ch_vb · .004 · 1983-04-05 · de


#ST# 83.004
Rapport intermédiaire
sur l'état de préparation de la protection civile
du 31 janvier 1983
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le rapport intermédiaire sur l'état de préparation de la
protection civile en vous priant d'en prendre connaissance.
Par ailleurs, nous vous proposons de classer le postulat suivant :
1981 P 80.451 Conception 1971 de la protection civile. Rapport intermédiaire
(N 9. 10. 81, Humbel).
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
31 janvier 1983 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Aubert
Le chancelier de la Confédération, Buser
1983-1 
1307

Vue d'ensemble
Les forces armées des pays étrangers disposent actuellement d'armes conven-
tionnelles ainsi que d'armes atomiques et chimiques de haute efficacité et qui se
différencient suivant leurs fins d'utilisation. Elles servent aussi bien à attaquer,
avec une très grande précision, des objectifs exactement déterminés qu'à neutrali-
ser en peu de temps de vastes espaces, le cas échéant, à de grandes distances.
Considérée en fonction des tâches de la protection civile, la menace que font peser
les effets d'armes sur la population ne s'est toutefois pas beaucoup modifiée par
rapport à l'état de 197L Ce sont toujours les effets 
d'armes à grand rayon
d'action qui constituent le plus grand danger. Il s'agit, par ordre d'importance,
des retombées radioactives qui résultent de l'explosion d'une bombe atomique au
sol, des autres effets 
d'armes atomiques, des toxiques chimiques de combat
utilisés sous forme de vapeurs, dont la menace s'étend, selon les conditions
météorologiques, sur une grande zone de courant descendant, et enfin des armes
conventionnelles.
Divers pays tiennent en partie leurs forces armées dans un état de préparation
élevée. Leur mobilité croit sans cesse. Notre pays risque dès lors d'être impliqué,
en peu de temps, dans les hostilités. C'est pourquoi il est très important que les
abris puissent être occupés rapidement. Ceci constitue la tâche la plus urgente des
organisations de protection civile, que le Conseil fédéral devra mettre sur pied
aussi rapidement que possible. On peut gagner beaucoup de temps en pourvoyant
les abris des principales installations en temps de paix déjà.
Pour tes quelque 6,4 millions d'habitants de notre pays, il existe, à proximité des
habitations, environ 4,8 millions de places protégées répondant aux exigences
actuelles. Il faut donc créer des places protégées pour environ 1,6 million
d'habitants encore. Manquent également des places protégées pour les personnes
qui, lorsque l'ordre est donné d'occuper les abris, doivent poursuivre aussi
longtemps que possible une activité revêtant une grande importance pour la collec-
tivité: elles doivent disposer de places protégées à proximité de leur lieu de travail.
Dès 1990 environ, les communes d'une certaine importance auront les places
protégées, situées à proximité des habitations, qui sont nécessaires à la protection
de leurs habitants. En revanche, on ne pourra financer les places protégées
relativement nombreuses qui manquent dans les communes plus petites sans
prendre des mesures particulières.
Afin d'éviter que trop de places protégées ne soient créées dans certaines
communes et de favoriser une répartition équilibrée, à cet égard, à l'intérieur de
la commune et du canton, le Conseil fédéral est actuellement en train de remanier
l'ordonnance sur les abris.
Quelque 35 pour cent des constructions des organisations de protection civile
(postes de commandement, postes d'attente) et environ 50 pour cent des cons-
tructions du service sanitaire (centres opératoires protégés, hôpitaux de secours,
postes sanitaires de secours, postes sanitaires) existent déjà. On peut admettre
que les constructions nécessaires seront réalisées, pour l'essentiel, vers l'an 2000.
1308

Aussi longtemps que toutes les installations et constructions n'existent pas, les
organisations de protection civile doivent, en cas de situation grave, aménager en
abris de fortune d'autres locaux qui s'y prêtent (garages souterrains, caves). Les
préparatifs nécessaires sont effectués en temps de paix, ce qui entraine une somme
importante de travail pour les organisations de protection civile.
Le matériel indispensable au premier équipement des organisations de protection
civile est livré jusqu'à concurrence de 60 pour cent environ de sa valeur totale. On
utilise les crédits qui sont disponibles jusqu'en 1990pour l'acquisition de matériel,
pour assurer un degré uniforme d'équipement dans toutes les communes, y
compris celles qui ont été nouvellement soumises à l'obligation de créer des
organismes de protection à la suite de la révision de 1978 de la loi sur la
protection civile. Une série de projets, importants pour l'accomplissement des
tâches de la protection civile, doit être reportée à la période de 1990 à 2000.
La planification de la protection civile est réalisée dans une large mesure. Elle
consiste, d'une part, à déterminer les structures des organisations de protection
civile, leurs effectifs 
réglementaires ainsi que leurs besoins en constructions de
protection et en matériel,' d'autre part, à attribuer les abris à la population.
Désormais, elle sera périodiquement mise à jour.
Des 500 000 à 510 000 hommes astreints à servir dans la protection civile,
environ 90 000 doivent être libérés en faveur d'autres organes de la défense
générale. Les communes doivent essayer de combler les lacunes qui en résultent,
en engageant davantage de femmes en qualité de volontaires.
Pour être en mesure de mettre sur pied de manière rapide et appropriée les
organisations de protection civile, le Conseil fédéral dispose d'une série de mises
sur pied partielles. Les préparatifs y relatifs constituent désormais la tâche
principale de ces organisations.
Lorsque les réseaux de sirènes des organisations de protection civile auront été
renforcés, il sera possible, après une mise sur pied partielle correspondante,
d'alarmer la population au plus tard dans la demi-heure suivant l'ordre d'alarmer.
Sur l'ensemble de la Suisse, environ 60 pour cent des personnes astreintes à servir
dans la protection civile ont suivi des cours assurant l'instruction qu'impliqué leur
incorporation. La catégorie de personnel où subsiste le plus grand retard est celle
des chefs d'abri. D'une manière générale, l'instruction sera, dès que possible,
complétée par des cours de perfectionnement.
Les insuffisances 
qui se manifestent encore en partie lors de l'exécution des
services d'instruction destinés aux directions et aux formations doivent être
éliminées le plus rapidement possible. Elles s'expliquent principalement par
l'absence de bases de référence dans le domaine de l'instruction et des services. Il
faut, à cet égard, attacher toute l'importance voulue à ta formation adéquate des
cadres et des spécialistes dans des cours préparatoires.
1309

Pour remédier aux points faibles que présente encore l'instruction, on doit
disposer d'un nombre adéquat d'instructeurs polyvalents, engagés à titre princi-
pal; cela, en particulier, à l'échelon cantonal.
Par une information objective, la population doit être informée des dangers et des
possibilités de protection, afin de renforcer sa confiance dans les institutions de
notre Etat et dans nos autorités. Il s'agit aussi d'accroître sa force de résistance
face aux catastrophes, au chantage et à la guerre psychologique menée par des
puissances étrangères. On relèvera notamment qu'en cas d'attaque ou de catas-
trophe le nombre des pertes possibles, des blessés et des victimes de radiations
peut être sensiblement réduit par la protection civile, actuellement en voie de
réalisation. Elle permet d'éviter beaucoup de souffrances humaines.
La population peut être sensiblement mieux informée en donnant connaissance de
l'attribution des places protégées dans les communes où il en existe déjà 
suffisam-
ment. La publication, dans l'annuaire téléphonique, d'un aide-mémoire spécial de
la protection civile est déjà en cours.
Si l'on tient compte du renchérissement, les buts de la Conception 1971 peuvent
se réaliser dans les limites financières établies à l'époque. Si l'on peut maintenir
les dépenses au niveau actuel, l'état réglementaire visé sera atteint aux environs
de l'an 2000, L'augmentation des investissements entraine celle des frais cou-
rants, surtout en ce qui touche le renouvellement des constructions et du matériel.
Même lorsque l'état réglementaire de préparation aura été atteint, la Confédé-
ration devra souscrire à des dépenses annuelles du même ordre de grandeur
qu'aujourd'hui.
Les différences 
qui existent, dans l'état de préparation de la protection civile,
entre les divers cantons et à l'intérieur de ceux-ci entre les communes, dépassent
souvent les limites du tribut qu'il est admissible de payer pour disposer d'une
protection civile tenant compte du fédéralisme et de l'autonomie communale. Si
les autorités des cantons et des communes où subsiste un important retard
devaient ne pas prendre conscience de leur responsabilité à l'égard de la popula-
tion, la Confédération pourrait finalement être obligée de s'occuper de la suppres-
sion de ces différences et de fixer des délais.
1310

Rapport
1 
Introduction
En 1971, le Conseil national et le Conseil des Etats ont pris connaissance du
rapport du Conseil fédéral sur la conception 1971 de la protection civile (FF
7977 II 513).
Au cours de la session d'été de 1980, le conseiller national Beda Humbel a
proposé, avec 23 cosignataires, un postulat concernant un rapport intermédiai-
re relatif à l'état de préparation de la protection civile. Ce postulat a la teneur
suivante:
Le Conseil fédéral est invité à présenter aux Chambres fédérales un rapport
sur les mesures prises jusqu'à présent au titre de l'exécution du plan de
protection civile 1971.
Ce rapport devrait notamment fournir des informations sur les points
suivants : Etat d'avancement de la construction d'abris dans les cantons et
les communes (abris publics et abris privés), efficacité des prescriptions
techniques (ne serait-il pas opportun de simplifier la procédure de contrôle
des projets?), organisation de la protection civile à tous les échelons,
formation des cadres et des équipes, objectifs des exercices combinés et
expériences faites lors de tels exercices, état d'avancement des travaux de
construction de centres cantonaux de formation, constatations faites dans
les centres existant quant à la direction, à la fréquentation et à l'efficacité
de la formation dispensée, perspectives s'offrant à la Confédération, aux
cantons et aux communes en matière de financement de la protection civile,
information de la population (où en sont les efforts tendant à l'intensifier?),
etc.
Par décision du Conseil national, le postulat a été transmis au Conseil fédéral
le 16 juin 1980.
Deux autres interventions parlementaires ont été déposées concernant le même
sujet:
- N 81.545 Interpellation Rüegg du 30 novembre 1981 : Etat de la protection
civile;
- N 81.551 Interpellation Oester du 30 novembre 1981: Protection civile.
Lacunes.
Le 13 mai 1982, la Commission de gestion du Conseil national a publié un
rapport sur l'inspection effectuée à l'Office fédéral de la protection civile (FF
1982 ri 843).
2 
La position de la protection civile au sein de la défense générale
La position de la protection civile au sein de la défense générale et son mandat
au point de vue stratégique sont définis dans le rapport du Conseil fédéral du
27 juin 1973 sur la politique de sécurité de la Suisse (FF 1973 II 103)
(Conception de la défense générale) et dans le rapport intermédiaire du 3 dé-
cembre 1979 concernant la politique de sécurité (FF 1980 I 363). Il en ressort
1311

que la protection civile doit largement contribuer à empêcher une guerre
(dissuasion), dans les limites de la défense générale, et en cas d'attaque,
permettre à la plus grande part possible de la population de survivre.
L'analyse de ce mandat conduit aux réflexions suivantes :
Effet de dissuasion de la protection civile en période de paix relative
L'Europe se trouve dans le champ de tension que créent les intérêts opposés
des deux superpuissances et des alliances du pacte de Varsovie et de l'OTAN.
Petit pays situé au centre de l'Europe, la Suisse ne peut se soustraire à ces
évidences: aussi longtemps que la prévention de la guerre dans l'espace
européen repose sur le principe d'un équilibre des forces, la contribution de
notre pays à la garantie d'une paix relative réside dans la volonté constante de
celui-ci de se défendre par les moyens adéquats, afin diempêcher qu'aucune des
deux alliances ne puisse utiliser le territoire suisse pour mener des opérations
lui assurant un avantage sur l'autre alliance. La protection du territoire suisse
incombe en premier lieu à l'armée. Toutefois, pour éviter à celle-ci de devoir
capituler sous la menace d'attaques contre la population et de se trouver ainsi
hors combat, une protection civile bien organisée revêt une importance décisi-
ve. En période de paix relative, sa contribution à la dissuasion dépend avant
tout de la crédibilité que suscitent nos préparatifs à l'extérieur.
A cet égard, la protection civile suisse se doit de contribuer, en tant que partie
intégrante de la défense générale, à la sauvegarde de la paix.
Effet de dissuasion de la protection civile en cas de conflit ouvert en Europe
Si un conflit devait éclater en Europe, nos mesures en matière de politique de
sécurité tendraient avant tout à empêcher autant que possible une guerre
contre notre pays. Il s'agit d'amener un agresseur potentiel à prendre cons-
cience des dépenses disproportionnées en moyens de tout genre qu'exigerait
une guerre contre notre pays.
Une fois de plus, cette tâche incombe en premier lieu à l'armée, que la
protection civile soutiendra en réduisant les possibilités de chantage. On ignore
combien de temps durera la protection de la neutralité. Aussi les mesures de
protection civile doivent-elles se concevoir de façon à éviter à la Suisse un
chantage économique facile de la part de l'adversaire. On planifiera les
mesures de la protection civile de manière à pouvoir intervenir, en tout temps
et de manière opportune, en cas de situation grave également.
L'effet de dissuasion que peut exercer la protection civile repose, lorsqu'il s'agit
de protéger la neutralité, sur la crédibilité des mesures de protection civile au
moment où un conflit éclate. Ce qui sera alors décisif, ce sera la manière dont
on jugera les mesures de protection et l'esprit de détermination des organes de
la protection civile, lors d'une totale ou partielle mise sur pied de celle-ci. Le
moment où cette mise sur pied interviendra, son étendue, l'organisation
systématique et néanmoins souple de l'occupation préventive des abris, de
même que la façon d'exécuter les mesures permettent notamment cette appré-
ciation. Pour créer la flexibilité nécessaire, le Conseil fédéral a proposé aux
Chambres fédérales, à l'occasion de la révision de la loi sur la protection civile,
1312

qui est liée au désenchevêtrement des tâches, de modifier l'article 4 de ladite
loi. Par cette modification, le lien juridique entre la mise sur pied de la
protection civile et la mobilisation de guerre de l'armée serait aboli (FF 1981
III 705).
Survie de la population en cas de guerre contre notre pays
Si l'on ne parvient pas à éviter l'extension d'un conflit à notre pays, la
protection civile doit se préoccuper de la survie de la plus large part possible
des habitants. En même temps, elle crée aussi les conditions psychologiques
pour le combat que mènera l'armée. Le soldat doit savoir que dans un conflit
armé, les membres de sa famille ont de grandes chances de survie.
3 
Aspects actuels de la menace à laquelle est exposée la population
31 
Connaissance de la menace en général
Pour concevoir et apprécier les mesures de protection, il est indispensable de se
faire une idée de la menace qui les rend nécessaires. Plus on parvient à définir
l'image et notamment les formes d'une guerre éventuelle, plus il est possible de
planifier et d'exécuter avec efficacité des mesures de protection.
Veut-on définir la menace avec le maximum d'exactitude, on se heurte aux
difficultés propres à toute prévision. Plus la prévision s'écarte du présent, plus
elle devient incertaine. Le maintien du secret relatif aux armes et, surtout, aux
intentions de tout adversaire rend plus difficile également la prévision à court
terme.
L'évolution de la menace qui pèse sur la population, depuis la conception
1971, est décrite dans ce qui suit. Bien que l'armée doive mener sa lutte
défensive en grande partie dans les zones mêmes où réside la population,
l'appréciation des divers effets d'armes n'est pas la même pour l'armée que
pour la protection civile. Cela provient principalement de ce que, contraire-
ment aux dispositifs de l'armée, nos abris destinés à la population ne repré-
sentent pas en général un objectif immédiat d'attaque de la part d'un adver-
saire possible.
32 
La menace des effets d'armes
321 
Tendances générales du développement des armes dans les
années soixante-dix
Les tendances générales suivantes ont caractérisé le développement des armes
dans les années soixante-dix.
- Les progrès des techniques électroniques ont rendu, le repérage des objectifs
plus complet, plus rapide et plus précis et conduit à une amélioration
constante de la précision au but. A cela s'ajoutent les progrès réalisés'dans la
production d'armes spéciales, conventionnelles, atomiques ou pourvus de
toxiques chimiques de combat. Ainsi l'attaque d'objectifs du genre «pin-
cette» devient possible. Les risques de dommages indirects, causés aux
1313

