ch_vb · .233 · 1981-11-10 · de


#ST# 78.233
Initiative parlementaire
Réforme du Parlement
Rapport de la commission du Conseil national
du 10 novembre 1981
Mesdames, Messieurs,
La commission qui traite des questions relatives à ]a réforme du Parlement
vous soumet, à la suite de ses délibérations du 8 mai et des 9 et 10 novembre
1981, une initiative concernant la révision de la loi sur les rapports entre les
conseils. Celle-ci est portée à la connaissance des membres du conseil confor-
mément à l'article 21octies de la loi susmentionnée et transmise au Conseil
fédéral pour avis.
La commission considère que la réforme du Parlement est une tâche perma-
nente et que les questions qui se posent ne peuvent être résolues toutes en
même temps. Après la revision de la loi sur les indemnités, le 19 juin 1981,
plusieurs dispositions de la loi sur les rapports entre les conseils doivent être
adaptées à la nouvelle situation.
Le présent train de mesures concerne notamment les points suivants de la
revision:
- obligation pour les députés de signaler les intérêts qui les lient et règles
relatives à l'incompatibilité et à la récusation,
- création d'une conférence de coordination des deux conseils, traitant des
questions afférentes aux relations entre les Chambres et le Conseil fédéral,
- nouvelle formulation du statut et des tâches des commissions, des groupes
et des groupements de parlementaires,
- définition des services du Parlement,
- procédure applicable aux rapports entre les deux conseils,
- nouvelle conception du droit d'initiative parlementaire; introduction d'une
procédure d'examen préalable,
- détermination des tâches de la commission de rédaction,
- exigences relatives aux projets présentés par le Conseil fédéral: renseigne-
ments concernant les principaux points de vue exprimés lors des travaux
législatifs préparatoires; délégation de compétences en matière de législation,
- contenu du rapport de gestion: renseignements concernant les projets d'actes
législatifs ou de conventions internationales,
- meilleure protection des fonctionnaires interrogés par des commissions
parlementaires.
19S2-7 
1117

Annexes
1 
Texte de l'initiative
2 
Propositions de minorités
3 
Rapport explicatif
Proposition
La commission propose d'approuver son projet de loi.
10 novembre 1981 
Au nom de la commission:
Le président, Hubacher
27340
1118

Annexe l
Loi sur les rapports entre les conseils 
Projet
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 85, chiffre 1, de la constitution;
vu une initiative parlementaire;
vu le rapport de la commission du Conseil national du 10 novembre 198l1';
vu l'avis du Conseil fédéral du ...
 
2>,
arrête:
I
La loi sur les rapports entre les conseils3) est modifiée comme il suit:
Ibis. Obligation de signaler les intérêts et de se récuser. Incompatibilités
Art. 3bis
1 En entrant au conseil et au début de la législature, chaque membre du
Conseil indique par écrit au bureau
a. Son activité professionnelle
b. Les fonctions qu'il assume au sein d'organes de direction et de surveil-
lance d'importantes sociétés de droit privé et de droit public
c. Les fonctions permanentes de direction ou de consultation qu'il assume
pour le compte de groupes d'intérêts importants
d. Les fonctions qu'il occupe au sein de commissions ou d'autres organes de
la Confédération.
2 Le secret professionnel est réservé,
3 Les modifications intervenues entre-temps seront consignées au début de
chaque année civile.
Art. 3^
Le secrétariat de l'Assemblée fédérale établit un registre des intérêts liant le
député, registre que chacun pourra consulter.
D FF 198211117
2) FF 19821 ...
3' RS 171.11
1119

Loi.sur les rapports entre les conseils
Art. 39.uatf
1 Le bureau de chaque conseil veille au respect de ces dispositions.
2 H peut sommer les membres du conseil de se faire inscrire au registre. Sa
décision est définitive.
Art, 3«utn*iutes
Les membres du conseil se récusent lors de décisions sur des affaires parlemen-
taires autres que législatives, qui ne concernent ni le budget, ni le compte
d'Etat, s'ils défendent en l'espèce des intérêts personnels directs.
Art. 3sexies
Les personnes directement nommées par le Conseil fédéral, qui exercent une
activité au sein d'organes de l'administration centrale ou d'entreprises en régie
de la Confédération n'ayant pas un caractère purement consultatif, ne peuvent
être membres des commissions parlementaires qui exercent un contrôle sur
l'activité de ces organes.
nbis. Organisation
1. Conférence de coordination
Art. 8ter
1 La conférence de coordination comprend les organes chargés, dans chaque
conseil, d'établir les programmes des sessions.
2 La conférence de coordination s'occupe des rapports entre les deux conseils,
entre ces derniers et le Conseil fédéral, ainsi que des relations de l'Assemblée
fédérale avec l'extérieur.
3 Elle établit le calendrier annuel des sessions et harmonise avant chaque
session les programmes des deux conseils.
2. Commissions
Art. 8«uttter
1 Chaque conseil peut, en sus des commissions prévues par la présente loi,
constituer selon son règlement d'autres commissions permanentes et non per-
manentes.
2 La composition des commissions et l'attribution des présidences dépendent
de la force numérique des groupes au sein du conseil; il est tenu compte,
autant que possible, des langues officielles et des diverses régions du pays.
3 Les commissions font rapport à leur conseil sur les projets qu'elles ont
examinés et les mandats qui leur ont été confiés.
1120

Loi sur les rapports entre les conseils
4 Elles peuvent présenter des propositions d'amendement relatives aux projets
qui leur sont soumis. La minorité de chaque commission peut présenter des
propositions qui ont été rejetées par la majorité.
5 Les commissions peuvent déposer des initiatives et des interventions parle-
mentaires sur des objets relevant de leur domaine d'activité.
Art 
(Çff^nS1^5
1 Les commissions permanentes peuvent édicter leur propre règlement; elles
doivent le soumettre à l'approbation de leur conseil.
2 La durée du mandat de membre d'une commission permanente est limitée à six
ans. Le règlement peut prévoir des exceptions pour des raisons importantes. Le
membre dont le mandat est échu n'est rééligible dans la même commission qu'à
l'expiration d'un délai de deux ans. La présidence est renouvelée après deux ans.
3 Les commissions permanentes des deux conseils coordonnent leurs activités.
Toute commission qui fait des constatations concernant le mandat d'une
commission permanente de son conseil est tenue de les lui communiquer.
4 Les commissions permanentes font de leur propre chef rapport à leur conseil
lorsque les circonstances le justifient.
3. Groupes et groupements
Art. 8sexies
1 Les groupes comprennent les membres d'un même parti qui siègent dans l'un
ou l'autre conseil. Les membres de plusieurs partis peuvent former ensemble
un seul groupe. Un groupe peut être formé lorsque cinq membres de l'un des
conseils en font partie.
~ Les groupes annoncent leur constitution au secrétariat général de l'Assem-
blée fédérale, communiquent la liste de leurs membres, la composition de leur
comité, le nom de leurs secrétaires, et font connaître toute modification y
relative.
3 Les petits groupes de tendance politique analogue peuvent s'unir en vue de la
désignation des commissions.
4 Les groupes traitent des projets d'actes législatifs et des propositions des
commissions; ils examinent notamment les interventions et préparent les
élections. Ils contribuent à un règlement rationnel des affaires.
5 Ils peuvent créer des secrétariats. Ceux-ci peuvent avoir recours aux services
du Parlement et recevoir les documents des commissions, au même titre que les
membres des conseils.
An. 8sePttes
1 Les groupements de membres d'un conseil qui se constituent en fonction de
1121

Loi sur les rapports entre les conseils
leurs intérêts ou points de vue bénéficient de facilités pour leurs activités s'ils
sont ouverts à tous les parlementaires, s'ils annoncent au secrétariat général
qu'il se sont constitués comme tels, et s'ils communiquent les noms de leur
président, de leur secrétaire, la liste de leurs membres, et les dates de leurs
réunions. La liste des membres peut être consultée par n'importe qui.
2 Dans la mesure du possible, le secrétariat met des salles de séance à la
disposition de toute association de parlementaires.
4. Services du Parlement
Art. 8°Mes
1 Les services du Parlement comprennent le secrétariat général, le service de
documentation, le secrétariat des commissions de gestion, le service des com-
missions et le service des procès-verbaux. Le secrétariat des commissions des
finances leur est rattaché, sous réserve de la position spéciale que lui confère
l'article 18 de la loi du 28 juin 1967 ^ sur le contrôle des finances.
2 Les services du Parlement sont placés sous la direction du secrétaire général
de l'Assemblée fédérale. Ils suivent les instructions des organes de leur conseil
auxquels ils sont fonctionnellement subordonnés; ils sont, dans l'exercice de
leurs fonctions, indépendants du Conseil fédéral et de la Chancellerie fédérale.
Art. 11,2e al.
2 Si le Conseil fédéral désire que la discussion ait lieu dans les deux conseils
pendant la même session, il doit motiver sa proposition. La décision est prise
par la conférence de coordination.
Section «1MS. Examen préalable» (Art. llbis à Hanter)
Abrogé
Titre précédant l'article 12
2. Collaboration entre les conseils. Divergences
Art. 12
1 Toutes les décisions d'un conseil à propos d'affaires qui doivent être traitées
par les deux conseils sont transmises sans délai à l'autre conseil. La même règle
s'applique aux motions votées par l'un des conseils.
2 Lorsqu'un conseil renvoie un projet au Conseil fédéral ou qu'il ajourne les
délibérations pour une durée pouvant dépasser un an, l'autre conseil peut se
prononcer sur le renvoi ou l'ajournement. Si l'autre conseil n'approuve pas la
M RS 614.0
1122

Loi sur les rapports entre les conseils
décision, celle-ci prend néanmoins effet, à condition que le premier conseil la
déclare définitive.
Art. 13, 1er et 2e al.
1 Lorsqu'un message accompagné de plusieurs projets est remis à un conseil,
chaque projet peut être transmis séparément à l'autre conseil, après le vote sur
l'ensemble.
2 Les commissions ad hoc peuvent demander que les projets d'une certaine am-
pleur soient transmis par chapitres à l'autre conseil. Dans ce cas, les membres
de chaque conseil peuvent déposer des propositions de nouvel examen jusqu'au
vote sur l'ensemble du projet.
Art. 21™
1 Le droit d'initiative au sens de l'article 93, 1er alinéa, de la constitution
fédérale, est le droit de déposer un projet d'acte législatif de l'Assemblée
fédérale, ou d'en proposer l'élaboration.
2 Les membres des conseils et les commissions peuvent présenter une initiative
sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces ou d'une demande conçue en
termes généraux. Un conseil fait usage de son droit d'initiative en transmettant
à l'autre conseil un tel projet d'acte législatif.
3 Une initiative parlementaire ne saurait être déposée lorsqu'il est possible de
présenter des propositions au sujet d'un projet d'acte législatif déjà soumis à
l'Assemblée fédérale et portant sur le même objet. On peut cependant faire
usage du droit d'initiative lorsque la commission ou le conseil suspend
l'examen du projet et ne le reprendra probablement pas dans le délai d'une
année.
Art. 21ter
1 L'initiative est transmise à une commission pour examen préalable. La
commission remet au conseil, au plus tard pour la troisième session ordinaire
consécutive à la soumission, un rapport accompagné d'une proposition con-
cernant la suite à donner à l'initiative.
2 La commission fait en particulier rapport sur :
a. L'état des travaux sur le même objet au Parlement et dans l'administra-
tion;
b. Le plan de travail et calendrier du débat aux chambres;
c. L'opportunité de transformer l'initiative en motion ou postulat pour
atteindre le but visé.
3 Si une commission fait usage du droit d'initiative, elle peut dans les cas
simples rédiger directement un projet d'acte législatif sans le soumettre à
l'examen préalable.
1123

Loi sur les rapports entre les conseils
Art. 21iUM"
1 Si un conseil décide de donner suite à l'initiative, il charge une commission
d'élaborer un projet d'acte législatif. Si l'initiative doit être modifiée sur des
points importants, la commission peut présenter un contre-projet.
3 La commission peut demander au département compétent de la seconder
dans l'examen préalable, le Conseil fédéral n'est cependant pas lié à l'avis du
déparlement. La commission peut charger le Conseil fédéral d'entamer une
procédure de consultation.
3 Après la conclusion de ses travaux, la commission présente au conseil un
rapport qui doit satisfaire par analogie aux mêmes exigences que celles
imposées à un message du Conseil fédéral.
4 Le Conseil fédéral peut se prononcer au sujet du projet d'acte législatif de la
commission dans un délai de six mois.
5 Si la commission ne présente pas ses propositions dans l'espace de deux ans,
le conseil décide s'il faut prolonger le délai ou classer l'initiative.
Art, 21^utniuiea
1 Si l'auteur de l'initiative n'est pas membre de la commission, il sera entendu
par celle-ci. Le droit d'être entendu existe au moment de l'examen préalable et
lors des délibérations matérielles.
2 Durant la phase de l'examen préalable, l'initiative peut être retirée en tout
temps. Si le retrait intervient plus tard, le conseil se prononce sur le classement
de l'initiative.
Art. 21sextea
1 Si le conseil approuve le projet, il transmet sa décision à l'autre conseil. Les
articles 13 et 16 à 21 sont applicables.
2 Si, en revanche, il ne passe pas à la discussion du projet ou le rejette lors du
vote sur l'ensemble, le projet est rayé de la liste des objets à traiter.
j4rt. 21scpttes à 21no'e*es
Abrogés
Art. 31, 2e, 4e et 5fi al,
2 La Commission de rédaction est divisée en sous-commissions, à raison d'une
pour chaque langue officielle. Chaque sous-commission est formée de deux
conseillers nationaux et deux conseillers aux Etats. Chaque membre doit avoir
un suppléant; les conseillers aux Etats de langue italienne peuvent se faire
remplacer par des conseillers nationaux.
1124

