ch_vb · 90.016 · 1990-04-10 · de


#ST# 90.016
Message
concernant des mesures d'allégement de la garantie
contre les risques à l'exportation (GRE)
du 21 février 1990
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur de vous soumettre un message et un projet d'arrêté fédéral
concernant des mesures d'allégement de la garantie contre les risques à l'exporta-
tion (GRE) en vous demandant de l'approuver.
Nous vous demandons également de classer les interventions parlementaires
suivantes:
1987 P 85.486 Garantie contre les risques à l'exportation. Révision
(N 4. 3. 87, Renschler)
1988 P 88.495 Révision de la GRE et désendettement du Tiers monde
(N 7.10. 88, Salvioni)
1988 P 88.516 Désendettement des pays du Tiers monde
(N 7.10. 88, Ziegler)
1988 P 88.703 Désendettement des pays en développement. Garantie des
risques à l'exportation
(S 30. 11. 88, Miville)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, les
assurances de notre haute considération.
21 février 1990 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Koller
Le chancelier de la Confédération, Buser
1712 
1990-84

Condensé
Avec le présent message, le Conseil fédéral vous soumet des mesures susceptibles
d'alléger la situation financière de la garantie contre les risques à l'exportation (GRE).
Il vous propose de libérer la GRE du paiement des intérêts dus sur les avances de la
Confédération nécessitées par les pertes provenant de l'octroi de garanties monétaires.
Ensuite, lors d'éventuelles actions de désendettement qui toucheraient les créances de
la GRE au titre d'accords de consolidation de dettes, les avances de la Confédération
devraient être remises à la GRE, à titre de règlement, en proportion des avoirs repris
par la Confédération.
La situation financière de la GRE nécessite des mesures d'assainissement. De 1934 à
1977, la GRE a pu accumuler des réserves sur ses encaissements de primes. Depuis,
des déficits annuels sont apparus, qui, dès 1982, et après épuisement de toutes les
réserves, ont dû être couverts par des avances de la Confédération portant intérêt. Afin
1988, ces avances se montaient à 1619 millions de francs. Elles sont contrebalancées
par les avoirs de la GRE, d'une valeur de 1895 millions de francs au titre d'accords de
consolidation de dettes. Les avoirs de la GRE sont donc supérieurs à ses dettes
vis-à-vis de la Confédération. Mais en raison de la situation économique difficile de
beaucoup de pays en développement et de quelques pays de l'Est, on ne peut guère
compter sur un règlement total de ces dettes; et cela d'autant moins que ces derniers
temps, au vu d'initiatives internationales de désendettement, ces pays attendent des
allégements du service de la dette.
Les recettes d'intérêts sur les créances de la GRE au titre de consolidation de dettes
n 'ont plus suffi en 1988, pour la première fois, à payer à la Confédération les intérêts
dus sur ses avances. Ce qui signifie que la Confédération doit financer ses propres
recettes d'intérêts par de nouvelles avances.
La situation financière insatisfaisante de la GRE découle en premier lieu des garanties
monétaires octroyées entre 1973 et 1985, dont les coûts se sont montés à 900 millions
de francs. Ces dernières années, la crise de l'endettement de beaucoup de pays en
développement et de pays de l'Est a alourdi la facture de la GRE. Les pertes qui en
résulteront seront pour longtemps encore à peine chiffrables.
Les mesures proposées concernent donc le traitement des pertes résultant de la
garantie monétaire, ainsi que les éventuelles actions bilatérales de désendettement au
bénéfice des pays du Tiers monde et de l'Est. Compte tenu des réponses données lors
de la procédure de consultation, nous vous proposons de libérer la GRE des intérêts
sur les pertes découlant de la garantie monétaire d'une part, et d'autre part, lors
d'éventuelles actions de désendettement incluant des avoirs de la GRE vis-à-vis des
pays débiteurs, de remettre les avances faites à la GRE en proportion des avoirs repris
par la Confédération. Cependant, la réalisation des actions de désendettement ne fait
pas l'objet de ce message. Celles-ci seront traitées dans le message du 21 février 1990
sur la continuation du financement de mesures de politique économique et com-
merciale, y compris des mesures de désendettement au titre de la coopération
internationale au développement ainsi que dans le message du 21 février 1990
concernant la conclusion d'accords relatifs à des consolidations de dettes.
1713

Les mesures proposées pour améliorer la situation financière de la GRE font partie
d'un ensemble de mesures de révision de la GRE, qui a déjà été largement réalisé. Ces
mesures se conditionnent et se complètent mutuellement. Alors que les mesures
proposées dans le présent message visent à régler des questions appartenant au passé et
constituent un minimum absolument nécessaire, le nouveau régime d'émoluments et
l'exclusion de certains risques ou l'indemnisation de la GRE pour des tâches qui ne
sont pas spécifiquement de son ressort et incompatibles avec k principe de l'indépen-
dance financière, est orienté vers l'avenir.
L'ensemble des mesures doit contribuer à maintenir l'efficacité de la GRE, le seul
instrument important dont la Suisse dispose pour la promotion des exportations. Dans
un contexte de compétition internationale toujours plus vive et d'efforts d'intégration
régionale, les marchés du Tiers monde et ceux des pays de l'Est, à l'accès desquels la
GRE constitue une condition nécessaire, reprennent une grande importance pour la
Suisse.
1714

Message
l 
Généralités
La garantie contre les risques à l'exportation (GRE) a été créée en 1934. Elle a
pour double objectif de créer et maintenir des emplois et de promouvoir le
commerce extérieur. En octroyant des garanties, elle facilite l'acceptation des
commandes d'exportation dont les paiements sont liés à des risques particuliers.
Conformément à la loi fédérale sur la GRE, ce mandat doit être rempli sur la base
de l'indépendance financière.
Depuis sa création jusqu'à fin 1988, la GRE a accordé 147 000 garanties pour des
livraisons d'une valeur totale de 180 milliards de francs, ce qui correspond à une
valeur moyenne de 1,2 million de francs par garantie. Pour l'année 1986, précisons
que pour 83 pour cent des garanties, la valeur de la livraison était inférieure à 1
million de francs, et pour 96 pour cent, inférieure à 5 millions de francs.
La GRE garantit donc une premier lieu un grand nombre de petites et moyennes
livraisons. Les projets de grande envergure sont exceptionnels. En régression ces
dernières années, ils sont devenus pratiquement inexistants dans les pays pauvres
qui n'ont qu'une capacité d'absorption restreinte des flux financiers commerciaux.
Les garanties annuelles de la GRE varient considérablement. De 1,1 milliard de
francs en 1970, leur montant est passé à 8,9 milliards de francs en 1978. Depuis
cette date, les garanties nouvellement engagées n'ont cessé de régresser. En 1987,
elles atteignaient juste le milliard. Depuis 1988, elles sont de nouveau légèrement
en augmentation. Le volume total des garanties suit une évolution analogue, après
avoir atteint son niveau maximum en 1979 et 1980, avec quelque 25 milliards de
francs. Fin 1987, la somme des garanties cumulées retombait, pour la première
fois depuis 1976, sous la barre des 10 milliards de francs pour atteindre, fin 1988,
8,7 milliards de francs. La forte reprise des années 70 et du début des années 80
était due pour une grande part au recours à la garantie monétaire. Les recettes
d'émoluments ont évolué parallèlement au volume des engagements. De l'ordre
de 188 millions de francs en 1978, elles ont chuté jusqu'à 32,5 millions de francs en
1987, pour remonter quelque peu en 1988. La part du total des exportations
suisses couvertes par la GRE s'est par conséquent également contractée. Elle est
aujourd'hui inférieure à 3 pour cent, quoique encore légèrement supérieure dans
l'industrie des machines.
L'industrie des machines et l'industrie chimique sont les principales bénéficiaires
de la GRE. Lorsque la garantie monétaire existait encore, une part non négli-
geable des garanties a également été attribuée aux industries textile et horlogère
également. Quant à l'industrie du bâtiment, sa part est importante par rapport à
son activité d'exportation, même si son pourcentage n'est pas très élevé. Le
volume de couverture par affaire dans ce secteur est en effet souvent considé-
rable, comparé au volume de couverture moyen.
A ses débuts, la GRE accordait ses prestations gratuitement, mais les dommages
étaient alors pratiquement inexistants. Le paiement de primes a été introduit en
1947. Depuis, les primes et en particulier leur base de calcul ont été ajustées à
1715

