ch_vb · 2002-1905 5879 · 2002-10-08 · de


2002-1905
5879
02.033
Rapport
de la Commission de politique extérieure
du Conseil des Etats sur les options
de la politique d’intégration de la Suisse
du 18 mars 2002
Monsieur le Président,
Mesdames et Messsieurs
La Commission de politique extérieure du Conseil des Etats vous présente son rap-
port sur les options de la politique d’intégration de la Suisse. Elle vous propose de
prendre acte du présent rapport et d’adopter ses recommandations.
18 mars 2002
Au nom de la Commission
de politique extérieure du Conseil des Etats:
Le président, Maximilian Reimann

5880
Rapport
1 
Introduction
Tout au long de l’année 2001, la Commission de politique extérieure du Conseil des
Etats a procédé à une série d’auditions sur la politique européenne de la Suisse. Il
s’agissait pour elle de dégager les options qui s’offrent à la Suisse pour les prochai-
nes étapes de son intégration et de mettre en évidence leurs répercussions dans les
différents domaines politiques. La Commission entendait également donner une
assise factuelle à un débat qui joue en partie sur le registre des émotions. Enfin, la
Commission souhaitait passer en revue, variante par variante, les réformes internes à
mener dans les différents domaines politiques pour progresser dans le rapproche-
ment avec l’Union européenne.
La Commission a consacré quatre séances à des auditions sur les six thèmes retenus:
«L’économie» (11 et 12 janvier), «Le fédéralisme», «Les droits populaires et la
démocratie directe» (17 et 18 mai), «La politique intérieure et la politique de sécu-
rité», «La sécurité intérieure» (20 et 21 août), «La politique sociale», «La direction
de l’Etat» (18 et 19 octobre). Les experts invités à s’exprimer étaient issus des mi-
lieux scientifiques, du monde économique et de l’administration fédérale. La Com-
mission a également entendu des experts suisses et étrangers sur des questions
spécifiques de portée générale.1
Chaque thème a été abordé en envisageant trois options: la voie bilatérale,
l’adhésion à l’Espace économique européen et l’adhésion à l’Union européenne.
Une quatrième option serait la formule de l’association. Cette variante n’a été inté-
grée dans les réflexions de la Commission qu’en cours de travail, à la demande de
ses partisans.
Le présent rapport commence par décrire les options envisagées (ch. 2) puis il pro-
cède à une appréciation globale des chances et des risques que comporte chacune de
ces options sur la base des débats qui ont eu lieu au sein de la Commission (ch. 3).
Le rapport propose ensuite une présentation synthétique des différents domaines
politiques selon les analyses entendues lors des auditions (ch. 4). Enfin, la Commis-
sion présente ses conclusions et ses recommandations sur la suite à donner (ch. 5).
L’option du cavalier seul (Alleingang) n’a pas été abordée par la Commission. Il
existe pourtant des arguments qui plaident en sa faveur. La Suisse est membre de
nombreuses organisations internationales qui offrent aux petits Etats une grande
sécurité du droit. L’existence de ces structures étatiques d’envergure mondiale –
comme par exemple le Bureau international du travail, l’Organisation mondiale du
commerce, les agences de développement de l’ONU, les organisations spécialisées
telles que l’Union internationale des télécommunications ou encore les normes
techniques et les traités internationaux – permet aux petits pays aussi de pratiquer
avec d’autres pays des échanges adaptés et concrets dans des domaines spécifiques,
sans devoir se rallier à un grand groupe continental. En contrepartie, le pays qui fait
cavalier seul subit l’inconvénient de ne pas avoir voix au chapitre face aux groupes
d’Etats forts; de plus, cette attitude est mal vue et peut constituer une faiblesse en
politique étrangère.
 
1
Une liste complète des experts et de leurs exposés est proposée à l’annexe.

5881
La Commission remercie les services concernés de l’administration, en particulier le
Bureau de l’intégration du DFAE et du DFE, pour le soutien qu’ils lui ont apporté
dans ses travaux. Les présentations synoptiques des différents thèmes qui ont été
mises à sa disposition lui ont été particulièrement précieuses.
2 
Description des options envisagées
2.1 
La voie bilatérale
La voie bilatérale correspond à la politique menée actuellement par le Conseil fédé-
ral. La Suisse cherche à se rapprocher de l’Union européenne (UE) en concluant
avec elle une série d’accords sectoriels. Sept de ces accords entreront prochainement
en vigueur dans les secteurs suivants: recherche, libre circulation des personnes,
marchés publics, obstacles techniques au commerce, agriculture, transports aériens
et transports terrestres. Les accords sectoriels accordent une ouverture réciproque
des marchés dans les domaines concernés; mais ils ne créent pas pour autant des
conditions assimilables au marché unique, comme celles qui prévalent dans l’Espace
économique européen (EEE). A l’exception de l’accord sur les transports aériens, il
s’agit d’accords dits statiques, c’est-à-dire qui ne prévoient pas de mécanisme impo-
sant d’intégrer les évolutions de la législation européenne dans les relations entre la
Suisse et l’UE.
Les traités bilatéraux ont des répercussions sur les cantons dans la mesure où ils
portent sur des domaines relevant de leur compétence. C’est, par exemple, le cas de
l’accord sur les marchés publics, qui touche également les communes.
L’accord sur la libre circulation des personnes porte sur des compétences apparte-
nant à la fois à l’UE et à ses Etats membres. Il fallait donc qu’il soit ratifié par les 15
Etats membres de l’UE. Les sept accords sectoriels sont liés sur le plan juridique.
C’est la raison pour laquelle il faut attendre que le processus de ratification de
l’accord sur la libre circulation des personnes soit définitivement achevé pour que
les six autres traités entrent également en vigueur. Ce sera vraisemblablement chose
faite dans le courant du premier semestre 2002.
D’autres négociations ou pourparlers ont été engagés dans les domaines suivants:
produits agricoles transformés; statistiques; environnement; services; éducation,
formation, jeunesse; médias; imposition des pensions des fonctionnaires retraités de
l’UE établis en Suisse; fraude douanière; fiscalité de l’épargne; sécurité intérieure
(Schengen et Dublin). Il n’y a pas de lien juridique entre ces dossiers.
Le principe des négociations dans les secteurs «Produits agricoles transformés»,
«Statistiques», «Environnement», «Services», «Education, formation, jeunesse»,
«Médias» et «Pensions des fonctionnaires retraités de l’UE établis en Suisse» avait
été arrêté lors de la clôture des précédentes négociations et il avait fait l’objet d’une
déclaration commune. Les secteurs «Fraude douanière» et «Fiscalité de l’épargne»
ont été proposés par l’Union européenne tandis que la Suisse a demandé que soit
abordée la question de la participation de la Suisse à l’accord de Schengen et à la
convention de Dublin.

5882
Parmi ces nouveaux accords sectoriels, la participation à l’espace Schengen et
l’accord sur les services auraient un caractère d’intégration, c’est-à-dire qu’ils sup-
poseraient l’adoption systématique des évolutions de la législation européenne en la
matière.
2.2 
L’adhésion à l’EEE
L’EEE, qui est entré en vigueur en 1994, devait permettre aux Etats qui n’étaient pas
encore prêts à prendre l’engagement politique d’une adhésion de plein droit aux
Communautés européennes de participer au marché unique européen. Il a été négo-
cié entre les Etats membres de l’AELE (Suède, Norvège, Finlande, Islande, Autri-
che, Liechtenstein et Suisse), d’une part, et les douze Etats membres que comptait
alors la CE, d’autre part. La Suisse a refusé d’adhérer à l’EEE le 6 décembre 1992.
La caractéristique de l’EEE est que les pays qui en sont membres adoptent les nou-
velles réglementations de l’UE au fur et à mesure de leur entrée en vigueur. N’étant
pas membres de l’UE, les Etats de l’EEE ne participent pas à la prise des décisions
proprement dite, mais ils ont le droit d’exercer une influence sur les décisions au
stade de leur préparation (decision shaping) en œuvrant au sein des groupes de
travail et des comités de fonctionnaires et d’experts. L’EEE offre ainsi à ses mem-
bres qui ne font pas partie de l’UE des conditions assimilables au marché unique
européen.
L’EEE se compose d’un pilier AELE et d’un pilier EU. L’AELE s’est dotée d’une
autorité de surveillance et d’une Cour de justice pour faire pendant aux institutions
correspondantes de l’UE. En 1995, trois membres de l’EEE sont entrés dans l’UE: la
Suède, la Finlande et l’Autriche, ce qui a modifié l’équilibre entre les deux piliers.
Le pilier AELE ne compte plus que trois pays, la Norvège, l’Islande et le Liechten-
stein, face aux 15 membres de l’UE. Le prochain élargissement de l’UE accentuera
encore ce déséquilibre.
Depuis que l’accord sur l’EEE a été négocié, le traité sur les Communautés Euro-
péennes a subi plusieurs révisions. Il couvre désormais des domaines qui n’avaient
pas été prévus dans l’accord sur l’EEE, par exemple certains volets de politique
sociale, des aspects de la politique de l’environnement ou encore la coopération
dans le domaine de la sécurité intérieure. Par ailleurs, la coopération entre les Etats
membres de l’UE passe de plus en plus par des systèmes de réglementation flexibles
et informels (soft law) reposant sur des objectifs et sur une coordination. Il n’existe
toutefois aucune base légale ni obligation juridique permettant aux pays du pilier
AELE de l’EEE de prendre part à ces formes de coopération.
L’EEE continue de bien fonctionner, mais il est marqué par l’asymétrie de sa struc-
ture, qui a réduit l’influence relative du pilier AELE de l’EEE. Cependant, la Nor-
vège, l’Islande et le Liechtenstein se montrent globalement satisfaits.
L’accord sur l’EEE ménage expressément à la Suisse le droit de présenter une de-
mande d’adhésion. Mais depuis le refus de cette adhésion par le peuple et les can-
tons en 1992, le sujet n’a plus été abordé par la Suisse, ni par l’UE. Toutefois, si
l’adhésion à l’EEE revenait à l’ordre du jour, il faudrait procéder à des négociations,
en particulier dans les domaines où le droit des deux parties a évolué différemment.
Les négociations devraient également porter sur les contributions financières de la
Suisse à l’EEE.

5883
2.3 
L’adhésion à l’UE
Dans sa forme actuelle, l’UE est le produit d’une évolution complexe étalée sur
plusieurs décennies. Les six Etats membres d’origine sont aujourd’hui quinze et
l’organisation s’est dotée, au fil de l’évolution de ses traités fondateurs, de nouveaux
domaines d’attributions et de nouvelles structures.
L’UE repose sur trois piliers. Le premier regroupe les trois Communautés européen-
nes: l’ancienne Communauté économique européenne (CEE), devenue la Commu-
nauté européenne (Marché unique, Union économique et monétaire); la
Communauté européenne de l’acier et du charbon (CECA); et la Communauté euro-
péenne de l’énergie atomique (CEEA ou Euratom). Ces trois communautés supra-
nationales ont la personnalité juridique. Les deux autres piliers de l’UE, en
revanche, sont de simples systèmes de coopération intergouvernementale entre les
Etats membres. Le deuxième pilier porte sur la politique extérieure et de sécurité
(PESC); le troisième pilier porte sur la justice et les affaires intérieures (JAI). Cer-
tains aspects de la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieu-
res ont été transférés dans le premier pilier lors de la révision du traité d’Amsterdam,
en vigueur depuis 1999, et relèvent donc désormais de la compétence communau-
taire.

5884
Marché unique:
CE/UEM
CECA
Euratom
Politique
extérieure et de
sécurité commune
Coopération policière
et judiciaire en matière
pénale
Politiques
communes
Agriculture
Concurrence
Commerce ext.
Monnaie
Asile
Migration
Coopération judiciai-
re en matière civile
etc.
4 libertés
Circulation des
marchandises,
des personnes, des
capitaux, des services
Lutte contre la
criminalité
Europol
SIS
Entraide judiciaire en
matière pénale
Stratégies
communes
Actions communes
Prises de position
communes
Depuis 1998, l’UE mène des négociations avec la Hongrie, la Pologne, la Répub-
lique tchèque, la Slovénie, l’Estonie et Chypre en vue de leur adhésion; ces négo-
ciations ont été étendues, en février 2002, à la Lettonie, la Lituanie, la Slovaquie, la
Bulgarie, la Roumanie et Malte. Dix nouveaux Etats pourraient faire leur entrée
dans l’UE dès 2004.
L’Union sortira transformée de ce prochain élargissement. Face à l’accroissement du
nombre de ses membres et des différences qui les séparent, l’UE offre aux Etats
membres qui le souhaitent la possibilité de mettre en place des coopérations plus
étroites dans des domaines spécifiques. Il n’en reste pas moins qu’en cessant de se
consacrer à la seule Europe de l’Ouest, elle se met en position de revendiquer la
représentation des intérêts de l’ensemble de l’Europe. Elle est donc appelée à jour
un rôle nouveau sur l’échiquier de la politique mondiale.

