ch_vb · JAAC 57.80 · 1992-10-08 · de


JAAC 57.80
Direktion für Völkerrecht, 8. Oktober 1992; traduction
française dans «Pratique suisse 1992», N° 7.3, Revue
suisse de droit international et de droit européen
5/1993
Protection des consulats. Conditions de fermeture d’un poste consulaire
par l’Etat de résidence.
Art. 4 et 31 Conv. sur les relations consulaires.
- La fermeture d’un consulat est subordonnée à une impérieuse
nécessité.
- L’Etat de résidence doit faire tout ce qu’on peut attendre de lui, compte
tenu des circonstances, pour garantir la sécurité des consulats; ce
devoir implique pour les cantons l’obligation d’entretenir une force de
police adéquate et suffisamment équipée.
Schutz der Konsulate. Voraussetzungen der Schliessung eines
konsularischen Postens durch den Empfangsstaat.
Art. 4 und 31 Übereink. über konsularische Beziehungen.
- Die Schliessung eines Konsulats setzt zwingende Gründe voraus.
- Der Empfangsstaat muss alles unter den gegebenen Umständen
Zumutbare vorkehren, um die Sicherheit des Konsulats zu
gewährleisten; damit sind die Kantone verpflichtet, genügende
Polizeikräfte zu unterhalten und entsprechend auszurüsten.
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Protezione dei consolati. Condizioni per la chiusura di un posto
consolare da parte dello Stato di residenza.
Art. 4 e 31 Conv. sulle relazioni consolari.
- La chiusura di un consolato presuppone motivi cogenti.
- Lo Stato di residenza deve intraprendere tutto quanto è ragionevole
attendersi, date le circostanze, per garantire la sicurezza del consolato;
pertanto i Cantoni sono obbligati a mantenere e ad equipaggiare
adeguatamente sufficienti forze di polizia.
Auf Anfrage des Sicherheitsdiensts einer Stadtpolizei prüfte die Direktion
für Völkerrecht, ob der Empfangsstaat die Schliessung eines konsularischen
Postens verlangen kann und welche Sicherheitsmassnahmen er zugunsten
ausländischer Konsulate treffen muss.
1. Möglichkeit der Schliessung eines Konsulats durch den
Empfangsstaat
Die Rechtsstellung von Konsulaten auf schweizerischem Hoheitsgebiet
wird in erster Linie durch das Wiener Übereinkommen vom 24. April
1963 über konsularische Beziehungen (SR 0.191.02) bestimmt. Art. 4 dieses
Übereinkommens sieht vor, dass die Errichtung eines konsularischen Postens
und dessen Sitz der Genehmigung des Empfangsstaates (in casu also der
Eidgenossenschaft) untersteht. Über einen Entzug dieser Genehmigung
spricht sich das Übereinkommen nicht aus. Auch die uns bekannte Literatur
behandelt diese Eventualität nicht. Immerhin ist festzustellen, dass
weder die Konvention noch die Literatur irgendwelche Hinweise auf eine
Unwiderrufbarkeit der Genehmigung enthalten. Aus dem blossen Schweigen
der Konvention eine derart gravierende Einschränkung der Souveränität des
Empfangsstaates ableiten zu wollen, wäre zweifelsohne unangemessen.
Im letzten Absatz der Präambel des vorerwähnten Übereinkommens wird
ausdrücklich festgehalten, dass die Regeln des Völkergewohnheitsrechts
«auch weiterhin für alle Fragen gelten, die nicht ausdrücklich in diesem
Übereinkommen geregelt sind».
Abgesehen davon, dass konkrete Fälle bekannt sind, in denen ein
Empfangsstaat die Schliessung eines Konsulats in einer bestimmten
Stadt verlangt hat, ohne gleich die konsularischen Beziehungen mit dem
betreffenden Entsendestaat abzubrechen (Beispiel ungarisches Konsulat in
Cluj, Rumänien), liesse sich hier die völkergewohnheitsrechtliche Regel der
clausula rebus sic stantibus ins Feld führen, welche für den Fall grundsätzlich
veränderter Verhältnisse oder Umstände die Auflösung beziehungsweise
Modifikation völkerrechtlicher Bindungen vorsieht, selbst solcher, die
grundsätzlich unkündbar sind.