plusieurs reprises. La dernière modification, sous forme d'une augmentation
moyenne de 40 pour cent, a eu lieu en 1985, année de la suspension de la garantie
monétaire. Une des mesures de la révision de l'Ordonnance GRE, un nouveau
régime d'émoluments, est entrée en vigueur le 1er mai 1989 (ch. 62).
La législation GRE a subi un profond changement en 1981, lorsque la garantie a
été transformée en un fonds financièrement indépendant et -le principe de son
indépendance financière à long terme fixé dans la loi.
2 
Importance de la GRE en tant qu'instrument de la politique
économique extérieure et de l'ajustement structurel
Un pays dont près de la moitié des revenus provient de l'étranger se doit de créer,
de maintenir et, au besoin, d'améliorer les conditions qui lui valent sa situation
favorable. La GRE est un des instruments dont la Suisse a besoin pour rester
présente sur les marchés d'exportation. Le commerce d'exportation vers de
nombreux pays n'est plus possible que moyennant des crédits à l'exportation. De
tels crédits - très souvent accordés à long terme - doivent toutefois être assurés,
afin d'éviter que des risques trop lourds ne viennent compromettre l'existence
même de l'exportateur. Une GRE fonctionnelle permet par conséquent, directe-
ment ou indirectement, non seulement de sauvegarder et de créer un nombre
considérable d'emplois, mais constitue en outre, d'une manière générale, un
facteur-clé du maintien de la place productrice suisse. L'importance de la GRE va
au-delà de ce qui ressort des chiffres actuels concernant les parts d'exportation
qu'elle touche. Vu la situation critique de nombreux pays en développement et de
certains pays de l'Est, la demande de produits importés y a fortement régressé, ce
qui - avec la restriction de l'offre GRE - s'est répercuté sur la demande globale de
garanties. Toujours est-il que c'est à la GRE que l'on doit la présence suisse sur ces
marchés importants, et qui pourraient le redevenir à moyen et à long terme; ceci
s'inscrit notamment dans un contexte de compétition internationale toujours plus
vive et d'efforts d'intégration régionale qui pourrait redonner en Suisse une
nouvelle importance aux marchés situés hors des zones d'intégration.
S'agissant notamment de l'industrie de biens d'équipement, la GRE est également
avantageuse pour les fournisseurs et les sous-traitants suisses. Elle offre à ceux-ci
- la plupart du temps des petites et moyennes entreprises - la possibilité de
participer à des commandes d'exportation, sans qu'ils aient à en supporter les
risques financiers à long terme. Des affaires d'exportation dans des pays à plus
hauts risques, extérieurs à la zone OCDE, sont souvent importantes pour réaliser
un volume minimal de fabrication, ainsi que pour amortir les coûts de recherche-
développement.
Si la possibilité de garantir avec la GRE les risques liés au commerce international
est une condition nécessaire pour participer aux marchés d'exportation, elle ne
suffit pas à compenser un manque de compétitivité sur les plans de la technologie
et des prix. La GRE ne contribue donc pas à figer les structures; ce serait le cas si
de meilleures conditions GRE et des financements à l'exportation permettaient à
nos exportateurs de gagner des parts de marché sur leurs concurrents étrangers.
1716

Mais les exportateurs suisses ne bénéficient d'aucune subvention à l'exportation.
Il n'existe ensuite aucun instrument permettant de réduire le coût des crédits à
l'exportation. S'agissant des crédits mixtes, dont le volume est extrêmement
modeste comparé à celui d'autres pays, la compétitivité des livraisons suisses est
examinée à la lumière des règles régissant les appels d'offre et selon les principes
de la politique du développement. Par ailleurs, en ce qui concerne les émolu-
ments, les durées de remboursement des créances ou le cercle de pays pouvant
être couverts, la GRE n'accorde à l'exportateur aucun avantage notable sur le
marché. Finalement, la participation aux risques des exportateurs suisses est
généralement plus élevée que celle des exportateurs étrangers.
La GRE n'est pas en mesure de compenser, au profit de l'exportateur suisse, les
désavantages découlant, sur le plan de sa compétitivité, des meilleures conditions
de financement d'Etats étrangers. Il faudrait pour cela créer d'autres instruments
ou renforcer les instruments existants. Dans des cas particuliers, les conditions de
financement peuvent influer sensiblement sur l'adjudication des commandes.
Mentionnons notamment, dans ce contexte, les subventions directes à l'exporta-
tion et les financements d'aide au développement qui, entre autres sous forme de
prêts concessionnels et de crédits mixtes, peuvent entraîner une distorsion de la
concurrence. L'utilisation massive de ces financements à des fins de promotion
des exportations est cependant coûteuse et ne débouche guère à long terme sur les
résultats souhaités. Leur part aux exportations totales est d'ailleurs plutôt mo-
deste. Il serait donc inopportun de déroger à nos principes de politique libérale
par le recours accru à des mesures ponctuelles de nature interventionniste visant à
soutenir des firmes suisses. Nous nous engageons d'ailleurs activement, dans le
cadre de l'OCDE, à freiner les pratiques de subventionnement des exportateurs.
Certains progrès ont été réalisés dernièrement dans ce domaine.
3 
Les institutions de garantie étrangères
Si elle ne veut pas indûment affecter la compétitivité de l'exportateur, la GRE ne
doit pas rester trop en retrait des prestations offertes par ses concurrents. Sinon,
et face à des concurrents étrangers mieux soutenus, des branches exportatrices
hautement compétitives risquent de ne pas pouvoir exporter, n'étant pas ou pas
assez couvertes. C'est notamment le cas pour les projets qui nécessitent un
financement à long terme et dont les frais de financement représentent une part
importante des coûts. Certes, la compétitivité est influencée dans une mesure bien
plus déterminante par d'autres facteurs, tels que les cours de change et les charges
fiscales et sociales. Mais ces éléments ne se substituent pas nécessairement l'un à
l'autre. Lorsqu'une garantie GRE n'est pas disponible pour une livraison détermi-
née - ou l'est seulement de manière très limitée -, cet inconvénient ne peut être
compensé que très imparfaitement par d'autres mesures, à supposer qu'il le
puisse.
Sous l'angle de la compétitivité, il est donc important pour notre GRE de se situer
face aux GRE étrangères. Ce sont en effet ces dernières qui, en matière de
couverture des risques politiques, font le marché. Ce marché doit guider notre
orientation.
1717

