ch_vb · 82.055 · 1982-08-18 · de


#ST# 82.055
Message
sur l'initiative populaire «contre l'abus du secret bancaire
et de la puissance des banques»
(Initiative sur les banques)
du 18 août 1982
Madame et Monsieur les Présidents, Mesdames, Messieurs
Nous avons l'honneur de vous proposer, par le présent message, de soumettre
au vote du peuple et des cantons, sans contre-projet et en leur recommandant
de la rejeter, l'initiative populaire «contre l'abus du secret bancaire et de la
puissance des banques».
Vous trouverez en annexe le projet d'arrêté fédéral y afférent.
Nous vous prions d'agréer, Madame et Monsieur les Présidents, Mesdames,
Messieurs, les assurances de notre haute considération.
18 août 1982 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Honegger
Le chancelier de la Confédération, Buser
1982-519 
85 Feuille fédérale. 134" année VoL II 
1237

Vue d'ensemble
L'initiative demande qu'un certain nombre de mesures soient prises dans le
secteur bancaire.
Un premier train de dispositions vise à lutter contre la fraude fiscale et à
renforcer dans les faits la solidarité internationale- On instituerait à cet 
effet
l'obligation pour les banques de fournir directement des renseignements à nos
autorités fiscales. En développant l'entraide judiciaire en matière pénale accordée
à la demande de pays étrangers, on éviterait selon les promoteurs de l'initiative
que la Suisse ne devienne le refuge de capitaux étrangers d'origine douteuse
provenant de la délinquance des affaires, 
de la fraude fiscale ou du trafic de
devises. Le secret bancaire serait toutefois maintenu.
Nous souscrivons à tous les efforts 
tendant à améliorer la justice fiscale et à
renforcer la solidarité internationale. Il n'est toutefois pas nécessaire de réviser à
cet effet la constitution. Tout récemment, des mesures ont d'ailleurs été prises
dans ce sens au niveau législatif (arrêté sur l'impôt de défense nationale),
certaines même après le dépôt de l'initiative (loi sur l'entraide judiciaire interna-
tionale en matière pénale). Les dispositions légales en question ayant été révisées
il y a peu, les revendications des promoteurs de l'initiative vont trop loin et
auraient des effets fâcheux.
Dans un deuxième volet, l'initiative demande pour les banques une extension des
prescriptions en matière de publicité, à savoir la publication des comptes annuels
consolidés, la transparence dans la constitution et la liquidation des réserves ainsi
que l'indication des participations, des avoirs fiduciaires, des mandats de conseils
d'administration et des droits de vote attachés aux actions en dépôt.
Là encore, ces exigences peuvent être satisfaites sur la base du régime constitu-
tionnel actuel. Nous en tiendrons dûment compte dans le cadre des procédures
législatives en cours (révision de la loi sur les banques et du droit des sociétés
anonymes).
La troisième série de mesures tend à limiter le pouvoir, jugé excessif, des banques
sur le reste de l'économie.
A notre avis, la situation à cet égard est beaucoup moins préoccupante que ne se
le figurent les auteurs de l'initiative. Les règles actuelles sur le capital propre et la
répartition des risques exercent d'ores et déjà un effet modérateur. La législation
prévoira au besoin d'autres dispositions appropriées.
Enfin, dans un quatrième point, l'initiative demande que l'on institue une assu-
rance des dépôts bancaires.
Cette requête, qui n'est guère contestée, pourra être réalisée à la faveur de la
révision de la loi sur les banques.
1238

Le Département fédéral des finances ouvrira cette année encore la procédure de
consultation sur l'avant-projet du groupe d'experts chargé de la révision totale de
la loi sur les banques. Cette révision permettra de faire droit aux requêtes des
auteurs de l'initiative dans la mesure où elles apparaissent légitimes. Un contre-
projet au niveau constitutionnel est donc à notre avis superflu et nous vous
invitons en conséquence à rejeter purement et simplement l'initiative.
1239

Message
l 
Les aspects formels
L'initiative populaire «contre l'abus du secret bancaire et de la puissance des
banques» (Initiative sur les banques) a été déposée le 8 octobre 1979 sous la
forme d'un projet rédigé de toutes pièces. Par décision du 8 novembre de la
même année, la Chancellerie fédérale a constaté que l'initiative avait recueilli
121 882 signatures valables et qu'elle avait ainsi abouti (FF 1979 III 732).
L'initiative est dotée d'une clause de retrait.
L'initiative demande que des mesures soient prises dans le secteur bancaire. Il
existe entre ses différents points un rapport intrinsèque. Elle revêt en outre
exclusivement la forme d'un projet rédigé de toutes pièces. Tant l'unité de la
matière que l'unité de la forme (art. 75, 2e et 3e al., de la loi fédérale sur les
droits politiques; RS 161,1) sont ainsi respectées.
Le texte de l'initiative
La constitution fédérale est complétée comme il suit :
Art. JJ««*«w, 3' à 6e al. (nouveaux)
3 a. Les banques, sociétés financières, établissements et personnes qui reçoi-
vent, administrent ou aliènent des avoirs de tiers à des fins lucratives
sont tenus de renseigner les autorités et les tribunaux en matière
fiscale et pénale. Le secret de fonction de ces autorités et tribunaux est
garanti.
b. L'obligation de renseigner cesse dans la mesure où les autorités
fiscales, dans l'exercice consciencieux de leurs fonctions, estiment que
les revenus présumés sont correctement établis par des attestations de
salaire et où les avoirs soumis à l'impôt anticipé n'excèdent pas un
montant que la loi axera. Le législateur édicté des dispositions visant
à assurer l'obligation de renseigner, à en fixer rationnellement les
modalités d'application ainsi qu'à prévenir les actes destinés à l'élu-
der.
c. La législation règle en outre la garantie du secret bancaire.
d. La législation règle le principe du soutien à accorder aux procédures
pénales menées à l'étranger, en matière de délits fiscaux et monétaires
également. Sont réservés la sécurité et les droits de souveraineté de la
Suisse, la protection de personnes contre la persécution politique et
raciste, ainsi que les cas de graves vices de procédures menées à
l'étranger et la réciprocité,
4 a. Les banques et sociétés financières publient, en sus de leurs bilans
ordinaires, les comptes annuels consolidés ainsi que toutes les estima-
tions qui entraînent la constitution ou la dissolution de réserves. Elles
rendent publiques leurs participations actives et passives, la valeur des
avoirs de clients qui sont déposés auprès d'elles et qu'elles adminis-
trent ainsi que des avoirs qui leur sont confiés à titre fiduciaire; elles
indiquent les noms des personnes exerçant un mandat au sein du
conseil d'administration de même que les droits de vote attachés aux
avoirs déposés.
1240

b. La Banque nationale et la Commission des banques présentent cha-
que année au Parlement un rapport sur la situation et l'évolution des
banques et sociétés financières.
5 Le législateur édicté des dispositions visant à limiter l'enchevêtrement des
banques et d'autres entreprises.
6 La législation règle l'obligation des banques ne bénéficiant d'aucune
garantie de l'Etat de s'assurer pour les dépôts qui leur sont confiés.
Dispositions transitoires
Les dispositions du droit fédéral contraires à l'obligation de renseigner les
autorités sont abrogées.
Les dispositions sur l'obligation faite aux banques de fournir des renseigne-
ments ne s'appliquent pas à la poursuite d'infractions d'ordre fiscal com-
mises avant l'entrée en vigueur du présent article constitutionnel.
3 
Le régime constitutionnel actuel
En vertu de l'article 31i™ter de la constitution, la Confédération est autorisée à
légiférer sur le régime des banques. Elle doit tenir compte, ce faisant, du rôle et
de la situation particulière des banques cantonales. Cette disposition a été
insérée dans la constitution lors de la révision en 1947 des articles économi-
ques. La loi sur les banques, lorsqu'elle a été édictée en 1934, reposait sur
l'article 34ter de l'époque, qui donnait à la Confédération une compétence
législative en matière de droit du travail. Le point de savoir si cette disposition
permettait de déroger à la liberté du commerce et de l'industrie restant
toutefois controversé, on se promit de clarifier la situation à la faveur de la
révision des articles économiques.
L'article SI13*8, 2e alinéa, de la constitution prévoit expressément qu'en légifé-
rant sur l'exercice du commerce et de l'industrie, la Confédération est tenue de
respecter le principe de la liberté du commerce et de l'industrie. Pour ce qui est
de la législation sur les banques, qui existait déjà au moment de l'adoption des
articles économiques, on jugea nécessaire de prévoir une base constitutionnelle
ad hoc. La loi sur les banques contenait déjà à l'époque des prescriptions qui
permettaient à la Banque nationale, dans le cadre d'une politique monétaire et
du crédit servant les intérêts généraux du pays, d'opposer son veto à certaines
opérations ou de subordonner son agrément à certaines conditions (art. 8),
ainsi que de participer à la fixation des taux d'intérêt sur les obligations de
caisse (art. 10; ARS 10 329).
L'article 31Ws, 2e alinéa, l'un des articles économiques de la constitution,
n'assurant pas, pensait-on, une assise suffisante, l'article 31 «water sur jes
banques avait pour but de fournir une base solide aux dérogations déjà
existantes à la liberté du commerce et de l'industrie. Ce principe ne subit
toutefois aucune atteinte en ce qui concerne la banque. Les propositions visant
à prévoir expressément dans l'article sur les banques la faculté de déroger à la
liberté du commerce et de l'industrie furent rejetées par les Chambres.
L'article 31iuater de la constitution autorise donc non seulement des restric-
tions à la liberté du commerce et de l'industrie (justifiées notamment pour des
raisons de police) qui soient compatibles avec ce droit fondamental, mais
également des restrictions y dérogeant; sinon il ferait double emploi avec le
1241

principe énoncé à l'article 31Ws, 2e alinéa. On ne saurait toutefois admettre
n'importe quelle dérogation à la liberté du commerce et de l'industrie. Pour
des restrictions aussi draconiennes - qui équivalent en fait à des dérogations -
que la nationalisation, les mesures d'orientation du crédit, la prise en charge
par l'Etat des risques commerciaux, l'institution d'une clause du besoin, etc., la
disposition constitutionnelle en vigueur n'offre aucune base.
4 
La législation actuelle sur l'obligation faite aux banques
de fournir des renseignements
41 
La loi sur les banques
Est puni en vertu de l'article 47 de la loi sur les banques (LB; RS 952.0) «celui
qui, en sa qualité de membre d'un organe, d'employé, de mandataire, de
liquidateur ou de commissaire de la banque, d'observateur de la Commission
des banques, ou encore de membre d'un organe ou d'employé d'une institution
de révision agréée, aura révélé un secret à lui confié ou dont il avait eu
connaissance à raison de sa charge ou de son emploi». La loi garantit ainsi à
chaque client que toutes les indications concernant ses relations avec la
banque, notamment son nom, le montant de ses avoirs, etc., seront tenues
secrètes sous peine de sanction. Cette protection vaut pour les renseignements
fournis aussi bien à des particuliers qu'au public et aux autorités. Elle est
toutefois assortie de l'importante réserve que les dispositions fédérales et
cantonales sur l'obligation de renseigner l'autorité et de témoigner en justice
priment Je secret bancaire (art. 47, ch. 4, LB).
Le secret bancaire est donc applicable en tant que l'obligation faite aux
banques de renseigner l'autorité et de témoigner en justice n'est pas expressé-
ment stipulée. Une disposition fédérale ou cantonale sur ce point peut donc
lever le secret bancaire.
42 
L'impôt fédéral direct (arrêté sur l'impôt de défense nationale)
En votant la loi renforçant les mesures contre la fraude fiscale (RO 1977 2103),
les Chambres fédérales ont modifié le 9 juin 1977 l'arrêté sur l'impôt de défense
nationale.
Entrée en vigueur le 1er janvier 1978, la nouvelle loi a introduit quelques
innovations de taille. D'abord les obligations des contribuables et des tiers
dans la procédure de taxation ont été considérablement étendues (art. 89, 2e et
3e al., 90, 5e et 6e al., de l'arrêté concernant la perception d'un impôt pour la
défense nationale (AIDN); RS 642.11). D'autre part, les éléments constitutifs
de la fraude fiscale qualifiée - soit l'usage de faux et l'escroquerie à l'inventaire
(dissimulation ou soustraction de biens successoraux) - ont été «criminalisés»
en ce sens qu'ils tombent désormais sous la compétence des autorités judi-
ciaires et sont passibles de peines privatives de liberté (art. 130MS et 133Ms
AIDN). Enfin, la Confédération a créé des organes spéciaux d'enquête pour les
cas où l'on soupçonnerait pour de justes motifs une grave infraction à la
législation fiscale (art. 139 AIDN).
1242

