ch_vb · JAAC 55.42 · 1991-06-13 · de


JAAC 55.42
Bericht der parlamentarischen Arbeitsgruppe vom 13.
Juni 1991
Réception du droit de l’Espace économique européen (EEE).
Principes applicables à l’adaptation de la législation suisse et à la
transposition du droit de l’EEE. Propositions relatives à la procédure
parlementaire.
Umsetzung des Rechts des Europäischen Wirtschaftsraumes (EWR).
Prinzipien für die Anpassung der schweizerischen Gesetzgebung und die
Umsetzung des EWR-Rechts. Empfehlungen für das parlamentarische
Verfahren.
Trasposizione del diritto dello Spazio economico europeo (SEE).
Principi applicabili all’adeguamento della legislazione svizzera e alla
trasposizione del diritto dello SEE. Raccomandazioni per la procedura
parlamentare.
1. Auftrag der Arbeitsgruppe
Am 21. März 1991 beschlossen die Büros der eidgenössischen Räte, eine
Arbeitsgruppe einzusetzen, um die Modalitäten der Anpassung des
schweizerischen Rechts an den «acquis communautaire» gemäss einem
allfälligen Vertrag über einen europäischen Wirtschaftsraum (EWR) abklären
1

zu lassen. Den Ratsbüros soll über die Ergebnisse der Abklärungen bis
zur Sommersession 1991 Bericht erstattet werden. Als Mitglieder dieser
Arbeitsgruppe bestimmte das Büro des Ständerates die Ständeräte Ulrich
Zimmerli (Präsident), Jean Cavadini, Anton Cottier, Riccardo Jagmetti, Thomas
Onken, René Rhinow und Carlo Schmid; das Büro des Nationalrates wählte die
Nationalräte Jean-François Leuba (Vizepräsident), Martin Bundi, Theo Fischer
(-Hägglingen), Edgar Oehler, Gilles Petitpierre, Laurent Rebeaud und Sigmund
Widmer.
Im Vordergrund der Arbeiten stand nach dem erwähnten Auftrag das Studium
der theoretisch möglichen Modelle für die gesetzgeberische Umsetzung
des EWR-Rechts ins schweizerische Landesrecht. Der Hauptzweck dieser
Vorarbeiten zum Gesetzgebungsverfahren im Zusammenhang mit dem
allfälligen Abschluss eines EWR-Vertrags oder mit einem allfälligen EG-Beitritt
sollte darin bestehen, den Bundesrat aus Sicht des Parlaments möglichst rasch
wissen zu lassen, welcher Art des Umsetzungsverfahrens die eidgenössischen
Räte aus staatsrechtlicher und aus politischer Sicht den Vorzug geben möchten.
Damit soll vermieden werden, dass der Bundesrat viel Arbeit in Konzepte
investiert, die das Parlament als politisch verantwortlicher Gesetzgeber nicht
sanktionieren kann.
Nicht Gegenstand der Abklärungen sind Fragen der Anpassung des materiellen
Rechts an das Europarecht.
2. Organisation, Verlauf der Arbeiten
Bereits am 22. März 1991 nahm die Arbeitsgruppe die Abklärungen zur
Erfüllung ihres Auftrags auf. Sie beschloss, sich in Analogie zu Art. 57 des
BG vom 23. März 1962 über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung
sowie über die Form, die Bekanntmachung und das Inkrafttreten ihrer
Erlasse (Geschäftsverkehrsgesetz [GVG], SR 171.11) für die Sitzungen und
eine gemeinsame Berichterstattung zusammenzuschliessen. Gemäss Art. 57
Abs. 2 und Art. 17 Abs. 3 GVG wird die parlamentarische Arbeitsgruppe (PAG)
vom Präsidenten der ständerätlichen Arbeitsgruppe präsidiert; der Präsident
der nationalrätlichen Arbeitsgruppe ist Vizepräsident.
Die Arbeitsgruppe organisierte sich wie folgt:
- Präsidium;
- zwei Untergruppen;
- Sekretariat.
Die Arbeitsgruppe trat vom 22. März 1991 bis zum 12. Juni 1991 zu fünf
Sitzungen, die Untergruppen zusätzlich zu je einer Sitzung zusammen.
Den Beratungen ging ein umfangreiches Aktenstudium voraus. Die
Mitglieder der Arbeitsgruppe wurden von der Bundesverwaltung,
namentlich vom Bundesamt für Justiz, umfassend dokumentiert, vor
allem über die sich stellenden Grundsatzprobleme zur europäischen
Integration sowie insbesondere über die Auswirkungen der Übernahme
des «acquis communautaire» auf die schweizerische Rechtsordnung (vgl.
Anhang). Die gestützt auf die Dokumentation redigierten Arbeitspapiere
und Fragenkataloge wurden teilweise im Rahmen von Hearings mit
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den Professoren Andreas Auer (Universität Genf) und Walter Kälin
(Universität Bern) diskutiert. Beide Experten haben sich - neben anderen
Rechtswissenschaftern (vgl. Anhang) - bereits eingehend mit den Grundsätzen
und Problemen der Anpassung beziehungsweise Umsetzung des EWR-Rechts
in das schweizerische Recht auseinandergesetzt. An der Sitzung vom
29. Mai 1991 äusserte sich der Vorsteher des Eidgenössischen Justiz-
und Polizeidepartements (EJPD) aus der Sicht des federführenden
Departements zum möglichen Konzept des Bundesrates für die Anpassung des
schweizerischen Rechts an das EWR-Recht.
An den Sitzungen der Arbeitsgruppe nahmen regelmässig Vertreter
des Bundesamtes für Justiz, des Integrationsbüros sowie der Direktion
für Völkerrecht teil. Zwischen der Arbeitsgruppe und dem Bundesrat,
insbesondere dem federführenden EJPD, fanden während der ganzen Zeit
intensive und häufige Kontakte statt. Die Arbeitsgruppe dankt dem Vorsteher
des EJPD und den Vertretern der Bundesverwaltung für die konstruktive und
offene Art der Mitwirkung bei der Beschaffung der Entscheidungsgrundlagen
für die Verabschiedung des vorliegenden Berichts zuhanden der beiden
Ratsbüros.
Es ist selbstverständlich, dass sich die Arbeitsgruppe angesichts der
ihr eingeräumten knappen Fristen im nachfolgenden Bericht auf das
Grundsätzliche beschränken muss.
3. Merkmale des massgebenden Europarechts
3.1. Vorrang des EWR-Rechts
In den Europäischen Gemeinschaften überlagert und derogiert das
Gemeinschaftsrecht gemäss ständiger Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofes (EuGH) jegliches entgegenstehende Landesrecht und schafft
damit übergeordnete Regeln, die für alle Behörden auf nationaler Ebene
verbindlich sind. Im grundlegenden Entscheid Costa/ENEL hat der EuGH
bereits 1964 ausgeführt, es könnten
«dem vom (EWG)-Vertrag geschaffenen, somit aus einer autonomen
Rechtsquelle fliessenden Recht... keine wie immer gearteten innerstaatlichen
Rechtsvorschriften vorgehen... Die Staaten haben somit dadurch, dass sie
nach Massgabe der Bestimmungen des Vertrages Rechte und Pflichten, die
bis anhin ihren inneren Rechtsordnungen unterworfen waren, der Regelung
durch die Gemeinschaftsrechtsordnung vorbehalten haben, eine endgültige
Beschränkung ihrer Hoheitsrechte bewirkt, die durch spätere einseitige,
mit dem Gemeinschaftsbegriff unvereinbare Massnahmen nicht rückgängig
gemacht werden kann.»
Auch im EWR würde das europäische Recht nationalen Rechtsnormen
vorgehen. Die Begründung des Europäischen Gerichtshofes, die derogatorische
Kraft des Gemeinschaftsrechts ergebe sich aus dem supranationalen Charakter
der Europäischen Gemeinschaft (EG), lässt sich allerdings nicht unbesehen
auf den EWR übertragen. Voraussichtlich wird der EWR nicht oder nur
wenige supranationale Elemente aufweisen; vielmehr wird auch dort,
3

