ch_vb · 96.456 · 1999-02-15 · de


#ST# 96.456
Initiative parlementaire
Amélioration de la capacité d'exécution des mesures
de la Confédération
Rapport de la Commission des institutions politiques
du Conseil des Etats
du 15 février 1999
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Conformément à l'art. 21quater al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils, nous
vous soumettons le présent rapport, que nous transmettons simultanément au Conseil
fédéral pour avis.
La commission vous propose d'approuver les deux projets de modification ci-joints,
concernant, l'un, la loi sur les rapports entre les conseils, l'autre, le règlement du
Conseil des Etats.
15 février 1999 
Pour la commission:
La présidente, Spoerry
4()26l
1999_61 
2527

Condensé
Le 72 juin 1997, le Conseil des Etals, à l'unanimité, donnait suite à l'initiative
parlementaire du conseiller aux Etats Rhino «Amélioration de la capacité
d'exécution des mesures de la Confédération» (96.456). Il exprimait ainsi sa volonté
de répondre par des mesures juridiques aux critiques récurrentes contre les 
diffi-
cultés liées à la mise en œuvre des mesures de la Confédération. Les modifications
législatives proposées ici doivent notamment permettre d'associer plus étroitement
les cantons, qui sont les principaux responsables de l'application des normes fédé-
rales, aux processus décisionnels. Si le présent projet est avant tout une réaction aux
critiques émises par les cantons, l'application concrète des mesures de la Confédé-
ration ne sera facilitée que si tous les acteurs concernés sont pris en considération
(il s'agit, outre les cantons, des villes et des communes, ainsi que des organisations).
La CIP en a tenu compte dans la formulation des normes qu qu'elle a élaborées:
1. 
L a r t . 43 de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), qui fixe les exi-
gences auxquelles doivent satisfaire les projets du Conseil fédéral, doit être
complété par un nouvel 
2bis"-
v, demandant au Conseil fédéral de présenter ses
réflexions sur la mise en œuvre des mesures juridiques qu'il propose. Cette dis-
position a pour vocation d'inciter le gouvernement a s'interroger en amont de
la procédure législative sur les modalités d'application des futures normes, et
d'en discuter avec les principaux intéressés, notamment avec les cantons.
2. 
Les problèmes concrets lies à la mise en oeuvre n'étant bien souvent perçus
qu'au moment de la préparation de l'ordonnance, le chapitre de la LREC qui
règle les rapports entre les commissions parlementaires et le Conseil fédéral
sera complété par un nouvel art. 47a, selon lequel le Conseil fédéral a
l'obligation de consulter les commissions qui le demandent sur les questions de
mise en œuvre avant d'édicter une ordonnance.
3. 
Il arrive que l'Assemblée fédérale procède à d'importantes modifications des
projets qui lui sont soumis par le Conseil fédéral. La CIP propose donc, lors-
que cela se révèle nécessaire, d'associer les principaux responsables de la mise
en œuvre aux travaux des commissions parlementaires. A cette fin, elle pro-
pose, premièrement, de modifier l'art. 47bis al. 1bis de la LREC, afin d'habi-
liter explicitement les commissions parlementaires à solliciter l'avis des can-
tons ou des milieux intéressés dans les questions touchant à l'application des
mesures à ll'étude.
La CIP propose, deuxièmement, de modifier l'art. IO, al. 2, tel. a bis, du règle-
ment du Conseil des Etats, afin d'obliger les commissions du Conseil des Etals
d'examiner les questions liées la mise en œuvre des lois et des arrêtés fédéraux,
en s'assurant du concours des cantons, lorsque ces derniers en font la de-
mande.
2528

Rapport
I 
Rappel des faits
II 
Mesures de la Confédération. Difficultés d'application
Le 12 juin 1997, le Conseil des Etats, à l'unanimité, a donné suite à l'initiative par-
lementaire 96.456. Il approuve l'idée de procéder également à une révision de la loi
sur les rapports entre les conseils (LREC) afin de prévenir les difficultés d'exécution
- souvent critiquées - des mesures prises par la Confédération. Les critiques éma-
nent notamment des cantons, qui sont souvent en première ligne lorsqu'il s'agit de
mettre en œuvre les décisions politiques arrêtées à l'échelon fédéral. Les cantons se
plaignent du peu d'attention qui leur est accordée dans la procédure législative, ce
reproche s'adressant tant au Conseil fédéral qu'au Parlement, qui élabore parfois lui-
même des projets de loi, ou qui modifie ceux du Conseil fédéral. Or, une loi ne peut
atteindre les objectifs qu'elle vise que si elle est réellement applicable.
