ch_vb · JAAC 62.51 · 1997-08-05 · de


JAAC 62.51
Bundesamt für Justiz, 5. August 1997
Constitutionnalité d’une taxe d’utilisation des routes dans une station
touristique exempte de circulation automobile.
La notion de «voie publique» au sens de l’art. 1 al. 1 LCR est plus large
que celle des «routes ouvertes au trafic public dans les limites de leur
destination» selon l’art. 37 al. 2 Cst. Dans les stations exemptes de
voitures, les routes sont en principe des voies publiques, c’est-à-dire
que la LCR s’applique au trafic admis par le règlement. On ne saurait
toutefois en déduire que leur destination englobe l’ensemble des
catégories de véhicules. A Saas Fee, les routes sont destinées aux
piétons, aux véhicules non motorisés et aux voitures à cheval; les
voitures électriques sont soumises à autorisation et ne sont admises
qu’exceptionnellement. C’est pourquoi il est admissible de percevoir une
taxe d’orientation auprès de ces véhicules électriques pour les tenir à
l’écart pendant les heures de pointe du trafic piéton.
Verfassungsmässigkeit einer Strassenbenützungsgebühr in einem
autofreien Kurort.
Der Begriff der «öffentlichen Strasse» im Sinne von Art. 1 Abs. 1
SVG ist umfassender als derjenige der «Strassen, die im Rahmen
ihrer Zweckbestimmung der Öffentlichkeit zugänglich sind» nach
Art. 37 Abs. 2 BV. Strassen in autofreien Kurorten sind grundsätzlich
öffentlich, d. h. das SVG ist auf den regelmässig zugelassenen Verkehr
anwendbar. Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass
ihre Zweckbestimmung sämtliche Fahrzeugkategorien umfasst. In
Saas Fee sind die Strassen für Fussgänger, motorlose Fahrzeuge und
Pferdefuhrwerke bestimmt; Elektromobile sind bewilligungspflichtig
und nur ausnahmsweise zugelassen. Deshalb ist es zulässig, mittels
einer Lenkungsabgabe diese Elektro-Fahrzeuge möglichst von den
(Fussgänger)-Stosszeiten fernzuhalten.
1

Costituzionalità di una tassa per l’uso delle strade in una stazione
turistica nella quale non è ammessa la circolazione di veicoli a motore.
La nozione di «strada pubblica» ai sensi dell’art. 1 cpv. 1 LCStr è più
ampia di quella di «strade aperte al traffico pubblico, nei limiti dello
scopo cui queste sono destinate» secondo l’art. 37 cpv. 2 Cost. Nelle
stazioni in cui non sono ammessi veicoli a motore, le strade sono per
principio strade pubbliche; la LCStr è quindi applicabile al traffico
ammesso regolarmente. Non si può tuttavia dedurne che la loro finalità
inglobi l’insieme delle categorie di veicoli. A Saas Fee le strade sono
destinate ai pedoni, ai veicoli non motorizzati e ai veicoli trainati
da cavalli; i veicoli elettrici sono soggetti ad autorizzazione e sono
ammessi soltanto in casi eccezionali. Per tale motivo è lecito percepire
una tassa d’incentivazione su veicoli di questo tipo al fine di limitarne
la circolazione durante le ore di maggiore afflusso di pedoni.
Die Gemeinde Saas Fee unterbreitete dem Bundesamt für Justiz (BJ) die Frage
der Verfassungsmässigkeit einer geplanten Strassenbenützungsgebühr. Nach
dem Planungsstand (1997) soll ausschliesslich auf Elektromobilen, die in
den Spitzenzeiten auf gewissen Achsen verkehren, eine Abgabe erhoben
werden. Neben anderen Zielen soll mit einer Strassenbenützungsgebühr in
Saas Fee zwischen 9.00 und 11.30 Uhr sowie zwischen 15.00 und 17.30 der
Elektromobilverkehr reduziert werden. Die Gebührenerhebung hätte also
eindeutigen Lenkungscharakter. Das BJ beurteilt die Rechtslage für diese
Gebührenerhebung wie folgt.
1. Nach Art. 37 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (BV, SR 101)
dürfen für den Verkehr auf Strassen, die im Rahmen ihrer Zweckbestimmung
der Öffentlichkeit zugänglich sind, keine Gebühren erhoben werden. Die
Bundesversammlung kann in besonderen Fällen Ausnahmen bewilligen. Zu
untersuchen ist somit in erster Linie, ob die Strassen in Saas Fee in diesem
Sinn der Öffentlichkeit zugänglich sind. Dabei ist auch Art. 37bis Abs. 2 BV zu
beachten:
«Den Kantonen bleibt das Recht gewahrt, den Automobil- und Fahrradverkehr
zu beschränken oder zu untersagen. Der Bund kann indessen bestimmte, für
den allgemeinen Durchgangsverkehr notwendige Strassen in vollem oder
beschränktem Umfange offen erklären. Die Benützung der Strassen im Dienste
des Bundes bleibt vorbehalten.»
Nicht nur den Kantonen, sondern im Rahmen des kantonalen Rechts auch
den Gemeinden, bleibt das Recht, den Motorfahrzeug- und Fahrradverkehr
auf Strassen, die nicht dem allgemeinen Durchgangsverkehr geöffnet sind, zu
untersagen. Art. 3 Abs. 3 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember
1958 (SVG, SR 741.01) präzisiert die Verfassung, indem der Verkehr auf
nicht dem allgemeinen Durchgangsverkehr geöffneten Strassen vollständig
untersagt oder zeitlich beschränkt werden kann. Andere Beschränkungen und
2