En vertu des nouvelles obligations instituées à l'époque, dans le cadre de la
procédure de taxation, le contribuable est tenu à la demande de l'autorité fiscale
de lui indiquer nommément les personnes avec lesquelles il a conclu des actes
juridiques ou auxquelles il a fourni des prestations monnayables. Le contri-
buable a le devoir d'exiger des personnes avec lesquelles il est ou a été en
rapports contractuels qu'elles lui délivrent une attestation sur ces rapports
ainsi que sur les prestations et prétentions réciproques qui en découlent. Les
créanciers et débiteurs du contribuable sont en particulier tenus de fournir des
renseignements sur l'existence, le montant, la rémunération et la garantie de la
créance. Les gérants de fortune, les agents fiduciaires, les créanciers gagistes,
les mandataires et les autres personnes qui ont la possession ou l'administra-
tion de biens appartenant au contribuable sont également tenus de fournir des
renseignements sur ces biens et leur rendement (art. 90, 5e al., AIDN). Si le
contribuable ne produit pas l'attestation ou qu'il omet de la demander,
l'autorité fiscale peut l'exiger directement du tiers. Le secret professionnel
protégé légalement est toutefois expressément réservé dans ce cas (art. 90, 6e
al., AIDN). Les banques ainsi que d'autres personnes et entreprises qui sont
tenues au secret en vertu de la loi doivent dès lors refuser, en invoquant cette
obligation, de délivrer personnellement une telle attestation et de fournir
directement des renseignements à l'autorité fiscale.
La même règle s'applique à la procédure en cas de fraude simple (art. 129
AIDN). Les infractions y afférentes sont généralement jugées par l'administra-
tion cantonale de l'impôt de défense nationale dans le cadre d'une simple
procédure administrative (art. 132 AIDN). Eu égard aux recherches néces-
saires, cette administration a les mêmes pouvoirs que l'autorité fiscale dans la
procédure de taxation. Ainsi nul ne peut être astreint - et donc pas non plus
une banque - à renseigner directement l'autorité fiscale s'il est tenu au secret en
vertu de la loi.
Il en va autrement dans le cas d'une fraude fiscale qualifiée, c'est-à-dire lors
d'usage de faux et d'escroquerie à l'inventaire. En vertu de la modification de
l'arrêté concernant la perception d'un impôt pour la défense nationale, entrée
en vigueur le 1er janvier 1978, ces infractions ont été qualifiées de délits et
peuvent être sanctionnées par une peine privative de liberté (art. 130MS AIDN).
C'est pourquoi elles sont désormais jugées par les autorités judiciaires compé-
tentes selon la procédure pénale cantonale (art. 133bls AIDN). Il est vrai que
les lois de procédure pénale réservent pour la plupart le secret professionnel
protégé au sens de l'article 321 du code pénal (CP; RS 311.0), mais générale-
ment pas le secret bancaire. En d'autres termes, les banques ne peuvent plus,
depuis le 1er janvier 1978, se prévaloir de l'obligation qui leur est faite par la
loi de garder le secret dans une procédure pénale fiscale introduite pour usage
de faux ou escroquerie à l'inventaire contre un de leurs clients, lorsque
l'autorité compétente exige d'elles des renseignements sur l'affaire en cause ou
la remise de documents.
Il en va de même lorsque les organes spéciaux d'enquête fiscale de la Confédé-
ration institués le 1er janvier 1978 entrent en action (art. 139 AIDN). Ces
organes procèdent eux-mêmes à des enquêtes à la demande d'un canton
1243

lorsqu'il y a lieu de soupçonner une grave infraction sur le plan fiscal et que le
canton n'est pas à même d'effectuer lui-même l'enquête dans les plus brefs
délais et de manière efficace. Est réputée grave infraction fiscale non seulement
l'usage de faux et l'escroquerie à l'inventaire, mais également la soustraction
réitérée de montants d'impôts élevés. Ces enquêtes, qui visent à déterminer
l'infraction à l'intention de l'administration cantonale compétente en ma-
tière d'impôt de défense nationale, s'effectuent selon les prescriptions de la
loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif (DPA; RS
313.0). Celle-ci respecte dans une large mesure le secret professionnel protégé
au sens de l'article 321 du code pénal, mais non le secret bancaire (art. 41, 2e
al., DPA, concurremment avec l'art. 77 de la procédure pénale fédérale [PPF;
RS 312.0] et l'art. 50, 2e al., DPA). Dans les procédures conduites par les
organes spéciaux d'enquête fiscale de la Confédération, les banques ne peuvent
donc pas se prévaloir du secret bancaire.
En résumé, le secret bancaire, en vertu du régime de l'impôt de défense
nationale en vigueur depuis le 1er janvier 1978, continue d'être applicable à la
procédure de taxation et à la procédure en cas de fraude fiscale simple. Mais il
ne peut plus être invoqué lorsqu'il y a de justes motifs de soupçonner une
fraude fiscale qualifiée, soit l'usage de faux ou l'escroquerie à l'inventaire. Il est
également levé lorsque les organes spéciaux d'enquête fiscale de la Confédéra-
tion entrent en action à la demande d'un canton. Le secret bancaire a donc été
sérieusement restreint par rapport au régime antérieur à 1978.
43 
La fiscalité des cantons
La situation juridique actuelle au niveau des législations fiscales cantonales
correspond largement à celle qui a cours en matière d'impôt de défense
nationale. Dans la procédure de taxation et la procédure en cas de fraude
simple, les banques et les autres personnes ou entreprises tenues au secret
professionnel ont également l'obligation de délivrer au contribuable, à sa
demande et à l'intention du fisc, une attestation sur des faits d'intérêt fiscal.
Cette obligation est prévue dans les lois fiscales, mais elle découle fréquemment
aussi dès rapport contractuels existant entre le contribuable et le tiers. Les
personnes tenues au secret professionnel, donc également les banques, pour-
raient toutefois - en invoquant le secret - refuser de produire elles-mêmes cette
attestation, tout comme de fournir elles-mêmes des renseignements à l'autorité
de taxation.
Il en va différemment dans les cas de fraude fiscale qualifiée, qui relèvent avant
tout de ce qu'on appelle l'escroquerie fiscale. Ces infractions étant aujourd'hui
le plus souvent assimilées à des délits, la plupart des cantons en confient
l'examen aux autorités ordinaires d'enquête pénale et la poursuite pénale au
juge pénal (cf. Zuppinger «Der Steuerbetrug unter besonderer Berück-
sichtigung des zürcherischen Rechtes», Archives de droit fiscal suisse, vol. 44,
p. 81 ss, en particulier p. 91). Les procédures pénales cantonales applicables en
l'occurrence prévoient en principe que les détenteurs de secrets professionnels
au sens de l'article 321 du code pénal, notamment les ecclésiastiques, avocats,
notaires, médecins, pharmaciens, sages-femmes ainsi que leurs auxiliaires,
1244

peuvent refuser de témoigner en justice. En revanche, ce droit n'est générale-
ment pas reconnu aux personnes tenues au secret en vertu de la loi sur les
banques. C'est pourquoi, dans les cas d'escroquerie fiscale comme lors de toute
autre procédure pénale, les banques, conformément aux procédures pénales
cantonales, sont tenues de témoigner en justice et de fournir les documents
requis; elles ne peuvent se soustraire à cette obligation en invoquant le secret
bancaire.
Nous prévoyons également d'intégrer la réglementation décrite ci-devant dans
la future législation sur l'harmonisation fiscale. Or, c'est le projet de «loi
fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes»,
élaboré par une commission d'experts en vertu de l'article 42i»II1(iules de la
constitution et que la Conférence des chefs des départements cantonaux des
finances a soumis à la fin janvier 1981 au Département fédéral des finances à
l'intention du Conseil fédéral, qui sera déterminant pour l'harmonisation du
droit fiscal cantonal. Le projet reprend pour l'essentiel la réglementation
prévue par les législations fiscales cantonales. Cela signifie que, dans la
procédure de taxation et la procédure en cas de la fraude fiscale simple, les
banques et les autres personnes astreintes au secret professionnel devront
refuser de communiquer directement à l'autorité fiscale des renseignements sur
un de leurs clients. Il s'ensuivra d'autre part que, lors d'une fraude fiscale
qualifiée, dont la poursuite et le jugement incombent aux autorités chargées de
l'instruction selon les règles de la procédure pénale, le secret bancaire ne
pourra plus être invoqué. En reprenant le régime qui prévaut aujourd'hui dans
le droit fiscal cantonal, le projet se conforme à un principe de la législation sur
l'harmonisation, qui veut que l'on s'en tienne autant que possible au droit
«traditionnel».
44 
L'impôt anticipé
L'impôt anticipé, qui est notamment prélevé sur les revenus de capitaux
suisses, vise un double but. Il doit en premier lieu amener les résidents à
déclarer dûment leurs revenus imposables, ainsi que la fortune qui en est la
source, aux contributions directes de la Confédération, des cantons et des
communes. L'impôt est remboursé au contribuable domicilié en Suisse dans la
mesure où celui-ci le déclare et en fait la demande. L'impôt vise en second heu
à taxer définitivement les fraudeurs résidents et généralement aussi les étran-
gers. En vertu de conventions internationales, des exceptions sont prévues pour
les étrangers de manière à éviter la double imposition de même que pour les
revenus de certains fonds de placement.
L'impôt anticipé ne remplace en aucune manière les impôts sur le revenu et la
fortune dus par les contribuables résidents. Bien au contraire, ceux-ci sont
tenus d'indiquer régulièrement dans leur déclaration d'impôts les divers reve-
nus frappés de l'impôt anticipé ainsi que la fortune qui en est la source. Il en
va de même pour les livrets, carnets ou comptes d'épargne ou de dépôt
nominatifs, même si l'intérêt n'excède pas la franchise de 50 francs. Bien que
pour des raisons pratiques ils ne soient pas soumis à l'impôt anticipé, ces
intérêts n'en doivent pas moins être déclarés au titre des impôts directs.
1245