12 
Le débat à la CdG du Conseil des Etats
La Commission de gestion (CdG) du Conseil des Etats s'est elle aussi intéressée aux
problèmes de mise en œuvre rencontrés par les cantons et a chargé l'Organe parle-
mentaire de contrôle de l'administration (OPCA) d'effectuer une analyse de la ques-
tion. Le 20 mars 1997, ce dernier a rendu son rapport final, intitulé: «Mise en œuvre
des politiques fédérales et consultation des cantons» (FF 1998 II 1673). Dans le
rapport qu'elle a présenté par la suite, la CdG du Conseil des Etats renvoie aux
propositions contenues dans l'initiative parlementaire 96.456, qu'elle considère
comme des mesures raisonnables qui permettraient de renforcer la responsabilité de
la Confédération en matière d'application des lois. Concrètement, la CdG recom-
mande au Conseil fédéral d'étudier dans le détail les problèmes liés à la mise en
œuvre des mesures qu'il arrête, et ce dès la naissance d'un projet, fille lui conseille
aussi de développer un concept et des principes d'application lorsqu'il élabore un
projet (FF 1998 II 1662).
Dans l'avis daté du 27 avril 1998 (FF 1998 3309) que le Conseil fédéral a rendu sur
le rapport de la CdG, il se déclare prêt à accorder une plus grande attention aux
problèmes de mise en œuvre, en intégrant cet aspect dans les documents envoyés en
consultation et dans ses messages. Concrètement, il reprend certaines des recom-
mandations émises par la CdG et invite les services fédéraux à:
- 
réfléchir déjà aux grands principes de la mise en œuvre (éventuellement avec le
concours des cantons) avant l'ouverture de la procédure de consultation;
- 
accorder davantage de poids, lors de la procédure de consultation à la praticabi-
lité des mesures proposées (p. ex. en soumettant ce thème de manière explicite
à l'appréciation des cantons);
- 
traiter de manière approfondie, dans le message, des aspects liés à la mise en
œuvre;
- 
fixer en particulier des délais appropriés pour la mise en œuvre.
Le Conseil fédéral souligne cependant par ailleurs que le seul renforcement de la
participation des cantons à l'élaboration de la politique fédérale ne suffira pas à
améliorer la mise en œuvre dans tous les cas. Dans certains domaines, en effet, la
2529

mise en œuvre dépend plus particulièrement des villes et des communes, ce dont il
faut tenir compte dans l'application des mesures énumérées ci-dessus.
Enfin, le Conseil fédéral rappelle que les modifications que le Parlement apporte aux
projets de loi du gouvernement peuvent aussi avoir une incidence sur leur future
mise en œuvre. Il salue donc le fait que le Parlement soit disposé à apporter sa con-
tribution pour trouver une solution aux difficultés actuelles, comme l'a montré le
Conseil des Etats en approuvant l'initiative parlementaire Rhinow (96.456).
13 
Marche suivie par la commission
Dans son rapport du 13 mai 1997 sur l'examen préliminaire de l'initiative 96.456, la
CIP du Conseil des Etats avait déjà demandé qu'on agisse avec célérité.
D'éventuelles modifications de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC)
devrait donc être réalisées dans le cadre d'une révision partielle, de façon à pouvoir
entrer en vigueur au plus vite, sans attendre la révision totale de la LREC. Réunie le
12 mai 1998, la commission a confirmé sa volonté de réaliser cette initiative aussi
rapidement que possible et s'est penchée sur les premières propositions en ce sens.
La CIP estime en effet que les propositions d'amendement de cette loi qui sont
aujourd'hui clairement délimitées et susceptibles de trouver une majorité ne de-
vraient pas être inutilement soumises aux risques que comporte une entreprise de
révision de grande envergure. Elle a donc élaboré le présent projet visant à des modi-
fications de la LREC et du règlement du Conseil des Etats, qu'elle envoie mainte-
nant pour avis aux milieux concernés.
