungen behaupten die Beschwerdeführer, diese seien
durch die verfügten Geschwindigkeitslimiten nicht zu vermindern.
Abzustellen sei nicht auf die theoretisch errechneten Pegelminderungen.
Massgebend sei vielmehr die effektiv erzielbare Senkung des Pegels. Diese
sei in Folge der mangelnden Akzeptanz der Automobilisten gegenüber
den Geschwindigkeitslimiten deutlich tiefer und betrage gemäss dem
Kurzgutachten des Ingenieurunternehmens Grolimund & Petermann AG vom
18. November 1992 etwa 1-2 dB (A), was nicht mehr hörbar sei. Im weiteren
sei südlich des Sonnenbergtunnels die Höchstgeschwindigkeit schon vor
der angefochtenen Verfügung auf 100 km/h beschränkt gewesen und daher
nur noch um 20 km/h gesenkt worden. Der Kanton Luzern stützt sich in
seiner gegensätzlichen Argumentation ebenfalls auf das soeben genannte
Gutachten, gemäss welchem bei einer Reduktion der Geschwindigkeitslimiten
von 120/80 km/h auf 80/80 km/h nachts mit Pegelminderungen von etwa
3,5-4,5 dB (A) und tagsüber mit solchen von etwa 1,8-2,8 dB (A) gerechnet
werden könne, sofern die Automobilisten die Geschwindigkeitslimiten
einhalten. Solche Veränderungen seien tags knapp wahrnehmbar und nachts
wahrnehmbar.
b. Da im vorliegenden Verfahren unter anderem die Frage der Wirksamkeit
von Geschwindigkeitslimiten auf die Umweltbelastung durch Stickstoffdioxid
zu Kontroversen führte und nicht auf neuere Gutachten zurückgegriffen
werden konnte, hat das Eidgenössische Finanzdepartement das bereits
oben erwähnte Obergutachten eingeholt, welches die Wirksamkeit der
Geschwindigkeitslimiten nach dem neusten Stand der Wissenschaft beurteilen
sollte. Die Gutachter kommen zusammengefasst zu folgenden Schlüssen:
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- es ist in hohem Masse plausibel, dass die in diversen Versuchen entlang von
Autobahnen festgestellten Unterschiede in den gemessenen Immissionen
auf die Abnahme der Emissionen infolge der Geschwindigkeitsreduktionen
zurückzuführen sind, wobei eine genaue Quantifizierung des Einflusses nicht
möglich ist;
- infolge von Geschwindigkeitsreduktionen sind im Nahbereich von
Autobahnen Verminderungen der NO2-Immissionen zu erwarten;
- der Anteil des Verkehrs auf der Nationalstrasse an den gesamten
Stickoxid-Emissionen in der Agglomeration Luzern betrug bezogen auf das
Jahr 1991 mindestens 33%, im Maximum 38%;
- konkret betrug die Stickstoffdioxid-Gesamtbelastung 1991 im Raum
Kriens/Horw in einem Abstand von 200 m zur Autobahn 45 Mikrogramm/m3,
hiervon stammten 17 Mikrogramm/m3 von der Autobahn; diese
Zusatzbelastung wird bis 1997 unabhängig von den Geschwindigkeitslimiten
um ungefähr 7 Mikrogramm/m3 zurückgehen;
- die Geschwindigkeitslimiten gemäss Verfügung vom 4. Dezember 1992
führten im Bezugsjahr 1993 zu einer Reduktion der Emissionen von 685 auf
630 Tonnen Stickstoffdioxid, was einer Verminderung von 8% entspricht; mit
diesen Geschwindigkeitslimiten ist im Jahresdurchschnitt in einer Distanz von
100 m zur Autobahn mit einer Reduktion der Stickstoffdioxid-Immissionen um
1-2 Mikrogramm/m3 zu rechnen; im weiteren wird mit zunehmender Distanz
zur Autobahn der Einfluss rasch kleiner.
c. Nach dem Obergutachten können somit für die einzelnen zu prüfenden
Punkte folgende Feststellungen gemacht werden:
Schadstoffausstoss (Emissionen)
Das Obergutachten zeigt auf, dass der Anteil des Verkehrs auf der
Nationalstrasse an den gesamten Stickoxid (NOx)-Emissionen in der
Agglomeration Luzern bezogen auf das Jahr 1991 mindestens 33% und
maximal 38% beträgt.Von diesen 33-38% stammen 39-45% von Lastwagen
und 55-61%, also etwas mehr als die Hälfte, von Personenwagen. Im
Zeitraum von 1989-1992 sind die vom Verkehr erzeugten NOx-Emissionen
zurückgegangen, wobei dies darauf zurückzuführen ist, dass der jährliche
Rückgang der Emissionsfaktoren für Lastwagen und Personenwagen die
Zunahme der Emissionen als Folge des Wachstums der Verkehrsleistung
übertrifft. Die für 1989 massgebenden 850 t/a NOx reduzierten sich
bis 1991 auf 805 t/a. Der Rückgang der Emissionsfaktoren hielt auch in
den Jahren 1992-1994 an, was unter anderem auf die Zunahme der mit
Katalysator ausgerüsteten Personenwagen zurückzuführen ist (1992: 54%;
1994: 66%). Neben der Senkung der Emissionen bewirkt der Katalysator
auch, dass die Ausstossmenge nicht mehr so stark von der gefahrenen
Geschwindigkeit abhängig ist. Bereits in den Jahren vor der Verfügung der
Geschwindigkeitsbegrenzung auf 80 km/h für Personenwagen im Jahre 1992
war eine sinkende Tendenz der Emissionen festzustellen. Diese Tendenz
hat sich bis heute fortgesetzt, und es ist davon auszugehen, dass sie auch
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weiter anhalten wird. Daraus ergibt sich, dass auch ohne die angefochtenen
Geschwindigkeitsbegrenzungen eine starke Senkung der Emissionen erreicht
werden kann.