Loi sur les rapports entre les conseils
4 Les présidents des sous-commissions éliminent, sous la direction du président
de la commission, les divergences contenues dans les propositions des sous-
commissions.
s La Commission de rédaction s'assure la collaboration des rapporteurs des
commissions ad hoc qui ont examiné les divers projets. Elle peut faire appel au
concours de représentants de l'administration.
Art. 32, 3e al.
3 Lorsque la Commission de rédaction constate des lacunes, des imprécisions
ou des contradictions portant sur le fond, elle en informe les commissions
intéressées. Si la procédure d'élimination des divergences est déjà achevée, elle
soumet par écrit les propositions nécessaires aux conseils, assez tôt avant le
vote final.
Art. 33, 2e al. (nouveau)
3 Les erreurs de ce genre constatées une fois le texte publié ne peuvent être
rectifiées que par une modification législative. Les Chambres fédérales décident
cette rectification an cours de la même session, sans que la commission n'en
délibère une nouvelle fois, à condition que la Commission de rédaction, en
accord avec le Conseil fédéral, en fasse la proposition accompagnée d'un bref
commentaire écrit. Le texte modifié est publié dans la Feuille fédérale immé-
diatement après le vote final. Il entre en vigueur le jour qui suit l'expiration du
délai référendaire.
Art. 37, IK al
1 Le jour et l'heure des délibérations en commun des Chambres réunies (art. 92
est.) ainsi que les objets à traiter sont communiqués aux membres en même
temps que le programme de la session.
Art. 37*™, Pr al.
1 La conférence de coordination peut convoquer les Chambres réunies afin de
permettre au Conseil fédéral de s'exprimer sur les affaires importantes.
Titre
V. Délibérations. Enregistrement et publication
Art. 40 et 40Ms
Abrogés
1125

Loi sur les rapports entre les conseils
Titre «V>is. Secrétariats de groupe»
Abrogé
Art. 42*>™
Abrogé
Art. 43
1 Pour chaque projet qu'il soumet à l'Assemblée fédérale, le Conseil fédéral
indiquera la relation existant avec les Grandes lignes de la politique gouverne-
mentale et le plan financier et, le cas échéant, il motivera les écarts. Il
renseignera sur les principaux points de vue exprimés et sur les solutions de
rechange rejetées au stade préliminaire de la procédure législative.
2 (Jusqu'à présent 1er al.) ... se fonde. Il motive les délégations de compé-
tences en matière de législation.
3 (Jusqu'à présent 2e al.)
4 Les messages et rapports sont précédés d'une vue d'ensemble succincte,
Art. 45, 4e al.
4 Le rapport de gestion doit indiquer brièvement le point où en est l'examen
des motions transmises au Conseil fédéral et donne un bref aperçu des projets
d'actes législatifs ou de conventions internationales dont s'occupe l'adminis-
tration. Les commissions peuvent exiger que le Conseil fédéral renseigne sur
certains points.
Art. 45QutnQute8
Abrogé
Art. 46, 2e al.
Abrogé
Art. 47»ts, 5e al.
5 ... faites; aucune procédure ne pourra être ouverte contre eux pour des
déclarations faites devant la commission, sans l'autorisation de celle-ci.
Titre «4. Rapports à présenter aux conseils»
Abrogé
Art. 530**
Abrogé
1126

Loi sur les rapports entre les conseils
5. Etudes particulières
Art. 54
!Dans des cas déterminés, l'un des conseils peut confier l'examen d'un
problème particulier à une commission déjà saisie de la question plutôt qu'à la
commission de gestion ou à la commission des finances.
- Lorsque les deux conseils chargent une même commission d'élucider une
question, ils peuvent, d'un commun accord, lui conférer des pouvoirs particu-
liers en matière d'enquête (art. 55 ss).
II
1 La présente loi est soumise au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
27345
1127

Annexe 2
Propositions de minorités
1 
(Akeret, Biel, Lang, Ribi)
Art. 3t"-
... des intérêts liant les députés, qui est officiellement publié.
2 
(Biel, Akeret, Auer, Ribi)
Art. 3sexies
Abrogé
Au lieu de cet article, l'arrêté fédéral suivant est adopté:
I
La constitution est modifiée comme il suit :
Art. 77
Les députés du Conseil des Etats, les magistrats élus par l'Assemblée fédérale,
les fonctionnaires fédéraux et les personnes nommées directement par le
Conseil fédéral qui collaborent dans d'autres organes que les organes consul-
tatifs de l'administration centrale et des régies de la Confédération ne peuvent
être simultanément membres du Conseil national.
Art. 81
Les membres du Conseil national, les magistrats élus par l'Assemblée fédérale,
les fonctionnaires fédéraux et les personnes nommées directement par le
Conseil fédéral qui collaborent dans d'autres organes que les organes consul-
tatifs de l'administration centrale et des régies de la Confédération ne peuvent
être simultanément députés au Conseil des Etats,
II
1 Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
3 
(Weber Leo, Akeret, Auer, Eng, Hunziker, Koller Arnold, Ribi)
Art. 21™, 3e al.
3 ... ou si une initiative populaire a abouti sur le même objet.
1128

4 
(Reichling, Akeret, Auer, Hunziker, Ribi)
An. 21ter, 1er al.
1 L'initiative d'un membre de l'un des conseils est transmise à une commission
pour examen préalable si, après avoir été développée devant le plénum, elle est
provisoirement appuyée par au moins 60 membres du Conseil national ou
12 membres du Conseil des Etats. On pourra renoncer à développer l'initiative
devant le plénum et à compter le nombre de voix favorables si le texte de
l'initiative porte le même nombre de signatures de membres du conseil. La
commission remet ...
76 Feuille federale. 134" aimée. Vol. I 
1129
27345

Annexe 3
Rapport explicatif
I 
Introduction
II 
Le 25 octobre 1978, le conseiller national Erwin Akeret, président de
la commission d'étude sur l'avenir du Parlement, commission qui a
été dissoute depuis lors, a demandé dans une initiative parlementaire
que la loi sur les rapports entre les conseils, la loi sur les indemnités
et le règlement du Conseil national soient modifiés dans le sens des
recommandations du rapport final de la commission d'étude, daté du
29 juin 1978 (FF 1978 II 1017).
Le Conseil national a nommé une nouvelle commission à cet effet1).
Celle-ci a déjà proposé deux trains de mesures de révision: Le
27 septembre 1979, plusieurs dispositions du règlement du Conseil
national ont été modifiées; en outre, l'arrêté fédéral sur le rembour-
sement des frais aux parlementaires a été adapté au renchérissement.
Le 19 juin 1981, la loi fédérale sur les indemnités dues aux membres
des conseils législatifs (loi sur les indemnités) et l'arrêté fédéral y
relatif ont été revisés.
12 
La modification de la loi sur les rapports entre les conseils pro-
posée contient deux innovations importantes, qui sont exposées
sous chiffre 2. Les députés doivent être tenus, selon l'une de ces
innovations, à signaler les intérêts qui les lient. Cette mesure doit
permettre de réaliser une exigence déjà ancienne, une plus grande
transparence. Nos députés n'étant pas des professionnels, ils de-
vraient pouvoir s'engager librement dans l'économie; l'électeur a
cependant le droit de se renseigner exactement et en détail sur ces
affaires. A titre complémentaire, on propose d'établir certaines règles
concernant la récusation et l'incompatibilité.
La seconde innovation importante concerne les initiatives parlemen-
taires: Par une procédure d'examen préalable, on devrait pouvoir
sélectionner les interventions qui peuvent avec succès faire immédia-
tement l'objet de travaux législatifs au sein des Chambres. Les autres
modifications proposées à la loi sur les rapports entre les conseils ont
pour objectif essentiel d'inscrire dans celle-ci les principes proclamés
dans les règlements des conseils et élaborés dans la pratique.
13 
D'autres mesures de réforme sont également prévues. Il convient
notamment de modifier les règlements des conseils de façon à per-
mettre au Parlement de traiter rationnellement les nombreuses inter-
1) Hubacher, Akeret, Auer, Sarchi, Bici, Bonnard, Bratschi, Butty, Eng, Hunziker,
Jelmini, Kohler Raoul, Koller Arnold, Lang, Meier Josi, Meizoz, Nebiker, Reich-
ling, Ribi, Riesen-Fribourg, Rüttimann, Weber Leo, Weher-Arbon.
1130

vendons personnelles. En outre, une sous-commission s'occupe des
relations entre le Parlement et le public. Elle examine notamment
l'opportunité d'informer plus amplement celui-ci sur les phases ini-
tiales de l'élaboration des décisions parlementaires (séances de com-
missions, auditions), que ce n'est le cas actuellement.
2 
Eléments essentiels de la nouvelle réglementation
21 
Obligation de signaler les intérêts liant les députés, obligation
de se récuser. Incompatibilités
211 
Généralités
211.1 
La constitution contient diverses règles classiques touchant l'incom-
patibilité, qui procèdent finalement du principe même de la sépara-
tion des pouvoirs. C'est ainsi que les députés au Conseil des Etats, les
magistrats élus par l'Assemblée fédérale et les fonctionnaires nom-
més par le Conseil fédéral ne peuvent être simultanément membres
du Conseil national (art. 77 est.). Selon l'article 18 de la loi fédérale
sur les droits politiques, ils doivent, après leur élection, déclarer pour
laquelle des deux fonctions ils optent. Les fonctionnaires fédéraux
doivent quitter leur fonction au plus tard quatre mois après leur
entrée au Conseil national. Ces règles s'appliquent par analogie aux
ecclésiastiques.
A ces incompatibilités de type classique se sont ajoutées depuis
quelque temps les incompatibilités de caractère économique. Sous ce
terme on désigne l'interdiction de cumuler certains mandats de droit
public et certaines fonctions de nature économique. L'idée qui est à
la base de cette mesure est d'éviter des conflits d'intérêts caractérisés.
On parle de tels conflits lorsqu'un député est à ce point dépendant de
certains intérêts particuliers que la liberté de décider dans l'intérêt
commun s'en trouve entravée. En prévoyant des incompatibilités de
caractère économique on vise à permettre au député d'exercer son
mandat librement et en toute responsabilité, sans être soumis à des
influences extérieures (cf. Markus Schuppisser, Wirtschaftliche Inter-
essenvertretung im Parlament?, Zurich 1977, p. 10 s.).
211.2 
Depuis des décennies, l'opinion publique et le Parlement se sont
occupés à réitérées reprises des problèmes que posent les intérêts
liant les parlementaires.
Les uns sont d'avis que les connaissances d'ordre économique acqui-
ses par les parlementaires dans l'exercice d'une activité privée per-
. mettent à ceux-ci d'accomplir leur tâche avec une compétence parti-
culière; d'autres font valoir que l'imbrication d'activités privées et de
fonctions publiques porte atteinte à la crédibilité de nos institutions
politiques. Les propositions de réforme visant à remédier à cet
inconvénient portent sur un large éventail de mesures. D'aucuns
considèrent que l'exercice, par les parlementaires, d'activités déter-

minées sur le plan économique constitue déjà une cause d'incompa-
tibilité, alors que d'autres se contenteraient de voir imposer à un
parlementaire l'obligation de se récuser lorsqu'un conflit d'intérêts
risque de se produire lors de délibérations consacrées à un objet
déterminé. D'aucuns estiment que l'exercice de certaines fonctions
dans l'économie constitue en soi une incompatibilité pour un député,
alors que d'autres se contenteraient d'exiger que celui-ci se récuse s'il
risque, dans une affaire donnée, d'être pris entre les intérêts qu'il
représente et les obligations de son mandat. Mais, selon l'opinion de
loin la plus répandue, il suffirait que les intérêts qui lient les
parlementaires soient rendus publics.
211.3 
Le cumul d'un mandat parlementaire et l'exercice de certaines formes
d'activité économique a aussi été considéré comme un problème à
l'étranger: Outre l'Autriche, la France .s'est prononcée en l'occur-
rence en faveur d'une très large incompatibilité entre ces deux
domaines. En revanche, les règles auxquelles doivent satisfaire les
membres du Bundestag allemand, du 21 septembre 1972, prescrivent
l'obligation de signaler les intérêts liant les députés. En examinant
des modèles étrangers, il importe de bien considérer qu'une solution
suisse du problème doit tenir compte du caractère particulier de
notre Parlement de milice.
212 
Obligation de signaler les intérêts liant les députés
212.1 
L'institution de l'obligation de signaler les intérêts liant les parlemen-
taires a été demandée non seulement dans une série d'interventions par-
lementaires (Postulat Schüler du 27 avril 1972; motion Jaeger concer-
nant la crédibilité des institutions politiques du 1er décembre 1978)
mais a été aussi suggérée à l'occasion des travaux en vue de la révision
totale de la constitution fédérale. Le rapport final du groupe de travail
Wahlen, chargé de préparer une révision totale de la constitution en
1973, a envisagé la création, d'un registre public propre à indiquer les
relations entre les députés et certains groupes d'intérêts (rapport
final, p. 485 ss). En vertu de l'article 79, 2e alinéa du projet de cons-
titution établi par la commission Furgler, les membres de l'Assem-
blée fédérale doivent «rendre publiques leurs obligations envers des
groupements de défense d'intérêts et les autres relations qui pour-
raient affecter leur indépendance politique.» Dans le commentaire du
projet de constitution, il est précisé que les prescriptions similaires
élaborées en Grande-Bretagne ont donné satisfaction et se sont révé-
lées tout à fait applicables (p. 156). Le 21 septembre 1972, le
Bundestag allemand a établi des règles de conduite en la matière, à
l'intention de ses membres. Ces dispositions ont la teneur suivante:
Chaque membre du Parlement est tenu d'indiquer très exactement sa
profession et notamment les personnes, entreprises, institutions ou
1132