L'impôt anticipé sur les revenus de capitaux est prélevé à la source. Le débiteur
imposable perçoit lui-même l'impôt et le répercute sur le créancier en réduisant
sa propre prestation. C'est ainsi par exemple que la banque retient au client
l'impôt anticipé calculé sur l'intérêt d'un dépôt d'épargne et le verse directe-
ment à l'administration des contributions.
Selon la réglementation actuelle, le débiteur imposable n'est pas tenu de
communiquer à l'administration des contributions les noms de ceux qui
bénéficient de ses prestations. Ce serait d'ailleurs le plus souvent impossible
pour les revenus des titres au porteur. II suffit de taxer ceux qui bénéficient des
prestations et de les amener ainsi à les déclarer dûment au titre des impôts
directs. La perception de l'impôt anticipé est anonyme.
Les observations que l'administration des contributions est amenée à faire lors
de la révision habituelle de la comptabilité des contribuables, des banques par
exemple, ne peuvent en outre être utilisées qu'en vue du prélèvement de l'impôt
anticipé. La loi spécifie à cet égard que le secret bancaire est garanti (art, 40, 5e
al., de la loi sur l'impôt anticipé [LIA] RS 642,21).
L'Administration fédérale des contributions n'est donc pas autorisée à infor-
mer les autorités fiscales cantonales des observations qu'elle a été amenée à
faire lors du contrôle d'une banque, et elle ne saurait utiliser ces renseigne-
ments pour obliger le client de la banque à s'acquitter de l'impôt qu'il doit.
La disposition prévue à l'article 40, 5e alinéa, LIA s'applique toutefois
uniquement à la procédure de contrôle ordinaire. Dans la procédure pénale
fiscale, le secret bancaire ne bénéficie en principe d'aucune protection. De toute
façon, lors d'une procédure pénale ouverte contre le client d'une banque,
l'Administration des contributions peut, en vertu de l'article 40 de la loi sur le
droit pénal administratif, exiger des renseignements de l'établissement ou, en
vertu de l'article 50 de la même loi, examiner des documents dans ledit
établissement et les confisquer à titre de preuves.
5 
La législation actuelle sur l'entraide judiciaire et administrative
internationale
51 
Généralités
Est réputée entraide judiciaire la collaboration de deux Etats dans un domaine
juridique particulier (droit pénal, droit civil, etc.), où les autorités de l'un
s'emploient à aider la justice de l'autre en effectuant sur leur propre territoire
des enquêtes ou actes de procédure et en en communiquant les résultats aux
autorités de l'autre Etat. On entend, en revanche, par entraide administrative la
collaboration des autorités administratives de deux Etats dans l'accomplisse-
ment de leurs tâches publiques. Ce mode d'assistance étant prévu dans toutes
les conventions de double imposition conclues par notre pays, les autorités
fiscales suisses et étrangères se communiquent mutuellement les renseignements
nécessaires à l'exécution desdites conventions.
Jusqu'ici, la Suisse a dérogé à deux reprises au principe qui veut qu'aucune
entraide judiciaire ne soit accordée en matière fiscale : la première fois dans le
1246

traité sur l'entraide judiciaire signé avec les Etats-Unis (cf. ch. 53) et une
seconde fois dans la loi du 20 mars 1981 sur l'entraide pénale internationale
(EIMP; RO 1982 846), qui entrera en vigueur le 1er janvier 1983 (cf. ch. 54).
La Suisse a en outre depuis toujours accordé une entraide judiciaire en matière
fiscale à la décharge de la personne poursuivie et cette règle a été reprise à
l'article 63, 5e alinéa, de la loi sur l'entraide judiciaire.
Si notre pays a refusé jusqu'à ce jour toute exécution forcée par voie d'entraide
judiciaire pour le prélèvement d'impôts et d'amendes fiscales, cela ne signifie
pas qu'il rejette le principe d'une collaboration internationale sur le plan fiscal.
Toutefois, sa coopération s'est essentiellement limitée pour l'instant à l'en-
traide administrative prévue par les conventions de double imposition.
52 
L'entraide administrative aux termes des conventions suisses
de double imposition
La collaboration de notre pays sur le plan international vise à accorder une
entraide administrative restreinte aux Etats avec lesquels il a conclu une
convention à l'effet d'éviter les doubles impositions sur le revenu, la fortune ou
encore les successions et les héritages. D'après la conception suisse, les parties
contractantes sont tenues de s'informer mutuellement, que la convention
prévoie ou non une clause expresse à cet égard. Cette obligation ne concerne
cependant que les renseignements qui sont nécessaires à l'application correcte
de la convention ou à la prévention des abus. Notre pays a jusqu'ici refusé de
fournir des renseignements lorsqu'ils servaient à l'application du droit fiscal
interne de l'Etat partie à la convention.
Quels que soient les renseignements susceptibles d'être donnés, la protection
des secrets d'affaires, de fabrication et professionnel est toujours réservée.
Jusqu'à ce jour, la Suisse ne s'est engagée qu'une seule fois à échanger de plus
larges informations fiscales, à savoir dans la convention de double imposition
concernant les impôts sur le revenu, conclue en 1951 avec les Etats-Unis
d'Amérique (RO 1951 895). Selon l'article XVI de cette convention, les
autorités peuvent, en plus des renseignements nécessaires à l'application cor-
recte des dispositions de la convention, échanger des renseignements destinés à
prévenir des délits fiscaux. Dans deux arrêts du 23 décembre 1970 et du
16 mai 1975 (ATF 961737 et 101 Ib 160), le Tribunal fédéral relève à cet égard
qu'en cas d'escroqueries fiscales, les autorités peuvent, s'il y a lieu, se livrer à
des investigations auprès des banques et que le secret bancaire ne s'oppose ni à
ces investigations ni aux renseignements qui peuvent être fournis sur la base de
ces recherches.
53 
Le traité entre la Suisse et les Etats-Unis sur l'entraide judiciaire
en matière pénale
Ce traité, qui date du 25 mai 1973 (RS 0.351.933.6), prévoit notamment
l'entraide judiciaire en matière fiscale lorsqu'elle est nécessaire à la poursuite
de personnes membres d'un groupe de criminels organisés et que les moyens de
1247

preuve existants ne suffiraient pas sans cela à assurer la bonne marche du
procès. L'entraide judiciaire n'est par ailleurs accordée que si elle est de nature
à faciliter considérablement la poursuite pénale et qu'elle permettra vraisem-
blablement d'infliger à l'inculpé une peine d'emprisonnement suffisamment
longue pour causer un grave préjudice au groupe de criminels organisés (art. 6
à 8 du traité).
Selon le traité, nul ne peut refuser de témoigner en justice sur des faits relevant
de la vie privée; c'est pourquoi les faits qu'une banque est habituellement
tenue de garder secrets peuvent être divulgués si le but de l'enquête l'exige et
qu'ils ne portent pas atteinte aux intérêts généraux de notre pays ni ne les
compromettent (art, 9 du traité; art. 20 de la loi du 3 octobre 1975 relative au
traité sur l'entraide judiciaire; RS 351.93).
54 
La loi sur l'entraide judiciaire internationale en matière pénale
Adoptée par les Chambres fédérales le 20 mars 1981, cette loi entrera en
vigueur le 1er janvier 1983 après que les cantons auront adapté leurs disposi-
tions en la matière.
Selon l'article 3, 3e alinéa, la demande d'entraide judiciaire ne peut être
exécutée si elle concerne un acte qui tend à une soustraction d'impôts ou
contrevient à des dispositions de politique monétaire, commerciale ou écono-
mique. Toutefois, il peut être fait droit à une demande de «petite entraide»
(notification de documents, recherche de preuves, remise de dossiers et de
documents, fouille de personnes et perquisition, saisie, confrontation et transit
de personnes) si la procédure vise une escroquerie en matière fiscale. Ce cas est
prévu à l'article 24, 1er alinéa, de l'ordonnance sur l'entraide pénale interna-
tionale qui renvoie à l'article 14, 2e alinéa, de la loi sur le droit pénal admi-
nistratif. En matière d'entraide judiciaire, la contrainte prévue par le droit de
procédure ne peut être ordonnée que si l'acte poursuivi.à l'étranger réunit les
éléments objectifs d'une infraction réprimée par le droit suisse (art. 64 EIMP).
Si l'importance de l'infraction le justifie et que cela paraisse indispensable pour
établir les faits, des renseignements touchant au domaine secret des personnes
qui, selon la demande, ne sont pas impliquées dans la procédure pénale à
l'étranger, peuvent être fournis (art. 10 EIMP).
55 
La convention européenne d'extradition et la convention
européenne d'entraide judiciaire en matière pénale
L'article 5 de la convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957 (RS
0.353.1), ratifiée par la Suisse, stipule qu'en matière de taxes et impôts, de
douane et de change, l'extradition ne sera accordée, dans les conditions
prévues par la convention, que s'il en a été ainsi décidé entre les parties
contractantes. Or la Suisse n'a conclu jusqu'à ce jour aucun accord avec l'une
ou l'autre des parties contractantes. Le principe énoncé dans la loi sur
l'extradition (RS 353.0, art. 11) et dans la loi sur l'entraide judiciaire (art. 13,
1248

3e al.), selon lequel l'extradition ne sera pas accordée pour les délits fiscaux,
conserve donc toute sa validité.
Selon l'article 2, lettre a, de la convention européenne d'entraide judiciaire en
matière pénale du 20 avril 1959 (CEJP; RS 0.351.1), ratifiée par la Suisse,
l'entraide judiciaire peut être refusée si la demande a trait à des infractions
considérées par l'Etat requérant comme de nature fiscale. Sous l'emprise de
cette convention, notre pays n'a jusqu'ici accordé à aucune partie contractante
une entraide judiciaire en matière d'infractions fiscales. Il en ira autrement dès
l'entrée en vigueur de la loi sur l'entraide judiciaire si le délit instruit à
l'étranger est l'escroquerie fiscale (cf. en. 54).
La Suisse a par ailleurs signé le protocole du 17 mars 1978 relatif à la
convention européenne d'entraide judiciaire, que nous vous soumettrons pour
ratification. Ce protocole institue ['obligation d'une entraide judiciaire en cas
d'escroquerie fiscale. La Suisse aura en outre la possibilité d'accorder l'entraide
également aux Etats qui n'auront pas signé la convention européenne et le
protocole y relatif, pour autant que ceux-ci accordent la réciprocité. En
étendant ainsi sa collaboration sur le plan international, notre pays donne à
l'étranger autant que ses propres autorités se voient attribuer.
6 
La révision totale de la loi sur les banques
La loi actuelle sur les banques et les caisses d'épargne (LB; RS 952.0) date de
1934. Edictée sous l'emprise notamment de la crise économique mondiale qui
sévit à l'époque, elle visait à protéger les créanciers des banques et en
particulier les épargnants, à assurer à l'économie du pays les crédits nécessaires
ainsi qu'à protéger les banques elles-mêmes contre les retraits massifs de
capitaux.
La loi sur les banques a été partiellement révisée en 1971. Dans notre message
à l'appui de la révision, nous observions que la loi avait parfaitement répondu
à ce qu'on en attendait en permettant de faire face aux bouleversements de ces
trente dernière années (FF 7970 I 1157). La révision tendait essentiellement à
élargir le champ d'application en y assujettissant les sociétés financières à
caractère industriel ou commercial qui font appel au public pour obtenir des
fonds en dépôt, à durcir les conditions mises à l'ouverture de nouveaux
établissements, à insérer des dispositions spécialement applicables aux banques
en mains étrangères, à relever le privilège des dépôts d'épargne en cas de faillite
et à renforcer les moyens d'action de la Commission des banques agissant en
sa qualité d'organe de surveillance.
La loi sur les banques a essentiellement pour but de protéger les créanciers des
banques. Les banques se voient confier des fortunes considérables, d'où un
besoin de protection de la part des clients, qui désirent tout naturellement
sauvegarder des biens qui leur sont souvent indispensables. Par ailleurs, par
leur pouvoir, les banques exercent une action déterminante sur l'économie du
pays.
En raison du rôle eminent qu'elles jouent dans la collecte de l'épargne, ainsi
que dans l'approvisionnement de notre économie en crédits et dans les
1249