Il ne s'agit pas en l'occurrence d'aligner l'offre GRE sur les conditions les plus
favorables et les plus généreuses des autres institutions. Il faudrait bien davantage
structurer notre rapport prix/prestation de manière à maintenir, au besoin
améliorer, la compétitivité de l'industrie exportatrice suisse dans une perspective
économique globale. Ces considérations et comparaisons doivent également tenir
compte du marché de l'emploi sur le plan macroéconomique. Si la quasi-totalité
des pays industrialisés et un nombre croissant de pays en développement ont leur
propre institution GRE, il existe autant de variantes de couverture que de GRE.
Ainsi, la comparaison primes/prestations est-elle pratiquement impossible. Cer-
tains progrès réalisés depuis peu au niveau international devraient améliorer la
transparence dans ce domaine.
Des différences évidentes existent entre notre offre GRE et l'offre étrangère.
Ainsi, pratiquement toutes les GRE étrangères couvrent les risques avec un taux
de garantie de 90 à 100 pour cent. A relever cependant une tendance croissante à
la réduction des taux de couverture en vue de différencier les risques à couvrir.
Pratiquement toutes les GRE étrangères incluent également la couverture du
risque privé du ducroire (insolvabilité du client privé) et une forme ou une autre
de garantie monétaire.
En matière d'organisation et de financement, on observe aussi des variations
d'une GRE à l'autre. Dans certains cas, le financement des actions de rééche-
lonnement passe directement par les caisses de l'Etat, et/ou les déficits annuels
sont régulièrement portés au débit du budget de l'Etat de sorte qu'il n'en résulte
aucun paiement d'intérêts à l'Etat.
Une pratique consistant à créer différents comptes pour des risques évalués
différemment tend à se généraliser. C'est par le biais de ces comptes, souvent
désignés sous le nom de «comptes d'intérêts nationaux», que s'effectue le
déroulement - y compris, le cas échéant, les remboursements directs par l'Etat -
d'affaires liées à des risques plus élevés et qui servent «l'intérêt national».
4 
Situation financière de la GRE et mesures d'allégement
Ces dernières années, malgré une offre plus restreinte et une politique plus
prudente d'octroi de la garantie, la situation financière de la GRE s'est détério-
riée, comme d'ailleurs celle de presque toutes les GRE étrangères. Ainsi, en 1988,
les GRE de la République fédérale d'Allemagne (HERMES) et de la France
(COFACE) ont accusé respectivement des déficits de 1,3 milliard de marks et de
2,8 milliards de francs. Mais contrairement à ce qui se fait en Suisse, les déficits
GRE de ces pays grèvent le budget annuel de l'Etat et ne portent pas d'intérêt.
Jusqu'en 1977, la GRE suisse a pu constituer des réserves. Depuis, les comptes
annuels de la GRE ont accusé chaque année des déficits, couverts par des avances
de la Confédération dès 1982, date de l'épuisement des réserves. Fin 1988, ces
avances s'élevaient à 1619 millions de francs.
La GRE paie des intérêts sur les avances de la Confédération. Pour la seule année
1988, ils s'élevaient à 54 millions de francs.
Fin 1987, les créances de la GRE au titre d'accords de consolidation s'élevaient à
1895 millions de francs. Dans le bilan, elles figurent en tant qu'avoirs face aux
1718

avances de la Confédération. Les intérêts encaissés servent à régler les intérêts
dus à la Confédération. Ces recettes s'élevaient à 47,1 millions de francs en 1988.
Vu que de nombreux pays, endettés, n'ont pu honorer ponctuellement leurs
paiements, les intérêts encaissés par la GRE et relevant d'accords de consolida-
tion ne suffisent plus à payer les intérêts que la GRE doit sur les avances de la
Confédération.
La baisse du volume de couverture a entraîné une diminution massive des recettes
d'émoluments - deuxième source de revenus de la GRE - malgré des aug-
mentations de primes. De 58,4 millions de francs en 1986, ces recettes sont
tombées à 37 millions de francs en 1988. Devant servir au paiement de dommages,
elles n'y suffisent plus aujourd'hui, moins encore à constituer les provisions
nécessaires.
Vu la situation économique difficile de nombreux pays en développement, il
convient d'apprécier avec prudence la valeur des avoirs de consolidation qui
s'élèvent à 1895 millions de francs. A relever que divers pays ne parviennent pas,
ou seulement avec quelque retard, à respecter les échéances fixées pour le
paiement des amortissements et des intérêts. Fin 1988, les comptes GRE ac-
cusaient des arriérés d'intérêts de plus d'une année pour environ 30 millions de
francs et des arriérés de capital pour 15,5 millions de francs. Par mesure de
précaution, les avoirs de la GRE sont par conséquent ajustés en valeur à raison de
35 pour cent. Pour fixer ce taux, la GRE s'est tenue à la directive du 22 décembre
1986 de la Commission fédérale des Banques destinée aux banques et aux services
de révision institués par la loi sur les banques, directive qui concerne la prise en
considération des risques par pays.
La situation financière préoccupante de la GRE est imputable en premier lieu aux
pertes issues de la garantie contre les risques monétaires, suspendue en 1985.
Contrairement aux accords de rééchelonnement, aucune créance ne résulte des
dommages couverts par ladite garantie. Ces pertes ne sont plus recouvrables. Pour
la GRE, les coûts résultant de la garantie monétaire s'élèveront à 900 millions de
francs à la fin de 1989.
A cause des pertes issues de la garantie monétaire et de l'ajustement en valeur des
avoirs de consolidation, le capital du fonds de la GRE est inférieur au montant de
ses dettes envers la Confédération. Le report des pertes, qui exprime cette
situation défavorable, s'élevait à 425 millions de francs à la fin de 1988. Les avoirs
de consolidation ajustés en valeur ne permettent plus de couvrir entièrement
l'avance de la Confédération.
Les développements financiers prévus pour les prochaines années ne permettront
pas à la GRE, sans mesure d'assainissement, de retrouver son équilibre financier
en matière de bilan ou de liquidités. Le rapport entre les avoirs et les dettes ne
peut que se détériorer. Aux conditions actuellement valables, concernant les
remboursements et les paiements d'intérêts au titre d'accords de consolidation,
les avances de la Confédération pourraient dépasser les 2,5 milliards de francs.
Aucune mesure concernant le régime d'émoluments ni limitation totale de l'offre
ne pourrait empêcher de nouveaux déficits. Qui plus est, dans les cinq à sept
prochaines années, des créances (capital et intérêts) pour un montant d'environ
2 milliards de francs résultant d'affaires antérieures avec des pays qui ont déjà
1719