wo EG-Verordnungen und Richtlinien für die Staaten der Europäischen
Freihandelsassoziation (EFTA) verbindlich erklärt werden, die Übernahme auf
der Grundlage und im Rahmen eines völkerrechtlichen Vertrages erfolgen.
Damit wird EWR-Recht ohne Zweifel als Völkerrecht widersprechendem
schweizerischem Landesrecht vorgehen. Gemäss ungeschriebenem
schweizerischem Verfassungsrecht bricht Völkerrecht schweizerisches
Landesrecht jeder Stufe ohne weiteres. Die herrschende Lehre und die
Bundesbehörden anerkennen dies ebenso wie grundsätzlich auch das
Bundesgericht.
3.2. Kategorien des EWR-Rechts
Bereits heute lässt sich absehen, dass EWR-Recht verschiedene Kategorien von
Rechtsnormen umfassen würde. Wenn auch die entsprechende Terminologie
noch nicht bekannt ist, wird man in Anlehnung an das EG-Recht folgende Fälle
unterscheiden können:
- Vertragsrecht bilden die Bestimmungen des EWR-Vertrages selbst. Sie sind
entweder self-executing, das heisst direkt anwendbar, oder verpflichten als
nonself-executing-Normen die staatlichen Organe der Schweiz, ohne dass der
Einzelne sich direkt auf sie berufen kann. - Selbstverständlich können auch
andere Verträge zwischen der EG und der Schweiz Vertragsrecht in diesem
Sinne bilden.
- Verordnungsrecht bilden die EG-Verordnungen, die im Zeitpunkt des
Abschlusses des EWR-Vertrages von den EFTA-Staaten als Teil des «acquis
communautaire» übernommen werden beziehungsweise EG-Verordnungen,
die in einem späteren Zeitpunkt auch mit Wirkung für den EWR beschlossen
werden. Die Verordnung hat gemäss Art. 189 Abs. 2 des Vertrages zur
Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWGV) «allgemeine
Geltung; sie ist in allen Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in
jedem Mitgliedstaat». Sie wird im EWR gleich wie in der EG von allen
innerstaatlichen Organen direkt anzuwenden sein und Individuen wie
innerstaatliche Rechtserlasse direkt berechtigen oder verpflichten.
- Richtlinienrecht ist demgegenüber innerstaatlich an sich nicht direkt
anwendbar. Gemäss Art. 189 Abs. 3 EWGV ist die Richtlinie nämlich «für
jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden
Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl
der Form und der Mittel». Richtlinien bedürfen somit zuerst der Umsetzung
auf nationaler Ebene durch den Erlass innerstaatlicher Rechtsnormen. Es
kann davon ausgegangen werden, dass Richtlinien im Rahmen eines EWR die
gleiche rechtliche Bedeutung hätten.
Die Unterscheidung zwischen Verordnung und Richtlinie ist traditionellerweise
eine solche nach der Verbindlichkeit (direkt anwendbar - nicht direkt
anwendbar) und stellt nicht auf das Mass der dem Vertragsstaat noch
verbleibenden gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit ab. Wohl ist richtig,
dass die Verordnung oft keinen oder nur einen geringen Gestaltungsspielraum
gewährt, und dass die Richtlinie den nationalen Gesetzgeber in der Regel
weniger beschränkt. Es kann aber durchaus sein, dass auch eine Richtlinie
den Gestaltungsspielraum stark beschränkt und dass im Gegensatz dazu
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eine Verordnung solche Gestaltungsspielräume öffnet. Dies gilt es bei
der Erarbeitung von Anpassungs- und Umsetzungskonzepten für die
schweizerische Gesetzgebung zu berücksichtigen (vgl. hinten Ziff. 5).
Der Vollständigkeit halber ist ferner die Entscheidung zu erwähnen: Laut
Art. 189 Abs. 4 EWGV ist sie «in allen Teilen für diejenigen verbindlich, die
sie bezeichnet». Sie kommt als individuell-konkreter Hoheitsakt unserer
Verfügung gleich und wird in der EG durch Rat, Kommission oder Gerichtshof
getroffen. Ihre direkte Verbindlichkeit hängt direkt mit dem supranationalen
Charakter der EG zusammen. Inwiefern im EWR entscheidungsberechtigte
Organe bestehen werden, lässt sich noch nicht abschätzen. Fest scheint einzig
zu stehen, dass auch der EWR einen Gerichtshof besitzen wird, dessen Urteile
bindend sind.
3.3. Terminologie: Anpassung und Umsetzung
Nach der Ratifikation eines Vertrages über den EWR wird die Schweiz mit drei
unterschiedlichen Arten von Rechtsetzungsaufgaben konfrontiert sein:
- Die Anpassung des schweizerischen Rechts hat dort zu erfolgen, wo direkt
anwendbare Bestimmungen des EWR-Vertrages oder von EWR-Verordnungen
entgegenstehendes schweizerisches Recht derogieren und seine weitere
Anwendung deshalb verbieten. Anpassung heisst hier, dass Inhalt und
Wortlaut derogierter schweizerischer Normen durch formelle Revision in
Übereinstimmung mit dem europäischen Recht gebracht werden. Zwar ginge
in diesen Fällen im Prinzip EWR-Recht entgegenstehendem schweizerischem
Recht vor, und die EWR-widrigen schweizerischen Rechtsnormen dürften
von Verwaltung und Justiz nicht mehr angewandt werden. Der Verzicht auf
eine Anpassung des schweizerischen Rechts an übergeordnetes EWR-Recht,
das direkt anwendbar ist, vermöchte somit dessen Wirksamkeit nicht zu
verhindern.
- Die Umsetzung von EWR-Recht besteht vorab in der Erfüllung von
Rechtsetzungsaufträgen aus EWR-Richtlinien. Hier haben die zuständigen
schweizerischen Organe innert einer in der Richtlinie festgesetzten Frist
jene Normen zu verabschieden, zu deren Erlass die Richtlinie sie verpflichtet.
Der Grundsatz, dass eine Richtlinie «hinsichtlich des zu erreichenden Ziels
verbindlich» ist, «die Wahl der Form und Mittel» aber den innerstaatlichen
Behörden überlässt, bedeutet eine Verpflichtung, von der Richtlinie
angestrebte Massnahmen durchzuführen, überlässt dem Staat aber die
Freiheit, selbst zu wählen, wie er das tun will. Bei Richtlinien ist der Schweiz
also das «ob» der Umsetzung verbindlich vorgegeben, bezüglich des «wie»
besteht aber ein Spielraum; wie gross er ist, hängt allerdings stark von der
konkreten Richtlinie ab. Gewisse dieser Erlasse lassen den Staaten viel
Freiraum; andere sind so detailliert, dass die Wahlfreiheit dabei «zum Gebot
perfekter Umsetzung» schrumpft.
- Schliesslich können sich im Bereich der Anpassung zusätzliche
Rechtsetzungsaufgaben daraus ergeben, dass der Vollzug von an sich direkt
geltendem EWR-Recht (Vertragsbestimmungen und vor allem Verordnungen)
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zu regeln ist, weil die entsprechenden Normen ohne Klärung von Verfahrens-
und Zuständigkeitsfragen usw. auf schweizerischer Ebene nicht angewandt
werden können.
In zeitlicher Hinsicht lassen sich unterscheiden:
- Rechtsetzungsaufgaben, welche sich unmittelbar im Anschluss an eine
Ratifikation des EWR-Vertrages stellen: Hier wird die Schweiz im EWR-Vertrag
verpflichtet,
- entweder bereits auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Vertrags -
voraussichtlich auf den 1. Januar 1993 - die nötigen Anpassungen an den
«acquis communautaire» vorzunehmen beziehungsweise die nötigen
Umsetzungen desselben zu beschliessen,
- oder dies innert einer im Vertrag festgesetzten Übergangsfrist zu tun.
- Rechtsetzungsaufgaben, die sich aus EWR-Verordnungen und -Richtlinien
ergeben, welche erst in einem späteren Zeitpunkt in Kraft treten werden. In
diesen Fällen wird die Anpassung oder Umsetzung im schweizerischen
Recht punktuellen Charakter haben; im Fall von Richtlinien wird man analog
zur Praxis bei den EG-Richtlinien mit Umsetzungsfristen von 1 bis 3 Jahren
rechnen können.
Gestützt auf die in der Rechtswissenschaft (namentlich von Walter Kälin)
vertretene Lehrmeinung hält es die Arbeitsgruppe für richtig, zwischen
Anpassungs- und Umsetzungsaufgaben zu unterscheiden. Unterschiede
bestehen bezüglich der Rechtsfolgen, falls nötige Änderungen des
schweizerischen Rechts unterbleiben. Fehlende Anpassung vermag die direkte
Anwendung des übergeordneten Rechts nicht zu verhindern. Demgegenüber
führt die fehlende Umsetzung von Richtlinien an sich dazu, dass deren
Inhalt nicht wirksam werden kann; deshalb begründen Verstösse gegen
die Pflicht zur Umsetzung von Richtlinien letztlich eine völkerrechtliche
Verantwortlichkeit der Schweiz.
In praktischer Hinsicht werden sich Anpassung und Umsetzung allerdings
überall dort überschneiden, wo ein schweizerischer Erlass einer direkt
anwendbaren Bestimmung des EWR-Vertrages beziehungsweise einer
EWR-Verordnung und gleichzeitig einer Richtlinie widerspricht. In beiden
Fällen ist die Aufgabe die gleiche: man wird schweizerische Gesetze oder
Verordnungen revidieren oder mit neuen Bestimmungen ergänzen müssen.
Was den Umfang dieses europabedingten Rechtsetzungsaufwands anbelangt,
muss mit dem Bundesrat davon ausgegangen werden, dass das relevante
Gemeinschaftsrecht («acquis communautaire») gegenwärtig neben dem
eigentlichen EWR-Vertrag selbst rund 600 Erlasse umfasst. Das bedeutet
nach den Abklärungen des Bundesrats, dass offenbar 58 Bundeserlasse
der Gesetzesstufe revidiert werden müssen[1]. Im Vordergrund dürfte die
Umsetzung von EWR-Richtlinien stehen. Dabei bleibt allerdings stets noch
näher abzuklären, wo und inwieweit dem schweizerischen Gesetzgeber
ein Gestaltungsspielraum offen bleibt. Klar ist demgegenüber, dass
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darüber hinaus ein sehr erheblicher Teil des EWR-Rechts Anpassungen und
Umsetzungen auf Verordnungsstufe (Verordnungen des Bundesrats und der
Departemente) erfordert.
4. Staatspolitische und staatsrechtliche Prinzipien für die
Anpassung und Umsetzung
Es fragt sich, welche Grundsätze für die Anpassung unserer Rechtsordnung
an das europäische Recht und für die Umsetzung von Richtlinien gelten. Der
Europäische Gerichtshof hat sich dazu verschiedentlich im Hinblick auf die
Rechtslage in der EG geäussert. Es kann angenommen werden, dass diese
Rechtsprechung auch die Beurteilung der Frage im EWR beeinflussen würde.
4.1. Vertragstreue
Bedeutungsvoll - und nach Ansicht der Arbeitsgruppe im Lichte unserer
Rechtstradition besonders wichtig - ist die strikte Erfüllung der von
der Schweiz eingegangenen Verpflichtungen («Vertragstreue»): Die
schweizerische Rechtsordnung ist allemal zeitgerecht an das direkt
anwendbare, übergeordnete Europarecht anzupassen, und die aus dem
EWR-Richtlinienrecht sich ergebenden Rechtsetzungsaufträge sind fristgerecht
zu erfüllen. Diese Aufgabe ist umso schwieriger, als dabei auf die Volksrechte
(Referendum) sowie auf die Kompetenzaufteilung zwischen dem Bund und
den Kantonen Rücksicht genommen werden muss.
4.2. Rechtssicherheit und Rechtsklarheit
Die Praxis des Gerichtshofes ist in der Doktrin unter den Stichworten
Rechtssicherheit und Rechtsklarheit zusammengefasst worden.
Aus diesen Grundsätzen hat der Gerichtshof vor allem abgeleitet, es genüge für
die Umsetzung von Richtlinien nicht, die Verwaltungspraxis so zu gestalten,
dass sie richtlinienkonform sei; die Umsetzung müsse vielmehr innert Frist auf
dem Weg des Erlasses innerstaatlicher Rechtsnormen geschehen. In diesem
Sinn hat der Gerichtshof beispielsweise ausgeführt, jeder Mitgliedstaat müsse
«die fragliche Richtlinie in einer Weise durchführen, die den Erfordernissen
der Eindeutigkeit und Bestimmtheit des Rechtszustands voll gerecht wird, auf
den die Richtlinie... abzielt. Daher kann eine blosse Verwaltungspraxis, die die
Verwaltung naturgemäss beliebig ändern kann und die nur unzureichend
bekannt ist, nicht als eine rechtswirksame Erfüllung der Verpflichtung
angesehen werden, die Art. 189 Abs. 3 EWG-Vertrag den Mitgliedstaaten
... auferlegt. Somit ist festzustellen, dass die Italienische Republik gegen
ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstossen hat, indem sie nicht
innerhalb der festgesetzten Frist die erforderlichen Vorschriften erlassen
hat, um der Richtlinie... nachzukommen (EuGH, Urteil vom 1. März 1983,
Rechtssache [Rs.] 300/81, Kommission/Italien, Slg. 1983, S. 449 [456]).»
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Der EWG-Vertrag enthält keine ausdrückliche Verpflichtung, innerstaatliches
Recht, welches durch Vertrag oder Verordnungen derogiert wird, durch
formelle Revision an das übergeordnete Recht anzupassen. Trotzdem
ergibt sich gemäss der Praxis des Gerichtshofs aus dem Erfordernis der
Rechtssicherheit auch im Bereich der Anpassung eine Rechtsetzungspflicht.
Der EuGH hat dazu ausgeführt:
«Die unmittelbar anwendbaren Bestimmungen des EWG-Vertrags
sind für alle Behörden der Mitgliedstaaten verbindlich. Diese sind
deshalb zu ihrer Beachtung verpflichtet, ohne dass der Erlass nationaler
Durchführungsbestimmungen erforderlich wäre. Wie jedoch der
Gerichtshof in seinem Urteil vom 20. März 1986 in der Rechtssache 72/85
(Kommission/Niederlande), Slg. 1986, (1219) festgestellt hat, stellt die
Möglichkeit für die Marktbürger, sich vor den innerstaatlichen Gerichten
auf unmittelbar anwendbare Vertragsbestimmungen zu berufen, nur
eine Mindestgarantie dar und reicht nicht aus, um für sich allein die
uneingeschränkte Anwendung des EWG-Vertrages zu gewährleisten. Nach
der Rechtsprechung des Gerichtshofes ... bleiben nämlich aufgrund der
Fortgeltung einer gegen den EWG-Vertrag verstossenden Bestimmung
in den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats, selbst wenn diese
Vertragsbestimmung in der Rechtsordnung des Mitgliedstaats unmittelbar gilt,
Unklarheiten tatsächlicher Art bestehen, weil die betroffenen Normadressaten
bezüglich der ihnen eröffneten Möglichkeiten, sich auf das Gemeinschaftsrecht
zu berufen, in einem Zustand der Ungewissheit belassen werden, weshalb
eine solche Beibehaltung eine Verletzung der Verpflichtungen des genannten
Mitgliedstaats aus dem EWG-Vertrag darstellt.... Die Unvereinbarkeit
von nationalem Recht mit dem EWG-Vertrag lässt sich, auch soweit
dieser unmittelbar anwendbar ist, letztlich nur mit Hilfe verbindlichen
innerstaatlichen Rechts ausräumen, das denselben rechtlichen Rang hat
wie die zu ändernden Bestimmungen (EuGH, Urteil vom 15. Oktober 1986,
Rs. 168/85 [Kommission/ Italien], Slg. 1986, S. 2945 [2960 f.]).»
Es lässt sich nicht ausschliessen, dass diese Grundsätze auch im EWR gelten
würden. Zwar liesse sich mit guten Gründen argumentieren, angesichts
der völkerrechtlichen Freiheit der Staaten, selber zu bestimmen, wie sie
ihren Verpflichtungen aus internationalen Verträgen nachkommen wollen,
könne im EWR - anders als in der supranationalen Rechtsordnung der
EG - von den Staaten nicht verlangt werden, ihr derogiertes Landesrecht
formell den höherrangigen Normen anzupassen. Angesichts der Tatsache,
dass zumindest in den Anfangszeiten die Kenntnis des EWR-Rechts bei den
rechtsanwendenden Behörden in der Schweiz verständlicherweise beschränkt
sein wird, erscheint dieses Vorgehen aber auf jeden Fall in praktischer
Hinsicht durchaus sinnvoll.
4.3. Parallelismus der Rechtsetzungsformen
Wie bereits erwähnt, sind Widersprüche der innerstaatlichen Bestimmungen
zu europäischen Normen mittels Erlass von nationalem Recht zu beseitigen,
«das denselben rechtlichen Rang hat wie die zu ändernden Bestimmungen.»
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Damit spricht der Gerichtshof den Grundsatz des Parallelismus der
Rechtsetzungsformen an. Er weist in diesem Zusammenhang zwei Aspekte
auf:
- Primär geht es um die Regel, dass Erlasse mittels Erlassen gleicher Normstufe
zu revidieren, das heisst Gesetze durch Gesetze und Verordnungen durch
Verordnungen zu ändern sind. Dem EG- und EWR-Recht ist die hier
angesprochene Problematik durchaus fremd, weil es nur die Verordnungen
und die Richtlinien kennt und nicht nach Verfassungs-, Gesetzes- oder
Verordnungsstufe im Sinne unserer Rechtstradition (Rechtsetzung durch
das Parlament unter differenzierter Mitwirkung des Volks auf der einen Seite,
Rechtsetzung durch die Exekutive [vor allem Bundesrat] auf der anderen Seite)
unterscheidet.
- Gemeint ist aber auch die Stufe im dezentralisierten (oder im Fall der Schweiz
föderalistischen) Staatsaufbau: Der EuGH hat ausdrücklich anerkannt, es stehe
jedem Mitgliedstaat frei, die Kompetenzen innerstaatlich so zu verteilen,
wie er es für zweckmässig hält, und eine Richtlinie mittels Massnahmen
durchzuführen, die von regionalen oder örtlichen Behörden getroffen werden.
Verbunden mit dem vom EuGH anerkannten Grundsatz der Änderungen
durch Normen mit dem gleichen rechtlichen Rang ergibt sich daraus die
Zielsetzung, dass nationales Recht durch nationales Recht und lokales Recht
durch lokales Recht revidiert werden soll.
4.4. Garantie der Durchführungskompetenzen der Kantone
Der Bund ist gegenüber den EWR-Vertragspartnern verantwortlich für die
richtige und zeitgerechte Umsetzung des EWR-Rechts. Das allein ist jedoch
kein Argument dafür, dass der Bund ermächtigt werden müsste, anstelle der
eigentlich zuständigen Kantone die Ausführungsbestimmungen zu erlassen.
Das EWR-Recht überlässt es wie bereits erwähnt - den Mitgliedstaaten, wie
sie ihre gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen erfüllen. Ist das nationale
Verfassungsrecht ungeeignet dazu, so muss es allenfalls abgeändert werden.
Die Frage, ob der Bund auch in kantonalen Kompetenzbereichen anstelle
säumiger Kantone Ausführungsbestimmungen zu Richtlinien erlassen kann,
beurteilt sich also einzig nach schweizerischem Verfassungsrecht. Die analoge
Frage für die Durchführung völkerrechtlicher Verträge wird nicht einheitlich
beantwortet. Die Literatur ist sich uneinig, der Bundesrat betont meistens,
dass er nicht ohne Verfassungsrevision in die Durchführungskompetenzen der
Kantone eingreifen könne, hat aber auch schon die Durchführungskompetenz
für den Bund vindiziert. Soweit ersichtlich, kam es bisher noch nie zu einer
derartigen Ersatzvornahme durch den Bund. Die Rechtslage kann somit nicht
als geklärt betrachtet werden.
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Will man vermeiden, dass die Schweiz infolge Säumnis einzelner Kantone
vor dem EuGH wegen Vertragsverletzung verurteilt wird, so könnte man in
der Bundesverfassung freilich eine Ersatzvornahmekompetenz des Bundes
ausdrücklich vorsehen.
5. Erste politische Würdigung
5.1. Transparenz bei der Anpassung und Umsetzung
In den Bereichen, in denen das Bundesrecht auf der Stufe der formellen
Gesetzgebung dem EWR-Recht bis zum 1. Januar 1993 angepasst werden
muss (= kein Gestaltungsspielraum für den schweizerischen Gesetzgeber),
muss diese Anpassung aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit
explizit durch formelle (Teil)Revision der betroffenen Erlasse erfolgen: ein
blosser «Vorbehaltsartikel» (allgemeiner Vorbehalt des EWR-Rechts) genügt
aus rechtlichen Gründen nicht und würde auch politisch nicht akzeptiert,
zumal mit Recht gefordert wird, dass die unmittelbaren Auswirkungen
des EWR-Rechts auf unsere schweizerische Rechtsordnung wenn immer
möglich bereits im Zeitpunkt der Verabschiedung des EWR-Beitrittsbeschlusses
bekannt sein müssen. Oder anders gesagt: Es gilt der Grundsatz der
Transparenz.
5.2. Demokratische Glaubwürdigkeit bei fehlendem
Gestaltungsspielraum
Wo aber für die Anpassung auf der Stufe der formellen Gesetzgebung
tatsächlich kein gesetzgeberischer Gestaltungsspielraum mehr besteht,
muss die Gesetzesrevision vernünftigerweise unter Ausschluss des
Referendums erfolgen, denn es ginge nicht an, bei den Stimmbürgerinnen
und Stimmbürgern durch Verabschiedung einer Referendumsvorlage wider
besseres Wissen den falschen Eindruck zu erwecken, es bestehe trotzdem noch
Gestaltungsfreiheit. Anders gesagt: Hier hat der Grundsatz des Parallelismus
der Rechtsetzungsformen vor der demokratischen Glaubwürdigkeit des
Rechtsetzungsverfahrens zurückzutreten, das heisst eine Delegation der
Rechtsetzungskompetenzen ist hier sachgerecht.
5.3. Garantie der Volksrechte (Referendum) bei der Umsetzung
Verbleibt dem Bundesgesetzgeber demgegenüber ein Gestaltungsspielraum
bei der Übernahme von EWR-Recht («Umsetzung»), so gebietet es die
auch politisch tief verwurzelte schweizerische Rechtstradition, wenn
immer möglich das ordentliche Gesetzgebungsverfahren zu wählen
(Referendumsvorlage).
Der Entscheid darüber, ob und inwieweit tatsächlich noch ein
Gestaltungsspielraum besteht, ist indessen rechtlich und politisch allemal
heikel. Deshalb soll er für die Stufe der formellen Gesetzgebung immer
10