opérations de paiements, les banques sont soumises au contrôle d'un organe
spécialisé indépendant, la Commission fédérale des banques. En outre, la
Banque nationale s'est vu conférer à l'égard des banques certaines compétences
qui lui permettent d'accomplir les tâches qui lui incombent dans le domaine de
la politique monétaire et du crédit (art. 7 à 10 LB).
Peu après la révision de 1971, il apparut dans la pratique que plusieurs
questions n'avaient été qu'imparfaitement résolues et qu'elles demandaient à
être reconsidérées. Les défaillances d'un certain nombre d'établissements ban-
caires et les interventions parlementaires y afférentes - notamment au sujet de
la garantie des dépôts d'épargne - appelaient diverses mesures. Le fait notam-
ment que la Commission des banques s'était vu confier en vertu de la loi et de
l'ordonnance d'importants pouvoirs de contrôle qu'elle ne pouvait toutefois
pleinement exercer faute de moyens techniques et de ressources en personnel,
était loin d'être satisfaisant. Le secrétariat de la Commission se composait à
l'origine d'un seul secrétaire et de deux collaborateurs, ce qui ne suffisait
visiblement pas à assurer, avec l'aide des commissaires à temps partiel, une
surveillance efficace.
Le 21 janvier 1975, le Département fédéral des finances instituait un groupe
d'étude appelé à revoir la loi et qui se vit confier le mandat ci-après :
Le groupe d'étude est chargé de réexaminer à l'intention du Département:
1. L'organisation de la surveillance des banques (Commission des ban-
ques, relations avec la Banque nationale, mode de révision);
2. L'étendue de la surveillance (en particulier s'il y a lieu d'assujettir à
une autorisation spéciale, voire d'interdire purement et simplement,
l'acceptation de fonds en dépôt par des établissements qui ne sont ni
des banques ni des sociétés financières);
3. Les prescriptions visant à protéger les avoirs que des clients confient à
une banque (problème de l'extension du privilège d'épargne, de son
remplacement ou de son complètement par des prescriptions sur la
couverture ou par une assurance obligatoire; problème d'une autori-
sation spéciale requise pour l'acceptation de fonds d'épargne sous
certaines formes bien définies);
4. Le problème d'une extension de l'obligation d'annoncer certaines
opérations bien définies (p. ex. opérations de change à ternie) ou de la
limitation, voire de l'interdiction, de certaines opérations.
5. Le financement de la surveillance des banques (la demande a été faite
de financer cette surveillance par des émoluments à l'instar de ce qui
existe déjà pour la surveillance des assurances);
6. Le groupe d'étude est autorisé à étendre ses travaux à d'autres
problèmes, en particulier à celui du sursis et du concordat.
Le Département des finances invita le groupe d'étude à lui fournir un rapport
assorti d'un avant-projet d'ici à la fin septembre 1975.
Le groupe d'étude, qui a tenu six séances en 1975, a jugé que les délais impartis
ne lui permettaient pas de réexaminer tous les points définis dans le mandat du
département. En revanche, il a estimé qu'il était possible de réaliser de
substantielles améliorations dans l'immédiat en modifiant simplement l'ordon-
nance, notamment en augmentant les effectifs du secrétariat de la Commission
des banques de manière à renforcer sa position, en obligeant les banques à
1250

communiquer les rapports de révision, en prévoyant que les organes de
révision auraient la possibilité de procéder à des révisions intermédiaires sans
préavis, en instituant la procédure d'agrément pour le choix des organes de
révision et en assurant leur indépendance grâce à une diversification des
mandats qui leur sont confiés.
Nous nous sommes ralliés pour l'essentiel aux propositions du groupe d'étude
et avons mis en route ces améliorations, en modifiant l'ordonnance sur les
banques, avec effet au 1er avril 1976 (RO 7975 91).
Conformément à la recommandation du groupe d'étude, nous avons par
ailleurs institué un groupe d'experts ad hoc en vue d'étudier les problèmes très
techniques du concordat, du sursis et de la faillite bancaires (Commission
Egli). Dès 1977, soit après que l'autorité de surveillance des banques eut été
renforcée sur le plan du personnel et de l'organisation et que les premières
expériences eurent été faites avec les nouvelles prescriptions, le groupe d'étude
lui-même procéda à un réexamen exhaustif et approfondi de toute la loi sur les
banques,
Le 7 mai 1980, le groupe d'étude adressait au Département fédéral des finances
un rapport intermédiaire sur son activité. Dans l'intervalle, il avait traité, au
cours de 19 séances, plus d'une trentaine de questions et il avait récapitulé les
résultats de ses travaux sous forme de thèses. A son avis, la loi sur les banques
avait sans conteste donné pleine satisfaction, mais elle pouvait encore être
améliorée à maints égards. Il estimait qu'il y avait lieu de procéder à une
révision totale de la loi de manière à lui conserver toute son homogénéité.
Sur ces entrefaites, le chef du Département fédéral des finances chargea le
groupe d'étude de poursuivre ses travaux et de préparer un avant-projet de
révision totale de la loi. L'avant-projet remis au Département fédéral des
finances au début de 1982 comporte une réglementation exhaustive de tous les
domaines ressortissant à une loi sur les banques, à l'exception de la procédure
en matière de concordat et de faillite, pour laquelle une commission ad hoc a
été chargée d'élaborer la loi spéciale susmentionnée. L'avant-projet prévoit de
maintenir provisoirement en vigueur sur ce point la loi actuelle sur les banques
(chap. l i a 13). Il en va de même pour le chapitre 5 de la loi (art. 7 à 10
consacrés aux relations des banques avec la Banque nationale), qui sera
prochainement intégré, selon une nouvelle teneur, dans la loi sur la Banque
nationale.
Au terme d'une procédure de consultation interne, nous chargerons cette
année encore le Département des finances de soumettre l'avant-projet de loi du
groupe d'étude à la consultation des cantons, des partis et des organisations
concernés, de manière que l'opinion publique en ait connaissance avant que
l'initiative soit examinée par les Chambres. L'avant-projet contiendra, il est
vrai, non pas nos propositions, mais celles des experts. Nous ne nous détermi-
nerons qu'au vu des résultats de la consultation. C'est pourquoi nous nous
bornerons ici à commenter les grandes lignes de cet avant-projet tel qu'il se
présente aujourd'hui. Dans la mesure où il offre des points de convergence
avec l'initiative, nous examinerons plus en détail ci-après les dispositions
prévues (cf. ch. 7).
1251

L'avant-projet redéfinit le champ d'application. L'assujettissement des entre-
prises à la loi sur les banques et, partant, à la surveillance de la Commission
des banques est subordonné à l'exercice d'une activité bancaire, ce qui permet
de fixer des critères de délimitation plus précis et de mieux tenir compte de
l'évolution du secteur financier que ce n'est le cas dans le régime actuel, où les
catégories d'entreprises assujetties sont énumérées de manière exhaustive sans
que les notions correspondantes soient définies dans la loi ou l'ordonnance.
Selon l'avant-projet, le respect des conditions mises à la délivrance de l'autorisa-
tion doit faire l'objet d'une surveillance constante. En affinant les prescriptions
sur l'organisation interne des banques, on améliorera le contrôle et la surveil-
lance tant par la banque elle-même que par l'organe de révision et la Commis-
sion des banques.
L'avant-projet entend insérer dans la loi le principe général de la répartition des
risques axé non seulement sur les personnes, mais également sur les branches,
les pays et les monnaies.
De nouvelles méthodes sont prévues ou déjà appliquées pour le calcul des
liquidités et des fonds propres (capital propre).
Grâce à une meilleure transparence des opérations extra-bancaires et des
participations au sein du secteur extra-bancaire, on connaîtra les engagements
et les risques dans ce secteur, ce qui permettra de les réduire.
L'assurance des dépôts bancaires que l'avant-projet propose d'instituer rempla-
cera le privilège, en cas de faillite, des dépôts des petits épargnants - qui
n'assure qu'une protection insuffisante - et contribuera par là de manière
décisive à prémunir les clients des banques contre les pertes éventuelles.
Les prescriptions en matière de bilans ont fait l'objet d'une refonte dans l'avant-
projet. C'est ainsi que les banques mères seront désormais tenues de consolider
leurs filiales (banques ou sociétés financières). Les prescriptions relatives aux
réserves latentes ainsi qu'à la structure et à la publication du compte annuel et
du rapport de gestion seront en outre plus précises.
Sur le plan de la révision, l'avant-projet en reste au principe de la vérification
par les soins d'un organe de révision extérieur à la banque, dont les compé-
tences seront mieux définies. La loi sera restructurée et allégée grâce au droit
réglementaire.
Le statut, les tâches et les attributions de la Commission des banques et de son
secrétariat seront précisés. De manière à renforcer la surveillance sur le plan
international, l'avant-projet crée les bases d'une collaboration de la Commis-
sion des banques avec les autorités de surveillance étrangères.
Quant au secret bancaire, il conservera la forme d'une disposition pénale.
Reste à savoir si on entend le laisser subsister dans la loi sur les banques en
tant que disposition spéciale ou si on préfère l'intégrer dans le Code pénal où il
figurerait parmi les autres secrets professionnels.
1252

7 
La critique de l'initiative
71 
L'obligation faite aux banques de renseigner
L'initiative propose de compléter l'article 31iuater de la constitution par un
3e alinéa en vertu duquel «les banques, sociétés financières, établissements et
personnes qui reçoivent, administrent ou aliènent des avoirs de tiers à des fins
lucratives (seraient) tenus de renseigner les autorités et les tribunaux en matière
fiscale et pénale. Le secret de fonction (serait toutefois) garanti» (let. a).
«L'obligation de renseigner cesserait) dans la mesure où les autorités fiscales,
dans l'exercice consciencieux de leurs fonctions, estime(raie)nt que les revenus
présumés sont correctement établis par des attestations de salaire et où les
avoirs soumis à l'impôt anticipé n'excéde(raie)nt pas un montant que la loi
fixera. Le législateur édictera des dispositions visant à assurer l'obligation de
renseigner, à en fixer rationnellement les modalités d'application ainsi qu'à
prévenir les actes destinés à l'éluder» (let. b).
Les autorités fiscales devraient avoir la possibilité, dans certains cas, de se
renseigner directement auprès des banques sur l'identité de leurs clients, l'état
de leur fortune et les mouvements de leurs comptes.
L'arrêté actuel sur l'impôt de défense nationale ne prévoit pas l'obligation
pour les banques de renseigner directement les autorités fiscales. Celles-ci
peuvent seulement exiger du client contribuable qu'il présente une attestation
de sa banque sur les relations d'affaires qu'il a avec elle. Si le contribuable s'y
refuse - réserve étant faite du secret professionnel protégé légalement (art. 90,
6e al., AIDN) - l'attestation ne peut pas être demandée directement à la
banque (cf. ch. 42).
L'obligation faite aux banques, selon l'initiative, de renseigner dans le cadre de
la procédure de taxation et de la procédure en cas de fraude fiscale simple,
renforcerait considérablement la position des autorités fiscales, qui seraient
alors en mesure de vérifier elles-mêmes toutes les implications découlant du
lien unissant une banque à un contribuable. De l'avis des promoteurs de
l'initiative, on contribuerait de la sorte à assurer une plus grande justice fiscale
et à améliorer la lutte contre la fraude fiscale.
Il n'est toutefois pas nécessaire à cet effet de modifier la constitution. Le secret
bancaire ayant été réglementé au niveau de la loi, il peut être adapté à
l'évolution des circonstances et des besoins dans les limites notamment de la
liberté individuelle, droit fondamental qui sauvegarde en particulier (et ici au
premier chef) la vie privée de l'individu. L'article 47, chiffre 4, de la loi sur les
banques réserve expressément les dispositions fédérales et cantonales régissant
l'obligation de renseigner l'autorité et de témoigner en justice. La législation
fiscale permettrait donc, en vertu déjà des dispositions actuelles de la constitu-
tion, de lever le secret bancaire en matière d'impôts.
La levée du secret bancaire à l'égard du fisc revêt ainsi un caractère purement
politique. Cette question a été examinée en dernier lieu aux Chambres lors de la
révision de l'arrêté sur l'impôt de défense nationale et tranchée le 9 juin 1977
par le vote de la loi fédérale renforçant les mesures contre la fraude fiscale (RO
1977 2103), qui modifiait le régime de l'impôt de défense nationale (cf. ch. 42).
86 Feuille fédérale. 134° annce. Vol. n 
1253