associations pour le compte desquelles il exerce une activité profes-
sionnelle.
La même disposition est applicable aux parlementaires exerçant une
activité non lucrative, en tant que membre d'un comité directeur, d'un
conseil de surveillance, d'un conseil d'administration ou d'un autre
organe d'une société, d'une coopérative ou d'une entreprise jouissant
d'un, autre statut juridique ou en tant que fiduciaire. Les personnes
remplissant des fonctions consultatives sont tenues d'en préciser la
nature.
Ces indications sont publiées dans le Bulletin officiel du Parlement
allemand (Amtliches Handbuch des Deutschen Bundestages).
212.2 
En Suisse, dans son rapport final, la commission d'étude «Avenir du
Parlement» avait prévu la législation suivante:
Au moment où il est élu au Parlement (et pendant tout le temps qu'il
en fera partie), chaque député informera le bureau des attaches qui le
lient à certains groupes d'intérêts; il signalera les activités qu'il exerce
au sein d'organes de direction, d'administration et de surveillance de
grandes sociétés, indiquera les secrétariats importants dont il a la
charge ainsi que les mandats de conseiller qu'il assume pour le compte
de groupes d'intérêts influents de tout genre, en Suisse et à l'étranger.
Toutes ces informations seront consignées dans un registre que tout
parlementaire et journaliste du Palais fédéral pourra consulter (p. 90).
La solution proposée est conforme, pour l'essentiel, aux considéra-
tions de la commission «Avenir du Parlement».
213 
Obligation de se récuser
Les membres du Parlement qui, en raison de leur situation person-
. nelle, pourraient être exposés à un conflit d'intérêts qualifiés dans
certaines affaires doivent avoir l'obligation de se récuser. Divers
cantons ont adopté des réglementations analogues (p. ex. SG, AR,
TI, OW, FR).
L'élément décisif est que l'obligation de se récuser ne doit se rappor-
ter qu'à la prise de décisions, mais pas à la délibération, et que la
réglementation proposée ne touche ni les normes abstraites de portée
générale, ni le budget annuel ou le compte de l'Etat.
214 
Incompatibilités
214.1 
L'initiative parlementaire Ziegler-Genève avait exigé qu'on élabore
une norme constitutionnelle selon laquelle personne ne pourrait être
à la fois membre du Conseil national et membre du conseil d'admi-
nistration d'une société anonyme ayant un capital-actions supérieur à
10 millions de francs ou occupant plus de 500 personnes. Cette
demande a cependant été rejetée par le Conseil national le 8 mars
1979 (BÖ N 1979 136).
1133

214.2 
Auparavant, on a plutôt discuté de l'incompatibilité existant entre
l'exercice d'un mandat parlementaire et celui d'importantes fonctions
de direction et de surveillance dans des entreprises d'Etat ou semi-
étatiques.
L'avant-projet de loi fédérale sur les droits politiques qui date de juin
1973 contenait une disposition sur les incompatibilités, ayant la
teneur suivante (art. 18, 1er al.):
Ne peuvent pas être membres du Conseil national: les membres du
Conseil des Etats, les magistrats élus par l'Assemblée fédérale, les
personnes directement nommées par le Conseil fédéral, qui exercent
une activité au sein d'organismes de la Confédération n'ayant pas un
caractère purement consultatif ainsi que les ecclésiastiques.
L'avant-projet motivait cette disposition de la manière suivante:
Nombreux sont les membres de conseils d'administration (PTT, CFF)
nommés par le Conseil fédéral, les présidents des conseils d'entre-
prises accomplissant des tâches de droit public, les délégués et autres
chargés de mission de la Confédération, qui exercent des fonctions
importantes de droit public et sont dotés d'un pouvoir de décision
étendu. Le fait que certaines de ces personnes exercent en même
temps un mandat au Conseil national peut entraîner des conflits
d'intérêts. Or, dans les publications ou débats de nature politique, on
ne cesse de critiquer l'interpénétration des pouvoirs et de réclamer
leur séparation et l'indépendance des fonctions publiques.
Le Conseil fédéral a renoncé à introduire cette disposition qui avait
rencontré une vive opposition lors de la procédure de consultation.
Dans son message concernant une loi fédérale sur les droits politi-
ques (FF 1975 I 1356), il déclare notamment:
On peut être de l'avis qu'il faudrait foire preuve d'une certaine
magnanimité à l'égard des citoyens n'assumant qu'à titre accessoire
des tâches d'exécution, notamment lorsque ces fonctions sont stricte-
ment délimitées dans le temps et à raison de la matière^ A cette
catégorie appartiennent les délégués et les préposes à des tâches
spéciales, qui exécutent des mandats strictement délimités quant à la
matière, ainsi que les membres des conseils d'administration des
entreprises en régie de la Confédération. Il s'agit, dans ces deux genres
de fonctions, de quelques rares cas spéciaux où l'interpénétration des
fonctions d'exécution et de surveillance n'a pas d'importance. A
l'avenir également, il ne faudra tenir compte qu'exceptionnellement de
cas de ce genre.
214.3 
Au cours des débats parlementaires relatifs à la loi sur les droits
politiques, des propositions émanant de la minorité ont été présen-
tées dans les deux conseils, propositions qui reprenaient l'idée de
F avant-projet (BÖ N 1976 18, proposition de la minorité I; BÖ E
1976 521 s.). La proposition émanant de la minorité I du Conseil
national avait la teneur suivante:
Les membres du Conseil des Etats, les magistrats élus par l'Assemblée
fédérale et les fonctionnaires ainsi que les personnes directement nom-
mées par le Conseil fédéral, qui exercent une activité au sein d'orga-
nismes de la Confédération n'ayant pas un caractère purement consul-
tatif, ne peuvent être membres du Conseil national.
1134

214.4 
Les partisans de l'extension des cas d'incompatibilités ont invoqué
notamment les arguments suivants: La législation d'application de
l'article 77 est. actuellement en vigueur est trop limitée. Elle est
contraire à l'esprit de la constitution qui entend garantir l'autonomie
de la fonction publique. La règle de l'incompatibilité ne peut donc
pas s'appliquer seulement aux personnes ayant un statut de fonction-
naire. Nombreux sont les membres de conseils d'administration
nommés par le Conseil fédéral, les présidents de conseils d'entre-
prises remplissant des tâches de droit public, etc., qui disposent d'un
large pouvoir de décision. Il peut en résulter des conflits d'intérêts si
ces personnes exercent un mandat au Conseil national.
Le camp adverse a rétorqué qu'il ne fallait pas s'appuyer sur un©
notion trop formaliste de la séparation des pouvoirs et ainsi désa-
vantager les entreprises publiques au profit de l'économie privée.
Une telle prescription irait en outre au-delà du libellé de l'article 77
est. et outrepasserait les compétences données au législateur pour
réglementer le régime des incompatibilités. En tant que petit Etat
disposant de moyens limités, la Suisse doit faire appel à toutes les
capacités disponibles pour résoudre les problèmes en suspens. Le fait
d'exercer un mandat au Conseil national ne devrait donc pas empê-
cher le conseiller compétent dans un domaine particulier d'assumer
des tâches d'exécution à titre accessoire, surtout si ces fonctions sont
strictement délimitées dans le temps et quant à la matière.
214.5 
La majorité de la commission renonce à proposer de déclarer incom-
patibles l'exercice d'un mandat parlementaire et celui de fonctions
publiques déterminées.
Elle voudrait toutefois limiter l'appartenance de certains membres du
Parlement à des commissions de contrôle déterminées: des personnes
nommées directement par le Conseil fédéral, qui collaborent dans
d'autres organes que les organes consultatifs de l'administration
centrale et des régies de la Confédération, ne doivent pas faire partie
de commissions qui sont compétentes en matière de contrôle dans ce
domaine. Il s'agit en effet d'empêcher que quelqu'un puisse contrôler
directement sa propre activité.
Dans les autres commissions, les membres du Parlement doivent
cependant pouvoir faire valoir leurs connaissances particulières, et
également leurs intérêts personnels. Il suffit que, dans les commis-
sions, les intérêts particuliers ne nuisent pas à l'intérêt général (art.
14, 4e al, RCN).
214.6 
La minorité de la commission s'en tient à une incompatibilité intrin-
sèque entre l'exercice d'un mandat parlementaire et l'accomplisse-
ment de certaines fonctions publiques. La question se pose alors de
savoir si une telle incompatibilité exige une révision de la constitution.
En vertu de l'article 77 est., les membres du Conseil des Etats, ainsi
que les magistrats et fonctionnaires élus par l'Assemblée fédérale, ne
1135

peuvent être simultanément membres du Conseil national. On con-
teste cependant la possibilité d'étendre cette règle d'incompatibilité
par une disposition législative fondée sur le principe de la séparation
des pouvoirs à d'autres fonctions. Les commentateurs traditionnels
(Burckhardt, Giacometti, Aubert) ne traitent pas cette question de
façon explicite. Selon une expertise du professeur Kurt Eichenberger,
«il est loisible au législateur et aux organes supérieurs de l'adminis-
tration d'appliquer le régime de l'incompatibilité à des agents qui ne
sont pas soumis à l'article 77 est., compte tenu de l'intérêt des
services publics, .mais à la condition que ces restrictions supplémen-
taires soient justifiées sur le fond et que l'inéligibilïté s'impose dans
l'intérêt général comme dans celui des services publics». (Avis de
droit sur des questions relatives à l'incompatibilité entre le mandat
de conseiller national et le statut de fonctionnaire fédéral, présenté à
la Commission de vérification des pouvoirs du Conseil national en
mai 1975, p. 38).
Lors de la délibération au sujet de la Loi fédérale sur les droits
politiques, une minorité avait adopté cette conception juridique et
proposé que l'interdiction de siéger simultanément au Conseil natio-
nal soit étendue aux personnes dont l'activité s'exerce dans des
organes de la Confédération n'ayant pas un caractère purement
consultatif (BÖ N 7976 18 proposition de la minorité 1).
Dans un exposé ultérieur, relatif à la loi fédérale sur les droits poli-
tiques, il a été affirmé ce qui suit:
Le Parlement n'a pas suivi les vues avancées dans cette proposition de
la minorité. On a fait valoir qu'il s'agit là d'une conception par trop
formaliste du principe de la séparation des pouvoirs qui désavanta-
gerait les entreprises publiques au profit de l'économie privée. On a
fait remarquer de plus qu'une telle prescription irait au-delà du libellé
de l'article 77 est, et outrepasserait les compétences données au
législateur pour réglementer le régime des incompatibilités.
(Anton Muheim, Election du Conseil national, in : Das Bundesgesetz
über die politischen Rechte, Publication de l'Institut suisse d'adminis-
tration de l'université de Saint-Gall, volume 13, Saint-Gall 1978, p.
73).
La minorité de la commission désirerait éviter que le doute ne sub-
siste quant à l'admissibilité du point de vue juridique d'une simple
révision de la loi. Elle propose par conséquent de modifier l'article 77
est. On est d'ailleurs obligé de procéder à une révision de la consti-
tution si la règle de l'incompatibilité doit aussi s'étendre au Conseil
des Etats (art. 81 est.).
22 
Initiatives parlementaires
Depuis 1848, l'article 93, 1er alinéa, de la constitution a la teneur
suivante: «L'initiative appartient à chacun des deux conseils et à
chacun de leurs membres.»
1136