Anordnungen - sogenannte funktionelle Verkehrmassnahmen nach Art. 3
Abs. 4 SVG - können hingegen nur unter gewissen Bedingungen erlassen
werden.
2. Das SVG ordnet umfassend den Verkehr auf öffentlichen Strassen, d. h.
auf «Strassen, die nicht ausschliesslich privatem Gebrauch dienen» (Art. 1
Abs. 2 der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 [VRV], SR
741.11). Nach dieser Zweiteilung in private und öffentliche Strassen wären
die Strassen in Saas Fee angesichts der vielen Ausnahmen vom Fahrverbot
wohl unbestrittenermassen als öffentlich zu qualifizieren. Das Verkehrs-
und Lärmschutzreglement der Gemeinde Saas Fee enthält somit sogenannte
funktionelle Verkehrsmassnahmen nach Art. 3 Abs. 4 SVG, denn es verbietet
den Strassenverkehr nicht vollständig (Art. 3 Abs. 3 SVG; vgl. auch VPB 56.41
«Wengen»).
Es ist jedoch fraglich, ob auch Art. 37 Abs. 2 BV im Sinn dieser Zweiteilung
zu verstehen ist. Während das SVG für den Verkehr auf allen öffentlichen
Strassen gilt, regelt Art. 37 Abs. 2 BV die Frage, ob auf «Strassen, die im
Rahmen ihrer Zweckbestimmung der Öffentlichkeit zugänglich sind»,
Gebühren erhoben werden dürfen. Bezogen auf Saas Fee bedeutet dies,
dass selbstverständlich auch auf den «verkehrsfreien» Strassen im Dorf
bezüglich der Verkehrsregeln (Rechtsvortritt, Versicherungspflicht, Fahren in
angetrunkem Zustand usw.) das SVG anwendbar ist. Dies muss jedoch nicht
bedeuten, dass die Strassen eines Dorfes, die nur in einem sehr beschränkten
Umfang «öffentlich» sind, in jedem Fall gebührenfrei benutzt werden
dürfen. Das Prinzip der Gebührenfreiheit «hat den Zweck, jede fiskalische
Behinderung des freien Verkehrs auf den im Gemeingebrauch stehenden
öffentlichen Strassen auszuschliessen (BGE 89 I 538). Auf die Bezeichnung der
Abgabe und auf ihre formale Ausgestaltung kommt es nicht an; massgebend
ist ihr materieller Charakter» (BGE vom 17. März 1976, Schweizerisches
Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 1976, S. 351 ff., 355).
Der vorliegende Fall ist zwar mit jenem Bundesgerichtsentscheid nicht direkt
zu vergleichen, da es nicht um die Erhebung einer «Kanzleigebühr» geht.
Vielmehr ist zu prüfen, ob die Erhebung von Gebühren, mit welchen die
Benützung von nur beschränkt öffentlichen Strassen gelenkt werden soll,
gegen Art. 37 Abs. 2 BV verstossen würde. Diese Frage kann nur anhand der
konkreten Umstände des Falls geprüft werden.
3. In Saas Fee besteht eine sehr spezielle Verkehrssituation. Das Dorf liegt in
einem weitgehend geschlossenen Tal und kennt keine Durchgangsstrassen.
Die Gemeinde Saas Fee hat in ihrem von der Urversammlung genehmigten
Verkehrs- und Lärmschutzreglement den Verkehr auf ihren öffentlichen
Strassen beschränkt. Nach dessen Art. 3 ist «der Gebrauch der Strassen und
Wege grundsätzlich dem Fussgänger vorbehalten. Der Fahrzeugverkehr
ist nur im Rahmen der Bestimmungen dieses Reglementes gestattet. Ohne
Bewilligung der Gemeinde darf grundsätzlich kein Pferdefuhrwerk und
kein Motorfahrzeug verkehren.» Im folgenden Art. 4 werden die zum
Verkehr zugelassenen Fahrzeuge abschliessend aufgezählt, darunter neben
Nutzfahrzeugen Motorfahrzeuge mit elektrischem Batterieantrieb (a),
Pferdefuhrwerke (c), landwirtschaftliche Fahrzeuge (d) und motorlose
3