personnes et aux choses, auxquels il faut s'attendre dans les engagements
d'armes mais que l'agresseur n'a pas directement cherché à provoquer ont •
plutôt régressé. En même temps, la probabilité de permanence des objectifs
directement visés a également diminué.
- La puissance de feu des moyens de combat tant conventionnels qu'atomi-
ques et chimiques a été fortement augmentée, de sorte que les possibilités
d'une attaque de buts de surface se sont accrues.
322 
La menace des armes nucléaires
A la fin des années soixante, les grandes puissances disposaient, à côté d'un
nombre limité d'armes atomiques de petit calibre, avant tout d'armes atomi-
ques de gros calibre. La précision au but, sensiblement améliorée, des vecteurs
comme les avions, les fusées et l'artillerie, a généralement conduit à une
réduction des calibres. On a en outre mis au point de nombreuses armes
spéciales très différenciées, telles les armes à neutrons, les armes à pénétration
particulièrement forte ou les armes à retombées radioactives réduites. Des
armes atomiques de gros calibre sont toujours à disposition pour des objectifs
particuliers. Quant au nombre de projectiles pouvant être lancés à partir de
vecteurs d'un rayon d'action des plus divers, il a très fortement augmenté dans
l'ensemble. D'une part, la menace des armes atomiques s'est ainsi accrue,
d'autre part la probabilité de leur utilisation se trouve plutôt diminuée par le
degré élevé de saturation réciproque des grandes puissances.
Etant donné qu'il n'existe sur le territoire helvétique aucun dépôt d'armes
nucléaires et compte tenu de l'importance de la Suisse, l'utilisation d'armes
stratégiques contre des objectifs situés dans notre pays paraît peu vrai-
semblable. Les armes de cette nature dont disposent les alliances du Pacte de
Varsovie et de l'OTAN seraient certes utilisées en premier lieu contre des
objectifs de priorité plus élevée, en dehors de Suisse. Il ne faut cependant pas
exclure l'utilisation d'un petit nombre de telles armes à des fins de chantage;
ces attaques pourraient être dirigées contre des villes. Leur but serait la
capitulation sans combat et, partant, la neutralisation de l'armée.
Si l'on en vient à utiliser des armes atomiques en Europe, il faut compter, en
cas d'attaque contre la Suisse, avec l'usage d'armes atomiques tactiques. Les
armées modernes disposent, en grand nombre, d'armes atomiques tactiques de
tout genre. Leur précision au but a été fortement améliorée et les calibres
plutôt réduits. Il faudrait néanmoins s'attendre, notamment sur le plateau
suisse, où la population est la plus dense, à dés dommages indirects involon-
taires; ceux-ci sont toujours assez importants.
L'arme à neutrons est une arme atomique tactique dont l'énergie est libérée
principalement par une émission brève et très intense de neutrons. Les abris
modernes présentent un degré élevé de protection contre les rayonnements
neutroniques. Cependant, une protection absolue dans des conditions suppor-
tables n'y est pas possible.
Les retombées radioactives résultant d'explosions atomiques au sol représen-
tent de loin Je plus grand danger pour l'ensemble de la population. Elles
1314

peuvent en effet, transportées par le vent, se déposer sur des surfaces atteignant
parfois plusieurs milliers de kilomètres carrés. Par rapport aux autres effets
d'armes atomiques, ces retombées menacent un nombre beaucoup plus élevé
de personnes. Même si une bombe atomique explose dans un pays voisin, de
larges parties de la Suisse seront menacées par les retombées radioactives.
L'homme n'est pas menacé directement par l'impulsion électromagnétique
(EMP) provenant d'explosions d'armes atomiques. Des installations des abris
pourraient être en partie mises hors exploitation par de telles impulsions; on
peut cependant, au besoin, les faire fonctionner à la main. Il est possible de
protéger, par des mesures adéquates, les installations techniques et le matériel
des constructions de protection des organismes et du service sanitaire.
323 
La menace des armes conventionnelles
Les améliorations apportées à la détection d'objectifs et l'augmentation de la
précision au but, qu'il s'agisse des chasseurs-bombardiers, de l'artillerie, des
engins guidés antichars, des engins téléguidés sol-sol et air-sol ou des chars,
etc., apparaissent surtout lors de l'emploi d'armes conventionnelles. Tant que
ces armes sont utilisées contre des objectifs militaires, leurs effets se concen-
trent sur une zone étroite; relativement peu de civils sont ainsi menacés.
Les armées disposent toujours d'importants stocks de bombes et de fusées non
téléguidées. A l'heure actuelle, leur part à l'ensemble de l'arsenal dépasse
encore sensiblement celle des engins téléguidés de précision. Même si le
nombre des armes précises augmente, les stocks d'armes non téléguidées ne
diminueront guère dans un proche avenir. Aussi longtemps qu'un agresseur
dispose de nombreuses bombes et fusées, le danger existe que des régions
relativement étendues soient bombardées. Néanmoins, il faut noter que les
effets des bombardements par armes conventionnelles - si intenses soient-ils -
n'atteignent jamais la persistance ni la portée des effets d'armes atomiques.
Certaines bombes, fusées et grenades d'artillerie sont munies de détonateurs à
retardement. De tels projectiles ne déploient leur effet qu'après avoir pénétré
dans la surface du sol, donc dans les abris. Parmi les armes conventionnelles,
elles représentent la plus grande menace pour les occupants des constructions
de protection.
324 
La menace des armes chimiques
On ne peut exclure l'emploi d'armes chimiques; celles-ci existent en grandes
quantités. Les lance-fusées multiples et l'artillerie à tubes constituent les
premiers moyens à disposition. Cela n'exclut pas l'attaque d'objectifs particu-
liers par des avions ou des engins volants, A cet égard, la plus grande
importance revient aux nombreux nervins hautement toxiques.
L'utilisation de ces produits dans les zones relativement petites d'objectifs
militaires ne représente pas la menace principale pour la population. Cette
menace provient des vents dérivant vers les zones de courant descendant,
1315

susceptibles d'atteindre une surface de 100km2, où les doses peuvent encore
être mortelles. En ce qui concerne l'étendue des zones menacées, les armes
chimiques ne sont dépassées que par les armes nucléaires.
325 
La menace des armes biologiques
En raison des effets incertains des armes biologiques, la probabilité de leur
utilisation à grande échelle est considérée comme faible. Parmi les moyens de
destruction massive interdits par des accords internationaux, seules les armes
biologiques font l'objet d'une prohibition s'étendant à leur développement,-
leur production et leur stockage, cela conformément à la convention de 1972
sur les armes B.
326 
Appréciation de la menace par les effets d'armes: récapitulation
La menace que font peser les effets d'armes sur la population ne s'est pas
beaucoup modifiée depuis 1971. Les effets d'armes à grand rayon d'action
représentent toujours le plus grand danger. Par ordre d'importance, ce sont les
retombées radioactives d'explosions atomiques au sol, les autres effets d'armes
atomiques, les toxiques chimiques de combat utilisés à l'état de vapeurs, qui
menacent, selon les conditions météorologiques, une zone étendue de courant
descendant, et finalement les effets d'armes conventionnelles.
327 
La menace que constitue l'état de préparation, parfois élevé
et constant, de forces armées étrangères
Des forces armées étrangères extrêmement mobiles sont parfois maintenues
dans un état de préparation élevé et permanent. Notre pays peut ainsi être
impliqué dans des hostilités dans un temps relativement court.
4 
Mesures de construction et matériel
41 
Abris
411 
Généralités
La construction d'abris est le principal pilier de la protection civile suisse. Elle
est devenue une obligation légale en 1951 déjà. Elle a connu un véritable boom
en raison de l'intense activité de l'industrie du bâtiment au cours des années
soixante et au début des années soixante-dix. C'est ainsi que pendant ces
dernières décennies, des places protégées ont été prévues pour une grande
partie de la population dans les communes soumises à l'obligation de créer des
organismes de protection.
412 
Etat de la construction d'abris
Comme valeur indicative caractéristique de l'état de la construction d'abris, on
1316

donne ci-après le nombre d'habitants qui ne disposent pas encore de places
protégées ventilées à proximité de leurs habitations (cf. tableau 4.1), Sont
incluses toutes les places protégées existant dans la commune. Il n'est ainsi pas
tenu compte du fait que, en cas d'occupation des abris, certaines personnes ou
catégories de personnes doivent poursuivre aussi longtemps que possible leurs
activités, parce que celles-ci revêtent de l'importance pour la collectivité, et
qu'elles ont dès lors besoin également d'une place protégée proche de leur lieu
de travail. De même, on n'a pas tenu compte du maintien des communautés
familiales et des distances à parcourir pour occuper les abris. Par conséquent,
tout abri n'est pas pleinement utilisable. La valeur indicatrice «places proté-
gées ventilées manquantes» indique donc seulement combien de places proté-
gées doivent encore être créées jusqu'à ce que, purement mathématiquement,
chaque habitant dispose d'une place protégée à proximité de son habitation.
Etat de la construction d'abris par cantons
Tableau 4.1
Canton
Nombre
d'habitants
Places protégées
ventilées
manquantes
(état 1982)
En "/,
des habitants
Zurich 
1134000 
43400 
4
Berne 
912 091 
318 890 
35
Lucerne 
305908 
48090 
16
Uri 
34 145 
5 786 
17
Schwyz 
97354 
- 
22895 
24
Unterwald-le-Haut 
26992 
7608 
28
Unterwald-le-Bas 
29 588 
1 644 
5
Glaris 
36718 
7641 
21
Zoug 
76 356 
2 994 
4
Fribourg . : 
184 931 
88 652 
48
Soleure 
220685 
69883 
32
Baie-Ville 
199510 
23388 
11
Baie-Campagne 
224 444 
44 257 
20
Schaffhouse 
69591 
18202 
26
Appenzell Rh.-Ext 
47 611 
19 069 
40
Appenzell Rh.-Int 
12844 
4168 
32
Saint-Gall 
391 995 
62 495 
16
Grisons... 
164631 
36533 
22
Argovie 
457997 
83836 
18
Thurgovie 
187 986 
63 820 
34
Tessin 
265899 
138615 
52
Vaud 
525 303 
286 849 
55
Valais 
:.... 
218707 
102420 
47
Neuchâtel 
157 496 
56 062 
36.
Genève 
354494 
55467 
16
Jura 
64 986 
36 365 
56
Suisse 
6402262 
1649029 
26
1317

Etat de la construction d'abris par grandeur de commune
Figure 4.2
SUISSE
Total des habitante 6 402 262
Tôt?i dea places protégées
ventile** marquâmes: 
V649 029 (23%)
5
fl
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Valeur moyenne
Selon grandeur des
communes
(Nombre d'habitants
De la figure 4.2, il ressort que le groupe de communes de moins de 2000
habitants présente, en pour-cent, un manque de places protégées presque
quatre fois supérieur à celui des communes plus grandes. Il est d'autant plus
grand que la commune est petite. Dans de nombreuses communes très petites,
il n'existe pas encore de places protégées. La situation est la même dans la
plupart des cantons (annexe 1).
Places protégées manquantes en pour-cent des habitants/capacité financière
par canton
Tableau 4,3
Canton
Places protégées 
Capacité financière
manquantes en % (0 pour 1982 et 1983)
des habitants 
—
Indice Groupe
Jura
Vaud
Tessin 
.
Fribourg
Valais
Appenzell Rh.-Ext
Neuchâtel
Berne
56
.... 55
.... 52
48
47
40
36
.... 35
30
90
77
42
42
74
60
74
faible capacité
capacité moyenne
capacité moyenne
faible capacité
faible capacité
capacité moyenne
faible capacité
capacité moyenne
1318
0 
10 
20 
30 
40 
SO 
60 
70 
00 
90
100% 
dus habitants

Canton
Places protégées
manquâmes en î
des habitants
Capacité financière
CO pour 1982 et 1983)
Indice Groupe
Thurgovie 
34 
84 
capacité moyenne
Appenzell Rh.-Int 
32 
34 
faible capacité
Soleure 
32 
70 
capacité moyenne
Unterwald-Ie-Haut 
28 
38 
faible capacité
Moyenne suisse des places protégées manquantes (26 %)
Schaffhouse 
26 
106 
capacité moyenne
Schwyz 
24 
62 
faible capacité
Grisons 
22 
70 
capacité moyenne
Claris 
21 
82 
capacité moyenne
Baie-Campagne 
20 
117 
capacité moyenne
Argovie 
18 
95 
capacité moyenne
Uri 
17 
46 
faible capacité
Genève 
16 
161 
forte capacité
Lucerne 
16 
63 
faible capacité
Saint-Gai! 
16 
82 
capacité moyenne
Baie-Ville 
11 
204 
forte capacité
Unterwald-le-Bas 
5 
93 
capacité moyenne
Zoug 
4 
182 
forte capacité
Zurich 
4 
149 
forte capacité
Les 12 cantons dont le manque de places protégées en pour-cent dépasse la
moyenne suisse appartiennent soit au groupe à faible capacité financière, soit à
celui dont la capacité financière est moyenne et qui figurent dans la partie
inférieure du tableau. Comme le montrent les graphiques de l'annexe I, le
retard de ces cantons provient en particulier des communes relativement
petites. Ces communes ne présentent en règle générale qu'une modeste activité
dans le bâtiment, de sorte que le manque de places protégées ne peut y être
réduit que par la construction d'abris publics. Pour qu'elles puissent supporter
les dépenses correspondantes dans le délai prévu, ces communes devraient être
plus fortement soutenues que jusqu'ici. La subvention fédérale à la construc-
tion d'abris publics s'élève, selon l'article 6, 3e alinéa, de la loi sur les abris, à
40-50 pour cent, dans certains cas particuliers à 60' pour cent. Le Conseil
fédéral examine actuellement si un relèvement du taux maximum doit être
proposé aux Chambres fédérales. Les charges suplémentaires qui en résulte-
raient seraient relativement modestes. Ce surplus pourrait au besoin être
compensé par une réduction des crédits annuels d'engagement destinés aux
constructions de protection dés organismes et du service sanitaire.
413 
Etat de préparation technique des abris destinés à la population
L'état de préparation technique des abris n'a été jusqu'à présent examiné
périodiquement que dans cinq cantons, dont l'un bénéficie d'une expérience de
1319

plus de dix ans. 13 cantons introduiront le contrôle des abris au cours de ces
prochaines années.
Dans les cantons qui ont déjà introduit le contrôle des abris, l'état de ceux-ci
est en principe vérifié par intervalles. Les cantons qui n'ont pas institué cette
mesure attendent, pour la plupart, la fin de l'instruction des chefs d'abris pour
que ceux-ci puissent effectuer les contrôles. Les plans prévus diffèrent fortement
quant à la fréquence, à l'ampleur des sondages et aux listes de contrôle.
On n'a donc pas d'aperçu général de l'état de préparation technique de tous les
abris. Les expériences des cantons qui ont introduit le contrôle des abris, ainsi
qu'un contrôle de 500 abris ordonné par l'Office fédéral de la protection civile,
montrent que pour garantir la qualité de ces installations, des contrôles
périodiques sont nécessaires. L'application de cette mesure incombera, en
premier lieu, aux cantons et aux communes, qui en portent la responsabilité
selon la loi sur les abris (art. 9 et 18; RS 520.2) et de l'ordonnance y relative
(art. 17).
414 
Réduction du déficit en places protégées
Réduction réalisée et estimation
Figure 4.4
X% «k
CX
II ressort de la figure 4.4 que le manque de places protégées a été constamment
réduit depuis 1965. Le retard existant dans les petites communes augmente
toutefois par rapport à celui des plus grandes. Cela s'explique par deux
raisons : d'une part, l'activité de l'industrie du bâtiment est généralement plus
faible dans les petites communes et d'autre part, la Confédération n'a étendu
l'obligation de construire des abris qu'en 1978 aux communes comprenant des
agglomérations de moins de 1000 habitants.
Dans les communes moyennes et grandes, chaque habitant devrait, vers 1990,
disposer d'une place protégée à proximité de son habitation. Ce sera le cas en
particulier si, pour répondre aux besoins locaux, on continue à construire
suffisamment d'abris publics outre les places protégées obligatoires.
1320

