ch_vb · 93.075 · 1994-03-09 · de


9. März 1994
143
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
#ST# Siebente Sitzung - Septième séance
Mittwoch, 9. März 1994, Vormittag
Mercredi 9 mars 1994, matin
08.00h
Vorsitz - Présidence: Jagmetti Riccardo (R, ZH)
Le président: Nous présentons nos félicitations à M. Jacques
Martin pour sa réélection au Conseil d'Etat et nous lui souhai-
tons une législature pleine de succès au gouvernement (Ap-
plaudissements)
#ST# 93.075
Regierungs- und Verwaltungs-
organisationsgesetz
Organisation du gouvernement
et de l'administration. Loi
Botschaft und Gesetzentwurf vom 20. Oktober 1993 (BBIIII997)
Message et projet de loi du 20 octobre 1993 (FF III 949)
Antrag der Kommission
Eintreten
Proposition de la commission
Entrer en matière
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Das vorliegende
Geschäft ist unter dem Aspekt der Reformpolitik ein zentrales
Geschäft dieser Legislaturperiode. Es war daher richtig, es
nicht in der vergangenen Session zu behandeln, sondern
jetzt, auch wenn uns ein überladener Sessionsplan Müsse
und Abgeklärtheit wahrscheinlich nicht in vollem Umfang zu-
teil werden lässt
Aufgabe des Kommissionsreferenten ist es, das Geschäft im
Überblick und in seinen Zusammenhängen darzustellen und
zugleich aufzuzeigen, was die Kommission damit gemacht
hat
Vorweg möchte ich aber namens derjenigen, die nun über
Jahre hinweg gemeinsam diesen Weg gegangen sind, sehr
herzlich danken, nämlich den vier Herren Bundespräsidenten,
die uns auf dem Weg begleitet haben, den Herren Cotti, Fel-
ber, Ogi und Stich; Ihnen, Herr Bundeskanzler Couchepin;
Herrn Professor Eichenberger und seiner Kommission; unse-
rem Kommissionssekretär und dem Ratssekretär, Christoph
Lanz. Sie haben uns auf einem Weg begleitet, der lang, stau-
big und manchmal steil war; manchmal liefen wir auch Gefahr,
rechts oder links abzustürzen. So waren wir unterwegs.
Ich möchte Ihnen die Überlegungen der Kommission in sie-
ben Punkten darlegen:
1. Das Herkommen: Es ist nicht das erste Mal, dass wir uns im
Ständerat mit dieser Materie auseinandersetzen. 1990 haben
Herr Rhinow mit einer parlamentarischen Initiative im Stände-
rat und die freisinnig-demokratische Fraktion mit einer Motion
(mit Herrn Petitpierre als Sprecher) im Nationalrat das Thema
«Reform von Institutionen» - konkret: Reform von Regierung
und Parlament - aufgenommen. Man sprach sich damals so
ab, dass die Federführung für die Vorbereitung der Regie-
rungsreform beim Ständerat liegen sollte, diejenige für die -
leider inzwischen «verblichene» - Parlamentsreform beim Na-
tionalrat.
Sie haben noch vor der Konstituierung der ständigen Kommis-
sionen eine Ad-hoc-Kommission eingesetzt, und wir haben Ih-
nen gemäss Artikel 21 ter Geschäftsverkehrsgesetz nach ge-
höriger Vorprüfung empfohlen, der parlamentarischen Initia-
tive Folge zu geben. Der Ständerat hat nach einer Debatte, die
damals schon über die Substanz geführt wurde, dem Vorha-
ben einhellig zugestimmt.
Schon vor diesem Entscheid - nämlich schon am 7. Novem-
ber 1990 - hat der Bundesrat die Arbeitsgruppe Führungs-
strukturen des Bundes (AGFB) eingesetzt, die von Professor
Dr. Kurt Eichenberger kompetent geführt wird.
Am 19. November 1992 haben wir uns in der Kommission er-
neut mit dem Geschäft befasst. Wir haben Sie reglementskon-
form ersucht, die Frist für die Behandlung der parlamentari-
schen Initiative Rhinow zu verlängern. Dabei haben wir darge-
legt, dass der Bundesrat die ersten Schritte in Richtung Regie-
rungsreform eingeleitet hat. Wir haben Ihnen mitgeteilt, dass
er gedenkt, eine Vorlage Regierungsreform innerhalb des gel-
tenden Verfassungsrechtes bis 1993 vorzulegen und dieser
Reform eine tiefer greifende auf Verfassungsebene folgen zu
lassen. Am 3. Dezember 1992 haben Sie uns die Frist bis zur
Wintersession 1994 verlängert. Wir dürfen sagen, dass wir auf
die Marschtabelle einen erheblichen Vorsprung aufweisen.
2. Die Arbeiten der Kommission : Sie fragen sich zu Recht, was
die Kommission denn getan hat, wenn sie sich mit Ihrer Zu-
stimmung entschloss, die Federführung dem Bundesrat und
der Kommission Eichenberger zu übertragen. Sie hat sich in
16 Sitzungen, 10 davon vor Erscheinen der heute zur Debatte
stehenden Vorlage, 6 nach deren Erscheinen, intensiv mit die-
sem Traktandum befasst. Sie hat sich in Hearings mit insge-
samt 10 Staatsrechtslehrern und Politologen mit der Thematik
auseinandergesetzt. Sie hat die drei amtierenden, beamteten
Staatssekretäre, die Herren Kellenberger, Ursprung und Blan-
kart, über die Rolle und die Erfahrung von Staatssekretären
angehört, wohl wissend, dass sie etwas anderes will, nämlich
Stellvertreter von Bundesräten. Sie hat sich in fruchtbaren Aus-
einandersetzungen mit der Arbeitsgruppe Eichenberger über
deren Schritte und neuen Erkenntnisse auseinandergesetzt.
Die Kommission darf für sich ohne jede Überheblichkeit in An-
spruch nehmen, die Vorlage permanent vorangetrieben zu ha-
ben. Der damalige Bundespräsident Ogi hat bei seinem letz-
ten Auftritt vor der Kommission ausgeführt: «Die Kommission
hat bei diesem Geschäft den Bundesrat sozusagen aufsässig
begleitet, gestossen, ich muss auch sagen: gedrängt. Sie ha-
ben stets für Bewegung gesorgt und sozusagen den Topf am
Kochen gehalten.»
Die Kommission hat mit dieser Methode, die man kaum besser
umschreiben könnte, auf den Zeitplan des Bundesrates, aber
auch auf seine materiellen Entscheide Einfluss genommen.
Die Kommission trägt die Vorlage in ihren Grundzügen mit, so,
wie sie sich jetzt nach den Beratungen präsentiert. Sie hat
während der Vorbereitungsphase die Zweiteilung in eine «Re-
form 93» und eine «Verfassungsreform 95» mitgetragen. Die
Kommission hat aber auch die Ausweitung der Regierungsre-
form auf eine Regierungs- und Verwaltungsreform mitgetra-
gen. Sie hat durchgesetzt, dass der Bundesrat in dieser Bot-
schaft - zwar ist das nicht in der von ihr gewünschten Tiefe und
Offenheit geschehen - über die Grundzüge der «Reform 95»
Auskunft gibt, für die bereits Aufträge erteilt worden sind.
3. Die Haltung des Bundesrates zur Regierungsreform: Das
soeben vorgetragene Zitat vom damaligen Bundespräsiden-
ten Ogi zeigt, dass es des sanften Druckes und des klaren
Wortes bedurfte, damit sich der Bundesrat gelegentlich wieder
Zeit für sich selber, für seine eigene Institution und Funktion,
nahm. Das belegen Taten und Àusserungen.
Der Sprechende hat sich als Kommissionspräsident mit der
Frau Bundesrätin und den Herren Bundesräten einzeln über
ihre Sicht der Dinge einlässlich unterhalten. Daher kann ich
sagen: Der Bundesrat erkennt die Zeichen der Zeit. Er will eine
Reform. Das belegten auch die Aufnahme des Anliegens in die
Legislaturplanung und die Einsetzung der Arbeitsgruppe Ei-
chenberger.
Es fällt aber auch auf, dass sich einzelne Bundesräte in zentra-
len Texten positiv zur Regierungsreform geäussert haben. So
äusserte sich beispielsweise der damalige Bundespräsident
Felber: «Mit den gegenwärtigen Strukturen können wir unsere
Verantwortung nicht mehr voll wahrnehmen.»
Bundespräsident Cotti widmete einen Teil seiner Rede vor der
Vereinigten Bundesversammlung am Festtag «700 Jahre Eid-

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
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9 mars 1994
genossenschaft» der Regierungsreform. Er sagte damals:
«Dass auch bei den schweizerischen Regierungsstrukturen
Anpassungen und Reformen notwendig sind, kann heute
auch dertreueste Anhänger der guten alten Zeit nicht bestrei-
ten .... Sie wissen, was Fiktion bedeutet: Nach aussen ergibt
sich der Eindruck einer sehr soliden Wirklichkeit, die in der
Tat aber weitgehend ausgehöhlt ist.» (AB 1991 Jubiläums-
sessionen 41)
Am 27. Januar 1994 hat sich Bundesrat Villiger anlässlich ei-
ner Vorlesung an der ETH Zürich nicht nur für die Zauberfor-
mel und das Kollegialitätssystem als taugliche Regierungs-
prinzipien ausgesprochen, sondern festgehalten, dass die ra-
sant wachsende Bedeutung der Auslandbeziehungen, die zu-
nehmende zusätzliche Beanspruchung durch das Parlament,
die steigenden Anforderungen durch die Medien und der er-
höhte allgemeine Erklärungsbedarf der Politik die Beanspru-
chung des Bundesrates massiv verstärkt haben. Villigers Kon-
klusion: Reformen drängen sich auf.
Bundespräsident Ogi, der diese Vorlage hier sehr gerne ver-
treten hätte, wie seinen Voten zu entnehmen war, sagte uns
am 12. November 1993: «Die 'Reform 93' kann uns eine we-
sentliche Verbesserung bringen» - und das ist das Entschei-
dende -, «damit die Regierung im harten internationalen
Kampf bestehen und ihre Arbeit so ausführen kann, dass Land
und Leute mit dieser Regierung wieder zufrieden sind. »
Schliesslich möchte ich Sie, Herrn Bundespräsident Stich, zi-
tieren, der Sie bei Ihrem Amtsantritt in einem souveränen
Statement die ganze Problematik vor der Kommission ausge-
leuchtet und festgestellt haben: «Es besteht kein Grund, dem
Bundesrat mit Misstrauen zu begegnen, als ob er die Neue-
rungsbedürfnisse verkenne und die Reformen in bezug auf
Regierung und Verwaltung stillegen würde. Der Bundesrat
richtet seine Aufmerksamkeit darauf, dass die Vielzahl der
Reformprojekte sachgerecht aufeinander abgestimmt wer-
den. Die Regierungsreform hat darin ihren gesicherten
Platz.»
4. Der Gehalt der Vorlage: Das Ziel der «Reform 93» ist die
Stärkung der Regierungsfunktion und die Arbeit im Regie-
rungskollegium zu Lasten der Departementstätigkeit Was
sachlich und politisch wichtig ist, gehört ins Kollegium, soll
von ihm beraten, entschieden, vertreten werden. Das folgende
Wort soll wieder seine ganze Richtigkeit erhalten: Wir haben
einen Bundesrat und nicht sieben Bundesräte. Um dies zu er-
reichen, werden drei Mittel eingesetzt:
- Die Organisationskompetenz wird in einem gesetzlichen
Rahmen dem Bundesrat, der Aufgaben wahrzunehmen hat,
übertragen.
- Da Personen und Lagen rasch ändern, bedarf es der Durch-
brechung der Zementierung durch Flexibilität
- Damit sich die Bundesräte auf Bundesrätliches konzentrie-
ren können, braucht es Staatssekretäre, die stellvertretend
führen können, die beim Regieren helfen können, was be-
kanntlich immer schwieriger wird - auch das gewissermassen
ein Zitat!
Alle Beteiligten sind sich klar darüber, dass diese Vorlage ein
Anfang, aber ein wesentlicher Anfang ist. Dieser erste Schritt
muss getan werden, er ist jetzt dringlich. Was nachher kommt,
ist in Strukturen erkennbar. Die Kommission hätte begreifli-
cherweise gerne mehr darüber gewusst
5. Die Entscheide der Kommission: Die Kommission ist mit 9
zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung auf die Vorlage eingetreten.
Ein Rückweisungsantrag wurde zurückgezogen.
Die Mehrheit der Kommission hat sich - nach langen Ausein-
andersetzungen -für den Antrag ausgesprochen, bei Artikel 1
(«Die Regierung») auch die Staatssekretärinnen und Staatsse-
kretäre (Abs. 3 [neu]) aufzunehmen.
Bei Artikel 18 beantragt die Kommission, für das Kollegium als
Zwang zum Regieren den Stimmzwang 
aufzunehmen
(Abs. 2). Sie hat das Mitberichtsverfahren ausdrücklich als
nicht öffentlich erklärt (Art. 20).
Die Mehrheit der Kommission beantragt, das Amt des Regie-
rungssprechers zu streichen (Art. 33 Abs. 1). Sie ist aber der
Meinung, dass neben dem Bundespräsidenten oder der Bun-
despräsidentin und den Bundesrätinnen und Bundesräten
eine Person die Öffentlichkeit informieren soll.
Die Kommission beantragt, die Zahl der Staatssekretäre auf
zehn zu reduzieren (Art. 40 Abs. 1 ). Sie hat deren Pflichtenheft
neu formuliert (Art. 41). Die Mehrheit der Kommission bean-
tragt eine andere Art der Wahl der Staatssekretäre, d. h. neu
die Genehmigung der Wahl durch die Bundesversammlung
(Art. 43).
Organisationskompetenz und Flexibilisierung werden dem
Bundesrat als Auftrag und Leitlinie übertragen. Die Kommis-
sion stimmte dem Grundsatz und der Ausgestaltung zu, dass
Regierungs- und Verwaltungsreform gemeinsam durchge-
führt werden müssen. Hier hat Herr Bundespräsident Stich
den entscheidenden Satz gesprochen: «Regierung und Ver-
waltung sind unterscheidbar, aber nicht trennbar.»
In der Schlussabstimmung, nach teilweise hartem Ringen, hat
die Kommission die Vorlage mit 11 zu 0 Stimmen gutge-
heissen.
6. Weitere Massnahmen der Kommission:
- Die Kommission hat zuerst die Finanzkommission unseres
Rates um einen Mitbericht gebeten, umdenfinanziellen Folgen
zusätzliche Transparenz zu geben. Wir sind an den Bundesrat
respektive an das Eidgenössische Finanzdepartement verwie-
sen worden. Beim gegenwärtigen Stand der Dinge-abgerech-
net wird ja erst am Schluss - ist eine konkrete weitere Aussage,
als sie durch die Angaben in der Botschaft gemacht wird, kaum
möglich. Hier liegt eine Aufgabe fürdenZweitratvor.
- Vom Bericht «Zur Frage der Wünschbarkeit des Übergangs
zu einem parlamentarischen Regierungssystem» im Anhang
der Botschaft haben wir Kenntnis genommen. Wir beantragen
Abschreibung des entsprechenden parlamentarischen Vor-
stosses (Postulat SPK-NR, Ad 90.249).
- Es liegt Ihnen ein neues Fristverlängerungsgesuch vor. Ich
bitte Sie, diesem zuzustimmen.
7. Zur politischen Beurteilung: Es geht meiner Meinung nach
darum, das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsge-
setz (RVOG) jetzt zu behandeln - ohne Präjudizien für die
zweite Etappe der Regierungsreform auf Verfassungsstufe zu
schaffen; wer das will, gefährdet diese Vorlage, die dringlich
ist.
Ich bin mit Herrn Bundespräsident Stich der Meinung, dass
eine Regierungsreform eine Sache ist, dass sie als Gegenge-
wichte aber weitere Reformen braucht, eine Staatsleitungsre-
form auf Verfassungsebene. D. h., dass eine Reform des Par-
lamentes, nach einer Reform des Bundesrates, wieder an die
Hand genommen werden muss, verbunden mit einer Reform
des Rechtsetzungsprozesses.
Die Kommission legt letztlich einen grossen Konsens in den
Fragen der Regierungs- und Verwaltungsorganisation an den
Tag. Das hindert uns nicht, die Gefährdung dieser Vorlage zu
erkennen. Professor Kurt Eichenberger hat die Grundstim-
mung weiter Kreise in einem Vortrag am Kollegium Montreux
bereits 1992 klar ausgesprochen: «Die Regierungsfunktion ist
mit Zurückhaltung und gleichwohl mit Energie und Zielsicher-
heit auszuüben. Bei Volk und Behörden tief verwurzelte
Machtskepsis, begrenzte Gefolgschaftsbereitschaften, urde-
mokratischer Neid, Unwilligkeit von Parteien, Verbänden,
Gruppen, Bürgern, spezifische Verhaltensweisen der Massen-
medien hemmen ausschreitendes und rigoroses Führungs-
verfahren. Führen, Leiten, Lenken, Regieren werden durchaus
verlangt, wenn aber spürbar ausgeübt, vielfach widerspenstig
aufgenommen oder abgewehrt.»
Was hier von der Regierungsfunktion gesagt wurde, gilt Wort
für Wort für die Regierungsreform. Demgegenüber hat der
grosse irische Staatsphilosoph Edmund Burke, den ich gerne
hin und wieder zitiere, in der Sprache seiner Zeit Ähnliches ge-
sagt: «Ein Staat, dem es an allen Mitteln zu einer Veränderung
fehlt, der entbehrt auch der Mittel zu seiner Erhaltung.»
Ihre Kommission verkennt nicht, dass neue und bessere Insti-
tutionen allein das Wohl des Staates nicht garantieren. Sie
sind aber in schwierigen Zeiten, wie wir sie jetzt durchleben -
und persönlich fürchte ich, in Zukunft noch mehr durchleben
werden -, Plattformen für fähige und tatkräftige Menschen, die
sich in Regierung und Verwaltung für unser Land und Volk ein-
setzen.
Namens der Kommission bitte ich Sie daher, auf die Vorlage
einzutreten.

9. März 1994
145
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
Ruesch Ernst (R, SG): Wie bei anderen Vorlagen stellt sich
auch bei diesem Gesetz vorerst die Frage nach dem primären
Ziel. Dieses primäre Ziel ist mehr Effizienz in der Regierungstä-
tigkeit. So will sich der Bundesrat entlasten lassen, um mehr
Zeit für die Arbeit in der Kollegialregierung zu gewinnen.
Damit stellt sich aber zweitens die Frage, ob zur Erreichung
dieses Ziels der besseren Effizienz in der Kollegialregierung
eine Entlastung notwendig ist. Immerhin waren mehrere Mit-
glieder des Bundesrates in Lillehammer, und an der Mubasah
man deren drei. Man sieht die Mitglieder des Bundesrates
nicht ungern an Anlässen von tertiärer oder quartärer Bedeu-
tung. Herr Bundespräsident, auch Bundesräte brauchen ja ein
bisschen Entspannung; dafür haben wir Verständnis. Aber
vielleicht müsste man auch im Bereich der Repräsentationen
einmal die Fragen nach der Effizienz stellen.
Wenn wir dem Bundesrat Staatssekretäre zur Verfügung stel-
len, so ist damit die Kollegialität im Bundesrat noch nicht a pri-
ori besser. Die Spatzen pfeifen es ja von den Dächern -
manchmal mit gewöhnlichem «Blick», manchmal mit «Sonn-
tagsBlick», manchmal mit Diskretion, manchmal mit Indiskre-
tion -, dass es mit der Kollegialität im Bundesrat heute nicht
immer zum besten bestellt sei. Die Kollegialität, Herr Bundes-
präsident, ist weniger eine Frage des Systems und der Anzahl
Staatssekretäre, sondern mehr eine Frage des politischen
Willens.
Trotzdem: Wir sind bereit, mit dieser Vorlage dem Bundesrat
zur Entlastung Staatssekretäre zur Verfügung zu stellen, d. h.
mit anderen Worten, wir sind bereit, die Rahmenbedingungen
des Bundesrates zu verbessern, um ein Wort aus der Wirt-
schaftspolitik zu verwenden. Aber die Effizienz des Kollegial-
prinzips müssen Sie dann selbst verbessern, das ist dann Ihre
Aufgabe.
Der Bundesrat wollte im Maximum drei Staatssekretäre pro
Departement anstellen können (Art. 40 Abs. 1). In der Kom-
mission wurde die Gesamtzahl auf zehn reduziert; der Bun-
desrat kämpfte dann verbissen für immerhin noch zwei Staats-
sekretäre pro Departement, also für 14 Staatssekretäre.
Diese Entwicklung der Debatte hat mich sehr überrascht und
auch beunruhigt. Denn hinter diesen Zahlen - zuerst 21, dann
14 - steckt meines Erachtens irgendwo ein gewisses lineares
Denken. Man spürt die Verteilkämpfe zwischen den Departe-
menten: «Wenn du so viele hast, will ich auch so viele oder
mindestens die Möglichkeit haben, so viele anzustellen.» Das
ist Denken im Dreisatz. Ich habe früher schon gesagt, man
sollte den Sekundarschullehrern verbieten, den Dreisatz im
Unterricht zu behandeln, denn dieses Denken geht als Untu-
gend nachher bis in den Bundesrat hinauf.
Im weiteren hat mich auch beunruhigt, dass man zwischen
zwei Staatssekretären - im EDA und im EVD - eine Koordina-
tion organisieren muss. Sie haben gelesen, dass zwischen
den Herren Kellenberger und Blankart die Koordinationsfrage
nun gelöst worden ist, indem Herr Kellenberger offensichtlich
im Zweifelsfalle zum Oberstaatssekretär avanciert ist. Ich habe
mir die Frage gestellt: Wie viele Koordinatoren brauchen
21 Staatssekretäre, wie gross sind die Stäbe, die für sie ange-
stellt werden müssen? Die Frage der Explosion der Hierarchie,
der Explosion der Stäbe, der Explosion der Kosten steht natür-
lich im Raum.
Damit komme ich zur Referendumsträchtigkeit dieser Vorlage.
Diese Vorlage ist natürlich ungeheuer referendumsträchtig. In
der heutigen Zeit können Sie mit einem Plakat «Noch mehr
teure Superbeamte für 5 Millionen!» eine solche Vorlage ge-
fährden. Die Kommission hat sich darum auf die Zahl zehn
geeinigt: um die Referendumsträchtigkeit der Vorlage etwas
zu verringern, um eine Vorlage zu bringen, die im Volk auch
noch eine Chance hat.
Ich erinnere Sie daran, wie wir mit der Parlamentsreform
Schiffbruch erlitten haben - nur darum, weil am Anfang über-
trieben wurde. Hätten wir von Anfang an vernünftige Lösungen
gehabt, dann hätten wir das Referendum sehr wahrscheinlich
vermeiden können. Wir wären im Rahmen der Parlamentsre-
form heute nicht bei Null.
Wenn die Staatssekretäre die Bundesräte auch wirklich entla-
sten sollen, dann müssen sich die Bundesräte bewusst sein,
dass sie die Staatssekretäre in die Kommissionen schicken
müssen und dass die Staatssekretäre auch im Ratsplenum die
Bundesräte ersetzen können - aber selbstverständlich im
technischen Bereich. Bei den grossen politischen Entschei-
dungen erwarten wir immer noch, dass der Bundesrat selbst
im Plenum antritt und die politische Meinung vertritt. Aber in
sehr vielen Gesetzen wimmelt es ja von technischen Bestim-
mungen, und da kann - in der Kommissionsarbeit wie im Ple-
num - der Staatssekretär den Bundesrat gewaltig entlasten. In
den Kommissionsarbeiten mag das bei einzelnen Gesetzen
bis zu drei Viertel der Zeit sein.
Aber diese Staatssekretäre werden vom Parlament nur akzep-
tiert, wenn das Parlament ihnen auch einen politischen Status
gegeben hat, das heisst, ihre Wahl bestätigt oder abgelehnt
hat. Natürlich mag das auch Nachteile haben, aber die politi-
sche Legitimation, in der Kommission und im Plenum anzutre-
ten, kann nur mit der von der Kommissionsmehrheit postulier-
ten Absegnung der Wahlen durch die Räte erreicht werden
(Art. 43 Abs. 2).
Ich glaube, Herr Bundespräsident, die Vorlage, welche die
Kommission nun erarbeitet hat, ist wohl das Maximum des-
sen, was politisch im Moment erreichbar ist. Es wäre wohl
sinnvoll, wenn sich der Bundesrat nach den üblichen Rück-
zugskämpfen, die nicht unbedingt sehr intensiv sein müssen,
der Kommission anschliessen würde, damit wir das Ziel errei-
chen, den Durchbruch schaffen. Wenn wir mit dieser Vorlage
vor dem Volk scheitern, werden wir auf viele Jahre hinaus die
Regierungsreform nicht mehr an die Hand nehmen können.
Wenn wir später noch einen Schritt weiter gehen wollen, muss
das, was heute vorliegt, durchgezogen werden - aber nur mit
Mass, sonst gelingt es nicht.
Küchler Nikiaus (C, OW): Als zentrales Vorhaben der laufen-
den Legislaturperiode hat der Bundesrat in seinem Bericht
über die Legislaturplanung 1991-1995 die Regierungsreform
und die Reform der entsprechenden Führungsinstrumente
bezeichnet. Er hat die Regierungsreform sogar als eigenes Le-
gislaturziel formuliert. Die Notwendigkeit der Regierungs- und
Institutionsreform war damals im Bericht klar ausgewiesen
worden. Der starke Wandel der Rahmenbedingungen und der
Grundlagen unserer staatlichen Tätigkeit sowie die gewachse-
nen Anforderungen an den Staat und die Verstärkung der in-
ternationalen Kontakte verlangen heute zweifelsohne wir-
kungsvolle und vor allem entlastende Reorganisationsmass-
nahmen.
Auch im Rahmen unserer vorberatenden Kommission war die
Notwendigkeit der Regierungsreform überhaupt nie bestrit-
ten. Man war sich von allem Anfang an einig, dass es heute ein
absolutes MUSS ist, die Effizienz unserer Regierung zu erhö-
hen, die Belastung der Mitglieder des Bundesrates in Grenzen
zu halten und dem Bundesrat die Möglichkeit zu geben, seine
Führungsaufgaben flexibel, vor allem besser, wahrzunehmen.
Dennoch hat sich der Bundesrat- wie der Kommissionspräsi-
dent ausgeführt hat - lange Zeit wenig begeistert gezeigt Es
brauchte immer wieder entsprechende parlamentarische Im-
pulse. Aber schliesslich hat sich die Landesregierung doch als
lernfähig erwiesen, und auch dank dem Druck, den unsere
Kommission ständig ausgeübt hat, können wir heute über ei-
nen Gesetzentwurf beraten, der sich wahrlich sehen lassen
kann. Dafür möchte ich der Arbeitsgruppe Eichenberger und
der Bundeskanzlei bestens danken.
Aber ich frage Sie, geschätzte Kolleginnen und Kollegen: Dis-
kutieren wir heute tatsächlich über eine sogenannte Minire-
form, wie das immer wieder zu hören ist, oder praktizieren wir
nur eine Alibiübung, die alles beim alten lässt? Ich persönlich
denke nicht, dass dies eine Alibiübung ist. Dieser Eindruck
wäre falsch und völlig ungerechtfertigt, denn mit dem neuen
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) er-
möglichen wir es dem Bundesrat tatsächlich, seine Führungs-
strukturen flexibler und moderner, aber auch effizienter zu ge-
stalten, und wir geben den einzelnen Mitgliedern des Bundes-
rates auch die Möglichkeit, sich tatsächlich zu entlasten und
sich damit auf die echte Regierungstätigkeit zu konzentrieren.
Aber ich muss Herrn Bundespräsident Stich voll und ganz
recht geben, wenn er vor unserer Kommission ausführte: «Es
ist jedoch in Rechnung zu stellen, dass Institutionen in der Re-