Lors du débat sur cet objet au Parlement, le pour et le contre d'une éventuelle
obligation de renseigner furent abondamment discutés.
L'initiative ne prévoit pas expressément l'obligation de renseigner si «les
autorités fiscales, dans l'exercice consciencieux de leurs fonctions, estiment que
les revenus présumés sont correctement établis par des attestations de salaire et
(que) les avoirs soumis à l'impôt anticipé n'excèdent pas un montant que la loi
fixera» (art. 31iuater, 3e al., let. b, lre phrase).
Les auteurs de l'initiative visent par là à traiter sur un pied d'égalité les
indépendants et les salariés. A leur avis, si les autorités fiscales peuvent exiger
de l'employeur une attestation de salaire du travailleur dépendant, elles
doivent avoir la faculté de procéder de la même manière pour les travailleurs
indépendants (Commission «Initiative sur les banques» du PSS, commentaire
technique, octobre 1978, p. 4, ci-après «commentaire technique»).
La réglementation proposée est à divers égards discutable. D'abord, il n'est
pas certain qu'elle permette d'appréhender tous les revenus acquis de manière
indépendante. Il faut tout de même que les autorités fiscales aient des raisons
de supposer l'existence d'un compte dans une banque donnée pour qu'elles
puissent demander des renseignements à l'établissement en cause. Enfin, les
salariés seraient privilégiés dans la mesure où l'obligation faite aux banques de
renseigner ne s'applique pas en ce qui les concerne, quand bien même ils
réalisent souvent d'importants revenus provenant d'une activité accessoire
indépendante ou de placement de capitaux. Dans l'«exercice consciencieux de
leurs fonctions», les autorités fiscales disposeraient d'une très large marge
d'appréciation. Même si celles-ci n'outrepassent pas leurs compétences, on ne
saurait éviter des inégalités arbitraires. Il serait tout aussi discutable de
restreindre l'obligation de renseigner le fisc aux avoirs soumis à l'impôt
anticipé et donc à partir d'un certain montant. Les promoteurs de l'initiative
font en effet valoir que l'impôt anticipé de 35 pour cent qui frappe les for-
tunes modestes étant plus élevé que la charge total résultant des divers im-
pôts directs, on est en droit d'admettre que les avoirs (compte tenu de ce
qu'ils rapportent) qui n'excèdent pas un certain montant seront toujours
déclarés du fait que l'impôt anticipé remboursable est supérieur aux impôts
directs exigibles. Mais comment l'autorité fiscale pourrait-elle savoir si et, le
cas échéant, où un contribuable possède des biens qui excèdent la franchise
légale? L'obligation faite aux banques de renseigner, sous la forme prévue par
l'initiative, aurait inévitablement des effets entachés d'arbitraire.
Même si l'on instituait cette obligation de renseigner, le fisc n'aurait jamais
l'entière certitude d'imposer l'ensemble des revenus et de la fortune du
contribuable. Il est d'abord choquant que cette obligation soit accompagnée de
restrictions discutables avantageant certaines catégories de contribuables par
rapport à d'autres. On court en outre le risque de voir un contribuable confier
la gestion de sa fortune à un avocat ou un notaire - c'est-à-dire à un détenteur
du secret professionnel selon l'article 321 du code pénal - qui défendra en son
nom les intérêts de son client auprès de la banque, laquelle ne connaîtra donc
pas le nom du contribuable. Pour sa part, l'avocat ou le notaire peut invoquer
à l'égard du fisc son secret professionnel, qui l'autorise même à refuser de
témoigner en justice dans une procédure pénale (cf. ch. 43). Pour les autorités
1254

fiscales, le problème serait ainsi simplement déplacé du niveau du secret
bancaire à celui d'autres secrets professionnels.
En bref, nous sommes amenés à constater que l'initiative n'aboutirait pas à des
solutions satisfaisantes pour ce qui a trait à l'obligation des banques de
renseigner le fisc et qu'elle n'est d'ailleurs pas nécessaire du point de vue
constitutionnel. Elle aborde par ailleurs un sujet dont le Parlement a récem-
ment débattu et elle comporte des incohérences sur le plan technique. Il n'en
reste pas moins que l'on ne peut que souscrire aux buts visés, à savoir une plus
grande justice fiscale et une lutte efficace contre la fraude.
La voie suivie jusqu'ici, qui vise à décourager la soustraction fiscale en fixant
notamment l'impôt anticipé à un taux élevé, semble mieux appropriée qu'un
renforcement constant des contrôles administratifs. 11 y a lieu d'admettre que
les impôts anticipés non réclamés concernent surtout les personnes physiques
et morales domiciliées dans des pays avec lesquels la Suisse n'a pas signé de
convention de double imposition.
Bien des pays ont été amenés à constater que la multiplication des contrôles
administratifs n'était pas de nature à désamorcer les problèmes fiscaux. Les
taux très élevés des impôts indirects que connaissent de nombreux pays
s'expliquent surtout par les difficultés rencontrées dans la perception des
impôts directs du fait de la complexité du régime fiscal.
72 
L'entraide judiciaire avec l'étranger
L'initiative demande qu'en matière également fiscale et monétaire les autorités
suisses apportent leur soutien aux procédures pénales menées à l'étranger. La
question serait réglée sur le plan de la législation fédérale. Seraient réservés la
sécurité et les droits de souveraineté de la Suisse, la protection des personnes
contre les persécutions politiques et raciales de même que les graves vices
entachant les procédures menées à l'étranger et la réciprocité (art. 31iuater, 3e
al., let. d).
Les auteurs de l'initiative entendent de la sorte assouplir la pratique, à leur
sens trop restrictive, de notre pays en matière d'entraide judiciaire interna-
tionale. Celle-ci devrait également être accordée pour les délits fiscaux et
monétaires, comme c'est le cas dans d'autres pays. Ils sont d'avis que la
législation suisse actuelle fait de notre pays un refuge pour les fonds en
provenance de l'étranger, où Us sont soustraits au fisc pour être transférés
illégalement dans nos banques, ce qui porte atteinte à la réputation de notre
pays et est incompatible avec la solidarité internationale que requiert la
politique étrangère et de développement.
Les promoteurs de l'initiative sont persuadés que leur proposition réduira
l'attrait qu'exercé la place financière suisse et entraînera, à long terme, une
normalisation des afflux de fonds étrangers. A leurs yeux, ces facteurs n'ont
cessé de renforcer la pression à la hausse de notre monnaie, mettant de la sorte
en péril l'industrie suisse d'exportation et le marché de l'emploi. La «place
industrielle suisse» pâtirait de la «place financière suisse».
Après le dépôt de l'initiative sur les banques, la loi sur l'entraide judiciaire,
1255

votée par les Chambres Je 20 mars 1981, a donné une nouvelle orientation à
l'entraide judiciaire internationale en matière pénale (cf. ch. 54). La loi entrera
en vigueur le 1er janvier 1983. Après des débats nourris, le Parlement a
expressément rejeté le principe de l'entraide judiciaire en cas de délits visant à
une soustraction d'impôts ou qui contreviennent à des mesures de politique
monétaire, commerciale ou économique. L'entraide judiciaire n'est accordée
que pour l'escroquerie en matière fiscale, c'est-à-dire pour un délit fiscal
particulièrement qualifié au sens du Code pénal (art. 3, 3e al., EIMP), où la
falsification de documents vise à tromper les autorités fiscales.
En ce sens, les requêtes des auteurs de l'initiative ont déjà été partiellement
satisfaites. La majorité du Parlement s'est refusée l'an dernier à aller plus loin.
C'est pourquoi nous estimons inopportun d'inviter à nouveau les Chambres à
accepter une solution plus avancée, alors que l'on ne connaît pas encore les
effets des diverses dispositions légales.
La discussion au sujet de la loi sur l'entraide judiciaire a par ailleurs montré
qu'il ne serait pas nécessaire de modifier la constitution pour réaliser les
objectifs visés par l'initiative. Ceux-ci pourraient en effet être atteints par la
voie de la législation ordinaire.
La Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale (CEJP; RS
0,351,1) excepte expressément de l'obligation d'accorder l'entraide judiciaire
les affaires pénales d'ordre fiscal (art, 2, let. a). Dans ces cas-là, il est laissé à la
libre appréciation de l'Etat requérant d'accorder ou non l'entraide. Avec le
renforcement de la collaboration internationale (cf. ch. 55, 2e al.), la Suisse
donne à l'étranger autant que ses propres autorités se voient attribuer. Il serait
par contre difficile d'accorder un soutien à toutes les procédures pénales
menées à l'étranger pour des délits fiscaux et monétaires, du fait que très
souvent les conceptions juridiques des autres pays diffèrent sensiblement des
nôtres et que les problèmes ne sauraient être purement et simplement résolus
par un acte législatif unilatéral de la Suisse.
C'est aux traités internationaux portant sur des matières spécifiques qu'il
appartient, le cas échéant, d'étendre l'entraide judiciaire au-delà des limites
habituelles. C'est ainsi que notre pays a conclu avec les Etats-Unis un traité
d'entraide judiciaire (RS 0.35L933.6), où il se déclare prêt, dans la poursuite
des crimes dits organisés, à accorder l'entraide pénale également en matière
fiscale (art. 2, 2e al.).
Rappelons à ce propos que dans les conventions de double imposition signées
par la Suisse, nos autorités fiscales accordent aux autorités fiscales étrangères
l'entraide administrative déjà au stade de la procédure de taxation lorsqu'elle
est nécessaire à l'application correcte de la convention (cf. ch. 52).
Lorsqu'il est donné suite à une demande d'entraide judiciaire de l'étranger, le
secret bancaire peut être levé dans la mesure où l'infraction décrite dans la
requête est également réprimée en droit suisse (art. 64, 1er al., EIMP). En
l'occurrence, les autorités étrangères de poursuite pénale sont mises en fait sur
le même pied que nos autorités. L'article 9 de la loi sur l'entraide judiciaire en
matière pénale précise à cet égard que la protection de la vie privée est réglée
conformément aux dispositions sur le droit de refuser le témoignage. En
1256