Réunie le 26 octobre 1998, la commission a approuvé le projet dans le cadre d'un
vote provisoire sur l'ensemble. Elle a décidé par ailleurs de soumettre l'avant-projet
aux cantons, aux partis représentés à l'Assemblée fédérale, à la Conférence des
gouvernements cantonaux (CdC), à l'Union des villes suisses et à l'Association des
communes suisses, qui avaient jusqu'au 31 janvier 1999 pour se prononcer.
21 gouvernements cantonaux, cinq partis, les autres organisations précitées et
l'Innerschweizer Regierungskonferenz ont répondu à cette consultation. Sur le prin-
cipe, tous approuvent le texte concerné. Ayant pris connaissance des résultats de
cette consultation le 15 février 1999, la commission, après examen approfondi de
certaines observations critiques touchant différents points (cf. ci-après ch. 22 et 23),
a adopté le texte en l'état, en vue de le soumettre au Conseil des Etats.
2 
Les propositions concrètes de l'initiative et
leur transposition en droit
L'initiative présente trois propositions concrètes visant à améliorer la mise en œuvre
des lois fédérales par les cantons, l'accent étant cependant nettement mis sur la
première de ces trois options. La' commission a élaboré des propositions d'amen-
dement de la LREC et du Règlement du Conseil pour chacune des trois suggestions
de l'initiative.
2530

21 
Intégration des modalités d'exécution dans les messages
du Conseil fédéral
Les messages du Conseil fédéral devraient inclure une réflexion sur la mise en œu-
vre des lois ou des arrêtés fédéraux, c'est-à-dire qu'ils devraient en présenter les
modalités concrètes d'exécution. L'art. 43 de la loi sur les rapports entre les conseils,
qui contient une liste des questions devant être traitées dans les messages du Conseil
fédéral, pourrait être complété par une disposition en ce sens.
Selon l'auteur de l'initiative, le Conseil fédéral devrait notamment indiquer dans ses
messages:
- 
de quelle manière la possibilité d'exécuter un projet de loi ou d'arrêté a été
étudiée au cours de la procédure législative préliminaire,
- 
si les organes chargés de l'exécution et plus particulièrement les cantons ont été
entendus, et si oui, quelle forme a pris l'audition,
- 
qui doit assumer les frais de la mise en œuvre,
- 
comment on entend tirer des enseignements de l'exécution.
Le message devrait exposer clairement ce que l'on attend des cantons pour
l'exécution de la loi ou de l'arrêté fédéral, et ce que les cantons comptent entrepren-
dre à cet effet. L'administration ne peut dès lors se borner à recueillir l'avis des
cantons par le biais de la .procédure de consultation. Elle doit se réunir avec les
autorités cantonales pour passer en revue les modalités d'application à la lumière de
cas concrets et discuter des ressources nécessaires en fonction des modalités
d'exécution.
En 1993, dans son interpellation 93.3274, le conseiller aux Etats Andréas Iten avait
déjà demandé que le Conseil fédéral inclue dans ses messages à l'appui de projets de
lois et d'arrêtés une rubrique exposant les difficultés d'exécution que pourraient
rencontrer les cantons. Dans sa réponse, le chancelier de la Confédération a indiqué
en substance que les messages du Conseil fédéral accorderaient à l'avenir plus
d'attention aux effets des projets législatifs (BO 1994 E 191). On constate ainsi que
le Conseil fédéral a jusqu'ici considéré qu'il s'agissait là plutôt d'un problème
d'ordre rédactionnel. Mais pour la commission, il ne suffit pas que les messages du
Conseil fédéral soient complétés par quelques considérations rapides sur la mise en
œuvre; il faut que dans la phase préliminaire de la procédure législative,
l'administration, en collaboration étroite avec les cantons, se penche sur les problè-
mes d'exécution et en fasse rapport au Parlement. On constate toutefois à la lecture
de l'avis que le Conseil fédéral a rendu au sujet du rapport de la CdG sur la mise en
œuvre des politiques fédérales qu'il est prêt à apporter des améliorations sur ce plan
(voir ch. 12). Le nouvel art. 43, al. 2his, de la LREC qui est proposé ici ferait ainsi
également ancrer dans la loi la volonté du Conseil fédéral. La disposition en question
s'appliquerait en outre aux commissions parlementaires pour les actes législatifs
qu'elles préparent par le biais d'une 
initiative parlementaire (en vertu de
l'art. 21iualcr, al. 3, 2e phrase, LREC: «Le rapport doit satisfaire aux mêmes exigen-
ces qu'un message du Conseil fédéral»).