bénéficié de rééchelonnements arriveront à maturité. Ces pays chercheront
vraisemblablement à épuiser autant que possible le potentiel de rééchelonnement
encore existant. Et cela, bien qu'ils règlent dans les délais les sommes dues en
vertu de nouveaux engagements (contractés après la date de la première consoli-
dation). Le compte des liquidités de la GRE sera ainsi influencé jusque vers la fin
des années nonante surtout par des remboursements de consolidation, intérêts
compris. En raison du délai de grâce de cinq à dix ans qui a été accordé, une
grande partie des créances y relatives n'arriveront à échéance qu'à la fin des
années nonante.
Le fait que les intérêts au profit de la GRE provenant d'accords de consolidation
ne couvrent plus les intérêts qu'elle doit elle-même payer à la Confédération en
raison des avances dont elle a bénéficié est un point particulièrement préoc-
cupant. Cela signifie que la Confédération doit financer en partie ses propres
recettes d'intérêt par de nouvelles avances. La GRE ne pourra venir à bout de ses
déficits si on ne prend pas des mesures pour briser ce cercle vicieux.
C'est pourquoi nous proposons de libérer la GRE dès le 1er janvier 1990 du
paiement des intérêts annuels sur les coûts engendrés par la suspension de la
garantie monétaire. La charge des intérêts de la GRE serait ainsi allégée
d'environ 35 à 45 millions de francs par an. Les recettes d'intérêt et les paiements
d'intérêts se retrouveraient dans un rapport plus favorable. Suite à la forte
augmentation des taux d'intérêt, la GRE devra continuer à payer à la Confédéra-
tion en 1990 quelque 50 millions de francs au titre d'intérêts.
Le bilan de la GRE ne sera pas directement touché par cet allégement. Le report
des pertes sur une base de bilan en valeur ajustée subsistera et, pendant quelques
années, son montant augmentera encore. Le fait que, vu la situation difficile des
pays en développement, le remboursement des avoirs de consolidation ne peut se
faire dans l'intégralité de leurs valeurs nominales, sera pris en compte par
l'ajustement de la valeur des avances faites par la Confédération à la GRE dans le
cadre du compte d'Etat. Cet ajustement de valeur se fait en proportion du report
des pertes dans le bilan de la GRE. En 1988, la Confédération a déjà pratiqué un
tel ajustement interne de ses avoirs auprès de la GRE pour 425 millions de francs.
Mais la GRE n'en reste pas moins obligée de rembourser les avances.
La proposition de remettre à la GRE les intérêts portant sur les avances
consenties en raison des pertes issues de la garantie monétaire s'impose pour les
raisons suivantes:
- Les pertes issues de la couverture des risques monétaires sont la principale
cause de la situation financière insatisfaisante de la GRE. L'allégement proposé
représente, dans la situation actuelle, un minimum absolu au regard des tâches
et des résultats de la GRE.
- La garantie monétaire constituait une tâche étrangère à la GRE qui était
fondamentalement incompatible avec les principes de l'indépendance finan-
cière. Enfin, elle a surtout servi de soutien de la conjoncture dans une période
économique difficile. Les nouvelles mesures de réforme GRE prévoient que des
tâches similaires soient au préalable couvertes par des garanties directes de la
Confédération.
1720

- La garantie contre les risques monétaires a été suspendue en 1985. La mesure
proposée correspond donc à un assainissement financier partiel d'une branche
caduque de ladite garantie. Les coûts qui en résultent sont connus et chiffrables.
- 93 pour cent de toutes les pertes de change se rapportent à des garanties
accordées avant l'introduction dans la loi en 1981 du principe de l'indépen-
dance financière.
- Contrairement aux accords de rééchelonnement, aucune créance ne résulte des
dommages couverts par ladite garantie. Ces pertes sont définitives et ne sont
plus recouvrables.
Le montant exact des pertes issues de la crise de l'endettement ne peut être évalué
aujourd'hui. On peut s'attendre à ce que tous les avoirs ne soient plus remboursés
dans leur totalité, d'autant moins que les pays débiteurs, au vu des diverses
initiatives de désendettement (accord de Toronto pour le Club de Paris, Plan
Brady), s'attendent de plus en plus à des allégements du service de la dette.
La GRE continuera, comme par le passé, à prendre part aux actions de
rééchelonnement du Club de Paris. Par le message du 21 février 1990 concernant
la conclusion d'accords relatifs à des consolidations de dettes, la base légale de la
compétence à conclure de tels accords est reconduite de dix ans. Elle permettra à
la GRE de participer, entre autres, à certains allégements du service de la dette
dans un cadre multilatéral. Etant donné que la réduction des pertes constitue ici la
principale motivation, aucune indemnisation supplémentaire ne sera accordée de
ce fait à la GRE. Ce principe reste également valable pour l'avenir.
Il ressort de considérations relevant tant de la politique du développement que de
l'économie et de la politique en général, dans le cas des pays de l'Est, que des
mesures de désendettement supplémentaires sur une base bilatérale pourraient
devenir souhaitables. Ainsi, nous prévoyons dans le cadre du message sur la
poursuite du financement des mesures de politique économique et commerciale
liées à la coopération internationale au développement de prendre certaines
actions de désendettement au profit des pays en développement les plus pauvres.
Dans le message concernant la conclusion d'accords relatifs à-des consolidations
de dettes, nous avons admis la possibilité que la Suisse s'engage dans d'autres
actions, en particulier au bénéfice de pays de l'Est, dans la mesure où celles-ci
s'avéreraient nécessaires.
Pour de tels cas dont l'objectif primordial est autre que la réduction des pertes du
point de vue de la GRE, nous proposons, par le présent projet d'arrêté et pour
autant que les avoirs GRE soient touchés, que la Confédération indemnise la
GRE en proportion de la remise des avoirs au titre d'accords de consolidation par
l'annulation d'avances. L'indemnisation des exporteurs ainsi que la justification
d'actions de désendettement font l'objet des bases juridiques susmentionnées sur
lesquelles vous êtes appelés à vous prononcer séparément. Le présent arrêté ne
fixe que le mécanisme d'indemnisation appliqué au cas où des actions de
désendettement sont effectivement entamées. Ainsi, les conséquences financières
pour la GRE sont difficilement chiffrables. Il pourrait résulter de la proposition
d'action mentionnée en faveur des pays en développement les plus pauvres un
allégement de 200 à 300 millions de francs réparti sur plusieurs années.
1721

5 
La garantie monétaire
51 
Introduction de la garantie monétaire
Dans les années 60, la système des cours de change fixes connut une pression'de
plus en plus forte. En mai 1971, la Banque nationale suspendait provisoirement
ses achats de dollars sur le marché des devises. Le Conseil fédéral augmenta la
teneur en or du franc de 7,07 pour cent. Cette réévaluation du franc fit passer le
cours paritaire du dollar de 4,3728 à 4,0841 francs. Malgré cette intervention, la
situation sur les marchés des devises demeura instable; la Banque nationale dut
encore acheter des dollars pour plusieurs milliards de francs afin de soutenir le
cours de la monnaie américaine. Lorsque les Etats-Unis déclarèrent, le 15 août
1971, la suspension de la convertibilité en or du dollar, la Banque nationale
renonça à poursuivre ses achats d'intervention. Après que les Etats-Unis eurent
dévalué le dollar en décembre de la même année, le Conseil fédéral fixa le
nouveau cours moyen du dollar à 3,84 francs.
De telles variations et relations de cours représentaient un sérieux danger pour
une grande partie de notre industrie exportatrice.
C'est dans ce contexte que, le 8 mars 1972, le Conseiller national Eisenring
présenta un postulat demandant au Conseil fédéral si notre pays ne devrait pas, lui
aussi, créer un système de couverture des risques monétaires, le cas échéant en
rapport avec la GRE.
Dès la création de la GRE en 1934, il aurait été en principe possible de couvrir les
risques monétaires, mais pas dans la pratique, car une disposition légale voulait
que les prestations GRE, ajoutées à d'éventuelles rentrées de paiement, ne
dépassent pas le coût de revient.
En septembre 1972, le Conseil fédéral proposa à l'Assemblée fédérale un
amendement de la loi sur la GRE visant à ajuster la couverture des risques
monétaires aux besoins de l'exportateur. Cette modification est entrée en vigueur
le 1er juillet 1973 (RO 1973 1024). La garantie monétaire de la GRE fonctionna
depuis comme une assurance: lors de fluctuations de change, elle indemnisait les
pertes mais ne recevait aucun bénéfice.
Initialement, la garantie monétaire était accordée en complément à la couverture
des risques politiques et de transfert; aucun supplément d'émolument n'était
perçu pour cette prestation. Les expériences faites en matière de dommages et les
perspectives de risques exigèrent toutefois rapidement l'introduction d'une prime
spéciale pour la couverture de risques monétaires. En septembre 1973 fut fixé un
émolument supplémentaire correspondant à 100 pour cent de l'émolument de
base. Cet émolument doubla en 1975 (pour les délais de trois à douze mois) et en
1978 (pour les délais de douze mois à cinq ans), puis tripla en 1980.
La même année, on doubla les suppléments de durée et on abaissa de 10 points en
pour-cent les taux de couverture pour les affaires en monnaies étrangères, afin de
mieux tenir compte des risques accrus liés à la garantie monétaire. A titre
complémentaire, la franchise déterminante pour le paiement de dommages fut
ajustée à plusieurs reprises et différenciée selon les monnaies. Ce faisant, la GRE
se rapprochait encore des coûts des opérations à terme sur les changes pratiquées
par les banques.
1722