Après que deux conseillers nationaux eurent usé pour la première
fois, en 1964, de leur droit d'initiative en se référant expressément à
la constitution, les bureaux des deux conseils invitèrent le Conseil
fédéral à examiner les problèmes qui se posent lors de l'exercice du
droit d'initiative parlementaire. Par son message du 13 novembre
1968 (FF 1968 II 757) concernant la révision de la loi sur les rapports
entre les conseils, le Conseil fédéral fut à l'origine du mode de
procéder qui est encore en vigueur aujourd'hui en maiière d'initia-
tives parlementaires (art. 21*is ss LRC). Le rapport final «Avenir dû
Parlement» désigne l'initiative comme le moyen le plus efficace dont
disposent les députés et le Parlement pour exercer leur mandat
législatif (ch. 594). L'initiative permet aux conseils d'agir en légis-
lateur, même dans les cas où la collaboration de l'exécutif fait défaut.
C'est pourquoi le Parlement ne pourra pas renoncer à cet instrument
s'il entend pouvoir remplir, en toutes circonstances, le mandat que
lui assigne la constitution.
Ces derniers temps, il a fréquemment été fait usage du droit d'initia-
tive individuelle, mais pas toujours à bon escient. Selon le rapport
final «Avenir du Parlement», «une activité fébrile empêche parfois
un travail fructueux» (ch, 225,6). Et pourtant l'initiative y est consi-
dérée comme efficace lorsqu'elle traite de questions particulières au
Parlement ainsi que dans les domaines où le Conseil fédéral n'inter-
vient pas, malgré les motions ou postulats qui ont été déposés. Le
3 juin 1977, le bureau du Conseil national chargea une commission
d'étude d'examiner des mesures qui permettraient de freiner l'ac-
croissement du nombre des initiatives parlementaires. Dans son
rapport fanal du 9 août 1978, la commission d'étude proposa de
soumettre toutes les initiatives à une procédure préliminaire; ceci
garantirait que seules seraient examinées plus avant les initiatives
ayant des chances d'aboutir; ce sont aussi celles qui demandent le
plus de temps et d'argent. D'après une consultation des groupes
réalisée au cours de l'hiver 1978, l'opinion prévalait qu'une révision
éventuelle du droit d'initiative parlementaire devrait être entreprise
dans le cadre des travaux concernant la réforme du Parlement.
La sous-commission a examiné en détail des propositions élaborées
de divers côtés en vue d'introduire une nouvelle réglementation du
droit d'initiative. Elle a élaboré sa propre conception, qui peut être
définie de la manière suivante: L'initiative présentée sous la forme
d'un projet - rédigé de toutes pièces ou sous celle d'une demande
conçue en termes généraux doit être maintenue. Elle sera soumise à
une commission chargée de l'examen préalable. Contrairement aux
propositions faites par la commission d'étude le 9 août 1978, il ne
s'agit toutefois pas de créer une nouvelle commission permanente
chargée de l'examen des questions de procédure lors d'initiatives
parlementaires. La commission examinera dans un délai bref si, dans
le cas d'espèce, l'initiative parlementaire a des chances d'aboutir. Si
la réponse est affirmative et si la proposition de la commission est
1137

approuvée par le conseil, une commission est alors chargée d'élabo-
rer un projet. Elle peut charger le Conseil fédéral d'ouvrir une
procédure de consultation. Lorsqu'elle a terminé ses travaux, la
commission présente au conseil un rapport qui doit satisfaire aux
mêmes exigences que celles imposées à un message du Conseil
fédéral. Le Conseil fédéral a le droit de se prononcer sur un tel projet
d'acte législatif dans un délai de six mois. Le projet est ensuite traité
par le plénum; s'il est approuvé, il est transmis à l'autre conseil.
Si une commission fait usage du droit d'initiative, elle peut dans les
cas simples rédiger directement un projet sans le soumettre à l'exa-
men préalable, qui serait nécessaire en cas d'initiative individuelle.
Les propositions de la sous-commission laissent au Parlement le
droit d'initiative, qui est un moyen efficace et direct de légiférer, mais
cherchent à éviter le travail coûteux de commissions parlementaires
lorsque les initiatives n'ont de toute façon aucune chance d'aboutir.
3 
Commentaire du projet
31 
Obligation de signaler les intérêts et de se récuser. Incompatibi-
lités
311 
Art. 3bis Obligation de signaler les intérêts
Selon le 1er alinéa, chaque député doit donner certains renseigne-
ments lorsqu'il entre au Parlement et au début de chaque législature.
Lettre a: L'obligation de signaler les intérêts se rapporte à la
profession exercée présentement.
Lettre b: Les membres du conseil sont tenus de donner des rensei-
gnements sur les «fonctions qu'ils assument au sein d'organes de
direction et de surveillance de grandes sociétés, d'établissements et de
fondations, que ces derniers soient de droit privé ou de droit public».
Comme il n'est question que des «grandes» sociétés, une certaine
marge d'appréciation est laissée à chacun des députés. Si des diver-
gences de vues venaient à se produire, le bureau trancherait en
dernier ressort; il peut sommer les membres du conseil de se faire
inscrire au registre des intérêts liant les députés (art. si^te^ 2e al.
LCR).
Dans le domaine du droit privé, l'obligation de signaler les intérêts
liant les députés s'étend aux sociétés par actions, aux sociétés à
responsabilité limitée et aux sociétés coopératives. En outre, le fait
d'appartenir à un conseil de fondation de quelque importance (fon-
dation en faveur de la protection des consommateurs) peut égale-
ment tomber sous le coup de l'obligation de s'annoncer.
Dans le domaine du droit public sont notamment visés : les membres
des conseils d'administration (administrateurs) des PTT et des CFF,
les administrateurs de la CNSA, les membres du Conseil des écoles
1138

polytechniques fédérales, ceux de conseils de fondations importantes
(«Pro Helvetia» p. ex.), et ceux des organes de surveillance d'institu-
tions régies en partie par le droit privé et en partie par le droit public,
lorsque lesdites institutions ont pour mandat de s'acquitter de tâches
d'intérêt public (Banque nationale, Fonds national, Butyra, Union
suisse du commerce de fromage).
L'obligation susmentionnée s'étendrait également aux activités exer-
cées au sein d'organes dirigeants d'entreprises publiques des cantons
et des communes (économie énergétique, électricité, p. ex.).
Lettre c: L'activité au service d'un syndicat, d'une association patro-
nale, de l'Union des paysans, d'un club d'automobilistes, de l'asso-
ciation des propriétaires d'immeubles ou de celle des locataires; d'une
organisation de consommateurs, d'une œuvre d'entraide, d'un groupe
de quelque importance à but non lucratif (société de protection de la
nature, p. ex.) sera réputée fonction permanente de direction ou de
consultation de groupes d'intérêts importants.
Lettre d; Les commissions ou organismes permanents de spécialistes
ayant un caractère consultatif (p. ex. la commission fédérale de
spécialistes de l'alcool, la commission nationale suisse pour l'Unesco)
figurent sous ce chiffre, à côté des commissions d'experts chargées de
préparer des textes juridiques sur le plan constitutionnel ou légal. En
outre, l'obligation de signaler les intérêts qui lient les députés se
rapporte aussi au fait d'appartenir à des commissions dotées de
pouvoirs de décision (p. ex. commission des cartels, commission
fédérale du cinéma). Le simple fait d'assumer des fonctions execu-
tives à titre accessoire dans d'autres organes de la Confédération, par
exemple, en tant que délégué du Conseil fédéral, peut entraîner aussi
l'obligation de s'annoncer.
2e alinéa: Les ecclésiastiques, les avocats, défenseurs en justice,
notaires, contrôleurs astreints au secret professionnel en vertu du
code des obligations; les médecins, dentistes, pharmaciens, etc.,
devront respecter le secret professionnel prescrit par l'article 321
CPS. De toute manière, l'obligation de signaler les intérêts liant le
député n'est pas applicable à des mandats limités ; elle vaut unique-
ment pour son appartenance à des organes directeurs ou de surveil-
lance, ainsi que pour ce qui touche à l'activité permanente au service
de groupes d'intérêts. A supposer que, pour ce qui a trait aux groupes
d'intérêts eux-mêmes, des conflits viennent à se produire avec le
secret professionnel, l'obligation de garder le secret l'emporterait sur
tout autre devoir. Il est vrai que dans de tels cas les intéressés sont
obligés de se récuser.
312 
Art. 3ter Registre officiel
Le registre doit non seulement être mis à la disposition des membres
du Parlement et des journalistes accrédités au Palais fédéral, mais
aussi être accessible à toutes les personnes qui s'y intéressent.
1139

Si le conseil adopte la proposition de la minorité de la commission le
registre sera publié officiellement.
313 
Art. 3<i™ter 
Contrôle
Le contrôle incombe au bureau de chaque conseil; il est réputé lex
imperfetta, c'est-à-dire qu'il n'existe aucune possibilité formelle de
recourir à des sanctions.
314 
Art. 3<wMi<ujie5 Récusation
Au moyen de l'article 3<min(iuiesj on entend contraindre à se récuser
les membres du conseil qui, en raison de leur situation personnelle,
pourraient être pris dans des conflits d'intérêts qualifiés lors de
l'examen de certains objets. Plusieurs cantons ont adopté des régle-
mentations analogues.
Lorsqu'on a affaire au travail législatif, c'est-à-dire lorsque des
normes générales abstraites sont édictées, il n'y a pas de lien direct,
pas de rapport de cause à effet qui justifierait la récusation. Lorsque
les députés acceptent le budget et les comptes annuels, on peut
admettre que la prise d'influence spécifique, inhérente aux intérêts de
chacun des membres du conseil, reste dans les limites du tolérable.
Mais lorsqu'ils se prononcent sur les autres affaires parlementaires
(ou qu'ils en décident), à savoir les élections, les grâces, les actes
administratifs proprement dits, ceux des membres du conseil qui
représentent directement des intérêts privés (qu'ils soient de nature
personnelle ou financière) doivent se récuser.
En élaborant son projet, la commission a également tenu compte des
considérations qui ont déterminé l'adoption de l'article 32 du règle-
ment du Grand Conseil du canton de Saint-Gall: Selon cette disposi-
tion un membre du conseil doit également se récuser si lui-même, un
de ses proches ou un client ont un intérêt personnel à l'adoption d'un
arrêté du Grand Conseil qui n'est pas de portée générale.
La législation en vigueur prévoit déjà une obligation ponctuelle de se
récuser: selon l'article 53 de la loi fédérale sur les droits politiques, le
premier objet à traiter, lors de la séance constitutive qui suit l'élec-
tion du Conseil national, est celui de la validation des élections:
«Tout député qui justifie de sa qualité par une attestation de son
élection, que lui délivre le gouvernement cantonal, peut prendre part
à cette délibération et émettre son vote, sauf en ce qui concerne sa
propre élection.»
315 
Art, 3sexies Incompatibilités
De portée limitée, la réglementation des incompatibilités proposée
par la majorité de la commission, ne s'applique qu'aux personnes
directement nommées par le Conseil fédéral et qui exercent une.
1140

activité au sein d'organes de l'administration ou d'entreprises en
régie de la Confédération n'ayant pas un caractère purement consul-
tatif. Ces personnes ne peuvent être membres de commissions parle-
mentaires qui exercent un contrôle sur l'activité desdits organes.
Par conséquent, le fait d'appartenir à l'un des organes ci-après est
incompatible avec la présence au sein des commissions de contrôle
qui s'y rapportent :
- Conseil des écoles polytechniques fédérales
- fonctions de caractère exécutif exercées à titre accessoire pour le
compte du Conseil fédéral (p. ex. délégué à la surveillance des
prix)
- Conseil d'administration des PTT ou des CFF.
Ne seraient pas touchées par une telle réglementation les activités des
parlementaires dans les organisations semi-publiques, difficiles à
contrôler, par exemple dans les sociétés privées partiellement subven-
tionnées, qui sont chargées d'accomplir des tâches de droit public (la
Banque Nationale, p. ex.).
La réglementation proposée par la minorité de la commission, tout en
renonçant à l'article ssexies LRC, reprend les critères que celui-ci
contient et les intègre aux articles 77 et 81 est. Ainsi, l'incompatibilité
n'est pas limitée à l'appartenance à des commissions parlementaires
déterminées, mais étendue à la qualité de membres des deux conseils.
En outre, l'article 81 de la constitution est complété: Les fonction-
naires fédéraux ne pourront plus devenir conseillers aux Etats.
32 
Organisation
321 
Art. 8ter Conférence de coordination
Dans son rapport final, la commission d'étude «Avenir du Parle-
ment» avait proposé la création d'une véritable commission de
coordination des deux conseils (ch. 421.1), qui aurait assumé des
tâches importantes, entre autres
- examiner la liste des affaires dont le Parlement sera saisi à brève
échéance: établir, de concert avec le Conseil fédéral, un ordre
d'urgence pour ces affaires;
- délibérer sur l'ordre de priorités dans lequel les affaires seront
traitées, avant de le soumettre aux présidents des conseils ;
- étudier certaines questions d'actualité en prévision de leur examen
par le Parlement:
- coordonner les délibérations des deux conseils sur les interventions
personnelles.
La conférence de coordination, telle qu'elle est prévue à l'article 8ter
du projet de loi sur les rapports entre les conseils, se verrait - en tout
cas dans une première étape - confier des tâches moins étendues. Cet
organe aurait à préparer les sessions et à traiter de questions prati-
1141

ques relatives aux rapports entre les conseils et le Conseil fédéral
ainsi qu'aux relations extérieures de l'Assemblée fédérale (composi-
tion des délégations pour des visites et des manifestations qui ont lieu
à l'étranger et pour les invitations faites par les Chambres fédérales).
La conférence de coordination comprend les membres de l'organe
chargé d'établir dans chaque conseil les programmes des sessions. Si
la solution actuelle était maintenue dans les règlements des deux
conseils, cet organe se composerait de la conférence des présidents
des groupes du Conseil national (composée du président et du vice-
président du conseil ainsi que des présidents des groupes, art. 12
RCN) et du bureau du Conseil des Etats (composé du président, du
vice-président, de deux scrutateurs et d'un scrutateur suppléant, art.
5 RCE). Actuellement déjà, ces deux organes tiennent des séances
communes et s'entendent sur les programmes des sessions des deux
conseils.
La conférence dé coordination se prononce également sur la question
de savoir si une affaire doit être traitée dans les deux conseils
pendant la même session (art. 11, 2e al.) et sur la convocation des
Chambres réunies aux fins de prendre connaissance des déclarations
que le Conseil fédéral entend faire sur d'importantes questions de
politique intérieure ou extérieure (art. 37Ms, 1er al.).
Etant donné le fait que - si les dispositions actuelles du règlement
sont maintenues - la conférence de coordination ne se compose pas
du même nombre de membres de chacun des deux conseils, la sous-
commission avait envisagé d'introduire des dispositions supplémen-
taires sur le mode de prise de décision. Un 4e alinéa de l'article 8ter,
auquel on a de nouveau renoncé ensuite, prévoyait ceci :
Si un membre le demande, les décisions sont prises séparément par les
groupes des membres du Conseil national, d'une part, et du Conseil
des Etats, d'autre part. Si aucune entente ne peut être réalisée, on
décide par tirage au sort.
Les expériences faites jusqu'à présent permettent de penser qu'à
l'avenir également il sera possible de trouver des solutions d'un
commun accord. Cela est d'ailleurs prévu dans les règlements des
deux conseils (art. 12, 2e al., RCN et art. 6 RCE). Il serait en outre
choquant de faire dépendre d'un tirage au sort la convocation
éventuelle d'une session des Chambres réunies (cf. art. 37bls LRC).
La sous-commission est d'avis que la conférence de coordination
peut, au besoin, choisir elle-même le mode de prise de décision. On
pourrait également imaginer de modifier le règlement de telle sorte
que les deux conseils aient chacun le même nombre de représentants
à la conférence.
322 
Art. 8tluater et 84uln4uies Commissions
Les commissions délibèrent sur les affaires soumises au Parlement,
font rapport à leur conseil et présentent des propositions. Elles n'ont
1142

