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4828
2000-1936
ad 00.416
Initiative parlementaire
Taux de la taxe sur la valeur ajoutée en faveur de l’AVS/AI
(CSSS-N)
Rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique
du Conseil national du 6 juillet 2000
Avis du Conseil fédéral
du 6 septembre 2000
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Conformément à l’art. 21quater, al. 4, de la loi sur les rapports entre les conseils
(LREC), nous nous prononçons ci-après sur le rapport de la Commission de la sécu-
rité sociale et de la santé publique du 6 juillet 2000.
Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
l’assurance de notre haute considération.
6 septembre 2000
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Adolf Ogi
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

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Avis
1 
Le point de la situation
Le 18 mai 2000, lors des délibérations sur le message du Conseil fédéral concernant
la 11e révision de l’AVS (00.014) par la Commission de la sécurité sociale et de la
santé publique, le conseiller national Paul Rechsteiner a présenté une proposition et
a invité la commission à déposer une initiative pour exiger que la totalité des recet-
tes provenant des points de TVA perçus pour l’AVS/AI soient versées à ces assu-
rances sociales. Cette initiative demande de biffer l’art. 2, al. 2 et 3, 2e phrase, de
l’arrêté fédéral du 20 mars 1998 sur le relèvement des taux de la taxe sur la valeur
ajoutée en faveur de l’AVS/AI1 – cet arrêté est en vigueur depuis le 1er janvier 1999
–, afin de supprimer le versement à la Confédération de la part des recettes fiscales
ainsi prélevées qui lui est réservée. La commission a approuvé la proposition par 16
voix contre 5, alors qu’une minorité demandait de ne pas donner suite à l’initiative
parlementaire et de ne pas entrer en matière.
2 
Avis du Conseil fédéral
2.1 
Avis concernant la proposition de la majorité
de la commission
2.1.1 
Considérations de principe
Des discussions approfondies ont eu lieu tant devant le Conseil fédéral que devant le
Parlement à propos du prélèvement de ce point de TVA destiné à l’AVS/AI et ins-
crit dans la constitution, point qui contribuera à résoudre les problèmes de finance-
ment de ces assurances sociales, lesquels découlent de l’évolution de la pyramide
des âges. En ce qui concerne l’utilisation de ces moyens financiers, le Parlement a
décidé à une confortable majorité que la Confédération devait elle aussi recevoir –
avec affectation obligatoire – une partie des fonds provenant de ces recettes supplé-
mentaires; cette part doit exclusivement cofinancer les charges supplémentaires
découlant de l’évolution démographique et auxquelles la Confédération doit faire
face. Elle représente donc un élément de financement important pour la consolida-
tion de l’AVS/AI.
Cette décision est fondamentale, tant pour assurer le financement de l’AVS/AI que
pour stabiliser la charge de la Confédération liée à sa participation aux dépenses de
ces assurances. Par ailleurs, cette décision a été prise il y a seulement deux ans et,
aux yeux du Conseil fédéral, il n’y a pas eu depuis lors de changement justifiant une
remise en cause de cette disposition.
Au contraire, une remise en cause de la décision irait à l’encontre des efforts
intensifs entrepris pour assainir et stabiliser les finances fédérales, et serait ainsi
contraire au mandat constitutionnel clair dans ce domaine. Comme l’exposent à
juste titre deux passages du rapport de la commission, soit la prise de position de la
minorité de la commission (ch. 4.2) et le ch. 6 consacré aux répercussions sur le
 