Les perspectives apparaissent différentes pour les petites communes. A la suite
de la faible activité dans la construction, publique et privée, non seulement peu
de places protégées se créent, mais encore les occasions font largement défaut
de construire des abris publics à des conditions avantageuses, à la faveur de
constructions des collectivités publiques. Par ailleurs, la limitation actuelle des
subventions aux abris publics d'une grandeur minimale de 50 places protégées
ne tient pas suffisamment compte des données particulières des petites com-
munes. Lors des modifications des lois sur la protection civile, que nécessitera
la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, il
faudra par conséquent reconnaître comme donnant droit à la subvention les
abris publics à partir de 25 places protégées; cela, dans les plus petites
communes et dans celles ayant de petites zones d'habitation.
Afin d'éviter un excédent de places protégées et de favoriser l'équilibre au sein
des communes et des cantons, le Conseil fédéral prépare actuellement une
modification de l'ordonnance sur les abris (RS 520.21) dans le sens demandé
par la motion Jost1), 11 s'agit en l'occurence de créer, au plan fédéral, les
conditions légales permettant aux cantons de réglementer la construction
d'abris privés, en accord avec les maîtres d'œuvre et selon les besoins effectifs
en places protégées, lesquels diffèrent en partie d'une commune à l'autre. Si un
maître d'œuvre est autorisé, sous certaines conditions - par exemple parce qu'il
existe déjà suffisamment de places protégées dans la région - à ne pas
construire d'abri, il doit verser à la commune, selon le droit en vigueur, une
contribution de remplacement pour chaque place protégée à laquelle il peut
renoncer. Les cantons doivent désormais pouvoir ordonner, sans dispositions
particulières, que de telles contributions de remplacement soient utilisées aussi
pour couvrir, partiellement ou totalement, les frais engagés par les communes
pour la réalisation et l'équipement de constructions publiques de protection
dans d'autres communes, à faible capacité financière, à côté de la réalisation et
de l'équipement de constructions publiques de protection sur leur propre
territoire.
42 
Constructions de protection des organismes et du service sanitaire
421 
Nombre de constructions
Par constructions de protection des organismes, on entend les postes de
commandement de la direction locale, des directions d'arrondissement, de
secteur, de quartier et de protection d'établissement ainsi que les postes
d'attente pour les formations et le matériel du service de pionniers et de lutte
contre le feu. Les directions d'îlot aménagent un poste dans les abris destinés à
la population. L'état réglementaire et effectif ressort de l'annexe 2.
Les communes d'une certaine importance ont déjà construit leurs postes de
commandement jusqu'à concurrence de 70 pour cent. Dans les plus petites
communes en revanche, le proportion atteinte est encore très modeste. Cette
carence provient du caractère généralement accessoire de ces constructions,
puisqu'il s'agit de constructions réalisées conjointement avec un autre ouvrage
" Résumé des délibérations de l'Assemblée fédérale (81.303, 2 mars 1981)
88 
Feuille fédérale. 135« année. Vol. I 
- 
1321

de l'infrastructure communale. Ces travaux dépendent donc directement de
l'activité de Ja commune en matière de construction. On tiendra également
compte du fait que les communes jusqu'à 1000 habitants ne sont généralement
soumises à l'obligation de créer des organismes de protection que depuis le
1er février 1978. Comme ces communes n'ont besoin que de petits postes de
commandement, il faut s'attendre à ce qu'elles les construisent en même temps
que les abris manquants.
Les constructions du service sanitaire comprennent les postes sanitaires, les
postes sanitaires de secours, les centres opératoires protégés et les hôpitaux de
secours. Elles sont réalisées selon le plan du service sanitaire élaboré par les
cantons. Ce plan fait partie intégrante de la planification du Service sanitaire
coordonné. L'annexe 3 donne un aperçu des constructions prévues et de celles
qui existent déjà. On constatera qu'aujourd'hui, environ la moitié des cons-
tructions prévues du service sanitaire, soit plus de 70 000 lits protégés, ont été
réalisées.
422 
Etat de préparation des constructions au point de vue technique
L'état de préparation, au point de vue technique, est vérifié régulièrement dans
18 cantons. Quatre cantons ont l'intention d'introduire le contrôle des cons-
tructions ces prochaines années.
L'exécution des contrôles varie d'un canton à l'autre: certains effectuent des
contrôles mensuels simples, d'autres vérifient l'ensemble des constructions tous
les 2, 3 ou 5 ans et d'autres encore n'opèrent que des contrôles sporadiques.
Les contrôles sont effectués par les préposés aux installations de l'organisation
de protection civile ou des employés de l'office cantonal de la protection civile
et, dans deux cas, par l'administration de l'arsenal.
H est difficile de tirer des conclusions sûres concernant l'état effectif des
constructions, compte tenu des différents genres de contrôles et des divers
résultats. Les installations techniques, en particulier l'alimentation en énergie
électrique causent apparemment des problèmes. 11 s'est avéré que des contrôles
minutieux au moment de la réception de la construction permettaient de
maintenir les constructions en bon état durant de nombreuses années. En
outre, les instructions techniques pour les constructions de protection des
organismes et du service sanitaire de 1977 ont grandement contribué à l'amé-
lioration de l'état des constructions. Un contrôle périodique sérieux des
constructions demeure cependant une nécessité dans tous les cantons et
communes.
Les contrôles s'effectuent sur la base des «instructions techniques pour l'entre-
tien», document qui sert également à l'instruction des préposés aux installa-
tions et règle l'entretien des constructions après le contrôle de réception.
43 
Abris et constructions de fortune
En cas de mise sur pied, on doit aménager en abris de fortune des locaux
souterrains adéquats (caves de constructions massives, garages souterrains,
1322

etc.) pour remplacer les abris manquants. II en est de même pour les construc-
tions des organismes de protection non encore réalisées pour autant que des
abris ne puissent être utilisés provisoirement à leur place.
Les locaux souterrains nécessaires sont recensés au moment de la planification
de protection civile. Les organisations de protection civile effectuent également
les plans d'aménagement correspondants. A l'occasion de la récente révision
de l'ordonnance concernant Ja réquisition, on a créé les bases légales pour
la réquisition des locaux nécessaires, qui sera préparée prochainement.
Les abris et les constructions de fortune offrent en général une protection
suffisante contre les retombées radioactives (fallout), les effets d'explosions
atomiques éloignées ainsi que contre les coups rapprochés provenant d'armes
conventionnelles. Le filtre collectif faisant défaut dans ces locaux de fortune, le
port d'un masque de protection s'impose en cas de menace par des toxiques
chimiques de combat. La qualité de la protection dépend essentiellement du
temps et des moyens à disposition pour l'aménagement. On considérera en
particulier comme bonnes possibilités de protection de fortune, disponibles à
bref délai, les abris sans ventilation construits de 1951 à 1965.
11 existe des locaux se prêtant à l'aménagement d'abris et de constructions de
fortune principalement dans les communes d'une certaine importance et là où
s'est manifestée une intense activité dans le bâtiment durant ces dernières
années. De tels locaux font largement défaut dans de nombreuses petites
communes, de sorte qu'il sera souvent difficile de protéger, même de manière
improvisée, les habitants, relativement nombreux, qui ne disposent pas d'une
place protégée.
44 
Matériel
441 
Matériel disponible
La Confédération acquiert, d'une manière centralisée, le matériel spécifique de
la protection civile, l'attribue aux communes et le livre sur commande. Les
communes supportent le solde des frais après déduction des subventions fédé-
rales et cantonales.
Une proportion d'environ 60 pour cent du matériel nécessaire à l'équipement
initial des organisations de protection civile, proportion calculée d'après la
valeur de ce matériel, est aujourd'hui livrée. Il s'agit essentiellement des
catégories suivantes:
- équipement personnel (protection AC individuelle comprise),
- matériel d'alarme et de transmission,
- matériel AC (matériel collectif),
- matériel de pionniers et de lutte contre le feu,
- matériel sanitaire (y compris l'équipement des constructions du service sani-
taire),
- matériel pour le soutien et le ravitaillement (y compris l'aliment de survie
encore en voie d'acquisition).
1323

442 
Aperçu des acquisitions futures de matériel
Période d'acquisition 1981-1989
Au cours de la période d'acquisition allant de 1981 à 1989, on mettra l'accent
sur les points suivants: amener, au point de vue du matériel, les 1800commu-
nes qui, depuis la révision de 1978 de la loi sur la protection civile, sont
nouvellement soumises à l'obligation de créer des organismes de protection, au
niveau des communes déjà soumises à cette obligation. Ainsi et après l'achè-
vement des acquisitions déjà commencées plus tôt, on aura engagé plus du 90
pour cent des crédits à disposition, pour l'acquisition de matériel durant cette
période. S'il n'est pas possible de relever ces crédits, une série de projets
d'acquisition, importants pour l'accomplissement des tâches de la protection
civile, devront être reportés à après 1990. Sont notamment en cause: l'acqui-
sition d'un autre million de masques de protection pour équiper les occupants
d'abris de fortune, ainsi que celle d'un moyen de transmission, opérationnel en
tout temps, entre la direction locale et les abris (station de radio locale). Ce
moyen de transmission sans fil avait déjà été requis par la conception 1971 de
la protection civile. Vient s'y ajouter l'acquisition d'un nombre suffisant de
récipients à empiler pour la constitution dans les abris d'une provision d'eau.
Période ^acquisition 1990-1999
A mesure que le matériel acquis prend de l'âge et s'accroît quantitativement, les
frais d'entretien et de renouvellement augmentent. Sur des crédits constants, la
part disponible pour l'acquisition de nouveau matériel s'amenuise progressive-
ment. Durant la période d'acquisition de 1990 à 1999 et sur la base des crédits
actuels, la part affectée au renouvellement s'élève à 200 millions de francs, ce
qui représente 50 pour cent des crédits de matériel.
En résumé, on peut dire qu'à crédits constants dans le secteur du matériel, le
premier équipement des organisations de protection civile ne sera achevé qu'en
l'an 2000.
5 
Mesures d'organisation
SI 
Structure de l'organisation
511 
La commune, élément suprême de l'organisation
La commune est en principe l'élément suprême dans l'organisation de la
protection civile.
Pour de petites communes, la réunion avec d'autres communes semblables ou
avec une plus grande commune peut présenter, en matière de protection civile,
des avantages au plan financier, administratif et à celui des effectifs. Il faut
toutefois, dans chaque cas, soupeser soigneusement les avantages et les incon-
vénients. En l'occurence, les petites communes en particulier perdent largement
leur indépendance en matière de protection civile. La direction administrative
et celle de la protection civile ne se recouvrent pas géographiquement. Enfin, le
chef local d'une organisation de protection civile réunissant plusieurs commu-
1324

nés est responsable, dans l'accomplissement de sa mission, à l'égard de
plusieurs autorités communales.
Une solution intermédiaire peut consister à n'organiser en commun que des
tâches déterminées de protection civile (p. ex. service de protection AC, alarme
etc.).
512 
Obligation de créer des organismes de protection
La loi sur la protection civile de 1962 ne déclarait tenues de créer des
organismes de protection que «les communes comprenant des agglomérations
de mille âmes ou plus, où les habitations sont, totalement ou en partie,
implantées en ordre serré». 1250 communes étaient alors en cause. Les 1800
communes restantes, comprenant 800000 habitants, n'ont été soumises à
l'obligation de créer des organismes de protection que par la révision en 1978
de la loi sur la protection civile. Aujourd'hui leur recensement n'est pas encore
achevé dans bon nombre de cantons.
513 
Planification
La planification générale de la protection civile (prescriptions de 1973) consti-
tue la base de toutes les mesures à prendre par les communes et par les
organisations de protection civile. Elle est achevée dans les 1250 communes
qui, avant 1978 déjà, étaient tenues de créer des organismes de protection et
sa mise à jour a lieu périodiquement. Dans les communes soumises à l'obliga-
tion de créer des organismes de protection depuis la révision de 1978 de la loi
sur la protection civile, cette planification fait partie intégrante du recensement
en matière de protection civile.
Le plan d'attribution (prescriptions de 1977) sert à attribuer les places proté-
gées à la population et à créer les bases de la planification de l'équipement. Il
sera terminé vraisemblablement en 1983 dans les communes astreintes avant
1978 à créer des organismes de protection et un peu plus tard dans les autres
communes. Ce plan sera ensuite périodiquement mis à jour.
514 
Fractionnement et effectifs réglementaires des organisations
de protection civile
Les directives du Département fédéral de justice et police concernant le
fractionnement et les effectifs réglementaires des organisations de protection
civile, établies en 1979, tiennent compte du décalage dans l'échelle des priorités
des mesures de protection. Les mesures préventives de protection prennent
maintenant le pas sur les mesures de sauvetage et de secours sanitaires et les
organismes d'abri sur les formations sanitaires et les formations de sauvetage.
Les effectifs réglementaires de la protection civile se présentent comme il suit
pour l'ensemble de la Suisse.
1325

