ch_vb · 87.069 · 1988-03-22 · de


#ST# 87.069
Message
concernant la modification de la loi sur les chemins de fer
A: Indemnisation des prestations de service public des entreprises
de transport concessionnaires
B: Police des chemins de fer
du 18 novembre 1987
Messieurs les Présidents, Mesdames, Messieurs,
Nous vous soumettons un projet relatif à deux modifications de la loi sur les
chemins de fer et vous proposons de l'adopter.
Par la même occasion, nous vous demandons de classer les interventions parle-
mentaires suivantes:
1982 M ad 79.062 
Indemnité versée aux chemins de fer privés (N 5.10. 81,
commission du Conseil national; E 27.1. 82)
1982 P 
82.577 
Chemins de fer privés. Indemnisation des prestations
fournies dans l'intérêt de l'économie générale
(N 17.12. 82, Christinat).
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames, Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
18 novembre 1987 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Aubert
Le chancelier de la Confédération, Buser
1987-937 
80 Feuille fédérale. 140e année. Vol. I 
1209

Condensé
Le message traite de deux questions indépendantes l'une de l'autre. Le chapitre A
s'occupe de la refonte de l'indemnité pour les prestations de service public des
entreprises de transport concessionnaires (ETC), le chapitre B de celle de la police des
chemins de fer. Comme ces deux questions présupposent la modification de la loi sur
les chemins de fer, elles font l'objet d'un seul message.
La nouvelle réglementation de l'indemnisation des ETC répond à une motion du
Conseil national qui s'inspire des principes régissant l'indemnisation des CFF.
Conformément au modèle du mandat de prestations 1987, l'activité des ETC sera
désormais subdivisée en un secteur d'économie de marché et en un secteur de service
public. Comme pour les CFF, ce dernier comprendra les prestations du transport
régional des voyageurs et du ferroutage, dans la mesure où la Confédération et les
cantons les commandent conjointement. Ils indemniseront en commun les frais non
couverts y relatifs. Les ETC ne connaissant pas des conditions de propriété aussi
simples que celles des CFF, il n'a pas été possible de reprendre des éléments plus
substantiels du mandat des CFF. La Confédération ne pourra notamment pas
assumer la responsabilité financière de l'infrastructure des ETC. C'est pourquoi il
faudra, malgré l'indemnisation accrue, prévoir une aide financière destinée à couvrir
les éventuelles pertes dans le secteur d'économie de marché.
La présente révision vise à renforcer la rentabilité économique des ETC; deux
instruments seront particulièrement utiles à cet effet. Ces entreprises devront tout
d'abord instaurer une comptabilité analytique. D'autre part, la Confédération et les
cantons détermineront au préalable l'indemnisation des prestations commandées en
commun. Les ETC devront aussi demander à l'avance la prise en charge des éventuels
frais non couverts dans le secteur de l'économie de marché.
La nouvelle indemnité permettra de revoir le financement des investissements opérés
par la Confédération. Celui-ci aura lieu principalement sur la base de prêts, ce qui
permettra d'améliorer la transparence des coûts.
Lors de la consultation, les cantons ont généralement émis des avis positifs concer-
nant le projet. Seul le nouveau financement des investissements a suscité des prises de
position plutôt négatives. Par ailleurs, des réserves ont été formulées au sujet de la
fixation préalable des prestations financières.
La nouvelle réglementation de l'indemnité n'a, en principe, pas d'effets sur les coûts.
Dans la mesure où l'on peut déterminer les charges supplémentaires, elles seront
réparties entre la Confédération et les cantons. Comme il s'imposait de sauvegarder la
neutralité des coûts, il n 'a pas été possible de tenir compte de la demande des cantons
tendant à modifier également le champ d'application des prestations financières de la
Confédération. Cette modification devra intervenir dans le cadre de la législation
d'exécution de la politique coordonnée des transports.
La nouvelle réglementation de la police des chemins de fer répond à un très ancien
besoin. La loi actuelle, qui date de 1878, est dépassée tant matériellement que
formellement. Eu égard au code pénal édicté depuis lors et vu les dispositions pénales
prévues dans d'autres textes législatifs, les prescriptions légales encore nécessaires pour
1210

protéger les chemins de fer sous l'angle pénal seront insérées dans la loi sur les chemins
de fer, ce qui entraînera l'abrogation de la loi sur la police des chemins de fer. Nous
réglerons dans une ordonnance l'application de la nouvelle réglementation.
1211

Message
Partie A
Indemnisation des prestations de service public des entreprises
de transport concessionnaires
I 
Partie générale: Conception du nouveau régime
II 
Point de départ
III 
Nécessité d'une nouvelle réglementation
Le mandat de prestations octroyé en 1982 aux Chemins de fer fédéraux (CFF)
(FF 1981 II 453) a instauré un nouveau mode d'indemnisation pour leurs
prestations de service public. Cette réglementation s'est donc différenciée de celle
qui était applicable aux entreprises de transport concessionnaires (ETC) assurant
le trafic général, cela tant quant à la nature des prestations qu'à leur ampleur.
Déjà auparavant, des arrêtés du Parlement et du Conseil fédéral avaient créé une
certaine disparité dans la réglementation de l'indemnisation. Vu les problèmes
financiers de la Confédération, la somme de l'indemnité versée aux ETC pour
leurs prestations de service public a été réduite linéairement de 10 pour cent en
1975 (ACF du 30 avril 1975) et incorporée dans le droit ordinaire en 1977 (RO
19772259). Une nouvelle réduction de 10 pour cent, limitée dans le temps, a suivi
entre 1981 et 1983 (FF 1980 II 603).
L'aggravation de l'inégalité de traitement entre les CFF et les ETC a alors incité la
commission du Conseil national à déposer une motion dans le cadre des débats
relatifs au mandat de prestations 1982 (1982 M ad 79.062). Adoptée ensuite par
les deux Chambres, elle avait pour but d'harmoniser la réglementation de
l'indemnisation. Sa teneur est la suivante:
Le Conseil fédéral est prié de présenter au Parlement un message et des
propositions disposant que les prestations de service public non rentables des
chemins de fer privés et des services concessionnaires de transports routiers
seront indemnisées selon des principes comparables à ceux qui sont appliqués aux
CFF. Les cantons doivent participer à cette indemnité dans le cadre de la
répartition des tâches entre la Confédération et les cantons.
Cela étant, l'Union des entreprises suisses de transport (UST) a élaboré un projet
d'indemnisation, que le Département fédéral des transports, des communications
et de l'énergie (DFTCE) a soumis à l'appréciation des cantons en juillet 1983.
Ceux-ci ont rejeté la solution proposée. Ils ont certes admis l'objectif de la motion,
qui était d'indemniser les ETC selon des principes comparables à ceux qui sont
appliqués aux CFF. Diverses questions peu claires les ont cependant incités à
donner une réponse globalement négative.
A leurs yeux, il y avait notamment de trop nombreux projets en suspens,
influençant tous la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons.
Ces derniers ont mentionné leur participation, prévue, au déficit du trafic régional
1212

des CFF au titre de la nouvelle réglementation des droits de douane sur les
carburants, ainsi que la politique coordonnée des transports. Ils n'ont pas voulu
envisager une nouvelle réglementation de l'indemnité aussi longtemps que la
clarté ne régnerait pas à ce sujet.
Ils ont en outre critiqué le fait que l'UST voulait fixer les montants de l'indemnité
en se fondant uniquement sur des calculs approximatifs et forfaitaires. Ils ont
craint que cela ne fasse disparaître la nécessité de fournir rationnellement les
prestations. Enfin, ils ont exigé qu'une comptabilité analytique serve de base au
calcul de l'indemnité.
Les conditions se sont clarifiées depuis lors. La participation des cantons à la
couverture du déficit du trafic régional des CFF ne s'est pas réalisée en relation
avec la nouvelle réglementation des droits de douane sur les carburants. Quant à
la politique coordonnée des transports, on a décidé la future répartition des
tâches. De leur côté, les ETC travaillent déjà en partie avec des systèmes de
comptabilité analytique ou préparent leur introduction. C'est pourquoi le moment
est venu de remanier leur indemnisation. Il s'agit de l'adapter aux conditions
applicables aux CFF. En revanche, les autres inégalités telles que les disparités de
charges entre les cantons desservis par les CFF et ceux qui le sont par des chemins
de fer privés ne peuvent être éliminées à l'heure actuelle. Pour le moment,
l'indemnité doit être conçue de manière à ne pas modifier le rapport entre la
charge financière de la Confédération et celle des cantons. De plus, elle corres-
pondra aux principes de la politique coordonnée des transports.
112 
Contributions versées actuellement aux ETC
112.1 
Principes
Les contributions fédérales pour les ETC sont fondées juridiquement sur la loi du
20 décembre 1957 sur les chemins de fer (RS 742.101), sur l'arrêté du 5 juin 1959
relatif au rapprochement tarifaire (RS 742.402.2) et sur la loi du 4 octobre 1985
concernant le transport public (RS 742.40). On fait une distinction entre l'indem-
nité et les aides financières.
Les ETC reçoivent des indemnités pour les éléments de l'offre qui ne pourraient
être fournis par une entreprise gérée uniquement d'après les principes de
l'économie de marché, mais qui sont exigés par les pouvoirs publics dans l'intérêt
général. Jusqu'à présent, les ETC ont bénéficié d'indemnités pour les prestations
de service public et pour le rapprochement tarifaire dans les zones de montagne,
justifié principalement par des impératifs de politique régionale. Les indemnités
ne visent donc pas à promouvoir les ETC; elles représentent le prix à payer pour
l'exécution des tâches prescrites par le droit fédéral. Une indemnité ne peut être
prévue en principe qu'au moment où les avantages de la tâche attribuée ne
compensent pas les frais et où il ne serait pas tolérable que l'entreprise obérée
supporte elle-même la charge.
Les aides financières tendent à garantir la réalisation des tâches de transport et de
desserte relevant de l'intérêt général et choisies par les ETC. En d'autres termes,
elles visent à assurer la survie des entreprises. Les aides fédérales pour les ETC
présupposent la participation des cantons. A l'instar des indemnités, elles ne sont
1213