5885
Depuis la conférence intergouvernementale tenue à Nice en décembre 2000, l’UE
s’occupe également de questions importantes ayant trait à la réforme de ses institu-
tions et de sa substance. Parmi les questions abordées à Nice figuraient l’adoption
du principe de la subsidiarité pour délimiter les compétences de l’UE et celles des
Etats membres, le statut juridique de la Charte des droits fondamentaux, la simplifi-
cation des traités pour plus de clarté et de transparence ainsi que le rôle du Parle-
ment européen et des parlements nationaux. Les travaux sur ces questions ont été
poursuivis lors des sommets des chefs d’Etat de Göteborg (juin 2001) et de Laeken
(décembre 2001).
Au vu de ses projets d’élargissement et de ses efforts de réforme, il serait faux de
décrire l’UE comme un construction institutionnelle figée. Il faut au contraire la voir
comme un processus d’intégration permanente.
Dans le cas de la Suisse, les négociations d’adhésion seraient relativement brèves,
estime le Conseil fédéral, car un rapprochement important a déjà été accompli avec
l’Accord de libre-échange (ALE) de 1972 mais aussi – et surtout – avec les accords
sectoriels qui entreront prochainement en vigueur. Toutefois, la Suisse devrait pro-
céder à un certain nombre de réformes intérieures. Elle adopterait la législation
européenne en vigueur. Cela impliquerait entre autres de participer à l’Union mo-
nétaire, d’entrer dans le marché unique et dans l’union douanière, de coopérer en
matière de sécurité et de droit dans l’espace européen et de prendre part à la poli-
tique extérieure et de sécurité commune.
Si elle adhérait à l’Union européenne, la Suisse s’intégrerait totalement dans une
communauté d’Etats avec lesquels elle est liée par des langues, des cultures et des
valeurs communes. Elle pourrait participer de plein droit à l’évolution de l’UE et, en
contrepartie, partagerait une partie de ses pouvoirs de décision avec la communauté.
L’adhésion à l’UE constituerait incontestablement un bouleversement historique
pour notre pays. La Suisse devrait revoir son organisation dans de vastes domaines,
comme le système fiscal ou la direction de l’Etat. Il lui faudrait redéfinir des valeurs
comme la souveraineté, l’indépendance et la démocratie directe, qui sortiraient
transformées d’une adhésion à une organisation supranationale.
2.4 
L’association sur la base d’un accord-cadre
Le terme d’«association» est utilisé pour décrire une solution institutionnelle réunis-
sant dans un accord-cadre tous les traités bilatéraux conclus entre la Suisse et l’UE.
Cet accord-cadre permettrait d’entamer une démarche progressive, qui prendrait
comme point de départ les accords bilatéraux existants et qui intégreraient toutes les
négociations à venir dans sa ligne de négociation. Une adhésion à l’EEE pourrait
entrer dans ce cadre. Le but est de faire en sorte que les relations entre la Suisse et
l’UE soient aussi étroites et équilibrées que possible et de permettre à la Suisse
d’apporter une contribution concrète et continue à la construction européenne. La
Suisse aurait alors un droit de participation.
Selon ses partisans, cette démarche permettrait de sortir d’une fixation sur certaines
options, qu’ils jugent stérile, et de progresser dans le rapprochement avec l’UE sans
pour autant devoir prendre une décision définitive dans l’immédiat.

5886
Encore faut-il que l’Union soit intéressée par un accord d’association avec la Suisse.
Cette question n’a jamais encore été soulevée par la Suisse, ni discutée avec l’UE.
Selon la législation européenne, l’accord d’association se caractérise par le fait que
les deux parties se dotent de procédures et d’institutions communes. Le contenu de
cet accord peut être limité à des domaines spécifiques (p. ex. une association de type
Schengen). Il peut également constituer un cadre pour l’ensemble des relations entre
l’UE et un pays tiers. Dans ce sens, il serait envisageable d’intégrer les traités ac-
tuels et futurs conclus entre la Suisse et l’UE dans un accord-cadre d’association.
3 
Appréciation des chances et des risques
3.1 
Remarque liminaire: réformes indispensables
dans tous les cas de figure
Pour apprécier les chances et les risques que comportent les options de la politique
européenne examinées ici, il faut tenir compte des débats en cours sur la réforme des
institutions suisses. Il faut également intégrer les réformes imposées dans des do-
maines spécifiques par des pressions extérieures. Ces facteurs marqueront
l’évolution politique et économique des prochaines années, quelle que soit la politi-
que d’intégration choisie in fine par la Suisse.
–
Il est impératif de réformer la direction de l’Etat. Le besoin grandissant de
coordination entre les départements associé au fait que les décisions sont
prises dans une urgence croissante créent une forte pression. Celle-ci a non
seulement un impact sur les institutions (Conseil fédéral, administration et
Parlement), mais des répercussions directes sur les décideurs eux-mêmes et
en particulier les membres du Conseil fédéral. Le besoin de coordination ne
fera qu’augmenter avec la complexité de la politique, ne serait-ce que parce
que la mondialisation ne permet pas toujours de séparer clairement la politi-
que intérieure de la politique extérieure. A cet égard, la manière dont la
Suisse organisera ses relations avec l’Union européenne est accessoire.
–
Du fait du processus de mondialisation, les sujets de politique extérieure ont
un impact croissant sur la politique intérieure, et inversement. Ce phéno-
mène concerne également les cantons. A ce jour, la participation des cantons
à la politique étrangère ne fonctionne pas de manière satisfaisante. Il faut
procéder à des affinements dans l’application de la loi sur la participation
des cantons à la politique extérieure, notamment en faisant en sorte que les
cantons interviennent précocement, si l’on veut que ceux-ci soient à même
d’assumer comme il convient leurs droits de participation dans la politique
étrangère en général et dans la politique d’intégration en particulier.
–
Les pressions étrangères contre le secret bancaire s’accroissent pour des rai-
sons variées: il y a le souhait de comprendre le passé, mais surtout des ques-
tions de concurrence entre les places financières et des considérations
d’ordre fiscal. La principale revendication est la levée du secret bancaire
dans les affaires fiscales. Ces pressions ne se relâcheront pas, quelle que soit
la politique européenne de la Suisse.
–
La mondialisation oblige de nombreux secteurs économiques à s’adapter. Un
exemple flagrant est celui de l’agriculture suisse, qui a accompli des trans-
formations profondes au cours des années écoulées. Mais la nécessité de

5887
s’adapter subsiste. Dans ce domaine, ce sont surtout les réglementations de
l’OMC qui jouent un rôle déterminant.
3.2 
La voie bilatérale
3.2.1 
Les chances
Sur le plan de la politique intérieure, la voie bilatérale est actuellement la seule
option capable de réunir une majorité.
Le premier cycle de négociations a abouti à des solutions taillées sur mesure pour
tenir compte de la situation particulière de la Suisse. Le résultat est équilibré dans la
mesure où les deux parties ont à la fois fait des concessions et obtenu gain de cause
sur des revendications importantes.
Les accords bilatéraux produisent un rapprochement marqué avec l’UE dans tous les
domaines de négociation et ils présentent des avantages importants pour la Suisse.
Les éléments essentiels de l’identité de la Suisse restent intacts: la démocratie di-
recte peut subsister sous sa forme actuelle, notre pays conserve sa monnaie et peut
continuer de mener une politique monétaire et économique indépendante, le système
fiscal ne change pas. L’autonomie formelle de notre pays n’est pas touchée.
La Suisse est en bonne position pour le prochain cycle de négociations: il est par-
faitement réaliste d’espérer atteindre encore une fois un résultat équilibré puisque les
négociations portent à la fois sur des sujets demandés par l’UE et sur des questions
soulevées par la Suisse. Encore faut-il que les deux parties aient la volonté d’obtenir
un résultat positif et soient prêtes à faire des concessions.
3.2.2 
Les risques
Les traités issus à ce jour des négociations bilatérales sont majoritairement statiques,
c’est-à-dire qu’ils ne s’adaptent pas automatiquement aux évolutions du droit, qu’il
soit suisse ou européen. Or, la progression rapide du processus d’intégration dans
l’UE rend rapidement les traités obsolètes. Parmi les traités issus du premier cycle
de négociations, l’accord sur les transports aériens fait exception puisque son adap-
tation permanente au droit européen est prévue; d’autres traités contiennent des
dispositions permettant des adaptations dans des domaines isolés.
De plus, l’UE devra exiger de la Suisse que le champ d’application de tous les trai-
tés bilatéraux soit étendu aux nouveaux Etats membres suite à son élargissement à
l’Est. En vertu du principe de l’égalité de traitement entre tous ses membres, l’UE
sera tenue de demander à la Suisse de souscrire à cette exigence au plus tard à
l’expiration d’un délai de transition. De son côté, la Suisse ne pourrait se soustraire
à cette obligation sans renoncer à l’ensemble des sept accords.
Le lien juridique qui unit les sept premiers traités ne facilite pas leur révision. Ainsi,
il est impossible de dénoncer l’un des traités sans remettre en question les six autres.
Cela limite la flexibilité des deux parties à la négociation.
Le prochain élargissement de l’UE à l’Est implique que la Suisse devra étendre aux
nouveaux Etats membres le traité actuel sur la libre circulation des personnes en
signant des traités complémentaires. L’approbation des traités complémentaires par

5888
le Parlement est soumise au référendum facultatif. Un refus du corps électoral re-
mettrait en question l’actuel traité sur la libre circulation, de même que tous les
traités issus du premier cycle de négociations. C’est dans ce sens que les accords
«statiques» du premier paquet contiennent aussi une composante «dynamique» dont
la Suisse ne saurait se soustraire sans engendrer de lourdes conséquences.
Les sujets retenus pour le deuxième cycle de négociations concernent en partie des
domaines dans lesquels il est encore difficile d’évaluer l’orientation que prendra
l’UE. C’est le cas, en particulier, des domaines couverts par l’accord de Schengen et
la convention de Dublin. Contrairement aux accords bilatéraux, qui sont statiques,
ces traités sont dynamiques et donc appelés à évoluer, d’autant que l’UE ne fait que
commencer à développer son droit dans ce domaine. Il faudrait donc assurer à la
Suisse un droit de participation convenable dans le développement de la législation
de l’UE. Des traités bilatéraux prévoyant l’adoption automatique du droit commu-
nautaire parviendraient difficilement à réunir une majorité en Suisse.
Un autre risque tient au fait que les succès antérieurs de la Suisse pourraient être
considérés comme renouvelables à discrétion. Or, le fait d’avoir réussi jusqu’ici à
préserver ce qui est au cœur de l’identité suisse ne garantit en aucune manière la
répétition de ces succès à l’avenir. Dans certains domaines, comme le secret ban-
caire, les pressions extérieures se sont faites beaucoup plus fortes. La voie bilatérale
ne met plus la Suisse à l’abri des grandes attentes des parties à la négociation.
Une négociation bilatérale est un processus extrêmement lourd. Entre le 6 décembre
1992, date à laquelle le processus bilatéral a été engagé suite au non à l’EEE, et
l’entrée en vigueur probable des accords bilatéraux à la mi-2002, il se sera écoulé
près d’une décennie. Les Communautés européennes, avec qui les premiers pour-
parlers avaient eu lieu, étaient une institution entièrement différente de l’UE, qui est
désormais l’interlocuteur de la Suisse.
Même si la Suisse a des relations économiques étroites avec l’UE et de nombreuses
convergences politiques et culturelles avec ses Etats membres, son influence sur les
processus de décision de l’UE est négligeable alors que les décisions prises par l’UE
ont souvent des répercussions fortes sur les événements politiques et économiques
de notre pays. Si l’autonomie de la Suisse subsiste sur le plan formel, elle est forte-
ment limitée sur le plan matériel. L’intensification des relations bilatérales dans le
cadre des accords existants et suite aux nouvelles négociations ne changera rien à ce
déséquilibre.
3.3 
L’adhésion à l’EEE
3.3.1 
Les chances
L’adhésion à l’EEE permettrait à la Suisse de participer à part entière au marché
unique européen. Elle assumerait les obligations économiques, mais pas toutes les
obligations politiques d’une adhésion à l’UE. Le fait de bénéficier des quatre liber-
tés du marché unique produirait une croissance économique quantifiable.
Le Traité EEE est dynamique. La nouvelle législation concernant l’EEE serait inté-
grée en permanence dans le droit suisse. La Suisse aurait le droit d’influer sur son
élaboration au stade préparatoire (decision shaping) en participant aux travaux des
experts.

