ch_vb · JAAC 63.14 · 1998-10-28 · de


JAAC 63.14
Auszug aus einem Entscheid des Bundesrates vom 28.
Oktober 1998
Déni de justice (refus de statuer et retard injustifié). Délai dans lequel
les autorités doivent traiter les demandes d’autorisation de séjour
limitées dans le temps.
Art. 70 PA. Objet du litige dans la procédure de recours pour refus de
statuer et retard injustifié. Contenu du recours.
Art. 58 PA. Aucune application en procédure de recours pour déni de
justice.
Rechtsverzögerung - Rechtsverweigerung. Behandlungsfrist
für Behörden bei Verfahren um Erteilung befristeter
Aufenthaltsbewilligungen.
Art. 70 VwVG. Streitgegenstand im Beschwerdeverfahren wegen
Rechtsverweigerung bzw. -verzögerung. Inhalt der Beschwerde.
Art. 58 VwVG. Keine Anwendung im Verfahren wegen
Rechtsverweigerung.
Ritardata giustizia - denegata giustizia. Termine di trattazione
impartito alle autorità nella procedura per il rilascio di permessi di
dimora limitati nel tempo.
Art. 70 PA. Oggetto del contendere nella procedura ricorsuale per
denegata giustizia o ritardata giustizia. Contenuto del ricorso.
Art. 58 PA. Nessuna applicazione nella procedura di ricorso per
denegata giustizia.
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Zusammenfassung des Sachverhalts:
A. Am 2. April 1996 reichte die Beschwerdeführerin beim Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartement (EVD) Rechtsverzögerungs- beziehungsweise
Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen das damalige Bundesamt für
Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA)[25] ein. Zur Begründung führte
sie aus, das EVD weigere sich, rechtzeitig über ihr Gesuch um Erteilung
einer Jahresaufenthaltsbewilligung für eine ihrer Angestellten zu befinden,
und dies, nachdem bereits ein entsprechendes Gesuch für das Jahr zuvor
nicht behandelt worden sei. Ausserdem seien durch das EVD vorsorgliche
Massnahmen anzuordnen, da die Frist, für welche die Bewilligung erteilt
werden sollte, bald ablaufe.
B. Mit Verfügung vom 16. September 1996 ist das BIGA auf das Gesuch
um Erteilung einer Jahresaufenthaltsbewilligung nicht eingetreten,
da die Angestellte inskünftig nicht mehr für die Beschwerdeführerin
arbeite, und demnach das aktuelle, schützenswerte Interesse an einem
materiellen Entscheid entfallen sei. Daraufhin teilte die Beschwerdeführerin
dem BIGA am 1. Oktober 1996 mit, sie nehme diesen Entscheid wegen
Ablaufs der beantragten Bewilligungsfrist als formell korrekt hin und
würde ihn nicht anfechten. Gleichzeitig wies sie darauf hin, dass das
Rechtsverzögerungsverfahren deshalb nicht hinfällig werde und die
Verfügung des BIGA im übrigen formell wie materiell falsch sei. Denn
einerseits hätte, wenn überhaupt, ein Abweisungsentscheid getroffen werden
müssen, und andererseits habe man im Verfahren vor dem EVD nachgewiesen,
dass alle Kriterien für die Gutheissung des Gesuches erfüllt gewesen seien.
C. Ebenfalls am 1. Oktober 1996 hat das EVD die Rechtsverzögerungs-
beziehungsweise Rechtsverweigerungsbeschwerde als gegenstandslos
geworden abgeschrieben. Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt,
mit dem Nichteintreten habe das BIGA eine Verfügung getroffen, die auf dem
ordentlichen Rechtsmittelweg angefochten werden könne. Dies sei mangels
Devolutiveffektes der Beschwerde vor dem EVD nicht nur zulässig, sondern
lasse auch gleichzeitig den Vorwurf gegen das BIGA, es habe nicht gehandelt,
gegenstandslos werden.
D. Dagegen ist am 31. Oktober 1996 Beschwerde erhoben worden. Die
Beschwerdeführerin beantragt dem Bundesrat, die Verfügung des
EVD vom 1. Oktober 1996 unter Kostenfolge aufzuheben und über die
Rechtsverzögerungs- beziehungweise Rechtsverweigerungsbeschwerde
direkt zu befinden. Allenfalls sei die Sache zum materiellem Entscheid an
die Vorinstanz zurückzuweisen.