accordées que si les moyens de l'entreprise et les autres possibilités de finance-
ment sont mis entièrement à contribution et si la tâche à accomplir ne peut pas
être menée à terme plus efficacement d'une autre manière (p. ex. rationalisation
acceptable).
La situation financière des ETC est notamment tributaire du montant des
indemnités. Ces dernières déterminent donc l'ampleur des aides financières.
Cette interdépendance nous incite à examiner brièvement, à titre liminaire, les
diverses contributions versées aux ETC.
112.2 
Contributions selon la loi sur les chemins de fer
Le chapitre VI de la loi sur les chemins de fer régit l'indemnisation des prestations
de service public, le chapitre VII règle les aides financières.
La loi sur les chemins de fer désigne par ailleurs les entreprises qui peuvent
bénéficier de l'indemnité pour les prestations de service public, ainsi que des aides
financières. Seules les entreprises assurant le trafic général sont visées par les
chapitres VI et VII. Elles sont tenues de transporter régulièrement durant toute
l'année des personnes ou des marchandises entre des localités habitées à l'année.
Elles garantissent ainsi la desserte de base du pays ou d'une de ses régions. Deux
trafics dits spéciaux ne sont pas soumis au champ d'application des chapitres VI et
VII de la loi et ne bénéficient donc pas des contributions fédérales.
Les lignes qui ne quittent pas le territoire restreint d'une agglomération sont
attribuées au trafic local et de banlieue. Il s'agit surtout de lignes des transports
publics urbains.
La seconde catégorie du trafic spécial, le «trafic touristique», est défini de manière
plus restrictive que ne le laisserait supposer sa désignation. Il comprend les
entreprises et les lignes qui servent au trafic de délassement à proximité du
domicile et aux excursions d'un jour. Il n'englobe pas tout le trafic touristique,
puisque les lignes qui desservent des localités touristiques habitées toute l'année
sont assimilées au trafic général.
La nouvelle réglementation de l'indemnisation, qui est traitée dans le présent
message, ne change rien au domaine de validité de la loi. Celui-ci sera revu dans le
cadre de la législation d'exécution de la politique coordonnée des transports.
112.21 
Indemnisation des prestations de service public
Les prestations de service public sont décrites à l'article 50 de la loi sur les
chemins de fer.
La Confédération indemnise les ETC pour qu'elles satisfassent aux obligations
mentionnées sous forme de principes à l'article précité. Depuis l'introduction de
la loi sur les chemins de fer, la détermination du montant de l'indemnité a fait
l'objet de discussions, car une pesée des intérêts en présence est nécessaire pour
fixer les limites à partir desquelles une entreprise n'est plus intéressée à fournir
une prestation.
Avec le temps, on s'est toutefois rendu compte que les obligations fondamentales
1214

(d'exploiter, de publier un horaire, de transporter et d'appliquer un tarif) font
partie intégrante de l'activité d'une entreprise de transport public, comme
l'indiquent d'ailleurs les termes utilisés. Cela étant, elles ne sauraient constituer
en soi des prestations de service public. En outre, la plupart des entreprises n'ont
pas disposé des documents comptables permettant de fixer précisément les
montants des indemnités. C'est la raison pour laquelle on a toujours fait usage de
réglementations de fortune. La figure 1 montre que celles-ci ont néanmoins été
rendues plus objectives au fil des années.
Indemnisation des ETC et des CFF, comparaison 
Figure 1
Réglementation de l'indemnisation des ETC
Année d'introduction; Base légale; 
Mode de calcul
Champ d'application
1957 Loi sur les chemins de fer 
33 Vi % de la valeur de certains amor-
(LCF) 
tissements
Chemins de fer du trafic général
7972 Révision de l'article 51 LCF; 
Indemnisation sur la base du volume
toutes les ETC du trafic général 
du transport des écoliers, du marché
des transports et des investissements
dans les voies de communication
Corrections dues à la politique des finances
1975 et 1977 Arrêté fédéral du 
Modification des bases de calcul: ré-
30 avril 19,75 et loi fédérale instituant 
duction de l'indemnité de quelque
des mesures propres à équilibrer les 
10%
finances fédérales;
toutes les ETC
1980 Arrêté fédéral du 20 juin 1980; 
Diminution provisoire de 10% sup-
toutes les ETC 
plémentaires (jusqu'en 1983)
A titre de comparaison: réglementation de l'indemnisation des CFF
Année d'introduction; Base légale; 
Mode de calcul
Champ d'application
1971 Arrêté fédéral sur l'indemni- 
Indemnisation annuelle d'une partie
sation des CFF de leurs prestations 
des coûts non couverts du transport
de service public 
des travailleurs et des écoliers, ainsi
que du trafic de détail
1982 Arrêté fédéral sur le mandat 
Coûts non couverts du transport re-
de prestations 1982 des CFF 
gional des voyageurs, indemnisation
décroissante du trafic de détail, aide
initiale pour le ferroutage
1215

1987 Arrêté fédéral relatif au man- 
Coûts d'exploitation non couverts
dat de prestations 1987 des CFF 
dans le transport régional des voya-
geurs et dans le ferroutage; contribu-
tions aux dépenses d'infrastructure
Depuis 1958, la Confédération a dépensé au titre de l'indemnité 0,7 milliard de
francs pour les ETC et 5,35 milliards pour les CFF. De 1980 à 1986, les prestations
correspondantes ont atteint respectivement 0,315 et 3,842 milliards de francs.
112.22 
Aides financières
112.221 Améliorations techniques
Aux termes de l'article 56 de la loi sur les chemins de fer, la Confédération peut
octroyer des contributions aux ETC pour des améliorations techniques si cette
mesure accroît la rentabilité ou la sécurité de l'exploitation.
Ces contributions sont réservées aux ETC qui ont une importance considérable
pour le trafic général du pays ou d'une de ses régions.
Entre la mise en vigueur de la loi sur les chemins de fer et 1986, la Confédération a
dépensé 1,385 milliard de francs pour le financement des améliorations tech-
niques. Ainsi, les fonds alloués par la Confédération, les cantons et les communes
ont déclenché un volume d'investissement de quelque 2,64 milliards de francs.
Depuis l'introduction de la loi sur les chemins de fer, le Parlement ouvre
périodiquement des crédits-cadres pour les engagements concernant l'aide aux
investissements. Leurs montants se fondent sur les enquêtes effectuées auprès des
ETC par l'Office fédéral des transports. Pour la période 1988-1992, les Chambres
fédérales ont alloué un crédit-cadre de 930 millions de francs (FF 1986 III 969).
112.222 Aide au maintien de l'exploitation
Selon l'article 58 de la loi sur les chemins de fer, la Confédération peut accorder
aux ETC obérées des contributions pour le maintien de l'exploitation (couverture
du déficit). Ces subsides sont octroyés à la condition que l'entreprise concernée ait
réalisé toutes les mesures de rationalisation que l'on peut raisonnablement exiger
d'elle.
La couverture du déficit est réservée aux ETC qui sont indispensables au trafic
général du pays ou d'une de ses régions. Leurs besoins de fonds figurent chaque
année dans le budget. En 1985, 260 millions de francs ont été alloués pour le
maintien des ETC (pour les chemins de fer, cette somme se réfère aux résultats
d'exploitation de 1985; pour les entreprises d'automobiles, elle se rapporte à ceux
de l'exercice 1984). La part fournie par la Confédération s'est élevée à 120,5
millions de francs.
112.223 Autres aides financières
En vertu de l'article 57 de la loi sur les chemins de fer, la Confédération peut
accorder des contributions pour le remplacement de chemins de fer par des
1216

services de transport routier si cela permet d'assurer la desserte de manière plus
économique. Il ne doit pas en résulter, dans l'ensemble, une baisse de la qualité
des transports. Les éventuels inconvénients du nouveau moyen de locomotion
doivent être compensés par des avantages. De 1958 à 1986, la Confédération a
dépensé 20,3 millions de francs à ce titre.
Aux termes de l'article 59 de la loi précitée, la Confédération peut accorder aux
entreprises des contributions pour la remise en état ou le remplacement d'installa-
tions et de véhicules gravement endommagés ou démolis par les forces naturelles,
ainsi que pour les travaux de déblaiement. Cette disposition est cependant
appliquée de manière restrictive. Elle a été créée pour l'aide en cas de véritables
catastrophes naturelles où l'ampleur des dégâts dépasse non seulement les
possibilités financières de l'entreprise, mais aussi celles du canton. La couverture
des dommages moins importants est financée dans les limites de l'article 58
(couverture du déficit).
112.23 
Participation des cantons
La Confédération subordonne les prestations selon les articles 56 à 58 de la loi à la
condition que les cantons intéressés participent au financement. Leurs parts sont
échelonnées selon leurs capacités financières et leurs charges ferroviaires. Celles-
ci sont calculées en fonction de la charge financière résultant des contributions
qu'ils doivent fournir en vertu de la législation ferroviaire, ainsi que d'après la
longueur du réseau par tête d'habitant.
Les parts des cantons ont été augmentées dans le cadre des mesures d'économie
de la Confédération. Alors qu'elles oscillaient entre 30 pour cent et 70 pour cent
au début des années 70, les cantons doivent actuellement participer aux contribu-
tions d'investissement et à la couverture du déficit à raison de 40 à 95 pour cent.
Les taux en vigueur pour le classement des cantons peuvent encore être relevés
pour les lignes présentant une importance surtout régionale. Tel est le cas des
lignes ayant un trafic particulièrement faible et de celles dont le transport
d'abonnés est supérieur à la moyenne.
112.3 
Rapprochement tarifaire
Le rapprochement tarifaire vise, pour des motifs relevant principalement de la
politique régionale, à réduire les tarifs dans les régions des Alpes et du Jura. Aux
termes de l'arrêté sur le rapprochement tarifaire, les tarifs des ETC dans les zones
de montagne - compte tenu de la distance effective - ne doivent pas être
supérieurs à 140 pour cent des tarifs CFF. Pour les indigènes, on applique les prix
de transport des CFF. La Confédération prend à sa charge la différence qui existe,
d'une part, entre le tarif valable au moment de l'introduction du rapprochement
tarifaire, augmenté du renchérissement et, d'autre part, le tarif admis. Cette
indemnité est versée sur la base de décomptes annuels.
La Confédération a déboursé à ce titre 108 millions de francs en 1986.
Par une motion récemment adoptée, le Parlement nous a chargés de revoir la
conception du rapprochement tarifaire; les travaux sont en cours.
1217

113 
Contributions selon la loi sur le transport public
Les articles 8 à 11 de la loi sur le transport public prévoient que la Confédération,
les cantons et les communes peuvent demander aux entreprises de transport
public de fournir, contre paiement, des prestations supplémentaires et des facilités
tarifaires s'ils ne peuvent pas atteindre autrement un objectif culturel, social,
économique ou relevant de la politique de l'environnement, de l'énergie ou de la
sécurité, ou s'ils ne peuvent le concrétiser qu'au prix de charges beaucoup plus
élevées.
Par son message du 26 février 1986 sur le financement de réductions tarifaires
dans les transports publics (FF 1986 I 885), le Conseil fédéral a soumis aux
Chambres un projet d'enveloppe financière de 490 millions de francs permettant
d'indemniser de 1987 à 1992 les facilités tarifaires justifiées par la politique de
l'environnement. Ce montant doit compenser la charge supplémentaire qui sera
imposée aux CFF, aux PTT et aux ETC en raison de la réduction des tarifs. Le
Parlement a approuvé ce projet en automne 1986. Il a fixé le montant de
l'enveloppe financière à 520 millions de francs.
114 
Répercussions de la nouvelle réglementation de l'indemnité
L'indemnisation accrue des prestations de service public diminuera les déficits et,
partant, les aides financières destinées au maintien de l'exploitation. La diminu-
tion, voire la suppression des découverts a un effet motivant, car le déficit - lié à
une image négative - fait place aux produits, qui reflètent une prestation positive.
Ces avantages financiers et psychologiques ne peuvent être attribués sans condi-
tion aux ETC. Celles-ci devront en contrepartie se soumettre à des conditions plus
strictes pour pouvoir bénéficier de subventions fédérales.
Jusqu'à présent, la Confédération a supporté toute seule le coût de l'indemnisa-
tion des prestations de service public, les aides financières étant cependant prises
en charge en collaboration avec les cantons. L'augmentation de l'indemnité aura
pour effet de réduire le montant des aides financières. Cela déchargerait les
cantons, étant donné qu'ils participent uniquement auxdites aides. Cette manière
de procéder est toutefois contraire à l'objectif de la motion, dont il est question au
chiffre 111.
12 
Nouvelle réglementation de l'indemnité en général
121 
Contraintes
La motion et le champ général de la politique des transports fixent les contraintes
liées à la nouvelle réglementation.
Le motion exige que les CFF et les ETC soient traités selon des principes
comparables. Elle se rapporte au mandat de prestations 1982 des CFF. Ce dernier
a été remplacé par le mandat 1987. Mettre à jour, dans la mesure du possible, le
régime de l'indemnisation des ETC répond donc à l'objectif de la motion. Par
ailleurs, il s'agit de traiter de la même manière les choses comparables et
différemment les objets dissemblables.
1218