5889
D’une manière générale, le système d’influence sur les décisions fonctionne bien:
les représentants des Etats de l’AELE membres de l’EEE sont unanimes à dire qu’ils
n’ont jamais encore été contraints d’adopter une disposition totalement inacceptable
pour eux.
Les réformes à pratiquer en Suisse pour adhérer à l’EEE seraient minimes. Les
droits politiques seraient maintenus dans la mesure où ils ne concernent pas direc-
tement le domaine d’application de l’EEE. Des institutions comme le système fiscal
pourraient être conservées. La Suisse pourrait poursuivre sa «politique de niche» et
exploiter les avantages d’une politique économique indépendante. Les ingérences
dans les compétences des cantons seraient moins importantes qu’en cas d’adhésion à
l’UE.
L’adhésion de la Suisse renforcerait le pilier AELE de l’EEE. Les trois Etats qui
constituent actuellement ce pilier comptent ensemble moins de cinq millions
d’habitants. Avec la Suisse, ce nombre approcherait les douze millions. De plus,
l’augmentation de trois à quatre du nombre de pays membres faciliterait les procédu-
res internes et la répartition du travail au sein du pilier AELE de l’EEE.
Le traité sur l’EEE contient, à l’art. 128, une disposition conférant expressément à la
Suisse le droit de présenter sa candidature à l’adhésion à l’EEE. Il n’y aurait donc
pas de négociation à mener sur le principe.
3.3.2 
Les risques
Premièrement, l’EEE est asymétrique: le pilier AELE réunit moins de cinq millions
d’habitants (douze millions avec la Suisse), face aux 370 millions d’habitants que
représente le pilier UE. Le prochain élargissement à l’Est accentuera cette asymétrie
car l’UE pourrait voir sa population grossir de 100 millions d’habitants supplémen-
taires. Deuxièmement, le droit d’influer sur les décisions au stade préparatoire (deci-
sion shaping) ne saurait compenser que partiellement l’absence de droit de vote; en
revanche, il permettrait incontestablement de mieux défendre les intérêts de la
Suisse que la pratique actuelle consistant à appliquer la réglementation de manière
autonome a posteriori.
Une fois que les pays ont fait usage de leur droit de participation, l’on doit considé-
rer comme impératif de traduire dans les législations nationales des pays membres
les nouvelles dispositions de l’UE applicables à l’EEE, sauf si l’un d’eux utilise son
droit de veto. Le veto est un instrument plus puissant que le droit de participation,
mais son utilisation aurait pour effet d’éliminer de l’EEE le domaine concerné par la
directive refusée. En contrepartie, l’UE pourrait dénoncer tout ou partie du traité.
Toutefois, la menace du veto devrait agir comme un aiguillon sur l’UE pour faire
valoir une solution pragmatique. Il n’est encore jamais arrivé qu’une directive de
l’UE ne soit pas reprise par les Etats membres du pilier AELE de l’EEE.
En raison de leurs faibles ressources en personnel – en comparaison avec les pays de
l’UE – les pays membres du pilier AELE de l’EEE ont des difficultés à participer de
bout en bout au processus d’influence sur les décisions. Ce processus est en outre
très compliqué et manque parfois de transparence en ce qui concerne le déroulement
des séances de travail. Par conséquent, les Etats membres du pilier AELE de l’EEE
ne peuvent pas toujours faire totalement usage de leur droit de participation, ce
qu’ils jugent non satisfaisant.

5890
Les pays du pilier AELE de l’EEE sont tenus de parler d’une seule voix face à l’UE.
Malgré de nombreuses convergences de vue, les pays membres du pilier AELE ont
encore des avis divergents sur les priorités de la politique économique, ce qui peut
porter préjudice à certaines négociations.
L’EEE couvre uniquement le marché unique européen. Les réglementations spécia-
les définies dans des accords bilatéraux (transports terrestres, circulation des per-
sonnes) devraient être renégociées sur la base de l’acquis communautaire. D’autres
domaines dans lesquels la Suisse ou l’UE souhaitent une coopération plus étroite,
comme la justice et les affaires intérieures, la fraude douanière ou la fiscalité de
l’épargne, n’en font pas non plus partie. Il faudrait donc continuer d’en discuter
dans le cadre de lourdes négociations bilatérales.
Depuis l’adoption du traité sur l’EEE au début des années 90, l’UE a connu une très
forte expansion et elle s’est attribué de nombreux nouveaux domaines de coopéra-
tion. Ceux-ci sont souvent traités dans des structures plus informelles qui n’offrent
pas de base légale pour une participation des pays membres du pilier AELE de
l’EEE, même si les domaines concernés relèvent du marché unique. La possibilité de
réviser le traité sur l’EEE est actuellement à l’étude.
3.4 
L’adhésion à l’UE
3.4.1 
Les chances
Située au cœur de l’Europe, la Suisse est étroitement liée à l’UE, par des valeurs
concordantes, par des cultures et des langues communes, par une interdépendance
économique. En adhérant à l’UE, la Suisse rejoindrait officiellement une commu-
nauté économique et juridique incarnant des valeurs dont elle est déjà très proche.
En tant que membre de l’UE, la Suisse pourrait participer de plein droit à l’élabo-
ration de la politique communautaire. Elle pourrait constituer avec d’autres membres
des coalitions variables selon les domaines concernés. Aujourd’hui déjà, la politique
de l’UE a une influence marquée sur la Suisse sans que celle-ci puisse participer aux
décisions. Cela est particulièrement flagrant dans le débat sur le secret bancaire. Si
elle avait été membre de l’UE, la Suisse aurait pu participer à l’élaboration de la
décision de Santa Maria da Feira voire, en vertu du principe de l’unanimité, y faire
échec. Dans ce sens, l’adhésion à l’UE peut être décrite comme un gain de souverai-
neté matérielle.
Les avantages économiques à long terme attendus de l’adhésion pourraient compen-
ser les inconvénients subis au cours des premières années.
L’adhésion à l’UE ne remettrait pas en cause la neutralité au sens du droit interna-
tional public. Les dispositions de l’UE qui régissent les processus de décision dans
les domaines relevant du droit de la neutralité prévoient le principe de l’unanimité,
ce qui signifie que chaque Etat membre a un droit de veto.
L’UE s’est donné pour but de se rapprocher des citoyens, d’être plus «conviviale» et
de renforcer son ancrage démocratique. La Suisse pourrait faire valoir ses propres
intérêts lors de ces travaux et, grâce à son expérience du fédéralisme et de la démo-
cratie directe, apporter une contribution substantielle à cette évolution.

5891
3.4.2 
Les risques
Après le net rejet de l’initiative «Oui à l’Europe!», l’ouverture de négociations en
vue de l’adhésion à l’UE n’aurait actuellement pas de légitimité démocratique. Il est
difficile d’estimer quand ce sujet pourra être abordé à nouveau et comment se pré-
sentera alors l’UE.
L’adhésion à l’UE entraînerait une perte de souveraineté formelle car la Suisse par-
tagerait avec les autres Etats membres ses compétences matérielles dans les domai-
nes communautaires. Cette perte de souveraineté ne pourrait être compensée qu’en
partie par le droit de participation des délégués suisses dans les organes de l’UE. De
plus, il n’est pas exclu que le renforcement de la politique de sécurité et de défense
de l’UE oblige à terme à redéfinir la neutralité.
L’adhésion de la Suisse à l’UE supposerait une «refonte» du système suisse dans des
domaines politiques importants, notamment la démocratie directe, le fédéralisme, la
direction de l’Etat et la politique économique extérieure.
La démocratie directe ne pourrait être appliquée que de manière limitée dans les
domaines soumis à la compétence communautaire. La Suisse aurait encore une li-
berté d’action réduite, sans cependant pouvoir se donner des lois contraires à la
législation communautaire.
Il faudrait revoir la répartition des compétences entre la Confédération et les can-
tons. Le partage des compétences avec l’UE aurait pour effet de réduire les compé-
tences des cantons dans les mêmes proportions. Mais l’adhésion à l’UE ne
déchargerait pas pour autant les cantons car ceux-ci devraient assumer des tâches
d’exécution supplémentaires.
L’adhésion à l’UE obligerait à porter la TVA à 15 %. La charge supplémentaire que
cela représenterait ne pourrait être compensée que par une refonte totale du système
fiscal.
Au sein de l’UE, la Suisse ferait partie des contributeurs nets, c’est-à-dire des pays
qui versent à l’Union plus de contributions qu’ils ne reçoivent d’aides. En l’état
actuel des choses, la Suisse verserait environ quatre milliards de francs à l’UE.
La Suisse perdrait les avantages compétitifs dont elle jouit actuellement en raison de
l’indépendance de sa politique économique.
Il ne serait plus possible de négocier bilatéralement des accords spéciaux tenant
compte des besoins spécifiques de la Suisse que dans le cadre de réglementations
transitoires à durée limitée. En effet, en application du principe de l’égalité de trai-
tement entre ses membres, l’UE serait contrainte d’abolir les avantages négociés
bilatéralement par la Suisse. Cela concernerait, par exemple, les dispositions plus
favorables à l’environnement que la législation communautaire contenues dans
l’accord sur les transports terrestres ainsi que divers avantages obtenus par la Suisse
dans le domaine de la libre circulation des personnes.
L’adhésion à l’UE s’accompagnerait d’une entrée dans l’union monétaire.
L’adoption de l’euro peut ne pas être jugée comme un désavantage en soi, mais le
risque résiderait dans le fait que la Suisse ne pourrait plus mener une politique mo-
nétaire et économique indépendante. Cela concernerait également les taux d’intérêt,
qui seraient alignés. Le bonus actuel des taux d’intérêt serait largement perdu.