E. In ihrer Vernehmlassung vom 23. Januar 1997 beantragt die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Zur Begründung
bringt das EVD im wesentlichen vor, es gehe im vorliegenden Verfahren einzig
um die Frage, ob der Abschreibungsbeschluss nach dem Nichteintreten des
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BIGA rechtens sei oder nicht. Damit falle eine Überprüfung der Verfügung des
BIGA und erst recht eine materielle Beurteilung des Bewilligungsverfahrens
ausser Betracht.
F. Zur Stellungnahme eingeladen, besteht die Beschwerdeführerin mit
Eingabe vom 4. März 1997 auf ihren Rechtsbegehren und weist insbesondere
das Argument der Vorinstanz, zur Überprüfung der Gesuchserledigung
hätte das Nichteintreten des BIGA angefochten werden müssen, als
formalistisch sowie der Prozessökonomie widersprechend zurück. Ebenso
hält sie an ihrem Vorbringen fest, eine Beschwerde könne allenfalls dann
durch eine neue Verfügung der Vorinstanz während oder nach dem
Vernehmlassungsverfahren gegenstandslos werden, wenn die neue Verfügung
den Beschwerdebegehren entsprechen würde.
Aus den Erwägungen:
(...)
3.1. Der Streitgegenstand im Verwaltungsbeschwerdeverfahren wird durch
das in der angefochtenen Verfügung geregelte Rechtsverhältnis und den
Umfang der Anträge zu dessen Abänderung vorgegeben. Dieser kann sich
im Verlaufe des Verfahrens zwar einengen - es wird beispielsweise ein
Streitpunkt gegenstandslos -, nicht aber ausweiten. Das bedeutet mit andern
Worten, dass die Beschwerdeinstanz nicht etwas beurteilen darf, über das
die Vorinstanz gar nicht befunden hat (vgl. dazu Alfred Kölz / Isabelle Häner,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich
1993, Rz. 181 f; René Rhinow / Heinrich Koller / Christina Kiss, Öffentliches
Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel / Frankfurt a.M.
1996, Rz. 899 ff.).
3.2. Vorliegendenfalls hat das EVD als Aufsichtsbehörde über das BIGA die
Beschwerde gegen dieses Amt als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Die Vorinstanz kam, nachdem das BIGA am 16. September 1996 auf ein
Gesuch der Beschwerdeführerin nicht eingetreten war, zum Schluss,
es bestünde bei der Sachlage kein aktuelles, schützenswertes Interesse
mehr an der Frage, ob das Verhalten des ihr damals unterstellten Amtes
tatsächlich als Rechtsverzögerung oder gar Rechtsverweigerung einzustufen
sei. Im Verfahren vor dem Bundesrat gegen diese Erkenntnis kann somit
ausschliesslich gerügt werden, das EVD habe sich zu Unrecht geweigert,
materiell über die Eingabe der Beschwerdeführerin zu befinden.
3.3. Soweit daher beantragt wird, es sei die Verfügung des EVD aufzuheben,
weil das Gesuch der Beschwerdeführerin beim BIGA um Erteilung einer
Aufenthaltsbewilligung nach wie vor nicht beziehungsweise nicht in einer
rechtsgenüglichen Art behandelt worden sei oder die Vorinstanz hätte aus
grundsätzlichen Überlegungen materiell über die Eingabe befinden müssen,
ist demnach auf die Beschwerde einzutreten.
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Nichteinzutreten ist hingegen nach dem Dargelegten auf den Antrag, es sei
das Verhalten des BIGA materiell aus dem Blickwinkel der Rechtsverzögerung
beziehungsweise Rechtsverweigerung zu würdigen oder die Angelegenheit mit
gleichlautenden Weisungen an das EVD zurückzuweisen.
4. Zu prüfen ist vorab der Einwand, die Vorinstanz habe mit dem
unangekündigten Erlass der angefochtenen Verfügung das rechtliche Gehör
der Beschwerdeführerin verletzt. Denn eine Gutheissung in diesem Punkt
würde, falls die Verletzung nicht im Beschwerdeverfahren geheilt werden
konnte, wegen der formellen Natur des erwähnten Anspruchs ohne weitere
Prüfung der übrigen Vorbringen in der Beschwerde zur Aufhebung der
angefochtenen Verfügung führen (vgl. Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., Rz. 325 ff.
mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin begründet ihre Rüge einzig damit, dass sie vom
EVD zu dessen Absicht, die Beschwerde als gegenstandslos geworden
abzuschreiben, hätte angehört werden müssen. Aus den Akten ergibt sich,
dass die rechtliche und tat-sächliche Lage nach dem Nichteintreten des BIGA
vollumfänglich bekannt war. Es bestand somit kein Anlass mehr für das
EVD, die Beschwerdeführerin anzufragen, was sie davon halte, denn was
noch ausstand, war die rechtliche Würdigung eines Sachverhaltes durch die
entscheidende Behörde, der aber vom Anspruch auf rechtliches Gehör nicht
erfasst wird (BGE 115 Ia 94). Ebensowenig fällt eine Verletzung des Gebotes
von Treu und Glauben durch das EVD in Betracht, da mit der angefochtenen
Verfügung auch die Eintretensvoraussetzungen auf die Beschwerde nicht
in einer Weise angehoben wurden, mit der die Beschwerdeführerin nicht
zu rechnen hatte (Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., Rz. 385 f.), wie nachfolgend
aufgezeigt wird. Eine Aufhebung der angefochtenen Verfügung aus diesem
Grund rechtfertigt sich somit nicht.
5. Die Rechtsverzögerungs- oder Rechtsverweigerungsbeschwerde
(Art. 70 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968
[VwVG], SR 172.021) beinhaltet, abgesehen von den nachfolgend
erwähnten Ausnahmen, nach unbestrittener Lehre und Praxis einzig
die Durchsetzung des Anspruchs auf Erledigung eines Begehrens durch
jene untere Behörde, bei der es eingereicht worden ist, nicht aber dessen
inhaltliche Behandlung durch die Aufsichts- oder Beschwerdeinstanz.
Voraussetzung für die Zulässigkeit einer solchen Beschwerde ist denn auch
grundsätzlich das Fehlen einer Verfügung als Anfechtungsobjekt. Eine
Rechtsverzögerungs- oder Rechtsverweigerungsbeschwerde kann demgemäss
entgegen genommen werden, solange ein Entscheid der zum Handeln
verpflichteten Behörde noch aussteht. Zweck der Rechtsverzögerungs- oder
Rechtsverweigerungsbeschwerde ist es, ein Handeln der Behörde zu erwirken,
das seinerseits Gegenstand eines ordentlichen Rechtsmittelverfahrens
sein kann. Hat die zuständige Behörde aber einen Entscheid gefällt, ist
auf die Rechtsverzögerungs- oder Rechtsverweigerungsbeschwerde
mangels aktuellem Rechtsschutzinteresse nicht mehr einzutreten (vgl.
Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., Rz. 225 ff., 1413 ff. mit Hinweisen). Eine solche
Beschwerde bewirkt bezüglich des ausgebliebenen Handelns keine neue
Zuständigkeit bei der Beschwerde- und/oder Aufsichtsinstanz (Art. 54
VwVG, Devolutiveffekt); auch nach Einlegen der Rechtsverzögerungs- oder
Rechtsverweigerungsbeschwerde kann die Vorinstanz über die Sache
(endlich) entscheiden (vgl. Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege,
4

2. Aufl., Bern 1983, S. 225 ff. mit Hinweisen). Das ergibt sich zwangsläufig aus
dem Zweck des Rechtsmittels. Hätte dieses nämlich einen Devolutiveffekt,
so würde es seinerseits zu einer weiteren Verzögerung des ursprünglich
eingeleiteten Verfahrens führen, und zudem der angeschuldigten Behörde eine
rechtliche Grundlage bieten, dort weiterhin untätig zu sein, wo sie zu handeln
verpflichtet wäre.
Mit der Rechtsverzögerungs- und Rechtsverweigerungsbeschwerde wird die
Weisungsbefugnis der hierarchisch übergeordneten Verwaltungsbehörde
angespro-chen. Sie ist zwar ein ordentliches Rechtsmittel, gleicht aber
einem Disziplinarrechtsmittel. Ist es stichhaltig, so wird es gutgeheissen
und die Instanz, die den Vorwurf trifft, angewiesen, die Sache an die Hand
zu nehmen und einen beschwerdefähigen Entscheid zu treffen (vgl. Gygi,
a.a.O., S. 226; Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 316, 457). Dementsprechend entfällt
grundsätzlich das aktuelle Rechtsschutzinteresse an einem materiellen
Entscheid zur Frage, ob die angeschuldigte Behörde wegen Rechtsverzögerung
oder Rechtsverweigerung zum Handeln angewiesen werden soll, wenn
diese während dem hängigen Beschwerdeverfahren tatsächlich verfügt. Die
Rechtsverzögerungs- und Rechtsverweigerungsbeschwerde ist unter diesen
Umständen grundsätzlich als gegenstandslos geworden und ohne Entscheid
für erledigt zu erklären (vgl. Gygi, a.a.O., S. 154, 326; Kölz/Häner, a.a.O.,
Rz. 457; Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., Rz. 230, deren Formulierung aber darauf
schliessen lässt, es hätte bei dieser Sachlage ein Nichteintreten zu erfolgen).