La motion précise en outre que les cantons doivent participer au financement de
l'indemnité. La législation d'exécution de la politique coordonnée des transports
délimitera les attributions de la Confédération et des cantons. Jusqu'à ce
moment-là, l'engagement des cantons doit, en substance, être régi par les
conditions actuelles. Cela vaut également pour le volume de leur charge finan-
cière et de celle de la Confédération.
122 
Traits fondamentaux de la nouvelle réglementation
Les traits fondamentaux de la nouvelle réglementation sont fonction des
contraintes.
Le mandat 1987 des CFF fait une distinction entre le secteur de l'économie de
marché et celui du service public. Sont réputées prestations de service public
celles qui ne sont pas rentables, mais que les CFF doivent fournir malgré tout pour
des raisons d'ordre supérieur. La Confédération les commande et verse une
indemnité en échange. Par ailleurs, le mandat 1987 redéfinit l'objectif de la
gestion des CFF afin de consolider la motivation du personnel et d'assurer une
gestion efficace de l'entreprise. La définition de l'objectif tient compte de la
position des CFF dans la politique des transports.
L'offre des ETC est comparable à celle des CFF. Elles fournissent, elles aussi, des
prestations qui sont indispensables pour des raisons d'ordre supérieur. C'est
pourquoi il faut, pour elles comme pour les CFF, dissocier le secteur du service
public de celui de l'économie de marché.
Les CFF appartenant à la Confédération, cette dernière a toute latitude pour leur
fixer des objectifs les obligeant à fournir des services de manière efficace. Les ETC
devront également prouver que leur gestion est rationnelle, car on ne saurait
augmenter automatiquement l'indemnité. Toutefois, nous ne pourrons pas em-
prunter la même voie que pour les CFF, la complexité des structures de propriété
exigeant une solution simple, adaptée aux besoins des partenaires.
Ces considérations influent à divers égards sur la nouvelle réglementation de
l'indemnité versée aux ETC. C'est ainsi que la Confédération ne peut leur
attribuer un mandat uniforme. Afin que les solutions choisies pour les CFF et les
ETC soient comparables, les principaux objectifs du mandat des premiers figure-
ront directement dans la législation: la loi sur les chemins de fer doit, en ce qui
concerne la nouvelle réglementation de l'indemnité, garantir pour toutes les ETC
une offre de service public qui soit comparable à celle des CFF.
Elle sera modifiée de telle manière que les ETC soient contraintes de mettre
entièrement à contribution leur capacité de rendement. Leur structure de
propriété ne permet pas d'utiliser à leur égard la solution du mandat CFF. La
Confédération ne saurait assumer la responsabilité financière de leur infrastruc-
ture. Cela étant, il n'est plus nécessaire d'exiger une contribution de couverture
aussi élevée que possible pour les dépenses d'infrastructure, cela en vue d'obliger
les entreprises à optimaliser leur rendement. Par ailleurs, une partie des ETC est
constituée par des entreprises de transport routier qui ne disposent pas d'une
infrastructure comparable à celle des CFF.
1219

La nouvelle réglementation des aides financières permet de tenir compte de tous
ces éléments. A ce propos, il y a lieu d'accorder une attention particulière à
l'établissement d'un processus de décision commun pour la Confédération et les
cantons.
13 
Résultat de la procédure de consultation
Le DFTCE a élaboré un projet sur cette base et l'a soumis à l'appréciation des
cantons et des deux associations concernées des transports publics (Union des
entreprises suisses de transports publics, UST; Union des entreprises concession-
naires suisses de transport par automobiles, SKAG).
Les avis reçus sont positifs. Tous les milieux consultés estiment que la régle-
mentation actuelle de l'indemnité des ETC doit être revue. A l'exception de sept
cantons, ils proposent que le nouveau régime soit appliqué aussi rapidement que
possible, cela avant la législation d'exécution de la politique coordonnée des
transports.
Les réponses sur le contenu du projet peuvent être classées en trois catégories
fondamentales:
- Quatre cantons adoptent une attitude plutôt négative face à la nouvelle
réglementation.
- L'UST, la SKAG et environ la moitié des cantons approuvent les propositions
dans leurs grandes lignes. Ils formulent cependant des réserves ou des proposi-
tions de modification pour certaines questions importantes.
- Les autres cantons sont favorables au contenu de la nouvelle réglementation,
mis à part de petites modifications.
Trois cantons qui approuvaient le projet quant au fond se sont toutefois opposés à
sa réalisation avant la législation d'exécution de la politique coordonnée des
transports.
Dans la mesure où nous n'avons pas pris en considération les réserves lors de
l'élaboration du message, nous l'indiquons ci-après dans les passages consacrés à
la réglementation correspondante.
La principale réserve concerne toutefois un problème que nous avons exclu de la
présente révision de la loi. Plusieurs milieux consultés ont proposé une modifica-
tion du champ d'application de celle-ci, tel qu'il est défini au chiffre 112.2. Ils ont
demandé que les notions de trafic local, de trafic d'agglomération et de trafic
régional soient définies clairement, si possible au niveau de la loi. Cette demande
de clarification s'explique par le souci de voir la Confédération participer
pleinement au financement du trafic d'agglomération comme elle le fait pour le
trafic régional. Un canton a même subordonné son accord à la réalisation de cette
requête.
Nous ne souhaitons pas nous opposer en principe aux efforts visant à clarifier et à
redéfinir éventuellement le champ d'application. L'importance accrue des
communautés de tarifs et de trafic, ainsi que la poursuite de l'urbanisation
militent en faveur de l'examen de ces questions. Le problème se rapporte
néanmoins directement à la future répartition des tâches entre la Confédération
1220

et les cantons. Elle ne sera traitée que dans le cadre de la législation d'exécution
de la politique coordonnée des transports. Les mesures prises à ce titre pour-
raient, comme jusqu'ici, être fixées dans l'ordonnance d'exécution, de sorte qu'il
ne sera pas nécessaire de modifier une nouvelle fois la loi sur les chemins de fer.
Certains milieux ont encore déclaré que l'égalité de traitement avec les CFF
exigeait que les dépenses d'infrastruture des ETC soient prises en charge par la
Confédération et les cantons (cf. à ce sujet le ch. 122).
14 
Détail du nouveau régime d'indemnisation
141 
Indemnisation au sens strict
141.1 
Ampleur des prestations de service public
Les ETC accomplissent une tâche de transport comparable à celle des CFF. Par
conséquent, il importe de délimiter de la même manière l'étendue de leurs
prestations de service public. Cela signifie qu'elles fourniront de telles prestations
dans le transport régional des voyageurs et dans le ferroutage.
Actuellement, le ferroutage ne touche guère les ETC. Le fait de le traiter sur le
même pied que celui qui est pratiqué par les CFF ne suscitera pas de notables
difficultés. Il sera considéré comme une prestation de service public lorsque les
ETC l'assureront aux mêmes conditions que les CFF.
En revanche, la définition du transport régional des voyageurs pose des pro-
blèmes. Aux CFF, la catégorie de train constitue un critère pour définir ce trafic.
En effet, chaque catégorie accomplit une tâche bien particulière. C'est ainsi que
les convois C ou régionaux écoulent le trafic régional, les trains directs et
intercités, le trafic sur de grandes distances. Si la Confédération considère le trafic
régional des ETC comme une prestation de service public, elle agit comme elle le
fait pour les CFF.
L'offre des ETC comprend aussi des trains directs et des trains régionaux. Comme
elles n'exercent leur activité que sur un territoire restreint, la fonction de leurs
«trains directs» n'est pas comparable à celle des trains CFF de même catégorie. Il
s'agit plutôt de trains régionaux accélérés.
Par conséquent, l'offre des ETC dans le trafic régional doit être définie de
manière plus large. En règle générale, tout le trafic-voyageurs constituera une
prestation de service public. Les trafics touristiques et sur de longues distances
peuvent en être exclus. Les règles applicables en l'occurrence seront fixées dans
les textes d'exécution.
Pour les CFF, la Confédération reconnaît comme prestation de service public une
desserte horaire dans le trafic régional, étoffée aux heures de fort trafic.
Aujourd'hui déjà, diverses ETC offrent une densité horaire supérieure. C'est
pourquoi la définition du service public doit être étendue. Cela est supportable
dans l'optique de la Confédération. L'offre étoffée des ETC répond à un besoin,
fondé principalement sur les intérêts économiques des cantons. Contrairement à
ce qui se passe pour les CFF, les cantons participeront à l'indemnité en supportant
en moyenne la part du transport régional des voyageurs qui va au-delà des limites
fixées pour les CFF.
1221