accédant à des requêtes de l'étranger, les autorités cantonales chargées de
l'exécution appliquent leurs propres procédures ainsi que le prévoient les
conventions internationales et comme le veut également l'usage international.
Or, aucun canton, en vertu de sa procédure pénale, ne reconnaît au banquier
un droit absolu de refuser le témoignage. Pour autant que les conditions
précitées soient réunies, celui-ci est tenu de déposer et de produire des
documents comme dans une procédure pénale suisse.
Il est vrai que les exportations de capitaux étrangers vers la Suisse suscitent de
graves problèmes pour notre-pays. Nous sommes cependant convaincus que la
liberté des mouvements internationaux de capitaux complète opportunément la
liberté des échanges internationaux de marchandises et de services et que ces
transactions financières ne devraient pas être entravées inutilement. Notre
marché des capitaux joue traditionnellement un rôle d'intermédiaire sur le plan
tant international que national. Des problèmes peuvent toutefois surgir lorsque
les exportations de capitaux étrangers vers la Suisse prennent des proportions
visiblement néfastes pour l'économie du pays concerné et qu'elles amènent le
gouvernement de ce pays à intervenir, ou encore lorsque cet exode de capitaux
contrevient aux prescriptions en matière fiscale et de change. La situation est
particulièrement choquante lorsque les capitaux proviennent de pays en déve-
loppement, qui se voient ainsi privés - ne serait-ce que temporairement - de
ressources dont ils auraient le plus grand besoin.
Il n'est cependant pas toujours aisé de distinguer entre les mouvements
normaux de capitaux et la véritable fuite- de capitaux, faute aussi de pouvoir
disposer de données fiables sur les fonds étrangers qui ont cherché refuge dans
nos banques. C'est ainsi que les avoirs provenant de pays qui ont depuis
toujours combattu la fuite de capitaux ne sont pas tous entrés en Suisse en
éludant les prescriptions en matière fiscale et de change. Les banques centrales
tout comme d'autres institutions publiques ou milieux accrédités de ces pays
effectuent aussi en Suisse des placements qui sont certainement loin d'être
négligeables.
La Suisse ne saurait, au demeurant, prendre à elle seule des mesures contre
l'afflux illégal de fonds en provenance du Tiers-Monde. Elle peut seulement
l'endiguer par des mesures appropriées et combattre de l'intérieur toute
assistance active en matière de fuite de capitaux. Mais il est difficile de trouver
des solutions légales qui soient praticables. Si nos autorités devaient décider
quels pays nous entendons ou non soutenir dans la poursuite des capitaux en
fuite, la Suisse s'exposerait à d'énormes pressions politiques qui nous contrain-
draient à porter un jugement sur les régimes étrangers et leurs législations, ce
qui irait directement à rencontre de notre politique étrangère traditionnelle.
Indépendamment des critiques qui ne manqueraient pas de se manifester à
l'étranger, nous devrions nous attendre à de vives controverses également dans
notre pays. En effet, il n'est souvent guère possible de juger si les mesures
prises par un régime étranger méritent ou non notre appui. La situation peut
d'autre part évoluer très rapidement. Bien que les raisons à l'origine du secret
bancaire, à savoir les persécutions nazies contre les Juifs et la mainmise sur
leurs biens, ne soient plus d'actualité, des mesures de cette nature se produisent
encore couramment aujourd'hui et pourraient hélas se reproduire à l'avenir.
1257

On notera par ailleurs que la retenue dont nous faisons preuve en matière
d'entraide judiciaire tout comme notre secret bancaire ne sont pas les seuls
facteurs qui incitent les étrangers à placer leurs biens en Suisse. Il est encore
d'autres aspects (stabilité économique et politique, confiance dans l'efficience
de notre système bancaire) qui sont loin d'être négligeables et qui continue-
raient à assurer l'attrait de la place financière suisse, même si des correctifs
devaient être apportés au secret bancaire et à l'entraide judiciaire.
La révision de la loi permettra d'examiner de plus près les avantages et
inconvénients d'une réglementation légale du problème. A notre avis toutefois,
il serait souhaitable que les banques elles-mêmes se soumettent à un contrôle
accru et fassent preuve de davantage de réserve, surtout lorsqu'elle acceptent
des fonds en provenance de pays du Tiers-Monde. Nous souhaiterions que les
propositions faites et les appels adressés dans ce sens trouvent un large écho.
Un pas décisif a été fait dans cette direction lorsque l'Association suisse des
banquiers et la Banque nationale ont signé la «Convention relative à l'obliga-
tion de diligence lors de l'acceptation de fonds et à l'usage du secret bancaire».
Quasiment toutes les banques et sociétés financières à caractère bancaire ont
adhéré à la convention qui vise expressément à sauvegarder la bonne réputa-
tion de la place financière suisse et à lutter contre la délinquance des affaires.
Aux termes de cet accord, les banques sont tenues d'examiner avec soin
l'identité de leurs clients et de veiller à ce que le secret bancaire ne serve pas à
réaliser ou à faciliter des opérations contraires à la convention. Sont réputées
expressément contraires à la convention (art. 2):
a. l'ouverture et la gestion de comptes sans identification de l'ayant droit;
b. la location de compartiments de coffres-forts sans observer la diligence
appropriée;
c. l'assistance active en matière de fuite des capitaux, de fraude fiscale et
d'actes analogues.
Les dispositions de la convention s'appliquent sans restriction aux comptes et
dépôts numérotés.
L'examen des faits et la poursuite des contraventions incombent à une com-
mission arbitrale présidée par un juge fédéral et où siègent deux représen-
tants de la Banque nationale et deux de l'Association suisse des banquiers. Les
organes de révision prévus par la loi s'assurent du respect de la convention et,
lorsqu'il y a de sérieux soupçons d'infractions, déposent plainte auprès de la
commission arbitrale et de la Commission des banques. La commission
arbitrale a le droit d'infliger aux banques défaillantes des peines convention-
nelles jusqu'à concurrence de 10 millions de francs. Elle porte ses décisions à la
connaissance de la Commission des banques qui examine si l'établissement en
question offre toujours les «garanties d'une gestion irréprochable» et s'il y a
lieu de prendre les mesures de surveillance prévues par la loi.
Du 1er juillet 1977 au 1er mai 1982, la commission arbitrale a statué sur 22
cas, dont 7 ont donné lieu à des peines conventionnelles. Dans les 15 autres
cas, la procédure a été suspendue, soit que les faits aient été antérieurs à
l'entrée en vigueur de la convention, soit qu'on n'ait pas pu prouver que la
convention avait été violée. Diverses autres procédures sont encore en cours.
1258

La convention comporte dans l'ensemble des exigences rigoureuses quant à
l'obligation de diligence des banques. Elle va parfois plus loin que les prescrip-
tions étrangères, puisqu'elle oblige la banque à vérifier non seulement l'identité
du client qui s'adresse à elle, mais également celle du titulaire réel du compte.
D'ailleurs l'assistance des banques dans la fuite de capitaux et l'aide fournie
aux clients dans des manœuvres visant à tromper les autorités étrangères ne
sont pas non plus interdites dans les autres pays.
Enfin, en ce qui concerne les problèmes de change invoqués par les auteurs de
l'initiative, il est indéniable que la cherté du franc observée ces derniers temps
a créé par moments de sérieuses difficultés à notre industrie d'exportation et à
notre tourisme. II est toutefois douteux qu'on puisse en imputer la responsabi-
lité à notre système bancaire, au secret bancaire ou encore à notre pratique en
matière d'entraide judiciaire.
Les fluctuations des cours de change sont le fruit de multiples facteurs tels que
les taux d'inflation, l'évolution de la masse monétaire, les écarts entre les taux
d'intérêts suisses et ceux qui sont pratiqués à l'étranger, ainsi que les mouve-
ments consécutifs de capitaux. L'essor constant de la place financière suisse,
d'une part, et l'évolution parallèle mais irrégulière du franc, d'autre part,
montrent bien que l'activité des banques n'exerce à tout le moins pas une
influence décisive sur le cours de notre monnaie. C'est ainsi que celui-ci a
baissé tout récemment, quand bien même les opérations de nos banques à
l'étranger n'ont cessé de se développer. On notera en outre que les banques
exportent un volume considérable de capitaux et que ces exportations ont
même dépassé les importations au moment où le franc était à son cours le plus
haut (1978) (Banque nationale suisse, Les banques suisses en 1980, fase. n° 65,
p. 45, tableau 19).
Le Conseil fédéral et la Banque nationale ont la possibilité d'infléchir les
mouvements de capitaux en prenant des mesures restrictives lorsque la deman-
de de francs suisses est excédentaire. Les autorités ont déjà fait usage de cette
faculté à plusieurs reprises dans le passé, par exemple en interdisant le
placement de fonds étrangers en titres (papiers-valeurs) suisses, l'importation
des billets de banque étrangers ainsi que la rémunération des avoirs étrangers
qui ont même été soumis à un intérêt négatif. Les mesures prises contre l'afflux
de capitaux étrangers n'ont eu tputefois qu'une portée limitée du fait qu'elles
ne s'appliquaient ni aux avoirs suisses rapatriés de l'étranger ni à la tentative de
convertir en francs suisses des avoirs de créanciers suisses libellés en monnaie
étrangère. Lorsque la situation est perturbée sur les marchés internationaux
des changes et des capitaux, ces opérations de résidents s'amplifient considéra-
blement, si bien qu'elles sont sans doute autant à l'origine des variations des
cours de change que l'afflux de fonds étrangers.
L'opposition que les promoteurs de l'initiative croient devoir établir entre la
place financière et la place industrielle suisse est indémontrable. On ne souli-
gnera au contraire jamais assez le rôle clé que joue le système bancaire dans
l'approvisionnement de notre industrie en capitaux, en particulier dans le
financement des exportations. Il importe également de rappeler que grâce au
développement de la place financière suisse nos banques sont en mesure
aujourd'hui d'offrir quelque 90 000 emplois.
1259

73 
Le secret bancaire
Aux termes de l'initiative, «la législation règle en outre la garantie du secret
bancaire» (art. SI*18*", 3e al., let. c).
L'adjonction «en outre» indique que les auteurs de l'initiative se réfèrent aux
exceptions que comportent l'obligation de renseigner les autorités et les
tribunaux en matière fiscale et pénale (cf. ch. 71) ainsi que l'entraide judiciaire
avec l'étranger (cf. ch. 72). «La garantie du secret bancaire doit être considérée
comme faisant partie des droits individuels, pour autant qu'elle ne porte pas
préjudice à l'intérêt public, que ce soit en Suisse ou à l'étranger». Contraire-
ment à la situation actuelle (art. 47 LB), Ja violation du secret bancaire ne
devrait plus être poursuivie d'office, mais seulement sur plainte ou dénoncia-
tion. Quant à l'instigation et à la négligence, elles ne devraient plus être
punissables (commentaire technique, p. S).
Tous les Etats comparables à la Suisse connaissent le secret bancaire, sous une
forme ou une autre. Les différences concernent les modalités de sa protection
(civile ou pénale ou les deux combinées) ainsi que la réglementation des cas,
notamment, où sa levée est possible.
En Suisse, le secret bancaire repose sur l'engagement contractuel pris par le
banquier envers son client de garder le secret sur sa situation personnelle. Cette
obligation existe même si elle n'est pas expressément précisée dans le contrat.
Selon la conception qui a cours dans notre pays, la situation de fortune et de
revenu de chaque citoyen relève du domaine privé, dont la protection est
pleinement reconnue, même en dehors des rapports contractuels (art. 28 CC).
Par ailleurs, le client d'une banque bénéficie d'une protection pénale, puisque
l'article 47 de la loi sur les banques punit le banquier qui divulgue des secrets
du client. Le secret bancaire s'applique à tout ce qui a trait aux relations
d'affaires que la banque entretient avec ses clients. Sa portée est cependant
limitée. La banque est d'abord tenue de fournir certains renseignements en
vertu de dispositions contractuelles (envers un mandataire, le conjoint, le
successeur légal). La loi sur les banques réserve en outre les dispositions de la
législation fédérale et cantonale sur l'obligation de témoigner en justice et de
renseigner l'autorité (art. 47, ch. 4, LB). Les régimes de procédure, mais aussi
les lois fiscales et d'autres lois administratives de la Confédération et des
cantons, notamment, peuvent lever le secret bancaire en décrétant l'obligation
de renseigner dans certains cas bien définis. Il n'est pas besoin à cet effet de
modifier la constitution pas plus que l'article sur le secret bancaire de la loi sur
les banques.
Aussi bien l'initiative que Pavant-projet du groupe d'étude chargé d'élaborer
une nouvelle loi sur les banques s'accordent sur le fait qu'il convient de
maintenir le secret bancaire - élément essentiel de la protection de la person-
nalité reconnue au client de la banque - sous la forme d'un secret professionnel
protégé par le droit pénal. Il y aura lieu de décider dans la procédure législative
si l'on entend maintenir le statut particulier du secret professionnel du ban-
quier dans la loi sur les banques ou si l'on préfère mentionner désormais le
banquier à l'article 321 du code pénal, à côté des autres détenteurs de secrets
professionnels (ecclésiastiques, avocats, notaires, réviseurs, médecins, etc.). Si
1260