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9 mars 1994
gel nicht besser und nicht schlechter sind, als die Menschen,
die in ihnen wirken. Was eine Institution leistet und zu leisten
vermag, bestimmen letztlich immer Menschen. Jede Organi-
sationsreform, ob auf Stufe Regierung oder aber auf Stufe Ver-
waltung, hat diese Tatsache zu bedenken, denn nur so ist sie
auf die Dauer tragfähig. »
Wir haben es heute mit einer pragmatischen, ich meine mit ei-
ner realpolitischen Reform zu tun. Es handelt sich vor allem
um eine rasch durchführbare Reform. Es handelt sich um Ver-
besserungsvorschläge, die schnell umgesetzt werden kön-
nen, ohne dass eine langwierige Verfassungsrevision abge-
wartet werden muss. Ich würde es deshalb bedauern, wenn
heute Rückweisungsanträgen stattgegeben würde, die eine
erneute Verzögerung dieses ersten Reformpaketes zur Folge
hätten. Ich meine, den Begehren, die zum Beispiel Kollege
Zimmerli 
mit seinem Rückweisungsantrag (Art. 40-45,
Art. 48-50) stellt, liesse sich allenfalls, sofern das die Mehrheit
als notwendig erachtet, im Rahmen der parlamentarischen
Debatten bzw. im Rahmen des Differenzbereinigungsverfah-
rens entsprechen. Wir sollten mit der Regierungsreform nun
zügig vorwärtsmachen und nicht wieder Teile davon an die
Kommission zurückweisen.
Mit diesem ersten Reformpaket dürfen wir aber die weiteren,
die nötigen Reformschritte auf Verfassungsstufe nicht er-
schweren. Dieses zweite Paket hat uns ja der Bundesrat be-
reits in Aussicht gestellt, und entsprechende Vorarbeiten sind
bereits geleistet Dabei geht es um Fragen viel grundsätzliche-
rer Natur als bloss um die Zahl der Staatssekretäre, wie Herr
Ruesch dies angedeutet und ausgeleuchtet hat. Es geht um
das Gleichgewicht der Macht in unserem Staat, es werden die
Institutionen angesprochen - Institutionen, die Veränderun-
gen bewirken -, aber es werden auch die übrigen im Staat
funktionierenden Akteure angesprochen werden. Es geht um
die Beziehungen zwischen Regierung und Parlament, um un-
ser Zweikammersystem, um die Ausgestaltung des Föderalis-
mus bis hin zur direkten Demokratie. Änderungen in dieser
Hinsicht dürfen nur nach reiflicher Überlegung in die Wege ge-
leitet werden. Mit der heutigen Reform dürfen wir deshalb un-
ter keinen Umständen die künftigen Schritte präjudizieren, wie
dies bereits angetönt worden ist
Es sind heute alle Entscheide zu vermeiden und abzulehnen,
welche in Richtung zweistufige Regierung zielen könnten - ich
verweise auf Artikel 1 Absatz 3 (neu) der Vorlage, den wir
gleich beraten werden. Wir dürfen dies nicht tun, und ich bitte
Sie deshalb im Hinblick auf die Detailberatung, bei dieser Be-
stimmung dem Entwurf des Bundesrates, d. h. dem Antrag der
Minderheit der Kommission, oder eventuell dem neuen Antrag
Meier Josi zuzustimmen.
Es wäre fatal, bereits jetzt hinsichtlich der verschiedenen
Modelle der künftigen Reform Vorentscheide zu treffen und
dadurch, wie Herr Ruesch es ausgeführt hat, die Vorlage refe-
rendumsträchtig zu machen. Die Vorlage ist notwendig, sach-
gerecht und vor allem zeitlich dringend.
In diesem Sinne bin ich für Eintreten.
Büttiker Rolf (R, SO): Ich möchte zur Vorlage sagen: Wenn
man sie nüchtern und sachlich betrachtet, ist es etwas wenig -
ich habe nicht gesagt, zu wenig - zum Überleben, zuviel zum
Sterben. Allein der Glaube an einen sofortigen zweiten
Reformschritt hält die eingeleitete Regierungsreform am
Überleben.
Der Bundesrat hat aus den umfangreichen Entscheidungs-
grundlagen der Arbeitsgruppe «Führungsstrukturen des Bun-
des» einfach die Variante ausgewählt, die am nächsten beim
Status quo liegt: Vermehrung der Zahl der Staatssekretäre.
Für mich ist das keine Überraschung. Die Geschichte lehrt
nämlich, dass machtschmälernde Massnahmen nie von den-
jenigen vorgeschlagen werden, welche davon direkt betroffen
werden. Deshalb muss das Parlament das Heft in die Hand
nehmen und schon heute, hier und jetzt, die entscheidenden
Weichenstellungen für die Regierungsreform vornehmen. Das
heisst für mich:
1. Beim vorliegenden Entwurf des Regierungs- und Verwal-
tungsorganisationsgesetzes haben wir es mit einer bürokrati-
schen Miniregierungsreform zu tun. Da stehe ich im Gegen-
satz zu Kollege Küchler. Eine echte politische Regierungsre-
form muss verbindlich sofort folgen.
2. Bei der heute vorliegenden Regierungsreform als erstem
Schritt dürfen somit keine Überbeine und Präjudizien als Hy-
pothek für eine echte Nachfolgereform geschaffen werden.
Ich war derjenige, der sich in der Kommission beim Eintreten
der Stimme enthalten hat, und ich habe dort einen Rückwei-
sungsantrag gestellt. Heute muss ich aber sagen, dass die
Vorlage kein Präjudiz für eine später folgende, echte Staatslei-
tungsreform ist. Deshalb bin ich für Eintreten und kann der
Vorlage in der jetzigen Fassung zustimmen.
Der Reformbedarf ist ja weitgehend unbestritten. Auch in der
Kommission wurde der Reformbedarf eigentlich nie angefoch-
ten. Die Führung der Departemente, die Regierungsaufgaben,
der Verkehr mit dem Parlament und die internationalen Her-
ausforderungen machen eine Neuorganisation der Spitze der
zweiten Gewalt nämlich unumgänglich.
Mit der Beschränkung der Zahl der Staatssekretärinnen und
Staatssekretäre hat die Kommission dem Zementierungsbe-
denken Rechnung getragen und eine Lösung getroffen, diefür
mögliche weitere Reformen alle Türen offenlässt Nach dem
Motto «mehr Qualität als Quantität» und angesichts der Gefahr
gewisser Reibungsverluste durch eine zu hohe Anzahl Staats-
sekretäre hat die Kommission nicht nur die Quantität massiv
reduziert- auf maximal zehn -, sondern durch die Einführung
der Parlamentsbestätigung der vom Bundesrat gewählten
Staatssekretäre diesen auch noch gerade den politischen
Stellenwert und Rückhalt mitgegeben. Allein die Frage der
Wiederwahl beziehungsweise Wiederbestätigung ist noch
nicht befriedigend gelöst Der Antrag Zimmerli zu diesem Be-
reich, der nun dem Plenum vorliegt, würde die Vorlage zu Fall
bringen.
Fazit:
1. Ich stimme dieser ersten, bürokratischen Miniregierungsre-
form unter dem Vorbehalt zu, dass der zweite Reformschritt
sofort folgt und eingeleitet wird.
2. Eine echte politische Regierungsreform muss folgen, wo
zum Beispiel Fragen in bezug auf die Trennung von Kollegial-
behörde und Departementsführung oder die Zahl der Bundes-
räte endlich zur Diskussion gestellt werden.
3. Gleichzeitig mit dem zweiten Reformschritt muss die Parla-
mentsreform wieder zügiger vorangetrieben werden. Wir müs-
sen nämlich in der Schweiz den Zeitgeist brechen und auf-
hören, nur die Einzelprobleme statt das Ganze zu sehen und
nur provisorisch da und dort am System herumzuflicken. Die
Hoffnung wird einmal mehr auf den zweiten Reformschritt
verschoben.
Ich klammere mich an diese Hoffnung, bin für Eintreten und
unterstütze die Vorlage in der jetzigen Fassung.
Ziegler Oswald (C, UR): Der Bundesrat ist überlastet. Wir hö-
ren es jeden Tag, wir hören es schon seit Jahren. Eine schnelle
Reform ohne Verfassungsänderung soll eine gewisse - ich
sage ausdrücklich: eine gewisse - Entlastung bringen. Diese
Reform oder mindestens Teile davon sind ja in verschiedenen
Vorstössen schon seit Jahren verlangt worden. Ich verweise
nur auf die Vorstösse, die gemäss Botschaft abgeschrieben
werden sollen. Ich verweise aber auch auf die Vorstösse, die
allein im Jahre 1993 zur Regierungsreform eingereicht worden
sind; es sind immerhin 17 Stück.
Das eigentliche Ziel dieser Reform ist aber meines Erachtens
nicht die Entlastung - sie ist ein Mittel -, das eigentliche Ziel
dieser Reform ist die Stärkung der Regierungsfunktion. Der
Bundesrat soll so entlastet werden, dass er sich vermehrt auf
das Wesentliche des Regierens konzentrieren kann. Wohl wis-
sen wir - das sollten wir uns meines Erachtens bei dieser Re-
form auch vor Augen halten -, dass Entlasten vor allem eine
Frage des Willens, eine Frage der Organisation und auch eine
Frage des Vertrauens ist. Vertrauen hängt ja immer auch mit
Delegieren zusammen. Aus dieser Sicht heraus könnte man
sich vielleicht sogar fragen, ob die vorliegende Reform über-
haupt erforderlich sei.
Trotzdem bin ich für Eintreten. Diese Reform bzw. diese Vor-
lage wird eine Entlastung der Mitglieder des Bundesrates er-
möglichen. Die Staatssekretäre können eine solche Entla-

9. März 1994
147
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
stung bringen. Ich meine aber, zehn Staatssekretäre genü-
gen, auch wenn diese Zahl vielleicht willkürlich zustande ge-
kommen ist. Mit diesen Staatssekretären kann ja auch eine
Versuchsphase im Hinblick auf die nächste Reform durchge-
führt werden. Gerade das, was die Staatssekretäre jetzt ma-
chen wollen, kann dann unter Umständen für die weitere Re-
form wegweisend sein.
Ich wiederhole auf jeden Fall, dass ein Entlasten vor allem eine
Frage des Willens, der Organisation und des Vertrauens ist.
Ich meine aber, dass mit der Einführung von Staatssekretären
der nächste Reformschritt nicht präjudiziert werden darf. Dies
würden wir meines Erachtens tun - ich werde bei der Detailbe-
ratung darauf zurückkommen -, wenn wir die Staatssekretäre
in Artikel 1 unter dem Titel «Die Regierung» einordnen würden.
Sie würden damit Bestandteil oder Teil der Regierung.
Ich messe im übrigen der Organisationskompetenz der Regie-
rung grosse Bedeutung zu. Diese Organisationskompetenz
muss durch diese Reform vergrössert werden, und sie wird es
auch.
Ich halte die Vorlage für notwendig und meine, dass mit ihr die
gesteckten Ziele - auch wenn sie nicht sehr hoch gesteckt
worden sind - erreicht werden können.
Ich bin deshalb für Eintreten.
Schiesser Fritz (R, GL): Es sind nun rund dreieinhalb Jahre
her, seit wir in diesem Rat darüber debattierten, ob den parla-
mentarischen Initiativen Rhinow über die Regierungsreform
(90.231) und über die Parlamentsreform (90.229) Folge zu ge-
ben sei. An jenem 24. September 1990 - ich war erst sehr
kurze Zeit im Rat, hatte den Sessel gerade richtig angewärmt-
beantragte die Kommission einstimmig bei 2 Enthaltungen,
Herrn Rhinow zu folgen. In der Diskussion, die sich darauf er-
gab, waren zwar durchaus kritische Stimmen zu vernehmen,
aber nicht etwa in dem Sinne, dass den parlamentarischen In-
itiativen Rhinow keine Folge gegeben werden sollte. Die kriti-
schen Stimmen bezogen sich vielmehr darauf, dass Herr Rhi-
now mit seinen Forderungen eigentlich zu wenig weit gehe.
Kollege Onken sagte beispielsweise: «.... denn das hier Ange-
strebte leidet keinen Aufschub, es soll zügig in Angriff genom-
men werden und dabei doch nicht an der Oberfläche bleiben
und schon gar nicht zur Alibiübung verkommen.» Und weiter:
«Da bin ich mir aber nicht so sicher, ob der Konsens, der in der
Kommission zu spüren war und der offenbar auch heute im
Rate vorhanden ist, wirklich standhält, ob diese Einmütigkeit
nicht auch täuscht.» (AB 1990 S 663) Ich muss keine grossen
Ausführungen darüber machen, dass die damaligen Zweifel
von Herrn Onken berechtigt waren und heute offen daliegen.
Herr Kollege Schmid Carlo ging damals mit Herrn Onken weit-
gehend einig. Er führte aus: «Ich halte es aber in gewisser
Weise mit Kollege Onken: Was Herr Rhinow uns vorschlägt, ist
systemkonform und muss daher fast notwendigerweise eine
Art Kosmetik bleiben.» (AB 1990 S 664)
Gestatten Sie mir,1 dass ich noch eine dritte Stimme von da-
mals in Erinnerung rufe. Kommissionspräsident Huber hat da-
mals entweder aufgrund hellseherischer Fähigkeiten oder
aber einer gehörigen Portion an einschlägiger politischer Er-
fahrung ausgeführt: «Es ist von jeher Aufgabe schöpferischer
Menschen gewesen, eingefahrene Dinge daraufhin zu über-
prüfen, ob man sie noch besser machen könnte. Und es ge-
hört eigentlich zum Zentralen der parlamentarischen, ja der
politischen Existenz, selbst dann nicht aufzugeben, wenn es
nur unendlich langsam vorwärtsgeht, wenn andere scheitern,
wenn man sagen muss, das alles haben wir auch schon pro-
biert. » (AB 1990 S 661 )
Dreieinhalb Jahre sind seither ins Land gegangen. Das einge-
schlagene Tempo ist wahrlich nicht gerade berauschend. Bis
zum Abschluss dieser Etappe werden - wenn sie überhaupt
erfolgreich beendet werden kann, was ich sehr hoffe - wohl
etwa fünf Jahre ins Land gegangen sein. Das wäre an sich
noch hinzunehmen. Wenn ich aber den Inhalt der Vorlage be-
trachte, so laufen wir- sollten wir gegenüber der Fassung der
Kommissionsmehrheit weitere namhafte Abstriche vorneh-
men - tatsächlich Gefahr, im Sinne von Herrn Onken an der
Oberfläche zu bleiben oder letztlich gar eine Alibiübung zu ver-
anstalten. Das Wort von Herrn Schmid, im Rahmen der Sy-
stemkonformität eine Art Kosmetik zu betreiben, ginge dann
tatsächlich in Erfüllung. Wir hätten dann ein wunderbares
neues Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz,
aber im Grunde genommen hätten wir an den von Herrn Rhi-
now seinerzeit angeprangerten und von niemandem bestritte-
nen Missständen eigentlich sehr wenig verändert, ausser in ei-
nigen subtilen Punkten, die dem Durchschnittsbürger und
Nichtpolitiker sehr wenig sagen.
Herr Rhinow hat seinerzeit eine Regierungsreform verlangt
Unser Rat ist ihm in dieser Forderung damals gefolgt. Heute
laufen wir Gefahr, diese Forderung zu einer reinen Reform der
Verwaltungsorganisation zu degradieren. Die Übertragung
der Organisationskompetenzen an den Bundesrat, die nicht
bestritten ist, sondern vielmehr ausdrücklich begrüsst wird,
vermag für sich allein ein solches Abgleiten in eine Verwal-
tungsreform nicht zu verhindern. Damit man nach wie vor von
einer Regierungsreform im eigentlichen Sinne sprechen kann,
müssten auch auf Regierungsebene gewisse Veränderungen
vorgenommen werden, auch in der ersten Etappe. Hauptele-
mente sind dabei die Staatssekretäre, und zwar Staatssekre-
täre, wie sie die Kommissionsmehrheit vorschlägt, also einge-
schränkter Einsatzbereich gegenüber dem Entwurf des Bun-
desrates, Beschränkung auf wichtige, zentrale Funktionen, Er-
nennung durch den Bundesrat, aber Bestätigung durch das
Parlament. Wenn wir an diesen entscheidenden Elementen
rütteln, so rütteln wir gleichzeitig am ersten Schritt der Regie-
rungsreform, indem wir uns faktisch auf eine blosse Reform
der Verwaltung beschränken. Nachdem nun aber diese
Übung bereits mehr als dreieinhalb Jahre gedauert hat, sollten
wir doch im einen oder anderen Punkt einen zaghaften Schritt
vorwärts machen. Von Mut, von einem mutigen Schritt, wage
ich gar nicht mehr zu sprechen.
Ich bin für Eintreten auf die Vorlage und bitte Sie, den Anträgen
der Mehrheit zuzustimmen.
Gestatten Sie mir zum Abschluss noch eine Stimme zu zitie-
ren, die vor langer, langer Zeit unsere Regierung beurteilt hat.
Im Laufe seiner kurzen Amtszeit hat sich der einzige Glarner
Bundesrat, Joachim Heer, wie folgt über unsere Regierung ge-
äussert. Heers erste Eindrücke waren nicht enthusiastisch. So
klagte er in seinem Tagebuch über die neue «Bürolistenexi-
stenz» als Bundesrat. Der an klare Führung gewöhnte Lan-
dammann stand dem Kollegialsystem eher kritisch gegen-
über. Er hätte lieber «eine echte Regierung» am Werk gese-
hen, wofür er den Bundesrat nicht hielt.
Wie glücklich können wir uns doch schätzen, dass heute alles
anders ist, die damalige Beurteilung selbstverständlich nicht
mehr zutrifft und wir es uns somit ohne weiteres leisten kön-
nen, allenfalls auch ein blosses «Verwaltungsreförmchen» in
die Wege zu leiten!
Petitpierre Gilles (R, GE): II y a quatre ans, les deux Conseils
se sont engagés, et le nôtre à titre principal, dans un proces-
sus de réforme du gouvernement. Nos débats et nos votes
d'aujourd'hui décideront de la poursuite - on ne peut pas par-
ler de succès pour l'instant - ou de la fin de ce processus.
Le but incontesté de la réforme est d'améliorer les conditions -
seulement les conditions, ni plus ni moins - de l'activité du
gouvernement, de son efficacité, de sa collégialité, en libérant
ses membres d'une part de leurs tâches excessives afin qu'ils
puissent se consacrer plus complètement à leur action pro-
prement gouvernementale.
Dans cette perspective, la commission vous fait des proposi-
tions cohérentes.
Premièrement, elle entend donner au Conseil fédéral toute lati-
tude de réorganiser l'administration comme il l'a souhaité.
Deuxièmement, elle entend le doter de secrétaires d'Etat qui
puissent libérer les conseillers fédéraux d'une partie de leur
activité dans l'élaboration de la politique gouvernementale, les
représenter dans les séances des commissions parlementai-
res, dans celles des Conseils, dans les conférences ou des
rencontres internationales au niveau ministériel ainsi même
que devant l'opinion publique.
Troisièmement, la définition comme «politique» des fonctions
des secrétaires d'Etat, qui fait d'eux, en quelque sorte, des
vice-conseillers fédéraux et non pas des super-fonctionnaires,

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
148
9 mars 1994
appelle une légitimité particulière aussi bien vis-à-vis du Parle-
ment lui-même, et de l'administration sur le plan interne, que
vis-à-vis de leurs interlocuteurs sur le plan international. Cette
légitimation est inscrite, aux yeux de la majorité de la commis-
sion, dans la confirmation parlementaire qui doit sanctionner
la nomination par le Conseil fédéral des secrétaires d'Etat.
Voilà, très sommairement, ce qu'il a été possible de mettre sur
pied dans une première phase, qui ne suppose aucun chan-
gement constitutionnel. La commission a résisté à la tentation
de renvoyer à la deuxième phase tout ce qui aurait dépassé le
cadre d'une modeste réforme administrative. Elle a voulu ainsi
tirer le plus grand profit de l'élan des deux Conseils en 1990 et
de la volonté, à vrai dire un peu moins spontanée, du Conseil
fédéral d'apporter son concours à l'entreprise. Nous voici par-
venus à l'épreuve de vérité.
La tentation du renvoi est illustrée par la proposition Zimmerli.
Elle demande que le Conseil fédéral fasse de nouvelles propo-
sitions, qui se limiteraient nécessairement à des ajustements
d'ordre administratif, pour l'essentiel. Il veut à tout le moins dif-
férer, sinon exclure, une percée novatrice pour ce qui
concerne les secrétaires d'Etat. Le renvoi serait vraiment un
modeste résultat qui viendrait ainsi couronner près de quatre
années de travaux de la commission, du groupe d'experts, de
la Chancellerie fédérale, du Conseil fédéral.
Je vous invite ici - et je ne préjuge pas de la qualité de ce que
dira M. Zimmerli - déjà maintenant, et sans l'avoir entendu, à
ne pas suivre sa proposition de renvoi. Pourquoi? Le texte issu
des travaux de la commission aux articles 40 à 45 ne demande
pas de recherches nouvelles. Les différences d'avec les textes
du Conseil fédéral n'affectent ni sa compréhension ni son
interprétation. Il en va de même, d'ailleurs, des articles 48 à 50.
Un renvoi partiel au Conseil fédéral, outre qu'on voit mal à
quelles améliorations il pourrait conclure qui seraient exclues
de la phase actuelle de la délibération, aurait des inconvé-
nients graves au niveau, plus essentiel cette fois, du proces-
sus engagé depuis 1990. Et c'est ce qui me paraît décisif déjà
avant d'avoir entendu M. Zimmerli.
Il n'est pas si fréquent, chez nous, qu'une réforme un peu har-
die et un peu ambitieuse parvienne à maturité. Il y a toujours
un moment où la proximité de la décision réveille des inquiétu-
des. C'est trop, ou c'est trop peu, ou, si incroyable que ce soit,
c'est les deux à la fois; ou bien, c'est trop tôt; ou bien, on n'a
pas vu jusque dans leurs derniers détails toutes les consé-
quences de ce qu'on pourrait décider; l'avenir n'est pas totale-
ment maîtrisé. Et c'est avec un soulagement évident qu'on
peut mettre fin à l'opération, c'est quand même tellement plus
raisonnable de ne rien changer!
Ou bien encore: avec nos trois pôles de pouvoir, le gouverne-
ment, le peuple et le Parlement, il y en a toujours au moins un
qui a des réticences telles que la réforme avorte quelquefois
avant même d'être entrée en gestation.
J'espère me tromper en croyant percevoir des indices de cette
pathologie helvétique de la non-décision, depuis quelques se-
maines, pour ce qui concerne la réforme du gouvernement. Il
n'en faut pas moins éviter tout risque d'interrompre le proces-
sus de réforme. Pour cela, il faut entrer en matière, il faut refu-
ser la proposition Zimmerli de renvoi au Conseil fédéral, parce
qu'elle pourrait conduire, même si son auteur ne l'a pas voulu
ainsi, à un nouveau cas d'euthanasie d'une réforme.
Onken Thomas (S, TG): Ich habe mich selten in einer Kommis-
sion so ungebunden, aber auch mitunter unsicher gefühlt wie
in dieser Kommission Regierungsreform. Es war ja für einmal
keine verbindliche Richtschnur gegeben, wie wir sie sonst bei
Gesetzesberatungen zur Verfügung haben, keine Vernehm-
lassungsergebnisse, Parteiprogramme und andere Weglei-
tungen, die uns doch eine gewisse Leitlinie geben. Wir muss-
ten den Weg, in einem auch für mich völlig neuen Gebiet,
selbst finden. Es war bisweilen schwierig, vor lauter Meinun-
gen, die geäussert wurden, vorgetragen auch von den ver-
schiedenen Experten, die wir angehört haben, noch den trag-
fähigen Reformweg zu sehen und nicht sozusagen vor lauter
Bäumen den Wald nicht mehr zu erkennen.
Ich denke, dass es den meisten meiner Kolleginnen und Kolle-
gen in der Kommission ebenso ergangen sein muss, weil ja
auch sie auf keinerlei Projekt oder Programm verpflichtet wa-
ren. Da ist es mir schon einigermassen schleierhaft, wie es
sich dennoch ereignen konnte, dass sich jetzt, wenn man
diese Anträge der Mehrheit betrachtet und sich die Minderhei-
ten ansieht, doch wieder zwei Blöcke gegenüberstehen. Ein
Block, der aus den Vertretern der FDP-Fraktion in der Kommis-
sion zusammengesetzt ist, und auf der anderen Seite die
Gruppe, die sich um die Vertreter der CVP-Fraktion schart.
Ich finde es eigentlich schade, dass das Reformwerk jetzt eine
Art parteipolitischer Profilierung bekommen hat. Natürlich
muss es, kann es und soll es Meinungsverschiedenheiten und
Kontroversen geben. Aber sie sollten sich gerade bei diesem
Geschäft nicht strikte entlang der Parteilinien bewegen.
Jeder Vorstoss hat seine Zeit Die Motion der freisinnig-
demokratischen Fraktion (mit Herrn Petitpierre - damals Na-
tionalrat - als Sprecher) und die parlamentarische Initiative
Rhinow gehen zurück auf die Zeit von 1989/90, auf die Er-
schütterung, die unser Land damals erfahren hat, im Gefolge
des Endes des kalten Krieges, im Gefolge der Fichenaffäre,
auf eine Zeit, als mancher scheinbar verlässliche, lange Zeit
nicht hinterfragte Pfeiler unseres nationalen Selbstverständ-
nisses plötzlich zur Diskussion, in Frage stand. Wir haben
damals deutlich zu spüren bekommen, dass die Institutionen
des letzten Jahrhunderts für das kommende nicht mehr ge-
nügen, dass sie reformbedürftig sind, dass sie erneuert wer-
den müssen. So sind wir damals hochgemut angetreten, re-
formfreudig: Erneuerung, Effizienzsteigerung, Modernisie-
rung auf der ganzen Linie war die Losung, die damals ausge-
geben worden ist. Ich meine, von diesem Reformeifer, von
dieser Aufbruchstimmung ist mittlerweile schon einiges wie-
der verlorengegangen. Immerhin haben wir mit der Parla-
mentsreform bereits Schiffbruch erlitten.
Herr Ruesch hat es deutlich gesagt, dass sich auch über diese
Vorlage schon wieder der schwere, lastende Schatten eines
Referendums breitet, das auf leichte Weise erfolgreich gestal-
tet werden könnte. Ich teile da seine Auffassung. Das ist ein
Geschäft, das vor der Bevölkerung nicht einfach zu vertreten
ist und wo es die Populisten, die Vereinfacher, die Holzschnit-
zer wieder sehr einfach haben werden.
Dies, obwohl es sich hier letztlich um eine sehr, sehr massvolle
Reform handelt, denn was der Bundesrat in seinem Entwurf
vorgesehen hat, möchte auch ich eher als eine Verwaltungsre-
form denn als eine Regierungsreform bezeichnen. Wir wissen
ja, dass der Bundesrat an dieses Geschäft nicht gerade begei-
stert mit Hand angelegt hat. Die Unterschiede der Facetten,
die wir wahrnehmen konnten bei den vier Bundespräsidenten,
denen wir in der Kommission im Verlaufe der Beratungen ge-
genübersassen, waren schon beträchtlich - die Unterschiede
in der Einschätzung, im Willen, dieses Geschäft voranzutrei-
ben, durchzubringen, ihm Profil zu geben; da gab es mehr als
nur Nuancen.
Aus dieser Verwaltungsreform hat die Kommission im Rah-
men der verfassungsmässigen Grenzen wieder eine eigentli-
che Regierungsreform zu machen versucht.
Doch dieser Kern unserer Arbeit ist jetzt im Grunde genom-
men bestritten, denn das Modell, das die Kommissionsmehr-
heit vorschlägt, zielt natürlich - das muss man offen sagen -
auf eine zweistufige Regierung, die dermaleinst im Rahmen
der weiteren Reformschritte noch ausgebaut und entspre-
chend verankert werden könnte. Dadurch, dass wir bei den
Staatssekretären die Auswahl an Funktionen, die der Bundes-
rat vorgeschlagen hatte, drastisch eingeschränkt haben, und
zwar auf eigentliche Führungsaufgaben, auf die Leitung von
Gruppen oderTeildepartementen und auf departementsüber-
greifende Aufgaben; dadurch, dass wir die Staatssekretäre in
Artikel 1 Absatz 3 in die Regierung einbezogen haben, zum
Ausdruck gebracht haben, dass der Bundesrat durch Staats-
sekretäre unterstützt wird, dass sie Mitglieder eines - wenn
man so will - Kabinetts sind; dadurch aber auch, dass vorge-
sehen ist, die Staatssekretäre durch das Parlament bestätigen
zu lassen - ein sehr, sehr umstrittener Punkt, ich weiss das -
und wir ihnen damit eine gewisse Legitimation zu geben ver-
suchen, sie aus der grossen Schar der Beamten herauszuhe-
ben versuchen, sie gewissermassen in den Rang einer Magi-
stratsperson heben, eines Mitglieds der Regierung im weite-