Effectifs réglementaires de la protection civile 
Tableau 5.1
Effectifs
réglementaires
Etats-majors des directions locales, des directions d'arrondis-
sement, de secteur, de quartier et d'îlot 
22 000
.Service de renseignements 
39 000
Service de transmission 
39 000
Service de protection AC 
15 000
Service de pionniers et de lutte contre le feu 
112 000
Service polyvalent1' 
31 000
Service sanitaire 
83 000
Service de ravitaillement 
23 000
Service des transports 
2 000
Service de maintenance 
13 000
Organisme d'abri 
120 000
Organisme de protection d'établissement 
42 000
Total 
520 000
!' Après une mise sur pied de la protection civile par le Conseil fédéral, l'effectif du
service polyvalent est augmenté, selon les possibilités, par l'enrôlement de femmes, de
jeunes gens, ainsi que d'hommes de plus de 60 ans qui ne sont plus astreints au service
de protection.
Les organisations de protection civile créées avant 1979 adaptent leur fraction-
nement et leurs effectifs réglementaires aux nouvelles directives au gré du
contrôle périodique de la planification de la protection civile. Les communes
nouvellement soumises, depuis 1978, à l'obligation de créer des organismes de
protection établissent le fractionnement et les effectifs réglementaires confor-
mément aux nouvelles directives. L'adaptation et le nouvel établissement
seront vraisemblablement terminés vers le milieu des années quatre-vingt.
515 
Problèmes d'effectifs et de recrutement
De par l'obligation fixée par la loi sur la protection civile, 500 000 à 510 000
hommes aptes à servir dans la protection civile sont à la disposition de celle-ci.
90 000 d'entre eux doivent être libérés du service dans la protection civile en
faveur d'autres organes de la défense générale (env. 40 000) ou dispensés en cas
de service actif (env. 50 000). Pour atteindre l'effectif réglementaire, l'engage-
ment volontaire dans la protection civile d'un total de 100000 à 110000
femmes est nécessaire. Près de 20 000 femmes sont aujourd'hui incorporées
dans la protection civile. Dans de très nombreuses communes, on entreprend
de grands efforts pour encourager d'autres femmes à s'engager, en particulier
comme chefs d'abri et dans des fonctions du service de transmission et du
service sanitaire. Il se révèle à cet égard que bien des femmes sont disposées à
collaborer si la fonction à assumer et l'instruction à suivre leur sont expliquées
de manière concrète et en détail.
1326

Etant donné la brièveté des périodes de formation de la protection civile, il
importe de veiller à ce que toutes les personnes astreintes soient incorporées de
manière adéquate, c'est-à-dire qui corresponde à leur expérience et à leurs
connaissances professionnelles, militaires et personnelles. On confiera, dans
une plus forte mesure encore, les fonctions de cadres et de spécialistes à des
personnes expérimentées et habituées à diriger, que ce soit dans le domaine de
l'économie, de l'administration ou dans l'armée. A la faveur de la révision,
actuellement en cours, de la loi sur l'organisation militaire, on cherche à
favoriser le passage d'officiers au service de la protection civile.
Pour occuper certaines fonctions, en particulier du service sanitaire (médecins,
personnel spécialisé); les cantons devraient faire plus grand usage encore des
possibilités légales permettant, dans certains cas particuliers, d'incorporer des
personnes astreintes dans une autre commune que celle dç leur domicile.
52 
Instauration de l'état de préparation des organisations de
protection civile pour la mise sur pied
Le fait de disposer, pour un séjour prolongé, des abris et abris de fortune
encore nécessaires, constitue la condition la plus importante et à la fois la plus
onéreuse pour l'instauration de l'état de préparation des organisations de pro-
tection civile. Pour que cette condition puisse être remplie, on contrôlera et,
au besoin, rectifiera l'attribution des places protégées; on doit en outre vider
et marquer les abris, mettre en service leurs installations techniques. Il s'agit
aussi d'équiper les locaux de matériel spécial de protection civile dont l'entre-
posage est centralisé en temps de paix, y compris de la provision d'aliments de
survie, ainsi que des installations intérieures indispensables à un séjour pro-
longé dans l'abri (lits, toilettes de secours, etc.).
L'aménagement intérieur d'abris de fortune exige beaucoup de temps au
moment de la mise sur pied. Il implique en outre que le matériel nécessaire
existe (en particulier du bois scié, des clous, etc.), ce qui n'est pas partout le
cas. C'est pourquoi il faut s'efforcer d'équiper les abris des installations inté-
rieures essentielles, notamment de lits, en temps de paix déjà. Compte tenu de
l'utilisation de ces locaux en temps de paix, il est particulièrement indiqué
d'utiliser des éléments préfabriqués, qui peuvent être empilés sur une petite
surface et rapidement assemblés en cas de mise sur pied. Les frais qui en
découlent représentent une fraction extrêmement petite des frais de construc-
tion de l'abri. L'aménagement au moyen d'équipements préfabriqués à empiler
est aujourd'hui prescrit pour tous les abris publics nouvellement construits et
recommandé pour tous les autres.
Pour les abris de fortune, il faut ajouter, en cas de mise sur pied, les travaux de
renforcement de l'enveloppe de l'abri, des entrées ainsi que des sorties de
secours. Pour que ces travaux puissent être effectués aisément, il faut que les
organisations de protection civile aient établi déjà auparavant des plans
d'exécution détaillés et que les communes tiennent à disposition le matériel de
construction nécessaire. Ces tâches doivent s'effectuer en temps de paix.
Là où toutes les constructions de protection nécessaires existent, il faut peu de
1327

jours pour que la protection civile soit en mesure d'intervenir, à compter de la
mise sur pied du gros de l'organisation de protection civile en cause. Le
premier degré de l'état de préparation permet d'organiser l'occupation des
abris par la population, ceux-ci étant vidés mais non encore aménagés. Si l'on
ne dispose pas de ce temps minimum, la population peut être protégée sur
place avec des moyens d'urgence, dans les abris ou les caves les plus proches,
comme lors de catastrophes survenant en temps de paix.
Pour un séjour prolongé dans les abris, il faut toutefois que ceux-ci soient
équipés et pourvus, en particulier, de lits que l'on aménagera en grande partie
avec des moyens de fortune. Selon les conditions locales et les éléments
d'équipement à disposition en temps de paix déjà, il convient d'escompter un
délai supplémentaire de plusieurs jours.
D'autres problèmes se présentent là où les organisations de protection civile
doivent, pour remplacer les constructions de protection encore manquantes,
aménager en abris de fortune des locaux qui s'y prêtent (caves, garages souter-
rains, etc.). Le temps nécessaire est différent pour chaque commune.
La confiance de la population dans les autorités et la protection civile dépend
largement de la manière dont l'opération difficile de l'occupation des abris est
préparée et exécutée. La mise à disposition en temps voulu, c'est-à-dire à titre
préventif, des abris et des abris de fortune est indispensable à une exécution si
possible sans à-coups. En conséquence, le Conseil fédéral a pris la précaution
d'édicter, en 1980, divers arrêtés concernant la mise sur pied de la protection
civile, arrêtés qui lui permettent d'ordonner, par étape et selon la situation,
l'instauration de l'état de préparation des organisations de protection civile.
Les arrêtés sont déposés auprès des communes et peuvent être mis en vigueur
par des télégrammes de mise sur pied.
Font entre autres l'objet d'un arrêté particulier:
- l'ordre de réaliser le degré de préparation 2 ou 3 de la protection civile en
vue de la mise sur pied des organisations de protection civile,
- la mise sur pied partielle pour assurer l'alarme,
- la mise sur pied partielle pour aménager les constructions de protection de
fortune encore nécessaires,
- la mise sur pied de la protection civile par régions ou pour toute la Suisse
afin d'établir l'état complet de préparation à l'intervention, qui comprend
entre autres l'aménagement des abris.
En cas de licenciement du gros des personnes mises sur pied et une fois établi
l'état de préparation au point de vue du matériel, des effectifs relativement
restreints des organisations de protection civile permettent de le maintenir.
L'état de préparation à l'intervention du personnel peut se rétablir dans les 24
heures au maximum.
53 
Alarme
Selon la constitution et la législation, la protection civile doit protéger la
population contre les effets d'événements provoqués par la guerre. Les respon-
sabilités des organisations de protection civile, notamment aussi en matière
1328

d'alarme et de communication d'instructions destinées à la population, com-
mencent dès la mise sur pied de celles-ci pour du service actif.
La campagne de révision des sirènes, de renforcement des réseaux d'alarme des
organisations de protection civile et d'installation de télécommandes actuelle-
ment en cours devrait être achevée encore dans les années quatre-vingt. Il sera
alors possible, dans certains cas, d'alarmer la population en tous lieux, au plus
tard dans la demi-heure qui suit l'ordre d'alarmer, qui interviendra sitôt après
la mise sur pied en service actif des personnes astreintes (la mise sur pied
partielle est préparée à cet effet). Pour donner l'alarme en dehors des zones
à forte densité de construction, on est souvent obligé de recourir, pour des
raisons de coût, à des sirènes mobiles. En temps de paix, les autorités disposent
sans limitation aucune des installations d'alarme et de télécommande acquises
pour les besoins de la protection civile. De leur côté, les organisations de pro-
tection civile utilisent également les installations d'alarme placées par les déten-
teurs d'autorisation, dans les zones 1 et 2 de centrales nucléaires et, si un
intérêt économique le commande, celles des entreprises concessionnaires dans
les zones avoisinantes des barrages.
La population est informée du sens des signaux d'alarme par l'aide-mémoire
publié, depuis 1981, dans les annuaires téléphoniques. Un aide-mémoire com-
plémentaire pour les besoins particuliers de l'alarme en temps de guerre est en
préparation. Il sera distribué après la mise sur pied de la protection civile.
Après une mise sur pied de la protection civile pour du service actif, l'ordre de
donner l'alarme et la communication des instructions à la population in-
combent au Conseil fédéral. Celui-ci peut confier cette tâche aux cantons, qui
peuvent, à leur tour, en charger les communes. Aussi bien le Conseil fédéral
que les gouvernements cantonaux disposent de la radio pour transmettre les
ordres d'alarme aux postes d'alarme des organisations de protection civile et
pour diffuser les instructions destinées à la population.
Les instructions destinées à la population portent en premier lieu sur l'ordre
d'occuper préventivement les abris. En même temps, on précise quelles activi-
tés importantes pour la collectivité peuvent aussi être poursuivies une fois que
l'ordre d'occuper les abris a été donné (excepté le séjour dans l'abri durant le
temps journalier de travail) et dans quelle mesure les autres occupants de l'abri
sont autorisés à en sortir pour peu de temps à tour de rôle (système de
rotation).
54 
Conduite de l'organisation de protection civile lors d'interventions
Les organisations de protection civile mises sur pied pour du service actif sont
subordonnées au chef local. Pour les organismes de protection d'établissement,
c'est le cas uniquement lors d'interventions en dehors de l'établissement.
Le chef local décide de l'engagement des moyens dont il dispose et de ceux qui
lui sont, le cas échéant, attribués. Dans les limites de son mandat, fixé par la loi
et l'ordonnance, il agit de manière autonome selon son appréciation de la
situation. Le chef local est responsable de l'accomplissement de son mandat
devant les autorités communales.
1329

Il incombe aux autorités fédérales, cantonales et communales dans les limites
des compétences définies par la législation en matière de protection civile de
donner des ordres aux particuliers, aux ménages et aux établissements. C'est le
cas, notamment, de l'ordre de sortir des abris les objets étrangers à la
protection civile, de l'occupation préventive des abris, des exceptions au séjour
dans l'abri, de la limitation ou de la suspension de l'activité d'établissements.
Le chef local n'a le droit d'émettre des directives destinées à la population que
lorsqu'une menace locale survient inopinément et qu'il s'agit de l'attribution
des abris, de leur utilisation et des demandes d'aide lors d'interventions.
La coordination entre l'organisation de protection civile de la commune et les
organes qui doivent assumer les tâches communales dans tous les cas straté-
giques (services publics et industriels, police, économie de guerre, assistance,
service mortuaire, etc.) ressortit à la compétence des autorités communales.
Les autorités peuvent requérir des secours de l'organisation de protection civile
ou de parties de celle-ci en dehors des tâches propres de la protection civile.
Cette aide sera adaptée aux possibilités des organisations de protection civile et
offerte aux organes nécessitant passagèrement des renforts dans leur domaine
de responsabilités. Si le chef local estime que l'accomplissement des tâches
autonomes de la protection civile est compromis par les secours ordonnés,
il en avertit les autorités communales.
Les chefs d'abri constituent également un chaînon important dans l'accom-
plissement des tâches de la protection civile. Ils sont responsables des instruc-
tions et de l'assistance à la population, de l'aménagement des abris jusqu'à la
fin de leur occupation.
Le manuel des services d'abri, publié provisoirement en 1978 par l'Office
fédéral de la protection civile, aide le chef d'abri dans l'accomplissement de sa
tâche. Il contient des instructions pour toutes les phases d'activité ainsi que
pour de nombreuses situations particulières. L'ouvrage est conçu de telle
manière qu'au besoin, une personne non instruite s'y retrouve après une brève
introduction et qu'elle puisse agir efficacement à l'aide de listes de mesures à
prendre.
Dans les communes d'une certaine importance, les chefs d'îlot et de quartier
assurent la liaison entre le chef local (chef de secteur) et les chefs d'abri, de même
que la coordination dans leur domaine.
Les organismes de protection d'établissement sont subordonnés aux chefs de
protection d'établissement. Ceux-ci sont responsables de l'accomplissement de
leur mandat à l'égard de la direction de l'établissement.
Les liaisons à l'intérieur de l'organisation de protection civile de la commune
doivent être assurées principalement, à côté des entretiens personnels (rap-
ports), par des estafettes. Des liaisons téléphoniques (utilisant les installations
des PTT) existent jusqu'à l'échelon du quartier et de l'îlot éloigné. On peut
ajouter, dans une mesure limitée, la radio à ces liaisons téléphoniques. Il existe
en outre des liaisons par radio avec les formations de pionniers et de lutte
contre le feu.
Les liaisons qui manquent encore aujourd'hui avec les abris - ceux-ci ne
1330

pouvant être atteints directement par radio que par le Conseil fédéral ou par
les gouvernements cantonaux - pourraient être assurées par l'acquisition de la
station de radio locale qui est au point, mais dont l'achat est ajourné pour des
raisons financières. Par cette station, on dispose d'une liaison unilatérale
protégée contre tous les effets d'armes, du poste de commandement local aux
abris.
55 
Entraide intercommunale
Les communes sont tenues de s'entraider. Les cantons en fixent les modalités.
En cas de besoin, ils peuvent en particulier donner l'ordre à des autorités
communales de mettre temporairement à la disposition d'une autre commune
des formations de protection civile, certaines personnes astreintes à servir dans
la protection civile ou du matériel de protection civile.
56 
Renforcement par les troupes de protection aérienne
Les organisations de protection civile sont renforcées, selon les possibilités, par
des troupes de protection aérienne, dont la tâche principale consiste à apporter
de l'aide aux organes civils de la défense générale. Des troupes de protection
aérienne sont amenées à intervenir là où les moyens des autorités civiles, en
particulier de la protection civile, ne suffisent pas. Elles sont engagées, pendant
la phase précédant une attaque, pour accélérer les mesures préventives de
protection et de préparation (aménagement d'abris de fortune, création de
bassins d'eau d'extinction), pendant la phase succédant à l'attaque et la
période de reconstruction, pour apporter un soutien de seconde main cepen-
dant décisif après les sinistres graves et étendus. Les autorités communales
demandent au canton les troupes nécessaires de protection aérienne.
6 
Instruction
61 
Organisation et principes de l'instruction
La protection civile comprend les services d'instruction par service et par classe
(cours selon l'art. 53 de la loi sur la protection civile) et les services d'instruction
des organisations de protection civile (exercices et rapports selon l'art. 54 de la
loi sur la protection civile).
Dans les cours d'instruction par service et par classe, les personnes astreintes
reçoivent leur formation de base générale et technique selon leur incorporation
ou leur fonction. Ces services d'instruction s'effectuent à l'échelon de la
Confédération (chef local, spécialistes déterminés), des cantons (autres cadres
supérieurs et spécialistes) et des communes (cadres inférieurs et spécialistes,
personnel). Les communes se sont groupées en régions d'instruction pour
organiser les cours qui leur incombent. Afin d'assurer l'unité voulue dans
l'ensemble de la Suisse, la Confédération fixe la durée et les objectifs des
services d'instruction par service et par classe et fournit documentation et
1331