elles-mêmes pas le pouvoir de prendre des décisions. Etant donné
que la constitution attribue les tâches au plénum du Conseil national
et au plénum du Conseil des Etats (art. 84 ss est.), les commissions
sont des organes de préparation de la décision. En réalité, elles
contribuent dans une large mesure à ce que les affaires soient
rapidement expédiées (cf Kurt Eichenberger, Die oberste Gewalt im
Bunde, Zürich 1949, p. 60; Jean-François Aubert, Droit constitu-
tionnel suisse, Neuchâtel 1967, II, N 1424; Yvo Hangartner, Grund-
züge des schweizerischen Staatsrechts, Zurich 1980, p. 118). La sous-
commission n'a pas examiné plus en détail l'opportunité de donner
des attributions plus étendues aux commissions, ce qui nécessiterait
une modification constitutionnelle (cf. Urs W. Kamber, Die Übertra-
gung von Rechtsetzungskompetenzen vom Parlament auf Parla-
mentskommissionen, Baie et Francfort 1980).
322.1 
Art. 8«uater 
Généralités
Cette réglementation n'est pas nouvelle quant au fond. Elle réunit
des dispositions qui se trouvent actuellement déjà dans la loi sur les
rapports entre les conseils et dans les règlements des deux conseils.
Le 1er alinéa dispose que chaque conseil peut, en sus des commis-
sions prévues par cette loi (commissions de gestion, commissions des
finances, commissions de l'alcool), prévoir dans son règlement la
constitution d'autres commissions permanentes (art. 15, 1er al.,
RCN; art. 10, 1er al., RCE). Il continuera à être permis de constituer
des commissions permanentes dans l'un des conseils seulement. Le
dernier membre de la phrase du 1er alinéa précise qu'il est possible,
comme cela a été le cas jusqu'à présent, de constituer également des
commissions non permanentes.
Le 2e alinéa contient des directives relatives à la composition des
commissions et à l'attribution des présidences. Conformément à
l'actuel article llter de la loi sur les rapports entre les conseils, la
force numérique des groupes au sein du conseil constitue le critère
principal. Il sera tenu compte, autant que possible, des langues offi-
cielles et des diverses régions du pays. La commission a refusé de
fixer dans la loi une disposition accordant des droits plus étendus aux
minorités politiques.
Aux 3e et 4e alinéas de l'article 84uater figure le devoir qu'ont les
commissions de faire rapport et le droit de présenter des proposi-
tions. Ces deux tâches sont déjà mentionnées expressément à l'article
lltcr de la loi actuelle. Selon une nouvelle disposition, les minorités
des commissions peuvent présenter leurs propres propositions au
conseil. Elles ont d'ailleurs toujours fait usage de ce droit.
Les commissions ont le droit de déposer une initiative parlementaire
(cf. le nouvel art. 21Ws, 2e al., LRC) et de présenter une intervention
(art. 32, 2e al., RCN: art. 35 RCE), qui doivent porter sur des objets
relevant de leur domaine.
1143

322.2 
Art. Si™1«™63 Commissions permanentes
Les commissions permanentes examinent les affaires courantes de
leur domaine avant de les soumettre au plénum; elles examinent les
problèmes fondamentaux et étudient les tâches futures (Rapport final
«Avenir du Parlement», ch. 351). A maints égards, les commissions
permanentes sont propres à renforcer la position du Parlement face
au gouvernement et à l'administration.
Le fait qu'une même commission traite régulièrement des affaires
relevant du même domaine permet aux membres de celle-ci d'acqué-
rir des connaissances étendues dans ce domaine et, partant, d'assurer
l'uniformité des décisions politiques touchant le domaine en question
(Rapport final «Avenir du Parlement», ch. 361). L'article 8iuln!*ules
n'innove pas quant au fond. Il réunit un certain nombre de disposi-
tions concernant les commissions permanentes, dispositions qui se
trouvent dans la loi sur les rapports entre les conseils et dans les
règlements des conseils.
Le 1er alinéa concerne le règlement (facultatif) des commissions
permanentes. Un tel règlement doit être soumis à l'approbation du
conseil en question (art. 15, 4e al., RCN; art. 10, 4e al., RCE).
Le 2e alinéa fixe la durée maximum pendant laquelle le membre d'un
conseil peut, de façon ininterrompue, faire partie d'une commission
permanente. En conformité avec les règlements des deux conseils
(art. 16, 1er al., RCN; art. 12, 1er al., RCE) cette durée est de six ans.
Les règlements peuvent prévoir des exceptions pour des raisons
importantes. Le membre dont le mandat est échu n'est rééligible qu'à
l'expiration d'un délai de deux ans. On abrège ainsi le temps d'atten-
te de trois ans, considéré comme excessif (voir l'art. 54, 4e al., de la
LRC en vigueur). La présidence revient à un groupe et change tous
les deux ans, en conformité de nouveau avec l'article 16, 5e alinéa,
RCN et avec l'article 12, 3e alinéa, RCE.
Le 3e alinéa engage les commissions permanentes des deux conseils à
coordonner leurs activités. On reprend là l'idée qui se trouve déjà à
l'article 54, 2e et 3e alinéas, de la loi en vigueur et qui correspond de
plus aux intentions exprimées dans le rapport final «Avenir du Parle-
ment» (ch. 413.2). En conséquence, outre les commissions chargées
spécialement du contrôle, les autres commissions permanentes doi-
vent exercer, dans une plus forte mesure que jusqu'ici, une surveil-
lance de nature politique lors de l'examen d'affaires relevant de leur
domaine d'activité. Une partie de ces tâches de coordination sont
aujourd'hui déjà assumées par les secrétaires des commissions per-
manentes, au cours d'entretiens qu'ils ont régulièrement entre eux.
Conformément au 4e alinéa, les commissions permanentes soumet-
tent des rapports à leur conseil non seulement lorsqu'il s'agit de
projets qui leur ont été remis pour examen, mais aussi de leur propre
chef, lorsque les circonstances l'exigent (conformément à l'art. 53Ms,
2e al., de la LRC en vigueur).
1144

323 
Art. 856xll:s Groupes
La réglementation en vigueur concernant les groupes (art. 11MS à
11 "water LRC) a son origine dans une initiative de la Conférence des
présidents de groupe du Conseil national des 23 juin et 19 novem-
bre 1970 concernant le financement des secrétariats de groupe (FF
1970 II 1518). Le rapport explicatif concernant cette initiative souli-
gnait déjà que les groupes sont indispensables à la formation de la
volonté politique au Parlement. La démocratie a besoin de partis et,
partant, de groupes parlementaires. C'est le corollaire du principe de
la proportionnalité appliqué lors des élections pour le Conseil natio-
nal (art. 73 est.). Le règlement du Conseil national mentionne les
groupes (art.. 13 RCN), alors qu'au Conseil des Etats, les groupes ne
figurent dans aucune prescription du règlement; en revanche, ils
apparaissent dans la liste des membres du Conseil des Etats. Là
aussi, les groupes sont une réalité évidente, qui apparaît notam-
ment dans- la composition des commissions et du bureau ainsi
que dans la succession des présidences à la tête du conseil. Lors des
séances des groupes, les membres des groupes des deux conseils se
réunissent régulièrement (voir aussi Jean-François Aubert, Droit
constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, II, N 1438-1440).
Selon l'article 8sexles, 1er alinéa, les groupes comprennent les membres
du même parti qui siègent dans l'nn ou l'autre conseil. Les membres
de plusieurs partis peuvent former ensemble un seul groupe. Pour
pouvoir constituer un groupe, il faut au moins cinq membres. On
reprend ainsi dans la loi la réglementation prévue à l'article 13 du
règlement du Conseil national.
Selon le 2e alinéa, les groupes annoncent leur constitution au secré-
tariat de l'Assemblée fédérale, communiquent la liste de leurs mem-
bres, la composition de leur comité, le nom de leurs secrétaires et
font connaître toute modification y relative. Cette prescription d'or-
dre se trouve déjà à l'article 13 du règlement du Conseil national.
Selon le 3e alinéa, les petits groupes de tendance politique analogue
peuvent s'unir en vue de la désignation des membres des commis-
sions. Cette disposition n'a pas pour but de rendre plus rigoureuses
les conditions formulées d'une façon assez vague dans l'actuel article
Uquate^ j er aiinéa_ pOur pouvoir s'unir, il n'est pas prévu que les
groupes doivent prouver qu'ils représentent une «tendance politique
analogue». Ce libellé tient simplement compte du fait - basé sur la
réalité - que jamais des partis ayant des idéologies très différentes ne
s'uniront pour former un groupe, d'une part pour ne pas mettre en
péril leur crédibilité et d'autre part parce qu'un tel groupement ne
contribuerait pas à la formation d'une volonté politique uniforme au
sein des commissions.
Le 4e alinéa énumère les tâches des groupes (délibérer sur les affaires
de la commission, préparer les élections, examiner d'autres affaires
soumises au conseil). Les groupes contribuent à rationaliser l'examen
77 Feuille federale. 134° année. Vol. I 
1145

des affaires. Ces tâches figurent déjà à l'article llv^te^ 2e et 3e
alinéas, de la loi actuelle,
Le 5e alinéa concerne la création de secrétariats de groupes. Bien que
la formule soit plus concise, il n'est pas question de restreindre le
statut et les compétences des groupes (art. 42Ms LCR).
324 
Art. 8septies Groupements de parlementaires
Les groupements de parlementaires sont des associations n'ayant pas
de caractère officiel, dont les activités ne sont actuellement mention-
nées ni dans la loi sur les rapports entre les conseils, ni dans les
règlements des conseils. Leurs membres sont unis par le seul fait
qu'ils font partie de l'Assemblée fédérale et qu'ils s'associent libre-
ment en raison de points de vue communs dans un domaine déter-
miné.
Les groupements suivants de parlementaires sont enregistrés auprès
du secrétariat de l'Assemblée fédérale (état le 30 juillet 1981):
Tourisme et transports
Protection de la nature et du
paysage
Groupement forestier
Protection des intérêts des popu-
lations de montagne
Club agricole
Coopération avec les pays en
voie de développement
Commerce et industrie
Groupement des arts et métiers
Questions culturelles
Groupement pour les problèmes
de la presse
Groupement SSR de parlemen-
taires
Sport
Lutte contre l'alcoolisme
Réfugiés
Coopératives et consommateurs
Employés
Suisses de l'étranger
Groupement dit d'Helsinki
Pour la commission, il ne fait aucun doute que les parlementaires, à
l'instar de tous les citoyens, peuvent bénéficier de la liberté d'asso-
ciation garantie par la constitution (art. 56 est.), donc s'associer
librement et à n'importe quel moment en fonction de quelque critère
que ce soit. On peut cependant se demander si l'expression «Groupe-
ment parlementaire» ne doit s'appliquer qu'aux clubs qui se créent à
partir de points de vue ou d'intérêts communs dans un domaine
déterminé, sans qu'il soit tenu compte de l'appartenance à un groupe
parlementaire plutôt qu'à un autre. Or, cette limitation constitue l'un
des objectifs du postulat déposé le 9 juin 1981 par Mmc Uchtenhagen
et que le Conseil national n'a pas encore traité. A cet égard, il
convient de relever qu'en date du 29 septembre 1981, le Conseil des
Etats, par 21 voix contre 15, a rejeté un postulat Donzé du 12 juin 1981
dont la teneur était identique à celle de l'intervention Uchtenhagen.
Les deux interventions demandent que les groupements de parle-
mentaires
1146

- soient ouverts à tous les membres de l'un ou l'autre conseil qui,
unis par des points de vue ou des intérêts communs, décident de
s'associer
- soient annoncés au secrétariat général
- soient tenus de rendre publiques la liste de leurs membres et les
dates de leurs réunions
- reçoivent du secrétariat général une aide sur le plan administratif.
L'article 8sei"tie5, 1er alinéa, de la loi sur les rapports entre les
conseils, que propose la commission se borne à préciser les condi-
tions auxquelles des parlementaires (qui s'associent librement à partir
de points de vue ou d'intérêts communs, sans prendre en considéra-
tion leur appartenance à tel ou tel groupe politique du Parlement -
lesdits groupements étant donc ouverts à tous les députés -) doivent
satisfaire pour bénéficier des services du secrétariat de l'Assemblée
fédérale (tels que: travaux de dactylographie et de multigraphie,
expédition de convocations, d'invitations et de documents).
La réservation de salles de séances n'occasionne pas de travail
administratif important, toutes les associations de parlementaires
doivent pouvoir en bénéficier, sans que certaines conditions ou
certains critères soient forcément réunis (art. 8sc'}tles, 2e al.).
325 
Art. 8oottes Services du Parlement
L'article 105, 1er alinéa, de la constitution, qui remonte à 1848,
charge la Chancellerie fédérale «du secrétariat de l'Assemblée fédé-
rale et de celui du Conseil fédéral». Lorsque, à la suite de l'affaire des
Mirages, on discuta de la possibilité de renforcer le contrôle sur
l'administration, la commission de gestion du Conseil national de-
manda qu'on mette en place une administration du Parlement qui
soit indépendante de l'exécutif ou, en d'autres termes, des services
auxiliaires relevant du seul Parlement. Cette demande fut reprise
par la motion Conzett déposée en 1968. Dans son rapport du
12 novembre 1969 relatif à cette motion, le Conseil fédéral mettait en
doute l'opportunité politique d'une révision de l'article 105 de la
constitution; il mettait cependant en discussion des mesures propres
à renforcer le secrétariat de l'Assemblée fédérale sans devoir modifier
le texte constitutionnel en vigueur.
Le 6 octobre 1970, la commission du Conseil national chargée de
délibérer sur ce rapport déposa une initiative concernant le statut et
l'organisation des services administratifs du Parlement (FF 1970 II
1081). Elle arriva à la conclusion que des services auxiliaires du
Parlement contrôlés par l'exécutif étaient difficilement conciliables
avec le statut du Parlement, organe de contrôle de l'exécutif. C'est
pourquoi la commission recommanda de séparer le secrétariat géné-
ral de la Chancellerie fédérale et, partant, de réviser l'article 105 de la
constitution. Les services du Parlement auraient été subordonnés au
secrétaire gérerai fonctionnant comme directeur administratif.
1147