9. März 1994
149
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
sten Sinne: dadurch haben wir die Verwaltungsreform wieder
zu einer Regierungsreform gemacht Das ist der eigentliche
Kern.
Man könnte dazu noch ergänzen, dass wir in der Kommission
einhellig festgehalten haben: Wir bekräftigen damit das Kolle-
gialitätsprinzip, das für uns unerlässlich ist. Herr Bundespräsi-
dent Stich schüttelt den Kopf, er wird sich dazu gleich äussern
können. Unsere Überlegung war es, dass der Bundesrat wie-
der mehr Zeit für die eigentlichen, längerfristigen, strategi-
schen Aufgaben haben soll, mehr Zeit auch für die Kollegial-
geschäfte. Siesollen, Herr Bundespräsident, wieder mehr Zeit
für grundsätzliche, klärende Diskussionen haben, in der die
Meinungen durchaus aufeinanderprallen können, ja sogar
müssen, um dann zu einertragfähigen und geschlossen ver-
tretenen Beschlussfassung zu kommen.
Das waren die Überlegungen; das ist das, was heute in der Re-
gierung, im Bundesrat, bei der grossen Überlastung mit ope-
rationeilen Verpflichtungen, die dem Bundesrat obliegen,
nicht mehr stattfindet. Dabei soll jeder Bundesrat mit seinen
möglicherweise zwei Staatssekretärinnen oder Staatssekretä-
ren ein eigentliches Team bilden. Das ist eine weitere Idee: Es
ergäbe sich dadurch eine grössere Vielfalt von Meinungen,
eine reichhaltigere, klärendere Diskussion über die, wie ge-
sagt, strategischen, langfristig ausgerichteten Leitlinien unse-
rer Regierungstätigkeit.
Dieser bescheidene Kern der Reform sollte meines Erachtens
erhalten bleiben, er sollte gerettet werden, denn sonst bleibt
kaum noch Substanz. Deshalb bin ich für Eintreten auf diese
Vorlage und bitte Sie, ein Gleiches zu tun.
Zimmerli Ulrich (V, BE): Bundesrat und Kommission haben
sich mit dieser Vorlage an die Quadratur des Zirkels herange-
wagt und damit aus meiner Sicht Unmögliches möglich ma-
chen wollen. Ich anerkenne, dass mit dem Teil Verwaltungsor-
ganisation der Vorlage die dringend nötigen Verbesserungs-
vorschläge unterbreitet werden, damit unsere Bundesverwal-
tung die Erwartungen erfüllen kann, die an ein effizientes
Verwaltungsmanagement in einem modernen Bundesstaat
gestellt werden müssen. Deshalb bin ich grundsätzlich für
Eintreten.
Ausgesprochen Mühe habe ich aber mit dem Entwurf zur so-
genannten Regierungsreform. Zwar hat man mit beträchtli-
chem intellektuellem Aufwand versucht, aufgrund von um-
fangreichen und sorgfältigen Untersuchungen durch aner-
kannte Experten und Vertrauenspersonen, an die Grenze des
verfassungsmässig gerade noch Machbaren zu gehen, um
die Modewörter «interdépartementale Koordination und Ko-
operation» und «Kohärenz der Führungsfunktion» mit Inhalt zu
füllen und mit der Schaffung einer neuen Gattung von Behör-
demitgliedern, eben den Staatssekretären, auf der personel-
len Ebene umzusetzen.
Aber was sind denn eigentlich diese Staatssekretäre, und wel-
che Funktion soll ihnen in unserem verfassungsmässigen Re-
gierungssystem zukommen? Liest man die Botschaft, dann
sollen sie eine eigenständige Funktionengruppe in unmittel-
barer Nähe des Departementsvorstehers schaffen und einen
eigenen Status mit Magistrats- und Beamtencharakter haben.
Es sollen ihnen Führungsfunktionen in wichtigen Aufgaben-
bereichen des Departements oder departementsübergrei-
fende Aufgaben von besonderer Tragweite Überbunden wer-
den. So will es die Kommission. Und das alles, damit das
schweizerische Kollegialsystem gewährleistet wird, aber
gleichzeitig die Spitzenfunktionen der Exekutive auf mehr
Köpfe verteilt werden können, ohne dass damit die Zahl der
Mitglieder des Bundesrates erhöht werden muss. So steht es
auf Seite 90 («2. Abschnitt: Staatssekretärinnen und -sekre-
täre») der Botschaft. Schon dieses prächtige Bild mit den auf
mehr Köpfe verteilten Spitzenfunktionen lässt Sie wohl erah-
nen, weshalb ich zu Beginn meiner Intervention von der Qua-
dratur des Zirkels gesprochen habe.
Weil die Bundesverfassung nur sieben Bundesräte vorsieht,
unterstellt man die Staatssekretäre formell und materiell -
auch diese Begriffe stammen aus der Botschaft - den Depar-
tementschefs, die für das Tun und Lassen ihrer Staatssekre-
täre die volle Verantwortung zu übernehmen haben. Und um
die Stellung der Staatssekretäre in personalrechtlicher Hin-
sicht hinreichend zu relativieren - oder soll ich wohl eher sa-
gen: flexibilisieren? -, will man den Bundesrat ermächtigen,
das Dienstverhältnis umfassend bloss auf Verordnungsstufe
zu regeln.
Letzteres ist für mich vor dem Hintergrund von Artikel 85 Zif-
fer 3 der Bundesverfassung ohnehin nicht akzeptabel. Es ist
gewiss Sache des Gesetzgebers, also des Parlaments, die für
die dienstrechtliche Stellung der Staatssekretäre geltenden
Grundsätze aufzustellen.
Wir haben ein Bundesgesetz über Besoldung und berufliche
Vorsorge der Magistratspersonen. Wir haben ein Beamtenge-
setz, das zurzeit in Revision steht und mit welchem die gesetz-
lichen Grundlagen für eine Flexibilisierung der dienstrechtli-
chen Stellung der höheren Kaderbeamten geschaffen werden
soll, und zwar im Detail, inklusive Abgangsentschädigung als
Stichwort. Meines Erachtens geht es angesichts der politi-
schen Bedeutung, die den Staatssekretären nach dem Ent-
wurf des Bundesrates und den Anträgen der Mehrheit der
Kommission zukommen soll, nicht an, hier gleich zu verfahren
wie bei den Generalsekretären und den Informationschefs, de-
ren dienstrechtliche Stellung bekanntlich nur auf Verord-
nungsstufe geregelt wurde, und zwar - das nur nebenbei -
ohne gesetzliche Grundlage. Persönliche Mitarbeiter der Ex-
traklasse sollen die Staatssekretäre gewiss auch nicht sein.
Natürlich ist dieser dienstrechtliche Aspekt nicht der Haupt-
grund für meine beschränkte Begeisterung für die Vorlage,
aber er passt ins Bild hinein.
Es ist zuzugeben, dass sich mit den Anträgen der Kommis-
sionsmehrheit der Nebel etwas gelichtet hat, der die Konturen
der bundesrätlichen Vorlage als verschwommen erscheinen
liess. Die Kommissionsmehrheit hat erfreulicherweise klarge-
stellt, was sie wirklich will: Staatssekretäre sollen nicht verwal-
ten, sondern politisieren. So äusserte sich Kollege Petitpierre
Ende Januar vor der Presse, und die bisherigen Votanten ha-
ben das bestätigt. Die Kommission will «Vizebundesräte mit
beschränkter politischer Haftung» oder eben spezielle Behör-
demitglieder mit Magistratentouch auf einer neuen Ebene zwi-
schen der Spitze der Linie (Amt/Gruppe) und dem Bundesrat
bzw. dem Departementschef.
Damit können einzelne wichtige Ressorts eines grossen und
komplexen Departements zunächst einmal einem Staatsse-
kretär zur selbständigen politischen Betreuung nach innen
und nach aussen übertragen werden, um dem Departements-
chef mehr Freiräume für die politisch-strategische Tätigkeit im
Regierungskollegium zu verschaffen, ohne ihn aber von der
politischen Verantwortung für das abgetretene Ressort zu ent-
binden; das ist von Verfassung wegen gar nicht möglich.
Was uns also empfohlen wird, ist das Modell einer zweistufi-
gen Regierung mit einem notwendigerweise mit Konstrukti-
onsfehlern behafteten Prototyp, der offenbar die weitere politi-
sche Diskussion um eine echte Regierungsreform nicht präju-
dizieren soll, es aber trotzdem tut. Herr Ziegler Oswald, Probe-
zeit ist für mich immer präjudizierend!
Und genau da beginnen bei mir die Bedenken. Ich teile die
Auffassung der Kommissionsmehrheit, dass die Institution der
Staatssekretäre nach dem bundesrätlichen Konzept nur dann
etwas taugt, wenn man ihre politische Funktion-es soll ja eine
Führungsfunktion sein - ganz klar unterstreicht und dafür letzt-
lich auch das Parlament in die Verantwortung einbezieht, mit
der von der Kommissionsmehrheit vorgeschlagenen Geneh-
migung der Wahl, die sich formaljuristisch ohne weiteres auf
Artikel 85 Ziffer 4 der Bundesverfassung stützen lässt Was ich
indessen nicht nachvollziehen kann, ist die Überlegung, dass
politische Führung auf Departementsebene teilbar sein soll,
ohne dass unerträgliche Reibungsverluste entstehen und
ohne dass mit den Staatssekretären eine faktisch neue Hilfsre-
gierungsebene geschaffen wird, die dem Geist unseres Regie-
rungssystems widerspricht.
Wir werden heute keinen Professorenstreit führen, überhaupt
nicht. Ich behaupte nicht, die vorgesehene Regelung sei ver-
fassungswidrig, aber ich würdige sie politisch anders!
Was meine ich damit? Führt man die Staatssekretäre, die ja
ihrerseits führen sollen, an der kurzen Leine, dann werden
die Abläufe im Departement jedenfalls nicht einfacher. Der

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
150
9 mars 1994
überzeugende 
organisationsrechtliche 
Bezug zwischen
Stabschef (Generalsekretär), Amtsdirektor (Chef der Linie)
und dem politisch begrenzt verantwortlichen «Hilfsbundesrat»
ist kaum überzeugend zu regeln. Die Vorlage enthält bezeich-
nenderweise darüber auch nichts. Man kann natürlich eine an
und für sich bewährte Ordnung auch zu Tode flexibilisieren.
Dass man in diesem Zusammenhang auf das Bedürfnis nach
grösstmöglicher Flexibilität verweist, überzeugt mich jeden-
falls nicht voll. Im übrigen kann ich mir nicht vorstellen, wie das
Verhältnis zwischen dem Bundesrat und den Kantonsregie-
rungen durch eine solche Ordnung effizient und allseits befrie-
digend gelöst werden kann. Das wäre die Variante mit der en-
gen Führung.
Werden die Staatssekretäre aber politisch echt aufgewertet,
wie das die Kommissionsmehrheit will, dann schaffen wir de
facto eine zweite Regierungsebene, Verantwortung des Bun-
desrates hin oder her. Für ein solches zweistufiges Regie-
rungsmodell braucht es meines Erachtens aus politischen
Gründen - ich unterstreiche: aus politischen Gründen - eine
klare, verfassungsmässige Grundlage, weil damit - das
schleckt keine Geiss weg! - die weitere Diskussion über die
Regierungsreform präjudiziert wird.
Ich möchte die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger, Herr
Ruesch, für ein modernes Regierungssystem gewinnen und
nicht im Falle eines Referendums gegen die heutige Vorlage
aus der Defensive heraus, sozusagen mit dem Rücken zur
Wand, zu rechtfertigen versuchen, weshalb wir Volk und
Stände für diese kapitale staatspolitische Weichenstellung
glaubten übergehen zu können. Anders gesagt: Wir sollten
uns heute auf das politisch Machbare beschränken und unver-
züglich eine echte Regierungsreform auf Verfassungsstufe un-
terbreiten.
Ich mache keinen Hehl aus meiner Auffassung, dass ich gegen
ein Zweistufenmodell bin und dass ich mich für eine Erhöhung
der Zahl der Bundesräte einsetzen werde. Deshalb werden Sie
verstehen, dass ich heute nicht tatenlos zusehen kann, wie der
Bundesrat ermächtigt werden soll, mit dem vorgesehenen
mangelhaften Staatssekretärenmodell zu experimentieren,
das ihm erlaubt, politische Erfolge auf sein Konto zu buchen
und staatspolitische Misserfolge den Staatssekretären anzula-
sten. Im übrigen würdedurcheinensolchen Probelauf auch die
Stellung des Parlamentes keineswegs gestärkt Denken Sie
nuretwaan die Modalitäten einereffizienten und griffigen Ober-
aufsicht des Parlamentes über die Verwaltung!
1. Frage: Soll das Parlament bei der Bestätigung der Staatsse-
kretäre politisch entscheiden?
2. Frage: Setzt das Wirken der Staatssekretäre nach dem Kon-
zept der Kommissionsmehrheit nicht zwingend die Mitwirkung
an den Bundesratssitzungen voraus, wenn Geschäfte aus dem
abgetretenen Ressort zu behandeln sind, Verantwortung des
Departementschefs hin oder her?
3. Frage: Wo liegt der Effizienzgewinn, wenn der Departe-
mentsvorsteher vorgängig aufwendig «gebrieft» werden muss,
damit er dann seine Stimme mit gebührendem Sachverstand
abgeben kann, das heisst, die Vorlage letztlich doch selber ver-
treten muss?
Bundesrat und Kommission wollen schrittweise und behutsam
vorgehen. Dagegen ist grundsätzlich nichtseinzuwenden. Ob
die Vorlage als «l'art du bricolage» bezeichnet werden darf, wie
dies Christiane Imsand Ende Oktober 1993 in der «Tribüne de
Genève» getan hat, will ich offenlassen. Aber ich wehre mich
gegen eine Art Salamitaktik, die auf eine Präjudizierung der Re-
gierungsreform in Richtung des Zweistufenmodells hinaus-
läuft. Deshalb bin ich für Rückweisung der Abschnitte, die sich
auf die Staatssekretäre beziehen.
Ich möchte den Bundesrat einladen, die Verwaltungsstruktu-
ren soweit wie nur möglich zu optimieren, die Stellvertretung
der Departementschefs in allen wichtigen Bereichen zu re-
geln, sogar unter Vergrösserung der Zahl der Titularstaatsse-
kretäre - warum nicht? -, und dann die Abschnitte über die
Gruppen und Ämter vor dem Hintergrund dieser Ordnung an
die Revision des Beamtengesetzes - Stichwort Flexibilisie-
rung - anzupassen.
Der Bundesrat hat bei der Vorstellung seiner Vorlage im Okto-
ber 1993 im Presserohstoff folgendes geschrieben: «Es wäre
unklug, einen abschliessenden Entscheid über die Regie-
rungsreform gerade jetzt zu treffen, wo die politisch-soziale
Entwicklung nicht linear verläuft und die beschleunigte Verän-
derung der internationalen Beziehungen noch keine verlässli-
che Beurteilung erlaubt» Das darf doch nicht wahr sein! Neh-
men wir doch unsere Verantwortung als Parlament ernst,
schaffen wir mit einem guten Regierungs- und Verwaltungsor-
ganisationsgesetz optimale Voraussetzungen, damit wir rasch
zu einer Regierungsreform kommen, die diesen Namen ver-
dient!
Mein Antrag, Herr Kollege Petitpierre, ist wirklich kein Euthana-
sie-Antrag, ganz im Gegenteil! Packen wir die Aufgabe an!
Wenn nötig mit den Mitteln, die wir als Parlamentarier zur Ver-
fügung haben, wenn sich der Bundesrat wider Erwarten nicht
bereit finden sollte, uns rasch echte Reformvorschläge zu un-
terbreiten. Wir können im Jubiläumsjahr 1998 ein neues Re-
gierungssystem feiern - mit Zustimmung von Volk und Stän-
den -, wenn wir nur wollen.
Danioth Hans (C, UR): Misst man die Vorschläge der Kommis-
sion an den Zielen der Phase l der Regierungsreform, so
kann und darf man das Ergebnis durchaus als befriedigend
bezeichnen. Die in einzelnen Voten zum Ausdruck gekom-
mene Skepsis nach dem Motto «Der Berg hat eine Maus ge-
boren» scheint mir nicht gerechtfertigt Nicht nur der Glaube
an einen zweiten Reformschritt rechtfertigt das Eintreten auf
den heutigen ersten Reformschritt Dieser heutige Reform-
schritt hat einen selbständigen Stellenwert, der sich nun ein-
mal in der Praxis bewähren soll. Eine übertriebene Eile oder
bereits die Inangriffnahme des zweiten Schrittes sind nicht
am Platz.
Herr Kollege Büttiker hat vorhin mit Bedauern festgestellt,
machtschmälernde Massnahmen seien vom Bundesrat sel-
ber nicht vorgeschlagen worden und auch nicht zu erwarten.
Ich stelle die Gegenfrage: Soll denn der Bundesrat entmachtet
werden? Geht es nicht eher - wie es Herr Kollege Ziegler Os-
wald gesagt hat-darum, den Bundesrat als Kollegium zu stär-
ken. Ist es nicht Aufgabe dieses Parlamentes, dafür besorgt zu
sein, die Regierungsfunktion unter den heutigen Umständen
zu verbessern?
Wo liegen nach meiner Meinung die wirklichen Schwach-
punkte des heutigen helvetischen Regierungssystems? Ich
glaube, in zwei wesentlichen Bereichen:
1. Die unbestreitbare Überlastung der Bundesräte: Sie ist eine
zum Teil gewachsene, eine sicher zum grossen Teil gewach-
sene Überlastung. Sie ist aber - hier pflichte ich der Auffas-
sung von Herrn Kollege Ruesch bei - zum Teil auch eine
selbstgewählte, eine freiwillige Überlastung. Sie können noch
so gute Gesetze machen, wenn der Bundesrat und die einzel-
nen Departementsvorsteher nicht zu delegieren wissen oder
nicht delegieren wollen, dann nützen ihnen auch 15 oder
20 Staatssekretäre nichts. Aber hier kann, richtig eingesetzt,
der Staatssekretär zu einer wesentlichen Entlastung, zu einer
Unterstützung der Departementsvorsteher beitragen.
2. Das meines Erachtens viel bedeutendere Problem besteht
in der Erosion und der zunehmenden Aushöhlung des Kolle-
gialitätsprinzips. Dies wird durch die medial forcierte Persona-
lisierung der Politik gefördert, die dazu führt, dass auch Bun-
desräte - ich räume ein, mit Ausnahmen - nicht davor gefeit
sind, nach allen möglichen Popularitätskurven zu schielen.
Solche Tendenzen sind dem gemeinsamen und solidarischen
Tragen der gemeinsamen Verantwortung des Bundesrates als
Kollegialbehörde abträglich.
Diese beiden Schwachstellen reflektieren nicht ein Defizit an
politischen Führungsinstrumenten des Bundesrates, sondern
vor allem an politischem Willen. Geben wir dem Bundesrat die
Möglichkeit, mit Hilfe der Staatssekretäre seine fachlichen und
führungsmässigen Defizite abzutragen! Den zweiten Schritt
wollen wir uns dann überlegen.
Wenn heute bereits vom Referendum gesprochen wird und
wir Angst vor dem Referendum haben wie das Kaninchen vor
der Schlange, ist immerhin zu bedenken, dass wir nicht neben
dem Volk vorbei legiferieren, sondern Gesetze machen soll-
ten, die auch in der öffentlichen Diskussion, vor dem Souverän
Bestand haben.

9. März 1994
151
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
Ich persönlich bin der Meinung, dass mit den Anträgen der
Minderheit diesem Volkswillen am besten Rechnung getragen
wird.
Rhinow René (R, BL): Es wurde hier gesagt, vor ziemlich ge-
nau vier Jahren sei der Stein, wohl der Kieselstein, der Regie-
rungsreform ins Rollen gebracht worden. Man mag feststellen,
dass es für helvetische Verhältnisse relativ rasch gegangen
sei, bis wir im Erstrat über erste Reformschritte beraten konn-
ten. Die umgekehrte Schlussfolgerung ist aber auch nicht völ-
lig abwegig. Sind vier Jahre für die heute vorliegende Vorlage
nicht eine gar lange Zeit? Ich lasse die Frage offen und
schliesse mich Bundespräsident Ogi an, der vor der Kommis-
sion festgehalten hat: «Le Conseil fédéral a enfin bougé.»
Da ich grundsätzlich an das Gute zu glauben bereit bin, danke
ich dem Bundesrat für seine Einsicht, dass institutioneller Re-
formbedarf besteht, und die Bereitschaft, zu strukturellen Än-
derungen Hand zu bieten. Freilich bin ich mir nicht sicher, ob
in den eindrücklichen Notruf des letztjährigen Bundespräsi-
denten vor der ständerätlichen Kommission von allen Mitglie-
dern des Kollegiums eingestimmt wird.
Der Bundesrat hat ein zweistufiges Vorgehen gewählt, und die
Spezialkommission des Ständerates hat ihn darin unterstützt.
Was uns heute beschäftigt und Verfassungsrevisionen aus-
klammert, stellt den ersten Schritt dar, ein Schritt, der einiges
in Bewegung setzen kann, sofern der Bundesrat - und wir
auch - gewillt ist, zu handeln und auf seiner Stufe zu refor-
mieren.
Freilich kann diesem ersten Schritt nur unter zwei Vorausset-
zungen zugestimmt werden: Einmal ist der Bundesrat bei sei-
ner in der Botschaft klar geäusserten Absicht zu behaften, mit
der «Reform 93» sei der Raum, den die Verfassung gewährt,
voll auszuschöpfen. Bei der Behandlung der Frage der Staats-
sekretäre ist auf diese begrüssenswerte Absicht des Bundes-
rates zurückzukommen.
Zum anderen steht diese erste Phase in einem zeitlichen Zu-
sammenhang mit dem zweiten Reformschritt, der-wiederum
nach der Meinung des Bundesrates - thematisch mehr auf-
nimmt, tiefer greift und auch die Verfassungsebene mit einbe-
zieht. Bei dieser zweiten Phase geht es richtigerweise um eine
Reform der Staatsleitung insgesamt, nicht nur der Regie-
rungsstruktur, wobei allerdings die thematische Breite einge-
grenzt werden muss. Man kann eine Reform auch dadurch
«bodigen», dass ihr zu viele Probleme angehängt werden.
Diese zweite Phase ist und bleibt also wichtig und auch dring-
lich. Da gehe ich mit Herrn Zimmerli einig, nur möchte er die
Reform in einer einzigen Phase bewerkstelligen.
Doch der Bundesrat äussert sich zum zeitlichen Ablauf wider-
sprüchlich. Viele von uns können der «Reform 93» nur zustim-
men, wenn der Bundesrat mit der Einleitung dieser zweiten
Phase nicht jahrelang zuwartet, sondern noch vor Abschluss
dieses Verfahrens erste Beschlüsse fasst. Es kann doch, Herr
Kollege Danioth, nicht darum gehen, jetzt, nach vier Jahren,
vor übertriebener Eile zu warnen. Wenn die Schweiz an etwas
leidet, dann gewiss nicht an übertriebener Eile. Wir müssen
weder Erfahrungen mit der «Reform 93» noch die Integrations-
politik abwarten. Vielmehr muss der Zusammenhang mit der
Totalrevision der Bundesverfassung hergestellt werden. Laut
Bundesrat Koller will uns der Bundesrat bereits im nächsten
Jahr den Entwurf zu einer total revidierten Verfassung vorle-
gen. Das kann doch nicht ohne die Berücksichtigung just die-
ser Staatsleitungsaspekte erfolgen! Wenn wir aber im näch-
sten Jahr bereits einen Verfassungsentwurf auf den Tisch des
Hauses erhalten, müssen wir jetzt mit dem Studium dieser Fra-
gen beginnen, sonst laufen die Dinge nebeneinander oder
hintereinander in einer nicht aufeinander abgestimmten Sicht.
Nach Auffassung des Bundesrates steht die Erweiterung der
Organisationskompetenz der Regierung im Vordergrund der
«Reform 93». Ich stimme dem Bundesrat sachlich zu. Es spre-
chen viele Gründe dafür, dass er diese Organisationsgewalt
erhalten soll. Es ist Aufgabe der Regierung, ihre Verwaltung
bestmöglich zu organisieren und zu strukturieren. Ich bezwei-
fle allerdings die These, hierin sei der eigentliche Schwerpunkt
der Regierungsreform zu sehen. Es geht hier - nicht aus-
schliesslich, aber in erster Linie - um eine Verwaltungsreform.
Zudem scheinen mir zwei Dinge etwas widersprüchlich zu
sein. Der Bundesrat bedarf nach geltendem Recht bei der
Schaffung von Bundesämtern oder deren Neuverteilung auf
die Departemente der Genehmigung durch das Parlament
Doch bislang hat der Bundesrat keine tiefgreifenden und ein-
drücklichen Anstrengungen unternommen, die Verwaltung zu
reformieren. Das Parlament als Genehmigungsinstanz hatte
bis heute gar nicht Gelegenheit, von seinem vorhandenen
oder allenfalls fehlenden Reformwillen Zeugnis abzulegen.
Wie sollen wir nun sicher sein, dass den Bundesrat nach den
vielen Jahren der Reformabsenz nun plötzlich und wahrhaftig
der wilde Reformeifer gepackt hat? Der Bundesrat sollte uns
das Konzept dieser Reform endlich vorlegen, damit sein Wille
greifbar, für uns alle sichtbar wird, sonst delegieren wir eine
Kompetenz, deren Wahrnehmung durch den Bundesrat zwar
möglich, nach den bisherigen Erfahrungen indessen - ich bin
sehr vorsichtig und zurückhaltend - alles andere als gesichert
erscheint
Zum anderen erscheint es etwas widersprüchlich, wenn der
Bundesrat einerseits immer wieder betont, er wolle die Verwal-
tung so gliedern, dass führbare und ausgewogene Departe-
mente mit homogenen Aufgaben gebildet werden, er aber an-
derseits die Flexibilität der Führungsstrukturen immer auch
damit begründet, die Verhältnisse in den Departementen und
zwischen den Departementen seien so arg unterschiedlich.
Da stellt sich doch die Frage: Soll nun primär auf die heutigen
Unterschiede Rücksicht genommen, oder sollen nicht viel-
mehr gerade diese - zumindest teilweise - korrigiert werden?
Das Argument der unterschiedlichen Verhältnisse könnte
auch darauf hindeuten, dass eben doch keine rasche und ent-
schiedene Verwaltungsreform in Angriff genommen werden
soll.
Die angestrebte Flexibilisierung der Führungs- und Verwal-
tungsstrukturen, die ich im Prinzip begrüsse, wird durch das
neue Gesetz erleichtert. Auch sie hängt aber vollumfänglich
vom Willen des Bundesrates ab; hier wäre vieles bereits heute
möglich gewesen. Das neue Gesetz erzeugt hoffentlich einen
Handlungsdruck, und zwar über die rein rechtlichen Änderun-
gen hinaus.
Für mich ist die Einsetzung der Staatssekretäre der eigentliche
Kernpunkt der Reform, denn sie soll - laut Botschaft- die Ver-
teilung von Spitzenfunktionen der Exekutive auf mehr Köpfe
ermöglichen, ohne dass die Zahl der Mitglieder des Bundesra-
tes erhöht werden muss (Botschaft, Seite 90, «2. Abschnitt:
Staatssekretärinnen und -Sekretäre»). Diese Staatssekretäre
sollen einen speziellen Status haben - zwischen Magistraten
und Beamten -, und sie sind, mit den Worten von Professor Ei-
chenberger, die rechte Hand oder die materielle Vertretung
des Departementschefs.
Auf die Funktionen und die nähere Ausgestaltung des Amtes
dieser Staatssekretäre werden wir später zurückkommen. Ich
möchte hier nur zwei Dinge unterstreichen: Diese Staatsse-
kretäre werden nur dann zu einer echten Entlastung der De-
partementsvorsteher führen, wenn sie - im Rahmen der Wei-
sungen des Departementsvorstehers, das möchte ich unter-
streichen - selbständig handeln und auftreten können. Dazu
brauchen sie eine entsprechende politisch-demokratische
Legitimation, die sie von den Beamten abhebt.
Die Einführung von Staatssekretären bringt, das ist richtig,
eine Art zweite Ebene der Staatsleitung. Aber diese Lösung
unterscheidet sich in einem ganz zentralen Punkt von einem
zweistufigen Regierungsmodell, denn diese Staatssekretäre
bleiben dem jeweiligen Departementsvorsteher, der nach wie
vor das Departement leitet, unterstellt. Die Verknüpfung von
Kollegialprinzip und Departementalprinzip wird gerade nicht
aufgebrochen. Damit entfalten diese Staatssekretäre in der
begrenzten Zahl, wie wir sie vorsehen, keine präjudizielle Wir-
kung auf die zweite Phase, auf die Staatsleitungsreform, auch
dann nicht, wenn sie zwar vom Bundesrat gewählt, vom Parla-
ment indessen bestätigt werden.
Ich begreife nicht, warum nun heute-vielleicht aus Angst, sich
zu binden, oder aus anderen, mir nicht bekannten Gründen -
diese Präjudizierung heraufbeschworen wird; wie man nun
heute sagen kann, mit der Einführung der Staatssekretäre -
nach Muster Bundesrat oder mit Ergänzung gemäss Kommis-