Plutôt que d'intégrer les dispositions relatives à la mise en œuvre des actes législatifs
fédéraux à la liste de l'art. 43, al. 3, la commission a préféré les faire figurer dans un
nouvel al. 2his, au même niveau que la question de la constitutionnalité (2e al.). Ce
nouvel alinéa pose que le Conseil fédéral se prononce sur les questions de mise en
œuvre des lois et des arrêtés fédéraux proposés, c'est-à-dire qu'il montre de quelle
manière il a étudié la possibilité d'appliquer concrètement et réellement les mesures
2531

qu'il veut introduire. Cela implique naturellement qu'une étude sérieuse de la ques-
tion a été faite. Il s'agit aussi pour le Conseil fédéral de nommer les responsables de
la mise en œuvre, sans en oublier aucun, l'intérêt étant de savoir comment les tâches
d'exécution se répartiront entre les cantons, les communes et d'autres éventuels
responsables. Il est également intéressant de savoir si les futurs responsables de la
mise en œuvre ont été entendus. Le Conseil fédéral doit encore indiquer les coûts
que devront assumer les cantons et les communes pour la mise en œuvre. On entend
ici le financement de mesures concrètes indispensables à l'application de l'acte
législatif concerné, comme l'acquisition de nouvelles technologies, ou la création de
nouveaux services administratifs. Il faut en effet distinguer ce genre de coûts des
frais découlant directement de la loi ou de l'arrêté, qui sont eux couverts par
l'art. 43, al. 3, let. b. Enfin, il est aussi instructif de savoir s'il est prévu d'évaluer les
résultats de lu mise en œuvre pour en tirer des enseignements, et sous quelle forme
cette évaluation doit se faire.
22 
Prise en compte des problèmes d'exécution au niveau
des ordonnances: obligation d'informer les commissions
Les conditions concrètes que les cantons devront respecter lors de la mise en œuvre
n'apparaissent souvent que dans l'ordonnance d'application. Or, la procédure
d'élaboration et d'adoption des ordonnances n'est pas un modèle de transparence. La
commission s'est ici demandé dans quelle mesure l'Assemblée fédérale devrait
pouvoir intervenir dans cette procédure pour faire en sorte que le Conseil fédéral
tienne davantage compte des problèmes d'exécution dans les ordonnances qu'il
édicté, et quelle forme devrait prendre cette intervention. En associant le Parlement,
ou du moins ses commissions, à l'élaboration des ordonnances, la procédure devrait
gagner en transparence. Il s'agit avant tout de prévoir une obligation d'informer le
pouvoir législatif, voire de le consulter.
Dans leur rapport complémentaire relatif à la réforme de la constitution, les Com-
missions des institutions politiques des deux conseils avaient déjà critiqué l'opacité
de la procédure d'élaboration et d'adoption des ordonnances (FF 7997 III 303 s.).
Elles avaient ainsi demandé que l'article 170 du projet du Conseil fédéral soit com-
plété par un nouvel al. lhi-s, prévoyant que la loi fixe les dispositions fondamentales
relatives à la procédure d'ordonnance.
Le droit constitutionnel actuel permettrait déjà, sur la base des compétences
d'organisation de l'Assemblée fédérale, la consultation des commissions parlemen-
taires lors de l'élaboration des ordonnances. Il serait ainsi possible d'aborder avec le
Conseil fédéral différents aspects de l'ordonnance pouvant avoir une incidence sur la
mise en œuvre. Si les commissions soulevaient des objections dont le Conseil fédé-
ral devait ne pas tenir compte, le Parlement aurait encore la possibilité de modifier
les dispositions de la loi elle-même. Les commissions ne pourraient cependant pas
intervenir directement sur l'ordonnance. Le droit régissant le fonctionnement du
Parlement connaît déjà des droits analogues en matière de consultation, d'une part à
l'art. 47llisa de la LREC (participation dans le domaine de la politique extérieure), et
d'autre part à l'art. 44, al. 2, de la loi sur l'organisation du gouvernement et de
l'administration (consultation des commissions parlementaires compétentes sur les
mandats de prestations confiés aux offices par le Conseil fédéral).