Les fortes fluctuations du cours du franc suisse entre 1972 et 1978 ont, par la suite,
confirmé les craintes exprimées lors de l'introduction de la garantie monétaire de
voir se prolonger l'instabilité de la situation monétaire. Entre 1972 et 1978, le
cours du dollar s'effrita, passant de 3,84 francs en 1972 à 1,45 franc en 1978. En
1975, le législateur tint compte de la situation conjoncturelle difficile en adoptant
des mesures contre le fléchissement de l'emploi et des revenus.
52 
Suspension de la garantie monétaire
Grâce à la politique monétaire plus restrictive des Etats-Unis dès 1979, le cours du
dollar se raffermit de nouveau. Le cours du mark allemand se stabilisa également.
Vu la hausse du dollar et la stabilisation des cours du change, la nécessité de
soutenir l'industrie d'exportation se fit moins pressante. Preuve en est la demande
de garanties, qui s'est contractée dès 1981 avec la nouvelle hausse du cours du
dollar. Dans ces circonstances et vu les nouvelles possibilités de couverture
offertes par le marché, la garantie monétaire ne semblait plus nécessaire, ni
justifiée. En outre, le dilemme inhérent à une assurance monétaire publique se fit
toujours plus manifeste; des primes inférieures aux conditions du marché des
devises rendent son autofinancement illusoire; par contre, des primes aux condi-
tions du marché rendent l'institution superflue.
Dans ces circonstances, le Conseil fédéral décida, en avril 1985, de suspendre la
garantie monétaire.
53 
Sollicitation de la garantie monétaire et résultats des comptes
Entre 1973 et 1985, 27 800 garanties monétaires ont été accordées pour des
livraisons d'une valeur totale de 17,974 milliards de francs, soit une moyenne de
640 000 francs par livraison. Sur ce montant, quelque 12,1 milliards de francs se
rapportaient à des garanties à court terme et 5,8 milliards de francs à des garanties
à moyen et à long terme.
Suite à la forte appréciation du franc, les pertes de change compensées par la
GRE ont rapidement augmenté. Elles ont atteint leur niveau record - rapporté à
l'année où l'octroi des garanties a été décidé - en 1974, avec 333 millions de francs
et en 1978 avec 286 millions de francs. Les recettes d'émoluments et les dommages
couverts par la garantie monétaire se répartissent comme suit sur les différentes
années:
1723

Résultats du compte de la garantie monétaire
(mio. de fr.)
Tableau 1
Année de l'octroi
1973
1974
1975
1976
1977
1978 . 
.
1979
1980
1981 . . .
1982
1983
1984 . .
1985
1986
1987
Recettes d'émoluments
(rapportées à l'année
de l'octroi)
. . . 
5,9
333
8,0
. . . 
25,0
50,2
983
114,4
. . . 
87,1
926
43,1
. . . 
23,1
01
0,1
581,1
Dommages
(rapportés
i l'année
de l'octroi)
462
333 1
102
361
891
2865
213,1
1466
71 0
228
26
12
0,4
1258,9
II ressort de ce tableau que 93 pour cent (1167 mio. de fr.) de toutes les pertes de
change se rapportent à des décisions de garanties accordées avant l'introduction
dans la loi en 1981 du principe de l'indépendance financière de la GRE.
Les dommages ont été remboursés aux entreprises des branches suivantes:
Remboursement des dommages par branches
Tableau 2
Mio. de fr. 
Mio. de fr.
Garantie monétaire à long terme
industrie des machines 
654,4
divers 
0,4 
654,8
Garantie monétaire à court terme
industrie des machines 
210,2
horlogerie 
180,6
industrie chimique 
108,4
industrie textile 
95,2
industrie du bâtiment 
4,5
divers 
5,2 
604,1
Total 
1258,9
1724

54 
Charges résultant pour la GRE de la garantie monétaire
Les coûts résultant pour la GRE de la garantie monétaire s'élevaient à 866 mil-
lions de francs à fin 1988, passant à 900 millions de francs d'ici fin 1989. Sur ce
montant, 678 millions de francs représentent la différence entre recettes de
primes et paiements de dommages; les 222 millions de francs restants corres-
pondent aux intérêts payés à la Confédération découlant pour la GRE des pertes
liées à la couverture des risques monétaires.
Etant donné que les recettes de primes à la base de ce calcul ont été surestimées -
la part de l'émolument bipartite, destinée à payer la couverture des risques
politiques, est en effet incluse -, les recettes effectives sont en réalité inférieures
d'un tiers environ et les pertes effectives résultant de la garantie monétaire stricto
sensu, supérieures de quelque 190 millions de francs. Bien que les deux parts aient
été appliquées, l'émolument était dans la plupart des cas motivé de façon
déterminante par la seule couverture des risques monétaires. Définir et isoler la
prime due était à ce point ardu qu'on y a renoncé.
En outre, la GRE a bénéficié d'un montant de 173 millions de francs en vertu d'un
arrêté du Conseil fédéral datant de 1975. Les commissions (intérêts négatifs)
perçues par la Banque nationale - en vertu de l'ordonnance du 4 juillet 1972
concernant la rémunération des fonds étrangers et des ordonnances du 20 no-
vembre 1974 et du 20 janvier 1975 instituant des mesures destinées à lutter contre
l'afflux de fonds étrangers - ont été portées au crédit de la GRE. L'argument
avancé à ce propos était le rapport indirect existant entre les mesures visant à
soutenir la monnaie et les pertes de la GRE résultant de la garantie monétaire. Le
fort fléchissement du cours du dollar, imputable entre autres aux flux de capitaux
provenant de l'étranger, avait en effet entraîné d'importantes pertes de change
pour la GRE. L'attribution à la GRE des commissions susmentionnées fut
motivée par le fait que, pendant des années, les excédents du Fonds de la GRE
avaient été prêtés sans intérêts à la Confédération, ce qui avait entraîné pour la
GRE un manque à gagner de quelque 165 millions de francs.
En relation avec les mesures de 1983, visant à renforcer l'économie suisse, la GRE
fut en outre tenue de ne pas restreindre ses prestations et d'augmenter avec
mesure ses taux de couverture. Dans le message présentant les mesures (FF 19831
813), on peut lire:
Si l'on veut que ce principe (celui de l'indépendance financière) soit respecté, il
faudrait limiter et renchérir immédiatement les prestations. On ne saurait
toutefois prendre la responsabilité de telles mesures dans la situation économique
actuelle. La poursuite du fonctionnement de la GRE, tel qu'il est décrit dans le
message précité, suppose une dérogation passagère au principe de l'autosuffi-
sance financière (...). Ce n'est que plus tard (...) que le législateur pourra
déterminer dans quelle mesure il y a lieu de transformer les avances accumulées
en contributions.
Au vu de ce qui précède, nous proposons de libérer la GRE du paiement annuel
des intérêts sur les avances de 900 millions de francs au titre des pertes
monétaires. En regard des besoins financiers de la GRE, cette mesure urgente
constitue un minimum en vue d'un assainissement.
115 Feuille fédérale. 142' année. Vol. I 
1725