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Wir gelangen somit zum Ergebnis, dass dem Empfangsstaat grundsätzlich das
Recht zusteht, auch ohne die konsularischen Beziehungen abzubrechen, die
Schliessung eines bestimmten konsularischen Postens zu verlangen.
2. Gründe für die Schliessung eines konsularischen Postens
Es stellt sich die Frage, ob der Empfangsstaat völlig frei über die Schliessung
eines Konsulats befinden kann. Die Erteilung einer Genehmigung begründet
einen gewissen Vertrauensschutz zugunsten des Entsendestaates, welcher
schliesslich für die Einrichtung eines Konsulats nicht unbeträchtliche Kosten
auf sich nimmt. Der Widerruf bedarf deshalb zweifelsohne gewichtigerer
Gründe als die blosse Verweigerung der Genehmigung. Auch die clausula
rebus sic stantibus verlangt eine qualifizierte und gewichtige Veränderung der
Umstände.
In seinem Kommentar zu Art. 4 des vorerwähnten Übereinkommens
(Genehmigung der Eröffnung eines Konsulats) schreibt Adolfo Maresca,
ein Staat könne nicht willkürlich über die Erteilung seiner Zustimmung
entscheiden. So könne er die Zustimmung nicht verweigern, wenn andere
Staaten in derselben Stadt konsularische Posten unterhielten. Dies folge
aus dem völkergewohnheitsrechtlichen Diskriminierungsverbot (Maresca
Adolfo, Le Relazioni Consolari, Milano 1966, S. 141). Sollte Maresca mit seiner
Behauptung recht haben, wäre dieses Prinzip per Analogie zweifelsohne
auch auf die Schliessung konsularischer Posten anwendbar, das heisst der
Empfangsstaat dürfte von einem bestimmten Entsendestaat solange nicht die
Schliessung eines Konsulats in einer bestimmten Stadt verlangen, als er es
anderen Staaten gestattet, in derselben Stadt Konsulate zu unterhalten.
Die Direktion für Völkerrecht teilt indessen die Ansicht Marescas nicht.
Das Diskriminierungsverbot erstreckt sich nicht auf den Bereich der
diplomatischen und konsularischen Beziehungen. Immerhin zeigt der
Umstand, dass Maresca dazu kommt, ein völkergewohnheitsrechtliches
Diskriminierungsverbot auch für diesen Bereich zu postulieren, wie heikel die
Verweigerung oder gar der Widerruf einer Genehmigung zur Eröffnung eines
Konsulats in einer Stadt ist, in welcher andere Konsulate bestehen.
Aus politischer Sicht wäre weiter zu vermerken, dass die Schliessung eines
Konsulats zweifellos zu einer beträchtlichen Belastung der bilateralen
Beziehungen führen müsste. Für die Schweiz käme ein solcher Schritt
deshalb nur aus zwingenden Gründen in Frage. Blosse Sicherheitsprobleme,
auch solche gravierender Natur, könnten bestenfalls im äussersten Notfall
einen solchen Schritt rechtfertigen. Dabei gilt es auch zu beachten, dass die
Schliessung eines Konsulats, mit der Begründung, man sei nicht länger in der
Lage, die Sicherheit zu gewährleisten, auch ein Eingeständnis der Ohnmacht
des Empfangsstaates und seiner mangelnden Kontrolle über das eigene
Territorium bedeutete, welches dem internationalen Image dieses Staates
zweifelsohne abträglich sein müsste und auch zu wirtschaftlichen Einbussen
führen könnte.
Schliesslich ist anzumerken, dass die Eidgenossenschaft, falls sie zum
Schluss käme, dass zwingende Gründe für die Schliessung eines Konsulats
sprechen, zweifelsohne zunächst versuchen würde, auf politischer Ebene den
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betroffenen Staat dazu zu bewegen, das betreffende Konsulat «freiwillig» zu
schliessen. Die einseitige Anordnung der Schliessung wäre lediglich die ultima
ratio.