2532

Dans la réglementation proposée à l'art. 47n, le droit pour les commissions d'être
consultées sur les ordonnances du Conseil fédéral est donc limité aux questions
relevant de la mise en œuvre. La description des ordonnances qui seront concernées
est reprise de l'ordonnance sur la procédure de consultation (RS 172.062), dans
laquelle il est dit qu'une consultation est organisée pour les actes législatifs «dont
l'exécution sera confiée en grande partie à des organes extérieurs à l'administration
fédérale». Il s'agit en fait d'inciter le Conseil fédéral à garder à l'esprit le critère de
la mise en œuvre lorsqu'il préparc une ordonnance. Le message avait montré qu'il
était possible d'appliquer la loi ou l'arrêté fédéral, mais le constat est-il encore vrai
pour l'ordonnance?
Une solution prévoyant l'information ou la consultation préalable des commissions
demande d'abord que des solutions soient trouvées à certains problèmes pratiques.
En effet, les commissions ne peuvent examiner toutes les ordonnances. Si limiter la
consultation aux questions de mise en œuvre permet déjà un premier tri, une autre
sélection n'en sera pas moins indispensable, si l'on veut que cette disposition soit
réellement applicable. Or, il paraît difficile de décider en fonction de critères abs-
traits quelles sont les ordonnances que les commissions doivent examiner.
Une solution consisterait pour les commissions concernées à annoncer lors de
l'examen d'une loi ou d'un arrêté si elles désirent être consultées pour une ordon-
nance fondée sur le texte de loi en question. Le moment est en effet propice: les
commissions ayant une bonne connaissance du sujet, c'est là qu'elle peuvent le
mieux se rendre compte des problèmes de mise en œuvre qui pourraient se poser au
moment de l'élaboration de l'ordonnance. Par ailleurs, cette disposition incite les
commissions à ne pas perdre de vue, lors de l'examen d'un projet de loi, qu'une
ordonnance d'application devra s'y rapporter, et à formuler de manière correcte les
normes de délégation.
Cette solution n'englobe toutefois pas les ordonnances que le Conseil fédéral
n'adopte pas immédiatement après qu'une loi ou qu'un arrêté fédéral a été adopté ou
modifié par l'Assemblée fédérale. Dans ce cas, l'ai. 2 de l'art. 47o fait cependant
obligation au Conseil fédéral d'annoncer à l'Assemblée fédérale les ordonnances
qu'il prévoit d'adopter. Le Bureau attribue ensuite aux commissions les ordonnances
qui relèvent de leur domaine de compétence (cf. art. 10 du règlement du Conseil des
Etats et art. 15 du règlement du Conseil national). Sur cette base, les commissions
pourront alors effectuer un choix en fonction de considérations politiques. Il appar-
tiendrait donc en définitive à la commission concernée de décider si elle souhaite
être consultée.
Pour que la consultation ait un sens; il faut que la commission puisse avoir accès à
tous les documents essentiels dont elle a besoin pour se prononcer. Parmi ces docu-
ments, le projet d'ordonnance et les explications qui s'y rapportent. En cas de doute,
c'est à la commission de décider quels documents peuvent être 
qualifiés
d'«essentiels». Le Conseil fédéral fonctionnant selon le principe de la collégialité, il
est impossible de consulter les documents sur lesquels le Conseil fédéral s'est direc-
tement fondé pour prendre sa décision, comme notamment les co-rapports émanant
des départements.
Deux arguments majeurs peuvent être invoqués contre le nouvel art. 47« de la
LREC. On peut estimer d'une part qu'il entraînera un surcroît de travail pour les
commissions, qui sont déjà fort occupées, et, d'autre part, que la procédure
d'élaboration des ordonnances s'en trouvera encore allongée. La CIP est cependant
d'avis que les commissions n'useront de leur droit qu'avec parcimonie. Il sera dans

leur propre intérêt de se limiter aux ordonnances pour lesquelles les organes chargés
de la mise en œuvre ont signalé des problèmes potentiels.