5892
3.5 
L’association
L’association est une variante de la voie bilatérale dans laquelle les accords existants
sont inscrits dans un cadre institutionnel global où peuvent également s’intégrer les
négociations en cours. Si un projet d’adhésion à l’EEE devait entrer dans ce cadre,
l’association serait alors une variante de l’option de l’adhésion à l’EEE.
Les chances et les risques de l’association sont globalement les même que ceux de la
voie bilatérale ou de l’adhésion à l’EEE. En tout état de cause, cette institutionnali-
sation aurait l’avantage d’obliger les deux parties à œuvrer en permanence à leur
rapprochement. Il est cependant difficile de dire si cette démarche aurait uniquement
une valeur symbolique ou si elle permettrait à la Suisse de renforcer sa participation.
La possibilité d’une association n’a jamais été discutée avec l’UE.
3.6 
Synthèse et appréciation
La voie bilatérale préserve le mieux la souveraineté et la liberté de décision formel-
les de la Suisse. C’est vrai tout au moins tant que les traités bilatéraux sont statiques,
c’est-à-dire qu’ils ne s’adaptent pas automatiquement aux évolutions de la législa-
tion européenne. Cependant, la dynamique du droit et de la politique communautai-
res produit souvent des contraintes matérielles que la Suisse adopte a posteriori, sans
avoir pu participer à leur élaboration. De plus, la voie bilatérale a un prix: certains
accords bilatéraux n’ont pu être obtenus que moyennant des contre-prestations qu’il
ne serait pas nécessaire de fournir une fois la Suisse membre de l’EEE ou de l’UE.
Les événements intervenus en prélude au deuxième cycle de négociations mettent en
évidence les limites de cette option: alors que les premiers accords bilatéraux con-
cernaient des domaines juridiques statiques, déjà largement figés au sein de l’UE, le
deuxième cycle porte sur des domaines politiques (fiscalité de l’épargne, secret
bancaire, accord de Schengen et convention de Dublin) qui sont en pleine évolution.
Pour qu’il soit politiquement possible de conclure des accords bilatéraux dans ces
domaines, il faudra soit que leur évolution au sein de l’UE soit achevée avant la
conclusion d’un futur traité, soit que la Suisse obtienne l’assurance d’avoir un droit
de codécision ou au moins au droit de participation au processus de décision. Les
premiers accords bilatéraux présentent en outre l’inconvénient d’avoir été liés entre
eux pour répondre à la demande de l’UE. Ainsi, la dénonciation d’un seul de ces
accords entraîne automatiquement l’abrogation des six autres. De ce fait, il est diffi-
cile d’adapter les accords individuellement.
Deux avantages importants sont à mettre en regard de ces inconvénients. En premier
lieu, la voie bilatérale, contrairement à l’adhésion à l’UE, n’oblige pas la Suisse à
refondre ses droits politiques et ses institutions, ni à suivre les évolutions du droit
communautaire; cet aspect concerne notamment le système de gouvernement, les
droits politiques et la démocratie directe ainsi que le système fiscal. En second lieu,
la Suisse peut continuer de mener sa propre politique («politique de niche») dans
différents domaines, ce que les observateurs jugent difficile à faire en cas d’adhésion
à l’UE dans les circonstances actuelles; cet aspect concerne la politique économique
et monétaire, la politique agricole et la politique des transports.
Si elle s’engageait dans une sorte d’association avec l’UE, la Suisse pourrait éven-
tuellement bénéficier de l’avantage important, par rapport à la voie bilatérale, d’un
droit de codécision ou d’influence sur les décisions dans des domaines déterminés.

5893
On ne voit cependant pas encore clairement comment cette association pourrait se
présenter et l’on ne sait pas si l’UE serait favorable à cette solution.
Par rapport à la voie bilatérale, l’EEE présente l’avantage que la Suisse pourrait
participer au développement à venir du droit communautaire et influer sur les déci-
sions au stade de leur préparation. Le traité sur l’EEE couvre les quatre libertés du
marché unique. Il préserve en outre les deux grands avantages de la voie bilatérale
dans la mesure où la Suisse n’aurait pas d’obligation de refondre ses structures
politiques et pourrait continuer de pratiquer sa «politique de niche» sans restriction.
En revanche, il ne faut pas perdre de vue que le rapport entre le pilier AELE et le
pilier communautaire au sein de l’EEE resterait très asymétrique même avec la par-
ticipation de la Suisse (env. 12 millions d’habitants pour le premier contre 370 mil-
lions d’habitants pour le second) et que les Etats de l’AELE sont tenus de parler
d’une seule voix. Après l’adhésion à l’UE de la Suède, de la Finlande et de
l’Autriche, l’EEE, qui avait été conçue dans le contexte de la guerre froide, a perdu
de son importance économique et politique pour l’UE.
L’adhésion de la Suisse à l’UE lui conférerait des droits de participation et de codé-
cision illimités pouvant aller jusqu’à un droit de veto partiel. Mais elle suppose le
partage de sa souveraineté avec les Etats de l’UE. La Suisse participerait à part en-
tière au développement de l’UE, de ses institutions, de ses politiques et de son droit.
L’adhésion élimine les autres inconvénients liés aux options de la voie bilatérale et
de l’adhésion à l’EEE, c’est-à-dire l’obligation de fournir les contre-prestations
requises pour la conclusion d’accords spécifiques, l’asymétrie AELE/UE, l’obliga-
tion de parler d’une seule voix. En revanche, l’adhésion à l’UE obligerait la Suisse,
comme exposé plus haut, à une refonte de son système et l’empêcherait de pour-
suivre sa «politique de niche» dans plusieurs domaines.
A ce jour, la voie bilatérale constitue la seule des options envisagées qui ait fait
l’objet de négociations véritables entre la Suisse et l’Union européenne. Pour autant,
cela ne signifie pas que l’UE rejette les autres options possibles: les auditions
menées sur le sujet, et plus particulièrement les entretiens qui ont eu lieu avec un
représentant de la Commission européenne, ont en effet démontré que les représen-
tants de l’UE n’étaient pas hostiles a priori à d’autres formes de coopération, et
qu’ils étaient parfaitement disposées à examiner avec pragmatisme toutes proposi-
tions que la Suisse voudrait bien leurs soumettre.
4 
Auditions: présentation synthétique de thèmes
particuliers
4.1 
Introduction
Le présent chapitre propose un résumé de l’analyse des principaux domaines politi-
ques présentée lors des auditions. La Commission a ainsi passé en revue les princi-
pales questions en suspens qui marqueront le débat sur la politique européenne de la
Suisse au cours des prochaines années (les trois options sont présentées comme cas
de figure dans chaque chapitre).

5894
4.2 
Economie
4.2.1 
Répercussions économiques
Adhésion à l’UE
Le coût de l’adaptation est élevé, surtout en raison de la
contribution nette dont la Suisse devrait s’acquitter. A court
terme, la croissance économique ralentit; à long terme, elle
s’accélère sous l’effet d’autres avantages.
EEE
L’EEE permet d’accéder au marché unique sans restriction et
a un impact positif.
Accords bilatéraux
Le premier paquet d’accords répond aux principaux vœux
de l’économie; une fois entré en vigueur, il aura des effets
positifs. Lors du prochain cycle de négociations, la Suisse
tentera d’obtenir des améliorations supplémentaires.
Parmi les conséquences économiques d’une adhésion de la Suisse à l’UE, il faut
mentionner la contribution nette d’environ quatre milliards que la Suisse aurait à
verser, le relèvement de la TVA à 15 %, l’abandon d’une politique monétaire indé-
pendante et l’adoption de la politique extérieure, agricole et sociale communautaire.
A court terme, ces éléments défavoriseraient la place économique suisse et ralenti-
raient la croissance économique.
Ces désavantages seraient compensés entre autres par les avantages tirés de la re-
prise de la législation communautaire sur la fiscalité des entreprises, notamment la
directive sur les sociétés mères et les filiales, par la baisse de l’impôt sur le revenu et
l’augmentation des revenus du capital, par l’augmentation du volume d’activité, par
l’amélioration de la compétitivité sous la pression de la concurrence et, dans le
domaine des échanges de marchandises, par la suppression de tous les contrôles et
formalités aux frontières. Il est toutefois impossible de dire avec certitude quand ces
conséquences positives compenseront le coût négatif de départ, ni quelle ampleur
elles auront in fine car les chiffres varient selon les calculs.
En cas d’adhésion à l’UE, la place financière suisse, qui est un pan important de
l’économie de notre pays, aurait des désavantages à subir. Mais indépendamment de
la variante retenue, le secteur financier est déjà soumis aux pressions de l’UE et
d’autres partenaires économiques en ce qui concerne le secret bancaire. Il est donc
impossible de faire des pronostics à long terme.
Pour les entreprises qui exportent, les trois options sont à peu près équivalentes dans
la mesure où ces entreprises ont de toute façon besoin d’un potentiel de croissance à
l’étranger. Néanmoins, elles accueilleraient positivement une conclusion rapide du
deuxième cycle de négociations bilatérales.
4.2.2 
Taxe sur la valeur ajoutée
Adhésion à l’UE
En cas d’adhésion à l’UE, il faut relever le taux de TVA à
15 %. Les taux réduits ne peuvent pas être inférieurs à 5 %.
EEE
Le système fiscal ne relève pas de l’EEE.

5895
Accords bilatéraux
Les accords bilatéraux avec l’UE n’ont pas de répercussions
sur la TVA. Il semble actuellement que la poursuite
du rapprochement avec l’UE n’aura pas non plus
de conséquences dans ce domaine.
A l’heure actuelle, le taux de TVA en Suisse est de 7,6 %, avec des taux réduits à
2,3 % (biens d’usage courant) et 3,5 % (hébergement). Le relèvement de la TVA
obligerait à procéder à une refonte du système fiscal suisse.
Il apparaît aujourd’hui déjà qu’une hausse de la TVA pourrait être envisagée pour
assurer le financement des institutions sociales. La contribution de la Suisse au
budget communautaire pourrait également être financée par la TVA. Néanmoins, le
relèvement du taux de TVA rapporterait à la Confédération de très importantes
recettes supplémentaires, qu’il faudrait compenser sous une forme ou sous une autre.
On pourrait baisser les impôts directs, au niveau fédéral comme au niveau cantonal.
Il faudrait donc entièrement revoir la répartition des recettes fiscales.
Le transfert de la charge fiscale des impôts directs sur les impôts indirects aurait des
conséquences sociales car la TVA, qui est un impôt sur la consommation, est indé-
pendante du revenu tandis que la fiscalité directe, qui obéit à un système de progres-
sion, est plus lourde pour les hauts revenus que pour les bas revenus.
4.2.3 
Politique monétaire
Adhésion à l’UE
La Suisse adhère à l’Union monétaire européenne et adopte
l’euro comme monnaie. Le franc suisse est abandonné.
EEE
Le franc subsiste. L’EEE est concerné par la participation au
marché unique dans la mesure où l’euro en est la principale
monnaie.
Accords bilatéraux
Le franc subsiste. En raison des liens économiques étroits
entre la Suisse et l’UE, l’euro prendra une importance
croissante en tant que monnaie officieuse secondaire
ou parallèle.
L’adoption de l’euro aurait l’avantage de mettre un terme aux variations de prix
dues aux fluctuations des taux de change. De plus, l’union monétaire entraînerait un
développement des relations commerciales qui aurait un impact positif sur
l’économie. Cet impact ne peut pas être chiffré avec précision. Selon des estimations
de la Banque nationale, il pourrait représenter environ 0,25 % du produit intérieur
brut.
En adhérant à l’Union monétaire européenne, la Suisse abandonnerait sa politique
monétaire indépendante. Elle ne pourrait plus utiliser les taux de change comme
instrument de stabilisation.
Le taux de change entre le franc et l’euro est généralement stable alors que le pre-
mier n’est pas lié au second. Le franc profite toujours de sa position de monnaie
indépendante. Ainsi, par comparaison avec d’autres pays, le secteur financier suisse
contribue fortement à la création de richesse.