l'on optait pour cette dernière solution, la violation du secret bancaire consti-
tuerait - comme les auteurs de l'initiative le suggèrent dans leur commentaire -
un délit poursuivi sur plainte, et tant la tentative d'instigation que la négligence
ne seraient plus punissables. La sanction serait toutefois beaucoup plus sévère
(jusqu'à trois ans d'emprisonnement) que ce n'est aujourd'hui le cas en vertu
de la loi sur les banques (emprisonnement jusqu'à six mois au plus).
L'assimilation du secret bancaire aux autres secrets professionnels serait no-
tamment de nature à dissiper tant soit peu le mythe qui s'est créé autour de lui
en Suisse et à l'étranger. Elle soulèverait en revanche toute une série d'objec-
tions eu égard au fait que le délit ne serait dès lors plus poursuivi que sur
plainte, que la négligence et la tentative d'instigation ne seraient plus punies de
même qu'en raison des problèmes de procédure (révision éventuelle des
procédures cantonales). Il n'est toutefois pas nécessaire d'examiner plus à fond
et de trancher cette question dans le présent contexte. Elle sera reprise lors de
la révision de la loi, que l'initiative soit acceptée ou rejetée.
74 
Les comptes annuels et les bilans
L'initiative demande que «les banques et les sociétés financières publient, en
sus de leurs bilans ordinaires, les comptes annuels consolidés ainsi que toutes
les estimations qui entraînent la constitution ou la dissolution de réserves,
(qu'elles) rendent publiques leurs participations actives et passives, la valeur
des avoirs de clients qui sont déposés auprès d'elles et qu'elles administrent
ainsi que des avoirs qui leur sont confiés à titre fiduciaire, qu'elles indiquent
(enfin) les noms des personnes exerçant un mandat au sein du conseil d'admi-
nistration de même que les droits de vote attachés aux avoirs déposés» (art.
31iuater, 4e al., let. a).
Les auteurs de l'initiative se proposent de la sorte de renforcer la transparence
des opérations bancaires. Us en attendent un contrôle de l'opinion publique sur
les banques sans qu'il faille pour autant les nationaliser. Les banques seraient
contraintes de rendre publics leurs biens effectifs, les intérêts qu'elles défendent
et leurs possibilités d'action.
Nous nous exprimerons ci-après sur ces différentes requêtes. Relevons d'em-
blée que les banques doivent aujourd'hui déjà, lorsqu'elles établissent leurs
comptes, se conformer à des prescriptions infiniment plus rigoureuses en
matière de publicité que ce n'est par exemple le cas pour les sociétés anonymes.
Les règles particulières y afférentes relevant du droit bancaire (art. 6 LB, art.
23 à 28 et annexe II de l'ordonnance d'exécution, OB) concernent notamment
la structure des comptes, les obligations en matière de publication et l'établis-
sement des bilans intermédiaires. Les exigences accrues se justifient du fait que
les banques empruntent de l'argent au public et que leur rôle économique de
prêteurs est extrêmement important. Il y a toutefois lieu de distinguer entre les
obligations de transparence à l'égard des autorités de surveillance et envers le
public. Le régime de la publication ne se justifie que si le client ou actionnaire
potentiel peut réellement tirer profit d'une information en vue de mieux
apprécier la situation d'une banque. Il va par contre trop loin et doit être rejeté
1261

lorsqu'il touche au secret bancaire de clients, par exemple d'entreprises dans le
cas où l'on publierait les participations d'une banque et leur valeur estimée. Le
public a le droit de connaître les données globales, mais non certaines données
spécifiques se rapportant à des cas particuliers, dont la publication se heurte au
premier chef aux justes intérêts ressortissant à la protection des données et de
la vie privée.
L'avant-projet du groupe d'étude chargé d'élaborer une nouvelle loi sur les
banques prévoit une réglementation plus précise et plus détaillée que le régime
actuel en ce qui concerne la présentation des comptes. Nous y reviendrons en
tant que nécessaire lorsque nous examinerons les différents problèmes.
741 
La consolidation
Cette requête vise à assimiler dans l'opinion publique la grande banque à un
groupe bancaire et à rendre public le volume effectif de ses opérations
financières, filiales comprises. Les promoteurs de l'initiative entendent en
particulier intégrer dans le volume du bilan les actifs et passifs des filiales
étrangères des banques suisses. La consolidation porterait aussi bien sur le
bilan que sur le compte de pertes et profits. Les participations en Suisse et à
l'étranger devraient être indiquées, mais seules les participations à d'autres
banques et établissements financiers seraient consolidées. Selon les auteurs de
l'initiative, la consolidation serait obligatoire à compter d'une participation
d'au moins 25 pour cent et serait proportionnelle au taux de participation, à la
différence de la consolidation intégrale (commentaire technique, pp. 11 et 12).
A l'exception de l'obligation de publier un compte annuel consolidé - la
banque n'est tenue aujourd'hui de présenter un bilan consolidé qu'à l'organe de
révision et à la Commission des banques - ces diverses requêtes sont déjà
satisfaites dans le régime actuel.
En édictant en 1978 des directives sur la consolidation, la Commission des
banques a obligé les établissements bancaires à établir un bilan consolidé et à
indiquer leurs fonds propres sur une base consolidée. Son intention était de
dégager le volume de capital propre d'une banque (filiales comprises), autre-
ment dit le rapport de financement effectif au sein du groupe. Il est apparu par
la suite, dans un certain nombre de cas, que les fonds propres ne répondaient
plus, après consolidation, aux exigences minimales. On s'aperçut en outre qu'il
n'était pas possible de consolider des filiales étrangères à la branche (c'est-à-
dire au secteur bancaire ou financier).
Les enseignements que nous avons tirés de ces expériences se sont finalement
traduits dans les nouvelles dispositions de l'ordonnance sur les banques
afférentes aux fonds propres, entrées en vigueur le 1er janvier 1981. L'ordon-
nance oblige à cet égard les banques à «établir un bilan consolidé des sociétés
exerçant une activité bancaire ou financière et des sociétés immobilières, ayant
leur siège en Suisse ou à l'étranger, qu'elles dominent directement ou indirecte-
ment». Les banques «doivent disposer des fonds propres exigés aussi bien sur la
base de leur propre bilan que sur celle de leur bilan consolidé» (art. 12, 2e al.,
OB).
1262

Comme les groupes de sociétés constituent des entités économiques et que la
faillite d'une société affiliée à un groupe peut entraîner celle des autres sociétés
du groupe, la valeur intrinsèque d'un groupe ne peut être déterminée avec
quelque exactitude que sur une base consolidée. Aussi, lorsqu'elle examine l'éten-
due de la révision prévue par la loi et la répartition des risques, la Commission
des banques se place-t-elle dans l'optique de la consolidation (cf. exposé
détaillé sur la question dans le rapport de gestion 1981 de la Commission des
banques, pp. 17 à 20).
Dans son avant-projet, le groupe d'étude chargé de la révision totale de la loi
sur les banques a prévu de fixer expressément dans la loi l'obligation fonda-
mentale de consolider les comptes ainsi que l'obligation de publier, sur une
base consolidée, aussi bien les bilans que les comptes de pertes et profits.
Quant à savoir s'il convient de recourir au système de la consolidation
proportionnelle ou à celui de la consolidation intégrale, c'est là un problème
d'ordre technique qu'il y aura lieu de résoudre dans le cadre de la procédure
législative, voire au niveau de l'ordonnance.
Le principe de la consolidation préconisé par l'initiative est déjà en grande
partie réalisé. L'obligation de publier des comptes consolidés, qui n'existe pas
encore pour l'instant, peut être introduite par la voie législative et elle est
partie intégrante de la révision de la loi actuellement en cours.
742 
La publication des estimations entraînant la constitution
ou la dissolution de réserves
Les auteurs de l'initiative entendent non pas interdire les réserves, mais rendre
«publiques toutes les estimations qui entraînent la constitution ou la dissolu-
tion de réserves» en vue d'assurer une meilleure transparence. Ils demandent
que les actifs et les passifs soient évalués «de manière à écarter la constitution
arbitraire de réserves». Des réserves ainsi constituées devraient être prohibées.
Des dispositions légales fixeraient les principes garantissant que l'estimation
serait opérée sur la base de valeurs effectives (cours des titres négociés ; valeur
vénale des immeubles ; valeur d'estimation intrinsèque des titres qui ne sont pas
négociés) (commentaire technique, p. 12).
L'initiative préconise ainsi pour les banques un régime spécial qui non seule-
ment déroge au droit actuel, mais supprime également la faculté qu'a toute
-autre entreprise de constituer des réserves latentes. Or, le droit actuel des
sociétés anonymes tout comme l'avant-projet du groupe de travail chargé de
réviser ce droit autorisent sous certaines conditions la constitution de réserves
latentes.
Les banques constituent des réserves latentes dans le dessein de camoufler vis-
à-vis de l'extérieur des moins-values imprévisibles et d'éviter ainsi que la
publication des pertes ne sape la confiance indispensable du public envers
l'établissement, ne compromette ses liquidités et, en dernière analyse, ne mette
en péril son existence par suite de retraits massifs de fonds. Les réserves
latentes ont en outre pour rôle de régulariser autant que possible, même durant
les mauvaises années, le niveau des bénéfices et donc aussi des dividendes. En
permettant de contrebalancer les pertes, elles, exercent une fonction régula-
1263