Dans le cadre de la consultation, sept gouvernements cantonaux et trois partis ont
exprimé à l'égard de cette proposition leur scepticisme, voire leur hostilité. A leurs
yeux, elle serait contraire au principe de la séparation des pouvoirs et estomperait les
responsabilités: le Conseil fédéral étant seul compétent pour les textes d'application,
il doit rester l'unique interlocuteur des cantons pour tout ce qui touche l'exécution.
La CIP est cependant unanime à défendre son projet: s'appuyant sur les derniers
enseignements en matière de droit constitutionnel et sur la pratique, la CIP se fonde
sur une notion de séparation coopérative des pouvoirs. Le Parlement et le Gouver-
nement ne sont pas autonomes et distincts l'un de l'autre, mais influent chacun sur le
domaine de compétences de l'autre. De même qu'il est naturel que le Conseil fédéral
influe sur le domaine de compétences de l'Assemblée fédérale (dans la mesure par
exemple où il assume en position privilégiée son droit d'initiative et de proposition
dans l'Assemblée fédérale), il est tout aussi légitime que l'Assemblée fédérale, ou
des majorités de ses commissions composées de manière représentative, influent sur
le domaine de compétences du Conseil fédéral lorsqu'ils estiment que cela est ap-
proprié. Les compétences décisionnelles et les responsabilités doivent demeurer
clairement délimitées. Il n'est pas porté atteinte à ce principe par la présente propo-
sition: les commissions ne peuvent dans le cadre d'une consultation que rendre des
avis juridiquement non liants, et ne peuvent influer directement sur une ordonnance.
23 
Intégrer les cantons aux travaux des commissions
de l'Assemblée fédérale
231 
Habiliter les commissions à entendre les représentants
des cantons et des milieux intéressés
La publication du message du Conseil fédéral ne marque nullement la fin de la pro-
cédure législative. Il arrive souvent que le Parlement retravaille le projet du gouver-
nement et y introduise des modifications qui peuvent avoir une influence sur la
manière dont les cantons auront à appliquer la future loi. Dans la plupart des cas, ce
sont les commissions parlementaires qui posent les jalons de telles modifications.
On peut dès lors se demander s'il ne serait pas opportun d'habiliter expressément les
commissions à inviter les cantons à donner leur point de vue sur les possibilités de
mettre en œuvre les mesures à l'étude.
Il est d'usage que les commissions fassent appel à des experts (art. 47{lis, al. 1,
LREC) et consultent les milieux concernés par les projets qu'elles examinent. Des
représentants des cantons sont ainsi régulièrement invités aux séances des commis-
sions qui peuvent, si elles le souhaitent, discuter avec eux des problèmes que pour-
rait poser la mise en œuvre de la loi ou de l'arrêté soumis à examen. La CIP estime
que cette compétence devrait être explicitement mentionnée dans la LREC, ce qui
aurait le mérite de souligner l'importance que revêt la mise en œuvre des actes lé-
gislatifs fédéraux et de mettre en évidence les responsabilité de l'Assemblée fédérale
en la matière. Il s'agit cependant d'«habiliter» les commissions, et non de les con-
traindre, car s'il est vrai qu'elles doivent prendre au sérieux les intérêts des cantons,
il n'en faut pas moins éviter qu'elles soient juridiquement contraintes d'entendre
leurs représentants.
2534

La meilleure solution consiste à introduire une nouvelle disposition dans l'art. 47bis,
qui habilite les commissions à entendre des experts. Il a également été envisagé
d'introduire cette disposition dans l'art. 47, qui autorise les commissions a inviter à
leur séances les membres du Conseil fédéral. Cette solution paraît cependant moins
appropriée, car on considère généralement que cet art. 47 n'a pas tant pour fonction
d'octroyer une compétence aux commissions que de fixer une obligation du Conseil
fédéral. Or, il ne saurait être question pour une autorité fédérale, en l'occurrence une
commission parlementaire, de contraindre un canton, ou un expert extérieur à
l'administration, à assister à une séance ou à fournir un rapport écrit détaillant sa
position. Notons qu'à l'époque, l'art. 47bis, al. 1, avait déjà ancré dans le droit une
pratique communément admise, comme on peut s'en rendre compte à la lecture d'un
rapport de la Commission de gestion du Conseil national, daté de 1965: «Le premier
alinéa accorde à toutes les commissions parlementaires le droit de requérir, en cas de
besoin, l'avis d'experts. Il ne fait qu'ancrer dans la loi un droit qui, dans la pratique,
n'a jamais été dénié aux commissions.» (FF 1965 I 1240). L'inscription dans la
LREC d'un autre droit qui lui non plus n'a jamais été dénié aux commissions - celui
donc d'entendre les représentants des cantons et des milieux intéressés — constitue
ainsi en quelque sorte la suite logique de la révision de cette loi dans les années 60.