Erwiesenermassen ist die Belastung der Luft durch die Emissionen von
Personenwagen in den letzten Jahren sukzessive zurückgegangen. Die
angeordnete Massnahme ist folglich nicht geeignet, um bezüglich Emissionen
die geforderte erhebliche Verbesserung zu erreichen.
Stickstoffdioxid (NO2)-Immissionen
Die Immissionen in der Agglomeration Luzern zeigen über die Jahre
eine abnehmende Tendenz. Die Unterschiede zwischen den einzelnen
Messpunkten sind zum Teil mit der unterschiedlichen Distanz zur Autobahn
erklärbar. Wie das Obergutachten ausführt, wurde im Rahmen des
Berichts zur Umweltverträglichkeit N2/6 für den Raum Kriens/Horw das
verwendete Immissionsmodell anhand von Messungen geeicht, wobei von
einer Hintergrundbelastung von 20 Mikrogramm NO2/m3 ausgegangen
wurde. An einem repräsentativen Standort in 200 m Entfernung betrug die
Zusatzbelastung 25 Mikrogramm NO2/m3, wovon 70% oder 17 Mikrogramm
NO2/m3 der N2 zuzuschreiben sind. Nördlich von Luzern betrug im Jahr
1991 in 50 m Entfernung die Zusatzbelastung, die den Emissionen des
Verkehrs auf der Nationalstrasse zuzurechnen ist, 15-20 Mikrogramm NO2/m3.
Mit der Geschwindigkeitslimite 80/80 wurden die Zusatzimmissionen um
3-4 Mikrogramm NO2/m3 gesenkt. In 100 m Entfernung betrug die Senkung
noch 1-2 Mikrogramm NO2/m3. Mit zunehmender Distanz zur Autobahn wird
der Einfluss rasch kleiner.
Damit wird klar, dass die NO2-Immissionen durch die Herabsetzung der
Höchstgeschwindigkeit nicht erheblich gesenkt werden konnten. Eine Senkung
von 1-2 Mikrogramm NO2/m3 in 100 m Entfernung von der Autobahn und
ein rasch kleiner werdender Einfluss mit zunehmender Distanz können nicht
als erheblich bezeichnet werden. Daraus ergibt sich, dass die angeordnete
Massnahme nicht als nötig im Sinne von Art. 108 Abs. 4 SSV bezeichnet werden
kann.
Lärm
Im Gegensatz zur Luftverschmutzung handelt es sich beim Lärm
um ein örtlich und zum Teil auch zeitlich begrenztes Problem. Eine
Geschwindigkeitsreduktion, wie sie vom Kanton Luzern angeordnet wurde,
führt, wenn sie von einer grossen Zahl der Verkehrsteilnehmer eingehalten
wird, zu einer wahrnehmbaren Senkung des Lärmpegels. Wie bei den
anderen Immissionen wirkt sich allerdings auch hier die Aufhebung der
Temporeduktion für Lastwagen negativ auf das erwartete Resultat aus.
Die Argumente der Beschwerdeführer, es fehle an der Akzeptanz durch
die Automobilisten und es entstehe eine Ungleichbehandlung zwischen
schweizerischen und ausländischen Verkehrsteilnehmern bei der Eintreibung
von Verkehrsbussen, sind unbehelflich. Selbst wenn die Rügen den Tatsachen
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entsprechen sollten, erlangt doch eine Massnahme ihre Rechtmässigkeit nicht
durch die Akzeptanz der Betroffenen, sondern aufgrund der Legitimation der
erlassenden Behörde. Auch eine allfällige Ungleichbehandlung ergibt sich
nicht direkt aus der verfügten Massnahme und hat auf diese somit keinen
Einfluss.
Da die getroffene Massnahme zur Senkung des Lärmpegels beiträgt, ist
weiter zu prüfen, ob sie auch verhältnismässig ist und ob andere geeignete
Massnahmen ergriffen werden können (vgl. dazu Ziff. 7).
d. Die vom Kanton Luzern verfügte Geschwindigkeitsreduktion trägt durchaus
zur Verminderung der Lärm-Immissionen bei, bewirkt aber gleichzeitig
nur eine unwesentliche Verminderung der Luftschadstoff-Emissionen
und -Immissionen und damit keine wesentliche Verbesserung hinsichtlich
Sauberkeit der Luft. Wie es sich mit dem Problem der Lärm-Immissionen
verhält, ist im folgenden darzulegen.