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
152
9 mars 1994
sion - würden hier bereits Weichen gestellt. Ich verstehe es
nicht, denn es stimmt nicht. Der Verfassungsgeber ist frei, wie
er diese zweite Phase ausgestalten will. Sie können später ei-
nen erweiterten Bundesrat einsetzen, oder Sie können eine
echte zweistufige Regierung einsetzen, bei der die Verknüp-
fung von Kollegiumsmitglied und Departementsleitung nicht
mehr vorhanden ist Diese Wahlfreiheit bleibt erhalten.
Zu Herrn Zimmerli muss ich sagen: Die politische Verantwort-
lichkeit kann geteilt werden. Sie wird auch heute schon zwi-
schen dem Parlament und dem Bundesrat als Kollegium, zwi-
schen dem Bundesrat als Kollegium und den einzelnen De-
partementsvorstehern geteilt. Unser System basiert gerade
auf geteilten politischen Verantwortlichkeiten. Der Bundesrat
sagt in der Botschaft (Seite 95, «Artikel 42. Verantwortlich-
keit») mit Recht: «Soweit ein Regierungsmitglied bestimmte
Ausschnitte des Aufgabenbereichs seines Departements auf
Staatssekretärinnen und Staatssekretäre überträgt, überbin-
det es ihnen damit auch die volle und uneingeschränkte Ver-
antwortlichkeit.» Das ist eine geteilte, Sie können sagen, eine
gestufte Verantwortlichkeit. Darum kommen wir nicht herum.
Wie gesagt, ich verstehe nicht, dass man jetzt von einer Wei-
chenstellung spricht. Es geht hier um einen ersten Schritt, und
es liegt an uns, aus diesem ersten Schritt etwas zu machen,
was schliesslich als Regierungsreform bezeichnet werden
kann.
Wenn wir die Staatssekretäre, wie Herr Zimmerli beantragt,
herausbrechen und diesen Abschnitt zurückweisen, dann -
muss ich sagen - bleibt die Regierungsreform 1993 auf der
Strecke. Natürlich enthält das neue Gesetz schöne Neuerun-
gen, die mich als Juristen erfreuen - aber von einer eigentli-
chen Regierungsreform ist dann nicht mehr zu sprechen. Wir
wollen doch nicht, dass das Volk meint, wir seien nicht in der
Lage, Reformschritte zu beschliessen. Die Zeit des «Manage-
ments by Vertagung» ist endgültig vorbei.
Noch ein Wort zum Gesetz selbst - das ist in dieser Eintretens-
debatte etwas untergegangen -: Das Gesetz ist gesamthaft
gesehen gut redigiert, fortschrittlich und eindrücklich. Es re-
gelt die Organisation der Verwaltung gut, auch wenn ich anfü-
gen muss, dass das Gewicht für mich immer noch zu sehr auf
hierarchisch geprägten Strukturen und noch zu wenig auf Ko-
ordinations- und Kooperationsbedürfnissen und auf dem Pro-
zesshaften des Verwaltungshandelns liegt. Aber: Es ist ein
fortschrittliches Gesetz.
Ich meine deshalb auch, dass es sich lohnt, diese Regierungs-
reform 1993 zu verwirklichen, auch wenn ich ihre Wirkung
nicht überschätze. Es handelt sich also im wesentlichen um
die Schaffung von Grundlagen, welche Reformschritte ermög-
lichen. Teilweise wären sie auch ohne diese Gesetzesände-
rungen möglich gewesen, aber wir können damit den Bundes-
rat und seinen Willen stärken, die Chance zu ergreifen, selbst
das zu tun, was er tun kann. Es darf, es soll, es muss gehofft
werden!
Ein letztes Wort zu Herrn Zimmerli: Sie unterstellen dem Bun-
desrat und der Kommissionsmehrheit, sie wollten aus dem
Unmöglichen das Mögliche machen. Ich bitte Sie umgekehrt:
Machen Sie aus dem Möglichen nicht das Unmögliche, denn
man kann jede Reform ersticken, indem ihr eine grössere Re-
form in ferner Zukunft gegenübergestellt wird.
Treten wir auf den Gesetzentwurf ein!
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Ich bin für diese
breitangelegte, viele Aspekte beleuchtende Diskussion, die
wir geführt haben, sehr dankbar. Ich glaube aber, dass seitens
der Kommission noch zwei, drei zusätzliche Akzente gesetzt
werden müssen.
Ich habe, während ich der Diskussion zugehört habe, manch-
mal den Eindruck erhalten, dass die Gründe, warum wir refor-
mieren, ändern, reorganisieren müssen, letztlich aus dem Be-
wusstsein gewichen sind. Sie haben in dieser Botschaft unter
dem Titel «Gewandelte Verhältnisse» (Ziff. 123) eine ganz klare
und eindeutige Zusammenfassung, eine Diagnose dessen,
warum jetzt und warum so gehandelt werden muss. Da ist die
Rede von der dauernden Zunahme der Komplexität der Arbeit.
Da ist die Rede von der dauernden Beschäftigung mit dem in-
ternationalen Umfeld. Da ist die Rede von der Pluralität, in der
sich das Parlament heute der Regierung gegenüberstellt und
damit der Regierung selbstverständlich zusätzliche Arbeiten
verursacht. Da ist die Begegnung mit den Medien, die dem
einzelnen Mitglied der Regierung, aber auch der Regierung an
sich eine neue Situation präsentiert. Da ist schliesslich die
Frage der Zunahme der Zahl von Initiativen und Referenden,
die in der Vergangenheit nie in diesem Ausmasse gesehen
wurde und heute eine Tatsache ist. Eine nüchterne Analyse
der Verhältnisse, aber nicht das Zelebrieren von theoretischen
Ansätzen führt zur Erkenntnis, dass jetzt etwas geändert wer-
den muss.
Ich bedaure ausserordentlich, dass in diesem vierjährigen
Evaluations-, Diskussions- und Denkprozess Herr Zimmerli
seine Bedenken nicht schon früher eingebracht hat. Wir hätten
uns sehr gerne mit dem auseinandergesetzt und «abge-
klopft», ob auf dieser Schiene der Zurückhaltung unter Um-
ständen die Lösung des Problems besser gefunden werden
könnte, als wir es Ihnen heute beantragen.
Wenn Sie aber der Meinung sind, dass die Frage der Staats-
sekretäre das zentrale Problem sei, dann glaube ich, dass
diese Frage so nicht gestellt werden kann. Diese Vorlage ist
keine «Staatssekretärsvorlage» allein, sondern eine Regie-
rungsreform, die trotz ihrer Beschränktheit - wer wollte das
bestreiten? - zwei zentrale Elemente beinhaltet:
1. Die Organisationskompetenz: Für sehr viele von uns ist das
ein abstraktes Wort; man muss in der Praxis erlebt haben, was
es bedeutet, als Regierung die Organisationskompetenz über
die Verwaltung zu haben. Das bedeutet Gestaltungsfreiheit,
das bedeutet, auf drängende Massnahmen Antworten zu ge-
ben und nicht nach Jahren gnädigerweise einmal eine Gruppe
in der Verwaltung bewilligt zu erhalten und sich damit im Prin-
zip noch rühmen zu gehen.
2. Die Flexibilisierung ist ein Ziel, das der Bundesrat nicht erst
mit dieser Vorlage anstrebt. Die Flexibilisierung gegen Zemen-
tierung ist im Prinzip ein Thema, das sich wie ein roter Faden
durch die Bemühungen des Bundesrates hindurchzieht. Ich
verweise darauf, dass Sie den Status des Beamten auf-
geknackt und im Prinzip privatrechtliche Lösungen gefunden
haben usw. Das alles wird im Prinzip durch das sehr einfach
erfassbare Bild des Staatssekretärs oder gar der Staatssekre-
tärin ein wenig verdeckt
Wenn das heisst, dass der Staatssekretär ein Element ist, so
heisst es aber zugleich, dass diese Frage die zentrale Frage
ist.
Die Botschaft, deren Qualität gewiss niemand unterschätzt, ist
ein Kompendium über die Fragen der Regierungsreform, der
Staatspolitik und der Staatsleitung und wird auch in späteren
Zeiten wieder benützt werden. Sie sagt ganz klar (Ziff. 146):
«Die Institution der Staatssekretärinnen und Staatssekretäre
hat Anteil an beinahe allen Reformanliegen, sei es jeweils als
Ziel, sei es jeweils als Mittel von Neuerungen. Sie hat systema-
tisch ihren Platz in der Departementsspitze und soll eine effizi-
ente, neu ausgerichtete Departementsführung ermöglichen
helfen.»
Damit ist aufgezeigt, dass es sich auf diese Funktion hin fokus-
siert, und es ist folgerichtig, dass Herr Zimmerli diese Situation
auch in diesem zentralen Punkt attackiert. Da muss ich ihm
durchaus recht geben.
Ich bin der Meinung, dass es noch an der Zeit ist und dass wir
nicht zuwarten, nicht weiter schieben und nicht nochmals
nach neuen Varianten suchen, sondern dass wir das Herz in
beide Hände nehmen und den Mut haben sollten, zu reformie-
ren. Herr Petitpierre hat es in einer viel besseren, viel schmieg-
sameren Sprache gesagt, aber es trifft ohne weiteres zu: Re-
formen können auch Teilschritte sein, sie müssen nicht immer
gerade das letzte Ende dessen, was man will, erreichen.
In diesem Sinne möchte ich Sie sehr bitten, dass Sie auf diese
Vorlage eintreten: Wenn es Ihnen - Herr Kollege Zimmerli -
darum geht, die Präjudizierung einer kommenden Reform zu
erschweren oder gar zu verhindern, haben Sie meine volle
Sympathie. Ich glaube aber, dass im Rahmen dessen, was wir
heute vor uns haben, diese Festlegungswirkung, diese
Schwächung unserer zukünftigen Handlungsfreiheit, nicht
eintritt, sondern dass wir Handlungsfreiheit haben. Sie müs-
sen nur an dem einen oder anderen Ort ein wenig der Minder-

9. März 1994
153
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
heit zustimmen, damit die nötigen Korrekturen gegen die Mitte
der Ausgewogenheit hin stattfinden.
Ich beantrage keine Rückweisung, aber geben Sie vielleicht
gelegentlich der Minderheit auch einmal die Gnade Ihrer
Stimme.
Stich Otto, Bundespräsident: Ich möchte zuallererst dem
Herrn Kommissionspräsidenten für die Führung der Kommis-
sion und auch für seine heutigen, einleitenden Bemerkungen
danken. Ich möchte auch Herrn Professor Eichenberger und
seiner Arbeitsgruppe herzlich für die Arbeit danken, die sie
während Jahren geleistet haben.
Wenn man dieses Gesetz, diese Änderung, nun diskutiert,
muss man sich eines bewusst sein, das nicht unbedeutend ist:
Der Bundesrat ist ganz klar davon ausgegangen, sich im Mo-
ment an das geltende Verfassungsrecht zu halten. Das ist die
Ausgangslage, obschon wir uns wohl bewusst waren, dass es
viel weiter reichende Varianten gab und gibt Verfehlt wäre es
aber zu glauben, man könne den Bundesrat effizient verän-
dern, indem man einfach die Zahl der Bundesräte erhöht oder
den Präsidenten stärkt. Wenn wir das tun, setzt das voraus,
dass wir unsere ganze Staatsleitungsfunktion und auch das
Verhältnis der Regierung zum Parlament und zum Volk von
Grund auf überprüfen. Aber es wäre falsch anzunehmen, man
könne einfach die Regierung verändern, indem man zwei Mit-
glieder mehr hineinbringt. Das würde die Regierung wahr-
scheinlich handlungsunfähig machen. Und sicher wäre es
keine Erleichterung, sondern es wäre eine Erschwernis, wenn
ihr mehr Mitglieder angehörten.
Man hat auch immer wieder von der Entlastung und vom Zu-
sammenhang zwischen der Parlamentsreform und der Regie-
rungsreform gesprochen. Auch da muss ich sagen: Sie selber
als Parlament - insbesondere auch der Nationalrat - haben
natürlich auch ein grosses Gewicht im Zusammenwirken. Man
kann schon sagen, Sie möchten uns mehr Gelegenheit ge-
ben, grundsätzliche Probleme zu diskutieren. Ich darf in die-
sem Zusammenhang darauf hinweisen, dass der Bundesrat
immer wieder Veränderungen vorgenommen hat, auch ohne
Druck des Parlamentes. So hat er beispielsweise im Jah-
re 1988 die Klausursitzungen eingeführt, in denen nun grund-
sätzliche Fragen, indem man gemeinsam an einen Tisch sitzt,
diskutiert werden. Das ist von mir aus gesehen ein echter
Schritt gerade in diese Richtung gewesen.
Aber ich habe vorhin auch das Parlament angesprochen, vor
allem auch den Nationalrat. An der letzten Bundesratssitzung
haben wir 42 Fragen aus dem Nationalrat beantwortet. Ich
habe letztes Jahr an einer Bundesratssitzung einmal die per-
sönlichen Vorstösse gezählt, die wir behandelt haben; es wa-
ren 96. Da müssen Sie sich eben auch überlegen, wie man
den Bundesrat entlastet und Freiraum schafft. Sicher nicht, in-
dem man in einer Fragestunde im Parlament Fragen stellt, auf
die man im Prinzip die Antwort am Telephon von der Verwal-
tung direkt erhalten könnte! Das ist keine Unterstützung des
Bundesrates.
Mit meinen Kollegen bin ich der Auffassung, dass auch über
die Staatsleitungsfunktionen diskutiert werden muss. Damit
sind wir völlig einverstanden. Wir haben hier nun aber einmal
die Schritte getan, die auf der Grundlage des geltenden Ver-
fassungsrechts möglich sind und die von uns aus gesehen
eine wesentliche Verbesserung herbeiführen können. Die
Frage reduziert sich natürlich nicht einfach auf die Worte: hier
Regierungsreform, dort Verwaltungsreform. Aber ich glaube,
es wäre falsch, wenn Sie sagen würden, es handle sich mehr
um eine Verwaltungsreform. Das ist nicht so. Wir wollen, dass
die Regierung gestärkt wird, dass sie mehr Zeit hat, sich auf
Wesentliches zu konzentrieren. Das setzt aber eine gewisse
Flexibilität voraus. Wir möchten nicht alles fest zementiert ha-
ben, indem von vornherein festgelegt wird, ein Staatssekretär
habe die und die Aufgaben, etwas anderes gebe es nicht. Die
Departemente sind verschieden. Man kann sie zusammenset-
zen und zusammenlegen, wie man will, die Aufgaben sind nun
einmal verschieden und setzen unterschiedliche Anforderun-
gen voraus. Daran ändern wir nichts durch die Tatsache, dass
wir Staatssekretäre einsetzen, sondern wir möchten im Ein-
satz der Staatssekretäre möglichst freie Hand haben.
Ich möchte hier aber auch ganz klar sagen, dass wir nicht über
die Hintertreppe ein Zweistufensystem einführen wollen. Das
wäre unfair und auch verfassungsmässig nicht korrekt. Auf
den Weg des Zweistufensystems begeben wir uns, wenn Sie -
das Parlament- die Staatssekretäre bestätigen wollen. Dann
schaffen wir eine Gewichtung, die nicht zu einer Vereinfa-
chung, zu einer Erleichterung, sondern zu einer Erschwerung
der Zusammenarbeit im Kollegium und in der Verwaltung füh-
ren dürfte.
Die politische Verantwortung in einem Departement kann
man letztlich nicht teilen. Aber entlasten kann man sich, in-
dem man Führungsfunktionen delegiert. Das ist allerdings
auch heute möglich. Es setzt voraus - wie das mit Recht ge-
sagt worden ist -, dass man Vertrauen hat und Vertrauen ge-
währt und die richtigen Mitarbeiter einsetzt, ja dass man qua-
lifizierte Mitarbeiter hat. Die Auswahl von Chefbeamten, die
das Vertrauen geniessen und die ihrer Aufgabe gerecht wer-
den, ist - von mir aus gesehen - die wichtigste Aufgabe in
einem Departement. Wenn man Leute hat, die selbständig
denken und handeln, ist man als Departementschef sehr
stark entlastet. Das ist klar. Aber man muss sich auch hier
bewusst sein: Man kann die Organisation schaffen, wie man
will, letztlich entscheiden immer die Menschen, die in der Or-
ganisation tätig sind, ob das nun die Regierung oder die Ver-
waltung ist.
Deshalb soll man, wenn man die Organisation ändert, auch
immer daran denken, dass das Zusammenwirken nachher
funktionieren muss und funktionieren können soll. Man darf
also nicht Institutionen schaffen, die in der Praxis zu Erschwer-
nissen und zu Reibungsverlusten führen. Das wäre wenig
zweckdienlich.
Deshalb sind wir Ihnen sehr dankbar, wenn Sie dem Bundes-
rat und den Departementschefs gerade in der Frage der
Staatssekretäre die Möglichkeit lassen, diese Staatssekretäre
dort einzusetzen, wo sie sie am sinnvollsten einsetzen können
und einsetzen möchten. Dann helfen Sie ihm persönlich am
meisten, bringen Sie ihm die grösste Entlastung. Das war die
Zielsetzung bei der Umschreibung der Aufgaben der Staats-
sekretäre, dass wir eine gewisse Flexibilität haben. Aber um-
gekehrt sind wirtrotzdem der Auffassung, dass es letztlich Be-
amte sein sollen.
Wenn Sie von politischer Verantwortung sprechen, müssen
Siesich wieder ganz klar fragen: Kann man die politische Ver-
antwortung in einem Departement auf den Bundesrat und auf
den Staatssekretär aufteilen? Das ist in unserem System nicht
möglich. Letztlich ist der Bundesrat verantwortlich. Es ist des-
halb ganz klar, dass wir die Bestätigung durch das Parlament
als einen Schritt in die falsche Richtung sehen. Das wird nur zu
zusätzlichen politischen Schwierigkeiten führen und die Arbeit
letztlich nicht erleichtern. Aber das heisst nicht, dass man
diese Vorlage an die Kommission zurückweisen soll.
Die Vorlage des Bundesrates ist gut. Sie bringt mehr, als man
in der Öffentlichkeit glauben machen will, weil sie die Organi-
sationskompetenz dem Bundesrat gibt. Das ist eine wichtige
Voraussetzung. Natürlich kann man sagen, das Parlament
habe sich bis jetzt nicht dagegen gewehrt, Veränderungen zu-
zustimmen. Aber es ist ein wichtiger Grundsatz, der dem Bun-
desrat auch mehr Flexibilität gibt, der die Möglichkeit gibt, Ver-
schiebungen leichter vorzunehmen, ohne allzuviel Prestige
einzusetzen. Man muss auch bedenken, dass es nicht immer
ganz einfach ist, Ämter zu verschieben. Aber das wurde immer
wieder gemacht, und es soll auch in Zukunft gemacht werden,
damit wir homogenere Departemente bekommen. Das heisst
aber nicht, dass die Departemente dann einheitlicher und
dass damit die Probleme gelöst wären, denn die Aufgaben
bleiben die gleichen.
Ich bin Ihnen dankbar, dass Sie auf die Vorlage eintreten, sie
nicht zurückweisen. Wir werden in der Detailberatung Gele-
genheit haben, auf die verschiedenen Probleme zurückzu-
kommen.
Die Frage, wie es weitergehen wird, wurde angesprochen; es
soll eine zweite Etappe geben. Die Frage der Totalrevision der
Bundesverfassung wurde angesprochen: Die Arbeiten zur Re-
form der Staatsleitungsfunktionen und zur Bundesverfas-
sungsrevision gehen gleichzeitig voran. Sie sind miteinander

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
154
9 mars 1994
koordiniert Das ist die Arbeitsweise des Bundesrates. Diebei-
den Themen werden also nicht voneinander losgetrennt bear-
beitet.
Es ist auch nicht die Meinung, alles in die Totalrevision der
Bundesverfassung zu verschieben, weil wir auch schon ge-
wisse Erfahrungen mit Totalrevisionen der Bundesverfassung
haben. Deshalb finden wir, es sei richtig, diese Arbeiten der
Überprüfung der Staatsleitungsfunktionen gemäss Auftrag an
die Hand zu nehmen, sie weiterzuführen und daneben die To-
talrevision der Verfassung weiter zu bearbeiten. Es ist aber na-
türlich nicht sehr einfach, zu versprechen, aufweichen Termin
die Verfassungsrevision vorliegen wird. Eine Vorlage ist noch
relativ einfach zu machen. Aber wenn ich an die Probleme
denke, die mit einer Verfassungsrevision verbunden sind -
einmal ganz abgesehen von der Staatsleitungsfunktion, das
ist auch ein sehr komplexes Gebiet; es bedarf wahrscheinlich
auch sehr eingehender Diskussionen. Wir wollen ja nicht ein-
fach ein anderes System einführen, das möglicherweise mehr
Nachteile hat und weniger Stabilität bringt als das heutige Sy-
stem. Das heutige System hat auch seine Vorteile, das darf
man bei aller Diskussion nicht vergessen. Aber denken Sie im
Zusammenhang mit der Verfassungsrevision daran, was das
nur schon beim Finanzartikel bedeutet, wo es bis heute nicht
gelungen ist, eine definitive Verankerung der Besteuerung in
der Verfassung zu erreichen. Man musssich bewusstsein: Es
wird sehr, sehr schwierig sein, eine Totalrevision in einem
Block durchzuführen. Wahrscheinlich wird man auch hier auf-
teilen müssen. Dann könnte natürlich auch die Überprüfung
der Staatsleitungsfunktionen ein Teil sein, und dieser Teil ist in
Bearbeitung.
Alles in allem kann man also sagen, der Bundesrat habe seine
Aufgaben gemacht. Er schlägt das vor, was sinnvoll ist, was
eine Verstärkung des Bundesrates bringt. Das ist nämlich viel-
leicht eine andere Frage: Es ist nicht so sehr die Frage «Re-
form der Regierung oder Reform der Verwaltung?», sondern
Sie müssten sich fragen: Was wollen wir? Wollen wir eine Stär-
kung der Regierung, oder möchten wir das nicht?
Wir sind der Auffassung, die Regierung soll gestärkt werden.
Das ist die Meinung des Bundesrates. Deshalb wehren wir uns
dagegen, dass man hier Zwischenstufen mit Bestätigung
durch das Parlament macht. Wir möchten nicht, dass nachher
die Verantwortung ausufert. Wir sind überzeugt, dass die Be-
stätigung letztlich, wenn Sie von Ihnen beschlossen wird, zu
einer Schwächung des Kollegiums führt und nicht zu einer
Stärkung. Und das kann nicht der Zweck der Übung sein.
Für den Bundesrat, das habe ich bereits gesagt, ist es klar: Wir
möchten nicht, dass auf diesem Umweg ein zweistufiges Re-
gierungssystem eingeführt wird. Meines Erachtens wäre das
nicht verfassungskonform, denn die Verfassung sagt klar: Es
gibt sieben Bundesräte, und sie haben die Verantwortung.
Deshalb sind wir der Auffassung, wenn man etwas anderes
haben will, wenn man ein Zweistufensystem haben will, dann
muss man andere Wege einschlagen, dann muss man die
Verfassung ändern, und dann muss man auch dazu stehen,
dass man etwas anderes haben will. Wir sind der Auffassung:
Solange wir die heutige Verfassung haben, sollten wir das tun,
was verfassungsrechtlich möglich ist, aber nicht mehr; damit
können wir aber auch erreichen, dass das Ziel, die Stärkung
der Regierung, also die Schaffung von mehr Freiraum, erreicht
wird. Aber letztlich entscheidet jeder Bundesrat oder jede Bun-
desrätin selbst über die Prioritäten und auch darüber, wie sie
oder er die Prioritäten setzen will. Ob sie oder er viel oder mehr
für die Gesamtrichtung, die Ausrichtung des Staates, in ihrer
Arbeit aufwenden will, ob sie oder er mehr oder weniger Besu-
che empfangen will: das ist eine persönliche Entscheidung.
Und diese Entscheidung kann man durch das Gesetz nicht re-
geln, sondern das ist die Entscheidung eines Mitglieds der Re-
gierung. Das Regierungsmitglied setzt seine eigenen Prioritä-
ten, und das können Sie mit allen Gesetzes- und mit allen Ver-
fassungsänderungen nicht ändern.
Man spricht gelegentlich von der Überbelastung und sagt,
man sollte einen Präsidenten haben, einen starken Präsiden-
ten. Dazu muss man vielleicht noch folgendes sagen: Dieser
Präsident muss auch in allen wichtigen politischen Fragen auf
der Höhe sein. Er muss sich auch mit allen wichtigen politi-
schen Fragen beschäftigen. Da gibt es auch keine Delegation.
Deshalb kann man nicht sagen, ein Departement hat über-
mässig viel und das andere relativ wenig Arbeit. Ich gehe im-
mer wieder davon aus, dass sich sämtliche Mitglieder der Lan-
desregierung mit den Gesamtproblemen beschäftigen und so
die Belastung in etwa ausgeglichen ist Wie die einzelnen Mit-
glieder das machen, ist wieder eine andere Frage, es ist eine
Frage des persönlichen Stils.
Ich bitte Sie also, auf diese Vorlage einzutreten und im wesent-
lichen dem Entwurf des Bundesrates zu folgen.
Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen
L'entrée en matière est décidée sans opposition
Detailberatung - Discussion par articles
Titel und Ingress
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Titre et préambule
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Angenommen -Adopté
Art. 1
Antrag der Kommission
Titel, Abs. 1,2
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Abs. 3 (neu)
Mehrheit
Er wird unterstützt durch Staatssekretärinnen und Staatsse-
kretäre.
Minderheit
(Ziegler Oswald, Huber, Küchler, Roth, Schallberger, Uhl-
mann)
Ablehnung des Antrages der Mehrheit
Antrag Meier Josi
Abs. 3 (neu)
Ablehnung des Antrages der Mehrheit, ersetzen durch Art.
Ibis (neu)
Art.1
Proposition de la commission
Titre, al. 1,2
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Al. 3 (nouveau)
Majorité
II est assisté par des secrétaires d'Etat.
Minorité
(Ziegler Oswald, Huber, Küchler, Roth, Schallberger, Uhl-
mann)
Rejeter la proposition de la majorité
Proposition Meier Josi
Al. 3 (nouveau)
Rejeter la proposition de la majorité, remplacer par l'art Ibis
(nouveau)
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Bei Artikel 1 ist zu-
erst zu beachten, dass derTitel lautet: «Die Regierung». Das ist
im Prinzip das Generalthema, das hier abgehandelt wird. Die
Absätze 1 und 2 sind nicht bestritten.
Über den Absatz 3 hat in der Kommission eine intensive und
lange Diskussion stattgefunden. Sie hat sich dann in einem
Antrag der Mehrheit und einem Antrag der Minderheit nieder-
geschlagen.
Die Mehrheit will folgenden Satz einfügen: «Er (der Bundesrat)
wird unterstützt durch Staatssekretärinnen und Staatssekre-
täre. »Argumente, die in der Kommission vorgetragen wurden,
werden von denjenigen vorgetragen, die die Anträge der
Mehrheit und der Minderheit zu begründen haben.