matériel d'instruction. Des instructeurs dirigent en principe les services d'ins-
truction par service et par classe, qui sont organisés dans les centres d'instruc-
tion de la protection civile. Ceux-ci sont conçus et équipés en conséquence, ce
qui facilite une instruction rationnelle.
Dans les services d'instruction des organisations de protection civile, la matière
enseignée dans les services d'instruction par service et par classe doit être
approfondie, mise en pratique et au besoin complétée. Par ailleurs, il s'agit de
se familiariser avec le fonctionnement correct d'un service et de créer la
cohésion dans les formations et les directions. Ces cours donnent en particulier
aux cadres et aux spécialistes l'occasion d'acquérir une certaine expérience pra-
tique en matière d'instruction, de conduite et, le cas échéant, de travail d'état-
major. Conformément à la structure fédéraliste de la protection civile, il
appartient aux cantons de définir l'étendue, les thèmes ainsi que les objectifs
des services d'instruction des organisations de protection civile, d'établir
des directives pour la préparation et l'exécution, d'assurer l'instruction adé-
quate des directeurs d'exercice et de surveiller l'exécution. Les services d'ins-
truction des organisations de protection civile sont en principe dirigés par les
cadres et les spécialistes des organisations de protection civile. Dans la mesure
du possible, ils doivent s'effectuer dans la commune même.
A la fin des années soixante, il fut décidé, d'entente avec les cantons, d'accor-
der la priorité aux mesures suivantes: dans une première phase, formation des
chefs locaux (suivant la planification et le degré de développement de la
protection civile dans les communes); dans une seconde phase, cours d'intro-
duction pour le personnel (compte tenu du choix des futurs cadres et spécia-
listes). Dans l'intervalle, on a également entrepris, par étapes et en procédant
de bas en haut, l'instruction des cadres et des spécialistes.
62 
Etat actuel et perspectives de l'instruction
621 
Services d'instruction par service et par classe
Les titulaires de fonctions, dont l'instruction ressortit à la compétence de la
Confédération, peuvent disposer de suffisamment de places dans les cours fédé-
raux. L'instruction donnée aujourd'hui dans les cours fédéraux couvre les
besoins les plus urgents. Elle sera amplifiée et complétée ultérieurement, selon
les besoins et les possibilités, par des cours de perfectionnement.
Les cours pour chefs locaux, chefs d'arrondissement, chefs de secteur, ainsi que
pour leurs suppléants ont été constamment adaptés, dans le passé, aux progrès
acquis dans la réalisation de la «conception de la protection civile» et à la
compétence des participants, qui s'améliore d'année en année. Dès 1984, les
chefs locaux, les chefs d'arrondissement et de secteur, ainsi que leurs sup-
pléants, de même que les chefs de service et les futurs chefs de service non
encore nommés devront en outre accomplir le cours de perfectionnement dit
«cours combiné d'état-major». Ce cours a pour but de feur enseigner, sur une
base pratique, les techniques du commandement et du travail d'état-major;
l'accent sera mis sur l'étude d'exemples simples au sein d'états-majors d'exer-
cice.
1332

Les cantons peuvent, de leur côté, organiser des cours de perfectionnement
spéciaux pour familiariser les chefs locaux, les chefs d'arrondissement et de
secteur, ainsi que leurs suppléants, avec les prescriptions cantonales particu-
lières.
En ce moment, il manque des cours destinés aux chefs de protection d'établis-
sement des entreprises occupant 500 personnes ou plus en temps de paix; cette
lacune sera toutefois comblée en 1983,
Sur la base des documents d'instruction publiés jusqu'ici par la Confédération,
il serait possible d'instruire, dans les services d'instruction par service et par
classe qui dépendent des cantons et des communes, environ 90 pour cent des
personnes astreintes. D'ici 1984, les documents d'instruction qui font encore
défaut seront disponibles, à l'exception de ceux qui portent sur quelques
fonctions spéciales.
La proportion des personnes astreintes qui ont accompli les services d'instruc-
tion par service et par classe qu'exigé leur fonction oscille, selon les cantons,
entre 10 et 90 pour cent. Pour l'ensemble de la Suisse, on peut l'estimer à
environ 60 pour cent des personnes incorporées. Le retard le plus grand et
aussi le plus grave est aujourd'hui encore celui que présente la formation des
chefs d'abri, auxquels la «conception de la protection civile» attache une
grande importance. De nombreux cantons et communes devront déployer de
grands efforts pour combler, au cours des années quatre-vingt encore, leurs
retards en matière d'instruction. Une fois cet objectif atteint, c'est-à-dire
lorsqu'on devra instruire les successeurs des cadres et des spécialistes quittant
leur charge ainsi que les personnes qui, chaque année, sont nouvellement
astreintes à servir dans la protection civile, le personnel d'instruction libéré
pourra être affecté au perfectionnement des cadres et des spécialistes, tâche qui
revêt une grande importance et que l'on a en partie remise à plus tard.
622 
Services d'instruction des organisations de protection civile
Les services d'instruction des organisations de protection civile doivent encore
être améliorés. Les carences constatées proviennent principalement d'un man-
que de bases de référence quant au fonctionnement des services et de l'instruc-
tion. En effet, des organisations de protection civile n'existant pas depuis
longtemps en maints endroits, le fonctionnement de l'instruction et du service
ne peut pas partout encore s'appuyer sur l'expérience.
La conduite et la surveillance des services d'instruction des organisations de
protection civile incombent en premier lieu aux cantons. La Confédération
s'efforce de les aider dans cette tâche. E)le a par exemple préparé une série
d'exercices modèles pour la formation des états-majors de direction locale.
Avec le concours de l'Office fédéral de la protection civile, un comité de la
Conférence des chefs des offices cantonaux de la protection civile étudie
actuellement des recommandations et des instructions pour la préparation,
l'exécution et l'appréciation des .services d'instruction des organisations de
protection civile. Deux questions de premier plan sont celles de la prise en
charge des chefs de ces services par le canton et de la réalisation de cours
1333

préparatoires pour les cadres et les spécialistes. Plus encore que jusqu'ici, les
services d'instruction des organisations de protection civile devront à l'avenir
s'effectuer dans les communes mêmes. Cela présente deux avantages: non
seulement la formation se déroule dans un cadre réel, mais encore la protection
civile peut se faire connaître de la population.
63 
Instructeurs
A l'échelon de la Confédération, l'instruction est assumée par des instructeurs
à titre principal. Depuis 1975, le nombre des postes d'instructeur est passé de
18 à 44, grâce à des mutations à l'intérieur du département et de l'office. On
s'efforce d'arriver à un effectif de 54 instructeurs. A l'échelon des cantons et
des communes, des instructeurs à titre principal et des instructeurs à titre ac-
cessoire assument l'instruction. Les instructeurs à titre accessoire ne se tiennent
à disposition, la plupart du temps, qu'une à deux semaines par année; ils
s'occupent principalement de l'instruction du personnel. Pour rattraper les
retards en matière d'instruction des cadres et des spécialistes et pour améliorer
la qualité des services d'instruction des organisations de protection civile, les
offices cantonaux de protection civile devraient, dans divers cantons, disposer
d'un plus grand nombre d'instructeurs à titre principal.
L'effectif actuel des instructeurs à titre principal, dans les offices cantonaux de
la protection civile, diffère selon les cantons par rapport au nombre des habi-
tants :
Instructeurs à titre principal dans les cantons, par rapport au nombre d'habitants
Figure 6.1
Unités de personnel pour 10000 habitants
Pour assurer une instruction adéquate à l'échelon des cantons, il faudrait
disposer au moins des effectifs de personnel d'instruction à titre principal
suivants :
Instructeurs pour
10 000 habitants
- Cantons de 400 000 habitants et plus 
0,3-0,4
- Cantons de 100 000 à 400 000 habitants 
0,4-0,5
- Cantons de moins de 100 000 habitants 
0,5-0,6
1334

64 
Centres d'instruction
Le centre fédéral d'instruction de la protection civile actuellement en construc-
tion à Schwarzenburg pourra entrer en service en 1984. Il permettra d'engager
rationnellement le personnel d'instruction de la Confédération. Ce centre
créera en particulier, en matière de locaux et d'équipement, les conditions
nécessaires à l'organisation des cours combinés d'état-major, destinés à la
formation des membres des directions locales ainsi que des directions d'arron-
dissement et de secteur,
Les cantons et les communes groupés en régions d'instruction créent de leur
côté les centres d'instruction relevant de leur compétence. Ceux-ci doivent, en
plus du travail théorique en groupes restreints (mesures de protection AC,
service sanitaire, questions concernant les abris), permettre en particulier le
déroulement d'exercices pratiques simulant les interventions en cas d'incendie
ou dans les décombres, ce qui exige des mesures particulières de protection de
l'environnement. Dans toute la mesure du possible, ces centres sont combinés
à d'autres constructions,.telles que quartiers des troupes de protection aérien-
ne, postes de réparation, constructions de protection, casernes, etc. Environ 90
pour cent des centres nécessaires se trouvent aujourd'hui en exploitation ou en
voie de réalisation.
Des indications sur les centres cantonaux et communaux (régions) en exploita-
tion ou en cours de réalisation figurent à l'annexe 4,
65 
Participation de la protection civile à l'activité d'instruction
d'autres organes de la défense
Depuis de nombreuses années, des fonctionnaires de la protection civile aux
échelons de la Confédération et des cantons ainsi que des cadres supérieurs et
des spécialistes des organisations de protection civile sont initiés aux problèmes
généraux de la défense dans des cours d'instruction de l'Office central de la
défense. Ils sont entraînés, dans des exercices de défense générale des divers
degrés, à l'exécution des tâches qui leur incombent dans des situations extra-
ordinaires. La collaboration avec les organisations de protection civile est en
outre traitée lors de l'instruction des commandants de troupe et de membres
des états-majors. Des voies nouvelles et prometteuses ont été suivies en 1982
par l'organisation d'un premier séminaire, au cours duquel on examina la
collaboration entre l'approvisionnement du pays, l'armée et la protection civile
en matière de soutien. On y a étudié des cas d'espèce, avec la participation
d'organes de divers échelons civils et militaires.
7 
Information de la population
71 
Tâche de l'information
La protection civile se doit de rechercher la compréhension des citoyens à
l'égard de la protection civile et des obligations qui en résultent pour eux.
1335

Dans une démocratie, le peuple et ses représentants doivent régulièrement
décider des dépenses de la protection civile, soit de l'étendue des prestations
des organisations de protection civile et des moyens financiers à engager.
Chacun est en outre tenu d'assumer certaines charges et de supporter les
désagréments (subdivision de la cave, «porte épaisse»; entretien de l'abri)
découlant de la construction des abris destinés à la population. Enfin, les
membres de l'organisation de protection civile doivent être sensibilisés aux
nécessistés de l'instruction et préparés à une intervention éventuelle.
Dans les situations graves, il importe que chaque membre de l'a communauté
adopte un comportement adéquat. En temps de guerre, l'individu n'est pas
simplement un objet passif à protéger; sa survie dépend grandement d'un
comportement judicieux et de l'attitude fondamentale qu'il adopte à l'égard de
la protection de tout un chacun.
A ces nécessités s'oppose la tendance de l'être humain à rejeter l'idée d'une
guerre possible. Il-s'y ajoute que la défense, dont fait également partie la pro-
tection civile, se spécialise toujours plus, tant du point de vue de la technique
que de l'organisation. Aussi devient-il de plus en plus difficile d'obtenir une vue
d'ensemble et de s'orienter dans le détail.
C'est pourquoi il est nécessaire, en temps de paix déjà, et plus encore en
période de tensions et de guerre, d'informer la population des buts et des
moyens de la protection civile. Cette information doit lui permettre de com-
prendre les quatre points suivants.
La guerre est possible à l'avenir aussi
En Europe également, de nouveaux conflits armés peuvent encore survenir. On
ne peut exclure non plus l'éventualité que les armes de destruction massive,
telles les armes atomiques, chimiques et biologiques soient utilisées. Les effets
de ces armes s'étendent, en partie, sur une surface si grande qu'il n'est guère
possible de distinguer avec certitude les zones menacées des zones sûres.
Une protection civile bien développée améliore les chances de survie
Les expériences des guerres passées et les calculs montrent que des abris
modernes et une organisation judicieuse de la protection civile permettent une
bonne protection de la population. Certes, il n'existe pas de protection
absolue, mais le nombre des personnes tuées au cours d'attaques éventuelles et
particulièrement celui des blessés et des victimes de radiations peut être
fortement réduit grâce à l'intervention de la protection civile, actuellement en
voie d'organisation en Suisse. Pour une personne qui ne se protège pas, la
probabilité est infiniment plus grande d'être tuée ou, ce qui est encore plus
vraisemblable, d'être blessée ou victime de radiations.
La protection civile contribue à la politique de sécurité
Une protection civile crédible renforce l'effet de dissuasion de notre défense
générale et la résistance de notre pays, en cas de tentative de chantage de
puissances étrangères. Elle contribue ainsi concrètement au maintien de la paix
relative.
1336

La protection civile peut participer efficacement aux premiers secours en cas de
catastrophes survenant en temps de paix
Vu sa conception, la protection civile n'est pas à même de maintenir et
d'assurer le même état de préparation que la police, les sapeurs-pompiers et
autres services de permanence. Mais de par son organisation et ses moyens
importants, elle peut largement contribuer à surmonter des catastrophes sur-
venant en temps de paix. Elle devient alors un moyen de seconde main pour
soutenir et, le cas échéant, pour remplacer ceux qui apportent les premiers
secours.
72 
Activité dans le domaine de l'information
Conformément à ses obligations légales, l'Office fédéral de la protection civile
diffuse régulièrement des informations concernant les divers aspects de la
protection civile; cela, par des expositions, des publications, de la documen-
tation pouvant servir de base à des exposés, des films et des communiqués de
presse. En plus de cette activité, il apporte son soutien à l'Union suisse pour la
protection civile, dans les limites des compétences qui lui sont attribuées à cet
égard.
Des sondages d'opinion ont montré qu'on était parvenu à un niveau satisfai-
sant d'information. Toutefois, la population est encore trop peu consciente de
certaines réalités fondamentales. En particulier, de nombreuses personnes
connaissent encore mal la valeur de protection de nos abris en cas d'attaques
par des armes de destruction massive.
73 
Accents futurs de l'information
11 s'agit d'informer les habitants de notre pays de telle manière qu'ils connais-
sent les possibilités de la protection civile, qu'ils aient confiance dans les mesures
de protection et qu'ils sachent comment se comporter, le moment venu, face
aux effets d'une guerre. Il ne s'agit donc pas de faire de la publicité en faveur
de la protection civile, mais de renseigner la population objectivement sur les
dangers et les possibilités de se protéger.
Une telle activité d'information se heurte à trois obstacles principaux. Tout
d'abord, après une longue période de paix relative, l'homme considère les
guerres comme invraisemblables. Ensuite, il lui est difficile de se faire une idée
rationnelle des conséquences d'une guerre moderne. C'est bien compréhen-
sible: il est inquiet et a tendance à refouler les ennuis. Ce mécanisme devient
particulièrement évident lorsque des mesures de protection contre les dangers
exigent des dépenses ou même des sacrifices personnels et qu'elles sont liées à
des désagréments. Finalement, l'homme éprouve des difficultés, en temps de
paix, à se représenter les effets qu'auraient les privations, la détresse et la peur
sur sa volonté de survivre.
Il a donc tendance à se laisser influencer par les voix qui minimisent le danger
ou présentent toute protection comme inutile.
S9 Feuille fédérale. 135eanriée. Vol. I 
1337