7.a. Zuletzt gilt es zu prüfen, ob die verfügte Tempobeschränkung
verhältnismässig ist, und keine anderen Massnahmen angezeigt sind.
Wie oben ausgeführt wurde, wird durch die Herabsetzung der
Höchstgeschwindigkeit auf 80 km/h für Personenwagen eine Verbesserung
der Lärmsituation erreicht. Art. 108 Abs. 4 SSV legt hingegen deutlich fest,
dass eine Geschwindigkeitsbeschränkung auch verhältnismässig sein muss,
und dass vorerst zu prüfen ist, ob andere Massnahmen angezeigt sind.
Das EJPD hält in seinen Weisungen fest, dass bei Verkehrsmassnahmen
auf bestimmten Strassenstrecken diejenige Massnahme zu wählen ist,
die den Zweck (Umweltschutz, Verkehrssicherheit) mit den geringsten
Einschränkungen erreicht (Art. 107 Abs. 5 SSV).
Die übermässige Belastung durch Lärm an einigen Stellen der N 2 und die
Wirksamkeit der getroffenen Massnahme in diesem Bereich wurden schon
erwähnt. Es stellt sich nun die Frage, ob eine generelle Temporeduktion für
Personenwagen auf 80 km/h die einzig mögliche Massnahme ist und ob nicht
andere, flexiblere Lösungen der Sache mehr dienten. Da es sich beim Lärm
um ein örtlich und teilweise auch zeitlich begrenztes Problem handelt, bieten
sich gerade deshalb entsprechend begrenzte Massnahmen an. Es bestünde
zum Beispiel die Möglichkeit, an neuralgischen Punkten örtlich begrenzte,
auf die konkrete und aktuelle Situation zugeschnittene Massnahmen wie die
Errichtung von verstärkten Schallschutzbauten oder leisen Strassenbelägen
an stark belasteten Stellen oder streckenmässig und gegebenenfalls zeitlich
klar begrenzte Geschwindigkeitsbeschränkungen (z. B. mit Wechselsignalen
zur Vermeidung von Stausituationen) zu ergreifen und diese dort auch mittels
entsprechender Kontrollen durchzusetzen, anstatt generelle Regelungen
aufzustellen, deren Akzeptanz nicht befriedigt.
b. Zusammenfassend ist festzuhalten:
Art. 108 Abs. 2 Bst. d SSV verlangt, dass eine übermässige, durch andere
Massnahmen nicht vermeidbare Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe)
erheblich vermindert werden kann. Dies bedeutet, dass vor einer Änderung
der Höchstgeschwindigkeit andere geeignete Massnahmen überprüft
werden müssen. Sind diese anderen Massnahmen undurchführbar oder
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unverhältnismässig, kommt eine Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit in
Frage, sofern dadurch eine erhebliche Verminderung der Umweltbelastung
erreicht werden kann.
Da in der SSV nicht festgelegt ist, was als erheblich zu gelten hat, kommt
der anwendenden Behörde ein gewisses Ermessen zu. Missbrauch oder
Überschreitungen des Ermessens prüft der Bundesrat auf Beschwerde im
Einzelfall.
Da die vom Kanton Luzern angeordnete Tempobeschränkung im Bereich der
Luft zu keiner erheblichen Verminderung der Umweltbelastung geführt hat
und namentlich hinsichtlich Lärm noch andere geeignete Massnahmen zur
Verfü-
gung stehen, erweisen sich die Verfügungen als unverhältnismässig. Deshalb
sind die Beschwerden gutzuheissen.
c. Mit der Gutheissung der vorliegenden Beschwerden werden die den
Kantonen gemäss Art. 32 SVG zustehenden Kompetenzen nicht aufgehoben.
Ihnen bleiben weiterhin alle Möglichkeiten offen, das geeignete Vorgehen zur
Lösung der jeweilen mit den Verkehrsimmissionen zusammenhängenden
Umweltprobleme auf ihrem Gebiet festzulegen. Der vorliegende Entscheid
soll auch darauf hinweisen, dass es Aufgabe der Kantone ist, ihre einmal
gefällten Entscheide erneut zu prüfen, wenn sich die Gegebenheiten
verändert haben. Generelle und undifferenzierte Lösungen, wie grossräumige
Geschwindigkeitsbeschränkungen, hätte auch der Bund treffen können;
hierzu wäre keine Kompetenzdelegation an die Kantone nötig gewesen. Die
im jeweiligen Fall erforderliche Flexibilität bei der Auswahl der geeigneten
Massnahmen kann nur der konkret betroffene Kanton zeigen. In diesem
Rahmen können auch geeignete Massnahmen, die sich andernorts in analogen
Situationen bewährt haben, übernommen werden.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 59.63 - Entscheid des Bundesrates vom 19. Juni 1995
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1995
Année
Anno
Band
59
Volume
Volume
Seite
---
Page
Pagina
Ref. No
150 002 726
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.