9. März 1994
155
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
Aus meiner Sicht ist das entscheidende Argument der Mehr-
heit, dass Magistratspersonen als Staatssekretäre gesehen
werden, die sich sehr klar und deutlich von der Verwaltung ab-
setzen und in die unmittelbare Nähe der Mitglieder der Regie-
rung gerückt werden. Daher glaubt man, dass man diesen Ab-
satz 3 auch im Artikel mit dem Titel oder Marginale «Die Regie-
rung» einfügen kann.
Die Minderheit macht darauf aufmerksam, dass es letztlich,
wenn diese Unterstützungstätigkeit normiert wird, nicht mehr
verständlich sei, warum die Stabsstelle der Regierung per se,
nämlich die Bundeskanzlei und der Bundeskanzler, hier nicht
ebenfalls zu Ehren kommen und genannt werden müssen.
Man macht darauf aufmerksam, dass die Funktion der Staats-
sekretäre in den Artikeln 40 bis 45 des Gesetzentwurfes um-
schrieben ist
Der Antrag Meier Josi, Absatz 3 als Artikel Ibis unter einem an-
deren Titel zu statuieren, ist in der Kommission kurz erwähnt
und andiskutiert, dann aber letztlich nicht in die Ausmarchung
einbezogen worden. Ich verhehle nicht, dass ich persönlich
dafür eine gewisse Sympathie habe.
Die Fassung, die Ihnen die Mehrheit vorlegt, ist mit 8 zu 6 Stim-
men beschlossen worden.
Ziegler Oswald (C, UR), Sprecher der Minderheit: Die Minder-
heit beantragt Ihnen, den Antrag der Mehrheit zu einem Ab-
satz 3 (neu) von Artikel 1 abzulehnen, das heisst, der Fassung
des Bundesrates zu folgen.
Es muss klar festgehalten werden, dass mit dem Antrag der
Minderheit nur verlangt wird, dass die Staatssekretäre unter
dem Titel «Die Regierung» nicht aufgeführt werden.
«Die oberste vollziehende und leitende Behörde der Eidge-
nossenschaft ist ein Bundesrat....» Das sagt die Bundesver-
fassung in Artikel 95. Oder wie es Herr Professor Eichenber-
ger im Kommentar zu diesem Artikel sagt: «Der Bundesrat ist
die Regierung des Bundes.» Diese Regierung besteht aus sie-
ben Mitgliedern. Damit ist klar und meines Erachtens auch ab-
schliessend gesagt, wer zur Regierung gehört, oder e contra-
rio, wer nicht zu dieser Regierung gehört. Zur Regierung gehö-
ren weder der Bundeskanzler noch die Bundeskanzlerin, we-
der die Staatssekretärinnen noch die Staatssekretäre und
auch nicht die Verwaltung.
Wer die Regierung lediglich «unterstützt», gehört nicht zur Re-
gierung. Wollte man unter «Regierung» auch diejenigen er-
wähnen, die sie unterstützen, dann wären es auf jeden Fall
nicht nur die Staatssekretärinnen und Staatssekretäre. Herr
Huber hat bereits darauf hingewiesen: Unterstützt wird die Re-
gierung vom Bundeskanzler, aber auch von der Verwaltung.
Diese werden ja, insbesondere die Verwaltung und die Bun-
deskanzlei, in Artikel 2 RVOG-Entwurf ausdrücklich genannt.
Ich nehme als Sprecher der Minderheit zum Antrag Meier Josi
nicht Stellung, denn dieser Antrag lag der Kommission nicht
vor, obwohl man von dieser Möglichkeit (Art. Ibis) gespro-
chen hat.
Bundeskanzler, Staatssekretäre und Verwaltung gehören
nicht zur Regierung. Führt man nun die Staatssekretärinnen
und Staatssekretäre unter dem Titel «Die Regierung» auf,
weiss man nicht, ob sie nun tatsächlich zur Regierung gehö-
ren sollen. Sie dürfen aber nicht zur Regierung gehören; es ist
heute auch vom Herrn Bundespräsidenten bereits mehrmals
gesagt worden: Das wäre verfassungswidrig. Die Verfassung
lässt nicht zu, dass in einem Gesetz andere - die Verfassung
zählt abschliessend auf - genannt werden, die zur Regierung
gehören.
Diese Reform ist im übrigen ein erster Schritt zur Entlastung
des Bundesrates. Diese kann mit Staatssekretärinnen und
Staatssekretären erfolgen, ohne dass diese sozusagen zu «Vi-
zeregierungsmitgliedern» ernannt werden. Auf jeden Fall dür-
fen wir nicht mit diesem ersten Reformschritt, mit dieser Minire-
form, den nächsten Schritt präjudizieren. Wenn die Staatsse-
kretärinnen und Staatssekretäre in Artikel 1 unter dem Titel
«Die Regierung» erwähnt werden, wird sozusagen - auch das
ist heute bereits gesagt worden - auf dem kalten Weg ein zwei-
stufiges Regierungssystem eingeführt Dies ist ohne Verfas-
sungsänderung nicht möglich. Auch Herr Zimmerli hat mit al-
ler Klarheit darauf hingewiesen.
Im übrigen wollen wir doch für die kommende, zweifellos wei-
ter gehende Reform frei sein. Eine Bindung heute ist eine Bin-
dung an etwas, das wir überhaupt noch nicht kennen. Etwas,
das wir noch nicht kennen, würden wir zum Ausgangspunkt
der kommenden Reform machen.
Es ist möglich, Herr Zimmerli, dass Experimentieren (Ver-
suchsphase) präjudiziert Wenn wir aber auf der untersten
möglichen Ebene oder Stufe experimentieren, präjudizieren
wir lediglich, dass beim zweiten Reformschritt Staatssekretä-
rinnen und Staatssekretäre bereits eingeführt sein werden,
und Staatssekretärinnen und Staatssekretäre wollen wir ja
alle. Also dürfen wir das, wenn es überhaupt ein Präjudiz dar-
stellen würde, ohne weiteres tun.
Ziel der Reform, an der wir jetzt arbeiten, ist die Entlastung der
Regierung, damit sie wirklich regieren kann. Es geht nicht um
die Stärkung des Parlamentes, Herr Zimmerli. Wir machen
keine Parlamentsreform.
Zusammenfassend muss deshalb gesagt werden: Zur Entla-
stung des Bundesrates sollen Staatssekretärinnen und
Staatssekretäre eingeführt werden. Damit ist die Minderheit
einverstanden. Diese Statssekretärinnen und Staatssekretäre
dürfen aber nicht der Regierung angehören, und es darf auch
nicht der Eindruck erweckt werden, sie gehörten der Regie-
rung an. Und des weiteren: Mit den Staatssekretärinnen und
Staatssekretären darf auf jeden Fall der nächste Reformschritt
nicht präjudiziert werden. Dies würde aber geschehen, wenn
wir die Staatssekretärinnen und Staatssekretäre hier unter
dem Titel «Die Regierung» aufführen würden.
Die Minderheit beantragt Ihnen, den Antrag der Mehrheit ab-
zulehnen und dem Entwurf des Bundesrates bezüglich Arti-
kel 1 vollumfänglich zuzustimmen.
Meier Josi (C, LU): Ein zentrales Reformziel dieser Vorlage ist
die Stärkung des Regierungskollegiums, des Bundesrates.
Wichtiges Mittel dieser Entlastung sind die Staatssekretärin-
nen und Staatssekretäre. Wenn eine wirkliche Entlastung be-
wirkt werden soll, bedingt das eine klarere Stellung dieser
Quasi-Ministerialfunktion als bisher. Der Definition der Stel-
lung kommt daher Bedeutung zu. Sind die Staatssekretärin-
nen und -Sekretäre Mitglieder der Regierung, oder sind sie Be-
amte mit höheren Weihen?
So, wie ich die Fahne lese, wird über die eigentliche politische
Bedeutung der Staatssekretärinnen und -Sekretäre in den Arti-
keln 40 bis 43 entschieden. Aber die Kommissionsmehrheit
will die regierungsbezogene Entlastungsfunktion auch op-
tisch schon mit Artikel 1 Absatz 3 (neu) des Gesetzes unter-
streichen. Eine fast gleich grosse Minderheit will offenbar
durch Ablehnung von Absatz 3 den Unterschied in der Stel-
lung von Bundesrat und Staatssekretärinnen und -Sekretären
dokumentieren. Mein Antrag ist ein Versuch, diesen Gegen-
satz zu überwinden, indem er Absatz 3 in einen gesonderten
Artikel 1 bis verweist.
Die Vorlage, die bis zu zehn Staatssekretäre bringen kann, ko-
stet auch einiges. Ich denke an die Erfahrungen, die wir mit der
Parlamentsreform machten; nur was nichts kostete, wurde an-
genommen. Das bedeutet, dass wir alles vorkehren müssen,
um diese Vorlage «referendumsresistent» zu machen. Erste
Voraussetzung dafür ist, dass sich das Parlament möglichst
geschlossen hinter die Vorlage stellt. Darum sollte aber auch
der Konsens schon vom ersten Artikel an gesucht oder jeden-
falls nicht schon zerstört werden.
Mit der Annahme meines Antrages würden wir einiges doku-
mentieren, nämlich: dass wir einig sind über die Nähe der
Staatssekretäre zur Regierung und auch darüber, dass deren
Entlastungsfunktion für die vorgeschlagene Reform zentral ist,
ferner darüber, dass wir die Reform im Bereiche der Regierung
sehen wollen. Gleichzeitig würden aber auch die Anliegen der
Minderheit dokumentiert. Sie will sicherstellen, dass die
Staatssekretärinnen und -Sekretäre nicht Bundesräte, nicht
Mitglieder des Bundesrates, sind.
Der beantragte neue Artikel würde auch optisch darstellen,
dass die bisherige Verfassungsordnung mit der heutigen Revi-
sion nicht in Frage gestellt wird, sondern dass nur das Gesetz
ausgenützt und eine spätere Änderung von Artikel 95 der Bun-
desverfassung über den Bundesrat nicht präjudiziert wird. Arti-

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
156
9 mars 1994
kel 1 dieser Vorlage gemäss bundesrätlichem Entwurf ist die
vollständige Wiedergabe von Artikel 95 Bundesverfassung. Es
geziemt sich, so denke ich, mit Rücksicht auf die Bundesver-
fassung, dass wir im jetzigen Gesetzesartikel nicht Bundesver-
fassung und Gesetz vermischen. Der Antrag betrifft also nur
scheinbar eine bloss redaktionelle oder darstellerische Kor-
rektur. Er will vielmehr zur Klärung und Beruhigung der Lage
beitragen. C'est à prendre ou à laisser.
Wichtiger als die Annahme meines Antrages ist mir natürlich,
dass der bescheidene Reformansatz der Vorlage nicht über-
haupt verschlafen wird. Die Reform ist heute bei aller Beschei-
denheit notwendig, wenn die Funktionsfähigkeit des Bundes-
rates in die zweite Reformphase mit Verfassungsschritten hin-
übergerettet werden will.
In diesem Sinne schlage ich Ihnen die Annahme meines Antra-
ges vor.
Petitpierre Gilles (R, GE): J'aimerais dire d'emblée que je
souscris totalement à la proposition Meier Josi. Mais aupara-
vant, je voudrais revenir sur la proposition de minorité et sur ce
qu'elle peut contenir de malentendus.
Dans son discours, M. le président de la Confédération, tout
à l'heure, a parlé des secrétaires d'Etat comme d'une sorte
de fonctionnaires. Or, à ce sujet, il faut vraiment être au clair.
En commission, qu'il y ait confirmation ou non, l'idée était
que les secrétaires d'Etat ne sont pas des fonctionnaires. Ils
jouent un rôle politique; qu'ils soient confirmés ou non n'y
change rien. En soi, ils doivent assumer une fonction politi-
que pour pouvoir décharger les conseillers fédéraux de façon
efficace et réelle.
Donc, indépendamment de la question de la confirmation,
l'article 41 adopté par la commission éclaircit les choses. On a
limité la fonction des secrétaires d'Etat dans une large mesure.
Il existe un lien avec l'article 1er; c'est parce qu'ils ont une
fonction politique qu'on a souhaité -j'en avais fait la proposi-
tion - qu'on en parle le plus tôt possible pour faire apparaître
clairement cette idée.
Maintenant, après avoir entendu M. Ziegler Oswald dont l'ar-
gumentation m'a convaincu, je suis d'avis qu'on a mis les se-
crétaires d'Etat trop près des conseillers fédéraux, dans la loi.
Il faut qu'ils se trouvent au début de la loi - et je souscris entiè-
rement à la proposition Meier Josi -, mais ils ne doivent pas fi-
gurer dans le même article que les conseillers fédéraux. Quel
que soit le sort qu'on fait à la confirmation prévue par
l'article 43, il faut marquer cette forte position des secrétaires
d'Etat par rapport à l'administration ordinaire, et montrer, se-
lon la proposition Meier Josi à l'article Ibis (nouveau), qu'ils
«assistent» le Conseil fédéral dans une activité politique.
Il vaut la peine de suivre cette voie moyenne qui ne préjuge
pas de la suite. On peut décider cela en tenant compte du
contenu de l'article 41 et sans préjuger du vote concernant
l'article 43.
Par conséquent, il y a lieu de marquer, premièrement, que des
personnalités soulagent les conseillers fédéraux dans l'acti-
vité politique; deuxièmement, qu'elles ne sont pas des
conseillers fédéraux, et que, dans l'esprit et dans la lettre de la
constitution actuelle, la qualité de conseiller fédéral est exclu-
sivement dévolue aux conseillers fédéraux Les secrétaires
d'Etat n'en dérivent absolument rien, ils sont donc au-dessous
du Conseil fédéral et au-dessus de l'administration.
La proposition de les faire figurer à l'article 1 bis (nouveau) cor-
respond exactement à cette idée qui est de nature, me sem-
ble-t-il, à satisfaire aussi la minorité Ziegler Oswald.
Küchler Nikiaus (C, OW): Ohne mich hier über die Stellung
und die politische Funktion der Staatssekretäre aussprechen
zu wollen, möchte ich dennoch ebenfalls für den Antrag der
Kommissionsminderheit votieren. Absatz 3 ist aus drei Grün-
den zu streichen, zu eliminieren: weil er erstens unnötig, zweit-
ens unlogisch und drittens gefährlich ist
1. Unnötig ist diese Bestimmung deshalb, weil es eine Selbst-
verständlichkeit ist, dass die Staatssekretäre den Bundesrat
und die einzelnen Mitglieder der Landesregierung zu unter-
stützen haben. Warum denn sonst würde man sie überhaupt
einsetzen?
2. Unlogisch ist der Absatz 3, weil ja nicht nur die Staatssekre-
täre den Bundesrat zu unterstützen haben -wie es schon aus-
geführt wurde -, sondern die gesamte Bundesverwaltung.
Warum soll man also die Staatssekretäre in diesem Absatz un-
ter dem Titel «Die Regierung» aufführen und nicht auch die
Bundeskanzlei? Diese hat ja primär die Aufgabe, den Bundes-
rat zu unterstützen, und sie ist an den Bundesratssitzungen
durch den Bundeskanzler und die beiden Vizekanzler sogar
vertreten.
3. Gefährlich ist Absatz 3, weil man den Staatssekretären un-
ter dem Titel «Die Regierung» quasi eine Regierungsfunktion
sui generis gibt, die nicht mehr präzisiert wird und die - wie
Herr Ziegler Oswald ausgeführt hat-verfassungswidrig ist.
Es würde sich also um einen konkreten Schritt in Richtung
zweistufige Regierung handeln, wäre also meines Erachtens
ein Präjudiz im Hinblick auf die künftige und umfassendere
Regierungsreform. Dieser sollten und wollen wir nicht vorgrei-
fen. Unsere Freiheit sollte nicht bereits hier unnötigerweise
eingeengt werden.
Aus diesem Grunde möchte auch ich beliebt machen, Ab-
satz 3 nicht in den Gesetzentwurf aufzunehmen. Hingegen
könnte der Antrag Meier Josi eine Kompromisslösung darstel-
len, wie es Herr Petitpierre dargelegt hat. Es könnte damit den
Staatssekretären doch eine besondere Bedeutung gegeben
werden, ohne dass wir sie unter die Regierung subsumieren.
In diesem Sinne votiere ich für Nichtaufnahme von Absatz 3
und für die Annahme des Antrages Meier Josi.
Schiesser Fritz (R, GL): Als Vertreter der Mehrheit möchte ich
einem von Herrn Ziegler Oswald und Herrn Küchler erhobe-
nen Vorwurf entgegentreten. Ich bestreite ausdrücklich, dass
das, was der Antrag der Mehrheit beinhaltet, verfassungswid-
rig ist. Wir sagen nicht, dass diese Staatssekretäre zur Regie-
rung gehören. Im Antrag der Mehrheit heisst es lediglich, dass
der Bundesrat durch sie unterstützt werde. Die Staatssekre-
täre sind demnach von der Formulierung her nicht Bestandteil
der Regierung.
Ich möchte aber noch auf eine Formulierung des Bundesrates
in der Botschaft hinweisen. Diese Formulierung zeigt - unab-
hängig davon, welche Konzeption man bei den Artikeln 40
und 41 wählen wird -, dass die Staatssekretäre auch nach den
Vorstellungen des Bundesrates eine Sonderstellung einneh-
men sollen. Wenn Sie schon dem Antrag der Mehrheit nicht
folgen können, müssen Sie aus dieser Tatsache heraus dem
Antrag Meier Josi zustimmen.
Der Bundesrat schreibt in der Botschaft auf Seite 91 («2. Ab-
schnitt: Staatssekretärinnen und Staatssekretäre») selber -
und das widerspricht dem, was Herr Bundespräsident Stich
heute morgen gesagt hat -: «Die neuen Staatssekretärinnen
und Staatssekretäre sind nicht beamtet, sondern haben einen
eigenen Status (zwischen Magistrats- und Beamtencharak-
ter), der durch Verordnung geregelt wird.» Wenn wir gemäss
Minderheit davon ausgehen, dass diese Staatssekretäre ein-
fach irgendwo unter dem Titel der Verwaltung erwähnt werden
sollen, dann stimmt das mit der ursprünglichen Auffassung
des Bundesrates nicht überein.
Wenn Sie der Mehrheit nicht folgen können, dann stimmen Sie
dem Antrag Meier Josi zu. Er stellt das Minimum dessen dar,
was erforderlich ist
Ziegler Oswald (C, UR), Sprecher der Minderheit: Ich möchte
mich zu vier Punkten äussern:
1. Es ist von der politischen Bedeutung der Staatssekretäre
und -Sekretärinnen gesprochen worden. Politische Bedeu-
tung dieser Staatssekretärinnen und -Sekretäre hin oder her,
in Artikel 1 Absatz 3 kann es ja nicht um die politische Bedeu-
tung gehen, sondern es geht nur darum, dass sie erwähnt
werden!
2. Es ist auch nicht so, dass etwa die Artikel 40ff., also der
2. Abschnitt («Staatssekretärinnen und -Sekretäre»), dadurch
beeinflusst würden, dass man hier die Staatssekretärinnen
und -Sekretäre erwähnt oder eben nicht erwähnt. Es besteht
mit Bezug auf die Behandlung und Beurteilung der Arti-
kel 40ff. volle Freiheit, auch wenn wir hier die Staatssekretäre
nicht erwähnen.

9. März 1994
157
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
3. Herr Schiesser, Sie sagen etwas, das richtig ist. Aber auf der
anderen Seite sagt natürlich auch der Titel etwas aus. Der Titel
sagt etwas anderes aus als Sie sagen. Sie sagen, auch wenn
man sie in Absatz 3 aufführt, gehören sie nicht zur «Regie-
rung»; aber der Titel heisst: «Die Regierung».
4. Ich habe ausdrücklich gesagt, die Minderheit nehme zum
Antrag Meier Josi nicht Stellung. Persönlich bin ich sehr gerne
bereit, dem Antrag Meier Josi zuzustimmen; denn er hält ja
schliesslich separat das fest, was man will und was auch die
Botschaft sagt. Nur hat der Bundesrat dem nicht Folge gelei-
stet, indem er die Staatssekretärinnen und Staatssekretäre
noch separat aufzählt. Immerhin müsste man dann fragen: Zu
was gehören sie jetzt? Sind sie etwas Separates, Ausserge-
wöhnliches, Ausserordentliches, oder gehören sie halt doch
zur Bundesverwaltung? Wenn man Herrn Bundespräsident
Stich gehört hat, muss man klar sagen: Die Staatssekretärin-
nen und Staatssekretäre gehören zur Bundesverwaltung.
Aber auch das würde nicht präjudiziert, wenn man den Antrag
Meier Josi annehmen würde. Es würde vielleicht eine gewisse
Unklarheit geschaffen, aber mehr nicht.
Stich Otto, Bundespräsident: Ich bitte Sie im Namen des Bun-
desrates, der Minderheit zuzustimmen, also den Antrag der
Mehrheit abzulehnen. Im Bundesrat haben wir über den
Antrag Meier Josi nicht diskutiert, er lag dort nicht vor; aber ich
gehe davon aus, dass wir auch diesen Antrag abgelehnt
hätten.
Wenn Sie die Staatssekretärinnen und Staatssekretäre in Arti-
kel 1 unter dem Titel «Die Regierung» aufführen, dann wird
selbstverständlich spätestens in einigen Jahren interpretiert
werden, das seien Regierungsmitglieder. Ich weiss, wie es
mit der Interpretationsfähigkeit vieler Artikel geht, und ich
kenne auch die Fähigkeit vieler Juristen, Dinge zu interpretie-
ren. Wir haben da auch unsere Erfahrungen! Von dem Ge-
sichtspunkt aus müssen wir ganz klar sagen: Die Staatsse-
kretäre gehören nicht unter den Titel «Die Regierung». Wenn
man in einem Artikel Ibis sagen würde: «Der Bundesrat wird
unterstützt durch Staatssekretärinnen und -Sekretäre», dann
passt das hier nicht hinein, es ist ein Fremdkörper. Auch die
Verwaltung «unterstützt» den Bundesrat durch ihre Sachkom-
petenz, und der Bundeskanzler «unterstützt» den Bundesrat
natürlich genauso. Zwischen Regierung und Bundesverwal-
tung müssten Sie dann ebenfalls andere Instanzen auffüh-
ren, und Sie müssten auch noch das Verhältnis zwischen
Bundeskanzler und Staatssekretär erklären. Es ist nicht damit
gemacht, eine Aufzählung vorzunehmen. Damit sind nicht
alle Probleme gelöst. Letztlich möchten wir doch eine klare
Lösung.
Herr Petitpierre, Sie haben gesagt, Sie wollten den politischen
Staatssekretär. Ist das ein Gegenstück zum Staatssekretär,
der über die Sachkompetenz verfügt? «Politisch» bedeutet
letztlich, dass sie die Regierung erweitern. Das ist etwas, was
der Bundesrat nicht möchte. Denn wenn Sie diesem Staatsse-
kretär einen selbständigen, politischen Auftrag geben, kann
die Haltung, die der Staatssekretär vertritt, durchaus verschie-
den sein von der Haltung, die die Departementschefin oder
der Departementschef hat. Das wäre die Konsequenz. Dann
müssten wir den Staatssekretär wahrscheinlich entlassen. Der
Staatssekretär hat keine eigene politische Stellungnahme ab-
zugeben, sondern er hat den Departementschef zu unterstüt-
zen. Etwas anderes ist nicht möglich und nicht denkbar. Wenn
Sie einen politischen Staatssekretär wollen, der unbekümmert
oder vielleicht sogar gegen die Meinung des Departements-
chefs selbständig seine Meinung verkündet, dann kann
dieses System nicht mehr funktionieren, das ist nicht mehr
möglich.
Ich bitte Sie, an die Wirkungen zu denken, die Sie mit Ihren An-
trägen auslösen. Das sind nicht Vorschläge, die sich in Zu-
kunft segensreich auswirken und etwas Positives bewirken
werden, sondern sie werden wahrscheinlich zusätzliche
Schwierigkeiten schaffen.
Deshalb bitte ich Sie, dem Antrag der Minderheit und damit
dem Entwurf des Bundesrates zuzustimmen und den Antrag
der Mehrheit sowie den Antrag Meier Josi abzulehnen.
Petitpierre Gilles (R, GE): Qu'un secrétaire d'Etat vienne de
l'administration ou qu'il y entre après son mandat, c'est un
point. Mais sur la substance, le message dit lui-même, sous
article 40, que ce sont des «magistrats». Votre message dit
sous article 41 que ce peut être un «alter ego» du chef du dé-
partement. C'est votre message qui le dit, alors je n'aimerais
pas qu'on oublie cela
J'aimerais qu'on sache qu'ici «politique», on l'entend par op-
position à «administratif». Ce n'est pas une fonction de chef
d'administration, c'est une fonction d'apport, de support, de
représentation dans le cadre politique, et non pas dans le
cadre administratif. C'est ce qu'il me paraît important de ré-
péter, quel que soit le sort que l'on fera à la question de la
confirmation.
Et j'aimerais dire, puisque M. Küchler a évoqué la question
après mon intervention précédente et que je n'ai pas pu lui ré-
pondre par anticipation: on ne préjuge absolument pas,
puisqu'il est évident que le problème des secrétaires d'Etat se
poserait même s'il y avait 9, ou 11, ou 13 conseillers fédéraux.
Couchepin François, chancelier de la Confédération: Je crois
que cela a été dit à plusieurs reprises dans ce débat, le but
de la réforme est de renforcer le rôle du collège et de permet-
tre à ses membres, c'est-à-dire aux conseillers fédéraux, de
se décharger d'une partie de leurs tâches sur des secrétaires
d'Etat.
Je pense qu'il faut à tout prix éviter de créer la confusion entre
ceux qui remplissent la tâche collégiale, qui peuvent donner
des ordres et des instructions à des secrétaires d'Etat, et ceux
à qui on va déléguer ces tâches. Or, à mon avis, l'alinéa 3 (nou-
veau) que propose la majorité de la commission crée la confu-
sion. Tout d'abord dans l'ordre hiérarchique, en ce sens que
l'on ne sait plus - et l'on commence à ne plus le savoir à enten-
dre la discussion de tout à l'heure - si ces gens sont des magi-
strats ou non.
Ici, Monsieur Petitpierre, le message ne dit pas que les secré-
taires d'Etat sont des magistrats. Il dit qu'ils ne sont pas des
fonctionnaires, ce qui n'est pas la même chose. Si l'on com-
mence déjà à créer la confusion à l'article 1er entre ceux qui
sont magistrats - qui ont des tâches dans le collège, qui peu-
vent déléguer certaines de ces tâches à leurs collaborateurs
les plus proches que sont les secrétaires d'Etat - et ces secré-
taires d'Etat, la réforme aura alors perdu une bonne partie de
son sens.
On affaiblira le collège, alors qu'on veut précisément le ren-
forcer, on compliquera le travail des conseillers fédéraux,
alors qu'on veut leur permettre de se décharger, et si, en
outre, aux articles 40 et suivants, vous prévoyez une confir-
mation par le Parlement, on donnera des tâches politiques à
des gens qui devront en assumer la responsabilité, et on ne
saura plus qui est responsable de quoi. Autrement dit, on
créera encore plus de confusion, alors que le but d'un Parle-
ment est d'édicter des lois qui soient claires, au contraire.
Comme la discussion vient de le prouver, je le répète, cette
disposition crée la confusion.
En mettant dans la loi, à ce moment-là et à cet endroit-là, les
secrétaires d'Etat, en disant qu'ils doivent soutenir le Conseil
fédéral, vous commettez une double erreur, car c'est faux: les
secrétaires d'Etat devront essentiellement remplacer les
conseillers fédéraux. Celui qui soutient le Conseil fédéral et
les conseillers fédéraux, c'est le chancelier, qui est le chef de
l'état-major, et non pas quelqu'un qui a des fonctions de di-
rection. C'est tout à fait différent.
On crée donc une confusion supplémentaire, ce qui va préci-
sément à rencontre de l'intérêt même de la loi. Définissez la
nature des secrétaires d'Etat aux articles 40 et suivants - et
là, je pense qu'on devra trouver des textes cohérents. Il y a
plusieurs propositions, il y a, certes, des avis divergents -
mais ne créez pas encore une confusion supplémentaire en
introduisant à l'article 1er - voire à l'article Ibis, ce qui est
évidemment moins grave qu'à l'alinéa 3 de l'article 1er-des
incertitudes, des sujets de conflit; n'introduisez pas la confu-
sion dans la systématique de la loi.
Je vous demande par conséquent de suivre la version du
Conseil fédéral.