vom Parlament - und nicht vom Bundesrat - getroffen werden (vgl. hinten
Ziff. 6). Eine Minderheit der Arbeitsgruppe möchte aber keinesfalls riskieren,
dass unser Land seine völkerrechtlichen Pflichten nicht vollumfänglich
und zeitgerecht erfüllen kann, wenn im konkreten Fall über das Ausmass
der Gestaltungsfreiheit die Meinungen auseinandergehen und ein im
Rahmen der Umsetzung des EWR-Rechts revidierter Erlass in einer
Referendumsabstimmung abgelehnt wird. Sie hält deshalb dafür, dass
auch für Revisionsvorlagen im Rahmen der Umsetzung das Referendum
ausgeschlossen werden muss - zumindest in jenen Fällen, wo nicht grosszügige
Übergangsfristen eine unproblematische Durchführung des ordentlichen
Gesetzgebungsverfahrens zu gewährleisten scheinen.
5.4. Dringlichkeitsrecht
Die Arbeitsgruppe hält dafür, dass wenn immer möglich auf
Dringlichkeitsrecht verzichtet werden sollte.
Sie ist im übrigen der Meinung, dass das geltende, politisch ohnehin
prekäre Dringlichkeitsrecht (Art. 89bis BV) für die dringliche Einführung
von EWR-Recht sorgfältig überarbeitet werden müsste. Sie empfiehlt dem
Bundesrat, entsprechende Abklärungen einzuleiten.
5.5. Frühzeitige Offenlegung des Anpassungs- und
Umsetzungsbedarfs
Weil im Zusammenhang mit dem Beitritt zum EWR, der unbestrittenermassen
von Volk und Ständen angenommen werden müsste, aus den hievor
skizzierten Gründen auch die Bundesverfassung teilweise zu revidieren ist
(Delegationsnorm gemäss Ziff. 5.2.; allenfalls Revision des Dringlichkeitsrechts
gemäss Ziff. 5.4.), muss vom Bundesrat verlangt werden, dass bereits mit der
EWR-Beitrittsvorlage die entsprechenden konkreten Revisionsanträge gestellt
werden. Mehr noch: Soll das «EWR-Paket» politisch mehrheitsfähig sein,
sollte bereits aus der ersten Botschaft klar hervorgehen, welche Erlasse auf
Gesetzesstufe geändert werden müssen. Ferner müssen dem Parlament vom
Bundesrat unbedingt noch vor der Volksabstimmung über den EWR-Vertrag
beziehungsweise über die damit unmittelbar zusammenhängenden
Verfassungsrevisionen konkrete Vorschläge zur Änderung der genannten
Erlasse auf Gesetzesstufe und zum dabei durchzuführenden Verfahren
unterbreitet werden (vgl. dazu auch hinten Ziff. 8).
5.6. Kein Handlungsbedarf im Verhältnis Bund/Kantone
Die Arbeitsgruppe hat mit Befriedigung davon Kenntnis genommen, dass im
Rahmen des sogenannten «Kontaktgremiums Bund-Kantone» ein intensiver
Meinungsaustausch über die Einführung des EWR-Rechts durch die Kantone
im Rahmen der kantonalen Rechtsetzungszuständigkeiten stattfindet. Sie hält
dafür, dass ein allfälliger EWR-Beitritt der Schweiz nicht zu einer Änderung
der Kompetenzordnung zwischen dem Bund und den Kantonen führen
11