L'ajout de la formule «et des milieux intéressés» est indispensable pour signifier que
les commissions peuvent naturellement continuer de convier à leurs séances d'autres
personnes, comme notamment les représentants d'organisations pouvant elles aussi
être appelées à jouer un rôle déterminant dans la mise en œuvre des actes législatifs
fédéraux. En ne mentionnant que les cantons, on pourrait penser - à tort - que les
commissions ne peuvent inviter que des représentants des cantons, et pas ceux des
milieux intéressés, ce qui serait en contradiction avec la pratique actuelle.
La disposition proposée parle de manière assez générale d'inviter les cantons à
donner leur avis. Il appartiendra aux commissions elles-mêmes de déterminer, dans
chaque cas concret, sous quelle forme elle souhaitent recueillir cet avis. Elles peu-
vent par exemple inviter des représentants des cantons à leurs séances, ou demander
aux cantons de leur faire parvenir un rapport écrit expliquant leur position, ce
qu'elles font d'ailleurs déjà aujourd'hui, lorsqu'elles élaborent une initiative parle-
mentaire.
Dans le cadre de la consultation, la CdC et douze cantons ont proposé que dans la loi
les commissions ne soient pas seulement autorisées, mais obligées à entendre les
cantons lorsqu'ils le demandent. La CIP est unanime à défendre l'idée de ne prévoir
une telle obligation que pour les commissions du Conseil des Etats, dans le règle-
ment applicable à celui-ci (ch. 232). Elle souhaite laisser au Conseil national le soin
de se soumettre ou non lui aussi à cette obligation.
La CdC et 13 gouvernements cantonaux proposent que les auditions des représen-
tants des villes ou des communes ne puissent avoir lieu qu'en présence des repré-
sentants des cantons. D'un autre côté, les associations nationales des villes et des
communes souhaitent que la loi et le règlement du Conseil prévoient expressément
leur participation aux auditions. La CIP reconnaît que l'une et l'autre propositions
sont en soi fondées: d'une part, les villes et les communes sont des rouages impor-
tants de l'exécution, d'autre part, les cantons sont les interlocuteurs privilégiés des
autorités fédérales. Elle n'en est pas moins unanime à considérer qu'il serait inutile
et disproportionné d'inscrire dans les textes ces deux propositions. Il est vrai que la
CIP propose de se soumettre elle-même et d'autres commissions à l'obligation
d'entendre certaines délégations; mais l'obligation de ne pas avoir le droit
2535

d'entendre certaines délégations, ou dans certaines conditions, restreindrait de ma-
nière inappropriée la marge de manœuvre d'une délégation représentative de la plus
haute autorité fédérale.
232 
Règlement du Conseil des Etats:
obligation pour les commissions d'entendre les cantons
La révision du Règlement du Conseil des Etats (RCE) proposée ici va plus loin que
l'art. 47his, al. 1, LREC, en demandant aux commissions, par une modification de
l'art. 10, al. 2, à examiner les modalités de mise en œuvre des actes législatifs de
l'Assemblée fédérale, et en les obligeant pour ce faire à entendre les cantons, si ces
derniers l'exigent. Par cette mesure, la CIP entend faire taire les critiques dont est la
cible le Conseil des Etats, auquel il est reproché de ne pas faire grand cas des intérêts
des cantons. Elle comprend cependant - et accepte -, que l'application de cette
disposition entraîne une certaine restriction de la liberté dont jouissent les commis-
sions dans l'organisation de leurs activités. 11 est vrai que les commissions ne seront
tenues d'entendre les cantons que pour autant que ces derniers en aient d'abord
exprimé le désir. Il faut encore préciser ce qui doit être compris par «les cantons»;
par souci d'égalité de traitement, n'importe quel canton devrait pouvoir demander à
être entendu sur n'importe quel projet de loi. Dans la pratique, on peut penser qu'un
canton ne s'annoncera que pour des projets ayant une incidence majeure sur ses
activités. De plus, si nécessaire, les commissions pourront demander aux cantons qui
souhaitent être entendus de constituer une délégation commune ou de se faire repré-
senter par un membre de la conférence des directeurs.