3. Zuständige Behörde aufgrund des schweizerischen
Landesrechts
Der Bund ist gegen aussen für die Einhaltung der völkerrechtlichen Pflichten
der Eidgenossenschaft verantwortlich, auch wenn diese innerstaatlich
Rechte und Kompetenzen der Kantone betreffen. Art. 8 BV begründet
die grundsätzlich alleinige Zuständigkeit der Eidgenossenschaft für die
Aussenbeziehungen. Art. 102 Ziff. 8 BV betraut den Bundesrat mit der
Wahrung der «Interessen der Eidgenossenschaft nach aussen, wie namentlich
ihre völkerrechtlichen Beziehungen». Gestützt auf diese Bestimmungen ist
es Sache des Bundesrates, die in Art. 4 des vorerwähnten Übereinkommens
vorgesehene Zustimmung zur Eröffnung konsularischer Posten zu erteilen;
dieselbe Kompetenzverteilung müsste bei einem Widerruf dieser Zustimmung
zur Anwendung kommen.
Es entspricht den freundeidgenössischen Usancen, dass der Bund den
betroffenen Kanton konsultiert, bevor er seine Zustimmung zur Eröffnung
eines Konsulats in einer bestimmten Stadt erteilt. Dasselbe Verfahren käme
auch bei einem Widerruf zur Anwendung, soweit nicht überwiegende
Interessen der Eidgenossenschaft einen solchen Schritt geböten und die
Entscheidung zudem keinen Aufschub duldete.
4. Grenze für polizeiliche Sicherheitsmassnahmen aufgrund des
Wiener Übereinkommens
Das Übereinkommen auferlegt in Art. 31 Abs. 3 dem Empfangsstaat
«die besondere Pflicht, alle geeigneten Massnahmen zu treffen, um die
konsularischen Räumlichkeiten vor jedem Eindringen und jeder Beschädigung
zu schützen und um zu verhindern, dass der Friede des konsularischen
Postens gestört oder seine Würde beeinträchtigt wird». Das Übereinkommen
kennt somit keine absolute Grenze für die vom Empfangsstaat verlangten
Massnahmen; er muss vielmehr alles unternehmen, was unter den gegebenen
Umständen angezeigt erscheint (Vgl. Maresca, a.a.O., S. 210).
Immerhin ist festzuhalten, dass die Bestimmung dem Empfangsstaat keine
Erfolgshaftung auferlegt. Er ist nicht gehalten, Vorkehren zu treffen, die ein
Eindringen Unbefugter in das Konsulat unter allen Umständen ausschliessen.
Die Massnahmen müssen vielmehr den potentiellen und vorhersehbaren
Gefahren angemessen sein.
Soweit der Empfangsstaat aber Kenntnis von einer akuten und grossen Gefahr
für ein Konsulat hat, muss er sämtliche ihm zur Verfügung stehenden Mittel
zum Schutz dieses Konsulats ausschöpfen. Die Grenze bilden hier allenfalls
die faktischen Möglichkeiten. Als Exkulpation für ungenügenden Schutz
genügten mangelnde Mittel des Empfangsstaates indessen nicht; Massstab
müsste vielmehr der Schutz sein, den ein vergleichbarer Empfangsstaat unter
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ähnlichen Umständen einem Konsulat gewährt hätte. Der Empfangsstaat
ist mit andern Worten gehalten, alles unter den gegebenen Umständen
Zumutbare vorzukehren, um die Sicherheit des Konsulats zu gewährleisten;
der Unterhalt und die entsprechende Ausrüstung genügender Polizeikräfte als
Voraussetzung dafür, diesen Schutz auch wirklich gewährleisten zu können,
gehört mit zu diesen Pflichten.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
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JAAC 57.80 - Direktion für Völkerrecht, 8. Oktober 1992; traduction française dans
«Pratique suisse 1992», N° 7.3, Revue suisse de droit international et de droit européen
5/1993
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1993
Année
Anno
Band
57
Volume
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Ref. No
150 001 934
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