5896
Ces dernières années, le franc suisse a été globalement plus stable que les monnaies
de la zone euro. En s’élargissant à l’Est au cours des prochaines années, l’UE va
accueillir des pays économiquement plus faibles – qui bénéficieront toutefois de
délais de transition parfois très longs avant d’adhérer à l’Union monétaire. Cela
devrait renforcer le franc en tant que monnaie indépendante. Si le franc devait deve-
nir une valeur refuge, la pression à la hausse qu’il subirait pourrait devenir problé-
matique et avoir des conséquences négatives pour les entreprises actives à
l’exportation.
Tous les Etats membres de l’UE n’ont pas adopté l’euro. La Suisse pourrait-elle
adhérer à l’UE sans rejoindre l’Union monétaire? Les experts interrogés ont répondu
par la négative car il semblerait que l’UE ne soit pas disposée à accorder des excep-
tions aux candidats à l’intégration.
4.2.4 
Secret bancaire
Adhésion à l’UE
Le secret bancaire doit être adapté aux dispositions
communautaires, ce qui l’affaiblit. En particulier, le champ
d’application de l’entraide administrative et judiciaire
doit être élargi.
EEE
L’EEE n’a pas de réglementation concernant le secret
bancaire. Mais la Suisse fait l’objet de pressions étant donné
les efforts que fait l’UE pour lutter contre la fraude fiscale.
Accords bilatéraux
Les pressions de l’UE sur la Suisse sont très fortes. Le secret
bancaire n’était pas compris dans le premier paquet d’accords
et il n’est en principe pas négociable. Certaines adaptations
dans le domaine de la coopération judiciaire seront cependant
inévitables.
Par les décisions prises lors du sommet de Santa Maria da Feira en juin 2000, l’UE a
exprimé la volonté politique de supprimer le secret bancaire envers les autorités
fiscales à l’issue d’un délai de transition de huit ans et de mettre en place un système
général d’échange d’informations. L’Union veut ainsi éviter que l’épargne
n’échappe à l’imposition dans son pays d’origine grâce à des placements à
l’étranger. Ce système englobera les places financières extérieures à l’UE. La Suisse
est donc directement concernée.
Reste à savoir si l’UE se déclarera satisfaite par les mesures «équivalentes» propo-
sées par la Suisse (prélèvement d’un impôt à la source et restitution des montants
collectés aux Etats membres) ou si elle persistera à vouloir inclure la Suisse dans
son système d’échange d’informations.
Environ la moitié de l’activité de gestion de fortune réalisée par les instituts finan-
ciers suisses porte sur des avoirs d’investisseurs étrangers. L’attrait de la place fi-
nancière suisse est dû à la stabilité du franc suisse, aux performances et au service
des intermédiaires financiers ainsi qu’au secret bancaire. Il est impossible d’évaluer
avec précision la part que représente le secret bancaire dans ces avantages, mais elle
est vraisemblablement importante. En conséquence, si la différence entre la Suisse et
l’étranger dans la protection de la discrétion venait à diminuer, la place financière
suisse deviendrait moins intéressante pour certaines catégories d’investisseurs. Cela

5897
aurait pour l’ensemble de l’économie des conséquences qu’il est impossible de
quantifier.
Reste à savoir si l’UE aura déjà mis en place son système d’échange d’informations
au moment d’une éventuelle adhésion de la Suisse. Dans la négative, la Suisse, si
elle était membre de l’UE, pourrait faire échec à ce projet en vertu du principe de
l’unanimité.
Dans le deuxième cycle de négociations bilatérales, le secret bancaire sera concerné
par les dossiers portant sur la fiscalité de l’épargne, sur l’accord de Schengen et sur
les services. Il donnerait également lieu à des pressions si des négociations étaient
entamées en vue d’une éventuelle adhésion à l’EEE. Les différentes options ont
donc des répercussions moins variables que l’on pouvait le supposer avant les déci-
sions de Santa Maria da Feira.
4.2.5 
Taux d’intérêt
Adhésion à l’UE
Les taux d’intérêt sont relevés pour atteindre le niveau
de l’UE.
EEE
Le bonus actuel d’environ 1,5 % des taux d’intérêt devrait
subsister.
Accords bilatéraux
Le bonus actuel d’environ 1,5 % des taux d’intérêt devrait
subsister.
La convergence des taux d’intérêt au sein de l’UE est une conséquence de l’Union
monétaire. Si la Suisse adhérait à l’Union monétaire, les perspectives d’appréciation
du franc, qui ont contribué à faire baisser les taux d’intérêt, cesseraient d’exister.
Les auditions n’ont pas permis de déterminer de manière concluante si le bonus des
taux d’intérêt subsisterait ou non. Une partie des experts était toutefois d’avis qu’un
écart d’environ 0,25 % devrait subsister en cas d’adhésion à l’UE car une grande
stabilité sociale et politique règne en Suisse et le risque d’inflation est faible. Le
secret bancaire ne joue aucun rôle à cet égard.
4.2.6 
Contrôles douaniers
Adhésion à l’UE
L’intégration dans l’union douanière entraîne la suppression
des droits de douane et des contrôles en ce qui concerne les
Etats membres de l’UE.
EEE
L’EEE n’est pas une union douanière: les droits de douane et
les contrôles douaniers sont maintenus à leur niveau actuel.
Accords bilatéraux
Les contrôles de marchandises subsistent à leur niveau actuel.
L’adhésion à l’UE entraînerait la suppression des droits de douane à l’importation
dans l’UE, ce qui serait positif pour les entreprises suisses qui exportent. Inverse-
ment, il y aurait une diminution du produit des droits de douane sur les importations
en provenance de l’UE. Les seuls droits de douane qui existent encore entre la
Suisse et l’UE portent presque uniquement sur le secteur agricole. La suppression
des formalités douanières permettrait de faire des économies.

5898
Le tarif douanier communautaire est à peine plus élevé que celui de la Suisse. Son
adoption aurait donc peu de répercussions sur les échanges avec les pays tiers. La
Suisse bénéficierait des accords de libre-échange que l’UE a conclu et conclura avec
de nombreux pays, sauf si elle a déjà passé elle-même des accords de ce type avec
les pays concernés.
4.2.7 
Politique agricole
Adhésion à l’UE
La politique agricole commune est adoptée en intégralité.
EEE
Les dispositions en la matière sont adaptées en permanence
dans le cadre du marché unique.
Accords bilatéraux
Le premier paquet comprend un accord sur l’agriculture.
Les produits agricoles transformés font partie du prochain
cycle de négociations.
En cas d’adhésion à l’UE, les prix des produits agricoles baisseraient fortement;
cette baisse concernerait à la fois les revenus des producteurs et les prix à la con-
sommation. Il faudrait réduire les subventions ou les remplacer par d’autres instru-
ments de la politique agricole commune. Les paiements directs associés à des
contraintes écologiques resteraient possibles, mais ils ne pourraient plus compenser
totalement les pertes de gain. Il serait envisageable et possible de trouver des solu-
tions particulières pour les régions de montagne et les régions périphériques (voir
l’Autriche et la Scandinavie).
L’ouverture totale des marchés offrirait à l’agriculture et à l’industrie agroalimen-
taire suisses des débouchés pour leurs produits haut de gamme («produits de ni-
che»). Les obstacles non douaniers aux échanges, comme les contrôles aux
frontières, les contrôles vétérinaires, etc., seraient supprimés. La protection des
appellations d’origine est une priorité pour l’UE comme pour la Suisse.
De plus en plus, le domaine de l’agriculture est régi par les règles de l’OMC, qui
s’appliquent à la Suisse indépendamment de sa politique européenne. En consé-
quence, la pression sur le secteur agricole ne fera que s’accroître, d’autant que
l’accord bilatéral sur l’agriculture contient une clause d’évolution.
4.3 
Fédéralisme
Interrogée sur les conséquences possibles d’une adhésion à l’UE pour les cantons, la
Conférence des gouvernements cantonaux (CdC) a présenté un rapport complet
intitulé: «Les cantons face au défi de l’adhésion à l’Union européenne. Rapport du
groupe de travail ‹Réformes–Europe des cantons›».
Pour des raisons méthodologiques, le présent chapitre examine d’abord la structure
fédéraliste de la Suisse en tant que telle avant d’en venir à la répartition des tâches
entre la Confédération et les cantons.

5899
4.3.1 
Structure fédéraliste
Adhésion à l’UE
Pas de répercussions directes. Le Traité de Nice reconnaît
expressément les unités composant les Etats fédéraux.
EEE
Pas de répercussions directes.
Accords bilatéraux
Pas de répercussions directes.
Aucune des trois options étudiées ne remet en question la structure fédéraliste de la
Suisse sur le plan formel. Cependant, quelle que soit la démarche d’intégration
retenue, il faut tenir compte du fait que l’UE devient un quatrième niveau de déci-
sion, qui s’ajoute aux trois niveaux existants (Confédération, cantons et communes).
Il faut veiller à ce que les cantons puissent continuer à participer à la politique
étrangère. En tout état de cause, les cantons doivent en partie raccourcir et simplifier
leurs processus de décision.
Lors des auditions, il a été suggéré d’envisager la création d’institutions autres que
la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC). Le Conseil des Etats représente
l’élément fédératif au Parlement, mais pas les cantons. Ce point pourrait éventuelle-
ment être affiné au moyen des instruments offerts par la loi sur la participation des
cantons. Dans le passé, le rapport entre les prises de position des conférences des
chefs de département cantonaux et celles de la CdC n’a pas toujours été clair,
d’autant qu’elles étaient souvent divergentes. En décembre 2001, l’assemblée plé-
nière de la CdC a adopté un règlement-cadre portant sur la méthode de travail des
cantons et des conférences des chefs de département cantonaux dans le domaine de
la collaboration entre la Confédération et les cantons.
Les petits cantons n’ont généralement pas les ressources en personnel nécessaires
pour suivre de près les questions relevant de la politique d’intégration. Un autre
problème tient à l’extrême brièveté des délais disponibles pour consulter les cantons
dans certains cas. Lors d’une audition, il a été proposé d’examiner les possibilités de
renforcer la coopération régionale entre cantons pour faciliter la résolution de ce
problème pratique.
4.3.2 
Répartition des tâches entre la Confédération
et les cantons
Adhésion à l’UE
Dans les domaines régis par le droit communautaire, les
cantons perdent des compétences. Ils doivent appliquer la
législation européenne, sous le contrôle de la Confédération.
EEE
La répartition des tâches est partiellement touchée, par
exemple dans les secteurs des services et de la circulation
des personnes.
Accords bilatéraux
Le premier paquet d’accords lie en partie aussi les cantons.
Le deuxième cycle de négociations comporte des sujets qui
sont du ressort des cantons.
En cas d’adhésion, les cantons perdraient des compétences dans les domaines qui
relèvent des attributions de l’UE. Les domaines concernés sont notamment la lutte
contre la criminalité, la promotion économique, l’aménagement du territoire, la

5900
prévention dans la santé publique, la sécurité sociale, la culture, l’éducation et la
formation. A contrario, les cantons auraient des tâches nouvelles, principalement
dans le domaine de l’application de la législation communautaire. La Confédération
serait tenue de renforcer son contrôle sur les cantons.
Les cantons conserveraient une certaine liberté d’action. Celle-ci sera-t-elle à même
de compenser les compétences perdues ou les nouvelles tâches ne feront-elles
qu’alourdir la charge des cantons? Les avis entendus sur la question lors des audi-
tions étaient partagés.
L’introduction du taux de TVA en vigueur dans l’UE obligerait à revoir la réparti-
tion des recettes fiscales. Cela aurait des répercussions sur la péréquation financière.
Le fédéralisme pourrait être touché au cœur. Il est également prévisible que
l’adhésion aurait un impact variable selon les cantons, en fonction de leurs liens
économiques avec l’UE.
Au cours du premier cycle de négociations bilatérales, il est apparu clairement que
les cantons avaient besoin de davantage de possibilités de participer à la politique
étrangère car ils étaient également concernés par les thèmes des négociations. La loi
fédérale élaborée suite à ce constat est déjà appliquée au deuxième cycle de négo-
ciations, mais elle ne fonctionne pas de manière satisfaisante dans la pratique. Les
nouvelles négociations portent directement sur des compétences cantonales, notam-
ment en ce qui concerne la participation de la Suisse à l’accord de Schengen et à la
convention de Dublin. Il en va de même des dossiers «Services» et «Education,
formation, jeunesse».
Les trois options envisagées ont donc toutes un impact sur la répartition des tâches
entre la Confédération et les cantons; la seule différence réside dans l’importance de
cet impact.
4.4 
Démocratie directe
La conscience démocratique en Suisse est marquée par le droit d’initiative et de
référendum, qui donne aux citoyennes et aux citoyens une souveraineté encore plus
grande que le droit de vote. Les droits démocratiques sont perçus non seulement
comme des instruments de participation à une réflexion et à une action, mais aussi
comme une responsabilité conjointe envers les institutions créées. Cet aspect de la
question a sans cesse été rappelé lors des auditions. Le fait d’abandonner ne serait-
ce qu’une partie de ces droits représenterait un bouleversement profond car cela
serait ressenti comme une perte de souveraineté. D’autres participants au débat ont
rétorqué que l’influence de l’UE sur les événements économiques et politiques dans
notre pays est déjà tellement importante que la Suisse est obligée, pour des raisons
pratiques, d’adopter de nombreuses dispositions communautaires, ce qui constitue
également une perte de souveraineté.