La Confédération se réserve cependant le droit de commander une desserte
moins étoffée que la cadence horaire et de la reconnaître au titre des prestations
de service public. Diverses entreprises exploitent des lignes qui répondent, certes,
à un besoin, mais qui n'écoulent qu'un très faible trafic. Dans ces cas, la
Confédération ne commandera que le minimum nécessaire de prestations de
transport. Afin d'éviter des problèmes de délimitation lorsqu'il s'agira de détermi-
ner leurs coûts non couverts, elle fixera chaque fois des indemnités forfaitaires.
Les ETC assurent le transport des bagages dans le cadre du trafic-voyageurs. Pour
des raisons de comptabilité, elles ne peuvent pas le séparer de ce dernier. Etant
donné que le trafic-voyageurs est, en règle générale, reconnu comme une
prestation de service public, le transport des bagages, contrairement à la régle-
mentation appliquée aux CFF, fera partie de ce secteur d'activité.
Dans leurs réponses, plusieurs cantons ont proposé que le trafic-marchandises
fasse également partie du secteur de service public. Cette exigence est contraire
au principe selon lequel les CFF et les ETC doivent être traités de la même
manière. L'aide financière prévue par l'article 58 est maintenue précisément afin
de pouvoir maintenir le soutien à ce trafic. Des assainissements structurels
pourraient toutefois s'avérer nécessaires dans ce domaine. C'est pourquoi son
financement doit être conçu comme une aide financière. L'indemnité ferait l'objet
d'un droit.
Le secteur de service public est caractérisé par le principe de la commande. Dans
le trafic-voyageurs, une telle procédure peut se réaliser assez facilement, puisqu'il
suffit de commander des trains. Cela étant, il est possible d'attribuer les coûts et
les recettes et, partant, de contrôler la rentabilité. Dans le trafic-marchandises, la
Confédération et les cantons ne pourraient mettre sur pied qu'une offre générale.
Il en résulterait une marge d'appréciation qui empêcherait toute surveillance de
ce secteur de production.
En résumé, toutes les prestations du trafic-voyageurs et bagages fixées d'un
commun accord par la Confédération et les cantons, constituent en règle générale
l'offre de service public. Les cantons et les tiers pourront commander des
prestations supplémentaires qui vont au-delà de l'offre convenue par la Confédé-
ration, mais ils devront en indemniser les entreprises selon l'article 8 de la loi sur
le transport public (RS 742.40). Toutes les autres prestations relèvent du secteur
de l'économie de marché. Ce dernier comprend surtout le trafic marchandises et,
pour certaines ETC, le transport des voyageurs sur de longues distances.
141.2 
Calcul de l'indemnité
La Confédération indemnise les CFF des coûts d'exploitation non couverts du
transport régional. Cette mesure ne touche pas l'infrastructure qui est déjà
financée par la Confédération. Tel n'est toutefois pas le cas des ETC, raison pour
laquelle il faut que leur indemnisation s'étende à tous les frais non couverts du
secteur de service public.
Ce critère de calcul comporte certains inconvénients. En effet, les services fournis
de manière irrationnelle entraînent automatiquement des dépenses accrues et,
1222

partant, une plus grande indemnité. II faudrait éviter de récompenser les entre-
prises pour leurs erreurs de gestion.
Il est difficile de contrôler précisément les diverses ETC quant à la gestion
économique de leur secteur de service public. Cette vérification ne peut avoir lieu
qu'a posteriori. En revanche, la loi devrait prévoir que la Confédération peut
intervenir dans ce secteur en cas de mauvaise gestion. Si les pouvoirs publics
constatent que tel est le cas, ils pourront fixer le montant de l'indemnité
au-dessous de la somme des coûts d'exploitation non couverts planifiés. Si cela
conduit l'entreprise à enregistrer des déficits, ceux-ci seront reportés à compte
nouveau.
Selon le mandat 1987, les CFF doivent faire valoir d'avance leur prétention en
matière d'indemnité. La Confédération convient avec eux de l'ampleur de celle-ci
et des coûts non couverts planifiés des prestations de service public. Les écarts qui
apparaissent lors du décompte ultérieur sont la conséquence d'un risque de
planification et sont selon les cas mis soit à la charge de l'entreprise (sous-
estimation des coûts non couverts), soit à celle des pouvoirs publics (surestima-
tion).
Cette réglementation s'appliquera aussi aux ETC. La fixation préalable de
l'indemnité apporte divers avantages. Elle les contraint à planifier soigneusement
leur activité. Par la même occasion, elle montre aux pouvoirs publics le prix à
payer pour les prestations de service public qu'ils exigent. De cette manière, une
exigence de la conception globale des transports sera réalisée. Cette régle-
mentation crée toutefois un risque pour les pouvoirs publics. Les entreprises
auront, en effet, tendance à formuler leurs prévisions avec prudence afin d'aug-
menter le montant de l'indemnité. Or un tel comportement n'est efficace qu'à
court terme. Si les résultats s'éloignent constamment des chiffres du budget,
l'indemnité sera réduite. Cela pourrait se traduire par une surcharge financière à
court terme pour les pouvoirs publics.
142 
Répercussions de la nouvelle indemnisation sur les aides
financières
L'expérience acquise dans l'exécution du mandat 1982 des CFF a montré que
presque toutes les entreprises de transport public ne peuvent pas équilibrer leurs
comptes, même si elles sont entièrement indemnisées de leurs prestations de
service public. Cette remarque s'applique aussi aux entreprises qui épuisent toutes
leurs possibilités de rationalisation. Dans ces conditions, il y a lieu de conserver les
anciennes aides financières en sus de l'indemnité. Ces aides doivent, comme par le
passé, assurer le maintien des ETC.
Elles sont revues dans le cadre de la nouvelle réglementation. Compte tenu des
dispositions applicables aux CFF, elles devraient, pour l'essentiel, satisfaire à deux
exigences:
1. Permettre uniquement le maintien des tâches qui servent expressément les
intérêts des pouvoirs publics.
2. Etre aménagées de manière à garantir l'efficacité de la production.
1223

142.1 
Aide pour les améliorations techniques
Les aides pour les améliorations techniques sont généralement accordées aux
ETC sous forme de subventions conditionnellement remboursables et ne portant
pas d'intérêts ou sous forme de contributions à fonds perdu.
Dorénavant, en règle générale, aucun prêt sans intérêt ne sera plus octroyé aux
CFF et aux ETC. De tels fonds incitent souvent les entreprises à apprécier de
manière erronée la rentabilité de leurs investissements, étant donné que les frais
de capitaux ne doivent pas être pris en considération. Ces tendances peuvent
encore se renforcer lorsque des investissements financés à fonds perdu ne sont pas
portés à l'actif ni, partant, amortis. Les entreprises risquent de procéder à de trop
grands investissements dans tous les cas où des possibilités favorables de finance-
ment leur permettent de ne pas être entièrement responsables des coûts. Cette
situation est particulièrement problématique pour les chemins de fer, car la
structure de leurs coûts est déterminée principalement par les frais fixes néces-
saires au maintien de la capacité.
Dans la mesure où les fonds propres des entreprises ne seront pas suffisants, les
pouvoirs publics continueront de financer les investissements par le biais des
crédits-cadres. Les ETC auront également la possibilité de se procurer des fonds
sur le marché des capitaux. Cette démarche devra chaque fois être approuvée par
les autorités cantonales et fédérales. Les détails seront précisés dans l'ordonnance
d'exécution.
Le financement par des emprunts a suscité beaucoup d'opposition lors de la
consultation. On a estimé qu'il serait contraire à la promotion des transports
publics. Il grèverait lourdement les comptes d'exploitation des ETC. Une aug-
mentation des contributions réduirait la volonté de venir en aide aux entreprises.
Comme la couverture des frais de capitaux subséquents est cependant garantie
par l'indemnité et l'aide financière, les inconvénients économiques de l'ancienne
solution pèsent plus lourds dans la balance. Par ailleurs, les pouvoirs publics
subissent les mêmes frais financiers (intérêts) avec la pratique des contributions à
fonds perdu. Mais ceux-ci figurent alors dans la comptabilité publique au titre des
intérêts généraux. Afin d'assurer la transparence de la comptabilté, il convient de
faire figurer les frais dans les comptes de celui qui les occasionne.
Pour tenir compte du résultat de la consultation, on pourra néanmoins continuer
de. financer à fonds perdu les parts non activables des investissements.
142.2 
Aide au maintien de l'exploitation
Nous avons déjà relevé que l'aide financière destinée au maintien de l'exploitation
ne pouvait pas être supprimée. A l'avenir également, les pouvoirs publics devront
être disposés à compenser les dépenses d'exploitation non couvertes des ETC.
Celles-ci seront moins importantes, car les montants de l'indemnité augmente-
ront.
La réglementation actuelle sera modifiée sur un point. Les ETC devront en effet
annoncer à l'avance l'aide financière dont elles auront besoin pour maintenir leur
exploitation. Les raisons de cette innovation ont déjà été exposées plus haut, en
relation avec l'indemnité.
1224

Le principe de la commande permettra de connaître les frais financiers occasion-
nés par les prestations du secteur de l'économie de marché, prestations qui ne
donnent pas droit à l'indemnité. Seule la comparaison des coûts et des prestations
permettra aux pouvoirs publics de savoir si l'activité de l'entreprise correspond
aux vues politiques et aux possibilités financières. Les éventuelles mesures de
correction ne sont efficaces que si elles sont prises au préalable. C'est ainsi que les
pouvoirs publics pourront refuser expressément une aide pour les prestations qui
ne répondent pas à leur intérêt. Si l'entreprise maintient cette offre, elle devra en
supporter elle-même les éventuels frais non couverts. Il ne sera pas possible
d'octroyer une aide après coup.
Les comptes prévisionnels montreront également si une entreprise fournit ses
prestations moyennant un rapport raisonnable entre les coûts et les produits. Un
critère d'appréciation important sera constitué par la mesure dans laquelle
l'entreprise est à même de réunir par ses propres moyens les fonds nécessaires à la
couverture des frais variables. Des frais variables non couverts ne sont pas
tolérables du point de vue de l'économie d'entreprise et ils sont pour le moins
problématiques dans l'optique de l'économie nationale. En règle générale, ils ne
doivent pas être pris en compte lors du calcul de l'aide financière.
Comme la détermination de l'indemnité, la fixation préalable de l'aide pour le
maintien de l'exploitation sert principalement à contrôler l'efficacité des ETC.
Elle seule permet de séparer la responsabilité micro-économique de l'entreprise,
influençable par cette dernière, de la dimension inhérente à la politique des
transports. A l'instar de l'indemnité, l'aide financière convenue d'avance figurera
dans le compte de résultats de l'entreprise au chapitre des produits. Le solde
reflétera le résultat dont l'entreprise devra répondre. S'il est négatif, on pourra, à
juste titre, le qualifier de «déficit».
Cette attribution univoque de la responsabilité est quelque peu restreinte par le
risque de planification qui résulte de la fixation au préalable. Si une entreprise
établit sciemment un budget pessimiste, elle pourra dans certains cas couvrir les
éventuels déficits dont elle est responsable. Une forte minorité des milieux
consultés estime que cet inconvénient est si grand que le principe de la fixation
préalable ne saurait constituer un moyen pour contrôler l'efficacité des ETC.
Nous savons cependant, aujourd'hui déjà, dans quelle mesure leurs budgets
divergent des valeurs effectives. Compte tenu de ces informations, il suffit de faire
usage, dès le début, des possibilités de réduction prévues pour les deux types de
prestations financières. A cette condition, les avantages inhérents à une meilleure
fixation des objectifs pour les ETC l'emporteront sans aucun doute sur l'inconvé-
nient résultant du risque de planification.
La liberté de gestion des ETC est un peu limitée dans la mesure où elle dépend
souvent directement des décisions prises par les CFF. Cela vaut tant pour le
marché des acquisitions que sur le terrain des ventes. Malgré des intérêts opposés,
ces conditions obligent fréquemment les ETC à reprendre les plans de gestion des
CFF. Tel a été le cas, par exemple, pour Cargo Domicile, introduit en 1985. Pour
des raisons tenant à l'unité de l'offre, les ETC ont dû s'adapter à ce système, bien
qu'il ait occasionné des manques à gagner à certaines d'entre elles.
Cette interdépendance justifie la possibilité, dans des cas exceptionnels, de
8l Feuille fédérale. 140e année. Vol. I 
1225

