ch_vb · JAAC 67.117 · 2002-05-24 · de


JAAC 67.117
Auszug aus einem Entscheid der Rekurskommission
für Zivilschutzangelegenheiten vom 24. Mai 2002. Die
dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde
wurde vom Bundesgericht am 6. Dezember 2002
abgewiesen [2A.319/2002]
Protection de la population. Contribution de remplacement en lieu et
place de la construction d’abris. Prescription et actes interruptifs.
Art. 2 LCPCi. Art. 4 et 6 OCPCi.
- Fixation en droit public d’un délai de prescription non réglé par
la loi, par analogie avec des situations de fait semblables. Pour les
contributions de remplacement, le délai de prescription est fixé à dix
ans (consid. 4 et 5).
- L’existence d’un délai de péremption ne peut être admise que si
l’interprétation démontre clairement que le législateur voulait en créer
un. En l’espèce, rien ne permet de conclure à l’existence d’un délai de
péremption (consid. 5b).
- Exigences auxquelles doit satisfaire un acte interruptif de la
prescription (consid. 6 et 7).
- Il n’existe pas de prescription absolue ni de péremption pour les
contributions remplaçant la construction d’abris (consid. 8).
Bevölkerungsschutz. Ersatzbeitrag für Nichterstellen von
Schutzraumplätzen. Verjährung und Unterbrechungshandlungen.
Art. 2 BMG. Art. 4 und 6 BMV.
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- Festlegung einer gesetzlich nicht geregelten Verjährungsfrist im
öffentlichen Recht anhand analoger Tatbestände. Die Verjährungsfrist
für Ersatzbeiträge wird auf zehn Jahre festgelegt (E. 4 und 5).
- Verwirkungsfristen sind nur dann anzunehmen, wenn die Auslegung
deutlich ergibt, dass der Gesetzgeber solche schaffen wollte. Für die
Annahme einer Verwirkungsfrist bleibt im vorliegenden Fall kein Raum
(E. 5b).
- Anforderungen an die Unterbrechungshandlungen (E. 6 und 7).
- Eine absolute Verjährungsfrist oder eine Verwirkungsfrist existieren
beim Ersatzbeitrag für das Nichterstellen von Schutzraumplätzen nicht
(E. 8).
Protezione della popolazione. Contributi sostitutivi per la mancata
costruzione di posti protetti nei rifugi. Prescrizione e azioni
d’interruzione.
Art. 2 LEPCi. Art. 4 e 6 OEPCi.
- Fissazione di un termine di prescrizione nel diritto pubblico nel caso
in cui esso non sia regolato dalla legge, basandosi su casi analoghi. Il
termine di prescrizione per contributi sostitutivi è fissato a dieci anni
(consid. 4 e 5).
- Occorre ammettere l’esistenza di termini di perenzione solo se
dall’interpretazione emerge chiaramente che il legislatore voleva creare
simili termini. Nella fattispecie, non vi sono motivi per ammettere un
termine di perenzione (consid. 5b).
- Condizioni per le azioni d’interruzione (consid. 6 e 7).
- Non esistono un termine assoluto di prescrizione o un termine di
perenzione nel caso di un contributo sostitutivo per la mancata
costruzione di posti protetti nei rifugi (consid. 8).
Aus den Erwägungen:
2. Gemäss Art. 2 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1963 über die
baulichen Massnahmen im Zivilschutz (Schutzbautengesetz [BMG], SR
520.2) haben Hauseigentümer in allen üblicherweise mit Kellergeschossen
versehenen Neubauten und wesentlichen Anbauten Schutzräume zu
erstellen. Die Anzahl der zu errichtenden Schutzraumplätze wird in
Art. 3 Abs. 1 der Verordnung vom 27. November 1978 über die baulichen
Massnahmen im Zivilschutz (Schutzbautenverordnung [BMV], SR 520.21)
detailliert aufgelistet. Gemäss Art. 2 Abs. 3 BMG in Verbindung mit Art. 4
Abs. 1 BMV kann der Kanton in besonderen Fällen Ausnahmen von der
Schutzraumpflicht anordnen. Der Hauseigentümer hat in diesem Fall für
jeden nicht zu erstellenden Pflichtschutzplatz einen Ersatzbeitrag nach Art. 6
Abs. 1 BMV zu entrichten oder einen Schutzraum in der in den technischen
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Weisungen vorgeschriebenen Mindestgrösse (Art. 4 Abs. 2 BMV) zu erstellen.