sollte. An der primären Verantwortung der Kantone, ihr eigenes Recht
mit dem EWR-Recht in Einklang zu bringen, soll nichts geändert werden.
Die verfassungsmässigen Instrumentarien des Bundes zur ersatzweisen
Durchsetzung von übergeordnetem Recht reichen aus.
6. Konkrete Empfehlungen für die Anpassung der
schweizerischen Gesetzgebung
Wie in Ziff. 3.2., 3.3. und 5.2. hievor bereits ausgeführt, ist bei der
«Anpassung» unserer Rechtsordnung - namentlich bei der Übernahme von
Verordnungen des EG-Rechts - davon auszugehen, dass für den schweizerischen
Gesetzgeber praktisch kein Gestaltungsspielraum mehr besteht. Wo
das Parlament nach eingehender Prüfung zum Ergebnis gelangt, dass
tatsächlich jegliche Gestaltungsfreiheit fehlt, macht es keinen Sinn, formelle
Gesetzesrevisionen im normalen Rechtsetzungsverfahren durchzuführen
und als Referendumsvorlagen zu verabschieden. Deshalb empfiehlt die
Arbeitsgruppe, die Bundesverfassung mit einer Delegationsnorm zu ergänzen.
Entgegen einem Teil der Rechtslehre ist die Arbeitsgruppe aber nicht der
Meinung, dass Art. 102 Ziff. 8 BV den Bundesrat ohne weiteres ermächtigt, die
nötigen Anpassungen auf der Stufe der formellen Gesetzgebung des Bundes
(Bundesgesetze, allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse) vorzunehmen. Sie
hält dafür, dass explizit mit einer Partialrevision der Bundesverfassung erst
noch ein Instrumentarium geschaffen werden muss, das eine zeitgerechte
Anpassung unserer Rechtsordnung auf der Stufe Gesetz ohne Referendum
erlaubt. Eine Delegation dieser spezifischen Rechtsetzungskompetenz an den
Bundesrat, wie sie von einem Teil der Rechtslehre zur Diskussion gestellt wird,
lehnt die Arbeitsgruppe indessen einstimmig ab.
Die Frage, ob und inwieweit bei der Übernahme von Europarecht für den
schweizerischen Gesetzgeber noch ein Gestaltungsspielraum besteht, ist im
Einzelfall oft schwierig zu beantworten. Die politisch und rechtlich heikle
Entscheidung setzt grosses Fachwissen und umfassende Abklärungen der
fachkundigen Bundesverwaltung voraus. Gleichzeitig ist es indessen auch
eine politisch heikle Frage, weil angesichts der Bedeutung der Volksrechte im
Rahmen der Europadiskussion unter keinen Umständen der Eindruck erweckt
werden darf, die Gewichte würden bei der Gesetzgebung ohne Not zugunsten
der Exekutive verschoben. Anderseits dürften Volk und Stände einen
Entscheid des Parlaments (das heisst der Volks- und Standesvertreter) über
Bestehen oder Nichtbestehen eines gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums
politisch wohl eher akzeptieren, als den analogen Befund auf der Stufe
der Experten beziehungsweise der Exekutive. Die Abklärungen über den
gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum müssen nach Auffassung der
Arbeitsgruppe auch politisch nachvollziehbar sein. Nur entsprechende,
allgemein zugängliche Materialien garantieren die erforderliche Transparenz.
In Abwägung aller Interessen und in Würdigung der unter Ziff. 4 hievor
erörterten Prinzipien empfiehlt die Arbeitsgruppe, für die Anpassung der
schweizerischen Rechtsordnung auf der Stufe des formellen Gesetzes in der
Bundesverfassung die Möglichkeit zum Erlass von allgemeinverbindlichen,
nicht dem Referendum unterstehenden Bundesbeschlüssen (analog Art. 7 GVG)
12