55 
Considérations de principe concernant l'allégement partiel
de la GRE pour les pertes issues de la garantie monétaire
Le mandat confié à la GRE par le Parlement en 1973, qui consistait à octroyer des
garanties monétaires supérieures alors à l'offre du marché, répondait à une
nécessité économique mais ne pouvait être réalisé sur la base de l'indépendance
financière, et ce, malgré des ajustements de primes massifs et répétés. Vouloir
couvrir les pertes issues de la garantie monétaire en augmentant les primes pour
l'assurance contre les risques politiques aurait rendu le système prohibitif.
Lorsque, comparées aux émoluments perçus à l'étranger, les primes de la GRE
compromettent la compétitivité de l'économie suisse, des limites sont atteintes et
le mandat de maintenir et de créer des emplois de la GRE est enfreint. En outre,
la demande de couverture des risques monétaires et celle de couverture des
risques politiques diffèrent selon les branches de l'économie: les utilisateurs
actuels de la GRE seraient ainsi amenés à supporter après coup les pertes héritées
d'utilisateurs qui ne font plus appel à la GRE.
Les appréciations massives et brutales du franc suisse ont mis la compétitivité de
l'économie suisse à rude épreuve. La garantie monétaire a contribué dans une
mesure déterminante à surmonter cette phase difficile et rendu plus supportables
les coûts d'ajustement sur le plan socio-économique. L'octroi de la garantie
monétaire et de la garantie en général a représenté, et représente encore pour la
Confédération, les cantons et les communes, une source de recettes fiscales
considérable dès lors que des pertes non couvertes par la GRE réduisent le revenu
imposable. Les dommages subis par l'industrie -1259 millions de francs - auraient
entraîné un manque à gagner fiscal de plusieurs centaines de millions de francs
s'ils n'avaient pas été couverts par la garantie monétaire.
Vis-à-vis de l'étranger également, la suspension des intérêts sur les pertes
résultant de la garantie monétaire est une mesure qui se justifie tout aussi bien,
car elle n'entraîne pas de distorsion de la concurrence. Le soutien que constituait
la garantie monétaire a été supprimé, et, par conséquent l'offre réduite. S'agissant
de la couverture des risques politiques, aucun avantage financier pour l'économie
exportatrice suisse ne résulte de la suspension des intérêts. Quant aux GRE
étrangères, certaines n'assument pas les frais des intérêts et reçoivent à diverses
reprises des subventions de leurs gouvernements, d'autres comblent leur déficit au
fur et à mesure par des prélèvements sur le budget de l'Etat.
6 
Réforme de la GRE
61 
Principe de l'indépendance financière
Outre l'objectif de la promotion des exportations, la loi fédérale sur la GRE
stipule l'indépendance financière. Implicitement, elle suppose également que la
GRE existe subsidiairement au marché privé.
Les risques politiques ne sont cependant pas calculables au sens actuariel. Il n'est
pas possible d'exprimer des probabilités quant aux dommages futurs, ce qui rend.
d'autant plus difficile la réalisation de l'indépendance financière de la garantie.
Cette indépendance ne saurait, quelle que soit la prime, être planifiée ou forcée.
1726

"* 
La fixation des primes se heurte en outre à des limites ou se trouve même en
contradiction avec le mandat légal de maintenir et de développer les possibilités
de travail et de promouvoir le commerce extérieur, objectif premier de la GRE,
dès lors que ces primes, comparées aux émoluments exigés à l'étranger, remettent
en question la compétitivité de l'économie suisse. En conséquence, l'indépen-
dance financière ne peut être définie qu'à long terme et en tant que condition. La
prise en considération simultanée des intérêts de la promotion des exportations et
de ceux de l'indépendance financière exige ainsi une optimisation, ce qui revient à
marcher constamment sur la corde raide. Si des événements se produisent qui ne
se limitent pas à des cas de garantie isolés, mais touchent l'ensemble d'un pays ou
s'étendent au niveau international (p. ex. la crise de l'endettement actuelle) ou si
la GRE doit prendre en charge des tâches qui lui sont fondamentalement
étrangères (p. ex. l'assurance des risques monétaires), l'indépendance financière
peut difficilement être assurée sans allégement.
62 
Mesures de réforme envisagées
Libérer la GRE de la charge de nouveaux intérêts issus des pertes dues à la
garantie contre les risques monétaires et la soulager d'éventuelles actions de
désendettement constituent deux des mesures contenues dans une plus vaste
réforme de la GRE. Alors que ces mesures s'attachent à régler une situation
héritée du passé, les autres mesures ont trait à la future politique GRE et sont
axées sur l'amélioration de son autosuffisance financière. Les mesures de remise
des intérêts ainsi que la nouvelle orientation de la politique GRE constituent
néanmoins une unité.
Les points suivants concernent les autres mesures de la réforme, dont certaines
sont déjà partiellement réalisées:
a. Introduction d'un nouveau régime d'émoluments
Un nouveau système de primes plus complet a été introduit le 1er mai 1989,
avec la révision de l'ordonnance sur la garantie contre les risques à l'exporta-
tion (modification du 5 avril 1989; RO19891628). Dans ce nouveau système
d'émoluments, les primes sont mieux différenciées d'après les risques. Cette
différenciation est encore affinée par le biais de rabais ou de suppléments.
Le nouveau système consiste à rendre plus attrayants les «bons» risques en
abaissant les primes correspondantes, et plus supportables les «mauvais»
risques en relevant les primes. Il en résulte ainsi une meilleure répartition
des risques. L'introduction ultérieure d'une police forfaitaire avantageuse
devrait encore améliorer la répartition des risques de l'engagement GRE.
L'exportateur prêt à solliciter la couverture GRE pour un volume important
de ses exportations, avec une répartition appropriée des risques, pourra
bénéficier d'un rabais supplémentaire. Les améliorations de l'offre se li-
mitent aux mesures pouvant favoriser une meilleure indépendance finan-
cière, telle la fixation de primes adéquates. Les exportateurs peuvent
désormais acheter des taux de couverture plus élevés moyennant supplé-
ments.
1727

Quelques mois seulement après l'introduction du nouveau régime des
émoluments, il est encore trop tôt pour se prononcer avec certitude sur ses
effets. Il demeure néanmoins que ce nouveau régime ne peut remédier aux
dommages subis dans le passé.
b. Exclusion de certains risques ou indemnisation de la GRE
L'attribution à la GRE de tâches spéciales de nature économique, conjonc-
turelle ou relevant de la politique du développement représente pour elle
des risques accrus, incompatibles avec le principe de l'indépendance finan-
cière. S'inscrivent notamment dans ce contexte des mesures telles que celles
qui ont été décidées en 1983 au titre du renforcement de l'économie suisse,
ainsi que le recours à la garantie monétaire. A l'avenir, de tels risques accrus
ne devraient plus être couverts par la GRE ou faire l'objet d'engagements
conditionnels. Le législateur devrait en établir les bases juridiques de cas en
cas. Ainsi, pour la première fois, le message du 22 novembre 1989 concernant
le renforcement de la coopération avec des Etats d'Europe de l'Est et les
mesures d'aide immédiate correspondantes (FF 1990 I 121) prévoit que la
Confédération accorde directement les garanties nécessaires à l'octroi des
crédits commerciaux. Le message du 21 février 1990 sur la continuation du
financement de mesures de politique économique et commerciale, y compris
des mesures de désendettement au titre de la coopération internationale au
développement prévoit également des garanties couvrant, dans les pays
«critiques», la part commerciale du financement de crédits mixtes ou
remboursant d'éventuels dommages subis par la GRE.
7 
Aspects généraux de la politique GRE
71 
Prise en considération des principes fondamentaux
de politique du développement
La prise en considération d'aspects de politique du développement a été fixée
dans la loi en 1981 (modification du 10 oct. 1980 de la loi sur la GRE; RO 1981
56). Le législateur entendait ainsi d'une part souligner le caractère prioritaire de
la GRE en tant qu'instrument de promotion des exportations. Il visait, d'autre
part, à éviter de favoriser la réalisation de projets de prestige dans des pays en
développement grâce à la GRE qui prenait une partie du risque à.sa charge. De
plus, il visait à exclure, dans les pays bénéficiant de la coopération suisse au
développement, les incompatibilités entre le financement suisse à l'exportation et
les projets de développement. L'application de l'article de la loi se limite aux pays
les plus défavorisés. Cette restriction se fonde sur le fait que la plupart de ces pays
n'ont, en général, qu'une capacité d'absorption restreinte pour les crédits com-
merciaux, et que, compte tenu de leur niveau de développement, ils ne disposent
que d'un appareil administratif limité. De ce fait, ils ne sont fréquemment pas en
mesure, ni du point de vue institutionnel ni de par leur expérience, d'analyser et
de planifier soigneusement les coûts et bénéfices des offres de projets.
Vu l'objectif fixé par le législateur à l'article premier, 2e alinéa, de la loi, les projets
dans les pays en développement les plus défavorisés, ainsi que dans tous les pays
1728