Der Ersatzbeitrag entspricht den Mehrkosten pro Schutzplatz, abzüglich
der allfälligen Beiträge der öffentlichen Hand. Der Kanton legt für die
verschiedenen Schutzraumgrössen die Mehrkosten pro Schutzplatz fest (Art. 6
Abs. 1 BMV). Der Ersatzbeitrag wird in aller Regel in der Baubewilligung
festgesetzt und ist vor Baubeginn der Gemeinde zu entrichten (Art. 6 Abs. 4
BMV).
3. Die Beschwerdeführerin bestreitet weder ihre Verpflichtung zur Leistung
von Ersatzbeiträgen als solche noch deren durch die Vorinstanzen festgelegte
Höhe. Sie beruft sich einzig auf Verjährung bzw. Verwirkung.
4.a. Die Frage, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen
der Anspruch auf Ersatzbeiträge gemäss Art. 2 Abs. 3 BMG verjährt oder
verwirkt, hat der Bundesgesetzgeber weder im BMG noch in der BMV geregelt.
Gemäss konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung können indessen
öffentlich-rechtliche Forderungen auch ohne ausdrückliche gesetzliche
Regelung der Verjährung unterliegen. Welche Grundsätze beim Fehlen
ausdrücklicher Bestimmungen heranzuziehen sind, hat das Bundesgericht
unter anderem im auch von der Beschwerdeführerin angerufenen BGE
112 Ia 260 ff. ausführlich dargelegt. Danach sind zunächst die gesetzlichen
Fristenregelungen anderer Erlasse der gleichen bundesstaatlichen Ebene
(Bund; Kanton; Gemeinde) für verwandte Ansprüche heranzuziehen.
Es ist in erster Linie auf diejenige Ordnung, die das öffentliche Recht
für verwandte Fälle aufgestellt hat, zurückzugreifen. Erst beim Fehlen
entsprechender Vorschriften ist die Verjährungsfrist nach allgemeinen
Grundsätzen festzulegen (BGE 112 Ia 264). Im Sinne eines stufenweisen
Vorgehens ist somit je nach dem, ob die Verjährung von kommunalen,
kantonalen oder bundesrechtlichen Ansprüchen zur Beurteilung steht,
von den Verwaltungsjustizbehörden zu prüfen, ob nicht ähnlich gelagerte
öffentlich-rechtliche Vorschriften in verwandten kommunalen, kantonalen
oder bundesrechtlichen Erlassen bestehen. Erst wenn dies nicht der Fall ist,
wird die Verjährungsfrist nach allgemeinen Grundsätzen festgelegt (Attilio
R. Gadola, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, in: Allgemeine
Juristische Praxis [AJP] 1/1995, S. 49).
b. Bei der Pflicht zur Zahlung von Ersatzbeiträgen handelt es sich
offensichtlich um eine solche des Bundesrechts. Analoge Regelungen müssen
deshalb im Bundesrecht gesucht werden. Vor diesem Hintergrund irrt die
Beschwerdeführerin, wenn sie sich unter Hinweis auf BGE 112 Ia 260 ff. auf
eine angebliche Verwirkungsfrist des kantonalen Rechts berufen will. Ihre
Überlegung hätte zur Folge, dass je nach kantonaler Ausführungsgesetzgebung
der staatliche Anspruch auf Leistung von Ersatzbeiträgen von Kanton zu
Kanton unterschiedlichen Verjährungsfristen unterliegen würde. Das kann
nicht sein. Auch das Bundesprivatrecht regelt das Institut der Verjährung für
alle Forderungen, die sich aus ihm ableiten, für die ganze Schweiz einheitlich
(Art. 127 ff. des Schweizerischen Obligationenrechts vom 30. März 1911 [OR],
SR 220). Nichts anderes kann im öffentlichen Recht des Bundes gelten.