Comme autorité de surveillance et autorité qui nomme, on avait
prévu une commission administrative composée de onze représen-
tants du Conseil national et de six représentants du Conseil des Etats.
Au cours des débats qui suivirent, le Parlement arriva à la conclusion
qu'il était préférable de renoncer à une révision de la constitution et
à créer une commission administrative proprement dite. Par contre,
le statut et les tâches des services du Parlement furent réglementés
par un arrêté fédéral du 9 mars 1972 (RS 172.210.161).
La nouvelle organisation des services du Parlement introduite à cette
époque a donné satisfaction. La commission d'étude «Avenir du Par-
lement» est également arrivée à la conclusion qu'il ne se justifiait pas
de créer une commission administrative spéciale pour le Parlement,
qui serait chargée d'exercer le contrôle ou de procéder à un examen
préalable des affaires touchant les services du Parlement (ch. 323).
Le projet d'article Socties de la loi sur les rapports entre les conseils
fixe dans la loi même les principes de l'organisation des services du
Parlement; jusqu'à présent, celle-ci était réglementée par l'arrêté
fédéral. L'organisation ainsi que le rapport de subordination des
services ne sont pas modifiés. A l'exception du secrétariat des com-
missions des finances, ces services sont sous la direction administra-
tive du secrétaire général de l'Assemblée fédérale. Cette direction ne
s'occupe pas seulement des questions de personnel, de locaux et
équipements ainsi que de comptabilité; elle est également responsa-
ble de l'organisation rationnelle du travail et elle doit assurer la
circulation de l'information ainsi qu'une bonne collaboration. Dans
la pratique, cette collaboration concerne également le secrétaire des
commissions des finances; toutefois, en vertu du..statut spécial que lui
confère l'article 18 de la loi fédérale du 28 juin 1967 sur le Contrôle
fédéral des finances (RS 614.0), ce secrétariat n'est que rattaché aux
autres services du Parlement. On veut définir par là un rapport qui
est encore plus souple que celui de la subordination administrative
(voir aussi Georg Müller, Die Stabsstelle der Regierung als staats-
rechtliches Problem, Basel/Stuttgart 1970, p. 208, 210; Karl Stengel,
Die Parlamentsdienste im Bund, Bern 1977, p. 114).
Selon l'article 8oetlcs, 2e alinéa, les services du Parlement sont, dans
l'exercice de leurs fonctions, indépendants du Conseil fédéral et de la
Chancellerie fédérale. Cette indépendance fonctionnelle des services
du Parlement par rapport à l'exécutif est conforme au principe même
de la séparation des pouvoirs. Les services du Parlement sont subor-
donnés à la Chancellerie fédérale uniquement sur le plan administra-
tif. L'article 36 de la loi fédérale du 19 septembre 1978 sur l'organisa-
tion et la gestion du Conseil fédéral et de l'administration fédérale
(RS 172.010) mentionne expressément le droit que s'est réservé
l'Assemblée fédérale d'édicter des règles spéciales concernant l'orga-
nisation des services du Parlement. Cette réglementation est confor-
me à l'article 8Ms, 1er alinéa, de la loi sur les rapports entre les
conseils, selon lequel le Parlement peut légiférer sur ses propres
1148

services par la voie de l'arrêté fédéral de portée générale non soumis
au référendum.
Les services du Parlement travaillent suivant les instructions des
organes des conseils, auxquels ils sont fonctionnellement subordon-
nés. Les rapports de subordination ressortent de l'article 8, 2e alinéa,
de l'arrêté fédéral sur les services du Parlement. Sont en conséquence
subordonnés:
- le secrétaire général, aux présidents des conseils;
- Je service de documentation, à la commission de documentation;
- les secrétariats des commissions des finances et des commissions
de gestion ainsi que les fonctionnaires du service des commissions,
aux commissions pour lesquelles ils travaillent;
- le service des procès-verbaux, au secrétariat général.
Le statut particulier du secrétaire général, son élection éventuelle par
l'Assemblée fédérale (Chambres réunies) ainsi que la désignation
d'un secrétaire général suppléant n'ont pas été traités dans le cadre
du présent train de réformes.
33 
Délibérations dans les deux conseils
331 
Art. 11, 2e al. Discussion pendant la même session
Si le Conseil fédéral désire que la discussion d'un projet ait lieu dans
les deux conseils pendant la même session, il doit motiver sa propo-
sition. Sur ce point, la loi en vigueur ne subit pas de modification.
C'est la commission de coordination, nouvellement créée, qui doit se
prononcer sur cette proposition (art. 8ter LRC). Selon la loi en
vigueur, la décision est prise par l'organe de planification du conseil
qui n'avait pas la priorité de discussion pour l'affaire en question.
332 
Art. 11MS à ll<water Examen préalable
Ces dispositions concernent les tâches et la méthode de travail des
groupes. Vu qu'une nouvelle réglementation de cette matière se
trouve à l'article 8sexles de la loi sur les rapports entre les conseils,
cette partie de la section peut être abrogés en entier.
333 
Art. 12 Rapports entre les conseils. Divergences
Selon l'article 12, 1er alinéa, les décisions qui doivent être discutées
par les deux conseils sont transmises à l'autre conseil. Ne sont pas
visées par cette disposition les décisions d'importance secondaire,
telles qu'un report dans le cadre du programme de la session ou le
renvoi d'une affaire à la commission chargée de l'examen préalable
afin qu'elle étudie plus à fond une question particulière. Sur ce
point, il est nécessaire de préciser la disposition de la loi en vigueur
qui, à l'article 12, 1er alinéa, parle de «toutes» les décisions. Il s'agit
1149

de la décision d'entrer en matière ou de refuser l'entrée en matière
sur un projet, de l'adoption ou du rejet d'un projet ou d'arrêté lors
du vote sur l'ensemble (art. 43, 1er al., LRC), du renvoi d'une affaire
au Conseil fédéral ou de l'ajournement des délibérations d'une durée
qui dépassera probablement une année (art. 12, 2e al., LRC, dans sa
nouvelle version).
Afin de simplifier la procédure, on renonce à la formalité, prévue par
la loi actuelle, de la lettre d'envoi à l'autre conseil. Ce qui importe,
c'est que les décisions finales d'un conseil soient consignées sur un
dépliant à l'intention de l'autre conseil.
Au 2e alinéa sont expliqués deux cas spéciaux de décisions: l'autre
conseil doit dans tous les cas avoir l'occasion de se prononcer sur le
renvoi d'un projet au Conseil fédéral ou sur l'ajournement d'un
objet d'une durée dépassant probablement une année. Etant donné
les difficultés qui sont apparues dans la pratique, il paraît indiqué de
prévoir la réglementation expresse de ces deux questions dans la loi:
le 23 septembre 1980, le Conseil des Etats avait décidé de renvoyer
au Conseil fédéral le projet concernant la taxe sur les poids lourds
(BÖ E 1980 433). Par la suite, on s'est demandé si cette décision
équivalait à un refus d'entrer en matière et devait être transmise
comme telle au Conseil national (art. 12, 2e al., de l'actuelle LRC).
Le 17 décembre 1980, le Conseil des Etats a tranché dans ce sens (BO
E 1980 708). Etant donné l'importance du système bicaméral, la
commission pour la réforme du Parlement souhaiterait établir une
règle claire au cas où de telles situations se représenteraient. Si l'on
continue d'opter pour une solution pragmatique du problème, on
court le risque que les décisions soient différentes selon l'appréciation
que l'on porte sur le projet du point de vue politique. Ce danger est
d'autant plus grand que les motifs pour lesquels les différents mem-
bres décident le renvoi d'un projet sont généralement dictés par des
préoccupations diverses, de telle sorte qu'il n'est guère possible de
déterminer après coup s'il s'agit d'une décision équivalant à un refus
de l'entrée en matière au sens de la loi actuelle. La nouvelle régle-
mentation ne contient pas encore de directives sur la manière de
procéder lorsqu'une affaire est bloquée pendant longtemps par une
commission chargée de l'examen préalable. Une interprétation sensée
de la disposition proposée ici devrait cependant amener les commis-
sions à soumettre au conseil les mesures qui peuvent retarder de plus
d'une année l'examen d'une affaire par le plénum. Cela découle
également de la fonction préparatoire que doivent remplir les com-
missions chargées de l'examen préalable (cf. les remarques sur l'art.
gduater LRC, SOUS Cil. 212).
Pour des raisons d'ordre rédactionnel, la disposition - qui se trouvait
jusqu'à présent au 3e alinéa et selon laquelle les motions votées par
l'un des conseils sont transmises à l'autre conseil - a été incorporée
dans le 1er alinéa. Les motions ne lient le Conseil fédéral que si elles
ont été adoptées par les deux Chambres (cf. art. 15 LRC). Il en
1150

ressort que les motions et postulats rejetés par un conseil ne sont pas
transmis à l'autre conseil; il n'est donc pas nécessaire de le mention-
ner expressément dans la loi. Par conséquent, le 4e alinéa de la loi
actuelle peut être abrogé.
334 
Art. 13 
Fractionnement de projets
Le 1er alinéa réglemente le cas où plusieurs projets, qui n'ont que peu
de rapports entre eux mais qui forment un tout, sont soumis aux
Chambres fédérales dans un seul message. Il s'agit de ce qu'on
appelle des trains de mesures (exemple: les mesures d'économies).
2e alinéa: Si un projet d'acte législatif d'une certaine ampleur, mais
formant un tout, est soumis aux Chambres fédérales, le conseil
prioritaire doit pouvoir le transmettre à l'autre conseil par chapitres.
A la différence de ce que prévoit la loi en vigueur, le fractionnement
en chapitres se fera après concertation des commissions ad hoc des
deux conseils. La décision est ensuite prise par les conseils. Si ceux-ci
ne réussissent pas à se mettre d'accord, le projet ne sera pas fraction-
né. Ce qui importe, c'est que les membres des deux conseils aient le
droit de déposer des propositions de nouvel examen jusqu'au vote
sur l'ensemble (voir aussi l'art. 16, 2e al., et l'art. 3 LRC, ainsi que
l'art. 68, 1er al., RCN).
Les dispositions concernant le fractionnement en chapitres de projets
de lois et d'arrêtés fédéraux d'une certaine ampleur sont d'une
importance secondaire. Le message du Conseil fédéral du 25 avril
1960 (FF 1960 I 1508) concernant la nouvelle loi sur les rapports
entre les conseils en parle dans ces termes:
La loi du 21 décembre 1928 a créé (voir le 2e al. de l'art, 4) la possi-
bilité de fractionner les longs projets et de les transmettre par parties à
l'autre conseil; la seconde chambre n'a ainsi pas à attendre le vote
d'ensemble de la première pour passer à la discussion de détail. C'est
le projet du Code pénal suisse qui avait suscité cette disposition
manifestement exceptionnelle, qui n'a plus été appliquée depuis.
Actuellement, le Conseil fédéral tend de lui-même à fractionner les
projets de révision qui ont une certaine ampleur en plusieurs projets
distincts. C'est ainsi que le message du 11 juillet 1979 consacrant la
révision du Code civil suisse ne traite que les effets généraux du
mariage, le droit des biens matrimoniaux et le droit successoral,
tandis que le droit d'adoption et le droit de filiation avaient déjà été
révisés antérieurement.
34 
Initiatives parlementaires
341 
Art. 21Ms Objet de l'initiative
Le 1er alinéa apporte une précision à l'article 93, lor alinéa, de la
constitution, en ce sens que le droit d'initiative peut être exercé de
1151