zu verankern. Offen bleibt für sie, ob diese besondere Art der Anpassung
unserer Gesetzgebung auf die Übernahme von EWR-Recht beschränkt
werden sollte (was eine Aufnahme der entsprechenden Delegationsnorm
in den Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung nahelegen würde),
oder ob beispielsweise durch einen neuen Art. 89ter BV klargestellt werden
soll, dass die Einführung von übergeordnetem Recht generell mit einem
allgemeinverbindlichen, nicht referendumspflichtigen Bundesbeschluss
zu erfolgen hat, wenn dieses übergeordnete Recht dem Gesetzgeber
keinen Gestaltungsspielraum mehr lässt. Für diesen Fall könnte die neue
Verfassungsbestimmung beispielsweise wie folgt lauten:
Die Einführung von übergeordnetem Recht, das dem Gesetzgeber keinen
Gestaltungsspielraum belässt, erfolgt durch allgemeinverbindlichen
Bundesbeschluss, der nicht dem Referendum untersteht. Vorbehalten bleiben
die Rechtsetzungskompetenzen des Bundesrats.
Dass die Rechtsetzungskompetenzen des Bundesrats auf der Stufe des
Verordnungsrechts unangetastet bleiben, ist unbestritten, müsste aber nach
Auffassung der Arbeitsgruppe in geeigneter Weise zum Ausdruck gebracht
werden.
Eine Minderheit der Arbeitsgruppe möchte diese Delegationsnorm von
vorneherein ausdrücklich auf die Einführung von übergeordnetem direkt
anwendbarem EWR-Recht ohne Gestaltungsspielraum beschränkt wissen.
Sie geht von der Voraussetzung aus, dass bei nicht direkt anwendbaren
Richtlinien stets legislatorische Freiräume und Umsetzungsfristen bestehen,
die es ermöglichen, das ordentliche Rechtsetzungsverfahren ungeschmälert
anzuwenden.
Es liegt in der Natur der Sache, dass die Anpassungen des schweizerischen
Rechts im hier erörterten Sinn - Übernahme des direkt anwendbaren
EWR-Rechts ohne Gestaltungsspielraum für den schweizerischen Gesetzgeber -
auf das Datum des Inkrafttretens des EWR-Vertrags, das heisst voraussichtlich
auf den 1. Januar 1993 vorgenommen werden müssten. Auch wenn die
gesetzgeberischen Arbeiten insoweit unter grossem Zeitdruck stehen
(vgl. dazu hinten Ziff. 8), hält die Arbeitsgruppe dafür, dass in diesem
Zusammenhang auf Dringlichkeitsrecht im Sinne von Art. 89bis BV
verzichtet werden sollte. Vom Bundesrat darf erwartet werden, dass er dem
Parlament rechtzeitig, das heisst spätestens zu Beginn des nächsten Jahres -
beispielsweise im Rahmen einer zweiten oder dritten Botschaft zum EWR -
die Vorlagen für die Verabschiedung der fraglichen, nicht dem Referendum
unterstehenden, allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse unterbreitet,
damit die Auswirkungen der Anpassungen im Zeitpunkt der Volksabstimmung
zum EWR-Vertrag allgemein bekannt sind.
Empfehlung 1
Dem Bundesrat wird empfohlen, dem Parlament zusammen mit dem
EWR-Vertrag eine Vorlage zur Ergänzung der Bundesverfassung zu
unterbreiten, wonach die Anpassung des schweizerischen Rechts auf der Stufe
der formellen Gesetzgebung durch allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse
zu erfolgen hat, die nicht dem Referendum unterliegen. Dabei soll geprüft
13

werden, ob eine solche Ordnung auf die Übernahme des direkt anwendbaren
EWR-Rechts ohne Gestaltungsspielraum für den schweizerischen Gesetzgeber
beschränkt bleibt oder aber unter den nämlichen Voraussetzungen generell
für die Einführung von übergeordnetem Recht gelten soll.
Empfehlung 2
Vom Bundesrat wird erwartet, dass er dem Parlament die Vorlagen zu den in
der Empfehlung 1 vorgesehenen allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüssen
so frühzeitig vorlegt, dass die Räte noch vor der Volksabstimmung zum
EWR-Vertrag die nötigen Gesetzesanpassungen vornehmen können und auf
diese Weise bei den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern die grösstmögliche
Klarheit über die unmittelbaren Auswirkungen eines Beitritts zum EWR
erreicht werden kann.
7. Konkrete Empfehlungen für die Umsetzung des Europarechts
bei vorhandenem Rechtsetzungsspielraum
Die Bundesverfassung sagt in diesem Zusammenhang nichts Präzises darüber
aus, wie übergeordnetes Recht in das schweizerische Landesrecht umgesetzt
werden soll.
7.1. Normalfall: Parallelismus der Rechtsetzungsformen
Der Darstellung der rechtlichen Situation bei der Einführung von
eidgenössischem Recht und der Analyse der Situation bei einer allfälligen
Ratifikation des EWR-Vertrages lässt sich eine klare Schlussfolgerung
entnehmen: Als Grundsatz für die Einführung übergeordneten Rechts soll
überall dort, wo bereits bestehende schweizerische Erlasse zu revidieren
sind, das Prinzip des Parallelismus der Rechtsetzungsformen gelten, wenn
dem schweizerischen Gesetzgeber noch ein Gestaltungsspielraum offen
steht. Revisionsbedürftige Gesetze sind damit durch Gesetzesänderung,
änderungsbedürftige Verordnungen durch Verordnungsrevision in
Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht zu bringen.
Für die Anpassung an Europäisches Recht ist - wie erwähnt - vom
Europäischen Gerichtshof ausdrücklich festgehalten worden, Widersprüche
zwischen nationalem und einem europäischen Erlass liessen sich, «auch
soweit dieser unmittelbar anwendbar ist, letztlich nur mit Hilfe verbindlichen
innerstaatlichen Rechts ausräumen, das denselben rechtlichen Rang hat
wie die zu ändernden Bestimmungen.» Dies ist vor allem aus Gründen
der Rechtssicherheit sinnvoll: Es schafft langfristig bloss Probleme und
beeinträchtigt die Klarheit der Rechtsordnung, wenn in weiten Gebieten
Verordnungsbestimmungen Gesetze derogieren können.
Für dieses Vorgehen gemäss den Regeln, welche für den Erlass von
autonom gesetztem schweizerischem Recht gelten, spricht schliesslich ein
rechtspolitisches Argument: Der unvermeidliche Verlust an demokratischen
14