5.a. Das Bundesgericht hat sich, soweit ersichtlich, mit der Frage
der Verjährung bzw. Verwirkung des staatlichen Anspruches auf
Leistung von Ersatzbeiträgen nach Art. 2 Abs. 3 BMG erst zweimal näher
auseinandergesetzt. In BGE 112 Ib 358 ff. hat es Überlegungen zur Rechtsnatur
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der Ersatzbeiträge angestellt. Es hat deren Qualifikation als Vorzugslast,
Ersatzabgabe und Sondersteuer näher geprüft, die Frage der Rechtsnatur
aber am Ende offen gelassen (BGE 112 Ib 367). In einem späteren Entscheid
aus dem Jahr 1995 hat sich das Bundesgericht mit der Frage nach den
Verjährungsvorschriften in analogen Tatbeständen der Bundesgesetzgebung
auseinandergesetzt. Es ist zum Schluss gekommen, solche analogen
Tatbestände fänden sich im Bundesrecht keine. Am ehesten mit den
Ersatzbeiträgen vergleichbar erscheine der Fall, dass bei Erteilung einer
Rodungsbewilligung anstelle der Leistung von Realersatz ausnahmsweise
eine Ersatzabgabe erhoben werde, doch lasse das Bundesgesetz vom
4. Oktober 1991 über den Wald (WaG, SR 921.0) die Frage offen, wie lange
eine solche Abgabe erhoben werden könne. Ohne nähere Begründung
gelangte das Bundesgericht zum Schluss, dass die allfällige Verjährung
des Rechtes zur Erhebung von Ersatzbeiträgen jedenfalls nicht vor Ablauf
von zehn Jahren seit Erteilung der Baubewilligung bzw. seit Baubeginn
eintreten könne (Entscheid des Bundesgerichts vom 9. Oktober 1995, in:
Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 97/1996,
S. 475 f.). Die Rekurskommission für Zivilschutzangelegenheiten ist in ihrem
Entscheid vom 19. Januar 1996 (ZSA 5/95 i.S. X. ungefähr Kt. GR) dieser
Auffassung hinsichtlich der Verjährung von Ersatzbeiträgen, wie sie hier
zur Diskussion stehen, ausdrücklich gefolgt. Bereits im Entscheid vom 27. Juni
1989 (Auto P. AG) sprach sich die Rekurskommission für die zehnjährige
Verjährungsfrist aus. Es besteht kein Anlass, von dieser Rechtsprechung
abzuweichen, wenngleich man sich fragen könnte, ob es nicht sachlich
näherliegende Tatbestände gäbe, als die Ersatzabgaben bei Erteilung einer
Rodungsbewilligung anstelle von Wiederaufforstung. Zu denken wäre z. B.
an die Verjährung von Schadenersatzansprüchen im Zivilschutzrecht (Art. 63
des Bundesgesetzes vom 17. Juni 1994 über den Zivilschutz [ZSG], SR 520.1)
oder an die Ersatzabgaben im Bundesgesetz vom 12. Juni 1959 über den
Wehrpflichtersatz (WPEG, SR 661; Art. 35 WPEG).
b. Es ergibt sich für den vorliegenden Fall, dass frühestens mit Erteilung der
definitiven Baubewilligung für die Schutzraumbauten am 19. November 1984
eine zehnjährige Verjährungsfrist zu laufen begann. Für die Annahme einer
Verwirkungsfrist, wie sie von der Beschwerdeführerin behauptet wird, bleibt
angesichts der angeführten bundesgerichtlichen Rechtsprechung kein Raum.
Ohnehin werden Verwirkungsfristen in aller Regel nur dann angenommen,
wenn die Auslegung des anzuwendenden Rechtserlasses deutlich ergibt, dass
der Gesetzgeber in concreto tatsächlich eine Verwirkungsfrist schaffen wollte
(Gadola, a.a.O., S. 57). Dafür finden sich jedoch weder im BMG noch in der BMV
Anhaltspunkte.
6.a. Zu prüfen ist deshalb, ob die mit Erteilung der definitiven Baubewilligung
am 19. November 1984 ausgelöste zehnjährige Verjährungsfrist
unterbrochen wurde. Während es im Privatrecht zur Unterbrechung
der Verjährung qualifizierter Rechtshandlungen bedarf (Art. 135 OR),
bestehen dazu im öffentlichen Recht nach der konstanten Rechtsprechung
des Bundesgerichts wesentlich erleichterte Möglichkeiten. So wird
grundsätzlich im Verwaltungsrecht die Verjährung durch jede Handlung
unterbrochen, mit welcher der Anspruch in geeigneter Form geltend
gemacht wird. Verjährungsunterbrechend wirken deshalb schon die
blosse Mitteilung einer Forderung oder die Zusendung einer formellen
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Mahnung, ferner die Zustellung eines Steuerformulars und erst recht
jede behördliche Einforderungshandlung, wobei mit Bezug auf letztere
nicht nur die unmittelbar auf die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen
Anspruchs hinzielenden Massnahmen wie Betreibungshandlungen und
Sicherstellungsverfügungen gemeint sind, sondern jede amtliche Handlung in
einem Verwaltungs- oder Verwaltungsstreitverfahren, das der Festlegung des
öffentlich-rechtlichen Anspruches in irgend einer Weise dient (Gadola, a.a.O.,
S. 54).
b. An dieser Praxis hat das Bundesgericht auch in neuester Zeit festgehalten.