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
158
9 mars 1994
Titel, Abs. 1,2- Titre, al. 1,2
Angenommen -Adopté
Abs. 3-Al. 3
Abstimmung - Vote
Eventuell-A titre préliminaire
Fürden Antrag MeierJosi 
34Stimmen
Für den Antrag der Mehrheit 
3 Stimmen
Definitiv - Définitivement
Fürden Antrag MeierJosi 
26Stimmen
Für den Antrag der Minderheit 
9 Stimmen
Art. Ibis (neu)
Antrag MeierJosi
Titel
Staatssekretärinnen und -Sekretäre
Wortlaut
Der Bundesrat wird unterstützt durch Staatssekretärinnen und
-Sekretäre.
Art. Ibis (nouveau)
Proposition MeierJosi
Titre
Secrétaires d'Etat
Texte
Le Conseil fédéral est assisté par des secrétaires d'Etat
Angenommen -Adopté
Art. 2
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Angenommen -Adopté
Art. 3
Antrag der Kommission
Titel
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Abs. 1
.... Zielen. Sie entwickeln zukunftsgerichtete Lösungen für das
staatliche Handeln.
Abs. 2
.... und Bürger sowie die Zuständigkeiten und Rechte der Kan-
tone und fördern die Zusammenarbeit zwischen Bund und
Kantonen.
Abs. 3
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Art. 3
Proposition de la commission
Titre
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Al. 1
.... en découlent Ils élaborent, pour l'action de l'Etat, des solu-
tions à caractère prospectif.
Al. 2
.... des citoyens ainsi que les compétences et les droits des
cantons et encouragent la collaboration entre la Confédéra-
tion et les cantons.
Al. 3
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Bei Artikel 3 haben
Sie folgende drei Abschnitte, die alle in der Kommission der
Kritik unterworfen waren:
1. Bei Absatz 1 ist die Frage der normativen Bedeutung des
Begriffs «Ziele» in die Diskussion geraten.
2. Bei Absatz 2 ist darauf hingewiesen worden, dass die pro-
spektiven Aspekte des Reqierens fehlen.
3. Ebenfalls bei Absatz 2 ist darauf hingewiesen worden,
dass alles «gewahrt» wird, nur die Rechte der Kantone nicht!
Dazu habe ich folgende Bemerkungen:
Zu Absatz 1, Ziele: Verfassung und Gesetz geben Ziele oder
lassen Raum für Ziele. Sie sind Räume, die mit Zielen und
Zielvorgaben zu füllen sind. Die moderne Staatstätigkeit lässt
sich nicht mehr völlig in Rechtssätzen einfangen, wohl aber
rechtlich begrenzen. Das Legalitätsprinzip gilt es auch hier zu
wahren. Beispiel ist die Legislaturplanung, die mit Zielen ar-
beitet.
Die Kommission schlägt Ihnen daher (mit 8 zu 4 Stimmen) vor,
ihrer Fassung des Absatzes 1 zuzustimmen.
Zu Absatz 2: Es ist bemängelt worden, dass sich der Grund-
satz «gouverner, c'est prévoir» zu wenig in der Beschreibung
der Grundsätze der Regierungs- und Verwaltungstätigkeit nie-
derschlage. Wir wollen diese Art und Weise der Betrachtung
der Tatsachen, der Realien der Politik, ausdrücklich als Pflicht
zu prospektivem Denken und zu prospektivem Handeln im
Gesetz verankern - selbstverständlich neben allen anderen
weitsichtigen und sehr konkreten Betrachtungsweisen. Der er-
ste Satz, wie er jetzt formuliert wird, umfasst dieses zukunfts-
gerichtete Denken für zukunftsgerichtete Lösungen des staat-
lichen Handelns. Er wurde in der Kommission mit 7 zu 4 Stim-
men angenommen.
Schliesslich wurde eingefügt, dass sie «die Zuständigkeiten
und Rechte der Kantone» wahren, also das föderalistische Ele-
ment, das besonders in der Kommission seine Ausprägung
fand und daher auch einhellig angenommen wurde.
Namens der Kommission beantrage ich Ihnen, diese Zusätze
zu genehmigen und damit ihrem Antrag zuzustimmen.
Angenommen -Adopté
Art. 4
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Angenommen -Adopté
Art. 5
Antrag der Kommission
Titel
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Wortlaut
.... Erfüllung sowie die Organisation der Bundesverwaltung
laufend....
Art. 5
Proposition de la commission
Titre
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Texte
.... la Confédération ainsi que l'organisation de l'administra-
tion fédérale sont nécessaires et....
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Bei Artikel 5 haben
wir eingefügt «sowie die Organisation der Bundesverwal-
tung». Es gibt für die Kontrollpflicht, für die Überprüfung, im
Prinzip drei grosse Bereiche: die Aufgaben, die Organisation
und die Aufgabenerfüllung. Ob die Organisation zweckmässig
und eine Aufgabe noch notwendig sind, ob die Erfüllung der
Aufgaben ziel- und auch rechtskonform ist, das sollte unseres
Erachtens unter dem Titel «Grundlagen», bei dem wir uns be-
finden, eingefügt werden. Der Erste Titel heisst «Grundlagen»,
und wir sollten daher neben der Überprüfung der «Aufgaben
des Bundes» und der Überprüfung der «Übereinstimmung mit
den Zielen» usw. die Überprüfung der «Organisation der Bun-
desverwaltung» einfügen.
Die Kommission hat mit 10 zu 1 Stimmen so beschlossen. Ich
empfehle Ihnen, diesem Zusatz zuzustimmen.
Angenommen -Adopté

9. März 1994
159
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
Art. 6
Antrag der Kommission
Titel, Abs. 1-4
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Abs. 5
.... des Landes unter Wahrung der föderalistischen Vielfalt hin.
Er leistet seinen Beitrag, damit die anderen Staatsorgane ihre
Aufgaben nach Verfassung und Gesetz zweckmässig und zeit-
gerecht erfüllen können.
Abs. 6
.... ein. Er trifft alle Massnahmen, um die Regierungstätigkeit
jederzeit sicherzustellen.
Art. 6
Proposition de la commission
Titre, al. 1-4
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Al. 5
.... nationale tout en préservant la diversité inhérente au fédé-
ralisme. Il contribue à ce que les autres organes de l'Etat
soient en mesure d'exécuter de manière appropriée et en
temps opportun les tâches qui leur incombent de par la consti-
tution et par la loi.
Al. 6
.... gouvernementales. Il prend toutes les mesures nécessai-
res pour assurer en tout temps l'activité gouvernementale.
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Was den ganzen
Artikel 6, «Regierungsobliegenheiten», angeht, könnte man
auf die Idee kommen, es würde sich hier um eine Anreihung
von Worthülsen handeln. Das ist nicht der Fall, sondern hier
werden Regierungsobliegenheiten zu rechtlich verpflichten-
den Normen, an deren Erfüllung oder Nichterfüllung die Re-
gierung gemessen und beurteilt wird, wodurch sie überhaupt
milden Konsequenzen konfrontiert wird.
Artikel 6 in der ursprünglichen Fassung wurde kritisiert. Es
wurden ihm drei neue Gedanken implantiert:
1. Die staatliche Einheit in der föderalistischen Vielfalt: Beides
ist zu wahren; der Bundesrat soll nicht nur auf die Einheit und
den Zusammenhalt des Landes hinwirken, sondern auch auf
die Wahrung der föderalistischen Vielfalt nebst vielem ande-
rem. Das ist die Ergänzung in Absatz 5.
2. Der Bundesrat muss seinen Teil dazu leisten, dass die ande-
ren Staatsorgane ihre Aufgaben nach Verfassung und Gesetz
zweckmässig und zeitgerecht erfüllen können. Im von der Ge-
waltenteilung geprägten Staat hat der Bundesrat nichts zu spie-
len und sich nicht querzulegen. Das tut er in der Regel auch
nicht, aber die Versuchung ist gelegentlich nahe, Entwicklun-
gen, die nicht in die Vorstellung der Regierung passen, durch
Schieflage oder Querlage zu bremsen. Wir wollen beifügen,
dass er seinen Beitrag leistet, damit die anderen Staatsorgane
ihre Aufgaben nach Verfassung und Gesetz zweckmässig und
zeitgerecht erfüllen können. Das «zeitgerecht» hat hier eben-
falls eine hohe Bedeutung im heutigen Ablauf der Tätigkeiten
der staatlichen Organe, der Regierung und der Verwaltung.
3. Schliesslich heisst es in Absatz 6: «Er räumt der Wahrneh-
mung der Regierungsobliegenheiten Vorrang ein. » Das ist jene
ganz klare Akzentuierung, die der Herr Bundeskanzler in sei-
nem letzten Votum hervorgehoben hat Der Vorrang der Regie-
rungsobligenheiten ist hier nun statuiert, und nachdem die Welt
nicht sichererwird, haben wirfür Elemente von Krisen, Katastro-
phen und Krieg den Satz beigefügt: «Ertrifft alle Massnahmen,
um die Regierungstätigkeit jederzeit sicherzustellen.»
Die Kommission hat diesen Formulierungen einhellig zuge-
stimmt, und ich bitte Sie, ebenso zu verfahren.
Angenommen -Adopté
Art. 7,8
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Angenommen -Adopté
Art. 9
Antrag der Kommission
Titel
Vollziehung und Rechtspflege
Abs. 1
Der Bundesrat sorgt für den Vollzug der Erlasse und der wei-
teren Beschlüsse der Bundesversammlung.
Abs. 2 (neu)
Er übt Verwaltungsrechtspflege aus, soweit sie ihm durch die
Gesetzgebung übertragen ist.
Art. 9
Proposition de la commission
Titre
Exécution et juridiction
Al. 1
Le Conseil fédéral veille à l'exécution des actes normatifs et
des autres décisions émanant de l'Assemblée fédérale.
Al. 2 (nouveau)
II exerce la justice administrative conformément à la loi.
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Die Kommission
hat eine Ergänzung, die von unserem Kollegen Ruesch vorge-
schlagen wurde, einstimmig übernommen und beantragt Ih-
nen, Folgendes ins Gesetz einzufügen: «Der Bundesrat sorgt
für den Vollzug der Erlasse und der weiteren Beschlüsse der
Bundesversammlung. » Damit ist im Prinzip die Pflicht des Voll-
zugs ganz klar statuiert und mit der Rechtspflege zusammen-
gebunden.
Darüber hat eine Diskussion stattgefunden. Wir sind der Mei-
nung, dass sich Vollzug und Rechtspflege durchaus miteinan-
der verbinden lassen, da sie im Prinzip in eine bestimmte
Phase des staatlichen Handelns gehören - nicht an den An-
fang, eher an das Ende, zum Vollzug und dann zur Rechts-
pflege. Dieses Zusammenbinden bedingt dann, dass Artikel 9
einen neuen Titel erhält: «Vollziehung und Rechtspflege».
Die Kommission beantragt einstimmig Zustimmung.
Angenommen -Adopté
Art. 10
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Angenommen -Adopté
Art. 11
Antrag der Kommission
Titel
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Wortlaut
Der Bundesrat pflegt die Beziehungen zur Öffentlichkeit und
informiert sich über die in der öffentlichen Diskussion vorge-
brachten Meinungen und Anliegen.
Art. 11
Proposition de la commission
Titre
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Texte
Adhérer au projet du Conseil fédéral
(la modification ne concerne que le texte allemand)
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Bei Artikel 11 ha-
ben wir lediglich eine terminologische Korrektur vorgenom-
men. Dass der Bundesrat die Meinungen und Anliegen ge-
rade noch «verfolgen» muss, scheint uns ein wenig übertrie-
ben. Wir haben eine neue Formulierung gefunden: «Der Bun-
desrat pflegt die Beziehungen zur Öffentlichkeit und informiert
sich....» Es ist also eine redaktionelle Neufassung, welche die
Kommission einhellig angenommen hat und Ihnen zur Zustim-
mung empfiehlt
Angenommen -Adopté

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
160
9 mars 1994
Art. 12
Antrag der Kommission
Titel
Verhandlungen der Kollegiumsgeschäfte des Bundesrates
Abs. 1
Der Bundesrat berät und entscheidet über Geschäfte von we-
sentlicher Bedeutung.... in Rechtsetzungsverfahren, in aus-
senpolitischen und in Finanzangelegenheiten....
Abs. 2
Er kann die übrigen Kollegiumsgeschäfte, die....
Art. 12
Proposition de la commission
Titre
Délibérations sur des objets relevant du collège gouverne-
mental
AI.1
Le Conseil fédéral délibère et prend ses décisions en collège
sur les affaires d'importance prépondérante.... la procédure
législative, à la politique extérieure et aux finances fédérales....
Al. 2
II peut régler par une procédure écrite les autres affaires, rele-
vant du collège gouvernemental, qui....
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Es handelt sich um
eine zentrale Norm, die «Verhandlungen der Kollegiumsge-
schäfte des Bundesrates». Sie haben es mehrfach gehört,
dass die Schwergewichtsverlagerung in die Richtung gehen
soll. Das neue Marginale ergibt sich auch aus den Überlegun-
gen der Kommission. Das Verfahren im Kollegium ist gemäss
Absatz 1 so zu sehen: «Der Bundesrat berät und entscheidet
über Geschäfte von wesentlicher Bedeutung oder von politi-
scher Tragweite im Kollegium ....» Dann wird enumeriert, und
in diese Enumeration ist zeitgemäss die Aussenpolitik mit hin-
eingenommen worden - als relevantes Element, das in der
heutigen Zeit dem Kollegium auch entsprechend vermehrt zu-
zuordnen ist -, daneben werden auch «Finanzangelegenhei-
ten», «wegleitende Beschlüsse in Rechtsetzungsverfahren»
oder «grundlegende Planungen» erwähnt Die Aussenpolitik
wirkt auf die Innenpolitik weit mehr, als man das gemeinhin
denkt
Auf der anderen Seite ist in der Diskussion auch klar gewor-
den - die Formulierung trägt dem Umstand Rechnung -, dass
auch Unwesentliches politische Tragweite haben kann oder
bekommen kann. Darum ist die «politische Tragweite» hier in
Absatz 1 akzentuiert enthalten.
Bei Absatz 2 hat man sich in der Kommission mit den verschie-
denen Systemen für die Bewältigung weniger wichtiger Ge-
schäfte auseinandergesetzt. Es geht um die Entlastung des
Kollegiums. Ich darf auf die Botschaft, Seite 74, verweisen.
Bundespräsident Stich hat in der Debatte richtiggestellt: Jeder
Bundesrat erhält jedes Geschäft und kann dazu Stellung neh-
men. Das ist die klare Aussage, dass die berühmte Methode
des ruhenden Haufens, den niemand sieht, den niemand an
die Hand nimmt, für die Stufe Bundesrat nicht zutrifft Das hat
uns ermöglicht, die Zustimmung zum «schriftlichen Be-
schlussverfahren» zu geben, das hier angesprochen ist und
im Entwurf des Bundesrates auftaucht.
In diesem Zusammenhang noch ein kurzes Wort zu den Präsi-
dialverfügungen: Es gibt deren zwei Arten, einerseits wenig
wichtige Geschäfte, die auf dem Weg des Präsidialentschei-
des erledigt werden können, und andererseits dringende Ge-
schäfte, die präsidialiter entschieden werden, aber vom Kolle-
gium nachher gebilligt werden müssen. Diese beiden sind
ebenfalls in die Verhandlungen und das Verfahren mit ein-
zubeziehen und sind auch in ihrer Unterschiedlichkeit zu ver-
stehen.
Die Kommission hat auch hier einhellig diesen Änderungen
zugestimmt und beantragt Zustimmung.
Couchepin François, chancelier de la Confédération: Le
Conseil fédéral est d'accord avec la meilleure rédaction que la
commissionatrouvéepourcetarticle 12. Elle montre bien que
toutes les décisions sont prises par le collège, mais que, sui-
vant l'importance de ces décisions, les procédures peuvent
être différentes, soit procédure écrite, soit procédure par déci-
sion présidentielle, mais toujours sur des dossiers que tous
les membres du collège ont pu examiner et pour lesquels ils
ont pu demander qu'ils soient discutés en séance.
Sur l'introduction de la mention expresse de la politique exté-
rieure dans cet article 12, le Conseil fédéral ne peut pas se ral-
lier à la proposition de la commission. Le président vient de le
dire, ce problème de politique extérieure devient actuel, c'est
un problème qui, effectivement, préoccupe actuellement pas
mal les esprits, mais cet élément-là fait partie des tâches dura-
bles du gouvernement qui sont énumérées à l'article 102 de la
constitution dans 15 groupes de tâches différents. Alors, on
comprendrait mal et on donnerait peut-être un mauvais signal
si, au lieu de se référer généralement à toutes les tâches gou-
vernementales comme le fait cet article 12, on portait l'accent
spécifiquement sur la politique extérieure.
Il n'y a aucune raison de donner un poids spécifique à cette
politique par rapport à d'autres telles que la politique sociale,
la politique de la santé, la politique de la famille, la politique
agricole, etc. On ne peut pas prendre le risque de créer, au
fond, une hiérarchie des différentes politiques avec un ordre
d'importance différent suivant qu'il s'agit de politique exté-
rieure ou de politique agricole.
C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral vous demande
d'accepter la nouvelle définition du travail du collège que vous
propose la commission, mais sans ajouter la mention de la po-
litique extérieure qui, seule, là, lui donne un poids particulier,
qui ne se justifie pas.
Präsident: Wenn ich das richtig verstanden habe, geht der
Antrag des Bundesrates dahin, im zweiten Satz von Absatz 1
«in aussenpolitischen» zu streichen. Ist das richtig?
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Ja So neu ist der
Antrag im Prinzip nicht - und die Meinungsäusserung des
Bundesrates auch nicht. Die Kommission hat sich damit aus-
einandergesetzt, und sie hat beschlossen, trotz der sehr lo-
gisch kartesianischen Begründung, wie sie auch der Herr
Bundeskanzler soeben gegeben hat, im Prinzip an den Rea-
lien der Politik festzuhalten. Und da muss man sagen, dass die
Aussenpolitik - ohne jetzt eine Debatte darüber zu führen -
eine zusätzliche, herausragende und verschiedene Bereiche
auch von aussen dominierende Funktion bekommen hat. Wir
wollen, dass der Bundesrat sich weit intensiver mit der aussen-
politischen Entwicklung befasst, und darum haben wir uns er-
laubt, hier die «Finanzangelegenheiten» und die «wichtigen
Personalentscheide» als wichtige, aber nicht als alleinige Kri-
terien drinzulassen, sondern ein aussenpolitisches Gegenge-
wicht hineinzusetzen.
Die Kommission hat so entschlossen, und ich persönlich bin
überzeugt davon, dass dieser Zusatz richtig ist. Ich verstehe
auf der anderen Seite Teile der Begründung des Antrages auf
Ablehnung. Der Zusatz entspricht aber meiner Meinung nach
dem klar geäusserten Willen der Kommission, und ich bitte
das Plenum, die Kommission hier ebenfalls zu unterstützen.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Kommission 
15 Stimmen
Für den Antrag des Bundesrates 
3 Stimmen
Art. 13
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Angenommen -Adopté
Art. 14
Antrag der Kommission
Titel
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Abs. 1
.... zum Mitbericht vorgelegt. (Rest des Absatzes streichen)

9. März 1994
161
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
Abs. 2
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Art. 14
Proposition de la commission
Titre
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Al. 1
.... de département. (Biffer le reste de l'alinéa)
Al. 2
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: In Artikel 14 wird
das Mitberichtsverfahren als für eine Kollegialregierung sehr
wesentliche Struktur behandelt
Wir haben keinerlei Bedenken gegenüber dem Mitberichtsver-
fahren. Hingegen bestand einmal die Befürchtung - sie ist
zum Teil durch eigene Erfahrungen bestätigt -, dass Ge-
schäfte, bei denen divergierende Mitberichte, z. B. zwischen
einem Fachdepartement und dem Finanzdepartement, beste-
hen, nicht mehr vom Kollegium beraten und entschieden wür-
den. Das ist nicht die Meinung der Kommission und entspricht
auch nicht meiner Erfahrung in einer Kollegialregierung mit
Mitgliedern aus vier Parteien.
Die Differenzbereinigung im Mitberichtsverfahren sollte ge-
mäss Absatz 2 durch die Bundeskanzlei geregelt werden. Zur
Entlastung des Kollegiums scheint es mir wesentlich, dass
Mitberichtsdifferenzen vor der Sitzung bereinigt werden und
dass das Geschäft nicht in die Regierung hineingetragen wer-
den, ohne dass die Bereinigungsversuche oder die Bereini-
gung stattgefunden hätten. Das ist hier gestrichen worden. Es
besteht durchaus die Möglichkeit, dass die Leitung diesen Ge-
danken durch den Bundespräsidenten oder sogar durch die
Bundeskanzlei wieder aufnimmt.
Zwingend ist nur, dass selbstverständlich nachher das Ergeb-
nis zum Entscheid vorgelegt werden muss. Das ist meines
Erachtens klar geregelt, und ich bitte Sie, dem Antrag der
Kommission zuzustimmen.
Angenommen -Adopté
Art. 15,16
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Angenommen -Adopté
Art. 17
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Antrag Zimmerli
Abs. 4
Streichen
Art. 17
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Proposition Zimmerli
Al. 4
Biffer
Zimmerli Ulrich (V, BE): Absatz 4 von Artikel 17 hängt natür-
lich sehr stark mit den Artikeln 40ff. zusammen. Je nachdem,
was Sie dort entscheiden, müsste diese Bestimmung gestri-
chen oder beibehalten werden.
Ich schlage Ihnen vor, die Beratung über diesen Artikel auszu-
setzen, bis über die Artikel 40ff. entschieden ist.
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Ich will die Ver-
handlungen nicht komplizieren und kann mich mit der Ausset-
zung einverstanden erklären - sehr in der Hoffnung, dass
nach der Ausmarchung Absatz 4 in Artikel 17 erhalten bleibt
Wir können diese Frage hier nicht antizipieren, sondern wir
müssen uns schwergewichtig bei den Artikeln 40 bis 45 über
die Staatssekretäre unterhalten. Falls wir dann dort dieses In-
stitut verankern, ergibt sich konsequenterweise daraus, dass
das hier in Absatz 4 Stipulierte die Folge sein wird.
Ich bin mit dem Vorschlag von Herrn Zimmerli einverstanden.
Abs. 1-3, 5-AI. 1-3,5
Angenommen -Adopté
Abs. 4-AI. 4
Verschoben - Renvoyé
Art. 18
Antrag der Kommission
Titel, Abs. 1
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Abs. 2
.... Stimmenmehrheit Stimmenthaltung ist nicht zulässig.
(Rest des Absatzes streichen)
Abs. 3
.... zählt, mit Ausnahme der Wahlen, ihre oder seine Stimme
doppelt.
Abs. 4
Streichen
Art. 18
Proposition de la commission
Titre, al. 1
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Al. 2
.... majorité des voix. L'abstention n'est pas autorisée. (Biffer le
reste de l'alinéa)
Al. 3
.... compte double, sauf lorsqu'il s'agit de nominations.
Al. 4
Biffer
Abs. 1-AI.1
Angenommen -Adopté
Abs. 2-Al. 2
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Wir beginnen mit
Artikel 18 Absatz 2, wo die Kommission ganz klar beantragt:
«Stimmenthaltung ist nicht zulässig.»
Warum tut sie das? Die Vertiefung der Kollegialarbeit ist die
Vertiefung der Arbeit im Kollegium, und das Kollegium ist das
Ziel unseres Bemühens. Mit den Geschäften gemäss Arti-
kel 12 Absatz 1 befasst sich jeder Bundesrat. Er hat zu beurtei-
len, er hat sich zu entscheiden, er hat dann aber auch zu
stimmen!
Herr Bundespräsident Stich konnte diesem Antrag der Kom-
mission persönlich zustimmen. In der Kommission ist von ehe-
maligen Richtern gesagt worden, dass bei ihnen der Stimm-
zwang ebenso besteht wie bei Angehörigen anderer Kollegial-
behörden und etwas anderes letztlich nicht verständlich ist:
Wenn der Kollegialität, der Arbeit im Kollegium, dieses Ge-
wicht beigemessen werden soll, dann soll man sich im Prinzip
der Vorbereitung durch eine bewusste Stimmenthaltung nicht
entziehen können.
Daher habe ich das Vergnügen, nicht nur eine einstimmige
Entscheidung der Kommission -11 zu 0 Stimmen - bekannt-
zugeben, sondern auch die Zustimmung des Bundesrates.
Couchepin François, chancelier de la Confédération: En ce
qui concerne l'article 18, le Conseil fédéral m'a prié de vous
faire deux remarques.
Tout d'abord le problème de l'abstention. Le projet du Conseil
fédéral prévoit que l'abstention est autorisée, alors que la com-
mission propose de l'interdire. Le Conseil fédéral se demande
tout de même si cette interdiction est compatible avec
l'article 49 de la constitution qui garantit la liberté de cons-
cience et de croyance et qui la déclare inviolable.

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
162
9 mars 1994
Est-ce que véritablement on peut admettre que, systématique-
ment et dans tous les cas, on ne trouvera pas de conseiller fé-
déral qui, pour une raison d'éthique, pour une raison de cons-
cience, ne peut pas prendre une décision ni dans un sens ni
dans l'autre? Je crois que c'est un principe qui doit être main-
tenu. Les Chambres l'ont d'ailleurs bien compris puisque,
dans leur règlement elles ont toutes les deux prévu le droit de
s'abstenir.
Il y a à mon avis un autre argument qui est beaucoup plus im-
portant et d'ordre beaucoup plus pratique, à savoir que l'inter-
diction de s'abstenir a pour corollaire l'obligation de voter. Or,
90 pour cent des décisions prises par le gouvernement le sont
dans une discussion par laquelle on recherche une solution
cohérente et collégiale, acceptable par chacun des membres,
mais sans que l'on vote.
Si vous introduisez l'obligation de voter, c'est-à-dire l'interdic-
tion de s'abstenir, vous allez obliger le Conseil fédéral à procé-
der à un vote pour chacun des sujets. Or, l'une des grandes
forces du système actuel, c'est précisément que l'on évite des
votes; on évite de créer majorité et minorité, on évite qu'au sein
du collège certains se sentent battus. Par conséquent l'inter-
diction de s'abstenir, qui implique l'obligation de voter, aura
pour conséquence de dissoudre cet esprit collégial, beau-
coup plus que de le renforcer, ce qui va exactement à fin con-
traire de ce que le projet veut et de ce que le Conseil a large-
ment exprimé ce matin.
Sur un autre point, je voudrais vous rendre attentifs à une er-
reur qui a échappé, je crois, aussi bien à la commission qu'au
Conseil fédéral jusqu'à maintenant II s'agit du fait que l'on a
biffé, quelle que soit votre décision sur l'abstention, l'obliga-
tion de réunir au moins trois voix pour une décision. Prenons
l'hypothèse où quatre conseillers fédéraux siègent Si nous
n'imposons pas l'obligation de trois voix minimum pour que la
décision soit prise, étant donné la disposition qui dit que la
voix du président compte double, deux conseillers fédéraux
pourront prendre une décision à eux seuls. Ce n'est pas ce
que vous souhaitez, ce n'est pas dans un esprit collégial, et je
crois que, quelle que soit votre décision sur le problème du
droit ou non de s'abstenir, il faudrait maintenir que toute déci-
sion doit réunir au moins les voix de trois membres du Conseil
fédéral. Cela me paraît indispensable pour maintenir cet as-
pect collégial.
Encore une fois, je crois que le fait d'obliger le Conseil fédéral
à voter pour chaque décision - ce qui serait le cas dans l'hypo-
thèse où vous interdiriez l'abstention - aurait pour consé-
quence d'empêcher tout ce travail collégial et d'imposer des
votations, ce qui serait véritablement un très mauvais système
pour le gouvernement
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Ich muss schon sa-
gen, dass mich diese nachgeschobenen Überlegungen über-
raschen. In der Diskussion in der Kommission zu Artikel 18 Ab-
satz 2 gab es eine ganz klare Aussage des Vertreters des Bun-
desrates, dass er sich diesem Antrag gut anschliessen könne.
Damit war für die Kommission die Meinungsbildung «gelau-
fen», und ich stelle fest, dass es dann bis zur Abstimmung (mit
dem Ergebnis von 11 zu 0 Stimmen) kein Votum mehr gab,
das dem, was ich Ihnen hier vorgetragen habe, widerspro-
chen hat
Nun werden im Prinzip neue Argumente vorgebracht. Das
eine Argument, das mich überzeugt, Herr Bundeskanzler, ist
das mit den drei Stimmen, die im Prinzip minimal vorhanden
sein müssen, damit eine Mehrheit gebildet werden kann. «Très
faciunt collegium», das haben schon die alten Römer gesagt,
und sie haben damit vielleicht auch ein zustimmendes Kolle-
gium gemeint
Aber zu den anderen Bemerkungen muss ich Ihnen sagen:
Die verfassungsrechtlichen Überlegungen sind meines Erach-
tens nun völlig daneben, denn die Norm, die Sie zitieren,
würde gleichermassen die individuelle Befindlichkeit von
Richtern und die individuelle Befindlichkeit der Regierungen in
den Kantonen betrachten. Es ist klar: Eine zusammenfas-
sende Übersicht über die Frage «Stimmzwang in der Regie-
rung: ja oder nein?» gibt es bis heute nicht Die Experten ha-
ben aber der Kommission ganz klar gesagt, dass nach ihrer
Meinung der Stimmzwang bei den Gerichten und in den Re-
gierungen die Regel ist, und das ist mir als solches auch be-
kannt Wenn das so ist, dann glaube ich nicht, dass wir uns da
irgendwie verlaufen haben und neben der Verfassung stehen,
sondern wir stehen in Übereinstimmung mit einem sehr alten
Rat: «Eure Rede aber sei: Ja, ja; nein, nein», aber nicht stimm-
enthaltend. Das ist im Prinzip der Grundsatz.
Die Überlegung, die die Kommission macht, ist die: Sie will
dem Kollegium im Prinzip nicht die zentrale Last der Regie-
rung aufbürden und dem einzelnen Regierungsmitglied durch
die Stimmenthaltung nachher den leichten Ausweg aus der
Schwierigkeit ermöglichen.
Ich gebe Ihnen zu, dass es manchmal sehr viel einfacher ge-
wesen wäre, den Finger unten zu lassen und nicht ja und nicht
nein zu stimmen. Der Zwang ist sehr heilsam. Es braucht eine
Meinungsbildung, es braucht einen individuellen Entschluss,
und dann braucht es auch den Willen, den engsten Freunden
im Kollegium - auch wenn es politische Gegner sind, sind es
Freunde - zu sagen: Ich habe eine andere Meinung. Daher bin
ich überzeugt, dass auch nicht die Rede davon sein kann,
dass das in einer Regierung Klüfte aufreisst.
Ich bin gefragt worden, wie häufig pro Sitzung beispielsweise
die Aargauer Regierung während meiner Zugehörigkeit abge-
stimmt habe. Das sind vierzig bis fünfzig Abstimmungen ge-
wesen, mit wechselnden Mehrheiten. Wir haben uns am
Schluss doch immer noch gegenseitig in die Augen sehen
und einander die Hand geben können. Die Sache ist im Prin-
zip erledigt Man muss solche Rückschläge, solche Dissense
oder solches Verlierenkönnen auch - und gerade in einem Re-
gierungskollegium - erleben und bestehen können. Ich bin
überzeugt davon: Das stärkt das Kollegium durch Offenheit,
das stärkt das Kollegium durch gemeinsames Mittragen des
so gewonnenen Entscheides.
Daher empfehle ich Ihnen, bei den Differenzen, die aus der
Fahne ersichtlich sind, nicht einfach dem Bundesrat nach-
zugeben, sondern Ihrer einstimmigen Kommission zu folgen.
Die Frage der Stimmen von wenigstens drei Mitgliedern
muss im Zweitrat klar geregelt werden. Das ist für mich klar,
das gehört in diesen Text Das haben wir gemeinsam über-
sehen.
Aber bei den anderen Punkten bitte ich Sie, der Kommission
zu folgen.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Kommission 
20 Stimmen
Für den Antrag des Bundesrates 
9 Stimmen
Abs. 3,4-AI. 3,4
Angenommen -Adopté
Art. 19
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Angenommen -Adopté
Art. 20
Antrag der Kommission
Titel
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Wortlaut
.... des Bundesrates und das Mitberichtsverfahren gemäss Ar-
tikel 14 sind nicht....
Art. 20
Proposition de la commission
Titre
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Texte
.... du Conseil fédéral ainsi que la procédure de co-rapport au
sens de l'article 14 ne sont pas publiques. L'information est
donnée....