Fahrzeuge (e). «Normale» Motorfahrzeuge dürfen somit grundsätzlich
nicht ins Dorf fahren, sondern müssen auf einem Parkplatz am Dorfeingang
abgestellt werden.
Die Strassen in Saas Fee sind dem allgemeinen motorisierten Strassenverkehr
somit nicht zugänglich. Das Reglement sieht im Gegenteil vor, dass der
Gebrauch der Strassen und Wege primär den Fussgängern vorbehalten
ist. Zwar erlaubt das erwähnte Reglement grundsätzlich Motorfahrzeuge
mit elektrischem Batterieantrieb, doch ergibt sich aus den Art. 10 ff. des
Reglements, dass deren Gebrauch auch nur unter gewissen Voraussetzungen
bewilligt wird. Elektrofahrzeuge sind Taxi- und Hotelbetrieben sowie
gewerbsmässigen Vermietern von Ferienwohnungen vorbehalten. Bei den
letzten werden relativ strenge Bedingungen gestellt, so dass wohl nicht
jedermann, der in Saas Fee wohnt, ein Elektromobil anschaffen und benützen
kann. Damit sind die Strassen in Saas Fee, obwohl im Sinne des SVG öffentlich,
nur sehr beschränkt «öffentlich zugänglich». Frei zugänglich sind
sie nur für Fussgänger, Handwagen, Schlitten und Fahrräder (Art. 33 des
Reglements).
4. Angesichts des Fehlens jeglicher Durchgangsstrassen und des strengen
Bewilligungsregimes ist das BJ der Auffassung, dass man bei den Strassen
der Gemeinde Saas Fee kaum mehr von «im Rahmen der Zweckbestimmung
öffentlich zugänglichen» Strassen im Sinne der Verfassung sprechen kann.
Dazu kommt, dass der angestrebte Zweck, den Verkehr zu bestimmten Zeiten
zu beschränken, auch durch Anordnungen nach Art. 3 Abs. 3 und 4 SVG
erreicht werden könnte. Die vorgesehene Abgabe tritt gewissermassen an
die Stelle solcher Anordnungen und hat somit eindeutigen Lenkungscharakter.
Um Missverständnisse zu vermeiden, sollte deshalb im vorliegenden Fall nicht
mit dem etwas schillernden Begriff «Road Pricing» operiert werden. «Road
Pricing» kann nämlich durchaus auch fiskalisch konzipiert werden, indem
man die Abgabe so bemisst und erhebt, dass sie die Kosten des fraglichen
Strassensystems abdeckt.
5. Die Vereinbarkeit der vorgesehenen Lenkungsabgabe mit Art. 37 Abs. 2
BV kann aber nur solange bejaht werden, als nicht jedermann in Saas
Fee ein Elektromobil anschaffen und benützen kann. Ein allgemeines
Benützungsverbot für Gemeindestrassen, verbunden mit einer generellen
Ausnahme für bestimmte Fahrzeuge, soweit diese eine Abgabe entrichten,
dürfte vor der Bundesverfassung nicht bestehen. In Saas Fee könnte
beispielsweise die vorgesehene Abgabe nicht auf motorlose Fahrzeuge
(wie Fahrräder, Handwagen und Schlitten) sowie auf Pferdefuhrwerke
und landwirtwirtschaftliche Fahrzeuge ausgedehnt werden. Der Verkehr
mit solchen Fahrzeugen ist zwar grundsätzlich verboten; dieser wird
jedoch in Art. 31 ff. des Reglements bewilligungsfrei zugelassen. Für diese
Fahrzeuge wäre eine Lenkungsabgabe folglich mit der Bundesverfassung
nicht zu vereinbaren. Im übrigen würde es auch nicht angehen, die
Gebührenerhebung in zeitlicher Hinsicht weiter auszudehnen, so dass
der Lenkungscharakter verloren ginge und daher nicht mehr von einer
Lenkungsabgabe gesprochen werden könnte.
4

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 62.51 - Bundesamt für Justiz, 5. August 1997
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1998
Année
Anno
Band
62
Volume
Volume
Seite
---
Page
Pagina
Ref. No
150 003 944
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.