1
FF 1998 1800

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système de financement, les répercussions négatives seraient importantes pour la
Confédération qui, si elle ne recevait plus sa part du «pour-cent démographique»
actuel, enregistrerait chaque année une perte de recettes moyenne de quelque 400
millions de francs, ce qui annulerait dans une large mesure l’effet d’allègement du
programme de stabilisation 1998 que le Parlement a approuvé pour équilibrer le
budget 2001.
Dans l’hypothèse où, comme l’entend la majorité de la commission, le refus
d’octroyer une part des recettes à la Confédération devait également s’appliquer aux
augmentations de TVA prévues à l’avenir pour l’AVS/AI et proposées dans le mes-
sage concernant la 11e révision de l’AVS, la Confédération serait privée de plus
d’un milliard de francs à partir de 2004 déjà (c’est-à-dire de la part du «pour-cent
démographique» actuel et de celle prévue par la 11e révision de l’AVS, provenant
dès 2003 du demi-point supplémentaire de TVA accordé à l’AVS et du point accor-
dé à l’AI). Si l’on tient compte en plus du point de TVA supplémentaire en faveur
de l’AVS, qui devrait selon les prévisions être prélevé à partir de 2006 environ, les
pertes de recettes annuelles de la Confédération s’élèveraient à environ 1,5 milliard
de francs à partir de cette date.
Le Conseil fédéral rappelle que, déjà avec le droit en vigueur, le financement de
l’AVS et de l’AI dépend de la contribution substantielle de la Confédération et des
cantons. La politique du Conseil fédéral en matière de consolidation financière de
l’AVS et de l’AI, telle qu’elle est concrétisée par la 11e révision de l’AVS, suppose
explicitement une stabilisation de la charge de la Confédération (cf. ch. 6.1 du mes-
sage du 2 février 2000; FF 2000 1920). L’inscription dans la constitution d’une
recette liée, au profit de la Confédération, qui proviendrait d’une part du produit de
la TVA se révèle particulièrement importante. Jusqu’ici en effet, aucune source de
financement de base durable n’était prévue pour alimenter la contribution de la
Confédération, bien que la charge que ces dépenses fait peser sur la Confédération
ait augmenté année après année en termes relatifs comme en termes absolus, un
phénomène lié au fait que les dépenses de l’AVS et de l’AI ont crû plus rapidement
que les recettes fiscales des pouvoirs publics.
Les recettes fédérales liées jusqu’ici, provenant des impôts sur l’alcool et le tabac,
ne suffisent de loin pas. En 1970, les recettes liées permettaient de couvrir le 90 %
de la contribution de la Confédération à l’AVS/AI/PC. En 1998, ce taux n’était plus
que de 26 %. Si l’on se réfère à la seule AVS, le produit de l’imposition du tabac et
de l’alcool permettait de couvrir la contribution de la Confédération jusqu’en 1972;
par la suite, la part de la contribution ainsi couverte diminua, pour atteindre 36,6 %
en 1998, avant de remonter à 41,5 % après le relèvement de l’impôt sur le tabac le
1er janvier 1999.
Le fait d’attribuer à la Confédération une part liées des recettes de la TVA est tout à
fait compatible avec le texte de la constitution (nouvelle constitution fédérale, art.
130, al. 3), même si cette attribution n’est pas mentionnée explicitement. La dispo-
sition concernant la perception du point de TVA présuppose que le financement de
l’AVS/AI ne soit plus assuré pour des raisons démographiques. Comme ce finance-
ment ne repose pas exclusivement sur les cotisations des assurés et de leurs em-
ployeurs, mais repose aussi sur une contribution importante des pouvoirs publics, la
manière dont le texte de la constitution est formulé rend possible le recours au pro-

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duit du «pour-cent de TVA démographique» pour couvrir totalement ou partielle-
ment la charge supplémentaire pesant sur la Confédération du fait de l’évolution
démographique. Si ce n’était pas le cas, la Confédération supporterait une charge
financière accrue qui pourrait compromettre le financement de cette source de re-
cettes pour l’AVS (et pour l’AI).
Dans le cadre de l’introduction du «pour-cent démographique», il fut discuté d’une
variante selon laquelle la totalité des recettes provenant de l’augmentation de la
TVA auraient été versées à l’AVS, tandis que la part de la Confédération aux dépen-
ses de l’AVS serait abaissée. L’assurance aurait donc dû financer une part plus
importante de ses dépenses avec des ressources qui ne sont pas automatiquement
fonction des prestations (pourcentage des revenus en TVA). Selon la variante fina-
lement choisie, la Confédération participe aux recettes du point de TVA lié à la
démographie à hauteur de sa part au financement et doit utiliser ces recettes de
manière déterminée pour remplir ses obligations vis-à-vis de l’AVS. La solution
retenue est avantageuse pour l’AVS: la Confédération continue ainsi à contribuer au
financement des charges supplémentaires de l’AVS liées à l’évolution démo-
graphique.
Si la Confédération ne pouvait pas compter sur cette part des recettes de la TVA, il
faudrait, en compensation, soit élaborer un nouveau programme d’économies pour
la Confédération, soit abaisser la contribution de la Confédération à l’AVS, soit
accepter de nouveaux déficits des finances fédérales. L’assainissement du budget
fédéral et la consolidation de l’AVS paraissent être des objectifs contradictoires.
Toutefois, la Confédération ne saurait se désengager du financement de l’AVS, pas
plus qu’on ne saurait concevoir de renoncer à l’assainissement du budget de la
Confédération. Le Conseil fédéral relève que le peuple et les cantons ont approuvé,
le 7 juin 1998 une modification la constitution fédérale par un arrêté fédéral du
19 décembre 1997 instituant des mesures visant à équilibrer le budget (FF 1997 IV
1408), dans lequel il est prescrit que l’excédent de dépenses de la Confédération doit
être ramené au terme de l’exercice 2001 à un montant n’excédant pas 2 % des re-
cettes. Ces objectifs ne sont guère réalisables si la Confédération ne dispose pas de
sa part aux recettes de TVA.
2.1.2 
Remarques formelles concernant les motivations
de la majorité de la commission
Deux remarques de fond s’imposent à propos des considérations de la majorité de la
commission exposées au ch. 4.1 du rapport.
La majorité de la commission estime que l’affectation directe de la totalité de la
TVA au Fonds de compensation de l’AVS pourrait aider à atteindre plus rapidement
cet objectif prescrit par la loi, mais pas réalisé aujourd’hui: que le taux de couverture
s’élève à 100 % des dépenses annuelles de l’assurance. Pour repourvoir de la sorte
le Fonds de compensation de l’AVS (dont la fortune représente actuellement 79 %
des dépenses d’une année), il faudrait cependant des moyens financiers supplémen-
taires importants: jusqu’en 2010, environ 10 milliards de francs supplémentaires
devraient être versés au Fonds. Au cas où cette somme devrait être fournie entre
2003 et 2010, il faudrait, durant cette période, ajouter chaque année 1,3 milliard de