9. März 1994
163
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Bei Artikel 20 ge-
hen wir von der Überlegung aus, das Mitberichtsverfahren sei
notwendig (Kommentar des Bundesrates zu diesem Artikel:
vgl. Botschaft, Seite 78).
Mitberichte haben einen Nachteil: Sie sind beliebte Quellen
von Indiskretionen. Das ist auch eine alte Erfahrung. Wir sind
der Meinung, der Grundsatz, dass die Verhandlungen des
Bundesrates nicht öffentlich sind, müsse auf das Mitberichts-
verfahren ausgedehnt werden, und stellen Ihnen in diesem
Sinne Antrag. Die Kommission bittet Sie, die Ergänzung «und
das Mitberichtsverfahren gemäss Artikel 14» einzufügen. Die
Information richtet sich nach Artikel 10 und ist der Gegenpol
zum Ausschluss der Öffentlichkeit im Kollegium, die es
braucht.
Angenommen -Adopté
Art. 21-26
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Angenommen -Adopté
Art. 27
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Zur Klarheit er-
laube ich mir einige Bemerkungen zu Artikel 27. Dieser Artikel
war in der Kommission Gegenstand der Diskussion, und die
Kommission wünscht, dass das zu den Materialien kommt.
Zur «Repräsentation» in Artikel 27: Hierzu hat es verschiedene
Diskussionen gegeben. Wer repräsentiert wen? Ich halte le-
diglich fest, dass in der Kommission bezüglich der «Repräsen-
tation» am Schluss Einstimmigkeit erreicht wurde, wie sie in
Artikel 27 niedergelegt ist, und dass die Legalinterpretation in
den Materialien enthalten ist, übereinstimmend mit dem, was
da steht.
Angenommen -Adopté
Art. 28
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Artikel 28 steht mit
Artikel 54 Absatz 2 und neu - gemäss Antrag der Kommis-
sion - mit Artikel 41 Absatz 3 im Zusammenhang. Es geht um
die Verbindung mit den Kantonen: Wer macht hier was?
In Artikel 28 wird zum Pflichtenheft des Bundespräsidenten
klar gesagt, dass er die Verbindung mit den Kantonen betreut,
und zwar in gemeinsamen Angelegenheiten allgemeiner Na-
tur. Das kommt von den früheren Zusammenkünften des Bun-
despräsidenten mit allen Regierungschefs auf der Stufe der
Kantone. Zurzeit ist das etwas ausser Übung gelangt; es ist
aber ein Ansatz, der von den Kantonen zusätzlich verlangt und
auf den Gewicht gelegt wird. Wenn wir die Mitwirkung der Kan-
tone im Bund aktivieren wollen, müssen diese Bestimmung
und diese Möglichkeit im Gesetz bleiben, und wir stimmen ihr
zu.
Artikel 54 Absatz 2 - ich muss das erwähnen, weil die Frage in
der Kommission aufgeworfen und intensiv diskutiert wurde -
lautet: «Der Verkehr mit den kantonalen Regierungen ist Sa-
che des Bundesrates und der Departementsvorsteherinnen
und -vorstehen» Es ist klar, dass im Prinzip eine andere Ebene
angesprochen wird. Das Gespräch eines kantonalen Departe-
mentsvorstehers mit einem Bundesrat ist die Ebene, wo kom-
muniziert wird.
Bei Artikel 54 Absatz 3 ist die Frage des kleinen Amtsverkehrs
angesprochen, wo die Möglichkeit besteht, dass im Prinzip Di-
rektorinnen und Direktoren der Gruppen und Ämter im Rah-
men ihrer Zuständigkeiten unmittelbar mit anderen Stufen im
föderativen Staat verkehren. Wir führten eine lange Diskussion
über Dienstwege usw. Am Schluss hat sich diese Formulie-
rung als richtig erwiesen. Neu käme jetzt dazu - unter Vorbe-
halt der Zustimmung zu den Staatssekretären -, dass gemäss
Artikel 41 Absatz 3 auch Staatssekretäre als Stellvertreter des
Departementsvorstehers diese Kontakte mit den kantonalen
Regierungen pflegen können. Das ist sachlich richtig; es wird
aber einen langen Angewöhnungsprozess brauchen. Herr
Bundespräsident Stich sagte, wenn der Staatssekretär dann
gehe, könnte die Reaktion sein, dass die ganze Regierung mit
einer Delegation des Bundesrates das betreffende Geschäft
behandeln wolle. Aber das sind Erscheinungen, die wir ken-
nen und die sich mit der Zeit fraglos korrigieren lassen.
Angenommen -Adopté
Art. 29-32
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Angenommen -Adopté
Art. 33
Antrag der Kommission
Mehrheit
Titel
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Abs. 1
Die Bundeskanzlerin oder der Bundeskanzler trifft im Rahmen
der Vorgaben des Bundesrates die geeigneten Vorkehren zur
Information der Öffentlichkeit
Abs. 2
Sie oder er sorgt für die interne Information....
Minderheit
(Küchler, Huber, Roth, Ruesch, Schallberger, Uhlmann, Zieg-
ler Oswald)
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Art. 33
Proposition de la commission
Majorité
Titre
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Al. 1
Le chancelier de la Confédération prend, dans le cadre des
instructions du Conseil fédéral, les mesures nécessaires à l'in-
formation du public.
Al. 2
II assure....
Minorité
(Küchler, Huber, Roth, Ruesch, Schallberger, Uhlmann, Zieg-
ler Oswald)
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Bei Artikel 33 ha-
ben wir einen Mehrheits- und einen Minderheitsantrag. Wir ha-
ben ganz klar statuiert, dass die Sitzung des Bundesrates
nicht öffentlich ist Wir haben ferner in Artikel 10 ganz klar sta-
tuiert, dass eine offene Information das Gegengewicht zur
Nichtöffentlichkeit ist Hier stellt sich nun die Frage: Wer infor-
miert und wie? Die Reihenfolge ist im Laufe der Beratung der
Kommission klargeworden.
Das erste Recht auf Information über Beschlüsse des Kollegi-
ums liegt beim Bundespräsidenten. Der Bundespräsident
kann alleine oder in Begleitung einer Kollegin, eines Kollegen,
des Bundeskanzlers, des Vizekanzlers oder einer Vizekanzle-
rin informieren.

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
164
9 mars 1994
Die zweite Schwelle: Die Information liegt beim zuständigen
Departementsvorsteher. Auch darüber wird in der Sitzung des
Bundesrates entschieden.
Schliesslich sieht der Bundesrat vor, den Regierungssprecher
entweder alleine gehen zu lassen oder als Begleiter mitzuneh-
men und ihn im Normalfall über die Bundesratssitzungen in-
formieren zu lassen.
Eine Mehrheit, 6 Stimmende, beantragt eine neue Fassung:
Der Bundesrat gibt die Vorgaben, der Bundeskanzler trifft die
geeigneten Vorkehrungen. Das schliesst die Bundesratslö-
sung, wie sie hier enthalten ist, im Prinzip nicht aus; sie sieht
aber auch andere Möglichkeiten vor. Eine Minderheit, 4 Stim-
mende, beantragt, gemäss Bundesrat zu entscheiden.
Ich persönlich halte es mit der Botschaft, Seite 85: «Der hohe
Stellenwert, der einer umfassenden Information der Öffentlich-
keit in einem modernen Staatswesen zukommt, rechtfertigt es,
das Amt einer Regierungssprecherin oder eines Regierungs-
sprechers .... zu institutionalisieren.»
Küchler Nikiaus (C, OW), Sprecher der Minderheit: Hier stellt
sich die Frage, ob wir im Gesetz die Funktion eines Regie-
rungssprechers expressis verbis vorsehen wollen oder nicht.
Die Minderheit schliesst sich der Lösung des Bundesrates an
und will die Funktion des Regierungssprechers im Gesetz aus-
drücklich verankert wissen, denn Information ist - wie der
Kommissionssprecher soeben ausgeführt hat- in unserer Ge-
sellschaft immer bedeutsamer, und in der politischen Willens-
bildung nimmt die Information eine immer grössere Bedeu-
tung ein. Bundesrat und Verwaltung werden durch die Medien
zunehmend in Anspruch genommen, und die Stellung der In-
formationsverantwortlichen ist immer wichtiger geworden.
Das ist aber unbedingt im Gesetz zu berücksichtigen, indem
die Legitimation des Sprechers des Bundesrates nach innen
und nach aussen bestätigt wird.
Mit der Schaffung von zusätzlichen Staatssekretären wird die
Aufgabe des'Regierungssprechers, die Informationen zu ko-
ordinieren, noch schwieriger werden. Nach aussen kann die
Einheit des Regierungskollegiums aber mit dem institutionali-
sierten Regierungssprecher besser, konziser dargestellt wer-
den; bereits heute wird der Vizekanzler offiziell Regierungs-
sprecher genannt und auch als solcher wahrgenommen.
Es geht deshalb heute darum, diese bewährte Praxis auch im
Gesetz zu verankern. Dies bedeutet selbstverständlich nicht -
der Kommissionspräsident hat das bereits ausgeführt-, dass
der Bundesrat diese Tätigkeit nicht auch allein wahrnehmen
kann. Der Bundesrat unterstreicht in seiner Botschaft auf Sei-
te 85 deutlich, dass es weiterhin primär Aufgabe der Bundes-
räte ist, ihre Vorlagen vor den Medien und vor der Öffentlich-
keit zu vertreten. Aber sofern und soweit sie das nicht wün-
schen oder als nicht opportun erachten, wird der Regierungs-
sprecher diese Informationen abgeben und die entspre-
chende Koordination sicherstellen.
Das zweite Argument: Auch aus formellen, legislatorischen
Gründen bitte ich Sie, dem Bundesrat und der Minderheit der
Kommission zu folgen. Wenn wir hier, bei diesem Artikel, auf
den Regierungssprecher verzichten, dann schaffen wir in Arti-
kel 58 - gemäss Antrag der Mehrheit - bei der Bundeskanzlei
wohl einen «Verantwortlichen für die Information», über den
aber das Gesetz überhaupt nichts aussagt, der im Gesetz
nicht definiert und vorgesehen ist Mit der klaren Bezeichnung
eines Regierungssprechers hier, in Artikel 33, haben wir ge-
mäss Konzept des Bundesrates gleichzeitig auch den verant-
wortlichen Vorsitzenden der wichtigen Informationskonferenz
gemäss Artikel 58 bezeichnet Diese beiden Artikel, Artikel 33
und Artikel 58, haben einen Konnex, sie hängen zusammen.
Deshalb ersuche ich Sie, der Kommissionsminderheit zuzu-
stimmen.
Schoch Otto (R, AR): Auf den ersten Blick möchte es erschei-
nen, es stehe bei Artikel 33 mit diesem Regierungssprecher
eine Frage von nebensächlicher Bedeutung zur Diskussion,
einen Informationsbeauftragten des Bundesrates hat man ja
ohnehin immer schon gehabt, und ob man das jetzt auch
noch ins Gesetz schreibe oder nicht, spiele keine Rolle. Es
könnte der Eindruck entstehen, man wolle das, was Vizekanz-
ler Achille Casanova in der Praxis bereits heute macht und was
sich seit Jahren bewährt hat, einfach ins Gesetz schreiben.
Dem ist aber nicht so! Es geht um etwas ganz anderes.
Was der Bundesrat uns vorschlägt, ist alles andere als eine
schlichte Neuformulierung von Lösungen, wie wir sie bereits
praktizieren. Es geht vielmehr um die Schaffung einer grundle-
gend neuen Institution. Es geht um etwas gänzlich Neues, um
eine ganz elementare Neuorganisation des Informationswe-
sens. Geschaffen werden soll in diesem Zusammenhang eine
uns und unserem System bisher völlig unbekannte Funktion,
die Funktion des Regierungssprechers oder der -Sprecherin,
ein Ding, das unserem Land und unserem Verwaltungs- und
Regierungssystem bisher gänzlich unbekannt war.
Ich darf als bekannt voraussetzen, dass ich mich Neuem ge-
genüber nicht a priori ablehnend zu verhalten pflege. Wenn
Sie mir eine kleine persönliche Zwischenbemerkung gestat-
ten: Es ist mir vielmehr, gerade in letzter Zeit, gelegentlich vor-
gehalten worden, und das zum Teil in durchaus gehässiger Art
und Weise, ich würde mit Blick auf die dadurch zu bewirkende
Medienpräsenz mit Neuem nach Herzenslust hausieren ge-
hen. Aber beim hier zur Diskussion stehenden Fall, beim neu
zu schaffenden Posten eines Regierungssprechers, habe ich
jedenfalls klar die Meinung, das, was uns da vom Bundesrat
an Neuem vorgeschlagen wird, sei nicht sinnvoll, dem könne
nicht zugestimmt werden.
Meine Bedenken rühren daher, dass die Funktion eines Regie-
rungssprechers oder einer -Sprecherin mit unserem Regie-
rungssystem, das ja nicht grundlegend geändert werden soll-
auch durch die Einführung von Staatssekretären nicht und
selbst dann nicht, wenn die Staatssekretäre parlamentarisch
bestätigt werden - und mit dem wir gut gefahren sind, einfach
nicht kompatibel ist. Für die Ansicht, es bestehe hier eine In-
kompatibilität, kann ich mich auf einen zweifellos unverdächti-
gen Zeugen berufen, nämlich auf Herrn Bundespräsident
Stich ganz persönlich. Herr Bundespräsident Stich hat in der
Kommission im Zusammenhang mit der Diskussion von Arti-
kel 33 und mit der Änderung, die dort vorgeschlagen worden
ist, wörtlich gesagt: «Von mir aus gesehen passt die Funktion
eines Regierungssprechers zu einer parlamentarischen De-
mokratie, bei der die Regierung ex cathedra sagt, was zu sa-
gen ist. Sie passt aber nicht zu einem Kollegialsystem.»
Klarer und deutlicher kann man nicht zum Ausdruck bringen,
dass der Regierungssprecher in unserem System keinen Platz
hat, denn - das brauche ich Ihnen eigentlich nicht in Erinne-
rung zu rufen - eine parlamentarische Demokratie, bei der die
Regierung ex cathedra sagen kann, was gelten soll, haben wir
bekanntlich nicht, gelegentlich vielleicht zum Leidwesen der
Regierung, aber wir haben sie nicht. Deshalb passt der Regie-
rungssprecher nicht zu unserem System.
Herr Bundespräsident Stich gelangt denn auch zur Auffas-
sung - ich zitiere wieder aus dem Protokoll -, dass der Be-
schluss der Mehrheit der Kommission - Sie können diesen
Beschluss auf der Fahne nachlesen - «sachlich besser und
systemkonformer sei als der Vorschlag des Bundesrates».
Die Grundlagen zu diesen Äusserungen von Herrn Bundes-
präsident Stich, denen ich mich vorbehaltslos anschliessen
kann, weil ich in der Sache gleicher Meinung bin wie er, bil-
den - ich zitiere erneut aus dem Protokoll - «homerische
Kämpfe», die sich in Zusammenhang mit der Funktion des
Regierungssprechers in der Expertenkommission und offen-
sichtlich auch im Bundesrat abgespielt haben. Das lesen Sie
auf Seite 21 des Protokolls vom 18. Januar 1994 nach. Da
sind also Machtkämpfe ausgetragen worden, und daraus er-
gibt sich doch, als wie wichtig der Bundesrat seinerseits die
Funktion des Regierungssprechers einstufen würde.
«Die Machtkämpfe leiten sich daraus ab, dass die Meinung be-
steht, der Regierungssprecher würde im eigenen Namen han-
deln.» Das hat Herr Professor Eichenberger in der Kommis-
sion wörtlich gesagt. Ein Regierungssprecher würde also
nicht einfach das wiedergeben, was ihm aufgetragen wird -
das macht Herr Vizekanzler Casanova heute -, sondern er
würde als selbständiger Funktionsträger eigene Auffassun-
gen im eigenen Namen zum besten geben. Das mag immer
gutgehen, wenn die Regierung vorher getagt und mehr oder
weniger festgelegt hat, wie es funktionieren soll. Aber das

9. März 1994
165
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
kann ganz schieflaufen, wenn einmal Fragen zur Diskussion
stehen, die nicht vorher im Bundesrat erörtert werden konn-
ten, und gerade daraus ergeben sich meine Bedenken. Ich
meine also, dass wir das Risiko der Schaffung eines selbstän-
digen Regierungssprechers nicht auf uns nehmen dürfen, weil
dieser selbständige Regierungssprecher nicht zu unserem
System passt.
Was Herr Kommissionspräsident Huber in diesem Zusam-
menhang gesagt hat, entspricht nicht dem, was der Bundesrat
und was auch die Expertenkommission - Herr Eichenberger
hat das zum Ausdruck gebracht - mit dem Amt des Regie-
rungssprechers meinen, sondern es wäre eben eine selbstän-
dige Funktion, eine Funktion, die absolut eigenständig wäre.
Ein Sprecher könnte von sich aus festlegen, was wann wo und
wie gesagt werden soll. Dass da die Gefahr der Eigendynamik
beträchtlich ist, einer Eigendynamik, die sich entwickeln
könnte und die dann in eine ganz andere Richtung laufen
würde als in die Richtung, von der sich der Bundesrat eigent-
lich leiten lassen wollte, liegt auf der Hand.
Ich meine deshalb: Es ist richtig und notwendig, bei Artikel 33
der Mehrheit zuzustimmen, und ich bitte Sie, in diesem Sinne
zu entscheiden.
Danioth Hans (C, UR): Ich verstehe die Welt nicht mehr. Ich
habe heute gehört, wir müssten neue Schritte wagen, wir
dürften es nicht bei dieser Minirevision belassen, wir könnten
nicht den ersten Schritt tun, ohne den zweiten in Angriff zu
nehmen - und jetzt kommt Herr Kollege Schoch und sagt:
Diese Neuerung können wir nicht wagen. Dabei ist es gar
keine Neuerung! Es ist eine Praxis, die besteht, die sich be-
währt hat und die nun in das Gesetz übernommen wird.
Wenn ich diese beiden Versionen richtig lese, kommen darin
zwei Konzepte zum Ausdruck.
Zuerst zu demjenigen der Mehrheit, das dem Bundeskanzler
oder der Bundeskanzlerin praktisch alle Möglichkeiten über-
lässt, die Information der Öffentlichkeit sicherzustellen - es
werden überhaupt keine Vorgaben gemacht -, in einem Be-
reich, der immer bedeutender wird, der auch bis in das Bun-
desratszimmer die Entscheide beherrscht: die Information der
Öffentlichkeit.
Was wollen der Bundesrat und die Minderheit (die eine stattli-
che Minderheit ist und Mitglieder verschiedener Parteien um-
fasst)?
1. Sie wollen, dass der Bundesrat den Regierungssprecher er-
nennt Es ist nicht so, dass irgend etwas intern in der Bundes-
kanzlei geregelt wird.
2. Der Bundesrat ernennt den Regierungssprecher auf Antrag
des Bundeskanzlers oder der Bundeskanzlerin. Der Bundes-
kanzler hat ein massgebendes Wort mitzureden.
3. Der Bundesrat kann entweder den Bundeskanzler oder die
Bundeskanzlerin oder aber auch den Vizekanzler zum Regie-
rungssprecher ernennen. Er hat also alle Möglichkeiten einer
sinnvollen Lösung - im Gegensatz zu dem, was Herr Küchler
gesagt hat, ist es nicht so, dass die heutige Lösung, Vizekanz-
ler als Regierungssprecher, im Gesetz verankert ist, sondern
es gibt mehrere Möglichkeiten. Es gibt auch die Möglichkeit,
dass der Bundesrat den Bundeskanzler und nicht einen Vize-
kanzler zum Regierungssprecher ernennen soll.
Wir haben die Stärkung der Kollegialbehörde im Auge. Wir ha-
ben vorgesehen, dass wir Staatssekretäre anstellen, mit ande-
ren Worten, wir haben mehr Entscheidungsträger. Immer
dann, wenn der Bundesrat oder ein Departementsvorsteher
nicht selber vor die Presse tritt-vor allem, wenn das der Bun-
despräsident nicht macht -, aber das Kollegium in Erschei-
nung treten soll, kann ich mir niemanden besser vorstellen als
einen Kanzler- Bundeskanzler oder Vizekanzler-, der im Na-
men und Auftrag und mit der Stimme des Kollegiums spricht
Was hier eine Eigendynamik bedeuten soll, ist mir nicht klar.
Der Kanzler oder Vizekanzler handelt als Regierungssprecher
im Namen der Regierung. Aus diesem Grund glaube ich, dass
diese Lösung, die der Bundesrat vorgeschlagen hat, zielge-
richtet, konsequent und unerlässlich ist und nicht personelle
Situationen zementiert, sondern alles offenlässt.
Wenn Sie wegen dieser unmöglichen Formulierung in der
bundesrätlichen Fassung betreffend diese doppelgeschlecht-
lichen Formulierungen Bedenken haben sollten - diese Be-
denken habe ich von der Redaktionskommission her auch -,
kann man dieses Problem lösen. Ich habe sogar schon eine
einfachere Formulierung gefunden, aber ich möchte diese
nicht jetzt eingeben. Der Grundsatz dieser drei Möglichkeiten,
die ich aufgezeigt habe und die aus dem bundesrätlichen Ent-
wurf klar hervorgehen, ist unbestritten.
Ich empfehle Ihnen, dieser Lösung des Bundesrates, unter-
stützt durch eine stattliche Minderheit, den Vorzug zu geben.
Schiesser Fritz (R, GL): Darf ich als Vertreter der Kommission
noch ein Wort dazu sagen? In der Fassung des Bundesrates
ist die Funktion eines Regierungssprechers oder einer Regie-
rungssprecherin vorgesehen. Diese Funktion soll also gesetz-
lich klar verankert und abgestützt werden. Wenn ich mir das
Bild des Regierungssprechers vor Augen halte, dann denke
ich in erster Linie an den deutschen Regierungssprecher. Herr
Bundespräsident Stich hat in der Kommission ebenfalls auf
dieses Beispiel hingewiesen. In vielen Punkten gehe ich bei
dieser Gesetzesvorlage mit Herrn Stich nicht einig; aber hier
hat er den Finger auf den wunden Punkt gelegt. Wollen wir
eine solche Funktion im Gesetz ein für allemal verankern, und
zwar in Abweichung vom heutigen Zustand, in dem der Bun-
deskanzler die Information leitet und organisiert? Heute be-
steht eine offene Regelung, der der Antrag der Mehrheit Rech-
nung trägt.
Ich muss ganz offen gestehen: Das Bild des deutschen Re-
gierungssprechers passt nicht in unser Regierungssystem.
Aus der Einführung eines solchen Regierungssprechers
könnte sich leicht eine Eigendynamik entwickeln, die wir
nicht wollen.
Deshalb bitte ich Sie, mit der Mehrheit zu stimmen. Der Mehr-
heitsantrag schafft den notwendigen Spielraum für den Bun-
deskanzler, unter Aufsicht des Bundespräsidenten die Infor-
mation zu organisieren, wie das heute einwandfrei getan wird.
Ich glaube nicht, dass Missstände eingetreten sind.
Wir können der Mehrheit ohne Bedenken folgen.
Onken Thomas (S, TG): Ich möchte Sie ebenfalls bitten, der
Kommissionsmehrheit zu folgen und von der Verankerung ei-
nes Regierungssprechers abzusehen. Ich glaube, dass ein
solcher Schritt letztlich falsch und geradezu systemfremd
wäre. Herr Schiesser hat schon darauf hingewiesen, dass man
sofort die Assoziation mit der Bundesrepublik Deutschland
hat. Das Amt des Regierungssprechers ist auch dem Konkur-
renzsystem abgeschaut. In den meisten Ländern, die ein kon-
kurrentielles parlamentarisches System haben, gibt es einen
Regierungssprecher. Doch wir haben hier bei uns eine Kon-
kordanz und wollen daran auch festhalten, so dass es die der-
art prononcierte und herausgehobene Position eines Regie-
rungssprechers im eigentlichen Sinne nicht braucht Die Bun-
desräte und Bundesrätinnen sind bei ihren Geschäften ohne-
hin federführend, und meistens vertreten sie diese als zustän-
diger Departementsvorsteher oder als zuständige Departe-
mentsvorsteherin auch vor der Öffentlichkeit
Was die übrigen Informationsbelange anbetrifft, so haben wir
doch ein eingespieltes System mit dem Bundeskanzler, der
die Gesamtverantwortung trägt und der im heutigen Fall von
einer Vizekanzlerin für die Administration und einem Vizekanz-
lerfür die Information assistiert wird. Dieses System hat eigent-
lich gut gespielt, das sagt ja auch Herr Danioth, der sogar be-
hauptet, so neu sei das Regierungssprecheramt eigentlich gar
nicht. Aber wenn es nicht neu ist: Geht es dann letztlich nicht
vielleicht nur um den Titel, der da noch ins Spiel gebracht wer-
den soll? Ich fürchte, dass mit der Bezeichnung eines Regie-
rungssprechers das Amt eine Eigendynamik bekommt, eine
Aufwertung erfährt, die ihm in unserem System, wie gesagt,
nicht angemessen ist
Ich glaube, wir müssen auch die sensible «Geometrie» in der
Bundeskanzlei sehen. Der Bundeskanzler, assistiert von den
beiden Vizekanzlern: das ist auch ein Gleichgewicht, das er-
halten bleiben muss, und die Heraushebung einer Funktion in
so ausgeprägter Art und Weise - gerade gegenüber der Öf-
fentlichkeit - scheint mir nicht angemessen, nicht gerechtfer-
tigt zu sein.