Il convient de parer à ces difficultés en renseignant le public, régulièrement et
avec précision, des dangers et des mesures possibles de protection à prendre
pour y faire face. Puis, au moyen de la planification pour l'attribution des
abris, on informera la population des possibilités de protection dont elle
dispose; un aide-mémoire l'instruira du comportement que l'on attend d'elle.
Enfin, il s'agira de mieux lui faire comprendre l'utilité de la protection civile
par des cours, des exercices et des rapports.
8 
Finances
SI 
Aperçu de l'ensemble des dépenses
La conception de la protection civile de 1971 a établi les données financières.
Pour les 20 années qui suivent et jusqu'à la réalisation de la conception, elle a
tablé sur une dépense totale de quelque 6,75 milliards de francs au taux
monétaire de l'époque. Cela correspond à des dépenses annuelles de la Con-
fédération, des cantons, des communes et des particuliers de l'ordre de 340
millions de francs, ou de 50 francs par an et par habitant. En tenant compte du
renchérissement (moyenne des indices du coût de la vie et de la construction),
la comparaison, présentée à la figure 8.1, entre les dépenses effectives et celles
qui sont prévues pour les années 1970 à 1980 se présente comme il suit:
Dépenses annuelles totales pour la protection civile
(corrigées en fonction de l'inflation, indice 1969) 
Figure 8.1
(Fr. / Année)
Millions
400-1-
Cooception 1971
200- -
Dépenses effectives
(valeur 1969)
H 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
H
70 
7l 
72 
73 
74 
75 
76 
77 
78 
79 
80 
81.
La diminution des dépenses annuelles depuis 1977 provient essentiellement de
l'amputation des crédits de construction et de matériel ainsi que d'une réduc-
tion de l'activité dans le bâtiment, qui a fait diminuer la construction d'abris.
La concordance des dépenses effectives et de celles que la conception avait
prévues est frappante. Selon celle-ci, 4,1 milliards de francs au total auraient
dû être dépensés de 1970 à 1981. En réalité, ce furent 3,5 milliards de francs.
La figure 8.2 ci-après montre la répartition des dépenses effectuées depuis 1970
par la Confédération, les cantons, les communes et les particuliers.
1338

Répartition de l'ensemble des dépenses en matière de protection civile
(de 1970 à 1980) 
Figure 8.2
La contribution de la Confédération d'une part et celle des cantons et des
communes d'autre part sont à peu près équivalentes. Celle des particuliers
comprend surtout les frais de construction d'abris privés, qui restent après la
déduction des subventions. A l'avenir, la part des particuliers s'accroîtra,
puisque, comme nous l'avons déjà mentionné, les subventions fédérales aux
abris obligatoires dans les bâtiments privés sont supprimées.1*
82 
Dépenses de la Confédération
Les postes les plus importants des dépenses de la Confédération pour la
protection civile ont évolué de la manière suivante :
Evolution des postes les plus importants des dépenses de la Confédération pour la
protection civile
Figure 8.3
Figure S-3: tvolution des postes les plus importants des dépenses de
lii Confédération pour la protection civile.
*> Loi sur les abris, modification du 20 juin 1980; RO 1980 1786.
1339

Comme il a déjà été dit sous chiffre 81, la diminution des dépenses depuis 1977
provient principalement de l'amputation des crédits d'engagement et des
crédits annuels d'engagement dans le secteur des constructions et du matériel.
L'activité réduite dans le bâtiment a en outre pour conséquence que moins
d'abris ont été construits et que, de ce fait, moins de subventions ont dû être
versées.
83
Dépenses pour les constructions
Au cours des années 1970 à 1980, on a dépensé, en Suisse, quelque 3400
millions de francs au total pour les travaux de construction dans la protection
civile. Cela correspond à quelque 2400 millions de francs au prix de 1969.
Dépenses pour les travaux de construction des divers bailleurs, de 1970 à 1980
(en million de francs)
Figure 8.4
Dépenses effectives 
i -330
Valeur 1969 
570
en milito:
francs
700
usa
On relèvera en outre que les communes et les particuliers assument normale-
ment le coût du terrain et des intérêts de construction. Ces dépenses ne sont
pas prises en considération dans les montants cités.
La part de la Confédération aux mesures de construction (1380 mio. fr.),
concerne les catégories de dépenses suivantes: abris destinés à la population,
constructions des organismes de protection et du service sanitaire et autres
(centres d'instruction surtout); elle se répartit comme il suit (figure 8.5):
Répartition de la part de la Confédération aux mesures de construction
Figure 8.5
1340

De 1974 à 1976, la Confédération a versé, chaque année, quelque 50 à 60
millions de francs de subventions à la construction d'abris privés obligatoires.
Cette part s'est abaissée à 20 millions de francs environ au cours des années
suivantes à la suite, notamment, de la révision de la législation concernant la
protection civile". Elle diminuera peu à peu dès 1983 pour disparaître entière-
ment en conséquence de la suppression des subventions aux abris obligatoires2'
dans les bâtiments privés.
84 
Dépenses pour le matériel
Au cours des années 1970 à 1980, quelque 580 millions de francs au total ont
été dépensés en acquisitions de matériel. En y additionnant les investissements
réalisés dès 1963, on arrive à une somme de 760 millions de francs. Les
dépenses nettes de la Confédération se chiffrent à quelque 530 millions de
francs, une fois déduites les sommes remboursées par les cantons et les
communes, qui sont de l'ordre de 230 millions de francs.
Ce matériel a été acquis de la façon suivante :
- 540 millions de francs, soit 71,05 pour cent, auprès de l'industrie privée
suisse,
- 171 millions de francs, soit 22,50 pour cent, auprès des usines de production
d'armements de la Confédération,
- 40 millions de francs, soit 6,45 pour cent, à l'étranger.
Les dépenses pour les acquisitions de matériel atteignent actuellement environ
40 millions de francs par an. Les cantons et communes doivent ristourner à la
Caisse fédérale quelque 35 à 45 pour cent, selon la capacité financière du
canton. La part effective de la Confédération s'élève ainsi annuellement à 25
millions de francs.
Le tableau de la page suivante (figure 8.6) donne la répartition des dépenses de
la Confédération sur les diverses catégories de matériel :
85 
Dépenses pour l'instruction
De 1970 à 1981, la Confédération a dépensé au total 115 millions de francs
pour l'instruction aux échelons de la Confédération, des cantons et des
communes. Sur cette somme,
- 
14 millions de francs ont été affectés à des cours fédéraux et
- 101 millions de francs à des cours cantonaux ou communaux, à des exer-
cices ou à des rapports.
11 Loi fédérale du 7 octobre 1977 révisant la législation sur la protection civile, en vi-
gueur depuis le 1" février 1978; RO 1978 50 63.
2) Loi sur les abris, modification du 20 juin 1980; RO 1980 1786.
1341

Dépenses de la Confédération selon les différentes catégories de matériel, durant
la période de 1963 à 1981
Figure 8.6
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« Y compris l'assortiment individuel AC et 1,4 million pour des masques de protec-
tion pour la population
2> Cette rubrique contient principalement le matériel (p. ex, matériel d'éclairage, re-
morques à matériel) qui est attribué en même temps à plusieurs catégories d'équi-
pement ou qui sert à des buts spéciaux (p. ex. matériel pour l'alimentation en eau
d'extinction, installations et outils pour les postes régionaux de réparation, etc.).
1342

A ces dépenses s'ajoutent celles des cantons et des communes, qui se montent à
67 millions de francs. Les indemnités pour perte de gain et les prestations de
l'assurance militaire, intéressant l'instruction, ne sont pas comprises dans ces
chiffres.
En 1981, les dépenses pour les cours, les exercices et les rapports ont atteint 24
millions de francs pour toute la Suisse, dont 60 pour cent à la charge de la
Confédération.
La figure 8.7 montre, pour l'ensemble de la Suisse, l'évolution de la situation
en ce qui touche les jours de service des participants aux cours, exercices et
rapports de la protection civile. Il en ressort que la forte augmentation des
dépenses dans ce domaine (figure 8.8) provient de l'accroissement proportion-
nel des périodes d'instruction.
Jours de service, par an et pour toute la Suisse, effectués pour des cours,
exercices et rapports de la protection civile
Figure 8.7
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Jours de service de protection civile
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700000
600000
500000
£00000
300000
200000
100000
50000
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69 
70 71 
72 
73 
74 
75 76 77 
78 79 80 
81
1343

Dépenses annuelles de la Confédération pour les cours, exercices et rapports de la
protection civile
Figure 8.8
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Les frais d'instruction augmenteront relativement fortement au cours des
prochaines années puisqu'actuellement 60 pour cent seulement de l'effectif
réglementaire de la protection civile a été instruit.
86
Autres dépenses
Les dépenses d'administration dans le domaine de la protection civile se sont
élevées, en 1981, à quelque 80 millions de francs pour l'ensemble de la Suisse,
soit pour la Confédération, les cantons et les communes. De ce montant,
l'Office fédéral de la protection civile a assumé 22 millions de francs. Les frais
d'administration comprennent, entre autres, les salaires des instructeurs à titre
principal de la Confédération, des cantons et des communes, les autres frais de
personnel ainsi que les frais d'entretien des constructions de protection et du
matériel.
1344

Afin d'adapter les constructions et le matériel de protection civile à l'évolution
de la technique et de parvenir à construire aux meilleures conditions possibles
même les ouvrages de protection les plus onéreux, la Confédération dépense
par année 1,5 million de francs en travaux de recherche et de développement.
Cela représente 0,4 pour cent de l'ensemble des dépenses annuelles pour la
protection civile.
87 
Evolution financière future
Les dépenses pour réaliser la «conception 1971» ont été budgétisées, à l'épo-
que, par 6,75 milliards de francs. On peut constater qu'il est possible, en tenant
compte du renchérissement, d'atteindre les buts de la «conception».
Partant de la situation actuelle (base des prix de 1981), il faudra encore
dépenser quelque 7,7 milliards de francs jusqu'à la réalisation complète de la
«conception». Cette somme se répartit comme il suit:
- abris destinés à la population 
2,7 milliards de francs
- constructions des OPL 
1,5 milliard de francs
- constructions du S san 
1,0 milliard de francs
- matériel 
0,8 milliard de francs
- autres dépenses comme l'instruction, l'administra-
tion, etc 
1,7 milliard de francs
Selon la réglementation actuellement en vigueur, la Confédération ne sub-
ventionne encore les abris destinés à la population que s'il s'agit d'abris publics
ou situés dans des bâtiments publics. Lors du calcul des frais incombant à la
Confédération dans ce domaine, on tiendra cependant compte de la nécessité
de construire davantage d'abris publics (cf. ch. 412) pour couvrir le manque de
places protégées existant encore. En considérant ces dépenses et les frais à
assumer des les autres domaines, on constate que sur le montant mentionné
nécessaire pour atteindre Je but de la «conception», une part de 3,7 milliards de
francs sera à la charge de la Confédération.
Si l'on admet en outre que la Confédération dépense 180 millions de francs par
année pour la protection civile, cette somme devant être adaptée au renché-
rissement, les buts de la «conception» pourront, d'un point de vue purement
mathématique, être atteints en l'an 2000.
A ce moment-là, les premiers investissements seront donc réalisés pour l'essen-
tiel. Or, les frais courants augmentent à mesure que l'exécution progresse. Une
estimation des dépenses nécessaires à l'entretien et au renouvellement des
constructions et du matériel ainsi que des dépenses destinées à couvrir les frais
courants d'instruction et d'administration montre que le maintien de l'état
réglementaire exigera, de la part de la Confédération, des dépenses du même
ordre de grandeur que jusqu'ici.
1345

9 
Appréciation générale
91 
Appréciation actuelle de la conception 1971
L'appréciation générale de l'état de préparation de la protection civile, de la
voie choisie et du rythme d'exécution débutera au moment du réexamen de la
«conception 1971» (FF 1971 II 513). Les bases de cette conception, notam-
ment les tâches de la protection civile, les présomptions quant à l'évolution des
méthodes de guerre et les principes qui en découlent figureront au premier
plan.
Les tâches de la protection civile, formulées dans la «conception», c'est-à-dire
sa contribution à l'effet de dissuasion, ses efforts pour permettre la survie de la
plus grande partie possible de la population et les secours subsidiaires qu'elle
peut apporter en temps de paix, n'ont pas changé. Elles ont été confirmées
dans le rapport du Conseil fédéral du 27 juin 1973 sur la politique de sécurité
de la Suisse («conception de la défense générale») (FF 1973 II 103, ch. 551) et
dans le rapport intermédiaire du 3 décembre 1979 concernant la politique de
sécurité (FF 7950 I 381, ch. 34). Le chapitre 3 du rapport précité du Conseil
fédéral traite de la menace. On constate qu'aucun changement important n'est
intervenu en ce qui concerne les effets d'armes qui sont déterminants pour la
population. Les effets des armes atomiques, qui touchent de grandes zones,
restent prépondérants. Les effets des toxiques chimiques de combat utilisés
sous forme de vapeurs revêtent aussi une grande importance; ils menacent,
selon les conditions météorologiques, une zone étendue à vent descendant.
Les principes figurant dans la «conception 1971» peuvent être précisés comme
il suit.
Indépendance des mesures de protection par rapport aux images de la guerre
Ce principe signifie en particulier que les mesures de protection seront plani-
fiées de telle manière qu'elles gardent autant que possible leur efficacité contre
des menaces nouvelles et changeantes. Sinon, un agresseur potentiel pourrait
circonvenir et réduire à néant tous nos efforts par le choix de la forme
adéquate de menace. Ce principe justement revêt une importance capitale au
regard des armes de précision mentionnées. La protection civile peut se
soustraire efficacement à la menace en question si elle ne présente à l'agresseur
aucun objectif ponctuel qui en vaille la peine. Les instructions en matière de
construction, édictées sur la base de la «conception», répondent à cette
exigence puisqu'on construit un grand nombre d'ouvrages de protection
relativement petits. La justesse de ce principe de l'indépendance par rapport
aux images de la guerre s'est confirmée également à propos de l'arme à
neutrons : les constructions de la protection civile offrent une bonne protection
contre les effets de cette arme. Finalement, on ajoutera que les mesures de
protection indépendantes de l'évolution des méthodes de guerre vieillissent
moins rapidement et qu'elles sont ainsi une source d'importantes économies.
A chaque habitant de la Suisse, sa place dans un abri
La conception stipule que chaque habitant doit disposer d'une place protégée à
proximité de son domicile. Ce principe préconise la relation la plus étroite
1346

possible entre la zone d'habitation et celle de l'abri de la personne à protéger,
ce qui constitue une condition essentielle pour que la population puisse
survivre pendant un certain temps dans l'abri. Il faut ajouter que certaines
personnes ou catégories de personnes ont besoin en outre d'une place protégée
à proximité de leur lieu de travail (cf. ch. 412)
Occupation préventive et par étapes des abris
Ce principe demeure toujours important étant donné les temps de préalerte
très courts ou même inexistants. Bien qu'on vise l'occupation préventive des
abris, c'est-à-dire une occupation organisée et non pressée par le temps, on ne
peut exclure l'effet de surprise provoqué par des dangers survenant inopiné-
ment. Dans ce cas, la population doit pouvoir être alarmée et instruite par la
diffusion d'instructions. La recherche sur place de protection dans les abris ou
les caves joue également un rôle primordial. Après avoir évalué d'une part la
menace et d'autre part la nécessité de poursuivre certaines activités qui revêtent
une importance vitale en temps de guerre (production, services), des personnes
ou des catégories de personnes déterminées peuvent, pour la durée de leur
travail quotidien, être exemptées du séjour dans les abris.
Assurer un séjour autonome pendant plusieurs jours ou semaines dans l'abri
En raison de la persistance de certains effets d'armes, ce principe est toujours
valable. Il faut relever toutefois que la nécessité de séjourner pendant une
longue durée, de manière complètement autonome, à l'intérieur d'un abri dont
les portes restent constamment fermées, est en règle générale assez invraisem-
blable. Peu après la phase d'attaque, il sera possible, au moins temporaire-
ment, de quitter l'abri dans la plupart des situations.
Pas d'évacuation de la population
Pour des raisons d'espace et de temps, il est impensable qu'en cas de conflit, des
groupes de population puissent se déplacer à temps, c'est-à-dire préventive-
ment, sur de grandes distances. A cela s'ajoute que parvenue à destination, la
population évacuée ne trouverait aucune protection et que l'approvisionne-
ment serait rendu très difficile.
Aspects économiques
Le principe selon lequel les mesures de protection de la population doivent être
aussi économiques que possible s'impose aujourd'hui plus que jamais. C'est en
vertu de cette règle, notamment, que l'on construit des abris simples et
robustes, s'intégrant dans d'autres projets de construction et qui sont si
possible utilisables en temps de paix. On se limite en outre à des acquisitions
qui ne peuvent être assurées d'une autre manière.
Impossibilité d'une protection absolue
La validité de ce principe ne s'étend pas seulement au domaine de la technique
et de la construction, mais à l'ensemble du système de mesures de protection
civile. On citera dans ce domaine les armes atomiques comme exemple. Les
abris permettent d'augmenter sensiblement la probabilité de survie, comparée
1347