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francs aux sommes supplémentaires requises du fait de l’évolution démographique,
ce qui représente environ 0,6 point de TVA. De l’avis du Conseil fédéral, qui con-
corde avec celui de divers experts, le Fonds de compensation de l’AVS est cepen-
dant apte à remplir sa fonction d’une manière optimale, même si le taux de couver-
ture est moins élevé et ne s’élève qu’à quelque 70 %. Dans un système de finance-
ment par répartition comme celui de l’AVS, il n’est pas judicieux de constituer une
réserve qui dépasse le montant optimal. C’est pourquoi, dans la 11e révision de
l’AVS, le montant de la fortune du Fonds de compensation de l’AVS prescrit par la
loi devrait être abaissé et fixé à 70 % des dépenses d’une année.
Le Conseil fédéral ne peut suivre l'argumentation formulée par la majorité de la
commission au ch. 4.1 du rapport où il est affirmé que l’attribution de l’intégralité
des recettes supplémentaires de TVA au Fonds AVS rendrait le financement des
assurances plus transparent, cela d’autant que la contribution de la Confédération
serait à nouveau exprimée en pour-cent des dépenses totales. Il fait remarquer, à ce
sujet, que la contribution de la Confédération est fixée en pour-cent des dépenses
totales depuis 1969. La contribution de la Confédération est, après le 1er janvier
1999, clairement définie en pour-cent des dépenses de l’AVS. Simplement la Con-
fédération dispose désormais d’une nouvelle source de financement liée pour faire
face à ses obligations vis-à-vis de l’AVS. L’attribution à la Confédération d’une part
des recettes de la TVA ne modifie en rien la quote-part de sa contribution.
2.2 
Conclusion
Selon le Conseil fédéral, il est légitime que la Confédération perçoive une part des
recettes de la TVA destinées à l’AVS/AI. Pour assurer le financement de l’AVS/AI,
le Conseil fédéral a soumis au Parlement, dans le cadre du message concernant la
11e révision de l’AVS, un concept global solide, prévoyant un financement com-
plémentaire supportable pour l’économie, les entreprises et les ménages, lié à une
élévation progressive de la TVA, des économies importantes, mais aussi sociales
que possibles en matière de prestations AVS, et des recettes supplémentaires prove-
nant des cotisations.
Le Conseil fédéral parvient à la conclusion que la proposition de la majorité de la
commission remet en question le plan élaboré par les Chambres fédérales pour
financer les frais supplémentaires engendrés par l’évolution démographique et qui
s'est traduit par l’adoption de l’arrêté fédéral du 20 mars 1998 sur le relèvement des
taux de la taxe sur la valeur ajoutée en faveur de l’AVS/AI. Ceci remet aussi en
question la base constitutionnelle, telle que le Conseil fédéral l’a prévue par la 11e
révision de l’AVS. La proposition de la majorité de la Commission péjorerait gra-
vement les finances de la Confédération, à hauteur de 400 millions de francs par an
actuellement et jusqu’à plus de 1,5 milliard de francs dès 2006.
Le Conseil fédéral est d’avis qu’il faut donc rejeter la proposition de la majorité de
la commission, pour des motifs de politique sociale et de politique financière. Il
soutient dès lors la minorité de la commission (ch. 4.2 du rapport) et sa proposition
de ne pas entrer en matière sur cet objet.

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