déroger au principe de la fixation préalable. Si une ETC peut prouver que des
décisions incontournables des CFF influencent durablement les contributions
convenues, on peut alors envisager une adaptation ultérieure.
143 
Future présentation des comptes des ETC
Jusqu'à présent, la nouvelle réglementation de l'indemnisation a échoué, notam-
ment parce que les ETC ne disposaient pas de bases comptables suffisantes. Dans
l'intervalle, les mesures nécessaires ont été mises en œuvre pour combler ces
lacunes. Naturellement, les ETC ne sauraient mettre sur pied une comptabilité
aussi ample que le système de gestion financière et de comptabilité des CFF
(PIRE). Leur comptabilité doit néanmoins remplir certaines exigences minimales.
La somme de l'indemnité correspond aux coûts non couverts planifiés du service
public. Ainsi, l'aide au maintien de l'exploitation s'étend, en principe, à tous les
frais non couverts planifiés du reste de l'offre de transport des ETC. Le nouveau
système de comptabilité analytique permettra de calculer ces deux sortes de
contributions de manière irréprochable, cela dans deux optiques différentes. Il
doit d'une part garantir une budgétisation sûre, permettant de déterminer au
préalable le montant de l'indemnité et de l'aide financière. D'autre part, afin de
contrôler que les prestations ont été produites de manière économique, il doit
prouver de manière fiable, à la fin de l'exercice, les coûts d'exploitation effectifs
non couverts relevant du secteur de service public et de l'offre de transport
soumise aux lois du marché.
Pour remplir ces exigences, les ETC développeront un compte des coûts de
transport qui mettra en évidence les résultats annuels de l'entreprise, de ses lignes
et des diverses catégories de train classées selon le trafic-marchandises et celui des
voyageurs. Le système comptable devra permettre de séparer les frais variables
des frais fixes. Ces informations sont nécessaires à l'appréciation de l'efficacité
économique des ETC. Certaines de ces conditions pourront être supprimées
suivant la structure de l'entreprise.
Contrairement au compte de résultats de l'entreprise, la comptabilité analytique
est un instrument de gestion économique, raison pour laquelle elle doit tenir
compte de tous les coûts, y compris ceux qui sont calculés. L'indemnité et les aides
financières ne se rapportent évidemment qu'aux dépenses effectives.
Si une entreprise budgétise les coûts non couverts de ses prestations de service
public en se fondant sur une comptabilité insuffisante, l'indemnité et l'aide
financière seront fixées de manière qu'elle supporte le risque inhérent à la
planification.
L'Office fédéral des transports a déjà établi des directives provisoires fixant les
exigences minimales auxquelles doit satisfaire un système de comptabilité analy-
tique. Toutefois, nous sommes conscients qu'un tel système exige une période de
rodage. Les nouvelles dispositions devront donc, dans un premier temps, être
appliquées avec souplesse.
1226

144 
Participation des cantons
144.1 
Principes
La motion exige que les cantons participent à la fixation de la nouvelle indemnité
et y contribuent financièrement. Ils obtiendront un droit de regard approprié. Nos
propositions sont fondées sur les conditions actuelles. Les règles de l'article 60 de
la loi sur les chemins de fer continueront d'être appliquées. Elles doivent
cependant être adaptées de manière que la nouvelle réglementation de l'indemni-
té et de l'aide financière n'augmente le montant des charges ni de la Confédéra-
tion ni des cantons. De plus, la participation financière de ces derniers doit
coïncider avec leur droit de regard.
144.2 
Participation aux investissements
Le financement des investissements sera toujours assuré selon les principes en
vigueur. Seule nouveauté: le financement se fera surtout par des emprunts à
rémunérer. La base légale est constituée par l'article 56 de la loi sur les chemins de
fer. Les fonds étrangers destinés aux investissements des ETC proviendront
principalement des nouveaux crédits-cadres. L'invitation faite aux cantons de
participer au financement n'y change rien. Elle est, aujourd'hui déjà, réglée à
l'article 60,2e alinéa, de la loi ainsi que dans l'ordonnance concernant l'exécution
de la loi sur les chemins de fer (RS 742.101.2).
La Confédération exige des ETC qu'elles planifient à long terme leurs investisse-
ments si elles veulent bénéficier des crédit-cadres. Pour pouvoir profiter des
crédits de paiement, elles devront en outre planifier leurs besoins de fonds à court
terme et les incorporer dans le budget annuel.
Comme par le passé, les cantons pourront exercer leurs droits de regard par
l'intermédiaire de leurs représentants au sein des organes des ETC. D'autre part,
ils pourront participer à l'élaboration des conventions d'investissement qui seront
signées avec leurs ETC.
144.3 
Participation des cantons à l'indemnité et à l'aide
au maintien de l'exploitation
D'après le droit en vigueur, la Confédération prend à sa charge l'indemnité, la
couverture du déficit étant assurée conjointement par la Confédération et les
cantons. La nouvelle réglementation répartit différemment leurs contributions
financières. L'indemnité ira généralement en s'accroissant; l'aide au maintien de
l'exploitation, en revanche, diminuera. L'actuelle participation des cantons au
financement, prévue à l'article 58 de la loi sur les chemins de fer, a donné
satisfaction. Il importe donc de retendre à l'indemnité. Les principes figurant à
l'article 60, 2e alinéa, de la loi susmentionnée et les dispositions de l'ordonnance
sur l'exécution de l'article 60 peuvent par conséquent être repris tels quels.
Les taux des contributions cantonales doivent cependant être modifiés. La figure
n° 2 montre qu'ils doivent être réduits afin que les cantons ne subissent pas une
charge supplémentaire par rapport à la réglementation actuelle.
1227

Répartition des contributions d'après l'ancienne et la nouvelle réglementation
Figure 2
Ancienne réglementation
Nouvelle réglementation
Compte de résultats d'entreprise
de toutes les ETC
Compte de résultats d'entreprise
de toutes les ETC
Charges
Produits de
transport,
y compris le
rapprochement
tarifaire
0)
© A
Indemnité
Couverture
du déficit
Charges
Produits de
transport,
y compris le
rapprochement
tarifaire
Indemnité
Aide
financière
part de la Confédération
 RS 742.101
1243

Loi sur les chemins de fer
Art. 51
m. Ampleur de l L'indemnisation correspond aux coûts des prestations de service
i indemnisation pujjuc qui) selon les plans prévisionnels, restent non couverts.
2 Elle est réduite si:
a. La prestation n'est pas planifiée ou fournie rationnellement;
b. Elle n'est pas fournie dans la forme exigée par la Confédéra-
tion;
c. Le système de comptabilité analytique ne répond pas aux
prescriptions édictées par le Département fédéral des trans-
ports, des communications et de l'énergie en vertu de l'article
636, 2e alinéa, ou si
d. Après avoir rémunéré les capitaux étrangers conformément au
marché, alimenté les réserves légales et versé un dividende
approprié, l'entreprise accuse un excédent de produits.
3 L'indemnité est fixée d'avance et de manière contraignante. Le
Conseil fédéral désigne les entreprises ou les éléments de l'indemni-
té qui peuvent échapper à cette procédure.
Art. 52
iv. cofinance- 
* La Confédération et les cantons se répartissent la charge de
cantoreT '^ 
l'indemnisation des prestations de service public fournies dans le
transport régional des voyageurs. La clef de répartition sera fonction
de la capacité financière des cantons et des charges qui leur
incombent en raison des subventions qu'ils allouent aux chemins de
fer concessionnaires en vertu du droit fédéral.
2 La part de la Confédération sera de 5 pour cent au moins et de
60 pour cent au plus.
3 Lorsque les cantons sont appelés à supporter de lourdes charges, la
part de la Confédération peut, à titre exceptionnel, être relevée
jusqu'à concurrence de 85 pour cent.
4 Elle pourra être diminuée pour les lignes qui, dans l'optique de la
Confédération, présentent un intérêt général moindre.
5 Lorsque plusieurs cantons sont concernés, la part de chacun d'eux
est calculée d'après le nombre des stations situées sur son territoire
et leur importance pour le trafic, ainsi que d'après la longueur du
tronçon exploité dans le canton.
6 Les cantons déterminent si les communes ou d'autres collectivités
participent au financement de l'indemnité.
Art. 53
v. Recours 
Les décisions concernant l'ampleur de l'indemnité ou sa réduction
Canseii'fédérai peuvent faire l'objet d'un recours devant le Conseil fédéral.
1244

Loi sur les chemins de fer
vi. imputation Art. 54, titre marginal
vu. Délimita- Art. 55, titre marginal
tion
Titre
Chapitre VII: Aides financières et prêts
Art. 56, 1er al.
1 Si un chemin de fer d'une importance considérable pour le trafic
général entend construire ou compléter des installations ou des
équipements, ou encore acquérir des véhicules pour améliorer
sensiblement la rentabilité ou la sécurité de l'exploitation, la Confé-
dération peut accorder ou cautionner des prêts aux conditions du
marché. Des aides financières non remboursables peuvent égale-
ment être allouées pour les parts non activables de ces investisse-
ments.
Art. 58
in. Maintien de 1 La Confédération peut accorder des aides financières aux chemins
i exploitation ^ ^ concessjonnajres obérés, en vue de maintenir leur exploita-
tion, aussi longtemps qu'ils sont indispensables au trafic général.
2 Sur proposition du canton intéressé, elle fixe l'aide financière
d'avance et de manière contraignante. Celle-ci correspond, en règle
générale, aux coûts d'exploitation non couverts planifiés.
3 L'aide financière est supprimée pour les prestations qui ne sont pas
demandées par le canton ou qui ne sont pas approuvées par la
Confédération. Elle est réduite lorsque l'entreprise ne prend pas
toutes les mesures propres à améliorer sa situation financière,
notamment lorsqu'elle continue de fournir des prestations non
rentables.
IV. Aide pour
réparer les
dommages
causés par les
forces na-
turelles
Art. 59
La Confédération peut accorder aux chemins de fer concession-
naires des aides financières pour la remise en état ou le remplace-
ment d'installations et de véhicules gravement endommagés ou
démolis par les forces naturelles, ainsi que pour les travaux de
déblaiement.
V. Co-finance-
ment par les
cantons
Art. 60
1A l'exception des contributions visées à l'article 59, les aides
financières et les prêts de la Confédération présupposent la partici-
pation des cantons.
1245