Zu Recht verweist die Beschwerdeführerin auf die weitgehende Parallelität
der vorliegenden Fragestellung mit der Steuergesetzgebung, wo zwischen
einer Veranlagungsverjährung und einer Bezugsverjährung unterschieden
wird. Dieser Gedanke der Vergleichbarkeit findet sich immer wieder in
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, denn in gleicher Weise, wie die
Ersatzbeiträge nach Art. 2 Abs. 3 BMG mittels Verfügung festgelegt werden
müssen, sind auch die direkten Bundessteuern zunächst verfügungsweise
zu veranlagen, bevor sie in einem zweiten Schritt bezogen werden können.
In diesem Zusammenhang hat das Bundesgericht ausgeführt, unter den
Begriff der verjährungsunterbrechenden Einforderungshandlungen würden
nicht nur die eigentlichen Steuerbezugshandlungen fallen, sondern auch
alle auf Feststellung des Steueranspruches gerichteten Amtshandlungen,
die dem Steuerpflichtigen zur Kenntnis gebracht würden. Aus Gründen der
Rechtssicherheit und der Transparenz erscheine es sogar als gerechtfertigt,
den Begriff der Einforderungshandlung so weit zu fassen, dass er auch
Mitteilungen einschliessen könne, die zwar das Veranlagungsverfahren nicht
konkret weiterführten, aber dem Bürger den Willen der Behörden kund täten,
weiterhin auf die Realisierung der Steuerforderung hinzuarbeiten (BGE 126 II
1 ff., insbesondere S. 3 und 6).
c. Im Protokollauszug der Zivilschutzstelle X. vom 19. November 1993
bzw. in der Schutzraumkontrolle vom 9. November 1993 ist zweifellos
eine solche Unterbrechungshandlung zu sehen. Zwar ist festzuhalten,
dass der Protokollauszug an den Ehemann und heutigen Rechtsvertreter
der Beschwerdeführerin adressiert war und sich damit an den falschen
Passivlegitimierten richtete. Aus dem Protokollauszug geht indessen deutlich
hervor und ist nicht bestritten, dass die Beschwerdeführerin am 9. November
1993 anlässlich der Schutzraumkontrolle persönlich anwesend war und
persönlich auf die Möglichkeit hingewiesen wurde, den Schutzraum mit
der Bezahlung des Ersatzbeitrages von Fr. 16’250.- aufzulösen. Damit wurde
nicht nur das «Veranlagungsverfahren» einen Schritt weitergeführt, sondern
der Beschwerdeführerin auch unmissverständlich kund getan, dass die
Behörden nach Wahl der Beschwerdeführerin entweder auf die gesetzmässige
Errichtung der Schutzräume oder aber auf die Realisierung der Ersatzbeiträge
hinarbeiteten. Demzufolge begann anlässlich der Schutzraumkontrolle vom
9. November 1993 eine neue zehnjährige Verjährungsfrist zu laufen, die bis
heute und darüber hinaus andauert, weshalb der staatliche Anspruch auf
Leistung der Ersatzbeiträge schon aus diesem Grund nicht verjährt ist.
7. Die Beitragsverfügung vom 23. Juli 1999 erfolgte zweifellos innerhalb der
am 9. November 1993 neu eröffneten Verjährungsfrist, sie kann indessen
nicht als Unterbrechungshandlung angesehen werden, weil sie nachträglich
mit Entscheid des Staatsrats des Kantons X. vom 4. April 2001 wieder
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aufgehoben wurde. Die zweite Beitragsverfügung vom 14. Mai 2001 erfolgte
indessen ebenfalls innerhalb der neuen zehnjährigen Verjährungsfrist
und ist ohne Zweifel durch konkrete Verfügung der Beitragshöhe als
neuerliche Unterbrechungshandlung zu qualifizieren. Hält man sich an
die bisherige Praxis des Bundesgerichts, so wurde am 14. Mai 2001 mittels
Beitragsverfügung wiederum eine Verjährungsfrist von zehn Jahren ausgelöst.