5901
4.4.1 
Compétences communautaires
Adhésion à l’UE
Le droit communautaire est de rang supérieur et il est
directement applicable. L’initiative et le référendum sont
possibles sur le plan formel, mais avec des restrictions
matérielles.
EEE
L’initiative et le référendum sont possibles selon les modalités
en vigueur actuellement.
Accords bilatéraux
L’initiative et le référendum sont possibles selon les modalités
en vigueur actuellement.
La politique douanière et commerciale, la politique agricole et la politique en ma-
tière de concurrence sont des compétences exclusivement communautaires; en cas
d’adhésion à l’UE, elles seraient donc exercées conjointement. Les possibilités de
modulation au stade de l’application sont restreintes. Les instruments de la démo-
cratie directe pourraient rester en usage, mais seulement à condition de ne pas abou-
tir à des résultats non conformes au droit communautaire et seulement pour exploiter
les marges de manœuvre laissées par le droit communautaire. On peut supposer que
l’UE cherchera à étendre encore ses attributions au cours des années à venir, ce qui
aurait de nouvelles répercussions sur la démocratie directe en Suisse.
Dans les domaines couverts par l’EEE et les accords bilatéraux, l’initiative et le
référendum restent applicables comme avant. Aujourd’hui déjà, ils sont limités dans
leurs effets s’ils contreviennent à des engagements internationaux de la Suisse. Ain-
si, si la Suisse était membre de l’EEE, il serait impossible d’édicter des textes de loi
contraires au traité sur l’EEE, de même qu’il est exclu d’adopter des lois qui sape-
raient les accords bilatéraux en vigueur.
4.4.2 
Autres domaines
Adhésion à l’UE
Les Etats membres ont des marges de manœuvre variables
pour appliquer les directives dans les droits nationaux.
L’initiative et le référendum sont possibles, sans pouvoir
exclure quelques restrictions matérielles.
EEE
L’initiative et le référendum sont possibles selon les modalités
en vigueur actuellement, pour autant qu’ils ne portent pas sur
les domaines du droit couverts par l’EEE.
Accords bilatéraux
L’initiative et le référendum sont possibles selon les modalités
en vigueur actuellement.
Dans de nombreux domaines politiques (dont le libre passage, la libre circulation
des services et des capitaux, l’asile, l’immigration, la politique sociale, l’environ-
nement), les compétences communautaires côtoient les compétences des Etats mem-
bres. De ce fait, les Etats membres jouissent d’une importante liberté d’action dans
la mise en œuvre du droit communautaire. Toutefois, cette mise en œuvre ne doit
pas être contraire au droit communautaire. L’initiative et le référendum resteraient
possibles et continueraient de présenter un intérêt.

5902
Les questions d’éducation, de formation professionnelle, de santé publique et de
culture restent du ressort des Etats membres. Les politiques sont coordonnées ou
éventuellement organisées dans le cadre de la coopération intergouvernementale.
L’initiative et le référendum seraient possibles selon les modalités en vigueur ac-
tuellement et continueraient de présenter un intérêt.
Lors des auditions, il a été rappelé que les Etats membres sont conscients du déficit
de démocratie dont souffre l’UE. Le traité de Nice tente d’en tenir compte en pré-
sentant la perspective d’une plus grande intégration des citoyens et de la société
civile dans les processus de décision. Reste à savoir si les mesures qui seront prises
dans ce sens parviendront à atténuer le malaise actuel.
4.4.3 
Droit de vote
Adhésion à l’UE
Les ressortissants de l’UE ont, dans tous les Etats membres,
le droit de voter et de se présenter aux élections communales
ainsi qu’à l’élection au Parlement européen.
EEE
Le droit de vote n’est pas concerné.
Accords bilatéraux
Le droit de vote n’est pas concerné.
En cas d’adhésion à l’UE, les ressortissants de l’UE établis en Suisse auraient le
droit de voter et de présenter leur candidature aux élections communales, mais pas
celui de participer aux votations. Le droit de se présenter aux élections communales
peut être limité dans des circonstances déterminées. Il en irait de même des ressor-
tissants suisses établis dans les pays de l’UE. De plus, tous les ressortissants de l’UE
établis dans un pays de l’UE ont le droit de voter et de se présenter à l’élection au
Parlement européen.
4.5 
Justice et affaires intérieures
4.5.1 
Droits fondamentaux
Adhésion à l’UE
La Suisse peut apporter sa contribution à l’évolution de la
Charte des droits fondamentaux et des rapports entre la Charte
et la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH).
Elle participe de plein droit à la politique communautaire dans
le domaine des droits de l’homme.
EEE
Répercussions indirectes éventuelles sur la politique menée
envers des Etats tiers dans le domaine des droits de l’homme.
Accords bilatéraux
Pas de répercussions.
Le renforcement de la coopération policière et de l’entraide judiciaire impose
d’améliorer la protection des droits fondamentaux dans l’UE. Cela crée une concur-
rence avec le Conseil de l’Europe. Si elle était membre de l’UE, la Suisse pourrait
participer directement à cette évolution.

5903
En l’état actuel des relations, l’UE attend de ses partenaires de l’EEE qu’ils parta-
gent sa politique en matière de droits de l’homme. Si, en revanche, elle était membre
de l’UE, la Suisse pourrait exercer une influence sur cette politique et, inversement,
elle serait liée par la coordination de l’UE.
4.5.2 
Politique en matière de visas
Adhésion à l’UE
Suppression des contrôles aux frontières, intégration dans
l’espace Schengen. La Suisse participe à la politique de l’UE
en matière de visas et entrerait dans le réseau de coopération
des consulats de l’UE.
EEE
Pas de répercussions.
Accords bilatéraux
Pas de répercussions à l’issue du premier cycle
de négociations. En cas d’association à l’espace Schengen,
adoption de la politique communautaire en matière de visas
et reconnaissance réciproque des visas.
L’entrée de la Suisse dans l’espace Schengen serait intéressant pour le secteur suisse
du tourisme et pour les voyageurs d’affaires. Aujourd’hui, les personnes venant des
autres continents ont généralement besoin d’un visa pour l’espace Schengen, plus un
visa séparé pour la Suisse. Cela conduit un nombre non négligeable de touristes et
de voyageurs d’affaires à éviter la Suisse lorsqu’ils parcourent l’Europe. La Suisse
s’accorde la facilité de reconnaître le visa de Schengen pour les ressortissants de
certains Etats, ce qui est une perte de souveraineté.
La participation à la politique communautaire en matière de visas serait intéressante
pour des raisons de politique de sécurité. Les consulats des pays de l’UE travaillent
en étroite collaboration dans chaque pays et échangent des informations sur les
documents falsifiés, les passeurs, etc.
En cas d’adhésion à l’UE, la Suisse ne pourrait plus pratiquer de politique indépen-
dante en matière de visas; dans la pratique, sa politique est très analogue à celle de
l’UE. De plus, la Suisse pourrait contribuer directement à la politique de l’UE en
matière de visas et aux mesures prises dans ce domaine.
Dans le cas d’une solution bilatérale, c’est-à-dire une association à l’espace Schen-
gen, il faudrait également reprendre en totalité la politique communautaire en ma-
tière de visas (y compris le visa unique) étant donné que le contrôle des personnes
aux frontières serait aboli. Le contrôle des marchandises aux frontières serait main-
tenu. De plus, la Suisse n’aurait pas les mêmes possibilités de participation qu’en
tant que membre de l’UE (influence sur les décisions en phase préparatoire ou «de-
cision shaping», au lieu d’une véritable participation aux décisions).
4.5.3 
Politique en matière de migration
Adhésion à l’UE
Participation à l’élaboration d’une politique de migration
commune.
EEE
Pas de participation formelle à l’élaboration d’une politique
de migration commune.

5904
Accords bilatéraux
Pas de participation formelle à l’élaboration d’une politique
de migration commune.
Si elle était membre de l’UE, la Suisse pourrait participer pleinement à l’élaboration
et au développement de la politique européenne en matière de migration, qui en est
encore au stade embryonnaire. La politique de migration dépassant le cadre de
l’acquis de Schengen, il est improbable que la Suisse ait une possibilité de partici-
pation par la voie bilatérale.
Bien que ce domaine soit une compétence communautaire depuis le traité
d’Amsterdam, toutes les décisions en matière de migration, de visa et d’asile restent
soumises au principe de l’unanimité. Ce long délai de transition a été choisi en rai-
son du caractère délicat de la matière. La décision d’intégrer ce domaine dans le
premier pilier sera revue en 2004. Cette nouvelle décision sera également soumise
au principe de l’unanimité. Dans la négative, la réglementation de transition sera
reconduite.
4.5.4 
Politique en matière d’asile
Adhésion à l’UE
Participation à l’élaboration d’un système d’asile européen.
EEE
Pas de répercussions.
Accords bilatéraux
Pas de répercussions à l’issue du premier cycle. Deuxième
cycle: négociation en vue d’obtenir une participation partielle
à l’élaboration des règles de compétences concernant
les demandes d’asile reçues (convention de Dublin) ainsi
qu’aux échanges de données afférents (EURODAC).
Pour les requérants d’asile, qui ne peuvent déposer qu’une seule et unique demande
d’asile dans l’ensemble de l’UE, la Suisse est actuellement la seule autre possibilité
d’entrée en Europe de l’Ouest. Si elle adhérait à l’UE, la Suisse pourrait s’intégrer
totalement dans le système d’asile européen et participer à l’élaboration de la politi-
que communautaire en la matière.
La politique communautaire, qui s’étend aux domaines connexes à l’asile, comprend
notamment des mesures d’octroi d’une protection temporaire: elles permettront
d’accorder un droit de séjour temporaire aux réfugiés déplacés en masse par des faits
de guerre. Elles prévoient également la répartition entre tous les Etats membres des
charges supportées par les Etats qui accueillent des réfugiés. Le Fonds européen
pour les réfugiés est le premier instrument créé pour assurer la péréquation de ces
charges. Des mesures autonomes ne permettront à la Suisse de compenser que de
manière très limitée les inconvénients qu’elle aura à subir dans ce domaine du fait de
sa non-adhésion à l’UE.
Il est tout à fait envisageable d’obtenir une association à la convention de Dublin
(pays de premier asile) par la voie bilatérale. Le Conseil fédéral a donné un mandat
de négociation dans ce sens. Cela permettrait au moins à la Suisse de ne pas rester
isolée, sans pour autant être intégrée dans la politique européenne en matière d’asile
(définition du statut de réfugié, harmonisation des procédures d’asile, Fonds euro-
péen pour les réfugiés, etc.).

5905
4.5.5 
Coopération policière
Adhésion à l’UE
Participation à la coopération en matière de sécurité intérieure
(Schengen) et à Europol: accès direct aux informations,
fonctionnaires suisses au sein d’Europol, participation aux
équipes d’analyse, participation à la future académie de police
européenne et à la task force des responsables des services
de police européens.
EEE
Pas de répercussions.
Accords bilatéraux
Pas de répercussions à l’issue du premier cycle. Deuxième
cycle: négociation d’une association à Schengen et à Europol,
renforcement de la coopération policière.
La participation au système européen de sécurité intérieure contribue à l’efficacité
de la protection contre le crime organisé et le terrorisme international. Cela est au-
jourd’hui plus évident que jamais. Si elle était membre de l’UE, la Suisse serait
totalement intégrée dans le réseau d’information qui relie les Etats membres.
Une association à l’espace Schengen permettrait au moins à la Suisse de participer à
la coopération policière opérationnelle et aux échanges d’informations (notamment
au système SIS). Il existe déjà un accord de coopération avec Europol. Adhérer à
l’UE apporterait deux avantages supplémentaires: l’accès à la coopération stratégi-
que (task force des responsables des services de police européens) et, dans le cadre
d’Europol, la participation aux équipes d’analyse et la possibilité d’avoir des fonc-
tionnaires au sein d’Europol (et non pas de simples agents de liaison, sans accès
direct à l’information). La coopération policière bilatérale devrait être renforcée en
raison de la suppression des frontières intérieures. Les experts interrogés pensent
que cela fera progresser nettement la sécurité.
4.5.6 
Entraide judiciaire
Adhésion à l’UE
Participation à la politique communautaire en matière
d’entraide judiciaire. Participation à Eurojust.
EEE
Pas de répercussions.
Accords bilatéraux
Pas de répercussions à l’issue du premier cycle. Deuxième
cycle: adoption des dispositions de Schengen concernant
l’entraide judiciaire, y compris en matière d’extradition,
participation éventuelle à Eurojust (non compris dans
Schengen).
Les Etats membres ont renforcé leur système d’entraide judiciaire en partant des
instruments développés dans ce domaine par le Conseil de l’Europe. Une partie des
règles pertinentes sont considérés comme une évolution de l’acquis de Schengen et,
à ce titre, devraient être repris en cas d’association. Reste à savoir comment se pré-
senterait l’entraide judiciaire dans le domaine fiscal.
En tant que membre de l’UE, la Suisse pourrait participer directement à la politique
communautaire en matière d’entraide judiciaire. Ce domaine est soumis à la règle de
l’unanimité. Il serait également plus facile de conclure des alliances avec des Etats