Dem Erledigungsanspruch des oder der Einzelnen ist demnach in der Regel
Genüge getan, wenn die verantwortliche Instanz ein Verfahren auf ihrer Stufe
mit einer Anordnung zum Abschluss bringt, die den Anforderungen der Art. 5
und 35 VwVG entspricht. Unerheblich ist, ob die Verfügung formeller oder
materieller Natur ist, sie muss lediglich instanzabschliessend beziehungsweise
beschwerdefähig sein.
Das aktuelle Rechtsschutzinteresse an einem Entscheid über die
Rechtsverzögerungs- und Rechtsverweigerungsbeschwerde entfällt bei Erlass
einer Verfügung durch die angeschuldigte Instanz während des Verfahrens
lediglich dann nicht, wenn zusätzlich Ansprüche aus Amtshaftung geltend
gemacht werden (Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., Rz. 230). Schliesslich sieht die
Rechtsprechung vom Erfordernis des aktuellen Interesses dann ab, wenn
wegen der Verfahrensdauer in einer Grundsatzfrage nie rechtzeitig ein
Entscheid herbeigeführt werden könnte, oder wenn die Entscheidfindung
in der Sache aus andern Gründen als angebracht erscheint (a.a.O., Rz. 1270 mit
Hinweisen).
6. Vor diesem Hintergrund ist nachfolgend zu prüfen, inwieweit die
angefochtene Verfügung den Einwänden der Beschwerdeführerin standhält.
6.1. Vorab ergibt sich aus den Akten, dass die Beschwerdeführerin im
vorinstanzlichen Verfahren zu keinem Zeitpunkt irgendwelche konkreten und
begründeten Ansprüche aus Amtshaftung geltend gemacht hat. Zwar hat sie
verschiedentlich auf die unsichere Rechtslage mit entsprechenden möglichen
Folgen während der Hängigkeit des Gesuches für die Aufenthaltsbewilligung
hingewiesen. Die Beschwerdeführerin hat es aber dabei bewenden lassen,
ohne tatsächlich erlittene Nachteile darzulegen und daraus resultierende
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Forderungen geltend zu machen. Somit bestand für das EVD aus dieser Sicht
kein Anlass, allein schon deswegen materiell auf die Rechtsverzögerungs- und
Rechtsverweigerungsbeschwerde einzutreten.
6.2. Sodann ist zu klären, ob die Vorinstanz trotz der sehr langen Dauer
des Bewilligungsverfahrens zu Recht auf dem Erfordernis der Aktualität
des schützenswerten Interesses bestanden hat. Auszugehen ist dabei
insbesondere vom Gegenstand des Gesuches und von den Vorschriften, wie
und durch wen dieses zu behandeln ist. Zur Diskussion stehen befristete
Aufenthaltsbewilligungen zu Erwerbszwecken. Daraus ergibt sich unter
anderem, dass solche Gesuche von der zuständigen Behörde, sofern ihr dazu
angemessen Zeit zur Verfügung steht, grundsätzlich in abschliessender Form
zu behandeln sind, bevor die Frist, für welche die Aufenthaltsbewilligung
beantragt wird, zu laufen beginnt, spätestens jedoch vor deren Ablauf.
Seitens der geltenden gesetzlichen Regelung bei der Erteilung von
Jahresaufenthaltsbewilligungen aus dem Bundeskontingent ergeben
sich offenkundig keine Hinweise auf Verfahrensabläufe, die die
Gefahr in sich bergen, dass über einen Rechtsverzögerungs- oder
Rechtsverweigerungsvorwurf nie rechtzeitig befunden werden könnte. Es
liegt deshalb auch diesbezüglich kein Grund vor, um vom Erfordernis des
aktuellen Rechtsschutzinteresses abzusehen. Nach dem oben Gesagten
steht den Betroffenen, gerade bei Jahresbewilligungen, genügend Zeit zur
Verfügung, ihren Anspruch auf rechtzeitige Behandlung ihrer Begehren
bei der Aufsichtsbehörde materiell durchzusetzen. Demnach hatte das
EVD auch aus diesem Blickwinkel - keine Möglichkeit, rechtzeitig einen
Entscheid zu verlangen - keine Veranlassung, auf die Rechtsverzögerungs-
und Rechtsverweigerungsbeschwerde aus grundsätzlichen Überlegungen
einzutreten.