8. Konsequent zu Ende gedacht folgt aus dem Gesagten, dass der Staat
Ersatzbeiträge gestützt auf Art. 2 Abs. 3 BMG grundsätzlich auch nach
Jahrzehnten noch einfordern kann, wenn er nur jeweils rechtzeitig die
Verjährung unterbricht. Das Verfahren kann sich dadurch auf Zeiträume
ausdehnen, die in Konflikt geraten mit den Grundsätzen der Rechtssicherheit
und des Rechtsfriedens. Jedes Rechtsverhältnis muss irgendwann verbindlich
und definitiv festgelegt sein. Es fragt sich daher ernsthaft, ob nicht im Sinne
einer absoluten Verjährung bzw. Verwirkung das Recht auf Bezug von
Ersatzbeiträgen nach einer gewissen Zeit endgültig untergehen soll. Die
Frage stellt sich gerade auch im vorliegenden Fall, wo zwischen Erteilung
der rechtskräftigen Baubewilligung am 19. November 1984 und der Verfügung
der Ersatzbeiträge am 14. Mai 2001 nicht weniger 16½ Jahre verstrichen sind.
b. Im Bereich der direkten Bundessteuer, welcher mit den vorliegend
zu beurteilenden Rechtsfragen am ehesten vergleichbar ist
(Veranlagungsverfahren und Bezugsverfahren), hat der Gesetzgeber sowohl
im Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer
(DBG, SR 642.11), in Kraft seit dem 1. Januar 1995, wie auch im Bundesgesetz
vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der
Kantone und Gemeinden (StHG, SR 642.14), in Kraft seit dem 1. Januar 1993,
absolute Verjährungsfristen und damit Verwirkungsfristen von 15 Jahren
(Veranlagung) bzw. zehn Jahren (Bezug) eingeführt (Art. 120 Abs. 1 und 4 DBG,
Art. 121 Abs. 1 und 3 DBG, Art. 47 Abs. 2 StHG). In einem gewissen Gegensatz
dazu hält das Bundesgericht aber daran fest, dass immer dann, wenn ein
Erlass eine absolute Verjährungsfrist bzw. Verwirkungsfrist nicht vorsieht,
nicht auf eine zu füllende Gesetzeslücke zu schliessen, sondern von einem
qualifizierten Schweigen auszugehen ist mit der Folge, dass eine absolute
Verjährungsfrist bzw. Verwirkungsfrist nicht existiert. Die Verjährungsfristen
an sich, so das Bundesgericht, böten dem Steuerpflichtigen in aller Regel,
abgesehen von einem treuwidrigen Verzögern nötiger Amtshandlungen,
genügend Schutz gegen ein unerträglich langes Verfahren (BGE 126 II 1 ff.,
BGE 126 II 49 ff.). In Beachtung dieser Rechtsprechung darf keinesfalls gesagt
werden, bezüglich der Ersatzbeiträge gemäss Art. 2 Abs. 3 BMG bestehe eine
absolute Verjährungsfrist bzw. Verwirkungsfrist von 15 Jahren ab Erteilung
der Baubewilligung. Damit bestätigt sich, dass die verfahrensgegenständliche
Forderung weder verjährt noch verwirkt ist.
c. Wollte man - entgegen dem soeben Ausgeführten - einer absoluten
Verjährung das Wort reden, so müsste die vom Bundesgericht für
Ersatzbeitragsforderungen der vorliegenden Art im bereits erwähnten
Parallelfall (ZBl 1996, S. 475) vergleichsweise herangezogene Regelung der
Forstgesetzgebung, die von einer absoluten Verjährungsfrist von 30 Jahren
ausgeht, gelten. Ebenfalls 30 Jahre betrüge die absolute Verjährungsfrist,
wenn man analogerweise - aus dem Bereich des Baurechts - die Befugnis der
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Behörden, den Abbruch einer widerrechtlich erstellten Baute zu verlangen,
heranzieht (vgl. BGE 107 Ia 122 ff., unter Bezugnahme auf den das Forstrecht
betreffenden BGE 105 Ib 265 ff.).
9. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Verjährungsfrist für Forderungen
der vorliegenden Art zehn Jahre beträgt. Diese zehnjährige Verjährungsfrist
ist rechtzeitig unterbrochen worden und hat neu zu laufen begonnen. Die
zweite Laufzeit ist noch nicht abgelaufen. Eine absolute Verjährungsfrist für
Forderungen der vorliegenden Art ist dem Gesetz nicht zu entnehmen. Selbst
wenn man eine solche annehmen wollte, würde sie 30 Jahre betragen. Auch
diesfalls wäre die absolute Verjährung noch nicht eingetreten. Damit ergibt
sich, dass die Beschwerde als unbegründet, abzuweisen ist.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 67.117 - Auszug aus einem Entscheid der Rekurskommission für
Zivilschutzangelegenheiten vom 24. Mai 2002. Die dagegen erhobene
Verwaltungsgerichtsbeschwerde wurde vom Bundesgericht am 6. Dezember 2002
abgewiesen [2A.319/2002]
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2003
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67
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