5906
ayant une convergence de vues en étant à l’intérieur de l’UE. La voie bilatérale
aurait pour principal inconvénient que les modalités de participation seraient inéga-
les, en particulier pour la définition du futur acquis communautaire.
4.5.7 
Lutte contre la drogue
Adhésion à l’UE
Coopération dans la lutte contre la criminalité liée à la drogue,
participation à l’Observatoire européen des drogues et des
toxicomanies.
EEE
Pas de répercussions.
Accords bilatéraux
Pas de répercussions à l’issue du premier cycle. Deuxième
cycle: coopération dans la lutte contre la criminalité liée
à la drogue, via Europol entre autres.
En tant que membre de l’UE, la Suisse pourrait agir sur la stratégie européenne de
lutte contre la drogue. Par la voie bilatérale, la coopération se limiterait vraisembla-
blement à Europol. Une participation à l’Observatoire européen des drogues et des
toxicomanies n’est pas à l’ordre du jour des discussions.
4.6 
Politique étrangère et de sécurité
4.6.1 
Politique étrangère commune
Adhésion à l’UE
Participation à la PESC selon les dispositions du traité sur
l’UE. La Suisse profite du plus grand poids de l’UE dans les
relations internationales, aussi bien sur le plan politique
qu’en matière commerciale.
EEE
L’accord EEE ne couvre pas le domaine de la politique
étrangère. Toutefois, il prévoit la conduite d’un dialogue
politique institutionnalisé UE-EEE (dont la portée pratique
est extrêmement limitée).
Accords bilatéraux
La Suisse entretient, sur une base ad hoc, un dialogue
politique informel avec la présidence de l’UE. En outre,
elle participe à la Conférence européenne en tant que
«membre désigné».
Bien que l’accord EEE ne couvre pas le domaine de la politique étrangère, l’UE
offre aux Etats du pilier AELE de l’EEE la possibilité de soutenir ses déclarations en
matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et attend dans une
certaine mesure un tel soutien.
L’adhésion à l’UE ne devrait pas poser de problème particulier, car les objectifs de
la politique étrangère suisse et ceux de la PESC se recouvrent d’ores et déjà large-
ment.

5907
L’UE entretient des relations institutionnalisées avec de nombreux pays, dont les
plus importants. La Suisse bénéficierait des accords conclus par l’UE avec ces Etats
tiers. Les risques de discrimination qui existent actuellement – en particulier en
matière commerciale – disparaîtraient.
4.6.2 
Politique de sécurité commune
Adhésion à l’UE
Participation à la PESD selon les dispositions du traité sur
l’UE. Possibilité de participer sur un pied d’égalité aux
aspects civils et militaires des futures missions de gestion
des crises de l’UE.
EEE
L’accord EEE ne couvre pas le domaine de la politique
de sécurité.
Accords bilatéraux
L’UE étant ouverte à la coopération avec des Etats tiers en
matière de PESD, la Suisse peut proposer une contribution
aux aspects civils et/ou militaires des futures missions
de gestion des crises.
Tous les Etats membres de l’UE, qu’ils fassent ou non partie d’une alliance mili-
taire, participent aux décisions en matière de politique de sécurité et de défense
(PESD) sur un pied d’égalité (sauf le Danemark. L’un des opting-outs dont cet Etat
bénéficie depuis son vote négatif sur le traité de Maastricht concerne la politique de
sécurité et de défense).
4.6.3 
Questions relatives à la neutralité
Adhésion à l’UE
Actuellement, un Etat neutre peut adhérer, sans renoncer
à sa neutralité, à l’UE telle qu’elle se présente aujourd’hui.
EEE
L’EEE ne concerne pas les questions de neutralité. Au cas où
l’UE adopte des sanctions économiques à l’égard d’un Etat
tiers, elle peut toutefois être amenée à exercer une certaine
pression sur les Etats du pilier AELE de l’EEE pour qu’ils
s’y rallient.
Accords bilatéraux
La pression que l’UE pourrait être amenée à exercer en cas
d’adoption de sanctions à l’égard d’un Etat tiers est
probablement moins forte que dans l’option de l’adhésion
à l’EEE.
Dans les deux cas où l’UE a imposé des sanctions non militaires à l’égard d’un Etat
tiers sans résolution onusienne correspondante (ex-Yougoslavie en 1998 [sauf em-
bargo aérien et embargo sur le pétrole] et Myanmar en 2000), la Suisse les a reprises
de façon autonome. Le droit de la neutralité n’impose en principe pas d’obligations
dans le domaine économique.
En matière de politique étrangère et de sécurité de l’UE, les décisions se prennent
généralement à l’unanimité. Suivant les cas, la possibilité d’opposer un veto – qui,
juridiquement, existe toujours en cas de prise de décision à l’unanimité – pourrait

5908
toutefois être limitée dans les faits par le principe de solidarité mutuelle qui sous-
tend les activités des Etats membres de l’UE.
Le développement de la PESD ne concerne pour l’heure que la gestion des crises et
non la défense territoriale. Lorsque l’UE décidera de lancer une opération de gestion
des crises, chaque Etat membre sera libre de participer ou non à cette opération.
Même s’il n’est pas question pour l’instant de passer à une défense commune, un tel
développement ne peut pas être totalement exclu à long terme. Le cas échéant, cette
décision devrait être prise à l’unanimité par le Conseil européen et approuvée par
tous les Etats membres selon leurs exigences constitutionnelles respectives. La
Suisse devrait alors comparer les garanties offertes par le maintien de la neutralité
avec celles offertes par le nouveau dispositif européen de sécurité, et définir sa posi-
tion en conséquence. La neutralité ne constitue pas un but en soi, mais un moyen
d’assurer la sécurité et l’indépendance du pays.
4.7 
Politique sociale
4.7.1 
Droit social
Adhésion à l’UE
La Suisse reprend toutes les dispositions de l’UE.
EEE
La Suisse reprend toutes les dispositions de l’UE.
Accords bilatéraux
A ce jour, les négociations bilatérales n’ont pas
de répercussions dans ce domaine.
Dans le système du marché unique européen, le droit social fait partie des politiques
dites d’accompagnement, qui soutiennent la réalisation des quatre libertés (libre
circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux). Le droit
social communautaire englobe les domaines législatifs suivants: santé et sécurité sur
le lieu de travail, droit du travail au sens strict, égalité entre femmes et hommes. Les
dispositions communautaires en la matière ont été totalement intégrées dans l’EEE
alors qu’elles sont restées totalement exclues des accords bilatéraux entre la Suisse
et l’UE.
Sur le plan matériel, le droit social communautaire ne présente pas de différences
fondamentales avec le droit suisse. Ces dernières années, la législation suisse a évo-
lué pour se rapprocher des dispositions communautaires dans de nombreux domai-
nes (loi sur l’égalité; Swisslex, dont modifications du CO et adoption de la loi sur la
participation; ordonnances portant application des lois sur le travail et sur l’assu-
rance-accidents).
Les exceptions les plus importantes à cette convergence sont les dispositions en
vigueur dans l’UE concernant le congé maternité et le congé parental ainsi que le
temps de travail. Le congé maternité accordé par la législation suisse (8 semaines)
est nettement plus court que celui prévu par la législation européenne (14 semaines);
de plus, la législation suisse ne garantit pas le paiement du salaire. Il n’existe pas en
Suisse de droit au congé parental. La loi sur le travail, qui vient d’être révisée, pré-
voit toujours des durées hebdomadaires de travail maximales de 45 à 50 heures, plus
les heures supplémentaires, alors que la législation européenne part sur une
moyenne de 48 heures, heures supplémentaires comprises. Il y a également des
différences dans la réglementation du travail de nuit.

5909
Structurellement, il existe des différences importantes qui, en cas d’adhésion à l’UE
ou à l’EEE, obligeraient à procéder à des adaptations. Par exemple, les domaines de
la sécurité sur le lieu de travail et de la protection de la santé sur le lieu de travail
sont considérés comme un tout et réglés par les mêmes directives, alors qu’en Suisse
ils sont répartis entre la loi sur le travail et la loi sur l’assurance-accidents. De plus,
les dispositions communautaires sont applicables dans la totalité des secteurs
d’activités alors qu’en Suisse le champ d’application des dispositions pertinentes, en
particulier la loi sur le travail, prévoient des exceptions, par exemple l’agriculture.
D’une manière générale, les règles communautaires sont plus détaillées que les
dispositions en vigueur en Suisse, ce qui imposerait un certain nombre d’adaptations
mineures, d’ordre généralement technique.
Les dispositions sur l’égalité entre femmes et hommes sont largement convergentes.
L’interdiction des discriminations, par contre, a un sens plus large dans l’UE dans la
mesure où elle vise explicitement les discriminations fondées sur la race, la religion,
un handicap, l’âge et l’orientation sexuelle.
4.7.2 
Sécurité sociale
Adhésion à l’UE
La Suisse reprend les dispositions de l’UE.
EEE
La Suisse reprend les dispositions de l’UE.
Accords bilatéraux
L’accord sur la libre circulation des personnes intègre
largement la Suisse dans le système en vigueur dans l’UE.
L’accord sur les services faisant partie du deuxième cycle
de négociations fera avancer l’intégration.
La différence entre les trois options étudiées est pour ainsi dire négligeable puisque
la Suisse adoptera la quasi totalité du système européen de sécurité sociale une fois
que l’accord sur la libre circulation des personnes sera entré en vigueur. Cet accord
prévoit la participation de la Suisse à l’évolution des dispositions en la matière.
Les assurances sociales font partie des domaines politiques laissés à la coordination
des Etats membres, qui conservent donc leur liberté d’action. Par conséquent,
l’harmonisation ne progresse que lentement.
La révision en cours de la loi sur la prévoyance professionnelle (LPP) permettra
d’éliminer les différences qui subsistent. Le cas de l’assurance maternité n’est pas
réglé.
4.8 
Direction de l’Etat
4.8.1 
Réforme du gouvernement
Adhésion à l’UE
Avec ses sept membres, le gouvernement n’a pas l’effectif
suffisant pour représenter convenablement la Suisse
aux réunions du Conseil européen.
EEE
Au sein de l’EEE, la Suisse exerce une influence au stade
de la préparation des décisions par les fonctionnaires, ce qui
augmente l’influence de l’administration.

5910
Accords bilatéraux
Le contenu du premier et du deuxième paquet d’accords
bilatéraux requiert une coordination intensive.
Il est indispensable de procéder à la réforme du gouvernement, quelle que soit la
future politique d’intégration européenne de la Suisse. Cette nécessité découle entre
autres du processus de mondialisation, qui impose d’intensifier la coordination dans
les relations intérieures comme dans les relations extérieures.
Dans l’UE, l’organisation du gouvernement est l’affaire de chaque Etat membre.
Cependant, leur structure doit leur permettre d’assumer correctement leurs obliga-
tions de membres de l’UE. En cas d’adhésion, la Suisse devrait augmenter le nom-
bre de ses ministres car un gouvernement composé de sept membres seulement ne
serait pas en mesure de participer à la centaine de réunions du Conseil des ministres
dans ses diverses compositions tout en assumant ses obligations à l’intérieur du
pays. L’adhésion à l’UE renforcerait la position politique du Conseil fédéral car les
décisions prises au sein du Conseil des ministres ont une valeur obligatoire sur les
plans politique et juridique.
Il faudrait également renforcer la position de la présidente ou du président de la
Confédération. Les institutions communautaires établissent une distinction claire
entre les ministres, d’une part, et les chefs d’Etat et de gouvernement, d’autre part.
Cela pourrait mettre dans une position ambiguë un représentant suisse qui exercerait
les deux fonctions. De plus, la personne concernée ne pourrait assumer cette double
charge qu’avec de grandes difficultés. Enfin, la continuité de la représentation exté-
rieure de la Suisse pourrait pâtir du fait que le chef de l’Etat change chaque année.
En Suisse, l’administration joue un rôle très important. Lors des auditions, il a été
avancé que ce sont en fait les départements qui assument la direction politique des
affaires. Il faudrait renforcer la position dirigeante du Conseil fédéral en tant
qu’institution. Les structures actuelles ne sont pas adaptées à la participation à une
organisation supranationale telle que l’UE. Elles ont déjà atteint certaines limites
lors des négociations bilatérales en raison de l’intensité de la coordination requise.
Ces réflexions sont également valables en cas d’adhésion à l’EEE.
Dans l’EEE, les Etats non membres de l’UE exercent une influence sur les décisions
au stade de leur préparation par des experts ou des fonctionnaires (decision sha-
ping). Cela augmenterait encore l’influence de l’administration.
La réforme du gouvernement est engagée. Le message afférent a été approuvé par le
Conseil fédéral en décembre 2001.
4.8.2 
Rôle du Parlement
Adhésion à l’UE
Le Parlement se dote d’une commission permanente chargée
des affaires européennes.
EEE
Le Parlement prend part aux processus de décision selon les
modalités de participation actuellement en vigueur.
Accords bilatéraux
Le Parlement prend part aux processus de décision selon les
modalités de participation actuellement en vigueur.