6.3. Damit bleibt die Frage zu beantworten, ob die Vorinstanz zu Recht
davon ausgegangen ist, das BIGA habe dem Erledigungsanspruch der
Beschwerdeführerin mit dem Nichteintreten Genüge getan. Dazu wird
hauptsächlich eingewendet, die Verfügung des BIGA sei zwar einerseits
formell und materiell korrekt und werde deshalb auch nicht angefochten.
Andererseits sei sie dennoch falsch, insbesondere in materieller Hinsicht, und
vermöge auch im Rahmen von Art. 58 VwVG keine Gegenstandslosigkeit der
Rechtsverzögerungs- und Rechtsverweigerungsbeschwerde zu bewirken, weil
den Begehren der Beschwerdeführerin vor dem EVD damit in keiner Weise
entsprochen worden sei. Diese Argumentation geht indessen fehl. Art. 58
VwVG findet im Rechtsverzögerungs- und Rechtsverweigerungsverfahren
keine Anwendung (Art. 70 Abs. 3 VwVG), und ist übrigens vom EVD,
entgegen der Behauptung in der Beschwerde, gar nie angewendet worden.
Wie vorne dargelegt (E. 5), beinhaltet aber die Rechtsverzögerungs- und
Rechtsverweigerungsbeschwerde in der Regel ausschliesslich einen
Erledigungsanspruch ohne Devolutiveffekt bezüglich des Handelns, zu
dem die angeschuldigte Behörde verpflichtet wäre. In diesem Verfahren
konnte die Beschwerdeführerin somit einzig beantragen, das BIGA sei zu
einer abschliessenden, beschwerdefähigen Verfügung über die Gesuche
zu verpflichten. Weitergehende Begehren vor dem EVD - Entscheid über
die Gesuche beziehungsweise Erteilen entsprechender Weisungen an das
BIGA aus verfahrensökonomischen Überlegungen - waren demnach zum
vornherein grundsätzlich unzulässig. Mit dem Nichteintretensentscheid ist das
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BIGA seiner Verpflichtung zum Handeln offenkundig nachgekommen. Es kann
kein Zweifel darüber bestehen, dass diese Anordnung das Verfahren beim
BIGA beendete und anfechtbar war. Damit aber wurde das Begehren beim
EVD, es sei dessen Vorinstanz zum Erlass einer Verfügung zu verpflichten,
gegenstandslos und das Interesse der Beschwerdeführerin an der Feststellung
der Rechtsverzögerung oder Rechtsverweigerung nurmehr theoretisch.
An dieser Tatsache ändern auch die übrigen Ausführungen und Vorbringen
der Beschwerdeführerin zur Rechtsnatur ihrer Eingabe an das EVD und
dessen Verpflichtungen zu deren Behandlung nichts, womit sich eine
nähere Auseinandersetzung mit ihnen erübrigt. Dabei ist insbesondere
auch auf den Umstand zu verweisen, dass die Beschwerdeführerin das
Nichteintreten hätte anfechten können und müssen, um so letztlich eine
materielle Behandlung ihrer Gesuche zu erreichen. Darauf ist sie zudem in
der angefochtenen Verfügung aufmerksam gemacht worden. Indem sich
die Beschwerdeführerin dafür entschieden hat, ihr Begehren um materielle
Überprüfung ihrer Gesuche beim BIGA über die Rechtsverzögerungs-
und Rechtsverweigerungsbeschwerde durchzusetzen, hat sie nicht
berücksichtigt, dass das Rechtsschutzinteresse keinen Anspruch auf den
bequemeren Rechtsweg verschafft: Ein solcher Prozess ist unzulässig, wenn
eine andere Rechtsschutzmöglichkeit offensteht oder -stand, was mit der
Beschwerdemöglichkeit gegen das Nichteintreten des BIGA vorliegend
eindeutig der Fall war (vgl. Gygi, a.a.O., S. 154). Damit erweist sich die
angefochtene Verfügung des EVD als rechtens.
[25] Heute Bundesamt für Wirtschaft und Arbeit (BWA).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 63.14 - Auszug aus einem Entscheid des Bundesrates vom 28. Oktober 1998
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1999
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63
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