Loi sur les chemins de fer
2 La part de la Confédération pour les améliorations techniques
(art. 56) et le maintien de l'exploitation (art. 58) se calcule d'après
l'article 52. L'aide financière régie par l'article 57 est de 50 pour cent
au moins et de 80 pour cent au plus.
I. Principes
1. Droit
applicable
Art. 63
La comptabilité des entreprises de chemins de fer concessionnaires
est réglementée par le présent chapitre. Sauf dispositions contraires
de celui-ci, les règles du code des obligations1', relatives à la
comptabilité commerciale ainsi qu'au compte de résultats et au bilan
des sociétés anonymes, sont applicables.
2. Compte de
résultats
d'entreprise
Art. 63a (nouveau)
1 Si les produits et les prestations financières fournies par la Confé-
dération et les cantons dépassent les dépenses globales, les entre-
prises constituent une réserve spéciale en vue de couvrir les futurs
déficits.
2 Si les produits d'une entreprise et les prestations financières de la
Confédération et des cantons ne suffisent pas à couvrir l'ensemble
des dépenses, l'entreprise répond elle-même du déficit. Elle porte
celui-ci à compte nouveau.
3. Comptabilité
analytique
Art. 63b (nouveau)
1 Le Conseil fédéral désigne les entreprises qui doivent tenir une
comptabilité analytique. Il peut exempter de cette obligation les
petites entreprises ou celles dont la part du trafic général est faible.
2 Le Département fédéral des transports, des communications et de
l'énergie réglemente le système de comptabilité analytique. Ce
faisant, il tient compte des différentes structures et formes de
collaboration.
II. Compte des
immobilisations
1. Généralités
Art. 64
1 Le compte des immobilisations peut, en principe, être débité des
frais d'établissement ou d'acquisition des installations fixes et mo-
biles ainsi que des véhicules. Les aides financières non rembour-
sables et les dettes remises doivent en être déduites. Les frais
d'administration et de direction des travaux ainsi que les intérêts
intercalaires sont également des frais d'immobilisation.
2 Les contributions de l'entreprise de chemin de fer pour des
installations restant propriété de tiers ne peuvent être portées au
» RS 220
1246

Loi sur les chemins de fer
compte des immobilisations que si l'aménagement de ces installa-
tions eût été l'affaire du chemin de fer et si, d'après la présente loi,
les frais eussent pu figurer au compte des immobilisations.
2. Compte des
immobilisations
après l'ouver-
ture de
l'exploitation
Art. 65
1 Après l'ouverture de l'exploitation, les frais des nouvelles installa-
tions et acquisitions ainsi que les frais de parachèvement ou de
transformation ne peuvent être inscrits au compte des immobilisa-
tions que dans la mesure où il en résulte soit une augmentation du
patrimoine, soit une amélioration essentielle des installations du
point de vue économique ou quant à la sécurité de l'exploitation.
2 La valeur d'inventaire des installations ou parties d'installations
démolies, vendues ou mises hors service de manière durable doit
être déduite du compte des immobilisations.
IV. Provisions
pour re-
nouvellements
Art. 67
Si un chemin de fer est acquis à un prix inférieur au montant qui
figurait jusqu'alors au compte des immobilisations, l'acquéreur est
tenu de constituer, pour la différence entre l'ancienne et la nouvelle
valeur d'immobilisation, des provisions en vue du renouvellement
des installations. L'article 66 est applicable par analogie.
VI. Réserve
générale;
bénéfice net
An. 69
110 pour cent du bénéfice net seront attribués chaque année à une
réserve générale jusqu'à ce qu'elle atteigne 30 pour cent du capital
social libéré. Cette réserve sert uniquement à couvrir les pertes du
bilan.
2 L'entreprise enregistre un bénéfice net au sens du 1er alinéa
lorsqu'elle ne requiert pas d'aide financière selon l'article 58 de la
présente loi et qu'elle rémunère toutes les contributions des pou-
voirs publics aux conditions du marché ou qu'elle les a remboursées.
Art. 76, 1er al.
1 L'acquisition a pour objet les ouvrages, les installations et le
matériel d'exploitation figurant au compte des immobilisations du
chemin de fer, ainsi que les constructions inachevées et les pièces de
rechange pour véhicules.
Art. 95, 2e al.
2 Les chapitres 6, 7, 9 et 11 de la présente loi s'appliquent par
analogie aux entreprises d'automobiles et de trolleybus du trafic
1247

Loi sur les chemins de fer
général au bénéfice d'une concession. Font exception les articles 57,
59, 70, 71, ainsi que 72, 3e alinéa.
II
Dispositions transitoires
1 Pendant les quatre années consécutives à l'entrée en vigueur de la présente loi,
le Conseil fédéral relève la part de la Confédération prévue aux articles 52 et 60
lorsque la prestation d'un canton s'accroît de manière disproportionnée par suite
du nouveau régime.
2 Les entreprises qui, au terme des quatre ans qui suivent l'entrée en vigueur des
nouvelles dispositions, n'ont pas encore instauré de système de comptabilité
analytique n'obtiennent plus de prestations financières de la Confédération. Les
articles 59 et 630 sont réservés.
III
Référendum et entrée en vigueur
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
1248

Partie B
Nouvelle réglementation de la police des chemins de fer
I 
Partie générale:
Conception de la nouvelle réglementation
II 
Situation initiale
III 
Historique
Le 4 mars 1964, le conseiller national Vetsch a déposé un postulat (8956) ayant la
teneur suivante:
La loi fédérale concernant la police des chemins de fer, en vigueur depuis 1878, est
dépassée dans d'importantes parties; elle devrait subir une révision générale. Le
Conseil fédéral est invité à entreprendre les travaux de révision et à adresser aux
Conseils législatifs un rapport et des propositions.
Le Conseil fédéral a accepté le postulat le 8 octobre 1964 en relevant toutefois que
l'âge de la loi ne justifiait pas à lui seul que l'on fasse passer sa révision avant
d'autres tâches législatives urgentes.
La loi fédérale du 18 février 1878 sur la police des chemins de fer (RS 742.147.1)
est, en matière ferroviaire, un des derniers actes législatifs qui datent encore du
siècle passé.
La première loi fédérale sur les chemins de fer, de 1852, ne régissait pas la police
ferroviaire; cette dernière était exclusivement de la compétence des cantons qui
édictèrent alors les prescriptions nécessaires, dont l'application incombait aux
compagnies de chemins de fer. Elles ont établi à cette fin des règlements soumis à
l'approbation du Conseil fédéral; ceux-ci contenaient même des dispositions
pénales matérielles. Il en est résulté une série de règlements propres à chaque
compagnie ferroviaire, qui différaient d'un canton à l'autre et, parfois même, à
l'intérieur d'un même canton.
Le besoin s'étant fait sentir de mieux réglementer et d'uniformiser le droit public,
le législateur fédéral s'est vu contraint de prévoir dans la loi du 23 décembre 1872
sur les chemins de fer (RS 73; art. 31, 6e al.) des dispositions destinées à protéger
les chemins de fer contre tout dommage, à prévenir la mise en danger du trafic et à
empêcher la violation des prescriptions relevant de la police desdits chemins de
fer. La loi a autorisé ensuite ces derniers à assurer leur propre police (art. 32). Ce
n'est qu'après l'adoption de la constitution fédérale de 1874 qu'a cessé la critique
selon laquelle cette réglementation ne constituait pas une base légale suffisante
pour permettre aux chemins de fer de prononcer des amendes et de les encaisser.
Forte de l'article 26 de la constitution en vertu duquel la législation sur la
construction et l'exploitation des chemins de fer est du domaine de la Confédéra-
tion, celle-ci fut habilitée à instituer la loi sur la police des chemins de fer, du
18 février 1878, afin de protéger l'exploitation ferroviaire et les usagers.
La loi en question a repris l'idée de la loi sur les chemins de fer, suivant laquelle
ceux-ci doivent pouvoir exercer leur propre police. Elle réprime en outre une série
1249

de délits en rapport avec l'exploitation ferroviaire. Les entreprises ne peuvent
toutefois pas prononcer de peines. Leurs agents, chargés de tâches de police, sont
autorisés à émettre des avertissements, à menacer de santions les contrevenants, à
prendre des mesures urgentes, ainsi qu'à dresser un rapport de police destiné à
l'administration du chemin de fer, afin de lui permettre le dépôt d'une plainte
pénale devant les autorités cantonales.
L'objectif de cette réglementation est de garantir la sécurité de l'exploitation
ferroviaire par l'adoption de normes pénales relatives à certaines infractions
spécifiques à l'exploitation. Etant donné les dangers particuliers et la vulnérabilité
du trafic ferroviaire, une telle réglementation est d'autant plus justifiée que les
dispositions fédérales en vigueur à l'époque ne visaient que les dégâts causés aux
chemins de fer et la mise en danger du trafic. Il n'y avait pas de prescriptions
fédérales sur les éléments constitutifs des contraventions, ni sur la procédure
applicable à la répression. C'est ainsi que furent adoptées les dispositions pénales
santionnant le comportement fautif d'usagers et de tiers dans leurs rapports avec
les chemins de fer, de même qu'à l'égard de leurs agents et de leurs installations.
Ce sont: l'interdiction de pénétrer sur le domaine ferroviaire (art. 1er et 2), les
fautes commises aux passages à niveau (art. 3 et 4), les dégâts causés inten-
tionnellement (art. 5) et tout autre comportement fautif sur le domaine ferro-
viaire (art. 6). Les autorités pénales des cantons appliquent des dispositions plus
sévères, notamment le code pénal, pour les infractions qui ont pour effet une mise
en danger ou des dégâts importants (art. 10, 1er al.).
112 
Police des chemins de fer
112.1 
Généralités
La police des chemins de fer en tant que telle n'a jamais été contestée. En Suisse,
comme à l'étranger, elle s'est révélée nécessaire dès la mise en exploitation des
premiers réseaux.
Les entreprises sont tenues de par les concessions et les CFF de par la loi d'assurer
une exploitation sûre et efficace. La longueur des voies ferrées, implantées sur
pratiquement tout le territoire national, les surfaces importantes occupées par les
gares, les vitesses élevées des convois, le grand nombre d'usagers empruntant
chaque jour le domaine ferroviaire, ainsi que le flot de véhicules à moteur
traversant les passages à niveau rendent le rail dangereux et sensible aux
dérangements. Le maintien de la sécurité du trafic justifie, d'une façon générale,
l'existence d'une organisation propre à l'entreprise de chemins de fer pour
prévenir et, le cas échéant, intervenir. La police des chemins de fer assure avant
tout la sécurité de l'exploitation et le confort des usagers; elle dresse au besoin des
rapports sur les infractions; les administrations ferroviaires transmettent ces
derniers à l'autorité cantonale en vue de l'ouverture d'une enquête pénale. La
souveraineté des cantons en matière de procédure pénale, garantie par la
constitution, a toujours été respectée.
Contrairement à ce qui se passe dans d'autres pays, la police des chemins de fer
n'a jamais été constituée en un corps spécial; elle ne porte d'ailleurs pas d'armes.
Sa tâche consiste essentiellement à verbaliser les contraventions et à transmettre
les rapports correspondants aux autorités cantonales, qu'il s'agisse d'infractions
1250