5911
En cas d’adhésion à l’UE, il faudrait instituer une commission permanente chargée
des affaires européennes. Hormis cela, les instruments qui existent pour assurer la
participation du Parlement à la politique étrangère sont en principe suffisants pour
les trois options étudiées et ils devraient être renforcés par la nouvelle loi sur le
Parlement.
L’Assemblée fédérale a un position institutionnelle forte: elle est compétente pour la
législation et pour les finances de la Confédération et elle élit le gouvernement. En
Suisse, la séparation des pouvoirs est pratiquée avec une grande rigueur, ce qui
renforce la position du législatif. Or, le rapprochement avec l’UE irait plutôt dans le
sens d’un affermissement de l’exécutif car c’est à ce niveau que doivent être prises
de nombreuses décisions. Pour compenser, le Parlement pourrait fixer à l’avance la
marge de manœuvre du Conseil fédéral.
Pour le Parlement suisse, qui est une organisation de milice, la participation accrue à
la politique étrangère représente un surcroît de travail qui atteint les limites du sys-
tème. Cela est vrai dans les trois options étudiées car le Parlement devra s’occuper
de plus en plus de questions relatives à la politique européenne.
5 
Conclusions et recommandations
sur la suite à donner
Les auditions ont permis à la Commission d’obtenir une vue d’ensemble des ques-
tions en suspens qui marqueront le débat européen en Suisse au cours des années à
venir. Compte tenu de la diversité et de la complexité des thèmes, il était impossible
de les étudier en détail. La Commission estime donc que l’Assemblée fédérale et le
Conseil fédéral doivent approfondir et poursuivre le travail.
La Commission pense qu’il faut poursuivre le rapprochement avec l’Union euro-
péenne. Compte tenu, entre autres raisons, du résultat obtenu par l’initiative «Oui à
l’Europe!» le 4 mars 2001, la voie bilatérale est actuellement l’option la plus facile à
adopter et la seule capable de réunir une majorité. La Commission considère qu’il
est impossible, sans pressions économiques ou politiques, de trouver à brève
échéance une majorité favorable à l’adhésion à l’EEE ou à l’UE.
Les avis des membres de la Commission divergent sur la voie à emprunter à longue
échéance, même s’ils sont d’accord pour dire qu’aucune décision ne s’impose à
courte ou moyenne échéance en faveur de l’une ou l’autre option. Une partie des
membres de la Commission soutient l’objectif du Conseil fédéral d’adhérer à l’UE
dans une perspective à long terme. La majorité de la Commission estime que cette
décision doit intervenir ultérieurement, une fois que l’évolution des relations entre la
Suisse et l’UE et les développements intervenus au sein de l’UE seront connus.
Cependant, certains jugent aujourd’hui préférable, dans une optique à long terme,
d’opter pour l’adhésion à l’EEE ou la poursuite de la voie bilatérale. La Commis-
sion a donc choisi de ne pas recommander de «voie royale» pour la politique
d’intégration à long terme.
L’évolution politique et économique de la Suisse et de l’UE ainsi que les répercus-
sions de l’élargissement à l’Est de l’UE joueront un rôle déterminant dans la forma-
tion de l’opinion en Suisse. Il est important que le processus de formation de
l’opinion puisse se dérouler dans un climat de discussion factuel.

5912
La Commission propose donc que les recommandations suivantes soient adressées
au Conseil fédéral:
–
Compte tenu du contexte politique et économique, le Conseil fédéral est in-
vité à poursuivre la voie des relations bilatérales avec l’UE au cours des pro-
chaines années. Il devra en particulier, dans les dossiers de négociation qui
prévoient une reprise automatique de la législation communautaire, préciser
les motifs et les avantages de cet automatisme ainsi que les possibilités de
participation offertes à la Suisse.
–
Le Conseil fédéral est prié d’exposer quelles sont les réformes qui doivent
être entreprises, indépendamment de la voie choisie pour l’intégration euro-
péenne, pour faire face au développement des relations entre la Suisse et
l’UE; il proposera une appréciation de ces réformes en fonction des priorités
matérielles et chronologiques.
–
Le Conseil fédéral est prié d’approfondir et de faire avancer, sur des bases
factuelles, le débat concernant les implications et les répercussions des diffé-
rentes options d’intégration. Il effectue cette démarche avec le concours du
Parlement en impliquant de larges cercles de la société civile.

5913
Annexe
Liste des experts
Referent
Datum
Thema
Ager Hans
Bundesrat, ÖVP, Tirol
19.10.2001
Erfahrungen Österreichs in der EU
Ambühl Michael
Botschafter,
Integrationsbüro EDA/EVD
21.08.2001
Überblick über den Stand
der Gespräche Schweiz-EU
Amstutz Max
Präsident des Verwaltungsrats,
Société Générale
de Surveillance
12.01.2001
Logistische Aspekte,
Warentransport, Zollfragen
Aubert Gabriel
Professeur,
Université de Genève
18.10.2001
Fragen des Arbeitsrechts
Blankart Franz
a. Staatssekretär
11.01.2001
Die Grenzen der Europäischen Inte-
gration
Brombacher Steiner Maria
Verena
Vizedirektorin, Delegierte für
Sozialversicherungsabkommen,
BSV
18.10.2001
Soziale Sicherheit
Buntschu Marc
stv. Leiter des Sekretariats
des Datenschutzbeauftragten
20.08.2001
Polizei/Sicherheit an den Grenzen
Buomberger Peter
Leiter «Economic Research»,
UBS
12.01.2001
Währung, Währungsunion
Ehrenzeller Bernhard
Professor, Universität
St. Gallen
19.10.2001
Staatsleitung und Staatsleitungs-
reform
Epiney Astrid
Professorin, Universität Fri-
bourg
18.05.2001
Perspektiven für Volksinitiative und
Referendum: Reformbedarf im Fall
eines EU-Beitritts
Fischer Judith
Projektleiterin USIS, EJPD
20.08.2001
Polizei / Sicherheit an den Grenzen
Freymond Jean
Groupe de refléxion
Suisse-Europe
18.10.2001
Die Option «Assoziation»
Gerber Jean Daniel
Direktor BFF, EJPD
20.08.2001
Migration und Asyl

5914
Referent
Datum
Thema
Goetschel Laurent
Geschäftsführer Schweizerische
Friendensstiftung
21.08.2001
Gemeinsame Aussen- und Sicher-
heitspolitik und die Auswirkungen
für die Schweiz
Hauser Heinz
Professor,
Universität St. Gallen, Arbeits-
kreis Schweiz-Europa
20.08.2001
Die Option EWR
Jametti Greiner Monique
Vizedirektorin, BJ, EJPD
20.08.2001
Justizielle Zusammenarbeit
Jeanrenaud Claude
Professeur,
Université de Neuchâtel
17.05.2001
Implications financières pour
les cantons d’un rapprochement
à l’Europe
Jost Alexander
Generaldirektor Nestlé Schweiz
12.01.2001
Quelques aspects soulevés par
l’intégration européenne pour
l’industrie alimentaire suisse
Krayer Georg
Präsident Bankiervereinigung
12.01.2001
Bankensektor, Vermögensverwaltung
Languetin Pierrre
Groupe de refléxion
Suisse-Europe
18.10.2001
Die Option «Assoziation»
Mader Luzius
Vizedirektor, BJ, EJPD
19.10.2001
Staatsleitung und Staatsleitungs-
reform
Martinelli Dante
Ambassadeur,
Mission suisse auprès des
Communautés européennes
11.01.2001
11.01.2001
La vue de la Mission suisse à
Bruxelles
Les grands défis de l’Union
Michel Nicolas
Botschafter, Direktor DV,
EDA
21.08.2001
GASP, ESVP: Neutralitätspolitische
Fragen
Mohler Markus
früher Polizeikommandant,
Basel
20.08.2001
Polizei/Sicherheit an den Grenzen
Murer Erwin
Professor, Universität Fribourg
18.10.2001
Tendenzen in der EU-Sozialpolitik
und ihre möglichen Auswirkungen
auf die Sozialpolitk der Schweiz
Nigg Josef
Regierungsrat, Obwalden
17.05.2001
Die EuRefKa-Studie aus der Sicht
der Kantone
Pfisterer Thomas
Ständerat
17.05.2001
Die EU: Herausforderung für den
Föderalismus
Ramsauer Rudolf
Direktionspräsident
economiesuisse
11.01.2001
Die Sicht der Schweizer Wirtschaft

5915
Referent
Datum
Thema
Rhinow René
Professor, Universität Basel
19.10.2001
Staatsleitung und Staatsleitungsre-
form
Scheidegger Hans-Ulrich, Vize-
direktor, Leistungsbereich «Ar-
beitsbedingungen», seco
18.10.2001
Fragen des Arbeitsrechts
Schips Bernd
Professor, Leiter der Kon-
junkturforschungsstelle
der ETH
11.01.2001
Gesamtwirtschaftliche Überlegungen
Schneider Johann Niklaus
Nationalrat, Arbeitskreis
Schweiz-Europa
20.08.2001
Die Option EWR
Schönenberger Peter
Regierungsrat, St. Gallen
17.05.2001
Institutionelle Fragen, Rolle der
KdK
Schweizer Rainer
Professor,
Universität St. Gallen
17.05.2001
Annäherung an Europa: Konsequen-
zen für die Aufgaben
der Kantone
Schwok René
Professeur, Institut européen,
Université de Genève
11.01.2001
Analyse du rapport sur l’intégration
Seiler Hansjörg
Privatdozent, Universität, Bern
18.05.2001
EU-Beitritt und direkte Demokratie:
Ist Koexistenz möglich?
Stucky Georg
alt Nationalrat,
Arbeitskreis Schweiz-Europa
20.08.2001
Die Option EWR
Tanner Fred
stv. Direktor, Geneva Center
for Security Policy, Genf
21.08.2001
ESVP, Europäische Sicherheits-
und Verteidigungspolitik und
die Auswirkungen für die Schweiz
Thürer Daniel
Professor, Universität Zürich
18.05.2001
Das europäische Bürgerrecht
Walter Jean-Philippe
Stellvertreter des
Datenschutzbeauftragten
20.08.2001
Polizei/Sicherheit an den Grenzen
Weilharter Engelbert
Bundesrat,
FPÖ, Steiermark
19.10.2001
Erfahrungen Österreichs in der EU
Widmer Sigmund
Groupe de refléxion
Suisse-Europe
18.10.2001
Die Option «Assoziation»

5916
Referent
Datum
Thema
Wild Claude
Chef der Sektion «Politik und
Institutionen»,
Integrationsbüro EDA/EVD
20.08.2001
Justiz und Inneres in der EU:
Eine Einführung
Zepter Bernhard
stv. Generalsekretär der Euro-
päischen Kommission
17.05.2001
Die Entwicklung der Europäischen
Union mit Blick auf die Erweiterung

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Rapport de la Commission de politique extérieure du Conseil des Etats sur les options de la
politique d'intégration de la Suisse
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2002
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
40
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
02.033
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
08.10.2002
Date
Data
Seite
5879-5916
Page
Pagina
Ref. No
10 126 636
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.