bénéficiant de crédits mixtes, font en conséquence l'objet d'un examen approfondi
sous l'angle de la politique du développement. Sont examinées la raison et la
portée de l'investissement projeté; on étudie ainsi, par exemple, la viabilité
économique et financière et la priorité du projet dans le programme national de
développement, la plus-value locale résultant de l'investissement, la technologie
utilisée et la formation nécessaire qui lui est liée, l'entretien prévu et le
financement courant du projet, ainsi que ses incidences sur le marché de l'emploi.
Les modalités de l'octroi de la commande sont particulièrement importantes. Une
commande passée directement impose un examen plus approfondi que des projets
faisant l'objet d'appels d'offre internationaux.
L'examen doit se dérouler indirectement, car aucun lien juridique n'existe entre la
GRE et le pays bénéficiaire, ceci à la différence de la coopération au développe-
ment, au titre de laquelle les prestations publiques accordées à des conditions de
faveur se fondent sur un contrat liant la Suisse et le pays bénéficiaire, contrat qui
contient également des obligations intergouvernementales en matière d'informa-
tion et de contrôle. Dans le cas de la GRE, le lien se limite exclusivement et
obligatoirement à l'exportateur suisse qui demande la garantie.
En tant que partenaire contractuel de l'importateur dans le pays bénéficiaire, il est
tenu de fournir des renseignements à la GRE. L'examen par l'exportateur, qui se
trouve toujours en situation de concurrence lors d'une livraison, n'est pas chose
simple, puisque sa livraison ne représente souvent qu'une partie d'un plus vaste
projet et que l'importateur - qui ne reçoit finalement aucune contre-partie
supplémentaire - considère déplacées les demandes spécifiquement suisses de
compléments d'information, voire les ressent comme une atteinte à sa souveraine-
té. C'est pourquoi les données de l'exportateur sont examinées et complétées au
moyen de questions et de demandes de clarification additionnelles présentées par
la Commission GRE, à savoir au Service du développement de l'OFAEE, en sa
qualité d'office de l'administration fédérale compétent pour les aspects de
politique économique extérieure de la coopération au développement. La Direc-
tion de la coopération au développement et de l'aide humanitaire, les ambassades
de Suisse et la Banque mondiale sont parfois aussi consultées dans des cas
particuliers. La Banque mondiale s'est déclarée prête,*dans le cadre des orga-
nismes de crédits à l'exportation de l'OCDE, à fournir sur demande des renseigne-
ments relatifs aux projets ainsi qu'à leur importance dans les programmes de
développement nationaux. Depuis quelque temps, nous faisons usage de cette
possibilité dont les expériences se sont révélées positives. Notre tâche est toutefois
rendue difficile du fait qu'à notre connaissance aucune autre GRE n'inclut
explicitement dans son examen les aspects de politique du développement. Par
conséquent, il peut s'ensuivre que d'autres Etats accordent à certains projets une
couverture que nous refusons en raison de considérations de politique du
développement.
La majeure partie des garanties encore accordées aux pays les plus défavorisés ne
concernent que des livraisons de moindre importance. Les financements de
projets sont exceptionnels et ceux d'un montant de garantie supérieure à 50 mil-
lions de francs, par exemple, quasiment inexistants. Les problèmes économiques
et les difficultés financières qui y sont liées, ont eu, dans ces pays - avec l'aide
active de la Banque mondiale et d'organisations bilatérales publiques d'aide au
1729

développement - ont largement contribué à ce que les projets retenus soient
mieux analysés et revêtent un caractère prioritaire. Pour une grande partie des
projets pour lesquels la GRE est encore sollicitée, les livraisons sont aussi
financées par des ressources d'aide au développement. Cela permet à la GRE de
s'appuyer sur des études de faisabilité et sur des évaluations effectuées par les
organisations d'aide au développement.
Par la procédure décrite ci-dessus, et compte tenu de l'intention de la loi ainsi que
des particularités juridiques des relations entre la GRE et le pays bénéficiaire,
nous satisfaisons aux exigences posées. D'autres adaptations ne s'imposent pas.
72 
Pouvoirs de décision
Sont compétents pour statuer sur les demandes de garanties GRE et selon le
montant de la garantie: l'Office fédéral des affaires économiques extérieures, le
Département fédéral de l'économie publique, le Département fédéral des
finances ou, dans des cas particuliers, le Conseil fédéral. Les décisions sont prises
sur proposition de la commission GRE. La mise en place et la composition de la
commission relèvent du Conseil fédéral. L'ordonnance GRE y relative (RS
946.111) fixe à six le nombre des membres, dont trois représentent la Confédéra-
tion et trois les milieux économiques. Ainsi, le Conseil fédéral utilise la possibilité
fixée dans la loi d'associer des organisations économiques à l'application des
décisions.
Nous avons à maintes reprises examiné la composition de la commission; ainsi,
par exemple, le 4 mars 1987, en relation avec la motion Renschler et plus
récemment, en avril 1988 (FF 1988II649, eh. II/4), de nouveau en relation avec le
rapport de la Commission de gestion du Conseil national. Vu que les intérêts de la
politique économique extérieure, des finances et du marché de l'emploi sont pris
en compte, de même que ceux du bénéficiaire de la garantie, nous n'avons pas
retenu la nécessité de modifier la composition de la commission GRE. Nous
réexaminerons cette question lors de l'expiration du présent mandat et à la
lumière des débats parlementaires.
73 
Information et transparence
Au cours des dernières années, l'information sur la GRE s'est considérablement
développée. Nous recherchons en permanence quels sont les autres domaines où
un élargissement de l'information servirait l'intérêt public. Sur ce point, l'appré-
ciation doit aussi tenir compte du caractère confidentiel de certaines informa-
tions. Ainsi, il est interdit de rendre publiques, par exemple, des transactions GRE
individuelles ou des engagements par pays. Ces mesures correspondent à une
pratique internationale et universellement reconnue des GRE étrangères. En
revanche, les commissions parlementaires compétentes en matière de GRE, ainsi
que le contrôle des finances de la Confédération - en tant que bureau de
vérification - ont accès à toute la documentation leur permettant d'accomplir
leurs contrôles.
1730