Mitbestimmungsrechten der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger im
EWR soll auf das absolut notwendige Mindestmass beschränkt bleiben.
Unter Demokratieaspekten erschiene es ungerechtfertigt, demokratische
Mitbestimmung in Bereichen auszuschliessen, in welchen innerhalb
eines gesetzten Rahmens übergeordneten Rechts durchaus noch
Entscheidungsspielräume bestehen.
Voraussetzung für die Umsetzung von EWR-Recht im normalen
Rechtsetzungsverfahren unter Wahrung des Grundsatzes des Parallelismus
der Rechtsetzungsformen sind freilich ausreichende Übergangsfristen (vgl.
dazu hinten Ziff. 7.2.). Ferner ist an dieser Stelle nochmals auf die generellen
Bedenken der Minderheit der Arbeitsgruppe gegenüber dem ordentlichen
Gesetzgebungsverfahren im Falle der Umsetzung hinzuweisen (vgl. vorne
Ziff. 5.3.).
Für wichtig hält die Arbeitsgruppe, dass den Stimmbürgerinnen und
Stimmbürgern bereits in der Botschaft über den EWR-Vertrag eine vollständige
Liste der Bundesgesetze und allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse
bekanntgegeben wird, die im Lichte des EWR-Rechts unter sachgerechter
Ausschöpfung des gesetzgeberischen Spielraums von der Bundesversammlung
revidiert werden müssen. Dabei sind auch die Übergangsfristen im
Einzelnen anzugeben, und es ist unverzüglich ein entsprechendes
Rechtsetzungsprogramm auszuarbeiten und den Räten im Rahmen der
Legislaturplanung vorzulegen.
Diese Prinzipien - sie gelten allgemein - bedürfen keiner ausdrücklichen
Verankerung im Verfassungstext.
Empfehlung 3
Dem Bundesrat wird empfohlen, für die Umsetzung des EWR-Rechts mit
Gestaltungsspielraum für den schweizerischen Gesetzgeber grundsätzlich das
ordentliche Gesetzgebungsverfahren einzuleiten und wenn immer möglich auf
Dringlichkeitsrecht zu verzichten.
Empfehlung 4
Dem Bundesrat wird empfohlen, dem Parlament zusammen mit der Botschaft
zum EWR-Vertrag eine Liste der von der Bundesversammlung im ordentlichen
Rechtsetzungsverfahren und unter Ausschöpfung der gesetzgeberischen
Gestaltungsfreiheit im Lichte des EWR-Rechts zu revidierenden Bundesgesetze
und allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse unter Angabe der jeweils
massgebenden Übergangsfristen vorzulegen.
7.2. Problemfall: Umsetzung des EWR-Rechts unter Zeitdruck
Wenn für den schweizerischen Gesetzgeber zwar eine erhebliche
Gestaltungsfreiheit für die Umsetzung des EWR-Rechts besteht, diese aber
entweder bis zum 1. Januar 1993 oder innert einer kurzen Übergangsfrist
15

erfolgen muss, so dass das ordentliche Rechtsetzungsverfahren nicht
zeitgerecht abgeschlossen werden kann, stellt sich die Frage nach
sachgerechtem Dringlichkeitsrecht.
Die Arbeitsgruppe gab sich im Rahmen der unter grossem Zeitdruck
durchgeführten Abklärungen Rechenschaft darüber, dass Lösungen
über das Dringlichkeitsrecht nach der geltenden verfassungsmässigen
Ordnung (Art. 89bis BV) nicht voll befriedigen, zumal im Falle eines
nachträglichen erfolgreichen Referendums die Schweiz in Verzug gesetzt
würde und ihren völkerrechtlichen Verpflichtungen nicht vollumfänglich
nachkommen könnte. Anderseits hegt die Arbeitsgruppe Zweifel, ob sich
ein zweistufiges Verfahren im Sinne der Anregung von Prof. Walter Kälin
(zunächst zeitgerechte Umsetzung mit allgemeinverbindlichem, nicht
referendumspflichtigem Bundesbeschluss, hernach Ablösung durch einen
im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren verabschiedeten Erlass) rechtfertigt.
Die Frage muss weiter geprüft werden. Allenfalls drängt sich hier eine
«Modernisierung», das heisst eine Revision der Dringlichkeitsnorm von
Art. 89bis BV im Hinblick auf die dringliche Übernahme von übergeordnetem
Recht mit gesetzgeberischem Gestaltungsspielraum für den schweizerischen
Gesetzgeber auf. Der Bundesrat ist einzuladen, sich in der Botschaft zum
EWR-Vertrag auch zu dieser Frage zu äussern. Nach einhelliger Auffassung
der Arbeitsgruppe kommt eine Delegation der Rechtsetzungskompetenz an
den Bundesrat aus den in Ziff. 6 hievor angestellten Erwägungen aber von
vorneherein nicht in Frage.
Eine Minderheit der Arbeitsgruppe vertritt die Ansicht, dass bei der
Einführung von EWR-Recht nur im äussersten Notfall zum Dringlichkeitsrecht
Zuflucht genommen werden darf. Einerseits sollten die gewährten Fristen
dies in der Regel von vorneherein überflüssig machen; andererseits muss
der Wahrung der Volksrechte und der Willensäusserung des Souveräns
im umstrittenen Einzelfall vor der mustergültig-vorbildhaften Einhaltung
gesetzter Fristen der Vorzug eingeräumt werden.
Empfehlung 5
Der Bundesrat wird eingeladen, der Bundesversammlung konkrete Vorschläge
für eine beschleunigte Umsetzung von EWR-Recht zu unterbreiten, wenn
wegen kurzer Übergangsfristen ausnahmsweise nicht das ordentliche
Rechtsetzungsverfahren angewendet werden kann, wobei zu gewährleisten
ist, dass es im konkreten Fall stets Sache des Gesetzgebers bleibt, über die
Anwendung von Dringlichkeitsrecht zu entscheiden. In diesem Sinn ist
zu prüfen, ob das Dringlichkeitsrecht in Art. 89bis BV im Hinblick auf die
16

dringliche Übernahme von übergeordnetem Recht revidiert werden muss.
Für diesen Fall ist die entsprechende Verfassungsänderung gleichzeitig mit
dem EWR-Vertrag dem Parlament zu unterbreiten.
8. Vorschläge für die Behandlung der EWR-Vorlage in den
Eidgenössischen Räten
8.1. Vorbemerkung - Rekapitulation
Dans la mesure où le Parlement opte pour le respect du principe de la
correspondance des formes (les textes de niveau législatif doivent être
modifiés par le parlement), la réception du droit de l’Espace économique
européen (EEE) dans le droit suisse nécessitera un très important travail
parlementaire. Mais sera aussi un défi à relever par les Chambres fédérales,
qui devront ainsi démontrer qu’elles sont capables de faire face à des
situations inhabituelles. Le Parlement doit donc se mettre en mesure de
l’accomplir, en se souvenant que l’effort particulier qui serait demandé en
1992 est motivé par la date fort rapprochée du 1er janvier 1993, et qu’on peut
espérer qu’un tel exercice ne se renouvellera pas chaque année!
Il est d’autre part important que les modifications constitutionnelles ou légales
soient connues dans la plus large étendue possible au moment où le peuple et
les cantons seront appelés à se prononcer sur l’adoption ou le rejet du traité de
base de l’EEE (cf. ch. 5.5.).
Une telle procédure présente deux avantages:
a. Le peuple et les cantons seront parfaitement orientés sur les conséquences
pour notre droit, donc pour les droits et obligations des citoyens, de
l’acceptation du traité de l’EEE. On peut raisonnablement penser que ces
conséquences seront plus importantes pour la formation de la volonté
populaire que le principe de l’adhésion lui-même.
b. On peut espérer que l’ensemble des modifications législatives échapperont
ainsi au référendum facultatif, même si une partie d’entre elles, celles dans
lesquelles les Chambres auront fait usage de leur marge d’appréciation, y
resteraient formellement soumises, puisque le débat aurait lieu à l’occasion
du vote sur le référendum obligatoire concernant le traité lui-même. Il est
en effet évident qu’il faut absolument éviter que le peuple accepte le traité
dans la votation sur le référendum obligatoire, puis repousse les dispositions
d’application, dont la trame essentielle sera imposée par le traité lui-même.
8.2. Modifications constitutionnelles
Il faut distinguer ici entre les modifications de la Constitution rendues
nécessaires pour l’adapter au traité et celles qui sont éventuellement
nécessaires pour permettre l’adaptation à temps de nos lois aux règles de
l’EEE (cf. propositions 1 et 5).
17