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
166
9 mars 1994
Deshalb möchte ich Sie einladen, der Fassung der Kommis-
sionsmehrheit zuzustimmen, die unserem System entspricht
Stich Otto, Bundespräsident: Ich bin schon verschiedentlich
zitiert worden. Im vorhergehenden Fall musste ich dem Kom-
missionspräsidenten sagen, dass ich mich einem Stimm-
zwang durchaus unterwerfen könnte, dass das für mich per-
sönlich kein Problem sei. Der Bundesrat wollte das aber nicht
Hier habe ich ebenfalls sehr klar und deutlich Stellung genom-
men. Ich habe darauf hingewiesen, dass der Name «Regie-
rungssprecher» im Grunde genommen zu einem anderen Sy-
stem gehört Wir wollten der Bedeutung der Information in Zu-
kunft ein grösseres Gewicht geben. In der Sache selber bin ich
aber überzeugt, dass man das System nicht einfach ändern
kann und dass wir nicht plötzlich einen Regierungssprecher
haben wie beispielsweise die deutsche Regierung, wo im
Grunde genommen letztlich der Kanzler entscheidet oder wo
unter Umständen Koalitionsgespräche stattfinden und dann
ex cathedra verkündet wird, was diese Regierung beschlos-
sen hat Bei uns ist das nicht so, sondern bei uns tritt dann der
Departementschef an, derfürein Geschäft zuständig ist Es ist
nicht die Meinung, dass Sanierungsprogramme dann plötz-
lich durch den Regierungssprecher verteidigt werden! Das
kann so nicht funktionieren; das muss so funktionieren, wie es
heute ist. Es ist unserem System angemessen.
Der Bundesrat hält an seiner Fassung fest.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit 
19 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit 
16 Stimmen
Art. 34-39
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Angenommen -Adopté
Art. 40
Antrag der Kommission
Titel
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Abs. 1
.... und -Vorsteher bis zu zehn Staatssekretärinnen und -sekre-
täreein.
Abs. 2
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Antrag Zimmerli
Art. 40-45
Rückweisung an den Bundesrat
mit dem Auftrag, an dieser Stelle die Modalitäten der Ver-
tretung der Departementsvorsteherinnen und -Vorsteher zu
regeln.
Art. 40
Proposition de la commission
Titre
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Al. 1
Le Conseil fédéral nomme dix secrétaires d'Etat au plus;
ceux-ci secondent et déchargent....
Al. 2
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Proposition Zimmerli
Art. 40-45
Renvoyer les articles au Conseil fédéral
en l'invitant à fixer ici les modalités de la représentation des
chefs de département
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Wir haben bereits
im Zusammenhang mit Artikel 1 Absatz 3 über die Staatsse-
kretäre gesprochen. Ich möchte folgende zwei Dinge sagen:
1. Das ist keine Staatssekretärsvorlage. Wir wehren uns gegen
die Verkürzung auf die Artikel 40 bis 45, gegen die Hochstili-
sierung zur absolut zentralen Frage, mit der man im Prinzip die
Regierungsreform verzögern oder auch behindern könnte. Es
ist keine Staatssekretärsvorlage, aber Staatssekretäre sind
wichtige Elemente zur Erreichung des Ziels, der Grundphilo-
sophie dieser Vorlage. Ich muss sagen, dass die Lektüre der
Botschaft zu Artikel 40ff. jedermann in dieser Auffassung be-
stätigt, dass es hier um eine wesentliche Frage geht, dass es
hier auch um etwas anderes geht als um das, was wir bisher
unter Staatssekretären verstanden haben.
2. Die Kommission hat auch der Bundeskanzlei und der AGFB
den Auftrag erteilt, ein Papier mit dem Titel «Politische Staats-
sekretäre» zu redigieren. Dieses Papier hat die ganze Philoso-
phie noch einmal zusammengefasst
Wir haben uns in der Kommission relativ rasch auf den allge-
meinen Grundsatz geeinigt und uns dann auf die strittigen
Punkte beschränkt. Ich möchte Ihnen lediglich zwei Zitate un-
terbreiten, damit Sie sehen, wie die Kommission in dieser
Frage denkt
Das eine Zitat stammt aus der Diskussion in der Kommission
und resümiert im wesentlichen die Meinung der Kommission:
«Nach unserer Philosophie sind die Staatssekretärinnen und
Staatssekretäre die ersten Mitarbeiter, Führungsgehilfen und
Stellvertreter der Departementsvorsteher.» Das ist im Prinzip
der Kern: Führungsgehilfen und Stellvertreter. Wenn Sie die
Pflichtenhefte ansehen, die wir aufgestellt haben, dann haben
Sie in Artikel 41 Absatz 1 das Element der Führung und in Ab-
satz 2 das Element der Stellvertretung.
Das zweite Zitat wurde bereits angesprochen. Es ist auf Sei-
te 91 der Botschaft zu finden: «Die neue Institution der Staats-
sekretärinnen und Staatssekretäre schafft indessen eine ei-
genständige 'Funktionengruppe' in unmittelbarer Nähe der
Departementsvorsteherinnen und -vorstehen Sie können in
verschiedene Führungsfunktionen eingesetzt und mit umfas-
senden Vertretungsfunktionen ausgestattet werden, was eben
weit mehr beinhaltet als einen Titelzusatz für den internationa-
len Verkehr. Die neuen Staatssekretärinnen und Staatssekre-
täre sind nicht beamtet, sondern haben einen eigenen Status
(zwischen Magistrats- und Beamtencharakter), der durch Ver-
ordnung geregelt wird. Sie können jederzeit durch den Bun-
desrat aus ihrer Funktion entlassen werden.»
Damit ist klar gesagt, was der Kommission vorschwebt Sie hat
im übrigen Abgrenzungen vorgenommen; darüber werden wir
im Detail miteinander sprechen müssen. Sie hat durch die Ak-
zentuierung der Führungsaufgabe klar festgehalten, dass sie
Generalsekretäre nicht als Staatssekretäre sieht, und zwar mit
guten Gründen. Und sie hat auch ganz klar gesagt, dass es ihr
nicht um die Fortführung des Amtes der beamteten Staatsse-
kretäre geht, sondern dass sie Staatssekretäre als Elemente
der Politik begreift und versteht, die in diesem Feld zu arbeiten
haben. Darum geht es der Kommission; sie glaubt, dass sie
mit einigen Ausnahmen mit der Auffassung des Bundesrates
übereinstimmt
Es wäre meines Erachtens fatal, wenn wir nach der erfolgten
Diskussion heute die Staatssekretärsfrage ausklammern, sie
an den Bundesrat zurückgeben würden. Damit wäre ein zen-
trales Element herausgebrochen. Wir würden auf die beamte-
ten Staatssekretäre zurückfallen und weiterhin «Kränzlein» ver-
teilen; aber die echten Probleme unserer Regierung hätten wir
damit nicht gelöst und auch einer Lösung nicht näher ge-
bracht
Aus diesen Überlegungen komme ich zum Schluss, dass an
den Anträgen der Kommission festzuhalten ist Sie gehen in
der Richtung, dass die Beratungen hier fortgesetzt werden
und eine Rückweisung an den Bundesrat nicht erfolgt
Zimmerli Ulrich (V, BE): Mit Rücksicht auf mein Votum zum
Eintreten und angesichts der bisherigen Diskussion kann ich
mich kurz fassen.
Die überwiegende Mehrheit in diesem Rat hat vor anderthalb
Stunden einen mutigen Entscheid getroffen. Sie hat beschlos-
sen, Staatssekretäre einzuführen, die gesetzlichen Grundla-
gen für ihre Einführung zu schaffen, ohne sich aber klar dar-
über zu sein, was diese Staatssekretäre wirklich sind, welche

9. März 1994
167
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
Aufgaben und welche Stellung sie haben sollen. Das einzige,
was wir wissen, ist, dass sie den Bundesrat unterstützen
sollen.
Ich bin aus der bisherigen Debatte auch noch nicht recht klug
geworden: Was will die Kommissionsmehrheit wirklich? Offen-
bar bestehen auch hier Nuancen: Die Mehrheit will wirklich po-
litische Staatssekretäre mit politischen Führungsaufgaben,
also «Vizebundesräte», wie ich sie genannt habe, aber mit
mehr oder weniger Kompetenzen-wobei man sich nicht einig
ist, inwieweit sich politische Verantwortung auf Departement-
sebene wirklich teilen lässt. Ich bin, wie gesagt, der Meinung,
dass sich politische Verantwortung auf Departementsebene
nicht teilen lässt. Das ist offenbar auch die Meinung des Bun-
despräsidenten. Aber in der Botschaft steht natürlich etwas
anderes. In der Botschaft steht, dass ein Mittelding zwischen
Magistratur und Beamtung gewünscht sei, also etwas mit poli-
tischer Verantwortung, aber nicht so stark. Selbst wenn man
der Mehrheit der Kommission folgen wollte, gäbe es gute
Gründe, sich die Sache nochmals zu überlegen. Es wäre fatal,
wenn uns dann der Nationalrat erläutern müsste, was wir allen-
falls gewollt haben könnten.
Es gibt noch zwei, drei andere Elemente, die aus der Sicht der
Kommission eine Rückweisung durchaus rechtfertigen. Sie
schreiben in Artikel 41, dass diese Staatssekretäre den Bun-
desrat im Plenum der Räte vertreten könnten. Vor dem Hinter-
grund von Artikel 101 der Bundesverfassung bin ich mir nicht
so sicher, ob das möglich ist; das müsste man mindestens
auch noch prüfen. Der Bundesrat kann sich assistieren lassen.
Aber nach der Bundesverfassung ist es so, dass der Bundes-
rat das Wort hat; es ist dort von niemand anderem die Rede.
Sie können sagen, das sei eine Lücke und das sei selbstver-
ständlich. Aber so klar ist das nicht
Ich habe darauf hingewiesen, dass es nicht überzeugend ist,
die dienstrechtliche Stellung der politischen Staatssekretäre
einfach nur auf Verordnungsebene zu regeln. Ich möchte
schon sehr darum bitten, dass man zumindest in diesem Re-
gierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz genau sagt,
welche dienstrechtliche Stellung die Staatssekretäre haben.
Wir tun das bei den höheren Kaderbeamten auch auf der Stufe
Gesetz, nämlich im Beamtengesetz. Ich sehe nicht recht, wie
wir dies einfach nur auf der Stufe Verordnung regeln sollten.
Ich will Ihnen keinen mehrdimensionalen Rückweisungsan-
trag stellen, ich stelle Ihnen einen eindeutigen: Sie wissen,
dass ich anstelle von Pseudomagistraturen dienstrechtlich
einwandfreie Stellvertreterpositionen schaffen möchte, die es
dem Departementsvorsteher erlauben, sich in den Kommis-
sionen und auch auf internationaler Ebene wirksam vertreten
und im Plenum assistieren zu lassen. Darum geht es mir. Man
kann diese Position mit einer Staatssekretärenposition um-
schreiben, dagegen habe ich nichts; aber ich plädiere für eine
beamtete Staatssekretärenstellung. Ich bin nicht der Meinung,
dass wir die Zwischenstufe zwischen Bundesrat und Verwal-
tung, also diese Pseudomagistratur, einfach aus politischen
Gründen nur auf Gesetzesebene einführen können. Hier ha-
ben wir eine wesentliche Differenz. Das ist der Hintergrund für
meinen Rückweisungsantrag: Ich will die Stellung der Staats-
sekretäre grundlegend anders umschreiben, als dies die
Kommission tut.
Deshalb bitte ich Sie, die Vorlage in diesem Punkt an den Bun-
desrat zurückzuweisen, damit er uns für diesen Bereich einen
neuen Entwurf unterbreitet
RhinowRené (R, BL): Es erstaunt Sie nicht, wenn ich Sie bitte,
den Antrag Zimmerli auf Rückweisung abzulehnen.
Herr Huber, unser Kommissionspräsident, hat die Gründe ein-
lässlich dargelegt.
Die Einführung von Staatssekretären - man kann darüber
streiten, wie wichtig sie im ganzen Gesetz ist - stellt zweifellos
ein Kernstück dieser «Reform 93» dar. Denn die Staatssekre-
täre sind es doch vor allem, welche die Departementsvorste-
her wirksam zu entlasten vermögen, und dies, so die Hoff-
nung, zugunsten der Regierungsgeschäfte im Rahmen des
Kollegiums. Wenn dieser Bereich des Gesetzes herausgebro-
chen wird, bleibt für mich ein zahnloses Gebilde zurück, das
zwar trotzdem viele Vorzüge hat - ich habe es bei der Eintre-
tensdebatte erwähnt-, das nicht einfach nichts ist, ich möchte
das unterstreichen, das aber den Titel Regierungsreform nicht
mehr verdient
Die Stellvertretung der Bundesräte durch Amtsdirektoren und
Gruppenvorsteher, die bereits im Amt sind, was offenbar Herrn
Zimmerli vorschwebt, vermag den Bundesrat nicht wesentlich
zu entlasten, es sei denn, diese Führungskräfte müssten ihrer-
seits die effektive Führung ihrer Verwaltungseinheit praktisch
anderen übergeben. Aber man kann nicht eine untere Stufe
mehr belasten, ohne sie gleichzeitig wieder zu entlasten.
Wenn wir aber diesen Weg beschreiten würden, dann stärkten
wir die Verwaltung noch mehr. Das wollen wir nicht, denn die
Verwaltung ist ohnehin heute schon die mächtigste Organ-
gruppe in unserem Staat; machen wir uns nichts vor!
Nein, wir müssen die Führung stärken. Die Einführung dieser
Staatssekretäre bildet hierfür eine taugliche Massnahme, aber
nur, wenn sie mehr sind als Chefbeamte mit einem besonde-
ren Hut. Ich meine, dass die von der Kommission entwickelte
Lösung überzeugend ist, denn die Funktionen der Staatsse-
kretäre werden auf eigentliche Führungsaufgaben begrenzt -
Führungsaufgaben, die auf der Stufe des Departements oder
der Gruppe wahrgenommen werden. Sie können «Vizebun-
desräte» sein, Vorsteher von Gruppen oder mit besonderen
departementsübergreifenden Aufgaben betraut werden. Ihre
Anzahl ist relativ klein zu halten, damit ihre Bedeutung nicht
herabgemindert wird, und sie tragen eine abgeleitete, aber in
diesem Rahmen auch volle und uneingeschränkte Verantwor-
tung. Der Bundesrat hat das in seiner Botschaft klar gesagt,
und ich unterstütze den Bundesrat mit diesem Konzept.
Die Bedenken von Herrn Zimmerli scheinen mir doch etwas zu
scharfsinnig zu sein - ich möchte nicht gerade sagen zu spitz-
findig. Man kann gegen jede Lösung irgendwelche Bedenken
anfügen, weil jede Lösung Vorteile und Nachteile hat Aber
diese Lösung hat mehr Vorteile als Nachteile, und ich habe im
Resultat keine Bedenken, sie in Gesetzesform einzuführen.
Wenn wir auf die Verfassungsrevision warten, dann warten wir
möglicherweise auf den Sankt-Nimmerleins-Tag.
Ich meine also, dass wir hier keine Rückweisung beschlies-
sen, sondern die Lösung der Kommissionsmehrheit überneh-
men sollten.
Stich Otto, Bundespräsident: Ich bitte Sie, den Rückwei-
sungsantrag abzulehnen.
Was können wir tun? Wir müssen ja die ganze Problematik dis-
kutieren, so, wie wir sie heute diskutieren müssen. Die Diskus-
sion um die Stellung des Staatssekretärs bleibt uns auch in
zwei Monaten nicht erspart. Es ist richtig, heute diese Diskus-
sion zu führen, damit man einen Schritt weiter kommt und
nicht die ganze Geschichte vor sich herschiebt Denn dadurch
wird nichts besser. Die aufgeworfenen Fragen lassen sich an-
lässlich der Detailberatung noch weiter diskutieren.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag Zimmerli 
6 Stimmen
Dagegen 
25 Stimmen
Art. 17 Abs. 4-Art. 17al.4
Angenommen gemäss Antrag der Kommission
Adopté selon la proposition de la commission
Präsident: Nach der Ablehnung des Rückweisungsantrages
fahren wir mit der Beratung von Artikel 40 («Stellung») weiter.
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Der Artikel 40 hat
nicht nur eine grosse Differenz zwischen dem Bundesrat und
der Kommission zum Inhalt, sondern er hat auch zu sehr inten-
siven Diskussionen in der Kommission geführt
Sie entnehmen dem Text, dass der Bundesrat den Antrag
stellt, bis zu drei Staatssekretärinnen oder Staatssekretäre
pro Departement einzusetzen. Wir haben im Laufe der Ver-
handlungen dann erlebt, dass der Bundesrat hierzahlenmäs-
sig einer gewissen Reduktion in Richtung Kommissions-
mehrheit zugestimmt hat. Um mich weder auf Zahlen noch
auf Voten festzulegen, sage ich das in der gewünschten Un-
verbindlichkeit

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
168
9 mars 1994
Auf der anderen Seite ist der Antrag glasklar, dem sich die
Kommission angeschlossen hat- mit einer klaren Mehrheit-,
nämlich bis zu zehn Staatssekretärinnen und Staatssekretäre.
Die Abstimmungsresultate sind wie folgt bekanntzugeben: In
einer ersten Abstimmung mit 11 zu 1 Stimmen für zehn Staats-
sekretäre, und auf einen Rückkommensantrag hin ist auch die
Zahl von 14 Staatssekretären mit 8 zu 6 Stimmen abgelehnt
worden.
Die Argumente für zehn Staatssekretäre sind mit den Händen
zu greifen: Man will bei dieser Institution nicht mit einer zu
grossen Zahl beginnen. Der Vorschlag der Kommission unter-
bricht auch die Bezugnahme zu den Departementen. Wir sind
der Meinung, dass es Departemente geben kann, die keinen
Staatssekretär brauchen, weil sie bereits eine Führungs- oder
Repräsentationsperson in einer hohen Funktion haben - ich
denke beispielsweise an den Generalstabschef im EMD -, die
sowohl im In- wie im Ausland völlig unbestritten ist und die
auch einen Kranz auf dem Hut hat Gelegentlich wird ja den
Staatssekretären zugemutet, sich entsprechend von anderen
zu unterscheiden!
Schliesslich sind wir der Meinung, dass eine massvolle und
kostengünstigere Lösung in diese Zeit passt, dass wir uns in
einer ersten Phase befinden und dass man da nicht mit einem
«embarras de richesse» anfangen soll, sondern mit einer Zahl,
die ganz offensichtlich von Zurückhaltung geprägt ist. Man
kann dies tun, obwohl man von der Institution - das hat nun
auch das Abstimmungsergebnis vorhin klar erwiesen - und
von ihrer Notwendigkeit überzeugt ist.
In der Kommission ist der bundesrätliche Entwurf nachdrück-
lich vertreten worden, auch die Variante mit weniger Staatsse-
kretären, auf die sich der Bundesrat nachher - unter dem Ein-
fluss des Kommissionsvotums - zurückgezogen hat Ich
nehme an, dass Herr Bundespräsident Stich dazu selber die
notwendigen Ausführungen macht.
Es ist von verschiedenen Leuten mehrfach gesagt worden,
diese Vorlage werde es vor dem Souverän schwerhaben. Wir
beurteilen das auch so. Wenn wir in diesem Punkt übermar-
chen, wird es die Vorlage um so schwerer haben, als sie es be-
reits hat Wir sind von anderen Reformvorhaben hergebrannte
Kinder, und wir möchten uns nicht sagen lassen, wir als Parla-
ment seien nicht mehr lernfähig.
In diesem Sinne ist dieser Antrag der Kommission zu verste-
hen. Ich bitte Sie, ihn zu unterstützen.
Stich Otto, Bundespräsident: Der Bundesrat hat ja in seinem
Entwurf «bis zu drei Staatssekretärinnen und -Sekretäre» vor-
gesehen; das war die Begrenzung. Daraus hat man sofort ab-
geleitet, dass das dann 21 Staatssekretäre gibt Es war an sich
nie die Meinung des Bundesrates, dass alle Departemente
drei Staatssekretäre haben müssten. Aber der Bundesrat hat
Verständnis für diese Situation. Er denkt aber, dass Sie hier
doch etwas mehr Spielraum lassen und beispielsweise auf
14 Staatssekretäre gehen sollten. Das hängt ja letztlich auch
wieder davon ab, welchen Auftrag und welche Bedeutung Sie
den Staatssekretären geben. Wenn sie eine politische Bedeu-
tung haben, dann müsste man am Schluss natürlich sehen,
dass die Departemente politisch gleich stark sind. Das würde
dann wieder dazu führen, dass man letztlich in jedem Departe-
mentgleich viele Staatssekretäre haben müsste. Das war nicht
die ursprüngliche Auffassung des Bundesrates - und ist es
auch heute nicht Aber wir wissen nicht, was Sie noch alles be-
schliessen und was Sie mit den Staatssekretären anfangen
wollen; deshalb müssen wir hier etwas vorsichtig sein.
Wir beantragen Ihnen, hier die Zahl vierzehn statt zehn einzu-
setzen.
Büttiker Rolf (R, SO) : Wenn der Bundesrat wieder auf die Zahl
vierzehn zurückkommt, muss ich doch etwas dazu sagen. Der
Antrag auf vierzehn Staatssekretäre heisst: pro Departement
zwei; diese Rechnung können alle machen. Wie ich bereits er-
wähnte, haben Sie, Herr Bundespräsident, in Ihrem Eintre-
tensvotum selber gesagt, nicht jedes Departement sei das-
selbe, wir könnten auch davon ausgehen, dass die Zusam-
mensetzung der Departemente nicht ein für allemal gegeben
sei und in Zukunft auch so bleibe. Ich behaupte, dass mit der
Fassung «bis zu zehn» mehr Flexibilität bestehe als «pro De-
partement zwei». Deshalb möchte ich Ihnen beantragen, der
Kommission zuzustimmen.
Die Finanzen wurden bereits angesprochen. Ich spreche Ih-
nen sicher aus dem Herzen, wenn ich sage, dass zehn weni-
ger kosten als vierzehn oder einundzwanzig, wie ursprünglich
beantragt Der Klarheit halber muss man auch sagen, dass
eine klare Begrenzung gegen oben besser ist als «bis zu
zwei». Wenn wir zu viele Staatssekretäre anstellen, haben wir
auch zu viele Reibungsverluste.
Es ist heute morgen auch gesagt worden, dass die Problema-
tik besteht, dass gewisse Überbeine und Präjudizien im Hin-
blick auf eine zweite Revision bestehen, wenn wir diese Zahl
zu stark nach oben schiessen lassen. Referendumspolitisch
ist auch klar, dass zehn Staatssekretäre besser durchzubrin-
gen sind als vierzehn.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Kommission
Für den Antrag des Bundesrates
27 Stimmen
4 Stimmen
Art. 41
Antrag der Kommission
Titel
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Abs. 1
.... -Sekretäre mit Führungsfunktionen in wichtigen Aufgaben-
bereichen des Departements oder mit departementsübergrei-
fenden Aufgaben von besonderer Tragweite.
Abs. 2
Streichen
Abs. 3
.... gegenüber Kantonen, anderen Staaten....
Art. 41
Proposition de la commission
Titre
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Al. 1
.... des fonctions de direction pour des ensembles de tâches
importants du département, ou pour des tâches supradépar-
tementales revêtant une importance particulière.
Al. 2
Biffer
Al. 3
.... parlementaires, auprès des cantons, d'Etats étrangers
ou....
Huber Hans Jörg (C, AG), Berichterstatter: Weder im Bundes-
rat noch in der Verwaltung hat die neue Funktion der Staatsse-
kretäre zu sehr eingehenden Auseinandersetzungen Anlass
gegeben. Aufgrund der Protokolle mache ich folgende Fest-
stellung:
Artikel 41 ist in seiner Gesamtheit zu sehen, nämlich: Absatz 1,
dann der ursprüngliche Absatz 3, der jetzt zu Absatz 2 werden
soll, weil die Kommission die Streichung des ursprünglichen
Absatz 2 beantragt Diese gesamtheitliche Betrachtungs-
weise über den Artikel 41 ist notwendig.
Ich habe gesagt, dass nach der Meinung der Kommission hier
die Philosophie bezüglich dieser Staatssekretäre als erster
Mitarbeiter oder erste Mitarbeiterin, Führungsgehilfe und Stell-
vertreter des Departementsvorstehers definiert ist Ich möchte
darauf zurückkommen, dass die Botschaft klar hervorhebt -
nachdem der Gesetzentwurf festhält, dass die Verantwortung
beim Departementsvorsteher bleibt-: Die Departementschefs
«treten bestimmte Ausschnitte der Departementsführung an
Staatssekretärinnen und Staatssekretäre ab, behalten aber
die Oberleitung in ihrer Hand». (Das Zitat steht auf Seite 91 un-
ten.) Wenn das so ist, ist den unterschiedlichen Departe-
mentsstrukturen, wie Herr Bundespräsident Stich in der vor-
hergehenden Diskussion völlig zu Recht bemerkt hat, Rech-
nung zu tragen.
Ich erlaube mir auch den Hinweis auf den unterschiedlichen
Führungsstil von Departementschefinnen und Departements-
chefs. Das ist ein weiteres Element. Es mag Leute geben, die

9. März 1994 
S 
169 
Regierungs-und Verwaltungsorganisationsgesetz
glauben, Lasten alleine tragen zu können, sich dem Alter ego
nicht aussetzen zu müssen und mit aller und jeder Konse-
quenz Herr im Hause bleiben zu können, und es gibt andere.
Daraus resultiert die Flexibilität im Einsatz, in einem gesetzli-
chen Rahmen.
Dieser gesetzliche Rahmen ist nun in einem sehr langen und
schwierigen Evaluationsprozess von der Kommission erarbei-
tet worden und steht der Fassung des Bundesrates gegen-
über. Wir haben am Schluss drei Versionen gehabt und aus
diesen drei Versionen jene ausgelesen, die unserer Meinung
nach Bindung und Freiheit in guter Form miteinander vereint.
Aus dem neugefassten Text von Absatz 1 ersehen Sie, dass
Führungsfunktionen im Zentrum stehen. Die Kommission will
damit zum Ausdruck bringen, dass - bei aller Hochschätzung
vor der wichtigen Aufgabe! - Generalsekretäre nicht Staatsse-
kretäre werden, da dies keine Zurückstufung, sondern Aus-
druck einer anderen Funktion ist. Ohne vollständig sein zu
wollen, könnte man sagen: Generalsekretäre sind die Mana-
ger der Departemente, und das ist eine hohe Führungsauf-
gabe im Departement; Staatssekretäre bewegen sich im politi-
schen Umfeld und befassen sich mit Sachfragen.
Die von der Kommission beantragte neue Fassung - der An-
trag kam mit Stichentscheid des Präsidenten zustande - will
den Fächer der Möglichkeiten öffnen, den Einsatz auf wichtige
Einsatzbereiche beschränken, also die Erfassung des Depar-
tementsdirektors, der das ganze Departement führt, nicht zu-
lassen. Sie will aber auch nicht den Amtsdirektor, der dem De-
partementschef besonders nahesteht, als Staatssekretär, son-
dern sie will eine politische Persönlichkeit, die Führungsfunk-
tionen in wichtigen Aufgabenbereichen des Departements
wahrnimmt. Sie sieht durchaus einen Chef einer Gruppe in
dieser Funktion; die Kommission gibt sich aber Rechenschaft,
dass man flugs aus einem Amt eine Gruppe machen könnte.
Mit anderen Worten: Sie ist nicht so «blind», dass sie die Um-
gehungs- und die Gestaltungsmöglichkeiten, die sie übrigens
dem Bundesrat in die Hände legt, nicht sieht. Sie will mit die-
sem Satz sagen, dass es darauf ankommt, dass Führungs-
funktion in wichtigen Aufgabenbereichen des Departements
den Staatssekretär oder die Staatssekretärin rechtfertigt
Bei Absatz 3, der gemäss unserem Antrag zu Absatz 2 werden
soll, ist neu die Stellvertretung gegenüber den Kantonen ein-
gefügt worden. Darüber haben wir bereits gesprochen. Auch
hier sind wir uns einig.
Wir sind uns bewusst, dass jede Bundesrätin oder jeder Bun-
desrat in einem anderen Bundesrat oder in einer anderen
Bundesrätin einen Stellvertreter hat. Auch diesen Konnex der
Stellvertretung durch den Staatssekretär und die Stellvertre-
tung durch die Kollegin oder den Kollegen haben wir einläss-
lich diskutiert. Ich möchte die Diskussion so zusammenfas-
sen: Wenn ein Bundesrat aus der operativen politischen Füh-
rung des Departements, etwa durch längere Krankheit, aus-
scheidet, ist der Stellvertreter nicht der Staatssekretär, son-
dern der Kollege Bundesrat, und unter diesem Kollegen Bun-
desrat steht der Staatssekretär des Departements. Damit
glaube ich - vor der verdienten Verpflegungspause -, in etwa
Kern und Gehalt von Artikel 41 umschrieben zu haben.
Die Beratung dieses Geschäftes wird unterbrochen
Le débat sur cet objet est interrompu
Schluss der Sitzung um 12.50 Uhr
La séance est levée à 12 h 50

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Jahr
1994
Année
Anno
Band
I
Volume
Volume
Session
Frühjahrssession
Session
Session de printemps
Sessione
Sessione primaverile
Rat
Ständerat
Conseil
Conseil des Etats
Consiglio
Consiglio degli Stati
Sitzung
07
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
93.075
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
09.03.1994 - 08:00
Date
Data
Seite
143-169
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20 024 014
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