deux manières, savoir un projet rédigé de toutes pièces ou une
demande conçue en termes généraux. Restreindre le droit d'initiative
en imposant la forme du projet rédigé de toutes pièces aurait pour
inconvénient que l'initiative serait exclue précisément dans les cas où
l'on ressent le besoin d'établir une réglementation sans savoir encore
comment satisfaire ce besoin. Le Parlement risquerait ainsi de perdre
une partie de son pouvoir d'innovation.
Le 2e alinéa précise qui jouit du droit d'initiative. La pratique a
toujours admis qu'an certain nombre de députés ainsi que des
commissions des conseils étaient en droit de présenter des initiatives.
On partait de l'idée qu'on ne peut pas refuser à un groupe de députés
un droit qui est reconnu à chaque membre du conseil (voir aussi FF
1968 II 763). Il n'est pas nécessaire de prévoir, pour les deux
Chambres du Parlement, l'initiative sous la forme de la demande
conçue en termes généraux. Un conseil fait usage de son droit
d'initiative en soumettant à l'autre conseil un tel projet d'acte
législatif.
Selon le 3e alinéa, une initiative parlementaire ne saurait être déposée
lorsqu'il est possible de présenter des propositions au sujet d'un
projet d'acte législatif déjà soumis à l'Assemblée fédérale. Cette
réglementation correspond à l'article 21ter de la loi en vigueur (voir
aussi art. 28 RCN; art. 24 RCE).
La minorité de la commission estime en outre qu'il serait inadmissible
d'intervenir au moyen d'une initiative parlementaire lorsqu'une ini-
tiative populaire ayant le même objet a abouti. Toutefois, la majorité
de la commission ne voudrait pas restreindre inutilement la liberté
d'action des députés. Ainsi, on devrait pouvoir obtenir, grâce à
l'initiative parlementaire, qu'un projet soit réalisé sur le plan législatif,
alors que le peuple ne peut agir, par ses initiatives, que sur le plan
constitutionnel. Aussi est-il préférable de n'interdire les initiatives
parlementaires ayant le même objet que celles du peuple que lorsque
le message du Conseil fédéral ayant trait à une initiative populaire a
déjà été présenté, comme c'est le cas dans le droit en vigueur.
342 
Art. 21ter Examen préalable
Selon le 1er alinéa, l'initiative est transmise à une commission pour
examen préalable. Normalement, ce sera la commission permanente
compétente en la matière (art. 15, 2e al., RCN); mais la désignation
d'une commission ad hoc est également concevable. La commission
remet au conseil, au plus tard pour la troisième session ordinaire
suivant la transmission, un rapport accompagné d'une proposition
concernant la suite à donner à l'initiative. En introduisant ce délai,
on veut éviter qu'une initiative ne fasse inutilement l'objet d'études
approfondies au cours de la procédure préliminaire.
Le 2e alinéa mentionne les questions auxquelles il faut répondre lors
de l'examen préalable. Il ne s'agit pas de donner une appréciation de
1152

l'intervention quant au fond, mais de savoir si le Parlement, en
voulant légiférer directement, a des chances de réussir dans cette
entreprise, à supposer que Ja demande exposée reçoive l'appui de la
majorité. Cela pourrait bien ne pas être le cas par exemple lorsque le
Conseil fédéral a l'intention de soumettre prochainement aux Cham-
bres fédérales son propre projet sur le même objet.
Selon une proposition de la minorile de la commission, l'initiative
d'un député est transmise à une commission pour examen préalable
si, après avoir été développée devant le plénum, elle est provisoire-
ment appuyée par au moins 60 membres du Conseil national ou
12 membres du Conseil des Etats.
En ce qui concerne ce chiffre (12 voix de conseillers aux Etats), il
s'agit d'une première proposition; il faut laisser au Conseil des Etats
le soin de fixer le nombre de voix qu'il demandera, en tant qu'appui
provisoire accordé à une initiative parlementaire. On pourra renon-
cer à développer l'initiative devant le plénum et à décompter le
nombre de voix favorable à celle-ci si le texte de l'initiative porte le
même nombre de signatures de membres du Conseil. La proposition
Reichling voudrait donc faire dépendre la poursuite de l'examen
d'une initiative non seulement d'un examen préalable «technique»
effectué par une commission, mais encore de l'appui politique provi-
soire d'une minorité importante dans l'un des deux conseils. Le
principe selon lequel une initiative parlementaire doit déjà être
appuyée par une minorité dans la phase préliminaire est établi
également dans la loi sur le Parlement du canton de Zurich (Gesetz
über die Organisation und die Geschäftsordnung des Kantonsrates, §
23 ss.; cf. aussi Josef Zurkirchen, Die Instrumente des parlamenta-
rischen Vorstosses, Zürich 1979, p. 148). La majorité de la commis-
sion estime qu'il y aurait des, problèmes si, avant même d'examiner
l'initiative quant au fond, on imposait des prescriptions de procédure
trop restrictives à l'exercice du droit d'initiative qui, selon une disposi-
tion expresse de la constitution, appartient à chaque parlementaire.
Selon le 3e alinéa, on peut dans les cas simples renoncer à la
procédure d'examen préalable, si l'initiative vient d'une commission.
Les commissions permanentes ainsi que les commissions ad hoc
peuvent faire usage de ce droit. Il paraît indiqué d'accorder ce droit
uniquement dans les cas simples; en effet, lorsqu'une question est
fortement controversée ou très complexe, il est préférable de ne pas
entamer immédiatement l'élaboration d'actes législatifs. Si la com-
mission renonce à l'examen préalable, c'est l'article 21iuatel: qui est
applicable, à l'exception de la disposition concernant la décision du
plénum, qui figure au début de cet article.
343 
Art. Ili'1'"61 Elaboration du projet
Selon le 1er alinéa, une commission est chargée d'élaborer un projet
si le conseil décide, sur la base de l'examen préalable, de donner suite
1153

à l'initiative. Si le projet d'initiative doit être modifié sur des points
importants, la commission chargée d'examiner cette affaire quant au
fond peut présenter un contre-projet.
Selon le 2e alinéa, la commission peut demander au département
compétent de la seconder dans l'examen préalable; le Conseil fédéral
n'est cependant pas lié par l'avis du département (cf. art. 27, 4e al.,
RCN); on ne trouve pas de disposition semblable dans le règlement
du Conseil des Etats). Le recours aux experts de l'administration
répond à une nécessité d'ordre pratique et n'a encore jamais donné
lieu à des difficultés. Il va de soi que le Conseil fédéral, qui détient le
pouvoir politique, doit pouvoir se prononcer en toute liberté sur le
projet définitif. La commission charge le Conseil fédéral d'entamer la
procédure de consultation (art. 27, 4e al, RCN; art. 23, 4e al, RCE).
Très judicieusement, celle-ci a lieu avant la conclusion des travaux de
la commission, contrairement à ce qui est prévu dans la loi actuelle.
Le 3e alinéa prescrit que la commission a l'obligation, après la
conclusion de ses travaux, de présenter au conseil un rapport qui doit
satisfaire par analogie aux mêmes exigences que celles qui sont
imposées a un message du Conseil fédéral (cf. art. 43 LRC). Dans la
mesure du possible, la commission devra - en faisant au besoin appel
à des experts de l'administration - éclaircir tous les aspects du projet
d'acte législatif qu'elle présente.
Selon le 4e alinéa, le Conseil fédéral a le droit de se prononcer au
sujet du projet d'acte législatif dans un délai de six mois (art.
2is6pticSj 2e al., et art. 21°=«6s de la LRC actuelle). Jusqu'à présent, le
Conseil fédéral n'était pas tenu de se prononcer dans un délai
déterminé. Le Conseil fédéral ayant à plusieurs reprises mis plus
d'une année à se prononcer sur un projet définitif (exemples : inter-
ruption de la grossesse, aide à la presse, procédure de vote en cas
d'initiative populaire accompagnée d'un contre-projet), il paraît indi-
qué d'introduire un délai, ceci afin de ne pas entraver l'usage du droit
d'initiative par le Parlement. Après tout, on doit partir du fait que, à
ce stade de la procédure, la majorité d'une commission soutient un
projet qui a été discuté et commenté de façon approfondie.
Une minorité de la commission voudrait que le Conseil fédéral soit
obligé de se prononcer dans un délai d'un an. La majorité estime
cependant qu'on peut renoncer à la formule imperative parce que
l'absence de prise de position et la prise de position tardive abou-
tissent au même résultat: la commission peut d'elle-même faire avan-
cer les choses et demander au plénum de discuter le projet.
Selon le 5e alinéa, la commission doit présenter ses. propositions dans
l'espace de deux ans. Sinon, le conseil décide s'il faut prolonger le
délai ou si l'initiative doit être classée.
Cette disposition doit éviter que l'examen de l'initiative soit ajourné
pendant trop longtemps. II est dans l'intérêt non seulement de
l'auteur de l'initiative mais aussi du plénum qu'une décision sur une
1154

telle intervention soit prise dans un. délai raisonnable, d'autant plus
que la procédure préliminaire a montré que dans le cas d'espèce la
voie législative au moyen de l'initiative parlementaire était appro-
priée,
344 
Art. 21(wînauies jjroits de l'auteur de l'initiative
Selon le 1er alinéa, si l'auteur de l'initiative n'est pas membre de la
commission, il sera entendu par celle-ci (cf. art. 21septies, 2e al., de la
LRC actuelle). Le droit d'être entendu est garanti dans les deux
phases de la procédure (examen préalable et élaboration du projet
d'acte législatif). Actuellement déjà, l'usage tend à. s'établir de ne pas
se contenter d'entendre l'auteur de l'initiative, mais de l'inviter à
participer aux séances suivantes avec voix consultative.
2e alinéa: Le conseiller national Kaspar Meier a demandé, dans une
motion datée du 3 juin 1981, qu'une révision du règlement du
Conseil permette aisément aux auteurs d'initiatives parlementaires de
les retirer.
La motion a été adoptée par le Conseil national le 9 octobre 1981
sous îa forme d'un postulat et transmis à la commission «Réforme
du Parlement».
Cette proposition appelle deux remarques:
1. Les initiatives parlementaires ont une autre valeur, un autre
poids que les motions et les postulats. Elles débouchent habi-
tuellement sur la constitution d'une nouvelle commission qui
s'attelle aux travaux législatifs préparatoires. Qu'une simple dé-
claration de l'auteur d'une initiative permette de soustraire
l'objet en délibération à une telle commission (ainsi qu'au
conseil, par le fait même), voilà qui donnerait lieu à des discus-
sions animées. La commission aurait certes la possibilité de
préparer, contre la volonté de l'auteur de l'initiative, au besoin,
sa propre proposition, de telle manière que le conseil pourrait
quand même délibérer sur l'affaire en question.
2. Conformément à une pratique constante, les promoteurs d'ini-
tiatives parlementaires peuvent déclarer, maintenant déjà, qu'ils
retirent leur proposition et demander au plénum de la classer.
Cela se produit notamment lorsque la commission a élaboré un
contre-projet qui reprend la revendication essentielle de l'auteur
de l'initiative, ou qu'elle ne veut pas donner de suite à celle-ci,
niais qu'elle tient à déposer une motion sur la même affaire.
La commission propose désormais de distinguer entre procédure
préliminaire d'examen et procédure principale. Au stade de l'examen
préalable^ il conviendrait de faciliter le retrait, tandis qu'au stade des
délibérations sur le fond, le conseil prend toujours une décision au
sujet de l'usage du droit d'initiative, ce qui empêche un simple retrait
de l'intervention. Dans un tel cas, le conseil doit prendre une
décision en bonne et due forme.
1155

345 
Art. 21sexle$ Discussion au sein des conseils
L'article 21se:iies correspond à l'article 21novles de la loi actuelle, qui
est repris tel quel.
Selon le 1er alinéa, l'affaire est transmise à l'autre conseil si le projet
est approuvé, c'est-à-dire si le conseil qui a la priorité a fait usage de
son droit d'initiative parlementaire (cf. art. 21Ms, 2e al.). Sont
applicables l'article 13, ainsi que les articles 16 à 21 LRC.
Il ressort du 2e alinéa que l'initiative s'adresse tout d'abord au seul
conseil dont l'auteur de l'initiative fait partie. On veut ainsi garder la
solution retenue en 1970 pour résoudre la question controversée de
savoir si, dès le début, les deux conseils doivent se saisir d'une
initiative parlementaire (cf. le message, FF 1968 II 763 s.). Si le
conseil ne passe pas à la discussion du projet ou le rejette lors du
vote sur l'ensemble, le projet est rayé de la liste des objets à traiter.
35 
Rédaction définitive des actes législatifs
351 
Art. 31 Commission de rédaction
Selon le 2e alinéa, la commission de rédaction se compose de sous-
commissions pour chaque langue officielle. Elle continuera à com-
prendre six membres de chacun des conseils ; les conseillers aux Etats
de langue italienne peuvent se faire remplacer par des conseillers
nationaux. Le 5e alinéa précise que des experts de l'administration
peuvent fonctionner en qualité de conseillers.
Selon le 4e alinéa, un comité de coordination se prononce lorsqu'il y
a des divergences dans les propositions des sous-commissions.
Le 5e alinéa dispose que les rapporteurs des commissions ad hoc
peuvent être appelés à collaborer d'une façon appropriée à la rédac-
tion définitive des actes législatifs. Sont considérés comme représen-
tants de l'administration (dont font également partie les collabora-
teurs de la Chancellerie fédérale et du Secrétariat général, qui étaient
mentionnés jusqu'ici au 4e al.) les spécialistes des langues officielles,
de la technique législative ainsi que du domaine dans lequel il s'agit
de légiférer.
352 
Art. 32 Texte définitif des actes législatifs
Le 3e alinéa prévoit une solution différente suivant la phase de la
procédure : lorsque la commission de rédaction constate des lacunes,
des imprécisions ou des contradictions portant sur le fond avant que
la procédure d'élimination des divergences ne soit achevée, elle en
informe les commissions ad hoc. Celles-ci décident dans quelle
mesure elles veulent tenir compte des propositions de la commission
de rédaction. Si la procédure d'élimination des divergences est déjà
achevée, la commission de rédaction soumet les propositions néces-
saires aux conseils directement et par écrit.
1156