aux prescriptions en matière ferroviaire ou de délits de droit commun perpétrés
sur le domaine ferroviaire, par exemple, le vol de biens appartenant à une
entreprise de chemins de fer.
112.2 
Police des chemins de fer et police des cantons
L'article 12, 1er alinéa, de la loi sur la police des chemins de fer prévoit que les
entreprises ferroviaires (CFF et chemins de fer au bénéfice d'une concession
fédérale) désignent ceux de leurs fonctionnaires et leurs employés qui sont
autorisés à exercer la police des chemins de fer. Les cantons les assermentent
comme leurs propres organes de police. En ce qui concerne leur caractère officiel,
ces fonctionnaires sont mis sur le même pied que les policiers des cantons et des
communes (art. 12, 2e al.). Les compétences propres des polices cantonales sont
réservées (art. 12, 3e al).
Cette réglementation a abouti à la collaboration de ces deux catégories de police.
Dans l'ensemble, celle-ci s'est déroulée sans accroc durant plus d'un siècle. On a
toujours admis que la police des chemins de fer n'était ni une police spéciale à
proprement parler, ni un organe auxiliaire de la police locale. En mettant les
agents de la police ferroviaire formellement sur le même pied que les agents des
polices locales, le législateur voulait que les déclarations de ceux-ci aient la même
valeur probante; cela a toutefois perdu de son importance, en ce sens que les juges
apprécient aujourd'hui librement tous les moyens de preuve.
Il incombe en premier lieu aux polices cantonales et communales de veiller au
respect de la tranquillité et de l'ordre publics et d'intervenir immédiatement à
titre préventif et répressif, même sur le domaine ferroviaire, lorsque sont commis
des actes répréhensibles relevant du droit commun (crimes et délits). Lorsque de
tels événements se produisent, les organes de la police des chemins de fer peuvent
toutefois prendre, même avant l'arrivée de la police locale, lorsque le service le
permet, des mesures telles que l'arrestation et la remise des suspects à la police
cantonale ou communale, le contrôle d'identité, la rédaction du rapport, etc.
Cette activité des organes ferroviaires s'est avérée précieuse en pratique, notam-
ment lorsqu'une connaissance particulière des lieux et de la technique ferroviaire
sont indispensables. A l'inverse, sur demande des chemins de fer, la police locale
prête son concours notamment lorsque des infractions aux prescriptions ferro-
viaires nécessitent l'arrestation de délinquants violents, ainsi que ceux qui ne
déclinent pas leur identité ou qui commettent des dégâts.
113 
Appréciation de la situation initiale
Le postulat de 1964 qualifiait ajuste titre la loi sur la police des chemins de fer de
surannée du point de vue formel et, dans une certaine mesure, aussi matériel.
Cette constatation n'a, avec le temps, que gagné en acuité.
Depuis 1942, la protection pénale des chemins de fer est assurée avant tout par le
code pénal (CP, RS 311.0), titre neuvième «crimes et délits contre les communica-
tions publiques», articles 238 et 239; de même que les articles 137 «Vol» et 145
«Dommages à la propriété». Quant aux articles 2, 3 et 4 de la loi sur la police des
chemins de fer, relatifs au comportement des usagers de la route qui empruntent
1251

les passages à niveau, ils ont été largement dépassés par la loi du 19 décembre
1958 sur la circulation routière (LCR, RS 741.101, art. 28, 32, 35 et 51) ainsi que
par l'ordonnance du 13 novembre 1962 sur les règles de la circulation routière
(OCR, RS 741.11, art. 18s.). Plusieurs dispositions du droit de la circulation
routière précisent le comportement que les détenteurs de véhicules à moteur sont
tenus d'adopter sur les passages à niveau et sanctionnent les infractions y relatives.
Par ailleurs, la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le transport public (LTP, RS
742.40, art. 51) a créé une norme générale permettant de réprimer toute infrac-
tion aux dispositions d'exécution sur l'admission au transport des personnes et des
marchandises; cette loi comprend également des dispositions sanctionnant les
comportements punissables de tiers lors de l'utilisation des installations et des
véhicules ferroviaires. Enfin, la LTP (art. 53, ch. 5) a abrogé l'article de la loi sur la
police des chemins de fer (art. 6) qui punissait tout comportement fautif en
matière ferroviaire.
Eu égard à la protection accordée aux chemins de fer par le code pénal et par la loi
sur la circulation routière, la question s'est posée de savoir si les chemins de fer, à
l'instar des entreprises concessionnaires de navigation, de téléphériques et de
transport par automobiles ne pouvaient pas se passer d'une police spéciale. Tel
n'est pas le cas. Comme par le passé, les chemins de fer ont besoin non seulement
du droit pénal ordinaire et de l'aide de la police, mais aussi de leur propre droit
pénal spécial, ainsi que des organes d'exécution ad hoc. L'étendue du domaine
ferroviaire (il couvre tout le territoire), les dangers et la vulnérabilité de
l'exploitation, sans parler de l'obligation d'acheminer les passagers dans de
bonnes conditions de sécurité, nécessitent une protection particulière qui n'est
pas assurée dans une mesure suffisante par le code pénal et le code civil
(protection de la propriété selon le code civil, en liaison avec les lois d'application
cantonales). Les chemins de fer doivent être protégés contre les infractions qui ne
sont pas visées par le code pénal, mais qui ne sauraient être tolérées nonobstant
leur caractère bénin. Il s'agit en particulier des contraventions se rapportant au
domaine ferroviaire et au non-respect des injonctions données par les agents du
chemin de fer. Le droit pénal ferroviaire ne doit toutefois réprimer que des
contraventions, étant entendu que la protection des personnes et des biens contre
les crimes et délits de droit commun reste du ressort des autorités cantonales de
police. Mais les entreprises de chemins de fer doivent par contre posséder les
organes nécessaires à l'exercice de leurs fonctions de police qui découlent du droit
de la police des chemins de fer.
Dans l'exercice de leurs fonctions, tous les agents des chemins de fer doivent
veiller à garantir la sécurité de l'exploitation et à améliorer l'attractivité de leur
entreprise. Ils doivent également se soucier d'accroître la clientèle et de lui
épargner tout désagrément superflu. Cependant, le rythme qui caractérise les
voyages modernes exige que certains agents des entreprises, spécialement formés,
puissent intervenir ponctuellement dans de nombreuses situations conflictuelles.
Cette activité est fort diverse. Elle va du contrôle d'un client dépourvu de titre de
transport, à qui une facture peut être adressée, à la prise de mesures coercitives à
rencontre de certaines personnes. Aussi se justifie-t-il de charger le Conseil
fédéral de définir les tâches de police confiées aux entreprises de chemins de fer. Il
lui appartiendra notamment de fixer les conditions permettant d'assumer ces
1252

tâches (aptitude personnelle et formation technique, etc.), la procédure de
nomination des agents investis de pouvoirs de police, ainsi que la présentation des
pièces de légitimation et leur remise.
Vu les considérations ci-dessus, nous estimons qu'une loi spécifique sur la police
des chemins de fer est superflue; les dispositions nécessaires peuvent être
intégrées dans la loi sur les chemins de fer (LCF, RS 742.101). Quant aux
questions de détail, elles peuvent être réglées dans une ordonnance.
D'après la doctrine, il est possible de modifier la législation sur la police des
chemins de fer en intégrant de nouvelles dispositions dans la loi sur les chemins de
fer. Il n'est donc pas nécessaire de créer une nouvelle loi à cet effet. Du reste, il est
déjà arrivé que des dispositions d'autres lois aient créé, complété et modifié quant
au fond des dispositions de la législation sur la police des chemins de fer.
La modification se présente de la manière suivante:
1. Abrogation de la loi sur la police des chemins de fer;
2. Création d'un nouvel article 23 qui sera inséré dans la loi sur les chemins de
fer et qui servira de base légale pour les tâches de police confiées aux
entreprises de chemins de fer;
3. Modification et complément des dispositions pénales de la LCF.
2 
Résultats de la procédure de consultation
Le projet a été soumis à tous les cantons, ainsi qu'à l'Union des entreprises suisses
de transports publics (UST).
Tous les milieux consultés confirment la nécessité de revoir la loi en question.
Tous ou presque ont approuvé, pratiquement sans réserve, le projet mis en
consultation. En particulier, ils estiment que, comme par le passé, la protection de
l'exploitation et des usagers doit être assurée par la collaboration entre les
entreprises ferroviaires et les agents des polices locales.
3 
Partie spéciale:
Commentaires des modifications de la loi sur les chemins
de fer
Article 17, 4e alinéa (nouveau)
Même si le domaine ferroviaire est soumis aux droits réels ordinaires, des
différences existent par rapport au droit civil, de par sa nature même. Du reste, le
code civil réserve la législation concernant les chemins de fer (tit, fin, art. 60,
3e al.). Ainsi, la loi du 25 septembre 1917 concernant la constitution de gages sur
les entreprises de chemins de fer et de navigation et la liquidation forcée de ces
entreprises admet la constitution de gages à la charge d'un chemin de fer, mais
uniquement sous la forme d'un gage général. De même, l'aliénation du domaine
ferroviaire est soumise à l'approbation de l'autorité ferroviaire compétente. C'est
pourquoi la prescription acquisitive de ce domaine n'est pas possible; le Tribunal
fédéral l'a lui-même reconnu, vu l'article premier de la loi sur la police des
chemins de fer.
1253

Si cet article est abrogé, il n'est pas exclu que des tiers cherchent à acquérir par
prescription une partie du domaine ferroviaire. Afin de l'éviter, il convient
d'ancrer dans la loi sur les chemins de fer la pratique actuelle selon laquelle
l'aliénation du domaine ferroviaire doit être approuvée par l'autorité de surveil-
lance en matière ferroviaire. Comme par le passé, l'Office fédéral des transports
continuera à être compétent en la matière pour les entreprises concessionnaires
de chemins de fer (chemins de fer privés); quant aux CFF, cette approbation
relèvera de leur propre surveillance.
Article 23
Après l'abrogation de la loi sur la police des chemins de fer, le 1er alinéa constitue
la base légale de l'exercice de l'activité des chemins de fer dans ce domaine. Le
titre marginal «pouvoirs de police» remplace l'expression «police des chemins de
fer». Cette modification souligne bien qu'il s'agit surtout d'une activité limitée à
l'exploitation ferroviaire, contrairement aux polices cantonales ou communales,
dont la mission traditionnelle consiste à protéger l'individu et la collectivité contre
tous les dangers qui les menacent.
Le 2e alinéa charge le Conseil fédéral de préciser les tâches de police des
entreprises de chemins de fer et de déterminer leur application. Outre la
définition des infractions tendant à la protection des chemins de fer, le Conseil
fédéral réglera aussi la nomination et la formation des agents chargés de ces
tâches, ainsi que les rapports de ces agents avec les organes des polices locales et
les tribunaux.
Le 3e alinéa répond aux exigences du principe de la légalité. D'après la doctrine
unanime et la jurisprudence du Tribunal fédéral, les atteintes à la liberté
personnelle nécessitent une base juridique expresse établie dans une loi formelle.
La teneur du 3e alinéa satisfait à cette exigence.
Article 88
Les 1er et 2e alinéas sont reformulés. Il n'est toutefois pas possible de les libeller
plus concrètement, dans la mesure où les infractions à la législation sur les
chemins de fer ne peuvent pas toutes être énumérées. Cette disposition ne
constitue par contre pas une exception; le droit fédéral en connaît plusieurs de ce
type.
Le 2e alinéa prévoit l'applicabilité du droit pénal administratif de la Confédéra-
tion. Ce point est examiné de manière détaillée dans le commentaire de l'article
89ter.
Le 3e alinéa devient superflu, la loi sur la police des chemins de fer étant abrogée
et la réserve du CP allant de soi.
Le 4e alinéa est intégré dans le deuxième alinéa de l'article 89ter (nouveau).
Le 5e alinéa n'est pas non plus nécessaire. La loi sur le Service des postes
sanctionne les transports sans concession ou autorisation de personnes, effectués
à titre régulier au moyen de véhicules routiers. Il en va de même pour les chemins
de fer. Des objections quant à la norme pénale à appliquer ont été émises par les
entreprises de chemins de fer lors de procédures pénales pour violation de la
régale; elles s'attendaient notamment à ce que les tribunaux cantonaux fassent
1254