trice qui peut être bénéfique non seulement pour le client et pour la banque,
mais aussi pour l'économie du pays.
Il est exact en revanche que la constitution, mais surtout la liquidation de
réserves latentes peut violer le principe de la sincérité du bilan. Il se peut
d'abord qu'une banque abuse ses actionnaires et le public en présentant
systématiquement les résultats sous un jour défavorable. Mais ce qui est
infiniment plus inquiétant, du point de vue de la protection des créanciers, c'est
que les banques peuvent être amenées à dissimuler les pertes subies en
embellissant leurs comptes soit en liquidant des réserves soit en compensant
directement les pertes par des bénéfices - sans les comptabiliser. On donne
ainsi l'impression que la banque est toujours prospère. Grâce aux réserves
latentes, l'établissement est à même de présenter des résultats bénéficiaires,
quand bien même elle a subi des pertes réelles. On ne s'aperçoit pas que ceux-ci
ont été réalisés aux dépens de la valeur intrinsèque de l'établissement qui
risque même de s'amoindrir s'il y a en outre distribution de dividendes.
Pour que les créanciers soient bien protégés, il importe que les banques
disposent d'un volant de réserves. La requête des promoteurs de l'initiative
demandant la transparence du bilan doit être rejetée. Il convient en revanche
de se conformer autant que possible au principe de la sincérité du bilan en
modifiant a cet effet les prescriptions légales et en veillant à en assurer
l'application. Les abus dans la constitution et la liquidation de réserves latentes
doivent être éliminés. Il est d'ailleurs réjouissant de constater que les banques
et le public sont en train de réviser leur manière de voir. L'inquiétude
largement répandue, autrefois surtout, de voir les diminutions de bénéfices et
les réductions de dividendes provoquer une ruée sur les banques concernées
s'est révélée sans fondement. Le public semble avoir compris qu'une banque en
difficulté a intérêt, à long terme, à adapter ses dividendes à sa situation
économique plutôt que d'utiliser à cet effet ses réserves latentes et ce pour des
raisons de prestige (rapport de gestion 1981 de la Commission des banques, p.
24). L'indication claire et nette des pertes subies, ainsi que des réserves
dissoutes aux fins d'en assurer la couverture, est de nature à renforcer - du
moins à longue échéance - la confiance du public dans la banque.
Les modalités de l'admission des réserves latentes seront discutées dans le cadre
de la révision du droit des sociétés anonymes et de la législation sur les
banques. Il n'est pas nécessaire de modifier la constitution pour mieux faire
appliquer le principe de la sincérité du bilan et en même temps admettre la
constitution de réserves dans des limites raisonnables. Les exigences de l'initia-
tive allant trop loin, il y a lieu de les rejeter.
743 
La publication des participations actives et passives
Selon les auteurs de l'initiative, la publication par les banques des participa-
tions actives et passives devrait «mettre plus de transparence dans les imbrica-
tions entre les banques et les autres entreprises». Elle permettrait ainsi de
contrôler publiquement et de limiter ces imbrications (5e al. du texte de
l'initiative) de même que d'assurer la transparence des relations entre banques.
1264

et entreprises (mandats au sein de conseils d'administration) ainsi que des
pouvoirs que confèrent aux banques les actions qu'elles ont en dépôt. Les
participations devraient être mentionnées parmi les indications complémen-
taires au bilan annuel (nom de la société à laquelle la banque participe, taux et
valeur de la participation, lorsque celle-ci excède 5 % du capital social)
[commentaire technique, p. 12 et 13].
Déjà en vertu du régime actuel, les banques sont tenues de publier dans les
indications complémentaires au bilan les valeurs comptables de leurs titres de
participation, d'une part globalement - groupés par catégories (banques,
sociétés financières, sociétés industrielles et autres entreprises) - et d'autre part
séparément pour la Suisse et pour l'étranger (art. 24, ch. 2.2, OB). Mais
l'initiative demande que soient en outre publiés les noms des différentes filiales
et que soient indiqués le montant des participations et la valeur qu'elles
représentent pour la banque. Ces données ne sont aujourd'hui accessibles
qu'aux organes de révision et à la Commission des banques.
Nous avons de sérieuses objections quant à la publication des valeurs comp-
tables des participations, car elle peut porter préjudice à la crédibilité des
filiales. Ce danger existe surtout dans le cas de participations à des assainis-
sements, où les conséquences se révéleraient sans aucun doute néfastes pour
notre économie. La publication de ces données pourrait même empêcher de
profonds assainissements, du fait qu'une filiale se gardera de déclarer une
valeur intrinsèque trop faible ou des amortissements trop importants.
Il y a lieu en conséquence de rejeter l'exigence des promoteurs de l'initiative
visant à ce que les diverses participations actives et passives soient publiées
avec leurs valeurs comptables.
744 
La publication de la valeur des avoirs en dépôt et des avoirs gérés
ainsi que des avoirs confiés à titre fiduciaire
Selon les indications des auteurs de l'initiative, ces dispositions visent à établir
une statistique publique des dépôts, qui répondrait à l'intérêt général, mais
serait aussi dans l'intérêt de la politique fiscale et de la protection des
créanciers (évaluation des risques). La valeur des dépôts, qu'ils soient gérés ou
non, serait publiée séparément selon leur provenance suisse ou étrangère. Les
pays d'origine des fortunes gérées et le montant de celles-ci seraient déclarés à
la Banque nationale, qui établirait une statistique par pays.
Pour ce qui a trait à la publication des .placements fiduciaires, l'initiative
demande que, dans les indications complémentaires au bilan, on distingue
entre actifs et passifs, avoirs d'origine suisse et avoirs d'origine étrangère (par
pays), en mentionnant la nature de la participation à l'établissement (relations
juridiques et personnelles). Les risques courus par la banque seraient dès lors
plus transparents, ce qui serait également dans l'intérêt de la politique fiscale.
Il s'agit notamment d'éviter que l'impôt anticipé ne frappe les fonds fiduciaires
pour lesquels la banque ne joue en fait pas uniquement un rôle «d'intermé-
diaire» du fait qu'ils sont placés dans ses propres filiales à l'étranger (com-
mentaire technique, p. 14).
1265

Nous sommes nous aussi favorables à une amélioration de la qualité des bilans
publiés par les banques. Les avoirs déposés auprès des banques ainsi que les
fonds fiduciaires ont pris une énorme ampleur. Dans nombre d'établissements,,
le volume des placements fiduciaires est supérieur aux opérations portées au
bilan. Bien que ces placements se fassent pour le compte du client et que la
banque ne coure aucun risque, celle-ci pourrait être néanmoins rendue respon-
sable d'une mauvaise gestion à l'égard du client et subir ainsi tout de même des
pertes. Il est évident qu'une plus grande transparence serait dans l'intérêt des
créanciers. Nous estimons que la publication des données relatives aux opéra-
tions fiduciaires des banques sert non seulement l'intérêt public, mais qu'elle
est nécessaire à l'information des créanciers et des actionnaires.
On peut en revanche se demander si les mesures exigées par l'initiative
présentent vraiment un intérêt sur le plan de la politique fiscale. La publication
de chiffres globaux ne fournit des données concluantes ni aux autorités fiscales
suisses ni à celles de l'étranger. On remarquera par ailleurs que si on les
assujettissait à des prescriptions trop rigoureuses relativement à la publication
des avoirs qu'elles gèrent, les banques seraient désavantagées par rapport par
exemple aux gérants de fortune non bancaires (avocats, agents fiduciaires,
etc.).
L'information du public par le biais des comptes établis par les banques devra
être améliorée dans le cadre de la nouvelle révision des dispositions législatives,
ainsi qu'au niveau de l'ordonnance. La réglementation à ces divers échelons
permet une adaptation rapide à l'évolution juridique et économique. En dépit
de leur portée matérielle, les prescriptions y afférentes sont d'ordre essentielle-
ment technique. Il n'est donc pas nécessaire d'en alourdir la constitution.
745 
La publication des mandats de conseils d'administration et
des droits de vote attachés aux actions en dépôt
De l'avis des promoteurs de l'initiative, la publication des mandats de conseils
d'administration assumés par les agents des banques permettrait à l'opinion
publique d'avoir un certain contrôle en la matière et réfrénerait ainsi, à tout le
moins, l'influence que les banques exercent sur d'autres entreprises et que
Jesdits promoteurs jugent excessive. La publication des droits de vote attachés
aux actions en dépôt répond à la même préoccupation. Ceux-ci devraient être
indiqués dans le rapport annuel de la banque sous la rubrique «indications
complémentaires» et être également rendus publics lors des assemblées géné-
rales des sociétés concernées (commentaire technique, p. 15).
Le souci des promoteurs d'éviter que les banques n'abusent de leurs pouvoirs-
par le biais des droits de vote attachés aux actions en dépôt qui leur sont
confiées dans le cadre de la gestion de fortune mérite tout notre appui.
Les liens personnels entre les banques et d'autres entreprises sont préoccupants.
Si l'on se place du point de vue de la protection des créanciers, une banque qui
a fortement investi dans une entreprise en péril sera tout naturellement tentée
de lui venir en aide par des crédits et des participations plus longtemps que
cela n'est économiquement justifiable, si bien qu'elle pourra être finalement
amenée à supporter une perte infiniment plus lourde.
1266

A l'inverse, les milieux proches des promoteurs de l'initiative, notamment,
craignent qu'une influence excessive des représentants des banques dans d'au-
tres entreprises n'amène à renoncer à des mesures de soutien parfaitement
défendables sur le plan économique et à sacrifier de la sorte des emplois, du
fait que les représentants des banques se préoccupent au premier chef des
intérêts propres de leur établissement.
Quant à savoir si l'obligation de transparence exigée par l'initiative serait
susceptible d'atténuer les risques évoqués ci-dessus, c'est là un point sur lequel
il est malaisé de se prononcer de manière péremptoire. Il n'en reste pas moins
que les avantages escomptés ne justifient certainement pas les moyens qui
devraient être mis en œuvre à cet effet. On notera enfin qu'il n'est de toute façon
pas possible de faire toujours le départ entre les banques et les autres entreprises
économiques. Il est normal et logique que des financiers prennent place dans les
conseils d'administration des entreprises industrielles. Inversement, des repré-
sentants de l'industrie siègent dans les conseils d'administration des banques.
A notre avis, il y aura lieu d'examiner également tout cet ensemble de
questions dans le cadre de la prochaine procédure législative et il n'est pas
nécessaire d'insérer dans la constitution une disposition à cet effet.
Pour ce qui est de l'exercice des droits de vote attachés aux actions en dépôt,,
l'avant-projet du groupe de travail chargé de réviser le droit des sociétés
anonymes contient des dispositions qui, à notre sens, excluent tout abus de la
part des dépositaires.
75 
Les rapports annuels de la Banque nationale et de la Commission
des banques à l'adresse du Parlement
L'initiative demande que la Banque nationale et la Commission des banques
fassent chaque année rapport au Parlement sur la situation et l'évolution des
banques et des sociétés financières (art. slQuatei^ 46 aj^ j^ b), FF 1982 II1237
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Initiative sur les banques
rendent publiques leurs participations actives et passives, la valeur des
avoirs de clients qui sont déposés auprès d'elles et qu'elles adminis-
trent ainsi que des avoirs qui leur sont confiés à titre fiduciaire; elles
indiquent les noms des personnes exerçant un mandat au sein du
conseil d'administration de même que les droits de vote attachés aux
avoirs déposés.
b. La Banque nationale et la Commission des banques présentent cha-
que année au Parlement un rapport sur la situation et l'évolution des
banques et sociétés financières.
5 Le législateur édicté des dispositions visant à limiter l'enchevêtrement des
banques et d'autres entreprises.
6 La législation règle l'obligation des banques ne bénéficiant d'aucune
garantie de l'Etat de s'assurer pour les dépôts qui leur sont confiés.
Dispositions transitoires
Les dispositions du droit fédéral contraires à l'obligation de renseigner les
autorités sont abrogées.
Les dispositions sur l'obligation faite aux banques de fournir des renseigne-
ments ne s'appliquent pas à la poursuite d'infractions d'ordre fiscal com-
mises avant l'entrée en vigueur du présent article constitutionnel.
Art. 2
L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'ini-
tiative.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message sur l'initiative populaire «contre l'abus du secret bancaire et de la puissance des
banques» (Initiative sur les banques) du 18 août 1982
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1982
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
36
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
82.055
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
14.09.1982
Date
Data
Seite
1237-1278
Page
Pagina
Ref. No
10 103 487
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