à celle de personnes non protégées; mais ces armes causeraient cependant aussi
des victimes parmi les occupants des abris situés dans un certain rayon.
Comme exemple relevant de la conduite et de l'organisation, on signalera la
protection contre les attaques aux toxiques chimiques de combat: certes, les
occupants des abris équipés de filtres bénéficient théoriquement d'une protec-
tion complète ; cependant on ne peut pas totalement exclure que des personnes
soient surprises à l'extérieur ou que, dans certains abris, le filtre ne fonctionne
pas, ou encore que des personnes se trouvant dans des abris de fortune ne se
servent pas correctement de leur masque personnel de protection.
Harmonisation des mesures de protection
La construction d'abris est la mesure individuelle la plus importante de la
protection civile. L'utilisation judicieuse des abris suppose l'existence d'une
organisation de protection civile. Lors de la création de celle-ci, les mesures qui
contribuent à protéger le plus de personnes possible au moment d'une attaque
sont prioritaires. Elles consistent notamment à assurer l'alarme, à préparer une
occupation ordonnée des abris au moment opportun, à équiper de masques de
protection les occupants des abris de fortune et tous ceux qui doivent inter-
rompre temporairement leur séjour dans les abris, à assurer Ja liaison entre la
direction locale et les abris, ainsi qu'en d'autres tâches encore.
Exploitation optimale de toutes les possibilités de protection et planification des
préparatifs de protection civile en vue des périodes de danger accru
Une situation grave pourrait aussi survenir avant que la «conception» ne soit
complètement réalisée, de sorte qu'il faut veiller à assurer constamment le
meilleur état possible de préparation. Vu le ralentissement intervenu dans le
développement de la protection civile, ce principe revêt aujourd'hui une grande
importance.
Prévenir vaut mieux que guérir
Ce principe s'applique particulièrement bien aux mesures de protection civile.
La disproportion qui existe, d'une part, entre les dépenses financières, les frais
de personnel, le coût des mesures de sauvetage et de guérison durant la phase
succédant à une attaque et, d'autre part, le bon degré d'efficacité de la
protection préventive n'est qu'un aspect de la question. L'autre, le plus
important, se résume dans la possibilité de réduire sensiblement, grâce à des
mesures préventives de protection, le nombre des blessés et des personnes
intoxiquées ou victimes de radiations. En outre, le nombre des survivants, en
cas de protection préventive, atteindrait un multiple de celui des personnes qui
devraient leur survie à des mesures de sauvetage et à des mesures thérapeu-
tiques,
Considérations sur les particularités physiologiques et psychologiques de l'indi-
vidu
La direction et l'assistance portées à la population sont primordiales dans les
situations de crise. Cette tâche exigeante incombe, pour l'essentiel, aux orga-
nismes d'abris en cas d'occupation des abris. On s'efforce actuellement de leur
1348

assurer une instruction adéquate. La liaison avec les abris fait aussi partie des
mesures qui revêtent une grande importance psychologique au moment de
l'occupation des abris.
92 
Appréciation de l'état actuel de préparation et perspectives
921 
Généralités
Avant de porter une appréciation générale quant à l'état actuel de préparation
de la protection civile, il convient de souligner deux points: une réalisation
telle l'organisation de la protection civile nécessite un certain temps et dépend,
dans une large mesure, des moyens financiers et des effectifs de personnel à
disposition.
Il est permis de dire que 20 ans à peine après la promulgation des lois sur la
protection civile, 10 ans après la présentation d'une «conception globale» et
peu d'années après d'importantes révisions de ces mêmes lois, la protection
civile a atteint un degré de préparation appréciable. Les modifications inter-
venues étendent l'obligation de créer des organismes de protection aux quelque
1800 communes qui, sur les 3000 communes que la Suisse compte en tout, n'y
étaient pas encore soumises.
922 
Mesures de construction et matériel
Dans le domaine des mesures de construction et d'acquisition de matériel, on
est parvenu à un état d'avancement satisfaisant. Les trois quarts environ de la
population disposent d'une place protégée par habitant au lieu de domicile de
ceux-ci. Dans les constructions du service sanitaire, près de la moitié des lits
sont prêts. Dans les communes d'une certaine importance, où se concentrent
quatre cinquièmes de la population totale, 70 pour cent des postes de com-
mandement existent. Près de 40 pour cent des postes d'attente prévus sont en
place. En ce qui concerne le matériel, quelque 60 pour cent de l'équipement
initial des organisations de protection civile a été livré.
Dans les années à venir, un minimum de 1,6 million dé places protégées doit
encore être assuré, afin que chaque habitant dispose d'une place protégée
adéquate, proche de son habitation. H faut y ajouter les places protégées
destinées aux personnes qui devront poursuivre, aussi longtemps que possible,
leurs activités, en raison de l'importance de celles-ci pour la collectivité,
lorsque l'ordre d'occuper les abris aura été donné. Il faut que ces personnes
puissent disposer d'une protection à proximité de leur lieu de travail.
Près de la moitié des places faisant encore défaut pour protéger les habitants
dans le voisinage de leur habitation doivent être créées dans les petites
communes soumises à l'obligation de construire des abris depuis 1978 seule-
ment. Dans ces communes, il existe très peu de possibilités satisfaisantes de
protection de fortune. La toute première priorité en matière de mesures de
construction revient dès lors aux abris destinés à la population des petites
communes. Comme l'activité dans le bâtiment n'est, le plus souvent, pas très
1349

animée dans ces localités, il se crée relativement peu d'abris obligatoires. Le
manque de places protégées doit donc être couvert principalement par de
nombreux abris publics. Pour y parvenir, il faut une modification de la loi sur
les abris (art. 6, 3e a).), afin que dans les plus petites communes et dans celles
ayant de petites zones d'habitation, la limite inférieure du nombre de places,.
pour les abris publics donnant droit à la subvention, soit fixée à 25 places
protégées.
Dans les mêmes communes, les constructions des organismes et du service
sanitaire font largement défaut. En combinant de telles constructions à des
abris publics ou en les intégrant partiellement dans ceux-ci, on devrait pouvoir
combler cette lacune en même temps que l'on prendra les mesures indispensa-
bles à la protection de la population.
En ce qui concerne le matériel, il faut, pour des raisons de crédit, différer
d'importants projets jusqu'à la période d'après 1990. Cela s'applique en
particulier à l'acquisition de masques de protection supplémentaires pour la
population, d'émetteurs et de récepteurs pour la radio locale, de récipients
pour conserver les provisions d'eau potable dans les abris et à d'autre matériel
encore. Si les limites financières actuelles restent inchangées, l'équipement de
base des organisations de protection civile ne sera achevé qu'en l'an 2000.
L'entretien des constructions de protection et du matériel revêt une grande
importance étant donné les investissements élevés consentis dans ce domaine.
Les cantons et les communes devront accorder de plus en plus d'attention à
l'obligation de surveillance qui leur incombe à cet égard.
923 
Mesures d'organisation
En ce qui touche les mesures d'organisation, la planification générale de la
protection civile est achevée dans plus de 1000 communes qui représentent un
nombre total d'habitants dépassant les cinq millions. Elle est désormais
périodiquement mise à jour. Les organisations de protection civile sont en outre
tenues d'adapter leur fractionnement et leurs effectifs aux directives de 1979,
Celes-ci accordent tout l'importance voulue aux mesures préventives de protec-
tion préconisées par la «conception». Le plan d'attribution, qui sert de base
pour préparer les abris et en organiser l'occupation dans le bon ordre, sera
applicable dans ces communes, sous réserve de modifications ultérieures d'ici à
la fin 1983. Il sera plus tard dans celles qui sont tenues, depuis 1978, de créer
des organismes de protection.
Les lacunes existant dans les effectifs, qui sont notamment causées par les
exemptions et les dispenses accordées à des hommes astreints à servir dans la
protection civile, en faveur d'autres organes de la défense générale, devraient
être comblées par l'enrôlement de femmes acceptant d'être engagées dans la
protection civile à titre volontaire. On aurait besoin, à cet effet, de 100 000
femmes environ.
Il faudra relativement beacoup de temps pour que l'état de préparation des
organisations de protection civile soit complet. Divers facteurs en sont la
cause. Les abris ne peuvent être aménagés et mis à disposition pour un séjour
1350

prolongé qu'en cas de mise sur pied, compte tenu de leur utilisation en temps
de paix. Pendant des années encore, on devra aménager des locaux adéquats
(caves, etc.) avec des moyens de fortune pour remplacer les constructions de
protection qui manqueront encore. On peut gagner passablement de temps en
recourant à la mise sur pied partielle pour l'aménagement de constructions et
d'abris de fortune ainsi qu'à la mise sur pied, ordonnée assez tôt, des
organisations de protection civile, qui seront libérées sitôt les travaux d'amé-
nagement terminés. La planification et les préparatifs pour la mise sur pied ont
commencé à tous les échelons. On s'efforce en outre de pourvoir, déjà en temps
de paix, le plus grand nombre possible d'abris d'installations intérieures fixes
ou démontables.
La campagne, qui porte sur la révision des sirènes, sur le renforcement des
réseaux d'alarme des organisations de protection civile et sur l'installation de
télécommandes, sera largement achevée au cours des prochaines années. Après
la mise sur pied des personnes astreintes nécessaires pour le service actif de
protection, il sera alors partout possible d'alarmer la population au plus tard
dans la demi-heure suivant l'ordre d'alarme.
Les organisations de protection civile des agglomérations urbaines ont atteint
aujourd'hui un degré de préparation qui permet d'utiliser les troupes de
protection aérienne. Jusqu'à présent, celles-ci étaient d'office attribuées essen-
tiellement, pour collaboration, aux villes d'une certaine importance. Il s'agit
d'un instrument majeur, qui sera ainsi mis à la disposition des cantons et des
états-majors cantonaux.
924 
Instruction
L'instruction doit être encouragée de façon systématique. En 1984, aura lieu, à
l'échelon fédéral, un cours de perfectionnement pour les chefs locaux et )es
chefs de service nouvellement nommés. Il permettra de compléter l'instruction
des participants au cours consacré au travail d'état-major et au commande-
ment. Dans les communes et les cantons, environ 90 pour cent des personnes
astreintes à servir dans la protection civile peuvent aujourd'hui recevoir une
formation correspondant à leur incorporation et à leur fonction, sur la base
des documents d'instruction élaborés par la Confédération; en 1984, ce sera
pratiquement le cas de la totalité d'entre elles. On estime que la proportion des
personnes qui ont reçu l'instruction nécessaire est aujourd'hui de 60 pour cent
en moyenne. Certains cantons devront déployer des efforts particuliers pour
combler, avant la fin des années quatre-vingt, les lacunes subsistant dans
l'instruction. Un accroissement du nombre des instructeurs à titre principal
sera parfois une mesure justifiée qu'il ne sera pas possible d'éviter.
Les services d'instruction destinés aux directions et aux formations présentent
encore quelques insuffisances dans l'organisation des cours. La cause en est
essentiellement l'absence de bases de référence, en maints endroits, pour le
fonctionnement et l'instruction des services de la protection civile. La Confé-
dération s'efforce de soutenir les cantons et les communes dans leurs efforts
pour combler ces lacunes. Il faut veiller à ce que les chefs de l'instruction
1351

reçoivent l'assistance dont ils ont besoin et à ce que les cadres et les spécialistes
bénéficient de cours préparatoires. Enfin, l'instruction devra se dérouler autant
que possible dans la commune même, ce qui lui assurera un cadre proche de la
réalité et permettra également de renforcer le contact avec la population à
protéger.
925 
Information
Diverses mesures ont déjà été prises pour informer la population des dangers
qu'elle courrait en cas d'attaque et de ses possibilités de se protéger. On
constate toutefois que l'information est en général encore insuffisante. Il s'agit
en l'occurrence de faire prendre conscience à chacun de quatre points essen-
tiels :
- On ne peut pas exclure, de nos jours, l'éventualité d'une guerre, et même
d'une guerre utilisant des moyens de destruction massive;
- un protection civile conforme à la «conception 1971» ne garantit certes pas
une protection absolue, mais elle permet de résister dans une large mesure
au attaques par les armes en usage aujourd'hui. Par les mesures de protec-
tion, le nombre des pertes en vies humaines ainsi que des blessés et des victi-
mes de radiations est très sensiblement réduit et beaucoup de souffrances
sont évitées;
- une protection civile crédible étaie la politique de sécurité de notre pays;
- en cas de catastrophes en temps de paix, la protection civile peut soutenir
efficacement les premiers secouristes.
Par une information judicieuse, chacun doit percevoir la nécessité et l'efficacité
des mesures de protection. Il importe, à cet égard, de lui faire prendre
conscience de sa propre responsabilité. Par ailleurs, chacun sera renseigné sur
la conduite à adopter dans les cas graves. La communication à la population
du plan d'attribution partout où cela se justifie, ainsi que la publication,
prévue dans un proche avenir, d'un aide-mémoire qui contiendra les indications
essentielles concernant une occupation éventuelle des abris, constituent des pas
importants dans cette voie.
926 
Finances
Quatre aspects du domaine des finances méritent d'être soulignés. Pre-
mièrement, les moyens financiers nécessaires pour atteindre l'état réglementaire
de préparation se situent dans les limites fixées par la «conception 1971».
Deuxièmement, il faudra atteindre au moins l'an 2000, en poursuivant les
efforts financiers actuels, pour parvenir à cet état réglementaire. Troisième-
ment, les dépenses pour l'instruction d'une part et celles pour l'entretien ou le
renouvellement des constructions et du matériel d'autre part absorberont une
part de plus en plus grande des nouveaux investissements au fur et à mesure
que l'on approchera du but. Enfin, pour autant que l'on puisse établir un
pronostic et qu'aucune modification fondamentale n'intervienne, l'ensemble
des frais pour la protection civile incombant annuellement à la Confédération
restera à peu près constant.
1352