74 
Encouragement aux petites et moyennes entreprises
II a été suggéré que la GRE applique un traitement préférentiel aux petites et
moyennes entreprises. Ceci concerne notamment les procédures administratives
GRE et les émoluments. 
^
Par principe, il n'entre pas dans les attributions de la GRE d'accorder un
traitement préférentiel aux petites et moyennes entreprises. La garantie contre les
risques à l'exportation a pour but de créer et maintenir des emplois et de
promouvoir le commerce extérieur. Il s'agit ainsi d'une politique globale du
marché du travail et du commerce extérieur. Toutefois, la Confédération dispose
d'autres instruments pour remplir des tâches structurelles, tel l'arrêté fédéral du
22 juin 1949 tendant à encourager les coopératives de cautionnement des arts et
métiers (RS 951.24).
Les besoins pour une couverture GRE sont divers; de nombreuses petites
entreprises ne sont pas directement actives dans les affaires d'exportation, mais
fonctionnent comme sous-traitantes de sociétés plus importantes. Ou encore, de
petites sociétés traitent leurs ventes à l'étranger souvent par l'intermédiaire de
maisons de commerce. Lorsque ces sociétés travaillent comme exportateurs
directs, elles peuvent souvent régler leurs affaires en liquide ou dans de courts
délais de paiement. Elles s'efforcent en cela de ne pas devoir reprendre les risques
restants - comme dans la GRE - et usent donc, entre autres, d'instruments de
financement tels le forfaitage ou l'affacturage. En outre, l'expérience montre que
nombre d'entre elles ne recourent en général à la GRE que pour couvrir les
mauvais risques qui ne sont plus garantis ailleurs.
Si la base légale GRE et la pratique qui en découle ne renferment pas la notion de
traitement préférentiel, en revanche la nouvelle révision du régime des émolu-
ments contient des améliorations et avantages importants pour les petites et
moyennes entreprises. Ainsi, sur la base de la différenciation des risques, les
primes ont été mieux adaptées au marché; ceci en premier lieu à court terme où,
en raison de la situation de risque particulière (normalement, exclusion de
rééchelonnement), sont accordés des taux de couverture plus élevés que ceux
octroyés pour les affaires à moyen ou plus long terme. La possibilité d'acheter des
taux de couverture de 90 à 95 pour cent permet à ces sociétés de réduire les
risques restants à un minimum. Sera ensuite offerte la possibilité de couverture
sous forme de police forfaitaire, ce qui devrait représenter un avantage certain
pour les petites et moyennes entreprises. Cet instrument offre à l'exportateur une
couverture plus complète et très simplifiée dans la procédure administrative.
En outre, le nouveau régime des émoluments est conçu de telle sorte que les
petites livraisons puissent bénéficier des tarifs les plus favorables, mais en
revanche que soient prélevés des émoluments supplémentaires sur les livraisons
de 5 millions de francs ou plus à destination de pays à risque. Cela occasionne le
versement de primes supplémentaires pour les preneurs de garantie grevant la
GRE de garanties plus importantes. Afin de faciliter l'accès à la GRE des petites
sociétés, on a renoncé jusqu'à présent à prélever une prime minimale qui
couvrirait au moins les frais administratifs résultant de la demande d'une garantie.
1731

8 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
81 
Conséquences financières
Les mesures proposées visant à libérer la GRE des intérêts sur les pertes issues de
la garantie monétaire, d'un montant de 900 millions de francs, n'entraînent
aucune dépense supplémentaire pour le compte financier de la Confédération.
Les recettes réduites sont en même temps compensées par une avance diminuée
du montant correspondant. De même, lors d'éventuelles mesures de désendette-
ment, celles-ci n'entraînent pas d'effets sur le compte financier de la Confédéra-
tion. En revanche, une réduction des avances de la Confédération est portée au
compte de la fortune.
82 
Effets sur l'état du personnel
Les mesures proposées n'ont aucun effet sur l'état du personnel de la Confédéra-
tion.
9 
Programme de la législature
Dans le programme de la législature 1987-1991, le Conseil fédéral renvoie à la
situation financière précaire de la GRE et à la nécessité de prendre des mesures
(FF 1988 I 353, ch. 1.1).
Les mesures proposées sont par conséquent conformes au programme de la
législature.
10 
Relation avec le droit européen
La présente proposition ne touche pas au droit européen.
Tous les Etats européens disposent d'institutions de garantie, lesquelles sont
toutes confrontées à des difficultés financières analogues. Indemnisations et
allégements s'effectuent sous diverses formes. Ainsi, dans de nombreux pays, les
déficits du compte financier courant sont amortis de telle sorte que les avances
soient en principe franches d'intérêts.
11 
Bases juridiques
11.1 
Constitutionnalité
L'article 31bls, 2e alinéa, de la constitution, autorise la Confédération à prendre
des mesures en faveur de certaines branches de l'économie. Selon l'arti-
cle 3iqi'nq«
1>«j eiie prend des mesures tendant à assurer l'équilibre de l'évolution
conjoncturelle, en particulier à prévenir et à combattre le chômage et le renché-
rissement. Durant la période où le franc à subi de brutales appréciations, la
garantie monétaire a contribué de façon déterminante à surmonter la situation
alors difficile de l'industrie d'exportation, ainsi qu'à maintenir les coûts d'ajuste-
1732

ment socio-économiques dans des proportions tolérables. L'allégement financier
déchargerait la GRE qui, dès lors plus efficace, pourra mieux remplir son mandat
légal.
11.2 
Forme des actes législatifs
L'arrêté fédéral sur des mesures d'allégement financier de la GRE issues de la
couverture des risques monétaires contient des règles de droit au sens de l'arti-
cle 5 de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC; RS 171.11). En outre,
l'octroi de contributions fédérales nécessite une base juridique spéciale qui n'est
pas donnée dans la loi fédérale du 26 septembre 1958 sur la garantie contre les
risques à l'exportation (RS 946.11). S'agissant d'un acte législatif se rapportant à
la libération de la GRE des pertes résultant de la garantie monétaire suspendue
au printemps 1985 ainsi qu'à la prise en charge des coûts résultant d'éventuelles
mesures de désendettement, il doit être édicté sous forme d'arrêté fédéral de
portée générale (art. 6 LREC) de durée limitée.
33486
1733

Arrêté fédéral 
Projet
concernant des mesures d'allégement de la garantie
contre les risques à l'exportation (GRE)
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu les articles 31bis, chiffre 2, et 31iuiniuies, de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 21 février 19901\
arrête:
Article premier
1 La Confédération exempte la Garantie contre les risques à l'exportation (GRE)
du paiement des intérêts des avances consenties pour indemniser la GRE des
pertes issues de la couverture des risques monétaires ainsi que des intérêts y
relatifs.
2 Font foi les décisions de garantie de la GRE du 1er juillet 1973 au 31 mars 1985.
Art. 2
1 La Confédération remet des avances à la GRE en proportion des avoirs
consolidés que lui cède la GRE.
2 Font foi les décisions de la GRE jusqu'au 30 avril 1989, accordant des garanties
touchées par des actions de désendettement de la Confédération.
Art. 3
1 Le présent arrêté, qui est de portée générale, est sujet au référendum facultatif.
2 II entre en vigueur avec effet rétroactif le 1er janvier 1990 et a effet jusqu'au
31 décembre 1999.
33486
') FF 1990 I 1712
1734

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Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant des mesures d'allégement de la garantie contre les risques à
l'exportation (GRE)
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1990
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
14
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
90.016
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
10.04.1990
Date
Data
Seite
1712-1734
Page
Pagina
Ref. No
10 106 136
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