Pour les premiers, on pourrait imaginer qu’un seul arrêté fédéral soit
promulgué, portant sur le principe de l’acceptation du traité de l’EEE et sur les
modifications constitutionnelles que l’acceptation du traité implique. L’unité
de la matière découlerait du traité lui-même. On éviterait ainsi des votes
populaires contradictoires.
En revanche, les modifications de la Constitution nécessaires pour exclure
le référendum concernant les modifications législatives sans marge
d’appréciation pourraient faire l’objet d’une votation séparée.
8.3. Sessions
Ces considérations impliquent que la votation populaire sur le traité et les
modifications constitutionnelles puisse intervenir, comme le Conseil fédéral
paraît l’avoir prévu lui-même, en septembre ou en décembre 1992. Il faut
donc que le Parlement termine ses travaux sur l’acceptation du traité, sur les
modifications constitutionnelles et législatives au plus tard à la session de juin
1992, en dernière extrémité, dans l’éventuelle session extraordinaire de fin
août 1992.
Une appréciation grossière permet de penser que trois à quatre semaines de
sessions seront nécessaires pour venir à bout du travail parlementaire de la
réception du droit de l’EEE.
Proposition 6
Pour dégager le temps nécessaire, le groupe de travail propose au bureau
d’avertir les membres du Parlement, encore lors de la session de juin 1991, que
deux sessions extraordinaires sont prévues en 1992, soit
- du 27 au 31 janvier 1992
- du 27 avril au 9 mai 1992
- éventuellement: du 24 au 27 août 1992
La session extraordinaire de janvier pourrait être consacrée aux objets
déjà prêts de la réception du droit de l’EEE (ceux qui ne présentent pas
de difficultés ou de controverses) et aux objets ordinaires qui auraient
absolument dus être traités à la session de mars.
L’essentiel (2 semaines) de la session ordinaire de printemps (mars) serait
consacrée à la réception du droit de l’EEE.
La session extraordinaire d’avril-mai 1992 serait aussi consacrée à la réception
du droit de l’EEE.
La session de juin 1992 serait en partie consacrée à l’élimination des
divergences.
Enfin, en réservant la dernière semaine d’août pour une éventuelle session
extraordinaire, on devrait se mettre à l’abri pour le cas où des difficultés
imprévues auraient surgi dans les trois sessions précédentes.
18

Le programme devrait impliquer en outre que des priorités soient clairement
fixées, de manière que l’activité législative ordinaire soit réservée, dès le mois
de mars, aux objets qui ne peuvent vraiment pas attendre la session ordinaire
de septembre pour être traités.
Il paraît souhaitable que l’ensemble du paquet (les quelque 58 lois) soit divisé
en deux pour permettre d’emblée une répartition prioritaire entre les deux
Chambres (pour une partie le Conseil des États serait prioritaire, pour l’autre,
le Conseil national).
Si la session de janvier se révélait superflue (ce qu’il est difficile de dire
aujourd’hui), le temps réservé par les parlementaires pourrait être utilement
employé pour des séances de commissions.
8.4. Commissions
Le groupe de travail est d’avis que le plus grand nombre possible de
parlementaires doit être associé au travail des commissions, et cela pour
des raisons politiques évidentes.
A cet égard, peu importe que l’on institue des commissions ad hoc, selon le
système actuel, ou des commissions permanentes, selon le système qui est
proposé par la Commission «Réforme du Parlement».
En revanche, il paraît souhaitable que les commissions préparatoires soient
désignées dès la session d’automne 1991.
Le groupe de travail est conscient du fait qu’une difficulté supplémentaire
réside dans le renouvellement du Parlement en octobre 1991, avec entrée en
fonction à fin novembre 1991. Néanmoins, on peut estimer que le Conseil des
États et le bureau et les groupes politiques (pour le Conseil National) devraient
veiller à désigner comme présidents des commissions des députés qui se
représentent aux élections. Le risque de solutions de continuité serait ainsi
réduit au risque de non-réélection!
Le nouveau système des Commissions permanentes ne sera pas en vigueur
en septembre 1991, ce qui ajoute une difficulté supplémentaire à l’exercice.
Mais on pourrait imaginer que là où les Commissions permanentes existent
déjà, elles se voient confier les objets qui relèvent de leur compétence. Là
où elles n’existent pas, on pourrait désigner des commissions ad hoc dont
la compétence recouvrirait le domaine ultérieur des futures commissions
permanentes. On ne préjugerait ainsi pas de l’organisation ultérieure du
parlement, tout en permettant une transition harmonieuse, le cas échéant,
entre les deux systèmes.
Le Conseil fédéral est - paraît-il - prêt à fournir la liste des lois à modifier pour
la session d’automne 1991. Il prévoit de livrer textes et message en mars-avril
1992. Il serait souhaitable voire nécessaire que les textes des modifications
soient, en partie en tout cas, disponibles dès décembre 1991.
Quoi qu’il en soit, les dates des séances des commissions devraient être fixées
dès la session d’automne, puisque le problème principal sera une question des
agendas.
19

On sait que le Conseil fédéral a déjà fait établir la liste des lois qui devraient
être modifiées. Sur cette base, les Commissions devraient déjà pouvoir
distinguer, avec l’aide de l’administration, celles qui doivent être purement
et simplement adaptées, parce que le traité ne laisse à la Suisse aucune
marge d’appréciation, et celles pour lesquelles il convient de choisir le mode
d’application et, éventuellement, les modifications nécessaires pour éviter
certains effets pervers de l’adaptation au traité. Si le Conseil fédéral se ralliait à
cette manière de faire, il pourrait même y avoir une collaboration intéressante
entre l’administration, qui pourrait ainsi mieux sentir les tendances du
parlement, et le pouvoir législatif, qui exercerait vraiment ses fonctions.
On devrait aussi prévoir la possibilité pour les commissions des deux conseils
de siéger ensemble, au moins pour les auditions et les exposés des Conseillers
fédéraux. En tout cas, les votes interviendraient dans des commissions
siégeant séparément.
Même si on n’appliquait pas le nouveau régime des commissions, il serait
souhaitable que chaque commission siège à jour fixe dans la semaine, pour
faciliter les organisations d’agendas, ce qui est notoirement la plus grosse
difficulté des parlementaires.
Proposition 7
Le bureau du Conseil des Etats et le bureau du Conseil national devraient
désigner les présidents et membres des commissions chargées d’examiner la
réception du droit de l’EEE en droit suisse dès la session d’automne 1991, sur la
base d’une liste des articles constitutionnels et des lois à modifier fournie par
le Conseil fédéral.
De même, dès la session d’automne 1991, les dates des séances des
commissions devraient être arrêtées.
Proposition 8
Le traité de l’EEE devrait faire l’objet d’un examen et d’un rapport de
commissions ad hoc formées, si possible, de députés qui se représentent aux
élections et qui pourraient faire partie de la future commission des affaires
étrangères (selon la proposition de réforme du Parlement). Une partie de
la commission pourrait ainsi assurer la continuité du travail au-delà du
changement de législature.
8.5. Bureau de coordination
Si des commissions sont au travail en parallèle, il est important qu’une bonne
coordination soit assurée.
20

Le bureau devrait répartir l’ensemble de la matière entre les commissions
permanentes et (éventuellement, selon le système actuel) les commissions
ad hoc. Les présidents de ces commissions devraient former un groupe
de coordination entre les commissions de leur conseil et avec le groupe de
coordination de l’autre chambre.
Les Commissions des affaires étrangères, selon le nouveau système, devront
vraisemblablement rapporter sur le traité EEE lui-même. Elles seront ainsi
amenées, par la force des choses, à assumer également, même si ce n’est pas
formellement, un certain rôle de coordination.
Proposition 9
Il est recommandé au Bureau d’instituer deux groupes de coordination formés
des Présidents des commissions de chacune des Chambres. Les Présidents
de ces groupes (ou les Présidents des Commissions des affaires étrangères)
assureraient la coordination entre les deux chambres.
8.6. Poursuite des travaux
Le groupe de travail parlementaire «Réception du droit de l’EEE dans le
droit suisse» pourrait continuer à conseiller les bureaux et la Conférence
des Présidents de groupe (CN) pour les questions d’organisation en relation
avec le problème de la réception du droit de l’EEE.
Il pourrait être notamment chargé de trouver un accord avec le Conseil
fédéral pour le cas où il y aurait des divergences sur la manière de régler
les problèmes de procédure (et de délégations).
Il conviendrait toutefois de soumettre sa composition à l’approbation du
Conseil des Etats et des groupes politiques (pour le CN), en procédant aux
modifications éventuellement souhaitées, de manière à éviter certaines
critiques auxquelles son mode de désignation a donné lieu!
Proposition 10
Il est proposé aux Bureaux de maintenir en fonction le groupe de travail
comme groupe de conseil des Bureaux pour les questions d’organisation du
travail en relation avec la réception du droit de l’EEE, en soumettant toutefois
sa désignation à la procédure ordinaire de nomination des Commissions.
9. Schlussbemerkung
Die Arbeitsgruppe ist sich bewusst, dass es innerhalb der ihr zur Verfügung
stehenden Zeit nicht möglich war, die teilweise äusserst komplexen
Fragen umfassend abzuklären. Sie sieht sich mangels entsprechender
Kompetenznormen im Geschäftsverkehrsgesetz auch nicht in der Lage, ihren
Empfehlungen in der Form von geeigneten parlamentarischen Vorstössen
21