927 
Priorités
Jusqu'à ce que l'état réglementaire ait été atteint, les mesures qui augmentent
le plus les chances de survie ont la priorité. Les mesures préventives passent
avant toutes les autres. Il est particulièrement important de créer les places
protégées faisant encore défaut et aussi d'assurer l'occupation rapide des abris
ainsi que la possibilité d'un séjour d'une certaine durée à l'intérieur de ceux-ci;
les chefs d'abri doivent recevoir l'instruction nécessaire et les directions locales
une formation complète.
Des lacunes passagères dans d'autres domaines ne pourront être évitées. On
recourra autant que possible, dans ces cas, à des solutions transitoires, ce qui
demandera toutefois une somme supplémentaire de travail appréciable de la
part des directions locales, qui sont déjà passablement mises à contribution par
les tâches courantes de la protection civile.
928 
Perspectives: récapitulation
Selon les objectifs qu'elle s'était fixés à l'époque, la «conception 1971» aurait
dû être réalisée d'ici en 1990 environ. En fait, la protection civile aura atteint à
cette date un bon état de préparation à bien des égards. Si l'on maintient les
conditions actuelles, les objectifs essentiels ne pourront toutefois être atteints
que vers l'an 2000. En fixant des priorités et en prenant des mesures transitoi-
res, on fera en sorte, d'ici là, que la protection civile puisse accomplir aussi
bien que possible ses tâches, au cas où elle devrait faire face à une situation
grave.
Il se révèle aujourd'hui déjà qu'une fois l'état réglementaire atteint, aucun
allégement sensible n'interviendra aux plans des finances et du personne]. En
effet, les dépenses courantes pour l'instruction ainsi que pour l'entretien et le
renouvellement des constructions de protection et du matériel couvriront une
part toujours plus grande des dépenses au fur et à mesure des progrès qui
seront réalisés. Par ailleurs, il faut considérer la protection civile comme une
institution qui doit être continuellement réexaminée et, le cas échéant, adaptée
aux nécessités nouvelles.
93 
Répercussions de la structure fédéraliste et de l'autonomie des
communes sur l'organisation de la protection civile
Selon la législation en la matière, les cantons répondent de l'exécution des
dispositions concernant l'organisation de la protection civile. Ils exercent sur
leur territoire la surveillance et la direction, contrôlent l'exécution des mesures
ordonnées et la mise à disposition des moyens requis et, au besoin, y pour-
voient. Les communes pour leur part assurent, en tant que principales res-
ponsables de la protection civile, la réalisation des mesures prescrites.
Cette répartition n'est pas sans donner lieu à des contestations. Dans une
certaine mesure, les structures hiérarchiques font défaut. Comme nous l'avons
déjà dit, il en résulte des différences relativement grandes, dans l'état de
90 
Feuille federale. 135= année. Vol. I 
1353

préparation en matière de construction, d'organisation et d'instruction, entre
les cantons et, à l'intérieur des cantons, entre les communes.
De fait, la protection civile repose avant tout sur l'autoprotection. Elle suppose
que chacun assume sa propre responsabilité et, pour l'essentiel, la commune
constitue l'organe d'autogestion de premier degré. C'est à l'échelon communal
que le citoyen se trouve protégé, grâce aux mesures prises, contre les sinistres
causés par les forces de la nature tels l'eau et le feu. C'est également à l'échelon
de la commune que le citoyen doit être protégé contre les conséquences de la
plus grande catastrophe, à savoir les effets de conflits armés. C'est pourquoi la
commune est la principale responsable en matière de protection civile. La
protection de la population étant un élément important de notre politique de
sécurité, la Confédération et les cantons sont, dans une large mesure, cores-
ponsables de sa structure, de son développement et de sa gestion.
La structure choisie permet d'adapter les solutions aux conditions locales. On
peut tenir compte, comme il se doit, de la composition de la population, des
conditions existantes en matière de construction, des aspects topographiques,
des menaces particulières éventuelles et de bien d'autres éléments encore.
Cette structure apparaît également adéquate en ce qui concerne la construc-
tion. Seule la commune connaît finalement ses possibilités et sait notamment
où et quand il est possible de construire accessoirement, à la faveur de projets
de bâtiments publics et, partant de façon économique, des abris destinés à la
population, des constructions du service sanitaire, des postes de commandement
et des postes d'attente.
On ne doit cependant pas ignorer que les différences entre les divers cantons et,
dans les cantons, entre les communes dépassent parfois les limites du tribut
que l'on peut accepter de payer à la structure choisie. Un état de préparation
uniforme doit être atteint ces prochaines années. On y parviendra avant tout
en encourageant l'information et en motivant les responsables. Si cela ne suffit
pas, il faudra finalement fixer des délais pour que les différences soient comblées.
28134
1354

1355
Etat de la construction d'abris dans les divers cantons selon
la grandeur des communes
Annexe 1
Place» protégées ventilées manquante« en % de» habitants
Selon grandeur des communes
(Etat 1992)
Canton de ZURICH
Total dea habitants: 1'134'000
Total das places protégées
ventilées manquantes: 
43400 (4%)
Valeur moyenne
Selon grandeur des
communes
(Membre d habitants;
Places protégées ventilées manquantes en % des habitants

1356
Canton de BERNE
Total des habitants: 912 091
Total des places protégées
ventilées manquantes: 
31 a'890 (35 M
Places protégées ventilées manquantes en % des habitants
Selon grandeur des communes
(Etat 1982)
Selon grandeur des
communes
(Nombre d'habitants)
Places protégées v
e
n
t
i
l
é
e
s manquantes en % des habitants

1357
Places protégées ventilées manquantes en % des habitants
Canton de LUCERNE
Total des habitants: 
305 908
Total des places protégées
ventilées manquantes: 
48'090 (16%)
Places protégées ventilées manquantes en % des habitants
Selon grandeur des communes
t Etat tant i
Selon grandeur des
communes
(Nombre d Habitants i

1358
Places protégées ventilées manquantes en % des habitants
Canton d'URI
Toi al des habitants: 
34'145
Total des places protégées
vanillées manquantes: 
S'786 ( 17%)
Places protégées ventilées manquantes en % des habitants
Selon grandeur das communes
(Etat 1982)
Selon grandeur des
communes
(Nombre d'habitants)

Canton de SCHWYZ
Total des habitants: 97 354
Total des places protégées
ventilées manquantes: 
22 695 (24%)
Places protégées ventilées manquantes en % des habitants
Selon grandeur des communes
(Etat 1982)
1359
S
B 
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-
S
1
 
-
1
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communes
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0
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0
0 
S
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S
l
#
SI
§
JO
CL

Canton de NEUCHATEL
Total des habitants: 167*496
Total des places protégées
ventilées manquantes:
56-062 (36%)
Places protégées ventilées manquantes en % des habitants
Selon grandeur des communes
(Etat 1932)
1378
S § 
0 
0 
§ 
1
5
5
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Selon grandeur d e s
0 
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• communes
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O
1 o 9 
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8 
o 
§ 
o 
(Nombre d'habitants)
0 1 5 1 
2 
4 
8 
3
(0
ntmI
£
d
&
Z
aäI|
È
I
1
I
1
CL

Places protégées ventilées manquantes en % des habitants
Selon grandeur des communes
(Etat 1982)
1379
Canton de GENEVE
Total des habitants: 354'494
Total des places protégées
ventilées manquantes: 
55'467 (16%)
g o § 
4
0 
§ 
8
0
0
1
5 £
0
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Selon grandeur d
e
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10 0 7 
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8 
communes
00 00 00 000 000 000 000 
i 
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(Nombre d'habitants)
1 0 5 0 2 
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C 1 
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s
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en
1
CT
Ca
D>
!
È

1380
Canton du JURA
Total des habitants: 
64 986
Total des places protégées
ventilées manquantes: 
36365 (56%)
I 
Places protégées ventilées manquantes en % des habitants
Selon grandeur des communes
(Etat 1982)
s 
o 
§
o 
8 
0 
S 
50 
Selon grandeur des
o 
g 
0 
2 
l 
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communes
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o 
o 
9 
§ 
8 
00 
(Nombre d'habitants)
u
C
5
S
sdfi
ta
cm3q
Ca
cu>
l
l
a

Aperça des postes de commandement et des postes d'attente, 1982
Annexe 2
Canton
ZH
BE
LU
UR
sz 
. . .
ow
NW
GL
ZG
FR
SO
BS
EL
SH
AR
AI
SG
GR
AG
TG
TI
VD
vs
NE
GE
JU
Suisse
Constructions
encore à réaliser
en pour cent
PC
i
réglemen-
taire 
réel
75 
51
40 
32
14 
10
1 
l
7 
6
1 
1
] 
1
1 
1
4 
4
7 
4
10 
11
14 
11
14 
14
4 
1
2 
2
1 
1
23 
13
7 
5
15 
7
lu 
5
18 
5
20 
9
8 
5
7 
2
23 
20
2 
2
329 
224
32
il
réglemen-
taire 
réel
48 
45
74 
41
29 
18
1 
I
7 
4
6 
4
6 
3
8 
4
7 
5
14 
11
26 
17
8 
7
3 
2
1 
1
33 
11
26 
24
50 
32
20 
14
39 
14
24 
14
13 
10
4
9 
4
456 
286
37
II réduit
réglemen-
taire 
réel
18 
9
107 
17
22 
6
8 
6
4 
2
4 
1
5 
1
17 
2
21 
5
18 
6
5 
2
12 
7
1
3 
i
28 
10
30 
10
5
9 
S
16 
1
14 
2
9 
3
11
6 
1
373 
100
73
ili
réglemen-
taire 
réel
20
27 
1
22 
17
2 
1
_
1 
1
14 
1
5 
8
11
4 
4
5 
4
18 
1
19 
10
4 
1
3
30 
1
31 
8
6
4 
1
223 
62
72
III réduit
réglemen-
taire 
réel
164
19 
1
8 
1
_
_
_
6
33
19
19 
1
1
8 
1
89 
8
1
1
216 
2
56 
1
30
1
671 
15
98
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I*
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taire 
réel
7 
2
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1 
1
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_
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1
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1 
2
1 
1
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1 
1
5 
2
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_
_ 
_
1
_
2 
1
28 
11
61
I
réglemen-
taire 
réel
248 
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126 
40
30 
17
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3
13 
1
1 
1
4 
2
14 
6
14 
5
20 
8
42 
15
38 
17
10 
1
4 
I
3
50 
19
10 
5
42 
20
27 
9
46 
10
82 
16
21 
4
22 
2
67 
28
5 
1
942 
329
65
H«
réglemen-
taire 
réel
19 
18
60 
28
28 
16
3 
3
8 
8
6 
3
3 
1
8 
4
5 
5
22 
4
20 
8
9 
3
2 
2
5 
5
2
35 
10
11 
8
47 
18
16 
4
2 
1
20 
6
21 
5
10 
1
4 
2
3 
1
367 
166
55
n
réglemen-
taire 
réel
22 
22
55 
27
51 
25
4 
2
6 
6
4 
1
11 
3
2 
3
25 
5
45 
8
12 
4
7 
1
8 
3
28 
6
43 
31
76 
17
18 
18
8 
8
30 
2
40 
11
10
14 
3
12 
2
532 
208
61
1381

Aperçu des constructions du service sanitaire, 1982
Annexe 3
Canton
ZH
BE
LU
UR
SZ .
OW
NW
GL . . .
ZG
FR
SO
BS
BL
SH
AR
AI . .
SG
GR
AG
TG
TI
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VS
NE
GE
JU
Suisse 
,
Constructions
encore à réaliser
en pour-cent
Po san
(OPE exclus)
réglementaire 
réel
270 
154
234 
70
68 
52
8 
7
26 
12
5 
3
8 
8
7 
3
20 
15
38 
14
55 
19
47 
20
44 
20
19 
8
12 
9
3 
3
79 
26
34 
22
106 
67
23 
15
56 
27
117 
17
54 
14
33 
4
80 
30
15 
3
1461 
642
56
PSS
réglementaire 
réel
82 
72
68 
53
19 
16
3 
2
7 
6
2 
1
1 
l
2 
2
7 
7
12 
3
18 
14
13 
12
20 
17
5 
3
1 
3
1 
1
32 
22
10 
5
30 
15
11 
11
16 
2
36 
8
13 
1
9 
3
22 
5
3 
1
445 
286
36
cop
Hôpital de secours
réglementaire réel
36 
15
40 
22
5 
5
1
3 
3
1
1 
l
1 
l
2 
1
7 
2
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5
5 
4
4 
1
1 
1
2 
2
1
10 
4
12 
7
9 
2
4 
3
8 
6
17 
4
6 
3
4 
1
7 
2
2
195 
95
51
1382

Annexe 4
Centres d'instruction des cantons et des communes (régions)
Canton
ZH
BE
LU
UR
SZ
OW
NW
GL
ZG
FR
SO
BS
» Lieu
Localité
Andelfingen
Hombrechtikon
Kloten
Urdorf
Uster
Winterthour
Zurich
Kappelen-Lyss
Aarwangen
Bätterkinden
Buren a.d.A.
Köniz
Ostermundigen
Berne-Riedbach
Spiez
Thoune- Allmendingen
Bienne-Orpond
Laufon
Lützelflüh
Meiringen
Tramelan
Zweisimmen
Sempach
Hitzkirch
Kriens
Schötz
Schiipfheirn
Erzfeld
SchWyz
Wil-Stans
Glaris
Zoug
Sugiez
Olten-Gheid
Baie
d'instruction simple qui n
Occupation en 
Remarques
semaines 1981
35
32
37
40
31
40
42
42
34
42
37
37
42
36
32
38
D
« 
sert aussi au canton JU
32
i)
42 
sert aussi au canton JU
D
38
33
31
30
i)
28 
voir aussi SZ
43 
sert aussi aux cantons UR, OW,
NW, GL, ZG
voir Wil-Stans, SZ
25 
sert aussi au canton d'OW
(voir aussi SZ)
10 
voir aussi SZ
29 
voir aussi SZ
38 
sert aussi au canton NE
40
28
'est utilisé que périodiquement
1383

Canton
BL
SH
AR
AI
SG
GR
AG
TG
TI
VD
VS
NE
GE
JU
D Lieu
Localité
Langenbruck
Schleitheim
Teufen
Altstätten
Saint-Gflll
Bütschwil
Thusis
Coire
Bremgarten
Eiken
Frauenfeld
Romanshorn
Weinfelden
Rivera-Mte Ceneri
Bedano
Chiasso
Mendrisio
Gollion
Aubonne
Villeneuve
Lausanne
Sierre
Col-des-Roches
Bernex
Versoix
d'instruction simple qui
Occupation en 
Remarques
semaines 1981
41
35
28 
sert aussi au canton AI
voir aussi Teufen
43
28
i)
31
26
25
en construction
32
i)
i)
en planification
D
i)
i)
43
41
42
en construction
33
1( 
voir aussi Sugiez
30
en construction
voir Laufon, Tramelan
n'est utilisé que périodiquement
1384

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Rapport intermédiaire sur l'état de préparation de la protection civile du 31 janvier 1983
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1983
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
13
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
83.004
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
05.04.1983
Date
Data
Seite
1307-1384
Page
Pagina
Ref. No
10 103 674
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