40261
2536

Loi sur les rapports entre les conseils 
Projet
Amélioration de la capacité d'exécution
des mesures de la Confédération
Modification du
L'Assemblee federale de la Confédération suisse,
vu l'examen d'une initiative parlementaire;
vu le rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des Htats, du
15 février 1999";
vu l'avis du Conseil fédéral du ... 2,
arrête:
I
La loi sur les rapports entre les conseils3, ainsi que sur lu forme, la publication et
l'entrée en vigueur des actes législatifs (loi sur les rapports entre les conseils) est
modifiée comme suit:
Art. 43, al. 2'"v (nouveau)
2his Le Conseil fédéral se prononce en outre sur la mise en œuvre des lois et des
arrêtés fédéraux proposés. Il explique en particulier comment les modalités
d'exécution d'un projet ont été étudiées au cours de la procedure législative prélimi-
naire, qui est responsable de la mise en œuvre, si, et de quelle manière, les organes
chargés de l'exécution ont été entendus, quels coûts les cantons et les communes
devront assumer pour la mise en œuvre et de quelle manière on entend tirer des
enseignements de la mise en œuvre.
Art. 47a (nouveau)
1 Lorsque le Conseil fédéral prépare une ordonnance dont l'exécution sera confiée en
grande partie à des organes extérieures à l'Administration fédérale, la commission
compétente peut demander à être consultée sur le projet.
2 Lorsque le Conseil fédéral prévoit d'édicter ou de modifier une telle ordonnance, il
l'indique à l'Assemblée fédérale, sauf s'il s'agit d'une ordonnance édictée ou modi-
fiée en application directe d'un acte législatif que cette dernière a voté.
3 Les commissions ont le droit de consulter les dossiers essentiels, à l'exception de
ceux sur lesquels le Conseil fédéral s'est directement fondé pour prendre sa décision
interne.
1 
FF 1999 2527
2 
FF 1999...
3 
RS171.11

Loi sur les rapports entre les conseils
Art. 47bis, al. 1bis (nouveau)
1bis Pour discuter des problèmes liés à la mise en œuvre des projets qu'elles sont
chargées d'examiner, les commissions peuvent inviter les cantons ou les milieux
intéressés à donner leur avis.
II
1 La présente loi est soumise au référendum facultatif.
2 Elle entre en vigueur le premier jour du deuxième mois suivant l'expiration du
délai référendaire, ou lors de son acceptation en votation populaire.
40261
2538

Règlement du Conseil des Etats 
Projet
Modification du
Le Conseil des Etats,
vu l'art. 8bis de la loi sur les rapports entre les conseils1;
vu les résultats de l'examen d'une initiative parlementaire;
vu le rapport du 15 février 1999 de la Commission des institutions politiques du
Conseil des Etats2;
vu l'avis du Conseil fédéral du ... 3,
arrête:
I
Le règlement du Conseil des Etats du 24 septembre 19864 est modifié comme suit:
Art. 10, al. 2, let. a bis (nouvelle)
2 Le bureau attribue des domaines aux commissions permanentes au sens du al. 1,
ch. 3 à 12. Ces commissions ont les tâches suivantes:
a bis Examen des modalités de mise en œuvre des actes législatifs de l'Assemblée
fédérale, avec le concours des cantons, lorsque ces derniers le demandent.
II
La présente modification entre en vigueur dès son adoption au vote final.
40261
1 
RS171.11
2 
FF 1999 2527
3 
FF 1999 . . .
4 
RS 171.14
2539

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire Amélioration de la capacité d'exécution des mesures de la
Confédération Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats
du 15 février 1999
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1999
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
14
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
96.456
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
13.04.1999
Date
Data
Seite
2527-2539
Page
Pagina
Ref. No
10 109 791
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