Nachdruck zu verleihen. Sie gibt jedoch der Hoffnung Ausdruck, dass ihre
Überlegungen sowohl von den Eidgenössischen Räten wie auch vom Bundesrat
zum Anlass genommen werden, um bei der Entwicklung eines staatsrechtlich
und politisch überzeugenden Konzepts für die Übernahme des EWR-Rechts in
die schweizerische Rechtsordnung vertrauensvoll zusammenzuarbeiten und
den Konsens zu suchen.
Anhang
Materialien, Fundstellen und Arbeitspapiere
- Informationsbericht des Bundesrates über die Stellung der Schweiz im
europäischen Integrationsprozess vom 26. November 1990.
- Vorläufige Zusammenstellung des relevanten Gemeinschaftsrechts
(acquis communautaire) nach dem «Fundstellennachweis des geltenden
Gemeinschaftsrechts» (Richtlinien, Verordnungen, Entschliessungen),
Bundesamt für Justiz, 2. November 1990.
- Systematischer Vergleich zwischen EG-Recht im Binnenmarktbereich
und schweizerischem Recht, Zusammenfassung der Zwischenberichte
der EJPD-Bundesämter zu Handen des Departementvorstehers und des
Integrationsbüros, 19. Januar 1990.
- Europapolitisches Programm Bund-Kantone (Allgemeiner Teil;
staatspolitische Aspekte), Arbeitspapier vom 10. Dezember 1990.
- Europapolitisches Programm Bund-Kantone (Allgemeiner Teil; Auswirkungen
des EWR-Rechts auf das schweizerische Landesrecht); Arbeitspapier vom
29. November 1990.
- Grundlagenpapier der Stiftung für eidgenössische Zusammenarbeit
vom 30. November 1990 zuhanden des Kontaktgremiums der Kantone
beziehungsweise einer Arbeitsgruppe «Umsetzung des EWR-Rechts in den
Kantonen».
- Europapolitisches Programm Bund-Kantone (Besonderer Teil; Auswirkungen
des EWR-Rechts auf einzelne Bereiche des kantonalen Rechts); Arbeitspapier
vom 5. Dezember 1990.
- Liste der Arbeitsgruppen, die das Kontaktgremium der Kantone an seiner
Sitzung vom 1. März 1991 eingesetzt hat und die mit der Ausarbeitung des
besonderen Teils des gemeinsamen Programms Bund-Kantone im Bereich der
europäischen Integration beauftragt sind (mit Literaturangaben zu einzelnen
Gesetzgebungsbereichen).
- Das Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht im Rahmen der
schweizerischen Rechtsordnung, gemeinsame Stellungnahme des Bundesamts
für Justiz und der Direktion für Völkerrecht vom 26. April 1989, VPB 53.54
(1989).
- Andreas Auer, Principes et problèmes d’adaptation du droit suisse au droit de
l’Espace économique européen (EEE), Rapport d’audition soumis au Groupe de
travail parlementaire «Intégration au droit de l’EEE» le 3 mai 1991.
22

- Maria Anna Hutter / Eric Maugué (Office fédéral de la justice), Transposition
du droit communautaire dans les Etats membres de la CE et les pays de l’AELE:
repères de droit comparé (sur la base d’informations de l’Institut suisse de
droit comparé), Rapport d’audition soumis au Groupe de travail parlementaire
«Intégration au droit de l’EEE» le 3 mai 1991.
- Walter Kälin, Ausführungen zum Fragenkatalog, Grundlagenpapier für das
Hearing vom 3. Mai 1991 vor der parlamentarischen Arbeitsgruppe EWR.
Literatur (Auswahl)
- Andreas Auer, La démocratie directe face à l’intégration européenne
(Conférence prononcée le 11 mars 1991 devant la Société de droit et de
législation à Genève).
- Andreas Auer, Rückwirkungen der europäischen Integration auf die
Verfassungsordnung der Schweiz (Referat an der Tagung «EC 92 and beyond -
New political structures and constitutional problems of European integration»
vom 21./22. März 1991 in St.Gallen).
- Olivier Jacot-Guillarmod, L’Espace économique européen: conséquences
législatives pour la Confédération et les cantons, Gesetzgebung heute, 1990/3,
S. 29.
- Olivier Jacot-Guillarmod, Conséquences, sur le fédéralisme, d’une adhésion
de la Suisse à la Communauté européenne, Beihefte zur Zeitschrift für
schweizerisches Recht (ZSR) 1990, Heft 10, S. 15 ff.
- Olivier Jacot-Guillarmod, L’ordre juridique suisse face à l’ordre
juridique communautaire - aspects normatifs et judiciaires, in: Die
Europaverträglichkeit des schweizerischen Rechts, hrsg. von D. Schindler
u. a., 1990, Zürich, S. 1-20.
- Olivier Jacot-Guillarmod, L’administration fédérale face à l’ordre juridique
communautaire - défis actuels, Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht
(ZBl) 91/1990, S. 425-440.
- Raimund E. Germann, Die Europatauglichkeit der direkt-demokratischen
Institutionen der Schweiz, Cahiers de l’Institut de Hautes études en
administration publique (IDHEAP) Nr. 68, Lausanne, Februar 1991.
- Walter Kälin, Gutachten zu Fragen der Europaverträglichkeit der neuen
Verfassung und der Einführung von übergeordnetem Recht vom B.
Februar / 9. April 1991, der Verfassungskommission des Kantons Bern erstattet,
erhältlich bei der Staatskanzlei des Kantons Bern.
- Heinrich Koller, Auswirkungen der Übernahme des «acquis communautaire»
auf die schweizerische Rechtsordnung, in: recht 1990, S. 123-128.
- Aldo Lombardi, Verfassungsrechtliche Auswirkungen eines Beitritts der
Schweiz zum EWR-Vertrag, ZBl 91/1990, S. 441 ff.
- Jörg Paul Müller, Grundrechts- und Demokratiedefizite als
Legitimitätsprobleme der EG - Überlegungen zu einem Beitritt der Schweiz,
ZSR 1991 I S. 103 ff.
23

- Dietrich Schindler, Verfassungsrecht, in: Die Europaverträglichkeit des
schweizerischen Rechts, Schriften zum Europarecht, Zürich 1990, Band I,
S. 22-43.
- Dietrich Schindler, Mögliche Auswirkungen eines allfälligen Beitritts, in:
Jahrbuch der Neuen Helvetischen Gesellschaft, Jahrgang 59 (1988/89), S. 39-44.
- Dietrich Schindler, Auswirkungen der EG auf die schweizerische
Staatsstruktur, in: Wirtschaftspolitische Mitteilungen, 1990/2, S. 1-18.
- Dietrich Schindler, Vereinbarkeit von EG-Mitgliedschaft und Neutralität,
Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht (EuZW) 1991, S. 139 ff.
- Rainer J. Schweizer, Die Kantone vor der europäischen Herausforderung,
Antrittsvorlesung an der Hochschule St. Gallen (HSG) vom 5. Februar 1991,
noch nicht publiziert.
- Hansjörg Seiler, EG, EWR und schweizerisches Staatsrecht, Bern 1990 .
- Thierry Tanquerel, La Suisse doit-elle choisir entre l’Europe et la démocratie
directe?, ZSR 110/1991 I, S. 187 ff.
- Daniel Thürer, Europäische Integration: Probleme und Folgerungen für den
Gesetzgeber in Bund und Kantonen, Gesetzgebung heute, 1990/3, S. 7 ff.
- Daniel Thürer, Die Schweizerische Bundesversammlung und die Europäische
Gemeinschaft - Zu den Chancen einer verstärkten parlamentarischen
Legitimierung des europäischen Gemeinschaftsrechts im nationalen
Rahmen, in: Das Parlament - «Oberste Gewalt des Bundes»?, Festschrift der
Bundesversammlung zur 700-Jahr-Feier der Eidgenossenschaft, Bern 1991,
S. 443 ff.
- Daniel Thürer, Der europäische Integrationsprozess: Standort und Standpunkt
der Schweiz, in: Bulletin «Neue Helvetische Gesellschaft», Nr. 1/1991, S. 3 ff.
[1] Vgl. Anhang zum Informationsbericht des Bundesrats über die Stellung der
Schweiz im europäischen Integrationsprozess vom 26. November 1990 (nicht
publiziert).
24

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 55.42 - Bericht der parlamentarischen Arbeitsgruppe vom 13. Juni 1991
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1991
Année
Anno
Band
55
Volume
Volume
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Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.