preuve de plus de mansuétude que les autorités fédérales. Aussi, au moment de la
promulgation du droit pénal administratif, a-t-on saisi l'occasion pour compléter
la LCF par l'article 88, 5e alinéa, qui n'avait qu'une portée explicative (FF 1971 I
1043 ad XI LCF).
Article 89
Lettre a
II importe de créer une base légale formelle. Les installations ferroviaires, qui
étendent leurs ramifications sur tout le territoire national, sont rarement munies
de clôtures infranchissables. De nombreux tronçons de voies ferrées et les accès
aux gares ne sont, de surcroît, pas surveillés en permanence. A cela s'ajoute le
danger inhérent à la possibilité qu'a le public d'accéder à des endroits où il n'a rien
à faire. En effet, les convois roulent toujours plus rapidement tout en étant de plus
en plus silencieux. Par ailleurs, ils ne circulent plus systématiquement à gauche,
mais empruntent indistinctement les deux voies; l'effet de surprise s'accroît,
même si les conditions météorologiques et, partant, la visibilité sont favorables.
Le fait que des personnes non autorisées pénètrent sur le domaine ferroviaire ne
peut donc que perturber l'exploitation. Dans ce contexte, n'oublions pas que si
l'amélioration des dispositifs de freins a permis de diminuer les dangers que
présente un freinage d'urgence, telle la chute d'un bagage, il peut néanmoins en
résulter une entrave à la circulation des convois, étant donné la densité du trafic.
Lettre b
Elle vise les infractions aux dispositions d'exécution qui prévoient expressément
une sanction pénale.
Article 89bis
Cette disposition est la conséquence logique de l'attribution de pouvoirs de police
à des agents des entreprises de chemins de fer. S'il en résulte a priori un effet
préventif favorable, celui-ci ne se produit pas dans tous les cas. Une amende
pourra être prononcée lorsqu'il n'est pas donné suite aux injonctions des fonction-
naires compétents.
Article 89'er (nouveau)
Le 1er alinéa prévoit que le droit pénal administratif de la Confédération est
désormais applicable aux contraventions visées par l'article 88. En règle générale,
la violation du 1er alinéa de cet article ne lèse pas les individus. Les biens à
protéger sont avant tout le patrimoine administratif de la Confédération et la
régularité du fonctionnement de l'autorité de surveillance (procédure de conces-
sion, approbation des plans; subventions et contrôles). Les infractions se pro-
duisent, le cas échéant, au niveau des entreprises; elles sont extrêmement rares et,
en règle générale, sans conséquence majeure. A notre avis, il en ira de même à
l'avenir. L'établissement des faits peut être compliqué et exige des connaissances
particulières. Pour le surplus, la loi sur les chemins de fer relève du droit
administratif (message sur la LCF, FF 1956 1280). Aussi se justifie-t-il de confier
aux autorités administratives de la Confédération le soin de constater, de
poursuivre et de juger les violations de l'article 88, 1er alinéa, et des dispositions
spéciales du chapitre deux du titre deuxième DPA.
1255

Le 2e alinéa réserve la souveraineté cantonale en matière de poursuite pénale des
infractions aux articles 89 et 89bis; l'obligation d'informer le Ministère public
fédéral est maintenue.
Article 90
L'ancien article 90 est abrogé. De caractère purement déclaratoire, cette disposi-
tion n'est pas sans susciter des réserves. L'Assemblée fédérale n'a en effet pas
besoin d'une base légale pour accomplir un actus contrarius. Cela mis à part, il
n'est guère concevable de sanctionner un chemin de fer en lui retirant sa
concession. Cet article sera remplacé par l'ancien premier alinéa de l'article 89,
dont le libellé est légèrement modifié.
Article 95
Les 1", 3e et 4e alinéas contiennent les précisions rendues nécessaires par les
modifications. A noter que la présente révision ne change rien au champ
d'application de la police des chemins de fer. Celui-ci s'étendra comme mainte-
nant non seulement aux chemins de fer, mais encore aux tramways et aux
trolleybus. Il ne touchera pas les entreprises concessionnaires de navigation, de
téléphériques et d'automobiles.
Article 96
Le 1" alinéa, chiffre 8 et le 3e alinéa sont abrogés en raison des présentes
modifications.
Suite à l'abrogation de la loi sur la police des chemins de fer, la réglementation sur
la circulation routière doit être adaptée au nouveau droit.
4 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
Le projet n'aura pas d'effet sur les finances. L'application de la modification de la
LCF relative à la police des chemins de fer n'exigera pas de personnel supplé-
mentaire. Comme par le passé, la plupart des infractions relèveront de la
souveraineté des cantons en matière de procédure pénale; les infractions soumises
au droit pénal administratif de la Confédération ne sont pas très nombreuses.
5 
Grandes lignes de la politique gouvernementale
Le projet ne figure pas dans les Grandes lignes de la politique gouvernementale
1983-1987 (FF 1984 I 237). Mais nous estimons néanmoins que nous devons le
présenter sans tarder. Au surplus, la nouvelle réglementation de l'indemnité pour
les prestations de service public des entreprises de transports publics (partie A du
message) constitue l'occasion de réviser également la législation sur la police des
chemins de fer, ce qui permet de rationaliser la procédure.
6 
Constitutionnalité
A l'instar de la loi sur les chemins de fer, la présente modification se fonde sur
l'article 26 de la constitution.
1256

Loi 
Projet
sur les chemins de fer
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 18 novembre 1987 '>,
arrête:
I
La loi du 20 décembre 19572> sur les chemins de fer est modifiée comme il suit:
Art. 17, 4e al. (nouveau)
4 L'aliénation du domaine ferroviaire est soumise à l'approbation de
l'autorité de surveillance. Aucun droit ne peut être acquis par
prescription sur le domaine ferroviaire.
An. 23
Pouvoirs de 
1 Les entreprises de chemins de fer exercent des pouvoirs de police
pollce 
sur leur domaine ferroviaire dans la mesure où la sécurité et
l'exploitation l'exigent.
2 Le Conseil fédéral règle l'étendue et l'exercice de ces pouvoirs.
3 Dans l'exercice de leurs pouvoirs de police, les entreprises de
chemins de fer peuvent, suivant les circonstances, prendre les
mesures de contrainte suivantes:
a. Contrôle d'identité;
b. Exigence d'une caution;
c. Saisie d'objets;
d. Arrestation provisoire de suspects et mise à la disposition de la
police cantonale ou communale.
Art. 88
i. infractions 
J Sera puni des arrêts ou de l'amende jusqu'à 30 000 francs celui qui,
i. En générai 
intentionnellement ou par négligence:
a. Aura contrevenu aux prescriptions de la présente loi, d'autres
lois ou conventions internationales en matière de chemins de
fer, ou encore à leurs dispositions d'exécution;
» FF 1988 11209
2> RS 742.101
83 Feuille fédérale. 140e année. Vol. I 
1257

Loi sur les chemins de fer
b. Aura contrevenu à une concession ou à une décision prise en
vertu de la présente loi, d'autres lois ou de conventions
internationales en matière de chemins de fer, ou encore de
leurs dispositions d'exécution.
2 Les articles 14, 15, 16 et 17 de la loi fédérale sur le droit pénal
administratif DPA1) sont applicables.
2. Contraven-
tions
A. Violation
du domaine
ferroviaire;
prescriptions
d'exécution
Art. 89
Sera puni des arrêts ou de l'amende celui qui intentionnellement ou
par négligence:
a. Empiète ou pénètre sur le domaine ferroviaire sans auto-
risation, ailleurs qu'aux endroits ouverts au public;
b. Contrevient à une disposition d'exécution dont la violation est
sanctionnée pénalement.
B. Désobéis-
sance
Art. 89bis (nouveau)
Celui qui contrevient aux injonctions d'un agent d'une entreprise de
chemins de fer, investi de pouvoirs de police, sera puni d'une
amende de 2000 francs au plus.
II. Poursuite et
jugement
Art. 89ler (nouveau)
1 La poursuite et le jugement des infractions tombant sous le coup
de l'article 88 incombent à l'autorité de surveillance, conformément
à la loi fédérale sur le droit pénal administratif1'.
2 La poursuite et le jugement des contraventions tombant sous le
coup des articles 89 et 89bis incombent aux cantons. Les jugements et
les ordonnances de non-lieu doivent être communiqués sans délai et
sans frais au Ministère public de la Confédération sous forme
d'expédition complète.
III. Mesures
administratives
Art. 90
Les agents d'une entreprise concessionnaire qui, dans l'exécution de
leur service, ont donné lieu à plusieurs reprises à des plaintes
fondées, doivent être relevés de leurs fonctions lorsque l'autorité de
surveillance le requiert. Il en va de même des membres des organes
de l'entreprise.
D RS 313.0
1258

Loi sur les chemins de fer
V. Applicabilité
de la législation
sur les chemins
de fer à
d'autres
entreprises
Art. 95, 1er, 3e et 4e al.
1 Les articles 3,4,7 à 9,21,22,39 à 44,46 à 48,88,89ter, 1er alinéa, 90
et 94, ainsi que les chapitres III, VI, VII, IX et XI de la présente loi
s'appliquent par analogie aux entreprises de navigation au bénéfice
d'une concession fédérale.
3 Les articles 23, 88, 89, 89bis, 89ter, 90 et 94 s'appliquent aux
entreprises de trolleybus.
4 Les articles 80 à 86, 87,1er et 2e alinéas, 88, 89ter, 1er alinéa, 90 et
94 s'appliquent par analogie aux entreprises de téléphériques, de
télésièges, d'ascenseurs et de traîneaux à neige qui sont au bénéfice
d'une concession fédérale.
II
Abrogation et modification du droit en vigueur
1 La loi fédérale du 18 février 1878 1) concernant la police des chemins de fer est
abrogée.
2 La loi fédérale sur la circulation routière 2) est modifiée comme il suit:
Art. 102, ch. 2
2. Sont réservées les dispositions spéciales du code pénal suisse 3)
ainsi que la législation sur les chemins de fer.
III
Référendum et entrée en vigueur
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
') RS 7 27; RO 1958 335, 1986 1974
2> RS 741.01
3> RS 311.0
1259

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la modification de la loi sur les chemins de fer A: Indemnisation des
prestations de service public des entreprises de transport concessionnaires B: Police des
chemins de fer du 18 novembre 1987
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1988
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
11
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
87.069
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
22.03.1988
Date
Data
Seite
1209-1259
Page
Pagina
Ref. No
10 105 379
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