353 
Art. 33 
Modification legislative
Le nouveau 2e alinéa fixe dans la loi une règle qui est déjà appliquée
dans la pratique: une fois qu'un acte législatif est publié dans le
Recueil des lois fédérales, on ne peut plus apporter aucune modifi-
cation au texte. Il faut recourir à la révision de la loi. Comme il s'agit
seulement de rectifier une erreur, une procédure simplifiée paraît
cependant indiquée. Les Chambres fédérales décident cette rectifica-
tion au cours de la même session, sans que la commission ad hoc
n'en délibère encore une fois, à condition que la commission de
rédaction, en accord avec le Conseil fédéral, en fasse la proposition
accompagnée d'un bref commentaire écrit.
36 
L'Assemblée fédérale (Chambres réunies)
361 
Art. 37 
Convocation des Chambres réunies
Selon le 1er alinéa, le jour et l'heure des délibérations des Chambres
réunies ainsi que les objets à traiter sont communiqués aux membres
en même temps que le programme de la session. Cette disposition
correspond à l'article 2 du règlement de l'Assemblèe federale (Cham-
bres réunies) du 8 décembre 1976 (RS 171.12).
362 
Art. 37MS Déclarations du Conseil fédéral
Pour tenir compte de la conférence de coordination nouvellement
créée (art. Ster), il est nécessaire d'adapter les ternies utilisés au
1er alinéa.
37 
Délibérations. Enregistrement et publication
371 
Art. 40 
Secrétariat de l'Assemblée fédérale
Etant donné le nouvel article SDCties concernant les services du Par-
lement, il n'est pas nécessaire de mentionner spécialement que les
affaires de chancellerie des Chambres fédérales sont assurées par le
secrétariat de l'Assemblée fédérale.
372 
Art. 40Ms Service de documentation
L'existence du service de documentation ressort de l'article 8octies; on
peut déduire de l'article 8£exles, 5S alinéa, que ce service est à la
disposition des députés. Les autres tâches du service de documenta-
tion sont consignées aux articles 11 et suivants de l'arrêté fédéral sur
les services du Parlement (RS 172.210.11). On peut donc abroger
l'article 40MS de la loi sur les rapports entre les conseils.
1157

373 
Art. 42bis Groupes
La nouvelle réglementation des groupes et des secrétariats figure à
l'article 8Eexies de la loi sur les rapports entre les conseils.
38 
Messages et rapports présentés par le Conseil fédéral
381 
Art. 43 Exigences auxquelles doivent répondre les projets présentés
par le Conseil fédéral
Selon le 1er alinéa, tous les messages présentés par le Conseil fédéral
doivent contenir des indications sur la relation existant avec les
Grandes lignes de la politique gouvernementale et le plan financier.
Cela ressort déjà de la loi actuelle (art. 45<iuinquies LRC), mais est
placé dorénavant dans le cadre plus vaste des autres exigences
auxquelles doivent répondre les projets présentés par le Conseil
fédéral. Le message doit également contenir des renseignements sur
les principaux avis exprimés au cours de la procédure préliminaire
des travaux législatifs, ainsi que sur les solutions qui ont été rejetées.
Si les commissions chargées de l'examen préalable désirent avoir des
renseignements plus détaillés sur la procédure de consultation, elles
peuvent obtenir sur demande la liste des organisations qui ont été
entendues ainsi qu'une récapitulation des résultats de la procédure de
consultation (ch. 22 des directives du 6 mai 1970 concernant la
procédure préliminaire en matière de législation, FF 1970 I 1002 s.).
Le 2e alinéa détermine dans quelle mesure des renseignements doi-
vent être donnés sur les bases légales des projets présentés par le
Conseil-fédéral. Les exigences mentionnées jusqu'ici au 1er alinéa
sont maintenues. A cela vient s'ajouter l'obligation - qui est nou-
velle - de motiver les délégations de compétences en matière de
législation. Cette réserve prévue par la loi ne signifie pas que toutes
les réglementations doivent être établies au moyen d'une loi formelle.
Le Conseil fédéral a toujours la possibilité d'édicter une ordonnance
d'exécution, à moins que la matière ne soit exceptionnellement
réglementée de façon exhaustive par une loi. Le législateur peut en
outre, à certaines conditions, autoriser le Conseil fédéral ou d'autres
organes à édicter des ordonnances de substitution, c'est-à-dire des
réglementations de portée générale (cf. Ivo Hangartner, Grundzüge
des Schweizerischen Bundesstaatsrechts, Zurich 1980, p. 203).
A quelles conditions est-il licite de déléguer les attributions en
matière de législation (ou: le pouvoir de légiférer)? La formule
utilisée à l'occasion, d'après laquelle la loi doit définir ou délimiter le
contenu, l'objet et la portée d'une règle de droit, cette formule est
trop schématique. Le Tribunal fédéral admet, pour la législation
cantonale, la délégation du pouvoir de légiférer sous certaines condi-
tions (cf. ATF 103 la 374 s.); mais à l'échelon fédéral et dans ce
domaine, ces principes ne peuvent avoir qu'une valeur strictement
1158

indicative ou d'orientation. Ce qui est déterminant à cet égard, c'est
le poids qu'il s'impose d'attribuer, dans un domaine particulier, aux
principes constitutionnels de la séparation des pouvoirs, de la forme
démocratique de. l'Etat (droit de référendum), ainsi que de l'Etat
fondé sur le droit.
Selon l'article 7, 4e alinéa, de la loi fédérale du 19 septembre 1978 sur
l'organisation et la gestion du Conseil fédéral et de l'administration
fédérale (RS 172.010), le Conseil fédéral édicté des ordonnances dans
la mesure où la constitution ou la législation l'y autorise. Selon
l'article 7, 5e alinéa, la subdélégation n'est possible qu'à certaines
conditions: la compétence d'édicter des règles de droit ne peut être
déléguée à des groupements ou offices que si une loi fédérale ou un
arrêté fédéral de portée générale l'autorisent expressément.
L'actuel 2e alinéa de l'article 43 est repris tel quel comme 3e alinéa.
Selon le nouveau 4e alinéa, les messages et rapports qui dépassent
quelques pages sont précédés d'une vue d'ensemble succincte. Dans
la pratique, on tient déjà compte de cette préoccupation, bien que la
vue d'ensemble ne paraisse pas suffisante lorsque les projets ont une
certaine ampleur.
382 
Art. 45 Rapport de gestion
Selon le nouveau 4e alinéa, le rapport de gestion doit non seulement
indiquer le point où en est l'examen des motions transmises au
Conseil fédéral, mais encore donner un aperçu des projets d'actes
législatifs ou de conventions internationales dont s'occupe l'adminis-
tration. Il donne des renseignements détaillés, notamment aux com-
missions qui en expriment le désir. En procédant de cette manière, le
Parlement peut prévoir suffisamment tôt les développements futurs et
mieux assumer ses fonctions dans le domaine de la législation et du
contrôle.
383 
Art. 45<i™niwies Relation des projets avec les Grandes lignes de la
politique gouvernementale et le plan financier
Cette disposition a maintenant été intégrée dans l'article 43, 1er ali-
néa.
384 
Art. 46 Réclamations contre des mesures prises par le Conseil fé-
déral
11 va sans dire que les réclamations contre des décisions ou mesures
prises par l'exécutif doivent lui être communiquées pour rapport
avant d'être mises en délibération. Par conséquent, on peut renoncer
à mentionner ce principe expressément. De plus, l'extension de la
juridiction du Tribunal fédéral a eu pour conséquence que l'Assem-
blée fédérale ne se trouve plus que très rarement appelée à fonction-
1159

ner comme instance de recours contre le Conseil fédéral (cf. art. 79
de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure adminis-
trative; RS 172.021). On peut donc abroger l'article 46, 2e alinéa.
39 
Dispositions spéciales relatives aux commissions
391 
Art. 47Ms, 5e al. Protection des personnes appelées à renseigner
le Parlement
391.1 
Selon chiffre 622 des instructions du Conseil fédéral du 29 octobre
1975 sur les renseignements, la communication des documents, le
prêt et la publication des dossiers, les fonctionnaires sont d'emblée
déliés du secret général de fonction lors d'inspections effectuées par
les commissions de gestion. II suffit à celles-ci de communiquer au
Conseil fédéral ou au chef du département compétent qu'une telle
inspection aura lieu. Il appartient alors au Conseil fédéral de limiter,
dans chaque cas particulier, l'autorisation générale. En pratique,
elle est illimitée, dans des conditions normales. Des restrictions ne
sont faites qu'en faveur du devoir de maintenir (ou de sauvegarder)
le secret militaire avant tout. Tout fonctionnaire entendu par les
commissions de gestion doit donc - se liant à cet usage - être assuré
de pouvoir, en règle générale, s'exprimer librement devant elles.
La commission est persuadée qu'il s'impose, pour assurer l'exercice
de la haute surveillance par les Chambres fédérales, que le fonction-
naire ayant constaté des anomalies ou abus et ayant vainement tenté
d'y remédier sur le plan interne, puisse en faire part aux commis-
sions de gestion, sans que sa propre situation soit mise en péril.
391.2 
Dans une lettre adressée le 3 mars 1980 à la Conférence des prési-
dents de groupe et aux bureaux des conseils législatifs, les commis-
sions de gestion proposaient d'améliorer la protection des personnes
appelées à déposer ou à donner des renseignements. Elles relevaient
qu'elles reçoivent sans cesse, lors d'auditions, des renseignements et
des indications de la bouche de fonctionnaires fédéraux. Au cours de
ces auditions, on s'est demandé souvent comment s'y prendre pour
que soit respectée la garantie prévue à l'article 47Ms, 5e alinéa, de la
loi sur les rapports entre les conseils, article qui déclare ce qui suit:
«Les déclarations véridiques ne peuvent entraîner aucune consé-
quence fâcheuse pour les fonctionnaires qui les ont faites.»
On ne peut pour ainsi dire rien faire pour empêcher qu'un fonction-
naire ne soit exposé à des désagréments à sa place de travail. La dis-
position en vigueur devrait offrir une protection suffisante contre les
enquêtes administratives et disciplinaires. Néanmoins un cas récent a
montré qu'apparemment le principe juridique ci-dessus ne met peut-
être pas le fonctionnaire à l'abri d'une poursuite pénale pour viola-
tion du secret de fonction. A tout le moins si l'on considère déjà
comme un désagrément très fâcheux l'enquête ouverte contre le
suspect, et non sa condamnation elle-même.
1160

391.3 
La commission est arrivée à la conclusion qu'une garantie de carac-
tère général en faveur des fonctionnaires est insuffisante et que seule
une règle de procédure peut assurer la protection efficace des per-
sonnes amenées à déposer et à donner des renseignements. Selon la
version élargie adoptée pour l'article 47Ms, 5e alinéa, LRC, une
procédure ne peut être ouverte contre un fonctionnaire qui a fait des
dépositions véridiques dans les limites de l'autorisation accordée à
cet effet, qu'avec l'approbation de la commission.
392 
Art. 53Ms Rapports à présenter aux conseils
Selon l'article 8('uat(!r, 3e alinéa, les commissions font rapport à leur
conseil sur les projets qu'elles ont examinés et sur les études qui leur
ont été confiées. Conformément à l'article 8iulntluies, 4e alinéa, les
commissions permanentes soumettent de leur propre chef des rap-
ports à leur conseil, lorsque les circonstances le justifient. Ces deux
dispositions réglementent de façon exhaustive le droit de présenter
un rapport aux conseils, de sorte qu'on peut renoncer à la règle
spéciale de l'article 53Ws.
393 
Art. 54 Etudes particulières
Selon le 1er alinéa, l'examen d'un problème peut être confié à une
commission déjà saisie de la question plutôt qu'à la commission de
gestion ou à la commission des finances. La division rationnelle du
travail le commande. Selon le 2e alinéa, les deux conseils peuvent en
outre charger une commission d'élucider une affaire particulière.
Cela répond parfois à une nécessité d'ordre pratique (commission de
la Furka, commission Jeanmaire). Pour les besoins de l'enquête,
certaines compétences peuvent être accordées à ces commissions par
une décision concordante des deux conseils (cf. art. 55 s. LRC). Cette
réglementation souple permet de choisir dans chaque cas la solution
appropriée, sans avoir besoin d'instituer chaque fois une commission
d'enquête proprement dite.
Les autres dispositions de cet article sont superflues, parce que leur
contenu a été intégré dans l'article 8iuater, 1er alinéa, et l'article
8<iuinquies5 2e à 4= alinéas, LRC.
4 
Constitutionnalité
La révision de la loi se fonde sur les articles 85 et 93, ]er alinéa, de la
constitution.
Si le conseil devait décider, conformément à la proposition de la
minorité de la commission, de rendre les dispositions sur l'incompa-
tibilité plus sévères, il y aurait lieu de réviser la constitution (cf. à ce
sujet les explications données sous ch. 214.6).
78 Feuille fédérale. 134' année. Vol. I 
1161

Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
Si le secrétariat de l'Assemblée fédérale devait être chargé, confor-
mément à l'article 3ter de la loi sur les rapports entre les conseils, de
tenir un registre des intérêts liant les députés, il faudrait s'attendre à
une modeste dépense supplémentaire. Celle-ci serait plus importante
si le registre était publié officiellement, comme le demande la mino-
rité de la commission. On n'aurait pas besoin de personnel supplé-
mentaire.
La procédure d'examen préalable d'initiatives parlementaires devrait
permettre de réaliser des économies.
Pour le reste, la révision de loi proposée n'aura aucun effet sur les
finances ou sur l'état du personnel.
27340
1162

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire Réforme du Parlement Rapport de la commission du Conseil
national du 10 novembre 1981
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1982
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
15
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
78.233
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
20.04.1982
Date
Data
Seite
1117-1162
Page
Pagina
Ref. No
10 103 360
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